62009CC0115_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Върховен административен съд на провинция Nordrhein-Westfalen, Германия), се отнася до неправителствена организация в областта на опазването на околната среда (наричана по-нататък „екологична НПО“), която оспорва по съдебен ред административен акт, който може да засегне околната среда. Производството не е по колективна жалба (например по искане на организация, обединяваща определен брой местни жители, които твърдят, че ще бъдат неблагоприятно засегнати от последиците на проект в местността, в която живеят). С жалбата, с която е поискана проверка от съда, по-скоро се оспорва атакуваният административен акт, доколкото с него се разрешават дейности, за които се твърди, че ще окажат вредно въздействие върху самата околна среда. В този смисъл може да се каже, че екологичната НПО се опитва да действа от името на самата околна среда.
2. Съгласно германското право страната, по чиято инициатива се образува производството за оспорване по съдебен ред, трябва да се позовава на нарушение на лично материално право. Запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 10а от Директива 85/337/ЕИО (наричана по-нататък „Директивата ОВОС“)(2), изменена с Директива 2003/35/ЕО(3) . Едновременно с това запитващата юрисдикция всъщност иска да се установи дали Директивата ОВОС и Орхуската конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“) предоставят или задължават държавите членки да предоставят на екологичните НПО правото да подават жалби до националните юрисдикции, без да доказват или да се позовават на нарушение на лично материално право.
Международно право
Орхуската конвенция
3. На 25 юни 1998 г. Европейската общност, държавите членки поотделно и 19 други държави подписват Орхуската конвенция, която влиза в сила на 30 октомври 2001 г. На 17 февруари 2005 г.(4) тя е одобрена от името на Европейската общност и е ратифицирана от Германия на 15 януари 2007 г.
4. Седмо, осмо, тринадесето и осемнадесето съображение от Орхуската конвенция гласят следното:
„[7] като признават […], че всеки човек има правото да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, както и задължението, индивидуално и съвместно с други лица, да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения“;
„[8] като имат предвид, че, за да могат да отстояват това право и да спазват това задължение, гражданите трябва да имат достъп до информация, да имат право да участват при вземането на решения и да имат достъп до правосъдие по въпроси на околната среда и като признават в тази връзка, че гражданите могат да се нуждаят от помощ при упражняването на своите права“;
„[13] като признават също значението на съответните роли, които отделните граждани, неправителствените организации и частният сектор могат да играят в опазването на околната среда“;
„[18] загрижени, че обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага“.
5. Член 2, параграф 5 определя „засегнатата общественост“ като „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес; за целите на това определение ще се счита, че неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, имат интерес“.
6. Член 9 съдържа разпоредби относно достъпа до правосъдие както на физическите лица, така и на неправителствените организации, а също и норми, приложими в производствата пред съдилищата. По-специално член 9, параграф 2 гласи:
„2. В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
(a) които имат достатъчен интерес, или
(б) чието право е нарушено[(5) ], ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка,
достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва[т] [материалната и процесуалната законосъобразност] на всяко решение, действие или [бездействие] в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на буква а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на буква б) по-горе.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право“.
Правна уредба на Европейския съюз
Директивата ОВОС, съответно изменена с Директива 2003/35
7. Орхуската конвенция е инкорпорирана в общностния правов ред (по-специално) с Директива 2003/35. С тази директива се изменят две директиви в областта на околната среда, а именно Директивата ОВОС и Директивата КПКЗ(6), за да „се гарантира, че те са напълно съвместими с разпоредбите на [Орхуската] Конвенция[…], по-специално [с] член 9, параграф [2] от нея“(7) .
8. Съображения 3 и 4 от Директива 2003/35 се отнасят до участието на обществеността. Съображение 4 изрично се позовава на ролята на екологичните НПО:
„(3) Ефективното участие на обществеността във вземането на решения дава възможност на обществеността да изрази, а отговорникът за вземането на решения да вземе предвид мненията и проблемите, които могат да бъдат свързани с тези решения, като по такъв начин се увеличава отговорността и прозрачността на процеса на вземането на решения и се допринася за общественото разбиране на въпросите, свързани с околната среда и за подкрепа относно взетите решения.
(4) Участието, включително участието на сдружения, организации и групи, по-специално на неправителствени организации, подкрепящи опазването на околната среда, следва да бъде съответно поощрено, включително inter alia чрез насърчаване на екологичното образование на обществеността“.
9. Член 1, параграф 2 от Директивата ОВОС, изменена с Директива 2003/35, отразява съдържанието на член 2, параграф 5 от Орхуската конвенция, като определя „заинтересованата общественост“ като „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната, или се интересува от процедурите за вземане на решения в областта на околна[та] среда, посочени в член 2, параграф 2; за целите на това определение неправителствените организации, които подкрепят опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право, се счита, че имат интерес“(8) .
10. Директива 2003/35 добавя и нов член — член 10а — в Директивата ОВОС. Този член съдържа разпоредби, които уреждат достъпа до правосъдие. Той гласи следното:
„Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
а) които имат достатъчно интерес, или по друг начин;
б) които продължават да накърняват право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, [за] да оспорва[т] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
Държавите членки […] определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
Какво представлява достатъчен интерес и накърняване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк д остъп до правосъдие на заинтересованата общественост. За тази цел интересите на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 изисквания, се считат за достатъчни за целите на буква а) от настоящия член. Такива организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат накърнени за целите на буква б) от настоящия член.
Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността от процедура за предварително преразглеждане пред административен орган и няма да повлияят на изискването за изчерпване на административните процедури за преразглеждане преди преминаването към съдебни процедури за преразглеждане, ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура следва да бъде честна, справедлива, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа.
За да се увеличи ефект[ът] от разпоредбите на настоящия член, държавите членки гарантират, че на обществеността е предоставена практическата информация относно достъпа до административни и съдебни процедури за преразглеждане“.
Националното право
11. Член 19, параграф 4 от Grundgesetz (Основния закон) гласи, че „[а]ко публичен орган наруши субективно право на определено лице, същото може да се обърне към съдилищата […]“.
12. Параграф 42 от Verwaltungsgerichtsordnung (Административнопроцесуалния кодекс, наричан по-нататък „VwGO“) предвижда, че:
„(1) С жалба до съда може да бъде поискана отмяна на административен акт (производство за отмяна) или, в случай на отказ или бездействие, да бъде направено искане съдът да задължи администрацията да
приеме административен акт (производство по оспорване на отказ или на бездействие на администрацията).
(2) Освен ако законът предвижда друго, такова искане е допустимо само ако жалбоподателят твърди, че с административния акт, с отказа или с бездействието се нарушават неговите права“.
13. Член 113, параграф 1, първо изречение от VwGO предвижда, че „ако правата на жалбоподателя са нарушени от незаконосъобразен административен акт, съдът отменя акта заедно с решението по административната жалба, ако такова решение е прието“.
14. Член 1, параграф 1 от Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Закон за допълнителните разпоредби относно жалбите по свързани с околната среда дела по Директива 2003/35/ЕО, известен още като Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; наричан по-нататък„UmwRG“) гласи по-специално:
„(1) Настоящият закон се прилага за жалби, с които се оспорват
1. актове по смисъла на член 2, параграф 3 от Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung [Закон за оценка на въздействието върху околната среда, наричан по-нататък „UVPG“] относно допустимостта на проекти, по отношение на които съгласно
a) [UVPG],
[…]
може да възникне задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда;“
15. По-конкретно член 2, параграф 1 от UmwRG предвижда:
„Национално или чуждестранно сдружение, акредитирано по реда на член 3, може да обжалва на основание [VwGO] акт сред посочените в член 1, параграф 1, първо изречение или бездействие при приемането на такъв акт, без да се изисква то да се позовава на нарушение на собствените му права, при условие че сдружението
1. твърди, че актът по член 1, параграф 1, първо изречение или бездействието при приемането на такъв акт е в нарушение на законови разпоредби за опазване на околната среда, по силата на които се предоставят лични права и които могат да бъдат относими към акта“.
16. Член 2, параграф 5 от UmwRG гласи, че:
„Жалбите по параграф 1, се приемат за основателни,
1. доколкото актовете по смисъла на член 1, параграф 1, първо изречение или бездействието при приемането им са в нарушение на законовите разпоредби за опазване на околната среда, по силата на които се предоставят лични права и които са относими към акта, и доколкото нарушението засяга интереси, свързани с опазването на околната среда, които са част от уставно определените цели на сдружението“.
17. Текстът на член 2, параграф 1, първо изречение от UVPG е следният:
„Оценката на въздействието върху околната среда е неразделна част от административните процедури за издаване на актове за одобряването на проекти […]“
18. По-конкретно член 2, параграф 3 от UVPG гласи:
„Актове по смисъла на параграф 1, първо изречение са:
1. […] разрешенията, актовете за одобряване на устройствени планове и други приети в рамките на административна процедура актове за одобряване на проекти […]“.
19. Член 61, параграфи 1 и 2 от Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Закона за защита на природата и управление на ландшафта, известен още като Bundesnaturschutzgesetz) гласи:
„(1) Независимо от това дали са нарушени техни права, […] акредитираните сдружения могат на основание [VwGO] да оспорват по съдебен ред:
1. освобождаването от забрани и от издаване на задължителни указания, целящи опазването на защитени природни територии, национални паркове и други защитени територии по член 33, параграф 2, и
2. актовете за одобряване на устройствени планове във връзка с проекти, засягащи неблагоприятно природата и ландшафта, заедно с разрешенията за устройствени дейности, когато е предвидено участие на обществеността
[…]
(2) Жалбите, подадени в съответствие с параграф 1, са допустими само в случаите, в които сдружението
1. твърди, че приемането на административен акт сред посочените в параграф 1, първо изречение, е в нарушение на разпоредбите на настоящия закон, на разпоредби, които са приети или продължават да се прилагат на основание или в рамките на настоящия закон, или на други разпоредби, които трябва да се вземат под внимание при приемането на административен акт и чиито цели включват съображения, свързани със защитата на природата и управлението на ландшафта,
2. е засегнато във връзка с въпрос, който съгласно неговия устав попада в неговия предмет на дейност и във връзка с който то е акредитирано,
[…]“
Фактите, производството и преюдициалните въпроси
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (наричано по-нататък „Trianel“, встъпила страна в производството пред запитващата юрисдикция) възнамерява да изгради и експлоатира електроцентрала, изгаряща въглища, в Lünen, Nordrhein-Westfalen. Проектът подлежи на задължителна оценка на въздействието върху околната среда.
21. В рамките на 8 км от мястото на изграждане на проекта се намират пет обекта, обявени от националния закон за защитени територии на природни местообитания, дива флора и фауна.
22. На 6 май 2008 г. Bezirksregierung Arnsberg (окръжната администрация в Arnsberg) издава предварителен административен акт и частично разрешение на Trianel във връзка с проекта. В предварителния административен акт е посочено, че от правна гледна точка по отношение на мястото за изграждане на проекта няма възражения.
23. На 16 юни 2008 г. екологичната НПО, известна като Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. (клон на „Приятели на Земята, Германия“ в Nordrhein-Westfalen, наричано по-нататък „BUND“) подава жалба срещу окръжната администрация в Arnsberg, с която иска отмяната на предварителния административен акт и на разрешението. BUND е сдружение, акредитирано по реда на параграф 3 от UmwRG (разпоредбата, в която се уточняват „вътрешноправните изисквания“, на които трябва да отговарят екологичните НПО за целите на член 1, параграф 2 от Директивата ОВОС).
24. BUND твърди, че предварителният административен акт и разрешението страдат от недостатъци по форма и същество и че проектът е в нарушение на принципите на защита и предпазливост, залегнали в законодателството срещу замърсяването на околната среда, и на законовите изисквания за защита на природата и опазване на водите.
25. Запитващата юрисдикцията застъпва становището, че BUND няма право да подава такава жалба, тъй като не е налице нарушение на негово лично материално право съгласно изискванията на германското законодателство за наличие на процесуална легитимация. Запитващата юрисдикцията обаче изпитва съмнения в това дали самото изискване екологичната НПО да твърди, че е нарушено нейно право, е съвместимо с правото на Европейския съюз, и по-конкретно с член 10а от Директивата ОВОС.
26. Поради това запитващата юрисдикция спира производството и отправя до Съда следните въпроси:
„1) Изисква ли член 10a от [Директивата ОВОС], изменена съответно с [Директива 2003/35/ЕО], неправителствените организации, които възнамеряват да подадат жалба пред съд на държава членка, чието административнопроцесуално право изисква жалбоподателят да твърди, че е нарушено негово право, да могат да се позовават на нарушение на всяка от разпоредбите, свързани с одобряването на проекта, отнасящи се до опазването на околната среда, включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени, дори и отчасти, да служат за закрила на правни интереси на частноправни субекти?
2) Ако първият въпрос не може да получи безусловен утвърдителен отговор:
Изисква ли член 10a от [Директивата ОВОС], изменена съответно с [Директива 2003/35/ЕО], неправителствените организации, които възнамеряват да подадат жалба пред съд на държава членка, чието административнопроцесуално право изисква жалбоподателят да твърди, че е нарушено негово право, да могат да се позовават на нарушение на разпоредби за опазване на околната среда, свързани с одобряването на проект, които се основават пряко на общностното право или с които се транспонират общностни разпоредби за опазване на околната среда във вътрешното право, включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени, дори и отчасти, да служат и за закрила на правни интереси на частноправни субекти?
а) Ако вторият въпрос по принцип изисква утвърдителен отговор:
Трябва ли общностните разпоредби относно опазване на околната среда да отговарят на определени изисквания относно съдържанието, за да могат да бъдат оспорени?
б) Ако вторият въпрос изисква утвърдителен отговор:
За какви изисквания, свързани със съдържанието (например непосредствено действие, цел на закрилата, законодателни цели), става въпрос?
3) Ако първият и вторият въпрос изискват утвърдителен отговор:
Предоставя ли Директивата пряко на неправителствените организации право на достъп до съд, излизащо извън рамките на нормите на вътрешното право?“
27. BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, германското, гръцкото и италианското правителство, както и Комисията представят писмени становища. BUND, Trianel, германското правителство и Комисията представят устни становища в съдебното заседание на 10 юни 2010 г.
Предварителни бележки
Производството срещу Германия
28. Комисията отбелязва, че срещу Германия е налице висящо производство пред Комитета по изпълнението, създаден по силата на Орхуската конвенция, което по същество се отнася до същия въпрос, който е предмет на разглеждане и по настоящото дело(9) . Това производство обаче е спряно до постановяването на преюдициално заключение по настоящото дело. Поради това предлагам посоченото производство да не се взема предвид по-нататък.
Правното положение в Германия
29. Писменото становище на германското правителство е полезно за изясняване на проблема, изложен в акта за преюдициално запитване. Общото правило в Германия относно допустимостта в административното производство се съдържа в член 42, параграф 2 от VwGO. Доколкото разбирам, действието на тази разпоредба е, че жалбите, с които се оспорват административни актове, са допустими само ако: а) се основават на правна норма за защита на лични права, и б) жалбоподателят попада в приложното поле на нейната защита.
30. Германското правителство заявява, че в този смисъл правото на оспорване по съдебен ред представлява „право в защита на физическите лица“, което е закрепено в член 19, параграф 4 от Основния закон. В хода на това производство съдът може служебно да изследва фактите, да проверява дали всички фактически обстоятелства, необходими за постановяването на административния акт, са били налице, да преценява законосъобразността на този акт (например като прецени дали с него се нарушава принцип като принципа на пропорционалност) и да установи, че административният акт не е бил постановен ultra vires. Съдът може да упражнява правомощията си за проверка дори когато административните органи разполагат със свобода на преценка. Германското правителство твърди, че този процес се отличава с възможност за особено интензивен съдебен контрол(10) .
31. По-нататък обаче германското правителство отбелязва, че германските съдилища разполагат с ограничени ресурси. Поради това условието, че достъпът до правосъдие обикновено се ограничава до лицата, чиито права са пряко засегнати от административния акт, е практическа последица от високия интензитет на съдебен контрол, необходим за предоставянето на ефективна съдебна защита. Увеличаването на броя на жалбоподателите, които имат право да оспорват по съдебен ред, би довело до „блокиране на системата“. Това на свой ред би снижило ефективността на германските съдилища при предоставянето на защита на правата на потенциалните жалбоподатели. В резултат от това, с предоставянето на достъп до съд на по-широк кръг жалбоподатели било възможно да се ограничи съдебната защита, с която разполагат лица, чиито лични права са нарушени.
32. Германското правителство също отбелязва, че при оспорването по съдебен ред свързаното производство пред административните органи се спира. Следователно увеличаването на броя на жалбите, подавани пред съдилищата, щяло да доведе до значително забавяне на производствата пред административните органи.
33. Германското правителство отбелязва, че макар съгласно общото правило жалбоподателят да трябва „да се позовава на нарушение“ на лично право, член 2, параграф 1, първо изречение от UmwRG предвижда изключение в полза на акредитираните екологични НПО. Те могат да оспорват по съдебен ред, при положение че разпоредбите, чието нарушение твърдят, предоставят права на частноправни субекти. В този смисъл посоченото изключение поставя екологичните НПО в по-благоприятно положение от жалбоподателите — физически лица.
34. Изглежда безспорно, че в Германия опазването на околната среда е израз не на личен, а на обществен интерес(11) . В съответствие с това и като общо правило правните норми за опазване на околната среда невинаги предоставят и права на физическите лица.
35. Ето защо на практика екологичните НПО не могат да поискат, а германските съдилища не могат да извършват проверка на административен акт на основание, че той нарушава самостоятелна норма за опазване на околната среда. Те могат да действат единствено ако са в състояние да се позоват на лично материално право, което е нарушено или за което съществува опасност да бъде нарушено.
36. В светлината на изложеното пристъпвам към разглеждането на първия въпрос.
По първия въпрос
37. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 10а от Директивата за ОВОС задължава държавите членки да разрешат на екологичните НПО да подават жалби по съдебен ред за нарушения на разпоредби от областта на опазването на околната среда, относими към одобряването на проект — включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени за закрила на правни интереси на частноправни субекти.
38. Налице ли е разпоредба в текста на Директивата ОВОС, която да дава основание за становището, че достъпът до правосъдие може да се постави в зависимост от наличието на лични материални права?
39. Комисията подчертава връзката, която Директивата ОВОС създава между опазването на околната среда и закрилата на личното право на здраве. Според мен обаче тази връзка следва да се разбира в общ смисъл. Процесуалната легитимация за оспорване на твърдяно неправилно прилагане на конкретни разпоредби от законодателството в областта на опазването на околната среда не трябва да се поставя в зависимост от доказването на конкретна или особена връзка със здравето на човека(12) .
40. Първо, член 10а от Директивата ОВОС не уточнява необходимостта от такава връзка. Второ, както член 191 ДФЕС(13), така и Директива 2003/35 разглеждат опазването на околната среда като самостоятелна цел, отделна от опазването на здравето на хората(14) . Поради тези съображения тълкуването на законодателни разпоредби, предназначени да осигурят опазването на околната среда, като неразривно свързани със здравето на хората, според мен би довело до ненужно и недопустимо ограничаване на приложното им поле.
41. Германското правителство твърди, че член 10а от Директивата ОВОС не изисква държавите членки да променят националните си системи, за да дадат възможност за actio popularis, по силата на който всяко лице може неограничено да оспорва административни актове на основания, свързани с околната среда. Това е така. Основният въпрос в настоящото производство обаче е дали в съответствие с Директивата ОВОС държавите членки могат да запазят действието на процесуални норми относно процесуалната легитимация, които имат за последица обстоятелството, че абсолютно никое лице не може да подаде жалба с твърдения за нарушение на законодателство, чиято единствена цел е опазването на околната среда.
42. Actio popularis се урежда в разпоредбата на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, който все още не е инкорпориран в правото на ЕС(15) . Следователно към настоящия момент държавите членки все още не са задължени да предоставят възможност за упражняването на actio popularis.
43. Целта на член 10а, добавен в Директивата ОВОС с член 3, параграф 7 от Директива 2003/35, е да се инкорпорира член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция в правото на ЕС. За разлика от член 9, параграф 3, тази разпоредба единствено изисква държавите членки да предоставят право на определени представители на „заинтересованата общественост“ на достъп до процедура за обжалване, за да оспорват материалната и процесуалната законосъобразност на всяко решение, действие или бездействие. Това изискване е надлежно възпроизведено в член 10а от Директивата за ОВОС.
44. Член 10а, първа алинея изисква държавите членки да предоставят процесуална легитимация или а) на лицата, които имат достатъчен интерес, или б) „[чието право е нарушено]“. Алтернативите са необходими с оглед на различните критерии за наличието на процесуална легитимация в различните национални правни системи на държавите, подписали Орхуската конвенция(16) .
45. Член 10а, трета алинея предвижда, че в съответствие с целта да се предостави широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост, държавите членки определят какво представлява „достатъчен интерес“ и „нарушено право“. След това в него се посочва, че за тази цел интересите на всяка екологична НПО(17) се считат за достатъчни за целите на критерий а) и че такава НПО има права, които могат да бъдат предмет на нарушение за целите на критерий б).
46. В това се състои и основният проблем. Какъв вид „право“ би могла да твърди, че е нарушено екологичната НПО? Съответно дава ли член 10а възможност на държавите членки да ограничават правата, за които е възможно да се твърди наличие на нарушение, до определена категория права (т.е. до личните материални права)?
47. Германското правителство твърди, че член 10а, трета алинея от Директивата ОВОС му дава възможност да уточни, че жалбоподателят — НПО, в качеството си на частноправен субект, може да се позовава единствено на разпоредби за защита на правните интереси на частноправните субекти. Тази разпоредба единствено предвижда, че следва да се приеме, че екологичните НПО притежават права, равностойни с тези на физическите лица (като в действителност те не могат и не притежават такива права). В този смисъл тя поставя екологичните НПО в идентично положение с физическите лица, без да променя естеството на правата, на които трябва да се позовават екологичните НПО, за да имат процесуална легитимация, или да стеснява правото на държавите членки да ограничават видовете права, на които е възможно позоваване в хода на обжалването по съдебен ред. Доколкото на екологичните НПО се разрешава да се позовават на разпоредби, които защитават правата на трети лица, а не техните собствени лични права, екологичните НПО се ползват с по-широк достъп до правосъдие от физическите лица.
48. Според Kомисията член 10а предвижда единствено, че основание за подаването на жалби от екологичните НПО трябва да бъде наличието на нарушено право. Тя твърди, че съществуването на такова право трябва да се установи в съответствие с националното законодателство — въпреки че необходимостта от широк достъп до правосъдие трябва да се вземе надлежно предвид.
49. На пръв поглед текстът на член 10а („чието право е нарушено“) изглежда в по-голяма или по-малка степен неутрален. В него не се посочва, че правото трябва да бъде от определен вид. Не се посочва нито това, че определен вид или че всички видове права биха били достатъчни, за да се установи наличие на процесуална легитимация. Текстът на член 10а не уточнява и вида/видовете права, на които държавата членка може да разреши да се позовава жалбоподателят.
50. По делото Djurgården(18) възприех позицията, че член 10а от Директивата ОВОС автоматично осигурява на НПО, които отговарят на определението по член 1, параграф 2 от тази директива, процесуална легитимация пред националните съдилища(19) .
51. Както предлагам в споменатото заключение(20), в резултат от особената роля и съответстващите ѝ права, отредени на екологичните НПО съгласно Орхуската конвенция и Директивата ОВОС, се установява особено силен и ефективен механизъм за предотвратяване на вредите за околната среда. Екологичните НПО изразяват колективните интереси и могат да притежават степен на техническа компетентност, с която вероятно отделните физически лица не разполагат. Доколкото една-единствена жалба, подадена от екологична НПО, би могла да замени множество равностойни жалби, които иначе биха били подадени от физически лица, е възможно да се постигне по-добра организация на делата, да се намали броят на висящите производства пред съдилищата и да се подобри ефективността при използването в правораздавателната дейност и за защитата на правата на ограничени съдебни ресурси.
52. Водещата роля, отредена на екологичните НПО, компенсира и решението да не се въвежда задължително actio popularis по делата, свързани с околната среда. Освен това участието на екологични НПО както по време на административния, така и на съдебния етап от вземането на решения повишава качеството и утвърждава легитимността на постановените от публичните о ргани актове и подобрява ефективността на производствата за предотвратяване на вредите за околната среда(21) .
53. Струва ми се, че в още по-голяма степен е от основно значение да се даде възможност на екологичните НПО да оспорват административни актове, които са благоприятни за проекти, ако — както изглежда е в Германия — съответното отрицателно решение винаги може да се оспори от ръководителите на проекта, които (по дефиниция) могат да твърдят, че е нарушено тяхно лично материално право.
54. По дело Djurgården изразих становище, че всяка екологична НПО (в съответствие с определението по националното право съгласно член 1, параграф 2 от Директивата ОВОС) автоматично има право на достъп до правосъдие, тъй като член 10а посочва изрично, че за такава НПО ще се счита, че има права, „които могат да бъдат накърнени“ или „интерес“, за който се приема, че е „достатъчен“. Според мен това ясно показва, че екологичните НПО са в уникално привилегировано положение.
55. Посочих също така, че според мен обстоятелството, че правото да се сезира съдът, следва да се предоставя „в съответствие с[…] национална[та] правна система“, не означава, че държавите членки разполагат с допълнителна свобода на действие при транспонирането на тази разпоредба. По-скоро с този израз само се подчертава, че разпоредбите относно достъпа до правосъдие се прилагат в процесуалните рамки на всяка държава членка(22) .
56. В своето решение по делото Съдът се произнася на малко по-ограничени основания.
57. Конкретният преюдициален въпрос по дело Djurgården не засяга пряко проблема дали държавите членки могат да ограничават видовете права, на които могат да се позовават екологичните НПО. Може би това е причината за липсата на пълна яснота във възприетата от Съда формулировка във връзка с разглеждания понастоящем въпрос. В този смисъл Съдът заявява, че „трябва да имат възможност да обжалват лицата от заинтересованата общественост, които или имат достатъчно интерес, или
— ако така изисква националното законодателство — твърдят, че една от дейностите, визирани в Директива 85/337, накърнява техни права“ (точка 34), и че „онези, чиито права [този проект] накърнява, сред които са сдруженията за опазване на околната среда, трябва да имат възможност да обжалват пред компетентните юрисдикции“ (точка 45). В точка 44 той приема, че за „неправителствените организации“, „които „отговарят на всички изисквания съгласно националното право“, […] се считат, в зависимост от случая, за имащи „достатъчно интерес“ или за титуляри на едно от правата, които могат да бъдат накърнени от дейност, която попада в приложното поле на тази директива“, а по-нататък, че „членовете на заинтересованата общественост, които имат достатъчно интерес да оспорват дадена дейност или чиито права могат да бъдат засегнати от дадена дейност, трябва да имат възможност да обжалват решението, което я разрешава“ (точка 48).
58. Настоящото дело е подходяща възможност Съдът да разсее неяснотата, която остава след неговото Решение по дело Djurgården.
59. Член 10а от Директивата ОВОС гласи, че „[д]ържавите членки гарантират, че […] членовете на заинтересованата общественост [чието право е нарушено], когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие, имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд […]“.
60. По отношение на физическите лица това означава, че те трябва да твърдят, че определен проект нарушава или има опасност да наруши права, от които те се ползват.
61. Ако обаче за екологичните НПО се приложи същият стандарт, това или би ги поставило в абсолютно идентично положение с физическите лица (ако се засягат само собствените им права), или само би им осигурило възможност да действат от името на физически лица (ако процесуалната им легитимация зависи от нарушаването или от опасността от нарушаване на лични права, от които се ползват други лица). Според мен обаче екологичните НПО следва да се ползват с по-широка процесуална легитимация.
62. Правилното тълкуване на член 10а се изяснява, когато под внимание се вземе трета алинея от него.
63. Тази алинея се прилага както за екологичните НПО в системите, при които процесуалната легитимация възниква на основание критерий а) съгласно първа алинея, така и в системите, при които същата възниква на основание на критерий б).
64. Нейното действие се изразява не в предоставянето на право или интерес на тези НПО, а като се приема, че ако отговарят на съответните изисквания, приложими съгласно националното право, в зависимост от случая те непременно ще отговарят на изискването да притежават достатъчен интерес или да имат права, които могат да бъдат нарушени.
65. В този смисъл по отношение на критерий а) се счита, че всички екологични НПО имат достатъчен интерес, за да имат право на обжалване пред законово установен съдебен орган или друг независим и безпристрастен орган. Те не трябва да доказват наличието на такъв интерес, а фактически се приема, че по отношение на тях същият е доказан. Вследствие на това те имат процесуална легитимация да оспорват материалната или процесуална законосъобразност на всяко решение, действие или бездействие, което попада в приложното поле на Директивата за ОВОС.
66. Определено същото трябва да се отнася и за случаите, свързани с критерий б). Екологичните НПО трябва да разполагат със същия безпрепятствен достъп до производство за оспорване, независимо кой критерий прилага съответната държава членка. В противен случай държавите членки, които прилагат критерий б), биха разполагали с по-голяма свобода да откажат процесуална легитимация на екологичните НПО отколкото държавите членки, прилагащи критерий а), което би довело до значителни различия в достъпа до правосъдие в различните държави членки. Би била осуетена ефективността на Директивата ОВОС като акт, който гарантира подходящ контрол на проектите със значително потенциално въздействие върху околната среда, а различията биха могли да окажат осезаемо влияние при избора на местата на изграждане на проектите, особено в пограничните райони.
67. Ето защо според мен е правилно тълкуването, че в държавите членки, които прилагат критерий б) съгласно член 10а, първа алинея, третата алинея от същия член означава, че държавите членки трябва да гарантират, че екологичните НПО могат да се приемат за такива, „чието право е нарушено“, както и че националната система трябва да признае, че те имат „право“, което може да бъде нарушавано, макар и по силата на фикция в националната правна система, която в останалите случаи би признавала единствено нарушаване на лични материални права.
68. От това следва, че национална правна норма, съгласно която екологична НПО, която иска да оспори акт, който може да нанесе вреди на околната среда, трябва да бъде в състояние да се позове на нарушение на лично материално право, за да се ползва от процесуална легитимация, е несъвместима с член 10а от Директивата ОВОС.
69. Би могло да се възрази, че член 10а, трета алинея, първо изречение позволява на държавите членки да определят какво „представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право […] в съответствие с изискванията на националното право“. По този начин не се ли разрешава изрично на държавите членки да прилагат своите собствени определения?
70. Според мен възможността им да действат по този начин (също изрично) търпи значително ограничение. От същото изречение става ясно, че държавите членки трябва да пристъпят към този процес на определяне „в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост“. Целта да се предостави „широк достъп“ до правосъдие задава параметрите, в рамките на които държавите членки могат да упражняват законодателна дискреция.
71. Разширяването на достъпа до правосъдие е една от изричните цели на Орхуската конвенция. По-конкретно съображение 18 от нея гласи, че „обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага“. От своя страна трето съображение от Директива 2003/35 говори за „увеличава[не на] отговорността […] на процеса на вземането на решения“ и в нея се посочва, че „[у]частието, включително участието на сдружения, организации и групи, по-специално на неправителствени организации, подкрепящи опазването на околната среда, следва да бъде съответно поощрено“ (съображение 4).
72. Освен това, ако позицията на германското правителство е правилна, процесуалната легитимация на екологичните НПО да подават жалби би зависела отчасти от случайността. Да си представим две езера с приблизително сходни флора и фауна. Първото се намира в дивата природа, в отдалечена част на голям терен, попадащо под общия контрол на местните органи на власт (които разглеждат и молбите за градоустройствени действия). Наоколо не живеят никакви хора. Второто се намира в близост до няколко къщи. Съгласно тълкуването на германското правителство екологична НПО може да бъде процесуално легитимирана да оспори акта, с който се разрешава изграждането на проект, граничещ с второто, но не и с първото езеро (стига тя да изложи твърдението, че правата на собствениците на къщи са били или биха могли да бъдат нарушени). Със сигурност целта на Директивата ОВОС не е такава. Достъпът до правосъдие не може да се поставя в зависимост от външни фактори, например точното местоположение на проекта, който би могъл да нанесе вреди на околната среда, от което се опасява съответната екологична НПО.
Ефективност
73. В своето становище Trianel подчертава, че „широкият“ и „неограниченият“ достъп са различни неща, и твърди, че екологичните НПО не следва да разполагат автоматично с процесуална легитимация по член 10а от Директивата ОВОС. Германското правителство също твърди, че правото на ЕС не изисква неограничен достъп на екологичните НПО до съдилищата. Комисията приема, че Орхуската конвенция не разрешава на екологичните НПО да заобикалят критериите за допустимост, установени в националното право: въпреки че правата на екологичната НПО могат да бъдат нарушени, за да бъде нарушено, е необходимо най-напред правото да съществува. По-нататък обаче Комисията се позовава на принципа на ефективност, като стига до извода, че изразът „чието право е нарушено“ трябва да се тълкува широко.
74. Ако Съдът не бъде убеден, че и текстът, и целта на член 10а от Директивата ОВОС обуславят извода, че на екологичните НПО следва автоматично да се предостави процесуална легитимация, се налага въпросът да се разгледа накратко в перспективата на принципа на ефективност, при положение че промените в Директивата ОВОС, въведени с Директива 2003/35, целят по-специално да разширят достъпа до правосъдие.
75. Германското правителство твърди, че принципът на ефективност не се нарушава от поставянето на процесуалната легитимация в зависимост от наличието на лични материални права.
76. В съдебното заседание се изясни, че в Германия съществува обширно законодателство в областта на околната среда, което не може в неговата съвкупност да се свърже с лекота със защитата на лични материални права. Както Комисията правилно отбелязва, в редица случаи Съдът тълкува разширително Директивата за ОВОС(23) . На този фон според мен изключването на всички жалби, основаващи се на разпоредбите в областта на околната среда, освен тези, с които се предоставят и материални права на частноправни субекти, няма да доведе до ефективно прилагане на Директивата ОВОС.
77. Германското правителство изяснява, че неговата система на оспорване по съдебен ред се отличава с внимателен и щателен контрол на административните актове и води до високо ниво на защита на личните права(24) . Една интензивна система на съдебен контрол обаче, също като „Ферари“ със заключени отвътре врати, не е особено практична и полезна, ако самата система е недостъпна за определени категории жалби. Моето разбиране е, че при обстоятелства, при които няма опасност от нарушаване на лично материално право, нито физическите лица, нито екологичните НПО са процесуално легитимирани да обжалват. Никой не може да действа от името на самата околна среда. Има обаче обстоятелства — когато например проектът, посочен в приложение І към Директивата ОВОС (и следователно подлежи на задължителна оценка на въздействието върху околната среда по член 4, параграф 1 от нея), се намира на непокътнато, отдалечено от човешката цивилизация място — при които действителното участие в процеса на вземане на решения във връзка с околната среда и ефективният мониторинг върху прилагането на Директивата ОВОС придават много голямо значение на необходимостта на екологичните НПО да се осигури процесуална легитимация за оспорване по съдебен ред.
78. Германското правителство твърди, че твърде интензивният понастоящем съдебен контрол би трябвало да отслабне, ако се стигне до по-леки изисквания във връзка с процесуалната легитимация, за да се избегне претоварването на административните юрисдикции. Според него това би довело до по-неубедително и до не толкова ефективно прилагане на Директивата ОВОС.
79. От гледна точка на логиката този довод не е достатъчен, за да се реши проблемът, че понастоящем пред германските съдилища не може да бъде подадена никаква жалба (поради липсата на процесуална легитимация у нито един жалбоподател) при определени обстоятелства, които попадат все пак в приложното поле на Директивата ОВОС, и при които (като последица от това) член 10а изисква съществуването на възможност за обжалване. Ще добавя, че по изложените от мен съображения(25) предоставянето на възможност за обжалване на екологичните НПО може в действителност да доведе до по-ефективно и по-рентабилно използване на ограничени съдебни ресурси.
80. В съдебното заседание BUND изложи твърдението, че всъщност едва 0,1 % от жалбите, свързани с околната среда, се подават от екологични НПО. Ако това действително е така, лекото облекчаване на предпоставките за процесуална легитимация няма да може да доведе до значително увеличаване на общия брой на жалбоподателите Освен това, дори и да са допустими, жалбите, за които се предполага, че представляват злоупотреба или са неоснователни, могат да бъдат отхвърлени по същество. Поради това според мен доводът, че би се стигнало до значително увеличаване на натовареността(26), не съставлява убедително съображение, за да не се отстрани един значителен недостатък на настоящата система.
Тълкуване в съответствие с правото на ЕС
81. Германското правителство изтъква, че в настоящото дело се повдига въпросът до каква степен правото на Европейския съюз може да ограничава възприетото от германската правна система тълкуване на процесуалната легитимация.
82. Отдавна е установено обаче, че дори конституционните норми на държавите членки не трябва да препятстват прилагането на правото на ЕС (по-конкретно като поставят това прилагане в безусловна зависимост от доказването на лично право на ищеца или жалбоподателя). В този смисъл, щом като член 10а от Директивата ОВОС налага определено тълкуване на израза „чието право е нарушено“, германската правна система трябва да спазва това изискване(27) .
83. Trianel изтъква, че тълкуването на член 10а, за което се застъпва BUND, би било свързано със задължение за Германия да преустанови прилагането на критерия, основаващ се на съществуването на права, при проверката на процесуалната легитимация. Според мен далеч не е толкова очевидно, че това е така.
84. Според моето разбиране за настоящото положение напълно е възможно германска юрисдикция да тълкува националното право в съответствие с изискванията на член 10а от Директивата ОВОС, като позволи на екологичните НПО да подават жалби на основание на нарушаване на считаните за лични, свързани с околната среда права(28) . Ясно е, че Германия трябва да изпълнява задълженията си по Директивата ОВОС, изменена с Директива 2003/35. По какъв начин тя ще постигне това е въпрос на законодателната власт и на националните юрисдикции.
Заключение по първия въпрос
85. В светлината на гореизложеното стигам до заключението, че член 10а от Директивата ОВОС изисква на екологичните НПО, които желаят да подадат жалба пред съдилищата на държава членка, чието административнопроцесуалното право изисква да се търси защита на нарушено право, да бъде разрешено да излагат твърдения за нарушение на всяка от свързаните с одобряването на проекта разпоредби, отнасящи се до опазването на околната среда, включително и на разпоредби, предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не предназначени, дори и отчасти, да служат за закрила на правни интереси на частноправни субекти.
По втория въпрос
86. Тъй като предложих на първия въпрос да се даде безусловен утвърдителен отговор, отговор на втория въпрос не е необходим. Просто бих добавила, че разпоредбите на член 10а от Директивата ОВОС се прилагат единствено по въпроси, които попадат в приложното поле ratione materiae на Директивата.
По третия въпрос
87. С третия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директивата ОВОС предоставя пряко на екологичните НПО право на достъп до съд, излизащо извън рамките на предвиденото в нормите на вътрешното право. С други думи, ако националните процесуални норми не позволяват на екологична НПО (като BUND) да докаже наличие на процесуална легитимация за оспорване по съдебен ред, има ли тя право да се позове пряко на разпоредбите на член 10а?
88. Съдът многократно е постановявал, че когато разпоредбите на една директива са достатъчно ясни, точни и безусловни, частноправните субекти могат основателно да се позовават на тях пред националния съд срещу държавата, ако тя се въздържа да транспонира в предвидения срок директивата в националното право или ако транспонирането е неправилно(29) . Съдът определя разпоредбата от директива за достатъчно „точна“, когато тя „създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие“(30) .
89. Със сигурност член 10а от Директивата ОВОС е достатъчно ясен и точен, за да му се придаде непосредствено действие. Достатъчно безусловен ли е обаче той?
90. Съдът постановява, че една разпоредба от директива е достатъчно „безусловна“, когато „създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие, и не зависи в изпълнението или действието си от приемането на никакъв акт било на [институциите на Европейския съюз], било на държавите членки“(31) .
91. Настоящото дело може да породи съмнения в три направления. Първо, член 10а се позовава на определението за екологична НПО съгласно член 1, параграф 2, като по този начин оставя на държавите членки правото да определят екологичните НПО, които попадат в приложното поле, по-специално на член 10а. Второ, член 10а, втора алинея предвижда, че е от компетентност на държавите членки да определят кое съставлява достатъчен интерес и накърняване на право. Трето, член 10а установява две отделни системи за предоставяне на процесуална легитимация, като отново запазва за държавите членки правото да вземат решение коя система да прилагат на своя територия. Съставлява ли пречка някое от изложените положения в член 10а да се счита за достатъчно безусловно, за да отговори на критерия за непосредствено действие?
92. Във връзка с първото съображение Съдът вече е приел, че дадена разпоредба може да породи непосредствено действие, когато директивата е частично транспонирана в държавата членка(32) . Обстоятелството, че Германия вече е уточнила критериите, на които в съответствие с член 1, параграф 2 трябва да отговаря една НПО, за да бъде призната за екологична НПО за целите на Директивата ОВОС, означава, че категорията „екологична НПО“ е безусловно определена. Всяка НПО, която отговаря на тези критерии (като BUND), следователно може да се позовава на разпоредбите на член 10а.
93. Във връзка с второто съображение поради вече изложените съображения считам, че член 10а, трета алинея автоматично предоставя процесуална легитимация на екологичните НПО. Вследствие на това възможността държавата членка да определи какво представлява достатъчен интерес или накърняване на право е ограничена. По силата на член 10а, трета алинея това определяне е без значение за екологичните НПО. В този смисъл такива НПО могат да се позовават на непосредственото действие на член 10а, въпреки че въпросната държава членка влага в определението на израза „чието право е нарушено“ смисъл, който препятства възможността частноправните субекти да действат по този начин.
94. Накрая, във връзка с третото съображение — обстоятелството, че член 10а предлага избор между две системи — в Решение по дело Gassmayr Съдът постановява, че „[е]дна разпоредба на правото на Съюза е безусловна, когато създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие, и не зависи в изпълнението или действието си от приемането на никакъв акт било на институциите на Съюза, било на държавите членки“(33) . В настоящото положение правната система на всички държави членки вече отразява една от двете възможности, посочени в букви а) и б). Въпросната държава членка не е задължена да приема нарочен акт. Също така наличието на две различни възможности не означава, че тази разпоредба е условна(34) . Подобно на разпоредбата — първообраз в Орхуската конвенция (член 9, параграф 2), член 10а е формулиран именно по този начин, за да съобрази двете различни системи, по които в държавите членки на Европейския съюз обикновено се установява процесуалната легитимация (и в държавите, подписали Орхуската конвенция). Не трябва единствено поради това той да се счита за условен вместо за безусловен.
Заключение
95. По изложените съображения предлагам на Съда да постанови следното в отговор на въпросите, отправени от Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen:
1) Член 10а от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за осигуряване участието на обществеността при изготвянето на определени планове и програми, отнасящи се до околната среда, и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета, изисква на екологичните НПО, които възнамеряват да подадат жалба пред съд на държава членка, чието административнопроцесуално право изисква жалбоподателят да твърди, че е нарушено негово право, да бъде разрешено да се позовават на нарушение на всяка от разпоредбите, свързани с одобряването на проекта, отнасящи се до опазването на околната среда, включително и на разпоредби, които са предназначени изключително да служат на обществения интерес, а не са предназначени, дори и отчасти, да служат и за закрила на правни интереси на частноправни субекти.
2) В отсъствието на пълно транспониране в националното право екологичните НПО имат право да се позовават непосредствено на разпоредбите на член 10а от Директива 85/337/ЕИО, изменена с Директива 2003/35/ЕО.
(1) .
(2)  – Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, 1985 г., стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174).
(3)
–	Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за осигуряване участието на обществеността при изготвянето на определени планове и програми, отнасящи се до околната среда, и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета (OВ L 156, 2003 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8, поправка в ОВ L 298, 2007 г., стр. 23, наричана по-нататък „Директива 2003/35“).
(4)  – Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси (наричано по-нататък „Решение 2005/370 на Съвета“) (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201). Текстът на Орхуската конвенция е възпроизведен на стр. 4 и сл. от същия брой на Официален вестник (а на български език в Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204).
(5)  – Значението на този израз [maintaining impairment of a right] може би не е съвсем очевидно на английски език. Истинското му значение може би е по-близко до „които твърдят, че е нарушено право“; т.е. съкратено предаване на израза „които твърдят, че определено право е или има опасност да бъде нарушено“. За да остана вярна на текста, по принцип по-нататък, когато това е необходимо, се придържам към израза „чието право е нарушено“.
(6)  – Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, 1996 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183).
(7)  – Съображение 11 от Директива 2003/35.
(8)  – В член 2, параграф 2 е посочено, че оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешителни за проекти в държавите членки, както и с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на Директивата ОВОС.
(9)  – Преписка № ACCCC/C/2008/31, на разположение в интернет на адрес: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
(10)  – В устните си изявления както BUND, така и Комисията оспорват това твърдение.
(11)  – В писменото си становище Комисията се позовава на някои статии, в които се обсъждат последиците от тази концепция за опазването на околната среда. Изглежда, че темата не е безспорна: вж. например Spieth
F., Appel, M. Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz, NuR, 2009, р. 312, Koch
, H.-_J., „Die Verbandsklage im Umweltrecht“, NVwZ, 2007, р. 369. Вж. също Ladeur
K.-H., Pelle, R. „Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments“ in: K-H. Ladeur (ed.) — The Europeanisation of administrative law, Aldershot (2002), и цитираните там статии.
(12)  – Прави се позоваване на Решение от 4 юни 2009 г. по дело Mickelsson and Roos (C‑142/05, Сборник, стр. I‑4273, точка 33) и Решение от 25 юли 2008 г. по дело Janecek (C‑237/07, Сборник, стр. I‑6221, точка 38), в които Съдът разглежда двете понятия заедно. Тези дела обаче нямат за предмет Директивата ОВОС.
(13)  – По-рано член 174 ЕО.
(14)  – На различните етапи на изготвянето на Орхуската конвенция белгийската делегация изрично предлага околната среда да се обвърже със здравето на хората: вж. подготвителните материали [travaux préparatoires], отразяващи подробно първото заседание на работната група на Икономическия и социален съвет (CEP/AC.3/2, р. 2). Това предложение буди спорове (вж. подробната информация за второто заседание (CEP/A.C3/4, р. 2), въпреки че на осмото заседание (CEP/AC.3/16, р. 2) зародишът на Орхуската конвенция вече съдържа по-късно възприетата окончателна редакция на член 1, в който е отбелязано „правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние […]“.
(15)  – Вж. точка 76 и сл. от моето заключение по дело Lesoochranárske Zoskupenie (C‑240/09, по което все още не е постановено решение).
(16)  – Вж. подготвителните материали с подробна информация за петото заседание на работната група на Икономическия и социален съвет (CEP/AC.3/10, р. 11), на което „една от делегациите е изтъкнала, че всеки механизъм за проверка трябва да се урежда от съответните конституционни и законови норми на всяка от договарящите страни“. Налице е общо съгласие, че лицата, които имат право да участват в самия процес на вземане на решения, следва да имат достъп до механизъм за проверка, но „някои делегации поддържат, че тези лица/организации трябва да се позовават на нарушение на техни лични права“. Изглежда това съображение е довело до включването в текста на критерии а) и б), чиято първоначална редакция най-напред се открива в подготвителните материали, съдържащи подробна информация за осмото заседание (посочени по-горе в бележка под линия 16, стр. 9). Междувременно обаче думите „чието лично право е нарушено“ стават „чието право е нарушено“.
(17)  – Съгласно определението в член 1, параграф 2 от Директивата ОВОС, съответно изменена. По делото се оспорва, че BUND отговаря на това определение.
(18)  – Решение от 15 октомври 2009 г. по дело Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, Сборник, стр. I‑9967).
(19)  – Точки 42—45 от моето заключение.
(20)  – Вж. бележка под линия 19, точки 59—65.
(21)  – Темата присъства в научната литература в тази област от правото: вж. например. Ryall, A, EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion [ОВОС и участието на обществеността: определяне на границите на правото на преценка на държавите членки], (2007) — 19 Journal of Environmental Law, vol. 2, р. 247, където се критикува Решение на Съда от 9 ноември 2006 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑216/05, Recueil, стр. I‑10787), тъй като в него не се отчита вероятният кумулативен ефект от налагането на такса за участието на екологичните НПО в някои ОВОС. Тя намира отражение и в Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция (стр. 31), и в подготвителните материали във връзка с нея (ще дам два примера — с проекта за конвенция (CEP/AC.3/R.1, р. 2) и с Резолюцията, приета в Орхус (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)) и във връзка с Директива 2003/35: вж. например предложението на Комисията (COM(2000) 839 окончателен, стр. 2) — въпреки че Комитетът на регионите отбелязва по време на обсъждането на тази директива, че групите за натиск, представляващи различни интереси в областта на екологията, биха получили възможност да забавят изпълнението на някои необходими проекти (ОВ C 357, 2001 г., стр. 58, точка 1.5).). При съставянето на Орхуската конвенция Икономическият и социален съвет на ООН взема предвид становищата на няколко НПО, работещи по екологични въпроси (вж. например доклада за първото заседание (CEP/AC.3/2, р. 1), като в Резолюцията приветства тяхната „активна роля и конструктивно участие в изработването на Конвенцията“. От това може да се направи изводът, че според авторите на Орхуската конвенция екологичните НПО дават ценен принос при изготвянето на конвенцията, а и впоследствие.
(22)  – Т.е. както за физическите и юридическите лица, така и за екологичните организации, продължават да се прилагат общите правила за подсъдност в националните съдилища относно сроковете, правоспособността и дееспособността и пр., които са част от националното процесуално право.
(23)  – Решение от 24 октомври 1994 г. по дело Kraaijeveld и др. (C‑72/95, Recueil, стр. I‑5403, точка 31), Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др. (C‑435/97, Recueil, стр. I‑5613, точка 40), Решение от 13 юни 1992 г. по дело Комисия/Испания (C‑474/99, Recueil, стр. I‑5293, точка 46) и Решение от 25 юли 2008 г. по дело Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, Сборник, стр. I‑6097, точка 28).
(24)  – Вж. по-горе точка 30.
(25)  – Вж. моето заключение към Решение дело Djurgården (посочено по-горе в бележка под линия 18), точка 51, както и точка 62 по-горе.
(26)  – Доводът е представен от германското правителство и е отбелязан по-горе в точка 31.
(27)  – Вж. във връзка с по-широко схващане на задължението за тълкуване в съответствие с правото на ЕС наскоро постановеното Решение от 19 януари 2010 г. по дело Kücükdeveci (C‑555/07, все още непубликувано в Сборника, точка 44 и сл. и цитираната съдебна практика).
(28)  – Решение от 5 октомври 2004 г. по съединени дела Pfeiffer и др. (C‑397/01—C‑403/01, Recueil, стр. I‑8835, точки 113—119), в което Съдът призовава запитващата юрисдикция да използва всички средства на нейно разположение, за да достигне до тълкуване на националното право, което е в съответствие с изискванията на директивата.
(29)  – Вж. Решение. по дело Pfeiffer (посочено в бележка под линия 28), точка 103.
(30)  –	Вж. най-скоро постановеното Решение от 1 юли 2010 г. по дело Gassmayr (C‑194/08, все още непубликувано в Сборника, точки 44 и 45).
(31)  – Решение по дело Gassmayr (посочено бележка под линия 30), точка 45.
(32)  – Тази позиция на Съда датира поне от Решението от 10 април 1984 г. по дело Von Colson и Kamann (14/83, Recueil, стр. I‑1891, точка 27); може да се приеме, че тя е станала част от по-широкия критерий за „неточно прилагане“, споменат най-скоро в Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Fuß (C‑243/09, все още непубликувано в Сборника, точка 56).
(33)  – Посочено в бележка под линия 30, точка 45.
(34)  – Възможна е съпоставка с решенията на Съда в областта на външните отношения, например с Решение от 8 май 2003 г. по дело Deutscher Handballbund (C‑438/00, Recueil, стр. I‑4135, точка 29) и с Решение от 12 април 2005 г. по дело Simutenkov (C‑265/03, Recueil, стр. I‑2579, точки 24 и 25).