62011CJ0656
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
27 de fevereiro de 2014 (
*1
)
«Coordenação dos regimes de segurança social — Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas — Decisão do Conselho — Escolha da base jurídica — Artigo 48.o TFUE — Artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE»
No processo C‑656/11,
que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, interposto em 16 de dezembro de 2011,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por C. Murrell, e em seguida por M. Holt, na qualidade de agentes, assistidos por A. Dashwood, QC,
recorrente,
apoiado por:
Irlanda, representada por E. Creedon, L. Williams e J. Stanley, na qualidade de agentes, assistidos por N. J. Travers, BL, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por G. Marhic e M. Veiga, e em seguida por A. De Elera, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
República Francesa, representada por G. de Bergues e N. Rouam, na qualidade de agentes,
Comissão Europeia, representada inicialmente por V. Kreuschitz, e em seguida por S. Pardo Quintillán e J. Enegren, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader e E. Jarašiūnas (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 16 de outubro de 2013,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte pede ao Tribunal de Justiça que anule a Decisão 2011/863/UE do Conselho, de 16 de dezembro de 2011, relativa à posição a adotar pela União Europeia no Comité Misto criado pelo Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas, relativamente à substituição do anexo II do referido Acordo relativo à coordenação dos regimes de segurança social (JO L 341, p. 1, a seguir «decisão impugnada»).
Quadro jurídico
Direito da União
2
O artigo 48.o TFUE, que faz parte das disposições relativas à liberdade de circulação contidas no título IV da parte III do Tratado FUE, tem a seguinte redação:
«O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, tomarão, no domínio da segurança social, as medidas necessárias ao estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores, instituindo, designadamente, um sistema que assegure aos trabalhadores migrantes, assalariados e não assalariados, e às pessoas que deles dependam:
a)
A totalização de todos os períodos tomados em consideração pelas diversas legislações nacionais, tanto para fins de aquisição e manutenção do direito às prestações, como para o cálculo destas;
b)
O pagamento das prestações aos residentes nos territórios dos Estados‑Membros.
[...]»
3
O artigo 79.o TFUE, que faz parte das disposições relativas ao espaço de liberdade, segurança e justiça contidas no título V da parte III do Tratado FUE, prevê:
«1.   A União desenvolve uma política comum de imigração destinada a garantir, em todas as fases, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados‑Membros, bem como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres humanos e o reforço do combate a estes fenómenos.
2.   Para efeitos do n.o 1, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, adotam medidas nos seguintes domínios:
[...]
b)
Definição dos direitos dos nacionais de países terceiros que residam legalmente num Estado‑Membro, incluindo as condições que regem a liberdade de circulação e de permanência nos outros Estados‑Membros;
[...]»
4
Os artigos 1.° e 3.° do Protocolo (n.o 21) relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo aos Tratados UE e FUE, preveem que esses Estados‑Membros não participam na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do Tratado FUE, a menos que manifestem a sua vontade de o fazer no prazo de três meses a contar da apresentação ao Conselho de uma proposta ou iniciativa.
5
Além disso, nos termos do artigo 2.o do Protocolo (n.o 21):
«Por força do artigo 1.o, e sob reserva dos artigos 3.°, 4.° e 6.°, nenhuma disposição do Título V da Parte III do Tratado [FUE], medida adotada em aplicação desse título, disposição de acordo internacional celebrado pela União em aplicação do mesmo título, ou decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia que interprete essas disposições ou medidas vinculará o Reino Unido ou a Irlanda, nem lhes será aplicável [...]»
Acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas
6
O Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas (a seguir «acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas»), foi assinado em 21 de junho de 1999 e aprovado, em nome da Comunidade, pela Decisão 2002/309/CE, Euratom do Conselho e da Comissão no que se refere ao Acordo relativo à Cooperação Científica e Tecnológica, de 4 de abril de 2002, relativa à celebração de sete acordos com a Confederação Suíça (JO L 114, p. 1).
7
Segundo o preâmbulo do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, as partes contratantes decidiram realizar entre si essa livre circulação, com base nas disposições em aplicação na Comunidade.
8
O artigo 8.o do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, sob a epígrafe «Coordenação dos sistemas de segurança social», prevê que as partes contratantes regulamentarão, nos termos do anexo II do mesmo acordo (a seguir «anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social»), essa coordenação, com o objetivo de assegurar, nomeadamente, a igualdade de tratamento, a determinação da legislação aplicável, a totalização, no que se refere ao início e à manutenção do direito às prestações, bem como para o cálculo destas últimas, de todos os períodos considerados pelas diferentes legislações nacionais, o pagamento das prestações às pessoas que residem no território das partes contratantes e a assistência mútua e a cooperação administrativa entre as autoridades e as instituições.
9
Nos termos do artigo 1.o do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social:
«1.   As Partes Contratantes acordam aplicar entre elas, no domínio da coordenação dos regimes de segurança social, os atos comunitários em vigor à data de assinatura do [acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas], tal como modificados pela Secção A do presente Anexo, ou por normas equivalentes.
2.   Considera‑se que o termo ‘Estado(s)‑Membro(s)’ constante dos atos referidos na secção A do presente Anexo é aplicável, para além dos Estados abrangidos pelos atos comunitários em questão, à Suíça.»
10
A secção A do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, sob a epígrafe «Atos citados», menciona o Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98), e o Regulamento (CEE) n.o 574/72 do Conselho, de 21 de março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.o 1408/71 (JO L 74, p. 1; EE 05 F1 p. 156), bem como vários regulamentos que alteraram estes dois regulamentos.
Regulamentos (CE) n.o 883/2004 e (CE) n.o 987/2009
11
Segundo o seu artigo 90.o, n.o 1, o Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO L 166, p. 1), revoga, a partir da data da sua aplicação, o Regulamento n.o 1408/71. Esta disposição prevê, todavia, que este último regulamento continua em vigor e que os seus efeitos jurídicos se mantêm, designadamente, para efeitos do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, enquanto o referido acordo não for alterado à luz do Regulamento n.o 883/2004.
12
O considerando 3 deste regulamento enuncia:
«O [Regulamento n.o 1408/71] foi alterado e atualizado em numerosas ocasiões, a fim de ter em conta não só a evolução verificada a nível comunitário, nomeadamente os acórdãos do Tribunal de Justiça, mas também as alterações introduzidas nas legislações a nível nacional. Esses fatores contribuíram para tornar complexas e extensas as regras comunitárias de coordenação. Por conseguinte, a substituição dessas regras por outras mais modernas e simplificadas é essencial para alcançar o objetivo da livre circulação de pessoas.»
13
O artigo 2.o do Regulamento n.o 883/2004, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação pessoal», dispõe, no seu n.o 1:
«O presente regulamento aplica‑se aos nacionais de um Estado‑Membro, aos apátridas e refugiados residentes num Estado‑Membro que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou mais Estados‑Membros, bem como aos seus familiares e sobreviventes.»
14
Segundo o seu artigo 96.o, n.o 1, o Regulamento (CE) n.o 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.o 883/2004 (JO L 284, p. 1), revoga, a partir de 1 de maio de 2010, o Regulamento n.o 574/72. Todavia, este último continua em vigor e os seus efeitos jurídicos mantêm‑se para efeitos, designadamente, do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, enquanto o referido acordo não for alterado à luz do Regulamento n.o 987/2009.
15
O considerando 1 deste regulamento enuncia:
«O [Regulamento n.o 883/2004] moderniza as regras da coordenação dos regimes nacionais de segurança social dos Estados‑Membros especificando as medidas e os procedimentos de aplicação e promovendo a respetiva simplificação em benefício de todos os interessados. É necessário aprovar as respetivas normas de aplicação.»
Decisão impugnada
16
Em 28 de junho de 2010, a Comissão Europeia apresentou uma primeira proposta de decisão do Conselho para alteração do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social. Na sequência desta proposta, o Conselho adotou a Decisão 2011/505/UE, de 6 de dezembro de 2010, relativa à posição a adotar pela União Europeia no Comité Misto instituído pelo Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas, relativamente à substituição do anexo II desse Acordo relativo à coordenação dos regimes de segurança social (JO 2011, L 209, p. 1). Esta decisão foi adotada com base no artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE, em conjugação com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE.
17
O Reino Unido indicou que, embora não participasse na decisão do Conselho, desejava chegar a um acordo com a Confederação Suíça que excluísse da coordenação dos regimes de segurança social as pessoas economicamente inativas. Uma vez que as autoridades suíças informaram que não podiam aceitar essa proposta nem o projeto de decisão do Comité Misto no estado em que se encontravam, a Comissão apresentou, em 24 de outubro de 2011, uma nova proposta de decisão do Conselho, tendo por base jurídica o artigo 48.o TFUE, em conjugação com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE.
18
Com base nesse fundamento, o Conselho adotou a decisão impugnada, tendo apenas o Reino Unido e a Irlanda votado contra essa decisão. No seguimento da adoção da mesma, o Comité Misto adotou, em 31 de março de 2012, a decisão que substituiu o anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social. Esta decisão entrou em vigor em 1 de abril de 2012.
19
O considerando 3 da decisão impugnada enuncia:
«Por forma a assegurar uma aplicação coerente e correta dos atos jurídicos da União e a evitar dificuldades administrativas e eventuais dificuldades jurídicas, o [anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social] deve ser alterado de modo a integrar os novos atos jurídicos da União aos quais o [acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas] não faz referência.»
20
Segundo o artigo 1.o da decisão impugnada, a posição a adotar pela União no Comité Misto baseia‑se no projeto de decisão desse Comité que consta do anexo I da decisão impugnada.
21
Os considerandos 2 e 3 desse projeto de decisão do Comité Misto têm a seguinte redação:
«2)
O [anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social] foi por último alterado pela Decisão n.o 1/2006, de 6 de julho de 2006 [...], devendo ser agora atualizado a fim de tomar em consideração os novos atos jurídicos da União Europeia que entraram em vigor desde então, nomeadamente o [Regulamento n.o 883/2004], e as medidas adotadas para a aplicação deste regulamento.
3)
O [Regulamento n.o 883/2004] substituiu o [Regulamento n.o 1408/71].»
22
Nos termos do artigo 1.o desse projeto de decisão:
«O [anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social] é substituído pelo Anexo da presente decisão.»
23
Este último anexo contém a nova versão do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, no qual a referência ao Regulamento n.o 883/2004, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 988/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009 (JO L 284, p. 43), e ao Regulamento n.o 987/2009 substitui a referência inicial aos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72 e aos regulamentos que os alteraram.
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
24
O Reino Unido pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão impugnada e condene o Conselho nas despesas.
25
O Conselho pede que seja negado provimento ao recurso e que o Reino Unido seja condenado nas despesas.
26
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de maio de 2012, a Irlanda foi admitida a intervir em apoio dos pedidos do Reino Unido, enquanto a República Francesa e a Comissão foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
Quanto ao recurso
Argumentos das partes
27
O Reino Unido, apoiado pela Irlanda, alega que o Conselho adotou o artigo 48.o TFUE como base jurídica material da decisão impugnada.
28
Essas partes no litígio alegam que, com efeito, o artigo 48.o TFUE, que visa facilitar a liberdade de circulação no interior da União das pessoas que são ou foram economicamente ativas e da sua família, não pode constituir a base jurídica material da decisão impugnada relativa à substituição do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, cujos efeitos incluem o de alargar aos nacionais suíços, que não são economicamente ativos nem membros da família de uma pessoa ativa, direitos de que não eram titulares até então. Entendem que o artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE constitui a base jurídica adequada para a adoção de um ato desse tipo, uma vez que esta disposição atribui competência ao Parlamento Europeu e ao Conselho para adotarem medidas relativas à «[d]efinição dos direitos dos nacionais de países terceiros que residam legalmente num Estado‑Membro, incluindo as condições que regem a liberdade de circulação e de permanência nos outros Estados‑Membros».
29
Não tendo adotado o artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE como base jurídica da decisão impugnada, o Conselho privou o Reino Unido e a Irlanda do direito que o Protocolo (n.o 21) reconhece a esses Estados‑Membros de não participarem na adoção da referida decisão e de não ficarem vinculados pela mesma.
30
Em apoio desta alegação, o Reino Unido sustenta que o artigo 48.o TFUE é uma disposição acessória ao princípio da livre circulação, no interior da União, dos trabalhadores migrantes assalariados e não assalariados que são nacionais de Estados‑Membros. A competência que este artigo confere não pode ser alargada para a adoção de atos a favor de nacionais de países terceiros ou de pessoas economicamente inativas.
31
Tendo a referência a trabalhadores migrantes não assalariados no artigo 48.o TFUE sido acrescentada pelo Tratado FUE, o Reino Unido considera, além disso, que os autores desse Tratado teriam mencionado nesse artigo as pessoas economicamente inativas, caso tivesse sido essa a sua intenção.
32
Por outro lado, o Reino Unido observa que, até muito recentemente, o artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE constituiu a base jurídica dos atos adotados no domínio da segurança social, sendo aplicável aos nacionais de países terceiros. Esta disposição não pode ser afastada pelo facto de a decisão impugnada proceder apenas a uma atualização do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, pois é o conteúdo do ato que determina se este pode ser adotado no âmbito da competência conferida por uma dada disposição do Tratado FUE, e não a sua relação com atos anteriores.
33
Segundo esse Estado‑Membro, também não pode ser invocada a jurisprudência decorrente do acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito «AETR» (22/70, Colet., p. 69), e atualmente codificada no Tratado FUE, nos artigos 3.°, n.o 2, TFUE e 216.°, n.o 1, TFUE. Com efeito, não pode deduzir‑se dessa jurisprudência que a adoção de um ato interno que estabelece regras comuns possa levar ao alargamento da competência material conferida à União nos termos da base jurídica em questão, em violação do princípio da atribuição.
34
A Irlanda sublinha que o Conselho não pode alargar o âmbito de aplicação do artigo 48.o TFUE com base no facto de, no acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, existirem disposições comparáveis aos artigos 45.° TFUE e 48.° TFUE, porque, por um lado, o âmbito de aplicação do direito primário não pode ser alargado por atos derivados de celebração de acordos de associação com países terceiros e, por outro, a base jurídica adequada da decisão impugnada não deve ser determinada com referência ao acordo em execução do qual foi tomada, mas com referência ao objetivo e ao conteúdo das medidas em questão. Por outro lado, refuta a ideia de que a não adesão do Reino Unido e da Irlanda a uma decisão adotada nos termos do artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE possa comprometer a realização dos objetivos do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas.
35
Convidadas a apresentar, na audiência, observações quanto às consequências a retirar do acórdão de 23 de setembro de 2013, Reino Unido/Conselho (C‑431/11), o Reino Unido e a Irlanda alegaram que a conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou nesse acórdão não pode ser aplicada à decisão impugnada no caso em apreço, uma vez que esta foi tomada num contexto diferente.
36
Com efeito, a conclusão do Tribunal de Justiça nesse acórdão baseou‑se, designadamente, na verificação da existência de uma associação estreita entre a União e os Estados‑Membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e no objetivo do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, a seguir «Acordo EEE»), que consiste na realização mais ampla possível da livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais em todo o Espaço Económico Europeu (EEE), de modo que o comércio realizado no território da União seja alargado aos Estados‑Membros da EFTA. Ora, por um lado, não existe um instrumento análogo que ligue a União à Confederação Suíça. Por outro lado, acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas não corresponde a essas características e, em vários aspetos, fica aquém do Acordo EEE em termos de ambições, liberalização e integração jurídica.
37
O Conselho, apoiado pela República Francesa e pela Comissão, contesta esta análise e sustenta que o artigo 48.o TFUE é a base jurídica material adequada para a adoção da decisão impugnada.
38
Afirma que o objetivo da decisão impugnada é fazer com que o acervo da União em matéria de coordenação dos regimes de segurança social, alterado pelo Regulamento n.o 883/2004 e o seu regulamento de execução, a saber, o Regulamento n.o 987/2009, se aplique quer aos nacionais suíços que residam no território da União quer aos nacionais de um Estado‑Membro da União que residam no território da Confederação Suíça. O contributo do Regulamento n.o 883/2004 vai muito além das alterações efetuadas ao âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 1408/71, pois substitui, atualiza e simplifica as regras nessa matéria. Por conseguinte, a decisão impugnada tem por objetivo a atualização das regras de coordenação dos regimes de segurança social já em vigor entre as partes contratantes.
39
Quanto ao conteúdo da decisão impugnada, o Conselho observa que esta define a posição a adotar pela União no Comité Misto e prevê, no essencial, a integração dos regulamentos anteriormente mencionados no anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, em substituição do Regulamento n.o 1408/71 e dos atos conexos, que já não se aplicam na União.
40
A integração dos referidos regulamentos no anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social decorre diretamente dos compromissos assumidos pela União no âmbito do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas. A própria essência deste acordo é, conforme resulta designadamente do seu artigo 8.o que reproduz o artigo 48.o TFUE, implementar essa liberdade de circulação entre a União e a Confederação Suíça da mesma forma que se encontra implementada no interior da União. Em conformidade com a sua sistemática e com os seus objetivos gerais, o acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas deve integrar todos os novos atos de direito derivado da União sobre a matéria, de modo a garantir a homogeneidade e a equivalência dos direitos e das obrigações no seu domínio de aplicação.
41
Além disso, segundo o Conselho e a Comissão, uma vez que as partes contratantes no acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas se comprometeram a adotar todas as medidas necessárias para assegurar a execução das obrigações que lhes incumbem por força do referido acordo, a exclusão de um ou de vários Estados‑Membros seria, na prática, suscetível de pôr em perigo a realização dos seus objetivos e iria contra as obrigações da União relativamente à Confederação Suíça.
42
No que diz respeito às pessoas economicamente inativas, o Conselho, a República Francesa e a Comissão observam que a maior parte dessas pessoas já se enquadrava no Regulamento n.o 1408/71 e que o conceito de trabalhador neste domínio sempre foi interpretado de uma forma bastante extensiva. A nova categoria de pessoas economicamente inativas que se insere no âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 883/2004 é muito limitada e é ainda mais limitada no âmbito do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas. Por conseguinte, o artigo 48.o TFUE pode constituir uma base jurídica adequada e suficiente para a adoção da decisão impugnada, também no que diz respeito a esta categoria residual de pessoas, uma vez que a extensão do mecanismo de coordenação dos regimes de segurança social aos cidadãos suíços economicamente inativos não constitui a finalidade ou a componente principal da decisão impugnada.
43
Quanto ao artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE, o Conselho alega que a alteração das disposições relativas à coordenação dos regimes de segurança social não constitui uma medida que se insere no desenvolvimento da política comum de imigração. A decisão impugnada não se destina a garantir uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, nem a facilitar o controlo nas fronteiras externas, nem a regulamentar a imigração na União, nem a garantir um tratamento equitativo dos nacionais suíços.
44
A este propósito, a Comissão sublinha que o acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas não diz respeito apenas ao «tratamento equitativo» que deve ser garantido aos nacionais suíços que residem regularmente num Estado‑Membro mas permite quer a esses nacionais quer aos nacionais da União beneficiar de direitos equivalentes aos consagrados nos atos da União, quando se encontrem no território da outra parte. Esse acordo e a decisão impugnada garantem assim a todos esses nacionais o exercício do seu direito de livre circulação, sem perderem os seus direitos em matéria de segurança social e sem serem objeto de discriminação.
45
A República Francesa acrescenta que o artigo 48.o TFUE é uma disposição mais específica do que o artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE para a adoção de uma decisão que tem como objetivo a execução de um mecanismo de coordenação dos regimes de segurança social.
46
Na audiência, o Conselho e a Comissão alegaram que os critérios definidos no acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, para determinar a base jurídica de um ato que se destina a alterar um acordo já existente são aplicáveis à decisão impugnada e confirmam que o artigo 48.o TFUE é a base jurídica adequada.
Apreciação do Tribunal
47
Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do ato. Se o exame de um ato da União demonstrar que ele prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma destas for identificável como sendo principal ou preponderante e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente preponderante (acórdãos de 29 de abril de 2004, Comissão/Conselho, C-338/01, Colet., p. I-4829, n.os 54, 55 e jurisprudência referida, e de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho, C‑130/10, n.os 42 e 43).
48
A este respeito, não é pertinente a base jurídica adotada para outros atos da União que se revistam, eventualmente, de características semelhantes, uma vez que a determinação da base jurídica de um ato deve ser feita tendo em atenção a sua finalidade e o seu conteúdo próprios (v., neste sentido, acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, n.o 67 e jurisprudência referida). Por conseguinte, deve excluir‑se à partida o argumento aduzido pelo Reino Unido segundo o qual o artigo 79.o, n.o 2, alínea b), TFUE já constituía a base jurídica dos atos adotados no domínio da segurança social, aplicáveis aos nacionais de países terceiros.
49
A consequência que um ato da União pode ter quanto à aplicação ou não do Protocolo (n.o 21) e do Protocolo (n.o 22) relativo à posição da Dinamarca, anexo aos Tratados UE e FUE, também não tem impacto na legalidade da escolha da sua base jurídica.
50
Em contrapartida, o contexto no qual se insere o ato em questão pode ser pertinente para a escolha da sua base jurídica. Como tal, quando o referido ato visa modificar as regras contidas num acordo existente, há que ter em conta igualmente o contexto em que esta decisão se insere e, nomeadamente, o objetivo e o conteúdo deste acordo (v., neste sentido, acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, n.o 48).
51
No caso vertente, uma vez que a decisão impugnada tem por objeto definir a posição que a União deve adotar no Comité Misto instituído pelo acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas no que se refere à alteração do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, deve examinar‑se, em primeiro lugar, o contexto no qual a referida decisão se insere e, designadamente, o objetivo e o conteúdo, em matéria de segurança social, desse acordo.
52
Conforme o Tribunal de Justiça salientou nos n.os 26 e 27 do acórdão de 12 de novembro de 2009, Grimme (C-351/08, Colet., p. I-10777), o acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas inscreve‑se no âmbito de uma série de sete acordos setoriais entre as mesmas partes contratantes, assinados em 21 de junho de 1999. Os referidos acordos foram assinados posteriormente à rejeição pela Confederação Suíça, em 6 de dezembro de 1992, do Acordo EEE.
53
Embora não tenha optado pela participação no EEE e no mercado interno da União, a Confederação Suíça está todavia ligada a esta por múltiplos acordos bilaterais que abrangem vastos domínios e que preveem direitos e obrigações específicos, em certos aspetos análogos aos previstos no Tratado FUE. O objetivo desses acordos, incluindo o acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, é estreitar os laços económicos entre a União e a Confederação Suíça (acórdão de 6 de outubro de 2011, Graf e Engel, C-506/10, Colet., p. I-9345, n.o 33).
54
O acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas foi aprovado, em nome da Comunidade, pela Decisão 2002/309, com fundamento no artigo 310.o CE (atual artigo 217.o TFUE) que atribui competência à Comunidade para celebrar com um ou mais Estados ou organizações internacionais acordos que criem uma associação caracterizada por direitos e obrigações recíprocos, ações comuns e procedimentos especiais.
55
Relativamente ao conteúdo desse acordo, saliente‑se que, segundo o seu preâmbulo, as partes contratantes decidiram realizar entre si a livre circulação de pessoas, com base nas disposições em aplicação na Comunidade.
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No que respeita à coordenação dos sistemas de segurança social, o artigo 8.o do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas reproduz, assim, as disposições que constam atualmente do artigo 48.o, alíneas a) e b), TFUE, que visam assegurar, por um lado, a totalização de todos os períodos tomados em consideração pelas diferentes legislações nacionais, tanto para fins de aquisição e manutenção do direito às prestações como para o cálculo destas, e, por outro lado, o pagamento das prestações aos residentes nos territórios dos Estados‑Membros.
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Decorre dos artigos 1.° e 2.°, bem como da secção A do anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, para a qual remete o artigo 8.o do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, que as partes contratantes acordaram aplicar entre elas os Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72. A este respeito, considera‑se que o termo «Estado(s)‑Membro(s)» que consta desses atos se refere também à Confederação Suíça.
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Atendendo a essas disposições do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, o Tribunal de Justiça já declarou, no n.o 31 do acórdão de 18 de novembro de 2010, Xhymshiti (C-247/09, Colet., p. I-11845), que, para efeitos da aplicação daqueles regulamentos, a Confederação Suíça deve ser equiparada a um Estado‑Membro da União.
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Decorre do exposto que, ao celebrar em 2002 o acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, a União alargou à Confederação Suíça a aplicação da sua regulamentação em matéria de coordenação dos regimes de segurança social, então contida nos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72. Esta regulamentação, assim alargada, beneficia quer os nacionais suíços que se encontrem em território da União quer os nacionais de Estados‑Membros da União que se encontrem em território suíço.
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Em segundo lugar, relativamente ao conteúdo da decisão impugnada, há que constatar que a posição que a União adotou através dessa decisão consiste, conforme decorre simultaneamente do seu título, do seu artigo 1.o e do anexo I da referida decisão, em substituir, no anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, a referência aos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72 e aos regulamentos que os alteraram por uma referência ao Regulamento n.o 883/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.o 988/2009, e ao Regulamento n.o 987/2009. Recorde‑se, a este respeito, que os Regulamentos n.os 883/2004 e 987/2009 revogaram os Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72, mantendo‑os todavia em vigor para efeitos do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas, enquanto este não fosse alterado à luz desses novos regulamentos.
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Em terceiro lugar, quanto ao objetivo prosseguido pela decisão impugnada, saliente‑se que, atendendo designadamente ao considerando 3 do Regulamento n.o 883/2004 e ao considerando 1 do Regulamento n.o 987/2009, estes regulamentos têm por objeto substituir as regras de coordenação dos regimes de segurança social, várias vezes alteradas e atualizadas para ter em conta os desenvolvimentos que ocorreram ao nível da União, incluindo os acórdãos do Tribunal de Justiça, e as alterações introduzidas nas legislações nacionais, procedendo à modernização e simplificação das referidas regras.
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Resulta da leitura conjugada do considerando 3 e do artigo 1.o da decisão impugnada, bem como dos considerandos 2 e 3 do projeto de decisão do Comité Misto anexo a essa decisão, que esta visa, devido a essa evolução, atualizar o anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social, integrando neste anexo os Regulamentos n.os 883/2004 e 987/2009, a fim de assegurar uma aplicação coerente e correta dos atos jurídicos da União e de evitar dificuldades administrativas e eventuais dificuldades jurídicas.
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Daqui decorre que o objetivo principal da decisão impugnada é, no seguimento da entrada em vigor da nova regulamentação da União em matéria de coordenação dos regimes de segurança social, atualizar também a regulamentação que foi alargada à Confederação Suíça através do acordo CE‑Suíça sobre a livre circulação de pessoas e continuar a manter uma extensão dos direitos sociais a favor dos cidadãos dos Estados em causa já desejada e realizada pelo referido acordo CE‑Suíça desde 2002 (v., por analogia, acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, n.o 57).
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Resulta das considerações precedentes que, atendendo ao contexto no qual a decisão impugnada se insere, bem como ao seu conteúdo e ao seu objetivo, essa decisão podia ser validamente adotada com fundamento no artigo 48.o TFUE.
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Esta constatação não é posta em causa pelo argumento do Reino Unido segundo o qual o artigo 48.o TFUE visa facilitar a liberdade de circulação dos nacionais dos Estados‑Membros no mercado interno e não pode constituir a base jurídica de um ato destinado a facilitar a liberdade de circulação entre a União e um Estado terceiro. Com efeito, conforme resulta do acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, o artigo 48.o TFUE pode constituir uma base jurídica adequada para a adoção de uma decisão como a que está em causa quando, como é o caso da Confederação Suíça, o Estado terceiro já foi equiparado, por força de um acordo aprovado com base no artigo 217.o TFUE, a um Estado‑Membro da União para efeitos da aplicação dos Regulamentos n.os 1408/71 e 574/72 e quando essa decisão tem como objetivo principal refletir a atualização desses regulamentos feita através dos Regulamentos n.os 883/2004 e 987/2009.
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A referida constatação também não é posta em causa pelo argumento do Reino Unido segundo o qual o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 alarga o seu âmbito de aplicação pessoal a todas as pessoas economicamente inativas e, consequentemente, também às que ainda não beneficiam dos direitos reconhecidos pelo Regulamento n.o 1408/71. A este respeito, basta salientar que a extensão das regras de coordenação dos regimes de segurança social aos nacionais suíços, que residem em território da União e que se inserem nessa categoria de pessoas economicamente inativas que ainda não estava incluída no Regulamento n.o 1408/71, não pode ser considerada como a finalidade ou a componente principal ou preponderante da decisão impugnada, mas deve, pelo contrário, ser considerada acessória relativamente à atualização do conjunto da regulamentação integrada no anexo II sobre a coordenação dos regimes de segurança social.
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Por conseguinte, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
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Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho requerido a condenação do Reino Unido e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
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Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do referido regulamento, a Irlanda, a República Francesa e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.
3)
A Irlanda, a República Francesa e a Comissão Europeia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.