Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 15 januari 2026 (1)
Zaak C‑560/24 [Besthame] (i)
R.S.
tegen
Minister for Justice
[verzoek van de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten – Richtlijn 2004/38/EG – Familieleden van de burger van de Unie – Afgeleid verblijfsrecht – Latere naturalisatie van het familielid – Artikel 35 – Fraude of misbruik van recht en/of schijnhuwelijk ”
I.      Inleiding
1.        In deze prejudiciële verwijzing wordt de volgende rechtsvraag aan de orde gesteld: kunnen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat op grond van richtlijn 2004/38/EG(2) onderzoeken of en, in voorkomend geval, vaststellen dan wel tot de conclusie komen dat een persoon die als familielid van een burger van de Unie in het verleden een afgeleid verblijfsrecht genoot, misbruik van recht of fraude heeft gepleegd, ook wanneer deze persoon ondertussen de nationaliteit van die lidstaat heeft verkregen en zijn verblijf in die lidstaat dus niet langer op die richtlijn is gebaseerd?
2.        Deze vraag is gesteld door de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) in het kader van een geding tussen R.S. (hierna: „verzoeker in het hoofdgeding”), die tot Ier is genaturaliseerd, en de Minister for Justice (minister van Justitie, Ierland; hierna: „Minister for Justice”) over de vaststelling door laatstgenoemde dat verzoeker in het hoofdgeding, die destijds derdelander was, vóór de verkrijging van de Ierse nationaliteit een schijnhuwelijk was aangegaan met een burger van de Unie of onjuiste of misleidende informatie had verstrekt met het oog op de verkrijging van een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie.
3.        Het onderzoek van de vraag noopt het Hof ertoe zich voor de tweede keer uit te spreken over de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38. Ofschoon het Hof met name in zijn rechtspraak inzake het vrije verkeer van personen reeds heeft gewezen op misbruik van recht of fraude(3), was de eerste prejudiciële verwijzing betreffende de uitlegging van dat artikel de verwijzing die geleid heeft tot het arrest McCarthy e.a.(4). In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat een lidstaat het recht van een derdelander die houder is van een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie, om een lidstaat binnen te komen niet ervan afhankelijk mag stellen dat eerst een inreisvisum wordt verkregen. Het Hof heeft verduidelijkt dat dit artikel geen maatregelen toestaat die, ter verwezenlijking van een algemene preventiedoelstelling, beletten dat familieleden het grondgebied van een lidstaat binnenkomen zonder visum.(5)
4.        De onderhavige zaak biedt het Hof daarentegen de gelegenheid om zich vanuit een andere invalshoek uit te spreken over de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38. De door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging heeft geen betrekking op een misbruik van recht dat als zodanig moet worden vastgesteld, maar op de vraag of deze richtlijn toepassing kan vinden bij de vaststelling ervan, en welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan de vaststelling dat er sprake is van dat misbruik van recht, dat in het verleden is gepleegd en definitief is vastgesteld door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat. In het hoofdgeding heeft de verwijzende rechter namelijk geoordeeld dat er sprake was van een schijnhuwelijk, zodat deze kwalificatie van het huwelijk in die zaak niet ter discussie staat.
5.        In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is wanneer de betrokkene niet langer „begunstigde” is, in de zin van deze richtlijn, van de door die richtlijn verleende rechten in de gastlidstaat en, indien dit het geval is, of deze bepaling de bevoegde autoriteiten toestaat om het bestaan van een schijnhuwelijk te onderzoeken en het bestaan ervan vast te stellen, zonder daaraan andere onmiddellijke rechtsgevolgen te verbinden.
6.        In de onderhavige conclusie zal ik het Hof met name in overweging geven te oordelen dat de situatie waarin de betrokkene niet langer „begunstigde” is in de zin van richtlijn 2004/38, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
7.        In het kader van de onderhavige conclusie zal ik verwijzen naar de overwegingen 25 en 28 van richtlijn 2004/38 en naar artikel 2, punt 1 en punt 2, onder a), artikel 3, lid 1, artikel 15, leden 1 en 3, artikel 30, leden 1 en 3, artikel 31, leden 1 en 3, artikel 35, en artikel 36 van deze richtlijn.
B.      Iers recht
8.        Richtlijn 2004/38 is in Iers recht omgezet bij de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. Nr. 548/2015) [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) 2015], in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „Regulations 2015”).
9.        Regulation 27 van de Regulations 2015, met als opschrift „Beëindiging van rechten”, bepaalt in de leden 1, 2 en 4:
„(1)      Wanneer de minister overeenkomstig deze regulation vaststelt dat het recht, de aanspraak of de status, naargelang het geval, wordt geclaimd op basis van fraude of misbruik van recht, kan hij het onderstaande in voorkomend geval intrekken, weigeren te geven of weigeren toe te kennen:
(b)      een verblijfskaart [...]
(2)      Wanneer de minister op redelijke gronden vermoedt dat een door deze Regulations verleend recht, aanspraak of status als toegestaan familielid wordt ingeroepen of is verkregen op basis van fraude of misbruik van recht, heeft hij het recht het onderzoek in te stellen dat en de informatie te verkrijgen die redelijkerwijs nodig is om de zaak te onderzoeken.
[...]
(4)      In deze regulation omvat ‚misbruik van recht’ ook een schijnhuwelijk [...].”
10.      Regulation 28 van de Regulations 2015, met als opschrift „Schijnhuwelijken”, luidt als volgt:
„(1)      De minister kan bij zijn besluitvorming over een aangelegenheid die binnen de werkingssfeer van deze Regulations valt, een bepaald huwelijk als een voor die besluitvorming van invloed zijnde factor buiten beschouwing laten, wanneer de minister van mening is of bepaalt dat dat huwelijk een schijnhuwelijk is.
(2)      Wanneer de minister bij de besluitvorming over een aangelegenheid die binnen de werkingssfeer van deze Regulations valt, een huwelijk in aanmerking neemt en redelijke gronden heeft om aan te nemen dat het huwelijk een schijnhuwelijk is, kan hij de partijen bij het huwelijk een kennisgeving sturen waarin de betrokkenen worden verzocht om binnen de in die kennisgeving vermelde termijn schriftelijk of persoonlijk de informatie te verstrekken die redelijkerwijs nodig is om de minister ervan te overtuigen dat het huwelijk geen schijnhuwelijk is.”
III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
11.      R.S., geboren in een derde land, is in 2002 Ierland binnengekomen met een verblijfsvergunning voor studenten. In 2010 – zestien dagen vóór het verstrijken van deze verblijfsvergunning – is R.S., toen nog derdelander, in het huwelijk getreden met een burger van de Unie die gebruik had gemaakt van haar recht om in Ierland te reizen en te verblijven. Vervolgens kreeg hij als familielid van een burger van de Unie een verblijfskaart voor vijf jaar.
12.      In 2015 heeft R.S. het Ierse staatsburgerschap verkregen. Sindsdien verblijft hij in Ierland op basis van dit burgerschap. In 2018 zijn R.S. en zijn echtgenote gescheiden. In 2019 heeft een derdelander een aanvraag tot verblijf in Ierland ingediend op grond dat zij de moeder was van een kind met de Ierse nationaliteit, waarvan R.S. de biologische vader was. Deze aanvraag heeft geleid tot een onderzoek om te beoordelen of het in 2010 gesloten huwelijk een schijnhuwelijk was.
13.      Bij besluit van 18 december 2019 heeft de Minister for Justice de in 2010 afgegeven verblijfskaart „ingetrokken” op grond dat de stukken die R.S. tot staving van zijn aanvraag voor een verblijfskaart had overgelegd misleidend waren en het in 2010 gesloten huwelijk een schijnhuwelijk was. Naar aanleiding van een door R.S. ingediend verzoek tot herziening is dat besluit bevestigd bij besluit van 8 september 2020.
14.      Op 1 februari 2022 heeft de Minister for Justice na een briefwisseling met de raadslieden van R.S. evenwel een nieuw besluit vastgesteld. Daarmee
heeft hij het besluit van 8 september 2020 herroepen en het besluit van 18 december 2019 nietig verklaard en hij heeft daarin vastgesteld dat R.S. valse of misleidende documenten en informatie had verstrekt en een schijnhuwelijk had gesloten om een status of een recht te verkrijgen waarop hij anders op grond van richtlijn 2004/38 geen aanspraak had kunnen maken. De minister was van mening dat „alle rechten of elke status die krachtens [deze] richtlijn is toegekend ten gevolge van [dit] huwelijk [...] worden geacht van meet af aan te zijn ingetrokken”.
15.      R.S. heeft bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) beroep tot nietigverklaring (certiorari) ingesteld tegen de drie besluiten van 8 september 2020, 13 februari 2020 en 1 februari 2022, op grond dat de Minister for Justice ultra vires had gehandeld. R.S. is als Iers staatsburger immers niet langer onderworpen aan enige bepaling van de Regulations 2015 of richtlijn 2004/38, die de Minister for Justice dus niet de bevoegdheid konden verlenen om die besluiten te nemen. Dat beroep is door de High Court verworpen bij vonnis van 18 mei 2023.
16.      R.S. heeft daarop beroep ingesteld bij de Court of Appeal, de verwijzende rechter.
17.      Deze rechter stelt om te beginnen dat het besluit van 1 februari 2022 niet moet worden opgevat als een intrekking of weigering van een verblijfsrecht, maar als een „vaststelling”, „bevinding” of „conclusie” met betrekking tot een situatie in het verleden of het gedrag van R.S. in het verleden. Die rechter voegt daaraan toe dat dat besluit impliceert dat deze vaststelling of bevinding in overweging kan worden genomen in het kader van een toekomstige herbeoordeling van het Ierse staatsburgerschap van R.S., waarbij wordt erkend dat bij een toekomstige herbeoordeling rekening zou worden gehouden met alle omstandigheden en de grondrechten van R.S. Wat de herbeoordeling van het Ierse staatsburgerschap van R.S. betreft, wijst die rechter erop dat er, gezien recente beslissingen van de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland), momenteel geen constitutionele procedure bestaat op grond waarvan een onderzoek kan worden ingesteld om dat staatsburgerschap in te trekken.
18.      De verwijzende rechter vraagt zich in het licht van de bij hem aangevoerde argumenten in de eerste plaats af wat de werkingssfeer is van richtlijn 2004/38 en met name van artikel 35 ervan.
19.      In dit verband is de verwijzende rechter, terwijl hij wijst op de verschillen in de omstandigheden van de onderhavige zaak en de omstandigheden van de zaak die heeft geleid tot het arrest Lounes(6), van mening dat uit dat arrest kan worden afgeleid dat richtlijn 2004/38 niet langer van toepassing is op een derdelander die familielid is van een burger van de Unie, wanneer deze derdelander de nationaliteit van de gastlidstaat verkrijgt en daardoor niet langer voldoet aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. In het arrest Chenchooliah(7) heeft het Hof evenwel geoordeeld dat die richtlijn van toepassing is op een verwijderingsbesluit dat is genomen ten aanzien van een derdelander die als familielid van een burger van de Unie in de gastlidstaat verbleef, ook al was deze derdelander niet langer „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn.
20.      De verwijzende rechter vraagt zich af of richtlijn 2004/38 naar analogie van toepassing blijft op de situatie waarin de bevoegde autoriteit van een lidstaat, op een moment waarop een persoon niet langer een „begunstigde” is in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn, wenst vast te stellen of deze persoon een op deze richtlijn gebaseerd verblijfsrecht aanvankelijk heeft verkregen door middel van misbruik van recht of fraude.
21.      In de tweede plaats stelt de verwijzende rechter vast dat de Minister for Justice op grond van regulation 27, leden 1 en 2, van de Regulations 2015 bevoegd is om, ten eerste, een verblijfskaart in te trekken, te weigeren te geven of te weigeren toe te kennen wanneer deze wordt geclaimd op basis van fraude of misbruik van recht en, ten tweede, de vermeende fraude of het misbruik te onderzoeken. De intrekking kan geen terugwerkende kracht hebben, maar het onderzoek kan betrekking hebben op zowel bestaande of lopende aanvragen voor een verblijfskaart als op in het verleden verkregen verblijfskaarten. De vraag rijst evenwel of de onderzoeksbevoegdheid autonoom kan worden uitgeoefend, los van enige concrete actie, zoals de intrekking of de weigering van een verblijfsrecht, een vervolging wegens een strafbaar feit, een uitzettingsprocedure of een procedure tot intrekking van het Ierse staatsburgerschap.
22.      Volgens de verwijzende rechter kan een dergelijke autonome bevoegdheid impliciet besloten liggen in regulation 27, lid 2, van de Regulations 2015. Zij kan gerechtvaardigd zijn in het licht van het doel en de context van deze Regulations in hun geheel, waaronder de regeling van het burgerschap van de Unie, die vereist dat er sprake is van een deugdelijk systeem voor het voorkomen, het opsporen en het elimineren van fraude en misbruik van recht. Om in voorkomend geval regulation 27, lid 2, van de Regulations 2015 in overeenstemming met het Unierecht te kunnen uitleggen, acht deze rechter het noodzakelijk dat wordt vastgesteld of richtlijn 2004/38 alleen van toepassing is op een genaturaliseerde staatsburger van een lidstaat voor zover deze richtlijn die lidstaat toestaat een schijnhuwelijk te onderzoeken dat is gesloten op een moment waarop deze staatsburger krachtens die richtlijn een verblijfsrecht in die lidstaat genoot.
23.      In die omstandigheden heeft de Court of Appeal bij arrest van 2 juli 2024, ingekomen ter griffie van het Hof op 19 augustus 2024, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is richtlijn 2004/38 [...] van toepassing op een persoon die voorheen een afgeleid verblijfsrecht in een lidstaat genoot op grond dat hij echtgenoot was van een Unieburger die in het gastland verdragsrechten uitoefende, maar die meer recent staatsburger van het gastland is geworden en niet langer afgeleide voordelen in het gastland geniet op grond van deze richtlijn, en wel
louter om te onderzoeken en (in voorkomend geval) vast te stellen of tot de conclusie te komen dat hij in het verleden fraude heeft gepleegd, misbruik van recht heeft gemaakt en/of een schijnhuwelijk heeft gesloten in de zin van artikel 35 van deze richtlijn om een voordeel op grond van deze richtlijn te verkrijgen?”
24.      R.S., de Minister of Justice, Ierland, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 15 oktober 2025 zijn namens R.S., Ierland, de Duitse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV.    Analyse
25.      Met zijn enige prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteiten op grond daarvan ook dan nog mogen onderzoeken of en, in voorkomend geval, kunnen vaststellen dan wel tot de conclusie kunnen komen dat een persoon die voorheen krachtens deze richtlijn een afgeleid recht van vrij verkeer genoot, fraude of misbruik van recht heeft gepleegd, wanneer zijn verblijf in de betrokken lidstaat niet langer op die richtlijn is gebaseerd, waaronder tevens de situatie valt waarin hij inmiddels de nationaliteit van die lidstaat heeft verworven.(8)
26.      In hun schriftelijke en mondelinge opmerkingen verschillen de partijen in het hoofdgeding en de belanghebbenden van mening over de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2004/38.
27.      Verzoeker in het hoofdgeding en de Duitse regering betwijfelen in het algemeen of deze richtlijn van toepassing kan zijn op een persoon die als derdelander in een lidstaat een afgeleid verblijfsrecht heeft genoten als echtgenoot van een migrerende burger van de Unie, wanneer deze persoon sindsdien de nationaliteit van de gastlidstaat heeft verworven. Zij zijn namelijk in wezen van mening dat een dergelijke persoon niet langer onder het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn valt, zodat deze richtlijn niet meer op hem van toepassing is. Volgens de Duitse regering valt met name de vaststelling dat er sprake is van misbruik van recht of fraude onder het nationale recht. Bijgevolg stellen zij voor de vraag van de verwijzende rechter ontkennend te beantwoorden. De Minister for Justice, Ierland en de Commissie betogen daarentegen dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 in casu van toepassing is. Zij zijn dezelfde mening toegedaan en wijzen er met name op dat in deze bepaling het algemene beginsel van het verbod van misbruik van recht tot uitdrukking wordt gebracht. Derhalve stellen zij voor de prejudiciële vraag bevestigend te beantwoorden.
28.      Om de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden, zal ik mijn analyse beginnen met enkele algemene overwegingen (deel A). Ik zal vervolgens elke twijfel wegnemen omtrent de vraag of richtlijn 2004/38, en in het bijzonder artikel 35 ervan, van toepassing kan zijn op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie (deel B). Tot slot zal ik de omvang onderzoeken van de bevoegdheden die deze bepaling aan de lidstaten verleent (deel C).
A.      Enkele algemene overwegingen over de toepasselijkheid van richtlijn 2004/38
29.      Om te beginnen zij erop gewezen dat uit de overwegingen 3 en 4 van richtlijn 2004/38 blijkt dat deze richtlijn beoogt de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en dat de betrokken richtlijn met name tot doel heeft dat recht te versterken.(9) In overweging 5 van richtlijn 2004/38 wordt beklemtoond dat dit recht, om onder objectieve voorwaarden van waardigheid te kunnen worden uitgeoefend, ook moet worden toegekend aan de familieleden van deze burgers, ongeacht hun nationaliteit.(10) Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat deze richtlijn de familieleden van een burger van de Unie die staatsburgers van een derde staat zijn geen autonoom recht verleent. De eventuele rechten die deze richtlijn aan die staatsburgers verleent, zijn aldus afgeleid van de rechten die de betrokken Unieburger geniet door het feit dat hij zijn recht van vrij verkeer uitoefent.(11) Het Hof heeft er immers meermaals aan herinnerd dat ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 de burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hun familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van die richtlijn die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en de bij deze richtlijn verleende rechten genieten.(12)
30.      Gelet op het feit dat verzoeker in het hoofdgeding na zijn huwelijk in 2010 met een staatsburger van een lidstaat, die in Ierland woonde, in laatstgenoemde lidstaat verbleef als echtgenoot van een burger van de Unie die gebruik had gemaakt van haar vrijheid van verkeer en verblijf in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezit, staat in casu vast dat hij krachtens richtlijn 2004/38 een afgeleid verblijfsrecht genoot en binnen de werkingssfeer van deze richtlijn viel. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel dat hij in 2015 de Ierse nationaliteit heeft verkregen en sindsdien als Iers staatsburger in Ierland verblijft. Enkele jaren later, in 2018, zijn de echtgenoten gescheiden. Aangezien deze richtlijn uitsluitend de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van een burger van de Unie en zijn familieleden in de gastlidstaat regelt, is dus duidelijk dat verzoeker in het hoofdgeding niet meer voldoet aan de definitie van „begunstigde” van die richtlijn in de zin van artikel 3, lid 1.(13)
31.      Hieruit volgt dat verzoeker in het hoofdgeding op het moment waarop hij de door richtlijn 2004/38 verleende rechten heeft verkregen en gedurende de periode waarop het onderzoek naar het bestaan van een schijnhuwelijk betrekking had, te weten tussen 2010 en 2015, de hoedanigheid van begunstigde van deze richtlijn had(14), als echtgenoot van een burger van de Unie die haar recht van vrij verkeer had uitgeoefend door zich te begeven naar en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezat. Doordat hij in 2015 tot Iers staatsburger is genaturaliseerd(15), is zijn juridische status in het licht van zowel het nationale recht als de richtlijn evenwel veranderd, zodat – overeenkomstig het arrest Lounes(16) – diezelfde richtlijn op het moment waarop het onderzoek in 2019 werd gestart, niet langer van toepassing kon zijn op zijn verblijf in die lidstaat.(17)
32.      Moet derhalve worden aangenomen dat richtlijn 2004/38 geen toepassing kan vinden, aangezien verzoeker in het hoofdgeding niet langer „begunstigde” is van de afgeleide rechten van binnenkomst en verblijf in de gastlidstaat in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn?
33.      Naar mijn mening is dit niet het geval.
34.      Zoals ik hierna zal aantonen, veronderstelt het verlies van de hoedanigheid van begunstigde in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 niet dat deze richtlijn niet meer van toepassing is wanneer, zoals in casu, de bevoegde nationale autoriteiten vaststellen dat er sprake is van misbruik of fraude van de daarin vervatte regels, die is gepleegd op het tijdstip waarop verzoeker in het hoofdgeding de hoedanigheid van begunstigde had. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen de werkingssfeer van deze richtlijn en de hoedanigheid van begunstigde in de zin van deze bepaling.(18) Hieruit volgt mijns inziens dat burgers van de Unie en hun familieleden die de bij richtlijn 2004/38 verleende rechten uitoefenen, weliswaar binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en begunstigden ervan zijn in de zin van die bepaling, maar dat personen die deze rechten niet langer uitoefenen omdat zij hun hoedanigheid van begunstigde hebben verloren, niettemin binnen de werkingssfeer van deze richtlijn kunnen blijven vallen, aangezien deze richtlijn, zoals ik hierna in de onderhavige conclusie zal aantonen, bepalingen bevat waarvan de toepassing niet vereist dat de betrokkene die hoedanigheid heeft op het tijdstip waarop die bepalingen worden toegepast.(19)
35.      Nu dit is verduidelijkt, zal ik hieronder mijn onderzoek toespitsen op de vraag of richtlijn 2004/38, in het bijzonder artikel 35 ervan, op de onderhavige zaak van toepassing is.
B.      Toepasselijkheid van artikel 35 van richtlijn 2004/38
36.      Om vast te stellen of artikel 35 van richtlijn 2004/38 in casu van toepassing is, moet worden nagegaan wat de werkingssfeer ratione temporis is, dat wil zeggen of deze bepaling van toepassing is wanneer de betrokkene in het verleden de hoedanigheid van begunstigde van deze richtlijn in de zin van artikel 3, lid 1, ervan had, maar hij deze hoedanigheid heeft verloren op het tijdstip waarop deze eerstgenoemde bepaling moet worden toegepast.
37.      Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(20) De ontstaansgeschiedenis van een Unierechtelijke bepaling kan ook elementen aan het licht brengen die relevant zijn voor de uitlegging ervan.(21) Daartoe zal ik overgaan tot een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van deze bepaling.
1.      Letterlijke uitlegging
38.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 35 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Misbruik van rechten”, bepaalt dat „de lidstaten [...] de nodige maatregelen [kunnen] nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen zijn evenredig en zijn onderworpen aan de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31.”
39.      Ten eerste stel ik vast dat uit de bewoordingen van deze bepaling niet kan worden afgeleid dat de Uniewetgever met deze bepaling de mogelijkheid voor de lidstaten om „de nodige maatregelen [te] nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude [...] te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken”, heeft willen beperken in de tijd.(22) Met andere woorden, uit deze bewoordingen blijkt niet dat een lidstaat verplicht is om enkel „de nodige maatregelen” te nemen in verband met een recht dat thans rechtsgevolgen sorteert op grond van richtlijn 2004/38. Een dergelijke beperking in de tijd zou er namelijk in de praktijk op neerkomen dat een criterium wordt toegevoegd waarin de tekst van die bepaling niet voorziet. Dat een dergelijke beperking in de tijd ontbreekt in de tekst van de bepaling impliceert juist dat deze mogelijkheid dus moet worden opgevat als een mogelijkheid voor de lidstaten om dergelijke maatregelen te nemen, ongeacht of de betrokkene een op grond van richtlijn 2004/38 verleend recht uitoefent of heeft uitgeoefend.
40.      Ten tweede blijkt uit de bewoordingen van artikel 35 van richtlijn 2004/38, waarin het voltooid deelwoord „conféré” (neergelegd) wordt gebruikt, dat de Uniewetgever met name doelt op de rechten die de betrokkene uit hoofde van deze richtlijn geniet of heeft genoten.(23)
41.      Ten derde merk ik op dat het gebruik van het werkwoord „refuser” (ontzeggen) in deze bepaling inhoudt dat de binnenkomst of het verblijf in de gastlidstaat wordt ontzegd aan de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bedoelde personen, wanneer deze personen de in deze richtlijn neergelegde rechten hebben verkregen door misbruik van recht of fraude, en dus niet voldoen aan de voorwaarden om op grond van die richtlijn begunstigden te zijn van deze rechten.(24) Bijgevolg gaat het hier om een (mogelijk) toekomstig recht van binnenkomst of verblijf dat nog niet is ontstaan, aangezien die betrokkene niet voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38 om als „begunstigde” in de zin van die bepaling te worden aangemerkt.
42.      Ten vierde merk ik op dat het gebruik van de werkwoorden „annuler” (beëindigen) en „retirer” (intrekken) in artikel 35 van richtlijn 2004/38 suggereert dat het gaat om de beëindiging of intrekking van een door deze richtlijn verleend recht, ongeacht of dit recht wel of geen effect meer sorteert.(25) Bij deze twee werkwoorden kan dus sprake zijn van terugwerkende kracht, voor zover zij ertoe kunnen leiden dat bepaalde toekomstige, maar ook vroegere gevolgen van een dergelijk recht verdwijnen.(26) Het gebruik van twee verschillende werkwoorden lijkt in beginsel te beantwoorden aan het doel van de Uniewetgever om daaronder nationale maatregelen te laten vallen op basis waarvan een recht ex nunc kan worden beëindigd (zoals onder andere een verblijfskaart ongeldig verklaren), of ex tunc kan worden ingetrokken.(27)
43.      Uit deze uitlegging blijkt dus dat de keuze van de Uniewetgever om de bewoordingen „een in deze richtlijn neergelegd recht [...] te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken” te gebruiken, duidelijk uitdrukking geeft aan de wil om het betrokken (toekomstige, huidige of eerdere) recht van binnenkomst of verblijf niet in de tijd te beperken wanneer dat recht is „neergelegd in [deze richtlijn]”, zodat kan worden aangenomen dat diezelfde richtlijn van toepassing is, ongeacht het feit dat dit recht niet langer wordt uitgeoefend.
44.      Ik ben dan ook van mening dat de bewoordingen van artikel 35 van richtlijn 2004/38 tot de conclusie leiden dat deze bepaling van toepassing is op maatregelen die zijn genomen op grond van een door deze richtlijn verleend recht gedurende een periode waarin de houder van dat recht de „begunstigde” in de zin van die richtlijn was, ongeacht de huidige situatie van de betrokkene.
45.      Niettemin moet worden onderzocht of de normatieve context van artikel 35 van deze richtlijn die uitlegging al dan niet bevestigt.
2.      Contextuele uitlegging
a)      Interne of systematische uitlegging
46.      Wat de context van artikel 35 van richtlijn 2004/38 betreft, merk ik in de eerste plaats op dat aan de in de voorgaande punten gegeven uitlegging niet wordt afgedaan door de bewoordingen van overweging 28 van deze richtlijn, waarin staat dat „[o]m misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan met als enig doel het recht van vrij verkeer en verblijf te kunnen genieten, [...] de lidstaten de noodzakelijke maatregelen [dienen] te kunnen treffen”. De bewoordingen van deze overweging zijn, evenals die van dit artikel 35, namelijk ruim geformuleerd en bevatten geen enkele beperking in de tijd met betrekking tot de vaststelling van dergelijke maatregelen door de lidstaten. In dit verband merk ik op dat de bewoordingen van die overweging 28 verwijzen naar „schijnhuwelijken of elke andere vorm van verwantschap aangegaan”, waarmee wordt gesuggereerd dat de maatregelen die de lidstaten op grond van dat artikel 35 „dienen te kunnen treffen”, terugwerkende kracht kunnen hebben, aangezien deze huwelijken of verbintenissen in de meeste gevallen reeds hebben plaatsgevonden op het moment waarop deze bepaling mogelijk van toepassing wordt.
47.      In de tweede plaats merk ik op dat artikel 1 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Onderwerp”,
in punt a) bepaalt dat deze richtlijn met name tot doel heeft „de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden” vast te stellen. Voor zover artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is op situaties waarin alleen formeel is voldaan aan de in de richtlijn gestelde voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf, waardoor deze voorwaarden niet zijn vervuld, valt dit laatstgenoemde artikel binnen de werkingssfeer van dat artikel 1.
48.      Zoals blijkt uit de opzet van richtlijn 2004/38, met name uit de hoofdstukken II tot en met IV betreffende de voorwaarden voor uitoefening van de verblijfsrechten waarin deze richtlijn voorziet, voert deze richtlijn in dit verband een stelsel in dat de ontwikkeling bestrijkt van de situatie van de burgers van de Unie en hun familieleden in het gastland, alsmede van de rechten die de richtlijn hun verleent, vanaf hun aankomst in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit hebben tot het moment dat zij die lidstaat verlaten.(28) Dit stelsel omvat namelijk zowel de verschillende fasen van de uitoefening van het recht van vrij verkeer van een burger en zijn familieleden (binnenkomst, verblijf of vertrek) als de rechten die deze personen genieten en die overeenkomen met elk van de betreffende fasen (inreisrecht, verblijfsrecht, recht op behoud van het verblijfsrecht of uitreisrecht). Indien de burger van de Unie en/of zijn familieleden op een bepaald moment (daaronder begrepen, zoals in casu, het moment dat het betrokken recht door middel van
fraude is verkregen) niet meer voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38, waardoor zij hun hoedanigheid van „begunstigden” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en dientengevolge hun inreis‑ en verblijfsrecht in de gastlidstaat verliezen (zelfs met terugwerkende kracht), betekent dit evenwel niet dat andere bepalingen van deze richtlijn op hen niet van toepassing kunnen zijn.(29)
49.      In deze aan verandering onderhevige context van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, is het mijns inziens van belang erop te wijzen dat artikel 35 van deze richtlijn van toepassing is op een recht van vrij verkeer en verblijf dat gedurende een bepaalde periode is uitgeoefend, maar waarop de betrokkene op grond van die richtlijn nooit aanspraak had mogen maken, aangezien hij slechts op kunstmatige wijze voldeed aan de voorwaarden voor de uitoefening van dat recht.(30) Zoals de Commissie heeft benadrukt, is artikel 35 van toepassing op rechtssituaties die zijn ontstaan op het moment waarop het door richtlijn 2004/38 verleende recht werd verkregen, om deze situaties te kunnen beoordelen in het licht van praktijken of feiten die aantonen dat dit recht door middel van misbruik is verkregen(31), zelfs indien de betrokkene dit recht niet meer uitoefent en niet langer de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn heeft.
50.      In de derde en laatste plaats voeg ik hieraan toe dat de „Slotbepalingen” in hoofdstuk VII van richtlijn 2004/38, waarvan artikel 35 integrerend deel uitmaakt, betrekking hebben op de daadwerkelijke uitvoering van deze richtlijn in haar geheel.(32) Deze bepalingen hoeven niet grondig te worden onderzocht, maar ik merk met name op dat uit de plaats van de artikelen 35 en 36 in hoofdstuk VII blijkt dat het gaat om horizontale bepalingen die respectievelijk betrekking hebben op de mogelijkheid en de verplichting van de lidstaten om maatregelen te nemen in geval van schending van de bepalingen van die richtlijn.(33)
51.      Het is juist dat artikel 36, anders dan artikel 35, van toepassing is op burgers van de Unie of hun familieleden die in beginsel de hun bij richtlijn 2004/38 verleende rechten rechtmatig uitoefenen, maar die bepaalde administratieve formaliteiten waarin deze richtlijn voorziet, niet in acht hebben genomen.(34) Voorts zijn de in deze twee bepalingen genoemde maatregelen verschillend van aard, het gaat namelijk om individuele of bijzondere maatregelen en algemene maatregelen.(35) Ondanks deze verschillen zie ik echter geen redenen om tot de conclusie te komen dat deze twee bepalingen niet van toepassing zijn wanneer de betrokkene niet langer begunstigde is van die richtlijn. Integendeel, zoals ik heb benadrukt, vallen deze twee bepalingen binnen de werkingssfeer van andere bepalingen van die richtlijn.(36) Een andersluidend oordeel zou tot gevolg hebben dat de in artikel 35 bedoelde maatregelen niet kunnen worden genomen en de door de lidstaten overeenkomstig artikel 36 vastgestelde sancties niet kunnen worden opgelegd ten aanzien van een persoon die niet langer de door richtlijn 2004/38 verleende rechten geniet, zelfs niet wanneer bij het verkrijgen of uitoefenen van die rechten sprake is van misbruik van recht of niet-nakoming van de door deze richtlijn opgelegde verplichtingen, waardoor die bepalingen hun betekenis verliezen.
b)      Externe uitlegging of ontstaansgeschiedenis
52.      Ik wijs erop dat uit de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2004/38 blijkt dat artikel 35 niet was opgenomen in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.(37) De Raad heeft dit artikel namelijk ingevoegd „om te verduidelijken dat de lidstaten een krachtens [die] richtlijn verleend recht mogen weigeren, beëindigen of intrekken in geval van misbruik of fraude”.(38) Daarmee kan bevestiging worden gevonden voor de wil van de Uniewetgever, zoals blijkt uit overweging 28 van die richtlijn, om lidstaten in staat te stellen de noodzakelijke maatregelen te treffen om misbruik en fraude tegen te gaan, met name schijnhuwelijken, ongeacht de huidige situatie van de betrokkene die een door de richtlijn verleend recht geniet of heeft genoten.
53.      Dit wordt ook bevestigd door de niet-bindende richtsnoeren van de Commissie van 2009(39) en 2023(40), waarin wordt gesteld dat de lidstaten op grond van artikel 35 van richtlijn 2004/38 in geval van misbruik of fraude „te allen tijde” de nodige maatregelen kunnen nemen om ofwel de bij deze richtlijn verleende rechten „te ontzeggen” ofwel die rechten „te beëindigen of in te trekken”.(41)
54.      De in punt 44 van de onderhavige conclusie geschetste letterlijke uitlegging dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is op een situatie als die in het hoofdgeding, vindt dus steun in de normatieve context en de opzet van deze richtlijn waarvan deze bepaling deel uitmaakt.
55.      De verwijzende rechter vraagt zich evenwel ook af of het mogelijk is om zich naar analogie te baseren op de lessen die kunnen worden getrokken uit het arrest Chenchooliah(42) teneinde te oordelen dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is op een situatie als die in het hoofdgeding. Op dit punt zal ik thans ingaan.
c)      Lessen die kunnen worden getrokken uit de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest Chenchooliah
56.      In dat arrest heeft het Hof er ten eerste op gewezen dat het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 een „dynamisch” begrip is in die zin dat de hoedanigheid van begunstigde, ook al is zij in het verleden verworven, later kan worden verloren indien niet meer is voldaan aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden.(43) Ten tweede heeft het Hof opgemerkt dat deze richtlijn niet alleen regels bevat inzake de voorwaarden voor de verkrijging van een van de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, maar ook de voorwaarden stelt waaraan moet zijn voldaan om de betrokken rechten te kunnen blijven genieten.(44) Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat die richtlijn bovendien een geheel van regels bevat om de situatie te regelen die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten, met name in geval van vertrek van de burger van de Unie uit de gastlidstaat.(45)
57.      In deze context heeft het Hof eerst vastgesteld dat in een situatie waarin een burger van de Unie is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en dus in de gastlidstaat niet langer zijn recht van vrij verkeer krachtens het Unierecht uitoefent, de derdelander die de echtgenoot van deze Unieburger is niet langer de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van diezelfde richtlijn bezit, wanneer hij in de gastlidstaat blijft en daar niet meer met zijn echtgenoot verblijft.(46) Vervolgens heeft het Hof voor recht verklaard dat ook al heeft het verlies van deze hoedanigheid tot gevolg dat de betrokken derdelander niet langer aanspraak kan maken op het recht op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat dat hij gedurende enige tijd genoot, doordat hij niet langer voldoet aan de voor deze rechten gestelde voorwaarden, dat verlies evenwel niet impliceert dat richtlijn 2004/38 niet langer van toepassing is wanneer de gastlidstaat om een dergelijke reden een besluit tot verwijdering van deze derdelander neemt.(47)
58.      Het Hof heeft in punt 64 van het arrest Chenchooliah, onder verwijzing naar punt 95 van het arrest Metock e.a., in herinnering gebracht dat „zodra de onderdaan van een derde land die familielid is van een burger van de Unie, aan [richtlijn 2004/38] rechten van binnenkomst en verblijf in het gastland ontleent, deze lidstaat die rechten alleen nog kan beperken met inachtneming van de artikelen 27 en 35 van die richtlijn.” In punt 67 van dat eerstgenoemde arrest heeft het Hof evenwel geoordeeld dat de lering die volgt uit punt 95 van het arrest Metock e.a. niet geldt in de situatie van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde zaak die heeft geleid tot het arrest Chenchooliah, waarin de derdelander niet langer begunstigde van die richtlijn was.(48)
59.      Ik denk niet dat deze aanwijzing van het Hof aldus kan worden uitgelegd dat het Hof de toepassing van artikel 35 van richtlijn 2004/38 heeft willen koppelen aan de periode waarin de betrokkene „begunstigde” is in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. Ik vat dat punt namelijk eerder op in die zin dat het Hof eenvoudigweg onderscheid heeft gemaakt tussen de situaties die aan die twee arresten ten grondslag lagen, namelijk het feit dat in de eerste situatie,
die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Metock e.a., de betrokken derdelander een (actueel) afgeleid verblijfsrecht in de gastlidstaat in de zin van die richtlijn genoot(49), terwijl in de tweede situatie, die zich voordeed in de zaak die heeft geleid tot het arrest Chenchooliah, de betrokken derdelander dat (vroegere) afgeleide recht had verloren.(50) Aangezien de twee situaties van elkaar verschilden, rees dientengevolge de vraag of het verlies van de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, impliceert dat een verwijderingsbesluit – dat in wezen is genomen op grond dat de betrokken staatsburger een afgeleid verblijfsrecht uit hoofde van richtlijn 2004/38 is geweigerd – niet onder deze richtlijn valt, maar uitsluitend onder het nationale recht dat buiten de werkingssfeer van deze richtlijn van toepassing is.(51)
60.      Zoals ik hierboven heb uiteengezet, heeft het Hof in punt 69 van het arrest Chenchooliah geoordeeld dat deze vraag ontkennend moest worden beantwoord, waarbij het in punt 79 ervan de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van die bepaling heeft losgekoppeld van de toepasselijkheid van andere bepalingen van de richtlijn 2004/38, te weten met name artikel 15 ervan.(52)
61.      In dit verband rijst de vraag of de lessen uit deze rechtspraak steun bieden aan mijn contextuele en systematische uitlegging van dat artikel 35.
62.      In dit verband moet worden opgemerkt, zoals het Hof in punt 70 van het arrest Chenchooliah heeft gedaan, dat richtlijn 2004/38 „niet alleen regels bevat inzake de voorwaarden voor de verkrijging van een van de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, maar ook de voorwaarden stelt waaraan moet zijn voldaan om de betrokken rechten te kunnen blijven genieten”(53) en daarnaast echter ook „een geheel van regels [bevat] om de situatie te regelen die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten, met name in geval van vertrek van de burger van de Unie uit het gastland.” (cursivering van mij).
63.      Uit het gebruik van het bijwoord „met name” in punt 70 van het arrest Chenchooliah volgt dat het „geheel van regels” van richtlijn 2004/38 „om de situatie te regelen die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten”, geenszins beperkt is tot het geval waarin de burger van de Unie en/of zijn familieleden uit de gastlidstaat vertrekken. Het volstaat immers eraan te herinneren dat de rechtssituaties die zijn ontstaan op het moment waarop het door deze richtlijn verleende recht is verkregen, in de context en de opzet van deze richtlijn aan verandering onderhevig kunnen zijn tot het moment waarop zij om andere redenen dan het vertrek van de begunstigde van deze richtlijn ophouden te bestaan, met name vanwege de naturalisatie van de betrokkene die is verleend door de gastlidstaat. Deze rechtssituaties kunnen ook ophouden te bestaan wanneer uit de omstandigheden blijkt dat dit recht door middel van
misbruik of fraude is verkregen, hetgeen tot beëindiging of intrekking van dat recht leidt.
64.      Derhalve kan worden gesteld dat de vaststelling door een nationale autoriteit dat er sprake is van een schijnhuwelijk, met name kan leiden tot de „formele intrekking met terugwerkende kracht” van de afgeleide rechten die een derdelander in werkelijkheid door middel van misbruik of fraude aan richtlijn 2004/38 ontleende, waardoor de „formele” aanspraak op die rechten met terugwerkende kracht „verloren gaat”, ongeacht of zij, zoals in casu, in het verleden zijn uitgeoefend, nog steeds worden uitgeoefend of in de toekomst kunnen worden uitgeoefend.(54)
65.      Hieruit volgt dat het mogelijk is om zich naar analogie te baseren op de lessen die kunnen worden getrokken uit het arrest Chenchooliah teneinde te oordelen dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 van toepassing is op een situatie als die in het hoofdgeding.
3.      Teleologische uitlegging
66.      Ik wil er in de eerste plaats aan herinneren dat, gelet op de doelstelling van richtlijn 2004/38, namelijk het vergemakkelijken van de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan de burgers van de Unie verleent(55), de bepalingen van die richtlijn niet restrictief mogen worden uitgelegd en daaraan in geen geval een groot deel van hun inhoud en hun nuttig effect mag worden ontnomen. Voor zover artikel 35 van richtlijn 2004/38 de lidstaten de mogelijkheid biedt om het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden te beperken, verwijst deze bepaling naar de procedurele waarborgen waarin deze richtlijn voorziet om hun een hoog niveau van bescherming te bieden.(56) Anders dan de Duitse regering betoogt, zou een restrictieve uitlegging van die bepaling deze procedurele waarborgen dan ook uithollen, waardoor personen die worden beschuldigd van misbruik of fraude, die bescherming zou worden ontzegd, terwijl deze waarborgen juist de doeltreffendheid van die rechten kunnen waarborgen en dus bijdragen tot de doelstelling van deze richtlijn.
67.      Wanneer het tegendeel wordt beweerd en wordt geoordeeld dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 niet van toepassing is wanneer een burger van de Unie en zijn familieleden niet langer de hoedanigheid van begunstigde van die richtlijn hebben, zou dit er immers op neerkomen dat bij het nemen van de in dat artikel genoemde „nodige maatregelen” tegen de wil van de Uniewetgever wordt voorbijgegaan aan het evenredigheidsvereiste, en dat de artikelen 30 en 31 van die richtlijn betreffende de kennisgeving van besluiten en de toegang tot gerechtelijke en administratieve rechtsmiddelen worden geschonden. In voorkomend geval zouden noch het algemene Unierechtelijke beginsel van evenredigheid, noch de twee laatstgenoemde bepalingen van toepassing zijn op de betrokkenen, terwijl de procedurele waarborgen waarin deze bepalingen voorzien (die, zoals ik zojuist heb opgemerkt, tot doel hebben de doeltreffendheid van de door die richtlijn verleende rechten te waarborgen) juist bedoeld zijn om de betrokkenen te beschermen op het moment waarop zij hun rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of om andere redenen verliezen, en met name beogen een kader te bieden voor eventuele verwijderingsmaatregelen.(57)
68.      Om de doeltreffendheid van richtlijn 2004/38 en van de door deze richtlijn verleende rechten te waarborgen, moet het bijgevolg voor een persoon die van misbruik of fraude wordt beschuldigd, mogelijk zijn om die beschuldiging te betwisten en zich te verdedigen door te beschikken over doeltreffende procedurele middelen, hetgeen ook voortvloeit uit het door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming.(58)
69.      Wat in de tweede plaats het doel van artikel 35 van richtlijn 2004/38 betreft, moet ik erop wijzen dat het, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, mogelijk is dat een gedraging die „misbruik van recht” oplevert, zich niet voordoet op het moment waarop het misbruik wordt gepleegd, maar pas later aan het licht komt. Dat een schijnhuwelijk misbruik oplevert, wordt immers pas ontdekt nadat bewijzen over het formeel gehuwde paar konden worden verzameld.(59) Bijgevolg zou een uitlegging dat de toepassing van dat artikel 35 beperkt is tot de periode waarin de betrokkene nog begunstigde is van een afgeleid recht dat door die richtlijn is verleend, erop neerkomen dat een situatie als die in het hoofdgeding, waarin het schijnhuwelijk lang genoeg onopgemerkt is gebleven, van de werkingssfeer van deze bepaling wordt uitgesloten, waardoor het doel van de bepaling zinledig zou worden.
70.      Voorts zij eraan herinnerd dat die bepaling uitdrukking geeft aan het algemene Unierechtelijke beginsel van het verbod van misbruik van recht. Het begrip „schijnhuwelijk” moet dus in het licht van dit beginsel worden uitgelegd. Dit punt zal ik in het volgende deel behandelen.
71.      Hieruit volgt dat blijkens de teleologische uitlegging van richtlijn 2004/38 artikel 35 van die richtlijn kan worden toegepast.
C.      Bestrijding van misbruik van recht in de context van artikel 35 van richtlijn 2004/38
1.      Door de Duitse regering aangevoerde bezwaren
72.      Zoals ik reeds heb vermeld, is de Duitse regering van mening dat artikel 35 van richtlijn 2004/38 in casu niet van toepassing is. Zij heeft in haar schriftelijke opmerkingen met name betoogd dat de controle achteraf van de verkrijging door middel van misbruik of fraude van een door deze richtlijn verleend verblijfsrecht onder het nationale recht valt, overeenkomstig de procedurele autonomie van de lidstaten.
73.      Ik deel dat standpunt niet.
74.      In de eerste plaats betreft de bestrijding van misbruik van recht weliswaar zowel het Unierecht als het nationale recht, maar dit neemt niet weg dat het onderzoek van misbruik dat is gemaakt van of fraude dat is gepleegd in de rechtsorde van de Unie, moet worden uitgevoerd in het kader van die rechtsorde, met name, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, om de „eenvormige toepassing” van de bepalingen van het Unierecht te waarborgen.(60) Meer in het bijzonder wil ik eraan herinneren dat richtlijn 2004/38 volgens vaste rechtspraak van het Hof de lidstaten niet elke bevoegdheid ontneemt om controle uit te oefenen op de binnenkomst en het verblijf op hun grondgebied van familieleden van een burger van de Unie. Aangezien het familielid van een burger van de Unie dat niet de nationaliteit van een lidstaat heeft, aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in de gastlidstaat ontleent, kan deze lidstaat dit recht evenwel alleen nog beperken met inachtneming van de artikelen 27 en 35 van die richtlijn.(61)
75.      Hieruit volgt dat wanneer er vanuit wordt gegaan, zoals de Duitse regering stelt, dat de controle achteraf van de verkrijging door middel van misbruik of fraude van een recht van vrij verkeer en verblijf uit hoofde van richtlijn 2004/38, onder het nationale recht valt, dit erop zou neerkomen dat geen rekening wordt gehouden met het moment waarop de oorspronkelijke verkrijging van het door die richtlijn verleende recht heeft plaatsgevonden en dus voorbij wordt gegaan aan een cruciaal element, te weten het rechtskader van de Unie dat bepalend is voor de verkrijging van dat recht. Een dergelijke niet-inachtneming zou met name in strijd zijn met het aan de rechtsorde van de Unie inherente algemene beginsel van rechtszekerheid. Het zou immers in strijd zijn met dit beginsel indien de benadering wordt aanvaard dat de verkrijging van de door die richtlijn verleende rechten onder het Unierecht valt, terwijl de vaststelling dat er sprake is van misbruik bij een dergelijke verkrijging, wordt beheerst door het nationale recht. Voorts zou een dergelijke benadering erop neerkomen dat wordt aanvaard dat elke lidstaat zijn eigen criteria kan toepassen om te bepalen of er al dan niet sprake is van misbruik van de door diezelfde richtlijn verleende rechten, en dus afbreuk doen aan het nuttig effect
van het Unierecht. Bijgevolg dient richtlijn 2004/38 van toepassing te zijn op het onderzoek van de vraag of er misbruik van die rechten is gemaakt.
76.      In de tweede plaats concretiseert artikel 35 van richtlijn 2004/38, zoals ik hierboven in herinnering heb gebracht, het algemene Unierechtelijke beginsel van het verbod van misbruik van recht, dat ertoe strekt de doeltreffendheid van de bestrijding van misbruik te waarborgen.(62) In dit verband zij eraan herinnerd dat in artikel 35 van die richtlijn geen definitie wordt gegeven van het begrip „misbruik van recht”, maar dat het gaat om een autonoom Unierechtelijk begrip waarover het Hof zich reeds heeft uitgesproken. Het Hof heeft verduidelijkt dat, om te kunnen bewijzen dat het om misbruik gaat, enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist is waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de regeling van de Unie opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de regeling van de Unie toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.(63) Aan de hand van de door het Hof in zijn rechtspraak ontwikkelde cumulatieve voorwaarden – een objectieve en een subjectieve – voor misbruik kan namelijk met name een onderscheid worden gemaakt tussen, en dat is van belang, het legitieme gebruik en het misbruik van de door de richtlijn verleende rechten.(64) In het kader van dit begrip en in het licht van overweging 28, kan een schijnhuwelijk voor de toepassing van deze richtlijn worden gedefinieerd als een huwelijk dat is gesloten zonder dat er sprake is van een echte relatie tussen de partijen, aangezien hun verbintenis louter kunstmatig is, en enkel met het doel dat het recht van vrij verkeer en verblijf dat door het Unierecht wordt verleend aan burgers van de Unie en hun familieleden wordt toegekend aan een echtgeno(o)t(e) die anders niet over een dergelijk recht zou beschikken.(65) Daarentegen moet worden opgemerkt dat het feit dat twee personen een bepaald voordeel kunnen halen uit hun echte huwelijk, zoals met name een verblijfsrecht, niet noodzakelijkerwijs betekent dat het gaat om een schijnhuwelijk en dat er dus sprake is van misbruik van recht.(66)
77.      Dan rest nog de vraag wat de omvang is van de controlebevoegdheden die
artikel 35 van richtlijn 2004/38 aan de lidstaten verleent.
2.      Omvang van de controlebevoegdheden die artikel 35 aan de lidstaten verleent
78.      In dit stadium van mijn analyse is het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter dus gedeeltelijk duidelijk. Artikel 35 van richtlijn 2004/38 moet immers aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat een door deze richtlijn verleend verblijfsrecht – terwijl dat recht geen effect meer sorteert – te herroepen, in te trekken of te beëindigen, ook met terugwerkende kracht.
79.      Voorts merk ik op dat de door richtlijn 2004/38 verleende rechten – die door middel van misbruik zijn verkregen, maar die gedurende een bepaalde periode, in casu ten minste vijf jaar, niet meer door de houder ervan zijn uitgeoefend – niet alleen in het verleden rechtsgevolgen teweeg konden brengen, maar ook nu en in de toekomst nog steeds rechtsgevolgen kunnen hebben. Wanneer een door die richtlijn verleend recht wordt geacht voorheen door middel van misbruik te zijn verkregen, stelt artikel 35 van die richtlijn de nationale autoriteiten in staat de nodige maatregelen te nemen om te voorkomen dat een eerder misbruik van recht als grondslag dient voor het verkrijgen van huidige of toekomstige aanvullende rechten. Zelfs indien dat verblijfsrecht niet meer wordt uitgeoefend, zoals in casu het geval is, zou een formele intrekking van dat recht de nationale autoriteiten in voorkomend geval in staat kunnen stellen de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen ongedaan te maken.(67)
80.      Wat in dit verband de beoordelingsvrijheid betreft waarover de lidstaten bij de uitoefening van deze controlebevoegdheid beschikken, moet worden benadrukt dat uit de bewoordingen van artikel 35 van richtlijn 2004/38 blijkt dat deze bepaling, door het werkwoord „kunnen” te gebruiken, de lidstaten enkel in staat stelt ofwel bepaalde van de daarin genoemde maatregelen te nemen, ofwel al deze maatregelen, te weten de ontzegging, beëindiging of intrekking van een door die richtlijn verleend recht. Daarentegen kan geen enkele in die bepaling gebezigde formulering aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn een maatregel, meerdere maatregelen of alle genoemde maatregelen te nemen. Uit de bewoordingen „nodige maatregelen” in diezelfde bepaling blijkt immers dat de lidstaten een zekere mate van vrijheid hebben om te bepalen welke maatregelen nodig zijn in het licht van de concrete misbruikpraktijken die het gelaakte misbruik vormen. Zo kunnen de nationale autoriteiten individueel en per geval vaststellen of er sprake is van misbruik van recht, mits de door hen vast te stellen maatregelen in overeenstemming zijn met het algemene evenredigheidsbeginsel (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid stricto sensu) en onderworpen zijn aan de procedurele waarborgen van die richtlijn.
81.      Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter evenwel nog te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten op grond van artikel 35 van richtlijn 2004/38 een onderzoek kunnen
instellen naar een schijnhuwelijk en, in voorkomend geval, kunnen
vaststellen dat het om een schijnhuwelijk gaat dan wel tot de conclusie kunnen komen dat er sprake is van een schijnhuwelijk.
82.      In de eerste plaats zij opgemerkt dat de uitvoering van de in artikel 35 van richtlijn 2004/38 genoemde „nodige maatregelen” noodzakelijkerwijs inhoudt dat de lidstaten bevoegd zijn om een onderzoek in te stellen naar het misbruik van recht waarvan op goede gronden kan worden vermoed dat het heeft plaatsgevonden op het moment waarop het door deze richtlijn verleende recht werd verkregen.(68) Meer in het bijzonder stelt deze onderzoeksbevoegdheid, zoals de Commissie betoogt, de nationale autoriteiten in staat om eerst de feiten te beoordelen en vast te stellen en vervolgens, in het licht van die feiten, de rechtssituaties die zijn ontstaan op het moment waarop dat recht is verkregen, eventueel als misbruik in de zin van die bepaling aan te merken. Het is juist dat de vaststelling dat er sprake is van misbruik van recht strikt genomen weliswaar geen maatregel tot weigering, beëindiging of intrekking van een door die richtlijn verleend recht vormt, maar deze vaststelling vormt niettemin een noodzakelijke stap die voorafgaat aan elke in die bepaling genoemde maatregel die eventueel genomen wordt, en dit logischerwijs zelfs indien dat recht reeds geen effect meer sorteert. Zoals de Minister for Justice, Ierland en de Commissie stellen, vormt de onderzoeksbevoegdheid dus een autonome bevoegdheid van de lidstaten die ertoe kan leiden dat misbruik van recht of fraude wordt vastgesteld. Die onderzoeksbevoegdheid valt dientengevolge onder de procedurele autonomie van de lidstaten waarbij de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsmede artikel 7 en 9 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten worden geëerbiedigd.
83.      In de tweede plaats moet ik hieraan toevoegen dat, zoals partijen ter terechtzitting hebben besproken, de beperking in de tijd van de mogelijkheid voor de lidstaten om maatregelen vast te stellen op grond van artikel 35 van richtlijn 2004/38, eveneens onder de procedurele autonomie van de lidstaten valt.(69)
84.      In de derde plaats zij eraan herinnerd dat bij gebreke van een Unierechtelijke regeling inzake specifieke sancties ter bestrijding van misbruik en fraude met betrekking tot door deze richtlijn verleende rechten, de mogelijkheid om in dergelijke sancties te voorzien, een zaak is van de interne rechtsorde van de lidstaten, mits deze sancties doeltreffend, niet-discriminerend en evenredig zijn.(70)
85.      In de vierde en laatste plaats merk ik op dat Ierland, ter terechtzitting en in antwoord op een vraag van het Hof, heeft benadrukt dat een persoon, om via naturalisatie het Ierse staatsburgerschap te verkrijgen, gedurende een bepaalde tijd legaal in Ierland moet hebben gewoond. Ter terechtzitting heeft het Hof er evenwel aan herinnerd dat de procedure in het hoofdgeding geen betrekking heeft op de ontneming van de Ierse nationaliteit van verzoeker in het hoofdgeding.
86.      Volledigheidshalve zij er hoe dan ook aan herinnerd dat, zoals blijkt uit vaste rechtspraak, indien het ontnemen van de Ierse nationaliteit leidt tot het verlies van de status van Unieburger en van de daaruit voortvloeiende rechten, deze ontneming in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht betreft.(71)
V.      Conclusie
87.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt:
„Artikel 35 van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011,
moet aldus worden uitgelegd dat
de bevoegde nationale autoriteiten op grond daarvan ook dan nog mogen onderzoeken of en, in voorkomend geval, kunnen
vaststellen dan wel tot de conclusie kunnen komen dat een persoon die voorheen krachtens deze richtlijn een afgeleid recht van vrij verkeer genoot, fraude of misbruik van recht heeft gepleegd, wanneer zijn verblijf in de betrokken lidstaat niet langer op die richtlijn is gebaseerd, waaronder tevens de situatie valt waarin die persoon inmiddels de nationaliteit van die lidstaat heeft verworven.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 (PB 2011, L 141, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35) (hierna: „richtlijn 2004/38”).
3      Zie in dit verband arresten van 7 juli 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, punt 24); 23 september 2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punten 55‑58), en 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 34‑37). In dit laatstgenoemde arrest verwerpt het Hof enkel het betoog van een lidstaat dat was gebaseerd op een vermeend misbruik van recht. Wat betreft de rechtspraak waarin het Hof naar artikel 35 van richtlijn 2004/38 heeft verwezen zonder dat deze bepaling in het dictum van het arrest werd vermeld, zie arrest van 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 75; hierna „arrest Metock”). Zie ook arrest van 26 maart 2019, SM (Onder Algerijnse kafala geplaatst kind) (C‑129/18, EU:C:2019:248), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in deze zaak (punten 112‑117).
4      Arrest van 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450; hierna „arrest McCarthy e.a.”).
5      Zie arrest McCarthy e.a. (punt 58 en dictum).
6      Arrest van 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862; hierna: „arrest Lounes”).
7      Arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693; hierna: „arrest Chenchooliah”).
8      Hoewel de prejudiciële vraag in werkelijkheid enkel betrekking heeft op het verlies van de hoedanigheid van begunstigde van een door richtlijn 2004/38 verleend recht wegens de verkrijging van de nationaliteit van de gastlidstaat, ben ik van mening dat, om te bepalen of artikel 35 van deze richtlijn toepassing kan vinden, de naturalisatie van de betrokkene slechts één van de gevallen is die tot verlies van die hoedanigheid leidt. Een begunstigde van deze richtlijn kan zijn status namelijk om andere redenen verliezen, zoals met name doordat hij uit die lidstaat vertrekt. Zie punt 63 van de onderhavige conclusie. Het lijkt mij dan ook gerechtvaardigd om bij de uitlegging van deze bepaling, met name om redenen van een goede rechtsbedeling, een algemene benadering te volgen die niet strikt beperkt is tot het verlies van de hoedanigheid van begunstigde door naturalisatie. Zie, naar analogie, mijn conclusies in de zaak JYSK (C‑117/24, EU:C:2025:372, punt 60).
9      Zie met name arresten Metock (punt 82); 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 35), en 1 augustus 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
10      Zie met name arresten Lounes (punt 31) en McCarthy e.a. (punten 31 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11      Zie met name arresten Lounes (punt 32) en McCarthy e.a. (punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12      Zie met name arrest Lounes (punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat „indien het de burgers van de Unie niet werd toegestaan om in de gastlidstaat een normaal familieleven te leiden, de uitoefening van de hun bij het Verdrag gegarandeerde vrijheden ernstig in gevaar komt”, (zie arrest Metock, punt 62).
13      Zie naar analogie, arrest Lounes (punt 43).
14      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat aan verzoeker in het hoofdgeding in 2010 als familielid van een burger van de Unie een verblijfskaart voor een periode van vijf jaar is afgegeven. De verwijzende rechter vermeldt evenwel niet of hij over een duurzaam verblijfsrecht beschikte uit hoofde van artikel 16 van richtlijn 2004/38.
15      R.S. heeft ter terechtzitting verklaard dat hij op 23 april 2016 de Ierse nationaliteit heeft verkregen.
16      Er zij aan herinnerd dat de zaak die tot dat arrest heeft geleid, een Spaanse staatsburger betrof die
sinds 1996 in het Verenigd Koninkrijk had verbleven voordat zij in 2009 door naturalisatie het Britse staatsburgerschap had verkregen en daarbij haar Spaanse nationaliteit had behouden. In 2014 was deze staatsburger gehuwd met een Algerijns staatsburger. Laatstgenoemde had als echtgenoot van een burger van de Unie een aanvraag voor een verblijfskaart ingediend, die door de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken, Verenigd Koninkrijk) was afgewezen omdat hij de toegestane verblijfsduur in het Verenigd Koninkrijk had overschreden en daarbij de regels inzake immigratiecontroles had geschonden.
17      Zie naar analogie, arrest Lounes (punten 41‑44). In dat arrest heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat de Spaanse staatsburger, die tot Brits staatsburger was genaturaliseerd, niet meer beantwoordde aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 en ten tweede dat deze richtlijn haar verblijf in het Verenigd Koninkrijk niet langer hoefde te regelen aangezien dit verblijf onvoorwaardelijk was. Derhalve heeft het Hof verklaard dat haar echtgenoot, derdelander, niet in aanmerking kwam voor een afgeleid verblijfsrecht in de betrokken lidstaat op grond van die richtlijn. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:407).
18      Het Hof heeft in punt 34 van het arrest Lounes verklaard dat „uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van [richtlijn 2004/38 blijkt]
dat burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in ‚een andere lidstaat dan die waarvan [z]ij de nationaliteit bezit[ten],’ en hun familieleden [...] die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en de bij deze richtlijn verleende rechten genieten”. Zie punt 29 van de onderhavige conclusie.
19      Het volstaat op te merken dat richtlijn 2004/38 geen hoofdstuk met als opschrift „Werkingssfeer” bevat. Zij bevat daarentegen wel een „Hoofdstuk I”, met als opschrift „Algemene bepalingen”, waarin onder andere artikel 1, met als opschrift „Onderwerp”, en artikel 3, met als opschrift „Begunstigden”, zijn opgenomen.
20      Zie arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), en 1 augustus 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2022:602, punt 51).
21      Zie de arresten van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 50); 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 37), en 11 januari 2024, Inditex (C‑361/22, EU:C:2024:17, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      Zie met name de Engelse taalversie („refuse, terminate or withdraw”), de Duitse („zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen”), de Spaanse („denegar, extinguir o retirar”), de Italiaanse („rifiutare, estinguere o revocare”), de Litouwse („atsisakyti, nutraukti ar panaikinti”), en de Roemeense („refuza, anula sau retrage”).
23      Zie met name de Engelse taalversie („any rights conferred”), de Duitse („die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte”), de Spaanse („cualquier derecho conferido”), de Italiaanse („un diritto conferito”), de Litouwse („bet kokią šia direktyva suteiktą teisę”), en de Roemeense („orice drept conferit”).
24      Bijvoorbeeld de weigering om een verblijfskaart af te geven of te verlengen. Zie in dit verband punt 53 van de onderhavige conclusie.
25      Wat met name het Engels betreft, betekent het werkwoord „terminate” in het algemeen dat er een einde wordt gemaakt aan een situatie die aan de gang is, terwijl het werkwoord „withdraw” intrekken kan betekenen, maar ook herroepen. Het gebruik van het werkwoord „estinguere” in het Italiaans verwijst eveneens naar het beëindigen van een situatie die aan de gang is, terwijl „revocare” erop duidt dat een eerdere verklaring wordt herroepen of ingetrokken of dat er sprake is van een vastgestelde situatie zonder dat iemand in het bezit hoeft te zijn van datgene wat wordt ingetrokken. Hetzelfde geldt voor de Duitse taalversie, waar het werkwoord „widerrufen” betekent „herroepen van datgene wat gezegd of verklaard is”.
26      Zie in dit verband punt 49 van de onderhavige conclusie.
27      Het valt niet uit te sluiten dat bepaalde nationale rechtsstelsels kunnen voorzien in vernietiging met terugwerkende kracht of in een beperking van de werking van de nietigverklaring tot de handelingen die nog uitgevoerd moeten worden. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit betrekking heeft op de „vaststelling”, „bevinding” of „conclusie” die voortvloeit uit de situatie of het gedrag van verzoeker in het hoofdgeding in het verleden, met name dat het recht „van meet af aan [werd] geacht te zijn ingetrokken”. De Minister for Justice lijkt dus terug te komen op een eerdere verklaring en trekt geen bestaand recht van verzoeker in, maar het recht dat hem in het verleden was verleend en dat verzoeker in het hoofdgeding thans niet meer geniet. Ter terechtzitting heeft Ierland uiteengezet dat een dergelijke bevinding erop neerkomt dat het verblijfsrecht, dat in de praktijk is uitgeoefend, wordt geacht juridisch nooit te hebben bestaan in het licht van het misbruik, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
28      Wat de structuur van richtlijn 2004/38 betreft, zie met name hoofdstuk II, „Uitreis‑ en inreisrecht”, en hoofdstuk III, „Verblijfsrecht” [voor maximaal drie maanden (artikel 6), en voor meer dan drie maanden (artikel 7). Dit laatstgenoemde hoofdstuk regelt eveneens de voorwaarden voor behoud van het verblijfsrecht, de voorwaarden waaronder dit recht ophoudt te bestaan (artikelen 12 -14) en de procedurele waarborgen (artikel 15)]. Zie ook hoofdstuk IV, „Duurzaam verblijfsrecht” (artikelen 16‑21).
29      Zie de punten 34 en 49 van de onderhavige conclusie. Met andere woorden, het bij richtlijn 2004/38 ingevoerde stelsel regelt de „volledige levenscyclus” van de uitoefening van de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie en diens familieleden. Zie conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punten 70‑75).
30      Zie punt 47 van de onderhavige conclusie. Aangezien artikel 35 evenwel niet van toepassing is op een door de betrokkene genoten recht van vrij verkeer en verblijf dat om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid moet worden beperkt, valt het niet binnen de werkingssfeer van artikel 1,
onder c), van deze richtlijn. Een dergelijke beperking om de genoemde redenen valt binnen de werkingssfeer van de bepalingen van hoofdstuk VI, met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”.
31      Met andere woorden, het moment waarop een door richtlijn 2004/38 verleend recht wordt verkregen, bepaalt logischerwijs de toepassing van die richtlijn.  In de punten 75 en 82 van de onderhavige conclusie zal ik het belang hiervan bespreken. Wat daarnaast het bewijs dat er sprake is van misbruik betreft, zie voorts punt 76 van de onderhavige conclusie.
32      Het betreft met name de bepalingen betreffende de publiciteit (artikel 34), de intrekking van eerdere richtlijnen (artikel 38), de verslagen over de toepassing van de richtlijn (artikel 39), de wijze van omzetting (artikel 40), de inwerkingtreding (artikel 41) en de adressaten (artikel 42).
33      Artikel 36 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Sancties”, bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] het stelsel van sancties [vaststellen] dat van toepassing is op overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, en [...] alle maatregelen [treffen] die nodig zijn om de daadwerkelijke toepassing van die sancties te verzekeren. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend en evenredig zijn.” (Cursivering van mij). Ik herinner eraan dat in artikel 36 van richtlijn 2004/38 de vaste rechtspraak van het Hof ter zake is gecodificeerd. Zie met name de arresten van 12 december 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punt 15), en 30 april 1998, Commissie/Duitsland (C‑24/97, EU:C:1998:184, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Zie artikel 5, lid 5, betreffende de melding binnen een redelijke termijn van de aanwezigheid van de betrokkenen in de gastlidstaat; artikel 8, lid 2; artikel 9, lid 3, en artikel 20, lid 2, betreffende de administratieve formaliteiten voor burgers van de Unie en hun familieleden (verplichting tot inschrijving en verplichting om een verblijfskaart aan te vragen).
35      De in artikel 36 van richtlijn 2004/38 bedoelde maatregelen zijn immers van algemene aard, terwijl, zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, de maatregelen die door de nationale autoriteiten op basis van artikel 35 van deze richtlijn kunnen worden vastgesteld om een door die richtlijn verleend recht te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken, immers „gebaseerd zijn op een individueel onderzoek van het concrete geval” en dus van bijzondere aard zijn. Zie arrest McCarthy e.a. (punten 49 en 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Zie punt 47 en voetnoot 34 van de onderhavige conclusie.
37      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven, van 29 juni 2001, COM(2001) 257 definitief (PB 2001, C 270 E, blz. 150).
38      Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 6/2004 van de Raad van 5 december 2003 (PB 2004, C 54 E, blz. 12, meer bepaald blz. 32). Cursivering van mij.
39      Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juli 2009 inzake richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, COM(2009) 313 definitief, blz. 16 (hierna: „richtsnoeren van de Commissie van 2009”).
40      Mededeling van de Commissie „Richtsnoeren betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden”, van 6 december 2023, C(2023) 8500
final (PB C, 2023/1392) (hierna: „richtsnoeren van de Commissie van 2023”).
41      Zie richtsnoeren van de Commissie van 2009, blz. 20, en richtsnoeren van de Commissie van 2023, blz. 72.
42      Dit arrest is gewezen in het kader van een geding tussen een Mauritiaanse die in Ierland verbleef, en de Minister for Justice and Equality (minister van Justitie en Gelijke Kansen, Ierland) over een uitzettingsbesluit dat jegens haar is genomen krachtens een bepaling van de Ierse wetgeving, nadat haar echtgenoot – een burger van de Unie – was teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, te weten Portugal, waar hij een gevangenisstraf uitzat. Aan het uitzettingsbesluit werd naar nationaal recht ambtshalve een voor onbepaalde tijd geldend verbod verbonden om het grondgebied binnen te komen.
43      Zie arresten Chenchooliah (punt 62) en Lounes (punten 38‑42). Wat betreft het „dynamische” of „evolutieve” karakter van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, zie arrest Metock (punten 73, 80 en 99). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punten 47‑67 en 70).
44      Zie arrest Chenchooliah (punt 70).
Zie ook
punt 48 en voetnoot 28 van de onderhavige conclusie.
45      Zie arrest Chenchooliah (punt 70).
46      Zie in die zin arrest Chenchooliah (punten 59‑63).
47      Zie in die zin arrest Chenchooliah (punt 79). Er zij aan herinnerd dat artikel 15 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, in lid 1 bepaalt dat „[d]e procedures van de artikelen 30 en 31 [...] van overeenkomstige toepassing [zijn] op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”. Lid 3 van dit artikel bepaalt dat „[h]et gastland [...] een verwijderingsbesluit dat valt onder lid 1 niet [kan] verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen”. Volgens het Hof bevat artikel 15 „de regeling die van toepassing is wanneer een tijdelijk verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn vervalt, met name wanneer een burger van de Unie die of een familielid dat in het verleden een verblijfsrecht voor maximaal drie maanden of voor meer dan drie maanden krachtens artikel 6 respectievelijk artikel 7 van deze richtlijn heeft gehad, niet meer voldoet aan de voorwaarden van het betrokken verblijfsrecht en dus in beginsel kan worden verwijderd door het gastland” (zie punt 74 van dat arrest).
48      Zie voetnoot 42 van de onderhavige conclusie.
49      Zie arrest Chenchooliah (punt 65).
50      Zie arrest Chenchooliah (punt 66).
51      Zie arrest Chenchooliah (punt 68).
52      Zie punt 57 van de onderhavige conclusie. Zoals sommige rechtsgeleerden namelijk hebben opgemerkt, wordt „de bescherming die aan het burgerschap van de Unie is verbonden dus uitgebreid: derdelanders die een afgeleid verblijfsrecht hebben genoten, worden beter beschermd dan derdelanders die nooit een band met een burger van de Unie hebben gehad”. Zie Ritleng, D., „Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah”, Common Market Law Review, deel 57, nr. 4, 2020, blz. 1183‑1200, meer bepaald blz. 1195.
53      Zie punt 56 van de onderhavige conclusie.
54      In casu heeft dit verlies met terugwerkende kracht van de door richtlijn 2004/38 verleende rechten, zoals de verwijzende rechter aangeeft, tot gevolg gehad dat deze rechten worden geacht „van meet af aan te zijn ingetrokken”.
55      Zie met name arresten Metock (punt 82); 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 35), en 1 augustus 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56      Zoals blijkt uit overweging 25 van richtlijn 2004/38, beogen deze procedurele waarborgen met name een hoog beschermingsniveau van de rechten van de burger van de Unie en zijn familieleden te verzekeren in geval van weigering van toegang tot of verblijf in een andere lidstaat.
57      Zie voetnoot 47 van de onderhavige conclusie.
58      Er zij aan herinnerd dat artikel 31, lid 3, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[d]e rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.”
59      Zie met name de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad „Hulp aan de nationale autoriteiten bij de bestrijding van misbruik van het recht op vrij verkeer: Handboek voor de aanpak van vermoedelijke schijnhuwelijken tussen EU-burgers en burgers van derde landen in de context van het EU-recht inzake vrij verkeer van EU-burgers” [SWD(2014) 284 final], COM(2014) 604 final, punt 4.2 (hierna: „Handboek voor de aanpak van vermoedelijke schijnhuwelijken”). Zie ook COM(2014) 284 final, punt 4.5, blz. 2.
60      Zie, naar analogie, arrest van 23 maart 2000, Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61      Zie aangehaalde rechtspraak in punt 58 van de onderhavige conclusie.
62      Het algemene beginsel van het verbod van misbruik van recht is vastgelegd in het arrest van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punten 52 en 53). Het Hof heeft dit uitdrukkelijk als een algemeen Unierechtelijk beginsel erkend in het arrest van 5 juli 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, punt 38). Zie, meer recent, arrest van 10 november 2011, Foggia – SGPS (C‑126/10, EU:C:2011:718, punt 50). Zie in dit verband Tridimas, P.T., „The General Principles of Law: Who Needs Them?” Les Cahiers de Droit Européen, deel 52, nr. 1, 2015, blz. 419‑441, meer bepaald blz. 427.
63      Zie arresten van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punten 52 en 53), en McCarthy e.a. (punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punten 108‑115).
64      Met name in de context van het vrije verkeer van personen heeft het Hof er reeds aan herinnerd dat op basis van de omstandigheid dat een staatsburger van een lidstaat ervoor kiest om een beroepskwalificatie te verwerven in een andere lidstaat dan die waarin hij woont, teneinde te profiteren van een gunstiger regeling, niet op zichzelf misbruik van recht kan worden aangenomen. Zie, naar analogie, arrest van 17 juli 2014, Torresi (C‑58/13 en C‑59/13, EU:C:2014:2088, punt 50), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Wahl in deze gevoegde zaken (C‑58/13 en C‑59/13, EU:C:2014:265, punten 91 en 92).
65      Zie overweging 28 van richtlijn 2004/38 en de richtsnoeren van de Commissie van 2023, blz. 72: „misbruik [kan] ook de vorm van andere schijnrelaties aannemen”.
66      Zie, naar analogie, arresten van 9 maart 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punt 27), en 23 september 2003, Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, punt 55). Ik merk in dit verband op dat, zoals de Commissie heeft vermeld dat „een huwelijk [...] niet als een schijnhuwelijk [kan] worden beschouwd louter omdat het een immigratievoordeel of enig ander voordeel oplevert. De kwaliteit van de relatie is irrelevant voor de toepassing van artikel 35”. Zie richtsnoeren van de Commissie van 2009, blz. 16. Over aanwijzingen van mogelijk misbruik die aanleiding kunnen geven tot een onderzoek, zie Handboek voor de aanpak van vermoedelijke schijnhuwelijken, blz. 7, punt 4.1. Zie ook arresten van het EVA-Hof van 9 februari 2021, Kerim (E‑1/20, punt 36), en 23 november 2021, Q e.a. (E‑16/20, punten 59‑64).
67      Dit zou met name het geval zijn voor sociale uitkeringen of sociale voordelen die nog steeds zouden kunnen worden uitbetaald of geclaimd door een burger van de Unie of door zijn familieleden die derdelanders zijn, op basis van het aantal bij elkaar opgetelde jaren van illegaal verblijf. In dat geval zou het met name denkbaar zijn dat sociale uitkeringen kunnen worden geweigerd of zelfs door de nationale autoriteiten worden teruggevorderd.
68      Uit de richtsnoeren van de Commissie van 2009 (blz. 16) en de richtsnoeren van de Commissie van 2023 (blz. 71) blijkt dat richtlijn 2004/38 „niet [belet] dat de lidstaten individuele gevallen onderzoeken wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. Krachtens het EU-recht zijn systematische controles echter verboden.”
69      De mogelijkheid voor de betrokkene om een beschuldiging van misbruik van recht of fraude doeltreffend aan te vechten en zijn rechten van verdediging daadwerkelijk uit te oefenen, zou kunnen worden ondermijnd wanneer de nationale autoriteiten deze beschuldiging pas na lange tijd aanvoeren.
70      Zoals bijvoorbeeld de gevolgen van een schijnhuwelijk civielrechtelijk tenietdoen of administratieve geldboeten opleggen.  Zie in dit verband richtsnoeren van de Commissie van 2009, blz. 16 en richtsnoeren van de Commissie van 2023, blz. 71 en 72.
71      Zie arresten van 2 maart 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 39, 41, 42, 45, 55 en 56) en 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189, punten 30‑32 en 40). Zie ook arresten van 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging) (C‑118/20, EU:C:2022:34); 21 oktober 2020, Stadt Duisburg (Handhaving van na naturalisatie verworven rechten) (C‑720/19, EU:C:2020:847), en 5 september 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit) (C‑689/21, EU:C:2023:626).