62023TJ0590_RES
Processo T‑590/23
Emilio De Capitani
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 29 de outubro de 2025
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos de trabalho do Secretariado‑Geral do Conselho sobre duas propostas legislativas em curso no âmbito do pedido de acesso — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Recurso de anulação — Não publicação no registo do Conselho dos documentos aos quais foi concedido acesso na sequência de um pedido — Inexistência de ato recorrível — Inadmissibilidade»
Recurso de anulação — Atos recorríveis — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Silêncio ou inação de uma instituição — Decisão confirmativa de recusa de acesso a documentos — Equiparação a uma decisão tácita de recusa de publicação no registo dos documentos aos quais foi concedido acesso — Exclusão
(Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 2.o, n.o 1, 8.°, n.o 3, e 12.°)
(cf. n.os 46‑55)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Conceito — Alcance — Documentos legislativos — Inclusão
(Artigo 15.o, n.o 3, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 42.o; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 70‑74)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Requisitos — Prejuízo concreto, efetivo e grave para o referido processo — Conceito de prejuízo grave — Impacto substancial no processo decisório — Critérios de apreciação
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 93‑98, 109‑114)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Requisitos — Prejuízo concreto, efetivo e grave para o referido processo — Justificação geral e abstrata desta violação — Inadmissibilidade
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 106, 115, 119, 120)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento parcial, o Tribunal Geral pronuncia‑se sobre a articulação entre, por um lado, o direito de acesso aos documentos mediante pedido (
1
) e, por outro, as obrigações das instituições de colocar, tanto quanto possível, os documentos à disposição direta do público, em especial, os documentos legislativos.
O recorrente, Emilio De Capitani, apresentou um pedido de acesso a 33 documentos de trabalho do Conselho da União Europeia trocados no âmbito de vários processos legislativos que faziam parte do Pacto em matéria de Migração e Asilo (a seguir «documentos WK»). Em reposta a esse pedido, o Conselho concedeu‑lhe acesso integral a 27 documentos WK e acesso parcial a 3 documentos WK. Em contrapartida, o Conselho recusou o pleno acesso a 3 documentos, pelo facto de a sua divulgação afetar gravemente o seu processo decisório (
2
).
Na sequência de um pedido confirmativo do recorrente relativo ao acesso a 2 documentos cujo acesso lhe tinha sido recusado (a seguir designados «documentos controvertidos»), o Conselho adotou a decisão impugnada (
3
), pela qual confirmou a sua recusa de conceder acesso aos mesmos.
Por conseguinte, o recorrente interpôs no Tribunal Geral um recurso destinado, no essencial, à anulação da decisão impugnada na medida em que, por um lado, lhe recusa o acesso aos documentos controvertidos e, por outro, recusa implicitamente a publicação no registo dos documentos legislativos aos quais lhe foi concedido acesso.
Apreciação do Tribunal Geral
No âmbito da sua apreciação do segundo pedido, o Tribunal Geral examina se a decisão impugnada contém uma recusa tácita do Conselho de publicar no registo os documentos divulgados ao recorrente em resposta ao pedido inicial, suscetível de constituir um ato recorrível.
Antes de mais, o Tribunal Geral observa que a decisão impugnada não menciona a publicação no registo dos documentos divulgados ao recorrente e recorda que, em princípio, o mero silêncio de uma instituição não pode ser equiparado a uma decisão tácita, a menos que existam disposições expressas que fixem um prazo no termo do qual se considera que essa decisão foi tomada por parte da instituição e que definem o conteúdo dessa decisão.
Em seguida, observa que, em matéria de acesso aos documentos, o silêncio de uma instituição é unicamente tido em conta de forma expressa no artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, que apenas diz respeito aos pedidos confirmativos apresentados por pessoas que beneficiam do direito de acesso aos documentos, garantido pelo artigo 2.o, n.o 1, do referido regulamento.
Assim, o Tribunal Geral debruça‑se sobre a questão de saber se o direito de acesso aos documentos na aceção do artigo 2.o, n.o 1, deste regulamento inclui a publicação dos documentos no registo da instituição em causa com base no artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. A este respeito, salienta que o Tribunal de Justiça já declarou que este regulamento não relaciona diretamente o direito de acesso aos documentos, previsto no seu artigo 2.o, n.o 1, com a obrigação imposta às instituições de criar um registo público, previsto no artigo 11.o do referido regulamento, pelo que não é possível impor o cumprimento da obrigação de registo dos documentos através de um pedido de acesso a documentos (
4
). Segundo o Tribunal Geral, essas considerações são transponíveis para as obrigações previstas no artigo 12.o do Regulamento n.o 1049/2001, que descreve a prática administrativa que as instituições em causa devem adotar no que respeita à disponibilização dos documentos ao público e não apresenta uma relação com o próprio direito de acesso. Por outro lado, sublinha que este artigo não impõe uma obrigação incondicional às instituições em causa, uma vez que este artigo prevê, por um lado, que estas últimas disponibilizam «tanto quanto possível» os documentos à disposição direta do público e, por outro, que os documentos legislativos deveriam ser tornados diretamente acessíveis, sob reserva do disposto nos artigos 4.° e 9.° do Regulamento n.o 1049/2001.
Por último, o Tribunal Geral deduz daqui que não é possível impor a uma instituição a publicação de um documento no seu registo através de um pedido de acesso a documentos e que o direito de acesso aos documentos ao abrigo do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 não inclui a publicação de documentos no registo da instituição em causa. Por conseguinte, o silêncio do Conselho na decisão impugnada relativamente à publicação no registo dos documentos WK aos quais foi concedido acesso ao recorrente não pode ser equiparado a uma decisão tácita de recusa de proceder a essa publicação com base no artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001.
Atendendo às considerações precedentes, o Tribunal Geral julga este pedido inadmissível perante a falta de ato recorrível.
(
1
)	Na aceção do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).
(
2
)	Na aceção do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.
(
3
)	Decisão SGS 23/002579 do Conselho da União Europeia, de 14 de julho de 2023 (a seguir «decisão impugnada»).
(
4
)	V., neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.o 44).