62005CC0440_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante su demanda con arreglo al artículo 35 UE, apartado 6, la Comisión solicita la anulación de la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques (en lo sucesivo, «Decisión marco»), (2) alegando que las medidas contenidas en dicho acto, que prevén la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia penal, infringen el artículo 47 UE y deberían haber sido adoptadas sobre la base del Tratado CE y no del título VI del Tratado de la Unión Europea.
2. De esta forma el presente asunto atañe a la distribución de competencias entre el primer y el tercer pilar de la Unión Europea, así como entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de Derecho penal –una materia que según opinión extendida se considera reservada a la competencia y la soberanía del Estado–, y es por tanto de verdadera importancia constitucional.
3. El presente asunto constituye una consecuencia de la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, (3) mediante la cual el Tribunal de Justicia anuló la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal, (4) debido a que las medidas controvertidas en dicho asunto, que obligaban a los Estados miembros a establecer sanciones penales por diversas infracciones medioambientales, tendrían que haber sido adoptadas por la Comunidad con arreglo al artículo 175 CE.
4. No obstante, la citada sentencia deja abiertas cuestiones delicadas sobre las circunstancias en las que la Comunidad es competente para obligar a los Estados miembros a establecer sanciones penales y sobre el alcance exacto de esa competencia.
5. Respecto a tales cuestiones, la Comisión y el Parlamento Europeo, por un lado, y el Consejo y los 20 Estados miembros coadyuvantes, por otro, han mantenido criterios completamente opuestos sobre los efectos de la sentencia en el asunto C‑176/03.
6. La Comisión y el Parlamento Europeo, que también han expresado su criterio sobre las consecuencias deducibles de esa sentencia en una Comunicación (5) y una Resolución, (6) respectivamente, interpretan la sentencia en términos amplios, en el sentido de que el razonamiento del Tribunal de Justicia se aplica más allá del ámbito de la protección medioambiental y confirma que el legislador comunitario es en principio competente para adoptar, en el contexto del primer pilar, cuantas disposiciones relativas al Derecho penal de los Estados miembros sean necesarias para asegurar que las normas del Derecho comunitario tengan plena efectividad. Debe añadirse que, en consonancia con esa interpretación, la Comisión ya ha presentado propuestas de adopción de varias directivas comunitarias que obligan a los Estados miembros a establecer sanciones penales en sus ordenamientos jurídicos nacionales. (7)
7. En cambio, todos los Estados miembros que han presentado observaciones en el presente asunto consideran que los fundamentos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑176/03 deben interpretarse restrictivamente, en el sentido de que sólo se refieren a la política medioambiental, y que en cualquier caso no forma parte de la competencia de la Comunidad la definición de la clase y de la gravedad de las sanciones penales que los Estados miembros deben establecer.
8. Así pues, en el contexto de esta controversia se pide al Tribunal de Justicia en el presente asunto que aclare el significado de su sentencia en el asunto C‑176/03 en lo que atañe a la correcta delimitación de la competencia de la Comunidad en materia de Derecho penal.
II. Antecedentes y marco jurídico
9. La Decisión marco fue adoptada el 12 de julio de 2005 sobre la base del título VI del Tratado de la Unión Europea, y en particular de los artículos 31 UE, apartado 1, letra e), y 34 UE, apartado 2, letra b).
10. En la exposición de motivos de la Decisión marco, con una referencia al naufragio del petrolero Prestige, se manifiesta que la lucha contra la contaminación procedente de buques y causada de manera deliberada o por negligencia grave es una de las prioridades de la Unión, y que para tal fin debe lograrse una aproximación de las legislaciones de los Estados miembros (segundo y tercer considerandos).
11. Como resulta del cuarto considerando, esa aproximación se ha de llevar a cabo mediante un mecanismo de «doble normativa», que comprende por una parte la Decisión marco y por otra la Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones (en lo sucesivo, «Directiva»), (8) mecanismo según el cual la Decisión marco complementa a la Directiva mediante disposiciones de aplicación en materia penal.
12. Por consiguiente, la Decisión marco impone a los Estados miembros la obligación de establecer sanciones penales por las descargas en el mar de sustancias contaminantes procedentes de buques, que deben ser consideradas infracciones penales –conforme a la Decisión marco en relación con la Directiva–.
13. El artículo 1 de la Decisión marco se remite, por lo que se refiere a las definiciones, al artículo 2 de la Directiva.
14. El artículo 2 de la Decisión marco dispone que cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones en el sentido contemplado en los artículos 4 y 5 de la Directiva (9) sean consideradas infracciones penales.
15. El artículo 3 establece que debe garantizarse la sanción de la complicidad y la incitación respecto a las citadas infracciones.
16. El artículo 4 de la Decisión marco exige que cada Estado miembro garantice que las infracciones contempladas en los artículos 2 y 3 sean objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias, y prescribe además con cierto detalle la clase y la gravedad de las sanciones que han de imponerse. A este respecto, establece en relación con diversas infracciones grados máximos apropiados de sanción aplicables a las penas privativas de libertad.
17. El artículo 5 obliga a los Estados miembros a garantizar que las personas jurídicas puedan ser consideradas responsables por las infracciones previstas por la Decisión marco en las circunstancias que especifica.
18. El artículo 6 se refiere a las sanciones aplicables a las personas jurídicas y concreta la naturaleza y grado máximo de dichas sanciones.
19. El artículo 7 de la Decisión marco regula la competencia judicial.
20. Los artículos 8 y 9 versan respectivamente sobre la notificación de la información de una infracción a la Comisión y a los demás Estados miembros, y sobre la designación de puntos de contacto.
21. Por último, los artículos 10 a 12 regulan el ámbito de aplicación territorial, la aplicación y la entrada en vigor de la Decisión marco.
22. A su vez la Directiva, que en su exposición de motivos invoca la política de la Comunidad en materia de seguridad marítima y de protección del medio ambiente, fue adoptada sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, comprendido en el título V, relativo a los transportes. El artículo 80 CE, apartado 2, tiene el siguiente tenor:
«El Consejo, por mayoría cualificada, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea.»
23. Con ocasión de la adopción tanto de la Directiva como de la Decisión marco, la Comisión formuló objeción a la base jurídica invocada por el Consejo para obligar a los Estados miembros a penalizar las descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques, y mantuvo que también a ese respecto la base jurídica adecuada era el artículo 80 CE, apartado 2.
24. En contra de dicho criterio, el quinto considerando de la Decisión marco expresa que ésta, basada en el artículo 34 UE, es el instrumento correcto para imponer a los Estados miembros la obligación de aplicar sanciones penales.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2006 se admitió la intervención de la República Portuguesa, el Reino de Bélgica, la República de Finlandia, la República Francesa, la República Eslovaca, la República de Malta, la República de Hungría, el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia, Irlanda, la República Checa, la República Helénica, la República de Estonia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República de Letonia, la República de Lituania, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria y la República de Polonia en apoyo de las pretensiones del Consejo, por una parte, y la intervención del Parlamento Europeo en apoyo de las pretensiones de la Comisión, por otra parte. Además, mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 28 de septiembre de 2006 se admitió la intervención de la República de Eslovenia en apoyo del Consejo.
26. A diferencia de varios Estados coadyuvantes, ni la Comisión ni el Consejo –las partes litigantes en el presente asunto– solicitaron la celebración de vista. En consecuencia, el Tribunal de Justicia, al considerarse suficientemente informado por las numerosas observaciones escritas presentadas, decidió, conforme al artículo 44 bis
del Reglamento de Procedimiento, que no procedía abrir la fase oral.
IV. Principales alegaciones de las partes
27. La Comisión impugna la validez de la Decisión marco alegando que las medidas de Derecho penal previstas por los artículos 1 a 10 podían haber sido adoptadas sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, relativo a la política común de transportes, y que por consiguiente la Decisión marco en su totalidad – al ser de carácter indivisible – vulnera el artículo 47 UE.
28. La Comisión basa sus alegaciones en los principios enunciados en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑176/03, los cuales van más allá del ámbito de la protección medioambiental objeto de dicho asunto y se aplican plenamente a otras políticas comunitarias, como la política común de transportes de la que se trata en el presente asunto. Según la Comisión, la importancia de la protección medioambiental en la Comunidad y sus características especiales, como su naturaleza «transversal», no tuvieron en realidad peso determinante en la decisión de principio en la sentencia del asunto C‑176/03. Tales criterios llevarían de hecho a una situación paradójica en la que se excluiría a priori
la posibilidad de garantizar el cumplimiento de las normas de otras áreas importantes del Derecho comunitario mediante el establecimiento de sanciones penales sobre la base del Tratado CE.
29. La Comisión alega que –aunque el Derecho penal como tal y en términos generales no forma parte de la competencia de la Comunidad y una acción en esa materia sólo puede basarse en las competencias implícitas vinculadas a una base jurídica específica– el legislador comunitario puede prever medidas penales cuando sea necesario para asegurar la plena efectividad de las normas comunitarias. Esas competencias implícitas de la Comunidad están determinadas por tanto por la necesidad de garantizar el cumplimiento de una norma o de una política comunitaria, pero no se limitan a las medidas de Derecho penal en un área específica del Derecho, o de determinada naturaleza. En consecuencia, la Comunidad es también competente para definir la clase y la gravedad de las sanciones cuando y en la medida en que conste que ello es necesario para asegurar la plena efectividad de una política comunitaria. La Decisión marco no armoniza en cualquier caso la clase y la gravedad de las sanciones penales aplicables, sino que deja al respecto un margen de apreciación a los Estados miembros.
30. La Comisión considera que todas las medidas previstas en los artículos 1 a 10 de la Decisión marco son necesarias para asegurar la efectividad de la política común de transportes. Se cumple por tanto el requisito de necesidad enunciado por el Tribunal de Justicia en la sentencia del asunto C‑176/03.
31. Por último, la Comisión puntualiza que no es relevante a efectos del artículo 47 UE la cuestión de si la Comunidad ya ha ejercido o cómo ha ejercido su competencia con arreglo al artículo 80 CE, apartado 2, sino sólo si existe realmente la competencia para adoptar medidas como las previstas en la Decisión marco.
32. El Parlamento Europeo se adhiere en esencia a las alegaciones de la Comisión. En su opinión los artículos 1 a 6 de la Decisión marco corresponden plenamente a la competencia de la Comunidad. Por consiguiente, habida cuenta de su indivisibilidad, la Decisión marco es inválida en su conjunto.
33. El Parlamento Europeo mantiene que la Decisión marco impugnada en el presente asunto es comparable en todos sus aspectos a la Decisión marco controvertida en el asunto C‑176/03, tanto por su objetivo como por su contenido. El razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia de dicho asunto es aplicable por tanto mutatis mutandis
en el presente asunto. El Parlamento observa en particular que se desprende con claridad de su exposición de motivos que la Decisión marco impugnada, al igual que la Decisión marco anulada, guarda relación con la protección del medio ambiente, y que en ambos casos las infracciones penales previstas se refieren de forma comparable a las descargas de sustancias contaminantes.
34. Aunque el Parlamento Europeo reconoce una diferencia entre las dos Decisiones marco respecto a la definición precisa de la clase y la gravedad de las sanciones aplicables, no existe a su juicio ninguna razón por la que la resolución en el presente procedimiento tenga que diferir en modo alguno de la sentencia en el asunto C‑176/03. Según el Parlamento, el Tribunal de Justicia, al apreciar el artículo 5, apartado 1, de la Decisión marco 2003/80, ya confirmó en la citada sentencia que la competencia de la Comunidad en materia penal se extiende a las disposiciones relativas a la clase y la gravedad de las sanciones penales.
35. Por último, el Parlamento Europeo alega que, habida cuenta de la exposición de motivos de la Decisión marco y de las circunstancias que rodearon su adopción, la necesidad de medidas penales está acreditada en el presente asunto.
36. Por su parte el Consejo, apoyado sin excepción por los Estados miembros que intervienen en el presente procedimiento, refuta que las medidas penales previstas en la Decisión marco debieran haber sido adoptadas sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2. Ante todo resalta que es incontrovertido que ese artículo constituía la base jurídica procedente para la adopción de la Directiva, la cual se inserta sustancialmente en la política común de transportes, aunque también persiga objetivos relativos a la protección medioambiental.
37. El Consejo mantiene que el presente asunto debe diferenciarse en varios aspectos de la situación tratada en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑176/03, la cual no necesariamente puede aplicarse en otras áreas de la acción de la Comunidad. A este respecto el Consejo señala que el Tribunal de Justicia formuló su sentencia en relación con los objetivos medioambientales de la Comunidad y puso de relieve la especial importancia de la protección medioambiental. Ésta se caracteriza en particular por «el carácter transversal y fundamental de este objetivo [en relación con las políticas y acciones de la Comunidad]». (10)
38. En cambio, según el Consejo, la política común de transportes no sólo carece de tales características, sino que el alcance de la competencia de la Comunidad en ese ámbito también depende de una decisión del legislador comunitario. Como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia del asunto C‑476/98, el artículo 80 CE, apartado 2, se limita a prever una facultad de actuación de la Comunidad, que supedita, no obstante, a una decisión previa del Consejo. (11) Por tanto, incumbe al Consejo decidir si
y con qué alcance
pueden establecerse disposiciones relativas a la navegación marítima y aérea. Al adoptar la Directiva, el legislador comunitario definió en qué medida quería actuar en el ámbito afectado. El Consejo reconoce que el legislador comunitario podía haber adoptado en parte medidas de mayor alcance sobre la base del artículo 80 CE, pero subraya que decidió con claridad no hacerlo así. Por ello el Consejo rebate la premisa de la Comisión, según la cual las disposiciones contenidas en la Decisión marco deberían haber sido adoptadas por el legislador comunitario.
39. Con carácter subsidiario, el Consejo sostiene que las disposiciones de la Decisión marco impugnada difieren de las de la Decisión marco anulada por la sentencia del asunto C‑176/03 por ser más detalladas, en particular respecto a la clase y la gravedad de las sanciones que deben establecer los Estados miembros. De la sentencia antes citada puede deducirse con claridad que el Tribunal de Justicia atribuyó importancia al hecho de que las disposiciones examinadas dejaban a los Estados miembros la elección de las sanciones penales aplicables, siempre que fueran efectivas, proporcionadas y disuasorias. (12) El legislador comunitario no es competente por tanto para definir la clase y la gravedad de las sanciones penales que hayan de aplicarse. El Consejo deduce por consiguiente que la mayor parte de las disposiciones controvertidas de la Decisión marco no podían haber sido adoptadas por la Comunidad y en consecuencia no infringen el artículo 47 UE. Si la sentencia del asunto C‑176/03 tuviera que interpretarse según propugna la Comisión, el título VI UE quedaría privado en gran medida de eficacia práctica; por tanto, tal interpretación va claramente más lejos de lo que el Tribunal de Justicia pretendía en su sentencia, que debe ser interpretada restrictivamente y a la luz de las circunstancias particulares subyacentes.
40. Por último, el Consejo aduce que no puede deducirse de la adopción de la Decisión marco que las medidas penales previstas en ella tengan que considerarse «necesarias» en el sentido de la sentencia del asunto C‑176/03.
41. Los Estados miembros que intervienen en el presente procedimiento siguen en esencia la misma línea de razonamiento que el Consejo. Mantienen que la competencia implícita de la Comunidad para prever medidas penales –según la formuló el Tribunal de Justicia en la sentencia del asunto C‑176/03– es excepcional y procede interpretarla restrictivamente. La competencia implícita para legislar en materia de Derecho penal se circunscribe a las medidas que sean «necesarias» o (absolutamente) «indispensables» para combatir las infracciones medioambientales graves. Esa competencia no se extiende más allá del ámbito de la protección medioambiental a otras políticas comunes, como la política de transportes en cuestión, y en cualquier caso excluye, según los Estados miembros, la armonización de la clase y la gravedad de las sanciones establecida en la Decisión marco.
42. Los numerosos argumentos, con leves diferencias entre ellos, expuestos por los Estados miembros en apoyo de sus tesis giran en particular en torno a los principios de subsidiariedad, de atribución de competencias y de proporcionalidad; a la naturaleza especial y a la coherencia necesaria del Derecho penal; al margen de apreciación reconocido a los Estados miembros, y al sistema establecido por el Tratado de la Unión Europea, que sería socavado si se acogieran los argumentos de la Comisión.
43. También se alega que el artículo 47 UE pretende fijar una clara delimitación de competencias entre el primer y el tercer pilar, pero no conferir primacía al primero sobre el último. Varios Estados miembros se oponen a la tesis de la Comisión según la cual si bien los Estados miembros están facultados para actuar individualmente mientras la Comunidad no haya decidido ejercer sus competencias derivadas del artículo 80 CE, apartado 2, por una parte, les está vedado actuar colectivamente sobre la base del tercer pilar, por otra. Además, dado que la Comunidad no había legislado aún en materia de contaminación procedente de los buques cuando se adoptó la Decisión marco, no puede alegarse que dicha Decisión invadiera una competencia comunitaria existente.
44. Los Estados miembros concluyen, por tanto, que la Decisión marco era el instrumento jurídico procedente para la adopción de las medidas de Derecho penal previstas en ella.
V. Análisis
A. El marco más amplio de delimitación de competencias: el artículo 47 UE
45. La adecuada resolución del presente asunto depende, ante todo, del artículo 47 UE, que fija los límites entre el primer pilar, o pilar comunitario, por una parte, y el segundo y el tercer pilar, que abarcan la política exterior y de seguridad común (título V UE) y la cooperación policial y judicial en materia penal (título VI UE), por otra parte.
46. Esa distinción es importante ya que traza la línea divisoria entre lo que es en esencia el método comunitario, que caracteriza al «núcleo duro» de la integración europea en el marco de las Comunidades Europeas, y las políticas y las formas de cooperación de carácter más «intergubernamental» establecidas por el Tratado UE. (13)
47. A la luz de las alegaciones de las partes parece apropiado aclarar el significado del artículo 47 UE y su incidencia en los problemas de competencia suscitados en el presente asunto.
48. El artículo 47 UE establece que ninguna disposición del Tratado de la Unión Europea afectará al Tratado CE.
49. El Tribunal de Justicia ya ha declarado al respecto que le corresponde velar por que los actos que, según el Consejo, están comprendidos en el ámbito de aplicación del título VI «no invadan las competencias que las disposiciones del Tratado CE atribuyen a la Comunidad». (14)
50. Como ya resulta con claridad de dicho pronunciamiento, el artículo 47 UE no sólo pretende asegurar que ninguna disposición del Tratado UE afecte o vaya en contra de las disposiciones sustantivas existentes del Derecho comunitario. Antes bien, el citado artículo también se propone en un sentido más general preservar las competencias
conferidas a la Comunidad como tal.
51. Así lo confirma el párrafo primero del artículo 29 UE, que dispone expresamente que las disposiciones de la Unión relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal se establecen «sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea».
52. Por tanto, a fin de determinar si se ha infringido el artículo 47 UE, la cuestión que debe formularse es si las disposiciones de las que se trata podían haber sido adoptadas –potencialmente– sobre la base del Tratado CE. (15)
53. En contra del criterio manifestado por algunos Gobiernos, el artículo 47 UE establece así la «primacía» del Derecho comunitario, o de forma más específica, la primacía de la acción de la Comunidad en virtud del Tratado CE sobre las actividades emprendidas sobre la base del título V o del título VI del Tratado UE, en el sentido de que el Consejo y en su caso las demás instituciones de la Unión deben
actuar sobre la base del Tratado CE cuando y en la medida en que éste proporcione una base jurídica adecuada a los efectos de la acción proyectada.
54. De esa forma el artículo 47 UE refleja la arquitectura de la Unión, que conforme al artículo 1 UE «tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas
con las políticas y formas de cooperación establecidas por el [...] Tratado [de la Unión Europea] » (la cursiva es mía). Como también se expresa en ese artículo, el Tratado de la Unión Europea constituye «una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa».
55. Esa redacción hace patente que el Tratado de la Unión Europea, al prever determinadas nuevas formas de cooperación, sólo ha pretendido incrementar los ámbitos de actividad de las Comunidades, y no reducirlos mediante la creación de competencias «alternativas» que corresponda ejercer a las instituciones de la Unión en los casos en que las políticas de la Comunidad y de la Unión puedan concurrir, es decir, mediante una facultad conferida a las instituciones para hacer uso en tales situaciones de las formas de cooperación menos integradas que prevén los títulos V UE o VI UE.
56. De lo antes expuesto se desprende en primer lugar que, si bien en general el Consejo no está obligado en absoluto a legislar, si decide hacerlo en el contexto de la Unión está obligado, en la medida en que el Tratado CE atribuya las competencias necesarias a la Comunidad, a actuar exclusivamente sobre la base del Tratado CE.
57. En segundo lugar, en contra de lo que apuntan algunos Gobiernos, no pueden deducirse consecuencias pertinentes, a efectos del presente asunto, del hecho de que cuando se adoptó la Decisión marco la Comunidad no había adoptado aún legislación relativa a las materias objeto de dicha Decisión (dado que la Directiva se adoptó posteriormente).
58. A este respecto, debe distinguirse entre la distribución vertical de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros y la distribución horizontal de competencias, entre los pilares, regulada por el artículo 47 UE. En la primera relación competencial, excepto en el caso de una competencia exclusiva de la Comunidad, los Estados miembros siguen estando facultados en principio para actuar, salvo si la Comunidad ha ejercido efectivamente sus propias competencias de forma tal que «excluye» una competencia concurrente de los Estados miembros en el sentido de la doctrina jurisprudencial enunciada en la sentencia AETC. (16)
59. En la segunda relación competencial, en cambio, una acción en virtud de los títulos V UE o VI UE está excluida desde el principio si existen competencias apropiadas conforme al Tratado CE, con independencia de que la Comunidad las haya ejercido ya, y en ese caso, con qué alcance.
60. En consecuencia, no es contradictorio sostener que, en la medida en que la Comunidad no haya adoptado aún legislación en el ámbito del Derecho penal, los Estados miembros siguen estando facultados en principio para actuar en ese ámbito a nivel nacional, y mantener a la vez que el artículo 47 UE impide que el Consejo actúe con arreglo al título VI UE.
61. Por lo que se refiere, concretamente, a los argumentos expuestos por varios Gobiernos en el sentido de que si los Estados miembros están facultados para actuar «individualmente» tienen a fortiori
que estar facultados para actuar «colectivamente», es decir, mediante una Decisión marco en virtud del título VI, (17) debe observarse que, si bien cada Estado miembro está representado en el Consejo, la naturaleza jurídica de la acción del Consejo no puede equipararse a una mera acción «colectiva» por parte de los Estados miembros. Como una institución de la Unión, el Consejo ejerce sus competencias, conforme al artículo 5 UE, en las condiciones y para los fines previstos por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y por el Tratado de la Unión Europea.
62. En tercer lugar, a mi juicio no es determinante respecto al artículo 47 UE –como la Comisión ha señalado acertadamente– que, según el artículo 80 CE, apartado 2, el Consejo pueda decidir si, o en qué medida, pueden adoptarse disposiciones sobre la navegación marítima y aérea. Aunque es cierto que el Tratado CE supedita dicha competencia a una previa decisión del Consejo, (18) sigue siendo un hecho que el Consejo tiene una competencia conforme al Tratado CE para actuar en relación con la navegación marítima.
63. Por consiguiente, la cuestión que procede examinar seguidamente es si las disposiciones controvertidas en materia de Derecho penal de la Decisión marco podían haber sido adoptadas sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, a la luz de los fundamentos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑176/03.
64. No se debe pasar por alto, sin embargo, que aunque el Tribunal de Justicia llegara a declarar por una u otra razón que no existe tal competencia en el marco de la política de transportes, en sentido estricto, ello no pondría fin al problema.
65. El artículo 80 CE, apartado 2, fue elegido como base jurídica de la Directiva en el presente caso, pero ello no significa necesariamente que ninguna otra disposición del Tratado CE –la alternativa más plausible habría sido el artículo 175 CE, relativo al medio ambiente– hubiera podido servir como base jurídica para la adopción de las medidas controvertidas contenidas en la Decisión marco. En principio, si se estimara que las disposiciones de la Decisión marco podían haberse adoptado sobre una base jurídica distinta prevista en el Tratado CE, ello significaría que la Decisión marco vulnera el artículo 47 UE.
66. No obstante, las partes en el presente procedimiento o bien han omitido el examen de esa cuestión, o bien están de acuerdo en que sólo una disposición del Tratado CE –si existe alguna– podía constituir una base jurídica válida para la adopción de medidas como las controvertidas, a saber, el artículo 80 CE, apartado 2. En consecuencia, basaré mi apreciación en ese criterio.
B. Las implicaciones de la sentencia en el asunto C‑176/03: alcance de la competencia de la Comunidad para establecer medidas penales
67. El Derecho penal se destaca de las demás áreas del Derecho en muchos aspectos. Provisto del instrumento más severo y disuasorio de control social –las sanciones–, traza los límites exteriores de la conducta permisible y de esa forma protege los valores que una comunidad en general tiene en mayor aprecio. (19) Como una expresión, en esencia, de la voluntad común, las sanciones penales reflejan una reprobación social especial y en ese sentido son de una naturaleza cualitativamente diferente a la de otras sanciones, como las administrativas.
68. Así pues, más que otras áreas del Derecho, el Derecho penal expresa en amplia medida las particulares actitudes culturales, morales, económicas y de otro tipo de una comunidad, y es especialmente sensible a la evolución social.
69. Sin embargo, no existe un concepto uniforme del Derecho penal y los Estados miembros pueden mantener ideas muy diferentes cuando se trata de identificar con más precisión los fines a los que debe servir y los efectos que puede tener. Es por tanto difícil hablar acerca del Derecho penal en términos generales y sin connotaciones nacionales específicas.
70. No obstante, si se toma como punto com ún de partida el Convenio Europeo de Derechos Humanos, se puede observar en cualquier caso que dicho Convenio tiene en cuenta la especial naturaleza de la acusación y de las sanciones propias del Derecho penal al establecer en el artículo 6, apartados 2 y 3, y en el artículo 7, en relación con los procesos penales, garantías procesales y sustantivas adicionales y más amplias que en los litigios civiles. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha atribuido al concepto de «infracción» utilizado en esos artículos un significado autónomo y procura relacionar dicho concepto no de forma principal con la clasificación en el Derecho nacional, sino con la naturaleza misma del hecho punible y con la naturaleza y la severidad de la pena que pueda imponerse. (20) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado, más en particular, respecto a la finalidad de las sanciones penales que «los fines de prevención y de reparación son compatibles con un objetivo punitivo y pueden considerarse elementos constitutivos del propio concepto de pena». (21)
71. A mi juicio, puede afirmarse con plena seguridad que el Derecho penal se caracteriza por su naturaleza disuasoria. (22) No obstante, se debe tener presente que la disuasión no es la única finalidad identificable del Derecho penal, y que la forma de utilización de este ultimum remedium del Derecho –algunas partes también han puesto énfasis en este aspecto– señala los valores sociales en los que se sustenta la comunidad interesada y por tanto, en suma, guarda relación intrínseca con la identidad de esa comunidad.
72. Es cierto que se ha considerado tradicionalmente que la potestad de imponer sanciones penales tiene un vínculo estrecho con la soberanía y debe confiarse normalmente a los Estados individuales y a las entidades de cooperación intergubernamental antes que a la Comunidad. Sin embargo, aunque como regla general ni el Derecho penal ni el Derecho procesal penal forman parte de la competencia de la Comunidad, (23) tiene que ponerse de relieve que el Derecho penal no es en absoluto un domaine reservé
de los Estados miembros en virtud del Tratado CE.
73. De hecho, de la jurisprudencia anterior a la sentencia del asunto C‑176/03 ya se deduce con claridad que el Derecho comunitario se entrecruza en varios aspectos con el Derecho penal. Sin embargo, en lugar de examinar en detalle dicha jurisprudencia –que junto con el Derecho comunitario derivado pertinente ya ha sido analizada in extenso
por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer– (24) recordaré brevemente los supuestos de concurrencia más importantes entre el Derecho comunitario y el Derecho penal nacional.
74. Ante todo, y en general, el Derecho comunitario puede incidir indirectamente en el Derecho penal nacional en la medida en que exige, respecto a las materias incluidas en su ámbito, que la legislación penal nacional relevante se ajuste al Derecho comunitario. Este aspecto de la compatibilidad queda reflejado en la sentencia Amsterdam Bulb, en la que el Tribunal de Justicia declaró que, cuando el Derecho comunitario no establece sanciones específicas, los Estados miembros están facultados
para establecer las sanciones que consideren apropiadas, incluidas las sanciones penales. (25) Por otro lado, las sanciones penales por infracción de normas nacionales de aplicación del Derecho comunitario pueden ser contrarias
a este último, por ejemplo, cuando su carácter desproporcionado constituya un obstáculo a la libre circulación de personas. (26)
75. En tales casos, por tanto, el Derecho comunitario delimita –al exigir una «integración negativa»– el ámbito de acción de los Estados miembros en relación con el Derecho penal. (27)
76. En lo que puede considerarse como un paso hacia la «integración positiva» y el reconocimiento de obligaciones positivas en el ámbito del Derecho penal, el Tribunal de Justicia estableció en la jurisprudencia conocida como «Maíz griego» que, cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, los Estados miembros pueden estar obligados, en virtud del deber general establecido en el artículo 10 CE, a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la plena eficacia del Derecho comunitario, con el fin de «procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción». (28) El Tribunal de Justicia especificó en la sentencia Nunes y de Matos que debe aplicarse el mismo razonamiento cuando una normativa comunitaria establezca determinadas sanciones en caso de infracción, pero no fije exhaustivamente las sanciones que pueden imponer los Estados miembros, como en el caso del Reglamento relativo al Fondo Social Europeo en cuestión en dicho asunto. (29)
77. A la luz de esos antecedentes, el Tribunal de Justicia dio un paso en la sentencia del asunto C‑176/03 en verdad significativo cualitativamente pero no, después de todo, incomprensible, al reconocer que el legislador comunitario puede estar facultado para adoptar medidas que obliguen expresamente a los Estados miembros a establecer sanciones penales contra determinadas conductas y que, por tanto, entrañen efectivamente, como observó el Tribunal de Justicia, una armonización parcial de las leyes penales de los Estados miembros. (30)
78. Sin duda, la cuestión principal en el presente asunto es el alcance de ese paso –es decir, cuál es la «extensión» y la «profundidad» de la competencia de la Comunidad así reconocida para prever sanciones penales–.
79. El razonamiento que condujo al Tribunal de Justicia a reconocer esa competencia en el asunto C‑176/03 puede resumirse como sigue.
80. La cuestión que el Tribunal de Justicia tenía que resolver –y lo hizo afirmativamente– era si las medidas penales previstas en la Decisión marco controvertida en ese asunto podían ser adoptadas sobre la base del artículo 175 CE, relativo al medio ambiente. (31)
81. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó en primer lugar que, conforme al artículo 2 CE y su jurisprudencia, la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad. Hizo referencia a continuación al artículo 6 CE, que prevé que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad, y a los artículos 174 CE a 176 CE, que constituyen el marco en el que debe desarrollarse la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente. (32)
82. El Tribunal de Justicia prosiguió observando que las medidas contempladas en los tres guiones del artículo 175 CE, apartado 2, párrafo primero, suponen todas ellas una intervención de las instituciones comunitarias en ámbitos en los que, al margen de la política comunitaria sobre el medio ambiente, o bien la Comunidad carece de competencias legislativas, o bien el Consejo ha de decidir por unanimidad.
83. Seguidamente el Tribunal de Justicia recordó la jurisprudencia reiterada según la cual la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. (33)
84. En consecuencia, por lo que se refiere a la finalidad de la Decisión marco, el Tribunal de Justicia dedujo tanto de su título como de sus tres primeros considerandos que perseguía un objetivo de protección del medio ambiente. (34)
85. En lo que atañe al contenido de la Decisión marco sometida a su control, el Tribunal de Justicia reconoció a continuación que los artículos 2 a 7 de dicha Decisión comportaban una armonización parcial de la legislación penal de los Estados miembros, «especialmente por lo que se refiere a los elementos constitutivos de diferentes infracciones penales contra el medio ambiente», y reafirmó que, en principio, la Comunidad no es competente en materia de Derecho penal ni en materia de Derecho procesal penal. (35)
86. Sin embargo, en el siguiente pasaje crucial de la sentencia, el Tribunal de Justicia declaró con suma concisión que la citada constatación «no es óbice para que el legislador comunitario adopte medidas relacionadas con el Derecho penal de los Estados miembros y que estime necesarias para garantizar la plena efectividad de las normas que dicte en materia de protección medioambiental, cuando la aplicación por las autoridades nacionales competentes de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias constituye una medida indispensable para combatir los graves atentados contra el medio ambiente». (36)
87. Está claro, por tanto, que el Tribunal de Justicia reconoció la facultad de la Comunidad para obligar a los Estados miembros a adoptar medidas penales como las previstas en la Decisión marco y declaró que dicha facultad es una faceta implícita de las competencias conferidas a la Comunidad por el artículo 175 CE.
88. No obstante, el Tribunal de Justicia definió dicha facultad muy estrictamente en relación directa con los hechos específicos del asunto y no en forma de un principio, lo que explica la dificultad para diferenciar el fundamento que subyace de su aplicación concreta.
89. Ante todo, debe observarse que la sentencia en el asunto C‑176/03 está fundamentalmente motivada y originada por el propósito de asegurar la plena efectividad del Derecho comunitario –y al respecto guarda semejanza con la anterior jurisprudencia denominada «Maíz griego»–. (37) Ello no sólo resulta con claridad del pasaje crucial antes citado, sino –además de las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer– (38) también del apartado 52 de la sentencia, en el que el Tribunal de Justicia declara que de los artículos 135 CE y 280 CE, apartado 4, no puede deducirse que deba excluirse toda armonización penal «incluso cuando tal armonización sea necesaria para garantizar la efectividad del Derecho comunitario». (39)
90. Además, visto desde otro ángulo, al apreciar que el artículo 175 CE confiere a la Comunidad la competencia para obligar a los Estados miembros a tipificar penalmente determinadas conductas que son particularmente lesivas para el medio ambiente, el Tribunal de Justicia siguió en esencia una línea de razonamiento basada en las competencias implícitas,
según la cual la Comunidad dispone de las facultades o instrumentos indispensables para alcanzar un objetivo determinado o cumplir una misión que se le ha confiado. (40) Dicho con sencillez, conforme a la ratio
de la sentencia, el objetivo comunitario de protección medioambiental y su effet utile
resultarían mermados si el legislador comunitario careciera de la facultad de adoptar las medidas de Derecho penal necesarias para asegurar la plena efectividad de las normas que establece para la protección del medio ambiente.
91. ¿En qué medida puede prescindirse del hecho de que la sentencia en el asunto C‑176/03 se refería a la protección del medio ambiente y a la «lucha contra los graves atentados contra el medio ambiente»? La facultad para exigir la aplicación de sanciones penales, ¿está limitada en su «extensión» al Derecho medioambiental, como alegan el Consejo y los Estados miembros coadyuvantes, o es en principio aplicable a otras políticas comunes, como la política de transportes de la que se trata, según mantienen la Comisión y el Parlamento?
92. Si bien las numerosas referencias realizadas en la sentencia a la protección del medio ambiente y a su lugar en el Tratado podrían interpretarse –como el Consejo y los Estados miembros alegan en sustancia– en el sentido de que el Tribunal de Justicia quiso restringir su razonamiento al ámbito específico del medio ambiente, comparto la opinión de la Comisión según la cual no existe realmente fundamento plausible para considerar limitada de esa forma la facultad de prever medidas penales.
93. Es cierto que la protección del medio ambiente –como los Informes especiales presentados recientemente por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático ponen de manifiesto hoy más que nunca– es de importancia vital no sólo desde la perspectiva de la política europea, sino también para el futuro de la humanidad en su conjunto, (41) y que constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad, como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia del asunto C‑176/03. (42)
94. Sin embargo, está claro que la protección del medio ambiente no es el único objetivo o ámbito de la política de la Comunidad de carácter esencial y es difícil diferenciarlo en este sentido de otros objetivos y actividades de la Comunidad contemplados en los artículos 2 CE y 3 CE, como el establecimiento de un mercado interior caracterizado por las libertades fundamentales, la política agrícola común o las normas comunes sobre la competencia.
95. En consonancia con lo dicho anteriormente sobre la función, o más bien el efecto, del Derecho penal como indicador de la importancia atribuida por una comunidad a un bien o valor jurídico, (43) si se resaltara la protección del medio ambiente de esa forma, a mi parecer no se haría justicia en absoluto a la naturaleza –o, incluso podría decirse, a la identidad – de la Comunidad.
96. Es más, el medio ambiente no es la única materia «horizontal» (artículo 6 CE) con arreglo al Tratado CE –basta pensar sólo en la igualdad de género (artículo 3 CE, apartado 2), la no discriminación (artículo 12 CE, párrafo primero) o la salud pública (artículo 152 CE, apartado 1)– y en cualquier caso no alcanzo a ver por qué precisamente esa característica debería considerarse decisiva en relación con la facultad de exigir la aplicación de sanciones penales, como el Consejo y varios Estados miembros han alegado.
97. Además, no es realmente sostenible aducir que esa facultad debería limitarse al ámbito del medio ambiente si se tiene en cuenta que es un corolario del principio de efectividad del Derecho comunitario.
98. Vista desde esa perspectiva, la tesis de que la facultad de exigir sanciones penales se limita al ámbito del medio ambiente entraña o bien que, debido a su especial naturaleza, la protección del medio ambiente es el único ámbito que necesita la aplicación de sanciones penales para su plena efectividad, o bien que, como alternativa –si se reconoce que otras políticas pueden necesitar también la aplicación de tales sanciones para su eficacia–, el legislador comunitario tiene que considerar tolerable una falta potencial de efectividad en otros ámbitos, a causa, por ejemplo, de su «menor importancia» o de que los objetivos perseguidos son «menos esenciales». A mi juicio, ambos criterios son inaceptables e infundados.
99. Por tanto, a la luz de lo expuesto, considero que no es razonablemente posible –en cualquier caso, no sin cierta arbitrariedad– reservar exclusivamente al ámbito específico del medio ambiente la facultad de la Comunidad para obligar a los Estados miembros a utilizar el instrumento de la sanción penal. Dado que la raison d’être
de esa facultad radica en el principio general de efectividad subyacente al Derecho comunitario, ésta también tiene que existir en principio en relación con cualquier otra política comunitaria (como la de transportes), sometida, desde luego a los límites establecidos por las disposiciones del Tratado que establezcan la base jurídica sustantiva de que se trate.
100. No obstante, quedan por abordar los límites concretos de la facultad de tomar medidas relativas al Derecho penal de los Estados miembros. A este respecto, el razonamiento de la sentencia del asunto C‑176/03 también es más bien ambiguo. Hace referencia tanto a «medida[s] indispensable[s] para combatir los graves atentados [...]» como a medidas relacionadas con el Derecho penal que el legislador comunitario «estime [...] necesarias para garantizar la plena efectividad de las normas que dicte». (44)
101. Alguna luz se proyecta después sobre el significado de esos criterios en la sentencia en la medida en que, al apreciar si en el asunto enjuiciado concurrían los requisitos para la adopción de las medidas controvertidas sobre la base del artículo 175 CE, el Tribunal de Justicia consideró determinante que la Decisión marco se refería a infracciones de un número considerable de actos comunitarios, y que el Consejo estimó que «las sanciones penales eran indispensables para combatir los graves atentados contra el medio ambiente». (45)
102. Por consiguiente, de la sentencia en el asunto C‑176/03 resulta que el legislador comunitario está facultado para adoptar medidas que prevean la imposición de sanciones penales cuando considere que tales medidas son necesarias para asegurar que las normas que establece tengan plena efectividad, y siempre que las sanciones penales sean indispensables para combatir infracciones graves en el ámbito del que se trate.
103. Acerca de la cuestión de si, en ese marco, la Comunidad puede prescribir la clase y la gravedad de las sanciones que deban aplicarse (la «profundidad» de la facultad), coincido con el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer (46) en que el legislador comunitario está facultado para obligar a los Estados miembros a imponer sanciones penales y a exigir que éstas sean efectivas, proporcionadas y disuasorias, pero que, más allá de esto, no está facultado para especificar las sanciones que deban imponerse.
104. Se debe tener presente que la cuestión en este asunto no es la posible facultad de la Comunidad para establecer ella misma sanciones penales, sino la facultad de la Comunidad para obligar a los Estados miembros a tipificar determinadas conductas como infracciones penales en sus respectivos sistemas de Derecho penal,
como un medio para hacer cumplir el ordenamiento jurídico comunitario. Por tanto, está claro que esto suscita cuestiones, no sólo acerca de la coherencia interna del Derecho penal de la Unión, que la Comisión abordó acertadamente en su Comunicación sobre la sentencia dictada en el asunto C‑176/03, (47) sino también sobre la coherencia de cada sistema penal nacional.
105. Como se desprende con claridad de las observaciones al respecto de los Gobiernos coadyuvantes, los Estados miembros ya mantienen en general ideas bastante diferentes acerca de la función y la finalidad del Derecho penal como un instrumento de coerción. Más concretamente, esas ideas divergentes se reflejan en diferencias entre los ordenamientos penales nacionales sobre el nivel general de las sanciones, sobre el equilibrio alcanzado entre las diversas clases de penas, y evidentemente sobre la clase y la gravedad de las sanciones tipificadas para las infracciones específicas. Cada código penal expresa una jerarquía especial de los intereses jurídicos que pretende proteger (la propiedad, la persona, el medio ambiente y otros), y en concordancia varían las sanciones.
106. De esta forma, la determinación por el legislador comunitario de la clase y la gravedad de las sanciones que han de tipificarse –sobre la base de una competencia que es accesoria de las competencias específicas conferidas por el Tratado, y que (sólo) permite en el plano sectorial la armonización parcial de las legislaciones penales nacionales– podría conducir a una fragmentación y mermar la coherencia de los ordenamientos penales nacionales.
107. Además, la gravedad de una sanción penal, su efectividad y capacidad disuasoria, no pueden considerarse con independencia de las demás sanciones penales tipificadas en el Derecho nacional y de la forma en que se utilizan las sanciones penales como un instrumento de coerción en un determinado Estado miembro. Como ha observado el Gobierno del Reino Unido al respecto, un determinado grado de sanción puede emitir mensajes muy diferentes en los diversos Estados miembros acerca de la gravedad de la infracción sancionada.
108. A mi juicio, por tanto, y de conformidad con el principio de subsidiariedad, los Estados miembros están en general más capacitados que la Comunidad para «traducir» a sus respectivos sistemas jurídicos y contextos sociales el concepto de «sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias».
109. La sentencia en el asunto C‑176/03 no contradice ese criterio. Antes bien, la observación del Tribunal de Justicia según la cual las disposiciones de la Decisión marco anulada «dejan a los Estados miembros la elección de las sanciones penales aplicables, las cuales, sin embargo, deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la referida Decisión», (48) refleja el pensamiento del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, al mantener que la Comunidad no está habilitada para ir más allá de obligar a los Estados miembros a tipificar determinadas infracciones y a castigarlas con una sanción penal «eficaz, proporcionada y disuasoria». (49) Además, tal delimitación de las respectivas competencias entre la Comunidad y los Estados miembros sigue la línea de la jurisprudencia anterior a la sentencia en el asunto C‑176/03. (50)
110. Es cierto que, a diferencia del Abogado General, (51) el Tribunal de Justicia no examinó expresamente la exigencia enunciada en el artículo 5, apartado 1, de la Decisión marco anulada según la cual las conductas más graves debían sancionarse con penas de privación de libertad que pudieran dar lugar a extradición, ni declaró expresamente que tal disposición (relativa a la clase de sanción) no podía adoptarse sobre la base del primer pilar. Sin embargo, sería erróneo deducir que una disposición relativa a la clase de sanción podría adoptarse sobre tal base. La declaración del Tribunal de Justicia según la cual la Decisión marco, considerada indivisible, debería haberse adoptado con arreglo al artículo 175 CE –dado que dicha Decisión disponía la incriminación de determinadas conductas particularmente graves contra el medio ambiente– ya entrañaba que la Decisión marco tenía que ser anulada, y ésta no fue examinada con mayor detalle porque no era necesario. (52)
111. La delimitación de competencias así perfilada, según la cual la Comunidad puede exigir la imposición de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias, pero tiene que dejar a los Estados miembros la determinación de su clase y gravedad, tiene también la ventaja de su claridad. Dudo que sea en absoluto posible diferenciar más en relación con el grado de detalle con el que la Comunidad puede determinar las sanciones penales. (53)
112. Para resumir, puede afirmarse que, conforme a la sentencia dictada en el asunto C‑176/03, según mi interpretación, cuando sean necesarias medidas penales para asegurar la plena efectividad del Derecho comunitario, y éstas sean indispensables para combatir infracciones graves en una materia determinada, el legislador comunitario puede obligar a los Estados miembros a sancionar determinadas conductas y a establecer al respecto sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias.
113. Esa competencia permite a la Comunidad, en el ámbito de las facultades y las políticas que le han sido atribuidas, disponer de toda la gama de medidas jurídicas coercitivas con objeto de hacer cumplir su propio ordenamiento jurídico. Dicha competencia es por tanto un factor destacado en el movimiento del Derecho comunitario, por expresarlo así, hacia una lex perfecta . A la vez, la existencia de esa competencia no desvirtúa la norma general según la cual el Derecho penal y las normas de esa naturaleza forman parte de la competencia de los Estados miembros, ni tampoco interfiere, a mi juicio, en los sistemas penales nacionales en una medida que pudiera afectar de modo inaceptable a su coherencia –ya que deja a los Estados miembros la elección de las sanciones penales que deban aplicarse. (54)
114. Sin embargo, no se debe silenciar que la competencia de la Comunidad en relación con el Derecho penal, según la define el Tribunal de Justicia en la sentencia del asunto C‑176/03, revela, al examinarla con mayor atención, algunas insuficiencias conceptuales que dificultan, como muestra el presente asunto, la apreciación del cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de esa competencia en un caso concreto.
115. En primer lugar, la efectividad es un criterio impreciso en varios aspectos para determinar la competencia para adoptar medidas de Derecho penal.
116. En primer término, y en general, la efectividad no es una cuestión absoluta, sino de grado. La dificultad se halla en precisar el nivel requerido: ¿cuándo no son suficientemente efectivas o «plenamente efectivas» las normas en un ámbito específico, de tal modo que se haga necesario el instrumento del Derecho penal?
117. En segundo término, ¿cuál es la contribución de las sanciones penales a la efectividad de una norma? Actualmente se sigue debatiendo en el ámbito de la criminología a propósito de la forma y las materias en las que las sanciones penales constituyen el mejor medio para asegurar el cumplimiento efectivo de la norma. Puede ser demasiado simple presumir que el Derecho penal sea siempre el remedio apropiado para la falta de efectividad.
118. En tercer término, aunque su efecto disuasorio signifique que existe ciertamente una correlación entre el Derecho penal y la efectividad, ésta no recoge por entero la esencia del Derecho penal. Como ya he apuntado antes, las consideraciones políticas que alientan la utilización de las sanciones penales en una comunidad específica van mucho más allá de la mera cuestión del cumplimiento efectivo.
119. Así pues, es manifiesto que la cuestión de si las medidas penales son «indispensables» en un caso determinado para combatir infracciones graves o son «necesarias» para asegurar que las normas sean «plenamente efectivas», no sólo requiere una consideración «objetiva» de la base jurídica material o de la política de que se trate, sino también un grado de valoración. Desde esa perspectiva, no es accidental que el Tribunal de Justicia hiciera referencia a las medidas de Derecho penal que el legislador comunitario « estime
necesarias» y observara que «el Consejo consideró
que las sanciones penales eran indispensables». (55)
120. En segundo lugar, no es ideal que la competencia penal de la Comunidad, según se ha esbozado, se adjunte a modo de accessorium sequitur principale a las competencias específicas atribuidas a la Comunidad –de forma tal que la citada competencia penal pudiera considerarse prácticamente como un mero aspecto concreto de la política comunitaria en cuestión– en tanto que al mismo tiempo el Derecho penal de los Estados miembros, que normalmente se percibe como un sistema jurídico diferenciado, tiene que ajustarse a las consecuencias de la referida competencia comunitaria.
121. Me parece problemático, en particular, que los requisitos para la adopción de medidas relativas al Derecho penal conforme al pilar comunitario, en especial el procedimiento legislativo, dependen del área de acción de la Comunidad afectada, y varían en consecuencia.
122. Por igual razón, esto apenas constituye una base satisfactoria para una evolución más amplia hacia la ejecución del Derecho comunitario con medios penales. Si tuviera que seguirse tal política en la Comunidad, sería sin duda deseable que existiera una base jurídica específica que estableciera un procedimiento legislativo uniforme.
C. Validez de la Decisión marco impugnada
123. Aunque ya he tratado en los puntos anteriores los principales problemas suscitados en el presente asunto, queda por apreciar in concreto
si o en qué medida las disposiciones impugnadas de la Decisión marco –habida cuenta en particular de su finalidad y contenido– (56) podían haber sido adoptadas válidamente sobre la base del Tratado CE.
124. Respecto a la finalidad de la Decisión marco, se desprende con claridad de su título y de sus considerandos que tiene por objeto la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la represión de la contaminación procedente de buques y que se dirige a complementar en ese aspecto la Directiva.
125. Así pues, al igual que la Directiva (57) –en apoyo, específicamente, de la política comunitaria de seguridad marítima– mediante la Decisión marco se pretende proteger el medio ambiente y, en particular, actuar contra los delitos medioambientales (primer considerando de la Decisión marco).
126. Como ya he expuesto antes, (58) la Comisión basa su demanda en el presente asunto en que las disposiciones contenidas en la Decisión marco deberían haber sido adoptadas, al igual que la Directiva, sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, ya que la citada Decisión se refiere a la navegación marítima. Excepto en lo referido al Derecho penal, las demás partes, demandada y coadyuvantes, no han rebatido en principio ese criterio, ni han mantenido que el artículo 175 CE, relativo al medio ambiente, pudiera ser una base jurídica para la Directiva o para las medidas previstas en la Decisión marco, si éstas tuvieran que adoptarse conforme al pilar comunitario.
127. A mi juicio también, la Comisión no incurre en error al mantener que, no obstante el aspecto medioambiental, los fines de la Decisión marco pueden perseguirse sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, relativo a la navegación marítima. Si bien la contaminación marítima, como tal, es ciertamente un problema medioambiental, su reducción o prevención es al mismo tiempo un aspecto importante de la acción de la Comunidad en materia de navegación marítima. (59)
128. Debe observarse al respecto que el hecho de que una medida comunitaria persiga fines de protección medioambiental no significa automáticamente que deba adoptarse sobre la base del artículo 175 CE. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que, si bien los artículos 174 CE y 175 CE tienen la finalidad de conferir a la Comunidad competencia para emprender una acción específica en materia de medio ambiente, dejan intactas las competencias que ésta posee en virtud de otras disposiciones del Tratado, incluso cuando las medidas de que se trate persigan al mismo tiempo alguno de los objetivos de protección del medio ambiente; además, dado que las exigencias de la protección del medio ambiente son un componente necesario de las demás políticas de la Comunidad, una medida comunitaria no puede calificarse de acción de la Comunidad en materia de medio ambiente por el solo hecho de que tenga en cuenta dichas exigencias. (60)
129. A mi juicio, las medidas tendentes a la protección medioambiental que, como en el presente asunto, se refieren específicamente a la contaminación procedente de los buques forman parte de la política sobre navegación marítima para la que el artículo 80 CE, apartado 2, proporciona una base jurídica especial. Por tanto, estoy de acuerdo con la Comisión en que la correcta base jurídica para tales medidas sería el artículo 80 CE, apartado 2, que autoriza la adopción de normas en materia de navegación marítima, y no el artículo 175 CE relativo al medio ambiente.
130. Sin embargo, en lo que atañe al contenido de la Decisión marco, la Comisión, apoyada por el Parlamento, alega en términos muy generales que ésta podía haber sido adoptada en su totalidad sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2.
131. Como resulta evidente de las consideraciones anteriores, esa tesis no es correcta respecto a los artículos 4 y 6 de la Decisión marco, en la medida en que disponen con cierto detalle la clase y la gravedad de las sanciones que han de aplicarse –si bien, en parte, estableciendo grados de sanción–. Como he indicado antes, la adopción de esas disposiciones entra en el ámbito del título VI del Tratado de la Unión Europea. Además, los artículos 7, 8 y 9 de la Decisión marco, en cuanto se refieren a la determinación y la coordinación de la competencia judicial, a un mecanismo de intercambio de información sobre la comisión de infracciones penales y a la designación de puntos de contacto, exceden a mi juicio de la competencia de la Comunidad, según la he esbozado anteriormente, para obligar a los Estados miembros a tipificar una determinada conducta como una infracción penal. Por tanto, esas disposiciones fueron válidamente adoptadas mediante una Decisión marco en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal. Por último, los artículos 10 (ámbito territorial), 11 (aplicación) y 12 (entrada en vigor) son de carácter meramente técnico.
132. Sin embargo, la Decisión marco contiene también varias disposiciones relativas a los elementos constitutivos de las infraccio nes penales que deben establecerse, así como al requisito de que sean castigadas con sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias. Entre estas disposiciones incluyo el artículo 2; el artículo 3; el artículo 4, apartado 1, sobre las sanciones, en la medida en que obliga a los Estados miembros a garantizar que las infracciones contempladas en los dos artículos anteriores sean objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias; el artículo 5, conforme al cual las personas jurídicas pueden ser consideradas responsables por las infracciones, y el artículo 6, apartado 1, en cuanto dispone que a dichas personas jurídicas les pueden ser impuestas sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.
133. A este respecto debe observarse –como se recuerda en el primer considerando de la Directiva– que la política de la Comunidad en materia de seguridad marítima, que es un aspecto de la navegación marítima, aspira a un elevado nivel de seguridad y de protección del medio ambiente. Como se desprende de los considerandos de la Decisión marco, el Consejo consideró necesario, a raíz del naufragio del petrolero Prestige, imponer a los Estados miembros la obligación de aplicar sanciones penales contra los delitos medioambientales con objeto de reforzar la seguridad marítima. Dado el impulso resultante de la grave contaminación causada por el naufragio del Prestige, la Decisión marco, como su título expresa, pretende reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques.
134. Además, como expone el segundo considerando de la Directiva, las normas aplicadas en los Estados miembros, basadas en el Convenio Marpol 73/78, eran incumplidas a diario por un número muy elevado de buques que navegaban por aguas comunitarias, sin que se adoptaran medidas correctoras.
135. Por último, el legislador comunitario manifestó expresamente en la Directiva (cuarto y quinto considerandos) que las medidas disuasorias forman parte integrante de la política comunitaria de seguridad marítima y que son necesarias sanciones eficaces, disuasorias y proporcionadas para proteger eficazmente el medio ambiente en ese ámbito.
136. A mi juicio, vistos esos antecedentes, puede presumirse que el legislador comunitario consideró necesaria la adopción de medidas penales para la protección efectiva del medio ambiente en relación con la contaminación procedente de los buques y que tales medidas son indispensables para combatir las infracciones graves en ese ámbito.
137. Por tanto, la Comunidad tiene competencia para exigir a los Estados miembros que penalicen tales infracciones y que establezcan sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.
138. De ello resulta que los artículos 2, 3 y 5 de la Decisión marco, así como en parte los artículos 4, apartado 1, y 6, apartado 1, de la misma podían haber sido válidamente adoptados sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2.
139. En consecuencia, puesto que la Decisión marco debe considerarse indivisible, procede a mi juicio estimar que fue adoptada en su totalidad con infracción del artículo 47 UE, y que por consiguiente debe ser anulada.
VI. Conclusión
140. En virtud de las consideraciones expuestas propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Anule la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques.
2) Condene en costas al Consejo de la Unión Europea.
3) Declare que las partes coadyuvantes cargarán con sus propias costas.
(1) .
(2)  –	DO L 255, p. 164.
(3)  –	C‑176/03, Rec. p. I‑7879.
(4)  –	DO L 29, p. 55.
(5)  –	Comunicación de 23 de noviembre de 2005 de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las consecuencias de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13.9.05 dictada en el asunto C‑176/03 (Comisión contra Consejo) [COM (2005) 583].
(6)  –	Resolución del Parlamento Europeo sobre las consecuencias de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 2005 (Asunto C‑176/03, Comisión/Consejo) [2006/2007 (INI)].
(7)  –	Véanse la Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas penales destinadas a garantizar el respeto de los derechos de propiedad intelectual [COM(2006) 168 final] y la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal [COM (2007) 51 final].
(8)  –	DO L 255, p. 11.
(9)  –	El artículo 4 de la Directiva, titulado «Infracciones», establece: «Los Estados miembros velarán por que las descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques realizadas en cualquiera de las zonas enumeradas en el artículo 3, apartado 1, se consideren infracciones si se han cometido de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave. Estas infracciones se consideran delictivas con arreglo a las disposiciones de la Decisión marco 2005/667/JAI, que complementa la presente Directiva, y en las circunstancias previstas en dicha Decisión.» El artículo 5 de la Directiva prevé varias excepciones al artículo 4.
(10)  –	Citada en la nota 3, apartado 42.
(11)  –	Sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania (C‑476/98, Rec. p. I‑9855), apartado 80.
(12)  –	Citada en la nota 3, apartado 49.
(13)  –	Estas últimas son muy diferentes del primero, en particular, en cuanto a la naturaleza y al efecto de las medidas adoptadas para promoverlas y a los instrumentos jurídicos empleados (que tienen una naturaleza más propia del Derecho internacional y carecen de efecto directo); por lo que se refiere al procedimiento decisorio y a la función atribuida a las diversas instituciones (no existe una potestad exclusiva de iniciativa de la Comisión y normalmente se tiende a adoptar la legislación por unanimidad en el seno del Consejo, con participación sólo limitada del Parlamento Europeo); y lo que no es menos importante, en lo que atañe al control judicial (no existe un recurso por incumplimiento como el previsto por el artículo 226 CE en caso de falta de adaptación del Derecho nacional a las decisiones marco, y está restringida la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de peticiones de decisión prejudicial). No obstante, algunos principios enunciados en el contexto del Derecho comunitario pueden extenderse también al segundo y al tercer pilar: véase en particular, acerca de la obligación de interpretación conforme del Derecho nacional, la sentencia de 16 de junio de 2005, Maria Pupino (C‑105/03, Rec. p. I‑5285).
(14)  –	Véanse la sentencia de 12 de mayo de 1998, Comisión/Consejo (C‑170/96, Rec. p. I‑2763), apartado 16, y la sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 39.
(15)  –	Véase al efecto la sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 40.
(16)  –	Véanse al respecto, entre otras, la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada AETC (22/70, Rec. p. 263), apartado 31, y la sentencia del asunto C‑476/98, citada en la nota 11, en particular sus apartados 108 a 110.
(17)  –	Al respecto también se ha hecho referencia a la máxima «quien puede lo más puede lo menos».
(18)  –	Véase la sentencia del asunto C‑476/98, citada en la nota 11, apartado 80.
(19)  –	Véanse en sentido parecido las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en el asunto C‑176/03, cuya sentencia se cita en la nota 3, punto 72.
(20)  –	Los denominados «criterios Engel»: T.E.D.H., sentencia de 8 de junio de 1976, Engel y otros, Serie A, nº 22.
(21)  –	T.E.D.H., sentencia de 9 de febrero de 1995, Welch, Serie A, nº 307.
(22)  –	Véanse también al respecto las conclusiones del Abogado General Jacobs en el asunto Alemania/Comisión (sentencia de 27 de octubre de 1992, C‑240/90, Rec. p. I‑5383), punto 11, y las conclusiones del Abogado General Saggio en el asunto Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (sentencia de 6 de julio de 2000, C‑356/97, Rec. p. I‑5461), punto 50.
(23)  –	Sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 47, con referencia a la sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595), apartado 27; y sentencia de 16 de junio de 1998, Lemmens (C‑226/97, Rec. p. I‑3711), apartado 19.
(24)  –	Véanse sus conclusiones en el asunto C‑176/03, cuya sentencia se cita en la nota 3, puntos 30 y ss.
(25)  –	Sentencia de 2 de febrero de 1977, 50/76, Rec. p. 137, apartados 32 y 33 (el subrayado es mío).
(26)  –	Véase al respecto la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skavani y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Rec. p. I‑929), apartado 36 (el subrayado es mío).
(27)  –	También debe mencionarse la sentencia de 11 de noviembre de 2004, Antonio Niselli (C‑457/02, Rec. p. I‑10853), como un ejemplo de la incidencia indirecta del Derecho comunitario –en ese asunto, la normativa comunitaria sobre residuos– en el Derecho penal nacional. Véase también respecto a los límites en ese contexto la sentencia de 3 de mayo de 2005, Berlusconi y otros (C‑387/02, C‑391/02 y C‑403/02, Rec. p. I‑3565).
(28)  –	Sentencia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia (68/88, Rec. p. 2965), apartados 23 y 24.
(29)  –	Sentencia de 8 de julio de 1999 (C‑186/98, Rec. p. I‑4883), apartado 12.
(30)  –	Véase la sentencia del asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 47.
(31)  –	Apartado 40.
(32)  –	Apartados 41 a 43.
(33)  –	Apartado 45, con referencia a la sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, denominada «Dióxido de titanio» (C‑300/89, Rec. p. I‑2867), apartado 10, y a la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber (C‑336/00, Rec. p. I‑7699), apartado 30.
(34)  –	Apartado 46.
(35)  –	Apartado 47.
(36)  –	Apartado 48.
(37)  –	Véase el punto 76 supra.
(38)  –	Véanse en particular los puntos 84 a 87 de sus conclusiones en el asunto cuya sentencia se cita en la nota 3.
(39)  –	Sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 52.
(40)  –	Respecto a ese razonamiento véase la sentencia de 9 de julio de 1987, Alemania/Comisión (281/85, 283/85 a 285/85 y 287/85, Rec. p. 3203), apartado 28.
(41)  –	Véase también el énfasis puesto en los intereses medioambientales por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en sus conclusiones en el asunto cuya sentencia se cita en la nota 3, puntos 52 a 70.
(42)  –	Apartado 41 de la sentencia, citada en la nota 3.
(43)  –	Véanse los puntos 67 y ss supra .
(44)  –	Apartado 48.
(45)  –	Apartado 50.
(46)  –	Véanse los puntos 83 a 87 de sus conclusiones en el asunto cuya sentencia se cita en la nota 3.
(47)  –	Citada en la nota 5, punto 13.
(48)  –	Véase la sentencia del asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 49.
(49)  –	Véanse los puntos 83 a 85 de sus conclusiones en el asunto cuya sentencia se cita en la nota 3.
(50)  –	Véase el punto 76 supra.
(51)  –	Véase el punto 94 de sus conclusiones en el asunto cuya sentencia se cita en la nota 3.
(52)  –	A la inversa, el Tribunal de Justicia estimó que no procedía examinar la alegación de la Comisión según la cual, en cualquier caso, debería anularse parcialmente la Decisión marco en la medida en que dejaba determinadas elecciones a los Estados miembros. Véase el apartado 54 de la sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3.
(53)  –	Por ejemplo, señalando la clase de sanción pero no su gravedad, o definiendo la gravedad de las sanciones dentro de una escala.
(54)  –	Puede observarse además, como ha señalado el Gobierno austriaco, que existe una competencia accesoria similar en algunos sistemas federales, conforme a la cual los Estados federados son competentes para adoptar, entre otros aspectos, las medidas en el ámbito del Derecho penal que sean necesarias para la regulación de las materias de su competencia a pesar de que, con carácter general, el Derecho penal sea competencia del legislador federal.
(55)  –	Véase la sentencia en el asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartados 48 y 50 (el subrayado es mío).
(56)  –	Véase la sentencia del asunto C‑176/03, citada en la nota 3, apartado 45 y la jurisprudencia citada.
(57)  –	Véanse en particular el primer y cuarto considerandos.
(58)  –	Véanse los puntos 65 y 66 supra .
(59)  –	Véase el segundo considerando de la Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga (DO L 332, p. 81), que también se adoptó sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2.
(60)  –	Véase en ese sentido la sentencia Huber, citada en la nota 33, apartado 33.