Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 13. studenoga 2025.(1)
Predmet C-438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
uz sudjelovanje:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Izbori za Europski parlament – Akt o izboru zastupnika u Europskom parlamentu neposrednim općim izborima, priložen Odluci Vijeća 76/787/EZUČ, EEZ, Euratom – Izbori za zastupnike u Europskom parlamentu – Obveza plaćanja izbornog pologa – Isključenje određenih kandidata iz kandidiranja na izborima zbog neplaćanja pologa – Polog koji odgovara iznosu pet minimalnih mjesečnih plaća – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 17. stavak 1. i članak 39. stavak 2. – Proporcionalnost navedenog pologa”
I.      Uvod
1.        „Jamči novcem svoje riječi” (put your money where your mouth is) uobičajeni je izraz kojim se testiraju nečije istinske namjere. No, u kojoj se mjeri obveza novčanog pologa može koristiti kako bi se ocijenila ozbiljnost nečijih namjera da se kandidira na izborima za Europski parlament?
2.        To se pitanje pojavilo u postupku ocjene ustavnosti u okviru kojeg politička stranka Erakond Eestimaa Rohelised (Estonska zelena stranka, Estonija) pred Riigikohusom (Vrhovni sud, Estonija), sudom koji je u ovom predmetu uputio zahtjev, osporava ustavnost odredbe estonskog Izbornog zakona – kojom se svim kandidatima koji se žele kandidirati na izborima za Europski parlament nalaže plaćanje određenog pologa.
3.        Konkretnije, člankom 29. stavkom 5. Euroopa Parlamendi valimise seadusa (Zakon o izborima za Europski parlament; u daljnjem tekstu: EPVS) političkoj stranci ili neovisnom kandidatu nalaže se da plate iznos koji odgovara pet zakonskih minimalnih mjesečnih plaća za svaku osobu koju žele upisati kao kandidata, što za cjelovitu stranačku listu znači iznos od 45 utvrđenih minimalnih mjesečnih plaća.
II.    Činjenično stanje glavnog postupka, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
4.        Estonska zelena stranka, tužitelj iz glavnog postupka, 20. travnja 2024. je Vabariigi Valimiskomisjonu (Državno izborno povjerenstvo; u daljnjem tekstu: izborno povjerenstvo) dostavila popis od devet kandidata na izborima za Europski parlament 9. lipnja 2024.
5.        Izborno povjerenstvo odlukom br. 103 od 29. travnja 2024. upisalo je dva od devet prijavljenih kandidata Z
elenih, ali je odlukom br. 102 donesenom istog dana odbilo upisati sedam preostalih prijavljenih kandidata Zelenih uz obrazloženje da ta stranka nije podnijela presliku naloga za plaćanje kojom se dokazuje uplata pologa za preostalih sedam osoba, u skladu s člankom 29. stavkom 5. EPVS-a(2).
6.        Tužitelj je 2. svibnja 2024. Riigikohusu (Vrhovni sud) podnio tužbu protiv Odluke br. 102 zahtijevajući od tog suda da: i. proglasi neustavnim članak 29. stavak 5. EPVS-a; ii. poništi Odluku br. 102 i iii. naloži izbornom povjerenstvu da sve kandidate koje je tužitelj predložio uvrsti na popis kandidata na izborima za Europski parlament. Izborno povjerenstvo ostalo je pri svojem stajalištu i zahtijevalo da se tužba odbije.
7.        Riigikohus (Vrhovni sud) je odlukom od 6. svibnja 2024. utvrdio da treba ispitati ustavnost članka 29. stavka 5. EPVS-a te je naveo da će u predmetu možda trebati ispitati i usklađenost te odredbe s pravom Unije. Taj je sud uključio Riigikogu (estonski parlament), Õiguskantslera (kancelar pravosuđa), Justiitsministera (ministar pravosuđa), ministra koji zastupa vladu i izborno povjerenstvo kao zainteresirane stranke u postupku, pozivajući sve zainteresirane stranke da podnesu očitovanja tom sudu.
8.        Objašnjavajući svoj zahtjev za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev naglašava okolnost da je Sud presudio, na temelju članka 223. stavka 1. UFEU-a i članka 8. Izbornog akta(3), da su države članice načelno i dalje nadležne za uređivanje izbornog postupka za europske izbore(4).
9.        Nadalje, sud koji je uputio zahtjev smatra da obveza plaćanja pologa na izborima za Europski parlament sama po sebi nije neusklađena s pravom Unije jer se njome nastoji postići legitiman cilj obeshrabrivanja neozbiljnih kandidatura, čime se smanjuje broj izgubljenih glasova i osigurava odgovarajuća upotreba javnih sredstava.
10.      Međutim, sud koji je uputio zahtjev priznaje da zahtjev u pogledu pologa ne smije biti pretjeran do te mjere da predstavlja nepremostivu prepreku kandidiranju na izborima jer bi takvo ograničenje bilo neproporcionalno i moglo bi ugroziti nastanak dovoljno reprezentativne političke sile i/ili utjecati na načelo pluralizma(5).
11.      S obzirom na ta razmatranja, Riigikohus (Vrhovni sud) dvoji o proporcionalnosti obveze pologa predviđene člankom 29. EPVS-a te se stoga pita o njezinoj usklađenosti s pravom Unije.
12.      U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 17. stavak 1. prvu rečenicu i članak 39. stavak 2., u vezi s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja], tumačiti na način da im se protivi obveza da se za sudjelovanje na izborima za Europski parlament plaća polog u peterostrukom iznosu utvrđene minimalne mjesečne plaće za svaku osobu prijavljenu za registraciju i iznosu koji je 45 puta veći od utvrđene minimalne mjesečne plaće za potpunu listu jedne stranke?”
13.      Istovremeno, Riigikohus (Vrhovni sud) je rješenjem od 14. svibnja 2024. suspendirao valjanost Odluke br. 102 dok presuda kojom se okončava postupak ne postane konačna, naloživši izbornom povjerenstvu da ponovno razmotri upis preostalih sedam prijavljenih kandidata Zelenih.
14.      Odlukom br. 105 od 14. svibnja 2024. izborno povjerenstvo upisalo je sedam kandidata čiji je upis prvotno bio odbijen, što im je omogućilo da se kandidiraju na izborima za Europski parlament 9. lipnja 2024.
15.      Na tim je izborima lista Zelenih osvojila 0,62 % svih valjanih danih glasova te stoga nije osvojila nijedno mjesto u Europskom parlamentu(6).
16.      Pisana očitovanja Sudu podnijele su estonska i nizozemska vlada te Europska komisija i Europski parlament.
17.      Rasprava na kojoj su estonska, grčka i nizozemska vlada te Komisija i Parlament iznijeli usmena očitovanja održana je 3. srpnja 2025.
III. Analiza
18.      Što je 1952. nastalo kao Zajednička skupština Europske zajednice za ugljen i čelik uskoro je preimenovano u Europsku parlamentarnu skupštinu, nakon čega je 1962. konačno promijenilo ime u Europski parlament. Prvotno je zastupnike u Europskom parlamentu (u daljnjem tekstu: europski zastupnici) imenovao nacionalni parlament svake države članice. To se promijenilo nakon donošenja Izbornog akta 1976. kojim je, u skladu s načelom općih izbora, svakom građaninu Unije dodijeljeno pravo da izabere svojeg predstavnika u Europskom parlamentu. Prvi izravni izbori održani su u lipnju 1979. i otada se važnost Parlamenta kao institucije koja predstavlja građane EU-a stalno povećava.
19.      Parlament je danas, zajedno s Vijećem
Europske unije, glavno zakonodavno tijelo EU-a koje osigurava da se u Europskoj uniji poštuje načelo predstavničke demokracije utvrđeno člankom 10. UEU-a.
20.      Izborni akt nije uspostavio
jedinstveni postupak izbora europskih zastupnika(7). Tim se aktom samo predviđa da se u svakoj državi članici europski zastupnici biraju na temelju proporcionalne zastupljenosti – s pomoću sustava glasovanja za listu ili pojedinačnog prenosivog glasa, omogućavajući svakoj državi članici da uspostavi preferencijalne liste(8).
21.      Člankom 8. Izbornog akta predviđa se da su države članice nadležne za uređenje izbornog postupka i utvrđivanje uvjeta izbora za Europski parlament, pod uvjetom da te nacionalne odredbe ne utječu na temeljno proporcionalnu prirodu glasačkog sustava.
22.      Donošenjem takvog zakonodavstva države članice provode svoju obvezu koju imaju na temelju članka 14. stavka 3. UEU-a i članka 1. stavka 3. Izbornog akta da slobodnim i tajnim glasovanjem na općim neposrednim izborima osiguraju izbor europskih zastupnika na mandat od pet godina(9).
23.      Stoga nacionalni propis kojim se uređuje pravo na kandidiranje na izborima za Europski parlament treba shvatiti na način da se njime provodi pravo Unije, što znači da se na takav propis primjenjuje Povelja, u skladu s njezinim člankom 51. stavkom 1.
24.      U tom smislu, pitanje suda koji je uputio zahtjev, koje se odnosi na članak 39. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., treba shvatiti na način da se njime želi doznati povređuje li se neproporcionalno predmetnim nacionalnim propisom, kojim se kandidatima koji se žele kandidirati na izborima za Europski parlament nameće obveza plaćanja pologa, pravo građana Unije da se kandidiraju na izborima za Europski parlament (A). Dio pitanja koji se odnosi na članak 17. stavak 1. Povelje, kojim se štiti pravo vlasništva, treba razmatrati zasebno (B).
A.      Povreda članka 39. Povelje u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1.
25.      Sud koji je uputio zahtjev u jednom dijelu svojeg pitanja pita treba li članak 39. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., tumačiti na način da mu se protivi odredba estonskog propisa kojom se kao uvjet za kandidiranje na izborima za Europski parlament zahtijeva uplata nezanemarivog novčanog iznosa, koji se može vratiti samo pod određenim uvjetima. Tim se pitanjem u biti želi doznati može li se ograničenje prava kandidata da budu birani nametnuto takvim propisom opravdati time da je proporcionalno ostvarenju cilja filtriranja neozbiljnih kandidatura i doprinosa tomu da izabrano tijelo u što većoj mjeri predstavlja birače.
26.      Tužitelj iz glavnog postupka tvrdi da je obveza plaćanja pologa utvrđena člankom 29. stavkom 5. EPVS-a neproporcionalna i da se stoga njome zadire u pravo kandidata da budu birani.
27.      Europski parlament pak smatra da je nametanje ekonomskog uvjeta za kandidaturu načelno samo po sebi protivno načelu općih izbora.
28.      Suprotno tim stajalištima, i uz određene razlike, vlade koje su intervenirale pred Sudom i Komisija smatraju da iznos pologa koji se zahtijeva nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku nije neproporcionalan.
1.      Ograničenja prava na kandidiranje na izborima za Europski parlament
29.      Člankom 39. Povelje štiti se aktivno i pasivno biračko pravo svakog građanina Unije na izborima za Europski parlament priznavanjem temeljnog statusa tim pravima.
30.      Pravo kandidiranja na europskim izborima moglo bi se shvatiti kao izraz zahtjeva da se europski zastupnici biraju na općim izborima, predviđenog u članku 14. stavku 3. UEU-a i preuzetog u članku 39. stavku 2. Povelje(10). Usto, građani Unije mogu ostvarivati ta prava u državi članici u kojoj borave, a ne nužno u državi članici čiji su državljani, ali to nije predmet ovog postupka(11).
31.      Sudionici u tim postupcima ne osporavaju da je pravo kandidata da budu birani na izborima za Europski parlament ograničeno nacionalnim pravilima kojima se kao uvjet za ostvarivanje tog prava na tim izborima nameće novčani zahtjev, poput onog o kojem je riječ u ovom slučaju. Stoga se u ovom slučaju postavlja pitanje može li se takvo ograničenje opravdati.
32.      U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, prava se mogu ograničiti ako je to ograničenje predviđeno zakonom i ako poštuje bit predmetnog prava. Kako bi takvo ograničenje bilo prihvatljivo, pravila kojima se ograničavaju prava moraju slijediti ciljeve u općem interesu, koje Europska unija priznaje kao legitimne, i takva pravila moraju biti proporcionalna tim ciljevima(12).
33.      U ovom je slučaju jasno da je predmetno ograničenje uvedeno zakonom: EPVS-om.
34.      Nadalje, nije sporno da se tim ograničenjem poštuje bit prava kandidata da budu birani jer se njime ne dovodi u pitanje to pravo kao takvo.
35.      Preostaje detaljnije ispitati jesu li ciljevi u općem interesu koji su istaknuti kako bi se opravdalo predmetno ograničenje legitimni s obzirom na pravo Unije (2) te jesu li pravila, kako su osmišljena, prikladna (3) i nužna (4) za ostvarivanje postavljenih ciljeva.
2.      Legitimni cilj u općem interesu
36.      Kako bi se ocijenilo je li ograničenje prava zajamčenog pravom Unije – u ovom slučaju prava kandidata da budu birani na izborima za Europski parlament – opravdano, najprije valja ocijeniti jesu li ciljevi, kako su utvrđeni nacionalnim pravom, koje to ograničenje nastoji postići, legitimni s obzirom na pravni poredak Unije.
37.      Kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev i kao što je estonska vlada potvrdila na raspravi, cilj zahtjeva za plaćanje pologa je „obeshrabriti neozbiljne kandidature i zahtijevati od kandidata veći stupanj odgovornosti. Obeshrabrivanjem neozbiljnih kandidatura smanjuje se broj izgubljenih glasova na izborima i povećava korelacija rezultata izbora sa stvarnom voljom birača. Time se osigurava pravo biračâ na djelotvorno zastupanje odnosno reprezentativnost zastupničkog organa. Kao sporedni cilj onemogućuje se i neprimjerena uporaba javnih sredstava, poput troškova koji državi nastaju zbog provedbe izbora, troškova za izvješćivanje o debatama u javnim medijima itd.(13)
38.      Diskusije na raspravi pokazale su da je moguće razlučiti dva različita legitimna cilja, ovisno o načinu na koji se shvaća pojam „neozbiljni kandidat”.
39.      Kao prvo, „neozbiljni kandidat” može se shvatiti tako da označava pojedince koji nemaju stvarnu namjeru biti izabrani u Europski parlament. Svrha izbora za Europski parlament je izabrati osobe koje će prilikom obnašanja svojih dužnosti zastupnika u Europskom parlamentu i donošenja odluka u vezi s politikama Unije vjerno predstavljati volju birača. Stoga kandidati koji se žele kandidirati na izborima za tu instituciju zbog drugih razloga, kao što su samopromidžba ili ostvarivanje isključivo nacionalnih ili ekonomskih interesa, nisu „ozbiljni” kandidati.
40.      Ako se izraz „neozbiljni kandidat” tumači tako da označava one kandidate koji nemaju ozbiljne namjere, tada bi se obeshrabrivanje takvih kandidata od kandidiranja na izborima za Europski parlament trebalo prihvatiti kao legitiman cilj na razini Europske unije. Istodobno, sprečavanjem takvih kandidata u sudjelovanju na izborima osigurava se da javna sredstva potrebna za pokrivanje troškova održavanja izbora ne budu zloupotrijebljena(14).
41.      Kao drugo, pojam „neozbiljni kandidat” može se shvatiti tako da označava kandidata koji od samog početka nema izgleda osvojiti dovoljno glasova da bi bio izabran u Europski parlament.
42.      Nizozemska vlada je, objašnjavajući razloge vlastitog sustava pologa, za kandidate koji nemaju stvarne izglede biti izabrani upotrijebila izraz neozbiljni ili lakomisleni. Glasovi za takve kandidate smatraju se „izgubljenim glasovima” jer ne doprinose izboru zastupnika u predstavničko tijelo. Stoga, prema mišljenju te vlade, sustav koji unaprijed isključuje takve kandidate dovodi do izabranog tijela koje reprezentativnije predstavlja biračko tijelo(15).
43.      Naime, u izbornim sustavima s proporcionalnom zastupljenošću s pomoću pojedinačnog prenosivog glasa, glasovi kandidata koji ne steknu dovoljnu većinu da bi dobili mjesto u parlamentu (takozvani „izgubljeni glasovi”) raspodjeljuju se drugim kandidatima koji pak jesu izabrani u parlament(16).
44.      Iako ti glasovi nisu nužno „izgubljeni” sa stajališta birača jer su izrazili svoje političke preferencije te stoga takvi glasovi doprinose razumijevanju političke klime u društvu, ipak ih se može smatrati problematičnima sa stajališta sastavljanja izabranog tijela koje je reprezentativno.
45.      Nije mi vrlo uvjerljivo da smanjenje broja „izgubljenih glasova” isključivanjem kandidata prije izbora nužno doprinosi reprezentativnijim rezultatima izbora jer birače koji nisu mogli glasati za „svoje” kandidate, nego su imali samo mogućnost glasanja za one koji su se mogli kandidirati na izborima, ne zastupaju stvarno izabrani parlamentarni zastupnici. Ili glasaju za kandidata kojeg smatraju „drugim izborom” ili, kao što to često biva, glasaju protiv „lošijeg izbora”.
46.      Ipak, budući da se u praksi ne može postići u potpunosti reprezentativno izabrano tijelo, pokušaj smanjenja broja „izgubljenih glasova” općenito se prihvaća kao legitiman cilj pri organiziranju izbora.
47.      Europski sud za ljudska prava (ESLJP) priznao je takav cilj kao legitiman(17).
48.      U skladu s člankom 10. UEU-a, funkcioniranje Unije temelji se na ideji o predstavničkoj demokraciji. Stoga je osiguravanje toga da Europski parlament u najvećoj mogućoj mjeri istinski predstavlja građane Unije u skladu s jednom od temeljnih Unijinih vrijednosti: demokracijom – kao što je izraženo u članku 2. UEU-a(18).
49.      Stoga bi se cilj smanjenja broja „izgubljenih glasova”, obeshrabrivanjem onih kandidata koji nemaju dovoljnu javnu potporu od sudjelovanja na izborima, kako bi se sastavilo reprezentativnije tijelo, mogao prihvatiti kao legitiman cilj u Europskoj uniji(19).
50.      U nastavku valja ocijeniti prikladnost i nužnost novčanog pologa koji se vraća samo ako kandidat dosegne prag od 5 % svih danih glasova. To se treba ocijeniti s obzirom na svaki od dvaju utvrđenih legitimnih ciljeva: (a) obeshrabrivanje neozbiljnih kandidata i (b) osiguravanje reprezentativnijeg izabranog tijela smanjenjem broja izgubljenih glasova.
3.      Prikladnost
a)      Prikladnost zahtjeva plaćanja pologa za postizanje cilja obeshrabrivanja neozbiljnih kandidata
51.      Je li novčani polog, koji se vraća samo ako lista osvoji 5 % svih danih glasova, prikladna metoda za isključivanje kandidata koji nemaju stvarno ozbiljne namjere kada se kandidiraju na izborima za Europski parlament (neozbiljni kandidati)?
52.      Smatram da nije.
53.      Iako sam svjesna da je novac često sredstvo za postizanje određenog rezultata, smatram da nametanje novčanog zahtjeva ne može biti prikladna mjera za osiguranje ozbiljnosti kandidature na političkim izborima. Takvim kriterijem filtriraju se kandidati prema njihovom osobnom bogatstvu ili bogatstvu njihovih stranaka ili organizacija koje im pružaju potporu, a ne s obzirom na ozbiljnost njihovih kandidatura.
54.      Novčani zahtjev, poput onog predviđenog estonskim zakonom, neizbježno pogoduje imućnim kandidatima i etabliranim političkim strankama; u posebno nepovoljnom položaju jesu novi kandidati i noviji politički pokreti jer moraju snositi i trošak kampanje i rizik od gubitka uplaćenog iznosa. Tom novčanom preprekom sprečava se sudjelovanje ozbiljnih kandidata skromnijeg imovinskog stanja i otežava pojavu drukčijih političkih uvjerenja, osiguravajući pritom da područje politike ostane naklonjeno etabliranim skupinama. Suprotno tomu, takvom novčanom obvezom neće se spriječiti kandidatura imućnog, ali oportunističkog kandidata.
55.      Praksa je pokazala da novac ne sprečava „kandidate na papiru” da se kandidiraju na izborima: u Estoniji je na prošlim izborima za Europski parlament, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, bilo neovisnih kandidata koji su unatoč plaćenom pologu osvojili samo 48 ili 55 glasova(20).
56.      Stoga novčani zahtjev nije prikladna mjera za filtriranje neozbiljnih kandidata. Umjesto toga filtrira kandidate prema bogatstvu.
57.      Budući da predmetno estonsko zakonodavstvo, prema mojem mišljenju, ne ispunjava test prikladnosti u odnosu na cilj obeshrabrivanja neozbiljnih kandidata, nije potrebno ocijeniti njegovu nužnost.
b)      Prikladnost zahtjeva plaćanja pologa za postizanje cilja smanjenja broja „izgubljenih glasova”
58.      Iako novčani zahtjev nije prikladna mjera za filtriranje neozbiljnih kandidata, takav zahtjev ipak će od kandidiranja na izborima obeshrabriti određene, čak i ako ne sve, „neozbiljne” kandidate, osobito one koji ne vjeruju da imaju izglede osvojiti zastupničko mjesto. Stoga bi to moglo dovesti do smanjenja „izgubljenih glasova”.
59.      Moglo bi se prihvatiti da se mogućnost prikupljanja novca za plaćanje pologa, osobito u kombinaciji s niskim, ali značajnim pragom za povrat, može shvatiti kao dokaz određene razine potpore javnosti.
60.      Budući da se novac u našim društvima često koristi kao pragmatični alat za testiranje nečije predanosti, kandidat koji ne može prikupiti razumni polog ni iz kakvog izvora (politička stranka, neovisni donatori, platforme nevladinih organizacija itd.) otkriva nedostatak temeljnih organizacijskih vještina, umreženosti ili predanosti potrebnih za provođenje ozbiljne kampanje, što njega ili nju čini vjerojatnim izvorom „izgubljenih glasova”, a ne samo osobom s manjkom sredstava.
61.      U tom smislu, isključenje kandidata koji ne mogu skupiti za polog moglo bi biti sredstvo smanjenja broja onih kandidata koji ne mogu osvojiti dovoljan broj glasova.
62.      Stoga smatram da se novčani zahtjev može smatrati prikladnom mjerom za postizanje cilja smanjenja broja „izgubljenih glasova” i postizanja reprezentativnijeg izabranog tijela.
63.      Sljedeći je korak ocijeniti je li novčani polog, poput onog koji se nameće predmetnim estonskim zakonom, doista nužan za postizanje tog cilja.
4.      Nužnost zahtjeva plaćanja pologa
64.      U svojem Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanska komisija nije smatrala da je polog neprihvatljivo sredstvo za smanjenje broja izgubljenih glasova. Međutim, naglasila je da se „ on mora vratiti ako kandidat ili stranka premaše određeni rezultat; traženi iznos i rezultat ne bi smjeli biti pretjerani”(21).
65.      Previsok iznos pologa i/ili prag za njegovo vraćanje mogli bi dovesti do isključivanja kandidata koji su dio marginaliziranih skupina, novih političkih pokreta ili pojedinaca s niskim prihodima koji, iako vjerojatno ne mogu osvojiti zastupničko mjesto, mogu utjelovljivati istinski važne i nezastupljene političke zahtjeve i osvojiti znatan broj glasova. Isključivanjem tih podzastupljenih glasova sustav rezultira time da se ti glasovi nikada ne broje niti ne izraze na izborima.
66.      Isto tako, unatoč neospornoj važnosti političkih stranaka za demokratsko sudjelovanje(22), prestroga obveza plaćanja pologa mogla bi spriječiti pojavu novih stranaka. To bi bilo protivno temeljnom načelu političkog pluralizma zajamčenom pravom Unije.
67.      Stoga država koja nameće obvezu pologa mora, kao što to navodi ESLJP, postići odgovarajuću, iako osjetljivu, ravnotežu(23).
68.      Dakle, moglo bi se zaključiti da bi se moglo smatrati da prevelik iznos i previsok prag nisu nužni za osiguranje reprezentativnosti.
a)      Predviđa li estonsko zakonodavstvo pretjeran iznos i previsok prag?
69.      Čini se da je iznos pologa koji estonski zakon iz glavnog postupka propisuje za kandidiranje na europskim izborima prilično opterećujući.
70.      Prvo, prema zahtjevu za prethodnu odluku, u trenutku podnošenja tužbe sporni novčani zahtjev iznosio je 215 % prosječne estonske mjesečne bruto plaće i iznosio je 3,17 puta više od medijalne mjesečne plaće po kandidatu.
71.      Takva je visina novčanog zahtjeva znatna u odnosu na standard prosječne osobe.
72.      Drugo, čak i ako postoji samo mala manjina država članica koje nameću novčani zahtjev kao uvjet za kandidiranje na izborima za Europski parlament(24), relativni iznos koji se zahtijeva u tim državama može poslužiti za usporedbu kako bi se ocijenila nužnost iznosa zahtijevanog predmetnim estonskim zakonodavstvom.
73.      Za potrebe te usporedbe suprotstavit ću obvezu plaćanja pologa koju je nametnula Estonija onoj koju je nametnula Nizozemska, država članica koja je intervenirala pred Sudom i u kojoj također postoji novčani zahtjev. Nizozemska vlada potvrdila je na raspravi da se obvezom plaćanja pologa radi sudjelovanja na izborima za Europski parlament prema nizozemskom pravu nastoje postići isti legitimni ciljevi kao oni koji se nastoje postići člankom 29. EPVS-a, a to je obeshrabriti neozbiljne kandidate i spriječiti zlouporabu javnih sredstava i izbjeći gubitak glasova(25).
74.      Obveza plaćanja pologa za potpunu kandidacijsku listu na izborima za Europski parlament u Nizozemskoj predviđena je člankom H 12 Kiesweta (nizozemski Izborni zakon)(26), kojim se zahtijeva plaćanje pologa u iznosu od 11 250 eura za svaku kandidacijsku listu, bez obzira na broj kandidata na tom popisu. Najveći broj kandidata na svakoj izbornoj listi za Europski parlament u Nizozemskoj trenutačno je od 50 do 80(27), što je oko 225 eura po kandidatu na cjelovitoj listi – znatno manje od 4 100 eura za svakog kandidata na cjelovitoj listi prema članku 29. EPVS-a.
75.      U skladu s time, i kad bi najveći broj kandidata po listi bio isti u Nizozemskoj kao i u Estoniji, a to je devet kandidata, ukupni polog na cjelovitoj listi i dalje bi iznosio samo 1 250 eura po kandidatu, to jest gotovo 3.5 puta manje od zahtjeva plaćanja pologa o kojem je riječ u glavnom postupku.
76.      Treće, pred sudom koji je uputio zahtjev, Õiguskantsler (kancelar pravosuđa) usporedio je novčani zahtjev s najmanjim brojem članova političke stranke u Estoniji. Ako se uzme u obzir najmanji broj članova neke stranke (500), to bi u slučaju cjelovite liste značilo da svaki član stranke mora platiti 73,80 eura.
77.      U tom pogledu, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, novčani zahtjev koji je uvjet za kandidiranje na izborima nije jedini trošak koji stranke ili njihovi kandidati moraju snositi te se njihov cjelokupni godišnji proračun ne može potrošiti na to da se kandidiraju na samo jednim izborima.
78.      Naposljetku, iako postoje znatne razlike između održavanja nacionalnih i europskih izbora(28), valja istaknuti da je novčani zahtjev koji je uvjet kandidatima da se kandidiraju na izborima za Europski parlament u Estoniji pet puta stroži od onog za kandidate koji se žele kandidirati na izborima za Riigikogu (estonski parlament).
79.      Nužnost estonskog pravila također treba ocijeniti s obzirom na prag za povrat uplaćenog iznosa, čak i u slučaju da se ne osvoji nijedno zastupničko mjesto.
80.      U tom pogledu postoji razlika između nacionalnih i europskih izbora. Za europske izbore prag za povrat pologa iz državnog proračuna iznosi 5 % ukupnog broja glasova danih na nacionalnoj razini. Suprotno tomu, na nacionalnim izborima, stranka koja prema anketama osvaja najmanje 2 % glasova u Riigikoguu (estonski parlament) može ostvariti naknadu iz državnog proračuna za političke stranke(29). Za povrat prvotne uplate na nacionalnim izborima zapravo ne postoje uvjeti.
81.      Nije očito da je tako visok prag za povrat troškova sudjelovanja na izborima opravdan kao nužan kako bi se odvratilo kandidate koji ne vjeruju da imaju izglede osvojiti zastupničko mjesto.
82.      Ukratko, i što u potpunosti mora ocijeniti sud koji je uputio zahtjev, smatram da novčani zahtjev o kojem je riječ u glavnom postupku, koji iznosi pet minimalnih mjesečnih plaća, uz prag od 5 % za povrat takve uplate, prekoračuje granice onoga što je nužno za smanjenje broja „izgubljenih glasova”.
b)      Manje ograničavajuće alternative
83.      Dodatni razlog za zaključak da predmetno estonsko pravilo nije nužno kako bi se odvratilo kandidate koji nemaju dovoljnu javnu potporu jest argument prema kojem bi mogle postojati druge mogućnosti za postizanje istog cilja sprečavanja neozbiljnih kandidata da se kandidiraju, kojima se, ipak, manje ograničava je pravo kandidata da budu birani.
84.      Tvrdeći da je obveza plaćanja pologa neproporcionalno ograničenje prava kandidata da budu birani, tužitelj iz glavnog postupka naveo je nekoliko manje ograničavajućih alternativa za sprečavanje neozbiljnih kandidatura. Te alternative uključuju mogućnost uvjetnog oslobođenja od pologa ili zamjenu financijskog opterećenja nenovčanim zahtjevima, kao što su predstavljanje jasnog političkog programa ili dostavljanje potpisa potpore kao dokaza potpore javnosti.
85.      Sve te alternative imaju i nedostatke. Primjerice, kao što je tvrdila estonska vlada, prikupljanje potpisa je za državu organizacijski i financijski teško te je jednako težak zahtjev i za neke od potencijalnih kandidata. Istodobno, ako su ispunjeni zahtjevi kibersigurnosti, prikupljanje potpisa i njihova provjera danas se mogu obavljati elektroničkim putem.
86.      Budući da Europska unija nije donijela pravila kojima se uređuje jedinstveni postupak izbora za Europski parlament u svim državama članicama i uzimajući u obzir razlike u političkoj kulturi i drugim okolnostima u državama članicama, smatram da vladama treba priznati široku marginu prosudbe kada odvaguju pozitivne i negativne aspekte različitih mjera i kada odlučuju o najprikladnijem rješenju u posebnim okolnostima države o kojoj je riječ.
87.      Međutim, takav izbor ne može u potpunosti biti bez sudskog nadzora. Na nacionalnom je sudu da ocijeni može li vlada pružiti razumna objašnjenja o tome zašto su druge mjere ili kombinacija različitih mjera bile isključene kao prikladne mjere za postizanje istog cilja.
88.      Općenito, smatram da, podložno konačnoj ocjeni suda koji je uputio zahtjev, novčani zahtjev iz glavnog postupka predstavlja teško ograničenje prava kandidata da budu birani, kako u pogledu njegova iznosa tako i u pogledu praga za povrat, ako postoje moguće alternative koje se mogu kombinirati s navedenim novčanim zahtjevom ili ga zamijeniti.
89.      Stoga, ako bi Sud smatrao da je predmetno estonsko zakonodavstvo prikladno za smanjenje broja izgubljenih glasova i tako za osiguranje bolje reprezentativnosti u Europskom parlamentu, ipak ozbiljno sumnjam, podložno konačnoj odluci suda koji je uputio zahtjev, da su predmetne mjere nužne za postizanje tog cilja.
B.      Povreda prava vlasništva
90.      Sud koji je uputio zahtjev također je pitao je li sporni propis u skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje.
91.      Smatram da predmetna obveza plaćanja ne predstavlja ograničenje prava vlasništva, tako da nije potrebno ocijeniti proporcionalnost tog ograničenja.
92.      Svjesna sam da je u sličnim predmetima ESLJP priznao moguću povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ali to je bilo u kontekstu drukčijih okolnosti koje nisu u potpunosti usporedive s onima iz glavnog postupka(30). Taj je sud obvezu plaćanja kao uvjet za sudjelovanje na izborima o kojem je bila riječ u tom predmetu smatrao pologom koji nije vraćen jednoj od stranaka u tom sporu.
93.      Smatram da obveza plaćanja u ovom slučaju nije polog (čak i ako je to riječ upotrijebljena za njezin opis), iako kandidati u određenim okolnostima imaju pravo na povrat uplaćenog iznosa (ili njegova dijela).
94.      Za razliku od pologa prilikom ugovora o zakupu koji se drži kao vlasništvo najmoprimca sa stvarnim jamstvima za povrat, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku određuje dodatne uvjete, što znači da njegov povrat nije stvarno zajamčen. Umjesto toga, on funkcionira kao uvjetno plaćanje koje stvara osobno potraživanje budućeg povrata, a ne trajno stečeno pravo vlasništva na određena sredstva. Stoga je zakonsko pravo na povrat novca samo moguće potraživanje i ne pruža mu se automatski temeljna zaštita koja se pruža vlasništvu.
95.      Zbog tog razloga i kao što to tvrdi nizozemska vlada, smatram da članak 17. Povelje nije relevantan u ovom slučaju.
IV.    Zaključak
96.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija) odgovori na sljedeći način:
Članak 39. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1.,
treba tumačiti na način da se propisivanje novčanog zahtjeva koji je uvjet za sudjelovanje na izborima za Europski parlament, čiji je cilj isključivanje neozbiljnih (lakomislenih) kandidatura, ne može smatrati prikladnom mjerom za postizanje tog cilja.
Novčani zahtjev može se smatrati prikladnom mjerom za postizanje cilja smanjenja broja „izgubljenih glasova” i time postizanja reprezentativnijeg izabranog tijela.
Međutim, iznos takvog pologa i prag za njegovo vraćanje ne bi trebali biti pretjeran teret i stoga spriječiti pojavu novih političkih stranaka i ideja. Na nacionalnom je sudu da ocijeni postiže li se iznosom novčanog zahtjeva i pragom za povrat koji se propisuju nacionalnim zakonodavstvom prihvatljiva ravnoteža.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Nepodnošenje izbornom povjerenstvu preslike naloga za plaćanje kojom se dokazuje uplata pologa razlog je za odbijanje upisa kandidata u skladu s člankom 31. stavkom 3. EPVS-a. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se predmetnim nacionalnim propisom ne predviđa mogućnost oslobađanja kandidata od plaćanja pologa.
3      Akt o izboru predstavnika Europskog parlamenta neposrednim općim izborima, koji je priložen Odluci Vijeća 76/787/EZUČ, EEZ, Euratom od 20. rujna 1976. (SL 1976., L 278, str. 1.) [neslužbeni prijevod], kako je zadnje izmijenjen Odlukom Vijeća (EU, Euratom) 2018/994 od 13. srpnja 2018. (SL 2018., L 178, str. 1.; u daljnjem tekstu: Izborni akt).
4      Poziva se na presudu od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C-502/19, Junqueras Vies, EU:C:2019:1115, t. 69.).
5      Sud koji je uputio zahtjev u tom smislu navodi presudu ESLJP-a od 28. ožujka 2006., Sukhovetskyy protiv Ukrajine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, t. 72. i 73.).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (pristupljeno 11. studenoga 2025.)
7      Takva mogućnost ipak postoji na temelju članka 223. UFEU-a.
8      Članak 1. Izbornog akta
9      Vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, t. 33.).
10      Vidjeti u tom pogledu presudu Junqueras Vies, točku 86.
11      Vidjeti u vezi s tim pitanjima članak 22. stavak 1. UFEU-a i članak 39. stavak 1. Povelje. Vidjeti presudu od 19. studenoga 2024., Komisija/Češka Republika (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-808/21, EU:C:2024:962, t. 123.), „[k]ad je riječ [...] o cilju članka 22. UFEU-a, tim se člankom želi [...] građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznati pravo na sudjelovanje u demokratskom izbornom procesu te države članice. To pravo obuhvaća [...] sudjelovanje u tom procesu putem aktivnog i pasivnog biračkog prava na europskoj i lokalnoj razini”. Za slično utvrđenje vidjeti presudu od istog dana, Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 121.).
12      Vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2015., Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, t. 46. do 48.).
13      Vidjeti točku 39. sažetka odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku na engleskom jeziku i točku 57. te odluke kojom se upućuje zahtjev na francuskom jeziku.
14      Kao što je to estonska vlada istaknula na raspravi i kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, estonsko zakonodavstvo zahtijeva da svaki kandidat na izborima ima iste prilike izraziti se. Stoga se javna radiotelevizija u skladu s načelom političke ravnoteže mora pobrinuti za to da sve stranke i pojedinačni kandidati koji sudjeluju na izborima za Europski parlament imaju iste mogućnosti primjereno i besplatno iznijeti svoja stajališta.
15      Vidjeti u tom pogledu točke 18. i 19. pisanih očitovanja nizozemske vlade.
16      To vrijedi i za proporcionalne izborne sustave koji, poput estonskog sustava, upotrebljavaju D’Hondtovu metodu za raspodjelu „izgubljenih glasova”.
17      Vidjeti presudu ESLJP-a od 28. ožujka 2006., Sukhovetskyy protiv Ukrajine, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, t. 61. i 62.
18      Vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 2024., Komisija/Češka Republika (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-808/21, EU:C:2024:962, t. 114. do 116.) i, od istoga dana, Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 112. do 114.). Vidjeti također presudu Junqueras Vies, t. 63. i navedenu sudsku praksu.
19      Međutim, čini mi se problematičnim sprečavati „izgubljene glasove” na temelju ocjene da određeni programi nemaju stvarne izglede osvojiti dovoljno glasova. Ograničavanjem prava kandidata da se kandidira na izborima zbog toga što mu se politički program smatra „neozbiljnim” moglo bi dovesti do proizvoljnih vrijednosnih ocjena u pogledu političkih manifesta stranaka. Kao što to Europski parlament ističe u svojim pisanim očitovanjima, ovlast ocjene vrijednosti neke političke platforme u konačnici pripada biračkom tijelu.
20      Točka 22. sažetka odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku na engleskom jeziku.
21      Vidjeti u tom smislu Vijeće Europe: Venecijanska komisija, „Kodeks dobre prakse u području izbora”, t. 1.3.(vi.), dostupno na: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf
22      O važnosti političkih stranaka za europsku demokraciju, vidjeti presude od 19. studenoga 2024., Komisija/Češka Republika (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-808/21, EU:C:2024:962) i, od istoga dana, Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963).
23      Vidjeti presudu ESLJP-a od 28. ožujka 2006., Sukhovetskyy protiv Ukrajine, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, t. 67. U tom je predmetu ESLJP smatrao da je sustav izbornog pologa koji su ukrajinske političke institucije usvojile u vrijeme nastanka činjenica bio prihvatljiv kompromis između tih suprotstavljenih interesa.
24      Europski parlament: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs i Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation –
Study for the AFCO Committee, revidirano izdanje, 2014., str. 17., dostupno na: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system”, dostupno na: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6
25      Nizozemska vlada je na raspravi navela da je broj „izgubljenih glasova” na posljednjim parlamentarnim izborima činio samo 2 % ukupnih danih glasova.
26      Tom se odredbom predviđa da „kada je riječ o izboru za Zastupnički dom, državi se za svaku skupinu lista plaća polog od [11 250] eura […]”. Članak Y 2 istog zakona potvrđuje da se „članovi Europskog parlamenta biraju […] u skladu s dijelom II. koji se odnosi na izbor članova Zastupničkog doma”. Engleska verzija tog teksta nalazi se ovdje: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten
28      Estonska vlada objašnjava da je viši novčani zahtjev na izborima za Europski parlament opravdan kraćim popisom kandidata i manjim brojem zastupničkih mjesta koja treba popuniti na tim izborima.
29      To se temelji na članku 127
Erakonnaseadusa
(Zakon o političkim strankama), kako proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku i kako je na raspravi potvrdila estonska vlada.
30      Vidjeti primjerice presudu ESLJP-a od 11. siječnja 2007., Ruska konzervativna stranka poduzetnika i dr. protiv Rusije (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, t. 94. do 97.)