62001CC0165_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante sus dos cuestiones prejudiciales el Oberste Gerichtshof (Austria) pregunta fundamentalmente en qué medida las disposiciones del Derecho laboral nacional, en el asunto principal, la Arbeitsverfassungsgesetz (en lo sucesivo, «ArbVG»), relativa a la organización de los trabajadores en las empresas -cuyas disposiciones exigen la creación de comités de empresa en todas las empresas que empleen a más de cinco trabajadores con derecho de voto- son aplicables como «condiciones de trabajo» a los agentes locales de la Representación de la Comisión Europea en Viena. Se trata, más concretamente, de averiguar principalmente si las disposiciones comunitarias aplicables en materia de codecisión de los agentes locales empleados en una representación de la Comisión Europea son las únicas que pueden aplicarse o si existe la posibilidad de aplicar paralelamente o con carácter complementario disposiciones nacionales, como las contenidas en la ArbVG, relativas a la misma materia.
II. Marco jurídico
A. Disposiciones del Derecho comunitario en materia de representación y participación de los agentes de las instituciones
2. Los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión constituyen, respectivamente, la base del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto») y del Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «ROA»).
3. El concepto de «funcionario de las Comunidades Europeas» se define en el artículo 1, párrafo primero, en los siguientes términos:
«a) son funcionarios de las Comunidades, con arreglo al presente Estatuto, las personas que hayan sido nombradas, en las condiciones previstas en este Estatuto, para un puesto de trabajo permanente en una de las instituciones de las Comunidades, mediante un acto escrito de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de dicha institución.»
4. Con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra a), del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas, en cada institución deberá establecerse un Comité de personal:
«Se establecen [...]
a) en cada institución:
- un Comité de personal, que en su caso se dividirá en las secciones que correspondan a cada lugar de destino del personal;
- una Comisión paritaria, o varias [...];
- un Consejo de disciplina o varios [...];
- en su caso, un Comité de informes.»
5. A excepción de una única remisión, al analizar más detenidamente las cuestiones prejudiciales no se hará referencia a la tarea de esas Comisiones paritarias, de los Consejos de disciplina y de los Comités de informes. No obstante, en aras de la exhaustividad, considero necesario señalar que, a pesar de ser el más importante, el Comité de personal no es el único órgano interno en el que pueden defenderse los intereses del personal.
6. Conforme al artículo 9, apartado 3, del Estatuto, la tarea del Comité de personal consiste en representar los intereses del personal ante la institución y asegurar el contacto permanente entre ésta y el personal. Debe cooperar al buen funcionamiento de los servicios facilitando la manifestación y expresión de la opinión del personal. Más concretamente, el Comité debe poner en conocimiento de los órganos competentes de la institución las dificultades de alcance general referentes a la interpretación y aplicación del Estatuto y someter a los órganos competentes de la institución sugerencias relativas a la organización y funcionamiento de los servicios y propuestas que tengan por finalidad la mejora de las condiciones de trabajo del personal o de sus condiciones de vida en general. Por último se encomienda al Comité la tarea de participar en la gestión y control de los órganos de carácter social creados por la institución en interés del personal.
7. Conforme al artículo 9, apartado 2, del Estatuto, las particularidades de la composición, tareas y competencias de estos órganos deben ser establecidas para cada institución de conformidad con lo dispuesto en el anexo II. El artículo 1 de este anexo indica cómo debe estar compuesto el Comité y señala la duración máxima y mínima del mandato. Se establece asimismo que todos los funcionarios de la institución de que se trate podrán ser electores y elegibles. La composición del Comité de personal o, si éste estuviera dividido en secciones locales, la composición de la sección local deberá garantizar la representación de todas las categorías y servicios de funcionarios previstos en el artículo 5 del Estatuto y la de los agentes a que se refiere el párrafo primero del artículo 7 del ROA, es decir, de los llamados otros agentes de las Comunidades Europeas.
8. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto y en el anexo II del Estatuto, el Comité de personal de la Comisión está compuesto por un Comité central y distintas secciones locales, que se corresponden con los distintos lugares en los que estén destinados los funcionarios y agentes de la Comisión. Los funcionarios y demás agentes en el sentido del artículo 7 de la ROA eligen a los miembros de las secciones locales. Los funcionarios que no formen parte de ninguna sección local están representados por la sección local de Bruselas. Habida cuenta de que no existe sección local para el personal destinado en Viena, estos funcionarios y agentes están representados por la sección de Bruselas. También participan en las elecciones de dicha sección.
9. Las disposiciones aplicables a los agentes locales y a la forma en la que están representados dentro de la organización de la institución correspondiente, son las contenidas en los artículos 1, 4, 7 y 79 a 81 de la ROA.
10. En primer lugar, el artículo 1 de la ROA establece que dicho régimen se aplica a todos los agentes contratados por alguna de las Comunidades. Estos agentes tiene la consideración de agente temporal, agente auxiliar, agente local o consejero especial.
11. En las disposiciones sucesivas se describen más detalladamente estos grupos de agentes. El artículo 4 de la ROA establece lo que debe entenderse por «agentes locales» en estos términos:
«Tendrá la consideración de agente local, a efectos del presente régimen, el agente que sea contratado conforme a los usos locales para la realización de tareas manuales o de servicio en un puesto no previsto en la relación aneja a la sección del presupuesto correspondiente a cada institución, y retribuido con cargo a los créditos globales habilitados con este fin en la citada sección del presupuesto. Excepcionalmente podrá asimismo ser considerado como agente local el agente contratado para la realización de tareas de ejecución en las oficinas de servicio de prensa e información de la Comisión de las Comunidades Europeas».
12. Por lo que se refiere, en concreto, a la representación de estos agentes locales, el artículo 7 de la ROA establece que:
«El agente titular de un contrato de duración superior a un año o de duración indeterminada podrá ser elector y elegible en el Comité de personal previsto en el artículo 9 del Estatuto».
13. En los títulos II, III, IV y V de la ROA se contienen normas especiales para, sucesivamente, las categorías de agentes temporales, agentes auxiliares, agentes locales y consejeros especiales. El título IV contiene, por lo que se refiere a los agentes locales, el artículo 79, en torno al que gira el procedimiento principal y al que se refiere la primera cuestión prejudicial planteada por el Oberste Gerichtshof, que dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de las disposiciones del presente Título, las condiciones de empleo de los agentes locales, en particular en lo relativo a:
a) formas de contratación y rescisión de contrato,
b) licencias, y
c) retribución,
se determinarán por cada Institución en virtud de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones.»
14. Al objeto de precisar el contexto de este artículo es preciso tener en cuenta las siguientes disposiciones de la ROA:
«Artículo 80:
La Institución asumirá, en materia de seguridad social, las cargas que incumben a los empresarios en virtud de la reglamentación vigente en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones.»
«Artículo 81
1. Los litigios surgidos entre la Institución y el agente local que preste sus servicios en un Estado miembro se someterán a la jurisdicción competente en virtud de la legislación vigente en el lugar en el que el agente ejerza sus funciones.
[...]»
15. El 21 de noviembre de 1989 se adoptó, sobre la base especialmente de los artículos 4, 7, 79, 80 y 81 de la ROA, la Réglementation cadre fixant les conditions d'emploi des agent locaux de la Commission des Communautés européennes en service dans un pays tiers. (en lo sucesivo, «régimen marco terceros países»). Este régimen entró en vigor el 1 de enero de 1990, pero sólo se aplicó a partir de la entrada en vigor de las condiciones especiales de ejecución adoptadas para cada destino.
16. En lo que a Austria se refiere, dichas condiciones especiales se adoptaron en 1994 (en lo sucesivo, «condiciones especiales para Austria»). El artículo 1 de este régimen, que se refiere a las condiciones de trabajo de los agentes locales empleados en Austria, establece, en su versión alemana, lo siguiente:
«a) Die vorliegende Regelung legt die Sonderbedingungen für die Beschäftigung von in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten und von Rechtsinhabern von Verträgen mit bestimmter oder unbestimmter Dauer, oder die in Österreich von der österreichischen Gesetzgebung als solche angesehen werden, fest.
b) Die gesetzlichen Bestimmungen der vorliegenden Regelung sind unbeschadet der zwingenden günstigeren österreichischen Gesetzgebung anwendbar.»
B. Disposiciones de Derecho nacional relevantes
17. Por «Arbeitsverfassungsrecht» se entiende en Austria aquella parte del Derecho del trabajo que comprende la organización, las funciones, las competencias y las relaciones recíprocas (negociación y convenios colectivos) de la representación de intereses supraempresariales y empresariales de los trabajadores, por un lado, y de la representación de intereses supraempresariales de los empresarios o del empresario individual, por otro lado, así como la configuración del Derecho colectivo por otras instancias jurídico-laborales.
18. La principal fuente del Arbeitsverfassungsrecht es la Arbeitsverfassungsgesetz (en lo sucesivo, «ArbVG»). Sus disposiciones regulan tres ámbitos fundamentales del Derecho laboral, a saber, el Derecho colectivo (fuentes del Derecho colectivo) en el ámbito empresarial y supraempresarial (Parte I de la ArbVG), la organización social de la empresa (Betriebsverfassung, Parte II de la ArbVG), así como las normas sobre organización, competencia y procedimiento de solución de conflictos (Parte III de la ArbVG).
19. La Parte II de la ArbVG abarca el conjunto de las disposiciones que regulan la organización del personal de un establecimiento (empresa, grupo de empresas), asignan funciones y atribuyen competencias, especialmente frente al titular de la empresa. El fundamento de dichas disposiciones se encuentra en la idea de la participación de los trabajadores en los asuntos empresariales. El criterio del que parte la ArbVG en materia de organización de la empresa es la existencia de dos grupos de personas opuestos (el empresario y personal) y la atribución al personal de diversas competencias.
20. En virtud del artículo 33, apartado 1, de la ArbVG, la Parte II de dicha ley, relativa a la organización social de las empresas, se aplica «a toda clase de establecimientos». El concepto de «establecimiento» se aclara en el artículo 34, apartado 1, a cuyos efectos hay que entender por establecimiento todo centro de trabajo que forme una unidad organizativa dentro de la cual una persona física o jurídica o una comunidad de personas persigue determinados resultados de forma continua con ayuda de medios técnicos o inmateriales, sin tener en cuenta si existe ánimo de lucro o no. El ámbito de aplicación de las normas de la ArbVG relativas a la organización social de la empresa se determina por aplicación del principio de territorialidad. Todo centro de trabajo situado en el territorio nacional está comprendido en el ámbito de la ArbVG y por ello, si se reúnen los demás requisitos, está obligado a establecer un comité de empresa.
21. Sin embargo, el artículo 33, apartado 2, línea 2, contiene una excepción aplicable a las autoridades, servicios y otros organismos de la administración de la Federación, de los Länder, de las Mancomunidades de municipios y de los municipios. A esas instituciones se aplican las leyes sobre representación del personal de la Federación o de los Estados federados. La parte demandada no está expresamente comprendida en la excepción, ni existe ninguna otra disposición que excluya, de cualquier otra manera, del ámbito de aplicación de la Parte II de la ArbVG a organizaciones como la demandada.
22. El artículo 40, apartado 1, de la ArbVG impone la obligación de crear en cada empresa un órgano de representación de los empleados. Conforme a esta disposición, en toda empresa en la que estén empleados de forma continua al menos cinco trabajadores con derecho de voto (en sentido del artículo 49, apartado 1, de la ArbVG) deben constituirse los órganos del personal regulados en las demás disposiciones de la Parte II de la ArbVG. El órgano más importante es el Betriebsrat (en lo sucesivo, «comité de empresa»; artículos 50 y siguientes de la ArbVG).
23. Las competencias que puede ejercer el comité de empresa en nombre de los trabajadores se encuentran reguladas en el tercer capítulo de la Parte II de la ArbVG (artículos 89 y siguientes de la ArbVG). Entre ellas se encuentran los derechos regulados en los apartados 1 y 2 del capítulo 3, como el derecho a obtener una información general del titular de la empresa (artículo 91 de la ArbVG). Además, los artículos 96 y 96a supeditan la validez de una serie de medidas a la participación obligatoria o, respectivamente, necesaria, de los trabajadores. Ello implica que estas medidas únicamente pueden adoptarse válidamente si el comité de empresa ha dado su aprobación. La aprobación del comité de empresa, necesaria para las medidas contempladas en el artículo 96a de la ArbVG, puede ser sustituida, según el apartado 2 de este artículo, por una decisión de un órgano de conciliación.
24. Mientras que el artículo 97, apartado 1, líneas 1 a 6a, en relación con el artículo 97, apartado 2, de la ArbVG regula los casos de la «participación exigible de los trabajadores», en los cuales si no existe un acuerdo de empresa la regulación a la que se aspira puede conseguirse eventualmente mediante el recurso al órgano de conciliación, en los supuestos enumerados en el artículo 97, apartado 1, líneas 7 a 23a y 25, de la ArbVG, relativos a la «participación facultativa de los trabajadores», la regulación deseada no puede adoptarse si no se logra un acuerdo de empresa.
25. Conforme al artículo 91, apartado 2, de la ArbVG, el titular de la empresa está obligado a comunicar al comité de empresa los datos personales de los trabajadores que se propone almacenar en una base de datos, qué desea hacer con dichos datos y qué procesamiento y transmisión se proyecta. En caso necesario, el cumplimiento de dicha obligación puede ser exigida por el comité de empresa incluso judicialmente.
26. El artículo 96a de la ArbVG establece la necesidad de contar con la aprobación del comité de empresa para la introducción de sistemas de recogida, procesamiento y transmisión de datos personales de los trabajadores que vayan más allá de la simple recogida de datos generales sobre la persona y las aptitudes profesionales. No es necesaria la aprobación cuando la utilización que esté prevista o que efectivamente se haga de dichos datos no exceda del cumplimiento de obligaciones que se deriven de la ley, de las normas de convenios colectivos o del contrato de trabajo. La aprobación del comité de empresa requerida ha de otorgarse mediante un acuerdo de empresa (por escrito). En el caso de que no se llegue a ningún acuerdo entre el comité de empresa y el titular de ésta, éste puede obtener coercitivamente, con arreglo al artículo 97, una regulación a través del órgano de conciliación. En caso de que el empresario adopte la medida sin la aprobación previa del comité de empresa o del órgano de conciliación, el comité de empresa tiene derecho a reclamar por vía judicial que se proceda a derogar la medida adoptada, que en esas condiciones es ilegal.
27. Por último, el artículo 53, apartado 1, de la Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (Ley de la jurisdicción social; en lo sucesivo, «ASGG»), confiere a los órganos del personal legitimación activa en procesos laborales. Hay que considerar que esta disposición legal es la expresión escrita de la legitimación procesal general del comité de empresa en asuntos laborales. El artículo 54, apartado 1, de la ASGG faculta al comité de empresa, en el marco de sus competencias, a actuar como demandante o demandado para que se declare la existencia o no de derechos o relaciones jurídicas que afecten al menos a tres trabajadores de un establecimiento o de una empresa.
III. Hechos del procedimiento principal y desarrollo del procedimiento
28. La Comisión de las Comunidades Europeas tiene establecida una Representación en Viena (en lo sucesivo, la «Representación»), cuyas funciones consisten en informar sobre temas específicos europeos. El personal de esta Representación está integrado, por una parte, por funcionarios de la Comisión y, por otra parte, por agentes locales. El litigio se refiere exclusivamente a éstos.
29. El 12 de marzo de 1998 se eligió en la Representación un comité de empresa. De esta forma se cumplió lo dispuesto en el artículo 40 de la ArbVG. La Dirección de la Representación fue informada inmediatamente de dichas elecciones y de la creación del comité de empresa. La Representación no formuló ninguna objeción a la creación de dicho órgano. Según se desprende de la resolución del Oberste Gerichtshof y de las observaciones escritas presentadas por el comité de empresa, la Representación considera que el presidente y el vicepresidente del comité de empresa son los representantes in situ de los funcionarios locales.
30. Aproximadamente un año más tarde, en febrero de 1999, se celebraron las elecciones al Comité de personal constituido con arreglo al artículo 9 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas, en las cuales participaron también los agentes locales empleados en la Representación. Ninguno de los agentes locales resultó elegido como representante del personal.
31. A finales del mes de octubre de 1998, el comité de empresa solicitó información sobre un mecanismo de control por el cual, al acceder a la oficina, mediante una tarjeta informática personalizada y un código, los datos personales de los empleados se registran y procesan. Con arreglo al artículo 96a de la ArbVG, tal y como se ha reproducido anteriormente, la introducción de sistemas de recogida, procesamiento y transmisión de datos de carácter personal de los empleados, que vayan más allá de la recogida de datos de carácter general sobre la persona y la aptitud profesional, requieren la aprobación del comité de empresa cuando la utilización que esté prevista y que efectivamente se haga de esos datos exceda del cumplimiento de las obligaciones resultantes de la ley, de las normas de convenios colectivos o del contrato de trabajo. La demandante considera que, al introducir dicho sistema de control sin contar con la aprobación exigida por los artículos 91 y 96 de la ArbVG, la Comisión obró ilegalmente y, consiguientemente, dicho sistema debe ser desmontado.
32. La parte demandante también ha solicitado ante el órgano jurisdiccional nacional que la demandada le comunique qué datos personales de los empleados se almacenan en el sistema de control y a quién se comunican dichos datos. Además, ha solicitado que se desmonten todos los puestos de control destinados a registrar los datos personales de los empleados, que han sido instalados ilegalmente. Estas pretensiones fueron desestimadas tanto en primera instancia como en la fase de apelación.
33. El juez de primera instancia indicó que el régimen jurídico aplicable a los agentes locales está contenido en reglamentos que son directamente aplicables en el ordenamiento jurídico nacional y que, por tanto, tienen primacía sobre las disposiciones nacionales que sean incompatibles con ellas. Por otra parte, consideró que las remisiones al Derecho nacional contenidas en las disposiciones comunitarias de que se trata únicamente pueden referirse a los normas relativas a derechos individuales. Por último, consideró que, puesto que el artículo 9 del Estatuto establece una forma de representación del personal, no hay posibilidad de aplicar paralelamente la ArbVG. Entiende que el hecho de que el régimen basado en el artículo 9 del Estatuto no sea tan completo como el de la ArbVG carece de relevancia. A ello añade que la circunstancia de que una norma pueda necesitar una mejora no justifica que se deje de aplicar. Más bien, continúa, correspondería al legislador competente adoptar una norma mejor.
34. El tribunal de apelación declaró fundamentalmente que a la relación laboral entre los agentes locales que desempeñan su trabajo en Austria y las Comunidades Europeas le es aplicable tanto el régimen comunitario como el Derecho austriaco. Habida cuenta de que el ámbito de aplicación de la ArbVG se determina por el principio de territorialidad y la demandada es un organismo incluido en el ámbito de aplicación de la ArbVG, en principio, ésta le es aplicable. No obstante y basándose en la primacía del Derecho comunitario, indica que el Estatuto y la ArbVG muestran una incompatibilidad insuperable en materia de legitimación procesal. Por ese motivo, la legitimación que deduce el comité de empresa del artículo 53, apartado 1, de la ASGG no puede invocarse frente a las Comunidades Europeas. Debido a ese principio, el tribunal de apelación considera excluida la posibilidad de coexistencia dentro de las Comunidades Europeas de Comités de personal con arreglo al artículo 9 del Estatuto y órganos del personal con capacidad para ser parte en el sentido del artículo 53, apartado 1, de la ASGG.
35. En la fase de casación, el Oberste Gerichtshof, basándose en la aplicabilidad, en principio, de la ArbVG a la Representación, constató que las partes discrepan sobre el significado y el ámbito de aplicación del artículo 79 del ROA. A diferencia de la demandada, la demandante considera que esta disposición constituye una remisión global al Derecho nacional de cada Estado miembro, que, en el caso de Austria -teniendo en cuenta la estrecha conexión entre la regulación del contrato de trabajo y la organización social de la empresa-, comprende también la remisión a las disposiciones de la Parte II de la ArbVG. Además, se suscita la cuestión de si las disposiciones del Estatuto en materia de representación de personal desplazan las disposiciones de la ArbVG. Por ese motivo, el Oberste Gerichtshof suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) El artículo 79 del Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas [artículo 3 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968], a tenor del cual las condiciones de empleo aplicables a los agentes locales, y en especial
a) las formas de su contratación y rescisión de contrato,
b) las licencias y
c) la retribución
se determinarán por cada institución en virtud de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones, ¿debe interpretarse en el sentido de que remite a la normativa laboral nacional de cada Estado miembro, que en el caso de Austria también dispone la aplicación del Betriebsverfassungsrecht (Derecho relativo a la organización social de las empresas) regulado en la Parte II de la Arbeitsverfassungsgesetz austriaca (Ley sobre la organización del trabajo)?
2) Las disposiciones sobre el Comité de personal, que también es competente respecto de los agentes locales de las Comunidades, contenidas en el artículo 9 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas [artículo 2 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968] y en el anexo II de dicho Estatuto, ¿deben interpretarse en el sentido de que regulan de forma exhaustiva el régimen estatutario y los derechos de participación de los agentes locales y, por ello, excluyen la aplicación de la Betriebsverfassung regulada en la Parte II de la Arbeitsverfassungsgesetz austriaca a los agentes locales empleados en la Representación de la Comisión de las Comunidades Europeas en Viena?»
36. Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la demandante (Betriebsrat) y la demandada (Comisión) en el procedimiento principal y los Gobiernos alemán, austriaco y sueco. El 11 de febrero de 2003 se celebró en este procedimiento la vista oral, en la que las partes del procedimiento principal y el Gobierno sueco explicaron su parecer. En la vista, el Gobierno neerlandés también explicó su criterio.
37. El 13 de diciembre de 2002 el Tribunal de Justicia solicitó a la Comisión que respondiera a la pregunta, formulada por escrito, de si el régimen marco terceros países y las condiciones especiales para Austria seguían estando en vigor tras la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea por lo que respecta a la situación de los agentes locales de la Representación de la Comisión en Viena y, en caso de que no sea así, qué otro régimen debe aplicárseles. Mediante escrito de 17 de febrero de 2003 la Comisión respondió afirmativamente a la pregunta formulada. Las disposiciones citadas siguen siendo provisionalmente aplicables, en espera de una adaptación que debe realizarse a raíz de la adhesión de Finlandia, Austria y Suecia.
IV. Apreciación
Introducción
38. El objeto del procedimiento principal consiste fundamentalmente en determinar si el comité de empresa (Betriebsrat) puede ejercer también frente a la Representación de la Comisión en Viena las facultades que le reconocen las disposiciones pertinentes del Derecho laboral austriaco en materia de codecisión. O, visto desde otro ángulo: un servicio de la Comisión situado en otro Estado miembro, ¿puede estar sometido al Derecho aplicable en ese país en materia de representación, de asesoramiento y, de estar previsto así en la normativa nacional, en materia de codecisión de los trabajadores que, conforme al Derecho comunitario, tengan la condición de agentes locales?
39. Es obvio que este asunto plantea una cuestión de principio en materia de la relación entre el Derecho nacional y el Derecho comunitario, aunque circunscrita al ámbito, bastante restringido, de la influencia que pueden ejercer los agentes locales de la Unión Europea en la gestión de un servicio descentralizado de la Comisión. En tal supuesto, ¿debe aplicarse exclusivamente el Derecho comunitario o existe la posibilidad de aplicar el Derecho nacional de manera complementaria? El carácter fundamental de este asunto resulta patente por el hecho de versar sobre una materia que forma parte del ámbito de los derechos sociales fundamentales.
40. Antes de analizar las cuestiones concretas planteadas por el Oberste Gerichtshof, me gustaría hacen algunas observaciones de carácter más general sobre los antecedentes, el régimen y la función de la codecisión en la gestión de empresas y organizaciones y sobre la gran variedad de sistemas existentes en los Estados miembros en este ámbito. En mi opinión, para responder a esas cuestiones es muy importante situar debidamente el aspecto de la participación de los trabajadores en la adopción de decisiones en empresas y organizaciones.
41. El desarrollo de las estructuras de codecisión en los distintos Estados miembros presenta una imagen bastante difusa. Ello se debe a que la cuestión de la representación de los trabajadores en el seno de la empresa depende en gran medida del desarrollo industrial, que ha sido muy distinto en cada uno de los Estados miembros. Los primeros esbozos de representación de los trabajadores en el seno de la empresa ya se encuentran en el siglo XIX, por ejemplo en el Reino Unido, en el que los trabajadores elegían a «shop stewards» para que promovieran sus intereses frente al empresario. A finales del siglo XIX en Alemania, y también en Austria, se podía observar el fenómeno de que los empresarios creaban determinadas formas de representación de trabajadores precisamente para contrarrestar la influencia de los sindicatos. A principios del siglo XX se constituyeron también en Italia los primeros comités de trabajadores, elegidos por todos los empleados de una empresa. Antes de la Segunda Guerra Mundial, también hubo iniciativas en los Estados escandinavos, Dinamarca, Suecia y Finlandia, para constituir organismos de representación de los trabajadores. Estas iniciativas dieron lugar, la mayor parte de las veces años más tarde, a estructuras concretas de representación. El desarrollo de los consejos de empresa y de organismos similares no se materializó en los Países Bajos y en Bélgica hasta después de la Segunda Guerra Mundial.
42. Lo interesante de este desarrollo es el fundamento filosófico en el que se basa la representación. A este respecto pueden distinguirse los modelos en los que el empresario y los trabajadores participan en pie de igualdad en la instancia de deliberación y los modelos en los que los trabajadores se limitan a promover sus propios intereses en el seno de la empresa. También existen diferencias en lo que se refiere a la base jurídica, en la medida en que en algunos Estados miembros es la ley la que constituye la base de atribución de las competencias de los comités de empresa, mientras que, en otros Estados miembros, dicha base se encuentra en los convenios colectivos. Por lo que respecta a la cuestión de cuándo existe la obligación de crear un comité de empresa, los criterios también difieren considerablemente de un Estado a otro. En algunos casos existe la obligación de crear un comité de empresa en aquellas empresas que empleen al menos 35 o 50 trabajadores; en otros casos el número de empleados que obliga a crear un comité de empresa es claramente superior, en concreto, 150, 500 o 1.000 empleados. Es evidente que, ante tal diversidad de sistemas, las competencias de los comités de empresa tienen que ser forzosamente distintas, oscilando entre el derecho a ser consultados y el derecho de cogestión, con o sin la posibilidad de hacerlo valer por vía judicial.
43. Naturalmente, en estas conclusiones sólo puedo mencionar algunos aspectos de este tema tan amplio, pero considero que los citados anteriormente bastan para mostrar que la codecisión es una materia extremadamente variada, en la que las formas y grados de codecisión puestas en práctica en cada país reflejan claramente, incluso hoy en día, la influencia de los distintos desarrollos, tradiciones y culturas nacionales. Un aspecto que considero de importancia fundamental es el hecho de que la discusión relativa a las formas se refiere, en primer lugar y sobre todo, a la organización de la propia empresa. La codecisión de los trabajadores tiene sus raíces en la idea de que, en aquellos supuestos en los que el funcionamiento de una empresa u organización depende del esfuerzo conjunto de dirección y personal, es importante que el personal también tenga la posibilidad de asumir una responsabilidad propia en la adopción de las decisiones que repercuten en el funcionamiento de la empresa. En otras palabras, el interés que se persigue con la codecisión es el interés de los trabajadores en gestionar la empresa o la organización como tal.
44. Lo mismo sucede en el seno de la Comunidad, y con ello no me refiero únicamente a los regímenes internos, aplicables a los propios funcionarios, sino también a las Directivas comunitarias adoptadas en esta materia y destinadas a promover el diálogo social. En el caso de la Directiva relativa al comité de empresa europeo, el principio que la inspira es la igualdad de trato de los trabajadores de empresas transnacionales en lo que se refiere a la información y consulta en la adopción de decisiones que puedan repercutir (considerablemente) en los intereses de la plantilla. La Directiva por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores persigue el objetivo de reforzar el diálogo social en la empresa a fin de favorecer la prevención de los riesgos, flexibilizar la organización del trabajo y facilitar el acceso de los trabajadores a la formación dentro de la empresa en un marco de seguridad, concienciar a los trabajadores acerca de las necesidades de adaptación, aumentar la disponibilidad de los trabajadores para adoptar medidas y emprender acciones destinadas a reforzar sus posibilidades de empleo, promover la participación de los trabajadores en la marcha y el futuro de la empresa y fortalecer la competitividad de ésta. Todos ellos son aspectos que se refieren claramente a la organización de la empresa y que exceden del marco de la relación laboral individual.
45. Por ello, debe considerarse la codecisión de los trabajadores como un medio de regular las relaciones sociales en el seno de la empresa y de compartir la responsabilidad de la gestión de la empresa. Teniendo en cuenta estas funciones, la estructura de la codecisión debe presentar un carácter unitario y permitir a todos los miembros de la empresa participar en ella en las mismas condiciones. Por estos motivos, el régimen de la codecisión de los trabajadores tiene, generalmente, su base en la ley. Éste es el contexto del que debe partirse al responder las cuestiones planteadas por el Oberste Gerichtshof.
Las cuestiones prejudiciales: dos análisis posibles
46. Las cuestiones planteadas presentan el carácter de vasos comunicantes en el sentido de que existe un vínculo directo entre las respuestas que se les dé a ambas. Si se responde afirmativamente a la primera cuestión (lo que implica que el concepto de «condiciones de empleo» a efectos del artículo 79 del ROA también incluye las disposiciones nacionales relativas a la codecisión), la respuesta a la segunda cuestión debe ser negativa (lo que implica que el artículo 9 del Estatuto no es exhaustivo). Y viceversa, una respuesta negativa a la primera cuestión implica responder afirmativamente a la segunda.
47. La primera cuestión jurídica se centra en el significado y el alcance del concepto de «condiciones de empleo» a efectos del artículo 79 del ROA. ¿Debe interpretarse la remisión a las disposiciones nacionales para determinar las condiciones de empleo de los agentes locales en el sentido de que dichas disposiciones incluyen las relativas a la codecisión, como las contenidas en la Parte II de la ArbVG? Dicho de otro modo, ¿debe interpretarse el concepto de «condiciones de empleo» en sentido estricto, de manera que quede limitado a los aspectos contractuales (individuales) de la relación laboral entre empresa y trabajador, o es posible llevar a cabo una interpretación amplia, con la consecuencia de que el citado concepto también incluye los aspectos organizativos (colectivos) del trabajo?
48. La segunda cuestión jurídica se refiere al carácter exhaustivo o no exhaustivo del artículo 9 del Estatuto, que constituye la base de la representación y de la participación del personal de las instituciones de la Comunidad. Si se considera que esta disposición regula efectivamente la participación de los agentes locales de manera exhaustiva, queda excluida la aplicación paralela o complementaria de disposiciones nacionales en materia de codecisión. En caso contrario, sí sería posible aplicar estas disposiciones.
49. De esta forma, pueden distinguirse dos maneras de analizar la problemática a que se refieren las cuestiones planteadas. Por una parte, cabe hablar de un criterio amplio (las «condiciones de empleo» incluyen la codecisión; el artículo 9 del Estatuto no tiene carácter exhaustivo), que gira en torno a la idea de que la codecisión es un mecanismo de protección de los trabajadores. Éste es el criterio que mantienen la demandante del procedimiento principal y los Gobiernos austriaco, sueco y de los Países Bajos. A él se opone la interpretación más restrictiva (las «condiciones de empleo» sólo se refieren a las relaciones laborales individuales; el artículo 9 del Estatuto tiene carácter exhaustivo), que considera que la codecisión es una parte del régimen interno de una empresa o de una organización. Ésta es la tesis de la Comisión y del Gobierno alemán. Comenzaré por reproducir las principales alegaciones formuladas por quienes han presentado observaciones en el presente asunto.
Observaciones formuladas a favor de una interpretación amplia
50. La parte demandante afirma de antemano que el tenor literal del artículo 79 del ROA no contiene ninguna indicación expresa de la que pueda deducirse que las disposiciones nacionales en materia de Derecho laboral colectivo formen parte de las «condiciones de empleo» de los agentes locales que deban determinarse, con arreglo a dicha disposición, en virtud de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones. Sin embargo, el mencionado artículo tampoco excluye esa posibilidad. Según la parte demandante, si el legislador comunitario hubiera querido darle un sentido estricto al concepto de «condiciones de empleo», habría elegido un término más adecuado, como por ejemplo, el de «cláusulas contractuales». Al no haberlo hecho, el concepto finalmente empleado debe interpretarse en el sentido de que se refiere a todos los regímenes, legales y contractuales, que afecten de alguna forma a la posición jurídica de los empleados. A este respecto se remite al artículo 39 del Tratado CE, cuyo apartado 2 también contiene ese concepto.
51. A continuación la parte demandante afirma que, puesto que el artículo 79 del ROA exige que las condiciones de empleo se determinen «en virtud de» («sur la base») de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones, obliga a tener en cuenta la totalidad de las disposiciones de base aplicables del ordenamiento jurídico nacional de que se trate. A este respecto se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Vitari. En dicha sentencia, que, creo, es la única que trata de dicha disposición, el Tribunal de Justicia declaró que la remisión a las reglamentaciones y costumbres existentes en el lugar contenida en el artículo 79 del ROA «simplemente significa que la reglamentación adoptada por cada institución no puede estar en contradicción con las reglas básicas del Derecho nacional aplicable». En opinión de la parte demandante, este pasaje implica que las «reglas básicas» a que hace referencia incluyen, al menos, las reglas que no pueden ser derogadas por acuerdo en contrario. Entre éstas se encuentran, en cualquier caso, las disposiciones nacionales relativas al Derecho de la contratación colectiva. La parte demandante añade que, en el marco del artículo 79 del ROA, el Derecho nacional no sólo desempeña la función de limitar la competencia legislativa respecto a los agentes locales, sino también la de colmar las lagunas de la normativa comunitaria, especialmente en materia de tutela jurídica.
52. Aparte de estas alegaciones, basadas en la literalidad, la parte demandante se remite, a continuación, al contexto en el que se sitúa el artículo 79 del ROA. Esta disposición desempeña dentro del título IV una función esencial y tiene por objeto proporcionar a los agentes locales, por razón de sus vínculos sociales y políticos con el país en el que ejercen sus funciones, un nivel de protección que se atenga a las normas nacionales en la materia. La demandante indica, además, que el régimen marco terceros países y, sobre todo, las condiciones especiales para Austria contienen disposiciones que no pueden incluirse entre las cláusulas contractuales clásicas, como por ejemplo, disposiciones en materia de seguridad social, reclamaciones y tutela jurídica y medidas disciplinarias. El propio ROA contiene una disposición que regula el derecho electoral activo y pasivo de los trabajadores, que, tradicionalmente, forma parte del Derecho laboral colectivo. Por último, la parte demandante considera que la Carta de derechos Fundamentales de la Unión Europea, especialmente los artículos 28 y 30, muestra que existe un nexo insoluble entre el Derecho laboral individual y el Derecho laboral colectivo.
53. Como último aspecto relacionado con el artículo 79, la parte demandante alega que esta disposición tiene por objeto garantizar a los funcionarios locales una tutela efectiva contra la fijación de condiciones de empleo que sean incompatibles con la normativa y las costumbres locales. El hecho de que, en este ámbito, el Derecho nacional tiene primacía no sólo se deduce de la remisión a las disposiciones nacionales, sino también de la remisión al Derecho no escrito, es decir, a las simples prácticas y usos.
54. Por lo que respecta al artículo 9 del Estatuto se refiere, la parte demandante considera que el Comité de personal únicamente tiene el derecho a ser consultado y que sus derechos de codecisión sólo están regulados de manera fragmentaria. Además, continúa, representa al personal frente a la propia institución y, por tanto, no frente a un servicio como la Representación. En estas circunstancias, es imposible atribuir al artículo 9 carácter exhaustivo. Suponer que el legislador comunitario quiso adoptar, con el artículo 9, un régimen definitivo y exhaustivo equivaldría a suponerle la intención de impedir una defensa efectiva de los intereses del personal.
55. A ello añade la parte demandante que, siempre que no contradiga el Derecho comunitario, puede aplicarse el Derecho nacional junto al Derecho comunitario cuando éste no regule una materia de manera exhaustiva. El hecho de que la ArbVG imponga la creación de un comité de empresa para el mismo grupo de personas no contradice, en sí, las normas comunitarias relativas al Comité de personal. Por una parte, no puede haber contradicción entre el Derecho nacional y el Derecho comunitario cuando el primero se limita a completar una normativa del segundo que, evidentemente, sólo cumple requisitos mínimos. Por otra parte, no puede tener primacía un precepto comunitario que, como el artículo 9 del Estatuto, no permite alcanzar el objetivo perseguido.
56. Partiendo de la idea de que la finalidad primordial del Derecho laboral es la protección de los trabajadores, el Gobierno austriaco llama la atención sobre la situación particular de los agentes locales. A diferencia de lo que sucede con los «otros agentes» de la Comunidad, los agentes locales tienen un vínculo meramente marginal con la estructura institucional de la Comisión, habida cuenta del carácter predominantemente ejecutivo de las tareas que desempeñan. Suponer, en esas circunstancias, que el concepto de «condiciones de empleo» utilizado en el artículo 79 del ROA no incluye el Derecho laboral colectivo daría lugar a una discriminación entre los agentes locales, por una parte, y los otros agentes, puesto que los primeros no dispondrían, de hecho, de ningún órgano de representación que defendiera completamente sus intereses. El Comité de personal no cuenta con los medios para ello, sobre todo porque esa tarea requiere disponer de conocimientos profundos del Derecho nacional. Por tanto, la finalidad de protección que persigue el artículo 79 se opone a una interpretación que permita establecer diferencias entre los aspectos individuales y colectivos de la relación laboral.
57. El Gobierno austriaco considera que el término «Beschäftigungsbedingungen» que emplea la versión alemana del artículo 79 del ROA confirma su tesis. Aunque el contenido de este concepto, más amplio, se ilustra con una serie de ejemplos no exhaustivos, referidos a la relación laboral individual, dicha enumeración no excluye las disposiciones del Derecho laboral colectivo. A este respecto también se remite al régimen del derecho a ser elector y elegible reconocido por el artículo 7 del ROA, que excede de los límites de la relación laboral individual. En opinión del Gobierno austriaco, el pasaje de la sentencia Vitari citado anteriormente implica que la remisión del artículo 79 al Derecho nacional significa que, al determinar las condiciones de empleo de los agentes locales, hay que atenerse al conjunto de la normativa nacional. Por ello existe una remisión global al conjunto del Derecho nacional de los Estados miembros, basada en la idea de garantizar la igualdad de trato de los agentes locales y de otros trabajadores que desempeñen su trabajo en el mismo lugar.
58. Respecto a la segunda cuestión, el Gobierno austriaco señala que el principio de primacía del Derecho comunitario implica por sí sólo la no aplicación del Derecho nacional en caso de conflicto entre ambos ordenamientos jurídicos. Sin embargo, en el presente asunto no existe tal conflicto entre el Derecho austriaco relativo a la organización social de las empresas y los derechos, algo fragmentarios, del Comité de personal. Al contrario, debe partirse de la idea de coexistencia de ambas categorías de normas. Debido a la remisión que hace el artículo 79 del ROA al Derecho nacional y tomando como base el principio de igualdad de trato de los agentes locales y de otros empleados que desempeñen su trabajo en el mismo lugar, el Derecho comunitario reconoce, a este respecto, la posibilidad de una representación doble, a través del Comité de empresa y de la representación del personal.
59. El Gobierno sueco señala, con carácter preliminar, que el artículo 79 del ROA debe interpretarse en el sentido de que, si bien concede a las instituciones comunitarias cierto margen discrecional para determinar las condiciones de empleo de los agentes locales, dicha disposición no le permite contratar a agentes locales en condiciones de trabajo fundamentalmente distintas a las aplicables a otros trabajadores del mismo Estado. Esto mismo se deduce también de la sentencia Vitari. La remisión que efectúa esa disposición al Derecho nacional debe entenderse en el sentido de que la determinación de las condiciones de empleo de los agentes locales ha de hacerse de manera que se respeten los requisitos esenciales del Derecho nacional.
60. Respecto a la afirmación, de la que parte en sus cuestiones el Oberste Gerichtshof, de que el Derecho austriaco divide la normativa laboral en Derecho laboral (colectivo), referido a la organización de la empresa, y otras partes del Derecho laboral, el Gobierno sueco indica que el Tribunal de Justicia no puede emplear tal clasificación como criterio de interpretación del Derecho comunitario. Recuerda que los conceptos de Derecho comunitario deben interpretarse de manera autónoma. Es cierto que la interpretación debe tener en cuenta las tradiciones comunes de los Estados miembros pero, continúa el Gobierno sueco, la clasificación que lleva a cabo el Derecho austriaco no refleja una tradición en ese sentido. El Derecho laboral es precisamente un ámbito en el que los regímenes jurídicos de los distintos Estados miembros difieren considerablemente. El Derecho comunitario tampoco lleva a cabo semejante clasificación. Las medidas adoptadas con arreglo al artículo 137 CE con el fin de alcanzar los objetivos del artículo 136 CE, entre otros en el ámbito de las condiciones laborales y la información y consulta de los trabajadores, pueden afectar, en último término, a las condiciones laborales individuales. El Gobierno sueco entiende, además, que no hay razón para afirmar la existencia de categorías de normas jurídicas que quedan excluidas cuando el Derecho comunitario se remite al Derecho nacional. En la medida en que puede afirmarse que las disposiciones austriacas desempeñan un papel esencial en el Derecho laboral austriaco, dichas normas deben aplicarse a las condiciones de empleo de los agentes locales. Lo que sí se requiere es que la aplicación de esas normas no sea incompatible con algunas normas de Derecho comunitario.
61. Respecto al artículo 9 del Estatuto, el Gobierno sueco entiende que no es posible considerar que un régimen tan rudimentario constituya un régimen exhaustivo de los derechos de los agentes locales. Si así fuera, ello supondría, por lo que se refiere a la situación en Suecia, que las condiciones de empleo de los agentes locales serían fundamentalmente distintas de las de los otros trabajadores. Esta consecuencia es incompatible con la idea rectora en la que se basa el régimen jurídico de los agentes locales. El régimen establecido en el ROA ha de ser considerado como una norma de mínimos. Las instituciones comunitarias deben tener en cuenta las disposiciones fundamentales del Derecho nacional que ofrezcan mayor protección, siempre y cuando no contradigan directamente las normas comunitarias. La elección del comité de empresa por parte de los agentes locales de la Representación de la Comisión en Viena no da lugar a ningún conflicto de ese tipo.
62. El Gobierno neerlandés señala, por lo que a la aplicabilidad de la ArbVG se refiere, que, a ese respecto, hay que partir esencialmente del principio de territorialidad. Basándose en este principio, la Representación de la Comisión está sometida al Derecho laboral austriaco, excepto en caso de disposición expresa en contrario. De no existir tal disposición expresa, el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas de 8 de abril de 1965 también permite afirmar que la ArbVG es plenamente aplicable a la Representación.
63. En opinión del Gobierno neerlandés, el artículo 79 del ROA confirma que el principio de territorialidad constituye el hilo conductor para las instituciones comunitarias de que se trate, a la hora de determinar las condiciones laborales y el Derecho laboral aplicable a los agentes locales. En este contexto carece de relevancia la distinción que se hace entre Derecho laboral colectivo e individual. Los agentes de que se trata deben obtener un nivel de protección equivalente al que proporciona la normativa nacional. Aunque corresponde exclusivamente al juez nacional apreciar si existe esta equivalencia, el Gobierno neerlandés considera que la normativa austriaca en materia de codecisión de los trabajadores ofrece una protección superior, de manera que, en este ámbito, no debe aplicarse el Derecho comunitario.
64. En coherencia con este criterio, el Gobierno neerlandés considera que el artículo 9 del Estatuto no contiene un régimen exhaustivo en materia de representación de los agentes locales.
Observaciones formuladas en apoyo de una interpretación restrictiva.
65. La Comisión ha presentado sus observaciones en calidad de demandada en el procedimiento principal. En primer lugar señala que la Representación forma parte de la organización interna de la Comisión. Su tarea consiste en defender los intereses de la Comisión en Austria y proporcionar información, en general, sobre la Unión Europea. Con arreglo al artículo 7 del ROA, los agentes locales tienen derecho a ser electores y elegidos para el Comité de personal. Aunque en las elecciones al Comité de personal de 1999 no fue elegido ningún representante de la Representación de Viena, sí resultaron elegidos agentes temporales de otras Representaciones. La Comisión niega que le sea aplicable la ArbVG, opina que la creación del comité de empresa es nulo y, por tanto, no tiene capacidad procesal.
66. Respecto a la respuesta a la primera cuestión, la Comisión entiende que debe distinguirse entre Derecho laboral colectivo e individual. En su opinión, el artículo 79 del ROA se refiere exclusivamente a ésta parte del Derecho laboral. Esto es lo que se deduce no sólo de los ejemplos que se mencionan en esa disposición, sino también de la sistemática del ROA. Así, por ejemplo, indica que el artículo 7 del ROA, en materia de derecho electoral activo y pasivo, que forma parte del Derecho laboral colectivo, se incluye entre las disposiciones generales del ROA, aplicables a todas las categorías de personal y, por consiguiente, excluido del ámbito de aplicación del Derecho nacional. Afirma que las únicas normas que deben adoptarse teniendo en cuenta lo dispuesto en el Derecho nacional son las que se refieren a la relación laboral individual. Entre ellas no se encuentran las normas relativas a los organismos de representación y a sus competencias.
67. Otra interpretación sería, según la Comisión, contraria a la sistemática del ROA, que, por una parte, establece disposiciones generales y, por otra parte, contiene reglas especiales para cada una de las distintas categorías de personal. Habida cuenta de que no se establece ninguna norma de Derecho laboral colectivo para ninguna de las otras categorías de miembros de personal y de que el título IV del ROA no puede analizarse aisladamente, al margen de las demás disposiciones de ese régimen, la remisión que realiza al Derecho nacional sólo puede referirse a las normas especiales, en concreto, a las normas relativas a la relación laboral individual: contratación, derechos y obligaciones, condiciones de trabajo, retribución, seguridad social y despido.
68. La Comisión responde afirmativamente a la segunda cuestión, relativa al carácter no exhaustivo del artículo 9 y del anexo II del Estatuto. Señala que los aspectos colectivos de la relación laboral y el derecho de los agentes locales a ser consultados están regulados en un Reglamento y que éste tiene primacía sobre cualquier disposición de Derecho nacional incompatible. El Comité de personal debe defender, en general, los intereses del conjunto del personal, independientemente del estatuto jurídico o del lugar en que haya sido contratado el miembro del personal de que se trate. El hecho de que una parte del personal esté representada a través de un órgano paralelo es incompatible con el carácter general de la función del Comité.
69. A este respecto debe señalarse asimismo que diversas decisiones que, según el Derecho austriaco, requieren la aprobación del comité de empresa, son adoptadas por los servicios centrales de la Comisión en Bruselas y que, para ello, es necesario tener en cuenta otros intereses, y no sólo los del personal destinado en un determinado lugar. La Representación de la Comisión no es una organización independiente, sino una parte de la estructura integral de una institución comunitaria. También el Comité de personal forma parte de esta estructura y ofrece la posibilidad de defender sus intereses a todo el personal, incluido el de la Representación. Así lo confirma, además, el artículo 1, párrafo cuarto, del anexo II del Estatuto, que establece que la composición del Comité de personal también debe garantizar la representación de los agentes a los que se refiere el párrafo primero del artículo 7 del ROA.
70. Según la Comisión, una representación doble quebraría la coherencia del sistema de representación en las instituciones y mermaría su eficacia. Los conflictos y las diferencias de opinión serían inevitables, dadas las diferencias en cuanto a funciones y competencias que existen entre el Comité de personal y un organismo como el comité de empresa. La representación de los miembros del personal, continúa la Comisión, sólo debe llevarse a cabo a través de un único organismo, que, habida cuenta de la primacía del Derecho comunitario, sólo puede ser el Comité de personal.
71. Al comparar las posibilidades de codecisión de un comité de empresa creado con arreglo a la ArbVG, por una parte, y del Comité de personal, por otra, resulta evidente que el comité de empresa dispone de más competencias. A la afirmación de la demandante, de que el régimen comunitario parece más un esbozo rudimentario de un régimen de codecisión, contesta la Comisión que el régimen comunitario permite que el Comité de personal -también a través de la labor de las comisiones paritarias- desempeñe de hecho un papel importante y efectivo. Al establecer que las condiciones de empleo de los agentes locales deben determinarse con arreglo al Derecho nacional, continúa la Comisión, se ha tenido suficientemente en cuenta los estrechos vínculos de conexión con el Estado miembro en que desempeñan su trabajo. Por último, aunque no puedan ser considerados como representantes del personal en sentido estricto, es importante que en cada oficina de la Comisión haya portavoces de los agentes locales, que puedan llamar la atención tanto de la dirección como del Comité del personal, sobre los problemas que les afecten. La Comisión llega por tanto a la conclusión de que el aspecto colectivo del Derecho laboral aplicable a los miembros del personal, incluidos los agentes locales, está regulado exhaustivamente a nivel comunitario.
72. El Gobierno alemán considera que no se puede deducir del tenor literal del artículo 79 del ROA ni del artículo 9 del Estatuto en relación con el anexo II del Estatuto que, en el presente asunto, el Derecho austriaco en materia de organización social de las empresas sea aplicable a la situación del procedimiento principal. Si, excepcionalmente, hubiera que considerar aplicable el Derecho laboral nacional a las relaciones laborales entre las instituciones comunitarias y los miembros de su personal, debería ser el Derecho comunitario el que estableciera dicha aplicabilidad. A falta de remisión expresa, en el artículo 79 del ROA, al Derecho nacional en materia de relaciones colectivas de trabajo, hay que deducir, a sensu contrario, que esta parte del Derecho laboral nacional no es aplicable a los agentes locales.
73. En opinión el Gobierno alemán, tal criterio concuerda con los objetivos perseguidos tanto por el Derecho nacional en materia de organización social de las empresas como por el Comité de personal. Aunque, en materia de aplicabilidad del conjunto de la normativa nacional deba partirse del principio de territorialidad, este régimen no tiene en cuenta la función especial y la creación de Representaciones de la Comisión en el extranjero. Puesto que las disposiciones nacionales en la materia establecen la participación de los trabajadores en la adopción de decisiones en el seno de la empresa, hay que tener en cuenta que el director de una Representación de la Comisión adopta tan pocas decisiones relativas a la gestión de los negocios como los jefes de las representaciones diplomáticas o consulares. Su interés primordial es velar por los intereses del Estado o de la organización (internacional) que representen. En especial deben evitar verse envueltos en conflictos «sindicales» locales.
74. En resumen, las disposiciones nacionales en materia de organización social de las empresas no son aptas para ser aplicadas a la organización interna de tales Representaciones. Cuando un Estado declara que tal procedimiento es aplicable a su propia administración, se trata de una disposición legislativa nacional que no puede vincular a organizaciones internacionales o supranacionales o de otros Estados miembros que tengan una representación en ese Estado. Por el contrario, lo que sí es posible es que una institución o un Estado se reserve el derecho de adoptar medidas para hacer participar al personal de sus representaciones en el extranjero en la elaboración de normas relativas a las condiciones de empleo. Teniendo en cuenta sus tareas y su organización propias, las instituciones de la Comunidad también han adoptado un régimen especial para la representación del personal que, si no se quiere ver minada su eficacia, debe tener primacía sobre la normativa nacional relativa a la organización social de las empresas. En opinión del Gobierno alemán, la coexistencia de normas nacionales y comunitarias en este ámbito daría lugar a resultados absurdos. La Comunidad dispone de un régimen específico hecho a medida de sus tareas y de su organización. Relativizar este régimen aplicando las normas nacionales contradiría la voluntad del legislador comunitario.
75. Por último, el Gobierno alemán señala que el principio consuetudinario del Derecho Internacional Público de la libre organización interna de las representaciones en el extranjero garantiza la aplicación ilimitada del Derecho comunitario. Además, debe recordarse que el Derecho comunitario en materia de representación del personal se aplica de la misma forma a todas las Representaciones de la Comisión, tanto en el interior como en el exterior de la Unión Europea. En otras palabras, también se aplica a las Representaciones de la Unión en terceros países. Si un país de acogida pudiera decidir que, en materia la codecisión, la Representación de la Unión debe regirse por su Derecho nacional, quedaría abierta la posibilidad de ejercer una influencia ilícita, que podría perjudicar el cumplimiento de sus funciones de defensa de los intereses de la Unión.
Análisis y respuesta a las cuestiones
76. Como indiqué en las observaciones previas, la interposición de la demanda ante el juez austriaco tiene por objeto la creación, en la Representación de la Comisión de las Comunidades Europeas, de un órgano que represente a los agentes locales, con arreglo a la ArbVG, y pueda ejercer las competencias que le reconoce dicha ley austriaca. Para ello es preciso encontrar una base jurídica y, puesto que se trata de una relación laboral regulada por el Derecho comunitario, surge la cuestión primordial de determinar si dicha base jurídica también puede encontrarse en el Derecho comunitario. De no ser así, se suscita la cuestión de si el Derecho comunitario permite la aplicación complementaria del Derecho laboral nacional, concretamente el relativo a los aspectos colectivos.
77. Estos son los interrogantes, expresados de manera algo general, que se esconden tras las dos cuestiones prejudiciales planteadas. La cuestión del alcance del concepto de «condiciones de empleo» que utiliza el artículo 79 del ROA se refiere a la base jurídica comunitaria. La cuestión del carácter no exhaustivo del artículo 9 del Estatuto se refiere a la posibilidad de la aplicación complementaria de la normativa nacional.
78. En mis observaciones iniciales ya indiqué que el tema de la codecisión de los trabajadores debe ser analizado, en primer lugar y sobre todo, como una cuestión relacionada con la organización de una empresa o institución. Se trata de la manera en que se adoptan las decisiones, en el seno de una empresa o de una institución, que repercuten en el funcionamiento de la empresa o de la institución. Naturalmente también tienen relevancia los intereses de los distintos grupos de trabajadores, pero el criterio determinante de la aportación de los grupos siempre debe ser la forma en que la empresa o institución afectada puede alcanzar mejor sus fines en interés de todos los que resultan afectados en la empresa o institución.
79. Por lo que se refiere a los agentes locales de la Representación de la Comisión en Viena, existen dos canales a través de los cuales pueden ejercitar sus derechos: el Comité de personal a que se refiere el artículo 9 del Estatuto y el comité de empresa a que se refiere en el artículo 40 en relación con el artículo 50 de la ArbVG. Las partes están de acuerdo en que las competencias del comité de empresa creado con arreglo al Derecho nacional tienen mayor alcance que las del Comité de personal y, por consiguiente, la forma de codecisión de los trabajadores que garantiza la ArbVG es más efectiva. Desde este punto de vista es comprensible que los miembros del personal de que se trate intenten conseguir que el comité de empresa de la Representación obtenga efectivamente un reconocimiento formal. Pero ¿puede este reconocimiento ser también jurídico?
80. Las alegaciones se concentran en la interpretación del artículo 79 del ROA, que constituye la base de la relación laboral entre los agentes locales de que se trata y, en este asunto, la Comisión. Con arreglo a dicha disposición, cada institución debe determinar las condiciones de empleo de los agentes locales en virtud de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones. Con el fin de indicar qué condiciones de empleo deben determinarse en cada caso de acuerdo con el Derecho nacional, dicha disposición menciona, de manera no taxativa, los aspectos de «formas de contratación y rescisión de contrato», «licencias» y «retribución».
81. Precisamente con el carácter no taxativo de esta enumeración guarda relación la cuestión de si el concepto de «condiciones de empleo» es lo suficientemente amplio para poder abarcar también las disposiciones en materia de codecisión, lo que implicaría que las instituciones comunitarias deberían tener en cuenta las disposiciones nacionales en esta materia por lo que se refiere a los agentes locales.
82. La parte demandante y los Gobiernos austriaco, sueco y neerlandés se han basado en argumentos de carácter literal, sistemático y teleológico para afirmar que el concepto de «condiciones de empleo» debe ser entendido en sentido amplio y que la remisión al Derecho nacional que debe tener en cuenta la institución comunitaria al determinar dichas condiciones tiene carácter global. Frente a esta tesis, la Comisión y el Gobierno alemán afirman que el citado concepto sólo puede tener un significado estricto y referirse exclusivamente a los aspectos individuales de la relación laboral. Las principales alegaciones a favor y en contra han sido reproducidas anteriormente.
83. En primer lugar quiero dejar sentado que el concepto de «condiciones de empleo» contenido en el artículo 79 del ROA, que forma parte del Reglamento nº 259/68, es un concepto comunitario, cuyo contenido debe determinarse teniendo en cuenta el objetivo y la función del régimen en el que se emplea. Coincido con el Gobierno sueco en que las clasificaciones nacionales de un ámbito como el Derecho laboral, en el que el término genérico de condiciones laborales se subdivide en una parte colectiva y otra individual, no pueden servir de base para precisar el significado de un concepto comunitario. Por eso mismo el término «Beschäftigungsbedingungen» contenido en la versión alemana no puede emplearse, como bien señala el Gobierno austriaco, para describir el concepto de «condiciones de empleo». Aunque las tradiciones y los conceptos jurídicos comunes a los Estados miembros puedan servir en algunos casos para precisar los conceptos comunitarios, en este caso la diversidad de regímenes en la materia, a la que ya me he referido, es demasiado grande para permitirlo. En cualquier caso, al precisar el contenido de un concepto comunitario siempre hay que tener en cuenta en primer lugar el sentido y la finalidad del concepto en el marco del régimen comunitario de que se trate.
84. Partiendo del sentido y finalidad del concepto, debe afirmarse que la Representación de la Comisión en Viena forma parte integrante de la organización formal de la Comisión. Se trata de una cuestión relativa a las relaciones laborales entre una institución de la Unión Europea y un grupo de miembros del personal de dicha institución. La institución comunitaria de que se trate es la que determina las condiciones de empleo que deben aplicarse con arreglo al artículo 79 del ROA a dicha relación laboral. A tal fin, se tomó como marco de referencia, conforme a lo establecido por la citada disposición, la reglamentación y las costumbres existentes en el lugar donde el agente es nombrado para ejercer sus funciones, de manera que las condiciones de empleo en sí tienen una base comunitaria. En este caso, no se ha producido ninguna incorporación del Derecho laboral nacional a través de la remisión La asunción de lo dispuesto por las normas nacionales se lleva a cabo en la medida en que sea necesario y útil para la relación laboral con los agentes locales y les proporciona un mínimo de garantías de que sus relaciones laborales se desarrollarán en condiciones iguales o similares a las que disfrutarían en una empresa situada en el mismo lugar.
85. Así entiendo que lo hizo el Tribunal de Justicia en la sentencia Vitari, varias veces citada. El litigio de que se trataba en esa sentencia se refería a la cuestión de si un agente local contratado por la Fundación Europea de Formación por duración determinada, podía invocar una disposición de Derecho italiano conforme a la cual, salvo algunas excepciones, los contratos laborales deben concluirse por tiempo indefinido. En aquel asunto, la normativa comunitaria aplicable también preveía la celebración de contratos por tiempo indefinido, de forma que no existía, a ese respeto, contradicción entre los regímenes nacional y comunitario. El litigio se centraba en la cuestión de si existían circunstancias que permitieran, apartándose de la norma, celebrar un contrato de duración determinada. En ese contexto, el Tribunal de Justicia hizo, en el apartado 23 de la sentencia, la siguiente consideración, que ha sido citada por todas las partes:
«Sin embargo, del artículo 79 del ROA no puede deducirse la obligación de aplicar, tal cual, el Derecho nacional del Estado en el que el agente local ejerce sus funciones a la relación laboral entre dicho agente y una institución comunitaria. En efecto, de este artículo se desprende que las condiciones de empleo de los agentes locales "se determinarán por cada institución en virtud de la reglamentación y de las costumbres" del Estado de destino, lo que simplemente significa que la reglamentación adoptada por cada institución no puede estar en contradicción con las reglas básicas del Derecho nacional aplicable.»
86. En la medida en que esta sentencia se refiere claramente a una materia relativa a las condiciones laborales en sentido estricto (en el presente asunto, la duración del contrato laboral), entiendo que, al hablar de las «reglas básicas del Derecho nacional aplicable», el Tribunal de Justicia sólo puede estar refiriéndose a las reglas básicas del Derecho nacional que guarden relación con la problemática controvertida en el asunto. Considero excesivo pensar que, en dicho pasaje, la expresión «reglas básicas» se refiere a todo el Derecho nacional, incluidas las normas que regulen materias ajenas al ámbito del contrato laboral objeto del litigio. Al contrario, lo que el Tribunal de Justicia quería decir al mencionar las reglas básicas del Derecho nacional «aplicable» es, en mi opinión, que el contenido del contrato laboral es lo que determina qué disposiciones de Derecho nacional son aplicables a ese contrato, y no al revés.
87. De la primera frase del apartado 23 de la sentencia Vitari, antes citada, se deduce, además, que el Derecho nacional no se aplica, tal cual, a la relación laboral entre la institución comunitaria y el agente local. La incorporación de elementos materiales de Derecho nacional a la relación laboral con el agente local sólo puede realizarse, como también señaló el Gobierno alemán, a través de un acto comunitario expreso. Con arreglo a la remisión expresa contenida en el artículo 79 del ROA, el Derecho nacional debe servir, en este contexto, de hilo conductor en la determinación de las condiciones de empleo. Por lo que se refiere a la determinación del contenido del contrato laboral y, consiguientemente, de las condiciones de empleo que le sean aplicables, el Derecho nacional delimita la libertad de organización de las instituciones comunitarias. Esta es también la consecuencia que implica el pasaje clave del apartado citado.
88. Dejando al margen el tenor literal del artículo 79 del ROA y concentrándome en la sistemática del ROA, compruebo que ese régimen está configurado de tal manera que recoge, en el título I, las disposiciones generales aplicables a las distintas categorías de personas a las que se dirige el régimen, y en los cuatro títulos siguientes, disposiciones específicas para cada una de esas categorías en especial. Concretamente, para las categorías de «agentes temporales» y «agentes auxiliares» existen, en capítulos especiales, una serie de normas relativas a «derechos y obligaciones» (que se remiten a disposiciones análogas del Estatuto), «condiciones de contratación», «condiciones de trabajo» (que se refieren fundamentalmente a la duración y horario de trabajo), «retribución y reembolso de gastos», «seguridad social», «recursos» y «extinción del contrato». En la medida en que, para el desarrollo de los mismos aspectos del estatuto de los agentes locales, el título IV se remite al Derecho nacional, entiendo que las materias a las que se refiere el título IV no pueden ser otras que las reguladas en los otros títulos. En resumen, resultaría contradictorio con la sistemática del ROA afirmar que el artículo 79 permite regular materias en las que no se ha adoptado ninguna norma para las demás categorías de agentes.
89. La alegación de que el hecho de que el ROA contenga disposiciones que no forman parte en sentido estricto de las condiciones de empleo individuales y, por tanto, guardan relación más bien con el aspecto colectivo (como, por ejemplo, el artículo 7, relativo a los derechos electorales activo y pasivo y el artículo 81, relativo a la solución de litigios) implica que el concepto de «condiciones de empleo» utilizado en el artículo 79 del ROA, ilustrado con una serie no taxativa de ejemplos, tiene un alcance mayor que la mera relación laboral individual, olvida lo que, en mi opinión, es la finalidad de este régimen. Interpretando el ROA de manera sistemática y objetiva se deduce que el artículo 79 no pretende regular otros aspectos de la relación laboral distintos de los que regula el ROA para las demás categorías de agentes. Lo único distinto en el caso de los agentes locales es la manera en que lleva a cabo esta regulación, debido a las circunstancias especiales de esta categoría de agentes.
90. Esto me lleva al aspecto de la finalidad del artículo 79 del ROA y a la posibilidad de precisar, a través de una interpretación teleológica, el significado del concepto «condiciones de empleo». Se ha dicho, y en especial así lo afirma la demandante, que el objetivo de este artículo consiste en la proporcionar una protección específica a los agentes locales frente a la obligación de concluir un contrato laboral con una institución comunitaria en condiciones laborales incompatibles con las disposiciones y prácticas vigentes en el lugar en que deban desempeñar sus funciones. De ello infieren que, en este ámbito, es el Derecho nacional el que tiene primacía sobre el Derecho comunitario. Así lo deducen, en particular, del hecho de que el propio artículo 79 se remita incluso a las costumbres existentes en el lugar de trabajo. Basándose en esta finalidad de protección, entienden que la remisión al Derecho nacional que lleva a cabo el artículo 79 debe interpretarse forzosamente como una remisión general.
91. En mi opinión, al adoptar el artículo 79 del ROA, el legislador comunitario tuvo ciertamente en cuenta los intereses de los agentes locales, pero, como se puede deducir de las consideraciones expuestas, entiendo que la protección que desea proporcionar tiene un carácter más limitado que el que le atribuye la parte demandante. Precisamente porque los agentes locales desempeñan su trabajo en un lugar que no les es desconocido y, por lo que atañe a su trabajo, están algo más alejados de las actividades de la institución comunitaria para la que trabajan, es lógico asimilar sus condiciones laborales a las vigentes en el lugar de trabajo en lugar de asimilarlas a las vigentes en el centro principal de la institución, que están en función de las tareas encomendadas a la institución de que se trate. No puede decirse lo mismo respecto a las normas sobre codecisión, que guardan una relación más estrecha con la configuración de la organización que las demás.
92. A este respecto quizá sea útil precisar que debe distinguirse entre, por una parte, el derecho (colectivo) a la existencia de una estructura de codecisión de los trabajadores -que se corresponde con la obligación del empleador de crear tal estructura- y, por otra parte, el derecho (individual) del trabajador a participar activa y pasivamente en el seno de tal estructura. En la medida en que pueda establecerse un vínculo entre codecisión y «condiciones de empleo», tal vínculo se encuentra en este último aspecto, el aspecto individual. En mi opinión, esta calificación depende efectivamente del carácter fundamental del derecho del trabajador a participar en la estructura de codecisión de la empresa o de la organización en la que trabaje. Tal derecho se garantiza normalmente por otros medios, ajenos al concepto de «condiciones de empleo». Por lo que se refiere a la organización interna de la Unión, este derecho queda garantizado en el artículo 9 del Estatuto, en relación con el artículo 1 del anexo II del Estatuto y el artículo 7 del ROA.
93. Basándome en este análisis de las interpretaciones literal, sistemática y teleológica del concepto de «condiciones de empleo» contenido en el artículo 79 del ROA llego a la conclusión de que dicho concepto debe ser interpretado en sentido estricto y sólo se refiere a los elementos de la relación individual de trabajo como, en particular, los mencionados en los títulos II y III del ROA. Por consiguiente, dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que constituye una remisión global al Derecho nacional vigente que, en el caso de Austria, establece también la aplicación de las disposiciones relativas a la organización social de la empresa contenidas en la Parte II de la Arbeitsverfassungsgesetz austriaca.
94. A ello hay que añadir que esta conclusión no resulta desvirtuada por el artículo 1 de las condiciones especiales para Austria, conforme al cual las disposiciones legales de dicha reglamentación son aplicables sin perjuicio de las disposiciones imperativas de la legislación austriaca que sean más favorables. Considero que esta remisión tampoco permite excederse del ámbito material de aplicación de dicho régimen. Puesto que éste se limita a la determinación de las condiciones de empleo en sentido estricto, tampoco es posible amparar en él la creación, con arreglo al Derecho nacional, de un comité de empresa en la Representación de la Comisión Europea en Viena.
95. Dado que la creación, con arreglo al artículo 40 de la ArbVG, de un comité de empresa en la Representación de la Comisión en Viena no puede basarse en una interpretación amplia del concepto de «condiciones de empleo» del artículo 79 del ROA, se suscita la cuestión de si el Derecho comunitario, especialmente el artículo 9 del Estatuto, que se refiere al Comité de personal, deja el margen necesario para ello. Este es el objeto de la segunda cuestión prejudicial del Oberste Gerichtshof. ¿Tiene el artículo 9 carácter exhaustivo y, por ende, excluye la posibilidad de crear en la Representación de la Comisión un comité de empresa con arreglo a la normativa nacional en materia de Derecho laboral colectivo? O, por el contrario, ¿permite este artículo la aplicación paralela o complementaria del Derecho nacional en materia de organización laboral?
96. A la hora de responder a esta cuestión hay que tener en cuenta que las instituciones de la Unión Europea se crearon para que cada una de ellas contribuyera, en el marco de sus respectivas competencias, a la consecución de los objetivos de la Unión. La organización interna de las instituciones obedece a esta finalidad. En aras del buen funcionamiento de las instituciones se prevé, con arreglo al artículo 9 del Estatuto, la creación de un Comité de personal en cada una de las instituciones. Del artículo 9, apartado 3, del Estatuto se deduce que estos Comités de personal tiene por objeto representar los intereses del personal, pero únicamente en aras del buen funcionamiento de la respectiva institución. Como ejemplo de lo dicho cabe mencionar, por lo que aquí interesa, este pasaje del artículo 9, apartado 3:
«- El Comité de personal representará los intereses del personal ante la institución y asegurará el contacto permanente entre ésta y el personal. Cooperará al buen funcionamiento de los servicios facilitando la manifestación y expresión de la opinión del personal.
[...]
- El Comité someterá a los órganos competentes de la institución sugerencias relativas a la organización y funcionamiento de los servicios y propuestas que tengan por finalidad la mejora de las condiciones de trabajo del personal o de sus condiciones de vida en general».
97. De esta forma, el legislador comunitario adoptó un régimen interno propio de participación del personal que, es de suponer, considera adaptado a las necesidades y al cumplimiento de las funciones propias de las distintas instituciones. Sin embargo, cabe preguntarse si esta participación, en particular la de los agentes locales, debe encauzarse exclusivamente a través de dichos Comités de personal.
98. A este respecto me gustaría indicar que las instituciones de la Unión Europea funcionan en el marco de su propio ordenamiento jurídico comunitario y, dentro de él, disponen de autonomía propia. Desde un punto de vista interno y organizativo, las instituciones de la Unión Europea gozan de absoluta autonomía frente a los Estados miembros. Ello es consecuencia de la tarea, que se les ha encomendado, de actuar en interés de la Unión y constituye asimismo un requisito esencial del cumplimiento de esa tarea.
99. El Tribunal de Justicia destacó este principio de la autonomía de las instituciones comunitarias en una sentencia relativa a un asunto que, a pesar de mostrar importantes diferencias de hecho con el presente asunto, suscitaba una cuestión jurídica que presenta cierta similitud por lo que respecta al problema controvertido en el procedimiento principal. Me refiero a la sentencia dictada en el asunto Tordeur, que, aunque ya se mencionaba en la citada sentencia Vitari, no ha sido invocada por ninguna de las partes que han presentado observaciones en el presente litigio. Aquel asunto se refería a la situación de un agente temporal, que había sido empleado por la Comisión Europea a través de dos oficinas de trabajo temporal y que exigía, invocando determinadas disposiciones del Derecho laboral belga, que la relación laboral se transformara en un contrato de trabajo por tiempo indefinido. Al responder a la cuestión de si, en ese supuesto, las disposiciones del Derecho nacional en la materia vinculaban a la Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que «ciertamente, la protección social del trabajador temporal no puede ser desconocida por el mero hecho de que este trabajador haya sido puesto a disposición de una institución comunitaria. Sin embargo, tal protección no puede garantizarse mediante medidas que constituirían un intromisión en la esfera de autonomía de las instituciones comunitarias [...] Por ese motivo debe excluirse que la conclusión de un contrato de agente temporal, sobre todo cuando se trata de un contrato por tiempo indefinido, pueda desprenderse no de una decisión de la autoridad facultada para ello, sino del hecho, incluso sancionado por una resolución del juez nacional, de que se hayan infringido determinadas disposiciones de la legislación en materia de trabajo temporal del Estado miembro en el que está situada la institución».
100. En mi opinión, el presente asunto constituye una expresión aún más acentuada de la ratio en la que se basa ese considerando. En efecto, en el presente asunto no se trata de la conclusión de un contrato de trabajo por tiempo indefinido con un agente temporal como sanción del incumplimiento de una norma laboral nacional, sino del hecho de que un órgano creado con arreglo a la normativa laboral nacional pueda ejercer las facultades que se desprenden de la misma normativa laboral nacional frente a un servicio de la Comisión y, de esa forma, influir en la organización interna de la Comisión. Me parece evidente que tal forma de ejercer influencia es incompatible con el principio de autonomía de las instituciones comunitarias.
101. Es preciso señalar que, por una parte, las disposiciones comunitarias en materia de participación del personal a través del Comité de personal y, por otra parte, las disposiciones nacionales en materia de participación de los trabajadores, como las contenidas en la Parte II de la ArbVG, se aplican en sus ámbitos respectivos y esas disposiciones también están marcadas por las características propias del ordenamiento jurídico en cuyo seno se aplican. A pesar de la remisión que realiza el artículo 79 de la ROA, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional tampoco pueden interpretarse, en mi opinión, como un conflicto entre los ordenamientos jurídicos comunitario y nacional, que pueda solucionarse recurriendo a conceptos como el de primacía del Derecho comunitario o el del carácter complementario del Derecho nacional. Esta es una problemática que se refiere únicamente al ordenamiento jurídico interno de la Comunidad.
102. A continuación, me gustaría indicar que un requisito importante del buen funcionamiento de un procedimiento de codecisión es que todos los miembros de la plantilla participen en él en pie de igualdad. Este principio de igualdad también está anclado, por lo que se refiere a las relaciones en el seno de la Unión Europea, en el artículo 1 del anexo II del Estatuto. Permitir que determinados grupos de agentes como, en el presente asunto, los agentes locales, puedan estar representados, con arreglo al Derecho laboral nacional, por un comité de empresa propio, al lado de las instituciones comunitarias presentes, equivaldría a generar una desigualdad inadmisible entre las distintas categorías de funcionarios y agentes de la Unión y a desvirtuar la estructura codecisoria de la Comunidad.
103. A ello hay que añadir que las medidas que son objeto de codecisión son adoptadas, en general, por la autoridad competente para ello, que, en el caso de la Representación, está constituida por los servicios centrales de la Comisión en Bruselas. En esta medida, ejercer la codecisión en el marco comunitario a través de un comité de empresa creado con arreglo al Derecho nacional, que basa sus competencias en ese Derecho nacional, resulta inadecuado también desde el punto de vista material. En efecto, las medidas comunitarias de que se trata tienen un ámbito de aplicación que excede de los límites del ordenamiento jurídico nacional y, consiguientemente, del ámbito de competencia de un comité de empresa creado con arreglo al Derecho nacional.
104. El Gobierno neerlandés ha indicado que, en la cuestión de si las normas de la ArbVG relativas a la codecisión pueden aplicarse a la Representación de la Comisión en Viena, hay que partir el principio de territorialidad. Puesto que dicha Representación tiene su sede en Austria y la aplicación de la ArbVG no está excluida ni en virtud de una disposición expresa del Derecho comunitario ni en virtud de esta ley (especialmente en el artículo 33, apartado 2), la Representación está sometida a la ArbVG.
105. El Gobierno alemán también ha indicado que, al determinar el ámbito de aplicación de la ArbVG, debe partirse del principio de territorialidad, pero ha añadido que la ArbVG no tiene en cuenta la situación especial y la tarea especial de un órgano que es la Representación de la Comisión. A la Representación se le ha encomendado la función de representar los intereses de la Unión en el Estado de acogida y de informar, en general, sobre la Unión Europea. Además, ha recordado el principio de Derecho Internacional consuetudinario de la libertad de organización de las representaciones de Estados y Organizaciones Internacionales. Por último ha llamado la atención sobre el riesgo de influir en el órgano y en las tareas que debe cumplir, riesgo que resulta más patente si, por imperativo del principio de territorialidad, las Representaciones de la Unión Europea en terceros países pudieran estar sometidas a las disposiciones en materia de codecisión vigentes en ellos.
106. Teniendo en cuenta que considero que, en el presente asunto, se ha violado el principio de autonomía de las instituciones comunitarias, comparto íntegramente el criterio del Gobierno alemán a este respecto.
107. La Comisión ha formulado otro argumento en contra de la representación doble del personal, a través del comité de empresa y a través del Comité de personal, poniendo de manifiesto los conflictos que podrían surgir si las opiniones manifestadas a través de ambos canales de participación fueran contradictorias o si, con arreglo a la ArbVG, la Comisión necesitara en algunos supuestos contar con el consentimiento del comité de empresa. Los Gobiernos sueco y austriaco, entre otros, han señalado que la participación de varios órganos no tiene por qué ser perjudicial y que en la práctica es posible encontrar ejemplos que funcionan bien. Considero perfectamente imaginable la posibilidad de conflictos en el caso de doble representación. Pero no pienso que éste sea un argumento definitivo en apoyo de la exclusividad de la posición del Comité de personal. Como ya he indicado, este criterio se basa en un principio de Derecho comunitario de rango superior.
108. Como objeción contra el papel exclusivo del Comité de personal, la parte demandante y los Gobiernos austriaco y sueco alegan el carácter rudimentario de las disposiciones comunitarias en materia de codecisión, al menos en comparación con la normativa austriaca en la materia. Aunque ya he indicado, en el punto 79 supra, que quizá pudiera ser efectivamente así, ello no cambia en nada mi criterio. En el presente asunto lo que se discute no es la calidad o la eficacia de la estructura de participación en la Comunidad. Opino, al igual que el juez de primera instancia, que el hecho de que una normativa sea mejorable no puede justificar su no aplicación. En tal caso corresponde al legislador decidir si debe adaptar la normativa vigente o hacerla más severa.
109. Basándome en estas consideraciones y, en particular, en el criterio de que las disposiciones sobre codecisión de la Comunidad y de la República de Austria se aplican en distintos ámbitos jurídicos, llego a la conclusión de que el artículo 9 del Estatuto constituye una norma exhaustiva en materia de codecisión de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades.
Conclusión
110. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones del Oberste Gerichtshof de la siguiente forma:
«1) El artículo 79 del Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas, a tenor del cual las condiciones de empleo aplicables a los agentes locales, y en especial
a) las formas de su contratación y rescisión de contrato,
b) las licencias y
c) la retribución
se determinarán por cada institución en virtud de la reglamentación y de las costumbres existentes en el lugar donde el agente sea nombrado para ejercer sus funciones, no debe interpretarse en el sentido de que se remite a la normativa laboral nacional de cada Estado miembro, que, en el caso de Austria también dispone la aplicación del Derecho relativo a la organización social de las empresas, regulado en la Parte II de la Arbeitsverfassungsgesetz austriaca.
2) Las disposiciones sobre el Comité de personal, que también es competente respecto de los agentes locales de las Comunidades, contenidas en el artículo 9 del Estatuto, deben interpretarse en el sentido de que regulan de forma exhaustiva el régimen estatutario y los derechos de participación de los agentes locales y, por ello, excluyen la aplicación de la organización social de la empresa, regulada en la Parte II de la Arbeitsverfassungsgesetz austriaca, a los agentes locales empleados en la Representación de la Comisión de las Comunidades Europeas en Viena.»