61991CV0002_SV
Domskäl
Domslut
Domskäl
EG-domstolen har från Europeiska gemenskapernas kommission erhållit en begäran om yttrande enligt artikel 228.1 andra stycket i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, som kom in till domstolens kansli den 21 augusti 1991. Nämnda bestämmelse har följande lydelse:
"Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får på förhand inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i detta fördrag. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel 236."
I - Ändamålet med begäran om yttrande
Kommissionen har med sin begäran önskat få ett yttrande från domstolen över huruvida Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 170 om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet (nedan kallad konventionen) är förenlig med EEG-fördraget
och
närmare
bestämt
över huruvida gemenskapen är behörig att tillträda konventionen och vilka följder detta skulle få för medlemsstaterna.
Konvention nr 170 antogs den 25 juni 1990 av ILO-konferensen vid dess 77:e möte.
II - Förfarandet
Begäran om yttrande har i enlighet med artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler delgivits rådet och medlemsstaterna. Skriftliga yttranden har ingivits av kommissionen och rådet samt av regeringarna i Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Nederländerna och Förenade kungariket.
Kommissionen har genom en skrivelse som
kom
in
till domstolens kansli den
30 april 1992 svarat på en skriftlig fråga från domstolen. Kommissionen, rådet och ovan nämnda regeringar samt Belgiens regering har hörts vid det offentliga sammanträdet i domstolen den 30 juni 1992.
Domstolen har i enlighet med artikel 108.2 i rättegångsreglerna hört generaladvokaterna inom stängda dörrar den 23 oktober 1992.
III - ILO
ILO grundades 1919 i avsikt att förbättra arbetsförhållandena och främja social rättvisa. Förenta Nationernas medlemsstater kan upptas som medlemmar i organisationen, som är ett särskilt FN-organ, liksom andra stater i enlighet med villkoren i ILO:s stadga. ILO:s organ är allmänna konferensen, som består av företrädare för medlemmarna, (nedan kallad konferensen), styrelsen och internationella arbetsbyrån, (nedan kallad arbetsbyrån). Konferensen, som är ILO:s högsta organ, har som främsta uppgift att anta förslag i form av internationella konventioner eller rekommendationer. Dess verksamhet är uppbyggd på en trepartsstruktur: varje medlem representeras av fyra personer, varav två företräder regeringen och de övriga två arbetsgivarna respektive arbetstagarna i den aktuella staten. Varje ombud äger rätt att rösta individuellt i alla frågor som handläggs av konferensen (artikel 4.1 i ILO-stadgan).
Antagandet av konventioner och rekommendationer sker enligt ett visst förfarande, där de viktigaste stegen är följande: När ILO:s styrelse beslutar att ta upp fastställandet av normer för ett visst område på konferensens dagordning utarbetar internationella arbetsbyrån en rapport utifrån medlemsstaternas svar på det frågeformulär som dessförinnan utsänts till dem. Rapporten diskuteras vid en första behandling vid konferensens årliga möte. Om det beslutas att en konvention eller rekommendation skall antas utarbetar internationella arbetsbyrån ett utkast som föreläggs regeringarna för yttrande. För att en konvention eller rekommendation skall kunna godkännas erfordras en majoritet av två tredjedelar av de närvarande ombudens röster (artikel 19.2 i ILO-stadgan) och endast medlemsstater kan ratificera en konvention (artikel 19.5 d).
Medlemsstaterna skall förelägga behöriga nationella myndigheter de rättsakter som beslutats (konventioner eller rekommendationer) för genomförande och underrätta arbetsbyråns generaldirektör om vilken eller vilka myndigheter som anses behöriga och om de åtgärder som dessa vidtagit (artiklarna 19.5 b och c samt 19.6 b och c i ILO-stadgan).
Enligt bestämmelserna i konferensens arbetsordning och ILO:s konvention nr 144 om samråd på trepartsbasis för att främja genomförandet av internationella arbetsnormer, som antogs av konferensen den 2 juni 1976, skall samråd ske både med arbetsgivar- och arbetstagarsidan bl.a. för att dessa skall kommentera regeringarnas svar på de frågeformulär som tillställs dem (artikel 39.1 i konferensens arbetsordning och artikel 5.1 a i konvention nr 144), regeringarnas synpunkter på de utkast till texter som skall behandlas på konferensen (artikel 39.6 i konferensens arbetsordning) och de förslag som föreläggs behöriga myndigheter i enlighet med artikel 19 ovan (artikel 5.1 b i konvention nr 144).
ILO:s stadga innehåller dessutom bestämmelser om ett förfarande för att övervaka hur medlemsstaterna genomför de konventioner som de ingått. Arbetsmarknadens parter deltar i förfarandet (artiklarna 22-34 i ILO-stadgan).
Av artikel 19.8 i ILO-stadgan framgår slutligen att "i intet fall skall konferensens antagande av någon konvention eller rekommendation, eller medlems ratificering av konventionen betaga därav berörda arbetare de förmånligare villkor, som genom lag, skiljedom, sedvänja eller avtal må ha blivit dem tillförsäkrade".
IV - Gemenskapens deltagande i förhandlingar om ILO-konventioner
Gemenskapen är inte medlem av ILO men har observatörsstatus och frågan om den kan delta i förhandlingar om konventioner som ingås inom ramen för ILO uppkom första gången i samband med konvention nr 153 om arbets- och vilotider (transport på väg) (1977-1979). Detta område täcktes då av rådets förordning (EEG) nr 543/69 av den 25 mars 1969 om harmonisering av vissa sociala bestämmelser rörande transporter på väg (EGT L 77, s. 49, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). För att underlätta för gemenskapen att delta i de olika överläggningarna hade arbetsbyrån utarbetat ett arbetsdokument till konferensen. De lösningar som föreslogs i dokumentet kunde emellertid inte accepteras av vissa medlemsstater på grund av reaktionerna från arbetsmarknadens parter, som befarade att deras eget inflytande på konferensen därigenom skulle försvagas.
Detta dokument, som utarbetades av arbetsbyråns styrelse den 12 februari 1981, kompletterades med ett annat dokument daterat den 31 januari 1989. Dessa två dokument innehöll i huvudsak, såvitt gäller förhandlingarna, att gemenskapens medlemsstater kunde ge kommissionen fullmakt att föreslå ändringar för deras gemensamma räkning, att den myndighet som avses i artikel 19 i ILO-stadgan skulle kunna vara rådet och slutligen, vad gäller ratificering, att sådan skulle kunna ske genom ett uttalande av gemenskapen härom, förutsatt att alla medlemsstaterna dessförinnan meddelat att de bekräftade att denna åtgärd skulle gälla som en ratifikation av de tolv staterna.
I dokumenten görs även en hänvisning till fullgörandet av de åtaganden som gjorts av medlemsstater som ratificerat en konvention. Det anges härvid att endast medlemsstaterna kan göras ansvariga för underlåtenhet att fullgöra dessa åtaganden, även om överträdelsen av bestämmelserna i en sådan konvention beror på en gemenskapsåtgärd som antagits genom majoritetsbeslut.
Frågan om gemenskapens behörighet visavi ILO kom upp igen under utarbetandet av konvention nr 162 om säker användning av asbest) (1983-1986), vilket är ett område som omfattas av fyra gemenskapsdirektiv. Utan att ifrågasätta gemenskapens behörighet ansåg vissa medlemsstater att ILO-stadgan inte tillät gemenskapen att delta i konferensen och rådet beslutade därför att gemenskapen och dess medlemsstater skulle presentera gemenskapens erfarenheter på de aktuella områdena utifrån relevanta gemenskapsdirektiv. Kommissionen väckte talan om ogiltigförklaring av rådets beslut med åberopande av att det stred mot artikel 228 i EEG-fördraget. Den återkallade emellertid sin talan sedan rådet den 22 december 1986 antagit ett beslut som enligt kommissionen medförde en i stort sett tillfredsställande lösning på frågan om gemenskapens deltagande i ILO:s överläggningar.
Detta beslut, som fattades i samförstånd med kommissionen, gäller endast fall som omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet. Enligt beslutet skall förfarandet med samråd på trepartsbasis enligt konvention nr 144 respekteras fullt ut liksom arbetsmarknadsparternas oberoende ställning. Däri föreskrivs även att gemenskapens svar på ILO:s frågeformulär skall antas av rådet efter förslag från kommissionen och att därvid hänsyn skall tas till samråd med arbetsmarknadens parter. När det gäller förberedelserna inför en första behandling av ett utkast till konvention skall kommissionen föreslå rådet att anta ett beslut om förhandlingsmandat för kommissionen och att ge den direktiv härför. Vid konferensen för kommissionen gemenskapens talan och agerar där i nära samråd med medlemsstaterna. Medlemsstaternas företrädare behåller sin yttranderätt under konferensens plenarsession.
När kommissionen i juli 1988 i enlighet med ovannämnda rådsbeslut av den 22 december 1986 anmodade medlemsstaterna att besvara ILO:s frågeformulär rörande konvention nr 170 ifrågasatte flera medlemsstater gemenskapens exklusiva behörighet på området. Som en följd härav sände medlemsstaterna sina svar direkt till ILO, och hindrade på så vis att svaren ingavs på gemenskapsnivå. Kommissionen ansåg inte att det förelåg någon tveksamhet beträffande gemenskapens exklusiva behörighet och begärde i skrivelse av den 12 maj 1989 till rådet att den skulle få förhandlingsmandat för konvention nr 170.
Den 30 november 1989 beslutade rådet att kommissionen skulle föra gemenskapens talan under dessa förhandlingar men i nära samarbete med medlemsstaterna.
Dessa
behöll
sin yttranderätt
rörande frågor som föll inom den nationella behörigheten. Beslutet innehöll förfaranderegler för att lösa tvister som skulle kunna uppstå. Rådet accepterade även i beslutet att ompröva sitt beslut av den 22 december 1986 och att vid behov, i samförstånd med kommissionen, komplettera beslutet med bestämmelser för fall av gemensam behörighet för gemenskapen och medlemsstaterna, liksom med bestämmelser avsedda att undvika de svårigheter som kunde uppkomma på grund av ILO:s stadga eller praxis.
Sedan konvention nr 170 hade antagits, förklarade kommissionen i skrivelse till rådet att medlemsstaterna enligt dess uppfattning var skyldiga att underrätta arbetsbyråns generaldirektör att behöriga myndigheter i den mening som avses i artikel 19.5 c i ILO-stadgan i detta fall var gemenskapens institutioner. I samband härmed vägrade flera nationella delegationer i rådet att acceptera att gemenskapen hade exklusiv behörighet att tillträda konventionen.
F - Innehållet i konventionen
Konvention nr 170 avses skydda arbetstagare mot skadliga effekter av användningen av kemiska produkter på arbetsplatsen.
Konventionen är indelad i sju delar.
I del I fastställs konventionens tillämpningsområde. Den är tillämplig på alla områden av arbetsmarknaden där kemiska produkter används (artikel 1.1). Stater som har ratificerat konventionen kan emellertid undanta vissa branscher, företag eller produkter från tillämpningen av konventionen eller vissa bestämmelser i denna. Sådant undantag skall föregås av samråd med de berörda mest representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna (artikel 1.2).
I del II anges de allmänna principerna. Enligt artiklarna 3 och 4 åläggs medlemsstaterna att samråda med de ovan nämnda organisationerna om vilka åtgärder som skall vidtas för att genomföra konventionens bestämmelser (artikel 3) respektive för att utforma, genomföra och periodiskt se över en samlad politik för säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet. Om det är motiverat av säkerhets- och hälsoskäl skall, enligt artikel 5, "behörig myndighet ha befogenhet att förbjuda eller begränsa användningen av vissa farliga kemiska produkter eller att kräva såväl anmälan som tillstånd i förväg innan sådana kemiska produkter används.
Del III handlar om klassificering av kemiska produkter och fastställer regler för transport, etikettering och märkning, utarbetande av varuinformationsblad som skall tillhandahållas arbetsgivare, och leverantörers ansvar på detta område (artiklarna 6, 7, 8 och 9).
I del IV definieras arbetsgivares ansvar för identifiering av kemiska produkter (etikettering, märkning och användning av varuinformationsblad för produkterna), överföring av produkterna till andra behållare eller annan utrustning och arbetstagares exposition för farliga kemiska produkter (artiklarna 10-12). Arbetsgivare skall vidta lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagare mot risker som är förbundna med användningen av farliga kemiska produkter och minimera riskerna vid destruering av kemiska produkter som inte längre behövs (artiklarna 13 och 14). Arbetsgivarna skall slutligen informera sina arbetstagare och instruera och utbilda dem med avseende på användning av kemiska produkter i arbetslivet (artiklarna 15 och 16).
I del V anges arbetstagarnas skyldigheter att samarbeta med sina arbetsgivare i samband med arbetsgivarnas fullgörande av sitt ansvar och att iaktta alla förfaranden och rutiner som rör säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet. Arbetstagarna skall även vidta alla rimliga åtgärder för att eliminera eller minska risker för sig själva och andra i samband med sådan användning (artikel 17).
Del VI handlar om arbetstagares och arbetstagarrepresentanters rättigheter. Enligt konventionen skall arbetstagare ha rätt att avlägsna sig från en fara i samband med användning av kemiska produkter, när de har skälig anledning att tro att det föreligger en överhängande och allvarlig risk för deras hälsa eller säkerhet, och de skall omedelbart underrätta sin överordnade om detta. Arbetstagare som utnyttjar denna rättighet eller andra rättigheter enligt konventionen skall skyddas mot orättmätiga påföljder. De skall även ha rätt till uppgifter som gör det möjligt att identifiera kemiska produkter som används i arbetslivet, information om deras farliga egenskaper, försiktighetsåtgärder samt utbildning, information som ges på etiketter och genom märkning och slutligen varuinformationsblad samt annan information som skall bevaras enligt konventionen (artikel 18).
I del VII fastställs exporterande staters ansvar. När användningen av farliga kemiska produkter helt eller delvis är förbjuden i arbetslivet av säkerhets- och
hälsoskäl i en exporterande medlemsstat, skall den exporterande medlemsstaten underrätta varje importerande land om detta och orsakerna till förbudet (artikel 19).
I artikel 20 och följande artiklar i konventionen behandlas förfarandefrågor, särskilt förfaranden för ratifikation, underrättelse och ändring.
VI - Sammanfattning av de skriftliga yttranden som ingivits av institutionerna och av medlemsstaternas regeringar
A - Fråga om upptagande till prövning
Den tyska regeringen har anfört att begäran om yttrande bör avvisas eftersom det andra stycket i artikel 228.1 i fördraget endast gäller avtal som är avsedda att ingås av gemenskapen. Så är inte fallet här, eftersom gemenskapen inte är medlem i ILO och endast organisationens medlemsstater kan ratificera konventioner enligt artikel 19.5 d i ILO:s stadga.
Den tyska regeringen anser även att ILO:s struktur, som bygger på en trepartsprincip, hindrar gemenskapen från att tillträda konvention nr 170. Den har härvid pekat på att samråden med arbetsmarknadens parter enligt grundtanken i ILO-stadgan och i konvention nr 144 måste vara verksamma, eftersom syftet med sådana samråd är att ge dessa möjlighet att utöva inflytande på de nationella regeringarna. Detta inflytande skulle minska om deras ställningstagande måste delges gemenskapens institutioner via respektive regering. Den har även hänvisat till ett antal praktiska problem, bl.a. att svaren på frågeformulären måste ges in inom mycket korta tidsfrister och att företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte längre skulle kunna beakta förslag från arbetsmarknadens parter. Slutligen skulle dessa representanters inflytande minska vid konferensen eftersom kommissionens företrädare inte skulle vara lika politiskt mottagliga som företrädarna för medlemsstaternas regeringar, som har regelbunden kontakt med sina arbetsmarknadsparter.
Även den nederländska regeringen har hävdat att begäran om yttrande skall avvisas på den grunden att konvention nr 170 inte är ett avtal mellan gemenskapen och en eller flera stater eller en internationell organisation. Gemenskapen kan dessutom inte tillträda konvention nr 170 eftersom den inte är medlem av ILO. Den har emellertid vidgått att domstolen med en vid tolkning av artikel 228 skulle kunna ta upp begäran om ett yttrande till behandling i sak.
B - Sakfrågan
1. Kommissionen och den grekiska regeringen har anfört att gemenskapen är ensam behörig att tillträda konvention nr 170.
Kommissionen har härvid hänvisat till punkterna 17 och 22 i domstolens dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70 kommissionen mot rådet, det s.k. AETR-målet ( Rec. 1971 s. 263) där det slås fast att
"... när gemenskapen har antagit gemensamma regler - oavsett form - för genomförandet av en i fördraget föreskriven gemensam politik, skall medlemsstaterna inte längre anses ha rätt ... att ingå avtal med tredje land om förpliktelser som kan inverka på dessa bestämmelser.
...
Dessa två bestämmelser betraktade tillsammans ger vid handen att, så snart som gemenskapen har antagit regler för förverkligandet av fördragets mål, kan medlemsstaterna inte utanför ramen för de gemensamma institutionerna åta sig förpliktelser som kan inverka på nämnda regler eller ändras deras räckvidd."
Enligt kommissionen kan de förpliktelser som medlemsstaterna åtagit sig enligt ILO:s konventioner inverka på de gemensamma regler som antagits på grundval av artikel 118a i fördraget i den mening som avses i rättsfallet. Kommissionen har även tillfogat att denna risk inte elimineras av att gemenskapens bestämmelser på området, liksom ILO-konventionernas, har karaktären av minimikrav.
Som svar på domstolens fråga härom har kommissionen anfört att den enhetliga och gradvisa förbättringen av arbetsmiljövillkoren för alla arbetstagare i gemenskapen, som avses i artikel 118a, svårligen kan förenas med medlemsstaternas internationella förpliktelser. Detta skulle leda till att det inom gemenskapen samtidigt skulle finnas en gemenskapsrätt samt enskilda säravtal, vilket skulle skada gemenskapslagstiftarens autonomi.
Kommissionen har härvid anfört att det inte alltid skulle vara möjligt eller önskvärt att anpassa bestämmelser som grundas på artikel 118a till bestämmelserna i ILO:s konventioner, bl.a. beroende på att man enligt artikel 118a.2 skall undvika den typ av vittgående ålägganden på små och medelstora företag som genomförandet av sådana konventioner skulle kunna medföra.
Kommissionen har vidare anfört att medlemsstaterna på grund av sina förpliktelser gentemot ILO skulle kunna få svårt att anta bestämmelser som är mera anpassade till de särskilda sociala och teknologiska förhållandena i gemenskapen. Kommissionen hänvisar i detta sammanhang till att ILO-konventioner endast kan sägas upp vart tionde år.
Enligt kommissionen är gemenskapen ensam behörig att ingå ett internationellt avtal endast i de fall gemenskapsrätten i huvudsak täcker avtalsområdet. I detta fall förhåller det sig så, eftersom det område som regleras av konvention nr 170 redan täcks av ett flertal direktiv, som inte antagits enbart på grundval av artikel 118a utan även på artiklarna 100 och 100a i fördraget.
Den skyldighet att samråda med arbetsmarknadens parter som följer av artikel 3 i konvention nr 170 utgör enligt kommissionens uppfattning en förfaranderegel som gemenskapen garanterar kommer att beaktas. För övrigt rådfrågas alltid ett trepartssammansatt organ, rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor (inrättad genom rådets beslut 74/325/EEG av den 27 juni 1974 - EGT L 185, s. 15; svensk specialutgåva ......) i samband med utarbetandet av gemenskapsåtgärder på det område som täcks av konventionen. Enligt kommissionens bedömning rör de bestämmelser i konvention nr 170 som inte regleras i gemenskapsrätten underordnade frågor i förhållande till säkerheten i arbetslivet.
Kommissionen har avslutningsvis anfört att för den händelse gemenskapen skulle möta svårigheter att utöva sin exklusiva behörighet inom ILO har medlemsstaterna en skyldighet att agera gemensamt för gemenskapens räkning och i dess intresse.
Även den grekiska regeringen anser att gemenskapen ensam har behörighet att tillträda konvention nr 170. Den har anfört att konventionens samtliga bestämmelser gäller skyddet av arbetstagare, vilket utgör föremålet för artikel 118a i EEG-fördraget och som redan lett till att tolv direktiv antagits. Den grekiska regeringen anser emellertid att domstolen bör granska de allmänna formerna för ingående och ratificering av ILO-konventioner och särskilt frågan om gemenskapen kan utarbeta, underteckna, godkänna och ratificera dessa konventioner i medlemsstaternas namn.
Rådet samt de tyska, spanska, danska, franska, irländska, nederländska och belgiska regeringarna har ansett att det föreligger delad behörighet för gemenskapen och medlemsstaterna att tillträda konvention nr 170.
Som stöd för att gemenskapen inte ensam har behörighet på området har de tyska, spanska och irländska regeringarna anfört att de punkter i domen i AETR-målet ovan som åberopats av kommissionen endast gäller under förutsättning att kommissionen agerar inom ramen för ett gemensamt politikområde. Så är emellertid inte fallet i fråga om de bestämmelser som antagits på grundval av artikel 118a. Sociala frågor faller i huvudsak fortfarande under medlemsstaternas behörighet.
Den spanska regeringen har för sin del anfört att de direktiv som antagits i enlighet med artiklarna 100 och 100a inte kan åberopas som grund i förevarande fall, eftersom dessa avser andra mål och områden än de socialpolitiska.
Enligt rådet och de danska, franska, nederländska och belgiska regeringarna kan de bestämmelser som antas på grundval av artikel 118a inte påverkas, i den mening som avses i domen i AETR-målet, av en ILO-konvention som medlemsstaterna ingår på ett område som täcks av dessa bestämmelser. De har härvid anfört att dessa utgör minimiregler (artikel 118a.3), liksom bestämmelserna i ILO-konven-tionerna (artikel 19.8 i ILO-stadgan). Gemenskapsbestämmelserna kan således endast påverkas om gemenskapen skulle besluta att införa mindre långtgående bestämmelser än de internationella och detta utan att ge medlemsstaterna möjlighet att anta längre gående skyddsregler. Detta skulle emellertid med hänsyn till ordalydelsen i artikel 118a.3 inte kunna inträffa på detta område.
Enligt rådet och den tyska och den danska regeringen har gemenskapen under alla omständigheter ingen behörighet att åta sig förpliktelser på områden som omfattas av trepartssamrådet i artiklarna 3 och 4 i konvention nr 170. Där har medlemsstaterna exklusiv behörighet.
Enligt rådet gäller detta även för skyldigheten att enligt artikel 4 i konventionen utforma en samlad politik för säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet samt i fråga om genomförandet av artikel 5, dvs. tilldelningen av befogenheter som avses i den bestämmelsen för de behöriga nationella myndigheterna.
Förenade kungarikets regering har framfört att gemenskapens behörighet på det socialpolitiska området skiljer sig från dess behörighet på det transportpolitiska området, som behandlades i domen i AETR-målet, och att karaktären av de bestämmelser som beslutas i enlighet med artikel 118a (minimiregler) inte ger gemenskapen en extern behörighet. Endast artikel 235 skulle kunna ge en sådan behörighet på detta område.
Den franska regeringen slutligen har anfört att endast medlemsstaterna är behöriga att tillträda konvention nr 170 i syfte att skydda de utomeuropeiska ländernas eller territoriernas intressen, eftersom konventionens tillämpningsområde faller utanför EEG-fördragets associeringsordning.
De danska, spanska, franska, irländska och nederländska regeringarna har uppmärksammat domstolen på att ILO:s uppbyggnad och verksamhetssätt försvårar för gemenskapen att utöva sin behörighet att tillträda en konvention inom ramen för den organisationen. Deras inställning kan sammanfattas enligt följande.
Gemenskapen har endast observatörsstatus. Även om den kan delta i överläggningar har den inte rösträtt enligt ILO:s stadga (artikel 12.2). Som framgår av artikel 15.5 d i samma stadga kan dessutom endast medlemsstaterna ratificera en ILO-konvention. Den irländska regeringen har härvid anfört att frågan om medlemsstaterna med giltig verkan kan överlåta befogenheter på gemenskapen att för deras räkning ratificera en ILO-konvention ger upphov till vissa folkrättsliga problem, närmare bestämt frågan om var ansvaret skall utkrävas om medlemsstaterna inte fullgör sina åtaganden.
ILO:s verksamhetssätt, som bygger på en trepartsstruktur, utgör likaså ett hin-
der för gemenskapen att utöva en exklusiv behörighet. De argument som anförts i samband härmed sammanfaller i sak med dem som framförts av den tyska regeringen angående frågan om begäran kan tas upp till prövning.
Slutligen har vissa regeringar anfört att det förfarande som kommissionen skall använda för att tillträda en ILO-konvention, och som fastlagts i rådets ovan angivna beslut av den 22 december 1986 och den 30 november 1989, förutsätter för sin tillämpning ett godkännande från ILO:s organ, vilket ännu inte har givits.
Domstolens ställningstagande
I - Tillåtligheten av begäran om yttrande
1 Den tyska regeringen har anfört att kommissionens begäran om yttrande enligt artikel 228.1 i fördraget bör avvisas och den nederländska regeringen har också ställt sig tvekande till att begäran kan tas upp till prövning. Enligt regeringarna i fråga är syftet med förfarandet enligt artikel 228.1 endast att pröva om ett avtal som gemenskapen och en eller flera stater eller en internationell organisation har för avsikt att ingå är förenligt med bestämmelserna i fördraget. Ifrågavarande begäran gäller emellertid gemenskapens behörighet att tillträda en konvention som endast kan ratificeras av ILO:s medlemsstater men inte av gemenskapen, vilken inte är medlem i den internationella organisationen i fråga.
2 Detta argument kan inte godtas.
3 Det skall i detta hänseende framhållas att enligt domstolens fasta rättspraxis (yttrande 1/75 av den 11 november 1975, Rec. s. 1355, yttrande 1/76 av den 26 april 1977, Rec. s. 741, avgörande 1/78 av den 14 november 1978, meddelat i enlighet med artikel 103 i Euratomfördraget, Rec. s. 2151, och yttrande 1/78 av den 4 oktober 1979, Rec. s. 2871) gör förfarandet i artikel 228 och i artikel 103 i Euratomfördraget det möjligt att ta ställning till varje fråga om ett tilltänkt avtals förenlighet med bestämmelserna i fördraget, bl.a. frågan huruvida ingåendet av ett sådant avtal omfattas av gemenskapens behörighet eller inte. Denna tolkning bekräftas av artikel 107.2 i rättegångsreglerna.
4 Härav följer att begäran om yttrande inte gäller huruvida gemenskapen har folkrättslig behörighet att tillträda en konvention som har utarbetats i ILO:s regi, utan omfattningen av gemenskapens och medlemsstaternas behörighet på det område som är föremål för konvention nr 170, vilken enbart skall bestämmas i förhållande till de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Domstolen kan alltså inte göra någon bedömning av de eventuella hinder som gemenskapen kan stöta på vid utövandet av sin behörighet på grund av vissa bestämmelser i ILO:s stadga.
5 Det skall under alla omständigheter framhållas att även om gemenskapen i enlighet med ILO:s stadga inte som sådan kan tillträda konvention nr 170, så kan dess externa behörighet i förekommande fall utövas genom medlemsstaterna, som skall handla solidariskt i gemenskapens intresse.
6 De i artikel 228.1 andra stycket i fördraget uppställda villkoren skall alltså anses uppfyllda, varför begäran om yttrande kan upptas till prövning.
II - Saken
7 Innan det prövas om konvention nr 170 omfattas av gemenskapens behörighet och, om så är fallet, huruvida gemenskapens behörighet är exklusiv skall det erinras om att som domstolen slagit fast i bl.a. ovannämnda yttrande nr 1/76, punkt 3 är behörigheten att göra internationella åtaganden inte enbart följden av en uttrycklig tilldelning i fördraget, utan kan denna även implicit följa av dess bestämmelser. Domstolen fann bl.a. att när gemenskapsrätten internt hade tilldelat gemenskapens institutioner befogenheter i syfte att förverkliga ett bestämt mål, hade gemenskapen behörighet att göra för detta ändamål nödvändiga internationella åtaganden, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom. Domstolen hade redan i en dom av den 14 juli 1976 i målen 3/76, 4/76 och 6/76 Kramer, Rec. s. 1279, punkt 20, slagit fast att en sådan behörighet implicit kunde följa av bl.a. rättsakter som inom ramen för bestämmelser i fördraget eller anslutningsakterna antagits av gemenskapens institutioner.
8 Domstolen har tillerkänt gemenskapen exklusiv behörighet bl.a. med avseende på artikel 113 i fördraget (ovannämnda yttrande 1/75, dom av den 15 december 1976 i mål 41/76 Donckerwolcke och Schou, Rec. s. 1921, punkt 32) och artikel 102 i anslutningsakten (dom av den 5 maj 1981 i mål 804/79 Kommissionen mot Förenade kungariket, Rec. s. 1045, punkterna 17 och 18). Det framgår av denna rättspraxis att det när det till följd av en fördragsbestämmelse föreligger en sådan behörighet är uteslutet att medlemsstaterna och gemenskapen skulle ha parallell behörighet beträffande såväl gemenskapsordningen som den internationella ordningen (se ovannämnda yttrande 1/75).
9 Huruvida gemenskapen har exklusiv behörighet eller inte framgår inte enbart av fördragets bestämmelser, utan kan även vara avhängigt av omfattningen av de åtgärder som gemenskapens institutioner har vidtagit vid tillämpning av dessa bestämmelser och som kan vara av beskaffenhet att beröva medlemsstaterna en behörighet de tidigare kunnat utöva under en övergångstid. Som domstolen har slagit fast i en dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70 kommissionen mot rådet (det s.k. AETR-målet), Rec. s. 263, punkt 22, kan medlemsstaterna, när gemenskapen har antagit regler för förverkligandet av fördragets mål, inte utanför ramen för de gemensamma institutionerna åta sig förpliktelser som kan inverka på nämnda regler eller ändra deras räckvidd.
10 I motsats till vad de tyska, spanska och irländska regeringarna har hävdat kan denna rättspraxis inte anses begränsad till fall där gemenskapen har antagit gemenskapsregler inom ramen för en gemensam politik. På alla de områden som svarar mot fördragets mål åläggs nämligen medlemsstaterna i dess artikel 5 att underlätta fullgörandet av gemenskapens uppgifter och att avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.
11 Fullgörandet av gemenskapens uppgifter och uppnåendet av fördragets mål skulle emellertid även äventyras om medlemsstaterna kunde ingå internationella överenskommelser innehållande bestämmelser som kunde inverka på bestämmelser som antagits på områden som inte omfattas av någon gemensam politik, eller ändra deras räckvidd.
12 Ett avtal kan slutligen ingås på ett område där behörigheten är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. I sådant fall förutsätter förhandlandet om och genomförandet av avtalet att gemenskapen och medlemsstaterna handlar gemensamt (ovannämnda dom i Kramer-målet, punkt 39-45, och ovannämnda yttrande 1/78, punkt 60).
III
13 Med hänsyn till det ovanstående skall det undersökas om konvention nr 170 omfattas av gemenskapens behörighet och, om så är fallet, om denna behörighet är exklusiv.
14 Det skall i detta avseende erinras om att konvention nr 170 rör säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet. Enligt ingressen till konventionen är dess huvudsakliga mål att förebygga eller minska förekomsten av sjukdomar och skador i arbetslivet som orsakas av kemiska produkter, genom att de risker som alla dessa produkter utgör skall utvärderas, genom att arbetsgivare och arbetstagare skall ges de upplysningar som är nödvändiga för arbetstagarnas skydd och slutligen genom att principer för skyddsprogram skall fastställas.
15 Det område som regleras av konventionen omfattas av "de sociala bestämmelserna" i fördraget, vilka utgörs av kapitel 1 i avdelning III om socialpolitiken.
16 I enlighet med artikel 118a i fördraget skall medlemsstaterna sträva efter att, främst i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet samt skall dessa ha som mål att harmonisera förhållandena på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls. För att medverka till förverkligandet av dessa mål har rådet befogenhet att anta minimikrav genom direktiv. Av artikel 118a.3 följer att de bestämmelser som antagits enligt ifrågavarande artikel inte skall hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa sådana mera långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med fördraget.
17 Gemenskapen har således en intern normgivningskompetens på det sociala området. Konvention nr 170 - vars mål för övrigt sammanfaller med målet för ett flertal direktiv som antagits i enlighet med artikel 118a - omfattas följaktligen av gemenskapens behörighet.
18 Vid prövningen av om behörigheten är exklusiv skall det anmärkas att bestämmelserna i konvention nr 170 inte kan inverka på bestämmelser som antagits på grundval av artikel 118a. Om gemenskapen å ena sidan beslutar att anta mindre rigorösa bestämmelser än dem som utfärdats genom en ILO-konvention, får medlemsstaterna i enlighet med artikel 118a.3 införa mera långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren eller för detta ändamål tillämpa bestämmelserna i ILO-konventionen. Om gemenskapen å andra sidan beslutar att anta strängare bestämmelser än dem som föreskrivs i en ILO-konvention finns det ingenting som hindrar att medlemsstaterna tillämpar gemenskapsrätten fullt ut i enlighet med artikel 19.8 i ILO:s stadga, enligt vilken medlemsstaterna får vidta åtgärder som är mera långtgående än dem som följer av de konventioner och rekommendationer som antagits inom ramen för ILO.
19 Kommissionen har emellertid anfört att det emellanåt kan vara svårt att avgöra om en särskild åtgärd är förmånligare för arbetstagarna än en annan. Medlemsstaterna skulle således - för att undvika att bestämmelserna i en ILO-konvention åsidosätts - kunna vara benägna att inte anta bestämmelser som var mera lämpade för de sociala och teknologiska villkor som är specifika för gemenskapen. Kommissionen anser till följd därav att gemenskapen, i den mån som ett sådant förhållningssätt skulle kunna äventyra gemenskapsrättens utveckling, bör ha exklusiv behörighet att tillträda konvention nr 170.
20 Detta argument kan inte godtas. Sådana eventuella svårigheter i gemenskapens lagstiftande verksamhet som de av kommissionen anförda kan inte ligga till grund för en exklusiv behörighet för gemenskapen.
21 Av samma skäl kan en exklusiv behörighet inte heller grunda sig på gemenskapsbestämmelser som antagits med stöd av artikel 100 i fördraget, däribland rådets direktiv 80/1107/EEG av den 27 november 1980 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (EGT L 327, s. 8, fransk version; svensk specialutgåva, del 05, volym 02, s. 126) och de särskilda direktiv som antagits med stöd av artikel 8 i detta direktiv och som samtliga innehåller minimikrav.
IV
22 Vissa direktiv som införts på områden som omfattas av del III i konvention nr 170 innehåller emellertid bestämmelser som inte utgör minimikrav. Så är fallet med rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 1967, nr 196, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 15, volym 01, s. 19) som antagits på grundval av artikel 100 och som ändrats genom bl.a. rådets direktiv 79/831/EEG av den 18 september 1979 (EGT L 259, s. 10, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 10, s. 118) samt rådets direktiv 88/379/EEG av den 7 juni 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (beredningar) (EGT L 187, s. 14, fransk version; svensk specialutgåva, del 13, volym 17, s. 84), som antagits med stöd av artikel 100a.
23 Dessa direktiv innehåller bestämmelser som i vissa avseenden utgör åtgärder som skall säkerställa ett skydd för arbetstagarna såvitt gäller arbetsvillkor och som är mer långtgående än bestämmelserna i del III i konvention nr 170. Detta gäller bl.a. de mycket detaljerade reglerna om etikettering i artikel 7 i ovannämnda direktiv 88/379.
24 Tillämpningsområdet för konvention nr 170 är emellertid mycket mera vidsträckt än de ovannämnda direktivens tillämpningsområde. Således är begreppet kemiska produkter [artikel 2 a)] vidare än begreppet produkter i direktiven. Till skillnad från bestämmelserna i dessa direktiv innehåller vidare artikel 6.3 och artikel 7.3 i konventionen bestämmelser om transport av kemiska produkter.
25 Även om ifrågavarande bestämmelser i konventionen inte står i motsats till de ovannämnda direktiven måste emellertid del III i konvention nr 170 anses gälla ett område som redan i stor utsträckning regleras av de gemenskapsbestämmelser som gradvis antagits sedan 1967 med sikte på en allt fullständigare harmonisering och som har till syfte att dels undanröja sådana handelshinder som följer av skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas lagstiftning, dels samtidigt säkerställa skyddet av befolkningen och miljön.
26 Under dessa omständigheter skall de åtaganden som följer av del III i konvention nr 170 och som omfattas av området för de ovan i punkt 22 nämnda direktiven anses kunna inverka på de genom dessa direktiv fastställda gemenskapsbestämmelserna och skall till följd därav medlemsstaterna inte anses kunna göra dessa åtaganden utanför ramarna för gemenskapens institutioner.
V
27 Del II i konvention nr 170 innehåller i artiklarna 3, 4 och 5 allmänna principer med avseende på konventionens genomförande.
28 I den mån som det har fastställts att de materiella bestämmelserna i konvention nr 170 omfattas av gemenskapens behörighet är gemenskapen också behörig att göra de åtaganden som syftar till dessa bestämmelsers genomförande.
29 I enlighet med artikel 3 skall samråd ske med de mest representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna om vilka åtgärder som skall vidtas för att genomföra bestämmelserna i konvention nr 170. I artikel 4 slås fast att varje medlemsstat skall utforma, genomföra och periodiskt se över en samlad politik för säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet, mot bakgrund av nationella förhållanden och praxis och i samråd med nämnda organisationer.
30 Enligt gällande gemenskapsrätt omfattas förvisso socialpolitiken och i synnerhet avtalen mellan arbetsmarknadens parter till övervägande delen av medlemsstaternas behörighet.
31 Detta område är emellertid inte helt och hållet undandraget gemenskapens behörighet. Det skall i detta avseende bl.a. framhållas att enligt artikel 118b i fördraget skall kommissionen sträva efter att utveckla dialogen på europeisk nivå mellan arbetsgivare och arbetstagare.
32 Frågan huruvida internationella åtaganden som avser samråd med de representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna omfattas av medlemsstaternas eller gemenskapens behörighet kan följaktligen inte hållas isär från syftet med dessa samråd.
33 Enligt artikel 5 i konvention nr 170 skall behörig myndighet ha befogenhet att, om det är motiverat av säkerhets- och hälsoskäl, förbjuda eller begränsa användningen av vissa farliga kemiska produkter eller att kräva såväl anmälan som tillstånd i förväg innan sådana kemiska produkter används.
34 I detta sammanhang skall det framhållas att även om den i artikeln åsyftade behöriga myndigheten tillhör en av medlemsstaterna, får gemenskapen inte desto mindre externt åta sig den förpliktelse som följer av artikeln. På samma sätt som gemenskapen på ett område som regleras av gemenskapsbestämmelserna internt kan införa regler genom vilka de nationella myndigheterna tilldelas vissa kontrollbefogenheter (se bl.a. artikel 4 i rådets direktiv 80/1107/EEG av den 27 november 1980 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (EGT L 327, s. 8, åberopad av rådet) kan gemenskapen externt göra åtaganden i syfte att säkerställa efterlevnaden av de materiella bestämmelser som omfattas av dess behörighet och som innebär att de nationella myndigheterna tilldelas vissa kontrollbefogenheter.
VI
35 Slutligen skall det anmärkas att som den franska regeringen har påpekat faller konventionens materiella tillämpningsområde utanför det område som fastställts i associeringsordningen för utomeuropeiska länder och territorier och att det, som domstolen framhöll i ovannämnda yttrande 1/78, punkterna 61 och 62, tillkommer medlemsstaterna, som har ansvaret för dessa territoriers internationella förbindelser och företräder dem i detta hänseende, att tillträda ifrågavarande konvention.
VII
36 I avgörande 1/78 av den 14 november 1978 (Rec. s. 2151, punkt 34-36) underströk domstolen att det, när det framgår att ämnet för ett avtal omfattas till en del av gemenskapens behörighet och till en del av medlemsstaternas behörighet, är nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan de sistnämnda och gemenskapens institutioner såväl under förhandlingen och vid avslutandet som vid verkställigheten av åtagandena. Denna samarbetsskyldighet som fastslagits inom ramen för EKSG-fördraget, skall även gälla inom ramen för EEG-fördraget, eftersom den följer av kravet på en enhetlig internationell representation för gemenskapen.
37 Samarbetet mellan gemenskapen och medlemsstaterna är i förevarande fall desto mera nödvändigt som gemenskapen enligt gällande folkrätt inte som sådan kan tillträda en ILO-konvention utan måste göra detta genom medlemsstaterna.
38 Gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna är således skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett sådant samarbete på bästa sätt, såväl vid förevarande konventions föreläggande inför den behöriga myndigheten och dess ratificering som vid uppfyllandet av de förpliktelser som följer av konventionen.
VIII
39 Av ovanstående överväganden sammantaget följer att behörigheten att tillträda ILO-konvention nr 170 tillkommer medlemsstaterna och gemenskapen i förening.
Domslut
Slutligen avger
DOMSTOLEN
följande yttrande:
Behörigheten att tillträda ILO:s konvention nr 170 tillkommer medlemsstaterna och gemenskapen i förening.