62013CJ0410_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑410/13,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Vilniaus apygardos administracinis teismas (Litva) z odločbo z dne 25. junija 2013, ki je prispela na Sodišče 19. julija 2013, v postopku
„Baltlanta“ UAB
proti
Lietuvos valstybė,
ob udeležbi
Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos,
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija,
Lietuvos Respublikos finansų ministerija,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, K. Lenaerts (poročevalec), podpredsednik Sodišča, J. L. da Cruz Vilaça, J.-C. Bonichot in A. Arabadžiev, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za litovsko vlado D. Kriaučiūnas in G. Taluntytė, agenta,
– za Evropsko komisijo Z. Malůšková in A. Steiblytė, agentki,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Razlogi za odločitev
Sodbo
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 38 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31), člena 19 Uredbe Sveta (ES) št. 2792/1999 z dne 17. decembra 1999 o določitvi podrobnih pravil in sporazumov glede strukturne pomoči Skupnosti v ribiškem sektorju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 4, str. 179) ter oddelkov 6 in 7 Smernic o zaključku pomoči (2000–2006) iz strukturnih skladov, sprejetih z Odločbo Komisije COM(2006) 3424 final z dne 1. avgusta 2006 (v nadaljevanju: Smernice Komisije).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med „Baltlanta“ UAB, družbo litovskega prava z omejeno odgovornostjo (v nadaljevanju: Baltlanta), in Lietuvos valstybė (litovska država) v zvezi s predlogom te družbe za povračilo premoženjske in nepremoženjske škode, ki naj bi ji nastala, ker ji je bila preprečena pridobitev finančne podpore iz strukturnih skladov Evropske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1260/1999
3. V uvodni izjavi 52 Uredbe št. 1260/1999 je bilo navedeno:
„ker bi bilo treba podrobno opredeliti pristojnost držav članic glede preganjanja in popravljanja nepravilnosti in kršitev ter pristojnost Komisije, kjer države članice ne izpolnjujejo svojih obveznosti“.
4. Člen 8(3) in (4) navedene uredbe je določal:
„3. Pri uporabi načela subsidiarnosti so za izvajanje pomoči pristojne države članice na ustrezni teritorialni ravni v skladu z ureditvijo, specifično za vsako državo članico, in brez poseganja v pooblastila Komisije, predvsem glede izvrševanja splošnega proračuna Evropskih skupnosti.
4. Države članice sodelujejo s Komisijo za zagotovitev, da so sredstva skladov Skupnosti uporabljena v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.“
5. V členu 9 navedene uredbe sta bila pojma „razvojni načrt“ in „aktivnost“ opredeljena tako:
„V tej uredbi pomeni:
[…]
b) razvojni načrt (v nadaljevanju: načrt): analiza stanja, ki jo pripravi država članica z vidika ciljev iz člena 1 in prednostnih potreb za uresničevanje teh ciljev, skupaj s strategijo, načrtovanimi prednostnimi nalogami delovanja in njihovimi posebnimi cilji ter s tem povezanimi okvirnimi finančnimi sredstvi;
[…]
k) aktivnost: vsak projekt ali akcija, ki jo izvajajo končni upravičenci do pomoči“.
6. Člen 30(1), (2) in (4) iste uredbe je določal:
„1. Izdatki, povezani z aktivnostmi, so upravičeni do prispevka skladov le, če so te aktivnosti del zadevne pomoči.
2. Ne šteje se, da so izdatki upravičeni do prispevka skladov, če jih je končni upravičenec dejansko plačal pred datumom, ko je Komisija prejela vlogo za pomoč. Navedeni datum predstavlja začetni datum za upravičenost izdatkov.
Končni datum za upravičenost izdatkov je določen v odločbi o odobritvi prispevka skladov. Nanaša se na izvršena plačila končnih upravičencev. Komisija ga lahko podaljša na podlagi ustrezno utemeljene zahteve države članice v skladu s členoma 14 in 15.
[…]
4. Države članice zagotavljajo, da se prispevek skladov za aktivnost ohranja le, če se ta aktivnost v petih letih od datuma sklepa o prispevku skladov, ki ga sprejmejo pristojne nacionalne oblasti ali organ upravljanja, bistveno ne spremeni, tako da:
(a) vpliva na njeno naravo ali izvedbene pogoje ali daje podjetju ali javni organizaciji neupravičeno prednost
in
(b) izhaja bodisi iz spremembe narave lastništva posameznega dela infrastrukture bodisi iz prenehanja ali spremembe lokacije proizvodne dejavnosti.
Države članice obvestijo Komisijo o vsaki taki spremembi. Kjer do take spremembe pride, se uporablja člen 39.“
7. Člen 38 Uredbe št. 1260/1999 je določal:
„1. Brez poseganja v pristojnost Komisije glede izvrševanja splošnega proračuna Evropskih skupnosti so za finančni nadzor pomoči odgovorne predvsem države članice. V ta namen sprejmejo zlasti naslednje ukrepe:
(a) preverjajo, ali so bili vzpostavljeni sistemi upravljanja in nadzora in ali se izvajajo tako, da je zagotovljena učinkovita in pravilna uporaba sredstev skladov Skupnosti;
[…]
(e) preprečujejo, odkrivajo in popravljajo nepravilnosti, o njih uradno obveščajo Komisijo v skladu s predpisi in obveščajo Komisijo o napredku upravnih in sodnih postopkov;
[…]
h) povračilo vsakega izgubljenega zneska zaradi odkrite nepravilnosti in, kjer je primerno, zaračunavanje zamudnih obresti.
[…]
3. Komisija in države članice na podlagi dvostranskih upravnih dogovorov sodelujejo pri koordiniranju načrtov, metod in izvajanju pregledov, zato da se dosežejo največji možni koristni učinki izvedenih pregledov. Takoj si izmenjajo rezultate izvedenih pregledov.
Najmanj enkrat na leto in v vsakem primeru pred letnim pregledom, predvidenim v členu 34(2), se preverijo in ovrednotijo:
[…]
c) finančni vpliv opaženih nepravilnosti, ukrepi, ki so bili že uvedeni ali so še potrebni za njihovo odpravo, in kjer je potrebno, prilagoditve upravljalnih in nadzornih sistemov.
4. Po tem pregledu in ovrednotenju ter brez poseganja v ukrepe, ki jih nemudoma sprejme država članica po tem členu in členu 39, lahko Komisija pripravi ugotovitve, zlasti glede finančnega vpliva odkritih nepravilnosti. Te ugotovitve se naslovijo na državo članico in organ upravljanja za zadevno pomoč. Ugotovitvam se lahko po potrebi priložijo zahteve po korektivnih ukrepih, da se odpravijo pomanjkljivosti v upravljanju in popravijo odkrite nepravilnosti, ki še niso bile odpravljene. Država članica ima možnost dati pripombe k tem ugotovitvam.
[…]
5. Brez poseganja v ta člen lahko Komisija po ustreznem preverjanju odloži celotno vmesno plačilo ali njegov del, če ugotovi, da je zadevni izdatek povezan s hujšo nepravilnostjo, ki ni bila popravljena, in da je potreben takojšen ukrep. Komisija obvesti zadevno državo članico o sprejetem ukrepu in razlogih zanj. Če po petih mesecih razlogi za odložitev ostanejo ali zadevna država članica ne obvesti Komisije o ukrepih, sprejetih za odpravo hujše nepravilnosti, se uporabijo določbe iz člena 39.
[…]“
8. Člen 39(1) te uredbe je določal:
„Države članice so odgovorne predvsem za raziskavo nepravilnosti, ukrepanje ob dokazu večje spremembe, ki vpliva na naravo ali pogoje za izvajanje ali nadzor pomoči, in za izvedbo potrebnih finančnih popravkov.
Država članica izvede zahtevane finančne popravke v zvezi s posamezno ali sistemsko nepravilnostjo. Popravki, ki jih izvede država članica, preklicujejo celoten ali delni prispevek Skupnosti. Sredstva skladov Skupnosti, sproščena na ta način, lahko država članica ponovno uporabi za zadevno pomoč v skladu z določbami, ki se opredelijo na podlagi člena 53(2).“
9. Uredba št. 1260/1999 je bila z učinkom od 1. januarja 2007 razveljavljena s členom 107 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe št. 1260/1999 (UL L 210, str. 25). Člen 105(1) Uredbe št. 1083/2006 določa:
„Ta uredba ne vpliva na nadaljevanje ali spremembo, vključno s popolnim ali delnim preklicem, pomoči, ki jo sofinancirajo Strukturni skladi, ali projekta, ki ga sofinancira Kohezijski sklad, in ju je odobrila Komisija na podlagi [Uredbe št. 1260/1999] ali na podlagi druge zakonodaje, ki se dne 31. decembra 2006 uporablja za to pomoč ali projekte, in ki se posledično še naprej uporablja za to pomoč ali projekte do njihove zaključitve.“
Uredba (ES) št. 438/2001
10. Člen 4, prvi odstavek, Uredbe Komisije (ES) št. 438/2001 z dne 2. marca 2001 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1260/1999 glede sistemov upravljanja in nadzora pomoči, dodeljene v okviru Strukturnih skladov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 132) je določal:
„Sistemi upravljanja in nadzora vključujejo postopke za preverjanje zagotavljanja sofinanciranih izdelkov in storitev ter resničnost navedenih izdatkov, pa tudi zagotavljanje upoštevanja pogojev, določenih v ustrezni odločbi Komisije po členu 28 Uredbe […] št. 1260/1999 ter z veljavnimi nacionalnimi predpisi in predpisi Skupnosti, ki se nanašajo zlasti na upravičenost izdatkov za pomoč iz Strukturnih skladov v okviru zadevne pomoči, javna naročila, državne pomoči (vključno s pravili o združevanju pomoči), varstvo okolja in enakost med moškimi in ženskami.“
11. Uredba št. 438/2001 je bila z učinkom od 16. januarja 2007 razveljavljena s členoma 54 in 55 Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe št. 1083/2006 ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 371, str. 1). Člen 54(1) Uredbe št. 1828/2006 določa:
„[…]
[Določbe Uredbe št. 438/2001] se še naprej uporabljajo za pomoč, odobreno v skladu z Uredbo […] št. 1260/1999.“
Uredba št. 2792/1999
12. Člen 19 Uredbe št. 2792/1999, naslovljen „Prijava programov pomoči“, je v prvotni različici določal:
„1. V skladu s členi 87 do 89 Pogodbe države članice uradno prijavijo Komisiji programe pomoči, predvidene z načrti iz člena 3(3) in člena 9(b) Uredbe […] št. 1260/1999.
2. V obsegu te uredbe lahko države članice uvedejo ukrepe za dodatno pomoč, ki niso predmet pogojev ali pravil, predpisanih s to uredbo, ali ki zajemajo vsoto, ki presega najvišje zneske iz Priloge IV, če so skladni s členi 87 do 89 Pogodbe.“
13. Uredba št. 2792/1999 je bila med drugim spremenjena z Uredbo Sveta št. 2369/2002 z dne 20. decembra 2002 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 5, str. 450), ki je začela veljati 1. januarja 2003.
14. V uvodni izjavi 11 Uredbe št. 2369/2002 je navedeno:
„Členi 87, 88 in 89 Pogodbe se uporabljajo za pomoč, ki so jo države članice dodelile sektorju ribištva in ribogojstva. Da bi pospešili povračilo Komisije za sredstva, ki so jih odobrile države članice, je treba vpeljati izjemo tega načela za obvezen finančni vložek držav članic glede ukrepov, ki jih sofinancira Skupnost in so določeni v razvojnih načrtih, določenih v Uredbi [št. 1260/1999].“
15. Člen 1, točka 3(b), Uredbe št. 2369/2002 je določal, da se člen 3(3) Uredbe št. 2792/1999 nadomesti s tem besedilom:
„3. Razvojni načrti, določeni v členu 9(b) Uredbe […] št. 1260/1999, dokazujejo, da je državna pomoč nujna za dosego postavljenih ciljev in zlasti da brez državne pomoči zadevnih ribiških plovil ni mogoče posodobiti ter da načrtovani ukrepi ne bodo ogrozili trajnosti ribištva.
[…]“
16. Člen 1, točka 15, Uredbe št. 2369/2002 je določal, da se člen 19 Uredbe št. 2792/1999 nadomesti s tem besedilom:
„Obvezni finančni prispevki in državna pomoč
1. Brez vpliva na odstavek 2 se členi 87, 88 in 89 Pogodbe uporabljajo za pomoč, ki so jo države članice odobrile sektorju ribištva in ribogojstva.
2. Členi 87, 88 in 89 Pogodbe se ne uporabljajo za obvezne finančne prispevke držav članic za ukrepe, ki jih sofinancira Skupnost in so določeni v razvojnih načrtih, navedenih v členu 3(3) te uredbe in opredeljenih v členu 9(b) Uredbe [št. 1260/1999] ali v členu 5 Uredbe Sveta (ES) št. 2370/2002 z dne 20. decembra 2002 o nujnem ukrepu Skupnosti za razrez ribiških plovil (UL L 358, str. 57).
3. Ukrepi, ki določajo javno financiranje, ki presega določbe te uredbe ali Uredbe […] št. 2370/2002 o obveznih finančnih prispevkih, kakor je navedeno v odstavku 2, se obravnavajo kot celota na podlagi odstavka 1.“
17. Uredba št. 2792/1999 je bila z učinkom od 1. januarja 2007 razveljavljena s členom 104(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1198/2006 z dne 27. julija 2006 o Evropskem skladu za ribištvo (UL L 223, str. 1). Člen 103(1) Uredbe št. 1198/2006 določa:
„Ta uredba ne vpliva na nadaljevanje ali spremembo, vključno s popolnim ali delnim preklicem pomoči, ki jo odobri Komisija na podlagi [Uredbe št. 2792/99] ali na podlagi druge zakonodaje, ki se dne 31. decembra 2006 uporablja za takšno pomoč in ki se posledično še naprej uporablja za to pomoč do njenega zaprtja.“
Smernice Komisije
18. V oddelkih 6 in 7 Smernic Komisije je navedeno:
„6. Projekti, ki ob zaključku niso izvedeni oziroma operativni
Organ za upravljanje, posredniško telo, plačilni organ in država članica so dolžni zagotoviti sofinancirane proizvode in storitve ter resničnost in pravilnost zahtevanih izdatkov v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.
Država članica mora v končnem poročilu določiti seznam aktivnosti po posameznih ukrepih, ki v času zaključka niso dokončane ali niso operativne ob upoštevanju navedenih ciljev aktivnosti, odločbe o dodelitvi pomoči za aktivnost in vseh pogojev, povezanih z aktivnostjo […]. Ta seznam mora vključevati:
– aktivnosti, ki ne bodo sofinancirane s sredstvi skladov Skupnosti v naslednjem programskem obdobju: država članica mora na lastne stroške poskrbeti za izvedbo ali vzpostavitev delovanja vseh nedokončanih ali neoperativnih aktivnosti najpozneje dve leti po roku za predložitev končnega poročila. Država članica mora po izteku tega dveletnega obdobja Komisiji sporočiti, ali so bili posamezni zadevni projekti izvedeni oziroma je bilo vzpostavljeno njihovo delovanje. Za aktivnosti, ki ob izteku tega obdobja niso izvedene oziroma ni vzpostavljeno njihovo delovanje, Komisija sprejme ustrezne ukrepe za izterjavo sredstev skladov Skupnosti;
– aktivnosti, predvidene za sofinanciranje s sredstvi skladov Skupnosti v naslednjem programskem obdobju : organi države članice morajo za vsako programsko obdobje pripraviti poseben in podroben opis aktivnosti. Aktivnost je treba razdeliti v vsaj dve ločeni, določljivi finančni in fizični ali razvojni fazi, skladni z obema zadevnima ‚oblikama pomoči‘. To je treba storiti za zagotovitev pregledne izvedbe in nadzora ter za lažji nadzor. Če prvi del aktivnosti v prvem programskem obdobju ni izveden ali operativen, se lahko izdatki, povezani z njegovim zaključkom ali vzpostavitvijo operativnega stanja, sprejmejo v drugem programskem obdobju, če so izpolnjeni pogoji za upravičenost in sofinanciranje (vključitev v drugi program, pravne in finančne obveznosti v skladu z odločbo pristojnega organa). V takih primerih mora država članica zagotoviti, da ne bo isto delo dvakrat financirano s sredstvi Skupnosti.
7. Aktivnosti, prekinjene zaradi sodnih ali upravnih postopkov
Za vsako aktivnost, ki je predmet sodnega postopka ali upravne pritožbe z odložilnim učinkom, mora država članica pred rokom za predložitev potrjenega poročila o končnih izdatkih, vključno z vlogo za končno plačilo in končnim poročilom o izvedbi programa, odločiti, ali je treba aktivnost v celoti ali delno:
– umakniti iz programa in/ali pred rokom nadomestiti z drugo aktivnostjo (po potrebi zaradi čezmernega programiranja); po uradnem obvestilu Komisije o umiku ali nadomestitvi ostane država članica odgovorna za kakršne koli posledice umaknjenih ali nadomeščenih aktivnosti, na primer za finančne posledice ali neizterljive dolgovane zneske; ali
– ohraniti v programu. Po predložitvi končnega potrjenega poročila o izdatkih za program se aktivnost, ki je predmet sodnega postopka ali upravne pritožbe z odložilnim učinkom, ne sme nadomestiti, in sicer niti z drugo aktivnostjo, vključeno v prekomerno programiranje, ki bi lahko bila dokončana pred končnim datumom za upravičenost izdatkov.
Nadomestne aktivnosti morajo biti izbrane v skladu s členom 9(2)(b)(ii) [Uredbe št. 438/2001]. Države članice morajo zagotoviti, da so nadomestne aktivnosti v skladu z vsemi veljavnimi evropskimi ali nacionalnimi uredbenimi določbami, med drugim s pravili – vendar ne omejeno nanje – ki se uporabljajo za sisteme upravljanja in nadzora, upravičenost, obveščanje in oglaševanje ter pravili o postopkih za oddajo javnih naročil, pravili o konkurenci in okoljevarstvenimi pravili.
[…]“
Litovsko pravo
19. Točka 16 smernic za predlagatelje, ki predložijo projekte za odobritev finančne pomoči v letu 2007 na podlagi ukrepa „Dejavnosti, povezane z ribiško floto“ na področju dejavnosti „Trajni umik ribiških plovil iz ribolovnih dejavnosti“, uvrščenem na prednostno področje „Razvoj podeželja in ribištvo“, ki je del enotnega programskega dokumenta (EPD) Litve za obdobje 2004–2006 (Gairės pareiškėjams, teikiantiems projektus paramai gauti 2007 metais pagal Lietuvos 2004-2006 metų bendrojo programavimo dokumento (BPD) Kaimo plėtros ir žuvininkystės prioriteto priemonės „Veikla, susijusi su žvejybos laivynu“ veiklos sritį „Laivų žvejybinės veiklos nutraukimas visam laikui“), odobrenih z odlokom št. 3D-96 ministrstva za kmetijstvo z dne 28. februarja 2007 (v nadaljevanju: smernice ministrstva za kmetijstvo) določa:
„Za ta razpis se v okviru ukrepa EPD z naslovom ‚Dejavnosti, povezane z ribiško floto‘ na področju dejavnosti ‚Trajni umik ribiških plovil iz ribolovnih dejavnosti‘ odobri finančna podpora v višini 8.000.000 LTL (osem milijonov litovskih litasov).“
20. Točka 23.4.5 smernic ministrstva za kmetijstvo določa:
„Plovilo je opravljalo ribolov na morju (to je, na morju je bilo za opravljanje ribolova) vsaj 75 dni v vsakem od zadnjih dveh 12‑mesečnih obdobij pred dnevom vložitve vloge (ti obdobji začneta teči na dan, ki je predhoden dnevu evidentiranja vloge pri agenciji) ali je bilo na morju za namene ribolova toliko dni, kolikor pomeni 80 % vseh dovoljenih dni za to plovilo v skladu z nacionalno zakonodajo.“
21. Točka 114 pravil o upravljanju in financiranju ukrepov v okviru litovskega enotnega programskega dokumenta za obdobje 2004–2006 ter projektov, financiranih na podlagi navedenih ukrepov (Lietuvos 2004–2006 m. bendrojo programavimo dokumento priemonių ir projektų, finansuojamų įgyvendinant šias priemones, administravimo ir finansavimo taisyklės), sprejetih z odlokom št. 1K‑033 ministrstva za finance z dne 28. januarja 2004, določa, da „posredniški in izvajalski organ skleneta pogodbo o pomoči z vlagatelji, katerih projekti so bili izbrani za odobritev finančne pomoči“.
Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
22. Na podlagi razpisa, ki je potekal od 9. do 30. marca 2007, so bile na področju dejavnosti „Trajni umik ribiških plovil iz ribolovnih dejavnosti“ ukrepa „Dejavnosti, povezane z ribiško floto“, uvrščenega na prednostno področje „Razvoj podeželja in ribištvo“, ki je del EPD, oddane tri vloge za pridobitev finančne pomoči, vključno z vlogo družbe Baltlanta.
23. Družba Baltlanta je 15. marca 2007 vložila vlogo za finančno pomoč v višini 8.000.000 LTL za projekt „Trajni umik ribiškega plovila Kiras‑1
iz ribolovne dejavnosti“.
24. Vse vloge za finančno pomoč je bilo treba vložiti v skladu s smernicami ministrstva za kmetijstvo.
25. Nacionalinė mokėjimo agentura (nacionalni plačilni organ v sestavi ministrstva za kmetijstvo, v nadaljevanju: agencija) je z odločbo z dne 3. avgusta 2007 zavrnila vlogo družbe Baltlanta z obrazložitvijo, da predloženi projekt ne izpolnjuje merila za upravičenost iz točke 23.4.5 smernic ministrstva za kmetijstvo, saj naj bi iz preiskave v predkazenskem postopku izhajalo, da informacije, ki jih je družba Baltlanta podala o ribolovnih dejavnostih plovila Kiras-1, niso pravilne.
26. Ker preostali vlogi, ki sta bili vloženi na podlagi razpisa, ki je potekal od 9. do 30. marca 2007, prav tako nista izpolnjevali navedenega merila za upravičenost, je bila nerazporejena pomoč v višini 8.000.000 LTL v obdobju od avgusta 2007 do junija 2008 odobrena za vloge, vložene na podlagi drugih razpisov.
27. Družba Baltlanta je odločbo agencije z dne 3. avgusta 2007 izpodbijala pri Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni), ki je, potem ko je ugotovilo, da plovilo Kiras-1
izpolnjuje merilo iz točke 23.4.5 smernic ministrstva za kmetijstvo, pritožbi ugodilo. S sodbo z dne 27. decembra 2007 je tako odločbo agencije razglasilo za nično.
28. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče v Litvi) je s sodbo z dne 14. maja 2012 potrdilo sodbo z dne 27. decembra 2007, ki je s tem dnem postala pravnomočna.
29. Agencija je pri izvrševanju navedenih sodb znova preučila vlogo družbe Baltlanta in ugotovila, da je njen projekt v okviru ukrepa EPD upravičen do pomoči v višini 8.000.000 LTL.
30. Vendar je ministrstvo za kmetijstvo z dopisom z dne 17. januarja 2013 družbo Baltlanta obvestilo, da njene vloge ni mogoče več obravnavati, saj, prvič, je bilo pogodbe o pomoči v okviru ukrepa EPD mogoče skleniti le do 1. julija 2008, drugič, se je obdobje upravičenosti za financiranje izdatkov iz EPD končalo 30. junija 2009 in, tretjič, dejavnost „Trajni umik ribiškega plovila Kiras-1 iz ribolovne dejavnosti“ pred navedenim datumom ni bila plačana s sredstvi EPD niti ni bila priznana kot nujna za prijavo Evropski komisiji.
31. Družba Baltlanta je 20. februarja 2013 pri Vilniaus apygardos administracinis teismas zoper litovsko državo vložila tožbo iz naslova odgovornosti, s katero je zahtevala odškodnino v višini 8.000.000 LTL za premoženjsko škodo in 2.000.000 LTL za nepremoženjsko škodo. Trdi, da ji je ministrstvo za kmetijstvo z opustitvijo ravnanja neupravičeno preprečilo pridobiti finančno pomoč. Po mnenju družbe Baltlanta ministrstvo za kmetijstvo ni niti pravočasno sprejelo vseh ustreznih ukrepov, niti obvestilo Komisije o tem, da je vprašanje upravičenosti njene vloge za finančno pomoč predmet sodnega postopka, niti vzpostavilo programa pomoči, niti zagotovilo sredstev za obdobje, ko bo vprašanje pridobitve finančne pomoči rešeno. S tako opustitvijo ravnanja naj bi ji povzročilo škodo.
32. Na drugi strani ministrstvo za kmetijstvo, ki v postopku v glavni stvari nastopa v imenu litovske države, meni, prvič, da člen 19 Uredbe št. 2792/1999 držav članic ne zavezuje k temu, da ukrepe EPD financirajo prek tega, kar določa ta uredba. Drugič, družbi Baltlanta naj pridobitve finančne pomoči ne bi preprečila domnevna nezakonitost njegove opustitve, ampak to, da se je obdobje izvajanja EPD končalo med trajanjem sodnih postopkov v zvezi z odločbo agencije z dne 3. avgusta 2007. Tretjič, to ministrstvo poudarja, da sama vložitev vloge še ne pomeni, da bo znesek pomoči, za katerega se zaproša v vlogi za izvedbo projekta, vlagatelju brezpogojno izplačan. Opozarja, da bi bilo pavšalno nadomestilo prejemniku pomoči izplačano samo, če bi ta obveznosti, določene v pogodbi o pomoči in smernicah ministrstva za kmetijstvo, izpolnil najpozneje do datuma, določenega v pogodbi o pomoči.
33. Ministrstvo za finance, intervenient v podporo litovski državi, navaja, da z družbo Baltlanta ni bila sklenjena nobena pogodba o pomoči in da zato v skladu s členom 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999 Republika Litva ni bila zavezana obvestiti Komisije o sodnem postopku, ki je bil predmet te tožbe. Poleg tega navaja, da ministrstvo za kmetijstvo nima pravne možnosti za rezervacijo sredstev za projekte, ki so predmet sodnih postopkov.
34. V teh okoliščinah je Vilniaus apygardos administracinis teismas prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba določbe člena 38 Uredbe št. 1260/1999, ki določajo obveznost države članice, da Komisijo obvešča o napredku upravnih in sodnih postopkov ter z njo sodeluje, razlagati tako, da se z njimi zahteva, da mora država članica Komisijo obveščati o vseh pravnih sporih, ki se nanašajo na ukrepanje ali neukrepanje izvajalskega ali posredniškega organa, organa upravljanja ali plačilnega organa, kar zadeva oceno vloge, izbiro projekta, sprejetje odločitve o odobritvi pomoči ali izvajanje projekta?
2. Ali je treba člen 19 Uredbe št. 2792/1999 razlagati tako, da se z njim zahteva, da mora država članica imeti vzpostavljene programe pomoči in v soglasju z Komisijo zagotoviti sredstva za primere, v katerih sodišča preučujejo pravne spore, ki se nanašajo na ukrepanje ali neukrepanje izvajalskega ali posredniškega organa, organa upravljanja ali plačilnega organa, kar zadeva oceno vloge, izbiro projekta, sprejetje odločitve o dodelitvi pomoči ali izvajanje projekta?
3. Ali je treba določbe oddelkov 6 in 7 [Smernic Komisije] razlagati tako, da se z njimi zahteva, da mora država članica Komisijo obveščati o vseh pravnih sporih, ki se nanašajo na ukrepanje ali neukrepanje izvajalskega ali posredniškega organa, organa upravljanja ali plačilnega organa, kar zadeva oceno vloge, izbiro projekta, sprejetje odločitve o dodelitvi pomoči ali izvajanje projekta, in da mora odločiti, ali je treba aktivnost delno ali v celoti umakniti iz programa in/ali nadomestiti z drugo aktivnostjo itd. ali pa jo je treba v programu ohraniti oziroma ali je treba sprejeti druge ukrepe za zagotovitev ustreznega izvajanja odločitve o dodelitvi pomoči po končanem sodnem postopku?
4. Ali je to, da v zadevi pred nacionalnim sodiščem nacionalna zakonodaja ne vsebuje posebnih določb o nalogah zadevnih državnih organov v primeru pravnih sporov, ki se nanašajo na ukrepanje ali neukrepanje izvajalskega ali posredniškega organa, organa upravljanja ali plačilnega organa, kar zadeva oceno vloge, izbiro projekta, sprejetje odločitve o dodelitvi pomoči ali izvajanje projekta, to je, da ni določeno, da morajo zadevni državni organi Komisijo obvestiti o začetem sodnem postopku in sprejeti ukrepe za zagotovitev, da so sredstva, ki so bila zagotovljena, rezervirana za sporno pomoč do končne odločitve o vprašanju dodelitve pomoči, združljivo z obveznostjo države članice na podlagi člena 38 Uredbe št. 1260/1999, da Komisijo obvešča o napredku upravnih in sodnih postopkov ter z njo sodeluje, s členom 19 Uredbe št. 2792/1999 ter zahtevami oddelkov 6 in 7 [Smernic Komisije]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
35. Najprej je treba navesti, da se prvotna različica člena 19 Uredbe št. 2792/1999, za razlago katere zaproša predložitveno sodišče, ratione temporis ne nanaša na spor o glavni stvari, saj je – kot izhaja iz spisa, predloženega Sodišču – družba Baltlanta svojo vlogo za finančno pomoč vložila v okviru posredovanja, ki je bilo odobreno z začetkom veljavnosti Uredbe št. 2369/2002, katere člen 1, točka 15, spreminja člen 19 Uredbe št. 2792/1999, to je s 1. januarjem 2003.
36. Vprašanja za predhodno odločanje je zato treba preučiti v zvezi z razlago člena 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002.
37. Zato je treba šteti, da predložitveno sodišče z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, člen 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, in oddelka 6 in 7 Smernic Komisije treba razlagati tako, da zadevne javne organe zavezujejo k temu, da Komisijo obvestijo o obstoju sodnega spora, ki se nanaša na upravno odločbo v zvezi z upravičenostjo vloge za finančno pomoč, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, in da sprejmejo potrebne ukrepe za rezervacijo sredstev, ki so predvidena za navedeno pomoč in katerih odobritev je predmet tega spora do končne odločitve o vprašanju odobritve pomoči.
38. Prvič, člen 38(1) Uredbe št. 1260/1999 določa, da so brez poseganja v pristojnost Komisije glede izvrševanja splošnega proračuna Evropskih skupnosti za finančni nadzor pomoči odgovorne predvsem države članice. Navedeni člen vsebuje neizčrpen seznam ukrepov, ki jih morajo države članice za to sprejeti.
39. Med navedenimi je tudi ukrep iz člena 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, ki določa, da države članice preprečujejo, odkrivajo in popravljajo nepravilnosti. Države članice o njih uradno obveščajo Komisijo v skladu s predpisi in obveščajo Komisijo o napredku upravnih in sodnih postopkov.
40. Za razjasnitev položajev, na katere se nanaša člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, je treba navesti, da pojem „nepravilnost“ iz navedenega člena v tej uredbi ni opredeljen.
41. Ker torej Uredba št. 1260/1999 ne vsebuje nikakršne opredelitve pojma „nepravilnost“, je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pomen in obseg tega pojma treba opredeliti v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej sodbo Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, točka 27 in navedena sodna praksa).
42. Pojem nepravilnosti se v skladu s svojim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku nanaša na položaj, v katerem je kršena pravna določba, v konkretnem primeru določba prava Unije.
43. Glede cilja, ki mu sledi Uredba št. 1260/1999, je treba navesti, da ta uredba v členu 8(3) določa, da so pri uporabi načela subsidiarnosti za izvajanje pomoči pristojne države članice na ustrezni teritorialni ravni v skladu z ureditvijo, specifično za vsako državo članico, in brez poseganja v pooblastila Komisije, predvsem glede izvrševanja splošnega proračuna Unije. To načelo je tako potrjeno s členom 38(1) navedene uredbe.
44. Zadevna država članica s prevzemanjem takega finančnega nadzora postane glavna odgovorna za učinkovito porabo sredstev Unije, kar brez vpliva na pristojnosti Komisije prispeva k ustreznemu izvrševanju splošnega proračuna Unije.
45. Cilj člena 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999 je torej varstvo splošnega proračuna Unije pred vsakršnim dejanjem ali opustitvijo, ki bi ga lahko ogrozila.
46. Glede zakonodajnega okvira, v katerega se uvršča člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, je treba navesti, da člen 38(3) in (4) te uredbe določa, da zadevna država članica o finančnem vplivu ugotovljenih nezakonitosti obvesti Komisijo, ki lahko tedaj poda stališča. Prav tako člen 38(5) navedene uredbe določa, da lahko Komisija odloži celotno vmesno plačilo ali njegov del, če ugotovi, da je zadevni izdatek povezan s hujšo nepravilnostjo, ki ni bila odpravljena, in da je treba nemudoma ukrepati.
47. Poleg tega je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 44 sodbe Comune di Ancona (C‑388/12, EU:C:2013:734) presodilo, da mora zadevna država članica v skladu z obveznostmi iz člena 38(1)(e) in (h) Uredbe št. 1260/1999 presoditi, ali ta sprememba, ki ni zajeta s členom 30(4) te uredbe, pomeni nepravilnost v smislu členov 38 in 39 te uredbe, zaradi katere je treba torej izvesti zahtevane finančne popravke, povrniti zadevne izgubljene zneske in, kjer je primerno, zaračunati zamudne obresti.
48. Iz splošne sistematike člena 38 Uredbe št. 1260/1999 je razvidno, da se pojem „nepravilnost“ nanaša na nezakonito porabo sredstev Unije.
49. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je pojem „nepravilnost“ iz člena 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999 treba razlagati tako, da se nanaša na vsakršno kršitev prava Unije, ki je posledica dejanja ali opustitve, ki bi lahko ogrozila splošni proračun Unije.
50. Ob upoštevanju navedene opredelitve „nepravilnosti“ je treba člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999 razlagati tako, da države članice zavezuje k preprečevanju, odkrivanju in odpravljanju kršitev prava Unije, ki so posledica dejanja ali opustitve, ki bi lahko ogrozila splošni proračun Unije, ter k obveščanju Komisije o nepravilnostih in napredku upravnih in sodnih postopkov v zvezi z njimi.
51. Poleg tega je treba navesti, da člen 9(k) Uredbe št. 1260/1999 pojem „aktivnost“ opredeljuje kot „vsak projekt ali akcijo, ki jo izvajajo končni upravičenci do pomoči“. Vključitev projekta ali akcije v zadevno izvajanje je torej bistveni element tega pojma.
52. V skladu s členom 30(1) Uredbe št. 1260/1999 so „[i]zdatki, povezani z aktivnostmi, […] upravičeni do prispevka skladov le, če so te aktivnosti del zadevne pomoči“. Iz besedila te določbe je razvidno, da so le „aktivnosti“ v smislu člena 9(k) te uredbe upravičene do prispevka navedenih skladov.
53. Iz tega izhaja, da lahko le nepravilnosti v zvezi z „aktivnostmi“ v smislu člena 9(k) Uredbe št. 1260/1999 ogrozijo splošni proračun Unije.
54. Zato je treba preveriti, ali projekt, kot je ta, ki ga je družba Baltlanta predstavila v okviru spora o glavni stvari, pomeni „aktivnost“ v smislu člena 9(k) Uredbe št. 1260/1999.
55. Člen 38(1)(a) Uredbe št. 1260/1999 določa, da države članice preverjajo, ali so bili vzpostavljeni sistemi upravljanja in nadzora ter ali se izvajajo tako, da je zagotovljena učinkovita in pravilna uporaba sredstev skladov Unije. Člen 4 Uredbe št. 438/2001 določa, da navedeni sistemi vključujejo postopke za zagotovitev spoštovanja zadevnih veljavnih nacionalnih predpisov in predpisov Unije ter zlasti upravičenosti izdatkov za pomoč iz strukturnih skladov v okviru zadevne pomoči.
56. Poleg tega je treba opozoriti, da subvencijski sistem, ki ga je oblikovala zakonodaja Unije, med drugim temelji na tem, da mora upravičenec za pridobitev pravice do finančne pomoči izpolniti določene pogoje (glej sodbo Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi, od C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, točka 56 in navedena sodna praksa).
57. Zato morajo pristojni nacionalni organi v okviru postopkov, določenih v okviru nacionalnih sistemov upravljanja in nadzora, zagotoviti, da se bo upravičenec zavezal k izpolnitvi obveznosti, ki mu dajejo pravico do prejemanja predvidene finančne pomoči.
58. Pristojni nacionalni organi smejo za to od prosilca, ki mu je bila odobrena finančna pomoč, zahtevati zavezo o izvedbi projekta, preden se ta vključi v izvajanje.
59. Tak je primer postopka v glavni stvari, ki se izvaja po litovskem pravu in določa, da je treba s prosilcem, ki mu je bila odobrena finančna pomoč, skleniti pogodbo o pomoči.
60. Iz tega izhaja, da ob neobstoju take pogodbe projekta, kakršnega je predstavila družba Baltlanta, ni mogoče vključiti v zadevno izvajanje in ga zato ni mogoče opredeliti za „aktivnost“ v smislu člena 9(k) Uredbe št. 1260/1999.
61. Ker torej ni bila storjena nobena „nepravilnost“ v zvezi z „aktivnostmi“ v smislu člena 9(k) Uredbe št. 1260/1999, se člen 38(1)(e) te uredbe ne uporablja za spor o glavni stvari.
62. Drugič, v zvezi s členom 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, je treba navesti, da ta določba, v skladu s katero državam članicam Komisije ni treba obvestiti o programih pomoči, predvidenih z načrti iz člena 3(3) Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, in opredeljenih v členu 9(b) Uredbe št. 1260/1999, odstopa od obveznosti obveščanja, določene v členu 108 PDEU. O ostalih pomočeh, ki jih države članice odobrijo v ribiškem sektorju, pa je nujno treba obvestiti Komisijo.
63. Zato člen 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, zadevne države članice nikakor ne zavezuje k vzpostavitvi sistema pomoči, katerega namen bi bilo financiranje projekta, ki mu je bila neupravičeno odvzeta možnost odobritve finančne pomoči.
64. Tretjič, v zvezi z oddelkoma 6 in 7 Smernic Komisije je treba na eni strani ugotoviti, da čeprav te smernice nimajo zavezujočih učinkov, jih morajo nacionalna sodišča upoštevati pri reševanju sporov, o katerih odločajo, zlasti kadar razjasnijo razlago nacionalnih določb, sprejetih za zagotovitev njihovega izvajanja ali kadar je njihov cilj dopolnitev določb prava Unije z zavezujočim učinkom (glej po analogiji sodbi Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, točka 18, in Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, točka 41).
65. Na drugi strani je treba ugotoviti, da je te smernice treba razlagati v skladu z določbami prava Unije z zavezujočim učinkom, ki jih te smernice skušajo dopolniti, to je z Uredbo št. 1260/1999.
66. V zvezi s tem je treba navesti, da se oddelka 6 in 7 navedenih smernic sklicujeta na „projekte, ki ob zaključku niso izvedeni oziroma operativni“ in „aktivnosti, prekinjene zaradi sodnih ali upravnih postopkov“. Iz tega izhaja, da je pojem „aktivnost“ v smislu Smernic Komisije treba razlagati v skladu s pojmom „aktivnost“ iz člena 9(k) Uredbe št. 1260/1999.
67. Ker je področje uporabe Smernic Komisije omejeno na „aktivnosti“, ki so del zadevne pomoči, je treba ugotoviti, da se te smernice prav tako ne uporabljajo za spor o glavni stvari.
68. Zato se prosilec za finančno pomoč, kot je družba Baltlanta, v okviru postopka ugotavljanja odgovornosti države, kot je ta, ki je predmet spora o glavni stvari, ne more sklicevati ne na člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, ne na člen 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, ne na oddelka 6 in 7 Smernic Komisije.
69. Vendar je treba navesti, da navedene določbe prava Unije ne vplivajo na postopek s tožbo za ugotavljanje odgovornosti države, ki je vložena na podlagi domnevne kršitve nacionalnega prava.
70. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je na postavljena vprašanja treba odgovoriti, da je člen 38(1)(e) Uredbe št. 1260/1999, člen 19 Uredbe št. 2792/1999, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2369/2002, in oddelka 6 in 7 Smernic Komisije treba razlagati tako, da zadevnih javnih organov ne zavezujejo niti k temu, da Komisijo obvestijo o obstoju sodnega spora, ki se nanaša na upravno odločbo v zvezi z upravičenostjo vloge za finančno pomoč, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, niti k temu, da sprejmejo potrebne ukrepe za rezervacijo sredstev, ki so predvidena za navedeno pomoč in katerih odobritev je predmet tega spora do končne odločitve o vprašanju odobritve pomoči.
Stroški
71. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 38(1)(e) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih, člen 19 Uredbe Sveta (ES) št. 2792/1999 z dne 17. decembra 1999 o določitvi podrobnih pravil in sporazumov glede strukturne pomoči Skupnosti v ribiškem sektorju, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2369/2002 z dne 20. decembra 2002, ter oddelka 6 in 7 Smernic o zaključku pomoči (2000–2006) iz strukturnih skladov, sprejetih z Odločbo Komisije COM(2006) 3424 final z dne 1. avgusta 2006, je treba razlagati tako, da zadevnih javnih organov ne zavezujejo niti k temu, da Evropsko Komisijo obvestijo o obstoju sodnega spora, ki se nanaša na upravno odločbo v zvezi z upravičenostjo vloge za finančno pomoč, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, niti k temu, da sprejmejo potrebne ukrepe za rezervacijo sredstev, ki so predvidena za navedeno pomoč in katerih odobritev je predmet tega spora do končne odločitve o vprašanju odobritve pomoči.