62019CJ0167
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 10 mars 2022 (
*1
)
”Överklagande – Statligt stöd – Stöd till den tyska mejerisektorn – Finansiering av mjölkkvalitetstester – Artikel 108.2 FEUF – Beslut att inleda det formella granskningsförfarandet – Förordning (EG) nr 659/1999 – Artikel 6.1 – Skyldighet för Europeiska kommissionen att i detta beslut sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor – Räckvidd – Rätt för berörda parter att delta i det administrativa förfarandet – Åsidosättande av väsentlig formföreskrift – Följder för det slutliga beslutets lagenlighet”
I de förenade målen C‑167/19 P och C‑171/19 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 22 februari 2019,
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Herrmann, P. Němečková och T. Maxian Rusche, samtliga i egenskap av ombud,
klagande i målen C‑167/19 P och C‑171/19 P,
i vilket de andra parterna är:
Freistaat Bayern, München (Tyskland), företrädd av U. Soltész och H. Weiß, Rechtsanwälte,
sökande i första instans i mål C‑167/19 P
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Mertingen (Tyskland),
Genossenschaftsverband Bayern eV, München,
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, München,
företrädda av C. Bittner och N. Langhans, Rechtsanwälte,
sökande i första instans i mål C‑171/19 P,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på tredje avdelningen K. Jürimäe, tillika tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna S. Rodin och N. Piçarra (referent),
generaladvokat: E. Tanchev,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 15 juli 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva de domar som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 12 december 2018, Freistaat Bayern/kommissionen (T‑683/15, EU:T:2018:916) (nedan kallad den första överklagade domen), och dom av den 12 december 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns m.fl./kommissionen (T‑722/15–T‑724/15, ej publicerad, EU:T:2018:920) (nedan kallad den andra överklagade domen). Genom dessa domar biföll tribunalen talan som väckts av Freistaat Bayern (delstaten Bayern, Tyskland) (mål C‑167/19 P) respektive Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV och Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, (nedan kallade intresseorganisationerna) om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2015/2432 av den 18 september 2015 om av Tyskland beviljat statligt stöd SA.35484 (2013/C) (f.d. SA.35484 (2012/NN)) till mjölkkvalitetstester enligt lagen om mjölk och fetter (EUT L 334, 2015, s. 23)( nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2
I skälen 8 och 16 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG‑fördraget (EGT L 83, 1999, s. 1), som är tillämplig i tiden (ratione temporis) i förevarande mål, angavs följande:
(8)
I alla de fall där kommissionen, till följd av den preliminära granskningen, inte kan anse att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden bör det formella granskningsförfarandet inledas för att kommissionen skall kunna samla in alla de upplysningar den behöver för att bedöma stödets förenlighet och ge intresserade parter tillfälle att inkomma med synpunkter. De intresserade parternas rättigheter säkras bäst inom ramen för det formella granskningsförfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget.
…
(16)
Det är lämpligt att fastställa alla möjligheter för tredje part att försvara sina intressen i förfaranden om statligt stöd.”
3
Artikel 1 i denna förordning hade följande lydelse:
”I denna förordning avses med
…
h)
intresserad part: en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.”
4
Artikel 6 i nämnda förordning har rubriken ”Formellt granskningsförfarande”. I artikel 6.1 föreskrevs följande:
”Beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande skall sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd skall inbegripas och tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden skall anges. I beslutet skall den berörda medlemsstaten och andra intresserade parter uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte skall överskrida en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga den föreskrivna tidsfristen.”
5
I artikel 13 i förordningen, med rubriken ”Kommissionens beslut”, föreskrevs följande i punkt 1:
”… Vid beslut att inleda det formella granskningsförfarandet skall förfarandet avslutas genom ett beslut enligt artikel 7.”
Tysk rätt
6
I 22 § punkt 1 Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (1952 års lag om mjölk och fetter) (BGBl. 1952 I, s. 811), i dess lydelse enligt 397 § i förordningen av den 31 augusti 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1474) (nedan kallad MFG), föreskrivs att delstatsregeringarna i samråd med den berörda delstatsorganisationen, en organisation som består av företag inom mejerisektorn och konsumenter som gemensamt försvarar sina ekonomiska intressen, eller med berörda yrkesorganisationer, kan besluta om avgifter för mejerier och uppsamlingscentraler för mjölk och grädde för att främja mejerisektorn.
7
I 22 § punkterna 2 och 2a MFG föreskrivs att de medel som erhållits enligt punkt 1 endast får användas för att finansiera de mål som anges i denna lag, däribland främjande och bevarande av mjölkens kvalitet.
8
I enlighet med 1 § punkt 1 i Milch-Güteverordnung (förordning om kvaliteten på mjölk) av den 9 juli 1980 (BGBl. 1980 I, s. 878), i dess lydelse enligt förordningen av den 17 december 2010 (BGBl. 2010 I, s. 2132), är mjölkuppköpare skyldiga att undersöka eller låta undersöka mjölken.
9
I 1 § Bayerische Milchumlageverordnung (delstaten Bayerns förordning om mjölkavgift) av den 17 oktober 2007 (BayGVBl. 2007, s. 727), som antagits med stöd av 22 § punkt 1 MFG, föreskrivs att en avgift ska tas ut av de som driver mejerier, på grundval av de kvantiteter av obehandlad mjölk som levereras till dem.
10
I enlighet med artikel 23 Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (budgetförordningen för delstaten Bayern) av den 8 december 1971 (BayRS 630‑1‑F.), kan utgifter och åtagandebemyndiganden för tjänster gentemot enheter som inte ingår i den statliga förvaltningen för uppfyllandet av vissa mål upptas i budgeten endast om staten har ett övervägande intresse av detta uppfyllande som inte kan tillgodoses i avsaknad av motsvarande bidrag, eller åtminstone inte i nödvändig utsträckning.
11
I artikel 44 i budgetförordningen för delstaten Bayern, som återfinns i del III med rubriken ”Genomförande av budgeten” i förordningen, föreskrivs att dessa bidrag endast kan betalas ut på de villkor som anges i artikel 23 i förordningen.
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
12
Genom skrivelse av den 17 juli 2013 underrättade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om sitt beslut att inleda det granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) avseende olika åtgärder som vidtagits i flera tyska delstater i enlighet med förordningen om kvaliteten på mjölk för att stödja mjölksektorn. I skäl 264 i detta beslut erinrade kommissionen, med hänvisning till dom av den 21 oktober 2003, van Calster m.fl. (C‑261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571) om att när statligt stöd finansieras genom skatteliknande avgifter, såsom i förevarande fall, ska såväl stödet som sättet det finansieras på, undersökas.
13
Kommissionen fann att det aktuella stödet var förenligt med den inre marknaden under perioden mellan den 28 november 2001 och den 31 december 2006, men uttryckte tvivel om dess förenlighet med den inre marknaden från och med den 1 januari 2007.
14
Genom skrivelse av den 20 september 2013 lämnade Förbundsrepubliken Tyskland sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet. Kommissionen mottog även sju yttranden från berörda parter. Dessa synpunkter vidarebefordrades till Förbundsrepubliken Tyskland, som yttrade sig över dessa genom skrivelser av den 27 februari, den 3 mars och den 3 oktober 2014. Förbundsrepubliken Tyskland yttrade sig genom skrivelse av den 3 december 2014 om ytterligare synpunkter som lämnats den 8 juli 2014.
15
Det omtvistade beslutet av den 18 september 2015 avser uteslutande finansieringen av mjölkkvalitetstesterna som utförts från och med den 1 januari 2007 i delstaterna Baden-Württemberg och Bayern.
16
Kommissionen prövade för det första huruvida inkomsterna från mjölkavgiften utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Enligt kommissionen ska dessa intäkter, för vilka det i § 22 punkt 2 leden 1–6 MFG anges vilka ändamål de får användas för, att de anses stå under offentlig kontroll, och de åtgärder som finansieras genom dessa intäkter ska anses ha genomförts med hjälp av statliga medel och kan tillskrivas staten.
17
För det andra konstaterade kommissionen att mejerierna i delstaten Bayern, som utgör företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, fick en selektiv fördel genom att de fick ersättning för kostnaderna för de mjölkkvalitetstester som de måste utföra. I skäl 145 i det omtvistade beslutet påpekade kommissionen att den aktuella åtgärden inte bara finansieras med medel från mjölkavgiften, utan även genom ytterligare medel från denna delstats allmänna budget, för att därav dra slutsatsen att den fördel som de bayerska mejerierna fått genom att utföra de mjölkkvalitetstester som de är skyldiga att betala inte nödvändigtvis kompenseras av de belopp som de betalat in i form av mjölkavgiften.
18
Vad för det tredje gäller förekomsten av ett befintligt stöd har kommissionen understrukit att förutom MFG, som enligt kommissionen inte inrättar den berörda stödordningen, har de tyska myndigheterna inte lämnat några uppgifter som visar att det fanns en rättslig grund som antagits före år 1958 och som fortfarande tillämpades under den undersökta perioden.
19
Slutligen konstaterade kommissionen att stödet för rutinmässigt genomförda kontroller av mjölk inte uppfyller villkoren i punkt 109 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007–2013 (EUT C 319, 2006, s. 1), jämförd med artikel 16.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 FEUF på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/2001 (EUT L 358, 2006, s. 3), till vilken punkt 109 hänvisar.
20
Kommissionen beslutade följaktligen, i artikel 1 i det omtvistade beslutet, att det statliga stöd som Förbundsrepubliken Tyskland i strid med artikel 108.3 FEUF har beviljat de berörda företagen inom mejerisektorn, för mjölkkvalitetstester som bland annat genomförts i delstaterna Baden-Württemberg och Bayern, till förmån för de berörda mjölkföretagen i dessa delstater är oförenligt med den inre marknaden sedan den 1 januari 2007. I artiklarna 2 och 4 i nämnda beslut förordnade kommissionen om återkrav av stödet och föreskrev hur detta skulle gå till.
Förfarandena vid tribunalen och de överklagade domarna
21
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 26 november 2015 respektive den 4 december 2015, talan i två mål med stöd av artikel 263 FEUF om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
22
Ordföranden på tribunalens andra avdelning beslutade den 16 februari 2016 att förena målen T‑722/15–T‑724/15 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet. Vid förhandlingen den 26 februari 2018 beslutade ordföranden på tribunalens fjärde avdelning att förena dessa mål vad gäller det slutliga avgörandet.
23
Delstaten Bayerns och intresseorganisationernas första grund avsåg åsidosättande av artikel 108.2 FEUF samt artikel 6.1 och artikel 20.1 i förordning nr 659/1999.
24
Den andra grunden som åberopades av intresseorganisationerna avsåg åsidosättande av artikel 107.1 FEUF i den mån intäkterna från mjölkavgiften ansågs vara statliga medel.
25
Den första delen av delstaten Bayerns andra grund och den första delen av intresseorganisationernas tredje grund avsåg att det inte förelåg någon fördel för uppköparna av mjölk. Den andra delen av den andra grunden, som åberopats av delstaten Bayern, avsåg att de bayerska mejerierna inte hade getts någon selektiv fördel. Den tredje grundens andra del, som åberopats av intresseorganisationerna, avsåg kompensationen, genom den mjölkavgift som de bayerska mjölkföretagen var skyldiga att erlägga, för de vinster som erhållits av dem.
26
I andra hand gjorde delstaten Bayern, genom sin tredje grund, och intresseorganisationerna, genom sin femte grund, gällande att kommissionen hade åsidosatt informationsskyldigheten och drog därav slutsatsen att det återkrav av stödet som förordnades i det omtvistade beslutet var rättsstridigt.
27
Genom den fjärde grunden, som även den åberopades i andra hand, kritiserade delstaten Bayern och intresseorganisationerna kommissionen för att ha funnit att det aktuella stödet var oförenligt med den inre marknaden.
28
Delstaten Bayern har genom sin femte grund och intresseorganisationerna genom sin sjätte grund, fortfarande i andra hand gjort gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
29
Vad gäller grunden avseende åsidosättande av artikel 108.2 FEUF samt artikel 6.1 och artikel 20.1 i förordning nr 659/1999 erinrade tribunalen för det första, i punkt 46 i den första överklagade domen och i punkterna 41–43 i den andra överklagade domen, om att berörda parter, i den mening som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999, har rätt att delta i granskningsförfarandet avseende den aktuella stödåtgärden. I punkt 47 i den första överklagade domen och i punkt 44 i den andra överklagade domen preciserade tribunalen att enligt artikel 6.1 i förordningen ska beslutet om att inleda ett förfarande innehålla en sammanfattning av de relevanta sak- och rättsfrågorna för att i tillräcklig utsträckning fastställa ramen för prövningen av åtgärden, så att berörda parters rätt att yttra sig inte förlorar sin betydelse.
30
För det andra prövade tribunalen, i punkterna 52–58 i den första överklagade domen och i punkterna 47–54 i den andra överklagade domen, det omtvistade beslutet mot bakgrund av beslutet att inleda förfarandet, för att avgöra huruvida beslutet avsåg den partiella finansieringen av den aktuella åtgärden med hjälp av de ytterligare medel som härrörde från delstaten Bayerns allmänna budget. Tribunalen konstaterade att kommissionen i beslutet att inleda förfarandet inte hade hänvisat till dessa resurser som finansieringsmetod för stödet. Tribunalen drog härav slutsatsen att de berörda personerna med rätta kunde anta att kommissionens granskning endast skulle avse medel från mjölkavgiften.
31
För det tredje påpekade tribunalen, i punkterna 65 och 66 i den första överklagade domen och i punkterna 62 och 63 i den andra överklagade domen, att uttrycket ”statliga medel” i artikel 107.1 FEUF har en mycket vid innebörd och att kommissionen följaktligen är skyldig att identifiera och analysera olika statliga medel, vilka utgör en del av kvalificeringen som stöd. Tribunalen angav i detta avseende att uttrycket ”finansiellt stöd” som används i beslutet att inleda förfarandet, även om det skulle kunna tolkas så, att det avser de två finansieringskällorna för den aktuella stödåtgärden, måste anses vara alltför oprecist. Tribunalen tillade att även om kommissionens slutliga beslut i vissa avseenden kan skilja sig från beslutet att inleda förfarandet, är den skillnad som föreligger i förevarande fall mellan de två besluten inte motiverad, eftersom kommissionen har medgett att den före antagandet av beslutet att inleda förfarandet även hade underrättats om finansieringen av denna åtgärd med medel från delstaten Bayerns allmänna budget.
32
Tribunalen preciserade dessutom, i punkterna 67 och 68 i den första överklagade domen och i punkterna 64 och 65 i den andra överklagade domen, att kommissionen i det omtvistade beslutet uttryckligen hänvisade till finansieringen av stödet genom medel från denna budget. Enligt tribunalen visar detta att denna finansieringsmetod inte saknade relevans för kommissionens bedömning av stödåtgärden i fråga. Tribunalen drog härav slutsatsen att det omtvistade beslutet fattades utan att berörda parter gavs tillfälle att yttra sig över finansieringen från delstatens allmänna budget.
33
Tribunalen drog, i punkterna 69–71 i den första överklagade domen och i punkterna 66–68 i den andra överklagade domen, slutsatsen att antagandet av det omtvistade beslutet hade inneburit ett åsidosättande av sökandenas rätt att delta i det administrativa förfarandet och därmed ett åsidosättande av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999. Tribunalen slog dessutom fast, med stöd av domen av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), att kommissionens skyldighet att i samband med beslutet att inleda ett förfarande bereda berörda parter tillfälle att yttra sig utgör en väsentlig formföreskrift vars åsidosättande medför att rättsakten ska ogiltigförklaras, oberoende av om detta åsidosättande har medfört skada för den som åberopar det, eller om det administrativa förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat. Mot denna bakgrund biföll tribunalen talan på den första grunden.
34
För fullständighetens skull fann tribunalen, i punkterna 72–75 i den första överklagade domen och i punkterna 69–72 i den andra överklagade domen, att det inte kunde uteslutas att förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat om det konstaterade åsidosättandet inte hade förelegat. Tribunalen påpekade att det inte gjordes någon separat analys i det omtvistade beslutet med avseende på var och en av de två finansieringsmetoderna för den aktuella stödåtgärden, varför det inte kan uteslutas att om argumenten avseende finansieringen med hjälp av ytterligare medel från delstaten Bayerns allmänna budget hade kunnat läggas fram av sökandena under det formella granskningsförfarandet, skulle de ha kunnat leda till ett annat resultat.
35
Utan att ta ställning till de övriga grunder som åberopades av sökandena ogiltigförklarade tribunalen artiklarna 1–4 i det omtvistade beslutet i den del det i dessa artiklar fastställs att det statliga stöd som Förbundsrepubliken Tyskland beviljat är oförenligt med den inre marknaden vad gäller mjölkkvalitetstesterna i Bayern och det förordnas om återkrav av detta stöd.
Parternas yrkanden i målet om överklagande
36
Kommissionen har i sina överklaganden yrkat att domstolen ska
–
upphäva de överklagade domarna,
–
fastställa att talan inte kan vinna bifall på den första grunden vid tribunalen,
–
återförvisa målet till tribunalen vad gäller de övriga grunderna för talan,
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna för målet i första instans och för överklagandet, alternativt, för det fall målet återförvisas till tribunalen, låta beslutet om dessa kostnader anstå till dess målet har avgjorts slutligt.
37
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandena,
–
förplikta kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta motparternas kostnader för förfarandet vid tribunalen och vid domstolen.
Prövning av överklagandena
38
Kommissionen har till stöd för vart och ett av sina två överklaganden åberopat fyra grunder.
39
Domstolens ordförande beslutade den 1 april 2019 att förena dessa två överklaganden vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
40
Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 juli 2019 tilläts parterna att yttra sig över dels huruvida de grunder som kommissionen hade åberopat till stöd för sina överklaganden kunde tas upp till sakprövning, dels de överväganden som motparterna framförde för första gången i sina svarsinlagor.
41
Med stöd av artikel 61.1 i domstolens rättegångsregler översände domstolen den 1 oktober 2020 en skriftlig fråga till parterna och uppmanade dessa att yttra sig över den eventuella inverkan på förevarande mål av domen av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192). Parterna besvarade denna fråga inom den av domstolen fastställda fristen.
Första grunden: felaktig rättstillämpning vid tolkning och tillämpning av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999
Parternas argument
42
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen, genom att kritisera kommissionen för att i sitt beslut att inleda förfarandet, som antagits med stöd av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, inte ha angett delen ”intäkter från budget”, det vill säga finansieringskällorna för stödet, trots att den hade redovisat ”utgifter” i delstaten Bayerns budget, fastställde ett nytt formellt krav som helt saknar rättslig grund. Till stöd för sin ståndpunkt har kommissionen åberopat dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Enligt kommissionen följer det av domen av den 21 oktober 2003, van Calster m.fl. (C‑261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571) att det endast är i undantagssituationer, när inkomsterna inte kan skiljas från utgifterna och det finns tecken på att det sätt på vilket inkomsterna inkasseras åsidosätter andra unionsrättsliga bestämmelser, som medlemsstatens anmälan av stödordningen, också måste inbegripa åtgärdens finansieringsmetod.
44
I förevarande fall är denna finansiering blandad och endast finansieringen genom mjölkavgiften är problematisk. Kommissionen anser följaktligen att den inte var skyldig att i beslutet att inleda förfarandet uttryckligen ange finansieringsmetoden för den aktuella stödåtgärden genom ytterligare medel från delstaten Bayerns allmänna budget. Det är uppenbart att denna finansieringsmetod utgörs av statliga medel. Enligt artikel 107.1 FEUF avgörs förekomsten av ett stöd endast av finansieringen av stödet med hjälp av statliga medel, varvid det exakta ursprunget för dessa medel saknar betydelse i detta avseende.
45
Kommissionen har i sin replik gjort gällande att den har definierat stödåtgärden i fråga på samma sätt, såväl i beslutet att inleda förfarandet som i det omtvistade beslutet. Det framgår tydligt av den allmänna budget som beskrivs i de besluten att den enda stödåtgärden innefattade två finansieringskällor. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domen av den 13 juni 2019_Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), i vilken domstolen bekräftade att det inte är obligatoriskt att finansieringskällorna för stödåtgärden anges i skrivelsen och i minsta detalj i beslutet att inleda förfarandet.
46
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har hävdat att den första grunden inte kan tas upp till sakprövning, dels eftersom den syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, utan att göra gällande att tribunalen missuppfattat dessa, dels eftersom den endast upprepar de grunder och argument som framförts vid tribunalen. I andra hand har de gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall på denna grund.
Domstolens bedömning
– Upptagande till prövning
47
Inom ramen för förevarande grund ska domstolen pröva huruvida tribunalen i de överklagade domarna gjorde en korrekt tolkning av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 när den bedömde det omtvistade beslutets lagenlighet mot bakgrund av dessa bestämmelser och huruvida tribunalen i detta syfte gjorde en korrekt tolkning av beslutet i dess helhet, inbegripet det förberedande beslutet, det vill säga beslutet att inleda förfarandet. En sådan tolkning utgör emellertid en rättsfråga som kan prövas i ett överklagande (se, analogt, dom av den 11 mars 2020, Kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punkt 121).
48
Eftersom motparterna anser att kommissionens första grund består i en upprepning av de argument som framförts vid tribunalen, räcker det att erinra om att när en part ifrågasätter tribunalens tolkning eller tillämpning av unionsrätten, kan de rättsfrågor som prövades av tribunalen på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande. Om en part inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid tribunalen, skulle överklagandeinstitutet förlora en del av sin betydelse (se, bland annat, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 116).
49
Den första grunden kan således tas upp till prövning.
– Prövning i sak
50
Den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till vid tolkningen och tillämpningen av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 avser i huvudsak de krav som följer av dessa bestämmelser vad gäller innehållet i ett beslut att inleda förfarandet.
51
I detta avseende erinrar domstolen, i likhet med tribunalen, i punkterna 46 och 61 i den första överklagade domen och i punkterna 41 och 44 i den andra överklagade domen, om att kommissionen enligt artikel 108.2 FEUF är skyldig att ge berörda parter tillfälle att yttra sig under det formella granskningsförfarandet av den aktuella stödåtgärden, för att från dessa parter erhålla alla uppgifter som är ägnade att klargöra kommissionens framtida handlande inom ramen för denna prövning.
52
De berörda parterna kan visserligen inte åberopa rätten till försvar men de besitter rätten att delta i förfarandet så länge detta är rimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning utgör härvidlag en lämplig metod att ge samtliga berörda parter kännedom om ett beslut att inleda granskningsförfarandet, vilket säkerställer att andra medlemsstater och berörda ges möjlighet att yttra sig i denna egenskap (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punkterna 71 och 72).
53
I detta syfte föreskrivs i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999 att kommissionen i beslutet om att inleda ett förfarande ska ”sammanfatta” relevanta sak- och rättsfrågor, däri inkludera en preliminär bedömning av åtgärdens karaktär av stöd och ange de skäl som ger upphov till tvivel om huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden.
54
Det sätt på vilket en sådan åtgärd finansieras utgör en ”relevant omständighet” för att avgöra om den kan kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För att åtgärden ska kunna kvalificeras som statligt stöd måste nämligen de fördelar som åtgärden innebär dels direkt eller indirekt ges med statliga medel, dels kunna tillskrivas staten (se, för ett liknande resonemang, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkterna 15 och 16 och där angiven rättspraxis). Tvärtemot vad kommissionen har hävdat kan, för att avgöra om så är fallet, det inte göras en åtskillnad mellan utbetalningen av stödet till stödmottagarna och det sätt på vilket åtgärden finansieras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2003, van Calster m.fl., C‑261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571, punkt 49, och dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 89).
55
Följaktligen utgör finansieringsmetoden en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, eftersom det omfattas av villkoren för att kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Såsom tribunalen med rätta påpekade i punkt 62 i den första överklagade domen och i punkterna 56 och 57 i den andra överklagade domen, ska finansieringsmetoden således identifieras i beslutet att inleda förfarandet.
56
Vidare kan, oberoende av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när den fattar ett sådant beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, punkt 61, och dom av den 21 december 2016, kommissionen/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punkt 78), sammanfattningen av relevanta sak- och rättsfrågor, i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, inte vara beroende av subjektiva kriterier, såsom att det enligt kommissionen är uppenbart att finansieringen via medlemsstatens allmänna budget utgör statliga medel.
57
En bristfällig sammanfattning av relevanta sak- och rättsfrågor kan nämligen inte göra det möjligt för berörda parter att yttra sig över de faktorer som föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet och, följaktligen, säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 108.2 FEUF.
58
Detta konstaterande påverkas inte av den rättspraxis som följer av domen av den 13 juni 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), av vilken kommissionen har dragit slutsatsen att det inte föreligger någon skyldighet att identifiera finansieringskällorna för en åtgärd exakt och i minsta detalj i beslutet att inleda förfarandet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande hade de två finansieringskällorna för den aktuella åtgärden identifierats i den domen. I förevarande mål har kommissionen kritiserats för att i beslutet att inleda förfarandet ha underlåtit att ange en finansieringskälla som härrörde från delstaten Bayerns allmänna budget och som den redan hade kännedom om i detta skede av förfarandet, trots att denna omständighet beaktades i det omtvistade beslutet och utgör grunden för bedömningar, bland annat den i skäl 145 i detta beslut, som citeras i punkt 17 i förevarande dom.
59
Tribunalen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 när den, i punkterna 68 och 69 i den första överklagade domen och i punkterna 65 och 66 i den andra överklagade domen, slog fast att eftersom det i beslutet att inleda förfarandet inte gjorts någon sammanfattning, såsom en relevant sak- och rättsfråga i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse, av finansieringen av den aktuella åtgärden med hjälp av delstaten Bayerns allmänna budget, antog kommissionen det omtvistade beslutet utan att ge berörda parter möjlighet att yttra sig därom. Kommissionen åsidosatte härigenom dessa parters rätt att delta i det administrativa förfarandet.
60
Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden.
Andra grunden: bristfällig motivering till följd av felaktig tolkning av beslutet att inleda förfarandet
Parternas argument
61
Genom denna grund, som består av två delar, har kommissionen i andra hand gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av beslutet att inleda förfarandet och att de överklagade domarna var bristfälligt motiverade.
62
Genom den första delen av denna grund har kommissionen inledningsvis erinrat om att det i beslutet att inleda förfarandet, i punkt 2.3 och i skäl 5, anges ”belopp från budgeten” respektive ”belopp som är avsedda för stöd”. Även om detta uttryck avser finansieringen med medel från mjölkavgiften av de åtgärder som är föremål för det formella granskningsförfarandet, anser den att det är uppenbart att uttrycket även avser finansiering från delstaten Bayerns allmänna budget. Det framgår även av skäl 18 i beslutet att inleda förfarandet att finansieringen i fråga säkerställs med hjälp av budgetmedel och medel från mjölkavgiften. Sistnämnda finansiering är föremål för en särskild bedömning i detta beslut, mot bakgrund av de invändningar som Förbundsrepubliken Tyskland framförde under den preliminära granskningsfasen.
63
Tribunalen begränsade sig emellertid, i punkt 53 i den första överklagade domen och i punkt 48 i den andra överklagade domen, till att göra en selektiv prövning av ett enda underavsnitt i beslutet att inleda förfarandet, i stället för att beakta samtliga skäl i beslutet för att bemöta kommissionens argument. Tribunalen åsidosatte följaktligen sin motiveringsskyldighet och gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte pröva samtliga försvarsgrunder.
64
Den andra felaktiga rättstillämpning som kommissionen har gjort gällande avser punkterna 54–57 i den första överklagade domen och punkterna 49–53 i den andra överklagade domen. I dessa punkter slog tribunalen fast att underlåtenheten att i beslutet att inleda förfarandet nämna artiklarna 23 och 44 i delstaten Bayerns budgetförordning och, följaktligen, finansieringen av den aktuella åtgärden genom medel från denna delstats allmänna budget utgjorde felaktig rättstillämpning. Kommissionen anser för det första att hänvisningen i skäl 17 i beslutet att inleda förfarandet som exempel på bestämmelserna i delstaten Baden-Württembergs budgetförordning gjorde det möjligt för delstaten Bayern att därav dra slutsatsen att de identiska bestämmelserna i delstaten Bayerns budgetförordning även omfattades av beslutet att inleda förfarandet. Kommissionen har tillagt att det under alla omständigheter är fastställt att en medlemsstat känner till sina egna budgetlagar, vilket innebär att det inte är nödvändigt att uttryckligen nämna denna lagstiftning i förevarande fall.
65
Den tredje och den fjärde felaktiga rättstillämpning som kommissionen har kritiserat tribunalen för avser punkterna 55 och 56 i den första överklagade domen och punkterna 50 och 51 i den andra överklagade domen. Enligt kommissionen tolkade tribunalen avsnitt 3.1, särskilt underavsnitt 3.3.1, och skäl 264 i beslutet att inleda förfarandet så, att den begränsade den preliminära granskningsfasen till att endast avse finansieringen av de aktuella åtgärderna genom mjölkavgiften, trots att detta beslut endast innehåller en preliminär bedömning av huruvida åtgärderna utgör stöd. Kommissionen förklarade vid tribunalen att bedömningen av beslutet att inleda förfarandet endast avser finansieringen av nämnda åtgärder genom mjölkavgiften, eftersom det endast är denna finansieringsmetod som kan ge upphov till tvivel om användningen av statliga medel. Genom att inte bemöta detta argument underlät tribunalen att pröva en av kommissionens försvarsgrunder och åsidosatte därmed sin motiveringsskyldighet.
66
Genom den andra grundens andra del har kommissionen kritiserat tribunalen för att, i punkt 62 i den första överklagade domen och i punkt 56 i den andra överklagade domen, ha förklarat att innehållet i handlingarna i det administrativa förfarande som föregick beslutet att inleda förfarandet saknar relevans för tolkningen av detta beslut. Kommissionen har hävdat att varken delstaten Bayern eller tribunalen, vid en läsning av skriftväxlingen under den preliminära granskningen, kunde tvivla på att det formella granskningsförfarandet även avsåg finansieringen av de aktuella stödåtgärderna med allmänna skatteintäkter.
67
Kommissionen har vidare gjort gällande att tribunalen, i punkterna 53–58 och 62 i den första överklagade domen, och i punkterna 47–53 i den andra överklagade domen, åsidosatte den rättspraxis som följer av domen av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen (C‑194/09 P, EU:C:2011:497) och domen av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), enligt vilken motiveringen ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och otvetydigt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs emellertid inte att institutionen tar ställning till omständigheter som är uppenbart irrelevanta, som saknar betydelse eller som den anser uppenbart saknar direkt samband med saken.
68
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har för det första hävdat att den första och den andra delen av kommissionens andra grund inte kan tas upp till prövning, eftersom de syftar dels till att domstolen ska göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, dels till att upprepa de grunder och argument som åberopades vid tribunalen.
69
För det andra, och i andra hand, har de gjort gällande att talan inte kan vinna bifall på någon del av denna grund.
Domstolens bedömning
70
Eftersom de argument som anförts av delstaten Bayern och intresseorganisationerna till stöd för att talan inte kan tas upp till sakprövning ska underkännas av samma skäl som dem som angetts i punkterna 47 och 48 i förevarande dom, ska det i sak för det första påpekas att kommissionens argument inom ramen för denna grund, i dess två delar – enligt vilka beslutet att inleda förfarandet underförstått anger den andra metoden för finansiering av åtgärden i fråga, det vill säga delstaten Bayerns budgetresurser – vilar på förutsättningen att kommissionens skyldighet, enligt artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, att i detta beslut sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, är uppfylld om dessa omständigheter anges underförstått eller kan härledas ur beslutet, bland annat av den berörda medlemsstaten.
71
Såsom framgår av själva ordalydelsen i denna bestämmelse, och särskilt av den gängse meningen av ordet ”sammanfatta”, ska emellertid alla relevanta sak- och rättsfrågor, i den mening som avses i denna bestämmelse, uttryckligen och tydligt anges i beslutet att inleda förfarandet.
72
Detta konstaterande stöds av artikel 108.2 FEUF, enligt vilken kommissionen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande, ska ge berörda parter tillfälle att yttra sig under den formella granskningen av en statlig stödåtgärd.
73
Denna anmodan har nämligen formen av ett beslut att inleda förfarandet, vilket, såsom anges i skälen 8 och 16 i förordning nr 659/1999, syftar till att göra det möjligt för kommissionen att inhämta alla upplysningar som den behöver för att avgöra om åtgärden ska kvalificeras som stöd och huruvida den är förenlig med den inre marknaden, genom att erbjuda bästa möjliga sätt att säkerställa de berörda parternas rätt att delta i det administrativa förfarande som kommissionen genomför och genom att ge dem alla möjligheter att försvara sina intressen.
74
Med hänsyn till arten av och syftet med beslutet att inleda förfarandet måste således sammanfattningen av relevanta sak- och rättsfrågor efter kommissionens preliminära granskning för att fastställa huruvida det föreligger ett statligt stöd och för att avgöra huruvida ett sådant stöd är förenligt med den inre marknaden, samtidigt som den kan vara kortfattad, med nödvändighet vara uttrycklig för att på ett klart och otvetydigt sätt ange föremålet för kommissionens undersökning och på så sätt göra det möjligt för de berörda parterna att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig i detta avseende.
75
Vidare står endast en uttrycklig sammanfattning av objektivt relevanta sak- och rättsfrågor, i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, i överensstämmelse med rättssäkerhetsprincipen som kräver att unionens rättsakter är klara och precisa samt förutsägbara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 1996, Duff m.fl., C‑63/93, EU:C:1996:51, punkt 20, dom av den 18 november 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, punkt 67, och dom av den 8 december 2011, France Télécom/kommissionen, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punkt 100).
76
Eftersom antagandet att det är möjligt att i ett beslut om att inleda förfarandet underförstått nämna en relevant sak- eller rättsfråga i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, som kommissionen har grundat sig på, är rättsligt felaktigt, kan följaktligen inte heller något av argumenten avseende tribunalens påstått felaktiga tolkning av beslutet att inleda förfarandet godtas.
77
I den del kommissionen har kritiserat tribunalen för att ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet ska det inledningsvis understrykas att denna skyldighet utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 62, dom av den30 november 2016, kommissionen/Frankrike och Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punkt 79, och dom av den 29 april 2021, Achemos Grupė och Achema/kommissionen, C‑847/19 P, ej publicerad, EU:C:2021:343, punkt 62).
78
Det ska även erinras om att även om det av motiveringen till den överklagade domen klart och tydligt ska framgå hur tribunalen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för det fattade beslutet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning, innebär tribunalens motiveringsskyldighet emellertid inte att den är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört under förutsättning att den ger de berörda personerna möjlighet att få reda på skälen för tribunalens beslut och att den behöriga domstolen kan få tillräckligt underlag för att utöva sin kontroll (dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkterna 81 och 82, och dom av den 29 april 2021, Achemos Grupė och Achema/kommissionen, C‑847/19 P, ej publicerad, EU:C:2021:343, punkterna 60 och 61).
79
Efter att i punkterna 53 och 55–57 i den första överklagade domen och i punkterna 48 och 50–52 i den andra överklagade domen ha påpekat att endast finansieringen via mjölkavgiften uttryckligen nämndes i beslutet att inleda förfarandet, konstaterade tribunalen i punkt 57 i den första överklagade domen och i punkt 53 i den andra överklagade domen att finansieringen via delstaten Bayerns allmänna budget inte uttryckligen nämndes i detta beslut.
80
Tribunalen drog därefter, i punkt 58 i den första överklagade domen och i punkt 54 i den andra överklagade domen, slutsatsen att de berörda personerna med rätta kunde anta att kommissionens granskning uteslutande avsåg medel från mjölkavgiften. Vidare angav tribunalen, i punkterna 60 och 61 i den första överklagade domen och i punkterna 58 och 59 i den andra överklagade domen, att kommissionen, med hänsyn till kraven i artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, visserligen inte är skyldig att lägga fram en slutförd analys av den aktuella åtgärden, men att den inte kan göra gällande att finansieringen med medel från delstaten Bayerns allmänna budget inte behövde nämnas i beslutet att inleda förfarandet, eftersom det ankommer på kommissionen att i tillräcklig utsträckning fastställa ramen för granskningen, för att berörda parters rätt att yttra sig inte ska tömmas på sitt innehåll. Det framgår således av de båda överklagade domarna att finansieringen med medel från delstaten Bayerns allmänna budget uttryckligen borde ha angetts i beslutet att inleda förfarandet.
81
Även om det antas att tribunalen inte på ett uttömmande sätt har besvarat samtliga argument som kommissionen har anfört i syfte att visa att denna finansieringsmetod underförstått förekom i beslutet att inleda förfarandet eller kunde härledas ur beslutet, konstaterar domstolen att det av de överklagade domarna klart och tydligt framgår hur tribunalen har resonerat och att de som berörs därav kan få kännedom om skälen till tribunalens beslut och domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt, vilket innebär att dessa domar inte är bristfälligt motiverade.
82
Talan kan således inte vinna bifall på den andra grunden.
Tredje grunden: felaktig rättstillämpning vid tolkning av artikel 263 andra stycket FEUF
Parternas argument
83
Kommissionen har genom sin tredje grund gjort gällande att endast skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet avseende en stödåtgärd, i den mening som avses i artikel 107 FEUF, utgör en väsentlig formföreskrift. En eventuell underlåtenhet att sammanställa en relevant sak eller rättsfråga i beslutet att inleda förfarandet utgör inte ett åsidosättande av en sådan formföreskrift. Tredje mans rätt att delta i det formella granskningsförfarandet skulle för övrigt endast åsidosättas om denna underlåtenhet hindrade dem från att yttra sig över den aktuella frågan. Detta åsidosättande medför dessutom endast att det slutliga beslutet ska ogiltigförklaras om de berörda personerna kan visa att de uppgifter som de skulle ha kunnat lämna om denna omständighet kunde påverka innehållet i det slutliga beslutet.
84
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna anser för det första att denna grund inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den inte i sig kan leda till att de överklagade domarna upphävs. En sådan ogiltigförklaring skulle nämligen endast vara möjlig om inte bara denna grund godtogs, utan även den fjärde grunden, avseende att åsidosättandet av de berördas rätt att delta i det formella granskningsförfarandet inte inverkade på det omtvistade beslutet.
85
Delstaten Bayern och intressegrupperingen anser för det andra och i andra hand att talan inte kan vinna bifall på kommissionens tredje grund.
Domstolens bedömning
– Upptagande till prövning
86
Domstolen konstaterar, i motsats till vad delstaten Bayern och intresseorganisationerna har gjort gällande, att den tredje och den fjärde grunden, även om de har ett nära samband, är oberoende av varandra. Kommissionen har nämligen genom sin tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 70 och 71 i den första överklagade domen och i punkterna 67 och 68 i den andra överklagade domen, slog fast att kommissionens skyldighet att vid tidpunkten för beslutet att inleda förfarandet bereda berörda parter tillfälle att yttra sig utgör en väsentlig formföreskrift vars åsidosättande medför att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras, medan kommissionen genom sin fjärde grund endast har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, för fullständighetens skull, slog fast att granskningsförfarandet, i avsaknad av det konstaterade åsidosättandet, skulle ha kunnat leda till ett annat resultat.
87
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 102 i sitt förslag till avgörande är den omständigheten att den tredje och den fjärde grunden hänger samman inte i sig tillräcklig för att den ena eller den andra av dessa grunder ska avvisas.
88
Den tredje grunden kan därför tas upp till sakprövning.
– Prövning i sak
89
När det gäller frågan huruvida tribunalen, såsom kommissionen har hävdat, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att skyldigheten enligt artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, att i ett beslut om att inleda förfarandet sammanfatta de sak- och rättsfrågor som är relevanta för det formella granskningsförfarandet av en stödåtgärd, utgör en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 263 andra stycket FEUF, i likhet med skyldigheten att inleda ett sådant förfarande, enligt artikel 108.2 FEUF, ska det först erinras om att domstolen har slagit fast att det följer av artikel 108.2 FEUF och artikel 1 h i förordning nr 659/1999 att kommissionen, när den fattar beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande med avseende på ett planerat stöd, måste ge berörda parter, inbegripet det eller de berörda företagen, tillfälle att yttra sig och att denna regel utgör en väsentlig formföreskrift (se dom av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punkt 55). Detta följer av att en sådan skyldighet utgör ett väsentligt förfarandevillkor som är oupplösligt förbundet med den rättsliga utformningen eller ett korrekt uttryck för viljan hos rättsaktens upphovsman.
90
Den skyldighet som domstolen har betecknat som väsentlig formföreskrift konkretiseras särskilt i artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, i vilken det bland annat föreskrivs att kommissionen i beslutet att inleda förfarandet ska sammanfatta de sak- och rättsfrågor som är relevanta för granskningen av stödet eller det planerade stödet i fråga och följaktligen att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 108.2 FEUF.
91
Offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning är ett lämpligt sätt att upplysa alla berörda parter om att det formella granskningsförfarandet har inletts och att från de berörda parterna få alla uppgifter som kan vägleda kommissionen i dess framtida agerande. Ett sådant förfarande säkerställer även att de övriga medlemsstaterna och de berörda kretsarna inom näringslivet ges tillfälle att yttra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punkterna 71 och 72). Berörda parter kan emellertid endast yttra sig på ett ändamålsenligt sätt om det offentliggjorda beslutet uttryckligen och tydligt anger de relevanta sak- och rättsfrågorna, såsom föreskrivs i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999.
92
Av detta följer att enbart den omständigheten att ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet offentliggörs, utan att innehållet i ett sådant beslut uppfyller kraven i denna bestämmelse, inte gör det möjligt att anse att den skyldighet som åligger kommissionen vid tidpunkten för det formella granskningsförfarandet, och som kvalificerats som en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 263 andra stycket FEUF, är uppfylld.
93
I förevarande fall framgår det av punkterna 54 och 55 i förevarande dom att finansieringsmetoden för en stödåtgärd utgör en relevant omständighet i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999. Denna omständighet, av vilken kommissionen i det omtvistade beslutet drar konsekvenser för kvalificeringen av åtgärden som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF, borde således som sådan ha angetts uttryckligen i det aktuella beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet.
94
Utelämnandet av en sådan omständighet i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet ska följaktligen, då denna omständighet utgör en del av motiveringen till det omtvistade beslutet, anses utgöra ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i punkt 55 i domen av den 11 december 2008, Commission/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), som medför att beslutet ska ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 oktober 1980, Roquette Frères/rådet, 138/79, EU:C:1980:249, punkt 33, och dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 160).
95
Domstolen underkänner härvid uttryckligen kommissionens argument att endast skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet utgör en väsentlig formföreskrift. Förutom att ett sådant argument uppenbart strider mot artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, enligt vilken kommissionen åläggs klara skyldigheter med avseende på innehållet i ett beslut att inleda ett förfarande, innebär det att beslutet förlorar sin ändamålsenliga verkan, vars syfte är att ge berörda parter tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter till kommissionen. Parterna måste nämligen kunna få kännedom om de relevanta sak- och rättsfrågor som ligger till grund för den formella granskningen av stödåtgärden, bland annat de omständigheter som rör finansieringsmetoden för denna åtgärd, vilka utgör en avgörande faktor vid kvalificeringen av åtgärden som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
96
Det föreligger däremot inte något åsidosättande av en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i punkt 55 i domen av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), när den omständighet som kommissionen klandras för att ha utelämnat i beslutet att inleda förfarandet inte utgör en sak- eller rättsfråga som är relevant för granskningen av stödåtgärden i fråga, i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999.
97
Kommissionen kan inte heller stödja sig på den rättspraxis som följer av domen av den 8 maj 2008, Ferriere Nord/kommissionen (C‑49/05 P, ej publicerad, EU:C:2008:259), och domen av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) för att göra gällande att underlåtenheten att beakta en relevant sak eller rättsfråga i beslutet att inleda förfarandet inte utgör ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift. De fall som gav upphov till dessa två domar rörde nämligen en ändring av den rättsliga ramen under det formella granskningsförfarandet av stödåtgärden och inte, som i förevarande fall, de krav som gäller definitionen av ramen för kommissionens granskning i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, vid tidpunkten för antagandet av beslutet att inleda granskningsförfarandet.
98
I domen av den 8 maj 2008, Ferriere Nord/kommissionen (C‑49/05 P, ej publicerad, EU:C:2008:259), bekräftade domstolen tribunalens bedömning med motiveringen att kommissionen inte hade åsidosatt berörda parters rätt att delta i förfarandet, eftersom de principer och kriterier som fastställts i de nya riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd i huvudsak var identiska med dem som fastställts i de riktlinjer som var tillämpliga vid tidpunkten för beslutet att inleda granskningsförfarandet. Under dessa särskilda omständigheter var det inte nödvändigt att på nytt samråda med berörda parter enligt artikel 108.2 FEUF jämförd med artikel 6.2 andra meningen i förordning nr 659/1999.
99
När det gäller domen av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), preciserade domstolen, efter att ha konstaterat att kommissionens skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig inom ramen för ett formellt granskningsförfarande utgör en väsentlig formföreskrift, med hänvisning till domen av den 8 maj 2008, Ferriere Nord/kommissionen (C‑49/05 P, ej publicerad, EU:C:2008:259), att om den nya rättsliga ordning som trätt i kraft efter det att medlemsstaten anmält ett planerat stöd inte ändrats väsentligt i förhållandetill den tidigare ordningen, utgör den omständigheten att kommissionen inte har konsulterat berörda parter om den ändrade ordningen inte ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.
100
Domen av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), som meddelades efter det att de överklagade domarna meddelades, påverkar inte heller kvalificeringen av skyldigheten enligt artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999, jämförd med artikel 108.2 FEUF, som ”väsentlig formföreskrift”.
101
Såsom domstolen har konstaterat i punkt 88 i den domen rör den inte de skyldigheter som åligger kommissionen vid den tidpunkt då det formella granskningsförfarandet inleds, och den avser följaktligen inte skyldigheter som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, vars tolkning är föremål för prövning i förevarande mål.
102
Av det ovan anförda följer att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den, med stöd av punkt 55 i domen av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), i punkt 70 i den första överklagade domen och i punkt 67 i den andra överklagade domen slog fast att kommissionens skyldighet att vid tidpunkten för beslutet att inleda förfarandet bereda berörda parter tillfälle att yttra sig utgör en väsentlig formföreskrift, vars åsidosättande medför att rättsakten ska ogiltigförklaras, oberoende av om det av det administrativa förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat.
103
Talan kan således inte bifallas på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: felaktig rättstillämpning vid tolkningen av de berörda parternas rätt att delta i förfarandet enligt artikel 108.2 och 108.3 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, av begreppet statliga medel i artikel 107.1 FEUF, begreppet befintligt stöd, som avses i artikel 108.1 FEUF, samt missuppfattning av de faktiska omständigheterna och underlåtenhet att bemöta argument som anförts till försvar
Parternas argument
104
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den, i punkterna 72–75 i den första överklagade domen och i punkterna 70–72 i den andra överklagade domen, slog fast att om delstaten Bayern hade kunnat yttra sig över huruvida budgetmedlen utgjorde statliga medel, hade förfarandet kunnat leda till ett annat resultat. Kommissionen anser att tribunalen åsidosatte inte bara artikel 108.2 och 108.3 FEUF och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, utan även artikel 107.1 FEUF, genom att göra en felaktig tolkning av begreppet statliga medel, och artikel 108.1 FEUF genom att tolka begreppet befintligt stöd på ett felaktigt sätt. Kommissionen har vidare kritiserat tribunalen för att ha missuppfattat de faktiska omständigheterna i det omtvistade beslutet och för att inte ha prövat de argument som anfördes till försvar.
105
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till sakprövning, eftersom tribunalen i punkterna 72 och 75 i den första överklagade domen fann att åsidosättandet av de berördas rätt att inkomma med yttranden efter förfarandet på grundval av ett konstaterande av de faktiska omständigheterna, vilket domstolen inte kan pröva. De väsentliga punkterna i denna grund består för övrigt endast av en upprepning av grunder och argument som redan har anförts vid tribunalen.
106
Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har i andra hand gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall på den fjärde grunden, eftersom den bygger på en felaktig tolkning av de överklagade domarna.
Domstolens bedömning
107
Eftersom delstaten Bayerns argument till stöd för att denna grund inte kan tas upp till sakprövning ska underkännas av samma skäl som dem som angetts i punkterna 47 och 48 i förevarande dom, är det tillräckligt att i sak påpeka att det endast var för fullständighetens skull som tribunalen slog fast att om de berörda parterna hade kunnat yttra sig över den finansieringsmetod som följde av delstaten Bayerns allmänna budget, hade förfarandet kunnat leda till ett annat resultat.
108
Det följer emellertid av fast rättspraxis att grunder som riktar sig mot överflödiga domskäl i den överklagade domen inte som sådana kan medföra att domen upphävs och de är således verkningslösa (se, bland annat, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkt 148, och dom av den 26 mars 2019, kommissionen/Italien, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punkt 61).
109
Domstolen har slagit fast att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 70 i den första överklagade domen och i punkt 67 i den andra överklagade domen konstaterade att det omtvistade beslutet, genom att inte ge berörda parter tillfälle att yttra sig, innebar ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift som medför att den rättsakt som är behäftad med felet ska ogiltigförklaras. Den fjärde grunden är således verkningslös.
110
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder kommissionen har åberopat till stöd för sina överklaganden, ska överklagandena ogillas.
Rättegångskostnader
111
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Delstaten Bayern och intresseorganisationerna har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska deras yrkanden bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Överklagandena ogillas.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.