62002TJ0357(01)_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑357/02 RENV,
Freistaat Sachsen (Saksa), edustajanaan asianajaja T. Lübbig,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Gross, V. Kreuschitz ja T. Maxian Rusche
vastaajana,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota Saksan suunnittelemasta tukiohjelmasta ”Suuntaviivat pk-yritysten tukemiseksi – Yritysten suorituskyvyn parantaminen Saksin osavaltiossa” – alaohjelmat 1 (Yritysvalmennus), 4 (Osallistuminen messuille), 5 (Yhteistyö) ja 7 (Tuotesuunnittelun edistäminen) 24.9.2002 tehdyn komission päätöksen 2003/226/EY (EYVL 2003, L 91, s. 13) 2 artiklan toinen kohta sekä 3 ja 4 artikla,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja O. Czúcz sekä tuomarit E. Cremona, I. Labucka (esittelevä tuomari), S. Frimodt Nielsen ja K. O’Higgins,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Heeren,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.6.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Saksin osavaltion talous- ja työministeriön ohjelmassa, jonka tarkoituksena on tehostaa kyseisen osavaltion alueelle sijoittautuneiden pienten ja keskisuurten yritysten toimintaa, on myönnetty liiketoiminnan kehittämishankkeisiin tukia ilman takaisinmaksuvelvoitetta Saksissa vapaata ammattia harjoittaville henkilöille ja pienille ja keskisuurille yrityksille, joilla on kotipaikka tai toimipaikka Saksissa. Tuista säädettiin valtiontukijärjestelmässä, joka ilmoitettiin Euroopan yhteisöjen komissiolle ensimmäisen kerran vuonna 1992 ja jonka komissio hyväksyi. Järjestelmää on jatkettu useita kertoja sen tultua uudelleen hyväksytyksi. Tuilla pyrittiin parantamaan pienten ja keskisuurten yritysten tuotanto- ja kilpailukykyä.
2. Saksan liittotasavalta ilmoitti kyseisen tukijärjestelmän uudesta versiosta 29.12.2000 päivätyllä kirjeellä, joka saapui komissioon 3.1.2001.
3. Komissio antoi 12.1.2001 asetuksen (EY) N:o 70/2001 [EY] 87 ja [EY] 88 artiklan soveltamisesta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyyn valtiontukeen (EYVL L 10, s. 33; jäljempänä pk-yrityksiä koskeva ryhmäpoikkeusasetus). Asetus tuli voimaan 2.2.2001. Pk-yrityksiä koskeva ryhmäpoikkeusasetus kumosi ja korvasi voimaantulopäivästään lähtien pienten ja keskisuurten yritysten valtion tukia koskevat yhteisön suuntaviivat (EYVL 1996, C 213, s. 4). Asetuksessa määritellään edellytykset, jotka pienten ja keskisuurten yritysten tukijärjestelmien ja yksittäisten tukien on täytettävä, jotta ne soveltuvat yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ja vapautetaan ne, jotka täyttävät nämä edellytykset, EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta. Asetuksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”[t]ämä asetus ei rajoita jäsenvaltion mahdollisuutta ilmoittaa pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettävästä tuesta. Komissio arvioi tällaiset ilmoitukset erityisesti tässä asetuksessa asetettujen perusteiden mukaisesti. [Komission antamat] [p]ienten ja keskisuurten yritysten valtion tukia koskevat yhteisön suuntaviivat olisi kumottava tämän asetuksen voimaantulopäivänä, koska [se] korvaa puitteiden sisällön.”
4. Pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ”Maailman kauppajärjestön (WTO) tukia ja tasoitustulleja koskevan sopimuksen perusteella tällä asetuksella ei myönnetä poikkeusta vientituelle tai tuelle, jolla suositaan kotimaisia tuotteita tuontituotteiden kustannuksella. Vientitukea ei yleensä ole tuki messujen osallistumiskuluihin eikä uuden tai olemassa olevan tuotteen tuomiseksi uusille markkinoille tarvittaviin tutkimuksiin tai neuvontapalveluihin.”
5. Komissio tiedusteli 5.2.2001 päivätyllä kirjeellä Saksan viranomaisilta, miten pk-yritysten ryhmäpoikkeusasetusta sovelletaan ja ilmoitti niille, ettei kyseessä olevaa tukijärjestelmää arvioida nopeutetussa menettelyssä.
6. Joulukuussa 2001 komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn osasta niitä toimenpiteitä, joista ilmoitetussa tukijärjestelmässä säädettiin, eli alaohjelmiin ”Yritysvalmennus”, ”Osallistuminen messuille”, ”Yhteistyö” ja ”Tuotesuunnittelun edistäminen” (jäljempänä yhdessä kyseessä olevat neljä alaohjelmaa) kuuluvista toimenpiteistä. Komissio päätti sen sijaan olla vastustamatta muita ilmoitettuja toimenpiteitä.
7. Komissio teki tutkintansa päätteeksi 24.9.2002 päätöksen 2003/226/EY Saksan suunnittelemasta tukiohjelmasta ”Suuntaviivat pk-yritysten tukemiseksi – Yritysten suorituskyvyn parantaminen Saksin osavaltiossa” – alaohjelmat 1 (Yritysvalmennus), 4 (Osallistuminen messuille), 5 (Yhteistyö) ja 7 (Tuotesuunnittelun edistäminen) (EUVL 2003, L 91, s. 13; jäljempänä riidanalainen päätös). Se katsoi ensinnäkin, että kyseessä oleviin neljään alaohjelmaan kuuluvat toimenpiteet olivat valtiontukia. Se täsmensi lisäksi, että jotta näiden tukien voitaisiin katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille, niiden on kuuluttava pk-yritysten ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan ja noudatettava kyseisessä asetuksessa säädettyjä intensiteettirajoja, lukuun ottamatta alaohjelmassa ”Yhteistyö” säädettyjä toimintatukia, joita komissio piti yhteismarkkinoille soveltumattomina.
8. Asiassa T-357/02, Freistaat Sachsen vastaan komissio, 3.5.2007 antamassaan tuomiossa (Kok., s. II-1261) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi Freistaat Sachsenin vaatimuksen useiden riidanalaisen päätöksen kohtien (2 artiklan toinen kohta sekä 3 ja 4 artikla) kumoamisesta.
9. Komission valitettua tuomiosta yhteisöjen tuomioistuin kumosi asiassa C-334/07 P, komissio vastaan Freistaat Sachsen, 11.12.2008 antamallaan tuomiolla (Kok., s. I-9465) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion ja palautti asian sen käsiteltäväksi.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset asian palauttamisen jälkeen
10. Asia on annettu unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun neljännen jaoston ratkaistavaksi.
11. Kantaja ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia sisältävät kirjelmät unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 119 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti.
12. Unionin yleinen tuomioistuin päätti esittelevän tuomarin lausunnon perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja pyysi työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia vastaamaan kirjallisesti joihinkin kysymyksiin. Asianosaiset noudattivat tätä pyyntöä säädetyssä määräajassa.
13. Asianosaisten suulliset lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 30.6.2010 pidetyssä istunnossa.
14. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.
15. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana.
16. Asian palauttamisen jälkeen esittämissään kirjallisissa huomautuksissa asianosaiset eivät käsitelleet kysymystä oikeudenkäyntikuluista. Aiemmin esittämissään kirjelmissä kantaja oli vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja komissio puolestaan oli vaatinut vastaajan velvoittamista korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Asianosaisten lausumat
17. Kantaja vetosi kanteensa tueksi alun perin viiteen kanneperusteeseen:
– Ensimmäinen: kanteen kohteena oleva päätös on muodollisesti virheellinen sen vuoksi, ettei komissio soveltanut kyseiseen tukijärjestelmään nopeutettua hyväksymismenettelyä.
– Toinen: kanteen kohteena oleva päätös on aineellisesti sääntöjenvastainen, koska kyseiseen tukijärjestelmään ei voitu soveltaa pk-yrityksiä koskevaa ryhmäpoikkeusasetusta.
– Kolmas: kyseinen tukijärjestelmä voitiin hyväksyä pienten ja keskisuurten yritysten valtion tukia koskevista yhteisön suuntaviivoista annetun komission tiedonannon perusteella.
– Neljäs: komissio ei käyttänyt harkintavaltaansa tutkiessaan kyseistä tukijärjestelmää ja löi laimin perusteluvelvollisuutensa.
– Viides: komissio ei näyttänyt toteen, että kyseinen tukijärjestelmä vääristää tosiasiallisesti tai mahdollisesti kilpailua, ja löi laimin perusteluvelvollisuutensa.
18. Edellä mainitussa asiassa Freistaat Sachsen vastaan komissio antamassaan tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen kanneperusteen, hyväksyi toisen ja päätti, ettei kolmea viimeistä kanneperustetta tarvinnut tutkia.
19. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Freistaat Sachsen antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että koska kanneperuste siitä, että pk-yrityksiä koskevaa ryhmäpoikkeusasetusta oli sovellettu riidanalaisessa päätöksessä taannehtivasti, oli perusteeton, yhteisöjen tuomioistuimen oli lausuttava yksinomaan neljännestä ja viidennestä kanneperusteesta, joihin kantaja oli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vedonnut. Yhteisöjen tuomioistuin palautti näin ollen asian käsittelyn ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen kahden viimeisen kanneperusteen ratkaisemiseksi.
20. Koska viides kanneperuste koskee kyseessä olevien toimenpiteiden määrittelemistä valtiontueksi ja neljäs kanneperuste valtiontueksi määriteltyjen toimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille, viides kanneperuste on tutkittava ennen neljättä.
Oikeudellinen arviointi
Viides kanneperuste: komissio ei näyttänyt toteen, että kyseinen tukijärjestelmä vääristää tosiasiallisesti tai mahdollisesti kilpailua, ja löi laimin perusteluvelvollisuutensa
Asianosaisten lausumat
21. Kantaja väittää, että komission olisi EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti pitänyt näyttää toteen, mihin kilpailun vääristyminen esillä olevassa asiassa perustui. Riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan ollut yhtään väitettä, jonka perusteella olisi voitu katsoa, että kyseessä oleva tukijärjestelmä oli omiaan vääristämään kilpailua esillä olevan asian olosuhteissa, tai jonka perusteella vääristymisen tunnusmerkkien olisi voitu todeta täyttyneen. Komissio mainitsi ainoastaan, että ilmoitetut toimenpiteet ovat tukia ja siten omiaan vääristämään kilpailua (riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappale) ja että yli 50-prosenttisten tuki-intensiteettien seurauksena on ”kilpailun vääristyminen suhteettomasti” (riidanalaisen päätöksen 60 perustelukappale). Väitteensä tueksi kantaja vetoaa yhdistetyissä asioissa T-254/00, T-270/00 ja T-277/00, Hôtel Cipriani ym. vastaan komissio, 28.11.2008 annettuun tuomioon (Kok., s. II-3269) ja erityisesti sen 230 kohtaan, jossa todetaan, että ”useaa alaa koskevien tukijärjestelmien osalta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komissio voi tutkia ainoastaan kyseessä olevan tukijärjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen, annetaanko tässä järjestelmässä tukien suurten määrien tai prosenttiosuuksien, tuettujen investointien ominaispiirteiden tai muiden tätä järjestelmää koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko tuki hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa”.
22. Kantajan mukaan komissio väittää, että yrityksen velvoittaminen maksamaan itse puolet kustannuksista lisää tuen tehokkuutta ja taloudellisuutta, joten korkeampi tuki-intensiteetti muuttaisi kaupankäynnin edellytyksiä (riidanalaisen päätöksen 60, 67 ja 71 perustelukappale). Tällainen väite, joka perustuu siihen, että tuen enimmäismäärä on 50 prosenttia, voi kantajan mielestä kuitenkin koskea mitä tahansa avustusten enimmäismäärää, joten sillä ei voida tukea komission päätelmiä.
23. Koska komissio nojautuu arviossaan pk-yrityksiä koskevaan ryhmäpoikkeusasetukseen, se ei kantajan mielestä osoita kilpailun vääristymistä riittävällä tavalla toteen, vaikka oikeuskäytännön mukaan toteen näyttäminen on paitsi EY 253 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden nojalla välttämätöntä myös osoitus EY 87 artiklan 1 kohdan perusteiden täyttämisestä.
24. Kilpailun vääristymistä koskevan perusteen riittämätön toteen näyttäminen on kantajan mielestä lisäksi vastoin EY 253 artiklaa, minkä vuoksi riidanalaisen päätöksen kumoaminen on perusteltua.
25. Komissio kiistää kantajan väitteet.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
26. Kantaja esittää tämän kanneperusteen yhteydessä kaksi toisiinsa tiiviisti liittyvää väitettä. Kantaja katsoo yhtäältä, että komissio on perustellut riittämättömästi päätelmänsä siitä, että kyseessä oleva tukijärjestelmä vääristi tosiasiallisesti tai mahdollisesti kilpailua. Kantaja katsoo toisaalta, että nämä riidanalaiseen päätökseen (varsinkin 52 perustelukappaleeseen) sisältyvät perustelut eivät tue tällaista päätelmää.
27. Siitä, onko riidanalainen päätös valtiontuen yhden osatekijän osalta riittävästi perusteltu, on ensinnäkin muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Vaatimusta perusteluvelvollisuuden täyttymisestä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska sitä, ovatko toimen perustelut EY 253 artiklan mukaisia, tutkitaan paitsi sen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. yhdistetyt asiat T-309/04 T‑317/04, T‑329/04 ja T‑336/04, TV 2/Danmark ym. vastaan komissio, tuomio 22.10.2008, Kok., s. II-2935, 178 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28. Todettakoon myös, että komissio katsoo riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleessa seuraavaa:
”Neljä alaohjelmaa – – kuuluvat [EY] 87 artiklan 1 kohdan – –soveltamisalaan seuraavista syistä: Niiden mukaisesti myönnetään valtion varoista avustuksia yrityksille, jotka valmistavat tuotteita tai tuottavat palveluja, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Avustusten vastaanottajat saavat mahdollisuuden parantaa yleistä taloude llista tilannettaan ja kehittää markkina-asemaansa. Näin ollen on syytä katsoa, että tutkinnan kohteena olevat toimenpiteet ovat omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttavat siltä osin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Saksa ei ole vastustanut tätä päätelmää.”
29. Edellä mainitussa perustelukappaleessa siis vaaditaan yhdistämään kaikki osatekijät, jotka muodostavat esillä olevassa asiassa valtiontuen, ja päätellään muun muassa, että kilpailu on vääristynyt, koska avustuksia saavat yritykset, ”valmistavat tuotteita tai tuottavat palveluja, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa” ja koska ”[a]vustusten vastaanottajat saavat mahdollisuuden parantaa yleistä taloudellista tilannettaan ja kehittää markkina-asemaansa.”
30. Siitä, oliko komissiolla esillä olevassa asiassa perusteita katsoa kilpailun rajoittuneen, on palautettava mieliin oikeuskäytäntö, jonka mukaan määriteltäessä kansallista toimenpidettä valtiontueksi ei ole tarpeen osoittaa, että tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako tämä tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua (asia C-494/06 P, komissio v. Italia ja Wam, tuomio 30.4.2009, Kok., s. I-3639, 50 kohta).
31. Jos kysymyksessä on tukiohjelma, komissio voi rajoittaa tutkimuksensa sen ominaispiirteisiin arvioidakseen tuen korkean prosenttiosuuden, tuen kohteena olevien investointien luonteen tai ohjelman muiden ehtojen perusteella, tarjoaako tuki sen saajille näiden kilpailijoihin nähden merkittävää etua ja onko se omiaan hyödyttämään erityisesti yrityksiä, jotka käyvät jäsenvaltioiden välistä kauppaa (asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987, Kok., s. 4013, 18 kohta).
32. Riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleessa – luettuna yhdessä 2 kohdan (Kuvaus toimenpiteestä) ja 3 kohdan (Syyt menettelyn aloittamiseen) kanssa – todetaan, että suunnitellun tuen intensiteetti oli 50–80 prosenttia alaohjelman ja sen alueen mukaan, jolla tuettava yritys sijaitsee. Pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan mukaan pienille ja keskisuurille yrityksille myönnetty tuki on kuitenkin yhteismarkkinoille soveltuva, jos se ei ylitä 50:tä prosenttia vastaanotettujen palvelujen hinnasta. On siis selvää, että tämän rajan ylittävä tuki saattaa vääristää yhteisön sisäistä kilpailua.
33. Kaiken edellä esitetyn perusteella tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljäs kanneperuste: komissio ei käyttänyt harkintavaltaansa tutkiessaan kyseistä tukijärjestelmää ja löi laimin perusteluvelvollisuutensa
34. Tämä kanneperuste jakautuu viiteen osaan. Kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja väittää, että riidanalainen päätös on lainvastainen siksi, että komissio arvioi kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuuden vertaamalla sitä pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa määriteltyihin arviointiperusteisiin. Kanneperusteen toisessa, kolmannessa, neljännessä ja viidennessä osassa kantaja väittää, että komissio arvioi virheellisesti kyseessä olevat neljä alaohjelmaa ja löi myös laimin oman perusteluvelvollisuutensa.
Neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa: kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuuden arvioiminen yksinomaan pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen kannalta
– Asianosaisten lausumat
35. Kantaja väittää, ettei komissio voi pidättäytyä harkintavaltansa käytöstä. Kantaja ei siis kiistä komission harkintavallan laajuutta tutkia jäsenvaltioiden sille ilmoittamien tukijärjestelmien soveltuvuutta yhteismarkkinoille mutta väittää, että tutkintaan sovelletaan joitakin ensisijaisia rajoituksia, joista yksi on velvollisuus käyttää kyseistä valtaa. Kantaja esittää väitteensä tueksi Saksan oikeusjärjestelmään kuuluvan harkintavallan käyttämättä jättämisen käsitteen, jota kutsutaan nimellä ”Ermessenausfall” tai ”Ermessensnichtgebrauch” ja joka on lainvastainen niin Saksassa kuin Itävallan hallintolainsäädännössä. Ranskassa vastaava tilanne määriteltäisiin niin sanotuksi negatiivisen vallan väärinkäytöksi (”excès du pouvoir négatif”), kun taas common law ‑järjestelmässä se, että viranomainen ei käytä harkintavaltaansa eikä tutki jokaista erityistapausta, koska katsoo oman käytäntönsä tai suuntaviivojensa sitovan itseään, kuuluu niin sanottuun ulta vires ‑doktriiniin. Kantajan mielestä se, että annetaan säännöksiä komissiota velvoittavista säännöistä, ei vapauta komissiota tämän velvollisuudesta käyttää harkintavaltaansa.
36. Kantaja väittää, että komissio tutki esillä olevassa asiassa eri tukitoimenpiteet ainoastaan pk-yrityksiä koskevaan ryhmäpoikkeusasetukseen sisältyvien perusteiden kannalta ikään kuin kyseinen asetus säätelisi kattavasti kaikkia pienten ja keskisuurten yritysten tukijärjestelmiä. Pitäessään alaohjelmien tuki-intensiteettien tasoa liian korkeana komissio tyytyi kantajan mielestä vain toistamaan pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen säännökset sen sijaan, että se olisi käyttänyt lisäksi omaa harkintavaltaansa. Komissio siis tiukensi pk-yrityksille myönnettyihin tukiin sovellettavia ehtoja asettaessaan korvattavien kustannusten enimmäismääräksi 50 prosenttia ja poiketessaan samalla omasta päätöskäytännöstään. Koska komissio nojautui yksinomaan pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen yleisiin näkökohtiin ottamatta huomioon esillä olevan asian erityisolosuhteista, se ei kantajan mielestä käyttänyt omaa harkintavaltaansa.
37. Kantaja korostaa tässä yhteydessä, että pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen perusteella kyseisellä asetuksella ei ole tarkoitus säännellä kattavasti pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettäviä tukia. Kantajan mukaan kyseisen asetuksen tavoitteena ei siis ole vähentää komission harkintavaltaa eikä vahvistaa tällaisiin tukitoimenpiteisiin sovellettavia joustamattomia perusteita. Kantaja katsookin, että pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen tarkoituksena on ainoastaan yksinkertaistaa ja tehostaa mainittujen toimenpiteiden valvontamenettelyä.
38. Komissio menettelee kantajan mielestä vastoin sen omaa päätöskäytäntöä tapauksissa, jotka kuuluvat tarkoitusperänsä perusteella pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan mutta joille ei voida myöntää kyseisessä asetuksessa määriteltyä poikkeusta. Tämän käytännön vuoksi komissio tekee sangen säännönmukaisesti päätöksiä erityistapauksista tai ryhmäpoikkeusasetuksesta poikkeavista tukitoimenpiteistä myöntämällä yksittäispoikkeuksia ja nojautumalla EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaan. Tällaisissa tapauksissa komissio vakuuttaa erityisesti – ja toisinaan jopa nimenomaisesti – että tapauskohtainen tutkimus ei saa rajoittua analogisesti sovelletun, pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla tehtyyn tutkimukseen vaan että tutkimus on tehtävä suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
39. Kantaja huomauttaa myös, että entisen Saksan demokraattisen tasavallan alueella sijaitsevan Saksin erityinen taloustilanne olisi vaatinut, että komissio tutkii tukitoimenpiteet poikkeamalla pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa määritellyistä edellytyksistä tai ainakin selittää, miksi se ei tutkimuksessaan poikennut näistä edellytyksistä. Kantaja väittää tässä yhteydessä, ettei komissio ottanut kantaa hallinnollisen menettelyn aikana esitettyihin yksityiskohtaisiin selostuksiin.
40. Kantajan mielestä komission olisi siis pitänyt hyväksyä ilmoitettu tukijärjestelmä tutkimalla se suoraan EY 87 artiklan 3 kohdassa määriteltyjen perusteiden mukaisesti.
41. Komissio kiistää kantajan väitteet.
– Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
42. Korostettakoon aluksi, että pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen tarkoituksena on katsoa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kannalta yhteismarkkinoille soveltuviksi ja vapauttaa näin EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätystä ilmoitusvelvollisuudesta kaikki pienten ja keskisuurten yritysten yksittäiset tuet ja tukijärjestelmät, jotka täyttävät mainitussa asetuksessa määritellyt edellytykset. Tämä ei tarkoita, ettei mitään muuta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyä tukea voitaisi katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi komission tutkittua sen EY 87 artiklan 3 kohdassa määriteltyjen perusteiden kannalta sen jälkeen, kun jäsenvaltio on tehnyt siitä EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti ilmoituksen.
43. Tämä mahdollisuus esitetään nimenomaisesti pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa, jonka mukaan ”[t]ämä asetus ei rajoita jäsenvaltion mahdollisuutta ilmoittaa pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettävästä tuesta” ja ”[k]omissio arvioi tällaiset ilmoitukset erityisesti tässä asetuksessa asetettujen perusteiden mukaisesti”. Adverbin ”erityisesti” käyttäminen osoittaa selvästi, etteivät pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa määritellyt perusteet ole ainoita perusteita, joiden mukaisesti komissio voi tutkia sille ilmoitetut tukisuunnitelmat. Tämän vahvistavat myös johdanto-osan tämän perustelukappaleen englanninkielinen toisinto (in particular) ja saksankielinen toisinto (in erster Linie).
44. Todettakoon myös, että vaikka komissio voi laatia yleisiä täytäntöönpanosääntöjä, joilla ohjataan sille EY 87 artiklan 3 kohdassa määrätyn harkintavallan käyttöä, se ei voi täysin pidättäytyä harkintavaltansa käytöstä arvioidessaan mainitun harkintavallan erityistapausta. Tämä koskee varsinkin tapauksia, joista se ei ole nimenomaisesti säätänyt tai jotka se on jopa jättänyt sääntelyn ulkopuolelle mainituissa yleisissä täytäntöönpanosäännöissä. Harkintavalta ei näin ollen katoa tällaisten yleisten sääntöjen antamisen yhteydessä, eikä mikään periaatteessa estä mahdollisuutta tapauskohtaiseen harkintaan mainittujen sääntöjen soveltamisalan ulkopuolella. Tällöin komission edellytetään kuitenkin noudattavan ylemmäntasoisia oikeussääntöjä, kuten perustamissopimuksen sääntöjä sekä yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita (asia T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie v. komissio, tuomio 20.9.2007, kohta 141, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
45. Saksan liittotasavallan tehtyä ilmoituksen kyseessä olevista tukitoimenpiteistä komissio oli näin ollen velvollinen tutkimaan toimenpiteiden soveltuvuuden yhteismarkkinoille käyttämällä tutkinnassa perustamissopimuksen mukaista harkintavaltaansa.
46. Tässä yhteydessä on todettava, että komissio käytti harkintavaltaansa riidanalaisessa päätöksessä erityisesti silloin, kun se tutki alaohjelman ”Yritysvalmennus” soveltuvuuden yhteismarkkinoille pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaisesti sekä EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan perusteella (riidanalaisen päätöksen 57–65 perustelukappale).
47. Tutkimus perustui kokemukseen, jota komissio oli tältä osa-alueelta saanut riidanalaisen päätöksen tekoajankohtaan eli syyskuuhun 2002 mennessä, joten sitä ei voida kyseenalaistaa vetoamalla siihen, että komissio on sen jälkeen ehkä tehnyt päätöksiä, joissa se on ottanut huomioon muita kuin riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä perusteita tutkiessaan erityisesti sellaisia ilmoitettuja tukia, jotka eivät kuulu pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan.
48. Edellä esitetyn perusteella kantaja ei voi väittää, että komissio olisi esillä olevassa asiassa kieltäytynyt käyttämästä harkintavaltaansa tutkiakseen eri väitteet, jotka sille mahdollisesti esitettiin hallinnollisen menettelyn yhteydessä, ja voidakseen näin selvittää, soveltuvatko eri tukitoimenpiteet yhteismarkkinoille. Väitteet, jotka koskevat tutkimuksen tulosta ja sen osalta esitettyjä perusteluja, tutkitaan tämän kanneperusteen muiden osien yhteydessä.
49. Neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
Neljännen kanneperusteen toinen osa: alaohjelman ”Yritysvalmennus” virheellinen arviointi ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
– Asianosaisten lausumat
50. Kantaja väittää, että komissio teki virheen, kun se katsoi, että alaohjelma ”Yritysvalmennus” on EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla yhteismarkkinoille soveltumaton sillä perusteella, että pienyrityksille myönnettävän tuen enimmäismääräksi oli vahvistettu 65 prosenttia, ja kun se ei arvioinut lainkaan Saksin ja ilmoitetun tukijärjestelmän erityispiirteitä. Komissio ei kantajan mukaan selittänyt, miten se, että yritykset velvoitettiin kattamaan puolet kustannuksista, lisäsi ilmoitetun järjestelmän tehokkuutta ja taloudellisuutta. Kantaja väittää, että vain yhdeksän kuukautta ennen riidanalaisesta tukijärjestelmästä tehtyä ilmoitusta komissio oli hyväksynyt tukitoimenpiteitä, jotka olivat verrattavissa tukiin, joita Thüringenin osavaltio myönsi ohjelmassa ”Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung” (EYVL 2000, C 266, s. 4). Kantaja katsoo, että komission harkintavallan käytön edellytyksenä on, että se selvittää yksityiskohtaisesti, mitkä uudet kokemukset ovat saaneet sen muuttamaan päätöskäytäntöään. Vaikka komissio väitti käyttäneensä laajaa harkintavaltaansa tarkistaessaan, voidaanko 65 prosentin suuruinen tuen enimmäismäärä hyväksyä, se kuitenkin kantajan mielestä hylkäsi tämän vaihtoehdon suoralta kädeltä yksin sillä perusteella, että yli 50-prosenttinen tuki-intensiteetti ylittää sen määrän, joka tarvitaan yritysten kannustamiseksi investoimaan yritysvalmennukseen.
51. Kantaja väittää, ettei tuen enimmäismäärän säätäminen pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklassa 50 prosenttiin koske kattavasti pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettäviä konsultointitukia ja ettei tällaisiin tukiin voida mainitun asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleen nojalla soveltaa samoja perusteita. Kantaja katsoo, että vaikka pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan a alakohdassa säädetään keskisuurten yritysten tuki-intensiteetiksi 50 prosenttia, komission pitäisi hyväksyä tätä suuremmatkin korvaukset käyttämällä pienyritysten yhteydessä harkintavaltaansa. Kantajan mukaan komissio väittää, että johdanto-osan 11 perustelukappaleessa tarkoitetaan yksinomaan erityistilannetta, jossa investointitukia myönnetään aluetukialueen ulkopuolella, mutta komissio ei kuitenkaan selitä miksi se katsoo, ettei ulkoiseen neuvontapalveluun myönnettävän tuen yhteydessä pidä voida tehdä eroa pienten ja keskisuurten yritysten välillä.
52. Kun komissio pitää yritysten rahoitustaakkaa kohtuullisena, se ei kantajan mielestä ottanut huomioon, että monella Saksiin sijoittautuneella yrityksellä on käytettävissään vain hyvin vähän pääomaa, ja niiden on vaikea saada lainaa, minkä seikan komissio on itsekin myöntänyt.
53. Se, ettei komissio ottanut huomioon, että riidanalaisessa tukijärjestelmässä voitiin hyväksyä ainoastaan tukia, joiden määrä oli uusilla yrityksillä 400 tai 500 euroa työpäivää kohden, saattaa kantajan mukaan johtaa tiettyjen tukien ”virheelliseen myöntämiseen”. Kantaja katsookin, että riidanalainen päätös kannustaa turvautumaan kalliiseen tukeen eikä mahdollista kyseessä olevassa ohjelmassa hyväksytyn eriytetymmän menettelytavan käyttöä.
54. Komissio kiistää kantajan väitteet.
– Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
55. Kantaja väittää neljännen kanneperusteensa tässä osassa pääasiallisesti, että komissio teki virheen, kun se jätti kyseessä olevan ohjelman arvioimatta, vaikka tässä yhteydessä oli esitetty useita arviointia edellyttäviä seikkoja. Todettakoon aluksi, että tällaisen arvioinnin on ehdottomasti perustuttava tosiseikkoihin, taloudellisiin analyyseihin ja todisteisiin, joita kantaja on esittänyt hallinnollisen menettelyn aikana ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että valvonta, jota yhteisön tuomioistuimet harjoittavat komission tekemiin monitahoisiin taloudellisiin arviointeihin – kuten esillä olevassa asiassa – on ehdottomasti rajattava koskemaan ainoastaan sitä, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (yhdistetyt asiat C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P, Aalborg Portland ym. v. komissio, tuomio 7.1.2004, Kok., s. I-123, 279 kohta ja yhdistetyt asiat C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P ja C‑519/06 P, GlaxoSmithKline Services v. komissio, tuomio 6.10.2009, Kok., s. I-9291, 85 kohta).
56. Kantajan vetoaa myös perustelujen riittämättömyyteen, josta on todettava – kuten edellä 27 kohdassa – että EY 253 artiklassa vaadittujen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on ilmettävä toimielimen päättely. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, vaan perusteluja on arvioitava paitsi niiden sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. edellä mainittu asia TV 2 Danmark ym. v. komissio, 178 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57. Komissio totesi esillä olevaa asiaa koskevan riidanalaisen päätöksen 35 perustelukappaleessa tutkineensa alaohjelman ”Yritysvalmennus”, koska siinä määritellään tuen enimmäisintensiteetiksi 65 prosenttia pienyrityksille, jotka sijaitsevat erityisillä ongelma-alueilla, vaikka pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetään, että tuen enimmäisosuus bruttokustannuksista on 50 prosenttia (mainitun asetuksen 5 artiklan a alakohta).
58. Saksan liittotasavallan esittämät huomautukset tutkitaan yksityiskohtaisesti riidanalaisen päätöksen 57–65 perustelukappaleessa. Niissä komissio huomauttaa, että alaohjelma on tutkittu sen kannalta, onko se yhteensopiva pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen kanssa, ja lisäksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Tutkimusta tehdessään komissio totesi, että sen kokemusten mukaan yli 50-prosenttinen tuki-intensiteetti ylittäisi määrän, joka on välttämätön kannustettaessa yritystä tekemään kyseisen kaltaisia investointeja, ja että yksi yhtenäinen raja-arvo soveltuu kaikille pk-yrityksille riippumatta siitä, onko kyseessä pieni vai keskisuuri yritys ja sijaitseeko yritys aluetukialueella vai sen ulkopuolella. Komissio korostaa, että – toisin kuin investointituilla – yritysvalmennustuilla ei ole välitöntä eikä pitkäkestoista vaikutusta sen paremmin aluekehitykseen kuin työpaikkojen luomiseenkaan, joten tukialueille ei ole tarpeen sallia korkeampia tuki-intensiteettejä. Komissio toteaa, että erottelu pienten ja keskisuurten yritysten välillä on joka tapauksessa mahdollinen pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetyn tuki-intensiteetin rajoissa.
59. Komission näkemykset ilmentävät selvästi sen päättelyä, joten ne täyttävät perusteluvelvollisuutta koskevat perusteet, jotka on vahvistettu edellä 27 kohdassa esitetyssä vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
60. Thüringenin osavaltiossa hyväksyttyjä tukia koskevan esimerkin yhteydessä on tarkasteltava komission antamaa tarkennusta kyseisten kahden päätöksen tekoajankohtien välillä kuluneesta ajasta (30 kuukautta). Komissio toteaa lisäksi perustellusti, ettei kyseisiä tapauksia voi verrata keskenään siksi, ettei hyväksytty tukitoimenpide koskenut yritysvalmennusta ja varsinkin siksi, ettei pk-yrityksiä koskeva ryhmäpoikkeusasetus, joka sisältää riidanalaisessa päätöksessä käytettyjä arviointiperusteita, ollut vielä Thüringenin osavaltion tukia koskevan päätöksen tekoajankohtana voimassa.
61. Kantaja tulkitsee pk-yrityksiä ko skevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan a alakohtaa luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleen kanssa. Tästä on todettava, ettei mainitun perustelukappaleen sanamuoto anna ymmärtää, että pk-yrityksiä koskevalla ryhmäpoikkeusasetuksella vahvistetun tuki-intensiteetin ylittäminen on välttämätöntä tai sallittua silloin, kun halutaan varmistaa, että pieniä ja keskisuuria yrityksiä kohdellaan eri tavoin. Kuten komissio perustellusti toteaa, pienten ja keskisuurten yritysten erottelu on mahdollista ilman 50 prosentin marginaalin ylittämistä, jos kyseisen intensiteetin omaavia tukia saavat ainoastaan pienyritykset. Kuten edellä 48 kohdassa todettiin, komissio ei nojautunut arvioinnissaan yksinomaan pk-yrityksiä koskevaan ryhmäpoikkeusasetukseen, joten tämä kantajan väite on hylättävä tehottomana.
62. Kantaja väittää, että riidanalainen päätös kannusti turvautumista kalliimpaan tukeen (ks. edellä 53 kohta). Tästä väitteestä on huomautettava, että se on paitsi taloudellisesti epälooginen myös ristiriidassa kantajan sen väitteen kanssa, joka koskee Saksiin sijoittautuneiden pienten ja keskisuurten yritysten oman pääoman riittämättömyyttä. Varojen puutteesta kärsivä yritys ei nimittäin päätyisi valitsemaan kahdesta samanlaatuisesta tarjouksesta kalliimpaa palvelua, koska se joutuisi maksamaan sen hinnasta vähintään 50 prosenttia.
63. Onkin todettava, ettei kantaja ole esittänyt todisteita ja tietoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että kyseessä olevia tukia voidaan erityisten olosuhteiden vuoksi pitää EY 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhteismarkkinoille soveltuvina, vaikka ne ylittävät selvästi pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetyt tuki-intensiteetit.
64. Komissio ei siis tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, ettei pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampia tuki-intensiteettejä voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvina.
65. Neljännen kanneperusteen toinen osa on siis hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljännen kanneperusteen kolmas osa: alaohjelman ”Osallistuminen messuille” virheellinen arviointi ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
– Asianosaisten lausumat
66. Kantaja väittää, että komissio on tehnyt virhearvioinnin katsoessaan, ettei alaohjelma ”Osallistuminen messuille” sovellu yhteismarkkinoille siksi, että sen mukaisesti samoille messuille osallistumiseen voidaan saada tukea jopa kolme kertaa. Kantajan mukaan komissio perusti tämän näkemyksensä pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan b alakohtaan, jossa säädettyä poikkeusta sovelletaan ainoastaan silloin kun yritys osallistuu tietyille messuille tai tiettyyn näyttelyyn ensimmäistä kertaa, ja päätyi sen perusteella katsomaan, että toistuva tuki on yhteismarkkinoille soveltumaton.
67. Kantaja katsoo, ettei komissio käyttänyt lainkaan harkintavaltaansa, kun se tukeutui näkemyksessään pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksiin esittämättä mitään syytä siihen, miksei toistuvaa osallistumista messuille ja näyttelyihin voida pitää tukikelpoisena edes poikkeustapauksissa. Kantajan mielestä riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappaleessa käytetty sanamuoto ”sen harkintavallan käyttö alusta alkaen uudelleen ei muuttaisi tätä päätelmää millään tavoin” osoittaa, ettei komissio käyttänyt harkintavaltaansa.
68. Kantaja väittää myös, että komissio on tulkinnut markkinaläheisyyden käsitettä virheellisesti. Sen mielestä komissio määrittää tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävien valtiontukien sallitun tuki-intensiteetin markkinaläheisyysasteen perusteella. Tuki-intensiteetiksi voidaan hyväksyä 100 prosenttia, jos markkinoista ollaan kaukana. Viittaaminen messuille ja näyttelyihin osallistumisen yhteydessä niin sanottuun ”markkinaläheisyyteen” ei kantajan mielestä ole riittävä peruste sille, että tuki rajoitetaan vain yhteen osallistumiseen. Kantaja katsoo, että käyttääkseen harkintavaltaansa näiden seikkojen arvioinnissa komission olisi pitänyt ratkaista messuille ja näyttelyihin osallistumisen markkinaläheisyysaste vertaamalla kyseistä tilannetta muihin tilanteisiin, joissa tukea myönnetään.
69. Kantaja katsoo myös, ettei tuen rajoittaminen yhteen ainoaan messuille ja näyttelyihin osallistumiseen ole taloudellisesti perusteltavissa. Se väittää, ettei komissio perehtynyt yksityiskohtaisesti todisteisiin, jotka osoittavat, että näytteilleasettaja voi lisätä mahdollisuuksiaan markkinoilla ainoastaan osallistumalla toistuvasti samoille messuille tai samaan näyttelyyn erityisesti silloin, kun toistuvan osallistumisen tarkoituksena on päästä ulkomaan markkinoille. Saksiin sijoittautuneilla pienillä ja keskisuurilla yrityksillä ei kantajan mielestä ole yleensä messuille tai näyttelyyn osallistumiseen tarvittavaa pääomaa. Yhteen ainoaan osallistumiseen rajoitettu tuki ei siis riitä saavuttamaan pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitettua tukien tavoitetta eli pääsyä mahdollisille markkinoille (johdanto-osan viides perustelukappale). Kantajan mukaan 60 prosenttia yrityksistä, jotka ovat osallistuneet messuille ja näyttelyihin Saksan yhteisillä messuosastoilla, olisi jättänyt osallistumatta niihin ilman tukia. Sen mielestä Saksiin sijoittautuneiden yritysten tarve osallistua messuille ja näyttelyihin on perusteltavissa myös sillä, että osavaltion viennin määrä on kansallista keskiarvoa tuntuvasti pienempi.
70. Koska Saksiin sijoittautuneet yritykset ovat siirtyneet suunnitelmataloudesta markkinatalouteen, ne joutuvat kantajan mukaan ratkomaan monenlaisia ongelmia päästäkseen markkinoille. Pienten ja keskisuurten yritysten auttaminen osallistumaan ulkomaisille messuille ja näyttelyihin onkin ilmoitetun tukijärjestelmän keskeinen talouspoliittinen tavoite, jonka ansiosta yritysten on määrä päästä maailmanmarkkinoille.
71. Kantaja katsoo vielä, ettei komissio viitannut riidanalaisessa päätöksessä yhteenkään kantajan ja Saksan liittotasavallan esittämään väitteeseen eikä ottanut myöskään huomioon Saksin erityistä taloustilannetta.
72. Komissio kiistää kantajan väitteet.
– Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
73. Asianosaiset ovat eri mieltä toistuvan messuille ja näyttelyihin osallistumisen rahoittamisesta. Kantaja huomauttaa, ettei komissio käyttänyt harkintavaltaansa, kun se piti kyseessä olevassa alaohjelmassa suunniteltua, enintään kolmeen osallistumiseen rajoitettua rahoitusta yhteismarkkinoille soveltumattomana. Kantaja väittää myös, ettei komissio perustellut, miksei toistuva rahoitus voisi soveltua yhteismarkkinoille edes poikkeustapauksissa.
74. Huomautettakoon tässä yhteydessä, että komissio käytti pk-yrityksiä koskevaan ryhmäpoikkeusasetukseen sisältyviä perusteita ja päätyi toteamaan, ettei kyseessä oleva alaohjelma ollut pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan b alakohdan mukainen, joten myöskään sitä ei voitu pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana.
75. Kantaja puolestaan perusteli tuen tarvetta vaikeuksilla, joita Saksissa on ollut markkinatalouteen siirtymisessä ja jotka ilmenevät pienten ja keskisuurten yritysten tarvitseman pääoman puutteena sekä kansallista keskiarvoa tuntuvasti pienempänä viennin määränä. Kantajan mielestä osallistumalla toistuvasti messuille ja näyttelyihin pyritään pääsemään ulkomaisille markkinoille.
76. Todettakoon, että markkinatalouteen siirtymiseen liittyvissä väitteissä tyydytään vain viittaamaan yleisluonteisesti Saksin vaikeaan taloustilanteeseen.
77. Muistutettakoon myös, että samanlaisia väitteitä on esitetty useissa asioissa, jotka koskevat EY 87 artiklan 2 kohdan c alakohtaa eli tukea sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut, jos tuki on tarpeen jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi.
78. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut tätä määräystä rajoittavasti toteamalla, että ”EY [87] artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla ei ole kuitenkaan mahdollista korvata täysin kyseistä taloudellista jälkeenjääneisyyttä, josta uudet osavaltiot kärsivät ja jota ei sinänsä ole syytä kiistää, ilman että tuolloin jätetään ottamatta huomioon se, että tämä alakohta on poikkeusmääräys, ja asiayhteys, johon se liittyy, sekä myös sillä tavoitellut päämäärät” ja että ”Saksan jaosta aiheutunut taloudellinen haitta voi merkitä ainoastaan sitä taloudellista haittaa, jota uudesta fyysisestä rajalinjasta aiheutunut eristys tuotti tietyille Saksan alueille, kuten Saksan alueen eri osien välisten kauppasuhteiden katkeamisesta johtunut markkina-alueiden menetys tai liikenneyhteyksien katkeaminen” (yhdistetyt asiat C-57/00 P ja C-61/00 P, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, tuomio 30.9.2003, Kok., s. I-9975, 23 ja 42 kohta).
79. Koska tätä perustamissopimuksen määräystä on tulkittu suppeasti, yleisluonteisia viittauksia Saksan jaon aiheuttamiin taloudellisiin seurauksiin ei voida käyttää todisteena siitä, että tuet, joiden intensiteetti on pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampi, ovat yhteensopivia EY 87 artiklan 3 kohdan kanssa.
80. Kantaja väittää, että komission olisi pitänyt verrata esillä olevassa asiassa tarkasteltavien messujen ja näyttelyiden markkinaläheisyysastetta muihin tilanteisiin, joissa tukea on myönnetty. Tällaista vertailua ei kuitenkaan tarvitse välttämättä tehdä. Markkinaläheisyys on objektiivinen eikä suhteellinen peruste. Tässä yhteydessä on todettava, että messut ja näyttelyt ovat kaupallisia tapahtumia, jotka tarjoavat paitsi suuren valikoiman tavaroita ja palveluja myös usein monenlaista viihdeohjelmaa ja erilaisia yleisöpalveluja suurten kävijämäärien houkuttelemiseksi. Messut ja näyttelyt ovat siis tiiviissä yhteydessä markkinoihin ja jopa osa niitä.
81. Komissio määritteli kyseessä olevat toimenpiteet riidanalaisessa päätöksessä siis perustellusti ”markkinoita lähellä toteutettav[iksi]” toimenpiteiksi.
82. Kuten komissio huomauttaa riidanalaisen päätöksen 66 perustelukappaleessa, tällaiseen tapahtumaan kerran osallistuneen tuensaajan on kyettävä tekemään perusteltu päätös siitä, kannattaako sen osallistua tapahtumaan toistamiseen omalla kustannuksellaan.
83. Niistä kantajan väitteistä, jotka liittyvät kansallista keskiarvoa pienempään vientiin ja tarpeeseen saada asema kansainvälisillä markkinoilla, on muistutettava, että vaikka pk-yrityksiä koskevalla ryhmäpoikkeusasetuksella ei myönnetä yleistä poikkeusta vientituelle, tuki messujen osallistumiskuluihin ei yleensä ole vientitukea, kuten saman asetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan (ks. edellä 4 kohta). Kyseessä olevat tuet ovat siis lähtökohtaisesti yhteensopivia pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen kanssa. On selvää, että pienet ja keskisuuret yritykset osallistuvat messuille edistääkseen tuotteidensa myyntiä ja että osallistuminen auttaa niitä ehkä kasvattamaan vientiä, mikä on nyt käsiteltävän asian yhteydessäkin mahdollista. Yleisluonteisilla viittauksilla Saksin osavaltion vähäiseen vientiin ei kuitenkaan voida perustella pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampia tuki-intensiteettejä.
84. Komissio katsoi siis perustellusti, ettei pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampia tuki-intensiteettejä voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvina.
85. Perusteluvelvollisuudesta muistutettakoon, mitä komissio totesi riidanalaisen päätöksen 66 ja 67 perustelukappaleessa, eli ettei kyseessä oleva alaohjelma ollut pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 5 artiklan b alakohdan mukainen. Kyseisen säännöksen mukaan poikkeusta sovelletaan nimittäin ainoastaan silloin, kun yritys osallistuu ensimmäistä kertaa tietyille messuille tai tiettyyn näyttelyyn, eikä bruttotuki saa ylittää 50:tä prosenttia kustannuksista. Komission mukaan tämä rajoitus johtuu tarpeesta varmistaa tuen kannustinvaikutus, koska kun pieni tai keskisuuri yritys on saanut osarahoitusta ensimmäiseen osallistumiseen, voidaan kohtuudella odottaa, että se kykenee arvioimaan, kannattaako sen osallistua toistamiseen omalla kustannuksellaan. Komissio toteaa myös, ettei markkinoita lähellä toteutettavaa toimenpidettä – kuten osallistumista messuille tai näyttelyyn – jonka yhteydessä ylitetään tuen 50 prosentin enimmäismäärä, voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana.
86. Komission näkemykset ilmentävät selvästi sen päättelyä, joten ne täyttävät perusteluvelvollisuutta koskevat perusteet, jotka on vahvistettu edellä 27 kohdassa esitetyssä vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
87. Neljännen kanneperusteen kolmas osa on siis hylättävä.
Neljännen kanneperusteen neljäs osa: alaohjelman ”Yhteistyö” virheellinen arviointi ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
– Asianosaisten lausumat
88. Kantaja väittää, että komissio katsoi virheellisesti alaohjelmaan ”Yhteistyö” sisältyvän toimintatukia, joiden vuoksi ohjelmaa oli tarkasteltava alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (EYVL 1998, C 74, s. 9; jäljempänä suuntaviivat) mukaisesti. Suuntaviivoissa vaaditaan muun muassa, että toimintatukien on oltava ajallisesti rajoitettuja ja alenevia (4.17 kohta).
89. Toisin kuin komissio väittää, yhteistyön edistämistoimenpiteisiin ei sisältynyt toimintatukia, sillä se, että niillä mahdollisesti katettiin yhteistyötoimistojen vuokria tai henkilöstön palkkoja, ei kantajan mielestä korvaa käyttöpääomaa eikä ylipäätään vähennä juoksevia kuluja. Kantaja katsookin, että säädetyillä toimenpiteillä tuettiin ainoastaan uusia ja ylimääräisiä kustannuksia, jotka liittyivät yrityksen ulkopuolella tehtävään yhteistyöhön.
90. Kantaja katsoo tässä yhteydessä, että komissio toimi vastoin tavanomaista käytäntöään, sillä jo vuonna 1992 ilmoitetussa ohjelmassa oli myönnetty tukea yhteisten toimenpiteiden ja laitosten kehittämisestä vastaavalle organisaatiolle, jonka ”henkilöstö-, materiaali- ja matkakuluista” korvattiin ”kohtuullinen osuus”.
91. Kantaja katsoo, että tuen asteittaisen alenemisen tarkoituksena on säilyttää tuen kannustavuus luomatta kuitenkaan riippuvuutta. Esillä olevassa asiassa tuki oli kuitenkin niin vähäistä, ettei se olisi voinut luoda minkäänlaista riippuvuutta. Jos maksut porrastettaisiin voimakkaammin, tuki ei olisi enää kannustavaa.
92. Kantaja on lisäksi sitä mieltä, ettei komissio ole koskaan soveltanut suuntaviivojen 4.17 kohtaa tiukasti vaan ottanut huomioon muitakin seikkoja, joiden perusteella se on voinut kieltää tuen asteittaisen alenemisen.
93. Kantaja vetoaa pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa ja 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyihin edellytyksiin ja väittää, ettei markkinointiyhteisöjen perustaminen ulkomaille ole sama asia kuin mainitussa asetuksessa tarkoitettu jakeluverkon perustaminen ja toiminta, sillä markkinointiyhteisöjen pääasiallisena tarkoituksena oli arvioida mahdollisuuksia menestyä uusilla markkinoilla. Markkinointiyhteisön välityksellä tapahtuva uusien markkinoiden kartoittaminen ja ensimmäisten liikesuhteiden luominen on kantajan mielestä hyväksyttävä, koska tuotteiden markkinoilletulon mainostamista ei katsota vientitueksi. Tällaiset tuet eivät ole ”suoria”, joten myöskään edellytys niiden katsomiseksi vientitueksi ei täyty.
94. Komissio on kantajan mielestä myös tehnyt arviointivirheen rajatessaan hyväksyttävän tuki-intensiteetin 50 prosenttiin. Kantaja viittaa kanneperusteen edellisten osien yhteydessä esittämiinsä väitteisiin ja korostaa, ettei komissio tutkinut erityispiirteitä Saksin taloudessa, jonka rakenteelle on ominaista pienyritysvaltaisuus. Kantaja kiistää myös komission näkemykset siitä, että alaohjelman ”Yhteistyö” perusteella säädetyt toimenpiteet toteutetaan ”hyvin lähellä markkinoita”. Se täsmentää, että toteutettavuustutkimukset ovat ainoastaan ennakoivia tutkimuksia, joiden tarkoituksena on arvioida yhteistyömahdollisuuksia.
95. Kantajan mielestä komissio ei voi väittää oman päätöskäytäntönsä perusteella, ettei markkinointiyhteisöjen perustaminen ulkomaille sovellu yhteismarkkinoille, sillä se on jo hyväksynyt toimenpiteitä, jotka muistuttavat paljon enemmän varsinaista ulkomaan jakelua kuin esillä olevassa asiassa tarkastellut toimenpiteet, koska niillä tuettiin suoraan liikesuhteiden solmimista.
96. Riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappaleessa esitetystä komission huomautuksesta, jonka mukaan Saksan liittotasavallalla ”on – –mahdollisuus esittää toimenpide ’yhteistyötoimistojen perustaminen Saksassa’” vähämerkityksisenä tukena, kantaja väittää, ettei mainitunlaisesta menettelytavasta ole hyötyä juuri siksi, että kyse on yhteistyön edistämisestä. Tämä johtuu siitä, että esimerkiksi yhteistyöhalukkaiden potentiaalisten tuensaajien joukko muuttuu jatkuvasti, eikä se ole yhteistyön edistämistoimenpiteiden alussa riittävän hyvin tiedossa tai määriteltävissä. Kantajan mielestä tapauskohtainen lähestymistapa ei siis ole tarkoituksenmukainen, ja komission olisi pitänyt pohtia myös tätä kysymystä.
97. Komissio kiistää kantajan väitteet.
– Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
98. Kantajan pääasiallinen väite koskee yhteistyötoimistoille ja markkinointiyhteisöille suunniteltuja tehtäviä ja toimintoja. Kantaja huomauttaa, että markkinointiyhteisöt on erotettava kaupallisista edustustoista ja ettei kyseessä olevan alaohjelman mukaisia tukia yhteistyötoimistoille voida pitää toimintatukina.
99. Huomautettakoon myös, etteivät asianosaiset ole esittäneet tosiseikkoja yhteistyötoimistojen ja markkinointiyhteisöjen perustamisesta, maantieteellisestä sijainnista, toimintamuodosta tai tuloksista.
100. On kuitenkin epätodennäköistä, että alueella toimiva pieni tai keskisuuri yritys, joka kamppailee edelleen markkinatalouteen siirtymiseen liittyvien ongelmien kanssa ja jolla ei ole riittävästi omaa pääomaa, investoisi yhteistyötoimistoon tai markkinointiyhteisöön, jonka toiminta ei kohdistu suoranaisesti uusille markkinoille pääsyyn.
101. Komission toimittamista asiakirjoista (jotka on liitetty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen alkuperäisiin kysymyksiin annettuihin vastauksiin) käy sitä paitsi selvästi ilmi, että tällaisia toimistoja perustamalla pyritään edistämään vientiä, jonka rahoittaminen on sekä perustamissopimuksen että tukia ja tasoitustulleja koskevan WTO:n sopimuksen mukaan lainvastaista, kuten riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappaleessakin todetaan.
102. Kyseessä olevien tukien määrittelemisestä toimintatuiksi todettakoon, että uusille markkinoille pääsy ja toimet niillä pysymiseksi ovat osa tavanomaista strategiaa jokaisessa yrityksessä, joka haluaa pysyä markkinoilla pitkään. Jatkuva ja laaja-alainen markkinoillaolo aiheuttaa kuitenkin kuluja, ja tällaisiin tarkoituksiin myönnetyt valtiontuet vähentävät väistämättä pienten ja keskisuurten yritysten juoksevia kuluja. Tällaiset tuet kuuluvat siis toimintatukien ryhmään.
103. Kantaja esittää mahdollisuuden hyväksyä kyseessä olevat tuet aiemman käytännön perusteella, mutta komission on katsottava toimittaneen riittävät täsmennykset muun muassa siitä, että Saksan aluetukikartan voimassaolo päättyi 31.12.2003, kun taas kyseessä olevan ohjelman oli määrä päättyä vasta myöhemmin. Komissio on aiemmissa päätöksissä myös todennut, että se poikkeaa alenevuusperiaatteesta vain poikkeustapauksissa.
104. Vähämerkityksisestä tuesta annettua asetusta koskeva kantajan väite on hylättävä tehottomana, koska komission näkemys kyseisestä asetuksesta esitetään riidanalaisessa päätöksessä ainoastaan täydentävästi.
105. Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava komission katsoneen perustellusti, ettei myöskään pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampia tuki-intensiteettejä voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvina. Komissio katsoi lisäksi perustellusti, että koska alaohjelmaan ”Yhteistyö” sisältyi toimintatukia, se oli yhteismarkkinoille soveltumaton.
106. Koska kantaja ei esitä alaohjelmaa ”Yhteistyö” koskevista riidanalaisen päätöksen perusteluista erityistä argumenttia, on huomautettava, että komissio tutki erikseen tuet, joita oli myönnetty Saksaan perustettavia ja siellä toimivia yhteistyötoimistoja varten, sekä tuet, joita oli myönnetty markkinointiyhteisöjen perustamiseksi yhteisön sisälle ja sen ulkopuolelle. Aluksi komissio määritteli Saksaan perustettavia ja siellä toimivia yhteistyötoimistoja varten myönnetyt tuet toimintatuiksi, jotka oli tutkittava suuntaviivojen mukaisesti ja joiden oli täytettävä poikkeuksetta kaikki suuntaviivojen ehdot, ja erityisesti suuntaviivojen 4.17 kohdan ehdot. Sen jälkeen komissio selvitti, mistä syistä kyseiset ehdot eivät täyty. Sitten komissio määritteli vientituiksi tuet sellaisten markkinointiyhteisöjen perustamiseksi, joiden tehtävänä oli auttaa pieniä ja keskisuuria yrityksiä kartoittamaan ulkomaan markkinoita ja pääsemään niille. Vientituet eivät kuulu pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla kyseisen asetuksen soveltamisalaan. Komissio totesi vielä, että alaohjelmaan kuuluviin, hyvin lähellä markkinoita toteutettaviin toimenpiteisiin sovellettava 80-prosenttinen tuen enimmäisintensiteetti muuttaisi kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla ja ettei toimenpiteen tätä osaa voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana.
107. Komission näkemykset ilmentävät selvästi sen päättelyä, joten ne täyttävät perusteluvelvollisuutta koskevat perusteet, jotka on vahvistettu edellä 27 kohdassa esitetyssä vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
108. Neljännen kanneperusteen neljäs osa on siis hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljännen kanneperusteen viides osa: alaohjelman ”Tuotesuunnittelun edistäminen” virheellinen arviointi ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
– Asianosaisten lausumat
109. Kantaja väittää, että komissio käyttää myös alaohjelman ”Tuotesuunnittelun edistäminen” arvioinnissa ainoana perusteena pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä tuki-intensiteettiä, ja viittaa tästä samasta aiheesta muiden alaohjelmien yhteydessä esittämiinsä väitteisiin. Kantajan mielestä komissio teki virheen, kun se ei käyttänyt harkintavaltaansa.
110. Komissio kiistää kantajan väitteet.
– Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
111. Kantaja ei ole esittänyt kanneperusteen tämän osan yhteydessä erityisiä argumentteja, vaan se tyytyy ainoastaan viittaamaan muita alaohjelmia koskeviin väitteisiinsä.
112. Koska tämän kanneperusteen edellisissä osissa esitetyt kantajan väitteet on hylätty ja koska komissio katsoo, että kyseessä oleva alaohjelma on yhteismarkkinoille soveltumaton muiden alaohjelmien yhteydessä esitettyjä perusteita ”vastaavin perustein”, komission on todettava perustellusti katsoneen myös tämän osan yhteydessä, ettei pk-yrityksiä koskevassa ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyä korkeampia tuki-intensiteettejä voida pitää EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvina.
113. Kyseessä olevaa alaohjelmaa koskevista riidanalaisen päätöksen perusteluista huomautettakoon komission todenneen 41 perustelukappaleessa seuraavaa: ”[mainittuun] alaohjelmaan kuuluvat tuet kuulu[ivat] – – kylläkin periaatteessa [pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeus]asetuksen – – 5 artiklan (Neuvonta ja muut palvelut ja toimet) soveltamisalaan. Koska kuitenkin myös tämän alaohjelman tuki-intensiteetit ylitt[ivät] kyseisen asetuksen 5 artiklan b [ala]kohdassa säädetyn 50 prosentin enimmäistuki-intensiteetin, komissio epäilee vakavasti niiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille”. Komissio katsoo myös riidanalaisen päätöksen 73 perustelukappaleessa, että muiden alaohjelmien yhteydessä esitettyjä perusteita vastaavin perustein alaohjelma ”Tuotesuunnittelun edistäminen” ei ollut pk-yrityksiä koskevan ryhmäpoikkeusasetuksen mukainen eikä näin ollen soveltunut yhteismarkkinoille, jos siitä tuettiin neuvontapalvelujen käyttöä yli 50 prosentin bruttotukiosuuksin.
114. Koska kantaja ei ole esittänyt tästä asiasta erityisiä argumentteja, edellä mainittujen komission näkemysten on todettava ilmentävän selvästi sen päättelyä, joten ne täyttävät perusteluvelvollisuutta koskevat perusteet, jotka on vahvistettu edellä 27 kohdassa esitetyssä vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
115. Neljännen kanneperusteen viides osa on siis hylättävä.
116. Kaiken edellä esitetyn perusteella riidanalaisessa päätöksessä on kokonaisuudessaan arvioitu, ovatko kyseiset alaohjelmat yhteensopivia perustamissopimuksen kanssa, ja päätös on perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla.
117. Neljäs kanneperuste on siis hylättävä kokonaisuudessaan.
118. Kaiken edellä esitetyn perusteella kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
119. Komissio velvoitettiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin. Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on siis tässä tuomiossa määrätä eri oikeudenkäynneistä aiheutuneista kaikista oikeudenkäyntikuluista työjärjestyksen 121 artiklan mukaisesti.
120. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Freistaat Sachsen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle sekä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa että unionin tuomioistuimessa käydystä menettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.