61996CC0392_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι - Εισαγωγή
1 Λίγους μήνες μετά την έκδοση της αποφάσεως της 22ας Οκτωβρίου 1998, C-301/95, Eπιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-6135), το Δικαστήριο καλείται εκ νέου να αποφανθεί επί της ορθής μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (στο εξής: οδηγία) (1). Εν προκειμένω, πρόκειται να καθοριστεί αν η Ιρλανδία έλαβε τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει την ορθή μεταφορά της οδηγίας στην εθνική νομοθεσία της.
ΙΙ - Η προ της ασκήσεως της προσφυγής φάση
2 Στις 13 Οκτωβρίου 1989, η Επιτροπή απέστειλε έγγραφο οχλήσεως στην Ιρλανδία, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ. Κατόπιν της οχλήσεως αυτής, η Ιρλανδία κοινοποίησε στην Επιτροπή την ιρλανδική νομοθεσία περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας: την SI αριθ. 349 του 1989 και την SI αριθ. 25 του 1990.
3 Στις 7 Νοεμβρίου 1991, η Επιτροπή, αφού εξέτασε την ιρλανδική νομοθεσία, απέστειλε στην Ιρλανδία νέο έγγραφο οχλήσεως, στο οποίο η Ιρλανδική Κυβέρνηση απάντησε με έγγραφο της 12ης Μαου 1992.
4 Στις 28 Απριλίου 1993, η Επιτροπή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στην Ιρλανδία, με την οποία της προσήψε τα εξής:
α) ότι δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 3 της οδηγίας,
β) ότι δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 2, και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας,
γ) ότι δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο τις απαλλαγές του άρθρου 2, παράγραφος 3, της οδηγίας,
δ) ότι δεν όρισε ορθώς τις πληροφορίες που πρέπει να παρέχει ο κύριος του έργου σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας,
ε) ότι δεν όρισε ορθώς τις πληροφορίες που πρέπει να παρέχονται στο κοινό, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας,
στ) ότι δεν όρισε ορθώς τις πληροφορίες που πρέπει να παρέχονται στα άλλα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας,
ζ) ότι δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία εντός της προθεσμίας του άρθρου της 12.
5 Τη διατύπωση της αιτιολογημένης γνώμης ακολούθησε ανταλλαγή εγγράφων μεταξύ της Ιρλανδίας και της Επιτροπής. Με έγγραφο της 20ής Αυγούστου 1993, η Ιρλανδία αμφισβήτησε ένα τμήμα της αιτιολογημένης γνώμης. Με έγγραφο της 7ης Δεκεμβρίου 1994, η Ιρλανδία κοινοποίησε τις Local Government Regulations 1994· με έγγραφο της 7ης Μαου 1996, διαβίβασε την SI αριθ. 101 του 1996. Επιστολές αντηλλάγησαν επίσης μεταξύ της Επιτροπής και της Ιρλανδίας όσον αφορά την καταγγελία αριθ. P 95/4724, σχετικά με τη δεντροφύτευση, και την καταγγελία αριθ. Ρ 95/4219, σχετικά με την εξόρυξη τύρφης.
Νομική ανάλυση
6 Η υπό κρίση διαφορά αφορά τα μέτρα που έλαβε η Ιρλανδία για να μεταφέρει στην έννομη τάξη της την οδηγία.
7 Όπως θα εξηγήσω πιο κάτω, η Ιρλανδία δεν αμφισβητεί την αιτίαση που αφορά τη μη ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 2, παράγραφος 3, και των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας. Οι αιτιάσεις με τις οποίες θα ασχοληθώ στη συνέχεια των προτάσεων αυτών είναι οι λοιπές μομφές που αφορούν τις διατάξεις με τις οποίες η Ιρλανδία έκανε χρήση της αναγνωριζόμενης στα κράτη μέλη, από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας, ευχέρειας καθορισμού των κριτηρίων και των κατωτάτων ορίων όσον αφορά τον καθορισμό των σχεδίων ως περιλαμβανομένων στις απαριθμούμενες στο παράρτημα ΙΙ κλάσεις (ή κατηγορίες) σχεδίων και για τα οποία πρέπει να υπάρχει προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 5 έως 10 της οδηγίας αυτής. Τα εν λόγω μέτρα υπερβαίνουν, κατά την Επιτροπή, τα όρια της διακριτικής εξουσίας που αναγνωρίζεται στο καθού κράτος.
8 Οι αμφισβητούμενες εν προκειμένω αιτιάσεις αφορούν, κατ' ουσίαν, μόνον τρεις κατηγορίες σχεδίων: χρησιμοποίηση χέρσων γαιών ή ημιφυσικών εκτάσεων προς εντατική γεωργική εκμετάλλευση· δενδροφυτεύσεις για δημιουργία δασών ή εκχερσώσεις· εξόρυξη τύρφης. Η Επιτροπή, για να καταλήξει ότι τα κατώτατα όρια που χρησιμοποιούν οι ιρλανδικές αρχές αντιβαίνουν στις επιταγές της οδηγίας, διατυπώνει γενικού χαρακτήρα παρατηρήσεις σχετικά με τις τρεις κατηγορίες σχεδίων που υποβάλλονται στην εξέταση του Δικαστηρίου, προσθέτοντας επιπλέον τα επιχειρήματα βάσει των οποίων οι επικρίσεις που απηύθυνε στην Ιρλανδία πρέπει να θεωρηθούν επακριβώς δικαιολογημένες στο πλαίσιο των διαφόρων πτυχών της προσφυγής.
Οι γενικής φύσεως παρατηρήσεις αυτές μπορούν να συνοψιστούν και να εκτεθούν ως εξής.
9 Κατά τον καθορισμό των κατωτάτων ορίων, το καθού κράτος παρέλειψε να διακρίνει μεταξύ των περιοχών που έχουν αναγνωρισμένη σημασία και αξία για τη διατήρηση της φύσεως και των περιοχών που δεν έχουν τέτοια σημασία· δεν έλαβε υπόψη το ότι οι ζώνες που είναι σημαντικές για τη διατήρηση της φύσεως (ή για τη διασφάλιση της αρχαιολογικής ή γεωμορφολογικής κληρονομιάς ή άλλων περιβαλλοντικών αξιών, αναλόγως της περιπτώσεως) έχουν συχνά πολύ μικρότερη έκταση σε σχέση με τον χώρο τον οποίο αφορά η εφαρμογή των σχεδίων και ο οποίος καθορίζεται με βάση τα εν λόγω κατώτατα όρια, ούτε έλαβε υπόψη το ότι δεν υφίστανται στην Ιρλανδία άλλες θεσπισθείσες με νόμο (statutory instrument) διαδικασίες προηγούμενης εκτιμήσεως που θα ήσαν κατάλληλες για τα σχέδια που δεν φθάνουν τα κατώτατα όρια και θα ανταποκρίνονταν στους σκοπούς και στους κανόνες που θέτει η οδηγία.
Οι ιρλανδικές αρχές ομοίως δεν έλαβαν δεόντως υπόψη το γεγονός ότι κάποια σχέδια που εμπίπτουν στις επίδικες κατηγορίες μπορεί να έχουν σημαντική επίπτωση στο περιβάλλον, έστω και αν δεν φθάνουν το καθορισθέν κατώτατο όριο, λόγω των αποτελεσμάτων που είναι σύμφυτα στη διαχρονική ανάπτυξη ενός σχεδίου ή λόγω της ταυτόχρονης υλοποίησης διαφορετικών σχεδίων σε πλησίον ευρισκόμενες ζώνες εκ μέρους διαφόρων ενδιαφερομένων προσώπων, στην περίπτωση κατά την οποία κανένα από τα σχέδια αυτά δεν υπερβαίνει από μόνο του το κατώτατο όριο, αλλά το σωρευτικό ή το διαχρονικώς αυξητικό αποτέλεσμά τους μπορεί να προκαλέσει βλάβη στις περιβαλλοντικές αξίες, οπότε τα σχέδια αυτά δεν μπορούν να εκφεύγουν της προληπτικής εξετάσεως την οποία επιτάσσει η οδηγία.
10 Η Ιρλανδία αμφισβητεί όλη τη σειρά των επιχειρημάτων που προβάλλει η Επιτροπή, καθόσον τα θεωρεί αβάσιμα σε σχέση με τις διατάξεις της οδηγίας περί των κατωτάτων ορίων, όπως έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο. Η Επιτροπή δεν μπορεί επιπλέον να αποδείξει ότι το κατώτατο όριο, όπως καθορίστηκε σε σχέση με τις επίδικες κατηγορίες σχεδίων, προκάλεσε συγκεκριμένα, όσον αφορά κάποιο από τα στοιχεία που προβάλλονται με την προσφυγή, βλάβη στο περιβάλλον. Επιπλέον, πρέπει να κριθεί απαράδεκτη η αιτίαση που διατυπώνεται ειδικότερα όσον αφορά το ενδεχόμενο σωρευτικό και διαχρονικώς αυξητικό αποτέλεσμα των σχεδίων που δεν υπερβαίνουν το κατώτατο όριο. Το τελευταίο αυτό επιχείρημα περί απαραδέκτου που προβάλλει η Ιρλανδία αποτελεί προκαταρκτικό ζήτημα σε σχέση με ορισμένες ουσιαστικές αιτιάσεις και πρέπει να εξεταστεί πρώτο.
Ο ισχυρισμός περί του απαραδέκτου ορισμένων αιτιάσεων και των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων
11 Η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν είχε προβάλει την τελευταία αυτή αιτίαση ούτε κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας ούτε με την αιτιολογημένη γνώμη. Πρόκειται συνεπώς για νέο ισχυρισμό και, επομένως, απαράδεκτο, καθόσον, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δεν μπορεί, βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης, να προβάλει κατά την ένδικη φάση ισχυρισμούς άλλους από εκείνους που προέβαλε κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής φάση για να διατυπώσει αιτίαση κατά των κρατών μελών λόγω παραβάσεων κάποιας υποχρεώσεως που τους επιβάλλει η Συνθήκη. Είναι συνεπώς, ομοίως, απαράδεκτες οι αποδείξεις που προβάλλει η Επιτροπή όσον αφορά τις υποτιθέμενες επιπτώσεις στο περιβάλλον του σωρευτικού και του διαχρονικώς αυξητικού αποτελέσματος των σχεδίων, επιχείρημα το οποίο, κατά την Ιρλανδία, προβάλλει η προσφεύγουσα για να εισαγάγει νέους ισχυρισμούς στο στάδιο αυτό. Για να συλλέξει τα αμφισβητούμενα αποδεικτικά στοιχεία, η Επιτροπή στηρίχθηκε σε μεγάλο βαθμό, ίσως δε και αποκλειστικά, στις καταγγελίες που της υποβλήθηκαν από ιδιώτες, μολονότι οι καταγγελίες αυτές, οι οποίες δεν μνημονεύθηκαν στην αιτιολογημένη γνώμη, αποτελούν αντικείμενο άλλων ερευνών τις οποίες διεξάγει η ίδια η προσφεύγουσα και οι οποίες είναι ακόμη εκκρεμείς.
12 Η Επιτροπή απαντά ότι αναφέρθηκε στο πρόβλημα της σωρεύσεως και της αναπτύξεως των σχεδίων με μοναδικό σκοπό, που είναι εξάλλου προφανής, να διευκρινίσει και να αναπτύξει την άποψη που προέβαλε με την αιτιολογημένη γνώμη, σύμφωνα με την οποία το σύστημα των κατωτάτων ορίων που υιοθέτησε η Ιρλανδία συνεπάγεται εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας, ακριβώς επειδή το καθού κράτος παρέλειψε να εκτιμήσει, όχι μόνον τον παράγοντα μέγεθος/δυναμικό, αλλά και άλλα χαρακτηριστικά των σχεδίων: συνεπώς, το πρόβλημα των σωρευτικών και διαχρονικώς αυξητικών αποτελεσμάτων πρέπει να θεωρηθεί ως συναφές με το πρόβλημα της sensitivity of location (ευαισθησίας του τόπου), ήτοι με το πρόβλημα της θέσεως του σχεδίου σε ζώνες δυνητικά μεγάλης σημασίας όσον αφορά την επίπτωση στο περιβάλλον, σημείο το οποίο η Επιτροπή προέβαλε ήδη κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής φάση.
13 Όσον αφορά τις αποδείξεις τις οποίες η Ιρλανδία θεωρεί απαράδεκτες, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι προσκόμισε πραγματικά στοιχεία που χρησιμεύουν ως παράδειγμα για τις συγκεκριμένες επιπτώσεις της παραβάσεως που καταλογίζεται, νομικώς, στο καθού κράτος όσον αφορά τον καθορισμό των κατωτάτων ορίων. Η Επιτροπή προσθέτει ότι τα στοιχεία αυτά, τα οποία τουλάχιστον εν μέρει περιλαμβάνονται σε δημοσιοποιηθείσες εκθέσεις (on public record), έχουν παρεμπιπτόντως μόνο σχέση με στοιχεία που προκύπτουν από άλλες έρευνες τις οποίες διενεργεί τώρα η Επιτροπή, εκτός του πλαισίου της παρούσας δίκης, και μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να αποκτηθούν ανεξάρτητα από τέτοιες διαδικασίες συλλογής πληροφοριών, δεδομένου ότι πρόκειται για βέβαια περιστατικά (established facts) και συνεπώς γνωστά στις ίδιες τις ιρλανδικές αρχές, οι οποίες ήσαν σε θέση να δώσουν απάντηση, σε σχέση με τα στοιχεία αυτά, προς στήριξη της απόψεώς τους κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας.
14 Τείνω να δεχθώ την άποψη της Επιτροπής. Το επιχείρημα το οποίο προβάλλει ενώπιον του Δικαστηρίου, σε σχέση με το πρόβλημα της cumulation (σωρευτικό αποτέλεσμα) και των incremental effects (διαχρονικώς αυξητικών αποτελεσμάτων), συνδέεται αναμφίβολα με την αιτίαση που στηρίζεται, από την προ της ασκήσεως της προσφυγής φάση, στο ότι τα κατώτατα όρια δεν συνάδουν με το κριτήριο της συνεκτιμήσεως της θέσεως των σχεδίων σε ευαίσθητες ζώνες, οι οποίες όμως δεν υπόκεινται σε εκτίμηση επιπτώσεων. Η παρατήρηση της Ιρλανδίας, που περιέχεται στο τελευταίο της υπόμνημα, ότι από λογική άποψη το πρόβλημα των σωρευτικών και διαχρονικώς αυξητικών αποτελεσμάτων ανακύπτει ανεξάρτητα από τη sensitivity of location ή τη φύση και το μέγεθος του σχεδίου δεν είναι λυσιτελής όσον αφορά το παραδεκτό της αιτιάσεως. Κατά τη γνώμη μου, η παρατήρηση αυτή δεν επηρεάζει το γεγονός ότι η Επιτροπή εξετάζει τις συνέπειες ενδεχομένου σωρευτικού και διαχρονικά αυξητικού αποτελέσματος των σχεδίων αποκλειστικά σε σχέση με τις δυνατές επιπτώσεις τους σε ευαίσθητες από περιβαλλοντική άποψη ζώνες. Τα πραγματικά στοιχεία που εκθέτει συναφώς η Επιτροπή συνιστούν αποδεικτικά επιχειρήματα που στηρίζουν την επιχειρηματολογία της αιτιολογημένης γνώμης, χωρίς όμως να μεταβάλλουν ούτε να διευρύνουν το αντικείμενο της διαφοράς, όπως αυτό ορίζεται στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας: η ουσία της παραβάσεως που προσάπτεται στην Ιρλανδία, τόσο από νομική άποψη όσο και από την άποψη των πραγματικών περιστατικών, είναι η ίδια με εκείνη που διατυπώθηκε στην αιτιολογημένη γνώμη και, κατόπιν, στην προσφυγή: το καθού κράτος δεν στερήθηκε κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας της δυνατότητας να προετοιμάσει αποτελεσματικά την άμυνά του σε σχέση με την παράβαση που του προσάπτεται βάσει του άρθου 169 της Συνθήκης (2). Επομένως, ακόμη και αυτά τα μέσα αποδείξεως μπορούν να γίνουν δεκτά στην ένδικη διαδικασία, βάσει των άρθρων 40 και 42 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Η ουσία των αιτιάσεων - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με τα όρια που θέτει η οδηγία όσον αφορά τον κατά διακριτική ευχέρεια καθορισμό των επίδικων κατωτάτων ορίων
15 Ας μου επιτραπεί πριν από την εξέταση της ουσίας των αιτιάσεων να διατυπώσω κάποιες σκέψεις όσον αφορά το controlling test (κριτήριο) που μπορεί να βοηθήσει το Δικαστήριο στην κρίση του.
Εν προκειμένω, όπως και σε άλλες προηγούμενες αποφάσεις, τίθεται το πρόβλημα των ορίων που τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν όταν καθορίζουν κατώτατα όρια βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2. Η Επιτροπή και η Ιρλανδία επικαλέστηκαν αμφότερες προς στήριξη των αντίστοιχων απόψεών τους τις αποφάσεις που έχει εκδώσει το Δικαστήριο προκειμένου να διευκρινίσει τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 2. Η νομολογία αναγνωρίζει βεβαίως ότι το άρθρο αυτό παρέχει στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τις σχετικές επιλογές, αλλά οι επιλογές αυτές υπόκεινται στα όρια που απορρέουν από το άρθρο 2, παράγραφος 1, το οποίο έχει ως εξής: «Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια».
16 Ο τελευταίος αυτός κανόνας είναι κατά τη γνώμη μου θεμελιώδης όσον αφορά την εφαρμογή και την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του συνόλου της οδηγίας: ο κανόνας αυτός απηχεί προδήλως τον συνιστάμενο στην αποτροπή της προσβολής των οικολογικών αξιών πολιτικό σκοπό, που προβάλλεται στην έβδομη αιτιολογική σκέψη, και, επομένως, καθιερώνει γενικώς την υποχρέωση εμπρόθεσμης και προσήκουσας εκτιμήσεως, η οποία πρέπει να προηγείται της χορηγήσεως αδείας για όλα τα δημόσια και ιδιωτικά σχέδια τα οποία αφορούν οι υπό κρίση κοινοτικές διατάξεις. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, με βάση την κεντρική θέση που κατέχει στο σύστημα της οδηγίας, πρέπει να ερμηνεύεται σε στενή σύνδεση με πολλές άλλες διατάξεις, πέραν εκείνων του άρθρου 4, παράγραφος 2. Αρκεί να αναφερθεί το άρθρο 3: κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, πρέπει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, να περιγράφονται και να εκτιμώνται τα άμεσα και έμμεσα αποτελέσματα του σχεδίου σε μια σειρά παραγόντων που συντελούν στον ορισμό του περιβάλλοντος που πρέπει να προστατευθεί (όπως είναι ο άνθρωπος, η πανίδα και η χλωρίδα, το έδαφος, τα ύδατα, ο αέρας, το κλίμα και το τοπίο, καθώς και η αλληλεπίδρασή τους, τα υλικά αγαθά και η πολιτιστική κληρονομιά).
17 Το Δικαστήριο έχει εξετάσει την περίπτωση του «απολύτου κατωτάτου ορίου», ήτοι αυτού που καθορίζεται άπαξ στο πλαίσιο μιας κατηγορίας σχεδίων, τα οποία αντιστοιχούν, όπως έκρινε το Δικαστήριο, όχι στις μεγάλες διαιρέσεις που ταξινομούνται αριθμητικώς αλλά στις σχετικές υποδιαιρέσεις των οποίων η ταξινόμηση είναι αλφαβητική (3). Το ως άνω οριζόμενο κατώτατο όριο αποτελεί, στην περίπτωση που εξετάζουμε, ένα αυτόματο κριτήριο φραγμού. Τα σχέδια που υπερβαίνουν το καθοριζόμενο επίπεδο υπόκεινται σε προηγούμενη εκτίμηση και σε χορήγηση αδείας. Τα λοιπά σχέδια όχι. Το Δικαστήριο επικεντρώθηκε ακριβώς στο αποτέλεσμα αυτό, το οποίο αποκλείει την εκτίμηση των σχεδίων που βρίσκονται κάτω από το κατώτατο αυτό όριο, και διατύπωσε, με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., ένα κατάλληλο κριτήριο για να καθορίζεται αν το κράτος υπερέβη συναφώς το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, είναι αναγκαίο, κατά το Δικαστήριο, να λαμβάνονται υπόψη όχι τα χαρακτηριστικά ενός μόνο σχεδίου, αλλά το σύνολο των χαρακτηριστικών των σχεδίων των οποίων προβλέπεται η υλοποίηση και τα οποία εμπίπτουν στη σχετική κατηγορία. Με βάση την παραδοχή αυτή, το Δικαστήριο θεώρησε ότι το κατώτατο όριο δεν μπορεί να καθορίζεται σ' ένα τέτοιο επίπεδο ώστε το σύνολο των σχεδίων της ίδιας κατηγορίας και της ίδιας φύσεως να εκφεύγει εκ των προτέρων, στην πράξη, της υποχρέωσης εκτιμήσεως των επιπτώσεων.
Το Δικαστήριο έκρινε περαιτέρω, με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., ότι ένα τέτοιου είδους μέτρο παραμένει εντός των ορίων της διακριτικής ευχέρειας μόνον αν μπορεί να θεωρηθεί ότι το σύνολο των σχεδίων δεν μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
18 Ωστόσο, τίθεται το ερώτημα αν αυτό αποτελεί το μοναδικό όριο το οποίο μπορεί να θεωρηθεί ότι επιβάλλεται στα κράτη μέλη από το άρθρο 2, παράγραφος 1, και από τον εξυπακουόμενο σκοπό της προληπτικής προστασίας του περιβάλλοντος. Κατά τη γνώμη μου, όχι. Το κριτήριο που συνήγαγε το Δικαστήριο με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ. και με άλλες αποφάσεις που παρατίθενται στην απόφαση αυτή συνίσταται στον έλεγχο του επιπέδου του κατωτάτου ορίου με βάση το αποτέλεσμα αποκλεισμού που το όριο αυτό μπορεί να έχει όσον αφορά την προληπτική εκτίμηση μιας ολόκληρης κατηγορίας σχεδίων. Καμία κατηγορία αναφοράς δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων από την εξέταση των επιπτώσεων. Οι κατηγορίες προκαθορίζονται συγκεκριμένα από την οδηγία και εντάσσονται στο παράρτημα Ι ή ΙΙ ανάλογα με το αν τα αντιστοίχως διαλαμβανόμενα σχέδια (βλ. έκτη και έβδομη αιτιολογική σκέψη), τα οποία τεκμαίρονται εν πάση περιπτώσει ότι είναι σημαντικά όσον αφορά τις επιπτώσεις στο περιβάλλον, υπόκεινται στη διαδικασία εκτιμήσεως που διέπεται από τα άρθρα 5 έως 10, άμεσα (παράρτημα Ι) ή έμμεσα (παράρτημα ΙΙ), μέσω των επιλογών, συμπεριλαμβανομένου του καθορισμού κατωτάτων ορίων, που αφήνονται στα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη μπορούν να υποβάλλουν τα σχέδια του παραρτήματος ΙΙ στη διαδικασία προηγούμενης εκτιμήσεως που προβλέπεται στην οδηγία, αν τα ειδικά χαρακτηριστικά των σχετικών με τις κατηγορίες αυτές σχεδίων το απαιτούν. Τα χαρακτηριστικά που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ορίζονται ρητώς στο άρθρο 2, παράγραφος 1: πρόκειται, μεταξύ άλλων, για τη φύση, το μέγεθος και τη θέση του σχεδίου. Το τελευταίο αυτό χαρακτηριστικό αφορά περισσότερο από τα άλλα την υπό κρίση υπόθεση.
19 Η οδηγία όμως έχει ταξινομήσει τόσο τις κατηγορίες όσο και τα χαρακτηριστικά των σχεδίων. Και οι μεν και τα δε αποτελούν συνεπώς παραμέτρους, κανονιστικά κριτήρια αναφοράς, στα οποία δεν μπορεί να αντιφάσκει η εθνική νομοθεσία που μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία. Ποιες είναι οι συνέπειες που απορρέουν από την παραδοχή αυτή στην περίπτωση που μας απασχολεί; Η προηγούμενη εκτίμηση προβλέπεται, γενικώς, από ένα δεσμευτικό κανόνα ο οποίος, επιπλέον, παράγει άμεσο αποτέλεσμα (4). Η πρόβλεψη μιας τέτοιας εκτιμήσεως όταν τα χαρακτηριστικά των σχεδίων, όπως ορίζονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, το απαιτούν συνιστά συνεπώς μια υποχρέωση, ας πούμε, αποτελέσματος, η οποία δεσμεύει τα κράτη μέλη, ανεξάρτητα από τις μεθόδους που επέλεξαν για να θέσουν σε εφαρμογή τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 2. Ακριβέστερα, όσον αφορά το ζήτημα που μας απασχολεί: αν η προκριθείσα λύση είναι εκείνη του κατωτάτου ορίου, τα κράτη μέλη πρέπει να το θεσπίσουν μαζί με όλες τις αναγκαίες διατάξεις ούτως ώστε η σχετική με τις επιπτώσεις εξέταση να διενεργείται οποτεδήποτε μπορεί, από τον συνδυασμό των λοιπών χαρακτηριστικών και της θέσεως του σχεδίου σε ευαίσθητη ζώνη, βασίμως να προβλεφθεί σημαντική επίπτωση στο περιβάλλον.
20 Όπως επισημαίνεται στην απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., υπάρχουν συνεπώς κάποιες δικαιολογητικές προδιαγραφές που πρέπει να τηρεί ο καθορισμός των κατωτάτων ορίων. Τούτο δε, προσθέτω, για πλείονες λόγους. Οι εθνικές αρχές, έναντι των επιταγών του άρθρου 2, παράγραφος 1, δεν διαθέτουν βεβαίως ευρύτερη διακριτική ευχέρεια όταν χρησιμοποιούν το σύστημα των κατωτάτων ορίων αντί άλλων μορφών μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, σύμφωνα με τη δυνατότητα που τους παρέχει το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2. Υπάρχουν συγκεκριμένα και άλλες λύσεις, διαφορετικές από τη λύση του κατωτάτου ορίου, τις οποίες οι εθνικές αρχές είναι ελεύθερες να χρησιμοποιήσουν, χωρίς να μπορούν να αποφύγουν βεβαίως ούτε να παραβούν τη σχετική με το αποτέλεσμα υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 2, παράγραφος 1. Ας υποτεθεί, για παράδειγμα, ότι το κράτος μέλος φρονεί ότι δεν πρέπει να καθορίσει το κατώτατο όριο στο επίπεδο στο οποίο θα μπορούσε να ληφθεί προσηκόντως υπόψη η sensitivity of location, για τον λόγο ότι μια τέτοια επιλογή είναι δυσχερής τεχνικά ή για οποιοδήποτε άλλο λόγο σκοπιμότητας. Στην περίπτωση αυτή, το κράτος μέλος μπορεί να καλύψει τις ζώνες που είναι περισσότερο εκτεθειμένες στον περιβαλλοντικό κίνδυνο, συνεπεία ειδικών σχεδίων υποκειμένων σε εκτίμηση επιπτώσεων, και να τις εξαιρέσει, εν πάση περιπτώσει, από το πεδίο εφαρμογής του κατωτάτου ορίου, προβλέποντας για τα σχέδια που αφορούν τις ζώνες αυτές μια άλλη κατάλληλη μορφή προληπτικής αξιολογήσεως.
21 Περαιτέρω, το κατώτατο όριο αποτελεί ένα αφηρημένο και γενικό κριτήριο, το οποίο τείνει εκ φύσεως να θεωρεί όλα τα σχέδια που βρίσκονται κάτω από το όριο αυτό ως μη σημαντικά από πλευράς εκτιμήσεως των επιπτώσεων. Πρόκειται για μια μέθοδο που παρέχει στις περιβαλλοντικές αξίες κατ' ανάγκη μικρότερη και λιγότερο ασφαλή προστασία απ' ό,τι ο κατά περίπτωση έλεγχος: για τον λόγο αυτό ακριβώς επιβάλλεται η υιοθέτηση επακριβώς καθορισμένων και σταθερών κριτηρίων όσον αφορά τον έλεγχο του «περιθωρίου», σύμφωνα με την ορολογία του Δικαστηρίου, διακριτικής ευχέρειας που αφήνεται στα κράτη μέλη. Με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., το Δικαστήριο, πράγματι, απέρριψε τη θέση της Επιτροπής ότι ο καθορισμός κατωτάτου ορίου δεν απάλλασσε το ενδιαφερόμενο κράτος από το να εκτιμά συγκεκριμένα κάθε σχέδιο προκειμένου να εξακριβώνει αν πληροί τα κριτήρια του άρθρου 2, παράγραφος 1 (5). Η πρόβλεψη κατωτάτου ορίου, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση αυτή, επιτρέπεται ρητώς από το άρθρο 4, παράγραφος 2, και δεν δικαιολογείται γιατί, αφ' ης στιγμής το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος προτίμησε τη λύση αυτή, κάθε σχέδιο πρέπει παρ' όλ' αυτά να αποτελεί αντικείμενο ειδικής εκτιμήσεως σε σχέση με τα κριτήρια που θέτει το άρθρο 2. Πρόκειται για σαφές συμπέρασμα το οποίο δεν επιδέχεται καμία εξαίρεση. Αν ωστόσο επρόκειτο για κατηγορία σχεδίων για την οποία δεν έχει καθοριστεί κατώτατο όριο (ή αν το κατώτατο όριο, μολονότι προβλέφθηκε, διαμορφώθηκε κατά τρόπο αντίθετο προς τις διατάξεις της οδηγίας), ανακύπτει εκ νέου η υποχρέωση, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, να εξετάζεται κάθε επιμέρους σχέδιο προκειμένου να καθοριστεί αν πρέπει η όχι, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, να αποτελέσει αντικείμενο μελέτης. Τούτο επισήμανε ορθώς ο γενικός εισαγγελέας Mischo με τις προτάσεις του της 12ης Μαρτίου 1998 (6).
22 Η άποψη αυτή του γενικού εισαγγελέα Mischo ενισχύεται από το νέο κείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/11/ΕΚ (7). Σύμφωνα με το πιο πρόσφατο κείμενο, τα κράτη μέλη καθορίζουν, βάσει κατά περίπτωση εξετάσεως ή βάσει κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων, ή ακόμη εφαρμόζοντας και τις δύο διαδικασίες, αν ένα σχέδιο που περιλαμβάνεται μεταξύ των σχεδίων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10. Η αφηρημένη μέθοδος του κατωτάτου ορίου και η μέθοδος του συγκεκριμένου ελέγχου θεωρούνται ισοδύναμες και μπορούν επίσης να συνδυαστούν. Πρόκειται για περιορισμένη εξουσία εκτιμήσεως, όπως αυτή που προβλέπουν οι διατάξεις που έχουν εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως. Το κείμενο του άρθρου 2, παράγραφος 1, παραμένει, στην οδηγία 97/11, κατ' ουσίαν αμετάβλητο σε σχέση με την οδηγία 85/337. Το κατώτατο όριο, όταν προβλέπεται, αντικαθιστά το κριτήριο, το οποίο άλλως θα εφαρμοζόταν και το οποίο συνίσταται στην αξιολόγηση κάθε επιμέρους σχεδίου, πράγμα το οποίο επιβεβαιώνει ότι, σύμφωνα με αμφότερα τα κείμενα των διατάξεων, η πρόβλεψη του κατωτάτου ορίου δεν μπορεί να αποκλίνει σε σημαντικό βαθμό από τους σκοπούς της συγκεκριμένης αξιολογήσεως ούτε να παραλείπει κάποιο από τα χαρακτηριστικά βάσει των οποίων το άρθρο 2 επιβάλλει την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων.
23 Αν η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούται, το αποτέλεσμα αποκλεισμού που συνδέεται με το κατώτατο όριο συνεπάγεται την παράβαση των κριτηρίων που καθορίζει το άρθρο 2, παράγραφος 1: το κράτος μέλος υπερβαίνει επίσης στην περίπτωση αυτή τα όρια της διακριτικής ευχέρειας του, όπως συμβαίνει και όταν η λειτουργία του κατωτάτου ορίου αποκλείει στην πράξη την προηγούμενη εξέταση, όσον αφορά τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις, μιας ολόκληρης κατηγορίας σχεδίων. Τούτο αποτελεί, υπό μια έννοια, οριακή περίπτωση: το κατώτατο όριο καταλήγει να αντιφάσκει προς τον λογικό και πρακτικό σκοπό του, που συνίσταται στη διάκριση, στο πλαίσιο κάθε κατηγορίας, μεταξύ των σχεδίων που πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση και εκείνων που αποκλείονται από την εκτίμηση επιπτώσεων· απαλλάσσει εκ των προτέρων από τον επιβαλλόμενο έλεγχο σχεδόν ολόκληρη την κατηγορία στην οποία εντάσσονται τα προς εξέταση σχέδια. Στην υπόθεση που μας απασχολεί, το ζήτημα που τίθεται είναι αντιθέτως όχι αν, αλλά πώς ο μηχανισμός του κατωτάτου ορίου διακρίνει τα σχέδια που έχουν σημασία από την άποψη των επιπτώσεων στο περιβάλλον σε σχέση με τα άλλα σχέδια, στο πλαίσιο μιας και της αυτής κατηγορίας. Το τελευταίο αυτό πρόβλημα αφορά και αυτό επίσης το περιθώριο εκτιμήσεως που αφήνεται στα κράτη μέλη και είναι πολύ σημαντικό για τον έλεγχο της ορθής ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας. Το επισήμανα αυτό και πιο πάνω. Θα επαναλάβω το σημείο αυτό, αλλά υπό άλλο πρίσμα: αν το κριτήριο διάκρισης που θεσπίζεται μαζί με το κατώτατο όριο είναι ελαττωματικό λόγω μη τηρήσεως των κριτηρίων που καθορίζει το άρθρο 2, παράγραφος 1, τούτο συνεπάγεται κατά τη γνώμη μου παράνομη διάκριση όσον αφορά το καθεστώς που εφαρμόζεται στα σχέδια (και στους «κυρίους του έργου», βάσει του άρθρου 2 της οδηγίας), ανάλογα με το αν η προηγούμενη εκτίμηση αποκλείεται ή, αντιθέτως, επιτρέπεται. Όσον αφορά την προηγούμενη εκτίμηση, πράγματι, η οδηγία αντιμετωπίζει κατ' αρχήν όλα τα διαλαμβανόμενα σχέδια κατά τον ίδιο τρόπο: στα κράτη μέλη παρέχεται η διακριτική ευχέρεια να προβαίνουν σε διακρίσεις μέσω κατωτάτων ορίων (ή αναλόγου κριτηρίου), μόνον εφόσον αυτά είναι σύμφωνα προς το γράμμα και τον σκοπό του άρθρου 2, παράγραφος 1.
24 Ποιο είναι συνεπώς το κριτήριο που ανταποκρίνεται περισσότερο στις απαιτήσεις της υπό κρίση περιπτώσεως; Εκείνο βάσει του οποίου ερωτάται αν το κατώτατο όριο, όπως διαμορφώθηκε, συνεπάγεται ή όχι παράβαση της οδηγίας η οποία θα μπορούσε να αποφευχθεί με χρησιμοποίηση άλλων επιτρεπομένων λύσεων, βάσει του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν τα κράτη μέλη, υπό τον όρο βεβαίως ότι οι λύσεις αυτές είναι συμβατές προς τις διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 1. Αυτό είναι το κριτήριο το οποίο πρόκειται να ακολουθήσω κατά την ανάλυση των διαφόρων στοιχείων της προσφυγής (8).
25 Εφόσον διευκρινίστηκαν έτσι οι όροι του προς επίλυση προβλήματος, μένει να προστεθεί μια απαραίτητη γι' αυτό το προκαταρκτικό στάδιο διευκρίνιση σχετικά με το ζήτημα των αποδείξεων, η οποία διατρέχει όλα τα σημεία της υπό κρίση διαφοράς. Υποχρεούται η Επιτροπή να αποδείξει in concreto ότι έχει προκληθεί σημαντική βλάβη σε περιβαλλοντικές αξίες, συνεπεία του ότι το καθού κράτος προέβλεψε και εφάρμοσε, στα καθορισθέντα από το ίδιο επίπεδα, κατώτατα όρια αποκλεισμού των σχεδίων από την εκτίμηση επιπτώσεων;
26 Αυτή είναι, όπως προανέφερα, η άποψη της Ιρλανδίας. Η σημαντικότερη από τις θέσεις που η Επιτροπή αντιτάσσει συναφώς είναι η ακόλουθη: η διαδικασία που κίνησε η Επιτροπή αφορά το συμβατό των ιρλανδικών μέτρων προς την οδηγία και η καταλογιζόμενη στο καθού κράτος παράβαση συνίσταται στο ότι δεν θέσπισε τις διατάξεις που επέβαλλε η εκπλήρωση της υποχρεώσεως της προηγουμένης εκτιμήσεως· η υποχρέωση επιβάλλεται για τα σχέδια για τα οποία προβλέπονται σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και τέτοια είναι, κατά τη γνώμη της προσφεύγουσας, τα σχέδια που αφορούν τις «ευαίσθητες» υπό την προαναφερθείσα έννοια ζώνες. Αν αυτό είναι, και όχι άλλο, το αντικείμενο των προς εξέταση αιτιάσεων - κατά τη γνώμη μου δε αυτό είναι -, η μόνη απόδειξη που μπορεί να απαιτηθεί από την προσφεύγουσα είναι να αποδείξει ότι υφίστανται ζώνες, τις οποίες έχει εντοπίσει, στις οποίες η υλοποίηση των προς εξέταση σχεδίων μπορεί, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών τους, να έχει αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Δεν είναι ωστόσο αναγκαίο να αποδειχθεί ότι παρήχθησαν πράγματι τα αποτελέσματα που προβλέπονται στην οδηγία αποκλειστικά ως δυνητικά από την άποψη της εξετάσεως των επιπτώσεων. Η ενδεχόμενη εκ μέρους της Επιτροπής προσκόμιση της τελευταίας αυτής αποδείξεως θα χρησιμεύσει, το πολύ, στην επιβεβαίωση του βασίμου της θέσεως ότι υπάρχουν, κάτω από το αμφισβητούμενο κατώτατο όριο, ζώνες εκτεθειμένες σε σημαντικό κίνδυνο για το περιβάλλον, στις οποίες οι δραστηριότητες της σχετικής κατηγορίας πρέπει, πάντοτε λόγω των δυναμένων να προβλεφθούν αποτελεσμάτων τους, να υποβάλλονται σε προηγούμενη εκτίμηση.
Σχέδια χρησιμοποίησης χέρσων γαιών ή ημιφυσικών εκτάσεων προς εντατική εκμετάλλευση (παράρτημα ΙΙ, σημείο 1, στοιχείο ββ)
27 Το κατώτατο όριο για τις κατηγορίες των σχεδίων που προαναφέρθηκαν καθορίστηκε με το άρθρο 24, First Schedule, Part II, 1, a), της SI αριθ. 349 του 1989. Αυτή η νομοθετική διάταξη προβλέπει την εκτίμηση επιπτώσεων ΕΙΑ (Environmental Impact Assessment) σχετικά με τη χρησιμοποίηση για εντατική γεωργική εκμετάλλευση χέρσων γαιών ή ημιφυσικών εκτάσεων, όταν η οικεία ζώνη υπερβαίνει τα 100 εκτάρια. Ένα κατώτατο όριο ίδιου επιπέδου καθορίστηκε με βάση τις διατάξεις του άρθρου 24, First Schedule, όπ.π., σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις αφορώσες την αλλαγή χρήσης των γαιών, η οποία ορίζεται ως «land reclamation».
Κατ' ουσίαν, η αιτίαση διαμορφώνεται ως εξής: σε μικρότερες των 100 εκταρίων ζώνες πραγματοποιήθηκαν δραστηριότητες που μπορούν να βλάψουν τη διατήρηση της φύσεως και οι οποίες επομένως δεν έπρεπε να απαλλάσσονται από την εκτίμηση επιπτώσεων. Τούτο ισχύει για τις παρεμβάσεις στο Burren, στην κομητεία του Clare, των οποίων τα σωρευτικά αποτελέσματα απειλούν να αλλοιώσουν ή να καταστρέψουν μια ιδιαίτερη πολύτιμη και ευρεία έκταση γυμνών ασβεστολιθικών βράχων, καθώς και το είδος της σπάνιας βλάστησης που συνδέεται με αυτήν. Η εν λόγω ζώνη χαρακτηρίζεται επίσης από την ύπαρξη σημαντικών αρχαιολογικών ευρημάτων.
28 Η Επιτροπή επικρίνει επιπλέον το γεγονός ότι περίπου 60 000 εκτάρια ημιφυσικών εκτάσεων προοριζομένων να χρησιμεύσουν ως βοσκότοποι προβατοειδών (ειδικότερα για την εκτροφή προβάτων) αποκλείστηκαν από την εξέταση των επιπτώσεων και χρησιμοποιήθηκαν έτσι για εντατική γεωργική εκμετάλλευση. Η overgrazing (υπερεκμετάλλευση των βοσκοτόπων) προκάλεσε και μπορεί ακόμα να προκαλέσει σοβαρές φθορές στο περιβάλλον σε πολλές τοποθεσίες που αναγνωρίζονται από τις ίδιες τις ιρλανδικές αρχές ως σημαντικές για τη διαχείριση του οικοσυστήματος, τόσο σημαντικές ώστε προτάθηκαν για να περιληφθούν στις ΝΗΑ (Natural Heritage Areas).
29 Η Ιρλανδία απαντά ότι οι αιτιάσεις δεν λαμβάνουν υπόψη, όπως θα έπρεπε, ολόκληρη την κατηγορία των επίμαχων σχεδίων. Η Επιτροπή περιόρισε κατ' ουσίαν τις αιτιάσεις στον τομέα της land reclamation. Όσον αφορά τις παρατηρήσεις σχετικά με τις ημιφυσικές εκτάσεις που προορίζονται να χρησιμεύσουν ως βοσκότοποι, η Επιτροπή ούτε προσδιόρισε τη γεωγραφική έκταση στην οποία αναφέρεται με την προσφυγή της ούτε απέδειξε ότι η υποτιθέμενη αλλαγή χρήσης των σχετικών περιοχών, προκειμένου να υποβληθούν σε εντατική γεωργική εκμετάλλευση, έλαβε χώρα σε ζώνες μικρότερες από 100 εκτάρια οι οποίες, επομένως, δεν υπόκεινται σε προηγούμενη εκτίμηση. Εν πάση περιπτώσει, δεν αποδείχθηκε κάποια παρέμβαση επιζήμια για την εκτίμηση της φύσεως. Η Ιρλανδία προσθέτει το ριζικό επιχείρημα ότι η έκφραση «εντατική γεωργική εκμετάλλευση» που χρησιμοποιείται στο παράρτημα ΙΙ, σημείο 1, στοιχείο ββ, δεν είναι αρκούντως σαφής στο πλαίσιο της οδηγίας, πράγμα που είναι αντίθετο προς την αρχή της ασφαλείας δικαίου. Τα κράτη μέλη μπορούν κατά συνέπεια να θεωρήσουν ανυπόστατη τη διάταξη που η προσφεύγουσα επικαλείται εν προκειμένω. Η sheep grazing (βοσκή προβάτων) εκφεύγει εξάλλου του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, όποια και αν είναι η ερμηνεία που μπορεί να δοθεί στην έννοια της εντατικής γεωργικής εκμετάλλευσης. Η εκτροφή προβάτων δεν αποτελεί, πράγματι, παρέμβαση στο φυσικό περιβάλλον ή στο τοπίο η οποία μπορεί ή πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο σχεδίων βάσει του άρθρου 1: τούτο δε τόσο λόγω της ελεύθερης και ατομικής φύσεως της γεωργικής δραστηριότητας όσο και λόγω της παραδοσιακής μορφής του commonage (βοσκότοποι κοινής χρήσεως) υπό την οποία ασκείται η δραστηριότητα αυτή στην Ιρλανδία, πράγμα που αποκλείει στην πράξη την προσαρμογή της στο καθεστώς που θεσπίζει η οδηγία.
30 Αρχίζω με το τελευταίο αυτό σημείο του ισχυρισμού: η Ιρλανδία προβάλλει, πρώτον, το πρόβλημα του ορισμού της κατηγορίας της εντατικής γεωργικής εκμετάλλευσης (και των σχετικών σχεδίων), από την οποία η προσφεύγουσα θα ήθελε να εξαιρέσει τη βοσκή και την εκτροφή των προβατοειδών. Ωστόσο, ο ορισμός που απορρέει από τον πίνακα είναι κατά τη γνώμη μου αρκούντως σαφής ώστε να μπορεί να ερμηνευθεί ορθά και να εφαρμοστεί στην υπό κρίση περίπτωση. Οι μη καλλιεργημένες ή ημιφυσικές ζώνες που προβλέπονται εκεί είναι αυτές που υφίστανται σοβαρές αλλοιώσεις σε σχέση με την προηγούμενη κατάσταση, προκειμένου να χρησιμοποιηθούν ακριβώς για εντατική γεωργική εκμετάλλευση. Η βοσκή έχει ως αποτέλεσμα την εκμετάλλευση των εδαφικών πόρων και παρουσιάζει έτσι στοιχεία δραστηριότητας για την οποία μπορεί να υπάρξουν σχέδια που πρέπει να υποβληθούν σε προηγούμενη εκτίμηση (βλ. άρθρο 1, παράγραφος 2). Η βοσκή μπορεί κάλλιστα να λάβει εντατικές μορφές οι οποίες μπορούν να εκτιμηθούν για παράδειγμα με βάση τη stocking density (πυκνότητα βοσκήσεως) και τον αριθμό προβατοειδών ανά εκτάριο, όπως σημειώνει η Επιτροπή. Θεωρώ επίσης ότι είναι προφανές ότι η overgrazing μπορεί να έχει επιπτώσεις στο περιβάλλον υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με τις άλλες δραστηριότητες που διαλαμβάνονται στο σημείο 1, στοιχείο ββ, του παραρτήματος ΙΙ και, κατά μείζονα λόγο, όταν η εκτροφή ζώων πραγματοποιείται σε σταθερές προς τούτο εγκαταστάσεις, όπως προβλέπεται σε άλλα σημεία του καταλόγου (βλ. σημείο 1, στοιχεία εε και σττ, του ίδιου αυτού παραρτήματος ΙΙ). Εξάλλου, η Επιτροπή απάντησε με ακριβή και σοβαρά επιχειρήματα στην άποψη της καθής ότι η εν λόγω δραστηριότητα δεν προσαρμόζεται ή δεν μπορεί να αναχθεί στις απαιτήσεις και στις τεχνικές πτυχές της διαδικασίας εκτιμήσεως που προβλέπεται στην οδηγία. Επιπλέον, το γεγονός ότι για τη βοσκή πρέπει, σύμφωνα με την οδηγία, να χορηγείται προηγούμενη άδεια δεν συνιστά, όπως ισχυρίζεται η Ιρλανδία, παράλογη απαίτηση, αλλά απλή και δικαιολογημένη συνέπεια της προστασίας την οποία η οδηγία επιφυλάσσει στο περιβάλλον: προστασίας η οποία ισχύει για κάθε μορφή εντατικής γεωργικής εκμετάλλευσης και, γενικώς, για τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στα παραρτήματα, οι οποίες θεωρούνται όλες ως δυνάμενες να βλάψουν τις προστατευόμενες αξίες. Δεν μπορεί επίσης να εμποδιστεί η εφαρμογή της οδηγίας, την οποία το καθού κράτος υποχρεούται να τηρήσει και συνεπώς να μεταφέρει ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο, από τις ιδιομορφίες της εθνικής νομοθεσίας σχετικά με το ιρλανδικό commonage όσον αφορά τους βοσκοτόπους. Το συμπέρασμα είναι σαφές. Η υπό κρίση περίπτωση εμπίπτει στην κατηγορία της εντατικής γεωργικής εκμετάλλευσης.
31 Τίθεται συνεπώς το ερώτημα αν το κατώτατο όριο των 100 εκταρίων, που καθόρισε η ιρλανδική νομοθεσία γι' αυτή την κατηγορία σχεδίων, συνάδει με τους περιορισμούς στους οποίους υπόκειται στον τομέα αυτό η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών. Για την απάντηση στο ερώτημα αυτό θα χρησιμοποιήσω τα κριτήρια εκτιμήσεως που περιέγραψα ανωτέρω. Το επίμαχο κατώτατο όριο θα υπερέβαινε τα νόμιμα όρια της διακριτικής ευχέρειας αν είχε ως αποτέλεσμα να αποκλείει από την εξέταση των επιπτώσεων τις παρεμβάσεις επί ημιφυσικών εκτάσεων κάτω των 100 εκταρίων, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η θέση του σχεδίου μπορεί να συνεπάγεται κίνδυνο σημαντικής επίπτωσης στο περιβάλλον. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η overgrazing παρουσιάζει, όπου και αν ασκείται, τα χαρακτηριστικά τα οποία βάσει της οδηγίας επιβάλλουν την εξέταση των αντίστοιχων επιπτώσεων. Η Ιρλανδία αντιτάσσει σ' αυτό τα προαναφερθέντα επιχειρήματα και ισχυρίζεται επιπλέον ότι η βοσκή υπόκειται, εν πάση περιπτώσει, στην Ιρλανδία σε ελέγχους όσον αφορά τις επιπτώσεις της στο περιβάλλον, κατ' εφαρμογήν προγραμμάτων θεσπισθέντων από κοινοτικούς κανονισμούς και προοριζομένων να αποθαρρύνουν τις εντατικές μορφές εκμετάλλευσης, ενώ η ενδεχόμενη χορήγηση επιδοτήσεων εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι οι ενδιαφερόμενοι γεωργοί συμμετέχουν στη διαχείριση των Rural Environmental Protection Schemes, τα οποία έχει θεσπίσει το καθού κράτος.
32 Η Επιτροπή όμως αποδεικνύει ότι έλαβε από τις ιρλανδικές αρχές, στο πλαίσιο της τότε ανταλλαγής επιστολών με τις αρχές αυτές, αντίγραφα των οποίων έχουν τοποθετηθεί στη δικογραφία, στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι η overgrazing έχει προκαλέσει ή απειλεί να προκαλέσει περιβαλλοντικές βλάβες σε περίπου 60 000 εκτάρια. Με αυτό, κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή απαλλάχθηκε από το βάρος αποδείξεως που έφερε για να στηρίξει το βάσιμο της προβαλλομένης αιτιάσεως (βλ. ανωτέρω σημείο 26).
33 Πώς να εκτιμηθούν, εν συνεχεία, τα μέτρα περιβαλλοντικού ελέγχου επί των βοσκοτόπων, που εφαρμόζονται στην Ιρλανδία ανεξάρτητα από το εξεταζόμενο σύστημα του κατωτάτου ορίου; Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να είναι προσήκοντα από την άποψη της τηρήσεως της ρητής διατάξεως που περιλαμβάνεται στην οδηγία (άρθρο 2, παράγραφος 2) και η οποία προβλέπει ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον μπορεί να διεξάγεται από τα κράτη μέλη στα πλαίσια των υπαρχουσών διαδικασιών παροχής αδειών για σχέδια ή, αν δεν υπάρχει τέτοια διαδικασία, στα πλαίσια άλλων διαδικασιών που προβλέπονται ήδη ή πρόκειται να θεσπιστούν στις έννομες τάξεις των κρατών μελών. Πρέπει, συνεπώς, εν πάση περιπτώσει, να πρόκειται για διαδικασίες κατάλληλες για την επίτευξη των ίδιων των σκοπών της οδηγίας: η υποχρέωση προηγούμενης εκτιμήσεως υπό τους όρους του άρθρου 2, παράγραφος 1, δεσμεύει τα κράτη μέλη όταν αυτά θεσπίζουν, στα αντίστοιχα συστήματά τους, αυτές τις άλλες διαδικασίες, ακριβώς όπως περιορίζει την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν στις περιπτώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2.
Ο «διάχυτος έλεγχος» όσον αφορά τις πιθανές περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εντατικής βοσκής (και, γενικότερα, των δραστηριοτήτων που απαριθμούνται στα παραρτήματα) πρέπει, όποια και αν είναι η προβλεπόμενη διαδικασία ή η αρμόδια αρχή, να καταλήγει στο αποτέλεσμα που έχει σημασία στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας: πρέπει συνεπώς να πραγματοποιείται με βάση τις διατάξεις του νόμου που χρησιμεύουν ακριβώς στο να συμπληρώνουν τη χρήση της προηγούμενης εκτιμήσεως, δηλαδή στο να την επιβάλλουν όταν η οδηγία την απαιτεί αλλά το κατώτατο όριο την αποκλείει.
34 Η Επιτροπή επικρίνει το γεγονός ότι δεν υπάρχει καμία εγγύηση για την επίτευξη ενός τέτοιου αποτελέσματος. Η Ιρλανδία δεν προέβαλε, κατά τη γνώμη μου, κανένα πειστικό επιχείρημα για να μπορεί να συναχθεί αντίθετο συμπέρασμα. Πρέπει να συναχθεί από αυτό ότι οι αρχές που είναι αρμόδιες για τον έλεγχο των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στις ζώνες που παρέμειναν κάτω από το κατώτατο όριο, μπορούν να ασκήσουν τον έλεγχο αυτό, διαθέτοντας συναφώς ευρεία διακριτική ευχέρεια και, εν πάση περιπτώσει, μεγαλύτερη από εκείνη που παρέχεται στα κράτη μέλη από το άρθρο 4, παράγραφος 2.
Αν τούτο συμβαίνει, αυτές οι άλλες εσωτερικές διαδικασίες, αντί να συμπληρώνουν το υπό κρίση κοινοτικό κανονιστικό σύστημα, έρχονται σε αντίθεση προς αυτό. Η Ιρλανδία δεν μπορεί να επικαλείται το γεγονός ότι τις έχει προβλέψει για να αντικρούσει την κατηγορία που της απευθύνει η προσφεύγουσα.
35 Οι λόγοι που στηρίζουν το ότι το κατώτατο όριο των 100 εκταρίων δεν συνάδει με την οδηγία εξακολουθούν να ισχύουν και μάλιστα γίνονται πιο προφανείς αν εξεταστούν οι παρατηρήσεις που διατύπωσε η Επιτροπή όσον αφορά την περιοχή του Burren.
Το ότι η περιοχή είναι ευαίσθητη, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, πιστοποιείται από την έκθεση που κατήρτισε το 1996 το Heritage Council, με τίτλο A Survey of Recent Reclamations in the Burren. Το Burren αποτέλεσε το πλαίσιο πολλών παρεμβάσεων (εκχέρσωση του εδάφους και ισοπέδωση των ασβεστολιθικών βράχων), μεγάλο τμήμα των οποίων πραγματοποιήθηκε σε ζώνες που οι ίδιες οι ιρλανδικές αρχές χαρακτηρίζουν ως ΝΗΑ. Πολλές τοποθεσίες ιδιαίτερα σημαντικές από ιστορική και αρχαιολογική άποψη καταστράφηκαν. Πέραν των ενεργειών της land reclamation, η εκχέρσωση του εδάφους, που εξετάζεται σε άλλο σημείο της προσφυγής, παρουσιάζει επίσης ενδιαφέρον εν προκειμένω. Το κατώτατο όριο των 100 εκταρίων ισχύει για αμφότερες τις κατηγορίες δραστηριοτήτων. Η δε προσφεύγουσα θέτει το ζήτημα των σωρευτικών και των διαχρονικώς αυξητικών αποτελεσμάτων των σχεδίων σε σχέση με αμφότερες τις κατηγορίες. Η δομή βάσει της οποίας διατυπώνω τις προτάσεις μου επιβάλλει να εξετάσω στο στάδιο αυτό το προαναφερθέν πρόβλημα.
36 Επισημαίνοντας το πρόβλημα στο Δικαστήριο, η Επιτροπή προβάλλει ακόμη μια φορά την υποχρέωση του καθού κράτους να καθορίζει το κατώτατο όριο με βάση τα χαρακτηριστικά των σχεδίων. Πρόκειται συνεπώς στη συγκεκριμένη περίπτωση για το πώς τα χαρακτηριστικά αυτά πρέπει να εκτιμώνται το κάθε ένα σε σχέση με τα άλλα. Αυτό είναι και το ουσιώδες σημείο της επικρίσεως. Η εκτίμηση του σημείου αυτού προϋποθέτει την εξέταση των χαρακτηριστικών των επίμαχων εν προκειμένω σχεδίων.
37 Το μέγεθος του σχεδίου, του οποίου η φύση είναι να παρεμβαίνει σε χέρσες και ημιφυσικές ζώνες και να τους μεταβάλλει τον προορισμό, υπολογίζεται, για τον καθορισμό του κατωτάτου ορίου, με βάση την επιφάνεια: 100 εκτάρια. Κατά την προσφεύγουσα, το κατώτατο αυτό όριο δεν συνδέεται - ή τουλάχιστον δεν συνδέεται εύλογα, όπως απαιτεί η ορθή άσκηση της διακριτικής ευχέρειας - με τη θέση του σχεδίου, η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στην περίπτωση ζωνών που είναι ιδιαίτερα εκτεθειμένες στις επιπτώσεις των δραστηριοτήτων αυτού του είδους. Η άποψη της Επιτροπής είναι ότι το προβλεπόμενο κατώτατο όριο δεν συνδέεται προσηκόντως με τον παράγοντα της sensivity of location, παρά μόνον αν εφαρμοστεί λαμβανομένων υπόψη είτε
i) των επιμέρους σχεδίων, που προβλέπονται για την εν λόγω περιοχή - τα οποία μπορούν να αφορούν μια ζώνη μικρής εκτάσεως, πολύ κάτω των 100 εκταρίων, όπως στην περίπτωση του Burren, όπου η δενδροφύτευση ή η αλλαγή χρήσης του εδάφους διαιρέθηκαν σε πλείονες παρεμβάσεις εκ μέρους των ενδιαφερομένων επιχειρηματιών,
είτε
ii) όλων των σχεδίων που έχουν επιπτώσεις στην ίδια αυτή ζώνη, θεωρουμένων στο σύνολό τους. Υπό το πρίσμα αυτό, αυτό που είναι σημαντικό για την προηγούμενη εκτίμηση είναι συνεπώς το σύνολο των επιπτώσεων των δραστηριοτήτων που τα σχέδια, θεωρούμενα ατομικώς ή συνολικώς, συνεπάγονται στο περιβαλλοντικό πλαίσιο που αναγνωρίζεται άξιο ιδιαίτερης προστασίας.
38 Η διαδικασία εκτιμήσεως ενεργοποιείται συνεπώς κάθε φορά που οι παρεμβάσεις στο έδαφος, του είδους και των χαρακτηριστικών που προαναφέρθηκαν, υπερβαίνουν την έκταση των 100 εκταρίων, είτε υπάρχει ένα είτε περισσότερα σχέδια. Για τον λόγο αυτό η Επιτροπή δέχεται ότι είναι σημαντικά τα διαχρονικώς αυξητικά αποτελέσματα - εκείνα που αναπτύσσονται κατά τη διάρκεια της προόδου ενός συγκεκριμένου σχεδίου - και τα αποτελέσματα που μπορούν να παραχθούν από τη σώρευση των σχεδίων που προβλέπονται και υλοποιούνται ταυτόχρονα από διαφορετικούς κυρίους έργων σε όμορες ζώνες που αθροιστικά φτάνουν το όριο της προβλεφθείσας εκτάσεως των 100 εκταρίων. Επομένως, πρέπει να εξετάζεται πάντοτε η προηγούμενη εκτίμηση των σχεδίων που χαρακτηρίζονται από την sensivity of location, εκτίμηση η οποία εξαρτάται από το αν η σχετική εδαφική περιοχή, αν είναι μικρότερη των 100 εκταρίων, υπερβαίνει το κατώτατο αυτό όριο μαζί με τις άλλες ζώνες που επηρεάζονται από πλησίον ευρισκόμενα σχέδια της ίδιας φύσεως.
39 Η αιτίαση αυτή αφορά, στην κυριολεξία, όχι το επίπεδο του κατωτάτου ορίου που θέσπισε η Ιρλανδία, αλλά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη περίπτωση, την οποία η προσφεύγουσα φρονεί μη συμβατή προς την οδηγία, δεδομένου ακριβώς ότι δεν λαμβάνει υπόψη τα διαχρονικώς αυξητικά και τα σωρευτικά αποτελέσματα. Το σημείο που πρέπει να ελεγχθεί είναι συνεπώς το εξής: προκύπτει από τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, ότι στην περίπτωση που τα κράτη μέλη θεσπίζουν κατώτατα όρια η εφαρμογή του πρέπει να ικανοποιεί το ειδικό κριτήριο που προβάλλει η προσφεύγουσα;
40 Η προηγούμενη εκτίμηση αφορά όμως τα χαρακτηριστικά των σχεδίων από την άποψη προφανώς των αποτελεσμάτων τους. Πρόκειται για συγκεκριμένο έλεγχο και τα αποτελέσματα πρέπει κατά συνέπεια να αποδίδονται στο επί μέρους σχέδιο. Αυτό δεν σημαίνει ωστόσο ότι η οδηγία αποκλείει από τα αποτελέσματα που θεωρεί σημαντικά τα υπό εξέταση σωρευτικά και διαχρονικώς αυξητικά αποτελέσματα. Αντιθέτως, το άρθρο 3 ορίζει συγκεκριμένα ότι η προηγούμενη εκτίμηση εντοπίζει τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις κάθε σχεδίου επί όλων των περιβαλλοντικών παραγόντων. Τα διαχρονικώς αυξητικά αυτά αποτελέσματα προκύπτουν προφανώς από το επιμέρους σχέδιο και είναι άμεσα αποτελέσματα, καθόσον συνδέονται ευθέως με την ανάπτυξη μιας δραστηριότητας που σχεδιάζει ο κύριος του έργου. Κατά τη γνώμη μου, μπορούν επίσης να αποτελέσουν αντικείμενο προηγούμενης εκτιμήσεως τα σωρευτικά αποτελέσματα, καθόσον αποδίδονται στο επιμέρους σχέδιο, όταν οι προβλέψιμες επιπτώσεις σε σχέση με τα χαρακτηριστικά του λαμβάνουν μεγαλύτερη σημασία λόγω συνδρομής περιστάσεων οι οποίες καθαυτές είναι κρίσιμες για την προστασία των περιβαλλοντικών αξιών, όπως είναι η σώρευση με άλλα σχέδια στην ευαίσθητη περιοχή στην οποία κείται η θέση του. Τούτο δικαιολογεί, και κατά τη γνώμη μου επιβάλλει, το να λαμβάνονται υπόψη τα σωρευτικά αποτελέσματα κατά τον καθορισμό του αν το σχέδιο υπερβαίνει το κατώτατο όριο και πρέπει συνεπώς να υπαχθεί στο καθεστώς της προηγούμενης εκτιμήσεως που προβλέπεται στην οδηγία.
41 Η Ιρλανδία ισχυρίζεται με το υπόμνημα αντικρούσεως ότι η υποχρέωση συνεκτιμήσεως των σωρευτικών αποτελεσμάτων των σχεδίων δεν επιβλήθηκε στα κράτη μέλη παρά με την οδηγία 97/11, η οποία είναι μεταγενέστερη. Η οδηγία 85/337, που έχει εφαρμογή στην υπό κρίση περίπτωση, δεν προβλέπει τη συνεκτίμηση αυτή. Αυτό όμως που η οδηγία 97/11 προβλέπει είναι μια σειρά κριτηρίων επιλογής, που απαριθμούνται προς τούτο σε παράρτημα το οποίο αφορά τα χαρακτηριστικά των σχεδίων και τις δυνητικές επιπτώσεις τους. Η σώρευση περιλαμβάνεται μεταξύ των χαρακτηριστικών των σχεδίων: είναι σαφές ότι αυτό προβλέφθηκε, μαζί εξάλλου με άλλα κριτήρια εφαρμογής της οδηγίας που προσδιορίζονται στο παράρτημα, ως αναπόφευκτη συνέπεια της υποχρεώσεως εκτιμήσεως των χαρακτηριστικών των σχεδίων λόγω των έστω και έμμεσων αποτελεσμάτων τους στο περιβάλλον, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται το σωρευτικό αποτέλεσμα όπως προανέφερα. Η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται κατ' ουσίαν με την ίδια διατύπωση τόσο στην οδηγία 85/337 όσο και στην πλέον πρόσφατη οδηγία (βλ., αντιστοίχως, τα άρθρα 2 και 3 αμφοτέρων των οδηγιών).
42 Καταλήγω συνεπώς στο ότι είναι βάσιμα τα επιχειρήματα που προβάλλει η προσφεύγουσα. Η παράβαση της Ιρλανδίας συνίσταται στο ότι δεν θέσπισε μαζί με το επικρινόμενο κατώτατο όριο τις διατάξεις που απαιτούνται για να μπορεί να εφαρμοστεί λαμβανομένων υπόψη, υπό τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις, των διαχρονικώς αυξητικών και των σωρευτικών αποτελεσμάτων των σχεδίων. Είναι συνεπώς αναγκαία η θέσπιση αυτών των συμπληρωματικών διατάξεων εφόσον το καθού κράτος διατηρεί το ήδη καθορισθέν κατώτατο όριο και δεν αποφασίζει να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία κατ' άλλους τρόπους συμβατούς με τη νόμιμη άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει.
Παράρτημα ΙΙ, σημείο 1, στοιχείο δδ: δενδροφυτεύσεις για δημιουργία δασών που μπορούν να οδηγήσουν σε αρνητικές από οικολογική άποψη μεταβολές και εκχερσώσεις με σκοπό μια άλλη μορφή εκμετάλλευσης του εδάφους
43 Το άρθρο 24, First Schedule, Part II, 1, c), (i), της SI αριθ. 349 του 1989 επιβάλλει εξέταση των επιπτώσεων όταν η επιφάνεια είναι μεγαλύτερη από 200 εκτάρια για τις δενδροφυτεύσεις για δημιουργία δασών ή μεγαλύτερη από 10 εκτάρια σε περίπτωση αντικαταστάσεως ενός σπερμοφυούς δάσους πλατύφυλλων από κωνοφόρα. Η SI αριθ. 101 του 1996 τροποποίησε τα κατώτατα αυτά όρια και προβλέπει, σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις του ιρλανδικού νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας, εξέταση των επιπτώσεων στις ακόλουθες περιπτώσεις: δενδροφύτευση για δημιουργία δάσους, όταν η οικεία ζώνη, θεωρούμενη ατομικώς ή σε συνδυασμό με άλλες όμορες ζώνες, έχει συνολική φυτευμένη επιφάνεια μεγαλύτερη από 70 εκτάρια ή θα καταλαμβάνει τόση έκταση εντός τριών ετών. Για τον μετασχηματισμό των υφισταμένων δασών σε δάση κωνοφόρων, το κατώτατο όριο είναι 10 εκτάρια. Το άρθρο 24, First Schedule, Part II, 2, c), (ii), της SI αριθ. 349 του 1989 καθορίζει αντιθέτως το κατώτατο όριο σε 100 εκτάρια για τα σχέδια εκχερσώσεως που αποβλέπουν στην αλλαγή του είδους εκμεταλλεύσεως του εδάφους.
44 Η προσφεύγουσα επικρίνει αυτές τις κανονιστικές διατάξεις, καθόσον αφήνουν κάτω από το επίπεδο του κατωτάτου ορίου, και συνεπώς αποκλείουν από την προηγούμενη εξέταση επιπτώσεων, σχέδια δενδροφυτεύσεως που προβλέπονται: α) για δενδροφύτευση σε επιφανειακούς τυρφώνες, β) για δενδροφυτεύσεις κοντά σε υδάτινα ρεύματα. Όσον αφορά τις εκχερσώσεις που αποσκοπούν στην αλλαγή του είδους της εκμεταλλεύσεως του εδάφους, η Επιτροπή επικρίνει το κατώτατο όριο των 100 εκταρίων, που καθορίστηκε στο πλαίσιο των σχεδίων που αφορούν τις δραστηριότητες αυτές. Πρέπει να εξεταστούν χωριστά οι ως άνω αιτιάσεις.
α) Η δενδροφύτευση σε επιφανειακούς τυρφώνες
45 Η Ιρλανδία, με έγγραφο της 6ης Μαου 1996, επιβεβαίωσε στην Επιτροπή ότι διάφορες επιδοτήσεις είχαν χορηγηθεί για την υλοποίηση σχεδίων δενδροφυτεύσεως: τον Φεβρουάριο του 1994, στις Dunragh Loughs και στο Pettigo Plateau, για έκταση 76 εκταρίων· τον Δεκέμβριο του 1994, στο Tullytresna Bog, για έκταση 44,1 εκταρίων· τον Μάρτιο του 1994, στο Tamur Bog, για έκταση 190 εκταρίων. Τα σχέδια αυτά δεν υποβλήθηκαν σε καμία εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η δενδροφύτευση στους επιφανειακούς τυρφώνες συνεπάγεται, κατά την Επιτροπή, όργωμα, αποστράγγιση, χρησιμοποίηση λιπασμάτων και ριζική αλλαγή της βλάστησης: δραστηριότητες που είναι συναφείς με τις ενέργειες δενδροφυτεύσεως και απειλούν να βλάψουν, ακόμη δε και να καταστρέψουν, το οικοσύστημα των επιφανειακών τυρφώνων. Η επίκριση στηρίζεται σε αποδεικτικά στοιχεία που αποδεικνύουν ότι, σε πολλές ζώνες, τις οποίες οι ίδιες οι ιρλανδικές αρχές προτείνουν ως ΝΗΑ (Dunragh Loughs, Pettigo Plateau, Tullytresna Bog, Tamur Bog), ασκούνται ανεξέλεγκτες δραστηριότητες δενδροφυτεύσεως. Η προσφεύγουσα αναφέρει επιστημονικές μελέτες που τεκμηριώνουν τη δυνατότητα σημαντικών, ίσως και μη αναστρέψιμων, επιπτώσεων λόγω των παρεμβάσεων αυτού του είδους στις οικείες ζώνες (9), προβάλλοντας εν συνεχεία ιδιαίτερα το σχέδιο δενδροφυτεύσεως στις Dunragh Loughs και στο Pettigo Plateau, ζώνες εκτάσεως 2 000 εκταρίων περίπου, που θεωρούνται μεγάλου επιστημονικού ενδιαφέροντος για τους άθικτους επιφανειακούς τυρφώνες τους. Η σημασία της περιοχής αυτής από περιβαλλοντική άποψη, προσθέτει η Επιτροπή, αναγνωρίστηκε τόσο σε διεθνές επίπεδο (ένα τμήμα του Pettigo Plateau, 900 εκταρίων, καλύπτεται πράγματι από τη σύμβαση Ramsar του 1986) όσο και στο πλαίσιο της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202), κατ' εφαρμογήν της οποίας η Ιρλανδία χαρακτήρισε 619,2 εκτάρια του Pettigo Plateau ως ζώνη ειδικής προστασίας. Επιπλέον, το Pettigo Plateau και οι Dunragh Loughs διαλαμβάνονται σε σύμβαση που συνήφθη στις 28 Δεκεμβρίου 1995 μεταξύ της Επιτροπής ΕΚ και της ιρλανδικής National Parks and Wildlife Service, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1973/92 του Συμβουλίου, της 21ης Μαου 1992, περί δημιουργίας χρηματοδοτικού οργάνου για το περιβάλλον (Life) (ΕΕ L 206, σ. 1), βάσει του οποίου καταρτίστηκαν χρηματοδοτικά μέσα για σχέδια διαχείρισης και δράσης που αποσκοπούν στην προστασία και τη διατήρηση του περιβάλλοντος. Συναφώς, η Επιτροπή υπενθυμίζει την έκθεση Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh (10), από την οποία προκύπτει σαφώς ότι η επίμαχη δενδροφύτευση συνιστά σοβαρή προσβολή στην προστασία του περιβάλλοντος: η φύτευση κωνοφόρων έχει σημαντικές επιπτώσεις στο υδρολογικό σύστημα των περιοχών αυτών, φθάνοντας μέχρι και τον κατακερματισμό τους, πράγμα που καθιστά τον φυσικό οικότοπο ακατάλληλο για τα διάφορα αυτόχθονα ζωικά είδη (τις ασπρομετωπόχηνες της Γροιλανδίας, τους βαλτοκίρκους και τα βροχοπούλια). Άλλα είδη πτηνών και θηλαστικών ξηράς καθίστανται ευάλωτα λόγω της αφίξεως στις δασικές φυτείες νέων ειδών αρπακτικών πτηνών.
46 Η Ιρλανδία απαντά ότι, μετά την έγκριση της αιτιολογημένης γνώμης της Επιτροπής, ο νόμος της 1ης Οκτωβρίου 1996 μείωσε από 200 σε 70 εκτάρια το κατώτατο όριο για την εκτίμηση των επιπτώσεων των σχεδίων. Συνεπώς, το καθού κράτος εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την αιτιολογημένη αυτή γνώμη και η Επιτροπή παρέλειψε να αποδείξει ότι τα σχέδια που βρίσκονται κάτω από το κατώτατο όριο που καθόρισε η νέα ιρλανδική νομοθεσία έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Εν πάση περιπτώσει, τα σχέδια δενδροφυτεύσεως που προβλέπονται για τις ζώνες που χαρακτηρίζονται ως ΝΗΑ υπόκεινται στον διοικητικό έλεγχο της National Parks and Wildlife Service. Οι Habitat Regulations που θέσπισαν οι ιρλανδικές αρχές προστατεύουν τις εν λόγω ζώνες πιο αποτελεσματικά απ' ό,τι η υποχρεωτική εκτίμηση επιπτώσεων: τα νομοθετικά αυτά μέσα εξαρτούν, κατά το καθού κράτος, ενδεχόμενες παραχωρήσεις για δενδροφυτεύσεις από προδιαγραφές περιβαλλοντικής προστασίας που είναι ίσες ή ανώτερες από εκείνες που εφαρμόζονται για τα σχέδια που υπερβαίνουν το κατώτατο όριο που έχει καθοριστεί με νόμο στην Ιρλανδία. Εξάλλου, το κόστος της δενδροφυτεύσεως είναι τόσο υψηλό ώστε για τη συγκεκριμένη άσκηση της δραστηριότητας αυτής απαιτούνται επιδοτήσεις, οπότε η εν λόγω δραστηριότητα δεν εκφεύγει των επιβαλλομένων ελέγχων για να καταστεί δυνατή η καταβολή των επιδοτήσεων όταν πρόκειται για ζώνες χαρακτηριζόμενες ως ΝΗΑ.
47 Για να εκτιμηθούν τα επιχειρήματα της Επιτροπής, πρέπει να επισημανθεί, όπως και στο προεξετασθέν σκέλος της προσφυγής, ότι η προσφεύγουσα προσπάθησε να εντοπίσει τις ευαίσθητες ζώνες για τις οποίες αποκλείεται η προηγούμενη εκτίμηση των σχεδίων δενδροφυτεύσεως. Οι επιστημονικές εκθέσεις και τα λοιπά στοιχεία εκτιμήσεως που προσκόμισε η Επιτροπή αποδεικνύουν ότι η δενδροφύτευση που πραγματοποιείται στους τυρφώνες έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Το νομικό ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί είναι εκείνο που ήδη εξετάστηκε προηγουμένως όσον αφορά τις χέρσες γαίες και τις ημιφυσικές εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για εντατική γεωργική εκμετάλλευση. Αν το κατώτατο όριο αποκλείει από την προηγούμενη εξέταση τα σχέδια που έχουν επιπτώσεις σε ευαίσθητες ζώνες, δεν μπορεί πλέον να θεωρείται ότι καθορίστηκε από το καθού κράτος στο πλαίσιο της νόμιμης ασκήσεως της διακριτικής εξουσίας του. Τούτο όμως συμβαίνει εν προκειμένω. Η επίκριση είναι συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, βάσιμη. Βεβαίως, η Ιρλανδία απαντά ότι έχει προβλέψει, ακόμη και για τις περιπτώσεις κάτω από το επίπεδο του κατωτάτου ορίου, ελέγχους όσον αφορά τις επιπτώσεις των δενδροφυτεύσεων, είτε γενικώς με νομοθετική ρύθμιση (SI αριθ. 94/97, European Communities Regulation 1997) είτε με διοικητικά μέτρα: η σύναψη συμβάσεων για παρεμβάσεις τέτοιου είδους εξαρτάται από μια σειρά ελέγχων όσον αφορά το συμβατό προς την προστασία των περιβαλλοντικών αξιών. Ο αμυντικός αυτός ισχυρισμός στηρίζεται εν πολλοίς στην πρακτική ανάγκη επιδοτήσεως. Η διαχείριση των δενδροφυτεύσεων ανελήφθη, κατά την καθής, καταρχάς από το κράτος και μόνον κατόπιν από ιδιωτικά σχέδια, τα οποία επιδοτούνται και από την Ευρωπαϋκή Κοινότητα: όπου όμως υπάρχει επιδότηση υπάρχει έλεγχος. Μπορεί όμως να αντιταχθεί σε αυτό ότι η ενδεχόμενη πρόβλεψη επιδοτήσεων ή κάποιου άλλου ευνοϋκού μέτρου χορηγούμενου από το κράτος μέλος στους κυρίους των έργων, υπό τον όρο της τηρήσεως των περιβαλλοντικών δεσμεύσεων, δεν έχει, βάσει του άρθρου 1 της οδηγίας, καμία σημασία: το άρθρο 1 θεσπίζει ένα σύστημα χορηγήσεως αδειών το οποίο συνδέεται, χωρίς καμία δυνατότητα αποκλίσεων, από την προηγούμενη εκτίμηση του σχεδίου, κάθε φορά που το σχέδιο αφορά τους τομείς που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ. Η προηγούμενη εκτίμηση ενσωματώνεται στις εσωτερικές διαδικασίες μόνον υπό τις προϋποθέσεις που προανέφερα (βλ. ανωτέρω σημείο 33) και οι οποίες δεν μπορούν να μην τηρούνται από τα κράτη μέλη. Με άλλα λόγια, το κίνητρο του συμφέροντος που ωθεί τον ιδιώτη να ζητήσει την επιδότηση δεν έχει καμία σχέση με τον έλεγχο που επιβάλλει η οδηγία: τούτο αληθεύει τοσούτω μάλλον που η υποχρέωση προληπτικής εκτιμήσεως ισχύει αδιακρίτως τόσο για τα ιδιωτικά όσο και για τα δημόσια σχέδια, το κόστος των οποίων το φέρει το κράτος.
Δεν μπορεί επίσης να αντιταχθεί στην Επιτροπή το ότι επέκρινε, με την αιτιολογημένη γνώμη, το κατώτατο όριο το οποίο καταρχάς ορίστηκε στα 200 εκτάρια και μόνον εν συνεχεία μειώθηκε στα 70 εκτάρια από το καθού κράτος. Η προσφεύγουσα φρονεί πράγματι ότι και αυτό το τελευταίο επίπεδο, που ισχύει από 1ης Οκτωβρίου 1996, είναι ομοίως εσφαλμένο, για τον λόγο ότι, κατά τον καθορισμό του, ο Ιρλανδός νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη τα διαχρονικώς αυξητικά αποτελέσματα, καθόσον εξαίρεσε από την προηγούμενη εκτίμηση τα σχέδια που δεν υπερβαίνουν το ως άνω όριο κατά τη διάρκεια περιόδου τριών ετών: ο κύριος του έργου μπορεί, κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου των τριών ετών, να υποβάλει ένα νέο σχέδιο, το οποίο θα εξακολουθεί να εξαιρείται από τη μελέτη επιπτώσεων αν δεν υπερβαίνει σε έκταση τα 70 εκτάρια. Για να υπολογιστεί το συνολικό αποτέλεσμα του προηγουμένως υλοποιηθέντος σχεδίου και του νέου σχεδίου, χρησιμοποιείται αντιθέτως η περίπτωση της διαχρονικής σωρεύσεως, η οποία, όπως εξήγησα ανωτέρω (βλ. ανωτέρω σημεία 40 και 41), πρέπει κατ' ανάγκη να λαμβάνεται υπόψη κατά την εφαρμογή του καθορισθέντος κατωτάτου όριου, όποιο και αν είναι αυτό.
Δεν θα σταθώ στο αναπτυσσόμενο με την προσφυγή στοιχείο σχετικά με την παράβαση του άρθρου 7 της οδηγίας, καθόσον η Ιρλανδία παρέλειψε να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις ενημερώσεως και διαβουλεύσεως έναντι του Ηνωμένου Βασιλείου, το οποίο αφορά η υλοποίηση των σχεδίων που επηρεάζουν τις μεθοριακές τοποθεσίες, όπως το Pettigo Plateau. Η μη εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής αποτελεί, πράγματι, το αντικείμενο άλλης αιτιάσεως, η οποία δεν αμφισβητείται από το καθού κράτος.
β) Οι δενδροφυτεύσεις στις ζώνες πλησίον υδάτινων ρευμάτων
48 Η Επιτροπή, στηριζόμενη στις εκθέσεις Aquafor και The Trophic Status of Lough Conn, απέδειξε ότι η δραστηριότητα της δενδροφυτεύσεως σε ιδιαίτερες φυσικές ζώνες έχει σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, οφειλόμενες στην οξίνιση και τον ευτροφισμό των υδάτων. Η Ιρλανδία ζητεί από το Δικαστήριο να μην λάβει υπόψη τις μελέτες σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων της δενδροφυτεύσεως επί των οικοτόπων, που πραγματοποιήθηκαν πριν από τη θέση σε ισχύ της οδηγίας. Επομένως, δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία για την άποψη που υποστηρίζει η προσφεύγουσα. Το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι δύο μελέτες απλώς εκθέτουν επιστημονικά τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της δενδροφυτεύσεως και των σοβαρών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που απορρέουν από την οξίνιση και τον ευτροφισμό των υδάτων σε ορισμένες ζώνες στην Ιρλανδία. Αποτελούν ένα σημαντικό στοιχείο εκτιμήσεως για το Δικαστήριο, όχι για να αποδειχθεί το υποστατό της περιβαλλοντικής βλάβης, ζήτημα το οποίο δεν τίθεται εν προκειμένω (βλ. ανωτέρω σημείο 26), αλλά για να παρασχεθούν μέσα επιστημονικής γνώσης όσον αφορά την περιβαλλοντική ιδιαιτερότητα των περιοχών στις οποίες αναφέρονται οι παρατηρήσεις της προσφεύγουσας και τη δυνατότητα επιπτώσεων που έχουν τα σχέδια δενδροφυτεύσεως στις ζώνες αυτές.
49 Η έκθεση Aquafor και άλλες επιστημονικές μελέτες (11) πιστοποιούν, εξάλλου, τη βλάβη που προκαλεί η δενδροφύτευση πλησίον υδάτινων ρευμάτων. Η αιτίαση είναι εν πάση περιπτώσει δικαιολογημένη λόγω του ότι η προσφεύγουσα προδιόρισε ζώνες ευαίσθητες στην οξίνιση των υδάτων, όπως είναι οι κομητείες Galway, Wicklow, Donegal και Kerry· η δε επιστημονική εγκυρότητα των εκθέσεων που προσκόμισε και παρέθεσε συναφώς ενισχύει σαφώς, κατά τη γνώμη μου, την άποψη ότι η δενδροφύτευση θα έπρεπε να είχε υποβληθεί σε προηγούμενη εκτίμηση και τούτο δεν συνέβη: το κατώτατο όριο δεν επιτρέπει μια τέτοια εκτίμηση και δεν έχουν προβλεφθεί κατάλληλοι εναλλακτικοί έλεγχοι όσον αφορά τις επιπτώσεις στο περιβάλλον των επίμαχων σχεδίων.
γ) Τα σχέδια εκχερσώσεως με σκοπό μια άλλη μορφή εκμεταλλεύσεως του εδάφους
50 Τα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν μέχρι του σημείου αυτού πρέπει να επεκταθούν και όσον αφορά την εκτίμηση του κατωτάτου ορίου των 100 εκταρίων για τα σχέδια εκχερσώσεως με σκοπό μια άλλη μορφή εκμεταλλεύσεως του εδάφους, που καθορίστηκε κατ' εφαρμογήν του άρθρου 24, First Schedule, Part II, 2, c), (ii), της SI αριθ. 349 του 1989. Σημαντική περίπτωση συναφώς είναι αυτή του Burren, η οποία εξετάστηκε ανωτέρω. Ας μου επιτραπεί να παραπέμψω στις παρατηρήσεις που ανέπτυξα σχετικώς (βλ. ανωτέρω σημείο 35). Υπάρχουν πράγματι σημαντικοί λόγοι για να θεωρηθεί ότι η εκχέρσωση απειλεί το οικοσύστημα τουλάχιστον εξίσου με την αλλαγή χρήσης του εδάφους προς εντατική γεωργική εκμετάλλευση. Τα σχέδια που αφορούν τη δραστηριότητα αυτή σε περιβαλλοντικής αξίας ζώνες, μεταξύ των οποίων το Burren αποτελεί αντιπροσωπευτικό παράδειγμα, πρέπει συνεπώς να υποβάλλονται σε εκτίμηση επιπτώσεων, έστω και αν παραμένουν κάτω από τα 100 εκτάρια.
Σχέδια διαλαμβανόμενα στο παράρτημα ΙΙ, σημείο 2, στοιχείο αα: εξόρυξη τύρφης
51 Ανάλογες σκέψεις συνηγορούν υπέρ του να γίνει δεκτή η ακόλουθη αιτίαση, που αφορά τα αποτελέσματα στο περιβάλλον των σχεδίων εξόρυξης τύρφης. Η δραστηριότητα αυτή - κατά τη γνώμη της Επιτροπής, και δεν βλέπω να υπάρχει κανένας λόγος διαφωνίας - μπορεί να αποτελέσει σημαντική απειλή για την ακεραιότητα του περιβάλλοντος, ειδικότερα για τους συγκεκριμένους τυρφώνες. Η εξόρυξη της τύρφης στις βορβορώδεις ζώνες συνεπάγεται την αποστράγγιση των υδάτων. Η δραστηριότητα αυτή προκαλεί ως αποτέλεσμα την αποξήρανση της βλάστησης που πρόκειται να σχηματίσει την τύρφη. Το χαμήλωμα του επιπέδου του υδροφόρου ορίζοντα προκαλεί μείωση του όγκου της τύρφης, η κλίση της οποίας αυξάνει τη ροή των υδάτων, πράγμα το οποίο επιδεινώνει ακόμη περισσότερο το φαινόμενο της αποξήρανσης. Η Επιτροπή παραθέτει συναφώς το παράδειγμα του Ballyduff-Clonfinane Bog, στην κομητεία του Tipperary, που εξέτασε ειδικότερα με την έκθεσή της την οποία κατήρτισε κατόπιν της καταγγελίας Ρ-95/4219. Η περιοχή αυτή, που συνίσταται από δύο τυρφώνες συνολικής επιφάνειας 312 εκταρίων, προτάθηκε ως ΝΗΑ το 1995. Στις 28 Δεκεμβρίου 1995, η Επιτροπή και η National Parks and Wildlife Service συνήψαν σύμβαση για τη χορήγηση ποσού 344 000 ECU για τη διατήρηση και την προστασία των τυρφώνων.
52 Για τα σχέδια εξόρυξης τύρφης, το κατώτατο όριο καθορίστηκε στα 50 εκτάρια. Τούτο προβλέπει το άρθρο 24, First Schedule, Part II, 2, a), της SI αριθ. 349 του 1989. Τα αμυντικά επιχειρήματα της Ιρλανδίας επικεντρώνονται, σε τελική ανάλυση - αν δεν ληφθούν υπόψη τα ήδη προαναφερθέντα επιχειρήματα τα οποία επαναλαμβάνονται για την περίσταση -, σε δύο στοιχεία: i) η προσφεύγουσα στηρίχθηκε σε στοιχεία που αφορούν αποκλειστικά την οριακή περίπτωση του Ballyduff-Clonfinane Bog, παραγνωρίζοντας το κριτήριο που εισήγαγε η απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., το οποίο επιβάλλει την εξέταση των χαρακτηριστικών όλων των σχεδίων της οικείας κατηγορίας και ουδέποτε μιας και μόνον περιπτώσεως· ii) το κατώτατο όριο καθορίστηκε στο επίπεδο των 50 εκταρίων επειδή ο Ιρλανδός νομοθέτης θέλησε να διακρίνει την εμπορική εκμετάλλευση της τύρφης από εκείνη που ασκείται από αιώνων στις αγροτικές περιοχές της Ιρλανδίας (turf-cutting), ήτοι την εξόρυξη της τύρφης από τους ιδιώτες, χωρίς τη χρήση μηχανών, για τις οικογενειακές ανάγκες τους.
53 Κατά τη γνώμη μου, κανένας από τους δύο ισχυρισμούς της Ιρλανδίας δεν πρέπει να γίνει δεκτός. Όπως έχω ήδη εξηγήσει (βλ. ανωτέρω σημείο 24), η παράμετρος της θέσεως του σχεδίου δεν εφαρμόζεται κάθε φορά που η λειτουργία του κατωτάτου ορίου αποκλείει τη μελέτη των επιπτώσεων, παρά το ότι η επίμαχη δραστηριότητα παρουσιάζει σημαντικές δυνατότητες επιπτώσεων, λαμβανομένου υπόψη του τόπου στον οποίο ασκείται. Ο αριθμός των σχεδίων που αποκλείονται λόγω του κατωτάτου ορίου δεν έχει σημασία, ενόψει του κριτηρίου που προβάλλει η προσφεύγουσα.
54 Δεν θεωρώ επιπλέον ότι η επιλογή της Ιρλανδίας μπορεί να θεωρηθεί εύλογη λόγω του ότι επάνω από το κατώτατο όριο βρίσκεται η βιομηχανική δραστηριότητα και κάτω από το κατώτατο όριο, αντιθέτως, η χειρωνακτική και παραδοσιακή δραστηριότητα, για την οποία δεν δικαιολογείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως (12), η Επιτροπή απάντησε ότι η υποτιθέμενη δικαιολόγηση της διακρίσεως που εισάγει το κατώτατο όριο δεν υφίσταται, αφ' ης στιγμής η χειρωνακτική εξόρυξη αντικαταστάθηκε σε μεγάλο βαθμό από τη μηχανική εξόρυξη, πράγμα που είχε ως συνέπεια να επεκταθεί η εμπορική εκμετάλλευση της εξορυκτικής δραστηριότητας ακόμη και σε μικρή και μεσαία κλίμακα.
55 Το μόνο όμως στοιχείο που έχει σημασία είναι το αν η εξορυκτική δραστηριότητα μπορεί να έχει επιπτώσεις στις νυν εξεταζόμενες περιοχές. Δεν μπορεί να παραβλεφθεί το γεγονός ότι υπάρχει κίνδυνος η δραστηριότητα αυτή, όπως παρατηρεί η προσφεύγουσα, να προκαλέσει μη αναστρέψιμες αλλοιώσεις στο οικοσύστημα των τυρφώνων. Η Επιτροπή αναγνωρίζει, εξάλλου, ότι το χειρωνακτικό turf-cutting, που αποτελεί καθιερωμένο στοιχείο των ιρλανδικών παραδόσεων (13), παραμένει εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας. Αυτό που έπρεπε να είχε ληφθεί υπόψη, και φαίνεται ότι δεν ελήφθη, είναι συνεπώς οι μορφές της εμπορικής εκμεταλλεύσεως της τύρφης που αφορούν εκτάσεις κάτω των 50 εκταρίων. Για τον λόγο αυτό, εφαρμόζοντας το κριτήριο που έθεσα ανωτέρω (βλ. ανωτέρω σημείο 23), καταλήγω ότι η διάκριση που εισάγει το επίμαχο κατώτατο όριο οδηγεί σε αδικαιολόγητη διαφορετική μεταχείριση των σχεδίων στο πλαίσιο της εξεταζόμενης κατηγορίας (και των αντιστοίχων κυρίων των έργων). Πρέπει να υπενθυμιστεί επιπλέον ότι η ιρλανδική νομοθεσία αντιμετωπίζει την περίπτωση της τύρφης διαφορετικά απ' ό,τι ανάλογες εξορυκτικές δραστηριότητες (εξόρυξη πέτρας, χαλικιού, άμμου ή αργίλου), οι οποίες προβλέπονται σε άλλο σημείο του καταλόγου του παραρτήματος ΙΙ, σε σχέση με τις οποίες η Ιρλανδία καθόρισε ένα πολύ χαμηλότερο όριο στο επίπεδο των 5 εκταρίων: μένει να αποδειχθεί - πάντοτε όσον αφορά τις ευαίσθητες ζώνες - ότι τα σχέδια που περιλαμβάνονται σ' αυτές τις άλλες κατηγορίες έχουν μεγαλύτερη δυνατότητα επιπτώσεων, σε σχέση με την εξόρυξη τύρφης· μπορεί να θεωρηθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση ότι το καθεστώς που εισήγαγε ο Ιρλανδός νομοθέτης συνεπάγεται αδικαιολόγητη διαφορετική μεταχείριση όσον αφορά τις εξορυκτικές δραστηριότητες που προβλέπονται σε διαφορετικές θέσεις το παραρτήματος ΙΙ, καθόσον όλες θεωρούνται ότι μπορούν να έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον. Τείνω να θεωρήσω βάσιμο και αυτόν τον λόγο στον οποίο στηρίζεται η προσφυγή.
Παράβαση του άρθρου 2, παράγραφος 3, και των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας
56 Ο ιρλανδικός νόμος SI αριθ. 349 του 1989 προβλέπει ένα σύστημα απαλλαγών που επιτρέπει στον αρμόδιο υπουργό να εξαιρεί ένα σχέδιο από κάθε μελέτη επιπτώσεων, όταν θεωρεί ότι τούτο δικαιολογείται από εξαιρετικές περιστάσεις. Η Επιτροπή φρονεί ότι το σύστημα αυτό δεν είναι σύμφωνο προς το άρθρο 2 της οδηγίας, καθόσον: α) ο υπουργός δεν υποχρεούται να εξετάζει αν είναι προσήκουσα μια άλλη μορφή εκτιμήσεως ή αν τα συλλεγέντα στοιχεία πρέπει να τεθούν στη διάθεση του κοινού· β) ο υπουργός δεν υποχρεούται να ενημερώσει την Επιτροπή.
57 Το άρθρο 2 του ιρλανδικού νόμου SI αριθ. 349 του 1989 προβλέπει απλώς ότι μια μελέτη επιπτώσεων μπορεί να περιέχει πληροφοριακά στοιχεία. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ιρλανδική νομοθεσία δεν προβλέπει τα μέτρα που είναι αναγκαία για να διασφαλιστεί ότι ο κύριος του έργου θα προσκομίσει, υπό τη δέουσα μορφή, τα στοιχεία που προσδιορίζονται στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας για τα σχέδια που υπόκεινται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 της οδηγίας.
58 Η Επιτροπή παρατηρεί επιπλέον ότι το άρθρο 17 της SI αριθ. 25 του 1990 δεν διασφαλίζει ένα προσήκοντα μηχανισμό μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων που διέπουν τις υποχρεώσεις των κρατών μελών όσον αφορά τη διαβίβαση των συλλεγέντων στοιχείων (βλ. άρθρο 5 της οδηγίας) στο άλλο κράτος μέλος, όταν το ενδιαφερόμενο κράτος μπορεί να θιγεί σε σημαντικό βαθμό από το σχέδιο και υποβάλλει το σχετικό αίτημα βάσει του άρθρου 7 της οδηγίας.
59 Η Ιρλανδία δεν αμφισβητεί τις αιτιάσεις σχετικά με το ότι δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 2, 5 και 7 της οδηγίας. Ανέφερε ότι προτίθεται να διευκρινίσει τη νομοθεσία της με μέτρα των οποίων η έκδοση έχει ήδη δρομολογηθεί.
60 Πρέπει συνεπώς να γίνουν δεκτοί και αυτοί οι λόγοι της προσφυγής, καθόσον η Ιρλανδία δεν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις της όσον αφορά τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 2, 5 και 7 της οδηγίας εντός της προθεσμίας που καθόρισε η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη της.
61 Συμπερασματικώς: στην υπό κρίση διαφορά ανακύπτει το πρόβλημα - το οποίο αναμφίβολα θα φωτίσει η απόφαση του Δικαστηρίου - του ορισμού του τρόπου κατά τον οποίο η επιλογή του κατωτάτου ορίου - «απολύτου» κατωτάτου ορίου (βλ. ανωτέρω σημείο 17) - εντάσσεται στο πλαίσιο των λύσεων που προσφέρονται στα κράτη μέλη για να μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία βάσει των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2. Όπως προανέφερα, η Ιρλανδία μπορεί να θεραπεύσει την παράβαση που της προσάπτει η Επιτροπή, προσαρμόζοντας το σύστημα των κατωτάτων ορίων ή λαμβάνοντας άλλα μέτρα στο πλαίσιο της διακριτικής της ευχέρειας: η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών ωστόσο ασκείται πάντοτε και αποκλειστικά εντός των ορίων τα οποία το Δικαστήριο όρισε με άλλες προηγούμενες αποφάσεις και καλείται τώρα να ορίσει στην υπό κρίση υπόθεση. Πρόκειται στην πραγματικότητα για μια οδηγία η οποία υιοθετεί εν πολλοίς, λόγω του αμέσου αποτελέσματος της πλέον σημαντικής διατάξεώς της (του άρθρου 2, παράγραφος 1) και του εξαντλητικού χαρακτήρα του κανονιστικού περιεχομένου της, το χαρακτηριστικό σχήμα ενός κανονισμού και η οποία περικλείει επιπλέον την προληπτική προστασία του περιβάλλοντος με όλη την γκάμα των σκοπών που προβλέπει, συμπεριλαμβανομένης της διατηρήσεως της φύσεως. Τον τελευταίο αυτόν τομέα αφορούν επίσης, όπως υπενθυμίζει η Ιρλανδία με τα υπομνήματά της, άλλες κοινοτικές ρυθμίσεις, αλλά το καθεστώς που απορρέει από τις ρυθμίσεις αυτές δεν επηρεάζει ασφαλώς, κατά τη γνώμη μου, την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 2, παράγραφος 1, που συνιστά τη βασική παράμετρο για την εκ μέρους του Δικαστηρίο εξέταση της υπό κρίση υποθέσεως.
Βεβαίως, δεν πρέπει να διαφεύγει της προσοχής ότι η Επιτροπή περιορίστηκε να καταγγείλει τη μη τήρηση του ειδικού κριτηρίου - έστω και αν είναι θεμελιώδες - της sensitivity of location, αναφέροντας περιπτώσεις - θα έλεγα παραδείγματα - ικανές να αποδείξουν το βάσιμο της γενικής αυτής αιτιάσεως. Το ζήτημα του τρόπου κατά τον οποίο η ιρλανδική έννομη τάξη πρέπει να προσαρμοστεί στο κριτήριο που προβάλλεται με την προσφυγή αποτελεί εν συνεχεία ζήτημα που αφήνεται στη συνετή και νόμιμη άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που αναγνωρίζεται στο καθού κράτος (όπως σε κάθε κράτος μέλος): εξάλλου, η προσφεύγουσα αναγνωρίζει ότι, πέραν των επίμαχων στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς σημείων, η Ιρλανδία δεν παρέλειψε να μεταφέρει ορθώς την οδηγία στο εσωτερικό της δίκαιο. Η παράβαση που προσάπτεται στην Ιρλανδία, αν το Δικαστήριο θεωρήσει ότι πρέπει να την αναγνωρίσει για τους λόγους που προτείνω, δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη - το επαναλαμβάνω - μια μείωση του επίδικου κατωτάτου ορίου σε ένα άλλο επίπεδο - η δε Επιτροπή δεν διευκρίνισε εξάλλου ποιο θα ήταν αυτό το άλλο επίπεδο -, σαν να επρόκειτο για τη μοναδική οδό διόδου, όπως στην περίπτωση της Αλίκης στη χώρα των θαυμάτων, από μια μαγική πόρτα. Στην περίπτωση που η προσφυγή γίνει δεκτή, η συνέπεια θα είναι ωστόσο, εν πάση περιπτώσει, ότι ο Ιρλανδός νομοθέτης θα υποχρεωθεί να ορίσει, γενικώς και κατά τρόπο που να ικανοποιεί τις απαιτήσεις της ασφαλείας δικαίου, τις περιπτώσεις στις οποίες τα σχέδια υλοποιούνται σε ευαίσθητες θέσεις, διασφαλίζοντας επιπλέον την προηγούμενη εκτίμηση των σχεδίων αυτών σε πλήρη και ακριβή συμφωνία με την οδηγία. Τούτο δε, όποια και αν είναι η λύση που θα υιοθετήσει για την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 4, παράγραφος 2.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ως εξής:
«1) Η Ιρλανδία, μη έχοντας λάβει τα μέτρα που είναι αναγκαία για να διασφαλίσει την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφος 2, σχετικά με τα σχέδια που διαλαμβάνονται στο σημείο 1, στοιχεία ββ και δδ, καθώς και στο σημείο 2, στοιχείο αα, του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, και μη έχοντας, εν μέρει, μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 2, παράγραφος 3, 5 και 7 της εν λόγω οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 12 της οδηγίας αυτής και από το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ.
2) Καταδικάζει την Ιρλανδία στα δικαστικά έξοδα.»
(1) - ΕΕ L 175, σ. 40.
(2) - Bλ. τα νομικά επιχειρήματα που αναπτύσσει ο γενικός εισαγγελέας Γ. Κοσμάς με τις προτάσεις του της 26ης Νοεμβρίου 1996 στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, C-157/94, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών (Συλλογή 1997, σ. Ι-5699): «ΙΟπως έχει επανειλημμένα κριθεί, η διαδικασία η οποία, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 169 της Συνθήκης, προηγείται της καταθέσεως της προσφυγής, σκοπεί να παράσχει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος τη δυνατότητα είτε να συμμορφωθεί προς τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώσεις του είτε να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή. Η αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία η διαδικασία αυτή περατώνεται, πρέπει, επομένως, να προσδιορίζει με τη μέγιστη δυνατή σαφήνεια και πληρότητα το αντικείμενο της διαφοράς: πρέπει δηλαδή να περιέχει όλα εκείνα τα στοιχεία τα οποία είναι απαραίτητα για την κατανόηση, εκ μέρους του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους, της πραγματικής και νομικής βάσεως στην οποία η Επιτροπή στηρίζει την αντίληψή της ότι το κράτος αυτό παρέβη τις υποχρεώσεις του. Αν η αιτιολογημένη γνώμη πληροί τις απαιτήσεις αυτές, η προσφυγή της Επιτροπής ασκείται παραδεκτώς, έστω και αν η επιχειρηματολογία που περιέχει, είτε πραγματική (αναφερόμενη στα πραγματικά περιστατικά που στοιχειοθετούν την κατάσταση ή τη συμπεριφορά που η Επιτροπή θεωρεί ως παράβαση των υποχρεώσεων του καθού κράτους μέλους) είτε νομική (αφορώσα στην ερμηνεία των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου που η Επιτροπή θεωρεί παραβιαζόμενες), έχει εμπλουτισθεί εν σχέσει προς την επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε σχετικά στην αιτιολογημένη γνώμη· αρκεί, βεβαίως, ο εμπλουτισμός αυτός της επιχειρηματολογίας να μην υποκρύπτει μετατόπιση ή διεύρυνση της νομικής και πραγματικής βάσεως της διαφοράς, όπως αυτή αποκρυσταλλώθηκε στην αιτιολογημένη γνώμη».
(3) - Βλ. αποφάσεις της 2ας Μαου 1996, C-133/94, Eπιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1996, σ. Ι-2323), και της 24ης Οκτωβρίου 1996, C-72/95, Kraaijeveld κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. Ι-5403).
(4) - Βλ., προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 3, απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., σκέψη 43.
(5) - Βλ. σκέψη 49 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kraaijeveld κ.λπ.
(6) - Βλ. σημείο 57 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Mischo, της 12ης Μαρτίου 1998, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας.
(7) - Οδηγία του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997, περί τροποποιήσεως της οδηγίας 85/337 (ΕΕ L 73, σ. 5).
(8) - Υπό μία έννοια, το κατώτατο όριο όπως ορίστηκε με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ. μπορεί να έχει επίσης εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση. Στην περίπτωση κατά την οποία το κατώτατο όριο είναι παράνομο καθόσον αποκλείει από την εκτίμηση επιπτώσεων μια ολόκληρη κατηγορία σχεδίων, το Δικαστήριο διατύπωσε ένα, ας πούμε, «έλεγχο αντίστασης»: η πρόβλεψη του κατωτάτου ορίου μπορεί ακόμη να δικαιολογείται αν το σύνολο των αποκλειομένων σχεδίων μπορεί να θεωρηθεί ως μη ικανό να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Εν προκειμένω, πρόκειται αντιθέτως να εξεταστεί αν η πρόβλεψη του κατωτάτου ορίου είναι παράνομη λόγω της μη εφαρμογής του κριτηρίου της θέσης των σχεδίων: το αποτέλεσμα του ελέγχου αντίστασης όσον αφορά τη δικαιολόγηση του ορίου είναι ικανοποιητικό όταν, κατόπιν συνολικής εκτιμήσεως των χαρακτηριστικών των σχεδίων που αποκλείονται από την εξέταση των επιπτώσεων λόγω του καθορισμού του κατωτάτου ορίου, προκύπτει ότι κανένα δεν βρίσκεται σε ευαίσθητες ζώνες, για τις οποίες επιβάλλεται η εκτίμηση των επιπτώσεων.
(9) - Η Επιτροπή παραπέμπει συναφώς στο δημοσίευμα των Stroud, Reeds κ.λπ.: Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland, Nature Conservancy Council.
(10) - 1995, Summary Report, Rachel Bain and Clive Mellon, Royal Society for the Protection of Birds (RSPB).
(11) - Βλ. Evaluation of the Effects of Forestry on Surface-Water Chemistry and Fishery Potential in Ireland, EOLAS Contract ER/90/76· Allott, N., κ.λπ.: «Stream Chemistry and Forest Cover in Tell Small Western Irish Catchments», σε Ecological Effects of Afforestation, Studies in the history and ecology of afforestation in Western Europe, 1993· Allott, N. και Brennan, M.: «Impact of Afforestation on Inland Waters», σε Water of Life, Dublin, 1992.
(12) - Βλ., ειδικότερα, το σημείο 19 του υπομνήματος ανταπαντήσεως της Επιτροπής.
(13) - Ακόμη και της λογοτεχνίας της χώρας αυτής: βλ. σημείο 106 του υπομνήματος αντικρούσεως της Ιρλανδίας.