62021CJ0545
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
8. lipnja 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Strukturni fondovi Europske unije – Uredba (EZ) br. 1083/2006 – Članak 2. točka 7. – Pojam ‚nepravilnost’ – Članak 98. stavci 1. i 2. – Financijski ispravci država članica u vezi s otkrivenim nepravilnostima – Primjenjivi kriteriji – Direktiva 2004/18/EZ – Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) – Pojam ‚težak profesionalni propust’”
U predmetu C‑545/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju, Italija), odlukom od 4. kolovoza 2021., koju je Sud zaprimio 31. kolovoza 2021., u postupku
Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS)
protiv
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, M. Safjan, N. Piçarra (izvjestitelj), N. Jääskinen i M. Gavalec, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), R. Bifulco, P. Pittori i E. Scotti, avvocati,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju D. Di Giorgia, avvocato dello Stato,
–
za Europsku komisiju, F. Moro, P. Rossi i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. prosinca 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. Konvencije sastavljena na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, potpisane u Bruxellesu 26. srpnja 1995. i priložene Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. (SL 1995., C 316, str. 48., dalje u tekstu: Konvencija PIF), članka 1. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.), članka 70. stavka 1. točke (b) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.), članka 27. točke (c) Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe br. 1083/2006 i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL 2006., L 371, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 109.), članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL 2017., L 198, str. 29.) i članka 45. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Aziende Nazionale Autonoma Autostrade SpA (ANAS) i Ministera delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, Italija) u vezi sa zakonitošću odluke potonjeg kojom se određuje povrat iznosa isplaćenih ANAS‑u u okviru provedbe operativnog programa koji se sastoji od ugovora radi izvođenja cestovnih radova koje sufinancira Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), a koji je odobren Odlukom Komisije C(2007) 6318 od 7. prosinca 2007., kako je zadnje izmijenjena Odlukom Komisije C(2016) 6409 od 13. listopada 2016.
Pravo Unije
Uredba br. 2988/95
3
U članku 1. stavku 2. Uredbe br. 2988/95 određuje se:
„‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Europskih] zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima”.
4
Članak 4. te uredbe glasi:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
–
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
[…]
2.   Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koje se mogu odrediti na paušalnoj osnovi.
3.   Radnje za koje je određeno da imaju svrhu stjecanja pogodnosti suprotno ciljevima prava Zajednice, u slučaju umjetnog stvaranja traženih uvjeta za stjecanje te pogodnosti imaju za posljedicu, ovisno o slučaju, nemogućnost dobivanja pogodnosti ili njezino oduzimanje.
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.”
5
U članku 5. navedene uredbe nabrajaju se administrativne kazne koje se mogu primijeniti zbog namjernih nepravilnosti ili nepravilnosti prouzročenih nepažnjom.
Uredba br. 1083/2006
6
Uredba br. 1083/2006 stavljena je izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2014. Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320.), međutim s obzirom na datum nastanka činjenica u postupku, spor u glavnom postupku i dalje je uređen Uredbom br. 1083/2006. U članku 2. točkama 4. i 7. te uredbe bilo je predviđeno:
„U smislu ove Uredbe, sljedeći izrazi imaju sljedeća značenja:
[…]
4.
‚korisnik’: gospodarski subjekt, tijelo ili tvrtka, javna ili privatna, koja je odgovorna za pokretanje ili za pokretanje i provedbu operacija. […]
[…]
7.
‚nepravilnost’: svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom”.
7
Člankom 60. točkom (a) te uredbe upravljačkom se tijelu nalagalo „da osigura sukladnost operacija odabranih za financiranje s kriterijima koji vrijede za operativne programe te da osigura sukladnost s važećim pravilima Zajednice i nacionalnim pravilima tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe.”
8
Članak 98. navedene uredbe, naslovljen „Financijski ispravci država članica”, glasio je:
„1.   Države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka.
2.   Država članica izvršava potrebne financijske ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili operativnim programima. Ispravci koje izvršava država članica sastoje se u ukidanju cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program. Država članica uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak fondova.
[…]”.
Uredba br. 1828/2006
9
Članak 27. točka (a) Uredbe br. 1828/2006 definira „gospodarski subjekt” kao „svaku fizičku ili pravnu osobu ili drugi subjekt koji sudjeluje u provođenju pomoći iz fondova, s izuzetkom države članice u izvršavanju svojih prava kao javno tijelo”. U njegovoj točki (c) „sumnja na prijevaru” definira se kao „nepravilnost koja je razlog za pokretanje upravnih ili sudskih postupaka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo postojanje postupanja s namjerom, osobito prijevare, iz članka 1. stavka 1. točke (a) [Konvencije PIF]”.
Direktiva 2004/18
10
Člankom 2. Direktive 2004/18, naslovljenim „Načela sklapanja ugovora”, predviđa se:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.”
11
Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) te direktive glasi:
„Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:
[…]
(d)
bio kriv za težak profesionalni propust kojeg javni naručitelj može dokazati na bilo koji način”.
Smjernice iz 2013.
12
U članku 2. Odluke Komisije C(2013) 9527 final od 19. prosinca 2013. za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2013.) propisuje se da ta institucija „primjenjuje smjernice utvrđene u Prilogu kada izvršava financijske ispravke u vezi s nepravilnostima otkrivenima nakon datuma donošenja ove odluke”.
13
U točki 1.3. Priloga Smjernicama iz 2013. navodi se:
„Ovim se smjernicama određuje raspon ispravaka od 5 %, 10 %, 25 % i 100 % koji se primjenjuju na rashode iz ugovora. Njima se uzimaju u obzir ozbiljnost nepravilnosti i načelo proporcionalnosti. Te se stope ispravaka primjenjuju kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za predmetni ugovor.
Ozbiljnost nepravilnosti povezane s nesukladnošću s pravilima o javnoj nabavi i povezanog financijskog učinka na proračun Unije procjenjuje se uzimanjem u obzir sljedećih čimbenika: razine tržišnog natjecanja, transparentnosti i jednakog postupanja. Kada predmetna nesukladnost ima odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje ili kada nesukladnost dovodi do sklapanja ugovora s ponuditeljem s kojim nije trebalo sklopiti ugovor, to je snažan pokazatelj da je nepravilnost ozbiljna.
[…]
Financijski ispravak od 100 % može se primijeniti u najozbiljnijim slučajevima kada se tom nepravilnošću pogoduje određenom ponuditelju/kandidatu ili određenim ponuditeljima/natjecateljima ili kada se nepravilnost odnosi na prijevaru, koju je utvrdilo nadležno sudsko ili upravno tijelo.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
14
Odlukom C(2007) 6318 od 7. prosinca 2007. Europska komisija je odobrila nacionalni operativni program „Mreže i mobilnost” 2007. – 2013. ANAS‑u je, kao korisniku tog programa, u smislu članka 2. točke 4. Uredbe br. 1083/2006, odobreno financiranje, među ostalim, za izvođenje radova na modernizaciji ceste.
15
U tu je svrhu ANAS, u svojstvu javnog naručitelja, pokrenuo ograničeni postupak javne nabave najavljujući da će se ugovor o javnim radovima dodijeliti primjenom kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Nakon tog postupka taj je ugovor odlukom od 8. kolovoza 2012. dodijeljen privremenoj zajednici poduzetnika, među kojima je bilo društvo Aleandri SpA. Radovi su dovršeni i cesta je otvorena za promet.
16
Ministarstvo infrastrukture i prometa je, nakon što je saznao za kaznenu istragu u okviru koje je ukazano na potencijalni koruptivni sustav u koji su bili uključeni ANAS‑ovi dužnosnici, odlukom od 10. lipnja 2020. naložio povrat iznosa koji su ANAS‑u već bili isplaćeni na temelju navedenog programa. Također je naveo da iznos koji još nije isplaćen nije dospio jer se dodjela predmetnog ugovora treba smatrati zahvaćenom nepravilnošću koja je prijevarne naravi u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 i članaka 4. i 5. Uredbe br. 2988/95.
17
Među ostalim, ta se odluka temelji na optužbama protiv triju ANAS‑ovih dužnosnika, od kojih su dva bila članovi povjerenstva za provedbu javne nabave koje je pak imalo pet članova. Stavlja im se na teret to da su prihvatili novčane iznose društva Aleandri u zamjenu za pogodovanje tijekom postupka javne nabave. Kazneni progon za koruptivna djela i dalje je u tijeku protiv zakonskog zastupnika društva Aleandri i tog društva kao takvog.
18
ANAS je protiv navedene odluke podnio tužbu za poništenje pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija), sudom koji je uputio zahtjev. Tvrdi da nije osuđivan i da mu se ne može prigovoriti nikakvo protupravno postupanje članova povjerenstva za provedbu javne nabave. Usto, ne postoji nikakva poveznica između navodne nepravilnosti ili prijevare i nastalih izdataka s obzirom na to da su radovi financirani iz općeg proračuna Unije uistinu i na ispravan način dovršeni. Nije dokazano ni to da je društvu Aleandri nezakonito dodijeljen predmetni ugovor o javnoj nabavi.
19
Sud koji je uputio zahtjev naglašava da je jedina nepravilnost počinjena tijekom postupka javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku, a koja je djelomično dokazana, postupanje zakonskog zastupnika društva Aleandri kojim se željelo utjecati na ishod tog postupka i koje je kazneno djelo aktivne korupcije. Međutim, taj sud pojašnjava da je kazneni postupak protiv tog zastupnika još uvijek u tijeku. Što se tiče ANAS‑a, sud koji je uputio zahtjev navodi da je njegov direktor zatražio od dvoje dužnosnika koji su bili članovi povjerenstva za provedbu javne nabave, od kojih je jedan imao svojstvo predsjednika, da pogoduju društvu Aleandri. Međutim, na temelju kaznenog postupka nije moguće utvrditi jesu li ti dužnosnici stvarno pogodovali tom ponuditelju niti bi li, da nije bilo takve intervencije, ugovor bio dodijeljen konkurentu društva Aleandri.
20
Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da, unatoč sumnjama, ne može čak ni neizravno presuditi da je ugovor o javnoj nabavi nezakonito dodijeljen društvu Aleandri zbog postupanja predstavnika tog društva i da se na temelju odvijanja postupka javne nabave ne može zaključiti da tehnički projekt koji je podnijelo društvo Aleandri ne zaslužuje dobivenu ocjenu ili da je povjerenstvo za provedbu javne nabave primijenilo kriterije koji nisu navedeni u pozivu na nadmetanje. Taj sud pojašnjava da je postupak javne nabave pokrenut tijekom 2012. bio uređen Zakonodavnom uredbom br. 163/2006, čiji članak 38. stavak 1. točke (c) i (f) nije predviđao nikakvu odredbu o isključenju u odnosu na gospodarski subjekt koji je pokušao utjecati na ishod takvog postupka.
21
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 70. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1083/2006, članak 27. točku (c) Uredbe br. 1828/2006, članak 1. Konvencije [PIF], članak 1. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 i članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2017/1371 tumačiti na način da su pojmovima ‚nepravilnost’ i ‚prijevara’ uvijek obuhvaćena postupanja kojima se može pogodovati gospodarskom subjektu u okviru postupka javne nabave, zbog čega predstavljaju pravnu osnovu za ukidanje potpore, čak i ako se nije u potpunosti dokazalo da su se takve radnje stvarno poduzele, odnosno da su bile odlučujuće za odabir korisnika?
2.
Protivi li se članku 45. stavku 2. točki (d) Direktive [2004/18] odredba poput članka 38. stavka 1. točke (f) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, kojom se ne dopušta da se iz postupka javne nabave isključi gospodarski subjekt koji je pokušao utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, osobito ako se pokušaj sastojao od podmićivanja pojedinih članova povjerenstva za provedbu javne nabave?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na jedno ili oba prethodna pitanja postavlja se pitanje treba li prethodno navedene odredbe tumačiti na način da se njima uvijek zahtijeva da država članica ukine potporu i da Komisija odredi financijski ispravak u iznosu od 100 % iako su te potpore ipak korištene u cilju kojem su namijenjene i za stvarno obavljen posao prihvatljiv za financiranje sredstvima Unije?
4.
U slučaju niječnog odgovora na treće prethodno pitanje, odnosno u smislu da se ne nalaže ukidanje potpore ili određivanje financijskog ispravka u iznosu od 100 %, postavlja se pitanje može li se u skladu s odredbama navedenima u prvom prethodnom pitanju i načelom proporcionalnosti ukinuti potpora i odrediti financijski ispravak, uzimajući u obzir stvarnu financijsku štetu nanesenu općem proračunu Europske unije? Konkretno, postavlja se pitanje mogu li se u situaciji poput one na koju se odnosi ovaj predmet ‚financijske implikacije’ u smislu članka [99.] stavka 3. Uredbe br. 1083/2006 utvrditi paušalno primjenom kriterija navedenih u tablici iz stavka 2. [Priloga] Smjernicama iz 2013.?”
Prethodna pitanja
Prvo pitanje
22
Najprije treba, kao prvo, podsjetiti na to da kako bi sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, Sud može uzeti u obzir odredbe prava Unije na koje se nacionalni sud koji je uputio zahtjev nije pozvao u tekstu svojih prethodnih pitanja, tako što će, osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvesti one elemente prava Unije koje je potrebno tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 1990., SARPP, C‑241/89, EU:C:1990:459, t. 8. i od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 36. i od 2. ožujka 2023., Åklagarmyndigheten, C‑666/21, EU:C:2023:149, t. 22.).
23
Kao drugo, valja utvrditi da zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nijedan element na temelju kojeg bi se postojanje prijevare moglo smatrati dokazanim. Naime, budući da je kazneni postupak i dalje u tijeku, kako bi se ocijenilo mogu li se činjenice o kojima je riječ u glavnom postupku kvalificirati kao „koruptivna djela”, ona u tom stadiju mogu predstavljati samo „sumnju na prijevaru” u smislu članka 27. točke (c) Uredbe br. 1828/2006, odnosno nepravilnost koja je dovela do pokretanja upravnog ili sudskog postupka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo je li došlo do namjernog postupanja.
24
Kao treće, budući da sud koji je uputio zahtjev mora ocijeniti zakonitost odluke o povratu iznosa isplaćenih ANAS‑u, kao „korisniku”, u smislu članka 2. točke 4. Uredbe br. 1083/2006, programa koji sufinancira EFRR, valja tumačiti članak 2. točku 7. te uredbe koja se odnosi na pojam „nepravilnost” na kojem se osobito temelji ta odluka.
25
Takav pojam, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 18. svojeg mišljenja, obuhvaća ograničeniji pojam „sumnja na prijevaru” iz članka 27. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1828/2006.
26
Stoga valja smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pojam „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 tumačiti na način da obuhvaća postupanja koja se mogu kvalificirati kao „koruptivna djela” počinjena u okviru postupka javne nabave čiji je predmet izvršavanje radova sufinanciranih iz strukturnih fondova Unije i za koja je pokrenut upravni ili sudski postupak, uključujući slučajeve kada nije dokazano da su takva postupanja stvarno utjecala na postupak odabira ponuditelja i kada nije utvrđena stvarna šteta za proračun Unije.
27
Pojam „nepravilnost” definiran je u članku 2. točki 7. Uredbe br. 1083/2006 i on, na sličan način formuliran, među ostalim, u članku 1. stavku 2. Uredbe br. 2988/95, obuhvaća svako kršenje odredaba prava Unije koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti ili bi štetilo općem proračunu Unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.
28
Budući da je taj pojam dio sustava kojim se želi osigurati pravilno upravljanje sredstvima Unije i zaštita njezinih financijskih interesa, on se mora tumačiti na jedinstven i širok način u skladu s ciljem kojem teži Uredba br. 1083/2006 odnosno osiguravanjem redovite i učinkovite uporabe sredstava u svrhu zaštite financijskih interesa Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 59. i 63. i navedenu sudsku praksu).
29
Postojanje „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 pretpostavlja ispunjenje triju elemenata, odnosno povredu prava Unije, radnju ili propust gospodarskog subjekta koji je uzrok te povrede i štetu, stvarnu ili potencijalnu, za proračun Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 51.).
30
Kada je riječ o prvom uvjetu, on se odnosi ne samo na povrede odredbe prava Unije kao takve nego i na povrede odredbi nacionalnog prava koje se primjenjuju na operacije financirane iz strukturnih fondova Unije i na taj način doprinose osiguranju primjene prava Unije o upravljanju projektima koji se financiraju iz tih fondova. Tako članak 60. točka (a) Uredbe br. 1083/2006 određuje da je nadležno upravljačko tijelo dužno osigurati da operacije odabrane za financiranje tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe budu u skladu s važećim pravilima Unije i nacionalnim pravilima (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 52. i 53. i navedenu sudsku praksu).
31
Unija stoga putem svojih sredstava financira samo aktivnosti koje su u potpunosti usklađene, među ostalim, s načelima i pravilima o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presude od 14. srpnja 2016., Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, t. 57. i od 6. prosinca 2017., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, t. 43.), osobito s načelom jednakog postupanja prema ponuditeljima i načelom transparentnosti koja su zajamčena člankom 2. Direktive 2004/18.
32
Načelom jednakog postupanja prema ponuditeljima zahtijeva se da gospodarski subjekti zainteresirani za postupak javne nabave pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i da točno mogu poznavati uvjete natječaja i tako biti sigurni da za sve ponuditelje vrijede isti uvjeti (presuda od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 39. i navedena sudska praksa). Osim toga, ponuditelji moraju biti ravnopravni kako u trenutku u kojem pripremaju svoje ponude tako i u trenutku kada ih javni naručitelj ocjenjuje (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008., Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
33
Načelo transparentnosti u biti ima za cilj zajamčiti nepostojanje opasnosti od pogodovanja i proizvoljnosti javnog naručitelja (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2019., Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, t. 55.).
34
Međutim, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, iz elemenata kojima raspolaže Sud proizlazi da se u glavnom postupku, uzimajući u obzir optužbe o koruptivnim djelima kojima se želi utjecati na postupak odlučivanja o dodjeli predmetnog ugovora o javnoj nabavi, ne može isključiti mogućnost da su određeni članovi ANAS‑ova povjerenstva za provedbu javne nabave pogodovali jednom od ponuditelja i diskriminirali njegove konkurente, povrijedivši tako načela transparentnosti i jednakog postupanja prema ponuditeljima koja su zajamčena člankom 2. Direktive 2004/18.
35
Što se tiče drugog uvjeta koji je nužan za utvrđivanje „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, odnosno činjenice da je do takve nepravilnosti došlo zbog djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta, članak 27. točka (a) Uredbe br. 1828/2006 o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1083/2006 definira „gospodarski subjekt” kao svaku fizičku ili pravnu osobu kao i druge subjekte koji sudjeluju u provedbi pomoći iz fondova, osim država članica u izvršavanju njihovih javnih ovlasti.
36
S obzirom na tu definiciju, nema sumnje da je ANAS, u svojstvu „korisnika” predmetnog fonda, u smislu članka 2. točke 4. Uredbe br. 1083/2006, koji je kao javni naručitelj organizirao postupak javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku, gospodarski subjekt.
37
U tom pogledu valja pojasniti da se, kako bi se određena radnja ili propust koji čine povredu prava Unije ili primjenjivog nacionalnog prava mogli smatrati „nepravilnošću” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, ne mora dokazati nikakva namjera ili nepažnja uključenog gospodarskog subjekta (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 65.).
38
Što se tiče trećeg uvjeta koji je nužan za utvrđivanje „nepravilnosti” u smislu tog članka 2. točke 7., to jest da povreda prava Unije ili nacionalnog prava gospodarskog subjekta dovodi ili bi mogla dovesti do štete za opći proračun Unije, važno je naglasiti, kao što to osobito proizlazi iz izraza „imati za učinak”, da taj uvjet ne nalaže dokazivanje postojanja točno određenog financijskog učinka na proračun Unije. Naime, povreda primjenjivih pravila predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog fonda (vidjeti u tom smislu presudu od 6. prosinca 2017., Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, t. 60. i 61. i navedenu sudsku praksu).
39
Stoga valja utvrditi da postupanja koja se mogu kvalificirati kao „koruptivna djela počinjena u okviru provedbe postupka javne nabave” mogu po samoj svojoj naravi utjecati na dodjelu tog ugovora. Stoga se ne može isključiti mogućnost da ta postupanja utječu na proračun predmetnog fonda.
40
S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku 7. Uredbe br. 1083/2006 treba tumačiti na način da pojam „nepravilnost” u smislu te odredbe obuhvaća postupanja koja se mogu kvalificirati kao „koruptivna djela” počinjena u okviru postupka javne nabave čiji je predmet izvršavanje radova sufinanciranih iz strukturnih fondova Unije i za koja je pokrenut upravni ili sudski postupak čak i kad nije dokazano da su ta postupanja stvarno utjecala na postupak odabira ponuditelja i kad nije utvrđena nikakva stvarna šteta za proračun Unije.
Treće i četvrto pitanje
41
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno i na drugom mjestu, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 98. stavke 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006 tumačiti na način da su u slučaju nepravilnosti, kako je ona definirana člankom 2. točkom 7. te uredbe, države članice dužne automatski primijeniti stopu financijskog ispravka od 100 % ili je na njima da, kako bi utvrdile primjenjivi financijski ispravak, provedu pojedinačnu ocjenu osobito s obzirom na načelo proporcionalnosti.
42
Na temelju članka 98. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006, koji se posebno odnosi na financijske ispravke država članica, propisuje se da države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka. U stavku 2. tog članka pojašnjava se, s jedne strane, da države članice izvršavaju te ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u tim operacijama ili operativnim programima i, s druge strane, da se navedeni ispravci sastoje od ukidanja cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program, uzimajući u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak koji iz toga proizlazi za fond.
43
Ti su kriteriji izraz načela proporcionalnosti koje je dio općih načela prava Unije (presude od 18. studenoga 1987., Maizena i dr., 137/85, EU:C:1987:493, t. 15. i od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB, C‑11/00, EU:C:2003:395, t. 156. i od 11. siječnja 2017., Španjolska/Vijeće, C‑128/15, EU:C:2017:3, t. 71.).
44
Iz toga proizlazi da bi tumačenje članka 98. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006 na način da se njime državama članicama sustavno nalaže da, kada se utvrdi nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. te uredbe, u cijelosti povuku odobrena sredstva i osiguraju povrat već isplaćenih iznosa, uključujući i kada je to financiranje korišteno u predviđene svrhe i za radove koji ispunjavaju uvjete za europsko financiranje i stvarno su obavljeni, osim što nema nikakvu osnovu u tekstu tih odredbi, dovelo štoviše do automatskog uvođenja stope financijskog ispravka od 100 %, protivno kriterijima utvrđenima u stavku 2. tog članka 98. i načelu proporcionalnosti.
45
U tom kontekstu Smjernice iz 2013., koje spominje sud koji je uputio zahtjev, u kojima se definira ljestvica stopa financijskog ispravka koja se primjenjuje na temelju, među ostalim, članka 99. Uredbe br. 1083/2006, koji se odnosi na kriterije koji se primjenjuju na financijske ispravke Komisije, mogu se uzeti u obzir kako bi se konkretizirali kriteriji navedeni u članku 98. stavku 2. te uredbe, drugim riječima, kriteriji koji se primjenjuju na financijske ispravke država članica. Naime, iako te smjernice nisu obvezujuće za države članice, njima se ipak preporučuje, u njihovoj točki 1.1., da se „pridržavaju istih kriterija i stopa kada ispravljaju [osobito, na temelju članka 98. te uredbe] nepravilnosti koje su otkrile njihove službe”.
46
Iz točke 1.3. prvog stavka navedenih smjernica, koja se odnosi na „kriterije koje treba uzeti u obzir pri odlučivanju o tome koju stopu ispravka primijeniti”, proizlazi da, kada nije moguće precizno odrediti financijske posljedice za predmetno tržište, u okviru primjene stopa ispravka od 5 %, 10 %, 25 % ili 100 % mora se uzeti u obzir ozbiljnost nepravilnosti i načelo proporcionalnosti.
47
U skladu s tom točkom 1.3. drugim stavkom, nepravilnost se smatra ozbiljnom kada nepoštovanje prava mjerodavnog za ugovor o javnoj nabavi, osobito načela transparentnosti i jednakog postupanja, dovodi do sklapanja ugovora s ponuditeljem s kojim se nije trebalo sklopiti ugovor. Osim toga, iz posljednjeg stavka navedene točke 1.3. osobito proizlazi da se, ako nepravilnost pogoduje jednom ili više ponuditelja, može primijeniti financijski ispravak od 100 %.
48
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da je nepravilnost otkrivena u okviru predmetnog postupka javne nabave dovela do pokretanja upravnih i sudskih postupaka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo postojanje prijevarnog postupanja obuhvaćenog kaznenim djelom korupcije. Međutim, podložno ocjenama koje u tom pogledu mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, na temelju članka 27. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1828/2006, takva nepravilnost može biti obuhvaćena pojmom „sumnja na prijevaru” i stoga se kvalificirati kao „ozbiljna”, u skladu s točkom 1.3. drugim stavkom Smjernica iz 2013.
49
S obzirom na prethodno navedeno, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da se članak 98. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1083/2006 treba tumačiti na način da se u slučaju „nepravilnosti”, kako je ona definirana u članku 2. točki 7. te uredbe, državama članicama nalaže da u svrhu određivanja primjenjivog financijskog ispravka provedu pojedinačnu ocjenu, poštujući pritom načelo proporcionalnosti te uzimajući u obzir osobito prirodu i težinu utvrđenih nepravilnosti kao i njihov financijski učinak na dotični fond.
Drugo pitanje
50
Svojim drugim pitanjem, koje valja ispitati na posljednjem mjestu, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojom se ne dopušta da se iz postupka javne nabave isključi gospodarski subjekt koji je pokušao utjecati na ishod tog postupka, među ostalim, djelima aktivne korupcije u odnosu na članove povjerenstva za provedbu javne nabave.
51
Članak 45. stavak 2. prvi podstavak točka (d) Direktive 2004/18 dopušta mogućnost isključenja svakog gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u javnoj nabavi ako je taj gospodarski subjekt bio kriv za težak profesionalni propust koji javni naručitelj može dokazati na bilo koji način.
52
Pojam „težak profesionalni propust” treba shvatiti tako da se uobičajeno odnosi na svako postupanje gospodarskog subjekta koje pokazuje njegovu protupravnu namjeru ili nepažnju određenog stupnja. Takav se propust može utvrditi a da se ne zahtijeva pravomoćna presuda (presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 27., 28. i 30.).
53
Međutim, da bi taj propust podrazumijevao isključenje gospodarskog subjekta koji ga je počinio iz postupka dodjele javne nabave, on nužno mora biti utvrđen prije zaključenja tog postupka (vidjeti po analogiji presudu od 20. prosinca 2017., Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani i Guerrato, C‑178/16, EU:C:2017:1000, t. 38.).
54
Međutim, u ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je ANAS upozoren o mogućem postojanju koruptivnog sustava u kojem su sudjelovali određeni njegovi dužnosnici tek u trenutku otvaranja, nekoliko godina nakon dodjele ugovora o javnoj nabavi o kojem je riječ u glavnom postupku, kaznenih istraga o postupku sklapanja tog ugovora o javnoj nabavi. Budući da ANAS stoga nije imao saznanja da je pravni zastupnik društva Aleandri eventualno podmitio neke od njegovih dužnosnika, on nije mogao zbog tog postupanja prigovoriti teškom profesionalnom propustu i stoga iz predmetnog postupka isključiti privremenu zajednicu poduzetnika kojoj je taj poduzetnik pripadao.
55
U tim okolnostima nije potrebno ispitati treba li članak 45. stavak 2. prvi podstavak točku (d) Direktive 2004/18 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojom se ne dopušta isključenje iz postupka javne nabave gospodarskog subjekta koji je pokušao utjecati na ishod tog postupka, među ostalim, djelima aktivne korupcije u odnosu na članove povjerenstva za provedbu javne nabave.
Troškovi
56
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Članak 2. točku 7. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999
treba tumačiti na način da:
pojam „nepravilnost” u smislu te odredbe obuhvaća postupanja koja se mogu kvalificirati kao „koruptivna djela” počinjena u okviru postupka javne nabave čiji je predmet izvršavanje radova sufinanciranih iz strukturnog fonda Unije i za koja je pokrenut upravni ili sudski postupak, uključujući slučajeve kada nije dokazano da su takva postupanja stvarno utjecala na postupak odabira ponuditelja i kada nije utvrđena stvarna šteta za proračun Unije.
2.
Članak 98. stavke 1. i 2. Direktive 1083/2006
treba tumačiti na način da se:
u slučaju „nepravilnosti”, kako je ona definirana u članku 2. točki 7. te uredbe, njime nalaže državama članicama da u svrhu određivanja primjenjivog financijskog ispravka provedu pojedinačnu ocjenu, poštujući pritom načelo proporcionalnosti te uzimajući u obzir osobito prirodu i težinu utvrđenih nepravilnosti kao i njihov financijski učinak na dotični fond.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski