62010CC0512
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
13 päivänä joulukuuta 2012 (
1
)
Asia C-512/10
Euroopan komissio
vastaan
Puolan tasavalta
”Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne — Direktiivi 91/440/ETY — Yhteisön rautateiden kehittäminen — Direktiivi 2001/14/EY — Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen — Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja liite II — Direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohta ja 14 artiklan 2 kohta — Rataverkon haltija — Organisaation ja päätöksenteon riippumattomuus — Holdingrakenne — Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohta — Rahoituksen jatkuva epätasapaino — Direktiivin 91/440 6 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 3 ja 4 kohta — Rataverkon haltijalle tarjottavien kannustimien puuttuminen — Direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 1 kohta — Käytöstä perittävien maksujen vähimmäismäärän laskeminen”
I Johdanto
1.
Euroopan komissio vaatii nyt käsiteltävällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Puolan tasavalta ole noudattanut direktiivin 91/440/ETY, (
2
) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/58/EY (
3
) (jäljempänä direktiivi 91/440), 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II, direktiivin 2001/14/EY (
4
) (jäljempänä direktiivi 2001/14) 4 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdan, 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdan kanssa, eikä direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen.
2.
Nyt käsiteltävä asia liittyy sarjaan komission vuosina 2010 ja 2011 nostamia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita, (
5
) jotka koskevat sitä, miten jäsenvaltiot soveltavat direktiivejä 91/440 ja 2001/14, joilla tavoitellaan pääasiallisesti rautatieyritysten yhtäläisiä ja ketään syrjimättömiä infrastruktuurin eli rautatieverkon käyttömahdollisuuksia. Nämä kanteet ovat uusia, sillä ne antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua ensimmäistä kertaa rautateiden vapauttamisesta Euroopan unionissa ja erityisesti tulkita niin sanottua ”ensimmäistä rautatiepakettia”.
3.
Esitin 6.9.2012 ratkaisuehdotukseni jo ratkaistuissa asioissa C-473/10, komissio vastaan Unkari; C-483/10, komissio vastaan Espanja; C-555/10, komissio vastaan Itävalta; C-556/10, komissio vastaan Saksa, ja C-557/10, komissio vastaan Portugali. Esitän tänään tämän ratkaisuehdotuksen lisäksi ratkaisuehdotukseni asioissa C-545/10, komissio vastaan Tšekki, C-625/10, komissio vastaan Ranska, C-627/10, komissio vastaan Slovenia ja C-412/11, komissio vastaan Luxemburg. Siltä osin kuin käsiteltävä asia koskee väitteitä, jotka ovat samanlaisia kuin edellä mainituissa ratkaisuehdotuksissa jo tarkastelemani väitteet, viittaan ainoastaan väitteiden merkityksellisiin kohtiin käsittelemättä kaikkia niihin sisältyviä perusteluja.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 91/440
4.
Direktiivin 91/440 6 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että rautatieyritysten liikenteen harjoittamiseen liittyvästä liiketoiminnasta ja rautateiden infrastruktuurin hoitoon liittyvästä liiketoiminnasta pidetään erillisiä tuloslaskelmia ja taseita ja että nämä julkaistaan erillisinä. Jommallekummalle toiminnalle maksettavaa julkista rahoitusta ei saa siirtää toiselle.
Kummankin toiminnan kirjanpitoa on hoidettava siten, että siitä ilmenee tämä kielto.
2.   Jäsenvaltiot saavat myös määrätä, että tämä erottaminen edellyttää erillisten yksiköiden perustamista yksittäiseen yritykseen tai että rautateiden infrastruktuurin hallintoa hoitaa erillinen yksikkö.
3.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennaiset, liitteessä II luetellut toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä. Organisatorisista rakenteista riippumatta on voitava osoittaa, että tämä tavoite on saavutettu.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin antaa rautatieyritykselle tai muulle elimelle tehtäväksi maksujen perimisen ja vastuun rautateiden infrastruktuurin hoidosta, kuten investoinnit, kunnossapidon ja rahoituksen.”
5.
Direktiivin 91/440 liitteessä II luetellaan 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut olennaiset toiminnot:
—
rautatieyritysten toimilupien myöntämistä koskeva valmistelu ja päätöksenteko, mukaan lukien yksittäisten toimilupien myöntäminen
—
reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen
—
infrastruktuurimaksuja koskeva päätöksenteko
—
tiettyjen palvelujen tarjoamise[ksi edellytettyjen] julkisen palvelun velvoitteiden noudattamisen seuranta.
6.
Direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   Jäsenvaltiot saavat myös myöntää [rataverkon haltijalle], ottaen huomioon perustamissopimuksen 73, 87 ja 88 artiklan, sen tehtäviä, kokoa ja rahoitustarpeita vastaavaa rahoitusta, erityisesti uusien investointien kattamiseksi.
4.   [Rataverkon haltijan] on laadittava valtion määrittämän yleisen politiikan puitteissa liiketoimintasuunnitelma, joka sisältää investointi- ja rahoitusohjelmat. Suunnitelmalla on pyrittävä infrastruktuurin optimaaliseen ja tehokkaaseen käyttöön ja kehittämiseen, varmistamaan rahoituksen tasapaino ja antamaan keinot saavuttaa kyseiset tavoitteet.”
2. Direktiivi 2001/14
7.
Direktiivin 2001/14 johdanto-osan 11 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Hinnoittelujärjestelmissä ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmissä kaikille yrityksille olisi mahdollistettava yhtäläinen ja ketään syrjimätön markkinoillepääsy, ja niissä on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä täyttämään kaikkien käyttäjien ja liikennetyyppien tarpeet oikeudenmukaisella ja ketään syrjimättömällä tavalla.
– –
Infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuksien myöntämisjärjestelmien olisi mahdollistettava rehellinen kilpailu rautatiepalvelujen tarjonnassa.”
8.
Direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos [rataverkon haltija] ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, tässä luvussa esitetyt muut toiminnot kuin maksujen perimisen suorittaa hinnoitteluelin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
9.
Direktiivin 2001/14 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava vaatimukset ja tarvittaessa myös ennakkomaksut sen varmistamiseksi, että tavanomaisissa liikeolosuhteissa ja kohtuullisen ajanjakson aikana [rataverkon haltijan] tileissä ovat keskenään tasapainossa toisaalta infrastruktuurin käyttömaksuista saatavat tulot, muista kaupallisista toimista aiheutuvat ylijäämät ja valtion rahoitus sekä toisaalta infrastruktuurista aiheutuvat menot.
– –
2.   [Rataverkon haltijalle] on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi kiinnittäen aiheellista huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 2 kohdassa säädetyt kannustimet toteutetaan joko toimivaltaisen viranomaisen ja [rataverkon haltijan] välisellä sopimuksella, jonka kesto on vähintään kolme vuotta ja jossa määrätään valtion rahoituksesta, tai perustamalla aiheelliset valvontatoimenpiteet, joihin liittyy riittävä toimivalta.”
10.
Direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittävät infrastruktuurimaksut on vahvistettava niiden kustannusten perusteella, jotka aiheutuvat suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 tai 5 kohdan tai 8 artiklan soveltamista.”
11.
Saman direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Saadakseen [rataverkon haltijalle] aiheutuneet kustannukset katetuksi täysimääräisesti, jäsenvaltio voi markkinoiden niin salliessa periä lisähintoja toimivien, avointen ja ketään syrjimättömien periaatteiden perusteella taaten kuitenkin samalla erityisesti kansainvälisen rautateiden tavaraliikenteen mahdollisimman hyvän kilpailukyvyn. Hinnoittelujärjestelmässä on otettava huomioon rautatieyritysten aikaansaama tuottavuuden kasvu.
Maksut eivät kuitenkaan saa olla niin korkeita, että infrastruktuuria eivät voi käyttää sellaiset markkinalohkot, jotka pystyvät maksamaan vähintään rautatiepalvelujen käytöstä suoraan aiheutuvat kustannukset sekä sen katetuoton, jonka markkinat kestävät.”
12.
Direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos [rataverkon haltija] ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, 1 kohdassa tarkoitetut ja tässä luvussa esitetyt toiminnot suorittaa käyttöoikeuden myöntävä elin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
B Puolan lainsäädäntö
1. 8.9.2000 annettu laki
13.
Valtionyritys Polskie Koleje Państwowen myynnistä, uudelleenjärjestelystä ja yksityistämisestä 8.9.2000 annetun lain (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego ”Polskie Koleje Państwowe”, sellaisena kuin se on muutettuna, jäljempänä 8.9.2000 annettu laki) (
6
) 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   PKP SA perustaa osakeyhtiön, jonka tehtävänä on hallinnoida rautateitä ja joka on nimeltään ”PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna”, jäljempänä PLK SA.
2.   Rautateiden hallintoon liittyvät 14 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetun lain mukaiset PKP SA:n oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät PLK SA:lle siitä päivästä lähtien, kun se kirjataan kaupparekisteriin.
2 bis.   Yhtiön osakkeet eivät anna oikeutta osinkoon niin kauan kuin PLK SA saa julkista rahoitusta infrastruktuuri-investointiensa kattamiseen.
3.   PLK SA:lle kuuluva rautateiden hallinnointi käsittää myös rautatieliikenteestä 27.6.1997 annetun lain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetut tehtävät, joista huolehtivat PLK SA:n organisaatioon kuuluvat ratavartijat.
4.   PLK SA:sta tulee 14 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettu rataverkon haltija.
4 bis.   PLK SA hallinnoi rautateitä ja muuta rautatieliikenteestä 28.3.2003 (
7
) annetussa laissa määriteltyä rautatieinfrastruktuuria, lukuun ottamatta matkustaja- ja tavaraliikenteessä käytettyjä kiinteistöjä ja rakennuksia sekä näiden kiinteistöjen ja rakennusten maa-aloja.
4 ter.   4 bis momentissa tarkoitettu poikkeus ei kata rautateihin olennaisena osana kuuluvilla maa-aloilla sijaitsevia rakennuksia.
5.   PLK SA:n yhtiöjärjestyksen ja siihen tehtävät muutokset hyväksyy liikenneministeri.
6.   PLK SA:n yhtiökokous nimittää PLK SA:n hallintoneuvoston jäsenet liikenneministerin ehdottamien henkilöiden joukosta. PLK SA:n hallintoneuvoston jäsenten määrä vahvistetaan yhtiöjärjestyksessä.
7.   Valtion budjettimenettelyssä kansallisesti tärkeiden rautatieosuuksien rahoittamiseen myönnetyt varat lisäävät PLK SA:n liikkeeseen laskeman pääoman määrää; pääomanlisäystä vastaavia osakkeita pitää hallussaan valtionkassa, jota edustaa liikenneministeri.
8.   PKP SA:n ja valtionkassan hallussa olevia PLK SA:n osakkeita ei voida myydä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 bis momentissa säädettyä.
8 bis.   PKP SA:n hallussa olevia PLK SA:n osakkeita voidaan myydä ainoastaan valtionkassalle.
9.   Jos PKP SA yksityistetään tai puretaan, PKP SA:n hallussa olevat PLK SA:n osakkeet ottaa haltuunsa valtionkassa, jota liikenneministeri edustaa. Jos PKP SA yksityistetään, PKP SA:n osakepääomaa vähennetään mitätöimällä tietty määrä osakkeita, joiden yhteenlaskettu arvo vastaa valtionkassan haltuunsa ottamien PLK SA:n osakkeiden nimellisarvoa.”
2. Rautatieliikennelaki
14.
Rautatieliikenteestä 28.3.2003 annetun lain (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, sellaisena kuin se on muutettuna, jäljempänä rautatieliikennelaki) (
8
) 5 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Rautatieinfrastruktuurin hallinto käsittää seuraavat tehtävät:
1)
rautatieinfrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito
2)
junaliikenteen harjoittaminen rautatieosuuksilla
3)
rautatieinfrastruktuurin ylläpitäminen tilassa, joka takaa turvallisen junaliikenteen
4)
junareittien jakaminen junaliikenteen käyttöön rautateillä ja siihen liittyvien palvelujen tarjoaminen
5)
rautatieinfrastruktuuriin kuuluvien kiinteistöjen hallinnointi.
2.   Rataverkon haltija hallinnoi rautatieinfrastruktuuria ja huolehtii sen kehittämisestä ja nykyaikaistamisesta.
3.   Rataverkon haltija ei voi harjoittaa rautatieliikennettä, lukuun ottamatta teknisiä palveluita, joita se suorittaa omiin tarpeisiinsa, ellei 4 momentissa muuta säädetä.”
15.
Kyseisen lain 13 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rautatieliikenneviraston johtajan toimivalta rautatieliikenteen sääntelyn alalla käsittää seuraavat tehtävät:
1)
hyväksyy ja koordinoi käyttömaksuja, joita peritään junareiteistä, joille käyttöoikeus on myönnetty, sekä varmistaa, että maksut noudattavat käyttömaksujen määrittämistä koskevia sääntöjä
– –
3)
valvoo, että rataverkon haltijat kohtelevat yhdenvertaisesti kaikkia rautatieliikenteen harjoittajia erityisesti reittien käyttöoikeuksien myöntämistä koskevien hakemusten käsittelyssä ja käyttömaksujen määrittämisessä
4)
valvoo, että rataverkon haltija on asianmukaisesti määrittänyt rautatieinfrastruktuurin peruskäyttömaksut ja palvelujen tarjoamisesta maksettavat lisämaksut
5)
tutkii rautatieliikenteen harjoittajien esittämät valitukset, jotka koskevat
– –
b)
rautatieinfrastruktuurin reittien käyttöoikeuksien myöntämistä ja käyttömaksuja; – –”
16.
Rautatieliikennelain 14 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rautatieliikenneviraston johtaja määrää päätöksellään korjaamaan määräajassa kaikki sääntöjenvastaisuudet, jotka liittyvät rataverkon haltijoiden, rautatieliikenteen harjoittajien sekä sivuraiteiden käyttäjien rautatieliikenteen turvallisuutta koskevista velvollisuuksista annettujen säännösten rikkomiseen – –.”
17.
Kyseisen lain 33 §:n 1–8 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Rataverkon haltija määrittää rautatieliikenteen harjoittajien maksettavaksi kuuluvien infrastruktuurin käyttömaksujen määrän.
2.   Rautatieinfrastruktuurin peruskäyttömaksu määritetään ottamalla huomioon kustannukset, joita rataverkon haltijalle suoraan aiheutuu siitä, että rautatieliikennettä harjoitetaan.
3.   Rautatieinfrastruktuurin käyttömaksu muodostuu peruskäyttömaksusta ja lisämaksuista.
3 bis.   Rataverkon haltija lisää peruskäyttömaksuun erillisen maksun, joka peritään
1)
rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta, johon sisältyvät lain liitteessä olevan I osan 1 kohdassa tarkoitetut palvelut
2)
junien huoltoon liittyvien laitteiden käyttömahdollisuudesta, johon sisältyvät lain liitteessä olevan I osan 2 kohdassa tarkoitetut palvelut.
4.   Rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta perittävä perusmaksu lasketaan kertomalla junien liikennöinti rautatieosuuden luokan ja junatyypin mukaan vahvistetulla yksikkömaksulla, erikseen matkustaja- ja tavaraliikenteeltä.
4 bis.   Rataverkon haltija voi soveltaa rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuuteen yksikköperusmaksun vähimmäismäärää. Vähimmäismäärää sovelletaan samojen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti kaikkiin rautateiden matkustajaliikenteen harjoittajiin sen rautatieinfrastruktuurin käytöstä, joka liittyy julkisen palvelun sopimuksen mukaisesti harjoitettuun toimintaan.
– –
4 quater.   Junien huoltoon liittyvien laitteiden käyttömahdollisuuksista perittävä perusmaksu lasketaan kertomalla tilatut palvelut niitä vastaavilla yksikkömaksuilla, joiden määrä vaihtelee lain liitteessä olevan I osan 2 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tyypin mukaan.
5.   Rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta perittävä yksikköperusmaksu vahvistetaan junaa ja matkakilometriä kohti.
5 bis.   Rataverkon haltija määrittää yksikköperusmaksut vähentämällä rautatieinfrastruktuurin tarjoamisesta rautatieliikenteen harjoittajien käyttöön aiheutuvista ennakoiduista kuluista rahoituksen, joka on varattu infrastruktuurin kunnostamiseen ja ylläpitoon ja joka maksetaan valtion tai paikallisyhteisöjen talousarviosta ja rautatierahaston varoista.
– –
5 quater.   Julkisen palvelun sopimuksen nojalla harjoitetun rautateiden matkustajaliikenteen perusyksikkömaksuja voidaan korottaa 30 §:n 5 momentissa tarkoitettujen aikataulujen voimassaoloaikana enintään kyseisen vuoden talousarvioesityksessä arvioidun inflaatioindeksin verran.
6.   Rataverkon haltijan on julkistettava voimassa olevan käytännön mukaisesti peruskäyttömaksujen ja lisämaksujen määrät ja tyypit, erikseen matkustaja- ja tavaraliikenteen osalta.
7.   Perusyksikkömaksut ja lisäyksikkömaksut, lukuun ottamatta sähköradan ajovirran käyttömaksua, ja niiden taustalla olevat laskutoimitukset toimitetaan rautatieliikenneviraston johtajalle.
8.   Rautatieliikenneviraston johtaja hyväksyy maksut 30 päivän kuluessa niiden toimittamisesta tai hylkää ne, jos hän toteaa edellä 2–6 momentissa tai 34 §:ssä tarkoitettuja sääntöjä tai 35 §:n nojalla annettuja säännöksiä rikotun.”
18.
Rautatieliikennelain 38 bis §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Liikenneministeriö voi rahoittaa valtion talousarviosta tai rautatierahastosta osan rautatieinfrastruktuurin kunnostus- ja ylläpitokuluista vähentääkseen kustannuksia ja alentaakseen käyttömaksuja, jos rataverkon haltija tarjoaa infrastruktuurin käyttöön laissa määriteltyjen periaatteiden mukaisesti.
2.   1 momentissa tarkoitettu rahoitus toteutetaan liikenneministeriön ja rataverkon haltijan välillä vähintään kolmeksi vuodeksi tehdyn sopimuksen nojalla.”
3. Laki vilpillisen kilpailun torjumisesta
19.
Vilpillisen kilpailun torjumisesta 16.4.1993 annetun lain (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), (
9
) sellaisena kuin se on muutettuna, 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Vilpillistä kilpailua on kaikenlainen lainvastainen tai hyvien tapojen vastainen toiminta, joka uhkaa tai loukkaa toisen yrittäjän tai asiakkaan intressejä.
2.   Vilpillistä kilpailua on erityisesti seuraavanlainen toiminta: – – liikesalaisuuksien paljastaminen, yllytys sopimuksen irtisanomiseen tai täyttämättä jättämiseen, – – vilpillinen panettelu tai ylistäminen, markkinoille pääsyn estäminen, viranomaisen lahjominen – –”
4. Työlaki
20.
26.4.1974 annetun työlain (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy), (
10
) sellaisena kuin se on muutettuna, 100 §:ssä säädetään seuraavaa:
”2.   Työntekijän velvollisuutena on
– –
4)
valvoa yrityksen etua, suojella sen omaisuutta ja säilyttää luottamuksellisina tiedot, joiden ilmaiseminen voi aiheuttaa vahinkoa työnantajalle
5)
noudattaa erityissäännöksissä määriteltyä luottamuksellisuutta.
6)
– –”
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
21.
Komission yksiköt lähettivät 10.5.2007 Puolan viranomaisille kyselylomakkeen selvittääkseen, onko Puolan tasavalta saattanut ensimmäisen rautatiepaketin direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään. Puolan viranomaiset vastasivat 5.7.2007.
22.
Puolan tasavallalta saamiensa tietojen perusteella komissio lähetti tälle jäsenvaltiolle 26.6.2008 virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä noudattamaan ensimmäisen rautatiepaketin direktiivejä. Esille otetut tärkeimmät sääntöjenvastaisuudet liittyivät direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitettuja olennaisia toimintoja harjoittavan yksikön riippumattomuuden puuttumiseen ja direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä sen 30 artiklan 3 kohdan kanssa, tarkoitettujen infrastruktuurin käyttömaksujen perimiseen. Puolan tasavalta vastasi 26.8.2008 komission viralliseen huomautukseen.
23.
Komissio lähetti 9.10.2009 Puolan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se moitti jäsenvaltiota siitä, ettei tämä ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä taatakseen rataverkon haltijan riippumattomuuden rautatieliikenteen harjoittajista ja varmistaakseen direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdan, direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdan, direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdan kanssa, sekä direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan säännösten noudattamisen. Puolan tasavalta vastasi 9.12.2009 perusteltuun lausuntoon ja kiisti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta komissio oli sitä arvostellut.
24.
Tällaisessa tilanteessa komissio nosti 26.10.2010 käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
25.
Unionin tuomioistuimen presidentin 13.4.2011 antamalla määräyksellä Tšekin tasavalta ja Italian tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
26.
Komissio, Puolan tasavalta ja Tšekin tasavalta olivat edustettuina 20.9.2012 pidetyssä istunnossa.
IV Laiminlyöntikanteen arviointi
A Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee rataverkon haltijan riippumattomuuden puuttumista
1. Asianosaisten lausumat
27.
Komission mukaan direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että rataverkon haltijalle kuuluvien olennaisten toimintojen harjoittamisen on oltava rautatieyrityksistä oikeudelliselta muodoltaan mutta myös taloudellisesti riippumattoman yksikön vastuulla. Kun olennaisia toimintoja harjoittaa sellaisesta holdingyhtiöstä riippuvainen yhtiö, johon kuuluu rautatieliikenteen harjoittajia, kyseinen yhtiö kuuluu sekin samaan ”yritykseen” kuin kyseiset liikenteenharjoittajat, ellei osoiteta, että mainittu yhtiö toimii niistä riippumattomasti.
28.
Komission mukaan se, että rautatiealan holdingyhtiöstä riippuvainen yhtiö harjoittaa olennaisia toimintoja, voi olla direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa ja direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa määriteltyjen riippumattomuuden vaatimusten mukaista sillä edellytyksellä, että käytössä on mekanismeja, joilla taataan kyseisen yhtiön tosiasiallinen itsenäinen päätöksenteko suhteessa holdingyhtiöön, ja että holdingyhtiö ei pysty valvomaan kyseisen yhtiön päätöksentekoa.
29.
Komissio huomauttaa tästä esittäneensä komission yksiköiden valmisteluasiakirjan SEC(2006) 530, joka on liitetty komission kertomukseen ensimmäisen rautatiepaketin täytäntöönpanosta, (
11
) liitteessä 5 (jäljempänä valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 530 oleva liite 5) perusteet, joiden mukaisesti se arvioi kansallisiin rautatiealan holdingyhtiöihin kuuluvien rataverkon haltijoiden riippumattomuutta.
30.
Puolan tasavalta ei ole komission mukaan kuitenkaan ottanut käyttöön tehokkaita mekanismeja taatakseen olennaisia toimintoja harjoittavan rataverkon haltijan organisaation ja päätöksenteon riippumattomuuden.
31.
Puolan tasavalta puolestaan moittii komissiota yleisesti siitä, ettei se ole analysoinut kansallisen lainsäädännön säännöksiä eikä osoittanut, ettei niissä taata sellaista riippumattomuutta, joka riittäisi varmistamaan infrastruktuurin yhtäläiset ja ketään syrjimättömät käyttömahdollisuudet direktiivin 91/440 tavoitteen mukaisesti.
32.
Puolan tasavalta väittää erityisesti, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa, jossa ei sen mukaan estetä yksikköä, jolle olennaisten toimintojen suorittaminen on annettu, kuulumasta PKP-konsernin kaltaiseen holdingyhtiöön, edellytetään ainoastaan, että infrastruktuurin yhtäläisiä ja ketään syrjimättömiä käyttömahdollisuuksia koskeva tavoite saavutetaan. Komissio ei kuitenkaan ole esittänyt mitään tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin perustuvaa väitettä siitä, ettei Puola ole tätä tavoitetta saavuttanut.
33.
Puolan tasavalta väittää direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdasta ja 14 artiklan 2 kohdasta, että näissä säännöksissä viitataan rataverkon haltijan oikeudellisen muodon, organisaation ja päätöksenteon riippumattomuuteen muttei määritellä näitä käsitteitä eikä mainita taloudellista riippumattomuutta. Puolan mukaan näitä käsitteitä on tulkittava kyseisen direktiivin tavoitteen – jonka se on täysin saavuttanut – näkökulmasta.
34.
Puolan tasavalta huomauttaa valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 530 olevasta liitteestä 5, että kyseinen asiakirja julkaistiin useita vuosia direktiivin 91/440 julkaisemisen ja sen täytäntöönpanon määräajan päättymisen jälkeen sekä kolme vuotta direktiivin 2001/14 täytäntöönpanon määräajan päättymisen jälkeen.
35.
Puolan tasavalta kiistää komission rataverkon haltijan PLK SA:n tilanteesta esittämän väitteen, jonka mukaan tämä ei olisi direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla riippumaton.
36.
Italian tasavalta väittää väliintulokirjelmässään, että tavoite, jonka mukaan on varmistettava, että olennaiset toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä, on selvästi saavutettu holdingyhtiön organisatorisessa mallissa, sillä kyseiset toiminnot on annettu erilliselle yhtiölle, joka harjoittaa ainoastaan infrastruktuurin hallintoon liittyviä toimintoja eikä sellaisenaan itse harjoita rautatieliikennettä. Kun tämä edellytys on täytetty, jäsenvaltiot voivat direktiivissä niille myönnetyn ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti niille kuuluvan harkintavallan rajoissa sallia vapaasti kansallisten rautatiealan konsernien järjestää rakenteensa asianmukaisimpina pitämiensä menettelyjen mukaisesti ja omaksua konsernirakenteet, joita yhteinen holdingyhtiö valvoo.
37.
Italian tasavallan väliintulokirjelmään esittämässään vastineessa komissio huomauttaa, että olennaisten toimintojen uskominen elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä, ei sinänsä ole direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan tavoite, vaan sillä varmistetaan infrastruktuurin yhtäläiset ja ketään syrjimättömät käyttömahdollisuudet. Komission mukaan rautatieinfrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien takaamiseen kaikille asianomaisille yksiköille holdingyhtiön ulkopuolella ei riitä se, että olennaisia toimintoja harjoittava elin erotetaan rautatieyrityksistä ainoastaan juridisesti eli siten, että luodaan holdingyhtiön piirissä rautatieyrityksistä erillinen yhtiö, jolle annetaan tehtäväksi olennaisten toimintojen harjoittaminen. Holdingyhtiön tapauksessa on lisäksi erittäin tärkeää luoda mekanismit, joilla taataan kyseisen elimen päätöksenteon riippumattomuus suhteessa muihin holdingyhtiön yhtiöihin (rautatieyrityksiin ja niiden emoyhtiöön).
2. Ensimmäisen kanneperusteen tarkastelu
38.
Kuten esitin asiassa komissio vastaan Itävalta esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, (
12
) direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 2 kohdan säännöksiin, joissa säädetään olennaisia toimintoja harjoittavan yksikön riippumattomuuden velvoitteesta, ei voida perustaa tulkintaa, jonka mukaan holdingyhtiömallin käyttöön päätyneet jäsenvaltiot olisivat velvollisia toteuttamaan lainsäädäntötoimia tai sopimustoimia, jotka vastaavat komission valmisteluasiakirjassa SEC(2006) 530 olevassa liitteessä 5 hyväksymää tulkintaa.
39.
Näin ollen Puolan tasavaltaa ei voida moittia kanteessa, joka koskee edellä mainittujen direktiivin 2001/14 säännösten virheellistä tai puutteellista täytäntöönpanoa, siitä, ettei se ole antanut erityisiä sääntöjä,
—
joissa kiellettäisiin PKP SA:n, siitä riippuvaisten yritysten tai rautatieyritysten hallitusten tai hallintoneuvostojen jäseniä, johtoelinten jäseniä tai yhteistyökumppaneita harjoittamasta toimintoja PLK SA:n hallituksessa tai hallintoneuvostossa heidän toimikautensa aikana ja riittävän pitkän aikaa toimikauden päättymisen jälkeen; sama koskee PLK SA:ssa vastaavia toimintoja harjoittavaa henkilöstöä, jolla on samanlaiset suhteet muihin konsernin yhtiöihin
—
joissa luotaisiin mekanismeja, joilla voidaan taata rautatieliikennettä harjoittavien ja infrastruktuurin hallinnosta vastaavien yksikköjen keskinäinen riippumattomuus
—
joissa vahvistettaisiin mekanismeja, joilla suojataan tietojärjestelmiin pääsyä, jotta voidaan varmistaa olennaisia toimintoja suorittavan yksikön riippumattomuus näiden toimintojen harjoittamisessa
—
joilla otettaisiin käyttöön olennaisista toiminnoista vastaavan yksikön ja muiden holdingyhtiön valvonnassa olevien yksikköjen henkilöstön väliseen viestintään sovellettavia rajoituksia.
40.
On todettava, ettei komission väite koske direktiivien 91/440 ja 2001/14 virheellistä soveltamista vaan pikemminkin näiden unionin oikeuden säädösten puutteellista täytäntöönpanoa. Komissio ei myöskään ole esittänyt konkreettisia todisteita, jotka osoittaisivat, että yksikön, jonka tehtävänä on olennaisten toimintojen suorittaminen, riippumattomuutta koskevaa vaatimusta ei ole noudatettu käytännössä.
41.
Se, että tällä hetkellä tiettyjä henkilöitä kuuluu samalla sekä PKP SA:n että rautatieliikenteen harjoittajien elimiin, mutta PLK SA:ssa näin ei ole, tukee nähdäkseni Puolan tasavallan näkemystä siitä, että Puolan valtiokonttorin tehtävänä on varmistaa rataverkon haltijan riippumattomuus PKP-konsernin elinten nimityksiä koskevassa päätöksenteossa. On lisättävä, että valtiokonttori omistaa konsernin emoyhtiön PKP SA:n kokonaan ja että liikenneministeri esittelee PLK SA:n yhtiökokoukselle ehdotuksensa hallintoneuvoston jäseniksi. Nämä hallinnointimallit eivät anna aihetta epäillä, että PKP SA voisi emoyhtiönä PLK SA:n johtoa valvomalla horjuttaa rataverkon haltijan riippumattomuutta.
42.
Kun tarkastellaan komission väitteitä siitä, ettei rataverkon haltijan riippumattomuuden suojelemiseksi voida soveltaa yhtäältä konsernien sisäisen vilpillisen kilpailun torjumisesta annettua lakia ja toisaalta työlain 100 §:ää ja että ne ovat tässä yhteydessä väitetysti tehottomia, komissio ei nähdäkseni ole pystynyt osoittamaan, että Puolan tasavallan tästä esittämät selitykset olisivat virheellisiä.
43.
Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Itävalta noudattamani päättelyn mukaisesti käsiteltävässä asiassa ei mielestäni myöskään ole johdonmukaista vaatia komission tavoin jäsenvaltiota antamaan lisäsääntöjä, jos asianomaiset subjektit eivät noudata ex hypothesi olemassa olevia oikeudellisia velvoitteita, jotka johtuvat jäsenvaltion antamasta yleisestä lainsäädännöstä, jolla suojataan tytäryhtiön riippumattomuutta. (
13
) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne ei voi perustua pelkkään oletukseen siitä, että rataverkon haltijan toimihenkilöt ja johto saattaisivat jättää noudattamatta lain säännöksiä, mikä velvoittaisi kyseisen jäsenvaltion antamaan yksityiskohtaisempia erityissääntöjä.
44.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää komission ensimmäisen kanneperusteen.
B Toinen kanneperuste, joka koskee rahoituksen jatkuvaa epätasapainoa
1. Asianosaisten lausumat
45.
Komissio moittii Puolan tasavaltaa siitä, ettei se ole toteuttanut toimenpiteitä varmistaakseen, että rataverkon haltija eli PLK SA saavuttaisi rahoituksen tasapainon riittävän ajoissa. Tämä laiminlyönti tarkoittaa, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdan kanssa, mukaisia velvoitteitaan. Komissio täsmentää tästä, että Puolan hallituksen perusteltuun lausuntoon antamasta vastauksesta ilmenee, että menot ja tulot ovat tasapainossa vasta vuonna 2012.
46.
Puolan tasavalta väittää, että rataverkon haltija on saavuttanut rahoituksen tasapainon, jos tarkastellaan liiketoiminnan tulosta ennen poistoja. Direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdasta ei sen mukaan johdu, että rahoituksen tasapaino olisi saavutettava siten, että mukaan luetaan myös poistokustannukset ja etenkin niiden rautatieosuuksien poistokustannukset, jotka on saatu tai saadaan maksettua tulevaisuudessa kokonaan, koska osuuksien mahdollisesta kunnostamisesta aiheutuvia kustannuksia ei ole otettu huomioon infrastruktuurin käyttömaksujen määrittämisen yhteydessä.
2. Toisen kanneperusteen tarkastelu
47.
Muistutan aluksi, että käsiteltävänä oleva komission kanneperuste liittyy pääosin samaan problematiikkaan kuin asiassa C-557/10, komissio vastaan Portugali, käsitelty toinen kanneperuste. (
14
)
48.
Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Portugali komission esittämä kanneperuste koski kuitenkin direktiivin 91/440 7 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan rikkomista, joka johtui siitä, ettei Portugalin tasavalta ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen kyseisissä artikloissa tarkoitettuja velvollisuuksia. Mainituissa säännöksissä jäsenvaltiot velvoitetaan määrittelemään asianmukaiset vaatimukset sen varmistamiseksi, että rataverkon haltijan tilit ovat keskenään tasapainossa. Kuten totesin mainitussa asiassa esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, (
15
) Portugalin hallituksen komission toiseen kanneperusteeseen antamassa vastauksessa esittämistä selityksistä kävi selvästi ilmi, ettei Portugalin tasavalta ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen direktiivin 91/440 7 artiklan 3 kohdassa ja direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja velvoitteita perustellussa lausunnossa asetettuun määräaikaan mennessä huolimatta kansallisessa lainsäädännössä säädetyistä velvoitteista.
49.
Käsiteltävässä asiassa Puolan tasavalta väittää sen sijaan, että se on antanut rataverkon haltijalle riittävästi ja kasvavia määriä rahoitusta ja että tilien epätasapaino, johon komissio viittaa, selittyy infrastruktuuriin ja erityisesti niiden rautatieosuuksien poistokustannuksilla, joita ei ole vielä maksettu kokonaan. Puolan tasavalta puoltaa siis sellaista direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan tulkintaa, jonka mukaan mainitussa säännöksessä jäsenvaltioita ei velvoiteta saattamaan tuloslaskelmaa tasapainoon vaan ainoastaan myöntämään riittävästi rahoitusta, jotta liiketoiminnan tulos ennen poistoja on tasapainossa.
50.
Keskustelun ytimessä on siis viimeksi mainitun säännöksen tulkinta. Komissio ei nimittäin ensinnäkään kiellä, että Puolan tasavalta on myöntänyt rahoitusta rataverkon haltijan talous- ja rahoitustilanteen parantamiseksi ja toteuttanut toimia tätä varten. Komissio väittää kuitenkin, ettei mainittu rahoitus ollut riittävää suhteessa toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli korjata pysyvästi rahoituksen epätasapaino, esimerkiksi kannattamattomien rautatieyhteyksien käytöstä poistamiseen.
51.
Toiseksi on huomautettava, että komissio suunnittelee vuonna 2010 ehdottamansa ensimmäisen rautatiepaketin uudelleenlaadinnan (
16
) yhteydessä direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohdan yhdistämistä uudeksi säännökseksi, joka vastaa muutetun tekstin 8 artiklan 3 kohtaa. Lisäksi direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohtaa on tarkoitus muuttaa hieman ja siirtää se 8 artiklan 4 kohtaan. (
17
)
52.
Parlamentin toisessa käsittelyssä 3.7.2012 vahvistaman uudelleen laaditun direktiiviluonnoksen 8 artiklan 4 kohdan versiossa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tavanomaisissa liikeolosuhteissa ja kohtuullisen ajanjakson aikana, joka ei saa ylittää viittä vuotta, [rataverkon haltijan] tuloslaskennassa ovat keskenään tasapainossa toisaalta infrastruktuurin käyttömaksuista saatavat tulot, muista kaupallisista toimista aiheutuvat ylijäämät, muut kuin takaisinmaksettavat tulot yksityisistä lähteistä ja valtion rahoitus, mukaan lukien mahdolliset ennakkomaksut valtiolta, sekä toisaalta infrastruktuurista aiheutuvat menot.” (
18
)
53.
On siis selvää, että jos edellä mainittu säännös tulee voimaan, tuloslaskelman on oltava tasapainossa. Unionin oikeuden tämänhetkisessä tilassa on kuitenkin selvitettävä, koskeeko tämä jo nyt direktiivien 2001/14 ja 91/440 soveltamista. Riippumatta tästä seikasta omaksuttavasta kannasta kyseisten säännösten sanamuoto ei ole täysin yksiselitteinen.
54.
Totean aivan aluksi, että toisin kuin unionin tilinpäätösdirektiiveissä (ks. esim. direktiivi 78/660/EY), (
19
) joiden ranskankielisissä toisinnoissa käytetään käsitteitä ”coût”, ”charge” tai ”frais”[kustannus, kulu, maksu] (muttei termiä ”dépenses” [meno]), direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa käytetään käsitettä ”dépenses d’infrastructure” [infrastruktuurista aiheutuvat menot]. (
20
) Vaikka kyse on pelkästä sanavalinnasta, jolla ei ole merkittävää vaikutusta, se osoittaa kuitenkin, ettei direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa käytetty tilinpitotermistö noudata tarkkaan yhtenäistettyä nimikkeistöä.
55.
Myös ranskankielinen käsite ”paiements ex ante”[ennakkomaksut] (direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohta), josta on tullut uudelleenlaadinnan yhteydessä ”avances de l’État” [ennakkomaksut valtiolta] (uudelleen laaditun tekstin 8 artiklan 4 kohta), aiheuttaa epäselvyyttä jäsenvaltioille 6 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluvan velvollisuuden laajuudesta, sillä kyseessä olevan summan maksuajankohta ei vaikuta tuloslaskelman tasapainoon. Valtion rahoituksen maksaminen ennakkoon tai jälkikäteen ei siis vaikuta tuloslaskelman tasapainoon, sillä kyseinen rahoitus on otettava huomioon sen tilikauden osalta, jolle se on myönnetty, sen maksuajankohdasta riippumatta. (
21
) Tästä syystä Puolan tasavallan ehdottama direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan tulkinta, jonka mukaan tilien tasapainoa koskevalla velvoitteella pyritään suojaamaan tilinpidon tasapainon sijasta rataverkon haltijan maksuvalmiutta, ei mielestäni ole täysin perusteeton.
56.
Näiden perustelujen arvosta huolimatta katson, että valtion velvollisuutta ”määrittää asianmukaiset vaatimukset – – [siten,] että [rataverkon haltijan] tileissä ovat keskenään tasapainossa” infrastruktuurin tulot ja menot, on tulkittava siten, että siinä tarkoitetaan tuloslaskelman tasapainoa.
57.
Jos toisenlainen tulkinta hyväksyttäisiin, kyseisellä säännöksellä ei olisi omaa soveltamisalaa suhteessa direktiivin 91/440 7 artiklan 3 ja 4 kohtaan, joissa säädetään yhtäältä rataverkon haltijan tehtäviä, kokoa ja rahoitustarpeita vastaavasta rahoituksesta ja toisaalta rataverkon haltijan velvollisuudesta laatia valtion määrittämän yleisen politiikan puitteissa liiketoimintasuunnitelma, jolla varmistetaan rahoituksen tasapaino. Näyttää siis siltä, että viimeksi mainittujen säännösten tavoitteena on taata rataverkon haltijan maksuvalmius, kun taas direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa pyritään sen laadinnan puutteellisuuksista huolimatta tilien tasapainoon.
58.
Huomautan lisäksi, että poistot liittyvät pääoman arvonmenetykseen, joka johtuu infrastruktuurin kulumisesta tai vanhentumisesta, sellaisena kuin se on kirjattuna tuloslaskelmaan vuotuisten kirjanpitokustannusten alle, ja että näiden poistojen tarkoituksena on kasvattaa omaa rahoitusta, jota tarvitaan infrastruktuurin korvaamiseen tehtäviin investointeihin sen käyttöajan päätyttyä. Direktiivin 78/660 35 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan ”taloudelliselta käyttöiältään rajoitetun käyttöomaisuuden hankintameno tai tuotantokustannukset kirjataan kuluiksi poistoina, jotka lasketaan suunnitelman mukaisesti siten, että tällaisen omaisuuden arvo poistetaan sen taloudellisen käyttöiän kuluessa”. Käyttöomaisuudesta tehtävien poistojen kirjaaminen on kirjanpitovelvoite, jota ilman PLK SA:n kaltaisen pääomayhtiön tilinpäätöksestä ei saataisi oikeaa ja riittävää kuvaa yhtiön varoista ja veloista, rahoitusasemasta eikä tuloksesta direktiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
59.
On lisättävä, että tarve tehdä poistoja käyttöomaisuuden arvosta ei liity siihen, onko yrityksellä aikomus kunnostaa käyttöomaisuutta. Huomautan, että se, ettei yritys pysty kattamaan omaisuudesta tehtäviä poistoja, osoittaa, ettei sen toiminta ole pitkällä aikavälillä elinkelpoista ja vakaalla pohjalla, koska se ei pysty rahoittamaan omilla tuloillaan investointeja, joita tarvitaan olemassa olevan fyysisen omaisuuden korvaamiseen sen taloudellisen käyttöiän päätyttyä. Oikea ja riittävä kuva tällaisesta yrityksestä onkin, että se on rahoituksellisessa epätasapainossa oleva yhtiö vaikka sillä ei ole maksuvalmiuteen liittyviä ongelmia.
60.
Tästä syystä on hylättävä Puolan tasavallan perustelut, joiden mukaan rataverkon haltijan tilit ovat tasapainossa huolimatta siitä, että tuloslaskelman saldo ei ole vähintään neutraali poistojen vaikutuksen vuoksi. Pelkkä rataverkon haltijan tuloslaskelman epätasapaino ei kuitenkaan riitä sen toteamiseen, ettei kyseinen jäsenvaltio ole noudattanut direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Tällaisen päätelmän tekemiseksi olisi nimittäin edellä mainitun säännöksen sanamuodon mukaan osoitettava myös, että tilit ovat epätasapainossa ”tavanomaisissa liikeolosuhteissa ja kohtuullisen ajanjakson aikana”.
61.
Komissio väittää tästä, että jos rataverkon haltija on kärsinyt yhtä paljon tappioita kuin Puolan hallitus ilmoitti viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa, se ei pysty saavuttamaan direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua rahoituksen tasapainoa. Komission mukaan kyseinen jäsenvaltio ei ole myöntänyt rataverkon haltijalle tämän tehtäviä, kokoa ja rahoitustarpeita vastaavaa rahoitusta. Tästä on muistutettava, että Puolan hallituksen perusteltuun lausuntoon antamasta vastauksesta ilmenee, että rataverkon haltija tekee tappiota vuoteen 2012 asti.
62.
Kannekirjelmässä esitettyjen tietojen mukaan rataverkon haltijan alijäämä kasvoi 2 prosentista vuonna 2006 (ennusteiden mukaiseen) 10 prosenttiin vuonna 2009. Samalla ajanjaksolla valtion rahoitus kasvoi 10,8 prosentista (ennusteiden mukaiseen) 19,3 prosenttiin, kun taas infrastruktuurin käyttömaksuista saatujen tulojen kattavuus suhteessa kustannuksiin pieneni 79,4 prosentista vuonna 2006 (ennusteiden mukaiseen) 64,4 prosenttiin vuonna 2009.
63.
Puolan tasavalta väittää kuitenkin, että vuonna 2015 valtion on tarkoitus kattaa 37,5 prosenttia infrastruktuuriin liittyvistä menoista, mikä sen mukaan alentaa huomattavasti rautatieliikenteen harjoittajilta perittäviä maksuja.
64.
Puola tasavalta muistuttaa vastaajan vastauksessaan, että se esitti perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa hallituksen suunnitelman rataverkon haltijan rahoituksen lisäämisestä siten, että tämä pääsisi budjettitasapainon saavuttamista vuonna 2012 koskevaan tavoitteeseensa. Kyseinen jäsenvaltio aikoo lisäksi saavuttaa budjettitasapainon PLK SA:n tulojen ja menojen suunnitteluvaiheessa. Puolan tasavalta muistuttaa, että lopputulos riippuu volyymien kehityksestä, ja täsmentää, että vuonna 2009 rautateiden tavaraliikenteen volyymit pienenivät 17 prosenttia edellisvuodesta.
65.
Huomautan tästä, että direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan nykyisessä sanamuodossa ei täsmennetä, miten ”kohtuullista ajanjaksoa” – joka ei edellä mainitun uudelleen laaditun ensimmäisen rautatiepaketin mukaan voi ylittää viittä vuotta – koskevaa vaatimusta olisi sovellettava. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Puolan tasavalta myönsi PLK SA:lle ensimmäisen, 340 miljoonan Puolan zlotyn (PLN) rahoituksen vuonna 2006 sen jälkeen, kun rataverkon haltija oli aloittanut toimintansa. Vuotuista valtion rahoitusta nostettiin 900 miljoonaan PLN:yyn vuonna 2010 ja 1 200 miljoonaan PLN:yyn vuonna 2012, jonka kuluessa rahoituksen tasapaino on tarkoitus saavuttaa. Seuraavien vuosien aikana rahoitusta on tarkoitus lisätä 100 miljoonalla PLN:lla vuosittain.
66.
Asiakirja-aineiston mukaan Puolan rautatieverkko on erittäin tiheä, huonokuntoinen ja pääosin kannattamaton. Kuten totesin, rautatieinfrastruktuurin hallinnon riippumattomuus varmistettiin aivan vastikään ja ensimmäinen valtion rahoitus myönnettiin vuonna 2006. Vaikka Puolan valtio on toistuvasti myöntänyt rahoitusta rataverkon haltijalle, tämän tulot ovat samalla pienentyneet, mikä johtuu osaksi Euroopan unionia koettelevasta vakavasta talouskriisistä. Puolan valtion laatiman rahoitussuunnitelman mukaan budjetti on kuitenkin tarkoitus saattaa tasapainoon vuonna 2012.
67.
Edellä esitetyn perusteella ja poiketen Portugalin tasavallan tilanteesta, jota käsittelin asiassa C-557/10, komissio vastaan Portugali, esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, voidaan todeta, että Puolan tasavalta on vahvistanut asianmukaiset vaatimukset sen varmistamiseksi, että tavanomaisissa liikeolosuhteissa ja kohtuullisen ajanjakson aikana rataverkon haltijan tileissä infrastruktuuriin liittyvät tulot ja menot ovat keskenään tasapainossa.
68.
Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää komission toisen kanneperusteen.
C Kolmas kanneperuste, jonka mukaan rataverkon haltijalle ei ole tarjottu kannustimia
1. Asianosaisten lausumat
69.
Komissio väittää, ettei Puolan tasavalta ole noudattanut direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla sille kuuluvia velvoitteita, kun se ei ole ottanut käyttöön kyseisissä säännöksissä tarkoitettua kannustinjärjestelmää, jolla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään infrastruktuurin käytöstä aiheutuvia kustannuksia ja alentamaan siitä perittäviä maksuja. Komissio väittää erityisesti, ettei rautatieliikennelain 38 bis §:ssä luoda kannustinjärjestelmää, jolla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään infrastruktuurin käytöstä aiheutuvia kustannuksia ja alentamaan siitä perittäviä maksuja.
70.
Puolan tasavalta väittää alustavasti, että direktiivissä 2001/14 säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta tarjota kannustimia rataverkon haltijoiden tehokkuuden lisäämiseksi mutta siinä ei määritellä kannustinten luonnetta. Puolan tasavalta toteaa kuitenkin, että Puolan liikenneministeri päättää vuosittain valtiokonttorin täysin omistaman PKP SA:n kanssa korvausten myöntämisestä yhtiöiden hallitusten jäsenille rataverkon haltijan tehokkuuden lisäämiseksi. Puolan tasavalta väittää lisäksi, että PLK SA:n osalta käytetään muita yhtiöiden hallinnointivälineitä.
71.
Tšekin tasavalta huomauttaa puolestaan, että vaatimus kannustimista, joiden avulla vähennetään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja alennetaan sen käytöstä perittäviä maksuja, on direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdan lopullinen tavoite eli tilanne, johon on päästävä. Kuten tässä säännöksessä nimenomaisesti säädetään, tavoitteen saavuttamiseksi on kuitenkin luotava ennakkoedellytykset. Kun jäsenvaltio pyrkii tähän tavoitteeseen, sen on siis kiinnitettävä huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen.
72.
Tšekin tasavallan mukaan nämä edellytykset eivät täyty tilanteessa, jossa infrastruktuuri on erittäin huonokuntoinen. Näin ollen valtion ja rataverkon haltijan välisen sopimuksen tekeminen infrastruktuurin korjaus- tai ylläpitokustannusten rahoittamisesta on toimenpide, jolla pyritään saavuttamaan direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdan lopullinen tavoite ja jota on pidettävä riittävänä, kun otetaan huomioon infrastruktuurin tosiasiallinen tila.
73.
Tšekin tasavallan väliintulokirjelmään antamassaan vastauksessa komissio pitää tällaista direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdan tulkintaa virheellisenä. Sen mukaan säännöksessä ei todeta, että velvollisuus toteuttaa kannustimia määräytyy rautatieinfrastruktuurin tilan perusteella. Tämä jäsenvaltioiden velvollisuus on nimittäin olemassa automaattisesti. Näin ollen sellaisen sopimuksen tekeminen valtion ja rataverkon haltijan kesken infrastruktuurin korjaus- tai ylläpitokustannusten rahoittamisesta, joka ei sisällä rataverkon haltijalle tarkoitettua kannustinta vähentää infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja alentaa sen käytöstä perittäviä maksuja, ei noudata mainitussa säännöksessä tarkoitettua velvoitetta.
2. Kolmannen kanneperusteen tarkastelu
74.
Muistutan aluksi, että komission kolmas kanneperuste, jonka mukaan rataverkon haltijalle ei ole tarjottu kannustimia infrastruktuuripalveluun liittyvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi, on sisällöltään sama kuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa esitetty kolmas kanneperuste. (
22
) Tästä syystä viittaan mainitussa ratkaisuehdotuksessa esitettyyn oikeudelliseen päättelyyn.
75.
Puolan lainsäädäntö ja sen täytäntöönpano eroaa kuitenkin merkittävästi Saksan vastaavasta tilanteesta. Päätelmääni, jonka mukaan Saksan liittotasavaltaa vastaan esitetty kanneperuste on hylättävä, ei siten voida automaattisesti soveltaa Puolan tasavallan tapaukseen.
76.
Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, että rataverkon haltijalle on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi kiinnittäen aiheellista huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen. Toisin kuin kyseisen direktiivin 11 artiklassa säädetään rautatieverkon suorituskannustimista, sen 6 artiklan 2 kohdassa ei edellytetä, että kannustimet muodostavat ”järjestelmän”.
77.
Direktiivin 2001/14 6 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin kahdesta vaihtoehtoisesta tavasta toteuttaa artiklan 2 kohdassa säädetty velvollisuus. Se on toteutettava joko rataverkon haltijan ja toimivaltaisen viranomaisen välisellä monivuotisella sopimuksella, jossa määrätään valtion rahoituksesta, tai perustamalla aiheelliset valvontatoimenpiteet, joihin liittyy riittävä toimivalta.
78.
Totean ensinnäkin, että rautatieliikennelain 38 bis §:n 1 ja 2 momentissa nähtävästi säädetään riittävästä oikeudellisesta kehyksestä, jolla direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdasta johtuvat velvoitteet on pantu täytäntöön. Mainituissa säännöksissä määritetään nimittäin toimivaltainen viranomainen (liikenneministeri), käytettävissä oleva väline (valtion rahoitus), tavoite (kustannusten vähentäminen ja käyttömaksujen alentaminen) sekä kyseisten toimenpiteiden muoto (monivuotinen sopimus).
79.
Edellä mainitut lain säännökset eivät mielestäni kuitenkaan riitä sellaisinaan saattamaan direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja velvollisuuksia osaksi kansallista lainsäädäntöä. Niissä ei nimittäin määritellä kannustinta, jossa täsmennetään syy-yhteys rataverkon haltijalle asetettujen taloudellisten tavoitteiden ja niiden toimenpiteiden välillä, joita liikenneministeri toteuttaa rautatieinfrastruktuurin korjaus- ja ylläpitokustannusten rahoittamiseksi.
80.
Lisäksi on täsmennettävä, ettei kansallisissa säännöksissä myöskään oteta direktiivin 2001/14 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti käyttöön aiheellisia valvontatoimenpiteitä, joihin liittyy riittävä toimivalta ja joiden perusteella rataverkon haltija olisi hallinnon osalta tilivelvollinen toimivaltaiselle viranomaiselle, kuten rautatieliikenneviraston johtajalle. Nähdäkseni on kuitenkin kiistatonta, että Puolan lainsäätäjä on tässä yhteydessä valinnut monivuotisen sopimuksen tekemisen.
81.
Puolan tasavalta esittää kirjelmissään useita esimerkkejä toimenpiteistä, joita se pitää rataverkon haltijan hallituksen jäsenille ja johtajille tarjottuina kannustimina, joilla tehostetaan sen toimintaa. Puolan tasavalta mainitsee myös yritysten hallintovälineitä ja rataverkon haltijan rahoitusvälineitä.
82.
Mielestäni on kuitenkin selvää, ettei Puolan tasavalta väitä, että sen vastinekirjelmässään ja vastaajan vastauksessaan kuvaamat toimenpiteet sisältyvät rahoitusta koskevaan monivuotiseen sopimukseen direktiivin 2001/14 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla edes siinä tapauksessa, että niitä voitaisiin pitää kannustimina. Tältä osin on käytettävä vertailukohtana Saksan liittotasavallan ja DB Netzin välillä tehtyä palvelu- ja rahoitussopimusta (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung, LuFV), jossa määritellään toimenpidekokonaisuus, joka nähdäkseni täyttää direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetut vaatimukset. (
23
)
83.
Tšekin tasavallan väitteistä on puolestaan riittävää todeta, että direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt jäsenvaltioiden velvollisuudet eivät määräydy infrastruktuurin tilan mukaan. Tästä huolimatta on kuitenkin selvää, että toteutettavien kannustinten valinta ja etenkin jäsenvaltion näiden kannustinten avulla tavoittelemat konkreettiset päämäärät määräytyvät infrastruktuuripalvelujen turvallisuutta ja laatua koskevien vaatimusten mukaisesti. Kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan soveltamisessa jäsenvaltioiden on siis otettava huomioon infrastruktuurin tila, mikä ei millään tavalla vapauta niitä velvollisuudesta tehdä monivuotisia rahoitussopimuksia, jotka sisältävät kannustimia, tai luoda tähän liittyvä sääntelykehys.
84.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy komission kolmannen kanneperusteen.
D Neljäs kanneperuste, joka koskee vähimmäiskäyttömaksun laskemista
1. Asianosaisten lausumat
85.
Komissio väittää, ettei Puolan tasavalta ole noudattanut direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan. Se väittää, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvien kustannusten” käsite viittaa rajakustannuksiin. Rajakustannukset tarkoittavat komission mielestä ainoastaan junien tosiasiallisesta liikennöinnistä aiheutuvia kustannuksia eivätkä kiinteitä kustannuksia, joihin sisältyvät rautatieliikenteen harjoittamiseen liittyviä kustannuksia lukuun ottamatta infrastruktuurin toiminnasta aiheutuvat yleiskustannukset, jotka on maksettava, vaikka junia ei liikennöitäisi.
86.
Komissio jatkaa, että Puolan tasavalta on myöntänyt perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta perittävän perusmaksun yksikkömaksut määräytyvät suunnitteilla olevien liikenteenharjoittamiseen liittyvien töiden, rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuuden tarjoamisesta ennakoidusti aiheutuvien kustannusten ja rautatieinfrastruktuurin korjaamista ja ylläpitoa varten myönnettäväksi suunnitellun rahoituksen perusteella. Komission näkemyksen mukaan nämä tekijät eivät ole suorassa yhteydessä liikenteenharjoittamisesta suoraan aiheutuviin kustannuksiin vaan niiden tarkoituksena on kattaa kaikki rataverkon haltijalle aiheutuneet kulut.
87.
Komissio väittää direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohtaan perustuvasta lisähintojen perimisen mahdollisuudesta, että – kuten tämän säännöksen ensimmäisestä ja toisesta alakohdasta yhdessä luettuina käy ilmi – jäsenvaltioiden on otettava käyttöön valvontamekanismi, joka kattaa kaikki rautatieliikenteen harjoittajien markkinoiden lohkot ja niiden maksukyvyn. Komission mukaan direktiivissä 2001/14 annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi sellaisen mekanismin käyttöönotto, jolla voidaan määrittää ”markkinoiden kestokyky” ja valvoa, ettei ulkopuolelle suljeta sellaisia markkinalohkoja, jotka ovat tähän saakka pystyneet maksamaan infrastruktuurin vähimmäiskäyttömaksun. Rautatieliikennettä koskevassa Puolan laissa ei komission mukaan kuitenkaan oteta käyttöön mekanismia, jolla voitaisiin varmistaa, että kaikki markkinalohkot, joiden on tarkoitus osallistua suorien kustannusten kattamiseen, pystyvät suoriutumaan lisämaksun perimisestä, jonka tarkoituksena on kattaa rataverkon haltijalle aiheutuneet kustannukset (eli muut kuin suorat kustannukset).
88.
Puolan tasavalta väittää ensinnäkin direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan rikkomista koskevasta väitteestä, että rautatieliikennelakia muutettiin oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana komission vaatimusten mukaisesti. Rautatieliikennelain 33 §:ssä säädetään erityisesti, että rautatieinfrastruktuurin peruskäyttömaksu määritetään ottamalla huomioon rautatieliikenteen harjoittajan harjoittamasta junien liikennöinnistä rataverkon haltijalle suoraan aiheutuvat kustannukset.
89.
Puolan tasavalta kiistää myös komission väitteen siitä, että Puolan lainsäädännön mukaan rautatieliikenteen harjoittamisesta suoraan aiheutuvat kustannukset käsittäisivät myös ylläpidosta ja liikenteenharjoittamisesta aiheutuvat kokonaiskustannukset. Puolan tasavalta pitää perusteettomana komission väitettä siitä, että ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvien kustannusten” käsite viittaa rajakustannuksiin. Se huomauttaa tästä, että koska direktiivissä 2001/14 ei määritellä ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvia kustannuksia”, jäsenvaltioilla on tietynasteinen vapaus määrittää direktiivin tavoitteiden mukaisesti näiden kustannusten osatekijät ja niiden perusteella käyttömaksun määrä.
90.
Puolan tasavalta toteaa toiseksi direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevasta väitteestä, ettei komissio ole selittänyt, millä perusteella se totesi Puolassa voimassa olevista säännöksistä, että vähimmäiskäyttömaksun laskemisessa huomioon otettavia kustannuksia oli korotettu direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla katetuotolla.
91.
Tšekin tasavalta puolestaan väittää direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskevasta komission väitteestä, ettei kyseisestä säännöksestä ilmene, että ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuviksi kustannuksiksi” voitaisiin katsoa ainoastaan rajakustannukset. Se katsoo, että niin kauan kuin direktiivissä 2001/14 tai jossakin muussa unionin oikeuden säännöksessä ei ole lueteltu tämän käsitteen kattamia kustannuksia, ratkaisevaa on ainoastaan sen selvittäminen, voidaanko näiden kustannusten osoittaa olevan suoraan yhteydessä rautatieliikenteen harjoittamiseen.
2. Neljännen perusteen tarkastelu
92.
Huomautan aluksi, että minulla oli tilaisuus lausua ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvien kustannusten” käsitteen tulkinnasta asiassa C-545/10, komissio vastaan Tšekki, esittämässäni ratkaisuehdotuksessa. (
24
) Käsiteltävänä olevaan komission kanneperusteeseen vastatessani viittaan siis ainoastaan edellä mainittuun ratkaisuehdotukseen käsittelemättä koko siihen sisältyvää päättelyä.
93.
Ehdotin unionin tuomioistuimelle, että se tulkitsisi ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvien kustannusten” käsitettä siten, että kun otetaan huomioon yhtäältä direktiivin 2001/14 epätäsmällisyys ja toisaalta se, ettei kyseistä käsitettä ole määritelty täsmällisesti eikä olemassa ole unionin oikeuden säännöstä, jossa lueteltaisiin tarkkaan ne kustannukset, jotka eivät tähän käsitteeseen sisälly, jäsenvaltioilla on tietty taloudellinen harkintavalta niiden pannessa täytäntöön ja soveltaessa kyseistä käsitettä. Unionin tuomioistuin ei pysty antamaan tältä osin hyödyllisiä täsmennyksiä, kun otetaan huomioon problematiikan erityisen tekninen luonne ja useat asiantuntijatutkimukset, joissa pyritään laatimaan unionin yhteinen määritelmä ja menettely. Mielestäni on turhaa yrittää täsmentää tämän unionin oikeuden käsitteen oikeudellista merkitystä erityisesti siksi, että se on taloustieteellinen käsite, jonka soveltamiseen liittyy huomattavia käytännön hankaluuksia.
94.
Vaikka mielestäni ei ole mahdollista tyhjentävästi luetellen määritellä, mitä ”suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvien kustannusten” käsite tarkoittaa tai ei tarkoita, jäsenvaltioiden käyttämät käsitteet voivat kuitenkin tietyissä tapauksissa kattaa kustannuksia, jotka jäävät selvästi direktiivissä 2001/14 käytetyn käsitteen ulkopuolelle. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä on siis tutkittava, sallitaanko moititun jäsenvaltion lainsäädännössä ottaa huomioon sellaisia kustannuksia, jotka eivät selvästi aiheudu suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta, kun lasketaan maksuja, joita peritään vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten.
95.
Kun siis tarkastellaan direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun sen edellytyksen täytäntöönpanoa, jonka mukaan maksun määrä vastaa enintään rautatieliikenteen harjoittamisesta suoraan aiheutuvia kustannuksia, Puolan lainsäädännössä otetaan nähdäkseni huomioon kaikki tarvittavat seikat, jotta rataverkon haltija ja sääntelyelin pystyvät määrittämään maksujen määrän kyseisen edellytyksen mukaisesti.
96.
Muistutan tästä, että rautatieliikennelain 33 §:n sanamuodon mukaan rautatieinfrastruktuurin peruskäyttömaksu määritetään ottamalla huomioon rataverkon haltijalle suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvat kustannukset (2 momentti); rautatieinfrastruktuurin käyttömaksu muodostuu peruskäyttömaksusta ja lisämaksuista (3 momentti); rataverkon haltija soveltaa perusmaksun yhteydessä erillistä, rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömaksua (
25
) (3 bis momentin 1 kohta); rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta perittävä perusmaksu lasketaan kertomalla junien liikennöinti rautatieosuuden luokan ja junatyypin mukaan vahvistetulla yksikkömaksulla, erikseen matkustaja- ja tavaraliikenteeltä; rataverkon haltija voi soveltaa rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuuteen yksikköperusmaksun vähimmäismäärää; vähimmäismaksua sovelletaan samojen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti kaikkiin rautateiden matkustajaliikenteen harjoittajiin sen rautatieinfrastruktuurin käytöstä, joka liittyy julkisen palvelun sopimuksen mukaisesti harjoitettuun toimintaan (4 bis momentti); (
26
) junien huoltoon liittyvien laitteiden käyttömahdollisuuksista perittävä perusmaksu lasketaan kertomalla tilatut palvelut niitä vastaavilla yksikkömaksuilla, joiden määrä vaihtelee lain liitteessä olevan I osan 2 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tyypin mukaan (4 quater momentti) ja rautatieinfrastruktuurin vähimmäiskäyttömahdollisuudesta perittävän perusmaksun yksikkömaksu vahvistetaan kutakin junaa ja matkakilometriä kohti (5 momentti).
97.
Lainsäädäntöä konkretisoidaan yksityiskohtaisemmin infrastruktuurin käytön edellytyksiä koskevassa infrastruktuuriministerin asetuksessa (jäljempänä ministerin asetus). (
27
) Kyseisen asetuksen 6 ja 7 §:n säännöksissä määritellään 33 §:n 4 momentissa tarkoitetun perusmaksun sekä perusmaksun yksikkömaksun laskentatapa.
98.
Ministerin asetuksen 8 §:n 1 momentin 1–4 kohdan mukaan rataverkon haltija ottaa rautatieinfrastruktuurin käyttöön asettamisesta perittävää maksua laskiessaan huomioon suorat kustannukset, jotka sisältävät ylläpitokustannukset, rautatieliikenteen ohjauksesta aiheutuvat kustannukset ja poistot. Rataverkon haltija ottaa huomioon myös välilliset toimintakustannukset, joihin sisältyvät muut kuin edellä mainitut rataverkon haltijalle aiheutuvat kohtuulliset kulut sekä rahoituskustannukset, jotka liittyvät rataverkon haltijan infrastruktuurin kehittämistä ja nykyaikaistamista varten ottamien lainojen takaisinmaksuun, ja eri rautatieosuuksien ja junien liikennöintiin liittyvät työt. Mainitun asetuksen 10 §:ssä säädetään, että ”(rautatieliikenne)lain 33 §:n 4 bis momentissa tarkoitettu vähimmäismaksu ei voi olla pienempi kuin 75 prosenttia tietyn rautatieosuuden luokalle ja junan bruttomassalle määritetystä maksusta”.
99.
Kuten totesin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, komission näkemys perustuu direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan liian tiukkaan tulkintaan. Merkinantoon, liikenteenohjaukseen, ylläpitoon ja korjauksiin liittyvät kustannukset voivat nimittäin ainakin osittain vaihdella liikenteen mukaan ja siten niiden voidaan katsoa liittyvän suoraan rautatieliikenteen harjoittamiseen.
100.
Lainsäädännön alapuolelle sijoittautuva Puolan sääntely nähdäkseni johtaa tästäkin huolimatta siihen, että kun vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittäviä infrastruktuurimaksuja määritetään, huomioon on otettava kustannuksia, joiden ei selvästi voida katsoa aiheutuvan suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta.
101.
Näin ollen esimerkiksi ministerin asetuksen 8 §:ssä mainittujen ylläpitokustannusten tai liikenteenohjauksesta aiheutuvien kustannusten voidaan katsoa olevan vain osittain rautatieliikenteen harjoittamisesta suoraan aiheutuvia kustannuksia, koska niihin sisältyy kiinteitä kustannuksia, joita rataverkon haltijalle aiheutuu sen jälkeen, kun se antaa rautatieverkon linkin liikenteen käyttöön, silloinkin, kun junia ei liikennöidä. Tässä säännöksessä mainittujen rahoituskustannusten tapauksessa tällaista yhteyttä ei nähdäkseni ole olemassa. On lisättävä, että ministerin asetuksessa sallitaan ottaa käyttömaksun laskennassa huomioon poistot, mutta Puolan hallitus on toisen kanneperusteen yhteydessä vahvistanut, ettei näin tapahdu käytännössä. (
28
)
102.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Puolan tasavallan todetaan rikkoneen 7 artiklan 3 kohtaa.
103.
Sen sijaan komission väitteitä direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohdan rikkomisesta ei voida hyväksyä. Kyseinen jäsenvaltio nimittäin kiistää, että se olisi hyödyntänyt säännöksen sille tarjoamaa mahdollisuutta periä käyttömaksujen lisähintaa. Nähdäkseni komissio ei myöskään ole pystynyt kumoamaan tätä väitettä.
104.
Direktiivissä 2001/14 ei myöskään velvoiteta jäsenvaltioita ottamaan lainsäädäntö- tai sääntelytoimin käyttöön menetelmää, jolla mitataan ”markkinoiden kestokykyä”. On totta, että jäsenvaltioiden on otettava käyttöön asianmukainen valvontakehys, jotta rataverkon haltija voi itsenäisen hallintonsa mukaisesti arvioida, ”sallivatko markkinat” kyseisen direktiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaisen lisähinnan perimisen. Kuten jo totesin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Saksa antamassani ratkaisuehdotuksessa, tässä direktiivissä annetaan rataverkon haltijalle hinnoittelun alalla rooli, johon sisältyy valintoja, jotka edellyttävät sovellettavia menetelmiä koskevaa harkintavaltaa. (
29
)
105.
Edellä esitetyistä syistä katson, että komission neljäs kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin Puolan tasavalta on sallinut sen, että vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittävien maksujen laskennassa otetaan huomioon kustannuksia, joiden ei voida katsoa aiheutuvan suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää komission neljännen kanneperusteen muilta osin.
V Oikeudenkäyntikulut
106.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen (
30
) 138 artiklan 3 kohdan mukaan silloin kun asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Koska osa vaatimuksista on ratkaistu komission ja osa Puolan tasavallan hyväksi, ehdotan, että kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan.
107.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Italian tasavalta ja Tšekin tasavalta, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
108.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut velvoitteitaan, jotka kuuluvat sille
—
rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY 6 artiklan 2 kohdan nojalla, kun se ei ole toteuttanut toimenpiteitä, joilla rataverkon haltijoita kannustetaan vähentämään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja alentamaan sen käytöstä perittäviä maksuja, ja
—
direktiivin 2001/14 7 artiklan 3 kohdan nojalla, kun se on sallinut, että vähimmäiskäyttömahdollisuuksista ja radan käyttömahdollisuuksista palveluihin pääsyä varten perittävien maksujen laskennassa otetaan huomioon kustannuksia, joiden ei voida katsoa aiheutuvan suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Euroopan komissio, Puolan tasavalta, Tšekin tasavalta ja Italian tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 237, s. 25).
(
3
)	Yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä annetun direktiivin 2001/14/EY muuttamisesta 23.10.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/58/EY (EUVL L 315, s. 44).
(
4
)	Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 75, s. 29). On huomautettava, että direktiivin 2001/14 nimi on muutettu direktiivin 2004/49/EY (EUVL L 164, s. 44) 30 artiklalla.
Sen nimi on nyt ”Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/14/EY, annettu 26 päivänä helmikuuta 2001, rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä”.
(
5
)	Kyseessä ovat asiat C-473/10, komissio v. Unkari; C-483/10, komissio v. Espanja; C-528/10, komissio v. Kreikka, tuomio 8.11.2012; C-545/10, komissio v. Tšekki; C-555/10, komissio v. Itävalta; C-556/10, komissio v. Saksa; C-557/10, komissio v. Portugali, tuomio 25.10.2012; C-625/10, komissio v. Ranska; C-627/10, komissio v. Slovenia; C-369/11, komissio v. Italia, ja C-412/11, komissio v. Luxemburg.
(
6
)	Dz. U. 2000, nro 84, järjestysnumero 948.
(
7
)	Dz. U. 2007, nro 16, järjestysnumero 94.
(
8
)	Dz. U. 2007, nro 16, järjestysnumero 94.
(
9
)	Dz. U. 2003, nro 153, järjestysnumero 1503.
(
10
)	Dz. U. 1998, nro 21, järjestysnumero 94.
(
11
)	Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ensimmäisen rautatiepaketin täytäntöönpanosta (KOM(2006) 189 lopullinen).
(
12
)	Ks. erityisesti asia C-555/10, komissio v. Itävalta, ratkaisuehdotuksen 71–91 kohta.
(
13
)	Ks. em. asiassa komissio v. Itävalta esittämäni ratkaisuehdotuksen 89 kohta.
(
14
)	Asia C-557/10, komissio v. Portugali, tuomio 25.10.2012 (43–50 kohta).
(
15
)	Ks. em. asiassa komissio v. Portugali esittämäni ratkaisuehdotuksen 41 kohta.
(
16
)	Ks. ehdotus KOM(2010) 475.
(
17
)	Ks. ”Euroopan parlamentin kanta, vahvistettu toisessa käsittelyssä 3. heinäkuuta 2012, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/.../EU antamiseksi yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta (uudelleenlaadittu) (A7-0196/2012)”, 8 artikla (Rataverkon haltijan rahoitus) ja liite X (Vastaavuustaulukko).
(
18
)	Uudelleen laaditun tekstin (A7-0196/2012) johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan ”rataverkon haltijan tuloslaskelmien olisi katettava kohtuullinen ajanjakso, joka sen jälkeen, kun se on vahvistettu, voi ylittyä poikkeuksellisissa olosuhteissa, esimerkiksi jäsenvaltion taloustilanteen merkittävässä ja äkillisessä huonontumisessa, joka vaikuttaa merkittävästi liikenteen määrään sen infrastruktuurissa tai käytettävän julkisen rahoituksen tasoon. Kansainvälisten kirjanpitosäännösten mukaisesti infrastruktuurihankkeiden rahoittamiseen myönnetyt lainat eivät näy tuloslaskelmissa”. Direktiivin 2001/14 johdanto-osan perustelukappaleissa ei sen sijaan täsmennetä päämäärää, jota lainsäätäjä tavoitteli direktiivin 6 artiklan 1 kohdalla.
(
19
)	Ks. perustamissopimuksen 54 artiklan 3 kohdan g alakohdan nojalla, yhtiömuodoltaan tietynlaisten yhtiöiden tilinpäätöksistä 25.7.1978 annettu neljäs neuvoston direktiivi 78/660/ETY (EYVL L 222, s. 11). Tämä huomautus koskee soveltuvin osin myös em. direktiivin saksan- ja englanninkielistä toisintoa.
(
20
)	Samalla on huomautettava, että 6 artiklan ranskankielinen nimi on ”Coûts de l’infrastructure et comptabilité”(Infrastuktuurikustannukset ja tilit) ja että 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa käytetään myös ranskankielistä käsitettä ”coûts d’infrastructure” (infrastruktuurikustannukset). Tämä huomautus koskee soveltuvin osin myös em. säännöksen englanninkielistä toisintoa.
(
21
)	Ks. taseen ennakkomaksuista ja siirtosaamisista direktiivin 78/660 18 artikla, joka koskee seuraavien tilikausien menojen ja tulojen merkitsemistä.
(
22
)	Ks. erityisesti asiassa C-556/10 esittämäni ratkaisuehdotuksen 93–104 kohta.
(
23
)	Ks. vastaavasti em. asiassa komissio v. Saksa esittämäni ratkaisuehdotuksen 90, 91, 97 ja 98 kohta.
(
24
)	Ks. em. asiassa C-545/10 esittämäni ratkaisuehdotuksen 60–84 kohta.
(
25
)	Kyseiset palvelut on lueteltu rautatieliikennelain liitteessä olevan I osan 1 kohdassa lähes samoin sanakääntein kuin direktiivin 2001/14 liitteessä II olevassa 1 kohdassa luetellut palvelut.
(
26
)	Rautatieliikennelain 33 §:n 4 bis momentin a contrario -tulkinnan, jota komissio ehdotti ja jonka jäsenvaltio kiisti, mukaan yksikköperusmaksun vähimmäismäärää sovelletaan ainoastaan muiden kuin matkustajaliikennettä koskevien julkisen palvelun sopimusten perusteella toimiviin liikenteenharjoittajiin ja niiden toimintoihin, eikä tämä tulkinta ole ainoa mahdollinen. Säännöksen sanamuotoa voidaan tulkita myös siten, että rataverkon haltijan on sovellettava yksikköperusmaksun vähimmäismäärää matkustajaliikennettä koskevissa julkisen palvelun sopimuksissa, kun taas muissa tapauksissa soveltaminen on vapaaehtoista.
(
27
)	Rautatieinfrastruktuurin käytön edellytyksistä 27.2.2009 annettu infrastruktuuriministerin asetus (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej; Dz. U. 2009, nro 35, järjestysnumero 274).
(
28
)	Vaikka poistot vastaavat lähinnä omaisuuden fyysistä ja taloudellista kulumista, ne eivät vaihtele infrastruktuurin tosiasiallisen hyödyntämisen mukaan. Poistoja ei tosiasiassa määritellä liikenteestä aiheutuvan tosiasiallisen infrastruktuurin kulumisen perusteella vaan tilinpitosääntöjen mukaisesti siten, etteivät ne ole suoraan rautatieliikenteen harjoittamisesta aiheutuvia kustannuksia.
(
29
)	Ks. em. asiassa C-556/10 esittämäni ratkaisuehdotuksen 81 kohta.
(
30
)	Kyseessä on 1.11.2012 voimaan tullut työjärjestys.