61996CC0287_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O operador económico que utiliza amido natural para produzir determinadas mercadorias beneficia, a esse título, de restituições à produção. A concessão das restituições está subordinada à transformação do amido em «produtos aprovados» (1). O fabricante deve, além disso, prestar uma garantia de modo a assegurar a realização efectiva da operação de transformação.
2 Caso o amido deva ser transformado em amido esterificado ou eterificado (2), o operador económico está, além disso, obrigado a fazer uma utilização precisa dos produtos transformados (a seguir «utilização regular») quer exportando-os para países terceiros, quer utilizando-os, no interior do território aduaneiro da Comunidade, para o fabrico de outros produtos que não os produtos de base ou alguns dos seus derivados, de que resultam.
3 Este regime próprio justifica-se pela natureza especial do amido esterificado ou eterificado, que pode ser transformado novamente num produto de base e permitir assim ao fabricante cumular indevidamente as restituições à produção. O legislador comunitário previu portanto que, uma vez obtido, o amido esterificado ou eterificado devia deixar o território comunitário ou apenas podia ser transformado nesse território para fins precisos, sem o que a garantia não seria liberada.
4 O Tribunal de Justiça é chamado a precisar a natureza desta obrigação de utilização regular do amido transformado. Em especial, trata-se de se saber se esta constitui uma exigência principal cujo respeito deve ser provado num prazo determinado sob pena de implicar a perda da garantia.
I - Legislação comunitária aplicável
Regulamento (CEE) n.º 2220/85
5 O Regulamento n.º 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (3), define, em função da sua importância, os diferentes tipos de exigências que pode compreender a regulamentação comunitária em matéria agrícola.
6 Assim, o seu artigo 20.º prevê que:
«1. Uma obrigação pode compreender exigências principais, secundárias ou subordinadas.
2. Uma exigência principal é uma exigência, fundamental para os objectivos do regulamento que a impõe, de cumprir ou de não cumprir um acto.
3. Uma exigência secundária é uma exigência de respeito de um prazo fixado para respeitar uma exigência principal.
4. Uma exigência subordinada é qualquer outra exigência prevista por um regulamento.
5. O presente título não se aplica sempre que a regulamentação comunitária específica não tiver determinado a ou as exigências principais.»
7 Por outro lado, o regulamento de 1985 precisa as consequências da violação de uma exigência principal sobre a garantia e, quando a regulamentação aplicável não é indicada, os prazos em que deve ser apresentada a prova do cumprimento das exigências prescritas.
8 O artigo 22.º, n.os 1 e 2, dispõe assim que:
«1. Uma garantia é adquirida na totalidade em relação à quantidade para a qual não foi respeitada uma exigência principal.
2. Uma exigência principal é considerada como não tendo sido respeitada se a prova correspondente não for produzida no prazo fixado para a apresentação dessa prova, salvo caso de força maior...»
9 O artigo 28.º está assim redigido:
«1. Se não for previsto qualquer prazo para a produção das provas necessárias para obtenção de liberação de uma garantia, esse prazo é de:
a) doze meses a partir do prazo limite especificado para o respeito da ou das exigência(s) principal(s);
ou
b) se um tal prazo não for especificado, doze meses a contar da data a partir da qual a ou as exigência(s) principal(s) foram respeitadas.
2. O prazo previsto no n.º 1 não pode exceder três anos a contar da data em que a garantia foi afectada à obrigação em causa, salvo caso de força maior.»
Regulamento (CEE) n.º 2169/86
10 O artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (4), prevê que: «Para requerer uma restituição à produção, o fabricante deve solicitar, por escrito, à autoridade competente do Estado-Membro em que os amidos e féculas serão transformados um certificado de restituição.»
11 A constituição prévia de uma garantia é exigida, nas condições previstas no artigo 7.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2169/86, como completado pelo Regulamento (CEE) n.º 3642/87 (5), que dispõe o seguinte:
«A emissão do certificado está sujeita à constituição de uma caução pelo fabricante junto da autoridade competente igual a 25 ecus por tonelada de amido ou fécula, multiplicada, se for caso disso, pelo coeficiente que corresponde ao tipo de amidos ou de féculas a utilizar, que consta do anexo do presente regulamento.
Todavia, quando o produto indicado no certificado é abrangido pela subposição 39.06 B I (NC 3505 10 50) da pauta aduaneira comum, a caução é igual a 105% da restituição à produção concedida para a transformação do produto em causa.»
12 O artigo 7.º, n.º 2, prevê que:
«A exigência principal, na acepção do artigo 20.º do Regulamento (CEE) n.º 2220/85, é a transformação da quantidade de amidos e féculas declarada no pedido nos produtos aprovados durante o período de eficácia do certificado. No entanto, se um fabricante tiver transformado pelo menos 95% da quantidade dos amidos e féculas declarada no pedido, considerar-se-á que satisfez a referida exigência principal.»
13 O artigo 7.º, n.º 4, sujeita a liberação da caução a condições particulares quando o produto em causa integra o código NC 3505 10 50. Na versão resultante do Regulamento (CEE) n.º 165/89 (6), este texto precisa:
«Sem prejuízo do disposto no n.º 2, a caução referida no segundo parágrafo do n.º 1 só é liberada se a autoridade competente tiver recebido a prova de que o produto abrangido pelo código NC 3505 10 50 é:
a) utilizado para o fabrico de produtos, com excepção dos constantes da lista do Anexo I, ou
b) exportado para países terceiros...»
Regulamento (CEE) n.º 1722/93
14 Como refere o seu décimo terceiro considerando, o Regulamento n.º 1722/93 da Comissão, de 30 de Junho de 1993 (7), «... retoma, adaptando-as à situação actual do mercado, as normas pertinentes do Regulamento (CEE) n.º 2169/86...» e, em consequência, revoga este último.
15 Exige, doravante, a constituição de duas garantias distintas.
16 A primeira dessas garantias está prevista no artigo 8.º, que dispõe:
«1. A emissão de um certificado fica sujeita à constituição pelo fabricante, junto da autoridade competente, de uma garantia igual a 15 ecus por tonelada de amido ou de fécula de base, multiplicada, se for caso disso, pelo coeficiente correspondente ao tipo de amido ou de fécula a utilizar, constante do Anexo II.
2. A liberação da garantia será efectuada nos termos do disposto no Regulamento (CEE) n.º 2220/85. A exigência principal, na acepção do artigo 20.º do Regulamento (CEE) n.º 2220/85, é constituída pela transformação da quantidade de fécula ou de amido indicada no pedido em produtos aprovados, durante o período de eficácia do certificado. Todavia, se um fabricante tiver transformado, pelo menos, 90% da quantidade de fécula ou de amido declarada no pedido, considerar-se-á satisfeita a referida exigência principal.»
17 A constituição da segunda garantia é prescrita no artigo 9.º, n.º 2, quando os produtos em causa integram o código NC 3505 10 50.
18 Nos termos deste texto, «Sempre que o produto indicado no certificado estiver incluído no código NC 3505 10 50, a comunicação referida no n.º 1 será acompanhada da constituição de uma caução, igual à restituição pagável pelo fabrico do produto em questão.»
19 As condições de liberação da caução do artigo 9.º são enunciadas no artigo 10.º, n.º 1, que dispõe:
«1. A garantia referida no n.º 2 do artigo 9.º só será liberada se a autoridade competente tiver recebido a prova de que o produto do código NC 3505 10 50 foi:
a) utilizado no fabrico, no interior do território aduaneiro da Comunidade, de produtos diferentes dos enumerados no anexo II
ou
b) exportado para países terceiros. Em caso de exportação directa para um país terceiro, a garantia só será liberada quando a autoridade competente tiver recebido a prova de que o produto em questão abandonou o território aduaneiro da Comunidade.»
20 Disposições transitórias estão previstas no segundo parágrafo do artigo 14.º, assim redigido:
«Com vista à liberação da caução, nos termos do disposto no artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 2169/86, o artigo 10.º é igualmente aplicável aos processos ainda em aberto aquando da entrada em vigor do presente regulamento.»
II - Matéria de facto e tramitação do processo nacional
21 A recorrente no processo principal, Kyritzer Stärke GmbH (a seguir «Kyritzer» ou «recorrente no processo principal»), transforma amido natural em produtos aprovados, designadamente em amido esterificado. A esse título, recebe restituições à produção.
22 Em Dezembro de 1991 e em Janeiro de 1992, 1 000 e 700 toneladas de fécula de batata foram submetidas a fiscalização oficial. As restituições à produção relativas ao fabrico de produtos abrangidos pelo código NC 3505 10 50 foram fixadas pelos certificados de restituição de 9 de Dezembro de 1991, alterado pelo certificado de restituição de 16 de Março de 1992, e de 22 Janeiro de 1992, alterado pelo certificado de 24 de Março de 1992.
23 Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2169/86, o Hauptzollamt Potsdam exigiu à Kyritzer garantias no montante de 288 555,62 DM e 216 877,42 DM.
24 Pelas declarações finais de 10 de Janeiro e de 21 de Fevereiro de 1992, esta declarou o fabrico de 950,94 t e 631,58 t de amido eterificado ou esterificado (a seguir «produtos transformados»), respectivamente.
25 As provas da utilização regular deste amido modificado apenas foram apresentadas, em 24 de Fevereiro de 1995, relativamente a quantidades, respectivamente, de 706,870 t e 587,061 t. Por conseguinte, o Hauptzollamt, por decisão de 9 de Maio de 1995, declarou adquiridas as garantias, no montante de 74 060,58 DM, a contar de 17 de Março de 1995, e de 33 869,95 DM, a contar de 25 de Março de 1995, datas do termo do prazo previsto no artigo 28.º, n.º 2, do regulamento de 1985.
26 As reclamações contra a decisão do Hauptzollamt foram indeferidas, tendo sido negado provimento ao recurso para o Finanzgericht.
27 No recurso para o Bundesfinanzhof, a recorrente no processo principal sustenta, designadamente, que a prova da utilização regular dos produtos transformados não constitui uma exigência principal na acepção do artigo 20.º, n.º 2, do regulamento de 1985, de modo que nem o artigo 22.º, n.º 1, nem as disposições conjugadas do artigo 22.º, n.º 2, e do artigo 28.º, n.º 2, desse diploma justificam o acórdão recorrido. Não se trata sequer de uma exigência secundária, mas de uma exigência subordinada. Esta, contudo, não pode dar lugar à aquisição de parte da garantida nas condições do artigo 24.º do regulamento de 1985, tendo este por objectivo sancionar a violação de uma obrigação e não o atraso no seu cumprimento.
III - As questões prejudiciais
28 Considerando que determinados elementos confortam a tese segundo a qual a utilização regular dos produtos transformados constitui uma exigência principal, enquanto outros perfilham a tese contrária, o Bundesfinanzhof colocou ao Tribunal de Justiça as questões seguintes:
«1) A utilização dos produtos transformados do código NC 3505 10 50 que está prevista nas disposições conjugadas dos artigos 10.º, n.º 1, e 14.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1722/93 constitui uma exigência principal, na acepção do artigo 20.º, n.os 1 e 2, do Regulamento n.º 2220/85, cujo cumprimento deve ser comprovado no prazo estabelecido pelo artigo 28.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2220/85, sob pena de, por aplicação do artigo 22.º, n.os 1 e 2, do mesmo regulamento, se considerar perdida a garantia constituída?
2) Para o caso de resposta negativa à questão anterior: pode então inferir-se, a partir do direito comunitário aplicável, um prazo para a apresentação da prova da utilização referida no artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1722/93, com a consequência de a garantia se considerar perdida, total ou parcialmente (neste caso, em que medida?), se a prova for tardiamente apresentada?»
IV - Primeira questão
29 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal quanto à natureza exacta da utilização regular dos produtos transformados de que depende o destino das garantias constituídas.
30 Importa, para lhe responder, proceder à interpretação dos regulamentos de 1986 e de 1993, que estão na origem da exigência de utilização regular, e do regulamento de 1985, que especifica o seu regime jurídico.
A - Determinação da regulamentação aplicável
31 Indiquemos, em primeiro lugar, que o regulamento de 1985 se aplica ao presente caso. Resulta, com efeito, do artigo 1.º deste texto que este «... fixa as disposições que regulam as garantias a fornecer, seja nos termos dos regulamentos [que enumera], seja nos termos dos regulamentos de aplicação, salvo disposição em contrário prevista nos referidos regulamentos...».
32 A este título, o artigo 1.º, já referido, menciona, ao mesmo tempo, o Regulamento (CEE) n.º 1418/76 (8), em relação ao qual o regulamento de 1993 tem precisamente por objectivo determinar as modalidades de aplicação, e o Regulamento (CEE) n.º 2727/75 (9), a que sucedeu o Regulamento n.º 1766/92, já referido, que constitui o outro regulamento de base do regulamento de 1993. Não suscita, portanto, dúvidas que o regime de garantias aplicável é o instituído pelo regulamento de 1985.
33 Por outro lado, muito embora o litígio do processo principal tenha surgido na sequência de um pedido de restituições à produção apresentado em 1991 e que deveria, em consequência, escapar à aplicação do regulamento de 1993, cuja entrada em vigor foi fixada em 1 de Julho de 1993 (10), está sujeito às disposições do artigo 10.º do regulamento de 1993, em conformidade com o seu artigo 14.º
34 Recordemos que, nos termos deste texto, com vista à liberação da caução prestada nos termos do disposto no artigo 7.º do regulamento de 1986, o artigo 10.º é igualmente aplicável aos processos ainda abertos aquando da entrada em vigor do regulamento de 1993.
35 Além das condições a que está subordinada a liberação da caução constituída para assegurar a utilização regular dos produtos transformados, o artigo 10.º enuncia as modalidades de estabelecimento, de produção e de controlo da prova desta utilização.
36 No entanto, estamos em crer que as similitudes entre os regulamentos de 1986 e de 1993 justificam a sua interpretação conjunta com vista à resposta às questões do órgão jurisdicional nacional.
37 Os termos do décimo terceiro considerando do regulamento de 1993 revelam, com efeito, que os objectivos dos dois textos são idênticos e que os seus conteúdos são próximos, uma vez que apenas se distinguem em determinadas adaptações justificadas pela situação actual do mercado.
B - A natureza da utilização regular
38 Importa, para determinar se a utilização regular deve ser qualificada de obrigação principal, ter presente a redacção dos regulamentos aplicáveis, o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário e a economia geral do sistema instituído por esses textos, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (11).
O conteúdo dos regulamentos
39 Importa, antes de mais, salientar que a única exigência principal expressamente mencionada nos dois regulamentos é a transformação da fécula ou do amido em produtos aprovados (12).
40 É portanto sublinhada a importância de uma transformação desses produtos brutos em determinados produtos derivados, à qual está subordinado o pagamento das restituições à produção (13).
41 A exigência de uma utilização regular dos produtos transformados não é objecto de semelhante qualificação.
42 A instituição de um regime reservado aos produtos abrangidos pela posição pautal NC 3505 10 50 resultou das modificações feitas em 1987 e 1989 ao regulamento de 1986, pelas quais foram acrescentados o segundo parágrafo, já referido, ao artigo 7.º, n.º 1, e o n.º 4, já referido, ao mesmo artigo 7.º
43 O dispositivo legal inicial foi, portanto, completado pela fixação de um montante de garantia específico ao fabrico desses produtos e pela obrigação da sua utilização regular, cuja prova permite a liberação dessa garantia.
44 Estas alterações, todavia, não alargaram a qualificação de exigência principal à utilização regular.
45 As modificações ocorridas após a adopção do regulamento de 1993, que consistem principalmente na obrigação de prestar uma segunda garantia, destinada a assegurar uma utilização regular dos produtos, tão-pouco a designam como exigência principal.
46 Por conseguinte, há que se interrogar se esta qualificação limitada é deliberada e deve, por conseguinte, ser interpretada literalmente, ou se resulta de uma omissão, o que justificaria uma interpretação menos estrita.
47 A questão não é despicienda, porque, consoante o caso, a garantia prestada por um operador económico que não tenha cumprido a sua obrigação de utilização regular será total ou apenas parcialmente adquirida, uma vez que o regulamento de 1985 reserva ao incumprimento de uma exigência principal a aquisição total de uma garantia.
48 Por outro lado, um texto que sujeita duas obrigações diferentes ao mesmo regime - aquisição total de uma garantia no caso de incumprimento do devedor - quando a qualificação de que depende a aplicação deste regime é reservada apenas a uma dessas obrigações, coloca o problema da sua compreensão pelos operadores económicos aos quais se pretende aplicar.
49 Para aclarar o sentido dos textos controvertidos, há que analisar os objectivos prosseguidos pelos dois regulamentos em causa.
Os objectivos prosseguidos
50 Como resulta do primeiro considerando do regulamento de 1993, a situação especial do mercado do amido e, nomeadamente, a necessidade de manter preços concorrenciais em relação ao amido produzido em países terceiros e importado sob a forma de mercadorias a respeito das quais o regime de importação não garante aos produtos comunitários uma protecção suficiente, justificam a concessão de uma restituição à produção para que as indústrias utilizadoras interessadas possam dispor do amido e de determinados produtos derivados a um preço inferior ao que resultaria da aplicação das regras da organização comum de mercado dos produtos em questão.
51 Os regulamentos aplicáveis visam, designadamente, adoptar as normas de execução relativas à concessão das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz, de modo a que as mesmas regras sejam aplicadas em todos os Estados-Membros (14).
52 Prevê-se que as restituições à produção devam ser pagas pela utilização de amido ou de fécula e de determinados produtos derivados no fabrico de determinadas mercadorias (15) e que o seu pagamento não deve ser efectuado antes da ocorrência da transformação (16).
53 O legislador comunitário indica, por fim, que é necessário definir as obrigações principais dos produtos a cobrir pela constituição de uma garantia (17).
54 A finalidade da regulamentação comunitária é, portanto, proteger os produtos comunitários fabricados a partir do amido ou da fécula graças a um mecanismo de restituições à produção destinado a compensar a diferença entre os preços comunitários destas matérias-primas e os praticados nos países terceiros.
55 Daí resulta que a sua transformação em produtos aprovados constitui a operação essencial pretendida pelo legislador, única susceptível de justificar a concessão das restituições à produção após ficar concluída.
56 Contudo, as modificações feitas em 1987 e 1989 ao regulamento de 1986, e retomadas, em substância, no regulamento de 1993, visam extrair as consequências da natureza especial do amido esterificado ou eterificado, que pode levar a determinadas transformações especulativas de modo a beneficiar várias vezes da restituição à produção (18).
57 O legislador comunitário considerou que era indicado, para evitar estas especulações, prever medidas que assegurem que o amido esterificado ou eterificado não seja de novo transformado em matéria-prima cuja utilização possa dar lugar a um pedido de restituição (19).
58 Recordemos que o artigo 20.º, n.º 2, do regulamento de 1985 define exigência principal como uma exigência fundamental para os objectivos do regulamento que a impõe.
59 É pacífico que a luta contra a fraude na área das operações de transformação do amido ou da fécula em amido esterificado ou eterificado é, desde 1987, um dos objectivos prosseguidos pelo legislador comunitário nos regulamentos aplicáveis. Além disso, a utilização regular dos produtos transformados é o meio adoptado para atingir esse objectivo.
60 Parece-nos, por conseguinte, que a regulamentação aplicável prossegue uma finalidade susceptível de justificar que a utilização regular seja qualificada de exigência principal.
A economia geral dos regulamentos
61 Importa situar a exigência da utilização regular na regulamentação aplicável.
62 Vimos que os regulamentos de 1986 e de 1993 instituem um sistema de subvenção comunitária a favor de determinados produtos fabricados a partir do amido ou da fécula, de modo a compensar as diferenças de preço existentes entre a produção dos Estados-Membros e a dos países terceiros.
63 As restituições à produção estão, portanto, no centro do dispositivo posto em vigor e constituem o próprio objecto da regulamentação aplicável, bem como o instrumento principal da sua execução. São, com efeito, estas restituições que permitem a realização das operações económicas que se pretendem preservar.
64 Nestas condições, poderia parecer surpreendente que a concessão das restituições não estivesse igualmente dependente da utilização regular dos produtos transformados.
65 Existe, no entanto, uma razão para esta diferença de regime. A transformação dos produtos agrícolas constitui a operação de base que justifica as restituições à produção, cuja função é compensar as diferenças de preços, enquanto a obrigação de utilização regular dos produtos, específica a alguns deles, se destina a prevenir a utilização indevida do sistema de pagamento das restituições. A diferença de natureza entre os dois tipos de operações justifica portanto que o recurso a um sistema de garantia apenas tenha sido adoptado para assegurar o destino normal dos produtos, sem que esta opção diminua a importância do lugar ocupado por esta fase no dispositivo legal.
66 Salientemos igualmente que a garantia, única inicialmente, foi posteriormente desdobrada para assegurar especificamente esta utilização, testemunhando assim a preocupação do legislador, pelo menos tão atenta em matéria de fraude como à realização da própria política agrícola comum.
67 Por outro lado, se a utilização regular dos produtos transformados não fosse uma exigência principal, apenas poderia ser, em nossa opinião, uma exigência subordinada. Com efeito, o artigo 20.º, n.º 3, do regulamento de 1985 entende por exigência secundária a exigência de respeito de um prazo fixado para respeitar uma exigência principal, o que não pode ser o caso da utilização regular prevista nos artigos 7.º, n.º 4, do regulamento de 1986 e 10.º, n.º 1 do regulamento de 1993, que estabelecem uma obrigação de cumprimento de um acto sem indicar qualquer prazo.
68 Ora, a violação de uma exigência subordinada, que, de acordo com o artigo 24.º do regulamento de 1985, «... provoca a aquisição de 15% da parte em causa do montante garantido», não se afigura compatível com a criação, pelo regulamento de 1993, de uma garantia reservada à utilização regular, nem com a vocação das garantias em matéria agrícola tal como são utilizadas em direito comunitário.
69 Com efeito, não se pode imaginar que o legislador comunitário tenha previsto a constituição de uma garantia suplementar e fixado o seu montante supondo que a violação do acto assim garantido seria unicamente passível da perda de uma parte tão limitada desse montante.
70 A existência de um risco máximo equivalente a 15% da garantia retiraria manifestamente qualquer efeito dissuasivo à regulamentação aplicável, privando-a de qualquer efeito útil, uma vez que, recorrendo à fraude, um operador económico poderia receber uma nova restituição à produção de montante igual à totalidade da garantia (20).
71 Resulta, além disso, do artigo 3.º do regulamento de 1985 que uma garantia é um montante que será pago ou permanecerá adquirido se uma determinada obrigação não for cumprida, de modo que a hipótese de uma perda total da garantia nunca pode ser excluída.
72 É portanto necessário declarar que a luta contra a fraude, tratando-se de produtos abrangidos pelo código NC 3505 10 50, ocupa lugar essencial no âmbito do sistema instituído pela regulamentação comunitária. O risco financeiro que o recebimento ilícito de várias restituições por um mesmo produto faz correr ao sistema justifica que a utilização regular seja colocada ao nível das exigências principais, mesmo se temos que deplorar que uma qualificação expressa neste sentido não tenha sido dada pelo legislador, com o risco de suscitar divergências de interpretação.
73 Recordemos, no entanto, que a apreciação feita pelo Tribunal de Justiça sobre uma regulamentação comunitária, à luz do princípio da segurança jurídica, tem em conta a qualidade de profissional da pessoa interessada, o que lhe permite, melhor do que a um simples particular, apreender o alcance exacto de um texto ambíguo em função de outros elementos além da mera expressão literal (21).
74 Em suma, o debate quanto à qualificação da exigência controvertida apenas tem interesse para a determinação da sanção aplicável em caso de incumprimento. Pensamos, com efeito, que o respeito do prazo aplicável por força do artigo 28.º do regulamento de 1985 se impunha à Kyritzer, independentemente do nível de exigência reconhecido à utilização regular, não limitando o texto este prazo à prova de exigências principais e nada em particular justificando tal interpretação (22). Por isso, a obrigação, a cargo da recorrente no processo principal, de provar a utilização regular num determinado prazo não suscita a menor ambiguidade e não é afectada pela incerteza que poderia resultar da mera leitura do texto que institui esta utilização.
75 Concluímos, portanto, que a utilização regular prescrita pelo artigo 10.º, n.º 1, do regulamento de 1993, para os produtos transformados abrangidos pelo código NC 3505 10 50, constitui uma exigência principal.
C - O prazo de produção das provas e a aquisição da garantia
76 Resulta do artigo 21.º do regulamento de 1985 que a garantia é liberada desde que tenha sido fornecida a prova prevista de que todas as exigências principais, secundárias e subordinadas foram respeitadas.
77 O artigo 7.º, n.º 4, do regulamento de 1986 e o artigo 10.º, n.º 1, do regulamento de 1993 confirmam que o respeito da exigência de utilização regular é uma condição prévia à liberação da garantia.
78 O artigo 28.º do regulamento de 1985 regula a hipótese, tal como a do caso vertente, em que não está previsto qualquer prazo para a produção das provas necessárias para obter a liberação de uma garantia. O prazo é então de doze meses, com uma data de início diferente consoante seja especificado, ou não, um prazo limite para o respeito da exigência principal.
79 Como a Comissão, pensamos que importa referir-se ao regulamento de 1986 para verificar a existência de tal prazo limite, pois foi na vigência deste texto que foi subscrito o compromisso de transformação e de utilização regular dos produtos transformados. Essencialmente, o artigo 10.º do regulamento de 1993 apenas é aplicável aos processos pendentes com vista à liberação da garantia. Por conseguinte, só as condições que caracterizam a utilização regular e as modalidades de fiscalização da sua realização efectiva, como foram enunciadas no regulamento de 1993, é que devem ter aplicação retroactiva, e não a questão do prazo de realização de uma das exigências legais.
80 No entanto, contrariamente à Comissão, não consideramos que a exigência de utilização regular deva ser sujeita ao mesmo regime de prazo que a exigência de transformação, muito embora uma e outra devam responder à mesma qualificação de exigência principal.
81 Com efeito, o artigo 7.º, n.º 4, do regulamento de 1986 não sujeita a utilização regular a qualquer prazo, enquanto o artigo 7.º, n.º 2, prescreve que a transformação deve ter lugar nos limites do período de validade do certificado de restituição.
82 O alargamento à utilização regular do prazo aplicável à transformação da fécula ou do amido resulta de uma leitura extensiva do texto, a qual não pode ser admitida, tendo em conta as diferenças que afectam estas duas etapas do fabrico de produtos à base de fécula ou de amido. A transformação é, com efeito, a etapa do processo industrial que o legislador comunitário se fixou como objectivo apoiar, enquanto a utilização regular é considerada uma exigência principal com o único intuito de lutar contra a fraude. Sem tal exigência, a sua existência seria mera consequência de opções industriais ou comerciais e não possuiria carácter natural ou sistemático.
83 Por conseguinte, não se pode defender, como fazem a Comissão e o órgão jurisdicional de reenvio, que a utilização regular constitui o prolongamento necessário da transformação, de modo que deve ser sujeita ao regime do artigo 7.º, n.º 2.
84 Daí resulta que os fabricantes não estão sujeitos a qualquer prazo para proceder à utilização regular dos produtos transformados. É, portanto, aplicável o artigo 28.º, n.º 1, alínea b), do regulamento de 1985
85 A prova da utilização regular deve portanto ser produzida, como sugere o Bundesfinanzhof, no prazo máximo de doze meses a contar da data em que teve lugar.
86 Todavia, nos termos do artigo 28.º, n.º 2, do regulamento de 1985, este prazo «... não pode exceder três anos a contar da data em que a garantia foi afectada à obrigação em causa, salvo caso de força maior».
87 Se se considerar, como deixam entender a Kyritzer e a Comissão, que uma das garantias foi constituída em Dezembro de 1991 e a outra em Janeiro de 1992, a utilização regular devia ser provada, o mais tardar, em Dezembro de 1994 e em Janeiro de 1995. Não é contestado que esta teve lugar entre Abril e Setembro de 1995, de modo que foi ultrapassado o prazo do artigo 28.º, n.º 2, do regulamento de 1985.
88 Em consequência, a garantia deve ser declarada adquirida na totalidade, em conformidade com o disposto do artigo 22.º, n.os 1 e 2, do regulamento de 1985.
89 Não nos parece procedente o argumento da Kyritzer segundo o qual se a legislação comunitária fosse interpretada no sentido de que prevê a perda da garantia em caso de ultrapassagem do prazo de apresentação da prova, o fabricante de um produto abrangido pelo código NC 3505 10 50 seria vítima de uma discriminação injustificada em relação aos outros fabricantes de produtos aprovados.
90 Como a própria recorrente no processo principal salientou, o princípio do tratamento diferenciado entre um fabricante de amido esterificado ou eterificado e um fabricante de outro produto aprovado é justificado por um risco de fraude próprio à actividade do primeiro. Sendo situações diferentes, é portanto conforme ao princípio da não discriminação que não sejam tratadas de igual maneira e que um regime particular seja reservado ao processo de produção deste tipo de amido (23).
91 Relativamente à violação do princípio da proporcionalidade, invocado pela Kyritzer, resultante da interpretação proposta, importa verificar, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, se os meios que aplica são aptos para realizar o objectivo a atingir e se não ultrapassam aquilo que é necessário para o atingir (24).
92 A perda da totalidade da garantia no caso de a prova da utilização regular não ser apresentada num determinado prazo é, sem dúvida, susceptível de atingir o objectivo de luta contra a fraude pretendido pelo legislador.
93 Quanto ao carácter necessário dos meios utilizados, não estamos convencidos que, para que o fabricante fosse incitado a respeitar a exigência de utilização, fosse suficiente, como sustenta a Kyritzer, prolongar a garantia enquanto não fosse produzida a prova da utilização regular.
94 Um regime que subordinasse a liberação da garantia à prova da utilização regular, sem prazos precisos, provocaria graves inconvenientes, dado que criaria uma situação de incerteza quanto ao estatuto exacto da garantia. Com efeito, se, por diversas razões, a utilização regular não fosse realizada, a impossibilidade de a declarar adquirida, consecutiva à faculdade, pelo menos teórica, de fazer prova da sua execução sem condição de prazo, imobilizaria definitivamente a garantia em detrimento do operador económico, devedor de facto, embora não de direito, e da autoridade competente, que não seria autorizada a dispor da mesma.
95 Esta situação seria, além disso, contrária à própria função da garantia definida no artigo 3.º, alínea a), primeiro parágrafo, do regulamento de 1985, «... a segurança de que um montante será pago ou permanecerá adquirido pela autoridade competente se uma determinada obrigação não for cumprida» (25). A vocação da garantia não é, portanto, de permanecer suspensa à prova da execução de uma obrigação tornada impossível. Deve ser liberada ou adquirida consoante o operador tenha ou não cumprido a sua obrigação. Ora, o único modo de saber se um operador cumpriu a sua obrigação, quando não apresenta ele próprio a prova, é fixar um prazo para além do qual o silêncio equivale a incumprimento. Foi a opção acolhida pelo legislador comunitário.
96 A utilização regular dos produtos transformados deve, portanto, ser provada no prazo do artigo 28.º, n.º 1, alínea b), do regulamento de 1985, ou no do artigo 28.º, n.º 2, se o primeiro desses prazos exceder o último. O não cumprimento do prazo aplicável implica a aquisição da garantia.
97 Tendo sido dada resposta afirmativa à primeira questão prejudicial, não há que responder à segunda.
Conclusão
98 Perante estas considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à primeira questão prejudicial que lhe foi submetida pelo Bundesfinanzhof:
«O artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1722/93 da Comissão, de 30 de Junho de 1993, que determina as normas de execução dos Regulamentos (CEE) n.º 1766/92 e (CEE) n.º 1418/76 do Conselho no que respeita às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz, deve ser interpretado no sentido de que a utilização de um produto abrangido pelo código NC 3505 10 50 ou a exportação desse produto para um país terceiro, prescrita por esse texto, constitui uma exigência principal, na acepção do artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas, cujo cumprimento deve ser provado nos prazos fixados no artigo 28.º do referido regulamento, sob pena de implicar a aquisição da totalidade da garantia, nos termos do artigo 22.º, n.os 1 e 2, desse regulamento.»
(1) - Os «produtos aprovados» são produtos enumerados em diversas listas, a maioria das quais são anexas aos regulamentos relativos às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz. A denominação «produtos aprovados» designa, nomeadamente, diversos tipos de papel (papel de jornal, papel Kraft, papel carbono, etc.) ou de tecidos. Engloba igualmente o amido esterificado ou eterificado em questão no caso vertente.
(2) - Produto designado com o código NC 3505 10 50.
(3) - Adiante designado «regulamento de 1985» (JO L 205, p. 5; EE 03 F36 p. 206).
(4) - Adiante designado «regulamento de 1986» (JO L 189, p. 12).
(5) - Regulamento da Comissão, de 2 de Dezembro de 1987, que altera o Regulamento n.º 2169/86 (JO L 342, p. 10).
(6) - Regulamento da Comissão, de 24 de Janeiro de 1989, que altera o Regulamento n.º 2169/86 (JO L 20, p. 14).
(7) - Regulamento que determina as normas de execução dos Regulamentos (CEE) n.º 1766/92 e (CEE) n.º 1418/76 do Conselho no que respeita às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (JO L 159, p. 112). Adiante designado «regulamento de 1993».
(8) - Regulamento do Conselho, de 21 de Junho de 1976, que estabelece a organização comum de mercado do arroz (JO L 166, p. 1; EE 03 F10 p. 114).
(9) - Regulamento do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13). Este regulamento foi revogado pelo artigo 26.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1766/92 do Conselho, de 30 Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 181, p. 21), que precisa além disso que: «... as remissões para o regulamento revogado por força do n.º 1 consideram-se como feitas para o presente regulamento...».
(10) - Artigo 14.º, primeiro parágrafo, do Regulamento de 1993.
(11) - V., por exemplo, acórdãos de 5 de Maio de 1988, Gutshof-Ei (91/87, Colect., p. 2541, n.os 9 e segs.); de 7 de Novembro de 1991, França/Comissão (C-22/90, Colect., p. I-5285, n.os 14 e segs.), e de 29 de Janeiro de 1998, Lopex Export (C-315/96, Colect., p. I-317, n.º 18).
(12) - Artigo 7.º, n.º 2, do regulamento de 1986 e artigo 8.º, n.º 2, do regulamento de 1993.
(13) - Quarto considerando do regulamento de 1986.
(14) - Primeiro considerando do regulamento de 1986 e segundo considerando do regulamento de 1993.
(15) - Terceiro considerando do regulamento de 1986 e sexto considerando do regulamento de 1993.
(16) - Quinto considerando do regulamento de 1986 e décimo considerando do regulamento de 1993.
(17) - Sexto considerando do regulamento de 1986 e décimo segundo considerando do regulamento de 1993.
(18) - Primeiro considerando do Regulamento n.º 3642/87 que altera o regulamento de 1986 e nono considerando do regulamento de 1993.
(19) - Ibidem.
(20) - Quanto aos montantes respectivos das restituições à produção e das garantias, v. os n.os 11 e 18 das presentes conclusões.
(21) - V., neste sentido, acórdão de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o. (C-354/95, Colect., p. I-4559, n.º 58).
(22) - Do respeito do prazo do artigo 28.º depende a liberação da garantia. Ora, nos termos do artigo 21.º, a garantia é liberada desde que tenha sido fornecida a prova prevista para esse efeito de que todas as exigências foram respeitadas.
(23) - V., por exemplo, acórdão National Farmers' Union e o., já referido, n.º 61.
(24) - V., designadamente, os acórdãos de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C-233/94, Colect., p. I-2405, n.º 54), e de 29 de Janeiro de 1998, Südzucker (C-161/96, Colect., p. I-281, n.º 31).
(25) - Sublinhado nosso.