62016CC0181(01)
ERGÄNZENDE SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 22. Februar 2018 (
1
)
Rechtssache C‑181/16
Sadikou Gnandi
gegen
État belge
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Belgien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2008/115/EG – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen – Ausstellung dieser Anweisung gleich nach der Ablehnung des Asylantrags durch die zuständige Verwaltungsbehörde – Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung“
1.
Mit Urteil vom 8. März 2016 hat der Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) sowie von Art. 5 und Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (
2
) vorgelegt.
2.
Das Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Sadikou Gnandi, einem togolesischen Staatsangehörigen, und dem belgischen Staat über die Rechtmäßigkeit einer Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, die auf der Grundlage von Art. 52/3 § 1 Abs. 1 der Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Gesetz vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern, im Folgenden: Gesetz vom 15. Dezember 1980) erging und Herrn Gnandi am 3. Juni 2014 bekannt gegeben wurde, nachdem sein Asylantrag am 23. Mai 2014 vom Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generalkommissar für Flüchtlinge und Staatenlose, im Folgenden: CGRA) abgelehnt worden war.
3.
Art. 52/3 § 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 sieht vor, dass eine mit Gründen versehene Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, unverzüglich jedem Drittstaatsangehörigen auszustellen ist, der sich unrechtmäßig im belgischen Staatsgebiet aufhält, wenn sein Asylantrag vom CGRA abgelehnt und der subsidiäre Schutzstatus verweigert wurde. Allerdings kann gemäß Art. 39/70 Abs. 1 des Gesetzes eine solche Anweisung während der Frist für einen Rechtsbehelf gegen den Beschluss des CGRA, mit dem der Asylantrag in erster Instanz abgelehnt wurde, und bis zur Entscheidung über diesen Rechtsbehelf nicht zwangsweise vollstreckt werden (
3
). Am 23. Juni 2014 reichte Herr Gnandi beim Conseil du contentieux des étrangers (Rat für Ausländerstreitsachen) gegen den Beschluss des CGRA vom 23. Mai 2014, seinen Asylantrag abzulehnen, Beschwerde ein. Zugleich beantragte er bei demselben Gericht, die Anweisung vom 3. Juni 2014, das Staatsgebiet zu verlassen, für nichtig zu erklären und ihre Vollstreckung auszusetzen. Am 11. Juli 2014 stellten die belgischen Behörden Herrn Gnandi gemäß Art. 111 des Arrêté royal du 8 octobre 1981 concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Königlicher Erlass vom 8. Oktober 1981 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern) das in Anlage 35 zu diesem Erlass enthaltene Besondere Aufenthaltsdokument aus, da er beim Conseil du contentieux des étrangers (Rat für Ausländerstreitsachen) eine Beschwerde im Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung eingereicht hatte. Dieses Dokument, das ursprünglich bis zum 10. Oktober 2014 gültig war, wurde bis zum 10. Dezember 2014 mehrfach verlängert. Unabhängig von seinem Asylantrag wurde Herrn Gnandi zudem mit Beschluss vom 8. Februar 2016 erlaubt, sich bis zum 1. März 2017 vorläufig im belgischen Staatsgebiet aufzuhalten.
4.
Mit seiner Vorlagefrage möchte der Conseil d’État (Staatsrat) vom Gerichtshof wissen, ob der Grundsatz der Nichtzurückweisung und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dem entgegenstehen, dass eine Rückkehrentscheidung im Sinne der Richtlinie 2008/115 wie die an Herrn Gnandi gerichtete Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, gegen einen Asylbewerber gleich nach der Ablehnung seines Antrags auf internationalen Schutz durch die erste Prüfungsinstanz und vor Ausschöpfung der ihm gegen eine solche Ablehnung zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe erlassen wird.
5.
Im schriftlichen Verfahren vor dem Gerichtshof, das am 18. Juli 2016 abgeschlossen worden ist, haben Herr Gnandi, die belgische und die tschechische Regierung sowie die Europäische Kommission nach Art. 23 Abs. 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union schriftliche Erklärungen abgegeben.
6.
Am 10. Januar 2017 hat der Gerichtshof beschlossen, die Sache an die Vierte Kammer zu verweisen.
7.
Vor diesem Spruchkörper hat am 1. März 2017 eine Sitzung stattgefunden, in der Herr Gnandi, die belgische Regierung und die Kommission mündlich verhandelt haben. Das mündliche Verfahren ist am 15. Juni 2017 abgeschlossen worden, und an diesem Tag habe ich meine ersten Schlussanträge in der vorliegenden Rechtssache vorgetragen (
4
) (im Folgenden: meine Schlussanträge vom 15. Juni 2017). Darin habe ich dem Gerichtshof vorgeschlagen, dem Conseil d’État (Staatsrat) zu antworten, dass die Richtlinie 2008/115, insbesondere ihr Art. 2 Abs. 1 und ihr Art. 5, sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, die in Art. 19 Abs. 2 bzw. Art. 47 Abs. 1 der Charta niedergelegt sind, dem Erlass einer Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie gegen einen Drittstaatsangehörigen entgegenstehen, der einen Antrag auf internationalen Schutz im Sinne der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (
5
) gestellt hat und nach dem Unionsrecht und/oder dem nationalen Recht berechtigt ist, während der Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs nach Art. 39 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85 gegen die Ablehnung dieses Antrags und, sofern dieser Rechtsbehelf fristgemäß eingelegt wurde, während dessen Prüfung in dem Mitgliedstaat zu verbleiben, in dem er seinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat. Ferner habe ich dem Gerichtshof vorgeschlagen, festzustellen, dass die Richtlinie 2008/115 sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes jedoch dem nicht entgegenstehen, dass eine solche Rückkehrentscheidung gegen einen solchen Staatsangehörigen nach der Zurückweisung dieses Rechtsbehelfs erlassen wird, es sei denn, dieser Staatsangehörige ist nach dem nationalen Recht berechtigt, bis zum endgültigen Abschluss des Asylverfahrens in dem betreffenden Mitgliedstaat zu verbleiben.
8.
Die Vierte Kammer hat in der Annahme, dass die Rechtssache eine Frage zu dem Verhältnis zwischen dem Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), und Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 aufwirft, am 5. Oktober 2017 beschlossen, gemäß Art. 60 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs anzuregen, die Rechtssache an einen größeren Spruchkörper zu verweisen. Daraufhin ist die Rechtssache an die Große Kammer verwiesen worden.
9.
Mit Beschluss vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), hat der Gerichtshof das mündliche Verfahren wiedereröffnet und die in Art. 23 seiner Satzung bezeichneten Beteiligten aufgefordert, zu den drei Fragen im Anhang des Beschlusses schriftlich Stellung zu nehmen. Die erste Frage betraf die Rechtsnatur und den Zweck der in Art. 7 Abs. 1 und in Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2005/85 vorgesehenen Erlaubnis zum Verbleib im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats. Die zweite Frage betraf zum einen die Tragweite von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 und zum anderen die Möglichkeit, dass für diese Vorschrift die „binäre Logik“ des Urteils vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), gilt, wonach für die Anwendung der Richtlinie der Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen entweder legal oder illegal ist. Die dritte Frage betraf die etwaigen Auswirkungen des Inkrafttretens der Richtlinie 2013/32/EU (
6
) und insbesondere ihres Art. 46, der in Abs. 5 den Mitgliedstaaten vorschreibt, Personen, die internationalen Schutz beantragen und deren Antrag abgelehnt worden ist, den Verbleib im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats während der Frist für die Einreichung eines Rechtsbehelfs gegen diese Entscheidung und, wenn ein solches Recht fristgemäß ausgeübt wurde, bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf zu erlauben, auf die Auslegung von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115. Herr Gnandi, die belgische, die tschechische, die französische und die niederländische Regierung sowie die Kommission haben auf diese Fragen geantwortet. Diese Beteiligten und die deutsche Regierung haben in der Sitzung vom 11. Dezember 2017 vor der Großen Kammer des Gerichtshofs mündlich verhandelt.
10.
In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich nur auf die durch die Fragen des Gerichtshofs im Anhang des Beschlusses vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), aufgeworfene Problematik eingehen, die – wie wir später sehen werden – im Wesentlichen die Tragweite von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 betrifft. Die vorliegenden Schlussanträge sind daher als Ergänzung meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 zu verstehen, auf die ich sowohl für eine eingehendere Darstellung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits als auch für alle in den vorliegenden Schlussanträgen nicht unmittelbar behandelten Aspekte verweise.
I. Rechtlicher Rahmen
11.
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 bestimmt, dass sie auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung findet.
12.
In Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke
…
2.   ‚illegaler Aufenthalt‘: die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats;
…“
13.
Art. 6 („Rückkehrentscheidung“) der Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 und 6:
„(1)   Unbeschadet der Ausnahmen nach den Absätzen 2 bis 5 erlassen die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung.
…
(6)   Durch diese Richtlinie sollen die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, entsprechend ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften und unbeschadet der nach Kapitel III und nach anderen einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und des einzelstaatlichen Rechts verfügbaren Verfahrensgarantien mit einer einzigen behördlichen oder richterlichen Entscheidung eine Entscheidung über die Beendigung eines legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung … zu erlassen.“
II. Würdigung
14.
Die Fragen des Gerichtshofs, die sich im Anhang des Beschlusses vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), befinden, mit dem das mündliche Verfahren wiedereröffnet worden ist, und die Erörterungen zwischen den Beteiligten in der Sitzung vom 11. Dezember 2017 gehen im Kern dahin, ob gegenüber einer Person, die internationalen Schutz beantragt und deren Antrag wie der von Herrn Gnandi von der für seine Prüfung zuständigen Verwaltungsbehörde abgelehnt wurde, die aber im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verbleiben darf, bis über den gegen die abschlägige Entscheidung der Behörde eingelegten gerichtlichen Rechtsbehelf entschieden wurde, die den Mitgliedstaaten durch Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 zuerkannte Befugnis ausgeübt werden darf, mit einem einzigen Rechtsakt eine Entscheidung über die Beendigung des legalen Aufenthalts sowie eine Rückkehrentscheidung zu erlassen.
15.
Wie ich bereits in den Nrn. 83 bis 88 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 dargelegt habe, ist dies meines Erachtens zu verneinen. Das Vorbringen der Regierungen, die auf die Fragen des Gerichtshofs im Beschluss vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), geantwortet haben, und der Regierungen, die in der Sitzung vom 11. Dezember 2017 mündliche Ausführungen gemacht haben, kann meiner Ansicht nach dieses Ergebnis nicht in Frage stellen.
16.
Im weiteren Verlauf der vorliegenden Schlussanträge werde ich meine Würdigung in zwei Teile gliedern. Im ersten Teil werde ich im Licht des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2008/115 prüfen, ob eine Person, die wie Herr Gnandi im Ausgangsrechtsstreit internationalen Schutz beantragt und bis zur Entscheidung über den gegen die erstinstanzliche Ablehnung ihres Antrags eingelegten Rechtsbehelf im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats verbleiben darf, unter die Richtlinie 2008/115 fällt. Den zweiten Teil werde ich einer Prüfung der Tragweite von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie widmen.
Zur Anwendung der Richtlinie 2008/115 auf Personen, die internationalen Schutz beantragen und für die Zwecke des Verfahrens im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verbleiben dürfen
17.
Wie ich in den Nrn. 50 ff. meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 ausgeführt habe, findet die Richtlinie 2008/115 gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 auf Drittstaatsangehörige Anwendung, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats illegal
aufhältig sind. Der Begriff „illegaler Aufenthalt“ wird für die Zwecke der Anwendung der Richtlinie 2008/115 in ihrem Art. 3 Nr. 2 wie folgt definiert: „die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats“.
18.
Mangels eines ausdrücklichen Verweises auf das nationale Recht ist der in der vorangegangenen Nummer definierte Begriff „illegaler Aufenthalt“ in Anwendung der vom Gerichtshof in Bezug auf die Auslegung von Begriffen in Vorschriften des Unionsrechts aufgestellten Grundsätze (
7
) allein anhand des Unionsrechts auszulegen, auch wenn die konkrete Beurteilung der Frage, ob sich ein Drittstaatsangehöriger legal oder illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, unter Umständen auch von der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats abhängen kann (
8
).
19.
Aus der Definition in Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115 geht hervor, dass jeder Drittstaatsangehörige, der sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats befindet, ohne dessen Voraussetzungen für die Einreise oder den Aufenthalt zu erfüllen, dort illegal aufhältig ist (
9
). Damit ein Drittstaatsangehöriger als illegal aufhältig im Sinne der Richtlinie 2008/115 angesehen werden kann, müssen somit zwei Voraussetzungen vorliegen, nämlich die physische Anwesenheit des Betroffenen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, selbst befristet und ohne die Absicht, dort zu verbleiben (
10
), und das Fehlen eines zur Anwesenheit berechtigenden Rechtstitels.
20.
Dem Vorschlag vom 1. September 2005 für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (
11
) (im Folgenden: Vorschlag für die Rückführungsrichtlinie), der nach langen Verhandlungen zum Erlass der Richtlinie 2008/115 führte, gingen am 10. April 2002 die Veröffentlichung eines Grünbuchs über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen (im Folgenden: Grünbuch) (
12
) sowie eine an das Grünbuch anschließende Mitteilung der Kommission vom 14. Oktober 2002 (im Folgenden: Mitteilung vom 14. Oktober 2002) (
13
) voraus, die in einem Aktionsprogramm des Rates vom 28. November 2002 im Bereich der Rückführung (
14
) aufgegriffen wurde. Diese Rechtsakte und die Dokumente über den legislativen Werdegang der Richtlinie 2008/115 geben uns einige Hinweise zur Tragweite des Begriffs „illegaler Aufenthalt“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie.
21.
Zur Bestimmung des materiellen Anwendungsbereichs der künftigen gemeinsamen Normen hieß es in Abschnitt 2.1 des Grünbuchs, dass die gemeinschaftliche Aktion auf dem Gebiet der Rückführung vor allem auf die Personen ausgerichtet werden muss, die keines besonderen Schutzes bedürfen und sich illegal in der Union aufhalten, d. h. auf Personen, die nicht oder nicht mehr die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet erfüllen. Nach den Erläuterungen in Abschnitt 2.2 des Grünbuchs handelte es sich bei diesen Personen um Drittstaatsangehörige ohne den Rechtsstatus, der ihnen einen dauerhaften oder vorübergehenden Aufenthalt gestattet, und in Bezug auf die kein Mitgliedstaat rechtlich zur Duldung des Aufenthalts verpflichtet ist (
15
). Im Grünbuch wurde die Anwendung der Rückkehrverfahren auf Personen, die internationalen Schutz beantragen, nur in Betracht gezogen, wenn ihr Antrag endgültig abgelehnt worden war. Hierzu hieß es in Abschnitt 2.3 („Asyl und Rückkehr“), dass dann, wenn eine um Schutz nachsuchende Person Zugang zu einem fairen, angemessenen und umfassenden Verfahren hatte und alle Phasen des Verfahrens durchlaufen hat, alle Aspekte des Schutzbedarfs geprüft wurden und kein weiterer Grund für einen rechtmäßigen Aufenthalt in einem Mitgliedstaat besteht, der Betreffende das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats verlassen und in das Herkunfts- oder gegebenenfalls das Transitland zurückkehren muss (
16
).
22.
In ihrer Mitteilung vom 14. Oktober 2002 führte die Kommission aus, dass der Begriff „illegal aufhältige Person“ nicht bedeute, dass Personen als illegal eingestuft würden, sondern nur ihre Rechtsstellung bezeichne, die mit den Rechtsvorschriften über die Einreise und/oder den Aufenthalt nicht im Einklang stehe. Die Illegalität eines Aufenthalts wurde mit den gleichen Worten wie in Abschnitt 2.1 des oben angeführten Grünbuchs umschrieben (
17
). Gegenüber dem Grünbuch erweiterte die Kommission den Gegenstand der Mitteilung auf bestimmte Kategorien aufenthaltsberechtigter Personen, die einen vorübergehenden Aufenthaltsstatus haben oder deren Abschiebung vorübergehend ausgesetzt wurde, insbesondere Personen, die internationalen Schutz genießen, der grundsätzlich vorübergehend ist (
18
). Diese Erweiterung war allerdings nur für die Durchführung von Programmen zur freiwilligen Rückkehr vorgesehen (
19
).
23.
In der Begründung des Vorschlags für die Rückführungsrichtlinie, die im Einklang mit früheren Standpunkten der Kommission steht, bestätigte sie ihre Absicht, den Anwendungsbereich der zu erlassenden Richtlinie anhand des Begriffs „illegaler Aufenthalt“ abzugrenzen. Die neuen Vorschriften sollten daher auf jede Art von illegalem Aufenthalt des Betroffenen anwendbar sein, z. B. Ablauf eines Visums, Ablauf eines Aufenthaltstitels, Widerruf oder Rücknahme eines Aufenthaltstitels, Aberkennung des Flüchtlingsstatus oder illegale Einreise. In Bezug auf die Situation von Asylbewerbern war die Illegalität des Aufenthalts ausdrücklich an eine endgültige Ablehnung des Asylantrags gebunden (
20
). Hinsichtlich der Definition des Begriffs „illegaler Aufenthalt“ wurde in den Vorschlag der Kommission fast wortwörtlich die sehr weite Definition im Grünbuch und in ihrer Mitteilung vom 14. Oktober 2002 übernommen. Diese Definition wurde nach einigen vom Rat verlangten formalen Änderungen in den endgültigen Text der Richtlinie 2008/115 aufgenommen (
21
).
24.
Aus den Nrn. 21 bis 23 der vorliegenden Schlussanträge ergibt sich, dass weder in den Überlegungen, die dem Gesetzgebungsverfahren vorausgingen, das zum Erlass der Richtlinie 2008/115 führte, noch im Gesetzgebungsverfahren selbst je davon die Rede war, die künftigen gemeinsamen Vorschriften über die zwangsweise Rückführung von Drittstaatsangehörigen auf Asylbewerber anzuwenden, deren Antrag nicht endgültig abgelehnt worden war oder deren Anwesenheit im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats wegen ihm obliegender Rechtspflichten geduldet wurde. Das spiegelt sich klar im neunten Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 wider, wonach ein Drittstaatsangehöriger, der in einem Mitgliedstaat Asyl beantragt hat, so lange nicht als illegal im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufhältige Person gelten sollte, „bis eine abschlägige Entscheidung über den Antrag oder eine Entscheidung, mit der sein Aufenthaltsrecht als Asylbewerber beendet wird, bestandskräftig geworden ist“ (
22
).
25.
Dieser Ausschluss vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 steht im Übrigen im Einklang mit den Bestimmungen des Unionsrechts zur Regelung der Rechtsstellung von Asylbewerbern (und allgemeiner von Personen, die internationalen Schutz beantragen), die wie anerkannte Flüchtlinge eine völkerrechtlich festgelegte Sonderstellung haben (
23
) und sich daher von gewöhnlichen Migranten unterscheiden.
26.
Das Unionsrecht schreibt den Mitgliedstaaten somit vor, Mindestnormen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, insbesondere in den Bereichen Aufenthalt und Freizügigkeit, Zugang zum öffentlichen Bildungssystem, zum Arbeitsmarkt, zur Gesundheitsversorgung und zu materiellen Aufnahmebedingungen, die einem angemessenen Lebensstandard entsprechen, der ihre physische und psychische Gesundheit und ihren Lebensunterhalt gewährleistet, einzuhalten (
24
). Alle Vorteile, die sich aus der Anwendung dieser Normen ergeben, kommen Personen, die internationalen Schutz beantragen, zugute, solange sie in dieser Eigenschaft im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbleiben dürfen.
27.
Im Übrigen wird durch das Unionsrecht Asylbewerbern (und allgemeiner Personen, die internationalen Schutz beantragen), das Recht zuerkannt, während der Prüfung ihres Antrags im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu verbleiben. Dieses Recht war unter der Geltung der auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anwendbaren Richtlinie 2005/85 zwar nur vorgesehen, bis der Asylantrag in erster Instanz abgelehnt wurde (
25
), wurde jedoch durch die Richtlinie 2013/32, die die Richtlinie 2005/85 ersetzt hat, auf die Phase des Rechtsbehelfs gegen die erstinstanzliche Entscheidung erstreckt (
26
).
28.
Der betreffende Mitgliedstaat hat Asylbewerbern innerhalb einer ganz kurzen Frist ein Dokument auszustellen, das ihr Recht auf Verbleib in seinem Hoheitsgebiet bestätigt, „solange ihr Antrag zur Entscheidung anhängig ist oder geprüft wird“ (
27
).
29.
Dieses Dokument – das so lange gültig sein muss, wie dem Antragsteller der Aufenthalt im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gestattet ist (
28
) – ist zwar kein Aufenthaltstitel (
29
) im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 (
30
), stellt aber – wie die Kommission in ihrer Antwort auf die erste der schriftlichen Fragen im Anhang des Beschlusses vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), hervorgehoben hat – eine von den Behörden eines Mitgliedstaats ausgestellte Erlaubnis dar, die einen Drittstaatsangehörigen zum rechtmäßigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats berechtigt (
31
), wenn auch befristet und nur für die Zwecke des Verfahrens.
30.
Soweit sich ein Asylbewerber, dem erlaubt wurde, bis zur Entscheidung über seinen Antrag (in erster Instanz oder nach Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Entscheidung der erstinstanzlich entscheidenden Behörde) im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu verbleiben, dort rechtmäßig, d. h. nicht illegal, aufhält und solange dieser rechtmäßige Aufenthalt dauert, ist er jedoch von dem in Art. 2 Abs. 1 und in Art. 3 Nr. 2 definierten Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 ausgeschlossen. Insoweit ist es unerheblich, ob diese Erlaubnis in Anwendung des Unionsrechts oder allein des nationalen Rechts ausgestellt wird; es kommt nur auf die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts des Betroffenen an.
31.
Wie ich in den Nrn. 54 und 55 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 ausgeführt habe, wird dieser Schluss durch das Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), bestätigt, in dem der Gerichtshof für Recht erkannt hat, dass „Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit deren neuntem Erwägungsgrund dahin auszulegen ist, dass diese Richtlinie auf einen Drittstaatsangehörigen, der im Sinne der Richtlinie 2005/85 um internationalen Schutz ersucht hat, im Zeitraum zwischen der Antragstellung bis zum Erlass der erstinstanzlichen Entscheidung über diesen Antrag oder gegebenenfalls bis zur Entscheidung über einen allfälligen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung keine Anwendung findet“ (
32
).
32.
Die Überlegungen, die den Gerichtshof zu diesem Schluss veranlasst haben, liegen auf der Hand. Verfügt eine Person, die internationalen Schutz beantragt, über ein Recht zum Verbleib im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats, fällt sie unabhängig davon, ob sie einen Aufenthaltstitel hat, nicht unter die Richtlinie 2008/115, weil sie nicht „illegal aufhältig“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie ist (
33
).
33.
Es trifft zu, dass dem Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), eine „binäre Logik“ zugrunde liegt, wonach ein Drittstaatsangehöriger im Hinblick auf die Richtlinie 2008/115 entweder „legal“ (bzw. „nicht illegal“) oder „illegal“ aufhältig ist. Allerdings hat sich der Gerichtshof bei seinen Überlegungen nicht auf eine solche Logik gestützt, sondern auf die unmittelbare Feststellung, dass der Aufenthalt der Person, die internationalen Schutz beantragt und bis zum Abschluss des Verfahrens über ihren Antrag im betreffenden Mitgliedstaat verbleiben darf, legal ist.
34.
Diese Feststellung und der Standpunkt des Gerichtshofs in Nr. 1 des Tenors des Urteils vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), haben im Übrigen allgemeine Geltung, losgelöst vom Sachverhalt des jenem Urteil zugrunde liegenden Ausgangsrechtsstreits. Folglich könnte der Gerichtshof nur unter Abweichung von jenem Urteil zu dem Ergebnis kommen, dass die Richtlinie 2008/115 auf eine Person Anwendung findet, die internationalen Schutz beantragt und bis zum Abschluss des Verfahrens über ihren Antrag im betreffenden Mitgliedstaat verbleiben darf.
35.
Wie ich in den Nrn. 55 bis 57 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 ausgeführt habe, ist im Übrigen die Lösung, zu der der Gerichtshof im Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), hinsichtlich der Situation eines Asylbewerbers, der gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85 im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verbleiben darf, gelangt ist, auf die Situation eines Antragstellers, dessen Antrag in erster Instanz abgelehnt wurde und der nach dem nationalen Recht bis zur Entscheidung über den gegen die Ablehnung eingelegten Rechtsbehelf in dem Mitgliedstaat verbleiben darf, unmittelbar übertragbar.
36.
Zum einen besteht entgegen dem Vorbringen der belgischen Regierung nämlich kein „qualitativer“ Unterschied zwischen der „Berechtigung zum Verbleib“ im Sinne von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85 und dem Recht aus Art. 39 dieser Richtlinie, dessen Gewährung in das Ermessen des betreffenden Mitgliedstaats gestellt ist. In beiden Fällen handelt es sich um ein Recht, das nur befristet und allein für die Zwecke des Verfahrens zuerkannt wird. In beiden Fällen soll dieses Recht im Wesentlichen den Asylbewerber vor den Folgen einer etwaigen Zurückweisung schützen, die stattfinden könnte, bevor sein Antrag geprüft wurde oder bevor er sein Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf ausüben konnte. In beiden Fällen kommen dem Antragsteller dank dieses Rechts die durch die Mindestnormen im Bereich der Aufnahme vorgesehenen Vorteile zugute. Der einzige Unterschied, den es unter der Geltung der Richtlinie 2005/85 gab und der im zwingenden oder fakultativen Charakter der Gewährung dieses Rechts bestand, ist durch Art. 46 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32 beseitigt worden, der – wie bereits ausgeführt – von wenigen Ausnahmen abgesehen die Mitgliedstaaten nunmehr verpflichtet, Personen, die internationalen Schutz beantragen, den Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet während der Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Ablehnung des Antrags und während der Prüfung des Rechtsbehelfs zu erlauben.
37.
Zum anderen kommt es bei der Anwendung der Richtlinie 2008/115 auf die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts der Person, die internationalen Schutz beantragt, an und nicht auf die Gründe, die die Gewährung eines Aufenthaltsrechts gerechtfertigt haben, oder auf die voraussichtliche Aufenthaltsdauer.
38.
Es ist darauf hinzuweisen, dass – wie ich in den Nrn. 72 bis 82 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 ausgeführt habe und wie sich aus den Urteilen vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, Rn. 60), und vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 75 und 76), ergibt – die Unanwendbarkeit der Richtlinie 2008/115 auf Personen, die internationalen Schutz beantragen und bis zum Abschluss des Verfahrens über ihren Antrag im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verbleiben dürfen, und allgemeiner auf Drittstaatsangehörige, die nicht illegal aufhältig im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie sind, in dem Sinne zu verstehen ist, dass ein Rückkehrverfahren nach dieser Richtlinie gegenüber einem solchen Antragsteller oder Drittstaatsangehörigen nicht rechtsgültig eingeleitet werden kann, und nicht in dem Sinne, dass ein bereits begonnenes Verfahren zwingend zu annullieren ist, wenn der Betroffene im Lauf des Verfahrens internationalen Schutz beantragt oder aus anderen Gründen ein befristetes Aufenthaltsrecht erwirbt (
34
). In diesen Fällen kann das Verfahren gegebenenfalls nämlich nur für die Gültigkeitsdauer des das Aufenthaltsrecht verleihenden Titels ausgesetzt werden (
35
).
39.
Als Ergebnis des ersten Teils meiner Würdigung möchte ich ganz allgemein darauf hinweisen, dass der Betroffene die Eigenschaft als Asylbewerber (oder allgemeiner als Person, die internationalen Schutz beantragt) erst dann verliert, wenn die Anerkennung als Flüchtling (oder als subsidiär Schutzbedürftiger) durch eine
verfahrensabschließende Entscheidung endgültig außer Frage steht (
36
). Meiner Ansicht nach kann eine solche Person erst ab diesem Zeitpunkt unter die Richtlinie 2008/115 fallen (
37
), sofern ihr Aufenthalt im betreffenden Mitgliedstaat illegal ist.
Zur Auslegung und zur Tragweite von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115
40.
Im ersten Teil meiner Würdigung habe ich wie schon in meinen Schlussanträgen vom 15. Juni 2017 die Ansicht vertreten, dass ein Asylbewerber (und allgemeiner eine Person, die internationalen Schutz beantragt) wie der Kläger des Ausgangsverfahrens, der in erster Instanz unterlag, aber nach dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats in dessen Hoheitsgebiet verbleiben darf, bis über den gerichtlichen Rechtsbehelf, den er gegen die Ablehnung seines Antrags eingelegt hat, entschieden wurde, aufgrund dieser Erlaubnis als legal im Hoheitsgebiet aufhältig zu gelten hat und deshalb von dem in ihrem Art. 2 Abs. 1 festgelegten Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 ausgeschlossen ist, was die Mitgliedstaaten daran hindert, ihm gegenüber ein Rückkehrverfahren einzuleiten.
41.
Aus den Gründen, die ich bereits in meinen Schlussanträgen vom 15. Juni 2017 dargelegt habe und die ich im Folgenden näher ausführen werde, bin ich der Ansicht, dass Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 keine Argumente bietet, mit denen sich dieser Standpunkt in Frage stellen lässt, und dass diese Vorschrift entgegen dem Vorbringen der Mitgliedstaaten, die sich in der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2017 geäußert haben, den nationalen Behörden nicht die Befugnis verleiht, unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits eine Rückkehrentscheidung im Sinne der Richtlinie zu erlassen.
42.
Zu einem anderen Schluss könnte man nämlich nur kommen, wenn man Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 eine von ihrem Art. 2 Abs. 1 abweichende Tragweite beimessen würde. Einen solchen Schluss lässt aber weder der Wortlaut noch die Systematik und ebenso wenig eine Auslegung des Willens des Unionsgesetzgebers zu.
43.
Erstens sieht Art. 2 der Richtlinie 2008/115 keine Ausnahme von ihrem in Abs. 1 festgelegten Anwendungsbereich vor. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie nennt die Fälle, in denen es den Mitgliedstaaten gestattet ist, die in der Richtlinie für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige im Sinne von Art. 2 Abs. 1 vorgesehenen Verfahren nicht anzuwenden. Dagegen ist in Art. 2 keine Ausnahme von der Regel in Abs. 1 vorgesehen, dass die Richtlinie 2008/115 nur auf illegal aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung findet.
44.
Zweitens geht aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 (
38
) und aus seiner Zugehörigkeit zu ihrem Kapitel II („Beendigung des illegalen Aufenthalts“) klar hervor, dass diese Vorschrift die Mitgliedstaaten lediglich ermächtigt, mehrere Rechtsakte zusammenzufassen, um das Rückkehrverfahren unverzüglich nach dem Erlass einer Entscheidung, mit der der legale Aufenthalt des Betroffenen beendet wird und sein illegaler Aufenthalt beginnt, einzuleiten (
39
). Dieser Wortlaut lässt dagegen nicht die Auslegung zu, dass die Mitgliedstaaten ermächtigt wären, gegenüber Drittstaatsangehörigen, die nicht in den in Art. 2 Abs. 1 festgelegten Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, d. h. gegenüber nicht illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, eine Rückkehrentscheidung zu erlassen. Eine solche Auslegung verstieße nicht nur gegen den Wortlaut von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 und ihres Art. 2 Abs. 1, sondern liefe auch der Definition des Begriffs „Rückkehrentscheidung“ zuwider, der nach Art. 3 Nr. 4 der Richtlinie Folgendes umfasst: „die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird“ (
40
).
45.
Drittens weise ich – wie ich es bereits in Nr. 87 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017 getan habe – darauf hin, dass Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 nach seinem Wortlaut „unbeschadet der … einschlägigen Bestimmungen des [Unionsrechts] und des einzelstaatlichen Rechts“ gilt. Zu diesen Bestimmungen gehören aber, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vom 1. März 2017 hervorgehoben hat, auch Art. 7 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 3 der Richtlinie 2005/85 und jetzt Art. 9 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32 sowie die Regelungen der Mitgliedstaaten, die der Person, die internationalen Schutz beantragt, das Recht verleihen, während des Verfahrens zur Prüfung ihres Antrags im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verbleiben. Daher darf der den Mitgliedstaaten durch Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 eingeräumte Handlungsspielraum nicht unter Verletzung dieser Vorschriften und Regelungen wahrgenommen werden.
46.
Viertens geht aus der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2008/115 hervor, dass die erste Fassung ihres Art. 6 Abs. 6, die in Art. 6 Abs. 3 des Vorschlags für die Rückführungsrichtlinie enthalten war, lediglich vorsah, dass „die Rückführungsentscheidung … als gesonderte Entscheidung oder zusammen mit einer Abschiebungsanordnung [ergeht]“. In der Begründung des Vorschlags wurde erläutert, dass diese Klarstellung eingefügt wurde, um die bei den Vorabkonsultationen von zahlreichen Mitgliedstaaten geäußerten Bedenken auszuräumen, dass das von der Kommission in Betracht gezogene zweistufige Verfahren (Rückkehrentscheidung und Abschiebungsentscheidung) zu Verzögerungen führt (
41
). Im Anschluss an eine vom Rat vorgeschlagene Änderung – die darauf abzielte, den Mitgliedstaaten neben der Befugnis, die Rückkehrentscheidung und die Abschiebungsentscheidung zusammenzufassen, ausdrücklich die Befugnis einzuräumen, diese Rechtsakte mit einer den legalen Aufenthalt des Betroffenen beendenden Entscheidung zu verbinden – gelangte der Unionsgesetzgeber zur aktuellen Fassung von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 (
42
). Trotz dieser Änderung des Wortlauts blieb das Ziel dieser Vorschrift gleich: den Mitgliedstaaten bezüglich des bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger anzuwendenden Verfahrens einen gewissen Handlungsspielraum einzuräumen. Dagegen gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass ihr in irgendeinem Stadium des zum Erlass der Richtlinie 2008/115 führenden Verfahrens die Aufgabe zugedacht war, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu eröffnen, von dem in Art. 1 und in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie klar abgegrenzten Rahmen für die Festlegung ihres Gegenstands und ihres Anwendungsbereichs abzuweichen und den Mitgliedstaaten zu erlauben, gegenüber nicht illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung zu erlassen (
43
). Wäre dies die Absicht des Gesetzgebers gewesen, wäre sie zweifellos deutlicher ausgedrückt und geregelt worden und nicht hinter einer Verfahrensvorschrift verborgen worden.
47.
Was fünftens die teleologischen Argumente anbelangt, auf die sich einige Mitgliedstaaten in ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs im Beschluss vom 25. Oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:830), und in der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2017 gestützt haben, stimmt es zweifellos, dass Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 eine zügige Behandlung der Rückkehrverfahren ermöglichen soll. Der gleichzeitige Erlass der den legalen Aufenthalt beendenden Entscheidung und der Rückkehrentscheidung, bei denen es sich um miteinander verbundene und voneinander abhängige Rechtsakte handelt, erleichtert nämlich eine Begründung der Rückkehrentscheidung durch Verweisung und ermöglicht vor allem den parallelen und gegebenenfalls gemeinsamen Ablauf der gegen diese Rechtsakte gerichteten Rechtsbehelfsverfahren. Allgemeiner gehört die Einführung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige – wie sich aus dem vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 ergibt und wie der Gerichtshof mehrfach anerkannt hat – zu den Zielen dieser Richtlinie (
44
).
48.
Gleichwohl ist hervorzuheben, dass die Richtlinie 2008/115 ein System errichten soll, das auf klaren, transparenten und fairen Vorschriften beruht (
45
), um in einem so sensiblen Bereich wie dem der zwangsweisen Rückführung von Drittstaatsangehörigen die Rechtssicherheit zu fördern und sowohl die Wirksamkeit der Rückkehrverfahren als auch die Einhaltung der Grundrechte der Betroffenen zu gewährleisten (
46
).
49.
Dabei lässt sich die Richtlinie 2008/115 von derselben „binären Logik“ leiten, wie sie dem Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), zugrunde liegt, das sich daher als mit dem Geist dieser Richtlinie im Einklang stehend erweist. Um die Unsicherheiten bei der Anwendung der in der Richtlinie vorgesehenen Regeln so gering wie möglich zu halten, stellt sie in Art. 6 Abs. 1 eine Pflicht für die Mitgliedstaaten auf, illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältige Drittstaatsangehörige zurückzuführen, und sieht zugleich in Art. 6 Abs. 2 bis 5 klare Ausnahmen von dieser Pflicht vor. Abgesehen von diesen Ausnahmen muss gegen jeden Drittstaatsangehörigen, der sich im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie illegal im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats aufhält, eine Rückkehrentscheidung ergehen (
47
). Im Gegensatz dazu sind Drittstaatsangehörige, die sich nicht illegal aufhalten oder die unter die genannten Ausnahmen fallen, grundsätzlich von den in der Richtlinie vorgesehenen Verfahren ausgeschlossen, solange die Ausschlussgründe vorliegen.
50.
Die von den Mitgliedstaaten, die sich in der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2017 geäußert haben, vorgeschlagene Auslegung von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115, nach der es möglich sein soll, ein Rückkehrverfahren gegenüber einer nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallenden Gruppe von Drittstaatsangehörigen (
48
)einzuleiten, verstößt aber nicht nur – wie oben dargelegt – gegen den Wortlaut und den Geist der Richtlinie, sondern untergräbt auch das mit ihr verfolgte Ziel der Rechtssicherheit, indem sie die Schaffung von Grauzonen begünstigt und die Ausbreitung unterschiedlicher Praktiken der Mitgliedstaaten fördert (
49
), was im Übrigen auch der Aufgabe der Richtlinie zuwiderläuft, einen Korpus gemeinsamer Normen und Praktiken zu schaffen.
51.
Dass gegen eine Person, die internationalen Schutz beantragt und zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats berechtigt ist, gleichzeitig eine Rückkehrentscheidung ergeht, die – obwohl sie nicht sofort zwangsweise vollstreckt werden kann – dieser Person gleichwohl eine Verpflichtung auferlegt, das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu verlassen, führt zur Schaffung einer unsicheren, bisweilen sogar undurchschaubaren Rechtslage, die geeignet ist, nicht nur der Transparenz Abbruch zu tun, sondern auch der Wirksamkeit (
50
) der Rückkehrverfahren, und die Einhaltung der oben genannten Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, durch die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zu beeinträchtigen (
51
). All dies für einen letzten Endes nicht immer offensichtlichen Gewinn in Form eines zügigeren Verfahrens. Denn es trifft zwar zu, dass der gleichzeitige Erlass der erstinstanzlichen Ablehnung des Antrags auf internationalen Schutz und der Rückkehrentscheidung grundsätzlich den parallelen Ablauf etwaiger Rechtsbehelfsverfahren gegen diese beiden Rechtsakte ermöglicht. Hervorzuheben ist allerdings, dass ein Rechtsbehelf gegen die Rückkehrentscheidung, der nach Zurückweisung des Rechtsbehelfs gegen die Ablehnung eingelegt wird, ebenfalls rasch zurückgewiesen werden kann, da die Rückkehrentscheidung ihre Begründung aus der Ablehnungsentscheidung schöpft. Zudem könnte das mit dem Rechtsbehelf gegen die erstinstanzliche Ablehnung des Antrags auf internationalen Schutz befasste Gericht gleichzeitig mit dem den Rechtsbehelf zurückweisenden Urteil gegebenenfalls – sofern das nationale Recht dies erlaubt – eine Rückkehranweisung nach Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 erlassen. Da nach Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 der Rechtsbehelf gegen eine Rückkehrentscheidung nicht zwangsläufig aufschiebende Wirkung hat (so ist es im belgischen Recht), könnte eine solche Anweisung gegebenenfalls vollstreckt werden, obwohl dagegen ein Rechtsbehelf eingelegt wurde.
III. Ergebnis
52.
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen und der Ausführungen in meinen Schlussanträgen vom 15. Juni 2017 halte ich an meinem ursprünglichen Vorschlag für die Beantwortung der vom Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Frage fest, der dort wie folgt formuliert wurde:
Die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, insbesondere ihr Art. 2 Abs. 1 und ihr Art. 5, sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, die in Art. 19 Abs. 2 bzw. Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt sind, stehen dem Erlass einer Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie gegen einen Drittstaatsangehörigen entgegen, der einen Antrag auf internationalen Schutz im Sinne der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft gestellt hat und nach dem Unionsrecht und/oder dem nationalen Recht berechtigt ist, während der Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs nach Art. 39 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85 gegen die Ablehnung dieses Antrags und, sofern dieser Rechtsbehelf fristgemäß eingelegt wurde, während dessen Prüfung in dem Mitgliedstaat zu verbleiben, in dem er seinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat. Die Richtlinie 2008/115 sowie die Grundsätze der Nichtzurückweisung und des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes stehen jedoch dem nicht entgegen, dass eine solche Rückkehrentscheidung gegen einen solchen Staatsangehörigen nach der Abweisung dieses Rechtsbehelfs erlassen wird, es sei denn, dieser Staatsangehörige ist nach dem nationalen Recht berechtigt, bis zum endgültigen Abschluss des Asylverfahrens in dem betreffenden Mitgliedstaat zu verbleiben.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	ABl. 2008, L 348, S. 98.
(
3
)	Art. 39/70 Abs. 1 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 bestimmt: „Vorbehaltlich der Zustimmung des Betreffenden kann während der Frist für die Einreichung einer Beschwerde und während der Prüfung dieser Beschwerde gegenüber dem Ausländer keine Maßnahme zur Entfernung oder Abweisung aus dem Staatsgebiet unter Zwang ausgeführt werden.“
(
4
)	EU:C:2017:467.
(
5
)	ABl. 2005, L 326, S. 13.
(
6
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (ABl. 2013, L 180, S. 60).
(
7
)	Vgl. u. a. Urteil vom 21. Oktober 2010, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, Rn. 32).
(
8
)	Die Richtlinie 2008/115, deren einzige Rechtsgrundlage Art. 63 Abs. 3 Buchst. b EG ist, soll nämlich nicht die Gründe für die Beendigung des legalen Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen harmonisieren.
(
9
)	Vgl. Urteil vom 7. Juni 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, Rn. 48).
(
10
)	Vgl. Urteil vom 7. Juni 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, Rn. 48).
(
11
)	KOM(2005) 391 endg.
(
12
)	KOM(2002) 175 endg.
(
13
)	Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen, KOM(2002) 564 endg.
(
14
)	Doc 14673/02 vom 25. November 2002. Schließlich wurde in dem vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Brüssel am 4. und 5. November 2004 verabschiedeten Haager Programm ausdrücklich die Erarbeitung gemeinsamer Normen gefordert, die gewährleisten, dass die betreffenden Personen unter vollständiger Achtung ihrer Menschenrechte und Menschenwürde zurückgeführt werden. Die Kommission sollte hierzu bis Anfang 2005 einen Vorschlag ausarbeiten.
(
15
)	Hervorhebung nur hier.
(
16
)	Hervorhebung nur hier.
(
17
)	Vgl. Nr. 1.2.2 der Mitteilung vom 14. Oktober 2002. In Nr. 2.3.4 („Beendigung des legalen Aufenthalts“) der Mitteilung schlug die Kommission vor, dass eine Person zum Verlassen des Gebiets eines Mitgliedstaats verpflichtet werden könne, sobald der legale Aufenthalt beendet sei. Dies schließe die Ablehnung eines Antrags auf Aufenthalt, das Erlöschen oder den Entzug/Widerruf einer Aufenthaltsgenehmigung ein. Sie fügte hinzu, dass der legale Aufenthalt auch dann als beendet betrachtet werde, wenn ein Rechtsbehelf gegen eine abschlägige Entscheidung über das Recht auf Aufenthalt im Gebiet des fraglichen Mitgliedstaats keine aufschiebende Wirkung habe. Zudem enthält der Anhang der Mitteilung vom 14. Oktober 2002 eine Liste mit Definitionen, zu denen auch der Begriff „illegal aufhältig“ gehört, der fast genauso wie in Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115 definiert wird.
(
18
)	Vgl. Nr. 1.2.1 der Mitteilung vom 14. Oktober 2002.
(
19
)	In Nr. 2.4 der Mitteilung vom 14. Oktober 2002 führt die Kommission aus, dass es grundsätzlich zwei Arten des Rückkehrprozesses gebe: die freiwillige Rückkehr im engeren Sinne, in deren Rahmen der Einzelne selbst über die Rückkehr entscheide und dabei unterstützt werde, und Fälle, in denen Personen unter angemessener Beachtung des Völkerrechts und der Menschenrechte zur Ausreise verpflichtet würden. Außerdem gebe es Fälle, in denen eine Person der Ausreisepflicht nachkomme, aber auch Unterstützung durch die Behörden erhalte.
(
20
)	Vgl. Nr. 4 der Begründung. Vgl. auch das Commission staff working document vom 1. September 2005, SEC(2005) 1057, Nr. 1, und das Commission staff working document vom 4. Oktober 2005, SEC(2005) 1175, unter Art. 3.
(
21
)	Nach Art. 3 Buchst. b des Vorschlags bezeichnet „illegaler Aufenthalt“ die Anwesenheit eines Drittstaatsangehörigen, der nicht oder nicht mehr die Voraussetzungen für den Aufenthalt in einem Mitgliedstaat erfüllt, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats. In Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und b des Vorschlags hieß es, dass die künftige Richtlinie auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung finden sollte, d. h. auf diejenigen, die die Einreisevoraussetzungen gemäß dem Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen nicht oder nicht mehr erfüllen oder sich aus anderen Gründen unrechtmäßig aufhalten. Diese beiden Vorschriften wurden nach einem Änderungsvorschlag des Rates verschmolzen und ergaben die aktuelle Fassung von Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2008/115. Vgl. Lutz, F., The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position before the trilogue (Ratsdokument 15566/07), wiedergegeben in Anhang 5, S. 179.
(
22
)	Hervorhebung nur hier.
(
23
)	Der Grundsatz der Nichtzurückweisung, der in Art. 33 des am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichneten Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (United Nations Treaty Series, Bd. 189, S. 150, Nr. 2545 [1954]) verankert ist, gilt auch für Flüchtlinge, die noch nicht als solche anerkannt sind.
(
24
)	Vgl. die auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits sachlich anwendbare Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (ABl. 2003, L 31, S. 18) und die Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (ABl. 2013, L 180, S. 96), die die Richtlinie 2003/9 ersetzt hat.
(
25
)	Vgl. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2005/85. Nach ihrem Art. 39 Abs. 3 Buchst. a stand es den Mitgliedstaaten dagegen frei, im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen zu entscheiden, ob sie Asylbewerbern erlauben, sogar bis zur Entscheidung über den gegen die erstinstanzliche abschlägige Entscheidung eingelegten gerichtlichen Rechtsbehelf in ihrem Hoheitsgebiet zu verbleiben.
(
26
)	Vgl. Art. 46 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32, wonach unbeschadet der Fälle des Abs. 6 „die Mitgliedstaaten den Antragstellern den Verbleib im Hoheitsgebiet bis zum Ablauf der Frist für die Ausübung des Rechts der Antragsteller auf einen wirksamen Rechtsbehelf und, wenn ein solches Recht fristgemäß ausgeübt wurde, bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf [gestatten]“. Das Recht des Asylbewerbers auf Verbleib im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats bis zum Erlass einer erstinstanzlichen Entscheidung ist gegenwärtig in Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehen.
(
27
)	Vgl. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/9 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33.
(
28
)	Vgl. Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2003/9 und Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33. Wie zuvor dargelegt, schrieb das Unionsrecht unter der Geltung der Richtlinie 2005/85 den Mitgliedstaaten nur vor, Asylbewerbern während der Phase der ersten Prüfung ihres Antrags ein Aufenthaltsrecht zu gewähren. Um die Ausübung eines Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf zu gewährleisten, hat Art. 46 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32 dieses Recht auf die Phase der Überprüfung des Antrags erstreckt.
(
29
)	Vgl. in diesem Sinne Art. 7 Abs. 1 letzter Satz der Richtlinie 2005/85 und Art. 9 Abs. 1 letzter Satz der Richtlinie 2013/32.
(
30
)	Verordnung des Rates vom 13. Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige (ABl. 2002, L 157, S. 1).
(
31
)	Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung Nr. 1030/2002 bezeichnet der Ausdruck „Aufenthaltstitel“ jede von den Behörden eines Mitgliedstaats ausgestellte Erlaubnis, die einen Drittstaatenangehörigen zum rechtmäßigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats berechtigt, mit Ausnahme von „Titeln, die für die Dauer der Prüfung eines Antrags auf die Gewährung von Asyl ausgestellt worden sind“.
(
32
)	Vgl. Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, Rn. 49 und Nr. 1 des Tenors).
(
33
)	Vgl. Urteil vom 30. Mai 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, Rn. 48).
(
34
)	Insbesondere, weil dem Betroffenen, nachdem während seines illegalen Aufenthalts seine Rückkehr angeordnet worden ist, vom betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 aus humanitären Gründen eine Aufenthaltsberechtigung erteilt wird.
(
35
)	Vgl. in diesem Sinne Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115, der vorsieht, dass ein Mitgliedstaat, wenn er beschließt, dem Drittstaatsangehörigen eine Aufenthaltsberechtigung zu erteilen, keine Rückkehrentscheidung gegenüber dem Drittstaatsangehörigen erlässt, sondern dass, wenn bereits eine Rückkehrentscheidung ergangen ist, diese lediglich für die Berechtigungsdauer ausgesetzt werden kann.
(
36
)	Nach Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2005/85 und jetzt nach Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 bezeichnet der Ausdruck „Asylbewerber“ den Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Asylantrag gestellt hat, über den noch keine rechtskräftige Entscheidung ergangen ist“ (Hervorhebung nur hier). Die gleiche Definition stand in Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2003/09 und steht jetzt in Art. 2 Buchst. b der Richtlinie 2013/33. Der Ausdruck „rechtskräftige Entscheidung“ wird in Art. 2 Buchst. d der Richtlinie 2005/85 definiert als „eine Entscheidung …, … gegen die … kein Rechtsbehelf nach Kapitel V der … Richtlinie mehr eingelegt werden kann, unabhängig davon, ob ein solcher Rechtsbehelf zur Folge hat, dass Antragsteller sich … in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhalten dürfen“. Vgl. auch Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2013/32.
(
37
)	In ihren Anmerkungen zum Grünbuch erkannte die Flüchtlingsagentur der Vereinten Nationen (UNHCR) an, dass eine wirksame Rückkehrpolitik für Personen, deren Asylantrag „rechtmäßig abgelehnt“ worden sei, für die Aufrechterhaltung der Integrität des Asylsystems von Bedeutung sei, und fügte hinzu: „By ‚properly rejected asylum-seekers‘, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards …“
(
38
)	Diese Vorschrift sieht vor, dass eine Rückkehrentscheidung nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie, gegebenenfalls zusammen mit einer Abschiebungsentscheidung, gleichzeitig mit einer Entscheidung „über die Beendigung eines legalen Aufenthalts“ erlassen werden darf.
(
39
)	Zwar ist die französische Fassung von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 nicht ganz eindeutig, doch sind andere Sprachfassungen, u. a. die italienische („decidano di porre fine al soggiorno regolare“) oder die englische („decision on the ending of a legal stay“), hinsichtlich der Notwendigkeit, eine Entscheidung zu erlassen, mit der der legale Aufenthalt beendet wird, völlig eindeutig.
(
40
)	Hervorhebung nur hier.
(
41
)	Nr. 4 des Vorschlags für die Rückführungsrichtlinie im Abschnitt „Kapitel II“. Vgl. auch die SCIFA Guidelines (Ratsdokument 6624/07), wiedergegeben in Anhang 4 von Lutz, F., a. a. O., S. 175.
(
42
)	Vgl. Council position before trilogue (Ratsdokument 15566/07), wiedergegeben in Anhang 5 von Lutz, F., a. a. O., S. 197.
(
43
)	Im Übrigen ist festzustellen, dass der Satzteil von Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115, wonach diese Vorschrift unbeschadet der „einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und des einzelstaatlichen Rechts“ gilt – zu denen, wie ich in Nr. 44 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, diejenigen gehören, die Personen, die internationalen Schutz beantragen, das Recht verleihen, bis zum Abschluss des Verfahrens über ihren Antrag im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats zu verbleiben –, nicht in der vom Rat vorgeschlagenen Änderung enthalten war, sondern später hinzugefügt wurde.
(
44
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, Rn. 59), und vom 15. Februar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 75).
(
45
)	Vgl. den vierten Erwägungsgrund der Richtlinie.
(
46
)	Vgl. insbesondere die Erwägungsgründe 2, 17 und 24 sowie Art. 1 der Richtlinie.
(
47
)	Das bedeutet, dass es den Mitgliedstaaten nicht mehr freisteht, die Anwesenheit solcher Drittstaatsangehöriger in ihrem Hoheitsgebiet zu dulden.
(
48
)	Und zwar von Personen, die internationalen Schutz beantragen und nach dem Unionsrecht oder dem nationalen Recht berechtigt sind, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten, wenn auch befristet und nur für die Zwecke des Verfahrens.
(
49
)	Hierzu hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vom 11. Dezember 2017 ausgeführt, dass nach den ihr vorliegenden Informationen die Praxis, einer Person, die internationalen Schutz beantrage, eine Rückkehrentscheidung sofort nach der erstinstanzlichen Ablehnung ihres Antrags auf internationalen Schutz bekannt zu geben, nur eine begrenzte Zahl von Mitgliedstaaten betreffe, nämlich die Bundesrepublik Deutschland, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden.
(
50
)	Grundsätzlich muss ein einmal eingeleitetes Rückkehrverfahren zu Ende geführt werden. Schon mit der Feststellung der Illegalität des Aufenthalts wird das Ziel, die Abschiebung so schnell wie möglich vorzunehmen, festgelegt und ist grundsätzlich einzuhalten (vgl. Urteil vom 15. Februar 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 76). Daher wäre es wünschenswert, dass dieses Verfahren erst beginnt, wenn die Ablehnung des Antrags auf internationalen Schutz bestandskräftig geworden ist, statt ausgesetzt zu bleiben oder neu begonnen werden zu müssen, wenn die erstinstanzliche Ablehnung des Antrags für nichtig erklärt wird.
(
51
)	Hinsichtlich der Herrn Gnandi bekannt gegebenen Anweisung, das Staatsgebiet zu verlassen, verweise ich auf meine Ausführungen in den Nrn. 84 bis 99 meiner Schlussanträge vom 15. Juni 2017.