61973C0001
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT K. ROEMER
FREMSAT DEN 6. JUNI 1973 (
1
)
Høje Ret!
Den forelagte sag, som jeg i dag tager stilling til, angår restitutioner ved eksport af hvidt sukker til tredjelande.
Til sagens oplysning skal der først bemærkes følgende.
Artikel 17 i forordning nr. 1009/67 om den fælles markedsordning for sukker (EFT specialudgave 1967, s. 281; JO nr. 308, s. 1) bestemmer som bekendt, at der for at muliggøre eksport (blandt andet af hvidt sukker) på grundlag af priserne på verdensmarkedet kan ske udligning af forskellen mellem disse priser og Fællesskabets priser ved en restitution.
Almindelige regler for restitutioner ved eksport inden for sukkersektoren er fastlagt i Rådets forordning nr. 766/68 (EFT specialudgave 1968 (I), s. 147; JO nr. L 148, s. 6). Heraf skal først nævnes artikel 4. Denne bestemmer, at restitutionen kan fastsættes på grundlag af en licitation. En sådan licitation afholdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder i overensstemmelse med en retsakt, der er bindende for alle medlemsstater, og som fastsætter'licitationsbetingelserne (blandt andet frister for indgivelse af bud). Maksimumsbeløbet for restitutionen fastsættes derefter på grundlag af de fremkomne bud og efter forvaltningskomitefremgangsmåden, som vi allerede kender fra tidligere sager. Såfremt den i budet angivne restitution ikke er højere end maksimumsbeløbet, er den fastsatte restitution (i følge artikel 4 i forordning nr. 766/68) lig med den i det pågældende bud angivne.
Nævnes skal også Kommissionens forordning nr. 394/70 (EFT specialudgave 1970 (I), s. 115; JO nr. L 50, s. 1) »om gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for sukker«. Ifølge dens artikel 1 angiver de licitationsbekendtgørelser, der skal udfærdiges af medlemsstaterne, blandt andet den fastsatte gyldighedsperiode for eksportlicenserne samt i givet fald restitutionens maksimumsbeløb. Artikel 2 bestemmer for det tilfælde, at situationen på sukkermarkedet inden for Fællesskabet gør det nødvendigt, at der kan åbnes vedvarende licitationer, og at der i disses gyldighedsperioder kan afholdes tidsbegrænsede licitationer. Ifølge artikel 3 deltager de interesserede parter i licitationen ved at indgive skriftlige bud, hvori blandt andet det foreslåede restitutionsbeløb pr. 100 kilogram angives. Efter artikel 6 antages »ethvert bud, som ikke overstiger restitutionens maksimumsbeløb«. Forordningens artikel 7 bestemmer desuden følgende:
»Et buds antagelse medfører:
a)
ret til at få udstedt en eksportlicens med den i budet nævnte restitution for den mængde, for hvilken budet er antaget,
b)
forpligtelse til at begære eksportlicens for denne mængde.
2.
Den ret og den forpligtelse, der følger af et buds antagelse, kan ikke overdrages. Retten kan kun udøves og forpligtelsen kun opfyldes inden for en frist af 18 dage fra dagen efter dagen for indgi-velsesfristens udløb.«
Der skal endvidere henvises til Kadets forordning nr. 447/68 med dens »almindelige regler for interventioner gennem opkøb af sukker« (EFT specialudgave 1968 (I), s. 73; JO nr. L 91, s. 5) og til Kommissionens forordning nr. 1987/69 med »gennemførelsesbestemmelser vedrørende interventionsorganernes salg af sukker gennem udbydelse i licitation« (EFT specialudgave 1969 (II), s. 417; JO nr. L 253, s. 7). — Artikel 3 i den først nævnte forordning bestemmer, at salget af det af interventionsorganet købte sukker ligeledes sker ved licitation. — Kommissionens forordning nr. 1987/69 giver regler for de nødvendige enkeltheder ved denne fremgangsmåde. Heraf skal som eksempel nævnes artikel 1, hvorefter enhver antagelse anses som afslutning af en købekontrakt om den suk kermængde, med hensyn til hvilken budet er blevet antaget. Endvidere hedder det i denne bestemmelse:
»Bestemmende for budets antagelse er, alt efter omstændighederne:
a)
den pris, som licitationskøberen skal betale
…
c)
eksportrestitutionsbeløbet.
3.
Den pris, som restitutionskøberen skal betale, er:
a)
i det i stk. 2, litra a, nævnte tilfælde den i budet anførte pris,
b)
i det i stk. 2, litra b og c, nævnte tilfælde den i licitationsbetingelserne anførte pris.«
Ifølge artikel 3 fastlægges der følgende licitationsbetingelser: a) den samlede udbudte mængde, b) anvendelsesformålet c) fristen for budenes indgivelse og d) den pris, som licitationskøberen skal betale, såfremt sukkeret er bestemt til foderbrug eller til udførsel. Endvidere kan efter denne bestemmelses stk. 2 som supplerende betingelser fastlægges ».. . eksportrestitutionens maksimumsbeløb« og »… eksportlicensens særlige gyldig-hedsfrist«. Artikel 5 i forordning nr. 1987/69 bestemmer, at de interesserede deltager i licitationen ved skriftligt bud, hvori bl.a. anføres den pris, der bydes, og det foreslåede eksportrestitutionsbeløb. Efter artikel 8 antages alle bud, som ikke ligger under minimumsprisen, eller som ikke overstiger eksportrestitutionens maksimumsbeløb. Artikel 10 bestemmer, at interventionsorganet tilstiller dem, hvis bud er antaget, en erklæring om budets antagelse og herved bl.a. giver oplysning om prisen og eksportrestitutionen. Endelig bestemmer artikel 11, at aftagningen af det købte sukker skal finde sted senest fire uger efter dagen for modtagelsen af erklæringen om budets antagelse, og at betalingen af prisen for det købte sukker skal finde sted inden aftagningen.
I henhold til disse bestemmelser — og hermed kommer vi nærmere sagsforholdet i hovedsagen — udstedtes Kommissionens forordning nr. 1734/70 af 26. august 1970»om en stående licitation til bestemmelse af eksportrestitutionen for hvidt sukker« (JO nr. L 191, s. 30), Kommissionens forordning nr. 564/71 af 17. marts 1971»om en stående licitation til salg af hvidt sukker, der er bestemt til udførsel og befinder sig i det tyske interventionsorgans besiddelse« (JO 1970, nr. L 65, s. 14) samt på grundlag heraf licitationsbekendtgørelse nr. 6/1970 (JO 1971, nr. C 109, s. 13) og licitationsbekendtgørelse nr. 4/71 (JO 1971, nr. C 25, s. 11). Af forordning nr. 1734 skal nævnes artikel 7, hvorefter »de meddelte udførselslicenser gælder fra dagen for deres udstedelse til udløbet af den femte måned efter den måned, hvori licensen er udstedt«. — Kommissionens forordning nr. 564/71 fastlagde i artikel 11 den pris som den, hvis bud antoges, skulle betale. Artikel 12 angiver betingelserne for overtagelsen af sukkeret, og artikel 14 bestemmer fristen for betalingen. Med hensyn til indholdet af licitations-bekendtgørelserne henviser jeg til offentliggørelserne i Tidende. Kun med henblik på den anden licitation skal det fremhæves, at nettoprisen, som skal betales af den, hvis bud er antaget, er angivet under punkt IV, og at der under punkt VII siges noget om tidspunktet for aftagningen og for betalingen. — Den nødvendige fastsættelse af maksimumsbeløbet for restitutionen fulgte derefter (for så vidt det vedrører denne sag) ved en for alle medlemsstater bindende Kommissionsbeslutning af 27. januar 1971 (JO 1971, nr. L 32, s. 17) og ved en alene for forbundsrepublikken Tyskland gældende Kommissionsbeslutning af 21. april 1971 ((JO 1971, nr. L 108, s. 36).
Disse akter, som pa grund af deres komplicerede natur krævede en forholdsvis ingående beskrivelse, har også betydning for firmaet Westzucker, sagsøgeren i hovedsagen. Firmaet har nemlig deltaget i dellicitationer inden for rammerne af de nævnte licitationer, den 28. januar og den 22. april opnået antagelse af bud og af Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, sagsøgte i hovedsagen, den 1. Februar 1971 og den 5. maj 1971 fået eksportlicenser for hvidt sukker.
Licenserne var gyldige til den 31. juli henholdsvis den 31. august 1971. Den på datoen for budets antagelse gældende restitutionssats var gyldig i samme tidsrum, hvilket stred mod grundsætningen i artikel 11 i forordning nr. 766/68, hvorefter det på udførselsdagen gældende restitu-tionsbeløb er afgørende. Endvidere var der i licenserne — og dette er meget vigtigt for sagen — henvist til artikel 12 i forordning nr. 766/68. Heri hed det oprindeligt:
»Såfremt der i tidsrummet mellem restitutionens fastsættelse på grundlag af licitation … og eksportens gennemførelse, sker en ændring af:
a)
den i området med de største overskud inden for Fællesskabet gældende interventionspris for hvidt sukker …
reguleres den rastsatte restitution under hensyntagen til den pågældende ændring.«
Endnu mens licenserne var gældende, blev denne bestemmelse imidlertid ændret ved Rådets forordning nr. 1048/71 af 25. maj 1971 (JO nr. L 114, s. 10), der trådte i kraft den 27. maj 1971. Den lyder nu således:
»Såfremt der i tidsrummet mellem
—
dagen for indgivelsen af ansøgningen om en udførselslicens, hvormed der samtidig anmodes om forudfastsættelse af restitutionsbeløbet, eller
—
dagen for udløbet af fristen for indgivelse af bud, såfremt der er tale om en på grundlag af licitation fastsat restitution,
og udførselsdagen sker en ændring af den i henhold til forordning nr. 1009/67/ EØF fastsatte sukker- eller melassepris, kan der træffes bestemmelse om en tilpasning af restitutionen.«
Dette er betydningsfuldt, fordi interventionsprisen for hvidt sukker ved Rådets forordning af 25. maj 1971 (JO nr. L 115, s. 17) (som i henhold til EØF-traktatens artikel 191 trådte i kraft den 16. juni 1971 fra den 1. juli 1971 forhøjedes med 3,22 DM pr. 100 kg til 22,61 regningsenheder.
På grundlag af forhøjelsen og ud fra den opfattelse, at den tidligere affattelse af artikel 12 i forordning nr. 766/68 stadig er afgørende for licenser meddelt før den 27. maj 1971, krævede firmaet Westzucker en forhøjelse af restitutionen for den mængde hvidt sukker, der var udført på grundlag af de nævnte licenser efter den 1. juli 1971. Da Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker afviste dette, indgav det nævnte firma søgsmål til Finanzgericht for delstaten Hessen. Under hensyn til sagsøgerens anbringende (navnlig den opfattelse, at forordning nr. 1048/71 med dens ændring af artikel 12 i forordning nr. 766/68 ikke har kunnet gribe ind i eksisterende retspositioner, hvorfor reguleringspligten ifølge den oprindelige affattelse af artikel 12 i forordning nr. 766 fortsat må gælde) udsatte retten derefter sagen ved kendelse af 18. december 1972 og forelagde i henhold til EØF-traktatens artikel 177 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
1.
Skal artiklerne 1 og 2 i Rådets forordning nr. 1048/71 af 25. 5. 1971 (JO nr. L 114/10) fortolkes således, at artikel 12 i Rådets forordning nr. 766/68 af 18. 6. 1968 (EFT specialudgave 1968 (I), s. 147; original reference JO nr. L 143, s. 6) i dens fra 27. 5. 1971 gældende affattelse også kommer til anvendelse i tilfælde, hvor der før den 27. 5. 1971 af »Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker« er sket antagelse af bud og meddelt eksportlicens, selv om udførslen af sukkeret først har fundet sted efter den 1. juli 1971?
I tilfælde af, at spørgsmålet under punkt 1 besvares bekræftende:
2.
Strider artiklerne 1 og 2 i Rådets forordning nr. 1048/71 af 25. 5. 1971 (JO nr. L 114, s. 10) fortolket på denne måde mod den også i EØF-retten gældende almindelige retssikkerhedsgrundsætning og den deraf afledede retsgrundsætning om beskyttelse af den berettigede forventning?
I tilfælde af en benægtende besvarelse af spørgsmålet under punkt 1, henholdsvis en bekræftende besvarelse af spørgsmålene under punkt 1 og 2:
3.
Er Kommissionens forudgående afgørelse nødvendig for en regulering af restitutionen som følge af en ændring af interventionsprisen på sukker i henhold til artikel 12 i forordning nr. 766/68 EØF i dens oprindelige affattelse (EFT specialudgave 1968 (I), s. 147; original reference JO nr. L 143, s. 6)?
Lad os se på, hvorledes disse spørgsmål bør besvares.
1.
Med hensyn til det første spørgsmål, dvs. om fortolkningen af forordning nr. 1048/71 bestemmes af dens saglige gyldighedsområde, fremhæver sagsøgeren i hovedsagen for det første, at forordningen intet udtaler om, hvilke sagsforhold den omfatter. Sagsøgeren slutter heraf, at den ikke skulle gælde for bestående retsforhold, fordi en sådan umiddelbar virkning kun kommer i betragtning, hvor der foreligger en udtrykkelig bestemmelse. Herfor taler i øvrigt også mangelen af en overgangsordning, hvilken er nødvendig i tilfælde af umiddelbar anvendelse af en lovændring på bestående sagsforhold.
Når Kommissionen heroverfor bl. a. henviser til forhistorien for forordning nr. 1048/71, der, som det navnlig fremgår af udtalelser i forvaltningskomiteen i den forberedende rådsgruppe, viser, at en øjeblikkelig anvendelse af forordningen på bestående forhold var villet, er dette ligesom tilsvarende erklæringer fra Kommissionens tjenestegrene over for de nationale interventionsmyndigheder ikke ganske betydningsløst; alene er det imidlertid ikke tilstrækkeligt til besvarelsen af det foreliggende spørgsmål.
En acceptabel besvarelse af det første spørgsmål forudsætter tværtimod, at der tages hensyn til ordlyden af de i betragtning kommende bestemmelser på de forskellige officielle sprog, at man tager den konstaterbare interessesituation i betragtning, og at man i denne forbindelse går ud fra gældende retsprincipper.
Går man frem etter dette undersøgelses-skema, må man først erkende, at der ikke gælder nogen almindelig retsgrundsætning med hensyn til indholdet, hvorefter lovændrende bestemmelser inden for den offentlige ret også i mangel af en tilsvarende udtrykkelig forskrift i princippet gælder umiddelbart for uafsluttede sagsforhold (se Scheerbarth »Die Anwendung von Gesetzen auf früher entstandene Sachverhalte«, s. 99) Det må imidlertid bemærkes, at der forekommer sådanne opfattelser inden for nogle nationale retssystemer. Således kan der henvises til den franske kassationsdomstols afgørelse af 20. februar 1971 (D.P. 1971, I, s. 81) og til afgørelsen af 23. oktober 1940 (Pasicrisie 1941, II, 96) fra Cour d'appel de Bruxelles hvorefter en ny lov »régit en Principe même les situations etablies ou les rapports juridiques dès avant sa pro-mulgation« (»i princippet også gælder for opståede situationer eller retsforhold fra før dens ikrafttræden«). Der kan erindres om en dom afsagt af den tidligere »Reichsgericht«, hvorved der blev tillagt en offentligretlig retsnorm øjeblikkelig virkning med den begrundelse, at den pågældende forskrift henhører under den offentlige ret (se Scheerbarth opus cité, s. 97); endvidere skal der henvises til den italienske kassationsdomstols dom af 26. oktober 1954 (Foro ital. Mass. 1954, 839), hvorefter der skal gås ud fra, at nye offentligretlige love, også selv om de kun udtrykker det implicite, gælder u-middelbart for sagsforhold, hvis virkninger endnu ikke helt har udspillet sig, og som ikke er udtømt under den tidligere ret. — Det er endvidere værd at bemærke, at der også i Domstolens hidtidige retspraksis forekommer antydninger, der peger i den retning, f.eks. i dommen i sag nr. 44/65 (Sammlung 1965, s. 1267), hvor det hedder, at »bestemmelserne i forordningen (nr. 3) i mangel af udtrykkelige modstående bestemmelser skal anses for virksomme fra deres ikrafttræden, for så vidt de fastlægger de nugældende retsfølger af tidligere begivenheder«, eller i dommen i sag nr. 68/69 (Sammlung 1970, s. 171), hvor der tales om en grundsætning, hvorefter »lovændringer, for så vidt intet andet er bestemt, gælder for fremtidige virkninger af de under den tidligere ret opståede sagsforhold«. — Hermed retfærdiggøres i det mindste en tendens til at fortolke således, at mangelen på en udtrykkelig bestemmelse i forordning nr. 1048/71 ikke betragtes som en hindring for forordningens øjeblikkelige anvendelse på uafsluttede sagsforhold.
Således er ordlyden af denne forordning vigtig i det foreliggende tilfælde. Som De ved, består forordningen kun af to bestemmelser: en artikel 1, der udtaler, »at artikel 12 i forordning EØF nr. 766/68 erstattes med følgende« (hvorefter den ændrede lovtekst anføres), samt en artikel 2, der bestemmer, at forordningen træder i kraft på dagen efter dens offentliggørelse i Tidende. Det kan vel heraf sluttes, at alene den nye formulering gælder efter ændringsforordningens ikrafttræden. I hvert fald taler den franske tekst, der bruger ordet »remplacer« (»erstatte«), tydeligt for denne fortolkning. Dette gør den antagelse nærliggende, at den tidligere regel ikke gjaldt efter den dag, hvor den oprindelige affattelse blev erstattet.
Endelig må man også tage hensyn til interessesituationen. Som vi har set, har eksportlicenserne på det her omhandlede område en forholdsvis lang gyldighedsperiode. Det kan derfor vanskeligt antages, at det har været villet, at der for et betragteligt tidsrum samtidig skulle gælde to forskellige ordninger, hvilket ville kunne skabe forvirring (et synspunkt, som Scheerbath i sit ovennævnte værk har henvist til som betydningsfuldt i denne sammenhæng).
Den fortolkningskonklusion, der herefter trænger sig på med hensyn til det første spørgsmål kan efter min overbevisning heller ikke, således som sagsøgeren i hovedsagen har forsøgt det, mødes med indvendinger af retliglogisk art eller med en henvisning til den omstændighed, at forordning nr. 1048/71 ikke fastsætter nogen overgangsordning for bestående retsforhold.
Med hensyn til det sidste punkt, i hvilken forbindelse sagsøgeren særlig har henvist til dom nr. 16/70 (Sammlung 1970 s. 921) må det konstateres, at der ikke af denne dom kan uddrages en så vidtrækkende grundsætning, at der altså ikke heraf kan udledes den opfattelse, at en overgangsordning altid er nødvendig, når en lovændring skal have virkning for bestående retsforhold, og at anvendelsen af nye bestemmelser i mangel af en overgangsordning følgelig må begrænses til nyopståede sagsforhold. Faktisk blev i den nævnte dom — i øvrigt kun stiltiende — kravet om en overgangsordning kun stadfæstet for tilfælde, hvor lovændringer medfører indgreb i retspositioner. Om der i det foreliggende tilfælde er tale om et sådant indgreb, mangler vi endnu at undersøge (hvilket sker i forbindelse med besvarelsen af det andet spørgsmål). Ved henvisning til den nævnte retspraksis og manglen på en overgangsordning i forordning nr. 1048/71, kan der herefter foreløbig intet indvindes for besvarelsen af det første spørgsmål. — Hvad dernæst angår de af sagsøgeren anførte retliglogiske grunde, må denne også kunne sige sig selv, at han fejlagtigt går ud fra den antagelse, at artikel 12 i forordning nr. 766/68 angår indholdet af eksportlicenserne. Faktisk behandles dette slet ikke af fællesskabsretten. Artikel 12 i forordning nr. 766/68 er altså rigtigt forstået kun en bestemmelse, som regulerer forholdet mellem eksportør og administration, og således betragtet er der i hvert fald intet til hinder for, at bestemmelsen i sin nye affattelse gælder for allerede bestående retsforhold.
Alt dette berettiger efter min mening til den opfattelse med hensyn til det første spørgsmål, at der trods manglende udtrykkelig bestemmelse i forordning nr. 1048/71 kan gås ud fra, at forordningen også har været gældende for uafsluttede sagsforhold, altså i tilfælde, hvor der er meddelt eksportlicenser før dens ikrafttræden, og hvor udførslerne først har fundet sted efter dette tidspunkt.
2.
Ved denne besvarelse af det første spørgsmål skal der også gives svar på det andet spørgsmål, som går ud på, om forordning nr. 1048/71, for så vidt den var gældende for uafsluttede sagsforhold, krænker de almindelige retsgrundsætninger om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning, hvilket for så vidt ville påvirke dens gyldighed.
Dette er — hvad jeg allerede har antydet ved beskrivelsen af hovedsagen — som bekendt sagsøgerens opfattelse. Herved indrømmer sagsøgeren dog, at der ikke er tale om en ægte tilbagevirkende kraft, dvs. bebyrdende virkning for et afsluttet sagsforhold, hvilken, om overhovedet, kun er tilladelig inden for snævre grænser og i sjældne undtagelsestilfælde. Sagsøgeren mener imidlertid, at der er tale om en materiel eller uægte tilbagevirkning, fordi forordning nr. 1048/71 havde virkning for uafsluttede sagsforhold og medførte forringelse af tidligere opnåede retspositioner. Da dette imidlertid kun er tilladeligt, når fællesskabsinteresser tvingende kræver en sådan løsning, og da en sådan retfærdiggørelse mangler i det foreliggende tilfælde, kan man kun drage den slutning, at gyldigheden af forordning nr. 1048/71 er tvivlsom.
Vedrørende den her beskrevne problematik i den præjudicielle sag, skal det for det første fastslås, at fællesskabsretten ikke umiddelbart giver en entydig løsning. Det kan imidlertid hævdes, at de af sagsøgeren til sagens behandling fremdragne grundsætninger, nemlig retssikkerhedsgrundsætningen og grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning, allerede i anden forbindelse også er anerkendt i fællesskabsretten og har været emne for en omfattende retspraksis (se f.eks. sagerne nr. 42 og 49/59, Sammlung 1961, s. 109; 14/60, Sammlung 1961, s. 345; 14/61, Sammlung 1962, s. 511; 13/61, Sammlung 1962, s. 97; 17 og 20/61, Sammlung 1962, s. 653; 111/63, Sammlung 1965, s. 893; 2/70, Sammlung 1971, s. 97; 12/71, Sammlung 1971, s. 743). Derfor synes det ved nærværende undersøgelse at kunne forsvares først at gå ud fra de af sagsøgeren anførte maksimer i tysk ret. Dette er så meget mere berettiget, som disse principper — hvis jeg ser ret — også kan udledes af fransk og belgisk retspraksis.
Vigtigt er det herefter, at der tales om nye bestemmelsers materielle eller uægte, ikke uden videre tilstedelige tilbagevirkning på uafsluttede sagsforhold og rets-relationer, når der opstår en forringelse af retspositioner (se f.eks. Bundesverfassungsgerichts kendelse af 22. juni 1971, »Die öffentliche Verwaltung« 1971, s. 604). Efter fransk og belgisk ret gælder i den forbindelse det forbehold, at der ikke må ske indgreb i velerhvervede rettigheder (se de allerede nævnte domme fra den franske Cour de Cassation af 20. februar 1971 og fra Cour d'appel i Bruxelles af 23. oktober 1940).
I overensstemmelse hermed skal det undersøges, om der i tilfælde af ændring af artikel 12 i forordning nr. 766/68 og dens anvendelse på endnu ikke fuldt udnyttede eksportlicenser, dvs. forandringen af bestemmelsen, som i tilfælde af ændring af interventionsprisen tvingende foreskrev en tilpasning af restitutionerne, til en kan — bestemmelse, er tale om et sådant indgreb, også selv om forandringen indtraf før ændringen af interventionsprisen trådte i kraft og blev anvendelig.
Herpå har Kommissionen som bekendt svaret benægtende, og i denne bedømmelse må vi vel — for at sige det lige ud — give den ret.
Herved kan der for det første ses bort fra, at der i overensstemmelse med national forvaltningspraksis eller måske nationale forvaltningsbestemmelser er blevet optaget en henvisning til artikel 12 i forordning nr. 766/68 i eksportlicenserne. Faktisk er den betydningsløs, ikke blot fordi den ikke er omhandlet i fællesskabsretten, men også fordi den i form af en unødvendig klargørelse navnlig havde den funktion at henvise til en mulig nedsættelse af restitutionsbeløbene.
Eneafgørende er tværtimod, at den nævnte artikel 12 i sin tidligere affattelse kun ved licensmeddelelsen og i lang tid herefter gav en betinget ret, altså kun en udsigt til restitutionsforhøjelse, men ikke nogen form for sikkerhed i den henseende. Selv på et tidspunkt, hvor en forhøjelse af interventionsprisen alvorligt blev diskuteret, kunne den ikke skabe nogen sikkerhed for en forbedring af den pågældende eksportørs situation, idet denne jo samtidig måtte regne med en anvendelse af artikel 37, stk. 2 i forordning nr. 1009, dvs. den regel, hvorefter der ved ændringer i prisniveauet og til forhindring af forstyrrelser ved overgangen fra et sukkerproduktionsår til et andet kan fastsættes de nødvendige bestemmelser i overensstemmelse med forvaltningskomitéfremgangsmåden, f.eks. opkrævning af en afgift på eksisterende beholdninger, der er erhvervet ved et lavere prisniveau. Om en virkelig ret til restitutionsforhøjelse kunne der tidligst have været tale fra tidspunktet for interventionsprisforhøjelsens ikrafttræden, dvs. fra den 16. juni 1971. Før dette tidspunkt og dermed også på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 1048/71 kunne en ændring af bestemmelsen om udbetaling af restitution u-tvivlsomt foretages, uden at dette betød indgreb i allerede erhvervede rettigheder for indehaveren af tidligere udstedte licenser.
Herimod kan det heller ikke indvendes, hvad Kommissionen selv indrømmer, at der ved forudfastsættelsen af restitutionen er tale om tildeling af en retsposition, som der, selv om også denne ret er betinget, nemlig af udførslen, ikke uden videre kan gøres indgreb i ved lovændringer. Faktisk kan denne situation ikke anses for analog med den her foreliggende, fordi der med hensyn til udførslen, den for restitutionens udbetaling gældende betingelse, på grund af den bekendte, ved kaution sikrede forpligtelse, består en ulige højere grad af sikkerhed end med hensyn til interventionsprisforhøjelsen, den for hovedsagen afgørende betingelse, hvis indtræden afhang af en politisk afgørelse og derfor ved licensudstedelsen måtte anses for uvis.
Hvis imidlertid herefter, nar man går ud fra principperne i visse nationale retssystemer, ændringen af artikel 12 i forordning nr. 766/68 for ikrafttrædelsen af den for produktionsåret 1971/72 gældende interventionsprisforhøjelse og dens umiddelbare anvendelse på bestående, endnu ikke udnyttede licenser, ikke indebærer nogen forringelse af en retsposition, noget indgreb i velerhvervede rettigheder, er der heller ingen anledning til at anvende principper og skranker på denne situation, som gælder i flere nationale retssystemer for ægte tilfælde af materiel tilbagevirkning, f.eks. at gøre ændringsbestemmelsens umiddelbare anvendelse afhængig af påvisningen af en tvingende fællesskabsinteresse. Der er — for at sige det endnu engang — principielt intet at indvende imod fastsættelsen af en øjeblikkelig anvendelse af forordning nr. 1048/71 også på bestående retsforhold.
Helt afsluttet er undersøgelsen af det andet spørgsmål imidlertid endnu ikke. Der er tværtimod anledning til at forsyne den hidtil uddragne konklusion med en begrænsning, som sagsøgeren i den mundtlige forhandling har henvist til, og som heller ikke Kommissionen, hvis jeg har forstået det rigtigt, uden videre betegnede som uberettiget. Den støttes på grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning i det enkelte tilfælde, anerkendelsen af en erhvervet tillidsposition, altså på en betragtning, som ifølge vor retspraksis om principperne for retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning kan antages også at have sin plads i fællesskabsretten.
Herom skal bemærkes følgende. Man må gå ud fra, at der ved licensudstedelsen er stiftet et offentligretligt retsforhold, hvis forløb og behandling bestemmes efter artikel 12 i forordning nr. 766/68 i dens tidligere affattelse. Nu er det tænkeligt, at visse retsundergivne har truffet dispositioner på grundlag af disse bestemmelser og i tillid til deres uændre de fortsatte gyldighed, dvs. har påtaget sig økonomiske forpligtelser. Kan disse dispositioner ikke uden videre og i rette tid omgøres, kan en senere ændring af den lovgivning, man er gået ud fra, medføre tab. Dette betragtes imidlertid ikke uden videre som tilladeligt, idet der tværtimod i en sådan forbindelse ligesom ved den uægte tilbagevirkning foretages en afvejning af interesserne, og et indgreb i berettigede forventninger godkendes kun, når de offentlige interesser er overvejende (se f.eks. Bundesverfassungsgerichts kendelse af 23. marts 1971, Döv 71, 605).
Der er grund til at gøre sig sådanne overvejelser i den foreliggende sag. Eksportører har nemlig åbenbart (hvilket ganske vist ikke kom i betragtning ved udførsel af interventionssukker) allerede i flere år ved indkøb af sukker accepteret har måske endog måttet acceptere klausuler i leveringsaftaler, hvorefter der skulle foretages prisændringer for leveringer efter den 30. juni 1971 i tilfælde af, at de officielle sukkerpriser for det efter dette tidspunkt følgende produktionsår ændredes. Sådanne aftaler kunne uden risiko indgås, fordi eksistensen af artikel 12 i forordning nr. 766/68 i sin oprindelige affattelse automatisk sikrede en forhøjelse af restitutionen i tilfælde af prisstigninger. I hvert fald kan dette hævdes for så vidt angår et tidsrum, hvor en ændring af artikel 12 endnu ikke diskuteredes og var bekendt i handelskredse (hvilket ifølge Kommissionen alene er tilfældet for tiden før marts og april 1971). Den senere ændring af artikel 12 og dens anvendelse på bestående licenser kunne altså i dette tilfælde medføre tab som følge af bristende forudsætninger, og dette fører endelig til det spørgsmål, om den ved interesseafvejningen skal vurderes lavere end den involverede fællesskabsinteresse. Herom kan der imidlertid næppe være tale. Hvis jeg ser rigtigt, drejede det sig nemlig for Fællesskabet kun om at undgå forhøjelsen af restitutionen, altså om visse finansielle interesser. Desuden kan det, efter hvad vi har hørt, kun have drejet sig om forholdsvis beskedne beløb. Endelig må det også tages i betragtning, at Fællesskabet med hensyn til de inden for Fællesskabet afsatte eksisterende beholdninger har givet afkald på anvendelsen af artikel 37 i forordning nr. 1069, dvs på opkrævningen af afgifter.
Dette berettiger til at tale om en vis diskriminering af eksportørerne, men også til at hævde, at de finansielle virkninger af prisforhøjelserne fra Fællesskabets synspunkt måtte anses for ringe. Den opfattelse, der bygger på princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i det enkelte tilfælde, når gyldigheden af den ved forordning nr. 1048/71 indførte lovændring ikke under påberåbelse af grundsætningerne om den materielle tilbagevirkning kan drages i tvivl, kan altså ikke gøres gældende for så vidt angår tidligere meddelte eksportlicenser. Således skal det andet spørgsmål efter min mening besvares, idet det samtidig gøres klart for den forelæggende ret, at løsningen af det af den rejste komplicerede problem i sidste ende afhænger af vurderingen af det enkelte sagsforhold.
3.
Det tredje spørgsmål, som er stillet af Finanzgericht Hessen, kræver herefter kun få bemærkninger. Herved gås der som bekendt ud fra, at artikel 12 i forordning nr. 766/68 i dens oprindelige affattelse gælder for tilfælde, hvor der er meddelt licenser for ændringen af denne forordning. For denne situation ønsker Finanzgericht at vide, om tilpasningen af restitutionen forudsætter en forudgående afgørelse af Kommissionen.
Som sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen overensstemmende har erklæret, lader dette sig uden videre besvare benægtende. Det er herved afgørende, at der ikke er tale om en fastsættelse af restitutionen, der er forbeholdt fællesskabsmyndighederne, men alene om en berigtigelse af den. Endvidere er det vigtigt, at der er tale om den obligatoriske tilpasning af restitutionen efter en bestemt retningslinje, at det altså drejer sig om en tvingende, i en fællesskabsforordning indeholdt bestemmelse, for hvilken gennemførelsesmåderne nøje er beskrevet. I virkeligheden er der ingen grund til at forbeholde fællesskabsmyndighederne foranstaltninger af denne art. Som enkle regneoperationer falder de tværtimod klart inden for de nationale udøvende organers komptenceområde.
4.
Mit forslag til afgørelse kan jeg følgelig sammenfatte således:
a)
Det første spørgsmål:
Forordning nr. 1048/71 skal fortolkes således, at artikel 12 i forordning nr. 766/68 i dens affattelse af 27. maj 1971 også gælder for tilfælde, hvor bud er antaget og eksportlicens meddelt af Einfuhr- und Vorratsstelle fur Zucker før den 27. maj 1971, og hvor udførslen af sukkeret først har fundet sted efter den 1. juli 1971.
b)
Det andet spørgsmål:
Den øjeblikkelige anvendelse af forordning nr. 1048/71 som ovenfor nævnt krænker ikke gældende grundsætninger om materiel tilbagevirkning af offentligretlige normer. Anvendelsen af forordningen på tidligere opståede, endnu ikke helt afsluttede sagsforhold kan imidlertid under hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i det enkelte tilfælde være udelukket.
c)
Det tredje spørgsmål:
En tilpasning af restitutionen i overensstemmelse med artikel 12 i forordning nr. 766/68 i dens oprindelige affattelse forudsætter ikke Kommissionens forudgående beslutning.
(
1
) – Oversat fra tysk.