62001CC0165_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Oberster Gerichtshof (Østrig) har med følgende to præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om hovedsageligt at tage stilling til, hvorvidt bestemmelser i den nationale arbejdsret – i dette tilfælde bestemmelserne i den østrigske Arbeitsverfassungsgesetz (forbundslov om arbejdsforhold og organisation i virksomheder, herefter »ArbVG«) om virksomhedernes organisation, hvorefter en virksomhed med mindst fem faste stemmeberettigede arbejdstagere skal oprette et samarbejdsudvalg – gælder som »ansættelsesvilkår« for lokalt ansatte ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers repræsentation i Wien. Det drejer sig navnlig om det principielle spørgsmål om, hvorvidt det udelukkende er fællesskabsbestemmelserne om medbestemmelse, der finder anvendelse for lokalt ansatte i et fællesskabsorgans repræsentation, eller om det er muligt at anvende parallelle eller supplerende nationale bestemmelser som de i ArbVG fastsatte bestemmelser, der vedrører samme område.
II – Relevante retsregler
A – Fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende repræsentation og medbestemmelsesret for institutionernes personale
2. I artikel 2 og 3 i Rådets forordning (EØF, Euratom, EKS) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen (2) fastsættes henholdsvis vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter vedtægten«) og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne (herefter »ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte«).
3. I vedtægtens artikel 1, stk. 1, defineres begrebet »tjenestemand i Fællesskaberne« således:
»Ved tjenestemand i Fællesskaberne forstås i denne vedtægt enhver, der i henhold til de i denne vedtægt fastsatte betingelser er blevet ansat i en fast stilling i en af Fællesskabernes institutioner ved et ansættelsesbrev fra denne institutions ansættelsesmyndighed.«
4. I henhold til vedtægtens artikel 9, stk. 1, litra a), oprettes der et personaleudvalg i hver institution.
»1. Der oprettes
a) i hver institution:
– et personaleudvalg, eventuelt inddelt i sektioner for hvert tjenestested
– et [...] eller [...] flere paritetiske samarbejdsudvalg
– et [...] eller [...] flere disciplinærråd
– eventuelt et bedømmelsesudvalg.«
5. De paritetiske samarbejdsudvalg, disciplinærrådene og bedømmelsesudvalgenes opgave skal bortset fra en enkelt henvisning ikke behandles nærmere i den videre gennemgang af de præjudicielle spørgsmål. For fuldstændighedens skyld anser jeg det dog for formålstjenligt at bemærke, at personaleudvalget, selv om det er det vigtigste, ikke er det eneste interne organ, gennem hvilket personalets interesser kan komme til udtryk.
6. I henhold til vedtægtens artikel 9, stk. 3, skal personaleudvalget varetage personalets interesser over for institutionen og sikre en stadig kontakt mellem denne og personalet. Det skal bidrage til tjenestegrenenes tilfredsstillende funktion ved at give personalet mulighed for at fremsætte sine synspunkter. Det underretter institutionens kompetente organer om enhver vanskelighed af almen betydning vedrørende fortolkning og anvendelse af denne vedtægt, og forelægger ethvert forslag vedrørende tjenestegrenenes organisation og funktion samt ethvert forslag om forbedring af personalets arbejdsvilkår eller almindelige levevilkår for institutionens kompetente organer. Endelig deltager udvalget i administrationen af og kontrollen med de af institutionen i personalets interesse oprettede sociale velfærdsorganer.
7. I henhold til vedtægtens artikel 9, stk. 2, indeholder vedtægtens bilag II de nærmere regler om personaleudvalgets sammensætning, opgaver og beføjelser. Bilagets artikel 1 bestemmer sammensætningen og funktionstiden. Det bestemmes endvidere, at alle institutionens tjenestemænd har stemmeret og er valgbare. Sammensætningen af et personaleudvalg og, såfremt dette er inddelt i lokale sektioner, sektionerne skal være således, at alle de kategorier og tjenestegrupper, der er nævnt i artikel 5 i vedtægten, samt de ansatte, der er nævnt i artikel 7, stk. 1, i ansættelsesvilkårene for øvrige ansatte i Fællesskaberne, er sikret repræsentation.
8. I medfør af bestemmelserne i artikel 9 og bilag II til vedtægten består Kommissionens personaleudvalg af et centraludvalg og af flere lokale sektioner svarende til de forskellige tjenestesteder for institutionens personale. Medlemmerne af centraludvalget er udpeget blandt de forskellige lokale sektioners medlemmer. Medlemmerne af hver af de lokale sektioner er valgt af tjenestemænd og de i artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte nævnte ansatte. Tjenestemænd, som ikke er tilknyttet en bestemt lokal sektion, er repræsenteret ved den lokale sektion i Bruxelles. Eftersom der ikke findes nogen lokal sektion for det personale, der gør tjeneste i Wien, er tjenestemændene og de øvrige ansatte repræsenteret ved den lokale sektion i Bruxelles og deltager således i valg til denne sektion.
9. Hvad angår de lokalt ansatte og deres repræsentation inden for den pågældende institutions organisation gælder bestemmelserne i artikel 1, 4, 7, 79, 80 og 81 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte.
10. Det bestemmes for det første i artikel 1 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, at bestemmelserne gælder for alle, der er ansat ved kontrakt i Fællesskaberne. Bestemmelsen foretager dog en sondring mellem midlertidigt ansatte, hjælpeansatte, lokalt ansatte og særlige rådgivere.
11. I de efterfølgende bestemmelser defineres disse grupper nærmere. I artikel 4 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte defineres begrebet »lokalt ansat« således: »Ved lokalt ansat forstås i disse ansættelsesvilkår den, der ansættes i overensstemmelse med lokal praksis med henblik på at udføre manuelt arbejde eller gøre tjeneste i en stilling, som ikke er angivet i den liste over stillinger, der findes som bilag til den afdeling i budgettet, der vedrører hver institution, og som aflønnes over den bevilling, der med henblik herpå er oprettet i denne afdeling i budgettet. Undtagelsesvis kan den, der ansættes til at varetage udøvende opgaver for Presse- og Informationskontorer under Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, ligeledes betragtes som lokalt ansat.«
12. Hvad angår repræsentationen af disse lokalt ansatte bestemmer artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, at: »Den, der ansættes ved en kontrakt af en varighed på over et år eller på ubestemt tid, har stemmeret og er valgbar til det i artikel 9 i vedtægten nævnte Personaleudvalg«.
13. Afsnit II, III, IV og V i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte indeholder de særlige bestemmelser, der gælder for midlertidigt ansatte, hjælpeansatte, lokalt ansatte og særlige rådgivere. For så vidt angår lokalt ansatte indeholder artikel 79, der findes i afsnit IV, følgende bestemmelse, som er udgangspunktet for hovedsagen, og som det første præjudicielle spørgsmål fra Oberster Gerichtshof vedrører:
»a) Med forbehold af bestemmelserne i dette afsnit fastsættes arbejdsvilkårene for lokalt ansatte, især:
a) de nærmere enkeltheder for deres ansættelse og afskedigelse
b) ferie- og orlovsordningerne, og
c) deres vederlag
af hver institution på grundlag af de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste.«
14. Med henblik på en nærmere afgrænsning af denne bestemmelses kontekst finder jeg det formålstjenligt at citere de følgende bestemmelser i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte:
Artikel 80:
»Institutionen bærer de udgifter til social sikring, der påhviler arbejdsgiveren i henhold til gældende ordninger på tjenestestedet.«
Artikel 81, stk. 1:
»Tvister mellem institutionen og en lokalt ansat, der gør tjeneste i en medlemsstat, indbringes for den domstol, der i henhold til gældende lovgivning på tjenestestedet er kompetent.«
15. På grundlag af især artikel 4, 7, 79, 80 og 81 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte vedtog Kommissionen den 21. november 1989 »réglementation cadre fixant les conditions d’emploi des agents locaux de la Commission des Communautés européennes en service dans un pays tiers« (herefter »rammebestemmelser for tredjelande«) (3) . Disse rammebestemmelser trådte i kraft den 1. januar 1990, men var imidlertid først gældende fra ikrafttrædelsen af de særlige gennemførelsesbestemmelser, der blev fastsat for hvert tjenestested.
16. De særlige gennemførelsesbestemmelser for Østrig (herefter »den særlige ordning for Østrig«) trådte i kraft i 1994. Ordningens artikel 1, som fastsætter de særlige ansættelsesvilkår for de lokalt ansatte i Østrig, lyder – i den tyske udgave – således:
»a) Denne ordning fastsætter de særlige ansættelsesvilkår for Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers lokalt ansatte, som gør tjeneste i Østrig og har kontrakter på bestemt eller ubestemt tid, eller som i henhold til østrigsk lovgivning betragtes som sådanne.
b) Bestemmelserne i denne ordning finder anvendelse, hvor ikke ufravigelige østrigske regler er mere gunstige« (4) .
B – Relevante nationale bestemmelser
17. I Østrig omfatter begrebet »kollektiv arbejdsret« (»Arbeitsverfassungsrecht«) den del af arbejdsretten, der omhandler organisationen, opgaverne, beføjelserne, gensidige forhold (tvister og kollektive overenskomster) for så vidt angår den tværfaglige varetagelse af arbejdstagernes interesser og varetagelsen af arbejdstagernes interesser i den enkelte virksomhed på den ene side og den tværfaglige varetagelse af arbejdsgiverens interesser og varetagelsen af arbejdsgiverens interesser inden for den enkelte virksomhed på den anden side, samt den kollektive retlige regulering, der foretages af andre arbejdsretlige organer.
18. Den vigtigste retskilde for den kollektive arbejdsret er ArbVG. Loven regulerer tre hovedområder inden for den kollektive arbejdsret, nemlig kollektive overenskomster (kollektive retskilder), der indgås tværfagligt eller inden for den enkelte virksomhed (del I i ArbVG), virksomhedernes organisation (del II i ArbVG) og regler om opbygningen af, beføjelserne for samt den fremgangsmåde, der skal anvendes ved tvister (del III i ArbVG).
19. Del II i ArbVG omfatter alle bestemmelser om medarbejderorganisation i en virksomhed (bedrift, koncern) og fastsætter dennes opgaver og beføjelser hovedsagelig over for virksomhedens ledelse. Disse bestemmelser hviler på tanken om, at arbejdstagerne skal deltage i virksomhedsanliggender. Udgangspunktet for bestemmelserne om virksomhedernes organisation i ArbVG bygger på to modstående persongrupper (virksomhedens ledelse og medarbejderne), og de indrømmer medarbejderne forskellige beføjelser.
20. Del II i ArbVG finder i henhold til lovens § 33, stk. 1, anvendelse på »alle slags virksomheder«. I denne forbindelse forstås ved »virksomhed« i henhold til § 34, stk. 1, i ArbVG enhver arbejdsplads, der udgør en organisatorisk enhed hos en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af personer med tekniske og immaterielle midler, der til stadighed søger at opnå et bestemt arbejdsresultat, uafhængigt af om det er med henblik på fortjeneste eller ikke. For så vidt angår anvendelsesområdet for bestemmelserne i ArbVG om virksomheders organisation er territorialprincippet gældende. Følgelig er enhver arbejdsplads i Østrig omfattet af ArbVG og er derfor forpligtet til at oprette et samarbejdsudvalg, når de øvrige betingelser er opfyldt.
21. I henhold til artikel 33, stk. 2, punkt 2, i ArbVG er myndigheder, forvaltninger og andre administrative enheder i forbundsstaten, delstaterne, kommunesammenslutninger og kommuner imidlertid undtaget. For disse institutioner finder forbundsstatens eller de enkelte delstaters bestemmelser om personalerepræsentation anvendelse. Kommissionen er ikke udtrykkeligt omfattet af denne undtagelsesbestemmelse, og for en institution som Kommissionen findes der heller ingen anden undtagelse fra anvendelsesområdet i del II i ArbVG.
22. Forpligtelsen til at oprette et repræsentationsorgan for medarbejderne i virksomheden er fastlagt i artikel 40, stk. 1, i ArbVG. Ifølge denne bestemmelse skal en virksomhed, hvor der er ansat mindst fem faste stemmeberettigede arbejdstagere (som omhandlet i artikel 49, stk. 1, i ArbVG), oprette de arbejdstagerorganer, der er anført i del II i ArbVG. Det vigtigste organ er samarbejdsudvalget ( »Betriebsrat«, artikel 50 ff. i ArbVG).
23. Samarbejdsudvalgets beføjelser, der udøves på arbejdstagernes vegne, er fastsat i tredje kapitel i del II i ArbVG (artikel 89 ff.). Beføjelserne omfatter de rettigheder, der er fastsat i afsnit 1 og 2 i kapitel 3, som f.eks. ret til almindelig orientering fra ledelsen (artikel 91 i ArbVG). Endvidere fastsætter artikel 96 og 96a, at en række foranstaltninger henhører under obligatorisk eller nødvendig medbestemmelse. Det betyder, at foranstaltningerne kræver godkendelse fra samarbejdsudvalget for at få retsvirkning. Samarbejdsudvalgets godkendelse af de i artikel 96a i ArbVG omhandlede foranstaltninger kan ifølge bestemmelsens stk. 2 erstattes af en beslutning fra en forligsinstitution.
24. Artikel 97, stk. 1, punkt 1-6a, sammenholdt med artikel 97, stk. 2, i ArbVG fastsætter, at i de tilfælde, hvor »medbestemmelse kan fremtvinges«, og der ikke indgås en bedriftsoverenskomst om de pågældende bestemmelser, kan bedriftsoverenskomsten eventuelt erstattes af en beslutning truffet af forligsinstitutionen, hvorimod de påtænkte bestemmelser i de tilfælde, hvor der i henhold til artikel 97, stk. 1, punkt 7-23a og punkt 25, i ArbVG er fastsat »fakultativ medbestemmelse«, ikke kan vedtages, såfremt der ikke indgås en bedriftsoverenskomst.
25. I henhold til artikel 91, stk. 2, i ArbVG skal virksomhedens ledelse meddele samarbejdsudvalget, hvilke personlige oplysninger om arbejdstagerne den har til hensigt at lagre på edb, samt hvilken behandling og videregivelse heraf der er påtænkt. Samarbejdsudvalget kan, hvis det er nødvendigt, gennemtvinge opfyldelsen af denne forpligtelse ved at anlægge søgsmål.
26. I henhold til artikel 96a i ArbVG kræves der ved indførelse af systemer, der ved hjælp af edb indsamler, behandler og videregiver arbejdstageres personlige oplysninger, der går ud over generelle oplysninger om personerne og deres faglige forudsætninger, en godkendelse af samarbejdsudvalget. Imidlertid kræves ikke godkendelse, i det omfang den faktiske eller påtænkte anvendelse af disse oplysninger ikke går ud over opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af lov, bestemmelser i kollektive overenskomster eller arbejdskontrakten. Den krævede godkendelse fra samarbejdsudvalget skal gives i form af en (skriftlig) bedriftsoverenskomst. Hvis der ikke kan opnås enighed mellem samarbejdsudvalget og ledelsen, kan ledelsen i henhold til § 97 ved henvendelse til forligsinstitutionen opnå, at denne fastlægger en ordning. Træffer arbejdsgiveren foranstaltningen uden at have fået godkendelse fra samarbejdsudvalget eller forligsinstitutionen, har udvalget ret til at anlægge annullationssøgsmål for at få den således ugyldige foranstaltning ophævet.
27. Endelig tildeler artikel 53 i Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (østrigsk forbundslov om de arbejdsretlige og sociale domstoles organisation, herefter »ASGG«) samarbejdsudvalget partstilling. Denne lovbestemmelse skal forstås således, at den fastsætter samarbejdsudvalgets generelle partsevne i arbejdsretlige tvister. Artikel 54, stk. 1, i ASGG giver samarbejdsudvalget retsevne inden for rammerne af dets virkeområde for så vidt angår fastsættelse af tilstedeværelsen eller ikke-tilstedeværelsen af rettigheder eller retsforhold, der vedrører mindst tre arbejdstagere i virksomheden eller bedriften.
III – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og retsforhandlingerne
28. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har etableret en repræsentation i Østrig med oplysning om europæiske spørgsmål som sin væsentligste opgave. Dets personale består dels af tjenestemænd i Kommissionen, og dels af lokalt ansatte. Hovedsagen vedrører udelukkende sidstnævnte personalegruppe.
29. Den 12. marts 1998 blev der valgt et samarbejdsudvalg ved repræsentationen. Dermed blev artikel 40 i ArbVG overholdt. Repræsentationens ledelse blev straks underrettet om dette valg og om den ef terfølgende konstituering af samarbejdsudvalget. Valget blev ikke anfægtet af repræsentationen. I henhold til forelæggelseskendelsen fra Oberster Gerichtshof og de skriftlige indlæg fra samarbejdsudvalget betragter Kommissionens repræsentation formanden og næstformanden for samarbejdsudvalget som den lokale repræsentation for de lokalt ansatte.
30. Omtrent et år senere blev der i februar 1999 i henhold til vedtægtens artikel 9 afholdt valg til Kommissionens personaleudvalg. De lokalt ansatte ved repræsentationen deltog ligeledes i valget. Ingen af de lokalt ansatte blev valgt ind i personaleudvalget.
31. I slutningen af oktober 1998 udbad samarbejdsudvalget sig oplysninger om en kontrolanordning, der gør det muligt at lagre og behandle arbejdstagernes personlige oplysninger som følge af, at disse for at få adgang til kontorerne skal anvende et personligt chipkort og en kode. Desuden kræves som allerede nævnt i henhold til artikel 96a i ArbVG samarbejdsudvalgets godkendelse ved indførelse af systemer, der ved hjælp af edb indsamler, behandler og videregiver arbejdstageres personlige oplysninger, der går ud over indsamlingen af generelle oplysninger om personerne og deres faglige forudsætninger. Ved at indføre dette kontrolsystem uden den i henhold til artikel 91 og 96a nødvendige godkendelse har Kommissionen ifølge sagsøgeren handlet lovstridigt, hvorfor kontrolanordningen bør fjernes.
32. Sagsøgeren nedlagde for den nationale domstol tillige påstand om, at sagsøgte tilpligtedes at oplyse samarbejdsudvalget om, hvilke personlige oplysninger om arbejdstagerne, som registreres af kontrolsystemet samt om disses videregivelse. Endvidere krævede sagsøger, at samtlige ulovligt installerede anordninger til indsamling af personlige oplysninger om arbejdstagerne blev fjernet. Både førsteinstansretten og appelretten forkastede disse påstande.
33. Førsteinstansen fastslog, at den lovgivning, der finder anvendelse på de lokalt ansatte, er fastlagt ved forordninger, der er umiddelbart anvendelige i national ret og har forrang for denne i tilfælde af uforenelighed. Henvisningen i de pågældende fællesskabsbestemmelser til den nationale lovgivning kan kun vedrøre individuelle rettigheder. Endelig er det ikke muligt at anvende ArbVG parallelt, idet vedtægtens artikel 9 fastsætter en særlig form for personalerepræsentation. Den omstændighed, at bestemmelserne i artikel 9 ikke er lige så omfattende som bestemmelserne i ArbVG, er uden betydning. Retten bemærkede endvidere, at det forhold, at en bestemmelse muligvis burde forbedres, nemlig ikke berettiger til, at den ikke anvendes. Tværtimod påhviler det den kompetente lovgiver at udfærdige en bedre ordning.
34. Appelretten fastslog hovedsageligt, at såvel fællesskabsretten som den østrigske lovgivning finder anvendelse på kontraktforhold, der er indgået mellem De Europæiske Fællesskaber og lokalt ansatte i Østrig. Da anvendelsesområdet for ArbVG er fastlagt ud fra territorialprincippet, og sagsøgte som sådan henhører herunder, er det principielt denne lov, der finder anvendelse. Appelretten bemærkede imidlertid med henvisning til fællesskabsrettens forrang, at vedtægten og ArbVG indbyrdes er uløseligt modstridende hvad angår spørgsmålet om partsevne. Følgelig kan den partsevne, som artikel 53, stk. 1, i ASGG tillægger samarbejdsudvalget, ikke påberåbes over for De Europæiske Fællesskaber. Som følge af dette princip er det udelukket, at der inden for fællesskabsinstitutionerne både findes et personaleudvalg i henhold til vedtægtens artikel 9 og arbejdstagerorganer med partsevne, som omhandlet i artikel 53, stk. 1, i ASGG.
35. Under revisionsanken fastslog Oberster Gerichtshof på grundlag af, at ArbVG principielt finder anvendelse på repræsentationen, at parterne er uenige om betydningen og rækkevidden af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. I modsætning til Kommissionen finder sagsøgeren, at bestemmelsen indeholder en almindelig henvisning til gældende national ret, der – henset til den snævre sammenhæng mellem arbejdskontraktretten og bestemmelserne om virksomhedernes organisation – for Østrigs vedkommende også omfatter en henvisning til bestemmelserne i del II i ArbVG. Spørgsmålet er endvidere, om vedtægtens bestemmelser vedrørende personaleudvalg begrænser anvendelsen af bestemmelserne i ArbVG. Oberster Gerichtshof har således besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende to præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne, hvorefter ansættelsesvilkårene for lokalt ansatte, især
a) de nærmere enkeltheder for deres ansættelse og afskedigelse,
b) ferie- og orlovsordningerne, og
c) deres vederlag, fastsættes af hver institution på grundlag af de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste, fortolkes således, at der henvises til pågældende nationale arbejdsret, som i Republikken Østrigs tilfælde fastsætter, at bestemmelserne om virksomhedernes organisation i del II i ArbVG også skal finde anvendelse?
2) Skal bestemmelserne i artikel 9 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og i bilag II til vedtægten vedrørende den personalerepræsentation, der også varetager interesserne for de lokalt ansatte i Fællesskaberne, fortolkes således, at de udtømmende regulerer den kollektive arbejdsret og medbestemmelsesretten for så vidt angår de lokalt ansatte, og at en anvendelse af bestemmelserne om virksomhedernes organisation i del II i ArbVG derfor er udelukket for så vidt angår lokalt ansatte, der er ansat ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers repræsentation i Wien?«
36. I henhold til artikel 20 i Protokollen om statutten for Domstolen har sagsøgeren (samarbejdsudvalget) og sagsøgte i hovedsagen (Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber) samt den tyske, østrigske og svenske regering indgivet skriftlige indlæg. Den 11. februar 2003 blev der afholdt retsmøde i sagen, hvorunder parterne i hovedsagen og den svenske regering havde anledning til nærmere at begrunde deres standpunkter. I samme retsmøde redegjorde også den nederlandske regering for sit standpunkt.
37. Domstolen har den 13. december 2002 anmodet Kommissionen om en besvarelse af et skriftligt spørgsmål om, hvorvidt rammebestemmelserne for tredjelande og den særlige ordning for Østrig fortsat finder anvendelse på de lokalt ansatte ved Kommissionens repræsentation i Wien, også efter Den Østrigske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union, samt, såfremt dette ikke er tilfældet, oplyse, hvilke bestemmelser der i så fald finder anvendelse. Ved skrivelse af 17. februar 2003 har Kommissionen besvaret dette spørgsmål bekræftende. De nævnte bestemmelser finder foreløbig fortsat anvendelse, idet der forventes en ændring i forbindelse med Finlands, Østrigs og Sveriges tiltrædelse.
IV – Vurdering
Indledning
38. Det væsentlige i hovedsagen drejer sig om at skabe klarhed over, hvorvidt samarbejdsudvalget (Betriebsrat) også kan gøre de beføjelser, som det er tillagt i medfør af de relevante bestemmelser i den østrigske arbejdsret, gældende over for Kommissionens repræsentation i Wien. Eller sagt på en anden måde: Kan Kommissionens tjenestegrene i en medlemsstat underkastes de nationale bestemmelser om repræsentation, høring og, såfremt det er fastsat i national lovgivning, også medbestemmelse for de ansatte, som ifølge fællesskabsretten betragtes som lokalt ansatte?
39. Det synes klart, at denne retssag rejser et principielt spørgsmål om forholdet mellem national ret og fællesskabsret, også selv om sagen kun vedrører det relativt begrænsede område om den indflydelse, de lokalt ansatte i Den Europæiske Union kan øve på forvaltningen i en af Kommissionens decentraliserede tjenestegrene. Er det udelukkende fællesskabsretten, der finder anvendelse i en sådan situation, eller er en supplerende anvendelse af national ret mulig? Sagens principielle karakter understreges af, at der er tale om en tvist, der vedrører de grundlæggende sociale rettigheder.
40. Inden jeg påbegynder behandlingen af de konkrete spørgsmål, som Oberster Gerichtshof har forelagt, vil jeg anføre nogle generelle bemærkninger om baggrunden for samt reglerne om og formålet med indførelsen af medbestemmelse i forbindelse med driften af en virksomhed eller organisation, samt om de mange forskellige ordninger, der findes i medlemsstaterne inden for dette område. Det er min opfattelse, at det er af stor betydning for besvarelsen af disse spørgsmål, at temaet, arbejdstagernes deltagelse i beslutningsprocessen i virksomheder eller organisationer betragtes i den rette sammenhæng.
41. Ser man på udviklingen i medbestemmelsesstrukturen i de forskellige medlemsstater, viser der sig et temmelig diffust billede. Dette skyldes, at spørgsmålet om arbejdstagernes repræsentation inden for en virksomhed er tæt forbundet med den industrielle udvikling, som er forløbet forskelligt i medlemsstaterne. De første spirer til en arbejdstagerrepræsentation i virksomheder finder man allerede i det 19. århundrede, hvor arbejdstagerne eksempelvis i Det Forenede Kongerige valgte de såkaldte »shop stewards« for at beskytte deres interesser over for arbejdsgiveren. I Tyskland og også i Østrig så man hen imod slutningen af det 19. århundrede det fænomen, at arbejdsgiverne dannede særlige former for arbejdstagerrepræsentationer for at modvirke fagforeningernes indflydelse. Også i Italien oprettedes i begyndelsen af det 20. århundrede de første arbejdstagerudvalg, hvortil samtlige arbejdstagere havde stemmeret. I de skandinaviske medlemsstater, Danmark, Sverige og Finland, blev der ligeledes før første verdenskrig truffet initiativ til dannelsen af forskellige former for arbejdstagerrepræsentationer. For det meste førte disse først til konkrete strukturer mange år senere. I Nederlandene og Belgien tog personaleudvalg eller lignende organer først form efter anden verdenskrig (5) .
42. Det interessante ved denne udvikling er det filosofiske grundlag, som arbejdstagerrepræsentation bygger på. Dog bør man skelne mellem modeller, hvor arbejdsgivere og arbejdstagere som en art rådgivende instanser er ligestillede, og modeller, hvor arbejdstagerne netop varetager egne interesser over for arbejdsgiveren. Også det retlige grundlag er forskelligt, idet samarbejdsudvalgenes beføjelser i nogle medlemsstater er fastsat ved lov, mens de i andre er fastsat ved kollektive overenskomster. I de tilfælde, hvor der foreligger en forpligtelse til at oprette samarbejdsudvalg, er kriterierne herfor temmelig forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. I visse tilfælde indtræder forpligtelsen til at oprette et samarbejdsudvalg, når en virksomhed har 35-50 ansatte, mens tallet i andre tilfælde er betydeligt højere, nemlig 150, 500 eller 1 000 ansatte. Henset til ordningernes forskellighed, siger det næsten sig selv, at også samarbejdsudvalgenes beføjelser nødvendigvis må være forskellige; yderpunkterne udgøres herved af henholdsvis retten til at blive hørt og retten til medbestemmelse, eventuelt med mulighed for at gennemtvinge denne ret ad rettens vej (6) .
43. Det er naturligvis kun muligt for mig at nævne nogle få punkter inden for dette meget brede område her, men ovenstående er dog tilstrækkeligt til at anskueliggøre, at emnet medbestemmelse udgør et yderst varieret område, hvor den nationale udvikling, tradition og kultur har spillet – og stadig spiller – en betydelig rolle i forbindelse med udformningen og omfanget af medbestemmelsesretten. Jeg anser det dog for væsentligt, at diskussionen vedrørende disse former først og fremmest fokuserer på selve virksomhedsstrukturen. Arbejdstagermedbestemmelse udspringer af den tanke, at en virksomhed eller en institution for at fungere optimal er afhængig af, at der ydes en fælles indsats fra såvel ledelsens som personalets side, hvorfor det også er vigtigt, at personalet får mulighed for at påtage sig et selvstændigt ansvar i forbindelse med de beslutninger, der har indflydelse på virksomhedens eller institutionens funktion. Den interesse, som medbestemmelsen tjener, er med andre ord den interesse, som arbejdstagerne har i virksomhedens eller institutionens drift som sådan.
44. Det samme gør sig gældende inden for Fællesskabet, og her tænker jeg ikke blot på de interne bestemmelser, som gælder for de ansatte, men også på de fællesskabsretlige direktiver, som er vedtaget på dette område, og som har til formål at fremme den sociale dialog (7) . Tanken bag direktivet om europæiske samarbejdsudvalg er ligebehandling af arbejdstagere i internationale virksomheder med henblik på at informere og høre disse i forbindelse med beslutninger, der kan have (betydelige) konsekvenser for arbejdstagernes interesser. Direktivet om indførelse af en generel ramme for information og høring af arbejdstagerne sigter mod at styrke den sociale dialog inden for den enkelte virksomhed for at gøre det lettere at foregribe risici, tilrettelægge arbejdet på en mere fleksibel måde og lette arbejdstagernes adgang til uddannelse i virksomheden, øge arbejdstagernes bevidsthed om behovet for tilpasning, gøre arbejdstagerne mere indstillet på at engagere sig i foranstaltninger og aktioner, som tager sigte på at øge deres beskæftigelsesegnethed, fremme arbejdstagernes inddragelse i den enkelte virksomheds aktiviteter og fremtid samt forbedre virksomhedens konkurrenceevne (8) . Det drejer sig tydeligvis om aspekter, som vedrører virksomhedens organisation, og som går ud over det individuelle arbejdsforhold.
45. Som følge heraf skal arbejdstagernes medbestemmelse ses som et middel til at regulere de sociale forhold i en virksomhed og til at fordele ansvaret for virksomhedens ledelse. Med henblik på disse funktioner må arbejdstagernes medbestemmelse struktureres på en ensartet måde, og alle ansatte skal have mulighed for at deltage i medbestemmelsen på lige vilkår. Dette er også baggrunden for, at ordninger, der vedrører arbejdstagernes medbestemmelse, hovedsageligt er fastlagt ved lov. Det er på denne baggrund, at de præjudicielle spørgsmål fra Oberster Gerichtshof skal besvares.
De præjudicielle spørgsmål: To mulige indfaldsvinkler
46. De forelagte spørgsmål kan sammenlignes med sammenhængende kar, forstået således, at der eksisterer en umiddelbar sammenhæng mellem besvarelserne af de to spørgsmål. Besvares første spørgsmål bekræftende (dvs. at begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte ligeledes omfatter nationale bestemmelser om medbestemmelse), medfører dette, at det andet spørgsmål må besvares benægtende (hvilket betyder, at artikel 9 i vedtægten ikke er udtømmende). Omvendt vil et benægtende svar på det første spørgsmål resultere i et bekræftende svar på det andet spørgsmål.
47. Det første spørgsmål drejer sig om betydningen og rækkevidden af begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Skal henvisningen til de nationale bestemmelser med henblik på en nærmere afgrænsning af begrebet »arbejdsvilkår« for lokalt ansatte fortolkes således, at de omfatter nationale bestemmelser om medbestemmelse, således som det følger af del II i ArbVG? Eller sagt på en anden måde: Skal begrebet »arbejdsvilkår« fortolkes snævert, således at det udelukkende finder anvendelse på (individuelle) kontraktlige aspekter vedrørende arbejdsforholdet mellem arbejdsgiver og arbejdstager, eller er det muligt at fortolke begrebet videre, således at det også omfatter (kollektive) organisatoriske aspekter vedrørende arbejdet?
48. Det andet spørgsmål drejer sig om, hvorvidt vedtægtens artikel 9, der danner grundlag for repræsentation og medbestemmelse for personalet ved De Europæiske Fællesskabers institutioner, er udtømmende eller ej. Såfremt det antages, at denne bestemmelse faktisk regulerer spørgsmålet om de lokalt ansattes medbestemmelse udtømmende, udelukker dette muligheden for en parallel eller supplerende anvendelse af nationale bestemmelser om medbestemmelse. I modsat fald foreligger denne mulighed.
49. Der findes således to måder, hvorpå man kan angribe de problemstillinger, som de to forelagte spørgsmål rejser. På den ene side drejer det sig om en vid fortolkning (»arbejdsvilkår« omfatter medbestemmelse; artikel 9 i vedtægten er ikke udtømmende), hvor hovedvægten lægges på tanken om, at medbestemmelse tjener til arbejdstagerens beskyttelse. Sagsøgeren i hovedsagen samt den østrigske, svenske og nederlandske regering har anlagt denne indfaldsvinkel. Heroverfor står en mere restriktiv anskuelse (»arbejdsvilkår« vedrører udelukkende det individuelle arbejdsforhold; artikel 9 i vedtægten er udtømmende), hvorefter medbestemmelse anses for at være en del af en virksomheds eller institutions interne organisation. Dette er Kommissionen og den tyske regerings udgangspunkt. Jeg vil i første omgang redegøre for de vigtigste argumenter, som sagens parter har fremlagt til støtte for de to opfattelser.
Argumenter til støtte for en vid fortolkning
50. Sagsøgeren har først og fremmest anført, at det ikke fremgår udtrykkeligt af ordlyden af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, om begrebet »arbejdsvilkår« for de lokalt ansatte også indbefatter kollektive arbejdsretlige normer, der skal fastlægges på grundlag af nationale bestemmelser og lokale sædvaner. Imidlertid udelukker bestemmelsen heller ikke denne mulighed. Hvis fællesskabslovgiver havde haft til hensigt, at begrebet »arbejdsvilkår« skulle fortolkes snævert, burde han have benyttet et mere passende begreb som begrebet »kontraktvilkår«. Da dette ikke er tilfældet, bør begrebet fortolkes bredt, således at det ligeledes omfatter alle retlige og kontraktlige bestemmelser, som på en eller anden måde vedrører arbejdstagernes retsstilling. Sagsøgeren har i denne forbindelse henvist til EF-traktatens artikel 39, stk. 2, der ligeledes anvender begrebet (9) .
51. Hvis arbejdsvilkårene i henhold til artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte skal fastlægges »på grundlag« (»sur la base«) af de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste, betyder dette, at alle de relevante grundlæggende bestemmelser i den nationale ret skal inddrages. Sagsøgeren har i denne sammenhæng henvist til Vitari-dommen (10) . I denne dom – der, så vidt jeg ved, er den eneste dom, der vedrører denne bestemmelse – har Domstolen fastslået, at henvisningen til de nationale bestemmelser i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte »blot betyder, at den ordning, den enkelte institution har vedtaget, ikke kan være i uoverensstemmelse med de grundlæggende bestemmelser i den gældende nationale retsorden« (11) . Ifølge sagsøgeren indebærer denne konstatering, at de nævnte »grundlæggende bestemmelser« under alle omstændigheder må indbefatte bestemmelser, der ikke kan ændres ved aftale. Hertil hører under alle omstændigheder de pågældende nationale bestemmelser om kollektiv arbejdsret. Sagsøgeren har tillige anført, at de nationale bestemmelser inden for rammerne af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte ikke blot er udtryk for en begrænset lovgivningskompetence med hensyn til de lokalt ansatte, men derimod også har til formål at udfylde huller i fællesskabslovgivningen, særligt i forbindelse med retssikkerheden.
52. Ud over disse argumenter, der primært tager udgangspunkt i ordlyden, har sagsøgeren også henvist til den samlede kontekst i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Denne bestemmelse har som den centrale bestemmelse i afsnit IV til formål at garantere de lokalt ansatte et beskyttelsesniveau, som svarer til de relevante nationale bestemmelser, eftersom de lokalt ansatte har en nær social og politisk tilknytning til den medlemsstat, hvori de gør tjeneste. Endvidere indeholder rammebestemmelserne for tredjelande og den særlige ordning for Østrig bestemmelser, der afviger fra de klassiske kontraktvilkår, herunder bestemmelser om social sikkerhed, klageadgang og disciplinære foranstaltninger. Også ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte som sådan indeholder en bestemmelse, der fastsætter, at alle institutionens ansatte har stemmeret og er valgbare, hvilket traditionelt henhører under kollektiv arbejdsret. Sluttelig mener sagsøgeren, at det af Den Europæiske Unions Charter Om Grundlæggende Rettigheder, særligt artikel 28 og 30, fremgår, at arbejdskontraktsretten uløseligt er forbundet med kollektiv arbejdsret.
53. Sagsøgeren har endelig om artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte anført, at bestemmelsen skal sikre de lokalt ansatte en effektiv beskyttelse mod indførelsen af arbejdsvilkår, som er i strid med lokale bestemmelser og sædvaner. At den nationale ret i dette tilfælde har forrang, fremgår ikke blot af henvisningen til nationale lovbestemmelser, men derimod også af henvisningen til uskreven ret, dvs. til sædvaner og kutymer.
54. Hvad angår artikel 9 i vedtægten finder sagsøgeren, at personaleudvalget udelukkende har ret til høring, og at dets ret til medbestemmelse er ufuldstændig. Endvidere repræsenterer personaleudvalget alene personalet over for selve institutionen og ikke over for et af institutionens tjenestesteder, som f.eks. Kommissionens repræsentation. Under disse omstændigheder er det utænkeligt, at artikel 9 skal tillægges udtømmende karakter. At hævde, at fællesskabslovgiver med artikel 9 har haft til hensigt at fastsætte en endelig og udtømmende ordning, er ensbetydende med at hævde, at han har haft til hensigt at forhindre, at personalets interesser sikres en effektiv repræsentation.
55. Sagsøgeren har tilføjet, at det er muligt at anvende national ret sideløbende med fællesskabsretten, såfremt fællesskabsretten ikke udtømmende regulerer et bestemt område og under forudsætning af, at de nationale bestemmelser ikke er i strid med fællesskabsretten. Den kendsgerning, at ArbVG bestemmer, at der skal oprettes et samarbejdsudvalg for den samme personkreds, er ikke i sig selv uforenelig med de fællesskabsbestemmelser, der vedrører personaleudvalget. Dels kan der ikke være tale om en modsætning, når national ret alene anvendes som et supplement til en fællesskabsbestemmelse, der tydeligvis udelukkende indeholder minimumsbestemmelser, dels kan en fællesskabsbestemmelse ikke have forrang, hvis den, som artikel 9 i vedtægten, ikke opfylder det tilstræbte mål.
56. Den østrigske regering lægger til grund, at arbejdsretten primært har til formål at beskytte arbejdstagerne, og henviser til, at de lokalt ansatte befinder sig i en særlig situation. Til forskel fra Fællesskabets »øvrige ansatte« er de i betragtning af den overvejende ekspeditive natur af deres arbejdsopgaver kun marginalt integreret i Kommissionens institutionelle struktur. Hvis det antages, at den kollektive arbejdsret ikke er omfattet af begrebet »arbejdsvilkår« i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, ville dette være udtryk for en forskelsbehandling af de lokalt ansatte i forhold de øvrige ansatte, idet de lokalt ansatte ikke ville have egentlig mulighed for at lade deres interesser varetage af et repræsentationsorgan. Personaleudvalget ville ikke kunne varetage denne opgave, navnlig da dette ville kræve et indgående kendskab til national ret. Som følge af formålet i artikel 79 om at beskytte arbejdstageren er det derfor ikke muligt at fortolke bestemmelsen således, at der skal sondres mellem individuelle og kollektive aspekter i arbejdsvilkårene.
57. Den østrigske regering mener, at dens fortolkning bekræftes af, at artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte anvender begrebet »Beschäftigungsbedingungen« i den tyske sprogudgave. Selv om der ved hjælp af en række ikke udtømmende eksempler, der vedrører individuelle arbejdsforhold, føres belæg for indholdet af dette omfattende begreb, udelukker bestemmelsen ikke, at også den kollektive arbejdsret er omfattet heraf. I denne sammenhæng henviser regeringen samtidig til artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte vedrørende stemmeret og valgbarhed, hvilket ligger uden for rammerne af den individuelle arbejdsret. Regeringen mener, at førnævnte citat fra Vitari-dommen (12) skal forstås således, at henvisningen til national ret i artikel 79 betyder, at den nationale ret som helhed betragtet skal anvendes som retningsgivende i forbindelse med fastlæggelsen af ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte. Der er derfor tale om en omfattende henvisning til medlemsstaternes samlede lovgivning, der hviler på tanken om ligebehandling af lokalt ansatte og øvrige arbejdstagere i dette land.
58. Hvad angår det andet spørgsmål har den østrigske regering henvist til, at princippet om fællesskabsrettens forrang kun betyder, at national ret ikke finder anvendelse i tilfælde af, at den er uforenelig med fællesskabsretten. Der er imidlertid ikke tale om en sådan uforenelighed mellem de østrigske bestemmelser om virksomhedernes organisation og de ikke udtømmende regulerede bestemmelser om personaleudvalgets rettigheder. Derimod bør der tages udgangspunkt i en parallel anvendelse af de to regelsæt. Med henvisningen til national ret i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte og på grundlag af princippet om ligebehandling af lokalt ansatte og andre arbejdstagere på tjenestestedet anerkender fællesskabsretten for så vidt, at muligheden for en dobbelt repræsentation ved et samarbejdsudvalg og et personaleudvalg foreligger.
59. Den svenske regering har indledningsvis gjort gældende, at artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte skal fortolkes således, at den ganske vist indrømmer fællesskabsinstitutionerne en vis skønsmargin ved fastlæggelsen af ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte, men ikke giver mulighed for at fastlægge fundamentalt andre arbejdsvilkår end dem, der gælder for øvrige arbejdstagere i den pågældende medlemsstat. Dette fremgår ligeledes af Vitari-dommen (13) . Derfor skal henvisningen til national ret fortolkes på en sådan måde, at de grundlæggende nationale bestemmelser skal iagttages i forbindelse med fastlæggelsen af ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte.
60. Ifølge den svenske regering kan Domstolen ikke anvende den østrigske model, der skelner mellem kollektiv arbejdsret og andre områder inden for arbejdsretten, og som Oberster Gerichtshof har lagt til grund for sine spørgsmål, som kriterium i forbindelse med fortolkningen af fællesskabsretten. Fællesskabsretlige begreber skal fortolkes selvstændigt. I forbindelse med denne fortolkning skal de retstraditioner, som medlemsstaterne har til fælles, naturligvis overholdes. Dog er det ikke muligt at henføre den østrigske model til en sådan tradition. Arbejdsretten udgør netop et område, hvor medlemsstaternes retssystemer kan udvise ganske betydelige forskelle. Fællesskabsretten anvender heller ikke en sådan inddeling. Foranstaltninger, der vedtages i henhold til traktatens artikel 137 EF med henblik på at virkeliggøre de i artikel 136 EF fastlagte mål, bl.a. i forbindelse med de områder, der vedrører henholdsvis arbejdsvilkår og information og høring af arbejdstagerne, kan påvirke de individuelle arbejdsvilkår. Den svenske regering ser således ikke nogen grund til at antage, at bestemte typer retsregler ikke skulle være omfattet af en henvisning i fællesskabsretten til national ret. Da det kan lægges til grund, at de østrigske bestemmelser spiller en central rolle i østrigsk arbejdsret, bør disse finde anvendelse på ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte. Dog er det en forudsætning, at anvendelsen af disse bestemmelser ikke er uforenelig med bestemmelser i fællesskabsretten.
61. Hvad angår artikel 9 i vedtægten mener den svenske regering, at en ufuldstændig bestemmelse som denne ikke kan anses for at udgøre en udtømmende regulering af de lokalt ansattes rettigheder. Var den det, ville ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte i hvert fald i Sverige være grundlæggende forskellige fra de øvrige arbejdstageres ansættelsesvilkår, hvilket ikke ville være i overensstemmelse med den grundlæggende tanke, som reguleringen af retstilstanden for de lokalt ansatte hviler på. Bestemmelserne i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte bør betragtes som minimumsbestemmelser. Hvis der findes grundlæggende bestemmelser i en national retsorden, som garanterer en øget beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder, bør fællesskabsinstitutionerne overholde disse, forudsat de pågældende nationale bestemmelser ikke direkte er i strid med fællesskabsretten. Der foreligger ikke en sådan konflikt i forbindelse med, at de lokalt ansatte ved Kommissionens repræsentation i Wien har valgt et samarbejdsudvalg.
62. Den nederlandske regering har i forbindelse med spørgsmålet om anvendeligheden af ArbVG anført, at man først og fremmest bør tage udgangspunkt i territorialprincippet. I henhold til dette princip er Kommissionens repræsentation underlagt østrigsk arbejdsret, medmindre det udtrykkeligt bestemmes, at dette ikke er tilfældet. I tilfælde af, at en sådan udtrykkelig bestemmelse heller ikke findes i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter af 8. april 1965, bør det antages, at ArbVG i det hele finder anvendelse på Kommissionens repræsentation.
63. Den nederlandske regering mener, at artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte bekræfter, at fællesskabsinstitutionerne skal anvende territorialprincippet som rettesnor ved fastsættelsen af arbejdsvilkår og gældende arbejdsret for lokalt ansatte. Inden for disse rammer er sondringen mellem kollektiv og individuel arbejdsret uden betydning. De pågældende ansatte skal garanteres et beskyttelsesniveau, som svarer til niveauet i den nationale ret. Selv om det er forbeholdt den nationale domstol at afgøre, om der foreligger en sådan ligevægt, mener den nederlandske regering, at den østrigske ordning om arbejdstagernes medbestemmelsesret garanterer arbejdstagerne en øget beskyttelse, hvorfor fællesskabsretten i dette tilfælde bør vige for de nationale bestemmelser.
64. På baggrund af ovenstående mener den nederlandske regering, at artikel 9 i vedtægten ikke på udtømmende vis regulerer de lokalt ansattes repræsentation.
Argumenter til støtte for en snæver fortolkning
65. Kommissionen har afgivet forklaring som sagsøgt i hovedsagen. Indledningsvis har den gjort gældende, at repræsentationen udgør en del af Kommissionens interne organisation. Repræsentationen har til opgave at repræsentere Kommissionens interesser i Østrig og oplyse den østrigske befolkning om Den Europæiske Union generelt. I henhold til artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte har lokalt ansatte stemmeret og er valgbare til personaleudvalget. I forbindelse med valget i 1999 blev ingen af repræsentanterne for repræsentationen i Wien ganske vist valgt ind i personaleudvalget, men der blev dog valgt en lokalt ansat fra en anden repræsentation. Kommissionen har gjort gældende, at den ikke er omfattet af bestemmelserne i ArbVG, at valget til samarbejdsudvalget er ugyldigt, og at udvalget derfor ikke har partsevne.
66. Med hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål mener Kommissionen, at der bør sondres mellem kollektiv og individuel arbejdsret. Ifølge Kommissionen har artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte udelukkende betydning for den individuelle arbejdsret. Dette fremgår ikke blot af de eksempler, der nævnes i denne bestemmelse, men derimod også af systematikken i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Kommissionen har henvist til, at bestemmelserne i artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, som vedrører de ansattes stemmeret og valgbarhed, og som henhører under den kollektive arbejdsret, er opført under »Almindelige bestemmelser« i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, der finder anvendelse på alle øvrige ansatte og derfor ikke er underlagt national ret. Kun bestemmelser, der finder anvendelse på individuelle arbejdsforhold, skal udformes i henhold til national ret, hvilket ikke omfatter bestemmelser, der vedrører repræsentationsorganer og disses beføjelser.
67. Enhver anden fortolkning ville være i strid med systematikken i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, som på den ene side opstiller generelle regler for alle øvrige ansatte, og på den anden side opstiller særlige regler for hver personalegruppe. Da der ikke findes nogen kollektive arbejdsretlige bestemmelser for de andre personalegrupper, og afsnit IV i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte ikke kan betragtes isoleret fra de øvrige bestemmelser i denne ordning, kan henvisningen til den nationale ret i artikel 79 kun angå de særlige bestemmelser, som vedrører det individuelle arbejdsforhold: ansættelse, rettigheder og pligter, arbejdsvilkår, vederlag, social sikring og afskedigelse.
68. Det andet spørgsmål om, hvorvidt artikel 9 og bilag II til vedtægten er udtømmende, besvarer Kommissionen bekræftende. Den har henvist til, at de kollektive aspekter vedrørende de lokalt ansattes arbejdsforhold og ret til høring er fastlagt ved forordning, og at denne forordning har forrang frem for enhver national bestemmelse, der strider herimod. Personaleudvalget har til formål at repræsentere det samlede personales generelle interesser, uafhængigt af den pågældende ansattes retsstilling og tjenestested. Det ville være uforeneligt med udvalgets generelle rolle, hvis en del af personalet yderligere blev repræsenteret af et konkurrerende organ.
69. Det bør i denne sammenhæng påpeges, at mange af de beslutninger, der ifølge østrigsk ret kræver samarbejdsudvalgets godkendelse, træffes af Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxelles, hvorfor der nødvendigvis må tages højde for andre interesser end dem, der vedrører personalet i et bestemt tjenestested. Kommissionens repræsentation er ikke en selvstændig organisation, men en del af en fællesskabsinstitutions generelle struktur. Personaleudvalget er ligeledes en del af denne struktur, inden for rammerne af hvilket det samlede personale, herunder repræsentationens personale, kan give udtryk for sine interesser. Kommissionen mener, at artikel 1, stk. 4, i bilag II til vedtægten er til støtte for en sådan fortolkning, idet den fastsætter, at sammensætningen af et personaleudvalg skal være således, at alle de kategorier og tjenestegrupper, der er nævnt i artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, er sikret repræsentation.
70. Ifølge Kommissionen kan der ikke være to organer, der repræsenterer samme område, idet dette ville skade sammenhængen inden for institutionernes repræsentationssystem og således forringe dets effektivitet. Det ville være umuligt at undgå konflikter og meningsforskelle, idet personaleudvalget ville have andre opgaver og beføjelser end et organ som samarbejdsudvalget. Repræsentationen af de ansatte bør kun varetages af ét organ, og som følge af EF-rettens forrang bør dette organ være personaleudvalget.
71. Sammenligner man de muligheder for at udøve medbestemmelse, der tilkommer henholdsvis et samarbejdsudvalg, der er oprettet i henhold til ArbVG, og et personaleudvalg, råder samarbejdsudvalget tydeligvis over mere omfattende beføjelser. Mens sagsøgeren mener, at fællesskabsbestemmelserne er ufuldstændige med hensyn til reglerne om medbestemmelse, påpeger Kommissionen, at disse i praksis – også gennem de paritetiske udvalg – gør det muligt for personaleudvalget at spille en vigtig og effektiv rolle. Idet ansættelsesvilkårene for de lokalt ansatte fastlægges på grundlag af national ret tages der tilstrækkeligt højde for de lokalt ansattes nære tilknytning til den medlemsstat, hvori de gør tjeneste. Endelig har samtlige af Kommissionens tjenestesteder en talsmand for personalet, som ganske vist ikke er en repræsentant i egentlig forstand, men som dog kan indbringe personalets problemer for den lokale ledelse og for personaleudvalget. Kommissionen har således draget den konklusion, at de kollektive arbejdsretlige regler, der finder anvendelse på de ansatte, inklusive de lokalt ansatte, er udtømmende reguleret på fællesskabsplan.
72. Den tyske regering er af den opfattelse, at det hverken fremgår af ordlyden i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte eller af artikel 9 i vedtægten, sammenholdt med dennes bilag II, at de østrigske bestemmelser om virksomhedernes organisation finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for hovedsagen. National arbejdsret kan kun med støtte i fællesskabsretten undtagelsesvist finde anvendelse på ansættelses- eller tjenesteforhold, der vedrører fællesskabsinstitutionerne og deres personale. Da artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte ikke udtrykkeligt henviser til den kollektive arbejdsret, bør der drages den modsætningsslutning, at denne del af den nationale arbejdsret ikke finder anvendelse på de lokalt ansatte.
73. Ifølge den tyske regering ville en sådan konklusion både være i overensstemmelse med de nationale bestemmelser om virksomhedernes organisation og med bestemmelserne om personalerepræsentation. Fastsættelsen af de nationale bestemmelsers anvendelsesområde skal ganske vist principielt ske på grundlag af territorialprincippet, som imidlertid ikke tager højde for de særlige opgaver og den særlige organisation, der kendetegner Kommissionens repræsentationer i udlandet. Da de nationale regler om medbestemmelse inddrager arbejdstageren i virksomhedens beslutningsproces, bør der tages højde for, at ledelsen på Kommissionens repræsentationer, i lighed med ledelsen på ambassader og konsulater, ikke træffer beslutninger om forretningsførelsen. Deres opgave er derimod at varetage interesser for den stat eller (internationale) organisation, som de repræsenterer. Navnlig skal de forsøge at undgå at blive inddraget i lokale fagforeningskonflikter.
74. Kort sagt er nationale bestemmelser om virksomhedernes organisation ikke anvendelige på sådanne repræsentationers interne organisation. Hvis en stat erklærer en sådan procedure for anvendelig på sin egen offentlige forvaltning, har den truffet en lovgivningsmæssig beslutning, som ikke er bindende for de internationale eller supranationale organisationer og medlemsstater, der er repræsenteret i det pågældende land. Institutionen eller medlemsstaten kan derimod vedtage regler om, hvorledes de ansatte i den pågældende institutions eller medlemsstats egen repræsentation i udlandet kan udøve medbestemmelse i forbindelse med udformningen af deres arbejdsvilkår. Under hensyn til den organisation og de arbejdsopgaver, som fællesskabsinstitutionerne har, har institutionerne fastsat særlige bestemmelser om personalerepræsentation, der har forrang for de nationale bestemmelser om virksomhedernes organisation for at undgå, at de tømmes for indhold. Hvis nationale og fællesskabsretlige bestemmelser skulle anvendes side om side inden for dette område, ville det medføre modstridende resultater. Fællesskabet har et specifikt system, som er tilpasset dets særlige organisation og arbejdsopgaver. At relativere dette system ved at anvende national ret ville ikke være i overensstemmelse med fællesskabslovgivers hensigt.
75. Den tyske regering henviser afslutningsvis til, at den uindskrænkede anvendelse af de fællesskabsretlige bestemmelser om personalerepræsentation i dette tilfælde er hjemlet i den folkeretlige sædvane om udenlandske repræsentationers ret til frit at fastsætte bestemmelser om deres interne organisation. Desuden bør man huske, at de fællesskabsretlige bestemmelser om personalerepræsentation anvendes tilsvarende såvel inden for, som uden for Den Europæiske Union, hvilket vil sige, at de også gælder for Den Europæiske Unions repræsentationer i tredjelande. Hvis et værtsland kunne anordne, at dets egne nationale regler om medbestemmelse var gældende for EU’s repræsentationer, ville dette indebære en risiko for, at værtslandet får mulighed for at udøve ulovlig indflydelse, og repræsentationens varetagelse af Unionens interesser kunne således komme i fare.
Gennemgang og besvarelse af de præjudicielle spørgsmål
76. Som anført i de indledende bemærkninger, drejer nærværende sag for den østrigske domstol sig om at opnå, at repræsentationen for Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber opretter et organ, som i overensstemmelse med bestemmelserne i ArbVG repræsenterer det lokalt ansatte personale og udøver de i denne lov fastsatte beføjelser. I denne forbindelse er det nødvendigt at fastslå hjemmelsgrundlaget, og da der her er tale om et ansættelsesforhold, som er reguleret i fællesskabsretten, skal det først undersøges, om hjemmelsgrundlaget herfor ligeledes kan findes i fællesskabsretten. Hvis dette ikke er tilfældet, skal det dernæst undersøges, om fællesskabsretten tillader en supplerende anvendelse af national arbejdsret, herunder særlig de bestemmelser, der vedrører virksomhedernes organisation.
77. Dette er, sagt med andre ord, de spørgsmål, der danner baggrund for de to præjudicielle spørgsmål. Spørgsmålet om rækkevidden af begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte vedrører det fællesskabsretlige grundlag. Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 9 i vedtægten er udtømmende, vedrører muligheden for en supplerende anvendelse af national ret.
78. I mine indledende bemærkninger har jeg allerede nævnt, at spørgsmålet om arbejdstagernes medbestemmelse først og fremmest er et spørgsmål om, hvorledes en virksomhed eller en institution er organiseret, dvs. måden, hvorpå de beslutninger, som vedrører virksomhedens eller institutionens drift, træffes. Naturligvis spiller de forskellige arbejdstagergruppers interesser også en rolle i den forbindelse, men kriteriet for disse gruppers bidrag bør dog altid være, hvorledes den pågældende virksomhed eller institution bedst kan opfylde sit mål i alle ansattes interesse.
79. De lokalt ansatte ved Kommissionens repræsentation i Wien har to kanaler, gennem hvilke de kan gøre deres medbestemmelse gældende: dels det i artikel 9 i vedtægten nævnte personaleudvalg, dels samarbejdsudvalget som omhandlet i artikel 40, sammenholdt med artikel 50 i ArbVG. Det er ubestridt, at det i henhold til den nationale ret oprettede samarbejdsudvalg råder over flere beføjelser end personaleudvalget, og at ArbVG således garanterer arbejdstagerne en mere effektiv form for medbestemmelse. Ud fra den betragtning er det forståeligt, at de berørte ansatte forsøger at opnå formel status for repræsentationens samarbejdsudvalg. Men er dette også retligt muligt?
80. Argumentationen koncentrerer sig om fortolkningen af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, som udgør det retlige grundlag for ansættelsesforholdet mellem de lokalt ansatte og – i dette tilfælde – Kommissionen. I henhold til denne bestemmelse fastlægges arbejdsvilkårene for disse ansatte af hver institution på grundlag af de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste. Med henblik på at fastslå, hvilke arbejdsvilkår der under alle omstændigheder skal fastlægges i henhold til national ret, indeholder bestemmelsen en ikke udtømmende liste, der udtrykkeligt nævner »ansættelse og afskedigelse«, »ferie- og orlovsordninger« og »vederlag«.
81. Netop den kendsgerning, at listen ikke er udtømmende, rejser spørgsmål om, hvorvidt begrebet »arbejdsvilkår« er vidt nok til at omfatte reglerne om medbestemmelse, hvilket ville føre til, at fællesskabsinstitutionerne også skulle overholde nationale bestemmelser på dette område, når det drejer sig om lokalt ansatte.
82. Sagsøgeren, den østrigske, den svenske og den nederlandske regering har anført såvel sproglige som systematiske og teleologiske argumenter til støtte for, at begrebet »arbejdsvilkår« skal fortolkes vidt, samt for at henvisningen til den nationale ret, som fællesskabsinstitutionen skal overholde i forbindelse med fastlæggelsen af disse vilkår, er generel. Kommissionen og den tyske regering har heroverfor anført, at begrebet kun kan have begrænset betydning og udelukkende vedrører de individuelle rettigheder i ansættelsesforholdet. Jeg har allerede gennemgået de vigtigste argumenter både for og imod ovenfor.
83. Allerførst vil jeg slå fast, at begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, som er en del af forordning nr. 259/68, er et fællesskabsretligt begreb, hvis betydning skal fastlægges ud fra formålet med og funktionen af den bestemmelse, hvori det anvendes. Jeg er enig i den svenske regerings opfattelse, hvorefter det ikke er muligt at anvende en national inddeling af et område som arbejdsretten, som igen splitter det generelle begreb »arbejdsvilkår« op i en kollektiv og en individuel del, som grundlag for fastlæggelsen af dette fællesskabsretlige begreb. På samme måde er det heller ikke muligt at anvende det tyske udtryk for arbejdsvilkår, Beschäftigungsbedingungen – som den østrigske regering har påberåbt sig – til at definere begrebet. Retstraditioner og retsbegreber, som medlemsstaterne har til fælles, kan ganske vist i visse situationer bidrage til en nærmere afgrænsning af fællesskabsretlige begreber, men som jeg allerede har fastslået, er forskellene inden for dette område for store i nærværende sag. Hvorom alting er, skal betydningen af et fællesskabsretligt begreb først og fremmest altid fastlægges ud fra dets funktion og den pågældende fællesskabsretlige bestemmelses kontekst.
84. For så vidt angår begrebets funktion bemærkes, at Kommissionens repræsentation i Wien udgør en integreret bestanddel af Kommissionens formelle organisation. Der er tale om et spørgsmål, som vedrører ansættelsesforholdet mellem en af Den Europæiske Unions institutioner og en gruppe ansatte ved denne institution. De arbejdsvilkår, som efter artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte finder anvendelse på sådanne arbejdsforhold, fastsættes af den pågældende fællesskabsinstitution, som i henhold til bestemmelsen inddrager de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste, som referenceramme, mens selve arbejdsvilkårene imidlertid hviler på et fællesskabsretligt grundlag. National arbejdsret inkorporeres ikke ved henvisning. De nationale bestemmelser finder kun anvendelse i det omfang, det skønnes at være nødvendigt og formålstjenligt for den lokalt ansattes ansættelsesforhold, og bestemmelserne er således en minimumsgaranti for, at de lokalt ansattes ansættelseskontrakter indgås på samme eller tilsvarende vilkår, som ville gælde for dem, hvis de var ansat af en lokal arbejdsgiver på tjenestestedet.
85. Det er min opfattelse, at Vitari-dommen (14), til hvilken jeg har henvist flere gange allerede, skal fortolkes på denne måde. Sagen, som denne dom vedrørte, drejede sig om, hvorvidt en lokal ansat, som havde indgået en midlertidig arbejdskontrakt med Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut, kunne påberåbe sig en bestemmelse i italiensk ret, ifølge hvilken arbejdskontrakter med enkelte undtagelser principielt skal indgås som tidsubegrænsede. I dette tilfælde indeholdt de relevante fællesskabsbestemmelser også regler om, at kontrakterne skulle være en tidsubegrænsede, således at der ikke var uoverensstemmelse mellem de nationale og de fællesskabsretlige bestemmelser. Sagen mundede ud i spørgsmålet om, hvorvidt der forelå omstændigheder, der kunne begrunde indgåelsen af en midlertidig kontrakt og dermed en afvigelse fra det grundlæggende princip. Hertil fastslog Domstolen i præmis 23, som samtlige parter har påberåbt sig, følgende:
»Det kan imidlertid ikke udledes af artikel 79 i ansættelsesvilkårene, at det er den nationale lovgivning i den medlemsstat, på hvis område den lokalt ansatte udfører sine opgaver, der uden videre skal anvendes på arbejdsforholdet mellem en fællesskabsinstitution og en lokalt ansat. Det fremgår af denne artikel, at arbejdsvilkårene for lokalt ansatte »fastsættes [...] af hver institution på grundlag af de ordninger og sædvaner«, der er gældende i den stat, hvor den ansatte gør tjeneste, hvilket blot betyder, at den ordning, den enkelte institution har vedtaget, ikke kan være i uoverensstemmelse med de grundlæggende bestemmelser i den gældende nationale retsorden.«
86. Da denne dom tydeligvis angik et område, der vedrørte arbejdsvilkår i snæver forstand (i dette tilfælde arbejdskontraktens varighed), mener jeg, at Domstolen med sin henvisning til de »grundlæggende bestemmelser i den gældende nationale retsorden« udelukkende kan have ment de grundlæggende bestemmelser i den nationale retsorden, der vedrørte den problemstilling, som denne sag drejede sig om. Ifølge min vurdering går man for vidt i sin fortolkning, hvis man ud fra denne passus konkluderer, at udtrykket »grundlæggende bestemmelser« skal fortolkes på en sådan måde, at det omfatter hele den nationale retsorden, også selv om denne retsorden regulerer områder, der ikke er omfattet af den berørte arbejdskontrakt. Jeg mener derimod, at Domstolen med sin præcisering af, at der skal være tale om grundlæggende bestemmelser i den »gældende« nationale retsorden, ville tilkendegive, at de bestemmelser i den nationale retsorden, der er relevante for arbejdskontrakten, skal fastlægges ud fra indholdet i kontrakten, og ikke omvendt.
87. Endvidere fremgår det af den første sætning i den citerede præmis 23 i Vitari-dommen (15), at national ret ikke uden videre skal anvendes på arbejdsforholdet mellem en fællesskabsinstitution og en lokalt ansat. Anvendelsen af visse dele af indholdet i den nationale retsorden på arbejdsforholdet med den lokalt ansatte kan, som den tyske regering har påpeget, kun ske på grundlag af en udtrykkelig fællesskabsretsakt. Som følge af den udtrykkelige henvisning i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte har den nationale retsorden i denne forbindelse karakter af bindende retningslinjer i forbindelse med fastsættelsen af arbejdsvilkår. I det omfang, at det drejer sig om fastlæggelse af arbejdskontraktens indhold og dermed af de arbejdsvilkår, der finder anvendelse, begrænser den nationale ret fællesskabsinstitutionernes kompetence. Dette er også essensen af slutpassagen i den ovenfor nævnte præmis.
88. Når jeg ikke lægger så meget vægt på ordlyden af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, men derimod betragter dennes systematik, kan jeg konstatere, at ordningen er opbygget på en sådan måde, at afsnit I indeholder almindelige bestemmelser, der gælder for de forskellige grupper af ansatte, der er omfattet af denne ordning, og at de fire efterfølgende afsnit indeholder særlige bestemmelser for hver af disse grupper. Navnlig for kategorierne »midlertidigt ansatte« og »hjælpeansatte« er der fastsat særlige bestemmelser, som er opdelt i særskilte kapitler om »rettigheder og pligter« (der henviser til de tilsvarende bestemmelser i vedtægten), »ansættelsesvilkår«, »arbejdsvilkår« (der primært vedrører arbejdstid samt ferie- og orlovsordninger), »vederlag og godtgørelse af udgifter«, »social sikring«, »klageadgang« og »ansættelsesforholdets ophør«. Når der i afsnit IV, som behandler de samme aspekter i forbindelse med de lokalt ansattes retsstilling, henvises til national ret, kan det materielle anvendelsesområde i afsnit IV ikke omfatte flere aspekter end de øvrige afsnit. Kort sagt ville det ikke være i overensstemmelse med den systematiske opbygning af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, hvis man antog, at det på grundlag af artikel 79 var muligt at regulere områder, for hvilke der ikke fandtes regler for de øvrige kategorier af ansatte.
89. Argumentet om, at visse af bestemmelserne i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte ikke i streng forstand kan betragtes som individuelle arbejdsvilkår, og således snarere hører under kollektive arbejdsvilkår (som f.eks. artikel 7 om stemmeret og valgbarhed samt artikel 81 om tvister), medfører, at begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, der ikke er udtømmende eksemplificeret, gives et videre anvendelsesområde end blot det individuelle arbejdsforhold, og tager efter min opfattelse således ikke hensyn til formålet med ordningen. Det følger af opbygningen af og indholdet i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, at artikel 79 ikke har til formål at regulere flere områder af arbejdsforholdet end dem, der er reguleret i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte for så vidt angår de øvrige kategorier af ansatte. Den eneste forskel er måden, hvorpå ordningen er opbygget under hensyn til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende for de lokalt ansatte.
90. Det bringer mig nu til spørgsmålet om målsætningen i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte og muligheden for gennem en teleologisk fortolkning nærmere at fastlægge betydningen af begrebet »arbejdsvilkår«. Navnlig sagsøgeren har påpeget, at denne artikel har til formål at garantere de lokalt ansatte en særlig beskyttelse mod at indgå en arbejdskontrakt med en fællesskabsinstitution, hvor arbejdsvilkårene ikke er i overensstemmelse med de ordninger og sædvaner, der er gældende i det land, hvor den ansatte skal gøre tjeneste. Ifølge sagsøgeren følger det heraf, at den nationale ret har forrang frem for fællesskabsretten på dette område. Dette fremgår bl.a. af, at artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte sågar henviser til lokale sædvaner. På baggrund af dette beskyttelsesformål bør henvisningen til national ret i artikel 79 nødvendigvis også fortolkes som en generel henvisning.
91. Tilsyneladende har fællesskabslovgiver i forbindelse med vedtagelsen af artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte unægteligt haft de lokalt ansattes interesser for øje, men, som det turde fremgå af ovenstående bemærkninger, mener jeg, at den tilstræbte beskyttelse er mere begrænset, end sagsøgeren antager. Netop fordi lokalt ansatte arbejder i kendte omgivelser, og fordi deres arbejdsopgaver ikke er så nært geografisk knyttet til den institution, som de arbejder for, ville det være oplagt at tilpasse deres arbejdsvilkår efter de lokale forhold i stedet for at pålægge dem centralt gældende arbejdsvilkår, der fastsættes under hensyn til den pågældende institutions opgaver. Dette gælder ganske vist ikke for bestemmelserne om medbestemmelse, som snarere hænger sammen med organisationens udformning som sådan.
92. I denne forbindelse ville det måske være formålstjenligt at fremhæve, at der bør sondres mellem på den ene side den (kollektive) ret til at skabe en struktur for arbejdstagernes medbestemmelse – der svarer til arbejdsgiverens forpligtelse til at realisere denne struktur – og arbejdstagerens (individuelle) ret til at tage aktiv eller passiv del i oprettelsen af denne struktur. Hvis der overhovedet kan etableres en sammenhæng mellem medbestemmelse og »arbejdsvilkår«, skal denne findes i det sidstnævnte, individuelle aspekt. En sådan sondring ville imidlertid i mine øjne svække arbejdstagerens grundlæggende ret til at deltage i medbestemmelsesstrukturen i den virksomhed eller institution, hvor den pågældende arbejdstager er ansat. Denne ret sikres sædvanligvis på andre måder end i kraft af »arbejdsvilkårene« (16) . Hvad angår Unionens interne organisation sikres denne rettighed i artikel 9 i vedtægten, sammenholdt med artikel 1 i bilag II til vedtægten samt artikel 7 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte.
93. På grundlag af denne sproglige, systematiske og teleologiske undersøgelse af begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte kan jeg konstatere, at dette begreb skal fortolkes snævert, og at det udelukkende omfatter elementer, der vedrører det individuelle arbejdsforhold, herunder navnlig de elementer, som er fastlagt i afsnit II og III i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Bestemmelsen kan derfor ikke fortolkes som en generel henvisning til den til enhver tid gældende nationale arbejdsret, som i Østrigs tilfælde også regulerer anvendelsesområdet for bestemmelserne om virksomhedernes organisation, og som er fastsat i del II i den østrigske ArbVG.
94. Jeg vil her tilføje, at ovennævnte konklusion ikke medfører ændringer i forbindelse med den særlige ordning for Østrig, der i artikel 1 fastsætter, at bestemmelserne i denne ordning finder anvendelse, hvor ikke ufravigelige østrigske regler er mere gunstige. Heller ikke denne henvisning kan ifølge min opfattelse række videre end ordningens materielle anvendelsesområde. Eftersom henvisningen kun omfatter fastsættelsen af arbejdsvilkår i snæver forstand, kan heller ikke denne artikel påberåbes til støtte for, at der med hjemmel i national ret oprettes et samarbejdsudvalg ved Kommissionens repræsentation.
95. Eftersom det ikke med støtte i en vid fortolkning af begrebet »arbejdsvilkår« i artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte er muligt at oprette et samarbejdsudvalg, som omhandlet i artikel 40 i ArbVG, ved Europa-Kommissionens repræsentation i Wien, er spørgsmålet, hvorvidt fællesskabsretten, navnlig artikel 9 i vedtægten om personaleudvalg, tillader dette. Dette er kernen i det andet præjudicielle spørgsmål fra Oberster Gerichtshof. Er bestemmelserne i artikel 9 udtømmende reguleret, således at de udelukker muligheden for at etablere et samarbejdsudvalg ved Kommissionens repræsentation i Wien i henhold til de nationale bestemmelser om virksomhedernes organisation? Eller tillader denne bestemmelse, at national ret vedrørende virksomhedernes organisation finder parallel eller supplerende anvendelse?
96. For at kunne besvare dette spørgsmål er det vigtigt at erindre sig, at Den Europæiske Unions institutioner blev grundlagt med det formål, at hver institution inden for sit eget arbejdsområde skal bidrage til virkeliggørelsen af Unionens mål. Institutionernes interne organisation er tilpasset herefter. Med henblik på at garantere, at institutionerne fungerer optimalt, skal der i henhold til vedtægtens artikel 9 oprettes et personaleudvalg i hver institution. Det fremgår af vedtægtens artikel 9, stk. 3, at personaleudvalget skal varetage personalets interesser, dog på en sådan måde, at det bidrager til tjenestegrenens tilfredsstillende funktion. Som belæg herfor citerer jeg her i uddrag de relevante bestemmelser i artikel 9, stk. 3:
»– Personaleudvalget varetager personalets interesser over for institutionen og sikrer en stadig kontakt mellem denne og personalet.
– Det skal bidrage til tjenestegrenenes tilfredsstillende funktion ved at give personalet mulighed for at fremsætte sine synspunkter.
– [...]
– Udvalget forelægger ethvert forslag vedrørende tjenestegrenenes organisation og funktion samt ethvert forslag om forbedring af personalets arbejdsvilkår eller almindelige levevilkår for institutionens kompetente organer.
– [...]«
97. Fællesskabslovgiver har på denne måde skabt en intern ordning for personalets medbestemmelse, der, som det må antages at have været hans hensigt, er tilpasset de forskellige institutioners behov og opfyldelsen af disses respektive arbejdsopgaver. Spørgsmålet er imidlertid, om denne medbestemmelsesret, navnlig hvad angår de lokalt ansatte, udelukkende skal udøves inden for rammerne af disse personaleudvalg.
98. I den forbindelse vil jeg påpege, at Den Europæiske Unions institutioner er underlagt deres eget fællesskabsretlige retssystem, inden for hvilket den enkelte institution har sin egen autonomi. Den Europæiske Unions institutioner arbejder internt i organisatorisk henseende fuldstændig uafhængigt af medlemsstaterne. Dette er et udslag af institutionernes opgave, der består i at handle i Unionens interesse, og er en grundlæggende forudsætning for varetagelsen af denne opgave.
99. Princippet om fællesskabsinstitutionernes autonomi blev understreget i Domstolens dom i en sag, der på trods af betydelige forskelle for så vidt angår de faktiske omstændigheder vedrørte et retsspørgsmål, hvis underliggende problemstilling kan sammenlignes med problemstillingen i den foreliggende sag. Jeg tænker her på Domstolens dom i Tordeur-sagen (17), som er citeret i den allerede nævnte Vitari-dom (18), men som ingen af den nærværende sags parter har gjort gældende. Sagen drejede sig om en midlertidig beskæftiget arbejdstager, som af to forskellige vikarbureauer var blevet stillet til rådighed for Kommissionen, og som under påberåbelse af visse bestemmelser i belgisk ret krævede, at arbejdsforholdet blev konverteret til et tidsubegrænset arbejdsforhold. På spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen i et sådant tilfælde havde pligt til at overholde de pågældende nationale bestemmelser, fastslog Domstolen: »Den midlertidigt beskæftigede arbejdstagers krav om socialretlig beskyttelse kan ganske vist ikke tilsidesættes, blot fordi arbejdstageren er stillet til rådighed for en af Fællesskabets institutioner. Beskyttelsen kan imidlertid ikke sikres gennem foranstaltninger, der er et indgreb i institutionernes selvbestemmelsesret.
[...] [Det] må [...] anses for udelukket, at en ansættelseskontrakt med en institution, og så meget desto mere et tidsubegrænset ansættelsesforhold, kan opstå ikke ved en beslutning truffet af den hertil udpegede kompetente myndighed, men som følge af den omstændighed, at visse bestemmelser om midlertidig beskæftigelse i den nationale lovgivning i den medlemsstat, hvor institutionen har sæde, er blevet tilsidesat, selv om dette er fastslået i den nationale retsafgørelse« (19) .
100. I mine øjne ser det ud, som om Domstolens begrundelse i den nævnte sag yderligere underbygges i den foreliggende sag. Her drejer det sig nemlig ikke om at bringe en tidsubegrænset arbejdskontrakt med en midlertidig ansat til ophør som en sanktion i forbindelse med en tilsidesættelse af national ret, men derimod om, hvorvidt det kan tillades, at et i henhold til national arbejdsret oprettet organ kan udøve sine beføjelser ved en af Kommissionens tjenestegrene, hvilket i sidste ende kan få indflydelse på Kommissionens interne organisation. For mig synes det åbenbart, at en sådan form for indflydelse er i strid med princippet om fællesskabsinstitutionernes autonomi.
101. Det bemærkes, at henholdsvis fællesskabsbestemmelserne om de ansattes medbestemmelsesret via personaleudvalget, og de nationale bestemmelser om arbejdstagernes medbestemmelsesret som omhandlet i del II i ArbVG hver især har virkning inden for deres respektive retssfærer, og at bestemmelserne fuldt ud er tilpasset de særlige vilkår, som gælder for de pågældende retsordener, inden for hvilke de finder anvendelse. Til trods for, at artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte henviser til de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste, mener jeg, at de præjudicielle spørgsmål, som den nationale domstol har forelagt Domstolen, ikke kan betragtes som en konflikt mellem fællesskabsretten og den nationale lovgivning, som kan løses ved hjælp af principperne om fællesskabsrettens forrang eller om national rets supplerende karakter. Det er et problem, som udelukkende vedrører fællesskabets interne retsorden.
102. Derudover vil jeg påpege, at en vigtig forudsætning for, at proceduren for medbestemmelse fungerer i praksis, er, at alle ansatte har mulighed for at tage del heri på lige vilkår. Inden for Den Europæiske Union har dette lighedsprincip hjemmel i artikel 1 i bilag II til vedtægten (20) . Hvis visse grupper af ansatte, i dette tilfælde de lokalt ansatte, med støtte i national arbejdsret og parallelt med de eksisterende fællesskabsbestemmelser, kunne lade sig repræsentere af et eget samarbejdsudvalg, ville dette føre til en ikke acceptabel ulighed mellem de forskellige grupper af Unionens ansatte og samtidig skade medbestemmelsesstrukturen inden for Fællesskabet.
103. Dertil kommer, at medbestemmelsesforanstaltninger som regel vedtages af en kompetent myndighed, som med hensyn til repræsentationen består af Kommissionens centrale tjenester i Bruxelles. Medbestemmelse, som udøves i en fællesskabsretlig kontekst via et samarbejdsudvalg, der er oprettet og udøver sine beføjelser på grundlag af national lovgivning, er også uheldig i materiel henseende, idet anvendelsesområdet for sådanne fællesskabsretlige foranstaltninger går ud over såvel det anvendelsesområde som det kompetenceområde, der gælder for et samarbejdsudvalg, der er oprettet med hjemmel i national ret.
104. Den nederlandske regering har gjort gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne i ArbVG finder anvendelse på Kommissionens repræsentation i Wien, skal besvares ud fra territorialprincippet. Da repræsentationen har sæde i Østrig, og anvendelsen af ArbVG ikke udtrykkeligt udelukkes i henhold til fællesskabsretten eller ArbVG selv (navnlig artikel 33, stk. 2, i ArbVG), er repræsentationen omfattet af bestemmelserne i ArbVG.
105. Også den tyske regering har gjort gældende, at anvendelsesområdet for ArbVG skal fastsættes med udgangspunkt i territorialprincippet, dog har regeringen tilføjet, at ArbVG ikke tager højde for den særlige situation og særlige opgave, som kendetegner en institution som Kommissionens repræsentation. En sådan repræsentation har til opgave at repræsentere Unionens interesser i værtslandet og informere generelt om Den Europæiske Union. Regeringen har endvidere henvist til den folkeretlige sædvane om udenlandske repræsentationers ret til frit at fastsætte bestemmelser om deres interne organisation i værtslandet. Sluttelig har regeringen henvist til risikoen for, at der øves indflydelse på selve institutionen og dennes virke, hvilken ville være så meget mere nærliggende, såfremt den Europæiske Unions repræsentationer i tredjelande som følge af territorialprincippet er underlagt de medbestemmelsesregler, der er gældende i det pågældende land.
106. I betragtning af mit synspunkt om, at dette er i modstrid med princippet om Fællesskabernes autonomi, tilslutter jeg mig på dette punkt fuldstændig den tyske regerings argumentation.
107. Som endnu et argument mod den dobbelte repræsentation af personalet via personaleudvalget og samarbejdsudvalget har Kommissionen endvidere henvist til de konflikter, der kunne opstå, såfremt de to udvalg gav udtryk for modstridende holdninger, eller hvis Kommissionen i henhold til ArbVG i visse tilfælde var afhængig af samarbejdsudvalgets accept. Bl.a. den svenske og den østrigske regering har påpeget, at medbestemmelse, der udøves gennem forskellige kanaler, ikke nødvendigvis er vanskelig, og at der findes eksempler på, at dette godt kan fungere i praksis. Risikoen for, at der opstår konflikter i forbindelse med en dobbelt repræsentation, er efter min opfattelse dog reel. Jeg an ser imidlertid ikke dette argument for at være udslagsgivende med henblik på endeligt at fastslå personaleudvalget retlige stilling. Som allerede nævnt, lægger jeg et højere fællesskabsretligt princip til grund for dette synspunkt.
108. Som indvending mod, at personaleudvalget har enekompetence, har sagsøgeren samt den østrigske og den svenske regering henvist til, at de fællesskabsretlige bestemmelser om medbestemmelse er ufuldstændige, i hvert fald når de sammenlignes med bestemmelserne i den østrigske lovgivning på dette område. Selv om jeg i punkt 79 ovenfor allerede har konstateret, at dette rent faktisk kan være tilfældet, ændrer dette ikke noget ved mit synspunkt i denne sag. I det foreliggende tilfælde er det ikke kvaliteten og effektiviteten i forbindelse med fællesskabets medbestemmelsesstruktur, der skal vurderes. Jeg er enig med førsteinstansdomstolen i, at den omstændighed, at en ordning muligvis kan forbedres, ikke kan lægges til grund for, at den pågældende ordning ikke skal finde anvendelse. I et sådant tilfælde er det lovgiver, der træffer beslutning om, hvorvidt den gældende ordning skal tilpasses eller skærpes.
109. På baggrund af ovenstående overvejelser, herunder navnlig det synspunkt, at Fællesskabets, henholdsvis Republikken Østrigs, bestemmelser om medbestemmelse finder anvendelse inden for deres respektive retssfærer, bemærkes, at artikel 9 i vedtægten er udtømmende for så vidt angår ordningen om medbestemmelse for tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskabet.
V – Forslag til afgørelse
110. På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at besvare spørgsmålene fra Oberster Gerichtshof således:
»1) Artikel 79 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber, hvorefter arbejdsvilkårene for lokalt ansatte, især
a) de nærmere enkeltheder for deres ansættelse og afskedigelse
b) ferie- og orlovsordningerne, og
c) deres vederlag,
fastsættes af hver institution på grundlag af de ordninger og sædvaner, der er gældende på det sted, hvor den ansatte gør tjeneste, skal ikke fortolkes således, at der henvises til pågældende nationale arbejdsret, som i Republikken Østrigs tilfælde fastsætter, at bestemmelserne om virksomhedernes organisation i del II i ArbVG også skal finde anvendelse.
2) Bestemmelserne i artikel 9 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og i bilag II til vedtægten vedrørende den personalerepræsentation, der også varetager interesserne for de lokalt ansatte i Fællesskaberne, skal fortolkes således, at de udtømmende regulerer den kollektive arbejdsret og medbestemmelsesretten for så vidt angår de lokalt ansatte, og at en anvendelse af bestemmelserne om virksomhedernes organisation i del II i ArbVG derfor er udelukket for så vidt angår lokalt ansatte, der er ansat ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers repræsentation i Wien.«
(1) .
(2)
–	EFT 1968 I, s. 30.
(3)
–	Kun offentliggjort på fransk og engelsk (Framework lying down the conditions of employment of local staff of the Commission of the European Communities serving in non-member countries) i Meddelelser fra Administrationen af 22.6.1990.
(4)
– Ingen betydning for den danske tekst.
(5)
–	Oplysningerne er hentet fra professor Dr. R. Blanpains komparative oversigt »Information and consultation of employees, A comparative overview«, i R. Blanpain, D.C. Buijs og J.J.M. Lamers, Medezeggenschap op Europees niveau, De EU-Richtlijn van 22.9.1994, Deventer 1997, s. 1-46.
(6)
–	Anført ovenfor.
(7)
–	Rådets direktiv 94/45/EF af 22.9.1994 om indførelse af europæiske samarbejdsudvalg eller en procedure i fællesskabsvirksomheder og fællesskabskoncerner med henblik på at informere og høre arbejdstagerne, EFT L 254, s. 64, som ændret ved Rådets direktiv 97/74/EF af 15.12.1997, EFT L 10, s. 22, og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/14/EF af 11.3.2002 om indførelse af en generel ramme for information og høring af arbejdstagerne i Det Europæiske Fællesskab, EFT L 80, s. 29.
(8)
–	Syvende betragtning.
(9)
–	Artikel 39, stk. 2, EF lyder: »[Arbejdskraftens frie bevægelighed] forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.«
(10)
–	Dom af 9.11.2000, sag C-126/99, Vitari, Sml. I, s. 9425.
(11)
–	Præmis 23 i dommen.
(12)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10.
(13)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10.
(14)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10.
(15)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10.
(16)
–	Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren har gjort gældende, nævner i artikel 27 udelukkende arbejdstagernes ret til information og høring i virksomheden.
(17)
–	Dom af 3.10.1985, sag 232/84, Tordeur, Sml. s. 3229.
(18)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 10.
(19)
–	Dommen i Tordeur-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 27 og 28, min fremhævelse.
(20)
–	Jf. punkt 7 i nærværende forslag til afgørelse.