WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 5 października 2016 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 – Wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego – Artykuł 16 ust. 1 i 5 – Krajowy rejestr elektroniczny przedsiębiorców transportu drogowego – Brak połączenia z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich
W sprawie C‑23/16
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 15 stycznia 2016 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez J. Hottiaux, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca) i E. Levits, sędziowie,
rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez brak ustanowienia krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego i połączenia go z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U. 2009, L 300, s. 51).
Ramy prawne
Prawo Unii
2        Rozporządzenie nr 1071/2009 reguluje dostęp do zawodu przewoźnika drogowego i wykonywanie tego zawodu. Znajduje ono zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców, którzy mają siedzibę w Unii Europejskiej i wykonują zawód przewoźnika drogowego, oraz przedsiębiorców, którzy mają zamiar wykonywać ten zawód. Wspólne zasady zdefiniowane w tymże rozporządzeniu mają przyczynić się – w interesie przewoźników drogowych, ich klientów i całej gospodarki – do podniesienia poziomu kwalifikacji zawodowych przewoźników, racjonalizacji rynku, poprawy jakości świadczonych usług, a także do zwiększenia bezpieczeństwa drogowego.
3        W celu zapewnienia skuteczności systemu nadzorowania przedsiębiorstw prowadzących działalność w różnych państwach członkowskich, ustanowionego rozporządzeniem nr 1071/2009, państwo członkowskie, które wydaje zezwolenie, powinno wiedzieć o naruszeniach popełnionych przez danego przewoźnika na terytorium innych państw członkowskich i mieć dostęp do informacji dotyczących tego przewoźnika, którymi dysponują inne państwa członkowskie. Artykuły 16–18 i 24 tego rozporządzenia przewidują w związku z tym utworzenie krajowych rejestrów elektronicznych i ich wzajemne połączenie oraz definiują zasady współpracy administracyjnej między właściwymi organami państw członkowskich w dziedzinie wymiany informacji.
4        Motyw 16 rozporządzenia nr 1071/2009 ma następujące brzmienie:
„Stopniowe łączenie rejestrów krajowych ma zasadnicze znaczenie dla umożliwienia szybkiej i skutecznej wymiany informacji między państwami członkowskimi i dla zagwarantowania, że przewoźnicy nie będą skłonni do popełniania poważnych naruszeń w innych państwach członkowskich niż to, w którym mają siedzibę, ani do podejmowania ryzyka ich popełnienia. […]”.
5        Artykuł 16 rozporządzenia nr 1071/2009, zatytułowany „Krajowe rejestry elektroniczne”, w ust. 1 i 5 stanowi:
„1.      W celu wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia, w szczególności jego art. 11–14 i 26, każde państwo członkowskie prowadzi krajowy rejestr elektroniczny przedsiębiorców transportu drogowego, którzy od wyznaczonego przez to państwo właściwego organu uzyskali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. […]
[…]
5.      Bez uszczerbku dla ust. 1 i 2 państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne działania w celu zapewnienia, aby krajowe rejestry elektroniczne zostały połączone ze sobą i były dostępne w całej Wspólnocie poprzez krajowe punkty kontaktowe określone w art. 18. Dostępność poprzez krajowe punkty kontaktowe oraz połączenie rejestrów zostają zapewnione w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., tak, aby właściwy organ w dowolnym państwie członkowskim miał możliwość dostępu do krajowego rejestru elektronicznego dowolnego państwa członkowskiego”.
Prawo polskie
6        Rząd polski odwołuje się do szeregu ustaw krajowych, a w szczególności ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym oraz ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, na mocy których krajowe organy administracji i sądy są zobowiązane do zbierania danych, o których mowa w art. 16 rozporządzenia nr 1071/2009, i udostępniania ich innym państwom członkowskim poprzez krajowy punkt kontaktowy.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
7        Nie otrzymawszy żadnej informacji od władz polskich o połączeniu krajowego rejestru z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich, Komisja zwróciła się do władz polskich, za pośrednictwem elektronicznego systemu „EU Pilot” (postępowanie EU Pilot nr 4532/13), o podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu zapewnienia bezzwłocznego połączenia z tymi rejestrami.
8        W odpowiedzi z dnia 3 lipca 2013 r. władze polskie podały przyczyny opóźnienia i opisały zasady funkcjonowania rejestru krajowego. Nie przedstawiły jednak orientacyjnego terminu gotowości do połączenia krajowego rejestru elektronicznego.
9        Wobec powyższego Komisja w dniu 21 lutego 2014 r. wystosowała do władz polskich wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym uznała, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 1071/2009.
10      Władze polskie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r., w którym poinformowały, że dostosowanie krajowego porządku prawnego do przepisów rozporządzenia nr 1071/2009 nastąpi poprzez wydanie ustawy, na mocy której powstanie krajowy rejestr przedsiębiorców transportu drogowego. Wskazały one również, że krajowym punktem kontaktowym, o którym mowa w art. 18 rozporządzenia nr 1071/2009, miałby pozostać Główny Inspektor Transportu Drogowego.
11      Zdaniem Komisji z odpowiedzi tej wynikało, że nie tylko proces połączenia rejestrów nie został jeszcze rozpoczęty, ale również, iż krajowy rejestr, który jest warunkiem wstępnym przystąpienia do realizacji tego procesu, nie został jeszcze ustanowiony, co stanowi dodatkowe naruszenie art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009.
12      Wobec powyższego Komisja w dniu 27 listopada 2014 r. wystosowała do władz polskich dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym uznała, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1071/2009.
13      Władze polskie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 28 stycznia 2015 r., w którym poinformowały, że co się tyczy zarzutu opartego na naruszeniu art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009, opracowany został rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Projekt ten zakłada utworzenie krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego na bazie rejestrów prowadzonych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
14      W odniesieniu do zarzutu dotyczącego art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 władze polskie wyjaśniły, że przetworzenie i elektroniczne udostępnianie danych w ramach systemu połączenia krajowych rejestrów elektronicznych wymaga przyjęcia przepisów rangi ustawowej. Podkreśliły przy tym, że opóźnienia w pracach wdrożeniowych wynikały ze zmian w planowanych rozwiązaniach prawnych związanych z utworzeniem rejestru. Pozyskiwanie danych objętych rejestrem znajduje się bowiem w kompetencji różnych organów. Ponadto połączenie rejestru elektronicznego z rejestrami innych państw członkowskich wymaga dużych nakładów finansowych. Władze polskie zaznaczyły, że zakończenie procesu legislacyjnego obejmującego tę nową ustawę powinno nastąpić najpóźniej do dnia 1 stycznia 2016 r.
15      Jako że odpowiedź ta nie zadowoliła Komisji, w dniu 30 kwietnia 2015 r. wystosowała ona uzasadnioną opinię, w której potwierdziła zarzuty podniesione w dodatkowym wezwaniu do usunięcia uchybienia. Wezwała ona również rząd polski do przedstawienia uwag w tym przedmiocie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej opinii.
16      Władze polskie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Nie zaprzeczając zarzutom Komisji, poinformowały one Komisję o kontynuowaniu przygotowań do wprowadzenia krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego. Zauważyły one w szczególności, że prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym, którego przyjęcie pozwoli na ostateczne dostosowanie przepisów krajowych do wymogów wynikających z rozporządzenia nr 1071/2009, są w toku, a planowany termin wejścia w życie ustawy to 1 stycznia 2016 r.
17      Ponieważ odpowiedź ta nie usatysfakcjonowała Komisji, a także uwzględniając fakt, że krajowy rejestr elektroniczny powinien był być stworzony i połączony z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r., Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
18      W skardze Komisja zarzuca zasadniczo Rzeczypospolitej Polskiej, że uchybiła ona zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy rozporządzenia nr 1071/2009.
19      Komisja uważa, że z odpowiedzi udzielonych przez władze polskie w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wynika bezspornie, że Rzeczpospolita Polska po dzień dzisiejszy, a przynajmniej w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii, nie wprowadziła krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego ani nie zapewniła, aby rejestr ten został połączony z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich zgodnie z art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1071/2009.
20      Komisja przypomina w tym względzie, że art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 1071/2009 wymagał ustanowienia wzajemnego połączenia krajowych rejestrów elektronicznych do dnia 31 grudnia 2012 r.
21      Tymczasem nie ulega wątpliwości, że od ponad trzech lat właściwe organy państw członkowskich, w tym organy polskie, nie mają dostępu do krajowego rejestru elektronicznego Rzeczypospolitej Polskiej i nie mogą konsultować danych, które powinien on zawierać.
22      Należy zatem stwierdzić, że wzajemne połączenie wymagane przez rozporządzenie nr 1071/2009 nie zostało wciąż ustanowione w dniu upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii i w związku z tym zarzut podniesiony przez Komisję dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1071/2009 jest zasadny.
23      Rzeczpospolita Polska uważa, po pierwsze, że w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii obowiązki wynikające ze wskazanego art. 16 ust. 1 i 5 były realizowane w szeregu ustaw krajowych. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ustawa z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym oraz ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym zobowiązują bowiem krajowe organy administracyjne i sądy do zbierania danych, o których mowa w art. 16 rozporządzenia nr 1071/2009. Wymiana tych danych z innymi państwami członkowskimi jest możliwa poprzez krajowy punkt kontaktowy, jakim jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.
24      Zgodnie jednak z motywem 16 rozporządzenia nr 1071/2009 stopniowe łączenie rejestrów krajowych ma zasadnicze znaczenie dla umożliwienia szybkiej i skutecznej wymiany informacji między państwami członkowskimi i dla zagwarantowania, że przewoźnicy nie będą skłonni do popełniania poważnych naruszeń w innych państwach członkowskich niż to, w którym mają siedzibę, ani do podejmowania ryzyka ich popełnienia.
25      Tymczasem rząd polski na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi twierdził, że opóźnienia powstałe przy tworzeniu krajowego rejestru elektronicznego przewidzianego w tym rozporządzeniu wynikały w szczególności z trudności związanych z pozyskiwaniem i gromadzeniem niezbędnych danych w różnych istniejących rejestrach.
26      W związku z tym występowanie różnych odrębnych rejestrów prowadzonych przez różne organy nie może spełniać wymogów wynikających z rozporządzenia nr 1071/2009, w szczególności wymogów wzajemnego połączenia i dostępności.
27      Po drugie, Rzeczpospolita Polska wskazuje, że prowadzone są obecnie – i to na zaawansowanym już etapie – prace legislacyjne nad projektem ustawy o transporcie drogowym, przewidującym utworzenie krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego, który powstanie na bazie dotychczas funkcjonujących rejestrów i będzie prowadzony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
28      Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem występowanie uchybienia powinno być oceniane w odniesieniu do sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Grecja, C‑351/13, niepublikowany, EU:C:2014:2150, pkt 20; z dnia 5 lutego 2015 r., Komisja/Belgia, C‑317/14, EU:C:2015:63, pkt 34).
29      W rezultacie należy stwierdzić, że poprzez brak ustanowienia krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego i połączenia go z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1071/2009.
W przedmiocie kosztów
30      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
1)      Poprzez brak ustanowienia krajowego rejestru elektronicznego przedsiębiorców transportu drogowego i połączenia go z krajowymi rejestrami elektronicznymi innych państw członkowskich Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE.
2)      Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
* Język postępowania: polski.