62020CC0165
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GERARDA HOGANA
od 23. rujna 2021. (
1
)
Predmet C‑165/20
ET, u svojstvu stečajnog upravitelja društva Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG)
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2003/87/EZ – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova – Direktiva 2008/101/EZ – Uključenje zrakoplovnih djelatnosti – Besplatna dodjela emisijskih jedinica za zrakoplovstvo operatoru zrakoplova za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. – Prestanak obavljanja zrakoplovnih djelatnosti 2017. zbog stečaja operatora zrakoplova – Poništenje emisijskih jedinica za godine od 2018. do 2020. – Načelo pravne sigurnosti – Uredba (EU) br. 389/2013 – Članak 10. stavak 5., članak 29., članak 55. stavak 1. točka (a) i stavak 3. te članak 56. – Valjanost – Zahtjev za dodjelu koji nije odobren do završetka razdoblja trgovanja – Prijelaz na sljedeće razdoblje trgovanja”
I. Uvod
1.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) uputio 30. ožujka 2020., a tajništvo Suda zaprimilo 16. travnja 2020., proizlazi iz postupka između osobe ET (koja djeluje kao stečajni upravitelj društva Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG) (u daljnjem tekstu: Air Berlin)) i Bundesrepublika Deutschland (Savezna Republika Njemačka) (u daljnjem tekstu: tuženik) (koju zastupa Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Njemačka služba za trgovanje emisijskim jedinicama pri Saveznoj agenciji za zaštitu okoliša; u daljnjem tekstu: Služba za trgovanje)). Prethodna pitanja u bitnome se odnose na to kako se treba odnositi prema emisijskim jedinica stakleničkih plinova dodijeljenima operatoru zrakoplova u okviru stečajnog postupka nakon što je taj operator prestao poslovati.
2.
Taj se postupak odnosi, među ostalim, na rješenje Službe za trgovanje od 28. veljače 2018. o poništenju dijela emisijskih jedinica koje su besplatno dodijeljene Air Berlinu, komercijalnom operatoru zrakoplova. Te su jedinice dodijeljene za razdoblje trgovanja emisijskim jedinicama od 2013. do 2020. Poništenje, koje je određeno u pogledu godina od 2018. do 2020., temeljilo se na činjenici da je Air Berlin u listopadu 2017. zbog insolventnosti prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti.
3.
S obzirom na to, od Suda se traži da protumači određene odredbe Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (
2
), kako je izmijenjena, među ostalim, Direktivom 2008/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi uključivanja zrakoplovnih djelatnosti u sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (
3
), i Uredbe Komisije (EU) br. 389/2013 od 2. svibnja 2013. o uspostavi Registra Unije u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, odlukama br. 280/2004/EZ i br. 406/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i o ukidanju uredbi Komisije (EU) br. 920/2010 i br. 1193/2011 (
4
).
4.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku u tom kontekstu otvara šire pitanje u kojoj je mjeri takve besplatno dodijeljene jedinice moguće smatrati oblikom nematerijalne imovine kojom se može trgovati neovisno o trenutačnim okolnostima operatora zrakoplova kojemu su izvorno dodijeljene.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2003/87
5.
Uvodne izjave 5. i 7. Direktive 2003/87 glase:
„(5)
[Europska unija] i njezine države članice dogovorile su se da zajednički ispune svoje obveze i smanje emisije stakleničkih plinova uzrokovane ljudskom djelatnošću prema Kyotskom protokolu, u skladu s Odlukom 2002/358/EZ. Cilj je ove Direktive doprinijeti učinkovitijem ispunjavanju obveza [Unije] i njezinih država članica putem učinkovitog europskog tržišta emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, uz najmanje moguće smanjivanje gospodarskog razvoja i zapošljavanja.
[…]
(7)
Nužno je donošenje odredaba [Unije] o raspodjeli emisijskih jedinica koje dodjeljuju države članice da bi se doprinijelo očuvanju cjelovitosti unutarnjeg tržišta i izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja.
[…]”
6.
Uvodna izjava 20. Direktive 2008/101, kojom je izmijenjena Direktiva 2003/87 te koja se odnosi na zrakoplovne djelatnosti, glasi:
„Da bi se izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja, trebalo bi utvrditi usklađenu metodologiju za utvrđivanje ukupnih količina emisijskih jedinica koje će se izdavati i za raspodjelu tih emisijskih jedinica operatorima zrakoplova. Udjeli u emisijskim jedinicama dodjeljuju se putem dražbe u skladu s pravilima koja utvrđuje Komisija. Trebalo bi sačuvati posebne rezervne emisijske jedinice kako bi se osigurao pristup tržištu novim operatorima zrakoplova i pomoglo operatorima zrakoplova koji naglo povećaju broj ostvarenih tonskih kilometara. Operatorima zrakoplova koji su prestali s radom emisijske bi jedinice trebalo nastaviti izdavati do kraja razdoblja za koje su slobodne emisijske jedinice već raspodijeljene.”
7.
Ovdje se zaustavljam kako bih istaknuo da je zadnja rečenica uvodne izjave 20. – koju sam bio slobodan naglasiti – predmet određenih kontroverzi u ovom predmetu, u smislu da Komisija navodi da je pogreškom uvrštena u Direktivu 2003/87 i u njoj zadržana. Tomu ću se, naravno, vratiti kasnije u mišljenju, a sada je možda praktično nastaviti s izlaganjem relevantnih pravnih odredbi.
8.
Članak 1. Direktive 2003/87, naslovljen „Predmet”, propisuje:
„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar [Europske unije] […] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.”
9.
Članak 2. te direktive, naslovljen „Područje primjene”, propisuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na emisije koje proizlaze iz djelatnosti navedenih u Prilogu I. i na stakleničke plinove navedene u Prilogu II.
[…]”
10.
Članak 3. te direktive, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b) ‚emisije’ znači ispuštanje u atmosferu stakleničkih plinova iz izvora u nekom postrojenju ili ispuštanje plinova iz zrakoplova pri obavljanju djelatnosti navedenih u Prilogu I. koji su određeni za te djelatnosti;
[…]
(o) ‚operator zrakoplova’ znači osoba koja upravlja zrakoplovom pri obavljanju zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I. ili, ako identitet te osobe vlasniku nije poznat ili ga ne navede, vlasnik zrakoplova;
[…]”
11.
Članak 3.a ubačen je Direktivom 2008/101 u poglavlje Direktive 2003/87 naslovljeno „Zrakoplovstvo”. Članak 3.a naslovljen je „Područje primjene” te propisuje:
„Odredbe iz ovog poglavlja primjenjuju se na raspodjelu i izdavanje emisijskih jedinica vezanih uz zrakoplovne djelatnosti navedene u Prilogu I.”
12.
Članak 3.c, naslovljen „Ukupna količina emisijskih jedinica za zrakoplovstvo”, propisuje:
„1.   Za razdoblje od 1. siječnja 2012. do 31. prosinca 2012. ukupna količina emisijskih jedinica koja se dodjeljuje operatorima zrakoplova istovjetna je 97 % povijesnih emisija iz zrakoplovstva.
2.   Za razdoblje spomenuto u članku 13. koje započinje 1. siječnja 2013. i, ako nakon preispitivanja iz članka 30. stavka 4. ne bude nikakvih izmjena, za svako sljedeće razdoblje ukupna količina emisijskih jedinica koje se dodjeljuju operatorima zrakoplova istovjetna je 95 % povijesnih emisija iz zrakoplovstva pomnoženih s brojem godina u tom razdoblju.
[…]
3.a   Sve dodjele emisijskih jedinica za zrakoplovne djelatnosti prema zračnim lukama smještenima u zemljama izvan Europskoga gospodarskog prostora (EGP) i iz njih nakon 31. prosinca 2023. podliježu preispitivanju iz članka 28.b.
[…]”
13.
Članak 3.d Direktive 2003/87, naslovljen „Metoda raspodjele emisijskih jedinica za zrakoplovstvo putem dražbe”, propisuje:
„1.   U razdoblju navedenom u članku 3.c stavku 1., 15 % emisijskih jedinica nudi se na dražbi.
2.   Od 1. siječnja 2013. 15 % emisijskih jedinica nudi se na dražbi. Komisija provodi studiju o sposobnosti sektora zrakoplovstva da prenese troškove CO2 svojim kupcima, u odnosu na EU sustav trgovanja emisijama i globalnu tržišno utemeljenu mjeru koju je razvila Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva (ICAO). Tom studijom procjenjuje se sposobnost sektora zrakoplovstva da prenese troškove potrebnih emisijskih jedinica, uspoređujući to s industrijama i energetskim sektorom, s namjerom da se podnese prijedlog za povećanje postotka prodaje na dražbi na temelju preispitivanja iz članka 28.b stavka 2., uzimajući u obzir analizu prenesenih troškova te uzimajući u obzir usklađivanje s drugim sektorima i konkurentnost među različitim načinima prijevoza.
3.   Komisija je ovlaštena donositi delegirane akte u skladu s člankom 23. radi dopune ove Direktive u pogledu detaljnih mehanizama prema kojima države članice putem dražbe prodaju emisijske jedinice za zrakoplovstvo u skladu sa stavcima 1. i 2. ovog članka ili u skladu s člankom 3.f stavkom 8. Broj emisijskih jedinica koje svaka država članica u svakom razdoblju prodaje na dražbi razmjeran je njezinu udjelu u ukupnim pripisanim emisijama iz zračnog prometa za sve države članice za referentnu godinu, prijavljenima u skladu s člankom 14. stavkom 3. i verificiranima u skladu s člankom 15. Za razdoblje iz članka 3.c stavka 1. referentna godina jest 2010., a za svako sljedeće razdoblje iz članka 3.c referentna godina jest kalendarska godina koja završava 24 mjeseca prije početka razdoblja na koje se dražba odnosi. Delegiranim aktima osigurava se poštovanje načela utvrđenih u članku 10. stavku 4. prvom podstavku.
[…]”
14.
Članak 3.e Direktive 2003/87, naslovljen „Raspodjela i izdavanje emisijskih jedinica operatorima zrakoplova”, propisuje:
„1.   Za svako razdoblje spomenuto u članku 3.c, svaki operator zrakoplova može podnijeti zahtjev za dodjelu emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju besplatno. Zahtjev se može podnijeti tako da se nadležnom tijelu u nadležnoj državi članici dostave verificirani podaci o tonskim kilometrima za zrakoplovne djelatnosti navedene u Prilogu I. koje je predmetni operator obavio u promatranoj godini. U smislu ovog članka promatrana godina je kalendarska godina koja završava 24 mjeseca prije početka razdoblja na koje se zahtjev odnosi u skladu s Prilozima IV. i V. ili godina 2010. za razdoblje iz članka 3.c stavka 1. Zahtjev se podnosi najmanje 21 mjesec prije početka razdoblja na koje se odnosi, odnosno za razdoblje iz članka 3.c stavka 1. do 31. ožujka 2011.
2.   Zahtjeve zaprimljene u skladu sa stavkom 1. države članice prosljeđuju Komisiji najmanje 18 mjeseci prije početka razdoblja na koje se zahtjevi odnose ili, za razdoblje iz članka 3.c stavka 1., do 30. lipnja 2011.
3.   Najmanje 15 mjeseci prije početka svakog razdoblja iz članka 3.c stavka 2. ili, za razdoblje iz članka 3.c stavka 1., do 30. rujna 2011., Komisija je dužna izračunati i donijeti odluku kojom utvrđuje:
(a)
ukupnu količinu emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju za navedeno razdoblje u skladu s člankom 3.c;
(b)
broj emisijskih jedinica koje treba ponuditi na dražbi u navedenom razdoblju u skladu s člankom 3.d;
(c)
broj emisijskih jedinica u posebnoj rezervi za operatore zrakoplova u navedenom razdoblju u skladu s člankom 3.f stavkom 1.;
(d)
broj emisijskih jedinica koje se u navedenom razdoblju dodjeljuju besplatno, tako da se od ukupne količine emisijskih jedinica utvrđene u skladu s točkom (a) oduzme broj emisijskih jedinica iz točaka (b) i (c); i
(e)
referentnu vrijednost koja se primjenjuje za dodjelu besplatnih emisijskih jedinica operatorima zrakoplova koji su zahtjeve podnijeli Komisiji u skladu sa stavkom 2.
Referentna vrijednost spomenuta u točki (e), izražena kao broj emisijskih jedinica po tonskom kilometru, izračunava se tako da se podijeli broj emisijskih jedinica iz točke (d) sa zbrojem tonskih kilometara navedenih u zahtjevu podnesenom Komisiji u skladu sa stavkom 2.
4.   U roku od tri mjeseca od dana kad Komisija donese odluku u skladu s člankom 3., svaka nadležna država članica mora izračunati i objaviti:
(a)
ukupan broj emisijskih jedinica dodijeljenih za navedeno razdoblje svakom operatoru čiji je zahtjev dostavljen Komisiji u skladu sa stavkom 2., koji se izračunava tako da se tonski kilometri navedeni u zahtjevu pomnože s referentnom vrijednošću spomenutom u stavku 3. točki (e); i
(b)
količinu emisijskih jedinica dodijeljenu svakom operatoru za svaku godinu, koja se izračunava tako da se ukupna količina dodijeljenih emisijskih jedinica za razdoblje izračunano prema točki (a) podijeli s brojem godina u razdoblju u kojem taj operator obavlja zrakoplovne djelatnosti navedene u Prilogu I.
5.   Do 28. veljače 2012. i do 28. veljače svake sljedeće godine nadležno tijelo nadležne države članice izdaje svakom operatoru zrakoplova broj emisijskih jedinica dodijeljenih tom operatoru za predmetnu godinu u skladu s ovim člankom ili člankom 3.f.”
15.
Članak 3.f Direktive 2003/87, naslovljen „Posebna rezerva za neke operatore zrakoplova”, propisuje:
„1.   Za svako razdoblje iz članka 3.c stavka 2., 3 % od ukupne količine emisijskih jedinica koje treba raspodijeliti izdvaja se kao posebna rezerva za operatore zrakoplova:
(a)
koji se počinju baviti zrakoplovnim djelatnostima navedenima u Prilogu I. nakon promatrane godine za koju su [podaci] o tonskim kilometrima bili dostavljeni u skladu s člankom 3.e stavkom 1. za razdoblje navedeno u članku 3.c stavku 2.; ili
(b)
koji u prosjeku ostvare povećanje broja tonskih kilometara za 18 % između promatrane godine za koju su podaci o tonskim kilometrima bili dostavljeni u skladu s člankom 3.e stavkom 1. za razdoblje iz članka 3.c stavka 2. i druge kalendarske godine toga razdoblja;
i čije djelatnosti u skladu s točkom (a) ili dodatne djelatnosti u skladu s točkom (b) niti u cijelosti niti djelomično nisu nastavak zrakoplovne djelatnosti koju je ranije obavljao neki drugi operator zrakoplova.
2.   Operator zrakoplova koji ispunjava uvjete u skladu sa stavkom 1. može zatražiti besplatnu dodjelu emisijskih jedinica iz posebne rezerve tako da nadležnom tijelu nadležne države članice podnese zahtjev. Zahtjev se podnosi do 30. lipnja treće godine razdoblja iz članka 3.c stavka 2. na koje se odnosi.
Operatoru zrakoplova se u skladu sa stavkom 1. točkom (b) ne može dodijeliti više od 1000000 emisijskih jedinica.
[…]
8.   Sve neraspodijeljene emisijske jedinice iz posebne rezerve države članice nude na dražbi.
[…]”
16.
Članak 10.a stavak 19. Direktive 2003/87 propisuje:
„Besplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju se postrojenjima koja su prestala s radom osim ako operator nadležnom tijelu dokaže da će to postrojenje nastaviti s proizvodnjom u određenom razumnom roku. Za postrojenja čija je dozvola za emisije stakleničkih plinova istekla ili je bila povučena te za postrojenja čiji rad ili ponovno započinjanje s radom tehnički nisu mogući, smatra se da su prestala s radom.”
17.
Članak 12. Direktive 2003/87, naslovljen „Prijenos, predaja i poništavanje emisijskih jedinica”, propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da se emisijske jedinice mogu prenositi između:
(a)
osoba unutar Unije;
(b)
osoba unutar Unije i osoba u trećim zemljama, ako su takve emisijske jedinice priznate u skladu s postupkom iz članka 25. bez drugih ograničenja osim onih koje sadrži ova Direktiva ili koja su donesena na temelju njezinih odredbi.
[…]
2.a   Nadležne države članice osiguravaju da do 30. travnja svake godine svaki operator zrakoplova preda broj emisijskih jedinica jednak ukupnim emisijama u prethodnoj kalendarskoj godini iz zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I. koje obavlja taj operator, verificiranima u skladu s člankom 15. Države članice moraju se pobrinuti da emisijske jedinice predane u skladu s ovim stavkom budu nakon toga poništene.
[…]”
18.
Članak 13. Direktive 2003/87, naslovljen „Valjanost emisijskih jedinica”, propisuje:
„Emisijske jedinice koje se izdaju od 1. siječnja 2013. nadalje vrijede neograničeno. Emisijske jedinice koje se izdaju od 1. siječnja 2021. nadalje uključuju naznaku o tome u kojem su desetogodišnjem razdoblju od 1. siječnja 2021. nadalje izdane te su valjane za emisije od prve godine tog razdoblja nadalje.”
19.
Članak 19. te direktive, naslovljen „Registri”, propisuje:
„1.   Emisijske jedinice izdane od 1. siječnja 2012. nadalje vode se u Registru Unije za provedbu postupaka povezanih s održavanjem računa otvorenih u državi članici te s dodjelom, predavanjem i poništavanjem emisijskih jedinica u skladu s aktima Komisije iz stavka 3.
[…]
3.   Komisija je ovlaštena donositi delegirane akte u skladu s člankom 23. radi dopune ove Direktive utvrđivanjem svih potrebnih zahtjeva u pogledu Registra Unije za razdoblje trgovanja koje započinje 1. siječnja 2013. i za naknadna razdoblja u obliku standardiziranih elektroničkih baza podataka koje sadrže uobičajene podatkovne elemente za praćenje izdavanja, držanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica, ako je primjenjivo, kao i radi osiguranja javnog pristupa i povjerljivosti prema potrebi. Ti delegirani akti sadržavaju i odredbe kojima se stavljaju na snagu pravila o uzajamnom priznavanju emisijskih jedinica iz sporazumâ o povezivanju sustavâ trgovanja emisijama.
4.   Akti iz stavka 3. sadržavaju odgovarajuće modalitete za Registar Unije za poduzimanje transakcija i drugih postupaka za provedbu dogovora koji se spominju u članku 25. stavku 1.b. Ti akti također obuhvaćaju postupke za izmjene i izvanredno upravljanje Registrom Unije u vezi s pitanjima iz stavka 1. ovog članka. On[i] mora[ju] sadržavati odgovarajuće modalitete kako bi registar Unije mogao osigurati da inicijative država članica koje se odnose na poboljšanje učinkovitosti, upravljanje administrativnim troškovima i mjere kontrole kvalitete budu moguće.”
20.
Članak 20. Direktive 2003/87, naslovljen „Središnji administrator”, propisuje:
„1.   Komisija određuje središnjeg administratora za vođenje neovisnog dnevnika transakcija i bilježenje izdavanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica.
2.   Središnji administrator automatski provjerava svaku transakciju u registrima kroz neovisnu evidenciju transakcija da bi osigurao da ne bude nepravilnosti u izdavanju, prijenosu i poništenju emisijskih jedinica.
[…]”
21.
Članak 28.a te direktive, naslovljen „Odstupanja koja se primjenjuju prije provedbe globalne tržišno utemeljene mjere ICAO‑a”, propisuje:
„1.   Odstupajući od članka 12. stavka 2.a, članka 14. stavka 3. i članka 16., države članice smatraju zahtjeve utvrđene u tim odredbama ispunjenima i ne poduzimaju nikakve radnje protiv operatora zrakoplova u pogledu:
(a)
svih emisija iz letova u zračne luke smještene u zemljama izvan EGP‑a i iz njih svake kalendarske godine od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2023., podložno preispitivanju iz članka 28.b;
(b)
svih emisija iz letova između zračne luke smještene u nekoj od najudaljenijih regija u smislu članka 349. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i zračne luke smještene u nekoj drugoj regiji EGP‑a svake kalendarske godine od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2023., podložno preispitivanju iz članka 28.b.
[…]
2.   Odstupajući od članaka 3.e i 3.f, operatorima zrakoplova za koje vrijede odstupanja predviđena u stavku 1. točkama (a) i (b) ovog članka svake se godine izdaju besplatne emisijske jedinice u broju umanjenom razmjerno umanjenju obveze predaje predviđene u tim točkama.
Odstupajući od članka 3.f stavka 8., emisijske jedinice koje ne budu dodijeljene iz posebne rezerve poništavaju se.
Od 1. siječnja 2021. godine broj emisijskih jedinica dodijeljenih operatorima zrakoplova podliježe primjeni linearnog faktora iz članka 9., podložno preispitivanju iz članka 28.b.
U pogledu djelatnosti u razdoblju od 1. siječnja 2017. do 31. prosinca 2023. države članice prije 1. rujna 2018. objavljuju broj zrakoplovnih emisijskih jedinica dodijeljenih svakom operatoru zrakoplova.
3.   Odstupajući od članka 3.d, države članice na dražbi prodaju broj zrakoplovnih emisijskih jedinica umanjen razmjerno umanjenju ukupnog broja izdanih emisijskih jedinica.
4.   Odstupajući od članka 3.d. stavka 3., broj emisijskih jedinica koji svaka država članica treba ponuditi na dražbi za razdoblje od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2023. umanjuje se tako da odgovara njezinu udjelu dodijeljenih emisija iz zrakoplovstva iz letova koji ne podliježu odstupanjima predviđenima u stavku 1. točkama (a) i (b) ovog članka.
[…]”
22.
Članak 28.b, naslovljen „Izvješćivanje i preispitivanje koje obavlja Komisija u vezi s provedbom globalne tržišno utemeljene mjere ICAO‑a”, propisuje:
„[…]
2.   U roku od 12 mjeseci nakon što ICAO donese relevantne instrumente i prije nego što globalna tržišno utemeljena mjera postane operativna, Komisija podnosi izvješće Europskom parlamentu i Vijeću u kojem razmatra kako se revizijom ove Direktive ti instrumenti mogu provesti u pravo Unije. […]
[…]”
23.
U Prilogu I. Direktivi 2003/87, naslovljenom „Kategorije djelatnosti na koje se odnosi ova Direktiva”, za kategoriju „Zrakoplovstvo” određeno je:
„[…]
Ova djelatnost ne uključuje:
[…]
(j)
letove koji bi, kad ne bi bilo ove točke, pripadali u ovu djelatnost, ako ih obavlja operator u komercijalnom zračnom prijevozu:
–
koji ostvari manje od 243 leta po razdoblju tijekom tri uzastopna četveromjesečna razdoblja, ili
–
čije ukupne godišnje emisije iz svih letova iznose manje od 10000 tona.”
2. Uredba 389/2013
24.
Članak 6. Uredbe br. 389/2013, naslovljen „Dnevnik transakcija Europske unije”, propisuje:
„1.   Uspostavlja se Dnevnik transakcija Europske unije (EUTL) u obliku standardizirane elektroničke baze podataka u skladu s člankom 20. Direktive 2003/87/EZ za transakcije obuhvaćene ovom Uredbom. EUTL isto tako služi za bilježenje svih informacija o broju i prijenosu Kyotskih jedinica koje su dane na raspolaganje u skladu s člankom 6. stavkom 2. Odluke br. 280/2004/EZ.
2.   Središnji administrator upravlja i održava EUTL u skladu s odredbama ove Uredbe.
[…]”
25.
Članak 9. te uredbe, naslovljen „Računi”, propisuje:
„1.   Države članice i središnji administrator osiguravaju da svaki registar KP i Registar Unije sadrži račune kako su utvrđeni u Prilogu I.
[…]”
26.
Članak 10. te uredbe, naslovljen „Status računa”, propisuje:
„1.   Računi mogu biti u jednom od navedenih statusa: otvoren, blokiran, isključen ili zatvoren.
[…]
3.   Sa zatvorenog računa nije dopušteno pokretati niti jedan proces. Zatvoreni račun ne može biti ponovo otvoren i na njemu se ne mogu stjecati jedinice.
5.   Nakon primitka obavijesti nadležnog tijela da letovi operatora zrakoplova u određenoj godini više nisu uključeni u sustav Unije u skladu s Prilogom I. Direktivi 2003/87/EZ, nacionalni administrator upućuje prethodnu obavijest odgovarajućem operatoru zrakoplova te zatim mijenja status njegovog računa u ‚isključen’ dok ne primi obavijest od nadležnog tijela da su letovi operatora zrakoplova opet uključeni u sustav Unije.
6.   S isključenog računa nije dopušteno pokretati procese, osim procesa navedenih u člancima 25. i 68. i procesa navedenih u člancima 35. i 67. za razdoblje u kojem status računa nije bio ‚isključen’”.
27.
Članak 29. Uredbe br. 389/2013, naslovljen „Zatvaranje računa operatora zrakoplova”, propisuje:
„Račune operatora zrakoplova zatvara nacionalni administrator isključivo u slučaju takvog naloga nadležnog tijela zato jer je nadležno tijelo putem obavijesti operatora zrakoplova ili drugih dokaza utvrdilo da se operator zrakoplova spojio s drugim operatorom zrakoplova ili je operator zrakoplova prekinuo sve svoje djelatnosti obuhvaćene Prilogom I. Direktivi 2003/87/EZ.”
28.
Članak 32. te uredbe, naslovljen „Pozitivno stanje na računima u postupku zatvaranja”, propisuje:
„1.   Ako je na računu [koji] administrator namjerava zatvoriti u skladu s člancima 27., 28. i 29. stanje emisijskih ili Kyotskih jedinica pozitivno, administrator od vlasnika računa zahtijeva da navede drugi račun na [koji] se prenose takve emisijske ili Kyotske jedinice. Ako vlasnik računa ne odgovori na zahtjev administratora u roku od 40 radnih dana, administrator prenosi emisijske ili Kyotske jedinice na svoj nacionalni račun.
[…]”
29.
Članak 40. te uredbe, naslovljen „Narav emisijskih jedinica i konačnost transakcija”, propisuje:
„1.   Emisijska jedinica ili Kyotska jedinica su zamjenjiva nematerijalna sredstva kojima se može trgovati na tržištu.
2.   Nematerijalizirana narav emisijskih jedinica i Kyotskih jedinica podrazumijeva da njihov zapis u Registru Unije predstavlja očigledan i dovoljan dokaz vlasništva nad emisijskom ili Kyotskom jedinicom, kao i dokaz bilo kojeg drugog pitanja za koje je ovom Uredbom uređeno ili odobreno da se zabilježi u Registru Unije.
[…]
4.   Emisijska ili Kyotska jedinica čije vlasništvo u dobroj vjeri stječe kupac i vlasnik emisijske jedinice ili Kyotske jedinice ne smije imati nikakvih nedostataka u smislu vlasništva osobe koja je izvršila prijenos.”
30.
Članak 41. te uredbe, naslovljen „Kreiranje emisijskih jedinica”, propisuje:
„1.   Središnji administrator može prema potrebi kreirati račun EU‑a za ukupnu količinu (EU Total Quantity Account), račun EU‑a za ukupnu količinu u zrakoplovstvu (EU Aviation Total Quantity Account), račun EU‑a za dražbe (EU Auction Account), račun EU‑a za dražbe u zrakoplovstvu (EU Aviation Auction Account), račun EU‑a za razmjenu jedinica (EU Credit Exchange Account) i račun EU‑a za međunarodne jedinice (EU International Credit Account), te kreira ili ukida račune i emisijske jedinice u skladu s odredbama zakonodavstva Unije, uključujući odredbe članka 3.e stavka 3., članka 9., članka 9.a, članka 10.a stavka 8. i članka 11.a Direktive 2003/87/EZ, članka 10. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1031/2010 [(SL 2010., L 302, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 10., str. 239.)], ili članka 41. stavka 1. Uredbe (EU) br. 920/2010 [(SL 2010., L 270, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 86.)].
[…]”
31.
Članak 46. Uredbe br. 389/2013, naslovljen „Prijenos emisijskih jedinica u zrakoplovstvu koje se besplatno dodjeljuju”, propisuje:
„1.   Središnji administrator pravovremeno prenosi emisijske jedinice u zrakoplovstvu s računa EU‑a za ukupnu količinu u zrakoplovstvu na račun EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u količini koja odgovara broju emisijskih jedinica za besplatnu dodjelu u skladu s odlukom Komisije koja je usvojena sukladno članku 3.e stavku 3. Direktive 2003/87/EZ.
2.   Ako se broj emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za besplatnu dodjelu poveća odlukom donesenom u skladu s člankom 3.e stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ, središnji administrator prenosi dodatne emisijske jedinice u zrakoplovstvu s računa EU‑a za ukupnu količinu u zrakoplovstvu na račun EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u količini koja odgovara povećanju broja emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za besplatnu dodjelu.
3.   Ako se broj emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za besplatnu dodjelu smanji odlukom donesenom u skladu s člankom 3.e stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ, središnji administrator briše emisijske jedinice u zrakoplovstvu s računa EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u količini koja odgovara smanjenju broja emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za besplatnu dodjelu.”
32.
Članak 50. te uredbe, naslovljen „Brisanje emisijskih jedinica u zrakoplovstvu”, propisuje:
„Na kraju svakog razdoblja trgovanja središnji administrator osigurava da se sve emisijske jedinice preostale na računu EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu prenesu na račun Unije za brisanje emisijskih jedinica.”
33.
Članak 54. te uredbe, naslovljen „Unos nacionalnih tablica dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u EUTL”, propisuje:
„1.   Svaka država članica do 30. rujna 2012. obavješćuje Komisiju o svojoj nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za razdoblje od 2013. do 2020. godine. Države članice osiguravaju da nacionalne tablice dodjele u zrakoplovstvu uključuju informacije navedene u Prilogu XI.
2.   Ako smatra da je nacionalna tablica dodjele u zrakoplovstvu u skladu s Direktivom 2003/87/EZ, posebno u odnosu na emisijske jedinice koje su države članice izračunale i objavile na temelju članka 3.e stavka 4. navedene direktive, Komisija daje nalog središnjem administratoru da unese nacionalnu tablicu dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u EUTL. U suprotnom slučaju Komisija u razumnom roku odbija nacionalnu tablicu dodjele u zrakoplovstvu i o tome bez odlaganja obavješćuje predmetnu državu članicu, navodeći svoje razloge i utvrđujući kriterije koje je potrebno ispuniti kako bi sljedeća tablica bila prihvaćena. Država članica u roku od tri mjeseca Komisiji podnosi revidiranu nacionalnu tablicu dodjele u zrakoplovstvu.”
34.
Članak 55. te uredbe, naslovljen „Promjene nacionalnih tablica dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu”, propisuje:
„1.   Nacionalni administrator unosi promjene u nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u EUTL‑u ako:
(a) operator zrakoplova je prestao obavljati djelatnosti obuhvaćene Prilogom 1. Direktivi 2003/87/EZ
[…]
2.   Država članica obavješćuje Komisiju o promjenama u svojoj nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u vezi sa:
(a) svakom dodjelom iz posebne pričuve sukladno članku 3.f Direktive 2003/87/EZ;
(b) svakom prilagodbom koja slijedi nakon usvajanja mjera sukladno članku 25.a Direktive 2003/87/EZ;
(c) svakom drugom promjenom koja nije navedena u stavku 1.
3.   Ako smatra da je nacionalna tablica dodjele u zrakoplovstvu u skladu s Direktivom 2003/87/EZ, posebno u odnosu na emisijske jedinice koje su izračunate i objavljene na temelju članka 3.e stavka 7. navedene direktive u slučaju dodjela iz posebne pričuve, Komisija središnjem administratoru daje nalog da unese odgovarajuće promjene u nacionalnu tablicu dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u EUTL‑u. U suprotnom slučaju Komisija u razumnom roku odbija promjene i o tome bez odlaganja obavješćuje državu članicu, navodeći svoje razloge i utvrđujući kriterije koje je potrebno ispuniti kako bi sljedeći put promjene bile prihvaćene.
[…]”
35.
Članak 56. Uredbe br. 389/2013, naslovljen „Besplatna dodjela emisijskih jedinica u zrakoplovstvu”, propisuje:
„1.   Nacionalni administrator u nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu za svakog operatora i za svaku godinu navodi dodjeljuju li se ili ne operatoru zrakoplova emisijske jedinice za tu godinu.
2.   Središnji administrator od 1. veljače 2013. osigurava da Registar Unije automatski prenosi emisijske jedinice u zrakoplovstvu s računa EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu na odgovarajući otvoreni ili blokirani račun operatora zrakoplova, uzimajući u obzir načine automatskog prijenosa utvrđene u specifikacijama za razmjenu podataka i tehničkim specifikacijama iz članka 105.
3.   Kada isključeni račun operatora zrakoplova ne primi emisijske jedinice iz stavka 2., te emisijske jedinice se ne prenose na račun čak i ako se njegov status kasnije promijeni u ‚otvoren’.”
B.
Njemačko pravo
1. Zakon o trgovanju emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (TEHG)
36.
Članak 2. Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetza (Zakon o trgovanju emisijskim jedinicama stakleničkih plinova) od 21. srpnja 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1475.; u daljnjem tekstu: TEHG), naslovljen „Područje primjene” (
5
), predviđa sljedeće:
„[…]
6. U odnosu na zrakoplovne djelatnosti, područje primjene ovog Zakona obuhvaća sve emisije iz zrakoplova koje su posljedica potrošnje goriva. Potrošnja goriva u pomoćnim motorima također je dio potrošnje goriva zrakoplova. Ovaj se Zakon primjenjuje samo na zrakoplovne djelatnosti koje obavljaju:
1. operatori zrakoplova koji imaju njemačku operativnu licenciju […]; ili
2. operatori zrakoplova kojima je Njemačka određena kao nadležna država članica […] te kojima nijedna druga stranka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru nije izdala valjanu operativnu licenciju.
[…]”
37.
Članak 9. TEHG‑a, naslovljen „Besplatna dodjela emisijskih jedinica operatorima postrojenja”, propisuje:
„[…]
6. Odluka o dodjeli emisijskih jedinica poništava se ako se mora, zbog pravnog akta Europske unije, retroaktivno izmijeniti. Ovime se ne dovode u pitanje članci 48. i 49. Verwaltungsverfahrensgesetza [(Zakon o upravnom postupku; u daljnjem tekstu: VwVfG)].”
38.
Članak 11., naslovljen „Opća besplatna dodjela emisijskih jedinica operatorima zrakoplova” (
6
), propisuje:
„1. Operatoru zrakoplova za razdoblje trgovanja besplatno se dodjeljuje broj emisijskih jedinica koji odgovara umnošku prijevoznog učinka u baznoj godini, izraženog u tonskim kilometrima, i referentne vrijednosti koja se izračunava u skladu s člankom 3.e stavkom 3. prvim podstavkom točkom (e) i člankom 3.e stavkom 3. drugim podstavkom Direktive 2003/87.
2. Referentnu godinu za prijevozni učinak čini kalendarska godina koja završava 24 mjeseca prije početka razdoblja na koje se dodjela odnosi. Za razdoblje trgovanja 2012. i razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. baznu godinu čini 2010.
3. Kako bi mu se dodijelile emisijske jedinice za razdoblje trgovanja, operator zrakoplova nadležnom tijelu podnosi zahtjev najmanje 21 mjesec prije početka razdoblja na koje se zahtjev odnosi. Operator zrakoplova po isteku tog razdoblja gubi pravo na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za zrakoplovstvo. Prva i druga rečenica ne primjenjuju se na razdoblje trgovanja 2012. i razdoblje trgovanja od 2013. do 2020.
4. Operator zrakoplova u svojem zahtjevu navodi prijevozni učinak koji je kroz svoje zrakoplovne djelatnosti ostvario u referentnoj godini. One se utvrđuju u skladu sa zahtjevima Uredbe Komisije [(EU) br. 601/2012 od 21. lipnja 2012.] o praćenju [i izvješćivanju o emisijama stakleničkih plinova u skladu s Direktivom 2003/87 (SL 2012., L 181, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 308.)]. Ako je operator zrakoplova dostavio izvješće o prijeđenoj udaljenosti i prevezenom korisnom teretu u skladu s člankom 5. stavkom 1. prvom rečenicom Datenerhebungsverordnunga 2020 [(Uredba iz 2020. o prikupljanju podataka)], to se izvješće smatra zahtjevom za dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje trgovanja od 2012. i razdoblje trgovanja od 2013. do 2020., osim ako operator zrakoplova na to uloži prigovor u roku od mjesec dana od datuma stupanja ovog Zakona na snagu. U slučaju da to učini, nema pravo zahtijevati besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju stavka 1. Podatke o prijevozom učinku koji se navode u zahtjevu mora prethodno provjeriti inspekcijsko tijelo u skladu s člankom 21. To pravilo ne vrijedi ako je prijava prijeđene udaljenosti i prevezenog korisnog tereta već provjerena u skladu s člankom 11. Uredbe iz 2020. o prikupljanju podataka.
5. Nadležno tijelo podnosi zahtjev [Komisiji] najmanje 18 mjeseci prije početka razdoblja trgovanja. Nadležno tijelo provjerava podatke o prijevoznom učinku koje je podnositelj zahtjeva naveo te [Komisiji] prosljeđuje samo one podatke koji su dovoljno pouzdani u trenutku isteka roka predviđenog za prosljeđivanje zahtjeva. Ako su nadležnom tijelu potrebni dodatni podaci ili potporna dokumentacija kako bi ocijenio zahtjev i u njemu navedene podatke, operator zrakoplova, na zahtjev nadležnog tijela, te podatke pruža u roku koji odredi nadležno tijelo.
6. Nadležno tijelo emisijske jedinice besplatno dodjeljuje u roku od tri mjeseca od datuma na koji [Komisija] objavi referentnu vrijednost u skladu s člankom 3.e stavkom 3. Direktive 2003/87. Nadležno tijelo objavljuje u Bundesanzeigeru (njemački službeni list) popis s imenima operatora zrakoplova i brojem besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica.”
39.
Članak 11. TEHG‑a, naslovljen „Besplatna dodjela emisijskih jedinica operatorima zrakoplova” (
7
), propisuje:
„1.   Operator zrakoplova kojemu su besplatno dodijeljene emisijske jedinice za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. u skladu s člankom 11. ili 12., u verziji koja se primjenjivala do 24. siječnja 2019., na temelju članka 28.a stavka 2. Direktive 2003/87 ima jednako pravo na dodjelu za razdoblje od 2021. do 2023., do broja emisijskih jedinica dodijeljenih za 2020. U odnosu na dodjelu za 2021. i sljedeće godine treba primijeniti faktor linearnog smanjenja predviđen u članku 9. Direktive 2003/87.
[…]
6.   Odluka o dodjeli poništava se ako se zbog pravnog akta Europske unije mora naknadno izmijeniti, a osobito ako nužnost poništenja proiziđe iz preispitivanja predviđenog u članku 28.b Direktive 2003/87 ili ako operator zrakoplova prestane obavljati zrakoplovne djelatnosti. Ovime se ne dovode u pitanje članci 48. i 49. [VwVfG‑a].”
40.
Članak 30. TEHG‑a, naslovljen „Provedba obveze predaje emisijskih jedinica”, propisuje:
„[…]
3. Operator je obvezan izgubljene emisijske jedinice predati najkasnije do 31. siječnja sljedeće godine; ako su emisije procijenjene u skladu s podstavkom 2., emisijske jedinice predaju se u skladu s procjenom. Ako operator izgubljene emisijske jedinice ne preda najkasnije do 31. siječnja sljedeće godine, emisijske jedinice na čiju dodjelu ili izdavanje operator ima pravo primjenjuju se na obvezu koja mu je nametnuta prvom rečenicom.”
2. Zakon o upravnom postupku (VwVfG)
41.
Članak 48. VwVfG‑a, naslovljen „Poništenje nezakonitog upravnog akta”, propisuje:
„1.   Nezakonit upravni akt može se, čak i nakon što je postao konačan, u cijelosti ili djelomično poništiti bilo retroaktivno ili s učinkom za budućnost. Upravni akt iz kojeg proizlazi pravo ili pogodnost koja je relevantna u sudskom postupku ili koji potvrđuje takvo pravo ili pogodnost (povoljan upravni akt) može se poništiti isključivo podložno ograničenjima iz podstavaka 2. do 4.
2.   Nezakonit upravni akt koji predviđa jednokratnu ili višekratnu isplatu novca ili djeljivu materijalnu korist, ili koji je tomu preduvjet, ne može se poništiti ako se osoba u čiju je korist taj akt donesen pouzdaje u njegov ostanak na snazi te ako njezino pouzdanje zaslužuje zaštitu razmjerno javnom interesu za poništenje. Pouzdanje načelno zaslužuje zaštitu ako je osoba u čiju je korist upravni akt donesen iskoristila dodijeljene joj koristi ili je preuzela financijske obveze koje ne može više poništiti, ili ih može poništiti samo tako da sebi uzrokuje nepogodnost čije se snošenje od nje ne može opravdano zahtijevati. Osoba u čiju je korist akt donesen ne može se pozivati na pouzdanje ako je:
1. upravni akt ishodila lažima, prijetnjom ili podmićivanjem;
2. upravni akt ishodila pruživši bitno netočne ili nepotpune podatke;
3. bila svjesna nezakonitosti upravnog akta ili je nije bila svjesna zbog krajnje nepažnje.
Upravni akt se u slučajevima iz treće rečenice načelno poništava s retroaktivnim učinkom.
3.   Ako se poništi upravni akt koji nije obuhvaćen podstavkom 2., tijelo na zahtjev ispravlja nepogodnost koju je dana osoba pretrpjela zato što se pouzdala u ostanak akta na snazi, u mjeri u kojoj njezino pouzdanje zaslužuje zaštitu razmjerno javnom interesu. Primjenjuje se treća rečenica podstavka 2. Međutim, financijska nepogodnost ispravlja se u mjeri koja ne premašuje interes oštećene osobe za ostanak upravnog akta na snazi. Financijsku nepogodnost koju treba ispraviti određuje tijelo. Zahtjev se podnosi u roku od jedne godine, koji počinje teći čim tijelo obavijesti oštećenu osobu o poništenju upravnog akta.
4.   Ako tijelo sazna za činjenice koje opravdavaju poništenje nezakonitog upravnog akta, poništenje je moguće samo unutar jedne godine od datuma takvog saznanja. To ne vrijedi u slučaju iz podstavka 2. treće rečenice točke 1.
5.   Kada upravni akt postane konačan, odluku o njegovu poništenju donosi tijelo koje je nadležno u skladu sa stavkom 3. To vrijedi i kada je upravni akt koji se poništava donijelo drugo tijelo.”
42.
Članak 49. VwVfG‑a, naslovljen „Ukidanje zakonitog upravnog akta”, propisuje:
1.   Zakonit upravni akt koji nije povoljan može se, čak i nakon što je postao konačan, u cijelosti ili djelomično ukinuti s učinkom za budućnost, osim ako bi se morao donijeti upravni akt sličnog sadržaja ili ako ukidanje nije dopušteno iz drugih razloga.
2.   Zakonit, povoljan upravni akt može se, čak i nakon što je postao konačan, u cijelosti ili djelomično ukinuti s učinkom za budućnost samo:
1. ako je ukidanje dopušteno zakonom ili je pravo na ukidanje predviđeno u samom upravnom aktu;
2. ako upravni akt prati obveza koju osoba u čiju je korist akt donesen nije ispunila u cijelosti ili u predviđenom roku;
3. ako bi tijelo bilo ovlašteno, zbog naknadne promjene u okolnostima, ne donijeti upravni akt te ako bi se neukidanje tog akta protivilo javnom interesu;
4. ako bi tijelo bilo ovlašteno, zbog izmjene pravne odredbe, ne donijeti upravni akt, pod uvjetom da osoba u čiju je korist taj akt donesen nije iskoristila ili dobila pogodnosti koje iz tog akta proizlaze, i ako bi se neukidanje tog akta protivilo javnom interesu,
5. kako bi se spriječila ili uklonila ozbiljna šteta za opće dobro. Članak 48. stavak 4. primjenjuje se mutatis mutandis.
3.   Zakonit upravni akt koji predviđa jednokratnu ili višekratnu isplatu novca ili djeljivu materijalnu korist za određenu svrhu, ili koji je tomu preduvjet, može se ukinuti u cijelosti ili djelomično s retroaktivnim učinkom čak i ako je postao konačan,
1. ako se novac nakon isplate ne upotrijebi ili se ne upotrijebi pravovremeno ili za svrhu predviđenu u upravnom aktu;
2. ako je upravni akt pratila obveza koju osoba u čiju je korist akt donesen nije ispunila ili je nije ispunila u predviđenom roku. Članak 48. stavak 4. primjenjuje se mutatis mutandis.
4.   Ukinut upravni akt postaje ništav stupanjem ukidanja na snagu, osim ako tijelo odredi neki drugi datum.
5.   Kada upravni akt postane konačan, odluku o njegovu poništenju donosi tijelo koje je nadležno u skladu sa stavkom 3. To vrijedi i kada je upravni akt koji se ukida donijelo drugo tijelo.
6.   Ako se povoljan upravni akt ukida u slučajevima iz podstavka 2. točaka 3. do 5., tijelo na zahtjev ispravlja nepogodnost koju je dana osoba pretrpjela zato što se pouzdala u ostanak akta na snazi, u mjeri u kojoj njezino pouzdanje zaslužuje zaštitu. Članak 48. stavak 3. treća do pete rečenice primjenjuje se mutatis mutandis. Sporove o naknadi štete rješavaju redovni sudovi.”
III. Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
43.
Air Berlin do druge polovice 2017. obavljao je djelatnost komercijalnog operatora zrakoplova i podlijegao obvezama koje proizlaze iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama (u daljnjem tekstu: obveze iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama). Služba za trgovanje rješenjem od 12. prosinca 2011. dodijelila je društvu Air Berlin ukupno 28759739 emisijskih jedinica za zrakoplovstvo za razdoblje 2012. i razdoblje od 2013. do 2020. Za razdoblje od 2013. do 2020. za svaku su godinu dodijeljene 3174922 emisijske jedinice za zrakoplovstvo. Služba za trgovanje rješenjem od 15. siječnja 2015. djelomično je poništila rješenje o dodjeli od 12. prosinca 2011. i utvrdila dodjelu u opsegu od 18779668 emisijskih jedinica za zrakoplovstvo. Do poništenja je došlo zbog moratorija uvedenog Uredbom (EU) br. 421/2014 (
8
) na uključivanje međunarodnih letova predviđenih u navedenoj uredbi u obvezu trgovanja emisijskim jedinicama za razdoblje od 2013. do 2016. To rješenje o poništenju opisano je kao konačno.
44.
Air Berlin 15. kolovoza 2017. podnio je prijedlog za otvaranje stečajnog postupka nad svojom imovinom. Nadležni stečajni sud odredio je privremenu osobnu upravu („vorläufige Eigenverwaltung”) društva Air Berlin. Air Berlin je 28. listopada 2017. službeno prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti. Glavni stečajni postupak otvoren je rješenjem stečajnog suda od 1. studenoga 2017. Dana 16. siječnja 2018. za stečajnog upravitelja imenovana je osoba ET (u daljnjem tekstu: tužitelj).
45.
Služba za trgovanje 28. veljače 2018. u odnosu na tužitelja kao stečajnog upravitelja donijela je rješenje sastavljeno od šest točaka. Ta je služba u točki 1. zbog nezakonitosti djelomično poništila rješenje od 12. prosinca 2011., kako je izmijenjeno rješenjem o djelomičnom poništenju od 15. siječnja 2015., te je dodjelu za razdoblje od 2013. do 2020. promijenila na 12159960 emisijskih jedinica. U točki 2. dodjelu za razdoblje od 2013. do 2020. djelomično je poništila u dijelu koji je nakon odbijanja emisijskih jedinica za zrakoplovstvo dodijeljenih za 2012. premašivao 7599975 emisijskih jedinica za zrakoplovstvo. Navela je da je izdavanje izmijenjenog broja dodijeljenih emisijskih jedinica za razdoblje od 2013. do 2017. već u cijelosti izvršeno te da za razdoblje od 2018. do 2020. izdavanje neće uslijediti. Ta služba naložila je trenutačno izvršenje djelomičnog poništenja zbog nezakonitosti u smislu točaka 1. i 2. (točka 3.). Osim toga, status računa u Registru Unije promijenjen je u „isključen”, s trenutačnim učinkom (točke 4. i 5.), te je pridržano otkazivanje poništenja i otkazivanja statusa računa u „isključeni račun” (točka 6.).
46.
Služba za trgovanje navela je da se poništenje iz točke 1. rješenja od 28. veljače 2018. temeljilo na Uredbi (EU) 2017/2392 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. o izmjeni Direktive 2003/87 kako bi se nastavila postojeća ograničenja područja primjene za zrakoplovne djelatnosti i pripremila provedba globalne tržišno utemeljene mjere od 2021. (
9
) te je stoga za razdoblje od 2017. do 2020. ostavila na snazi isključenje određenih međunarodnih letova iz obveza iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama (
10
). Poništenje iz točke 2. naloženo je zato što je Air Berlin, prema svojim vlastitim navodima, 28. listopada 2017. prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti, nakon što je pokrenut stečajni postupak (
11
).
47.
Služba za trgovanje rješenjem od 19. lipnja 2018. odbila je žalbu koju je tužitelj podnio protiv rješenja od 28. veljače 2018. Zaključila je da se tužitelj ne može pozivati na načelo legitimnih očekivanja jer se, u skladu s člankom 10. stavkom 5. Uredbe br. 389/2013, emisijske jedinice za zrakoplovstvo ne mogu više izdavati ako dotični operator zrakoplova više ne izvodi letove koji podliježu obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama. Usto je zaključila da četvrtu rečenicu uvodne izjave 20. Direktive 2008/101 ne treba uzeti u obzir jer se njezin sadržaj ne odražava u materijalnim odredbama zakonodavstva Unije te ga zakonodavac Unije nije proveo.
48.
Tužitelj je 23. srpnja 2018. podnio zahtjev za pravnu pomoć kako bi pobijao određene dijelove rješenja Službe za trgovanje. Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Visoki upravni sud za Berlin‑Brandenburg, Njemačka) rješenjem od 16. prosinca 2019. odobrio je tužitelju pravnu pomoć za prvostupanjski postupak. Taj je nacionalni sud u navedenom rješenju u bitnome utvrdio da i cilj i smisao Direktive 2008/101 upućuju na to da prestanak obavljanja zrakoplovnih djelatnosti ne opravdava poništenje rješenja o dodjeli. Takav zaključak navedenog suda, koji argumente u prilog poništenju usto smatra neuvjerljivima, prije svega podupire činjenica da dodjela emisijskih jedinica za zrakoplovstvo novim gospodarskim subjektima na tržištu u skladu s člankom 3.f stavkom 1. Direktive 2003/87 nije moguća ako je nova ili dodatna djelatnost u cijelosti ili djelomično nastavak zrakoplovne djelatnosti koju je ranije obavljao neki drugi operator zrakoplova. Činjenica da je mogućnost da se novim operatorima zrakoplova emisijske jedinice dodijele iz rezerve veoma ograničena znači da bi došlo do znatnog smanjenja ukupnog broja dostupnih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo ako bi se dodjele poništavale u slučaju prestanka obavljanja zrakoplovnih djelatnosti.
49.
Sud koji je uputio zahtjev stoga se pita je li to u skladu s namjerom zakonodavca Unije, s obzirom na to da je izvorno bila predviđena dodjela istovjetna 100 % povijesnih emisija sektora zrakoplovstva, što je u konačnici smanjeno na 97 % odnosno 95 % (članak 3.c stavci 1. i 2. Direktive 2003/87). Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Visoki upravni sud za Berlin‑Brandenburg) dodaje da je zakonodavac Unije, koji je u članku 10.a stavcima 19. i 20. Direktive 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87 u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (
12
) već bio usvojio posebna pravila o dodjeli emisijskih jedinica stacionarnim postrojenjima u slučajevima prestanka ili znatnog smanjenja djelatnosti, izmijenio pravilo iz članka 10.a stavka 20. kada je Direktivu 2003/87 izmijenio Direktivom 2018/410 a da pritom nije uredio postupanje za slučaj djelomičnog ili potpunog prestanka djelatnosti operatora zrakoplova.
50.
Služba za trgovanje u rješenju od 26. travnja 2019., upućenom tužitelju, utvrdila je da je on do 30. travnja 2018. vratio ukupno 795754 emisijske jedinice manje nego što je trebao vratiti te mu je stoga naložila plaćanje iznosa od 82806161 eura i 24 centa. Služba za trgovanje još nije presudila o žalbi podnesenoj protiv tog rješenja.
51.
Tužitelj u tužbi koju je 2. siječnja 2020. podnio sudu koji je uputio zahtjev navodi da djelomično poništenje emisijskih jedinica određeno u točki 2. rješenja Službe za trgovanje od 28. veljače 2018. nema pravnu osnovu. Ne može se temeljiti na člancima 48. i 49. VwVfG‑a (poništenje nezakonitog upravnog akta odnosno ukidanje zakonitog upravnog akta) jer ni članak 11. TEHG‑a ni ijedna druga njegova odredba ne omogućuju poništenje odluke o dodjeli emisijskih jedinica operatoru zrakoplova nakon njezina donošenja. Ni namjera zakonodavca Unije ne ide u prilog poništenju dodjele, s obzirom na to da uvodna izjava 20. Direktive 2008/101 nedvosmisleno predviđa da u slučajevima poput predmetnog pravo na dodjelu nastavlja postojati. To je i prikladno jer ukupan broj emisijskih jedinica ostaje isti.
52.
U svakom slučaju, Air Berlin imao je legitimna očekivanja da će rješenje o dodjeli ostati na snazi te je većinu emisijskih jedinica koje su mu izdane 2017. već prodao u proljeće/ljeto 2017. To je učinio očekujući i pouzdajući se da će mu emisijske jedinice biti izdane za sljedeće godine razdoblja trgovanja. On u trenutku prodaje emisijskih jedinica izdanih 2017. nije mogao predvidjeti stečaj.
53.
Prema tome, s obzirom na informacije kojima tužitelj trenutačno raspolaže, društvu Air Berlin 11. kolovoza 2017. odbijeno je financiranje. Ta uskrata dodatnih kreditnih sredstava nije bila očekivana te je dovela do stečaja društva Air Berlin. Čak i da se stečaj u trenutku prodaje mogao predvidjeti, trebalo je zaštititi legitimna očekivanja tog društva.
54.
Svi zrakoplovi u floti društva Air Berlin unajmljeni su od različitih iznajmljivača. U okviru prethodnog stečajnog postupka kao i nakon otvaranja stečajnog postupka, slotovi dodijeljeni društvu Air Berlinu prodani su drugim zračnim prijevoznicima u kontekstu prodaje imovine. Tužitelj nije znao jesu li ta poduzeća slotove koje su preuzela uistinu koristila na način na koji je to prethodno činio Air Berlin ili su opsluživala druge rute letova. Prodani su bili slotovi za kratke i srednje letove.
55.
Tužitelj smatra da nastavak obavljanja zrakoplovnih djelatnosti u smislu članka 3.f stavka 1. Direktive 2003/87 nije relevantan za pitanje daljnjeg dodjeljivanja emisijskih jedinica operatorima zrakoplova. Uostalom, do sada u sudskoj praksi nije pojašnjeno pitanje „kada” treba pretpostaviti da je riječ o nastavku obavljanja djelatnosti u smislu prethodno navedene odredbe.
56.
Osim toga, tužitelj smatra da uvjeti za primjenu članka 49. stavka 2. točke 3. VwfG‑a nisu ispunjeni. Neshvatljivo mu je u kojem bi smislu javni interes za funkcionalno djelovanje Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama bio ugrožen ako se odluka o dodjeli ne bi stavila izvan snage te u kojem bi se smislu društvu Air Berlin neopravdano pogodovalo na štetu drugih sudionika na tržištu. Prijetnja od narušavanja tržišnog natjecanja ne postoji jer Air Berlin u njemu više ne sudjeluje.
57.
Tuženik navodi da su članci 48. i 49. VwVfG‑a dovoljna osnova za poništenje dodjele za razdoblje od 2018. do 2020. Dodjela je prvotno izvršena za razdoblje od 2013. do 2020. na temelju pretpostavke da će Air Berlin svoju zrakoplovnu djelatnost koja je obuhvaćena Unijinim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama obavljati do 2020. Od trenutka u kojem je trajno prestao s radom, Air Berlin više ne podliježe Unijinu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama, a time više nije obuhvaćen ni područjem primjene TEHG‑a. Istekom operativne licencije otpalo je i svojstvo društva Air Berlin kao operatora zrakoplova. U skladu s TEHG‑om, pravo na dodjelu povezano je s postojanjem obveza iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama. To se ne protivi pravu Unije. Sud je presudom od 28. veljače 2018., Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127) izričito utvrdio da je postrojenje obuhvaćeno sustavom trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova samo ako stvara izravne emisije CO2. Prema toj presudi, samo postrojenja čije su djelatnosti, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2003/87, obuhvaćene Unijinim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama mogu se koristiti besplatnom dodjelom takvih jedinica. Ti se navodi odgovarajuće primjenjuju i na zrakoplovne djelatnosti.
58.
S tim u skladu, članak 10. stavak 5. Uredbe br. 389/2013 predviđa da se status računa operatora zrakoplova koji više ne obavlja letove uključene u Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama mijenja u „isključen”. U skladu s člankom 10. stavkom 6. Uredbe br. 389/2013, s takvog se računa ne mogu više pokretati procesi, osim ako je riječ o razdoblju u kojem račun još nije bio „isključen”. Članak 56. stavak 1. Uredbe br. 389/2013 određuje da nacionalni administrator u nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica za zrakoplovstvo za svakog operatora i za svaku godinu navodi dodjeljuju li se operatoru zrakoplova emisijske jedinice za tu godinu ili ne. Uključivanje tih pravila u Uredbu br. 389/2013 potvrđuje da je stavljanje odluka o dodjeli izvan snage u svakom slučaju dopušteno.
59.
Uvodna izjava 20. Direktive 2008/101 oprečna je Unijinu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama. Ta je uvodna izjava sastavljena prije donošenja Uredbe br. 389/2013 – koja joj je nedvojbeno proturječila – te se više ne ponavlja u Uredbi br. 421/2014 i Uredbi 2017/2392, kojima je Direktiva 2003/87 izmijenjena u odnosu na zrakoplovstvo.
60.
Tužitelj se usto ne može pozivati na legitimno očekivanje koje je potrebno zaštititi. Ni pravila o dodjeli ni tuženikovo ponašanje ne pružaju osnovu za to. Osim toga, poništenje je u javnom interesu. Smisao pravilâ trgovanja emisijskim jedinicama bio bi doveden u pitanje ako bi se te emisijske jedinice našle na tržištu. Time bi došlo do iskrivljavanja tržišne cijene.
61.
Tuženik navodi da bi se nastavak dodjele nakon prestanka zrakoplovnih djelatnosti protivio zabrani državnih potpora predviđenoj u članku 107. UFEU‑a, načelu otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem u skladu s člankom 119. stavkom 1. UFEU‑a, pravu vlasništva u skladu s člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i načelu jednakosti pred zakonom u skladu s člankom 20. Povelje.
62.
S obzirom na navedeno, Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li Direktivu [2003/87] i Direktivu [2008/101], uzimajući u obzir uvodnu izjavu 20. Direktive [2008/101], tumačiti na način da im se protivi stavljanje izvan snage besplatne dodjele emisijskih jedinica za zrakoplovstvo operatoru zrakoplova za godine od 2018. do 2020. ako je dodjela izvršena za godine od 2013. do 2020., a operator zrakoplova svoju je zrakoplovnu djelatnost zbog stečaja prestao obavljati 2017.?
Treba li članak 3.f stavak 1. Direktive 2003/87/EZ tumačiti na način da stavljanje izvan snage odluke o dodjeli nakon prestanka obavljanja zrakoplovne djelatnosti zbog stečaja ovisi o tome je li drugi operator zrakoplova nastavio obavljati zrakoplovne djelatnosti? Treba li članak 3.f stavak 1. Direktive [2003/87] tumačiti na način da nastavak obavljanja zrakoplovne djelatnosti postoji ako je pravo slijetanja u takozvanim koordiniranim zračnim lukama (slotovi) djelomice (za kratke i srednje letove zračnog prijevoznika u stečaju) prodano trima drugima operatorima zrakoplova?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
Jesu li odredbe iz članka 10. stavka 5., članka 29., članka 55. stavka 1. točke (a) i stavka 3. te članka 56. Uredbe [br. 389/2013] u skladu s Direktivom [2003/87] i Direktivom [2008/101] i mogu li se primjenjivati ako se protive izdavanju dodijeljenih besplatnih emisijskih jedinica u zrakoplovstvu, ali koje još nisu izdane, u slučaju da operator zrakoplova zbog stečaja prestane obavljati zrakoplovnu djelatnost?
3.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje:
Treba li direktive 2003/87/EZ i 2008/101/EZ tumačiti na način da je stavljanje odluke o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica u zrakoplovstvu izvan snage prema pravu Unije obvezno?
4.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje kao i u slučaju niječnog odgovora na treće pitanje:
Treba li članak 3.c stavak 3.a., članak 28.a stavke 1. i 2. i članak 28.b stavak 2. Direktive [2003/87] u verziji kako je izmijenjena Direktivom [2018/410] tumačiti na način da treće razdoblje trgovanja za operatore zrakoplova ne završava istekom 2020. nego tek 2023.?
5.
U slučaju niječnog odgovora na četvrto pitanje:
Mogu li se prava na dodatnu dodjelu besplatnih emisijskih jedinica operatorima zrakoplova za treće razdoblje trgovanja ostvariti nakon završetka tog razdoblja trgovanja putem emisijskih jedinica iz četvrtog razdoblja trgovanja ako se postojanje takvog prava na dodjelu sudski utvrdi tek nakon isteka trećeg razdoblja trgovanja ili prava na dodjelu koja još nisu ostvarena prestaju sa završetkom trećeg razdoblja trgovanja?”
IV. Postupak pred Sudom
63.
Pisana očitovanja podnijeli su tužitelj, tuženik, njemačka vlada i Komisija.
64.
Strankama i zainteresiranim osobama u smislu članka 23. Statuta Suda Europske unije postavljeno je nekoliko pitanja na koja se trebalo pisano odgovoriti i nekoliko pitanja na koja se trebalo usmeno odgovoriti na raspravi. Odgovore na pisana pitanja dostavili su tužitelj, tuženik, njemačka vlada i Komisija. Oni su na raspravi održanoj 10. lipnja 2021. iznijeli i usmena očitovanja.
V. Ocjena
A.
Prvo pitanje
1. Prvi dio
65.
Sud koji je uputio zahtjev prvim dijelom svojeg prvog pitanja u biti pita protivi li se Direktivi 2003/87, kako je izmijenjena, poništenje (
13
) besplatne dodjele emisijskih jedinica za zrakoplovstvo operatoru zrakoplova za godine od 2018. do 2020. ako je dodjela izvršena za godine od 2013. do 2020., a operator zrakoplova svoju je zrakoplovnu djelatnost zbog stečaja prestao obavljati 2017. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu pita, posebice, kakav značaj ima četvrta rečenica uvodne izjave 20. Direktive 2008/101, koja, među ostalim, predviđa da bi „[o]peratorima zrakoplova koji su prestali s radom emisijske […] jedinice trebalo nastaviti izdavati do kraja razdoblja za koje su slobodne emisijske jedinice već raspodijeljene”.
a) Uvodna zapažanja
66.
Emisijske jedinice o kojima je riječ u prvom pitanju odnose se na razdoblje trgovanja koje je počelo 1. siječnja 2013., a završilo 31. prosinca 2020. Operatori zrakoplova zbog činjenice da su zrakoplovne djelatnosti Direktivom 2008/101 uključene u Direktivu 2003/87 načelno podliježu Unijinu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama te moraju, u skladu s člankom 12. stavkom 2.a Direktive 2003/87, godišnje predavati broj emisijskih jedinica jednak svojim ukupnim emisijama u prethodnoj kalendarskoj godini iz zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I. toj direktivi (
14
).
67.
U skladu s postupkom predviđenim u članku 3.e Direktive 2003/87, koji se odnosi i na raspodjelu i na izdavanje emisijskih jedinica operatorima zrakoplova, oni mogu podnijeti zahtjev (
15
) za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, a to su mogli učiniti i za razdoblje koje je počinjalo 1. siječnja 2013. (
16
). U skladu s člankom 3.e stavkom 4. točkom (a) Direktive 2003/87, nadležna država članica ukupan broj emisijskih jedinica koje će pojedinim operatorima besplatno dodijeliti izračunava na način predviđen u toj odredbi, što je vrijedilo i za razdoblje od 2013. do 2020. (
17
).
68.
Osim toga, u skladu s člankom 3.e stavkom 4. točkom (b) te direktive, nadležna država članica godišnji broj emisijskih jedinica koje će dodijeliti operatoru zrakoplova izračunava tako što ukupan broj emisijskih jedinica koje će dodijeliti dijeli s „brojem godina u razdoblju u kojem taj operator obavlja zrakoplovne djelatnosti navedene u Prilogu I.”, što je vrijedilo i za razdoblje od 2013. do 2020. (
18
).
69.
Iz članka 3.e stavka 4. Direktive 2003/87 jasno proizlazi da se ukupan i godišnji broj emisijskih jedinica koje će se dodijeliti operatoru zrakoplova utvrđuje na početku svakog razdoblja trgovanja, to jest tri mjeseca nakon što Komisija donese odluku u skladu s člankom 3.e stavkom 3. te direktive, kojom se određuje, među ostalim, ukupna količina emisijskih jedinica koje će se dodijeliti tijekom danog razdoblja trgovanja.
70.
Nasuprot tomu, članak 3.e stavak 5. Direktive 2003/87 predviđa da se emisijske jedinice dodijeljene u skladu s člankom 3.e te direktive kao i u skladu s njezinim člankom 3.f, kojim je uspostavljena posebna rezerva za određene operatore zrakoplova, izdaju svake godine do 28. veljače.
71.
Direktivom 2003/87 nije izričito uređen način na koji se treba odnositi prema besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica kada operator zrakoplova kojemu su te jedinice dodijeljene prestane s radom. To je u oštroj suprotnosti s člankom 10.a stavkom 19. Direktive 2003/87, koji je ubačen Direktivom 2009/29 (
19
). On predviđa, u pogledu stacionarnih postrojenja, da se „[b]esplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju […] postrojenjima koja su prestala s radom” (
20
).
b) Argumenti
72.
Tužitelj smatra da je ta razlika u pristupu posljedica namjernog odabira zakonodavca Unije, čemu svjedoči četvrta rečenica uvodne izjave 20. Direktive 2008/101. Tužitelj navodi da iz zakonodavnog postupka koji je doveo do uključivanja sektora zrakoplovstva u Direktivu 2003/87 jasno proizlazi da je odabran „koncepcijski pristup”, prema kojem novi gospodarski subjekti načelno moraju potrebne emisijske jedinice nabaviti uz plaćanje, bilo na dražbi ili na tržištu, a već dodijeljene emisijske jedinice u slučaju prestanka s radom nastavljaju se izdavati do kraja razdoblja trgovanja. Poništenje takvih emisijskih jedinica rezultiralo bi umjetnim smanjenjem ukupne količine emisijskih jedinica te bi narušilo ravnotežu koju je zakonodavac, kako to proizlazi iz uvodne izjave 5. Direktive 2003/87, nastojao ostvariti između zaštite klime i gospodarskih interesa. U tom smislu, iz članka 3.c stavka 2. Direktive 2003/87 proizlazi da se za razdoblje trgovanja koje je počinjalo 1. siječnja 2013. imala dodijeliti ukupna količina emisijskih jedinica istovjetna 95 % povijesnih emisija iz zrakoplovstva (
21
). Tužitelj navodi da prestanak obavljanja zrakoplovnih djelatnosti ne znači nužno da pripadajuća količina prometa nestaje s tržišta. Može se dogoditi da u budućnosti drugi operatori povećaju svoj tržišni udio te da preuzmu mnoge rute koje je opsluživao operator koji je prestao s radom.
73.
Tužitelj ističe da, s obzirom na to da nakon isteka roka predviđenog u članku 3.f stavku 2. Direktive 2003/87 – 30. lipnja 2015. – nije moguće zatražiti besplatnu dodjelu emisijskih jedinica iz posebne rezerve, operatori emisijske jedinice moraju nabaviti na tržištu. Zadržavanje emisijskih jedinica koje su dodijeljene operatoru koji je prestao s obavljanjem zrakoplovnih djelatnosti stoga je opravdano. Tužitelj usto smatra da zadržavanje dodijeljenih emisijskih jedinica ne ovisi o tome hoće li drugi operator nastaviti zrakoplovnu djelatnost u smislu članka 3.f stavka 1. točke (b) Direktive 2003/87 jer je pitanje „nastavka” zrakoplovne djelatnosti relevantno samo za isključenje iz posebne rezerve, što nije tema ovog predmeta. Tužitelj navodi da člankom 3.f stavkom 1. točkom (b) Direktive 2003/87 nije uređeno što se s dodijeljenim emisijskim jedinicama događa u slučaju prestanka obavljanja djelatnosti, ali pretpostavlja da operatori zrakoplova koji prestanu s radom načelno zadržavaju emisijske jedinice. Osim toga, u uvodnoj izjavi 20. ne pravi se razlika s obzirom na to je li drugo poduzeće nastavilo djelatnosti ili ne.
74.
Nasuprot tomu, njemačka vlada smatra da se ni Direktivi 2003/87 ni Direktivi 2008/101 ne protivi poništenje emisijskih jedinica za zrakoplovnu djelatnost u slučaju stečaja operatora zrakoplova. Ona se u tom pogledu poziva, među ostalim, na članak 2. stavak 1. Direktive 2003/87, u vezi s Prilogom I. toj direktivi i njezinim člankom 3. točkama (o) i (f). Njemačka vlada smatra da bi tužiteljeva prodaja emisijskih jedinica pogodovala vjerovnicima društva Air Berlin, a ne cilju Direktive 2003/87, koji se sastoji od zaštite okoliša. Osobito ističe da je broj emisijskih jedinica izdanih društvu Air Berlin odgovarao približno 30 % ukupnih emisijskih jedinica koje je Služba za trgovanje izdala 2017. Ako bi se toliko emisijskih jedinica izdalo za razdoblje od 2018. do 2020., to bi udvostručilo broj emisijskih jedinica ponuđenih na dražbi, a na dražbi se, u skladu s člankom 3.d stavkom 2. Direktive 2003/87, mora ponuditi 15 % ukupnih emisijskih jedinica.
75.
Prema mišljenju njemačke vlade, s obzirom na to da u pogledu zrakoplovstva nema odredbe ekvivalentne članku 10.a stavku 19. Direktive 2003/87, koji se odnosi na stacionarna postrojenja, države članice, u skladu s načelom postupovne autonomije, mogu odrediti pravila za ukidanje ili poništenje emisijskih jedinica za slučaj da operator prestane s radom. Ta vlada navodi da odredbe Uredbe br. 389/2013, osobito njezin članak 10. stavci 3., 5. i 6., članak 29., članak 55. stavak 1. točka (a) i članak 56. stavci 2. i 3., potvrđuju da prestanak obavljanja zrakoplovnih djelatnosti rezultira gubitkom prava na dodjelu emisijskih jedinica i prava na pristup emisijskim jedinicama koje se nalaze na računu.
76.
Prema Komisijinu mišljenju, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, u nedostatku Unijinih pravila o određenom pitanju, na unutarnjem pravnom poretku svake države članice da odredi primjenjive zahtjeve na temelju načela postupovne autonomije, ali pod uvjetom da ne budu manje povoljni od onih koji uređuju slične nacionalne situacije (načelo ekvivalentnosti) te da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano ne otežavaju ostvarivanje prava koja su dodijeljena pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (
22
). Komisija ističe da bi se sustav trgovanja izrazito narušio ako se besplatna dodjela emisijskih jedinica o kojoj je riječ ne bi poništila. Situacija društva Air Berlin istovjetna je situaciji više od 40 drugih operatora zrakoplova koji su od 2013. prestali s radom. Da se dodjela nije mogla poništiti, tim bi se društvima do 2023. besplatno dodijelilo otprilike 28 milijuna emisijskih jedinica, unatoč činjenici da su prestali izvoditi letove. Osim toga, kombinacija besplatnih dodjela i dražbi rezultirala bi ukupnim povećanjem od približno 33 milijuna emisijskih jedinica, što odgovara godišnjim emisijama Bugarske i Norveške, koje su obuhvaćene Unijinim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama (računajući sve sektore), ili 40 % svih emisija iz zrakoplovstva u 2019. Ukupna vrijednost tih emisijskih jedinica premašuje 700000000 eura. Besplatna dodjela tako velike količine emisijskih jedinica bez istodobnog obvezivanja korisnika da ih predaju negativno bi utjecala na tržište emisijskih jedinica te bi izrazito narušila integritet Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama.
c) Analiza
77.
Prema mojem mišljenju i protivno navodima koje su Komisija i, u manjoj mjeri, njemačka vlada iznijele u svojim očitovanjima, poništenje besplatne dodjele emisijskih jedinica operatoru zrakoplova u slučaju njegova stečaja nije samo pitanje nacionalne postupovne autonomije, koje spada u područje nadležnosti država članica kada to pitanje nije izričito uređeno pravom Unije kao što je to učinjeno člankom 10.a stavkom 19. Direktive 2003/87. Kako ću pokazati, mnoge odredbe Direktive 2003/87 onemogućuju da se besplatno dodijeljene emisijske jedinice operatoru zrakoplova izdaju u slučaju njegova prestanka s radom.
78.
Budući da su predmetne emisijske jedinice besplatno dodijeljene u okviru sustava uspostavljenog zakonodavstvom Unije te da ne proizlaze iz imovine ili iz poslovne djelatnosti operatora zrakoplova (društva Air Berlin), one ne čine imovinska prava koja se moraju zaštititi pravnim poretkom Unije u skladu s, među ostalim, člankom 17. Povelje (
23
). Sustav trgovanja emisijskim jedinicama jednostavno je mehanizam namijenjen poticanju određenog gospodarskog ponašanja (to jest smanjenja stakleničkih plinova). Iako se emisijskim jedinicama može trgovati te se to i činilo (
24
), poduzetnicima je to dopušteno u okviru gospodarske djelatnosti (kao što je zrakoplovstvo) koja nužno doprinosi zagađenju okoliša. Nikada nije bilo zamišljeno da se tim emisijskim jedinicama trguje neovisno o takvoj gospodarskoj djelatnosti ili da ih se smatra nekim oblikom kvazivalute koja bi se u stečaju mogla tretirati kao likvidna imovina.
79.
Unatoč tomu, ako operator zrakoplova nastavi ispunjavati uvjete za dodjelu i izdavanje takvih besplatnih emisijskih jedinica, odbijanje njihova izdavanja u skladu s člankom 3.e stavkom 5. Direktive 2003/87 protivilo bi se načelu pravne sigurnosti, koje, među ostalim, zahtijeva da su pravila koja pojedincima ili poduzetnicima mogu izazvati negativne posljedice jasna i precizna te da je njihova primjena predvidljiva za one koji im podliježu (
25
), kao i pravu na jednakost pred zakonom iz članka 20. Povelje (
26
).
80.
Svime time želi se reći da takvi sustavi trgovanja – bilo kvotama za mlijeko u prethodnoj generaciji ili emisijskim jedinicama u ovoj generaciji – stvaraju specifičnu vrstu imovine. Iako ta imovina ima određenu monetarnu vrijednost – uostalom, njome se može trgovati – ona se razlikuje od uobičajene monetizirane imovine koja je temelj tradicionalnih shvaćanja imovinskih prava priznatih Poveljom, Europskom konvencijom za ljudska prava i ustavima država članica utoliko što je nužno povezana sa samom gospodarskom djelatnosti i zakonodavnim pravilima kojima je uređena njezina raspodjela, izdavanje i trajanje. Stoga oni koji tvrde da su njihova prava u pogledu imovine koja podliježe sustavu trgovanja povrijeđena načelno moraju isticati načelo legitimnih očekivanja, a ne imovinska prava kao takva.
81.
To u ovom predmetu i jest slučaj, s obzirom na to da se tužitelj poziva i na načelo legitimnih očekivanja. Prema mojem mišljenju, iako su načelo pravne sigurnosti i načelo legitimnih očekivanja donekle povezana, potonje se temelji, među ostalim, na postojanju određenih jamstava. Sud je u tom smislu, primjerice u presudi od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 97.) naveo da pravo pozvati se na načelo zaštite legitimnih očekivanja pretpostavlja da su nadležna tijela Unije zainteresiranoj osobi pružila konkretna, bezuvjetna i usklađena jamstva iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. To pravo pripada svakoj osobi kod koje su institucija, tijelo, ured ili agencija Unije stvorili utemeljena očekivanja pruživši joj konkretna jamstva. Konkretne, bezuvjetne i usklađene informacije, bez obzira na oblik u kojem su priopćene, čine takva jamstva (
27
). Budući da ništa u spisu predmeta kojim Sud raspolaže ne upućuje na to da su društvu Air Berlin dana takva jamstva, a kamoli da je to učinila institucija Unije ili pak Služba za trgovanje, čini se da to načelo nije relevantno za ovaj predmet.
82.
Sada je potrebno promotriti relevantne zakonodavne odredbe kako bi se ocijenilo jesu li ispunjeni odgovarajući uvjeti (
28
). Kako sam to već naveo, tužitelj se u svojim očitovanjima uvelike poziva na četvrtu rečenicu uvodne izjave 20. Direktive 2008/101. U toj je rečenici izričito navedeno da bi operatorima zrakoplova koji su prestali s radom te nad kojima je potom pokrenut stečaj „emisijske […] jedinice trebalo nastaviti izdavati do kraja razdoblja za koje su slobodne emisijske jedinice već raspodijeljene”.
83.
Iako je tekst te rečenice jasan i nedvosmislen, ni Direktiva 2003/87 ni Direktiva 2008/101 ne sadržava odredbu koja joj odgovara ili joj je na neki način ekvivalentna. Kako se to dogodilo?
84.
Komisija je u odgovoru na pisano pitanje Suda potvrdila da je tekst četvrte rečenice uvodne izjave 20. Direktive 2008/101 pogreškom zadržan u konačnom zakonodavnom tekstu. U biti, Komisijin zastupnik na raspravi održanoj 10. lipnja 2021. čak je ustvrdio da je Komisiji neugodno što se takva pogreška potkrala u zakonodavni nacrt te da je propis usvojen a da to nije primijećeno.
85.
Komisija je inzistirala na tome da je ta pogreška posljedica većeg broja prijedloga izloženih tijekom zakonodavnog postupka usvajanja Direktive 2008/101. Komisijin prijedlog je predviđao, s ciljem osiguravanja dostupnosti dovoljne količine emisijskih jedinica, mogućnost da novi gospodarski subjekti na tržištu kupe emisijske jedinice, koja je išla ruku pod ruku s mogućnosti operatora koji napuštaju tržište da tijekom razdoblja trgovanja zadrže svoje emisijske jedinice. Komisija navodi da je, s obzirom na to da je u konačnici odlučeno da se za nove gospodarske subjekte na tržištu stvori posebna rezerva u skladu s člankom 3.f Direktive 2003/87, zadržavanje besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica nakon prestanka obavljanja djelatnosti postalo bespredmetno.
86.
Iako tekst uvodne izjave direktive može poslužiti za pojašnjenje neke njezine odredbe te je on važno sredstvo pri tumačenju (
29
), iz ustaljene sudske prakse proizlazi da uvodne izjave zakonodavnog akta Unije same po sebi nemaju pravno obvezujuću snagu. Na njih se nije moguće pozivati ni kako bi se odstupilo od konkretnih odredbi dane direktive ni kako bi se te odredbe protumačilo na način suprotan njihovu tekstu (contra legem) (
30
). Budući da uvodna izjava sama po sebi nema pravnu vrijednost, prava ili obveze ne mogu se temeljiti na njoj samoj ako u glavnom tekstu direktive nema ekvivalentne ili potporne odredbe (
31
).
87.
Drukčiji zaključak činio bi povredu načela pravne sigurnosti, koje je bitan element vladavine prava. Volja zakonodavca Unije mora se iščitati iz materijalnih odredbi zakonodavnog akta kao što je direktiva, dok njegove uvodne izjave mogu poslužiti tek kao smjernice i pomoć prilikom tumačenja tih odredbi. Međutim, ako materijalne odredbe ništa ne govore o određenom pitanju, postojanje uvodne izjave koja se odnosi na to pitanje (neovisno o tome je li u akt ubačena pogreškom ili ne) nije moguće djelotvorno isticati kako bi se proturječilo tim odredbama ili ih se proširilo.
88.
U svakom slučaju, nekoliko odredbi Direktive 2003/87 upućuje na to da emisijske jedinice koje su na temelju članka 3.e stavka 4. točke (b) Direktive 2003/87 dodijeljene operatoru zrakoplova koji više ne obavlja zrakoplovnu djelatnost, kao što je Air Berlin, tom operatoru nije dopušteno izdati na temelju članka 3e. stavka 5. te direktive.
89.
Kao prvo, članak 2. stavak 1. Direktive 2003/87 predviđa da se ta direktiva primjenjuje na emisije koje proizlaze iz djelatnosti navedenih u njezinu Prilogu I. Zrakoplovstvo je jedna od djelatnosti navedenih u Prilogu I. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je Air Berlin s radom službeno prestao 28. listopada 2017. (
32
). Stoga je jasno da on tijekom relevantnog razdoblja (od 2018. do 2020.) više nije obavljao zrakoplovne djelatnosti. Iz toga proizlazi da on, u skladu s člankom 3.a Direktive 2003/87, nije bio obuhvaćen područjem primjene poglavlja II. („Zrakoplovstvo”) te direktive i odredbi tog poglavlja koje se odnose na dodjelu i, što je važnije, izdavanje emisijskih jedinica za zrakoplovne djelatnosti tijekom tog razdoblja. To potvrđuju izuzeća od zrakoplovne djelatnosti koja su predviđena u točki (j) dijela Priloga I. Direktivi 2003/87 koji se odnosi na zrakoplovstvo, a prema kojima se odredbe poglavlja II. te direktive ne primjenjuju na operatora zrakoplova koji ostvari manje od 243 leta po razdoblju tijekom tri uzastopna četveromjesečna razdoblja odnosno čije ukupne godišnje emisije iz svih letova iznose manje od 10000 tona.
90.
Kao drugo, u skladu s člankom 3. točkom (o) Direktive 2003/87, Air Berlin je u trenutku prestanka s radom (28. listopada 2017.) izgubio svojstvo „operatora zrakoplova”„koj[i] upravlja zrakoplovom pri obavljanju zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I.” toj direktivi.
91.
Kao treće, smatram da je u ovom kontekstu posebno važan članak 3.e stavci 4. i 5. Direktive 2003/87. Kako je to ranije navedeno, članak 3.e stavak 4. točka (a) Direktive 2003/87 odnosi se na izračunavanje ukupne dodjele emisijskih jedinica operatoru zrakoplova, među ostalim, za razdoblje od 2013. do 2020., dok se članak 3.e stavak 4. točka (b) odnosi na izračunavanje besplatne dodjele emisijskih jedinica operatoru zrakoplova za pojedinu godinu. Preduvjet za izdavanje jedinica dodijeljenih na temelju potonje odredbe jest to da je operator zrakoplova tijekom dane godine obavljao zrakoplovnu djelatnost. Usto, članak 3.e stavak 5. Direktive 2003/87 predviđa da do 28. veljače „nadležno tijelo nadležne države članice izdaje svakom operatoru zrakoplova broj emisijskih jedinica dodijeljenih tom operatoru za predmetnu godinu” (
33
) u skladu s člankom 3.e i člankom 3.f te direktive.
92.
Smatram da iz teksta članka 3.e. stavka 5. Direktive 2003/87, osobito u vezi s njezinim člankom 3.e stavkom 4. točkom (b), jasno proizlazi da, iako je Služba za trgovanje obvezna do 28. veljače dane godine operatoru zrakoplova izdati emisijske jedinice koje su mu dodijeljene za tu godinu u skladu s člancima 3.e i 3.f Direktive 2003/87, ona to ne može učiniti u pogledu operatora zrakoplova kao što je Air Berlin, koji je prestao s radom te koji stoga više ne obavlja zrakoplovnu djelatnost za, kao što je to slučaj u ovom predmetu, godine od 2018. do 2020.
93.
Kao četvrto, budući da Air Berlin u razdoblju od 2018. do 2020. nije bio operator zrakoplova te da nije obavljao zrakoplovne djelatnosti, on tijekom tog razdoblja nije podlijegao obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama u skladu s člankom 12. stavkom 2.a Direktive 2003/87 te stoga ne treba imati pravo na izdavanje besplatnih emisijskih jedinica za to razdoblje. U tom se pogledu mora po analogiji istaknuti da operatori zrakoplova, u skladu s člankom 28.a stavkom 1. točkom (a) Direktive 2003/87 (
34
), ne podliježu obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama u odnosu na emisije iz letova u zračne luke smještene u zemljama izvan EGP‑a i iz njih. Članak 28.a stavak 2. Direktive 2003/87, koji odstupa od njezinih članaka 3.e i 3.f, među ostalim, predviđa da se operatorima zrakoplova za koje vrijede odstupanja predviđena u članku 28.a stavku 1. točki (a) te direktive svake godine izdaju besplatne emisijske jedinice u broju umanjenom razmjerno umanjenju obveze predaje predviđene u člancima 3.e i 3.f (
35
).
94.
Stoga smatram da je godišnje izdavanje besplatnih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo do 28. veljače u skladu s člankom 3.e stavkom 5. Direktive 2003/87 nužno povezano sa zadržavanjem svojstva operatora zrakoplova, obavljanjem zrakoplovne djelatnosti te neprekinutim i aktualnim postojanjem obveza iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama. Iako je nesretna okolnost da zakonodavac Unije nije u pogledu zrakoplovstva propisao nijednu odredbu ekvivalentnu članku 10.a stavku 19. Direktive 2003/87, koji se odnosi na stacionarna postrojenja, Služba za trgovanje svejedno ne može društvu Air Berlin izdati takve emisijske jedinice za razdoblje od 2018. do 2020. jer ono više nije operator zrakoplova, ne obavlja zrakoplovne djelatnosti te u odnosu na to razdoblje ne podliježe obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama. U tom pogledu, s obzirom na jasan i precizan tekst, među ostalim, članka 2. stavka 1., članka 3.a, članka 3. točke (o), članka 3.e stavaka 1. i 5., članka 12. stavka 2.a te članka 28.a stavaka 1. i 2. i Priloga I. Direktivi 2003/87, koji osigurava predvidljivu primjenu tih odredbi, tužitelj se ne može pozivati na načelo pravne sigurnosti kako bi zahtijevao izdavanje emisijskih jedinica o kojima je riječ.
95.
Tom tumačenju u prilog idu i ciljevi te opći smisao Direktive 2003/87. Smatram da bi koristan učinak Direktive 2003/87, kojom se nastoji postići ravnoteža između zaštite okoliša i gospodarskog razvoja, bio doveden u pitanje ako bi Služba za trgovanje besplatno dodijeljene emisijske jedinice izdala tužitelju, koji je stečajni upravitelj društva Air Berlin, za razdoblje od 2018. do 2020., s obzirom na to da je taj operator zrakoplova prestao s radom te više ne podliježe obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama (
36
). Dodjela i izdavanje besplatnih emisijskih jedinica društvu Air Berlin u okviru Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama (
37
) u tim okolnostima više nema smisla te bi rezultirala neosnovanim bogaćenjem tužitelja na štetu navedenog sustava (
38
).
96.
Stoga, i kao odgovor na treće pitanje suda koji je uputio zahtjev, besplatno dodijeljene emisijske jedinice ne mogu se izdati na temelju članka 3.e stavka 5. Direktive 2003/87 kad operator zrakoplova prestane s radom (
39
). Drukčiji zaključak doveo bi u pitanje usklađena pravila na razini Unije koja se odnose na besplatnu dodjelu i izdavanje emisijskih jedinica, što je bitan element Direktive 2003/87 (
40
).
97.
Tužitelj velik značaj pridaje činjenici da bi poništenje emisijskih jedinica dovelo u pitanje ciljeve Direktive 2003/87 te narušilo ravnotežu koja se njome nastoji uspostaviti između smanjenja emisija, s jedne strane, i gospodarskog razvoja i zapošljavanja, s druge (
41
). On u tom pogledu ističe da je prag odnosno gornja granica od 95 % povijesnih emisija koja je člankom 3.c stavkom 2. Direktive 2003/87 utvrđena za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. posljedica političkog kompromisa i složenog odvagivanja, na koje su utjecale i gospodarske posljedice koje bi moglo izazvati smanjenje emisijskih jedinica. Komisija pak navodi da će se Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama znatno narušiti ako se besplatna dodjela emisijskih jedinica ne poništi.
98.
Prema mojem mišljenju, iako je u članku 3.c stavku 2. Direktive 2003/87 za emisijske jedinice koje se dodjeljuju operatorima zrakoplova utvrđen prag odnosno gornja granica od 95 % povijesnih emisija, taj postotak nije zapisan u kamenu, s obzirom na to da ga je, u skladu s člankom 3.c stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2003/87, moguće preispitati u okviru općeg preispitivanja te direktive (
42
). Osim toga, broj emisijskih jedinica koje se besplatno izdaju na temelju članaka 3.e i 3.f Direktive 2003/87 – a time implicitno i gornja granica od 95 % predviđena u članku 3.c stavku 2. te direktive – smanjen je Uredbom br. 421/2014 i Uredbom 2017/2392 kako bi se Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama u zrakoplovstvu prilagodio ograničavanjem njegova područja primjene s ciljem osiguravanja budućeg međunarodnog sporazuma radi kontrole emisija stakleničkih plinova iz zrakoplovstva (
43
). Stoga smatram da isključivo zakonodavac Unije u konačnici može i smije procijeniti postoji li zbog prevelikog ili premalenog broja besplatnih emisijskih jedinica (
44
) prijetnja ravnoteži koja se nastoji postići Direktivom 2003/87.
99.
Stoga predlažem da se na prvi dio prvog prethodnog pitanja odgovori na način da se članku 2. stavku 1., članku 3.a, članku 3. točki (o), članku 3.e stavku 1., članku 3.e stavku 5., članku 12. stavku 2.a, članku 28.a stavcima 1. i 2. te Prilogu I. Direktivi 2003/87 protivi godišnje izdavanje besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo operatoru zrakoplova ako je taj operator prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti.
2. Drugi dio
100.
Sud koji je uputio zahtjev drugim dijelom svojeg prvog pitanja želi doznati ovisi li stavljanje izvan snage odluke o dodjeli nakon prestanka obavljanja zrakoplovne djelatnosti zbog stečaja o tome jesu li drugi operatori zrakoplova nastavili obavljati tu zrakoplovnu djelatnost. Sud koji je uputio zahtjev usto pita, u biti, je li obavljanje zrakoplovne djelatnosti nastavljeno u smislu članka 3.f stavka 1. Direktive 2003/87 ako je Air Berlin svoje slotove u zračnim lukama djelomično prodao drugim operatorima zrakoplova, to jest društvima Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook.
101.
Člankom 3.f stavkom 1. Direktive 2003/87 predviđena je uspostava posebne rezerve iz koje bi se za nove ili dodatne zrakoplovne djelatnosti besplatno dodjeljivale emisijske jedinice ako te djelatnosti nisu ni u cijelosti ni djelomično nastavak zrakoplovne djelatnosti koju je ranije obavljao neki drugi operator zrakoplova. Unatoč tomu što pojam „nastavak” nije definiran u Direktivi 2003/87, smatram da je svrha te odredbe osigurati da se nove ili dodatne emisijske jedinice ne dodjeljuju besplatno za u bitnome istu zrakoplovnu djelatnost (
45
).
102.
Posebnu rezervu uspostavljenu člankom 3.f stavkom 1. Direktive 2003/87 čini fiksni postotak, to jest 3 % od ukupne količine emisijskih jedinica koje se dodjeljuju (
46
). U skladu s člankom 3.f stavkom 8. Direktive 2003/87, sve neraspodijeljene emisijske jedinice iz posebne rezerve države članice moraju ponuditi na dražbi. Prema članku 3.d stavku 2. Direktive 2003/87, 15 % emisijskih jedinica mora se ponuditi na dražbi (
47
). Iz toga proizlazi da se 82 % emisijskih jedinica za zrakoplovstvo besplatno dodjeljuje i izdaje u skladu s člankom 3.e Direktive 2003/87 (
48
).
103.
Smatram da između besplatnih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo dodijeljenih iz posebne rezerve uspostavljene člankom 3.f stavkom 1. Direktive 2003/87 i emisijskih jedinica za zrakoplovstvo dodijeljenih i izdanih na temelju članka 3.e te direktive nema izravne veze. Stoga smatram da poništenje odluke o dodjeli nakon što je operator zrakoplova zbog stečaja prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti ne ovisi o tome jesu li drugi operatori zrakoplova nastavili zrakoplovne djelatnosti u smislu članka 3.f stavka 1. Direktive 2003/87.
104.
U svakom slučaju, kada je Air Berlin, nakon što je u listopadu 2017. prestao s radom, (djelomično) prodao svoje slotove drugim operatorima zrakoplova, to jest društvima Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook, „nastavka” zrakoplovnih djelatnosti nije bilo. Članak 3.f stavak 1. Direktive 2003/87 nije vremenski relevantan u kontekstu ovog postupka, koji se ponajprije odnosi na razdoblje od 2018. do 2020. Svi zahtjevi za besplatnu dodjelu iz posebne rezerve za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. na temelju članka 3.f Direktive 2003/87 morali su se podnijeti do 30. lipnja 2015. (
49
), što znatno prethodi stečaju društva Air Berlin i prestanku njegova rada.
105.
Osim toga, iako se čini da su slotovi (
50
) koje je ranije držao Air Berlin (
51
) bili prodani društvima Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook u kontekstu prodaje imovine, u spisu kojim Sud raspolaže apsolutno ništa ne upućuje na to da Služba za trgovanje doista namjerava besplatne emisijske jedinice koje su dodijeljene društvu Air Berlin za razdoblje od 2018. do 2020. dodijeliti ili izdati tim drugim operatorima zrakoplova, premda smatra da nacionalno pravo u određenim okolnostima dopušta takav prijenos (
52
). Naime, čini se da se tužitelj snažno protivi takvom mogućem prijenosu društvima Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook (
53
).
106.
S obzirom na specifične okolnosti ovog predmeta, smatram da pitanje imaju li društva Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook pravo na emisijske jedinice za godine od 2018. do 2020. na temelju činjenice da su preuzela slotove društva Air Berlin izlazi iz opsega ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
B.
Drugo pitanje
107.
Za slučaj da se na prvo pitanje odgovori potvrdno, sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem traži pojašnjenje u pogledu valjanosti odredbi članka 10. stavka 5., članka 29., članka 55. stavka 1. točke (a) do stavka 3. te članka 56. Uredbe br. 389/2013.
108.
S obzirom na odgovor koji sam predložio na prvo pitanje, smatram da na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti. U svakom slučaju, smatram da se odredbama Uredbe br. 389/2013 o kojima je riječ ne protivi stajalište koje sam zauzeo u pogledu prvog pitanja.
109.
U skladu s člankom 19. stavkom 1. Direktive 2003/87, emisijske jedinice izdane od 1. siječnja 2012. nadalje vode se u Registru Unije. Komisija je Uredbu br. 389/2013, kako to osobito proizlazi iz njezina članka 1., usvojila s ciljem utvrđivanja općih zahtjeva kao i zahtjeva u vezi s djelovanjem i održavanjem, među ostalim, Registra Unije za razdoblje trgovanja koje je počinjalo 1. siječnja 2013. i za naknadna razdoblja. U tom kontekstu, Komisija je bila obvezna poštovati pravni okvir uspostavljen Direktivom 2003/87, uključujući, osobito, njezino područje primjene i granice ovlasti koje su joj delegirane (
54
). Nadalje, iz toga slijedi da odredbe Uredbe br. 389/2013 treba tumačiti s obzirom na zahtjeve iz Direktive 2003/87 (
55
).
110.
Članak 10. stavak 5. Uredbe br. 389/2013 predviđa da nacionalni administrator, nakon primitka obavijesti nadležnog tijela da letovi operatora zrakoplova u određenoj godini više nisu uključeni u Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama u skladu s Prilogom I. Direktivi 2003/87, upućuje prethodnu obavijest tom operatoru te zatim mijenja status njegova računa u „isključen” dok se letovi operatora ponovno ne uključe u Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama (
56
). Dakle, čini se da je takav potez privremen.
111.
Nasuprot tomu, prema članku 29. Uredbe br. 389/2013, nacionalni administrator račune operatora zrakoplova zatvara isključivo ako mu nadležno tijelo to naloži zato što je utvrdilo da je operator zrakoplova prekinuo svoje djelatnosti obuhvaćene Prilogom I. Direktivi 2003/87 (
57
). Sa zatvorenog računa nije dopušteno pokretati nijedan proces te zatvoreni račun ne može biti ponovno otvoren i na njemu se ne mogu stjecati jedinice (
58
).
112.
Budući da je Air Berlin zbog stečaja trajno prestao s radom te da više ne podliježe obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama, njegovi računi načelno se mogu zatvoriti (
59
). Osim toga, emisijske jedinice ne mogu se prenijeti na zatvoreni račun u skladu s člankom 56. stavkom 2. Uredbe br. 389/2013.
113.
Činjenicu da je račun društva Air Berlin stekao status „isključen” (
60
), a ne „zatvoren”, ne smatram relevantnom u kontekstu ovog postupka jer se iz točke 6. rješenja Službe za trgovanje od 28. veljače 2018. čini da se to pitanje preispituje te da se to rješenje u svakom slučaju pobija pred nacionalnim sudovima. Važno je to da se emisijske jedinice ne mogu prenijeti ni na isključeni ni na zatvoreni račun (
61
).
114.
Osim toga, iako su status i sadržaj jednog ili više računa operatora zrakoplova u smislu Uredbe br. 389/2013 doista iznimno važni za precizno knjiženje transakcija u okviru Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama, u konačnici taj status ne određuje ima li takav operator pravo na dodjelu ili izdavanje besplatnih emisijskih jedinica na temelju, među ostalim, članka 3.e stavaka 4. i 5. Direktive 2003/87.
C.
Treće pitanje
115.
S obzirom na odgovor koji sam dao na prvo pitanje, smatram da direktive 2003/87 i 2008/101 treba tumačiti na način da se društvu Air Berlin nakon što je prestalo s radom ne mogu godišnje izdavati besplatno dodijeljene emisijske jedinice u skladu s člankom 3.e stavkom 5. Direktive 2003/87. Osim toga, budući da je Air Berlin u razdoblju od 2018. do 2020. trajno prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti, za predmetne je potrebe dovoljno reći da Služba za trgovanje može, kako bi dala puni učinak odredbama Direktive 2003/87, a osobito njezinu članku 3.e stavku 5., na temelju svojeg nacionalnog prava poništiti ili izmijeniti izvorno rješenje o dodjeli u odnosu na to razdoblje.
D.
Četvrto pitanje
116.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da svojim četvrtim pitanjem želi pojasniti kada treće razdoblje trgovanja završava za operatore zrakoplova. Drugim riječima, treba utvrditi je li to razdoblje završilo 31. prosinca 2020. ili pak završava 31. prosinca 2023. U tom se pitanju za te potrebe izričito upućuje na članak 3.c stavak 3.a, članak 28.a stavke 1. i 2. i članak 28.b stavak 2. Direktive 2004/87.
117.
Iz samog pitanja jasno proizlazi da sud koji je uputio zahtjev odgovor na njega traži samo za slučaj da se na prvo prethodno pitanje odgovori potvrdno, a na treće pitanje niječno. S obzirom na odgovore koje sam dao na prvo i treće pitanje, smatram da na četvrto pitanje nije potrebno odgovoriti. Budući da je Air Berlin s radom prestao 2017., u kontekstu ovog postupka nije relevantno je li treće razdoblje trgovanja završilo 31. prosinca 2020. ili pak završava31. prosinca 2023. Prema mojem mišljenju, nijedna emisijska jedinica koja je društvu Air Berlin besplatno dodijeljena ne može mu se na temelju članka 3.e stavka 5. Direktive 2003/87 izdati od 2018. nadalje (
62
).
118.
U svakom slučaju, iako u Direktivi 2003/87 nema odredbe koja izričito predviđa da je razdoblje trgovanja koje je započelo 1. siječnja 2013. završilo 31. prosinca 2020. (
63
), smatram da iz članka 13. Direktive 2003/87, koji se nalazi u njezinu poglavlju IV. te se stoga primjenjuje i na zrakoplovstvo i na stacionarna postrojenja, ipak proizlazi da je 1. siječnja 2021. započelo novo desetogodišnje razdoblje trgovanja te da se za razdoblje od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2020., s jedne strane, i razdoblje od 1. siječnja 2021. do 31. prosinca 2030., s druge, primjenjuju različita pravila (
64
).
119.
Međutim, Direktiva 2003/87 sadržava nekoliko odredbi u kojima se u pogledu emisijskih jedinica za zrakoplovstvo spominje 1. siječnja 2023. Smatram da te odredbe razdoblje trgovanja koje je započelo 1. siječnja 2013. ne produljuju preko 31. prosinca 2020., do 31. prosinca 2023. ili kasnije. One stoga ne mijenjaju ono što je propisano u članku 13. Direktive 2003/87.
120.
U tom smislu, članak 3.c stavak 3.a Direktive 2003/87 samo predviđa da nakon 31. prosinca 2023. određene dodjele emisijskih jedinica podliježu preispitivanju u skladu s člankom 28.b te direktive. Usto, članak 28.a stavci 1., 2. i 4. Direktive 2003/87 odražava smanjenje područja primjene Direktive 2003/87 i obveza iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama u odnosu na zrakoplovstvo do 2023. – zajedno s povezanim smanjenjem broja emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju i emisijskih jedinica koje se nude na dražbi – kako bi se uzela u obzir međunarodna kretanja u odnosnom području (
65
). Iako te odredbe, kada je riječ o zrakoplovstvu, u odnosu na razdoblje od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2023. dovode do preklapanja unutar tog razdoblja, one ne mijenjaju ono što je propisano u članku 13. te direktive i činjenicu da je novo desetogodišnje razdoblje trgovanja započelo 1. siječnja 2021.
E.
Peto pitanje
121.
Sud koji je uputio zahtjev petim prethodnim pitanjem – koje je relevantno, među ostalim, samo ako se na prvo pitanje odgovori potvrdno, a na treće niječno – želi doznati mogu li se prava na dodatnu dodjelu besplatnih emisijskih jedinica operatorima zrakoplova za treće razdoblje trgovanja (od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2020.) ostvariti nakon završetka tog razdoblja trgovanja putem emisijskih jedinica iz četvrtog razdoblja trgovanja ako se postojanje takvog prava na dodjelu sudski utvrdi tek nakon isteka trećeg razdoblja trgovanja ili prava na dodjelu koja još nisu ostvarena prestaju sa završetkom trećeg razdoblja trgovanja.
122.
S obzirom na odgovore koje sam dao na prvo i treće prethodno pitanje, na peto pitanje zapravo nije potrebno odgovoriti. Ipak, radi cjelovitosti kratko ću odgovoriti na njega.
123.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da se, prema sudskoj praksi njemačkih sudova, sa završetkom prvog i drugog razdoblja trgovanja prava na dodjelu koja nisu ostvarena do 30. travnja godine koja je slijedila nakon završetka razdoblja trgovanja više nisu mogla ostvariti, nego su prestala zbog nepostojanja izričite prijelazne odredbe u nacionalnom pravu. Ni u odnosu na treće razdoblje trgovanja ne postoji prijelazna odredba u nacionalnom pravu za neostvarena prava na dodjelu koja su predmet sudskih postupaka. Taj nedostatak nacionalne prijelazne odredbe obrazložen je time da su pravila o besplatnoj dodjeli jedinica u razdoblju trgovanja od 1. siječnja 2021. do 31. prosinca 2030. iscrpno utvrđena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2019/331 (
66
) te da je prebijanje prava na dodjelu između više različitih razdoblja dopušteno samo ako je to predviđeno Delegiranom uredbom 2019/331 za četvrto razdoblje trgovanja (
67
).
124.
Prva rečenica članka 13. Direktive 2003/87, kako je izmijenjen Direktivom 2018/410, predviđa da „[e]misijske jedinice koje se izdaju od 1. siječnja 2013. nadalje vrijede neograničeno”. Sud koji je uputio zahtjev konkretno pita može li se u takvom slučaju pravo na dodatnu dodjelu besplatnih emisijskih jedinica za treće razdoblje trgovanja ostvariti putem emisijskih jedinica iz četvrtog razdoblja trgovanja. Prema drugoj rečenici članka 13. Direktive 2003/87 (kako je izmijenjen Direktivom 2018/410), emisijske jedinice koje se izdaju od 1. siječnja 2021. nadalje valjane su samo od početka desetogodišnjeg razdoblja trgovanja u kojem su izdane (to jest od 1. siječnja 2021.). Stoga tužitelj kojemu je priznato pravo na dodjelu besplatnih emisijskih jedinica ne može obveze koje ima na temelju članka 12. stavka 2.a Direktive 2003/87 izvršiti emisijskim jedinicama za četvrto razdoblje trgovanja.
125.
Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, možda bi bilo dobro preoblikovati postavljeno pitanje. Ono ne bi trebalo biti ograničeno na to može li se takvo pravo ostvariti emisijskim jedinicama iz četvrtog razdoblja trgovanja. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se, i na koji način, potencijalno pravo na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica ostvariti nakon završetka trećeg razdoblja ako ne postoji odredba koja to izričito uređuje.
126.
Kako to proizlazi iz odgovora koji sam dao na četvrto prethodno pitanje, treće razdoblje trgovanja završilo je 31. prosinca 2020. Međutim, mogućnost dodjele besplatnih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo za razdoblje trgovanja od 1. siječnja 2013. do 31. prosinca 2020. traje do 31. prosinca 2023. To dovodi do nepotpunog preklapanja. U vezi s tim, čini mi se da je postavljeno pitanje relevantno samo za razdoblje nakon 31. prosinca 2023.
127.
Prema mojem mišljenju, s obzirom na to da članak 13. Direktive 2003/87 predviđa da emisijske jedinice koje su izdane za određeno razdoblje trgovanja vrijede neograničeno, ako operator zrakoplova ima pravo da mu se izdaju emisijske jedinice, ono je trajno i ne može prestati unatoč činjenici da je novo razdoblje trgovanja započelo te da se to pravo ne može ostvariti putem emisijskih jedinica izdanih za novo razdoblje. Međutim, postoje stvarni praktični problemi u pogledu toga kako je onda moguće ostvariti trajna prava koja se odnose na treće razdoblje trgovanja.
128.
Pitanje načina na koji se potencijalno pravo na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za treće razdoblje trgovanja može ostvariti ima dva aspekta. Tu je, kao prvo, postupovna osnova za takvu promjenu u dodjeli i, kao drugo, pitanje „podrijetla” tih jedinica.
129.
Kada je riječ o prvom aspektu, svaka prilagodba čini promjenu nacionalne tablice dodjele predviđene člankom 54. Uredbe br. 389/2013, koja se (
68
), u skladu s člankom 88. Delegirane uredbe 2019/1122, nastavlja primjenjivati do 1. siječnja 2026. na sve potrebne operacije povezane s razdobljem trgovanja od 2013. do 2020. Ako sud utvrdi da operator ima pravo na dodatnu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, dotična država članica o tome obavještava Komisiju (članak 55. stavak 2. točka (c) Uredbe br. 389/2013), a Komisija središnjem administratoru daje nalog da unese odgovarajuće promjene u nacionalnoj tablici dodjele u EUTL. Središnji administrator potom će, u skladu s člankom 56. stavkom 2. Uredbe br. 389/2013, osigurati da Registar Unije odnosne emisijske jedinice prenese, na temelju prilagođene nacionalne tablice dodjele, s računa EU‑a za raspodjelu emisijskih jedinica u zrakoplovstvu na račun operatora.
130.
Kada je riječ o drugom aspektu, to jest o podrijetlu emisijskih jedinica, njemačka vlada na raspravi održanoj 10. lipnja 2021. navela je da poništenje odluke o dodjeli emisijskih jedinica za zrakoplovstvo u slučaju stečaja operatorâ zrakoplova ne bi ugrozilo Unijin sustav trgovanja emisijskim jedinicama za zrakoplovstvo jer ne bi ni na jedan relevantan način utjecalo ni na broj dostupnih emisijskih jedinica ni na njihovu cijenu. To je zato što operatori zrakoplova mogu predati „opće emisijske jedinice” (
69
). Njemačka vlada u tom je pogledu navela da su 30 % emisijskih jedinica koje su operatori zrakoplova predali za razdoblje od 2013. do 2019. činile „opće emisijske jedinice”. Osim toga, broj emisijskih jedinica za zrakoplovstvo čini tek 2 % općih emisijskih jedinica te se višak emisijskih jedinica neprestano uklanja za potrebe rezerve za stabilnost tržišta uspostavljene Odlukom 2015/1814.
131.
S obzirom na, kako se čini, međuzamjenjivost emisijskih jedinica koje se izdaju operatorima zrakoplova i operatorima stacionarnih postrojenja, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, smatram da se pravo na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za treće razdoblje trgovanja može ostvariti putem emisijskih jedinica iz rezerve za stabilnost tržišta. U tom pogledu smatram da točke 94. do 97. mojeg mišljenja u predmetu ExxonMobil Production Deutschland (C‑126/20, EU:C:2021:457) treba po analogiji primijeniti na sektor zrakoplovstva.
132.
S obzirom na navedeno, predlažem da se na peto pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori zaključkom da se prava na dodatnu dodjelu besplatnih emisijskih jedinica za treće razdoblje trgovanja mogu ostvariti nakon završetka tog razdoblja trgovanja putem emisijskih jedinica iz trećeg razdoblja trgovanja ako se postojanje takvog prava na dodjelu sudski utvrdi tek nakon isteka trećeg razdoblja trgovanja. Emisijske jedinice za treće razdoblje trgovanja ne prestaju vrijediti sa završetkom tog razdoblja.
VI. Zaključak
133.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članku 2. stavku 1., članku 3.a, članku 3. točki (o), članku 3.e stavku 1., članku 3.e stavku 5., članku 12. stavku 2.a, članku 28.a stavcima 1. i 2. te Prilogu I. Direktivi 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ protivi se godišnje izdavanje besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica za zrakoplovstvo operatoru zrakoplova ako je taj operator prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	SL 2003., L 275, str. 32. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.). Direktiva 2003/87 posljednji je put izmijenjena Direktivom (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. o izmjeni Direktive 2003/87 radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika te Odluke (EU) 2015/1814 (SL 2018., L 76, str. 3.). U pogledu valjanosti Direktive 2008/101, vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864).
(
3
)	SL 2009., L 8, str. 3. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 213.)
(
4
)	SL 2013., L 122, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 31., str. 190.)
(
5
)	Verzija od 13. srpnja 2017.
(
6
)	Verzija od 15. srpnja 2013.
(
7
)	Verzija iz članka 1. broja 11. Zakona od 18. siječnja 2019., koji je stupio na snagu 25. siječnja 2019.
(
8
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice s ciljem provedbe međunarodnog sporazuma o primjeni jedinstvene globalne tržišno utemeljene mjere na emisije iz međunarodnog zrakoplovstva do 2020. (SL 2014., L 129, str. 1.)
(
9
)	SL 2017., L 350, str. 7.
(
10
)	Pravna osnova poništenja bili su članak 48. stavak 2. prva rečenica VwVfG‑a, Uredba 2017/2392 i članak 28.a stavak 2. Direktive 2003/87.
(
11
)	Prema zahtjevu za prethodnu odluku, Air Berlin je u studenome 2017. izveo samo 23 leta te je njegova operativna licencija za EU istekla 1. veljače 2018. Pravna osnova za poništenje bio je članak 48. stavak 2. prva rečenica VwVfG‑a u vezi s određenim odredbama TEHG‑a.
(
12
)	SL 2009., L 140, str. 63. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.)
(
13
)	Čini se da pojam „poništenje” dolazi iz njemačkog prava (vidjeti članak 9. stavak 6. TEHG‑a). Vidjeti također članke 48. i 49. VwVfG‑a. Taj pojam nije prisutan u Direktivi 2003/87 u kontekstu zrakoplovstva.
(
14
)	Ako to ne učine, izriču im se kazne u skladu s člankom 16. Direktive 2003/87.
(
15
)	Nadležnom tijelu nadležne države članice, odnosno države članice odgovorne za upravljanje primjenom Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama s obzirom na operatore zrakoplova u skladu s člankom 18.a Direktive 2003/87
(
16
)	Prema članku 3.c stavku 2. Direktive 2003/87, prag odnosno gornja granica emisijskih jedinica za zrakoplovstvo koje su se godišnje imale dodjeljivati od 1. siječnja 2013. utvrđena je na 95 % povijesnih emisija iz zrakoplovstva. U skladu s člankom 3. točkom (s) Direktive 2003/87, „povijesne emisije iz zrakoplovstva” su „srednja vrijednost prosječnih godišnjih emisija u kalendarskoj godini 2004., 2005. i 2006. iz zrakoplova koji se koriste u okviru zrakoplovnih djelatnosti navedenih u Prilogu I.” Prema članku 3.e stavku 1. Direktive 2003/87, operatori zrakoplova mogli su nadležnom tijelu u nadležnoj državi članici podnijeti zahtjev za dodjelu besplatnih emisijskih jedinica, koji bi se potom proslijedio Komisiji u skladu s člankom 3.e stavkom 2. te direktive, koja bi izračunala referentnu vrijednost u skladu s člankom 3.e stavkom 3. točkom (e) kako bi se odredio broj besplatnih emisijskih jedinica koje će se dodijeliti onima koji su podnijeli zahtjev za njih. U skladu s člankom 3.e stavkom 3. točkom (a) Direktive 2003/87, Komisija je morala izračunati ukupan broj emisijskih jedinica koje će se dodijeliti za razdoblje od 2013. do 2020. i o njihovoj dodjeli donijeti odluku 15 mjeseci prije početka tog razdoblja.
(
17
)	Uporabom, među ostalim, referentne vrijednosti koju je Komisija odredila
(
18
)	Moje isticanje
(
19
)	Mora se istaknuti da je do toga došlo nakon uključivanja zrakoplovstva u Direktivu 2003/87.
(
20
)	Vidjeti također članak 26. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/331 оd 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2019., L 59, str. 8.).
(
21
)	Taj se postotak može preispitati u okviru općeg preispitivanja Direktive 2003/87. Vidjeti članak 3.c stavak 3. i članak 30. stavak 4. Direktive 2003/87.
(
22
)	Presuda od 22. veljače 2018., INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, t. 42. i navedena sudska praksa)
(
23
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 24. ožujka 1994., Bostock (C‑2/92, EU:C:1994:116, t. 19.).
(
24
)	Vidjeti, primjerice, članak 40. Uredbe br. 389/2013.
(
25
)	Presuda od 7. lipnja 2005., VEMW i dr. (C‑17/03, EU:C:2005:362, t. 80. i navedena sudska praksa). Vidjeti također presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 148.).
(
26
)	Jednakost pred zakonom opće je pravno načelo Europske unije koje zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano. Vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, t. 76.).
(
27
)	Vidjeti također presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C‑482/17, EU:C:2019:1035, t. 153.).
(
28
)	Vidjeti točku 79. ovog mišljenja. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da tumačenje odredbe prava Unije zahtijeva da se u obzir uzme ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi kao i ciljevi te svrha akta kojeg je ona dio. Nastanak odredbe prava Unije može se također pokazati relevantnim za njezino tumačenje. Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C‑24/19, EU:C:2020:503, t. 37. i navedena sudska praksa)
(
29
)	Presuda od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 75. i navedena sudska praksa)
(
30
)	Presuda od 19. lipnja 2014., Karen Millen Fashions (C‑345/13, EU:C:2014:2013, t. 31. i navedena sudska praksa)
(
31
)	U vezi s tim smatram da se stranka ne može pozivati ni na povijest nastanka Unijina zakonodavnog akta, kao što je direktiva, kako bi ga protumačila na način koji se protivi njegovu tekstu (contra legem) odnosno, u nedostatku jasnog teksta odredbi direktive, izričitim ciljevima tog akta.
(
32
)	Mora se istaknuti da se, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, spor u glavnom postupku, prema svemu sudeći, odnosi samo na razdoblje od 2018. do 2020., unatoč činjenici da je Air Berlin s radom prestao 28. listopada 2017.
(
33
)	Moje isticanje
(
34
)	Kako je izmijenjen Uredbom 2017/2392
(
35
)	Slično odstupanje u Direktivu 2003/87 prvi je put uvedeno Uredbom br. 421/2014. Iz spisa pred Sudom čini se da je Služba za trgovanje rješenjem od 15. siječnja 2015. emisijske jedinice koje su besplatno dodijeljene društvu Air Berlin poništila nakon usvajanja Uredbe br. 421/2014. To rješenje o poništenju postalo je konačno. Vidjeti stranicu 4. zahtjeva za prethodnu odluku. Djelomično poništenje o kojem je riječ i rješenje Službe za trgovanje od 15. siječnja 2015. spominju se i u točki 1. rješenja Službe za trgovanje od 28. veljače 2018.
(
36
)	Cilj Direktive 2003/87 je uspostaviti sustav trgovanja emisijskim jedinicama koji teži smanjenju emisija stakleničkih plinova u atmosferu na razinu koja će spriječiti opasne antropogene poremećaje klimatskog sustava, a čiji je krajnji cilj zaštita okoliša. Taj sustav počiva na gospodarskoj logici koja potiče svakog sudionika u tom sustavu na ispuštanje količine stakleničkih plinova niže od emisijskih jedinica koje su mu prvotno dodijeljene, kako bi prenio višak drugom sudioniku koji je proizveo količinu emisija višu od emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene. Presuda od 3. prosinca 2020., Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, t. 38. i 39. i navedena sudska praksa). Sud je u presudi od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 138.) utvrdio da su pravila Direktive 2008/101 namijenjena tomu da sustav trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljen Direktivom 2003/87 prošire na operatore zrakoplova. Dakle, njihov je cilj prije svega poboljšati zaštitu okoliša.
(
37
)	Uvodna izjava 14. Direktive 2008/101 predviđa da je „[c]ilj izmjena Direktive 2003/87/EZ donesenih ovom Direktivom […] smanjenje utjecaja na klimatske promjene koji se može pripisati zrakoplovstvu, uključivanjem emisija iz zrakoplovstva u sustav Zajednice”.
(
38
)	Sud je u presudi od 28. srpnja 2016., Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, t. 27.) naveo da se opća struktura Direktive 2003/87 temelji na strogom računovodstvu izdanih, držanih, prenesenih i poništenih emisijskih jedinica. Ako operator zrakoplova prestane s radom te više ne podliježe obvezama iz Unijina sustava trgovanja emisijskim jedinicama, izdavanje besplatnih emisijskih jedinica više nema nikakva smisla. Smatram da bi izdavanje besplatnih emisijskih jedinica u takvim slučajevima dovelo u pitanje ne samo pojedine odredbe Direktive 2003/87 nego i njezinu opću strukturu.
(
39
)	Budući da je Air Berlin zbog stečaja trajno prestao obavljati zrakoplovne djelatnosti te da ih stoga nije obavljao u razdoblju od 2018. do 2020., Služba za trgovanje može, kako bi osigurala pravnu sigurnost i djelotvornu provedbu Direktive 2003/87 u svojem nacionalnom pravnom sustavu, u odnosu na to razdoblje poništiti ili izmijeniti izvorno rješenje o dodjeli. Dakle, takvo poništenje odnosno izmjena dopušteni su, ali nisu obvezni prema pravu Unije, osim ako su nužni za osiguravanje pravne sigurnosti i djelotvorne provedbe Direktive 2003/87 u nacionalnom pravu. Ono što je obvezno jest nemogućnost izdavanja besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica društvu Air Berlin za razdoblje od 2018. do 2020.
(
40
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 51. do 54.).
(
41
)	Vidjeti uvodnu izjavu 5. Direktive 2003/87.
(
42
)	Uvodno bih istaknuo da tužitelj samo navodi da bi se ravnoteža između smanjenja emisija, s jedne strane, i gospodarskog razvoja i zapošljavanja, s druge, narušila poništenjem emisijskih jedinica. U spisu kojim Sud raspolaže nema dokaza o takvom narušavanju, čak ni anegdotalnih.
(
43
)	Vidjeti također članak 3.c stavak 3. Direktive 2003/87, koji predviđa da Komisija preispituje ukupnu količinu emisijskih jedinica koje se dodjeljuju operatorima zrakoplova u skladu s člankom 30. stavkom 4.
(
44
)	Osim toga, čini se, s obzirom na moj odgovor na peto pitanje, a podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, da emisijskih jedinica u stvarnosti ne manjka.
(
45
)	Komisija navodi da se „djelatnost ili dodatna djelatnost operatora zrakoplova smatra nastavkom zrakoplovne djelatnosti koju je ranije obavljao neki drugi operator zrakoplova kada taj drugi operator zadrži pravo na dobivanje besplatnih emisijskih jedinica za iste zrakoplovne djelatnosti (letove na istim rutama za koje je izvršena prvotna besplatna dodjela u skladu s člankom 3.e). U takvim slučajevima kriteriji za dodjelu iz posebne rezerve [predviđeni u članku 3.f stavku 1. Direktive 2003/87] ne bi bili ispunjeni.” Često postavljena pitanja: besplatna dodjela iz posebne rezerve (članak 3.f Direktive ETS), od 19. ožujka 2015. Dostupno na: https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/transport/aviation/docs/faq_special_reserve_en.pdf.
(
46
)	Umanjeno u skladu s člankom 28.a stavkom 2. Direktive 2003/87
(
47
)	Umanjeno u skladu s člankom 28.a stavkom 3. Direktive 2003/87. To umanjenje razmjerno je umanjenju ukupnog broja izdanih emisijskih jedinica.
(
48
)	Umanjeno u skladu s člankom 28.a stavkom 2. te direktive
(
49
)	Vidjeti članak 3.f stavak 2. Direktive 2003/87.
(
50
)	Vidjeti definiciju u članku 2. točki (a) Uredbe Vijeća (EEZ) br. 95/93 od 18. siječnja 1993. o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (SL 1993., L 14, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 18., str. 5.) (kako je izmijenjen).
(
51
)	S obzirom na to, čini se, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, da Air Berlin nije prodan kao aktivno poduzeće, već da je u procesu likvidacije te da se njegova imovina prodaje.
(
52
)	Njemačka vlada navodi da se to pitanje, s obzirom na to da ga se Direktiva 2003/87 ne dotiče, može urediti nacionalnim pravom. Njemačka vlada u odgovoru na pisano pitanje Suda istaknula je da je prijenos prava na dodjelu za razdoblje od 2018. do 2020. moguć na temelju nacionalnog prava društava i ugovornog prava ako drugi operator(i) nastavi(-e) djelatnost društva Air Berlin koja je bila obuhvaćena Unijinim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama. Istaknuo bih da se mjera u kojoj su tri dotična operatora zrakoplova nastavila nekadašnje djelatnosti društva Air Berlin uopće ne može dokučiti iz spisa predmeta kojim Sud raspolaže. Eventualni pokušaji analize tog pitanja stoga bi bili izrazito špekulativni.
(
53
)	Nisam siguran ni je li postupak u vezi s takvim prijenosom uopće u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev.
(
54
)	Vidjeti članak 19. stavak 3. Direktive 2003/87, koji Komisiji daje ovlast da donosi delegirane akte radi dopune te direktive u pogledu Registra Unije, a koja je postojala i za razdoblje trgovanja koje je započelo 1. siječnja 2013. te postoji i za naknadna razdoblja. Vidjeti također članak 23. Direktive 2003/87, u kojem su predviđeni postupci prema kojima Komisija može izvršavati delegirane joj ovlasti. Sud je u točki 47. presude od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469) naveo da provedbene mjere koje donosi Komisija ne mogu ni izmijeniti bitne elemente nekog osnovnog propisa niti ga dopuniti novim bitnim elementima.
(
55
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 17. svibnja 2018., Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, t. 29. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također presudu od 26. rujna 2014., Romonta/Komisija (T‑614/13, EU:T:2014:835, t. 97. i 98.).
(
56
)	Podložno određenim iznimkama, s isključenog računa nije dopušteno pokretati procese. Vidjeti članak 10. stavak 6. Uredbe br. 389/2013. Osim toga, iz članka 56. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 389/2013 jasno proizlazi da Registar Unije ne može emisijske jedinice za zrakoplovstvo prenositi na isključeni račun operatora zrakoplova.
(
57
)	Ili se spojio s drugim operatorom zrakoplova. Prema članku 55. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 389/2013, nacionalni administrator mora unijeti promjene u nacionalnoj tablici dodjele emisijskih jedinica u zrakoplovstvu u Dnevnik transakcija Europske unije (EUTL), uspostavljen člankom 20. Direktive 2003/87 u svrhu bilježenja izdavanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica, ako je operator zrakoplova prestao obavljati djelatnosti obuhvaćene Prilogom 1. Direktivi 2003/87.
(
58
)	Vidjeti članak 10. stavak 3. Uredbe br. 389/2013. U skladu s člankom 32. stavkom 1. Uredbe br. 389/2013, ako je stanje emisijskih jedinica na računu koji se namjerava zatvoriti pozitivno, vlasnik računa može navesti drugi račun na koji će se takve emisijske jedinice prenijeti. Komisija navodi da bi zatvaranje računa s pozitivnim stanjem činilo izvlaštenje, s obzirom na to da se zatvoreni račun ne može ponovno otvoriti. Vlasnik računa koji će se zatvoriti zbog trajnog prestanka obavljanja zrakoplovnih djelatnosti obuhvaćenih Unijinim sustavom trgovanja emisijskim jedinicama može preostale emisijske jedinice na tom računu prenijeti na drugi račun te njima raspolagati kako želi, primjerice, prodati ih na tržištu. Uredba br. 389/2013 ne predviđa nikakva ograničenja broja računa ili vlasnika računa kojima se emisijske jedinice mogu prenijeti pod uvjetom da su računi registrirani u Registru Unije. Prema Komisijinu navodu, ako operator zrakoplova koji je prestao s radom ima emisijske jedinice na računu, račun se ne zatvara, već postaje „isključen” u skladu s člankom 10. stavkom 5. Uredbe br. 389/2013.
(
59
)	Pod uvjetom da nema račun s pozitivnim stanjem
(
60
)	Vidjeti članak 10. stavak 1. Uredbe br. 389/2013.
(
61
)	Vidjeti u tom pogledu članak 56. Uredbe br. 389/2013. Vidjeti također članak 10. stavak 3. te uredbe.
(
62
)	Njemačka vlada u odgovoru na pisano pitanje Suda navela je da Air Berlin nije spomenut u objavi o kakvoj se govori u članku 28.a stavku 2. Direktive 2003/87. Tužitelj je slično odgovorio, ali saznanja u pogledu društva Air Berlin ima samo u odnosu na 2018. U svakom slučaju, tužitelj, njemačka vlada i Komisija smatraju da takva objava ne može sama po sebi odrediti ima li operator zrakoplova pravo na dodjelu. S tim se samo mogu složiti.
(
63
)	Međutim, vidjeti članak 33. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/1122 оd 12. ožujka 2019. o dopuni Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu funkcioniranja Registra Unije (SL 2019., L 177, str. 3.), u kojem se izričito govori o razdoblju trgovanja koje je započelo 1. siječnja 2021.
(
64
)	Uostalom, u skladu s člankom 9. Direktive 2003/87 i njezinim člankom 28.a stavkom 2. trećim podstavkom, broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju operatorima zrakoplova od 1. siječnja 2021. određuje se primjenom linearnog faktora od 2,2 %, što, međutim, podliježe preispitivanju u skladu s člankom 28.b te direktive.
(
65
)	Članak 3.c stavak 3.a, članak 28.a stavci 1., 2. i 4. i članak 28.b Direktive 2003/87 u tu su direktivu ubačeni Uredbom 2017/2392. Prema uvodnoj izjavi 8. te uredbe, te su odredbe ubačene „kako bi [ICAO] dobio na zamahu te kako bi se olakšalo operacionalizaciju programa ICAO‑a, postojeće odstupanje od obveza iz EU sustava trgovanja emisijama za letove u treće zemlje i iz njih trebalo bi produljiti do 31. prosinca 2023., podložno preispitivanju, kako bi se omogućilo stjecanje iskustva potrebnog za provedbu programa ICAO‑a. Zbog produljenja odstupanja količina emisijskih jedinica za dražbu i besplatno izdavanje, uključujući one iz posebne rezerve, trebala bi ostati razmjerna smanjenju obveze predaje. Od 1. siječnja 2021. nadalje broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju operatorima zrakoplova trebalo bi godišnje smanjivati u skladu s linearnim faktorom smanjenja koji se primjenjuje na sve druge sektore u EU sustavu trgovanja emisijama, podložno preispitivanju s obzirom na provedbu programa ICAO‑a.”
(
66
)	Delegirana Uredba Komisije od 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2019., L 59, str. 8.)
(
67
)	Sud koji je uputio zahtjev ističe da bi, u skladu s uvodnom izjavom 7. Odluke (EU) 2015/1814 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2015. o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i o izmjeni Direktive 2003/87/EZ (SL 2015., L 264, str. 1.), emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima u skladu s člankom 10.a stavkom 7. Direktive 2003/87 te emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima zbog primjene članka 10.a stavaka 19. i 20. te direktive („neraspoređene emisijske jedinice”) trebalo staviti u rezervu 2020. godine. Sud koji je uputio zahtjev smatra da ta uvodna izjava podupire stajalište da prijelaz iz trećeg u četvrto razdoblje trgovanja ne znači da prava na dodatnu dodjelu koja do tada nisu ostvarena prestaju. Međutim, nema odredbe koja izričito predviđa što se događa s pravima na dodatnu dodjelu koja nisu ostvarena do završetka trećeg razdoblja trgovanja.
(
68
)	Vidjeti također članak 55. Uredbe br. 389/2013.
(
69
)	Čini se da se pod tim podrazumijevaju sve emisijske jedinice koje se dodjeljuju i izdaju na temelju odredbe različite od članka 3.c stavka 2. Direktive 2003/87, kao što su emisijske jedinice koje se dodjeljuju i izdaju stacionarnim postrojenjima na temelju poglavlja III. Direktive 2003/87. Vidjeti članak 3. točke 7. i 8. Uredbe br. 389/2013.