62019CC0160
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 16. julija 2020 (
1
)
Zadeva C‑160/19 P
Comune di Milano
proti
Evropski komisiji
„Pritožba – Državne pomoči – Pomoč v obliki kapitalskih vložkov matične družbe – Storitve zemeljske oskrbe na letališčih Milano-Linate in Milano-Malpensa – Dokaz pripisa državnih sredstev – Presoja indicev – Ocena zaporednih ukrepov kot enega samega – Obseg presoje sodišč Unije v primerih odločb Komisije glede pomoči – Merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu – Porazdelitev dokaznega bremena – Upoštevne informacije“
I. Uvod
1.
Kapitalski vložki za kritje izgub hčerinskega podjetja lahko izpolnjujejo dejanski stan državne pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU, če je pri tem udeleženo matično podjetje v lasti države. Pomoč pa je izključena, če bi zadevni ukrep prav tako izvedel fiktivni zasebni vlagatelj, ki deluje v tržnem gospodarstvu.
2.
V obravnavanem primeru država članica Komisiji v upravnem postopku ni predložila dovolj dokumentov v zvezi s postopkom odločanja v matičnem podjetju pred povečanji kapitala v korist njegovega hčerinskega podjetja iz tega obdobja. Splošno sodišče zato meni, da merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, ni izpolnjeno. Predmet pritožbe Comune di Milano (občina Milano, Italija) je med drugim, ali je Splošno sodišče pri tem uporabilo pravilne dokazne standarde in zlasti, ali je pravilno porazdelilo dokazno breme.
II. Pravni okvir
3.
Splošno sodišče se ne sklicuje le na člen 107(1) PDEU, temveč tudi na Direktivo 2006/111/ES o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij. (
2
) Člen 2(b), drugi pododstavek, te direktive za javna podjetja določa to domnevo:
„Za namen te direktive: […]
(b)
‚javna podjetja‘ pomenijo vsa podjetja, nad katerim[i] lahko javne oblasti neposredno ali posredno izvajajo prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva, svojega finančnega sodelovanja v njih ali predpisov, ki jih urejajo.
Prevladujoč vpliv javnih oblasti se predpostavlja, kadar ti organi v zvezi s podjetjem neposredno ali posredno:
[…]
(ii)
nadzorujejo večino glasov, pripisanih delnicam, ki jih izdajo podjetja […]“.
III. Dejansko stanje in postopek
A.
Ozadje spora
4.
Družba SEA SpA (v nadaljevanju: SEA) je družba za upravljanje letališč Milano-Linate in Milano-Malpensa (Italija). Od leta 2002 do leta 2010 je bil njen kapital skoraj izključno v rokah javnih oblasti, namreč pritožnice, občine Milano, v deležu 84,56 %, Provincia di Milano (pokrajina Milano, Italija) v deležu 14,56 % in drugih javnih in zasebnih delničarjev v deležu 0,88 %.
5.
Družba SEA je do 1. junija 2002 sama opravljala storitve zemeljske oskrbe na letališčih Milano-Linate in Milano-Malpensa. Zaradi novih zahtev prava Unije je družba SEA nato ustanovila družbo SEA Handling SpA (v nadaljevanju: SEA Handling), ki jo družba SEA v celoti nadzoruje in ki od 1. junija 2002 opravlja storitve zemeljske oskrbe na letališčih Milano-Linate in Milano-Malpensa.
6.
Comune di Milano, družba SEA in različni sindikati so 26. marca 2002 sklenili dogovor (v nadaljevanju: sindikalni dogovor iz leta 2002), v katerem je Comune di Milano med drugim potrdila, da bo družba SEA še vsaj nadaljnjih pet let obdržala večinski delež v družbi SEA Handling in da bo družba SEA skrbela za ravnotežje med stroški in koristmi svojega hčerinskega podjetja, tako „da se bodo ohranile [njegove] upravljavske zmogljivosti in občutno izboljšale [njegove] možnosti delovanja na nacionalnih in mednarodnih trgih“.
7.
Družba SEA je v obdobju med leti 2002 in 2010 povečala kapital družbe SEA Handling z vložki v skupni višini 359.644.000 EUR. V istem obdobju je imela družba SEA Handling izgube v skupni višini 339.784.000 EUR.
B.
Sporna odločba
8.
Po tem, ko je Komisija na podlagi pritožbe opravila preiskavo kapitalskih vložkov, je 19. decembra 2012 izdala Sklep 2015/1225 o kapitalskih vložkih družbe SEA v družbo SEA Handling, notificiran pod dokumentarno številko C(2012) 9448 (
3
) (v nadaljevanju: sporna odločba).
9.
Komisija je v izreku sporne odločbe med drugim ugotovila, da kapital, ki ga je družba SEA vložila v svojo hčerinsko družbo SEA Handling v obdobju od 2002 do 2010, pomeni državno pomoč v smislu člena 107 PDEU, ki je nezdružljiva z notranjim trgom in jo je zato treba vrniti.
C.
Postopek pred Splošnim sodiščem
10.
Pritožnica je proti sporni odločbi na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vložila ničnostno tožbo z dne 18. marca 2013. Prvotno vloženi predlog za izdajo začasne odredbe je pritožnica pozneje umaknila.
11.
Splošno sodišče je s sodbo z dne 13. decembra 2018, Comune di Milano/Komisija (T 167/13, EU:T:2018:940) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba) potrdilo odločbo Komisije in tožbo zato zavrnilo, Comune di Milano pa naložilo plačilo stroškov.
D.
Pritožbeni postopek pred Sodiščem
12.
Comune di Milano je proti sodbi Splošnega sodišča vložila obravnavano pritožbo z dne 22. februarja 2019.
13.
Comune di Milano Sodišču predlaga, naj:
–
razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 13. decembra 2018, T‑167/13, Comune di Milano/Komisija;
–
razglasi ničnost Sklepa Komisije (EU) 2015/1225 z dne 19. decembra 2012 o kapitalskih vložkih SEA SpA v družbo SEA Handling SpA (zadeva SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10));
–
Komisiji naloži plačilo stroškov postopka, vključno s stroški v zvezi s postopkom za izdajo začasne odredbe v zadevi T‑167/13 R.
14.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo v celoti zavrže kot očitno nedopustno in/ali zavrne kot neutemeljeno;
–
Comune di Milano naloži plačilo stroškov tega postopka, prvostopenjskega postopka in postopka za izdajo začasne odredbe.
15.
Stranki sta predložili pisna stališča in se 4. junija 2020 udeležili ustne obravnave v zvezi s pritožbo.
IV. Pravna presoja
16.
Comune di Milano v pritožbi navaja štiri pritožbene razloge, s katerimi uveljavlja, da je Splošno sodišče kršilo člen 107(1) PDEU, saj naj v obravnavanem primeru ne bi šlo za državne pomoči.
17.
Iz državne pomoči je v skladu s členom 107(1) PDEU treba izhajati v primeru, če so izpolnjeni štirje kumulativni pogoji. Prvič, ukrep mora biti državni ukrep oziroma ukrep iz državnih sredstev, drugič, ta ukrep mora biti tak, da lahko vpliva na trgovino med državami članicami, tretjič, podeljevati mora prednost, in četrtič, izkrivljati mora ali bi lahko izkrivljal konkurenco.
18.
Prvi trije pritožbeni razlogi zadevajo element državnih sredstev oziroma pripis sredstev državi (točke A, B in C spodaj). Četrti pritožbeni razlog se nanaša na merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, pri čemer je to merilo pomembno v povezavi z vprašanjem, ali je prejemniku pomoči podeljena prednost (točka D spodaj).
A.
Prvi pritožbeni razlog – državna sredstva
19.
Pomoč je v smislu člena 107(1) PDEU državna ali dodeljena iz državnih sredstev, če dodeljena prednost po eni strani izhaja iz državnih sredstev in je mogoče odločitev, ki je podlaga prednosti, na drugi strani pripisati državnemu akterju. (
4
)
20.
Pritožnica s prvim pritožbenim razlogom izpodbija, da so bila pri domnevnih ukrepih pomoči uporabljena državna sredstva (prvi del prvega pritožbenega razloga), in nasprotuje metodi, ki jo je uporabilo Splošno sodišče, da bi ugotovilo, ali je treba sporne ukrepe pripisati pritožnici (drugi del prvega pritožbenega razloga).
1. Prvi del prvega pritožbenega razloga
a) Dopustnost prvega dela prvega pritožbenega razloga
21.
Komisija dvomi, da so navedbe pritožnice glede prvega dela prvega pritožbenega razloga dopustne, saj naj bi Comune di Milano državno naravo uporabljenih sredstev prvič izpodbijala šele v pritožbi. To, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi o tem kljub temu odločilo, naj bi pomenilo odločitev ultra petita, kar pa naj pritožnici na drugi strani ne bi omogočalo, da obstoj teh pogojev dejanskega stanu iz člena 107(1) PDEU prvič izpodbija šele na pritožbeni stopnji.
22.
V skladu z drugim stavkom člena 170(1) Poslovnika Sodišča se s pritožbo ne more spreminjati predmet spora pred Splošnim sodiščem. (
5
) Z ločeno obravnavo bi torej lahko bil prvi del prvega pritožbenega razloga nedopusten, saj se z njim prvič izrecno izpodbija razumevanje obstoječe sodne prakse glede pojma državnih sredstev, kakor ga zastopa Komisija in ga je potrdilo Splošno sodišče.
23.
Vendar Komisija spregleda navedbe pritožnice pred Splošnim sodiščem.
24.
Pritožnica sicer ni že v tej fazi postopka navajala argumentacije, osredotočene na vprašanje državne narave sredstev, temveč se je v prvi vrsti spustila v obravnavanje tega, da je Komisija ukrepe pripisala italijanskim organom.
25.
Pritožnica pa je že v svoji tožbi (
6
) na prvi stopnji navedla, da se ne strinja z oceno Komisije glede državne narave uporabljenih sredstev. Iz same argumentacije, zlasti pa iz označbe tožbenega razloga ter navedbe – domnevno nepravilne – odločitve Komisije jasno izhaja, da ne izpodbija le pripisa ukrepov, temveč tudi njihov izvor iz državnih sredstev.
26.
Glede na to ugotovitve Splošnega sodišča glede državne narave uporabljenih sredstev še spadajo v okvir predmeta spora. Pritožnica te preudarke zato lahko izpodbija. Njeni odločitvi je prepuščeno, da svojo argumentacijo razširi na ta način. Prvi del prvega pritožbenega razloga je zato dopusten.
b) Utemeljenost prvega dela prvega pritožbenega razloga – državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU
27.
Ugovori pritožnice proti državni naravi sredstev, uporabljenih v okviru kapitalskih vložkov, so usmerjeni proti točki 63 ter točkam od 65 do 67 izpodbijane sodbe.
28.
Splošno sodišče se je v točki 63 izpodbijane sodbe z namenom, da bi finančne vložke v družbo SEA Handling opredelilo kot državna sredstva, oprlo na to, da je bil delež javnih organov v družbi SEA več kot 99 %. V točki 65 izpodbijane sodbe je preverilo organizacijsko-pravno strukturo družbe SEA z namenom, da bi utemeljilo državni nadzor nad uporabljenimi sredstvi. Splošno sodišče je na koncu v točkah 65 in 66 izpodbijane sodbe navedlo, da je zaradi organizacijsko-pravne strukture in s tem povezanih pravic in obveznosti italijanskih organov kot večinskega lastnika obstajal prevladujoč državni vpliv in da so bila finančna sredstva, ki jih je družba SEA prenesla na družbo SEA Handling, pod stalnim državnim nadzorom. Pri tem je Splošno sodišče uporabilo tudi domnevo iz člena 2(b), drugi pododstavek, Direktive 2006/111, da bi vzpostavilo povezavo med večinskim deležem italijanske države in prevladujočim vplivom na družbo SEA.
29.
Pritožnica, prvič, meni, da državni večinski delež v podjetju ne zadošča za utemeljitev državne narave sredstev, s katerimi razpolaga to podjetje; drugič, da morajo biti državna sredstva, da bi se lahko opredelila kot takšna, vodena pod stalnim državnim nadzorom; in končno, tretjič, da je Splošno sodišče svojo argumentacijo v kontekstu člena 107(1) PDEU napačno oprlo na Direktivo 2006/111 z namenom, da bi utemeljilo, da ima država prevladujoč vpliv v podjetju. Ta direktiva naj bi se nanašala izključno na določbe o javnih podjetjih v skladu s členom 106 PDEU.
30.
Pritožbeni razlog je utemeljen, če je obrazložitev Splošnega sodišča pomanjkljiva in sodba na tem temelji. Zadevna obrazložitev Splošnega sodišča pa je v bistvenem pravilna. V delu, v katerem bi sklic na domnevo v členu 2(b), drugi pododstavek, Direktive 2006/111 lahko bil napačen, sodba na tem ne temelji.
31.
Člen 107(1) PDEU zajema vsa denarna sredstva, ki jih lahko država dejansko uporabi za pomoč podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva trajno spadajo med državno premoženje. (
7
) Ta dejanski dostop obstaja zlasti tedaj, če ima država prevladujoč vpliv na podjetje, ki je dodelilo zadevna sredstva, in s tem usmerja uporabo sredstev. (
8
) Prevladujoč vpliv pa lahko izhaja iz kapitalskih razmerij državnega akterja v konkretnem podjetju. (
9
)
32.
Pritožnica ta sklep glede državne narave kapitalskih vložkov na podlagi državnega nadzora nad družbo SEA izpodbija s sklicem na zadevo ENEA. (
10
)
33.
Drži, da v tej zadevi navedenega sklepa ni bilo mogoče narediti na podlagi dejansko obstoječih državnih pooblastil nadzora nad udeleženimi podjetji. Vzrok za to pa je bil v tem, da dodeljena prednost ni bila v nobeni zvezi s tem nadzorom, temveč je bila posledica zakona: šlo je namreč za ureditev, ki je dobaviteljem električne energije nalagala, naj 15 % letne prodaje električne energije končnim uporabnikom pomeni električna energija iz soproizvodnje. Nekateri od teh dobaviteljev električne energije so bili sicer pod državnim nadzorom, vendar zaradi tega njihova plačila proizvajalcem električne energije iz soproizvodnje niso postala državna sredstva. Država namreč pri tem, da je prišlo do plačila, ni uporabila svojega nadzora nad temi podjetji, ki izhaja iz prava družb, temveč svoje zakonodajne pristojnosti, tako da je obveznost odkupa veljala za vse dobavitelje električne energije, ne glede na kapitalsko udeležbo države. Cene električne energije pa so se nasprotno oblikovale glede na tržna razmerja. (
11
)
34.
Za tak položaj pa v obravnavanem primeru ne gre. Odločitve o kapitalskih vložkih v družbo SEA Handling niso temeljile na zakonu, temveč na odločitvah družbe SEA, ki je bila zaradi svoje kapitalske strukture pod nadzorom italijanskih državnih organov. Splošno sodišče zato v izpodbijani sodbi ni napačno uporabilo prava, s tem ko je vzpostavilo zvezo med pooblastilom za nadzor in iz tega izhajajočim prevladujočim vplivom na eni strani in državno naravo sredstev na drugi strani. V zadostni meri je upoštevalo kontekst obravnavane zadeve in glede na to v tem pogledu upoštevalo ustrezno sodno prakso.
35.
Glede na navedeno lahko ostane odprto, ali je Splošno sodišče s sklicem na člen 2(b), drugi pododstavek, Direktive 2006/111 v točki 65 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo. Ni sicer jasno, ali Sodišče vrednotenja te direktive še vedno šteje kot merilo tudi za dejanski stan člena 107 PDEU, saj se je – kolikor je razvidno – le enkrat oprlo na določbo predhodnico (
12
). (
13
) Ta argument Splošnega sodišča pa pomeni le dodatno obrazložitev, tako da napačna uporaba prava v tej točki izpodbijane sodbe ne bi postavljala pod vprašaj. (
14
)
2. Drugi del prvega pritožbenega razloga – metoda presoje glede pripisa ukrepa državi
36.
Pritožnica v drugem delu prvega pritožbenega razloga predvsem uveljavlja, da se je Splošno sodišče pri ugotovitvi, da je treba kapitalske vložke pripisati italijanskim organom, nepravilno strinjalo s presojo Komisije. Ta naj bi pripis ukrepov oprla na zgolj domnevo o udeležbi državnih organov pri odločitvah o kapitalskih vložkih, navedla pa naj ne bi nobenega dejanskega dokaza za pripis.
37.
Res je, da pripis ukrepov, ki jih izvede podjetje pod javnim nadzorom, predpostavlja udeležbo državnih organov pri sprejemanju konkretnih odločitev. Te udeležbe pa ni treba konkretno dokazati, na primer z obstojem podrobnega navodila. (
15
) Ugotovitev pripisa lahko namreč izhaja iz celote indicev, ki izvirajo iz okoliščin konkretnega primera in konteksta, v katerem je bil ukrep sprejet. V tem pogledu lahko celo zadošča, če ti indici kažejo na zgolj težko verjetni neobstoj vpletenosti države pri sprejetju konkretnih ukrepov. (
16
)
38.
Splošno sodišče pa se, nasprotno z navedbo pritožnice, ni oprlo le na to: v delu, v katerem pritožnica očita, da je Splošno sodišče pripis kapitalskih vložkov italijanski državi izpeljalo le iz domnevno težko verjetnega obstoja ukrepa brez udeležbe države, to temelji na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe. Na to domnevo se Splošno sodišče navezuje le glede časovne povezave posameznih indicev in različnih ukrepov.
39.
Na drugi strani gre v prazno navedba pritožnice, s katero mimo očitka, navedenega v točki 38, graja napačno presojo pripisa ukrepov. V zvezi s pripisom ukrepov je Splošno sodišče namreč presojalo celo vrsto indicev, ki bi lahko govorili za pripis ali kapitalskih vložkov italijanski državi proti njemu in je s tem zadostilo zahtevam, izhajajočim iz sodne prakse glede dokaza tega elementa „državnih sredstev“ v smislu člena 107(1) PDEU.
40.
Med presojanimi indici je zlasti dogovor med sindikati, družbo SEA in Comune di Milano, torej že omenjeni sindikalni dogovor iz leta 2002, v okviru katerega se je družba SEA zavezala, da bo skrbela za ravnotežje med stroški in koristmi svojega hčerinskega podjetja (točke od 77 do 83 izpodbijane sodbe).
41.
Splošno sodišče je dalje – v podkrepitev ustvarjenemu vtisu – po kritični presoji njihove dokazne vrednosti navedlo zapisnike o sejah upravnega sveta družbe SEA Handling. Iz teh med drugim izhaja, da je pritožnica soglašala z načrtom poslovnega razvoja družbe SEA Handling za obdobje po letu 2007 (točka 85 izpodbijane sodbe).
42.
Nadaljnji predmet presoje Splošnega sodišča sta vloga milanskega župana pri odstopu predsednika upravnega sveta družbe SEA v letu 2006 (točka 86 izpodbijane sodbe) in dejstvo, da je župan prejel bianco odstopne izjave članov upravnega sveta družbe SEA (točka 87 izpodbijane sodbe). Glede na to je Splošno sodišče nato v točki 88 izpodbijane sodbe lahko potrdilo sklep Komisije glede pomena odločitev, sprejetih v okviru skupne strategije skupine SEA, kot indic za pripis kapitalskih vložkov državi.
43.
Splošno sodišče je nato ugotovilo, da indici, ki jih je pritožnica navedla samostojno in neodvisno od navedb Komisije, ne morejo ovreči indicev glede vplivanja in s tem izključiti pripisa ukrepov. Pri tem Splošno sodišče navedene indice vsakič presoja posamično, njihovo prepričljivost pa oceni tudi v skupnem kontekstu. Splošno sodišče obravnava okoliščino, da enemu članu mestnega sveta iz razlogov nezaupanja ni bil odobren dostop do določenih dokumentov (točka 90 izpodbijane sodbe), ter s tem povezano korespondenco med pritožnico in družbo SEA, ki izkazuje razlike med njima (točka 91 izpodbijane sodbe). Splošno sodišče dalje presoja dopisovanje med družbo SEA in mestnim svetom (točka 92 izpodbijane sodbe) ter dejstvo, da namestnik župana ni bil obveščen o nekaterih elementih sindikalnih poganjanj (točka 93 izpodbijane sodbe).
44.
Iz istih razlogov se v obravnavani zadevi tudi ne odpira vprašanje razširitve področja uporabe člena 107(1) PDEU v zvezi z vsemi zasebnimi podjetji pod nadzorom države, glede česar je bojazen izrazila pritožnica: Splošno sodišče ukrepov ravno ni, kakor je že bilo navedeno, pripisalo italijanskim organom le na podlagi organizacijsko-pravne strukture skupine podjetij, temveč po presoji konkretnih okoliščin.
45.
Ker glede na navedeno tudi drugi del prvega pritožbenega razloga ni utemeljen, je treba prvi pritožbeni razlog v celoti zavrniti.
B.
Drugi pritožbeni razlog – dokaz pripisa
46.
Comune di Milano z drugim pritožbenim razlogom uveljavlja, da je Splošno sodišče v dveh pogledih kršilo načela, ki za dokazovanje pripisljivosti izhajajo iz sodne prakse, namreč na eni strani s tem, da za pozitivni dokaz pripisa določa manj stroge zahteve kot za nasprotni dokaz (prvi del drugega pritožbenega razloga), in na drugi strani s tem, da ne zahteva doslednega dokaza pripisa vsakega posameznega kapitalskega vložka (drugi del drugega pritožbenega razloga).
47.
Pritožnica konkretno s prvim delom drugega pritožbenega razloga graja, da Splošno sodišče od pritožnice zahteva dejanske indice, da bi se ovrgel pripis ukrepov italijanskim organom, medtem ko naj bi se Komisija za njegov dokaz lahko oprla na domnevo, s čimer v tem pogledu zatrjuje neenako obravnavanje.
48.
Ta očitek pa ni utemeljen. Kakor je bilo navedeno v točki 38, pritožnica napačno razume točki 75 in 80 izpodbijane sodbe: izhaja iz tega, da je Splošno sodišče dopustilo, da Komisija pripis opre zgolj na domnevo, da je težko verjetno, da italijanski organi ne bi sodelovali pri sprejetju zadevnih ukrepov. Dejansko pa Splošno sodišče tam navedeno domnevo dojema kot enega od več indicev, ki v seštevku govorijo za to, da je treba kapitalske vložke pripisati italijanskim organom. Poleg tega to domnevo uporablja le v zvezi s pripisom tistih kapitalskih vložkov, ki niso bili izvedeni neposredno po sindikalnem dogovoru iz leta 2002. Splošno sodišče se je sicer ob upoštevanju načel, razvitih v sodni praksi, na enak način ukvarjalo z indici, ki govorijo za pripis ukrepov italijanski državi, kot tudi z indici, ki govorijo proti temu.
49.
Tudi trditev pritožnice, da ji je preprosto onemogočeno, da bi ovrgla navedeno domnevo, ni prepričljiva. Kajti prvič, kot je bilo navedeno, ni treba ovreči domneve kot take, temveč skupni vtis, ki izhaja iz indicev. Drugič, ne gre za to, da se predstavi konkretni protidokaz, temveč za to, da se navedejo zadostni indici, ki kažejo nasprotno. Razlog za to, da navedeni indici niso mogli prepričati Komisije in Splošnega sodišča, leži v vsebinski presoji teh indicev in ne v uporabljenem dokaznem merilu.
50.
Prvi del drugega pritožbenega razloga je torej neutemeljen.
51.
Enako velja za drugi del drugega pritožbenega razloga. V zvezi s tem pritožnica navaja napačno uporabo prava s tem, da Splošno sodišče na eni strani ni preverilo pripisa vsakega posameznega kapitalskega vložka, in na drugi strani, povezano s tem, ni pravilno uporabilo sodne prakse. Sodišče naj bi sicer v svoji dosedanji sodni praksi zaporedne ukrepe v določenih okoliščinah štelo za en sam ukrep. Do tega pa naj bi prišlo v drugačnem kontekstu, zaradi česar naj to ne bi bilo nujno prenosljivo na pripis ukrepov državi. Splošno sodišče naj bi v tem pogledu izkrivilo sodno prakso.
52.
Ta navedba verjetno temelji na domnevi pritožnice, da v primeru ločene presoje ukrepov nekateri ali morda celo vsi kapitalski vložki ne bi bili pripisani italijanski državi. Ker tega ni mogoče kar tako zavrniti, se postavlja vprašanje, ali je bilo pravilno, da sta Komisija in Splošno sodišče posamezne kapitalske vložke, glede pripisa, ocenjevala kot enotni ukrep.
53.
Kakor priznava tudi Comune di Milano, se lahko več zaporednih ukrepov pomoči šteje za en sam ukrep, kadar med njimi z vidika njihovega časovnega razporeda, njihovega namena in položaja podjetja ob teh ukrepih obstaja tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti. (
17
)
54.
Ta sodna praksa je bila sicer razvita v zadevah, v katerih je bistvo analize z vidika prava pomoči zadevalo pojem državnih sredstev, (
18
) selektivnost ukrepov (
19
) oziroma uporabo merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu. (
20
) Drugače od tega, kar navaja pritožnica, pa iz tega ne izhaja, da ta sodna praksa tudi velja le v zvezi s temi elementi člena 107(1) PDEU. Izrecno se namreč nanaša na skupne namene uporabe člena 107(1) PDEU (
21
) in v svojih specifičnih izvedbah ne razlikuje med posameznimi elementi te določbe. Tudi pripis ukrepa je kot delni vidik pojma „državna sredstva“ element člena 107(1) PDEU. Zato se lahko vzorci argumentacije iz navedene sodne prakse tudi prenesejo, da bi se preverilo, ali se lahko zaporedni ukrepi, glede njihovega pripisa državi, štejejo kot en sam ukrep.
55.
Glede na to tudi tu ni razvidno, da bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo. Ugotovitve Komisije je v luči navedenih meril preverilo v točkah 72 in 73 izpodbijane sodbe, časovno povezanost pa pojasnilo s sprejetjem večletne strategije (
22
) za kritje izgub, na podlagi katere je prišlo do posameznih kapitalskih vložkov. Taka strategija omogoča, da med posameznimi ukrepi nastane tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti.
56.
V tem pogledu je torej tudi drugi del tega pritožbenega razloga neutemeljen. Nadaljnjo navedbo, s katero pritožnica med drugim izpodbija sklep glede obstoja strategije kot izkrivljanje dejstev, je treba obravnavati v povezavi s tretjim pritožbenim razlogom.
C.
Tretji pritožbeni razlog – izkrivljanje dokazov pri dokazu pripisa
57.
Pritožnica s tretjim pritožbenim razlogom uveljavlja, da je Splošno sodišče izkrivilo dokaze pri presoji indicev, ki jih je Komisija predložila v podporo domnevnemu pripisu ukrepov Comune di Milano. V tej zvezi je treba preučiti tudi izkrivljanje dokazov, ki ga pritožnica Splošnemu sodišču očita v okviru drugega pritožbenega razloga.
58.
Sodišče je v skladu s členom 256 PDEU v povezavi s členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča pristojno le za nadzor pravne opredelitve in iz tega izhajajočih pravnih posledic glede dejstev, ki jih je ugotovilo ali presojalo Splošno sodišče. Presoja dejstev, če dokazi, predloženi Splošnemu sodišču, niso bili izkrivljeni, torej ni pravno vprašanje, ki je kot tako predmet nadzora Sodišča. (
23
)
59.
Tako izkrivljanje je podano, če je presoja obstoječih dokazov očitno napačna. (
24
) Pri tem mora biti izkrivljanje očitno razvidno iz listin v spisu, ne da bi bilo treba opraviti novo presojo dejanskega stanja in dokazov. (
25
) Ob upoštevanju izrednosti očitka o izkrivljanju dejstev v skladu s členom 256 PDEU, členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in členom 168(1)(d) Poslovnika Sodišča mora pritožnik zlasti natančno navesti, katera dejstva naj bi Splošno sodišče izkrivilo, in dokazati napake pri presoji, ki so po njegovem mnenju povzročile, da je to sodišče izkrivilo dokaze. (
26
)
60.
Pritožnica najprej v okviru drugega pritožbenega razloga zatrjuje, da je Splošno sodišče izkrivilo njene navedbe v sodnem postopku. Pri tem se očitno navezuje na ugotovitev v točki 72 izpodbijane sodbe. V skladu z njo naj bi se pritožnica, ne da bi to obrazložila, omejila na trditev, da Komisija ni dokazala logične povezave in doslednosti med različnimi indici, ki jih je ta navedla, da bi italijanski državi pripisala vse ukrepe, sprejete v zadevnem obdobju. Pritožnica pa ne pojasni, katere navedbe naj bi Splošno sodišče izkrivilo. Zato je ta navedba nedopustna.
61.
Pritožnica dalje v okviru drugega pritožbenega razloga navaja, da italijanski organi in družba SEA, drugače kakor je prav tako ugotovljeno v točki 72 izpodbijane sodbe, niso priznali, da je obstajala „večletna strategija za kritje izgub“. Nasprotno naj bi bilo v različnih dokumentih govora le o strategiji sanacije. S tem pa pritožnica priznava odločilni element, ki je sporen v okviru drugega pritožbenega razloga: vsakoletni kapitalski vložki se ujemajo s skupno strategijo in jih zato v skladu s pravkar obravnavano sodno prakso (
27
) ni treba preučiti ločeno. Pri tem ni odločilno, ali je predmet strategije konkretno kritje izgub ali abstraktneje sanacija. Ta navedba torej ne kaže na izkrivljanje dokazov, ki bi lahko vplivalo na odločitev.
62.
Pritožnica na koncu v okviru drugega pritožbenega razloga poudarja svoje navedbe, ki jih je podala pred Splošnim sodiščem, da je imel vsak kapitalski vložek svoj lastni kontekst. V zvezi s to navedbo pa Splošnemu sodišču dejansko ne očita izkrivljanja, temveč nasprotuje le temu, da Splošno sodišče ni sledilo njeni argumentaciji. Prizadeva si torej za ponovno presojo te navedbe, kar pa je v okviru pritožbe nedopustno.
63.
Očitek izkrivljanja dokazov, uveljavljan v okviru drugega pritožbenega razloga, je zato treba zavrniti.
64.
Pritožnica s tretjim pritožbenim razlogom navaja, da sindikalni dogovor iz leta 2002 ne dopušča sklepov Komisije in Splošnega sodišča glede pripisa ukrepov italijanskim organom. Dogovora naj se ne bi smelo razumeti tako, da je bila družba SEA z njim na kakršen koli način zavezana izravnati izgube družbe SEA Handling prek kapitalskih vložkov.
65.
Pritožnica želi tudi s temi navedbami doseči novo presojo dejstev – torej sindikalnega dogovora iz leta 2002.
66.
V prvi vrsti uveljavlja, da Splošno sodišče pri svoji interpretaciji ni upoštevalo časovnega in pravnega konteksta sindikalnega dogovora. S tem pa se pritožnica ravno spušča v presojo dokazov kot tako. Za dopustno navedbo bi nasprotno morala navajati, da sindikalni dogovor per se ne dopušča sklepov, ki jih je naredilo Splošno sodišče.
67.
Ker pritožnica navaja, da sindikalni dogovor iz leta 2002 ne vzpostavlja povezav do kapitalskih vložkov in izgub, je mogoče navedbe pritožnice razumeti tako, da izpolnjujejo pogoje za dopustnost pritožbenega razloga izkrivljanja dokazov. Za to bi potem šlo, če bi se iz izjave pritožnice razbralo mnenje, da brez omenjenih elementov iz sindikalnega dogovora ne bi bilo mogoče izpeljati obveznosti družbe SEA glede izravnave izgub družbe SEA Handling.
68.
Presoja, ki jo je opravilo Splošno sodišče, pa ni očitno napačna in zato ne izkrivlja dokaza. Ni namreč že vnaprej izključeno, da se lahko iz pasaž sindikalnega dogovora iz leta 2002, navedenih v točki 77 izpodbijane sodbe, v skladu s katerimi naj bi družba SEA več let vzdrževala ravnotežje med stroški in koristmi družbe SEA Handling, sklepa na obveznost družbe SEA glede izravnave izgub njene hčerinske družbe, kakor sta to storila Komisija in Splošno sodišče. Za to zlasti ni potrebno, da bi bilo treba konkretno navesti način, na katerega naj bi se vzdrževalo ravnotežje med stroški in koristmi. To, da se v sindikalnem dogovoru ne omenja izravnava izgub s kapitalskimi vložki, torej ne nasprotuje sklepu Komisije in Splošnega sodišča. Zato ne gre za izkrivljanje sindikalnega dogovora.
69.
Tudi tretji pritožbeni razlog je zato treba zavrniti.
D.
Četrti pritožbeni razlog – zasebni vlagatelj, ki deluje v tržnem gospodarstvu
70.
Pritožnica s četrtim pritožbenim razlogom izpodbija navedbe Splošnega sodišča glede merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu.
71.
To merilo temelji na preudarku, da ukrep ni pomoč v smislu člena 107 PDEU, če bi upravičeno javno podjetje enako prednost, ki mu je bila odobrena iz državnih sredstev, lahko pridobilo v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem. (
28
) Pri presoji tega vprašanja je treba izhajati iz gospodarskega subjekta, ki je v položaju, ki je čim bolj podoben položaju zadevnih državnih organov, v obravnavanem primeru torej iz fiktivnega zasebnega vlagatelja. (
29
)
72.
Bistvena navedba pritožnice se na eni strani nanaša na merilo presoje, ki ga je uporabilo Splošno sodišče, na drugi strani pa na dokazovanje. Pri tem četrti pritožbeni razlog deli na štiri dele, in sicer presojo sindikalnega dogovora iz leta 2002 (točka 1), presojo merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, kot jo je opravila Komisija (točka 3), merilo presoje sodišč Unije (točka 2) ter dokazno breme (točka 4).
1. Prvi del četrtega pritožbenega razloga – presoja sindikalnega dogovora iz leta 2002
73.
Pritožnica s prvim delom četrtega pritožbenega razloga tudi v okviru četrtega pritožbenega razloga nasprotuje temu, da sta Komisija in Splošno sodišče izhajala iz večletne strategije za kritje izgub. To naj ne bi izhajalo ne iz sindikalnega dogovora iz leta 2002 ne iz drugih dokumentov. Zato naj Komisija in Splošno sodišče take strategije ne bi smela upoštevati pri presoji merila zasebnega vlagatelja.
74.
Kakor je že bilo navedeno v zvezi s tretjim pritožbenim razlogom, (
30
) pa je treba to navedbo zavrniti, saj se z njo nasprotuje presoji dokazov, kot jo je opravilo Splošno sodišče. To, da je Splošno sodišče sprejelo sklep Komisije, v skladu s katerim naj bi sindikalni dogovor iz leta 2002 družbo SEA več let zavezoval h kritju izgub družbe SEA Handling, ni očitno napačno.
2. Tretji del četrtega pritožbenega razloga – merilo presoje sodišč Unije
75.
Pritožnica s tretjim delom četrtega pritožbenega razloga navaja, da naj bi Splošno sodišče napačno izhajalo iz tega, da lahko zapleteno gospodarsko presojo Komisije v okviru merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, preveri le omejeno in naj bi zato napačno uporabilo pravo s tem, ko je zahtevalo dokaz očitne napake v presoji Komisije.
76.
Tudi to navedbo je treba zavrniti.
77.
Drži sicer, da Splošno sodišče na podlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU načelno brez omejitev odloča o tožbah zoper akte Unije zaradi nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njuno uporabo, ali zaradi zlorabe pooblastil.
78.
Komisija pa mora pri uporabi merila zasebnega vlagatelja opraviti celovito presojo in pri tem upoštevati vse indice, pomembne v obravnavani zadevi, ki ji omogočajo ugotovitev, ali upravičeno podjetje takih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega gospodarskega subjekta.
79.
Zapletena gospodarska presoja, ki je podlaga taki celoviti presoji, tudi ni izvzeta iz nadzora sodišč Unije. (
31
) Ta nadzor pa je omejen s tem, da sodišče Unije presoje Komisije ne sme nadomestiti s svojo lastno presojo, vsebinsko pa lahko preveri le, da ni prišlo do očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil. (
32
) Poleg tega lahko sodišči Unije preverita spoštovanje postopkovnih pravil in pravil glede obrazložitve ter pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja. (
33
)
80.
Pri tem ničesar ne spremeni sklicevanje pritožnice na sodno prakso glede nadzora nad globami v zvezi z omejevalnimi sporazumi. (
34
) Nadzor sodišč Unije na tem področju na podlagi člena 261 PDEU in zadevnih uredb namreč ni omejen. (
35
) Pri presoji odločb glede pomoči pa nasprotno veljajo tu predstavljena merila nadzora.
81.
V izpodbijani sodbi torej pravo ni bilo napačno uporabljeno s tem, da je Splošno sodišče v točkah 107 in 108 izpodbijane sodbe svoj nadzor presoje Komisije glede uporabe merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, omejilo na ta način.
3. Drugi del četrtega pritožbenega razloga – merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu
82.
V drugem delu četrtega pritožbenega razloga pritožnica nasprotuje temu, da je Splošno sodišče priznalo fiktivnega zasebnega vlagatelja, s katerim je Komisija primerjala ravnanje družbe SEA. Družba SEA naj ne bi bilo poljubno matično podjetje, ki bi moralo odločiti, ali bo deficitarno hčerinsko podjetje še naprej obratovalo, temveč gre za imetnico dolgoročne koncesije za obratovanje dveh letališč. Zaradi s tem dolgoročno zagotovljenih prihodkov naj ohranitev družbe SEA Handling ne bi predpostavljala podrobnih načrtovanj ali njene kratkoročne donosnosti.
83.
Predmet teh navedb pa je presoja zapletenih gospodarskih kontekstov, ki jo je opravila Komisija, za katere so značilni kapitalski vložki v korist družbe SEA Handling. Sestavni del presoje je tudi določitev merila primerjave in opredelitev za to potrebnega fiktivnega zasebnega vlagatelja. V tem pogledu sodišči Unije, kakor je že bilo navedeno, ne smeta gospodarske presoje Komisije nadomestiti s svojo presojo in torej lahko preverita le, ali je prišlo do očitnih napak pri presoji. (
36
)
84.
Splošno sodišče je zato v točki 120 izpodbijane sodbe povsem pravilno ugotovilo, da ugotovitve Komisije glede primerljivega zasebnega vlagatelja, navedene in diferencirane v točki 97 izpodbijane sodbe, ne vsebujejo očitne napake pri presoji. Nasprotno je bilo ustrezno zlasti stališče Komisije, da tak zasebni vlagatelj ne bi izbral primerljive strategije, v okviru katere bi na letni ravni izravnal velike izgube hčerinskega podjetja, ne da bi si pri tem določil zgornjo mejo zneska, ocenil uspeh dosedanjih plačil ali preveril alternativne scenarije.
85.
Pri tem navedba Splošnega sodišča v točki 97 izpodbijane sodbe in še jasneje deli obrazložitve sporne odločbe, na katerih temelji ta navedba, vsekakor temeljijo na dolgoročni koncesiji družbe SEA za upravljanje, ki jo Splošno sodišče med drugim v točki 112 vsaj implicitno upošteva. Kajti le v tem kontekstu se lahko razume sklicevanje na dolgoročno podjetniško strategijo za družbo SEA Handling, za katerega si v okviru svojih obravnav izrecno prizadevata tako Splošno sodišče kot tudi Komisija. (
37
) To, da Komisija nazadnje iz tega položaja ni sklepala, da bi preudaren zasebni vlagatelj z dolgoročno koncesijo za upravljanje ravnal tako kot družba SEA, vsekakor ne presega okvira njenega polja presoje, tako da Splošno sodišče tega tudi ni moglo grajati.
86.
Ker pritožnica izpodbija, da je Splošno sodišče sprejelo fiktivnega vlagatelja, ki ga je za primerjavo uporabila Komisija, je treba drugi del četrtega pritožbenega razloga torej zavrniti kot neutemeljen.
4. Četrti del četrtega pritožbenega razloga – dokazno breme in upoštevanje vseh odločilnih vidikov
87.
Drugi del četrtega pritožbenega razloga pa vsebuje drug ugovor, ki v celoti pride do izraza v njegovem četrtem delu. Z njim pritožnica graja dokazno breme, kot ga je sprejelo Splošno sodišče, zlasti da se proti njej navaja, da določenih domnev Komisije ni ovrgla. Poleg tega izpodbija, da njej v prid ni bilo upoštevano izvedensko mnenje, ki ga je predložila in ki je bilo izdelano šele po grajanih ukrepih.
a) Merilo presoje
88.
Sodišče posebej za merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, poudarja, da mora Komisija opraviti celovito presojo, pri čemer mora upoštevati vse pomembne indice v tej zadevi, na podlagi katerih bo lahko odločila, ali zadevno podjetje takšnih olajšav očitno ne bi prejelo od takšnega zasebnega gospodarskega subjekta. (
38
)
89.
Sodišči Unije tedaj ne preverita le vsebinske pravilnosti navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe. (
39
) Poleg tega je treba, kakor je bilo že omenjeno, po potrebi preveriti spoštovanje postopkovnih pravil in pravil glede obrazložitve. (
40
)
90.
V luči teh preudarkov je treba preveriti, ali je Splošno sodišče primerno preučilo ugotovitve Komisije glede merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu.
b) Upoštevanje posebnega položaja družbe SEA
91.
Ob upoštevanju zahtev, ki veljajo za presojo Komisije, zlasti značilnosti družbe SEA, ki jih pritožnica navaja v zvezi z drugim delom četrtega pritožbenega razloga, (
41
) spadajo med vidike, ki jih je morala Komisija upoštevati pri primerjavi ravnanja družbe SEA z ravnanjem sprejetega fiktivnega vlagatelja.
92.
Splošno sodišče to navedbo le implicitno navaja v točki 112 izpodbijane sodbe, kjer se navezuje na strateške preudarke, ki jih je navedla italijanska stran. Iz tega pa ni mogoče razbrati nobene napačne uporabe prava in zlasti ne pomanjkljive obrazložitve. Obveznost obrazložitve Splošnemu sodišču ne nalaga, da poda obrazložitev, ki bi izčrpno in posamično sledila vsem argumentom, ki jih podajajo stranke v sporu. Obrazložitev je torej lahko tudi implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, iz katerih Splošno sodišče ni sprejelo njihovih argumentov, Sodišču pa, da razpolaga z zadostnimi elementi za izvajanje nadzora. (
42
)
93.
Te zahteve so v obravnavanem primeru izpolnjene, kajti iz navedb Splošnega sodišča jasno izhaja, obstoj katerih elementov bi Komisija potrebovala, da bi bila odločitev o kapitalskih vložkih videti razumljiva tudi z vidika primerljivega zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu. Splošno sodišče tako v točki 113 izpodbijane sodbe potrjuje oceno Komisije, da bi moralo biti tveganje dolgoročnejše naložbe za izravnavo izgub jasneje začrtano tako z vidika njegove pričakovane višine kot tudi z vidika njegovih možnosti dobička, da bi se zasebnega vlagatelja lahko prepričalo k večkratnim kapitalskim vložkom.
94.
To, da je Komisija ta vidik upoštevala, med drugim izhaja iz uvodne izjave 225 sporne odločbe.
95.
Zato je treba navedbo, da Splošno sodišče ni zadostno upoštevalo položaja družbe SEA, zavrniti kot neutemeljeno.
c) Pomanjkanje dokazov
96.
Najpomembnejši ugovor pritožnice zadeva vsaj dvoumne navedbe Splošnega sodišča v točkah od 113 do 117 izpodbijane sodbe, v katerih Splošno sodišče poudarja, da italijanska stran ni zagotovila določenih podatkov, ter v točkah od 121 do 132 izpodbijane sodbe, v katerih ugotavlja, da določeni argumenti ne morejo ovreči ugotovitev Komisije. Te navedbe Splošnega sodišča bi se lahko razumelo tako, da bi morali država članica oziroma subjekti, ki jim ukrep daje prednost, že vnaprej dokazati, da bi ukrep sprejel tudi primerljiv zasebni vlagatelj.
97.
Taka porazdelitev dokaznega bremena ne bi bila združljiva s sodno prakso glede merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu. Sodišče je namreč izrecno zavrnilo možnost, da bi se merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, lahko razumelo kot izjemo od pojma pomoči. (
43
)
98.
Merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, namreč spada med elemente, ki jih mora Komisija upoštevati v določenih primerih, da bi ugotovila obstoj pomoči. (
44
) Sodišče je to nedavno opredelilo tako, da dokazno breme glede tega, ali so oziroma niso izpolnjeni pogoji za uporabo merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, nosi Komisija. (
45
) To razumem tako, da mora Komisija jasno odločiti o tem, ali bi zasebni vlagatelj sprejel zadevne ukrepe. Če Komisija ne razpolaga s potrebnimi dokazi, da bi lahko sprejela takšno odločitev, to državi članici ne sme škodovati.
99.
Dokazno breme za načelno možnost uporabe merila pa nasprotno nosi zadevna država članica. Pogoj za uporabo je namreč ta, da je zadevna država članica sploh ravnala kot zasebni gospodarski subjekt. To je bolj malo verjetno zlasti v primeru, če zadevna država članica pri sprejetju spornih ukrepov uporabi prerogative javne oblasti. V primerih, v katerih obstaja tak dvom, Sodišče od države članice zahteva, naj nedvoumno in na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokaže, da izvedeni ukrep izhaja iz njenega statusa zasebnega gospodarskega subjekta. (
46
)
100.
Tudi ravnanje v okviru tega statusa pa nujno ne pomeni, da bi primerljiv zasebni vlagatelj ravnal enako. To presojo mora še vedno opraviti Komisija, ki v tem pogledu nosi dokazno breme v skladu z navedenimi merili.
101.
V obravnavanem primeru pa uvodna izjava 219 in naslednje sporne odločbe in točka 102 in naslednje izpodbijane sodbe kažejo, da ne Komisija ne Splošno sodišče nista imela dvomov glede uporabe tega merila. To je tudi dosledno, kajti kapitalizacija hčerinskih družb je glede na obliko ukrep, ki ga sprejmejo tudi zasebni vlagatelji.
102.
Komisija je morala zato dokazati, da se primerljiv zasebni vlagatelj ne bi odločil za zadevne kapitalske vložke, in za ta namen zadevno državo članico zaprositi za posredovanje vseh upoštevnih informacij. (
47
)
103.
Splošno sodišče je moralo v tem pogledu zlasti preveriti, ali je Komisija pri tem upoštevala vse odločilne vidike. Celostni pogled na izpodbijano sodbo pokaže, da je Splošno sodišče na koncu tako ravnalo.
104.
Glede tega so odločilna dejstva, ki jih je Splošno sodišče poleg zgoraj navedenih dvoumnih navedb že pozitivno prikazalo kot del presoje Komisije. Družba SEA je nesporno devet let na družbo SEA Handling prenašala velike zneske, katerih skupna višina je znašala približno 360 milijonov EUR, medtem ko so izgube znašale približno 340 milijonov EUR. (
48
) Kakor je že bilo pojasnjeno, je Splošno sodišče pravilno potrdilo presojo Komisije, da je pri kapitalskih vložkih šlo za državna sredstva. (
49
) Pritožnica pa je neuspešno izpodbijala ugotovitev Splošnega sodišča, da je bila bistvena podlaga teh ukrepov sindikalni dogovor iz leta 2002. (
50
)
105.
Splošno sodišče je torej ugotovilo, da je družba SEA več let nepretrgoma izravnavala ogromne izgube svoje hčerinske družbe, saj jo je k temu zavezoval javni interes. Ta pozitivno ugotovljena dejstva najprej kažejo na to, da zasebni vlagatelj brez nadaljnjega ne bi ravnal tako. Glede na navedeno tudi pomanjkanje nadaljnjih podlag za odločanje pridobi dokazno vrednost, saj je treba izhajati iz tega, da bi zasebni vlagatelj temeljito razmislil, preden bi se odločil za kaj primerljivega. Splošno sodišče je, kakor je bilo navedeno, v točki 113 in naslednjih izpodbijane sodbe ugotovilo, da ravno takega razmisleka ni bilo.
106.
Odprto lahko ostane vprašanje, ali obstaja obveznost države članice, da ustrezno predhodno oceni donosnost svoje naložbe, preden to naložbo opravi, kakor jo s sklicevanjem na Sodišče (
51
) predvideva Splošno sodišče v točki 110 izpodbijane sodbe. Neobstoj take ocene pa je treba vsaj preprečljivo pojasniti. V nasprotnem primeru je to indic za to, da se primerljiv zasebni vlagatelj ne bi odločil za taka plačila.
107.
To razmišljanje potrjuje posebni položaj javnega podjetja. Po eni strani mora biti državam članicam omogočeno podjetništvo in že zaradi načela enakega obravnavanja javnih in zasebnih podjetij ne sme biti posledica vsakega javnega (večinskega) deleža v podjetju ta, da vsako dajanje prednosti prek tega podjetja izpolnjuje dejanski stan člena 107(1) PDEU. Po drugi strani pa ravno ta možnost ne sme povzročiti, da bi se zaobšla prepoved pomoči, ki jo določa primarna zakonodaja. (
52
) Za zadostitev obema vidikoma je potrebna določena fleksibilnost, ki jo omogoča merilo zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu. To pomeni, da morajo države članice oziroma njihova podjetja svoje odločitve praviloma dokumentirati na način, ki omogoča ugotovitev o tem, ali so v okviru svojega statusa zasebnega lastnika deleža v konkretnem položaju ravnali tržno.
108.
Opozorila Splošnega sodišča, da določene informacije niso bile predložene, je treba v prvi vrsti razumeti v tem smislu. Le na podlagi obstoječih informacij Splošno sodišče ni moglo razumeti, zakaj naj bi kapitalski vložki v nasprotju z vtisom, izhajajočim iz pozitivno ugotovljenih okoliščin, ustrezali ravnanju zasebnega vlagatelja.
109.
Poleg tega skupaj z navedbami o tem, da določene ugotovitve Komisije niso bile ovržene, kažejo na to, da pritožnica ni navedla nobenih drugih vidikov, ki bi jih morala Komisija dodatno upoštevati pri svoji presoji.
110.
Strožje zahteve glede razjasnitve dejanskega stanja, ki bi veljale za Komisijo, bi nadzor nad pomočmi pretirano otežile, če bi se države članice za podelitev selektivnih prednosti poslužile zasebnopravnih oblik ravnanja. Kako pa naj Komisija izve, ali gre za tržno ravnanje, če ne z dokumentiranjem sprejemanja odločitev s strani podjetja, ki podeli prednost?
111.
Na to tudi ne vpliva očitek pritožnice, da Komisija ni zadostno razjasnila razmerij na trgu storitev zemeljske oskrbe in zlasti ni izvedla lastne študije. Ni sicer mogoče izključiti, da so v določenih primerih taki ukrepi za razjasnitev potrebni za to, da bi se lahko upoštevali vsi pomembni indici. Vendar v obravnavanem primeru ne gre za očitno napako pri presoji, da je bil na podlagi ugotovitev glede obsega in trajanja ukrepov kapitalizacije ter vzporedno s tem nastalih deficitov sprejet sklep, da zasebni vlagatelj ne bi ravnal tako.
112.
Zato Splošnemu sodišču ni bilo treba nasprotovati presoji Komisije, da primerljiv zasebni vlagatelj ukrepov, ki so predmet spora, ne bi sprejel tako. Komisija je namreč svojo ugotovitev oprla na pomembne indice. Splošno sodišče jo je posledično lahko potrdilo.
113.
Splošno sodišče žal sicer te podlage svoje presoje ni jasneje predstavilo, ko je poudarilo neobstoj določenih podatkov. Vendar tudi glede tega velja, da lahko obrazložitev sodbe vsebuje tudi implicitne ugotovitve oziroma implicitne sklice na obrazložitev drugih točk iste sodbe. (
53
)
114.
Zato je na koncu tudi to navedbo pritožnice treba zavrniti kot neutemeljeno.
d) Datum dokazov
115.
Pritožnica na koncu izpodbija, da je Splošno sodišče v točki 114 izpodbijane sodbe zavrnilo upoštevanje študije, ki je nastala po sprejetju obravnavanih ukrepov.
116.
Splošno sodišče tudi pri tej ugotovitvi ni napačno uporabilo prava, temveč se ta ujema z obveznostjo Komisije glede presoje. Komisija lahko v skladu s sodno prakso Sodišča celo zavrne presojo informacij, če predloženi dokazi izvirajo iz časa po sprejetju odločitve o zadevnih kapitalskih vložkih. Za namene uporabe merila zasebnega vlagatelja, ki deluje v tržnem gospodarstvu, so namreč upoštevne le informacije, ki so na voljo, in predvidene spremembe ob sprejetju odločitve o izvedbi naložbe. (
54
)
117.
Ta izjava Sodišča v svoji absolutni obliki je sicer pretirana, kajti mogoče si je zamisliti, da dokazi iz časa po sprejetju zadevnega ukrepa omogočajo sklepe glede informacij, razpoložljivih v času odločitve. Tu gre na primer lahko za poznejše izjave udeležencev o postopku sprejemanja odločitve. Drži pa, da pomanjkljivosti pri postopku sprejemanja odločitve ni mogoče naknadno odpraviti.
118.
Točno tako je Splošno sodišče ravnalo v točkah 114 in 117 izpodbijane sodbe. Na eni strani preverja podatke glede postopka sprejemanja odločitve o kapitalskih vložkih, vsebovane v zadevnem izvedenskem mnenju, na drugi strani pa pojasnjuje, da izvedensko mnenje ne more nadomestiti manjkajočih vidikov v postopku sprejemanja odločitve.
119.
Zato je treba tudi to navedbo in s tem četrti pritožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljena.
V. Stroški
120.
Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika odloči o stroških pritožbenega postopka, le če pritožba ni utemeljena. V skladu s členom 138(1), ki se v skladu s členom 184(1) uporablja v pritožbenem postopku, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
121.
Ker pritožnica s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.
VI. Predlog
122.
Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:
1.
Pritožba Comune di Milano se zavrne.
2.
Comune di Milano nosi stroške postopka.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva Komisije z dne 16. novembra 2006 (UL 2006, L 318, str. 17).
(
3
)	Sklep Komisije (EU) 2015/1225 z dne 19. decembra 2012 o kapitalskih vložkih SEA SpA v družbo SEA Handling SpA (zadeva SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)) (UL 2015, L 201, str. 1).
(
4
)	Sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 24 in navedena sodna praksa), in z dne 19. decembra 2013, Vent De Colère! in drugi (C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 16).
(
5
)	Sodbe z dne 1. junija 1994, Komisija/Brazzelli Lualdi in drugi (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, točka 59); z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 95), in z dne 16. novembra 2017, Ludwig-Bölkow-Systemtechnik/Komisija (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, točka 29).
(
6
)	Tam v točki 11 in naslednjih.
(
7
)	Sodbe z dne 16. maja 2000, Francija/Ladbroke Racing in Komisija (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, točka 50); z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 37); z dne 17. julija 2008, Essent Netwerk Noord in drugi (C‑206/06, EU:C:2008:413, točka 70); z dne 19. decembra 2013, Vent De Colère! in drugi (C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 21), in z dne 13. septembra 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 25).
(
8
)	Sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 38); z dne 18. maja 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, točka 17); z dne 13. septembra 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 31), in z dne 9. novembra 2017, Komisija/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, točka 47).
(
9
)	Sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 38), in z dne 18. maja 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, točka 33).
(
10
)	Sodba z dne 13. septembra 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671).
(
11
)	Sodba z dne 13. septembra 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 27 ter točke od 31 do 35).
(
12
)	Člen 2(1), druga alinea, Direktive Komisije 80/723/EGS z dne 25. junija 1980 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 20), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 93/84/EGS z dne 30. septembra 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 72).
(
13
)	Sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 34).
(
14
)	Glej sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, točka 74).
(
15
)	Sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točki 52 in 53), in z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, točka 31 in naslednje).
(
16
)	Sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točki 55 in 56), in z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, točki 32 in 33).
(
17
)	Sodbe z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija (C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točki 103 in 104); z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, točka 97), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 33).
(
18
)	Sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija (C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točka 89 in naslednje).
(
19
)	Sodba z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, točka 88 in naslednje).
(
20
)	Sodba z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točke od 27 do 34).
(
21
)	Glej sodbe, navedene v opombi 18.
(
22
)	Sprejetje te strategije je predmet navedb v točkah 61 in 64 in naslednjih teh sklepnih predlogov.
(
23
)	Sodba z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 25 in navedena sodna praksa).
(
24
)	Sodba z dne 17. junija 2010, Lafarge/Komisija (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, točka 17 in navedena sodna praksa).
(
25
)	Sodbi z dne 3. aprila 2014, Francija/Komisija (C‑559/12 P, EU:C:2014:217, točka 80 in navedena sodna praksa), in z dne 11. decembra 2019, Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon/Komisija (C‑332/18 P, EU:C:2019:1065, točka 150).
(
26
)	Sodbe z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6, točka 50); z dne 20. oktobra 2011, PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic (C‑281/10 P, EU:C:2011:679, točka 78); z dne 9. novembra 2017, TV2/Danmark/Komisija (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, točka 51), in z dne 16. januarja 2019, Poljska/Stock Polska in EUIPO (C‑162/17 P, neobjavljena, EU:C:2019:27, točka 71).
(
27
)	Glej zgoraj točki 53 in 54.
(
28
)	Sodbi z dne 21. marca 1991, Italija/Komisija (C‑303/88, EU:C:1991:136, točka 20), in z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 78).
(
29
)	Glej sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točki 78 in 79), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 28).
(
30
)	Glej zgoraj točko 64 in naslednje.
(
31
)	Sodbe z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, točki 56 in 57); z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točki 64 in 65), in z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 75).
(
32
)	Sodbe z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, točke od 59 do 61); z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točke od 64 do 66); z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točke od 74 do 76), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točke od 38 do 41).
(
33
)	Sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 66), in z dne 7. maja 2020, BTB Holding Investments in Duferco Participations Holding/Komisija (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, točka 56).
(
34
)	Sklicuje se na sodbi z dne 8. decembra 2011, KME in drugi/Komisija (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, točka 94), in Chalkor/Komisija (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, točka 62).
(
35
)	Sodbi z dne 8. decembra 2011, KME in drugi/Komisija (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, točka 93), in Chalkor/Komisija (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, točka 63). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, točka 80).
(
36
)	Glej zgoraj točko 79.
(
37
)	Uvodne izjave 225, 226 in 229 sporne odločbe; točki 97 in 112 izpodbijane sodbe.
(
38
)	Sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 86); z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 73), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 29).
(
39
)	Sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 65), in z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 76).
(
40
)	Sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 66), in z dne 7. maja 2020, BTB Holding Investments in Duferco Participations Holding/Komisija (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, točka 56).
(
41
)	Točka 82 teh sklepnih predlogov.
(
42
)	Sodbe z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P, EU:C:2004:6, točka 372); z dne 11. septembra 2014, MasterCard in drugi/Komisija (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, točka 189), in z dne 19. septembra 2019, Poljska/Komisija (C‑358/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:763, točka 75).
(
43
)	Sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 103); z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice (C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 23), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 64).
(
44
)	Sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 86), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 64).
(
45
)	Sodba z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 65).
(
46
)	Sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 82), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 63).
(
47
)	Glej sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točki 103 in 104), in z dne 26. marca 2020, Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, točka 68).
(
48
)	Glej zgoraj točko 7.
(
49
)	Glej zgoraj točko 19 in naslednje.
(
50
)	Glej zgoraj točko 64 in naslednje ter točki 73 in 74.
(
51
)	Sodba z dne 23. novembra 2017, SACE in Sace BT/Komisija (C‑472/15 P, neobjavljena, EU:C:2017:885, točka 107). Splošno sodišče je to opredelitev prvotno razvilo v sodbi z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija (T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 182), in se od tedaj nanjo sklicevalo v sodbah z dne 16. januarja 2018, EDF/Komisija (T‑747/15, EU:T:2018:6), in z dne 11. decembra 2018, BTB Holding Investments in Duferco Participations Holding/Komisija (T‑100/17, neobjavljena, EU:T:2018:900).
(
52
)	Sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točki 23 in 68 ter naslednje).
(
53
)	Glej zgoraj točko 92.
(
54
)	Sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točki 104 in 105); z dne 1. oktobra 2015, Electrabel in Dunamenti Erőmű/Komisija (C‑357/14 P, EU:C:2015:642, točka 103), in z dne 23. novembra 2017, SACE in Sace BT/Komisija (C‑472/15 P, neobjavljena, EU:C:2017:885, točka 107).