MNENJE SODIŠČA 2/94z dne 28. marca 1996„Pristop Skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin“Sodišču
je bil predložen predlog za izdajo mnenja, vložen v sodnem tajništvu
Sodišča 26. aprila 1994, ki ga je oblikoval Svet Evropske unije v skladu
s členom 228(6) Pogodbe ES, po katerem :„Svet,
Komisija ali država članica lahko od Sodišča pridobi mnenje, ali je
načrtovani sporazum združljiv z določbami te Pogodbe. Kadar je mnenje
Sodišča odklonilno, lahko sporazum začne veljati le v skladu s členom N
Pogodbe o Evropski uniji.“Obrazložitev predlogaI – Vsebina predloga za izdajo mnenja1.
Svet, ki ga zastopajo J.-C. Piris, generalni direktor pravne službe,
J.-P. Jacqué, direktor pravne službe, in A. Lo Monaco, članica pravne
službe, zastopniki, prosi za mnenje Sodišča o naslednjem vprašanju:„Ali
bi bil pristop Evropske skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih
pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950 (v nadaljevanju:
Konvencija) združljiv s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti?“2.
Svet razlaga, da načelna odločitev o začetku pogajanj ne bi mogla biti
sprejeta prej, preden bi Sodišče pretehtalo združljivost predvidenega
pristopa s Pogodbo.Svet v svojih ustnih
navedbah in ob priznanju, da ne obstaja besedilo predvidenega sporazuma,
meni, da je predlog dopusten. Svet naj ne bi zlorabil postopka, ampak
naj bi se srečal z načelnimi pravnimi in institucionalnimi vprašanji.
Poleg tega naj bi bila Konvencija, h kateri bi Skupnost pristopila,
znana, pravna vprašanja, ki jih odpira pristop, pa dovolj natančna, kar
bi Sodišču omogočilo izdajo mnenja.3. Svet z
obrazložitvijo predmeta in namena predvidenega sporazuma zavzema
stališče glede obsega pristopa, sodelovanja Skupnosti pri organih
nadzora in sprememb, ki jih je treba vnesti v Konvencijo in v Protokole.
4. Svet glede obsega pristopa poudarja, da
bo vsaka Skupnost morala pristopiti h Konvenciji v okviru svojih
pristojnosti in v mejah področja uporabe svojega prava. Pristop bi moral
temeljiti na Konvenciji in na Protokolih, ki so stopili v veljavo in so
jih ratificirale vse države članice Skupnosti. Ta pristop ne bi smel
imeti nobenega učinka na pridržke, ki so jih oblikovale države članice
kot stranke v Konvenciji in ki bi še naprej ostali v veljavi na
pomembnih področjih državne pristojnosti. Skupnost bi sprejela, da se
podredi mehanizmu individualne in meddržavne tožbe; vsekakor pa mora
biti zaradi spoštovanja monopola, ki ga člen 219 Pogodbe ES v tem
pogledu podeljuje Sodišču, izključena tožba med Skupnostjo in njenimi
državami članicami. 5. Za sodelovanje
Skupnosti v organih nadzora, še posebej v bodočem skupnem sodišču za
človekove pravice, bi bile mogoče različne rešitve: odsotnost sodnika
Skupnosti, imenovanje stalnega sodnika, ki bi imel enak status, kot ga
imajo ostali sodniki, imenovanje posebnega sodnika, katerega glasovalna
pravica bi bila omejena na zadeve, ki se tičejo prava Skupnosti. Ta
sodnik ne bi mogel biti obenem član Sodišča. Postopek imenovanja takega
sodnika bi urejala Konvencija, razumljivo pa je, da bi imenovanje
kandidatov, ki jih predlaga Skupnost, ostalo njena notranja stvar.
Sodelovanje Skupnosti v Odboru ministrov naj ne bi bilo predvideno, saj
ta ne bi smel imeti nobene pristojnosti v bodočem sodnem mehanizmu. 6.
Treba bi bilo spremeniti Konvencijo in Protokole, h katerim lahko
trenutno pristopijo le države članice Sveta Evrope. Skupnost pa naj ne
bi predvidevala pristopa k Svetu Evrope. Prav tako bi bilo treba
spremeniti tehnična določila in tako vključiti države članice Sveta
Evrope v mehanizme za nadzor Konvencije. V primeru pristopa bi bila
Skupnost vezana le v okviru svojih pristojnosti. Predviden bi moral biti
mehanizem, ki bi Skupnosti in državam članicam omogočal razčistiti
vprašanje porazdelitve pristojnosti pred instancami Konvencije. 7.
V okviru analize skladnosti pristopa s Pogodbo Svet preveri pristojnost
Skupnosti za sklepanje predvidenega sporazuma in združljivost sodnega
sistema Konvencije s členoma 164 in 219 Pogodbe.8.
Svet priznava, da Pogodba Skupnosti ne podeljuje posebnega poblastila
za delovanje na področju človekovih pravic. Varstvo teh pravic bi se
izvajalo preko splošnih načel prava Skupnosti. Nujnost tega varstva, ki
ga potrjuje sodna praksa, bi bila odslej potrjena v členu F Pogodbe o
Evropski uniji. Svet meni, da varstvo človekovih pravic izhaja iz
horizontalnega načela, ki je sestavni del ciljev Skupnosti. Kolikor ne
bi bilo drugega posebnega člena, bi člen 235 Pogodbe ES služil kot
podlaga za pristop s pridržkom, da bi bili izpolnjeni pogoji uporabe
tega člena.9. Svet se prav tako sprašuje,
če pristop Skupnosti h Konvenciji, še posebej k sodnemu sistemu, ogroža
izključno sodno pristojnost, ki je Sodišču podeljena v členih 164 in 219
Pogodbe, ter avtonomnost pravnega reda Skupnosti.10.
Svet poudarja neobstoj neposrednega učinka sodb Evropskega sodišča za
človekove pravice. To sodišče v resnici ne bi smelo razveljaviti ali
spremeniti določbe nacionalnega prava, temveč pogodbeni strani naložiti
le obveznost do rezultatov. Spoštovanje sodb tega Sodišča bi se vsekakor
nalagalo Sodišču Evropskih skupnosti v njegovi sodni praksi. Podrejanje
individualnih tožb predhodnemu pogoju, da se izčrpajo notranja pravna
sredstva, bi sodišča znotraj Skupnosti in še posebej Sodišče Evropskih
skupnosti privedlo do tega, da se izrečejo o združljivosti določenega
dokumenta Skupnosti s Konvencijo. V mnenju 1/91 z dne 14. decembra 1991
(Recueil, str. I-6079) naj bi Sodišče sprejelo, da se Skupnost podredi
sodnemu mehanizmu, ki je bil vzpostavljen z mednarodnim sporazumom, pod
pogojem, da se to pristojnost omeji na interpretacijo in uporabo tega
sporazuma in da ne posega v avtonomnost pravnega reda Skupnosti. Svet se
sprašuje, če ta trditev zadeva izključno primere, kjer sodbe tega
sodišča temeljijo le na mednarodnem sporazumu, ali tudi primere, kjer te
sodbe lahko temeljijo na združljivosti prava Skupnosti s sporazumom. II – Postopek1.
V skladu s členom 107(1) Poslovnika Sodišča je bil predlog za izdajo
mnenja uradno dostavljen Komisiji Evropskih skupnosti in državam
članicam. Pisna stališča so vložili: belgijska vlada, ki jo je zastopal
J. Devadder, upravni direktor na Ministrstvu za zunanje zadeve, zunanjo
trgovino in za razvojno sodelovanje, zastopnik, danska vlada, ki sta jo
zastopala pravna svetovalca na Ministrstvu za zunanje zadeve L.
Mikaelsen, veleposlanik, in P. Biering, vodja službe, zastopnika, nemška
vlada, ki sta jo zastopala E. Röder, ministrski svetnik pri zveznem
Ministrstvu za gospodarstvo, in A. Dittrich, upravni direktor pri
zveznem Ministrstvu za pravosodje, zastopnika, grška vlada, ki so jo
zastopali V. Rotis, častni predsednik Državnega sveta, S. Zisimopoulos,
pravni svetovalec pri Stalnem predstavništvu Republike Grčije, in N.
Dafniou, sekretarka pri posebni pravni službi za skupnostni sistem
pravnega varstva Ministrstva za zunanje zadeve, zastopniki, španska
vlada, ki sta jo zastopala A. Navarro González, generalni direktor
pravne in institucionalne koordinacije Skupnosti, in R. Silva de
Lapuerta, abogado del Estado, iz službe za skupnostni sistem pravnega
varstva, zastopnika, francoska vlada, ki so jo zastopali E. Belliard,
pomočnica direktorja na direkciji za pravne zadeve Ministrstva za
zunanje zadeve, C. de Salins, namestnica direktorja na isti direkciji,
in C. Chavance, sekretar za zunanje zadeve na isti direkciji,
zastopniki, nizozemska vlada, ki jo je zastopal A. Bos, pravni
svetovalec na Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, portugalska
vlada, ki sta jo zastopala L. Fernandes, direktor direkcije pravne
službe pri splošni direkciji za zadeve Skupnosti na Ministrstvu za
zunanje zadeve, in M. L. Duarte, svetovalka na isti direkciji,
zastopnika, vlada Združenega kraljestva, ki jo je zastopal J. Collins s
pravnega oddelka Ministrstva za finance, zastopnik, skupaj s S.
Richardsom in D. Andersonom, barristers, ter Komisija, ki so jo
zastopali J. Amphoux, glavni pravni svetovalec, J. Pipkorn, pravni
svetovalec, in R. Gosalbo-Bono, član pravne službe, zastopniki.2.
Po pristopu Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske k
Evropski uniji je bil tudi njim dostavljen predlog za izdajo mnenja.
Pisna stališča sta predložili avstrijska vlada, ki jo je zastopal K.
Berchtold, docent na univerzi, zastopnik, in finska vlada, ki jo je
zastopal H. Rotkirch, vodja službe na Ministrstvu za zunanje zadeve,
zastopnik.3. Evropski parlament, ki sta ga
zastopala G. Garzón Clariana, pravni svetovalec, in E. Perillo, član
pravne službe, zastopnika, je na svoj predlog lahko predložil svoja
stališča.4. Belgijska vlada, ki jo je
zastopal J. Devadder, danska vlada, ki sta jo zastopala L. Mikaelsen in
P. Biering, nemška vlada, ki jo je zastopal A. Dittrich, grška vlada, ki
sta jo zastopali A. Samoni-Rantou, pomočnica posebnega pravnega
svetovalca iz posebne službe za skupnostni sistem pravnega varstva pri
Ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnica, in N. Dafniou, španska vlada,
ki jo je zastopala ga. R. Silva de Lapuerta, francoska vlada, ki sta jo
zastopala J.-F. Dobelle, pomočnik direktorja na direkciji za pravne
zadeve Ministrstva za zunanje zadeve, zastopnik, in C. Chavance, irska
vlada, ki sta jo zastopala D. Gleeson, zastopnik, in M. Buckley,
italijanska vlada, ki jo je zastopal profesor U. Leanza, vodja službe za
diplomatske spore, pogodbe in zakonodajne zadeve pri Ministrstvu za
zunanje zadeve, zastopnik, nizozemska vlada, ki jo je zastopal M.
Fiestra, pomočnik pravnega svetovalca na Ministrstvu za zunanje zadeve,
portugalska vlada, ki sta jo zastopala L. Fernandes in M. L. Duarte,
finska vlada, ki jo je zastopal H. Rotkirch, švedska vlada, ki jo je
zastopala L. Nordling, svetovalka pravne direkcije za evropske zadeve
Ministrstva za zunanje zadeve, vlada Združenega kraljestva, ki jo je
zastopal J. E. Collins skupaj s S. Richards in D. Anderson, Svet
Evropske unije, ki so ga zastopali J.-C. Piris, J.-P. Jacqué in A. Lo
Monaco, Komisija, ki sta jo zastopala J. Pipkorn in R. Gosalbo-Bono ter
Evropski parlament, ki sta ga zastopala G. Garzón Clariana in E.
Perillo, so se opredelili na obravnavi 7. novembra 1995.III – Zgodovinski pregled vprašanja spoštovanja človekovih pravic s strani Skupnosti1.
Pogodba ES nič bolj kot Pogodbi ESPJ in ESAE ne vsebuje posebnega
sklicevanja na temeljne pravice, razen ko navaja „varstvo miru in
svobode“, ki se nahaja v zadnji uvodni izjavi preambule. 2.
Sodišče je potrdilo varstvo temeljnih pravic s pomočjo splošnih načel
prava Skupnosti, pri čemer se je sklicevalo na skupne ustavne tradicije
ter na mednarodne instrumente, še posebej na Konvencijo. 3.
Ob upoštevanju te sodne prakse se Enotni evropski akt v svoji preambuli
nanaša na spoštovanje temeljnih pravic, ki so priznane v ustavah in
zakonih držav članic in v Konvenciji ter v Evropski socialni listini.4.
Pogodba o Evropski uniji v členu F(2) navaja, da „Unija spoštuje
temeljne pravice, kakršne zagotavlja Konvencija [...] in ki kot splošna
načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav
članic“. Člen J.1(2), peta alinea, te Pogodbe se nanaša na spoštovanje
človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Člen K.2(1) iste Pogodbe
vsebuje izrecno priporočilo za spoštovanje Konvencije v okviru
sodelovanja na področju pravosodja in notranjih zadev.5.
Spoštovanje temeljnih pravic je bilo prav tako predvideno v političnih
deklaracijah držav članic in institucij Skupnosti. Navedemo lahko skupno
deklaracijo Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije o temeljnih
pravicah z dne 5. aprila 1977 (Zbirka pogodb 1995, str. 877), skupno
deklaracijo Evropskega parlamenta, Sveta, predstavnikov držav članic,
zbranih v okviru Sveta, ter Komisije proti rasizmu in ksenofobiji z dne
11. junija 1986 (Zbirka pogodb 1995, str. 889), resolucijo Sveta in
predstavnikov vlad držav članic, zbranih v okviru Sveta, z dne 29. maja
1990, ki se nanaša na boj proti rasizmu in ksenofobiji (UL C 157, str.
1), resolucijo o človekovih pravicah, demokraciji in razvoju, ki so jo
sprejeli Svet in predstavniki držav članic, zbrani v okviru Sveta 28.
novembra 1991 (Bilten Evropskih skupnosti št. 11/91, točka 2.3.1) in
zaključke o izvajanju te resolucije, ki so jo sprejeli Svet in države
članice 18. novembra 1992. Prav tako se je moč sklicevati na deklaracije
različnih Evropskih svetov, kot so deklaracija o evropski identiteti z
dne 14. decembra 1973 (Bilten Evropskih skupnosti št. 12/73, točka
2501), deklaracija o demokraciji z dne 8. aprila 1978, deklaracija o
mednarodni vlogi Skupnosti z dne 2. in 3. decembra 1988 (Bilten
Evropskih skupnosti št. 12/88, točka 1.1.10), deklaracija o človekovih
pravicah z dne 29. junija 1991 (Bilten Evropskih skupnosti št. 6/91,
Priloga V) in deklaracija o človekovih pravicah z dne 11. decembra 1993
ob 45. obletnici Splošne deklaracije o človekovih pravicah (Bilten
Evropskih skupnosti št. 12/93, točka 1.4.12).6.
V poročilu z dne 4. februarja 1976, ki je bilo predano Evropskemu
parlamentu in Svetu in nosi naslov „Varstvo temeljnih pravic ob
ustanavljanju in razvijanju prava Skupnosti“ (Bilten Evropskih
skupnosti, dodatek 5/76), je Komisija izključila nujnost pristopa
Skupnosti kot take h Konvenciji.7. Komisija
je prvič predlagala Svetu formalni pristop v „memorandumu, ki zadeva
pristop Evropskih skupnosti h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in
temeljnih svoboščin“ z dne 4. aprila 1979 (Bilten Evropskih skupnosti,
dodatek 2/79).8. Ta predlog je Komisija
ponovila v sporočilu, ki se nanaša na pristop Skupnosti k Evropski
konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, z dne 19.
novembra 1990.9. Komisija je 26. oktobra
1993 objavila delovni dokument z naslovom „Pristop Skupnosti k Evropski
Konvenciji o človekovih pravicah in pravni red Skupnosti“, v katerem
ocenjuje zlasti vprašanja pravne podlage pristopa in monopola Sodišča.10.
Evropski parlament se je večkrat izrekel v korist pristopa, nazadnje z
Resolucijo z dne 18. januarja 1994 o pristopu Skupnosti k Evropski
Konvenciji o človekovih pravicah, ki je bila sprejeta na podlagi
poročila komisije za pravne zadeve in državljanske pravice (UL C 44,
str. 32).IV – Sprejemljivost predloga za izdajo mnenja1.
Vladi Irske in Združenega kraljestva zatrjujeta, da predlog za izdajo
mnenja ni sprejemljiv. Danska, finska in švedska vlada prav tako
izpostavljajo vprašanje o morebitnem prezgodnjem predlogu. V
svojih ustnih stališčih irska vlada poudarja, da ni posebnega predloga
sporazuma o pristopu, o katerem bi Sodišče lahko podalo svoje mnenje.
Pojavilo bi se veliko tehničnih težav in predvidena bi bila cela paleta
različnih rešitev. Glede določitve strank, ki bodo poklicane k
pogajanjem, ni bila sprejeta še nobena opcija.Po
mnenju vlade Združenega kraljestva naj v smislu člena 228(6) Pogodbe ne
bi bil „predviden“ noben sporazum. Sodišče bi bilo o osnutku sporazuma
seznanjeno šele po poglobljenih pogajanjih. V mnenju 1/78 z dne 4.
oktobra 1979 (Recueil, str. 2871) bi bil predlog zagotovo sprejet kljub
dejstvu, da bi se bilo še treba pogajati. Vsekakor pa bi v trenutku tega
predloga sporazum že obstajal v obliki predloga, pogajanja bi se
odvijala med postopkom in Sodišče bi bilo seznanjeno z zadnjo obliko
besedila, preden bi podalo svoje mnenje. Nasprotno pa v sedanjem
postopku ne bi obstajal osnutek sporazuma in pogajanja ne bi bila
predvidena, dokler ne bi bilo izdano mnenje. Predlog za izdajo mnenja
1/78 bi bil ustrezen, pri čemer bi bilo sporno vprašanje pravne podlage
sporazuma. V tem primeru bi prevladovalo soglasje o edini mogoči pravni
podlagi, namreč členu 235 Pogodbe. Poleg
temeljnih težav, ki jih je izpostavil Svet, se vlada Združenega
kraljestva sklicuje še na druge težave. Izpostavlja vprašanje obsega
pristopa glede na zadržke držav članic, moč slednjih, da kadarkoli
uveljavljajo odstopanja od nekaterih določil Konvencije, in tveganje, da
bo prišlo do odstopanja med obveznostmi držav članic in Skupnosti,
problem udeležbe Skupnosti v organih Konvencije, zlasti v bodočem
skupnem sodišču, porazdelitev pristojnosti med Skupnostjo in državami
članicami, težavnost pristopa Skupnosti h Konvenciji brez predhodnega
pristopa k Svetu Evrope, usodo Pogodb ESPJ in ESAE. Glede na število in
težo izpostavljenih težav Sodišče v trenutnem stanju ne bi moglo podati
veljavnega mnenja.Člen 235 Pogodbe naj bi
kot edina mogoča pravna podlaga zahteval soglasno odločitev Sveta. V
kolikor take soglasnosti ne bi bilo, bi to še bolj poudarilo hipotetično
in nestvarno naravo predloga za izdajo mnenja. V okviru predhodnega
odločanja bi Sodišče v vsakem primeru zavrnilo odločanje o splošnih ali
hipotetičnih vprašanjih. Danska vlada
izpostavlja, da manjka dogovorjeni predlog sporazuma. Poleg tega naj
znotraj Sveta ne bi bil dosežen dogovor o začetku pogajanj.Finska
vlada opozarja, da se glede na člen 107(2) Poslovnika in na sodno
prakso Sodišča, mnenje lahko nanaša na združljivost predvidenega
sporazuma s Pogodbo in na pristojnosti Skupnosti. V tem primeru bi bila
dopustnost predloga za izdajo mnenja odvisna od vprašanja, ali
dokumenti, ki so priloženi temu predlogu oziroma navedeni v njem,
tvorijo celoto, iz katere predvideni sporazum izhaja z zadostno
natančnostjo in tako omogoči Sodišču, da izda svoje mnenje. V primeru
pritrdilnega odgovora pa morebiten predčasen značaj predloga za Sodišče
ne bi bil ovira, da se izreče na splošno in na podlagi načel.Švedska
vlada v svojih ustnih stališčih prav tako ugotavlja, da ne obstaja
predlog besedila Konvencije in odločitev Sveta, da začne pogajanja. Tudi
če bi Sodišče dopustilo predlog za izdajo mnenja, se po obravnavi
pravnih in tehničnih vprašanj v okviru pogajanj ne bi mogli izogniti
naknadnemu predlogu.2. Komisija, Parlament
ter belgijska, nemška, francoska, italijanska in portugalska vlada
izpostavljajo, da je predlog za izdajo mnenja dopusten, ker se nanaša na
predvideni sporazum v smislu člena 228(6) Pogodbe. Komisija
opozarja na spremembo besedila člena 228. Staro besedilo člena 228(1),
drugi pododstavek, Pogodbe EGS, ki je omogočal predhodno mnenje Sodišča o
združljivosti predvidenega sporazuma, naj bi bilo priključeno prvemu
pododstavku, ki se nanaša na sklenitev sporazumov med Skupnostjo in
tretjimi državami ali mednarodno organizacijo. Novo besedilo člena
228(6) Pogodbe ES naj bi govorilo le o enem načrtovanem sporazumu in bi
izpustilo vse navedbe glede predhodnega mnenja ob sklenitvi danega
sporazuma. Že v zgoraj navedenem mnenju 1/78 naj bi Sodišče široko
razložilo pojmovanje predvidenega sporazuma; ta sodna praksa bi bila
lahko potrjena glede novega besedila. Sodišču bi bilo kot v predlogu za
izdajo mnenja 1/78 predloženo vprašanje o pristojnosti in ne bi bilo
nevarnosti, da bi bilo treba to ponovno predložiti Sodišču med
morebitnimi pogajanji.Parlament poudarja,
da je cilj člena 228, kot izhaja iz mnenja 1/75 z dne 11. novembra 1975
(Recueil, str. 1355), preprečevanje sporov glede združljivosti
mednarodnih sporazumov s Pogodbo. V tem primeru bi šlo za preverjanje
združljivosti pravnega reda, ki ga vzpostavlja Konvencija, s pravnim
redom Skupnosti. Konkretno pravno vprašanje naj bi se nanašalo na
združljivost monopola sodne pristojnosti Sodišča z njeno podrejenostjo
sodnemu organu zunaj pravnega reda Skupnosti. Sodišče naj bi v prej
omenjenem mnenju 1/78 priznalo, da je v interesu vseh prizadetih držav
vključno s tretjimi državami, da se vprašanje pristojnosti reši pred
začetkom pogajanj. Belgijska vlada se prav
tako sklicuje na precedenčni primer mnenja 1/78 in na novo besedilo
člena 228(6) te pogodbe. Vztraja na treh točkah. Države članice naj bi
ocenile, da mora biti pred začetkom pogajanj vzpostavljena združljivost
pristopa s pravom Skupnosti. Sodišče naj bi že v prej omenjenem mnenju
1/78 in v mnenju 1/92 z dne 10. aprila 1992 (Recueil, str. I-2821)
dopustilo, da mora biti predlog za izdajo mnenja dopusten pod pogojem,
da je znan predmet predvidenega sporazuma in da je odgovor v interesu
avtorja predloga, čeprav podrobnosti vsebine predvidenega sporazuma še
niso podrobno določene. Zahtevati od institucije, ki predlaga izdajo
mnenja, da se ob predložitvi zadeve Sodišču razprši vsak dvom o
združljivosti predvidenega sporazuma s pravom Skupnosti, bi pomenilo
kršitev polnega učinka člena 228(6) Pogodbe.Nemška
vlada v svojih ustnih stališčih navaja, da je predlog sprejemljiv, saj
je že ob njegovi predložitvi razprava o pristopu napredovala do take
stopnje, da se zdi, da je mnenje potrebno in upravičeno. Konvencija, ki
je predmet pristopa, in prilagoditve, ki jih zahteva tak pristop, naj bi
bile znane. V skladu s tem, kar je Sodišče sprejelo v prej omenjenem
mnenju 1/78, naj bi bilo v interesu vseh držav članic, da se vprašanje
pristojnosti za Skupnost glede pristopa h Konvenciji uredi še pred
pogajanji.Francoska vlada v svojih ustnih
stališčih priznava, da Sodišče ne razpolaga z osnutkom sporazuma, da še
naprej ostaja kopica negotovosti glede vsebine pogajanj in da zaenkrat v
okviru Sveta ni soglasja o primernosti pristopa. Sodišče pa bi moralo
sprejeti predlog za izdajo mnenja, saj so pravna vprašanja o
združljivosti pristopa s Pogodbo jasno opredeljena in njihove
primernosti ne bi bilo moč izpodbijati.Italijanska
vlada v svojih ustnih stališčih izpostavlja člen 107(2) Poslovnika, iz
katerega izhaja, da predlog za izdajo mnenja lahko zadeva združljivost
predvidenega sporazuma z določbami Pogodbe ali pristojnost Skupnosti, da
sklene tak sporazum. Če bi se predlog kot v tem primeru nanašal na
pristojnost, ne bi zahtevali obstoja besedila sporazuma, ki je že dovolj
definiran. Dopustno je celo, da se predlog nanaša tudi na združljivost
pristopa z materialnimi določbami Pogodbe in ga Sodišče tako ne bi moglo
zavrniti, saj Konvencija, h kateri se pristopa, obstaja in so znani
njeni splošni vidiki. Portugalska vlada v
svojih ustnih stališčih prav tako poudarja, da sta znana rezultat
pogajanj, ki jih je treba voditi, in vsebina Konvencije, h kateri se
predlaga pristop Skupnosti.V – Pravna podlaga predvidenega pristopa1.
Avstrijska vlada, potem ko je spomnila na sodno prakso v zvezi z
zunanjimi pristojnostmi Skupnosti, izpostavlja, da spoštovanje temeljnih
pravic spada k izvajanju vseh pooblastil Skupnosti. Zagotavljanje
pravic, ki jih ščiti Konvencija, bi se izvajalo na podlagi pristojnosti,
ki bi na vsakem zadevnem področju predstavljale podlago za ukrepanje
institucij Skupnosti. Ta notranja horizontalna uporaba pravic, ki jih
zagotavlja Konvencija, bi obenem ustvarila podlago za zunanjo
pristojnost Skupnosti za pristop h Konvenciji.2.
Komisija, Parlament in belgijska, danska, nemška, grška, italijanska,
finska in švedska vlada ter podredno še avstrijska vlada izpostavljajo,
da ob odsotnosti specifičnih določb člen 235 Pogodbe predstavlja pravno
podlago za pristop. Pogoji uporabe člena 235, torej nujnost ukrepanja
Skupnosti, izvajanje enega od ciljev Skupnosti in povezava z delovanjem
skupnega trga, naj bi bili uresničeni.Komisija
se sklicuje na svoj prej navedeni delovni dokument z dne 26. oktobra
1993, v katerem je spoštovanje človekovih pravic označila za glavni
cilj, ki je sestavni del ciljev Skupnosti.Iz
sodbe z dne 8. aprila 1976 v zadevi Defrenne (43/75, Recueil, str. 455)
naj bi izhajalo, da so naloge v smislu člena 235 Pogodbe lahko natančno
določene v preambuli Pogodbe. Torej bi se preambula Enotnega evropskega
akta sklicevala na spoštovanje človekovih pravic in na Konvencijo.Parlament
prav tako meni, da varstvo človekovih pravic spada k ciljem Skupnosti.
Potrditev državljanstva Unije bi predstavljala nov pravni element v
korist te teze. V resnici bi na temelju kombinacije določb iz člena B,
tretja alinea, Pogodbe o Evropski uniji in določb iz člena 8 Pogodbe ES
bila naloga Skupnosti, da državljanom Unije zagotovi varstvo njihovih
temeljnih pravic v enaki meri, kot jo uživajo kot državljani svojih
držav glede na državno ravnanje. Parlament poudarja nujnost, da se
Skupnost vključno s Sodiščem podredi mednarodnemu pravnemu nadzoru, ki
je enak nadzoru, kateremu so podvržene države članice in njihova vrhovna
sodišča. Po mnenju Parlamenta bi izbira člena 235 Pogodbe morala biti
dopolnjena s podatki iz člena 228(3), drugi pododstavek, Pogodbe, ki za
sklenitev določenih mednarodnih sporazumov zahteva tudi privolitev
Parlamenta. Nujnost take privolitve bi se razlagala z ratio legis
te določbe, kolikor bi šlo za izogibanje temu, da preko mednarodnega
sporazuma Parlament v svoji funkciji sozakonodajalca ne bi bil dolžan,
da iz naslova mednarodnih obveznosti Skupnosti spremeni akt, sprejet v
skladu s postopkom soodločanja.Belgijska,
nemška, grška, italijanska, avstrijska, finska in švedska vlada
poudarjajo, da je varstvo človekovih pravic splošno horizontalno načelo,
ki je obvezujoče za Skupnost pri izvajanju vseh njenih dejavnosti ter
da je to varstvo bistvenega pomena za dobro delovanje skupnega trga.Po
mnenju teh vlad naj bi Sodišče to varstvo uresničevalo preko splošnih
načel prava Skupnosti, pri čemer bi upoštevalo skupne ustavne tradicije
in mednarodne instrumente, še zlasti Konvencijo. Preambula Enotnega
evropskega akta, preambula Pogodbe o Evropski uniji in členi F(2), J.1
in K.2 iste pogodbe naj bi potrjevali spoštovanje človekovih pravic in v
tem okviru tudi vlogo Konvencije.Grška vlada prav tako omenja člen 130 U(2) Pogodbe ES, ki govori o cilju spoštovanja človekovih pravic v razvojnem sodelovanju.Avstrijska
vlada pojasnjuje, da se je pri določitvi ciljev Skupnosti prav tako
primerno sklicevati na preambulo Pogodbe, ki predvideva varstvo miru in
svobode; ta cilj pa bi združil pravice, ki jih zagotavlja Konvencija.Finska vlada meni, da v trenutnem stadiju razvoja Skupnosti varstvo človekovih pravic predstavlja resničen cilj Skupnosti.Po
mnenju vseh teh vlad naj bi bila pristop h Konvenciji in zunanji sodni
nadzor potrebna zaradi varstva posameznikov pred kršitvami Konvencije s
strani institucij Skupnosti.Belgijska vlada
vztraja na nujnosti, da se izogne razhajanju pri tolmačenju med sodno
prakso Skupnosti in organi Konvencije. Poudarja, da je sistem pravnih
sredstev po pravu Skupnosti, ki izključuje ničnostno tožbo posameznika
zoper akt, ki ga neposredno in posamično ne zadeva, manj zaščitniški od
sistema iz Konvencije.V svojih ustnih
stališčih italijanska vlada navaja, da so se vse države članice glede
svojih pristojnosti prostovoljno podredile mehanizmom mednarodnega
nadzora varstva človekovih pravic. Prenos državnih pristojnosti na
Skupnost bi zahteval, da se ta podredi enakemu mednarodnemu nadzoru
zaradi vzpostavitve ravnovesja, ki so ga sprva želele države članice.Avstrijska
vlada se sklicuje na nujnost enotnega tolmačenja Konvencije, na
postopno poglabljanje integracije, ki je predvideno s Pogodbo o Evropski
uniji – področje, na katerem varstvo človekovih pravic vzbuja posebno
pozornost –, ter na uslužbenske spore Skupnosti.Finska
vlada pojasnjuje, da je pristop potreben zaradi okrepitve socialnega
vidika Pogodbe. Nove podlage za pristojnost, ki jih predvideva Enotni
evropski akt, in potrditev načela subsidiarnosti pa bi omejili oziroma
skrčili področje uporabe člena 235 Pogodbe. Uporaba te določbe bi bila
izraz strukture in vsebine sporazuma o pristopu.3.
Španska, francoska, irska in portugalska vlada in vlada Združenega
kraljestva izpostavljajo, da niti Pogodba ES niti Pogodba o Evropski
uniji ne vsebujeta določbe, ki bi Skupnosti podelila posebne
pristojnosti na področju človekovih pravic in bi bila pravna podlaga za
predvideni pristop. Člen F(2) Pogodbe o Evropski uniji naj bi
uresničeval le en ustavni značaj zakonodajnega vpliva na področju
varstva človekovih pravic in naj bi sicer to varstvo upošteval le preko
splošnih načel prava Skupnosti. Francoska
in portugalska vlada dodajata, da imata člen J.1(2) Pogodbe o Evropski
uniji, ki se nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko, in člen
K.2(1) te Pogodbe, ki zadeva pravosodje in notranje zadeve, ki naj sicer
ne bi spadala v pristojnost Sodišča, značaj programa in Skupnosti ne
podeljujeta posebnih pooblastil. Francoska vlada prav tako navaja člen
130 U Pogodbe ES.Španska, francoska, irska
in portugalska vlada in vlada Združenega kraljestva prav tako
nasprotujejo mogoči uporabi člena 235 Pogodbe. V resnici naj spoštovanje
človekovih pravic, kot so navedene v členu 2 in 3 te Pogodbe, ne bi
bilo med cilji Skupnosti. Vlada Združenega kraljestva dodaja še, da
sklicevanje na člen F(2) Pogodbe ne bi moglo vnaprej opravičiti
zatekanja k členu 235. Te vlade ugovarjajo
trditvi, da predvideni pristop narekujeta pravna praznina ali
pomanjkanje varstva človekovih pravic. Sodišče naj bi izvedlo materialno
sprejetje Konvencije v pravni red Skupnosti in njeno polno vključitev v
blok zakonitosti Skupnosti. Francoska vlada izpostavlja izvleček
temeljnih pravic, ki jih potrjuje Konvencija in varstvo katerih
zagotavlja Sodišče.Portugalska vlada
dodaja, da obstaja teoretično tveganje glede različnega tolmačenja
določil Konvencije na Sodišču in na Evropskem sodišču za človekove
pravice, ki se lahko razlaga s posebnimi cilji gospodarskega in
političnega pridruževanja Skupnosti. Ta vlada izpostavlja možnost
prenosa predhodnega odločanja razlage Konvencije s Sodišča na Evropsko
sodišče za človekove pravice. Po mnenju
vlad naj bi pravo Skupnosti zajemalo celoten sistem pravnih sredstev v
korist posameznikov. Pristop ne bi bil obvezen v okviru delovanja
skupnega trga. 4. Danska vlada zastopa
nekoliko drugačno stališče. Izpostavi vrzel v varstvu človekovih pravic,
kar zadeva javne uslužbence Skupnosti, pri čemer priznava, da ta vrzel
ni vsebinske, temveč procesne narave. Spoštovanje Konvencije preko neke
vrste samoomejevanja, ki ga predlaga Sodišče, bi bilo drugačno od
spoštovanja na podlagi mednarodne obveznosti, pa čeprav je razlika
teoretična. Prednost pristopa bi bila izključno politična, saj naglaša
pomen spoštovanja človekovih pravic. Pristop bi prav tako omogočal
Skupnosti, da sama zagotavlja svojo obrambo, če bi pravo Skupnosti
izpodbijali pred organi, predvidenimi s Konvencijo. Glede tega vlada
poudarja, da se spori na splošno nanašajo na kombinacijo pravil
Skupnosti in državnih pravil, v takem primeru pa se načelno izpodbijajo
pravila države; v tej situaciji bi lahko institucije, zlasti Komisija,
bile v pomoč nacionalnim vladam pred organi Konvencije.Nasproti
tej politični prednosti pa danska vlada postavlja praktične in pravne
težave. Trenutno bi bil pristop mogoč le za države, položaj drugih
pogodbenih strank pa bi bil negotov; pristop Skupnosti bi izzval težave
na ravni izjem, odobrenih državam članicam, pa tudi pri pridržkih s
strani slednjih; pristop se najverjetneje ne bi nanašal na Konvencijo v
celoti; treba bi bilo vzpostaviti mehanizem za določitev entitete,
odgovorne za kršitve Konvencije, pri čemer se razume, da bo a priori
izpodbijani dokument nacionalni; to bi prav tako postavilo vprašanje
zastopanosti Skupnosti v organih nadzora Konvencije, zlasti v bodočem
skupnem sodišču. Glede na težo teh težav danska vlada predlaga sklenitev
sporazuma med Skupnostjo in pogodbenimi strankami Konvencije, s čimer
bi Sodišču omogočili, da predhodno predloži Evropskemu sodišču za
človekove pravice vprašanja, ki zadevajo človekove pravice, in bi
Evropsko sodišče za človekove pravice pooblastili, da Sodišče zaprosi za
izdajo predhodne odločbe glede prava Skupnosti.VI – Vprašanje združljivosti pristopa s členoma 164 in 219 Pogodbe1.      Komisija,
Parlament ter belgijska, danska, nemška, grška, italijanska,
avstrijska, finska in švedska vlada poudarjajo, da predvideni pristop,
zlasti podreditev Skupnosti sodnemu sistemu Konvencije, ni v nasprotju s
členoma 164 in 219 Pogodbe. Komisija
poudarja, da se v nasprotju s sporazumom o Evropskem gospodarskem
prostoru smotrnost Konvencije in Pogodbe preverja na področju človekovih
pravic. Konvencija bi vzpostavila mehanizem klasičnega nadzora v
mednarodnem pravu in odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice ne
bi imele neposrednega učinka v notranjem pravnem redu. Seveda pa bi
Konvencija dopuščala posebnost individualne tožbe. Vsekakor bi šlo samo
za en način nadzora poleg tožbe, ki je na voljo pogodbenim strankam;
poleg tega bi bilo protislovno sprejeti ta mehanizem preverjanja in
zavrniti tožbo posameznika. Evropsko sodišče za človekove pravice naj se
ne bi izrekalo o vprašanju porazdelitve pristojnosti med Skupnostjo in
državami članicami, saj to vprašanje ureja sam pravni red Skupnosti.
Tako bi morala biti izključena možnost tožbe med Skupnostjo in državami
članicami. Ne bi mogli jasneje potrditi, da
mehanizem nadzora Konvencije, kjer se nanaša na celoto pristojnosti
Skupnosti, postavlja pod vprašaj avtonomnost pravnega reda Skupnosti. V
resnici bi Konvencija določila le minimalne standarde. Nadzorni
mehanizem ne bi imel neposrednega učinka v pravnem redu Skupnosti. In
končno, ker tega mehanizma ne bi šteli za nasprotnega z ustavnimi načeli
držav članic, ga ne bi mogli šteti za nezdružljivega z načeli prava
Skupnosti. Parlament se sklicuje na zgoraj
omenjeno mnenje 1/91, v katerem je Sodišče Skupnosti priznalo možnost,
da se podredi odločitvam določenega mednarodnega sodišča. Podrejanje
Skupnosti pristojnemu sodišču na področju človekovih pravic bi bilo v
skladu z razvojem sistema Skupnosti, ki ne bi več obravnaval
gospodarskega izvajalca, ampak državljana Unije. Zunanji nadzor na
področju človekovih pravic avtonomnosti pravnega reda Skupnosti ne bi
prizadel v večji meri kot avtonomnosti pravnega reda držav članic.
Parlament navaja svojo zgoraj navedeno resolucijo z dne 18. januarja
1994, v kateri poudarja pomembnost direktne tožbe pred mednarodnim
sodiščem zaradi preverjanja združljivosti dokumenta Skupnosti s
človekovimi pravicami in pojasnjuje, da predvideni pristop ni take
narave, da bi ogrozil pristojnost Sodišča glede vprašanj prava
Skupnosti. Po mnenju belgijske vlade naj bi
bilo Sodišče poklicano, da odloči, ali temeljne pravice, ki so
vključene v pravni red Skupnosti, ko so zajete v Konvenciji, postanejo
pravice po pravu Skupnosti ali ohranijo svojo specifično naravo. Glede
na odgovor bi predvideni pristop vplival ali pa ne na avtonomnost prava
Skupnosti. Vlada najprej izpostavlja, da
imajo pravice in svoboščine iz Konvencije poseben status v okviru
splošnih načel prava Skupnosti. V resnici bi Konvencija vzpostavila
minimalni prag varstva in ne bi ogrožala razvoja tega varstva na podlagi
drugih virov, ki jih priznava Sodišče, torej pravnega reda Skupnosti in
skupnih ustavnih tradicij. Ko se Sodišče sklicuje na Konvencijo, naj bi
upoštevalo tolmačenje organov Konvencije, pri čemer naj bi poudarilo
posebno mesto pravic, ki jih zagotavlja Konvencija v redu Skupnosti. V
takem okviru in v smislu zgoraj navedenih mnenj 1/91 in 1/92 bi bila
avtonomnost pravnega reda Skupnosti že zdaj samo relativna. Belgijska
vlada nato izpostavlja še, da predvideni sporazum ščiti avtonomnost
pravnega reda Skupnosti. V skladu z možnostjo, ki jo ponuja člen 62
Konvencije, bi bila izključena vsakršna tožba med Skupnostjo in njenimi
državami članicami, kar naj bi upošteval člen 219 Pogodbe. Da bi se
izognili vsakemu zunanjemu vplivu na porazdelitev pristojnosti med
Skupnostjo in državami članicami, bi te v primeru posamezne tožbe lahko
zavzele položaj o odgovornem za navedeno kršitev; mehanizem, ki bi ga
bilo treba uvesti, pa bi temeljil na Prilogi IX h Konvenciji Združenih
narodov o pomorskem pravu z dne 10. decembra 1982. Tretjič
vlada poudarja, da absolutna avtonomnost pravnega reda Skupnosti na
področju pravic in svoboščin, ki jih zagotavlja Konvencija, ni zaželena.
Dejansko se ne bi mogli izogniti tveganju glede pristojnosti odločanja
organov Konvencije o združljivosti aktov Skupnosti ali vsaj nacionalnih
izvedbenih ukrepov s Konvencijo, če je raven varstva človekovih pravic v
pravnem redu Skupnosti nižja od tiste v Konvenciji. Četudi
bi Sodišče moralo predlagati uporabnost meril iz prej omenjenih mnenj
1/91 in 1/92 o avtonomnosti pravnega reda Skupnosti, bi se predvideni
pristop lahko izvedel. Glede tega belgijska
vlada opozarja na odsotnost vseh osebnih in funkcijskih povezav med
Sodiščem in organi Konvencije. Evropsko sodišče za človekove pravice bi
lahko le prisililo stranke v postopku, da se uskladijo z njegovimi
sodbami, pri čemer pa ne bi moglo izničiti ali razveljaviti nacionalnih
izpodbijanih aktov. Kar zadeva učinke sodb tega sodišča, vlada razlikuje
dva primera. Če je določilo Konvencije dovolj natančno in popolno, se
bo spoštovanje slednjega izvajalo že s samim priznanjem njegove
neposredne uporabnosti. Če kršeno določilo ni neposredno uporabno, pa je
država tista, ki mora primerno poskrbeti za odpravo kršitev. V nobenem
primeru pa avtonomnost pravnega reda Skupnosti ne bo ogrožena. Sodišče
je po mnenju danske, nemške, grške, italijanske, avstrijske in finske
vlade v zgoraj navedenem mnenju 1/91 dopustilo, da se Skupnost glede
tolmačenja in uporabe tega sporazuma lahko podredi sodišču, ki ga
vzpostavlja mednarodni sporazum, pod pogojem, da ne ogroža avtonomnosti
pravnega reda Skupnosti. V tem pogledu naj bi Sodišče sicer poudarilo
nujnost spoštovanja neodvisnosti sodišč Skupnosti in monopol Sodišča pri
tolmačenju prava Skupnosti. Danska vlada
poudarja še, da je bila v sporazumu o Evropskem gospodarskem prostoru
težava glede istovetnosti tega prava s pravom Skupnosti. V tem primeru
pa naj bi bilo upoštevanje sodne prakse organov Konvencije s strani
institucij Skupnosti vključno s Sodiščem omejeno samo na vidik
človekovih pravic. Ne da bi hotela dokončno in na hitro rešiti to
vprašanje, vlada še poudarja, da že danes obstajajo vplivi sodne prakse
Konvencije na prakso Sodišča, kar bi govorilo v prid združljivosti
pristopa s Pogodbo.Nemška vlada prav tako
pojasnjuje, da vprašanje porazdelitve pristojnosti med Skupnostjo in
državami članicami ostaja v pristojnosti Sodišča, saj se Evropsko
sodišče za človekove pravice ni izreklo o notranjem pravu pogodbenih
strank. Sodišče bi ob sočasnem upoštevanju ustavne tradicije držav
članic in Konvencije zagotovilo temeljne pravice, kar bi privedlo do
višje stopnje varstva, kot jo dosega Konvencija. Že zdaj ne bi mogli
potrditi, da je avtonomnost prava Skupnosti ogrožena, ker se enake
določbe tolmačijo na različne načine glede na njihove različne namene.
Edina obveznost, ki jo Konvencija nalaga Skupnosti, in sicer spoštovanje
najnižje določene ravni, bi ostala v okvirih, ki jih predvideva zgoraj
navedeno mnenje 1/91. Poleg tega nemška vlada navaja tudi neobstoj
osebnih povezav med obema sodnima organoma. Grška
vlada ocenjuje, da se morebiten poseg Evropskega sodišča za človekove
pravice v pravni red Skupnosti omejuje na tolmačenje pravic, ki jih
zagotavlja Konvencija. Spoštovanje avtonomnosti pravnega reda Skupnosti
ne bi prepovedovalo kakršnih koli zunanjih posegov, ampak bi zahtevalo
varstvo temeljnih načel in institucionalnega ravnovesja prava Skupnosti.
Upoštevanje posebnosti prava Skupnosti s strani Evropskega sodišča za
človekove pravice bi moralo biti zagotovljeno s prisotnostjo sodnika, ki
izhaja iz Skupnosti in ki hkrati ne bi bil član Sodišča. Italijanska
vlada v svojih ustnih stališčih omenja, da bo sporazum o pristopu moral
upoštevati merila, ki jih je razvilo Sodišče v zgoraj navedenih mnenjih
1/91 in 1/92 glede spoštovanja pravnega reda Skupnosti. Glede tega
vlada vztraja na dejstvu, da odločbe Evropskega sodišča za človekove
pravice nimajo neposrednega učinka na notranje pravne rede in ne morejo
povzročiti, da bi se notranje akte razglasilo za nezakonite. Avstrijska
vlada izpostavlja razliko glede na sporazum o Evropskem gospodarskem
prostoru. Pristop ne bi ustvaril normativnega bloka, ki bi se nanašal
izključno na pravila, ki so že v pravnem redu Skupnosti, in bi moral
biti vključena v ta red. Evropsko sodišče za človekove pravice ne bi
bilo pristojno za odločanje o vprašanjih prava Skupnosti, ki bi bilo v
tem pogledu asimilirano s pravom držav pogodbenic Konvencije. Švedska
vlada ocenjuje, da bi nezdružljivost pristopa s členoma 164 in 219
Pogodbe lahko obstajala le v primeru nepoznavanja značaja odločitev
Sodišča in s tem škodovanja avtonomnosti pravnega reda Skupnosti. Da bi
se izognili tej nevarnosti, švedska vlada predvideva, da bi s posebnim
dogovorom iz urejanja sporov po Konvenciji izključili nesoglasja med
samimi državami članicami ali med njimi in Skupnostjo. Prav tako omenja
idejo o mehanizmu prenosa predhodnega odločanja Evropskega sodišča za
človekove pravice na Sodišče glede vprašanj prava Skupnosti. Finska
vlada ne izključuje, da lahko predvideni pristop in podrejanje
institucij Skupnosti Evropskemu sodišču za človekove pravice vplivata na
razlago Sodišča glede določb prava Skupnosti, kolikor te določbe
zadevajo človekove pravice. Če bi uporabili načela, ki so bila
zastavljena v zgoraj navedenem mnenju 1/91, bi bilo vsekakor treba
priznati, da človekove pravice, ki jih ščitijo splošna načela prava
Skupnosti, ne izvirajo iz gospodarskega in trgovinskega jedra tega prava
in da pristop ne ovira njegove avtonomije.2.
Španska, francoska, irska in portugalska vlada in vlada Združenega
kraljestva izpostavljajo, da pristop Skupnosti h Konvenciji ni združljiv
s Pogodbo, še posebej z njenima členoma 164 in 219. Sklicujoč se na
zgoraj navedeni mnenji 1/91 in 1/92 vlade poudarjajo, da predvideni
pristop postavlja pod vprašaj avtonomnost pravnega reda Skupnosti in
monopol Sodišča. Španska vlada ob tem
navaja člena 24 in 25 Konvencije, ki uvajata meddržavne in posamične
tožbe, člen 45, ki Evropskemu sodišču za človekove pravice daje
pristojnost, da odloča o tolmačenju in uporabi Konvencije, člena 32 in
46, ki odločitvam organov Konvencije dodeljujeta obvezujoč značaj, člen
52, ki se nanaša na dokončni značaj odločb Evropskega sodišča za
človekove pravice, člen 53, ki pogodbene stranke obvezuje, da se
uskladijo s sodbami, ter člen 54, ki Svetu ministrov podeljuje funkcijo
nadzora izvrševanja sodb. Člen 62 Konvencije, ki vse spore med
pogodbenimi strankami glede tolmačenja in uporabe Konvencije podreja
načinom urejanja, kot jih predvideva sama Konvencija, naj bi bil
nezdružljiv s členom 219 Pogodbe; predvideti bi bilo treba pridržek ali
poseben dogovor, da bi izključili spore med samimi državami članicami
ali med državami članicami in Skupnostjo. V nasprotju z merili, ki jih
vzpostavljata zgoraj navedeni mnenji 1/91 in 1/92, naj se organi nadzora
Konvencije ne bi omejevali na tolmačenje Konvencije, ampak naj bi
preverjali zakonitost prava Skupnosti glede na Konvencijo, kar bi
ogrožalo sodno prakso Sodišča. Francoska
vlada pojasnjuje, da pravni red Skupnosti razpolaga z avtonomno in
posebno sodno ureditvijo. V trenutni situaciji naj ne bi bilo ali pa ne
bi moglo biti uvedeno nobeno pravno sredstvo za presojanje vprašanj o
človekovih pravicah izven upoštevanja določenega prava kot splošnega
načela Sodišča.Francoska vlada prav tako
omenja problem predhodnega izčrpanja notranjih pravnih sredstev. V
pravnem redu Skupnosti naj bi bila pravna sredstva, ki so na voljo
posameznikom, omejena in v večini primerov bi bil Sodišču predložen
predlog za predhodno odločanje. Morali bi se vprašati, ali organi
Konvencije Skupnosti ne bi prisilili, da razširi dostop do postopka za
predhodno odločanje, in obratno, ali ti organi v svojem vrednotenju
možnosti izčrpanja notranjih pravnih sredstev ne bi mogli zavrniti tega
postopka. V tem primeru bi bilo veliko lažje spremeniti člen 173, drugi
pododstavek, Pogodbe z namenom, da se posameznikom omogoči izpodbijanje
aktov Skupnosti, ki zadevajo njihove temeljne pravice. Francoska
vlada izpostavlja še tveganje, da bi spore, povezane s pravom
Skupnosti, reševali organi Konvencije, sestavljeni iz pripadnikov držav
članic Sveta Evrope, vendar nečlanic Skupnosti. Prav tako opozarja na
težave sodelovanja sodnikov Skupnosti v organih nadzora Konvencije. V
takih pogojih bi bil lahko pristop izpeljan šele po spremembi Pogodbe,
vključno s Protokolom o statutu Sodišča. Irska
vlada v svojih ustnih stališčih poudarja, da pristop Skupnosti h
Konvenciji zastavlja vprašanje izključne pristojnosti Sodišča po členih
164 in 219 Pogodbe glede odločanja o vseh nesoglasjih, povezanih z
uporabo in tolmačenjem Pogodbe. Portugalska
vlada prav tako poudarja, da so organi nadzora Konvencije pristojni za
uporabo in tolmačenje določb, ki imajo horizontalno naravo; ta
pristojnost bi neizogibno prišla navzkriž z uporabo in tolmačenjem prava
Skupnosti. Seveda bi člen 62 Konvencije omogočal izključitev meddržavne
tožbe, ki jo predvideva člen 24 Konvencije, da bi spoštovali člen 219
Pogodbe. Ratio legis tega člena pa ne bi mogel biti omejen na
domnevo spora med državami članicami, temveč bi pomenil, da je treba
preprečiti, da bi se drug način sodnega reševanja sporov od tistega, ki
ga izvaja Sodišče, vmešaval v tolmačenje in uporabo Pogodbe. Evropsko
sodišče za človekove pravice bi v resnici imelo nalogo tolmačenja prava
Skupnosti in sprejemanja odločitev o pristojnosti Skupnosti. Mehanizem,
ki bi Skupnosti in državam članicam dovoljeval odločanje o vprašanjih
pristojnosti, bi bilo težko uporabljati. Evropsko sodišče za človekove
pravice bi za odločitev, ali so bila izčrpana notranja pravna sredstva,
celo odločalo o pristojnosti Sodišča; tako bi bilo primorano odločati,
ali bi posameznik lahko vložil ničnostno tožbo zoper akt Skupnosti, ki
ga neposredno in posamično zadeva. Španska
vlada in vlada Združenega kraljestva prav tako opozorjata na pravne
posledice odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice in bodočega
skupnega sodišča. Še posebej podčrtata, da je v pristojnosti tega
Sodišča, da daje pravično zadoščenje oškodovani stranki, ki je lahko v
obliki denarne odškodnine. V primeru pristopa pa bi se Sodišče na
področju uporabe Konvencije odreklo svoji vrhovni moči razlagalca prava
Skupnosti. Evropsko sodišče za človekove pravice se v nasprotju z
merili, ki jih predvideva zgoraj navedeno mnenje 1/91, ne bi omejilo na
tolmačenje in uporabo mednarodnega sporazuma. Posegalo bi v tolmačenje
in uporabo prava Skupnosti in bi odločalo o pristojnostih Skupnosti in
držav članic. 3. Nizozemska vlada se
omejuje na izpostavitev težav, ki jih je treba preučiti pred sprejetjem
odločitve o primernosti pristopa, ne da bi zavzela jasno stališče.
Opozarja zlasti na vprašanje združljivosti odnosov med Sodiščem in
organi Konvencije s členom 164 Pogodbe, vprašanje položaja držav članic
kot pogodbenih strank Konvencije in članic Skupnosti glede spoštovanja
njihovih obveznosti v odnosu do pogodb Skupnosti in do Konvencije ter na
težavo glede določitve odgovornosti Skupnosti in držav članic glede
spoštovanja Konvencije. Stališče SodiščaDopustnost predloga za izdajo mnenja1.        Irska
vlada in vlada Združenega kraljestva, pa tudi danska in švedska vlada
so trdile, da predlog za izdajo mnenja ni dopusten, ali pa so vsaj
izpostavile, da je prehiter. Zatrjevale so, da ne obstaja sporazum,
katerega vsebina bi bila dovolj natančna, da bi Sodišču omogočila
preverjanje združljivosti pristopa s Pogodbo. Po mnenju teh vlad ne bi
mogli upoštevati predvidenega sporazuma, vse dokler Svet ne sprejme
načelne odločitve o začetku pogajanj o sporazumu.2.        V
tem pogledu je v skladu s členom 228(6) Pogodbe treba opozoriti, da
Svet, Komisija ali ena država članica lahko pridobi mnenje Sodišča o
združljivosti predvidenega sporazuma z določili Pogodbe.3.        Cilj
te določbe, kakor je to nazadnje ugotovilo Sodišče v mnenju 3/94 z dne
13. decembra 1995 (Recueil, str. I-4577, točka 16), je, da vnaprej
predvidi zaplete, ki bi izhajali iz sodnih sporov, povezanih z
združljivostjo Pogodbe z mednarodnimi sporazumi, ki zavezujejo Skupnost.
4.        Sodišče
je poleg tega v omenjenem mnenju (točka 17) izpostavilo, da bi sodna
odločba, ki bi ugotovila, da je tak sporazum po svoji vsebini in po
postopku za njegovo sklenitev nezdružljiv z določili Pogodbe, zagotovo
povzročila resne zaplete, ne le na področju Skupnosti, ampak tudi na
področju mednarodnih odnosov, in bi s tem tvegala, da povzroči škodo
vsem udeleženim stranem vključno s tretjimi državami.5.        Da
bi se izognili takšnim zapletom, je Pogodba uvedla izjemen postopek
predhodne predložitve zadeve Sodišču, da se še pred sklenitvijo
sporazuma preveri, če je ta združljiv s Pogodbo.6.        Gre
za poseben postopek sodelovanja med Sodiščem na eni strani in drugimi
institucijami Skupnosti in državami članicami na drugi strani, ki poziva
Sodišče, da v skladu s členom 164 Pogodbe zagotovi spoštovanje prava
pri tolmačenju in uporabi Pogodbe v fazi pred sklenitvijo sporazuma, za
katerega se meni, da bi lahko povzročil spor glede zakonitosti ravnanja
Skupnosti o sklenitvi, izvajanju ali uporabi. 7.        Kar
zadeva obstoj osnutka sporazuma, je v tem primeru treba ugotoviti, da
se tako v trenutku predložitve zadeve Sodišču kot v trenutku, ko Sodišče
izda svoje mnenje, pogajanja še niso pričela ter da še ni določena
natančna vsebina sporazuma, s katerim Skupnost namerava pristopiti h
Konvenciji.8.        Da
bi presodili, v kolikšni meri ta neobstoj natančne vsebine sporazuma
ogroža sprejemljivost predloga, je treba razlikovati glede na predmet
tega predloga.9.        Kakor
je razvidno iz stališč, ki so jih predstavile vlade držav članic in
institucije Skupnosti, pristop Skupnosti h Konvenciji sproža dve glavni
težavi, in sicer na eni strani pristojnost Skupnosti za sklenitev
takšnega sporazuma in na drugi strani združljivost z določili Pogodbe,
še posebej v tistih točkah, ki se nanašajo na pristojnosti Sodišča.10.      Kar
zadeva vprašanje pristojnosti, je treba spomniti, da je Sodišče v
mnenju 1/78 z dne 4. oktobra 1979 (Recueil, str. 2871, točka 35)
presodilo, da je v primeru, ko gre za reševanje vprašanja pristojnosti, v
interesu institucij Skupnosti in zadevnih držav vključno s tretjimi
državami, da se to vprašanje razreši že pred začetkom pogajanj in preden
bi se pogajalo o bistvenih elementih sporazuma.11.      Edini
pogoj, ki ga je Skupnost izpostavila v tem mnenju, je, da bo predmet
predvidenega sporazuma znan pred začetkom pogajanj. 12.      Po
vsem tem torej ne bi smelo biti dvoma, da je v tem predlogu za izdajo
mnenja predmet predvidenega sporazuma že znan. V resnici in neodvisno od
načina pristopa Skupnosti h Konvenciji so splošni predmet te
Konvencije, področje, ki ga obravnava, in institucionalni obseg takega
pristopa za Skupnost popolnoma znani.13.      Dopustnosti
predloga za izdajo mnenja ni mogoče izpodbijati na podlagi dejstva, da
Svet še naj ne bi sprejel odločitve o začetku pogajanj in da ni bil
predviden sporazum v smislu člena 228(6) Pogodbe.14.      Čeprav
taka odločitev ni bila sprejeta, je bil pristop Skupnosti h Konvenciji
dejansko predmet različnih študij in predlogov Komisije in je bil v
trenutku predložitve zadeve Sodišču na dnevnem redu Sveta. Dejstvo, da
je Svet začel postopek iz člena 228(6) Pogodbe, vnaprej predpostavlja,
da je predvideval možnost pogajanj in sklenitve takega sporazuma.
Predlog za izdajo mnenja zato izgleda kot rezultat upravičene skrbi
Sveta, da bi bil obveščen o obsegu svojih pristojnosti pred sprejetjem
odločitve o začetku pogajanj.15.      Razen
tega je treba omeniti, da je obseg predloga za izdajo mnenja, kjer se
ta nanaša na vprašanje pristojnosti Skupnosti, dovolj jasen in da
formalna odločitev Sveta o začetku pogajanj ni bila neizogibna za bolj
podrobno določitev tega predmeta.16.      Nazadnje
koristni učinek postopka iz člena 228(6) Pogodbe zahteva možnost, da se
zadeva glede vprašanja pristojnosti predloži Sodišču ne šele ob začetku
pogajanja (mnenje 1/78, točka 35), ampak prav tako že pred uradnim
začetkom takega pogajanja.17.      V
takih okoliščinah, ko je vprašanje pristojnosti Skupnosti glede
postopka pristopa bilo predhodno sproženo na ravni Sveta, je v interesu
Skupnosti, držav članic in drugih držav pogodbenic Konvencije, da se o
tem vprašanju odloči pred začetkom pogajanj.18.      Iz
zgoraj navedenega torej izhaja, da je predlog za izdajo mnenja
sprejemljiv, kolikor se nanaša na pristojnost Skupnosti za sklenitev
predvidenega sporazuma. 19.      Enako pa ne sledi glede vprašanja združljivosti sporazuma s Pogodbo.20.      Da
bi torej lahko podali natančen odgovor na vprašanje združljivosti
pristopa Skupnosti h Konvenciji s pravili Pogodbe, še zlasti s členoma
164 in 219, ki se nanašata na pristojnosti Sodišča, mora slednje
razpolagati z zadostnimi elementi glede pogojev, zaradi katerih Skupnost
predvideva, da bi se podredila trenutnim in bodočim mehanizmom sodnega
nadzora, ki so vzpostavljeni s Konvencijo.21.      Torej
je treba ugotoviti, da Sodišču ni bilo dano nobeno pojasnilo o
predvidenih rešitvah glede konkretnega urejanja te podreditve Skupnosti
mednarodnemu sodišču.22.      Iz
zgoraj navedenega izhaja, da Sodišče ni v stanju izdati mnenja o
združljivosti pristopa h Konvenciji s pravili Pogodbe.Pristojnost Skupnosti za pristop h Konvenciji23.      Iz
člena 3 B Pogodbe, po katerem Skupnost deluje v okviru pristojnosti in
ciljev, ki so ji podeljeni s Pogodbo, izhaja, da Skupnost razpolaga le z
omejenimi pristojnostmi.24.      Spoštovanje
tega načela omejene pristojnosti se nalaga tako za notranja ravnanja
kakor za mednarodna ravnanja Skupnosti.25.      Skupnost
običajno deluje na podlagi posebnih pristojnosti, ki pa, kot je
razsodilo Sodišče, ne izhajajo nujno iz posebnih določb Pogodbe, ampak
se prav tako lahko na implicitni način izpeljejo iz teh določb.26.      Tako
na področju mednarodnih odnosov Skupnosti, ki so predmet tega predloga
za izdajo mnenja, iz ustaljene sodne prakse sledi, da pristojnost
Skupnosti za prevzem mednarodnih obveznosti lahko izhaja tako iz
izrecnih kot iz implicitnih določb Pogodbe. Sodišče je sklenilo, da je
bila Skupnosti vsakič, ko je pravo Skupnosti institucijam Skupnosti
podelilo pristojnosti na notranjem področju z namenom uresničevati
zastavljeni cilj, podeljena pristojnost za prevzem mednarodnih
obveznosti, potrebnih za uresničevanje tega cilja, tudi v primeru, ko za
to ni bilo izrecne določbe (glej mnenje 2/91 z dne 19. marca 1993,
Recueil, str. I-1061, točka 7).27.      Treba
je ugotoviti, da nobena določba Pogodbe institucijam Skupnosti na
splošno ne podeljuje pooblastil, da bi predpisovale pravila na področju
človekovih pravic ali sklepale mednarodne konvencije na tem področju.28.      V
primeru neobstoja posebnih izrecnih ali implicitnih pristojnosti v ta
namen je treba preveriti, ali je člen 235 Pogodbe lahko pravna podlaga
za pristop.29.      Cilj
člena 235 je, da dopolni neobstoj pooblastil za delovanje, ki so
izrecno ali na implicitni način preko posebnih določb Pogodbe podeljena
institucijam Skupnosti, kolikor so ta pooblastila nujna, da lahko
Skupnost izvaja svoje funkcije z namenom, da doseže enega izmed ciljev,
določenih s Pogodbo.30.      Ta
določba je sestavni del institucionalnega reda, ki temelji na načelu
omejene pristojnosti, zato ne bi mogla predstavljati podlage za
razširitev področja pristojnosti Skupnosti preko splošnega okvira, ki
izhaja iz celote določb Pogodbe in zlasti iz tistih, ki določajo naloge
in ravnanja Skupnosti. Ta določba vsekakor ne bi mogla služiti kot
podlaga za sprejetje določb, ki bi v svojih posledicah vodile k
spremembi Pogodbe in se tako izognile postopku, ki ga slednja predvideva
v ta namen.31.      Ob
upoštevanju vsega navedenega je treba preučiti, ali pristop Skupnosti h
Konvenciji lahko temelji na členu 235.32.      Najprej
je treba opozoriti, da je bil pomen spoštovanja človekovih pravic
poudarjen v različnih deklaracijah držav članic in institucij Skupnosti
(navedene so v točki III.5 dejanskega stanja). To je prav tako omenjeno v
preambuli Enotnega evropskega akta ter v preambuli in členih F(2),
J.1(2), peta alinea, in K.2(1) Pogodbe o Evropski uniji. Člen F sicer
pojasnjuje, da Unija spoštuje temeljne pravice, kot jih posebej
zagotavlja Konvencija. Člen 130 U Pogodbe ES v odstavku 2 predvideva, da
politika Skupnosti na področju razvojnega sodelovanja prispeva k cilju
spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.33.      Nato
je treba poudariti, da po ustaljeni sodni praksi človekove pravice
predstavljajo sestavni del splošnih pravnih načel, katerih spoštovanje
zagotavlja Sodišče. Glede tega se Sodišče zgleduje po skupnih ustavnih
tradicijah v državah članicah in po informacijah, ki jih dajejo
mednarodni instrumenti in ki zadevajo varstvo človekovih pravic, pri
katerih so države članice sodelovale ali so k njim pristopile. V tem
okviru je Sodišče pojasnilo, da Konvencija zavzema poseben pomen (glej
zlasti sodbo z dne 18. junija 1991 v zadevi ERT, C-260/89, Recueil, str.
I-2925, točka 41).34.      Če
je torej spoštovanje človekovih pravic pogoj za zakonitost ravnanj
Skupnosti, je vsekakor treba ugotoviti, da bi pristop h Konvenciji
povzročil bistveno spremembo trenutne ureditve Skupnosti glede varstva
človekovih pravic, saj bi dopustil uvrstitev Skupnosti v drugačen
mednarodni institucionalni sistem, pa tudi vključitev celote določil
Konvencije v pravni red Skupnosti.35.      Takšna
sprememba ureditve varstva človekovih pravic v Skupnosti, katere
institucionalne posledice bi bile enako bistvene za Skupnost in za
države članice, bi pomenila ustavno razsežnost in bi torej po svoji
naravi prekoračila omejitve iz člena 235. Lahko bi bila uresničena
izključno s spremembo Pogodbe.36.      Že
zdaj je moč ugotoviti, da Skupnost v trenutnem stanju prava Skupnosti
nima pristojnosti za pristop h Konvenciji.Na tej podlagi jeSODIŠČE_v
sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, C. N. Kakouris, D. A. O.
Edward, J.-P. Puissochet in G. Hirsch, predsedniki senatov, G. F.
Mancini, F. A. Schockweiler (poročevalec), J. C. Moitinho de Almeida, P.
J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L.
Sevón in M. Wathelet, sodniki_po
opredelitvi G. Tesaura, prvega generalnega pravobranilca, C. O. Lenza,
F. G. Jacobsa, A. La Pergole, G. Cosmasa, P. Légerja, M. B. Elmerja, N.
Fennellya in D. Ruiz-Jaraboja Colomerja, generalnih pravobranilcev_izdalo mnenje:Skupnost
v trenutnem stanju prava Skupnosti nima pristojnosti za pristop h
Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.Rodríguez IglesiasKakourisEdwardPuissochetHirschManciniSchockweilerMoitinho de AlmeidaKapteynGulmannMurrayJannRagnemalmSevónWatheletV Luxembourgu, 28. marca 1996.Sodni tajnik       PredsednikR. Grass       G. C. Rodríguez Iglesias