61997CC0310_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 »Jeg foretraekker uretfaerdighed frem for uorden«. Med disse opsigtsvaekkende ord - hvis absolutte karakter jeg straks maa tage afstand fra - tog Johann-Wolfgang von Goethe (1) stilling til det formentlig vanskeligste dilemma i enhver retsorden, nemlig det spaendte forhold mellem oensket om retfaerdighed og behovet for sikkerhed.
2 Den appel, Domstolen skal traeffe afgoerelse om i denne sag, forekommer enkel, hvilket er vildledende. Spoergsmaalet er, om Kommissionen har pligt til at tilbagekalde nogle sanktioner, hvis materielle ugyldighed let kan udledes af en dom fra Domstolen. Ud fra en naermere undersoegelse af spoergsmaalet, fremstaar den vanskelige konflikt mellem de to ovennaevnte vaerdier - materiel retfaerdighed og retssikkerhed - klart.
Efter de indstaevntes opfattelse foelger det af den brede formulering af artikel 176 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«), at Kommissionen har pligt til at efterkomme dommen. Kommissionen finder, at naar den i traktatens artikel 173 fastsatte frist paa to maaneder er udloebet, bliver de beslutninger, der kunne vaere anfaegtet, endelige, og de er saaledes fortsat bindende i alle enkeltheder for dem, de er rettet til, i overensstemmelse med artikel 189.
Spoergsmaalet gaar langt videre end til en fortolkning af de ovennaevnte bestemmelser og kraever, at almindelige retlige principper bringes i anvendelse. Mens legalitetsprincippet paa den ene side bl.a. kraever, at retsordenen ikke omfatter ugyldige retsakter, tillader retssikkerhedsprincippet og saerlig princippet om, at endelige administrative retsakter ikke kan anfaegtes, paa den anden side at saadanne mangler - i det mindste formelt - kan afhjaelpes, naar soegsmaalsfristerne er udloebet. I det foelgende skal jeg kort analysere den appellerede dom og appellantens anbringender, hvorefter jeg skal forsoege systematisk at redegoere for den procedure, som enhver faellesskabsinstitution i mine oejne boer foelge i en situation som den her omhandlede, og endelig skal jeg anvende disse kriterier paa det foreliggende tilfaelde.
I - Faktiske omstaendigheder
3 De syv indstaevnte udgoer - paa egne vegne eller som successorer - ti af de elleve svenske adressater for »cellulosebeslutningen« (jf. nedenfor, punkt 7 ff.).
4 I 1970'erne indgik producenterne af bleget sulfatcellulose til brug for fremstilling af kvalitetspapir ofte langsigtede leveringsaftaler, der kunne vaere gaeldende i op til fem aar. I henhold til disse aftaler garanterede producenten sine kunder, at de hvert kvartal kunne koebe et minimum af cellulose til en pris, der ikke var hoejere end den, der var annonceret ved begyndelsen af den paagaeldende periode. Kunden kunne frit vaelge at koebe en stoerre eller mindre maengde end den, der var reserveret for ham, og han kunne forhandle om rabatter i forhold til den annoncerede pris.
5 Denne »kvartalsvise annoncering« var fast kutyme paa det europaeiske cellulosemarked. Systemet var udformet paa en saadan maade, at producenterne nogle uger eller undertiden nogle dage foer begyndelsen af hvert kvartal meddelte deres kunder og agenter de priser - normalt i amerikanske dollars - som de oenskede at anvende i den paagaeldende periode. Priserne blev normalt offentliggjort i fagpressen.
6 De endelige priser, der blev faktureret over for kunderne (»faktureringspriserne«), kunne vaere identiske med de annoncerede priser eller lavere, saafremt der var givet koeberne rabatter eller forskellige former for lempelige betalingsvilkaar.
A - »Cellulosebeslutningen« af 19. december 1984
7 Allerede i 1977 tilkendegav Kommissionen, at den i celluloseindustrien havde konstateret en raekke tilfaelde af praksis og aftaler, som kunne begraense konkurrencen. Efter den administrative procedure, der blev indledt i forhold til 57 celluloseproducenter og sammenslutninger af celluloseproducenter, tilstillede Kommissionen hver enkelt af disse en meddelelse af klagepunkter. Den 19. december 1984 vedtog Kommissionen beslutning 85/202/EOEF (2) om en procedure i henhold til traktatens artikel 85.
I beslutningen fastslog Kommissionen, at 40 celluloseproducenter og tre af deres brancheforeninger havde samordnet deres priser i strid med traktatens artikel 85, stk. 1. 36 af disse adressater, herunder ni med hjemsted i Sverige, blev paalagt boeder paa mellem 50 000 og 500 000 ECU.
8 I beslutningens artikel 1, stk. 1, fastslog Kommissionen, at ni af de svenske adressater og andre finske, amerikanske, canadiske og norske producenter havde samordnet de priser paa cellulose, som de annoncerede for levering til Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, i hvert fald i perioden fra 1975 til 1981.
9 Ifoelge artikel 1, stk. 2, havde bl.a. alle de svenske adressater overtraadt traktatens artikel 85 ved at have samordnet de faktureringspriser, der blev anvendt i visse lande i Faellesskabet.
10 I artikel 1, stk. 5, konstaterede Kommissionen, at visse producenter, herunder alle de indstaevnte, i kontrakter om levering af cellulose til kunder i Faellesskabet havde fastsat klausuler, der forboed eksport og videresalg af den til disse kunder solgte cellulose.
11 I bilaget til beslutningen gengives et tilsagn, som de fleste af beslutningens adressater havde afgivet over for Kommissionen. I henhold til tilsagnet forpligtede de paagaeldende virksomheder sig til at aftale og fakturere stoerstedelen af deres salg i koeberens valuta, til at undlade at annoncere deres priser kvartalsvis, men at opretholde dem »indtil videre« og kun oplyse de i tilsagnet naevnte adressater om priserne, og til at bringe bestemte samordninger til ophoer og afstaa fra at forbyde deres koebere at eksportere eller videresaelge.
B - Domstolens dom af 27. september 1988
12 28 af beslutningens adressater - herunder ingen af de svenske adressater - anlagde annullationssoegsmaal ved Domstolen (3). Ved en foerste dom af 27. september 1988 (4) afgjorde Domstolen forskellige foreloebige spoergsmaal, som er uden betydning for naervaerende appelsag, idet den henviste behandlingen af sagens realitet til Femte Afdeling.
C - De sagkyndige erklaeringer
13 Under den efterfoelgende procedure besluttede Domstolen ved kendelse af 25. november 1988 at indhente en sagkyndig erklaering om parallelliteten mellem priserne, idet den anmodede de sagkyndige om at tage stilling til, om de dokumenter, Kommissionen havde lagt til grund, gjorde det muligt at konkludere, at de annoncerede priser og faktureringspriserne var parallelle. Den sagkyndige erklaering blev forelagt den 10. april 1990.
14 Ved kendelse af 25. oktober 1990 besluttede Domstolen at indhente en ny sagkyndig erklaering. Den anmodede de sagkyndige om at beskrive og analysere markedets karakteristika i den i beslutningen omhandlede periode og udtale sig om, hvorvidt markedets naturlige funktion i betragtning af disse karakteristika havde foert til en differentieret eller ensartet prisstruktur. De sagkyndige fremsendte deres erklaering den 11. april 1991.
15 Det fremgik af de sagkyndige erklaeringer, at den mest sandsynlige forklaring paa de ensartede priser var markedets normale funktion snarere end en hemmelig aftale.
D - Domstolens dom af 31. marts 1993
16 Efter at generaladvokat Darmon havde fremsat et detaljeret forslag til afgoerelse den 7. juli 1992, blev der afsagt dom vedroerende sagens realitet den 31. marts 1993 (5). Jeg mener, at der er grund til at fremhaeve foelgende punkter.
17 For saa vidt angaar den i beslutningens artikel 1, stk. 1, naevnte overtraedelse vedroerende den generelle samordning af de annoncerede priser (jf. ovenfor, punkt 8), som Kommissionen havde udledt af systemet med kvartalsvis annoncering, fastslog Domstolen, at
»samordning ... ikke er den eneste sandsynlige forklaring paa den parallelle adfaerd. For det foerste kan prisannonceringssystemet betragtes som en rationel reaktion paa, at cellulosemarkedet er et langsigtet marked, og paa baade koebernes og saelgernes behov for at begraense de forretningsmaessige risici. Endvidere kan sammenfaldet mellem prisannonceringsdatoerne betragtes som en direkte foelge af den hoeje grad af gennemskuelighed paa markedet, som ikke noedvendigvis maa betegnes som kunstig. Endelig kan parallelliteten mellem priser og pristendenser forklares paa tilfredsstillende maade med de oligopolistiske tendenser paa markedet og de saerlige omstaendigheder, der gjorde sig gaeldende i visse perioder. Under disse omstaendigheder udgoer den af Kommissionen paaviste parallelle adfaerd ikke et bevis paa samordning« (6).
Domstolen konkluderede, at da der ikke forelaa tungtvejende, noejagtige og samstemmende beviser for, at der fandtes en samordning af de annoncerede priser, maatte beslutningens artikel 1, stk. 1, annulleres.
18 Hvad angaar den i beslutningens artikel 1, stk. 2, naevnte overtraedelse, nemlig den generelle samordning af faktureringspriserne (jf. ovenfor, punkt 9), fandt Domstolen, at denne beskyldning ikke fremgik klart af meddelelsen af klagepunkter, og at adressaterne derfor ikke havde haft mulighed for at forsvare sig effektivt under den administrative procedure. Beslutningens artikel 1, stk. 2, blev saaledes ogsaa annulleret.
19 Med hensyn til de klausuler om forbud mod eksport og videresalg i salgskontrakterne, som Kommissionen i beslutningens artikel 1, stk. 5, kritiserede visse virksomheder - herunder parterne i denne sag - for at have fastsat (jf. ovenfor, punkt 10), frifandt Domstolen Kommissionen med den begrundelse, at den paagaeldende praksis - som var bevist - var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1.
20 Efter at have annulleret bestemmelserne vedroerende en del af de i beslutningen naevnte overtraedelser ophaevede eller nedsatte Domstolen de boeder, Kommissionen havde paalagt virksomhederne.
21 For saa vidt angaar boederne for den eneste af de overtraedelser, som Domstolen anerkendte, der har betydning for denne sag, nemlig det forhold, at visse virksomheder havde fastsat klausuler om forbud mod eksport og videresalg (beslutningens artikel 1, stk. 5), tog Domstolen hensyn til foelgende faktorer:
- De boeder, der blev paalagt disse virksomheder, blev paalagt dem for begge de to overtraedelser, der bestod i at have deltaget i den generelle samordning af henholdsvis de annoncerede priser og faktureringspriserne. Beslutningen blev annulleret i relation til begge disse overtraedelser.
- Indsaettelsen af de naevnte klausuler udgjorde ganske vist en alvorlig overtraedelse af traktaten, men de paagaeldende virksomheder havde hurtigt bragt dem til ophoer.
- De paagaeldende virksomheder havde erklaeret, at indsaettelsen af de omtvistede klausuler i aftalerne eller de almindelige salgsbetingelser alene skyldtes deres uagtsomhed.
Ud fra disse betragtninger nedsatte Domstolen de oprindeligt fastsatte boeder paa mellem 125 000 og 200 000 ECU til 20 000 ECU for hver virksomhed.
22 Domstolen annullerede ogsaa bestemmelserne i tilsagnet i beslutningens bilag (jf. ovenfor, punkt 11) (7), for saa vidt der herved blev paalagt andre forpligtelser end dem, der fulgte af de konstateringer vedroerende overtraedelser, som Kommissionen havde foretaget, og som Domstolen ikke havde kendt ugyldige. Med andre ord annullerede Domstolen de bestemmelser, hvorved de virksomheder, der havde underskrevet tilsagnet, forpligtede sig til at aftale og fakturere stoerstedelen af deres salg i koeberens valuta, til ikke at annoncere deres priser hvert kvartal og til kun at meddele de i tilsagnet naevnte adressater priserne.
Det skal understreges, at det kun var nogle af de virksomheder, der havde underskrevet tilsagnet, og forskellige virksomheder, der ikke havde underskrevet det, der havde nedlagt paastand om annullation af tilsagnet (8).
E - Anmodningen om en fornyet undersoegelse af cellulosebeslutningen
23 Efter afsigelsen af dommen af 31. marts 1993 anmodede de svenske virksomheder ved skrivelse af 24. november 1993 Kommissionen om at foretage en fornyet undersoegelse af deres retsstilling paa baggrund af dommen og tilbagebetale dem de betalte boeder, i det omfang de var paalagt dem for de overtraedelser, der var naevnt i beslutningens artikel 1, stk. 1 og 2, som Domstolen havde annulleret.
24 Den 4. februar 1994 meddelte generaldirektoeren for konkurrence de svenske virksomheder, at Kommissionens tjenestegrene var naaet frem til den foreloebige konklusion, at anmodningen ikke kunne imoedekommes, idet han gav dem en frist paa to maaneder til at fremsaette deres bemaerkninger.
25 Den 8. april 1994 sendte de svenske virksomheder Kommissionen nogle nye bemaerkninger, idet de anmodede Kommissionen om at traeffe en endelig beslutning vedroerende de retlige konsekvenser af dommen af 31. marts 1993. De gentog denne anmodning den 24. oktober og den 21. december 1994.
26 Den 4. oktober 1995 afviste konkurrencekommissaeren virksomhedernes anmodning. Jeg citerer foelgende afsnit i kommissaerens skrivelse (9):
»Jeg ser ingen muligheder for at imoedekomme Deres anmodning. Der blev ved beslutningens artikel 3 paalagt hver enkelt producent en boede paa individuelt grundlag. I overensstemmelse hermed ophaevede eller nedsatte Domstolen de boeder, der var paalagt hver enkelt af de virksomheder, som havde anlagt sag ved Domstolen, jf. domskonklusionens punkt 7. Da Deres klienter ikke havde anlagt annullationssoegsmaal, kunne Domstolen ikke annullere artikel 3, for saa vidt som der herved blev paalagt Deres klienter en boede. Kommissionen har saaledes fuldt ud opfyldt Domstolens dom ved at tilbagebetale de boeder, der var betalt af de sagsoegere, der fik medhold. Eftersom dommen ikke paavirker beslutningen i relation til Deres klienter, var Kommissionen hverken forpligtet eller berettiget til at tilbagebetale de boeder, Deres klienter har betalt.
Da de af deres klienter betalte boeder hviler paa en beslutning, som stadig er gyldig i forhold til dem, og som ikke alene er bindende for Deres klienter, men ogsaa for Kommissionen, kan Deres anmodning om tilbagebetaling ikke imoedekommes.«
F - Soegsmaalet ved Retten i Foerste Instans til proevelse af beslutningen om at afvise anmodningen om en fornyet undersoegelse
27 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. december 1995 anlagde de svenske virksomheder den sag, der danner baggrund for denne appelsag. De nedlagde foelgende paastande:
- Kommissionens beslutning af 4. oktober 1995 om afslag paa anordningen om delvis tilbagebetaling af boederne annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at traeffe alle de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af 31. marts 1993, herunder navnlig at tilbagebetale sagsoegerne de boeder, de hver isaer har betalt.
- Kommissionen tilpligtes at forrente beloebene fra datoen for betalingen af boederne, indtil tilbagebetaling sker.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
28 Kommissionen nedlagde foelgende paastande:
- Sagen afvises.
- Subsidiaert: frifindelse.
- Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
G - Retten i Foerste Instans' dom af 10. juli 1997
29 Ved dom af 10. juli 1997 (10) tog Retten (Anden Udvidede Afdeling) sagsoegernes paastand om annullation af beslutningen af 4. oktober 1995 til foelge, idet den afviste sagen for saa vidt angaar paastandene om, at der blev meddelt Kommissionen paalaeg. Desuden blev Kommissionen tilpligtet at betale sagens omkostninger.
Jeg skal i det foelgende sammenfatte Rettens begrundelse, i det omfang den har betydning for denne sag.
30 Retten bemaerkede foerst, at cellulosebeslutningen, selv om den er udformet og offentliggjort som en enkelt beslutning, skal betragtes som en samling individuelle beslutninger. Retten erindrede ogsaa om, at Faellesskabets retsinstanser i forbindelse med et annullationssoegsmaal kun kan traeffe afgoerelse vedroerende den sagsgenstand, som parterne har forelagt dem. Derfor forkastede den sagsoegernes argument om, at dommen af 31. marts 1993 har virkning erga omnes.
31 Retten tiltraadte dernaest argumentet om en tilsidesaettelse af traktatens artikel 176, stk. 1, hvorefter »den eller de institutioner, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer ... har pligt til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger«.
32 Ifoelge Retten kan det ikke paa forhaand udelukkes, at de foranstaltninger, en institution skal traeffe paa grundlag af artikel 176 til opfyldelse af en annullationsdom fra Domstolen, undtagelsesvis kan raekke ud over de egentlige rammer for den sag, der foerte til annullationsdommen, med henblik paa at fjerne virkningerne af de ved dommen fastslaaede ulovligheder. Retten henviste herved til dommen af 26. april 1988 i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (11) og navnlig dommen af 22. marts 1961 i sagen SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed (12).
33 Retten tog derefter stilling til, om denne retspraksis kunne paaberaabes i det foreliggende tilfaelde, og naermere bestemt om Kommissionen havde pligt til at undersoege sin beslutning i forhold til de adressater, der ikke havde anlagt sag rettidigt, og hvilken raekkevidde denne forpligtelse i givet fald havde.
34 Som svar paa det foerste spoergsmaal bemaerkede Retten, at den samordnede praksis i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, som de svenske virksomheder skulle have gjort sig skyldige i, var baseret paa de samme faktiske konstateringer og de samme oekonomiske og retlige vurderinger som dem, der blev taget hensyn til i annullationsdommen i forhold til de parter, der havde anlagt sag. Under disse omstaendigheder konkluderede Retten, at det ville vaere i strid med legalitetsprincippet, saafremt Kommissionen ikke havde pligt til at foretage en fornyet undersoegelse af sin oprindelige beslutning.
35 Hvad angaar omfanget af den fornyede undersoegelse, som Kommissionen skulle foretage, konkluderede Retten foerst, at der efter faellesskabsretten intet er til hinder for, at Kommissionen tilbagebetaler boeder, hvorefter den tilfoejede, at Kommissionen »i medfoer af legalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik ogsaa [var] forpligtet til at tilbagebetale boederne, som i saa fald ikke [havde] noget retligt grundlag, idet artikel 176 ellers ville miste sin effektive virkning« (13).
II - Appellen - appellantens anbringender
36 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. september 1997 har Kommissionen ivaerksat denne appel, som er stoettet paa tre anbringender:
- fejlagtig fortolkning af traktatens artikel 176
- tilsidesaettelse af traktatens artikel 173 og 189
- modstridende praemisser.
37 Som det foerste anbringende har Kommissionen gjort gaeldende, at den i relation til dommen af 31. marts 1993 alene var forpligtet til paa den i dommen beskrevne maade at tilbagebetale de beloeb, der var betalt i boede, til de virksomheder, der er naevnt i dommens konklusion, hvilket kun kan vaere de virksomheder, der var parter i sagen. Ifoelge Kommissionen adskiller de afgoerelser fra retspraksis, Retten henviser til, sig fra situationen i denne sag, hvorfor de ikke er relevante.
De indstaevnte har anfoert, at den retspraksis, der blev udviklet i dommene i sagerne Asteris m.fl. mod Kommissionen og SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed, finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde, navnlig de i dommene formulerede principper. De har paa baggrund heraf konkluderet, at en faellesskabsinstitution, naar Domstolen har fastslaaet, at en beslutning er ugyldig, kan vaere forpligtet til i henhold til artikel 176 at tilbagekalde andre retsakter, som ikke er blevet anfaegtet, men som er behaeftet med samme mangel.
38 Hvad angaar den paastaaede overtraedelse af traktatens artikel 173 og 189 har Kommissionen gjort gaeldende, at beslutninger, som ikke er blevet anfaegtet af deres adressater inden for den fastsatte frist, bliver endelige i forhold til dem.
De indstaevnte har anfoert, at Kommissionens foerste forpligtelse i medfoer af traktatens artikel 155 er at sikre, at faellesskabsretten overholdes, hvilket noedvendigvis indebaerer, at retsakter, som er blevet kendt materielt ulovlige af Domstolen, tilbagekaldes. Kommissionens holdning er med til at skabe retsusikkerhed og inkonsekvens i anvendelsen af faellesskabsretten. Hvis Kommissionens opfattelse blev lagt til grund, ville kun de svenske virksomheder, der er indstaevnt i denne sag, til forskel fra dem, der anlagde annullationssoegsmaal, eksempelvis fortsat vaere bundet af det tilsagn, der blev afgivet over for Kommissionen (jf. ovenfor, punkt 11), og som blev annulleret ved dommen fra marts 1993 (jf. ovenfor, punkt 22). Desuden ville det kun vaere sidstnaevnte virksomheder, der i forbindelse med en eventuel national retssag paa grundlag af artikel 85 ville kunne paaberaabe sig cellulosebeslutningens delvise ugyldighed.
39 Som sit tredje anbringende har Kommissionen anfoert, at Rettens raesonnement i dommen er selvmodsigende. Kommissionen har i den forbindelse henvist til, at Retten foerst fastslaar, at hvis en adressat ikke har anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning i forhold til den paagaeldende virksomhed, vedbliver beslutningen med at vaere gyldig og bindende for denne (14), for derefter at udtale, at det foelger af dommen fra marts 1993, at Kommissionen er forpligtet til at tilbagebetale de af de svenske adressater betalte boeder, »som ... ikke har noget retligt grundlag« (15).
Ifoelge de indstaevnte er dette anbringende udtryk for en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom fra Kommissionens side. At der ikke er noget retligt grundlag for cellulosebeslutningen i forhold til de svenske virksomheder, er efter disse virksomheders opfattelse ikke en direkte foelge af annullationsdommen, men snarere af den fornyede undersoegelse paa baggrund af denne dom, som Kommissionen har pligt til at foretage i medfoer af traktatens artikel 176.
III - Undersoegelse af appellantens anbringender
40 Som allerede naevnt i indledningen, afspejler denne sag i udpraeget grad det dialektiske spaendingsforhold mellem de to idealer, der er centrale elementer i enhver retsorden, nemlig retfaerdighed og retssikkerhed (16). Jeg vil foreloebig sige, at faellesskabsretten paa det her omhandlede omraade - paa sin saedvanlige fragmentariske vis - naevner de to idealer delvis i henholdsvis traktatens artikel 176, stk. 1, og artikel 173, stk. 5.
41 I henhold til den foerstnaevnte bestemmelse har den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer, pligt til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger.
42 I medfoer af den sidstnaevnte bestemmelse kan en person anlaegge sag med paastand om annullation af en beslutning, der er rettet til ham, inden to maaneder, efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt sagsoegeren eller, i mangel heraf, senest to maaneder efter, at sagsoegeren har faaet kendskab til den. Beslutninger er i oevrigt bindende i alle enkeltheder for dem, de er rettet til, i det omfang de ikke er blevet tilbagekaldt af institutionen selv eller annulleret af Domstolen (artikel 189, stk. 4).
43 Da ethvert forsoeg paa i en bestemt sammenhaeng at praecisere raekkevidden af kravet om legalitet (foerste anbringende) i forhold til kravet om retssikkerhed (andet anbringende) noedvendigvis paavirker det andets relative raekkevidde, skal de to foerste anbringender behandles, som om der var tale om et anbringende. Desuden skal der ved afgoerelsen af, om den appellerede dom er selvmodsigende i anvendelsen af disse to principper (tredje anbringende), laegges vaegt paa deres respektive karakteristika. Jeg mener derfor, at Kommissionens tre anbringender boer samles i et enkelt anbringende.
IV - Kort fortolkning af den appellerede dom
44 Rettens bemaerkninger (praemis 55-100), der er bygget op efter sagsoegernes anbringender, kan opdeles i tre logiske dele. I den foerste del (praemis 55-63) fastslaar Retten, at cellulosebeslutningen - i relation til artikel 173 - maa betragtes som en samling individuelle beslutninger, at en dom om annullation af en kollektiv beslutning ikke har virkning erga omnes, og at en beslutning er bindende i forhold til adressater, der ikke har anfaegtet den rettidigt. Jeg er helt enig i denne analyse, som jeg tilslutter mig, om end jeg finder anledning til at give en vis uddybning med hensyn til virkningen erga omnes af en annullationsdom (jf. nedenfor, punkt 54).
45 Den anden del af Rettens bemaerkninger (praemis 64-95) indeholder to raekker argumenter vedroerende spoergsmaalet om, hvilket omfang en institutions forpligtelser i medfoer af artikel 176 boer have. Foerst (praemis 64-72) udtaler Retten, at en institution efter denne bestemmelse og legalitetsprincippet kan vaere forpligtet til paa baggrund af en anmodning, der er indgivet inden for en rimelig frist, at undersoege, om den boer traeffe foranstaltninger i forhold til andre adressater end dem, der har anlagt annullationssoegsmaal. Jeg er enig i resultatet af denne argumentation, men jeg er uenig med Retten for saa vidt angaar det retlige grundlag herfor og den naermere udformning af den fornyede undersoegelse. Det retlige grundlag for pligten til at foretage en fornyet undersoegelse af endelige forvaltningsakter vedtaget af faellesskabsinstitutionerne er - efter min mening - noedvendigheden af under fravigelse af hovedreglen om, at saadanne retsakter er uanfaegtelige, at tage hensyn til overordnede rimelighedsbetragtninger. En pligt til at foretage en fornyet undersoegelse forudsaetter, at der er tegn paa, at den endelige retsakt er ulovlig (17), og et saadant tegn kan vaere en dom om annullation af en identisk retsakt, men der er ogsaa andre muligheder.
Efter at have overfoert de betragtninger, der dannede grundlag for Domstolens delvise annullation af cellulosebeslutningen i forhold til de virksomheder, der var sagsoegere i den paagaeldende sag, paa de svenske virksomheder (praemis 73-84) konkluderer Retten (praemis 85), at Kommissionen efter at have modtaget de svenske adressaters anmodning havde pligt til paa baggrund af dommen af 31. marts 1993 at foretage en fornyet undersoegelse af lovligheden af cellulosebeslutningen i forhold til disse virksomheder. Jeg er enig i saavel analogien som konklusionen.
46 Hvad angaar spoergsmaalet om, hvilket resultat en saadan fornyet undersoegelse skulle have foert til, erindrer Retten foerst om retspraksis vedroerende tilbagekaldelse af forvaltningsakter, der giver adressaten subjektive rettigheder, for derefter - helt korrekt efter min mening - at anvende den paa forvaltningsakter, der paalaegger adressaten byrder eller sanktioner (praemis 88-91). Efter at have fastslaaet, at konstateringerne af overtraedelser fra svenske adressaters side var ulovlige, og at en faellesskabsinstitution kan tilbagekalde saadanne forvaltningsakter, konkluderer Retten:
»Kommissionen er i en saadan situation i medfoer af legalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik ogsaa forpligtet til at tilbagebetale boederne, som i saa fald ikke har noget retligt grundlag« (18).
Jeg er igen uenig for saa vidt angaar det retlige grundlag for forpligtelsen - denne gang til tilbagekaldelse - der paahviler en faellesskabsinstitution i relation til endelige ulovlige forvaltningsakter, idet det ogsaa foelger af legalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik, at soegsmaalsfrister skal overholdes. Den vaesentligste grund til, at jeg er uenig i den appellerede dom, er dog, at det synes at vaere Rettens opfattelse, at en forvaltningsakt automatisk skal tilbagekaldes, hvis den kompetente institution konstaterer, at den er ulovlig.
Efter min opfattelse skal der mellem den blotte konstatering af, at en endelig forvaltningsakt er materielt ulovlig, f.eks. set paa baggrund af en annullationsdom, og en tilbagekaldelse af forvaltningsakten foretages en balancing exercise, hvorved de omhandlede interesser og handlinger afvejes over for hinanden ud fra rimelighedsbetragtninger. Disse rimelighedsbetragtninger fastlaegger graenserne for det skoen, institutionen har i hvert enkelt tilfaelde. Uden en saadan interesseafvejning ville det formentlig vaere tomaanedersfristen i traktatens artikel 173, der vil miste enhver praktisk betydning.
47 I den tredje del af sine bemaerkninger (praemis 96-100) fastslaar Retten, at virksomhedernes paastand om, at Kommissionen blev tilpligtet at tilbagebetale dem en del af de boeder, de havde betalt, maatte afvises. Begrundelsen er, at »Faellesskabets retsinstanser ... ikke har kompetence til at meddele faellesskabsinstitutionerne paalaeg« (19).
Efter min opfattelse stemmer denne konklusion daarligt overens med den fortolkning, Retten anlagde forud herfor.
Faellesskabets retsinstansers afgoerelser er ganske vist i det vaesentlige af retskonstaterende karakter. Paastanden om tilbagebetaling af boederne kunne imidlertid vaere fortolket som en paastand om annullation af cellulosebeslutningen med en formulering svarende til den, Domstolen anvendte i dommen af 31. marts 1993. Faellesskabets retsorden fastsaetter ganske vist en kompetencefordeling mellem den doemmende og den administrative myndighed, men denne kompetencefordeling giver kun mening, hvis den administrative myndighed raader over et vist skoen - hvor lille det end maatte vaere. Det synes imidlertid netop at kunne udledes af begrundelsen i den appellerede doms praemis 92, at der ikke foreligger et saadant skoen i det foreliggende tilfaelde.
V - Den loesning, som jeg foreslaar
48 Ud fra mine ovenstaaende bemaerkninger kan man let udlede hovedlinjerne i den loesning, som jeg vil foreslaa. For det foerste finder jeg, at en korrekt afgoerelse af denne sag forudsaetter, at man ser bort fra den retlige kontekst, Retten har valgt. En eventuelt pligt for Kommissionen til at tilbagebetale boederne til de svenske virksomheder skal ikke betragtes som en virkning ultra partes af en annullationsdom, men som retsordenens anerkendelse af en uacceptabel uretfaerdighed. En saadan anerkendelse er saaledes ikke baseret paa artikel 176, men paa rimelighedsbetragtninger, som er kendte i alle medlemsstaternes retsordener og kan begrunde en fravigelse af hovedreglen om, at forvaltningsakter ikke kan anfaegtes, naar soegsmaalsfristen er udloebet. Denne hovedregel er saaledes ikke til hinder for, at forvaltningen (i det foreliggende tilfaelde faellesskabsinstitutionerne) til enhver tid kan foretage en fornyet undersoegelse af forvaltningsakter, der paalaegger en byrde eller en sanktion. Denne mulighed bliver til en forpligtelse, saafremt der fremkommer elementer, der kan skabe rimelig tvivl om forvaltningsaktens lovlighed. Der maa sondres mellem denne pligt til at foretage en fornyet undersoegelse (20) og faellesskabsinstitutionernes ret til at tilbagekalde saadanne forvaltningsakter. Under udoevelsen af denne ret har den paagaeldende institution et skoen, idet den ud fra rimelighedsbetragtninger kan vurdere de forskellige omstaendigheder i det enkelte tilfaelde, om end dette skoen i visse tilfaelde kan vaere saa ubetydeligt, at der maa siges at vaere tale om en tilbagekaldelsespligt. Under alle omstaendigheder er retten til at foretage en fornyet undersoegelse og retten til at tilbagekalde forvaltningsakter undergivet domstolsproevelse.
49 Man kan selvfoelgelig ogsaa indtage en mere restriktiv holdning og gaa ind for, at den formelle eller processuelle lovlighed altid maa opretholdes, naar soegsmaalsfristen er udloebet. Fortalerne for denne opfattelse mener ogsaa, at en forvaltningsakt, der er blevet endelig som foelge af adressatens passivitet, er blevet accepteret. Dette synspunkt maa forkastes. For det foerste ophoejer det noget, som kun er en teknik til fordel for retsordenen, til et absolut princip, og for det andet svarer det til en logik, der hoerer hjemme i privatretten, idet der ses bort fra den vigtige forbindelse mellem forvaltningen og almenhedens interesser og legalitet.
50 Man kan ogsaa noejes med at anerkende, at forvaltningen har kompetence til efter eget skoen til at tilbagekalde endelige forvaltningsakter, der er behaeftet med en mangel, uden at anerkende, at der bestaar en tilsvarende ret til at kraeve en saadan tilbagekaldelse. Efter min opfattelse indebaerer en saadan holdning, at det goeres muligt at aendre endelige forvaltningsakter, fordi det findes hensigtsmaessigt, men den er ikke tilstraekkelig til at omfatte situationer, hvor der foreligger en alvorlig eller aabenbar ulovlighed, der noedvendiggoer en fuldstaendig retsbeskyttelse. En saadan beskyttelse forudsaetter, at den beroerte person under bestemte omstaendigheder har en egentlig subjektiv ret til at kraeve en fornyet undersoegelse af grundlaget for en ulovlig forvaltningsakt, der ikke kan anfaegtes paa saedvanlig vis.
51 Naar jeg fremfoerer mine synspunkter, tager jeg udelukkende hensyn til genstanden for denne sag, nemlig tvisten vedroerende tilbagekaldelse af sanktionen for den i cellulosebeslutningens artikel 1, stk. 1, naevnte overtraedelse i forhold til de svenske virksomheder. Hvorvidt tilsagnet i bilaget til beslutningen er bindende i forhold til de samme virksomheder, efter at det delvis er blevet annulleret ved dommen af 31. marts 1993, er et saerskilt spoergsmaal (jf. ovenfor, punkt 22). Det skal blot bemaerkes, at Kommissionen som svar paa Domstolens spoergsmaal har anerkendt, at den ikke anser de annullerede klausuler i tilsagnet for gyldige. Det har kun teoretisk betydning at undersoege, om disse klausuler har mistet deres bindende karakter i forhold til de svenske virksomheder som foelge af den saerlige formulering af punkt 6 i den naevnte doms konklusion (21), eller fordi de har mistet deres oekonomiske berettigelse (22), saaledes som det goeres gaeldende af Kommissionen, eller som foelge af den forpligtelse, der i henhold til artikel 176 paahviler den institution, som den annullerede retsakt hidroerer fra, saaledes som det goeres gaeldende af de indstaevnte. Dette spoergsmaal falder under alle omstaendigheder uden for rammerne af denne appelsag.
A - Indledende spoergsmaal
52 Den loesning, som jeg anbefaler, forudsaetter for det foerste, at en faellesskabsinstitution har udstedt en individuel retsakt, at denne retsakt er blevet endelig, og at dens adressater efter soegsmaalsfristens udloeb har anmodet om, at den tilbagekaldes paa grundlag af det, jeg har betegnet som et tegn paa, at den er ulovlig. Disse omstaendigheder foreligger klart i denne sag. Det skal tilfoejes, at cellulosebeslutningen paa grund af sit indhold og sine retsvirkninger falder ind under den kategori af retsakter, der betegnes som »retsakter, der paalaegger byrder eller sanktioner«. Beslutningens dispositive del fastsaetter nemlig hovedsagelig dels paabud om at undlade bestemte handlinger, dels boeder.
53 De svenske virksomheder gjorde for Retten til stoette for deres paastand om annullation gaeldende, at cellulosebeslutningen er én enkelt retsakt, og at Domstolens annullation heraf skulle komme alle beslutningens adressater til gode og ikke kun dem, der havde anlagt annullationssoegsmaal. Dette argument blev forkastet af Retten, som fandt, at cellulosebeslutningen, selv om den er udformet og offentliggjort som én enkelt beslutning, skal betragtes som en samling individuelle beslutninger, der i forhold til hver enkelt adressat fastslaar, at de har begaaet en eller flere overtraedelser, og eventuelt paalaegger dem en boede (23). Jeg er helt enig i denne fortolkning: Cellulosebeslutningen er en kollektiv retsakt, der kan opdeles.
54 Efter denne konstatering forkastede Retten sagsoegernes argument om, at Domstolens dom i cellulosesagen har virkning erga omnes. Under henvisning til dommen af 9. marts 1994 i sagen TWD Textilwerke Deggendorf (24) erindrede Retten om, at hvis en adressat ikke i medfoer af artikel 173 har anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning i forhold til den paagaeldende virksomhed, vedbliver beslutningen med at vaere gyldig og bindende for denne. Der er med andre ord ikke tale om, at konstateringen af, at en beslutning er ugyldig, ikke har virkning erga omnes, men at denne virkning, da der er tale om flere retsakter, der kan opdeles, i hvert enkelt tilfaelde er begraenset til genstanden for den tvist, der er indbragt for Faellesskabets retsinstanser, som kun kan dreje sig om de dele af den kollektive beslutning, der vedroerer den adressat, der har anlagt sagen.
Jeg skal herefter foretage en detaljeret gennemgang af de enkelte elementer i mit forslag, idet jeg om fornoedent henviser til praecedens i Domstolens praksis og til de loesninger, man er naaet frem til i de forskellige medlemsstaters retsordener.
B - Hovedreglen: Endelige retsakter kan ikke anfaegtes
55 Juraen, som tjener til at organisere samfundet, forsoeger ikke - til forskel fra moralen - at opnaa et ideal af fuldstaendig perfektion. Den definerer blot indholdet af de typiske retlige relationer og formaliserer de forskellige retsmidler, undertiden ud fra rimelighedsbetragtninger, med henblik paa at opnaa retfaerdighed i en konkret sag. Jeg mener dog, at man kan fastslaa, at endemaalet for enhver retsorden ikke er retfaerdighed, men orden, for juraen frygter uorden. Den har derfor udstyret sig selv med vaaben til at bekaempe en af de vaesentligste aarsager til uorden, nemlig ustabilitet i retlige forhold. I relation til denne appelsag er dette vaaben den retlige konstruktion, at beslutninger, der er blevet endelige, ikke kan anfaegtes, hvilket ogsaa betegnes saaledes, at de har retskraft (25). Naar den af lovgiver fastsatte frist for at anlaegge sag er udloebet, kan en ulovlig retsakt ikke laengere anfaegtes, og den mangel, som retsakten kan vaere behaeftet med, bliver definitivt en del af retsordenen. Dette princip er saa vigtigt, at det efter min mening kan siges generelt, at det skal vaere udgangspunktet for naervaerende analyse. Det skal saaledes vaere hovedreglen, at endelige retsakter ikke kan anfaegtes.
56 Hvor noedvendigt det end er at skabe sikkerhed omkring de tidsmaessige virkninger af retsakter, findes der imidlertid situationer, hvor dette hensyn maa vige for andre hensyn, som retsordenen selv anerkender som mere beskyttelsesvaerdige. Retten giver i dommen udtryk for, at disse hensyn i medfoer af artikel 176 kan omfatte krav om legalitet (26).
57 I realiteten er legalitet og sikkerhed imidlertid grundlaeggende vaerdier i en retsstat og ikke blot principper og teknikker. Sikkerhed er i den forstand paa ingen maade en modsaetning til legalitet, men et udtryk herfor: Krav om sikkerhed er ogsaa krav om legalitet. Konstruktioner saasom haevd og foraeldelse, hvis umiddelbare formaal er at skabe sikkerhed i retsforhold, bidrager saaledes paa linje med vindikationssoegsmaal, appelsystemet og retskraften til at opfylde de maalsaetninger om legalitet, der er en del af enhver retsorden. Intet retssystem kan tolerere, at gyldigheden af retsforhold, der er opstaaet paa grundlag heraf, kan anfaegtes i det uendelige (27). I relation til naervaerende sag konkretiseres denne elementaere konstatering af, at der gaelder ufravigelige frister for anlaeggelse af soegsmaal til proevelse af bestemte retsakter fra institutionerne. Traktatens artikel 173 bestemmer saaledes bl.a., at enhver fysisk eller juridisk person kan anlaegge sag til proevelse af beslutninger, der retter sig til ham, inden to maaneder, efter at de er meddelt den paagaeldende. Det kan i et vist omfang kritiseres, at denne frist er saa ekstremt kort, isaer naar de retsakter, som oenskes anfaegtet, indeholder meget komplicerede faktiske oplysninger eller vurderinger, eller naar de har betydelig indflydelse paa adressatens subjektive rettigheder (28). Dette spoergsmaal falder imidlertid uden for rammerne af denne sag, hvorfor jeg ikke skal behandle det naermere.
58 Reglen er derfor klar: Enhver beslutning, der ikke er blevet anfaegtet, naar der er gaaet to maaneder, efter at den blev meddelt adressaten, kan ikke laengere anfaegtes af denne. Denne hovedregel skyldes ikke alene retsplejehensyn, idet den afspejler retsordenens legitime oenske om at fastsaette visse frister for soegsmaal til proevelse af forvaltningsakter. Dette oenske er ikke uvaesentligt, da det ud over de allerede naevnte vigtige maalsaetninger om retssikkerhed ogsaa bidrager til en effektiv forvaltning, hvilket er et lige saa vigtigt hensyn (29).
59 Mens traktatens artikel 173, stk. 5, saaledes er klar, fastslaas det i artikel 176 blot, at den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer, har pligt til at »gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger«.
60 Da der er tale om hovedreglen, og da den er formuleret fuldstaendig klart, skal fristen paa to maaneder i traktatens artikel 173 overholdes i forbindelse med ethvert soegsmaal til proevelse af institutioners retsakter under paaberaabelse af inkompetence, tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, tilsidesaettelse af traktaten eller andre retsregler til gennemfoerelse heraf eller magtfordrejning.
61 Domstolen har gentagne gange haft lejlighed til at udtale sig kategorisk om virkningerne af, at der ikke rettidigt er anlagt sag til proevelse af en beslutning. Fra dommen af 17. november 1965 i sagen Collotti mod Domstolen (30) til den nyeste dom af 30. januar 1997 i Wiljo-sagen (31) har Domstolen fastslaaet, at »en af faellesskabsinstitutionerne truffet beslutning, der ikke er anfaegtet af adressaten inden for den i traktatens artikel 173 fastsatte frist ... bliver endelig i forhold til denne« (32). Denne retspraksis stoettes - med Domstolens egne ord - »navnlig paa, at soegsmaalsfristerne skal vaerne om retssikkerheden, saaledes at det undgaas, at faellesskabsretsakter, der affoeder retsvirkninger, kan anfaegtes i ubegraenset tid« (33).
62 Hvad angaar retstilstanden i medlemsstaterne skal det bemaerkes, at der i ingen af disse - maaske med undtagelse af Danmark - tillaegges en annullationsdom virkninger ultra partes i et omfang som det af Retten anerkendte. Tvaertimod opretholder et stort flertal (34) af de europaeiske retssystemer princippet om, at forvaltningsakter ikke kan anfaegtes, naar de relevante (og relativt korte) frister er udloebet (35).
63 Retten synes i sin dom foerst at tilslutte sig hovedreglen om, at endelige retsakter ikke kan anfaegtes, naar den udtaler, at cellulosebeslutningen er bindende for de adressater, der ikke har anlagt sag, idet den i praemis 58 (36) henviser til Domstolens faste retspraksis paa omraadet (TWD Textilwerke Deggendorf-dommen) (37). Denne vigtige regel naevnes imidlertid ikke i Rettens senere argumentation, hvori det alene anerkendes, at der som foelge af kravet om legalitet eventuelt - paa grundlag af artikel 176 - kan bestaa en pligt til at undersoege virkningen ultra partes af en annullationsdom paa baggrund af en anmodning, der er indgivet inden for en rimelig frist (38).
C - Ret og pligt til at foretage en fornyet undersoegelse af retsakter, der paalaegger byrder eller sanktioner - tegn paa ulovlighed
64 Hvor vigtig den end er, er uanfaegteligheden af endelige forvaltningsakter ikke et maal i sig selv, og den kan ikke altid have forrang for en hvilken som helst beskyttelsesvaerdig situation. Det er en logisk foelge heraf, at faellesskabsinstitutionerne inden for rammerne af de forpligtelser, der paahviler dem, ikke saa meget - efter min opfattelse - i henhold til traktatens artikel 176, men fordi de skal vaere garanter for det retsfaellesskab, der danner grundlag for den europaeiske integrationsproces (39), vil kunne skulle tage retsakter, som de har udstedt, og som er blevet endelige, op til fornyet overvejelse. Jeg skal understrege, at det retlige grundlag for denne forpligtelse ikke - i hvert fald ikke udelukkende - kan vaere en paastaaet virkning ultra partes af en annullationsdom fra Domstolen. En saadan loesning ville ikke alene vaere behaeftet med betydelige mangler ud fra et retsteknisk synspunkt (hvorfor skulle der ikke foretages en fornyet undersoegelse, naar ulovligheden viser sig i en anden sammenhaeng end et annullationssoegsmaal?), men den tillader navnlig ikke den fortolkning af artikel 173 i strid med ordlyden, der er en forudsaetning for at anerkende, at institutionernes endelige retsakter kan anfaegtes (i begraenset omfang og indirekte). En saadan undtagelse fra hovedreglen kan kun retfaerdiggoeres ud fra overordnede rimelighedsbetragtninger, der foelger af kravet om legalitet i forvaltningen.
65 Da der ikke findes udtrykkelige regler om, under hvilke betingelser faellesskabsbeslutninger boer underkastes en fornyet undersoegelse og eventuelt tilbagekaldes (40), vil jeg basere min analyse paa bestemte retningslinjer i Domstolens praksis og nogle juridiske tendenser, der synes at goere sig gaeldende i flertallet af medlemsstaterne.
D - Mulighed for at foretage en fornyet undersoegelse af retsakter, der paalaegger byrder eller sanktioner
66 Det er fra begyndelsen i faellesskabsretten blevet anerkendt, at der er mulighed for at foretage en fornyet undersoegelse af og eventuelt - af egen drift eller paa begaering af en part - tilbagekalde en individuel forvaltningsakt som f.eks. en beslutning. Hvis saadanne retsakter tillaegger deres adressater subjektive rettigheder, kan de kun tilbagekaldes, hvis de er ulovlige, og saafremt tilbagekaldelsen sker inden for rimelig tid (41). Det er aabenbart, at den sidstnaevnte betingelse, som skal beskytte den berettigede forventning, der kan vaere om den ulovlige retsakts lovlighed og vedvarende karakter, ikke har nogen berettigelse i relation til retsakter, der paalaegger en byrde eller en boede (42).
67 Naar der er tale om retsakter, der paalaegger adressaterne en byrde, kan en faellesskabsinstitution saaledes til enhver tid foretage en fornyet undersoegelse af en saadan retsakt og eventuelt tilbagekalde den, af egen drift eller paa begaering af den beroerte part, idet den altid skal overholde de almindelige principper for god forvaltning, hvoraf forbuddet mod vilkaarlighed har en saerlig fremtraedende stilling.
E - Pligt til at foretage en fornyet undersoegelse af retsakter, der paalaegger byrder eller sanktioner
68 Under visse omstaendigheder bliver den mulighed, en faellesskabsinstitution har for at foretage en fornyet undersoegelse af en uanfaegtelig individuel retsakt, til en forpligtelse, der som saadan kan goeres til genstand for soegsmaal. En saadan forpligtelse foelger af legalitetsprincippet, hvis der er et reelt tegn paa ulovlighed, som har foreligget fra begyndelsen eller er fremkommet senere, og som kan paavirke retsaktens gyldighed.
69 Saadanne tegn bliver til genoptagelsesgrunde, naar de paaberaabes under en retssag. Saadanne grunde, der stort set kendes i samtlige retsordener, kan traditionelt opdeles i to kategorier:
- genoptagelsesgrunde, hvorved der soeges en aendring - til den beroertes fordel - af det faktiske eller retlige grundlag for den endelige retsakt, der anfaegtes
- genoptagelsesgrunde, hvorved der fremfoeres nye beviser eller anmodes om en anderledes vurdering af de foreliggende beviser med henblik paa at opnaa en afgoerelse, der er mere favorabel for den beroerte.
Ud over disse to traditionelle kategorier, der har det til faelles, at der paaberaabes et nyt element i forhold til de omstaendigheder, under hvilke retsakten blev vedtaget, maa der anerkendes mindst to andre kategorier, hvori den mangel, der kan foere til en annullation af retsakten, kan have foreligget, siden retsakten blev vedtaget. Selv om de behandles paa forskellig maade i de forskellige medlemsstaters retssystemer (43), kan foelgende mangler ved en endelig retsakt betragtes som genoptagelsesgrunde:
- ugyldighed ipso jure
- aabenbar lovovertraedelse (44).
Som jeg skal forklare nedenfor (jf. punkt 84), er sondringen mellem disse to former for ugyldighed ikke altid let, og dens nytte er tvivlsom. Det afgoerende er ikke saa meget, hvilke mulige former for ugyldighed der findes, men derimod at afgoere, om der foreligger en - alvorlig - overtraedelse, og hvis dette er tilfaeldet, skal man soerge for at opnaa retfaerdighed i stedet for at opstille hindringer herfor ved at stille rent formelle krav som f.eks. at give overtraedelsen en bestemt betegnelse, isaer hvis en forkert betegnelse kan foere til, at retsakten opretholdes, selv om den ikke opfylder grundlaeggende rimelighedskrav (45).
70 Institutionen skal foerst afgoere, hvad der er et tegn paa ulovlighed, og den raader i denne forbindelse over et vist skoen. Det er imidlertid klart, at en dom fra Domstolen, hvorved en retsakt annulleres, vil vaere et tegn paa, at en anden retsakt er ulovlig, saafremt det paavises, at de to retsakter ligner hinanden eller er identiske for saa vidt angaar den mangel, der ligger til grund for annullationen, dvs. saafremt de faktiske omstaendigheder i det vaesentlige er de samme som i den retsakt, der haevdes at vaere identisk, og saafremt den retlige begrundelse for annullationsdommen kan overfoeres til den nye retsakt. Der skal herved ikke alene tages hensyn til dommens konklusion, men ogsaa til de praemisser, som har foert til domskonklusionen, og som danner det fornoedne grundlag for denne i den forstand, at de er noedvendige, naar det skal afgoeres, hvad konklusionen helt praecist gaar ud paa (46). Det betyder ikke - og det er en vigtig praecisering - at en annullationsdom noedvendigvis bliver til en annullationsgrund, naar der foreligger en identisk retsakt. En person, der til sin egen fordel kan paaberaabe sig en dom om annullation af en retsakt, der er identisk med den, han kraever genoptaget, har ikke krav paa, at sidstnaevnte retsakt tilbagekaldes, men paa at den ansvarlige institution genoptager - dvs. foretager en fornyet undersoegelse af - retsakten med henblik paa at afgoere, om den er berettiget, i overensstemmelse med de naermere betingelser, som jeg skal redegoere for nedenfor (47).
71 Der er ingen tvivl om, at Domstolen - som det med rette bemaerkes af Retten - ved dommen af 31. marts 1993 annullerede cellulosebeslutningens artikel 1, stk. 1, paa grundlag af nogle betragtninger, der generelt vedroerer Kommissionens undersoegelse af cellulosemarkedet og ikke hviler paa nogen form for undersoegelse af adressaternes individuelle adfaerd eller praksis.
Kommissionen baserede nemlig hovedsagelig konstateringen af, at der forelaa en overtraedelse i forbindelse med en generel samordning af de annoncerede priser, paa systemet med kvartalsvise annonceringer (jf. ovenfor, punkt 5 og 8). Domstolen fastslog imidlertid, at det med de foreliggende beviser ikke var godtgjort, at en samordning af priserne var den eneste sandsynlige forklaring paa tegnene paa en parallel adfaerd paa markedet.
72 Med en lettere omskrivning af den appellerede doms praemis 82 finder jeg, at disse betragtninger - som generelt vedroerer rigtigheden af Kommissionens oekonomiske og retlige vurdering af den parallelle adfaerd, der var observeret paa markedet - er af en saadan karakter, at de kan rejse alvorlig tvivl om lovligheden af cellulosebeslutningen, i det omfang det heri fastslaas, at de svenske adressater - som er indstaevnt i denne sag - ogsaa havde overtraadt traktatens artikel 85, stk. 1, ved at have samordnet priserne paa bleget sulfatcellulose for levering til Faellesskabet i de angivne perioder.
73 Dommen af 31. marts 1993 indeholder saaledes alvorlige tegn paa materiel ulovlighed i relation til de overtraedelser, der tilskrives de svenske adressater i cellulosebeslutningens artikel 1, stk. 1 (48). Under disse omstaendigheder havde Kommissionen ikke alene den generelle befoejelse til paa et hvilket som helst tidspunkt at foretage en fornyet undersoegelse af en retsakt, der paalaegger byrder eller boeder, men den havde ogsaa ud fra overordnede krav om rimelighed pligt til i det mindste at foretage en ny vurdering af grundlaget for retsakten i lyset af disse tegn.
74 Da enhver beslutning om, hvorvidt der skal foretages en fornyet undersoegelse af en endelig retsakt, paavirker adressatens subjektive rettigheder, skal den vaere behoerigt begrundet i overensstemmelse med traktatens artikel 190 (49).
F - Fristen for en anmodning om en fornyet undersoegelse
75 Retten fandt, at enhver anmodning om en fornyet undersoegelse skal fremsaettes inden for en rimelig frist (50).
76 Saa laenge der ikke findes fuldstaendige regler om den administrative procedure paa faellesskabsplan, hvilket er et elementaert krav af hensyn til retssikkerheden, er det i praksis risikabelt at fastsaette en frist for en anmodning om en fornyet undersoegelse af en retsakt, der i sig selv er uanfaegtelig.
I relation til genoptagelsessoegsmaal fastsaetter lovgivningen i de forskellige medlemsstater fristen til mellem tre og fem aar fra det tidspunkt, hvor retsakten er blevet endelig, og til kun faa maaneder - hvilket i visse tilfaelde svarer til fristen for ordinaere soegsmaal - fra det tidspunkt, hvor det tegn paa ulovlighed, som den paagaeldende oensker at paaberaabe sig til stoette for om en fornyet undersoegelse, er fremkommet.
Man kan derfor ud fra analogien af bestemmelserne i traktatens artikel 173 om annullationssoegsmaal kraeve, at en anmodning om en fornyet undersoegelse skal indgives inden to maaneder fra den dato, hvor den paagaeldende fik eller kunne have faaet kendskab til det tegn paa ulovlighed, han paaberaaber sig. Man kan ogsaa foelge Rettens forsigtige holdning og tage stilling fra sag til sag paa grundlag af rimelighedskriteriet.
Hvis man vaelger den foerste af de to netop skitserede loesninger, vil man kunne rejse det spoergsmaal, om de svenske virksomheders anmodning af 24. november 1993 ikke blev indgivet efter udloebet af fristen, som begyndte at loebe med dommen af 31. marts samme aar.
Under alle omstaendigheder mener jeg ikke, at Domstolen vil skulle tage stilling til dette spoergsmaal i relation til naervaerende sag.
G - Mulighed for at tilbagekalde en endelig retsakt, der paalaegger byrder eller boeder
77 Som allerede naevnt (jf. punkt 46), er det stoerste problem ved den appellerede dom efter min opfattelse den uboenhoerlige automatisme, hvormed det synes at blive udledt af konstateringen af, at sanktioner i en forvaltningsakt, der i princippet er endelig, er materielt ulovlige, at forvaltningsakten noedvendigvis skal tilbagekaldes, idet sanktionerne »ikke har noget retligt grundlag«. Denne fortolkning, som angives at vaere foretaget »i medfoer af legalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik ... idet artikel 176 ellers ville miste sin effektive virkning« (51), er kritisabel ud fra flere synsvinkler begyndende med selve de principper, der paaberaabes til stoette for den.
For det foerste kraever legalitetsprincippet ogsaa, at soegsmaalsfrister overholdes, fordi legalitet baade er materiel legalitet og formel eller processuel legalitet. Desuden maa det - som allerede naevnt - antages, at det i tilfaelde af en konflikt mellem disse to niveauer af legalitet snarere er hovedreglen, at retlige forhold, der er blevet konsolideret ved, at soegsmaalsfristerne er udloebet, ikke kan anfaegtes.
For det andet kan jeg for saa vidt angaar paaberaabelsen af det generelle princip om god forvaltningsskik huske en dom afsagt af Belgiens Conseil d'État, hvori det meget korrekt blev fastslaaet, at »kravene om god forvaltningsskik ogsaa gaelder for borgerne« (52). En person, der ikke har benyttet sig af de ordinaere retsmidler, han raader over med henblik paa at forsvare sine rettigheder, kan ikke kraeve af forvaltningen, at den er saerlig ivrig efter at forsvare disse rettigheder. Desuden er endelige forvaltningsakters uanfaegtelige karakter normalt berettiget under henvisning til bl.a. hensynet til en effektiv forvaltning (53). Og naar alt kommer til alt, er en god forvaltning ogsaa en effektiv forvaltning.
Endelig maa det i relation til artikel 176 siges, at denne bestemmelses effektive virkning er udtoemt, naar den paagaeldende institution traeffer de foranstaltninger, som rammerne for den sag, der foerte til annullationsdommen, kraever (54). Hvis man accepterede Rettens fortolkning, ville enhver institution have pligt til at foretage en fornyet undersoegelse af alle sine retsakter paa baggrund af en annullationsdom paa den ene og usaedvanlige betingelse, at der er indgivet en »anmodning inden for en rimelig frist« - og hvorfor ikke af egen drift? - og til at aendre dem, hvis de er behaeftet med en af de mangler, der er naevnt i dommen. Traktatens artikel 173 og fristen paa to maaneder til at anlaegge soegsmaal til proevelse af faellesskabsretsakter ville saaledes ikke alene miste deres effektive virkning, men enhver virkeevne.
78 Jeg mener i oevrigt, at Rettens fortolkning ikke er i overensstemmelse med Domstolens ikke saerlig omfattende praksis vedroerende artikel 176, og at den strider mod retlig saedvane i stort set samtlige medlemsstater.
79 Hverken dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (55) eller dommen i sagen SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed (56) stoetter raesonnementet i den appellerede doms praemis 92, nemlig at den paagaeldende institution har pligt til at annullere en endelig retsakt, hvis den konstaterer, at retsakten er ulovlig.
Sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen drejer sig i foerste raekke om spoergsmaalet om de tidsmaessige virkninger af en konstatering af, at en generel retsakt er ugyldig. Der er i sidste ende tale om en saerlig variant af den traditionelle problemstilling omkring det, der kaldes den fremtidige virkning af konstateringer af, at generelle retsakter er ugyldige, som Domstolen har anerkendt siden den beroemte Defrenne II-dom (57). Da der er tale om generelle bestemmelser, kan de interesser, der staar paa spil, ikke sammenlignes med dem, der foreligger i forbindelse med individuelle beslutninger. Logikken i dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen - som under alle omstaendigheder ikke indeholder nogen form for raesonnement, der ligner raesonnementet i den appellerede doms praemis 92 - kan derfor ikke overfoeres til det foreliggende tilfaelde (58).
Dommen i sagen SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed, hvis raekkevidde ogsaa er begraenset af de meget specielle faktiske omstaendigheder, synes heller ikke at afspejle det synspunkt om automatisk tilbagekaldelse, som Retten udvikler i dommens praemis 92, idet der tvaertimod henvises til noedvendigheden af at afveje de offentlige og private interesser (59).
80 Blandt medlemsstaternes retsordener er det kun det danske system, der tillader en loesning som den, Retten anbefaler, og dette skyldes hovedsageligt de meget relative, for ikke at sige ikke-eksisterende, frister for soegsmaal til proevelse af forvaltningsakter. I naesten alle de andre medlemsstater gaelder der - i forskellig udformning - en regel om, at endelige forvaltningsakter ikke kan anfaegtes. Naar der fastsaettes visse undtagelser fra denne hovedregel i lovgivningen eller i retspraksis for at tage hensyn til visse overordnede krav om materiel retfaerdighed, foretages der altid forinden en afvejning af de forskellige modstridende interesser (60).
81 Samme loesning boer vaelges i denne sag. Naar der er tale om en boede som i det foreliggende tilfaelde, skal institutionen saaledes foretage en afvejning af manglens karakter og alvorlighed, dens virkninger og muligheden for at afhjaelpe den paa den ene side og boedens stoerrelse og dens relative betydning for borgerens formue eller for virksomhedens levedygtighed paa den anden side. Da der er tale om en endelig retsakt, skal den ogsaa tage hensyn til faktorer som den tid, der er forloebet, siden retsakten blev endelig, og ulovlighedens mere eller mindre aabenbare karakter samt til, i hvilket omfang adressaten faktisk har benyttet sig af de retsmidler, der var til raadighed paa det relevante tidsrum, navnlig under hensyn til den juridiske bistand, han kan formodes at have haft (61). Kun hvis det paa grund af en saerlig omstaendighed eller en kombination af saadanne omstaendigheder maa betragtes som uacceptabelt at opretholde retsakten, skal institutionen tilbagekalde denne. Det er denne taerskel og ikke nogen anden, der skal vaere overskredet, for at man helt undtagelsesvis kan fravige hovedreglen om, at endelige retsakter ikke kan anfaegtes. Den logiske foelge heraf er, at hvis en retsakt tilbagekaldes i forhold til bestemte sagsoegere, fordi det er blevet fastslaaet, at den retlige situation, retsakten har skabt, er uacceptabel, skal retsakten ogsaa tilbagekaldes i forhold til enhver anden adressat for samme retsakt eller for en hermed identisk retsakt, idet dens uacceptable karakter ikke kan afhaenge af, om adressaten anlaegger sag (62).
For at naa frem til det rigtige resultat ved hjaelp af den saaledes beskrevne fremgangsmaade, som i det vaesentlige kraever en rimelighedsvurdering, skal faellesskabsinstitutionen som hovedregel have et betydeligt skoen. Der findes dog en raekke tilfaelde, hvor dette skoen er mere begraenset, eller hvor institutionen kan anses for at vaere bundet til at handle paa en bestemt maade, fordi den ikke raader over noget skoen. Jeg skal i det foelgende opregne de oftest forekommende tilfaelde, men det skal foerst understreges, at der skal vaere tale om undtagelsestilfaelde, og at de skal fortolkes restriktivt for ikke at underminere hovedreglen om, at endelige retsakter ikke kan anfaegtes.
- Retsakter, der er ugyldige ipso jure
82 Hovedreglen om, at endelige retsakter ikke kan anfaegtes, gaelder ikke retsakter, der er ugyldige ipso jure. I en del af teorien anser man det for den mest ekstreme form for ugyldighed, at en retsakt er ugyldig ipso jure eller er absolut ugyldig, og en saadan ugyldighed kan ikke afhjaelpes, den er ikke undergivet tidsfrister og kan paaberaabes erga omnes. Klassiske eksempler paa denne saerlige form for ugyldighed er, at en myndighed fuldstaendig undlader at foelge de gaeldende formforskrifter eller vedtager en retsakt, den aabenbart ikke har kompetence til at vedtage.
83 Uden at jeg skal foretage en naermere undersoegelse af den juridiske litteratur og terminologi (63), skal det naevnes, at denne kategori indgaar i Domstolens praksis under betegnelsen nullitet. Domstolen har udtalt: »Naar en akt betegnes som en nullitet, kan det uden hensyn til soegsmaalsfrister fastslaas, at den har vaeret uden retsvirkninger. En antagelse af denne art boer derfor af klare retssikkerhedsgrunde i faellesskabsretten saavel som i de nationale retsordninger, hvor den er mulig, forbeholdes de retsakter, der er behaeftet med saerlig grove og aabenbare mangler« (64). Den har ogsaa understreget, at dette er forbeholdt »fuldstaendig ekstreme tilfaelde« (65).
Domstolen har i sin praksis vaeret meget tilbageholdende med at fastslaa, at en faellesskabsretsakt er en nullitet (66), idet den, naar den har gjort det, ikke alene har taget hensyn til ulovlighedens grovhed, men ogsaa til dens fremtraedelsesform eller aabenbare karakter (67).
84 Naar en faellesskabsinstitution konkluderer, at en retsakt, som den har vedtaget, er ugyldig ipso jure, eller naar retsaktens ugyldighed er fastslaaet af Domstolen, skal den af egen drift eller paa begaering af en part tilbagekalde retsakten, selv om den er blevet endelig, uden praejudice for spoergsmaalet om et eventuelt erstatningsansvar for institutionen.
Paa trods af den overordentlig formelle karakter af de ulovligheder, der skal undersoeges i denne sammenhaeng, er det givet, at der i mange tilfaelde til en vis grad vil vaere mulighed for en rimelighedsvurdering, da bestemte mangler under hensyn til de saerlige omstaendigheder i det enkelte tilfaelde enten blot kan betegnes som tilsidesaettelse af vaesentlige forskrifter eller kan foere til, at retsakten er ugyldig ipso jure (68).
85 Som en saerskilt kategori, som dog maa bedoemmes paa samme maade, skal ogsaa naevnes retsakter, der vedtages i strid med straffelovgivningen.
- Flere retsakter, der foerer til et diskriminerende resultat
86 Der findes en anden kategori af retsakter, i relation til hvilke faellesskabsinstitutionerne kun har et begraenset skoen ved afgoerelsen af, om de skal tilbagekaldes, nemlig retsakter, som, hvis de opretholdes, giver anledning til uacceptabel forskelsbehandling. Selv om retsordenen tillader, at materielt retsstridige forhold ud fra retssikkerhedshensyn bliver uanfaegtelige, naar bestemte frister er udloebet, maa denne regel under visse omstaendigheder vige for det generelle forbud mod forskelsbehandling. Det er klart, at den ulighed, der paaberaabes, ikke kan begraenses til den, der foreligger mellem den annullerede retsakt og enhver anden retsakt med samme indhold, som er blevet endelig, fordi den ikke er blevet anfaegtet. I et saadant tilfaelde er der ikke tale om forskelsbehandling, da forskellige situationer behandles forskelligt: I det foerste tilfaelde annulleres retsakten, fordi retsmidlerne er blevet anvendt, og i det andet tilfaelde annulleres den ikke, fordi den beroerte person ikke har anlagt sag. Den her omhandlede forskelsbehandling skal vaere baseret paa faktorer, som den part, der paaberaaber sig den, ikke har nogen indflydelse paa.
87 Hvis en institution inden for graenserne af det skoen, den raader over, beslutter at tilbagekalde en retsakt, der ligner en anden retsakt, som er blevet kendt ugyldig, har den pligt til ogsaa at tilbagekalde enhver hermed identisk retsakt, idet den ellers ville goere sig skyldig i forskelsbehandling.
88 Et saerligt udtryk for forbuddet mod forskelsbehandling er i mine oejne pligten til at tilbagekalde visse endelige retsakter for at overholde de forpligtelser, der paahviler en retfaerdigt fordelende myndighed. Dette er situationen i sagen SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed, som er naevnt flere gange ovenfor.
89 Baggrunden for sagen var EKSF's Hoeje Myndigheds beslutning nr. 2/57 af 26. januar 1957 om en finansiel ordning, som skal sikre en regelmaessig skrotforsyning paa det faelles marked. Ordningen blev finansieret ved hjaelp af afgifter, som staalvirksomhederne i Faellesskabet skulle betale til en faelles kasse i forhold til deres skrotforbrug. Ved beregningen af dette forbrug - og dermed af de respektive bidrag - kunne der ses bort fra skrot, der hidroerte fra egne ressourcer.
Stoerstedelen af det skrot, som SNUPAT behoevede for sin virksomhed, hidroerte fra moderselskabet, hvorfor selskabet soegte om en fritagelse for »egne ressourcer«. Den Hoeje Myndighed afslog ansoegningen, men imoedekom samtidig ansoegninger fra to andre staalvirksomheder, Breda og Hoogovens, som modtog leveringer fra en anden virksomhed, som de indgik i en oekonomisk enhed med. SNUPAT anlagde sag ved Domstolen til proevelse af Den Hoeje Myndigheds beslutning om afslag paa ansoegningen om fritagelse. Ved dom af 17. juli 1959 frifandt Domstolen Den Hoeje Myndighed, idet den fandt, at en fritagelse ville udgoere en diskriminerende fordel i forhold til andre virksomheder. SNUPAT anmodede derefter Den Hoeje Myndighed om i medfoer af dommen og de forpligtelser, der paahvilede den i medfoer af artikel 34, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab (som svarer til EF-traktatens artikel 176), at tilbagekalde de fritagelser, der var givet Breda og Hoogovens, med tilbagevirkende kraft. En saadan tilbagekaldelse ville medfoere en forhoejelse af disse to virksomheders bidrag til den faelles kasse og en tilsvarende nedsaettelse af de forpligtelser, SNUPAT havde i saa henseende. Da Den Hoeje Myndighed ogsaa afslog denne anmodning, anlagde SNUPAT igen sag ved Domstolen. Denne sag blev afgjort ved dommen af 22. marts 1961, hvorved der blev givet SNUPAT medhold. I dommens praemisser lagde Domstolen saerlig vaegt paa de specielle kendetegn ved den udligningsordning, der var genstand for sagen, og som skabte en situation med solidaritet mellem alle de virksomheder, der brugte skrot.
90 Grunden til, at sagsoegeren i sagen SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed kunne kraeve tilbagekaldelse af alle de retsakter, der ulovligt gav konkurrerende virksomheder bestemte fordele, som var blevet naegtet sagsoegeren, var, at fordelene var blevet ydet inden for rammerne af en udligningsordning og derfor forholdsmaessigt foroegede den finansielle byrde, der paahvilede sagsoegeren, og saaledes skabte en uacceptabel forskelsbehandling, der ikke kunne tilskrives sagsoegerens processuelle adfaerd. Det er paa denne maade, man i mine oejne maa forstaa foelgende passage i dommen:
»Under disse omstaendigheder fik [den ovennaevnte dom] fritagelserne til at fremstaa i et nyt lys, hvilket kraevede en beslutning vedroerende deres lovlighed efter en fornyet undersoegelse af deres retlige grundlag. Dommen skulle derfor have foranlediget Den Hoeje Myndighed til at tage sin tidligere holdning op til fornyet overvejelse og undersoege, om de omtvistede fritagelser kunne opretholdes under hensyn til de i dommen fastslaaede principper, idet den fra dette tidspunkt havde pligt til at overholde disse principper, idet den ellers ville tolerere en forskelsbehandling, der fordrejer den frie konkurrence, som foreskrives i traktatens grundlaeggende regler« (69).
- Bestemte saerlig alvorlige sanktioner
91 Saafremt institutionen ved den identiske retsakt har paalagt en saerlig alvorlig sanktion, har den til enhver tid pligt til at tilbagekalde den.
Ved »saerlig alvorlige sanktioner« skal der i denne sammenhaeng forstaas sanktioner - hovedsagelig boeder - som kan medfoere en uoprettelig oekonomisk skade for en borger eller bringe en virksomheds levedygtighed i fare, og selvfoelgelig sanktioner, der direkte eller indirekte indebaerer en frihedsstraf.
VI - Anvendelse af den foreslaaede loesning paa det foreliggende tilfaelde
92 Jeg kan nu anvende alle de ovenstaaende betragtninger paa det foreliggende tilfaelde. Selv om det paa dette sted kan konkluderes - paa linje med den appellerede dom - at beslutningen om en fornyet undersoegelse og en eventuel tilbagekaldelse af den endelige retsakt i foerste raekke skal traeffes af den institution, der vedtog retsakten, er det min opfattelse, at Domstolen, der raader over alle de fornoedne oplysninger, boer traeffe afgoerelse vedroerende parternes endelige paastande (70), ogsaa selv om det kun maatte vaere ud fra elementaere procesoekonomiske hensyn (71).
93 Det er saaledes aabenbart, at dommen af 31. marts 1993 og den ovenfor skitserede analogislutning har afsloeret betydelige tegn paa materiel ulovlighed i relation til de overtraedelser, der tilskrives de svenske adressater i cellulosebeslutningen. Kommissionen havde derfor i det mindste pligt til at foretage en fornyet undersoegelse af det retlige grundlag for konstateringerne af disse overtraedelser.
94 Det er derfor udtryk for en retsvildfarelse, naar Kommissionen i skrivelsen af 4. oktober 1995 underskrevet af konkurrencekommissaeren (jf. ovenfor, punkt 26) i sit svar til de svenske adressater anfoerte, at den ikke en gang var berettiget til at tilbagebetale boederne som kraevet af virksomhederne.
95 En saadan undersoegelse skulle enten have resulteret i en delvis tilbagekaldelse eller i en opretholdelse af den anfaegtede beslutning, i det omfang den var rettet til de svenske virksomheder. Efter min opfattelse foreligger der ikke saadanne omstaendigheder som de ovenfor beskrevne, der kan begrunde, at det skoen, faellesskabsinstitutionerne normalt raader over, begraenses. Det skal understreges, at der aldrig gaelder en formodning for saadanne omstaendigheder, da de skal fortolkes restriktivt.
For det foerste er der intet grundlag for at antage, at den i dommen af 31. marts 1993 konstaterede mangel for saa vidt angaar den overtraedelse, der naevnes i cellulosebeslutningens artikel 1, stk. 1, kan betragtes som saerlig alvorlig eller paa anden maade kan medfoere, at retsakten er ugyldig ipso jure. Der er snarere tale om en mangel ved den bevisbedoemmelse, Kommissionen lagde til grund, da den traf den anfaegtede beslutning, og en saadan mangel kan ikke betegnes som grov og kan derfor ikke medfoere, at retsakten er ugyldig ipso jure.
De i denne appelsag omhandlede sanktioner synes heller ikke at have vaeret saerlig alvorlige i forhold til de beroerte virksomheders levedygtighed, lige saa lidt som en opretholdelse af retsakten synes at kunne faa uacceptable diskriminerende virkninger som beskrevet ovenfor.
96 Det forhold, at der ikke foreligger saadanne saerlige omstaendigheder, fritager ikke den institution, der har vedtaget retsakten, for at foretage en ny vurdering af grundlaget for retsakten. Den skal i dette oejemed sammenligne de involverede interesser og derved afveje de forskellige faktorer, der goer sig gaeldende. Hvis en saadan afvejning viser, at en opretholdelse af retsakten er uacceptabel, skal den tilbagekaldes.
97 I deres svar paa Domstolens spoergsmaal har de svenske virksomheder ikke henvist til forhold, der giver grundlag for at antage, at der findes andre beskyttelsesvaerdige interesser end virksomhedernes legitime ret til at forsoege at faa en del af boederne tilbagebetalt. De har alene henvist til de paastande om lovlighed, som den appellerede dom er baseret paa. Kommissionen har til stoette for, at der ikke boer ske tilbagekaldelse, henvist til de retssikkerhedshensyn, der kommer til udtryk i traktatens artikel 173, og det generelle forbud mod forskelsbehandling. Der ville efter Kommissionens opfattelse vaere tale om forskelsbehandling, hvis sanktionen blev tilbagekaldt og boederne tilbagebetalt, foerst og fremmest mellem de svenske virksomheder, der ikke anlagde sag rettidigt, og de virksomheder, der gjorde dette og dermed loeb den risiko, der er forbundet med et sagsanlaeg, men ogsaa mellem de svenske virksomheder og alle de personer, der er blevet paalagt sanktioner, og som ikke har anlagt sag rettidigt og ikke har regnet med den fordel, det er - som i det foreliggende tilfaelde - at kunne udnytte en annullationsdom.
98 Efter en tilbundsgaaende undersoegelse af de saerlige omstaendigheder i denne sag og af de svenske virksomheders bemaerkninger, kan jeg ikke finde en eneste grund til at fravige hovedreglen om, at retsakter, som der ikke rettidigt er anlagt sag til proevelse af, ikke kan anfaegtes. Naar cellulosebeslutningen er blevet endelig i forhold til disse adressater - som maa formodes at have haft tilstraekkelig juridisk bistand - skyldes det udelukkende deres egen bevidste beslutning om ikke at anlaegge sag. Hvis Domstolen i medfoer af artikel 176 eller ud fra krav om legalitet maatte anse denne grund for tilstraekkelig til at retfaerdiggoere en tilbagekaldelse af en retsakt, der har vaeret endelig i 14 aar, ville den give doedsstoedet til reglen i traktatens artikel 173 og den hermed indfoerte procesretlige ordning. Personligt finder jeg, at eftersom der ikke er nogen overordnede rimelighedshensyn, og da det ikke en gang er gjort gaeldende, at der findes saadanne hensyn, kan den afvejning af de forskellige interesser, som jeg foreslaar, ikke foere til noget andet resultat end det, der foelger af hovedreglen, nemlig at den omtvistede sanktions endelige karakter maa opretholdes. Under disse omstaendigheder boer Domstolen efter min opfattelse give Kommissionen medhold i appellen og traeffe afgoerelse vedroerende realiteten, eftersom sagen er egnet hertil, og fastslaa, at de indstaevntes paastand om tilbagekaldelse af cellulosebeslutningen af 19. december 1984 ikke kan tages til foelge.
VII - Sagens omkostninger
99 Da der gives appellanten medhold, og da Domstolen selv endeligt kan afgoere sagen, boer de indstaevnte tilpligtes at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med artikel 122 i Domstolens procesreglement.
VIII - Forslag til afgoerelse
100 Jeg foreslaar Domstolen at imoedekomme appellantens anbringender og
1) ophaeve den af Retten i Foerste Instans afsagte dom af 10. juli 1997 i sagen AssiDomaen Kraft Products m.fl. mod Kommissionen (sag T-227/95)
2) traeffe afgoerelse vedroerende realiteten og frifinde Kommissionen i den sag, AssiDomaen m.fl. har anlagt til proevelse af Kommissionens beslutning af 31. marts 1993
3) paalaegge de indstaevnte at betale sagens omkostninger.
(1) - I den biografi af Goethe, der indleder den spanske udgave af forfatterens samlede vaerker (Aguilar, Madrid, 1963), skriver Rafael Cansinos Assens, at »orden er hellig for Goethe. Alt er at foretraekke frem for anarki« (s. 268). Goethe er ogsaa modstander af selv begraenset almindelig valgret, pressefrihed og tankefrihed (s. 269). Han er derfor ikke et godt eksempel i et moderne demokratisk samfund.
(2) - Beslutning om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/29.725 - cellulose) (EFT 1985 L 85, s. 1, herefter »cellulosebeslutningen«; kun den engelske udgave er autentisk).
(3) - Ud over de svenske virksomheder anlagde hverken ITT Rayonier Inc. eller den norske, den portugisiske og den spanske adressat annullationssoegsmaal. Ingen af de fire sidstnaevnte virksomheder blev paalagt boeder. Endvidere blev det ved kendelse af 20.3.1990 fastslaaet, at den amerikanske sagsoeger Mead Corporation havde haevet sagen.
(4) - Forenede sager 89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 og 125/85-129/85, Ahlstroem Osakeyhtioe m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 5193.
(5) - Forenede sager C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C-117/85 og C-125/85 - C-129/85, Ahlstroem Osakeyhtioe m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1307.
(6) - Praemis 126, Sml. I, s. 1613.
(7) - Selv om Kommissionen gjorde gaeldende, at tilsagnet var en ensidig akt fra de virksomheder, der underskrev det, og derfor ikke kunne goeres til genstand for et annullationssoegsmaal, fastslog Domstolen, at de forpligtelser, tilsagnet paalagde virksomhederne, maatte sidestilles med et paabud om at bringe de konstaterede overtraedelser til ophoer. Ved at give dette tilsagn accepterede de paagaeldende virksomheder en beslutning, som Kommissionen havde kompetence til at vedtage ensidigt (jf. praemis 180 og 181, Sml. I, s. 1625).
(8) - Disse virksomheder havde imidlertid en interesse i at faa tilsagnet annulleret, idet de var blevet paalagt vaesentligt stoerre boeder, fordi de naegtede at underskrive tilsagnet.
(9) - Originalen er engelsk. Uofficiel oversaettelse.
(10) - Sag T-227/95, AssiDomaen Kraft Products m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1185.
(11) - Forenede sager 97/86, 193/86, 99/86 og 215/86, Sml. s. 2181.
(12) - Forenede sager 42/59 og 49/59, Sml. 1954-1964, s. 247, org. ref.: Rec. s. 99.
(13) - Praemis 92, Sml. II, s. 1218.
(14) - Praemis 58, Sml. II, s. 1209.
(15) - Praemis 92, Sml. II, s. 1218.
(16) - Ud fra en politisk-sociologisk synsvinkel rejser Machiavelli i Il Principe spoergsmaalet, om det for en person, der udoever magt, er bedre at blive frygtet end at blive elsket, hvilket er et dilemma, der svarer til, hvad der paa det juridiske omraade er spaendingsforholdet mellem vaerdierne retfaerdighed og retssikkerhed. Hans konklusion er velkendt: »Da det er vanskeligt at blive frygtet og elsket paa én gang, er det mere sikkert at blive frygtet end at blive elsket.«
(17) - I dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (praemis 28), jf. ovenfor, punkt 32, foretraekkes udtrykket »er fastslaaet, at der foreligger en ulovlighed«.
(18) - Praemis 92 in fine, Sml. II, s. 1218.
(19) - Praemis 97, Sml. II, s. 1219 og 1220.
(20) - Som det vil vaere fremgaaet, undgaar jeg ord som »genoptagelse« og »genoptage« for at undgaa enhver forveksling med de tilfaelde, der er omhandlet i artikel 41 i EF-statutten for Domstolen.
(21) - Hvori Domstolen - i modsaetning til hvad der er tilfaeldet med sanktionerne - annullerer visse bestemmelser i tilsagnet uden at naevne nogen af parterne.
(22) - Idet de kun er bindende for en del af de virksomheder, der producerer cellulose.
(23) - Praemis 56, Sml. II, s. 1209.
(24) - Sag C-188/92, Sml. I, s. 833, praemis 13.
(25) - Ogsaa selv om dette udtryk i realiteten vedroerer domstolsafgoerelser. I tysk retsvidenskab har man anvendt ordet Bestandskraft (i modsaetning til Rechtskraft) som betegnelse for forvaltningsakters endelige karakter.
(26) - Sammen med hensynet til god forvaltningsskik (den appellerede doms praemis 92, Sml. II, s. 1218).
(27) - I denne sammenhaeng har den spanske Tribunal Constitucional fastslaaet, at en mangel paa enhver form for foraeldelsesregler »kan vaere til skade for forfatningen, da den ville indebaere, at retssikkerhed i urimeligt omfang ofres til fordel for retfaerdighed« (dom nr. 147/86 af 25.11.1986; Consejo General del Poder Judicial: Cuestiones de inconstitucionalidad, bind I, s. 681; min fremhaevelse).
(28) - Jf. f.eks. E. García de Enterría og T.-R. Fernández: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 1995, bind I, s. 613.
(29) - »Princippet om god forvaltningsskik«, som Retten henviser til som begrundelse for noedvendigheden af en tilbagekaldelse (praemis 92, Sml. II, s. 1218), skal forstaas som lovlig forvaltning (ordnungsmaessige Verwaltung).
(30) - Sag 20/65, Sml. 1965-1968, s. 127, org. ref.: Rec. s. 1045.
(31) - Sag C-178/95, Sml. I, s. 585.
(32) - Praemis 19, Sml. I, s. 603.
(33) - Ibidem.
(34) - Muligvis med undtagelse af dansk, skotsk, finsk, svensk og (med visse nuancer) irsk ret.
(35) - Selv i et retssystem, der er saa taet knyttet til begrebet retfaerdighed som det engelske, er fristen for at anlaegge sag til proevelse af en forvaltningsakt (judicial review) saaledes eksempelvis tre maaneder (order 53, rule 4(1), i Rules of the Supreme Court).
(36) - Sml. II, s. 1209.
(37) - Jf. ovenfor, punkt 54.
(38) - Praemis 72, Sml. II, s. 1213.
(39) - Udtalelse 1/91 af 14.12.1991 om udkastet til aftalen om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, Sml. I, s. 6079, praemis 21.
(40) - Som det med rette understreges af Retten (i praemis 89 i den appellerede dom, Sml. II, s. 1217), indeholder Raadets forordning nr. 17 af 6.2.1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81) ikke regler om - men forbyder heller ikke - en fornyet undersoegelse til fordel for adressaten af en ulovlig beslutning vedtaget i henhold til forordningens artikel 3 og 15.
(41) - Dom af 12.7.1957, forenede sager 7/56 og 3/57-7/57, Algera m.fl. mod Den Faelles Forsamling for EKSF, Sml. 1954-1964, s. 45, org. ref.: Rec. s. 81, saerlig paa s. 114, 115 og 116. Jf. ogsaa blandt de nyere domme dom af 17.4.1997, sag C-90/95 P, De Compte mod Parlamentet, Sml. I, s. 1999, hvori det hedder, at »selv om enhver faellesskabsinstitution, som konstaterer, at en af institutionen udstedt retsakt er ulovlig, inden for en rimelig frist kan tilbagekalde den med tilbagevirkende gyldighed, kan denne ret vaere begraenset af hensynet til, at den ved akten begunstigede kunne have en berettiget forventning om, at retsakten var lovlig« (praemis 35).
(42) - I nogle nationale retsordener (den tyske, den nederlandske og den italienske) kan en administrativ sanktion ikke tilbagekaldes af den myndighed, der paalagde den. Dette skyldes administrative hensyn, der er uden betydning i denne sammenhaeng.
(43) - Mens der i visse medlemsstater findes saerlige annullationssoegsmaal, anerkender andre muligheden for aendring ex officio, der paa trods af betegnelsen kan begaeres af den beroerte part, som derudover har bestemte proceduremaessige rettigheder (til at blive hoert, til en objektiv og rationel vurdering og til en begrundet afgoerelse).
(44) - Efter spansk ret kraeves det, at der er tale om en overtraedelse af en retsakt med lovrang.
(45) - Jf. i denne forbindelse motiverne til den spanske lov af 27.12.1956 om forvaltningsretspleje.
(46) - Jf. i den forbindelse dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, punkt 32, praemis 27.
(47) - En komparativ undersoegelse af medlemsstaternes retssystemer viser, at en dom om annullation af en retsakt som hovedregel ikke begrunder en annullation af en hermed identisk retsakt, men dog ikke er helt uden betydning. Den kan saaledes foere til en fornyet undersoegelse af grundlaget for retsakten. I tysk ret giver § 51 i Verwaltungsverfahrensgesetz eksempelvis ikke et entydigt svar, hvorfor reglen er aaben for fortolkning i retspraksis.
(48) - Retten fandt det ikke noedvendigt ogsaa at undersoege, hvilken betydning Domstolens udtalelser i dommen af 31.3.1993 kan have for den overtraedelse, der tilskrives de svenske virksomheder i beslutningens artikel 1, stk. 2. Dette spoergsmaal, som der utvivlsomt er faktisk grundlag for (indholdet af meddelelsen af klagepunkter), er ikke blevet rejst af parterne i denne appelsag og falder derfor efter min opfattelse uden for rammerne heraf.
(49) - Dette gaelder ogsaa i italiensk ret (jf. bl.a. Consiglo di Statos afgoerelser af 16.2.1979, 6. Afdeling, nr. 81, og af 20.4.1994, 5. Afdeling, nr. 345) og i nederlandsk ret (jf. H. Henneken, »Kommentarer til Centrale Raad van Beroep's dom af 3.7.1997«, Administratiefrechtelijke Beslissingen, 1997, s. 419).
(50) - Praemis 72, Sml. II, s. 1213.
(51) - Praemis 92, Sml. II, s. 1218.
(52) - C.E., 28.1.1986, Thys, 26116, J.T., 1989, s. 307, hvor det ogsaa udtales: »peut être considéré comme une forme de fraude, le fait de s'abstenir sciemment ... de faire valoir ses droits ... pour se plaindre ensuite .. de la méconnaissance de ses droits«.
(53) - Princippet om oekonomisk forvaltning (Verwaltungsoekonomie).
(54) - Jf. den appellerede doms praemis 69, Sml. II, s. 1212.
(55) - Jf. ovenfor, punkt 32.
(56) - Ibidem.
(57) - Dom af 8.4.1976, sag 43/75, Sml. s. 455.
(58) - Og hvis den kunne, ville den foere til det modsatte resultat af den appellerede doms, da der kun kan drages fordel af, at en generel bestemmelse er ugyldig, i sager, der allerede verserer paa det tidspunkt, hvor ugyldigheden bliver fastslaaet (jf. praemis 74 og 75 i Defrenne II-dommen, Sml. s. 480).
(59) - Rec. s. 159 og 160.
(60) - I saa godt som samtlige medlemsstater anerkendes det - med forskellige betegnelser og med forskellige karakteristika - at forvaltningen efter eget skoen kan genoptage endelige retsakter, der er ulovlige. Som allerede naevnt, giver denne mulighed borgeren ret til at blive hoert, ret til, at forvaltningen benytter sin skoensbefoejelse paa rationel og objektiv vis, og ret til en begrundet afgoerelse. I Forbundsrepublikken Tyskland gaelder det saaledes, at naar fristen for at anlaegge soegsmaal til proevelse af en retsakt, der paalaegger byrder eller boeder, er udloebet, bliver den ret, adressaten har til at faa den ulovlige retsakt annulleret, til en ret, han kan goere gaeldende for domstolene, til at faa foretaget en rationel og objektiv bedoemmelse (fehlerfreies Ermessen) af grundlaget for en genoptagelse og en eventuel tilbagekaldelse af retsakten (Bundesverfassungsgerichts kendelse af 17.12.1969, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, bind 27, s. 297 ff.).
(61) - I det omfang den paagaeldende fra det oejeblik, hvor retsordenen giver ham en reel mulighed for at anfaegte en for ham bebyrdende retsakt, overgaar fra blot at vaere adressat for en administrativ afgoerelse til - eventuelt potentielt - at vaere part i en administrativ procedure eller en forvaltningssag (jf. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1973, bind I, s. 257 in fine).
(62) - Hvilket i det foreliggende tilfaelde ville medfoere, at hvis de svenske virksomheders anmodning blev imoedekommet, skulle beslutningen ex officio tilbagekaldes i forhold til adressaten Mead Corporation, som haevede sagen i det oprindelige annullationssoegsmaal (jf. ovenfor, note 3).
(63) - Jf. i den forbindelse mit forslag til afgoerelse forud for dommen af 22.10.1998, forenede sager C-10/97 - C-22/97, IN.CO.GE.90 m.fl., Sml. I, s. 6307.
(64) - Dom af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, praemis 10, af 30.6.1988, sag 226/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 3611, praemis 16, og af 27.10.1992, sag C-74/91, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5437, praemis 10.
(65) - Dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, praemis 50.
(66) - Hvilket har forhindret en mere detaljeret begrebsmaessig analyse i litteraturen. Jf. i denne forbindelse M.C. Bergerès, »La théorie de l'inexistence en droit communautaire«, Revue trimestrielle de droit européen, 1989, s. 393.
(67) - Jf. A. Kalogeropoulos, »Éléments de l'application de la théorie de l'inexistence des actes juridiques en droit communautaire«, tat-Loi-Administration, Mélanges en l'honneur d'Epaminondas P. Spiliotopoulos, ed. Ant. N. Sakkoulas, Athen, 1998, s. 181 ff., saerlig s. 199 og 200.
(68) - Jf. herved f.eks. Rettens dom af 27.2.1992, forenede sager T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315, hvor bestemte mangler foerte til, at Retten fastslog, at retsakten var en nullitet, og Domstolens dom i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., jf. note 65, hvor Domstolen paa grundlag af de samme mangler kun fastslog, at retsakten var ugyldig.
(69) - Rec. s. 150, min fremhaevelse.
(70) - Hvilket den har mulighed for i henhold til artikel 54 i EF-statutten for Domstolen, hvori det hedder: »Giver Domstolen appellanten medhold, ophaever den den af Retten trufne afgoerelse. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv traeffe endelig afgoerelse, hvis sagen er moden til paakendelse, eller hjemvise den til Retten til afgoerelse.« Den ene af de situationer, hvor den mulighed, som denne bestemmelse giver, kan benyttes, er fejl in iudicando, forudsat at redegoerelsen for de faktiske omstaendigheder er fuldstaendig og tilstraekkelig til at traeffe endelig afgoerelse, og at der ikke er behov for bevisoptagelse. Domstolens praksis synes at skulle fortolkes paa denne maade, selv om Domstolen aldrig har givet udtryk for, hvorfor den har fundet, at en sag var moden til paakendelse, idet den blot lakonisk f.eks. har udtalt, at »dette er tilfaeldet« (dom af 20.2.1992, sag C-345/90 P, Parlamentet mod Hanning, Sml. I, s. 949, saerlig s. 989, og dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., jf. note 65, Sml. I, s. 2648).
Kort sagt tilkommer det Domstolen at traeffe afgoerelse vedroerende realiteten, naar det fremgaar af sagens akter, at den er moden til paakendelse (jf. J. Héron, Droit judiciaire privé, ed. Montchrétien, Paris, 1991, s. 517; J. Vincent og S. Guinchard, Procédure civile, ed. Dalloz, Paris, 1994, s. 922), i overensstemmelse med faellesskabslovgivers udformning af Domstolen som en moderne kassationsdomstol med en omfattende frihed til at traeffe en endelig afgoerelse, naar den finder det hensigtsmaessigt (jf. J. Nieva Fenoll, El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ed. Bosch, Barcelona, 1998, s. 430).
I det foreliggende tilfaelde er der ingen tvivl om, at det spoergsmaal, der er indbragt for Domstolen i appelsagen, er af rent juridisk karakter, saaledes som det er blevet paavist igennem hele dette forslag til afgoerelse.
(71) - Der skal erindres om, at cellulosebeslutningen blev truffet i 1984.