61994C0241
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
F.G. JACOBS
presentate il 7 maggio 1996 (
*1
)
1.
Nella presente causa la Francia chiede l'annullamento di una decisione della Commissione, che ha considerato aiuto concesso da uno Stato taluni interventi statali in materia di costi per esubero e riconversione di personale in seguito ad una ristrutturazione, pur avendo i requisiti per fruire della deroga ex art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato. La Francia deduce un errore di diritto, che sarebbe stato commesso dalla Commissione nel ritenere che per l'accertamento dell'esistenza di un aiuto sia sufficiente che convenzioni come quelle in forza delle quali è stato concesso l'aiuto allegato siano negoziate con le imprese interessate e che i relativi costi siano variabili. Più in generale, la Francia sostiene che i provvedimenti di cui è causa, di cui essa assume l'applicabilità a prescindere dalla natura giuridica, dalle dimensioni, dall'ubicazione e dal settore di attività dell'impresa interessata, configurano misure generali che non agevolano talune imprese o talune produzioni e che vanno unicamente a vantaggio dei dipendenti coinvolti nelle ristrutturazioni economiche.
2.
In subordine la Francia sostiene che la Commissione ha mutato la sua posizione nei confronti di provvedimenti come quelli di cui è causa e che la sua posizione attuale avrebbe conseguenze nefaste per la politica occupazionale.
Norme del Trattato
3.
L'art. 92, n. 1, del Trattato dispone:
«Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
4.
L'art. 92, n. 3, elenca un certo numero di tipi di aiuto che possono essere considerati compatibili con il mercato comune fra cui
«e)
gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (...)».
5.
L'art. 93, n. 3, dispone:
«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti (...)».
Normativa nazionale
6.
Il codice francese del lavoro impone al datore di lavoro di versare indennità di licenziamento e di attuare un minimo di provvedimenti per agevolare la riassunzione qualora i dipendenti siano licenziati per motivi economici così come previsto dalla legge (
1
).
7.
Se un'impresa con meno di 50 dipendenti propone di licenziarne almeno 10 in un periodo di 30 giorni, la legge le impone l'obbligo supplementare di avviare un programma sociale (
2
). Il progetto dev'essere inviato alle autorità amministrative che possono formulare qualunque suggerimento per integrarlo o modificarlo tenendo in considerazione la situazione finanziaria dell'impresa. Il progetto dev'essere inteso ad evitare o ridurre i licenziamenti e a disporre provvedimenti integrativi delle misure minime di cui sopra per agevolare la riassunzione di taluni dipendenti il cui esubero non può essere evitato. Non vi sono provvedimenti specifici che per legge debbano essere inclusi in un programma sociale, benché la normativa (
3
) preveda, come esempi di misure possibili, programmi di riconversione interna o esterna, azioni di formazione, creazione di nuovi posti e provvedimenti di riduzione o adeguamento dell'orario di lavoro.
8.
Fra i provvedimenti che possono essere inclusi nel programma sociale vi sono taluni tipi di convenzioni le quali, in forza di un accordo fra l'impresa e il Fonds National de l'Emploi (FNE), un ente statale, possono essere finanziate dallo Stato entro determinati limiti. Secondo il governo francese, i principali tipi di convenzione FNE che possono essere inclusi nel programma sociale si suddividono in tre grandi categorie.
9.
In primo luogo, vi sono convenzioni volte a promuovere alternative ai licenziamenti, fra le quali rientrano convenzioni di disoccupazione parziale e di Lavoro ad orario ridotto in forza delle quali lo Stato versa una parte dell'indennità dovuta al lavoratore collocato in mobilità parziale o in servizio ad orario ridotto.
10.
In secondo luogo vi sono convenzioni volte a migliorare le possibilità dei dipendenti di trovare un nuovo posto di lavoro. Esse comprendono convenzioni di unità di riconversione, per la costituzione di strutture di sostegno ai dipendenti nella ricerca di un posto di lavoro, principalmente finanziate dall'impresa con contributi dello Stato; convenzioni di permesso di riconversione, grazie alle quali i dipendenti possono fruire di un permesso di riconversione parzialmente retribuito con contributi statali per quanto riguarda l'indennità legale del dipendente durante il permesso; convenzioni di indennità temporanea, con cui lo Stato contribuisce al pagamento della differenza di stipendio della persona che accetta un nuovo posto di lavoro con retribuzione inferiore; e convenzioni di riconversione in forza delle quali lo Stato contribuisce al pagamento di talune spese sostenute dai dipendenti che trovano un posto di lavoro in un'altra regione.
11.
Infine, vi sono le convenzioni che consentono ai dipendenti più anziani di cessare immediatamente o progressivamente l'attività lavorativa. Esse comprendono le convenzioni di indennità speciale dell'FNE, con cui lo Stato contribuisce ad un assegno speciale per i dipendenti che si avvicinano al collocamento a riposo sino a quando maturano il diritto alla pensione completa, e le convenzioni di prepensionamento progressivo, con cui lo Stato contribuisce ad un sussidio corrisposto ai dipendenti che scelgono di lavorare ad orario ridotto sino al momento del collocamento a riposo.
12.
Il codice del lavoro, unitamente alla legislazione secondaria e alle circolari amministrative, determina le modalità di calcolo degli interventi dell'FNE a seconda dei tipi di convenzioni ed impone limiti di importo o di durata dei contributi per ogni singolo caso; sia le modalità di calcolo sia il massimale si applicano a tutte le imprese di tutti i settori, fatte salve eccezioni per talune regioni con particolari difficoltà economiche, le quali, secondo la Francia, rappresentano una quota insignificante del complesso degli interventi dell'FNE.
13.
Le modalità di calcolo del contribuito stabilite in ogni convenzione comportano un numero di variabili che riflette le finalità sociali dell'FNE, ad esempio le dimensioni o l'ubicazione (in una zona designata o meno) dell'impresa. In taluni casi, principalmente nella prima e nella terza categoria delle convenzioni sopra illustrate, la qualità del programma sociale viene annoverata tra i fattori negoziali e il contributo dello Stato tiene in considerazione le azioni avviate dall'impresa nel contesto del programma per migliorare la situazione dei dipendenti minacciati di licenziamento.
14.
I fattori rilevanti per determinare lo sforzo dell'impresa e il tipo e il livello di intervento includono, secondo il governo francese, le dimensioni dell'impresa, i settori di attività, la situazione economica e finanziaria dell'entità interessata e del gruppo cui eventualmente appartiene, l'abbandono o la continuazione dell'attività in cui i lavoratori interessati sono occupati e la chiusura completa, immediata o progressiva dello stabilimento.
15.
Le variazioni dell'intervento statale, dovute a questi fattori, sono spesso considerevoli. Da un lato, secondo la Francia, in taluni casi un'impresa può andare totalmente esente da partecipazione finanziaria se versa in gravi difficoltà finanziarie; dall'altro, lo Stato può negare il suo coinvolgimento in una convenzione particolare, benché ciò avvenga raramente e la decisione possa essere impugnata in sede giurisdizionale. Fra questi due estremi vi sono varie norme e massimali che dipendono dal tipo di convenzione FNE; apparentemente i massimali possono però essere rivisti qualora siano insufficienti per ricomprendere tutti i dipendenti interessati.
Fatti
16.
La Kimberly Clark Sopalin (in prosieguo: la «Kimberly Clark»), che produce e lavora ovatta di cellulosa, possiede in Sotteville-les-Rouen uno stabilimento che all'inizio del 1993 occupava 465 persone. A causa di fattori economici l'impresa ha avviato una ristrutturazione generale in seguito alla quale è passata alla produzione esclusiva di fazzoletti di carta con un investimento di 80 milioni di FF per l'ammodernamento degli impianti di confezionamento, riorganizzazione nella produzione, nuovi metodi di lavoro ed esuberi per 207 dipendenti. In tale contesto è stato promosso un programma sociale per un costo globale di 109 milioni di FF, di cui approssimativamente il 25%, ovvero 27 milioni di FF, sostenuto dallo Stato mediante convenzioni FNE. L'aiuto progettato non è stato notificato alla Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 3.
17.
Il 4 agosto 1993 la Commissione scriveva alle autorità francesi chiedendo informazioni che le consentissero di valutare tali provvedimenti ai sensi delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti concessi dagli Stati.
18.
Il 28 gennaio 1994 la Francia replicava affermando che le circostanze economiche e l'apertura del mercato unico avevano indotto la Kimberly Clark ad avviare una riorganizzazione comprendente ristrutturazione e specializzazione al fine di rendere più competitiva la sua attività e garantirne la sopravvivenza. La ristrutturazione implicava una riduzione della mano d'opera di 207 persone. Il programma sociale corrispondeva alle «disposizioni di legge e di regolamento applicabili in situazioni del genere». La Francia affermava che, trattandosi di una questione delicata, che aveva creato una considerevole tensione a livello locale, le autorità avevano chiesto alla Kimberly Clark di oltrepassare il minimo di norma richiesto da un'impresa in circostanze del genere, in particolare per quanto riguardava l'intervento FNE, e riteneva che nel complesso le misure in parola sarebbero andate a vantaggio dei dipendenti, mentre l'impresa da parte sua aveva realizzato investimenti significativi volti a garantire la sopravvivenza dell'azienda.
19.
Con lettera 4 febbraio 1994 la Commissione chiedeva informazioni integrative onde essere posta in grado di valutare la compatibilità di tali provvedimenti con il mercato comune, in particolare per quanto riguardava: i) l'autorità pubblica che aveva finanziato il resto del programma, oltre al contributo di 81 milioni di FF della Kimberly Clark, e su quale fondamento giuridico; ii) quanto sarebbe costato il programma se fosse stato limitato al minimo richiesto dalla legge francese, e iii) se le «disposizioni di legge e di regolamento applicabili in situazioni del genere» fossero obbligatorie per tutte le imprese che riducevano la loro mano d'opera.
20.
Il 10 marzo 1994 la Francia replicava: i) che l'aiuto [sic] concesso alla Kimberly Clark era stato erogato nel contesto di convenzioni FNE finanziate da fondi statali; ii) che le cinque convenzioni concluse nel caso della Kimberly Clark erano convenzioni di permesso di riconversione e unità di riconversione per agevolare il riciclaggio esterno dei dipendenti interessati, convenzioni di lavoro a orario ridotto e di disoccupazione parziale per limitare il numero dei licenziamenti nonché convenzioni di indennità speciale per consentire i prepensionamenti, e iii) che il costo minimo di un programma speciale non poteva essere facilmente calcolato. La lettera comprendeva una sintesi, estremamente succinta, delle disposizioni di legge che disciplinano le convenzioni FNE nonché due dichiarazioni secondo cui: i) le convenzioni FNE sono accessibili a tutte le imprese disposte ad avviare negoziati con lo Stato nell'ambito dei quali quest'ultimo richiede contropartite al suo intervento ed eroga aiuti [sic] caso per caso a seconda della situazione finanziaria dell'impresa e dei suoi propri sforzi, e ii) che le convenzioni FNE, in particolare quelle volte ad agevolare i prepensionamenti, costituiscono lo strumento preferito dallo Stato francese per influenzare il comportamento delle imprese e ridurre le conseguenze sociali dei licenziamenti.
La decisione
21.
Con lettera 27 giugno 1994 la Commissione notificava alle autorità francesi che gli interventi dell'FNE costituivano aiuti di Stato. Essa notava che la riorganizzazione della Kimberly Clark era stata avviata al fine di migliorare la sua competitività, che le convenzioni FNE erano state negoziate con l'impresa interessata e che l'intervento dell'FNE, finanziato dallo Stato, veniva determinato caso per caso a seconda della situazione finanziaria dell'impresa e dei suoi sforzi. Essa concludeva che l'aiuto concesso alla Kimberly Clark era atto a falsare la concorrenza con altri produttori e trasformatori di ovatta, cellulosa e fazzoletti di carta, nonché ad incidere sugli scambi ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, tenendo conto che il 15% del fatturato della Kimberly Clark veniva prodotto all'esportazione.
22.
Tuttavia la Commissione, alla luce delle riduzioni di capacità derivanti dalla ristrutturazione, del fatto che i dipendenti licenziati sembravano essere i principali beneficiari del programma sociale nonché della portata limitata dell'aiuto, decideva di applicare la deroga ex art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato.
23.
Il 2 settembre 1994 la Francia esperiva un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato, chiedendo l'annullamento della decisione.
24.
Il motivo unico di ricorso verte sulla questione se l'intervento dell'FNE per la ristrutturazione della Kimberly Clark costituisca un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1. Tuttavia, poiché l'argomento principale avanzato dalla Francia è che l'intervento dell'FNE non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, bensì un provvedimento generale a vantaggio dei dipendenti volto a combattere la disoccupazione, occorre valutare la natura degli interventi dell'FNE al fine di accertare se si tratti o no di un provvedimento generale. In caso affermativo, e purché sia stato attuato a favore della Kimberly Clark senza che vi sia stato alcun esercizio di un potere discrezionale, l'intervento costituirebbe mera applicazione di un provvedimento generale e non un aiuto. Se invece risulta che esso non costituisce un provvedimento generale, per accertare la legittimità della decisione occorre inoltre stabilire se il contributo particolare nell'ambito della ristrutturazione della Kimberly Clark configurasse un aiuto.
Se l'intervento dell'FNE costituisca un provvedimento generale
25.
L'argomento dedotto dalla Francia in via principale è suddiviso in tre parti. In primo luogo, l'intervento statale è accessibile a qualunque impresa e pertanto non favorisce «talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell'art. 92, n. 1. In secondo luogo, esso è facoltativo e quindi l'azione dell'FNE non può essere considerata di aiuto ad un'impresa nel soddisfacimento dei suoi obblighi legali. Infine, l'aiuto delle pubbliche autorità va a vantaggio dei dipendenti ed è quindi completamente neutro per l'impresa dal punto di vista concorrenziale.
L'argomento secondo cui l'intervento è accessibile a qualunque impresa
26.
Il primo dei tre argomenti dedotti dalla Francia a sostegno della sua tesi secondo cui l'intervento dell'FNE costituisce un provvedimento generale è impostato sul fatto che tale regime è accessibile a qualunque impresa, a prescindere dalle sue dimensioni o dal suo status, dal settore economico o dall'ubicazione, e pertanto non favorisce «talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell'art. 92, n. 1.
27.
La Francia sostiene in particolare che i criteri secondo cui lo Stato accetta o nega la conclusione di una convenzione FNE chiesta da un'impresa interessata sono oggettivi e limitati dalle condizioni stabilite dalla normativa in materia. Essa sostiene che la variabilità della partecipazione dello Stato non basta a far ritenere che gli interventi costituiscano un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1.
28.
La Commissione ammette che i provvedimenti di cui è causa non sono misure settoriali o regionali. Essa sostiene però che quando interventi finanziati dai fondi pubblici vengono attuati a discrezione delle pubbliche autorità e non automaticamente con riferimento a criteri oggettivi non si tratta più di un provvedimento «generale». La discrezionalità nella concessione dei contributi, anche nell'ambito di un sistema generale, trasforma ogni applicazione del sistema in uno specifico esempio di aiuto. Tali esempi possono variare, benché entro certi limiti, il che presuppone una differenza di trattamento fra operatori, che costituisce il nucleo della nozione di aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1.
29.
La Commissione riconosce che provvedimenti adottati nell'ambito di una politica dell'occupazione di norma non costituiscono aiuti concessi da uno Stato. Tuttavia, nel caso in cui fondi pubblici vengano utilizzati per ridurre i costi salariali di un'impresa, direttamente (ad esempio, mediante premi all'assunzione) o indirettamente (ad esempio, mediante riduzioni degli oneri fiscali o sociali), la distinzione fra aiuto concesso da uno Stato e provvedimento generale diviene meno chiara. L'esistenza della discrezionalità serve ad identificare i provvedimenti finanziari di promozione dell'occupazione atti a distorcere la concorrenza e ad incidere sul commercio fra Stati membri. Analogamente al criterio della specificità settoriale o regionale, il criterio della discrezionalità può consentire di accertare che un provvedimento è atto a favorire «talune imprese o talune produzioni».
30.
Poiché l'art. 92, n. 1, si riferisce agli aiuti che favoriscono talune imprese o talune produzioni, si assume di solito che provvedimenti di applicazione generale non rientrano nel suo ambito di applicazione. Effettivamente ha una certa pregnanza l'argomento svolto dall'avvocato generale Capotorti nella causa Commissione/Irlanda (
4
) secondo cui «è ben giustificato parlare di un principio generale di divieto degli aiuti pubblici alla produzione nazionale, se non si vuole cadere nell'incongruenza di ritenere vietati gli aiuti settoriali e leciti quelli di portata più ampia»; tale principio può però risultare di difficile applicazione, poiché la distinzione fondamentale fra aiuti vietati e politica sociale ed economica generale diviene piuttosto vaga.
31.
È assodato che l'art. 92, n. 1, non opera distinzioni fra provvedimenti di intervento statale a seconda delle cause o degli scopi, ma li definisce con riferimento agli effetti (
5
). Regimi apparentemente generali possono in realtà avere la conseguenza di favorire talune imprese o talune produzioni, nel qual caso rientrano nell'art. 92, n. 1, a prescindere dal fatto che sembrano di applicazione generale.
32.
Ad esempio, nella causa Commissione/Francia (
6
) un tasso di risconto preferenziale era stato considerato un aiuto. La Francia aveva sostenuto che la fissazione del tasso costituiva un esercizio di politica monetaria generale e non favoriva talune imprese o produzioni. Tuttavia, come dichiarò l'avvocato generale Roemer nelle sue conclusioni, l'ipotesi prevista dall'art. 92, n. 1, in cui vengano favorite talune imprese o talune produzioni «si verifica non solo se viene dato impulso a determinati settori o a determinate zone, ma anche se il provvedimento non tocca tutte le imprese di uno Stato membro, come ad esempio un aiuto all'esportazione esclude automaticamente tutte le imprese che producono per il mercato nazionale» (
7
).
33.
Analogamente, nella causa Commissione/Italia (
8
) una normativa che riduceva i contributi del datore di lavoro all'assicurazione malattia in modo diverso per gli uomini e per le donne avvantaggiava indirettamente taluni settori con un maggior numero di dipendenti di sesso femminile ed è stata dichiarata in contrasto con l'art. 92, n. 1.
34.
In ambedue i casi citati l'effetto potenzialmente parziale del regime apparentemente generale era inerente alla struttura del regime stesso: il primo si applicava solo alle esportazioni e il secondo conteneva un differenziale esplicito nei tassi applicabili ai dipendenti di sesso maschile e a quelli di sesso femminile. Era quindi relativamente semplice identificare i vantaggi a particolari categorie di imprese o produttori.
35.
Nel caso di specie l'effetto potenzialmente parziale non può essere individuato così immediatamente dalla struttura del regime. Infatti, come ha affermato la Francia, effettivamente le disposizioni in forza delle quali avvengono gli interventi statali non costituiscono misure settoriali o regionali, cioè uno dei criteri sviluppati dalla Corte per distinguere fra provvedimenti generali e aiuto: qualunque impresa cui si applichi la normativa può tentare di includere convenzioni FNE nel suo programma sociale. L'eventualità che lo Stato concluda siffatte convenzioni e la portata del suo intervento dipendono tuttavia da un certo numero di fattori.
36.
Dal modo in cui la Francia ha illustrato il regime nella sua corrispondenza con la Commissione e nelle sue memorie emerge chiaramente un notevole livello di discrezionalità nell'erogazione dei contributi. La Francia rinvia costantemente alla flessibilità generale dei parametri sulla scorta dei quali avvengono gli interventi statali. Così, ad esempio, essa sostiene che le autorità amministrative possono formulare qualunque suggerimento ad integrazione o modifica del programma sociale tenendo conto della situazione economica dell'impresa; che la partecipazione dello Stato viene adeguata con riferimento sia alle sue finalità sociali sia ai provvedimenti integrativi adottati dall'impresa per migliorare la situazione dei dipendenti minacciati di licenziamento; e che le convenzioni FNE sono accessibili a tutte le imprese disposte ad avviare negoziati con lo Stato, nell'ambito dei quali quest'ultimo richiede contropartite al suo intervento ed eroga aiuti caso per caso a seconda della situazione finanziaria dell'impresa e dei suoi propri sforzi.
37.
La Francia si riferisce all'esistenza di direttive che definiscono il comportamento generale che le autorità dovranno seguire nell'esercizio del loro potere discrezionale. Tali direttive non sono state prodotte ed è dubbio il loro contributo al livellamento delle numerose variabili, poiché esse non possono esplicitamente rimettere in discussione la necessità di esaminare individualmente ogni situazione e possono essere derogate qualora una situazione specifica lo giustifichi.
38.
È chiaro che la discrezionalità dell'FNE gli consente di favorire «talune» imprese accettando o negando la conclusione di convenzioni, modificando il livello dell'intervento o esonerando l'impresa dalla sua partecipazione finanziaria. L'affermazione del governo francese secondo cui le convenzioni FNE, in particolare quelle che promuovono i prepensionamenti, costituiscono lo strumento privilegiato dello Stato francese per influenzare il comportamento delle imprese e ridurre le conseguenze sociali dei licenziamenti suggerisce che tutte le imprese non sono necessariamente trattate nello stesso modo. I contributi non sono pertanto necessariamente accessibili in modo imparziale per le imprese, anche se il regime si applica in linea di principio a tutti i settori e a tutte le regioni.
L'argomento secondo cui le convenzioni FNE sono facoltative
39.
Il secondo argomento della Francia a sostegno della tesi secondo cui il regime FNE costituisce un provvedimento generale è che le convenzioni FNE sono facoltative, e quindi i relativi pagamenti non costituiscono un aiuto. Le imprese cui viene richiesta l'attuazione di un programma sociale in caso di esubero di personale non sono obbligate ad includervi convenzioni FNE. Queste ultime sono volte a consentire all'impresa di andare oltre gli obblighi legali minimi. Poiché non costituiscono un obbligo legale, gli oneri risultanti per l'impresa sono facoltativi e pertanto lo Stato non agevola le imprese nel soddisfacimento dei loro obblighi legali.
40.
La Commissione ritiene che sebbene i contributi FNE possano più facilmente essere considerati aiuti se agevolano le imprese nel soddisfacimento dei loro obblighi legali, il fatto che le convenzioni FNE siano facoltative non è sufficiente per escludere che gli interventi costituiscano un aiuto.
41.
Ritengo che l'argomento della Francia vada disatteso per una serie di ragioni.
42.
In primo luogo, gli interventi statali vanno considerati nel contesto più ampio in cui avvengono, ossia il programma sociale, che può includere o meno convenzioni FNE, costituisce un obbligo legale in talune circostanze e, pertanto, il costo globale del singolo programma sociale predisposto dall'impresa interessata non può essere considerato facoltativo. È senz'altro esatta la distinzione effettuata dalla Commissione fra programma sociale obbligatorio, che costituisce un costo supplementare per l'impresa, e convenzioni FNE facoltative, frutto di liberi negoziati con l'FNE, che consentono alle imprese di ottenere un finanziamento pubblico a sostegno del programma sociale.
43.
In secondo luogo, non è comunque essenziale per configurare un aiuto il fatto che un obbligo legale venga adempiuto, bensì che oneri di norma a carico dell'impresa vengano alleviati (v. causa Steenkolenmijnen/Al ta Autorità) (
9
). Atteso che in pratica i programmi sociali comprendono di norma convenzioni FNE, questo argomento è pertanto infondato. Nonostante le informazioni scarse di cui disponiamo per quanto riguarda la prassi di solito seguita, si possono ricavare elementi dalla descrizione del governo francese contenuta nella lettera 28 gennaio 1994 per quanto riguarda il programma sociale della Kimberly Clark in quanto esempio del «dispositivo legale e regolamentare applicabile in situazioni identiche, e cioè:», seguita da un elenco di cinque tipi di convenzioni utilizzate, e dalla sua dichiarazione nell'atto introduttivo, secondo cui nel 1993 sono state concluse circa 15000 convenzioni FNE di indennità speciale relative a 58000 lavoratori.
44.
Va notato che la Francia si riferisce fra l'altro alla definizione di aiuto contenuta nella sentenza Steenkolenmijnen da cui è stata ricavata la citata proposta onde dimostrare che gli interventi dell'FNE nell'ambito di programmi sociali per ristrutturazioni di imprese non corrispondono ai criteri sviluppati nella giurisprudenza. Essa cita l'affermazione della Corte nella suddetta causa, secondo cui la nozione di aiuto ricomprende:
«(...) non soltanto delle prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche degli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzionati in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti».
Tuttavia mi sembra che questa affermazione militi piuttosto a sostegno.della tesi secondo cui i provvedimenti di cui è causa costituiscono un aiuto.
45.
In terzo luogo si può sostenere che la natura facoltativa delle convenzioni FNE, lungi dall'escluderne la caratteristica di aiuto, corroborano la tesi contraria: se la conclusione di una convenzione FNE è facoltativa, si deve allora ammettere che le imprese se ne avvalgono perché ne traggono vantaggi, cosa che suggerisce che si tratti di un aiuto.
46.
In quarto luogo, il fatto che l'aiuto sia facoltativo non lo sottrae comunque all'ambito d'applicazione dell'art. 92, n. 1. Come l'avvocato generale Darmon ha dichiarato nella causa Sloman Neptun (
10
):
«Né si potrebbe (...) far leva (...) sul carattere facoltativo della misura. Poiché questa trae origine da un comportamento preciso di uno Stato membro, da quest'ultimo volontariamente adottato, la circostanza che la norma de qua offra una mera facoltà non è sufficiente, di per sé sola, ad escludere l'applicazione dell'art. 92, n. 1. Infatti, la struttura del mercato e l'accanita concorrenza che lo caratterizza nella Comunità possono condurre ad una situazione nella quale, de facto, le imprese che hanno titolo per fruire del vantaggio si avvalgono quasi tutte della possibilità loro concessa (...). Nemmeno gli aiuti concessi per favorire l'insediamento di imprese in una determinata zona geografica hanno carattere obbligatorio, né è più agevole a priori l'individuazione della schiera precisa dei beneficiari. Eppure, è pacifico che misure del genere costituiscono aiuti».
47.
Infine, nell'ambito del suo argomento relativo alla natura facoltativa delle convenzioni FNE, la Francia aggiunge che la quota statale nell'impatto finanziario delle convenzioni FNE è di norma di entità ridotta. Anche qualora ciò fosse esatto, cosa che in mancanza di dati a sostegno non è ovvia stando ai chiarimenti forniti dalla Francia riguardo al regime di cui è causa, tale affermazione è inconferente per la qualificazione come aiuto di un intervento statale (
11
).
L'argomento secondo cui i dipendenti traggono un vantaggio maggiore di quello dell'impresa
48.
Il terzo argomento avanzato dalla Francia è che i dipendenti fruiscono dell'aiuto pubblico, che è completamente neutro per l'impresa dal punto di vista concorrenziale.
49.
La Commissione esamina questo argomento nel contesto della questione se i provvedimenti specifici di cui è causa abbiano agevolato la Kimberly Clark, questione che verrà esaminata in prosieguo.
50.
Due osservazioni possono essere formulate in ordine all'argomento generale.
51.
In primo luogo, il fatto che i dipendenti siano i principali beneficiari del regime non è di per sé sufficiente ad escludere che l'intervento statale costituisca un aiuto (v., ad esempio, causa Steenkolenmijnen/Alta Autorità) (
12
), in cui un premio di squadra esentasse per i minatori finanziato a carico dell'erario è stato considerato un aiuto all'industria mineraria. Occorre esaminare l'effetto globale della sovvenzione e il governo francese riconosce che dalle agevolazioni ai lavoratori coinvolti in misure di licenziamento possono trarre vantaggio l'immagine dell'impresa e il clima sociale in generale. Come ha dichiarato l'avvocato generale Lenz «non è (...) rilevante il fatto che il vantaggio per una determinata impresa sia concesso direttamente mediante risorse statali, bensì che per questa impresa risulti un vantaggio a causa di un regime statale» (
13
). Questo aspetto verrà esaminato in prosieguo, nel contesto dell'analisi della questione se la Kimberly Clark abbia effettivamente tratto vantaggio nel caso di specie.
52.
Comunque sia, le imprese che concludono certi tipi di convenzione FNE si presume ricevano effettivamente qualche vantaggio diretto e anche quantificabile, atteso che taluni dipendenti che avrebbero altrimenti perso e a cui avrebbero dovuto pagare le indennità di licenziamento restano nell'impresa con una capacità senz'altro ridotta, ma nondimeno produttiva.
53.
Il secondo punto riguarda l'affermazione del governo francese secondo cui l'aiuto sarebbe totalmente neutro per l'impresa dal punto di vista concorrenziale; questa affermazione sembra porsi in contraddizione con le numerose dichiarazioni contenute nelle sue memorie e nella precedente corrispondenza con la Commissione, in particolare: i) l'affermazione che le convenzioni FNE costituiscono uno strumento privilegiato dello Stato francese per influenzare il comportamento delle imprese e ridurre le conseguenze sociali dei licenziamenti e ii) l'ammissione che la partecipazione dello Stato varia a seconda delle situazioni dell'impresa e dei suoi propri sforzi nell'ambito della ristrutturazione per evitare i licenziamenti. Queste affermazioni suggeriscono che l'aiuto non è neutro nei confronti dell'impresa, e può pertanto avere conseguenze sulla concorrenza e sugli scambi.
54.
È forse utile rilevare che il fatto che gli interventi in forza di convenzioni FNE possono essere condizionati a provvedimenti specifici che l'impresa interessata deve adottare non ne esclude la qualifica come aiuto. Benché nel definire gli aiuti concessi da uno Stato la Corte abbia usato il termine «vantaggio gratuito» (
14
), ciò è dovuto al tenore letterale della questione sollevata dal giudice a quo in quel procedimento. Da allora la Corte ha ammesso che rientra nell'ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato sugli aiuti concessi dagli Stati l'assistenza finanziaria alla ristrutturazione che comporti l'impegno da parte dell'impresa di adottare provvedimenti specifici (in quel caso, la riconversione ad uno specifico tipo di produzione) (
15
).
55.
Non v'è motivo per ritenere che gli intenti perseguiti con il regime FNE non siano meritevoli. Tuttavia è assodato che gli effetti di un intervento e non le sue cause o scopi determinano se esso rientri nell'art. 92, n. 1, e che in particolare la finalità sociale dichiarata di un intervento non è sufficiente per sottrarlo all'applicazione del medesimo articolo (
16
). In realtà può verificarsi che i contributi statali vengano effettivamente distribuiti equamente fra i settori e le imprese, ma ciò non avviene necessariamente né tantomeno manifestamente, attesa l'esistenza della discrezionalità. È pertanto impossibile concluderne che il regime FNE è un provvedimento generale.
56.
Infine, va menzionata l'obiezione della Francia secondo cui il calendario dei programmi sociali non consente la notifica alla Commissione di ogni proposta di intervento dell'FNE. Una volta ammesso che gli interventi dell'FNE costituiscono un regime per l'erogazione di aiuti e non un provvedimento generale, è chiaro che l'art. 93, n. 3, del Trattato impone alla Francia l'obbligo di notificare i progetti di aiuti in tale contesto. Gli inconvenienti procedurali a livello interno non possono giustificare l'inadempimento degli obblighi imposti dal Trattato che si verificherebbe se la Francia omettesse la notifica di un progetto di intervento. Se la Francia intende evitare una notifica per ogni singolo caso, il procedimento corretto consisterebbe nel sottoporre all'approvazione della Commissione, eventualmente dopo modifiche, un'informazione completa sugli interventi dell'FNE nel loro complesso. La Commissione ha dichiarato di essere di norma in grado di dichiarare tali aiuti compatibili con il mercato comune, come in realtà ha fatto per quanto riguarda lo specifico intervento a favore della Kimberly Clark nella decisione impugnata nel caso di specie.
Se l'intervento a favore della Kimberly Clark costituisca un aiuto concesso da uno Stato
57.
Il motivo principale dedotto dalla Francia comprendeva sostanzialmente un unico argomento per giustificare l'annullamento della decisione della Commissione che il contributo dell'FNE alla Kimberly Clark costituiva un aiuto concesso da uno Stato, e cioè che il regime nel suo complesso costituiva un provvedimento generale. Per i motivi delineati supra, ritengo che quell'argomento vada respinto in quanto, in forza dell'esistenza di un grado di discrezionalità nella gestione del regime FNE, gli interventi non sono necessariamente accessibili a tutte le imprese su un livello di parità. Tuttavia, la validità della decisione dipende inoltre dall'ulteriore questione se la Commissione fosse legittimata a ritenere che lo specifico contributo alla Kimberly Clark costituisse un aiuto di Stato.
58.
Benché la Francia non abbia direttamente trattato tale questione nelle sue memorie, essendosi invece concentrata sulla questione più generale se il regime FNE nel suo complesso costituisca un provvedimento generale, è chiaro che la controversia verte sulla questione se la Kimberly Clark possa essere considerata favorita dagli interventi statali attuati in forza delle convenzioni FNE e pertanto se la concorrenza possa esserne stata alterata.
59.
Nell'ambito del motivo generale inerente alla natura del regime FNE, la Francia sostiene che i destinatari degli interventi effettuati in forza delle convenzioni FNE sono i dipendenti e che non vi sono vantaggi per l'impresa nell'adottare le convenzioni FNE. Quindi queste ultime non avrebbero effetti sulla concorrenza o sugli scambi all'interno del mercato comune e non costituirebbero pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1.
60.
La Commissione ribatte con due osservazioni. In primo luogo, il programma sociale non può essere considerato isolatamente, poiché costituisce solo un aspetto della ristrutturazione: i provvedimenti che possono essere richiesti ad un'impresa, in particolare per evitare i licenziamenti, come condizione per ricevere i contributi dell'FNE sono strettamente connessi agli aspetti industriali e finanziari della ristrutturazione, con la conseguenza che l'aiuto non può essere considerato neutro nei confronti dell'impresa e pertanto ha effetti sulla concorrenza. In secondo luogo, le convenzioni favoriscono comunque l'immagine dell'impresa ed il clima sociale.
61.
Ritengo che sia possibile andare oltre e sostenere che, poiché il programma sociale — e quindi a fortiori le convenzioni FNE — viene attuato nel contesto di una ristrutturazione, l'aiuto allegato dev'essere valutato alla luce della ristrutturazione nel suo complesso. La Francia ha esplicitamente dichiarato nella lettera 28 gennaio 1994 che la ristrutturazione nel caso di specie è stata avviata al fine di migliorare la competitività della Kimberly Clark e garantire la sopravvivenza dello stabilimento interessato; inoltre la ristrutturazione ha consentito alla Kimberly Clark di investire 80 milioni di FF nell'ammodernamento dei suoi prodotti. Gli interventi sono quindi avvenuti nel contesto di provvedimenti adottati a vantaggio dell'impresa.
62.
Inoltre l'impresa deve presumibilmente trarre vantaggi indiretti a livello di immagine e clima sociale da un programma sociale che viene percepito come globalmente vantaggioso per i dipendenti in esubero. Questo aspetto sembra essere accettato dalla Francia, che si riferisce a queste due osservazioni nella replica all'eventuale effetto positivo degli interventi dell'FNE sul clima sociale all'interno dell'impresa.
63.
È comunque illusorio ritenere che, siccome i dipendenti sono i destinatari dell'aiuto, quest'ultimo non possa alterare la concorrenza o gli scambi. Nella causa dei premi di squadra (
17
), in cui il premio sovvenzionato andava chiaramente a vantaggio diretto ed immediato dei dipendenti interessati, la Corte ha esaminato lo scopo globale e le conseguenze delle convenzioni, evitando un aumento dei prezzi del carbone, nel dichiarare che il premio costituiva un aiuto.
64.
Concludo pertanto che, benché i dipendenti di cui è causa siano effettivamente i principali destinatari degli interventi statali, anche la Kimberly Clark ne ha tratto vantaggio.
Conclusione sulla questione principale
65.
Ho già sostenuto che la presenza di discrezionalità (e il livello di quest'ultima) nella gestione del regime FNE lo esclude dalla definizione di provvedimento generale; qualunque attuazione specifica può pertanto costituire un aiuto. Per i motivi sopra illustrati, ritengo che l'intervento specifico a favore della Kimberly Clark, su cui verte la decisione impugnata, configuri un aiuto. Concludo pertanto che la decisione. della Commissione non può essere annullata.
66.
Giungo a tale conclusione sulla scorta delle informazioni prodotte dalla Francia sia nella sua corrispondenza con la Commissione prima dell'emanazione della decisione sia nelle memorie presentate nella presente causa. Va però altresì notato che la legittimità di una decisione dev'essere valutata alla luce delle informazioni di cui disponeva la Commissione al momento dell'adozione (
18
). Nel caso di specie la Commissione ha chiesto informazioni alla Francia relativamente al funzionamento del regime FNE prima di adottare la sua decisione. Il fondamento dichiarato della decisione, cioè che la ristrutturazione della Kimberly Clark era stata avviata per migliorarne la competitività e che il contributo dell'FNE ai costi del programma sociale è stato negoziato con l'impresa interessata e definito specificamente con riferimento alla situazione finanziaria dell'impresa ed ai suoi sforzi, rispecchiava fedelmente le informazioni alquanto succinte fornite dalla Francia. Come ha sottolineato la Commissione, solo nelle memorie è stata fornita un'informazione completa sul regime FNE. Concludendone che l'aiuto concesso alla Kimberly Clark era atto ad alterare la concorrenza e ad incidere sul commercio ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, la Commissione ha adottato un atteggiamento ragionevole sia da un punto di vista retrospettivo sia a fortiori alla luce delle informazioni estremamente limitate disponibili in quel momento.
L'asserito mutamento di posizione da parte della Commissione
67.
La Francia conclude gli argomenti contenuti nel ricorso sostenendo che la Commissione non ha sinora mai considerato le convenzioni FNE o altri provvedimenti sociali nazionali analoghi come un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato. A sostegno di tale affermazione la Francia fa rinvio a due precedenti decisioni della Commissione su aiuti concessi degli Stati.
68.
La prima è la decisione della Commissione concernente gli aiuti alla Magefesa, un gruppo spagnolo dell'industria manifatturiera (
19
). In quella decisione la Commissione ha preso in considerazione cinque interventi, quattro dei quali sono stati considerati un aiuto illecito. Il quinto intervento, invocato dal governo francese nella presente causa, consisteva in un provvedimento ministeriale che concedeva ai lavoratori licenziati della Magefesa sovvenzioni apparentemente intese a fare in modo che essi percepissero l'importo delle indennità di disoccupazione cui avrebbero avuto diritto se una parte di queste ultime non fosse già stata utilizzata durante i periodi precedenti di disoccupazione temporanea (
20
). Tenuto conto in particolare del fatto che la decisione di concedere le sovvenzioni era stata emanata dopo la cessazione del rapporto di lavoro dei dipendenti con la Magefesa, la Commissione ne ha concluso che le sovvenzioni non andavano a vantaggio dell'impresa e non costituivano pertanto un aiuto. Ciò era in contrasto con una delle altre misure esaminate, cioè gli aiuti concessi alla Magefesa per consentirle di pagare una parte delle retribuzioni e delle indennità da essa dovute ai dipendenti. La Commissione ha dichiarato illegittimi tali aiuti.
69.
Perciò a mio parere la decisione adottata nel caso Magefesa, lungi dall'essere confliggente con la posizione della Commissione sulle convenzioni FNE, rispecchia principi simili.
70.
L'altra decisione (
21
) cui si è richiamata la Francia a sostegno del suo argomento sembra essere stata fondata sul rilievo che l'aiuto in parola era stato concesso in forza di provvedimenti esistenti, di cui la Commissione aveva già ammesso la compatibilità con il mercato comune (
22
). Non la si può pertanto ritenere conferente nel caso di specie.
Le conseguenze dell'interpretazione della Commissione
71.
Infine la Francia deduce nella replica un argomento con cui sostiene che l'interpretazione estensiva della nozione di aiuto concesso da uno Stato effettuata dalla Commissione avrebbe la conseguenza di sottoporre al suo controllo i provvedimenti nazionali di lotta alla disoccupazione.
72.
Anche questo argomento mi sembra inconferente nel caso di specie, che riguarda tutt'al più le caratteristiche specifiche di un dispositivo legale istituito in uno Stato membro per limitare i risvolti sociali dei licenziamenti. Tali caratteristiche, ampiamente illustrate in precedenza, hanno indotto la Commissione, a mio parere correttamente, a concludere che i provvedimenti di cui trattasi costituiscono un aiuto di Stato, benché possano fruire di una deroga ex art. 92, n. 2, lett. c). Tale conclusione non può avere le conseguenze drammatiche e di vasta portata prospettate dal governo francese.
Conclusione
73.
Di conseguenza ritengo che occorra:
«1)
respingere il ricorso;
2)
condannare la Francia alle spese».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	Am. L 122-9, L 321-1, L 321-5 c L 321-14.
(
2
)	Art. L 321-4.1 del codice del lavoro.
(
3
)	Art. L 321-4.1.
(
4
)	Causa 249/81 (Racc. 1982, pag. 4005, in particolare pag. 4031).
(
5
)	Causa 173/73, Italia/Commissione (Racc. 1974, pag. 709, punto 13).
(
6
)	Cause riunite 6/69 e 11/69 (Race. 1969, pag. 526).
(
7
)	Ibidem pag. 553.
(
8
)	Causa 203/83 (Racc. 1983, pag. 2525).
(
9
)	Causa 30/59 (Racc. 1961, pag. 1, in particolare pag. 39).
(
10
)	Cause riunite C-72/91 e C-73/91, Sloman Neptun (Race. 1993, pag. I-887, paragrafo 44).
(
11
)	V. causa C-142/87, Belgio/Commissione (Race. 1990, pag. I-959, punto 43), in cui viene citata la causa 730/79, Philip Morris/Commissione (Race. 1980, pag. 2671), e causa 259/85, Francia/Commissione (Race. 1987, pag. 4393).
(
12
)	Citata in nota 9.
(
13
)	Causa 102/87, Francia/Commissione (Race. 1988, pag. 4067, paragrafo 22).
(
14
)	Causa 78/76, Stcinikc und Weinlig/Germania (Racc. 1977, pag. 595).
(
15
)	Causa 323/82, Intcrmills/Commissionc (Racc. 1984, pag. 3809).
(
16
)	Italia/Commissione, loc. cit. in nota 5, punto 13.
(
17
)	Steenkolenmijnen/Alta Autorità, loc. cit. in nota 9.
(
18
)	V., ad esempio, causa 84/82, Germania/Commissione (Racc. 1984, pag. 1451), conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn, pag. 1503, e causa 234/84, Belgio/Commissione (Racc. 1986, pag. 2263, punto 16).
(
19
)	Decisione della Commissione 20 dicembre 1989, 91/1/CEE, relativa agli aiuti concessi in Spagna dall'esecutivo centrale c da vari esecutivi autonomi a favore di Magefesa, produttore di casalinghi in acciaio inossidabile e piccoli elettrodomestici (GU 1991, L 5, pag. 18).
(
20
)	V. punto IV, sub v), della decisione.
(
21
)	Decisione della Commissione 23 dicembre 1992, 93/193/CEE, riguardante gli aiuti a avore dell'insediamento di imprese industriali a Modanc (Savoia), a norma degli articoli 92 e 94 del Trattato CEE (GU 1993, L 85, pag. 22).
(
22
)	V. primo paragrafo della parte IV e art. 1, n. 1, della deci-sione.