62001CJ0344_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑344/01,
República Federal de Alemania,
representada por los Sres. W.-D. Plessing y M. Lumma, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por el Sr. M. Niejahr, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 200, p. 28), en la medida en que procede a correcciones financieras relativas a primas por vaca nodriza concedidas durante los años 1995 y 1996, años que corresponden a los ejercicios financieros de 1996 y de 1997,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans (Ponente), en funciones de Presidente de la Sala Quinta, y los Sres. A. Rosas y A. La Pergola, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. M. Múgica Arzamendi, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 5 de junio de 2003;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
25 de septiembre de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de septiembre de 2001, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, la anulación de la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 200, p. 28; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que procede a correcciones financieras relativas a primas por vaca nodriza concedidas durante los años 1995 y 1996, años que corresponden a los ejercicios financieros de 1996 y de 1997.
Marco jurídico
2. El artículo 4 quinquies
del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215, p. 49; en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68»), dispone:
«1. El productor que tenga en su explotación vacas nodrizas podrá beneficiarse, previa solicitud, de una prima por el mantenimiento del censo de vacas nodrizas (prima por vaca nodriza).
[…]
5. La prima se concederá al productor que no entregue leche ni productos lácteos procedentes de su explotación durante doce meses a partir del día de depósito de la solicitud y que en ese período mantenga durante como mínimo seis meses sucesivamente un número de vacas nodrizas por lo menos igual a aquel por el que se solicite la prima.
No obstante, la cesión de leche o productos lácteos efectuada directamente de la explotación al consumidor no impedirá la concesión de la prima.
6. La prima se otorgará igualmente al productor que entregue leche o productos lácteos siempre y cuando su cantidad de referencia individual con arreglo al artículo 5 quater
del Reglamento (CEE) nº 804/68 […] sea inferior o igual a 60.000 kilogramos.
En tal caso, la prima se concederá por un número de vacas nodrizas que, sin exceder de diez animales por año y por explotación, se mantengan, como mínimo, seis meses sucesivamente a partir del día de depósito de la solicitud.
[…]»
3. A tenor del artículo 4 bis
del Reglamento nº 805/68, se entenderá por «vaca nodriza»:
«i) la vaca que pertenezca a una de las razas cárnicas o proceda de un cruce con alguna de esas razas y forme parte de un rebaño que esté destinado a la cría de terneros para la producción de carne
y
ii) la novilla gestante que cumpla las mismas condiciones y sustituya a una vaca nodriza.»
4. El Reglamento (CEE) nº 3886/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a los regímenes de primas previstos en el Reglamento nº 805/68, y se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1244/82 y (CEE) nº 714/89 (DO L 391, p. 20), establece las normas de desarrollo de las disposiciones relativas a la concesión, en particular, de la prima por vaca nodriza.
5. El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1; en lo sucesivo, «sistema integrado»), y el Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), contienen las normas aplicables a la tramitación de las solicitudes de primas por vaca nodriza y al control de la legalidad del otorgamiento de dichas primas.
6. De conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 3508/92, el sistema integrado está compuesto, en particular, por una base de datos informática, un sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado, así como por un sistema integrado de control. En virtud del artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, el sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado, así como el sistema integrado de control se aplican desde el 1 de febrero de 1993, y la base de datos informatizada desde el 1 de enero de 1996.
7. Los artículos 6 a 15 del Reglamento nº 3887/92 establecen normas pormenorizadas sobre el control del sistema integrado. El artículo 6, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
2. El control administrativo a que se refiere el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 se basará especialmente en las comprobaciones cruzadas sobre las parcelas y los animales declarados con objeto de evitar la concesión de dobles ayudas injustificadamente para el mismo año civil.»
8. El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), establece las normas generales aplicables a la financiación de la política agrícola común.
9. De conformidad con su artículo 3, apartado 1, la sección «Garantía» del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
10. En virtud del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, mediante decisiones denominadas «de conformidad», la Comisión debe determinar los gastos que procede excluir de la financiación comunitaria a que se refieren los artículos 2 y 3 del mismo Reglamento, cuando comprueba que determinados gastos no se han efectuado observando las normas comunitarias.
11. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, para prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
12. De conformidad con el artículo 9 del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros deben poner a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y adoptar todas las medidas que puedan facilitar los controles que la Comisión considere útiles.
13. La Comisión adoptó en 1997 las «orientaciones relativas al cálculo de las consecuencias financieras en la preparación de la decisión de liquidación de cuentas del FEOGA» (Doc. nº VI/5330/97; en lo sucesivo, «orientaciones»). Para calcular los gastos que no pueden ser tomados en consideración, en caso de controles deficientes en los Estados miembros, las orientaciones prevén correcciones a tanto alzado del 2 %, 5 %, 10 % o 25 % de los gastos declarados. Disponen que, en casos excepcionales, podrán aplicarse correcciones superiores, pudiendo llegarse hasta a excluir por completo los gastos de la financiación comunitaria.
14. En relación con la base de cálculo, las orientaciones establecen:
«Deberá aplicarse el porcentaje de corrección a la parte de los fondos respecto a la cual el gasto haya supuesto un riesgo. Cuando la deficiencia se deba a la no aplicación, por un Estado miembro, de un sistema de control apropiado, deberá aplicarse la corrección a todos los gastos a los que ese sistema de control fuera aplicable. Cuando existan motivos para suponer que la deficiencia se limita a la no aplicación del sistema de control adoptado por el Estado miembro en una provincia o en una región, deberá aplicarse la corrección a los gastos gestionados por esa provincia o esa región […]».
El procedimiento ante la Comisión
15. La Comisión realizó en Renania del Norte-Westfalia, del 22 al 26 de septiembre de 1997, en Schleswig-Holstein, del 19 al 23 de enero de 1998, y en Baviera, del 8 al 12 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «tres Länder controlados»), diversos controles acerca de la aplicación, en particular, de la prima por vaca nodriza.
16. Mediante escritos de 25 de noviembre de 1997 y 2 de febrero de 1999, la Comisión notificó sus comprobaciones y recomendaciones relativas a tales controles. En este segundo escrito señaló que, salvo prueba en contrario, las comprobaciones realizadas en los tres Länder controlados se considerarían representativas de la totalidad del territorio alemán. Convocó a las autoridades alemanas competentes a un encuentro bilateral en Bruselas, el cual tuvo lugar el 1 de junio de 1999. Mediante escrito de 31 de agosto de 1999, la Comisión indicó al Gobierno alemán que procedería a una corrección que comprendería la totalidad de los Länder en lo que atañe, en particular, a la prima por vaca nodriza. En su respuesta de 3 de noviembre de 1999, el Gobierno alemán se opuso a la imputación a otros Länder de infracciones comprobadas por la Comisión en los tres Länder controlados.
17. Mediante oficio de 9 de octubre de 2000, la Comisión procedió a una corrección financiera en el ámbito de la prima por vaca nodriza respecto a los ejercicios financieros de 1996 y 1997 del 5 % para el Land de Schleswig-Holstein y del 2 % para los demás Länder. No obstante, en relación con el Land de Mecklenburgo-Pomerania Occidental, indicó en dicho oficio que había recibido informaciones nuevas importantes que hacían referencia a un sistema de control específico de las cabezas de ganado potencialmente inadmisibles. Puntualizó que podía reconsiderarse su postura en relación con dicho Land si se facilitaban instrucciones de control pertinentes y una descripción de análisis de los riesgos.
18. Para justificar la extrapolación a los demás Länder de las comprobaciones efectuadas en los tres Länder controlados, la Comisión se basó esencialmente en los siguientes elementos: i) las bases de datos existentes en los distintos Länder eran incompatibles antes de 1997, por lo que el control cuyo objeto es evitar la presentación de varias solicitudes de primas por las mismas vacas sólo podía ser incompleto; ii) en numerosos casos, los registros del ganado eran erróneos y, por lo tanto, no suponían una base fiable para el control administrativo y sobre el terreno; iii) el sistema de control no preveía ningún límite de edad suficiente a efectos de apreciar el posible cumplimiento de los requisitos para obtener la prima por vaca nodriza o con vistas a la organización de un control sobre el terreno.
19. La Comisión motivó la ampliación de la corrección financiera a otros Länder no controlados manifestando que, «debido a que las principales deficiencias comprobadas en los diferentes Länder visitados son similares y a la importante similitud que existe entre las estructuras y los procedimientos administrativos, era preciso partir del principio de que, en los años 1995 y 1996, debían de haber existido deficiencias comparables en los demás Länder no visitados». La Comisión puntualizó que había pedido que se le facilitaran pruebas de que sus comprobaciones no eran de aplicación en los demás Länder. Señaló que, no obstante, las autoridades competentes alemanas no le remitieron tales documentos, habida cuenta de que consideraban que no estaban en condiciones de proporcionarlos en la medida deseada.
20. Mediante escrito de 21 de noviembre de 2000, el Gobierno alemán presentó en la Secretaría del órgano de conciliación de la Comisión una petición en la que se instaba un procedimiento de conciliación. En su informe final, de 16 de marzo de 2001, el órgano de conciliación consideró que no le correspondía resolver la cuestión de la legalidad constitucional de correcciones financieras aplicadas a los Länder en los que no se había efectuado previamente ningún control. En relación con la carga de la prueba así como con la naturaleza y la apreciación de los documentos que debían presentarse, no consideró que hubiera posibilidad alguna de aproximar las posiciones discrepantes. No obstante, en un plano más general, en la perspectiva de posibles litigios sobre la forma y el contenido de los medios de prueba que podían exigirse de los Estados miembros, el órgano de conciliación se pronunció a favor de la elaboración de normas claras y precisas por los servicios de la Comisión.
21. Mediante escrito de 8 de mayo de 2001, la Comisión comunicó sus conclusiones definitivas posteriormente al informe final del órgano de conciliación. Mediante escrito de 20 de junio de 2001, el Gobierno alemán mantuvo y aclaró su posición.
22. En su informe de síntesis de 19 de junio de 2001 (Doc. nº AGRI/17537/01), la Comisión mantuvo su punto de vista en cuanto al carácter imputable de las correcciones financieras a los Länder en los que no había efectuado controles sobre el terreno. Sin embargo, por lo que respecta al Land de Mecklenburgo-Pomerania Occidental, indicó haber recibido la información solicitada. El 19 de junio de 2001 se oyó a los Estados miembros con motivo de la reunión del comité del FEOGA en relación con el proyecto de decisión de la Comisión.
23. En la Decisión impugnada la Comisión fijó la corrección financiera definitiva contra la que la República Federal de Alemania ha interpuesto el presente recurso.
Pretensiones de las partes
24. El Gobierno alemán pide al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación comunitaria el importe de 3.870.600,88 DEM y lo imputa a la República Federal de Alemania.
– Condene en costas a la demandada.
25. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la demandante.
Motivos de anulación de la Decisión impugnada
26. El Gobierno alemán invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
27. En primer lugar, la imputación de la corrección «a la totalidad de los Länder» se basa en un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo. En efecto, sostiene que la Decisión impugnada se funda en conclusiones erróneas extraídas de una investigación insuficiente de la Comisión.
28. En segundo lugar, el Gobierno alemán alega que la Decisión impugnada viola los principios de buena administración, en la medida en que, a su juicio, la Comisión se aparta, sin justificación alguna y sin previo aviso, de su práctica administrativa anterior de la imputación «específica de cada Land». Afirma que de este modo la Comisión llevó a cabo una acción administrativa que no responde a las exigencias de previsibilidad y de transparencia.
29. En tercer lugar, dicho Gobierno alega que la Decisión impugnada incumple el deber de lealtad de las instituciones comunitarias frente a los Estados miembros, que resulta del artículo 10 CE.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
30. El Gobierno alemán sostiene que la investigación destinada a esclarecer los hechos determinantes sobre los que se basa la Decisión impugnada resulta insuficiente. Considera que esta insuficiencia supone un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo. Señala que, en efecto, no está justificada la extrapolación de las comprobaciones realizadas en los tres Länder controlados a los demás Länder que no han sido objeto de ningún control.
31. El Gobierno alemán aduce que la estructura constitucional federal de Alemania se opone a tal extrapolación. A su juicio, la ejecución de las medidas relativas a las primas otorgadas en el marco del sistema integrado, incluida la prima por vaca nodriza, es, en efecto, competencia exclusiva de los Länder. Señala que dicha competencia implica, en particular, una aplicación interna por cada Land, bajo su propia responsabilidad. Puntualiza que, por lo tanto, la aplicación del Derecho comunitario por los Länder es, a priori,
heterogénea, tanto a causa de la diferente organización administrativa como de las disposiciones de aplicación propias de cada Land.
32. Dicho Gobierno manifiesta que, en consecuencia, no existe ninguna «globalidad homogénea» que justifique una corrección financiera para toda Alemania. Señala que, en principio, las correcciones financieras deben aplicarse únicamente sobre la base de comportamientos culposos comprobados en relación con los organismos pagadores que hayan sido controlados. Afirma que sólo cuando dispone de elementos concretos puede la Comisión ampliar el ámbito de aplicación de las correcciones financieras a los organismos pagadores de los Länder que no haya controlado sobre el terreno.
33. En cualquier caso, el Gobierno alemán considera que en el presente supuesto la extrapolación no está justificada.
34. A este respecto, sostiene que nunca antes se habían efectuado extrapolaciones. Señala que, con motivo de otros controles efectuados en el ámbito del FEOGA, la Comisión sólo había aplicado correcciones financieras al Land en el que había efectuado controles. El Gobierno alemán precisa que dicha institución no amplió entonces tales correcciones a la totalidad del territorio alemán.
35. El Gobierno alemán subraya que la aplicación administrativa y el control del régimen de la prima por vaca nodriza se estructuran de distinta manera, de forma que un incumplimiento comprobado en uno de los Länder no debe necesariamente darse por sentado en los demás Länder. Alega que no necesariamente son pertinentes las extrapolaciones de carácter general de los resultados de controles realizados en distintos Länder. Sostiene que las comprobaciones de la propia Comisión se oponen, por lo demás, a tal extrapolación. A juicio de dicho Gobierno, en particular, las lagunas detectadas en los tres Länder controlados, en lo que al límite de edad previsto para la apreciación de la posible admisibilidad al régimen de la prima se refiere, son totalmente distintas.
36. A modo de ejemplo de la diversidad de situaciones en los diferentes Länder, el Gobierno alemán alega, por lo demás, que, con el fin de evitar pagos injustificados, en el Land de Thüringen se controló sobre el terreno en los años anteriores mucho más del 10 % de las explotaciones. Afirma que el considerable número de explotaciones controladas sobre el terreno garantizó la seguridad del procedimiento de solicitud.
37. El Gobierno alemán alega que, por lo que respecta al Land de Hesse, la aptitud de la vaca nodriza para dar derecho a una prima se verificó tanto mediante controles de credibilidad sobre la base de documentos suministrados como mediante controles sobre el terreno.
38. Dicho Gobierno manifiesta que, en el Land de Sarre, desde 1996 la informática permite garantizar un control completo tanto de las cabezas de ganado con prima como de las que no dan derecho a prima. Señala que, en efecto, el organismo competente de aquel Land elabora listas de las cabezas de ganado, que contienen los números de las marcas auriculares, así como la fecha de nacimiento de todos los bovinos [base de datos del sistema integrado establecida de conformidad con el artículo 2, letra a), del Reglamento nº 3508/92], listas que se controlan independientemente del sistema de marcado, con el fin de evitar solicitudes repetidas.
39. El Gobierno alemán afirma que, en el Land de Sajonia, la aptitud de la vaca nodriza para dar derecho a una prima se verifica siempre mediante controles, independientemente de la edad de los animales por los que se solicita una prima. Precisa que el resultado fue de 24 denegaciones sobre un total de 1887 solicitudes en 1995; de 59 denegaciones sobre un total de 1.935 solicitudes en 1996, y de 51 denegaciones sobre un total de 2.054 solicitudes en 1997.
40. El Gobierno alemán manifiesta que, en el Land de Baden-Wurtemberg, las autoridades competentes efectuaron controles sobre el terreno en número superior a la media en lo que a las solicitudes de prima por vaca nodriza se refiere. Así, el 19,63 % de dichas solicitudes fue objeto de un control sobre el terreno en 1995, dando lugar a 254 denegaciones, y el 18,46 % en 1996, dando lugar a 144 denegaciones.
41. Dicho Gobierno alega que es infundada la imputación formulada por la Comisión de un supuesto cotejo centralizado insuficiente de las solicitudes de prima, como incumplimiento que no se circunscribe a un Land. Indica que, en efecto, desde octubre de 1995, se implantó un nuevo sistema de identificación de bovinos. Eficaz y homogéneo, a su juicio, incluye un registro central de los números emitidos, que permite así un control cruzado de las marcas auriculares solicitadas a escala federal.
42. El Gobierno alemán alega además que la Comisión incumplió la obligación que le incumbe de aportar la prueba de una infracción de las disposiciones del Derecho comunitario en el ámbito de la prima por vaca nodriza en los Länder no controlados. Afirma que, sin indicios concretos, la Comisión invirtió la carga de la prueba en detrimento de la República Federal de Alemania. Considera que dicha institución investigó de manera incompleta sobre los hechos determinantes para la imputación de los incumplimientos a la totalidad de los Länder y no dio ningún indicio tangible que dejara suponer que las infracciones comprobadas existían también en otros Länder. A juicio de dicho Gobierno, sólo un control sobre el terreno habría permitido forjarse una idea adecuada y acorde con los principios de control del sistema de gestión y de control de un Land o de un organismo pagador.
43. La Comisión afirma que la obligación de fijar los hechos pertinentes en los que se basa una decisión no forma parte de los requisitos cuyo incumplimiento constituye un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo. Por lo tanto, a su juicio, debe desestimarse el primer motivo.
44. Con carácter subsidiario, la Comisión reconoce, en relación con la argumentación basada en la estructura constitucional de la República Federal de Alemania, que debe tomarse en consideración dicha estructura cuando se trata de determinar si las insuficiencias en materia de control detectadas en un Land constituyen un problema específico de ese Land o un problema a escala federal.
45. No obstante, en principio, no puede descartarse que los gastos de determinados Länder en los que la Comisión no ha realizado controles anteriormente se tengan en cuenta para el cálculo de una corrección financiera. A su juicio, la autonomía de los Estados miembros en el reparto nacional de competencias para la ejecución del Derecho comunitario no debe, en efecto, implicar un agravamiento excesivo o la imposibilidad de cumplir las obligaciones que incumben a la Comisión a efectos del procedimiento de liquidación de cuentas. Considera que, por otra parte, la prohibición absoluta de generalizar los resultados de controles obtenidos en uno o varios de los Estados federados supondría una discriminación entre los distintos Estados miembros, ya que los Estados miembros de corte federalista sufrirían correcciones financieras inferiores a las de los Estados miembros dotados de una estructura más centralizada.
46. En cuanto a la alegación del Gobierno alemán de que los hechos no justifican la extrapolación, la Comisión afirma que no discute que en algunos Länder, como el Land de Thüringen y el Land de Baden-Wurtemberg, el número de controles sobre el terreno realizados durante el período considerado es muy superior al mínimo prescrito por el Derecho comunitario. Sostiene que, no obstante, esta circunstancia carece de pertinencia, ya que la crítica de la Comisión que originó la corrección controvertida no se refiere al número de controles realizados, sino a la selección de los productores que deben ser controlados, así como al momento y el contenido de los controles.
47. En relación con las declaraciones del Gobierno alemán relativas a los Länder citados como ejemplo, la Comisión observa que, en el Land de Thüringen, los datos aportados se refieren esencialmente al período anterior a 1995 y, por lo tanto, carecen totalmente de pertinencia para la apreciación de la situación durante los años de 1995 y 1996, que corresponden, en el caso de autos, a los ejercicios financieros de 1996 y de 1997. Tan sólo parte de la información aportada se refiere a los años 1995 y 1996. A juicio de la Comisión, no obstante, esta información no permite determinar si la edad de los animales declarados fue tomada en consideración al seleccionar a los productores que debían ser controlados.
48. La Comisión estima que, respecto al Land de Hesse, la afirmación del Gobierno alemán es demasiado general para disipar las dudas de la Comisión. Por añadidura, no puede comprobarse, dada la falta de pruebas.
49. Respecto al Land del Sarre, la Comisión sostiene que las observaciones del Gobierno alemán se refieren exclusivamente a la realización de controles administrativos. Por lo tanto, no son pertinentes con respecto a la cuestión, decisiva en el caso de autos, de la calidad de los controles sobre el terreno.
50. Respecto al Land de Sajonia, la Comisión señala que, independientemente de que la relación entre el número de denegaciones y el total de solicitudes no permite extraer conclusiones sobre la calidad de los controles sobre el terreno realizados en el referido Land, los ejemplos de reembolso aportados por el Gobierno alemán, lejos de disipar las dudas de la Comisión, tienden más bien a reforzarlas. Señala que, en efecto, salvo una excepción, se emitieron todas las reclamaciones de devolución un año después de la concesión de las primas. A su juicio, ello muestra que los controles sobre el terreno realizados en el Land de Sajonia tuvieron lugar de manera tardía y, por lo tanto, que la condición de vaca nodriza de las cabezas de ganado declaradas en el momento de la solicitud no pudo determinarse convenientemente.
51. La Comisión añade que el Gobierno alemán no ha facilitado ninguna información sobre los otros siete Länder no controlados.
52. En cuanto al sistema de identificación de los bovinos con registro central de los números emitidos, la Comisión señala que, como el propio Gobierno alemán ha afirmado, sólo desde 1998 se ha registrado en el sistema la casi totalidad de las cabezas de ganado. Alega que durante 1995 y 1996 sólo fue posible proceder a la confirmación de los datos a escala federal en unas condiciones limitadas.
53. Además, las insuficiencias señaladas por la Comisión en el cotejo centralizado de los datos no constituyeron, a su juicio, la razón determinante para la corrección financiera controvertida. En su opinión, esta corrección se basa esencialmente en las lagunas en la organización de los controles sobre la calidad de la vaca nodriza.
54. La Comisión niega haber invertido la carga de la prueba en perjuicio de la República Federal de Alemania. Aduce que la insuficiencia de los controles sobre la calidad de la vaca nodriza realizados en los tres Länder controlados es indiscutible. Además, la similitud de las lagunas detectadas hizo que se albergaran dudas serias y fundadas en cuanto a la eficacia de los controles de las autoridades alemanas para la totalidad de Alemania. Sostiene que, en este contexto, corresponde al Gobierno alemán aportar pruebas detalladas y completas sobre la eficacia de los sistemas de control aplicados en los Länder no controlados. Tras haber sido requerido a tal fin en vano en múltiples ocasiones, el Gobierno alemán se decidió finalmente a corresponder en parte enviando documentos relativos al Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental. En relación con los otros doce Länder no controlados, manifiesta la Comisión que no recibió información alguna que pueda disipar sus dudas en cuanto a la eficacia de los sistemas de control.
55. La Comisión señala igualmente que no está obligada a realizar controles sobre el terreno antes de adoptar una decisión por la que se excluyan determinados gastos de la financiación comunitaria, sobre la base del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, ya que, a su juicio, esta disposición únicamente exige que la Comisión efectúe comprobaciones. Infiere que, por lo tanto, una corrección financiera puede basarse exclusivamente en el examen de los expedientes a los que el Estado miembro haya dado traslado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56. Mediante su primer motivo, la República Federal de Alemania sostiene, esencialmente, que la Comisión ha incumplido su obligación de llevar a cabo una investigación suficiente antes de adoptar su decisión, en particular, al infringir las normas sobre la prueba en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA.
57. A este respecto, es preciso recordar que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando la norma comunitaria específica no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control (sentencia de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión, C‑373/99, Rec. p. I‑9619, apartado 9).
58. Según reiterada jurisprudencia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse, en particular, las sentencias de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, apartados 39 a 41, y de 19 de junio de 2003, España/Comisión, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, apartado 68).
59. Estas reglas sobre el reparto de la carga de la prueba entre la Comisión y los Estados miembros se aplican con independencia de la estructura interna de un Estado miembro. La responsabilidad por una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas incumbe, en efecto, a los propios Estados miembros, como se desprende del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, en virtud del cual, éstos tienen la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, para prevenir y perseguir las irregularidades y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
60. Por consiguiente, dado que no incumbe a la Comisión pronunciarse sobre el reparto de competencias establecido por las normas institucionales de cada Estado miembro ni sobre las obligaciones que pueden incumbir a las autoridades de la República Federal de Alemania y de los Länder, respectivamente (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C‑8/88, Rec. p. I‑2321, apartado 13), este mismo reparto de competencias no puede constituir una razón suficiente para repercutir las obligaciones que incumben a los Estados miembros sobre la Comunidad a efectos del reparto de la carga de la prueba de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas (véanse igualmente, en este sentido, las sentencias de 8 de junio de 1993, Comisión/Países Bajos, C‑52/91, Rec. p. I‑3069, apartado 36; de 14 de noviembre de 2002, Comisión/Reino Unido, C‑140/00, Rec. p. I‑10379, apartado 60, y de 2 de octubre de 2003, Comisión/Luxemburgo, C‑89/03, Rec. p. I‑0000, apartado 5).
61. En consecuencia, no está prohibido con carácter general extrapolar los datos de determinados Länder a otros. No obstante, los hechos siempre deben justificar tal extrapolación.
62. A este respecto, debe señalarse que el Gobierno alemán no rebate las comprobaciones efectuadas por la Comisión en los tres Länder controlados.
63. Ha quedado acreditado que la Comisión se basó en los siguientes datos para extrapolar dichas comprobaciones a los demás Länder. En primer lugar, las bases de datos existentes en los distintos Länder eran incompatibles antes de 1997, por lo que el control cuyo objeto es evitar la presentación de varias solicitudes de primas por las mismas vacas sólo podía ser incompleto. En segundo lugar, en numerosos casos, los registros del ganado eran erróneos y, por lo tanto, no suponían una base fiable para el control administrativo y sobre el terreno. Por último, el sistema de control no preveía ningún límite de edad suficiente a efectos de apreciar el posible cumplimiento de los requisitos para obtener la prima por vaca nodriza o con vistas a la organización de un control sobre el terreno.
64. Pues bien, no puede negarse que dichos datos constituyen elementos de prueba, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 58 de la presente sentencia, de la duda seria y razonable que la Comisión podía albergar con respecto a los controles o las cifras relativas a los Länder no controlados.
65. Por consiguiente, correspondía al Gobierno alemán, en virtud de esa misma jurisprudencia, presentar la prueba más minuciosa y completa de la realidad de sus controles o de sus cifras, a fin de demostrar que las dudas de la Comisión eran infundadas. No basta con la mera alusión al hecho de que la situación es distinta en cada Land. Correspondía al Gobierno alemán probar concretamente que los sistemas de control en los Länder no controlados no adolecían de los mismos defectos que la Comisión había detectado en los tres Länder controlados.
66. El Gobierno alemán no niega haber recibido un requerimiento de la Comisión para presentar tal prueba y haber remitido algunos datos relativos a los sistemas de control establecidos en los Länder de Sajonia, de Thüringen, de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, de Hesse y del Sarre. En relación con el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, la información remitida a la Comisión determinó que ésta no aplicara una corrección financiera definitiva a los gastos realizados en dicho Land durante los ejercicios de 1996 y de 1997 en lo relativo a las primas por vaca nodriza.
67. En cuanto a los otros cuatro Länder, debe señalarse que el Gobierno alemán no precisa en qué es errónea la respuesta dada por la Comisión en el presente asunto, según la cual los datos que había recibido en relación con estos Länder eran demasiado generales o no eran pertinentes.
68. En consecuencia, procede desestimar por infundado el primer motivo invocado por el Gobierno alemán y basado en la infracción de las reglas de prueba.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
69. Mediante su segundo motivo, el Gobierno alemán imputa a la Comisión haber violado el principio de buena administración, lo que, a su juicio, constituye asimismo un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo.
70. El Gobierno alemán considera que la imputación «a la totalidad de los Länder» de las lagunas comprobadas en tres de ellos constituye una innovación. Alega que, de este modo, la Comisión se apartó de la práctica administrativa seguida desde muchos años antes. Además, no motivó esta modificación de su práctica administrativa, a pesar de que, por motivos relacionados con la buena administración, la previsibilidad y la transparencia, debería haber anunciado este cambio de política mediante una comunicación a los Estados miembros y haber expuesto ésta, al menos, a grandes rasgos.
71. La Comisión responde que ya en 1990 había aprobado una corrección financiera a cargo de la República Italiana por la que había «ampliado» las consecuencias financieras de las irregularidades registradas en determinadas regiones italianas con motivo del pago de las primas, procediendo a una extrapolación de los datos recogidos a las regiones no controladas. Alega igualmente que la Decisión impugnada contiene también una corrección financiera relativa al Reino de España por la cual «generaliza» los resultados de los controles que realizó en determinadas Comunidades Autónomas de dicho Estado, corrección cuyo cálculo se efectuó sobre la base de los gastos realizados en el sector afectado en el conjunto de España. Señala que las autoridades españolas no impugnaron dicha corrección.
72. La Comisión se remite además a las orientaciones adoptadas en 1997, que destacan expresamente que sólo está justificado limitar una corrección a los gastos realizados en una región determinada cuando existen motivos para creer que la deficiencia se limita a la inaplicación, en esa región, del sistema de control adoptado por el Estado miembro.
Apreciación del Tribunal de Justicia
73. Aun suponiendo que un cambio de práctica de la Comisión que no haya sido comunicado a los Estados miembros pueda constituir, como alega el Gobierno alemán, una violación del principio de buena administración, debe señalarse que ningún indicio muestra que efectivamente se haya producido tal cambio en el caso de autos.
74. Al contrario, de la sentencia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión (C‑55/91, Rec. p. I‑4813, apartado 18), se deduce que ya a principios de los años noventa la Comisión procedía a la extrapolación de resultados de controles de una región a otra.
75. Por otra parte, las orientaciones aprobadas por la Comisión en 1997 indican que sólo está justificado limitar una corrección a los gastos realizados en una región determinada cuando existen motivos para creer que la deficiencia se limita a la inaplicación, en esa región, del sistema de control adoptado por el Estado miembro. Ello confirma que, según dichas orientaciones, es posible una extrapolación de correcciones financieras de una región a otra en un Estado miembro, y que constituye incluso la regla general.
76. Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo invocado por el Gobierno alemán.
Sobre el tercer motivo
Alegaciones de las partes
77. El Gobierno alemán recrimina a la Comisión haber infringido el artículo 10 CE. Afirma que, en virtud de este artículo, la Comisión está obligada a actuar con lealtad frente a los Estados miembros y a respetar sus intereses legítimos. Indica que dicho deber de lealtad comprende la obligación de tomar en consideración las estructuras constitucionales, en particular, federales, de los Estados miembros. Refuerza esta interpretación del artículo 10 CE el artículo 6 UE, apartado 3, que establece la obligación de la Unión Europea de respetar la identidad nacional de sus Estados miembros. Por lo tanto, el respeto de la división de la República Federal de Alemania en Länder autónomos sólo obliga a efectuar correcciones financieras con respecto a los distintos Länder cuando el propio FEOGA haya comprobado en tales Länder una violación del Derecho comunitario que menoscabe el presupuesto de la Comunidad.
78. La Comisión considera que dicho motivo carece de fundamento. A su juicio, la obligación que incumbe a las instituciones comunitarias de tomar en consideración la estructura federal de un Estado miembro en aras del principio de cooperación leal no es aplicable sin limitaciones. Puntualiza que, en relación con el procedimiento de liquidación de cuentas, las restricciones que debe aceptar el Gobierno alemán se concretan en los principios generales establecidos en este ámbito por el Tribunal de Justicia, especialmente en relación con la carga de la prueba. Mientras la Comisión observe tales principios al efectuar sus correcciones financieras, no viola el principio de cooperación leal. Por lo tanto, en el caso de autos sólo podría invocarse la infracción del artículo 10 CE si la Comisión, en lo tocante a la corrección financiera impugnada, no hubiera respetado los principios del procedimiento de liquidación de cuentas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
79. Debe recordarse que el principio de cooperación leal que se deriva del artículo 10 CE rige las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones. Obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario e impone a las instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros (véase la sentencia de 16 de octubre de 2003, Irlanda/Comisión, C‑339/00, Rec. p. I‑0000, apartado 71, y la jurisprudencia en ella citada).
80. Este principio se aplica, en particular, en las reglas relativas al reparto de la carga de la prueba, reiteradas en el apartado 58 de la presente sentencia y que, mediante la contribución activa exigida tanto a la Comisión como a los Estados miembros, incitan a una cooperación leal entre los órganos pertinentes a efectos de determinar si se han infringido o no las normas de la organización común de los mercados agrícolas.
81. De ello se deduce que la correcta aplicación de las reglas sobre el reparto de la carga de la prueba implica, en principio, cumplir el artículo 10 CE. En este sentido, el tercer motivo del Gobierno alemán se confunde con su primer motivo, que ha sido desestimado. En efecto, las argumentaciones en las que se basa este tercer motivo se refieren, esencialmente, a la aplicación de las normas sobre el reparto de la carga de la prueba.
82. Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo.
Decisión sobre las costas
Costas
83. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.