62023CJ0092
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
26 février 2026 (
*1
)
Table des matières
I. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive « autorisation »
2. La directive « cadre »
3. La directive « concurrence »
4. La directive 2018/1972
B. Le droit hongrois
II. Les faits à l’origine du recours en manquement
III. La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
IV. Sur le recours
A. Sur l’applicabilité du droit de l’Union
1. Sur l’applicabilité du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et de la Charte
a) Argumentation des parties
b) Appréciation de la Cour
1) Sur le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques
2) Sur la Charte
2. Sur l’applicabilité ratione temporis de la directive 2018/1972
a) Argumentation des parties
b) Appréciation de la Cour
B. Sur la recevabilité
1. Sur la recevabilité des griefs soulevés à l’égard des décisions litigieuses
a) Argumentation des parties
b) Appréciation de la Cour
2. Sur la recevabilité du grief tiré d’une violation du principe de coopération loyale
C. Sur le fond
1. Sur les griefs concernant l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et la décision de refus
a) Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
1) Argumentation des parties
2) Appréciation de la Cour
i) Sur l’applicabilité de l’article 10 de la directive « autorisation »
ii) Sur la portée de l’article 48, paragraphe 7, sous a), de la loi sur les médias
iii) Sur la violation du principe de proportionnalité par l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias
b) Sur le grief tiré d’une violation du principe de non-discrimination
1) Argumentation des parties
2) Appréciation de la Cour
c) Sur le grief tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de refus
1) Argumentation des parties
2) Appréciation de la Cour
d) Conclusion
2. Sur les griefs concernant l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité
a) Sur les griefs tirés d’une violation des principes de transparence et de proportionnalité
1) Argumentation des parties
2) Appréciation de la Cour
i) Sur les motifs de nullité concernant les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely »
ii) Sur le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió
b) Sur le grief tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de nullité
1) Argumentation des parties
2) Appréciation de la Cour
c) Conclusion
3. Sur les griefs concernant l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias
a) Argumentation des parties
b) Appréciation de la Cour
1) Sur le grief tiré d’une violation du principe de non-discrimination
2) Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
3) Sur le grief tiré d’une violation de l’obligation de veiller à une gestion efficace du spectre radioélectrique
4) Conclusion
4. Sur les griefs tirés d’une violation de l’article 11 de la Charte
a) Argumentation des parties
b) Appréciation de la Cour
Sur les dépens
« Manquement d’État – Réseaux et services de communications électroniques – Spectre radioélectrique – Directives 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/77/CE et (UE) 2018/1972 – Droits d’utilisation individuels – Législation et décisions administratives nationales privant une radio commerciale de la possibilité de diffuser ses contenus sur une radiofréquence FM terrestre analogique – Principes de proportionnalité, de transparence, de non-discrimination et de bonne administration – Article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’expression et d’information – Liberté des médias »
Dans l’affaire C‑92/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 17 février 2023,
Commission européenne, représentée par M. A. de Gregorio Merino, Mme U. Małecka, MM. L. Malferrari et A. Tokár, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par :
Royaume de Belgique, représenté initialement par Mmes C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck et M. Van Regemorter, puis par Mmes C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet et M. Van Regemorter, en qualité d’agents,
Royaume de Danemark, représenté initialement par Mmes D. Elkan, J. F. Kronborg et C. A.‑S. Maertens, puis par Mmes D. Elkan et C. A.‑S. Maertens et enfin par Mmes C. A‑S. Maertens et J. Sandvik Loft, en qualité d’agents,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. K. Bulterman et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Hongrie, représentée par MM. M. Z. Fehér et G. Koós, en qualité d’agents, assistés de Me G. Trinn, ügyvéd,
partie défenderesse,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz, vice‑président, Mme K. Jürimäe, M. C. Lycourgos, Mme M. L. Arastey Sahún (rapporteure), présidents de chambre, MM. S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger et Mme R. Frendo, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. I. Illéssy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 décembre 2024,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 3 avril 2025,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la Hongrie :
–
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 7 et 10 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive« autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (ci-après la « directive “autorisation” »), de l’article 4, point 2, de la directive 2002/77/CE de la Commission, du 16 septembre 2002, relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques (JO 2002, L 249, p. 21, ci-après la « directive “concurrence” »), de l’article 9 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33), telle que modifiée par la directive 2009/140 (ci-après la « directive “cadre” »), des principes de proportionnalité, de non‑discrimination et de coopération loyale, ainsi que de l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») :
–
du fait de l’adoption par le Médiatanács (Conseil des médias, Hongrie), le 8 septembre 2020, de la décision no 830/2020 (IX. 8), par laquelle celui-ci a refusé à Klubrádió le renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique ;
–
du fait de l’adoption de l’article 48, paragraphe 7, de l’a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény [loi no CLXXXV de 2010 sur les services de médias et sur les moyens de communication de masse (Magyar Közlöny 2010/202., ci-après la « loi sur les médias »)], qui, en cas d’infraction réitérée, exclut automatiquement le renouvellement des droits d’utilisation du spectre radioélectrique relatifs à la radiodiffusion, même lorsque l’infraction ne présente pas de gravité particulière et revêt un caractère purement formel, et
–
du fait de l’impossibilité qui en résulte, de manière discriminatoire et disproportionnée, pour Klubrádió, de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion ;
–
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 8 et 9 de la directive « cadre », de l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », ainsi que du principe de bonne administration :
–
du fait de l’absence de décision, dans le délai de six semaines prévu à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », sur la demande de Klubrádió visant au renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique, et
–
du fait de l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la radiofréquence auparavant utilisée par Klubrádió en temps utile pour permettre l’adoption d’une décision avant l’expiration des droits d’utilisation de Klubrádió ;
–
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation », de l’article 45 de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36), et de l’article 11 de la Charte, du fait que le Conseil des médias, dans l’appel d’offres concernant l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz, qu’il a publié le 4 novembre 2020, et la décision no 180/2021 (III. 10.), qu’il a rendue le 10 mars 2021, a assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, n’a pas fixé à l’avance les critères d’attribution des droits d’utilisation de ce spectre, n’a prévu aucune marge d’appréciation en ce qui concerne l’évaluation de la gravité et de la pertinence des erreurs, figurant dans les dossiers soumis, susceptibles d’entraîner l’exclusion des candidats, et a ignoré l’importance mineure des erreurs, et
–
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 ainsi que des principes de proportionnalité et de non‑discrimination du fait de l’adoption de l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, qui exclut la possibilité de demander des droits d’utilisation temporaires dans le cas où les droits d’utilisation d’un fournisseur de services de médias n’ont pas été renouvelés auparavant, tandis qu’il confère cette possibilité aux fournisseurs de services dont les droits d’utilisation ont déjà été renouvelés une fois et ne justifie pas cette différence de traitement, alors même que les raisons qui excluent le renouvellement n’empêchent pas l’attribution d’un nouveau droit d’utilisation.
I. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
2
Le cadre réglementaire commun aux services de communications électroniques, aux réseaux de communications électroniques ainsi qu’aux ressources et aux services associés, en vigueur jusqu’au 21 décembre 2020, était composé de la directive « cadre » ainsi que des quatre directives particulières qui l’accompagnent, dont la directive « autorisation », lesquelles étaient complétées par la directive « concurrence ». Les directives « cadre » et « autorisation » ont été abrogées par la directive 2018/1972 (ci-après, ensemble avec la directive « concurrence », le « cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques »).
1.
La directive « autorisation »
3
L’article 5 de la directive « autorisation » prévoyait :
« [...]
2.   Lorsqu’il est nécessaire d’octroyer des droits individuels d’utilisation des radiofréquences et des numéros, les États membres les octroient, sur demande, à toute entreprise pour la fourniture de réseaux ou de services dans le cadre de l’autorisation générale visée à l’article 3, sous réserve des dispositions des articles 6 et 7 et de l’article 11, paragraphe 1, point c), de la présente directive, et de toute autre règle garantissant l’emploi efficace de ces ressources, conformément à la directive [2002/21].
Sans préjudice des critères et procédures particuliers adoptés par les États membres pour octroyer le droit d’utilisation des radiofréquences à des fournisseurs de services de contenus de radio ou de télédiffusion en vue de poursuivre des objectifs d’intérêt général conformément à la législation communautaire, les droits d’utilisation de radiofréquences et de numéros sont octroyés par le biais de procédures ouvertes, objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées et, dans le cas des radiofréquences, conformément aux dispositions de l’article 9 de la directive [2002/21]. Les procédures peuvent, exceptionnellement, ne pas être ouvertes lorsque l’octroi de droits individuels d’utilisation de radiofréquences aux fournisseurs de services de contenus de radio ou de télédiffusion est nécessaire à la réalisation d’un objectif d’intérêt général défini par les États membres conformément à la législation communautaire.
[...]
3.   Les décisions concernant l’octroi des droits d’utilisation sont prises, communiquées et rendues publiques dès que possible, après réception de la demande complète par l’autorité réglementaire nationale, dans les trois semaines dans le cas des numéros qui ont été attribués à des fins spécifiques dans le cadre du plan national de numérotation et dans les six semaines dans le cas des radiofréquences qui ont été attribuées à des fins d’utilisation par les services de communications électroniques dans le cadre du plan national de fréquences. Ce dernier délai s’entend sans préjudice de tout accord international applicable en matière d’utilisation des radiofréquences ou des positions orbitales.
[...] »
4
L’article 7 de la directive « autorisation » était ainsi libellé :
« [...]
3.   Lorsque l’octroi des droits d’utilisation de radiofréquences doit être limité, les États membres accordent ces droits sur la base de critères de sélection objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Ces critères de sélection doivent dûment prendre en considération la réalisation des objectifs de l’article 8 de la directive [2002/21] ainsi que les exigences de l’article 9 de cette directive.
4.   En cas de procédures de sélection concurrentielles ou comparatives, les États membres peuvent prolonger autant que nécessaire la période maximale de six semaines visée à l’article 5, paragraphe 3, afin de garantir que ces procédures sont équitables, rationnelles, ouvertes et transparentes pour toutes les parties intéressées, sans toutefois dépasser huit mois.
[...] »
5
L’article 10 de la directive « autorisation » disposait :
« 1.   Les autorités réglementaires nationales contrôlent et supervisent le respect des conditions de l’autorisation générale ou des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, conformément à l’article 11.
[...]
3.   L’autorité compétente a le pouvoir d’exiger qu’il soit mis fin au manquement visé au paragraphe 2, soit immédiatement soit dans un délai raisonnable, et prend des mesures appropriées et proportionnées pour garantir le respect des conditions.
[...]
5.   En cas de manquements graves ou répétés aux conditions de l’autorisation générale ou des droits d’utilisation ou aux obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, lorsque les mesures destinées à garantir le respect des conditions et visées au paragraphe 3 du présent article ont échoué, les autorités réglementaires nationales peuvent empêcher une entreprise de continuer à fournir des réseaux ou des services de communications électroniques ou suspendre ou lui retirer les droits d’utilisation. Il peut être infligé des sanctions qui soient effectives, proportionnées et dissuasives afin de couvrir la durée du manquement, même si celui-ci a été ultérieurement corrigé.
[...] »
2.
La directive « cadre »
6
Aux termes du considérant 5 de la directive « cadre » :
« La convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l’information implique que tous les réseaux de transmission et les services associés soient soumis à un même cadre réglementaire. Ce cadre réglementaire se compose de la présente directive et de quatre directives particulières : la directive [2002/20], la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive “accès”) [(JO 2002, L 108, p. 7)], la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive “service universel”) [(JO 2002, L 108, p. 7),] et la directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications [(JO 1998, L 24, p. 1)] (ci‑après dénommées “directives particulières”). Il est nécessaire de séparer la réglementation de la transmission de celle des contenus. Ce cadre ne s’applique donc pas aux contenus des services fournis sur les réseaux de communications électroniques à l’aide de services de communications électroniques, tels que les contenus radiodiffusés, les services financiers et certains services propres à la société de l’information, et ne porte donc pas atteinte aux mesures relatives à ces services qui sont arrêtées au niveau communautaire ou national, conformément au droit communautaire, afin de promouvoir la diversité culturelle et linguistique et de garantir la défense du pluralisme des médias. Le contenu des programmes de télévision est couvert par la directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l’exercice d’activités de radiodiffusion télévisuelle [(JO 1989, L 298, p. 23)]. La séparation entre la réglementation de la transmission et la réglementation des contenus ne porte pas atteinte à la prise en compte des liens qui existent entre eux, notamment pour garantir le pluralisme des médias, la diversité culturelle ainsi que la protection du consommateur. »
7
L’article 1er de la directive « cadre » prévoyait :
« 1.   La présente directive crée un cadre harmonisé pour la réglementation des services de communications électroniques, des réseaux de communications électroniques et des ressources et services associés, et de certains aspects des équipements terminaux pour faciliter l’accès des utilisateurs handicapés. Elle fixe les tâches incombant aux autorités réglementaires nationales et établit une série de procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de la Communauté.
2.   La présente directive, ainsi que les directives particulières, ne portent pas atteinte aux obligations imposées par le droit national en application du droit communautaire, ou par le droit communautaire lui- même, en ce qui concerne les services fournis à l’aide des réseaux et services de communications électroniques.
3.   La présente directive, ainsi que les directives particulières, ne portent pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou national, dans le respect du droit communautaire, pour poursuivre des objectifs d’intérêt général, notamment en ce qui concerne la réglementation en matière de contenus et la politique audiovisuelle.
[...] »
8
L’article 2 de cette directive disposait :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
a)
“réseau de communications électroniques” : les systèmes de transmission et, le cas échéant, les équipements de commutation ou de routage et les autres ressources, y compris les éléments de réseau qui ne sont pas actifs, qui permettent l’acheminement de signaux par câble, par voie hertzienne, par moyen optique ou par d’autres moyens électromagnétiques, comprenant les réseaux satellitaires, les réseaux terrestres fixes (avec commutation de circuits ou de paquets, y compris l’internet) et mobiles, les systèmes utilisant le réseau électrique, pour autant qu’ils servent à la transmission de signaux, les réseaux utilisés pour la radiodiffusion sonore et télévisuelle et les réseaux câblés de télévision, quel que soit le type d’information transmise ;
[...]
c)
“service de communications électroniques” : le service fourni normalement contre rémunération qui consiste entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques, y compris les services de télécommunications et les services de transmission sur les réseaux utilisés pour la radiodiffusion, mais qui exclut les services consistant à fournir des contenus à l’aide de réseaux et de services de communications électroniques ou à exercer une responsabilité éditoriale sur ces contenus ; il ne comprend pas les services de la société de l’information tels que définis à l’article 1er de la directive 98/34/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 1998, L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO 1998, L 217, p. 18),] qui ne consistent pas entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques ;
[...] »
9
L’article 8 de la directive « cadre » énonçait :
« 1.   Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.
[...]
Les autorités réglementaires nationales peuvent contribuer, dans la limite de leurs compétences, à la mise en œuvre des politiques visant à promouvoir la diversité culturelle et linguistique ainsi que le pluralisme dans les médias.
2.   Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment :
a)
en veillant à ce que les utilisateurs, y compris les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité ;
[...]
d)
en encourageant l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences et des ressources de numérotation.
[...] »
10
Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive :
« Tenant dûment compte du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres veillent à la gestion efficace des radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire conformément aux articles 8 et 8 bis. Ils veillent à ce que l’attribution du spectre aux fins des services de communications électroniques et l’octroi des autorisations générales ou des droits individuels d’utilisation de telles radiofréquences par les autorités nationales compétentes soient fondés sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.
[...] »
3.
La directive « concurrence »
11
L’article 4 de la directive « concurrence » prévoit :
« Sans préjudice des procédures et des critères particuliers qu’ils ont adoptés pour octroyer des droits d’utilisation des radiofréquences aux fournisseurs de contenu de radio ou de télédiffusion, en vue de réaliser des objectifs d’intérêt général conformément au droit communautaire :
1)
les États membres n’accordent pas de droits exclusifs ou spéciaux d’utilisation des radiofréquences pour la fourniture de services de communications électroniques ;
2)
l’attribution des radiofréquences pour des services de communications électroniques doit être fondée sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. »
4.
La directive 2018/1972
12
Aux termes du considérant 1 de la directive 2018/1972 :
« Les directives [2002/20 et 2002/21] ont été modifiées de façon substantielle. À l’occasion de nouvelles modifications, il convient, dans un souci de clarté, de procéder à la refonte desdites directives. »
13
L’article 2, point 4, de la directive 2018/1972 est libellé comme suit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
4)
“service de communications électroniques”, le service fourni normalement contre rémunération via des réseaux de communications électroniques qui, à l’exception des services consistant à fournir des contenus transmis à l’aide de réseaux et de services de communications électroniques ou à exercer une responsabilité éditoriale sur ces contenus, comprend les types de services suivants :
a)
un “service d’accès à l’internet” [...] ;
b)
un service de communications interpersonnelles ; et
c)
des services consistant entièrement ou principalement en la transmission de signaux tels que les services de transmission utilisés pour la fourniture de services de machine à machine et pour la radiodiffusion ».
14
L’article 45 de cette directive prévoit :
« 1.   Tenant dûment compte du fait que le spectre radioélectrique est un bien public qui a une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres veillent à la gestion efficace du spectre radioélectrique pour les réseaux et services de communications électroniques sur leur territoire conformément aux articles 3 et 4. Ils veillent à ce que l’attribution de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique pour les réseaux et les services de communications électroniques, la délivrance d’autorisations générales en la matière et l’octroi de ces droits par les autorités compétentes soient fondés sur des critères objectifs, transparents, favorables à la concurrence, non discriminatoires et proportionnés.
[...]
2.   Les États membres promeuvent l’harmonisation de l’utilisation du spectre radioélectrique par les réseaux et services de communications électroniques dans l’ensemble de l’Union [européenne], qui va de pair avec la nécessité d’assurer que le spectre radioélectrique est utilisé d’une manière efficace et efficiente et que le consommateur en retire des bénéfices tels que la concurrence, des économies d’échelle et l’interopérabilité des réseaux et des services. Ce faisant, les États membres agissent conformément à l’article 4 de la présente directive et à la décision no 676/2002/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (décision “spectre radioélectrique”) (JO 2002, L 108, p. 1)], entre autres :
[...]
c)
en veillant à la prévisibilité et à la cohérence de l’octroi, du renouvellement, de la modification, de la restriction et du retrait des droits d’utilisation du spectre radioélectrique afin de promouvoir les investissements à long terme ;
[...]
g)
en appliquant à l’octroi, à la cession, au renouvellement, à la modification et au retrait des droits d’utilisation du spectre radioélectrique des règles qui sont fixées de manière claire et transparente afin de garantir la sécurité, la cohérence et la prévisibilité réglementaires ;
[...] »
15
L’article 48, paragraphe 3, de ladite directive dispose :
« Les procédures peuvent, exceptionnellement, ne pas être ouvertes lorsque l’octroi de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique aux fournisseurs de services de contenus de radio ou de télévision est nécessaire à la réalisation d’un objectif d’intérêt général fixé par les États membres conformément au droit de l’Union. »
16
L’article 124, paragraphe 1, premier alinéa, de la même directive est libellé comme suit :
« Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 21 décembre 2020, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions. »
17
Aux termes de l’article 125 de la directive 2018/1972 :
« Les directives [2002/20 et 2002/21] sont abrogées avec effet au 21 décembre 2020, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit interne et les dates d’application des directives indiqués à l’annexe XII, partie B.
[...]
Les références faites aux directives abrogées s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe XIII. »
B. Le droit hongrois
18
L’article 22, paragraphe 8, de la loi sur les médias, dans sa version applicable à la date de l’adoption des décisions du Conseil des médias nos 354/2017 (IV. 19.) (ci-après la « décision no 354/2017 ») et 1224/2017 (XI. 14.) (ci-après la « décision no 1224/2017 »), prévoyait :
« Les fournisseurs de services de médias sont tenus de fournir chaque mois au Conseil des médias des données permettant de contrôler le respect des quotas de diffusion. [...] »
19
L’article 22, paragraphe 8, de la loi sur les médias, dans sa version actuellement en vigueur, énonce :
« Il incombe chaque mois, au plus tard le dernier jour du mois suivant le mois en question, aux fournisseurs de services de médias linéaires, et au plus tard le 31 janvier de l’année suivant l’année de référence aux fournisseurs de services de médias à la demande, de fournir au Conseil des médias des données permettant de contrôler le respect des quotas de diffusion [...] »
20
L’article 48 de cette loi est ainsi libellé :
« 1.   Sauf disposition contraire de la présente loi, un service de médias linéaire analogique utilisant des ressources limitées détenues par l’État peut être fourni sur la base d’un contrat administratif octroyé dans le cadre d’un appel d’offres lancé et organisé par le Conseil des médias.
[...]
5.   Le droit de fournir des services de médias linéaires analogiques faisant appel à des ressources limitées appartenant à l’État a une durée de validité maximale de dix ans en ce qui concerne la radiodiffusion et de dix ans en ce qui concerne les services de médias audiovisuels ; à expiration, il peut être renouvelé une fois sans appel d’offres, à l’initiative du fournisseur de services de médias, pour une durée maximale de sept ans, étant entendu que les contrats de fourniture de services de médias audiovisuels arrivent à expiration à la date prévue à l’article 38, paragraphe 1, de l’a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(loi no LXXIV de 2007 sur les règles de radiodiffusion et de passage au numérique) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
[...] L’initiative tendant au renouvellement doit être notifiée au Conseil des médias quatorze mois avant la date d’expiration. En cas de non-respect de ce délai, aucun renouvellement ne sera consenti. Dans le cadre de l’exercice des droits de propriété au nom de l’État, le Conseil des médias informe le fournisseur de services de médias du renouvellement du droit en question, ou du fait qu’il n’entend pas le renouveler, au plus tôt six mois et au plus tard quatre mois avant l’expiration des droits. Le fournisseur de services de médias ne peut pas prétendre au renouvellement du droit de fournir des services de médias, et l’initiative tendant à ce renouvellement n’emporte aucune obligation, pour le Conseil des médias, de conclure un contrat.
[...]
7.   Le droit ne peut pas être renouvelé
a)
si, par décision finale du Conseil des médias, le fournisseur de services de médias a été reconnu coupable de violations répétées ou graves du contrat ou des dispositions de l’a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény [(loi no CIV de 2010 sur la liberté de la presse et les règles fondamentales relatives aux contenus médiatiques) (Magyar Közlöny 2010/170., ci-après la “loi sur la liberté de la presse”)] ou de la présente loi, ou
b)
si, au moment de l’introduction ou de l’examen de l’initiative, le fournisseur de services de médias est grevé d’un impayé au titre de la redevance concernant les services de médias.
[...] »
21
L’article 55, paragraphe 1, de la loi sur les médias dispose :
« Peut participer à la procédure d’appel d’offres toute entreprise
a)
qui n’est grevée d’aucune dette échue depuis plus de soixante jours en matière douanière ou au titre des cotisations à la sécurité sociale, d’aucune dette fiscale échue figurant dans les registres de l’administration fiscale centrale, ni d’aucune obligation de paiement échue envers un fonds d’État spécialisé, à moins que le créancier n’ait octroyé par écrit un sursis au paiement ;
b)
qui ne fait pas l’objet d’une procédure de faillite, de liquidation pour cessation de paiement ou de liquidation volontaire ni d’aucune autre procédure tendant à sa dissolution, et
c)
qui n’a fait l’objet, au cours des 5 années précédant la publication de l’appel d’offres,
ca)
d’aucune décision administrative finale constatant une infraction grave se traduisant par le non-respect du contrat administratif, ou
cb)
d’aucune résiliation de son contrat administratif par le Conseil des médias,
d)
qui n’a aucune dette échue envers le Conseil des médias. »
22
L’article 59 de cette loi prévoit :
« 1.   Lors de l’examen de la validité matérielle de l’offre, le Conseil des médias évalue l’offre présentée par le candidat enregistré à l’appel d’offres dans son ensemble et en ce qui concerne chacun de ses éléments et en examine le bien-fondé.
[...]
3.   L’offre est entachée de nullité matérielle
[...]
c)
si, du fait de son manque de fondement, l’offre n’est pas apte à atteindre les objectifs définis dans la présente loi ou dans l’appel d’offres, ou
[...] »
23
Aux termes de l’article 63 de ladite loi :
« 1.   Au moment où la décision visée à l’article 62, paragraphe 1, point b), est notifiée au candidat déclaré adjudicataire, le Conseil des médias engage d’office une procédure administrative en vue de la conclusion d’un contrat administratif avec celui-ci. Le délai de traitement de cette procédure administrative est de quarante‑cinq jours.
[...]
12.   Le fournisseur de services de médias a le droit et l’obligation de diffuser des programmes conformément aux termes du contrat administratif, en utilisant son propre réseau, son propre équipement et ses propres installations ou en recourant aux services (de radiodiffusion) d’un fournisseur de services de communications électroniques. Une autorisation de fournir des services de télécommunications n’est pas nécessaire pour les activités de radiodiffusion et de distribution exercées par le fournisseur de services de médias au moyen de ses propres équipements, sans préjudice des autorisations qui doivent être obtenues en vertu d’autres dispositions législatives ou réglementaires.
[...] »
24
L’article 65 de la loi sur les médias dispose :
« 1.   Sur demande, le Conseil des médias peut, eu égard à des considérations relatives au marché et à la politique des médias, conclure un contrat administratif temporaire d’une durée maximale de cent quatre-vingts jours pour l’exploitation d’une possibilité de fourniture de services de médias :
[...]
c)
pour laquelle [la Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (autorité nationale des communications et des médias, Hongrie) (ci-après la “NMHH”)], démontre qu’il est possible de fournir les services de médias sans causer de brouillage à autrui et sans enfreindre les normes internationales.
[...]
11.   Si le droit de fournir des services de médias radiophoniques linéaires expire après avoir déjà été renouvelé une fois par le Conseil des médias et que la procédure d’appel d’offres concernant la possibilité de fournir des services de médias a déjà été lancée, le Conseil des médias peut, éventuellement même à plusieurs reprises, conclure avec le fournisseur de services de médias précédemment titulaire du droit, et à la demande de celui-ci, un contrat administratif temporaire d’une durée maximale de soixante jours. Sur la base du présent paragraphe, un contrat administratif temporaire ne peut être conclu que jusqu’à la clôture de la procédure d’appel d’offres ou, si l’ordonnance mettant fin à la procédure d’appel d’offres a fait l’objet d’un recours administratif, jusqu’à ce que l’affaire ait été définitivement tranchée. Le contrat administratif temporaire prend fin à la date de conclusion du contrat administratif avec le candidat retenu.
[...] »
25
L’article 66, paragraphe 4, de cette loi énonce :
« Le service de médias communautaire linéaire :
[...]
g)
présente des programmes répondant aux objectifs de service public visés à l’article 83 pendant plus des deux tiers de son temps de diffusion hebdomadaire, y compris des programmes d’information concernant la communauté visée, des programmes d’information politique, des programmes culturels et d’autres contenus similaires qui ne sont pas principalement destinés à une communauté donnée,
h)
consacre, lorsqu’il s’agit d’un service de médias radiophoniques, au moins cinquante pour cent de son temps de diffusion annuel destiné à des programmes musicaux à la présentation de programmes musicaux hongrois. »
26
L’article 185 de ladite loi est ainsi libellé :
« 1.   Le Conseil des médias ou l’Office [de la NMHH, (ci-après l’“Office”)] peuvent appliquer des conséquences juridiques aux auteurs d’infractions aux règles relatives à l’administration des médias, conformément aux dispositions des articles 186 à 189.
2.   Lors de l’application des conséquences juridiques, le Conseil des médias et l’Office agissent dans le respect du principe de l’égalité de traitement, en tenant compte des principes de progressivité et de proportionnalité ; ils appliquent le principe de progressivité en fonction de la gravité et du caractère répété de l’infraction et imposent une conséquence juridique qui est proportionnée compte tenu de l’ensemble des circonstances particulières et de l’objectif visé par cette conséquence.
[...] »
27
L’article 187 de la même loi prévoit :
« 1.   En cas d’infraction réitérée, le Conseil des médias et l’Office infligent une amende pouvant aller jusqu’à 2000000 [forints hongrois (HUF) (environ 5240 euros)] au responsable de l’entité contrevenante, en fonction de la gravité et de la nature de l’infraction ainsi que des spécificités du cas d’espèce.
2.   Le Conseil des médias et l’Office déterminent la conséquence juridique en tenant compte, outre des critères d’appréciation prévus par l’a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [(loi no CXXV de 2017 sur les sanctions applicables en cas d'infractions administratives) (Magyar Közlöny 2017/171.)], et selon la nature de l’infraction, de la gravité et de la continuité de l’infraction, de l’atteinte aux intérêts et aux droits de la personnalité ayant résulté de l’infraction, et de l’incidence de l’infraction sur le marché.
[...]
5.   Aux fins des paragraphes 1 à 4, une infraction est considérée comme étant réitérée lorsque le contrevenant reproduit, dans un délai de trois cent soixante-cinq jours, le même comportement illicite – relevant de la même base juridique, de la même disposition juridique et du même domaine – que celui constaté par une décision administrative finale, exception faite des infractions minimes. En cas d’infraction aux dispositions des articles 20 et 21, de l’article 22, paragraphe 2, de l’article 22, paragraphe 3, de l’article 22, paragraphe 5, et de l’article 22, paragraphe 6, une infraction est considérée comme étant réitérée lorsque le contrevenant reproduit, dans un délai de trois ans, le même comportement illicite – relevant de la même base juridique, de la même disposition juridique et du même domaine – que celui constaté par une décision administrative finale, exception faite des infractions minimes.
[...] »
28
L’article 187, paragraphe 4, de la loi sur les médias, dans sa version applicable à la date de l’adoption des décisions nos 354/2017 et 1224/2017, disposait :
« Aux fins des paragraphes 1 à 3, une infraction est considérée comme étant réitérée lorsque le contrevenant reproduit, dans un délai de trois cent soixante-cinq jours, le même comportement illicite – relevant de la même base juridique, de la même disposition juridique et du même domaine – que celui constaté par une décision administrative finale, exception faite des infractions minimes. En cas d’infraction aux dispositions des articles 20 et 21, de l’article 22, paragraphe 2, de l’article 22, paragraphe 3, de l’article 22, paragraphe 5, et de l’article 22, paragraphe 6, une infraction est considérée comme étant réitérée lorsque le contrevenant reproduit, dans un délai de trois ans, le même comportement illicite – relevant de la même base juridique, de la même disposition juridique et du même domaine – que celui constaté par une décision administrative finale. »
II. Les faits à l’origine du recours en manquement
29
Klubrádió est une radio commerciale hongroise qui, depuis l’année 1999, diffusait ses émissions sur la fréquence 95,3 MHz dans la zone de diffusion de Budapest (Hongrie).
30
Le 13 février 2014, le Conseil des médias et Klubrádió ont mis un terme au contrat de radiodiffusion relatif à cette fréquence et ont conclu un contrat concernant le droit de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz, dans la zone de diffusion de Budapest (ci-après la « fréquence 92.9 MHz »), pour la période allant du 14 février 2014 au 14 février 2021 (ci-après le « contrat de radiodiffusion de Klubrádió »). Ce dernier contrat était renouvelable pour une durée de cinq ans.
31
Le 8 novembre 2019, Klubrádió en a demandé le renouvellement en vertu de l’article 48, paragraphe 5, de la loi sur les médias.
32
Par la décision no 830/2020 (IX. 8), du 8 septembre 2020, le Conseil des médias a refusé de faire droit à cette demande (ci-après la « décision de refus »).
33
Le Conseil des médias s’est fondé sur le fait que, dans sa décision no 1224/2017, il avait constaté que Klubrádió avait enfreint l’obligation d’information mensuelle concernant les quotas de diffusion, prévue à l’article 22, paragraphe 8, de la loi sur les médias (ci‑après l’« obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion »), que cette infraction n’était pas mineure et que, conformément à l’article 187, paragraphe 4, de cette loi, dans sa version applicable à la date de cette décision, ladite infraction était réitérée, dès lors que cette station de radio avait déjà enfreint cette obligation dans un délai de 365 jours, comme le Conseil des médias l’avait déjà constaté dans sa décision no 354/2017. Le Conseil des médias a ainsi conclu que, en application de l’article 48, paragraphe 7, de ladite loi, le contrat de radiodiffusion de Klubrádió ne pouvait pas être renouvelé.
34
Le 4 novembre 2020, le Conseil des médias a publié l’appel d’offres concernant l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz (ci-après l’« appel d’offres litigieux »). Klubrádió et deux autres fournisseurs de services de médias, à savoir Közösségi Rádiózásért Egyesület et LBK Médiaszolgáltató 2020 Kft., ont présenté leur candidature à cet appel d’offres.
35
Par deux décisions du 22 décembre 2020, le Conseil des médias a constaté que les candidatures présentées par ces deux derniers fournisseurs étaient entachées de nullité formelle.
36
Par ailleurs, par la décision no 180/2021 (III. 10.), du 10 mars 2021, le Conseil des médias a constaté que la candidature de Klubrádió était entachée de nullité matérielle et a, dès lors, déclaré infructueux l’appel d’offres litigieux (ci-après la « décision de nullité »).
37
Cette décision était fondée sur trois motifs, à savoir, premièrement, l’absence de description, au point III.3 du formulaire, présenté par Klubrádió dans son offre, d’une émission inscrite dans la grille de programmation hebdomadaire figurant au point III.2 de ce formulaire, deuxièmement, l’existence, par rapport à une autre émission, d’une différence de cinq minutes entre la durée indiquée au point III.2 dudit formulaire et celle mentionnée au point III.3 du même formulaire ainsi que, troisièmement, l’existence de fonds propres négatifs dans les comptes de cette dernière au cours des cinq années précédant la date de dépôt de sa candidature et l’impossibilité, pour cette station de radio, de couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net.
38
Selon le Conseil des médias, conformément à la loi sur les médias et aux règles de l’appel d’offres litigieux, les défauts concernant la grille de programmation ne pouvaient pas être régularisés après la date de dépôt de cette candidature. En ce qui concerne l’existence de fonds propres négatifs, une telle circonstance ne permettrait pas d’atteindre l’objectif visé au point 1.2 de l’appel d’offres litigieux, à savoir assurer la présence sur les marchés des médias d’une station de radio qui soit stable et prévisible quant à son fonctionnement.
39
Le 30 mars 2021, le Conseil des médias et Közösségi Rádiózásért Egyesület ont, en vertu de l’article 65 de la loi sur les médias, conclu un contrat administratif temporaire aux fins de l’exploitation de la fréquence 92.9 MHz durant la période allant du 3 mai au 29 octobre 2021.
40
Tant la décision de refus que la décision de nullité (ci-après, ensemble, les « décisions litigieuses ») ont été contestées en justice par Klubrádió. Chacune de ces décisions a été confirmée, d’abord, par la Fővárosi Törvényszék (cour de Budapest-Capitale, Hongrie), puis, par la Kúria (Cour suprême, Hongrie). Par ailleurs, Klubrádió a saisi l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle, Hongrie) d’une exception d’inconstitutionnalité, qui a été rejetée par cette dernière juridiction.
III. La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
41
Le 22 octobre 2020, la Commission a adressé une lettre aux autorités hongroises afin d’obtenir des précisions sur les motifs ayant fondé la décision de refus et sur la législation hongroise applicable.
42
En réponse à cette lettre, le 12 novembre 2020, la présidente de la NMHH a indiqué que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias ne confère au Conseil des médias aucune marge d’appréciation qui lui permettrait d’examiner, lors de l’évaluation d’une demande de renouvellement du droit de fournir des services de médias, si ce droit peut être renouvelé en cas d’infraction de moindre gravité mais réitérée. Elle a précisé que, conformément aux dispositions de cette loi, dès lors qu’il est constaté, par une décision définitive du Conseil des médias, que le fournisseur concerné a commis une infraction réitérée ou une infraction grave, ledit droit ne peut pas être renouvelé.
43
Le 12 février 2021, la Commission a adressé une nouvelle lettre aux autorités hongroises, par laquelle elle a fait part de ses préoccupations en ce qui concerne les retards dans l’attribution des radiofréquences à des fins de radiodiffusion et la question de savoir si la décision de refus était conforme au droit de l’Union, lu à la lumière du droit à la liberté d’expression et d’information consacré à l’article 11 de la Charte.
44
En réponse à cette lettre, le 19 février 2021, la présidente de la NMHH a indiqué qu’il n’existait aucune possibilité juridique pour Klubrádió, dans la situation en cause, de fournir des services de médias à titre temporaire. Elle a, en outre, réitéré les explications contenues dans sa réponse du 12 novembre 2020.
45
Le 9 juin 2021, la Commission, estimant que les décisions litigieuses et les règles nationales ayant servi de fondement à leur adoption constituaient une violation de plusieurs dispositions du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et de l’article 11 de la Charte, a adressé une lettre de mise en demeure à la Hongrie.
46
La Hongrie a répondu à cette lettre par un courrier du 9 août 2021, dans lequel elle a soutenu que la réglementation nationale en cause et l’issue des deux procédures administratives engagées sur la base de cette réglementation n’étaient pas contraires au droit de l’Union.
47
Le 21 décembre 2021, la Commission a émis un avis motivé dans lequel, en premier lieu, elle a considéré que la Hongrie avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 5, 7 et 10 de la directive « autorisation », de l’article 4, point 2, de la directive « concurrence », de l’article 5, paragraphe 2, et de l’article 9 de la directive « cadre », des principes de proportionnalité, de non‑discrimination et de coopération loyale, ainsi que de l’article 11 de la Charte. Ces manquements résulteraient, premièrement, de l’adoption, par le Conseil des médias, de la décision de refus, deuxièmement, dans l’hypothèse où l’interprétation du droit hongrois retenue par le Conseil des médias serait correcte, de l’adoption d’une loi qui, en cas d’infraction réitérée, exclut automatiquement le renouvellement des droits d’utilisation du spectre radioélectrique, même lorsque l’infraction en cause ne présente pas de gravité particulière et revêt un caractère purement formel, troisièmement, de l’absence de transmission des informations demandées par la Commission afin de déterminer si le rejet de la demande de renouvellement introduite par Klubrádió était conforme au principe de non-discrimination et, quatrièmement, de l’impossibilité qui en résulte, de manière discriminatoire et disproportionnée, pour cette station de radio de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion.
48
En deuxième lieu, la Commission a considéré que, en raison, premièrement, de l’absence de décision, dans le délai de six semaines prévu par la directive « autorisation », sur la demande de Klubrádió visant au renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique, deuxièmement, de l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la radiofréquence auparavant utilisée par Klubrádió en temps utile afin de permettre l’adoption d’une décision avant l’expiration des droits d’utilisation de Klubrádió et, troisièmement, de la suspension de la procédure d’attribution au motif que Klubrádió avait exercé son droit de recours, la Hongrie avait violé les articles 4, 8 et 9 de la directive « cadre », l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » et le principe de bonne administration.
49
En troisième lieu, la Commission a affirmé que, en raison du fait que le Conseil des médias avait assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, qu’il n’avait pas fixé à l’avance les critères d’attribution de ces droits, qu’il n’avait prévu aucune marge d’appréciation permettant d’évaluer la gravité et la pertinence des erreurs, dont pourraient être entachés les dossiers soumis par les candidats, susceptibles d’entraîner l’exclusion de ces derniers, et qu’il avait ignoré l’importance mineure des erreurs dont aurait été entachée l’offre présentée par Klubrádió, la Hongrie avait violé l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation », l’article 45 de la directive 2018/1972 et l’article 11 de la Charte.
50
En quatrième lieu, la Commission a fait valoir que, en excluant la possibilité, pour les fournisseurs de services de médias dont les droits d’utilisation des radiofréquences n’ont pas été renouvelés, de conclure un contrat administratif temporaire aux fins de l’exploitation d’une radiofréquence, tout en conférant cette possibilité aux fournisseurs de services dont les droits d’utilisation des radiofréquences ont déjà été renouvelés une fois, et en ne justifiant pas cette différence de traitement, la Hongrie avait violé l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 ainsi que les principes de proportionnalité et de non-discrimination.
51
La Commission a invité la Hongrie à se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la date de sa réception.
52
Le 2 février 2022, la Hongrie a répondu à cet avis motivé, d’une part, en contestant l’application en l’espèce des dispositions et des principes du droit de l’Union invoqués par la Commission et, d’autre part, en soutenant que ni les règles de droit hongrois applicables ni les décisions litigieuses n’enfreignaient le droit de l’Union.
53
N’ayant pas été convaincue par la réponse de la Hongrie, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
54
Par des décisions du président de la Cour du 17 août 2023, le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas ont été admis à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
IV. Sur le recours
A. Sur l’applicabilité du droit de l’Union
1.
Sur l’applicabilité du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et de la Charte
a)
Argumentation des parties
55
La Hongrie fait valoir, en premier lieu, que le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques ne s’applique ni aux décisions litigieuses ni aux procédures ayant donné lieu à l’adoption de ces décisions, au motif que ces procédures et ces décisions concerneraient non pas l’attribution de droits d’utilisation de radiofréquences, mais le droit de fournir des services de médias.
56
À cet égard, tout d’abord, cet État membre invoque le considérant 5, l’article 1er, paragraphes 2 et 3, ainsi que l’article 2, sous a) et c), de la directive « cadre », qui refléteraient la distinction entre, d’une part, le droit de fournir des services de médias, qui aurait trait à la fourniture de contenus et qui relèverait du droit des médias, et, d’autre part, le droit d’utiliser des radiofréquences, qui aurait trait à l’attribution des radiofréquences en lien avec le droit de fournir des services de médias et qui relèverait des règles concernant les communications électroniques. Il découlerait de ces dispositions que la fourniture de services de médias et, par voie de conséquence, les autorisations ainsi que les procédures y afférentes sont exclues du champ d’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.
57
Dans ce contexte, la Hongrie souligne que, dans le droit hongrois, les autorisations de fournir des services de médias relèvent de la compétence du Conseil des médias et sont régies par la loi sur les médias, tandis que les autorisations d’utilisation des radiofréquences relèvent de la compétence de la NMHH et sont régies par l’a nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet [règlement 7/2015. (XI. 13.) de l’Autorité nationale des médias et des télécommunications, portant établissement des règles d’assignation des fréquences nationales et d’utilisation des fréquences,] ainsi que par l’a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet [règlement 7/2012. (I. 26.) de l’Autorité nationale des médias et des télécommunications, relatif à certaines procédures de gestion des fréquences civiles].
58
Les procédures aboutissant à ces deux catégories d’autorisation seraient, par ailleurs, différentes et autonomes.
59
En effet, s’agissant, d’une part, de la procédure conduisant à l’octroi d’une autorisation de fournir des services de médias, conformément à la loi sur les médias, le Conseil des médias lancerait une procédure d’appel d’offres, dans le cadre de laquelle il statuerait uniquement sur les offres soumises en vue d’obtenir la possibilité de fournir ces services. À l’issue de cette procédure d’appel d’offres, le Conseil des médias engagerait une procédure en vue de la conclusion d’un contrat administratif avec l’adjudicataire, qui obtiendrait le droit de fournir des services de médias si ce contrat était finalement conclu (ci‑après le « contrat de radiodiffusion »). Ledit contrat ne contiendrait pas de dispositions concernant l’utilisation des radiofréquences ou les communications électroniques, son champ d’application ne couvrant que les droits et les obligations liés au droit de fournir des services de médias.
60
En ce qui concerne, d’autre part, la procédure relative à l’octroi d’une autorisation d’utilisation des radiofréquences en lien avec la possibilité de fournir des services de médias, conformément aux règlements mentionnés au point 57 du présent arrêt, les droits d’utilisation des fréquences dans les bandes de fréquences allouées à la radiodiffusion ne pourraient être obtenus que par un fournisseur de services de médias ayant remporté un appel d’offres lancé par le Conseil des médias et s’étant vu octroyer, par la conclusion d’un contrat de radiodiffusion, une autorisation de fournir des services de médias ou par un diffuseur ayant conclu un contrat avec un tel fournisseur de services. Sur demande, la NMHH délivrerait des autorisations individuelles de radiodiffusion, en n’examinant à ces fins que le respect de conditions techniques.
61
Ensuite, la Hongrie allègue que les conditions relatives aux autorisations de fournir des services de médias radiophoniques et les règles concernant les procédures y afférentes ont été définies de manière à atteindre des objectifs d’intérêt général, tels que la promotion du droit à l’information et aux informations sur les affaires publiques ainsi que la promotion de la culture.
62
Or, il ressortirait de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation » et de l’article 4 de la directive « concurrence » que de telles procédures sont soustraites à l’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.
63
Enfin, la Hongrie souligne que, dans l’état actuel du droit de l’Union, les conditions et les procédures associées à l’octroi de droits de fournir des contenus de radio relèvent de la compétence exclusive des États membres.
64
Ainsi, de l’avis de la Hongrie, par son recours, la Commission tenterait d’élargir le champ d’application du droit de l’Union en matière de communications électroniques à des questions relatives à la conception du système des médias dans les États membres, lesquelles relèveraient de la compétence de ces derniers.
65
En second lieu, la Hongrie soutient que, dès lors que les décisions litigieuses et les procédures ayant donné lieu à l’adoption de ces décisions ne constituent pas une mise en œuvre du droit de l’Union, la Charte n’est pas applicable à ces décisions et à ces procédures. Dans sa duplique, elle précise que, ainsi qu’il ressortirait de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, la question de savoir si cette dernière peut être invoquée dans une affaire donnée dépend non pas des circonstances et du contexte spécifiques dans lesquels les mesures nationales en cause ont été adoptées, mais de la question de savoir si le droit de l’Union, en l’espèce le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, trouve à s’appliquer.
66
La Commission, en premier lieu, tout en admettant qu’il convient d’établir une distinction entre la réglementation relative au contenu des services de médias et celle portant sur la transmission, fait toutefois valoir que les décisions litigieuses et les règles nationales ayant servi de fondement à leur adoption se rapportent aux procédures concernant l’utilisation, par Klubrádió, de la fréquence 92.9 Mhz et relèvent, dès lors, du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.
67
En effet, ce cadre serait applicable à toutes les procédures par lesquelles les États membres garantissent des droits d’utilisation des radiofréquences à des radiodiffuseurs de contenus sonores et télévisuels. Les arrêts du 31 janvier 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), et du 26 juillet 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), démontreraient que ledit cadre est applicable à des fournisseurs de services de communications électroniques qui sont simultanément des fournisseurs de services de médias.
68
Or, d’une part, il découlerait de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias que le droit de fournir des services de médias inclut le droit d’utiliser le spectre radioélectrique, à savoir des radiofréquences. D’autre part, bien que, selon la Hongrie, dans le droit hongrois, l’attribution des radiofréquences s’effectue à l’issue d’une procédure différente de celle concernant l’octroi du droit de fournir des services de médias et en vertu d’une réglementation nationale autre que la loi sur les médias, rien n’indiquerait que, en l’espèce, une procédure autre que l’appel d’offres litigieux a été engagée pour sélectionner l’opérateur autorisé à utiliser la fréquence 92.9 MHz.
69
Par ailleurs, l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation », tout comme l’article 48, paragraphe 3, de la directive 2018/1972, ne prévoirait qu’une dérogation, tenant à la réalisation d’un objectif d’intérêt général, au principe de l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences au moyen de procédures ouvertes. Par conséquent, la procédure d’octroi de droits individuels d’utilisation des radiofréquences devrait, en tout état de cause, être objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, ce qui serait corroboré par l’arrêt du 26 juillet 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597).
70
En outre, la Commission conteste l’argument de la Hongrie selon lequel, en l’état actuel, le droit de l’Union ne serait pas applicable aux décisions litigieuses et aux règles nationales ayant servi de fondement à leur adoption. En effet, d’une part, l’attribution des radiofréquences ne relèverait pas de la compétence exclusive des États membres. D’autre part, le fait que des critères relatifs au contenu des services de médias, tels que la grille de programmation, ont également été évalués dans le cadre de l’appel d’offres litigieux ne rendrait pas inapplicable le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques. Dans ce contexte, la Commission, en s’appuyant sur l’arrêt du 3 septembre 2020, Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), souligne que les compétences nationales en matière de réglementation des médias doivent être exercées dans le respect du droit de l’Union.
71
Enfin, l’argument de la Hongrie selon lequel la Commission tenterait d’étendre le champ d’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques serait dénué de fondement dès lors que cette institution ne contesterait les décisions litigieuses et les règles nationales ayant servi de fondement à leur adoption que dans la mesure où elles concerneraient les réseaux de communications électroniques et les droits d’utilisation des radiofréquences.
72
En second lieu, selon la Commission, dès lors que, en adoptant les décisions litigieuses, le Conseil des médias a mis en œuvre des règles du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, il était tenu de respecter la Charte et, notamment, le droit à la liberté d’expression et d’information consacré à l’article 11 de celle-ci.
73
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
b)
Appréciation de la Cour
1) Sur le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques
74
Ainsi qu’il ressortait déjà de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive « cadre », le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques établit un régime harmonisé dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques en vue de garantir la mise en place d’un marché intérieur dans ce domaine. À cette fin, ce cadre définit, notamment, les règles concernant l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences.
75
À cet égard, les articles 5 et 7 de la directive « autorisation », l’article 9 de la directive « cadre », l’article 4 de la directive « concurrence » et l’article 45 de la directive 2018/1972, dont la méconnaissance est alléguée par la Commission, prévoient que ces droits doivent être attribués sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Ainsi que la Cour l’a déjà précisé, ces critères doivent être respectés non seulement lors de l’attribution initiale des radiofréquences, mais également à l’occasion de toute attribution ultérieure (arrêt du 26 juillet 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, point 40). Par conséquent, lesdits critères doivent également être respectés lors du renouvellement desdits droits.
76
En l’espèce, si les décisions litigieuses, les procédures ayant donné lieu à l’adoption de ces décisions et les règles nationales litigieuses (ci-après les « mesures nationales litigieuses ») concernent la fourniture de services de médias, les éléments du dossier soumis à la Cour permettent toutefois de constater, à l’instar de M. l’avocat général au point 31 de ses conclusions, que les mesures nationales litigieuses concernent également l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences.
77
En effet, premièrement, il ressort, tout d’abord, du libellé de la partie introductive et de l’exposé des motifs de la décision de refus, annexée à la requête de la Commission, que l’objet de cette décision est le non-renouvellement du droit de fournir des services de médias « sur la fréquence 92.9 MHz ». Ensuite, il ressort de l’intitulé de l’appel d’offres litigieux, annexé également à la requête de la Commission, que cet appel d’offres concernait l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias radio dans la zone de couverture de « Budapest 92.9 MHz ». Le tableau d’information figurant dans l’appel d’offres litigieux mentionne également cette radiofréquence. Par ailleurs, le point 1.2.1 de cet appel d’offres prévoit que l’objectif de ce dernier est de garantir « que le Conseil des médias assure une gestion responsable, appropriée et efficace de la possibilité de fournir des services de médias pour la fréquence Budapest 92 MHz, en tant que propriété de l’État ». En outre, l’article 48 de la loi sur les médias vise « un service de médias linéaire analogique utilisant des ressources limitées détenues par l’État » et « le droit de fournir des services de médias linéaires analogiques faisant appel à des ressources limitées appartenant à l’État ». Enfin, l’article 65 de cette loi se réfère à la conclusion d’un contrat administratif temporaire pour l’exploitation d’une possibilité de fourniture de services de médias pour laquelle la NMHH démontre qu’il est possible de fournir les services de médias notamment « sans causer de brouillage à autrui ».
78
Il découle ainsi des termes mêmes de la décision de refus, de l’appel d’offres litigieux et de l’article 48 de la loi sur les médias que cette décision, cet appel d’offres et cet article concernent non seulement la fourniture de services de médias, mais également l’attribution du droit d’utilisation d’une radiofréquence, en l’espèce, la fréquence 92.9 MHz. Les termes de l’article 65 de la loi sur les médias démontrent également que le contrat administratif temporaire qui peut être conclu sur la base de ce dernier article concerne non seulement la fourniture de services de médias, mais également l’utilisation des radiofréquences.
79
Deuxièmement, il ressort du libellé de la décision de la NMHH du 13 février 2014 concernant l’octroi à Klubrádió de l’autorisation d’utilisation de la fréquence 92.9 MHz, annexée à la duplique de la Hongrie, que la période de validité de cette autorisation était la même que celle du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, à savoir la période allant du 14 février 2014 au 14 février 2021. Par ailleurs, dans cette décision, il est indiqué que ladite autorisation prenait fin à la date d’expiration du délai fixé dans ce contrat ou, en cas de résiliation de ce dernier, soit d’un commun accord soit par le Conseil des médias, à la date de cette résiliation, sans procédure administrative spécifique de retrait matériel ni décision administrative.
80
Les termes de ladite décision révèlent ainsi que la validité de l’autorisation concernée dépendait de la validité du droit de fournir des services de médias, de telle sorte que la perte de ce droit entraînait automatiquement la perte du droit d’utiliser la fréquence 92.9 MHz.
81
Troisièmement, les explications fournies par la Hongrie, tant lors de la phase écrite de la procédure que lors de l’audience, en ce qui concerne les modalités d’application des procédures d’octroi de droits de fournir des services de médias et de droits d’utilisation des radiofréquences indiquent également l’existence d’un lien direct, en Hongrie, entre le droit de fournir des services de médias et le droit d’utilisation d’une radiofréquence.
82
En effet, il ressort de ces explications que, aux fins de l’attribution des radiofréquences, le Conseil des médias doit préalablement lancer un appel d’offres pour la fourniture de services de médias sur une radiofréquence donnée. L’adjudicataire de cet appel d’offres se voit octroyer le droit de fournir ces services, en vertu d’un contrat administratif conclu avec le Conseil des médias, à savoir le contrat de radiodiffusion. Par la suite, sur demande, la NMHH, après vérification des conditions techniques, autorise l’utilisation de ladite radiofréquence par cet adjudicataire ou par le diffuseur avec qui ledit adjudicataire souscrit un contrat aux fins de la diffusion de ses contenus de radio.
83
Il en résulte que, en Hongrie, l’accès aux radiofréquences en vue de la diffusion de contenus de radio est, en pratique, limité aux seuls titulaires du droit de fournir des services de médias, indépendamment du fait que ceux-ci diffusent eux-mêmes leurs contenus sur la radiofréquence en cause ou qu’une telle diffusion soit effectuée par un diffuseur ayant souscrit un contrat à ces fins avec ces titulaires.
84
Dès lors, dans cet État membre, les décisions qui, à l’instar de la décision de nullité, sont rendues dans le cadre d’un appel d’offres tel que l’appel d’offres litigieux concernent, en définitive, l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences.
85
Au vu de l’ensemble de ces éléments, il apparaît que le système hongrois d’octroi de droits relatifs à la fourniture de services de médias radiophoniques et à l’utilisation de radiofréquences est conçu et configuré d’une manière telle que ces droits sont directement liés. Il s’ensuit que toute mesure nationale relative à l’octroi de droits de fournir de tels services, telle que les mesures nationales litigieuses, emporte nécessairement des effets à l’égard des droits d’utilisation des radiofréquences et relève, ainsi, du champ d’application matériel du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.
86
Par conséquent, les mesures nationales litigieuses relèvent du champ d’application matériel du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.
87
Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que ces mesures nationales portent également sur la fourniture de services de médias radiophoniques et que, ainsi que la Hongrie l’a fait valoir, la réglementation concernant cette fourniture est exclue du champ d’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, ainsi qu’il ressort notamment de l’article 2, sous c), de la directive « cadre » et de l’article 2, point 4, de la directive 2018/1972.
88
En effet, il suffit de constater que, lorsqu’un État membre, tel que la Hongrie, dans l’exercice de la marge d’appréciation dont il dispose en ce qui concerne la nature et les modalités des procédures d’attribution des radiofréquences qu’il organise, décide que la sélection des utilisateurs de ces dernières soit opérée en tenant compte de critères liés à la fourniture de services de contenus de radio, cet État membre ne saurait se soustraire aux exigences prévues par le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques aux fins de l’attribution du spectre radioélectrique et, notamment, au principe de l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés (voir, par analogie, arrêt du 20 avril 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, point 31).
89
Ainsi que M. l’avocat général l’a, en substance, relevé au point 33 de ses conclusions, dans le cas contraire, il serait loisible aux États membres de contourner aisément les règles de ce cadre relatives à l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences et de compromettre ainsi les objectifs poursuivis par ledit cadre, tels que définis à l’article 8, paragraphes 2 à 4, de la directive « cadre », et notamment celui tenant à la promotion de la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, ainsi qu’à l’utilisation et à la gestion efficaces des radiofréquences. Ces règles seraient ainsi privées d’effet utile.
90
Par ailleurs, dès lors que le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques n’est applicable aux mesures nationales litigieuses que dans la mesure où ces dernières concernent l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences, il ne saurait être soutenu qu’il a été porté atteinte aux compétences des États membres en matière de réglementation des médias.
91
Enfin, l’argument de la Hongrie selon lequel les procédures ayant donné lieu à l’adoption des décisions litigieuses relèveraient de la dérogation à l’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, prévue à l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation », ne saurait davantage être retenu.
92
En effet, ainsi que la Commission le fait valoir, cette disposition, tout comme l’article 48, paragraphe 3, de la directive 2018/1972, ne prévoit que la possibilité de déroger au principe de l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences au moyen de procédures ouvertes, lorsque l’octroi de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique aux fournisseurs de services de contenus de radio ou de télévision est nécessaire à la réalisation d’un objectif d’intérêt général fixé par les États membres conformément au droit de l’Union.
93
Or, en l’occurrence, ainsi qu’il ressort notamment du point 34 du présent arrêt, il ne saurait être considéré que la procédure d’appel d’offres litigieuse n’était pas « ouverte » au sens de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation » et de l’article 48, paragraphe 3, de la directive 2018/1972.
94
En tout état de cause, la dérogation prévue à ces dispositions n’implique pas d’écarter l’application de l’ensemble du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques. En particulier, même lorsque cette dérogation s’applique, les droits d’utilisation des radiofréquences doivent être octroyés, conformément à l’article 9 de la directive « cadre », sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, point 125).
2) Sur la Charte
95
Il importe de rappeler que le champ d’application de la Charte, pour ce qui est de l’action des États membres, est défini à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci, aux termes duquel les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres « lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union », cette disposition confirmant la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de celles-ci [arrêt du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême), C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:982, point 78 ainsi que jurisprudence citée].
96
En l’occurrence, dès lors que les mesures nationales litigieuses constituent une mise en œuvre du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, force est de constater que, en adoptant ces mesures, la Hongrie était tenue de respecter les droits fondamentaux garantis par la Charte et, notamment, le droit à la liberté d’expression et d’information consacré à son article 11, invoqué par la Commission.
97
Il en résulte que les mesures nationales litigieuses peuvent faire l’objet d’un contrôle au regard tant du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques que de la Charte.
98
Par conséquent, l’argumentation de la Hongrie relative à l’inapplicabilité de ce cadre et de la Charte à ces mesures doit être écartée.
2.
Sur l’applicabilité ratione temporis de la directive 2018/1972
a)
Argumentation des parties
99
La Commission, en se fondant sur le principe tempus regit actum, considère que les directives « autorisation » et « cadre » sont applicables à la décision de refus et à l’appel d’offres litigieux, tandis que la directive 2018/1972 est applicable à la décision de nullité.
100
La Hongrie fait, en revanche, valoir que ce principe n’est pas applicable à une procédure administrative déjà en cours. Selon cet État membre, une telle procédure est régie par les règles en vigueur à la date à laquelle elle a été engagée. Ainsi, en l’espèce, l’appel d’offres litigieux ayant été lancé avant la date d’entrée en vigueur de la directive 2018/1972, tant cet appel d’offres que la décision de nullité seraient régis par les directives « autorisation » et « cadre », alors même que cette décision a été adoptée après la date d’expiration du délai de transposition de la directive 2018/1972. Dès lors, en ce qui concerne ladite décision, la Commission ne saurait fonder son recours sur une violation de la directive 2018/1972.
101
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
b)
Appréciation de la Cour
102
Il convient de préciser que la divergence des points de vue de la Commission et de la Hongrie quant à l’applicabilité ratione temporis de la directive 2018/1972 ne concerne que les griefs visant l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité. À cet égard, la Commission a, en particulier, invoqué une violation, par la Hongrie, de l’obligation incombant aux États membres de veiller à ce que l’attribution des droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique soit fondée notamment sur des critères transparents et proportionnés, obligation qui résulte de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation » et, à compter de la date d’applicabilité de la directive 2018/1972, de l’article 45, paragraphe 1, de celle-ci.
103
Par ailleurs, il importe de tenir compte du fait que, ainsi qu’il ressort du considérant 1 de la directive 2018/1972, celle-ci procède à la refonte de plusieurs directives, dont, notamment, les directives « autorisation » et « cadre ». À cet égard, l’article 125 de la directive 2018/1972 précise, d’une part, que ces directives sont abrogées avec effet au 21 décembre 2020 et, d’autre part, que les références faites aux directives abrogées s’entendent comme étant faites à la directive 2018/1972. Or, l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 correspond à l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », qui prévoit, notamment, l’obligation, pour les États membres, de veiller à ce que l’attribution du spectre radioélectrique aux fins des services de communications électroniques soit fondée sur des critères transparents et proportionnés.
104
Cette obligation, qui est rappelée à l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation », est équivalente à l’obligation de respecter les principes de transparence et de proportionnalité, lors de l’attribution des radiofréquences, que l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 impose aux États membres.
105
Dans ces conditions, l’argumentation de la Hongrie concernant l’applicabilité ratione temporis de la directive 2018/1972 doit, en tout état de cause, être écartée.
B. Sur la recevabilité
1.
Sur la recevabilité des griefs soulevés à l’égard des décisions litigieuses
a)
Argumentation des parties
106
La Hongrie conteste la recevabilité du recours dans la mesure où il concerne les décisions litigieuses.
107
En premier lieu, selon cet État membre, bien que, formellement, la Commission invoque une violation de dispositions du droit de l’Union, en réalité, elle mettrait en cause la conformité de ces décisions au regard des dispositions de la loi sur les médias ou des règles de l’appel d’offres litigieux.
108
Or, la question de savoir si une décision du Conseil des médias est conforme à certaines dispositions de la loi sur les médias ou à l’appel d’offres litigieux dépasserait largement l’objet du recours en manquement, dont la seule finalité est de permettre à la Cour de constater qu’un État membre a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du droit de l’Union et de faire cesser ce manquement.
109
En second lieu, en faisant valoir que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, seule une pratique administrative établie, constante et générale peut faire l’objet d’un recours en manquement, la Hongrie conteste la recevabilité du présent recours dans la mesure où il vise deux décisions administratives individuelles, qui, par ailleurs, ont été confirmées, à la suite de recours introduits devant les juridictions nationales, par des décisions judiciaires revêtues de l’autorité de la chose jugée.
110
Dans sa duplique, la Hongrie précise que, à la différence des décisions visées dans les arrêts auxquels se réfère la Commission, les décisions litigieuses sont non pas des décisions générales concernant un groupe d’opérateurs non précisément définis, qui révéleraient une pratique cohérente et homogène, mais des décisions visant un opérateur bien précis.
111
La Commission allègue, en premier lieu, que, dans son recours, elle invoque uniquement une violation du droit de l’Union. À cet égard, elle précise que, dans le cadre de la procédure précontentieuse, deux options ont été envisagées. La première option reposerait sur les affirmations de la Hongrie selon lesquelles, en vertu de la loi sur les médias, le Conseil des médias ne disposait d’aucune marge d’appréciation lorsqu’il a adopté les décisions litigieuses. Dans un tel cas, la loi sur les médias serait contraire au droit de l’Union puisqu’elle imposerait au Conseil des médias d’adopter des décisions incompatibles avec ce droit. La seconde option reposerait sur l’interprétation qui, de l’avis de la Commission, ressortirait du libellé de la loi sur les médias, selon laquelle le Conseil des médias disposait d’une marge d’appréciation lorsqu’il a adopté les décisions litigieuses. Dans un tel cas, en adoptant celles-ci, le Conseil des médias aurait exercé cette marge d’appréciation d’une manière incompatible avec le droit de l’Union.
112
En second lieu, la Commission fait valoir que, selon une jurisprudence constante, elle peut engager une procédure en manquement non seulement à l’égard d’une pratique administrative, mais également dans des cas individuels d’application incorrecte du droit de l’Union.
113
Par ailleurs, le fait qu’une décision ait fait l’objet d’un recours au niveau national ne ferait pas obstacle à ce que la Commission puisse invoquer, dans le cadre d’une procédure en manquement, la non-conformité d’une telle décision au droit de l’Union, en particulier lorsque, comme en l’espèce, les juridictions nationales concernées n’ont pas saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle.
114
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
b)
Appréciation de la Cour
115
S’agissant, en premier lieu, du motif d’irrecevabilité visé aux points 107 et 108 du présent arrêt, s’il est vrai que, à certaines parties de sa requête, la Commission évoque la possibilité d’une contrariété entre les décisions litigieuses et les règles nationales ayant servi de fondement à leur adoption, notamment, en ce qui concerne la décision de refus, il ressort, toutefois, clairement de cette requête que la Commission vise uniquement à faire constater la non-conformité des décisions litigieuses ou de ces règles à plusieurs dispositions du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et à l’article 11 de la Charte.
116
En ce qui concerne, en second lieu, le motif d’irrecevabilité tiré de ce que des décisions individuelles ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en manquement, tout d’abord, il convient de relever que les articles 258 et 259 TFUE ne limitent pas le contrôle que la Cour est appelée à effectuer dans le cadre d’un recours en manquement aux seules dispositions ou actes de portée générale adoptés par les États membres. Il peut ainsi en être déduit que des décisions et des actes individuels adoptés par ceux-ci peuvent également faire l’objet d’un recours en manquement, lorsque la Commission estime que leur adoption a eu lieu en méconnaissance du droit de l’Union.
117
Ensuite, la Cour a jugé que, eu égard à son rôle de gardienne des traités, la Commission est seule compétente pour décider s’il est opportun d’engager une procédure en constatation de manquement et en raison de quel agissement ou omission imputable à l’État membre concerné cette procédure doit être introduite. Dans ce contexte, la Cour a précisé que la Commission peut notamment lui demander de constater un manquement qui consisterait à ne pas avoir atteint, dans un cas déterminé, le résultat visé par une directive (arrêt du 10 avril 2003, Commission/Allemagne, C‑20/01 et C‑28/01, EU:C:2003:220, point 30 ainsi que jurisprudence citée).
118
Or, à cet égard, il y a lieu de relever qu’il ressort notamment de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » que les États membres ont l’obligation de veiller à ce que l’attribution du spectre des radiofréquences par les autorités compétentes soit fondée sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Cette disposition précise que cette obligation s’applique tant à l’octroi des autorisations générales qu’à celui des droits individuels d’utilisation de telles radiofréquences.
119
Ainsi, sans préjudice de l’obligation de la Commission de satisfaire à la charge de la preuve qui pèse sur elle, la Cour a déjà reconnu qu’un recours en manquement peut avoir pour objet un acte ou une décision individuels.
120
Par ailleurs, dans sa jurisprudence concernant la possibilité d’introduire un recours en manquement à l’égard d’une pratique administrative, la Cour s’est limitée à énoncer les conditions qu’une telle pratique doit remplir pour pouvoir faire l’objet d’un recours en manquement, sans se prononcer sur la possibilité ou non d’engager un tel recours à l’égard d’un acte ou d’une décision individuels.
121
Enfin, rien dans les articles 258 et 259 TFUE ni dans la jurisprudence de la Cour ne permet de considérer que le rejet des recours nationaux formés contre une décision individuelle, par des décisions judiciaires nationales revêtues de l’autorité de la chose jugée, fait obstacle à ce qu’une telle décision individuelle puisse donner lieu à un recours en manquement.
122
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d’écarter les motifs d’irrecevabilité opposés par la Hongrie en ce qui concerne les griefs soulevés à l’égard des décisions litigieuses.
2.
Sur la recevabilité du grief tiré d’une violation du principe de coopération loyale
123
Dans l’énoncé de son premier chef de conclusions de sa requête, la Commission évoque une violation, par la Hongrie, du principe de coopération loyale.
124
Or, cette institution ne mentionne ce principe ni lorsqu’elle énonce les griefs sur lesquels le présent recours est fondé ni lorsqu’elle développe l’argumentation invoquée à l’appui de ces griefs.
125
Par conséquent, ce recours est irrecevable en ce qu’il vise à faire constater une violation, par la Hongrie, du principe de coopération loyale.
C. Sur le fond
126
À l’appui de son recours, la Commission soulève quatre séries de griefs.
127
La première série de griefs, qui vise l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et la décision de refus, est tirée d’une violation des articles 5, 7 et 10 de la directive « autorisation », de l’article 4 de la directive « concurrence », de l’article 9 de la directive « cadre » ainsi que des principes de proportionnalité, de non-discrimination et de bonne administration. La deuxième, qui vise l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, est tirée d’une violation de l’article 5, paragraphes 2 et 3, de la directive « autorisation », des articles 8 et 9 de la directive « cadre » et de l’article 45 de la directive 2018/1972. La troisième, qui vise l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, est tirée d’une violation de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 ainsi que des principes de proportionnalité et de non-discrimination. La quatrième série de griefs est tirée d’une violation de l’article 11 de la Charte.
1.
Sur les griefs concernant l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et la décision de refus
128
La Commission fait valoir, en substance, que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, 7 et 10 de la directive « autorisation », de l’article 4 de la directive « concurrence », de l’article 9 de la directive « cadre » ainsi que des principes de proportionnalité et de non-discrimination. Ces manquements résulteraient, premièrement, de l’adoption, par le Conseil des médias, de la décision de refus, deuxièmement, de l’adoption de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, qui exclut automatiquement le renouvellement des droits d’utilisation du spectre radioélectrique relatif à la radiodiffusion FM si le titulaire a itérativement enfreint son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion, y compris lorsque les infractions commises sont mineures, purement formelles et ont déjà été sanctionnées par des amendes ayant abouti à une conformité intégrale par la suite, ainsi que, troisièmement, de l’impossibilité qui en découle, de manière discriminatoire et disproportionnée, pour Klubrádió de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion.
129
Par ailleurs, la Commission fait grief à la Hongrie d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » et du principe de bonne administration du fait de l’absence de décision, dans le délai de six semaines prévu à cette disposition, sur la demande de Klubrádió visant au renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique.
a)
Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
1) Argumentation des parties
130
La Commission fait valoir que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias ou, à tout le moins, la manière dont le Conseil des médias a appliqué cette disposition à l’égard de Klubrádió ne respecte pas les articles 5, 7 et 10 de la directive « autorisation », l’article 4 de la directive « concurrence » et l’article 9 de la directive « cadre » et, en particulier, le principe de proportionnalité visé à ces articles.
131
En premier lieu, la Commission soutient que la décision de refus est contraire au principe de proportionnalité au motif que le refus du renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias est uniquement fondé sur le fait que, durant les sept années de validité du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, cette station de radio a enfreint à deux reprises son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion.
132
La Commission considère que le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias est assimilable à une sanction. Elle se fonde à cet égard sur la gravité des conséquences qui, conformément à la législation hongroise, résultent, pour un fournisseur de services de médias, d’un tel refus, à savoir, d’une part, l’impossibilité de continuer de fournir ses contenus sur une radiofréquence, sauf s’il remporte un nouvel appel d’offres, et, d’autre part, dans le cas où cet appel d’offres serait infructueux, l’impossibilité de conclure un contrat administratif temporaire pour continuer à fournir ces contenus sur la radiofréquence en cause jusqu’à la clôture d’un autre nouvel appel d’offres.
133
Dans ce contexte, la Commission renvoie à la jurisprudence de la Cour, dont il ressortirait, d’une part, que, aux fins de l’appréciation de la proportionnalité d’une sanction, il convient de tenir compte de la nature et de la gravité de l’infraction que cette sanction vise à pénaliser et, d’autre part, que la sanction doit être suffisamment modulable en fonction de la gravité de l’infraction.
134
Par ailleurs, la Commission estime que le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias est comparable au retrait ou à la suspension de ce droit. Or, un tel retrait ou une telle suspension constitueraient l’une des sanctions les plus graves, qui, conformément à l’article 10, paragraphe 5, de la directive « autorisation », ne sauraient être infligées qu’à condition de respecter le principe de proportionnalité et qu’en cas de manquements graves ou répétés notamment aux conditions des droits d’utilisation des radiofréquences.
135
Dans ce contexte, la Commission souligne que le refus du renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias n’est pas une conséquence juridique proportionnée par rapport à la gravité des infractions commises par cette station de radio.
136
En effet, premièrement, à la date des faits constitutifs des infractions en cause, l’article 22, paragraphe 8, de la loi sur les médias n’aurait pas fixé de délai concernant le respect de l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion. Deuxièmement, dans les deux cas visés par les décisions nos 354/2017 et 1224/2017, Klubrádió se serait conformée à cette obligation durant la procédure de sanction. Troisièmement, le Conseil des médias n’aurait pas constaté, sur la base des données fournies par Klubrádió pour se conformer à ladite obligation, que les émissions diffusées par celle-ci n’étaient pas conformes aux obligations en matière de quotas de diffusion incombant à cette station de radio. Quatrièmement, le Conseil des médias aurait sanctionné chacune des deux infractions constatées dans ces décisions d’une amende d’un montant se situant entre 30000 HUF (environ 75 euros) et 36000 HUF (environ 90 euros), alors que, selon l’article 187, paragraphe 1, de la loi sur les médias, l’amende maximale prévue en cas d’infraction réitérée s’élèverait à un montant de 2000000 HUF (5420 euros), ce qui démontrerait que lesdites infractions constituent des infractions mineures. Cinquièmement, Klubrádió se serait acquittée des amendes infligées et la sanction imposée aurait atteint son but puisque, postérieurement auxdites décisions, le Conseil des médias n’aurait plus constaté la commission d’autres infractions par Klubrádió.
137
En second lieu, la Commission fait valoir que, si l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias devait être interprété en ce sens qu’il exclut automatiquement le renouvellement du droit de fournir des services de médias dans tous les cas où le fournisseur concerné a commis une infraction réitérée, y compris lorsqu’il a tardé à plusieurs reprises à satisfaire à son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion, cette disposition serait contraire au principe de proportionnalité.
138
En effet, une telle interprétation de ladite disposition ne laisserait au Conseil des médias aucune marge pour apprécier le caractère insignifiant ou insuffisamment grave de l’infraction concernée et la conformité au principe de proportionnalité des décisions concernant le renouvellement du droit de fournir des services de médias et aurait ainsi pour effet de contraindre le Conseil des médias à adopter des décisions incompatibles avec ce principe.
139
En revanche, si l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, lu en combinaison avec l’article 185, paragraphe 2, de cette loi, devait être interprété en ce sens que le Conseil des médias dispose d’une marge d’appréciation lors de l’adoption des décisions concernant le renouvellement du droit de fournir des services de médias, eu égard aux éléments énoncés au point 136 du présent arrêt, le Conseil des médias aurait exercé sa marge d’appréciation d’une manière incompatible avec le principe de proportionnalité lorsqu’il a adopté la décision de refus. Dans un tel cas, seule cette décision serait contraire à ce principe.
140
En défense, en premier lieu, la Hongrie allègue que le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias ne vise pas à sanctionner le comportement d’un fournisseur ayant demandé le renouvellement de ce droit, mais est la conséquence du non-respect, par ce fournisseur, d’une exigence préalablement définie pour avoir droit à un tel renouvellement. Un tel refus ne saurait, en particulier, être assimilé à la sanction de retrait, prévue à l’article 10, paragraphe 5, de la directive « autorisation », dès lors que cette sanction mettrait fin au contrat de radiodiffusion concerné, avant l’expiration de la durée de ce contrat. Le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias n’aurait, quant à lui, d’effet que pour une période postérieure à la date d’expiration dudit contrat.
141
Ainsi, ni les exigences résultant de l’article 10, paragraphe 5, de la directive « autorisation » ni la jurisprudence relative au principe de proportionnalité en matière de sanctions ne seraient pertinentes en l’occurrence.
142
En deuxième lieu, s’agissant de la prétendue violation du principe de proportionnalité par l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, la Hongrie soutient que le droit de l’Union ne fait pas obstacle à une réglementation nationale qui fixe des conditions d’exclusion de la possibilité de renouvellement du droit de fournir des services de médias sans qu’aucun pouvoir d’appréciation puisse être exercé, puisque des conditions objectives fixées à l’avance dans une loi excluent la possibilité d’une application arbitraire et discriminatoire du droit.
143
Or, les critères de refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias définis dans la loi sur les médias seraient objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, dès lors qu’un tel renouvellement ne serait exclu que dans le cas d’infractions graves ou réitérées, constatées par des décisions définitives.
144
La proportionnalité serait assurée par le fait que, ainsi qu’il ressortirait de l’article 187, paragraphe 5, de la loi sur les médias, les infractions mineures ne peuvent pas constituer des infractions réitérées. De même, la définition légale des conditions cumulatives permettant de qualifier une infraction d’« infraction réitérée » garantirait, par le moyen du principe de progressivité, que le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias ne puisse intervenir que dans les cas des infractions les plus graves et les plus flagrantes.
145
Par ailleurs, la Hongrie précise que la gravité de l’infraction concernée ne fait pas l’objet d’une appréciation dans le cadre de la procédure de renouvellement du droit de fournir des services de médias, puisque cette procédure n’est pas une procédure de sanction. La gravité d’une infraction donnée serait appréciée à l’occasion de cette dernière procédure par le Conseil des médias, ce dernier devant, notamment, établir si cette infraction est grave ou réitérée, ce qui lui imposerait d’examiner, en particulier, si ladite infraction n’est pas d’une gravité mineure.
146
Enfin, la Hongrie ajoute que conférer une marge d’appréciation au Conseil des médias impliquerait que celui-ci devrait réexaminer le caractère grave ou réitéré des infractions, constaté par une décision définitive, lorsqu’il statue sur le renouvellement du droit de fournir des services de médias, ce qui serait contraire aux principes de l’État de droit, de sécurité juridique et d’égalité de traitement.
147
En troisième lieu, s’agissant de la violation du principe de proportionnalité par la décision de refus, la Hongrie relève que le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias de Klubrádió résulte non pas de l’application de dispositions disproportionnées de la réglementation hongroise ou d’une décision arbitraire du Conseil des médias, mais uniquement du fait de la constatation, par celui-ci, dans des décisions définitives, d’une série d’infractions réitérées commises par Klubrádió.
148
À cet égard, la Hongrie conteste l’argument de la Commission selon lequel les infractions constatées dans les décisions nos 354/2017 et 1224/2017 constituent des infractions mineures.
149
En effet, premièrement, le fait que les amendes infligées soient d’un montant faible ne démontrerait pas qu’il s’agit d’infractions mineures. D’une part, le montant de ces amendes ne donnerait aucune indication sur la gravité des infractions concernées, surtout en l’absence de données comparatives. D’autre part, lors de la détermination de ce montant, le Conseil des médias aurait pris en considération la situation financière de Klubrádió afin de ne pas appliquer une sanction qui rendrait impossible ou difficile l’exploitation de cette station de radio, conformément non seulement aux principes de proportionnalité et de progressivité, mais également au code de procédure applicable à la date de l’adoption des décisions nos 354/2017 et 1224/2017.
150
Deuxièmement, l’affirmation de la Commission selon laquelle, à la date des faits constitutifs des infractions en cause, l’article 22, paragraphe 8, de la loi sur les médias ne fixait pas de délai pour le respect de l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion serait erronée. En effet, le législateur national aurait modifié cette disposition avec effet au 3 août 2011, en prévoyant que « [l]es fournisseurs de services de médias sont tenus de fournir chaque mois au Conseil des médias des données permettant de contrôler le respect des quotas de diffusion ». Le fait que, dans le cadre des procédures ayant donné lieu à l’adoption des décisions nos 354/2017 et 1224/2017, Klubrádió n’a formulé aucune déclaration ou objection en ce qui concerne la prétendue absence de délai fixé aux fins du respect de cette obligation et qu’elle n’a pas introduit de recours contre ces décisions démontrerait qu’elle connaissait les obligations qui lui incombaient en matière de transmission des données relatives aux quotas de diffusion ainsi que la pratique décisionnelle du Conseil des médias à cet égard.
151
Troisièmement, l’importance de l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion justifierait de conclure au caractère non mineur des infractions commises par Klubrádió. À cet égard, la Hongrie relève que la non-transmission ou la transmission tardive de ces données entrave le contrôle, par le Conseil des médias, du respect des obligations qui incombent au fournisseur concerné en matière de quotas de diffusion et permet ainsi à ce fournisseur d’échapper plus facilement à la constatation d’une autre infraction éventuelle.
152
Quatrièmement, le fait que Klubrádió s’est conformée, dans le cadre des procédures ayant donné lieu à l’adoption des décisions nos 354/2017 et 1224/2017, à l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion lui incombant, tout comme le fait qu’elle s’est acquittée, par la suite, des amendes imposées, seraient sans incidence sur la circonstance que cette station de radio a enfreint cette obligation.
153
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
2) Appréciation de la Cour
i) Sur l’applicabilité de l’article 10 de la directive « autorisation »
154
Par son grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité, la Commission allègue que la décision de refus et, éventuellement, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias ne sont pas conformes au principe de proportionnalité, tel que reflété non seulement aux articles 5 et 7 de la directive « autorisation », à l’article 9 de la directive « cadre » et à l’article 4 de la directive « concurrence », mais également à l’article 10 de la directive « autorisation ».
155
Ainsi qu’il a été exposé aux points 74 et 75 du présent arrêt, les articles 5 et 7 de la directive « autorisation », l’article 9 de la directive « cadre » et l’article 4 de la directive « concurrence » définissent les règles concernant l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences.
156
Pour sa part, l’article 10 de la directive « autorisation » prescrit les règles concernant l’obligation qui incombe aux États membres de contrôler et de superviser le respect des conditions dont peuvent être assortis les droits d’utilisation des radiofréquences et, notamment, les mesures qu’il leur est loisible d’adopter afin de garantir le respect de ces conditions.
157
Or, il ressort de l’analyse effectuée lors de l’examen de l’applicabilité du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques aux mesures nationales litigieuses et, notamment, du point 76 du présent arrêt que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et la décision de refus constituent la mise en œuvre des dispositions de ce cadre concernant l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences.
158
Par conséquent, c’est uniquement au regard du principe de proportionnalité tel que reflété aux articles 5 et 7 de la directive « autorisation », à l’article 9 de la directive « cadre » et à l’article 4 de la directive « concurrence » qu’il y a lieu d’apprécier la conformité de la décision de refus et de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias.
ii) Sur la portée de l’article 48, paragraphe 7, sous a), de la loi sur les médias
159
Ainsi qu’il ressort des points 137 à 139 du présent arrêt, le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité par la Hongrie repose sur une argumentation de la Commission fondée sur deux hypothèses alternatives. Selon la première hypothèse, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias accorde au Conseil des médias, lors de l’adoption des décisions concernant les demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias, une marge pour apprécier la gravité et le caractère réitéré des infractions commises par le fournisseur concerné, si bien que seule la décision de refus serait contraire au principe de proportionnalité, en ce que, eu égard aux éléments énoncés au point 136 du présent arrêt, le Conseil des médias aurait violé ce principe lorsqu’il a exercé sa marge d’appréciation. Selon la seconde hypothèse, cette disposition n’accorde pas une telle marge d’appréciation au Conseil des médias, si bien que ladite disposition violerait elle-même ledit principe, en ce qu’elle donnerait lieu à l’adoption de décisions contraires à celui-ci.
160
Il y a lieu, dès lors, de déterminer au préalable, au regard des éléments figurant dans le dossier soumis à la Cour, la portée reconnue, en droit hongrois, à l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias.
161
Cette disposition prévoit que le droit de fournir des services de médias ne peut pas être renouvelé notamment lorsque, par une décision définitive du Conseil des médias, le fournisseur concerné a été reconnu coupable de violations réitérées ou graves du contrat concerné ou des dispositions de la loi sur la liberté de la presse ou de la loi sur les médias.
162
Conformément à l’article 187, paragraphe 5, de la loi sur les médias, une infraction est considérée comme étant réitérée lorsque le contrevenant reproduit, dans un délai de 365 jours, le même comportement illicite – relevant de la même base juridique, de la même disposition juridique et du même domaine – que celui constaté par une décision administrative finale, exception faite des infractions mineures.
163
Il ressort des explications fournies par la Hongrie lors de la phase écrite de la procédure que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias est interprété en ce sens que, lors de l’adoption des décisions concernant les demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias, telles que la décision de refus, le Conseil des médias ne dispose d’aucune marge pour apprécier la gravité des infractions commises par le fournisseur concerné et le caractère réitéré de ces infractions. Le Conseil des médias se limite à vérifier si, au cours de la durée de validité du droit dont le renouvellement est demandé, il a adopté, à l’égard de ce fournisseur, une décision définitive constatant la commission d’une infraction grave ou réitérée. Dans l’affirmative, il serait tenu, en application de cette disposition, de refuser le renouvellement de ce droit. Il ressort également de ces explications que c’est lors de l’adoption des décisions concernant les procédures de sanction, telles que les décisions nos 354/2017 et 1224/2017, que le Conseil des médias apprécie, et le cas échéant, constate, le caractère grave ou réitéré des infractions commises par le fournisseur concerné.
164
Les documents produits par les parties confirment que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias est interprété et appliqué dans le sens énoncé au point précédent.
165
En effet, tout d’abord, dans la décision de refus, le Conseil des médias se limite à énumérer les décisions définitives adoptées dans le cadre des procédures de sanction engagées à l’égard de Klubrádió et indique que, dans la décision no 1224/2017, il avait constaté la violation, par cette station de radio, de l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion et le caractère réitéré de cette infraction.
166
Ensuite, il ressort du tableau relatif aux motifs des décisions de refus concernant le renouvellement du droit de fournir des services de médias rendues par le Conseil des médias, produit par la Hongrie lors de la procédure précontentieuse et annexé à la requête de la Commission (ci‑après le « tableau relatif aux motifs de refus »), que l’appréciation du caractère grave ou réitéré des infractions commises par les fournisseurs concernés est effectuée non pas dans les décisions de refus du renouvellement de ce droit, mais dans les décisions définitives adoptées dans le cadre des procédures de sanction.
167
Enfin, la décision no 265/18 (III.29), du 27 mars 2018, adoptée dans le cadre d’une procédure de sanction engagée à l’égard de la station de radio Kun-Média, annexée à la réplique de la Commission, corrobore que c’est lors de l’adoption des décisions concernant les procédures de sanction que le Conseil des médias apprécie tant la gravité d’une infraction que, s’il résulte de cette appréciation que cette infraction n’est pas mineure, le caractère réitéré ou non réitéré de cette dernière.
168
Par conséquent, compte tenu de l’absence de marge d’appréciation conférée au Conseil des médias par la loi sur les médias, l’examen du grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité impose de vérifier le bien-fondé de l’argumentation de la Commission concernant la violation de ce principe non pas par le Conseil des médias, mais par l’article 48, paragraphe 7, de cette loi.
iii) Sur la violation du principe de proportionnalité par l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias
169
Ainsi qu’il ressort de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », compte tenu du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres veillent à la gestion efficace de ces radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire, conformément aux tâches de réglementation spécifiées dans le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et dans la perspective de la réalisation des objectifs définis notamment à l’article 8 de cette directive.
170
En vertu de l’article 4, point 2, de la directive « concurrence », de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, et de l’article 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », les droits d’utilisation des radiofréquences doivent être attribués sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés (arrêt du 26 juillet 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, point 39 et jurisprudence citée). Ces critères, qui, ainsi qu’il a été relevé au point 75 du présent arrêt, sont applicables lors du renouvellement de ces droits, doivent, par ailleurs, être appliqués en tenant compte des objectifs énoncés à l’article 8 de la directive « cadre » (voir, en ce sens, arrêt du 26 juillet 2017, Europa Way et Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, point 72).
171
Il découle des points 161 à 163 du présent arrêt que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias a pour effet de priver automatiquement certains fournisseurs, à savoir ceux pour lesquels le Conseil des médias a, par une décision définitive, constaté une violation grave ou réitérée du contrat de radiodiffusion concerné ou des dispositions de la loi sur la liberté de la presse ou de la loi sur les médias, de la possibilité d’obtenir le renouvellement de leur droit de fournir des services de médias, lequel, ainsi qu’il a été constaté dans le cadre de l’analyse de l’applicabilité du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques aux mesures nationales litigieuses, concerne également l’utilisation d’une radiofréquence.
172
Partant, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias doit être regardé comme contribuant à définir les critères applicables, en droit hongrois, à l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences, de sorte qu’il doit respecter les exigences prévues aux dispositions du droit de l’Union mentionnées au point 170 du présent arrêt, et, en particulier, celle tenant à la proportionnalité de tels critères.
173
À cet égard, il convient de relever que le respect des conditions attachées aux droits d’utilisation des radiofréquences est essentiel afin d’assurer une utilisation et une gestion efficaces de celles-ci. Dès lors, un motif de refus du renouvellement de ces droits, tiré du non‑respect, au cours de leur durée de validité, des obligations incombant au fournisseur concerné peut être considéré comme constituant un critère de sélection des utilisateurs des radiofréquences en lien avec l’objectif tenant à promouvoir la concurrence en encourageant l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences, visé à l’article 8, paragraphe 2, sous d), de la directive « cadre ».
174
Toutefois, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, l’exigence de proportionnalité rappelée au point 170 du présent arrêt implique que les critères d’attribution des droits d’utilisation des radiofréquences soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’ils poursuivent et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (arrêt du 26 juillet 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, point 39 et jurisprudence citée).
175
S’il est vrai que la prise en compte, lors de l’examen d’une demande de renouvellement de droits d’utilisation de radiofréquences, de violations passées du contrat ou de la réglementation applicable à l’utilisation des radiofréquences est susceptible de contribuer à l’objectif tenant à l’utilisation et à la gestion efficace de celles-ci, il n’en demeure pas moins que l’atteinte que ces violations sont susceptibles de porter à cet objectif dépend de la gravité de celles-ci. Partant, en vue d’assurer que la prise en compte de telles violations n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif, il doit exister une adéquation entre la gravité de la violation précédemment commise et la décision arrêtée s’agissant du renouvellement de ces droits d’utilisation.
176
En l’espèce, il importe de relever que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias prévoit non pas que l’existence de violations passées du contrat de radiodiffusion concerné, de la loi sur les médias ou de la loi sur la liberté de la presse constitue l’un des critères à prendre en compte lors de l’examen d’une demande de renouvellement de droits de fournir des services de médias, mais qu’un tel renouvellement est automatiquement exclu pour les opérateurs ayant commis une violation réitérée de ce contrat ou de ces lois, de sorte que, ainsi que la Commission l’a relevé, l’application de cette disposition a pour effet d’empêcher ces fournisseurs de continuer à diffuser leurs contenus sur une radiofréquence.
177
Partant, le refus du renouvellement du droit de fournir des services de médias d’un fournisseur qui a commis une infraction réitérée ne saurait être proportionné que pour autant qu’il soit vérifié que, eu égard à la gravité de cette infraction, un tel refus est nécessaire pour garantir la réalisation de l’objectif consistant en l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences.
178
Une telle vérification doit, dès lors, être effectuée au cas par cas, en tenant compte, notamment, de la nature de l’infraction réitérée commise par le fournisseur concerné et des circonstances particulières du cas concret ayant une incidence aux fins de la détermination, lors de l’examen d’une demande de renouvellement du droit de fournir des services de médias, de la gravité de cette infraction et des conséquences qu’emporte ladite infraction sur l’accès, par le fournisseur concerné, aux radiofréquences en vue de la diffusion de contenus.
179
Il convient d’ajouter que, ainsi qu’il découle du point précédent, la vérification que le Conseil des médias est tenu d’effectuer lors de l’examen des demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias est différent de l’examen qu’il est appelé à effectuer dans le cadre des procédures de sanction, dans lesquelles il doit notamment vérifier, aux seules fins de ces procédures, l’adéquation entre la gravité de l’infraction concernée et la sanction qu’il y a lieu d’imposer pour réprimer celle-ci.
180
Ainsi, l’argument de la Hongrie selon lequel l’attribution au Conseil des médias d’une marge d’appréciation, lors de l’examen des demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias, violerait les principes de l’État de droit, de sécurité juridique et d’égalité de traitement, au motif que le Conseil des médias devrait réexaminer le caractère grave ou réitéré des infractions, constaté par une décision définitive, n’est pas fondé.
181
Partant, en imposant au Conseil des médias de refuser, automatiquement et dans tous les cas, le renouvellement du droit de fournir des services de médias lorsque le fournisseur concerné a commis une infraction réitérée, sans lui accorder aucune marge d’appréciation afin de vérifier, lors de l’examen des demandes de renouvellement de ce droit, s’il existe une adéquation entre la gravité de l’infraction en cause et celle des conséquences du refus de ce renouvellement sur l’accès, par ce fournisseur, aux radiofréquences, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias viole l’exigence découlant de l’article 4, point 2, de la directive « concurrence », de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, et de l’article 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », selon laquelle le renouvellement des droits d’utilisation des radiofréquences doit être fondé sur des critères proportionnés.
182
Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les arguments de la Commission exposés au point 136 du présent arrêt, il y a lieu de constater que la décision de refus, en ce qu’elle a été adoptée au titre de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et, dès lors, sur la base d’un régime national concernant l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences ne respectant pas l’exigence de proportionnalité imposée par les dispositions du droit de l’Union mentionnées au point précédent du présent arrêt, viole également cette exigence.
183
Dès lors, le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité, tel que reflété aux articles 5 et 7 de la directive « autorisation », à l’article 4 de la directive « concurrence » et à l’article 9 de la directive « cadre » est fondé.
b)
Sur le grief tiré d’une violation du principe de non-discrimination
1) Argumentation des parties
184
La Commission fait valoir que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, ou à tout le moins, la manière dont le Conseil des médias a appliqué cette disposition à l’égard de Klubrádió, méconnaît les articles 5 et 7 de la directive « autorisation », l’article 4 de la directive « concurrence » et l’article 9 de la directive « cadre », et, en particulier, le principe de non-discrimination visé à ces articles.
185
La Commission se réfère aux données figurant dans le tableau relatif aux motifs de refus, dont il ressortirait que le Conseil des médias n’a jamais, à l’exception du cas de Klubrádió, refusé le renouvellement du droit de fournir des services de médias exclusivement au motif que le fournisseur concerné n’avait pas satisfait à son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion.
186
Par ailleurs, la Commission soutient que certaines stations de radio, à savoir Inforádio, Rádió Smile et Kun-Média, ont obtenu le renouvellement de leur droit de fournir des services de médias en dépit du fait qu’elles auraient commis des infractions comparables à celles commises par Klubrádió, voire plus graves.
187
La Hongrie fait valoir que les dispositions hongroises garantissent la transparence, l’objectivité et la non‑discrimination en établissant des critères objectifs qui s’appliquent à tous les fournisseurs de services de médias aux fins de l’obtention du renouvellement de leur droit de fournir des services de médias.
188
Dans ce contexte, la Hongrie conteste, en particulier, l’affirmation de la Commission selon laquelle, à l’exception de Klubrádió, le Conseil des médias n’aurait jamais refusé de renouveler le droit de fournir des services de médias au seul motif que le fournisseur concerné n’avait pas respecté l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion. En effet, le tableau relatif aux motifs de refus révélerait que le Conseil des médias n’a pas renouvelé le droit de Fehérvár Médiacentrum Kft. de fournir des services de médias au motif qu’il avait précédemment constaté, dans une décision définitive, que ce fournisseur avait manqué de manière réitérée à cette obligation.
189
S’agissant des décisions concernant Inforádió, Rádió Smile et Kun-Média, la Hongrie soutient que les faits à l’origine de ces décisions sont différents de ceux concernant Klubrádió et que les procédures ayant donné lieu à l’adoption desdites décisions se sont déroulées dans un contexte juridique différent, de sorte qu’elles ne sont pas comparables à la procédure suivie dans le cadre du renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias. Par ailleurs, dès lors que la Commission n’aurait pas précisé si elle a procédé à une évaluation de toutes les décisions susceptibles d’être prises en considération afin d’établir une discrimination ou si seules les décisions qu’elle a citées sont susceptibles d’être prises en considération à ces fins, les décisions concernant Inforádió, Rádió Smile et Kun-Média ne constitueraient que des exemples. En outre, compte tenu du fait que la Commission n’aurait annexé à sa requête qu’une seule de ces dernières décisions, à savoir celle concernant Kun-Média, la Cour ne serait pas en mesure de vérifier si les situations en cause sont comparables. Ainsi, en tout état de cause, la Commission n’aurait pas démontré que la pratique décisionnelle du Conseil des médias était effectivement discriminatoire.
190
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
2) Appréciation de la Cour
191
En vertu de l’article 4, point 2, de la directive « concurrence », de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, et de l’article 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », les critères d’attribution des droits d’utilisation des radiofréquences doivent respecter le principe de non-discrimination.
192
Conformément à la jurisprudence de la Cour, le principe d’égalité de traitement, dont le principe de non-discrimination constitue une expression particulière, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié. L’exigence tenant au caractère comparable des situations, afin de déterminer l’existence d’une violation du principe d’égalité de traitement, doit être appréciée au regard de l’ensemble des éléments qui les caractérisent et, notamment, à la lumière de l’objet et du but poursuivi par l’acte qui institue la distinction en cause, étant entendu qu’il doit être tenu compte, à cet effet, des principes et des objectifs du domaine dont relève cet acte (voir, en ce sens, arrêt du 26 juillet 2017, Europa Way et Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, point 69 ainsi que jurisprudence citée].
193
En l’espèce, il ressort du tableau relatif aux motifs de refus que, par la décision no 1203/2019 (X.8), le Conseil des médias a refusé le renouvellement du droit de Médiacentrum de fournir des services de médias au seul motif que, dans sa décision no 1115/2016, il avait constaté que, entre le 23 et le 31 mai 2016, ce fournisseur n’avait pas satisfait à l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion et que cette infraction était réitérée.
194
Par ailleurs, les décisions adoptées à l’égard des stations de radio Inforádio, Radio Smile et Kun-Média ont été adoptées dans un contexte juridique et factuel différent de celui ayant présidé à l’adoption de la décision de refus.
195
Partant, ainsi que M. l’avocat général l’a constaté au point 65 de ses conclusions, les éléments de preuve fournis par la Commission ne permettent pas d’établir que la décision de refus a comporté une discrimination au détriment de Klubrádió.
196
Dès lors, le grief tiré d’une violation du principe de non-discrimination, tel que reflété aux articles 5 et 7 de la directive « autorisation », à l’article 4 de la directive « concurrence » et à l’article 9 de la directive « cadre » doit être écarté.
c)
Sur le grief tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de refus
1) Argumentation des parties
197
La Commission relève que la procédure ayant donné lieu à l’adoption de la décision de refus a débuté le 8 novembre 2019, date de l’introduction de la demande de renouvellement de Klubrádió, et s’est achevée le 8 septembre 2020, date de la décision de refus, soit une durée de dix mois.
198
Ainsi, lors de l’adoption de la décision de refus, le Conseil des médias aurait violé l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », qui prévoit un délai de six semaines pour l’adoption des décisions concernant l’octroi des droits d’utilisation dans le cas des radiofréquences qui ont été attribuées à des fins d’utilisation par les services de communications électroniques dans le cadre du plan national de fréquences, sauf si ces droits sont octroyés au moyen de procédures de sélection concurrentielles ou comparatives, ce qui, selon la Commission, n’était pas le cas en ce qui concerne la décision de refus.
199
Par ailleurs, le Conseil des médias aurait violé également le principe de bonne administration, dès lors que le respect des délais serait l’expression de ce principe.
200
La Hongrie soutient que la procédure ayant donné lieu à l’adoption de la décision de refus est non pas une procédure d’attribution de radiofréquences, mais une procédure de renouvellement du droit de fournir des services de médias. Or, aucune disposition du droit de l’Union ne fixerait de délai pour le renouvellement de ce droit.
201
À titre surabondant, la Hongrie précise que l’article 48, paragraphe 5, de la loi sur les médias établit des délais précis tant pour demander le renouvellement dudit droit que pour l’adoption des décisions concernant une telle demande. Ces délais permettraient de garantir non seulement que ces décisions soient prises en temps utile, mais également qu’il ne puisse y avoir aucune situation dans laquelle le Conseil des médias fait droit à cette demande avant la date d’expiration du contrat de radiodiffusion en cause et qu’il soit par la suite constaté que le fournisseur de services de médias concerné a commis une infraction excluant un tel renouvellement.
202
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
2) Appréciation de la Cour
203
Dans la mesure où, ainsi qu’il ressort des points 74 à 94 du présent arrêt, la procédure ayant donné lieu à l’adoption de la décision de refus concerne l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences, il y a lieu de constater que cette procédure est soumise aux dispositions faisant partie du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, dont, notamment, celle relative aux délais pour l’adoption des décisions concernant l’octroi de ces droits, à savoir l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation ».
204
Conformément à cette disposition, la décision de refus aurait dû être adoptée dans un délai de six semaines à compter de la date de réception de la demande complète de Klubrádió tendant au renouvellement de son droit de fournir des services de médias.
205
Or, étant donné que, ainsi qu’il a été relevé au point 31 du présent arrêt, Klubrádió a introduit cette demande le 8 novembre 2019 et que la décision de refus date du 8 septembre 2020, force est de constater que cette décision a été adoptée dix mois après l’introduction de ladite demande, et dès lors, longtemps après l’expiration du délai prévu à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation ».
206
Il convient d’ajouter, eu égard à la portée de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et à la manière dont cette disposition est appliquée en Hongrie, que, lors de l’adoption de la décision de refus, le Conseil des médias était uniquement appelé à vérifier si, au cours de la durée du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, il avait adopté à l’égard de cette station de radio une décision définitive constatant la commission d’une infraction grave ou d’une infraction réitérée. Dans ces conditions, il n’y a pas d’explication raisonnable pouvant justifier un retard d’environ huit mois et demi dans l’adoption de la décision de refus.
207
Dans ce contexte, il importe de rappeler que, ainsi que la Cour l’a déjà constaté, dès lors qu’un État membre met en œuvre le droit de l’Union, les exigences découlant du principe de bonne administration, en tant que principe général du droit de l’Union, notamment le droit de toute personne de voir ses affaires traitées dans un délai raisonnable, trouvent à s’appliquer dans le cadre de la procédure conduite par l’autorité nationale compétente (arrêt du 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo et Obshtina Belovo, C‑471/23 et C‑477/23, EU:C:2025:155, point 73 ainsi que jurisprudence citée).
208
Par conséquent, en ayant adopté la décision de refus longtemps après l’expiration du délai de six semaines à compter de la date de réception de la demande complète de Klubrádió tendant au renouvellement de son droit de fournir des services de médias, le Conseil des médias a violé l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » et le principe de bonne administration.
d)
Conclusion
209
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir partiellement les griefs concernant l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias ainsi que la décision de refus et de constater que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent :
–
en vertu des articles 5 et 7 de la directive « autorisation », de l’article 4 de la directive « concurrence », de l’article 9 de la directive « cadre » et du principe de proportionnalité, du fait, premièrement, de l’adoption, par le Conseil des médias, de la décision de refus, par laquelle celui-ci a refusé à Klubrádió le renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique, deuxièmement, de l’adoption de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, qui exclut automatiquement le renouvellement des droits d’utilisation du spectre radioélectrique relatif à la radiodiffusion FM si le titulaire a itérativement enfreint son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion, y compris lorsque les infractions commises sont mineures, purement formelles et ont déjà été sanctionnées par des amendes ayant abouti à une conformité intégrale par la suite, ainsi que, troisièmement, de l’impossibilité qui en découle, de manière disproportionnée, pour Klubrádió, de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion, et
–
en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » et du principe de bonne administration, du fait de l’adoption de la décision de refus longtemps après l’expiration du délai de six semaines prévu à cette disposition.
2.
Sur les griefs concernant l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité
210
La Commission fait valoir, en substance, que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et de l’article 45 de la directive 2018/1972, du fait que, dans l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, le Conseil des médias a assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, n’a pas fixé à l’avance les critères d’attribution de ces droits, n’a prévu aucune marge d’appréciation permettant d’évaluer la gravité et la pertinence des erreurs, dont pourraient éventuellement être entachés les dossiers soumis par les candidats, susceptibles d’entraîner l’exclusion de ces derniers et a ignoré l’importance mineure des erreurs dont serait entachée l’offre présentée par Klubrádió.
211
Par ailleurs, la Commission fait grief à la Hongrie d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 8 et 9 de la directive « cadre » ainsi que du principe de bonne administration, du fait de l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la fréquence 92.9 MHz en temps utile pour permettre l’adoption d’une décision avant la date d’expiration des droits de Klubrádió d’utilisation de cette radiofréquence.
a)
Sur les griefs tirés d’une violation des principes de transparence et de proportionnalité
1) Argumentation des parties
212
La Commission fait valoir que la décision de nullité, qui se fonde sur trois motifs, est contraire aux principes de transparence et de proportionnalité, visés à l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et à l’article 45 de la directive 2018/1972.
213
En effet, s’agissant du premier motif de nullité, la Commission relève que, conformément à l’appel d’offres litigieux, les candidats étaient tenus de joindre à leurs offres le formulaire contenant, au point III.2, la grille de programmation hebdomadaire envisagée, précisant la durée de chaque émission et indiquant, au point III.3, pour chaque émission, l’intitulé, une description succincte et la durée de celle-ci.
214
Il ressortirait de la décision de nullité que, dans la grille de programmation hebdomadaire visée au point III.2 du formulaire présenté par Klubrádió, figuraient, d’une part, l’émission « Reggeli Gyors », dont la diffusion était prévue tous les jours de la semaine, entre 6 h 10 et 10 h 00 et, d’autre part, une émission d’une durée de 55 minutes, intitulée « Reggeli Gyors ismétlés », dont la diffusion était prévue le week-end. Or, pour cette dernière émission, qui consisterait en une sélection de moments pertinents et intéressants des émissions « Reggeli Gyors » diffusées pendant la semaine, Klubrádió n’aurait pas rempli le point III.3 de ce formulaire.
215
Dans la décision de nullité, le Conseil des médias aurait constaté que, lorsqu’une émission fait l’objet d’une intervention technique ou lorsque des éléments de cette émission sont coupés, l’émission qui en résulte est une nouvelle « émission », au sens de l’appel d’offres litigieux, et doit, dès lors, être décrite au point III.3 du formulaire. En se fondant sur le point 1.11.10.3 de l’appel d’offres litigieux, qui exclurait la possibilité de compléter les éléments des offres devant être soumis à évaluation, tels que la grille de programmation, le Conseil des médias n’aurait pas demandé les informations concernant l’émission « Reggeli Gyors ismétlés » pour compléter le point III.3 du formulaire présenté par Klubrádio.
216
Or, de l’avis de la Commission, dès lors que la notion de « rediffusion » figurant dans l’appel d’offres litigieux viserait la rediffusion d’un « matériau sonore enregistré », Klubrádió pouvait légitimement considérer que l’émission « Reggeli Gyors ismétlés », en ce qu’elle constituait la rediffusion de matériaux sonores, des extraits choisis, d’une émission déjà diffusée, relevait de cette notion et que, dès lors, il n’y avait pas lieu de décrire cette rediffusion au point III.3 du formulaire.
217
Par ailleurs, à supposer même que l’émission « Reggeli Gyors ismétlés » ne fût pas assimilable à une rediffusion, le Conseil des médias aurait pu demander à Klubrádió de compléter la description manquante. L’impossibilité de compléter les données relatives à la grille de programmation, qui, selon le Conseil des médias, ressortirait du point 1.11.10.3 de l’appel d’offres litigieux, violerait le principe de proportionnalité, en ce qu’une telle impossibilité ne permettrait pas aux candidats de corriger des imprécisions, même mineures et de nature purement formelle, ni de dissiper les doutes du Conseil des médias.
218
S’agissant du deuxième motif de nullité, il ressortirait de la décision de nullité que, dans la grille de programmation hebdomadaire visée au point III.2 du formulaire présenté par Klubrádió, figurait une émission intitulée « Kovátsműhely » d’une durée de 45 minutes, alors que, pour cette émission, le point III.3 de ce formulaire indiquait une durée de 50 minutes. Le Conseil des médias a constaté que, conformément au point 1.11.10.3 de l’appel d’offres litigieux, cette discordance ne pouvait pas être corrigée.
219
De l’avis de la Commission, la mention de ces deux durées différentes s’apparente à une simple erreur administrative dont la correction n’aurait eu aucune incidence sur les éléments de fond de la candidature de Klubrádió. Or, le fait d’invalider une candidature sur la base d’une telle erreur, au lieu de demander des précisions au candidat, serait contraire au principe de proportionnalité.
220
En ce qui concerne le troisième motif de nullité, qui concerne le plan d’entreprise et financier de Klubrádió, il reposerait sur le constat du Conseil des médias selon lequel Klubrádió, dont les fonds propres étaient négatifs au cours des années précédant la date de dépôt de sa candidature, était dans l’impossibilité de couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net.
221
La Commission souligne qu’une violation des conditions concernant la viabilité financière du candidat, prévues au point 1.8.2 de l’appel d’offres litigieux, n’a pas été invoquée par le Conseil des médias, de telle sorte qu’il serait constant que Klubrádió remplissait ces conditions.
222
La décision de nullité serait fondée sur le point 1.11.9.2, sous c), de l’appel d’offres litigieux, selon lequel la candidature est entachée de nullité matérielle si, du fait de son manque de fondement, l’offre n’est pas apte à atteindre les objectifs définis par la loi sur les médias ou dans cet appel d’offres. Selon le Conseil des médias, la candidature de Klubrádió ne permettait pas d’atteindre l’objectif spécifié au point 1.2 dudit appel d’offres, à savoir assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio qui soit stable et prévisible quant à son fonctionnement.
223
De l’avis de la Commission, en adoptant la décision de nullité sur la base du motif mentionné au point 220 du présent arrêt, en premier lieu, le Conseil des médias a violé l’exigence de transparence prévue à l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, puisqu’il s’est fondé sur des critères d’évaluation du contenu des candidatures qui ne figuraient pas dans l’appel d’offres litigieux. En effet, les conditions d’admissibilité des candidatures ne feraient pas allusion à une exigence spécifique de viabilité financière se rapportant à l’état des fonds propres de l’entreprise concernée.
224
En deuxième lieu, le rejet de la candidature de Klubrádió serait disproportionné, puisqu’il serait fondé sur des arguments hypothétiques. En effet, le Conseil des médias aurait estimé que le fonctionnement stable de Klubrádió n’était pas garanti au motif que, en vertu de la législation hongroise en vigueur, une société ayant des fonds propres négatifs peut être radiée d’office du registre des sociétés. Or, selon la Commission, le fonctionnement déficitaire de Klubrádió durant les cinq années précédant la date de dépôt de sa candidature n’entraîne pas en soi l’absence de viabilité financière de ce candidat dans le futur, dès lors que celui-ci n’a pas été contraint d’interrompre ses programmes et n’a pas été radié du registre des sociétés.
225
Par ailleurs, le Conseil des médias n’aurait pas tenu compte des mesures prises par Klubrádió pour régulariser l’état de ses fonds propres. À cet égard, le Conseil des médias aurait rejeté le système de prise en charge des coûts de Klubrádió par le propriétaire de cette station de radio et par des parrains, en alléguant que, par le passé, Klubrádió n’avait pas été en mesure de couvrir ses coûts d’exploitation avec son propre chiffre d’affaires net.
226
Or, la Commission fait remarquer que le recours à des sponsors ou à des participants extérieurs (crowdfunding) est un moyen de financement légitime des médias. Par conséquent, selon cette institution, la décision de nullité n’est pas liée à l’objectif public déclaré, n’est pas appropriée et va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
227
Compte tenu de ce qui précède, le critère selon lequel Klubrádió aurait dû couvrir ses coûts d’exploitation avec son seul chiffre d’affaires net ne saurait être considéré comme étant une exigence objective, transparente et proportionnée au regard du droit de l’Union.
228
En défense, la Hongrie, s’agissant, en premier lieu, des motifs de nullité concernant les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely », relève que, afin de garantir le caractère équitable et non discriminatoire d’une procédure d’appel d’offres, tant la loi sur les médias que l’appel d’offres litigieux reposent sur le principe selon lequel l’offre concernée ne peut être modifiée, corrigée ou complétée que lorsqu’il s’agit de défauts remédiables ou non significatifs ou lorsqu’une telle correction n’enfreint pas l’exigence d’une procédure équitable, transparente et non discriminatoire. Dans ce contexte, la Hongrie évoque les dispositions de la loi sur les médias et les règles de l’appel d’offres litigieux qui préciseraient les défauts ou les lacunes ne pouvant pas être corrigés après la date de dépôt d’une candidature et qui entraîneraient la nullité de l’offre concernée, dont feraient partie les irrégularités constatées en ce qui concerne les émissions susmentionnées.
229
Selon la Hongrie, s’agissant d’un défaut défini préalablement de manière contraignante et entraînant la nullité de l’offre concernée, admettre la possibilité, pour le Conseil des médias, de décider, selon la nature du défaut et sur la base de sa propre évaluation subjective, s’il convient d’appliquer les conséquences juridiques de la nullité irait à l’encontre des principes de l’État de droit et de sécurité juridique ainsi que de l’exigence d’une évaluation transparente, objective et non discriminatoire.
230
Par ailleurs, la Hongrie conteste l’argumentation de la Commission selon laquelle les défauts concernant les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely » étaient de faible importance ainsi que de nature formelle et administrative.
231
En effet, pour ce qui est, d’une part, de l’émission « Reggeli Gyors ismétlés », Klubrádió n’aurait pas respecté la condition de validité visée au point 2.5.5.2 de l’appel d’offres litigieux, qui prévoirait l’obligation de décrire tous les programmes figurant dans la grille de programmation hebdomadaire. À cet égard, la Hongrie souligne que cette émission doit être considérée non pas comme une rediffusion de l’émission « Reggeli Gyors », mais comme une émission différente, au sens de l’appel d’offres litigieux, dès lors qu’il y a une différence de 825 minutes au total entre les deux émissions et que, en cas de simple rediffusion, l’émission rediffusée devrait être intégralement identique à l’émission originale. Or, en l’absence de précisions sur une émission qui ne peut être qualifiée de « rediffusion », l’offre concernée empêcherait une évaluation sur le fond, car elle ne permettrait pas de vérifier le respect des engagements en matière de quotas de diffusion.
232
En ce qui concerne, d’autre part, l’émission « Kovátsműhely », selon la Hongrie, la différence relative à la durée indiquée aux points III.2 et III.3 du formulaire présenté par Klubrádió constitue une contradiction insurmontable qui rend ce point III.2, contenant la grille de programmation hebdomadaire, et ce point III.3, concernant la description de cette émission, impossibles à concilier. Ainsi, l’offre présentée par Klubrádió ne serait pas conforme à la condition de validité visée au point 2.5.5.6 de l’appel d’offres litigieux. Une correction de la durée des programmes aurait nécessairement entraîné une modification des engagements et des déclarations essentielles figurant dans l’offre présentée par Klubrádió, ce qui irait à l’encontre de l’appel d’offres litigieux.
233
En second lieu, s’agissant du motif de nullité relatif au plan d’entreprise et financier de Klubrádió, premièrement, la Hongrie souligne que les exigences de forme et de fond auxquelles sont soumises les offres sont énoncées tant dans la loi sur les médias que dans les appels d’offres correspondants, en l’espèce, aux points 1.11.7 et 1.11.9.2 de l’appel d’offres litigieux.
234
Selon la Hongrie, l’examen de la validité d’une offre sur le fond requiert d’effectuer une analyse complexe du contenu de cette offre dans son ensemble, dans le cadre de laquelle, conformément à l’article 59 de la loi sur les médias, le Conseil des médias doit vérifier, en particulier, si ladite offre permet de garantir la réalisation de l’objectif d’intérêt public visé par l’appel d’offres concerné, en l’occurrence, assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio qui soit stable et prévisible quant à son fonctionnement.
235
Or, la présentation de la situation financière et économique du candidat et la présentation de son plan financier, économique et prospectif seraient des exigences imposées à ces fins par l’appel d’offres litigieux. Ainsi, il ne saurait être admis que le motif de nullité relatif au plan d’entreprise et financier de Klubrádió et les critères d’appréciation de ce motif ne sont pas transparents.
236
Deuxièmement, l’affirmation de la Commission selon laquelle le Conseil des médias aurait pris en considération des critères d’appréciation qui ne figuraient pas dans l’appel d’offres litigieux serait dépourvue de tout fondement, dès lors que cet appel d’offres, reprenant mot pour mot les dispositions de la loi sur les médias, énoncerait les critères d’examen des offres, les règles relatives à l’invalidité matérielle de celles-ci, les critères d’aptitude imposée aux offres, les conditions de vérification de leur invalidité formelle, les exigences relatives au plan d’entreprise et au plan financier ainsi que les exigences à l’égard des déclarations des candidats, respectivement, aux points 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4 à 2.1.6, 2.2, 2.5.4 et 2.5.8.
237
Troisièmement, selon la Hongrie, c’est à tort que la Commission soutient que les appréciations effectuées par le Conseil des médias dans la décision de nullité en ce qui concerne la situation financière de Klubrádió sont disproportionnées.
238
Tout d’abord, la Hongrie précise que, contrairement à ce que la Commission affirme, ce n’est pas parce que l’état des fonds propres de Klubrádió était négatif depuis plusieurs années que le Conseil des médias a déclaré invalide l’offre de cette station de radio, mais parce que cet état négatif des fonds propres aurait affecté nécessairement la stabilité future de ladite station de radio. Les déclarations contenues dans l’offre concernant la régularisation de cette situation seraient, par ailleurs, divergentes et contradictoires et aucun des engagements pris n’aurait été respecté.
239
Ensuite, il ne serait pas disproportionné d’exiger que la station de radio qui obtiendra une autorisation de fournir des services de médias soit économiquement viable, car il y aurait un intérêt public fondamental à ce que cette station de radio, qui utilise, gratuitement et pendant dix ans, une fréquence exclusive appartenant à l’État, soit stable et prévisible quant à son fonctionnement.
240
Or, une station de radio ne satisfaisant pas aux exigences légales les plus élémentaires en ce qui concerne la forme et la gestion d’une société ne remplirait pas les conditions de stabilité et de prévisibilité lui permettant d’atteindre les objectifs poursuivis par l’appel d’offres litigieux, car une gestion irrégulière de longue durée aurait des répercussions évidentes sur la gestion future de cette station de radio ou, à tout le moins, des effets potentiels sur cette gestion, sur la poursuite de l’activité de ladite station de radio et sur la continuité d’exploitation (going concern) de celle-ci. Selon la Hongrie, tel était le cas de Klubrádio, dès lors que le caractère clairement infractionnel de son état des fonds propres était susceptible d’entraîner sa liquidation forcée et, éventuellement, sa radiation d’office du registre des sociétés.
241
En outre, l’état des fonds propres serait non pas une question d’appréciation subjective, mais une question objective, à propos de laquelle il pourrait être établi que Klubrádió a sciemment commis, pendant plusieurs années, des infractions à la loi qui ne sont imputables qu’à elle, comme le démontrerait la déclaration d’audit jointe aux comptes annuels de Klubrádió. Or, le plan d’entreprise, le plan financier et le bilan que cette station de radio était tenue de présenter conformément à l’appel d’offres litigieux ne démontreraient pas que Klubrádió remédierait à cette situation dans un délai raisonnable.
242
Enfin, la Hongrie soutient que l’affirmation de la Commission selon laquelle les propriétaires de Klubrádió avaient pris des mesures appropriées pour remédier à l’état des fonds propres négatifs de cette station de radio n’est pas fondée. En effet, les déclarations relatives aux fonds propres, au financement et aux recouvrements de créances faites par la personne physique qui se serait exprimée au nom de ladite station de radio seraient contradictoires, hypothétiques et conditionnelles, de telle sorte qu’elles ne seraient pas conformes aux exigences légales et aux critères d’évaluation définis dans les règles de l’appel d’offres litigieux.
243
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
2) Appréciation de la Cour
244
Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive « autorisation », les droits d’utilisation des radiofréquences sont octroyés au moyen de procédures ouvertes, objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées, et conformément aux dispositions de l’article 9 de la directive « cadre ». Cet article 9, paragraphe 1, lequel, ainsi qu’il a été relevé au point 103 du présent arrêt, correspond à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, prévoit également que ces droits sont attribués sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.
245
Il convient de rappeler également que le principe de proportionnalité requiert que les règles établies par les États membres ou les pouvoirs adjudicateurs dans le cadre de la mise en œuvre de ces dispositions n’aillent pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés par les directives dont elles font partie (voir, par analogie, arrêt du 26 septembre 2024, Luxone et Sofein, C‑403/23 et C‑404/23, EU:C:2024:805, point 55 ainsi que jurisprudence citée).
246
Par ailleurs, dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres, le principe d’égalité de traitement accorde aux soumissionnaires les mêmes chances dans la formulation des termes de leurs offres, ce qui implique que ces offres soient soumises aux mêmes conditions pour tous les soumissionnaires. L’obligation de transparence, qui en constitue le corollaire, a pour but de garantir l’absence de risque de favoritisme et d’arbitraire de la part de l’autorité publique. Cette obligation implique que toutes les conditions et les modalités de la procédure d’attribution soient formulées de manière claire, précise et univoque dans l’appel d’offres de façon, premièrement, à permettre à tous les candidats raisonnablement informés et normalement diligents d’en comprendre la portée exacte et de les interpréter de la même manière et, deuxièmement, à mettre l’autorité compétente en mesure de vérifier effectivement si les offres qui lui sont soumises correspondent aux critères régissant l’attribution de tels droits (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2024, Luxone et Sofein, C‑403/23 et C‑404/23, EU:C:2024:805, point 56 ainsi que jurisprudence citée).
247
Enfin, les principes de transparence et d’égalité de traitement qui régissent les procédures d’attribution des droits d’utilisation des radiofréquences exigent que les conditions de fond et de procédure concernant la participation à de telles procédures soient clairement définies au préalable et rendues publiques, en particulier les obligations pesant sur les entreprises candidates, afin que celles‑ci puissent connaître exactement les contraintes de la procédure en cause et être assurés du fait que les mêmes exigences valent pour tous les concurrents (voir, par analogie, arrêt du 26 septembre 2024, Luxone et Sofein, C‑403/23 et C‑404/23, EU:C:2024:805, point 57 ainsi que jurisprudence citée).
248
C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il y a lieu de vérifier si, ainsi que la Commission le soutient, les trois motifs de nullité sur le fondement desquels la candidature de Klubrádió a été rejetée sont contraires aux principes de proportionnalité et de transparence, au sens énoncé par la Commission, si bien que tant la décision de nullité que, le cas échéant, les règles de l’appel d’offres litigieux ayant servi de fondement à son adoption seraient également contraires à ces principes.
i) Sur les motifs de nullité concernant les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely »
249
Ainsi qu’il ressort du libellé du point 1.11.10.3 de l’appel d’offres litigieux et de la décision de nullité, annexés à la requête de la Commission, aucune correction n’est admise en ce qui concerne les éléments de l’offre soumis à évaluation. Parmi ces éléments figure, conformément au point 1.12.2.1 de cet appel d’offres, la grille de programmation du candidat, telle que décrite aux points III.2 et III.3 du formulaire présenté par ce dernier.
250
Or, dans le cas où, s’agissant desdits éléments, un candidat aurait commis des erreurs minimes, dont la correction n’aurait aucune incidence sur les éléments de fond de sa candidature et n’aurait, dès lors, pas porté atteinte à l’exigence tenant à une évaluation équitable et non discriminatoire des candidats, l’impossibilité, pour le Conseil des médias, en application des règles de l’appel d’offres litigieux, d’inviter le candidat concerné à corriger de telles erreurs apparaît disproportionnée.
251
En l’espèce, il est constant que les points III.2 et III.3 du formulaire présenté par Klubrádió étaient entachés de deux irrégularités en ce qui concerne les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely ».
252
S’agissant, en premier lieu, de l’émission « Reggeli Gyors ismétlés », l’irrégularité constatée résultait du fait que Klubrádió, ayant considéré que cette émission constituait une « rediffusion », au sens de l’appel d’offres litigieux, de l’émission « Reggeli Gyors », n’avait pas rempli, pour la première émission, le point III.3 du formulaire, indiquant notamment sa description et sa durée. Le Conseil des médias, après avoir constaté, en substance, que l’émission « Reggeli Gyors ismétlés » ne pouvait pas être considérée comme étant une « rediffusion », au sens de l’appel d’offres litigieux, de l’émission « « Reggeli Gyors », qu’elle devait, dès lors, faire l’objet d’une description au point III.3 de ce formulaire et que l’absence d’une telle description, en ce qu’elle concernait un des éléments soumis à évaluation visés au point 1.12.2.1 de cet appel d’offres, ne pouvait pas, conformément aux prescriptions du point 1.11.10.3 dudit appel d’offres, être corrigée ou faire l’objet d’une régularisation, a conclu que cette irrégularité devait entraîner la nullité de l’offre de Klubrádió.
253
Or, il importe de relever que, ainsi qu’il ressort de la décision de nullité, conformément aux règles de l’appel d’offres litigieux, la notion de « rediffusion », est définie comme visant un « matériel sonore enregistré, précédemment diffusé dans le cadre de l’émission, qui peut être rediffusé sans intervention technique particulière », tandis que la notion d’« émission » est définie comme visant « une succession de sons ou d’images animées ou fixes, combinées ou non à du son, constituant, indépendamment de sa durée, une unité distincte dans une programmation ou un catalogue établi par un fournisseur de services de médias ».
254
Eu égard à ces définitions et en l’absence, dans l’appel d’offres litigieux, d’autres règles interprétatives concernant ces notions, il ne saurait être considéré que l’interprétation de la notion de « rediffusion » préconisée par le Conseil des médias, selon laquelle une émission est considérée comme constituant une rediffusion si elle est rediffusée dans son intégralité et pour toute sa durée sans intervention technique particulière, ressort de manière claire, précise et univoque de cet appel d’offres, de telle sorte que tous les soumissionnaires raisonnablement informés et normalement diligents devaient donner à cette notion une telle interprétation.
255
Au contraire, compte tenu du fait que ladite notion repose sur la diffusion non pas d’une « émission » précédente, mais d’un « matériel sonore enregistré », précédemment diffusé « dans le cadre de l’émission », ainsi que la Commission l’a allégué, Klubrádió pouvait raisonnablement considérer que l’émission « Reggeli Gyors ismétlés », en ce qu’elle consistait dans la diffusion d’extraits d’une émission précédemment diffusée, à savoir « Reggeli Gyors », constituait une « rediffusion » de cette dernière émission, au sens de l’appel d’offres litigieux. Dans ces conditions, la circonstance, invoquée par la Hongrie, qu’il y avait une différence de 825 minutes au total entre ces deux émissions est sans incidence.
256
En ce qui concerne, en second lieu, l’émission « Kovátsműhely », l’irrégularité dont étaient entachés les points III.2 et III.3 du formulaire présenté par Klubrádió résultait du fait que, alors que dans la grille de programmation visée au point III.2 de ce formulaire, cette station de radio avait inscrit cette émission, indiquant que la diffusion était prévue le dimanche entre 17 h 05 et 17 h 50, de telle sorte que, selon ce point, la durée de ladite émission était de 45 minutes, en revanche, la durée indiquée pour la même émission, au point III.3 dudit formulaire, était de 50 minutes.
257
Or, il importe de tenir compte du fait que, ainsi que le Conseil des médias l’a relevé dans la décision de nullité, Klubrádió n’a commis aucune erreur pour ce qui est des autres émissions figurant aux points III.2 et III.3 du formulaire présenté par cette station de radio, notamment, s’agissant de leurs durées. Ainsi, la différence de cinq minutes concernant la durée de l’émission « Kovátsműhely » qui ressort de ces points ne semble avoir aucune incidence sur les autres émissions figurant dans la grille de programmation présentée par Klubrádió.
258
Il y a lieu, dès lors, de considérer qu’une telle différence s’apparente à une erreur de plume, susceptible, ainsi, de relever des erreurs remédiables et non significatives visées au point 228 du présent arrêt.
259
Par conséquent, il y a lieu de constater, au regard de l’appréciation figurant au point 250 du présent arrêt, que les irrégularités concernant les émissions « Reggeli Gyors ismétlés » et « Kovátsműhely » auraient dû pouvoir faire l’objet d’une correction.
260
Dans ces conditions, la décision de nullité qui a constaté, sur la base des règles de l’appel d’offres litigieux excluant toute possibilité de correction des offres, la nullité de l’offre de Klubrádió en raison de ces irrégularités est disproportionnée.
ii) Sur le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió
261
Il y a lieu d’observer que, ainsi qu’il ressort de la décision de nullité, le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió est fondé sur le caractère négatif des fonds propres de cette station de radio au cours des cinq années précédant la date de dépôt de sa candidature ainsi que sur l’impossibilité de couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net. Au regard de ces éléments, constatés à l’aide notamment des données des comptes annuels de Klubrádió relatifs aux exercices antérieurs à celui au cours duquel cette station de radio a soumis son offre, le Conseil des médias a considéré que cette offre n’était pas à même, eu égard à son « absence de fondement », de réaliser l’objectif prévu au point 1.2 de l’appel d’offres litigieux, à savoir assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio qui soit stable et prévisible quant à son fonctionnement. Par conséquent, le Conseil des médias a conclu que l’offre soumise par Klubrádió était entachée de nullité matérielle en vertu de l’article 59, paragraphe 3, sous c), de la loi sur les médias et du point 1.11.9.2, sous c), de l’appel d’offres litigieux, aux termes duquel « l’offre est entachée de nullité matérielle [...] si, du fait de son manque de fondement, [elle] n’est pas apte à atteindre l’objectif défini dans la loi sur les médias et dans l’appel d’offres ».
262
Il convient de relever que tant l’état des fonds propres que les données concernant le chiffre d’affaires net constituent des éléments liés à la viabilité financière d’une entreprise.
263
À cet égard, il importe de souligner que, certes, à son point 1.8.2, l’appel d’offres litigieux énonçait les règles concernant les conditions relatives à la viabilité financière des candidats, dont le non-respect au cours de l’une quelconque des phases de la procédure de cet appel d’offres entraînait la nullité de l’offre, en application du point 1.11.7, sous a), dudit appel d’offres.
264
Toutefois, ce point 1.8.2 imposait aux candidats, premièrement, de n’être redevables d’aucune dette échue depuis plus de 60 jours en matière douanière ou au titre des cotisations à la sécurité sociale, d’aucune dette fiscale échue figurant dans les registres de l’administration fiscale centrale, ni d’aucune obligation de paiement échue envers un fonds d’État spécialisé, deuxièmement, de ne pas faire l’objet d’une procédure de faillite, de liquidation ni d’aucune autre procédure tendant à leur dissolution, troisièmement, de n’avoir fait l’objet, au cours des cinq années précédant la publication de l’appel d’offres, d’aucune décision administrative définitive constatant une infraction grave se traduisant par le non-respect du contrat de radiodiffusion ou d’aucune résiliation de celui-ci par le Conseil des médias et, quatrièmement, de n’avoir aucune dette échue envers le Conseil des médias.
265
Il y a lieu, dès lors, de constater qu’aucune exigence concernant l’état de fonds propres des candidats ou la nécessité de couvrir leurs dépenses avec leur seul chiffre d’affaires net ne figurait parmi les conditions relatives à la viabilité financière imposées à ces candidats par l’appel d’offres litigieux.
266
Certes, ainsi que la Hongrie l’a allégué, cet appel d’offres imposait aux candidats de présenter un plan d’entreprise et financier couvrant la période allant jusqu’au 31 décembre 2024, indiquant les éléments figurant au point 2.5.4 dudit appel d’offres. Toutefois, il ne ressort aucunement de ces éléments que ce plan devait faire apparaître, sous peine de nullité de l’offre concernée, des fonds propres positifs au cours des années précédant la date de dépôt des candidatures et un chiffre d’affaires net permettant, à lui seul, de couvrir les dépenses au cours de ces années.
267
D’ailleurs, en ce qui concerne les données financières et historiques devant être fournies dans le cadre du plan d’entreprise et financier, conformément au point 2.5.4.3.5 de l’appel d’offres litigieux, les candidats n’étaient tenus de présenter que leurs « derniers états financiers clôturés (bilan, comptes de résultats et annexes [...]) », à savoir, en définitive, ainsi qu’il ressort de la lecture de ce point dans son ensemble, les comptes annuels pour l’exercice antérieur à celui au cours duquel l’offre concernée est déposée.
268
Dans ces conditions, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 79 de ses conclusions, l’utilisation, au titre d’un motif de nullité tiré de l’inaptitude du candidat aux fins de la réalisation de l’objectif poursuivi par l’appel d’offres litigieux, d’un critère lié à la viabilité financière des candidats, alors que celui-ci ne fait pas partie des critères concernant cette viabilité établis par cet appel d’offres et qu’il ne peut être raisonnablement déduit d’aucune règle de ce dernier, ne remplit pas les exigences relatives au principe de transparence, telles que précisées par la jurisprudence citée aux points 246 et 247 du présent arrêt.
269
En outre, indépendamment de ce qui précède, dans des conditions où la viabilité de l’opérateur concerné n’est pas remise en cause, l’adoption d’une règle permettant au Conseil des médias de constater la nullité de l’offre d’un candidat en raison du caractère négatif de ses fonds propres et de l’impossibilité de couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net serait contraire au principe de proportionnalité. En effet, au regard de la diversité des sources de financement possibles d’une station de radio, cette règle va au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio stable et prévisible quant à son fonctionnement.
270
En l’espèce, compte tenu du fait que Klubrádió opère dans le domaine des communications électroniques, qu’elle diffusait ses contenus sur des radiofréquences depuis l’année 1999 et que, en dépit du caractère négatif des fonds propres de cette station de radio, constaté dans la décision de nullité, ladite station n’a jamais été contrainte d’interrompre son activité, il ne saurait être raisonnablement considéré que le rejet de l’offre soumise par Klubrádió en raison de ses fonds propres négatifs était nécessaire pour assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio stable et prévisible quant à son fonctionnement.
271
Dans ce contexte, l’argumentation de la Hongrie selon laquelle l’état des fonds propres de Klubrádió ne permettrait pas d’atteindre cet objectif, dès lors que cet état était susceptible d’entraîner la liquidation forcée de cette station de radio et, éventuellement, sa radiation d’office du registre des sociétés, ne saurait être retenue.
272
En effet, non seulement à la date du dépôt de son offre et à celle de l’examen de sa candidature, ladite station de radio ne faisait pas l’objet de telles procédures de liquidation ou de radiation, ce qui, d’ailleurs, ainsi qu’il a été relevé aux points 263 et 264 du présent arrêt, aurait entraîné la nullité de son offre, mais, même postérieurement à ces dates, Klubrádió n’a pas fait l’objet de telles procédures et continue toujours à être active.
273
Il ne saurait non plus être raisonnablement considéré que le fait que Klubrádió ne pouvait pas couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net et devait recourir au parrainage et à des subventions faisait obstacle à la réalisation de l’objectif visé au point 1.2 de l’appel d’offres litigieux et rappelé, notamment, aux points 261 et 270 du présent arrêt. Ainsi que la Commission l’a relevé, sans être contredite par la Hongrie, le modèle commercial de Klubrádio était fondé sur de tels moyens de financement, qui lui ont permis, par le passé, de compenser des situations financières négatives, sans que cette circonstance l’ait empêchée d’exercer son activité de manière stable et de respecter les conditions attachées aux droits d’utilisation des radiofréquences auxquelles elle était soumise.
274
Dès lors, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres arguments de la Commission, dont, notamment, celui tenant au prétendu caractère arbitraire du motif de nullité en cause et de la décision de nullité, à la lumière des décisions adoptées par le passé à l’égard d’autres candidats, il y a lieu de constater que l’appel d’offres litigieux, en ce qu’il permet au Conseil des médias de constater, sur la base de son point 1.11.9.2, sous c), la nullité de l’offre d’un candidat en raison du caractère négatif de ses fonds propres et de l’impossibilité de couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net, est contraire aux principes de transparence et de proportionnalité. Il en va de même pour la décision de nullité, au regard notamment des éléments relatifs à la situation de Klubrádió qui précèdent.
275
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le grief tiré d’une violation des principes de transparence et de proportionnalité, tels que reflétés à l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, est fondé.
b)
Sur le grief tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de nullité
1) Argumentation des parties
276
La Commission relève que, la décision de refus ayant été prise le 8 septembre 2020, à l’issue d’une procédure de dix mois, en violation de l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », le Conseil des médias n’a lancé l’appel d’offres litigieux que le 4 novembre 2020, laissant ainsi peu de temps pour clore cet appel d’offres avant le 14 février 2021, date de l’expiration du contrat de radiodiffusion de Klubrádió. Compte tenu du fait que, selon le point 1.11.3.1 de l’appel d’offres litigieux, le délai de soumission des offres serait de 40 jours à compter de la date de publication de cet appel d’offres, de telle sorte que ce délai aurait expiré le 14 décembre 2020, le Conseil des médias n’aurait donc disposé que de deux mois pour évaluer les offres et conclure un nouveau contrat de radiodiffusion. Finalement, le 10 mars 2021, le Conseil des médias aurait, par la décision de nullité, déclaré l’appel d’offres infructueux et, le 30 mars 2021, il aurait conclu un contrat administratif temporaire pour l’utilisation de la fréquence 92.9 MHz durant la période allant du 3 mai au 29 octobre 2021.
277
De l’avis de la Commission, en procédant ainsi, le Conseil des médias n’a pas veillé à la gestion efficace des fréquences, en violation de l’article 8, paragraphe 2, sous d), de la directive « cadre », ni n’a encouragé l’utilisation efficace du spectre radioélectrique, en violation de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive. Par ailleurs, le Conseil des médias n’aurait pas non plus garanti le droit de Klubrádió à une procédure équitable et rapide conformément au principe général de bonne administration. En outre, le Conseil des médias n’aurait pas répondu aux besoins des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, comme l’exigerait l’article 8, paragraphe 2, sous a), de ladite directive, étant donné que les utilisateurs finaux appartenant à ces catégories étaient plus susceptibles que d’autres de dépendre de la diffusion terrestre des programmes de Klubrádió et pouvaient éprouver des difficultés particulières à passer à une écoute en ligne de ces programmes.
278
En défense, la Hongrie allègue, tout d’abord, que, à supposer même que l’appel d’offres litigieux relève du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, l’argumentation de la Commission ne serait pas fondée, puisque le délai de six semaines prévu à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » peut, en vertu de l’article 7, paragraphe 4, de cette directive, être prolongé jusqu’à huit mois dans le cadre de procédures de sélection concurrentielles ou comparatives.
279
Ensuite, la Hongrie souligne que le Conseil des médias a mené la procédure d’appel d’offres litigieuse au cours de la période allant du 4 novembre 2020 au 10 mars 2021, à savoir en un peu plus de quatre mois, en dépit de la régularisation et de la suspension de la procédure, ce qui constituerait une durée correspondant à la moitié de celle de la procédure d’appel d’offres prévue par la directive 2018/1972.
280
Par ailleurs, la Hongrie rappelle que la procédure d’appel d’offres litigieuse avait pour objet un droit pour lequel Klubrádió avait introduit une demande de renouvellement, de telle sorte qu’il n’était pas possible d’organiser une procédure d’appel d’offres en vue de l’octroi de ce droit avant l’examen de cette demande et de l’adoption de la décision statuant sur celle-ci. Or, le Conseil des médias aurait commencé à préparer l’appel d’offres litigieux immédiatement après avoir rendu la décision de refus.
281
Enfin, aucune atteinte n’aurait été portée aux droits des utilisateurs finaux handicapés, âgés ou se trouvant dans une situation sociale particulière, dès lors que Klubrádió aurait disposé de plus de cinq mois pour passer au numérique à compter de l’expiration de son droit de fournir des services de médias, ce qui ne pourrait être considéré comme étant une courte période.
282
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
2) Appréciation de la Cour
283
S’agissant, en premier lieu, de l’argument ayant trait à la gestion et à l’utilisation efficaces des radiofréquences, il importe de préciser que, contrairement à ce que la Hongrie fait valoir, il ressort de la requête de la Commission que cette institution ne reproche pas à cet État membre d’avoir adopté la décision de nullité dans un délai excédant celui imposé par le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, à savoir huit mois, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de la directive « autorisation ».
284
En effet, la Commission allègue, en substance, que, en raison du retard pris lors de l’adoption de la décision de refus, le Conseil des médias n’a publié l’appel d’offres litigieux que le 4 novembre 2020, de telle sorte qu’il disposait de peu de temps pour clore cet appel d’offres avant la date d’expiration du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, à savoir le 14 février 2021. Il en résulterait que la Hongrie n’a pas encouragé l’utilisation efficace du spectre radioélectrique ni n’a veillé à la gestion efficace des radiofréquences, en méconnaissant l’article 8, paragraphe 2, sous d), et l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » ainsi que le principe de bonne administration.
285
Cet argument de la Commission vise, en définitive, le manque de diligence des autorités nationales dans la gestion de la fréquence 92.9 MHz, en violation des obligations découlant des dispositions et du principe cités au point précédent du présent arrêt.
286
À cet égard, il convient de rappeler que l’article 8, paragraphe 2, sous d), de la directive « cadre » impose aux autorités réglementaires nationales de promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés en encourageant l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences et des ressources de numérotation.
287
Pour sa part, l’article 9, paragraphe 1, de cette directive prévoit que, compte tenu du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres doivent veiller à la gestion efficace des radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire conformément, notamment, à l’article 8 de ladite directive.
288
L’obligation de veiller à la gestion et à l’utilisation efficaces des radiofréquences, en tant que bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, constitue ainsi l’un des objectifs généraux du cadre réglementaire de l’Union dont les autorités nationales compétentes sont tenues d’assurer le respect en conformité avec le principe de bonne administration.
289
Or, l’inaction ou la lenteur en ce qui concerne l’organisation des procédures visant à l’octroi de droits d’utilisation de radiofréquences sont de nature à compromettre l’efficacité de la gestion et de l’utilisation du spectre radioélectrique.
290
En l’espèce, il est constant que, le 8 novembre 2019, Klubrádió a introduit une demande visant au renouvellement de son contrat de radiodiffusion, que la décision de refus a été adoptée le 8 septembre 2020, que l’appel d’offres litigieux a été lancé le 4 novembre 2020, que le contrat de radiodiffusion de Klubrádió a expiré le 14 février 2021, que la décision de nullité, par laquelle l’appel d’offres litigieux a été déclaré infructueux, a été adoptée le 10 mars 2021 et que des contrats administratifs temporaires ont été souscrits le 30 mars 2021, avec Közösségi Rádiózásért Egyesület, pour la fourniture de services de médias sur la fréquence 92.9 MHz pour la période allant du 3 mai au 29 octobre 2021. Cette fréquence n’a, ainsi, pas pu être utilisée au cours de la période allant du 15 février jusqu’au 3 mai 2021.
291
Ainsi qu’il a été constaté au point 205 du présent arrêt, la décision de refus a été adoptée dans un délai de dix mois, alors que, conformément à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », elle aurait dû être adoptée dans un délai de six semaines, à compter de la réception, par le Conseil des médias, de cette demande. Il s’ensuit que cette décision a été prise avec un retard d’environ huit mois et demi, sans qu’aucune explication raisonnable puisse justifier un tel retard, ainsi qu’il a été constaté également au point 206 du présent arrêt.
292
Or, si la décision de refus avait été adoptée dans le délai de six semaines prévu par le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques, le Conseil des médias aurait pu lancer la procédure d’appel d’offres concernant le droit de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz huit mois avant la date à laquelle elle a finalement été lancée et clore cette procédure avant l’expiration du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, en garantissant ainsi l’utilisation continue de cette radiofréquence.
293
Partant, en adoptant la décision de refus huit mois et demi après l’expiration du délai imparti à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation », le Conseil des médias a retardé d’une manière injustifiée, en méconnaissant ainsi le principe de bonne administration, l’organisation et le lancement de l’appel d’offres litigieux, avec pour conséquence qu’une radiofréquence, à savoir la fréquence 92.9 MHz, est restée inutilisée pendant plus de deux mois.
294
Dès lors, l’absence de diligence dont le Conseil des médias a fait preuve lors de l’adoption des mesures relatives à l’attribution de la fréquence 92.9 MHz a compromis l’efficacité de la gestion et de l’utilisation du spectre radioélectrique à laquelle il était tenu de veiller.
295
Par conséquent, l’argument de la Commission tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 2, sous d), et de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » ainsi que du principe de bonne administration est fondé.
296
S’agissant, en second lieu, de l’argument concernant les besoins des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, il convient de rappeler que l’article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive « cadre » impose aux autorités réglementaires nationales de promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés en veillant à ce que les utilisateurs, y compris les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, retirent un bénéfice maximal en matière de choix, de prix et de qualité.
297
Selon la Commission, en retardant indûment, en raison du dépassement injustifié du délai prévu à l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » pour l’adoption des décisions concernant l’octroi des droits d’utilisation de radiofréquences, le lancement de l’appel d’offres litigieux, de telle sorte que celui-ci n’a pas pu être clôturé avant la date d’expiration du contrat de Klubrádió, le Conseil des médias n’a pas répondu aux besoins des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes ayant des besoins sociaux spécifiques.
298
Toutefois, la Commission n’a fourni aucun élément permettant d’établir que le retard pris par le Conseil des médias lors de l’adoption des mesures concernant l’attribution de la fréquence 92.9 MHz a eu une incidence négative au regard notamment des besoins des catégories de personnes mentionnées à l’article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive « cadre ».
299
Par conséquent, l’argument de la Commission tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive « cadre » à cet égard doit être écarté.
300
Dès lors, le grief tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de nullité est fondé dans la mesure où il vise la violation de l’article 8, paragraphe 2, sous d), et de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » ainsi que du principe de bonne administration.
c)
Conclusion
301
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir partiellement la deuxième série de griefs concernant l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, et de constater que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent :
–
en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, du fait que, dans l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, le Conseil des médias a assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, n’a pas fixé à l’avance les critères d’attribution de ces droits, n’a prévu aucune marge d’appréciation permettant d’évaluer la gravité et la pertinence des erreurs, dont pourraient éventuellement être entachés les dossiers soumis par les candidats, susceptibles d’entraîner l’exclusion de ces derniers et a ignoré l’importance mineure des erreurs dont serait entachée l’offre présentée par Klubrádió, et
–
en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous d), et de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » ainsi que du principe de bonne administration, du fait de l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la fréquence 92.9 MHz en temps utile pour permettre l’adoption d’une décision avant la date d’expiration des droits de Klubrádió d’utilisation de cette radiofréquence.
3.
Sur les griefs concernant l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias
302
La Commission fait valoir, en substance, que, en adoptant l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, qui exclut la possibilité, pour les fournisseurs de services de médias dont le droit d’utilisation des radiofréquences n’a pas été renouvelé, de demander des droits d’utilisation temporaires, alors que, d’une part, il confère cette possibilité aux fournisseurs de tels services dont le droit d’utilisation des radiofréquences a été renouvelé une fois et que, d’autre part, les raisons pour lesquelles un tel renouvellement n’a pas été accordé n’empêchent pas l’attribution d’un nouveau droit d’utilisation des radiofréquences, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 ainsi que des principes de proportionnalité et de non-discrimination.
a)
Argumentation des parties
303
La Commission relève que l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias ne permet pas au Conseil des médias de conclure un contrat administratif temporaire avec des entreprises qui, en raison de la commission d’infractions mineures, mais réitérées, ont été privées de la possibilité de renouveler leur droit d’utilisation des radiofréquences. En revanche, l’article 55, paragraphe 1, sous c), de cette loi n’interdirait de participer à une nouvelle procédure d’appel d’offres qu’aux entreprises ayant commis, au cours des cinq années précédant la publication de cet appel d’offres, une infraction grave dans l’exécution de leur contrat de radiodiffusion ou dont le contrat de radiodiffusion a été résilié par le Conseil des médias. Ainsi, la commission d’infractions réitérées ne serait pas pertinente aux fins de la participation à une telle procédure.
304
Tout d’abord, la Commission estime que l’inégalité de traitement instituée à l’article 65, paragraphe 11, et à l’article 55, paragraphe 1, sous c), de la loi sur les médias à l’égard des fournisseurs de services de médias selon que leur droit de fournir des services de médias a été renouvelé ou non par le passé, n’est pas justifiée par des facteurs objectifs et constitue, dès lors, une discrimination.
305
Ensuite, selon la Commission, à supposer que l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias ait pour objectif d’empêcher qu’une radiofréquence soit attribuée à un fournisseur de services de médias présentant un risque d’infractions ultérieures, cette disposition, appliquée en combinaison avec l’article 48, paragraphe 7, de cette loi – qui, en cas d’infractions mineures, mais répétées, entraînerait automatiquement le refus des demandes de renouvellement – serait disproportionnée car elle irait au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.
306
En effet, l’effet combiné de ces deux dispositions aurait pour résultat que les entreprises ayant commis des infractions mineures dans le passé, qui sont en mesure de continuer à fournir des services de médias sans aucun problème, et les entreprises ayant commis des infractions graves, dont la capacité à continuer de fournir des services de médias conformes à la réglementation et aux stipulations du contrat de radiodiffusion peut raisonnablement être mise en doute, seraient traitées de manière égale.
307
Par ailleurs, la loi sur les médias ne poursuivrait pas l’objectif visé au point 305 du présent arrêt de manière cohérente, dès lors que les conditions de conclusion d’un contrat administratif temporaire seraient plus strictes que celles de la participation à un nouvel appel d’offres, alors que les deux procédures aboutiraient à un résultat similaire, à savoir l’utilisation d’une radiofréquence.
308
Enfin, la Commission souligne que, du fait de la réglementation nationale litigieuse, Klubrádió n’a pas pu conclure un contrat administratif temporaire et sa fréquence est restée inutilisée du 15 février au 3 mai 2021. Or, l’octroi d’un droit d’utilisation temporaire aurait été conforme à l’obligation de veiller à une gestion efficace du spectre radioélectrique et aux exigences de prévisibilité et de cohérence de la prorogation et de la modification des droits d’utilisation du spectre radioélectrique ainsi que de sécurité, de cohérence et de prévisibilité réglementaires, prévues à l’article 45, paragraphe 1, et à l’article 45, paragraphe 2, sous c) et g), de la directive 2018/1972.
309
La Hongrie, tout d’abord, note que, dans la mesure où le Conseil des médias n’a pas été saisi d’une demande de Klubrádió tendant à la conclusion d’un contrat administratif temporaire, cette dernière n’a pas pu subir un quelconque préjudice. Ainsi, aucune discrimination ne pourrait être établie.
310
Ensuite, selon la Hongrie, l’existence d’une discrimination ne peut être examinée qu’eu égard à des sujets de droit, des situations juridiques et des faits comparables. Or, tel ne serait pas le cas des situations visées à l’article 65, paragraphe 11, et à l’article 55, paragraphe 1, sous c), de la loi sur les médias.
311
En effet, l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias accorderait à l’ancien titulaire du droit de fournir des services de médias un droit temporaire de fournir de tels services, au maximum, jusqu’à la fin de la procédure d’appel d’offres. En revanche, le droit de fournir des services de médias octroyé dans le cadre de la procédure d’appel d’offres serait d’une durée de dix ans. Ainsi, la situation concernant l’obtention d’un contrat administratif temporaire ayant pour objet la fourniture de services de médias, visée à l’article 65, paragraphe 11, de cette loi, et la situation relative aux conditions d’obtention du droit de fournir de tels services dans le cadre d’un appel d’offres, en vertu de l’article 55, paragraphe 1, sous c), de ladite loi, ne seraient pas comparables.
312
Par ailleurs, l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias ne saurait être considéré comme étant disproportionné, qu’il soit apprécié isolément ou en combinaison avec l’article 48, paragraphe 7, de cette loi. En effet, cet article 65, paragraphe 11, concernerait une procédure d’appel d’offres en cours et le droit ou l’avantage prévu à cette dernière disposition ne s’appliquerait que si le droit de fournir des services de médias a déjà été renouvelé une fois.
313
Dans ce contexte, la Hongrie rappelle que, en vertu de l’article 187, paragraphe 5, de la loi sur les médias, les infractions mineures ne sont pas prises en compte afin d’établir l’existence d’infractions réitérées et que, dès lors, ces infractions mineures n’excluent ni le renouvellement ni, par voie de conséquence, la possibilité de bénéficier d’un droit temporaire. Ainsi, l’affirmation de la Commission selon laquelle les entreprises ayant commis des infractions mineures dans le passé, qui sont en mesure de continuer à fournir des services de médias sans aucun problème, et les entreprises ayant commis des infractions graves seraient traitées de manière égale ne serait pas fondée.
314
En outre, la Hongrie fait remarquer qu’il n’est pas possible de comparer ou d’interpréter de façon combinée les conditions du renouvellement d’un droit de fournir des services de médias et celles de l’octroi d’un droit temporaire parce que le cas prévu à l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias ne peut se présenter que si le droit a déjà été renouvelé. Si un fournisseur de services de médias opère dans des conditions qui excluent le renouvellement de son droit de fournir des services de médias, celui-ci prendra fin et ce fournisseur pourra obtenir un nouveau droit dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres. Cette règle s’appliquerait de la même manière à tous les fournisseurs de services de médias, de telle sorte qu’il n’y aurait pas de discrimination et que ladite règle ne serait pas disproportionnée.
315
Enfin, quant à l’argument de la Commission selon lequel, du fait de la réglementation nationale litigieuse, la fréquence 92.9 MHz est restée inutilisée, la Hongrie relève qu’un droit temporaire peut être accordé jusqu’à la clôture de la procédure d’appel d’offres. Ainsi, ce serait en raison de l’échec de la procédure d’appel d’offres litigieuse et de l’absence de demande de Klubrádió tendant à la conclusion d’un contrat administratif temporaire que cette fréquence n’a pas été utilisée entre le 15 février et le 3 mai 2021.
316
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission.
b)
Appréciation de la Cour
317
Conformément à l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, si le droit de fournir des services de médias radiophoniques linéaires expire après avoir déjà été renouvelé une fois par le Conseil des médias et que la procédure d’appel d’offres concernant la possibilité de fournir des services de médias a déjà été lancée, le Conseil des médias peut conclure avec le fournisseur de services de médias précédemment titulaire du droit, et à la demande de celui-ci, un contrat administratif temporaire d’une durée maximale de 60 jours.
318
Cette disposition a ainsi pour effet de priver les fournisseurs, tels que Klubrádió, dont le droit de fournir des services de médias n’a pas été renouvelé, en vertu de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, en raison de l’existence d’une décision définitive du Conseil des médias constatant la commission d’une infraction réitérée, de la possibilité de conclure un contrat administratif temporaire, lorsque, comme en l’occurrence, le droit qui n’a pas été renouvelé expire alors que la procédure de l’appel d’offres concernant la possibilité de fournir de tels services a déjà été lancée, mais n’a pas été clôturée.
1) Sur le grief tiré d’une violation du principe de non-discrimination
319
Ainsi qu’il a été rappelé au point 192 du présent arrêt, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, le principe d’égalité de traitement, dont le principe de non-discrimination constitue une expression particulière, exige notamment que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente.
320
Selon les explications fournies par la Commission dans ses écritures, la violation du principe de non-discrimination invoquée résulte du fait que l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias prive les fournisseurs de services de médias, tels que Klubrádió, dont le droit de fournir des services de médias n’a pas été renouvelé en raison de la commission d’une infraction réitérée, de la possibilité de souscrire un contrat administratif temporaire en vue de l’octroi d’un tel droit pour une période n’excédant pas 60 jours, alors que l’article 55, paragraphe 1, de cette loi autorise ces fournisseurs à participer à une procédure d’appel d’offres visant à l’octroi de ce droit pour une période de dix ans.
321
Par ailleurs, en réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience, la Commission a fait valoir que la violation du principe de non-discrimination résulte du fait que, d’une part, la loi sur les médias traite différemment les entreprises qui, par le passé, ont déjà fourni des services de médias et celles qui, par le passé, n’ont jamais fourni ces services, en ce que, en vertu de l’article 65, paragraphe 11, de cette loi, seuls les fournisseurs de services ayant conclu un contrat de radiodiffusion et bénéficié du renouvellement de ce contrat seraient éligibles à la conclusion d’un contrat administratif temporaire, alors que, s’agissant des fournisseurs de services de médias n’ayant pas fourni ces services par le passé, l’article 65, paragraphe 1, de ladite loi permettrait au Conseil des médias de souscrire un contrat administratif temporaire en tenant compte des considérations relatives au marché des médias.
322
D’autre part, la loi sur les médias traiterait différemment les fournisseurs de services de médias, tels que Klubrádió, dont le droit de fournir ces services n’a pas été renouvelé en raison de la commission d’une infraction réitérée et les fournisseurs qui, après avoir bénéficié du renouvellement de leur droit de fournir lesdits services, commettent une infraction réitérée, dès lors que, en vertu de l’article 65, paragraphe 11, de cette loi, les premiers seraient privés de la possibilité de souscrire un contrat administratif temporaire alors que les seconds bénéficieraient de cette possibilité, puisque leurs contrats auraient déjà fait l’objet de renouvellement.
323
Pour ce qui est, premièrement, de l’argument de la Commission exposé au point 320 du présent arrêt, il est fondé sur la prémisse selon laquelle le régime concernant l’octroi du droit de fournir des services de médias sur la base d’un contrat administratif temporaire et le régime concernant l’octroi de ce droit sur la base d’un contrat de radiodiffusion conclu à la suite d’un appel d’offres sont comparables, de telle sorte que l’imposition de conditions plus rigoureuses pour l’octroi dudit droit à titre temporaire violerait le principe d’égalité de traitement.
324
Toutefois, il importe de tenir compte du fait que, ainsi qu’il découle de l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, la conclusion d’un contrat administratif temporaire au titre de cette disposition est circonscrite à une situation très particulière dans laquelle le droit de fournir des services de médias sur une radiofréquence a expiré alors que la procédure d’appel d’offres visant à l’octroi d’un nouveau droit de fournir des services de médias sur cette radiofréquence n’a pas encore été clôturée. Dans une telle situation, cet article 65, paragraphe 11, vise à garantir une utilisation ininterrompue de ladite radiofréquence jusqu’à ce que cette procédure d’appel d’offres soit clôturée et que le droit d’utilisation de la même radiofréquence soit attribué au fournisseur ayant remporté cet appel d’offres. Une telle situation, qui revêt un caractère transitoire et d’urgence, est ainsi différente de celle dans laquelle un droit de fournir des services de médias est octroyé dans le cadre d’un appel d’offres, qui ne revêt pas un tel caractère.
325
Dès lors, l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias et l’article 55, paragraphe 1, de cette loi ne visant pas des situations comparables, l’argument de la Commission selon lequel ces dispositions méconnaissent le principe de non-discrimination n’est pas fondé.
326
S’agissant, deuxièmement, des arguments figurant aux points 321 et 322 du présent arrêt, ces arguments ne ressortant pas des écritures de la Commission et n’ayant été soulevés que lors de l’audience, il y a lieu de les écarter comme étant irrecevables.
327
Par conséquent, le grief tiré d’une violation, par l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, du principe de non‑discrimination, tel que reflété à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, n’est pas fondé.
2) Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
328
Ainsi qu’il a été constaté dans le cadre de l’analyse de la première série de griefs, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias est contraire au principe de proportionnalité, tel que reflété, notamment à l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », dès lors qu’il prive, de manière automatique et dans tous les cas, les fournisseurs ayant commis une infraction réitérée de la possibilité d’obtenir le renouvellement de leur droit de fournir des services de médias.
329
Partant, ainsi que la Commission le fait valoir, en ce qu’il prive les fournisseurs dont le droit de fournir des services de médias n’a pas été renouvelé, en vertu de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, en raison de la commission d’une infraction réitérée, de la possibilité de souscrire un contrat administratif temporaire, l’article 65, paragraphe 11, de cette loi viole également le principe de proportionnalité.
330
Par conséquent, le grief tiré d’une violation, par l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, du principe de proportionnalité, tel que reflété à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, est fondé.
3) Sur le grief tiré d’une violation de l’obligation de veiller à une gestion efficace du spectre radioélectrique
331
La Commission reproche, en substance, à la Hongrie d’avoir manqué à l’obligation de veiller à une gestion efficace du spectre radioélectrique, qui lui incombe en vertu de l’article 45, paragraphe 1, et de l’article 45, paragraphe 2, sous c) et g), de la directive 2018/1972, en ce que, du fait de la réglementation nationale litigieuse, Klubrádió n’a pas pu souscrire un contrat administratif temporaire, de telle sorte que la fréquence 92.9 MHz est restée inutilisée du 15 février au 3 mai 2021.
332
À cet égard, dès lors que ce grief, d’une part, est fondé sur le fait que Klubrádió n’a pas pu souscrire un contrat administratif temporaire et qu’il est constant que cette station de radio n’a ni demandé la souscription d’un tel contrat ni, par voie de conséquence, ne s’est vu refuser la souscription de ce contrat et, d’autre part, ne ressort aucunement du quatrième chef de conclusions de la requête de la Commission, ce grief doit être écarté.
4) Conclusion
333
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir partiellement la troisième série de griefs concernant l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias et de constater que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 et du principe de proportionnalité du fait de l’adoption de l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, qui exclut la possibilité, pour les fournisseurs de services de médias dont le droit d’utilisation des radiofréquences n’a pas été renouvelé en raison de la commission d’une infraction réitérée, de demander des droits d’utilisation temporaires.
4.
Sur les griefs tirés d’une violation de l’article 11 de la Charte
a)
Argumentation des parties
334
La Commission fait valoir, en substance, que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 11 de la Charte du fait, d’une part, de l’adoption de la décision de refus et de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et, d’autre part, de l’adoption de la décision de nullité et de l’appel d’offres litigieux.
335
En premier lieu, la Commission allègue que la décision de refus et les règles nationales ayant servi de fondement à son adoption ont empêché Klubrádió de diffuser ses programmes sur une fréquence analogique. De l’avis de la Commission, il s’agirait de l’atteinte la plus grave à la liberté d’expression et à la liberté des médias, cette atteinte pouvant être assimilée à la fermeture d’un média par les autorités nationales. Compte tenu de l’importance de la radio et, notamment, de l’impact que ce média est susceptible d’avoir sur la population par rapport à d’autres médias, ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme l’aurait reconnu, la Commission est d’avis que le fait que Klubrádió ne puisse pas diffuser son programme sur les radiofréquences analogiques constitue clairement une ingérence dans la liberté d’expression, même si son programme est disponible sur Internet.
336
La Commission soutient que, afin que la liberté et le pluralisme des médias soient garantis, il est indispensable que l’attribution des radiofréquences utilisées pour la radiodiffusion soit opérée sur la base de critères non discriminatoires et proportionnés.
337
Tout en reconnaissant que la liberté d’expression et la liberté des médias ne constituent pas des droits absolus, la Commission rappelle que toute limitation de ces libertés doit respecter les exigences prévues à l’article 52 de la Charte.
338
À cet égard, la Commission allègue que les objectifs poursuivis par la loi sur les médias, à savoir renforcer l’identité nationale et culturelle, en tenant compte des évolutions technologiques, en préservant la liberté d’expression et de parole ainsi que la liberté de la presse et en reconnaissant le poids culturel, social et économique des services de médias et l’importance de garantir la concurrence sur le marché des médias, constituent des objectifs d’intérêt général susceptibles de justifier une restriction aux droits et aux libertés consacrés à l’article 11 de la Charte. Toutefois, selon cette institution, la décision de refus irait au-delà de ce qui est nécessaire aux fins de la réalisation de ces objectifs.
339
En effet, cette décision aurait été adoptée par le Conseil des médias en raison non pas du non-respect des temps de diffusion des œuvres musicales hongroises, mais en raison uniquement de la violation de l’obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion, violation qui aurait déjà été sanctionnée par une amende et qui ne se serait pas reproduite après le paiement de cette dernière. Dans sa réplique, la Commission, en s’appuyant sur les éléments mis en avant pour décrire le contexte dans lequel s’inscriraient les décisions litigieuses, relève que, dans une situation dans laquelle un fournisseur de services de médias indépendant et critique envers le gouvernement, tel que Klubrádió, se voit refuser le droit d’utiliser des radiofréquences pour des raisons purement formelles, ce qui rend plus difficile son accès au marché, le contrôle juridictionnel doit être très approfondi. En effet, le risque d’arbitraire et de discrimination dans une telle situation serait particulièrement élevé.
340
En deuxième lieu, la Commission soutient que la décision de nullité constitue également une ingérence disproportionnée dans la liberté et le pluralisme des médias en ce que cette décision ne serait pas apte à atteindre les objectifs poursuivis et irait au-delà de ce qui est nécessaire à ces fins. Dès lors, les conditions permettant de justifier une telle ingérence, énoncées à l’article 52 de la Charte, ne seraient pas respectées.
341
En effet, s’agissant, d’une part, des deux motifs de nullité relatifs aux inexactitudes dont serait entachée l’offre présentée par Klubrádió en ce qui concerne sa grille de programmation, cette institution rappelle que ceux-ci portaient sur des inexactitudes formelles d’importance mineure, qui auraient pu être clarifiées facilement et qui ne portaient pas sur des éléments essentiels de la candidature de Klubrádió et, partant, ne compromettaient pas l’équité de la concurrence.
342
D’autre part, s’agissant du motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió, la Commission soutient que le Conseil des médias, en considérant que le chiffre d’affaires net de la station de radio concernée constitue le seul indicateur légitime de sa viabilité financière, non seulement opérerait une discrimination à l’égard des stations qui choisissent sciemment de s’appuyer sur d’autres modèles de financement, mais ignorerait également un modèle commercial pleinement légitime.
343
En outre, la Commission considère que les objectifs poursuivis auraient pu être atteints par des moyens moins intrusifs. En effet, le Conseil des médias pourrait, notamment, lorsque la description d’un programme donné fait défaut, demander des précisions à ce sujet et, si les ressources sont insuffisantes, révoquer les droits d’utilisation des radiofréquences dans le cas où l’entreprise concernée serait mise en liquidation ou ferait faillite.
344
Ainsi, la Commission soutient que tant la décision de nullité que les règles de l’appel d’offres litigieux ayant servi de fondement à son adoption doivent être considérées comme étant injustifiées et disproportionnées en raison de leurs conséquences sur le droit à la liberté d’expression, dès lors que leur application revient à exclure Klubrádió du secteur de la radiodiffusion et à réduire cette station de radio au silence dans l’environnement médiatique hongrois, alors que des mesures moins restrictives, permettant à Klubrádió de continuer à émettre, auraient été suffisantes.
345
La Hongrie fait valoir, en premier lieu, que la décision de refus et les règles nationales ayant servi de fondement à son adoption ne violent pas l’article 11 de la Charte.
346
Cet État membre souligne que le Conseil des médias n’a pas retiré à Klubrádió ses droits de diffusion et ne l’a pas exclue du secteur de la radiodiffusion, dès lors que cette station de radio, d’une part, a pu diffuser son programme sur une radiofréquence de manière continue et sans interruption pendant toute la durée de son contrat de radiodiffusion et, d’autre part, peut toujours fournir ses services de médias radiophoniques au moyen d’autres systèmes de transmission. Dans ce contexte, la Hongrie relève que Klubrádió fournit actuellement ces services sur Internet, ce qui démontrerait que la décision de refus ne l’a pas mise dans l’impossibilité de fournir de tels services.
347
Selon la Hongrie, le fait que la loi sur les médias fixe des conditions objectives pour le renouvellement du droit de fournir des services de médias et que le Conseil des médias refuse ce renouvellement en cas de non-respect de ces conditions ne constitue pas une ingérence disproportionnée et injustifiée dans la liberté de la presse et le droit à la diffusion d’information.
348
En effet, en cas de non‑respect des exigences prévues par cette loi, cet État membre ne priverait pas le fournisseur de services de médias concerné du droit d’émission ou de la possibilité de fournir des services de médias, mais se limiterait à appliquer les conditions du régime d’autorisation. Ainsi, le refus de renouvellement d’un droit de fournir des services de médias ne saurait être assimilé à la fermeture d’un organe de média, dès lors que ce refus ne donnerait pas lieu à un retrait de ce droit de fournir des services de médias, puisque l’autorisation d’exercer celui-ci serait arrivée à expiration à la date et de la manière prévues par la loi ou par le contrat de radiodiffusion.
349
Dans ce contexte, la Hongrie relève que le simple fait qu’un opérateur ne se voit pas accorder le droit de mettre son service de médias à disposition sur une plateforme de diffusion donnée n’implique pas nécessairement une violation des droits et des libertés consacrés à l’article 11 de la Charte. La question de savoir si la décision de refus et les règles nationales ayant servi de fondement à son adoption portent ou non atteinte à ces droits et à ces libertés dépendrait non pas du fait que Klubrádió soit ou non critique envers le gouvernement hongrois ou des conclusions que la Commission puisse tirer du contexte dans lequel s’inscrit cette décision, mais du fait que cette dernière soit ou non proportionnée au regard de l’objectif visé.
350
En second lieu, la Hongrie fait valoir que ni la présente affaire ni son contexte réglementaire ne portent atteinte aux exigences d’une information équilibrée et au principe de la liberté de la presse et du pluralisme des médias. Le système hongrois d’autorisations garantirait l’égalité des chances dans l’accès aux possibilités de fournir des services de médias pour tous les candidats dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres et assurerait l’attribution de fréquences à tous les fournisseurs de services de médias retenus, et ce en pleine conformité avec les principes de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et de la Charte.
351
S’agissant, en particulier, du motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió, cet État membre soutient que découlent de la loi sur les médias tant l’évaluation de l’adéquation de l’offre de Klubrádió à l’appel d’offres litigieux et, notamment, de la situation financière et économique de cette station de radio, que l’éventuelle ingérence dans la liberté d’expression et d’information qui résulterait, en raison d’une évaluation négative, de la nullité de cette offre.
352
Or, cette évaluation aurait été effectuée de manière transparente et objective ainsi que sur la base des exigences non discriminatoires contenues dans cette loi et dans l’appel d’offres litigieux, de telle sorte que la conséquence juridique qui s’est ensuivie, à savoir la nullité de ladite offre, serait proportionnée et justifiée.
353
Enfin, la Hongrie insiste sur le fait que Klubrádió fournit actuellement un service de médias radiophoniques sur Internet, de telle sorte que la décision de nullité n’aurait pas eu pour effet de réduire au silence cette station de radio.
354
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas soutiennent l’argumentation de la Commission, en soulignant, notamment, l’importance du droit à la liberté d’expression et d’information dans une société démocratique et pluraliste ainsi que la nécessité de prendre en considération, lors de l’appréciation de la violation alléguée de l’article 11 de la Charte par la Hongrie, le contexte dans lequel s’inscrivent les mesures nationales litigieuses. À cet égard, le Royaume de Belgique fait état, sur la base de différents rapports concernant la liberté et le pluralisme des médias en Hongrie, adoptés entre l’année 2019 et l’année 2023 par le Centre pour le pluralisme et la liberté des médias, l’Observatoire européen de l’audiovisuel, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe et la Rapporteure spéciale des Nations unies sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression, de plusieurs problématiques en lien avec le présent recours et des avis négatifs émis par ces organisations internationales en ce qui concerne la liberté des médias en Hongrie.
b)
Appréciation de la Cour
355
Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, de la Charte, « [t]oute personne a droit à la liberté d’expression », ce qui comprend « la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées, sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontières ». Conformément à cet article 11, paragraphe 2, « [l]a liberté des médias et leur pluralisme sont respectés ».
356
S’agissant des organismes de radiodiffusion, tels que les stations de radio, l’ingérence dans la liberté d’expression et d’information prend la forme particulière d’une ingérence dans la liberté des médias ou la liberté de radiodiffusion, protégée spécifiquement par l’article 11, paragraphe 2, de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 3 février 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, point 83).
357
Or, la liberté des médias associée à la liberté de radiodiffusion comprend non seulement le droit de communiquer des informations, mais également, et de manière indissociable, le droit d’utiliser tout moyen approprié pour diffuser des informations et les faire parvenir au plus grand nombre de destinataires.
358
Parmi ces moyens de diffusion figure le spectre radioélectrique, qui, eu égard au rôle essentiel que les médias audiovisuels, tels que la radio et la télévision, jouent en ce qui concerne la formation de l’opinion publique, constitue un canal essentiel pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et d’information.
359
L’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences a ainsi un impact direct sur le droit à la liberté des médias associée à la liberté de radiodiffusion dans ses deux dimensions, à savoir le droit de fournir librement des informations et le droit de recevoir des informations.
360
Ainsi, s’agissant de l’article 10 de la CEDH, qui correspond à l’article 11 de la Charte et dont l’interprétation par la Cour européenne des droits de l’homme doit, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, être prise en considération lors de l’interprétation de cet article 11, cette juridiction a relevé que cet article 10 garantit la liberté d’expression et d’information à toute personne et concerne non seulement le contenu des informations, mais aussi les moyens de leur diffusion, toute restriction apportée à ces moyens touchant le droit de recevoir et de communiquer des informations (voir, en ce sens, Cour EDH, 28 septembre 1999, Öztürk c. Turquie, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 et jurisprudence citée).
361
Ainsi qu’il ressort des explications relatives à l’article 11 de la Charte, dont il y a lieu de tenir compte pour l’interprétation de cet article, les limitations qui peuvent être apportées au droit à la liberté d’expression ne peuvent donc excéder celles prévues à l’article 10, paragraphe 2, de la CEDH. Les motifs légitimes d’ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression sont énumérés à cet article 10, paragraphe 2, et tiennent à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui ainsi qu’à la nécessité d’empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou de garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. Cette énumération est exhaustive (Cour EDH, 15 mars 2022, OOO Memo c. Russie, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). Les restrictions que les États membres peuvent apporter au droit à la liberté d’expression sont, en outre, sans préjudice de celles que le droit de la concurrence de l’Union peut apporter à la faculté des États membres d’instaurer les régimes d’autorisation visés audit article 10, paragraphe 1, troisième phrase.
362
Partant, toute mesure nationale limitant ou restreignant l’accès des organismes de radiodiffusion aux radiofréquences est susceptible de comporter une ingérence dans leur droit à la liberté des médias associée à la liberté de radiodiffusion et relève, ainsi, du champ d’application de l’article 11 de la Charte.
363
En l’espèce, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, en ce qu’il a pour effet de restreindre l’accès des organismes de radiodiffusion, en l’occurrence Klubrádió, aux radiofréquences en les empêchant ainsi de continuer à diffuser leurs contenus de radio sur une radiofréquence, comporte une ingérence dans le droit des opérateurs concernés d’exercer leur liberté de radiodiffusion qui constitue une composante de la liberté des médias, consacrée à l’article 11 de la Charte.
364
Contrairement à ce que la Hongrie prétend, le fait que ces opérateurs puissent diffuser leurs contenus sur Internet n’est pas de nature à remettre en cause la réalité de cette ingérence. En effet, indépendamment du point de savoir si la radiodiffusion sur Internet constitue un moyen de communication équivalent à la radiodiffusion sur des fréquences analogiques, lesdits opérateurs se voient ainsi empêchés de poursuivre des stratégies opérationnelles et commerciales éprouvées et doivent, en tout état de cause, reconstituer leurs audiences.
365
Certes, les droits et les libertés consacrés à l’article 11 de la Charte ne sont pas des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société (arrêt du 4 octobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, point 47 et jurisprudence citée).
366
En ce qu’il permet de limiter l’octroi des droits d’utilisation des radiofréquences en vue d’assurer une gestion efficace du spectre radioélectrique, le cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques reflète, précisément, l’absence du caractère absolu, s’agissant des conditions d’utilisation des radiofréquences, des droits et des libertés reconnus à cet article 11.
367
Toutefois, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits et des libertés garantis par la Charte doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits et de ces libertés et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui.
368
Ainsi qu’il a été rappelé au point 361 du présent arrêt, les limitations qui peuvent être apportées au droit à la liberté d’expression ne peuvent donc excéder celles prévues à l’article 10, paragraphe 2, de la CEDH, sans préjudice des restrictions que le droit de la concurrence de l’Union peut apporter à la faculté des États membres d’instaurer les régimes d’autorisation visés à cet article 10, paragraphe 1, troisième phrase.
369
À cet égard, il convient de rappeler que l’article 11 de la Charte constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et pluraliste, faisant partie des valeurs sur lesquelles est, conformément à l’article 2 TUE, fondée l’Union. Les ingérences dans les droits et les libertés garantis par cet article 11 doivent donc, dans un tel contexte, être limitées au strict nécessaire (arrêt du 4 octobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, point 49 et jurisprudence citée), ce qui implique que l’objectif poursuivi ne puisse pas raisonnablement être atteint de manière aussi efficace par d’autres moyens moins attentatoires à ces droits et à ces libertés (voir, en ce sens, arrêt du 5 décembre 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, point 77 et jurisprudence citée).
370
Dans ce contexte, ainsi qu’il a été constaté au point 173 du présent arrêt, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias prévoit un motif de refus de renouvellement des droits d’utilisation des radiofréquences qui constitue un critère de sélection des utilisateurs de radiofréquences en lien avec l’objectif tenant à promouvoir la concurrence en encourageant une utilisation et une gestion efficaces des radiofréquences, visé à l’article 8, paragraphe 2, sous d), de la directive « cadre ». Dans la mesure où le refus du renouvellement des droits d’utilisation des radiofréquences constitue une ingérence dans le droit à la liberté des médias des fournisseurs concernés, une telle ingérence ne saurait être justifiée que pour autant, notamment, que ce refus n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’intérêt général poursuivi par cette disposition de la loi sur les médias et soit limitée au strict nécessaire.
371
Dès lors que, ainsi qu’il découle des considérations figurant aux points 177 et 181 du présent arrêt, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif d’intérêt général qu’il poursuit au regard des exigences des directives applicables, l’ingérence qu’il implique dans le droit des opérateurs concernés d’exercer leur liberté de radiodiffusion ne saurait être regardée comme étant proportionnée au regard de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.
372
Partant, en n’accordant au Conseil des médias aucune marge pour apprécier, lors de l’examen des demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias introduites par les fournisseurs ayant commis une infraction réitérée, la gravité de cette infraction et son adéquation à l’ingérence que le refus du renouvellement de ce droit comporte dans les droits et les libertés consacrés à l’article 11 de la Charte, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias est susceptible de conduire à l’adoption de décisions contraires à cet article 11, dont la décision de refus constitue une illustration.
373
En effet, premièrement, l’infraction réitérée qui est à la base de cette décision résulte d’une violation non pas des obligations incombant à Klubrádió en ce qui concerne les quotas de diffusion imposés par le droit hongrois, mais de la seule obligation de transmission des données relatives à ces quotas. Deuxièmement, au cours des procédures de sanction ayant donné lieu à l’adoption des décisions nos 354/2017 et 1224/2017 et, dès lors, avant l’adoption de ces dernières décisions, Klubrádió s’est conformée à cette obligation en fournissant au Conseil des médias toutes les données pertinentes. Troisièmement, ces données n’ont pas révélé le non-respect, par Klubrádió, desdits quotas. Quatrièmement, cette station de radio s’est acquittée des amendes infligées dans les décisions nos 354/2017 et 1224/2017. Cinquièmement, depuis le 31 mai 2017, date de la commission de l’infraction réitérée qui a entraîné le refus du renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias, jusqu’à la date de la décision de refus, à savoir le 8 septembre 2020, cette station de radio n’a enfreint ni ladite obligation ni les obligations concernant les quotas de diffusion imposés par le droit hongrois. D’ailleurs, depuis le 31 mai 2017, il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que Klubrádió aurait commis une quelconque infraction.
374
Dans de telles circonstances, il ne saurait être raisonnablement considéré que l’infraction constatée dans la décision no 1224/2017 revêt une gravité telle que le refus de renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias est nécessaire pour assurer la réalisation de l’objectif identifié au point 370 du présent arrêt.
375
Par conséquent, ainsi que la Commission le fait valoir, la décision de refus est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi et à la gravité de l’ingérence qu’elle comporte dans le droit à la liberté des médias de Klubrádió, de telle sorte que, indépendamment du contexte dans lequel cette décision s’inscrit, elle viole l’article 11 de la Charte.
376
Ce constat s’impose également s’agissant de la décision de nullité, qui a eu pour effet de priver Klubrádió de la possibilité de se voir attribuer des droits d’utilisation de la fréquence 92.9 MHz et, dès lors, de restreindre son accès aux radiofréquences, en l’empêchant ainsi de continuer à diffuser ses contenus sur une radiofréquence.
377
Certes, les trois motifs de nullité sur lesquels cette décision est fondée sont susceptibles d’être justifiés au regard de l’objectif tenant à promouvoir la concurrence en encourageant une utilisation et une gestion efficaces des radiofréquences, conformément à l’article 8, paragraphe 2, sous d), de la directive « cadre ». En effet, d’une part, les deux motifs concernant les irrégularités dont sont entachés les points III.2 et III.3 du formulaire présenté par Klubrádió visent à garantir l’équité de la concurrence et, d’autre part, le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de cette station de radio vise à assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio qui soit stable et prévisible quant à son fonctionnement.
378
Toutefois, compte tenu des constatations effectuées dans le cadre du grief tiré d’une violation des principes de transparence et de proportionnalité par la décision de nullité et les règles de l’appel d’offres ayant servi de fondement à son adoption, force est de constater que, ainsi que la Commission le fait valoir, les conditions découlant de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte ne sont pas remplies en l’espèce.
379
En effet, tant les motifs de nullité concernant les irrégularités dont sont entachés les points III.2 et III.3 du formulaire présenté par Klubrádió que le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de cette station de radio sont disproportionnés par rapport à l’objectif poursuivi et ne sauraient, dès lors, justifier l’ingérence que comporte la décision de nullité dans le droit de Klubrádió à la liberté des médias.
380
Force est également de constater que les infractions et les défaillances reprochées à Klubrádió en l’espèce, qui fondent tant la décision de refus que la décision de nullité et qui ont concrètement empêché cette station de radio de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion, se rapportent soit à des imprécisions mineures de nature formelle, soit à des aspects qui, en tant que tels, ne devraient pas comporter l’impossibilité, pour une radio, de poursuivre son activité.
381
Dès lors, les griefs tirés d’une violation de l’article 11 de la Charte sont fondés.
382
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir ces griefs et de constater que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 11 de la Charte du fait, d’une part, de l’adoption de la décision de refus et de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et, d’autre part, de l’adoption de la décision de nullité et de l’appel d’offres litigieux.
Sur les dépens
383
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 138, paragraphe 3, de ce règlement, lorsque les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens, à moins que, au vu des circonstances de l’espèce, la Cour estime qu’il est justifié qu’une partie supporte, outre ses propres dépens, une fraction des dépens de l’autre partie.
384
En l’espèce, la Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie aux dépens et cette dernière ayant succombé en l’essentiel de ses conclusions, il y a lieu, au vu des circonstances de l’espèce, de condamner cet État membre à supporter, outre ses propres dépens, quatre cinquièmes de ceux de la Commission. Cette dernière supportera un cinquième de ses propres dépens.
385
En application de l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, selon lequel les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :
1)
La Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent :
–
en vertu des articles 5 et 7 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, de l’article 4, point 2, de la directive 2002/77/CE de la Commission, du 16 septembre 2002, relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques, de l’article 9 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), telle que modifiée par la directive 2009/140, et du principe de proportionnalité du fait, premièrement, de l’adoption par le Médiatanács (Conseil des médias, Hongrie), le 8 septembre 2020, de la décision no 830/2020 (IX. 8), par laquelle celui-ci a refusé à Klubrádió le renouvellement de ses droits d’utilisation du spectre radioélectrique, deuxièmement, de l’adoption de l’article 48, paragraphe 7, de l’a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (loi no CLXXXV de 2010 sur les services de médias et sur les moyens de communication de masse), qui exclut automatiquement le renouvellement des droits d’utilisation du spectre radioélectrique relatif à la radiodiffusion FM si le titulaire a itérativement enfreint son obligation de transmission des données relatives aux quotas de diffusion, y compris lorsque les infractions sont mineures, purement formelles et ont déjà été sanctionnées par des amendes ayant abouti à une conformité intégrale par la suite, ainsi que, troisièmement, de l’impossibilité qui en découle, de manière disproportionnée, pour Klubrádió, de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion ;
–
en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, et du principe de bonne administration, du fait de l’adoption de cette décision longtemps après l’expiration du délai de six semaines prévu à cette disposition ;
–
en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, et de l’article 45, paragraphe 1 de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen, du fait que le Médiatanács (Conseil des médias, Hongrie), dans l’appel d’offres concernant l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz, qu’il a publié le 4 novembre 2020, et la décision no 180/2021 (III. 10.), qu’il a rendue le 10 mars 2021, a assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, n’a pas fixé à l’avance les critères d’attribution de ces droits, n’a prévu aucune marge d’appréciation permettant d’évaluer la gravité et la pertinence des erreurs, dont pourraient éventuellement être entachés les dossiers soumis par les candidats, susceptibles d’entraîner l’exclusion de ces derniers et a ignoré l’importance mineure des erreurs dont serait entachée l’offre présentée par Klubrádió ;
–
en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous d), et de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2002/21, telle que modifiée par la directive 2009/140, ainsi que du principe de bonne administration, du fait de l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la fréquence 92.9 MHz en temps utile pour permettre l’adoption d’une décision avant la date d’expiration des droits de Klubrádió d’utilisation de cette radiofréquence ;
–
en vertu de l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972 et du principe de proportionnalité, du fait de l’adoption de l’article 65, paragraphe 11, de l’a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (loi no CLXXXV de 2010 sur les services de médias et sur les moyens de communication de masse), qui exclut la possibilité, pour les fournisseurs de services de médias dont le droit d’utilisation des radiofréquences n’a pas été renouvelé en raison de la commission d’une infraction réitérée, de demander des droits d’utilisation temporaires, et
–
en vertu de l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du fait, d’une part, de l’adoption de la décision no 830/2020 (IX. 8) et de l’article 48, paragraphe 7, de l’a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (loi no CLXXXV de 2010 sur les services de médias et sur les moyens de communication de masse) et, d’autre part, de l’adoption de la décision no 180/2021 (III. 10.) et de l’appel d’offres concernant l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz, publié le 4 novembre 2020.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La Hongrie supporte, outre ses propres dépens, quatre cinquièmes de ceux de la Commission européenne.
4)
La Commission européenne supporte un cinquième de ses propres dépens.
5)
Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas supportent leurs propres dépens.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le hongrois.