61999CC0255_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den foreliggende sag, der er foranlediget af de præjudicielle spørgsmål, som Oberster Gerichtshof der Republik Österreich (Østrigs Højesteret) har forelagt for Domstolen, omhandler endnu en gang (1) spørgsmålet om, hvorvidt en bestemmelse i Unterhaltsvorschussgesetz (2) er forenelig med fællesskabsretten, og i dette tilfælde med hensyn til betingelsen om fast bopæl på østrigsk område.
II - De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
2 Den mindreårige sagsøger Anna Humer, født den 10. september 1987, er født i ægteskab som datter af østrigske statsborgere. Hun er ligeledes selv østrigsk statsborger. Forældrene blev skilt den 9. marts 1989, og forældremyndigheden har siden da været tillagt moderen.
3 Først boede begge forældre i Østrig. I 1992 flyttede moderen med barnet til Frankrig, hvor de siden har haft deres sædvanlige bopæl. Faderen har fortsat sin sædvanlige bopæl i Østrig.
4 Den 2. november 1993 forpligtede faderen sig ved et indenretligt forlig til at betale et månedligt børnebidrag på 4 800 ATS til sin datter. På dette tidspunkt var han ansat i en handelsvirksomhed og havde denne beskæftigelse mindst til den 31. januar 1998. Derefter var han arbejdsløs.
5 Moderen arbejdede som religionslærer, mens hun endnu boede i Østrig. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen under sagen oplyste sagsøgerens repræsentant endvidere vedrørende de faktiske omstændigheder, at sagsøgerens moder underviste på grundlag af kvalifikationsbevis som lærer, der var meddelt af den katolske kirke, og som var statslig anerkendt på grundlag af konkordatet med Østrig. Efter flytningen til Frankrig opstod der for sagsøgerens moder det problem, at hendes kvalifikationsbevis ikke blev anerkendt i Frankrig. For alligevel at kunne arbejde som lærer underviste hun i tysk på privatskoler og deltog parallelt hermed i et studium ved universitetet i Nantes, som hun afsluttede i 1994 med en læreruddannelse inden for tysk som fremmedsprog. For at opnå en erhvervsmæssig status i Frankrig på samme niveau som den, hun havde i Østrig, fortsatte hun sine studier. Samtidig arbejdede hun i Frankrig som lærer på privatskoler.
6 Den 24. juli 1998 ansøgte sagsøgeren Republikken Østrig om forskudsvis udbetaling af børnebidrag på 4 800 ATS om måneden i tre år fra den 1. juli 1998 at regne. Hun gjorde gældende, at faderen trods »gentagne udlæg« var mange måneder bagud med betalingerne af børnebidrag, og at de løbende børnebidrag heller ikke blev betalt.
7 Førsteinstansen afslog ansøgningen om forskudsvis udbetaling, fordi barnet og moderen, der er indehaver af forældremyndigheden, har fast bopæl i Frankrig. Appelinstansen ændrede denne afgørelse således, at sagsøgeren i henhold til uvg'S § 3 fik tilkendt ret til månedlige forskudsvise udbetalinger af børnebidrag på 4 800 ATS, dog højst den til enhver tid gældende normalsats ifølge UVG's § 6, stk. 1. Appelretten lagde til grund, at artikel 6, stk. 1, EF og artikel 43 EF var til hinder for anvendelsen af en diskriminatorisk ordning som den, der er omhandlet i den foreliggende sag. Det var i den henseende ikke nødvendigt at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen. Appelinstansen bestemte imidlertid, at almindelig revisionsanke kunne finde sted, hvorefter sagen blev indbragt for Oberster Gerichtshof. Den pågældende afdeling ved Oberster Gerichtshof anser det derimod for nødvendigt at anmode De Europæiske Fællesskabers Domstol om en præjudiciel afgørelse.
8 Sagsøgeren, den tyske, den østrigske og den svenske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Desuden har den danske regering afgivet indlæg i retsmødet.
III - Den præjudicielle forelæggelse
9 Som led i begrundelsen for den præjudicielle forelæggelse henviser den forelæggende ret udtrykkeligt til betragtningerne i begæringen om præjudiciel afgørelse i Offermanns-sagen (3). Den forelæggende ret henviser endvidere til, at ifølge artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366), såvel som ud fra forordningens titel er familiemedlemmer til arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende omfattet af den personkreds, som forordningen finder anvendelse på. Under henvisning til Domstolens dom af 16. marts 1978 i Laumann-sagen (4), hvori det drejede sig om ydelse af en efterladtepension til børn, der boede hos deres moder i et andet land end det, hvor den afdøde fader havde boet, konstaterer den forelæggende ret, at forordningen således også gælder, når det ikke er arbejdstageren selv, men dennes efterladte, som har bosat sig i en anden medlemsstat. Dette princip kan også finde anvendelse på tildeling af familieydelser efter artikel 73 i forordning nr. 1408/71 til børn af en arbejdstager, der fortsat er i live, idet der ikke ses at være nogen væsentlig forskel mellem forordningens artikel 73 og artikel 78, der omhandler forældreløse.
10 Da det i fællesskabsretten er et tilbagevendende formål at undgå regler, som kan afholde en vandrende arbejdstager fra at gøre brug af sin ret til fri bevægelighed, har den forelæggende ret medgivet, at kravet om, at barnet har sædvanlig bopæl i Østrig, ikke synes at kunne afholde østrigske arbejdstagere i deres egenskab af bidragsforpligtede fra at flytte til deres familie i udlandet eller fra at flytte til udlandet sammen med familien, da kravet om forskud på børnebidrag kun opstår, når den, der skal betale børnebidrag, og det bidragsberettigede barn ikke bor i samme husstand.
11 Reglerne vil dog kunne afholde den forældrepart, der har forældremyndigheden, fra at tage en beskæftigelse, der tilbydes i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union: »Dersom det ikke er muligt at modtage forskudsydelser, og den bidragsforpligtede er uvillig til at opfylde sin betalingspligt, kommer hele forsørgerbyrden til at påhvile den forældrepart, der passer barnet. Kræver en udenlandsk erhvervsmæssig beskæftigelse, at den forældrepart, der passer barnet, flytter til udlandet, må den pågældende også acceptere at miste den udligning af de pekuniære byrder, som med de østrigske retsregler kan opnås med forskud på underholdsbidrag.«
12 Den forelæggende ret anser det derudover udtrykkeligt for at være tvivlsomt, om de omtvistede regler kan begrundes objektivt.
13 Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at afgøre følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) a) Skal forskudsvis udbetaling af børnebidrag til mindreårige børn af erhvervsaktive eller af arbejdsløse, som oppebærer arbejdsløshedsydelser efter østrigsk lov, i henhold til den østrigske Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (forbundslov om forskudsvis udbetaling af bidrag til børns underhold, Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl 451 i gældende affattelse) anses for familieydelser efter artikel 4, stk. 1, litra h), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 og som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3427/89 af 30. oktober 1989, og finder forordningens artikel 3 om ligebehandling følgelig også anvendelse i et sådant tilfælde?
b)
Giver artikel 73 og 74 i den ovenfor nævnte forordning nr. 1408/71 et ægtebarn af en erhvervsaktiv eller arbejdsløs fader med bopæl i Østrig, der ved arbejdsløshed oppebærer ydelser efter østrigske regler, ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag efter den under punkt a) nævnte Unterhaltsvorschussgesetz, når barnet har bopæl hos sin moder i en anden medlemsstat?
2)
Såfremt et af de i spørgsmål 1 stillede spørgsmål besvares benægtende:
a)
Er forskudsvis udbetaling af børnebidrag efter den i spørgsmål 1, punkt a), ovenfor nævnte Unterhaltsvorschussgesetz en social fordel i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet?
b)
Er kravet om, at barnet skal have ophold i Østrig som betingelse for, at der kan ydes forskud på børnebidrag, en ulovlig begrænsning efter artikel 3, stk. 1, andet led, i forordning (EØF) nr. 1612/68, når henses til princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed i EF-traktatens artikel 48?
c)
Giver bestemmelserne i forordning nr. 1612/68 en arbejdstagers barn en selvstændig ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag?«
IV - De relevante retsregler
A - Fællesskabsbestemmelserne
14 Følgende bestemmelser i forordning (EØF) nr. 1408/71, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1) og ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999 (EFT L 38, s. 1), er relevante for den foreliggende sag. Forordning nr. 1408/71, som ændret ved forordning nr. 118/97, fastsætter følgende:
»Artikel 1
Definitioner
I denne forordning:
a)-e) [...]
f) i) betyder udtrykket 'familiemedlem' enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes, eller, i de i artikel 22, stk. 1, litra a), og artikel 31 omhandlede tilfælde, i lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område den pågældende er bosat; [...]
ii) [...]
g)-t)
[...]
u)
i) betyder udtrykket 'familieydelser' alle natural- eller kontantydelser, der tager sigte på udligning af forsørgerbyrder inden for rammerne af en lovgivning som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra h), dog med undtagelse af de i bilag II nævnte særlige ydelser i anledning af fødsel eller adoption
ii) [...]
v)
[...]
Artikel 2
Personkreds
1. Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.
2. [...]
3. [...]
Artikel 3
Ligebehandling
1. Personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.
2. [...]
3. [...]
Artikel 4
Sagligt anvendelsesområde
1. Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører:
a)-g) [...]
h) familieydelser.
2.-4. [...]«
15 Artikel 73 i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:
»Arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, hvis familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat
En arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende på en anden medlemsstats område, ret til familieydelser efter lovgivningen i førstnævnte stat, som om de pågældende var bosiddende på dennes område, jf. dog bestemmelserne i bilag VI.«
16 Artikel 74 i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:
»Arbejdsløse, hvis familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat
En arbejdsløs arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, der modtager ydelser ved arbejdsløshed efter lovgivningen i en medlemsstat, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosat på en anden medlemsstats område, ret til familieydelser efter lovgivningen i den førstnævnte stat, som om de pågældende var bosiddende på dennes område, jf. dog bestemmelserne i bilag VI.«
17 Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og af forordning (EØF) nr. 574/72 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71, med henblik på at udvide dem til at omfatte studerende (5) fastsætter følgende, som er relevant for den foreliggende sag:
»Artikel 1
Forordning (EØF) nr. 1408/71 ændres således:
1) Artikel 1 ændres således:
a)
Efter litra c) indsættes følgende litra:
'c a) betyder udtrykket "studerende" enhver anden person end en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende eller et sådant familiemedlem eller efterladt i henhold til denne forordning, som studerer eller følger en faglig uddannelse, der fører frem til et uddannelsesbevis, som anerkendes officielt af en medlemsstats myndigheder, og er forsikret inden for rammerne af en almindelig social sikringsordning eller en særlig social sikringsordning for studerende'.
b)
I litra f), nr. i) og ii), ændres udtrykket 'arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende' til 'arbejdstageren, den selvstændige erhvervsdrivende eller den studerende' og udtrykket 'en arbejdstagers eller en selvstændig erhvervsdrivendes' til 'en arbejdstagers, en selvstændig erhvervsdrivendes eller en studerendes'«.
2) Artikel 2 affattes således:
»Artikel 2
Personkreds
1. Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og studerende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.
2. [...]
3.-6. [...]«
18 Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467) har følgende ordlyd:
»Første del
Beskæftigelsen og arbejdstagerens familie
Afsnit I
Adgang til beskæftigelse
Artikel 1 [...]
Artikel 2 [...] Artikel 3
1. Inden for rammerne af denne forordning finder de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller administrativ praksis i en medlemsstat ikke anvendelse,
-
som for udenlandske arbejdstagere begrænser eller gør tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, adgang til beskæftigelse og udøvelse heraf afhængig af betingelser, der ikke gælder for indenlandske arbejdstagere,
-
eller som, skønt de gælder uden hensyn til nationalitet, udelukkende eller hovedsagelig har til formål eller bevirker, at statsborgere fra de øvrige medlemsstater udelukkes fra den tilbudte beskæftigelse.
[...]
2. [...]
Artikel 4-6 [...]
Afsnit II
Udøvelse af beskæftigelse og ligestilling
Artikel 7
1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
3. [...]
4. [...]«
B - De østrigske bestemmelser
19 § 2, stk. 1, i den østrigske forbundslov om forskudsvis udbetaling af bidrag til børns underhold (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl s. 451) har følgende ordlyd:
»Mindreårige børn, der har deres sædvanlige bopæl i Østrig, og som enten er østrigske statsborgere eller statsløse, har krav på forskud. Har den, i hvis husstand barnet har fast ophold, bopæl i udlandet på grund af sin tjeneste i en østrigsk offentligretlig organisation, skal barnet ved anvendelsen af denne lov anses for at have bopæl i den retskreds, hvor det har hjemting med hensyn til forældremyndigheds- og værgespørgsmål.«
20 UVG's § 3 har følgende ordlyd:
»Der udbetales forskud, når
1. der for en lovbestemt ret til børnebidrag er grundlag for tvangsfuldbyrdelse her i landet, og
2. en tvangsfuldbyrdelse vedrørende løbende børnebidrag [...] eller, såfremt den bidragsforpligtede åbenbart ikke har noget lønkrav eller noget andet krav i et løbende forhold, en tvangsfuldbyrdelse [...] ikke har skaffet fuld dækning, selv for blot ét af de bidrag, der er forfaldet inden for de sidste seks måneder, før der er indgivet ansøgning om forskud; betalte restancer på børnebidrag skal herved fratrækkes det løbende børnebidrag.«
V - Første spørgsmål
Parternes argumenter
21 Sagsøgeren har gjort gældende, at de betalinger, der foretages i forbindelse med forskudsvis udbetaling af børnebidrag, udgør familieydelser i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
22 Hun har herved anført, at Østrig har indført retten til forskudsvis udbetaling af børnebidrag for i tilfælde af, at den bidragsforpligtede ikke vil eller kan opfylde sine forpligtelser, at stille de pågældende økonomiske midler til rådighed for de bidragsberettigede. Den bidragsberettigede modtager fra Republikken Østrig et beløb, som tilfalder den pågældende endeligt, undtagen i tilfælde af misbrug. Kun ca. en tredjedel af de forskudsvise udbetalinger af børnebidrag, der betales af Republikken Østrig, kan inddrives hos de bidragsforpligtede.
23 Betingelsen for at få udbetalt forskud er ikke, at der skal foreligge en social trangssituation eller en social nødsituation, men kun en ret til børnebidrag. Der er som følge af deres art således ikke tale om bestemmelser, der har et socialt sigte, men derimod om egentlige statslige ydelser til den bidragsforpligtedes familiemedlemmer, uanset om den pågældende er selvstændig erhvervsdrivende, lønmodtager eller endog midlertidigt arbejdsløs.
24 Efter sagsøgerens opfattelse har de statslige ydelser karakter af betalinger, som varigt tilfalder den bidragsberettigede. Der er således tale om familieydelser i den omhandlede forordnings forstand.
25 Ifølge den tyske regering udgør Østrigs forskudsvise udbetaling af børnebidrag ikke en »familieydelse« i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
26 For at der kan være tale om en familieydelse i den i forordning nr. 1408/71 anvendte forstand, skal ydelsen af forskud på børnebidrag i henhold til den østrigske Unterhaltsvorschussgesetz tage sigte på udligning af forsørgerbyrder uden en individuel bedømmelse af forskudsmodtagerens situation. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Forskud på børnebidrag ydes kun i bestemte konkrete tilfælde. Der er heller ikke tale om en udligning af forsørgerbyrder som omhandlet i artikel 4, litra h), i forordning nr. 1408/71. Familieydelser kan nemlig kun udlignes, hvis ydelsen tilfalder familien endeligt, dvs. hvis ydelsen udbetales som statsligt tilskud uden tilbagebetalingspligt, f.eks. til børns underhold. I et sådant tilfælde overtager staten endeligt den økonomiske byrde med et beløb svarende til ydelsens størrelse. I forbindelse med statens forskudsvise udbetaling af børnebidrag påtager staten sig imidlertid ikke den økonomiske byrde. En sådan ydelse medfører nemlig ikke, at kravet på børnebidrag bortfalder over for den af forældrene, der er forpligtet til at betale bidrag.
27 Med hensyn til det første spørgsmål er den østrigske regering af den opfattelse, at forskud på børnebidrag i henhold til UVG ikke er familieydelser i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71, hvorfor denne forordnings artikel 3 ikke finder anvendelse.
28 Ifølge den østrigske regering er den forskudsvise udbetaling af børnebidrag i henhold til UVG baseret på det mindreårige barns materielretlige krav over for den bidragsforpligtede forældrepart. Sigtet med UVG er at sikre, at barnet modtager det fulde børnebidrag, også hvis den bidragsforpligtede svigter. Der er i den forbindelse på ingen måde tale om sociale ydelser. Grundlaget for kravet er barnets materielretlige krav over for den bidragsforpligtede, som overgår til den østrigske forbundsstat ved subrogation, når den har udbetalt de pågældende ydelser. Den omstændighed, at kravet i henhold til loven overgår til forbundsstaten, ændrer på ingen måde indholdet af dette krav på børnebidrag, som forbliver et materielretligt krav på børnebidrag over for den bidragsforpligtede forældrepart, og som den østrigske forbundsstat blot finansierer forlods i de krisesituationer, der er anført i loven. Det fremgår ligeledes af forarbejderne til loven, at formålet ikke har været at udligne forsørgerbyrder, men blot at lette fremgangsmåden for tvangsfuldbyrdelsen af kravet på børnebidrag.
29 Den svenske regering er af den opfattelse, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag i henhold til østrigsk ret ikke udgør en familieydelse i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
30 Spørgsmålet i den foreliggende sag er ifølge den svenske regering, om betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra h), hvor begrebet »familieydelser« anvendes, er opfyldt. I modsætning til de øvrige bestemmelser i artikel 4, stk. 1, præciserer dette begreb ikke klart, hvilke situationer og risici bestemmelsen omfatter.
31 Ved vurderingen af, om en ydelse udgør en familieydelse, skal der derfor tages hensyn til, hvilke familiesituationer og risici der er relevante med henblik på udbetaling af den pågældende ydelse. Det er ikke uden videre klart, at der er tale om en sådan familiesituation, når forældrene er skilt eller separeret. Målsætningen om at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed har heller ikke samme centrale placering, når en familie er blevet opløst, som når familiemedlemmerne bor sammen, selv i forskellige medlemsstater. Fraskilte kan i øvrigt indgå et nyt ægteskab og finde eget arbejde. I disse tilfælde er der ikke samme behov for beskyttelse for den ægtefælle, som muligvis tidligere har haft ret til familieydelser, som tildeles ægtepar, hvor kun en af ægtefællerne har erhvervsarbejde.
32 Ifølge den svenske regering ydes forskud på børnebidrag efter østrigsk ret kun i tilfælde, hvor forældrene og børnene ikke bor sammen som familie. Forskudsvis udbetaling af børnebidrag er faktisk netop indført med henblik på denne situation. I så fald foreligger der imidlertid en situation, som står i fuldstændig modsætning til den, som omfattes af begrebet »familieydelser«.
33 Endvidere kan den forskudsvise udbetaling af børnebidrag efter østrigsk ret kun betragtes som familieydelse i den i forordning nr. 1408/71 anvendte betydning, hvis den falder ind under definitionen i artikel 1, litra u), nr. i).
34 Det følger af den østrigske regerings beskrivelse, at den forskudsvise udbetaling af børnebidrag ikke udgør en naturalydelse. Det er således afgørende, om den kan betragtes som »kontantydelse, der tager sigte på udligning af forsørgerbyrder«.
35 Forskudsvis udbetaling af børnebidrag er særligt kendetegnet ved, at der er tale om et forskud fra det offentlige på den bidragsforpligtedes betaling af børnebidrag til et barn. Barnet skal under alle omstændigheder have et krav på det pågældende beløb over for den bidragsforpligtede forældrepart, selv hvis denne ikke betaler. Forskudsvis udbetaling af børnebidrag er således ikke et tilskud fra det offentlige til barnet. Betingelserne for udbetalingen heraf taler ligeledes for, at der ikke er tale om en familieydelse.
36 Hvad angår anvendelsen af forordning nr. 1408/71 er Kommissionen af den opfattelse, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag i henhold til UVG ikke kan betragtes som familieydelser i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71. Kommissionen antager på grundlag heraf, at artikel 73 og 74 i forordning nr. 1408/71 ikke finder anvendelse.
37 Med hensyn til spørgsmålet, om forskud på børnebidrag i henhold til UVG er omfattet af forordningens saglige anvendelsesområde, har Kommissionen anført, at disse ydelser vil blive udbetalt til alle mindreårige, som - ud over kravet om østrigsk statsborgerskab eller statsløshed i § 2 - opfylder de betingelser, der er nævnt i UVG's § 3 og 4. Alle børn har principielt ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag, uanset behovets omfang eller familieindkomstens størrelse. Der er derfor ikke tale om en ydelse, der har karakter af social forsorg, og som ikke er omfattet af forordningen. Ydelserne i henhold til UVG er derfor principielt omfattet af det saglige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71.
38 Hvad angår spørgsmålet, om ydelserne endvidere er »familieydelser« i forordningens forstand, har Kommissionen først henvist til Domstolens dom af 4. juli 1985 i Kromhout-sagen (6). Det fremgår af dommen, at formålet med familieydelser er at hjælpe familier socialt ved at lade det offentlige deltage i deres udgifter. Overføres grundtanken i denne afgørelse, som er baseret på de forskellige ydelsers forskellige målsætning, til den foreliggende sag, kan det konstateres, at forskud i henhold til UVG har et andet formål end den udligning af forsørgerbyrder, som er det typiske formål med familieydelser.
39 Med hensyn til den personkreds, som omfattes af forordning nr. 1408/71, har Kommissionen peget på, at retten til forskudsvis udbetaling af børnebidrag i henhold til UVG har en særlig udformning, for så vidt som denne ikke tilkommer det mindreårige barns fader eller moder, men derimod barnet selv. Det skal således undersøges, om barnet skal betragtes som familiemedlem i betydningen i artikel 1, litra f), nr. i), i forordning nr. 1408/71, og om det hører til den af forordningen omfattede personkreds i henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, hvis dets fader eller moder er arbejdstager, selvstændig erhvervsdrivende eller studerende. Det fremgår af de faktiske omstændigheder, således som de er beskrevet i forelæggelseskendelsen, at ansøgningen om forskud på børnebidrag blev indgivet med virkning for tiden efter den 1. juli 1998, og det er forældrenes virksomhed fra dette tidspunkt, der er relevant.
40 Kommissionen har i sine bemærkninger taget udgangspunkt i, at sagsøgerens moder har været studerende efter det pågældende tidspunkt, og har således ikke taget hendes status som arbejdstager i betragtning. Med hensyn til studerende fandt forordning nr. 1408/71 først anvendelse fra den 1. maj 1999, hvor forordning nr. 307/1999 trådte i kraft. For perioden fra juli 1998 til og med april 1999 kan barnet imidlertid også være omfattet på grundlag af faderens status. Ifølge den forelæggende ret opfyldte faderen på dette tidspunkt betingelserne for at modtage arbejdsløshedsydelser efter østrigsk lov. Arbejdsløshedsydelser efter østrigsk lov bør betragtes som forsikringsydelser, som hører ind under arbejdstagernes sociale sikringsordning. Det følger heraf, at barnet som følge af sin faders retlige position er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 i den pågældende periode.
Vurdering
a) Det saglige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71
41 Det første spørgsmål i anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører ligesom i Offermanns-sagen det saglige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71. I Offermanns-sagen, hvor mit forslag til afgørelse blev fremsat den 28. september 2000, tog jeg i punkt 22-48 udførligt stilling til, om forskudsvis udbetaling af børnebidrag skal betragtes som familieydelse i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
42 I den foreliggende sag er der ikke fremkommet synspunkter, som kunne give anledning til at ændre mine synspunkter i Offermanns-sagen. Jeg henviser derfor helt og holdent til forslaget til afgørelse i Offermanns-sagen. Nedenfor gentager jeg i korthed hovedpunkterne i min argumentation for, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag skal betragtes som en familieydelse.
43 Det fremgår af fast retspraksis, at sondringen mellem ydelser, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71, og ydelser, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning (7). En ydelse kan herefter anses for en social sikringsydelse, såfremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier og forudsat, at den vedrører en af de risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (8).
44 Forskudsvis udbetaling af børnebidrag i henhold til UVG sker ubestridt efter lovbestemte kriterier, uden at der skal foretages en forudgående individuel vurdering eller bedømmelse af personlige behov. Hvis ansøgeren opfylder betingelserne i UVG's § 3, har den pågældende et retskrav på forskudsvis udbetaling af børnebidrag.
45 Efter deres formål og de betingelser, hvorunder de ydes, vedrører forskud på børnebidrag også »risikoen« (9) »familieydelser« i betydningen i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
46 »Forsørgerbyrder« omfatter både på et begrebsmæssigt plan og ud fra en økonomisk synsvinkel forsørgelsen af børn. Forsørgelsen af børn i materiel henseende må betragtes som en af de grundlæggende byrder, der påhviler personer som forældre. Eksistensen af et retsgrundelag for forpligtelsen til at betale bidrag er ikke ensbetydende med, at bidraget rent faktisk også betales. Et offentligt finansieret forskud på børnebidrag, der kommer til udbetaling, hvis betalingerne fra den bidragsforpligtede forældrepart udebliver, er derfor egnet til at udligne forsørgerbyrder.
47 Den støtte fra det offentlige, som det bidragsberettigede barn direkte og den forældrepart, der har forældremyndigheden, indirekte nyder godt af i forbindelse med den forskudsvise udbetaling, udspiller sig på flere niveauer. For det første er der det procesretlige aspekt i forbindelse med gennemtvingelsen af en retligt hjemlet bidragsforpligtelse, henholdsvis i givet fald tilvejebringelsen af en sådan hjemmel. Det procesretlige aspekt bør ikke undervurderes. En sådan offentlig støtte kan muligvis også betragtes som en naturalydelse.
48 For det andet indeholder ydelsen af forskud på børnebidrag også et ikke ubetydeligt økonomisk aspekt. Den forskudsvise udbetaling indebærer, at de økonomiske midler er til rådighed på det tidspunkt, hvor de behøves. I øvrigt bærer det offentlige risikoen for, at skyldneren er insolvent. I betragtning af, at kun ca. en tredjedel af de forskudsvise udbetalinger af børnebidrag, som staten har overtaget, kan inddrives, ville det være en forhastet konklusion at affærdige bestemmelserne om forskudsvis betaling af børnebidrag som en rent procesretlig hjælpeforanstaltning eller at fokusere på ydelsens midlertidige karakter som forlods finansiering af forfaldne bidrag. Den forsørgerbyrde, der bæres af den forældrepart, der har forældremyndigheden alene - og som har barnet boende hos sig - bliver væsentlig større, hvis den bidragsforpligtede forældrepart ikke betaler børnebidragene. De forskudsvise udbetalinger formindsker og kompenserer for dette forhold på det tidspunkt og det sted, hvor der er behov herfor. Eftersom staten bærer risikoen for, at den bidragsforpligtede er insolvent, kan der i tilfælde, hvor bidragene ikke kan inddrives, sågar være tale om, at staten bidrager netto til udligning af forsørgerbyrden.
49 Ved beskrivelsen af indholdet af og formålet med familieydelserne udleder Domstolen af de relevante retsforskrifter, at de skal tjene til »at hjælpe den arbejdstager, der er familieforsørger, socialt ved at lade det offentlige deltage i hans udgifter« (10).
50 Mens tildelingen af ydelser til forsørgelse af et barn hører til de grundlæggende forsørgerbyrder, er inddrivelsen af forfaldne børnebidrag ikke ubetinget en typisk forsørgerbyrde i familien, men derimod i højere grad en typisk byrde i den særlige familiesituation, hvor forældrene ikke lever sammen. I kraft af reglerne om forskudsvis udbetaling af børnebidrag bærer staten og dermed det offentlige en del af byrderne dels i forbindelse med inddrivelsen af bidraget, og dels i forbindelse med sikring af forsørgelsen. Til begge formål bliver der anvendt offentlige midler, således at man absolut kan konkludere, at det offentlige tager del i de forsørgerbyrder, der opstår i forbindelse med denne særlige familiesituation. Betydningen af og formålet med reglerne om forskudsvis udbetaling af børnebidrag er følgelig udligning af forsørgerbyrder.
51 Dette synspunkt understøttes af, at de forskudsvise udbetalinger finansieres af midler fra Familienlastenausgleichsfonds (fond til udligning af forsørgerbyrder). Til afkræftelse af dette argument blev der ganske vist henvist til Hughes-dommen, der indeholder følgende udtalelse: »Den måde, en ydelse finansieres på, er uden betydning for, at den kan betegnes som en social sikringsydelse [...]« (11). Denne udtalelse fremkom Domstolen imidlertid med for at imødegå den påstand, der i denne sag blev gjort gældende om, at den i sagen omtvistede ydelse (12) ikke var en social sikringsydelse, da den ikke var bidragsbaseret. Hughes-dommen er derfor ikke til hinder for den konklusion, at den omstændighed, at ydelsen finansieres af Familienlastenausgleichsfonds, absolut indicerer, at den forskudsvise udbetaling af børnebidrag skal betragtes som en familieydelse.
52 Den omstændighed, at det er det forsørgelsesberettigede barn og ikke en af barnets forældre, der har krav på forskudsvis udbetaling af børnebidrag, taler ikke imod, at denne ydelse kvalificeres som en familieydelse. Forskud på børnebidrag tilflyder den husstand, hvortil barnet hører, og kan derfor indirekte også betragtes som en ydelse til den af forældrene, der har forældremyndigheden. Desuden har Domstolen i Hoever og Zachow-dommen fastslået, at sondringen mellem selvstændige og afledte rettigheder principielt ikke finder anvendelse på familieydelser (13).
53 Heller ikke det forhold, at det oprindelige krav på forsørgelse er af privatretlig natur, taler imod, at ydelsen kvalificeres som familieydelse. Barnets grundlæggende krav på forsørgelse fra forældrene er - selv om det henhører under det privatretlige område - et familieretligt krav. Den blotte kvalifikation af kravet som et privatretligt krav ville indebære en alt for formalistisk indskrænkning og ville ikke tilgodese den familieretlige betydning og den deraf følgende karakter af børnebidraget som en - muligvis familieintern - men dog klassisk ydelse til udligning af forsørgerbyrder. Selv om kravet på forsørgelse henhører under det privatretlige område, har det forsørgelsesberettigede barn således ikke desto mindre et selvstændigt krav mod staten i kraft af bestemmelserne i UVG, hvis de retligt hjemlede bidragsbetalinger udebliver. Som følge af den forskudsvise udbetaling af bidragene, indtræder staten via en overdragelse i henhold til loven i barnets krav mod den bidragsskyldige og kan søge dette krav tvangsfuldbyrdet over for denne. Det forekommer at være i overensstemmelse med gældende ret at kvalificere det offentliges indtræden i et familieretligt krav som en familieydelse. I øvrigt forekommer det også vanskeligt at forstå, hvorfor staten skulle træde til og påtage sig opfyldelsen af et rent privatretligt krav. Forbindelsen til det familieretlige aspekt - og dermed til en familieydelse - er således klar.
b) Den af forordning nr. 1408/71 omfattede personkreds
54 Personkredsen for forordning nr. 1408/71 er fastlagt i dens artikel 2. Det fremgår af bestemmelsens stk. 1, at forordningen finder anvendelse på arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.
55 Begrebet »familiemedlem« er i artikel 1, litra f), nr. i), defineret som enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes.
56 I Kermaschek-dommen (14) sondrede Domstolen mellem to persongrupper, der er nævnt i artikel 2 i forordning nr. 1408/71, nemlig på den ene side arbejdstagere og på den anden side familiemedlemmer og efterladte. »Mens personerne i den første gruppe har en selvstændig ret til de i forordningen angivne ydelser, har personerne i den anden gruppe kun en afledet ret, som de har erhvervet som medlemmer af en arbejdstagers familie eller som dennes efterladte, dvs. en ret, som er afledet fra en person i den første gruppe« (15).
57 Hvis denne sondring lægges til grund, ville et barn, der gør krav på forskudsvis udbetaling af børnebidrag som en selvstændig ret, næppe være omfattet af personkredsen for forordning nr. 1408/71.
58 Den sondring, der blev fastlagt i Kermaschek-dommen (16), og som i begrundelsen blev fulgt i Domstolens faste praksis (17), blev imidlertid i Cabanis-Issarte-dommen (18) udtrykkeligt begrænset (19) til at omfatte de omstændigheder, der forelå i Kermaschek-sagen (20). Sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder »kan have til følge, at der gøres indgreb i det grundlæggende krav i fællesskabsretsordenen, som den ensartede anvendelse af disse regler udgør, ved at gøre deres anvendelighed på borgerne afhængig af, om der i henhold til den nationale lovgivning, der gælder for de pågældende ydelser, er tale om en selvstændig rettighed eller en afledt rettighed i henhold til de nærmere bestemmelser i den nationale sociale sikringsordning« (21).
59 Desuden har Domstolen - som anført ovenfor (22) - i Hoever og Zachow-dommen fastslået, at sondringen mellem selvstændige og afledte rettigheder principielt ikke finder anvendelse på familieydelser (23).
60 Det, der er afgørende for, om et forsørgelsesberettiget barn er omfattet af personkredsen for forordning nr. 1408/71, er således kun, om det kan aflede sin ret fra en af forældrene.
61 I den foreliggende sag var sagsøgerens bidragsforpligtede fader ifølge sagens akter arbejdsløs på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen. Det kan formentlig antages, at han oppebar arbejdsløshedsydelser. Heraf kan der drages den slutning, at han mindst var forsikret mod risikoen for arbejdsløshed, således at han er omfattet af personkredsen for forordning nr. 1408/71. Han giver derved sin datter status af familiemedlem i betydningen i forordning nr. 1408/71.
62 Det forhold, at faderen (østriger) bor i Østrig, og at man ikke har oplysninger om, hvorvidt han nogen sinde har udøvet den ret til fri bevægelighed, der er forankret i fællesskabsretten, er ikke et argument mod det ovenfor anførte. Under alle omstændigheder er sagsøgeren sammen med sin moder flyttet til en anden medlemsstat og bor dermed i en anden medlemsstat end sin fader. Dette forhold er relevant i fællesskabsretlig henseende.
63 Fællesskabsretten har ganske vist hidtil tolereret, at der sker forskelsbehandling af en medlemsstats egne statsborgere. Om unionsborgerskabet principielt ændrer noget ved dette, har Domstolen hidtil ikke truffet afgørelse om. Såfremt der imidlertid er tale om et forhold, der er relevant i fællesskabsretlig henseende, stod det også allerede tidligere (24) klart, at medlemsstatens egne statsborgere kan påberåbe sig fællesskabsretten, hvorfor der ikke er betænkeligheder forbundet med sagsøgerens påberåbelse af fællesskabsretten.
64 For så vidt som faderen udelukkende giver datteren status som familiemedlem i fællesskabsrettens forstand, og datteren gør et selvstændigt krav gældende, giver det heller ikke anledning til problemer, at ydelsen af forskud på børnebidrag ikke kommer faderen til gode, men udelukkende datteren.
65 Sagsøgeren kunne i givet fald også aflede sin ret fra sin moder. For så vidt som sagens parter på grundlag af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder i forelæggelseskendelsen har lagt til grund, at moderen boede i Frankrig som studerende, har de næsten alle givet udtryk for tvivl med hensyn til, om hun har rettigheder i henhold til forordning nr. 1408/71. Forordning nr. 1408/71 har i henhold til artikel 95d først fundet anvendelse på studerende samt deres familiemedlemmer efter den 1. maj 1999 (25). Efter denne dato er hun dog uden tvivl omfattet af forordningens anvendelsesområde, hvilket imidlertid sandsynligvis ikke er relevant i denne sag, når henses til, at ansøgningen om forskudsvis udbetaling af børnebidrag blev indgivet den 24. juli 1998.
66 Den status som arbejdstager, som sagsøgerens moder havde i Østrig, kunne imidlertid under visse omstændigheder fortsat have haft retsvirkninger, hvis der kan påvises en kontinuitet mellem den tidligere udøvede beskæftigelse og studiet (26). Meget taler for, at der foreligger en sådan kontinuitet i det foreliggende tilfælde. Sagsøgerens moder kunne således, da hun er omfattet af personkredsen for forordning nr. 1408/71, give sagsøgeren status som familiemedlem.
67 Det er dog kommet frem under sagen - hvilket i sidste instans stadig skal fastslås af den nationale ret, som skal træffe realitetsafgørelse i sagen - at sagsøgerens moder var erhvervsmæssigt beskæftiget allerede umiddelbart efter flytningen til Frankrig, hvorfor der ikke hersker tvivl med hensyn til hendes status som arbejdstager. Også i dette tilfælde ville sagsøgerens moder give sagsøgeren status som familiemedlem i betydningen i forordning nr. 1408/71.
c) Spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 73 og 74 i forordning nr. 1408/71
68 Går man ud fra, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag skal betragtes som familieydelser i den i forordning nr. 1408/71 omhandlede forstand, rejser der sig det spørgsmål, hvilken konsekvens dette får for sagsøgerens rettigheder. Artikel 3 i forordning nr. 1408/71 opstiller princippet om ligebehandling inden for rammerne af forordningen. I henhold til artikel 3, stk. 1, har personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere. Bestemmelsen foreskriver således ligebehandling i bopælsstaten. I den foreliggende sag søger sagsøgeren imidlertid ikke at få del i ydelser fra den sociale sikring i sin bopælsstat, dvs. Frankrig, men derimod en ydelse fra sit oprindelsesland. Der er således i praksis tale om spørgsmålet om eksport af ydelsen.
69 Artikel 10 i forordning nr. 1408/71 foreskriver ophævelse af bopælsbestemmelserne i forbindelse med kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte, erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme samt ydelser ved dødsfald. Familieydelser figurerer ikke i denne opregning, hvorfor man ikke i henhold til forordningens artikel 10 kan se bort fra kravet om, at man for at kunne få udbetalt forskud på børnebidrag skal være bosat i den pågældende medlemsstat.
70 Man bør imidlertid anvende de særlige regler i afsnit III, kapitel 7, »Familieydelser«. De indeholder bestemmelser, som er til hinder for kravet om, at begunstigede familiemedlemmer skal være bosat i den pågældende medlemsstat. Både artikel 73, som gælder for arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, hvis familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, og artikel 74, som gælder for arbejdsløse, hvis familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, foreskriver, at disse har ret til familieydelser, »som om de pågældende var bosiddende på dennes område«.
71 Artikel 73 og 74 indeholder således en fiktion om bopæl i den pågældende stat. Denne fiktion har forrang for national ret. Lovgivningsteknisk kunne man betragte samspillet mellem national ret og fællesskabsret på en sådan måde, at man ikke uden videre skal se bort fra kravet om bopæl i landet i henhold til national ret, men at det kan anses for at være opfyldt på grundlag af fiktionen i artikel 73 og 74 i forordning nr. 1408/71. Under alle omstændigheder kan det forhold, at sagsøgeren er bosat i udlandet, ikke være til hinder for, at hun har ret til den pågældende ydelse. Uanset om den bidragsforpligtede fader er erhvervsaktiv eller arbejdsløs, kan sagsøgeren i sin egenskab af familiemedlem påberåbe sig artikel 73 og 74 i forordning nr. 1408/71.
VI - Det andet spørgsmål
72 Følger man samme ræsonnement som i forbindelse med besvarelsen af det første spørgsmål, behøver det andet spørgsmål ikke at blive besvaret. Kun for det tilfælde, at Domstolen ikke skulle følge den besvarelse, jeg har foreslået, tager jeg her stilling til det andet spørgsmål fra den forelæggende ret.
Parternes argumenter
73 Sagsøgeren har gjort gældende, at der som følge af, at hun fik afslag på forskudsvis udbetaling af børnebidrag alene på grund af, at hun bor i Frankrig, foreligger en forskelsbehandling af østrigske statsborgere, som har bosat sig i udlandet, i forhold til de statsborgere, som stadig bor i Østrig. Indirekte bliver barnets moder derved også udsat for forskelsbehandling.
74 Den tyske regering har gjort gældende, at det ikke er muligt at anvende forordning nr. 1612/68 på ydelsen af forskud på børnebidrag. Anvendelsen af forordning nr. 1612/68 forudsætter for det første, at en arbejdstager har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed. Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag, da den bidragsforpligtede fader bor i sit oprindelsesland. Desuden kan en social fordel i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 kun vedrøre ydelser i det land, hvor den vandrende arbejdstager er beskæftiget. Forordning nr. 1612/68 indeholder ifølge den tyske regering principielt ingen hjemmel for eksport af sociale fordele til en vandrende arbejdstagers familiemedlemmer, som bor i udlandet.
75 Ifølge den tyske regering finder forordning nr. 1612/68 for det andet heller ikke anvendelse i materiel henseende. Selv om en vandrende arbejdstagers familiemedlem kan gøre et selvstændigt krav gældende på grundlag af national ret, skal der være tale om et krav, som afledes fra den vandrende arbejdstager på grundlag af fællesskabsretten, og hvis imødekommelse samtidig udgør en ydelse for den vandrende arbejdstager. Det fremgår nemlig af dommen af 26. februar 1992 i Bernini-sagen (27), at familiemedlemmer principielt kun indirekte drager nytte af ligebehandlingsprincippet. Disse betingelser er imidlertid ikke opfyldt med hensyn til forskudsvis udbetaling af børnebidrag efter østrigsk lov.
76 Med hensyn til spørgsmålet om anvendelsen af forordning nr. 1612/68 har den østrigske regering anført følgende: Et krav, der er baseret på denne forordning, forudsætter en status som arbejdstager. På grundlag af de faktiske omstændigheder, der er beskrevet i forelæggelseskendelsen, har den østrigske regering antaget, at sagsøgerens moder ikke er arbejdstager, hvorfor forordning nr. 1612/68 ikke kan finde anvendelse. Men selv hvis forordningen kunne finde anvendelse, kan de ydelser, som udbetales i henhold til UVG, ikke betragtes som »sociale fordele« i forordningens artikel 7, stk. 2's forstand. Forskud på børnebidrag ydes ikke på grundlag af en objektiv status som arbejdstager eller på grund af arbejdstagerens bopæl i Østrig. Også i tilfælde af manglende betaling fra den bidragsforpligtedes side skal det sikres, at barnet modtager det fulde børnebidrag. Der er efter den østrigske regerings opfattelse imidlertid ingen forbindelse til en persons status som arbejdstager. Der er således ikke tale om en »social fordel« i bestemmelsens forstand.
77 Den svenske regering er ligeledes af den opfattelse, at bestemmelserne i forordning nr. 1612/68 om sociale fordele ikke finder anvendelse på forskudsvis udbetaling af børnebidrag i henhold til østrigsk ret. Begrebet »sociale fordele« skal ses på baggrund af målsætningen om at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed i Fællesskabet. Heraf følger, at der må være en forbindelse mellem ydelsen og arbejdstageren eller i det mindste en persons tidligere eller fremtidige beskæftigelse. Forskudsvis udbetaling af børnebidrag er en ydelse, som alene tilkommer barnet og ikke en arbejdstager. Der mangler derfor den naturlige forbindelse mellem ydelsen og den vandrende arbejdstager, som forudsættes i forordning nr. 1612/68, og ligeledes et tilknytningsmoment til den målsætning, der ligger til grund for denne forordning, dvs. fremme af arbejdskraftens frie bevægelighed.
78 Kommissionen anfører, at den forelæggende ret med sit andet spørgsmål ønsker at få oplyst
1) om forskudsvis udbetaling af børnebidrag udgør en social fordel i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68,
2)
om kravet om, at barnet skal have sædvanlig bopæl i Østrig som betingelse for, at der kan ydes forskud på børnebidrag, er en ulovlig begrænsning efter forordningens artikel 3, stk. 1, og
3)
om bestemmelserne i forordning nr. 1612/68 giver en arbejdstagers barn en selvstændig ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag.
79 I en indledende bemærkning har Kommissionen gjort gældende, at situationen i den foreliggende sag ikke er en situation, der er omfattet af forordning nr. 1612/68. Den foreslår derfor, at det andet præjudicielle spørgsmål afvises. Kun for det tilfælde, at Domstolen alligevel ønsker at tage stilling til spørgsmålet, har Kommissionen fremsat følgende bemærkninger: Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en social fordel i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, skal besvares bekræftende; begrebet social fordel bør fortolkes udvidende. Ifølge Domstolens praksis omfatter dette begreb en række ydelser, som typisk umiddelbart kan kræves alene som følge af job- eller bopælsskifte, uden at der - som f.eks. i forbindelse med ydelser på grundlag af forordning nr. 1408/71 - stilles krav om bopæls-, beskæftigelses- eller forsikringsperioder. Det er således efter Kommissionens opfattelse ubestrideligt, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag skal betragtes som en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Også selv om de har et andet formål end at udligne forsørgerbyrder, tilsigter de at imødekomme mindreårige børns krav på underholdsbidrag fuldstændigt og rettidigt. Idet staten ved udbetaling af forskud indtræder i stedet for den bidragsforpligtede, der ikke opfylder sin forsørgelsespligt, overtager den risikoen for, at de skyldige, men ikke erlagte børnebidrag ikke kan inddrives. Staten hjælper således på en vis måde med til at inddrive kravet over for den bidragsforpligtede forældrepart, der er i restance med betalingerne.
80 Det berettigede barn er ikke omfattet af personkredsen for forordning nr. 1612/68. Et sådant personligt tilknytningsmoment kan heller ikke afledes fra moderen, som ikke opfylder betingelserne for at kunne betragtes som arbejdstager i den i forordning nr. 1612/68 forudsatte betydning. Kommissionen har i denne forbindelse taget udgangspunkt i den forelæggende rets konstateringer med hensyn til de faktiske omstændigheder.
81 Under retsmødet erkendte Kommissionen, at det på grund af de yderligere oplysninger, der er fremkommet vedrørende de faktiske omstændigheder i sagen, må lægges til grund, at sagsøgerens moder opfylder betingelserne for at kunne betragtes som arbejdstager i den i forordning nr. 1612/68 anvendte forstand. Hvad angår artikel 39 EF finder Kommissionen, at der muligvis foreligger en begrænsning af forældremyndighedsindehaverens ret til fri bevægelighed. Det vil således kunne afholde denne forældrepart fra at påtage sig en beskæftigelse i en anden medlemsstat, hvis det ledsagende barn mister sin ret til forskud på børnebidrag som følge af bopælen i denne medlemsstat.
82 Dermed stilles i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt sociale fordele i den i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 anvendte forstand kan eksporteres. Kommissionen har anført, at formål af rent økonomisk art ifølge Domstolens fortolkning af fællesskabsretten heller ikke kan begrunde en begrænsning af det grundlæggende princip om den fri udveksling af tjenesteydelser og de frie varebevægelser (28). Domstolen har imidlertid i Lenoir-sagen (29) anerkendt princippet om, at ydelser, der er snævert knyttet til det sociale miljø, kan gøres betinget af, at modtageren har bopæl i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende. Forskudsvis udbetaling af børnebidrag henhører muligvis under sådanne ydelser.
83 Kommissionen er således af den opfattelse, at bestemmelserne i forordning nr. 1612/68 ikke kan give en arbejdstagers barn en selvstændig ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag, da et mindreårigt barn ikke er omfattet af personkredsen for denne forordning.
Vurdering
84 Med hensyn til spørgsmålet, om forordning nr. 1612/68 finder anvendelse, kan det fastslås, at omstændighederne i den foreliggende sag ikke svarer til den typiske situation, som ligger til grund for forordningen. Princippet om ligebehandling, som særligt knytter sig til adgangen til beskæftigelse (30) og til ansættelsesforholdet (31), er ikke til nogen støtte for sagsøgeren. Selv hvis man som tilknytningsmoment vælger det forhold, at den mindreårige sagsøgers moder, der er indehaver af forældremyndigheden, har udøvet sin ret til fri bevægelighed, udgør forskudsvis udbetaling af børnebidrag ikke et af hendes beskæftigelsesvilkår.
85 Man kan formentlig uden videre gå ud fra, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag i sig selv udgør en social fordel i betydningen i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, da Domstolen i fast praksis har lagt en udvidende fortolkning af begrebet til grund. Begrebet social fordel omfatter således alle de fordele, »som, uanset om de er forbundet med en arbejdskontrakt, almindeligvis indrømmes indenlandske arbejdstagere, hovedsagelig på grund af deres objektive status som arbejdstagere eller alene fordi de har bopæl på det nationale område, og hvis udvidelse til også at gælde for arbejdstagere, der er statsborgere i de andre medlemsstater, derfor forekommer egnet til at fremme disses mobilitet inden for Fællesskabet« (32).
86 Selv hvis forskudsvis udbetaling af børnebidrag betragtes som en social fordel i betydningen i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, giver dette ikke sagsøgeren - om fornødent via moderens retsstilling - nogen ret til ydelsen, da artikel 7 påbyder ligestilling i beskæftigelsesstaten. Dette fremgår af den på dette punkt klare ordlyd af forordningens artikel 7, stk. 2, sammenholdt med stk. 1. Arbejdstageren nyder ifølge stk. 2 i den ovennævnte medlemsstat samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere, idet der herved henvises til artikel 7, stk. 1. Sagsøgeren gør imidlertid netop ikke krav på ligebehandling i Frankrig, men derimod på en ydelse fra sit oprindelsesland. Domstolen har dog ikke i sin praksis - i det mindste ikke hidtil - generelt anerkendt eksport af sociale fordele i artikel 7, stk. 2's forstand. Eksport af ydelser, der omhandles i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og som har en direkte eller indirekte tilknytning til ansættelsesforholdet, har Domstolen kun accepteret (33) i meget begrænset omfang, nemlig i det tilfælde, hvor et bopælskrav medfører, at en arbejdstager, der har bopæl i en anden medlemsstat, udsættes for en uberettiget indirekte forskelsbehandling. Dette er ikke situationen i den foreliggende sag. Det må sluttes heraf, at der ikke foreligger en situation, som kan omfattes af forordning nr. 1612/68.
VII - Påberåbelse af traktatbestemmelserne
87 Alligevel synes det åbenbart, at kravet om bopæl i den pågældende stat for at kunne få udbetalt forskud på børnebidrag kan påvirke den mulighed, som sagsøgerens moder, der er indehaver af forældremyndigheden, har for at udøve sin ret til fri bevægelighed. Som Kommissionen med rette har anført, kan dette afholde forældremyndighedens indehaver fra at påtage sig en beskæftigelse i en anden medlemsstat, hvis det ledsagende barn mister sin ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag som følge af bopælen i denne medlemsstat.
88 Der rejser sig derfor det spørgsmål, om artikel 39 EF eller unionsborgerskabet, der er fastslået i artikel 17 EF og 18 EF, umiddelbart kan finde anvendelse i sagen.
Parternes argumenter
89 Vedrørende dette spørgsmål har Kommissionen udførligt anført, at sagsøgerens ret muligvis kan afledes af artikel 12 EF, 17 EF, 18 EF, 39 EF og 43 EF. Selv om den forelæggende ret ikke har berørt dette aspekt i sine præjudicielle spørgsmål, har den i begrundelsen for sin kendelse medtaget sagsøgerens argumentation i denne henseende. Da det objektivt set er muligt, at de nævnte bestemmelser kan bidrage til at løse hovedsagen, har Kommissionen fremlagt sine synspunkter.
90 Som statsborger i en medlemsstat (Østrig), der lovligt har bopæl i en anden medlemsstat (Frankrig), er sagsøgeren omfattet af det personelle anvendelsesområde for traktatens bestemmelser om unionsborgerskab.
91 Det fremgår af præmis 61, 62 og 63 i dom af 12. maj 1998, Martínez Sala (sag C-85/96, Sml. I, s. 2691), at i henhold til EF-traktatens artikel 8, stk. 2 (efter ændring nu artikel 17, stk. 2, EF), har unionsborgere de rettigheder og pligter, der er indeholdt i traktaten, herunder den i EF-traktatens artikel 6 (efter ændring nu artikel 12 EF) knæsatte ret til ikke inden for EF-traktatens materielle anvendelsesområde at blive udsat for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Ifølge Domstolen kan en borger i Den Europæiske Union, der lovligt har bopæl i den pågældende værtsmedlemsstat, derfor støtte ret på artikel 12 EF i alle de tilfælde, der er omfattet af fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde.
92 Kommissionen bemærker, at selv om sagsøgeren ikke støtter ret på de nævnte bestemmelser over for værtsmedlemsstaten, men derimod over for sit oprindelsesland, fremgår det af Domstolens praksis, navnlig præmis 24 i dommen af 7. februar 1979 i Knoors-sagen (34), at henvisningen i artikel 43 EF til statsborgere i en medlemsstat, som vil etablere sig på en anden medlemsstat område, ikke kan fortolkes således, at fællesskabsretten ikke skulle gælde for en bestemt medlemsstats egne statsborgere, når disse - i kraft af, at de lovligt har haft bopæl på en anden medlemsstats område - i forhold til deres oprindelsesstat befinder sig i en situation, som kan sammenlignes med situationen for alle andre retssubjekter, som er omfattet af de ved traktaten sikrede rettigheder og friheder.
93 Dette princip har Domstolen også bekræftet i dommen af 23. februar 1994 i Scholz-sagen (35), hvori det hedder, at enhver statsborger i en medlemsstat, som har gjort brug af sin ret i henhold til arbejdskraftens frie bevægelighed, og som har haft beskæftigelse i en anden medlemsstat, er omfattet af de nævnte bestemmelsers anvendelsesområde uanset sin bopæl og sit statsborgerskab. Sagsøgeren i hovedsagen er ganske vist ikke arbejdstager, men artikel 12 EF, 17 EF, 18 EF og 43 EF er ikke baseret på personens status som arbejdstager, men derimod på unionsborgerskabet eller på statsborgerskabet i en medlemsstat.
94 I henhold til dommen af 22. november 1995 i Vougioukas-sagen (36) og med henblik på at undgå en eventuel forskelsbehandling i strid med artikel 12 EF er det efter Kommissionens opfattelse konsekvent, at en medlemsstat behandler sine egne statsborgere, som har udnyttet deres ret til fri bevægelighed, såvel som de statsborgere fra andre medlemsstater, der har gjort brug af denne ret, på lige fod med de borgere i staten, som ikke har udøvet deres ret til fri bevægelighed. Dette betyder i den foreliggende sag, at kravet om, at sagsøgeren skal have sin sædvanlige bopæl i Østrig, må anses for diskriminatorisk i henhold til fællesskabsretten og for at være en tilsidesættelse af retten til fri etablering, der kan afholde østrigske statsborgere fra at gøre brug af denne ret.
95 Kommissionen har anført, at den omtvistede betingelse eventuelt kan anses for sagligt begrundet, hvis man antager, at forskudsvis udbetaling af børnebidrag, som den nationale ret her skal tage stilling til, er en ydelse, der er snævert knyttet til det sociale miljø og derfor kan gøres betinget af, at den berettigede person har sin sædvanlige bopæl i Østrig. Den forelæggende ret har dog bemærket i denne forbindelse, at der fortsat hersker tvivl med hensyn til, om kravet om sædvanlig bopæl er sagligt begrundet.
96 Den danske regering tog under retsmødet stilling til Domstolens spørgsmål - som var foranlediget af Kommissionens bemærkninger - med hensyn til virkningerne af unionsborgerskabet. Sammenfattende er den danske regering i det væsentlige af den opfattelse, at unionsborgerskabet ikke skaber mere vidtgående rettigheder end dem, som traktatbestemmelserne og den afledte fællesskabsret allerede giver.
97 Heller ingen af de øvrige parter i sagen har indtaget det standpunkt, at der af unionsborgerskabet i sig selv kan afledes en rettighed, som medfører, at det ikke længere er nødvendigt at have bopæl på medlemsstatens område for at have ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag.
Vurdering
98 Artikel 39 EF finder direkte anvendelse med hensyn til de rettigheder, som sagsøgeren eventuelt kan aflede fra sin moder. Da der i forbindelse med den omtvistede forskudsvise udbetaling af børnebidrag til mindreårige børn nødvendigvis er tale om finansielle midler, som normalt udbetales til den forældrepart, der er indehaver af forældremyndigheden, og som har det eller de mindreårige børn boende hos sig, men som under alle omstændigheder indgår i den husholdning, som børnene er en del af, kan det eventuelle tab af denne ydelse udgøre et vigtigt element i de beslutninger, som træffes af den forældrepart, der er indehaver af forældremyndigheden.
99 Navnlig artikel 39, stk. 2, som er et konkret udtryk for det principielle forbud mod forskelsbehandling, tager imidlertid i første række sigte på ligebehandling i beskæftigelsesstaten. Dette er dog ikke problemstillingen i den foreliggende sag. Der er strengt taget heller ikke tale om et tilfælde af forskelsbehandling af et lands egne statsborgere, da dette pr. definition forudsætter, at en statsborger i en anden medlemsstat, som befinder sig i en lignende situation, tildeles rettigheder i medfør af fællesskabsretten. Disse forudsætninger er imidlertid heller ikke til stede i den foreliggende sag.
100 Der rejser sig derfor det spørgsmål, om sagsøgeren via unionsborgerskabet kan opnå, at der ses bort fra kravet om bopæl på medlemsstatens område. Domstolen har hidtil i sin praksis stort set ikke behandlet spørgsmålet, om og under hvilke omstændigheder unionsborgerskabet giver rettigheder, som hverken er omhandlet andre steder i traktaten eller i den afledte fællesskabsret (37).
101 Da der ovenfor allerede er foreslået en besvarelse, som ved fortolkning eller anvendelse af den afledte fællesskabsret i form af forordning nr. 1408/71 fører til, at bopælskravet enten ikke må finde anvendelse eller fiktivt skal anses for opfyldt, er det ikke nødvendigt her at undersøge virkningerne af unionsborgerskabet, navnlig da dette spørgsmål i lyset af den besvarelse, der er foreslået, ville være rent hypotetisk.
Forslag til afgørelse
102 På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer den præjudicielle anmodning således:
»Forskudsvis udbetaling af børnebidrag til mindreårige børn af erhvervsaktive eller af arbejdsløse, som oppebærer arbejdsløshedsydelser efter østrigsk lovgivning, i henhold til den østrigske Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (forbundslov om forskudsvis udbetaling af bidrag til børns underhold, Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl s. 451 i den gældende affattelse) udgør familieydelser efter artikel 4, stk. 1, litra h), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 såvel som ved Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999. Artikel 73 og 74 i forordning nr. 1408/71 giver et barn født i ægteskab, hvis fader har bopæl i Østrig, hvor han er beskæftiget eller arbejdsløs og oppebærer ydelser ved arbejdsløshed efter den østrigske lovgivning, og hvis moder sammen med barnet har bopæl i en anden medlemsstat, ret til forskudsvis udbetaling af børnebidrag efter den nævnte Unterhaltsvorschussgesetz.«
(1) - Jf. sag C-85/99, Offermanns, forslag til afgørelse af 28.9.2000, dom af 15.3.2001, Sml. I, s. 2261, som drejede sig om de samme østrigske bestemmelsers forenelighed med fællesskabsretten.
(2) - Forbundslov om forskudsvis udbetaling af bidrag til børns underhold, Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - herefter UVG, BGBl s. 451.
(3) - Sag C-85/99, nævnt i fodnote 2.
(4) - Sag 115/77, Sml. s. 805.
(5) - EFT L 38, s. 1.
(6) - Sag 104/84, Sml. s. 2205.
(7) - Jf. domme af 27.3.1985, sag 249/83, Hoeckx, Sml. s. 973, præmis 11, og sag 122/84, Scrivner, Sml. s. 1027, præmis 18, dom af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, præmis 14, af 10.10.1996, forenede sager C-245/94 og C-312/94, Hoever og Zachow, Sml. I, s. 4895, præmis 17, og af 5.3.1998, sag C-160/96, Molenaar, Sml. I, s. 843, præmis 19.
(8) - Jf. Hughes-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 15, Hoever og Zachow-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 18, Molenaar-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 20, og dom af 11.6.1998, sag C-275/96, Kuusijärvi, Sml. I, s. 3419, præmis 57.
(9) - Jf. de domme, der er nævnt i fodnote 9.
(10) - Kromhout-dommen, nævnt i fodnote 7, præmis 14.
(11) - Hughes-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 21.
(12) - »Family credit«.
(13) - Jf. Hoever og Zachow-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 33.
(14) - Dom af 23.11.1976, sag 40/76, Sml. s. 1669.
(15) - Kermaschek-dommen, nævnt i fodnote 15, præmis 7.
(16) - Nævnt i fodnote 15.
(17) - Jf. dom af 6.6.1985, sag 157/84, Frascogna, Sml. s. 1739, af 20.6.1985, sag 94/84, Deak, Sml. s. 1873, af 17.12.1987, sag 147/87, Zaoui, Sml. s. 5511, af 8.7.1992, sag C-243/91, Sml. I, s. 4401, og af 27.5.1993, sag C-310/91, Schmid, Sml. I, s. 3011.
(18) - Dom af 30.4.1996, sag C-308/93, Sml. I, s. 2097.
(19) - Jf. Cabanis-Issarte-dommen, nævnt i fodnote 19, præmis 34.
(20) - Sagen drejede sig om ydelser ved arbejdsløshed til et familiemedlem, der var statsborger i et tredjeland.
(21) - Cabanis-Issarte-dommen, nævnt i fodnote 19, præmis 31.
(22) - Jf. punkt 52.
(23) - Jf. Hoever og Zachow-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 33.
(24) - Jf. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 15 ff.
(25) - Bestemmelsen blev indføjet i forordning nr. 1408/71 ved forordning nr. 307/1999, nævnt i punkt 14.
(26) - Dom af 21.6.1988, sag 39/86, Lair, Sml. s. 3161.
(27) - Sag C-3/90, Sml. I, s. 1071.
(28) - Domme af 28.4.1998, sag C-120/95, Decker, Sml. I, s. 1831, præmis 39, og sag C-158/96, Kohll, Sml. I, s. 1931, præmis 41.
(29) - Dom af 27.9.1988, sag 313/86, Sml. s. 5391.
(30) - Jf. forordningens artikel 3.
(31) - Jf. artikel 7, stk. 1, 3 og 4.
(32) - Jf. dom af 31.5.1979, sag 207/78, Even, Sml. s. 2019, præmis 22.
(33) - Jf. dom af 27.11.1997, sag C-57/96, Meints, Sml. I, s. 6689.
(34) - Sag 115/78, Sml. s. 399.
(35) - Sag C-419/92, Sml. I, s. 505, præmis 9.
(36) - Sag C-443/93, Sml. I, s. 4033, præmis 41 f.
(37) - Martínez Sala-dommen, nævnt i punkt 91.