61976C0050
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 15 DÉCEMBRE 1976 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
L'affaire 50-76 vous donne l'occasion de revenir sur un problème fondamental de droit communautaire: celui des limites dans lesquelles un État peut être autorisé à ajouter ses propres règles aux règlements communautaires existant dans une matière déterminée. A notre avis, sa solution, si elle est plutôt simple dans la mesure où il s'agit de règles étatiques qui prétendent reproduire des dispositions de règlements communautaires ou y déroger, présente encore certaines difficultés lorsqu'il est question de règles étatiques qui ont une portée pour ainsi dire complémentaire par rapport aux normes communautaires. Il est donc important que la question puisse être réexaminée à la lumière des caractéristiques du cas d'espèce.
Les faits essentiels sont les suivants:
Il existe aux Pays-Bas un Office des plantes ornementales, appelé «Produktschap voor Siergewassen» (que nous désignerons ci-après par le sigle PVS), auquel la loi néerlandaise attribue le pouvoir de fixer les prix des produits entrant dans le secteur de sa compétence. Cet organisme a adopté un règlement qui établit les prix d'importation des bulbes de fleurs provenant de la campagne 1975 (VEBO 1975). Il contient quatre groupes de dispositions: certaines reproduisent les prix minimaux déjà fixés par le règlement 369/75 de la Commission des Communautés européennes; d'autres (en particulier l'article 2, paragraphe 5) imposent des prix minima pour des bulbes différents de ceux spécifiquement prévus par le règlement cité 369/75; une règle (article 7) établit des sanctions pénales pour les infractions éventuelles; une autre (l'article 9) autorise le président du PVS à permettre ou à imposer des dérogations au VEBO 1975 dans certains cas ou groupes de cas.
La requérante dans l'affaire principale, la société néerlandaise Amsterdam Bulb, exporte des bulbes de fleurs vers les États-Unis d'Amérique. En vertu du règlement PVS, ces produits ne peuvent pas être vendus au-dessous d'un prix minimal basé sur le prix d'achat, augmenté de 40 % pour frais et bénéfices. La requérante a estimé que ce prix était excessif, compte tenu du fait qu'elle expédie les bulbes de fleurs en vrac, tandis que l'acheteur procède à l'emballage et exécute les commandes. C'est pourquoi, le 5 août 1975, elle a demandé au président du PVS d'être exemptée de l'application des prix minima pour ses exportations vers les États-Unis, c'est-à-dire de lui accorder une dérogation en vertu de l'article 9 cité du VEBO 1975. La demande a été rejetée, le 12 août suivant. Contre cette décision de refus de la dérogation, la société Amsterdam Bulb a introduit un recours devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Au cours de la procédure pendant devant cette juridiction, la requérante a excipé notamment de l'incompatibilité de la réglementation interne avec les règlements communautaires relatifs au secteur des bulbes de fleurs. Il s'agit en particulier du règlement 234/68 du Conseil, du 27 février 1968, qui fixe les règles de base pour l'institution d'une organisation commune des marchés dans le secteur des plantes vivantes et des produits de la floriculture (dont la Cour a eu plusieurs fois l'occasion de s'occuper dans de précédentes affaires préjudicielles); du règlement 1767/68 de la Commission, du 6 novembre 1968, qui prévoit l'instauration d'un régime de prix minimaux à l'exportation vers les pays tiers, des bulbes, oignons et tubercules à fleurs et du règlement 369/75 de la Commission qui, en exécution du règlement 1767/68, a fixé les prix minimaux pour la campagne de commercialisation 1975-1976.
Par ordonnance du 15 juin 1976, le tribunal néerlandais vous a posé la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions des règlements (CEE) no 234/68, no 1767/68 et no 369/75 ou d autres dispositions ou principes du droit européen font-ils obstacle à ce que le “Produktschap voor Siergewassen”, autorité néerlandaise compétente, revêtue du pouvoir de légiférer en la matière dont il s'agit en l'espèce, arrête une réglementation telle que le “Verordening Exportprijzen Bloembollen Oogst 1975” (règlement fixant les prix d'exportation des oignons à fleurs pour la campagne 1975), laquelle coïncide, pour partie, sur le fond avec la réglementation contenue dans les règlements (CEE) no 1767/68 et no 369/75 et contient, pour partie, également des dispositions telles que celles des articles 9, 2, paragraphe 2 et 5, et 7 qui ne figurent pas dans les trois règlements européens précités et n'y trouvent pas non plus de base juridique?»
2.
Au sujet du fait que certaines dispositions du règlement PVS coïncident substantiellement avec celles des règlements 1767/68 et 369/75 de la Commission, nous devons rappeler que vous avez déjà eu l'occasion de condamner la pratique qui consiste à reproduire les dispositions des règlements communautaires dans des actes normatifs internes (voir arrêts du 7 février 1973, rendu dans l'affaire 39-72, Commission/République italienne, Recueil 1973, p. 101 et suiv.; et du 10 octobre 1973 rendu dans l'affaire 34-73, Variola/Administration italienne des finances, Recueil 1973, p. 981 et suiv.). Ces précédents mettent en lumière les deux inconvénients les plus graves de la pratique en question: d'une part, l'équivoque qu'elle crée quant à la nature juridique des règles et le moment de leur entrée en vigueur; d'autre part, le doute que l'on risque de faire surgir quant à la possibilité d'utiliser la procédure d'interprétation, prévue à l'article 172 du traité de Rome. Avec raison, la Cour a déjà souligné que le respect scrupuleux par les États membres de leur obligation de ne pas entraver l'effet direct des règlements communautaires «est une condition indispensable à l'application simultanée et uniforme de ceux-ci dans l'ensemble de la Communauté» (arrêt rendu dans l'affaire Variola — 10e considérant). A cela il serait inutile d'objecter que les autorités nationales peuvent être mues par l'intention de faciliter la connaissance et le respect des règles communautaires: la première est assurée par la procédure de publication des règlements prévue par le traité; la seconde est garantie par les organes juridictionnels internes qui sont tenus d'appliquer les règlements en vertu de l'article 189 du traité et peuvent éventuellement recourir à la Cour lorsque leur validité ou leur interprétation est en jeu. Il peut arriver aussi, comme en l'espèce, que des règles d'origine communautaire soient «refondues» dans un texte normatif interne qui contient d'autres dispositions dans la même matière: dans des cas de ce genre, la reproduction des règles communautaires s'inspire probablement du désir de présenter aux destinataires une réglementation homogène et complète d'un secteur déterminé. Mais c'est précisément cette finalité qu'il faut condamner: en effet, englober des règles communautaires dans un contexte de droit national signifie les soumettre aux mêmes critères d'interprétation et les subordonner — au moins apparemment — à la portée de la mesure nationale, quant à sa validité, son efficacité dans le temps et quant à ses destinataires. A supposer que, dans certaines matières, il existe un concours de règles communautaires et de règles nationales, leur harmonisation appartient à l'interprète, en tenant compte de leur origine différente et de la diversité de nature des deux systèmes juridiques coexistants: toute tentative de rendre homogène ce qui ne l'est pas se traduit par une déformation du droit communautaire, même si le législateur interne se borne à transcrire les règles de ce droit.
3.
L'existence, dans le VEBO 1975, de la règle rappelée plus haut (article 9) qui attribue au président du PVS le pouvoir de prescrire des dérogations à ce règlement, pose la question de la légalité des mécanismes internes de dérogation au droit communautaire, dans la mesure où d'autres dispositions du VEBO reproduisent des règles communautaires. Sur ce point, comme sur le précédent, la solution paraît claire: les États membres ne peuvent, ni directement ni par l'intermédiaire d'organismes créés ou reconnus par eux, déroger au droit de la Communauté européenne, en dehors du cas (et des procédures) que ce système juridique prévoit. Vous l'avez clairement affirmé dans votre jurisprudence par les arrêts du 19 décembre 1961, rendu dans l'affaire 7-61, Commission/République italienne, Recueil 1961, p. 623 et suiv., et du 30 novembre 1972, rendu dans l'affaire 18-72, Granaria/Produktschap voor Vervoeder, Recueil 1972, p. 1163 et suiv. Il n'est permis à aucune autorité de s'arroger le pouvoir de prendre des dispositions contraires à des règles communautaires, même si ce pouvoir était destiné à résoudre des cas individuels et était exercé de manière tout à fait exceptionnelle, car cela est contraire non seulement à l'article 5, alinéa 2, du traité de Rome, qui a imposé aux États l'obligation de s'abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du traité, mais aussi, et d'une manière plus générale, au principe de la prééminence du droit communautaire sur le droit interne, lequel vise notamment à sauvegarder l'uniformité d'application des règles communautaires dans tous les États membres et à en assurer le respect par tous les sujets, publics ou privés.
La défense du PVS a observé que le pouvoir de dérogation en question n'a jamais été exercé jusqu'à présent; en outre, elle a soutenu qu'aucune dérogation ne sera accordée tant que la réglementation communautaire n'aura pas été modifiée de manière à le permettre. La première observation paraît liée à l'idée qu'une violation du droit communautaire ne puisse se produire que par l'adoption d'une mesure concrète de dérogation et non par le seul fait d'établir une règle autorisant les dérogations, tant qu'elle n'est pas appliquée. Mais ici ce point de vue — qui correspond à ce que l'on a parfois considéré comme exact sur le plan du droit international — doit être rejeté: «le risque de mettre en péril la réalisation des buts du traité», dont parle l'article 5, alinéa 2, cité, existe en réalité dès le moment où une règle incompatible avec les principes du droit communautaire est introduite, dans le cadre d'un droit interne, et les «mesures susceptibles de provoquer ce risque prises en considération par l'article cité sont donc non seulement celles qui sont de nature administrative mais aussi celles qui ont un caractère normatif.
Quant à l'affirmation qu'aucune dérogation ne sera accordée par le PVS tant que la réglementation communautaire ne le permettra pas, il suffit de remarquer que l'article 9 du VEBO 1975 ne renferme aucune condition suspensive de ce genre et que le problème de la légalité, d'une norme de ce type se pose sur la base de règles impératives de droit communautaire, telles qu'elles sont actuellement en vigueur dans le secteur en question.
On doit donc estimer qu'une norme interne qui institue un mécanisme de dérogation susceptible d'avoir une incidence sur l'application de dispositions communautaires est en soi contraire au système juridique de la Communauté.
Bien entendu, cela n'affecte pas l'admissibilité d'un mécanisme de dérogation, destiné à fonctionner par rapport à des règles internes, qui entrent dans la sphère du pouvoir discrétionnaire appartenant à chacun des États membres.
4.
Une autre des dispositions du VEBO 1975 mentionnée spécialement par le juge national dans l'ordonnance de renvoi est, comme nous l'avons dit, l'article 7, c'est-à-dire la règle qui établit des sanctions pénales de droit communautaire, dans la mesure où une partie du VEBO 1975 reproduit le contenu de règlements communautaires et où, par conséquent, la sanction pénale peut être appliquée à des comportements objectivement contraires au droit communautaire (même si, formellement, il s'agit de violations du règlement néerlandais).
La défense de la requérante soutient à ce sujet que toute règle étatique qui complète un règlement communautaire, même si elle est destinée à mieux en assurer le respect, est incompatible avec le droit communautaire, et elle cite à ce propos votre arrêt du 18 juin 1970, rendu dans l'affaire 74-69, Hauptzollamt Bremen/Krohn (Recueil 1970, p. 451 et suiv.); elle affirme en outre que le principe de l'uniformité d'application des règlements communautaires dans tous les Etats membres est compromis lorsque, de son initiative, un État particulier inflige des peines pour inobservation d'un règlement. De son côté, la défense du PVS relève qu'il est pleinement conforme à l'esprit de l'article 5 du traité de garantir le respect des normes communautaires par des sanctions pénales.
Or, il est vrai que, selon votre décision dans l'affaire Krohn, on doit exclure, sauf disposition contraire, la possibilité pour les États membres d'adopter des mesures «visant à modifier la portée ou à compléter les dispositions» de règlements communautaires, même si cela est fait dans le but d'en garantir l'application. Une affirmation identique se trouve d'ailleurs dans l'arrêt du 18 février 1970, rendu dans l'affaire 40-69, Hauptzollamt Hamburg/Bollman (Recueil 1970, p. 69 suiv.). Mais cette orientation a été adoptée à propos de cas où la mesure étatique considérée avait une fonction d'interprétation du règlement communautaire et exerçait par conséquent une influence sur sa portée; la clé de la décision de la Cour résidait précisément dans la volonté d'exclure tout changement ou toute atteinte à la portée ou au contenu de l'acte communautaire. Par contre, on ne peut pas dire qu'une sanction pénale altère le contenu des dispositions du règlement: toute disposition pénale accessoire d'une règle principale de conduite se fonde sur l'hypothèse d'un comportement contraire à celle-ci et donc la présuppose, avec le contenu qui lui est propre. Quant au risque que les garanties de respect d'un règlement communautaire soient différentes d'un État membre à l'autre, selon qu'une sanction pénale est ou non introduite, il est inhérent à la différence des systèmes juridiques nationaux: même l'article 5 du traité, exigeant l'adoption de «toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations» communautaires, laisse aux différentes États membres le soin d'apprécier les mesures opportunes, compte tenu soit des caractéristiques du système juridique de chacun, soit du risque majeur ou mineur d'inobservation lié à la nature des intérêts en jeu.
Il semble donc correct de conclure que la seule limite à l'introduction de sanctions pénales par un État membre, afin de garantir l'observation de règlements communautaires, se trouve dans l'hypothèse que le règlement lui-même prévoyait déjà des sanctions déterminées de caractère communautaire (comme cela se produit, par exemple, en matière de règles de concurrence applicables aux entreprises, en vertu du règlement 17/1962 du Conseil. Lorsque cette hypothèse est réalisée, le fait qu'un État membre ajoute des sanctions pénales à la réglementation communautaire, dans le but de garantie indiqué plus haut, n'est pas contraire aux principes du droit des Communautés européennes.
5.
Dans sa demande d'interprétation préjudicielle, le juge néerlandais mentionne deux règles du VEBO 1975 qui, à son avis, auraient innnové par rapport à la réglementation communautaire (article 2, paragraphes 2 et 5) et, en substance, se pose la question de la compatibilité de ces règles avec cette réglementation. Plus précisément, à vrai dire, le juge a demandé si le droit communautaire (et en particulier les règlements 234/68, 1767/68 et 369/75) empêche une autorité nationale investie d'un pouvoir normatif d'adopter un acte tel que le VEBO 1975, qui contient notamment des dispositions étrangères aux règlements cités. Or, cette formulation est certainement utile pour rendre la question compatible avec votre jurisprudence constante, selon laquelle il n'appartient pas à la Cour de résoudre des problèmes de compatibilité de règles internes avec le droit communautaire dans le cadre de la procédure d'interprétation prévue par l'article 177 du traité CEE: en effet, cette procédure ne doit servir qu'à affronter des problèmes d'interprétation du droit communautaire. Toutefois, il est clair que si certains problèmes peuvent être énoncés en termes tout à fait généraux — ce que nous avons cherché à faire en examinant la possibilité ou non de reproduire des règles communautaires dans des actes internes, de prévoir des dérogations au droit communautaire, d'ajouter des sanctions pénales internes à des règlements communautaires — d'autres en revanche exigent une délimitation plus étroite de l'hypothèse en question et, à cette fin, une analyse des caractéristiques du cas d'espèce. Telle est, en réalité, la situation pour la partie de la demande du juge néerlandaise qui reste à discuter et qui est, en même temps, la plus délicate et la plus spécifique.
Il convient tout d'abord de relever qu'une des dispositions du VEBO 1975 à laquelle se réfère le juge national (l'article 2, paragraphe 2), n'a pas un caractère innovateur par rapport à la réglementation communautaire, puisqu'elle reproduit, non dans la forme mais dans la substance, ce qu'un règlement de la Commission avait déjà établi. La disposition en question interdit d'offrir à la vente et/ou de vendre des bulbes de fleurs, de la campagne 1975, d'un calibre inférieur à ceux qui sont indiqués dans le barème de prix joint en annexe au règlement, ou à des prix inférieurs aux prix minima prescrits pour le pays de destination par le barème des prix applicables pour le calibre inférieur de la même espèce ou variété. Or, cette règle a un contenu qui correspond substantiellement aux paragraphes 1 et 2 de l'article 2 du règlement 1767/68, qui interdisent: «la mise en vente, la vente et la livraison en vue de l'exportation vers les pays tiers d'un produit, soumis au régime des prix minima à l'exportation, à un prix inférieur au prix minimum applicable à ce produit. S'il n'a pas été fixé de prix minimum pour un calibre déterminé d'un produit donné, le prix minimum à l'exportation le plus bas fixé pour ce produit est appliqué au calibre en cause».
A propos de l'article 2, paragraphe 2, déjà cité, du VEBO 1975, nous nous limiterons donc à répéter ce que nous avons observé auparavant, quant à l'inadmissibilité de dispositions internes qui reproduisent des règlements communautaires.
Il reste à examiner la question soulevée par l'article 2, paragraphe 5, du règlement néerlandais. Nous avons vu plus haut que cette règle se réfère à des produits qui ne sont pas considérés par les barèmes de prix joints en annexe au règlement de la Commission 369/75 et reproduits intégralement en annexe au VEBO 1975. Pour ces produits, l'article 2, paragraphe 5, de ce règlement fixe des prix minima à l'exportation vers les pays tiers en disposant que les prix pratiqués ne peuvent pas être inférieurs au prix d'achat payé par l'exportateur; lorsqu'il s'agit de production propre de l'exportateur, ces prix ne peuvent pas être inférieurs au prix de marché applicable à tous les produits de même genre, variété et calibre.
Le problème soulevé par une règle de ce genre est de savoir si, dans le cadre d'un secteur de produits agricoles soumis à une organisation commune de marché, un État (ou un organisme public ou privé auquel l État a reconnu une compétence normative) est autorisé à instituer un régime de prix minima pour des produits n'appartenant pas aux catégories et aux types auxquels les prix minima communautaires doivent s'appliquer.
6.
Des précédents utiles pour la solution de ce problème ne manquent pas dans votre jurisprudence. Ils révèlent, toutefois, deux tendances distinctes susceptibles d'aboutir dans cette affaire à des conclusions différentes.
Une première tendance est orientée vers l'affirmation d'un critère rigide d'incompatibilité avec le droit communautaire, de toute intervention des autorités nationales pour des produits soumis à une organisation commune de marché qui, même si elle est encore incomplète sous certains aspects, a pourtant un caractère définitif. Cette orientation a été exprimée une première fois, quoique cela ne soit pas très net, dans l'arrêt du 31 mars 1972 rendu dans l'affaire 82-71, Ministère public italien/SAIL (Recueil 1972, p. 119 et suiv.; spécialement le 14e considérant) et une seconde fois, d'une manière plus explicite, dans l'arrêt du 23 janvier 1975 rendu dans l'affaire 31-74, Galli (Recueil 1975, p. 47 et suiv.).
Dans ce dernier arrêt, la Cour a estimé inadmissible toute réglementation nationale qui fixe des prix de vente non seulement lorsqu'elle a pour effet «de produire des distorsions dans la formation des prix, telle qu'elle se réalise dans le cadre des dispositions communautaires applicables», mais encore, d'une manière plus générale, et indépendamment de l'existence d'un régime commun de prix, en raison de la simple existence, dans le secteur des produits considérés, d'une organisation de marché fondée sur la liberté des échanges: cela suffirait à enlever aux États membres la possibilité d'adopter, dans le même secteur, des mesures unilatérales susceptibles d'entraver le commerce intracommunautaire (comme ce serait le cas pour toute mesure visant à influer sur la formation des prix).
La seconde tendance qui, en réalité, est suivie dans un plus grand nombre d'affaires et, en particulier (mais pas uniquement) dans tous les cas les plus récents, est en revanche orientée vers l'idée que l'existence d'une organisation commune de marché n'empêche pas automatiquement les États membres d'adopter des mesures autonomes, concernant le secteur des produits soumis à cette organisation et susceptibles d'influer sur le commerce de ces produits. L'incompatibilité des mesures nationales avec l'organisation commune pourra éventuellement être affirmée lorsqu'elles sont en contradiction avec le caractère ou les objectifs de la réglementation communautaire du secteur, ou font de toute manière obstacle à son fonctionnement correct.
Cette tendance, qui reflète une approche pragmatique plutôt que dogmatique, se manifeste particulièrement dans six arrêts des quatre dernières années: nous les considérerons dans l'ordre chronologique.
Par l'arrêt du 12 juillet 1973 rendu dans l'affaire 2-73, Riseria Geddo/Ente Nazionale Risi (Recueil 1973, p. 865 et suiv), la Cour a repoussé la thèse, soutenue par une des parties, selon laquelle, du fait de l'institution d'une organisation commune de marchés pour un produit déterminé, les États membres auraient perdu tout pouvoir d'assujettir l'achat de ce produit à des charges pécuniaires spécifiques. Cette thèse était fondée sur le critère plus général selon lequel, dans les matières soumises à une organisation commune de marché, toutes les mesures nationales d'intervention seraient inadmissibles pour le droit communautaire, étant donné qu'en raison de leur caractère unilatéral, elles perturberaient l'uniformité de la réglementation du secteur.
M. l'avocat général Trabucchi, dont les conclusions ont été en substance suivis par la Cour, avait observé à ce propos que l'organisation commune n'élimine pas automatiquement toutes les mesures nationales relatives au secteur des produits soumis à cette organisation, mais seulement celles qui présentent un caractère d'incompatibilité absolue avec elle; et il notait que, même dans le cadre du marché unifié, de nombreuses différences sont destinées à subsister quelque temps encore, en raison notamment de la diversité des systèmes fiscaux et de la différence de niveau du taux d'imposition dans les divers États membres.
Ultérieurement, l'arrêt du 30 octobre 1974 rendu dans l'affaire 190-73, Van Haaster (Recueil 1974, p. 1123 et suiv.) se rapportait à des mesures nationales qui limitaient la production dans un secteur soumis à une organisation commune de marchés; vous les avez considérées comme illicites, non pas parce qu'il s'agissait de mesures unilatérales d'intervention dans un secteur soumis à l'organisation commune, mais à cause de leur portée et de leurs effets par rapport à la réglementation communautaire particulière en question.
De même, par l'arrêt du 23 janvier 1975 rendu dans l'affaire 51-74, Van der Hulst Zonen contre Produktschap voor Siergewassen (Recueil 1975, p. 79), la Cour en se prononçant à propos du règlement 234/68 du Conseil (le même texte qui était déjà en jeu dans l'affaire 190-73 et qui concerne la présente affaire) n'a pas exclu a priori la possibilité pour les États membres d'adopter des mesures compensatoires dans le cadre d'un secteur soumis à une organisation commune, mais elle a affirmé que les États doivent s'abstenir de toute mesure qui est de nature à déroger ou porter atteinte à cette organisation. L'appréciation de compatibilité de la réglementation nationale avec la réglementation communautaire doit être émise, a affirmé la Cour, «eu égard non seulement aux dispositions expresses, mais aussi au but et aux objectifs du règlement communautaire» (26e considérant); il faut examiner «si l'existence d'un mécanisme national d'intervention… est de nature à porter atteinte au but et aux objectifs du règlement» (28e considérant).
Des mesures nationales d'intervention, relatives au commerce des produits qui entrent également en considération dans la présente affaire, n'ont donc pas été considérés en soi comme incompatibles avec l'existence d'une organisation de marchés.
Une confirmation plus récente de cette orientation est fournie par les deux arrêts du 26 février 1976 rendus respectivement dans l'affaire 65-75, Tasca, et dans les affaires jointes 88 et 90-75, Sadam /Comité interministériel des prix (Recueil 1976, p. 291 et 323), relatifs à un régime national de prix maxima pour la vente du sucre. Au lieu de confirmer l'interdiction générale et absolue d'interventions unilatérales des États dans les secteurs où a été instituée une organisation commune de marché — interdiction qui semblait découler de l'arrêt Galli — la Cour, dans ses décisions les plus récentes, a relié l'incompatibilité éventuelle d'un régime national de prix maxima, appliqués à la vente d'un produit soumis à une organisation commune de marchés, au fait, à constater in concretô, que ledit régime met en péril les objectifs et le fonctionnement de l'organisation commune. En particulier, elle a estimé que la fixation par l'État d'un prix maximal de vente n'était pas en soi un obstacle au fonctionnement du marché; par contre, elle a fait dépendre l'incompatibilité de l'hypothèse que les prix maxima de vente soient fixés par l'État à des niveaux si bas qu'ils mettent le producteur dans l'impossibilité de vendre au prix d'intervention ou l'importateur dans la situation d'importer à perte.
L'arrêt du 14 juillet 1976 rendu dans les affaires jointes, 3, 4 et 6-76, Kramer (Recueil 1976, p. 1280), reste dans le même sens. Selon cet arrêt, l'existence d'une organisation commune de marché de produits déterminés n'empêche pas les États membres d'adopter des mesures qui, bien qu'elles constituent des limitations à la production ou au commerce de ces produits, se justifient (du moins tant que la Communauté n'y aura pas pourvu elle-même) par la poursuite de finalités jugées dignes de protection.
7.
A notre avis, dans un secteur de l'économie et de l'activité humaine, aussi sensible et complexe que celui de l'agriculture, il convient d'éviter tout dogmatisme ou toute prise de position qui parte de prémisses rigides et absolues et qui, pour cette raison précisément, peut risquer de se révéler contraire à des exigences dignes de protection que l'on ne peut pas considérer comme étant toutes couvertes par une réglementation communautaire encore en voie de formation (ou, de toute manière, trop récente pour être exhaustive). N'oublions pas que, longtemps avant la création de la CEE, d'importantes mesures d'intervention par les pouvoirs publics de nombreux États étaient devenues nécessaires dans le domaine de l'agriculture, en raison des faiblesses et des insuffisances structurelles bien connues de l'économie agricole ainsi que du lien particulièrement étroit qui existe entre les problèmes économiques et sociaux de l'agriculture.
Ces considérations d'ordre général nous conduisent à partager la tendance pragmatique de la jurisprudence la plus récente mentionnée plus haut, qui d'autre part nous paraît même plus fidèle à l'esprit et à la lettre du traité et de la réglementation communautaire dérivée.
Dans la ligne de cette jurisprudence, il faut donc, pour répondre à la demande du juge néerlandais concernant l'article 2, paragraphe 5, du règlement du PVS, examiner si une réglementation nationale, comme celle dont il s'agit ici, est de nature à faire obstacle directement ou indirectement actuellement ou virtuellement (selon les critères précisés dans l'arrêt Van Haaster) à la pleine efficacité de dispositions spécifiques expresses de la réglementation communautaire ou bien à la poursuite de ses objectifs.
Il est de fait que la réglementation nationale en cause, qui ne déroge certainement pas au régime des prix minima à l'exportation, n'en limite pas non plus la portée, mais au contraire étend les critères qui l'inspirent à d'autres produits du même genre entrant dans l'organisation commune de marché établie par le règlement du Conseil 234/68.
Remarquons que l'extension du prix minimal a été effectuée par le VEBO 1975, non pas en appliquant aux produits en question le prix fixé par les règlements communautaires pour les produits les plus semblables, mais sur la base d'un critère économique qui découle de l'interdiction de vendre ces produits à un prix inférieur à celui d'achat de l'exportateur ou, si l'exportateur est également le producteur, de l'interdiction de vendre à un prix inférieur au prix de marché des produits du même genre, variété et calibre.
Sans apprécier in concreto ce système additionnel de prix, la Commission soutient qu'il est illégal, en se fondant sur la négation absolue du pouvoir des États membres, de fixer des prix minima à l'exportation. Elle affirme que si certains types de bulbes n'ont pas été inclus parmi ceux auxquels les prix minima communautaires sont applicables, c'est parce que la fixation de tels prix n'a pas été considérée comme nécessaire pour garantir le bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés; en d'autres termes, la Communauté aurait opté pour une politique fondée sur la liberté des échanges commerciaux concernant ces produits. Dans cette perspective, l'adoption unilatérale par un État membre d'un régime de prix minima pour les types de bulbes non visés par les règlements modifierait la portée d'un acte communautaire.
Votre jurisprudence a indubitablement affirmé l'interdiction pour les États membres d'adopter des mesures qui modifient la portée des règlements communautaires, mais dans les cas où la réglementation interne avait une incidence sur l'application de règles communautaires ayant un contenu positif. Nous avons déjà rappelé plus haut les arrêts rendus dans les affaires Bollmann et Krohn; nous pouvons citer aussi l'arrêt du 11 février 1971, rendu dans l'affaire 39-70, Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg (Recueil 1971, p. 49) en tenant compte du fait qu'il s'agissait de règles internes qui subordonnaient l'admission des importateurs au bénéfice d'un régime communautaire de franchise, à des conditions supplémentaires non requises par la réglementation communautaire et même incompatibles avec les principes communautaires. Dans, un tel contexte, l'affirmation de la Cour selon laquelle «l'application uniforme des dispositions communautaires ne permet le recours aux règles nationales que dans la mesure nécessaire à l'exécution des règlements» prend sa signification exacte. Dans notre cas, au contraire, la réglementation interne a une incidence dans un domaine que le législateur communautaire n'a pas réglementé sous l'angle des prix.
Sur la base de votre jurisprudence récente que nous venons d'examiner, l'incompatibilité éventuelle de la mesure interne avec le droit communautaire doit être déduite de la contradiction soit avec une règle spécifique soit avec une finalité propre du règlement considéré. Il ne suffit pas de faire appel, d'une manière générale, à un soi-disant critère de liberté selon lequel, indépendamment des caractéristiques, exigences et finalités de l'organisation commune en question, tout ce qui, dans le cadre d'une organisation commune de marché, n'est pas réglementé par le législateur communautaire ne pourrait pas l'être non plus par le législateur national. Ce critère nous ramènerait à la position rigide qui semblait avoir trouvé son expression dans l'arrêt Galli, et qui, nous l'avons vu, a été ensuite corrigée par votre jurisprudence ultérieure.
8.
Si donc le contenu de l'article 2, paragraphe 5, du VEBO 1975, compte tenu des critères qu'il prévoit pour la détermination des prix minima, n'apparaît contraire ni à des règles communautaires spécifiques ni aux exigences objectives fonctionnelles ni aux finalités de l'organisation commune de marché dans le secteur des plantes et de la floriculture, il est justifié d'admettre sa compatibilité avec le système communautaire.
Il nous semble que l'on ne puisse déduire d'aucune règle des règlements communautaires applicables au secteur en question que les produits pour lesquels des prix minima n'ont pas été établis doivent être soustraits à toute fixation de ces prix par les autorités nationales.
Nous ne voyons pas non plus comment une intervention étatique du genre de celle que nous considérons ici peut faire obstacle à la poursuite des buts propres de l'organisation commune de marché dont il s'agit. La fixation de prix minima à l'exportation des plantes et des produits de la floriculture a été prévue par le règlement de base 234/68 du Conseil dans le but de stabiliser les cours pour les échanges avec les pays tiers, afin de favoriser le maintien et le développement des exportations dans ces pays (5e considérant). Les textes communautaires ne disent pas pourquoi, pour certains produits qui entrent pourtant dans l'organisation commune de marché prévue par ledit règlement, des prix minima communautaires n'ont pas été fixés. La Commission n'a fourni aucune raison positive de cette exclusion. Il est très possible qu'elle soit due simplement à leur importance relativement mineure.
Il convient encore d'examiner si la réglementation interne en discussion ici ne se fonde pas sur des critères inadmissibles du point de vue communautaire.
L'interdiction pour l'exportateur de vendre à un prix inférieur à celui auquel il a acheté le produit paraît pleinement conforme aux buts poursuivis par le règlement 234/68: «faciliter les relations commerciales sur la base d'une concurrence loyale» (3e considérant) et stabiliser les cours pour les échanges avec les pays tiers (5e considérant déjà cité).
L'autre critère pour la détermination du prix minimal applicable dans le cas où l'exportateur traite des produits provenant de ses propres cultures se fonde, comme nous l'avons vu, sur le prix de marché de ce type de produit, compte tenu de son genre, de sa variété et de son calibre. Ce critère, lui aussi, paraît adéquat à la poursuite des exigences sauvegardées par le premier critère: en effet, ici aussi, il s'agit d'éviter une concurrence déloyale entre exportateurs ou producteurs et de garantir une certaine stabilité des cours dans les échanges avec les pays tiers.
Il est vrai que la requérante se plaint d'être obligée de vendre à un prix minimal supérieur de 40 % au prix d'achat: elle soutient, qu'en l'absence de toute manipulation du produit de sa part, le niveau de ce pourcentage additionnel «pour frais et bénéfices» serait excessif.
Nous ne croyons cependant pas que, dans le cadre d'une procédure préjudicielle, la Cour doive examiner le fond de la réglementation interne d'une manière à ce point détaillée et approfondie qu'elle puisse effectuer toutes les estimations qui seraient nécessaires pour en établir l'adéquation à la réalité économique.
9.
Sur la base des considérations développées jusqu'ici, nous concluons en vous proposant de répondre de la manière suivante à la demande préjudicielle présentée le 17 juin 1976 par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven:
1.
l'efficacité directe que l'article 189 du traité CEE confère aux règlements communautaires et les obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité s'opposent à l'adoption par des autorités internes soit d'actes normatifs reproduisant, en tout ou en partie, des dispositions de ces règlements, soit de mesures qui prévoient la possibilité de déroger aux règles communautaires ainsi reproduites.
2.
Dans la mesure où il ne prévoit pas lui-même de sanctions pour son inobservation, le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les États, soit directement soit par l'intermédiaire d'autorités internes déléguées à cette fin, établissent des sanctions applicables en cas de violation de règles communautaires.
3.
Ni les règlements CEE 234/68 du Conseil, 1767/68 et 369/75 de la Commission, ni d'autres règles de droit communautaire ne s'opposent à la fixation, dans le secteur des produits considérés par le règlement 1767/68, de prix minima à l'exportation vers les pays tiers pour les produits auxquels les prix minima, que la Commission a établis par le règlement 369/75, ne sont pas applicables.
(
1
)	Traduit de l'italien.