62018CJ0499
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
6 май 2021 година (
*1
)
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1107/2009 — Членове 4 и 21 — Критерии за одобрение — Преразглеждане на одобрението — Продукти за растителна защита — Регламент за изпълнение (ЕС) № 485/2013 — Активни вещества клотианидин и имидаклоприд — Семена, третирани с продукти за растителна защита, съдържащи посочените активни вещества — Забрана на непрофесионалната употреба — Принцип на предпазните мерки“
По дело C‑499/18 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 27 юли 2018 г.,
Bayer CropScience AG,
Bayer AG, установени в Монхайм на Рейн (Германия),
представлявани от M. Zdzieborska, solicitor, A. Robert, адвокат, K. Nordlander, advokat, C. Zimmermann, адвокат, и P. Harrison, solicitor,
жалбоподатели,
като другите страни в производството са:
Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), установено в Монтардон (Франция),
The National Farmers’ Union (NFU), установен в Стоунлей (Обединеното кралство), представляван първоначално от H. Mercer, QC, и J. Robb, barrister, упълномощени от N. Winter, solicitor, а впоследствие от H. Mercer, QC, J. Robb, barrister, и K. Tandy, адвокат,
Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), установено в Брюксел (Белгия), представлявано първоначално от D. Abrahams, E. Mullier и I. de Seze, avocats, а впоследствие от D. Abrahams и E. Mullier, avocats,
Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, установено в Изернхаген (Германия),
European Seed Association (ESA), установено в Брюксел, представлявано първоначално от P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, и E. Bertolotto, avocate, а впоследствие от P. de Jong, avocat, и K. Claeyé, advocaat,
Agricultural Industries Confederation Ltd, установено в Питърбъро (Обединеното кралство), представлявано първоначално от P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, и E. Bertolotto, avocate, а впоследствие от J. Gaul и P. de Jong, avocats, и K. Claeyé, advocaat,
встъпили страни в първоинстанционното производство,
Европейска комисия, представлявана от B. Eggers, P. Ondrůšek, X. Lewis и I. Naglis,
ответник в първоинстанционното производство,
подпомагана от:
Stichting De Bijenstichting, установено във Ворден (Нидерландия), представлявано от L. Smale, advocate,
встъпила страна в производството по обжалване,
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), установен в Париж (Франция), представляван от B. Fau и J.‑F. Funke, avocats,
Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, установен в Золтау (Германия),
Österreichischer Erwerbsimkerbund, установен в Гросеберсдорф (Австрия),
представлявани от B. Tschida и A. Willand, Rechtsanwälte,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), установено в Брюксел,
Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), установено в Лувен ла Ньов (Белгия),
Buglife — The Invertebrate Conservation Trust, установен в Питърбъро,
Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), установен в Амстердам (Нидерландия),
представлявани от B. Kloostra, advocaat,
Кралство Швеция, представлявано първоначално от C. Meyer‑Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg и E. Karlsson, а впоследствие от C. Meyer-Seitz, H. Shev и E. Karlsson,
встъпили страни в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: J.‑C. Bonichot, председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от първи състав, L. Bay Larsen (докладчик), M. Safjan и N. Jääskinen, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: M. Longar, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 юни 2020 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 17 септември 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си пред Съда Bayer CropScience AG и Bayer AG искат, от една страна, отмяната на решение на Общия съд на Европейския съюз от 17 май 2018 г., Bayer CropScience и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2018:280), с което Общият съд отхвърля жалбата им за отмяна на Регламент за изпълнение (ЕС) № 485/2013 на Комисията от 24 май 2013 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на условията за одобрение на активните вещества клотианидин, тиаметоксам и имидаклоприд и за забрана на употребата и продажбата на семена, третирани с продукти за растителна защита, съдържащи посочените активни вещества (ОВ L 139, 2013 г., стр. 12, наричан по-нататък „спорният регламент“), и от друга, отмяната на спорния регламент в частта относно жалбоподателите.
I. Правна уредба
А. Директива 91/414/ЕИО
2
Преди 14 юни 2011 г. пускането на пазара на продукти за растителна защита е уредено с Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, 1991 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30).
3
Съгласно член 4, параграф 1 от Директива 91/414 държавите членки издават разрешение за продукт за растителна защита само ако по-специално активните му вещества са включени в приложение I към същата директива.
4
Член 5 от тази директива гласи по-специално:
„В съответствие с равнището на научно-техническите познания, дадено активно вещество се вписва в приложение I за първоначален срок, който не може да надхвърля 10 години, ако може да се очаква, че продукти за растителна защита, съдържащи активното вещество[,] ще отговарят на следните условия:
а)
техните остатъци, вследствие на употреба, отговаряща на добрата растителнозащитна практика, нямат никакви вредни въздействия върху човешкото здраве или здравето на животните или върху подпочвената вода, или неприемливо въздействие върху околната среда, и въпросните остатъци, доколкото са токсикологично или екологично значими, могат да се съизмерят с обичайно прилаганите методи;
б)
тяхното използване съобразно изискванията на добрата растителнозащитна практика[…] не оказва вредно въздействие върху човешкото здраве или здравето на животните или неприемливо въздействие върху околната среда, както е предвидено в член 4, параграф 1, буква б), [подточки] iv) и v).
2.   При включването на дадено активно вещество в приложение I, се обръща особено внимание на следното:
а)
когато е приложимо, допустимата дневна доза (ДДД) за човека;
б)
приемливо ниво на излагане [на] въздействие на оператора, когато е необходимо;
в)
когато е приложимо, преценка на това какво ще стане с препарата и какво разпространение ще има той в околната среда, както и преценка за неговото влияние върху видовете, срещу които не е насочен.
[…]“.
Б. Регламент (ЕО) № 1107/2009
5
Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414 на Съвета (ОВ L 309, 2009 г., стр. 1) влиза в сила на 14 юни 2011 г.
6
Съображения 8 и 16 от този регламент гласят следното:
„(8)
Целта на настоящия регламент е да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и на животните, както и опазване на околната среда, като в същото време се запази конкурентоспособността на общностното селско стопанство. […]
[…]
(16)
Следва да се предвиди възможност за изменение или отнемане при определени условия на одобрението на активно вещество в случаите, когато вече не отговаря на критериите за одобрение или когато се излага на риск спазването на разпоредбите на Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действия на Общността в областта на политиката за водите [ОВ L 327, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193)]“.
7
Съгласно член 28, параграф 1 и член 29, параграф 1, буква а) от посочения регламент продукт за растителна защита не се пуска на пазара или не се употребява, освен ако е разрешен в съответната държава членка съобразно разпоредбите на същия регламент, като разрешаването на този продукт от държава членка предполага по‑специално неговите активни вещества да са одобрени на равнището на Европейския съюз.
8
Член 4 от Регламент № 1107/2009 е озаглавен „Критерии за одобряване на активни вещества“ и в него се посочват по‑специално следните критерии:
„1.   Активно вещество се одобрява в съответствие с приложение II, ако предвид съвременните научно-технически познания може да се очаква, че при отчитане на критериите за одобрение, определени в точки 2 и 3 от същото приложение, продуктите за растителна защита, съдържащи съответното активно вещество, отговарят на изискванията, предвидени в параграфи 2 и 3.
[…]
2.   Остатъчните вещества от продукти за растителна защита, след прилагане в съответствие с добрата растителнозащитна практика и при реалистични условия на употреба, отговарят на следните изисквания:
а)
не оказват никакво вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвими групи от населението, нито върху здравето на животните, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от [Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ)] научни методи за оценка на тези въздействия, нито върху подземните води;
б)
не оказват неприемливо въздействие върху околната среда.
[…]
3.   Когато се прилага в съответствие с добрата растителнозащитна практика и при реалистични условия на употреба, даден продукт за растителна защита трябва да отговаря на следните изисквания:
а)
да е достатъчно ефективен;
б)
да няма никакво непосредствено или забавено вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвимите групи, или върху здравето на животните, пряко или чрез питейната вода (като се вземат предвид вещества, произтичащи от третиране на вода), храните, фуражите или въздуха, нито последици на работното място, нито друго косвено въздействие, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от [ЕОБХ] научни методи за оценка на тези въздействия, нито въздействие върху подземните води;
в)
да няма никакво неприемливо въздействие върху растенията или растителните продукти;
г)
да не причинява ненужни страдания и болка на гръбначни животни, които подлежат на контрол;
д)
да няма неприемливо въздействие върху околната среда, като се вземат най-вече предвид следните съображения, когато са налице приети от [ЕОБХ] научни методи за оценка на тези въздействия:
i)
поведението и разпространението в околната среда, и по-специално замърсяването на повърхностни води, включително естуарните и крайбрежните води, подземните води, въздуха и почвата, като се вземат под внимание места, отдалечени от мястото на употреба на продукта след пренасяне в околната среда на голямо разстояние;
ii)
въздействие върху неприцелни видове, включително върху актуалното поведение на тези видове;
iii)
въздействие върху биологичното разнообразие и екосистемата.
[…]“.
9
Член 7 от този регламент е озаглавен „Заявление“ и параграф 1, първа алинея от него предвижда:
„Производителят на активното вещество подава заявление за одобрение на активното вещество или за изменение на условията на одобрение до държава членка („държавата членка докладчик“), придружено от обобщено и пълно досие, […], показващи, че активното вещество отговаря на критериите за одобрение, посочени в член 4“.
10
Член 12 от посочения регламент е озаглавен „Заключение на [ЕОБХ]“ и параграф 2, втора алинея от него гласи:
„В 120‑дневен срок след изтичане на срока, предвиден за представяне на писмени забележки, [ЕОБХ] приема заключение, предвид съвременните научно-технически познания и като използва наличните към момента на подаване на заявлението ръководства, дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 […]“.
11
Съгласно член 21 от същия регламент, озаглавен „Преразглеждане на одобрение“:
„1.   Комисията може по всяко време да преразгледа одобрението на активно вещество. Комисията взема под внимание искането на държава членка да се преразгледа одобрението на активно вещество предвид нови научно-технически познания и данни от наблюдението, включително в случаите, когато след преразглеждане на разрешенията съгласно член 44, параграф 1 са налице признаци, че е изложено на риск постигането на целите, установени в съответствие с член 4, параграф 1, буква а), подточка iv) и буква б), подточка i) и член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 2000/60/ЕО.
Ако предвид нови научно-технически познания Комисията счита, че са налице данни, че веществото вече не отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4, или че не е предоставена допълнителната информация, изисквана в съответствие с член 6, буква е), тя информира държавите членки, [ЕОБХ] и производителя на активното вещество, като определя срок, в който производителят да представи забележките си.
2.   Комисията може да поиска становището на държавите членки и на [ЕОБХ] или тяхното научно или техническо съдействие. Държавите членки могат да представят забележките си на Комисията в срок три месеца от датата на искането. [ЕОБХ] предоставя на Комисията своето становище или резултатите от своята работа в срок три месеца от датата на искането.
3.   Когато Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват или че не е представена допълнителната информация, изисквана в съответствие с член 6, буква е), се приема регламент за отнемане или изменение на одобрението в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 79, параграф 3.
[…]“.
12
Приложение II към Регламент № 1107/2009 е озаглавено „Процедура и критерии за одобрение на активни вещества, антидоти и синергисти съгласно глава II“ и точка 3.8.3 от точка 3 от него, озаглавена „Критерии за одобрение на активно вещество“, гласи следното:
„Активно вещество, антидот или синергист се одобрява[…] само ако е установено след подходяща оценка на риска въз основа на [приети за Съюза] или международно договорени насоки за изпитване, съгласно която оценка употребата на продукт за растителна защита, съдържащ такова активно вещество, антидот или синергист, в съответствие с препоръчаните условия на употреба:
–
ще доведе до незначителна експозиция на пчелите, или
–
няма да има неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите“.
13
Член 69 от този регламент е озаглавен „Извънредни мерки“ и предвижда:
„Когато стане ясно, че одобрено активно вещество, антидот, синергист или коформулант, или разрешен в съответствие с настоящия регламент продукт за растителна защита вероятно представлява сериозен риск за здравето на хората или на животните или за околната среда и че подобен риск не може да бъде задоволително овладян посредством мерките, предприети от съответната(ите) държава(и) членка(и), по собствена инициатива на Комисията или по искане на държава членка в съответствие с посочената в член 79, параграф 3 процедура по регулиране незабавно се предприемат мерки за ограничаване или забрана на употребата и/или продажбата на това вещество или продукт. Преди да предприеме такива мерки, Комисията разглежда наличните доказателства и може да поиска становището на [ЕОБХ]. Комисията може да определи срок, в рамките на който да бъде представено това становище“.
14
Член 78 от посочения регламент е озаглавен „Изменения и мерки за прилагане“ и параграф 3 от него предвижда, че след отмяната на Директива 91/414 и замяната ѝ с Регламент № 1107/2009 активните вещества, включени в приложение I към Директива 91/414, се считат за одобрени съгласно Регламент № 1107/2009 и вече са изброени в част А от приложението към Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 на Комисията от 25 май 2011 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1107/2009 по отношение на списъка на одобрените активни вещества (ОВ L 153, 2011 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 26, 2012 г., стр. 38).
II. Обстоятелствата по спора
15
Активните вещества клотианидин и имидаклоприд (наричани по‑нататък „въпросните вещества“) спадат към групата на неоникотиноидите и са включени в приложение I към Директива 91/414 и съответно в изброените в част A от приложението към Регламент за изпълнение № 540/2011 вещества.
16
Вследствие на настъпили поради неправилна употреба на продукти за растителна защита, съдържащи по-специално въпросните вещества, произшествия, причинили загуби на колонии на медоносни пчели, на 18 март 2011 г. Комисията иска от ЕОБХ да преразгледа съществуващата система за оценка на свързания с продуктите за растителна защита риск за пчелите, въведена от Европейската и средиземноморска организация за растителна защита (EPPO), с оглед на оценката на хроничните рискове за пчелите, експозицията на ниски дози, експозицията на гутация и оценката на кумулативните рискове. Тази система е изложена в документ, озаглавен „Система за оценка на риска за околната среда, свързан с продуктите за растителна защита“, с референтен номер PP 3/10 (наричан по-нататък „Ръководството на EPPO“).
17
На 30 март 2012 г. в списание Science са публикувани две изследвания за сублеталното въздействие на вещества от групата на неоникотиноидите върху пчелите. Първото от тези изследвания се отнася до продукти, съдържащи активното вещество тиаметоксам (наричано по-нататък „изследването Henry“), а второто — до продукти, съдържащи активното вещество имидаклоприд (наричани по-нататък заедно „изследванията от март 2012 г.“). Авторите на тези изследвания стигат до извода, че нормални равнища на тези две активни вещества могат да имат сериозни последици за стабилността и оцеляването на колониите на медоносните пчели и на земните пчели.
18
На 3 април 2012 г. на основание член 21 от Регламент № 1107/2009 Комисията иска от ЕОБХ да оцени изследванията от март 2012 г. и да провери дали дозите, използвани за опитите, посочени в тези изследвания, са сходни с дозите, на които пчелите действително са изложени в Съюза, като се имат предвид разрешените на равнището на Съюза видове употреба и разрешенията, предоставени от държавите членки. Комисията също така иска да се установи дали резултатите от посочените изследвания могат да се отнесат към други неоникотиноиди, използвани за обработката на семена, по-специално към клотианидина.
19
На 25 април 2012 г. Комисията иска от ЕОБХ до 31 декември 2012 г. да актуализира оценките на риска, свързан конкретно с въпросните вещества, по-специално що се отнася, от една страна, до острото и хронично въздействие върху развитието и оцеляването на колониите на пчели, при отчитане на въздействието върху пчелните ларви и върху поведението на пчелите, и от друга страна, до последиците от сублеталните дози за оцеляването и поведението на пчелите.
20
На 23 май 2012 г. в отговор на искането на Комисията от 18 март 2011 г. ЕОБХ публикува научно становище относно научния подход при извършването на оценка на риска за пчелите, свързан с продуктите за растителна защита (наричано по-нататък „становището на ЕОБХ“). В този документ са посочени редица области, в които бъдещите оценки на риска за пчелите трябва да бъдат подобрени. В него по-специално се подчертават редица слабости в Ръководството на EPPO, водещи до неяснота, що се отнася до действителното равнище на експозиция на медоносните пчели, и се повдигат релевантни въпроси за здравето на пчелите, които не са били разгледани преди това в Ръководството на EPPO.
21
На 1 юни 2012 г. в отговор на искането на Комисията от 3 април 2012 г. ЕОБХ прави изявление по заключенията от скорошни изследвания на сублеталното въздействие върху пчелите на някои неоникотиноиди с оглед на разрешените понастоящем в Европа видове употреба. В това изявление ЕОБХ оценява изследванията от март 2012 г., както и трето изследване — на клотианидина — публикувано през януари 2012 г. (наричано по-нататък „изследването Schneider“). Като цяло ЕОБХ стига до извода, че е необходимо да се извършат още проучвания с различни равнища на експозиция или в други положения.
22
На 16 януари 2013 г. ЕОБХ публикува заключенията си по оценката на риска за пчелите, свързан с въпросните вещества и с тиаметоксама (наричани по-нататък „заключенията на ЕОБХ“), като установява:
–
висок остър риск за медоносните пчели при експозиция на разнасяне на прах при засяване на семена от царевица и зърнени култури (клотианидин, имидаклоприд, тиаметоксам), рапица (клотианидин, имидаклоприд и — с изключение на видовете употреба на най-ниското разрешено в Съюза равнище — тиаметоксам) и памук (имидаклоприд и тиаметоксам),
–
висок остър риск за пчелите при експозиция на остатъчни вещества в нектара и полена при употреба при рапицата (клотианидин и имидаклоприд) и при памука и слънчогледа (имидаклоприд), и
–
висок остър риск при експозиция на гутация при употреба върху царевица (тиаметоксам).
23
Освен това заключенията на ЕОБХ разкриват наличието на редица неизяснени въпроси поради липса на научни данни. Това се отнася по-специално до експозицията на медоносните пчели чрез прах, чрез поемане на замърсен нектар и полен, както и чрез гутация, острия риск и дългосрочния риск за оцеляването и развитието на колониите на медоносни пчели, риска за други опрашващи насекоми, риска, породен от остатъчните вещества в маната, и породения от остатъчните вещества в ротационните култури.
24
Предвид установените от ЕОБХ рискове на 24 май 2013 г. Комисията приема спорния регламент.
25
В член 1 от този регламент по-специално за въпросните вещества се въвеждат следните ограничения:
–
забрана на всякаква непрофесионална употреба на открито и закрито,
–
забрана на употребата за третиране на семена или почва при следните зърнени култури, когато се засяват от януари до юни: ечемик, просо, овес, ориз, ръж, сорго, тритикале, пшеница,
–
забрана на листното третиране при следните зърнени култури: ечемик, просо, овес, ориз, ръж, сорго, тритикале, пшеница, и
–
забрана на употребата за третиране на семена, третиране на почва или за листно приложение при стотина култури, включително рапица, соя, слънчоглед и царевица, с изключение на употребата в парници и листното третиране след цъфтежа.
26
Освен това с член 2 от спорния регламент се забранява употребата и пускането на пазара на семената на културите, изброени в приложение II към този регламент, които са били третирани с продукти за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, с изключение на семена, използвани в парници.
III. Жалбата пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
27
На 19 август 2013 г. Bayer CropScience и Syngenta Crop Protection AG, подпомагани от Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, European Seed Association (ESA) и Agricultural Industries Confederation Ltd подават в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорния регламент.
28
В подкрепа на посочената жалба Bayer CropScience и Syngenta Crop Protection повдигат главно оплаквания относно прилагането на член 21, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1107/2009.
29
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата и осъжда Bayer CropScience и Syngenta Crop Protection да заплатят съдебните разноски.
IV. Исканията на страните в производството по обжалване пред Съда
30
Bayer CropScience и Bayer молят Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорния регламент в отнасящата се до тях част и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени както в производството пред Общия съд, така и в производството по обжалване пред Съда.
31
NFU и Agricultural Industries Confederation правят същите искания като Bayer CropScience и Bayer. ECPA подкрепя исканията на последните, без да излага собствени доводи.
32
Комисията моли Съда да отхвърли жалбата и да осъди Bayer CropScience и Bayer да заплатят съдебните разноски.
33
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife — The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) и Кралство Швеция, встъпили страни в първоинстанционното производство, подкрепят исканията на Комисията.
34
Това се отнася и до Stichting De Bijenstichting, което с определение на председателя на Съда от 7 февруари 2019 г. е допуснато да встъпи в настоящото производство по обжалване в подкрепа на исканията на Комисията.
V. По жалбата пред Съда
35
В подкрепа на жалбата пред Съда Bayer CropScience и Bayer излагат шест основания, а именно съответно грешки при прилагане на правото, що се отнася до тълкуването и прилагането на член 21, параграфи 1 и 3 от Регламент № 1107/2009, както и грешки при прилагане на правото във връзка с прилагането на предпазните мерки.
А. По допустимостта на жалбата пред Съда
36
Като начало следва да се припомни, че наличието на правен интерес на жалбоподателя предполага жалбата да може чрез резултата си да му донесе полза (вж. по-специално определение на заместник-председателя на Съда от 16 януари 2020 г., Highgate Capital Management/Комисия, C‑605/19 P(R) и C‑605/19 P(R)-R, непубликувано, EU:C:2020:12, т. 49 и цитираната съдебна практика).
37
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точка 58 от заключението си, Bayer CropScience несъмнено е имало правен интерес до обявяването на обжалваното съдебно решение, тъй като спорният регламент значително ограничава използването на продукти за растителна защита на основата на произвежданите от това дружество въпросни вещества и тези ограничения са щели да отпаднат, ако жалбата пред Общия съд беше уважена.
38
Скоро след обявяването на обжалваното съдебно решение обаче са приети Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/783 на Комисията от 29 май 2018 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на условията за одобрение на активното вещество имидаклоприд (ОВ L 132, 2018 г., стр. 31) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/784 на Комисията от 29 май 2018 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на условията за одобрение на активното вещество клотианидин (ОВ L 132, 2018 г., стр. 35).
39
Както отбелязва по същество генералният адвокат в точка 59 от заключението си, макар да въвеждат нов правен режим относно одобряването на въпросните вещества, като налагат още по-строги ограничения спрямо установените преди това в спорния регламент, тези регламенти не са оспорени от жалбоподателите.
40
В това отношение Съдът е признал, че правният интерес на жалбоподателя не отпада непременно, поради обстоятелството че в хода на съдебното производство обжалваният акт е престанал да поражда правни последици (решение от 28 май 2013 г., Abdulrahim/Съвет и Комисия, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, т. 62). Всъщност жалбоподателят може да продължи да има правен интерес от обявяването на съответния акт за незаконосъобразен за периода, в който е бил приложим и е породил правни последици, като обявяването на незаконосъобразността може да служи най‑малкото като основание за предявяване на евентуален иск за отговорност (решения от 27 юни 2013 г., Xeda International и Pace International/Комисия, C‑149/12 P, непубликувано, EU:C:2013:433, т. 32 и от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 69 и цитираната съдебна практика).
41
Това важи за настоящия случай. Всъщност, доколкото Bayer CropScience произвежда и пуска на пазара активни вещества, посочени в спорния регламент, както и съдържащи тези вещества продукти за растителна защита, уважаването на жалбата пред Съда би могло да му донесе полза при евентуално предявяване на иск за отговорност.
42
Що се отнася до довода на UNAF, че жалбата пред Съда е недопустима в нейната цялост, доколкото с нея се цели нова преценка на фактите, следва да се констатира, че този довод не само е много общ и не сочи конкретни части от жалбата в подкрепа на твърдението за нейната недопустимост, както и не е изложен от Комисията — ответникът, в подкрепа на чиито искания е встъпил UNAF, но и жалбоподателите като цяло са посочили точките от обжалваното съдебно решение, които според тях са опорочени поради грешки при прилагане на правото, без обаче да искат от Съда по принцип да извършва нова преценка на фактите.
43
На последно място се налага изводът, че жалбата е подадена от името на Bayer CropScience AG и Bayer, при положение че само първото от тези две дружества е страна в производството пред Общия съд. Съгласно член 56 от Статута на Съда обаче жалба могат да подават само страните и встъпилите страни в производството пред Общия съд, както и държавите членки и институциите на Съюза. Тъй като Bayer не е участвало в производството пред Общия съд и не е изтъкнало никакво особено обстоятелство, вследствие на което евентуално да е легитимирано да подаде жалба, последната е недопустима, доколкото е подадена от името на това дружество.
44
Освен това следва да се припомни, че тъй като Syngenta Crop Protection не е подало жалба срещу обжалваното съдебно решение, настоящото производство не се отнася до активното вещество тиаметоксам.
Б. По същество
1.
По първото основание
а)
Доводи на страните
45
Bayer CropScience поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като по-специално в точки 162 и 179 от обжалваното съдебно решение е заключил, че увеличаването на степента на сигурност на предходните научни познания може да се квалифицира като „нови познания“, позволяващи на Комисията да преразгледа съответното одобрение съобразно член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.
46
Комисията счита, че това основание не е налице.
б)
Съображения на Съда
47
Точки 162, 164 и 179 от обжалваното съдебно решение гласят следното:
„162
[…] както ECPA правилно подчертава, понятието „нови научно-технически познания“ не трябва да се разбира единствено като свързано с времето, а то включва и засягащ качеството компонент, който впрочем е свързан както с окачествяването като „нов“, така и с това като „научен“. Следователно прагът за прилагане на член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 не е достигнат, ако „новите познания“ се отнасят само за обикновено възпроизвеждане на предходни познания, за нови предположения без солидна база, както и за политически съображения без връзка с науката. Ето защо в крайна сметка „новите научно-технически познания“ трябва да бъдат действително релевантни за целите на преценката дали условията за одобрение по член 4 от Регламент № 1107/2009 все още се изпълняват.
[…]
164
В заключение, за да може Комисията да пристъпи към преразглеждане на одобрението на активно вещество по реда на член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009, съответно е достатъчно да са налице нови изследвания […], резултатите от които пораждат — спрямо наличните познания при предходното оценяване — загриженост за това дали условията за одобрение по член 4 от Регламент № 1107/2009 все още се изпълняват, без на този етап да е необходимо да се проверява дали загрижеността действително е основателна, тъй като тази проверка се извършва при самото преразглеждане.
[…]
179
Същевременно квалификацията на такива потвърждаващи резултати като нови научни познания предполага новите методики поне да бъдат по-надеждни от използваните по‑рано. Всъщност в такава хипотеза именно увеличаването на степента на сигурност на предходните познания трябва да се квалифицира като ново научно познание. Противно на твърденията на Bayer [CropScience], в контекста на решение относно управлението на риска при прилагане на принципа на предпазните мерки такава информация трябва да се счита за релевантна“.
48
Важно е да се отбележи, че видно от точки 162, 164 и 179 от обжалваното съдебно решение, прагът за прилагане на процедурата по преразглеждане, предвиден в член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009, предполага появата на нови научни познания, които навеждат на мисълта, че е възможно съответното вещество вече да не отговаря на критериите за одобрение, като тези нови научни познания може да се изразяват в нови методики, довели до резултати, които увеличават степента на сигурност на предходните научни познания.
49
Като е определил по този начин прага за прилагане на процедурата по преразглеждане, Общият съд обаче е допуснал грешка при прилагане на правото.
50
Всъщност член 21, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламент № 1107/2009 дава възможност на Комисията по всяко време да преразгледа одобрението на дадено активно вещество, без да предвижда други условия за това. За започване на процедура по преразглеждане е необходимо наличието на нови научно‑технически познания само в случаите, изрично определени в член 21, параграф 1, първа алинея, второ изречение.
51
В това отношение Съдът вече е постановил, че наличието на нови научно-технически познания е само една от хипотезите, в които Комисията може да преразгледа одобрението на активно вещество (вж. в този смисъл решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 99).
52
Що се отнася до съображение 16 от Регламент № 1107/2009, на което се позовава Bayer CropScience, то е ирелевантно, тъй като, както отбелязва генералният адвокат в точка 80 от заключението си, в него са посочени условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да се измени или отнеме одобрение, а не за да се започне процедура по преразглеждане.
53
При все това констатираната в точка 49 от настоящото решение грешка при прилагане на правото не може да доведе до отмяна на обжалваното съдебно решение.
54
Всъщност съгласно постоянната практика на Съда, ако в мотивите на решение на Общия съд се открива нарушение на правото на Съюза, но неговият диспозитив се явява обоснован по други правни съображения, подобно нарушение не може да доведе до отмяната на това решение, а следва да се заменят мотивите (решение от 23 януари 2019 г., Deza/ECHA, C‑419/17 P, EU:C:2019:52, т. 87 и цитираната съдебна практика).
55
Макар Общият съд неправилно да е приел, че за да може Комисията да преразгледа одобрението на активно вещество съгласно член 21, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламент № 1107/2009, са необходими нови научни познания, той все пак правилно е констатирал в точка 217 от обжалваното съдебно решение, че в случая Комисията основателно е приела, че одобрението на въпросните вещества трябва да се преразгледа.
56
С оглед на тези съображения трябва да се приеме, че първото основание е безпредметно.
2.
По второто основание
а)
Доводи на страните
57
Bayer CropScience упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, като е приел, че за да извърши оценка на риска, ЕОБХ правилно се е основал на собственото си становище и не е бил длъжен да следва официалното ръководство относно оценките на риска, което е в сила към момента на преразглеждането на одобрението на въпросните вещества.
58
Според това дружество Общият съд неправилно се е основал на факта, че то поддържа, че за да извърши оценка на риска, ЕОБХ е бил длъжен да приложи ръководството, в сила към датата на предоставяне на първоначалните одобрения, при положение че, видно от жалбата му пред Общия съд и от писмената му реплика, то твърди, че ЕОБХ е бил длъжен да приложи ръководството, в сила към момента на преразглеждането на одобрението на въпросните вещества. Освен това официалните ръководства за оценка на риска, приложими към момента на преразглеждането, били актуализирани през 2010 г., тоест след приемането на Регламент № 1107/2009 и критериите за одобрение, предвидени в член 4 и в точка 3.8.3 от приложение II към този регламент.
59
Комисията поддържа, че това основание не е налице.
б)
Съображения на Съда
60
Както следва по-специално от точки 228, 260 и 271 от обжалваното съдебно решение, Общият съд се основава на обстоятелството, че Bayer CropScience твърди, че в рамките на процедурата по преразглеждане, предвидена в член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, ЕОБХ и Комисията са били длъжни да основат оценката на риска на ръководство, което е налично към момента на заявлението за одобрение на активно вещество и е прието или на равнището на Съюза, или на международно равнище, при положение че, както ясно личи от подадената пред Общия съд жалба, това дружество в действителност има предвид ръководството, налично към момента на преразглеждането на одобрението на въпросните вещества.
61
От това следва, че Общият съд е изопачил действията, за които Bayer CropScience упреква ЕОБХ и Комисията и за които твърди, че са опорочили процедурата по преразглеждане на одобрението на въпросните вещества.
62
Макар вследствие на това изопачаване Общият съд да е констатирал по същество в точки 266 и 271 от обжалваното съдебно решение, че в рамките на процедурата по преразглеждане по член 21 от Регламент № 1107/2009 оценката на риска във връзка с одобрено активно вещество не може да се основава на ръководствата, налични към датата на заявлението за одобрение на това вещество, то все пак не го е накарало, противно на твърденията на Bayer CropScience, да установи, че такава оценка не би трябвало да се основава на ръководството, в сила съм момента на преразглеждането.
63
Всъщност, както е видно от точки 16, 17, 223—235 и 238 от обжалваното съдебно решение, именно след приемането на директива, установяваща по-строги условия за одобрение по‑специално на въпросните вещества по отношение на защитата конкретно на пчелите, от една страна, на 18 март 2011 г. Комисията е поискала от ЕОБХ да преразгледа съществуващата система, въведена от EPPO през 2010 г., за оценка на свързания с продуктите за растителна защита риск за пчелите с оглед на оценката на хроничните рискове за пчелите, експозицията на ниски дози, експозицията на гутация и оценката на кумулативните рискове, и от друга, ЕОБХ е представил становището си въз основа на много изчерпателен преглед на наличните изследвания, в което, първо, се анализират подробно различните начини на експозиция на различни категории пчели, второ, се прави оценка на съществуващите ръководства за провеждане на изпитвания, трето, се установяват някои слабости в тези ръководства във връзка с използваните дотогава изпитвания, и четвърто, се препоръчва съществуващите ръководства да се развият, така че да отразят настоящото състояние на научните познания по някои въпроси, и евентуално да се разработят нови ръководства.
64
От това Общият съд заключава в точки 239 и 240 от обжалваното съдебно решение, че макар становището на ЕОБХ, осигуряващо научна база, която може да служи за основа за развитието на ръководства и на насоки за изпитванията, които трябва да се извършват, само по себе си да не е такъв документ, ЕОБХ е можело да използва становището си при оценка на риска, защото като документ, в който подробно се анализират различните начини на експозиция на различни категории пчели и се оценяват съществуващите ръководства за изпитванията, то може да послужи, за да се определят областите, в които извършените дотогава оценки съдържат пропуски, евентуално прикриващи рискове, които още не са оценявани и които не са вземани предвид в приетите във връзка с въпросните вещества предходни решения относно управлението на риска.
65
Така Bayer CropScience поддържа, че Общият съд се е отклонил от изискването, предвидено в точка 3.8.3 от приложение II към Регламент № 1107/2009 и в член 12, параграф 2 от него, да основе оценката на риска на ръководства.
66
В това отношение следва да се припомни, от една страна, че съгласно точка 3.8.3 от приложение II към Регламент № 1107/2009 активно вещество се одобрява само ако е установено след подходяща оценка на риска въз основа на приети в рамките на Съюза или международно договорени насоки за изпитване, че употребата на продукти за растителна защита, съдържащи това активно вещество, в съответствие с препоръчаните условия на употреба ще доведе до незначителна експозиция на пчелите или няма да има неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите.
67
От друга страна, съгласно член 12, параграф 2, втора алинея от посочения регламент в 120‑дневен срок след изтичане на срока, предвиден за представяне на писмени забележки, ЕОБХ приема заключение, предвид съвременните научно-технически познания и като използва ръководствата, налични към момента на подаване на заявлението за одобрение на дадено активно вещество, дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от същия регламент.
68
За сметка на това, що се отнася до преразглеждането на одобрението на дадено активно вещество, член 21, параграф 3 във връзка с член 21, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1107/2009 предвижда, че когато с оглед на нови научно‑технически познания Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 от посочения регламент критерии за одобрение вече не се изпълняват, се приема регламент за отнемане или изменение на одобрението.
69
От посоченото по-горе следва, че при преразглеждането на одобрението на дадено активно вещество заключението, че вече не са изпълнени критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009, може да се основе на всякакви нови познания, стига да са научни или технически, без значение от какъв източник или документ са почерпени.
70
Впрочем такова тълкуване на член 21, параграф 3 от този регламент, а именно в смисъл, че при преразглеждането се вземат предвид най-добрите налични научно-технически познания, е в съответствие с посочената в съображение 8 от същия регламент цел да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и на животните, както и опазване на околната среда.
71
От всички изложени по-горе съображения следва, че макар да е изопачил доводите, изтъкнати от Bayer CropScience в подкрепа на неговото основание, както бе установено в точки 60 и 61 от настоящото решение, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 240 от обжалваното съдебно решение, че след като е установил слабости в ръководството на EPPO, ЕОБХ е можел да се основе на становището си при оценката на риска. Всъщност като документ, в който подробно се анализират различните начини на експозиция на различни категории пчели и се оценяват съществуващите ръководства за изпитванията, това становище е можело да послужи, за да се определят областите, в които извършените дотогава оценки съдържат пропуски, евентуално прикриващи рискове, които още не са оценявани и които не са вземани предвид в приетите във връзка с въпросните вещества предходни решения относно управлението на риска.
72
При това положение следва да се приеме, че второто основание е безпредметно.
3.
По третото и петото основание
73
Bayer CropScience упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, що се отнася до прилагането на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, на първо място, като не е взел предвид факта, че ЕОБХ трябва да извърши подходяща оценка на риска, на второ място, като е заключил, че Комисията може да приеме извънредни мерки въз основа на тази разпоредба, на трето място, като не му е предоставил възможност да представи липсващите данни, и на четвърто място, като е нарушил принципа на правна сигурност, заключавайки, че изменението на регулаторната рамка относно критериите за одобрение може само по себе си да е достатъчно, за да се приеме, че Комисията е изпълнила задължението си за доказване по посочената разпоредба.
74
Комисията счита, че третото и петото основание не са налице.
а)
По първата част от третото основание и по петото основание
1) Доводи на страните
75
Bayer CropScience упреква Общия съд, че в точки 309 и 310 от обжалваното съдебно решение е пропуснал да провери дали оценката на риска и научната оценка са достатъчно изчерпателни и ясни, за да обосноват приемането на спорния регламент. Щяло да бъде налице противоречие с процесуалните гаранции, предвидени в Регламент № 1107/2009, ако Комисията може да задейства бързо процедурата по преразглеждане, преди експедитивно да приеме решение за изменение или отнемане на одобрение, без в нито един момент да е извършила или да се е основала на изчерпателна оценка на риска.
76
Комисията оспорва тези доводи.
2) Съображения на Съда
77
Точки 309 и 310 от обжалваното съдебно решение, до които главно се отнасят изложените от Bayer CropScience в рамките на първата част от третото основание оплаквания, гласят следното:
„309
Такова отлагане впрочем непременно е щяло да забави запознаването — макар и неточно — на Комисията в качеството ѝ на субект, отговарящ за управлението на риска, с нивото на риск, пораждан от въпросните вещества, и съответно вземането на решение за необходимостта и ползата от изменение на условията за одобрение на въпросните вещества. Следователно Комисията е била изправена пред сблъсък на цели между, от една страна, експедитивността на оценката на риска, и от друга страна, нейната изчерпателност и точност.
310
Следователно въпросът, който възниква в разглеждания случай, не е дали абстрактно и без времево ограничение е било възможно да се направи по-изчерпателна и точна научна оценка. От току-що изложените съображения следва, че отговорът на този въпрос вероятно ще бъде утвърдителен. Трябва обаче да се провери, най-напред, дали датата за приключване на оценката на риска е била избрана от Комисията законосъобразно […] и ако това е така, на второ място, дали тази оценка е била извършена при отчитане на състоянието на наличните научни познания към избраната дата […]“.
78
Видно от точки 307 и 308 от обжалваното съдебно решение, допуска се, че отлагането на крайния срок за оценката на риска от ЕОБХ — с цел, от една страна, да се изчака завършването на ръководство за изпитванията, и от друга страна, да се позволи на Bayer CropScience да вземе предвид това ръководство — е щяло да позволи да се отчете състояние на научни познания, което е още по-напреднало спрямо отразеното в становището на ЕОБХ. От това се прави изводът, че приключването на оценяването на риска на 31 декември 2012 г. евентуално е довело до невъзможност някои от рисковете да бъдат изключени, при положение че в действителност те не съществуват и това положение е можело да се избегне чрез отлагане на крайния срок за по-късна дата.
79
В това отношение следва да се припомни, че разпоредбите на Регламент № 1107/2009 се основават на принципа на предпазните мерки и че те не са пречка държавите членки да прилагат този принцип, когато съществува неяснота от научна гледна точка по отношение на рисковете за здравето на хората или животните или за околната среда, предизвикани от продукти за растителна защита, които се разрешават на тяхна територия (решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 44). Това важи и за Комисията, когато съществува неяснота от научна гледна точка относно посочените рискове, свързани с активните вещества, предмет на преразглеждане съгласно член 21 от Регламент № 1107/2009.
80
Съгласно принципа на предпазните мерки обаче, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове по-специално за околната среда, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени. Когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на риска, който се твърди, че е налице, поради неубедителния характер на резултатите от направените изследвания, а вероятността от действително увреждане на околната среда продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки (вж. в този смисъл решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 43 и цитираната съдебна практика).
81
Така, противно на твърденията на Bayer CropScience, не може да се изисква изчерпателна оценка на риска в контекста на прилагането на принципа на предпазните мерки, който е контекст на неяснота от научна гледна точка.
82
Освен това принципът на предпазните мерки не изисква мерките, приети на основание член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, да бъдат отложени само защото са предприети изследвания, които може да поставят под въпрос наличните научни и технически данни (вж. по аналогия решение от 21 юли 2011 г., Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, т. 128 и 129).
83
С оглед на изложеното по-горе следва да се констатира, че точки 309 и 310 от обжалваното съдебно решение не са опорочени поради твърдяната от Bayer CropScience грешка при прилагане на правото.
84
Ето защо твърденията по първата част от третото основание и по петото основание трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
б)
По втората част от третото основание
1) Доводи на страните
85
В рамките на втората част от третото основание Bayer CropScience твърди, че като приема възможността Комисията да се основе на направена експедитивно от ЕОБХ оценка на риска и да задейства бързо извършваното от самата нея преразглеждане, изтъквайки кратки срокове, Общият съд всъщност заключава, че Комисията може да приеме на основание член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 извънредни мерки, попадащи в обхвата на член 69 от този регламент.
86
Комисията оспорва тези доводи.
2) Съображения на Съда
87
Важно е да се отбележи, че нищо в случая не сочи, че условията за прилагане на член 21 от Регламент № 1107/2009 не са изпълнени. По-специално от точки 312 и 313 от обжалваното съдебно решение, които не са оспорени, следва, че тъй като определеният краен срок за оценка на риска от въпросните активни вещества е 31 декември 2012 г., на ЕОБХ е предоставено повече време от законоустановения срок по член 21, параграф 2 от посочения регламент, за да представи заключенията си. Освен това е безспорно, че Комисията е приела спорния регламент едва на 24 май 2013 г.
88
Ето защо твърденията по втората част от третото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
в)
По третата част от третото основание
1) Доводи на страните
89
Според Bayer CropScience Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 142 от обжалваното съдебно решение е приел, че тъй като данните, събрани чрез извършените изследвания за целите на първоначалното одобрение, са недостатъчни с оглед на изменените критерии за одобрение, за да се отчете всеки риск за пчелите, свързан с въпросните вещества, Комисията може да отнеме предоставеното за тези вещества одобрение. При такива обстоятелства Комисията била длъжна първо да предостави на заинтересованото лице възможност да представи актуализирани данни. Направената от ЕОБХ оценка на риска трябвало да се основава на тези актуализирани данни, докато Комисията била длъжна да прецени въз основа на посочените актуализирани данни дали са изпълнени изменените критерии за одобрение.
90
Комисията оспорва тези доводи.
2) Съображения на Съда
91
Точка 142 от обжалваното съдебно решение гласи следното:
„Следователно Комисията надлежно изпълнява задължението си за доказване, възникващо предвид член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, ако успее да докаже, че поради изменение в регулаторния контекст, довело до затягане на условията за одобрение, данните, събрани чрез извършените изследвания за целите на първоначалното одобрение, са недостатъчни, за да се отчете всеки риск за пчелите, свързан със съответното активно вещество […]. Принципът на предпазните мерки всъщност изисква оттегляне или изменение на одобрението на активно вещество при наличие на нови данни, обезсилващи предходното заключение, съгласно което това вещество отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009. В този контекст Комисията може само да представи, в съответствие с общите правила за доказване, сериозни и убедителни индиции, които, без да изключат научната несигурност, дават основание за съмнение, че съответното активното вещество отговаря на критериите за одобрение […]“.
92
Следва да се подчертае, че точка 142 от обжалваното съдебно решение се отнася само до тежестта на доказване, възложена на Комисията в рамките на процедурата по преразглеждане в съответствие с член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, а не конкретно до въпроса дали производител като Bayer CropScience е имал право да представи становище или нови данни по този повод.
93
Във всички случаи, що се отнася до искането на Bayer CropScience да му бъде дадена възможност да представи актуализирани данни в хода на процедурата по преразглеждане на одобрението, не се оспорва, че както следва от точка 435 от обжалваното съдебно решение, това дружество многократно е имало възможност да представи становище в хода на тази процедура съгласно член 21 от Регламент № 1107/2009.
94
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 119 от заключението си, правото на изслушване не задължава Комисията в рамките на преразглеждането съгласно член 21 от Регламент № 1107/2009 да даде възможност на производителя да извърши нови изследвания, за да запълни евентуални пропуски в наличните данни.
95
Всъщност, както бе посочено в точка 82 от настоящото решение, принципът на предпазните мерки не изисква мерките, приети на основание член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, да бъдат отложени само защото са предприети изследвания, които може да поставят под въпрос наличните научни и технически данни.
96
Ето защо, с оглед в частност на принципа на предпазните мерки, припомнен в точка 442 от обжалваното съдебно решение, Общият съд правилно е приел в точка 446 от същото съдебно решение, че Bayer CropScience по-специално не е имало право да изисква от Комисията да отлага изменението на одобрението на въпросните вещества, за да му даде възможност да генерира необходимите данни с цел да запълни установените в заключенията на ЕОБХ пропуски.
97
Ето защо твърденията по третата част от третото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
г)
По четвъртата част от третото основание
1) Доводи на страните
98
В рамките на четвъртата част от третото основание Bayer CropScience поддържа, че в точка 142 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил принципа на правна сигурност, като е заключил, че изменението на регулаторната рамка относно критериите за одобрение може само по себе си да е достатъчно, за да се приеме, че Комисията е изпълнила задължението си за доказване по член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009.
99
Според това дружество, ако прагът за прилагане на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 е по-висок от този по член 21, параграф 1 от този регламент и прагът за прилагане на последната разпоредба изисква наличието на нови научно-технически познания, които дават основание да се смята, че критериите за одобрение вече не са изпълнени, прагът за прилагане на член 21, параграф 3 от посочения регламент логично трябва да изисква наличието на нови научно-технически познания, които да обосновават в по-голяма степен заключението, че критериите за одобрение не са изпълнени.
100
Комисията оспорва тези доводи.
2) Съображения на Съда
101
Както припомня Общият съд в точка 285 от обжалваното съдебно решение, съгласно постоянната съдебна практика принципът на правна сигурност изисква действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза.
102
Доводите на Bayer CropScience обаче се основават на неправилно тълкуване на точка 142 от обжалваното съдебно решение.
103
В това отношение, макар да е вярно, както бе установено в точка 49 от настоящото решение, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че прагът за прилагане на процедурата по преразглеждане, предвиден в член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009, предполага появата на нови научни познания, които навеждат на мисълта, че съответното вещество би могло вече да не отговаря на критериите за одобрение, в случая подобна грешка е без последици.
104
Всъщност, противно на поддържаното от Bayer CropScience, Общият съд не е приел в точка 142 от обжалваното съдебно решение, че изменението на регулаторната рамка относно критериите за одобрение може само по себе си да е достатъчно, за да се приеме, че Комисията е изпълнила задължението си за доказване по член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, а е уточнил, че отнемането или изменението на одобрението на активно вещество предполага наличието на нови данни, обезсилващи предходното заключение, съгласно което това вещество отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от този регламент.
105
Ето защо, въпреки допуснатата от Общия съд грешка при прилагане на правото, припомнена в точка 103 от настоящото решение, в контекста на тази част от третото основание не изглежда правилото в член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, както е тълкувано от Общия съд, да е в противоречие с принципа на правна сигурност.
106
Поради това твърденията по четвъртата част от третото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
107
С оглед на всички изложени по-горе съображения твърденията по третото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
4.
По четвъртото основание
108
По четвъртото основание Bayer CropScience упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е пропуснал да установи подходящо равнище на яснота от научна гледна точка относно настъпването на твърдения риск, какъвто трябва да е налице, за да бъдат приложени предпазни мерки, доколкото, на първо място, е тълкувал и приложил неправилно степента на доказване, изисквана за приемането на предпазни мерки, на второ място, е заключил, че чисто хипотетични рискове могат да обосноват приемането на предпазни мерки, и на трето място, не се е съобразил с правния режим за тежестта на доказване.
109
Според Комисията твърденията по четвъртото основание трябва бъдат отхвърлени като недопустими или най-малкото като неоснователни.
а)
По първата част от четвъртото основание
1) Доводи на страните
110
Bayer CropScience упреква Общия съд, първо, че не е взел предвид факта, че въпросните вещества вече са били разрешени вследствие на изчерпателна научна оценка, и че не е приложил за тях подходяща степен на доказване, по-висока от изискваната спрямо вещества, които все още не са били разрешени. Второ, Общият съд проявил непоследователност, като позволил на Комисията да приеме предпазни мерки, без да са налице каквито и да било нови релевантни научни познания, и неправилно приел за достатъчно Комисията да измени предоставените на жалбоподателя одобрения въз основа на твърде непълни данни. Трето, Общият съд всъщност позволил на Комисията да приложи принципа на предпазните мерки, за да приеме извънредни мерки по силата на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 вместо по член 69 от този регламент.
111
Според Комисията твърденията по тази част от четвъртото основание са недопустими, а при условията на евентуалност — неоснователни.
2) Съображения на Съда
112
Следва да се отбележи, че Bayer CropScience не оспорва констатацията в точка 142 от обжалваното съдебно решение, че при прилагането на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 Комисията може само да представи, в съответствие с общите правила за доказване, сериозни и убедителни косвени доказателства, които, без да изключват неяснотата от научна гледна точка, дават основание за съмнение дали съответното активно вещество отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от този регламент.
113
Това дружество обаче поддържа, че Общият съд е приложил неправилно така изискваната степен на доказване, като не е постановил, че за да приеме предпазни мерки, Комисията е длъжна — в съответствие с по-строго изискване за доказване спрямо вече одобрените вещества, отколкото за неодобрените — да докаже, позовавайки се на нови данни, наличието на сериозно съмнение относно безопасността на съответното активно вещество.
114
Всъщност, от една страна, в точки 177 и 180 от обжалваното съдебно решение Общият съд признал, че Комисията може да приеме предпазни мерки, без да са налице каквито и да било релевантни научни познания, и от друга страна, в точка 442 от обжалваното съдебно решение Общият съд приел за достатъчно Комисията да измени предоставените на Bayer CropScience одобрения въз основа на твърде непълни данни.
115
В това отношение, както следва от точка 79 от настоящото решение, разпоредбите на Регламент № 1107/2009, които се основават на принципа на предпазните мерки, не са пречка Комисията да прилага този принцип, когато съществува неяснота от научна гледна точка по отношение на рисковете за здравето на хората или животните или за околната среда, предизвикани от активни вещества, предмет на преразглеждане съгласно член 21 от Регламент № 1107/2009.
116
Както бе припомнено в точка 80 от настоящото решение, съгласно този принцип, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове по-специално за околната среда, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени. Когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на риска, който се твърди, че е налице, поради неубедителния характер на резултатите от направените изследвания, а вероятността от действително увреждане на околната среда продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки. В този контекст съгласно Регламент № 1107/2009 за Комисията не се прилага по-строго изискване за доказване спрямо вече одобрените активни вещества, отколкото за неодобрените.
117
Не може да се приеме доводът на Bayer CropScience, че Общият съд е признал, че Комисията може да приеме предпазни мерки, без да са налице каквито и да било релевантни научни познания.
118
В това отношение е важно да се отбележи, че точки 177—180 от обжалваното съдебно решение се отнасят по същество до въпроса дали предвид изследванията от март 2012 г. и изследването Schneider при започването на процедурата по преразглеждане Комисията е разполагала с „нови научно-технически познания“ по смисъла на член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.
119
Макар Общият съд неправилно да е приел, че такива нови познания са необходими за започването на преразглеждане по член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009, тази част от обжалваното съдебно решение все пак се отнася до започването на процедурата по преразглеждане и в нея не се взема отношение по предпазните мерки, приети от Комисията на основание член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009.
120
Колкото до точка 442 от обжалваното съдебно решение, в нея Общият съд припомня, че в точка 325 от същото решение е приел, че предвид обстоятелствата в разглеждания случай принципът на предпазните мерки оправдава изменение на одобрението на въпросните вещества, без да се изчаква наличието на данни, запълващи установените в заключенията на ЕОБХ пропуски.
121
Както обаче бе констатирано в точка 82 от настоящото решение, принципът на предпазните мерки не изисква мерките, приети на основание член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, да бъдат отложени само защото са предприети изследвания, които може да поставят под въпрос наличните научни и технически данни. Всъщност, както правилно констатира Общият съд в точка 116 от обжалваното съдебно решение, принципът на предпазните мерки поначало се прилага в контекст на неяснота от научна гледна точка.
122
Що се отнася до довода на Bayer CropScience, че Общият съд всъщност е позволил на Комисията да приложи принципа на предпазните мерки, за да приеме извънредни мерки по член 21, параграф 3 вместо по член 69 от Регламент № 1107/2009, важно е да се отбележи, независимо от констатациите в точки 87 и 88 от настоящото решение, че в това отношение посоченото дружество изобщо не е указало оспорените части от мотивите на обжалваното съдебно решение, противно на изискването по член 169, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда. Следователно този довод е недопустим.
123
Поради това твърденията по първата част от четвъртото основание следва да бъдат отхвърлени като частично недопустими и частично неоснователни.
б)
По третата част от четвъртото основание
1) Доводи на страните
124
В рамките на третата част от четвъртото основание Bayer CropScience упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като не се е съобразил с правния режим на тежестта на доказване.
125
В конкретния случай Общият съд действително разместил тежестта на доказване, като поискал от жалбоподателя да докаже, съответно в точки 546, 184, 216, 499 и 500 от обжалваното съдебно решение, първо, че забраната на видовете листна употреба е явно неподходяща, второ, че от изследванията от март 2012 г. и от изследването Schneider не могат да бъдат почерпени нови научно-технически познания, трето, че опасенията относно съвпадението между повишената смъртност на пчели или изчезване на колонии и употребата на съдържащи въпросните вещества продукти за растителна защита са безпочвени, и четвърто, че предположенията относно наличието на взаимна зависимост между последиците за отделните медоносни пчели и въздействието върху колонията са необосновани.
126
Освен това, като установил единствено въз основа на някои рискове за отделните медоносни пчели и твърдяната взаимна зависимост между тези рискове и въздействието върху колонията, че не може да се изключи риск за колонията, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, доколкото освободил Комисията от задължението ѝ да изпълни приложимия правен критерий, свързан главно с поддържането на здравето на колониите от медоносни пчели, а не на отделните пчели, предвиден в Регламент № 1107/2009.
127
Комисията оспорва тези доводи.
2) Съображения на Съда
128
Що се отнася, на първо място, до твърдяната грешка при прилагане на правото, състояща се в изискването жалбоподателят да докаже, че забраната на видовете листна употреба е явно неподходяща, важно е да се припомни, че в точка 546 от обжалваното съдебно решение е установено, че Bayer CropScience по-специално не е доказало, че забраната на видовете листна употреба е явно неподходяща за постигането на целите на спорния регламент, а именно опазването на околната среда, и по-специално защитата на пчелите.
129
Както следва от точки 79 и 80 от настоящото решение, съгласно принципа на предпазните мерки, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове по-специално за околната среда, могат да бъдат взети защитни мерки в рамките на процедурата по преразглеждане, предвидена в член 21 от Регламент № 1107/2009, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени, и когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на риска, който се твърди, че е налице, поради неубедителния характер на резултатите от направените изследвания, а вероятността от действително увреждане на околната среда продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки.
130
От това следва, че когато Комисията трябва да приеме ограничителна мярка по смисъла на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, за да предотврати риск, чието съществуване или обхват не може да бъде определен със сигурност, но който все пак изглежда удостоверен в достатъчна степен с документи, в съответствие с член 7, параграф 1 от този регламент заинтересованото лице трябва да докаже, че съответното активно вещество отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от посочения регламент. Всъщност, както отбелязва по същество генералният адвокат в точка 150 от заключението си, ако Комисията представи сериозни и убедителни косвени доказателства, които дават основание за съмнение в спазването на тези изисквания, първоначалната тежест на доказване се възобновява за заинтересованото лице.
131
При все това в случай на оплакване като изложеното в настоящото производство, отнасящо се единствено до това, че Общият съд е разместил тежестта на доказване, а не до твърдяна липса на сериозни и убедителни косвени доказателства, които дават основание за съмнение дали са спазени критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009, изводът в точка 546 от обжалваното съдебно решение, че Bayer CropScience не е доказало, че забраната на видовете листна употреба е явно неподходяща за постигането на целта за защита на пчелите, преследвана със спорния регламент, сам по себе си не представлява грешка при прилагане на правото.
132
Що се отнася до точка 184 от обжалваното съдебно решение, съгласно която с поръчаното от Bayer CropScience и завършено на 24 май 2013 г. изследване по въпроса дали резултатите от изследването Henry и изследването Schneider се отклоняват от предходните познания в тази област, не може да се докаже, че изследванията от март 2012 г. и изследването Schneider не привнасят нови научно-технически познания по смисъла на член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009, доводът, че тази констатация е в противоречие с правния режим на тежестта на доказване, във всички случаи е неотносим, защото, както бе посочено в точка 50 от настоящото решение, член 21, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламент № 1107/2009 дава възможност на Комисията по всяко време да преразгледа одобрението на дадено активно вещество, без да предвижда други условия за това.
133
Освен това в точка 55 от настоящото решение бе посочено, че Общият съд правилно е констатирал в точка 217 от обжалваното съдебно решение, че в случая Комисията основателно е приела, че одобрението на въпросните вещества трябва да се преразгледа.
134
Това важи и за довода, че констатацията в точка 216 от обжалваното съдебно решение е в противоречие с правния режим на тежестта на доказване. Всъщност тази точка, съгласно която изтъкнатите от жалбоподателите данни от наблюдение безспорно могат да внесат известно съмнение относно опасенията, породени от изследванията от март 2012 г. и изследването Schneider, но с тях не може да се докаже, че тези опасения са неоснователни, несъмнено се отнася до въпрос, свързан с тежестта на доказване в областта на научните познания, но в рамките на решение за извършване на преразглеждане на основание член 21, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.
135
Точки 499 и 500 от обжалваното съдебно решение, за които Bayer CropScience твърди, че са в противоречие с правния режим на тежестта на доказване, гласят следното:
„499
Следователно наличието на взаимна зависимост между риска за отделните пчели и риска за колонията е безспорно. На този етап обаче има научна несигурност относно процента на смъртност при отделните пчели, от който нататък може да се стигне до „неприемливо остро или хронично въздействие“ върху оцеляването и развитието на колонията. Тази несигурност по-специално се дължи на трудностите в полеви условия да се измери мащабът на отделните загуби и тяхното отражение върху колонията.
500
При това положение трябва да се заключи, че Комисията правилно е могла да приеме, че предвид стойностите на коефициентите на опасност, установени за въпросните вещества в заключенията на ЕОБХ, не е било възможно да се изключи наличието на риск за колониите и че въз основа на принципа на предпазните мерки тя е трябвало да вземе мерки за защита, без да трябва да чака изцяло да се установи при какви условия и от какъв процент на смъртност нататък загубата на отделни пчели може да застраши оцеляването или развитието на колонии“.
136
Сами по себе си тези точки обаче са само израз на прилагането в конкретен случай на принципа на предпазните мерки, припомнен по‑специално в точка 129 от настоящото решение, съгласно който, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове по-специално за околната среда, могат да бъдат взети защитни мерки в рамките на процедурата по преразглеждане, предвидена в член 21 от Регламент № 1107/2009, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени, и когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на риска, който се твърди, че е налице, поради неубедителния характер на резултатите от направените изследвания, а вероятността от действително увреждане на околната среда продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки.
137
На последно място, по отношение на довода на Bayer CropScience, че като е установил единствено въз основа на някои рискове за отделните медоносни пчели и твърдяната взаимна зависимост между тези рискове и въздействието върху колонията, че не може да се изключи риск за колонията, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, доколкото е освободил Комисията от задължението ѝ да изпълни приложимия правен критерий, свързан главно с поддържането на здравето на колониите от медоносни пчели, а не на отделните пчели, предвиден в Регламент № 1107/2009, следва да се отбележи следното.
138
Съгласно точка 3.8.3 от приложение II към Регламент № 1107/2009 активно вещество се одобрява само ако е установено по-специално че употребата на продукти за растителна защита, съдържащи това активно вещество, в съответствие с препоръчаните условия на употреба няма да има неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите.
139
Съгласно точки 499 и 500 от обжалваното съдебно решение, възпроизведени в точка 135 от настоящото решение, в хипотеза, в която е безспорно, че съществува взаимна зависимост между риска за отделните пчели и риска за колонията, но за сметка на това на този етап има неяснота от научна гледна точка относно процента на смъртност при отделните пчели, след превишаването на който може да се стигне до „неприемливо остро или хронично въздействие“ върху оцеляването и развитието на колонията, Комисията може основателно да приеме, че не може да бъде изключено наличието на риск за колонията и че поради това тя трябва на основание принципа на предпазните мерки да предприеме защитни мерки.
140
Ето защо, противно на поддържаното от Bayer CropScience, като е отбелязал, че безспорно съществува взаимна зависимост между риска за отделните пчели и риска за колонията, тъй като неяснотата от научна гледна точка в това отношение засяга само процента на смъртност на отделните пчели, след превишаването на който може да се стигне до „неприемливо остро или хронично въздействие“ върху оцеляването и развитието на колонията, Общият съд не е освободил Комисията от задължението ѝ да изпълни правния критерий за поддържане на здравето на колониите на медоносни пчели, предвиден в точка 3.8.3 от приложение II към Регламент № 1107/2009.
141
Следователно в това отношение не е допусната никаква грешка при прилагане на правото.
142
Поради това твърденията по третата част от четвъртото основание трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
в)
По втората част от четвъртото основание
1) Доводи на страните
143
В рамките на втората част от четвъртото основание Bayer CropScience упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че чисто хипотетични рискове могат да обосноват приемането на предпазни мерки. Всъщност Общият съд неправилно констатирал, че както видовете листна употреба, така и непрофесионалните видове употреба могат да бъдат ограничени при липса на научна оценка и въз основа на предположения, че от една страна, все още неоценените от ЕОБХ видове листна употреба могат, както е видно от точки 533 и 534 от обжалваното съдебно решение, да породят рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба, и от друга, че видно от точки 556 и 558 от обжалваното съдебно решение, непрофесионалните потребители са склонни да не спазват указанията за употреба.
144
На последно място, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото в точка 543 от обжалваното съдебно решение, като позволил на самата Комисия да изтъкне, че листните приложения водят до натрупване на съответния продукт върху почвата, и да се основе на собствените си хипотетични изводи, вместо да възложи научната оценка на риска на ЕОБХ.
145
Комисията оспорва доводите на Bayer CropScience.
2) Съображения на Съда
146
Що се отнася, на първо място, до забраната на листните приложения, критикуваните от Bayer CropScience точки от обжалваното съдебно решение гласят следното:
„533
На второ място, трябва да се подчертае, че възложената от Комисията на ЕОБХ втора задача — в преработената ѝ формулировка на 25 юли 2012 г. […] — изрично се е ограничавала до „разрешените видове употреба на посочените вещества за третирането на семена и гранули“. Поради това извършената от ЕОБХ оценка на риска не се е отнасяла за други разрешени видове употреба и заключенията на ЕОБХ за трите въпросни вещества не са съдържали никакви данни относно риска, свързан с листните приложения.
534
На трето място, следва да се припомни, че в основата на взетите в [спорния регламент] мерки стои прилагане на принципа на предпазните мерки, тъй като е имало сериозни признаци, че е възможно някои от дотогава одобрените видове употреба на въпросните вещества да носят недопустими рискове за пчелите, без в това отношение все още да има сигурност от научна гледна точка. При това положение Комисията е имала право да вземе превантивни марки и за видовете употреба, които все още не са конкретно оценявани от ЕОБХ, ако — и доколкото — е можела разумно да допуска, че те пораждат рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба.
[…]
543
Второ, що се отнася до транслокацията отдолу нагоре, Комисията твърди, че листните приложения водят до натрупване на съответния продукт върху почвата, откъдето активните му вещества можели да бъдат погълнати чрез корените и разпръснати в растението“.
147
Що се отнася до довода на Bayer CropScience, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията може сама да извърши оценка на риска, вместо да възложи тази задача на ЕОБХ, следва да се отбележи, подобно на генералния адвокат в точка 155 от заключението му, че съгласно член 21, параграф 2 от Регламент № 1107/2009 Комисията разполага с право на преценка, когато решава дали да сезира ЕОБХ, поради което оценката на риска от ЕОБХ не е задължителна.
148
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисия може сама да извърши оценка на риска за видовете употреба, които все още не са конкретно оценени от ЕОБХ, като листните приложения.
149
Що се отнася до довода на Bayer CropScience, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че видовете листна употреба може да бъдат ограничени при липса на научна оценка и въз основа на предположения, че подобни видове употреба могат да създадат рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба, важно е да се подчертае, че в точка 534 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел единствено че Комисията е имала право да вземе превантивни марки и за видовете употреба, които все още не са конкретно оценявани от ЕОБХ, само ако — и доколкото — е можела разумно да допуска, че те пораждат рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба.
150
Така, що се отнася до транслокацията отгоре надолу, Общият съд приема в точка 542 от обжалваното съдебно решение, че предвид слабостите на изтъкнатите от двете страни научни изследвания не може да се приеме, че Комисията е можела разумно да допуска, че листните приложения пораждат рискове, аналогични на тези при оценените видове употреба.
151
За сметка на това, що се отнася до транслокацията отдолу нагоре, в точки 543 и 544 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че тъй като Комисията твърди, че листните приложения водят до натрупване на съответния продукт върху почвата, откъдето активните му вещества може да бъдат погълнати чрез корените и разпръснати в растението, тези елементи позволяват на тази институция разумно да допусне, че листните приложения пораждат рискове, аналогични на тези при оценените от ЕОБХ в неговите заключения видове употреба.
152
Следователно от посоченото по-горе става ясно, както отбелязва генералният адвокат в точка 160 от заключението си, че противно на поддържаното от Bayer CropScience, при забраната на листните приложения Общият съд не е допуснал оценка на риска въз основа на чисто хипотетични съображения и поради това не е допуснал грешка при прилагане на правото в това отношение.
153
Що се отнася, на второ място, до забраната на непрофесионалните видове употреба, точки 553—558 от обжалваното съдебно решение гласят следното:
„553
Трето, що се отнася до вероятността да се стигне до неподходяща употреба на продуктите за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, от непрофесионални потребители, нито Комисията, нито жалбоподателите реално са доказали в каква степен такава вероятност съществува или не. Bayer [CropScience] същевременно се позовава на поръчан от Комисията сондаж от 2011 г. относно „разбирането на потребителите за етикетите и за употребата без риск на химически продукти“, от което било видно, че почти 80 % от запитаните лица „винаги“ или „в повечето случаи“ четат етикетите, поставени върху пестицидите, и че още 12 % ги четат „понякога“. Сред четящите инструкциите върху етикетите почти 74 % ги спазват „напълно“, докато 23 % ги следват „частично“. Тези стойности били потвърдени от друг сондаж, от който Bayer [CropScience] представя само извлечения.
554
В това отношение трябва да се отбележи най-напред, че посочените от Bayer [CropScience] цифрови данни за първия от тези сондажи не съответстват на съдържащите се в представения от него екземпляр. Всъщност процентът на запитаните лица, отговорили, че четат „винаги“ или „в повечето случаи“ етикетите на продуктите за растителна защита, е 66 % (50 % „винаги“ и 16 % „в повечето случаи“), а не „почти 80 %“, както посочва Bayer [CropScience].
555
По-нататък, от извлечението от втория сондаж, представен от Bayer [CropScience], не става ясно кой е извършил сондажа, как е била съставена извадката със запитаните лица и дали тя е представителна за населението в седемте страни, в които е проведен сондажът. При това положение той може да има съвсем малка доказателствена стойност.
556
Накрая, от първия сондаж, проведен във всички държави членки въз основа на представителна извадка, е видно, че 34 % от запитаните лица четат само „понякога“ или „никога“ указанията за употреба върху етикетите на продуктите за растителна защита. При това положение и предвид по‑специално високата степен на токсичност на въпросните вещества трябва да се констатира, че Комисията правилно е можела да приеме, че непрофесионалните потребители в по‑голяма степен от професионалните потребители са склонни да не спазват указанията за употреба.
557
Поради това забраната на непрофесионалните видове ползване на открито на въпросните вещества не може да се квалифицира като „явно неподходяща за постигането на преследваната цел“ по смисъла на цитираната в точка 506 по‑горе съдебна практика.
558
Четвърто, що се отнася конкретно да непрофесионалните видове употреба на закрито, действително поставянето на пчелите в опасност на пръв поглед изглежда по-скоро малко вероятно, ако се допусне, че указанията за употреба са спазени. Както обаче току-що бе посочено, възможността за неправилна употреба, при която не се спазват указанията за употреба, не може да се изключи, при това най-вече при непрофесионалните потребители. В това отношение посоченият от Комисията риск, а именно растение да бъде третирано на закрито и впоследствие оставено на открито, изглежда по-скоро непотвърден и при всички положения отнасящ се само до една хипотеза. Същевременно, предвид ефикасността на въпросните вещества в качеството им на инсектицид, изглежда вероятно някои потребители да се изкушат да употребят съдържащите ги продукти непосредствено на открито, макар да се продават за употреба на закрито“.
154
Bayer CropScience по същество упреква Общия съд, че в точка 558 от обжалваното съдебно решение е констатирал, че възможността за неправилна употреба, при която не се спазват указанията за употреба, не може да се изключи, при това най-вече при непрофесионалните потребители, при положение че в същото време в точка 553 от това съдебно решение е признал, че нито жалбоподателите, нито Комисията са доказали в каква степен има или съответно няма вероятност от неправилна употреба.
155
В това отношение трябва да се припомни, че както е видно от точки 551 и 552 от обжалваното съдебно решение, нивото на риск, което се счита за приемливо за обществото, се определя от институциите, на които е възложен политическият избор, като това ниво на риска се определя не само въз основа на строго научни съображения, но и като се отчитат фактори, свързани с обществените нагласи, като възможността за извършване на проверки.
156
Всъщност възможността за извършване на проверки може да бъде релевантен фактор при определянето на приемливото ниво на риска, доколкото проверките целят да осигурят спазването на указанията за употреба на продуктите за растителна защита, съдържащи активни вещества, което на свой ред може да смекчи въздействието от употребата на такива вещества върху околната среда.
157
Действително в точка 553 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че нито Комисията, нито Bayer CropScience са доказали каква точно е вероятността продуктите за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, да бъдат употребявани по неподходящ начин от непрофесионални потребители. Като се има предвид обаче, че непрофесионалните потребители не подлежат на никакъв контрол, може да се приеме, както прави Общият съд в точка 556 от обжалваното съдебно решение, че непрофесионалните потребители в по-голяма степен от професионалните потребители са склонни да не спазват указанията за употреба.
158
Следователно, като се има предвид високата степен на токсичност на разглежданите активни вещества за пчелите, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че забраната на непрофесионалните видове употреба на продуктите за растителна защита, съдържащи посочените вещества, не може да се квалифицира като „явно неподходяща“ за постигането на преследваната със спорния регламент цел.
159
Поради това следва да се приеме, че твърденията по втората част от четвъртото основание също са неоснователни.
160
Ето защо твърденията по четвъртото основание трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
5.
По шестото основание
а)
Доводи на страните
161
По шестото основание Bayer CropScience упреква Общия съд, че в точки 459—461 от обжалваното съдебно решение е допуснал грешка при прилагане на правото, като е определил неправилно обхвата на оценката на въздействието, която трябва да се извърши преди приемането на предпазните мерки, и като не е спазил изискванията във връзка с тази оценка. Всъщност Общият съд приел за достатъчно, че Комисията се е запознала с последиците, които биха могли да произтекат от предвижданите действия, и констатирал, че Комисията разполага с право на преценка по отношение на обхвата и формата на оценката на въздействието, като приел за достатъчно кратко обобщение в четири точки на представена от сектора оценка на въздействието, при положение че Комисията не била напълно запозната с алтернативните продукти за растителна защита. Според Bayer CropScience поради това задължението за оценка на въздействието било лишено от съдържание.
162
Комисията оспорва тези доводи.
б)
Съображения на Съда
163
Критиките на Bayer CropScience се отнасят главно до следните точки от обжалваното съдебно решение:
„459
Първо, в това отношение трябва да се констатира, че в точка 6.3.4 от Съобщение[ относно прилагането на принципа на предпазните мерки от 2 февруари 2000 г. [COM(2000)1 окончателен] (наричано по-нататък „Съобщението относно принципа на предпазните мерки“)] се предвижда извършване на преценка на ползите и разходите при предприемане или непредприемане на действия. Форматът и обхватът на тази преценка обаче не са уточнени. По-специално от текста изобщо не следва, че съответният орган е длъжен да започне специфична процедура за оценка, приключваща например с формален писмен доклад за оценка. От текста освен това е видно, че органът, който прилага принципа на предпазните мерки, разполага със значителна свобода на преценка при методите за анализ. Всъщност, макар в съобщението да се посочва, че преценката „трябва“ да съдържа икономически анализ, съответният орган при всички положения трябва да включи и неикономически съображения. В допълнение, изрично се подчертава, че при определени обстоятелства е възможно икономически съображения да трябва да се счетат за по-маловажни от други интереси, на които се придава по‑голямо значение; като изрично за пример се посочват интереси като околната среда или здравето.
460
Освен това не е необходимо икономическият анализ на цената и печалбата да се извърши въз основа на точно изчисляване на съответните цени при предприемане на предвижданите действия и при непредприемане на действия. Такива точни изчисления в повечето случаи ще е невъзможно да се извършат, тъй като при прилагането на принципа на предпазните мерки резултатите от тях зависят от различни променливи, които по дефиниция са неизвестни. Всъщност, ако всички последици от непредприемането и от предприемането на действия се знаеха, нямаше да бъде необходимо да се прибягва до принципа на предпазните мерки, а щеше да бъде възможно решенията да се вземат въз основа на увереност. В заключение, изискванията от Съобщението относно принципа на предпазните мерки са изпълнени, щом като съответният орган, който в разглеждания случай е Комисията, действително се е запознал с последиците — положителни и отрицателни, икономически и други — до които може да доведе предприемането на предвижданите действия и непредприемането на действия, и ги е отчел при вземането на своето решение. Същевременно не е необходимо на тези последици да се дава точно цифрово изражение, ако това не е възможно или за него биха били нужни непропорционални усилия.
461
Второ, трябва да се отбележи, че Комисията очевидно извършва съпоставка между най-вероятните положителни или отрицателни последици от предприемането на предвижданите действия и тези от непредприемането на действия като обща цена за Съюза, удовлетворявайки изискванията по точка 6.3.4 от Съобщението относно принципа на предпазните мерки. Това ясно се вижда от бележката от 21 януари 2013 г. до компетентния по това време член на Комисията. С тази бележка се цели този член да бъде информиран за текущите обсъждания на заключенията на ЕОБХ и да се поиска одобрението му за мерките, предвиждани от службите на Комисията. В приложение V към бележката, озаглавено „Контекстуална информация за PE, Industrie, НПО“, са изложени различни обстоятелства, взети предвид във връзка с предложението. По-специално, що се отнася до широката употреба на неоникотиноидите в селското стопанство, в приложение V се отбелязват съществените резултати от изследването Humboldt, представено на Комисията от жалбоподателите, включително заключенията в посоченото изследване относно последиците от налагането на забрана на неоникотиноидите за икономиката, пазара на труда и екологичните показатели на Съюза. Там също така се отбелязва, че Комисията не е познавала напълно алтернативните продукти за растителна защита, тъй като те са разрешени на национално равнище. Накрая, в бележката се посочва, че [Европейският парламент] ще обсъжда тази тема три дни по-късно, на 24 януари 2013 г., въз основа на поръчано от него изследване относно рисковете, пораждани от въпросните вещества, в което се препоръчва пълна забрана на неоникотиноидите (а не просто ограничение на видовете употреба), както и че екологичните НПО също искат пълна забрана. От всички тези обстоятелства следва, че Комисията е била наясно със заложените интереси — както икономически, така и екологични — свързани с употребата на въпросните вещества“.
164
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, когато Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 от този регламент критерии за одобрение вече не се изпълняват, се приема регламент за отнемане или изменение на одобрението.
165
Както обаче бе констатирано в точка 69 от настоящото решение, при преразглеждането на одобрението на дадено активно вещество заключението, че вече не са изпълнени критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009, може да се основе на всякакви нови познания, стига да са научни или технически.
166
Когато Комисията стигне до такова заключение, съгласно член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 тя следва да приеме регламент за отнемане или изменение на одобрението на съответното активно вещество. Следователно в тази разпоредба, като се предвижда отнемането или изменението на посоченото одобрение, изрично намира израз принципът на пропорционалност, който съгласно постоянната съдебна практика е част от общите принципи на правото на Съюза и изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решение от 8 юли 2010 г., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 45 и цитираната съдебна практика).
167
В случая, както следва от точки 22—24 от настоящото решение и от самия спорен регламент, с последния Комисията изменя условията за одобрение на въпросните вещества, като се има предвид, че те пораждат някои високи остри рискове за пчелите и че при няколко култури не може да бъдат изключени неприемливите рискове, дължащи се на острото или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията.
168
Следователно Комисията е приела, че одобрените видове употреба на разглежданите в случая активни вещества вече не отговарят на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009, и по-специално в точка 3.8.3 от приложение II към този регламент, съгласно която активно вещество се одобрява само ако е установено, че употребата на продукти за растителна защита, съдържащи това активно вещество, в съответствие с препоръчаните условия на употреба ще доведе до незначителна експозиция на пчелите или няма да има неприемливо остро или хронично въздействие върху оцеляването и развитието на колонията, като се вземе предвид въздействието върху ларвите на пчелите и поведението на пчелите.
169
Що се отнася до принципа на пропорционалност, важно е да се отбележи, че член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 не предвижда конкретни форми или подробни правила, за да се гарантира спазването му.
170
Констатацията на Общия съд, че Комисията разполага с право на преценка, що се отнася до формата и обхвата на преценката на ползите и разходите при предприемане или непредприемане на действия, не е в противоречие нито с член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, нито впрочем с принципа на пропорционалност, който, както бе посочено в точка 166 от настоящото решение, намира израз в посочената разпоредба.
171
В това отношение следва да се подчертае, че оценката, която Комисията извършва при преразглеждане на основание член 21 от Регламент № 1107/2009 във връзка с точка 3.8.3 от приложение II към същия регламент, се отнася до анализ на риска, до който ще доведе използването на продукт за растителна защита, съдържащ едно от въпросните вещества, по-специално за оцеляването и развитието на пчелните колонии.
172
От това следва, че Bayer CropScience няма основание да поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като се е позовал на широката свобода на преценка, с която разполага Комисията, когато решава да извърши освен тази оценка на риска — която единствено се изисква от посочената по-горе правна уредба — и преценка на ползите и разходите при предприемане или непредприемане на действия.
173
При всички положения следва да се констатира, че противно на твърденията на Bayer CropScience, Общият съд не е приел за достатъчно, че Комисията се е запознала с последиците, които би могло да произтекат от предвижданите действия. Всъщност, както е посочено в точка 461 от обжалваното съдебно решение, Комисията извършва съпоставка между най-вероятните положителни или отрицателни последици от предприемането на предвижданите действия и тези от непредприемането на действия като обща цена за Съюза.
174
Освен това, както следва от точки 463—466 от обжалваното съдебно решение, Комисията е могла да прецени последиците за селското стопанство и околната среда от мерките, предмет на спорния регламент, с оглед, от една страна, на възможността при необходимост да се издадат дерогиращи разрешения на национално равнище за продукти за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, и от друга страна, на това, че в някои държави членки в миналото селското стопанство е функционирало задоволително, без да се прибягва до продукти за растителна защита, съдържащи въпросните вещества, и без това да има отрицателни последици за околната среда.
175
На последно място, видно от точки 468—470 от обжалваното съдебно решение, макар да е вярно, че предвид въведената с Регламент № 1107/2009 система, при която Комисията е компетентна да одобрява активните вещества на равнището на Съюза, докато държавите членки са компетентни да разрешават продукти за растителна защита, съдържащи одобрените активни вещества, за Комисията е било невъзможно да определи за целия Съюз доколко, за какви видове употреба и за какви култури земеделците са разполагали с продукти, алтернативни на тези, съдържащи въпросните вещества, тя все пак е била запозната с активните вещества, които могат да заместят веществата, до които се отнася спорният регламент.
176
При това положение и дори да се предположи, че в рамките на член 21, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 Комисията има отделно задължение да извърши анализ, отчитащ конкретно ползите и разходите при предприемане или непредприемане на действия, следва да се констатира, че доводите на Bayer CropScience във всички случаи не може да бъдат уважени.
177
Ето защо твърденията по шестото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
178
С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата пред Съда трябва да бъде отхвърлена.
VI. По съдебните разноски
179
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
180
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
181
След като Комисията, UNAF, Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund, Österreichischer Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife и Greenpeace са направили искане за осъждането на жалбоподателите и последните са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да заплатят направените от посочените страни съдебни разноски. Тъй като Кралство Швеция не е направило искане относно съдебните разноски, то понася направените от него съдебни разноски.
182
Съгласно член 184, параграф 4 от Процедурния правилник, ако не е жалбоподател, встъпилата в първоинстанционното производство страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с производството по обжалване само ако е участвала в писмената или устната фаза на производството пред Съда. Когато такава страна участва в производството, Съдът може да реши тя да понесе направените от нея съдебни разноски.
183
AGPM, ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter и ESA, които са встъпили в първоинстанционното производство страни, не са участвали в производството пред Съда. За сметка на това NFU и Agricultural Industries Confederation, които са участвали в производството по обжалване пред Съда и са загубили делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
184
Съгласно член 140, параграф 3 от Процедурния правилник, приложим в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, Съдът може да реши встъпила страна, различна от държавите членки, институциите, държавите — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4), които не са държави членки, или от Надзорния орган на ЕАСТ, да понесе направените от нея съдебни разноски.
185
Тази разпоредба следва да се приложи и да се постанови, че Stichting De Bijenstichting понася направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
Обявява жалбата за недопустима, доколкото е подадена от Bayer AG.
2)
Отхвърля жалбата, доколкото е подадена от Bayer CropScience AG.
3)
Осъжда Bayer CropScience AG и Bayer AG да понесат, наред с направените от тях съдебни разноски, и тези на Европейската комисия, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife — The Invertebrate Conservation Trust и Stichting Greenpeace Council (Greenpeace).
4)
The National Farmers’ Union (NFU) и Agricultural Industries Confederation Ltd, както и Stichting De Bijenstichting понасят направените от тях съдебни разноски.
5)
Кралство Швеция понася направените от него съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.