62005TJ0319_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑319/05
Конфедерация Швейцария,
за която се явяват адв. S. Hirsbrunner, адв. U. Soltész и адв. Р. Melcher, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват г‑н F. Benyon, г‑н M. Huttunen и г‑н M. Niejahr, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Федерална република Германия,
за която се явяват г‑н C.-D. Quassowski и г‑жа A. Tiemann, в качеството на представители, подпомагани от адв. T. Masing, avocat,
и от
Landkreis Waldshut, за който се явява адв. M. Núñez-Müller, avocat,
встъпили страни,
с предмет искане за отмяна на Решение 2004/12/ЕО на Комисията от 5 декември 2003 година относно прилагането на член 18, параграф 2, първо изречение от Споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария по въпроси на въздушния транспорт и Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета (Преписка TREN/AMA/11/03 — Германски мерки относно операциите по заход за кацане на летище Цюрих) (ОВ L 4, 2004 г., стр. 13),
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
състоящ се от: г‑н M. Vilaras, председател, г‑н M. Prek и г‑н V. M. Ciucă (докладчик), съдии,
секретар: г‑жа C. Kantza, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 септември 2009 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Правна уредба
Споразумение между Европейската общност и Конфедерация Швейцария по въпроси на въздушния транспорт
1. Споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария по въпроси на въздушния транспорт, подписано на 21 юни 1999 г. в Люксембург (ОВ L 114, 2002 г., стр. 73; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 30, наричано по-нататък „Споразумението“), одобрено от името на Общността с Решение 2002/309/ЕО, Евратом на Съвета и на Комисията относно споразумение за научно и технологично сътрудничество от 4 април 2002 година за сключване на седем споразумения с [Конфедерация Швейцария] (ОВ L 114, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 25), предвижда в членове 1—3, 17, 18, 20 и 21 следното:
„ГЛАВА 1
Цели
Член 1
1. Настоящото споразумение определя правилата за страните по него в областта на гражданската авиация. Разпоредбите в него не отменят разпоредбите, съдържащи се в Договора за ЕО и в частност съществуващите компетенции на Общността по силата на правилата за конкуренция и на регламентите за прилагането на тези правила, както и по силата на законите на Общността, посочени в приложението към настоящото споразумение.
2. За тази цел разпоредбите, установени в настоящото споразумение, както и разпоредбите на регламентите и директивите, посочени в приложението, се прилагат при условията на настоящото споразумение. Доколкото те са идентични по същество със съответните правила на Договора за ЕО и с актове, приети за целите на прилагане на Договора, при прилагането им настоящите разпоредби се тълкуват съгласно съответните определения [и] решения на Съда и Комисията на Европейските общности, издадени преди датата на подписване на настоящото споразумение. Определенията и решенията, постановени след датата на подписване на настоящото споразумение се съобщават на Швейцария. По искане на страна по споразумението, последствията от такива определения и решения се определят от Съвместния комитет с цел осигуряване на правилното приложение на настоящото споразумение.
Член 2
Разпоредбите на споразумението и приложението към него се прилагат до степента, до която се отнасят до въздушния транспорт или до въпроси, пряко свързани с въздушния транспорт, както се упоменава в приложението към споразумението.
ГЛАВА 2
Общи разпоредби
Член 3
В рамките на обхвата на настоящото споразумение и без да отменя специфични разпоредби, съдържащи се тук, се забранява дискриминация въз основа на национална принадлежност.
[…]
ГЛАВА 4
Прилагане на Споразумението
Член 17
Страните по споразумението предприемат всички подходящи мерки, било то общи или конкретни, за да обезпечат изпълнение на задълженията, произтичащи от настоящото споразумение, и се въздържат от каквито и да е мерки, които биха застрашили постигането на целите на споразумението.
Член 18
1. Без да отменя параграф 2 и разпоредбите на глава 2, всяка страна по споразумението е отговорна за правилното прилагане на споразумението на своята територия и в частност на разпоредбите и директивите, описани в приложението.
2. В случаи, които могат да [засегнат] услугите за въздушен транспорт съгласно глава 3, институциите на Общността могат да се възползват от правомощията, дадени им по силата на разпоредбите на регламентите и директивите, чието приложение е изрично потвърдено в приложението. В случаи, в които [Конфедерация Швейцария] е предприела или предвижда предприемане на природозащитни мерки по силата на член 8, параграф 2 или член 9 от Регламент (EИО) № 2408/92 на Съвета, Съвместният [к]омитет, по искане на страна по споразумението, решава дали такива мерки са в съответствие със споразумението.
[…]
Член 20
Всички въпроси, касаещи валидността на решенията на институциите на Общността, взети въз основа на компетенции, дадени им по силата на настоящото споразумение, са без изключение от компетенцията на Съда на Европейските Общности.
ГЛАВА 5
Съвместен комитет
Член 21
1. Учредява се комитет, съставен от представители на страните по споразумението, с наименование „Комитет за въздушен транспорт между Общността и Швейцария“ (наричан по-нататък Съвместен комитет). Комитетът отговаря за администрирането на споразумението и осигурява правилното му [прилагане]. За тази цел Комитетът прави препоръки и взема решения за случаите, уредени в настоящото споразумение. Решенията на Съвместния комитет се прилагат на практика от страните по споразумението в съответствие с техните правила. Съвместният комитет работи при пълно взаимно съгласие.
[…]“.
2. Приложението към Споразумението предвижда по-специално, че когато актове, упоменати в приложението, съдържат препратки към държави — членки на Европейската общност, или изискват препратка към тях, за целите на споразумението се разбира, че това се отнася и за Конфедерация Швейцария или до изискване [за] препратка към Швейцария.
3. Приложението посочва по-специално Регламент № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (ОВ L 240, стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 167).
Регламент № 2408/92
4. Членове 2, 3, 8 и 9 от Регламент № 2408/92 предвиждат:
„Член 2
За целите на настоящия регламент:
[…]
е) „права за трафик“ означава право на въздушен превозвач да превозва пътници, товари и/или поща като въздушна услуга между две летища от Общността;
[…]
Член 3
При условията на настоящия регламент, на въздушните превозвачи от Общността се позволява от засегнатите държави членки да упражняват права на трафик по маршрути в рамките на Общността.
[…]
Член 8
[…]
2. Упражняването на правата на трафик е предмет на публикуване на общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се до безопасността, опазването на околната среда и разпределението на слотовете.
3. По искане на държава членка или по своя собствена инициатива Комисията разглежда прилагането на параграфи 1 и 2, а в рамките на един месец от получаване на искането [и] след консултация с Комитета по член 11 решава дали държавата членка може да продължи с прилагането на мерките. Комисията оповестява решението си пред Съвета и пред държавите членки.
[…]
Член 9
1. Когато съществуват сериозни проблеми, като претоварване на трафика и/или опазване на околната среда, отговорната държава членка може, при условията на настоящия член, да наложи условия, да ограничи или да откаже упражняването на правата на трафик, и по-специално, когато други форми на транспорт могат да осигурят задоволително ниво на обслужване.
2. [Мерките], предприети от една държава членка в съответствие с параграф 1, трябва да:
– бъдат недискриминационни по отношение на националност или идентификация на въздушен превозвач;
– имат ограничен срок на валидност, ненадвишаващ три години, след който се преразглеждат;
– не засягат ненужно целите на този регламент;
– не накърняват прекалено конкуренцията между въздушните превозвачи;
– не бъдат по-ограничаващи от необходимото за [разрешаване] на проблемите.
3. Когато една държава членка прецени, че [мерките] съгласно параграф 1 са необходими поне три месеца преди влизането им в сила, информира другите държави членки и Комисията, като представи достатъчно доказателства за това. Мерките могат да бъдат прилагани, освен ако в рамките на един месец от получаване на информацията засегната държава членка не ги оспори или Комисията, в съответствие с параграф 4, не предприеме по-нататъшно разследване.
4. По искане на държава членка или по своя собствена инициатива Комисията разглежда [мерките], посочени в параграф 1. Когато Комисията в рамките на един месец от момента на информирането ѝ, съгласно параграф 3, започне разглеждане на мярката, тя в същото време трябва да посочи дали същата може да бъде приложена, напълно или частично, по време на разглеждането ѝ, като специално се взима под внимание възможността от необратими ефекти. След като се консултира с Комитета по член 11, Комисията, месец след като е получила всичката необходима информация, решава дали [мярката] е подходящ[а] и е съобразен[а] с този регламент и по никакъв друг начин не противоречи на законодателството на Общността. Комисията уведомява за решението си Съвета и другите държави членки. В очакване на подобно действие, Комисията може да предприеме междинни мерки, включително преустановяване, като цяло или отчасти, на [мерките], като специално се вземе под внимание възможността за необратими ефекти.
[…]“.
Директива 2002/30/ЕО
5. Съгласно съображение 7 от Директива 2002/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 март 2002 година относно установяването на правила и процедури за въвеждането на експлоата ционни ограничения, свързани с шума на летищата на Общността (ОВ L 85, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 219):
„Изработването на набор от общи правила и процедури за въвеждането на експлоатационни ограничения в летищата на Общността в рамките на балансиран подход на управлението на шума ще допринесе за осигуряване спазването на изискванията на вътрешния пазар на Общността, тъй като ще се въведат еднакви експлоатационни ограничения за летища с широко съпоставими проблеми с шума. Този набор от правила включва оценка на въздействието на шума на едно летище и изучаване на възможните мерки за намаляване на това въздействие, както и подбор на мерките за намаляване на шума, приложими с оглед получаването на най-голяма полза за околната среда при най-ниски разходи“.
6. Членове 2 и 4 от Директива 2002/30 предвиждат:
„Член 2
Определения
По смисъла на настоящата директива:
[…]
ж) „балансиран подход“ е подход, по силата на който държавите членки изучават наличните мерки за решаването на проблема за шума в дадено летище, разположено на тяхна територия, и по-точно предвидимия ефект от мерките за намаляване на шума, предизвикван от въздухоплавателните средства при източника, мерки за териториалното устройство и управление, експлоатационни процедури за намаляване на шума и експлоатационни ограничения.
[…]
Член 4
Общи правила, отнасящи се до управлението на шума от въздухоплавателните средства
1. Държавите членки прилагат балансиран подход, когато третират проблеми, свързани с шума в летища, разположени на тяхната територия. Те могат също да предвидят икономически стимули като мярка за управление на шума.
[…]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
7. Летище Цюрих е разположено в Kloten (Швейцария), на североизток от Цюрих (Швейцария) и на около 15 km на югоизток от границата между Швейцария и Германия. То разполага с три писти: писта с направление запад—изток (10/28), писта с направление север—юг (16/34), която пресича пистата „запад—изток“, и писта с направление северозапад—югоизток (14/32), която е независима от другите две писти. По-голямата част от излитанията през деня се извършват от пистата „запад—изток“ в западна посока, докато в сутрешните и вечерните часове по-голямата част от излитанията се извършват от писта „север—юг“ в северна посока. Кацащите самолети използват предимно пистата с направление северозапад—югоизток, като захождат от североизток. Предвид близостта на германската граница всички полети с кацане в Цюрих, които идват от север или северозапад, трябва да използват германското въздушно пространство.
8. Използването на германското въздушно пространство за захождане към летище Цюрих и за излитане от последното е било уредено с двустранно споразумение между Конфедерация Швейцария и Федерална република Германия от 17 септември 1984 г., което Федерална република Германия денонсира на 22 март 2000 г., с действие от 31 май 2001 г., вследствие на проблеми при изпълнението. След това Федерална република Германия и Конфедерация Швейцария подписват ново споразумение на 18 октомври 2001 г., което обаче не е ратифицирано. В Швейцария Националният съвет гласува против ратификацията на 19 юни 2002 г., докато Държавният съвет препраща текста на Комисията по транспорта на 12 декември 2002 г. В Германия Bundestag (федералният парламент) одобрява новото двустранно споразумение на 17 май 2002 г., но Bundesrat (федералният сенат) го отхвърля на 12 юли 2002 г. Към 5 декември 2003 г. това двустранно споразумение все още не е ратифицирано.
9. На 15 януари 2003 г. германските федерални авиационни власти обнародват Наредба № 213 за прилагане на германската правна уредба в областта на въздушния трафик, която установява процедури за кацане и излитане по инструменти на летище Цюрих (наричана по-нататък „RA № 213 “ ). RA № 213 предвижда известен брой ограничения за захождането към летище Цюрих, считано от 18 януари 2003 г.
10. На 4 април 2003 г. германските федерални авиационни власти обнародват Първа наредба за изменение на RA № 213. Изменението влиза в сила на 17 април 2003 г.
11. Германските мерки целят по същество да забранят прелитането на малка височина — при нормални метеорологични условия — над германската територия в близост до швейцарската граница между 21 часа и 7 часа през работните дни и между 20 часа и 9 часа през неработните дни в края на седмицата и през празничните дни, за да се намали шумът, на който е изложено местното население. Поради това двете направления, използвани при заход за кацане от север, които по-рано са основните направления, използвани от кацащите самолети на летище Цюрих, вече не са възможни през тези часове.
12. RA № 213 включва освен това други две мерки, предназначени да намалят шумовото замърсяване в района на границата между Германия и Швейцария.
13. На първо място, по отношение на направлението за захода за кацане на летището от изток, член 2, параграф 6, втора алинея от RA № 213 установява някои правила за минимална височина на прелитане, която трябва да се спазва през посочените часове.
14. На второ място, член 3 от RA № 213 предвижда, че излитането в северна посока трябва да се извърши по такъв начин, че при навлизане на германска територия да се спазват различните изисквания за минимална височина на прелитане според момента на излитане. Така когато е излитал в посочените часове, самолетът е трябвало най-напред да промени посоката си на полет преди германската граница, за да навлезе на германска територия само след като достигне установената минимална височина.
15. На 10 юни 2003 г. Конфедерация Швейцария отправя искане до Комисията на Европейските общности (наричано по-нататък „жалбата“) да приеме решение с цел:
– Федерална република Германия да не може да продължи да прилага RA № 213, изменена с Първа наредба за изменение от 4 април 2003 г.,
– Федерална република Германия да спре да прилага RA № 213 до приемане на решение от Комисията.
16. На 26 юни 2003 г. германските и швейцарските власти сключват споразумение по различни въпроси, свързани с прилагането на RA № 213 (наричано по-нататък „Споразумението от 26 юни 2003 г.“).
17. В рамките на Споразумението от 26 юни 2003 г. Федерална република Германия приема да спре до 30 октомври 2003 г. прилагането на разпоредбите на Първа наредба за изменение на RA № 213, които трябвало да влязат в сила на 10 юли 2003 г. Тя посочва, че измененията на Споразумението от 26 юни 2003 г. са възможни при преразглеждането на метеорологичните условия, при които кацането на писти 14 и 16 е разрешено. Федерална република Германия освен това отменя процедурите за изчакване EKRIT и SAFFA. Конфедерация Швейцария от своя страна се ангажира да създаде съответни процедури за изчакване до февруари 2005 г.
18. На 20 юни 2003 г. Комисията отправя искане до германските власти да представят становището си по жалбата. С писмо от същия ден Комисията иска от швейцарските власти да представят допълнителна информация. С писмо от 30 юни 2003 г. Федерална република Германия уведомява Комисията за Споразумението от 26 юни 2003 г. В това писмо Федерална република Германия посочва, че с оглед на Споразумението от 26 юни 2003 г. счита жалбата за нищожна и че иска Комисията да прекрати започнатата процедура. На 27 юни 2003 г. швейцарските власти също уведомяват Комисията за Споразумението от 26 юни 2003 г., като същевременно поясняват, че то не засяга жалбата.
19. С писмо от 4 юли 2003 г. Конфедерация Швейцария обявява, че събира исканата от Комисията допълнителна информация и прави оценка на отражението на Споразумението от 26 юни 2003 г. върху поисканите с жалбата временни мерки . На 14 юли 2003 г. Комисията отправя искане до швейцарските власти да посочат дали могат да изменят жалбата с оглед на факта, че мерките, въз основа на които Конфедерация Швейцария обосновава искането си за временни мерки, са спрени до 30 октомври 2003 г. На 24 юли 2003 г. швейцарските власти предоставят допълнителната информация в отговор на искането на Комисията от 20 юни 2003 г. Те поясняват също, че поддържат искането за временни мерки. С писмо от 12 август 2003 г. Комисията иска още допълнителна информация, която ѝ е предоставена с писмо от 17 септември 2003 г.
20. На 16 юли 2003 г. Комисията уведомява писмено германските власти, че Конфедерация Швейцария поддържа жалбата, и ги поканва отново да представят становище относно твърденията на швейцарските власти. С писмо от 28 август 2003 г. германските власти представят исканото становище. На 6 октомври 2003 г. германските власти представят и становището си по писмото на швейцарските власти от 17 септември 2003 г., както и второто изменение на RA № 213.
21. На 14 октомври 2003 г. Комисията изпраща изложение на възраженията на швейцарските и на германските власти за представяне на становище. Федерална република Германия представя становището си на 20 октомври 2003 г. и поддържа резервата си относно приложимостта на Регламент № 2408/92. На 21 октомври 2003 г. Конфедерация Швейцария изпраща становището си по изложението на възраженията, както и по писмото на германските власти от 28 август 2003 г.
22. С писмо от 27 октомври 2003 г. Комисията изпраща проект за решение, по отношение на който Конфедерация Швейцария представя становището си по време на заседанието на Консултативния комитет „Достъп до пазара (въздушен транспорт)“ от 4 ноември 2003 г.
Обжалваното решение
23. На 5 декември 2003 г. Комисията приема Решение 2004/12/ЕО относно прилагането на член 18, параграф 2, първо изречение от Споразумението и на Регламент № 2408/92 (Преписка TREN/AMA/11/03 — Германски мерки относно операциите по заход за кацане на летище Цюрих) (ОВ L 4, 2004 г., стр. 13, наричано по-нататък „обжалваното решение“), чиято разпоредителна част гласи следното
„Член 1
[Федерална република] Германия може да продължи да прилага [RA] № 213, изменена с Първа наредба за изменение от 4 април 2003 г.
Член 2
Федерална република Германия е адресат на настоящото решение“.
24. В мотивите на обжалваното решение Комисията установява най-напред, че съгласно член 18, параграф 2 от Споразумението разполага с правомощията, предоставени ѝ от членове 8 и 9 от Регламент № 2408/92. С оглед на приложното поле на Споразумението тези правомощия обаче са ограничени до упражняването на правата за трафик между Конфедерация Швейцария и Общността, като се изключват вътрешните полети в Общността и вътрешните полети в Швейцария, както и полетите между Швейцария и трети страни и между Общността и трети страни.
25. След това Комисията изтъква, че вече многократно е прилагала член 8 за случаи, ограничени до Общността, и че е разгледала съответствието на последните, от една страна, с общите принципи на свободното предоставяне на услуги, а именно принципа на недопускане на дискриминация и принципа на пропорционалност, и от друга страна, с другите разпоредби на общностното право. Комисията пояснява в това отношение, че за да са допустими от гледна точка на разпоредбите на Регламент № 2408/92, ограниченията на свободното предоставяне на услуги трябва да са обосновани и по-специално пропорционални на целта, с оглед на която са били приети.
26. Комисията посочва, че при липса на уточнение на правното основание на жалбата, ще разглежда германските мерки въз основа по-специално на член 8, параграфи 2—4 и член 9 от Регламент № 2408/92. Тя подчертава, че RA № 213 представлява публикувани национални оперативни правила относно безопасността и опазването на околната среда, които като такива попадат в приложното поле на член 8, параграф 2 от Регламент № 2408/92. Комисията добавя, че прилагането на член 8, параграфи 2—4 от Регламент № 2408/92 трябва да се разглежда в рамките и в светлината на целта на Споразумението и на посочения регламент. От това следва, че правомощията, предоставени на Комисията от член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92, са ограничени до мерките, които се отнасят до въздушния транспорт, тоест до случаите, „които могат да [засегнат] услугите за въздушен транспорт“ по смисъла на член 18, параграф 2 от Споразумението.
27. По-нататък Комисията твърди, че съгласно член 9, параграф 3 от Регламент № 2408/92 държава членка може да приложи мярка на основание параграф 1 от посочения член само ако нито една друга засегната държава членка, нито Комисията оспори тези мерки в едномесечен срок от получаването на информацията за нея от първата държава членка. Тази информация трябва да се съобщи най-малко три месеца преди прилагането на предложената мярка. Тъй като германските власти не са направили никакво уведомление, Комисията счита, че не може да приложи член 9 по отношение на германските оперативни правила. Комисията посочва, че поради това ще разгледа германските мерки въз основа на член 8, параграфи 2 и 3 от Регламент № 2408/92.
28. Относно принципа на недопускане на дискриминация Комисията твърди, че той очевидно се прилага към настоящия случай на основание член 3 от Споразумението.
29. Комисията констатира в това отношение, че експлоатацията на звездообразни мрежи вече е широко разпространена сред въздушните превозвачи. Звездообразната система им позволява да получат пълно покритие на пазара на въздушния транспорт, като предоставят услуги между които и да е две летища, обслужвани от централното летище, без да е необходимо да понасят инвестициите, изисквани от прякото обслужване. Въздушните превозвачи, които използват определено летище като център, обикновено притежават много голям дял от трафика в това летище. Поради това Комисията счита за безспорно, че всяко ограничение автоматично ще се отрази в по-голяма степен върху доминиращия превозвач на летището, отколкото върху неговите конкуренти. Само по себе си това разграничение не изглежда като дискриминация.
30. Комисията стига до същия извод относно съществуването на непряка дискриминация. Всъщност за да е налице непряка дискриминация, е необходимо измежду попадащите в приложното поле на Споразумението полети, тоест само тези между Общността и Швейцария, германските мерки да засягат в по-голяма степен полетите, извършвани от швейцарски превозвачи. Очевидно обаче не е такъв случаят с полетите през посочените в германските мерки часове, защото швейцарските и общностните превозвачи са засегнати по начин, точно пропорционален на съответните им дялове от полетите, попадащи в приложното поле на Споразумението, тъй като всички полети между Общността и Швейцария са засегнати по един и същи начин, независимо от националността на превозвача. Следователно германските мерки не могат да се приемат за дискриминационни.
31. Дори да се допусне, че съществува евентуална дискриминация между летище Цюрих и германските летища или между населението в съответните швейцарски зони и това в съответните германски зони, тази дискриминация би била извън приложното поле на анализа, който Комисията трябва да извърши в настоящия случай.
32. Комисията освен това установява, че за разлика от принципа на недопускане на дискриминация, принципът на пропорционалност не е посочен изрично в Споразумението. Според Комисията последното предвижда само обмен на права за трафик, така че свободното предоставяне на услуги по смисъла на членове 49 ЕО и 51 ЕО не съществува в рамките на Споразумението. Все пак, предвид това, че принципът на пропорционалност е прилаган в по-ранни преписки и с оглед на многозначния характер на разпоредбите на Споразумението, Комисията разглежда субсидиарно принципа на пропорционалност, за да определи дали, ако беше приложим, германските мерки биха го нарушили.
33. Комисията започва анализа си в това отношение, като отбелязва, че принципът на пропорционалност не е критерий, който тя трябва да използва в рамките на Споразумението, и че решението на Съда от 18 януари 2001 г. по дело Италия/Комисия (C‑361/98, Recueil, стр. I‑385, наричано по-нататък „Решение по дело Malpensa“) не е нотифицирано, нито разгледано в рамките на Комитета за въздушен транспорт между Общността и Швейцария (наричан по-нататък „Съвместният комитет“), предвиден в член 21, параграф 1 от Споразумението, и следователно не може да даде насоки за тълкуването на Споразумението.
34. Комисията счита, че германските мерки не са непропорционални. Дългите преговори между Федерална република Германия и Конфедерация Швейцария били доказателство, че мерките действително са необходими, макар Конфедерация Швейцария да твърди, че нивата на шум в Германия не надвишават приложимите максимални стойности за шумови емисии. Всъщност държавите членки по принцип били свободни да приемат мерки за намаляване на нивото на шум под тези граници в зависимост от местните условия. Освен това Комисията посочва, че германската зона, над която прелитат самолетите при заход за кацане на летище Цюрих, е важна туристическа дестинация и като такава е особено уязвима от шумовите емисии.
35. Комисията добавя, че Федерална република Германия няма никакви властнически правомощия по отношение на летище Цюрих, тъй като то е разположено на швейцарска територия. Единствено Конфедерация Швейцария имала необходимите правомощия, за да наложи тези мерки, включително инсталирането на необходимото оборудване. Комисията всъщност посочва, че една от целите на преговорите между Федерална република Германия и Конфедерация Швейцария е да се осигури приемането на подходящи мерки от последната, в рамките на нейните правомощия, което не е направено през последните 20 години.
36. Комисията оспорва довода на Конфедерация Швейцария, че капацитетът на летище Цюрих бил значително намален по отношение на максималния брой кацания и излитания преди прилагането на германските мерки. Всъщност дори без германските мерки използваната система за полетите между 21 часа и 7 часа имала среден капацитет от едва 25 кацания и излитания. Комисията счита, че евентуалното засягане би се отнасяло най-много за период от три часа през съботния и неделния ден и през празничните дни.
37. Колкото до съществуването на мерки, налагащи по-малки разходи за постигане на желаното намаление на шума, Комисията потвърждава, че Федерална република Германия не е разполагала с други средства.
38. В светлината на информацията, с която разполага, Комисията приема, че дори принципът на пропорционалност да бе приложим в случая, което тя оспорва, този принцип не би бил нарушен от разглежданите германски мерки.
39. По отношение на съответствието на тези мерки с другите разпоредби на Споразумението Комисията твърди, че няма правомощие да разгледа евентуалните нарушения на Споразумението извън границите, установени с член 18, параграф 2, първо изречение от Споразумението.
40. Комисията добавя, че твърдението на Швейцария, че RA № 213 нарушавал член 17 от Споразумението, е неотносимо, доколкото Федерална република Германия не е страна по Споразумението, така че тази разпоредба не се прилага спрямо нея.
41. Комисията освен това счита за неотносим и довода, свързан с Директива 2002/30. Предвид това, че Директива 2002/30 е приета след сключване на Споразумението, Съвместният комитет е следвало да се произнесе по нея съгласно член 23 от Споразумението по въпросите на въздушния транспорт, за да може тя да се прилага в съответствие с целите на Споразумението, което все още не било направено, обратно на обявеното от Конфедерация Швейцария в писмото ѝ от 21 октомври 2003 г. Комисията обаче подчертава, че дори тя да бе включена към Споразумението, съгласно член 4 от Директивата държавите членки прилагат балансиран подход при управлението на шума в летища, разположени на тяхната територия.
Производство и искания на страните
42. На 13 февруари 2004 г. Конфедерация Швейцария подава в секретариата на Съда настоящата жалба, вписана под номер C‑70/04.
43. С определение на председателя на Съда от 21 юли 2004 г. Федерална република Германия е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
44. С Определение от 14 юли 2005 г. по дело Швейцария/Комисия (C‑70/04, непубликувано в Recueil) Съдът изпраща делото на Първоинстанционния съд [понастоящем и по-нататък „Общият съд“]. В това определение (точка 21) Съдът посочва, че дори да се приеме за необходимо Конфедерация Швейцария да се приравни на държавите членки, трябва да се констатира, че компетентен да разгледа като първа инстанция жалбите на държавите членки срещу решение на Комисията вече е Общият съд, доколкото става въпрос за жалбите, посочени в член 230 ЕО, които не са възложени на специализиран съд по смисъла на член 225 ЕО и не са запазени за Съда на основание на член 51 от Статута на последния, в редакцията му след Решение 2004/407/ЕО, Евратом на Съвета от 26 април 2004 година за изменение на членове 51 и 54 от Протокола относно статута на Съда на Европейските общности (ОВ L 132, стр. 5, поправка в ОВ L 194, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 30, поправка в ОВ L 111, 2008 г., стр. 16).
45. Съдът добавя (точка 22), че ако с оглед по-специално на особения контекст на Споразумението по въпросите на въздушния транспорт Конфедерация Швейцария се приравни не на държава членка, а на юридическо лице по смисъла на член 230, четвърта алинея ЕО, компетентен да разгледа жалбата като първа инстанция отново ще е Общият съд при условията, предвидени в тази разпоредба от Договора, и следователно делото ще трябва да се изпрати на последния съгласно член 54, втора алинея от Статута на Съда.
46. При тези условия Съдът решава, че във всички случаи делото трябва да се разгледа като първа инстанция от Общия съд в приложение било на Решение 2004/407, било на член 54, втора алинея от Статута на Съда.
47. С определение от 7 юли 2006 г. Общият съд уважава искането за встъпване на Landkreis Waldshut в подкрепа на исканията на Комисията. Landkreis Waldshut е германският регион в близост до швейцарската граница, над който прелитат самолетите, захождащи за кацане на летище Цюрих, и чиято защита от шумовото замърсяване целят германските мерки, предмет на обжалваното решение.
48. Поради промяна на съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в пети състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело.
49. Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (пети състав) решава да започне устната фаза на производството. В съдебното заседание от 9 септември 2009 г. страните представят своите становища и отговорите на поставените им от Общия съд въпроси.
50. Конфедерация Швейцария иска от Общия съд:
– да обяви обжалваното решение за нищожно,
– да осъди Комисията и Landkreis Waldshut да заплатят съдебните разноски.
51. Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Конфедерация Швейцария да заплати съдебните разноски.
52. Федерална република Германия иска от Общия съд да отхвърли жалбата.
53. Landkreis Waldshut иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Конфедерация Швейцария да заплати разноските, включително извънсъдебните му разноски.
От правна страна
54. В самото начало следва да се отбележи, че в писменото си становище Landkreis Waldshut иска от Общия съд да разгледа служебно допустимостта на жалбата и да я обяви за недопустима, по съображение по-специално че Конфедерация Швейцария не може да се приравни на държава — членка на Общността, и че освен това не е пряко и лично засегната от обжалваното решение.
55. В настоящия случай обаче не е необходимо произнасяне по допустимостта на жалбата, доколкото при всички случаи тя трябва да се отхвърли като неоснователна (вж. в този смисъл Решение на Съда от 26 февруари 2002 г. по дело Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, Recueil, стр. I‑1873, точка 52 и Решение от 23 март 2004 г. по дело Франция/Комисия, C‑233/02, Recueil, стр. I‑2759, точка 26).
56. В това отношение следва да се отбележи, че в подкрепа на жалбата си Конфедерация Швейцария се позовава по същество на три правни основания. Първото е изведено от нарушение на правото на защита. Второто — от нарушение на член 9 от Регламент № 2408/92. Третото — от нарушение, от една страна, на принципите на равно третиране, на пропорционалност и на свободно предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт, и от друга страна, на задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 17 от Споразумението.
По първото правно основание, изведено от нарушение на правото на защита на Конфедерация Швейцария
Доводи на страните
57. Конфедерация Швейцария твърди, че Комисията е нарушила правото ѝ да бъде изслушана преди приемането на обжалваното решение, тъй като ѝ определила срок от само пет работни дни, за да представи становището си по адресираното до Федерална република Германия изложение на възраженията. Този кратък срок не позволил на Конфедерация Швейцария да разгледа подробно доводите на Комисията и да защити ефикасно гледната си точка. Впрочем в писменото си становище по изложението на възраженията Конфедерация Швейцария се позовавала на нарушение на правото ѝ на защита. Определянето на толкова кратък срок за представяне на становището на Конфедерация Швейцария по изложението на възраженията било още по-неразбираемо, предвид че Комисията очевидно не била приела, че е налице особено неотложен характер на преписката.
58. Комисията и встъпилите страни оспорват доводите на Конфедерация Швейцария.
Съображения на Общия съд
59. Следва да се припомни, че Конфедерация Швейцария е автор на жалбата, довелa до изложението на възраженията, а впоследствие и до обжалваното решение, и че посоченото решение не е адресирано до нея, а до Федерална република Германия.
60. Дори да се предположи, че само поради качеството си на автор на въпросната жалба Конфедерация Швейцария може да има право да бъде изслушана относно изложението на възраженията, трябва да се констатира, че в настоящия случай това право не е било нарушено.
61. Вярно е, че определеният от Комисията срок от пет работни дни за представянето на становището на Конфедерация Швейцария по изложението на възраженията изглежда относително кратък.
62. В същата степен е вярно и че Конфедерация Швейцария е съумяла да представи в определения срок писмено становище по изложението на възраженията, съдържащо единадесет страници, заедно с второ становище от тринайсет страници относно писмото на германските власти от 28 август 2003 г., посочено в точка 20 по-горе.
63. Наистина, в уводната част на писменото си становище по изложението на възраженията Конфедерация Швейцария упреква Комисията, че е нарушила правото ѝ на защита, тъй като определеният ѝ срок бил много кратък. Конфедерация Швейцария добавя, че не е в състояние да анализира всички въпроси, поставени с изложението на възраженията, а разглежда само някои теми, които са от централно значение за нея.
64. В жалбата си обаче Конфедерация Швейцария се позовава само най-общо на нарушение на правото ѝ на защита, без да посочи конкретно нито един въпрос, който не е разгледала в писменото си становище по изложението на възраженията поради определения кратък срок за представянето му.
65. По-нататък, следва да се посочи, че Конфедерация Швейцария е имала възможност да изложи гледната си точка относно изложението на възраженията и по време на заседанието на Консултативния комитет „Достъп до пазара (въздушен транспорт)“ от 4 ноември 2003 г.
66. На последно място, от преписката не личи Конфедерация Швейцария да е поискала от Комисията продължаване на срока, което впрочем Конфедерация Швейцария не твърди.
67. При тези условия следва да се приеме, че настоящото правно основание трябва да се отхвърли.
По второто правно основание, изведено от нарушение на член 9 от Регламент № 2408/92
Доводи на страните
68. Конфедерация Швейцария твърди, че в обжалваното решение Комисията е счела, че спорните германски мерки трябва да се анализират само с оглед на съответствието им с член 8, параграфи 2 и 3 от Регламент № 2408/92. Така тя изключила прилагането на член 9, параграф 3 от същия регламент, с мотив че германските власти не я били информирали за въвеждането на посочените мерки.
69. Според Конфедерация Швейцария обаче, доколкото Комисията обуславя прилагането на член 9 от Регламент № 2408/92 от уведомяването от страна на държавата членка за приетите от нея мерки, Комисията позволява на тази държава да избере сама критериите за оценка на поведението ѝ. Освен това от съображение 12 от обжалваното решение произтичало, обратно на посоченото в съображение 32 от същото решение, че Федерална република Германия е уведомила Комисията за втората наредба за изменение на RA № 213.
70. Конфедерация Швейцария счита, че член 9 от Регламент № 2408/92 представлява lex specialis по отношение на член 8 от същия регламент. Според нея спорните германски мерки попадат в приложното поле на горепосочения член 9, доколкото представляват умишлено ограничаване на възможността за заход за кацане на летище Цюрих при прелитане през германското въздушно пространство, и на практика се равнявало на ограничение на правата за трафик.
71. Предвидените в член 9, параграфи 1 и 2 от Регламент № 2408/92 условия за приемането на такива мерки не били изпълнени, а освен това Федерална република Германия не била спазила процедурата по параграф 3 от същия член за уведомяване за приетите от нея мерки. Още повече, посочените мерки засягали по непропорционален начин швейцарската авиокомпания Swiss и следователно представлявали дискриминация в нейна вреда. Поради това, доколкото предвиждало, че Федерална република Германия може да продължи да прилага посочените мерки, обжалваното решение било прието в нарушение на член 9 от Регламент № 2408/92.
72. В писмената си реплика Конфедерация Швейцария добавя, че вместо да защитава тезата от обжалваното решение, че член 9 от Регламент № 2408/92 не се прилага за спорните германски мерки, тъй като германските власти не са направили уведомление за тях, Комисията излага различна теза, според която посочената разпоредба се прилагала само за ограниченията, целящи разрешаването на сериозни проблеми, които не засягат единствено условията за достъп до пазара. Според Конфедерация Швейцария става въпрос за нова мотивация, която не се съдържа в обжалваното решение. Замяната на мотивите на обжалвания акт в хода на производството обаче била недопустима. Освен това посочената замяна на мотивите свидетелствала за недостатъчност на мотивацията, изложена в обжалваното решение за обосноваване на неприлагането на член 9 от Регламент № 2408/92 към спорните германски мерки.
73. Комисията и встъпилите страни оспорват доводите на Конфедерация Швейцария.
Съображения на Общия съд
74. Следва да се припомни, че както предвижда член 8, параграф 2 от Регламент № 2408/92, упражняването на правата за трафик по смисъла на член 2, буква е) от същия регламент е подчинено на национални оперативни правила, отнасящи се до безопасността, опазването на околната среда и разпределението на слотовете. Съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 Комисията разглежда, по собствена инициатива или по искане на държава членка, прилагането по-специално на параграф 2 от същия член по отношение на определена мярка, прилагана от дадена държава членка, и решава дали посочената държава може да продължи да прилага тази мярка.
75. Колкото до член 9 от Регламент № 2408/92, той се отнася до по-специална категория оперативни правила, приложими за упражняването на правата за трафик, а именно, по смисъла на параграф 1 от него, до оперативните правила, които налагат условия, ограничават или отказват упражняването на правата за трафик. От това определение на мерките, за които се отнася член 9 от Регламент № 2408/92, произтича, че те съдържат по същество забрана, най-малкото условна или частична, за упражняване на правата за трафик.
76. Следователно, както основателно твърди Конфедерация Швейцария, член 9 от Регламент № 2408/92 представлява lex specialis по отношение на член 8 от същия регламент, в смисъл че член 9 се отнася само за една част от мерките, посочени в член 8, и установява допълнителни, непредвидени в член 8 условия за прилагането на тези мерки.
77. Всъщност мерките, за които се отнася член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92, могат да се приложат от държава членка само ако предвидените в параграфи 1 и 2 от този член условия са изпълнени и ако въпросната държава членка освен това изпълни задължението си по параграф 3 от същия член да уведоми най-малко три месеца преди прилагането им другите държави членки и Комисията за необходимостта от прилагането на посочените мерки.
78. Само в случай че държавата членка, която възнамерява да приложи съответните мерки, е уведомила за това другите държави членки и Комисията, може да се приложи член 9, параграф 4, от Регламент № 2408/92. Тази разпоредба предвижда разглеждане от страна на Комисията — по собствена инициатива или по искане на друга държава членка — на съответствието на въпросните мерки както с Регламент № 2408/92, така и, по-общо, с общностното право.
79. За сметка на това при липса на такова уведомяване въпросните мерки не могат да се приложат от съответната държава членка, дори да са изпълнени условията за приемането им, предвидени в член 9, параграфи 1 и 2.
80. Ако съответната държава членка все пак приложи подобни мерки, Комисията има право да ги разгледа не на основание член 9, параграф 4 от Регламент № 2408/92, чиито условия за прилагане не са изпълнени, а по силата на член 8, параграф 3 от същия регламент. Всъщност, както бе посочено в точка 76 по-горе, тъй като мерките, за които се отнася член 9 от Регламент № 2408/92, представляват специална категория, част от мерките, посочени в член 8, параграф 2 от същия регламент, този член се прилага и за тях.
81. Следва освен това да се отбележи, че в случай на прилагане от страна на държава членка на мерки, включени в член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92, без тази държава да е спазила предвидената в параграф 3 от същия член процедура, разглеждането на тези мерки на основание член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 може да доведе само дo заключението, че съответната държава членка не може да продължи да ги прилага (вж. точка 80 по-горе).
82. На първо място следва да се констатира, че Комисията не е била уведомена за мерките, които са предмет на обжалваното решение. Освен това от член 1 от обжалваното решение личи, че Федерална република Германия може да продължи да прилага RA № 213, изменена с първата наредба за изменение от 4 април 2003 г., и че същото решение не посочва по никакъв начин втората наредба за изменение на RA № 213 от 1 октомври 2003 г.
83. От това следва, че макар посоченото в съображение 12 от обжалваното решение съобщаване на Комисията от страна на Федерална република Германия за втората наредба за изменение да има за цел да информира Комисията по смисъла на член 9, параграф 3 от Регламент № 2408/92 за необходимостта от прилагането на тази втора наредба за изменение, това обстоятелство не може да постави под въпрос констатацията в съображение 32 от обжалваното решение, че Комисията не е уведомена в приложение на член 9 от Регламент № 2408/92 за мярката, която е предмет на това решение, а именно RA № 213, изменена с първата наредба за изменение.
84. Що се отнася до довода на Конфедерация Швейцария относно твърдяната замяна на мотивите на обжалваното решение в хода на производството, която свидетелствала за недостатъчност на мотивите в обжалваното решение (вж. точка 72 по-горе), достатъчно е да се отбележи, че както личи от предходните съображения, констатацията в обжалваното решение за липса на уведомяване за разглежданите германски мерки съгласно член 9, параграф 3 от Регламент № 2408/92 съставлява достатъчна мотивация, която обосновава неразглеждането на посочените мерки в приложение на параграф 4 от същия член. Впрочем съдържащите се в писмената защита на Комисията обяснения относно естеството на мерките, попадащи в приложното поле на посочения член, целят само да отговорят на изложените в жалбата твърдения в този смисъл и следователно не се равняват на замяна на мотивите на обжалваното решение в хода на производството.
85. На второ място, не може да се приеме доводът на Конфедерация Швейцария, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като не е счела, че разглежданите германски мерки попадат в категорията на мерките, за които се отнася член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92, и че следователно Федерална република Германия не може да продължи да ги прилага, тъй като не е спазила предвидената в параграф 3 от същия член процедура.
86. Всъщност, както личи от съвместния прочит на съображения 1—6 и 44 от обжалваното решение, за времето на прилагането им разглежданите германски мерки с нищо не водят до каквато и да било забрана за преминаване през германското въздушно пространство на полети, чието начало или дестинация е летище Цюрих.
87. Тези мерки са ограничени по същество до това да предотвратят през времето на тяхното прилагане прелитането на ниска височина над частта от германската територия, която се намира в близост до швейцарската граница (съображение 6 от обжалваното решение), докато прелитането над същата територия на по-голяма височина остава възможно. Следователно те водят — по същество и както посочва Комисията в съображение 44 от обжалваното решение, без това да се оспорва от Конфедерация Швейцария — до обикновено изменение на съответните траектории на полет след излитане на самолетите от летище Цюрих или при приземяването им на последното.
88. Независимо че тези мерки водят до намаляване на капацитета на летище Цюрих и следователно могат да се квалифицират като ограничения, обратно на твърденията на Конфедерация Швейцария, те не попадат в приложното поле на член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92. Всъщност, както бе посочено по-горе (вж. точка 75), мерките, за които се отнася последната разпоредба, се характеризират с обстоятелството, че водят до забрана за полети, била тя условна или частична.
89. В това отн ошение трябва да се поясни, че когато дадена държава членка изисква спазването на нейните публикувани национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се по-специално до опазването на околната среда, за да разреши упражняването на правата за трафик по смисъла на Регламент № 2408/92, това не е равносилно на налагане на условие за упражняването на тези права по смисъла на член 9, параграф 1 от посочения регламент. Ако това бе така, то член 8, параграф 2 от този регламент би бил напълно лишен от смисъл. Условията, посочени в член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92, са по-скоро тези, които поставят упражняването на правата за трафик в зависимост от условия, различни от обикновеното спазване на публикуваните национални, регионални или местни правила. Така изискването за доказване на търговската рентабилност на предложена нова въздушна линия или това да не съществуват други задоволителни начини на транспорт за същата връзка представляват примери за условия, които могат да попаднат в приложното поле на член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92.
90. Ето защо Комисията не може да се упреква за допускането на грешка при прилагането на правото, по съображение че не е приела въпросните германски мерки за попадащи в приложното поле на член 9, параграф 1 от Регламент № 2408/92.
91. От това следва, че настоящото правно основание трябва да се отхвърли като необосновано.
По третото правно основание, изведено от нарушение, от една страна, на принципите на равно третиране, на пропорционалност и на свободно предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт, и от друга страна, на задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 17 от Споразумението
Доводи на страните
92. На първо място, Конфедерация Швейцария упреква Комисията, че е нарушила принципа на равно третиране. В това отношение Конфедерация Швейцария твърди, първо, че Комисията погрешно е приела в съображение 40 от обжалваното решение, че евентуална дискриминация във вреда на летище Цюрих и на живеещите и установени в района на летището лица не попада в приложното поле на Споразумението. Според Конфедерация Швейцария интересите на летище Цюрих и на живеещите и установени в района на летището лица представляват „въпроси, пряко свързани с въздушния транспорт“ и следователно попадат в приложното поле на Споразумението, съгласно член 2 от него. Освен това ролята на Комисията при прилагането на Споразумението не била ограничена до упражняване на правомощията ѝ по член 18, параграф 2 от Споразумението. Всъщност съгласно параграф 1 от същия член Комисията била отговорна за правилното прилагане на това споразумение на територията на Общността.
93. Конфедерация Швейцария добавя, че приемането въз основа на Регламент № 2408/92 на мярка, целяща да осигури достъп до пазара на въздушния транспорт, изисква да се вземат предвид не само интересите на авиокомпаниите, но и правата и интересите на други групи, които са засегнати от посочената мярка. Обстоятелството, че Комисията сама оправдавала спорните германски мерки с позоваване на интересите на туристическия сектор на германския регион, граничещ с летище Цюрих, потвърждавало тази теза.
94. Според Конфедерация Швейцария от това следва, че Комисията е трябвало да извърши сравнение между свързаните с летище Цюрих спорни германски мерки и мерките, приети от Федерална република Германия по отношение на собствените ѝ летища, по-специално летище Мюнхен (Германия) и летище Франкфурт на Майн (Германия), още повече че свободният достъп до летище е необходимо условие за упражняването на правата за трафик на авиокомпаниите.
95. Подобно сравнение показвало, че приетите от Федерална република Германия мерки по отношение на летище Цюрих били много по-ограничителни от тези, които са приети за германските летища, по-конкретно за летище Мюнхен и летище Франкфурт на Майн. Всъщност приемането на аналогични мерки било забранено от германското право.
96. Второ, Конфедерация Швейцария оспорва заключението в обжалваното решение, че разглежданите германски мерки не водят до непряка дискриминация във вреда на швейцарската авиокомпания Swiss. В това отношение Конфедерация Швейцария твърди, че разглежданите германски мерки поставяят в по-неблагоприятно положение главно и по непропорционален начин тази авиокомпания, която, както се признава в обжалваното решение, използва летище Цюрих като център на звездообразната си мрежа. Фактът, че никакви подобни мерки не са приети по отношение на летищата Мюнхен и Франкфурт на Майн, използвани от германската авиокомпания Lufthansa като център на собствената ѝ звездообразна мрежа, потвърждавал дискриминационния характер на спорните мерки.
97. Трето, Конфедерация Швейцария оспорва съображенията на обжалваното решение (съображение 42), според които разглежданите германски мерки срещу шумовото замърсяване били необходими за защита на важна туристическа дестинация. Конфедерация Швейцария твърди в това отношение, че преговорите ѝ с Федерална република Германия сами по себе си не доказват, че спорните мерки са необходими от правна гледна точка. Конфедерация Швейцария участвала в тези преговори по политически, а не по правни съображения.
98. По-нататък, Комисията не проверила дали шумовото замърсяване в зоната от германската територия, за която се отнасят спорните мерки, е толкова значително, че да оправдава приемането на тези мерки. Конфедерация Швейцария поддържа, че е представила в подкрепа на жалбата си подробни изчисления на Laboratoire suisse d’essai de matériaux et de recherches (EMPA) [Швейцарска лаборатория за изпитания на материали и изследвания], които доказвали обратното. Конфедерация Швейцария също така подчертавала в жалбата, че по-голямата част от полетите над зоната, до която се отнасят разглежданите германски мерки, са за приземяване и се извършват при ниска полетна мощност на двигателите, което намалявало шумовото замърсяване. Освен това тези полети пресичали въпросната зона на относително голяма височина. Окончателният заход за кацане започвал едва над рейнската граница между Германия и Швейцария, на приблизителна височина от 800 метра.
99. По-нататък, обжалваното решение не отчитало факта, че шумовото замърсяване на германската територия, за която се отнасят разглежданите мерки, вече е по-ниско от максимално допустимите швейцарски стойности, които били по-строги от съответните им германски стойности. Още повече, някои минимални височини на полет, наложени от разглежданите германски мерки, по никакъв начин не се оправдавали от съображения за защита срещу шума, тъй като полети на много по-ниски височини не предизвикали никакъв шум.
100. Конфедерация Швейцария допълва, че при преценката на разглежданите германски мерки Комисията е следвало да се води от Директива 2002/30. Освен че препращала към Регламент № 2408/92, тази директива отразявала и политически консенсус относно балансиран подход на управлението на шума от самолетите.
101. Конфедерация Швейцария оспорва в това отношение мотивите, посочени в съображение 53 от обжалваното решение за обосноваване на факта, че не е взета предвид Директива 2002/30. Съвместният комитет бил приел на 3 декември 2003 г. принципно решение за включване на тази директива в приложението към Споразумението. Наистина, необходимо е още Директива 2002/30 да се транспонира в националното право. По силата на установеното в член 17 от Споразумението задължение за лоялно сътрудничество обаче като представител на Общността Комисията трябвало да вземе предвид тази директива, която съгласно съображение 7 давала предимство на мерките за намаляване на шума, които предлагат най-голяма полза за околната среда при най-ниски разходи. Такъв обаче не бил случаят с разглежданите германски мерки, които предизвиквали много високи разходи и освен това водели до влошаване на положението на околната среда в швейцарските зони в близост до летище Цюрих, докато подобрението на положението на пограничната германска зона в резултат от това било минимално.
102. Не можело да се приеме и съображението на обжалваното решение, че член 4, параграф 1 от Директива 2002/30 задължавал държавите членки да приемат балансиран подход на управлението на шума само в летищата, разположени на тяхна територия. Според Конфедерация Швейцария било обосновано от гледна точка на европейското право да се изисква от държавата членка да възприеме същия подход, когато приема мерки, които се отнасят за летище в друга държава членка.
103. Конфедерация Швейцария добавя, че съображението на обжалваното решение, че зоната, за която се отнасят спорните германски мерки, представлява важна туристическа дестинация, е много общо. На практика самолетите, които излитат от летище Цюрих и кацат на същото, прелитали само над няколко погранични германски общини, при това на голяма височина. В допълнение германският туристически бранш в съответния район извличал съществена полза от близостта на летище Цюрих. Освен това разглежданите германски мерки имали много по-тежки последици за много швейцарски общини в близост до летище Цюрих, някои от които с много голям брой жители.
104. На второ място, Конфедерация Швейцария оспорва заключението в обжалваното решение (съображение 43), че разглежданите германски мерки не били непропорционални. Конфедерация Швейцария отбелязва в това отношение, че макар да потвърждава, че Федерална република Германия не е могла да приеме нито една по-малко радикална мярка, в нарушение на задължението за мотивиране Комисията пропуска да посочи кои други мерки е разгледала.
105. Конфедерация Швейцария добавя, че съществуват мерки, различни от разглежданите германски мерки, а именно налагането на квота за шум, която не може да се надвишава при прелитане над съответната германска територия през определени часове. Такава квота за шум била наложена, считано от лятото на 2002 г., на летище Франкфурт на Майн.
106. Съображението от обжалваното решение, според което Федерална република Германия няма никакви властнически правомощия спрямо летище Цюрих, било ирелевантно в това отношение. Всъщност чрез спорните мерки Федерална република Германия целяла да задължи това летище да реорганизира оперативната си система и си присвоявала именно такива правомощия. Колкото до констатацията, че през последните двадесет години Конфедерация Швейцария е пропуснала да приеме подходящи мерки, тя била ирелевантна и същевременно неточна. В действителност Конфедерация Швейцария винаги допускала германските общини и техните жители до участие в проучванията относно измененията на концесията на летището.
107. Освен това в обжалваното решение неправилно се омаловажавало въздействието на разглежданите германски мерки върху капацитета на летище Цюрих. От една страна, обжалваното решение не отчитало, че важни причини, свързани с топографията на летището, налагали приземяванията да се извършват от север. Тъй като това вече няма да е възможно през периода на прилагане на разглежданите германски мерки, капацитетът на летището ще бъде значително намален, така че винаги ще съществуват претоварвания, които ще възпрепятстват нормалния въздушен трафик за приземяванията между 6,00 ч. и 6,30 ч. сутрин и след 21 ч., както и след 8,30 ч. през празничните дни.
108. От друга страна, по отношение на капацитета както при излитане, така и при кацане на летище Цюрих, обжалваното решение неправилно вземало предвид максималния капацитет, който бил само теоретична величина. Според Конфедерация Швейцария обжалваното решение е трябвало да отчете предвидимия капацитет, който бил винаги по-малък от възможния капацитет. Ако се вземе предвид този предвидим капацитет за излитанията, можело да се установи, че между 7 ч. и 8 ч. и между 20 ч. и 21 ч. през съботния и неделния ден са предвидени повече излитания, отколкото би позволил намаленият поради прилагането на разглежданите германски мерки капацитет на летище Цюрих.
109. В обжалваното решение неправилно се приемало, че инсталирането на нови системи за приземяване ще увеличи капацитета на летище Цюрих. Тази инсталация позволявала само прилагането на променените процедури за заход за кацане, включително в случаи на намалена видимост, но в действителност не се отразявала на експлоатационния капацитет на летището. Що се отнася до констатацията в обжалваното решение (съображение 47), че съществувал значителен капацитет в часовете, които предхождат и следват периода на прилагане на разглежданите германски мерки, Конфедерация Швейцария твърди, че при тази констатация не се отчитат изискванията, с които трябва да се съобразяват авиокомпаниите и летището. Тези изисквания налагали оптимизация на поредицата от вълни на излитания и кацания и не позволявали евентуално изместване на полети към часовете, които предхождат или следват най-натоварените часове.
110. Конфедерация Швейцария добавя, че извършеният в обжалваното решение анализ на положението по отношение на капацитета неправилно се основава само на плана на полетите на швейцарската авиокомпания Swiss. Подобен подход не отчитал, че разглежданите германски мерки ще наложат на летище Цюрих много по-слабо ефективен метод на управление, който на практика ще се отрази негативно върху капацитета на летището да се справя с извънредни обстоятелства, като неблагоприятни метеорологични условия или периода в началото на ваканциите, или по-общо — вероятното бъдещо увеличение на въздушния трафик.
111. На трето място, Конфедерация Швейцария упреква Комисията, че е допуснала грешка при прилагането на правото, тъй като не е взела предвид факта, че отрицателните последици от разглежданите германски мерки за летище Цюрих и за швейцарската авиокомпания Swiss представлявали ограничение на свободното предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт.
112. В това отношение Конфедерация Швейцария оспорва тезата на Комисията, изложена в съображение 35, буква б) от обжалваното решение, че Конфедерация Швейцария не участва във вътрешния пазар на въздухоплавателни услуги и „понастоящем Споразумението предвижда само обмен на права за трафик“ между Швейцария и Общн остта. Тази теза противоречала на впечатлението, получено от Конфедерация Швейцария в хода на преговорите, довели до сключване на Споразумението. Посочената теза не била съобразена и с факта, че Споразумението има същите цели като Договора за ЕО и Споразумението за ЕИП. Още повече, както произтича от Решение по дело Malpensa, посочено в точка 33 по-горе, Регламент № 2408/92 въвеждал окончателно свободното предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт.
113. В това отношение Конфедерация Швейцария оспорва тезата на Комисията, изложена в съображение 35, буква б) от обжалваното решение, според която решението по дело Malpensa, посочено в точка 33 по-горе, не може да се вземе предвид, тъй като било последващо спрямо Споразумението и не било съобщено на Конфедерация Швейцария, нито разгледано от Съвместния комитет, както предвижда член 1, параграф 2 от Споразумението. Според Конфедерация Швейцария несъобщаването на посоченото решение не изключва вземането му предвид, още повече че ставало въпрос за пропуск на самата Комисия. Впрочем по този въпрос обжалваното решение било противоречиво, тъй като, от една страна, се позовавало на Решение по дело Malpensa, посочено в точка 33 по-горе, в подкрепа на тезата, че принципът на пропорционалност се прилага само във връзка със свободното предоставяне на услуги, а от друга страна, посочвало, че това решение не може да се вземе предвид.
114. На последно място, Конфедерация Швейцария припомня, че в жалбата си, отхвърлена с обжалваното решение, тя упреква Федерална република Германия за нарушение на предвиденото в член 17 от Споразумението задължение за лоялно сътрудничество. Последното имало същия обхват като задължението, произтичащо от член 10 ЕО, и свързаната с този член съдебна практика също била релевантна. Като е отказала да вземе предвид в обжалваното решение това задължение на Федерална република Германия, Комисията нарушила принципа на добросъвестност.
115. Обстоятелството, че само Общността е страна по Споразумението, не било пречка то да произведе действие и по отношение на Федерална република Германия. Всъщност по силата на член 300, параграф 7 ЕО последната била обвързана от Споразумението и съгласно съдебната практика трябвало да осигури спазването на произтичащите от него задължения.
116. Нератифицирането на подписаното на 18 октомври 2001 г. споразумение между Федерална република Германия и Конфедерация Швейцария не можело да обоснове приемането на спорните германски мерки. Всъщност въпросното споразумение било резултат не от свободни преговори, а от оказания натиск от страна на Федерална република Германия върху Конфедерация Швейцария. Освен това разглежданите германски мерки надхвърляли не само предвиденото в посоченото двустранно споразумение, но и едностранните мерки, които Федерална република Германия заплашвала да приеме в случай на неуспех на преговорите с Конфедерация Швейцария. Още повече, Федерална република Германия не оставила на Конфедерация Швейцария необходимото време за адаптация към новите германски разпоредби.
117. Комисията, подкрепяна от встъпилите страни, оспорва доводите на Конфедерация Швейцария.
Съображения на Общия съд
– По неотчитането от страна на Комисията на правата на операторите на летището и на живеещите и установени в района на летището лица
118. Конфедерация Швейцария упреква Комисията, че при разглеждането на спорните германски мерки съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 не е взела предвид, от една страна, правата на оператора на летище Цюрих, и от друга страна, правата на живеещите и установени в района на летището лица, които са изложени на шума от самолетите.
119. В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 2408/92 съответната държава членка или съответните държави членки позволява(т) на въздушните превозвачи от Общността да упражняват права за трафик по смисъла на член 2, буква е) от същия регламент по маршрути в рамките на Общността.
120. Както обаче е посочено в съображение 14 от Регламент № 2408/92, „правата на трафик трябва да бъдат в съответствие с оперативните правила, отнасящи се до безопасността, опазването на околната среда и условията, свързани с достъпа до летищата, и трябва да бъдат третирани без дискриминация“.
121. По този начин законодателят, от една страна, е предвидил в член 8, параграф 2 от Регламент № 2408/92, че упражняването на правата за трафик е подчинено на общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се до безопасността, опазването на околната среда и разпределението на слотовете, и от друга страна, е оправомощил Комисията да разгледа съгласно параграф 3 от същия член прилагането по-специално на параграф 2 от него и да реши дали съответната държава членка може да продължи да прилага мярката, която е предмет на проверката.
122. От посочените по-горе разпоредби и съображения произтича, че както Комисията отбелязва по същество в съображение 40 от обжалваното решение, разглеждането на определена мярка съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 се отнася до въздействието ѝ върху упражняването на правата за трафик по маршрутите в рамките на Общността. За сметка на това евентуалните права на операторите на летища и на живеещите и установени в района на тези летища лица не могат да се вземат предвид при такава проверка.
123. Ето защо Комисията не е допуснала грешка при прилагането на правото, като при разглеждането на спорните германски мерки съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 не е взела предвид евентуалните права, от една страна, на оператора на летище Цюрих, и от друга страна, на живеещите и установени в района на това летище лица, които са изложени на шума от самолетите.
124. Другите доводи на Конфедерация Швейцария не могат да поставят под въпрос това заключение.
125. Първо, относно довода на Конфедерация Швейцария, изведен от член 2 от Споразумението, следва да се припомни, че съгласно този член разпоредбите по-специално на приложението към споразумението се прилагат до степента, до която се отнасят до въздушния транспорт или до въпроси, пряко свързани с въздушния транспорт.
126. Както личи от неговия текст, и по-специално от използвания в него израз „до степента, до която се отнасят“, член 2 от Споразумението ограничава приложното поле на разпоредбите, посочени в приложението към Споразумението, като изключва прилагането им в случаи, които не се отнасят до въздушния транспорт, нито до въпроси, пряко свързани с въздушния транспорт. От това следва, че този член няма нито за цел, нито за последица разширяване на приложното поле на въпросните разпоредби до ситуации, които не са обхванати от него.
127. Що се отнася по-конкретно до Регламент № 2408/92, единственото разширение на приложното му поле в контекста на Споразумението е резултат от предвиденото в приложението към това споразумение приравняване на Конфедерация Швейцария и на въздушните превозвачи, които имат основно място на дейност в нея, съответно на държавите — членки на Общността, и на въздушните превозвачи на Общността.
128. При запазване на действието на това разширение на приложното му поле, Регламент № 2408/92 не се прилага в контекста на Споразумението за ситуации, които в общностен контекст не попадат в приложното му поле.
129. От това следва, че макар правата на операторите на летища или на живеещите и установени в района на летището лица да представляват въпроси, пряко свързани с въздушния транспорт, както посочва Конфедерация Швейцария, нито член 2, нито друга разпоредба на Споразумението позволяват на Комисията да вземе предвид тези права при прилагането на член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 в контекста на Споразумението.
130. Второ, доводът на Конфедерация Швейцария, изведен от член 18, параграф 1 от Споразумението, също не може да се приеме.
131. Всъщност тази разпоредба предвижда само, че като страна по Споразумението Общността е отговорна за правилното му прилагане на своята територия, която включва и германската територия. Следователно тази разпоредба не предоставя на Комисията никакви допълнителни правомощия, които не са предвидени в регламентите и директивите, изброени в приложението към Споразумението или евентуално в друга разпоредба на общностното право.
132. Ето защо член 18, параграф 1 от Споразумението е напълно ирелевантен в настоящия случай.
– По нарушението на принципа на равно третиране
133. Конфедерация Швейцария упреква Комисията, че в обжалваното решение е нарушила принципа на равно третиране.
134. Що се отнася до доводите на Конфедерация Швейцария, изведени от нарушение на принципа на равно третиране по отношение на лица, които живеят или са установени в швейцарския район в близост до летище Цюрих, като и на оператора на това летище, тези доводи следва a priori да се отхвърлят. Както бе посочено в точка 127 по-горе, при преценката на спорните германски мерки Комисията не е била длъжна да вземе предвид такива интереси.
135. Що се отнася до довода на Конфедерация Швейцария относно твърдяната дискриминация във вреда на швейцарските превозвачи, по-специално авиокомпанията Swiss, следва да се припомни, че с оглед на член 3 от Споразумението в съображение 35, буква а) от обжалваното решение основателно се приема, че забраната за дискриминация „се прилага ясно“ при проверката на определена мярка на основание член 8, параграф 3 от Регламент № 2408/92 в контекста на Споразумението и че следователно спорните германски мерки трябва да се проверят в това отношение.
136. В рамките на тази проверка Комисията най-напред основателно установява, че разглежданите германски мерки не правят никакво разграничение между превозвачите с оглед на тяхната националност или идентичност (съображение 36 от обжалваното решение). Тази констатация не се оспорва от Конфедерация Швейцария.
137. В точки 37—39 от обжалваното решение Комисията проверява и съществуването на евентуална непряка дискриминация във вреда на швейцарските превозвачи. В този контекст тя приема в съображение 38, че експлоатацията на звездообразни мрежи вече е разпространена сред въздушните превозвачи. Тези мрежи се базирали в основни летища, които почти винаги са в държавата, където е установен съответният превозвач. Основните летища имали ролята на център в звездообразната система на съответния превозвач и му позволявали да предлага непреки полети към всички летища, обслужвани от основното летище, чрез прекачване в последното. По този начин този превозвач можел да разшири мрежата си от полети, като същевременно избегне инвестициите, необходими за установяването на преки връзки.
138. В същото съображение от обжалваното решение Комисията приема и че превозвачите, които използват дадено летище като център на звездообразната си мрежа, притежават вследствие на това много голям дял от трафика от и до това летище и че следователно всяко ограничение, свързано с експлоатацията на това летище, ще има много по-съществени последици за тях, отколкото за конкурентите им. Според Комисията обаче тази разлика в третирането сама по себе си не представлява дискриминация, защото в противен случай всяко ограничение би следвало автоматично да се счита за дискриминационно и държавите членки не биха имали никаква възможност да налагат оперативни правила по смисъла на член 8, параграф 2 от Регламент № 2408/92.
139. Според Комисията (съображение 39 от обжалваното решение) спорните германски мерки ще представляват непряка дискриминация само когато засягат единствено или преимуществено полетите, извършвани от швейцарските превозвачи. Комисията приема, че случаят не е такъв, тъй като швейцарските и общностните превозвачи били засегнати по начин, точно пропорционален на броя на извършваните от тях полети между Швейцария и Общността.
140. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, свързана с принципа на забрана на всяка дискриминация, основана на гражданството, в областта на прилагане на общностното право, че правилата за равно третиране на собствени и на чужди граждани или юридически лица забраняват не само явната дискриминация, основана на гражданството — или седалището, когато става въпрос за дружества, — но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (Решение на Съда от 13 юли 1993 г. по дело Commerzbank, C‑330/91, Recueil, стр. I‑4017, точка 14, Решение от 19 март 2002 г. по дело Комисия/Италия, C‑224/00, Recueil, стр. I‑2965, точка 15 и Решение от 27 октомври 2009 г. по дело ČEZ, C‑115/08, все още непубликувано в Сборника, точка 92).
141. Предвид на член 1, параграф 2 от Споразумението тази съдебна практика е релевантна и по отношение на прилагането на Регламент № 2408/92 в контекста на С поразумението, тъй като член 3 от последното по същество е идентичен с член 12, първа алинея ЕО.
142. В настоящия случай Конфедерация Швейцария по същество твърди, че Федерална република Германия третира различно летище Цюрих, а следователно и авиокомпанията Swiss, която го използва като център на звездообразната си мрежа, в сравнение с германските летища, и по-специално летище Мюнхен и летище Франкфурт на Майн, използвани от германската авиокомпания Lufthansa като център на звездообразната ѝ мрежа.
143. Несъмнено е вярно, че дори да се приеме за установена, подобна разлика в третирането не е пряко основана на националността или седалището на съответните превозвачи. При все това тя може да доведе фактически до същия резултат, доколкото — както отбелязва обжалваното решение — швейцарските превозвачи, сред които и Swiss, обикновено ще използват като център на звездообразните си мрежи летища, разположени в Швейцария, и по-специално летище Цюрих, и следователно евентуалните ограничения, свързани с полетите от и до това летище, ще засегнат в много по-голяма степен тези превозвачи, отколкото авиокомпаниите, използващи друго летище като център на звездообразната си мрежа.
144. От това следва, с оглед на посочената в точка 140 по-горе съдебна практика, че мотивите, които се съдържат в съображения 38 и 39 от обжалваното решение, сами по себе си не са достатъчни, за да изключат евентуалния дискриминационен характер на спорните германски мерки по отношение на швейцарските превозвачи, по-специално Swiss.
145. Следва да се припомни обаче, че според същата тази съдебна практика констатацията, че дадена мярка води до същия резултат, не е достатъчна, за да се приеме мярката за несъвместима с член 12 ЕО или в случая с член 3 от Споразумението. Необходимо е също да се провери дали тази мярка е обоснована от обективни съображения и дали е пропорционална на преследваната от нея цел. Само ако случаят не е такъв, разглежданата мярка трябва да се приеме за забранена от член 12 ЕО или в случая от член 3 от Споразумението (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Италия, точка 140 по-горе, точка 20 и Решение по дело ČEZ, точка 140 по-горе, точка 108 и цитираната съдебна практика).
146. В случая, по отношение най-напред на съществуването на евентуални обективни причини, които обосновават приемането на спорните мерки само по отношение на летище Цюрих, следва да се припомни, че съгласно съображение 42 от обжалваното решение „германската зона, над която прелитат самолетите при заход за кацане на летище Цюрих, е важна туристическа дестинация и като такава е особено уязвима от шумовите емисии“.
147. Конфедерация Швейцария оспорва това твърдение, като посочва, че броят на жителите, които могат да бъдат засегнати от произтичащото от самолетите шумово замърсяване в разглежданата зона, не е голям. Дори обаче да се приеме, че това е така, този факт с нищо не засяга туристическия характер на разглежданата германска зона.
148. Същото се отнася и за довода на Конфедерация Швейцария, че германският туристически сектор в съседния на летище Цюрих район извличал значително полза от последното.
149. Всъщност този довод потвърждава туристическия характер на зоната от германската територия, за която се отнасят разглежданите мерки. Впрочем достатъчно е да се отбележи, че Федерална република Германия е в правото си да приеме мерките, които счита за необходими за намаляване на шумовото замърсяване.
150. Трябва следователно да се констатира, че близостта на зона с туристически характер до летище Цюрих, изтъкната в съображение 42 от обжалваното решение и неоспорена от доводите на Конфедерация Швейцария, представлява обективно обстоятелство по смисъла на посочената в точка 145 по-горе съдебна практика, което обосновава приемането на спорните германски мерки само по отношение на летище Цюрих.
151. Всъщност от преписката не личи и Конфедерация Швейцария не твърди, че летище Мюнхен и летище Франкфурт на Майн също се намират в близост до важни туристически зони.
152. Следва да се отбележи и че за разлика от положението по отношение на летище Мюнхен и летище Франкфурт на Майн, Федерална република Германия не разполага с никакви правомощия на летище Цюрих и не може да наложи на последното каквато и да било промяна на оперативните му методи с цел намаляване на шумовото замърсяване над германската територия. Тази разлика, посочена в съображение 43 от обжалваното решение, представлява второ обективно обстоятелство, което може да обоснове приемането на спорните мерки само по отношение на летище Цюрих.
153. От всички гореизложени съображения следва, че както произтича от обжалваното решение, в случая съществуват обективни обстоятелства по смисъла на посочената в точка 145 по-горе съдебна практика, които обосновават приемането на спорните германски мерки.
154. Второ, според същата тази съдебна практика следва да се провери дали посочените мерки са пропорционални на преследваната с тях цел, а именно намаляване на шумовото замърсяване, причинено от самолетите, в частта от германската територия, където тези мерки се прилагат. Комисията разглежда този въпрос в съображения 41—49 от обжалваното решение и стига до заключението, че случаят действително е такъв.
155. Конфедерация Швейцария оспорва това заключение, като твърди най-напред, че нивото на причиненото от самолетите шумово замърсяване в зоната, до която се отнасят разглежданите германски мерки, не обосновава приемането им.
156. Докладът на EMPA, на който Конфедерация Швейцария се позовава в подкрепа на тази част от доводите си (вж. точка 98 по-горе), обаче по никакъв начин не доказва, че шумовото замърсяване не представлява проблем в германската зона в съседство с летище Цюрих. Обратно, от този доклад произтича, че нивото на причиненото от самолети шумово замърсяване в същия този район може да варира от 45 dB в относително отдалечените от летището точки до 70 dB в най-близките точки. Такива нива на шум действително могат да представляват проблем в туристически район, най-вече в часовете през нощта и през съботния и неделния ден, през които се прилагат разглежданите германски мерки.
157. По отношение на довода на Конфедерация Швейцария, че причиненото от самолети шумово замърсяване в релевантната зона от германската територия не надвишавало допустимите стойности, в съображение 42 от обжалваното решение правилно се подчертава, че тези мерки посочват приемливите максимални стойности, а не комфортни нива, и че следователно държавите членки имат право да приемат мерки за връщане на нивата на шум в рамките на посочените граници, още повече когато става въпрос за туристически район, както в случая.
158. Доводът на Конфедерация Швейцария, че някои от установените с разглежданите германски мерки минимални височини на прелитане били много големи и определянето на по-малки височини не би увеличило шумовото замърсяване в релевантната германска зона, трябва да се отхвърли, доколкото Конфедерация Швейцария не пояснява кои са по-малките височини, които можело да се установят, и още по-малко потвърждава, че подобно намаляване на минималните височини на прелитане ще се отрази положително на капацитета за излитане и кацане на летище Цюрих.
159. Доводите на Конфедерация Швейцария, изведени от Директива 2002/30, също не могат да се приемат. В това отношение трябва да се констатира, че Конфедерация Швейцария не пояснява нито кои разпоредби на тази директива е трябвало да се приложат в случая, нито какъв би бил резултатът от прилагането им. Във връзка с това трябва да се отбележи, че Директива 2002/30 не определя минимални нива на шум, които задължително трябва да се спазват, нито забранява приемането на мерки като тези, които е приела Федерална република Германия в настоящия случай.
160. Още повече, както основателно припомня съображение 53 от обжалваното решение, член 4 от Директива 2002/30 задължава държавите членки да прилагат „балансиран подход“ само когато третират проблеми, свързани с шума в летища, разположени на тяхната територия.
161. В това отношение не може да се приеме доводът на Конфедерация Швейцария, според който държавите членки трябва да прилагат подобен подход и когато третират такива проблеми в летища, разположени извън тяхната територия. Всъщност от определението на понятието „балансиран подход“ в член 2, буква ж) от Директива 2002/30 произтича, че за този подход е необходимо да се разгледа „предвидимият ефект“, по-специално от „мерки[те] за териториалното устройство и управление, експлоатационни[те] процедури за намаляване на шума и експлоатационни[те] ограничения“. Това обаче са мерки, които държавата членка може да наложи само по отношение на собствената си територия.
162. На следващо място, Конфедерация Швейцария твърди също, че съществуват мерки, налагащи по-малко разходи, които позволяват на Федерална република Германия да постигне преследваната със спорните мерки цел, а именно намаляване на причиненото от самолети шумово замърсяване във въпросната зона от германската територия.
163. В това отношение трябва в самото начало да се отбележи, че съдържащото се в съображение 49 от обжалваното решение заключение, според което Федерална република Германия не е разполагала с други средства, за да постигне желаното на намаляване на шумовото замърсяване, трябва да се разглежда във връзка със съображение 43 от същото решение. В последното Комисията по същество отбелязва, че другите средства за намаляване на шума над германска територия, по-конкретно различното използване на летище Цюрих, са от компетентността на швейцарските власти и не могат да бъдат приети от Федерална република Германия.
164. Пред Общия съд Конфедерация Швейцария се позовава само на една заместваща мярка, състояща се в определяне на квоти за шум. Освен че налагала по-малко разходи, тази мярка позволявала на Федерална република Германия да постигне същите цели като със спорните мерки, а именно намаляване на причиненото от самолети шумово замърсяване в една част от германската територия, граничеща с Швейцария, през нощните часове и през съботния и неделния ден.
165. В това отношение следва най-напред да се отбележи, че в съдебното заседание Конфедерация Швейцария твърди, че вече е посочила тази мярка в хода на административната процедура, без обаче да се позовава на точно определено доказателство от преписката, за да докаже това твърдение. Обратно на това, Комисията твърди, че идеята за квота за шум не е разисквана по време на административната процедура. Освен това Общият съд не открива позоваване на такава мярка нито в жалбата, нито в становището на Конфедерация Швейцария в отговор на изложението на възраженията, приложено към преписката.
166. При тези услови, тъй като твърдението на Конфедерация Швейцария, че е посочила определянето на квота за шум като възможна заместваща мярка, не е подкрепено с нито едно доказателство, Комисията не може да се упреква за нарушение на задължението за мотивиране, поради това че не е посочила специално в обжалваното решение причините, поради които такава мярка не може да замени успешно спорните германски мерки.
167. Що се отнася до проверката на основателността на довода на Конфедерация Швейцария, изведен от възможното определяна на квота за шум за постигането на същите цели като тези на спорните мерки, следва да се отбележи, че в хода на съдебното заседание Комисията и встъпилите страни обясняват, че квотата за шум е максимална стойност на шума, която не трябва да се надвишава от средната стойност на шума, произведен от всички използващи дадено летище самолети. Тази средна стойност на шума се изчислявала въз основа на установените през определен период нива на шум, най-често на годишна основа.
168. Според Комисията и встъпилите страни от това следва, че определянето на квота за шум не позволява да се постигне същата цел както със спорните германски мерки, а именно намаляване на причиненото от самолети шумово замърсяване в една част от германската територия през нощните часове и през съботния и неделния ден, доколкото не може да се изключи, че при изчисляването на средната стойност на шума в хода на проверката за спазването на определената квота евентуалният наднормен шум, установен през нощните часове и през съботния и неделния ден, ще се компенсира от по-ниски стойности на шум, установени през други часове или дни.
169. В съдебното заседание Конфедерация Швейцария отговаря, че нищо не пречи да се определи квота за шум само за определени часове или дни, в случая нощните часове и съботния и неделния ден.
170. Този довод обаче не може да се приеме.
171. Първо, Конфедерация Швейцария не посочва прецедент на квота за шум, определена само за някои часове от денонощието и за определени дни от седмицата, която да функционира по задоволителен начин на практика.
172. Второ, с ледва да се отбележи, че определянето на квота за шум само за нощните часове и за съботния и неделния ден не е непременно мярка, която води до по-малко разходи, отколкото разглежданите германски мерки, още повече че Конфедерация Швейцария с нищо не пояснява каква може да е стойността на подобна мярка.
173. Всъщност, ако се фиксира много ниска стойност за тази квота, подобна мярка ще доведе на практика до същия резултат като спорните германски мерки, тоест ще направи невъзможно през времето на нейното прилагане прелитането на ниска височина над германската територия на самолети, които излитат от летище Цюрих и кацат на последното.
174. Трето, за разлика от определянето на минимални височини на прелитане, чието спазване лесно може да се провери от компетентните органи за въздушен контрол, контролът върху спазването на квота за шум като предложената от Конфедерация Швейцария изглежда много труден, дори невъзможен.
175. Всъщност германските власти не могат да се ограничат до определянето на такава квота, а трябва да предвидят и механизъм за контрол с редовни замервания на нивото на причиненото от самолети шумово замърсяване в съответната германска територия.
176. Освен това, тъй като наложените от Федерална република Германия мерки могат да се прилагат само през времето, когато самолетите прелитат над германска територия, при измерването на нивото на шумово замърсяване ще е необходимо да се прави разграничение между шума, причинен от самолетите, които към момента на измерването се намират над германската територия, и шума от самолетите, които вече са пресекли границата с Швейцария. Подобно разграничение изглежда невъзможно или най-малкото много трудно.
177. Накрая, на четвърто място, дори да се приеме за възможно извършването на необходимите измервания за контрол върху спазването на квота за шум, трудно може да се предвиди какви санкции би могла до наложи Федерална република Германия, за да осигури спазването на тази квота.
178. Всъщност, ако даден самолет наруши минималните височини за прелитане, органите за въздушен контрол могат да се намесят незабавно, за да осигурят спазването им.
179. Обратно, доколкото спазването на квотата за шум се контролира през определен период, най-често през една година, евентуалното превишаване на квотата се установява едва ex post facto и по дефиниция не може да се свърже с определен самолет или авиокомпания. Ето защо за Федерална република Германия е невъзможно да налага санкции, като например глоби, на извършителя на превишаването на квотата.
180. Спазването на такава квота може да се осигури на практика само в сътрудничество със съответното летище, което може да наложи необходимите изменения на плана за излитания и кацания, за да намали средната стойност на шумовото замърсяване под квотата. В настоящия случай обаче, както основателно посочва Комисията в съображение 43 от обжалваното решение, Федерална република Германия няма никакви правомощия върху летище Цюрих и не може да му наложи такова сътрудничество.
181. С оглед на всички гореизложени съображения следва да се заключи, че в обжалваното решение основателно се приема, че пропорционалният характер на спорните германски мерки не може да се постави под въпрос, тъй като Федерална република Германия не е разполагала с други средства, за да получи желаното намаляване на шумовото замърсяване.
182. На последно място, не може да се приеме и доводът на Конфедерация Швейцария, че обжалваното решение неправилно приема за минимално въздействието на германските мерки върху летище Цюрих.
183. Всъщност, както бе посочено по-горе, тъй като Федерална република Германия не е могла да приеме мерки, различни от спорните, за да постигне целта за намаляване на шумовото замърсяване, евентуалното намаление на капацитета на летище Цюрих вследствие на приемането на тези мерки само по себе си не е достатъчно, за да се приеме непропорционалният характер на посочените мерки.
184. Единствено в случай на значителни неудобства за летище Цюрих, като например значително намаление на капацитета, водещо до постоянна отмяна на полети, ще може да се приеме такъв непропорционаллен характер.
185. Трябва обаче да се констатира, че Конфедерация Швейцария не посочва, още по-малко доказва съществуването или дори вероятността от такива значителни неудобства.
186. Всъщност освен общите твърдения относно разликата между възможния и предвидимия капацитет на летище Цюрих и важното значение на оптимизацията на поредицата от вълни на излитания и кацания Конфедерация Швейцария се позовава само на претоварванията при излитания или кацания на летище Цюрих през кратки периоди от денонощието. Макар обаче да създават неудобства за пътниците и съответните авиокомпании, подобни претоварвания не могат да се приемат за значителни неудобства.
187. По отношение на твърдението на Конфедерация Швейцария, според което обжалваното решение се позовавало неправилно на плана на полетите на авиокомпанията Swiss, следва да се отбележи, от една страна, че в съображение 46 от обжалваното решение Комисията посочва най-общо разписанията на полетите за сезоните лято 2003 г. и зима 2003/2004 г., които включват всички полети с начало или дестинация летище Цюрих, а не само полетите, извършени от Swiss.
188. Следва да се посочи, от друга страна, че Конфедерация Швейцария не представя нито един елемент, като например посочване на полетите, които е трябвало да се отменят вследствие на прилагането на спорните германски мерки, за да постави под въпрос съдържащото се в съображение 47 от обжалваното решение заключение, че с оглед на посочените в съображение 46 от същото решение разписания евентуалните последици от разглежданите германски мерки са ограничени.
189. От това следва, че доводите на Конфедерация Швейцария, изведени от последиците от разглежданите германски мерки за капацитета на летище Цюрих, трябва да се отхвърлят. Поради това следва да се заключи, че обжалваното решение основателно приема, че разглежданите мерки не нарушават принципа на пропорционалност.
190. Тъй като от горепосочените съображения следва, че спорните германски мерки са обосновани от обективни съображения и пропорционални на преследваната с тях цел, с оглед на посочената в точки 140 и 145 по-горе съдебна практика следва да се приеме, че тези мерки не са дискриминационни по отношение на швейцарските авиокомпании, и по-специално Swiss.
191. Впрочем, дори да се допусне, обратно на посоченото в точка 123 по-горе, че при анализа на разглежданите германски мерки Комисията е трябвало да вземе предвид и правата на живеещите и установени в района на летищата лица, както и на операторите на тези летища, и по-специално на лицата, живеещи и установени в района на летище Цюрих, и на дружеството — оператор на това летище, по същите съображения следва да се заключи, че посочените мерки отново нямат дискриминационен характер във вреда на тези лица.
192. От това следва, че в обжалваното решение основателно се приема, че германските мерки не нарушават принципа на равно третиране, установен от член 3 от Споразумението.
– По нарушението на свободното предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт
193. Следва да се припомни, че според Конфедерация Швейцария обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагането на правото, доколкото в съображение 35, буква б) от него се приема, че свободното предоставяне на услуги „не съществува“ в рамките на Споразумението и по този начин се отказва да се вземе предвид фактът, че разглежданите германски мерки водят до ограничение на свободното предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт.
194. Трябва обаче да се припомни, че установената цел на спорните германски мерки е намаляването на шумовото замърсяване в туристически регион на Германия, което представлява специфичен аспект на опазването на околната среда.
195. Според постоянната съдебна практика защитата на околната среда е сред императивните съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничение на основните свободи, гарантирани от Договора за ЕО, сред които се намира по-специално свободното предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение на Съда от 20 септември 1988 г. по дело Комисия/Дания, 302/86, Recueil, стр. 4607, точка 9 и Решение от 14 декември 2004 г. по дело Radlberger Getränkegesellschaft и S. Spitz, C‑309/02, Recueil, стр. I‑11763, точка 75).
196. Наистина, независимо от наличието на легитимна цел ограничението на закрепените в Договора основни свободи може да бъде обосновано само ако разглежданата мярка е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (вж. Решение на Съда от 16 октомври 2008 г. по дело Renneberg (C‑527/06, Сборник, стр. I‑7735, точка 81 и цитираната съдебна практика).
197. Следва обаче да се припомни, че в обжалваното решение Комисията разглежда, при условията на евентуалност, пропорционалния характер на разглежданите германски мерки и основателно стига до заключение, че са пропорционални на преследваната с тях цел.
198. При тези условия трябва да се констатира, че оплакването на Конфедерация Швейцария, изведено от това, че с обжалваното решение се нарушава принципът на свободно предоставяне на услуги, е неотносимо. Всъщност дори заключението в съображение 35, буква б) от обжалваното решение, припомнено в точка 193, да е погрешно, подобна грешка не може да доведе до отмяна на обжалваното решение, доколкото, както вече бе посочено, това решение основателно приема, че разглежданите германски мерки преследват цел, свързана с опазването на околната среда, и че са пропорционални на посочената цел.
199. Същото се отнася и до оплакването, че не е взето предвид Решение по дело Malpensa, точка 33 по-горе. Както Конфедерация Швейцария сама твърди, отчитането на това решение е трябвало да накара Комисията да провери разглежданите германски мерки и от гледна точка на отражението им върху свободното предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт. Както току-що бе отбелязано обаче, подобна проверка не би могла да доведе до различно заключение от това, до което стига обжалваното решение.
– По нарушението от страна на Федерална република Германия на задължението за лоялно сътрудничество
200. Оплакването на Конфедерация Швейцария, изведено от това, че Комисията е пропуснала да вземе предвид твърдяното нарушение от страна на Федерална република Германия на задължението за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 17 от Споразумението, също следва да се отхвърли.
201. В това отношение следва да се припомни, че вече бе прието, че разглежданите германски мерки не противоречат на принципа на равно третиране, установен от член 3 от Споразумението.
202. Освен това бе прието и че дори да се допусне, че принципът на свободно предоставяне на услуги се прилага в областта на Споразумението, евентуалните ограничения на тази свобода вследствие на прилагането на разглежданите германски мерки е обосновано от целта за опазване на околната среда, така че свободното предоставяне на услуги не може да е пречка за прилагането на посочените мерки.
203. На последно място, Конфедерация Швейцария не посочва друга разпоредба от Споразумението, която би могла да попречи на прилагането на германските мерки. Ето защо дори да се приеме, че то предвижда задължение за лоялно сътрудничество за Федерална република Германия, която не е договаряща страна по Споразумението, в обжалваното решение основателно се приема, че липсва нарушение на това хипотетично задължение.
204. От всички гореизложени съображения следва, че третото правно основание трябва да се отхвърли, както и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
205. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Конфедерация Швейцария е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да понесе, освен направените от нея съдебни р азноски, и тези на Комисията, в съответствие с искането на последната.
206. Освен това съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник встъпилите в делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това като встъпила страна Федерална република Германия понася направените от нея съдебни разноски.
207. По силата на член 87, параграф 4, трета алинея от Процедурния правилник Общият съд може да вземе решение встъпила страна да понесе направените от нея съдебни разноски. В случая Landkreis Waldshut, встъпил в подкрепа на Комисията, понася направените от него съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Конфедерация Швейцария да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3) Федерална република Германия и Landkreis Waldshut понасят направените от тях съдебни разноски.