WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 22 czerwca 2016 r.(*)
Odwołanie – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – Artykuł 10a – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji od roku 2013 – Decyzja 2011/278/UE – Krajowe środki wykonawcze przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec – Odmowa wpisu określonych instalacji do wykazów instalacji otrzymujących uprawnienia do emisji przydzielone nieodpłatnie – Przepis dotyczący przypadków przedstawiających „nadmierne trudności” – Uprawnienia wykonawcze Komisji
W sprawie C‑540/14 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 26 listopada 2014 r.,
DK Recycling und Roheisen GmbH, z siedzibą w Duisburgu (Niemcy), reprezentowana przez S. Altenschmidta oraz P.A. Schüttera, Rechtsanwälte,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez E. White’a, C. Hermesa oraz K. Herrmann, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, A. Arabadjiev, J.C. Bonichot (sprawozdawca), S. Rodin i E. Regan, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 marca 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Spółka DK Recycling und Roheisen GmbH (zwana dalej „DK Recycling”) wnosi w swym odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 26 września 2015 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja (T‑630/13, EU:T:2014:833, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd jedynie w części uwzględnił jej żądania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Komisji 2013/448/UE z dnia 5 września 2013 r. dotyczącej krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z art. 11 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2013, L 240, s. 27), w zakresie, w jakim w art. 1 ust. 1 wskazanej decyzji, w związku z załącznikiem I lit. A do tej decyzji, nie został uznany wpis do wykazu przewidzianego w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmienionej dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”) instalacji oznaczonych identyfikatorami DE000000000001320 i DE-new-14220-0045, ani też całkowite tymczasowe roczne liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych przyznane nieodpłatnie i zaproponowane przez Republikę Federalną Niemiec dla tych instalacji (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo Unii
2        Zgodnie z motywem 5 dyrektywa 2003/87 przyczynia się do wypełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich w zakresie zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych „bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia”.
3        Zgodnie z motywem 7 tej dyrektywy:
„Przepisy wspólnotowe odnoszące się do rozdzielania przydziałów [uprawnień] przez państwa członkowskie są niezbędne w celu przyczynienia się do zachowania spójności rynku wewnętrznego oraz w celu uniknięcia zakłócania konkurencji”.
4        Motywy 8, 15, 23, 44 i 45 dyrektywy 2009/29 mają następujące brzmienie:
„(8)      Doświadczenia zgromadzone w trakcie pierwszego okresu handlu uprawnieniami do emisji pokazują wprawdzie potencjał systemu wspólnotowego, a sfinalizowanie krajowych planów rozdziału uprawnień na drugi okres handlu uprawnieniami do emisji doprowadzi do znaczącego zmniejszenia emisji do roku 2012, jednak przeprowadzony w 2007 r. przegląd potwierdził, że niezbędny jest bardziej zharmonizowany system handlu uprawnieniami do emisji w celu lepszego wykorzystania jego zalet, uniknięcia zakłóceń na rynku wewnętrznym oraz ułatwienia powiązania go z innymi systemami handlu uprawnieniami do emisji.
[…]
(15)      Dodatkowe wysiłki, które [jakie] ma podjąć gospodarka wspólnotowa, wymagają między innymi, aby zmieniony system wspólnotowy funkcjonował w sposób możliwie najbardziej efektywny ekonomicznie i na podstawie w pełni zharmonizowanych w obrębie Wspólnoty warunków przydziału. Podstawową zasadą przydziału powinna być zatem sprzedaż na aukcji, ponieważ jest to najprostszy system, uważany również powszechnie za najbardziej efektywny ekonomicznie. Rozwiązanie to powinno także wyeliminować nadzwyczajne zyski oraz zapewnić nowym instalacjom oraz gospodarkom o wyższym niż przeciętne tempie rozwoju takie same warunki konkurencji jak w przypadku istniejących instalacji.
[…]
(23)      Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień dla instalacji powinien zostać ustanowiony na podstawie zharmonizowanych w całej Wspólnocie zasad (»wskaźników ex ante«), aby zminimalizować zakłócenia konkurencji we Wspólnocie. Zasady te powinny uwzględniać technologie charakteryzujące się najniższymi emisjami gazów cieplarnianych i najniższym zużyciem energii, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, wykorzystanie biomasy i odnawialnych źródeł energii oraz wychwytywanie i składowanie CO2. Żadne takie zasady nie powinny stanowić zachęty do zwiększania emisji oraz powinny zapewnić, aby coraz większy udział procentowy tych uprawnień był sprzedawany na aukcji. Przydziały uprawnień muszą zostać ustalone przed rozpoczęciem okresu handlu, tak by umożliwić właściwe funkcjonowanie rynku […].
[…]
(44)      Środki niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy powinny zostać przyjęte zgodnie z decyzją Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji [(Dz.U. 1999, L 184, s. 23)].
(45)      W szczególności Komisji należy przyznać uprawnienia do przyjęcia środków dotyczących harmonizacji zasad określania […] tymczasowego przydziału uprawnień w całej Wspólnocie […]. Ponieważ środki te mają zasięg ogólny i mają na celu zmianę elementów innych niż istotne dyrektywy 2003/87/WE między innymi poprzez uzupełnienie jej nowymi elementami innymi niż istotne, środki te muszą zostać przyjęte zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, określoną w art. 5a decyzji [1999/468]”.
5        Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy 2003/87, dotyczący „[s]przedaż[y] uprawnień na aukcji”, stanowi:
„Począwszy od 2013 r. państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie są przydzielone jako bezpłatne uprawnienia zgodnie z art. 10a i 10c […]”.
6        Artykuł 10a dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Wspólnocie”, stanowi:
„1.      Do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące przydziału uprawnień, o którym mowa w ust. 4, 5, 7 i 12, w tym wszelkie niezbędne przepisy dotyczące zharmonizowanego stosowania ust. 19.
Środki te, mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 23 ust. 3.
Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante, tak aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii […].
Dla każdego sektora i podsektora wskaźnik co do zasady obliczany jest dla produktów raczej niż dla czynników produkcji, aby w jak największym stopniu zmniejszyć emisje i zwiększyć oszczędności wynikające z poprawy efektywności energetycznej w każdym z procesów produkcyjnych danego sektora i podsektora.
[…]
2.      Punktem wyjścia podczas [dla] określania zasad dotyczących ustanawiania wskaźników ex ante w poszczególnych sektorach lub podsektorach są średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze we Wspólnocie w latach 2007–2008. Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami, w tym z danymi sektorami i podsektorami.
[…]”.
7        Artykuł 11 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Krajowe środki wykonawcze”, stanowi:
„1.      Każde z państw członkowskich publikuje i przedkłada Komisji do dnia 30 września 2011 r. wykaz instalacji na jego terytorium objętych zakresem niniejszej dyrektywy oraz wszelkich bezpłatnych uprawnień przydzielonych każdej z instalacji na jego terytorium, obliczonych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 10a ust. 1 i art. 10c.
2.      Do dnia 28 lutego każdego roku właściwe organy wydają liczbę uprawnień, które mają być przydzielone w danym roku, obliczonych zgodnie z art. 10, 10a i 10c.
3.      Państwa członkowskie mogą nie wydać bezpłatnych uprawnień na mocy ust. 2 instalacjom, których Komisja odmówiła wpisania do wykazu, o którym mowa w ust. 1”.
8        Decyzją 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 130, s. 1) Komisja określiła zharmonizowane podstawy, na których każde państwo członkowskie powinno obliczać, w odniesieniu do każdego roku, liczbę uprawnień do emisji przydzielonych nieodpłatnie każdej z instalacji położonych na jego terytorium.
9        Motywy 4 i 12 decyzji 2011/278 mają następującą treść:
„(4)      W zakresie, w jakim jest to możliwe, Komisja opracowała wskaźniki emisyjności dla produktów oraz półproduktów będących przedmiotem obrotu handlowego pomiędzy instalacjami, wytworzonych jako skutek działań wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE. Zasadniczo należy zdefiniować jeden wskaźnik dla każdego produktu […].
[…]
(12)      W przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o ogólne metody rezerwowe. Utworzono hierarchię trzech metod rezerwowych w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji. Wskaźnik emisyjności oparty na cieple ma zastosowanie do procesów zużywających ciepło, w których używany jest nośnik mierzalnego ciepła. Wskaźnik emisyjności oparty na paliwie ma zastosowanie przy zużyciu niemierzalnego ciepła. Wartości wskaźników emisyjności oparte na cieple i paliwie zostały wyliczone w oparciu o zasady przejrzystości i prostoty, przy wykorzystaniu referencyjnej wydajności szeroko dostępnego paliwa, które można uznać za drugie w kolejności pod względem emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem technologii efektywnych energetycznie. W przypadku emisji procesowych uprawnienia do emisji powinny być przydzielane w oparciu o historyczne poziomy emisji. Celem zagwarantowania, że [by] przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do powyższych emisji stanowi[ł] wystarczającą zachętę do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz celem uniknięcia jakichkolwiek różnic w traktowaniu emisji procesowych przydzielanych na podstawie historycznych poziomów emisji oraz emisji w granicach systemowych wskaźnika emisyjności dla produktów historyczny poziom emisji każdej instalacji należy pomnożyć przez mnożnik równy 0,9700, co pozwoli określić liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji”.
Prawo niemieckie
10      W Niemczech dyrektywa 2003/87 i decyzja 2011/278 zostały wprowadzone w życie w szczególności na mocy Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (zwanej dalej „TEHG”).
11      Paragraf 9 ust. 5 TEHG ma następujące brzmienie:
„Jeśli przydział uprawnień dokonany na podstawie § 10 skutkuje nadmiernymi trudnościami dla operatora instalacji oraz dla powiązanego przedsiębiorstwa, które – na mocy prawa handlowego i prawa spółek – odpowiada osobiście za ryzyko gospodarcze wyżej wymienionego operatora instalacji, właściwy organ przydziela, na wniosek operatora instalacji, dodatkowe uprawnienia w liczbie koniecznej do zapewnienia sprawiedliwej rekompensaty, pod warunkiem że Komisja Europejska nie odmówi takiego przydziału na podstawie art. 11 ust. 3 dyrektywy [2003/87]”.
Okoliczności powstania sporu
12      W dniu wydania spornej decyzji spółka DK Recycling prowadziła na terytorium Niemiec zakład recyklingu pochodzących z przemysłu stalowego odpadów zawierających żelazo i cynk, a także elektrownię, przy czym obie te instalacje były objęte systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ustanowionym w dyrektywie 2003/87.
13      Na podstawie § 9 ust. 5 TEHG spółka ta uzyskała od władz niemieckich wpis wskazanych instalacji do wykazu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/87.
14      Na mocy decyzji Komisja odmówiła uznania tego wpisu, a w konsekwencji – przydzielenia stosownej liczby bezpłatnych uprawnień.
15      Odmowa ta została w istocie uzasadniona wskazanymi poniżej argumentami.
16      Po pierwsze, w decyzji 2011/278 nie przewidziano przydziału uprawnień, którego Republika Federalna Niemiec zamierzała dokonać na podstawie § 9 ust. 5 TEHG.
17      Po drugie, Republika Federalna Niemiec nie wykazała, że przydział uprawnień na podstawie reguł określonych w decyzji 2011/278 jest oczywiście niewłaściwy w świetle wytyczonego w tej decyzji celu całkowitej harmonizacji.
18      Po trzecie, przydzielenie większej liczby bezpłatnych uprawnień niektórym instalacjom zakłóciłoby konkurencję lub groziłoby jej zakłóceniem i miałoby skutki transgraniczne, biorąc pod uwagę ogólnounijny handel we wszystkich sektorach objętych dyrektywą 2003/87.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
19      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 listopada 2013 r. spółka DK Recycling wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
20      Na poparcie skargi spółka DK Recycling podniosła cztery zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia decyzji 2011/278, po drugie, naruszenia praw podstawowych i zasady proporcjonalności, po trzecie, naruszenia obowiązku uzasadnienia, i po czwarte, naruszenia prawa do bycia wysłuchanym. Po oddaleniu podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności w zaskarżonym wyroku Sąd oddalił zarzuty pierwszy, drugi i czwarty, ale uwzględnił zarzut trzeci.
21      Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność spornej decyzji, ale jedynie w zakresie, w jakim odmawia ona zaproponowanego przez Republikę Federalną Niemiec przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji dla podinstalacji emitującej zanieczyszczenia będące emisjami procesowymi produkcji cynku w wielkich piecach i procesów powiązanych.
22      Sąd oddalił natomiast pozostałe żądania skargi spółki DK Recycling, dotyczące odmowy uwzględnienia przypadku przedstawiającego „nadmierne trudności” przy dokonywaniu przydziału bezpłatnych uprawnień.
23      W tym celu, po przeprowadzeniu analizy proporcjonalności decyzji 2011/278, Sąd orzekł między innymi, że w zakresie, w jakim akt ten nie pozwala na przyznanie bezpłatnych uprawnień w przypadkach zaistnienia „nadmiernych trudności”, nie narusza on praw podstawowych spółki DK Recycling ani zasady proporcjonalności.
Żądania stron przed Trybunałem
24      Wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddala on żądania w pozostałym zakresie;
–        rozpoznanie sprawy co do istoty i stwierdzenie nieważności spornej decyzji w całości;
–        tytułem żądania ewentualnego – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
25      Komisja wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie odwołania w całości;
–        obciążenie spółki DK Recycling kosztami postępowania.
W przedmiocie wniosku o zarządzenie otwarcia ustnego etapu postępowania
26      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 23 marca 2016 r. spółka DK Recycling wniosła do Trybunału o zarządzenie otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo, na podstawie art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem. W uzasadnieniu tego żądania spółka ta powołała się na konieczność zajęcia stanowiska w przedmiocie opinii przedstawionej przez rzecznika generalnego, a zwłaszcza zawartego w niej stwierdzenia, że zarzuty odwołania są bezskuteczne.
27      Należy przypomnieć, że statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz regulamin postępowania przed Trybunałem nie dają stronom możliwości przedkładania uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (wyrok z dnia 4 września 2014 r., Vnuk, C‑162/13, EU:C:2014:2146, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
28      Natomiast w myśl art. 83 regulaminu postępowania Trybunał może, w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu lub otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione, lub jeśli po zamknięciu ustnego etapu postępowania strona przedstawiła nowy fakt mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Trybunału.
29      W tym przypadku nie miało to miejsca. Trybunał, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, uznaje bowiem, że dysponuje informacjami niezbędnymi do wydania orzeczenia oraz że nie ma potrzeby analizować sprawy w kontekście nowego faktu mogącego mieć decydujące znaczenie dla jego rozstrzygnięcia lub też argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji przed Trybunałem.
30      W świetle powyższych rozważań Trybunał uznaje, że nie należy zarządzać otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo.
W przedmiocie odwołania
Uwagi wstępne
31      Nie żądając wyraźnie zmiany uzasadnienia zaskarżonego wyroku Komisja utrzymuje, że chociaż można oddalić indywidualnie każdy z zarzutów odwołania, to w istocie powinno ono zostać oddalone ze względu, który w jej ocenie ma charakter „bardziej zasadniczy”.
32      Twierdzi ona w tym względzie, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 50 zaskarżonego wyroku, że dyrektywa 2003/87 uprawnia ją do ustanowienia w decyzji 2011/278 możliwości przydziału bezpłatnych uprawnień w przypadku, gdy stosowanie tej decyzji w sposób zharmonizowany doprowadziłoby do powstania po stronie podmiotów gospodarczych nadmiernych trudności.
33      Ponieważ jednak Komisja nie żąda – i nie może zresztą żądać – uchylenia zaskarżonego wyroku, jej argumentację należy rozumieć w ten sposób, że zmierza ona do tego, aby Trybunał zmienił uzasadnienie wyroku.
34      Jak podnosi bowiem Komisja, jeśli potwierdzone zostanie jej twierdzenie, że dyrektywa 2003/87 nie pozwala jej na przydział dodatkowych bezpłatnych uprawnień w przypadku zaistnienia „nadmiernych trudności”, to wszelkie zarzuty, jakie spółka DK Recycling może podnieść w ramach niniejszego odwołania, będą bezskuteczne.
35      Tę argumentację Komisji należy zatem zbadać przed przystąpieniem do analizy zarzutów odwołania.
W przedmiocie żądania zmiany uzasadnienia
Argumentacja stron
36      Komisja utrzymuje, że przepisy art. 10a ust. 1 akapity pierwszy i drugi dyrektywy 2003/87 nie przyznają jej żadnego uprawnienia do wprowadzenia w decyzji 2011/278 regulacji umożliwiającej przydział bezpłatnych uprawnień przedsiębiorstwom borykającym się z „nadmiernymi trudnościami”. W tym względzie Komisja kwestionuje wykładnię przedstawioną przez Sąd w pkt 50 zaskarżonego wyroku, w myśl której nie można z góry wykluczyć, że decyzja ta narusza prawa podstawowe i zasadę proporcjonalności, gdyż uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi Komisja dysponuje na mocy dyrektywy 2003/87, umożliwiają jej dokonywanie przydziału bezpłatnych uprawnień w przypadkach zaistnienia „nadmiernych trudności”.
37      Komisja twierdzi, że – przeciwnie – art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie pozwala jej na odstąpienie od zasady, w myśl której w dziedzinie przydzielania bezpłatnych uprawnień powinny być stosowane środki w pełni zharmonizowane na szczeblu Unii, przy czym zamierzonym przez prawodawcę celem jest – jak wynika z innych przepisów tej dyrektywy, a także z motywu 23 dyrektywy 2009/29 – zminimalizowanie zakłóceń konkurencji oraz uniknięcie zachęcania do zwiększania emisji. Tymczasem uregulowania, które umożliwiałyby przydzielanie dodatkowych uprawnień instalacjom, które z punktu widzenia wytwarzanych w nich produktów są pod każdym względem porównywalne z innymi instalacjami i które wyróżnia wyłącznie okoliczność, że stosowanie systemu handlu uprawnieniami prowadzi do powstania po ich stronie „nadmiernych trudności” ze względu na brak zdolności finansowej, stałyby w sprzeczności z tymi celami, a zatem nie można byłoby uznać ich za środki w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie.
38      Ponadto wymóg ustanowienia przepisów w pełni zharmonizowanych w całej Wspólnocie należy do zasadniczych elementów dyrektywy 2003/87, których Komisja – w myśl art. 10a ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy – nie może zmieniać.
39      Komisja twierdzi wreszcie, że wyrażenie „w stopniu, w jakim jest to możliwe”, którym posłużono się w art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87, przyznaje jej jedynie swobodne uznanie w odniesieniu do regulacyjnego podejścia, jakie należy przyjąć dla każdego sektora czy podsektora, a nie dla określonego przedsiębiorstwa.
40      Spółka DK Recycling kwestionuje w replice argumentację Komisji i wyjaśnia, że na wypadek, gdyby Sąd zdecydował się na jej uwzględnienie, spółka ta podnosi zarzut niezgodności dyrektywy 2003/87 z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej.
41      W duplice Komisja podnosi zasadniczo, że taki zarzut niezgodności z prawem jest niedopuszczalny, a posiłkowo, że jest on bezpodstawny ze względu na to, iż dyrektywa 2003/87 nie narusza praw podstawowych ani zasady proporcjonalności.
Ocena Trybunału
–       W przedmiocie dopuszczalności żądania zmiany uzasadnienia
42      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że żądanie zmiany uzasadnienia jest dopuszczalne przy założeniu istnienia interesu prawnego, w tym sensie, iż w razie jego uwzględnienia przyniesie ono korzyść stronie, która je wniosła. Może to mieć miejsce w przypadku, gdy żądanie zmiany uzasadnienia stanowi odpowiedź na zarzut podniesiony przez stronę wnoszącą odwołanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 października 2009 r., GlaxoSmithKline Services i in./Komisja i in., C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P i C‑519/06 P, EU:C:2009:610, pkt 23; z dnia 21 grudnia 2011 r., Iride/Komisja, C‑329/09 P, EU:C:2011:859, pkt 48–51; a także z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 42).
43      W niniejszej sprawie wniosek o zmianę uzasadnienia zmierza do uzyskania stwierdzenia przez Trybunał, że Sąd naruszył prawo poprzez orzeczenie, iż art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 upoważnia Komisję do wprowadzenia w decyzji 2011/278 uregulowania odnoszącego się do przypadków przedstawiających „nadmierne trudności”. Gdyby jednak Trybunał miał uwzględnić tego rodzaju żądanie, to zarzuty, w ramach których spółka DK Recycling twierdzi, że Komisja nie przyjęła takiego uregulowania i że Sąd nie uznał tej okoliczności za podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, stałyby się bezskuteczne.
44      Oznacza to, że żądanie zmiany uzasadnienia, które może mieć wpływ na szereg argumentów podniesionych w odwołaniu, jest dopuszczalne.
–       W przedmiocie zasadności żądania zmiany uzasadnienia
45      Należy rozstrzygnąć, czy Sąd mógł orzec, nie naruszając przy tym prawa, że Komisja była uprawniona do wprowadzenia w decyzji 2011/278 uregulowania umożliwiającego przydział dodatkowych bezpłatnych uprawnień określonym przedsiębiorstwom, w wypadku których przydział uprawnień zgodnie z przewidzianymi w tej decyzji zasadami sektorowymi prowadziłby do powstania „nadmiernych trudności”.
46      Należy w tym względzie przypomnieć, że w motywie 45 dyrektywy 2009/29 wspomniano o konieczności „przyzna[nia] [Komisji] uprawnienia do przyjęcia środków dotyczących harmonizacji zasad określania […] tymczasowego przydziału uprawnień w całej Wspólnocie”. W art. 10a ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2003/87 doprecyzowano, że owe środki wykonawcze „mają […] na celu zmianę elementów innych niż istotne” tej dyrektywy.
47      Należy stwierdzić, iż Sąd orzekł już, że przepisy, których przyjęcie wymaga dokonania wyborów politycznych wchodzących w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii, nie mogą być przez niego delegowane i że wobec tego środki wykonawcze przyjmowane przez Komisję nie mogą ani zmieniać istotnych elementów uregulowania podstawowego, ani uzupełniać go o nowe istotne elementy (wyrok z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada, C‑355/10, EU:C:2012:516, pkt 65, 66).
48      Ustalenie, które elementy danej dziedziny należy zakwalifikować jako istotne, powinno opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, oraz wymaga uwzględnienia cech charakterystycznych i szczególnych danej dziedziny (wyrok z dnia 10 września 2015 r., Parlament/Rada, C‑363/14, EU:C:2015:579, pkt 47).
49      W odniesieniu do kwestii, które elementy dyrektywy 2003/87 należy zakwalifikować jako istotne w rozumieniu przepisów i orzeczeń przytoczonych w pkt 46–48 niniejszego wyroku, należy podkreślić, że choć głównym celem tej dyrektywy jest zmniejszenie w znaczącym stopniu emisji gazów cieplarnianych, to jednak cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu celów wtórnych. Jak wskazano w motywach 5 i 7 rzeczonej dyrektywy, celami tymi są w szczególności utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji (wyroki: z dnia 29 marca 2012 r., Komisja/Polska, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, pkt 77; Komisja/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, pkt 79; a także z dnia 17 października 2013 r., Iberdrola i in., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, EU:C:2013:660, pkt 43).
50      Powtarzające się sygnalizowanie celu dotyczącego zachowania warunków konkurencji na rynku wewnętrznym, nie tylko w motywach 5 i 7 dyrektywy 2003/87, ale także w motywach 8 i 15 dyrektywy 2009/29, świadczy o tym, że ów cel ma zasadnicze znaczenie w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
51      Co się tyczy konkretniej reguł przejściowych odnoszących się do przydziału bezpłatnych uprawnień, należy zaznaczyć, że w motywie 23 dyrektywy 2009/29 przewidziano również wymóg zminimalizowania zakłóceń konkurencji we Wspólnocie. W tym celu wyjaśniono, że przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień powinien być dokonywany na podstawie zharmonizowanych w całej Wspólnocie zasad.
52      I tak w art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 prawodawca z jednej strony zwrócił uwagę na wymóg pełnej harmonizacji, stanowiąc, że „Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące [zharmonizowanego] przydziału uprawnień”, a z drugiej strony wskazał Komisji kryteria, na podstawie których należy dokonywać harmonizacji, a mianowicie – na podstawie wskaźników w poszczególnych sektorach i podsektorach.
53      Ustanawiając taką metodę przydziału bezpłatnych uprawnień, w pełni zharmonizowaną w ujęciu sektorowym, prawodawca skonkretyzował istotny wymóg zminimalizowania zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym.
54      A zatem Komisja nie może – bez naruszania tego wymogu, a tym samym bez zmiany istotnego elementu dyrektywy 2003/87 – ustanowić zasad przydziału bezpłatnych uprawnień, które nie byłyby w pełni zharmonizowane i sektorowe.
55      Tymczasem nie ma wątpliwości co do tego, że wprowadzenie przez Komisję w decyzji 2011/278 uregulowania umożliwiającego przydział bezpłatnych uprawnień przedsiębiorstwom borykającym się z „nadmiernymi trudnościami” w efekcie zastosowania kryteriów sektorowych przewidzianych w tej decyzji byłoby sprzeczne z zasadą zharmonizowanego i sektorowego przydziału bezpłatnych uprawnień, gdyż sprowadzałoby się siłą rzeczy do przyjęcia podejścia kazuistycznego, opartego na istnieniu szczególnych i indywidualnych okoliczności, właściwych dla każdego z podmiotów borykających się z takimi „nadmiernymi trudnościami”. A zatem uregulowanie takie mogłoby zmienić istotny element dyrektywy 2003/87, podważając w tym samym ustanowiony w tym akcie system.
56      Wobec powyższego Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 50 zaskarżonego wyroku, że Komisja była uprawniona – na mocy art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 – do wprowadzenia takiego uregulowania.
57      Wniosku tego nie podważają wyrażenia „w stopniu, w jaki jest to możliwe” i „co do zasady”, którymi posłużono się w art. 10a ust. 1 akapity trzeci i czwarty dyrektywy 2003/87. Chociaż sformułowania te przyznają Komisji pewien zakres uznania przy ustalaniu wskaźników ex ante, w sytuacji gdy nie jest możliwe posłużenie się wskaźnikiem obliczonym na podstawie produkcji, to nie mają one na celu stwarzania po stronie Komisji możliwości odstąpienia od zasady zharmonizowanego i sektorowego przydziału uprawnień. Zresztą analiza kontekstowa tych wyrażeń pozwala w razie potrzeby potwierdzić wykładnię, w myśl której ustalanie współczynnika ex ante powinno być dokonywane „w poszczególnych sektorach lub podsektorach”, gdyż takie sformułowanie zostało użyte w art. 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87.
58      A zatem Sąd niesłusznie oddalił skargę spółki DK Recycling, przyjmując założenie, że Komisja mogła zgodnie z prawem przyjąć uregulowanie przewidujące przydział bezpłatnych uprawnień w wypadkach zaistnienia „nadmiernych trudności”, zamiast stwierdzić, że Komisja w żadnym wypadku nie miała kompetencji do wprowadzenia takiego uregulowania.
59      Wobec tego żądanie zastąpienia uzasadnienia należy uwzględnić.
W przedmiocie zasadności odwołania
60      Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty, w ramach których spółka DK Recycling krytykuje Sąd za to, iż nie wyciągnął negatywnych konsekwencji z okoliczności, że decyzja 2011/278 nie zawiera uregulowania przewidującego przydział dodatkowych bezpłatnych uprawnień w przypadku wystąpienia nadmiernych trudności, są bezskuteczne i powinny zostać oddalone.
61      Ponadto, co się tyczy argumentacji spółki DK Recycling odnoszącej się do niezgodności z prawem decyzji 2003/87 ze względu na to, że nie zawiera ona takiego uregulowania, należy stwierdzić, że nawet jeśli spółka DK Recycling podniosła przed Sądem – jak twierdzi – zarzut niezgodności z prawem tej decyzji, to z akt pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem wynika, że w postępowaniu odwoławczym zarzut ten podniosła po raz pierwszy dopiero w replice, a nie w piśmie wszczynającym postępowanie.
62      Tymczasem z art. 127 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, stosującego się do postępowania odwoławczego na podstawie art. 190 tego regulaminu, wynika, że nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
63      Tego rodzaju wyjątek nie może zostać zastosowany do zarzutu przedstawionego w replice przez DK Recycling w reakcji na zawartą w odpowiedzi na odwołanie uwagę Komisji, w ramach której wskazała ona tylko, bez powoływania się przy tym na nowe okoliczności prawne lub faktyczne, że zgodność z prawem dyrektywy 2003/87 nie została zakwestionowania w samym odwołaniu.
64      Zarzut dotyczący niezgodności z prawem dyrektywy 2003/87 należy zatem uznać za niedopuszczalny.
65      W konsekwencji odwołanie należy zatem oddalić.
W przedmiocie kosztów
66      Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
67      Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
68      Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania, zaś ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)      Odwołanie zostaje oddalone.
2)      DK Recycling und Roheisen GmbH pokrywa własne koszty, jak również koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
* Język postępowania: niemiecki.