62023CJ0066
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 12ης Σεπτεμβρίου 2024 (
*1
)
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Οδηγία 2009/147/ΕΚ – Διατήρηση των αγρίων πτηνών – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Χαρακτηρισμός περιοχής ως ζώνης ειδικής προστασίας – Είδη αποκαλούμενα “είδη χαρακτηρισμού” – Προσωρινά οριζόντια μέτρα που εφαρμόζονται ομοιόμορφα σε όλες τις ζώνες ειδικής προστασίας – Μη κατάρτιση εξατομικευμένων σχεδίων διαχείρισης»
Στην υπόθεση C‑66/23,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα) με απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2022, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 7 Φεβρουαρίου 2023, στο πλαίσιο της δίκης
Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία,
Σύλλογος Δίκτυο Οικολογικών Οργανώσεων Αιγαίου,
Περιβαλλοντικός Σύλλογος Ρεθύμνου,
Πολιτιστικός Σύλλογος Θρόνος Κλεισιδίου,
KX,
και λοιποί
κατά
Υπουργού Εσωτερικών,
Υπουργού Οικονομικών,
Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων,
Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας,
Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Arabadjiev (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin και I. Ziemele, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: J. Kokott
γραμματέας: L. Carrasco Marco, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 18ης Ιανουαρίου 2024,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
η Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία και ο Σύλλογος Δίκτυο Οικολογικών Οργανώσεων Αιγαίου, εκπροσωπούμενοι από τον Π. Φωκά-Παγουλάτο, δικηγόρο,
–
ο Περιβαλλοντικός Σύλλογος Ρεθύμνου, ο Πολιτιστικός Σύλλογος Θρόνος Κλεισιδίου, οι ΚΧ και λοιποί, εκπροσωπούμενοι από τους Δ. Μπούσμπουρα και Β. Κουνέλη, δικηγόρους,
–
ο Υπουργός Εσωτερικών, ο Υπουργός Οικονομικών, ο Υπουργός Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ο Υπουργός Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενοι από τις Ε. Λευθεριώτου, Μ. Τασσοπούλου και Α. Βασιλοπούλου,
–
η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις J. Benešová και L. Langrová καθώς και από τον M. Smolek,
–
η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman και C. S. Schillemans,
–
η Πολωνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον B. Majczyna,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους C. Hermes και Ι. Ζέρβα,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 22ας Φεβρουαρίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2009, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ 2010, L 20, σ. 7, στο εξής: οδηγία για τα πτηνά), του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία για τους οικοτόπους), και της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/52/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014 (ΕΕ 2014, L 124, σ. 1) (στο εξής: οδηγία 2011/92).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Ελληνικής Ορνιθολογικής Εταιρείας, του Συλλόγου Δίκτυο Οικολογικών Οργανώσεων Αιγαίου, του Περιβαλλοντικού Συλλόγου Ρεθύμνου, του Πολιτιστικού Συλλόγου Θρόνος Κλεισιδίου, των ΚΧ και λοιπών και, αφετέρου, του Υπουργού Εσωτερικών (Ελλάδα), του Υπουργού Οικονομικών (Ελλάδα), του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων (Ελλάδα), του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας (Ελλάδα) και του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (Ελλάδα), σχετικά με τη νομιμότητα υπουργικής απόφασης, εκδοθείσας το 2012, με αντικείμενο την τροποποίηση και συμπλήρωση της πράξεως μεταφοράς της οδηγίας για τα πτηνά στο ελληνικό δίκαιο.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία για τα πτηνά
3
Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά, η οδηγία αυτή αφορά τη διατήρηση όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών στο οποίο εφαρμόζεται η Συνθήκη ΛΕΕ. Έχει αντικείμενο την προστασία, τη διαχείριση και τη ρύθμιση των ειδών αυτών και διέπει την εκμετάλλευσή τους.
4
Το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«1.   Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα I προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους.
Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α)
τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση·
β)
τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους·
γ)
τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη·
δ)
άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2.   Ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα I, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα.
[...]
4.   Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφεύγουν, στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2, τη ρύπανση ή την υποβάθμιση των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του άρθρου 4 της οδηγίας. Τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν, επίσης, να αποφύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας.»
Η οδηγία για τους οικοτόπους
5
Σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο ιβʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους, ως «ειδική ζώνη διατήρησης» νοείται «ένας τόπος κοινοτικής σημασίας ορισμένος από τα κράτη μέλη μέσω κανονιστικής, διοικητικής ή/και συμβατικής πράξης, στον οποίο εφαρμόζονται τα μέτρα διατήρησης που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίστηκε ο τόπος».
6
Το άρθρο 6 της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«1.   Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντώνται στους τόπους.
2.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3.   Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. [...]
4.   Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την [Ευρωπαϊκή] Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
[...]»
7
Το άρθρο 7 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της παρούσας οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη πρόταση της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202)], όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας ή από την ημερομηνία της ταξινόμησης ή της αναγνώρισης εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, εφόσον αυτή είναι μεταγενέστερη.»
Το ελληνικό δίκαιο
8
Ο νόμος 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος (ΦΕΚ Αʹ 160/16.10.1986), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 3937/2011 (ΦΕΚ Αʹ 60/31.3.2011) και τον νόμο 4685/2020 (ΦΕΚ Αʹ 92/7.5.2020), διέπει τις ζώνες ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ) στην Ελλάδα. Ο νόμος 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε, επιβάλλει, εν συνόψει, την εκπόνηση σχεδίων διαχείρισης για τα οικεία είδη και για τις ΖΕΠ κατόπιν ειδικής εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
9
Ο νόμος 4014/2011 για την περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων, ρύθμιση αυθαιρέτων σε συνάρτηση με δημιουργία περιβαλλοντικού ισοζυγίου και άλλες διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (ΦΕΚ Αʹ 209/21.9.2011) καθορίζει τις προϋποθέσεις για την πραγματοποίηση έργων στις ΖΕΠ.
10
Το άρθρο 11 του νόμου αυτού προβλέπει ότι η ειδική οικολογική αξιολόγηση ενός σχεδίου δημοσίων ή ιδιωτικών έργων περιλαμβάνει, αφενός, την καταγραφή των οικείων ειδών και, αφετέρου, δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων του οικείου σχεδίου, ιδιαίτερα επί των ειδών της άγριας ορνιθοπανίδας που αναφέρονται στο παράρτημα Ι του άρθρου 14 της κοινής υπουργικής απόφασης 37338/1807/2010 «Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για τη διατήρηση της άγριας ορνιθοπανίδας και των οικοτόπων/ενδιαιτημάτων της, σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της Οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, “Περί διατηρήσεως των άγριων πτηνών”, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979, όπως κωδικοποιήθηκε με την οδηγία 2009/147/ΕΚ» (ΦΕΚ Βʹ 1495/6.9.2010, στο εξής: υπουργική απόφαση του 2010), η οποία εκδόθηκε με σκοπό τη μεταφορά της οδηγίας για τα πτηνά στο ελληνικό δίκαιο, καθώς και επί των αποδημητικών ειδών που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα αυτό, αλλά των οποίων η έλευση είναι τακτική στην ελληνική επικράτεια.
11
Δυνάμει του άρθρου 2 της υπουργικής απόφασης του 2010, τα ως άνω είδη της άγριας ορνιθοπανίδας και τα αποδημητικά είδη συνιστούν «είδη χαρακτηρισμού», ήτοι είδη πτηνών για τα οποία χαρακτηρίστηκαν οι οικείες ζώνες ως ΖΕΠ, κατόπιν αξιολόγησης, για τους σκοπούς του χαρακτηρισμού αυτού, ειδικών επιστημονικών και ορνιθολογικών κριτηρίων περιλαμβανόμενων στο παράρτημα Α της υπουργικής αυτής απόφασης. Τα εν λόγω είδη της άγριας ορνιθοπανίδας και τα αποδημητικά είδη συνιστούν, σε συνδυασμό με τα κριτήρια χαρακτηρισμού των ΖΕΠ, δείκτες τεκμηρίωσης του ορισμού μιας περιοχής ως ΖΕΠ. Το άρθρο 4 της εν λόγω υπουργικής απόφασης δημιουργεί ΖΕΠ, στις οποίες λαμβάνονται ειδικά μέτρα, όπως είναι ο περιορισμός ορισμένων δραστηριοτήτων ή η επιβολή όρων ή ακόμη και η απαγόρευση για ορισμένες επεμβάσεις δυνάμενες να έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στις οικείες ζώνες.
12
Η κοινή υπουργική απόφαση 8353/276/Ε103 «Τροποποίηση και συμπλήρωση της υπ’ αριθ. 37338/1807/2010 κοινής υπουργικής απόφασης “Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για τη διατήρηση της άγριας ορνιθοπανίδας και των οικοτόπων/ενδιαιτημάτων της, σε συμμόρφωση με την Οδηγία 79/409/ΕΟΚ...” (Βʹ 1495), σε συμμόρφωση με τις διατάξεις του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 4 της Οδηγίας 79/409/ΕΟΚ “Για τη διατήρηση των άγριων πτηνών” του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979, όπως κωδικοποιήθηκε με την οδηγία 2009/147/ΕΚ» (ΦΕΚ Βʹ 415/23.2.2012) (στο εξής: υπουργική απόφαση του 2012) τροποποιεί και συμπληρώνει την υπουργική απόφαση του 2010. Προβλέπει οριζόντια μέτρα εφαρμοστέα σε όλες τις ΖΕΠ, οι οποίες έχουν χαρακτηριστεί ως τέτοιες δυνάμει της υπουργικής απόφασης του 2010. Έχει δε ως αποτέλεσμα την ενσωμάτωση στο άρθρο 14 της εν λόγω απόφασης ενός παραρτήματος που απαριθμεί τις ΖΕΠ αναλόγως των «ειδών χαρακτηρισμού» που μνημονεύονται στη σκέψη 10 της παρούσας απόφασης και προβλέπει μέτρα ειδικής προστασίας των οικείων άγριων πτηνών και των οικοτόπων τους, τα οποία μπορούν να συμπληρώνονται με σχέδια διαχείρισης.
H διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
13
Διάφοροι σύλλογοι και μεγάλος αριθμός ιδιωτών αμφισβητούν το καθεστώς προστασίας που προβλέπει η υπουργική απόφαση του 2012. Υποστηρίζουν, μεταξύ άλλων, ότι η υπουργική αυτή απόφαση δεν μετέφερε ορθώς την οδηγία για τα πτηνά στην ελληνική έννομη τάξη.
14
Στο πλαίσιο αυτό, η εν λόγω υπουργική απόφαση αποτέλεσε αντικείμενο δύο αιτήσεων ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ελλάδα), που είναι το αιτούν δικαστήριο. Με τη μία ζητείται η ακύρωση της ίδιας αυτής υπουργικής απόφασης στο σύνολό της. Με την άλλη ζητείται η ακύρωση των άρθρων 5Α, παράγραφος 2, του άρθρου 5Β, παράγραφοι 3 και 4, του άρθρου 5Γ, παράγραφος 1, του άρθρου 5Δ, παράγραφοι 1 και 3β, καθώς και του άρθρου 5Θ, παράγραφος 4, της απόφασης αυτής.
15
Προς στήριξη των δύο αυτών αιτήσεων, οι αιτούντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται, αφενός, ότι τα μέτρα προστασίας που προβλέπει η υπουργική απόφαση του 2012 αφορούν αποκλειστικά τα «είδη χαρακτηρισμού» που μνημονεύονται στη σκέψη 10 της παρούσας απόφασης όταν πληρούν τα αριθμητικά κριτήρια του παραρτήματος Α του άρθρου 14 της υπουργικής απόφασης του 2010. Κατά τους αιτούντες, η διάταξη αυτή είναι αντίθετη προς το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά, το οποίο εξαρτά την παροχή προστασίας που προβλέπει η οδηγία αυτή από το γεγονός ότι τα είδη περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της εν λόγω οδηγίας και όχι από το αν κάποια είδη περιλαμβάνονται σε κατάλογο καταρτιζόμενο σε εθνικό επίπεδο.
16
Αφετέρου, οι αιτούντες της κύριας δίκης επισημαίνουν ότι η υπουργική απόφαση του 2012 προβλέπει οριζόντια μέτρα προστασίας για όλες τις ΖΕΠ, χωρίς να προστατεύονται όλα τα είδη πτηνών του παραρτήματος I της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και τα αποδημητικά πτηνά με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ (στο εξής: προστατευόμενα είδη).
17
Οι καθών της κύριας δίκης διατείνονται ότι η υπουργική αυτή απόφαση λειτουργεί ως «κατευθυντήριος οδηγός άσκησης δραστηριοτήτων εντός των ΖΕΠ» και ότι τα οικεία μέτρα θεωρούνται «μέτρα προδιασφάλισης», ληφθέντα εν αναμονή της θέσπισης ολοκληρωμένου προστατευτικού πλαισίου για κάθε ΖΕΠ ξεχωριστά.
18
Το αιτούν δικαστήριο προσθέτει ότι, κατά τον χρόνο έκδοσης της εν λόγω υπουργικής απόφασης, δεν είχαν ακόμη καθοριστεί κατάλληλοι στόχοι διατήρησης και ότι δεν είχαν ληφθεί κατάλληλα μέτρα διατήρησης για κάθε ΖΕΠ ξεχωριστά. Ως εκ τούτου, το δικαστήριο αυτό διερωτάται αν ο Έλληνας νομοθέτης μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία για τα πτηνά, ιδίως λόγω της διατήρησης σε ισχύ οριζόντιων μέτρων «προδιασφάλισης», τα οποία όμως αφορούν μόνον την προστασία των «ειδών χαρακτηρισμού» που μνημονεύονται στη σκέψη 10 της παρούσας απόφασης.
19
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχουν οι παράγραφοι 1 και 2 του άρθρου 4 της [οδηγίας για τα πτηνά], σε συνδυασμό με τις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της [οδηγίας για τους οικοτόπους] την έννοια ότι απαγορεύουν εθνικές κανονιστικές διατάξεις, [...], στις οποίες προβλέπεται ότι τα μέτρα ειδικής προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης των ειδών και των ενδιαιτημάτων-οικοτόπων της άγριας ορνιθοπανίδας στις [ΖΕΠ] εφαρμόζονται μόνο στα “είδη χαρακτηρισμού”, δηλαδή μόνο στα είδη της άγριας ορνιθοπανίδας που αναφέρονται στο παράρτημα I της [οδηγίας για τα πτηνά] καθώς και στα αποδημητικά πτηνά με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ, τα οποία, σε συνδυασμό με τα κριτήρια χαρακτηρισμού των ΖΕΠ που περιλαμβάνονται στην εθνική νομοθεσία, χρησιμοποιούνται ως δείκτες τεκμηρίωσης του ορισμού μιας περιοχής ως ΖΕΠ;
2)
Ασκεί επιρροή στην ως άνω απάντηση το γεγονός ότι τα ως άνω μέτρα ειδικής προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης των ειδών και των ενδιαιτημάτων-οικοτόπων της άγριας ορνιθοπανίδας στις [ΖΕΠ] αποτελούν κατ’ ουσίαν βασικά προληπτικά μέτρα διασφάλισης (“μέτρα προδιασφάλισης”) των ΖΕΠ, οριζόντιας εφαρμογής, δηλαδή για όλες τις ΖΕΠ, και ότι μέχρι σήμερα δεν έχουν θεσπιστεί στην ελληνική έννομη τάξη σχέδια διαχείρισης για κάθε συγκεκριμένη ΖΕΠ με τον καθορισμό στόχων και μέτρων που είναι απαραίτητα για να επιτευχθεί ή να διασφαλιστεί η ικανοποιητική διατήρηση εκάστης ΖΕΠ και των ειδών που διαβιούν εντός αυτής; και
3)
Ασκεί επιρροή στην απάντηση στα δύο προηγούμενα ερωτήματα το γεγονός ότι βάσει της υποχρέωσης εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων και δραστηριοτήτων σύμφωνα με την οδηγία 2011/92/ΕΕ και “δέουσας εκτίμησης” σύμφωνα με τις παραγράφους 2-4 του άρθρου 6 της [οδηγίας για τους οικοτόπους] καταγράφονται, στο πλαίσιο εκτίμησης των επιπτώσεων κάθε συγκεκριμένου σχεδίου δημόσιων ή ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όλα τα είδη του παραρτήματος I της [οδηγίας για τα πτηνά] ή των αποδημητικών πτηνών με τακτική παρουσία εντός κάθε ΖΕΠ;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
20
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά, σε συνδυασμό με το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, έχει την έννοια ότι τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης των ειδών και των οικοτόπων άγριων πτηνών στις ΖΕΠ τα οποία προβλέπει αφορούν μόνον τα είδη που δικαιολογούν τον χαρακτηρισμό της οικείας ζώνης ή και άλλα είδη πτηνών με παρουσία στις ΖΕΠ αυτές, προστατευόμενα δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
21
Επισημαίνεται ευθύς εξαρχής ότι, κατά το άρθρο της 1, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, η οδηγία για τα πτηνά αφορά «τη διατήρηση όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών στο οποίο εφαρμόζεται η Συνθήκη [ΛΕΕ]».
22
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θεσπίζουν μέτρα ειδικής διατήρησης που αφορούν τον οικότοπο και τα οποία πρέπει να είναι ικανά να εξασφαλίσουν, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της εν λόγω οδηγίας. Η ως άνω διάταξη επιβάλλει επίσης στα κράτη μέλη την υποχρέωση να κατατάσσουν σε ΖΕΠ τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών που παρατίθενται στο εν λόγω παράρτημα I.
23
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας για τα πτηνά, τα κράτη μέλη κατατάσσουν επίσης σε ΖΕΠ τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως των αποδημητικών ειδών που δεν μνημονεύονται στο εν λόγω παράρτημα Ι, των οποίων η έλευση είναι τακτική, καθώς και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 6ης Μαρτίου 2003, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, C‑240/00, EU:C:2003:126, σκέψη 16 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
24
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά προβλέπει τόσο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα I αυτής όσο και για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα αυτό, των οποίων η έλευση είναι τακτική, ένα ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας, το οποίο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται, αντιστοίχως, για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και για τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επομένως, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για τη διατήρηση των ειδών αυτών (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2007, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, C‑418/04, EU:C:2007:780, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
25
Το καθεστώς αυτό προβλέπει δύο κατηγορίες συμπληρωματικών υποχρεώσεων.
26
Αφενός, τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να κατατάσσουν σε ΖΕΠ τα εδάφη που είναι τα πλέον κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των προστατευομένων ειδών, υποχρέωση την οποία δεν δύνανται να αποφύγουν με τη θέσπιση άλλων μέτρων ειδικής διατήρησης. Επομένως, όταν το έδαφος κράτους μέλους φιλοξενεί τέτοια είδη, το κράτος αυτό υποχρεούται να καθορίσει, για τα είδη αυτά, μεταξύ άλλων ΖΕΠ (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 19ης Μαΐου 1998, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑3/96, EU:C:1998:238, σκέψεις 55 και 56 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
27
Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει, συναφώς, ότι, αν τα κράτη μέλη μπορούσαν να απαλλαγούν από την υποχρέωση αυτή όταν κρίνουν ότι άλλα ειδικά μέτρα διατήρησης επαρκούν για να διασφαλιστεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των προστατευόμενων ειδών, ο στόχος της δημιουργίας ενός συνεκτικού δικτύου ΖΕΠ, όπως προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας για τα πτηνά, θα κινδύνευε να μην επιτευχθεί (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 19ης Μαΐου 1998, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑3/96, EU:C:1998:238, σκέψη 58).
28
Ειδικότερα, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν για τις ΖΕΠ ένα νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα I της οδηγίας αυτής καθώς και την αναπαραγωγή, την αλλαγή φτερώματος και τη διαχείμαση των αποδημητικών ειδών που δεν απαριθμούνται στο εν λόγω παράρτημα, των οποίων η έλευση είναι τακτική (απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2010, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑535/07, EU:C:2010:602, σκέψη 56 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
29
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι οι ΖΕΠ ορίζονται για συγκεκριμένα είδη πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και για αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα αυτό, των οποίων η έλευση είναι τακτική. Επομένως, καθεμία από αυτές τις ζώνες προστασίας χαρακτηρίζεται από ορισμένα προστατευόμενα είδη.
30
Αφετέρου, τα κράτη μέλη οφείλουν να θεσπίσουν ειδικά μέτρα διατήρησης όσον αφορά τον οικότοπο.
31
Τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να περιορίζονται στην αποτροπή των προσβολών και των εξωτερικών διαταράξεων που προκαλούνται από τον άνθρωπο, αλλά πρέπει, ανάλογα με την εκάστοτε κατάσταση, να περιλαμβάνουν και θετικά μέτρα για τη διατήρηση και τη βελτίωση της καταστάσεως της οικείας περιοχής [απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 209 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
32
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτη πρόταση, της οδηγίας για τα πτηνά, την οποία αντικατέστησαν οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα ώστε να αποφεύγουν στις ΖΕΠ τη ρύπανση ή την υποβάθμιση των οικοτόπων καθώς και τις επιζήμιες για «τα πτηνά» διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του εν λόγω άρθρου 4.
33
Επιβάλλεται η διαπίστωση, στην οποία προέβη και η γενική εισαγγελέας στο σημείο 36 των προτάσεών της, ότι, όσον αφορά τις απαιτήσεις προστασίας, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά δεν προβαίνει σε διάκριση αναλόγως του αν η οικεία ΖΕΠ έχει χαρακτηρισθεί για τα προστατευόμενα δυνάμει της εν λόγω διάταξης είδη πτηνών ή αν τα είδη αυτά «απαντούν» σε αυτήν ως άλλα άξια προστασίας είδη, χωρίς η ζώνη αυτή να έχει χαρακτηρισθεί ως ΖΕΠ για τα τελευταία αυτά.
34
Πρέπει, εξάλλου, να επισημανθεί ότι το εν λόγω άρθρο 4 έχει ως αντικείμενο τη θέσπιση των μέτρων διατήρησης που είναι αναγκαία για την παραμονή σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης των προστατευόμενων ειδών που απαντούν στις χαρακτηρισμένες ΖΕΠ [πρβλ. απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 210].
35
Τούτου δοθέντος, όπως επισημαίνεται στη σκέψη 32 της παρούσας απόφασης, δυνάμει του άρθρου 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας αυτής αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη πρόταση του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα πτηνά, όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της τελευταίας αυτής οδηγίας ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, της εν λόγω τελευταίας οδηγίας.
36
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει γενική υποχρέωση των κρατών μελών να θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγονται η υποβάθμιση των οικοτόπων και οι σημαντικές ενοχλήσεις των ειδών «για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί», εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις όσον αφορά τους στόχους της εν λόγω οδηγίας.
37
Εν προκειμένω, οι αιτούντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, δυνάμει των επίμαχων στην κύρια δίκη εθνικών διατάξεων ή της εφαρμογής των κριτηρίων που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές, τόσο τα μέτρα ειδικής διατήρησης του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά, σχετικά με τα είδη του παραρτήματος I της οδηγίας αυτής, όσο και τα ισοδύναμα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, σχετικά με τα αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική, όπως επίσης και τα ίδια τα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν εφαρμόζονται σε όλα τα είδη πτηνών που περιλαμβάνονται στα τυποποιημένα έντυπα δεδομένων, τα οποία καταρτίστηκαν με την απόφαση 97/266/ΕΚ της Επιτροπής, της 18ης Δεκεμβρίου 1996, όσον αφορά έντυπο πληροφοριών για τους προτεινόμενους τόπους Natura 2000 (ΕΕ 1997, L 107, σ. 1), με αξιολόγηση της παρουσίας τους ανώτερη της «μη σημαντικής».
38
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να ερμηνευθεί εντός του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, λαμβανομένων υπόψη του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά, καθώς και των διατάξεων που προηγούνται της διάταξης αυτής καθώς και εκείνων που τη διαδέχθηκαν.
39
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους κατανέμει τα προς θέσπιση μέτρα σε τρεις κατηγορίες, ήτοι στα μέτρα διατήρησης, στα μέτρα πρόληψης και στα μέτρα αντιστάθμισης, τα οποία προβλέπονται, αντιστοίχως, στις παραγράφους 1, 2 και 4 του εν λόγω άρθρου [απόφαση της 29ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Προστασία ειδικών ζωνών διατήρησης), C‑444/21, EU:C:2023:524, σκέψη 147 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
40
Αφενός, επισημαίνεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, το οποίο δεν έχει εφαρμογή στις ΖΕΠ, αλλά αποτελεί, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά, όσον αφορά τη θέσπιση μέτρων διατήρησης, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν μέτρα διατήρησης που να ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I της οδηγίας για τους οικοτόπους και των ειδών του παραρτήματος II της τελευταίας αυτής οδηγίας «τα οποία απαντώνται στους τόπους». Επομένως, το κρίσιμο κριτήριο είναι η παρουσία των ειδών στον οικείο τόπο.
41
Αφετέρου, κατά τη νομολογία, οι διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να ερμηνεύονται ως ενιαίο σύνολο σε σχέση με τους στόχους διατήρησης που επιδιώκονται με την οδηγία αυτή. Συγκεκριμένα, οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου αυτού αποσκοπούν στη διασφάλιση του ίδιου επιπέδου προστασίας για τους φυσικούς οικοτόπους και τους οικοτόπους ειδών, ενώ η παράγραφος 4 του εν λόγω άρθρου αποτελεί απλώς διάταξη που παρεκκλίνει από τη δεύτερη περίοδο της ως άνω παραγράφου 3 (απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, People Over Wind και Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, σκέψη 24 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
42
Συναφώς, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι οποίες εφαρμόζονται επίσης στις ΖΕΠ σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής, και δυνάμει των οποίων τα κράτη μέλη οφείλουν να προβαίνουν σε εκ των προτέρων εκτίμηση και να υποβάλλουν σε προηγούμενη έγκριση τα σχέδια ή έργα που ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά τους οικείους τόπους, διευκρινίζουν ότι οι στόχοι διατήρησης του τόπου αποτελούν υποχρεωτικό σημείο αναφοράς για τις δέουσες εκτιμήσεις που απαιτούνται.
43
Κατά συνέπεια, το επίπεδο προστασίας του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να καθορίζεται, μεταξύ άλλων, υπό το πρίσμα των στόχων διατήρησης του οικείου τόπου.
44
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι οι ΖΕΠ υπόκεινται στις υποχρεώσεις σχετικά με τη διαχείριση των ζωνών προστασίας που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά και στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι οποίες, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 54 των προτάσεών της, αποσκοπούν στη διασφάλιση προστασίας εντός των ΖΕΠ ισοδύναμης με την προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 4, και το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
45
Με την απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2023, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Προστασία των ειδικών ζωνών διατηρήσεως) (C‑116/22, EU:C:2023:687, σκέψη 105), η οποία αφορούσε την οδηγία για τους οικοτόπους, αλλά της οποίας η ερμηνεία μπορεί να ληφθεί υπόψη και στην οδηγία για τα πτηνά, το Δικαστήριο έκρινε ότι η υποχρέωση καθορισμού στόχων διατήρησης υφίσταται για τους τόπους που έχουν χαρακτηριστεί βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους, μολονότι η οδηγία αυτή δεν μνημονεύει ρητώς την υποχρέωση αυτή.
46
Επομένως, οι υποχρεώσεις σχετικά με τη διαχείριση των ΖΕΠ, τις οποίες προβλέπει το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, συνεπάγονται ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να καθορίζουν στόχους διατήρησης για τις ζώνες αυτές. Σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 28 της παρούσας απόφασης, το νομικό καθεστώς μιας ΖΕΠ πρέπει να περιλαμβάνει τέτοιους στόχους διατήρησης.
47
Όπως όμως διαπίστωσε, κατ’ ουσίαν, η γενική εισαγγελέας στο σημείο 44 των προτάσεών της, κατά τον καθορισμό των στόχων διατήρησης ενός τόπου πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα προστατευόμενα είδη, ήτοι τόσο τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα I της οδηγίας για τα πτηνά όσο και τα αποδημητικά είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα αυτό και των οποίων η έλευση είναι τακτική, δεδομένου ότι τα είδη αυτά προστατεύονται από το ειδικό και ενισχυμένο σύστημα του άρθρου 4 της οδηγίας αυτής.
48
Επιπλέον, η υποχρέωση καθορισμού στόχων διατήρησης για τους επιλεγμένους τόπους ισχύει για τα οικεία είδη αναλόγως της σημασίας της παρουσίας τους εντός των οικείων τόπων, χωρίς να περιορίζεται μόνο στα είδη επί των οποίων στηρίχθηκε η επιλογή των τόπων.
49
Ως εκ τούτου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι στόχοι διατήρησης ενός τόπου πρέπει να καθορίζονται λαμβανομένων υπόψη των «ειδών χαρακτηρισμού» καθώς και των άλλων ειδών πτηνών που πρέπει να προστατεύονται δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά και τα οποία απαντούν σε σημαντικές ποσότητες στην οικεία ΖΕΠ, χωρίς ο τόπος αυτός να έχει χαρακτηρισθεί ως ΖΕΠ για τα τελευταία.
50
Μια αντίθετη ερμηνεία του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά, κατά την οποία θα έπρεπε να λαμβάνονται υπόψη μόνον τα «είδη χαρακτηρισμού», δεν θα ήταν σύμφωνη με τον σκοπό των οδηγιών αυτών. Πράγματι, σύμφωνα με μια τέτοια ερμηνεία, το οικείο κράτος μέλος δεν θα όφειλε, όσον αφορά συγκεκριμένη ΖΕΠ, ούτε να καθορίσει στόχους διατήρησης οι οποίοι να περιλαμβάνουν τον ειδικό στόχο για τον πληθυσμό και για τον οικότοπο ενός προστατευόμενου από το εν λόγω άρθρο 4 είδους, διαφορετικού από εκείνο που δικαιολόγησε τον χαρακτηρισμό της ΖΕΠ, ούτε να θεσπίσει και να θέσει σε εφαρμογή μέτρα διατήρησης ανταποκρινόμενα ειδικώς στις οικολογικές ανάγκες του είδους αυτού, όπως προβλέπει πάντως το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά. Επίσης, το εν λόγω κράτος μέλος δεν θα όφειλε να λάβει τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, προκειμένου να αποτρέψει την υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων ή τις σημαντικές ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στο εν λόγω είδος ή να προβεί σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων των σχεδίων στον πληθυσμό και στον οικότοπο του ίδιου είδους.
51
Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι μια τέτοια αντίθετη ερμηνεία δεν καθιστά δυνατό να παρασχεθεί στα προστατευόμενα είδη το «ειδικό και ενισχυμένο σύστημα» προστασίας που απαιτείται για το σύνολο των ειδών αυτών από το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά. Όπως, όμως, προκύπτει από τη σκέψη 24 της παρούσας απόφασης, το σύστημα αυτό πρέπει οπωσδήποτε να υιοθετηθεί και να εφαρμοστεί στο μέτρο που αφορά τα «είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και […] τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά» της Ένωσης.
52
Πρέπει να προστεθεί ότι, μολονότι εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη όλα τα είδη πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά και τα οποία απαντούν σε ΖΕΠ καθώς και τον οικότοπό τους, στο μέτρο που η διάταξη αυτή επιβάλλει τη θέσπιση μέτρων σε συνάρτηση με τις απαιτήσεις της προστασίας των ειδών, τα οποία εξαρτώνται από την κατάσταση στην οικεία ΖΕΠ, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν προτεραιότητες όσον αφορά την προστασία των ειδών αυτών.
53
Συναφώς, οι εθνικές αρχές υποχρεούνται, δυνάμει της εν λόγω διάταξης, να προσδιορίζουν την παρουσία ειδών πτηνών που χρήζουν προστασίας σε ΖΕΠ, τη συμβολή των οικείων πληθυσμών στους σκοπούς της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και τους κινδύνους και τις απειλές στους οποίους εκτίθενται οι πληθυσμοί αυτοί.
54
Στο πλαίσιο αυτό, όπως επισήμανε, εν συνόψει, η γενική εισαγγελέας στο σημείο 52 των προτάσεών της, τα είδη και οι οικότοποι λόγω των οποίων ένας τόπος έχει χαρακτηρισθεί ως ΖΕΠ εμπίπτουν φυσικά σε καθεστώς προτεραιότητας όσον αφορά τα μέτρα ειδικής διατήρησης που πρέπει να ληφθούν και να εφαρμοστούν στον τόπο αυτόν. Τούτου λεχθέντος, δεν μπορεί να παραβλεφθεί η παρουσία άλλων ειδών, όπως ειδών σπάνιων πτηνών, ευπαθών ή ακόμη και ειδών πτηνών που από τη φύση τους ζουν απομονωμένα στον οικείο τόπο, η δε λήψη τέτοιων μέτρων διατήρησης έναντι αυτών μπορεί να αποβεί χρήσιμη ή αναγκαία για την επίτευξη των σχετικών στόχων διατήρησης.
55
Οι αιτούντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν επίσης ότι, δυνάμει των επίμαχων στην κύρια δίκη εθνικών διατάξεων, τα σχέδια διαχείρισης των ΖΕΠ καθώς και τα μέτρα και οι δράσεις που προβλέπονται στα σχέδια αυτά για την προστασία των ειδών πτηνών και των οικοτόπων τους δεν αφορούν όλα τα είδη που απαριθμούνται στα έντυπα πληροφοριών μιας περιοχής η οποία προτείνεται ως περιοχή Natura 2000. Η κατάσταση αυτή συνεπάγεται ελλιπή προστασία των προστατευόμενων ειδών, στο μέτρο που οι επίμαχες στην κύρια δίκη εθνικές διατάξεις είναι ικανές να περιορίσουν την έκταση της προβλεπόμενης στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους υποχρέωσης να περιλαμβάνεται περίληψη των εξειδικευμένων ορνιθολογικών στοιχείων στην ειδική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου δυνάμει της οδηγίας 2011/92. Δεδομένου ότι, εξ αυτού του λόγου, η εν λόγω εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν περιέχει κανένα συγκεκριμένο επιστημονικό στοιχείο για άλλα είδη πλην των «ειδών χαρακτηρισμού», η εκτίμηση αυτή δεν πληροί, κατά τους αιτούντες της κύριας δίκης, τις απαιτήσεις της ως άνω διάταξης.
56
Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι οι υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να εφαρμόζονται με αποτελεσματικό τρόπο και με πλήρη, σαφή και επακριβή μέτρα [απόφαση της 29ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Προστασία ειδικών ζωνών διατήρησης), C‑444/21, EU:C:2023:524, σκέψη 138 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
57
Διευκρινίζεται δε ότι το νομικό σύστημα προστασίας που πρέπει να εξασφαλίζεται για τις ΖΕΠ δεν απαιτεί να εξειδικεύονται οι στόχοι διατήρησης για κάθε είδος θεωρούμενο μεμονωμένα. Εξάλλου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι στόχοι αυτοί πρέπει να περιέχονται στην ίδια νομική πράξη με αυτήν που καθορίζει τους προστατευόμενους οικοτόπους και είδη για κάθε συγκεκριμένη ΖΕΠ (πρβλ. απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2010, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑535/07, EU:C:2010:602, σκέψη 65 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
58
Τέλος, πρέπει να διευκρινιστεί ότι η οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, όπως ακριβώς και ο προσδιορισμός των ειδών που δικαιολόγησαν τον χαρακτηρισμό της οικείας ζώνης ως ΖΕΠ, πρέπει να έχει αναμφισβήτητη δεσμευτική ισχύ. Πράγματι, αν τούτο δεν ίσχυε, θα υπήρχε κίνδυνος να μην επιτευχθεί πλήρως ο σχετικός με την προστασία σκοπός, που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους (πρβλ. απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2010, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑535/07, EU:C:2010:602, σκέψη 64).
59
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχουν την έννοια ότι επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν, για κάθε ΖΕΠ θεωρούμενη μεμονωμένα, στόχους και μέτρα διατήρησης που να αφορούν όλα τα προστατευόμενα είδη καθώς και τον οικότοπό τους. Στο ανωτέρω πλαίσιο, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν προτεραιότητες αναλόγως της σημασίας των μέτρων αυτών για την επίτευξη των στόχων διατήρησης του συνόλου των εν λόγω ειδών.
Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
60
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, παρέλκει η εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος. Πράγματι, όπως προκύπτει από την απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, τα μέτρα προστασίας, διατήρησης και αποκατάστασης που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά και του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει, κατ’ αρχήν, να στηρίζονται στις ειδικές οικολογικές απαιτήσεις των διαφόρων ΖΕΠ και απαιτούν να προσδιορίζονται, για κάθε ΖΕΠ θεωρούμενη μεμονωμένα και βάσει ιεράρχησης καθοριζόμενης από το οικείο κράτος μέλος, στόχοι και μέτρα διατήρησης που να αφορούν όλα τα είδη πτηνών που μνημονεύονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας για τα πτηνά και τα αποδημητικά είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα αυτό, των οποίων η έλευση είναι τακτική, καθώς και τον οικότοπό τους.
61
Εν προκειμένω, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι τα επίμαχα στην κύρια δίκη εθνικά μέτρα είναι εξατομικευμένα μόνο στον βαθμό που προορίζονται να ωφελήσουν τα είδη πτηνών που δικαιολογούν τον χαρακτηρισμό της οικείας ΖΕΠ.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
62
Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχουν την έννοια ότι η υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου δυνάμει της οδηγίας 2011/92 ασκεί επιρροή στο περιεχόμενο των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές.
63
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, επί του σημείου αυτού, ότι, στο πλαίσιο μιας τέτοιας εκτίμησης, πραγματοποιείται ανάλυση των επιπτώσεων του οικείου σχεδίου σε όλα τα είδη πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα I της οδηγίας για τα πτηνά, και στα αποδημητικά είδη των οποίων η έλευση είναι τακτική σε κάθε ΖΕΠ.
64
Συναφώς, αρκεί η επισήμανση ότι η πραγματοποίηση της ανάλυσης αυτής μπορεί να επιτελεί συμπληρωματική λειτουργία, αλλά δεν ασκεί, πάντως, επιρροή όσον αφορά την ερμηνεία των υποχρεώσεων διατήρησης των ΖΕΠ οι οποίες απορρέουν από την οδηγία για τα πτηνά, σε συνδυασμό με την οδηγία για τους οικοτόπους.
65
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τα πτηνά καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχουν την έννοια ότι η υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων δυνάμει της οδηγίας 2011/92 δεν ασκεί επιρροή στο περιεχόμενο των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές.
Επί των δικαστικών εξόδων
66
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2009, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας,
έχουν την έννοια ότι:
επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καθορίζουν, για κάθε ζώνη ειδικής προστασίας θεωρούμενη μεμονωμένα, στόχους και μέτρα διατήρησης που να αφορούν όλα τα είδη πτηνών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 2009/147 και τα αποδημητικά είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα αυτό, των οποίων η έλευση είναι τακτική, καθώς και τον οικότοπό τους. Στο ανωτέρω πλαίσιο, εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν προτεραιότητες αναλόγως της σημασίας των μέτρων αυτών για την επίτευξη των στόχων διατήρησης του συνόλου των εν λόγω ειδών.
2)
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2009/147 καθώς και το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας 92/43
έχουν την έννοια ότι:
η υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων δυνάμει της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/52/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014, δεν ασκεί επιρροή στο περιεχόμενο των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις διατάξεις αυτές.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.