61982C0234
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 26 OCTOBRE 1983 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La partie requérante dans la procédure que nous examinons aujourd'hui est une entreprise italienne relativement petite qui fabrique presque exclusivement des ronds à béton et ce — à tout le moins à l'époque entrant en ligne de compte — par la transformation de demi-produits pour le compte de tiers.
Comme le prévoyait la décision no 1831/81 (JO L 180 du 1. 7. 1981, p. 1 et suiv.) — modifiée par la décision no 1832/82 (JO L 184 du 4. 7. 1981, p. 1 et suiv.) —, la Commission a informé la requérante le 6 août 1981 que son quota de production pour le troisième trimestre 1981 était fixé à 12729 tonnes pour les produits des catégories V et IV. A l'occasion d'un contrôle effectué auprès de la requérante, il a cependant été constaté qu'elle avait produit au cours du trimestre précité 13741 tonnes, soit 1012 tonnes en trop.
La Commission a attiré l'attention de la requérante sur ce point dans une lettre du 25 février 1982 dans laquelle la requérante était également invitée à prendre position.
Dans les observations sur le grief du dépassement du quota de production qu'elle a exposées le 4 mars 1982, la requérante a fait valoir que la Commission n'avait pas tenu compte du fait que la requérante avait appliqué l'article 11, paragraphe 2 et 3 de la décision no 1831/81, aux termes desquels:
«Pour les entreprises qui ne produisent qu'une seule catégorie, une tolérance de dépassement de 3 % de la partie de leur quota de production pouvant être livrée sur le marché commun est admise dans la limite du quota de production.
Les entreprises qui n'ont pas épuisé leurs quotas de production ou la partie de leurs quotas pouvant être livrée sur le marché commun peuvent les reporter pour la même catégorie de produits au trimestre suivant à concurrence de 5 %, respectivement, de leurs quotas ou partie de quotas.»
Si l'on considère que dans le cas de la requérante, le quota de production était au deuxième trimestre 1981 de 13789 tonnes tandis que la production réelle s'établissait à 11277 tonnes, on aboutirait — conformément à l'article 11, paragraphe 3, de la décision no 1831/81 — à une augmentation du quota de production du troisième trimestre 1981 de 636 tonnes (=5% de 12729 tonnes). Il conviendrait, en outre, d'y ajouter encore la marge de tolérance prévue par l'article 11, paragraphe 2 (3 % de 12729 tonnes), ce qui se serait traduit au total par une production maximale autorisée de 13746 tonnes et, par conséquent, il n'y aurait pas eu dépassement du quota.
Lors de son audition le 4 juin 1982, la requérante a admis avoir commis une erreur dans l'application de l'article 11 précité, tout en estimant cependant qu'il y avait lieu de tenir compte du fait qu'elle avait, à cet égard, agi de bonne foi et qu'il importerait d'ailleurs de constater aussi que l'excédent de production avait été stocké. Enfin, la requérante a encore rappelé dans une lettre du 21 juin 1982 qu'il n'y avait, pas eu de dépassement des quotas pour toute l'année 1981, que sa production avait été au contraire inférieure de 1131 tonnes à ce qui lui avait été attribué et qu'il convenait également d'en tenir compte dans l'application des règles de sanction de la décision no1831/81.
La Commission, toutefois, n'a cependant pas considéré cette argumentation comme pertinente et, le 13 août 1982, elle a, en application de l'article 12 de la décision no 1831/81, émis une décision de sanction pour un dépassement de 1012 tonnes du quota de production attribué pour les produits des catégories V et VI. Cette décision infligeait — en application de la règle générale de 75 Écus par tonne de dépassement — une amende de 75900 Écus (= 100284393 LIT) et spécifiait que l'amende était à payer dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. Il était en outre décidé que le montant de l'amende était majoré de 1 % pour chaque mois commencé en retard de paiement.
La société Roè Volciano a saisi la Cour le 17 septembre 1982 d'un recours contre cette décision dans lequel elle concluait, à titre principal, à ce que la Cour déclare que la requérante n'était pas redevable de l'amende qui lui a été infligée par la décision du 13 août 1982 et, à titre subsidiaire, à ce que le montant de l'amende soit diminué selon l'appréciation de la Cour. Dans sa réplique elle a en outre conclu, également à titre subsidiaire, à ce que la Cour constate que le taux d'intérêt de 1 % par mois était suffisant pour les amendes infligées au cours de l'année 1982.
Par ordonnance du président de la Cour du 15 mars 1983, le sursis à l'exécution de la décision attaquée a été ordonné en attendant le prononcé de l'arrêt et ce, sans que la requérante soit tenue — comme c'est habituellement le cas — de constituer une garantie bancaire.
1.
La requérante rappelle en premier lieu qu'au cours de l'année 1981, elle n'a pas dépassé, dans l'ensemble, ses quotas de production.
C'est exact dans la mesure où — d'après les chiffres dont nous disposons — sa production est restée, au cours du premier et du deuxième trimestre 1981, pour les produits de la catégorie IV dont relèvent, entre autres, les ronds à béton, inférieure — à savoir de 29 tonnes au premier trimestre et de 2512 tonnes au deuxième trimestre — à la limite de production, alors que cela ne vaut apparemment pas pour le quatrième trimestre 1981.
En principe, il conviendra cependant de dire que l'approche globale de la requérante — nous l'avons déjà précisé dans nos conclusions dans l'affaire 179/82 (
2
) — ne permet pas de constater qu'elle échappe à une violation du régime de quotas; en effet, le régime de quotas est clairement' fondé sur des quotas trimestriels et c'est donc ce qui est advenu à chaque fois des quotas attribués qui est déterminant.
Mais on ne peut pas non plus envisager de justifier le dépassement du quota constaté dans le cas de la requérante en se référant simplement au quota non épuisé du trimestre précédent.
A cet égard, l'article 8, paragraphe 2, de la décision no 2794/80 (JO L 291 du 31. 10. 1980, p. 1), aux termes duquel:
«les entreprises qui n'ont pas épuisé leurs quotas peuvent reporter à concurrence de 50 %, sur le trimestre suivant, la production non réalisée»,
n'entre certainement pas en ligne de compte.
En effet, cette possibilité n'existait apparemment que dans le cadre de la décision no 2794/80 et elle a donc disparu avec l'expiration de la décision le 30 juin 1981 (voir article 15 de la décision 2794/80).
A cet égard — contrairement à ce que la requérante suppose dans sa réplique et à la différence du point de vue qu'elle a défendu lors de son audition — l'article 11, paragraphe 3, de la décision no 1831/81 que nous avons cité précédemment, n'est pas pertinent non plus. Il ressort déjà clairement de ses termes et du contexte global de la décision que la réglementation précitée ne vise que des quotas qui ont été attribués sur la base de la décision no 1831/81, c'est-à-dire qu'elle n'était applicable qu'à partir du quatrième trimestre de 1981. L'idée que cela seul ait été voulu est en outre corroborée par le fait que le régime de quotas a considérablement changé par rapport à la décision précédente no 2794/80 — en ce qui concerne les produits visés et les quotas fixés à cette fin. En effet, si en vertu de la décision no 2794/80, les quotas ont été fixé, d'une part, pour les produits de la catégorie I (coils et feuillards laminés à chaud sur les trains spécialisés) ainsi que, d'autre part, pour les produits de la catégorie IV [profilés légers (machines à couronne, ronds à béton et autres aciers marchands)], cela s'est fait en vertu de la décision no 1831/81 pour divers dérivés des produits de la catégorie I (tels qu'ils étaient énumérés à l'article 1 de la décision) et les produits de la catégorie IV étaient répartis dans les trois catégories IV, V et VI pour lesquelles des quotas étaient à chaque fois fixés séparément. Cela excluait effectivement que l'on prévoie un simple report sur le troisième trimestre de 1981 de quotas fixés pour le deuxième trimestre 1981 et non épuisés.
Ce qui peut donc seul être envisagé — si un dépassement du quota au troisième trimestre 1981 ne peut pas être justifié simplement par référence à une production moindre des produits concernés au cours du deuxième trimestre 1981 — c'est de prendre en compte, en quelque sorte comme des circonstances atténuantes les conditions de production effectives et d'en tenir compte dans l'évaluation de l'amende — précisément parce qu'un changement du régime excluait le maintien de la règle de l'article 8 de la décision no 2794/80 pour le trimestre suivant alors qu'une telle possibilité existait de nouveau dans la mise en œuvre de la décision no 1831/81 pour son deuxième trimestre. Nous y reviendrons plus tard dans un autre contexte.
2.
La requérante a ensuite également invoqué le fait — et reproché à la Commission de ne pas en avoir tenu compte — qu'elle avait non pas vendu mais stocké l'excédent de production non autorisé parce qu'elle n'a pas accès au marché en tant qu'entreprise travaillant exclusivement pour le compte de tiers qui sont restés propriétaires des produits.
A notre avis, cela ne constitue pourtant pas non plus un motif pour renoncer à infliger une amende.
Le régime de quotas se rattache clairement au processus de la production et prévoit à cet égard — comme le prescrit déjà l'article 58 du traité CECA — des restrictions. Cela repose d'ailleurs sur des raisons pertinentes puisque l'efficacité de la réglementation s'en trouve d'avantage garantie que si les mouvements de stock devaient également être surveillés. Pour infliger une amende il suffit donc, en principe, de constater qu'il a été produit davantage que ce qui avait été attribué par la Commission, le sort ultérieur de la production étant ainsi sans importance.
Si la requérante a également souligné dans ce contexte qu'elle n'avait pas accès au marché et qu'elle a pour, cette raison, connu des difficultés, il y a certainement lieu de ne pas tenir compte de cet aspect pour le troisième trimestre de 1981. En effet, parce qu'elle travaillait exclusivement pour le compte de tiers, la partie de la production limitée qui pouvait être écoulée sur le marché commun n'avait, à juste titre, pas encore été fixée à l'époque pour la requérante. Cela n'a été fait qu'au cours de l'été de 1982 lorsqu'elle a clairement fait comprendre à la Commission qu'elle se heurtait à des problèmes du fait que ses clients procédaient désormais eux-mêmes à la transformation: c'est ce qui a alors amené la Commission en novembre 1982 — comme le prévoit l'article 8, paragraphe 3, de la décision no 1696/82 — à fixer des quotas de livraison supplémentaires pour la requérante.
3.
En troisième lieu, la requérante a fait valoir que si elle était contrainte de payer l'amende, elle se trouverait dans une situation de cessation de paiement et obligée de fermer son entreprise. Une telle conséquence — que la Commission aurait dû empêcher — ne serait certainement pas compatible avec l'article 3 du traité CECA dont elle a ensuite invoqué dans sa réplique notamment les alinéas a) et d). En outre, elle a également estimé dans sa réplique que l'on aurait dû tenir compte également des difficultés engendrées par l'amende, conformément aux dispositions des articles 14 et 15 de la décision no 1831/81.
En ce qui concerne cette argumentation, nous pouvons sans doute laisser de côté la question de savoir si la requérante a suffisamment prouvé que le paiement de l'amende entraînerait nécessairement les conséquences qu'elle appréhende. Comme on le sait, elle s'est référé — et la Commission ne le considère pas comme suffisant — à son bilan pour l'année 1981, à une lettre du 18 novembre 1982 selon laquelle ses banques n'étaient pas disposées à accorder une garantie pour le paiement de l'amende, ainsi qu'à une assemblée d'actionnaires au cours de laquelle la situation de la requérante au mois de décembre 1982 a été décrite. Les réflexions suivantes, dont il résulte que l'argumentation de la requérante ne peut pas aboutir à l'annulation ou à la modification de la décision infligeant l'amende, nous paraissent essentielles.
a)
La décision infligeant l'amende ne viole certainement pas l'article 3 du traité CECA.
Nous ne voyons pas en quoi l'article 3, alinéa a), pourrait entrer en ligne de compte en l'espèce. Même si, par ailleurs, la référence à l'alinéa d) ne paraît pas tout à fait erronée, la Commission a, à cet égard, cependant fait valoir à juste titre en renvoyant à la jurisprudence pertinente qu'il n'était pas possible de poursuivre simultanément la réalisation de l'ensemble des objectifs de l'article 3; elle serait au contraire libre, selon les circonstances économiques, d'accorder la priorité à certains d'entre-eux et, en tout cas, il n'aurait pas été démontré qu'elle a commis un détournement de pouvoirs au regard des dispositions invoquées par la requérante.
b)
Force est également de reconnaître que l'efficacité du régime de quotas, qui vise à surmonter une crise grave et, partant, à créer les conditions d'une réalisation raisonnable des objectifs de l'article 3, implique des amendes sensibles. De ce point de vue, on ne saurait certainement exiger qu'il soit renoncé à des sanctions en cas de difficultés importantes d'une entreprise ou que soient seulement appliquées des amendes très faibles puisque de telles entreprises — et cela revêtirait un caractère discriminatoire — pourraient, dans le cas contraire, violer pratiquement impunément le régime de quotas.
En outre, il serait peu pratique de calculer à chaque fois les amendes en fonction des possibilités financières de l'entreprise concernée. La sanction et, partant, la mise en œuvre du régime de quotas s'en trouveraient certainement compliquées à l'excès.
En principe, il apparaît donc comme suffisant dans ce contexte que la Commission se déclare disposée à accorder des délais de paiement appropriés ou à autoriser des paiements échelonnés en cas de problèmes dans le paiement d'amendes.
c)
Pour ce qui est, par ailleurs, des articles 14 et 15 de la décision no 1831/81 invoquée par la requérante, il est tout à fait évident qu'ils ne sont pas pertinents en l'espèce.
Le premier article cité ne s'applique en effet que lorsque la fixation des quotas de production cause des difficultés exceptionnelles à une entreprise. Or, ce n'est pas ce que la requérante a fait valoir; elle a invoqué des difficultés qui découleraient du paiement de l'amende. Par ailleurs, elle n'a pas non plus — comme l'article 14 le prescrit — adressé à la Commission une demande fondée sur cette disposition.
L'article 15, d'autre part, vise le cas dans lequel les entreprises ont modifié leurs livraisons traditionnelles au point de ne plus permettre un approvisionnement adéquat des transformateurs qui en dépendaient. Selon cette disposition, on aurait donc pu accorder, tout au plus, et d'ailleurs seulement sur la base d'une plainte que l'on ne saurait apercevoir, sans plus, dans la lettre de la requérante du 4 mars 1982, des quotas supplémentaires pour son fournisseur aux fins d'assurer la transformation, si l'on fait abstraction du fait qu'apparemment les demi-produits dont la requérante a besoin pour la transformation, ne relevaient même pas du régime de quotas.
4.
La requérante a fait valoir, par ailleurs — comme elle l'avait déjà fait lors de son audition —, que si une application à son cas de l'article 11, paragraphes 2 et 3, de la décision no 1831/81 ne pouvait pas, objectivement, être envisagée, il convenait cependant de reconnaître à tout le moins qu'elle avait cru, de bonne foi, pouvoir dépasser son quota conformément à ces dispositions. Elle allègue ainsi rien d'autre qu'une erreur de droit commise dans le dépassement du quota, ce qui excluerait une faute et partant, empêcherait l'application d'une amende.
Or, cela ne peut certainement pas être admis pour l'article 11, paragraphe 2. Il ressort très clairement de son libellé qu'il s'agit en l'occurrence non pas d'un dépassement des quotas de production mais — dans les limites de ceux-ci — d'un dépassement des quotas de livraison lesquels n'ont même pas été fixés pour la requérante — en raison de son activité de transformation exclusive pour le compte de tiers. Le sens de l'article 11, paragraphe 2 est lui aussi très clair: il visait de cette manière à ménager, en ce qui concerne les quotas de livraison, une certaine marge aux entreprises qui ne produisent qu'une seule catégorie et pour lesquelles une compensation en application de l'article 11, paragraphe 1, n'entrait pas en ligne de compte en cas de dépassement des quotas. En outre, il est clair au regard de cet article 11, paragraphe 1, qui a trait au dépassement des quotas de production, que si une marge de dépassement était admise pour des catégories de production particulières, la production totale de l'ensemble des catégories ne pouvait cependant pas dépasser la somme des quotas attribués. Il ne peut donc certainement pas être question d'une erreur de droit excusable en ce qui concerne l'article 11, paragraphe 2.
Pour ce qui est de l'article 11, paragraphe 3, il n'autorisait pas le report de quotas non épuisés du deuxième trimestre au troisième trimestre de 1981. Il nous semble également qu'il ne pouvait pas y avoir non plus de doutes sérieux à cet égard ni, partant, d'erreur de droit importante. Mais même si, néanmoins, cela n'avait pas paru suffisamment clair à la requérante, elle aurait pu aisément obtenir les éclaircissements nécessaires en s'adressant simplement à la Commission.
En raison, au moins, de cette omission — le fait que le point de vue de la requérante sur l'article 11 ait été étayé par les inspecteurs de la Commission, n'a pas pu être prouvé — un certain grief de comportement fautif semble s'imposer et exclure que l'on considère, purement et simplement au regard de l'article 11, paragraphe 3, de la décision no 1831/81, le dépassement du quota comme insignifiant.
Nous ajouterons cependant dans ce contexte — et nous revenons ainsi à l'indication faite ci-dessus — qu'il nous paraît opportun de considérer à tout le moins comme une circonstance atténuante le fait que la requérante n'ait pas épuisé son quota de production au cours du deuxième trimestre de 1981, ce qui justifie une réduction de l'amende, sinon selon la large possibilité de report prévue à l'article 8, paragraphe 2, de la décision no 2794/80, du moins sur la base de celle que prévoit l'article 11, paragraphe 3, de la décision no 1831/81. Il conviendrait de l'envisager parce que la possibilité du report constitue un élément courant de tous les régimes de quotas et que — de ce point de vue — on a pu faire naître un certain espoir de voir une solution analogue entrer en ligne de compte également dans le cas du passage d'un régime de quotas initialement applicable au régime de quotas suivant. Une telle démarche paraît en outre particulièrement indiquée dans un cas comme l'espèce présente qui ne comporte aucun problème de conversion — étant donné que la requérante ne fabrique qu'un seul produit — au regard du fait que la décision no 1831/81 vise en partie d'autres catégories de produits que la décision de quotas précédente.
5.
Il reste enfin encore à examiner deux points que la requérante n'a pas mentionnés dans sa requête et qu'elle n'a évoqués que dans sa réplique. Ils concernent le régime des intérêts qu'elle considère comme déterminant et le montant maximal autorisé de l'amende, notamment au regard de l'article 58, paragraphe 4, du traité CECA aux termes duquel:
«La Haute Autorité peut prononcer, à l'encontre des entreprises qui violeraient les décisions prises par elle en application du présent article, des amendes dont le montant est égal au maximum à la valeur des productions irrégulières.»
a)
En ce qui concerne le premier point qui — comme nous l'avons montré — a fait l'objet d'une demande explicite de la requérante, celle-ci a estimé qu'il n'existait pas de décision claire à cet égard et qu'il y avait lieu de supposer que la Commission souhaitait appliquer un taux d'intérêt variable selon le pays en question, c'est-à-dire traiter différemment les entreprises dans les divers États membres.
Sur ce point, notre prise de position peut être brève. La décision attaquée dispose explicitement que le montant de l'amende est majoré de 1 % pour chaque mois commencé en retard de paiement, ce qui donne un taux d'intérêt annuel de 12 % et non pas — comme la requérante le craint pour les entreprises italiennes — de 22 %. Cela seul est décisif pour la requérante et nous ne percevons à cet égard non plus aucun intérêt à ce que la Cour réaffirme que la Commission s'en tienne à cette déclaration. S'il est par ailleurs réfléchi au sein de la Commission à la possibilité d'appliquer un taux d'intérêt variable selon les pays, il n'y a cependant pas lieu d'en débattre maintenant parce qu'il ne s'agit apparemment que du projet d'une décision qui est encore à l'étude et dont le contenu n'a, en tout cas, pas eu d'incidence en l'espèce.
On peut donc parfaitement constater qu'aucune raison ne justifie que la Cour statue dans le sens de la conclusion formulée par la requérante.
b)
En ce qui concerne le deuxième point, la requérante a fait valoir, déjà dans une lettre adressée à la Cour le 5 octobre 1982 puis de nouveau dans la réplique, que l'amende infligée n'était pas conforme à l'article 58, paragraphe 4, précité du traité CECA aux termes duquel c'est la valeur de la production irrégulière qui importe. Il conviendrait, en effet, de tenir compte du fait que le dépassement de production qui lui est reproché, comme d'ailleurs sa production tout court, a été réalisé pour le compte de tiers qui seraient restés propriétaires des matériaux transformés. L'amende ne pourrait donc, dans son cas, excéder le montant de ce qu'elle perçoit en tant que transformateur, c'est-à-dire que l'on aurait pu appliquer tout au plus un taux de 57 Ecus par tonne de dépassement si on part de la valeur moyenne de la transformation qui, dans le cas de la requérante, s'était élevée en 1981 à 75307 LIT par kilo.
Sur ce point également — et abstraction faite de la question de savoir si, parce que la lettre précitée adressée à la Cour n'était pas signée par son avocat, le moyen invoqué dans la réplique constitue un moyen irrecevable parce que tardif — il nous semble difficile de suivre la requérante.
Nous ne percevons pas une violation de l'article 58 du traité CECA, qui prévoit des limites maximales pour les amendes, car déjà du point de vue du sens des mots, la «valeur des productions» vise non pas la valeur ajoutée créée à chaque fois par le transformateur mais la valeur marchande des produits finis relevant du régime des quotas avant leur mise sur le marché. Des motifs raisonnables des praticabilité du régime plaident également en faveur de cette interprétation. Celle-ci serait en effet considérablement amoindrie si la Commission était contrainte de déterminer à chaque fois la valeur ajoutée créée puisque cela impliquerait que les différentes étapes de transformation soient examinées et que l'on prenne également en compte la productivité différente des entreprises. Mais comme la valeur des produits entrant en ligne de compte en l'espèce dépasse — comme la Commission l'a montré — largement le montant de l'amende prévue à l'article 12 de la décision no 1831/81, il ne saurait être question d'affirmer que la décision infligeant l'amende est incompatible avec l'article 58 du traité CECA.
En outre, on ne peut sans doute pas exiger non plus de la Commission qu'elle prenne en tout cas en considération, lorsqu'elle inflige des sanctions individuelles, la circonstance que des entreprises comme la requérante travaillent seulement pour le compte de tiers, afin de tenir compte ainsi — abstraction faite de la limite maximale prescrite par l'article 58 du traité CECA — notamment, des exigences de l'équité. Rien ne le justifie puisque les amendes, qui entrent en ligne de compte en règle générale, ont été annoncées dans le cadre de la décision générale sur les quotas de sorte que toute entreprise était d'emblée informée du risque que comporte un dépassement des quotas. C'est pourquoi il importe également d'observer que l'on aboutirait autrement à une discrimination des entreprises qui fournissent des prestations identiques à celles des entreprises exclusivement transformatrices mais pour lesquelles le raisonnement évoqué serait à exclure parce qu'elles achètent des demi-produits et écoulent elles-mêmes les produits finis sur le marché. Il faut enfin également prendre en considération le risque de voir l'efficacité du régime de quotas sapé par des manoeuvres qui pourraient, par exemple, consister en ce que les clients et les transformateurs s'entendent pour qu'une production supplémentaire voulue intervienne non pas chez les premiers mais seulement chez les seconds parce qu'elle serait dans ce cas exposée à des amendes moins lourdes.
6.
En résumé: si on se rallie au point de vue selon lequel il y aurait lieu de tenir compte du fait que la production de la requérante au cours du deuxième trimestre de 1981 a été inférieure de 2512 tonnes au quota qui lui était imparti, ce dont elle n'a pas pu profiter au cours du trimestre suivant en raison uniquement d'une modification du régime de quotas, et si on considère par ailleurs que selon une pratique constante, la Commission s'abstient dans un premier temps d'infliger une amende dans le cas d'un premier dépassement de quotas de moins de 500 tonnes, il y a lieu, en l'espèce, non seulement de réduire sensiblement l'amende fixée mais également de qualifier d'inadéquate la fixation d'une amende. Il conviendrait donc de faire droit à la conclusion principale de la requérante et, partant, de condamner la Commission aux dépens, y compris ceux de la procédure tendant au sursis à l'exécution de la décision attaquée.
(
1
)	Traduit de l'allemand.
(
2
)	Conclusions dans l'affaire 179/82 — Lucchini Siderurgica SpA/Commission des Communautés européennes, Recueil 1983, p. 3083.