61997CC0387_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 I denne sag skal Domstolen for første gang træffe afgørelse vedrørende EF-traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF). Denne bestemmelse gør det muligt at pålægge medlemsstater økonomiske sanktioner for manglende opfyldelse af en dom, som Domstolen har afsagt i en traktatbrudssag anlagt i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF).
Den kortfattede affattelse af teksten og selve spørgsmålets kompleksitet giver anledning til en lang række juridiske problemer, heriblandt først og fremmest vedrørende sanktionernes karakter, deres eventuelle anvendelse med tilbagevirkende kraft, grænserne herfor og Domstolens og Kommissionens respektive beføjelser for så vidt angår valget af bødens form og fastsættelsen af dens størrelse, for blot at nævne de vigtigste. Det kan imidlertid forudses, at domsafsigelsen ikke vil løse alle problemer. Der savnes nemlig fortsat svar på grundlæggende spørgsmål som f.eks., hvornår traktatbruddet er bragt til ophør (helt eller delvist), hvordan dette konstateres, og hvilke følger det har, hvis den berørte medlemsstat ikke betaler den pålagte sanktion.
I den foreliggende sag er der yderligere det problem, at det traktatbrud, som Den Hellenske Republik er dømt for, ikke, som det ofte er tilfældet, alene består i en undladelse af at gennemføre et fællesskabsdirektiv i national ret, men snarere vedrører manglende gennemførelse af de konkrete foranstaltninger, der er nødvendige for at leve op til de europæiske bestemmelser. Det skal nærmere bestemt undersøges, om affaldet i Chania-området på Kreta bortskaffes i overensstemmelse med Rådets direktiv 75/442/EØF om affald (1) og Rådets direktiv 78/319/EØF om giftigt og farligt affald (2).
Disse problemer danner rammerne for den analyse, jeg vil foretage i bevidstheden om betydningen af retspraksis ved opridsningen af de endnu utydelige konturer for dette nye processuelle institut i fællesskabsretten.
II - De relevante bestemmelser
A - Direktiv 75/442 og 78/319
2 Direktiv 75/442 og 78/319 har til formål at ophæve forskellene mellem de bestemmelser om bortskaffelse af affald, som finder anvendelse i medlemsstaterne, og bidrage til miljøbeskyttelse og forbedring af livskvaliteten. I henhold til artikel 145 i akten vedrørende Den Hellenske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1979 L 291, s. 12) skulle Grækenland gennemføre begge direktiver inden den 1. januar 1981.
3 Artikel 4 i direktiv 75/442 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, navnlig:
- uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora - uden at give gener ved støj eller lugt - uden at områder eller landskaber påføres skade.«
4 Artikel 5 i direktiv 75/442 bestemmer, at medlemsstaterne »nedsætter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald«. Direktivets artikel 6 bestemmer følgende:
»Den eller de i artikel 5 anførte kompetente myndigheder skal hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer, som navnlig skal omfatte:
- arten og mængden af det affald, der skal bortskaffes - de almindelige tekniske forskrifter - områder, der er egnede for bortskaffelsen - alle særlige bestemmelser vedrørende specielt affald.
Denne eller disse planer kan for eksempel omfatte:
- de fysiske eller juridiske personer, der har beføjelse til at foretage bortskaffelse af affald
- vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen
- hensigtsmæssige foranstaltninger med henblik på fremme af rationalisering af indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affald.«
5 I artikel 14 i direktiv 75/442 opstilles et krav om, at medlemsstaterne meddeler Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af direktivet.
6 Ved direktiv 78/319 er der indført tilsvarende bestemmelser for så vidt angår giftigt og farligt affald. Artikel 5 i dette direktiv bestemmer følgende:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at giftigt og farligt affald bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, navnlig:
- uden risiko for hverken vand, luft og jord, fauna og flora - uden at give gener ved støj eller lugt - uden at områder eller landskaber påføres skade.
2. Medlemsstaterne træffer især nødvendige foranstaltninger til at forbyde, at giftigt og farligt affald efterlades, eller at der sker udledning, deponering og transport heraf uden kontrol, samt at det overdrages til andre anlæg, anstalter eller virksomheder end sådanne, som er omhandlet i artikel 9, stk. 1.«
7 I artikel 9, stk. 1, i direktiv 78/319 bestemmes det, at de anlæg, anstalter eller virksomheder, der varetager oplagring, behandling og/eller deponering af giftigt og farligt affald, skal indhente tilladelse hertil fra de kompetente myndigheder.
8 Artikel 12 i direktiv 78/319 bestemmer følgende:
»1. De kompetente myndigheder udfærdiger og ajourfører programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Disse programmer skal især omfatte:
- arten og mængden af det affald, der skal bortskaffes - bortskaffelsesmetoder - om nødvendigt specialiserede behandlingscentre - områder, der er egnede for deponeringer.
De kompetente myndigheder i medlemsstaterne kan inddrage andre særlige forhold, herunder især en vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen.
2. De kompetente myndigheder offentliggør de i stk. 1 omhandlede programmer. Medlemsstaterne fremsender disse programmer til Kommissionen.
3. Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af disse programmer for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af iværksættelsen af dette direktiv.«
9 I henhold til direktivets artikel 21, stk. 2, skal medlemsstaterne meddele Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af direktivet.
10 »Affald« er i begge direktivers artikel 1, litra a), defineret som »ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skaffer sig af med eller er forpligtet til at skaffe sig af med i henhold til gældende nationale bestemmelser«. »Giftigt og farligt affald« er i artikel 1, litra b), i direktiv 78/319 defineret som »affald, som indeholder eller er inficeret med de i bilaget til dette direktiv anførte stoffer eller substanser, der er af en sådan beskaffenhed, og som forefindes i sådanne mængder eller i sådanne koncentrationer, at de udgør en fare for sundhed eller miljø«.
B - Traktatens artikel 171
11 Med traktaten om Den Europæiske Union, som trådte i kraft den 1. november 1993, blev der ved artikel G, nr. 51, indsat et stykke 2 i EØF-traktatens artikel 171. Bestemmelsen, som ved Amsterdam-traktatens ikrafttræden den 1. maj 1999 blev til artikel 228 EF, fik herefter følgende ordlyd:
»1. Såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til denne traktat, skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
2. Hvis Kommissionen finder, at den pågældende medlemsstat ikke har truffet disse foranstaltninger, afgiver den, efter at have givet denne stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, en begrundet udtalelse, hvori den præciserer, på hvilke punkter den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet Domstolens dom.
Hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat, kan denne indbringe sagen for Domstolen. Den angiver i denne forbindelse størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som den under omstændighederne finder passende.
Hvis Domstolen fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, kan den pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde.
Denne fremgangsmåde berører ikke bestemmelserne i artikel 170.«
C - Kommissionens meddelelser vedrørende gennemførelsen af traktatens artikel 171 og metoden til beregning af tvangsbøder efter denne bestemmelse
12 Selv om disse meddelelser ikke er retsakter i egentlig forstand, er de bindende for den institution, de hidrører fra, i hvert fald i den forstand, at den kun kan afvige fra disse, hvis det er behørigt begrundet, da den ellers vil tilsidesætte princippet om ligebehandling.
13 Kommissionens meddelelse af 21. august 1996 vedrørende gennemførelsen af traktatens artikel 171 (herefter »første meddelelse«) (3) bestemmer bl.a. følgende:
»...
4. Artikel 171 giver mulighed for at vælge mellem to former for sanktion, nemlig et fast beløb og tvangsbøde. Da det grundlæggende formål med overtrædelsesproceduren er så hurtigt som muligt at få den pågældende medlemsstat til at efterkomme domstolsafgørelsen, er Kommissionen af den mening, at tvangsbøder er den mest velegnede af disse to sanktioner.
Dette betyder imidlertid ikke, at Kommissionen fralægger sig muligheden for at anmode om idømmelse af et fast beløb.
5. Ved fastsættelsen af beløbsstørrelsen skal der først og fremmest tages hensyn til, at bøden skal sikre en effektiv anvendelse af fællesskabsretten. Kommissionen mener, at beløbet skal beregnes ud fra tre grundlæggende kriterier, nemlig:
- overtrædelsens karakter - overtrædelsens varighed
- nødvendigheden af at sikre en præventiv effekt med henblik på at undgå gentagelser.
6. Med hensyn til overtrædelsens karakter er en overtrædelse, der følger af manglende efterkommelse af en dom, altid alvorlig. Men hvad angår fastsættelsen af beløbets størrelse, ser Kommissionen også på to andre forhold, der er tæt forbundet med den overtrædelse, der ligger forud for den manglende efterkommelse af dommen, nemlig: betydningen af de fællesskabsregler, der overtrædes, og konsekvenserne af denne overtrædelse for generelle og individuelle interesser.
...
8. Hvad angår sanktionens effektivitet er det vigtigt, at den er af en sådan størrelse, at den har præventiv virkning. Er der kun tale om symbolske sanktioner, får dette nye instrument i overtrædelsesproceduren ingen virkning, men vil tværtimod modarbejde procedurens egentlige formål, der er at sikre fuldstændig gennemførelse af fællesskabsretten.
Beslutningen om at anmode om idømmelse af sanktion afhænger af omstændighederne i den konkrete situation, jf. punkt 3. Men hvis denne beslutning først er taget, skal der ved fastsættelsen af størrelsen tages hensyn til, om der er fare for gentagelse (eller om der allerede har været tale om gentagelse), således at sanktionen ophæver de eventuelle økonomiske fordele, den pågældende medlemsstat har haft af overtrædelsen.«
14 Meddelelsen af 28. februar 1997 vedrørende metoden til beregning af tvangsbøder efter traktatens artikel 171 (herefter »anden meddelelse«) (4) bestemmer navnlig følgende:
»...
De bødebeløb, Kommissionen foreslår De Europæiske Fællesskabers Domstol at idømme, skal være forudsigelige for medlemsstaterne og beregnet efter en metode, der på en gang respekterer princippet om proportionalitet og princippet om ensartet behandling af medlemsstaterne. Det er derfor nødvendigt at anvende en klar og ensartet metode, eftersom Kommissionen skal begrunde over for Domstolen, hvordan den er kommet frem til det foreslåede beløb.
...
Den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, udgøres af et beløb, der beregnes på dagsbasis, og som er en sanktion for manglende efterkommelse af Domstolens dom. Disse tvangsbøder betales fra den dag, hvor Domstolens anden dom er bragt til den pågældende medlemsstats kundskab, og indtil denne bringer overtrædelsen til ophør.
...
Beløbet for den daglige tvangsbøde beregnes på følgende måde:
- multiplikation af en ensartet grundsats med en koefficient, der afspejler overtrædelsens karakter, og en koefficient, der afspejler dens varighed
- multiplikation af dette resultat med en fast sats for hvert land (n-faktoren), der både tager hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne og det antal stemmer, den har i Ministerrådet.
...
Den ensartede grundsats er defineret som det faste grundbeløb, som multiplikationskoefficienterne anvendes på ... Det fastsættes således, at:
- Kommissionen har en bred skønsmargen med hensyn til anvendelsen af multiplikationskoefficienterne.
- Beløbet er rimeligt, således at det kan udredes af alle medlemsstater.
- Beløbet er af en sådan størrelse, at det lægger et tilstrækkeligt pres på den pågældende medlemsstat, uanset hvilken medlemsstat det drejer sig om.
Beløbet er fastsat til 500 ECU pr. dag.
...
Set ud fra et rent juridisk synspunkt har overtrædelsen altid samme karakter: Der er tale om manglende overholdelse af en dom afsagt af Domstolen, hvorved denne fastslår, at en forpligtelse ikke er overholdt, og der foreligger således en overtrædelse af traktatens artikel 171, stk. 1.
...
Afhængigt af overtrædelsens karakter multipliceres grundsatsen med en koefficient, der spænder fra minimum 1 til maksimum 20.
...
Når tvangsbøden skal udregnes, tages der hensyn til, hvor længe overtrædelsen har varet, efter at Domstolens første dom blev afsagt ...
...
Afhængigt af overtrædelsens varighed multipliceres grundsatsen med en koefficient, der spænder fra minimum 1 til maksimum 3.
...
Tvangsbødens størrelse skal på en gang være rimelig og have en præventiv virkning.
Spørgsmålet om bødens præventive virkning har to aspekter. Bøden bør have en sådan størrelse, at:
- den pågældende medlemsstat beslutter sig til at efterkomme dommen og bringe overtrædelsen til ophør (bøden bør således mere end ophæve den fordel, medlemsstaten har af overtrædelsen)
- medlemsstaten ikke begår nye overtrædelser.
Da det er nødvendigt, at bøden har præventiv virkning, er det udelukket at anvende bøder af rent symbolsk karakter. Tvangsbøden bør udøve et sådant pres på medlemsstaten, at den fører til, at overtrædelsen bringes effektivt til ophør ...
Der tages hensyn til den præventive virkning ved hjælp af en n-faktor, der svarer til et geometrisk gennemsnit, der dels baseres på medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP), dels på det antal stemmer, den råder over i Rådet. Det ses, at faktor n sammenstiller den enkelte medlemsstats evne til at betale (der repræsenteres af dens BNP) med det antal stemmer, den råder over i Rådet. Denne fremgangsmåde giver en betydelig afstand (fra 1,0 til 26,4) mellem de forskellige medlemsstater.
Denne n-faktor er for de forskellige medlemsstater lig med:
...
Grækenland: 4,1
...
For at beregne den daglige tvangsbøde, der skal pålægges en medlemsstat, skal det resultat, der opnås ved at anvende koefficienterne for overtrædelsens karakter og varighed på grundsatsen, ganges med n-faktoren (der er en konstant) for den pågældende medlemsstat ...
...«
III - Faktiske omstændigheder
15 Den 7. april 1992 afsagde Domstolen dom i sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland (5). Domstolen fastslog følgende:
»Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 og 6 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald og artikel 5 og 12 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald og giftigt og farligt affald i Chania-området bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, og ikke for det pågældende område har udfærdiget planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald.«
16 Da Kommissionen ikke modtog nogen oplysninger om foranstaltninger til opfyldelse af dommen, påmindede den ved skrivelse af 11. oktober 1993 de græske myndigheder om de forpligtelser, der påhvilede dem som følge af Domstolens dom.
17 Den 1. november 1993 trådte traktaten om Den Europæiske Union i kraft.
18 I dagene 18.-19. april 1994 blev der i Athen afholdt møder om anvendelsen af fællesskabsretten på miljøområdet med deltagelse af repræsentanter for Den Hellenske Republik og Kommissionen.
19 De græske myndigheder meddelte ved en skrivelse, som Kommissionen modtog den 24. august 1994, at kommuneforbundet i Chania, som er det kompetente organ for håndtering af affald, havde fået en »foreløbig godkendelse« til åbning af to nye pladser til deponering af affald i regionerne Kopinadi og Vardia, og at en vurdering af pladsernes indvirkning på miljøet var under udarbejdelse. Når denne vurdering var færdig, hvilket den forventedes at være i slutningen af 1994, ville kommuneforbundet afslutte den endelige undersøgelse vedrørende etableringen, idrifttagningen, overvågningen og indretningen af den af de to pladser, der syntes mest egnet. De græske myndigheder meddelte også, at det kompetente organ ville holde Kommissionen underrettet om enhver udvikling i projektet.
20 Da Kommissionen ikke modtog nye oplysninger vedrørende projektet, besluttede den den 21. september 1995 at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2. Ved skrivelse af samme dato tilstillede Kommissionen den græske regering en åbningsskrivelse med opfordring til, at regeringen inden for en frist på to måneder fremsatte sine bemærkninger.
21 Den Hellenske Republik svarede ved skrivelse af 14. december 1995, at de kompetente lokale myndigheder allerede havde valgt pladsen, hvilket skulle gøre det muligt at gennemføre den plan for bortskaffelse af affald, som var blevet udarbejdet.
Kommissionen fandt, at det af ordlyden af denne skrivelse fremgik, at de græske myndigheder fortsat ikke - fire år efter afsigelsen af den dom, hvorved traktatbruddet blev konstateret - havde truffet foranstaltninger med henblik på at afhjælpe traktatbruddet. Planen for bortskaffelse af affald var endnu kun på det forberedende stadium og kunne ikke iværksættes, og affald blev derfor fortsat opbevaret på lossepladsen ved Kouroupitos-flodens udløb, hvorved menneskets sundhed og miljøet blev bragt i fare.
22 Da Kommissionen fandt, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 171, stk. 1, tilstillede den den 6. august 1996 de græske myndigheder en begrundet udtalelse, hvori den samtidig opfordrede disse til at bringe overtrædelsen til ophør inden for en ny frist på to måneder.
I samme skrivelse meddelte Kommissionen de græske myndigheder, at der eventuelt kunne pålægges en tvangsbøde for manglende opfyldelse af Domstolens dom, og at bødens størrelse ville blive fastsat af Kommissionen på det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt.
23 Den Hellenske Republik besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 11. november 1996. Den anførte for det første, at der var vedtaget en national plan for håndtering af affald, som var sat i værk på lokalt plan, og hvortil der var bevilget tilstrækkelige midler.
For så vidt angik den regionale affaldsplan i Chania oplyste de græske myndigheder, at planen bestod af iværksættelsen af et helhedsprogram, der omfattede følgende tiltag:
- kildesortering af affald - opførelse og idrifttagning af en fabrik til mekanisk genanvendelse - indretning og ibrugtagning af et affaldsdepot
- en plan for udnyttelse og retablering af området for at modvirke den ukontrollerede bortskaffelse af affald på Kouroupitos-lossepladsen.
Med hensyn til det sidste punkt forklarede de græske myndigheder blot, at de havde iværksat konkrete foranstaltninger for bestandigt at løse problemet med hensyn til Kouroupitos-lossepladsen, og at de var i færd med at udarbejde særlige forvaltningsprogrammer til dette formål.
24 Med hensyn til håndteringen af giftigt og farligt affald, samt hospitalsaffald, oplyste de græske myndigheder, at det kompetente ministerium fortsatte med at anvende en række foranstaltninger, som bl.a. omfattede finansiering af undersøgelser og gennemførelse af projekter vedrørende affaldshåndtering. Præfektur-administrationen i Chania havde konkret taget de nødvendige skridt til at opføre en fabrik til mekanisk genanvendelse og til at reservere et område til affaldsdepot. Ifølge de kompetente myndigheder ville gennemførelsen af disse programmer løse problemet med Kouroupitos og generelt afhjælpe manglerne vedrørende håndteringen af affald i Chania.
25 Ved skrivelse af 28. august 1997 orienterede de græske myndigheder Kommissionen om de fremskridt, der var sket. De meddelte bl.a., at vurderingen af de indvirkninger på miljøet, som fabrikken til genanvendelse ville kunne have, var afsluttet ligesom den første fase i en begrænset, international udbudsprocedure.
26 Kommissionen fandt ikke de græske myndigheders svar tilfredsstillende. Kommissionen var af den opfattelse, at de foranstaltninger, der var truffet, ikke var tilstrækkelige til at opfylde Domstolens dom. Den anlagde derfor den foreliggende sag og foreslog herved pålæggelse af en tvangsbøde på 24 600 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra afsigelsen af dommen i denne sag.
IV - Realiteten
27 Den græske regering har først anført, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, idet formålet med sagen efter den græske regerings opfattelse er at straffe en adfærd med tilbagevirkende kraft. Subsidiært har den græske regering dernæst med hensyn til bødens størrelse bl.a. gjort gældende, at der ikke forelå forsæt fra den sagsøgte medlemsstats side. De græske myndigheder tager udgangspunkt i den antagelse, at den procedure og de sanktioner, der er omhandlet i artikel 171, har strafferetlig karakter, eller at bestemmelsen i det mindste indeholder strafferetlige elementer.
Det er derfor nødvendigt indledningsvis at undersøge den retlige karakter af de sanktioner, der kan pålægges efter artikel 171, med henblik på at afgøre, om der er tale om instrumenter, der har strafferetlig karakter, eller som kan sidestilles med strafferetlige instrumenter. I overensstemmelse med traktattekstens systematik vil jeg herefter tage stilling til de eventuelle overtrædelser af artikel 171, stk. 1, og til sidst undersøge konsekvenserne af sådanne overtrædelser i henhold til artikel 171, stk. 2.
A - Indledende spørgsmål: karakteren af de i artikel 171 omhandlede sanktioner
28 Det fremgår af artikel 171, stk. 1, som ikke blev ændret ved Maastricht-traktaten, at de domme, som Domstolen afsiger i henhold til artikel 169, er bindende. Den domfældte medlemsstat »skal ... gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger«.
29 Kommissionen har efter artikel 171, stk. 2, beføjelse til på ny at anlægge sag mod den pågældende medlemsstat for manglende opfyldelse af Domstolens dom. Kommissionen skal først fremsende en skrivelse til den pågældende medlemsstat, hvorved den giver denne lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Herefter afgiver Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den præciserer, på hvilke punkter den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet Domstolens dom. Hvis denne medlemsstat ikke træffer de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den fastsatte frist, kan Kommissionen indbringe sagen for Domstolen, idet den angiver størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den mener, medlemsstaten skal betale.
30 I de følgende punkter vil jeg bestræbe mig på at vise, at karakteren af proceduren efter artikel 171, stk. 2, må bestemmes på baggrund af det grundlæggende formål med overtrædelsesproceduren som helhed, som simpelt hen er at sikre, at medlemsstaterne så hurtigt som muligt opfylder deres forpligtelser (6). Udgangspunktet for analysen vil være den økonomiske sanktion i form af en tvangsbøde, som Domstolen, efter Kommissionens påstand, kan pålægge. Bøden, eller mere nøjagtigt den som tvangsmiddel virkende sanktion (7), udgør »en økonomisk straf, som Domstolen idømmer for at tvinge skyldneren til at opfylde sin hovedforpligtelse, og som generelt fastsættes til et beløb for hver dags - eller anden tidsenheds - forsinkelse« (8). Betaling af et fast beløb, som Kommissionen ikke kommer ind på i sine meddelelser (9), skal imidlertid også betragtes som et middel til at opnå det endelige resultat, nemlig opfyldelse af dommen, og ikke som en straf, som en medlemsstat idømmes for sin retsstridige adfærd, og endnu mindre som en slags erstatning for den skade, forsinkelsen med opfyldelsen har forårsaget. I modsat fald ville procedurens systematik definitivt ændres, og den ville få forskellig karakter, alt efter hvilken sanktion Kommissionen påstod idømt (10).
31 Indledningsvis skal jeg gerne indrømme, at det er meget fristende at henføre nye og derfor ukendte retsinstitutter til klassiske og grundigt udforskede juridiske kategorier. Som følge af den betydning, retten til at forsvare sig har i ethvert demokratisk samfund, bliver denne fristelse endnu større, når det omhandlede institut har (eller synes at have) træk til fælles med statens rolle som anklagemyndighed i straffesager. Denne sidestilling har allerede i nogen tid gjort det muligt i vidt omfang at komme uden om den sondring, der i procesretlig henseende har været opstillet mellem sanktioner på grundlag af deres oprindelse som enten strafferetlige eller administrative sanktioner. I dag anerkendes det, at der for begge typer sanktioner bør gælde ens principper. Denne udvikling må hilses velkommen, ikke mindst fra et fællesskabsretligt perspektiv. Det er nemlig ikke usædvanligt, at samme adfærd forfølges strafferetligt i én medlemsstat, mens den i en anden medlemsstat forfølges administrativt, hvilket også viser, at sondringen er unaturlig.
32 Mere tvivlsom er efter min opfattelse anvendelsen af de inden for strafferetten udviklede principper på områder som konkurrencebeskyttelse og bekæmpelse af forskelsbehandling på grundlag af køn. I disse tilfælde er det lovgivers målsætning at bevare eller opnå en situation, der kan beskrives ud fra objektive kriterier (fri konkurrence i det første tilfælde og ligestilling mellem mænd og kvinder i det andet), men ikke at straffe en påstået retsstridig hensigt hos en bestemt erhvervsdrivende. I modsætning til, hvad der er tilfældet i strafferetten, kræves det ikke i disse to tilfælde, at der foreligger forsæt eller blot uagtsomhed, for at der er begået en strafbar handling. Selv om der aldrig helt kan ses bort fra det repressive element, er målet med de økonomiske sanktioner, der pålægges i disse tilfælde, ikke at straffe en retsstridig adfærd, men - i mangel af bedre egnede midler - først og fremmest at udøve indirekte tvang mod den erhvervsdrivende for at få denne til at handle på en bestemt måde.
33 Det samme kan efter min opfattelse siges om den ordning, der er indført ved artikel 171. Formålet med denne ordning er ikke at straffe den indklagede medlemsstat for manglende opfyldelse af en dom, men at tilskynde den til at opfylde denne dom ved at udsætte den for et fra dag til dag stadigt større pres i form af en betydelig økonomisk sanktion. Derfor mener jeg, at hvis denne konstruktion skulle passes ind i en af de traditionelle juridiske discipliner, burde det snarere være proceduren for fuldbyrdelse af domme. Under en almindelig procedure vedrørende fuldbyrdelse af en dom kan der - ud over selvfølgelig muligheden for at iværksætte tvangsforanstaltninger - også pålægges økonomiske sanktioner. Dette er almindelig praksis i forbindelse med civile og administrative procedurer i flere af medlemsstaterne på kontinentet (11).
34 Civildommere i Frankrig har således siden begyndelsen af forrige århundrede pålagt tvangsbøder (astreintes), som er en prætoriansk opfindelse. Selv om der i begyndelsen herskede nogen uklarhed om dette middels eventuelle karakter af erstatning, blev spørgsmålet herom senere afklaret af lovgiver. I lov nr. 80-539 af 16. juli 1980 om tvangsmidler i forvaltningen og offentligretlige juridiske personers fuldbyrdelse af domme anerkendes forvaltningsdomstolenes beføjelse til at pålægge tvangsbøder, idet disse betragtes som indirekte midler til fuldbyrdelse af fældende domme, i forhold til hvilke de er accessoriske, og hvis bindende karakter de forstærker.
35 I Belgien, Nederlandene og Luxembourg findes reglerne for tvangsbøder i Benelux-konventionen af 26. november 1973 om ensartet lovgivning vedrørende tvangsmidler. I ingen af de tre love, hvorved konventionen gennemføres i national ret, er de økonomiske sanktioner, som domstolene kan pålægge, tildelt strafferetlig karakter.
36 § 354, stk. 1, i den østrigske lov om fuldbyrdelse af domme afsagt af de almindelige domstole (Exekutionsordnung, lov af 27.5.1896, senere ændret flere gange) hjemler mulighed for pålæggelse af tvangssanktioner - som både kan være økonomiske eller tage form af frihedsberøvelse - i tilfælde, hvor der er afsagt en fuldbyrdelsesdom, som ikke kan fuldbyrdes af tredjemand, og hvis opfyldelse beror på den domfældtes vilje (unvertretbare Handlung).
37 I den tyske civilproceslov (Zivilprozeßordnung) findes en tilsvarende bestemmelse i § 888, som netop regulerer fuldbyrdelse af domme (Zwangsvollstreckung). I tysk retspraksis er det udtrykkeligt fastslået, at tvangssanktioner efter § 888 ikke har strafferetlig eller straflignende karakter, men udelukkende har til formål at fremtvinge opfyldelse af en forpligtelse. De processuelle principper inden for strafferetten finder altså ikke anvendelse (12).
38 Eftersom man inden for rammerne af fællesskabsretsordenens system vanskeligt kan forestille sig, at der skulle være adgang til at udøve en hvilken som helst form for retslig tvang over for en medlemsstat med henblik på at tvinge denne til at opfylde sine forpligtelser, findes der ikke nogen anden mulighed for at overvinde den genstridige medlemsstats modstand end at anvende pres. Dette pres kunne være af enten politisk eller diplomatisk art. I overensstemmelse med klassisk international ret kunne man sagtens have overdraget Rådet den opgave at eksekvere Domstolens domme, f.eks. ved at gøre det muligt at begrænse eller ophæve den pågældende stats stemmeret. Dette sker i en vis udstrækning i forbindelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme. I henhold til artikel 54 i den europæiske menneskerettighedskonvention fra 1950 påhviler det Ministerkomitéen, som består af udenrigsministrene fra Europarådets medlemsstater og deres faste repræsentanter, og som er Europarådets besluttende organ, at overvåge fuldbyrdelsen af Menneskerettighedsdomstolens domme (13). Den egentlige fuldbyrdelse af domme fra Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg, der - som denne domstol gentagne gange har fastslået - udelukkende er deklaratoriske, består blot i betaling af en »passende erstatning« (»just satisfaction« - konventionens artikel 41) (14). Dette beløb tilkendes som erstatning for økonomisk og ikke-økonomisk skade, som er lidt som følge af overtrædelse af konventionen, og til hel eller delvis dækning af sagsomkostninger. Det har imidlertid lige fra starten været meningen, at hvis en krænkelse af konventionens rettigheder og friheder, som er konstateret i en dom fra Menneskerettighedsdomstolen, skyldes den sagsøgte medlemsstats lovgivning eller administrative praksis, indebærer fuldbyrdelsen af denne dom også ændring af den pågældende lovgivning eller praksis. Da der ofte er tale om bestemmelser, som direkte berører menneskets grundrettigheder, er det naturligvis ikke altid lige nemt at gennemføre sådanne ændringer. De kan nødvendiggøre forfatningsændringer eller indebære indgreb fra andre offentlige myndigheder end den centralstat, der har tiltrådt konventionen, og som er den eneste, der er folkeretligt forpligtet af denne.
39 Fuldbyrdelsen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme - og navnlig den eventuelle forpligtelse til at ændre nationale bestemmelser - minder med hensyn til konsekvenserne om fuldbyrdelsen af Domstolens domme i traktatbrudssager. En stor del af disse vedrører nemlig enten en sagsøgt medlemsstats manglende gennemførelse af et direktiv i national ret eller opretholdelse i national ret af en bestemmelse, som strider mod fællesskabsretten.
I forbindelse med fuldbyrdelsen af en dom fra Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg råder Europarådets Ministerkomité alene over diplomatiske og politiske pressionsmidler. I tilfælde af grove krænkelser af retsstatslige principper og menneskerettigheder kan Ministerkomitéen i henhold til Europarådets statut suspendere den misligholdende stat fra Europarådet og endda opfordre denne til at træde ud af Europarådet.
40 Formålet med disse foranstaltninger er altså det samme, som forfølges med artikel 171. Imidlertid er det nok de færreste, der vil vove at påstå, at denne særlige procedure for fuldbyrdelse af domme skulle kunne føre til en ny fuldstændig prøvelse af sagen, og endnu mindre, at den misligholdende stat herunder skulle kunne påberåbe sig en sigtets rettigheder i en straffesag.
41 Der er desuden mindst én anden grund til, at jeg ikke mener, det er hensigtsmæssigt at anse proceduren efter artikel 171 for at have strafferetlig karakter. Jeg tænker her på det, som kunne kaldes overvejelser vedrørende grundlæggende juridiske begreber. Der ville være noget absurd i at indrømme en misligholdende stat samme rettigheder, som indrømmes en sigtet i en straffesag, og som ofte udspringer af det grundlæggende princip om uskyldsformodning. Det ville være den omvendte verden! Kan staten, hvis fornemste opgave i et demokratisk samfund er at værne om lov og ret, overhovedet påberåbe sig noget privilegium i forbindelse med dens egen vedvarende tilsidesættelse af lov og ret?
42 På baggrund af det anførte kan jeg konkludere, at proceduren efter artikel 171 ikke kan sidestilles med en straffeproces, men snarere minder om en særlig procedure for fuldbyrdelse af domme. Det betyder dog ikke, at den retsforfulgte stat overhovedet ikke har processuelle garantier - hvilket også ville være absurd - men at omfanget af den ret til at forsvare sig, som denne stat må indrømmes, tilpasses efter det mål, som forfølges.
43 Den rette karakteristik af proceduren efter artikel 171 har betydning på flere forskellige og vigtige områder. Den er bl.a. afgørende for, om hele systemet af strafferetlige garantier skal anvendes (krav om forsæt, kvalificering af forbrydelsen, fastsættelse af straffen, forbud mod tilbagevirkende kraft), for karakteren af Kommissionens beføjelser på dette område og for omfanget af den prøvelse, Domstolen skal foretage. Disse spørgsmål vil blive behandlet særskilt i relation til den foreliggende sag.
B - Overtrædelserne af traktatens artikel 171, stk. 1
44 Artikel 171, stk. 1, som ikke er blevet ændret ved Maastricht-traktaten, bestemmer, at såfremt Domstolen ved dom fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til traktaten, skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
45 Som nævnt blev det i Domstolens dom af 7. april 1992 fastslået, at Den Hellenske Republik på en række områder havde tilsidesat visse forpligtelser, som i henhold til EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), påhvilede den efter fællesskabsretlige regler vedrørende bortskaffelse af affald, nemlig
- tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442: bortskaffelse af affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades
- tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442: udarbejdelse af en plan for bortskaffelse af affald
- tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 5 i direktiv 78/319: bortskaffelse af giftigt og farligt affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades
- tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 12 i direktiv 78/319: udfærdigelse og ajourføring af programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald.
46 Efter min opfattelse er disse forpligtelser »delelige« i den forstand, at de i et vist omfang kan opfyldes uafhængigt af hinanden, og idet hensynet til en god retspleje - trods det, at Kommissionen har foretrukket en helhedsanskuelse i forbindelse med sagsanlægget - kræver, at de behandles hver for sig. Som jeg vil redegøre nærmere for i det følgende, kræver dette hensyn, at Domstolen kan tilpasse den sanktion, som skal pålægges, efter, om de enkelte forpligtelser er blevet opfyldt.
47 Jeg skal derfor nu gå over til at undersøge, om hver enkelt af disse forpligtelser er blevet opfyldt, for derefter at undersøge, hvor stor en tvangsbøde der i givet fald bør pålægges den sagsøgte stat i relation til hver af disse. Først skal jeg imidlertid undersøge to indledende spørgsmål, nemlig dels spørgsmålet, om de forpligtelser, hvis tilsidesættelse udgør den påståede overtrædelse, fortsat gælder, dels spørgsmålet om fastsættelsen af det tidspunkt, hvor det kan konstateres, om traktatbrudsdommen er blevet opfyldt eller ej.
a) Spørgsmålet, om de forpligtelser, der følger af direktiv 75/442 og 78/319, fortsat gælder
48 Selv om ingen af parterne har rejst dette spørgsmål, mener jeg, at det vil være nyttigt at ofre det en vis opmærksomhed. Spørgsmålet er, om de forpligtelser, der følger af de to direktiver om affald, fortsat er gældende, sådan som det var tilfældet på tidspunktet for afsigelsen af traktatbrudsdommen, eller om de derimod er blevet ændret eller endda ophævet ved senere lovgivning. I sidstnævnte tilfælde er det - eftersom de oprindelige forpligtelser ikke længere består - sandsynligt, at proceduren efter artikel 171 ikke længere tjener noget formål, for så vidt som denne procedure tager sigte på at tilskynde til opfyldelse af en bestående forpligtelse.
49 Det forholder sig således, at artikel 4 og 6 i direktiv 75/442 blev ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (15), samtidig med at direktiv 78/319 blev ophævet ved direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 (16). I begge tekster indrømmes medlemsstaterne en frist på to år til at sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktiverne.
50 Det erindres (jf. punkt 2-10 ovenfor), at der ved direktiv 75/442 og 78/319 blev fastsat tilsvarende forpligtelser for så vidt angår bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald og for så vidt angår udarbejdelse af planer og programmer herfor. Retstilstanden er i øjeblikket som beskrevet i det følgende.
51 Med hensyn til såkaldt »fast« affald bestemmer artikel 4 i direktiv 91/156:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
- skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
- forårsages gener ved støj eller lugt
- påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
Artikel 7 i direktiv 91/156, som har erstattet artikel 6 i direktiv 75/442, bestemmer:
»1. For at nå de mål, der er nævnt i artikel 3, 4 og 5, skal den eller de i artikel 6 omhandlede kompetente myndigheder hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer for håndtering af affaldet. Disse planer skal navnlig omfatte:
- arten, mængden og oprindelsen af det affald, der skal nyttiggøres, eller som skal bortskaffes
- de almindelige tekniske forskrifter - alle særlige bestemmelser vedrørende specielt affald - de områder eller anlæg, der er egnede for bortskaffelsen.
I disse planer kan for eksempel anføres
- de fysiske eller juridiske personer, der har beføjelse til at håndtere affald
- en vurdering af omkostningerne ved nyttiggørelses- og bortskaffelsesforanstaltningerne
- egnede foranstaltninger, hvorved der tilskyndes til at rationalisere indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affaldet.
2. Medlemsstaterne samarbejder i givet fald med de øvrige medlemsstater og Kommissionen ved udarbejdelsen af disse planer. De giver Kommissionen meddelelse herom.
3. Medlemsstaterne kan træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshåndtering. De underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater om sådanne foranstaltninger.«
52 Kort sagt har de ændringer, der er indført ved de nye fællesskabsbestemmelser, ingen betydning for de forpligtelser vedrørende bortskaffelse af fast affald, med hensyn til hvilke Domstolen i dommen af 7. april 1992 fastslog, at der forelå traktatbrud.
53 Med hensyn til giftigt og farligt affald (»farligt affald« efter den nye terminologi) henvises der i direktiv 91/689 til direktiv 75/442 (som ændret) som et supplement, samtidig med at der indføres »supplerende og strengere bestemmelser, hvorved der tages hensyn til dette affalds særlige karakter« (17). Heraf fremgår det, at de forpligtelser vedrørende bortskaffelse af farligt affald, der er gældende i dag, er mindst lige så strenge som dem, der var gældende i april 1992.
54 Selv om de forpligtelser, der var genstanden for dommen af 7. april 1992, ganske rigtigt har gennemgået visse formelle ændringer, må det konkluderes, at de materielt set fortsat består, og det er derfor også fortsat nødvendigt, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at opfylde dem.
b) Tidspunktet, som Domstolens dom bør relatere sig til
55 Den dom, som Domstolen skal afsige i henhold til proceduren efter artikel 171, stk. 2, skal - ud over en eventuel idømmelse af en økonomisk sanktion - nødvendigvis indeholde en afgørelse vedrørende den sagsøgte medlemsstats opfyldelse af de forpligtelser, den blev pålagt ved den tidligere dom, der blev afsagt i henhold til traktatens artikel 169.
56 Denne afgørelse bør vedrøre et bestemt tidspunkt. Dette spørgsmål er navnlig vigtigt henset til medlemsstaternes mulighed for - med tiden - helt eller delvist at opfylde Domstolens første dom og denne omstændigheds betydning for fastsættelsen af den økonomiske sanktion eller for selve nødvendigheden af en sådan sanktion.
57 Hvilket tidspunkt er det rigtige? På baggrund af traktatens tavshed og ligheden mellem proceduren efter artikel 171, stk. 2, og traktatbrudssøgsmålet efter artikel 169 kunne svaret være, at både Kommissionens søgsmål og Domstolens dom skal vedrøre tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen fastsatte i sin begrundede udtalelse for medlemsstatens efterkommelse af denne. I traktatbrudssager anser Domstolen nemlig traktatbruddet for - så at sige - at være blevet begået på dette tidspunkt (18). Selv i tilfælde af, at traktatbruddet senere er blevet bragt ud af verden, har det betydning, at sagen fortsættes med henblik på at fastslå grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som følge af sit traktatbrud vil kunne have pådraget sig i forholdet til andre medlemsstater, Fællesskabet eller private (19).
58 Jeg mener imidlertid ikke, at denne tankegang kan bruges i nærværende sag. Formålet med denne er - som allerede nævnt - ikke, at det igen fastslås, at der foreligger traktatbrud, men at få den genstridige medlemsstat til at opfylde en dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud. På den anden side er der heller ingen tvivl om, at Domstolen kun kan opfylde sin dømmende funktion i forhold til omstændighederne, som de forelå på et bestemt tidspunkt. Jeg mener derfor, at den sagsøgte medlemsstats og Kommissionens sidste frist for at fremsætte bemærkninger om henholdsvis den opnåede grad af opfyldelse og størrelsen og formen af den økonomiske sanktion, der skal pålægges, må være retsmødet eller - hvis et sådant ikke afholdes - tidspunktet for afslutningen af den skriftlige forhandling. Det vil altså sige, indtil det stadium i proceduren, hvor Domstolens dømmende funktion indledes med generaladvokatens fremsættelse af sit forslag og den pågældende afdelings vedtagelse og afsigelse af dommen. For valget af dette tidspunkt taler også det forhold, at der kan gå ganske lang tid fra sidste frist for at efterkomme den begrundede udtalelse og til indgivelsen af stævningen (i den foreliggende sag mere end to år), og at både den faktiske og retlige situation kan ændres betydeligt i løbet af denne periode.
59 I hvert fald tager nedenstående analyse udgangspunkt i alle de synspunkter, som parterne har fremsat før og under retsmødet.
c) Opfyldelsen af forpligtelsen til at bortskaffe affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades (artikel 4 i direktiv 75/442)
60 Med hensyn til forpligtelsen til at bortskaffe affald uden at bringe menneskets sundhed i fare eller skade miljøet skal der fremsættes en indledende bemærkning vedrørende dens rækkevidde. Denne bemærkning gælder også for bortskaffelsen af giftigt og farligt affald, som skal analyseres senere.
61 Ifølge den græske regering pålægges denne ved dommen af 7. april 1992 at opfylde fire forpligtelser, som er indbyrdes forskellige, men som kan opdeles i to grupper efter deres karakter. Der er dels tale om forpligtelser vedrørende bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald uden at bringe menneskets sundhed og miljøet i fare, dels om forpligtelser vedrørende udarbejdelse af planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald. Mens de første forpligtelser kan betragtes som »materielle« retsregler, har de andre »processuel« karakter, eller er udtryk for politisk planlægning. Anvendelsen af bestemmelserne vedrørende bortskaffelsesforanstaltninger skulle således ikke forudsætte anvendelsen af bestemmelserne vedrørende udarbejdelse og meddelelse af planer og programmer, og omvendt skulle anvendelsen af bestemmelserne vedrørende planer og programmer ikke forudsætte, at bestemmelserne vedrørende vedtagelse af bortskaffelsesforanstaltninger er overholdt.
Kommissionen mener derimod, at en korrekt bortskaffelse af affaldet nødvendigvis indebærer, at det deponeres eller bortskaffes i henhold til en plan.
62 Jeg er enig i Kommissionens fortolkning. Det ville være helt absurd, hvis en medlemsstat kunne anses for at have overholdt bestemmelserne i direktiverne, fordi den dels havde udarbejdet planer for bortskaffelse af affald, og dels havde bortskaffet dette affald uden at bringe hverken menneskets sundhed eller miljøet i fare, men uden på nogen måde at holde sig til de udarbejdede planer.
63 Jeg mener derfor, at den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora, uden at give gener ved støj eller lugt, og uden at områder eller landskaber påføres skade, alt sammen for at beskytte menneskets sundhed og miljøet (artikel 4 i direktiv 75/442), nødvendigvis indebærer en forpligtelse til at lade disse foranstaltninger være underkastet den i samme direktiv omhandlede plan for bortskaffelse af affald.
64 Allerede hvad angår den manglende opfyldelse har den græske regering til sit forsvar gjort gældende, at den mængde fast affald, der fortsat bliver hældt ud i kløften ved Kouroupitos, er formindsket betydeligt. Dette har været muligt takket være åbningen eller udvidelsen af fire affaldsdepoter (i Sfakia, Kalyves, Selino og Kissamo) og iværksættelsen af et system med affaldssortering og genbrug af papir. Der er desuden iværksat et forsøg med indsamling af aluminium og udarbejdet planer for oprettelse af et regionalt genbrugscenter. I en undersøgelse, som er foretaget af Kretas Polytekniske Læreanstalt, er der konstateret en meget svag forekomst af giftige stoffer (dioxiner og furaner) i en radius af to kilometer omkring Kouroupitos.
65 Jeg mener som Kommissionen, at de foranstaltninger, der er truffet af de græske myndigheder, samlet set kun udgør en delvis og ufuldstændig opfyldelse af bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 75/442.
66 Som den græske regering selv har indrømmet, bortkastes der fortsat fast affald i Kouroupitos-området. Der forårsages således fortsat gener som »havforurening, navnlig når Kouroupitos-floden går over sine bredder«, »brandfare på grund af ukontrolleret forbrænding af affald«, »udbredelse af alle former for gnavere og insekter«, »stank« og »ødelæggelse af et 'usædvanligt smukt' område, navnlig af den enestående kyst i klippeområdet omkring Akrotiri« (20). Som Kommissionen har fremhævet, fremgår også følgende af den tekniske undersøgelse, som den græske regering har henvist til (21):
»... der er i Kouroupitos-området målt høje koncentrationer af forskellige giftige stoffer som f.eks. aromatiske polycykliske kulbrinter, polychlordiphenyler, polychlordibenzodioxiner, polychlordibenzofuraner og tungmetaller. Forureningen med disse farlige stoffer er betydelig i Kouroupitos-området og aftagende med afstanden.«
Endelig har den græske regering ikke bevist, at de hidtil trufne foranstaltninger indgår i en plan for bortskaffelse af det faste affald i området.
67 Den græske regering har fremhævet de vanskeligheder af forskellig art, som skal overvindes for at gøre det muligt at vælge et passende affaldsdepot, som kan erstatte Kouroupitos-lossepladsen. Der nævnes bl.a. tilstedeværelsen af betydelige grundvandsressourcer, forekomsten af spredte bebyggelser, den rige forekomst af arkæologiske levn og bevaringsværdige landskaber og monumenter. Herefter opregner den græske regering de forskellige undersøgelser, som det har været nødvendigt at foretage, inden stedet Strongylo Kefali kunne udvælges.
68 Den græske regerings forklaringer vedrører foranstaltninger, som i bedste fald udgør en indledende fase i opfyldelsen af de forpligtelser, den er pålagt ved artikel 4 i direktiv 75/442, og som ikke i sig selv kan sidestilles med en sådan opfyldelse.
69 Under disse omstændigheder må det efter min opfattelse fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat artikel 171, stk. 1, idet den ikke har opfyldt dommen af 7. april 1992 for så vidt angår de forpligtelser, der følger af artikel 4 i direktiv 75/442.
d) Opfyldelsen af forpligtelsen til at udarbejde en plan for bortskaffelse af affald (artikel 6 i direktiv 75/442)
70 Kommissionen har anført, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt sin forpligtelse til at udarbejde en plan for bortskaffelse af fast affald i Chania-området.
71 Den græske regering har anført, at der den 27. oktober 1997 blev vedtaget to ministerielle bekendtgørelser, nemlig nr. 114218 og nr. 113944 vedrørende fastlæggelsen af en ramme for projekter og programmer vedrørende bortskaffelse af fast affald og vedrørende den nationale plan for bortskaffelse af fast affald (22). Den 25. november 1997 blev der vedtaget en plan for bortskaffelse af affald i Chania-området, som ifølge den græske regering både omfatter fast affald og giftigt og farligt affald. Denne plan omfatter samtlige de planer og programmer vedrørende individuelle tiltag, som hidtil var blevet vedtaget.
72 Kommissionen er af den opfattelse, at det dokument, der blev vedtaget den 25. november 1997, ikke udgør en plan som omhandlet i artikel 6 i direktiv 75/442 eller artikel 12 i direktiv 78/319, men en undersøgelse, som går forud for en sådan plan. Snarere end beslutninger vedrørende bortskaffelsen af affald indeholder den en række forslag for hver af de territoriale enheder, som området er opdelt i.
73 Jeg skal ikke her foretage en gennemgående analyse af dokumentet, men vil nøjes med at henvise til indledningen og selve teksten (første del, side 14 og 15). Heri anerkendes det som understreget af Kommissionen, at dokumentet har karakter af en indledende undersøgelse, og at det »for at fuldende denne, bliver nødvendigt at udarbejde samtlige de heri nævnte rapporter«.
74 Under disse omstændigheder kan det ikke lægges til grund, at dokumentet af 25. november 1997 med hensyn til fast affald indeholder tilstrækkelige oplysninger om arten og mængden af det affald, der skal bortskaffes, de almindelige tekniske forskrifter, områder, der er egnede for bortskaffelsen, og øvrige særlige bestemmelser til at kunne anses for en plan som omhandlet i artikel 6 i direktiv 75/442. For så vidt angår giftigt og farligt affald indeholder dokumentet ligeledes ikke de beslutninger vedrørende arten og mængden af det affald, der skal bortskaffes, bortskaffelsesmetoder, specialiserede behandlingscentre og områder, der er egnede for deponeringer, der er nødvendige for, at dokumentet kan anses for at gennemføre bestemmelserne i artikel 12 i direktiv 78/319.
e) Opfyldelsen af forpligtelsen til at bortskaffe giftigt og farligt affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades (artikel 5 i direktiv 78/319)
75 Ifølge den græske regering er der ikke siden 1996 blevet deponeret hverken giftigt eller farligt affald i kløften ved Kouroupitos, idet affaldet i stedet er blevet overdraget til en privat virksomhed, der sender det til udlandet, hvor det bliver behandlet. Dette er ligeledes tilfældet med hospitalsaffald, der bliver lastet på et særligt køretøj og opbevaret i et kølerum indtil dets forbrænding ved pyrolyse. For så vidt angår kulbrinteaflejringer har den græske regering forsikret, at de bliver opbevaret på et egnet sted, indtil de bliver sendt til udlandet. Mineralsk spildolie bliver leveret til områdets administration, hvorefter det bliver transporteret til et genindvindingsanlæg, og for at tankvognene ikke længere skal udlede indholdet fra septiktanke direkte i Kouroupitos-floden, er der blevet opført et biologisk rensningsanlæg i Chania.
Alt i alt mener den græske regering, at bortskaffelsen af giftigt og farligt affald i Chania-området sker fuldstændig i overensstemmelse med direktiv 78/319, idet de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet er truffet.
76 Kommissionen har anført, at de foranstaltninger, Den Hellenske Republik har truffet, er fragmentariske og tidsmæssigt begrænsede. Der er således ikke ført bevis for, at alt det farlige affald i området altid sendes til udlandet. Den græske regering har heller ikke bevist, at alt hospitalsaffaldet sendes til forbrænding ved pyrolyse. De trufne foranstaltninger udgør altså ikke en helhedsplan eller et helhedsprogram for bortskaffelse af giftigt og farligt affald.
77 Jeg mener, at det i forbindelse med en sag anlagt i henhold til artikel 171 påhviler den sagsøgte medlemsstat at bevise, at den har opfyldt den dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud. Kommissionen kan i et sådant tilfælde nøjes med at pege på de forpligtelser, med hensyn til hvilke det ikke fuldt ud er bevist, at de er blevet opfyldt. Dette gælder så meget desto mere, når fællesskabsbestemmelserne - som i det foreliggende tilfælde - pålægger medlemsstaten en forpligtelse til at meddele Kommissionen de foranstaltninger, den har truffet. Det må derfor fastslås, at der foreligger manglende opfyldelse. Det forholder sig nemlig således, at »en medlemsstat ikke kan opfylde sin forpligtelse til at udarbejde et helhedsprogram med henblik på at nå visse mål ... ved iværksættelse af punktvise konkrete foranstaltninger eller ordninger på delområder« (23).
78 Under alle omstændigheder er det ikke bevist, at de græske myndigheders tiltag udgør en ordnet og holdbar plan for bortskaffelse af giftigt og farligt affald som krævet i artikel 12 i direktiv 78/319. Som allerede anført (jf. punkt 62 ovenfor) indebærer forpligtelsen til at bortskaffe affald i overensstemmelse med direktiv 75/442 og 78/319, at bortskaffelsen sker i henhold til de i disse direktiver omhandlede planer og programmer.
79 Jeg må derfor konkludere, at Den Hellenske Republik ikke fuldt ud har efterkommet forpligtelsen til at bortskaffe giftigt og farligt affald i Chania-området i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 i direktiv 78/319.
f) Opfyldelsen af forpligtelsen til at udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald (artikel 12 i direktiv 78/319)
80 Den græske regering har med hensyn til forpligtelsen til at udfærdige et program for bortskaffelse af giftigt og farligt affald i Chania-området anført, at dokumentet af 25. november 1997 (jf. punkt 71 ovenfor) har til formål at planlægge bortskaffelsen af både fast affald og giftigt og farligt affald.
I forbindelse med dette spørgsmål henviser jeg derfor til afsnittet vedrørende opfyldelsen af dommen af 7. april 1992 for så vidt angår artikel 6 i direktiv 75/442.
C - Anvendelsen af traktatens artikel 171, stk. 2
81 Det vigtigste spørgsmål, som skal belyses her, er spørgsmålet om fastsættelsen af den tvangsbøde eller det faste beløb, som det i givet fald skal pålægges den sagsøgte medlemsstat at betale. Eftersom det er første gang, Domstolen skal træffe afgørelse vedrørende dette spørgsmål, vil det være hensigtsmæssigt først at undersøge spørgsmålet om de tidsmæssige begrænsninger for pålæggelsen af sanktioner samt Kommissionens og Domstolens respektive opgaver i forbindelse med denne procedure. Som allerede nævnt er disse spørgsmål nært forbundne med den retlige karakter, som denne juridiske konstruktion tillægges.
a) Den tilbagevirkende kraft af bestemmelserne i artikel 171, stk. 2
82 Som nævnt ovenfor mener den græske regering, at det er retsstridigt at anvende proceduren efter artikel 171, stk. 2, med tilbagevirkende kraft. Ifølge den græske regering ville der - i betragtning af, at den administrative procedure blev indledt den 11. oktober 1993 (jf. punkt 16 ovenfor), altså inden Maastricht-traktaten trådte i kraft, og at det med den nye affattelse af artikel 171 er blevet muligt at idømme betydelige økonomiske sanktioner - være tale om, at en strengere bestemmelse anvendes med tilbagevirkende kraft, hvilket er i strid med maksimen »nulla poena sine lege«, som Domstolen anerkendte i dommen af 3. marts 1982 i sagen Alpha Steel mod Kommissionen (24).
83 Alpha Steel-sagen, som den sagsøgte medlemsstat har henvist til, tjener imidlertid bedre til at illustrere den argumentation, jeg selv vil foreslå. Det er rigtigt, at Domstolen i forbindelse med denne sag i det mindste indirekte anerkendte maksimen »nulla poena sine lege« som en del af fællesskabsretten. Domstolen ønskede imidlertid i det væsentlige at fastslå, at det ikke er alle bestemmelser, hvorved der pålægges private en økonomisk byrde, som udgør en sanktion. I den pågældende sag skulle visse bestemmelser i Kommissionens generelle beslutning nr. 2794/80/EKSF af 31. oktober 1980 om indførelse af et kvotesystem for stålproduktionen (25) prøves. Disse bestemmelser begunstigede virksomheder, som opfyldte visse betingelser, mens de ikke fandt anvendelse på de øvrige virksomheder, som derfor led skade i forhold til førstnævnte virksomheder. Domstolen fastslog med rette, at disse bestemmelser på ingen måde udgjorde sanktioner over for de virksomheder, som ikke opfyldte betingelserne, og maksimen »nulla poene sine lege« kunne derfor ikke anses for at være tilsidesat.
84 Den særlige beskyttelse, som indrømmes på det strafferetlige område, skal med andre ord kun gælde for de foranstaltninger, som er sanktioner i egentlig forstand, og ikke for enhver bestemmelse, som medfører negative virkninger for en bestemt persons formue. I sagen Alpha Steel mod Kommissionen opstod den økonomiske skade som følge af, at der som led i erhvervsfremmende foranstaltninger blev indrømmet konkurrerende virksomheder gunstigere betingelser. I nærværende sag skal den økonomiske skade, som den sagsøgte medlemsstat kan komme til at lide, ses som et krav om, at fællesskabsretsordenen følges, og ikke som en straf eller en bod.
85 Da der er tale om en ny foranstaltning, som har til formål at fremme opfyldelsen af domme, hvorved Domstolen fastslår, at der foreligger traktatbrud, og som skal medvirke til fællesskabsrettens gennemførelse, er pålæggelsen af de i artikel 171 omhandlede sanktioner ikke omfattet af det forbud mod tilbagevirkende kraft, som gælder inden for strafferetten. Tvangsmidler skal opfattes som processuelle instrumenter, som er accessoriske i forhold til den første dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud, og ikke som bestemmelser af strafferetlig eller tilsvarende karakter.
b) Kommissionens og Domstolens opgaver inden for rammerne af proceduren efter artikel 171, stk. 2
86 I artikel 171, stk. 2, fastslås det blot ganske kort, at Kommissionen efter en indledende administrativ procedure (26) kan indbringe sagen for Domstolen og i denne forbindelse angive størrelsen af det beløb, som den under omstændighederne finder passende, mens det tilkommer Domstolen eventuelt at pålægge sanktionen, hvis den fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom. Dette er alt, hvad lovgiver har sagt. Den vanskelige opgave at opstille kriterier for beregningen af tvangsbøder er som helhed overdraget Domstolen i samarbejde med Kommissionen, som skal foretage en første vurdering. Jeg stiller ikke spørgsmålstegn ved alvoren af de politiske vanskeligheder, som forhindrede forhandlerne af Maastricht-traktaten i at nå frem til en mere tilfredsstillede løsning, ligesom jeg ikke forsvarer den naive påstand, at den dømmende funktion er begrænset til at anvende de eksisterede retsregler på den konkrete sag. Jeg vil imidlertid gerne understrege, at det for mig er ubehageligt at se, at beføjelsen til at udforme en ordning, som - når alt kommer til alt - skal råde bod på andre, navnlig politiske, instrumenters manglende effektivitet med hensyn til at få medlemsstaterne til at rette sig efter fællesskabsretsordenen, afgives til det organ, som bilægger Unionens tvister.
Herefter skal jeg undersøge den i artikel 171, stk. 2, omhandlede ordning for fastsættelse af tvangsbøder og herunder navnlig rækkevidden af de beføjelser, der i forbindelse hermed er tillagt Kommissionen og Domstolen.
87 Ifølge den nævnte bestemmelse skal Kommissionen altså angive det beløb, som den under omstændighederne finder passende, og Domstolen skal i givet fald pålægge en sanktion, hvis den finder, at der foreligger manglende opfyldelse. Der er således ikke med formuleringen af dette stykke etableret nogen forbindelse mellem beføjelsen til at angive størrelsen af beløbet, som tilkommer Kommissionen, og beføjelsen til at pålægge sanktionen, som tilkommer Domstolen. Jeg mener imidlertid ikke, at der er tale om helt uafhængige beføjelser forstået således, at Domstolen uden videre kan afvige fra den vurdering og det beløb, som fremgår af Kommissionens forslag. Dette er der fire grunde til.
88 Hvis det forholdt sig på denne måde, og Domstolen altså fuldstændigt frit og for egen regning kunne vælge at pålægge eller ikke pålægge en økonomisk sanktion og i givet fald fastsætte størrelsen heraf, ville Kommissionens funktion - når sagen først var indbragt for Domstolen - for det første blive begrænset til rollen som en amicus curiae, der efter bedste skøn og overbevisning foreslår en løsning. Under alle omstændigheder råder de øvrige parter, som kan intervenere i sagen, nemlig medlemsstaterne og de andre institutioner, over samme beføjelse. Jeg mener, at hvis traktaten bestemmer, at Kommissionen, når der først er anlagt sag i henhold til artikel 171, skal angive formen og størrelsen af den sanktion, som den finder passende, må formålet hermed række videre end til blot at forpligte Kommissionen til at vejlede Domstolen vedrørende et væsentligt punkt i proceduren. Når Kommissionens forslag nævnes særskilt i traktaten, må det skulle tillægges større juridisk vægt end de øvrige parters anbringender og bemærkninger.
89 Den anden grund har at gøre med selve karakteren af proceduren i henhold til artikel 171, stk. 2. Som allerede understreget er formålet med denne procedure ikke at straffe en medlemsstat for et traktatbrud, men at tilskynde den til at efterkomme en dom. Kommissionen råder i forbindelse hermed over det videst tænkelige skøn i den forstand, at den ikke er forpligtet til at gribe ind over for en overtrædelse af artikel 171, stk. 1. Dette skyldes, at Kommissionen ved afgørelsen af, om den vil indbringe sagen for Domstolen, skal tage ikke alene juridiske, men også politiske hensyn i betragtning. Imidlertid kommer man heller ikke ved pålæggelsen og fastsættelsen af størrelsen af et tvangsmiddel uden om politiske overvejelser. Betragtet under denne synsvinkel vil det være i strid med bestemmelsens system, hvis Kommissionen på den ene side er herre over proceduren - som enekompetent til at træffe beslutningen om at indlede proceduren eller afslutte denne ved at undlade at indbringe sagen - samtidig med, at dens forslag vedrørende sanktionen på den anden side ikke er mere end blot et forslag, som ikke har nogen som helst betydning for den afgørelse, som Domstolen til sin tid skal træffe.
90 Den tredje grund følger af den anden. Fællesskabslovgiver har ikke ønsket at skabe et stift system, hvorefter der for hver type manglende opfyldelse gælder en på forhånd fastsat sanktion. Når dette ikke er tilfældet, vil beslutningen om pålæggelsen af sanktionen og størrelsen af denne nødvendigvis - i hvert fald delvis - indebære, at der træffes et politisk valg. For så vidt angår fastsættelsen af sanktionens størrelse har Kommissionen tilsyneladende besluttet at lade denne valgmulighed komme til udtryk ved at opstille et kriterium vedrørende »overtrædelsens karakter«. Hvis man imidlertid godtager den hypotese, at det er Domstolens opgave uafhængigt og efter at have hørt Kommissionen at pålægge tvangsmidlet og fastsætte størrelsen heraf, ville vurderingen af de politiske hensyn, der skal tages, blive overført til dette retslige organ, hvilket ville vende op og ned på den gældende kompetencefordeling mellem Unionens institutioner. Med hvilken ret kan Domstolen afgøre, om og i hvilket omfang gentagne overtrædelser af bestemmelserne i direktiverne om affald, som er genstanden for nærværende sag, er mere eller mindre alvorlige end gentagne overtrædelser af bestemmelserne i direktiv 89/48/EØF om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser (27) (28)?
91 Den fjerde grund er af rent processuel art, men ikke derfor mindre vigtig. Hvis Domstolen fuldstændig frit kunne pålægge og fastsætte størrelsen af den sanktion, som den måtte finde passende, uden at tage hensyn til Kommissionens forslag - som i sagens natur er genstanden for den kontradiktoriske forhandling - hvad så med forsvarets rettigheder?
92 Der er på den anden side heller ingen tvivl om, at artikel 171 ikke forpligter Domstolen til at følge Kommissionens forslag. Hvilke grænser er der da for Domstolens beføjelse? For at besvare dette spørgsmål vil det være hensigtsmæssigt først at undersøge indholdet af Kommissionens forslag.
93 Det vil være naturligt, at Kommissionen i sit forslag under alle omstændigheder udtaler sig om a) spørgsmålet, om der bør pålægges en sanktion (29), b) hvilken type sanktion der bør pålægges (fast beløb eller tvangsbøde), og c) hvilket beløb den under omstændighederne finder passende. Med hensyn til det sidste spørgsmål skal Kommissionen behørigt begrunde, hvorfor den mener, at den foreslåede sanktion er passende i forhold til sagens omstændigheder.
94 For så vidt som hvert enkelt af Kommissionens valg nødvendigvis indebærer en vurdering af hensigtsmæssigheden, bør den analyse, som Domstolen skal foretage, efter min opfattelse ikke gå videre end den, som foretages i forbindelse med foranstaltninger truffet af en fællesskabsmyndighed på grundlag af komplekse bedømmelser.
Under disse omstændigheder har fællesskabsmyndighederne i henhold til Domstolens praksis et vidt skøn, og udøvelsen af dette skøn er underkastet en begrænset domstolskontrol, hvilket indebærer, at Fællesskabets retsinstanser ikke kan sætte deres eget skøn med hensyn til de faktiske forhold i stedet for det, der er anlagt af den pågældende myndighed. I sådanne tilfælde må Fællesskabets retsinstanser begrænse sig til at efterprøve de faktiske forhold og den retlige bedømmelse, som den pågældende myndighed har anlagt på grundlag heraf, og herunder navnlig undersøge, om denne myndigheds afgørelse er åbenbart urigtig eller udtryk for magtfordrejning, eller om den åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn (30).
95 I forbindelse med nærværende sag må man altså sige, at selve udøvelsen af den skønsbeføjelse vedrørende hensigtsmæssigheden, som de under punkt 93 nævnte tre punkter forudsætter, på grund af selve sin karakter er underkastet en begrænset domstolskontrol. Domstolen skal derfor, for ikke at undergrave kernen i sin dømmende funktion, sørge for ikke at sætte sit eget skøn i stedet for Kommissionens. Den skal naturligvis efterprøve rigtigheden af de faktiske forhold og sikre sig, at forslaget til sanktion ikke er åbenbart urigtigt. Det er mere usandsynligt, at selve det at angive en sanktion og størrelsen heraf skulle kunne være et udtryk for magtfordrejning, ikke engang hvis dette betragtes rent objektivt, eller indebære en åbenbar overskridelse af grænserne for det skøn, som Kommissionen råder over. Domstolsprøvelsen af et forslag til sanktion af denne art bør snarere vedrøre overholdelsen af proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling (31).
96 I henhold til fast retspraksis skal det ved afgørelsen af, om en fællesskabstestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, vurderes, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggøre det tilstræbte formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre dette formål (32). I forbindelse med proceduren efter artikel 171, stk. 2, skal Domstolen undersøge, om Kommissionens forslag, inden for rammerne af det vide skøn, som enhver vurdering af hensigtsmæssigheden indebærer, er egnet og rimelig i forhold til det formål, som blot er effektivt at tilskynde den sagsøgte medlemsstat til at efterkomme den pågældende traktatbrudsdom.
97 Desuden kræver forbuddet mod forskelsbehandling, ligeledes ifølge fast retspraksis, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (33). I forbindelse med nærværende procedure skal Domstolen sørge for, at der ikke anvendes forskellige sanktioner på traktatbrud, der som udgangspunkt er ensartede, medmindre Kommissionen behørigt begrunder en sådan forskellig behandling.
98 Efter min opfattelse bør domstolskontrollen af det i artikel 171, stk. 2, omhandlede forslag ske inden for disse grænser. Eftersom Kommissionen råder over et vidt skøn ved den vurdering af hensigtsmæssigheden, som forslaget nødvendigvis indebærer, er Domstolens prøvelse af begrænset karakter, og Domstolen kan aldrig sætte sit eget skøn i stedet for det, der fremgår af forslaget. På grund af forslagets karakter skal denne begrænsede prøvelse vedrøre spørgsmålet, om forslaget er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, og om proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling er overholdt.
99 Jeg er nu i stand til at fremsætte mit forslag til afgørelse vedrørende Kommissionens forslag til sanktion.
c) Kommissionens forslag til sanktion
100 Kommissionen har med henblik på at opnå større åbenhed offentliggjort to meddelelser om henholdsvis gennemførelsen af traktatens artikel 171 og metoden til beregning af tvangsbøder i henhold hertil. På grund af selve karakteren af nærværende sag skal der ikke foretages en samlet bedømmelse af lovligheden af de kriterier, der er opstillet i disse to dokumenter, men det skal derimod undersøges, om de ovenfor nævnte begrænsninger er blevet overholdt i forbindelse med disse kriteriers anvendelse på den konkrete sag. Det betyder naturligvis ikke, at jeg anser disse meddelelser for ikke at have retsvirkninger. Jeg mener tværtimod, at de binder den institution, de hidrører fra, i tilstrækkelig grad til, at denne rammes af forbuddet mod at handle i strid med egen tidligere praksis, idet en overtrædelse af dette forbud i givet fald vil kunne påberåbes retsligt som et muligt udtryk for princippet om forbud mod forskelsbehandling (34). I øvrigt ville der ikke blive opnået større åbenhed, hvis Kommissionen ikke mente sig bundet af sine egne meddelelser (35).
101
For så vidt angår de samlede forpligtelser, som følger af dommen af 7. april 1992, har Kommissionen i sit indledende forslag krævet følgende:
a) at Den Hellenske Republik pålægges en sanktion
b) at denne sanktion pålægges i form af en tvangsbøde
c) at størrelsen af denne bøde fastsættes til 24 600 EUR pr. dag, regnet fra afsigelsen af dommen og indtil den dato, hvor den sagsøgte medlemsstat fuldt ud har opfyldt den dom, hvorved det blev fastslået, at der forelå traktatbrud.
Dette beløb fremkommer ved at multiplicere den ensartede grundsats (500 EUR) med den karakterkoefficient og den varighedskoefficient, som er valgt (henholdsvis 6 og 2), hvorefter dette resultat til sidst multipliceres med den sats, der tager hensyn til den sagsøgte medlemsstats »betalingsevne« (4,1) (36).
102 Domstolen anmodede skriftligt Kommissionen om at forholde sig til den hypotese, at de enkelte overtrædelser begået af Den Hellenske Republik var selvstændige i forhold til hinanden, og for hver af disse at angive en koefficient for henholdsvis dens karakter og varighed.
103 Kommissionen angav og begrundede i sit svar følgende koefficienter for overtrædelsernes karakter:
- koefficienten 4 for overtrædelsen af artikel 4 i direktiv 75/442 - koefficienten 2 for overtrædelsen af artikel 6 i direktiv 75/442 - koefficienten 1 for overtrædelsen af artikel 5 i direktiv 78/319 - koefficienten 1 for overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319.
Kommissionen fastsatte samme varighedskoefficient for alle overtrædelserne, nemlig 2.
Ved at anvende disse koefficienter på grundsatsen (500) og multiplicere resultatet med faktoren for »betalingsevnen« (4,1) fremkommer et samlet beløb for alle overtrædelserne på 32 800 EUR (37) pr. dag, som - med hensyn til de enkelte forpligtelser - skal betales fra afsigelsen af dommen i nærværende sag, og indtil hver af disse forpligtelser selvstændigt betragtet er opfyldt.
104 Jeg må indrømme, at Kommissionens holdning forbløffer mig. Jeg er ikke enig i Kommissionens udgangspunkt, hvorved der efter angivelsen af en koefficient for henholdsvis karakter og varighed for hver af de tilsidesatte bestemmelser fremkommer et samlet beløb, som er højere end det, som gælder for alle overtrædelserne betragtet som en helhed. Kommissionen har intet anført som begrundelse for denne forskel i resultaterne.
Jeg mener tværtimod, at når opfyldelsen af en dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud, forudsætter, at forskellige forpligtelser, der kan opfyldes uafhængigt af hinanden, overholdes, er det ikke alene muligt, men også ønskeligt, at Kommissionens forslag og Domstolens dom indeholder en angivelse af, hvilken relativ betydning der tillægges hver af disse forpligtelser ved beregningen af sanktionens størrelse. Dette er fuldt ud i overensstemmelse med formålet med sanktionsproceduren, som - hvis jeg må have lov at gentage - er at tilskynde den genstridige medlemsstat til rette sig efter fællesskabsretsordenen. Muligheden for delvis eller gradvis opfyldelse og tilsvarende nedsættelse af bøden falder godt i tråd med dette formål. Desuden vil Domstolen kun have mulighed for at justere den foreslåede sanktion i forhold til de forpligtelser, som den under den retslige procedure har fastslået, er tilsidesat, hvis de forskellige forpligtelser betragtes separat. Endelig vil den omstændighed, at forpligtelserne betragtes enkeltvis, bringe nærværende procedure nærmere på en procedure for fuldbyrdelse af domme, og samtidig fjerne den fra det, som kunne opfattes som en politisk bedømmelse af en medlemsstats adfærd inden for en af Fællesskabets indsatsområder.
105 Jeg mener derfor, at en individuel vurdering af opfyldelsen af hver af de forpligtelser, der følger af den dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud, bør foretrækkes, i det omfang disse forpligtelser har en tilstrækkelig selvstændig karakter til, at de kan opfyldes enkeltvis.
106 Som allerede nævnt mener jeg, at de forpligtelser til at udarbejde planer og programmer, som er omhandlet i artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319, er helt uafhængige i forhold til hinanden i den forstand, at de kan opfyldes selvstændigt. Det samme gælder ikke for de forpligtelser, som følger af artikel 4 i direktiv 74/442 og artikel 5 i direktiv 78/319. Den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald, og herunder giftigt og farligt affald, bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, indebærer nemlig en forpligtelse til at lade disse foranstaltninger være underkastet en plan eller et program (jf. punkt 63 og 78 ovenfor).
107 Dommen af 7. april 1992 kan derfor opfyldes fuldt ud gennem en passende bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald i henhold til planer eller programmer herfor, mens en korrekt udarbejdelse af disse planer eller programmer som selvstændige forpligtelser vil udgøre en delvis opfyldelse.
108 Med hensyn til formen for sanktionen og størrelsen heraf, som »under omstændighederne [er] passende«, gentager jeg, at udgangspunktet nødvendigvis må være Kommissionens forslag, der i givet fald kan underkastes den ovenfor beskrevne begrænsede domstolsprøvelse. Problemet består i nærværende sag i, at Kommissionen har foreslået to beløb. Den har først foreslået en tvangsbøde på 24 600 EUR for Den Hellenske Republiks overtrædelse betragtet som helhed, og dernæst en række tvangsbøder for overtrædelsen af de enkelte bestemmelser, som sammenlagt når op på 32 800 EUR pr. dag.
109 Jeg forstår godt, at Kommissionen kan have foretrukket at anlægge en helhedsvurdering og foreslå en sanktion, som dækker alle de bestemmelser, hvis tilsidesættelse Domstolen har fastslået ved dom. Men jeg forstår ikke, hvorfor summen af de forskellige bøder, som foreslås, når overtrædelserne betragtes individuelt, skal være højere - endda meget højere - end det beløb, som anses for passende i henhold til den første metode som allerede nævnt, begrænser Kommissionen sig i den forbindelse til at nedlægge en principiel påstand (38). Under disse omstændigheder mener jeg, at Kommissionens andet forslag i realiteten udgør en ny vurdering, som - da der ikke er anført nogen begrundelser herfor - må forkastes henset til både princippet om forudsigelighed i forvaltningen og princippet om, at ved valget mellem to passende sanktioner skal den mindst bebyrdende vælges (som udtryk for maksimen om »in dubio, pro libertate«).
110 Jeg skal derfor undersøge Kommissionens forslag om at pålægge en tvangsbøde på 24 600 EUR pr. dag.
111 Kommissionen har beregnet dette beløb på grundlag af følgende kriterier: overtrædelsens karakter, overtrædelsens varighed og en faktor, der afspejler »betalingsevnen«.
Jeg kan ikke se, at valget af disse kriterier på nogen måde kan indebære et åbenbart urigtigt skøn eller tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling. Som anført ovenfor skal Fællesskabets retsinstanser ikke tage stilling til det hensigtsmæssige i at vælge bestemte kriterier eller udtale sig om, hvordan disse skal anvendes i praksis. Hvis dette skete, ville de sætte deres eget skøn i stedet for Kommissionens.
Det er derfor tilstrækkeligt, at Domstolen er overbevist om, at de kriterier, Kommissionen foreslår at anvende, ligesom så mange andre er egnede til at opfylde formålet med artikel 171, stk. 2. I denne forbindelse finder jeg det nødvendigt at præcisere visse forhold - som ikke allerede fremgår af Kommissionens anden meddelelse - vedrørende »egnetheden« af den metode, som Kommissionen har valgt.
112 Hvis det endelige formål med proceduren efter artikel 171, stk. 2, langt fra at straffe en lovovertrædelse er at gennemføre fællesskabsretsordenen, må det umiddelbare mål være hurtigt at overvinde den genstridige medlemsstats modstand ved hjælp af indirekte tvang i form af en økonomisk bod (39). Hvis en sådan tvang skal være effektiv, skal der tages hensyn til den enkelte medlemsstats økonomiske formåen. Det er derfor fuldt ud berettiget at tilpasse sanktionen ved anvendelse af en faktor, der tager hensyn til »betalingsevnen« (40).
113 Den eventuelle forbindelse mellem graden af forsæt hos den sagsøgte medlemsstat (41) og de af Kommissionen valgte kriterier vedrørende varigheden og karakteren af overtrædelsen forekommer svagere. Ingen af Kommissionens to meddelelser giver noget klart svar på, hvorfor man har valgt disse parametre, der har store ligheder med andre parametre, der anvendes inden for strafferetten. Hvis begrundelsen for disse var den samme som for sidstnævnte parametre, måtte de efter min opfattelse erklæres uforenelige med systematikken i artikel 171, stk. 2. Tvangsbøden har nemlig »til formål at nedbryde modstanden mod opfyldelse ved at få skyldneren selv til at opfylde sin forpligtelse (indirekte tvang eller tvangsbøde), hvilket ikke er formålet med sanktionen, der snarere (uafhængigt af dens generelle formål) er prisen for en retsstridig handling, der allerede er begået« (42). Jeg mener dog, at det er muligt at forsvare anvendelsen af disse kriterier, hvis de ikke ses som et udtryk for en graduering af en straf i forhold til overtrædelsens karakter og varighed, men som et udtryk for, hvor presserende det i det enkelte tilfælde relativt set er, at fællesskabsretsordenen genoprettes. Ved at øge tvangsbødens størrelse i forhold til overtrædelsens karakter og varighed ville man med andre ord udtrykke et ønske om, at tempoet, i hvilket dommen opfyldes - som må antages at være direkte proportionalt med bødens størrelse - skal være højere i forbindelse med langvarige tilsidesættelser af vigtige fællesskabsinteresser end i forbindelse med korte overtrædelser af mindre vigtige materielle bestemmelser. Anskuet på denne måde mener jeg, at karakter- og varighedskriterierne er i overensstemmelse med formålet med artikel 171, nemlig at sørge for, at dommen opfyldes hurtigst muligt.
114 Med hensyn til disse kriteriers anvendelse på den konkrete sag har Kommissionen fastsat en koefficient på 6 ud af maksimalt 20 for overtrædelsens karakter og en koefficient på 2 ud af maksimalt 3 for dens varighed. Kommissionens begrundelse herfor er tilstrækkelig og falder inden for rammerne af det skøn vedrørende hensigtsmæssigheden, som den bør kunne råde over, den er ikke udtryk for et åbenbart urigtigt skøn, og den er ikke urimelig i forhold til omstændighederne eller udtryk for forskelsbehandling.
115 Min foreløbige konklusion er derfor, at Kommissionens forslag om at pålægge Den Hellenske Republik en økonomisk sanktion på 24 600 EUR pr. dag med henblik på at opnå opfyldelse af dommen af 7. april 1992 er afpasset efter omstændighederne som omhandlet i traktatens artikel 171, stk. 2.
116 Som jeg allerede tidligere har forklaret, bør der imidlertid i både Kommissionens forslag og Domstolens dom foretrækkes en metode, som gør det muligt enkeltvis at tage stilling til opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktatbrudsdommen, for så vidt som disse har en tilstrækkelig selvstændig karakter til, at de kan opfyldes enkeltvis.
117 I overensstemmelse hermed bør jeg udtale mig om den relative betydning, som skal tillægges de enkelte overtrædelser. I forbindelse hermed vil jeg endnu en gang støtte mig til udtalelsen fra Kommissionen, der skal foretage den vurdering af hensigtsmæssigheden, som denne bedømmelse nødvendigvis indebærer. Kommissionen når i sit forslag til sanktioner for de enkelte overtrædelser frem til et samlet beløb, hvori overtrædelserne af de forskellige bestemmelser har følgende vægt:
- overtrædelsen af artikel 4 i direktiv 75/442: 50% - overtrædelsen af artikel 6 i direktiv 75/442: 25% - overtrædelsen af artikel 5 i direktiv 78/319: 12,5% - overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319: 12,5%.
Udtrykt i EUR pr. dag giver dette følgende resultat:
- for overtrædelsen af artikel 4 i direktiv 75/442: 12 300 - for overtrædelsen af artikel 6 i direktiv 75/442: 6 150 - for overtrædelsen af artikel 5 i direktiv 78/319: 3 075 - for overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319: 3 075.
118 Jeg mener også her, at Kommissionens begrundelse for, at den har tildelt de enkelte overtrædelser den pågældende vægt, falder inden for rammerne af dens vide skønsbeføjelse på dette område, undtagen med hensyn til overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319. I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne nemlig udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Som jeg tidligere har forklaret, kræver artikel 5 i samme direktiv, ved at pålægge en forpligtelse til at bortskaffe dette affald, at dette sker i overensstemmelse med et program. Ud fra denne synsvinkel indebærer opfyldelsen af forpligtelsen i henhold til artikel 5 nødvendigvis, at forpligtelsen i henhold til artikel 12 opfyldes. Det forekommer at stride mod al logik at tildele henholdsvis helheden og en del af helheden samme vægt. Den vægt, der er tildelt overtrædelsen af forpligtelsen til at udfærdige programmer for behandling af giftigt affald, bør derfor mindskes, således at der opnås samme forhold som det, der er fastsat for så vidt angår artikel 4 og 6 i direktiv 74/442, dvs. fra det hele til det halve. Overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319 skal derfor i stedet for 12,5% tildeles en vægt på 6,25%. For at undgå reformatio in pejus skal den mindre vægt, der nu tillægges denne overtrædelses karakter, afspejles i en forholdsmæssig nedsættelse af det samlede bødebeløb. Beløbet på 24 600 EUR pr. dag skal sættes ned med 6,25% svarende til 1 537,50 EUR pr. dag. Det medfører følgende korrektion:
- for overtrædelsen af artikel 12 i direktiv 78/319: 1 537,50.
119 Som følge af selve reglerne for den deduktive slutningsmåde mener jeg desuden, at kun sanktionerne vedrørende forpligtelserne til at bortskaffe affald (artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319) skal pålægges, idet disse forpligtelser som nævnt omfatter forpligtelserne til at udfærdige planer og programmer (artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319). Sanktionerne vedrørende sidstnævnte forpligtelser vil have en rent abstrakt karakter i den forstand, at de vil kunne bruges til at beregne den nedsættelse, der bør indrømmes i tilfælde af delvis opfyldelse, dvs. hvis den sagsøgte stat udfærdiger planer og programmer, men ikke formår at bortskaffe affaldet i overensstemmelse med disse. Heraf følger det, at den tvangsbøde, som skal pålægges, bør bestå af følgende beløb:
- for overtrædelsen af artikel 4 i direktiv 75/442: 12 300 - for overtrædelsen af artikel 5 i direktiv 78/319: 3 075,
idet der er mulighed for en nedsættelse på 6 150 EUR pr. dag i tilfælde af delvis opfyldelse af de forpligtelser, der følger af artikel 6 i direktiv 75/442, og på 1 537,50 pr. dag i tilfælde af en eventuel delvis opfyldelse af de forpligtelser, der følger af artikel 12 i direktiv 78/319.
120 Jeg foreslår således, at Den Hellenske Republik pålægges en tvangsbøde på 15 375 EUR pr. dag regnet fra meddelelsen af Domstolens dom og til dommen af 7. april 1992 fuldt ud er opfyldt.
V - Sagens omkostninger
121 Da sagsøgeren ifølge mit forslag i det hele må gives medhold i sagen, følger det, at Den Hellenske Republik i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, bør tilpligtes at betale sagens omkostninger.
VI - Forslag til afgørelse
122 Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at
1) fastslå, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt dommen af 7. april 1992 (sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland), idet den fortsat tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler den til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at affald og giftigt og farligt affald bliver bortskaffet i Chania-området, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, og til for dette område at udfærdige planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald
2) pålægge Den Hellenske Republik en tvangsbøde på 15 375 EUR pr. dag regnet fra datoen for meddelelsen af dommen i nærværende sag og til overtrædelserne bringes til ophør
3) dømme Den Hellenske Republik til at betale sagens omkostninger.
(1) - Direktiv af 15.7.1975 (EFT L 194, s. 39).
(2) - Direktiv af 20.3.1978 (EFT L 84, s. 43).
(3) - EFT C 242, s. 6.
(4) - EFT C 63, s. 2.
(5) - Sml. I, s. 2509.
(6) - Jf. punkt 4 i første meddelelse (punkt 13 ovenfor).
(7) - Ved anvendelse af termen sanktion - i videre forstand - fastlægges karakteren af dette instrument ikke på forhånd.
(8) - N. Alcalá-Zamora y Castillo: Cuestiones de terminología procesal, México, 1972, s. 54, citeret af S. Aragoneses Martínez: Las »astreintes«, Madrid, 1985, s. 17.
(9) - Ud over at nævne, at den ikke fralægger sig muligheden for at anmode om idømmelse af et fast beløb.
(10) - Alcalá-Zamora supplerer sin definition med at udtale, at tvangsbøden »også kan udgøres af et bestemt beløb, som skyldneren skal betale for hver overtrædelse«.
(11) - I de retssystemer, der er påvirket af angelsaksisk ret, anvendes begrebet »contempt of court«, der - selv om det forfølger tilsvarende mål - klart hører hjemme i strafferetlig sammenhæng, idet det er idømmelsen af straf for den manglende overholdelse af retsafgørelser, som et angreb mod den retslige myndighed, der er sat i forgrunden.
(12) - Jf. eksempelvis den dom, der er citeret i Entscheidungen der Oberlandesgerichte in Zivilsachen, 1982, s. 102 ff., samt E. Göhler: Das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch, Neue juristische Wochenschrift, 1974, s. 825 ff., særlig s. 826.
(13) - Sikkerhedsrådet har på tilsvarende vis beføjelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger i tilfælde af, at en dom fra Den Internationale Domstol ikke efterleves (artikel 94 i De Forenede Nationers charter).
(14) - Som ændret ved protokol nr. 11 af 11.3.1994.
(15) - Rådets direktiv om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald (EFT L 78, s. 32).
(16) - Rådets direktiv om farligt affald (EFT L 377, s. 20).
(17) - Fjerde betragtning til direktiv 91/689.
(18) - Jf. f.eks. dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, præmis 31.
(19) - Samme dom.
(20) - Ifølge oplysningerne i den klage, som blev indgivet den 22.9.1987, og som den græske regering aldrig har bestridt rigtigheden af. Indholdet af klagen er gengivet i retsmøderapporten i sag C- 45/91 (nævnt ovenfor, Sml. 1992 I, s. 2510).
(21) - Og som meget betegnende har titlen »Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos« (Indvirkning på miljøet af ukontrolleret forbrænding af fast affald i Kouroupitos).
(22) - Den Hellenske Republiks Lovtidende II, nr. 1016 B af 17.11.1997.
(23) - Dom af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3301, præmis 16.
(24) - Sag 14/81, Sml. s. 749, præmis 28.
(25) - EFT L 291, s. 1.
(26) - Som svarer til proceduren efter traktatens artikel 169 bortset fra, at Kommissionen i den begrundede udtalelse skal præcisere, »på hvilke punkter« den sagsøgte medlemsstat ikke har efterkommet den første dom.
(27) - Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT L 19, s. 16), som er genstanden for sag C-197/98, Kommissionen mod Grækenland, som også vedrører en procedure efter artikel 171.
(28) - Set ud fra et rent juridisk synspunkt har den manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen nemlig altid samme karakter, idet der så at sige er tale om manglende overholdelse af en bindende beslutning (jf. herved punkt 3.1, første afsnit, i anden meddelelse, punkt 14 ovenfor).
(29) - Jeg mener ikke, at det i denne forbindelse skal tillægges større betydning, at artikel 228 EF tilsyneladende kræver, at Kommissionen angiver pålæggelsen af en sanktion. Under alle omstændigheder kræver en sådan fortolkning af teksten blot, at Kommissionen foreslår en symbolsk sanktion.
(30) - Jf. særlig dom af 13.7.1966, forenede sager 56/64 og 58/64, Consten og Grundig mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 245, org. ref.: Rec. s. 429, af 22.1.1976, sag 55/75, Balkan-Import Export, Sml. s. 19, præmis 8, af 14.7.1983, sag 9/82, Øhrgaard og Delvaux mod Kommissionen, Sml. s. 2379, præmis 14, af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 24 og 25, og af 5.5.1998, sag C-157/96, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 2211, præmis 39.
(31) - Jf. tilsvarende punkt 1, andet afsnit, i Kommissionens anden meddelelse, punkt 14 ovenfor.
(32) - Jf. blandt mange andre dom af 8.4.1992, sag C-256/90, Mignini, Sml. I, s. 2651, præmis 16.
(33) - Jf. f.eks. dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 67.
(34) - Dette har Domstolen fastslået i forbindelse med forvaltningssager. Jf. bl.a. dom af 30.1.1974, sag 148/73, Louwage mod Kommissionen, Sml. s. 81, præmis 12, og af 29.3.1984, sag 25/83, Buick mod Kommissionen, Sml. s. 1773, præmis 15.
(35) - Jf. i samme retning vedrørende statsstøttepolitikken Th. Jestaedt og U. Häsemeyer: »Die Bindungswirkung von Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien im EG-Beihilfenrecht«, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1995, s. 787 ff.
(36) - 500 x 6 x 2 x 4,1 = 24 600.
(37) - - Artikel 4 i direktiv 75/442: 500 x 4 x 2 x 4,1 = 16 400
- Artikel 6 i direktiv 75/442: 500 x 2 x 2 x 4,1 = 8 200
- Artikel 5 i direktiv 78/319: 500 x 1 x 2 x 4,1 = 4 100
- Artikel 12 i direktiv 78/319: 500 x 1 x 2 x 4,1 = 4 100.
(38) - Kommissionen anfører i sit skriftlige svar på Domstolens spørgsmål, at »den fremgangsmåde, hvorefter der i givet fald foreslås karakter- og varighedskoefficienter for hver af de bestemmelser, der er overtrådt, vil - hvis flere direktiver eller bestemmelser er tilsidesat - føre til beløb, der sammenlagt vil udgøre en ret anseelig bøde«.
(39) - Jf. i denne retning J. Díez-Hochleitner: »La respuesta del T.U.E. al incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia por los Estados miembros«, Revista de instituciones europeas, 1993, s. 837-899, særlig s. 879.
(40) - Selv om det vækker undren, at der ved beregningen af de enkelte medlemsstaters »betalingsevne« er taget hensyn til det antal stemmer, den pågældende medlemsstat råder over i Rådet (jf. punkt 4 i Kommissionens anden meddelelse, punkt 14 ovenfor).
(41) - Begrebet »forsæt« har altid metaforisk betydning, når det bruges om en medlemsstat. Et traktatbrud, som de centrale myndigheder i en stat ikke har ansvaret for, vil således fortsat anses for et tilfælde af »forsætligt traktatbrud« fra denne stats side.
(42) - E. García de Enterría og T.-R. Fernández: Curso de derecho administrativo, vol. I, Madrid, 1989, s. 743.