62006CJ0418_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑418/06 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs, eingelegt am 9. Oktober 2006,
Königreich Belgien,
zunächst vertreten durch A. Hubert, dann durch L. Van den Broeck als Bevollmächtigte im Beistand von H. Gilliams, P. de Bandt und L. Goossens, avocats,
Rechtsmittelführer,
andere Verfahrensbeteiligte:
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch M. Nolin und L. Visaggio als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans, der Richter L. Bay Larsen, K. Schiemann und J. Makarczyk sowie der Richterin C. Toader (Berichterstatterin),
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: M.-A. Gaudissart, Referatsleiter,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 21. Juni 2007,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Januar 2008
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit seinem Rechtsmittel beantragt das Königreich Belgien,
– das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 25. Juli 2006, Königreich Belgien/Kommission (T‑221/04, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht seine Klage auf Teilnichtigerklärung der Entscheidung 2004/136/EG der Kommission vom 4. Februar 2004 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 40, S. 31, im Folgenden: streitige Entscheidung) abgewiesen hat, aufzuheben, hilfsweise, die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in Bezug auf diesen Mitgliedstaat in der streitigen Entscheidung vorgenommene Berichtigung auf 1 079 814 Euro herabzusetzen;
– seinen im ersten Rechtszug gestellten Anträgen stattzugeben und die streitige Entscheidung aufzuheben;
– hilfsweise, das angefochtene Urteil aufzuheben und auf der Grundlage der Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung, über die der Gerichtshof auf diesem Gebiet verfügt, die von der Kommission vorgenommene Berichtigung auf 1 491 085 Euro herabzusetzen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Die Finanzierung der Ausgaben durch den EAGFL
2. Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) (im Folgenden: Verordnung Nr. 729/70), legte die allgemeinen Regeln für die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik fest. Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103) ersetzte die Verordnung Nr. 729/70 und gilt für die ab dem 1. Januar 2000 getätigten Ausgaben.
3. Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. b und Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommen werden, im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanziert.
4. Nach Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt die Kommission die Ausgaben, die von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
5. Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 hat denselben Wortlaut wie Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 729/70.
6. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
– sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
– Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
– die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.
…“
7. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 hat denselben Wortlaut wie Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70.
B – Leitlinien der Kommission
8. Die Kommission hat am 23. Dezember 1997 „Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL–Garantie“ (Dokument Nr. VI/5330/97 der Kommission, im Folgenden: Leitlinien) erlassen. Diese Leitlinien sehen vor, dass auf die von einem Mitgliedstaat angemeldeten Ausgaben eine pauschale Berichtigung von 2 %, 5 %, 10 % sowie 25 % und mehr entsprechend der Schwere der bei der Durchführung der Kontrollen festgestellten Verstöße angewandt werden kann, wenn die der Europäischen Gemeinschaft durch diese Verstöße entstandenen Verluste nicht anhand der Angaben, die der Kommission zur Verfügung stehen, beurteilt werden können.
C – Kontrollregelung im Sektor Ackerkulturen
9. Die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs‑ und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1) bestimmt in den Art. 1 und 2, dass jeder Mitgliedstaat ein integriertes Kontrollsystem einrichtet, das u. a. eine informatisierte Datenbank, ein System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen und ein integriertes Kontrollsystem umfasst.
10. Die ursprüngliche Fassung von Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 sieht vor, dass das alphanumerische System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen sich auf Katasterpläne und ‑unterlagen, anderes Kartenmaterial oder Luft- oder Satellitenaufnahmen stützt. In seiner durch die Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 (ABl. L 182, S. 4) geänderten Fassung bestimmt Art. 4, dass für die Erstellung dieses Systems computergestützte geografische Informationstechniken (im Folgenden: GIS), vorzugsweise einschließlich Luft- und Satellitenorthobildern, eingesetzt werden.
11. Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 bestimmt:
„(1) Der Mitgliedstaat überprüft die Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle.
(2) Die Verwaltungskontrollen werden durch Stichprobenkontrollen vor Ort in ausgewählten Landwirtschaftsbetrieben ergänzt. Für die gesamten Kontrollen stellt der Mitgliedstaat einen Stichprobenplan auf.
…
(4) Zur Feststellung der Fläche der landwirtschaftlich genutzten Parzellen sowie zur Bestimmung ihrer Nutzung und ihres Zustandes können die einzelstaatlichen Behörden unter noch festzulegenden Bedingungen die Fernerkundung einsetzen.
…“
12. Art. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 (ABl. L 212, S. 23) (im Folgenden: Verordnung Nr. 3887/92) bestimmt:
„(1) Die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden.
(2) Die Verwaltungskontrollen gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 umfassen insbesondere:
a) Kontrollprüfungen der im Beihilfeantrag angegebenen Parzellen und Tiere, um jede ungerechtfertigt doppelt gewährte Beihilfe für dasselbe Kalenderjahr zu vermeiden;
…
(3) Die Kontrollen vor Ort müssen sich zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken, d. h. auf
…
– 5 % der Beihilfeanträge ‚Flächen‘ …
Werden bei den Besuchen vor Ort in einem Gebiet oder einem Teilgebiet bedeutende Unregelmäßigkeiten festgestellt, so führen die zuständigen Behörden im laufenden Jahr zusätzliche Kontrollen durch und sehen für dieses Gebiet bzw. Teilgebiet im kommenden Jahr einen höheren Prozentsatz von Anträgen vor, die einer Kontrolle zu unterziehen sind.
(4) Die zuständige Behörde legt anhand einer Risikoanalyse und je nach der Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge fest, welche Anträge vor Ort kontrolliert werden sollen. Bei der Risikoanalyse werden folgende Faktoren berücksichtigt:
– Beihilfebeträge;
– Zahl der Parzellen, Fläche bzw. Zahl der Tiere, für die die Beihilfe beantragt wird;
– Entwicklung gegenüber dem Vorjahr;
– Kontrollergebnisse der Vorjahre;
– sonstige von den Mitgliedstaaten festzulegende Parameter;
– Verstöße gegen die Verordnung (EG) Nr. 820/97.
…
(7) Die Flächen der landwirtschaftlich genutzten Parzellen werden mit geeigneten Mitteln bestimmt, die von der zuständigen Behörde festgelegt werden und eine mindestens gleichwertige Messgenauigkeit wie die amtlichen Messungen nach den einzelstaatlichen Bestimmungen gewährleisten müssen. Die zuständige Behörde legt eine Toleranzmarge fest, um insbesondere dem angewandten Maßverfahren, der Genauigkeit der vorhandenen amtlichen Dokumente, den örtlichen Gegebenheiten (wie Hanglage oder Parzellenform) und den Bestimmungen des nachstehenden Unterabsatzes Rechnung zu tragen.
…
(8) Die Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Parzellen wird mit geeigneten Mitteln überprüft. Dazu wird erforderlichenfalls die Vorlage entsprechender zusätzlicher Belege verlangt.
…“
13. Art. 9 der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt:
„(1) Wird festgestellt, dass die tatsächlich ermittelte Fläche über der im Beihilfeantrag ‚Flächen‘ angegebenen Fläche liegt, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angegebene Fläche berücksichtigt.
(2) Wird festgestellt, dass die in einem Beihilfeantrag ‚Flächen‘ angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. …“
14. Art. 31 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 327, S. 11) lautet:
„Liegt die in einem Beihilfeantrag Flächen angegebene Fläche über der bei Verwaltungskontrollen oder Vor-Ort-Kontrollen ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe unbeschadet der Kürzungen und Ausschlüsse … auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet.“
II – Im angefochtenen Urteil festgestellter Sachverhalt
15. Die belgischen Behörden führten 1996 gemäß Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 ein System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen auf der Grundlage von Luftaufnahmen ein, die aus dem GIS stammten. Die landwirtschaftlich genutzten Parzellen wurden auf den Luftaufnahmen von den Erzeugern durch manuelle Markierung bestimmt. Anschließend wurden die Daten von der Verwaltung im GIS grafisch gespeichert.
16. Die mit dem Rechnungsabschluss des EAGFL befassten Dienststellen der Kommission führten in Belgien vom 15. bis 17. Mai 2001 gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 729/70 und Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 Überprüfungen des Sektors Ackerkulturen im Hinblick auf den Rechnungsabschluss für die Wirtschaftsjahre 1999, 2000 und 2001 durch. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass die von den belgischen Behörden durchgeführten Kontrollen Unregelmäßigkeiten aufwiesen.
17. Nach einem Schriftwechsel, den bilateralen Gesprächen zwischen dem betroffenen Mitgliedstaat und der Kommission nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverf ahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6), und einem Schlichtungsversuch im Sinne der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL – Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) erließ die Kommission am 30. September 2003 einen Zusammenfassenden Bericht (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht).
18. Aus diesem Bericht geht hervor, dass die Kommission zum einen der Ansicht war, dass das Königreich Belgien sowohl gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 als auch gegen die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92 verstoßen habe, indem es die Parzellen zu spät ins GIS eingegeben und damit die Berücksichtigung einiger Fälle bei der Risikoanalyse verhindert habe. Zum anderen stellte die Kommission einen Verstoß gegen die genannten Bestimmungen fest, da die Fläche der in den Beihilfeanträgen angegebenen Parzellen (im Folgenden: angegebene Flächen) nicht verkleinert worden sei und/oder keine Kontrollen vor Ort durchgeführt worden seien, wenn sich bei den Verwaltungskontrollen gezeigt habe, dass die angegebene Fläche größer als die ins GIS eingegebene Fläche (im Folgenden: GIS-Fläche) gewesen sei.
19. Hierzu ist in Punkt B.7.1.1 des Berichts Folgendes zu lesen:
„Die Kommissionsdienststellen untersuchten Unregelmäßigkeiten, die das belgische Verwaltungskontrollsystem für die Erntejahre 1999 bis 2001 aufgedeckt hatte. Es wurde festgestellt, dass das belgische geografische Informationssystem (GIS) ein nützliches Werkzeug zur Ermittlung potenzieller Abweichungen oder Unregelmäßigkeiten darstellt. Doch wurden nicht immer geeignete Abhilfemaßnahmen ergriffen, wenn Differenzen zwischen den Daten im GIS und den Flächenerklärungen der Landwirte signalisiert wurden. Die Verwaltungskontrollen wurden nur in einer begrenzten Zahl von Fällen, in denen die Differenz auf der Ebene der Anbaugruppe mehr als 5 % betrug, durch Vor-Ort-Kontrollen weiterverfolgt. Einige Antragsteller mit offensichtlichen Abweichungen, die über 5 % hinausgingen, wurden nicht weiter kontrolliert, sondern erhielten ganz einfach eine Beihilfe auf der Grundlage der von ihnen angegebenen Fläche. Lag die Differenz bei weniger als 5 %, wurde dies nicht als Unregelmäßigkeit angesehen und die Beihilfe wurde auf der Grundlage der angegebenen Fläche gezahlt.
Außerdem wurde in allen Fällen, in denen keine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt wurde, die vom Erzeuger angegebene Fläche vom System akzeptiert und im vorgedruckten Antragsformular für das nächste Jahr, das der Erzeuger zugeschickt bekam, eingetragen.
…
Die belgischen Behörden erklärten, dass aus ihrer Sicht nur Flächen, die vor Ort nachgemessen wurden, für eine (Neu-)Berechnung der Beihilfe zugrunde gelegt werden können.
Die Kommissionsdienststellen teilen nicht die Ansicht, dass bei Verwaltungskontrollen mittels GIS erkannte Abweichungen nicht verwendet werden dürfen, um eine Beihilfekürzung rechtlich zu rechtfertigen, und sind daher der Auffassung, dass die durch Verwaltungskontrollen aufgedeckten Unregelmäßigkeiten nicht mit der notwendigen Strenge weiterverfolgt wurden. Durch das Versäumnis, Beihilfen zu kürzen und/oder Sanktionen zu verhängen, sind dem Fonds eindeutig Verluste entstanden.“
20. In Punkt B.7.1.3 des Zusammenfassenden Berichts heißt es:
„Abschließend ist festzustellen, dass Belgien bestimmte Zusatzkontrollen nicht angemessen, d. h. nicht den Vorschriften der Verordnungen entsprechend, durchgeführt hat. Dadurch, dass keine Kürzungen bei den Flächen-Anträgen vorgenommen wurden bzw. in Fällen, in denen die Verwaltungskontrolle abweichende Angaben ergab, keine Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt wurden, hat Belgien den Fonds überbelastet.“
21. Am 4. Februar 2004 erließ die Kommission die streitige Entscheidung, mit der die von den zugelassenen Zahlstellen des Königreichs Belgien gezahlten und zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, angemeldeten Ausgaben bei den Ackerkulturen für die Haushaltsjahre 2000 bis 2002 wegen Unzulänglichkeiten bei den Zweitkontrollen pauschal um 2 % (das entspricht einem Betrag von 9 322 809 Euro) gekürzt wurden.
III – Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
22. Mit Klageschrift, die am 13. April 2004 bei der Kanzlei des Gerichtshofs einging, erhob das Königreich Belgien Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung. Mit Beschluss vom 8. Juni 2004 verwies der Gerichtshof die Rechtssache an das Gericht, bei dem sie unter dem Aktenzeichen T‑221/04 eingetragen wurde.
23. Das Königreich Belgien führte für seine Klage drei Gründe an: Erstens liege kein Verstoß gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 oder gegen die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92 vor; zweitens habe die Kommission die in den Leitlinien genannten Voraussetzungen des Tatbestands der „schweren Versäumnisse bei der Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften“ und „des realen Risikos eines Verlustes zum Schaden des EAGFL“ nicht beachtet; drittens sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Bestimmung der Höhe der finanziellen Berichtigung verletzt worden.
24. Es beantragte, die streitige Entscheidung teilweise für nichtig zu erklären, soweit diese für das Königreich Belgien eine pauschale Berichtigung von 2 % vorsah, hilfsweise, auf der Grundlage der Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung, die von der Finanzierung ausgeschlossenen Ausgaben auf 1 079 814 Euro herabzusetzen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
25. Die Kommission beantragte, die Klage abzuweisen und dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen.
26. In dem angefochtenen Urteil hat das Gericht zunächst den Antrag auf Herabsetzung der finanziellen Berichtigung mit der Begründung als unzulässig zurückgewiesen, dass es im Bereich des EAGFL keine Bestimmung gebe, die den Gemeinschaftsgerichten eine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung im Sinne von Art. 229 EG übertrage.
27. In der Entscheidung über die Begründetheit der Klage hat sich das Gericht dann wie folgt auf die Rechtsprechung im Bereich des EAGFL bezogen:
„29 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der EAGFL nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C‑300/02, Slg. 2005, I‑1341, Randnr. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass es Sache der Kommission ist, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen (Urteil Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von ihnen vorgelegten Zahlen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen berechtigte Zweifel bestehen (vgl. Urteil Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Gelingt dem Mitgliedstaat nicht der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. Urteil Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (vgl. Urteil Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 36, und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 Diese Bestimmung der Beweislast, wie sie in der Rechtsprechung entwickelt worden ist, wird von der in den Leitlinien genannten Voraussetzung für eine pauschale finanzielle Berichtigung, dass nämlich ‚schwere Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften‘ vorliegen müssen, nicht berührt. Zum einen ist diese Voraussetzung im Licht der im vorherigen Absatz der Leitlinien genannten Voraussetzung zu sehen, wonach pauschale Berichtigungen immer dann ins Auge gefasst werden sollten, wenn die Kommission herausfindet, dass eine Kontrolle, die ausdrücklich in einer Verordnung vorgeschrieben ist oder implizit erforderlich ist, damit die Einhaltung einer ausdrücklichen Vorschrift kontrolliert werden kann, nicht angemessen vorgenommen wurde. Zum anderen wäre es nicht vereinbar mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Beweislast, an der auch nach dem Erlass der Leitlinien festgehalten wurde, wenn die Kommission nicht nur das Bestehen berechtigter Zweifel glaubhaft machen müsste, sondern auch schwere Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften beweisen müsste (vgl. in Bezug auf eine gleichzeitig Anwendung dieser Rechtsprechung und der Leitlinien Urteile des Gerichtshofs vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, Slg. 2003, I‑153, Randnrn. 28, 29, 35 und 36, und vom 24. Februar 2005, Niederlande/Kommission, C‑318/02, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 34 und 35).“
28. In Randnr. 34 des angefochtenen Urteils hat das Gericht sodann ausgeführt, dass das gegen die Begründung der streitigen Entscheidung der Kommission gerichtete Vorbringen der belgischen Regierung im Licht dieser Ausführungen zu prüfen sei.
29. Bei der gemeinsamen Prüfung des ersten Klagegrundes und des ersten Teils des zweiten Klagegrundes hat das Gericht in den Randnrn. 47 bis 50 des angefochtenen Urteils unter der Überschrift „Zur Bedeutung der von der Kommission festgestellten Ungereimtheiten“ festgestellt, dass es sich bei den im Rahmen der Verwaltungskontrolle festgestellten Abweichungen zwischen der angegebenen Fläche und der GIS-Fläche um Ungereimtheiten handele, die auf potenzielle Unregelmäßigkeiten bei den Beihilfeanträgen und damit auf die Gefahr eines Verlustes zum Schaden des EAGFL hindeuteten.
30. In Randnr. 49 des angefochtenen Urteils hat das Gericht erklärt, dass die Mitgliedstaaten nicht aufgrund der im relevanten Zeitraum geltenden Vorschriften verpflichtet gewesen seien, das GIS zu verwenden. Die belgischen Behörden hätten sich jedoch dadurch, dass sie das GIS schon eingesetzt hätten, bevor es obligatorisch oder durch die allgemeine Einführung der Satelliten-Fernerkundung hinfällig geworden sei, ein Kontrollinstrument verschafft, das relevante Hinweise über die ausdrücklichen Pflichten nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 hinaus habe liefern können. Die Kommission habe den Grund für die berechtigten Zweifel und die Gefahr eines Verlustes zum Schaden des EAGFL nicht einfach deshalb außer Acht lassen dürfen, weil das System, das die Abweichungen aufgedeckt habe, nicht obligatorisch oder nicht für diesen Zweck bestimmt gewesen sei.
31. In Randnr. 52 des angefochtenen Urteils hat das Gericht anerkannt, dass die Mitgliedstaaten aufgrund der im relevanten Zeitraum geltenden Vorschriften nicht ausdrücklich verpflichtet gewesen seien, die von der Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht vorgeschriebenen Kontrollmodalitäten anzuwenden. Jedoch ergebe sich die Verpflichtung, auf durch das GIS aufgedeckte Ungereimtheiten zu reagieren, wie aus den Urteilen des Gerichtshofs vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission (C‑8/88, Slg.1990, I‑2321, Randnr. 16), und vom 14. April 2005, Spanien/Kommission (C‑468/02, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 35), folge, – gegebenenfalls implizit – aus den geltenden Vorschriften, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, ein wirksames Kontroll- und Überwachungssystem einzurichten.
32. In den Randnrn. 53 und 54 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten gemäß diesen Vorschriften verpflichtet seien, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen vor Ort einzurichten, das sicherstelle, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen erfüllt seien. Außerdem gehe aus der Rechtsprechung auch hervor, dass die Verwaltungskontrolle, die den Kontrollen vor Ort vorausgehe, so durchzuführen sei, dass die nationalen Behörden in Bezug auf die Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der Prämien alle möglichen Schlüsse – sei es Gewissheit oder seien es Zweifel – ziehen können (vgl. u. a. Urteile vom 3. Oktober 1996, Deutschland/Kommission, C‑41/94, Slg. 1996, I‑4733, Randnr. 17, und vom 14. April 2005, Spanien/Kommission, Randnr. 40).
33. In Randnr. 55 des angefochtenen Urteils hat das Gericht dann ausgeführt, dass die Untätigkeit der belgischen Behörden gegenüber der bei der Verwaltungskontrolle eindeutig festgestellten Gefahr eines Verlustes für den EAGFL klar mit dem Nichterlass von Kontrollmaßnahmen gleichzusetzen sei, deren Erforderlichkeit sich implizit aus der Verpflichtung ergebe, den im maßgeblichen Zeitraum geltenden expliziten Vorschriften nachzukommen.
34. Das Gericht hat daraus in Randnr. 57 des angefochtenen Urteils geschlossen, dass die belgischen Behörden auf die durch das GIS aufgedeckten Unregelmäßigkeiten hätten reagieren müssen.
35. In Bezug auf die vom Königreich Belgien erlassenen Maßnahmen hat das Gericht in Randnr. 62 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die Kommission unter diesen Umständen aufgrund des bei der im Mai 2001 durchgeführten Überprüfung festgestellten Sachverhalts ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der Flächenangaben und der Wirksamkeit der durchgeführten Kontrollen hätte haben können.
36. In den Randnrn. 65 bis 70 des angefochtenen Urteils ist das Gericht dem Vorbringen der Kommission gefolgt, dass aufgrund einer verspäteten Eingabe der Daten ins GIS manche Fälle möglicherweise einer Kontrolle vor Ort entgangen seien. Das Gericht hat insbesondere Folgendes ausgeführt:
„69 Da die belgische Regierung die Feststellungen der Kommission bezüglich des Fehlens von Kontrollen vor Ort infolge der verspäteten Eingabe nicht schlüssig widerlegt hat, folgt daraus, dass einige Fälle einer Kontrolle vor Ort entgangen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 10. November 2005, Italien/Kommission, C‑307/03, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 33 bis 35).
70 Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass eine grafische Speicherung vor dem 31. August jedes Jahres in keiner den EAGFL betreffenden Vorschrift vorgesehen war. Das Fehlen ausdrücklich vorgeschriebener Pflichten kann nämlich die wegen des Fehlens von Kontrollen vor Ort entstandenen Zweifel nicht beseitigen. Da die verspätete Eingabe dazu geführt hat, dass Kontrollen unterblieben sind, verstößt sie jedenfalls gegen die allgemeine Pflicht, dafür zu sorgen, dass solche Kontrollen möglich sind. Ebenso bedeutet der Umstand, dass Kontrollen vor Ort nach dem 31. August durchgeführt wurden und Anlass für Berichtigungen waren, nicht, dass alle erforderlichen Kontrollen durchgeführt wurden, und beweist auch nicht, dass diese Kontrollen vor Ort auf eine durchgreifende Risikoanalyse zurückgingen, die nach dem 31. August durchgeführt wurde.“
37. Daher ist das Gericht in den Randnrn. 71 und 72 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass Belgien keine ausreichenden Beweise vorgelegt habe, um die Zweifel zu widerlegen, die die Kommission aufgrund der unzulänglichen Berücksichtigung der durch das GIS aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und der fehlenden Kontrollen an der Verlässlichkeit der Kontrollen berechtigterweise gehabt habe. Somit sei die Kommission befugt gewesen, eine finanzielle Berichtigung vorzunehmen. Unter diesen Umständen seien der erste Klagegrund und der erste Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.
38. Den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes, d. h. das Fehlen einer wirklichen Gefahr eines Verlustes zum Schaden des EAGFL, und den dritten Klagegrund, d. h. die Unverhältnismäßigkeit der pauschalen Berichtigung im Hinblick auf den dem EAGFL tatsächlich entstandenen Schaden angeht, hat das Gericht gemeinsam geprüft und hat die Berechnungsmethode, die das Königreich Belgien anwandte, um die vermeintliche Unverhältnismäßigkeit der vorgenommenen finanziellen Berichtigungen nachzuweisen, zurückgewiesen. Das Gericht hat u. a. in den Randnrn. 88 und 90 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen, dass in den Extrapolationen der belgischen Regierung, die dem Nachweis des Höchstschadens des EAGFL dienen sollten, die Rückforderung unberechtigter Zahlungen nicht berücksichtigt sei und sich nicht feststellen lasse, ob dabei die Fälle berücksichtigt seien, die zu spät eingegeben worden seien.
39. Das Gericht ist in den Randnrn. 92 und 93 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass das Königreich Belgien nicht habe nachweisen können, welcher Höchstschaden dem EAGFL entstanden sei, und die Kommission daher zu Recht eine pauschale Berichtigung habe vornehmen können, die nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, da sie auf dem niedrigsten in den Leitlinien vorgesehenen Niveau, d. h. in Höhe von 2 %, festgesetzt worden sei und das Königreich Belgien die Leitlinien nicht beanstandet habe.
40. Daher hat das Gericht den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes und den dritten Klagegrund zurückgewiesen.
41. Es hat infolgedessen die Klage abgewiesen und dem Königreich Belgien die Kosten auferlegt.
IV – Anträge der Parteien
42. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel beantragt das Königreich Belgien,
– das angefochtene Urteil und die streitige Entscheidung aufzuheben;
– hilfsweise, das angefochtene Urteil aufzuheben und auf der Grundlage der Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung die von der Kommission vorgenommene finanzielle Berichtigung auf 1 491 085 Euro herabzusetzen;
– äußerst hilfsweise, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen;
– der Kommission die Kosten des Verfahrens vor dem Gericht und dem Gerichtshof aufzuerlegen.
43. Die Kommission beantragt in ihrer Rechtsmittelbeantwortung, das Rechtsmittel zurückzuweisen und dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen.
V – Rechtsmittelgründe
44. Das Königreich Belgien stützt sein Rechtsmittel auf fünf Gründe für die Aufhebung des angefochtenen Urteils, nämlich:
– Verfälschung der Tatsachen;
– Verstoß gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie gegen die die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92;
– Verstoß gegen die Begründungspflicht;
– Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
– rechtsfehlerhafte Feststellung, dass die Gemeinschaftsgerichte keine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung in Bezug auf die von der Kommission im Bereich des EAGFL vorgenommenen finanziellen Berichtigungen besitzen.
A – Zum ersten Rechtsmittelgrund: Verfälschung der Tatsachen
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
45. Das Königreich Belgien macht geltend, das Gericht habe den Sachverhalt u. a. durch folgende Feststellung in Randnr. 47 des angefochtenen Urteils entstellt: „Ergibt sich aus dem GIS bei einer Verwaltungskontrolle, dass die in einem Beihilfeantrag angegebene Fläche größer als die GIS-Fläche ist, stellt diese Abweichung eine Ungereimtheit dar, die auf eine potenzielle Unregelmäßigkeit des Antrags hindeutet … Wenn die GIS-Fläche eher als die im Beihilfeantrag angegebene Fläche der tatsächlichen Fläche entspricht, stellt nämlich die Zahlung der Flächenbeihilfe nach Maßgabe der angegebenen Fläche eine unberechtigte Zahlung an den Antragsteller und damit einen Verlust für den EAGFL dar.“
46. Eine solche Feststellung zeuge von einem falschen Verständnis der Funktionsweise des vom Königreich Belgien eingesetzten GIS. Sie stelle eine Verfälschung der Tatsachen dar, da das Gericht das GIS als ein Messinstrument angesehen habe, das eher die Daten der tatsächlichen Flächen als die von den Betriebsinhabern angegebenen Daten wiedergebe, weshalb anhand dieses Systems Ungereimtheiten erkannt und die Gefahr von Verlusten für den EAGFL hätten eindeutig festgestellt werden können. Das Königreich Belgien weist darauf hin, dass das GIS nur der Bestimmung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen und der Feststellung von Überschneidungen von Parzellen und von Doppelanmeldungen gedient, aber keine Bestimmung der tatsächlichen Flächen der Parzellen zugelassen habe, weil insbesondere eine Reihe der verwendeten Fotografien veraltet gewesen seien.
47. Die Kommission macht geltend, das Gericht habe in Randnr. 47 des angefochtenen Urteils nicht zum Ausdruck bringen wollen, dass das GIS ein Messinstrument sei, sondern dass die fehlende Übereinstimmung zwischen der angegebenen Fläche und der GIS-Fläche ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der vom Betriebsinhaber angegebenen Flächengröße habe wecken können. Zudem sei die Aufgabe, die das Königreich Belgien dem GIS zugewiesen habe, im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 6 Abs. 2 Buchst a der Verordnung Nr. 3887/92 unzureichend, da diese Vorschrift vorsehe, dass die Verwaltungskontrolle der Beihilfeanträge insbesondere Kontrollprüfungen umfasse. Die Verwendung des Adverbs „insbesondere“ bedeute zwangsläufig, dass die Verwaltungskontrolle auch andere Maßnahmen als nur Kontrollprüfungen beinhalte.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
48. In Randnr. 47 des angefochtenen Urteils geht das Gericht davon aus, dass eine Ungereimtheit vorliege, die auf eine potenzielle Unregelmäßigkeit des Beihilfeantrags hindeute, wenn die in diesem Antrag angegebene Fläche größer als die GIS-Fläche sei. Insoweit hat das Gericht mit der Annahme, dass die GIS-Fläche eher als die im Beihilfeantrag angegebene Fläche der tatsächlichen Fläche entspricht, nur feststellen wollen, dass unter diesen Umständen die Zahlung der Flächenbeihilfe entsprechend der angegebenen Fläche zu einer unberechtigten Zahlung zugunsten des Antragstellers und damit zu einem Verlust für den EAGFL führen kann.
49. Entgegen der Behauptung des Königreichs Belgien hat das Gericht jedoch nicht erklärt, das GIS sei ein zuverlässiges Messinstrument. Vielmehr hat es in Randnr. 48 des angefochtenen Urteils auf die Ausführungen dieses Mitgliedstaats zur Ungenauigkeit der GIS-Daten entgegnet, dass die Ungenauigkeit der Daten keineswegs belanglos sei, sondern im Gegenteil bedeute, dass die Gefahr eines Verlustes für den EAGFL nicht ausgeschlossen werden könne. Somit hat das Gericht die Ungenauigkeit der GIS-Daten anerkannt. Es hat jedoch aus der Feststellung, dass sich aufgrund dieser Ungenauigkeit nicht sagen lasse, ob tatsächlich ein Verlust eingetreten sei, den Schluss gezogen, dass die aufgezeigten Ungereimtheiten auf die Gefahr eines Verlustes für den EAGFL hindeuteten.
50. Tatsächlich hat sich das Gericht insbesondere in Randnr. 49 des angefochtenen Urteils dafür ausgesprochen, das GIS nicht als ein Messinstrument, sondern als ein Kontrollinstrument anzusehen, mit dem die angegebenen Flächen erfasst werden können. Somit hat es die Daten betreffend die GIS-Flächen nicht als verlässlicher angesehen als die Daten in den Beihilfeanträgen.
51. Zur Frage, ob das GIS Ungereimtheiten aufdecken konnte, ist festzustellen, dass sowohl die angegebenen Flächen als auch die GIS-Flächen letztlich auf Angaben der Betriebsinhaber zurückgehen, wobei Erstere den Flächen entsprechen, die die Betriebsinhaber in den Beihilfeformularen angegeben haben, und Letztere aus den Markierungen hervorgehen, die die Betriebsinhaber auf den Luftaufnahmen vorgenommen haben.
52. Da weder Kontrollen vor Ort noch andere zusätzliche Überprüfungen stattgefunden haben, konnten weder die angegebenen Flächen noch die GIS‑Flächen als richtig bestätigt werden. Somit konnte der Widerspruch zwischen diesen beiden Informationsquellen als Ungereimtheit angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 19. September 2002, Deutschland/Kommission, C‑377/99, Slg. 2002, I‑7421, Randnr. 48, sowie vom 12. Januar 2006, Deutschland/Kommission, C‑183/03, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 61 und 62).
53. Das Gericht hat daher in Randnr. 47 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt, dass, wenn sich bei einer Verwaltungskontrolle aus dem GIS ergibt, dass die angegebene Fläche größer als die GIS-Fläche ist, diese Abweichung eine Ungereimtheit darstellt, die auf eine potenzielle Unregelmäßigkeit dieses Antrags hindeutet.
54. Mithin ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Verstoß gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie gegen die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92
55. Dieser Rechtsmittelgrund gliedert sich in vier Teile, die getrennt zu prüfen sind.
1. Zum ersten Teil: Verstoß gegen Art. 6 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3887/92
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
56. Das Königreich Belgien ist der Auffassung, das Gericht habe gegen Art. 6 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3887/92 verstoßen, indem es davon ausgegangen sei, dass Belgien durch den Einsatz des GIS über ein geeignetes Instrument zur Messung der Flächen der landwirtschaftlich genutzten Parzellen verfügt habe, obwohl die Wahl der Messinstrumente allein Sache der Mitgliedstaaten sei und Belgien sich für eine offizielle Messung durch einen Vermessungsbeamten oder die Fotoauswertung von Satellitenaufnahmen entschieden habe.
57. Daher habe das Gericht in Randnr. 49 des angefochtenen Urteils nicht feststellen können, dass die belgischen Behörden mit dem GIS über ein Kontrollinstrument verfügten, das relevante Informationen über die ausdrücklichen Pflichten nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 hinaus habe liefern können.
58. Die Kommission erinnert daran, dass die belgischen Behörden von sich aus die Möglichkeit der Verwendung von Luftaufnahmen zur Durchführung der gemäß der Verordnung Nr. 3508/92 erforderlichen Verwaltungskontrollen gewählt hätten. Folglich müssten sie bei Abweichungen zwischen den angegebenen Flächen und den GIS-Flächen auch die Konsequenzen tragen, was sie jedoch nicht getan hätten. Zudem gehe die Bezugnahme auf Art. 6 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3887/92 ins Leere, da diese Vorschrift über die Messtechniken auf die Bestimmung der Fläche der landwirtschaftlich genutzten Parzellen im Rahmen von Kontrollen vor Ort Anwendung finde.
b) Würdigung durch den Gerichtshof
59. Wie in Randnr. 49 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, hat das Gericht das belgische GIS nicht als Messinstrument angesehen. Diese Feststellung wird auch nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass das Gericht in Randnr. 49 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen ist, dass das GIS ein Kontrollinstrument sei, das relevante Informationen über die ausdrücklichen Pflichten nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 hinaus habe liefern können.
60. Folglich kann dem Gericht nicht der Vorwurf gemacht werden, anstelle des Königreichs Belgien das Messinstrument bestimmt zu haben, das es gemäß Art. 6 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3887/92 zu verwenden beabsichtigte, um die Fläche der landwirtschaftlich genutzten Parzellen zu bestimmen.
61. Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes kann daher keinen Erfolg haben.
2. Zum zweiten Teil betreffend die impliziten Verpflichtungen
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
62. Das Königreich Belgien wirft dem Gericht vor, es schreibe den Mitgliedstaaten rückwirkend die Anwendung der Kontrollmodalitäten vor, die die Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht, der der streitigen Entscheidung zugrunde liege, festgelegt habe. Dabei habe die im maßgeblichen Zeitraum geltende Regelung die Anwendung dieser Kontrollmodalitäten nicht vorgeschrieben. Die Mitgliedstaaten hätten nach diesen Modalitäten entweder eine Kontrolle vor Ort durchführen oder die Fläche, für die eine Beihilfe gezahlt werde, verkleinern müssen, wenn die angegebene Fläche größer als die GIS-Fläche gewesen sei.
63. Nach Ansicht des Königreichs Belgien verstoßen solche Verpflichtungen gegen Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 3887/92, wonach eine Kontrolle vor Ort nur bei einer signifikanten Stichprobe von zumindest 5 % der Beihilfeanträge durchzuführen sei.
64. Außerdem habe die geltende Regelung im Rahmen der Verwaltungskontrollen keine Verkleinerung der Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt werde, allein auf der Grundlage der GIS-Daten vorgesehen. Eine solche Verkleinerung sei gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 nur für den Fall vorgesehen, dass die angegebene Fläche größer als die tatsächlich ermittelte Fläche sei. Eine solche Ermittlung sei gemäß dem damals geltenden Recht rechtlich nur im Rahmen einer Kontrolle vor Ort im Sinne des Urteils des Gerichtshofs vom 28. November 2002, Agrargenossenschaft Pretzsch (C‑417/00, Slg. 2002, I‑11053, Randnr. 48), möglich gewesen. Eine Pflicht zur Verkleinerung im Stadium der Verwaltungskontrolle sei durch Art. 31 des Verordnung Nr. 2419/2001 eingeführt worden, die aber erst ab dem Erntejahr 2002 anwendbar gewesen sei.
65. Ferner sei die Auferlegung solcher impliziten Verpflichtungen nicht erforderlich gewesen, da das Königreich Belgien die oben genannten Ungereimtheiten im Rahmen der Risikoanalyse berücksichtigt habe.
66. Schließlich verstießen diese impliziten Verpflichtungen zum einen gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, soweit sie den Betriebsinhabern im Stadium der Verwaltungskontrollen eine Sanktion auferlegten, obwohl die damals geltende Regelung eine solche Sanktion nur für Unregelmäßigkeiten vorgesehen habe, die im Rahmen einer Kontrolle vor Ort festgestellt worden seien. Zum anderen verstießen sie gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, da sie nur den Mitgliedstaat benachteiligten, der ein genaues und leistungsfähiges System auf der Grundlage von Luftaufnahmen eingeführt und damit über die Verpflichtungen hinausgegangen sei, die er im Stadium der Verwaltungskontrolle habe.
67. Die Kommission erinnert zunächst daran, dass die Verwaltungskontrolle alle Beihilfeanträge erfassen müsse. Das Königreich Belgien hätte also angesichts der aufgetretenen Abweichungen zwischen der angegebenen Fläche und der GIS-Fläche etwas unternehmen müssen, um der Verwaltungskontrolle praktische Wirksamkeit zu verleihen. Somit habe das Gericht zutreffend entschieden, dass die Untätigkeit der belgischen Behörden einem Nichterlass der Kontrollmaßnahmen gleichkomme, deren Erforderlichkeit sich implizit aus der Einhaltung der im maßgeblichen Zeitraum geltenden ausdrücklichen Vorschriften ergebe. Es gehe nicht um die Schaffung impliziter Verpflichtungen, sondern um die Feststellung von Verpflichtungen, die sich aus der Einhaltung der bestehenden ausdrücklichen Vorschriften ergäben.
68. In Bezug auf die implizite Verpflichtung, die für die Berechnung der Beihilfen zugrunde zu legenden Flächen zu verkleinern, wenn die angegebene Fläche größer als die GIS-Fläche ist, führt die Kommission aus, dass diese Verpflichtung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei jeder Art von Kontrollen bestehe und dass die belgischen Behörden für die Verkleinerung jedenfalls eine Kontrolle vor Ort hätten durchführen können. Außerdem werde durch Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2419/2001, der eine solche Verkleinerung im Stadium der Verwaltungskontrolle vorsehe, der damals anwendbare Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 nur näher erläutert.
69. Nach Ansicht der Kommission sind die Ausführungen zur Rechtssicherheit unbegründet, da die belgischen Behörden, wie das Gericht in Randnr. 56 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, eine Kontrolle vor Ort hätten durchführen können. Zudem finde der vom Königreich Belgien angeführte Grundsatz der Nichtdiskriminierung keine Anwendung auf Sachverhalte, bei denen die Mitgliedstaaten nach den Gemeinschaftsvorschriften zwischen mehreren technischen Optionen wählen könnten. Nachdem das Königreich Belgien sich einmal für eine Bestimmungsmethode entschieden habe, sei es, auch wenn diese möglicherweise genauer als die von den anderen Mitgliedstaaten gewählten Methoden gewesen sei, gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 verpflichtet gewesen, für die Kontrollen die sich daraus ergebenden Daten zu verwenden.
b) Würdigung durch den Gerichtshof
70. Zunächst ist festzustellen – worauf auch das Gericht in Randnr. 52 des angefochtenen Urteils hingewiesen hat –, dass sich, selbst wenn die Gemeinschaftsregelung über die Gewährung von Beihilfen und Prämien den Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich die Einführung von Überwachungsmaßnahmen und Kontrollmodalitäten wie die von der Kommission im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluss des EAGFL genannten vorschreibt, eine derartige Verpflichtung trotzdem – gegebenenfalls implizit – daraus ergeben kann, dass die Mitgliedstaaten aufgrund der betreffenden Regelung verpflichtet sind, ein wirksames Kontroll- und Überwachungssystem einzurichten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, Randnr. 16, und vom 14. April 2005, Spanien/Kommission, Randnr. 35).
71. Folglich stellt sich die Frage, ob sich die vom Gericht im angefochtenen Urteil genannten Verpflichtungen implizit aus der Pflicht der Mitgliedstaaten zur Einführung eines wirksamen Kontroll- und Überwachungssystem ergebgen und ob diese Verpflichtungen gegebenenfalls gegen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts verstoßen.
i) Zum Umfang und zum Vorliegen der bestrittenen impliziten Verpflichtungen
72. Die Verwaltungskontrolle und die Kontrolle vor Ort sind vom Gemeinschaftsgesetzgeber als zwei gesonderte Kontrollmittel geschaffen worden, die sich aber gegenseitig ergänzen (vgl. Urteile vom 3. Oktober 1996, Deutschland/Kommission, Randnr. 43, und vom 14. April 2005, Spanien/Kommission, Randnr. 39). Die Verwaltungskontrolle, die den Kontrollen vor Ort vorausgeht, ist so durchzuführen, dass die nationalen Behörden in Bezug auf die Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien alle möglichen Schlüsse – sei es Gewissheit oder seien es Zweifel – ziehen können (vgl. Urteile vom 3. Oktober 1996, Deutschland/Kommission, Randnr. 17, und vom 14. April 2005, Spanien/Kommission, Randnr. 40).
73. Wie in Randnr. 52 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, konnten mangels einer Kontrolle vor Ort oder einer anderen zusätzlichen Überprüfung weder die angegebenen Flächen noch die GIS‑Flächen als richtig bestätigt werden. Somit konnte der Widerspruch zwischen diesen beiden Informationsquellen als eine Ungereimtheit angesehen werden, die auf die Gefahr eines Verlustes für den EAGFL hindeutete.
74. Angesichts dieser Ungereimtheiten hätten die nationalen Behörden also in Bezug auf die Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen alle möglichen Schlüsse – sei es Gewissheit oder seien es Zweifel – ziehen müssen.
75. Somit verlangten diese Ungereimtheiten, dass der fragliche Mitgliedstaat Kontrollmaßnahmen entweder in Form von Kontrollen vor Ort oder von anderen zusätzlichen Überprüfungen ergreift. Ihre bloße Berücksichtigung in der Risikoanalyse war insoweit unzureichend, um die Zweifel an der Richtigkeit der angegebenen Flächen auszuräumen.
76. Somit ist das Vorbringen des Königreichs Belgien, dass es keine implizite Verpflichtung zu Kontrollen vor Ort oder anderen Verwaltungskontrollen gegeben habe, als unbegründet zurückzuweisen.
77. Ebenso ist festzustellen, dass das Gericht in Randnr. 71 des angefochtenen Urteils zutreffend zu dem Ergebnis gelangt ist, dass die durch das GIS aufgedeckten Ungereimtheiten trotz ihrer Berücksichtigung in der Risikoanalyse unzureichend berücksichtigt worden sind.
78. In Bezug auf die in Randnr. 51 des angefochtenen Urteils genannte Verpflichtung einer Flächenverkleinerung ist das Gericht in der folgenden Randnummer seines Urteils zwar davon ausgegangen, dass sich diese Verpflichtung, gegebenenfalls implizit, aus der Pflicht der Mitgliedstaaten zur Einführung eines wirksamen Kontroll- und Überwachungssystem ergebe, doch hat es den Umfang dieser Verpflichtung nicht ausdrücklich dargelegt. Somit können die Versäumnisse bei den Zusatzkontrollen, die darin erblickt werden, dass keine Kontrollen vor Ort durchgeführt und/oder die angegebenen Flächen nicht verkleinert worden sind, und über die vor dem Gericht gestritten wurde, nur im Licht des Zusammenfassenden Berichts verstanden werden, in dem sie erstmals erwähnt und erläutert wurden.
79. Wie in den Randnrn. 19 und 20 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, wirft die Kommission dem Königreich Belgien in Punkt B.7.1.1 des Zusammenfassenden Berichts vor, es habe die durch Verwaltungskontrollen aufgedeckten Unregelmäßigkeiten nicht mit der notwendigen Strenge weiterverfolgt. In Punkt B.7.1.3 wird weiter gerügt, Belgien habe keine Kürzungen bei den Flächenanträgen vorgenommen und/ode r in Fällen, in denen die Verwaltungskontrolle abweichende Angaben ergeben habe, keine Kontrollen vor Ort durchgeführt. Die Kommission hat zwar vorgetragen, dass die im Stadium der Verwaltungskontrolle festgestellten Differenzen zwischen den angegebenen Flächen und den GIS-Flächen rechtlich eine Kürzung des Beihilfebetrags rechtfertigen könnten, doch hat sie sich nicht zu den Einzelheiten einer solchen Kürzung geäußert.
80. Folglich hat die Kommission vom Königreich Belgien – anders als von ihm behauptet – nicht verlangt, die Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt wird, allein aufgrund der GIS-Daten zu verkleinern.
81. Zudem kann das Königreich Belgien dem Gericht nicht den Vorwurf machen, es habe in den Randnrn. 51 und 52 des angefochtenen Urteils von ihm verlangt, die angegebenen Flächen allein auf der Grundlage der die GIS-Flächen betreffenden Daten zu verkleinern, denn das angefochtene Urteil enthält keine solche Aufforderung.
82. Folglich sind die Rügen, die die angebliche Pflicht zur Verkleinerung der angegebenen Flächen auf der Grundlage der GIS-Flächen betreffen, als unbegründet zurückzuweisen.
ii) Zur Unvereinbarkeit der impliziten Verpflichtungen mit bestimmten Anforderungen des Gemeinschaftsrechts
83. Geht man zunächst davon aus, dass gemäß dem zeitlich anwendbaren Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 die Kürzung einer Subvention nur auf der Grundlage der rechtmäßig festgestellten Flächen, im vorliegenden Fall also nach einer Kontrolle vor Ort, erfolgen kann, so ist festzustellen, dass es dem klagenden Mitgliedstaat freistand, eine solche Kontrolle durchzuführen, um die Fläche, für die eine Beihilfe gezahlt wird, zu verkleinern.
84. Folglich kann dem Gericht nicht vorgeworfen werden, es habe Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3887/92 und die sich aus dem Urteil Agrargenossenschaft Pretzsch ergebende Rechtsprechung falsch angewandt, als es davon ausging, dass die belgischen Behörden auf die durch das GIS im Stadium der Verwaltungskontrolle aufgedeckten Ungereimtheiten angemessen hätten reagieren müssen.
85. Jedenfalls wird mit der Verordnung Nr. 3887/92 gemäß ihrem siebten und ihrem neunten Erwägungsgrund das Ziel verfolgt, die Einhaltung der Bestimmungen über Gemeinschaftsbeihilfen wirksam zu kontrollieren und Vorschriften zur Vermeidung und wirksamen Ahndung von Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen aufzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil Agrargenossenschaft Pretzsch, Randnr. 33).
86. Liegen also Ungereimtheiten in Bezug auf die richtige Größe der angegebenen Flächen vor, ist eine Verpflichtung zur Vornahme von Kontrollen vor Ort und/oder zur Verkleinerung der angegebenen Flächen nach einer Ermittlung der fraglichen Flächen mit den anwendbaren Vorschriften keineswegs unvereinbar, sondern trägt in Wirklichkeit dazu bei, die in der vorstehenden Randnummer dieses Urteils genannten Ziele dieser Vorschriften zu verwirklichen.
87. Sodann ist festzustellen, dass die vom Gericht genannten impliziten Verpflichtungen nicht gegen die Bestimmungen des Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 3887/92 verstoßen, wonach sich eine Kontrolle vor Ort zumindest auf eine signifikante Stichprobe von 5 % der Beihilfeanträge erstrecken muss.
88. Zum einen sieht diese Vorschrift eine Kontrolle des Mitgliedstaats bei zumindest 5 % der Beihilfeanträge vor, was nicht ausschließt, dass ein größerer Prozentsatz Kontrollen unterzogen werden kann. Zum anderen wurden, wie das Gericht in Randnr. 56 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, Ungereimtheiten nur in 2,1 % bis 4 % der Fälle festgestellt.
89. Zu dem geltend gemachten Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit ist festzustellen, dass bei der Verwaltungskontrolle im Fall einer Ungereimtheit, die darauf hindeutet, dass die Fläche möglicherweise zu groß angegeben worden ist, die Höhe der Beihilfe auf der Grundlage der bei der Kontrolle vor Ort tatsächlich ermittelten Fläche berichtigt werden konnte.
90. Daher kann sich das Königreich Belgien nicht zugunsten der Betriebsinhaber darauf berufen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit im Stadium der Verwaltungskontrolle einer Verkleinerung der Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt werde, entgegenstehe.
91. In Bezug auf den geltend gemachten Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung ist zunächst festzustellen, dass grundsätzlich jeder Fall einzeln betrachtet werden muss, damit festgestellt werden kann, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß der fragliche Mitgliedstaat bei der Durchführung der vom EAGFL finanzierten Vorhaben die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts beachtet hat (Urteile vom 18. Mai 2000, Belgien/Kommission, C‑242/97, Slg. 2000, I‑3421, Randnr. 129, und vom 20. September 2001, Belgien/Kommission, C‑263/98, Slg. 2001, I‑6063, Randnr. 132).
92. Das bedeutet nicht, dass ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz geltend zu machen. Er kann dies aber nur insoweit tun, als die angeführten Fälle im Hinblick auf sämtliche sie kennzeichnenden Umstände zumindest ähnlich gelagert sind, insbesondere hinsichtlich des Zeitraums der Ausgaben, der betroffenen Sektoren und der Art der vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten (vgl. Urteile vom 18. Mai 2000, Belgien/Kommission, Randnr. 130, und vom 20. September 2001, Belgien/Kommission, Randnr. 133).
93. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine verbotene Diskriminierung dann vorliegen, wenn vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Mai 1994, Codorniu/Rat, C‑309/89, Slg. 1994, I‑1853, Randnr. 26, und vom 13. September 2001, Spanien/Kommission, C‑375/99, Slg. 2001, I‑5983, Randnr. 28).
94. Da das Königreich Belgien aufgrund eines freiwillig eingeführten Systems über maßgebliche Informationen verfügte, über die die anderen Mitgliedstaaten, die ein solches seinerzeit nicht obligatorisches System nicht einsetzten, nicht verfügten, war seine Situation nicht mit der der anderen Mitgliedstaaten vergleichbar (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. September 2001, Belgien/Kommission, Randnr. 135 und 136, sowie das Urteil vom 13. September 2001, Spanien/Kommission, Randnr. 29).
95. Der Grundsatz der Gleichbehandlung ist also nicht verletzt, da die Sachverhalte nicht vergleichbar sind.
96. Folglich hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es in Randnr. 49 des angefochtenen Urteils feststellte, dass die Kommission die fraglichen Ungereimtheiten nicht allein deshalb außer Acht lassen dürfe, weil das System, mit dem sie aufgedeckt worden seien, nicht obligatorisch oder nicht dazu bestimmt gewesen sei.
97. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen kann der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes keinen Erfolg haben.
3. Zum dritten Teil betreffend die Anwendung einer Toleranzmarge im Stadium der Verwaltungskontrolle
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
98. Mit diesem Teil wirft das Königreich Belgien dem Gericht einen Verstoß gegen Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie gegen die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92 vor, weil es das belgische Kontrollsystem zu Unrecht wegen der fehlenden Überwachung der Daten aus dem GIS für nicht wirkungsvoll gehalten habe. Das Gericht habe das Vorbringen der belgischen Regierung allein mit der rechtsfehlerhaften Begründung zurückgewiesen, dass im Stadium der Verwaltungskontrolle Toleranzmargen nicht zulässig seien.
99. Die Kommission macht geltend, die von den belgischen Behörden genannte Toleranzmarge betreffe nur die physischen Kontrollen sowie die damit verbundenen Unsicherheiten. Dies könne eine Toleranzmarge bei den Verwaltungskontrollen nicht rechtfertigen, da die Fläche der Referenzparzellen festgelegt sein müsse, bevor Anträge gestellt und Kontrollen gleich welcher Art – einschließlich der Verwaltungskontrollen – durchgeführt würden.
100. Nach Ansicht der Kommission ist zwar eine Toleranzmarge bei der ursprünglichen Schaffung der Referenzparzellen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 3508/92 zulässig, doch dürfe sie entgegen der Praxis der belgischen Behörden nach der Einführung des Systems nicht wiederholt und fortgesetzt angewendet werden.
b) Würdigung durch den Gerichtshof
101. Das Gericht hat zwar in Randnr. 60 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass eine Toleranzmarge im Stadium der Verwaltungskontrolle nicht zulässig sei. In Randnr. 61 des angefochtenen Urteils hat es aber festgestellt, dass die von den belgischen Behörden durchgeführten Kontrollen nicht hätten verhindern können, dass in einigen Fällen, die eine Abweichung von mehr als 5 %, und in allen Fällen, die eine Abweichung von weniger als 5 % aufgewiesen hätten, Beihilfen ohne zusätzliche Untersuchungen ausgezahlt worden seien.
102. Somit hat das Gericht unabhängig davon, ob eine Toleranzmarge von 5 % im Stadium der Verwaltungskontrolle angewendet werden darf, jedenfalls Versäumnisse bei den Kontrollen festgestellt, die in den Fällen mit einer Abweichung von mehr als 5 % zwischen der angegebenen Fläche und der GIS-Fläche durchgeführt worden sind.
103. Folglich greift der dritte Teil des zweiten Rechtsmittels nicht durch.
4. Zum vierten Teil betreffend die verspätete Eingabe der Daten ins GIS
a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
104. Mit diesem Teil möchte das Königreich Belgien beweisen, dass das Gericht Art. 8 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie die Art. 6 und 9 der Verordnung Nr. 3887/92 falsch angewandt hat, da es zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass das von den belgischen Behörden eingeführte Kontrollsystem aufgrund der verspäteten Eingabe der grafischen Daten ins GIS nicht wirkungsvoll gewesen sei.
105. Es wirft dem Gericht zudem vor, es sei bei seinen Ausführungen in den Randnrn. 65 bis 70 des angefochtenen Urteils seiner Begründungspflicht nicht nachgekommen. Das Gericht habe insbesondere nicht begründet, warum die Eingabe der grafischen Daten und die Risikoanalyse nach dem 31. August verspätet gewesen seien. Die Regelung enthalte nämlich keinen Hinweis auf diesen Zeitpunkt. Ebenso wenig sei das Gericht auf die Ausführungen der belgischen Regierung eingegangen, dass die nach dem 31. August durchgeführten Kontrollen vor Ort ebenso effizient gewesen seien wie die vor diesem Datum durchgeführten Kontrollen, da bei einigen Kulturen die abgeernteten Felder im September und Oktober noch nicht umgepflügt gewesen seien, während bei anderen Kulturen die Ernte erst Ende Oktober oder Anfang November stattgefunden habe.
106. Nach Ansicht der Kommission betraf die vor dem Gericht erörterte Rüge nicht, wie das Königreich Belgien anzunehmen scheine, die verspäteten Kontrollen vor Ort, sondern die verspätete Eingabe der grafischen Daten ins GIS. Aufgrund dieser verspäteten Eingabe hätten die Verwaltungskontrollen nicht rechtzeitig durchgeführt werden können, wodurch die nachfolgenden Kontrollen vor Ort verhindert oder verzögert worden seien. Die belgischen Behörden hätten zudem eingeräumt, dass sich die verspätete Eingabe der grafischen Daten in das GIS auf die Auswahl der Beihilfeanträge im Rahmen der Risikoanalyse ausgewirkt habe.
b) Würdigung durch den Gerichtshof
107. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in den Randnrn. 65 bis 70 des angefochtenen Urteils, worauf auch die Kommission hinweist, nicht die Effizienz der nach dem 31. August durchgeführten Kontrollen vor Ort, sondern die verspätete Eingabe der die Flächen betreffenden Daten ins GIS beurteilt hat, die zur Folge gehabt habe, dass die Verwaltungskontrollen nicht rechtzeitig hätten durchgeführt werden können, was wiederum die Durchführung der Kontrollen vor Ort verhindert habe.
108. Die Ausführungen der belgischen Regierung zum Begründungsmangel sind nicht überzeugend. In Randnr. 70 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, warum es der Ansicht ist, dass eine verspätete Eingabe Zweifel an der Zuverlässigkeit der nachfolgenden Kontrollen aufkommen lässt. Außerdem hat das Gericht festgestellt, dass dieses Ergebnis nicht dadurch in Frage gestellt werde, dass eine Eingabe der grafischen Daten vor dem 31. August jeden Jahres in keiner den EAGFL betreffenden Vorschrift vorgesehen sei.
109. Was die Richtigkeit dieser Ausführungen des Gerichts betrifft, so hatte der Gerichtshof bereits Gelegenheit, festzustellen, dass entsprechend dem Ziel und der Systematik der Verordnung Nr. 3887/92 ihr Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 dahin auszulegen ist, dass sowohl die Anfangs- als auch die Zusatzkontrollen durchgeführt werden müssen, solange es auf den Flächen, für die Zahlungen erfolgt sind, noch Beweise für die landwirtschaftlichen Kulturpflanzen oder die Stilllegung der Flächen gibt, was jedenfalls im laufenden Jahr geschehen muss (vgl. Urteil vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, C‑153/01, Slg. 2004, I‑9009, Randnr. 152).
110. Der Gerichtshof hat außerdem festgestellt, dass die Kontrollen der mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellten Flächen vor der Ernte und die Kontrolle der stillgelegten Flächen vor Erlöschen der Stilllegungsverpflichtung, also vor dem 31. August des laufenden Jahres, durchzuführen sind, damit die Kontrollen wirkungsvoll sind. Je später die Kontrollen durchgeführt werden, desto eher wird die Kommission zu Recht davon ausgehen können, dass die Kontrollen nicht in dem erwarteten Maße die Ordnungsmäßigkeit der Anträge gewährleisten und dass die Gefahr eines Verlustes für den EAGFL besteht (Urteil vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, Randnr. 153).
111. Aus der Rechtsprechung geht klar hervor, dass der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob die von einem Mitgliedstaat bei den Ackerkulturen durchgeführten Kontrollen verspätet sind, die Erntezeit ist. Wie das Königreich Belgien u. a. in Randnr. 104 seiner Rechtsmittelschrift eingeräumt hat, wurden einige Kulturpflanzen vor dem 31. August geerntet.
112. Die Eingabe der Flächendaten ins GIS war die notwendige Voraussetzung, um die Beihilfeanträge, die Gegenstand einer Kontrolle vor Ort werden sollten – u. a. auf der Grundlage der Risikoanalyse –, auswählen zu können.
113. Folglich durfte die Kommission diesen Zeitpunkt heranziehen, um – wie in Randnr. 65 des angefochtenen Urteils ausgeführt – den Prozentsatz der zu diesem Zeitpunkt ins GIS eingegebenen Daten festzustellen und dementsprechend die Zuverlässigkeit des von diesem Mitgliedstaat eingeführten Kontrollsystems zu würdigen.
114. Somit hat das Gericht zutreffend festgestellt, dass eine Eingabe der Daten ins GIS nach dem 31. August verspätet sein könne. Ebenso hat es zu Recht die Ansicht vertreten, dass unter diesen Umständen die Kommission, wie in Randnr. 67 des angefochtenen Urteils festgestellt, davon habe ausgehen dürfen, dass die Verwaltungskontrollen wegen der verspäteten Eingabe nicht rechtzeitig hätten durchgeführt werden können, was wiederum die Durchführung der Kontrollen vor Ort verhindert habe, so dass, wie in Randnr. 69 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dadurch eine gewisse Zahl von Fällen den letztgenannten Kontrollen entgangen seien.
115. Der vierte Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes kann somit nicht durchdringen.
116. Folglich ist der zweite Rechtsmittelgrund zurückzuweisen, da auch dessen ersten drei Teile keinen Erfolg hatten.
C – Zum dritten Rechtsmittelgrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
117. Das Königreich Belgien macht geltend, die Begründungen in den Randnrn. 29 bis 71 des angefochtenen Urteils seien offensichtlich unzureichend und/oder widersprüchlich.
118. Erstens schließe sich das Gericht in Randnr. 33 des angefochtenen Urteils ohne weitere Prüfung den Ausführungen der Kommission an, wonach die in den Leitlinien genannte Voraussetzung, dass für eine pauschale finanzielle Berichtigung schwere Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften vorliegen müssten, im Licht der im vorstehenden Absatz der Leitlinien genannten Voraussetzung zu sehen sei, wonach pauschale Berichtigungen immer dann ins Auge gefasst werden sollten, wenn die Kommission herausfinde, dass eine Kontrolle, die ausdrücklich in einer Verordnung vorgeschrieben oder implizit erforderlich sei, damit die Einhaltung einer ausdrücklichen Vorschrift kontrolliert werden könne, nicht angemessen vorgenommen worden sei. Dieses Vorbringen sei mit dem Wortlaut der Leitlinien unvereinbar, wonach die Voraussetzung der schweren Versäumnisse bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften von der Art des Kontrollverfahrens und dessen Verbesserungsfähigkeit abhänge.
119. Zweitens sei das Gericht nicht auf das Vorbringen der belgischen Regierung eingegangen, dass die von der Kommission im Zusammenfassenden Bericht angeführten Verpflichtungen, nämlich bei Ungereimtheiten eine Kontrolle vor Ort durchzuführen oder die Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt werde, zu verkleinern, mit den anwendbaren Vorschriften und der Rechtspre chung des Gerichtshofs, wie sie aus dem Urteil Agrargenossenschaft Pretzsch folge, unvereinbar seien.
120. Drittens habe das Gericht in Randnr. 52 des angefochtenen Urteils die Ansicht vertreten, dass die Kommission den Mitgliedstaaten zu Recht die Modalitäten der im Zusammenfassenden Bericht festgelegten Kontrollen habe vorschreiben dürfen. In Randnr. 51 des angefochtenen Urteils habe das Gericht jedoch ohne Begründung festgestellt, dass die Kommission den Behörden vorgeschrieben habe, entweder eine Kontrolle vor Ort durchzuführen oder die Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt werde, zu verkleinern oder sonstige Verwaltungskontrollen durchzuführen, obwohl im Zusammenfassenden Bericht diese anderen Verwaltungskontrollen nicht genannt seien.
121. Viertens seien die Ausführungen des Gerichts in den Randnrn. 60 und 70 des angefochtenen Urteils widersprüchlich. Entweder sei aufgrund der Anwendung einer Toleranzmarge die gesamte Risikoanalyse ineffizient, oder sie sei effizient, aber nur für diejenigen Beihilfeanträge, für die die Daten vor dem 31. August eingegeben worden seien.
122. Nach Ansicht der Kommission ist das Gericht seiner Begründungspflicht u. a. dadurch nachgekommen, dass es in den Randnrn. 52 und 57 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen habe, dass die Mitgliedstaaten ein wirkungsvolles Kontroll- und Überwachungssystem einrichten müssten und die belgischen Behörden verpflichtet seien, auf die durch das GIS aufgedeckten Ungereimtheiten zu reagieren.
123. Zudem ist die Kommission der Ansicht, dass die Randnrn. 60 und 70 des angefochtenen Urteils keinen Widerspruch enthielten, da das Gericht in diesen beiden Randnummern seines Urteils zwei verschiedene Arten von Unregelmäßigkeiten untersuche.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
124. Was zunächst den angeblichen Widerspruch und/oder eine unzureichende Begründung in Randnr. 33 des angefochtenen Urteils betrifft, so ist zu bemerken, dass der Umstand, dass ein Verfahren verbesserungsfähig ist, nicht ohne Weiteres eine finanzielle Berichtigung rechtfertigt. Es muss ein erheblicher Mangel bei der Anwendung der ausdrücklichen Bestimmungen der Gemeinschaft aufgetreten sein, und ein solcher Mangel muss den EAGFL einer wirklichen Gefahr eines Verlustes oder einer Unregelmäßigkeit aussetzen (vgl. Urteile vom 24. Februar 2005, Niederlande/Kommission, Randnr. 34, und vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, C‑5/03, Slg. 2005, I‑5925, Randnr. 51).
125. Nach Ansicht des Königreichs Belgien hat das Gericht nicht ausgeführt, warum die oben genannte, von der Kommission in ihre Leitlinien aufgenommene Regel im Licht der in den Leitlinien genannten Voraussetzung zu sehen sei, wonach pauschale Berichtigungen ins Auge gefasst werden sollten, wenn die Kommission herausfinde, dass eine Kontrolle, die ausdrücklich in einer Verordnung vorgeschrieben oder implizit erforderlich sei, damit die Einhaltung einer ausdrücklichen Vorschrift kontrolliert werden könne, nicht vorgenommen worden sei.
126. Das Gericht hat die Zusammenschau der Vorschriften in den Leitlinien u. a. mit den Beweislastregeln bei Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluss des EAGFL begründet. Eine solche Begründung ist ausreichend. Denn trotz der Tragweite, die der in Randnr. 124 des vorliegenden Urteils dargestellten Regel auf den ersten Blick zukommt, kann eine pauschale Berichtigung auch dann angewendet werden, wenn Mängel bei der Anwendung der impliziten Regeln festgestellt werden, soweit deren Einhaltung für die Einhaltung einer ausdrücklichen Vorschrift erforderlich ist (vgl. zu der pauschalen Berichtigung in Verbindung mit dem Verstoß gegen implizite Verpflichtungen Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, Randnrn. 28 und 37).
127. Was sodann die angebliche Unvereinbarkeit der fraglichen impliziten Verpflichtungen mit der Gemeinschaftsrechtsprechung betrifft, bestand für das Gericht angesichts der Feststellungen in Randnr. 84 des vorliegenden Urteils kein Anlass, den geltend gemachten Widerspruch zu prüfen.
128. In Bezug auf Randnr. 51 des angefochtenen Urteils ist daran zu erinnern, dass dort das Vorbringen des Königreichs Belgien wiedergegeben wird, dem zufolge die Kommission Belgien vorgeschrieben habe, bei Ungereimtheiten Kontrollen vor Ort durchzuführen oder die Flächen, für die eine Beihilfe gezahlt werde, zu verkleinern oder sonstige Verwaltungskontrollen durchzuführen.
129. In Bezug auf die „sonstigen Verwaltungskontrollen“ ist festzustellen, dass die Kommission dem Königreich Belgien bereits in Punkt B.7.1 des Zusammenfassenden Berichts das Fehlen zusätzlicher Überprüfungen, d. h. im vorliegenden Fall das Fehlen sonstiger Kontrollen – einschließlich Verwaltungskontrollen – vorgeworfen hat, soweit es um Beihilfeanträge ging, bei denen die Differenz der Flächen mehr als 5 % betrug. Somit ist das Gericht nicht über die Rügen in der streitigen Entscheidung hinausgegangen, so dass insoweit keine besondere Begründung erforderlich war.
130. In Bezug auf die Randnrn. 60 und 70 des angefochtenen Urteils ist festzustellen, dass die unterschiedlichen Feststellungen des Gerichts einander nicht widersprechen.
131. Nach alledem ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
D – Zum vierten Rechtsmittelgrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
132. Mit diesem Rechtsmittelgrund wirft das Königreich Belgien dem Gericht vor, es habe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fehlerhaft angewandt, als es die Kommission für berechtigt erklärt habe, ihm gegenüber eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 9 322 809 Euro vorzunehmen. Gemäß der Extrapolationsmethode, die Belgien vor dem Gericht dargelegt habe, betrage der dem EAGFL durch die angeblichen Unregelmäßigkeiten tatsächlich entstandene Schaden 1 079 814 Euro oder höchstens 1 491 085 Euro.
133. Außerdem sei seine Einschätzung des dem EAGFL tatsächlich entstandenen Schadens vom Gericht zu Unrecht allein mit der Begründung zurückgewiesen worden, dass dabei die Rückforderung unberechtigter Zahlungen und die Fälle der verspäteten Dateneingabe nicht berücksichtigt seien. Auch ohne diese beiden Aspekte lasse sich anhand der Extrapolationen Belgiens jedenfalls nachweisen, dass die von der Kommission angewandte pauschale finanzielle Berichtigung unverhältnismäßig sei.
134. Die Kommission macht geltend, die belgischen Behörden hätten bei ihrer ursprünglichen Extrapolation die Rückforderung unberechtigter Zahlungen berücksichtigen müssen, was sie jedoch nicht getan hätten. Tatsächlich hätten sie versucht, eine neue Extrapolation vorzulegen, indem sie im Rechtsmittelverfahren den höchstmöglichen Schaden des EAGFL nunmehr auf 3 500 000 Euro beziffert hätten.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
135. Nach ständiger Rechtsprechung ist es zwar Sache der Kommission, einen Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen. Ist dieser Nachweis aber erbracht, muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist (Urteil vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, Randnr. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
136. Was die Art der angewandten Berichtigung anbelangt, so kommt nach den Leitlinien eine pauschale Berichtigung in Betracht, wenn der der Gemeinschaft zugefügte Schaden nicht genau beziffert werden kann (vgl. Urteil vom 18. September 2003, Vereinigtes Königreich/Kommission, C‑346/00, Slg. 2003, I‑9293, Randnr. 53).
137. So verhält es sich im vorliegenden Fall. Der von der Kommission in der streitigen Entscheidung angewandte Berichtigungssatz von 2 % ist der niedrigste anwendbare Satz (vgl. in diesem Sinne Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, Randnr. 56).
138. Hat die Kommission nicht alle von dem Verstoß betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln für eine differenzierte Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß der fehlenden Kontrollen und dem Grad des Risikos für den EAGFL bemüht, so muss der Mitgliedstaat nachweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Oktober 1998, Italien/Kommission, C‑242/96, Slg. 1998, I‑5863, Randnr. 75, vom 22. April 1999, Niederlande/Kommission, C‑28/94, Slg. 1999, I‑1973, Randnr. 56, und vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C‑130/99, Slg. 2002, I‑3005, Randnr. 44).
139. Was die in der streitigen Entscheidung angewandte pauschale Berichtigung von 2 % betrifft, so hat das Königreich Belgien eine Extrapolation vorgelegt, um nachzuweisen, das der höchstmögliche Schaden des EAGFL geringer sei als der Betrag, der sich infolge der von der Kommission angewandten pauschalen finanziellen Berichtigung ergebe.
140. Im Fall unzulänglicher Kontrollen ist bei der Ermittlung des Schadens, der dem EAGFL durch diese Unzulänglichkeit entstanden sein kann, insbesondere die Rückforderung der Zahlungen zu berücksichtigen, die die Betriebsinhaber unberechtigterweise als Flächenbeihilfen erhalten haben.
141. Somit hat das Gericht zu Recht festgestellt, das Königreich Belgien habe nicht bewiesen, dass der höchstmögliche Schaden des EAGFL nicht höher als 1 491 085 Euro sein könne. Entgegen dem Vorbringen dieses Mitgliedstaats lässt sich mit der fraglichen Extrapolation ohne Berücksichtigung der unberechtigten Zahlungen nicht beweisen, dass die pauschale finanzielle Berichtigung unverhältnismäßig war.
142. Indem das Königreich Belgien im Rechtsmittelverfahren eine zweite Extrapolation bezüglich des Schadens, der dem EAGFL durch die Versäumnisse der belgischen Behörden bei den Kontrollen höchstens entstanden sein kann, geltend gemacht hat, hat es den vergleichsweise geringen Beweiswert bestätigt, der seiner vom Gericht zurückgewiesenen ersten Extrapolation zukommt.
143. Daraus folgt, dass dem Gericht insoweit kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgeworfen werden kann.
144. In Randnr. 122 seiner Rechtsmittelschrift nimmt das Königreich Belgien zwar Bezug auf Randnr. 93 des angefochtenen Urteils, in der das Gericht einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die pauschale Berichtigung mit der Begründung verneint hat, dass diese auf dem niedrigsten in den Leitlinien vorgesehenen Niveau, nämlich in Höhe von 2 %, festgesetzt worden sei und die Leitlinien nicht beanstandet worden seien. Der Mitgliedstaat hat jedoch insoweit nichts vorgetragen, um diese Feststellung des Gerichts substantiiert zu bestreiten.
145. Nach ständiger Rechtsprechung folgt aus Art. 225 EG, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 112 § 1 Buchst. c seiner Verfahrensordnung, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss (vgl. Urteile vom 12. September 2006, Reynolds Tobacco u. a./Kommission, C‑131/03 P, Slg. 2006, I‑7795, Randnr. 49, und vom 11. September 2007, Lindorfer/Rat, C‑227/04 P, Slg. 2007, I‑6767, Randnr. 45).
146. Nach alledem ist der vierte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
E – Zum fünften Rechtsmittelgrund: Rechtsfehlerhafte Feststellung, dass keine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung in Bezug auf die vorgenommenen finanziellen Berichtigungen besteht
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
147. Nach Ansicht des Königreichs Belgien hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es seinen Antrag, die von der Kommission festgesetzte finanzielle Berichtigung auf der Grundlage seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung herabzusetzen, als unzulässig abgewiesen hat.
148. Das Königreich Belgien ist der Ansicht, dass Art. 229 EG, wonach vom Europäischen Parlament und vom Rat gemeinsam sowie vom Rat erlassene Verordnungen hinsichtlich der darin vorgesehenen Zwangsmaßnahmen dem Gerichtshof eine Zuständigkeit übertragen können, welche die Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung und zur Änderung oder Verhängung solcher Maßnahmen umfasst, nicht anwendbar sei. Die fraglichen finanziellen Sanktionen seien nicht in einer Verordnung, sondern in den Hinweisen der Kommission vorgesehen.
149. Die belgische Regierung ist jedoch der Ansicht, dass den Gemeinschaftsgerichten eine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung ex nihilo
zuerkannt werden könne, und stützt sich dabei auf das Urteil vom 2. Oktober 2001, EIB/Hautem (C‑449/99 P, Slg. 2001, I‑6733).
150. Die Kommission weist auf den Grundsatz hin, dass der EAGFL nur die Ausgaben übernehmen könne, die in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden seien. Sie sei also verpflichtet, die Finanzierung rechtswidriger Ausgaben abzulehnen. Wenn die genaue Höhe der von einer Unregelmäßigkeit betroffenen Ausgaben nicht festgestellt werden könne, dürfe sie auch die Finanzierung der gesamten Ausgaben ablehnen.
151. In letztgenannten Fall ermögliche das System der pauschalen Berichtigungen zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit, Unregelmäßigkeiten differenziert zu behandeln, indem die finanziellen Berichtigungen entsprechend dem Verlust bestimmt würden, der dem Haushalt durch die Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften durch den Mitgliedstaat drohe.
152. Zum Urteil EIB/Hautem vertritt die Kommission die Ansicht, dass sich der Gerichtshof in jener Rechtssache nur aufgrund der Besonderheit des fraglichen Rechtsstreits, in dem das für den Vertrag zuständige Gericht allgemein die Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung gehabt habe, für befugt gehalten habe, eine unbeschränkte Nachprüfung vorzunehmen. Da der Rechnungsabschluss des EAGFL keine Sanktionen enthalte, weise der entsprechende Rechtsstreit auch keine Besonderheiten auf, die es rechtfertigen würden, ihm eine solche Befugnis zuzuerkennen.
2. Würdigung durch den Gerichtshof
153. Im Bereich des EAGFL gibt es, worauf das Gericht zutreffend hingewiesen hat, keine Bestimmung, die den Gemeinschaftsgerichten eine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung im Sinne von Art. 229 EG überträgt.
154. Zu dem Vorbringen, die finanziellen Berichtigungen der Kommission gemäß den von ihr auf diesem Gebiet erlassenen Leitlinien hätten den Charakter von Zwangsmaßnahmen, ist festzustellen, dass diese finanziellen Berichtigungen verhindern sollen, dass Beträge zulasten des EAGFL gehen, die nicht zur Finanzierung eines mit der betreffenden Gemeinschaftsregelung verfolgten Zieles gedient haben; sie stellen daher keine Sanktion dar (vgl. Urteile vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission, C‑247/98, Slg. 2001, I‑1, Randnrn. 13 und 14, sowie vom 9. September 2004, Griechenland/Kommission, C‑332/01, Slg. 2004, I‑7699, Randnr. 63).
155. Unter diesen Umständen kann das Vorbringen der belgischen Regierung, dass den Gemeinschaftsgerichten eine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung in Bezug auf die Höhe der von der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL festgelegten finanziellen Berichtigungen zuerkannt werden müsse, nicht darauf gestützt werden, dass die Berichtigungen Sanktionscharakter hätten.
156. Somit ist der fünfte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
157. Nach alledem ist das Rechtsmittel zurückzuweisen.
VI – Kosten
158. Nach Art. 69 § 3 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß Art. 118 der Verfahrensordnung auf das Rechtsmittelverfahren entsprechende Anwendung findet, kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt. Im vorliegenden Fall ist zu entscheiden, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2. Das Königreich Belgien und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen ihre eigenen Kosten.