61978C0261(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
F. CAPOTORTI
VAN15 JUNI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij arrest van 19 oktober 1977 (gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel en Diamalt, Jurispr. 1977, blz. 1753) heeft het Hof artikel 5 van's Raads verordening nr. 1125/74 van 29 april 1974 met het gelijkheidsbeginsel onverenigbaar verklaard, voor zover het, door geen produktierestitutie meer toe te kennen voor maïs bestemd voor de vervaardiging van quellmehl, dit produkt anders behandelde dan quellstärke, waarvoor de gebruikte maïs wel restitutie bleef genieten.
Bij interlocutoir arrest van 4 oktober 1979 Qurispr. 1979, blz. 3045), gewezen in de twee onderhavige zaken die door de vennootschappen Interquell Stärke-Chemie GmbH en Diamalt AG op 15 december 1978 krachtens de artikelen 178 en 215 EEG-Verdrag aanhangig zijn gemaakt, heeft het Hof de Europese Economische Gemeenschap veroordeeld tot betaling aan beide verzoekers van „bedragen, overeenkomende met de restituties bij de produktie van quellmehl voor bakdoeleinden, waarop de onderneming aanspraak had kunnen maken, indien men in het tijdvak van 1 augustus 1974 tot 19 oktober 1977 wegens het gebruik van maïs voor de fabricage van quellmehl op dezelfde restituties aanspraak had kunnen maken als wegens het gebruik van maïs voor de zetmeelfabricage” (punt 1 van het dictum). Het Hof besliste voorts dat partijen binnen twaalf maanden na de uitspraak „een becijfering zullen overleggen van de in gemeen overleg vastgestelde schadevergoedingsbedragen”. Indien partijen niet tot overeenstemming konden komen, zouden zij het Hof, binnen diezelfde termijn, „hun berekeningen doen toekomen” (punten 3 en 4 van het dictum).
2.
In zaak 262/78, Diamalt, zijn de meningsverschillen die na de tussen partijen gevoerde onderhandelingen nog bestaan, strikt beperkt. Er werd immers overeenstemming bereikt over het bedrag dat overeenkomt met de restituties waarop verzoekster voor de hoeveelheden quellmehl voor de broodbereiding, geproduceerd in voormelde periode, aanspraak had kunnen maken. Dat bedrag werd bepaald op DM 248621,99. Verweerster achtte echter ongegrond verzoeksters vordering ad DM 85054,43 als schadevergoeding voor de gederfde restituties voor haar produktie van quellmehl bestemd voor de menselijke voeding, doch niet voor de broodbereiding.
In de vorige, bij interlocutoir arrest van 4 oktober 1979 afgesloten fase van de procedure werd reeds ingegaan op de strekking van de bij arrest van 19 oktober 1977 vastgestelde onrechtmatigheid van de maatregel tot intrekking van de restitutie voor quellmehl. Volgens de Raad en de Commissie was deze maatregel alleen voor wat betreft de produktie van quellmehl bestemd voor de broodbereiding onrechtmatig verklaard, terwijl verzoeksters stelden dat de gelijkheid van behandeling met quellstärke los van de bestemming van het quellmehl moet worden gewaarborgd (en dus zowel quellmehl voor menselijke voeding in het algemeen, als quellmehl voor de bereiding van veevoeder omvat).
In mijn conclusie van 12 september 1979 (Jurispr. 1979, blz. 2976) sloot ik weliswaar uit dat het probleem van de gelijke behandeling met zetmeel zich voordeed in verband met quellmehl bestemd voor veevoeder, doch ik opperde dat de vergoeding evenredig moest zijn aan alle voor menselijke voeding bestemde hoeveelheden quellmehl en niet beperkt tot de voor de broodbereiding bestemde hoeveelheden (ibid., blz. 3013). In het arrest van 4 oktober 1979 heeft het Hof zich in de rechtsoverwegingen 8-10 daarover uitgesproken. Het herinnerde aan wat het Hof reeds in zijn arrest van 28 maart 1979 (zaak 90/78, Granaria t. Raad en Commissie) had gezegd, namelijk dat het met de onrechtmatigverklaring van de intrekking van de restituties bij arrest van 19 oktober 1977„het gelijkheidsbeginsel ten detrimente van de quellmehlfabrikanten slechts geschonden heeft geacht voor het geval dat dit produkt werd aangewend voor de doeleinden waarvoor het op het gebied van de menselijke voeding vanouds werd gebruikt”. Vervolgens overwoog het Hof: „Tijdens de behandeling van voormelde zaken werd verklaard, dat quellmehl vanouds uitsluitend in de broodbakkerijen — als bij de vervaardiging van roggemeelprodukten benodigde hulpstof — werd gebruikt.... dit traditionele gebruik verklaart dat er sedert 1930 in Duitsland — en in de Gemeenschap reeds sedert de eerste ordening der markten in de sector granen — restituties wegens de produktie van quellmehl zijn toegekend”. Uit deze premisse leidt het Hof af dat „alleen voor zover quellmehl voor de broodbereiding werd gebruikt, de intrekking van restituties wegens de produktie van quellmehl..., in voege als in's Hofs arrest van 19 oktober 1977 overwogen, met het gelijkheidsbeginsel onverenigbaar was” (r.o. 10).
In de lijn van die rechtsoverweging werd in het dictum van het arrest van 4 oktober 1979 de Europese Economische Gemeenschap slechts veroordeeld, ter vergoeding van de door Interquell en Diamalt geleden schade, te betalen „bedragen overeenkomende met de restituties bij de produktie van quellmehl voor bakdoeleinden_...”. Krachtens dit arrest, dat jegens de firma Diamalt rechtstreekse werking heeft, is dus uitgesloten dat er een voor vergoeding in aanmerking komende schade bestaat in verband met de produktie van quellmehl voor andere dan bakdoeleinden. Dit volstaat volgens mij om aan te nemen dat de vordering van die firma tot vergoeding van de schade ontstaan door de intrekking van de restituties voor de produktie van quellmehl voor andere dan bakdoeleinden, door het Hof reeds werd afgewezen.
3.
Ik kom thans tot de problemen betreffende zaak 261/78. Hier heeft verzoekster in de loop van het geding afgezien van haar vordering tot betaling van de bedragen overeenkomende met de gederfde restituties voor quellmehl uit maïsmeel, omdat zij inzag dat dit meel in haar geval een restprodukt was bij de vervaardiging van gritz bestemd voor de brouwerij-industrie, en dus reeds restituties had genoten. De vennootschap Interquell vordert nu dus nog slechts de bedragen overeenkomende met de in de betrokken periode gederfde restituties voor het door haar uit zachte tarwe geproduceerde quellmehl, dat bestemd was voor de broodbereiding. Hoewel het Hof zich niet heeft uitgesproken over de aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens de intrekking van de restituties voor quellmehl uit zachte tarwe, betwist de Commissie in beginsel niet dat de schade te dezen voor vergoeding in aanmerking komt; bij de berekening van de aan andere ondernemingen toegekende vergoeding heeft zij die produktie immers in aanmerking genomen. Verweerster uit echter twijfels omtrent de ontvankelijkheid van deze vordering van de firma Interquell, daar het Hof zich in voormeld arrest van 4 oktober 1979 niet over dit onderdeel van het beroep heeft uitgesproken (zie het feitelijk deel van dit arrest, Jurispr. 1979, blz. 3051) en verzoekster zich niet overeenkomstig artikel 67 van het Reglement voor de procesvoering binnen een maand na de betekening met een verzoekschrift tot het Hof heeft gewend. Toch werpt verweerster geen formele exceptie van niet-ontvankelijkheid op.
Uit de rechtsoverwegingen van het interlocutoir arrest blijkt nergens dat het Hof de schade voortvloeiend uit de intrekking van de restituties voor quellmehl uit zachte tarwe van vergoeding heeft willen uitsluiten. Anderzijds zie ik geen objectieve redenen om bedoelde omissie in's Hofs vorige arrest uit te leggen als een afwijzing van de vordering. Ik acht deze mitsdien ontvankelijk, en meen dat het Hof nog steeds de gegrondheid ervan kan beoordelen.
4.
Ten gronde moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de Commissie, die in de loop van het geding haar aanvankelijk voorbehoud heeft laten varen, niet meer betwist dat de vennootschap Interquell in de betrokken periode quellmehl voor de broodbereiding heeft vervaardigd. Deze produktie zou zeker recht hebben gegeven op restituties, indien deze laatste niet bij verordening nr. 1125/74 waren ingetrokken: artikel 11, lid 1, van's Raads verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967, gewijzigd in 1974, voorzag immers in de toekenning van produktierestituties voor maïs en zachte tarwe, gebruikt voor de vervaardiging van zetmeel en quellmehl. Dat de vennootschap Interquell schade heeft geleden, staat dus buiten kijf, en haar recht op vergoeding kan mijns inziens niet worden ontkend, aangezien de gronden waarop het Hof in het interlocutoir arrest van 4 oktober 1979 heeft erkend dat die vennootschap recht heeft op schadevergoeding voor de gederfde restitutie bij de produktie van quellmehl voor de broodbereiding, evenzeer gelden voor quellmehl uit maïs als voor quellmehl uit zachte tarwe.
Dan is er nog het probleem van het bewijs van de schade. Om de gevorderde schadevergoeding te bekomen, moet de vennootschap Interquell volgens de Commissie aan dezelfde bewijsvoorwaarden voldoen als voor de betaling der restituties. In de uitvoeringsbepalingen van's Raads verordeningen terzake (met name artikel 3 van verordening nr. 1060/68 van de Commissie van 24 juli 1968) wordt slechts voorgeschreven dat de produktierestitutie wordt betaald aan de fabrikant die „het bewijs heeft geleverd dat het graan is verwerkt”. Luidens de mededeling van het Bondsministerie van Voedselvoorziening, land- en bosbouw van 22 december 1967, wordt de betrokken restitutie in Duitsland slechts toegekend indien de onderneming die quellmehl vervaardigt een boekhouding bijhoudt over de inkomende, uitgaande en andere bewegingen, en de voorraden van gebruikte basisprodukten en tarwemeel, alsook over de vervaardigde hoeveelheden quellmehl en afgeleide produkten en de met de produktie gemaakte winst. Elke onderneming moet deze boekhouding en de daartoe betrekkelijke stukken zeven jaar lang bewaren (artikel XI van die mededeling).
Verzoekster erkent dat zij ter verkrijging van schadevergoeding over de betrokken periode niet al dat bewijsmateriaal kan overleggen, en merkt op dat zij na de intrekking van de produktierestituties voor quellmehl de in de restitutieregeling voorgeschreven interne boekhouding niet langer heeft bijgehouden. Zij stelt echter dat, nu het gaat om het bewijs van de schade geleden wegens een onrechtmatige daad van de Raad, de Commissie niet kan verlangen dat de door de nationale autoriteiten gestelde voorwaarden voor het verlenen van de nadien ingetrokken steun worden vervuld.
Dit standpunt lijkt mij juist. Hoewel het bedrag van de voor vergoeding in aanmerking komende schade gelijk is aan het gederfde restitutiebedrag, lijdt het geen twijfel dat de thans van de Gemeenschap ter zake van schadevergoeding verlangde prestatie van heel andere aard is dan die welke, zonder onrechtmatige daad van de Raad, door de nationale autoriteiten had moeten worden verricht in de vorm van betaling van restituties. Het is echter begrijpelijk dat ter verlichting van de administratieve controles en ter waarborging van de goede werking van de restitutieregeling strenge regels zijn vastgesteld, waarvan de niet-nakoming wordt gestraft met weigering van de communautaire steun. De normale werking van een dergelijk interventiemechanisme omvat immers de toekenning voor een lange periode van grote bedragen voor uiteenlopende produkties en dus de afwikkeling van een aanzienlijk aantal administratieve procedures. Daarom beantwoordt het opleggen van bijzondere verplichtingen op het stuk van de interne boekhouding van de betrokken ondernemingen aan duidelijke praktische vereisten die nauw met de toepassing van de restitutieregeling samenhangen. Het zou echter niet gerechtvaardigd zijn, in een heel ander perspectief ontworpen regels te transponeren naar het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap (en ze dus uit te breiden tot gevallen die waarschijnlijk uitzonderlijk zijn). Bovendien moet men bedenken dat de toepassing van beperkende regels ter zake van het bewijs iņ strijd zou komen met het beginsel van het vrije bewijs van de schade, dat op het gebied van niet-contractuele aansprakelijkheid algemeen geldt.
5.
Ik kom thans tot de vraag naar de omvang van de te vergoeden schade.
De vennootschap Interquell heeft schadevergoeding gevorderd ad DM 641234,27, waarvan DM 95175,97 voor de verwerking van 922235 kg meel van zachte tarwe tot quellmehl bestemd voor de broodfabrikanten en DM 546058,30 voor de verwerking van 5423138 kg van dat meel tot quellmehl bestemd voor de fabrikanten van bakmiddelen. Het belangrijkste bewijs is een rapport, dat op 16 mei 1980 door Duitse deskundigen (van de Oberfinanzdirektion München) werd opgesteld na een bij de vennootschap uitgevoerde controle op de produktie van quellmehl. Daarbij komen nog de antwoorden van partijen op een aantal vragen van het Hof van 19 mei 1981 en 3 februari 1982, alsook enkele beëdigde verklaringen van afnemers van de vennootschap Interquell (door laatstgenoemde overgelegd om de bestemming van het verkochte quellmehl aan te tonen) en tenslotte de toelichtingen ter terechtzitting van 18 mei 1982 van de Duitse deskundigen die het rapport hebben opgesteld.
Uit het rapport blijken twee feitelijke gegevens, die door de deskundigen zijn geverifieerd aan de hand van de facturen en de boekhouding van de verzoekende vennootschap: de hoeveelheden meel van zachte tarwe die tussen 1 januari 1975 en 18 oktober 1977 zijn aangeboden, en de in die periode afgezette hoeveelheden quellmehl. Deze hoeveelheden (die veel groter zijn dan die waarop de schadevordering berust) worden niet betwist. Bovendien vermeldt het rapport (op blz. 7) hoeveel quellmehl is verkocht aan de fabrikanten van brood en van bakmiddelen, en berekent het de respectieve produktierestituties. Deze cijfers komen overeen met die van het verzoek tot schadevergoeding. Ook de hoeveelheden quellmehl, die door de vennootschap Interquell zijn verkocht voor de broodbereiding, worden niet betwist door verweerster, die (na overlegging van de beëdigde verklaringen van de afnemers der vennootschap) haar aanvankelijk voorbehoud omtrent de bestemming van bedoelde hoeveelheden heeft laten varen. Tenslotte zij erop gewezen dat de deskundigen, in overleg met de vennootschap, het rendement bij de verwerking tot quellmehl van het door verzoekster gekochte meel van zachte tarwe van het type 550 hebben bepaald op 100%: er wordt dus aangenomen dat voor een verkochte hoeveelheid quellmehl voor de broodbereiding evenveel meel van zachte tarwe is gebruikt.
Wat is dan de strijdvraag? Dat verzoekster volgens de Commissie niet heeft kunnen aantonen, al het voor de broodbereiding verkochte quellmehl zelf te hebben geproduceerd. De — overigens juist geachte — boekhouding van de firma Interquell vermeldt niet uitdrukkelijk het procédé van de verwerking van meel tot quellmehl, terwijl de restitutieregeling een nauwkeurig boekhoudkundig bewijs van dat procédé impliceerde. De Commissie, die van oordeel blijft dat het Hof over dezelfde bewijzen moet beschikken als in het kader van de restitutieregeling waren vereist, neemt geen genoegen met de verklaring in het rapport, dat „het op bestelling geleverde meel van zachte tarwe dadelijk wordt verwerkt, met name tijdens het weekeinde, en uiterlijk binnen drie dagen” (blz. 5). Inzonderheid werpt de Commissie op, dat verzoekster het meel van zachte tarwe ook heeft gebruikt voor de produktie van „Quellflokken”, waarvoor geen recht op restitutie bestond; zij zou soms meel door het quellmehl hebben gedaan — hoe en hoeveel is niet duidelijk — en partijen quellmehl hebben laten doorgaan voor quellmehl uit maïsmeel, terwijl het uit meel van zachte tarwe was vervaardigd; tenslotte zouden de vooraf bestaande voorraden meel en quellmehl niet zijn geboekt.
Zonder aan één van de afzonderlijke elementen beslissend gewicht te willen toekennen, stelt de Commissie dat zij alle tezamen haar weigering rechtvaardigen, op Interquells verzoek tot schadevergoeding in te gaan.
6.
Gezien de door de Duitse deskundigen ter terechtzitting van 18 mei jongstleden verstrekte toelichtingen ter aanvulling van de conclusies van het rapport, moeten verweersters bezwaren mijns inziens worden verworpen.
In de eerste plaats hebben de deskundigen herhaald dat verzoekster, gelet op haar technische uitrusting en op de ingekomen bestellingen voor quellmehl, voor de produktie van quellmehl bijna al het gekochte meel van zachte tarwe van het type 550 heeft gebruikt. Deze opvatting strookt met een onbetwistbaar feitelijk gegeven, namelijk dat de produktie van quellmehl de eigenlijke vaste activiteit van Interquell vormt. Ongeloofwaardig is de louter theoretische hypothese van de Commissie dat Interquell een deel van het door haar gekochte meel van zachte tarwe zonder winst heeft doorverkocht en terzelfdertijd door derden vervaardigd quellmehl heeft afgezet (waarvoor dus reeds restituties waren toegekend). Een dergelijke operatie zou misschien zin hebben gehad toen voor quellmehl restituties werden toegekend. Dit was in de betrokken periode echter niet het geval.
Nu dus is komen vast te staan dat verzoekster in de betrokken periode haar normale activiteit, namelijk de produktie van quellmehl, heeft voortgezet — daarbij beschikkend over veel grotere hoeveelheden meel 550 dan nodig was voor de produktie van de aan broodbakkerijen verkochte partijen quellmehl.=— en de verkoop van die partijen, in de omvang vermeld in het rapport, niet wordt betwist, kan er redelijkerwijs van worden uitgegaan dat het verzoekster was die het meel tot quellmehl heeft verwerkt. Het door de Commissie ter terechtzitting gesignaleerde gevaar dat de vennootschap Interquell a posteriori een onjuiste voorstelling van haar aan- en verkopen heeft gegeven, is een hypothese die tegen de op de facturen gebaseerde vaststellingen van de deskundigen indruist, en door geen enkel objectief gegeven wordt gestaafd.
Wat de specifieke onzekerheidsfactoren betreft, blijkt uit de verklaringen van de deskundigen het volgende :
a)
De produktie van vlokken vertegenwoordigde slechts een miniem percentage van de produktie van de firma Interquell en bovendien werden de vlokken gedeeltelijk ook tot quellmehl verwerkt; de rest gebruikt voor de produktie van veevoeder, is in de boekhouding van de onderneming opgenomen.
b)
Het door de firma Interquell aan het quellmehl toegevoegde meel was van het type 1600, en verschilt van dat waarvoor de schadevergoeding moet worden berekend. Dergelijke toevoegingen worden bij de berekening van het geproduceerde quellmehl gewoonlijk in mindering gebracht. Bovendien mag worden aangenomen dat de niet bewezen gevallen waarin meel zou kunnen zijn bijgemengd, weinig belangrijk zijn en in elk geval worden gecompenseerd door het rendement dat op een bijzonder laag en voor de onderneming dus ongunstig peil is vastgesteld.
c)
De genoemde gevallen waarin het quellmehl foutief is aangeduid, zouden ertoe leiden dat in werkelijkheid uit meel van zachte tarwe geproduceerd quellmehl doorgaat voor quelmehl uit maïsmeel. Dit heeft verzoekster met het oog op het onderhavig geding echter benadeeld, daar zij voor het uit maïsmeel geproduceerde quellmehl niet langer schadevergoeding vordert.
d)
De firma Interquell had slechts zoveel meel in voorraad als nodig was voor enkele dagen produktie, terwijl het geproduceerde quellmehl normaliter binnen twee dagen na de fabricage werd verkocht.
Tenslotte zij eraan herinnerd dat de Commissie ook heeft beklemtoond, dat de fabrikanten van brood en bakmiddelen, die werden verzocht aan de controles van de Duitse overheid mee te werken, als voorwaarde stelden dat hun een deel van de betrokken restituties zou worden toegekend. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat verzoekster in de betrokken periode waarschijnlijk haar prijzen heeft verhoogd om de gederfde restitutie te compenseren. Indien dit klopt, zou dit volstaan om de schadevergoeding te weigeren. Verzoekster heeft ter terechtzitting echter een andere verklaring gegeven, en wel dat haar afnemers niet bereid waren zonder tegenprestatie op te draaien voor de lasten in verband met de controles die zij in haar eigen belang had gevraagd. Deze uitleg klinkt zeer plausibel. Anderzijds heeft de Commissie geen schijn van bewijs geleverd om de gegrondheid van haar hypothese te staven.
7.
Ik concludeer mitsdien tot afwijzing van de schadevordering van de vennootschap Diamalt wegens de gederfde restituties voor het door haar geproduceerde quellmehl dat voor menselijke voeding, doch niet voor de broodbereiding was bestemd, en tot toewijzing van de vordering van de vennootschap Interquell Stärke-Chemie.
Aangezien in de zaak Diamalt met de Commissie overeenstemming werd bereikt over de schadevergoeding wegens de gederfde restituties voor het quellmehl bestemd voor de broodbereiding, en het aan verzoekster toegekende bedrag driemaal zo hoog is als de haar ontzegde schadevergoeding, concludeer ik dat de Commissie in die zaak drie kwart van verzoeksters proceskosten zal dragen. In de zaak Interquell concludeer ik, dat de Commissie alle door verzoekster gemaakte kosten zal dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.