62017CJ0120
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
7 päivänä elokuuta 2018 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Tuki maaseudun kehittämiseen – Asetus (EY) N:o 1257/1999 – 10–12 artikla – Varhaiseläketuki – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan varhaiseläketuki siirtyy perintönä – Euroopan komission hyväksymä lainsäädäntö – Myöhempi kannan muutos – Luottamuksensuoja
Asiassa C‑120/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Latvijas Republikas Satversmes tiesa (perustuslakituomioistuin, Latvia) on esittänyt 28.2.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.3.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Administratīvā rajona tiesa
vastaan
Ministru kabinets,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Malenovský sekä tuomarit D. Šváby ja M. Vilaras (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: P. Mengozzi,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.1.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Latvian hallitus, asiamiehinään I. Kucina ja G. Bambāne,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina ja I. Naglis,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.5.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 80) 10–12 artiklan sekä luottamuksensuojan periaatteen tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty Administratīvā rajona tiesan (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) tehtyä perustuslain mukaisuuden tutkimista koskevan pyynnön käsitellessään asiaa, jonka asianosaisina on yhtäältä useita yksityishenkilöitä ja toisaalta Lauku atbalsta dienests (maaseudun tukivirasto, Latvia) ja joka koskee maatalouden varhaiseläketuen myöntämisestä asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan nojalla tehtyjen julkisoikeudellisten sopimusten pätevyyttä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Asetuksen N:o 1257/1999 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”maatilojen kannattavuuden parantamiseksi maatalousyrittäjiä olisi kannustettava luopumaan ennenaikaisesti maatalouden harjoittamisesta, ottaen huomioon [maatalouden varhaiseläketukea koskevasta yhteisön järjestelmästä 30.6.1992 annetun neuvoston] asetuksen (ETY) N:o 2079/92 [(EYVL 1992, L 215, s. 91)] täytäntöönpanosta saatu kokemus”.
4
Asetuksen N:o 1257/1999 II osaston, jonka otsikko oli ”Maaseudun kehittämistoimenpiteet”, IV luvussa, jonka otsikko oli ”Varhaiseläke”, oli 10–12 artikla. Kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Maatalouden varhaiseläketuen avulla pyritään seuraaviin tavoitteisiin:
–
tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille viljelijöille, jotka päättävät luopua maatalouden harjoittamisesta,
–
sen edistäminen, että ikääntyneiden viljelijöiden tilalle tulee viljelijöitä, jotka pystyvät tarvittaessa parantamaan jatkavien maatilojen taloudellista elinkelpoisuutta,
–
maatalousmaiden ohjaaminen muuhun kuin maatalouskäyttöön, jos niiden käyttö maatalouden tarkoituksiin ei täytä taloudelliselle elinkelpoisuudelle asetettuja edellytyksiä.”
5
Mainitun asetuksen 11 artiklan 1 ja 5 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Tilasta luopujan on:
–
luovuttava pysyvästi kaikesta kaupallisen maatalouden harjoittamisesta; hän voi kuitenkin jatkaa maataloutta muussa kuin kaupallisessa tarkoituksessa ja pitää hallussaan rakennuksia,
–
luovutushetkellä oltava vähintään 55-vuotias, mutta ei vielä yleisessä eläkeiässä
ja
–
hänen on tullut harjoittaa maataloutta kymmenen vuoden ajan ennen luovutusta.
– –
5.   Tässä artiklassa säädettyjä edellytyksiä sovelletaan koko sen ajan, kun luopuja saa varhaiseläketukea.”
6
Saman asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Varhaiseläketuen kestoaika on enintään 15 vuotta luopujan osalta ja kymmenen vuotta maataloustyöntekijän osalta. Se ei saa jatkua sen jälkeen, kun luopuja on täyttänyt 75 vuotta eikä se saa jatkua sen jälkeen, kun työntekijä on saavuttanut tavanomaisen eläkeiän.
Jos jäsenvaltio luopujan ollessa kyseessä maksaa tavanomaista vanhuuseläkettä, varhaiseläketuki myönnetään sen lisänä ottaen huomioon kansallisen vanhuuseläkkeen määrä.”
7
Asetuksen N:o 1257/1999 III osastossa, jonka otsikko oli ”Yleiset periaatteet, hallinnolliset ja rahoitussäännökset”, oli 35–50 artikla.
8
Mainitun asetuksen 39 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet tämän luvun säännösten mukaisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi.
2.   Jäsenvaltioiden toimittamiin maaseudun kehittämissuunnitelmiin on sisällyttävä arvio suunniteltujen tukitoimenpiteiden yhteensopivuudesta ja johdonmukaisuudesta sekä maininta yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi toteutetuista toimenpiteistä.
3.   Yhteensopivuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi tukitoimenpiteitä on tarvittaessa tarkistettava myöhemmin.”
9
Saman asetuksen 44 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Komissio arvioi ehdotetut suunnitelmat selvittääkseen, ovatko ne tämän asetuksen mukaisia. Se hyväksyy suunnitelmien pohjalta maaseudun kehittämistä koskevat ohjelma-asiakirjat [rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21.6.1999 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1260/1999 [(EYVL 1999, L 161, s. 1)] 50 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun suunnitelmat on jätetty sille.”
Latvian oikeus
10
Ministru kabinets (valtioneuvosto, Latvia) antoi 30.11.2004 asetuksen nro 1002 Latvian maaseudun kehittämissuunnitelmaa maaseudun kehittämisohjelman toteuttamiseksi vuosina 2004–2006 koskevan ohjelma-asiakirjan soveltamisesta (Latvijas Vēstnesis, 2004, nro 193; jäljempänä asetus nro 1002).
11
Maaseudun kehittämisohjelman toteuttamiseksi vuosina 2004–2006 laaditun Latvian maaseudun kehittämissuunnitelman (jäljempänä maaseudun kehittämissuunnitelma) 9.3 kohdan mukaan 55 vuotta täyttäneillä maatilojen omistajilla oli mahdollisuus luovuttaa maatilansa ja saada maatalouden varhaiseläketukea (jäljempänä varhaiseläketuki), jonka myöntämisedellytykset vastasivat pitkälti asetuksen N:o 1257/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
12
Kyseisen suunnitelman 12.3.2 kohtaan sisältyi jakso, jonka otsikko oli ”Varhaiseläke” ja jonka a alakohdassa määrättiin, että jos varhaiseläketuen saaja kuolee varhaiseläkkeen myöntämistä koskevan sopimuksen voimassaoloaikana, jäljellä olevan kauden kuukausieläke maksettiin henkilölle, jonka perintöoikeudet oli vahvistettu kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
13
Asetuksen nro 1002 muuttamisesta 14.4.2015 annetun valtioneuvoston asetuksen nro 187 (Latvijas Vēstnesis, 2015, nro 74; jäljempänä asetus nro 187) 1 §:ssä poistettiin mahdollisuus tämän tuen siirtymiseen perintönä.
14
Asetuksen 2 §:n mukaan tämä asetus tuli voimaan 30.4.2015.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
15
Euroopan yhteisöjen komissio hyväksyi 30.7.2004 tekemällään päätöksellä maaseudun kehittämissuunnitelman, jonka mukaan varhaiseläketuki siirtyi perintönä.
16
Koska maaseudun tukivirasto oli asetuksen nro 187 voimaantulon jälkeen lakannut noudattamasta sitoumuksiaan, jotka liittyivät varhaiseläketuen siirtymiseen perintönä, eräät yksityishenkilöt nostivat Administratīvā rajona tiesassa kanteen, jossa vaadittiin toteamaan, että maatalouden varhaiseläketuen myöntämistä koskevat julkisoikeudelliset sopimukset olivat päteviä.
17
Kyseinen tuomioistuin katsoo, että asetuksen nro 187 antaminen on saanut aikaan tilanteen, jossa tilasta luopujan perilliset voivat menettää oikeutensa varhaiseläketuen saamiseen siinäkin tapauksessa, että maatila on luovutettu kolmannelle. Koska asetuksessa nro 1257/1999 eikä maaseudun kehittämissuunnitelmassa ei kielletty maatilan luovuttamista tilasta luopujan perillisille, varhaiseläketuen myöntämistä koskevan sopimuksen tekeminen synnyttää tilasta luopujalle ja hänen perillisilleen perustellun luottamuksen siihen, että perilliset voivat saada varhaiseläketuen perintönä, mikäli tähän sopimukseen sisältyviä sitoumuksia edelleen noudatetaan.
18
Administratīvā rajona tiesa saattoi asian tämän vuoksi Latvijas Republikas Satversmes tiesan (perustuslakituomioistuin, Latvia) käsiteltäväksi, jotta perustuslakituomioistuin ratkaisisi kysymyksen asetuksen nro 187 yhteensopivuudesta Latvian tasavallan perustuslain (Latvijas Republikas Satversme, jäljempänä perustuslaki) 105 §:n kanssa, joka koskee omaisuudensuojaa.
19
Asiaa Latvijas Republikas Satversmes tiesassa käsiteltäessä valtioneuvosto katsoo, että asetus nro 187 on perustuslain 105 §:n mukainen. Se toteaa, että 19.10.2011 pitämässään kokouksessa komission maaseudun kehittämiskomitea katsoi, että ”EMOTR ei koske varhaiseläketun siirtymistä perintönä”. Tämä siirtyminen ei siten ollut asetuksella N:o 1257/1999 vahvistetun tavoitteen mukainen. Yksi asetuksen nro 187 tarkoituksista on välttää Latvian oikeuden yhteensopimattomuus asetuksesta N:o 1257/1999 johtuvien vaatimusten sekä unionin ja jäsenvaltioiden varojen järkevän ja tehokkaan käytön periaatteen kanssa.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, että se on katsonut, että oikeus valtion suoraan tukeen säädöksessä säädetyn rahamäärän muodossa kuuluu perustuslain 105 §:n soveltamisalaan.
21
Kyseinen tuomioistuin pohtii, kiellettiinkö asetuksessa N:o 1257/1999 sisällyttämästä Latvian oikeuteen säännöstä, joka koskee varhaiseläketuen siirtymistä perintönä, vai jätettiinkö siinä jäsenvaltioille tätä koskevaa harkintavaltaa. Se toteaa kuitenkin, että tämän asetuksen 11 ja 12 artiklaan sisältyvät edellytykset mainitun tuen saamiselle osoittavat mainitun tuen olevan luonteeltaan henkilökohtainen ja etteivät tilasta luopujan perilliset ole tällaisen tuen myöntämistä koskevan sopimuksen osapuolia.
22
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että asetuksessa N:o 1257/1999 viitattiin asetuksen N:o 2079/92 täytäntöönpanosta saatuun kokemukseen. Viimeksi mainitun asetuksen tarkoituksena oli tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille viljelijöille, jotka päättivät luopua maatalouden harjoittamisesta. Varhaiseläketuen siirtyminen perintönä saattaa siten kannustaa maanviljelijöitä osallistumaan varhaiseläkejärjestelmään.
23
Se katsoo tästä seuraavan, ettei asetuksen N:o 1257/1999 varhaiseläkettä koskevien säännösten voida katsoa sisältävän selviä ja täsmällisiä velvoitteita vaan niiden voidaan katsoa antavan jäsenvaltioille harkintavaltaa.
24
Se toteaa myös, että toimivalta maatalouden alalla on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden välillä.
25
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tältä osin, että komissio on 30.7.2004 tehnyt päätöksen, jolla maaseudun kehittämissuunnitelma on hyväksytty, ja komissio on siten hyväksynyt varhaiseläketuen perintönä siirtymistä koskevan säännöksen.
26
Kyseinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että 19.10.2011 komission maaseudun kehittämiskomitea tuli asetuksen N:o 1257/1999 tilalle tulleen asetuksen osalta johtopäätökseen, jonka mukaan varhaiseläketuen siirtyminen perintönä ei ollut silloin sovellettavan unionin oikeuden säännöstön mukainen, ja tämä kanta on uudistettu vuonna 2015.
27
Se esittää epäilyjä komission 11.5.2015 päivätystä kirjeestä, jonka mukaan kaikille jäsenvaltioille pitäisi olla selvää, etteivät varhaiseläketukena suoritetut maksut siirry tilasta luopujan perillisille ja ettei 19.10.2011 jälkeen ole ollut enää mahdollista vedota perusteltuun luottamukseen, koska mainittua päivämäärää on pidettävä uuden sitoumuksen aikarajana.
28
Se pohtii sen vuoksi, onko sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa kyse tilanteesta, jossa unionin oikeuden vastainen jäsenvaltion käytäntö on saattanut tuottaa oikeusvaikutuksia, koska varhaiseläketuen myöntämistä koskevan sopimuksen osapuolena oleva maanviljelijä ei ole voinut olla tietoinen tämän jäsenvaltion ja komission mahdollisesti tekemästä virheestä.
29
Tässä tilanteessa Latvijas Republikas Satversmes tiesa päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kun otetaan huomioon unionin ja jäsenvaltioiden jaettu toimivalta maatalouden alalla, onko asetuksen N:o 1257/1999 säännöksiä tulkittava sen yhden tavoitteen – eli sen, että viljelijät pääsevät osallisiksi maatalouden varhaiseläkettä koskevasta toimenpiteestä – valossa siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio antaa kyseisen asetuksen soveltamistoimenpiteenä lainsäädäntöä, jonka nojalla maatalouden varhaiseläketuki on mahdollista saada perintönä?
2)
Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, jolloin asetuksen N:o 1257/1999 säännökset ovat esteenä maatalouden varhaiseläketuen perintönä saamiselle, onko tilanteessa, jossa komissio on pätevästi todennut jäsenvaltion antaman säädöksen yhteensopivaksi asetuksen N:o 1257/1999 säännösten kanssa ja jossa viljelijät ovat turvautuneet maatalouden varhaiseläkettä koskevaan toimenpiteeseen kansallisen käytännön mukaisesti, henkilö voinut saavuttaa subjektiivisen oikeuden saada kyseisen toimenpiteen puitteissa myönnetty tuki perintönä?
3)
Mikäli toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, jolloin henkilö on voinut saavuttaa tällaisen subjektiivisen oikeuden, voidaanko 19.10.2011 pidetyssä – – komission maaseudun kehittämisestä vastaavan komitean kokouksessa esitettyä päätelmää, jonka mukaan maatalouden varhaiseläketuki ei ole siirrettävissä tilasta luopujan perinnönsaajille, pitää perusteena kyseisen aiemmin saavutetun subjektiivisen oikeuden ennenaikaiselle lakkaamiselle?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
30
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat näiden artiklojen täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteitä, jotka mahdollistavat varhaiseläketuen siirtymisen perintönä.
31
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa (tuomio 7.7.2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, 35 kohta ja tuomio 30.3.2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, 18 kohta).
32
Määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa (tuomio 7.7.2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, 36 kohta ja tuomio 30.3.2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, 19 kohta).
33
Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1257/1999 II osastoon, jonka otsikko on ”Maaseudun kehittämistoimenpiteet”, sisältyy IV luku, jonka otsikko on ”Varhaiseläke” ja jossa määritellään tämän asetuksen 10–12 artiklassa tavoitteet, myöntämisedellytykset ja täytäntöönpanon pääpiirteittäiset säännöt varhaiseläketuelle, joka myönnetään ikääntyneelle maanviljelijälle vastikkeeksi siitä, että hän luopuu tilastaan.
34
On syytä todeta, ettei näissä artikloissa käsitellä tilannetta, jossa tämän toimenpiteen edunsaaja kuolee. Tarkemmin sanottuna näissä artikloissa ei sallita eikä kielletä varhaiseläketuen saamista koskevan oikeuden perintönä siirtymisen mahdollisuutta.
35
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, joka osa säännös tai määräys on (tuomio 6.11.2014, Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, 35 kohta ja tuomio 12.11.2015, Jakutis ja Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C‑103/14, EU:C:2015:752, 93 kohta).
36
Nyt käsiteltävässä asiassa joitakin asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan sanamuodon osia voitaisiin erikseen tarkasteltuina tulkita siten, että niissä oikeutetaan jäsenvaltiot harkintavaltansa puitteissa säätämään varhaiseläketuen perintönä siirtymisestä.
37
Tämän asetuksen 10 artiklassa säädetäänkin, että tämän tuen tarkoituksena on muun muassa tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille maatalousyrittäjille, jotka päättävät luopua maatalouden harjoittamisesta. Maatalouden harjoittamisesta luopumiseen kannustavana toimenpiteenä varhaiseläketuen voidaan tämän vuoksi katsoa pystyvän täyttämään tämän tarkoituksen paremmin, jos tuki voitaisiin tilasta luopujan kuoleman jälkeen siirtää hänen perillisilleen.
38
Kyseisen asetuksen 12 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan varhaiseläketukea voidaan maksaa yhteensä enintään 15 vuoden ajan, voitaisiin muiden tarkennusten puuttuessa tulkita julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 37 kohdassa toteamin tavoin siten, että siinä säädetään rajasta, joka koskee sekä tilasta luopujaa että hänen perillisiään, koska siinä ei viitata mihinkään tilasta luopujan henkilöön liittyvään ominaisuuteen.
39
Näistä seikoista huolimatta asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklasta kokonaisuutena ja niissä säädetyn varhaiseläketuen tavoitteiden mukaisesti tulkittuina ilmenee, että varhaiseläketuelle asetetut ehdot liittyvät yksinomaan tilasta luopujan henkilöön ja että näitä artikloja on tämän vuoksi tulkittava siten, ettei niissä oikeuteta jäsenvaltioita säätämään tämän tuen siirtymisestä perintönä.
40
Ensinnäkin tämän asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa säädetään edellytyksistä, jotka kaikki liittyvät tilasta luopujan henkilöön. Tämä koskee vaatimusta luopua pysyvästi kaikesta kaupallisen maatalouden harjoittamisesta, olla luovutushetkellä vähintään 55-vuotias mutta ei vielä yleisessä eläkeiässä ja olla harjoittanut maataloutta kymmenen vuoden ajan ennen luopumista. Mainitun 11 artiklan 5 kohdassa säädetään myös, että varhaiseläketuen saajan eli tilasta luopujan on täytettävä nämä edellytykset koko sen ajan, kun hän saa tätä tukea.
41
Toiseksi asetuksen N:o 1257/1999 12 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan kyllä varhaiseläketuen maksamisen enimmäisajaksi 15 vuotta, mutta siinä säädetään myös toisesta aikarajasta, jonka mukaan tuen maksaminen ei jatku sen jälkeen, kun tilasta luopuja on täyttänyt 75 vuotta. Tämän vuoksi kyseistä säännöstä ei voida tulkita siten, että siinä perustettaisiin ehdoton oikeus tuen saamiseen 15 vuoden ajan. Säännöksessä ei nimittäin korosteta vain, ettei tämä tuki ole luonteeltaan pysyvä, vaan siinä annetaan vielä suuremmalla syyllä ymmärtää, että tuen maksaminen loppuu tilasta luopujan kuoleman johdosta.
42
Kolmanneksi myös asetuksen N:o 1257/1999 tavoitteet antavat aiheen katsoa, ettei varhaiseläketuki voi siirtyä perintönä.
43
Ensinnäkin nimittäin kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan varhaiseläketuelle useita tavoitteita, nimittäin tulojen saannin turvaaminen ikääntyneille viljelijöille, jotka päättävät luopua maatalouden harjoittamisesta, sen edistäminen, että ikääntyneiden viljelijöiden tilalle tulee viljelijöitä, jotka pystyvät tarvittaessa parantamaan jatkavien maatilojen taloudellista elinkelpoisuutta, sekä maatalousmaiden ohjaaminen muuhun kuin maatalouskäyttöön, jos niiden käyttö maatalouden tarkoituksiin ei täytä taloudelliselle elinkelpoisuudelle asetettuja edellytyksiä.
44
Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut näiden eri tavoitteiden olemassaolosta seuraavan, että unionin lainsäätäjä oli päättänyt kannustaa varhaiseläkkeelle siirtymistä maatalousalalla maatilojen taloudellisen elinkelpoisuuden parantamiseksi ja taloudellisen kannustimen antamiseksi ikääntyneille maanviljelijöille, jotta nämä luopuisivat maatalouden harjoittamisesta aikaisemmin ja tilanteessa, jossa he eivät muutoin tekisi niin, ja vanhuuseläkkeen lisäksi maksettava rahamäärä tai lisätulo on vain yksi asetuksen N:o 1257/1999 soveltamisen seurauksista (ks. vastaavasti tuomio 7.7.2016, Puola v. komissio, C‑210/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:529, 39 kohta).
45
Tästä seuraa yhtäältä, että varhaiseläketuki myönnetään tilasta luopujalle edellytyksin, jotka liittyvät yksinomaan hänen henkilöönsä, ja toisaalta, ettei tämän tuen ratkaisevana tarkoituksena ole luopujan tulojen täydentäminen. Mainittua tukea ei siten sen henkilökohtaisen luonteen vuoksi voida siirtää tilasta luopujan perillisille, jos luopuja kuolee.
46
Ensimmäiseen kysymykseen on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat näiden artiklojen täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteitä, jotka mahdollistavat pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen varhaiseläketuen siirtymisen perintönä.
Toinen ja kolmas kysymys
47
Toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko luottamuksensuojan periaatetta tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen oikeussääntö, jonka mukaan varhaiseläketuki siirtyi perintönä ja jonka komissio oli hyväksynyt asetuksen N:o 1257/1999 mukaiseksi, on synnyttänyt tätä tukea saaneiden maanviljelijöiden perillisille perustellun luottamuksen, ja jos näin on, onko komission maaseudun kehittämiskomitean 19.10.2011 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan merkityn kaltainen päätelmä, jonka mukaan kyseinen tuki ei ole siirrettävissä perintönä, merkinnyt tämän perustellun luottamuksen lakkaamista.
48
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin yhtäältä, että jäsenvaltioiden on toteuttaessaan toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluu muun muassa luottamuksensuojan periaate (ks. vastaavasti tuomio 14.9.2006, Elmeka, C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, 31 kohta ja tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, 54 kohta).
49
Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on noudatettava luottamuksensuojan periaatetta pannessaan täytäntöön asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklassa säädettyä varhaiseläketukea.
50
Toisaalta oikeus vedota kyseiseen periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille kansallisen hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat sen heille antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 44 kohta ja tuomio 14.6.2017, Santogal M-Comércio e Reparação de Automóveis, C‑26/16, EU:C:2017:453, 76 kohta).
51
Tällöin on tarkistettava, onko asianomaiselle henkilölle syntynyt kyseisen hallintoviranomaisen toimien vuoksi kohtuullinen luottamus, ja jos on, tämän jälkeen on osoitettava kyseisen luottamuksen perusteltavuus (ks. tuomio 14.9.2006, Elmeka, C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, 32 kohta ja tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 45 kohta).
52
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaatteeseen ei kuitenkaan voida vedota unionin oikeuden säädökseen sisältyvää täsmällistä säännöstä vastaan, eikä unionin oikeuden soveltamisesta huolehtivan kansallisen viranomaisen toiminta, joka on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, voi perustaa yksityisessä perusteltua luottamusta siihen, että tämän eduksi voitaisiin soveltaa unionin oikeuden vastaista kohtelua (tuomio 1.4.1993, Lageder ym., C‑31/91–C‑44/91, EU:C:1993:132, 35 kohta; tuomio 20.6.2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, 52 kohta ja tuomio 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, 69 kohta).
53
Ensinnäkin on tämän tuomion 51 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tarkistettava, onko varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perillisille syntynyt Latvian viranomaisten toimien eli asetuksen nro 1002 ja maaseudun tukiviraston myöntämää varhaiseläketukea koskevien sopimusten vuoksi kohtuullinen luottamus siihen, että varhaiseläketuki oli siirrettävissä perintönä.
54
Ensimmäiseksi ensimmäisen kysymyksen tarkastelusta ilmenee, ettei asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklassa millään tavoin täsmennetä, onko jäsenvaltiolla niiden täytäntöönpanon yhteydessä oikeus säätää varhaiseläketuen saamista koskevan oikeuden siirtymisestä perintönä.
55
Näin ollen mainittuja 10–12 artiklaa ei siten voida pitää unionin oikeuden täsmällisinä säännöksinä siten, että niillä perustettujen oikeuksien saajina olevat henkilöt olisivat voineet ymmärtää yksiselitteisesti, että niissä kielletään jäsenvaltioita säätämästä varhaiseläketuen siirtyvän perintönä.
56
Toiseksi on syytä korostaa, että komissio on asetuksen N:o 1257/1999 44 artiklan 2 kohdan nojalla 30.7.2004 hyväksynyt maaseudun kehittämisohjelman, jonka mukaan varhaiseläketuki oli siirrettävissä perintönä.
57
Kyseisen 44 artiklan 2 kohdan mukaan komission tehtävänä oli arvioida sille esitetyt suunnitelmat selvittääkseen, olivatko ne asetuksen N:o 1257/1999 mukaisia, ja tämä edellytti näiden suunnitelmien sisällön tutkimista sen varmistamiseksi, että sisältö oli tässä asetuksessa säädettyjen eri edellytysten ja velvoitteiden mukainen.
58
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on ensin hyväksynyt maaseudun kehittämissuunnitelman ja Latvian viranomaiset ovat sen jälkeen antaneet tämän suunnitelman soveltamista koskevan asetuksen nro 1002 ja siten määränneet tämän asetuksen 12.3.2 kohtaan sisältyvän jakson ”Varhaiseläke” a alakohdassa varhaiseläketuen siirtyvän perintönä.
59
Lisäksi se seikka, että maaseudun tukivirasto on allekirjoittanut varhaiseläketuen myöntämistä koskevat sopimukset, on vain vahvistanut sekä näiden sopimusten allekirjoittajina myös olleiden maanviljelijöiden että heidän perillistensä luottamusta siihen, että tämän tuen asetuksessa nro 1002 säädetty siirtyminen perintönä on laillista.
60
Kolmanneksi on syytä todeta, että komission 30.7.2004 antamasta hyväksynnästä maaseudun kehittämissuunnitelmalle on kulunut yli seitsemän vuotta siihen, että komission maaseudun kehittämiskomitea päätyi 19.10.2011 katsomaan, että ” EMOTR ei koske varhaiseläketuen siirtymistä perintönä”. Näin pitkän ajan kuluminen ennen kuin asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklaa tulkitaan siten, että niissä kielletään varhaiseläketuen siirtyminen perintönä, on ollut omiaan vahvistamaan perillisten luottamusta siihen, että tällainen siirtyminen maaseudun kehittämissuunnitelman mukaisesti on ollut laillista.
61
Edellä todetuista seikoista seuraa, että varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perillisille on syntynyt Latvian viranomaisten toimien eli asetuksen nro 1002 ja maaseudun tukiviraston myöntämää varhaiseläketukea koskevien sopimusten vuoksi kohtuullinen luottamus siihen, että tuki oli siirrettävissä perintönä.
62
Toiseksi on ratkaistava tämän tuomion 51 kohdassa viitatun oikeuskäytännön mukaisesti, onko perillisten luottamus varhaiseläketuen perintönä siirtymisen mahdollisuuteen ollut perusteltu.
63
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa, luottamuksen on katsottava olevan perusteltu silloin, kun siihen vetoava oikeussubjekti on pääasiassa kyseessä olevan tilanteen kaltaisessa erityisessä tilanteessa, joka on suojelun arvoinen.
64
Varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perillisten perintöoikeudet ovat nimittäin perustuneet kansalliseen säännöstöön, jonka sisällön komissio oli hyväksynyt 30.7.2004 tehdyllä päätöksellä ja josta ei ilmennyt selvästi, että tämä säännöstö olisi komission hyväksynnästä huolimatta ollut asetuksen N:o 1257/1999 10–12 artiklan vastainen. Lisäksi nämä perintöoikeudet ovat konkretisoituneet varhaiseläketuen myöntämistä koskevissa sopimuksissa, jotka on tehty viraston, jolla on ollut kelpoisuus perustaa valtiolle vastuu tämän tuen myöntämisestä, eli maaseudun tukiviraston ja sellaisten maanviljelijöiden välillä, jotka ovat varhaiseläketuen vastikkeeksi luopuneet tilastaan, eivätkä perilliset ole olleet näiden sopimusten osapuolina.
65
Näissä olosuhteissa se kohtuullinen luottamus, joka näillä perillisillä on voinut olla perintöoikeuksiensa laillisuuteen, on perusteltu.
66
Kolmanneksi on tosin syytä muistuttaa siitä Latvian hallituksen toteamasta seikasta, että talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten tai unionin oikeutta soveltavien kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa (tuomio 22.10.2009, Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, 45 kohta ja tuomio 26.6.2012, Puola v. komissio, C‑335/09, EU:C:2012:385, 180 kohta).
67
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pyri selvittämään, voidaanko luottamuksensuojan periaatteeseen vedota asetuksella nro 187 toteutetun säädösmuutoksen vaikutuksilta välttymiseksi. Se haluaa vain selvittää, voivatko varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perilliset vedota perusteltuun luottamukseen kyseisen asetuksen voimaantulopäivää 30.4.2015 edeltäneen ajanjakson osalta.
68
Tämän tuomion 66 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö ei siten voi vaikuttaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettavaan vastaukseen.
69
Lopuksi on syytä todeta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, mikä vaikutus komission maaseudun kehittämiskomitean 19.10.2011 pidetyssä kokouksessa hyväksytyillä päätelmillä on siihen perusteltuun luottamukseen, johon varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perilliset voivat vedota.
70
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseiset päätelmät on osoitettu ainoastaan jäsenvaltioille ja etteivät ne Latvian tasavallan osalta ole johtaneet varhaiseläketuen perintönä siirtymistä koskevan säännöstön muuttamiseen ennen asetuksen nro 187 antamista 14.4.2015.
71
Asiassa on sitä paitsi selvitetty, että varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perillisillä ei ole ollut tietoa komission maaseudun kehittämiskomitean kokouksesta eikä sen päätelmistä.
72
Kyseisiltä perillisiltä ei myöskään voida edellyttää niin suurta huolellisuutta, että he olisivat itse ottaneet selkoa näiden päätelmien sisällöstä.
73
Kyseisessä kokouksessa hyväksytyillä päätelmillä ei tässä tilanteessa voi olla vaikutusta siihen perusteltuun luottamukseen, johon varhaiseläketukea saaneiden maanviljelijöiden perilliset voivat vedota.
74
Toiseen ja kolmanteen kysymykseen on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että luottamuksensuojan periaatetta on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan varhaiseläketuki siirtyy perintönä ja jonka komissio on hyväksynyt asetuksen N:o 1257/1999 mukaiseksi, on synnyttänyt tätä tukea saaneiden maanviljelijöiden perillisille perustellun luottamuksen ja ettei komission maaseudun kehittämiskomitean 19.10.2011 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan merkityn kaltainen päätelmä, jonka mukaan kyseinen tuki ei ole siirrettävissä perintönä, ole lakkauttanut tätä perusteltua luottamusta.
Oikeudenkäyntikulut
75
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 10–12 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat näiden artiklojen täytäntöönpanon yhteydessä toimenpiteitä, jotka mahdollistavat pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maatalouden varhaiseläketuen siirtymisen perintönä.
2)
Luottamuksensuojan periaatetta on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan varhaiseläketuki siirtyy perintönä ja jonka Euroopan komissio on hyväksynyt asetuksen N:o 1257/1999 mukaiseksi, on synnyttänyt tätä tukea saaneiden maanviljelijöiden perillisille perustellun luottamuksen ja ettei Euroopan komission maaseudun kehittämiskomitean 19.10.2011 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan merkityn kaltainen päätelmä, jonka mukaan kyseinen tuki ei ole siirrettävissä perintönä, ole lakkauttanut tätä perusteltua luottamusta.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.