62001CC0059_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. I denna fördragsbrottstalan har kommissionen hävdat att det inte är tillåtet att införa och bibehålla nationella bestämmelser, enligt vilka trafikförsäkringspremierna i Italien skall hållas oförändrade för en begränsad tid. Systemet gör ingen åtskillnad mellan försäkringsbolag som har sitt säte i Italien och de försäkringsföretag som bedriver verksamhet där genom filialer eller med stöd av principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Kommissionen anser att dessa bestämmelser strider mot principen om fri prissättning, vilken innebär ett förbud mot krav på att priser skall godkännas på förhand och på att uppgifter om försäkringsvillkor och priser skall lämnas löpande. Kommissionen har därför gjort gällande att artiklarna 6, 29 och 39 i rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) har åsidosatts. Härutöver har kommissionen ifrågasatt kravet på att information om försäkringsfall och andra uppgifter skall lämnas löpande samt skyldigheten att (med)finansiera ett övervakningssystem. Kommissionen anser att detta innebär ett åsidosättande av artikel 44 i direktivet. Italien har hävdat att åtgärderna infördes tillfälligt i avsikt att bekämpa inflationen och bedrägerier.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2. Den inre marknaden på försäkringsområdet genomfördes genom "tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring", vilket garanterar den fria marknadsföringen av försäkringsprodukter. Det är här fråga om rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG. Direktivet innehåller förutom bestämmelser om etablering av försäkringsrörelse även bestämmelser om harmonisering av villkoren för att driva sådan verksamhet och bidrar härigenom till att genomföra principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster inom försäkringsbranschen.
3. I föreliggande mål har kommissionen gjort gällande att artiklarna 6.3, 29, 39 och 44 i direktiv 92/49 har åsidosatts. Dessa bestämmelser innehåller för det första ett förbud mot förhandsgodkännande och mot ett krav på att allmänna och särskilda försäkringsvillkor skall anmälas löpande, vilket begränsar medlemsstaternas möjligheter att ingripa när det gäller godkännande av premietariffer. Dessa bestämmelser avser för det andra försäkringsföretagens informationsplikt gentemot den behöriga myndigheten i hemlandet beträffande den verksamhet som bedrivs med stöd av etableringsfriheten eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster och anmälningskyldigheten för myndigheterna i försäkringsföretagets hemland gentemot de behöriga myndigheterna i värdlandet. Vissa begrepp, som är av särskild betydelse för det föreliggande målet, kommer i det följande att anges i kursiv stil.
4. Artikel 6.3 i direktiv 92/49, som har ersatt artikel 8 i direktiv 73/239/EEG, ingår i avdelning II med rubriken "Etablering inom försäkringsverksamhet". I denna bestämmelse föreskrivs följande:
"Detta direktiv hindrar inte medlemsstaterna från att upprätthålla eller införa lagar och andra författningar som föreskriver godkännande av stiftelseurkund och bolagsordning samt att alla andra handlingar som krävs för normal tillsyn skall företes.
Medlemsstaterna får dock inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer eller andra tryckta handlingar som företaget avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna.
Medlemsstaterna får inte upprätthålla eller införa krav på förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, utom då detta ingår som en del i allmänna priskontrollsystem.
..."
5. Avdelning III i direktivet har rubriken "Samordning av villkoren för försäkringsrörelse". Häri ingår artikel 28, som har följande lydelse:
"Den medlemsstat där risken är belägen får inte hindra en försäkringstagare från att sluta avtal med ett försäkringsföretag som auktoriserats på de villkor som anges i artikel 6 i direktiv 73/239/EEG, om detta avtal inte strider mot rättsreglerna till skydd för det allmänna bästa i den medlemsstat där risken är belägen."
6. Artikel 29 i direktiv 92/49 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna får inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda avtalsvillkor, premietariffer eller formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. De får endast kräva att sådana avtalsvillkor och andra dokument företes vid enstaka tillfällen så att deras överensstämmelse med de nationella bestämmelserna om försäkringsavtal skall kunna kontrolleras, och detta krav får inte vara en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet.
Medlemsstaterna får inte upprätthålla eller införa system med förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, om detta inte är en del av allmänna priskontrollsystem."
7. Artikel 30.2 i direktivet har följande lydelse:
"Utan hinder av bestämmelser om motsatsen får en medlemsstat som föreskriver obligatorisk försäkring kräva att de allmänna och särskilda villkoren för den obligatoriska försäkringen skall överlämnas till dess behöriga myndighet innan de får spridas."
8. I artiklarna 39.2 och 39.3 i direktiv 92/49, under avdelning IV med rubriken "Bestämmelser beträffande etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster", föreskrivs följande:
"2. Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte anta bestämmelser om krav på förhandsgodkännande eller löpande redovisning av allmänna och särskilda villkor, premietariffer eller av formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. För att kontrollera överensstämmelsen med nationell lagstiftning rörande försäkringsavtal får denna stat, av företag som avser att bedriva försäkringsverksamhet inom dess territorium med stöd av etableringsfriheten eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, endast i enstaka fall kräva redovisning av dess villkor och andra tryckta handlingar. Detta krav får inte utgöra en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet.
3. Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte upprätthålla eller införa system med förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, om detta inte är en del av allmänna priskontrollsystem."
Artikel 44.2 i direktivet har följande lydelse:
"2. Varje försäkringsföretag skall, uppdelat på verksamhet som bedrivs med stöd av etableringsfriheten och verksamhet som bedrivs inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, underrätta den behöriga myndigheten i sitt hemland om [premiebelopp], försäkringsersättningar och provisioner, utan avdrag för återförsäkring, angivna per medlemsstat och per grupp av försäkringsklasser samt även, vad gäller klass 10 punkt A i bilagan till direktiv 73/239/EEG, exklusive fraktförares ansvar, skadefrekvens och genomsnittliga försäkringsersättningar.
Försäkringsklasserna grupperas enligt följande:
- ...
- Fordonsförsäkring (3, 7 och 10; sifferuppgifter för klass 10, exklusive fraktförares ansvar, anges separat).
- ...
De behöriga medlemsstaterna i ursprungslandet skall på begäran och inom en rimlig tidsperiod överlämna en sammanfattning av informationen till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna."
9. Direktivet innehåller inga bestämmelser om finansieringen av anmälnings- och övervakningssystemet.
B - Nationella bestämmelser
10. Genom lagdekret nr 175 av den 17 mars 1995 om införlivande av direktiv 92/49 släpptes trafikförsäkringspremierna fria. Dessa hade i Italien, liksom i de flesta europeiska stater, tidigare omfattats av ett priskontrollsystem. Avregleringen omfattade även avtalsvillkoren.
11. Genom lagdekret nr 70 av den 28 mars 2000 om skyndsamma åtgärder för att begränsa inflationstendenser (nedan kallat lagdekret nr 70) infördes i Italien en rad åtgärder inom olika sektorer, till exempel beträffande trafikförsäkring och bränsleskatt, samt inom den offentliga sektorn. Dessa åtgärder vidtogs i syfte att bekämpa inflationen. I fråga om trafikförsäkringar omvandlades lagdekret nr 70 efter ändringar av parlamentet till lag nr 137 av den 26 maj 2000. Genom att föreskriva att försäkringspremierna skulle hållas oförändrade och att andra delar av avtalsvillkoren i vissa trafikförsäkringsavtal inte fick ändras samt genom andra åtgärder enligt artiklarna 2.2-2.5 d i lagdekret nr 70 skulle inflationen till att börja med motverkas under en ettårsperiod. För försäkringsavtal som förlängdes under det år lagdekretet gällde och vars villkor föreskrev en premieändring vid skadefall, infördes genom artikel 2.2 i lagdekret nr 70 ett förbud mot att höja premierna i trafikförsäkringen, om försäkringstagaren inte varit vållande till någon skada under den senaste försäkringsperioden.
12. För nytecknade avtal gällde enligt artikel 2.2 sista meningen i lagdekret nr 70 under ett år ett förbud mot att ändra den premie som gällde vid dekretets ikraftträdande.
13. Artikel 2.3 i lagdekretet innehöll ett förbud mot att under ett år efter bestämmelsens ikraftträdande ändra sådana avtalsvillkor rörande antalet premieklasser, koefficienten för premieberäkningen och justeringsklausulen för premieklasserna, i vilka det föreskrevs att premien skulle ändras vid skadefall.
14. Enligt artikel 2.4 i lagdekret nr 70 förpliktades försäkringsföretagen att på försäkringstagarens begäran införa en möjlighet att teckna bonus/malus-avtal med en självrisk om minst 500 000 ITL och högst 1 000 000 ITL, som inte kunde göras gällande mot skadelidande tredje man. Det var helt upp till försäkringstagaren att välja premieklass med bonus/malus och självriskbelopp.
15. Enligt artikel 2.5 i lagdekret nr 70 hade försäkringstagaren rätt att - efter att förbudet mot premiehöjningar upphört att gälla - säga upp försäkringen utan att beakta den legala uppsägningstiden, om försäkringsgivaren införde en premiehöjning som översteg det av regeringen bestämda inflationsmålet, förutsatt att höjningen inte följde av en tillämpning av justeringsmekanismen i de enskilda premieklasserna.
16. Enligt artikel 2.5 a skulle "Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo" (nedan kallad ISVAP) övervaka att de i artikel 2.2-2.4 föreskrivna åtgärderna iakttogs och vid överträdelse kunde böter om mellan tre och nio miljoner ITL utdömas enligt artikel 5 b.
17. I syfte att bekämpa bedrägerier skulle enligt artikel 2.5 c en databank upprättas inom trafikförsäkringsområdet. Samtliga försäkringsföretag förpliktades att i enlighet med av ISVAP utfärdade bestämmelser, lämna information till ISVAP om de skadefall som de hade utbetalat ersättning för.
18. Enligt denna bestämmelse var försäkringsföretagen dessutom förpliktade att bidra till finansieringen av databanken.
19. Artikel 2.5 d innehöll en möjlighet att utdöma böter på 2-6 miljoner ITL respektive 1-3 miljoner ITL vid utebliven eller försenad anmälan av uppgifter. Dessa belopp kunde höjas ytterligare vid upprepade förseelser.
III - Grunden för talan och bakgrund
20. Eftersom kommissionen ansåg att de ovannämnda nationella bestämmelserna inte var förenliga med artiklarna 6.3, 29, 39 och 44 i direktiv 92/49, påpekade den dessa missförhållanden för Republiken Italien i en skrivelse av den 14 april 2000. Den italienska regeringen inkom med en svarsskrivelse den 5 juni 2000. Kommissionen sände den 13 juli 2000 en formell underrättelse med en uppmaning om att inkomma med yttrande inom tre veckor efter mottagandet. Kommissionen ansåg att den italienska regeringens yttranden av den 3 augusti och den 3 oktober 2000 var otillfredsställande och skickade därför den 27 oktober 2000 ett motiverat yttrande. Häri uppmanades Italien att vidta åtgärder för att undanröja de påstådda missförhållandena inom tre veckor efter mottagandet. Den italienska regeringens skrivelse av den 20 november 2000 övertygade inte kommissionen, som istället väckte talan den 12 februari 2001.
21. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
"- fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan än direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring), genom att införa och bibehålla bestämmelser om att premierna i samtliga trafikförsäkringsavtal som avser skadefall inom italienskt territorium skall hållas oförändrade, utan att det görs åtskillnad mellan de försäkringsbolag som har säte i Italien och de försäkringsföretag som bedriver verksamhet där genom filialer eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, vilket strider mot
a) principen om fri prissättning och om avskaffande av förhandsgodkännande eller löpande anmälan av premier och avtal enligt artiklarna 6, 29, och 39 i direktiv 92/49,
b) bestämmelserna i artikel 44 i detta direktiv avseende insamling av information om premiebelopp, försäkringsersättningar och provisioner, skadefrekvens och genomsnittliga försäkringsersättningar samt utbytet mellan kontrollmyndigheterna i ursprungsmedlemsstaten och kontrollmyndigheterna i värdmedlemsstaten,
- förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna".
22. Republiken Italien har yrkat att
- talan skall ogillas,
- kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Muntlig förhandling har hållits i målet. Trots att de kritiserade bestämmelserna har upphört att gälla har kommissionen uttryckligen hållit fast vid sin talan för att få ett instrument att använda mot liknande bestämmelser i Italien och i andra medlemsstater. Bestämmelserna angående informationsplikten gentemot ISVAP var fortfarande gällande vid tidpunkten för den muntliga förhandlingen.
IV - Parternas argument
A - Åsidosättande av principen om fri prissättning (artiklarna 6, 29 och 39 i direktivet)
24. Kommissionen har anfört att bestämmelserna i artikel 2.2-2.5 i lagdekret nr 70 i ändrad lydelse, vilka i väsentliga delar gällde under ett år, syftade till att uppnå följande mål:
a) Ett ettårigt förbud mot en premiehöjning för de försäkringstagare vars avtal löpte ut och innehöll bestämmelser om premieändring vid skadefall (artikel 2.2 första punkten).
b) En frysning under ett års tid av alla premier i nya avtal som innehöll bestämmelser om premieändring vid skadefall (artikel 2.2 andra punkten).
c) En frysning av vissa delar av avtalsvillkoren (artikel 2.3).
d) En skyldighet för alla försäkringsföretag verksamma inom trafikförsäkringsbranschen att erbjuda möjligheten att ingå ett bonus/malus-avtal med en självrisk som inte tilläts understiga 500 000 ITL och inte överstiga 1 000 000 ITL (artikel 2.4).
e) Möjlighet för försäkringstagarna att säga upp avtalet i förtid om premiehöjningen överskred den förutsedda inflationsnivån (artikel 2.5).
25. Dessa åtgärder var oförenliga med artiklarna 6.3, 29 och 39 i direktivet. Genom förbudet mot förebyggande och systematiskt godkännande av premier och avtalsvillkor fastställs i dessa bestämmelser enligt kommissionens uppfattning att principerna om avtalsfrihet och fri prissättning skall gälla för företag inom försäkringssektorn. Endast inom ramen för artikel 30.2 i direktivet kan en medlemsstat kräva en anmälan av allmänna och särskilda avtalsvillkor, under förutsättning att det är fråga om ansvarsförsäkring. Härvid får dock ingen prövning av villkorens ekonomiska rimlighet ske. Det är endast möjligt att göra undantag från eller begränsa principen om fri prissättning - vilken nyligen fastställdes av domstolen - inom ramen för ett allmänt priskontrollsystem i den mening som avses i artiklarna 6, 29 och 39 eller genom rättsregler till skydd för det allmänna bästa - i den mening som avses i artikel 28 - i den medlemsstat där risken är belägen.
26. Kommissionen anser att ett "allmänt priskontrollsystem" måste uppfylla vissa förutsättningar, vilka inte var uppfyllda i detta fall. Lagdekret nr 70 i ändrad lydelse avsåg varken ett allmänt förfarande för priskontroll eller en förhandsbedömning av erforderliga upplysningar. Den ifrågasatta premieregleringen i förevarande fall kan av olika anledningar inte uppfattas som ett allmänt priskontrollsystem. För det första berördes endast ett litet antal varor och tjänster i relation till den långa lista av produkter och tjänster som kan anses vara av ekonomiskt eller socialt intresse och som före avregleringen också hade omfattats av priskontroll. För det andra har kommissionen påpekat den tidsmässiga skillnaden mellan denna och andra åtgärder. Trafikförsäkringssektorn var den enda sektorn inom vilken åtgärder vidtogs från och med den 29 mars 2000. För det tredje har kommissionen betonat de innehållsmässiga skillnaderna mellan de vidtagna och planerade åtgärderna. En del åtgärder var av skatterättsligt slag (bränsle och fiske), andra rörde ersättning för offentliga tjänster. För det fjärde har de kritiserade bestämmelserna i första hand rättfärdigats med målsättningen att förhindra att försäkringsföretagen skulle ingå överenskommelser om premietariffer, vilka enligt den italienska regeringen hade orsakat en allmän och ständig höjning av trafikförsäkringspremierna.
27. Kommissionen har vidare erinrat om att de enda kontroller som är tillåtna är sådana som följer av gällande rättsregler till skydd för det allmänna bästa i den medlemsstat där risken är belägen. Dessa kontroller får inte vara löpande och får endast ske i efterhand.
28. När det gäller målet att bekämpa inflationen anser kommissionen att de ifrågasatta åtgärderna var olämpliga, eftersom trafikförsäkringspremier har en mycket liten betydelse för inflationsberäkningen. Åtgärderna var inte heller proportionerliga, eftersom de kunde leda till insolvens för företagen. Om skydd mot prishöjningar utgjorde ett tillräckligt skäl, skulle varje form av åtgärd kunna rättfärdigas under åberopande av behovet av konsumentskydd. Detta vore minst sagt problematiskt.
29. När det gäller de sociala skäl som den italienska regeringen har anfört, har kommissionen erinrat om att dessa inte utgör sådana hänsyn till det allmänna bästa som kan motivera en inskränkning i någon av fördragets grundläggande friheter. Enligt kommissionens uppfattning är det oklart vilken sorts bedrägerier den italienska regeringen försökte att förhindra. Om det är fenomenet rörande "fiktiva" försäkringsfall och dess konsekvenser för premieutvecklingen som åsyftas, anser kommissionen att detta inte kan bekämpas genom att man ingriper mot verkningarna istället för mot orsakerna och härigenom begränsar en grundläggande frihet på ett olämpligt och oproportionerligt sätt. Slutligen har kommissionen företrätt uppfattningen att åtgärderna - i den utsträckning de skulle motverka karteller och konkurrensvidriga överenskommelser - inte heller ur ett konkurrensrättsligt perspektiv kan anses vara lämpliga eller proportionerliga och inte under några omständigheter kan motivera en frysning av premierna inom den berörda sektorn.
30. Den italienska regeringen anser att de kritiserade åtgärderna skall betraktas som ett allmänt priskontrollsystem. Ingreppen i prisnivån var allmänna, även om de utövades genom olika rättsliga instrument och med avseende på olika tidsperioder. Åtgärderna utfördes på olika nivåer, till exempel genom utfärdandet av riktlinjer beträffande ersättning för tillhandahållande av offentliga tjänster och en sänkning av avgifterna på råoljeprodukter. För att ett statligt ingripande skall anses vara allmänt är det för övrigt definitivt tillåtet att begränsa sig till de områden där inflationsnivån är särskilt hög. Det avgörande är att det rör sig om en helhet av åtgärder, vilka alla syftar till att motverka inflationen och genom ett lämpligt tillvägagångssätt tar hänsyn till den varierande dynamiken i prisutvecklingen inom de olika områdena.
31. Dessutom anser den italienska regeringen att de vidtagna åtgärderna motverkade inflationen på ett lämpligt och proportionerligt sätt. Vad beträffar argumenten om konsumentskydd och sociala bevekelsegrunder har den italienska regeringen påpekat att ett tidsbegränsat förbud mot premiehöjningar för vissa avtal var det enda sättet på vilket man omedelbart kunde ingripa mot de enorma prishöjningarna på området. Den italienska regeringen har betonat att åtgärderna också var resultatet av ett samråd mellan berörda parter, som hade pågått under en längre tid. Enligt den italienska regeringen var den tidsbegränsade frysningen av premierna inte oförenlig med de berörda företagens framförhandlade avtal. Detta avtal gjorde det möjligt att vidta en rad åtgärder för att eliminera oegentligheter inom en sektor som hade kännetecknats av konkurrensvidriga förhållanden och bedrägerier.
B - Införande av en utvidgad anmälnings- och informationsplikt (artikel 44 i direktivet)
32. Kommissionen har anfört att de försäkringsföretag som är verksamma i Italien inom ramen för etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster endast är skyldiga att underrätta myndigheterna i sitt hemland, särskilt beträffande antalet skadefall. Skyldigheten att informera om premiebelopp, skadefall och ersättningar gäller per medlemsstat och försäkringsslag. Kommissionen anser att den information som är nödvändig för att bekämpa bedrägerier kan och skall erhållas i enlighet med direktivet, nämligen uteslutande genom den behöriga myndigheten i ursprungsstaten. Det system som infördes av de italienska myndigheterna skadade det genom direktivet införda systemet för samarbete mellan medlemsstaterna. Det följer av domstolens fasta praxis att hänsyn av administrativ natur inte kan motivera att en medlemsstat avviker från gemenskapsrättens bestämmelser.
33. Följaktligen strider även skyldigheten att bidra till finansieringen av databanken mot gemenskapsrätten.
34. Beträffande den av den italienska regeringen åberopade domen i målet Schindler har kommissionen anfört att detta mål rörde lotteriområdet. Detta område har ännu inte harmoniserats på gemenskapsrättslig nivå, till skillnad från försäkringsområdet, som är harmoniserat i mycket långtgående utsträckning. Harmoniseringen omfattar praktiskt taget alla ekonomiskt betydande aspekter och härigenom har en gemensam marknad för försäkringar inrättats, som grundas på principen om fri marknadsföring av försäkringsprodukter.
35. Den italienska regeringen har med hänvisning till domen i målet Schindler framhållit att brottsbekämpning kan motivera undantag från principen om frihet att tillhandahålla tjänster. När det gäller att motverka bedrägerier är det bättre att samla in upplysningar direkt från företagen än från medlemsstaterna. Upprättandet av en databank tycks vara det enda instrumentet för att upptäcka och följa upp bedrägliga beteenden och detta gagnar de företag som är verksamma på den italienska marknaden (även om de har sitt säte utanför Italien), vilka är de första att drabbas av dessa bedrägerier.
V - Bedömning
A - Åsidosättande av principen om fri prissättning
36. Den avgörande rättsfrågan är huruvida de åtgärder som den italienska regeringen införde genom artikel 2 i lagdekret nr 70 - vilka ostridigt var gällande och tillämpades vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet - strider mot principen om fri prissättning på det sätt som denna kommer till uttryck i direktiv 92/49.
37. Genom direktiv 92/49 avslutades avregleringsprocessen inom försäkringsnäringen vad gäller området för annan direkt försäkring än livförsäkring. Direktivet har till föremål och syfte att på grundval av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, förverkliga den inre marknaden på försäkringsområdet. En viktig del av den inre marknaden är att avskaffa och varaktigt förhindra inskränkningar i den ekonomiska verksamheten för försäkringsföretag som utövar verksamhet över de inre gränserna.
38. Enligt kommissionens uppfattning har domstolen i domen i målet C-296/98 bekräftat att principen om fri prissättning utgör ett uttryck för friheten att tillhandahålla tjänster inom försäkringssektorn. I punkt 29 i denna dom fastställde domstolen nämligen följande:
"Skyldigheten att löpande anmäla sådana uppgifter utgör ett krav som strider mot den fria marknadsföring inom gemenskapen av försäkringsprodukter som direktiven 92/49 och 92/96 syftar till att förverkliga."
Några ytterligare slutsatser om vad principen om fri prissättning innehåller och vilken omfattning den har kan inte dras ur domstolens rättspraxis.
39. Det följer dock av artiklarna 6.3 andra stycket, 29.1 och 39.2 att förhandsgodkännande och krav på löpande anmälan av premier inte får utgöra ett villkor för att ett försäkringsföretag skall få bedriva verksamhet inom ramen för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det är endast tillåtet att uppställa krav på förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, om detta ingår som en del av ett allmänt priskontrollsystem. Ett absolut förbud mot premiehöjningar inom en viss sektor under en bestämd tidsperiod strider således mot bestämmelsernas ordalydelse. Bestämmelserna i artikel 2 i lagdekret nr 70 om att försäkringspremierna skulle hållas oförändrade innebar att företag verksamma i försäkringsbranschen inte fritt kunde fastställa sina premier.
40. En inskränkning av principen om fri prissättning i den mening som avses i direktiv 92/49 är bara tillåten om den kan anses vara motiverad. Eftersom det rör sig om ett harmoniserat rättsområde måste grunderna för att motivera inskränkningen ha stöd i direktivet. Detta krav skulle i detta fall för det första kunna anses uppfyllt om begränsningen var en del av ett allmänt priskontrollsystem i den mening som avses i artiklarna 6.3, 29 och 39 i direktiv 92/49. Vidare kan en inskränkning vara tillåten enligt artikel 28 i direktivet, under förutsättning att den utgör en rättsregel till skydd för det allmänna bästa och att det inte finns någon motsvarande reglering i försäkringsföretagets hemstat. Som klargörs i direktivets nittonde skäl gäller detta dock endast under förutsättning "att sådana rättsregler tillämpas på alla företag med verksamhet i medlemsstaten utan diskriminering av något företag och att de är objektivt sett nödvändiga och står i proportion till det åsyftade ändamålet".
1) Huruvida inskränkningarna kunde motiveras med att de ingick i ett allmänt priskontrollsystem
41. Den italienska regeringen har anfört att åtgärderna i lagdekret nr 70 skall betraktas som en del av ett allmänt priskontrollsystem och att de således är tillåtna. Begreppet "allmänt priskontrollsystem" är inte definierat i direktivet och måste därför bli föremål för tolkning. Härvid skall direktivets allmänna harmoniseringssyfte beaktas. Åtgärder som ingår i ett allmänt priskontrollsystem och genom vilka friheten att tillhandahålla tjänster upphävs eller begränsas utgör enligt direktivet ett undantag som i princip skall tolkas restriktivt.
42. Kommissionen anser att fastställandet av de erforderliga karaktärsdragen hos ett allmänt priskontrollsystem utgör ett självständigt förfarande, vilket skall genomföras av en myndighet med behörighet för just detta. Även om den förfarandemässiga aspekten inte skall beaktas här, skall det dock betonas att det måste vara fråga om ett övergripande system. Visserligen behöver det allmänna systemet inte i strukturellt hänseende vara identiskt med det priskontrollsystem som gällde i Italien innan marknaden avreglerades. Det måste dock omfatta flera olika sektorer och uppvisa en viss likformighet vad gäller förfarandet.
43. I detta fall handlar det dock om riktade åtgärder, som visserligen var tidsbegränsade, men som ändock innebar en mycket ingripande reglering för en enda specifik sektor, nämligen trafikförsäkringssektorn.
44. Den italienska regeringen har försökt att motivera systemets allmänna karaktär genom att hänvisa till de andra åtgärder som utfärdades, som till exempel fiskala åtgärder inom råoljeindustrin och riktlinjer för offentligt tillhandahållande av tjänster. Karaktäristiskt för detta tillvägagångssätt är dock att det består av riktade åtgärder, vilka ingriper på olika nivåer i prissättningen. Det sammanhang mellan åtgärderna som är avgörande för att priskontrollsystemet skall anses vara av allmän karaktär, saknas. Man måste därför utgå från att de kritiserade åtgärderna inte kan anses ha utgjort en del av ett allmänt priskontrollsystem i den mening som avses i direktiv 92/49.
2) Huruvida inskränkningen var motiverad genom bestämmelser till skydd för det allmänna bästa
45. Inskränkningar i försäkringsföretagens fria verksamhetsutövning är enligt artikel 28 i direktivet tillåtna om de kommer till uttryck i rättsregler till skydd för det allmänna bästa i den medlemsstat där risken är belägen. För att rättfärdiga de ifrågasatta åtgärderna har den italienska regeringen åberopat dels inflationsbekämpningen, dels konsumentskyddet.
46. Begreppet "skydd för det allmänna bästa" är inte definierat i direktivet. I det nittonde och tjugonde skälet - vilka kan användas som tolkningsstöd - finns dock en rad kriterier som de bestämmelser som skall skydda det allmänna bästa måste uppfylla. Dessa kriterier bygger på domstolens fasta rättspraxis, i vilken begreppet "skydd för det allmänna bästa" först utvecklades på området för fri rörlighet för varor och sedan har utökats till att omfatta andra grundläggande friheter. De relevanta delarna i skälen 19 och 20 har följande lydelse:
"... Den medlemsstat där risken är belägen har ansvaret för att det inte finns några hinder inom dess territorium mot att tillhandahålla alla de försäkringsprodukter som saluförs inom gemenskapen, förutsatt att de inte strider mot de rättsregler till skydd för det allmänna bästa som gäller i den medlemsstaten och att det allmänna bästa inte skyddas av hemlandets rättsregler, samt med kravet att sådana rättsregler måste tillämpas utan diskriminering på alla företag som är verksamma i den medlemsstaten och vara objektivt nödvändiga samt stå i proportion till det avsedda målet.
Medlemsstaterna måste kunna säkerställa att de försäkringsprodukter och de avtalshandlingar som, enligt etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, används för att täcka risker som är belägna inom deras territorier överensstämmer med de särskilda rättsregler till skydd för det allmänna bästa som är tillämpliga. ..."
47. Tolkningsmeddelande från kommissionen - Friheten att tillhandahålla tjänster och det allmänna bästa inom försäkringsbranschen kan användas som ytterligare tolkningsstöd. Under punkt II.2.a i detta anförs till exempel följande:
"För att en nationell bestämmelse skall kunna inskränka eller begränsa etableringsrätten eller friheten att tillhandahålla tjänster kräver domstolen följande:
- Bestämmelsen skall avse ett område som inte harmoniserats.
- Bestämmelsen skall vara av allmänt intresse.
- Bestämmelsen får inte vara diskriminerande.
- Bestämmelsen skall vara objektivt nödvändig.
- Bestämmelsen skall stå i proportion till det eftersträvade målet.
- Det får inte finnas andra bestämmelser i etableringsstaten som redan skyddar det allmänna bästa och som tjänstetillhandahållaren måste följa.
Dessa krav är kumulativa. För att nationella bestämmelser inte skall strida mot principen om fri rörlighet måste samtliga villkor vara uppfyllda. Om något av villkoren inte är uppfyllt anses bestämmelsen strida mot gemenskapsrätten.
Begreppet det allmänna bästa är ett undantag från fördragets grundläggande principer om fri rörlighet och måste därför tolkas restriktivt för att inte åberopas i orimlig omfattning eller missbrukas. Vid tvist är det alltid den medlemsstat som tillämpar begränsande bestämmelser som skall bevisa att bestämmelsen uppfyller de ovanstående villkoren."
a) Huruvida inflationsbekämpning kan anföras som skäl för inskränkningen
48. Den italienska regeringen har gjort gällande att en frysning av premierna var nödvändig för att bekämpa inflationen. Detta är ett mål av allmänt intresse.
49. För det första är det oklart huruvida det är tillåtet att ingripa i fastställandet av premierna i syfte att bekämpa inflationen när det finns harmoniserade bestämmelser som innebär att fri prissättning skall råda. Frågan är således huruvida en sådan statlig åtgärd faller utanför det harmoniserade området. Genom de "tredje försäkringsdirektiven" har försäkringssektorn avreglerats och principen om fri prissättning utgör en viktig del av denna frihet. Denna frihet gagnar även försäkringstagarna, vilka skall kunna välja produkter på en marknad utan konkurrensbegränsningar. Mot denna bakgrund måste det betecknas som en särskilt olycklig utveckling att avregleringen i Italien ledde till att trafikförsäkringspremierna höjdes med upp till 400 procent.
50. Trots detta måste man utgå från att principen om fri prissättning gäller även inom trafikförsäkringsområdet. Enligt artikel 30.2 kan medlemsstaterna, när det gäller obligatoriska försäkringar, endast kräva att de allmänna och särskilda försäkringsvillkoren ges in till den behöriga myndigheten innan de börjar tillämpas. Denna bestämmelse avser inte premier, i motsats till artiklarna 6.3, 29 och 39 i direktivet.
51. Även om inflationsbekämpning på ett abstrakt plan säkert kan anses vara av allmänt intresse, hade den italienska regeringen efter ikraftträdandet av direktiv 92/49 inte längre friheten att ensidigt utöva inflytande på fastställandet av försäkringspremierna.
52. Man kan dessutom, såsom kommissionen har gjort, med rätta fråga sig om en tidsbegränsad frysning av försäkringspremierna verkligen är ett lämpligt och nödvändigt medel för inflationsbekämpning. Denna fråga är dock inte längre föremål för prövning i detta mål, eftersom det står klart att den fria prissättningen inom försäkringssektorn inte längre kan åsidosättas genom ensidiga nationella åtgärder.
b) Huruvida konsumentskydd kan anföras som skäl för inskränkningen
53. Härutöver har den italienska regeringen gjort gällande att åtgärderna var nödvändiga med hänsyn till konsumentskyddet. För att undvika att försäkringstagarna plötsligt ställdes inför betydande höjningar av försäkringspremierna, var regeringen tvungen att reagera genom att vidta skyndsamma åtgärder.
54. Domstolen har i princip accepterat att konsumentskydd utgör ett allmänt intresse. Även när det gäller konsumentskyddet skall det emellertid konstateras att fastställandet av premierna - eller rättare sagt: den fria prissättningen - omfattas av ett redan harmoniserat område.
55. Principen om fri prissättning utgör en grundläggande faktor i avregleringen av försäkringssektorn och kan således inte heller betraktas som ett minimikrav från vilket medlemsstaterna kan avvika genom att föreskriva en högre skyddsnivå, även om samtliga villkor för att anta en rättsregel till skydd för det allmänna bästa är uppfyllda.
56. Även om det antas att medlemsstaterna fortfarande har möjlighet att i konsumentskyddets intresse ensidigt utfärda åtgärder när det gäller fastställandet av premier, uppkommer frågan huruvida dessa åtgärder står i proportion till det eftersträvade målet.
57. Det förefaller tveksamt att så är fallet, med beaktande av att det rörde sig om ett betydande ingrepp i den fria prissättningen, vilken i sig utgör en viktig del av avregleringen. Ett möjligt och mindre ingripande sätt vore att genom förhandlingar påverka fastställandet av premierna, vilket numera också har skett.
58. Även med beaktande av konsumentskyddet skall det således fastställas att ett absolut förbud mot premiehöjningar inom tillämpningsområdet för direktiv 92/49 inte är motiverat, även om det är tidsbegränsat.
B - Åsidosättande av artikel 44 i direktivet genom insamling av information i verksamhetslandet
59. Det följer av artikel 6 i direktiv 92/49 att försäkringsföretagets hemland principiellt ansvarar för auktorisation och kontroll av företagen. Värdlandet har enligt artikel 6 i direktiv 92/49 endast begränsad befogenhet att kontrollera att de tillämpliga nationella bestämmelserna beaktas. Enligt artikel 35 i direktivet är det tillräckligt att myndigheterna i verksamhetslandet informeras om försäkringsföretagets verksamhet och att de får tillgång till visst material. Hit räknas emellertid inte de allmänna och särskilda försäkringsvillkoren. Härvid är det enligt artiklarna 29 och 39.2 i direktivet endast tillåtet att kräva att dessa villkor eller andra handlingar ges in vid enstaka tillfällen. Detta får emellertid inte utgöra en förutsättning för att företaget skall få bedriva sin verksamhet.
60. Enligt artikel 44 i direktiv 92/49 har försäkringsföretagen bara en informationsskyldighet gentemot den behöriga myndigheten i hemlandet. Denna skall, om så begärs, lämna nödvändiga upplysningar till verksamhetslandet. I direktivet föreskrivs ingen direkt informationsskyldighet för försäkringsföretagen gentemot de behöriga myndigheterna i verksamhetslandet. Enligt direktivet är det tvärtom förbjudet för en medlemsstat att kräva att löpande erhålla information om villkor och andra handlingar som ett företag avser att använda i sin verksamhet.
61. Den informationsskyldighet som försäkringsföretagen åläggs i de aktuella italienska bestämmelserna går utöver vad som är tillåtet enligt direktivet. I detta avseende är direktivets krav och de kritiserade italienska bestämmelserna motstridiga.
62. Den italienska regeringen har emellertid gjort gällande att de berörda bestämmelserna utfärdades till skydd för det allmänna bästa och att de framför allt är avsedda att bekämpa bedrägerier. I detta avseende har den italienska regeringen uttryckligen hänvisat till domen i målet Schindler. I detta mål klargjorde domstolen nämligen att "skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet", ingick bland de hänsyn som kan motivera inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.
63. I målet Schindler fastställde domstolen att nationella bestämmelser som innebär inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster kan motiveras "mot bakgrund av ... hänsyn till socialpolitik och bedrägeribekämpning". Målet Schindler handlade dock om bestämmelser om anordnande av lotterier. Detta rättsområde var inte harmoniserat när domen i målet Schindler avkunnades och är det fortfarande inte. I detta avseende var omständigheterna som låg till grund för domen i målet Schindler helt annorlunda än de som föreligger i detta fall. Det skall således först och främst prövas om och i vilken utsträckning en medlemsstat kan åberopa konsumentskydd för att motivera bestämmelser om informationsplikt.
64. Som redan anförts ovan är ett försäkringsföretag som utövar verksamhet inom ramen för etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster skyldigt att redovisa information till de behöriga myndigheterna i hemlandet. Omfattningen av denna skyldighet anges närmare i direktivet. Ursprungslandsprincipen utgör en väsentlig faktor för utövandet av de grundläggande friheterna, eftersom den innebär att styrkande handlingar som redan ingetts inte behöver inges flera gånger. Det ömsesidiga erkännandet av försäkringsföretagens auktorisering liksom förmedling myndighetsvägen av väsentlig information rörande företagens etablering skall förhindra potentiella inskränkningar i etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster.
65. Den italienska regeringen skulle med framgång kunna åberopa konsumentskyddande föreskrifter, utfärdade med hänsyn till det allmänna bästa, endast om den informationsskyldighet som föreskrivs i direktivet var en miniminorm, och att det således stod medlemsstaterna fritt att föreskriva en högre skyddsnivå.
66. Enligt artikel 44.2 är varje försäkringsföretag skyldigt att - uppdelat på verksamhet som bedrivs med stöd av etableringsfriheten och verksamhet som bedrivs inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster - underrätta den behöriga myndigheten i sitt hemland om premiebelopp, försäkringsersättningar och provisioner, angivna per medlemsstat och för varje försäkringsklass. Den behöriga myndigheten i hemlandet skall inom rimlig tid vidarebefordra en sammanställning av dessa uppgifter till varje berörd medlemsstats behöriga myndighet, som begär detta. I den utsträckning det är fråga om information som anmälts redan i hemlandet och som, om "detta begärs", kan överlämnas till den behöriga myndigheten i verksamhetslandet, måste en ytterligare informationsbegäran från de nationella myndigheterna i verksamhetslandet uppfattas som en inskränkning i näringsverksamheten och inte som en höjning av skyddsnivån för konsumenterna.
67. Att försäkringsföretagen härutöver åläggs att bidra till finansieringen av upprättandet av ett system med syfte att samla in upplysningar som, i vart fall när det gäller de företag som i denna medlemsstat utövar verksamhet med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, kan erhållas genom myndighetssamarbete, är således att se som en ytterligare, omotiverad inskränkning i de nämnda grundläggande friheterna.
68. De skäl som den italienska regeringen har anfört för att motivera de aktuella bestämmelserna kan således inte godtas.
VI - Rättegångskostnader
69. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien enligt min föreslagna lösning kommer att tappa målet, skall denna stat förpliktas att ersätta kostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
VII - Förslag till avgörande
70. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall fastställa följande:
1. Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan än direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring), genom att införa och bibehålla bestämmelser om att premierna i samtliga trafikförsäkringsavtal som avser skadefall inom italienskt territorium skall hållas oförändrade, utan att det görs åtskillnad mellan de försäkringsföretag som har säte i Italien och de försäkringsföretag som bedriver verksamhet där genom filialer eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, vilket strider mot
a) principen om fri prissättning och om avskaffande av förhandsgodkännande eller löpande anmälan av premier och avtal enligt artiklarna 6, 29 och 39 i direktiv 92/49,
b) bestämmelserna i artikel 44 i detta direktiv avseende insamling av information.
2. Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.