61982C0188
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
VOM 6. JULI 1983 (
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)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Der wesentliche Sachverhalt
Die vorliegende Klage des deutschen Stahlproduzenten Thyssen AG, im folgenden als Klägerin bezeichnet, geht auf Aufhebung einer Entscheidung der Kommission vom 18. Juni 1982, durch die gegen die Klägerin gemäß Artikel 58 § 4 EGKS-Vertrag eine Geldbuße in Höhe von 288825 ECU wegen Überschreitung der vierteljährlichen Erzeugungsquote für das erste Quartal 1981 festgesetzt wurde. Die Klägerin wirft der Kommission vor, ihr die richtige Erzeugungsquote für das vierte Quartal 1980 zu spät mitgeteilt zu haben, so daß sie diese Quote nicht mehr habe ausschöpfen können. Fest steht, daß der Klägerin am 3. November 1980 eine Quote für die Erzeugnisse der Gruppe I (Walzerzeugnisse) von 1159701 t mitgeteilt worden ist. Diese war offenbar falsch berechnet, worauf die Klägerin die Kommission am 11. November fernschriftlich hinwies. Mit Bescheid vom 11. Dezember 1980, der Klägerin zugegangen am 17. Dezember, setzte die Kommission die Vierteljahresquote auf 1227736 t fest. Die Klägerin macht nun geltend, wegen dieser verspäteten Mitteilung habe sie Lieferaufträge der Stahlwerke Bochum AG (SWB) über Vormaterial für die Herstellung von nichtkornorientiertem Elektroblech nicht vollständig ausführen können. Um diese Lieferungen nachträglich durchführen zu können, überschritt die Klägerin ihre Quote für das erste Quartal 1981 um 3851 t, weswegen die Kommission gemäß dem Bemessungssatz in Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 vom 31. Oktober 1980 (ABl. L 291, S. 1) eine Geldbuße von 75 ECU pro Tonne Überschreitung festsetzte.
Mit fünf Klagegründen versucht die Klägerin darzutun, daß die Kommission für diese Überschreitung keine Geldbuße hätte verhängen dürfen.
2. Die Bedeutung von Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80
Vor Erörterung der einzelnen Klagegründe ist es meines Erachtens erforderlich, die Bedeutung von Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung näher zu untersuchen. Die Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift lauten:
„Unternehmen, die ihre Erzeugungsquote bzw. den Teil dieser Quote überschreiten, der nach Artikel 7 Absätze 2 und 3 innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden darf, werden mit einer Geldbuße belegt, die in der Regel 75 ECU pro Tonne Überschreitung bei gewöhnlichen Stählen und 150 ECU pro Tonne Überschreitung bei Edelstahlen beträgt.
Übersteigt die Produktion eines Unternehmens die Quote um 10 % oder mehr oder hat das Unternehmen bereits während eines der vorhergegangenen Quartale seine Quote(n) überschritten, so können die Geldbußen bis zum Zweifachen dieser Beträge pro Tonne erhöht werden. Entsprechend wird beim Überschreiten der Mengen, die innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden dürfen, verfahren.“
Mit dem zweiten Teil des zweiten Klagegrunds und mit dem dritten und vierten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Kommission habe aus den dort angegebenen und später zu besprechenden Gründen keine Geldbuße wegen Quotenüberschreitung festsetzen dürfen. In der Erwiderung fügt die Klägerin dem ganz allgemein hinzu, aus den dargelegten Gründen mangele es an einem Verschulden der Klägerin für die Quotenüberschreitung, so daß gegen sie nach dem Grundsatz „nulla poena sine culpa“ keine Geldbuße hätte verhängt werden dürfen. Diesem Grundsatz und den einzelnen Klagegründen hält die Kommission jeweils entgegen, wenn ein Unternehmen seine Quote überschreite, sei sie nach dem bereits angeführten Artikel 9 zur Festsetzung einer Geldbuße verpflichtet.
In ihrer Gegenerwiderung hat sie diese Auffassung dahingehend näher dargelegt, daß die in Artikel 9 vorgesehene Buße ihrer Ansicht nach nicht den Charakter einer Strafe habe; daher könne es auf das eventuelle Fehlen eines Verschuldens des Unternehmens auch nicht ankommen. In der mündlichen Verhandlung ist diese Auffassung aufgrund von Fragen des Gerichtshofes erneut näher erläutert worden. Sowohl in ihrer Gegenerwiderung als auch in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission in diesem Zusammenhang vorgetragen, die Buße nach Artikel 9 habe nicht den Charakter einer Strafe, weil die genannte Vorschrift eine Automatik vorsehe, die darauf gerichtet sei, den aus einer widerrechtlichen Produktion erlangten Vorteil abzuschöpfen.
Diese Ansicht der Kommission ist meines Erachtens unhaltbar. Die Festsetzung von Geldbußen ist im EGKS-Vertrag in den Artikeln 47 Absatz 3, 54 Absatz 6, 58 § 4, 59 § 7, 64, 65 § 5, 66 §§ 5 Absatz 1, 6 und 7 und 68 § 6 vorgesehen. In allen diesen Fällen verwendet der Vertrag das Wort „amende“, worunter nichts anderes verstanden werdern kann als ein strafweise festgesetzter Geldbetrag (Verwaltungssanktion). Artikel 36 Absatz 2 eröffnet die Möglichkeit, gegen aufgrund der genannten Vorschriften erlassene Bußgeldentscheidungen Klage im Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung zu erheben, und spricht in diesem Zusammenhang von „les sanctions pécuniaires“. Diese Begriffe werden auch in den Artikeln 90 und 91 verwendet. Artikel 90 enthält dabei in seinem letzten Absatz eine Variante des typisch strafrechtlichen Grundsatzes, daß für dieselbe Tat nicht zweimal eine Strafe verhängt werden darf. Schon aus diesen Gründen geht es nicht an, den Begriff „amende“ so auszulegen, daß er neben Bußen als Strafsanktionen auch bestimmte rein administrative Maßnahmen finanzieller Art umfassen würde, die auf die Entziehung eines erlangten Vorteils gerichtet sind und mit Ausgleichszahlungen im Rahmen eines Absatzkontingentierungskartells verglichen werden können. Dem möchte ich hinzufügen, daß der auf die Entziehung eines zu Unrecht erlangten Vorteils gerichtete Charakter der Geldbuße keineswegs zwangsläufig impliziert, daß die Buße keinen Strafcharakter hat. Ferner besteht kein Grund, unter Bußen nach dem EGKS-Vertrag etwas anderes zu verstehen als unter den in Artikel 87 EWG-Vertrag in seiner Ausgestaltung durch Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Geldbußen. Der Gerichtshof hat diese Geldbußen in seinem Urteil in der Rechtssache 45/69 (Slg. 1970, S. 810) auch als „Sanktionen“ bezeichnet.
Dem Wortlaut der angeführten Bestimmungen des EGKS-Vertrags ist nicht zu entnehmen, ob die Verhängung einer Geldbuße stets Verschulden oder Vorsatz voraussetzt oder daß fehlendes Verschulden einer solchen Maßnahme entgegensteht. Nur im Falle des Artikels 65 § 5 wird ausdrücklich eine Verschuldensvoraussetzung aufgestellt, während man dies bei den Artikeln 47 Absatz 3 und 66 aus den dort beschriebenen Verhaltensweisen ableiten kann. Für die Wettbewerbsbestimmungen des EWG-Vertrags ist diese Voraussetzung in Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 ausdrücklich aufgestellt worden. Da der Grundsatz „nulla poena sine culpa“ in den meisten Mitgliedstaaten gilt, wie die Klägerin auch in der mündlichen Verhandlung ausführlich dargelegt hat, muß dieser Satz nach meinem Dafürhalten auch für die in den genannten EGKS-Vorschriften vorgesehenen Geldbußen gelten. Ich verweise insoweit auch auf den Aufsatz von J. J. Jeschek, Die Strafgewalt übernationaler Gemeinschaften, Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft, Band 65 (1953), S. 510, und auf R. Winkler, Die Rechtsnatur der Geldbuße im Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Tübingen 1971, S. 87 ff. Die Kommission hat im übrigen selbst bereits anerkannt, daß der genannte Grundsatz für Geldbußen gilt, wenn sie Strafcharakter haben.
Zum besseren Verständnis mächte ich dem die Bemerkung hinzufügen, daß es angesichts der Art des in Artikel 58 mit Geldbuße bedrohten wirtschaftlichen Verhaltens nur in außergewöhnlichen Fällen vorstellbar ist, daß ein Unternehmen seine völlige Schuldlosigkeit nachweisen kann. Insoweit erscheint es mir gerechtfertigt, daß Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung von einer Verschuldensvermutung ausgeht, nicht aber, daß die Kommission sogar die Möglichkeit der Widerlegung dieser Vermutung ausschließen will. Falls das Handeln eines Unternehmens voll und ganz auf als solche anfechtbare Verwaltungshandlungen eines Gemeinschaftsorgans zurückzuführen ist, wird in aller Regel eine Klage, mit der rechtswidriges Verhalten, schutzwürdiges Vertrauen oder die Verletzung eines anderen in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannten Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung geltend gemacht wird, ausreichen, um die Aufhebung der betreffenden Verwaltungshandlungen oder die Gewährung von Schadensersatz wegen eines Amtsfehlers zu erwirken. Das Bedürfnis, eine Bußgeldentscheidung mit der Begründung anfechten zu können, daß es wegen eines Amtsfehlers der Kommission an jeglichem Verschulden fehle, wird durch diese Möglichkeiten, gegen einen Amtsfehler der Kommission vorzugehen, zwar nicht ausgeschlossen, aber noch weiter verringert. Praktische Bedeutung hat das stillschweigende Element einer durch die betreffenden Verhaltensbeschreibungen begründeten widerlegbaren Verschuldensvermutung meines Erachtens denn auch hauptsächlich für die Bemessung der Geldbuße. Es ist mit anderen Worten nicht auszuschließen, daß subjektive Faktoren auf Seiten des Unternehmens wie auch für die Zuwiderhandlung kausale äußere Faktoren (einschließlich des Verhaltens der Kommission) vorliegen, die einer uneingeschränkten Automatik bei der Bemessung der Geldbuße entgegenstehen.
Bei dieser Auslegung der Bußgeldbestimmungen des EGKS-Vertrags stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit von Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung mit Artikel 58 §4 EGKS-Vertrag. Dieses Problem betrifft drei zusammenhängende Fragen :
1.
Ist die zwingende Fassung von Artikel 9 vereinbar mit Artikel 58 § 4, wo es „peut prononcer“ heißt,
2.
schließt Artikel 9 die Bejahung einer widerlegbaren Verschuldensvermutung aus und
3.
schließt es Artikel 58 § 4 aus, daß — ungeachtet der Schuldfrage — neben dem in dieser Vorschrift genannten allgemeinen Höchstsatz auch allgemein geltende feste Beträge für die zu verhängenden Geldbußen festgesetzt werden?
Zu diesem Fragenkomplex ist zunächst mit Nachdruck festzustellen, daß Artikel 9 nicht die Rechtsgrundlage für die in der allgemeinen Entscheidung vorgesehenen Bußgeldentscheidungen sein kann. Diese Rechtsgrundlage ist vielmehr weiterhin Artikel 58 § 4. Diese Vorschrift kann auch nicht, wie es die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, primär als eine an die Kommission als Gesetzgeberin gerichtete Ermächtigung angesehen werden, Geldbußen einzuführen. Meines Erachtens bedeutet dies, daß Artikel 9 entgegen der Ansicht der Kommission ausschließlich eine nähere, die Kommission bindende Ausgestaltung der Grundsätze darstellt, von denen sich die Kommission bei der Ausübung ihrer Befugnis aus Artikel 58 § 4 leiten läßt. Diese Grundsätze sind nach den Ausführungen der Kommission im Verfahren primär (Artikel 9 Absatz 1) darauf gerichtet, einen zu Unrecht erlangten Vorteil zu entziehen. Artikel 9 Absatz 2 hat einen darüber hinausgehenden Strafcharakter. Die Befugnis der Kommission, solche Grundsätze für ihr Vorgehen nach Artikel 58 § 4 festzulegen, kann man meines Erachtens sowohl aus der der Kommission in Artikel 58 ganz allgemein eingeräumten Befugnis ableiten, eine Produktionsquotenregelung zu erlassen, als auch als implizit in Artikel 58 § 4 selbst enthalten ansehen. Die zweite Konstruktion hat den Vorteil, daß sie, wenn man dies wünscht, auch den Erlaß von eingehenderen Durchführungsbestimmungen zu den anderen Bußgeldvorschriften des EGKS-Vertrags ermöglicht. Diese sehen nämlich anders als Artikel 58 § 2 nicht immer ausdrücklich eine Befugnis der Kommission für den Erlaß von das Nähere regelnden Rechtsvorschriften vor. Nach ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung sieht im übrigen auch die Kommission Artikel 58 § 4 als Rechtsgrundlage für Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung an.
Sodann kann man feststellen, daß Artikel 9 nicht so gefaßt ist, daß danach automatisch eine Geldbuße verhängt werden muß, sobald die Quote überschritten ist, ohne daß von einer Möglichkeit der Widerlegung der darin enthaltenen Verschuldensvermutung die Rede sein könnte. Die Worte „in der Regel“ in Absatz 1 können meines Erachtens sehr wohl so ausgelegt werden, daß sie nicht allein die Höhe der Geldbuße, sondern auch deren Verhängung schlechthin betreffen; das gleiche gilt für das Wort „können“ in Absatz 2. Es wäre nämlich widersinnig, der Kommission eine Befugnis, gegebenenfalls von dem in Artikel 9 genannten Maßstab abzuweichen, zwar hinsichtlich der Höhe der Geldbuße zuzuerkennen, nicht aber in bezug auf die Verhängung der Geldbuße überhaupt. Aus Artikel 9 Absatz 2 geht im übrigen hervor, daß der Grad der Vorwerfbarkeit bei der Bußgeldfestsetzung durchaus eine Rolle spielen kann.
Zu der dritten von mir aufgeworfenen Frage möchte ich zusätzlich bemerken, daß die als Regelsätze festgesetzten festen Bußgeldbeträge mir als allgemeine Regel in der Tat angemessen erscheinen. Selbst wenn mildernde subjektive Umstände auf Seiten des Unternehmens vorliegen, rechtfertigt es das Erfordernis der Wirksamkeit der Quotenregelung auch nach meinem Dafürhalten in der Tat, daß in der Regel mindestens der zu Unrecht erlangte Vorteil entzogen wird. Der Nachweis völliger Schuldlosigkeit oder der Nachweis eines für die Zuwiderhandlung kausalen Fehlers der Kommission muß jedoch, gegebenenfalls in Verbindung mit dem Nachweis, daß der als gegeben vorausgesetzte Vorteil nicht vorliegt, zu einer anderen Entscheidung führen können.
Zusammenfassend bin ich daher der Ansicht, daß der Wortlaut von Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung nicht notwendig das stillschweigende Vorhandensein des Elements einer widerlegbaren Verschuldensvermutung ausschließt — ein Umstand, dem gegebenenfalls bei der Auferlegung und Bemessung von Geldbußen Rechnung getragen werden muß. Eine andere Auslegung würde meines Erachtens im Widerspruch sowohl zu Artikel 58 §4 als auch zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen für Strafmaßnahmen einschließlich Verwaltungssanktionen stehen. Auf dieser Grundlage werde ich im folgenden die von der Klägerin vorgebrachten Klagegründe untersuchen.
3. Erster Klagegrund: Rechtswidrigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80
Mit dem ersten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80 sei insofern rechtswidrig, als sie Vormaterial für Elektroblech in die Quotenregelung einbeziehe. Die Kommission hält diesen Klagegrund für unzulässig, weil zwischen der angefochtenen Bußgeldentscheidung und der genannten allgemeinen Entscheidung kein unmittelbarer Zusammenhang bestehe. In der mündlichen Verhandlung ist diese These dahingehend präzisiert worden, daß ein solcher Zusammenhang nicht bestehe, weil die Klägerin die Quotenfestsetzung für das erste Quartal 1981 nicht als rechtswidrig angefochten habe. Ich halte dieses Vorbringen nicht für stichhaltig. Die Rechtswidrigkeit der Quotenfestsetzung für den genannten Zeitraum stünde ohne weiteres fest, wenn die allgemeine Entscheidung insoweit rechtswidrig sein sollte. Die Bußgeldentscheidung betrifft nämlich ein nach der allgemeinen Entscheidung verbotenes Verhalten, das für die Klägerin durch die Festsetzung ihrer Quote näher bestimmt ist. Ferner vermag ich aus Artikel 36 Absatz 3 ein solches Erfordernis nicht herauszulesen. Allgemeiner gesagt steht die von der Kommission vertretene Auslegung von Artikel 36 Absatz 3 meines Erachtens im Widerspruch zur Art und Weise der Anwendung dieser Vorschrift, für die sich der Gerichtshof in seinen Urteilen in den Rechtssachen 9/56 (Slg. 1958, 9, 26 f.) und 10/56 (Slg. 1958, 51, 66 f.) ausgesprochen hat.
Wie gesagt, geht der erste Klagegrund dahin, daß die Kommission zu Unrecht das Erzeugnis Elektroblech in den Geltungsbereich der Quotenregelung einbezogen habe. Als formales Argument für diese These führt die Klägerin an, die Kommission habe sich nicht ausreichend, wie Artikel 58 § 2 dies verlange, über die Lage auf dem betreffenden Markt informiert. In der Randnummer 15 des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 258/80 (Slg. 1982, 487) wird festgestellt, daß dieses Erfordernis in der genannten Vorschrift nur den Zweck hat, es den Unternehmen zu ermöglichen, ihre Auffassungen zum beabsichtigten Vorgehen der Kommission vorzutragen. Es ist nicht erforderlich, daß jedes Unternehmen zu der Sache angehört wird. Die Klägerin bestreitet nicht, daß solche Anhörungen stattgefunden haben. Daß die Kommission anderer Ansicht als die angehörten Unternehmen und Unternehmensverbände war, ist unerheblich. Dieses Vorbringen geht deshalb fehl.
Sodann führt die Klägerin vier materielle Argumente an. Erstens könne auf dem fraglichen Markt angesichts des die ganzen Jahre über bestehenden Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage nicht von einer „offensichtlichen Krise“ gesprochen werden. Zweitens habe die Quotenregelung zu einer gravierenden Unterproduktion des betreffenden Erzeugnisses geführt, was gegen Artikel 3 Buchstaben a und d EGKS-Vertrag verstoße. Drittens liege eine nach Artikel 4 verbotene Diskriminierung vor, weil die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80 in ihrem Artikel 6 die in einer vergleichbaren Lage befindlichen Erzeugnisse Weißblech und Röhren von der Quotenregelung ausnehme. Viertens habe die Quotenregelung für Elektroblech zu Einbußen im Beschäftigungsstand und damit zu einer Verletzung von Artikel 2 Absatz 2 EGKS-Vertrag geführt.
Zu dem ersten materiellen Argument ist sogleich zu bemerken, daß das Merkmal „offensichtliche Krise“ nach Artikel 58 ganz allgemein für die gesamte Gemeinschaft gilt. In der Randnummer 16 des Urteils des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 39/81 u.a. (Slg. 1982, 593) hat der Gerichtshof in diesem Zusammenhang festgestellt, daß es für die Anwendung von Artikel 58 ausreicht, wenn die Kommission eine Gesamtwürdigung vornimmt, die sich auf die ganze Gemeinschaft bezieht. Demgemäß braucht die Kommission nicht die Lage auf jedem Teilmarkt einzeln zu beurteilen. Auch ist es möglich, daß die Lage auf einem Teilmarkt besser ist als auf einem anderen, ohne daß dadurch die Bejahung einer „offensichtlichen Iirise“ des Marktes in seiner Gesamtheit in Frage gestellt wäre. Daß dies der Fall gewesen sei, hat die Klägerin in keiner Weise dargetan. Im Gegenteil geben die Antworten der Kommission auf die Fragen des Gerichtshofes und die hierzu in der mündlichen Verhandlung gemachten Ausführungen keinen Anlaß zu Zweifeln an der Beurteilung dieser komplexen Wirtschaftslage, als die der Gerichtshof in der Randnummer 22 seines letztgenannten Urteils die Anwendung von Artikel 58 bezeichnet hat. Für die Anwendung von Artikel 58 ist es nicht einmal als ausgeschlossen anzusehen, daß die Lage auf einem Teilmarkt so ist, daß dieser für sich betrachtet das Erfordernis einer Krise nicht erfüllt. Falls ein solcher Teilmarkt nicht in die Quotenregelung einbezogen wird, ist eine Angebotssubstitution jedoch nicht auszuschließen. Die Unternehmen könnten dann nämlich ihre nicht ausgelastete Kapazität dazu verwenden, das Angebot dieses quotenfreien Erzeugnisses zu erweitern. In diesem Zusammenhang möchte ich noch anmerken, daß der Umstand, daß Elektroblech durch die allgemeine Entscheidung Nr. 1831/81/EGKS vom 24. Juni 1981 (ABl. L180, S. 1) von der Quotenregelung ausgenommen wurde, für sich betrachtet kein Grund ist, die vorausgehende Quotenregelung als rechtswidrig anzusehen. Selbst wenn sich die Anwendung von Artikel 58 auf das betreffende Erzeugnis nachträglich in wirtschaftlicher Hinsicht als fragwürdig erweisen sollte, muß dies nicht ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Anwendung dieser Vorschrift führen, da es bei Artikel 58, wie gesagt, um eine Gesamtwürdigung geht. Wegen dieser speziellen Qualifizierung des Ermessens der Kommission verweise ich auf die Randnummer 24 des insoweit vergleichbaren Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 43/72 (Slg. 1973, 1055).
Was die übrigen materiellen Argumente angeht, mit denen der Kommission die Verletzung der grundlegenden Vorschriften der Artikel 2, 3 und 4 vorgeworfen wird, verweise ich auf die Randnummern 82 und 83 des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 154/78 (Slg. 1980, 907). Der Gerichtshof hat dort klar festgestellt, daß Artikel 58 zu der Gruppe von Maßnahmen zu rechnen ist, die dem normalen Funktionieren des Marktes entgegenwirken. Inwieweit die genannten grundlegenden Vorschriften, die ja das marktwirtschaftliche Fundament des EGKS-Vertrags verkörpern, eingehalten werden können, hängt demnach davon ab, inwieweit der normale Marktmechanismus ausgeschaltet wird. Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, daß der Grad, in dem die genannten Vorschriften durch die Anwendung von Artikel 58 ausgeschaltet worden sind, unverhältnismäßig gewesen wäre. Zum dritten materiellen Argument der Klägerin möchte ich in diesem Zusammenhang weiter bemerken, daß im Rahmen von Artikel 4 EGKS-Vertrag nicht ohne weiteres verschiedene Erzeugnisse miteinander verglichen werden dürfen. In bezug auf das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag hat der Gerichtshof in den Randnummern 7 und 8 seines Urteils in den verbundenen Rechtssachen 117/76 und 16/7 (Slg. 1977, 1753) ausdrücklich eine entsprechende Warnung ausgesprochen. Was das den Beschäftigungsstand betreffende Argument anbelangt, scheint mir die Feststellung ausreichend, daß Artikel 3 EGKS-Vertrag die Kommission zwar zum Handeln im gemeinsamen Interesse verpflichtet, dies aber nach der Randnummer 49 des bereits angeführten Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 154/78 nicht ausschließt, daß die Interessen einzelner Unternehmen beeinträchtigt werden.
Abschließend bin ich der Ansicht, daß der erste Klagegrund nicht durchdringen kann.
4. Zweiter Klagegrund, erster Teil: Übertragung der nicht ausgeschöpften Quote nach Artikel 8 Absatz 2 der allgemeinen Entscheidung
Diesem Teil des zweiten Klagegrunds liegt die Auffassung der Klägerin zugrunde, die Mitteilung vom 17. Dezember 1980 habe für sie nicht die Berichtigung der fehlerhaften Quotenberechnung vom 3. November 1980, sondern die Zuteilung einer ergänzenden Quote enthalten. Vom 17. Dezember 1980 an habe ihr deshalb ein zusätzliches Recht auf Erzeugung von 68035 t + 2041 t (=3 % Überschreitungsmarge) = 70076 t zugestanden. Da in der verbleibenden Zeit des Monats Dezember nur ungefähr 57000 t hätten produziert werden können, habe dieser nicht ausgeschöpfte Teil nach Artikel 8 Absatz 2 der allgemeinen Entscheidung auf das erste Quartal 1981 übertragen werden können. Damit wäre dann die Quotenüberschreitung im ersten Quartal 1981 gedeckt. Die Kommission weist die genannte Auffassung mit dem Vorbringen zurück, es könne nur von einer einzigen, ursprünglich fehlerhaften und später berichtigten Quote die Rede sein, die die Klägerin ganz ausgeschöpft habe.
Die Argumentation der Klägerin geht meines Erachtens schon aus rechnerischen Gründen fehl. Laut den Akten produzierte die Klägerin im vierten Quartal 1251895 t. Da die richtige Quote für das vierte Quartal 1227736 t betrug, war damit die zulässige Produktionsmenge für den genannten Zeitraum überschritten, wenn auch noch innerhalb der dafür vorgesehenen Marge. Unabhängig davon, ob von einer fehlerhaften und später berichtigten Quote oder aber, wie die Klägerin geltend macht, von einer ursprünglichen und einer ergänzenden Quote gesprochen werden muß, durfte die Produktion im vierten Quartal 1980 in jedem Fall nicht mehr als die genannten 1227736 t betragen. Mit ihrer Gesamtproduktion am Ende dieses Quartals befand sich die Klägerin bereits im Bereich der Überschreitungsmarge, die nicht, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, gemäß Artikel 8 Absatz 2 der allgemeinen Entscheidung auf das folgende Quartal übertragen werden kann. Schwerer als diese rechnerischen Gründe wiegt es meines Erachtens jedoch, daß Artikel 3 der allgemeinen Entscheidung nur vierteljährliche Erzeugungsquoten, nicht aber Quoten für kürzere Zeiträume oder aber die Aufspaltung in eine ursprüngliche und eine ergänzende Quote vorsieht. Die Mitteilung der Kommission vom 17. Dezember 1980 ist demgemäß als eine Berichtigung ihrer früheren Mitteilung vom 3. November 1980 anzusehen. Daß auch die Klägerin die Erwartung hegte, diese Berichtigung der fehlerhaften Quote und nicht eine neue, ergänzende Quote für die Zeit vom 17. bis zum 31. Dezember 1980 zu erhalten, ergibt sich aus ihrem diesen Gegenstand betreffenden Fernschreiben vom 11. November 1980.
5. Zweiter Klagegrund, zweiter Teil: Übertragung der nicht ausgeschöpften Quote nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen
Mit dem zweiten Teil des zweiten Klagegrunds macht die Klägerin in erster Linie geltend, die Übertragung der ihr zufolge gegebenen Minderproduktion habe jedenfalls nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung erfolgen müssen. Sie verweist insoweit auf frühere Entscheidungen der Kommission über Quotenübertragungen wegen verspäteter Mitteilungen über die Vierteljahresproduktion. Da sich bereits bei der Erörterung des ersten Teils dieses Klagegrundes meines Erachtens gezeigt hat, daß die Klägerin sich im Bereich der Überschreitungsmarge bewegte, kann man die anderen Fälle von Quotenübertragungen nicht zum Vergleich heranziehen. In diesen Fällen hatte die Produktionsmenge nicht die zugeteilte Quote erreicht, so daß die Voraussetzungen für eine Übertragung nach Artikel 8 Absatz 2 vorlagen. Die Kommission hat zutreffend vorgetragen, daß nur in diesem Fall eine höhere Quote für das folgende Quartal zugeteilt werden könne, da ihr die allgemeine Entscheidung für die Festsetzung der Quoten keinen Ermessensspielraum einräume. Damit erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob der von der Klägerin angeführte Grundsatz auch im Gemeinschaftsrecht gilt.
Hilfsweise macht die Klägerin geltend, da sie infolge der verspäteten Mitteilung die Quote nicht ganz habe ausschöpfen können, habe sie einen Nachteil erlitten, den sie im ersten Quartal 1981 durch Überschreitung ihrer Quote für diesen Zeitraum auszugleichen versucht habe. Wie gesagt, soll diese Quotenüberschreitung voll und ganz auf die Notwendigkeit zurückzuführen sein, das Tochterunternehmen SWB mit Vormaterial für die Herstellung von nichtkornorientiertem Elektroblech zu beliefern. Wie sich aus der Klageschrift ergibt und von der Kommission nicht bestritten worden ist, befand sich die SWB der Klägerin gegenüber, was die Lieferungen dieses Vormaterials betrifft, in einer besonderen Situation. Eine Unterbrechung der Belieferung mit der genannten Menge hätte bei der SWB angeblich einen Produktionsstillstand, Kürzungen der Liefermengen für die einzelnen Abnehmer und Folgen für den Beschäftigungsstand hervorgerufen, weil die SWB angeblich nur geringe oder gar keine Ausweichmöglichkeiten hat, um sich das Material anderweitig zu beschaffen. Das Problem der kontinuierlichen Belieferung der SWB im Rahmen des Quotensystems bestand offenbar bereits von dessen Einführung im vierten Quartal 1980 an und kam nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der Klägerin auch in Unterredungen mit den Beamten der Kommission zur Sprache, auf deren Äußerungen der dritte Klagegrund gestützt wird. Die Klägerin macht nun geltend, infolge der verspäteten Mitteilung der Kommission habe sie in ihrer Produktionsplanung für das vierte Quartal 1980 der Notwendigkeit einer stetigen Belieferung der SWB nur unzureichend Rechnung tragen können, so daß sie gezwungen gewesen sei, diese Mengen zur Abwendung eines erheblichen Schadens im ersten Quartal 1981 zu produzieren. Auf diese Weise habe sie den Schaden zu beseitigen versucht, so daß die Kommission wegen der Redlichkeit der Klägerin keine Geldbuße hätte festsetzen dürfen.
Die Kommission hält dem in erster Linie entgegen, Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung verpflichte sie, bei jeder Quotenüberschreitung eine Geldbuße zu verhängen. Soweit mit diesem Vorbringen die Auferlegung einer Geldbuße von der widerlegbaren Vermutung eines Verschuldens der Klägerin losgelöst werden soll, kann ihr, wie ich im Abschnitt 2 dargelegt habe, meines Erachtens nicht gefolgt werden. Sodann bestreitet die Kommission das Vorliegen eines Schadens infolge der Umöglichkeit der Lieferung im vierten Quartal und meint, selbst wenn ein solcher Schaden vorliegen sollte, fehle es jedenfalls an einem Kausalzusammenhang zwischen diesem Schaden und der verspäteten Mitteilung vom 17. Dezember 1980. Daß kein Schaden eingetreten sein soll, trifft meines Erachtens nur insofern zu, als die Klägerin ihre Quote für das vierte Quartal 1980 tatsächlich ausgeschöpft hat. Dagegen hatte die verspätete Mitteilung der Quotenberichtigung neben beträchtlichen Verwaltungskosten sehr wohl zur Folge, daß die Klägerin die Überschreitungsmarge nicht ausschöpfen konnte. Wenngleich hier nicht von einem „Recht“ im formellen Sinne gesprochen werden kann, hat die Klägerin auf diese Weise, mitverursacht durch die Kommission, faktisch durchaus einen Schaden erlitten.
Im Gegensatz zur Kommission halte ich daher sowohl das Vorliegen eines Schadens als auch den Kausalzusammenhang zwischen diesem und der verspäteten Quotenberichtigung für eindeutig nachgewiesen. Ich möchte in diesem Zusammenhang auch auf die produktionstechnischen und arbeitsrechtlichen Aspekte der Produktionsplanung hinweisen, die in der schriftlichen Antwort der Klägerin auf die Frage des Gerichtshofes dargelegt sind. Zwar hat die Kommission anhand einer Statistik über die täglichen Produktionsmengen der Klägerin nachgewiesen, daß deren Produktion am 16. Dezember 1980 mit 1160238 t noch um 34254 t unter der ihr zunächst zugeteilten Quote von 1159401 t zuzüglich der Überschreitungsmarge von 34791 t = 1194492 t lag. Von einem Unternehmer, der seine Produktion rationell plant, kann meines Erachtens jedoch tatsächlich nicht erwartet werden, daß er durch vorzeitige Ausschöpfung seiner ursprünglichen Quote Gefahr läuft, bei noch längerem Ausbleiben der beantragten Berichtigung seine Produktion zeitweise ganz einstellen zu müssen. Ebensowenig kann von einem umsichtigen Unternehmer, wie die Kommission dies tut, erwartet werden, daß er der beantragten Berichtigung einstweilen einseitig vorgreift. Auch die Angaben der Kommission über die insoweit angestellte Untersuchung bestätigen, daß die Klägerin vernünftig gehandelt hat, als sie die Mitteilung der beantragten Berichtigung abwartete. Aus der eingetretenen Verzögerung konnte sie zu Recht ableiten, daß die Kommission nicht ohne weiteres von der Begründetheit des Antrags auf Berichtigung überzeugt war. Ich halte daher den zweiten Klagegrund tatsächlich insoweit für stichhaltig, als die Kommission es durch ihre verspätete Mitteilung zumindest mit verursacht hat, daß die bewußten 3851 t nicht mehr im vierten Quartal 1980 produziert werden konnten. Wenn die Klägerin diesen Auftrag ausgeführt hätte, hätte sie andere geplante Lieferaufträge kürzen müssen. Das Problem hätte sich dann nicht wesentlich anders dargestellt.
6. Dritter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
Mit dem dritten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Festsetzung der Geldbuße verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Verbot des „venire contra factum proprium“. Gestützt auf Äußerungen von Beamten der Kommission glaubte die Klägerin damit rechnen zu können, daß für das Problem der Belieferung der SWB eine Lösung gefunden werden könnte. Die Klägerin bezieht sich insoweit insbesondere auf die Besprechung vom 27. November 1980, bei der eine „pragmatische Lösung“ in Aussicht gestellt worden sei.
Wie immer man auch die Äußerungen der Beamten der Kommission beurteilen mag, fest steht jedenfalls, daß die Klägerin sie nicht dahingehend auslegen durfte, daß die Kommission eine Lösung ihres Problems durch Verstoß gegen die Bestimmungen der allgemeinen Entscheidung finden würde. Wäre stillschweigend eine höhere Vierteljahresproduktion als die Quote für das erste Quartal 1981 zuzüglich der Überschreitungsmarge zugelassen worden, so hätte dies den Artikeln 3 und 9 der allgemeinen Entscheidung widersprochen. Solche Ausnahmen kommen ausschließlich aufgrund von Artikel 14 in Betracht. Jede andere Zielsetzung hätte diese Äußerungen, wie der Gerichtshof hinsichtlich einer vergleichbaren Fallgestaltung in der Randnummer 34 seines Urteils in den verbundenen Rechtssachen 303 und 312/81 (11. Mai 1983, Slg. 1983, 1530) festgestellt hat, unrechtmäßig gemacht. Da eine folgenlose Überschreitung der vierteljährlichen Produktionsquote im ersten Quartal 1981 ohne ausdrückliche Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der Entscheidung nicht denkbar ist, erweist die Prüfung dieses Klagegrundes, daß die Klägerin ungeachtet der Mitverantwortlichkeit der Kommission auch selbst als verantwortlich für die ihr zur Last gelegte Quotenüberschreitung im ersten Quartal 1981 anzusehen ist.
7. Vierter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Mit dem vierten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Überschreitung der vierteljährlichen Produktionsquote im ersten Quartal 1981 stelle einen atypischen Fall dar, dem die Kommission bei der Bemessung der Geldbuße hätte Rechnung tragen müssen. Die Klägerin führt insbesondere vier Umstände an: die geringe Quotenüberschreitung, das Fehlen einer „offensichtlichen Krise“ auf dem betroffenen Markt, den Fehler der Kommission bei der Mitteilung der vierteljährlichen Quote und die von der Kommission durch ihre Beamten gemachten Äußerungen. Wegen der Frage, inwieweit diese und andere Gesichtspunkte, was die widerlegbare Verschuldensvermutung betrifft, bei der in Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung vorgesehenen Festsetzung von Geldbußen eine Rolle spielen können, verweise ich auf meine Ausführungen im Abschnitt 2 dieser Schlußanträge. Zu den genannten Umständen selbst ist zu bemerken, daß das — eventuell geringe — Ausmaß der Quotenüberschreitung bei der Festsetzung der Geldbuße keine Rolle spielen kann, weil diesem Gesichtspunkt bereits durch die Überschreitungsmargen in Artikel 8 der allgemeinen Entscheidung Rechnung getragen ist. Damit sollen laut dem Abschnitt 7 der Begründungserwägungen dieser Entscheidung eindeutig geringfügige Überschreitungen erfaßt werden, die keine Gefahr für das System der Produktionsbeschränkung bedeuten. Daß die Anwendung von Artikel 58 auf das in Rede stehende Erzeugnis rechtmäßig war, hat bereits die Erörterung des ersten Klagegrundes gezeigt. Den Fehler der Kommission bei der Quotenberechnung und den Umstand, daß dessen Berichtigung so spät mitgeteilt wurde, daß die Klägerin im vierten Quartal weniger produzieren konnte, als sie es sonst gekonnt hätte, ohne die Gefahr der Verhängung einer Geldbuße einzugehen, halte ich daher für den einzigen Umstand, dem im vorliegenden Fall bei der Bußgeldfestsetzung hätte Rechnung getragen werden müssen. Dabei ist es meines Erachtens auch von Belang, daß die Klägerin durch diesen Fehler der Kommission im vierten Quartal 1980 und im ersten Quartal 1981 per Saldo nicht mehr, sondern weniger produziert hat, als sie bei rechtzeitiger Mitteilung der richtigen Quote hätte produzieren können. Insofern trifft auch die Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung zugrundeliegende Annahme eines ungerechtfertigten Vorteils im vorliegenden Fall nicht ohne weiteres zu.
8. Fünfter Klagegrund: Verletzung von wesentlichen Formvorschriften und Grundrechten
Mit dem fünften Klagegrund rügt die Klägerin erstens die Verletzung wesentlicher Formvorschriften wegen unzureichender Begründung der Bußgeldentscheidung, insbesondere was die Stellungnahme der Kommission zum Vorbringen der Klägerin im Verwaltungsverfahren betrifft. Insoweit kann ich mich wohl kurz fassen. In seinem Urteil in der Rechtssache 41/69 (Slg. 1970, S. 693) hat der Gerichtshof mit Bezug auf eine Bußgeldentscheidung nach Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 festgestellt, daß es nicht erforderlich ist, daß die Kommission auf alle von den einzelnen Beteiligten im Verwaltungsverfahren gemachten Sach- und Rechtsausführungen eingeht. Zwar geht die streitige Bußgeldentscheidung, auch unter Berücksichtigung der Erläuterungen der Kommission, in ihrer Begründung offenbar von einer unzutreffenden Auffassung über die Rechtsnatur dieser Buße aus, wie ich im Abschnitt 2 meiner Schlußanträge dargelegt habe. Ich hätte dem jedoch keine Bedeutung für die Rechtsgültigkeit der Bußgeldentscheidung beigemessen, wenn eine ausführlichere Begründung zum selben Ergebnis hätte führen müssen. Als gesonderter Klagegrund kann die genannte Rüge eines Begründungsmangels deshalb im vorliegenden Fall nicht durchdringen.
Sodann macht die Klägerin geltend, es liege eine Verletzung von Grundrechten vor, weil bei der Anhörung vom 15. Januar 1982 eine Tonbandaufnahme gemacht worden sei, ohne daß die Betroffenen davon Kenntnis gehabt hätten. Da die Kommission zutreffend vorgetragen hat, daß ihre Entscheidung nicht auf dieser Tonbandaufnahme beruhe, sondern diese nur zur Erstellung des Protokolls gedient habe, das auch der Klägerin zur Stellungnahme übersandt worden sei, kann dieses Vorbringen meines Erachtens keinen Erfolg haben.
9. Ergebnis
Zusammenfassend meine ich, daß die irrige Auffassung der Kommission über die Rechtsnatur der auferlegten Geldbuße im vorliegenden Fall in der Tat auch zu einer unrichtigen Bemessung der Geldbuße geführt hat. Zwar bin ich bei der Erörterung des dritten Klagegrundes zu dem Ergebnis gekommen, daß die Klägerin nicht von aller Schuld freizusprechen ist. Dem steht jedoch gegenüber, daß die zur Last gelegte Quotenüberschreitung im vorliegenden Fall unter anderem die Folge einer sehr späten Mitteilung der Berichtigung der ursprünglich mitgeteilten Quote ist und daß der zweite Teil des zweiten Klagegrundes sowie der vierte Klagegrund insofern stichhaltig sind. Ferner steht dem gegenüber, daß die Klägerin per Saldo infolge dieser späten Mitteilung im vierten Quartal 1980 und im ersten Quartal 1981 nicht mehr, sondern weniger produziert hat, als sie bei rechtzeitiger Mitteilung der richtigen Quote straflos hätte produzieren können. Insofern trifft auch die Artikel 9 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS vom 31. Oktober 1980 zugrundeliegende Annahme eines rechtswidrig erlangten Vorteils im vorliegenden Fall nicht ohne weiteres zu.
Diese beiden Gesichtspunkte zusammengenommen lassen mich beantragen, die festgesetzte Geldbuße auf die Hälfte herabzusetzen und beiden Parteien ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.