61998CC0398_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I. Einleitung
1. Mit ihrer am 6. November 1998 gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) beim Gerichtshof eingereichten Klage beantragt die Kommission, die Hellenische Republik wegen Verstoßes gegen Artikel 30 EG (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) zu verurteilen.
2. Die Kommission ist der Auffassung, das System, das dieser Mitgliedstaat für die Haltung eines Mindestvorrats an Erdölerzeugnissen anwendet, stelle eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar.
II. Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften
3. Artikel 30 des Vertrages bestimmt:
Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind unbeschadet der nachstehenden Bestimmungen zwischen den Mitgliedstaaten verboten."
4. Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) sieht vor:
Die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen."
5. Die Richtlinie 68/414/EWG (im Folgenden: Richtlinie 68/414) verpflichtete die Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdölerzeugnissen zu halten; diese Vorräte wurden zunächst auf 65 Tage des durchschnittlichen Inlandsverbrauchs während des vorhergehenden Kalenderjahres für Benzin, Gasöl und Heizöl festgesetzt und 1972 auf 90 Tage erhöht. Nach den Begründungserwägungen der Richtlinie 68/414 könnte eine Versorgungskrise unerwartet eintreten, weshalb es als unerlässlich angesehen wurde, die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, um einer etwaigen Verknappung zu begegnen. Zu diesem Zweck sollte die Sicherheit der Versorgung der Mitgliedstaaten mit Erdöl und Erdölerzeugnissen durch die Bildung und Unterhaltung eines Mindestvorrats der wichtigsten Erdölerzeugnisse erhöht werden. Nach Artikel 6 der Richtlinie kommen nur die Vorratsmengen in Betracht, die einem Mitgliedstaat bei etwaigen Schwierigkeiten in der Erdölversorgung uneingeschränkt zur Verfügung stehen, wobei die Vorräte sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Staates befinden müssen. Diese Vorräte können im Rahmen besonderer zwischenstaatlicher Übereinkünfte auch im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats für Rechnung von Unternehmen angelegt werden, die ihren Sitz in einem anderen Mitgliedstaat haben. Die Richtlinie überließ den Mitgliedstaaten die Entscheidung darüber, welche Unternehmen oder Organisationen dazu verpflichtet sind, diese Vorräte zu halten.
III. Die innerstaatlichen Rechtsvorschriften
6. Nach den Angaben der Kommission in ihrer Klageschrift ist die Haltung eines Mindestvorrats in Griechenland in Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 1571/85, Artikel 482 der Marktordnungsverordnung, in Artikel 10 des Präsidialdekrets Nr. 1224/1981 und in Artikel 15 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2289/95 in der Fassung des Artikels 10 des Gesetzes Nr. 1571/85 geregelt.
7. Nach dieser Regelung müssen die Mindestvorräte an Erdölerzeugnissen sich im Inland befinden und von den verantwortlichen Unternehmen in Depots, die ihnen gehören oder die von ihnen angemietet sind, außerhalb der Raffinerien gelagert werden. Bis Ende 1995 hatten die Unternehmen das Recht, diese Verpflichtung ganz oder teilweise auf inländische Raffinerien zu übertragen, während die Verträge über den Kauf von Erdölerzeugnissen, die sie mit diesen Raffinerien geschlossen hatten, in Kraft blieben. Die Verpflichtung, die Sicherheitsvorräte in ihren Anlagen zu halten, fiel auf jedes verpflichtete Unternehmen bei Ende des Vertrages, das es an die Raffinerie band, zurück.
8. Seit dem 1. Januar 1996 besitzen die verantwortlichen Unternehmen das Recht, diese Verpflichtung - ebenfalls ganz oder teilweise - auf im Inland niedergelassene Raffinerien zu übertragen, bei denen sie im Laufe des vorhergehenden Jahres Erzeugnisse erworben haben, und zwar in Höhe einer Gesamtmenge, die dem Volumen der Erzeugnisse jeder einzelnen Kategorie entspricht, die die Raffinerien in einem Zeitraum von 90 Tagen im Laufe des vorhergehenden Jahres geliefert haben.
9. Der griechische Markt für Erdölerzeugnisse ist in drei Ebenen gegliedert: Auf der ersten verkaufen die Raffinerien die raffinierten Erzeugnisse an die Vertriebsgesellschaften. Aufgrund von Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 1571/85 sind die im Inland tätigen Raffinerien mit Ausnahme der Regelung in Artikel 6 Absatz 3 dieses Gesetzes, die die Versorgung der Streitkräfte betrifft, nämlich nicht berechtigt, Erdölerzeugnisse unmittelbar ohne Rückgriff auf diese Unternehmen zu verkaufen.
Auf der zweiten Ebene können die Vertriebsunternehmen, die ihrerseits verantwortlich für die Erfuellung der Verpflichtung zur Lagerung der Vorräte sind, Erzeugnisse bei den Raffinerien erwerben oder einführen, und sie sorgen für die Belieferung der Tankstellen.
Auf der dritten Ebene befinden sich die Tankstellen, die weder Erzeugnisse einführen noch unmittelbar von den Raffinerien erwerben können, da sie verpflichtet sind, die Erzeugnisse bei den Vertriebsunternehmen zu kaufen.
IV. Das vorprozessuale Verfahren
10. Im September 1992 teilte die Kommission den griechischen Behörden mit, dass einige Aspekte der griechischen Erdölregelung in der durch das Gesetz Nr. 2008/92 geänderten Fassung sich als unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht erweisen könnten. Insbesondere könnten einige Vorschriften über die Regelung des Systems der obligatorischen Haltung von Vorräten gegen die Artikel 30 ff. des Vertrages verstoßen.
11. Nach einem langen Schriftwechsel und einer Reihe von bilateralen Treffen unterrichteten die griechischen Behörden die Kommission im Mai 1994 über die zur Änderung der Rechtsvorschriften über die Lagerung und Vertrieb von Erdölerzeugnissen eingeleiteten Arbeiten. Im Dezember desselben Jahres übermittelten sie einen Gesetzentwurf zur Änderung des Artikels 10 des Gesetzes Nr. 1571/85 in der Fassung der Gesetze Nrn. 1769/88 und 2008/92; dieser Entwurf wurde Anfang 1995 zum Gesetz Nr. 2289/95.
12. Im September 1995 richtete die Kommission an die griechischen Behörden ein Mahnschreiben, in dem sie ausführte, dass die genannten Rechtsvorschriften trotz der Änderungen immer noch gegen Artikel 30 verstießen, und forderte die griechischen Behörden auf, sich zu verschiedenen Aspekten der Erdölregelung zu äußern.
Die beklagte Regierung antwortete im Dezember desselben Jahres, die griechische Erdölregelung stehe im Einklang mit Artikel 30 des Vertrages, durch sie werde keine diskriminierenden Unterscheidungen zwischen inländischen Erzeugnissen und eingeführten Erzeugnissen eingeführt und sie habe keinerlei Einfluss auf den Preis des Erzeugnisses.
13. Diese Meinungsverschiedenheit wurde in einem bilateralen Treffen in Athen im Juni 1996 diskutiert, in deren Folge die griechischen Behörden im Juli desselben Jahres ein Schreiben an die Kommission richteten, dem sie den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Artikels 15 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 2289/95 als Anlage beifügten. Die Änderung schien allein darin zu bestehen, dass der zweite Unterabsatz, der mit Ablauf des 31. Dezembers 1995 seine Gültigkeit verloren hatte, gestrichen wurde.
14. Die Kommission ließ sich durch die von den griechischen Behörden angeführten Gründe nicht überzeugen und übermittelte ihnen im Juni 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ihnen eine Frist von zwei Monaten zur Äußerung einräumte. Die jetzt beklagte Regierung antwortete über ihre Ständige Vertretung bei der Europäischen Union und hielt ihre frühere Argumentation aufrecht.
V. Das Verfahren vor dem Gerichtshof
15. Wie zu Beginn angegeben, hat die Kommission ihre Klage, mit der sie die Verurteilung der Hellenischen Republik wegen Vertragsverletzung begehrt, am 6. November 1998 eingereicht. Die Klagebeantwortung ist am 18. Februar 1999 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden. Diese Schriftsätze wurden ordnungsgemäß am 19. März 2000 durch eine Erwiderung und am 1. Juni 2000 durch eine Gegenerwiderung ergänzt.
16. Die mündliche Verhandlung, die am 21. September 2000 stattgefunden hat, wurde von dem Kammerpräsidenten ausgesetzt, da es dem Vertreter der griechischen Regierung nicht möglich war, konkrete Antworten auf die ihm gestellten Fragen zu geben. Insbesondere hat der Gerichtshof Angaben über die Lagerkapazität, über die die Vertriebsunternehmen für Erdölerzeugnisse verfügen, und über das Ausmaß der strukturellen Abhängigkeit dieser Unternehmen in Bezug auf die Raffinerien gefordert.
Die Kanzlei des Gerichtshofes hat die Fragen am 5. Oktober der griechischen Regierung übermittelt und dieser zehn Tage zur schriftlichen Beantwortung eingeräumt. Die Antwort ist der Kommission zugeleitet worden, die über die gleiche Frist zur Stellungnahme verfügt hat. In Anbetracht der gemachten Angaben hat der Gerichtshof es mit dem Einverständnis der Parteien nicht für erforderlich gehalten, die mündliche Verhandlung wieder aufzunehmen, und am 10. Januar 2001 hat der Kammerpräsident die Entscheidung getroffen, das mündliche Verfahren fortzusetzen.
VI. Prüfung des Klagegrundes: Verstoß gegen Artikel 30 des Vertrages
17. Die Klage der Kommission ist auf einen einzigen Klagegrund gestützt. Sie verklagt die Hellenische Republik, weil sie der Auffassung ist, das System, das dieser Staat geschaffen hat, um der Verpflichtung aus der Richtlinie 68/414 in der Fassung der Richtlinie 72/425 zur Haltung eines Mindestvorrats an bestimmten Erdölerzeugnissen für 90 Tage nachzukommen, verstoße gegen Artikel 30 des Vertrages, da es den für diese Vorratshaltung verantwortlichen Unternehmen die Möglichkeit biete, die Verpflichtung auf die inländischen Raffinerien zu übertragen, und diese Möglichkeit an die Einkäufe knüpfe, die diese Unternehmen im Laufe des vorhergehenden Jahres bei diesen Raffinerien getätigt hätten.
Sie ist der Ansicht, es handele sich um eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung, die in diesem Fall dadurch geschaffen werde, dass die Tankstellen weder dazu befugt seien, sich unmittelbar bei den Raffinerien einzudecken, noch dazu, Erzeugnisse aus dem Ausland einzuführen.
18. Ich werde zunächst untersuchen, ob das griechische System der Haltung von Sicherheitsvorräten an Erdölerzeugnissen eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt, um anschließend die möglichen Rechtfertigungsgründe und die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme zu prüfen.
A. Zum Verstoß gegen Artikel 30 des Vertrages
19. Die Kommission vertritt die Auffassung, die griechische Regelung könne den innergemeinschaftlichen Handel mit Erdölerzeugnissen behindern. Die innerstaatliche Regelung verpflichte die im Inland tätigen Vertriebsunternehmen, die Sicherheitsvorräte im Inland zu lagern. Dabei könnten sie diese Vorräte entweder in ihren eigenen Depots halten, oder sie in Anlagen der inländischen Raffinerien, mit denen sie einen Liefervertrag schließen müssen, unterbringen.
Die Kommission beanstandet nicht, dass die Sicherheitsvorräte in den Raffinerien gelagert werden. Sie ist aber der Auffassung, dass die Verpflichtung, die die Unternehmen als Gegenleistung eingehen müssen, nämlich bei diesen Raffinerien Erzeugnisse zu erwerben, ein Hindernis für den freien Warenverkehr darstelle. In der Praxis werde eine offenkundige Diskriminierung zugunsten der inländischen Erzeugnisse und zu Lasten der ausländischen geschaffen, da die Einfuhr von Erdölerzeugnissen zwar nicht verboten sei, aber von ihr sehr stark abgeschreckt werde: Wenn die Vertriebsunternehmen sich in anderen Mitgliedstaaten eindeckten, büßten sie den Vorteil ein, ihre Verpflichtung zur Lagerung der Vorräte auf die Raffinerien übertragen zu können.
Die Kommission macht schließlich geltend, die einschränkende Auswirkung auf die Einfuhren werde noch verstärkt, weil sich die Vertriebsunternehmen in einer Monopolstellung gegenüber den Tankstellen befänden, die nicht befugt seien, aus anderen Mitgliedstaaten einzuführen oder unmittelbar bei den Raffinerien einzukaufen.
20. Die Hellenische Republik räumt ein, dass die Regelung über die Lagerung, die sie geschaffen habe, um der Richtlinie 68/414 nachzukommen, die Regelung sei, die die Kommission in ihren Schriftsätzen beschreibe. Sie bestreitet doch, dass diese Regelung gegen Artikel 30 des Vertrages verstoße. Ihrer Ansicht nach ist der angebliche finanzielle Vorteil für die Vertriebsunternehmen nicht auf die geringeren Lagerkosten, sondern auf die zusätzlichen von den Raffinerien angebotenen kommerziellen Vergünstigungen zurückzuführen. Sie behauptet, wenn die Möglichkeit, dass die Raffinerien die Sicherheitsvorräte lagerten, nicht bestuende, sei es zweifelhaft, ob Griechenland seine Verpflichtung, die festgelegten Mindestvorräte zu halten, erfuellen könne.
Die beklagte Regierung vertritt die Auffassung, durch die geltende Regelung werde keine Diskriminierung zu Lasten der Einfuhren geschaffen, und zwar weder faktisch noch rechtlich und weder tatsächlich noch potenziell, und sie berühre den Vertrieb von inländischen Erzeugnissen und den von eingeführten Erzeugnissen in gleicher Weise. Die Lagerung der Vorräte werde nicht aufgrund der von der Kommission beanstandeten Rechtsvorschriften auf die Raffinerien übertragen, sondern sie entspreche den Marktbedingungen, die durch drei verschiedene Faktoren zu erklären seien: Erstens seien die Raffinerien durch Ölleitungen mit dem größten Teil der großen Anlagen der Vertriebsunternehmen verbunden, was eine unmittelbare Belieferung zu niedrigen Kosten ermögliche; zweitens seien die Raffinerien um die großen Verbrauchszentren herum gelegen und der Inlandsmarkt sei gekennzeichnet durch die Konzentration der Verbraucher in den beiden großen städtischen Ballungsgebieten des Landes, Athen und Thessaloniki, in denen die Erzeugnisse an Ladestationen für Tankwagen verteilt würden; schließlich hätten die Raffinerien die Möglichkeiten, fristgerecht und in kleinen Ladungen die Erzeugnismengen zu liefern, die die über das Land verstreuten regionalen Anlagen mit geringer Kapazität der Vertriebsunternehmen benötigten.
Die griechische Regierung gibt an, die für die Tankstellen geltenden Rechtsvorschriften verböten es nicht, unmittelbar bei ausländischen Unternehmen einzukaufen, sofern diese über Vorräte an Erdölerzeugnissen im griechischen Hoheitsgebiet verfügten. Außerdem sei es tatsächlich unmöglich, dass die Tankstellen, die Erzeugnisse, die sie verkauften, aus anderen Mitgliedstaaten einführten, und zwar aus verschiedenen Gründen: Erstens habe Griechenland mit diesen Staaten keine Landgrenzen; zweitens müsste für den Transport dieser Erzeugnisse ein Tanker gechartert werden, da Tankwagen aus Sicherheitsgründen nicht auf Schiffe verladen werden könnten und die Kosten prohibitiv wären; drittens müsste die Entladung in dafür vorbereiteten Anlagen erfolgen und die Lagerung müsste in den Tankstellen stattfinden; schließlich liege es auf der Hand, dass den Tankstellen die technische Infrastruktur und die finanziellen Möglichkeiten, um sich mit derartigen Transaktionen zu befassen, fehlten, sogar wenn man annehme, dass sie finanziell vorteilhaft wären.
21. Nach dem Wortlaut des Artikels 30 des Vertrages sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Der Gerichtshof hat im Urteil Dassonville festgestellt, dass als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung jede Handelsregelung anzusehen ist, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern.
22. Ich möchte von vornherein hervorheben, dass die griechische Regelung über die Haltung von Mindestvorräten an Erdölerzeugnissen die inländischen und die eingeführten Erzeugnisse nicht in gleicher Weise berührt, da die Vertriebsunternehmen sich von der Verpflichtung zur Lagerung befreien können, wenn sie sich bei den inländischen Raffinerien eindecken, dies aber nicht können, wenn sie Erdölerzeugnisse bei Raffinerien in anderen Mitgliedstaaten erwerben.
23. Es steht außer Zweifel, dass die Möglichkeit, die Lagerverpflichtung auf die Raffinerien zu übertragen, für die Vertriebsunternehmen eine Reihe von Vorteilen mit sich bringt. Die griechische Regierung selbst hat dies in allen Einzelheiten in ihrer Klagebeantwortung erläutert, als sie die beiden Optionen untersuchte, die diese Unternehmen besitzen und die sich sowohl in ihrer rechtlichen Regelung als auch in ihren finanziellen Konsequenzen unterscheiden.
24. Was die rechtliche Regelung angeht, sind die Unternehmen, wenn sie sich dafür entscheiden, die Vorräte in ihnen gehörenden oder in angemieteten Lagern zu halten, Eigentümer der Erzeugnisse und verantwortlich für deren Qualität und Quantität. Wenn sie sich dagegen dafür entscheiden, die Lagerung zu übertragen, so werden die Raffinerien Eigentümerinnen sein und für die richtige Lagerung der Erzeugnisse haften.
25. Was die finanziellen Konsequenzen angeht, so tragen im ersten angenommenen Fall die Unternehmen das Risiko eines Sinkens der Erdölpreise, die Kosten der Haltung der Vorräte, die Auswirkungen der Schwankungen der Wechselkurse, die Kosten der Versicherung, der Überwachung und der Bewirtschaftung im Zusammenhang mit den gelagerten Mengen, die Gefahr von Verlusten durch Verdunstung und aus anderen Gründen und der Qualitätsminderung und anderer damit zusammenhängender Risiken. Wenn sie dagegen die Verpflichtung übertragen, übernehmen die Raffinerien alle durch die Lagerung verursachten Risiken und Kosten. Diese Kosten und Risiken werden veranschlagt und in die Gesamtkosten der Lagerung miteinbezogen; diese fließen in den Preis der Erzeugnisse ein, die die Raffinerien den Vertriebsunternehmen verkaufen, die sie ihrerseits auf den Verbraucher abwälzen.
26. Die griechische Regelung, deren Vereinbarkeit mit Artikel 30 des Vertrages die Kommission in Zweifel zieht, macht nun die Übertragung der Lagerung auf die inländischen Raffinerien durch die Vertriebsunternehmen von der Voraussetzung abhängig, dass sie sich bei diesen Raffinerien eindecken, und zwar in einer Menge, die dem Volumen der Erzeugnisse in jeder Kategorie entspricht, die die Raffinerien ihnen während eines Zeitraums von 90 Tagen im Laufe des vorhergehenden Jahres geliefert haben.
Da zum einen die wirtschaftliche Logik die Unternehmen dazu veranlasst, die Lagerung auf die Raffinerien zu übertragen und zum anderen die Übertragung mit der Verpflichtung verbunden ist, sich bei diesen Raffinerien einzudecken, wird eine Lage geschaffen, in der sich diese Unternehmen dazu veranlasst sehen, sich bei den inländischen Raffinerien einzudecken. Im Ergebnis handelt es sich um einen klaren und unzweideutigen Anreiz, inländische Erzeugnisse zu kaufen.
27. Die in das Verfahren eingeführten Angaben bestätigen diese Beurteilung. Die Prozessparteien stimmen nämlich darin überein, dass den Vertriebsunternehmen ausreichender Raum für die Lagerung der Vorräte fehlt. Darüber hinaus ist auch belegt, dass sie weit davon entfernt sind, die Kapazität, über die sie verfügen, auch zu nutzen. Auf die schriftliche Frage, die der Gerichtshof nach der Aussetzung der mündlichen Verhandlung gestellt hat, hat die griechische Regierung mitgeteilt, dass die 34 im Inland tätigen Vertriebsunternehmen für das Jahr 1997 über eine Lagerkapazität von 1 257 000 m3 verfügt hätten, was etwa 1 070 000 Tonnen (t) entspricht. Die Vorratsverpflichtung, die sie 1997 insgesamt traf, belief sich auf 2 165 000 t, d. h., dass sie in der Praxis, um ihre Verpflichtung zu erfuellen, wenn sie ihre Kapazität genutzt hätten, auf die Raffinerien hätten zugreifen müssen, damit diese für die Rechnung der Unternehmen etwas mehr als die Hälfte dieser Menge, d. h. etwa 1 095 000 t, gelagert hätten. Aus demselben Dokument geht jedoch hervor, dass diese Unternehmen zwischen April 1997 und März 1998 in Wirklichkeit im Durchschnitt nur 227 000 [t] lagerten, was wenig mehr als 10 % ihrer Verpflichtung ausmacht, während die drei im Inland tätigen Raffinerien den Rest lagerten, der sich insgesamt auf 2 028 000 t belief.
28. Im Ergebnis ist es zwar legitim, den Vertriebsunternehmen die Möglichkeit einzuräumen, die Lagerverpflichtung auf die im griechischen Hoheitsgebiet gelegenen Raffinerien zu übertragen, nicht legitim ist es dagegen, diese Übertragung von dem Bezug von Erdölerzeugnissen bei diesen Raffinerien abhängig zu machen. Diese Kaufverpflichtung stellt eine diskriminierende Behandlung der Erzeugnisse der Raffinerien in den übrigen Mitgliedstaaten dar, da der Vertrieb dieser Erzeugnisse erschwert wird. Wenn die Vertriebsunternehmen sich in anderen Mitgliedstaaten mit Erdölerzeugnissen eindecken, so nimmt ihnen die griechische Regelung nicht umsonst alle Vorteile, die die Übertragung der Lagerung bietet.
29. Die griechische Regelung der Haltung von Sicherheitsvorräten ist daher geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel zumindest mittelbar zu behindern.
30. Die beklagte Regierung macht geltend, die Lagerregelung hindere die Einfuhr nicht, da die Vertriebsunternehmen, wenn dies der Fall wäre, die Lagermöglichkeiten, die ihnen ihre eigenen dafür geeigneten Flächen böten, ausschöpfen und sich nur für die verbleibende Menge bei den inländischen Raffinerien eindecken würden.
31. Ich teile diese Argumentation nicht. Die Vertriebsunternehmen treffen ihre einkaufspolitischen Entscheidungen nach Maßgabe verschiedener Faktoren, von denen einer die Lagerkosten sind. Die griechischen Unternehmen würden nur dann einführen und ihre eigenen Lagermöglichkeiten ausschöpfen, bevor sie Erdölerzeugnisse bei den inländischen Raffinerien erwerben, wenn der Preisunterschied zwischen den inländischen und den eingeführten Erzeugnissen die Einbuße der Vorteile ausgleichen würde, die die Übertragung der Lagerung unter den angegebenen Voraussetzungen bietet.
32. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Anwendbarkeit des Artikels 30 des Vertrages auf eine nationale Maßnahme der allgemeinen Aufsicht über das Handelsgewerbe nicht von einem tatsächlichen Umstand abhängen kann, der rein zufällig ist und sich im Laufe der Zeit verändern kann und dass eine Handelsregelung nach dem Urteil Dassonville nur dann eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt, wenn sie geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel, sei es auch nur potenziell, zu behindern.
33. Wie die Kommission in ihrer Erwiderung sehr richtig anmerkt, ist im vorliegenden Fall ausschlaggebend, dass die griechische Regelung über die Haltung von Mindestvorräten an Erdölerzeugnissen geeignet ist, die Einfuhren zu behindern.
Wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung feststellt, kann eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung aus Folgendem bestehen: aus einer nationalen Regelung, die einheimische und eingeführte Erzeugnisse unterschiedlich behandelt oder den Zugang eingeführter Erzeugnisse zum Markt im Verhältnis zu den inländischen Erzeugnissen in irgendeiner Weise erschwert; aus einer Regelung, die bewirkt, dass Einfuhren gegenüber Inlandsgeschäften erschwert oder verteuert werden oder sogar in bloßen vom Staat ausgehenden Anreizen zum Kauf inländischer Erzeugnisse, die, auch wenn sie keinen zwingenden Charakter haben, das Verhalten der Händler und der Verbraucher im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats beeinflussen und damit die Erreichung der Ziele des Vertrages vereiteln können.
34. Unabhängig von der Preissituation ist die in Rede stehende Regelung mit den Vorteilen, die sie für die Lagerung in den Raffinerien bietet, somit geeignet, den Vertriebsunternehmen einen Anreiz dafür zu geben, inländische Erdölerzeugnisse zu erwerben, und sie davon abzuhalten, diese Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten einzuführen.
35. Nachdem ich zu dieser Schlussfolgerung gelangt bin, bin ich der Ansicht, dass nicht geprüft zu werden braucht, ob die restriktiven Auswirkungen der streitigen Rechtsvorschriften auf den freien Warenverkehr verstärkt werden, weil die Tankstellen weder unmittelbar bei den Raffinerien einkaufen noch Erzeugnisse aus einem anderen Mitgliedstaat einführen können.
36. Aus den dargelegten Gründen stimme ich mit der Kommission darin überein, dass die griechischen Rechtsvorschriften, durch die die Regelung über die Lagerung von Mindestvorräten an Erdölerzeugnissen festgelegt wird, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstellen.
B. Zur Rechtfertigung der Beschränkung des freien Warenverkehrs
37. Bekanntlich erlaubt Artikel 36 des Vertrages einem Mitgliedstaat die Beibehaltung oder Einführung von Maßnahmen, die den Handelsverkehr verbieten oder beschränken, wenn diese Maßnahmen insbesondere aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind und weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels darstellen.
38. Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass nationale Rechtsvorschriften, wenn sie gegen Artikel 30 des Vertrages verstoßen, nur dann gerechtfertigt werden können, wenn sie einem der in Artikel 36 aufgezählten Gründe des Allgemeininteresses entsprechen, oder - gegebenenfalls - wenn diese unterschiedslos auf einheimische und eingeführte Erzeugnisse angewandten Vorschriften notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, des Verbraucherschutzes oder der Lauterkeit des Handelsverkehrs.
Der Gerichtshof ist darüber hinaus der Auffassung, dass eine nationale Regelung oder Praxis, die zum Schutz einer der in Artikel 36 genannten Ziele eingeführt wurde, mit dem Vertrag nur vereinbar ist, soweit sie nicht die Grenzen dessen überschreitet, was zum Erreichen des angestrebten Zweckes geeignet und erforderlich ist. Zwar kann ein Mitgliedstaat zwischen verschiedenen Maßnahmen, die alle zur Erreichung desselben Zieles geeignet sind, wählen, er muss aber die Maßnahme auswählen, die die Freiheit des Handelsverkehrs am wenigsten beeinträchtigt.
39. Die Kommission geht von der Grundlage aus, dass die streitigen Rechtsvorschriften inländische Erzeugnisse und ausländische Erzeugnisse in unterschiedlicher Weise berühren, und vertritt die Meinung, dass im vorliegenden Fall keiner der in Artikel 36 aufgezählten Rechtfertigungsgründe für eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs vorliege. Ihrer Ansicht nach kann das von den griechischen Behörden verfolgte Ziel, die Kontinuität bei der Versorgung mit Erdölerzeugnissen sicherzustellen, mit weniger einschneidenden Maßnahmen erreicht werden. Sie schlägt die Streichung des Artikels 10 des Gesetzes Nr. 1571/85 in der Fassung des Artikels 15 des Gesetzes Nr. 2289/95 mit der Folge vor, dass die Übertragung der Verpflichtung zur Lagerung der Vorräte nicht mehr mit der Verpflichtung zum Kauf bei der Raffinerie auf Seiten des Vertriebsunternehmens verknüpft wäre. Diese Vorschrift könnte durch eine andere ersetzt werden, die den Unternehmen erlauben würde, die für die Lagerung erforderlichen Einrichtungen bei den Raffinerien anzumieten, ohne dass die Verpflichtung bestuende, deren Erzeugnisse zu kaufen. Da es eine Maßnahme gebe, die den freien Warenverkehr weniger behindern würde und die es erlauben würde, das betroffene Allgemeininteresse zu schützen, ist die Kommission der Auffassung, die griechischen Rechtsvorschriften seien unverhältnismäßig.
40. Die Regierung der Hellenischen Republik behauptet dagegen, die streitigen Rechtsvorschriften seien nicht diskriminierend. Um diese Vorschriften zu rechtfertigen, trägt sie zum einen vor, das Grundrecht der Raffinerien auf wirtschaftliche Freiheit würde übermäßig eingeschränkt, wenn sie die Mindestreserven zu lagern und damit die Verpflichtung der Vertriebsunternehmen zu übernehmen hätten, ohne die Gegenleistung zu erhalten, dass die Unternehmen die Erzeugnisse, die sei weiterverkauften, bei den Raffinerien zu kaufen hätten.
Zum andern ist sie der Auffassung, das Allgemeininteresse rechtfertige, dass die Vertriebsunternehmen nicht befugt seien, Lager in den Raffinerien zu mieten, um die Mindestvorräte unterzubringen, und dass dieses Allgemeininteresse nicht mit weniger einschneidenden Mitteln befriedigt werden könne.
41. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass die griechische Regelung der Lagerung der Mindestvorräte an Erdölerzeugnissen die inländischen und die eingeführten Erzeugnisse nicht in gleicher Weise berührt, da - wie im Laufe des Verfahrens dargelegt worden ist - die Vertriebsunternehmen sich von der Lagerverpflichtung befreien können, wenn sie sich bei den inländischen Raffinerien eindecken, während diese Möglichkeit nicht vorgesehen ist, wenn sie Erdölerzeugnisse bei den in anderen Mitgliedstaaten gelegenen Raffinerien erwerben.
Folglich werden als mögliche Rechtfertigungsgründe nur die in Artikel 36 aufgezählten Gründe des Allgemeininteresses zu prüfen sein. Nach der Auslegung, die der Gerichtshof dieser Vorschrift in seiner Rechtsprechung gegeben hat, ist diese als Ausnahme von der Grundregel, dass alle Hindernisse für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen sind, eng auszulegen, ohne dass die Ausnahmen, die sie aufzählt, auf andere als die abschließend aufgezählten Fälle ausgedehnt werden können. Als Beispiel und ohne Anspruch auf Vollständigkeit hat der Gerichtshof als Rechtfertigungsgründe den Verbraucherschutz, die Lauterkeit des Handelsverkehrs sowie den Schutz der Kreativität und der kulturellen Vielfalt im Buchwesen abgelehnt, weil sie in dieser Vorschrift nicht ausdrücklich vorgesehen sind.
42. Die beklagte Regierung führt als Rechtfertigungsgründe dafür, die gegenwärtige Regelung weiter anzuwenden, die wirtschaftliche Freiheit der Raffinerien und die Gefahr für ihre Funktionstüchtigkeit an, da die Beseitigung der Voraussetzung des Einkaufs bei den Raffinerien für die Übertragung der Lagerverpflichtung ihrer Ansicht nach das Vertriebssystem einer für die Sicherheit des Landes lebenswichtigen industriellen Einheit und damit die Sicherheit der kontinuierlichen Versorgung mit Erdölerzeugnissen gefährden würde.
43. Die wirtschaftliche Freiheit der Raffinerien oder der Unternehmen im Allgemeinen ist als Rechtfertigungsgrund in Artikel 36 des Vertrages nicht aufgezählt und ist deshalb als solcher abzulehnen. Auf jeden Fall bin ich der Auffassung, dass der Vorschlag, den die Kommission macht, diese Freiheit nicht einmal beeinträchtigt, da die Raffinerien dadurch nicht gezwungen werden sollen, die die Vertriebsunternehmen betreffende Lagerverpflichtung zu übernehmen, sondern dadurch nur die derzeit bestehende Verknüpfung zwischen der Übertragung der Lagerverpflichtung und dem Einkauf bei derselben Raffinerie mit der Folge beseitigt werden soll, dass für die Lagerung von Erdölerzeugnissen die Gesetze des Marktes und des freien Wettbewerbs gelten.
44. Was die Gefahr für das Vertriebssystem einer für die Sicherheit des Landes lebenswichtigen industriellen Einheit angeht, bin ich der Auffassung, dass die beklagte Regierung nicht dargetan hat, dass es zum Schutz der nationalen Sicherheit unabdingbar wäre, die Übertragung der Lagerung mit der Verpflichtung zum Erwerb der Erzeugnisse zu verknüpfen. Für meinen Teil sehe ich keinen Grund, weshalb die Raffinieren, wenn sie unter der gegenwärtigen Regelung ihre eigenen Erzeugnisse lagern können, in einem System, in dem die Gesetze des Marktes oder freien Wettbewerbs gelten würden, nicht die Erzeugnisse lagern könnten, die von den Vertriebsunternehmen in anderen Mitgliedstaaten erworben worden sind.
45. Die griechischen Behörden tragen darüber hinaus vor, wenn die Lagerkapazität, über die die Raffinerien verfügten, reduziert würde, würde die Flexibilität der Tätigkeit der Raffinierien beinträchtigt, was zu einer Erhöhung der Produktionskosten führen und den Verbraucher - im besten Fall - mit einer Preiserhöhung und mit einem Mangel an Erzeugnissen in Krisenzeiten belasten würde. Außerdem sei die Versorgung der Inseln, da sie nur geringe Mengen an Erdölerzeugnissen verbrauchten, wegen des Erfordernisses eines Transportes über weite Strecken wenig rentabel. Diese Gründe lassen sich jedoch unter keinen der in Artikel 36 des Vertrages aufgezählten Gründe des öffentlichen Interesses subsumieren, da diese Vorschrift nach ständiger Rechtsprechung Maßnahmen nicht wirtschaftlicher Art betrifft.
46. Die beklagte Regierung versichert schließlich, ohne die Produktion der griechischen Raffinerien wäre es unmöglich, den Streitkräften die Spezialkraftstoffe zu liefern, die diese verwendeten und die sie nicht bei den Vertriebsunternehmen kaufen könnten. Mir ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Kommission erreichen wollte, dass die griechischen Raffinerien nicht weiter funktionieren. Jedenfalls erscheint mir nicht unumgänglich zum Schutz der öffentlichen Sicherheit eines Mitgliedstaats, dass die Treibstoffe, die seine Streitkräfte verbrauchen, von den inländischen Raffinerien hergestellt und geliefert werden müssen.
47. Im Urteil in der Rechtssache Campus Oil hat der Gerichtshof entschieden, dass eine nationale Regelung, die alle Importeure verpflichtet, einen bestimmten Prozentsatz ihres Bedarfes an Erdölerzeugnissen bei einer im nationalen Hoheitsgebiet gelegenen Raffinerie zu decken, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt. Er hat sodann anerkannt, dass sich ein Mitgliedstaat - in jenem Fall Irland -, dessen Versorgung mit Erdölerzeugnissen vollständig von der Einfuhr abhängt, auf Gründe der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Artikel 36 des Vertrages berufen kann, um die Importeure zu verpflichten, einen bestimmten Prozentsatz ihres Bedarfes bei einer in seinem Hoheitsgebiet gelegenen Raffinerie durch Käufe zu Preisen zu decken, die vom zuständigen Minister aufgrund der beim Betrieb dieser Raffinerie entstehenden Kosten festgesetzt werden, wenn die Produktion der Raffinerie nicht auf dem betreffenden Markt zu Wettbewerbspreisen frei abgesetzt werden kann.
Die unter eine solche Regelung fallenden Mengen von Erdölerzeugnissen dürfen jedoch weder die Grenzen der Mindestversorgung, ohne die die öffentliche Sicherheit des betreffenden Staates gefährdet wäre, noch die des Produktionsniveaus überschreiten, das erforderlich ist, um die Kapazität der Raffinerieanlagen im Fall einer Krise betriebsbereit zu halten und um die ununterbrochene Verarbeitung des Erdöls zu ermöglichen, über dessen Lieferung der betreffende Staat langfristige Verträge geschlossen hat.
48. Meines Erachtens fehlt den Argumenten, die die Hellenische Republik im vorliegenden Verfahren vorbringt, um ihre Rechtsvorschriften aus Gründen der nationalen Sicherheit zu rechtfertigen, die Kraft, die die Argumente hatten, die die irische Regierung seinerzeit vorgebracht hat, um die die Einfuhr von Erdölerzeugnissen nach Irland beeinträchtigenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu rechtfertigen, und die den Gerichtshof davon überzeugt haben, dass einer der in Artikel 36 des Vertrages aufgezählten Rechtfertigungsgründe vorlag.
49. Ich stimme daher mit der Kommission auch darin überein, dass in der vorliegenden Rechtssache keiner der in Artikel 36 als Rechtfertigungsgründe aufgezählten Gründe des Allgemeininteresses vorliegt. Die Klage der Kommission ist daher begründet.
VII. Kosten
50. Da dem Klagegrund der Kommission stattzugeben ist, sind der Hellenischen Republik gemäß Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
VIII. Ergebnis
51. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
- festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) verstoßen hat, dass sie ein System für die Lagerung der Mindestvorräte an Erdölerzeugnissen geschaffen und aufrechterhalten hat, das es den mit dem Vertrieb dieser Erzeugnisse befassten Unternehmen ermöglicht, ihre Verpflichtung zur Lagerung auf die im Inland niedergelassenen Raffinerien zu übertragen, bei denen sie im vorhergehenden Jahr Erzeugnisse erworben haben, und zwar in einem Umfang, der dem Volumen der Erzeugnisse entspricht, die eine Raffinerie ihnen jeweils während eines bestimmten Zeitraums geliefert hat;
- der Hellenischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.