ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
30 novembre 2006 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directive 2000/60/CE – Absence de communication des mesures de transposition – Obligation d’adopter une législation‑cadre en droit national − Absence − Transposition incomplète ou absence de transposition des articles 2, 7, paragraphe 2, et 14»
Dans l’affaire C‑32/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 31 janvier 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mmes S. Pardo Quintillán et J. Hottiaux, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Grand‑Duché de Luxembourg, représenté par M. S. Schreiner, en qualité d’agent, assisté de Me P. Kinsch, avocat,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM A. Borg Barthet et A. Ó Caoimh (rapporteur), juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 mars 2006,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 18 mai 2006,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327, p. 1, ci‑après la «directive»), à l’exception des articles 3, paragraphes 1 à 3 et 5 à 7, ainsi que 7, paragraphe 3, et, en tout état de cause, en ne lui communiquant pas lesdites dispositions, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2        Le dix‑huitième considérant de la directive dispose:
«La politique communautaire de l’eau nécessite un cadre législatif transparent, efficace et cohérent. Il convient que la Communauté définisse des principes communs et un cadre global d’action. Il y a lieu que la présente directive établisse ce cadre et assure la coordination, l’intégration et, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans la Communauté, dans le respect du principe de subsidiarité.»
3        Il ressort du vingt‑neuvième considérant de la directive que les États membres, pour atteindre les objectifs fixés par celle-ci, et en élaborant un programme de mesures à cet effet, peuvent prévoir la mise en œuvre progressive du programme de mesures afin d’en étaler les coûts.
4        Selon l’article 1er de la directive, celle‑ci «a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines».
5        L’article 2 de la directive définit 41 notions pertinentes aux fins de la directive. Certaines de ces notions concernent les normes de qualité de l’eau dont la directive, en particulier, son article 4, impose le respect aux États membres. Les délais dans lesquels ces normes doivent être respectés sont fixés, notamment, dans les articles 4 à 6 et 8 de la directive.
6        L’article 3 de la directive, intitulé «Coordination des mesures administratives au sein des districts hydrographiques», est libellé comme suit:
«1.      Les États membres recensent les bassins hydrographiques qui se trouvent sur leur territoire national et, aux fins de la présente directive, les rattachent à des districts hydrographiques. […]
2.      Les États membres prennent les dispositions administratives appropriées, y compris la désignation de l’autorité compétente adéquate, pour l’application des règles prévues par la présente directive au sein de chaque district hydrographique situé sur leur territoire.
3.      Les États membres veillent à ce qu’un bassin hydrographique s’étendant sur le territoire de plus d’un État membre soit intégré à un district hydrographique international. À la demande des États membres concernés, la Commission fait le nécessaire pour faciliter la création du district hydrographique international.
[…]
4.      Les États membres veillent à ce que les exigences de la présente directive pour assurer la réalisation des objectifs environnementaux établis en vertu de l’article 4, en particulier tous les programmes de mesures, soient coordonnées pour l’ensemble du district hydrographique. Pour les districts hydrographiques internationaux, les États membres concernés assurent conjointement cette coordination et peuvent, à cette fin, utiliser les structures existantes dérivées d’accords internationaux. À la demande des États membres concernés, la Commission fait le nécessaire pour faciliter l’établissement des programmes de mesures.
[…]
6.      Aux fins de la présente directive, les États membres peuvent désigner, comme autorité compétente, un organisme national ou international existant.
7.      Les États membres désignent l’autorité compétente au plus tard à la date mentionnée à l’article 24.
[…]»
7        L’article 4 de la directive énonce les objectifs environnementaux que les États membres sont tenus de réaliser lorsqu’ils rendent opérationnels les programmes de mesures prévus dans les plans de gestion du district hydrographique pour les eaux de surface, les eaux souterraines et les zones protégées. En substance, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de la qualité des eaux visées et des zones protégées et pour l’améliorer et la rétablir aux niveaux définis par les dispositions de la directive, en particulier par l’article 2 de celle‑ci.
8        Conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous c), de la directive, «les États membres assurent le respect de toutes les normes et de tous les objectifs au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la directive, sauf disposition contraire dans la législation communautaire sur la base de laquelle les différentes zones protégées ont été établies».
9        S’agissant des eaux utilisées pour le captage d’eau potable, l’article 7 de la directive énonce:
«1.      Les États membres recensent, dans chaque district hydrographique:
–        toutes les masses d’eau utilisées pour le captage d’eau destinée à la consommation humaine fournissant en moyenne plus de 10 m3 par jour ou desservant plus de cinquante personnes, et
–        les masses d’eau destinées, dans le futur, à un tel usage.
Les États membres surveillent, conformément à l’annexe V, les masses d’eau qui, conformément à celle‑ci, fournissent en moyenne plus de 100 m3 par jour.
2.      Pour chaque masse d’eau recensée en application du paragraphe 1, les États membres veillent, non seulement à ce qu’elle réponde aux objectifs de l’article 4 conformément aux exigences de la présente directive pour les masses d’eau de surface, y compris les normes de qualité établies au niveau communautaire au titre de l’article 16, mais aussi à ce que, dans le régime prévu pour le traitement des eaux, et conformément à la législation communautaire, l’eau obtenue satisfasse aux exigences de la directive 80/778/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11),] telle que modifiée par la directive 98/83/CE [du Conseil, du 3 novembre 1998 (JO L 330, p. 32)].
3.      Les États membres assurent la protection nécessaire pour les masses d’eau recensées afin de prévenir la détérioration de leur qualité de manière à réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable. Les États membres peuvent établir des zones de sauvegarde pour ces masses d’eau.»
10      Aux termes de l’article 14 de la directive:
«1.      Les États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées à la mise en oeuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique. Les États membres veillent à ce que, pour chaque district hydrographique, soient publiés et soumis aux observations du public, y compris des utilisateurs:
a)      un calendrier et un programme de travail pour l’élaboration du plan, y compris un relevé des mesures qui seront prises en matière de consultation, trois ans au moins avant le début de la période de référence du plan;
b)      une synthèse provisoire des questions importantes qui se posent dans le bassin hydrographique en matière de gestion de l’eau, deux ans au moins avant le début de la période de référence du plan;
c)      un projet de plan de gestion de district hydrographique, un an au moins avant le début de la période de référence du plan.
Sur demande, les documents de référence et les informations utilisées pour l’élaboration du projet de plan de gestion sont mis à disposition.
2.      Les États membres prévoient au moins six mois pour la formulation par écrit des observations sur ces documents, afin de permettre une consultation et une participation actives.
3.      Les paragraphes 1 et 2 s’appliquent également à la version mise à jour du plan.»
11      L’article 24 de la directive énonce:
«1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 22 décembre 2003. Ils en informent immédiatement la Commission.
[…]
2.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des principales dispositions de droit national qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. La Commission en informe les autres États membres.»
La réglementation nationale
12      La loi du 29 juillet 1993, concernant la protection et la gestion de l’eau (Mém. A 1993, p. 1302, ci‑après la «loi de 1993»), vise les eaux superficielles et souterraines, publiques et privées.
13      Aux termes de l’article 2 de la loi de 1993, intitulé «Principes directeurs»:
«1.      Les dispositions de la présente loi ont pour objet la lutte contre la pollution des eaux et leur régénération dans le but de satisfaire les exigences notamment
–        de la santé de l’homme et des animaux ainsi que de l’équilibre écologique;
–        de la vie biologique du milieu aquatique récepteur et spécialement de la faune piscicole;
–        de l’approvisionnement en eau de consommation et en eau d’usage industriel;
–        de la conservation des eaux;
–        de la baignade, des sports nautiques et d’autres loisirs;
–        de la protection des paysages et des sites;
–        de l’agriculture, de l’industrie, des transports et de toutes autres activités humaines d’intérêt général.
2.      Quiconque utilise les eaux visées par la présente loi est tenu de s’employer à prévenir ou réduire dans toute la mesure du possible, toute pollution des eaux, en y mettant la diligence qu’exigent les circonstances.»
14      L’article 3 de la même loi contient une liste de douze définitions de termes figurant dans la loi.
15      En ce qui concerne l’identification, la création et la gestion des zones de protection des eaux, les articles 18 et 19 de la loi de 1993 sont libellés comme suit:
«18. Zones de protection des eaux
1.      En vue d’assurer la qualité des eaux destinées à l’alimentation humaine, des terrains situés autour des points de prélèvements peuvent être déclarés zones de protection subdivisées en zones de protection immédiate, zones de protection rapprochée et zones de protection éloignée.
Cette mesure d’exécution doit répondre au plan national de gestion des eaux prévu à l’article 6 de la présente loi.
2.      Les terrains situés dans la zone de protection immédiate sont à acquérir en pleine propriété.
Ils peuvent être expropriés selon les modalités et formes prévues par la loi du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique.
3.      Dans la zone de protection rapprochée peuvent être interdits, réglementés ou soumis à autorisation spéciale toutes activités, toutes installations et tous dépôts de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux.
4.      Dans la zone de protection éloignée, peuvent être réglementés les activités, installations et dépôts visés au paragraphe 3.
19. Modalités de création et de gestion des zones de protection des eaux
1.      La création de zones de protection des eaux est proposée par le ministre, de l’accord du Gouvernement en Conseil.
2.      Le ministre ordonne l’établissement d’un dossier comprenant:
–        une note indiquant l’objet, les motifs et la portée de l’opération;
–        le rapport géologique constatant notamment la rapidité de la relation hydrogéologique entre les zones d’infiltration et les points de prélèvement à protéger;
–        la liste des communes incluses, en totalité ou en partie, dans la zone à protéger avec, par commune, l’indication des sections cadastrales correspondantes;
–        une carte topographique et les plans cadastraux avec le tracé des limites de la zone à protéger;
–        le plan de gestion établissant
a)      les charges imposées aux propriétaires et possesseurs,
b)      les servitudes valant pour la zone protégée,
c)      pour autant que de besoin, les aménagements et les ouvrages répondant à la fonction de la zone protégée.
3.      Le ministre adresse, aux fins d’enquête publique, le dossier au commissaire de district territorialement compétent.
Le commissaire de district ordonne le dépôt pendant trente jours du dossier à la maison communale où le public peut en prendre connaissance. Le dépôt est publié par voie d’affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et portant invitation à prendre connaissance des pièces.
Dans le délai prévu à l’alinéa qui précède, les objections contre le projet doivent être adressées au collège des bourgmestres et échevins qui en donne connaissance au conseil communal pour avis. Ce dossier, avec les réclamations et l’avis du conseil communal, doit être transmis dans le mois de l’expiration du délai de publication au commissaire de district qui transmet ces pièces au ministre avec ses observations.
4.      La déclaration de zone de protection des eaux se fait par règlement grand‑ducal, le Conseil d’État entendu en son avis.
5.      Le règlement grand‑ducal déclarant zone de protection des eaux une partie du territoire peut imposer aux propriétaires ou aux possesseurs immobiliers des charges et grever les fonds de servitudes visant notamment:
–        l’utilisation des eaux;
–        la réglementation de l’emploi de pesticides et d’engrais polluants;
–        l’interdiction du changement d’affectation des sols.
Les effets de la déclaration de zone de protection des eaux suivent le territoire concerné en quelque main qu’il passe.»
La procédure précontentieuse
16      Estimant que la directive n’avait pas été transposée en droit luxembourgeois dans le délai prescrit, la Commission, après avoir, le 26 janvier 2004, mis le Grand‑Duché de Luxembourg en demeure de présenter ses observations conformément à l’article 226 CE, a, par lettre du 9 juillet 2004, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations résultant de ladite directive dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.
17      Dans leur réponse du 27 septembre 2004 audit avis motivé, les autorités luxembourgeoises ont indiqué les différentes raisons pour justifier le retard dans la transposition de la directive, entre autres, le manque de clarté de certaines notions mentionnées dans celle-ci et la résolution du gouvernement luxembourgeois de profiter de ladite transposition pour procéder à une révision fondamentale de la législation nationale existante. Toutefois, lesdites autorités ont précisé que le retard dans la transposition formelle de la directive ne constitue en aucune façon un obstacle au respect des différentes échéances imposées par celle‑ci.
18      N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, relatif à l’absence de communication des mesures de transposition
Argumentation des parties
19      La Commission rappelle que, conformément à l’article 24 de la directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives afin de se conformer à la directive au plus tard le 22 décembre 2003 et qu’ils devaient en informer immédiatement la Commission. Dans sa requête, elle fait valoir que les autorités luxembourgeoises ne l’avaient pas informée des dispositions prises.
20      La Commission, prenant en compte les informations fournies par le gouvernement luxembourgeois dans son mémoire en défense relatives à une lettre qui lui a été adressée par la représentation permanente du Luxembourg auprès de l’Union européenne le 24 août 2004 (ci‑après la «lettre du 24 août 2004»), concernant l’application de l’article 3 de la directive, admet dans sa réplique que, en raison d’un défaut de coordination entre ses propres services, elle n’a pas eu connaissance de cette lettre. Toutefois, si la Commission reconnaît que la communication requise en vertu dudit article 3 a ainsi été effectuée, elle maintient que cette communication a eu lieu après l’expiration du délai fixé par ce même article 3, paragraphe 8, à savoir le 22 juin 2004, et, en outre, postérieurement à l’envoi de l’avis motivé.
21      Quant à la loi de 1993 qui, selon le Grand-Duché de Luxembourg, accorde aux autorités de cet État membre des pouvoirs suffisants pour assurer la réalisation des objectifs opérationnels de la directive, et qui lui a été communiquée pour la première fois avec le mémoire en défense, la Commission souligne que, avant cette communication, elle n’a jamais eu connaissance de l’existence de cette loi ni de son contenu. Dès lors, elle conclut que le Grand‑Duché de Luxembourg n’a pas communiqué les mesures prises pour se conformer à la directive dans le délai prescrit.
Appréciation de la Cour
22      Selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 14 septembre 2004, Commission/Espagne, C‑168/03, Rec. p. I‑8227, point 24, et du 12 janvier 2006, Commission/Portugal, C‑118/05, non publié au Recueil, point 7).
23      En l’espèce, il convient, d’abord, de relever que la lettre du 24 août 2004 a été adressée avant le terme du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé du 9 juillet 2004. S’il est vrai, ainsi que la Commission l’a observé, que les autorités luxembourgeoises n’ont fait aucune référence à cette lettre pendant la procédure précontentieuse, il n’en reste pas moins que la communication des mesures adoptées pour transposer l’article 3 de la directive a été effectuée avant l’expiration dudit délai.
24      Dans ces conditions, il y a donc lieu de constater que le premier grief de la Commission n’est pas fondé en ce qui concerne la communication des mesures de transposition de cette disposition.
25      Par ailleurs, quant à la notification des autres dispositions adoptées par le Grand‑Duché de Luxembourg pour transposer la directive, force est de constater que cet État membre a communiqué pour la première fois dans son mémoire en défense une copie de la loi de 1993 en faisant valoir que celle‑ci transposait adéquatement la directive. Sans qu’il y ait lieu de rechercher, en l’état, si cette loi constitue une transposition adéquate ou non de la directive, cette question faisant l’objet du second grief de la Commission, il convient de relever que, conformément à la jurisprudence de la Cour mentionnée au point 22 du présent arrêt, un moyen de défense invoqué aussi tardivement est sans effet sur l’existence du grief tiré de l’absence de notification des informations requises dans le délai fixé dans l’avis motivé.
26      Enfin, s’agissant des mesures adoptées en vue de transposer l’article 7, paragraphe 3, de la directive, la Commission a reconnu dans son mémoire en réplique que les articles 18 et 19 de la loi de 1993 peuvent être considérés comme transposant de manière satisfaisante cette disposition. Toutefois, cette loi ayant été communiquée à la Commission pour la première fois en annexe au mémoire en défense, il y a lieu, pour les motifs mentionnés au point précédant du présent arrêt, de considérer comme fondé le grief invoqué par la Commission et relatif au défaut de communication des mesures adoptées pour transposer l’article 7, paragraphe 3, de la directive.
27      Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de juger que, en ne communiquant pas à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives mettant en œuvre la directive 2000/60, à l’exception de celles concernant l’article 3 de cette directive, la Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24 de la même directive.
Sur le second grief, relatif au défaut d’adoption des mesures nécessaires pour transposer la directive
Argumentation des parties
28      La Commission fait valoir que la directive requiert de la part des États membres l’adoption de mesures de transposition générales et particulières afin de rendre leur ordre juridique national compatible avec des objectifs qu’elle fixe. Elle imposerait aux États membres l’adoption d’une législation‑cadre dans le domaine de l’eau, celle‑ci devant être adoptée au plus tard le 22 décembre 2003, ainsi que l’adoption des actions concrètes à entreprendre soit à cette même date, soit à des dates échelonnées dans le temps. Selon la Commission, l’élaboration d’une législation nationale fixant un cadre général est l’étape la plus importante de la transposition dès lors qu’il s’agit de fixer les principales obligations des États membres et de donner des bases juridiques appropriées pour l’adoption de mesures plus spécifiques.
29      La Commission soutient, à titre subsidiaire, que les dispositions de la loi de 1993 n’assurent pas une transposition complète de la directive.
30      Le gouvernement luxembourgeois estime que la directive ne requiert pas de mesures effectives de transposition pour rendre l’ordre juridique luxembourgeois compatible avec des objectifs fixés par celle‑ci. D’une part, la directive insisterait sur les actions concrètes à entreprendre par les autorités nationales, plutôt que sur la mise en harmonie formelle du droit national avec le droit communautaire. Il ne s’agirait pas d’une directive d’harmonisation de la législation, mais seulement d’une directive exigeant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.
31      Ledit gouvernement souligne également que chacune des obligations opérationnelles mises à la charge des autorités des États membres est définie avec une échéance allant de 2006 à 2015 et qu’il fait en sorte que les objectifs ainsi définis puissent être atteints dans les délais fixés par la directive. Pour le surplus, il estime que la législation luxembourgeoise, notamment la loi de 1993, fournit aux autorités nationales un arsenal de mesures qui peuvent paraître suffisantes pour atteindre les objectifs opérationnels de la directive.
Appréciation de la Cour
–       Sur l’obligation d’adopter une législation‑cadre pour transposer la directive
32      S’agissant de prime abord de la question de savoir si la directive impose aux États membres d’adopter une législation‑cadre pour transposer dans le droit national les obligations découlant de la directive, il convient de rappeler que chacun des États membres destinataires d’une directive a l’obligation de prendre, dans son ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer le plein effet de la directive, conformément à l’objectif qu’elle poursuit (voir, notamment, arrêts du 7 mai 2002, Commission/Suède, C‑478/99, Rec. p. I‑4147, point 15, et du 26 juin 2003, Commission/France, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, point 75).
33      Il y a lieu de préciser que la première branche du second grief de la Commission vise, non pas la question de savoir si le Grand‑Duché de Luxembourg a l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer le plein effet de la directive, ce qu’il ne conteste pas, mais celle de savoir si ledit État membre a l’obligation d’adopter une mesure précise, à savoir une législation‑cadre, pour assurer le plein effet de la directive et respecter les obligations que celle‑ci lui impose.
34      Selon les termes mêmes de l’article 249, troisième alinéa, CE, les États membres bénéficient du choix de la forme et des moyens de mise en œuvre des directives permettant de garantir au mieux le résultat auquel ces dernières tendent. Il ressort de cette disposition que la transposition en droit interne d’une directive n’exige pas nécessairement une action législative dans chaque État membre. Aussi la Cour a‑t‑elle itérativement jugé qu’une reprise formelle des prescriptions d’une directive dans une disposition légale expresse et spécifique n’est pas toujours requise, la mise en œuvre d’une directive pouvant, en fonction du contenu de celle‑ci, se satisfaire d’un contexte juridique général. En particulier, l’existence de principes généraux de droit constitutionnel ou administratif peut rendre superflue la transposition par des mesures législatives ou réglementaires spécifiques à condition, toutefois, que ces principes garantissent effectivement la pleine application de la directive par l’administration nationale et que, au cas où la disposition en cause de la directive vise à créer des droits pour les particuliers, la situation juridique découlant de ces principes soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s’en prévaloir devant les juridictions nationales (voir, notamment, arrêts du 23 mai 1985, Commission/Allemagne, 29/84, Rec. p. 1661, points 22 et 23; du 9 septembre 1999, Commission/Allemagne, C‑217/97, Rec. p. I‑5087, points 31 et 32, et du 26 juin 2003, Commission/France, précité, point 76).
35      La Cour a également jugé qu’une disposition qui ne concerne que les relations entre les États membres et la Commission ne doit pas, en principe, être transposée. Toutefois, étant donné que les États membres ont l’obligation d’assurer le plein respect du droit communautaire, la Commission a la faculté de démontrer que le respect de la disposition d’une directive qui régit ces relations nécessite l’adoption de mesures de transposition spécifiques dans l’ordre juridique national (voir, en ce sens, arrêts du 24 juin 2003, Commission/Portugal, C‑72/02, Rec. p. I‑6597, points 19 et 20, et du 20 novembre 2003, Commission/France, C‑296/01, Rec. p. I‑13909, point 92).
36      En conséquence, il importe dans chaque cas d’espèce de déterminer la nature des dispositions, prévues par une directive, sur lesquelles porte le recours en manquement en vue de mesurer l’étendue de l’obligation de transposition incombant aux États membres.
37      La pratique législative communautaire démontre qu’il peut exister de grandes différences quant aux types d’obligations que les directives imposent aux États membres et donc quant aux résultats qui doivent être atteints (arrêt du 18 juin 2002, Commission/France, C‑60/01, Rec. p. I‑5679, point 25).
38      En effet, certaines directives exigent que des mesures législatives soient adoptées au niveau national et que leur respect soit soumis à un contrôle juridictionnel ou administratif (voir, à cet égard, arrêts du 16 novembre 1989, Commission/Belgique, C‑360/88, Rec. p. 3803; du 6 décembre 1989, Commission/Grèce, C‑329/88, Rec. p. 4159, et du 18 juin 2002, Commission/France, précité, point 26).
39      D’autres directives prescrivent que les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que certains objectifs formulés de manière générale et non quantifiable soient atteints, tout en laissant aux États membres une certaine marge d’appréciation quant à la nature des mesures à prendre (voir, à cet égard, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, dit «San Rocco», C‑365/97, Rec. p. I‑7773, points 67 et 68, et du 18 juin 2002, Commission/France, précité, point 27).
40      D’autres directives encore exigent des États membres que des résultats très précis et concrets soient obtenus après un certain délai (voir, à cet égard, arrêts du 14 juillet 1993, Commission/Royaume‑Uni, C‑56/90, Rec. p. I‑4109, points 42 à 44; du 19 mars 2002, Commission/Pays‑Bas, C-268/00, Rec. p. I‑2995, points 12 à 14, et du 18 juin 2002, Commission/France, précité, point 28).
41      Pour ce qui est du présent recours, il y a lieu de rappeler que la directive 2000/60 est une directive‑cadre adoptée sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE. Elle établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux et assure la coordination, l’intégration ainsi que, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et une utilisation écologiquement viable de l’eau dans la Communauté européenne. Les principes communs et le cadre global d’action qu’elle arrête doivent être développés ultérieurement par les États membres qui doivent adopter une série de mesures particulières conformément aux délais prévus par la directive. Cette dernière ne vise toutefois pas une harmonisation totale de la réglementation des États membres dans le domaine de l’eau.
42      Il ressort d’un examen de cette directive qu’elle contient des dispositions de nature variée imposant des obligations aux États membres (voir, à titre d’exemple, l’article 4 obligeant les États membres à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface et souterraines); aux États membres vis‑à‑vis de la Commission et de la Communauté (voir, à titre d’exemple, l’article 24, paragraphe 2, relatif à l’obligation de communication des mesures de transposition) et aux institutions elles‑mêmes (voir, à titre d’exemple, les articles 16 et 17 de la directive, invitant les institutions communautaires à adopter des mesures communautaires en matière de pollution de l’eau et des eaux souterraines).
43      Il ressort d’un examen global de la directive que la plupart de ses dispositions sont du type de celles mentionnées au point 39 du présent arrêt, à savoir qu’elles prescrivent aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour garantir que certains objectifs, parfois formulés de manière générale, soient atteints, tout en laissant auxdits États une marge d’appréciation quant à la nature des mesures à prendre.
44      Cette directive contient également des dispositions comme l’article 1er, qui énonce simplement les différents objectifs que celle‑ci vise à atteindre, et qui, ainsi que la Commission l’a elle‑même reconnu lors de l’audience, ne nécessite pas de transposition.
45      En réponse à des questions posées lors de l’audience visant à établir sur quelles dispositions concrètes de la directive se fondent l’obligation d’adopter une législation‑cadre pour respecter les exigences de la directive, la Commission a fait référence aux articles 1er et 2 de la directive énonçant les objectifs qu’elle vise à atteindre et les définitions sur lesquelles elle se fonde, sans préciser en quoi ces dispositions exigent l’adoption d’une telle législation ni pourquoi l’adoption d’une telle loi est nécessaire afin de permettre aux États membres de garantir les objectifs établis par la directive dans les délais prescrits.
46      Toutefois, il ne ressort ni de ces dispositions de la directive ni d’aucune autre disposition de celle‑ci que les États membres sont obligés, afin de transposer correctement ses dispositions, d’adopter une telle législation‑cadre.
47      Certes, ainsi que le gouvernement luxembourgeois l’a reconnu lors de l’audience, l’adoption d’une législation‑cadre peut être une manière appropriée, voire plus simple, de transposer la directive, dès lors qu’elle peut donner aux autorités compétentes, dans un texte unique, des bases juridiques claires pour élaborer les différentes mesures prévues par la directive dans le domaine de l’eau et dont le délai prévu pour leur mise en œuvre est échelonné dans le temps. L’adoption d’une telle législation‑cadre peut également faciliter le travail de la Commission qui doit veiller à ce que les obligations incombant aux États membres en vertu de cette directive soient respectées.
48      Toutefois, l’adoption d’une législation‑cadre ne constitue pas la seule manière dont les États membres peuvent garantir la pleine application de la directive et prévoir un système organisé et articulé visant à respecter les objectifs visés par cette directive.
49      Si le législateur communautaire avait entendu imposer aux États membres l’obligation d’adopter dans leur ordre juridique interne une législation‑cadre pour transposer la directive, il lui aurait été loisible d’insérer une disposition en ce sens dans le texte de celle-ci. Or, tel n’est pas le cas.
50      En tout état de cause, le fait même que, lors de la procédure devant la Cour, la Commission a reconnu que le Grand‑Duché de Luxembourg a bien transposé certaines dispositions de la directive, notamment la plupart des dispositions de l’article 3 ainsi que l’article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive, et qu’elle a admis qu’il n’est pas nécessaire de transposer l’article 1er démontre qu’une législation‑cadre n’est pas indispensable pour la transposition des obligations prévues par cette directive.
51      Dès lors qu’il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué en apportant à la Cour les éléments nécessaires à la vérification de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays‑Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 26; du 6 novembre 2003, Commission/Royaume‑Uni, C‑434/01, Rec. p. I‑13239, point 21, et du 29 avril 2004, Commission/Autriche, C‑194/01, Rec. p. I‑4579, point 34), et la Commission n’ayant justifié en l’espèce ni les dispositions de la directive obligeant les États membres à adopter une législation‑cadre ni le caractère indispensable d’une telle mesure pour garantir le résultat auquel tend la directive, il convient de relever que la première partie du second grief n’est pas fondée.
–       Sur la transposition de la directive par la loi de 1993
52      En réponse aux arguments présentés par le gouvernement luxembourgeois pour la première fois dans son mémoire en défense, la Commission a, à titre subsidiaire, fait valoir que la loi de 1993 ne transpose pas correctement les dispositions de la directive.
53      À cet égard, il y a lieu d’observer que dans l’avis motivé, ainsi que dans la requête déposée devant la Cour aux termes de laquelle la Commission reproche au Grand‑Duché de Luxembourg de n’avoir adopté aucune mesure nécessaire à la transposition de la directive, la Commission n’a pas cherché à démontrer en quoi le droit luxembourgeois en vigueur n’était pas conforme aux dispositions de la directive. Ce n’est que dans son mémoire en réplique que cette institution a fait valoir que la loi de 1993 ne transpose pas adéquatement ladite directive.
54      Toutefois, ce manque de précision dans la requête résulte du propre comportement des autorités luxembourgeoises qui, au cours de la procédure précontentieuse, n’ont pas fait état de la loi de 1993 comme mesure suffisante de transposition de la directive et ont laissé entendre que les dispositions nécessaires à cette transposition étaient sur le point d’être adoptées.
55      Le gouvernement luxembourgeois ayant allégué la conformité de la loi de 1993 avec la directive pour la première fois dans son mémoire en défense, la Commission a, de la même manière, présenté dans son mémoire en réplique des arguments démontrant que la transposition alléguée par le Grand‑Duché de Luxembourg est, en tout état de cause, incorrecte ou incomplète en ce qui concerne certaines dispositions de la directive et cela pour tenir compte des informations communiquées tardivement par le gouvernement luxembourgeois dans son mémoire en défense.
56      La Cour a déjà jugé, dans des circonstances similaires, que si la procédure précontentieuse a atteint son objectif visant à protéger les droits de l’État membre en cause, ledit État membre qui n’a pas, lors de la procédure précontentieuse, indiqué à la Commission que la directive devait être considérée comme étant déjà transposée dans le droit interne en vigueur, ne saurait faire grief à la Commission d’avoir étendu ou modifié l’objet du recours tel que défini par ladite procédure précontentieuse. Selon la Cour, la Commission peut, après avoir reproché à un État membre un défaut de toute transposition d’une directive, préciser, dans son mémoire en réplique, que la transposition alléguée par l’État membre concerné pour la première fois dans son mémoire en défense est, en tout état de cause, incorrecte ou incomplète en ce qui concerne certaines dispositions de cette même directive, un tel grief étant nécessairement inclus dans celui tiré de l’absence de toute transposition et revêtant un caractère subsidiaire par rapport à ce dernier (arrêt du 16 juin 2005, Commission/Italie, C‑456/03, Rec. p. I‑5335, points 23 à 42, et notamment point 40).
57      Dans son mémoire en réplique, la Commission a fait valoir que le Grand‑Duché de Luxembourg n’a pas procédé à la transposition des articles 1er, 2, 3, paragraphe 4, 7, paragraphes 1 et 2, et 14 de la directive.
58      Lors de l’audience elle a renoncé au grief relatif à l’article 7, paragraphe 1. En outre, ainsi qu’il ressort du point 44 du présent arrêt, la Commission a reconnu qu’il n’est pas nécessaire de transposer l’article 1er de la directive, de sorte qu’il y a lieu de considérer que ce grief est abandonné.
59      La Commission a également fait valoir, lors de l’audience, que le Grand‑Duché de Luxembourg n’a pas procédé à la transposition des articles 4, 8 à 11, 13, lu en combinaison avec l’annexe VI, et 24 de la directive.
60      Toutefois, conformément à la jurisprudence de la Cour, selon laquelle l’État concerné doit avoir l’occasion de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêts du 29 avril 2004, Commission/Portugal, C‑117/02, Rec. p. I‑5517, point 53, et du 16 juin 2005, Commission/Italie, précité, point 36), il convient de limiter la seconde partie du second grief de la Commission aux dispositions de la directive que la Commission a présentées dans son mémoire en réplique et auxquelles elle n’a pas entre‑temps renoncé (à savoir, les articles 2, 3, paragraphe 4, 7, paragraphe 2, et 14 de ladite directive), le Grand‑Duché de Luxembourg n’ayant pas eu l’opportunité, en ce qui concerne les autres dispositions de la directive mentionnées par la Commission pour la première fois lors de l’audience, de faire utilement valoir ses moyens de défense.
61      S’agissant, en premier lieu, de l’article 2 de la directive, la Commission estime que les définitions y contenues ne sont pas transposées en droit national. La loi de 1993 ne définirait que les notions de «déversements», de «pollution» et «d’eaux souterraines». La Commission fait notamment référence aux notions de «bassin hydrographique», «bon potentiel écologique» et «bon état chimique», qui, bien que figurant à l’article 2 de la directive, sont toutes absentes de la loi de 1993.
62      Le gouvernement luxembourgeois ne prétend pas que cette dernière loi comprenne toutes les définitions énumérées audit article 2, mais elle maintient que lesdites définitions ne sont pertinentes que pour définir la teneur des obligations opérationnelles que cette directive impose aux États membres. Il estime qu’elles ne nécessitent pas, en soi, de transposition.
63      L’article 2 de la directive, lu en combinaison avec, par exemple, l’article 4 de celle‑ci, impose aux États membres des obligations précises à exécuter dans des délais déterminés pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface et souterraines. Il en va de même pour plusieurs autres notions définies au même article 2, lu en combinaison avec, entre autres, les articles 5, 6 et 8, de la directive.
64      L’incompatibilité d’une législation nationale avec les dispositions communautaires, même directement applicables, ne peut être définitivement éliminée qu’au moyen de dispositions internes à caractère contraignant (voir, en ce sens, arrêts du 7 mars 1996, Commission/France, C‑334/94, Rec. p. I‑1307, point 30, et du 13 mars 1997, Commission/France, C‑197/96, Rec. p. I‑1489, point 14).
65      Or, force est de constater que, en excluant de la loi de 1993 les définitions des notions figurant à l’article 2 de la directive et les délais dans lesquels les normes de qualité de l’eau doivent être respectées, délais fixés par les articles 4 à 6 et 8 de la même directive, les obligations découlant dudit article 2, lu conjointement avec ces dernières dispositions n’ont pas été mises en œuvre avec la force contraignante requise. En conséquence, il y a lieu de considérer comme fondé l’argument de la Commission tiré de la violation de l’article 2 de la directive.
66      En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’article 3, paragraphe 4, de la directive, la Commission estime qu’aucune disposition de la loi de 1993 ne transpose correctement cette disposition.
67      Aux termes de celle‑ci, les États membres veillent à ce que les exigences de la directive, pour assurer la réalisation des objectifs environnementaux établis en vertu de l’article 4 de la même directive, en particulier tous les programmes de mesures, soient coordonnées pour l’ensemble du district hydrographique. Toutefois, il ressort du libellé de l’article 3, paragraphe 4, de la directive que les obligations qui en découlent diffèrent selon que le district hydrographique en question est national ou international au sens de la directive. Pour les districts hydrographiques internationaux, les États membres concernés assurent conjointement cette coordination et peuvent, à cette fin, utiliser les structures existantes dérivées d’accords internationaux.
68      Le gouvernement luxembourgeois ne conteste pas le fait que l’article 3, paragraphe 4, impose une obligation de coordination, mais il fait toutefois valoir qu’il n’existe pas de districts hydrographiques nationaux sur son territoire. Ainsi qu’il ressort de la lettre du 24 août 2004, les deux seuls districts hydrographiques au sens de la directive présents sur son territoire sont des bassins hydrographiques internationaux, à savoir le district hydrographique du Rhin via la Moselle et celui de la Meuse via la Chiers.
69      En ce qui concerne le district hydrographique du Rhin, ce gouvernement a joint en annexe à son mémoire en duplique le texte du communiqué de la Conférence ministérielle sur le Rhin de la Commission internationale pour la protection du Rhin (ci‑après la «CIPR»), du 29 janvier 2001. Il ressort de ce document qu’un comité ad hoc de coordination, comprenant des représentants de tous les États membres de la CIPR, a été spécialement créé au sein de celle-ci pour donner effet à l’obligation de coordination établie par la directive.
70      S’agissant du district hydrographique de la Meuse, il ressort des quatrième et cinquième considérants ainsi que des articles 1er, 2, 4 et 5 de l’accord international sur la Meuse, du 3 décembre 2003, également annexé audit mémoire en duplique, qu’une Commission internationale pour la protection de la Meuse a été spécialement créée pour, notamment, assurer la coordination exigée par la directive. Le Grand‑Duché de Luxembourg est partie contractante audit accord international, qui indique que les mesures de coordination requises par la directive pour le district hydrographique de la Meuse seront adoptées au sein de cet organisme international.
71      La Commission n’a pas contesté les arguments du gouvernement luxembourgeois selon lesquels les deux seuls districts hydrographiques situés sur son territoire au sens de la directive sont des districts hydrographiques internationaux et non nationaux. Elle n’a pas non plus mise en cause l’information fournie par cet État membre selon laquelle deux organismes internationaux ont effectivement été chargés par tous les États membres concernés d’assurer la coordination des mesures de mise en œuvre de la directive en ce qui concerne ces districts hydrographiques internationaux.
72      La Commission n’ayant dès lors pas démontré que le Grand‑Duché de Luxembourg, membre de ces organismes internationaux, n’a pas exécuté les obligations qui lui incombent au titre de l’article 3, paragraphe 4, de la directive en ce qui concerne les districts hydrographiques internationaux situés sur son territoire, cet argument de la seconde branche du second grief doit être rejeté comme non fondé.
73      S’agissant, en troisième lieu, de l’article 7, paragraphe 2, de la directive, la Commission fait valoir qu’aucune disposition de la loi de 1993 ne transpose, ne serait‑ce que partiellement, les obligations résultant de cette disposition qui imposent aux États membres de respecter des normes spécifiques de qualité pour les masses d’eau destinées à la consommation humaine.
74      Aux termes de l’article 7, paragraphe 2, de la directive, pour chaque masse d’eau recensée en application du paragraphe 1 de cette disposition, les États membres veillent, non seulement à ce qu’elle réponde aux objectifs de l’article 4 de cette directive conformément aux exigences de celle-ci pour les masses d’eau de surface, y compris les normes de qualité établies au niveau communautaire au titre de l’article 16 de la directive, mais aussi à ce que, dans le régime prévu pour le traitement des eaux, et conformément à la législation communautaire, l’eau obtenue satisfasse aux exigences de la directive 80/778/CEE, telle que modifiée par la directive 98/83/CE.
75      Cette disposition impose aux États membres des obligations de résultat, formulées d’une manière claire et non équivoque afin que leurs masses d’eau répondent notamment aux objectifs précis de l’article 4 de la directive.
76      Il s’ensuit que le Grand‑Duché de Luxembourg aurait dû, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 64 du présent arrêt, transposer cette disposition par des mesures ayant force contraignante dans son ordre juridique interne au plus tard à la date fixée à l’article 24 de la directive.
77      Le gouvernement luxembourgeois n’ayant avancé aucun moyen de défense pour justifier l’absence, dans la loi de 1993 ou dans l’ordre juridique luxembourgeois, d’une disposition correspondant à l’article 7, paragraphe 2, de la directive, il convient de conclure que cet argument de la seconde branche du second grief de la Commission est fondé.
78      En ce qui concerne, en dernier lieu, l’article 14 de la directive, la Commission fait valoir que la loi de 1993 ne prévoit ni la consultation et l’information du public sur l’élaboration des projets de plan de gestion de l’eau ni la participation du public à la mise en œuvre de la directive exigées par cette disposition.
79      Le gouvernement luxembourgeois conteste qu’il ressort de l’article 14 de la directive, lu en combinaison avec l’article 13 de celle‑ci, que le délai imparti pour se conformer aux obligations d’information du public soit échu à l’heure actuelle. Il soutient que le Grand‑Duché de Luxembourg veillera à ce que les dispositions dudit article 14 soient respectées aux dates indiquées par la directive.
80      À cet égard, il convient de constater que l’article 14 de la directive vise à conférer aux particuliers et aux parties intéressées le droit de participer activement à la mise en œuvre de la directive et, notamment, à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique.
81      L’absence en droit luxembourgeois de toute mesure de transposition n’assure en rien l’obligation selon laquelle les mesures nationales de transposition devraient rendre le délai prévu à l’article 13, paragraphe 6, de la directive juridiquement obligatoire pour les autorités nationales compétentes et permettre aux particuliers de connaître bien en avance la plénitude de leurs droits dans le cadre des procédures prévues à l’article 14, paragraphes 1 et 2, de la directive.
82      En conséquence, il y a lieu de conclure que cet argument de la seconde branche du second grief de la Commission, tiré de l’absence de transposition de l’article 14 de la directive, est fondé.
83      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de conclure que, en ayant omis d’adopter, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 2, 7, paragraphe 2, et 14, de la directive, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24 de cette directive. Le recours est rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
84      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
85      Selon l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens, notamment, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
86      En l’espèce, il y a lieu de relever que la Commission a succombé partiellement en ses moyens en ce qu’elle visait à faire constater l’absence d’adoption d’une loi‑cadre par le Grand‑Duché de Luxembourg pour transposer la directive.
87      Pour sa part, le Grand-Duché de Luxembourg s’est abstenu de fournir toutes les informations utiles concernant les dispositions de droit interne par lesquelles il considérait avoir rempli les différentes obligations que lui impose la directive.
88      Dans ces circonstances, il y a lieu de condamner la Commission et le Grand‑Duché de Luxembourg à supporter leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)      En ne communiquant pas à la Commission des Communautés européennes les dispositions législatives, réglementaires et administratives mettant en œuvre la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, à l’exception de celles concernant l’article 3 de cette directive, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24 de la même directive.
2)      En ayant omis d’adopter, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 2, 7, paragraphe 2, et 14, de la directive 2000/60, le Grand‑Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24 de cette directive.
3)      Le recours est rejeté pour le surplus.
4)      La Commission des Communautés européennes et le Grand‑Duché de Luxembourg supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.