62021CJ0808
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 19 listopada 2024 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 20 TFUE – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 TFUE – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Artykuł 22 TFUE – Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa – Obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami – Brak prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej – Artykuły 2 i 10 TUE – Zasada demokracji – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Poszanowanie tożsamości narodowej państw członkowskich – Artykuł 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Rola partii politycznych w wyrażaniu woli obywateli Unii
W sprawie C‑808/21
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 21 grudnia 2021 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali P. Ondrůšek, J. Tomkin i A. Szmytkowska, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Czeskiej, którą reprezentowali A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentowali B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska i A. Siwek-Ślusarek, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, A. Kumin i D. Gratsias, prezesi izb, E. Regan, I. Ziemele (sprawozdawczyni), Z. Csehi i O. Spineanu-Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: C. Strömholm, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 września 2023 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że odmawiając obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego, ale którzy mają swoje miejsce zamieszkania na terenie Republiki Czeskiej, prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej lub ruchu politycznym, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 22 TFUE.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
2
Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”), przewiduje w art. 11, zatytułowanym „Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się”:
„1.   Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów.
2.   Wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń korzystania z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej”.
3
Artykuł 16 EKPC, zatytułowany „Ograniczenia działalności politycznej cudzoziemców”, stanowi:
„Żadnego z postanowień artykułów 10, 11 i 14 nie można uznać za wyłączające prawo [w]ysokiej układającej się strony do ograniczenia działalności politycznej cudzoziemców”.
4
Artykuł 3 protokołu dodatkowego do EKPC, podpisanego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., zatytułowany „Prawo do wolnych wyborów”, ma następujące brzmienie:
„Wysokie układające się strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.
Prawo Unii
Traktaty UE i FUE
5
Artykuł 2 TUE przewiduje:
„Unia [Europejska] opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.
6
Artykuł 4 ust. 1 i 2 TUE ma następujące brzmienie:
„1.   Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich.
2.   Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.
7
Artykuł 5 ust. 1 i 2 TUE stanowi:
„1.   Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności.
2.   Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”.
8
Artykuł 10 TUE stanowi:
„1.   Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska.
2.   Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim.
Państwa członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie [Unii Europejskiej] przez swoje rządy; szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami.
3.   Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela.
4.   Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii”.
9
Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE stanowi:
„W zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
10
Artykuł 20 TFUE ma następujące brzmienie:
„1.   Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.
2.   Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:
[…]
b)
głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa;
[…].
Prawa te są wykonywane na warunkach i w granicach określonych przez traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”.
11
Artykuł 21 ust. 1 TFUE stanowi:
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
12
Artykuł 22 TFUE stanowi:
„1.   Każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę, stanowiącą jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim; warunki te mogą przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy państwa członkowskiego.
2.   Bez uszczerbku dla postanowień art. 223 ust. 1 i przepisów przyjętych w celu jego wykonania, każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę, stanowiącą jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim; warunki te mogą przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy państwa członkowskiego”.
Karta
13
Artykuł 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), zatytułowany „Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się”, ma następujące brzmienie:
„1.   Każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów.
2.   Partie polityczne na poziomie Unii przyczyniają się do wyrażania woli politycznej jej obywateli”.
14
Artykuł 39 Karty, zatytułowany „Prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego”, stanowi:
„1.   Każdy obywatel Unii ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa.
2.   Członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich, w głosowaniu wolnym i tajnym”.
15
Artykuł 40 Karty, zatytułowany „Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych”, przewiduje:
„Każdy obywatel Unii ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do władz lokalnych w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa”.
Dyrektywa 93/109
16
Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. 1993, L 329, s. 34), zmieniona dyrektywą Rady 2013/1/UE z dnia 20 grudnia 2012 r. (Dz.U. 2013, L 26, s. 27) (zwana dalej „dyrektywą 93/109”), stanowi w motywach od trzeciego do siódmego:
„przewidziane w art. 8b ust. 2 [WE] prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym dana osoba ma miejsce zamieszkania, jest zastosowaniem zasady niedyskryminacji między osobami mającymi obywatelstwo danego państwa a osobami będącymi obywatelami innego państwa oraz uzupełnieniem, zagwarantowanego w art. 8a [WE], prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania;
artykuł 8b ust. 2 [WE] określa jedynie możliwość wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, bez uszczerbku dla przepisów art. 138 ust. 3 [WE], który przewiduje wprowadzenie jednolitej procedury wyborczej we wszystkich państwach członkowskich; dąży on przede wszystkim do zniesienia wymogu obywatelstwa, który obecnie musi być spełniony w większości państw członkowskich w celu wykonywania tych praw;
stosowanie art. 8b ust. 2 [WE] nie zakłada harmonizacji ordynacji wyborczych państw członkowskich; ponadto aby uwzględnić zasadę proporcjonalności, wymienioną w art. [3b akapit trzeci WE], treść wspólnotowej legislacji w tej dziedzinie nie powinna wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów art. 8b ust. 2 [WE];
zamiarem art. 8b ust. 2 [WE] jest zapewnienie wszystkim obywatelom Unii, bez względu na to, czy są obywatelami państwa członkowskiego miejsca zamieszkania czy nie, możliwości wykonywania w tym państwie swojego prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego na takich samych warunkach; z tego względu [warunki] wobec obywateli Unii niemających obywatelstwa odnośnego państwa, w szczególności dotyczące okresu zamieszkania i dowodu miejsca zamieszkania, powinny być takie same, jak warunki stawiane obywatelom tego państwa członkowskiego, jeśli takie warunki są w ogóle stawiane;
artykuł 8b ust. 2 [WE] przewiduje prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, przy czym prawo to nie zastępuje prawa głosowania i kandydowania w państwie członkowskim, którego obywatelem jest dany obywatel Unii; należy szanować przysługujące obywatelom Unii prawo wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą oni uczestniczyć w wyborach europejskich, przy czym należy zapobiec nadużywaniu tego prawa przez głosowanie lub kandydowanie w więcej niż jednym państwie”.
17
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 93/109 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe warunki, według których obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonują prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego”.
18
Artykuł 10 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje:
„Składając wniosek o kandydowanie w wyborach, wyborca Wspólnoty uprawniony do kandydowania w wyborach przedstawia te same dokumenty co kandydat mający obywatelstwo danego państwa. Ponadto przedstawia on oficjalne oświadczenie, w którym podaje:
a)
swoje obywatelstwo, datę i miejsce urodzenia, ostatni adres w państwie członkowskim pochodzenia oraz adres na terytorium wyborczym państwa członkowskiego miejsca zamieszkania;
b)
oświadcza, że nie kandyduje w wyborach do Parlamentu Europejskiego jednocześnie w innym państwie członkowskim;
c)
w stosownych przypadkach okręg wyborczy lub wspólnotę lokalną w państwie członkowskim jego pochodzenia, na którego liście wyborców był ostatnio wpisany; oraz
d)
że nie został pozbawiony prawa kandydowania w państwie członkowskim pochodzenia na mocy indywidualnego orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu”.
19
Zgodnie z art. 11 ust. 2 wspomnianej dyrektywy:
„W przypadku odmowy wpisania na listę wyborców lub odrzucenia wniosku o kandydowanie w wyborach osoba zainteresowana jest uprawniona do korzystania ze stosownych środków prawnych na takich samych warunkach, jakie przepisy państwa członkowskiego miejsca zamieszkania przewidują dla wyborców uprawnionych do głosowania i wyborców uprawnionych do kandydowania w wyborach, będących obywatelami tego państwa”.
Dyrektywa 94/80
20
Motywy czwarty, piąty i czternasty dyrektywy Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiającej szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. 1994, L 368, s. 38), brzmią następująco:
„stosowanie art. 8b ust. 1 [WE] nie zakłada pełnej harmonizacji ordynacji wyborczych państw członkowskich; dąży on przede wszystkim do zniesienia wymogu obywatelstwa, od którego większość państw członkowskich uzależnia wykonywanie prawa głosowania i kandydowania w wyborach; ponadto, aby uwzględnić zasadę proporcjonalności, wymienioną w art. 3b [akapit trzeci WE], treść wspólnotowej legislacji w tej dziedzinie nie powinna wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów art. 8b ust. 1 [WE];
zamiarem art. 8b ust. 1 [WE] jest zapewnienie wszystkim obywatelom Unii, bez względu na to, czy są obywatelami państwa członkowskiego miejsca zamieszkania czy nie, możliwości wykonywania w tym państwie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych na takich samych warunkach; z tego względu warunki wobec obywateli Unii niemających obywatelstwa odnośnego państwa, w szczególności dotyczące okresu i dowodu miejsca zamieszkania, powinny być takie same jak warunki stawiane obywatelom tego państwa członkowskiego, jeśli takie warunki są w ogóle stawiane; od obywateli Unii niebędących obywatelami danego państwa członkowskiego nie można wymagać spełnienia dodatkowych specjalnych warunków, chyba że w wyjątkowych sytuacjach odmienne traktowanie obywateli własnych i obcych jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami;
[…]
obywatelstwo Unii ma na celu umożliwienie obywatelom Unii lepszej integracji w państwie przyjmującym; w związku z tym, zgodnie z intencją autorów traktatu, należy unikać wszelkiego różnicowania między listami kandydatów będących własnymi obywatelami a kandydatami zagranicznymi”.
21
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 94/80 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe warunki, według których obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonują w tym państwie prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych”.
22
Artykuł 8 ust. 3 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Wyborcy […] wpisani na listę wyborców pozostają na niej na tych samych warunkach tak długo, jak uprawnieni do głosowania wyborcy mający obywatelstwo danego państwa, aż do czasu skreślenia ich z urzędu, ze względu na niespełnianie przez nich warunków wykonywania prawa głosowania.
Wyborcy uprawnieni do głosowania, którzy na własny wniosek zostali wpisani na listę wyborców, mogą być również na własny wniosek z listy tej skreśleni.
Wyborcy uprawnieni do głosowania, którzy przeniosą swe miejsce zamieszkania do innej wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego w tym samym państwie członkowskim, wpisywani są na listę wyborców w tej jednostce na takich samych warunkach jak wyborcy będący obywatelami tego państwa”.
23
Artykuł 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Składając wniosek o kandydowanie w wyborach, osoba uprawniona do kandydowania w rozumieniu art. 3 przedstawia takie same dokumenty co kandydat mający obywatelstwo danego państwa. Państwo członkowskie miejsca zamieszkania może również zażądać, aby osoba taka przedłożyła formalne oświadczenie, określające jej obywatelstwo i adres w państwie członkowskim miejsca zamieszkania”.
24
Artykuł 10 ust. 2 owej dyrektywy przewiduje:
„W przypadku odmowy wpisania na listę wyborców lub odrzucenia wniosku o kandydowanie w wyborach zainteresowana osoba jest uprawniona do korzystania ze stosownych środków prawnych na podobnych warunkach, jakie przepisy państwa członkowskiego miejsca zamieszkania przewidują dla wyborców uprawnionych do głosowania i wyborców uprawnionych do kandydowania w wyborach, będących obywatelami tego państwa”.
Prawo czeskie
25
Paragraf 1 zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (ustawy nr 424/1991 o zrzeszaniu się w partie polityczne i w ruchy polityczne), zmienionej przez zákon č. 117/1994 Sb. (ustawę nr 117/1994), (zwanej dalej „ustawą o partiach i ruchach politycznych”) przewiduje w ust. 1:
„Obywatele mają prawo do zrzeszania się w partie polityczne i w ruchy polityczne (zwane dalej »partiami i ruchami politycznymi«). Wykonywanie tego prawa pozwala obywatelom na uczestniczenie w życiu politycznym społeczeństwa, w szczególności w tworzeniu ciał ustawodawczych oraz organów regionalnych i lokalnych jednostek samorządu terytorialnego […]”.
26
Paragraf 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych stanowi:
„Każdy obywatel, który ukończył 18 lat, może zostać członkiem partii lub ruchu; jednakże może on być członkiem tylko jednej partii lub ruchu”.
27
Zgodnie z § 20 ust. 1 zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (ustawy nr 491/2001 o wyborach do rad gmin oraz o zmianie niektórych ustaw) w brzmieniu mającym zastosowanie do skargi w niniejszej sprawie (zwanej dalej „ustawą o wyborach do rad gmin”):
„Zgodnie z niniejszą ustawą partię wyborczą mogą tworzyć: zarejestrowane partie polityczne i ruchy polityczne […], których działalność nie została zawieszona, a także koalicje takich partii, kandydaci niezależni, stowarzyszenia kandydatów niezależnych lub stowarzyszenia partii politycznych lub ruchów politycznych i kandydatów niezależnych”.
28
Paragraf 21 ust. 1 zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského planu a o změně některých zákonů (ustawy nr 62/2003 o wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz o zmianie niektórych ustaw) w brzmieniu mającym zastosowanie do skargi w niniejszej sprawie (zwanej dalej „ustawą o wyborach do Parlamentu Europejskiego”) przewiduje, że listy kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego mogą być przedstawiane przez zarejestrowane partie i ruchy polityczne, których działalność nie została zawieszona, oraz przez ich koalicje.
29
Paragraf 22 ust. 2 i 3 ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego stanowi:
„2.   Do listy kandydatów należy dołączyć dokument potwierdzający obywatelstwo kandydata oraz podpisane przez kandydata oświadczenie wskazujące, że wyraża on zgodę na kandydowanie, że nie są mu znane żadne przeszkody co do jego kandydowania, w stosownych przypadkach, że przeszkody te znikną w dniu wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz że nie występował z wnioskiem o wpisanie na żadną inną listę kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego, i to nawet w innym państwie członkowskim. Kandydat wskazuje również w swoim oświadczeniu miejsce zamieszkania lub, jeśli jest on obywatelem innego państwa członkowskiego, miejsce pobytu i datę urodzenia. Oświadczenie kandydata może zostać sporządzone w języku czeskim lub w jednym z języków roboczych Unii Europejskiej zgodnie z § 4.
3.   Jeśli kandydat jest obywatelem innego państwa członkowskiego, oprócz informacji określonych w ust. 2 podaje on w oświadczeniu miejsce urodzenia oraz adres ostatniego miejsca pobytu w państwie członkowskim pochodzenia, dołączając oświadczenie, w którym oznajmia, że nie został pozbawiony prawa kandydowania w swoim państwie członkowskim pochodzenia na mocy indywidualnego orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej, oraz dołącza do listy kandydatów dokumenty, o których mowa w ust. 2 zdanie pierwsze”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
30
W 2010 r. w ramach systemu EU Pilot Komisja poinformowała Republikę Czeską o swoich wątpliwościach co do zgodności z art. 22 TFUE faktu, że jedynie obywatele czescy mogą uzyskać członkostwo w partii politycznej.
31
Ponieważ informacje dostarczone przez Republikę Czeską nie rozwiały tych wątpliwości, Komisja, uznawszy, że zezwalając jedynie obywatelom czeskim na uzyskanie członkostwa w partii politycznej, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 TFUE, skierowała w dniu 22 listopada 2012 r. do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. Republika Czeska odpowiedziała na to wezwanie w dniu 22 stycznia 2013 r., kwestionując, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa Unii.
32
W dniu 22 kwietnia 2014 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała, że Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 TFUE, poprzez odmawianie obywatelom Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego, ale mają swoje miejsce zamieszkania na jej terytorium, prawa do założenia partii politycznej lub ruchu politycznego oraz prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej lub w ruchu politycznym. W konsekwencji Komisja wezwała Republikę Czeską do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
33
W odpowiedzi złożonej w dniu 20 czerwca 2014 r. Republika Czeska wskazała w istocie, że środki podjęte przez to państwo członkowskie należy uznać za proporcjonalne i zgodne z prawem Unii.
34
Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. europejski komisarz ds. sprawiedliwości zwrócił się do Republiki Czeskiej o przekazanie informacji na temat zmian w jej stanowisku lub ewentualnych zmian ustawodawczych mających na celu zagwarantowanie odpowiednich praw mającym miejsce zamieszkania na jej terytorium obywatelom Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego.
35
Nie otrzymawszy odpowiedzi na to pismo, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie, ograniczając jej przedmiot do uchybienia przez to państwo członkowskie zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 22 TFUE – uchybienia polegającego na tym, że zastrzega ono prawo do uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym wyłącznie dla obywateli czeskich.
36
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 maja 2022 r. Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
37
Republika Czeska podnosi niedopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie, ponieważ zarzucane uchybienie nie może opierać się na art. 22 TFUE. Postanowienie to ogranicza się jej zdaniem do stosowania do prawa głosowania i kandydowania zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, podczas gdy status członka partii politycznej lub ruchu politycznego stanowi odrębny aspekt warunków wykonywania tego prawa. Na poparcie swojej skargi Komisja przywołuje zatem faktycznie naruszenie art. 18 TFUE, a także, odnosząc się do ograniczenia prawa do stowarzyszania się, naruszenie tego prawa zagwarantowanego w art. 12 ust. 1 Karty.
38
W tym względzie ze skargi nie wynika w sposób zrozumiały, na jakich elementach stanu prawnego opiera się skarga, i czy poza podnoszonym naruszeniem art. 22 TFUE Komisja zarzuca Republice Czeskiej również naruszenie art. 18 TFUE i art. 12 ust. 1 Karty.
39
Komisja uchybiła w ten sposób wymogom wynikającym z orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym instytucja ta jest zobowiązana do przedstawienia w sposób spójny i zrozumiały istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, na których opiera się skarga, przy założeniu, że okoliczności te muszą odpowiadać tym, które owa instytucja podniosła na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Komisja nie może w uzasadnieniu skargi oprzeć zarzucanego naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie na przepisach, które nie zostały wskazane w żądaniach tej skargi i których naruszenie nie zostało podniesione na etapie postępowania poprzedzającego jej wniesienie.
40
Komisja kwestionuje zasadność tej argumentacji.
Ocena Trybunału
41
Należy przypomnieć, że przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia na podstawie art. 258 TFUE jest określony w uzasadnionej opinii Komisji, wobec czego skarga musi być oparta na tym samym uzasadnieniu i tych samych zarzutach co uzasadniona opinia [wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez ustawodawcę), C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo].
42
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że każda skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać wyraźne i precyzyjne określenie przedmiotu sporu oraz zwięzłe omówienie powołanych zarzutów umożliwiające stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Stąd też istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się taka skarga, powinny wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi, a zawarte w niej żądania powinny zostać sformułowane w sposób jednoznaczny, aby uniknąć sytuacji, w której Trybunał orzekłby ultra petita lub nie orzekłby w przedmiocie jednego z zarzutów [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 132 i przytoczone tam orzecznictwo].
43
Trybunał orzekł też, że skarga wniesiona na podstawie art. 258 TFUE powinna przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego danemu państwu naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia zarzucanego temu państwu uchybienia [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo].
44
W szczególności skarga Komisji powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, iż dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii [wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 190 i przytoczone tam orzecznictwo].
45
Co się tyczy w pierwszej kolejności przedmiotu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie, Komisja wskazała w żądaniach skargi wszczynającej postępowanie, że zarzuca Republice Czeskiej naruszenie art. 22 TFUE, ponieważ to państwo członkowskie odmawia obywatelom Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego, ale którzy mają swoje miejsce zamieszkania na terytorium tego państwa, prawa do uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym.
46
Tymczasem zarzut ten zawarty był w wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz w uzasadnionej opinii.
47
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentów Republiki Czeskiej, zgodnie z którymi skarga wszczynająca postępowanie nie została sformułowana w sposób spójny i zrozumiały oraz nie pozwala temu państwu członkowskiemu na dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego mu naruszenia prawa Unii, należy zauważyć, że z żądań wspomnianej skargi wynika jednoznacznie, iż Komisja zarzuca Republice Czeskiej uchybienie zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 TFUE, a dokładnie niedopełnienie wymogu, zgodnie z którym państwa członkowskie powinny zagwarantować obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, takie same warunki w zakresie prawa do kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego jak warunki, które mają zastosowanie do obywateli tego państwa członkowskiego. Skoro Komisja nie powołała się w skardze na art. 18 TFUE, nie można uznać, że zarzuca ona temu państwu członkowskiemu naruszenie właśnie tego artykułu, a nie art. 22 TFUE. Kwestia, czy art. 22 TFUE rzeczywiście zawiera w sobie obowiązek zezwolenia obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, na uzyskanie członkostwa w partiach i ruchach politycznych w tym państwie członkowskim, stanowi ponadto kwestię merytoryczną, którą należy ocenić w ramach badania zasadności podnoszonego uchybienia.
48
Co się tyczy art. 12 Karty, ze skargi równie jasno wynika, że Komisja, chociaż nie podnosi odrębnego naruszenia tego postanowienia, twierdzi, iż art. 22 TFUE należy interpretować w świetle tego postanowienia Karty.
49
W konsekwencji nie można uznać, że wspomniana skarga została sformułowana w sposób niejednoznaczny i nie spełnia w tym zakresie wymogów orzecznictwa przypomnianych w pkt 42 i 43 niniejszego wyroku.
50
Wobec powyższego zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
Co do istoty
Argumentacja stron
51
Komisja podnosi, że art. 22 TFUE gwarantuje obywatelowi Unii mającemu miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. W konsekwencji Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 TFUE, ponieważ ustawa o partiach i ruchach politycznych przyznaje prawo do uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym wyłącznie obywatelom czeskim, a mający miejsce zamieszkania na terytorium tego państwa członkowskiego obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie mogą wykonywać prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele czescy.
52
Artykuł 22 TFUE ustanawia ogólny obowiązek równego traktowania i pociąga za sobą zniesienie wymogu przynależności państwowej jako warunku głosowania i kandydowania w tych wyborach, a także zniesienie wszelkich środków mogących uniemożliwić obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonywanie przysługującego im prawa kandydowania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego. Ci obywatele Unii powinni zatem korzystać ze wszelkich środków istniejących w krajowym porządku prawnym, którymi w takich wyborach dysponują kandydaci krajowi.
53
Tymczasem, w pierwszej kolejności, partie polityczne odgrywają zasadniczą rolę w systemach wyborczych państw członkowskich, ponieważ stanowią podstawową formę uczestnictwa w życiu politycznym i najczęściej wykorzystywany środek udziału w wyborach w charakterze kandydatów. Ponadto istnieje bezpośredni związek między przynależnością do partii politycznej a możliwością pomyślnego i skutecznego kandydowania w wyborach. W tych okolicznościach fakt, że obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie mogą uzyskać członkostwa w partii lub ruchu politycznym, a tym samym odnosić licznych korzyści, w szczególności rozpoznawalności, zasobów ludzkich i finansowych, infrastruktury organizacyjnej i dostępu do mediów, które wiązałyby się z takim członkostwem, ogranicza ich zdolność do kandydowania w wyborach na takich samych zasadach jak obywatele czescy.
54
Nawet jeżeli mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatel Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, może kandydować z listy partii lub ruchu politycznego jako kandydat niezależny, znajduje się on tak czy inaczej w sytuacji mniej korzystnej niż kandydaci w wyborach, którzy są członkami konkretnej partii lub konkretnego ruchu. Taki obywatel Unii nie ma bowiem takich samych szans na zajmowanie korzystnego miejsca na tej liście i musiałby podpisać się pod programem, w którego tworzeniu co do zasady nie uczestniczył. Według Komisji już fakt, iż może on kandydować ze wspomnianej listy jedynie jako kandydat niezależny, podczas gdy obywatele czescy mogą to uczynić jako członkowie tej partii lub tego ruchu, sam w sobie świadczy o tym, że mający miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie mogą kandydować w wyborach na takich samych zasadach jak obywatele czescy.
55
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że treści i zakresu przedmiotowego art. 22 TFUE nie można redukować wyłącznie do aspektów formalnych uregulowanych w dyrektywach 93/109 i 94/80, które zostały przyjęte na podstawie tego artykułu. Taka wykładnia nie znajduje odzwierciedlenia ani w brzmieniu tego postanowienia, ani w brzmieniu dyrektyw 93/109 i 94/80, i pozbawiałaby art. 22 TFUE skuteczności (effet utile). Wyrok z dnia 12 września 2006 r., Eman i Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), daleki od potwierdzenia zawężającej wykładni zakresu obowiązków ciążących na państwach członkowskich na mocy art. 22 TFUE, uwydatnia kluczowe znaczenie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową w wykładni i stosowaniu tego artykułu. Ponadto wypływającego z art. 22 TFUE obowiązku zapewnienia równego traktowania nie podważa brak zawarcia w tym postanowieniu wyczerpującego wykazu przesłanek, które muszą być w tym celu spełnione.
56
W trzeciej kolejności Komisja podnosi, że nawet jeśli obecnie to do państw członkowskich należy uregulowanie aspektów dotyczących wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, które nie są zharmonizowane na poziomie Unii, państwa te powinny wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem prawa Unii. Środek krajowy mogący ograniczać wykonywanie jednego z praw wynikających ze statusu obywatela Unii, takiego jak prawo kandydowania w tych wyborach, może być uzasadniony interesem ogólnym tylko wtedy, gdy jest on zgodny z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez prawo Unii, co nie ma miejsca w tym wypadku.
57
W czwartej kolejności zdaniem Komisji art. 20 ust. 2 lit. b) i art. 22 TFUE należy interpretować w świetle postanowień Karty, a w szczególności jej art. 12 ust. 1, którego brzmienie odpowiada brzmieniu art. 11 EKPC.
58
Pozbawienie prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej stanowi ograniczenie prawa podstawowego do swobodnego stowarzyszania się i nie może wykraczać, zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty, poza ograniczenia dopuszczalne na mocy EKPC. Wymienione w art. 11 ust. 2 EKPC podstawy, które mogą uzasadniać ograniczenie prawa do swobodnego stowarzyszania się, nie mają zastosowania w niniejszym wypadku. Ponadto z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 kwietnia 1995 r. w sprawie Piermont przeciwko Francji (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64) wynika, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na art. 16 EKPC wobec obywateli innych państw członkowskich, którzy dochodzą praw przyznanych im w traktatach, tym bardziej że pojęcie „obywatelstwa Unii” jest obecnie wyraźnie zdefiniowane w traktatach i przyznaje prawa obywatelom Unii.
59
W piątej kolejności Komisja twierdzi, że zasadnicza rola partii i ruchów politycznych w krajowych wyborach parlamentarnych nie uzasadnia zawężającej wykładni art. 22 TFUE oraz że zakaz uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym nie może być uzasadniony celem uniknięcia wszelkiej ingerencji w sprawy krajowe i jakiegokolwiek naruszenia tożsamości narodowej.
60
Po pierwsze, prawa polityczne zostały włączone do postanowień traktatu FUE dotyczących obywatelstwa w celu zapewnienia obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, możliwości integracji i odgrywania aktywnej roli politycznej w tym państwie członkowskim, jeśli chodzi o wybory lokalne i do Parlamentu Europejskiego. Tymczasem czeskie ustawodawstwo dotyczące partii i ruchów politycznych poprzestaje na przyznaniu takim obywatelom Unii jedynie takiego samego statusu, jaki przysługuje obywatelom państw trzecich.
61
Po drugie, państwa członkowskie mogą zastrzec dla swoich obywateli prawo kandydowania w wyborach krajowych lub, w niektórych przypadkach na szczeblu regionalnym, czy też przyjąć przepisy szczególne skutkujące ograniczeniem praw przyznanych mającym miejsce zamieszkania w tych państwach członkowskich obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tych państw, jako członkom partii lub ruchu politycznego, jednak zakres tych środków nie może negatywnie wpływać na równość w zakresie warunków ich uczestnictwa w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego. Natomiast ogólny zakaz uzyskania przez takich obywateli Unii członkostwa w partii lub ruchu politycznym, które aktywnie uczestniczą zarówno w wyborach lokalnych, jak i parlamentarnych lub europejskich, w sposób oczywisty rozciąga się również na dziedziny, w których zagwarantowane jest prawo do równego traktowania, i jest bardziej restrykcyjny niż ograniczenie ich udziału w niektórych decyzjach danej partii lub ruchu politycznego.
62
Proponowana przez Komisję wykładnia art. 22 TFUE nie narusza zasady poszanowania tożsamości narodowej, ponieważ z jednej strony art. 4 ust. 2 TUE powinien być interpretowany w zgodzie z innymi postanowieniami traktatów, w tym z art. 22 TFUE, a z drugiej strony ten ostatni artykuł ma zastosowanie wyłącznie do wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, a nie do krajowych wyborów parlamentarnych. Zakres art. 22 TFUE nie może być ograniczany na podstawie art. 4 ust. 2 TUE i pozwalać na bezpośrednią dyskryminację obywateli Unii ze względu na ich przynależność państwową.
63
Tak czy inaczej Republika Czeska nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że możliwość uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym przez mających miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, a chcieliby kandydować w nim w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, zagrażałaby tożsamości narodowej tego państwa członkowskiego.
64
W szóstej kolejności Komisja podnosi, że w ramach skargi dotyczącej naruszenia prawa Unii ze względu na ustawodawstwo krajowe, a nie nieprawidłowe stosowanie prawa Unii, Komisja nie jest zobowiązana do dostarczenia Trybunałowi danych statystycznych na temat liczby obywateli Unii, którzy w praktyce ponieśli szkodę z powodu tego ustawodawstwa. Dowód na negatywne skutki środka dyskryminującego o charakterze odstraszającym jest zresztą praktycznie niemożliwy do przedstawienia.
65
Również z tego powodu dostarczone przez Republikę Czeską dane statystyczne mające na celu wykazanie, że w rzeczywistości sytuacja w tym państwie członkowskim jest zgodna z art. 22 TFUE, są pozbawione znaczenia.
66
Niezależnie od powyższego dane statystyczne przedstawione przez Republikę Czeską dotyczą w sposób ogólny „osób bez przynależności politycznej”, przy czym nie jest możliwe zidentyfikowanie wśród nich liczby mających miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa. Tymczasem sytuacja tych ostatnich osób jest szczególna, ponieważ z definicji są one mniej znane w przyjmującym państwie członkowskim i w związku z tym są bardziej zainteresowane tym, aby uzyskać członkostwo w partiach lub ruchach politycznych o ugruntowanej pozycji, których wartości i orientacja polityczna są rozpoznawalne i które mają dopracowane struktury kampanii wyborczych. Z danych tych nie można również wywieść liczby odrzuconych wniosków o umieszczenie takich obywateli Unii na listach partii lub ich koalicji.
67
Powyższe dane relatywizują – a nawet negują – twierdzenie Republiki Czeskiej, zgodnie z którym szanse kandydata z listy partii lub ruchu politycznego na wybór są doskonale porównywalne niezależnie od tego, czy chodzi o kandydata niezależnego, czy o członka owej partii lub ruchu. Z danych tych wynika bowiem, że w wyborach do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w latach 2004–2019, zdecydowaną większość kandydatów stanowili członkowie partii lub ruchu politycznego oraz że w trzech z czterech wyborów do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych w tym okresie odsetek wybranych kandydatów, którzy nie byli członkami żadnej partii ani żadnego ruchu, był mniejszy niż kandydatów, którzy byli członkami partii lub ruchu. Niezależni kandydaci wybrani do Parlamentu Europejskiego są bardzo często osobami cieszącymi się nadzwyczajną rozpoznawalnością i dużą popularnością, a jeden przykład na to, że mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatel Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, został wybrany do Parlamentu Europejskiego, nie jest reprezentatywny i nie może podważyć tezy o istnieniu dyskryminacji de iure.
68
Co się tyczy wyborów lokalnych, Komisja uważa, że o ile można uznać, co podnosi Republika Czeska, iż zważywszy na lokalny wymiar tych wyborów, wyborcy mają tendencję do faworyzowania osób znanych na tym szczeblu, co w pewnym stopniu zmniejsza ich zainteresowanie tym, żeby kandydować w charakterze członka partii lub ruchu politycznego, a nie jako kandydaci niezależni, o tyle takie stwierdzenie wydaje się właściwe tylko wtedy, gdy osoby te są obywatelami danego państwa członkowskiego. Obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w jednym z państw członkowskich, którego nie są obywatelami, są bowiem z definicji mniej znani na szczeblu lokalnym i mieliby większe szanse na wybór, gdyby mieli możliwość kandydowania jako członkowie partii politycznej.
69
Wreszcie, mimo że wybory lokalne w Republice Czeskiej są również otwarte dla stowarzyszeń kandydatów bez przynależności politycznej oraz dla stowarzyszeń partii politycznych i kandydatów bez przynależności politycznej, a zasady głosowania umożliwiają każdemu wyborcy dysponowanie tyloma głosami, ilu jest członków rady gminy, co zwiększa szanse poszczególnych kandydatów na wybór, nie eliminuje to w żaden sposób dyskryminacji, jakiej doświadczają mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o wyborach do rad gmin kandydaci niezależni, w przeciwieństwie do kandydatów zgłoszonych przez partie i ruchy polityczne, powinni złożyć petycję popierającą ich kandydaturę podpisaną przez określoną liczbę wyborców zależną od wielkości gminy, w której kandydują.
70
Republika Czeska, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi w pierwszej kolejności, że kwestia uzyskania statusu członka partii politycznej nie jest objęta zakresem stosowania art. 22 TFUE. Taki wniosek wynika z brzmienia tego artykułu, który nie odnosi się do warunków uzyskania członkostwa w partii politycznej i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że powyższym artykułem objęte jest prawo obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, do uzyskania członkostwa w partiach politycznych. Znajduje to potwierdzenie w wykładni historycznej, systemowej i celowościowej art. 22 TFUE, a także w orzecznictwie Trybunału, w szczególności w wyroku z dnia 12 września 2006 r., Eman i Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, pkt 53), z którego wynika, że artykuł ten ogranicza się do zastosowania wobec prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową i nie obejmuje innych środków krajowych odnoszących się do wyborów.
71
Zawarte w art. 22 TFUE wyrażenie „wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę” oznacza, że wykonywanie prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego jest uzależnione od przyjęcia przepisów prawa wtórnego, ponieważ artykuł ten nie może być stosowany samodzielnie, poza właściwymi ramami prawa wtórnego. Tymczasem prawodawca Unii, przyjmując dyrektywy 93/109 i 94/80 na podstawie art. 22 TFUE, uznał, że właśnie aspekty regulowane przez te dyrektywy są tymi, które są niezbędne do poszanowania tego artykułu. Z uwagi na to, że w dyrektywach tych zrezygnowano z uregulowania innych aspektów, w tym uzyskania statusu członka partii politycznej przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, odnośne zakresy przedmiotowe stosowania tych dyrektyw wyraźnie potwierdzają, że owe inne aspekty nie są częścią „tych samych warunków” w rozumieniu art. 22 TFUE, z których powinni móc korzystać ci obywatele Unii w porównaniu z obywatelami państwa członkowskiego ich miejsca zamieszkania. Z motywów dyrektyw 93/109 i 94/80 wynika, że zamiarem prawodawcy Unii było jedynie zakazanie ustanowienia warunku przynależności państwowej w odniesieniu do wykonywania prawa głosowania i kandydowania, a dyrektywy te w żaden sposób nie wspominają o możliwości, by prawo przewidziane w art. 22 TFUE mogło mieć jakikolwiek wpływ na warunki, na jakich tacy obywatele Unii mogą uzyskać członkostwo w partii politycznej.
72
Zdaniem Republiki Czeskiej, w odróżnieniu od art. 18 TFUE, który ustanawia ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, art. 22 TFUE, jako przepis szczególny, ma zastosowanie do obywatela Unii dopiero po ewentualnym uzyskaniu przez niego statusu wyborcy lub kandydata w wyborach. Tymczasem okoliczność, że dana osoba będzie mogła uzyskać członkostwo w partii politycznej, nie oznacza zarazem, że taka osoba będzie kandydować w wyborach lokalnych lub do Parlamentu Europejskiego lub zostanie umieszczona jako kandydat na listach partyjnych, w związku z czym ogólna kwestia uzyskania statusu członka partii politycznej nie może być objęta zakresem art. 22 TFUE.
73
Artykuł 22 TFUE stanowi wyjątek od ograniczeń, jakie państwa członkowskie mogą wprowadzać w odniesieniu do działalności politycznej cudzoziemców, uznanych również w art. 16 EKPC.
74
W tym kontekście, nawet gdyby uwzględnić argument Komisji, zgodnie z którym na to ostatnie postanowienie nie można powoływać się w celu ograniczenia działalności politycznej obywateli Unii w ramach wykonywania praw przyznanych im w traktatach, nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwo członkowskie ograniczyło udział cudzoziemców w działalności politycznej, która znacznie wykraczałaby poza wykonywanie tego prawa głosowania i kandydowania.
75
W konsekwencji art. 22 TFUE nie można interpretować szeroko, tak aby ograniczyć zakres art. 4 ust. 2 TUE. Tymczasem uregulowania dotyczące działania partii politycznych są podstawą struktur politycznych i ustrojowych państw członkowskich, a Europejski Trybunał Praw Człowieka uznaje fundamentalną rolę partii politycznych w krajowych wyborach parlamentarnych. Ponieważ prawo Unii nie zakazuje państwu członkowskiemu zastrzeżenia możliwości kandydowania w tych wyborach wyłącznie dla swoich obywateli, logiczne jest, że prawo to nie zakazuje również państwu członkowskiemu ograniczania w ten sam sposób możliwości uczestniczenia przez obywateli innych państw członkowskich w „kluczowej platformie” działalności politycznej na szczeblu krajowym, jaką tworzą partie polityczne. Według Republiki Czeskiej taki wniosek wynika również z przyznanego państwom członkowskim w art. 5 ust. 3 dyrektywy 94/80 prawa do zastrzeżenia stanowisk w gminnych organach wykonawczych wyłącznie dla ich obywateli.
76
Rzeczpospolita Polska dodaje w tym względzie, że wykładnia art. 22 TFUE popierana przez Komisję prowadziłaby do tego, że obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mieliby prawo do stałego i nieograniczonego udziału w życiu politycznym tego państwa członkowskiego, którego to prawa artykuł ten im nie przyznaje. Określanie zasad funkcjonowania, struktury i celów partii politycznych, działających na ich terytorium, należy co do zasady do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. W związku z tym wykładnia art. 22 TFUE zaproponowana przez Komisję byłaby sprzeczna z zasadą przyznania określoną w art. 5 ust. 2 TUE. Taka wykładnia prowadziłaby ponadto do stosowania postanowień traktatów w obszarze kompetencji należących do państw członkowskich, co naruszałoby art. 4 ust. 1 i 2 TUE.
77
W drugiej kolejności, tytułem ewentualnym, Republika Czeska, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi, że prawo czeskie, mimo iż nie pozwala mającym miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, na uzyskanie członkostwa w partii lub ruchu politycznym, w pełni realizuje prawa zagwarantowane w art. 22 TFUE.
78
Wyrażenie „na takich samych zasadach” w rozumieniu tego postanowienia oznacza, że obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, powinni mieć możliwość wykonywania przysługującego im prawa głosowania i kandydowania na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego oraz że powinni mieć do dyspozycji te same środki ochrony prawnej. Taka wykładnia wynika z jednej strony z motywu szóstego dyrektywy 93/109 oraz z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, zaś z drugiej strony z motywu piątego dyrektywy 94/80, a także z art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 tej ostatniej dyrektywy. Została ona w pełni wdrożona do prawa czeskiego.
79
Okoliczność, że dana osoba kandyduje w wyborach z list partii politycznych lub koalicji partii politycznych, nie jest uzależniona od jej członkostwa w jakiejkolwiek partii lub jakimkolwiek ruchu politycznym i odpowiada powszechnej praktyce w Republice Czeskiej.
80
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że Komisja jest zobowiązana do dowiedzenia swoich twierdzeń, zgodnie z którymi kandydaci w wyborach, którzy nie są zgłoszeni przez partię lub ruch polityczny, znajdują się w sytuacji mniej korzystnej niż kandydaci wystawieni przez partię lub ruch polityczny i mają mniejsze szanse na wybór, przy czym Komisja nie może opierać się w tym względzie na jakimkolwiek domniemaniu.
81
Tak czy inaczej twierdzenia te są niezgodne z rzeczywistością, o czym świadczą dane statystyczne dostarczone przez Republikę Czeską. Te dane statystyczne wskazują, że w tym państwie członkowskim jest wielu kandydatów bez przynależności politycznej, że w żaden sposób nie są oni pokrzywdzeni w wyborach, że ich status nie różni się w zależności od ich przynależności państwowej oraz że mogą oni kandydować z list partii politycznych lub ich koalicji, także znajdując się na czele listy, a tym samym mogą w pełni odnosić korzyści z reputacji tych partii. Sukces kandydata w wyborach zależy nie od jego członkostwa w partii politycznej lub ruchu politycznym, lecz raczej od takich czynników jak jego poglądy i osobowość.
82
Tak więc w wyborach do Parlamentu Europejskiego, które zostały przeprowadzone w Republice Czeskiej w latach 2004, 2009, 2014 i 2019, na listach partii politycznych, w tym największych partii politycznych, lub koalicji partii politycznych znalazło się co najmniej 30 % kandydatów bez przynależności politycznej. Kandydaci ci otrzymywali pozycję często na czele listy i wsparcie wystarczająco silne, aby zostać wybranym, co dowodzi również ich wpływu na definiowanie i realizację priorytetowych elementów programu tych partii lub koalicji partii. I tak w wyborach do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w Republice Czeskiej w 2004 r., wybrany został obywatel niemiecki, który kandydował w owych wyborach w tym państwie członkowskim.
83
Co się tyczy wyborów lokalnych, które miały miejsce w Republice Czeskiej w latach 2006, 2010, 2014 i 2018, kandydaci bez przynależności politycznej stanowili zdecydowaną większość kandydatów i przedstawicieli wybranych w tych wyborach, a w szczególności w dużym odsetku znajdowali się na pierwszych miejscach na listach największych partii politycznych. Kandydaci bez przynależności politycznej byli również pozycjonowani na czele list i wybierani w dużych miastach, w szczególności w Pradze w latach 2010 i 2014.
84
Ponadto zgodnie z § 20 ust. 1 ustawy o wyborach do rad gmin kandydować w wyborach lokalnych mogą w szczególności niezależni kandydaci, stowarzyszenia kandydatów niezależnych lub stowarzyszenia partii politycznych lub ruchów politycznych i kandydatów niezależnych. Zgodnie z § 34 tej ustawy wyborca dysponuje liczbą głosów odpowiadającą liczbie radnych, którzy mają zostać wybrani, i może głosować na konkretnych kandydatów znajdujących się na różnych listach. Wyborca nie jest zatem zobowiązany do głosowania na jedną listę, lecz ma możliwość oddania swojego głosu na konkretnych kandydatów, niezależnie od listy, na której się znajdują. W wyborach lokalnych osobowość poszczególnych kandydatów odgrywa decydującą rolę, co czyni mniej istotnym to, czy są oni członkami partii lub ruchu politycznego, czy też nie.
85
Komisja nie może relatywizować sukcesu kandydatów bez przynależności politycznej w wyborach lokalnych w Republice Czeskiej, twierdząc, że chodzi o wybitne osobistości, lub twierdzić, że obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mogą być mniej znani, co tym bardziej uzasadniałoby ich kandydowanie w tych wyborach w charakterze członków partii politycznej, aby mieć szansę na wybór. Osobowość kandydata jest szczególnie ważnym czynnikiem nie tylko w wyborach lokalnych, w których wybierani są przedstawiciele na szczeblu najbliższym obywatelom, lecz także w wyborach do Parlamentu Europejskiego, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich z mniejszą liczbą posłów do Parlamentu Europejskiego. Mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatel Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, ma dokładnie taką samą możliwość podkreślania swoich cech osobistych jak obywatel tego państwa członkowskiego, a okoliczność, że taki obywatel Unii, który nie był bardzo znany w tym państwie członkowskim, zanim został wybrany, zdobył mandat do Parlamentu Europejskiego, nie może zostać uznana za „odosobniony przypadek”, jak próbuje to przedstawiać Komisja. Przeciwnie, powyższe świadczy o tym, że tacy obywatele Unii są w pełni w stanie kandydować w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego oraz być wybierani, nawet nie będąc członkami partii lub ruchu politycznego.
86
W trzeciej kolejności zdaniem Republiki Czeskiej ustawodawstwo krajowe, którego skutkiem jest uniemożliwienie mającym miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym, ma na celu zapewnienie ochrony systemu politycznego i ustrojowego tego państwa członkowskiego, a w rezultacie zapewnienie poszanowania tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE poprzez zastrzeżenie w ten sposób dla obywateli czeskich prawa do udziału w „kluczowej platformie” krajowej działalności politycznej. Środek wybrany w celu zapewnienia poszanowania tej tożsamości jest spójny zarówno z uwagi na główny cel partii i ruchów politycznych, jakim jest wywieranie wpływu na politykę państwa na najwyższym możliwym szczeblu, jak i z uwagi na fakt, że w przypadku wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego status członka partii lub ruchu politycznego nie jest ani warunkiem kandydowania w wyborach, ani, a fortiori, gwarancją bycia wybranym. Taki środek jest odpowiedni i nie narusza istoty prawa głosowania i kandydowania, o którym mowa w art. 22 TFUE. W praktyce umożliwia on mającym miejsce zamieszkania w tym państwie obywatelom Unii, którzy nie są jego obywatelami, pełne korzystanie z tego prawa.
87
Uzasadnionego celu założonego przez ustawodawstwo czeskie nie można by osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnego środka. Zezwolenie mającym miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, na członkostwo w partii lub ruchu politycznym, jednocześnie ograniczając ich prawa jako członków tej partii lub ruchu poprzez powiązanie ich z decyzjami związanymi z wyborami lokalnymi lub do Parlamentu Europejskiego, nie byłoby wykonalne, ponieważ oznaczałoby to, że mogliby oni uczestniczyć jedynie w marginalnej części działalności tej partii lub tego ruchu i byliby wykluczeni ze wszystkich innych aspektów ich działalności. Republika Czeska, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, wskazuje, że takie uregulowanie z jednej strony jest sprzeczne z podstawową zasadą równego traktowania członków partii politycznej, a z drugiej strony nie zapewnia tym obywatelom Unii silnej pozycji w partii politycznej, niesłusznie uważanej przez Komisję za konieczną. Komisja nie sprecyzowała zresztą w uzasadnionej opinii, jakie mniej restrykcyjne środki mogła przyjąć Republika Czeska w tym względzie.
88
Wreszcie Republika Czeska, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału w braku szczególnych postanowień traktatu FUE dotyczących prawa mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, do uzyskania członkostwa w partiach politycznych, przyjęcie przepisów najbardziej dostosowanych do ich systemów konstytucyjnych należy do państw członkowskich.
Ocena Trybunału
89
W swojej skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że odmawiając obywatelom Unii, którzy mają miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Czeskiej, ale nie są obywatelami tego państwa, prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej lub ruchu politycznym, to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 22 TFUE.
90
W celu zbadania zasadności tej skargi należy ustalić zakres art. 22 TFUE, aby następnie dokonać oceny, czy ustanowione w ten sposób w ustawodawstwie czeskim odmienne traktowanie ze względu na przynależność państwową w zakresie możliwości uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym jest zakazane przez to postanowienie, czy też może być ewentualnie uzasadnione względami związanymi z poszanowaniem tożsamości narodowej państwa członkowskiego.
– W przedmiocie zakresu art. 22 TFUE
91
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie i cele, którym on służy, ale także jego kontekst. Geneza przepisu prawa Unii również może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni [wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., Włochy i Comune di Milano/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków), C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo].
92
W pierwszej kolejności zgodnie z art. 22 TFUE obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mają prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa członkowskiego, a prawo to jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustalonych przez Radę.
93
Brzmienie art. 22 TFUE nie zawiera odniesienia do warunków dotyczących uzyskania statusu członka partii politycznej lub ruchu politycznego.
94
Natomiast z tego brzmienia wynika przede wszystkim, że prawo głosowania i kandydowania przyznane obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, dotyczy przeprowadzanych w tym państwie członkowskim wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
95
Z owego brzmienia wynika następnie, że ci obywatele Unii korzystają z rzeczonego prawa „na takich samych zasadach” jak obywatele państwa członkowskiego, w którym mają miejsce zamieszkania. Odsyłając do zasad korzystania z prawa głosowania i kandydowania mających zastosowanie do obywateli państwa członkowskiego miejsca zamieszkania takiego obywatela Unii, art. 22 TFUE ustanawia zakaz uzależnienia przez to państwo członkowskie wykonywania rzeczonego prawa przez tego obywatela Unii od warunków innych niż te, które mają zastosowanie do jego własnych obywateli.
96
Postanowienie to ustanawia zatem szczególną zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, mającą zastosowanie do wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 września 2006 r., Hiszpania/Zjednoczone Królestwo, C‑145/04, EU:C:2006:543, pkt 66; z dnia 12 września 2006 r., Eman i Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, pkt 53; a także z dnia 6 października 2015 r., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, pkt 42) i w konsekwencji stosuje się do wszelkich środków krajowych wprowadzających odmienne traktowanie, które mogłoby negatywnie wpływać na skuteczne wykonywanie tego prawa.
97
Ponadto należy zauważyć, że ta zasada niedyskryminacji jest jedynie szczególnym wyrazem ogólnej zasady równości, która należy do podstawowych zasad prawa Unii [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 lutego 2024 r., X (Brak wskazania przyczyny wypowiedzenia), C‑715/20, EU:C:2024:139, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo].
98
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 18 akapit pierwszy TFUE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których traktat FUE nie ustanawia szczególnych zasad niedyskryminacji [wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 65].
99
Republika Czeska nie może zatem skutecznie twierdzić, że ustawodawstwo krajowe, którego dotyczy skarga Komisji, wchodzi w zakres art. 18 akapit pierwszy TFUE, a nie art. 22 TFUE, który ma zastosowanie do obywatela Unii mającego miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, dopiero od chwili, gdy uzyska on status wyborcy lub kandydata w wyborach.
100
Wreszcie z brzmienia art. 22 TFUE wynika, że to prawo głosowania i kandydowania jest wykonywane z zastrzeżeniem szczegółowych warunków ustanowionych przez Radę.
101
W tym względzie dyrektywy 93/109 i 94/80, które zostały przyjęte na podstawie art. 8b WE, obecnie art. 22 TFUE, określają szczegółowe zasady wykonywania prawa głosowania i kandydowania, odpowiednio, w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych.
102
Prawdą jest, że dyrektywy te, które – jak wynika z motywu piątego dyrektywy 93/109 i motywu czwartego dyrektywy 94/80 – nie dokonują wyczerpującej harmonizacji ordynacji wyborczych państw członkowskich, nie zawierają przepisów regulujących warunki dotyczące uzyskania statusu członka partii politycznej lub ruchu politycznego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami.
103
Zakres stosowania tych dyrektyw nie może jednak, nawet w sposób dorozumiany, ograniczać zakresu praw i obowiązków wynikających z art. 22 TFUE. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii należy bowiem zauważyć, że szczególna zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową zawarta w tym postanowieniu została w nim ustanowiona w sposób ogólny oraz że zgodnie z samym brzmieniem art. 22 TFUE jedynie wykonywanie przewidzianego w nim prawa głosowania i kandydowania podlega warunkom ustalonym przez Radę. O ile warunki te mogą wprawdzie „przewidywać odstępstwa, jeśli uzasadniają to specyficzne problemy państwa członkowskiego”, o tyle nie mogą one, poza tym szczególnym przypadkiem, skutkować ogólnym podważeniem skuteczności (effet utile) tych praw.
104
W tym względzie, chociaż w braku szczególnych przepisów dotyczących zasad, na jakich obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mogą uzyskać członkostwo w partiach politycznych lub ruchach politycznych w tym państwie członkowskim, określenie tych warunków należy do kompetencji państw członkowskich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa te mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii [zob. analogicznie wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 grudnia 2021 r., Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, pkt 38; z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 63; a także z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego), C‑689/21, EU:C:2023:626, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo].
105
A zatem, stosując się do warunków określonych w tych dyrektywach, państwo członkowskie nie może, poza dziedzinami przez nie uregulowanymi, objąć mającego miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatela Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, przepisami krajowymi wprowadzającymi odmienne traktowanie przy wykonywaniu praw przyznanych mu w art. 22 TFUE, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do podważenia skuteczności (effet utile) zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zapisanej w tym artykule (zob. analogicznie, w odniesieniu do art. 21 ust. 1 TFUE, wyroki: z dnia 12 marca 2014 r., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 54; a także z dnia 27 czerwca 2018 r., Altiner i Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, pkt 26).
106
W konsekwencji ani brak w dyrektywach 93/109 i 94/80 przepisów dotyczących zasad, na jakich obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mogą uzyskać członkostwo w partiach lub ruchach politycznych w tym państwie członkowskim, ani ustanowiona w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE zasada, zgodnie z którą wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich, nie pozwalają na stwierdzenie, że określenie warunków uzyskania statusu członka partii lub ruchu politycznego wykracza poza zakres stosowania art. 22 TFUE.
107
Co się tyczy w drugiej kolejności kontekstu, w jaki wpisuje się art. 22 TFUE, należy odnieść się zarówno do innych postanowień traktatu FUE, jak i do postanowień tej samej rangi, zawartych w szczególności w traktacie UE i w Karcie.
108
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że art. 22 TFUE znajduje się w części drugiej traktatu FUE, zawierającej postanowienia dotyczące niedyskryminacji i obywatelstwa Unii.
109
Artykuł 20 TFUE przyznaje wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego status obywatela Unii, który zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich [wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, pkt 31; z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa), C‑118/20, EU:C:2022:34, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 9 czerwca 2022 r., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économique, C‑673/20, EU:C:2022:449, pkt 49].
110
Artykuł 22 TFUE w związku z art. 20 ust. 2 TFUE wiąże prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego ze statusem obywatela Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2022 r., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, pkt 49–51 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 18 kwietnia 2024 r., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économique, C‑716/22, EU:C:2024:339, pkt 40, 41).
111
Prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego jest zatem wywodzone z obywatelstwa Unii i wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, nie może w związku z tym być rozpatrywane jako wyjątek od mającej jakoby obowiązywać reguły, zgodnie z którą jedynie obywatele państwa członkowskiego mogą uczestniczyć w życiu politycznym tego państwa, gdyż wymagałoby to zawężającej wykładni art. 22 TFUE. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z podstawowym statusem, jaki dla wspomnianych obywateli ma stanowić obywatelstwo Unii.
112
Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 2 i art. 21 TFUE obywatelstwo Unii nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie FUE i środków przyjętych w celu ich stosowania (wyrok z dnia 9 czerwca 2022 r., Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, pkt 50).
113
Istnieje zatem związek między z jednej strony prawem do swobodnego przemieszczania się i pobytu, a z drugiej strony prawem głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, przysługującym obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 68 i 69 opinii, związek ten zrodził się z chwilą ustanowienia prawa głosowania i kandydowania w traktacie z Maastricht poprzez powiązanie tego prawa z prawem do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
114
Po drugie, zgodnie z art. 10 ust. 1 TUE podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska, która odzwierciedla wartość demokracji. Na mocy art. 2 TUE stanowi ona jedną z wartości, na których opiera się Unia (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, pkt 64; a także z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, pkt 63).
115
Artykuł 10 ust. 2 i 3 TUE uznaje prawo obywateli Unii do bycia bezpośrednio reprezentowanymi w Parlamencie Europejskim i do uczestniczenia w życiu demokratycznym Unii.
116
Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 74 opinii, ów art. 10 TUE podkreśla, w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, związek między zasadą demokracji przedstawicielskiej w Unii a powiązanym z obywatelstwem Unii prawem głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, zagwarantowanym w art. 22 ust. 2 TFUE.
117
Po trzecie, art. 12 ust. 1 Karty przyznaje każdemu prawo do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich.
118
Owo prawo stanowi odpowiednik prawa zagwarantowanego w art. 11 ust. 1 EKPC i dlatego zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty należy nadawać mu takie samo znaczenie i zakres jak temu ostatniemu prawu [zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 111], co nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę [wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., K.B. i F.S. (Uwzględnienie z urzędu w sprawach karnych), C‑660/21, EU:C:2023:498, pkt 41].
119
W tym kontekście z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że prawo do swobodnego stowarzyszania się stanowi jeden z istotnych fundamentów pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa, ponieważ pozwala obywatelom zbiorowo działać w dziedzinie wspólnych interesów, a przez to przyczyniać się do właściwego funkcjonowania życia publicznego (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie Gorzelik i in. przeciwko Polsce, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90, 92).
120
Tymczasem pierwszorzędną rolę partii politycznych w wyrażaniu woli obywateli Unii uznano w odniesieniu do partii politycznych na poziomie europejskim w art. 10 ust. 4 TUE i w art. 12 ust. 2 Karty.
121
Partie polityczne, których jedną z funkcji jest zgłaszanie kandydatów w wyborach (zob. analogicznie wyrok ETPC z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie Gruzińska Partia Pracy przeciwko Gruzji, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), pełnią zatem podstawową funkcję w systemie demokracji przedstawicielskiej, na której opiera się funkcjonowanie Unii, zgodnie z art. 10 ust. 1 TUE.
122
Wynika z tego, że status członka partii lub ruchu politycznego przyczynia się w istotny sposób do skutecznego wykonywania prawa kandydowania przyznanego w art. 22 TFUE.
123
W trzeciej kolejności, co się tyczy celu art. 22 TFUE, artykuł ten zmierza, po pierwsze, do przyznania obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawa do udziału w demokratycznym procesie wyborczym w tym państwie członkowskim. Prawo to obejmuje, jak wskazano w pkt 94 niniejszego wyroku, uczestnictwo w tym procesie poprzez prawo głosowania i kandydowania na szczeblu europejskim i lokalnym.
124
Po drugie, wspomniany artykuł ma na celu zagwarantowanie równego traktowania obywateli Unii, co wymaga – dla zapewnienia skutecznego wykonywania prawa kandydowania przysługującego obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami – równego dostępu do istniejących w krajowym porządku prawnym środków, jakimi dysponują obywatele wspomnianego państwa członkowskiego do celów wykonywania tego prawa w zakresie wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
125
Po trzecie, wspomniany w pkt 113 niniejszego wyroku związek między z jednej strony swobodą przemieszczania się i pobytu a z drugiej strony prawem głosowania i kandydowania w tych wyborach oznacza, że to ostatnie prawo służy między innymi ułatwieniu stopniowej integracji danego obywatela Unii ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego [wyroki: z dnia 14 listopada 2017 r., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, pkt 56; z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa), C‑118/20, EU:C:2022:34, pkt 42].
126
Jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 75 opinii, art. 22 TFUE ma zatem na celu zapewnienie reprezentatywności obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, jako następstwa ich integracji ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego.
127
W konsekwencji należy stwierdzić, że art. 22 TFUE, interpretowany w świetle art. 20 i 21 TFUE, art. 10 TUE oraz art. 12 Karty, wymaga – dla zapewnienia, by obywatele Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, mogli skutecznie wykonywać swoje prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego w tym państwie członkowskim – by mieli oni równy dostęp do środków, którymi dysponują obywatele rzeczonego państwa członkowskiego do celów skutecznego wykonywania tego prawa.
– W przedmiocie istnienia odmiennego traktowania zakazanego przez art. 22 TFUE
128
Jak wynika z pkt 90 niniejszego wyroku, ustawodawstwo czeskie wprowadza odmienne traktowanie ze względu na przynależność państwową w zakresie możliwości uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym.
129
Republika Czeska, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, uważa jednak pomocniczo, że to odmienne traktowanie nie jest sprzeczne z art. 22 TFUE, ponieważ, po pierwsze, prawo czeskie przyznaje mającym miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatelom Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, możliwość korzystania z wszelkich dostępnych form kandydowania, w tym kandydowania z listy zgłaszanej przez partię polityczną lub ruch polityczny, zważywszy, że umieszczenie na takiej liście nie jest uzależnione od członkostwa danej osoby w jakiejkolwiek partii lub w jakimkolwiek ruchu politycznym.
130
Po drugie, Komisja nie wykazała, że zakaz uzyskania przez takich obywateli Unii członkostwa w partii lub ruchu politycznym ogranicza wykonywanie przysługującego im prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego ani że kandydaci bez przynależności politycznej znajdują się w sytuacji mniej korzystnej niż kandydaci będący członkami partii lub ruchu politycznego, co zresztą zostało obalone przez dane statystyczne dostarczone przez Republikę Czeską.
131
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału na Komisji spoczywa ciężar wykazania podnoszonych przez nią uchybień, przy czym nie może ona opierać się w tym względzie na jakimkolwiek domniemaniu [wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].
132
Istnienie uchybienia może jednak zostać udowodnione – gdy ma ono swoje źródło w przyjęciu aktu ustawowego lub wykonawczego, którego obowiązywanie i zastosowanie nie jest kwestionowane – w drodze analizy prawnej przepisów tego aktu [wyroki: z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 106].
133
W niniejszym wypadku uchybienie zobowiązaniom, które Komisja zarzuca Republice Czeskiej, wynika z przyjęcia środka ustawodawczego, a w szczególności § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych, którego obowiązywania i stosowania to państwo członkowskie nie kwestionuje i którego przepisy są przedmiotem analizy prawnej w skardze wszczynającej postępowanie.
134
Należy zatem zbadać zasadność tej analizy poprzez sprawdzenie, czy odmienne traktowanie ustanowione w § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych prowadzi do tego, że mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie korzystają z równego dostępu do środków, jakimi dysponują obywatele tego państwa członkowskiego do celów skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania, z naruszeniem art. 22 TFUE.
135
Jeśli chodzi o wybory do Parlamentu Europejskiego, § 21 ust. 1 ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego stanowi, że listy kandydatów w tych wyborach mogą być zgłaszane przez zarejestrowane partie i ruchy polityczne oraz przez ich koalicje. Zgodnie z § 22 ust. 2 i 3 tej ustawy na przedstawionej w ten sposób liście kandydatów mogą znajdować się obywatele państwa członkowskiego innego niż Republika Czeska.
136
Co się tyczy wyborów lokalnych, zgodnie z § 20 ust. 1 ustawy o wyborach do rad gmin partię wyborczą mogą tworzyć zgodnie z tą ustawą zarejestrowane partie i ruchy polityczne, a także koalicje takich partii, kandydaci niezależni, stowarzyszenia kandydatów niezależnych lub stowarzyszenia partii lub ruchów politycznych i kandydatów niezależnych.
137
Wynika z tego, że w wyborach do Parlamentu Europejskiego jedynie partie i ruchy polityczne oraz ich koalicje mogą zgłaszać kandydatów, a w przypadku wyborów lokalnych te partie i ruchy polityczne należą do ugrupowań uprawnionych do zgłaszania kandydatów w tych wyborach.
138
Zgodnie z § 22 ust. 2 i 3 ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego obywatele państwa członkowskiego innego niż Republika Czeska mogą znajdować się na liście kandydatów zgłoszonej przez zarejestrowane partie i ruchy polityczne oraz przez ich koalicje. Republika Czeska twierdzi, co nie zostało zakwestionowane przez Komisję, że taka kandydatura jest również możliwa w wyborach lokalnych na liście zgłoszonej przez partię lub ruch polityczny lub przez ich koalicję oraz że tak czy inaczej kandydaci niezależni mogą stanowić partię wyborczą na potrzeby wzięcia udziału w tych wyborach lokalnych.
139
O ile zatem możliwe jest, jak podnosi Republika Czeska, że kandydat, który nie jest członkiem partii lub ruchu politycznego, znajdzie się na liście kandydatów zgłoszonej przez partię lub ruch polityczny, lub przez ich koalicję, o tyle należy zauważyć, po pierwsze, że okoliczność, iż mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatel Unii, który nie jest obywatelem tego państwa, lecz mimo to zamierza uczestniczyć w tych wyborach, nie może uzyskać członkostwa w partii lub ruchu politycznym na podstawie § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych stwarza ryzyko, że będzie on wykluczony z udziału w podejmowaniu przez tę partię lub ruch decyzji dotyczącej umieszczenia go na tej liście kandydatów, a także miejsca, jakie mógłby zajmować na tej liście, a przynajmniej ograniczyć taki udział.
140
Co się tyczy potencjalnych kandydatów, którzy podzielają poglądy polityczne partii lub ruchu politycznego, zakaz uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym, chociaż nie uniemożliwia umieszczenia ich na liście partii lub ruchu politycznego, takie umieszczenie co najmniej utrudnia, ponieważ co do zasady to właśnie członkowie partii lub ruchu politycznego wybierają kandydatów, którzy znajdą się na ich listach, oraz miejsce, jakie na tych listach zajmą, co może mieć wpływ na ich szanse na wybór.
141
Okoliczność ta stawia mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, w sytuacji mniej korzystnej niż obywateli czeskich będących członkami partii lub ruchu politycznego w tym państwie członkowskim, jeśli chodzi o możliwość kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego z listy takiej partii lub ruchu politycznego, lub ich koalicji.
142
Po drugie, okoliczność, że obywatele czescy mogą zdecydować się na kandydowanie jako członkowie partii lub ruchu politycznego lub jako kandydaci niezależni, podczas gdy mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, mają jedynie tę ostatnią możliwość, dowodzi, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 109 opinii, że ci obywatele Unii nie mogą wykonywać przysługującego im prawa kandydowania w tych wyborach na takich samych zasadach jak obywatele czescy.
143
Odmienne traktowanie ustanowione w § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych prowadzi zatem do tego, że mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie korzystają z równego dostępu do środków, jakimi dysponują obywatele tego państwa członkowskiego do celów skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
144
Republika Czeska twierdzi natomiast, że kandydaci bez przynależności politycznej są liczni i nie znajdują się w niekorzystnej sytuacji, a przynależność do partii lub ruchu politycznego nie wpływa na szanse kandydatów na wybór, ponieważ szanse te zależą od ich aktywności i osobowości. Dane statystyczne przedstawione przez to państwo członkowskie miałyby potwierdzać zatem brak negatywnego wpływu rozpatrywanego ustawodawstwa na mających miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, pragnących kandydować w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
145
Tymczasem dane statystyczne, które odzwierciedlają odsetek niezależnych kandydatów w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego ogólnie nie mogą podważyć stwierdzenia dokonanego w pkt 143 niniejszego wyroku, zgodnie z którym odmienne traktowanie wprowadzone przez objęte skargą Komisji ustawodawstwo czeskie pozbawia mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, równego dostępu do środków, jakimi dysponują obywatele tego państwa członkowskiego do celów skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
146
Prawdą jest, że dane te pozwalają stwierdzić w odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego, iż większość kandydatów i wybranych przedstawicieli była członkami partii politycznej lub ruchu politycznego, nawet jeśli znacząca część kandydatów i wybranych przedstawicieli zgłosiła się do tych wyborów jako kandydaci niezależni. Ponadto, co się tyczy wyborów lokalnych, z danych tych można wywnioskować, że w czterech wyborach, do których dane te się odnoszą, udział kandydujących i wybranych członków partii politycznych był mniejszy niż odsetek reprezentowany przez kandydatów i wybranych przedstawicieli, którzy zgłosili się jako kandydaci niezależni.
147
Jednakże, jak twierdzi Komisja, ustalenia te nie pozwalają na wyciągnięcie żadnego decydującego wniosku co do szczególnej sytuacji mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, w zakresie skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego.
148
Po pierwsze, obywatele ci cieszą się co do zasady mniejszą rozpoznawalnością niż obywatele państwa członkowskiego ich miejsca zamieszkania i mogą w związku z tym być bardziej niż owi obywatele zainteresowani skorzystaniem ze struktur i wizerunku partii, aby lepiej dać się poznać i zwiększyć swoje szanse na wybór. Po drugie, dane statystyczne przedstawione przez Republikę Czeską nie dostarczają żadnego porównania między mającymi miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim obywatelami Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, a jego obywatelami pod względem szans na dopuszczenie ich jako kandydatów niezależnych do list zgłaszanych przez partię polityczną lub ruch polityczny.
149
Jeśli chodzi o argumenty mające na celu zrelatywizowanie interesu w kandydowaniu z listy partii lub ruchu politycznego w wyborach lokalnych ze względu na zasady głosowania, które umożliwiają wyborcom głosowanie na różne listy, nie pozwalają one na wyciągnięcie żadnych wniosków co do dostępu do możliwości kandydowania z listy zgłoszonej przez partię lub ruch polityczny przez mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywateli Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa.
150
Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 111 opinii, Komisja słusznie podnosi, czemu nie zaprzeczyła też Republika Czeska, że dostęp do możliwości zgłoszenia niezależnej kandydatury podlega prawnemu obowiązkowi złożenia petycji podpisanej przez wyborców, przy czym liczba koniecznych podpisów zależy od wielkości gminy, w której kandydat dokonuje zgłoszenia, podczas gdy kandydaci wystawiani przez partie lub ruchy polityczne nie podlegają takiemu obowiązkowi.
151
Wreszcie, o ile nie można lekceważyć wpływu, jaki wywiera na wyborców osobowość kandydatów w wyborach i ich działalność, o tyle ich przynależność do partii lub ruchu politycznego, które w swej istocie dążą do uzyskania dla swoich kandydatów korzystnego wyniku w wyborach i których struktury organizacyjne oraz zasoby ludzkie, administracyjne i finansowe są powołane do realizacji tego celu, może sprzyjać ich wyborowi.
152
W świetle powyższego należy stwierdzić, że odmienne traktowanie wprowadzone przez § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych prowadzi do tego, że mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie korzystają z równego dostępu do środków, jakimi dysponują obywatele tego państwa członkowskiego do celów skutecznego wykonywania ich prawa kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, a zatem stanowi odmienne traktowanie zakazane co do zasady przez art. 22 TFUE.
– W przedmiocie poszanowania tożsamości narodowej
153
Należy jeszcze zbadać argumenty Republiki Czeskiej, zgodnie z którymi § 1 i § 2 ust. 3 ustawy o partiach i ruchach politycznych mają na celu zapewnienie ochrony systemu politycznego i ustrojowego na poziomie krajowym, a zatem gwarantują poszanowanie tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE poprzez zastrzeżenie wyłącznie dla obywateli czeskich prawa do uzyskania członkostwa w partii lub ruchu politycznym w zakresie, w jakim należy postrzegać je jako „kluczową platformę” działalności politycznej na poziomie krajowym.
154
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że organizacja krajowego życia politycznego, do której przyczyniają się partie i ruchy polityczne, stanowi część tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE.
155
Jednakże, po drugie, ponieważ prawo głosowania i kandydowania przyznane w art. 22 TFUE obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, dotyczy przeprowadzanych w tym państwie wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, postanowienie to nie nakłada na rzeczone państwo członkowskie ani obowiązku umożliwienia tym obywatelom korzystania z prawa głosowania i kandydowania w wyborach krajowych, ani zakazu przyjęcia przez to państwo członkowskie szczególnych przepisów dotyczących podejmowania decyzji wewnątrz partii lub ruchu politycznego w sprawie desygnowania kandydatów do wyborów krajowych, które wykluczałyby udział członków partii lub ruchu niebędących obywatelami tego państwa w podejmowaniu takich decyzji.
156
Nie można uwzględnić argumentu Republiki Czeskiej, zgodnie z którym ograniczenie działalności lub uczestnictwa obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, do aspektów związanych wyłącznie z wyborami lokalnymi lub do Parlamentu Europejskiego nie byłoby wykonalne, ponieważ takie uregulowanie byłoby sprzeczne z podstawową zasadą równego traktowania członków partii lub ruchu politycznego.
157
Z art. 22 TFUE wynika bowiem, że mający miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej obywatele Unii, którzy nie są obywatelami tego państwa, nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli tego państwa członkowskiego pod względem wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach krajowych, co może w tym zakresie uzasadniać odmienne traktowanie tych dwóch grup osób.
158
Po trzecie, art. 4 ust. 2 TUE należy odczytywać w świetle postanowień tej samej rangi, w szczególności art. 2 i 10 TUE, i nie może on zwalniać państw członkowskich z obowiązku spełniania wynikających z nich wymogów [zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 72].
159
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 TUE zasada demokracji i zasada równego traktowania stanowią wartości, na których opiera się Unia (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, pkt 94).
160
Artykuł 2 TUE nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego – wartości, które zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania (wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 232; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 264).
161
Ponadto, jak wynika z pkt 114 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 10 ust. 1 TUE podstawą funkcjonowania Unii jest zasada demokracji przedstawicielskiej, odzwierciedlająca wartość demokracji, o której mowa w art. 2 TUE (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
162
Gwarantując obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych oraz do Parlamentu Europejskiego w tym państwie członkowskim na takich samych zasadach jak obywatelom tego państwa, art. 22 TFUE konkretyzuje zasadę demokracji, podobnie jak, co wskazano w pkt 97 niniejszego wyroku, zasadę równego traktowania obywateli Unii, które to zasady stanowią część tożsamości i wspólnych wartości Unii, do których odwołują się państwa członkowskie i których poszanowanie na swoim terytorium powinny zapewnić.
163
W konsekwencji nie można uznać, że dopuszczenie, by tacy obywatele Unii uzyskali członkostwo w partii lub ruchu politycznym w państwie członkowskim ich miejsca zamieszkania w celu pełnego wdrożenia zasad demokracji i równego traktowania, podważa tożsamość narodową tego państwa członkowskiego.
164
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że odmawiając obywatelom Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego, ale którzy mają swoje miejsce zamieszkania na terenie Republiki Czeskiej, prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej lub ruchu politycznym, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 22 TFUE.
W przedmiocie kosztów
165
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Czeska przegrała sprawę, należy nakazać jej pokrycie, poza własnymi kosztami, kosztów poniesionych przez Komisję, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
166
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. W związku z tym Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Odmawiając obywatelom Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa czeskiego, ale którzy mają swoje miejsce zamieszkania na terenie Republiki Czeskiej, prawa do uzyskania członkostwa w partii politycznej lub w ruchu politycznym, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 22 TFUE.
2)
Republika Czeska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.