Προσωρινό κείμενο
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 5ης Φεβρουαρίου 2026 (*)
« Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2014/23/ΕΕ – Διαδικασία ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης – Χρηματοδότηση έργου κατόπιν πρωτοβουλίας ιδιωτικού οικονομικού φορέα – Αξιολόγηση και έγκριση πρότασης χρηματοδότησης – Προκήρυξη διαγωνισμού βάσει της πρότασης αυτής – Δικαίωμα προτεραιότητας του ενδιαφερόμενου οικονομικού φορέα υλοποίησης υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται
οι
όροι της καλύτερης προσφοράς – Τροποποίηση μετά την κατάθεση της αρχικής προσφοράς – Άρθρο 3 – Αρχές της ίσης μεταχείρισης, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας – Παραβίαση »
Στην υπόθεση C‑810/24,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) με απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 2024, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 26 Νοεμβρίου 2024, στο πλαίσιο της δίκης
Urban Vision SpA
κατά
Comune di Milano,
Digital Vox Srl,
πρώην
A & C Network Srl,
παρισταμένης της:
VOX Communication Srl,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Jürimäe, πρόεδρο τμήματος, K. Lenaerts, Πρόεδρο του Δικαστηρίου, ασκούντα καθήκοντα δικαστή του δευτέρου τμήματος, F. Schalin, M. Gavalec (εισηγητή) και Z. Csehi, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Campos Sánchez-Bordona
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–        η Urban Vision SpA, εκπροσωπούμενη από τους F. Iacovone, V. Monello και F. Sciaudone, avvocati,
–        ο Comune di Milano, εκπροσωπούμενος
από
τον
A. Mandarano και
τις
S. Pagano και
S. Pagliosa, avvocati,
–        η Digital Vox Srl, εκπροσωπούμενη
από
τους
P. Bertacco, J. E. P. Recla και
A. Reggio D’Aci, avvocati,
–        η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον S. Fiorentino, επικουρούμενο από τους A. Giovannini και E. Manzo, avvocati dello Stato,
–        η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους A. Biolan, C. Biz και G. Wils,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1        Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ, της οδηγίας 2014/23/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1), του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης
Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36), καθώς και των αρχών της αναλογικότητας, της χρηστής διοίκησης και της αποτελεσματικότητας.
2        Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Urban Vision SpA, και, αφετέρου, του Comune di Milano (Δήμου Μιλάνου, Ιταλία) και της Digital Vox Srl, πρώην A & C
Network Srl, σχετικά με την ανάθεση στην κοινοπραξία που αποτελείται από τις Digital Vox και Vox Communication Srl (στο εξής: κοινοπραξία) σύμβασης με αντικείμενο τον σχεδιασμό, την προμήθεια, την τοποθέτηση, τη διαχείριση και τη συντήρηση αυτόματων δημόσιων τουαλετών.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
H οδηγία 2006/123
3        Η αιτιολογική σκέψη 57 της οδηγίας 2006/123 έχει ως εξής:
«Οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας που αφορούν συστήματα χορήγησης άδειας θα πρέπει να αφορούν περιπτώσεις κατά τις οποίες η πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή η άσκησή της από οικονομικό φορέα προϋποθέτει απόφαση από αρμόδια αρχή. Αυτό δεν αφορά ούτε αποφάσεις αρμοδίων αρχών για σύσταση δημόσιου ή ιδιωτικού φορέα παροχής συγκεκριμένης υπηρεσίας ούτε τη σύναψη συμβάσεων από αρμόδιες αρχές για την παροχή συγκεκριμένης υπηρεσίας που διέπεται από τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων, αφού η παρούσα οδηγία δεν αφορά τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων.»
4        Το άρθρο 3 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Σχέση με άλλες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Αν οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας έρχονται σε σύγκρουση με διάταξη άλλης κοινοτικής πράξης που ρυθμίζει τις ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, η διάταξη της άλλης κοινοτικής πράξης υπερισχύει και εφαρμόζεται σ’ αυτούς τους ειδικούς τομείς ή τα ειδικά επαγγέλματα. [...]»
5        Το άρθρο 9 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Συστήματα χορήγησης άδειας» προβλέπει στην παράγραφο 3 τα εξής:
«Το παρόν τμήμα δεν εφαρμόζεται στις πτυχές των συστημάτων χορήγησης άδειας που διέπονται αμέσως ή εμμέσως από άλλες κοινοτικές πράξεις.»
6        Το άρθρο 12 της οδηγίας καθορίζει τον τρόπο «[ε]πιλογή[ς] μεταξύ περισσοτέρων υποψηφίων».
H οδηγία 2014/23
7        Οι αιτιολογικές σκέψεις 8, 14, 18, 68 και 73 της οδηγίας 2014/23 έχουν ως εξής:
«(8)      Για τις συμβάσεις παραχώρησης που φθάνουν ή υπερβαίνουν ορισμένη αξία, είναι σκόπιμο να προβλέπεται ένας ελάχιστος συντονισμός των εθνικών διαδικασιών για την ανάθεση αυτών των συμβάσεων βάσει των αρχών της ΣΛΕΕ ώστε να διασφαλίζεται το άνοιγμα των συμβάσεων παραχώρησης στον ανταγωνισμό και επαρκής ασφάλεια δικαίου. Οι εν λόγω συντονιστικές διατάξεις δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα αναγκαία για την επίτευξη των προαναφερόμενων στόχων και την εξασφάλιση ορισμένου βαθμού ευελιξίας. Τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να συμπληρώνουν και να αναπτύσσουν περαιτέρω τις διατάξεις αυτές εφόσον το κρίνουν σκόπιμο ιδίως για την καλύτερη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τις ανωτέρω αρχές.
[...]
(14)      Επιπλέον, ορισμένες πράξεις κρατών μελών όπως οι εξουσιοδοτήσεις ή οι άδειες, με τις οποίες το κράτος μέλος ή μια δημόσια αρχή αυτού θεσπίζει τους όρους άσκησης μιας οικονομικής δραστηριότητας όπου περιλαμβάνεται όρος περί διεξαγωγής μιας συγκεκριμένης λειτουργίας, και οι οποίες συνήθως χορηγούνται κατόπιν αιτήματος του οικονομικού φορέα και όχι με πρωτοβουλία της αναθέτουσας αρχής ή του αναθέτοντος φορέα και όπου ο οικονομικός φορέας είναι ελεύθερος να αποσυρθεί από την πραγματοποίηση έργων ή την παροχή υπηρεσιών, δεν θεωρούνται παραχωρήσεις. Στις πράξεις αυτές μπορούν να εφαρμόζονται οι ειδικές διατάξεις της οδηγίας [2006/123]. Αντίθετα με αυτές τις πράξεις κρατών μελών, οι συμβάσεις παραχώρησης προβλέπουν αμοιβαία δεσμευτικές υποχρεώσεις για τις περιπτώσεις όπου η εκτέλεση αυτών των έργων ή η παροχή των υπηρεσιών υπόκειται σε συγκεκριμένες απαιτήσεις που καθορίζονται από την αναθέτουσα αρχή ή τον αναθέτοντα φορέα και είναι νομικά εκτελεστές.
[...]
(18)      [...] Το κύριο χαρακτηριστικό μιας παραχώρησης, δηλαδή το δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων ή των υπηρεσιών, περιλαμβάνει πάντα τη μεταβίβαση στον παραχωρησιούχο ενός λειτουργικού κινδύνου οικονομικής υφής ο οποίος εμπεριέχει την πιθανότητα μη απόδοσης ολόκληρης της επένδυσης και μη ανάκτησης του κόστους λειτουργίας των έργων ή παροχής των υπηρεσιών που του έχουν ανατεθεί υπό φυσιολογικές συνθήκες λειτουργίας έστω και αν μέρος του κινδύνου παραμένει στην αναθέτουσα αρχή ή τον αναθέτοντα φορέα. [...]
[...]
(68)      Οι συμβάσεις παραχώρησης είναι συνήθως μακροπρόθεσμες, σύνθετες συμφωνίες με τις οποίες ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει ευθύνες και κινδύνους που παραδοσιακά βαρύνουν τις αναθέτουσες αρχές και οντότητες και κανονικά εμπίπτουν στο πεδίο των αρμοδιοτήτων τους. Για τον λόγο αυτόν, υπό την επιφύλαξη της παρούσας οδηγίας και των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης, πρέπει να δοθεί μεγάλη ευχέρεια στις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς για τον καθορισμό της διαδικασίας που θα οδηγήσει στην επιλογή του παραχωρησιούχου. Εντούτοις, προκειμένου να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση και η διαφάνεια καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας ανάθεσης, είναι σκόπιμο να προβλέπονται βασικές εγγυήσεις όσον αφορά τη διαδικασία ανάθεσης, που θα περιλαμβάνουν τις πληροφορίες για τη φύση και το πεδίο εφαρμογής της παραχώρησης, τον περιορισμό του αριθμού των υποψηφίων, τη διάδοση των πληροφοριών στους υποψηφίους και τους προσφέροντες και την ύπαρξη ενδεδειγμένων μητρώων. Είναι επίσης απαραίτητη η πρόβλεψη της μη παρέκκλισης από τους αρχικούς όρους της γνωστοποίησης σύμβασης παραχώρησης προκειμένου να αποτρέπεται η άνιση μεταχείριση των πιθανών υποψηφίων.
[...]
(73)      Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας αξιολογεί τους προσφέροντες βάσει ενός ή περισσότερων κριτηρίων ανάθεσης. [...] Τα κριτήρια θα πρέπει να γνωστοποιούνται εκ των προτέρων σε όλους τους δυνητικούς υποψηφίους ή προσφέροντες, να συνδέονται με το αντικείμενο της σύμβασης και να μην παρέχουν στην αναθέτουσα αρχή ή στον αναθέτοντα φορέα απεριόριστη ελευθερία επιλογής. Πρέπει να επιτρέπουν τον αποτελεσματικό ανταγωνισμό και να συνοδεύονται από απαιτήσεις που επιτρέπουν την αποτελεσματική επαλήθευση των πληροφοριών τις οποίες παρέχουν οι προσφέροντες. Τα κριτήρια ανάθεσης μπορούν να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, περιβαλλοντικά ή κοινωνικά κριτήρια ή σχετικά με την καινοτομία. Οι αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς πρέπει επίσης να καθορίζουν κριτήρια ανάθεσης κατά φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας, προκειμένου να διασφαλίζεται ίση μεταχείριση των ενδεχόμενων προσφερόντων, δίδοντάς τους τη δυνατότητα να γνωρίζουν όλα τα στοιχεία που πρέπει να ληφθούν υπόψη όταν προετοιμάζουν τις προσφορές τους.
Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας λαμβάνει προσφορά η οποία προτείνει καινοτόμο λύση με εξαιρετικό επίπεδο λειτουργικών επιδόσεων που δεν θα μπορούσε να έχει προβλέψει επιμελής αναθέτουσα αρχή ή αναθέτων φορέας, η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας δύναται, κατ’ εξαίρεση, να τροποποιήσει τη σειρά των κριτηρίων ούτως ώστε να λάβει υπόψη τις νέες δυνατότητες που προσφέρει η καινοτόμος λύση, υπό την προϋπόθεση ότι η τροποποίηση εξασφαλίζει ίση μεταχείριση όλων των πραγματικών ή δυνητικών προσφερόντων, εκδίδοντας νέα πρόσκληση υποβολής προσφορών ή, ενδεχομένως, δημοσιεύοντας νέα γνωστοποίηση σύμβασης παραχώρησης.»
8        Το άρθρο 3 της οδηγίας 2014/23, το οποίο επιγράφεται «Αρχή της ίσης μεταχείρισης, μη διάκριση και διαφάνεια» ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και αμερόληπτα και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.
Ο σχεδιασμός της διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης, συμπεριλαμβανομένης της εκτίμησης της τιμής, δεν μπορεί να γίνεται με πρόθεση τον αποκλεισμό της από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ή την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων ή κάποιων έργων, παροχών αγαθών ή υπηρεσιών.»
9        Κατά το άρθρο 5, σημείο 1, της οδηγίας:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
1) ως “συμβάσεις παραχώρησης” νοούνται συμβάσεις παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών, ως ορίζονται στα στοιχεία α) και β):
α)      ως “σύμβαση παραχώρησης έργων”
νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση έργων σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντίτιμο για αυτή συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων τα οποία αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής·
β)      ως “σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών”
νοείται η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση υπηρεσιών σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντίτιμο για αυτήν συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των έργων τα οποία αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης, είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής·
Η ανάθεση σύμβασης παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών συνεπάγεται τη μεταβίβαση στον παραχωρησιούχο του λειτουργικού κινδύνου που απορρέει από την εκμετάλλευση των εν λόγω έργων ή υπηρεσιών και ο οποίος συμπεριλαμβάνει κίνδυνο ζήτησης ή προσφοράς ή αμφοτέρων. Ο παραχωρησιούχος θεωρείται ότι αναλαμβάνει λειτουργικό κίνδυνο όταν, υπό φυσιολογικές συνθήκες λειτουργίας, δεν υπάρχει εγγύηση για την απόσβεση της επένδυσης ή των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν κατά την εκτέλεση των έργων ή την παροχή των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης. Το τμήμα του κινδύνου που μεταβιβάζεται στον παραχωρησιούχο περιλαμβάνει την πραγματική έκθεση στις αστάθμητες συνθήκες της αγοράς, που συνεπάγεται ότι οιαδήποτε πιθανή εκτιμώμενη απώλεια του παραχωρησιούχου δεν πρέπει να είναι απλώς ονομαστική ή αμελητέα.»
10      Το άρθρο 8 της οδηγίας 2014/23, το οποίο επιγράφεται «Κατώτατα όρια και μέθοδοι υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας των συμβάσεων παραχώρησης», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης των οποίων η αξία ισούται ή υπερβαίνει τα 5 186 000 [ευρώ].»
11      Το άρθρο 30 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Γενικές αρχές», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1.      Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας μπορούν να οργανώνουν ελεύθερα τη διαδικασία που οδηγεί στην επιλογή του παραχωρησιούχου με την επιφύλαξη της συμμόρφωσης προς την παρούσα οδηγία.
2.      Κατά τον σχεδιασμό της διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης τηρούνται οι αρχές που καθορίζονται στο άρθρο 3. Ειδικότερα, κατά τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης παραχώρησης, η αναθέτουσα αρχή ή φορέας δεν πρέπει να παρέχει, κατά τρόπο που δημιουργεί διακρίσεις, πληροφορίες που ενδέχεται να ευνοούν ορισμένους υποψηφίους ή προσφέροντες εις βάρος άλλων.»
12      Κατά το άρθρο 41 της οδηγίας 2014/23, το οποίο επιγράφεται «Κριτήρια ανάθεσης»:
«1.      Οι συμβάσεις παραχώρησης ανατίθενται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που συμμορφούνται προς τις αρχές που ορίζονται στο άρθρο 3, και διασφαλίζουν την αξιολόγηση των προσφορών υπό συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού κατά τρόπον ο οποίος να παρέχει συνολικό οικονομικό πλεονέκτημα για την αναθέτουσα αρχή ή τον αναθέτοντα φορέα.
2.      Τα κριτήρια ανάθεσης συνδέονται με το αντικείμενο της παραχώρησης και δεν παρέχουν απεριόριστη ελευθερία επιλογής στην αναθέτουσα αρχή ή στον αναθέτοντα φορέα. Μπορούν να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, περιβαλλοντικά ή κοινωνικά κριτήρια ή κριτήρια σχετικά με την καινοτομία.
Τα κριτήρια αυτά συνοδεύονται από απαιτήσεις που επιτρέπουν την αποτελεσματική επαλήθευση των πληροφοριών που παρέχονται από τους προσφέροντες.
Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας επαληθεύει εάν οι προσφορές πληρούν όντως τα κριτήρια ανάθεσης.
3.      Η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας κατατάσσουν τα κριτήρια με φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας.
Με την επιφύλαξη του πρώτου εδαφίου, όταν η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας λαμβάνουν προσφορά η οποία προτείνει καινοτόμους λύσεις με εξαιρετικό επίπεδο λειτουργικών απαιτήσεων που δεν θα μπορούσε να είχε προβλέψει μια επιμελής αναθέτουσα αρχή ή αναθέτων φορέας, η εν λόγω αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας δύναται, κατ’ εξαίρεση, να τροποποιήσει τη σειρά προτεραιότητας των κριτηρίων ανάθεσης προκειμένου να ληφθεί υπόψη η καινοτόμος λύση. Στην περίπτωση αυτή, η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας ενημερώνουν όλους τους προσφέροντες για την τροποποίηση της σειράς σπουδαιότητας και εκπονούν νέα πρόσκληση υποβολής προσφορών, με βάση τις ελάχιστες προθεσμίες που αναφέρονται στην παράγραφο 4 του άρθρου 39. Εφόσον τα κριτήρια ανάθεσης έχουν δημοσιευθεί τη στιγμή της δημοσίευσης της γνωστοποίησης της σύμβασης παραχώρησης, η αναθέτουσα αρχή ή ο αναθέτων φορέας δημοσιεύουν νέα γνωστοποίηση της σύμβασης παραχώρησης, με βάση τις ελάχιστες προθεσμίες που αναφέρονται στο άρθρο 39
παράγραφος 3.
Η τροποποίηση της σειράς προτεραιότητας δεν θα πρέπει να δημιουργεί διακρίσεις.»
Το ιταλικό δίκαιο
13      Το decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (νομοθετικό
διάταγμα
αριθ. 50 περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων), της 18ης Απριλίου 2016 (GURI αριθ.  91, της 19ης Απριλίου 2016, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 10) το οποίο αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στη μεταφορά της οδηγίας 2014/23 στο ιταλικό δίκαιο προέβλεπε, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: κώδικας δημοσίων συμβάσεων), στις παραγράφους 4 και 15 του άρθρου 183 «Χρηματοδότηση έργων» τα εξής:
«4.      Οι αναθέτουσες αρχές αξιολογούν τις υποβληθείσες προσφορές σύμφωνα με το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής
απόψεως προσφοράς με βάση την καλύτερη σχέση τιμής-ποιότητας.
[...]
15.      Οι οικονομικοί φορείς μπορούν να υποβάλλουν στις αναθέτουσες αρχές προτάσεις σχετικά με την εκτέλεση, στο πλαίσιο σύμβασης παραχώρησης, δημοσίων έργων [...] Η πρόταση περιέχει μελέτη σκοπιμότητας, σχέδιο σύμβασης, το οικονομικό και χρηματοδοτικό σχέδιο πιστοποιημένο από μια εκ των οντοτήτων που μνημονεύονται στην παράγραφο 9, πρώτη περίοδος, καθώς και τον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών της υπηρεσίας και της διαχείρισης. [...] Το οικονομικό και χρηματοδοτικό σχέδιο περιλαμβάνει το ποσό των εξόδων που πραγματοποιήθηκαν για την εκπόνηση της πρότασης, καθώς και τα δικαιώματα επί των έργων διανοητικής ιδιοκτησίας δυνάμει του άρθρου 2578 του Codice civile (αστικού κώδικα). [...]
Η αναθέτουσα αρχή αξιολογεί τη σκοπιμότητα της πρότασης εντός αποκλειστικής προθεσμίας τριών μηνών. Προς τούτο, η αναθέτουσα αρχή δύναται να ζητήσει από τον υποβάλλοντα την πρόταση να επιφέρει στη μελέτη σκοπιμότητας τις αναγκαίες για την έγκρισή της τροποποιήσεις. Εάν ο υποβάλλων την πρόταση δεν προβεί στις ζητηθείσες τροποποιήσεις, η πρόταση δεν μπορεί να τύχει θετικής αξιολόγησης. Η ενδεχομένως τροποποιηθείσα μελέτη σκοπιμότητας [εάν δεν έχει ακόμη περιληφθεί] στις πράξεις προγραμματισμού που εκδίδει η αναθέτουσα διοίκηση βάσει της ισχύουσας κανονιστικής ρύθμισης [περιλαμβάνεται στις εν λόγω πράξεις προγραμματισμού] και εγκρίνεται σύμφωνα με τα προβλεπόμενα για την έγκριση σχεδίων έργων· ο υποβάλλων την πρόταση υποχρεούται να ενσωματώσει τις πρόσθετες τροποποιήσεις που ενδεχομένως ζητούνται στο στάδιο έγκρισης του σχεδίου, άλλως το σχέδιο θεωρείται μη εγκριθέν. Η εγκριθείσα μελέτη σκοπιμότητας χρησιμεύει ως βάση για την πρόσκληση υποβολής προσφορών, στην οποία καλείται να μετάσχει ο υποβάλλων την πρόταση. Στην προκήρυξη διαγωνισμού, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να ζητήσει από τους διαγωνιζομένους, περιλαμβανομένου του υποβάλλοντος την πρόταση, να υποβάλουν πιθανές παραλλαγές των σχεδίων έργων. Στην προκήρυξη διαγωνισμού διευκρινίζεται ότι ο φορέας υλοποίησης [στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων (στο εξής: φορέας υλοποίησης)] μπορεί να ασκήσει δικαίωμα προτεραιότητας. Οι διαγωνιζόμενοι, περιλαμβανομένου του φορέα υλοποίησης, πρέπει να πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 8 και να υποβάλουν προσφορά η οποία περιέχει σχέδιο σύμβασης, το οικονομικό και χρηματοδοτικό σχέδιο πιστοποιημένο από μια εκ των οντοτήτων που μνημονεύονται στην παράγραφο 9, πρώτη περίοδος, τον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών της υπηρεσίας και της διαχείρισης, καθώς και πιθανές
παραλλαγές της μελέτης σκοπιμότητας· εφαρμόζονται οι παράγραφοι 4, 5, 6, 7 και 13. Εάν ο φορέας υλοποίησης
δεν είναι ο ανάδοχος, δύναται να ασκήσει, εντός προθεσμίας δεκαπέντε ημερών από την κοινοποίηση της ανάθεσης, το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει και να οριστεί ανάδοχος εάν δηλώσει ότι δεσμεύεται να τηρήσει τις συμβατικές υποχρεώσεις υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που πρότεινε ο ανάδοχος. Εάν ο φορέας υλοποίησης
δεν είναι ο ανάδοχος και δεν ασκήσει το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει, δικαιούται την καταβολή, από τον ανάδοχο, των εξόδων τα οποία πραγματοποίησε για την εκπόνηση της πρότασης, εντός των προβλεπόμενων στην παράγραφο 9 ορίων. Εάν ο φορέας υλοποίησης
ασκήσει το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει, ο αρχικός ανάδοχος δικαιούται την επιστροφή, από τον φορέα υλοποίησης, των εξόδων τα οποία πραγματοποίησε για την εκπόνηση της προσφοράς, εντός των προβλεπόμενων στην παράγραφο 9 ορίων.»
14      Η παράγραφος 9 του άρθρου 183
προέβλεπε, κατ’ ουσίαν, ότι, για τους σκοπούς της συμμετοχής στον διαγωνισμό, κάθε υποψήφιος –περιλαμβανομένου του φορέα υλοποίησης– όφειλε να υποβάλει οικονομικό και χρηματοδοτικό σχέδιο το οποίο, «[π]έραν της πρόβλεψης
σχετικά με την επιστροφή των εξόδων που πραγματοποιήθηκαν για την προετοιμασία της μελέτης σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών, περιλαμβάνει το ποσό των εξόδων που πραγματοποιήθηκαν για την προετοιμασία των προσφορών, καθώς και τα δικαιώματα επί των έργων διανοητικής ιδιοκτησίας δυνάμει του άρθρου 2578 του αστικού κώδικα. Το συνολικό ποσό των εξόδων που αναφέρονται στην προηγούμενη περίοδο δεν δύναται να υπερβαίνει το 2,5 % της αξίας των επενδύσεων που μπορεί να αφαιρεθεί από την μελέτη σκοπιμότητας
στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
15      Με απόφαση της 29ης Μαΐου 2020, ο Δήμος Μιλάνου καθόρισε τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την υλοποίηση «έργων και πρωτοβουλιών για την αναγέννηση αστικών δημόσιων χώρων μέσω της εξεύρεσης τεχνικών χορηγών». Στην απόφαση αυτή διευκρινιζόταν ότι η διαδικασία επρόκειτο να κινηθεί με τη δημοσίευση προκήρυξης, ενδεχομένως μετά την υποβολή πρότασης από φορέα υλοποίησης, και ότι, εν συνεχεία,
ο Δήμος Μιλάνου θα αξιολογούσε την αξία των προτάσεων υπό το πρίσμα της «συνοχής με τους στρατηγικούς στόχους της Διοίκησης». Κατόπιν τούτου, επρόκειτο να διεξαχθεί
διαγωνισμός βάσει της ανωτέρω προκήρυξης, στο πλαίσιο του οποίου θα δημοσιοποιούνταν τα «χαρακτηριστικά της υποβληθείσας πρότασης και των προσφερόμενων παροχών» και θα παρεχόταν η δυνατότητα στον υποβάλλοντα την πρόταση να την προσαρμόσει ώστε να αντιστοιχεί στην καλύτερη προσφορά.
16      Η κοινοπραξία ήταν ο μόνος φορέας υλοποίησης που, τον Μάρτιο του 2021, υπέβαλε πρόταση στον Δήμο Μιλάνου.
17      Στις 20 Ιουλίου 2021 ο Δήμος Μιλάνου δημοσίευσε στον ιστότοπό του δημόσια προκήρυξη με την οποία ζητούσε την «υποβολή προτάσεων βελτίωσης» της πρότασης που είχε λάβει από την κοινοπραξία, η οποία περιγραφόταν λεπτομερώς στην εν λόγω προκήρυξη. Όπως είχε γίνει γνωστό με την απόφαση της 29ης Μαΐου 2020, η προκήρυξη προέβλεπε ότι ο υποβάλλων την πρόταση είχε τη δυνατότητα, σε περίπτωση που δεν επιλεγόταν ως ανάδοχος, να προσαρμόσει, εντός προθεσμίας δεκαπέντε ημερών, την πρότασή του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη που θεωρείται η καλύτερη και να οριστεί ανάδοχος εφόσον δήλωνε ότι δεσμευόταν να εκπληρώσει τις συμβατικές του υποχρεώσεις υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που είχε προτείνει ο αρχικός ανάδοχος και να καταβάλει στον τελευταίο τα έξοδα στα οποία είχε υποβληθεί για την προετοιμασία της προσφοράς του (στο εξής: δικαίωμα προτεραιότητας).
18      Μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας υποβολής προσφορών, ο Δήμος Μιλάνου, με απόφαση της 30ής Μαρτίου 2023, ανέθεσε την επίμαχη στην κύρια δίκη σύμβαση στην Urban Vision, η οποία είχε υποβάλει πρόταση βελτίωσης.
19      Ωστόσο, δεδομένου ότι η κοινοπραξία άσκησε το δικαίωμά της προτεραιότητας και προσάρμοσε την προσφορά της ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη της Urban Vision, ο Δήμος Μιλάνου της ανέθεσε τη σύμβαση με απόφαση της 28ης Απριλίου 2023. Η σύμβαση έχει τα ίδια χαρακτηριστικά με την πρόταση που είχε υποβάλει η Urban Vision. Προβλέπει επομένως ότι η κοινοπραξία χρηματοδοτεί, προμηθεύει και κατασκευάζει 110 αυτόματες δημόσιες τουαλέτες η κυριότητα των οποίων πρόκειται μεταβιβαστεί στον Δήμο Μιλάνου κατά τη παραλαβή τους και αναλαμβάνει τη διαχείριση και τη συντήρησή τους για περίοδο 24 ετών αξίας ύψους
29 100 000 ευρώ, πλέον πέντε εκατομμυρίων ευρώ. Ο Δήμος Μιλάνου εγγυάται, επί 18 έτη, την εκμετάλλευση 97 διαφημιστικών θέσεων μετά την
ψηφιοποίησή τους. Επιπλέον, σύμφωνα με τους υπολογισμούς του Δήμου, η αξία που προκύπτει από την «ενίσχυση της εικόνας μέσω της δυνατότητας εμπορικής προώθησης» κυμαίνεται μεταξύ 10 352 827 και 15 517 412 ευρώ. Το σχέδιο επικοινωνίας περιλαμβάνει «την άμεση προώθηση του χορηγού» και «τη διαφήμιση για λογαριασμό τρίτων τους οποίους ο χορηγός, ως λήπτης, προβάλλει στους χώρους που τίθενται στη διάθεσή του».
20      Η Urban Vision άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης της 28ης Απριλίου 2023 ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (διοικητικού πρωτοδικείου της Περιφέρειας της Λομβαρδίας, Ιταλία), το οποίο την απέρριψε με απόφαση της 29ης Ιανουαρίου 2024.
21      Η Urban Vision άσκησε έφεση κατά της ανωτέρω απόφασης ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, στην επίμαχη στην κύρια δίκη σύμβαση, η αντιπαροχή αντιστοιχεί στο οικονομικό όφελος που προκύπτει από την εκμετάλλευση των 97 διαφημιστικών θέσεων για τις οποίες ο ανάδοχος αναλαμβάνει τον κίνδυνο που συνδέεται
με τη ζήτηση.
22      Το αιτούν δικαστήριο συνάγει εξ αυτού ότι η σύμβαση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 183 του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, σχετικά με τη διαδικασία χρηματοδότησης έργων, και, κατά συνέπεια, στην έννοια της «σύμβασης παραχώρησης» κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 2014/23. Πράγματι, βάσει της σύμβασης, ο ανάδοχος αναλαμβάνει
με ίδιους πόρους και άνευ χρηματικού ανταλλάγματος την κατασκευή των δημόσιων αυτόματων τουαλετών και τη μετατροπή των διαφημιστικών θέσεων.
23      Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, δυνάμει του άρθρου 183, παράγραφος 15, του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, στην
προκήρυξη του διαγωνισμού έπρεπε να αναφέρεται ότι ο φορέας υλοποίησης μπορεί να ασκήσει δικαίωμα προτεραιότητας.
24      Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον η διάταξη αυτή μεταφέρει ορθά την οδηγία 2014/23 στην εσωτερική έννομη τάξη. Συγκεκριμένα, το αποτέλεσμα του διαγωνισμού είναι πιθανόν να αλλάξει εάν ο φορέας υλοποίησης επικαλεστεί το δικαίωμα αυτό. Στην περίπτωση αυτή, ο φορέας υλοποίησης θα μπορούσε, παρά το γεγονός ότι δεν του ανατέθηκε η σύμβαση κατά το πέρας του διαγωνισμού, να οριστεί ανάδοχος εάν
προσαρμόσει την πρότασή του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη που θεωρήθηκε η καλύτερη, πράγμα που φαίνεται να προσκρούει στην αρχή της ίσης μεταχείρισης.
25      Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) επισημαίνει συναφώς ότι η αιτιολογική σκέψη 68 της οδηγίας 2014/23 αναφέρεται στην «ευχέρεια [...] για τον καθορισμό της διαδικασίας που θα οδηγήσει στην επιλογή του παραχωρησιούχου». Ομοίως, τα άρθρα 3 και 30 της οδηγίας τονίζουν τη σημασία της άνευ διακρίσεων γνωστοποίησης πληροφοριών που ενδέχεται να ευνοήσουν ορισμένους υποψηφίους ή προσφέροντες εις βάρος άλλων ώστε να τηρείται η αρχή της ίσης μεταχείρισης. Ακόμη πιο σημαντικό είναι ότι το άρθρο 41, παράγραφος 3, της οδηγίας προβλέπει ότι, εάν η αναθέτουσα αρχή λάβει προσφορά η οποία προτείνει «καινοτόμους λύσεις», «δύναται, κατ’ εξαίρεση, να τροποποιήσει τη σειρά προτεραιότητας των κριτηρίων ανάθεσης προκειμένου να ληφθεί υπόψη η καινοτόμος λύση», υπό την προϋπόθεση ότι θα εκδώσει νέα πρόσκληση υποβολής προσφορών, δεδομένου ότι «η τροποποίηση της σειράς προτεραιότητας δεν θα πρέπει να δημιουργεί διακρίσεις». Επιπλέον, κατά το αιτούν δικαστήριο, περιορισμοί της οικονομικής ελευθερίας είναι αποδεκτοί εφόσον αποσκοπούν στη διασφάλιση ανόθευτου ανταγωνισμού σε όλα τα κράτη μέλη.
26      Κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου, το δικαίωμα προτεραιότητας θα μπορούσε να δικαιολογηθεί στον βαθμό που η αξιοποίηση των πρωτοβουλιών του ιδιωτικού τομέα συνιστά εφαρμογή της αρχής της οριζόντιας επικουρικότητας, η οποία διατυπώνεται στο άρθρο 118 του Costituzione della Repubblica Italiana (Συντάγματος της Ιταλικής Δημοκρατίας), και αποτελεί έκφραση ενός τρόπου συνεργασίας που μπορεί να καταστήσει αποτελεσματικότερη, από άποψη χρόνου και πόρων, την επίτευξη των δημοσίων συμφερόντων. Το δικαίωμα προτεραιότητας προωθεί επίσης τον μετασχηματισμό της Διοίκησης με την απόκτηση νέων γνώσεων, χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, και τονώνει την επιχειρηματικότητα.
27      Πάντως, το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι το δικαίωμα προτεραιότητας ενδέχεται να μην είναι κατάλληλο για τον επιδιωκόμενο σκοπό ή, εν πάση περιπτώσει, να μην είναι αναλογικό, δεδομένου ότι υφίστανται άλλα μέσα με τα οποία μπορεί να ανταμειφθεί η πρωτοβουλία του ιδιωτικού τομέα και να επηρεαστεί σε μικρότερο βαθμό ο διαγωνισμός.
28      Τέλος, μολονότι η εκμετάλλευση των 97 διαφημιστικών θέσεων δεν αποτελεί το κύριο αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης, το αιτούν δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 δεν απαγορεύει απολύτως την αναγνώριση δικαιώματος προτεραιότητας.
29      Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το δικαίωμα προτεραιότητας ευνοεί την πρωτοβουλία του φορέα υλοποίησης, καθόσον του διασφαλίζει την ανάθεση της σύμβασης ακόμη και αν η καλύτερη προσφορά έχει υποβληθεί από άλλον υποψήφιο. Επομένως, η διάταξη αυτή δεν ανταμείβει κατ’ ανάγκην το πρόσωπο που υπέβαλε την καλύτερη προσφορά για τη Διοίκηση. Επιπλέον, η εν λόγω διάταξη δεν οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω δικαιώματος προτεραιότητας. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει επίσης ότι το άρθρο 183, παράγραφος 15, του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, δεν απαιτεί να έχει η πρόταση καινοτόμο χαρακτήρα είτε όσον αφορά ένα εγγενές χαρακτηριστικό του αντικειμένου της πρότασης είτε όσον αφορά τον νεωτερισμό της σε σχέση με την προηγούμενη δραστηριότητα της Διοίκησης. Η διάταξη αυτή ουδόλως επιβάλλει εκ των προτέρων τη διαφάνεια όσον αφορά την προνομιακή θέση του φορέα υλοποίησης, δεδομένου ότι η ύπαρξη του δικαιώματος προτεραιότητας γνωστοποιείται κατά την έναρξη της διαδικασίας υποβολής προσφορών που έπεται της πρότασης. Τέλος, η εν λόγω διάταξη δεν προβλέπει την περίπτωση υποβολής πρότασης από πλείονες φορείς υλοποίησης.
30      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι αρχές της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, οι οποίες κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, και η οδηγία 2014/23/ΕΕ, ερμηνευόμενες υπό το πρίσμα των αρχών της αναλογικότητας, της χρηστής διοίκησης και της αποτελεσματικότητας, καθώς και το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ, σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι το άρθρο αυτό έχει εφαρμογή, αντιτίθενται στην εθνική ρύθμιση σχετικά με το δικαίωμα προτεραιότητας, η οποία περιέχεται στο άρθρο 183, παράγραφος 15, του [κώδικα δημοσίων συμβάσεων];»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
31      Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται, πρώτον, ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη σύμβαση είναι, πρωτίστως, σύμβαση παραχώρησης έργων, κατά την έννοια του άρθρου 5, σημείο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2014/23. Με τη σύμβαση αυτή, η οποία συνήφθη εγγράφως και εξ επαχθούς αιτίας, ο Δήμος Μιλάνου ανέθεσε στην κοινοπραξία
την εκτέλεση έργων, το δε αντίτιμο συνίσταται αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των 97 διαφημιστικών θέσεων στις αυτόματες δημόσιες τουαλέτες. Επομένως, είναι προφανές ότι η ανάθεση της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης έργων συνεπάγεται τη μετακύλιση στην κοινοπραξία του χρηματοοικονομικού κινδύνου που συνδέεται με την εκμετάλλευση των εν λόγω διαφημιστικών θέσεων. Όταν, όμως, μια σύμβαση υπερβαίνει το κατώτατο όριο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23 σύμφωνα με το άρθρο της 8, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης, η μετάθεση του χρηματοοικονομικού κινδύνου αποτελεί το βασικό κριτήριο για τον χαρακτηρισμό της ως σύμβασης παραχώρησης, όπως προκύπτει από το άρθρο 5, σημείο 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 18 αυτής (πρβλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, σκέψη 61).
32      Δεύτερον, από το άρθρο 3, παράγραφος 1, και το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 57 αυτής, καθώς και από την αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας 2014/23
προκύπτει ότι η εφαρμογή της δεύτερης οδηγίας συνεπάγεται τη μη εφαρμογή της πρώτης, όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο στην απόφαση της 14ης Ιουλίου 2016, Promoimpresa κ.λπ. (C‑458/14 και C‑67/15, EU:C:2016:558, σκέψη 45). Επομένως, το προδικαστικό ερώτημα πρέπει να εξεταστεί όχι υπό το πρίσμα της οδηγίας 2006/123, αλλά της οδηγίας 2014/23.
33      Τρίτον, στον
βαθμό που η οδηγία 2014/23 αποσκοπούσε, γενικώς, σε έναν ελάχιστο μόνον συντονισμό των εθνικών διαδικασιών ανάθεσης των συμβάσεων παραχώρησης έργων και υπηρεσιών βάσει των αρχών της Συνθήκης ΛΕΕ, πρέπει επίσης να εξεταστεί εάν το δικαίωμα προτεραιότητας συνάδει με τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ.
34      Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία, μόνον ένα εθνικό μέτρο σε τομέα ο οποίος αποτέλεσε το αντικείμενο εξαντλητικής ή πλήρους εναρμόνισης στο επίπεδο της Ένωσης πρέπει να αξιολογείται με γνώμονα
όχι τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, αλλά αυτές του εν λόγω μέτρου εναρμόνισης
[βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Απριλίου 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Δήμος Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, σκέψη 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
35      Δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται, με το προδικαστικό ερώτημα, τόσο στο
άρθρο 49 και όσο και στο
άρθρο 56 ΣΛΕΕ, τα οποία κατοχυρώνουν, αντιστοίχως, την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, διευκρινίζεται ότι η ανάθεση της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης παραχώρησης συνεπάγεται την πρόσβαση του παραχωρησιούχου στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής προς τον σκοπό της σταθερής και διαρκούς συμμετοχής, για σχετικά μεγάλο χρονικό διάστημα, στην οικονομική ζωή του κράτους αυτού. Επομένως, η ανάθεση μιας τέτοιας σύμβασης παραχώρησης εμπίπτει στο δικαίωμα εγκατάστασης που προβλέπεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 2024, Società Italiana Imprese Balneari, C‑598/22, EU:C:2024:597, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
36      Επιπλέον, βάσει του άρθρου 57, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών έχουν εφαρμογή μόνον εφόσον δεν τυγχάνουν,
μεταξύ άλλων,
εφαρμογής οι διατάξεις σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης. Επομένως, το άρθρο 56 ΣΛΕΕ δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη.
37      Βάσει των προεκτεθέντων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 30 και 41, και την αιτιολογική σκέψη 68 της οδηγίας αυτής, έχουν την έννοια ότι δεν επιτρέπουν σε κράτος μέλος να χορηγεί στον φορέα υλοποίησης στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων, όπως αυτή που προβλέπεται στο άρθρο 183, παράγραφος 15, του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, δικαίωμα προτεραιότητας το οποίο του παρέχει τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η οικεία σύμβαση δεν του ανατεθεί αρχικώς, να προσαρμόσει την προσφορά του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη του αρχικώς επιλεγέντος αναδόχου και να επιτύχει κατ’ αυτόν τον τρόπο να του ανατεθεί η σύμβαση
υπό τον όρο ότι θα επιστρέψει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο αρχικός ανάδοχος για την προετοιμασία της προσφοράς του και έως ποσού ανερχόμενου κατ’ ανώτατο όριο στο 2,5 % της εκτιμώμενης αξίας των επενδύσεων που αναμένονται από τον ανάδοχο βάσει της μελέτης σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.
38      Συναφώς, επισημαίνεται ότι η διαδικασία χρηματοδότησης έργων, η οποία διέπεται από το άρθρο 183, παράγραφος 15, του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, διεξάγεται σε τρία στάδια. Σε πρώτο στάδιο, ένας οικονομικός φορέας υποβάλλει σε αναθέτουσα αρχή πρόταση παραχώρησης έργων, καταθέτοντάς της φάκελο που περιέχει μελέτη σκοπιμότητας, ένα οικονομικό και χρηματοδοτικό σχέδιο, καθώς και το σχέδιο σύμβασης παραχώρησης. Σε δεύτερο στάδιο, η αναθέτουσα αρχή αξιολογεί τη σκοπιμότητα της πρότασης. Στο στάδιο αυτό, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να ζητήσει από τον φορέα υλοποίησης να τροποποιήσει την πρότασή του και, εφόσον αυτός
το αποδεχθεί, το έργο εγκρίνεται και περιλαμβάνεται στις πράξεις προγραμματισμού της αναθέτουσας αρχής ως έργο προς υλοποίηση. Σε τρίτο στάδιο, βάσει της
κατ’ αυτόν τον τρόπο εγκριθείσας μελέτης σκοπιμότητας,
κινείται
διαδικασία υποβολής προσφορών στην οποία καλείται ο φορέας υλοποίησης ο οποίος διαθέτει και δικαίωμα προτεραιότητας. Συγκεκριμένα, σε περίπτωση που η σύμβαση δεν του ανατεθεί, ο φορέας υλοποίησης διαθέτει προθεσμία δεκαπέντε ημερών για να προσαρμόσει την προσφορά του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη του αρχικώς επιλεγέντος αναδόχου. Σε μια τέτοια περίπτωση, η σύμβαση ανατίθεται στον φορέα υλοποίησης
υπό τον όρο ότι αυτός θα επιστρέψει τα έξοδα που πραγματοποίησε ο αρχικά επιλεγείς ανάδοχος για την προετοιμασία της προσφοράς του και έως ποσού ανερχόμενου κατ’ ανώτατο όριο στο 2,5 % της αξίας των επενδύσεων που μπορεί να αφαιρεθεί από τη μελέτη σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.
39      Εν προκειμένω, η αρχή της διαφάνειας φαίνεται να τηρείται δεδομένου ότι το δικαίωμα προτεραιότητας προβλέπεται ρητώς τόσο στο άρθρο 183, παράγραφος 15, του κώδικα δημοσίων συμβάσεων όσο και στην απόφαση του Δήμου Μιλάνου της 29ης Μαΐου 2020 και στην προκήρυξη που δημοσιεύθηκε στις 20 Ιουλίου 2021. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί εάν το δικαίωμα προτεραιότητας προσκρούει
στην αρχή της ίσης μεταχείρισης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23.
40      Συναφώς, από τη σκέψη 38 της παρούσας απόφασης προκύπτει ότι, στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων, η άσκηση του δικαιώματος προτεραιότητας συνεπάγεται την αμφισβήτηση της κατάταξης στην οποία προέβη η αναθέτουσα αρχή κατά το πέρας του διαγωνισμού και παρέχει πραγματικό πλεονέκτημα στον φορέα υλοποίησης. Συγκεκριμένα, το δικαίωμα προτεραιότητας παρέχει στον φορέα υλοποίησης τη δυνατότητα να ευθυγραμμιστεί με τους όρους που είχε προτείνει ο αρχικώς επιλεγείς ανάδοχος και, ως εκ τούτου, να τροποποιήσει de facto την τιμή που είχε δηλώσει στην προσφορά του.
41      Κατά πάγια νομολογία, η υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να τηρεί την αρχή της ίσης μεταχείρισης των προσφερόντων έχει ως σκοπό να διευκολύνει το άνοιγμα των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων παραχώρησης στον ευρύτερο δυνατό ανταγωνισμό (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 23ης Δεκεμβρίου 2009, CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 26ης Σεπτεμβρίου 2024, Luxone και Sofein, C‑403/23 και C‑404/23, EU:C:2024:805, σκέψη 50). Η υποχρέωση αυτή, η οποία άπτεται της ίδιας της ουσίας των κανόνων της Ένωσης που διέπουν τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων απαιτεί, μεταξύ άλλων, να επιφυλάσσεται στους προσφέροντες ίση μεταχείριση τόσο κατά τον χρόνο της προετοιμασίας των προσφορών τους όσο και κατά τον χρόνο της αξιολόγησής τους από την αναθέτουσα αρχή. Ως εκ τούτου, κατ’ αρχήν, μια προσφορά δεν μπορεί να τροποποιηθεί μετά την κατάθεσή της, κατόπιν πρωτοβουλίας είτε της αναθέτουσας αρχής είτε του προσφέροντος (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 22ας Ιουνίου 1993, Επιτροπή κατά Δανίας, C‑243/89, EU:C:1993:257, σκέψη 33, της 25ης Απριλίου 1996, Επιτροπή κατά Βελγίου, C‑87/94, EU:C:1996:161, σκέψεις 51 και 52, και της 13ης Ιουνίου 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, σκέψεις 30 και 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
42      Δεδομένου ότι, κατά κανόνα, η τιμή αποτελεί το καθοριστικό κριτήριο ανάθεσης στο πλαίσιο διαγωνισμού, το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή λαμβάνει υπόψη μια τροποποίηση σε σχέση με την τιμή που είχε προτείνει στην αρχική προσφορά του ένας μόνον προσφέρων ευνοεί τον τελευταίο έναντι των ανταγωνιστών του, πράγμα που παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχείρισης των προσφερόντων (απόφαση της 25ης Απριλίου 1996, Επιτροπή κατά Βελγίου, C‑87/94, EU:C:1996:161, σκέψεις 54 και 56), όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, και συνιστά στρέβλωση του υγιούς και αποτελεσματικού ανταγωνισμού (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2017, Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, σκέψη 40).
43      Εν προκειμένω, το δικαίωμα προτεραιότητας που διαθέτει ο φορέας υλοποίησης έχει ως αποτέλεσμα η κατάταξη των προσφερόντων να μην καθορίζεται άμεσα και οριστικά από τις τιμές που προτάθηκαν πριν από τη λήξη της προθεσμίας κατάθεσης των προσφορών. Επιτρέποντας στον φορέα υλοποίησης να ευθυγραμμιστεί με τους όρους που είχε προσφέρει ο αρχικός ανάδοχος, ο οποίος υπέβαλε την χαμηλότερη προσφορά, το δικαίωμα προτεραιότητας του παρέχει τη δυνατότητα, κατά παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, να βελτιστοποιήσει την προσφορά του προκειμένου να ανταγωνιστεί αποτελεσματικότερα τις προσφορές των υπόλοιπων υποψηφίων στο πλαίσιο της επίμαχης διαδικασίας ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης. Επομένως, η υποβολή της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής
απόψεως προσφοράς δεν αποτελεί εγγύηση για την ανάθεση της σύμβασης.
44      Βεβαίως, με την απόφαση της 13ης Ιουνίου 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, σκέψη 33), το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν ενείχε κανένα στοιχείο διαπραγμάτευσης μια ρήτρα εγγράφου της σύμβασης η οποία, προς διαφύλαξη του ανταγωνισμού εντός του οικείου οικονομικού τομέα, προέβλεπε την ανάθεση, αφενός, του μεγαλύτερου τμήματος της σύμβασης στον προσφέροντα που υπέβαλε την πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά και, αφετέρου, του τμήματος χαμηλότερης αξίας κατά προτίμηση στον προσφέροντα που υπέβαλε τη δεύτερη πιο συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά, υπό την προϋπόθεση ότι αυτός θα αποδεχόταν να εκτελέσει το συγκεκριμένο τμήμα στην τιμή την οποία πρότεινε ο προσφέρων που υπέβαλε την πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά. Σε περίπτωση αρνήσεως του προσφέροντος που έχει καταταγεί στη δεύτερη θέση να ευθυγραμμιστεί με την τιμή αυτή, η ίδια πρόταση υποβάλλεται στον προσφέροντα που έχει καταταγεί στην τρίτη θέση και ούτω καθεξής αν και αυτός απορρίψει την πρόταση.
45      Εντούτοις, το συμπέρασμα ότι μια τέτοια ρήτρα δεν ενείχε κανένα στοιχείο διαπραγμάτευσης αντίθετο προς την αρχή της ίσης μεταχείρισης συνδεόταν στενά, αφενός, με την κατάτμηση της επίμαχης σύμβασης σε επιμέρους τμήματα και, αφετέρου, με τον σκοπό της διαφύλαξης του ανταγωνισμού στον οικείο οικονομικό τομέα.
46      Παρά ταύτα, ανεξαρτήτως του εάν, εν προκειμένω, το δικαίωμα προτεραιότητας συνεπάγεται διαπραγμάτευση μεταξύ του φορέα υλοποίησης και της αναθέτουσας αρχής, το δικαίωμα αυτό παρέχει αναμφισβήτητα στον εν λόγω φορέα τη δυνατότητα να τροποποιήσει την προσφορά του μετά την κατάθεσή της, πράγμα το οποίο απαγορεύεται από
την αρχή της ίσης μεταχείρισης. Τούτο δε κατά μείζονα λόγο καθόσον, αντιθέτως προς την επίμαχη στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 13ης Ιουνίου 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495) ρήτρα, το δικαίωμα προτεραιότητας ενδέχεται να παραγάγει αποτελέσματα που, αντί να ευνοούν τον ανταγωνισμό, είναι αντίθετα προς αυτόν.
47      Επομένως, το δικαίωμα προτεραιότητας που αναγνωρίζεται στον φορέα υλοποίησης στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων αντιβαίνει όχι μόνο στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, αλλά και στο άρθρο
της 41, παράγραφος 1, δυνάμει του οποίου οι προσφορές πρέπει να αξιολογούνται «υπό συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού».
48      Επιπλέον, καμία από τις διατάξεις της οδηγίας που μνημονεύει το αιτούν δικαστήριο δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη και στις αναθέτουσες αρχές να παρεκκλίνουν από την αρχή της ίσης μεταχείρισης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας και, ως εκ τούτου, να δικαιολογούν το δικαίωμα προτεραιότητας.
49      Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το περιθώριο εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στην αναθέτουσα αρχή για την οργάνωση των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων παραχώρησης δεν μπορεί να είναι απεριόριστο.
50      Βεβαίως, το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 68 αυτής, παρέχει στην αναθέτουσα αρχή την ελευθερία, ή ευρεία ευχέρεια, για την οργάνωση της διαδικασίας που καταλήγει στην επιλογή του παραχωρησιούχου. Το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23 μπορεί επίσης να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 8 αυτής, η οποία υπογραμμίζει ότι η οδηγία προβαίνει σε ελάχιστο συντονισμό των εθνικών διαδικασιών ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης και, ως εκ τούτου, εξασφαλίζει ορισμένο βαθμό ευελιξίας.
51      Εντούτοις, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 68 της οδηγίας 2014/23, η ευρεία ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής να καθορίζει και να οργανώνει τη διαδικασία που καταλήγει στην επιλογή του παραχωρησιούχου εξακολουθεί να τελεί υπό την επιφύλαξη «της [...] οδηγίας και των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης», πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει «να προβλέπονται βασικές εγγυήσεις όσον αφορά τη διαδικασία ανάθεσης, [...] προκειμένου να αποτρέπεται η άνιση μεταχείριση των πιθανών υποψηφίων».
52      Επομένως, παρά την ευρεία ευχέρεια που αναγνωρίζεται στις αναθέτουσες αρχές, η διαδικασία ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας, να είναι σύμφωνη με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 3 της οδηγίας. Στην τελευταία περίοδο της αιτιολογικής σκέψης 8 της οδηγίας διευκρινίζεται, υπό την ίδια έννοια, ότι η ευελιξία που παρέχεται στα κράτη μέλη πρέπει να τους επιτρέπει «συμπληρώνουν και να αναπτύσσουν περαιτέρω τις διατάξεις [της οδηγίας] εφόσον το κρίνουν σκόπιμο ιδίως για την καλύτερη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τις [...] αρχές [της Συνθήκης ΛΕΕ]».
53      Επομένως, το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική
σκέψη 8 αυτής, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παραβίαση, η οποία απορρέει από το δικαίωμα προτεραιότητας, της αρχής της ίσης μεταχείρισης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 3 της οδηγίας.
54      Ομοίως, είναι αληθές ότι, δυνάμει του άρθρου 41, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 73 αυτής, η αναθέτουσα αρχή μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να τροποποιήσει τη σειρά των κριτηρίων ανάθεσης προκειμένου να ληφθεί υπόψη προσφορά η οποία προτείνει καινοτόμους λύσεις με εξαιρετικό επίπεδο λειτουργικών απαιτήσεων που δεν θα μπορούσε να είχε προβλέψει μια επιμελής αναθέτουσα αρχή.
55      Εντούτοις, η περίπτωση αυτή, η οποία χαρακτηρίζεται από τον νομοθέτη της Ένωσης
ως εξαιρετική, προϋποθέτει τη
λήψη όχι πρότασης για κίνηση διαδικασίας όπως η διαδικασία χρηματοδότησης έργων, αλλά μάλλον προσφοράς απευθυνόμενης στην αναθέτουσα αρχή στο πλαίσιο διαγωνισμού. Προπαντός, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να ενημερώσει όλους τους προσφέροντες για την τροποποίηση της σειράς σπουδαιότητας των κριτηρίων ανάθεσης και να δημοσιεύσει νέα πρόσκληση υποβολής προσφορών ή, κατά περίπτωση, νέα προκήρυξη σύμβασης παραχώρησης, δεδομένου ότι, όπως διευκρινίζει το άρθρο 41, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/23, η τροποποίηση της σειράς των κριτηρίων δεν πρέπει να δημιουργεί διακρίσεις. Εν προκειμένω, όμως, δεν συνέβη κάτι τέτοιο.
56      Επιπλέον, λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, πρέπει επίσης να γίνει δεκτό ότι το δικαίωμα προτεραιότητας συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι είναι ικανό να αποτρέψει οικονομικούς φορείς από άλλα κράτη μέλη από το να μετάσχουν σε διαδικασία χρηματοδότησης έργων. Πρέπει, ωστόσο, να εξεταστεί εάν ένα τέτοιο δικαίωμα προτεραιότητας μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
57      Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι, με την αξιοποίηση πρωτοβουλιών του ιδιωτικού τομέα,
το δικαίωμα προτεραιότητας συνιστά εφαρμογή της αρχής της οριζόντιας επικουρικότητας, η οποία διατυπώνεται στο άρθρο 118 του Costituzione della Repubblica Italiana (Συντάγματος της Ιταλικής Δημοκρατίας), και αποτελεί έκφραση ενός τρόπου συνεργασίας που μπορεί να καταστήσει αποτελεσματικότερη, από άποψη χρόνου και πόρων, την επίτευξη των δημοσίων συμφερόντων. Το δικαίωμα προτεραιότητας προωθεί κατ’ αυτόν τον τρόπο τον μετασχηματισμό της Διοίκησης με την απόκτηση νέων γνώσεων, χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, και τονώνει την επιχειρηματικότητα.
58      Ένας τέτοιος σκοπός δεν εμπίπτει στους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, οι οποίοι, κατά το άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι οι μόνοι που μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης.
59      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23, σε συνδυασμό με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 30 και 41, και την αιτιολογική σκέψη 68 της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να χορηγεί στον φορέα υλοποίησης στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων δικαίωμα προτεραιότητας το οποίο του παρέχει τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η οικεία σύμβαση δεν του ανατεθεί αρχικώς, να προσαρμόσει την προσφορά του ώστε να αντιστοιχεί
σε εκείνη του αρχικώς επιλεγέντος αναδόχου και να επιτύχει κατ’ αυτόν τον τρόπο να του ανατεθεί η σύμβαση υπό τον όρο ότι θα επιστρέψει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο αρχικός ανάδοχος για την προετοιμασία της προσφοράς του και έως ποσού ανερχόμενου κατ’ ανώτατο όριο στο 2,5 % της εκτιμώμενης αξίας των επενδύσεων που αναμένονται από τον ανάδοχο βάσει της μελέτης σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.
Επί των δικαστικών εξόδων
60      Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, σε συνδυασμό με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 30 και 41, καθώς την αιτιολογική σκέψη 68 της οδηγίας αυτής,
έχει την έννοια ότι:
δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να χορηγεί στον φορέα υλοποίησης στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων δικαίωμα προτεραιότητας το οποίο του παρέχει τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η οικεία σύμβαση δεν του ανατεθεί αρχικώς, να προσαρμόσει την προσφορά του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη του αρχικώς επιλεγέντος αναδόχου και να επιτύχει κατ’ αυτόν τον τρόπο να του ανατεθεί η σύμβαση υπό τον όρο ότι θα επιστρέψει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο αρχικός ανάδοχος για την προετοιμασία της προσφοράς του και έως ποσού ανερχόμενου κατ’ ανώτατο όριο στο 2,5 % της εκτιμώμενης αξίας των επενδύσεων που αναμένονται από τον ανάδοχο βάσει της μελέτης σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.
(υπογραφές)
*      Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.