62018TO0293
ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
30 gennaio 2020 (
*1
)
«Ricorso di annullamento – Politica comune della pesca – Trattato di Parigi sull’arcipelago dello Spitsbergen (Norvegia) – Possibilità di pesca della grancevola artica intorno alla zona dello Svalbard (Norvegia) – Regolamento (UE) 2017/127 – Navi registrate nell’Unione autorizzate a pescare – Immobilizzazione di una nave lettone – Articolo 265 TFUE – Invito ad agire – Presa di posizione da parte della Commissione – Atto che non produce effetti giuridici vincolanti – Irricevibilità»
Nella causa T‑293/18,
Repubblica di Lettonia, rappresentata da V. Soņeca, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis e A. Sauka, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta, da un lato, all’annullamento della lettera della Commissione del 12 marzo 2018 con cui tale istituzione ha preso posizione sull’invito ad agire rivoltole dalla Repubblica di Lettonia, ai sensi dell’articolo 265 TFUE, con lettera del 22 dicembre 2017, che mirava, in sostanza, a far sì che la Commissione adottasse misure relative alla difesa dei diritti di pesca e degli interessi dell’Unione europea nella zona di pesca dello Svalbard (Norvegia) e, d’altro lato, a ordinare alla Commissione di adottare in proposito una posizione che non sia fonte di effetti giuridici sfavorevoli alla Repubblica di Lettonia,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto, al momento della deliberazione, da H. Kanninen, presidente, J. Schwarcz e C. Iliopoulos (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1
Con lettera del 22 dicembre 2017, ricevuta dalla Commissione europea il 12 gennaio 2018, la Repubblica di Lettonia ha invitato la Commissione ad agire, ai sensi dell’articolo 265 TFUE, adottando misure relative alla difesa dei diritti di pesca e degli interessi dell’Unione europea nella zona di pesca dello Svalbard, in Norvegia (in prosieguo: l’«invito ad agire»). Più precisamente, essa ha invitato la Commissione ad adottare le seguenti misure:
–
nel corso del primo trimestre (fino al 31 marzo 2018), organizzare e partecipare a negoziati ufficiali con il Regno di Norvegia allo scopo di garantire il rispetto dei diritti di pesca dell’Unione nella zona di pesca dello Svalbard, in modo che le navi dell’Unione, per le quali la normativa dell’Unione prevede la possibilità di pescare grancevole artiche nella zona di pesca dello Svalbard, possano esercitare i propri diritti;
–
nel caso in cui fosse impossibile garantire fino al 31 marzo 2018 i diritti di pesca dell’Unione nella zona di pesca dello Svalbard, impegnarsi ad avviare un procedimento giudiziario internazionale nei confronti del Regno di Norvegia.
2
Con lettera del 12 marzo 2018, la Commissione ha risposto all’invito ad agire, enunciando la propria posizione sulla presunta carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE e, in particolare, sulle due misure richieste dalla Repubblica di Lettonia (in prosieguo: la «lettera impugnata»).
3
Riguardo alla prima misura proposta dalla Repubblica di Lettonia, consistente nell’organizzare e partecipare a negoziati con il Regno di Norvegia allo scopo di garantire il rispetto dei diritti di pesca dell’Unione nella zona di pesca dello Svalbard fino alla data limite del 31 marzo 2018, la Commissione l’ha implicitamente respinta dichiarando, in sostanza, che avrebbe continuato a partecipare ai negoziati senza fissare una data limite per la conclusione di questi ultimi. Più precisamente, la Commissione ha dichiarato quanto segue:
«53. Nonostante l’attuale stallo delle discussioni con [il Regno di] Norvegia, la Commissione continuerà a cercare con le autorità norvegesi soluzioni per tale controversia, fondate sul dialogo e su un approccio costruttivo, piuttosto che sul confronto. Al contempo, tenuto conto dei grandi interessi in gioco al di là della pesca, la Commissione tenterà di fare in modo che, qualsiasi sia la soluzione trovata, quest’ultima sia conforme alla posizione dell’Unione sullo Svalbard.
54. L’ultima nota verbale invita [il Regno di Norvegia] a ripristinare il dialogo con l’Unione al fine di pervenire, come molte altre volte in passato, ad un accordo reciprocamente satisfattivo che consenta ai pescherecci dell’Unione di riprendere le loro attività di pesca nella regione. Tenuto conto delle recenti reazioni [del Regno di] Norvegia, è altresì chiaro che attualmente è poco probabile che si trovi una soluzione nel prossimo futuro e che debbano essere adottate precauzioni per evitare l’aggravarsi del disaccordo a scapito degli impellenti interessi strategici nelle relazioni con [il Regno di] Norvegia, nonché nella regione artica».
4
Riguardo alla seconda misura proposta dalla Repubblica di Lettonia, consistente nell’avviare un procedimento giudiziario internazionale nei confronti del Regno di Norvegia dopo il 31 marzo 2018, la Commissione ha dichiarato, in sostanza, che non poteva darvi seguito, in quanto sussistevano ostacoli di ordine procedurale. Più precisamente, la Commissione ha segnalato quanto segue:
«55. Per quanto concerne il suggerimento contenuto nell’[invito ad agire] di avviare un procedimento giudiziario internazionale nei confronti [del Regno di] Norvegia, prescindendo da qualsiasi considerazione di merito, sussistono manifesti ostacoli procedurali, che l’[invito ad agire] non prende in considerazione.
56. In primo luogo, va osservato che il Trattato di Parigi del 1920 non prevede meccanismi di risoluzione delle controversie. I meccanismi di risoluzione delle controversie previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (Unclos) non sono applicabili, in quanto le questioni di cui trattasi non riguardano l’interpretazione e l’applicazione [dell’]Unclos, ma piuttosto l’interpretazione e l’applicazione del Trattato di Parigi del 1920.
57. In secondo luogo, l’arbitrato internazionale è subordinato alla conclusione di un accordo con [il Regno di] Norvegia, il che attualmente è poco probabile tenuto conto delle circostanze esistenti.
58. In terzo luogo, il rimanente meccanismo di risoluzione delle controversie predefinito è la Corte internazionale di giustizia. Tuttavia, l’Unione europea non è legittimata ad agire dinanzi a tale Corte. Inoltre, mentre alcuni Stati membri sono parti del Trattato di Parigi del 1920, l’Unione europea non lo è. Nondimeno, l’Unione ha competenza esclusiva in materia di conservazione delle risorse biologiche marine.
59. In ogni caso, l’avvio di procedimenti internazionali in un contesto multilaterale potrebbe avere conseguenze significative. Il Trattato di Parigi coinvolge 46 parti contraenti, ciascuna delle quali interpreta diversamente le sue disposizioni. Una simile misura rischierebbe anche di incidere sulle relazioni bilaterali dell’Unione con [il Regno di] Norvegia al di là delle questioni relative alla pesca che vengono in rilievo.
60. Infine, se nel diritto internazionale esiste un principio generale di risoluzione pacifica delle controversie, non vi è alcun obbligo dal punto di vista del diritto dell’Unione europea o del diritto internazionale di avviare un procedimento giudiziario, in quanto il diritto internazionale prevede differenti modalità di risoluzione delle controversie [che non sono] tutte di natura giudiziaria».
5
Infine, riguardo alla sua presunta carenza, ai sensi dell’articolo 265 TFUE, la Commissione ha concluso affermando quanto segue:
«61.   (...) La Commissione non si è astenuta dall’agire conformemente ai propri doveri, ma al contrario ha agito e continua a farlo. Nell’espletamento dei propri compiti, la Commissione sceglie le vie e le misure più appropriate per tutelare al meglio i diritti e gli interessi dell’Unione in materia di pesca nella zona dello Svalbard, inclusi colloqui o altri mezzi di risoluzione delle divergenze con [il Regno di] Norvegia. In proposito, essa tiene altresì conto delle relazioni dell’Unione con [il Regno di] Norvegia e del carattere multilaterale del Trattato di Parigi.
62.   La Commissione ritiene di aver fatto tutto quanto era in suo potere per trovare una soluzione bilaterale adeguata, non conflittuale, al disaccordo con [il Regno di] Norvegia riguardo alla grancevola artica. Come dimostra quanto suesposto, essa ha trattato tale fascicolo in diverse maniere e a differenti livelli, anche direttamente con [il Regno di] Norvegia, nel contesto del Consiglio o con la [Repubblica di] Lettonia.
63.   Le questioni che vengono in rilievo in relazione allo Svalbard vanno al di là di interessi connessi alla pesca e i rischi di influenza su altri settori costituiscono un importante aspetto che è stato necessario prendere in considerazione in ciascuna fase. La Commissione, che rappresenta l’Unione europea quale unica interlocutrice dei paesi terzi riguardo alle questioni connesse alla pesca, ha collaborato strettamente con il Consiglio e con gli Stati membri in tutte le fasi del processo. La preparazione e l’attuazione di ciascuna fase [si sono accompagnate] alla consultazione di tutti gli Stati membri a livello del Consiglio e alla loro regolare informazione».
Procedimento e conclusioni delle parti
6
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 maggio 2018, la Repubblica di Lettonia ha proposto il ricorso in esame.
7
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 agosto 2018, il Regno di Spagna ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Lettonia.
8
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 agosto 2018, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
9
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 ottobre 2018, la Repubblica di Lettonia ha presentato le proprie osservazioni in merito all’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
10
Il 10 maggio 2019 il Tribunale (Quarta Sezione) ha posto alle parti principali taluni quesiti, chiedendo una risposta scritta, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 89 del regolamento di procedura. Le parti principali hanno risposto a tali quesiti entro il termine impartito.
11
Nell’atto introduttivo del ricorso, la Repubblica di Lettonia chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la lettera impugnata e ordinare alla Commissione di adottare al riguardo una posizione che non sia fonte di effetti giuridici sfavorevoli nei suoi confronti;
–
condannare la Commissione alle spese.
12
Nell’eccezione di irricevibilità, la Commissione chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile;
–
condannare la Repubblica di Lettonia alle spese;
–
in via subordinata, nell’ipotesi in cui l’eccezione di irricevibilità fosse respinta, assegnare un nuovo termine per la prosecuzione della causa, conformemente all’articolo 130, paragrafo 8, del regolamento di procedura.
13
Nelle proprie osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, la Repubblica di Lettonia chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere l’eccezione di irricevibilità;
–
proseguire il procedimento di merito.
In diritto
14
In forza dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura, se la parte convenuta lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza avviare la discussione nel merito.
15
Nel caso di specie, poiché la Commissione ha chiesto che si statuisca sull’irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti di causa, decide di statuire su tale domanda senza proseguire il procedimento.
16
A sostegno della propria eccezione di irricevibilità, la Commissione deduce due motivi di irricevibilità, vertenti, il primo, sul fatto che la lettera impugnata non sarebbe un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE in quanto non produrrebbe alcun effetto giuridico modificativo della situazione giuridica della Repubblica di Lettonia e, il secondo, sull’assenza di competenza del Tribunale ad ordinarle di adottare una posizione che non sia fonte di effetti giuridici sfavorevoli alla Repubblica di Lettonia.
17
Nell’atto introduttivo del ricorso e nelle proprie osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, la Repubblica di Lettonia sostiene che il suo ricorso è ricevibile in quanto la lettera impugnata costituirebbe un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Essa non presenta tuttavia alcun argomento in risposta al secondo motivo di irricevibilità.
18
Il Tribunale ritiene necessario valutare in primo luogo se la lettera impugnata costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
19
In proposito, la Repubblica di Lettonia afferma, in sostanza, che la posizione espressa dalla Commissione nella lettera impugnata avrebbe effetti giuridici nei suoi confronti, in quanto, poiché la Commissione ha ripetutamente sostenuto che essa poteva avvalersi dei diritti di pesca e non ha risolto la situazione con il Regno di Norvegia, si sarebbe creata una situazione nella quale non potrebbe esercitare i diritti che le riconosce la normativa dell’Unione, ossia il regolamento (UE) 2017/127 del Consiglio, del 20 gennaio 2017, che stabilisce, per il 2017, le possibilità di pesca per alcuni stock ittici e gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque dell’Unione e, per i pescherecci dell’Unione, in determinate acque non dell’Unione (GU 2017, L 24, pag. 1), e il regolamento (UE) 2018/120 del Consiglio, del 23 gennaio 2018, che stabilisce, per il 2018, le possibilità di pesca per alcuni stock ittici e gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque dell’Unione e, per i pescherecci dell’Unione, in determinate acque non dell’Unione, e che modifica il regolamento 2017/127 (GU 2018, L 27, pag. 1). Orbene, uno Stato membro non dovrebbe trovarsi nella situazione di subire conseguenze negative (ad esempio l’immobilizzazione di una nave) dopo essersi avvalso dei diritti conferitigli dal diritto dell’Unione. In particolare, tale constatazione discenderebbe dal fatto che, nella lettera impugnata, la Commissione avrebbe sottolineato ancora una volta che la Repubblica di Lettonia poteva esercitare diritti di pesca.
20
In via preliminare, si deve rilevare che, con la lettera impugnata, la Commissione ha preso posizione sull’invito ad agire rivoltole dalla Repubblica di Lettonia ai sensi dell’articolo 265 TFUE, concludendo che non vi era stata carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE. Più precisamente, la Commissione ha affermato di non essere venuta meno al proprio obbligo di agire, ma di aver agito e di continuare a farlo.
21
In proposito, secondo una costante giurisprudenza, il rifiuto espresso da un’istituzione di operare conformemente all’invito di una parte ricorrente costituisce una presa di posizione idonea a porre termine alla carenza [v. ordinanza del 4 maggio 2005, Holcim (France)/Commissione, T‑86/03, EU:T:2005:157, punto 36 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza del 21 luglio 2016, Nutria/Commissione, T‑832/14, non pubblicata, EU:T:2016:428, punto 44 e giurisprudenza ivi citata]. Si deve aggiungere che, secondo una giurisprudenza parimenti costante, il rifiuto espresso da un’istituzione di operare conformemente all’invito ad agire ai sensi dell’articolo 265 TFUE può costituire un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE [v. ordinanza del 4 maggio 2005, Holcim (France)/Commissione, T‑86/03, EU:T:2005:157, punto 36 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza del 21 luglio 2016, Nutria/Commissione, T‑832/14, non pubblicata, EU:T:2016:428, punto 44 e giurisprudenza ivi citata]. Pertanto, il fatto che la Repubblica di Lettonia non possa intentare un ricorso per carenza non può incidere sulla ricevibilità del ricorso di annullamento. Infatti, la lettera impugnata costituisce un atto che può essere oggetto di ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE purché sussistano le condizioni per la presentazione di un simile ricorso (v., in tal senso, ordinanza del 5 gennaio 2010, Química Atlântica/Commissione, T‑71/09, non pubblicata, EU:T:2010:1, punto 32).
22
Da una costante giurisprudenza risulta che sono considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni dell’Unione e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti (v. sentenze del 25 ottobre 2017, Slovacchia/Commissione, C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punto 46 e giurisprudenza ivi citata, e del 20 febbraio 2018, Belgio/Commissione, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).
23
Sono invece_sottratti al controllo giurisdizionale previsto dall’articolo 263 TFUE tutti gli atti che non producono effetti giuridici vincolanti, come gli atti preparatori, gli atti confermativi e gli atti di mera esecuzione, le semplici raccomandazioni e pareri nonché, in linea di principio, le istruzioni interne [v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2006, Reynolds Tobacco e a./Commissione, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punto 55 e giurisprudenza ivi citata, e ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissione, C‑477/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:292, punto 52]. Così, un atto a carattere meramente informativo non può né influire sugli interessi del destinatario né modificare la situazione giuridica di quest’ultimo rispetto alla situazione precedente al ricevimento di tale atto (v., in tal senso, ordinanza del 4 ottobre 2007, Finlandia/Commissione, C‑457/06 P, non pubblicata, EU:C:2007:582, punto 36). Pertanto, non è sufficiente che una lettera sia stata inviata da un’istituzione dell’Unione al suo destinatario, in risposta ad una domanda formulata da quest’ultimo, perché essa possa essere qualificata decisione idonea a costituire oggetto di un ricorso di annullamento (v. sentenza del 14 dicembre 2006, Germania/Commissione, T‑314/04 e T‑414/04, non pubblicata, EU:T:2006:399, punto 37 e giurisprudenza ivi citata). Analogamente, una manifestazione di opinione scritta oppure una semplice dichiarazione di intenti proveniente da un’istituzione dell’Unione non può costituire una decisione idonea ad essere assoggettata ad un ricorso di annullamento, in quanto essa non è idonea a produrre effetti giuridici o non è intesa a produrli (v., in tal senso, ordinanza del 9 gennaio 2006, Finlandia/Commissione, T‑177/05, non pubblicata, EU:T:2006:1, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
24
Per stabilire se un atto impugnato produca simili effetti, occorre tener conto della sua sostanza. Tali effetti devono essere valutati in funzione di criteri obiettivi, quali il contenuto di tale atto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell’istituzione emanante (v. sentenze del 25 ottobre 2017, Slovacchia/Commissione, C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punto 47 e giurisprudenza ivi citata, e del 20 febbraio 2018, Belgio/Commissione, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
25
Infine, quando è negativo, un atto della Commissione va considerato in funzione della natura della domanda cui risponde (sentenza del 24 novembre 1992, Buckl e a./Commissione, C‑15/91 e C‑108/91, EU:C:1992:454, punto 22; v. altresì, in tal senso, sentenza del 9 ottobre 2018, Multiconnect/Commissione, T‑884/16, non pubblicata, EU:T:2018:665, punto 45). In particolare, un rifiuto può costituire oggetto di un ricorso d’annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, allorquando l’atto che l’istituzione rifiuta di emanare avrebbe potuto essere impugnato in forza di tale disposizione (v. sentenza del 22 ottobre 1996, Salt Union/Commissione, T‑330/94, EU:T:1996:154, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
26
Nel caso di specie, la lettera impugnata, per essere considerata un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, deve produrre effetti giuridici vincolanti. Conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 24, al fine di verificare se la lettera impugnata produca simili effetti, occorre verificarne la sostanza per valutare se essa produca effetti giuridicamente vincolanti nei confronti della Repubblica di Lettonia, tenendo conto di criteri obiettivi, come la sua formulazione, il suo contenuto, il contesto nel quale si inserisce e l’intenzione del suo autore, alla luce, in particolare, dei poteri della Commissione nell’ambito della conservazione delle risorse biologiche marine nel contesto della politica comune della pesca.
27
Per quanto attiene alla formulazione e al contenuto della lettera impugnata, si deve constatare che quest’ultima consiste di una lettera di accompagnamento e di un allegato, intitolato «Posizione della Commissione europea sull’invito ad agire della Repubblica di Lettonia ai sensi dell’articolo 265 TFUE» (in prosieguo: la «posizione sull’invito ad agire»). Si deve inoltre constatare che una parte della posizione sull’invito ad agire (ossia i paragrafi da 1 a 52) descrive il contesto di diritto internazionale del Trattato relativo a Spitsbergen concluso a Parigi il 9 febbraio 1920 (in prosieguo: il «Trattato di Parigi») e le azioni chiave compiute dalla Commissione nei confronti del Regno di Norvegia e che un’altra parte di tale testo, in particolare, i paragrafi da 53 a 64, ripresi, tali e quali, nella lettera di accompagnamento (riprodotti ai precedenti punti 3 e 4), contiene la presa di posizione della Commissione sull’invito ad agire. Occorre pertanto verificare se tali passaggi della lettera impugnata contengano elementi idonei a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti della Repubblica di Lettonia.
28
In primo luogo, riguardo alle parti intitolate «Introduzione» ed «Osservazioni preliminari e contesto giuridico» (v., rispettivamente, paragrafi da 1 a 5 e da 6 a 17 della posizione sull’invito ad agire), si deve constatare che, in tali passaggi, la Commissione ha formulato osservazioni preliminari e presentato il contesto giuridico applicabile. Alla luce della giurisprudenza citata al precedente punto 23, essi non possono dunque essere considerati come produttivi di effetti giuridici.
29
In secondo luogo, riguardo alla parte intitolata «La controversia sulla questione della grancevola artica nello Svalbard: azioni chiave ad oggi condotte dalla Commissione» (paragrafi da 18 a 52 della posizione sull’invito ad agire), la Commissione descrive dettagliatamente la posizione dell’Unione sull’interpretazione del Trattato di Parigi da parte degli Stati membri che sono parti contraenti, la corrispondenza con la Repubblica di Lettonia, dopo che quest’ultima ha aderito al Trattato di Parigi, il 13 giugno 2016, e le differenti azioni intraprese dalla Commissione. Al riguardo, la Commissione conclude che «tutte queste azioni non possono essere interpretate nel senso [che essa] abbia autorizzato le navi lettoni a svolgere tale attività di pesca e si sia fatta carico dei rischi giuridici connessi al mancato rispetto della normativa norvegese». Peraltro, la Commissione constata che, a dispetto di tali avvertimenti, la nave Senator si è impegnata nella pesca della grancevola artica nella zona di pesca dello Svalbard ed è stata sequestrata per aver pescato in assenza dell’esplicito consenso del Regno di Norvegia e in violazione del regolamento norvegese n. 1836 del 19 dicembre 2014. La Commissione descrive poi le differenti azioni intraprese a seguito del sequestro conservativo della nave.
30
Ne consegue che tale parte della posizione sull’invito ad agire è, in sostanza, descrittiva e, di per sé, non può produrre effetti giuridici che incidano sugli interessi della Repubblica di Lettonia.
31
Tale constatazione non può essere posta in discussione dall’argomento della Repubblica di Lettonia secondo il quale la Commissione avrebbe ripetutamente sostenuto che la Repubblica di Lettonia poteva avvalersi dei diritti di pesca allorché essa non aveva risolto la situazione con il Regno di Norvegia, creando così una situazione nella quale la Repubblica di Lettonia non potrebbe esercitare i diritti che le sono riconosciuti dalla normativa dell’Unione.
32
Certamente, al paragrafo 20 della posizione sull’invito ad agire, la Commissione ha affermato che, «conformemente alla costante posizione del[l’Unione] riguardo all’interpretazione del [Trattato di Parigi], gli Stati membri che [erano] parti contraenti [avevano] il diritto di beneficiare di un pari accesso alle risorse della pesca delle zone marittime dello Svalbard, incluse le specie sedentarie come la grancevola artica sulla piattaforma continentale dell’arcipelago». Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Lettonia, tale frase non può essere interpretata come se esprimesse un invito ad avvalersi dei diritti di pesca concessi dalla normativa dell’Unione. Da un lato, come risulta dal paragrafo 25 della posizione sull’invito ad agire, la Commissione evidenzia il fatto che il regolamento 2017/127 contiene una nota a piè di pagina secondo la quale «la ripartizione delle possibilità di pesca a disposizione dell’Unione nella zona dello Svalbard non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti dal [Trattato di Parigi]», così ricordando che «di per sé una disposizione del diritto dell’Unione non può avere effetti vincolanti e/o creare obblighi esecutivi per i paesi terzi». D’altro lato, dagli atti di causa risulta che la Commissione ha ricordato più volte agli Stati membri e, in particolare, alla Repubblica di Lettonia le incertezze giuridiche e pratiche inerenti alla pesca nella zona dello Svalbard chiedendo di informare gli operatori nazionali che prevedevano di svolgere simili attività dei rischi corsi.
33
In terzo luogo, la parte intitolata «Via da seguire» (paragrafi da 53 a 64 della posizione sull’invito ad agire, ripresi nella lettera di accompagnamento e riprodotti ai precedenti punti 3 e 4), contiene la presa di posizione della Commissione sull’invito ad agire. Occorre verificare quali siano gli effetti giuridici che possono derivare da tali passaggi. In altri termini, resta da valutare se l’intenzione di non agire nel senso voluto dalla Repubblica di Lettonia fosse idonea a rendere la lettera impugnata passibile di un ricorso di annullamento (v., in tal senso, ordinanza del 22 gennaio 2010, Makhteshim‑Agan Holding e a./Commissione, C‑69/09 P, non pubblicata, EU:C:2010:37, punti 39 e 40).
34
In primo luogo, riguardo alla prima domanda della Repubblica di Lettonia, connessa alla continuazione dei negoziati con il Regno di Norvegia fino alla data limite del 31 marzo 2018, si deve constatare che, con la lettera impugnata, la Commissione ha dichiarato implicitamente che avrebbe continuato a partecipare ai negoziati senza fissare una data limite. La Commissione, da un lato, ha affermato che, con l’ultima nota verbale del 1o marzo 2018, aveva invitato il Regno di Norvegia a riprendere il dialogo con l’Unione al fine di pervenire ad un accordo reciprocamente satisfattivo che permettesse ai pescherecci dell’Unione di riprendere le loro attività di pesca nella regione, ma, d’altro lato, riconosciuto che era allora poco probabile che si trovasse una soluzione nel prossimo futuro (v. precedente punto 3).
35
Conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 25, quando è negativo, un atto della Commissione va considerato in funzione della natura della domanda cui risponde. Nel caso di specie, occorre constatare che l’atto la cui adozione è stata negata era, in sostanza, un atto che avrebbe avuto l’effetto di imporre una data limite ai negoziati con il Regno di Norvegia. Nell’invito ad agire la Repubblica di Lettonia non ha precisato la maniera in cui la Commissione avrebbe potuto fissare una data limite per la continuazione dei negoziati con il Regno di Norvegia. Tuttavia, nelle sue memorie scritte, essa ha precisato che la Commissione avrebbe dovuto redigere una domanda di raccomandazione (ossia un documento informale) sulla posizione dell’Unione e chiedere al Consiglio dell’Unione europea un mandato che le consentisse di avviare negoziati formali ai sensi dell’articolo 218 TFUE.
36
Al fine di stabilire se simili atti avrebbero potuto produrre effetti giuridici vincolanti idonei ad essere oggetto di ricorso, occorre esaminare il contesto pertinente nel quale si inseriscono.
37
In proposito, si deve anzitutto ricordare che, ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, TFUE, l’Unione è competente a definire e attuare la politica comune della pesca. Inoltre, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE, l’Unione ha competenza esclusiva nel settore della conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca e, per quanto concerne la parte restante del settore della pesca, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, lettera d), TFUE, l’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri. Data tale ripartizione di competenze in sede di attuazione della politica comune della pesca, la Commissione deve, anzitutto, agire nel quadro dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, secondo il quale, in particolare, essa promuove l’interesse generale dell’Unione, adotta le iniziative appropriate a tal fine e assicura la rappresentanza esterna dell’Unione. La Commissione deve poi cooperare con il Consiglio conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, TUE, il quale esige che ciascuna istituzione agisca nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati e che «[l]e istituzioni attu[i]no tra loro una leale cooperazione». Infine, la Commissione dev’essere sensibile alle preoccupazioni espresse, su base bilaterale, da uno Stato membro, conformemente al principio di leale cooperazione previsto dall’articolo 4 TUE.
38
Nel contesto dei negoziati sull’attività di pesca nella zona dello Svalbard, è pacifico tra le parti che la Commissione non ha avviato negoziati ufficiali con il Regno di Norvegia e, pertanto, essa non agisce ai sensi dell’articolo 218 TFUE, che costituisce, in tema di stipulazione di trattati internazionali, una norma autonoma e generale di portata costituzionale, in quanto attribuisce alle istituzioni dell’Unione determinate competenze (v., in tal senso, sentenza del 9 agosto 1994, Francia/Commissione, C‑327/91, EU:C:1994:305, punto 28). Ne consegue che la Commissione si fa carico delle questioni di cooperazione e di risoluzione delle controversie, proponendo eventuali soluzioni e definendo le condizioni dei negoziati, rispettando al contempo il principio di leale cooperazione citato al precedente punto 37. Nel contesto di tali negoziati, la Commissione consulta il Consiglio e, per quanto attiene alla comunicazione che garantisce a nome dell’Unione con il Regno di Norvegia, gli Stati membri esprimono il loro punto di vista in quanto membri del Consiglio. Più precisamente, la Commissione, in collaborazione con il Consiglio, elabora la posizione dell’Unione e, quale rappresentante esterna e custode dei Trattati (in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE), trasmette tale posizione al Regno di Norvegia. Al fine di difendere la posizione e gli interessi dell’Unione, essa emette note verbali che normalmente sono oggetto di coordinamento con gli Stati membri e con il gruppo di lavoro del Consiglio «Politica interna ed esterna della pesca».
39
Alla luce di quanto precede, un documento informale della Commissione sulla posizione dell’Unione che imponga una data limite per i negoziati o la presentazione da parte della Commissione della richiesta al Consiglio di un mandato che le consenta di avviare negoziati formali ai sensi dell’articolo 218 TFUE non sono atti idonei ad avere effetti giuridici vincolanti.
40
Infatti, l’adozione di simili atti non è una procedura automatica, in quanto la Commissione non è obbligata a dare seguito a qualsiasi domanda presentata da uno Stato membro. Più precisamente, alla luce del contesto istituzionale descritto ai precedenti punti 37 e 38, la Commissione deve certamente prendere in considerazione qualsiasi proposta comunicata su base bilaterale da uno Stato membro, conformemente al principio di leale cooperazione menzionato all’articolo 4 TUE. Tuttavia, tale principio non obbliga affatto la Commissione a dare seguito a una proposta di uno Stato membro, in particolare senza che la proposta abbia raccolto un consenso più ampio in seno al Consiglio. In proposito, si deve respingere l’argomento della Repubblica di Lettonia secondo il quale, poiché il Trattato UE non fissa il numero di Stati membri che devono invitare la Commissione ad agire affinché quest’ultima abbia un obbligo in tal senso nel contesto dei negoziati in questione, la Commissione deve agire anche su invito di un solo Stato membro.
41
Ad abundantiam, si deve constatare che soltanto qualora i negoziati con il Regno di Norvegia relativi ai diritti di pesca nella zona dello Svalbard sfociassero in un consenso sulla conclusione di un accordo internazionale la decisione del Consiglio relativa alla firma e alla conclusione di tale accordo potrebbe essere impugnata dinanzi alla Corte, ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
42
Pertanto, nelle circostanze del caso di specie, un’eventuale domanda di adozione di un documento informale sulla posizione dell’Unione o la presentazione della richiesta di un mandato al Consiglio che dia avvio a negoziati formali non costituiscono atti idonei a produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi della Repubblica di Lettonia.
43
Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti della Repubblica di Lettonia secondo i quali, da un lato, i regolamenti del Consiglio che stabiliscono possibilità di pesca per gli anni dal 2017 al 2019 prevedevano e prevedono ancora le possibilità di pesca di grancevole artiche nello Svalbard da parte dei pescherecci di vari Stati membri e, d’altro lato, a causa della competenza esclusiva dell’Unione, la Repubblica di Lettonia non possedeva, nel settore dell’esercizio dei diritti di pesca appartenenti all’Unione, alcuno strumento di tutela dei diritti da poter utilizzare per proteggere i propri interessi.
44
Da un lato, come correttamente affermato dalla Commissione e ammesso dalla Repubblica di Lettonia, nel diritto dell’Unione non esiste alcuna norma scritta che obblighi la Commissione a dirimere le controversie con il Regno di Norvegia. Nel contesto dei negoziati, alla Commissione non può dunque essere imposto un obbligo di risultato, nonostante il suo ruolo di promotrice dell’interesse generale dell’Unione.
45
D’altro lato, certamente, la Commissione è tenuta, in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, a vigilare sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea, ma, in assenza di un accordo concluso in forza dei Trattati UE e FUE, tale compito non può essere interpretato, come fa la Repubblica di Lettonia, nel senso che impone alla Commissione di assicurarsi della corretta applicazione del diritto dell’Unione da parte di un paese terzo, a fortiori quando sussistono divergenze relative all’interpretazione e alla portata degli obblighi fatti valere nei confronti di tale paese terzo. Infatti, la Commissione non è in condizione di soddisfare le domande della Repubblica di Lettonia agendo nel quadro dell’articolo 17 TUE. La Commissione potrebbe tutelare effettivamente i diritti di pesca soltanto nel contesto di un accordo internazionale giuridicamente vincolante, concluso conformemente all’articolo 218 TFUE. Infatti, per poter organizzare colloqui ufficiali con il Regno di Norvegia e parteciparvi al fine di proteggere i diritti di pesca dell’Unione, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, la Commissione avrebbe bisogno di una corrispondente decisione del Consiglio.
46
In secondo luogo, per quanto attiene alla seconda richiesta della Repubblica di Lettonia di avviare un procedimento giudiziario internazionale nei confronti del Regno di Norvegia a partire dal 1o aprile 2018, la Commissione, adducendo una serie di ostacoli procedurali, ha concluso, in sostanza, che non poteva dare seguito alla proposta della Repubblica di Lettonia.
47
Come per la prima domanda, quando è negativo, un atto della Commissione va considerato in funzione della natura della domanda cui risponde. Di conseguenza, occorre valutare se l’avvio di un simile procedimento giudiziario nei confronti del Regno di Norvegia possa costituire una decisione impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
48
In proposito, si deve anzitutto constatare che, in assenza di disposizioni che impongano alla Commissione di dirimere le controversie con il Regno di Norvegia proponendo un ricorso contro tale paese, non si deve considerare che la Commissione fosse tenuta a dirimere le controversie mediante il mezzo raccomandato da un solo Stato membro (v., in tal senso, ordinanza del 12 luglio 2012, Mugraby/Consiglio e Commissione, C‑581/11 P, non pubblicata, EU:C:2012:466, punti da 68 a 70).
49
Inoltre, in ogni caso, si deve constatare che, conformemente a una costante giurisprudenza, la decisione di avviare un procedimento giudiziario, pur costituendo una misura indispensabile ai fini dell’adozione di una decisione giurisdizionale idonea a modificare la situazione giuridica, non modifica, di per sé, tale situazione giuridica (v., in tal senso, sentenze del 29 settembre 1998, Commissione/Germania, C‑191/95, EU:C:1998:441, punto 47, e del 15 gennaio 2003, Philip Morris International/Commissione, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, punto 79). Peraltro, tale conclusione si applica non soltanto alla presentazione di un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ma anche per quanto concerne i giudici nazionali degli Stati membri e di paesi terzi (sentenza del 15 gennaio 2003, Philip Morris International/Commissione, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, punto 93), e non vi è alcuna ragione per ritenere che si debba trarre un’altra conclusione per la presentazione di un ricorso dinanzi a un’autorità giurisdizionale internazionale.
50
Dall’insieme delle precedenti considerazioni discende che non è possibile attribuire alla lettera impugnata carattere giuridicamente vincolante nei confronti della Repubblica di Lettonia, cosicché non si tratta di un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
51
Di conseguenza, occorre accogliere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e respingere il ricorso in quanto irricevibile, senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità del capo delle conclusioni della Repubblica di Lettonia volto ad ottenere che il Tribunale ordini alla Commissione di adottare una posizione sull’invito ad agire che non sia fonte di effetti giuridici sfavorevoli nei suoi confronti. Inoltre, non occorre più pronunciarsi sull’istanza di intervento presentata dal Regno di Spagna, conformemente all’articolo 142, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
Sulle spese
52
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica di Lettonia è rimasta soccombente, occorre condannarla a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, eccettuate quelle relative all’istanza di intervento.
53
Ai sensi dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, poiché la causa principale si conclude prima della decisione sull’istanza di intervento, il Regno di Spagna, la Repubblica di Lettonia e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese relative all’istanza di intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
così provvede:
1)
Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2)
Non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento del Regno di Spagna.
3)
La Repubblica di Lettonia è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea, ad eccezione di quelle relative all’istanza di intervento.
4)
Il Regno di Spagna, la Repubblica di Lettonia e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese relative all’istanza di intervento.
Lussemburgo, 30 gennaio 2020
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
H. Kanninen
(
*1
)	Lingua processuale: il lettone.