OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DEANA SPIELMANNA
przedstawiona w dniu 16 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑254/25
A.A.
przeciwko
Wojewodzie Śląskiemu
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Polska)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Warunki wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu odbycia studiów – Dyrektywa (UE) 2016/801 – Gwarancje proceduralne – Zawieszenie biegu terminów rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli państw trzecich – Prawo do skutecznego środka prawnego – Zasada równoważności
Wprowadzenie
1.        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Polska) w ramach sporu pomiędzy A.A. (zwanym dalej „skarżącym”), obywatelem państwa trzeciego, a Wojewodą Śląskim (Polska) (zwanym dalej „wojewodą”). Tłem sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest inwazja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w lutym 2022 r., w wyniku której Polska odnotowała znaczny napływ wysiedleńców. Polski ustawodawca przyjął przepisy zmierzające, po pierwsze, do zawieszenia biegu terminów rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt, w szczególności w celu odbycia studiów, a po drugie, do wyłączenia stosowania krajowych uregulowań dotyczących bezczynności właściwego organu, tak aby nie było możliwe nałożenie na taki organ jakiejkolwiek sankcji pieniężnej z powodu niedochowania terminów wyznaczonych na wydanie rozstrzygnięcia.
2.        Sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym dotyczy niewydania w wyznaczonych terminach decyzji rozstrzygającej w przedmiocie złożonego przez obywatela państwa trzeciego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia studiów oraz niemożności złożenia środka prawnego służącego przeciwdziałaniu opieszałości organów administracji publicznej lub uzyskania adekwatnej rekompensaty finansowej. W sprawie tej zadaniem Trybunału będzie więc dokonanie, w świetle prawa Unii, oceny wyłączenia – w odniesieniu do obywateli państw trzecich – przez relewantne krajowe przepisy ustawowe przewidzianej w prawie krajowym możliwości złożenia środka prawnego służącego stwierdzeniu opieszałości polskich organów administracji przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia studiów oraz przewidzianej w prawie krajowym możliwości, po pierwsze, zasądzenia adekwatnej sumy pieniężnej tytułem naprawienia szkody wynikłej z naruszenia prawa do wymagania od administracji działania bez zbędnej zwłoki, a po drugie, nakazania wydania rozstrzygnięcia w wyznaczonym przez sąd terminie.
3.        Ocena ta zostanie dokonana w szczególności z uwzględnieniem art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair(2) oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Karta
4.        W
niniejszej sprawie relewantny jest art. 47 Karty, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”.
Dyrektywa 2016/801
5.        Artykuł 5 dyrektywy 2016/801, zatytułowany „Zasady”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1.      Przyjęcie obywatela państwa trzeciego na podstawie niniejszej dyrektywy następuje po weryfikacji dokumentów poświadczających, że obywatel państwa trzeciego spełnia:
a)      warunki ogólne określone w art. 7; oraz
b)      odpowiednie warunki szczególne określone w art. 8, 11, 12, 13, 14 lub 16.
[…]
3.      W
przypadku gdy spełnione są wszystkie warunki ogólne i odpowiednie warunki szczególne, obywatele państw trzecich są uprawnieni do otrzymania zezwolenia.
W
przypadku gdy państwo członkowskie wydaje dokumenty pobytowe tylko na swoim terytorium, a wszystkie warunki przyjęcia określone w niniejszej dyrektywie są spełnione, dane państwo członkowskie wydaje obywatelowi państwa trzeciego wymaganą wizę”.
6.        Artykuł 34 tej dyrektywy, zatytułowany „Gwarancje proceduralne i przejrzystość”, przewiduje:
„1.      Właściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej, jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90
dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym.
[…]
3.      W
przypadku gdy informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 […], zawiesza się do czasu uzyskania przez właściwe organy wymaganych dodatkowych informacji. W przypadku niedostarczenia dodatkowych informacji lub dokumentów w wyznaczonym terminie wniosek może zostać odrzucony.
[…]
5.      Wszelkie decyzje o uznaniu wniosku o zezwolenie za niedopuszczalny lub o odrzuceniu wniosku, lub o odmowie odnowienia zezwolenia, lub o jego cofnięciu podlegają zaskarżeniu w danym państwie członkowskim zgodnie z prawem krajowym. W pisemnym powiadomieniu podaje się informację, do którego sądu lub organu administracyjnego można wnieść odwołanie, a także podaje się termin wniesienia odwołania”.
Decyzja wykonawcza 2022/382
7.        Zgodnie z motywami 3 i 7 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony(3) inwazja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, potępiona przez Radę Europejską w dniu 24 lutego 2022 r., doprowadziła do masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy, którzy nie są w stanie powrócić do swojego kraju lub regionu pochodzenia, a skala tego napływu może sprawić, że systemy azylowe państw członkowskich nie będą w stanie obsługiwać przybywających osób bez odczuwania negatywnego wpływu tej sytuacji na skuteczne funkcjonowanie tych systemów oraz na interesy zainteresowanych osób i innych osób ubiegających się o ochronę.
Decyzja wykonawcza 2024/1836
8.        Zgodnie z motywami 7 i 8 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2024/1836 z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382(4) dalsze trwanie wojny, trudne warunki humanitarne, niestabilność oraz ryzyko eskalacji powodują, że nie można wykluczyć dalszego napływu wysiedleńców na dużą skalę oraz że nadal zagrożone jest wydajne działanie krajowych systemów azylowych, w związku z czym konieczne jest przedłużenie tymczasowej ochrony, aby zapewnić natychmiastową ochronę i dostęp do zharmonizowanego zestawu praw przy równoczesnym ograniczeniu formalności do minimum oraz uniknąć sytuacji, w której ustanie działania systemu prowadziłoby do masowego składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym samym momencie, co mogłoby przeciążyć te systemy azylowe.
Prawo polskie
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r.
9.        Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa(5) została przyjęta w następstwie decyzji wykonawczej 2022/382. Ustawa ta określa szczególne zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski. Tekst jednolity tej ustawy(6), uwzględniający zmiany wprowadzone od czasu jej przyjęcia, zawiera art. 100d, który ma zastosowanie do okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym i który stanowi, co następuje:
„1.      W
okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1)      udzielenia cudzoziemcowi:
a)      zezwolenia na pobyt czasowy,
b)      zezwolenia na pobyt stały,
c)      zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2)      zmiany:
a)      zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
b)      zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3)      cofnięcia cudzoziemcowi:
a)      zezwolenia na pobyt czasowy,
b)      zezwolenia na pobyt stały,
c)      zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2.      Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3.      W
okresie, o którym mowa w ust. 1:
1)      przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2)      organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4.      Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki”.
10.      Ten art. 100d wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2023 r. i był przedmiotem szeregu zmian, a daty graniczne zawieszenia biegu terminów wyznaczano, odpowiednio, na 24 sierpnia 2023 r., 4 marca 2024 r., a następnie – 30 czerwca 2024 r. Wspomniany artykuł zastąpił art. 100c owej ustawy, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2022 r.
Ustawa o cudzoziemcach
11.      Artykuł 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach(7) brzmi:
„Użyte w ustawie określenia oznaczają:
[…]
2)      cudzoziemiec – każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego;
[…]”.
12.      Artykuł 112a ustawy o cudzoziemcach przewiduje:
„1.      Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60
dni.
2.      Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1)      cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2)      cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3)      cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
3.      W
przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1)      jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
2)      jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.
4.      Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90
dni.
5.      Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków”.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
13.      Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(8):
„Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu”.
14.      Artykuł 149 tej ustawy stanowi:
„§ 1.      Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1)      zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2)      zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3)      stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a.      Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b.      Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2.      Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6”.
15.      Zgodnie z art. 153 wspomnianej ustawy:
„Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”.
Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
16.      W
dniu 17 kwietnia 2024 r. skarżący, obywatel państwa trzeciego, złożył do wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia w Polsce studiów uniwersyteckich. W związku z niewydaniem przez organ decyzji w przewidzianym w prawie krajowym terminie skarżący w dniu 25 października 2024 r. skierował do wojewody ponaglenie.
17.      Ze względu na to, że w sprawie jego wniosku nadal nie wydano decyzji, w dniu 22 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który jest sądem odsyłającym. W skardze tej skarżący zarzucił wojewodzie rażące przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wniósł o zobowiązanie organu administracji do wydania takiego zezwolenia w terminie czternastu dni i o przyznanie mu od tego organu zadośćuczynienia lub, ewentualnie, o wymierzenie temu organowi grzywny.
18.      Z
kolei w odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się w szczególności na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem bieg terminów rozpatrywania wniosków w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę rozpoczyna się dopiero po dniu 30 września 2025 r., a rozpoczęty ulega zawieszeniu do tego dnia, przy czym uzasadnieniem tego stanu rzeczy są kolejne wzrosty liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Zawieszenie biegu tych terminów miało pierwotnie obowiązywać do dnia 31 grudnia 2022 r., lecz było kilkakrotnie przedłużane. Wojewoda zauważył również, iż ten art. 100d przewiduje, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o spoczywającym na organie obowiązku powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w przewidzianym terminie oraz że w okresie tym organowi nie można ani wymierzyć grzywny, ani zasądzić od niego na rzecz wnioskodawców odszkodowania z powodu niedochowania terminów określonych przepisami prawa.
19.      Powziąwszy wątpliwości co do tego, czy wspomniane zawieszenie biegu terminów oraz wspomniana niemożność złożenia przez obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego służącego przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej pozostają w zgodzie z prawem Unii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy sprzeciwia się traktatowym zasadom:
a)      państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 [TUE]);
b)      proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty] w zw. z art. 6 ust. 1 TUE);
c)      pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE);
d)      »prawa do dobrej administracji« (traktowanego jako zasada [Unii] – art. 41 ust. 1–4 [Karty] w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty], art. 6 ust. 1 TUE oraz wywodzonego z orzecznictwa [Trybunału])
– długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane wyłączenie w prawie krajowym z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców (obywateli państw trzecich) do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość), a to m.in. w kontekście wymogów art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy [2016/801][?]
2)      Czy nakreślone w punkcie
1. długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich [–] skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki[,] i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, w sytuacji, gdy obywatele Polski nie są tych uprawnień pozbawieni w ramach własnych spraw o charakterze administracyjnym, należy interpretować jako:
a)      niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych [Unii] (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1–3 [Karty]);
b)      dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz [art.]
21 ust. 1 i 2 [Karty]);
c)      uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE);
d)      utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty])[?]”.
20.      Rząd polski oraz Komisja Europejska przedstawiły Trybunałowi uwagi na piśmie.
Analiza
21.      Poprzez pytania prejudycjalne, które zbadam łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy ustawa z dnia 12 marca 2022 r. pozostaje w sprzeczności z prawem Unii, w szczególności z art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801, w zakresie, w jakim z przyczyn wynikających z ograniczeń organizacyjnych lub ekonomicznych poprzez ustawę tę długotrwale i kilkakrotnie przedłużano wyłączenie, w prawie krajowym, prawa obywateli państw trzecich do skutecznego środka prawnego służącego przeciwdziałaniu inercji organów administracyjnych, oraz wykluczono przysługującą krajowym sądom administracyjnym możliwość, po pierwsze, zasądzenia adekwatnej sumy pieniężnej tytułem naprawienia szkody wynikłej z naruszenia prawa do wymagania od administracji działania bez zbędnej zwłoki, a po drugie, nakazania wydania rozstrzygnięcia w wyznaczonym przez sąd terminie.
22.      Wydaje mi się, że aby udzielić odpowiedzi na te pytania, poprzez które do Trybunału zwrócono się o dokonanie oceny możności pogodzenia takiego zamknięcia dróg ochrony prawnej z prawem Unii, w szczególności z relewantnymi przepisami dyrektywy 2016/801 i z art. 47
Karty(9), konieczne będzie zbadanie kolejno kilku elementów. W pierwszej kolejności trzeba będzie przypomnieć cel dyrektywy 2016/801, aby wyjaśnić funkcję i zakres objętej tym aktem procedury wydawania zezwolenia na pobyt. W drugiej kolejności zajdzie potrzeba dokonania oceny, w świetle art. 34 tej dyrektywy i prawa do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanego w art. 47 Karty, uregulowań krajowych, które wyłączyły stosowanie terminów badania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt składanych przez obywateli państw trzecich w celu podjęcia studiów na terytorium Polski i zawiesiły już rozpoczęty bieg takich terminów. W związku z tym trzeba będzie zbadać, czy uregulowania te naruszają – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – effet utile dyrektywy 2016/801, w szczególności w świetle zasad równoważności i skuteczności. W trzeciej kolejności konieczne będzie przeanalizowanie wysuniętego przez rząd polski argumentu opartego na twierdzeniu o zaistnieniu przypadku siły wyższej oraz dokonanie oceny, czy znaczny napływ wysiedleńców w wyniku agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę może stanowić taki przypadek, pozwalający na uzasadnienie rozpatrywanego odstępstwa od prawa Unii.
Cel dyrektywy 2016/801 i przewidziany w jej art. 34 ust. 1 termin rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt
23.      W
pierwszej kolejności punktem wyjścia do rozważań jest brzmienie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, stosownie do którego „[w]łaściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej, jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90
dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym”.
24.      Odniesienie do rozpatrzenia wniosku „najszybciej, jak to możliwe”, w połączeniu z określeniem nieprzekraczalnego terminu wynoszącego 90
dni(10), oddaje fundamentalne założenie owej dyrektywy polegające na usprawnieniu i uproszczeniu warunków wjazdu i pobytu, w szczególności po to, aby umożliwić zainteresowanym terminowe rozpoczęcie roku akademickiego oraz efektywne zorganizowanie swojego planu studiów(11). Innymi słowy, szybkość wydawania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów stanowi fundamentalny komponent systemu ustanowionego dyrektywą 2016/801.
25.      W
tym względzie należy przypomnieć, że na mocy art. 5 ust. 3 tej dyrektywy państwa członkowskie mają obowiązek wydać umożliwiający odbycie studiów dokument pobytowy wnioskodawcy, który spełnia wymogi przewidziane w art. 7 i 11 wspomnianej dyrektywy. Jak zauważyła Komisja w swoich uwagach, pojęcie „wydania” oznacza, że w terminie 90
dni właściwe organy krajowe badają wniosek i rozstrzygają w jego przedmiocie poprzez wydanie zezwolenia w wypadku spełnienia warunków albo poprzez odrzucenie wniosku w wypadku przeciwnym(12).
26.      W
drugiej kolejności, co się tyczy kwestii, czy prawo Unii przewiduje przesłanki umożliwiające zawieszenie biegu tego nieprzekraczalnego terminu, należy stwierdzić, że art. 34 ust. 3 dyrektywy 2016/801 przewiduje tylko jedną podstawę zawieszenia związaną z niekompletnością wniosku, w sytuacji gdy właściwe organy zwracają się do wnioskodawcy o udzielenie dodatkowych informacji. W takim przypadku organy te wyznaczają rozsądny termin na przedstawienie wymaganych informacji, co skutkuje zawieszeniem biegu terminu przewidzianego w ust. 1 tego artykułu do czasu uzyskania tych informacji. Wynika z tego, że jak podkreśla Komisja, dyrektywa 2016/801 – poza wspomnianym ściśle określonym przypadkiem – nie przewiduje, jako odstępstwa, możliwości zawieszania lub przedłużania przez państwa członkowskie terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt.
27.      Z
powyższego wynika, że w zakresie, w jakim rozpatrywane krajowe przepisy ustawowe przewidują, iż w odnośnym okresie bieg terminów rozpatrywania wniosków w prowadzonych przez wojewodę postępowaniach dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega na ten okres zawieszeniu, przepisy te stoją na przeszkodzie – poza przypadkiem, o którym mowa w art. 34 ust. 3 dyrektywy 2016/801 – upływowi terminu określonego w art. 34 ust. 1 tej dyrektywy. Takie uregulowania mogą co do zasady stać w sprzeczności ze zharmonizowanymi ramami wynikającymi z założeń prawodawcy Unii. Cele dyrektywy 2016/801, które wynikają w szczególności z jej motywów 3 i 14, nie zostałyby bowiem osiągnięte, gdyby opóźnienia w badaniu wniosków uniemożliwiały zainteresowanym studentom rozpoczęcie studiów z początkiem roku akademickiego czy wręcz uniemożliwiały im zapisanie się. W takiej sytuacji nawet taki obywatel państwa trzeciego, który wykazał się starannością, nie mógłby korzystać z pełnej skuteczności praw przyznanych mu przez tę dyrektywę przez czas trwania kolejnych zawieszeń rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów.
28.      Otóż w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym zawieszeniu biegu terminów towarzyszy wyłączenie stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 100d ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Należy więc zbadać, czy to zamknięcie dróg ochrony prawnej jest zgodne z dyrektywą 2016/801 oraz z art. 47 Karty.
Artykuł 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 i prawo do skutecznej ochrony sądowej
29.      Przejdę teraz do sedna pytań zadanych przez sąd odsyłający, które dotyczą w istocie kwestii, czy wyłączenie stosowania środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności administracji w kontekście zawieszenia biegu terminów badania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a także wykluczenie możliwości wymierzenia właściwemu organowi grzywny oraz zasądzenia od niego na rzecz wnioskodawców odszkodowania można pogodzić z prawem Unii.
30.      W
tym względzie pragnę na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 wszelkie decyzje o uznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia za niedopuszczalny lub o odrzuceniu wniosku, a także wszelkie decyzje o odmowie odnowienia zezwolenia lub o jego cofnięciu muszą podlegać zaskarżeniu w danym państwie członkowskim zgodnie z prawem krajowym.
31.      Wynika z tego, że w przypadku gdy wniosek o przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia studiów zostaje odrzucony, ten art. 34 ust. 5 wyraźnie przyznaje danemu obywatelowi państwa trzeciego możliwość skorzystania ze środka prawnego w trybie przewidzianym przez krajowy porządek prawny państwa członkowskiego, które wydało tę decyzję(13).
32.      Trybunał wyjaśnił, że prawodawca Unii, wskazując, iż korzystanie z tego środka prawnego odbywa się zgodnie z prawem krajowym, pozostawia w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru dróg ochrony prawnej otwartych dla wnioskodawców podlegających dyrektywie 2016/801 oraz w przedmiocie trybu proceduralnego, w jakim można z nich korzystać. Jednakże charakter środka prawnego, o którym mowa w art. 34 ust. 5 tej dyrektywy, oraz szczegółowy tryb korzystania z niego winny być określone z poszanowaniem art. 47
Karty(14).
33.      W
tym względzie należy przypomnieć, że zakres zastosowania Karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii, przy czym postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym gwarantowane w porządku prawnym Unii prawa podstawowe znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, jednak nie poza takimi sytuacjami(15). Z uwagi na to, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu głównym wchodzi w zakres zastosowania dyrektywy 2016/801, art. 47 Karty ma do niej zastosowanie.
34.      Wynika z tego, jak przypomniał Trybunał w szczególności w wyroku Darvate(16), że chociaż w braku uregulowań Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów i uregulowanie trybu proceduralnego, w jakim można korzystać ze środków prawnych mających na celu ochronę praw indywidualnych wywodzonych z porządku prawnego Unii, to jednak państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie w każdym przypadku poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej tych praw, zagwarantowanego w art. 47 Karty.
35.      Trybunał doprecyzował już zakres art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801, w szczególności w wyrokach Perle i Darvate. Po pierwsze, z wyroku Darvate wynika, że przepis ten, odczytywany w świetle art. 47 Karty, nie wymaga tego, by obywatelowi państwa trzeciego przysługiwał – na potrzeby przeciwstawienia się odrzuceniu jego wniosku o przyjęcie w celu odbycia studiów – czy to nadzwyczajny środek prawny rozpatrywany w trybie pilnym, nawet jeżeli dochowanie terminów trybu zwykłego może stanowić przeszkodę w przebiegu jego studiów, czy to środek prawny wiążący się z przyznaniem sądowi uprawnienia do zarządzenia środków tymczasowych nakazujących organom wydanie ponownego rozstrzygnięcia w celu wydania wnioskowanego zezwolenia, ani tego, by sądowi przysługiwało uprawnienie do zastąpienia własną oceną oceny organów administracyjnych lub do samodzielnego wydania nowego rozstrzygnięcia.
36.      Po drugie, z wyroku Perle wynika, że przepis ten, odczytywany w świetle art. 47 Karty, nie stoi na przeszkodzie temu, by środek prawny od decyzji odrzucającej przybrał postać skargi o stwierdzenie nieważności, która nie wiąże się z uprawnieniem sądu do zastąpienia własną oceną oceny organów administracyjnych lub do wydania nowego rozstrzygnięcia, o ile warunki, na jakich można skorzystać z tej skargi oraz, w stosownym przypadku, w jakich zostanie wykonany wyrok stwierdzający nieważność, pozwalają na wydanie nowego rozstrzygnięcia w krótkim terminie, w zgodzie z oceną sądu, tak aby zagwarantować obywatelowi państwa trzeciego dochowującemu wystarczającej staranności pełną skuteczność praw, które wywodzi on z dyrektywy 2016/801(17).
37.      Pomiędzy sprawami rozpatrywanymi we wspomnianych wyrokach a sprawą rozpatrywaną w postępowaniu głównym zachodzi jednak istotna różnica. W tamtych sprawach pytania zadane Trybunałowi dotyczyły charakteru dróg ochrony prawnej istniejących w odnośnych krajowych porządkach prawnych oraz tego, czy drogi te były wystarczające, a także tego, czy prawo Unii, w tym art. 47 Karty, wymaga od państw członkowskich ustanowienia dodatkowych dróg prawnych(18). Innymi słowy, chodziło o ocenę, czy skarga o stwierdzenie nieważności była wystarczająca, czy też należało ją uzupełnić o nadzwyczajny środek prawny, o środki tymczasowe czy o przyznane sądowi uprawnienie do zastąpienia własną oceną oceny organów administracyjnych.
38.      W
sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym tak nie jest. Problem, jaki musi rozstrzygnąć sąd odsyłający, dotyczy nie tego, jakie drogi ochrony prawnej należałoby ustanowić w celu spełnienia wymogów art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801, lecz możności pogodzenia z prawem Unii uregulowań krajowych wyłączających przez przedłużający się okres stosowanie dróg ochrony prawnej, które przewidziano już w wewnętrznym porządku prawnym i które w zwykłych okolicznościach byłyby otwarte dla obywateli państw trzecich, którzy wnioskowali o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia studiów.
39.      W
tym względzie należy przypomnieć orzecznictwo, zgodnie z którym o ile prawo Unii, w tym postanowienia Karty, nie skutkuje po stronie państw członkowskich obowiązkiem ustanowienia dróg prawnych innych niż te przewidziane w prawie krajowym, o tyle z systematyki krajowego porządku prawnego musi jednak wynikać, że istnieje sądowa droga ochrony prawnej pozwalająca, choćby w trybie wpadkowym, zapewnić poszanowanie uprawnień, które podmioty prawa wywodzą z prawa Unii(19).
40.      Tymczasem w niniejszym przypadku, jak zauważa Komisja,
a także z zastrzeżeniem ustaleń, których poczynienie należy do sądu odsyłającego, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, by w okresie stosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. dla zainteresowanych była dostępna inna droga ochrony prawnej, nienależąca do tych, których stosowanie przepis ten wyłączył, i umożliwiająca im doprowadzenie do stwierdzenia bezczynności właściwego organu administracyjnego lub uzyskanie naprawienia poniesionej szkody. Wydaje mi się zaś, że w samo założenie zharmonizowanego, nieprzekraczalnego terminu, takiego jak ten przewidziany w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, wpisane jest przysługiwanie wnioskodawcy na gruncie prawa krajowego skutecznych środków umożliwiających przeciwstawienie się inercji administracyjnej lub nadmiernej opieszałości, które pozbawiałyby ten termin jego istoty.
41.      Nadto pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku norm Unii w danej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie trybu proceduralnego, w jakim można korzystać przed sądem ze środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że tryb ten nie jest mniej korzystny niż ten regulujący podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwia on lub nie czyni nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności)(20).
42.      W
sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym dostrzegam problem pod kątem zasady równoważności, gdyż ustawodawca krajowy wyłączył stosowanie dróg ochrony prawnej, które byłyby co do zasady otwarte w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym dla określonej kategorii osób, a mianowicie „cudzoziemców” w rozumieniu art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., którzy zamierzają przeciwstawić się bezczynności administracji przy rozstrzyganiu w przedmiocie ich wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia studiów, podczas gdy takie drogi ochrony prawnej pozostają dostępne dla obywateli Polski, którzy zamierzają przeciwstawić się inercji administracyjnej w innych sytuacjach wiążących się z bezczynnością organów administracyjnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie wniosku i podlegających wyłącznie prawu wewnętrznemu.
43.      Konieczne pozostaje jednakże uwzględnienie jeszcze szczególnego kontekstu, w jakim doszło do przyjęcia spornego przepisu; kontekst ten obejmował agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę i znaczny napływ osób do Polski. Należy zatem zbadać, jaki wpływ wspomniane okoliczności, na które uwagę zwrócił sąd odsyłający i na które powołał się rząd polski, mogą mieć dla oceny rozpatrywanych uregulowań w świetle prawa Unii, a tym samym na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytania prejudycjalne.
Argument oparty na twierdzeniu o zaistnieniu siły wyższej
44.      Uważam, że trudno byłoby uzasadnić dokonanie oceny tego, czy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. można pogodzić z dyrektywą 2016/801, bez uwzględnienia okoliczności, na które powołuje się rząd polski, twierdząc, że uzasadniały one przyjęcie tego przepisu. Zdaniem rządu polskiego znaczny napływ wysiedleńców z Ukrainy w wyniku rosyjskiej agresji doprowadził do paraliżu aparatu administracyjnego i stanowi przypadek siły wyższej(21) uzasadniający przyjęcie wyjątkowych i tymczasowych środków krajowych, takich jak wyłączenie stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 100d ust. 3 tej ustawy.
45.      W
tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie „siły wyższej” odnosi się do nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności niezależnych od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności(22). Wypada dodać, że z uwagi na to, że pojęcie to nie ma jednakowej treści we wszystkich dziedzinach prawa Unii, jego zakres powinien zostać ustalony w oparciu o ramy prawne, w których ma wywierać skutki(23).
46.      Z
orzecznictwa wynika również, że w ramach skargi o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał może wyjątkowo dopuścić zaistnienie przypadku siły wyższej jako powód uzasadniający niewypełnienie przez państwo członkowskie jego zobowiązań wynikających z prawa Unii, o ile spełnione są przesłanki charakteryzujące siłę wyższą. Państwo członkowskie zmagające się z trudnościami „niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia” może w tym kontekście powoływać się na siłę wyższą jedynie w odniesieniu do okresu stricte niezbędnego do zaradzenia tym trudnościom(24).
47.      Niemniej jednak, jak zauważyła rzeczniczka generalna L. Medina w opinii w sprawie Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i in.(25), standard wymagany przy dowodzeniu istnienia takiego uzasadnienia jest szczególnie rygorystyczny. Powołanie się na siłę wyższą jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obiektywna niemożność wywiązania się ze zobowiązań wynikających z prawa Unii została należycie wykazana. Nawet w nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okolicznościach państwo członkowskie pozostaje zobowiązane do podjęcia wszelkich odpowiednich środków leżących w jego mocy, aby zapewnić poszanowanie prawa Unii.
48.      W
szczególności z orzecznictwa wynika, że skutki zaistnienia sytuacji siły wyższej nie mogą utrzymywać się dłużej niż przez czas, który dla wykazującej zwykłą staranność administracji jest rzeczywiście niezbędny do tego, by sytuacji tej sprostać i przystosować się do niej(26). Co więcej, państwo członkowskie musi przedstawić konkretne i precyzyjnie określone okoliczności pozwalające na dowiedzenie zaistnienia przypadku „siły wyższej”(27), a nadto zdarzenia, na które się powołano, powinny być z założenia zdarzeniami o krótkim czasie trwania i o ograniczonym oddziaływaniu(28).
49.      Z
całości powyższych rozważań wynika, że państwo członkowskie zmagające się z trudnościami niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia może powołać się na sytuację siły wyższej, lecz wyłącznie w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności(29).
50.      W
sprawie w postępowaniu głównym do sądu odsyłającego należy ustalenie, w świetle wszystkich relewantnych okoliczności, czy napływ wysiedleńców do Polski w wyniku agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę następujący od lutego 2022 r. może stanowić przypadek siły wyższej pozwalający na uzasadnienie przyjęcia wyjątkowych i tymczasowych środków krajowych, takich jak wyłączenie stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 100d ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r.
51.      Niemniej jednak, aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek, stosowne wydaje mi się zwrócenie jego uwagi na kilka elementów, które mógłby on uwzględnić przy dokonywaniu oceny zaistnienia przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.
52.      W
pierwszej kolejności sąd odsyłający mógłby uwzględnić aspekt czasowy. Jeżeli rozpatrywany napływ jest związany ze zdarzeniami, do których doszło w 2022 r., należałoby ocenić, w jakim stopniu kolejne przedłużenia, do dnia 30 września 2025 r., niemożności skorzystania przez obywateli państw trzecich ze środków prawnych, o których mowa w art. 100d ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., można jeszcze uznać za następstwo zdarzenia nadzwyczajnego i nieprzewidywalnego.
53.      W
drugiej kolejności należałoby zbadać, czy właściwe organy wzięły pod rozwagę środek mniej radykalny, taki jak wybiórcze dostosowanie terminów, nadanie priorytetu pewnym sprawom, przepisy przejściowe czy też rozłożenie w czasie stosowania rozpatrywanego środka.
54.      W
trzeciej kolejności właściwe byłoby dokonanie oceny, czy ustawodawca krajowy podparł konieczność spornego środka oraz przedłużenie jego obowiązywania konkretnymi i możliwymi do zweryfikowania okolicznościami. Sąd odsyłający mógłby w szczególności sprawdzić, czy ustawa lub jej uzasadnienie opierają się na danych dotyczących na przykład zmian zachodzących w liczbie wniosków, rzeczywistych możliwości w zakresie ich rozpatrywania, rozkładu obciążeń administracyjnych lub wykazanej niemożności zastosowania innych rozwiązań. Brak takich danych lub brak wyjaśnienia łączącego te okoliczności z wyborem polegającym na generalnym zamknięciu przedmiotowych dróg ochrony prawnej mógłby w mojej ocenie osłabić argument oparty na twierdzeniu o zaistnieniu siły wyższej.
55.      Zważywszy na powyższe, uważam, że odpowiedź na zadane pytania powinna brzmieć następująco: art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801, odczytywany w związku z art. 47 Karty, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym, które – w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego – wyłączają, w braku przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, przewidzianą w prawie krajowym możliwość skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem służącego przeciwdziałaniu bezczynności lub opieszałości właściwego organu administracyjnego przy badaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów, a także doprowadzenia do tego, by w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięto w określonym terminie.
Wnioski
56.      W
świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Polska) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair, odczytywany w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym, które – w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego – wyłączają, w braku przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, przewidzianą w prawie krajowym możliwość skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem służącego przeciwdziałaniu bezczynności lub opieszałości właściwego organu administracyjnego przy badaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów, a także doprowadzenia do tego, by w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięto w określonym terminie.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dz.U. 2016, L 132, s. 21.
3      Dz.U. 2022, L 71, s. 1.
4      Dz.U. L, 2024/1836.
5      Dz.U. z 2022 r., poz. 583.
6      Dz.U.
z 2025 r., poz. 337 (ustawa ta będzie zwana dalej „ustawą z dnia 12 marca 2022 r.”).
7      Dz.U. z 2024 r., poz. 769.
8      Dz.U. z 2024 r., poz. 935.
9      Chociaż sąd odsyłający przywołuje również zasady państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 TUE), zasadę proporcjonalności (art. 52 ust. 1 Karty, odczytywany w świetle rozpatrywanych we wzajemnym powiązaniu postanowień art. 51 ust. 1 Karty i art. 6 ust. 1 TUE), zasadę pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii (art. 4 ust. 3 TUE), a także prawo do dobrej administracji (art. 41 ust. 1–4 Karty, odczytywany w związku z art. 51 ust. 1 Karty i art. 6 ust. 1 TUE), art. 10 i 18 TFUE, art. 20 i art. 21 ust. 1 i 2 Karty oraz art. 67 ust. 4 TFUE, jestem zdania, że Trybunał – w odpowiedzi, której udzieli – będzie mógł odnieść się wyłącznie do art. 34 dyrektywy 2016/801, odczytywanego w związku z art. 47 Karty. Należy przypomnieć w tym względzie, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał może przeformułować zadane mu pytania, ograniczając w razie potrzeby swoją wykładnię wyłącznie do tych wskazanych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przepisów, które są relewantne. Zobacz na przykład wyrok z dnia 26 stycznia 2023 r., Ministerstvo na vatreshnite raboti (Rejestracja danych biometrycznych i genetycznych przez policję) (C‑205/21, EU:C:2023:49, pkt 77), w którym Trybunał przeformułował trzecie zadane przez sąd odsyłający w odnośnej sprawie pytanie prejudycjalne.
10      Rzeczpospolita Polska dokonała transpozycji tego wymogu do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który przewiduje termin wynoszący 60
dni.
11      Zobacz motyw 14 dyrektywy 2016/801. Nadto zgodnie z motywem 3 tej dyrektywy „[i]migracja spoza Unii jest jednym ze źródeł napływu wysoko wykwalifikowanych osób, a zapotrzebowanie zwłaszcza na studentów i naukowców coraz bardziej rośnie. Odgrywają oni ważną rolę w tworzeniu kluczowego atutu Unii, kapitału ludzkiego, oraz w zapewnianiu inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu, a tym samym przyczyniają się do realizacji celów strategii Europa 2020”. W przedmiocie celu dyrektywy 2016/801, który wynika z jej motywów 3 i 14, zob. wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Perle (C‑14/23, zwany dalej „wyrokiem Perle”, EU:C:2024:647, pkt 45).
12      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, pkt 34–38). Zobacz także motyw 30 dyrektywy 2016/801, zgodnie z którym „[g]dy spełnione zostają ogólne i szczególne warunki przyjęcia, państwa członkowskie powinny w określonym terminie wydać zezwolenie. Jeśli państwo członkowskie wydaje dokumenty pobytowe jedynie na swoim terytorium, a wszystkie warunki przyjęcia określone w niniejszej dyrektywie są spełnione, państwo członkowskie powinno przyznać zainteresowanemu obywatelowi państwa trzeciego wymaganą wizę oraz
powinno zapewnić skuteczną współpracę właściwych organów w tym zakresie. W przypadku gdy państwo członkowskie nie wydaje wiz, powinno przyznać zainteresowanemu obywatelowi państwa trzeciego równoważne zezwolenie umożliwiające wjazd na swoje terytorium”.
13      Zobacz wyroki: Perle (pkt 61); z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in. (C‑299/23, zwany dalej „wyrokiem Darvate”, EU:C:2025:461, pkt 27).
14      Zobacz wyrok Darvate (pkt 28, 29).
15      Zobacz wyrok z dnia 10 marca 2021 r., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Wyrok Darvate (pkt 30). Zobacz także wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Zobacz wyroki Perle (pkt 67) i Darvate (pkt 45, 46).
18      Zobacz w tym względzie wyrok Darvate (pkt 33).
19      Zobacz podobnie wyrok Darvate (pkt 33). Zobacz także wyroki: z dnia 13 marca 2007 r., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, pkt 40); z dnia 24 października 2018 r., XC i in. (C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 51).
20      Zobacz wyroki: z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 26); z dnia 10 marca 2021 r., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, pkt 43).
21      Rząd polski odwołuje się w tym względzie do motywów 3 i 7 decyzji wykonawczej 2022/382, wskazując, że rosyjską agresję uznano tam za nieprzewidywalną, niesprowokowaną i nieuzasadnioną, i utrzymuje, że motywy te potwierdzają, iż masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy spełnia określone w orzecznictwie Trybunału przesłanki uznania danego przypadku za „siłę wyższą”. Powołuje się on również na motyw 7 decyzji wykonawczej 2024/1836, zgodnie z którym nie można wykluczyć dalszego napływu wysiedleńców z Ukrainy na dużą skalę, a wydajne działanie krajowych systemów azylowych jest nadal zagrożone. Ze swej strony pragnę zauważyć, że w treści wyżej przywołanych motywów, jako takiej, ani rosyjskiej agresji na Ukrainę nie uznano za okoliczność „nieprzewidywalną”, ani napływu wysiedleńców z tego kraju – za „siłę wyższą”.
22      Zobacz wyrok z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, pkt 781).
23      Zobacz wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, pkt 53, 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
24      Zobacz wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Komisja/Irlandia (Trihalometany w wodzie pitnej) (C‑481/22, EU:C:2024:85, pkt 92). Zobacz w tym względzie opinia rzeczniczki generalnej L. Mediny w sprawie Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i in. (C‑97/24, EU:C:2025:269, pkt 36).
25      C‑97/24, EU:C:2025:269, pkt 37. W tym samym punkcie swej opinii rzeczniczka generalna L. Medina dodała, że „jak wskazuje wyrażenie »niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności«, ścisła wykładnia pojęcia [»]siły wyższej[«] oznacza, że jeżeli zdarzenie powodujące niemożność wykonania ma charakter tymczasowy, obowiązek wynikający z prawa Unii może zostać zawieszony jedynie na czas trwania zdarzenia i na rozsądnie krótki okres”.
26      Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 lipca 1985 r., Komisja/Włochy (101/84, EU:C:1985:330, pkt 16).
27      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Włochy (C‑68/11, EU:C:2012:815, pkt 65).
28      Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Komisja/Irlandia (Trihalometany w wodzie pitnej) (C‑481/22, EU:C:2024:85, pkt 93).
29      Zobacz opinia rzeczniczki generalnej L. Mediny w sprawie Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i in. (C‑97/24, EU:C:2025:269, pkt 40).
Ponadto stosowne wydaje mi się uwzględnienie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) w analogicznych sprawach, w których państwo powołuje się na presję migracyjną, aby uzasadnić ingerencję w skuteczność środków odwoławczych dostępnych dla zainteresowanych. Odniesienie się do niego jest tym bardziej na miejscu, że art. 52 ust. 3 Karty – w której zapisano prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. – ma na celu zapewnienie niezbędnej spójności między tymi prawami bez uszczerbku dla autonomii prawa Unii. Tytułem przykładu, w sprawie
De Souza Ribeiro przeciwko Francji, w której zapadł wyrok ETPC
[wielka izba] z dnia 13 grudnia 2012 r.
(CE:ECHR:2012:1213JUD002268907), i która dotyczyła wydalenia z Gujany Francuskiej obywatela Brazylii, wykonanego około 50
minut po złożeniu do sądu wniosku o wstrzymanie wykonania nakazu wydalenia, ETPC zauważył, że szczególnie szybkie wykonanie tego środka, oparte wyłącznie na decyzji prefekta, skutkowało w praktyce uczynieniem istniejących środków odwoławczych bezskutecznymi, a zatem niedostępnymi (§ 95), oraz że skarżący [w owej sprawie] nie miał możliwości skorzystania z wystarczająco wnikliwej kontroli zgodności spornego środka z prawem, która zostałaby przeprowadzona przez organ krajowy z zachowaniem odpowiednich gwarancji proceduralnych (§ 96). ETPC orzekł przy tej okazji, że usytuowanie geograficzne Gujany Francuskiej, silna presja migracyjna, jakiej ta doświadczała, a także ryzyko przeciążenia sądów, na które to czynniki powoływało się pozwane państwo, jako takie nie uzasadniały wyjątków od zwykłych przepisów ani sposobu stosowania tychże wyjątków. ETPC przypomniał, że zakres uznania przysługujący państwom w odniesieniu do sposobu wdrożenia art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie może prowadzić do pozbawienia zainteresowanych minimalnych gwarancji proceduralnych chroniących przed arbitralnym wydaleniem (§ 97). Prawdą jest, że sprawa ta dotyczyła wydalenia w kontekście nielegalnej migracji, nie zaś postępowania w związku z pobytem w celu odbycia studiów takiego jak to rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym. Uważam jednak, że mimo to obrazuje ona następującą konstatację o charakterze ogólnym: presja migracyjna, nawet jeżeli towarzyszy jej ryzyko znacznego zwiększenia obłożenia sądów, nie może uzasadniać pozbawienia prawa do skutecznej ochrony sądowej jego istoty.