62016CJ0049
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
22 de junho de 2017 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Restrições — Condições de emissão de uma concessão para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha — Impossibilidade prática de obter tal autorização para os operadores privados estabelecidos noutros Estados‑Membros»
No processo C‑49/16,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria), por decisão de 9 de dezembro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 de janeiro de 2016, no processo
Unibet International Ltd.
contra
Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, E. Regan, J.‑C. Bonichot, C. G. Fernlund e S. Rodin (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 15 de dezembro de 2016,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Unibet International Ltd., por A. Jádi‑Németh e A. Kovács, ügyvédek,
—
em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér, G. Koós e E. E. Sebestyén, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo belga, por L. Van den Broeck e M. Jacobs, na qualidade de agentes, assistidas por P. Vlaemminck, R. Verbeke e J. Van den Bon, advocaten,
—
em representação do Governo português, por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo e A. Silva Coelho, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por H. Tserepa‑Lacombe e L. Havas, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de abril de 2017,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 56.o TFUE.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Unibet International Ltd. (a seguir «Unibet»), uma sociedade maltesa, e a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala (Administração nacional dos impostos e das alfândegas, Hungria, a seguir «autoridade fiscal húngara»), a respeito de decisões tomadas por esta autoridade, que determinaram a inacessibilidade temporária aos sítios Internet da Unibet, acessíveis sob os nomes de domínio hu.unibet.com e hul.unibet.com.
Quadro jurídico
Direito húngaro
Legislação em vigor em 25 de junho de 2014
– Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar
3
O artigo 1.o da szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Lei n.o XXXIV de 1991, relativa à organização de jogos de fortuna ou azar), na versão em vigor em 25 de junho de 2014 (a seguir «Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar»), previa, nos seus n.os 3 a 5:
«(3)   São consideradas atividades de organização de jogos de fortuna ou azar, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea i), da koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Lei n.o XVI de 1991, relativa às concessões, a seguir “lei relativa às concessões”):
[…]
e)
a organização de jogos de fortuna ou azar em linha,
[…]
(4)   Quaisquer atividades de organização de jogos de fortuna ou azar que permitam a participação, a partir do território da Hungria, através de um sistema e de técnicas de comunicação só podem ser exercidas em conformidade com o disposto na presente lei.
(5)   A publicação de propostas de participação nos jogos de fortuna ou azar através de sistemas e [de] técnicas de comunicação exige a autorização das autoridades fiscais nacionais. As instituições financeiras e os prestadores de serviços de comunicação não podem contribuir para a publicação nem para a receção de propostas relativas à participação em jogos de fortuna ou azar para os quais não tenha sido emitida autorização, nem prestar apoio técnico para esse efeito.»
4
O artigo 2.o, n.os 2a e 3, de referida lei previa:
«(2a)   A prestação de serviços de jogos de fortuna ou azar em linha exige a autorização da Administração Fiscal nacional. O âmbito de aplicação da presente lei abrange os serviços dos jogos de fortuna ou azar em linha quando:
a)
os jogos de fortuna ou azar em linha são organizados no território húngaro, ou
b)
o utilizador do serviço participa nos jogos de fortuna ou azar em linha no território húngaro, ou
c)
o serviço seja destinado a utilizadores que se encontrem no território húngaro, em especial quando o referido serviço seja acessível em húngaro ou publicitado no território húngaro.
(3)   A Administração Fiscal nacional emitirá uma autorização às pessoas que preencham os requisitos pessoais, materiais e económicos necessários para gerir os jogos de fortuna ou azar de maneira segura e profissional.»
5
Nos termos do artigo 3.o da referida lei:
«(1)   A organização de jogos de fortuna ou azar não liberalizados
a)
pode ser assegurada por uma empresa detida a 100% pelo Estado húngaro, criada para exercer de modo regular a atividade de organização dos jogos de fortuna ou azar (a seguir “operador estatal dos jogos de fortuna ou azar”), ou por uma sociedade comercial na qual o operador estatal dos jogos de fortuna ou azar seja o único acionista, ou ainda por um organismo económico em que o Estado tenha participação maioritária;
b)
por contrato de concessão, o Estado pode ceder temporariamente a outra pessoa o direito de exercer essa atividade.
[…]»
6
O artigo 4.o, n.os 1 e 6, da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar previa o seguinte:
«(1)   Para a celebração de um contrato de concessão, o Ministro abrirá um concurso público, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, da Lei relativa às concessões.
[…]
(6)   Com fundamento no artigo 10.o/C, n.o 2, da Lei relativa às concessões, o Ministro pode igualmente celebrar um contrato de concessão sem abertura de concurso público com um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade no sentido da presente lei.»
7
O artigo 5.o, n.o 1, da referida lei previa:
«No caso de abertura de concurso público em aplicação do artigo 5.o, n.o 1, da Lei relativa às concessões, o Ministro pode celebrar o contrato de concessão com o adjudicatário do concurso.»
8
O artigo 29.o/D da referida lei era do seguinte teor:
«No caso referido no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), a sociedade comercial na qual o operador estatal dos jogos de fortuna ou azar é o único acionista ou o organismo económico em que o Estado tem uma participação maioritária, ou, no caso referido no artigo 3.o, n.o 1, alínea b), a sociedade concessionária, devem dispor de um capital social mínimo de 200 milhões de forints húngaros [(HUF) (cerca de 620000 euros)].»
9
Nos termos do artigo 36.o, n.o 1, da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar:
«A autoridade fiscal nacional exerce o controlo administrativo na organização dos jogos de fortuna ou azar. Para esse efeito, controlará continuamente se a atividade respeita a legislação, as autorizações e o plano de jogo.»
10
O artigo 36.o/G, n.os 1 e 2, da referida lei previa:
«(1)   A autoridade fiscal nacional ordenará o encerramento temporário do acesso aos dados publicados através de redes de comunicações eletrónicas (a seguir, para efeitos deste capítulo, “dados eletrónicos”), cuja divulgação ou publicação possa constituir a organização ilegal de jogos de fortuna ou azar.
(2)   O encerramento temporário do acesso consiste em impedir temporariamente o acesso aos dados eletrónicos. A autoridade fiscal nacional ordenará o encerramento temporário do acesso aos dados eletrónicos por um período de 90 dias.
[…]»
11
O artigo 37.o, ponto 30, da referida lei dispunha:
«Operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade: um operador de jogos de fortuna ou azar que seja um organismo transparente no sentido do artigo 3.o, n.o 1, ponto 1, da nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Lei n.o CXCVI de 2011, relativa ao património nacional) e
a)
que cumpra todas as suas obrigações de declaração e de pagamento relativas aos encargos fiscais ou parafiscais que excedam 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)], registadas pela autoridade fiscal nacional, sem nunca ter incorrido em mora superior a 90 dias,
b)
cujas contas bancárias não tenham sido oneradas por ordens de cobrança imediata superiores a 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)], por parte da Administração Fiscal, e que, no decurso da sua atividade, não tenha sido objeto de um processo executivo cujo valor tenha excedido 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)],
c)
que não tenha cometido, no decurso da sua atividade e nesse contexto, uma infração à qual poderia ser aplicada uma multa superior a 5 milhões de HUF [(cerca de 15500 euros)],
d)
que tenha exercido, pelo menos durante dez anos, a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar na Hungria,
e)
que tenha cumprido integralmente as regras relativas à identificação dos jogadores bem como ao tratamento de dados a eles referentes, na medida em que essa obrigação lhe é imposta.»
– Lei relativa às concessões
12
O artigo 4.o, n.o 1, da Lei relativa às concessões estabelecia:
«O Estado ou a Administração local devem obrigatoriamente abrir um concurso público para a celebração de um contrato de concessão, salvo prorrogação de um contrato nos termos do artigo 12.o, n.o 3, da Lei n.o CXCVI de 2011, relativa ao património nacional, ou celebração de um contrato nos termos do artigo 10.o/C da presente lei. O concurso será público, salvo se razões de defesa ou de segurança nacional exigirem que seja restrito.
[…]»
13
O artigo 5.o, n.o 1, da referida lei previa:
«O Ministro competente no domínio da atividade em causa pode lançar e decidir o concurso público e celebrar o contrato de concessão, de acordo com o Ministro da tutela do património nacional.
[…]»
14
Nos termos do artigo 10.o/C, n.os 1 a 6, da referida lei:
«(1)   Um contrato de concessão também pode ser celebrado com um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade, no sentido da lei setorial, em conformidade com o disposto no presente artigo.
(2)   O Ministro competente no domínio em questão pode decidir não lançar concurso público para adjudicar uma concessão quando for igualmente possível celebrar o contrato de concessão com um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade.
(3)   Para exercer a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar, o operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade apresentará uma proposta. Nela indicará a localização das unidades — definidas na Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar — e assume o compromisso de pagar, por cada uma delas, uma renda de concessão anual equivalente, no mínimo, ao dobro da renda de concessão fixada na lei das finanças do Estado aplicável.
(4)   O Ministro competente no domínio em questão pronuncia‑se sobre a aceitação da proposta nos trinta dias seguintes à receção da proposta escrita do operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade. No caso de aceitação da proposta, celebrará no prazo de trinta dias o contrato de concessão com esse operador.
(5)   Em virtude do contrato de concessão celebrado em conformidade com o presente artigo, o concessionário pode explorar no máximo cinco unidades.
(6)   As disposições da presente lei e da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar serão aplicáveis supletivamente ao contrato de concessão e ao concessionário.
[…]»
15
O artigo 11.o, n.o 1, da Lei relativa às concessões previa:
«Quando o contrato de concessão não for celebrado nos termos do disposto no artigo 10.o/C, a pessoa ou entidade que atua em nome do Estado ou da Administração local só poderá celebrar o contrato com o adjudicatário do concurso. O adjudicatário é o proponente que no concurso tenha apresentado ao Estado ou à Administração local a proposta globalmente mais vantajosa.
[…]»
16
O artigo 21.o, n.o 1, da referida lei era do seguinte teor:
«Se uma norma especial sujeitar a autorização administrativa o exercício de uma atividade para a qual uma concessão é obrigatória, a sociedade concessionária apenas poderá exercer essa atividade se for titular de tal autorização.
[…]»
Legislação em vigor em 29 de agosto de 2014
– Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, modificada
17
O artigo 3.o da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, na versão em vigor em 29 de agosto de 2014 (a seguir «Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, modificada»), previa, no seu n.o 3:
«Só o operador estatal de jogos de fortuna ou azar tem o direito de organizar lotarias e apostas, com exceção das apostas hípicas, dos jogos de fortuna ou azar em linha e da corretagem de apostas.»
18
O artigo 29.o/D, n.os 1 e 2, da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, modificada, dispunha:
«(1)   No caso referido no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), a sociedade comercial na qual o operador estatal dos jogos de fortuna ou azar é o único acionista ou o organismo económico em que o Estado tem uma participação maioritária, ou, no caso referido no artigo 3.o, n.o 1, alínea b), a sociedade concessionária ou o operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade, devem dispor de um capital social mínimo de 50 milhões de HUF [(cerca de 155000 euros)].
(2)   A sociedade concessionária referida no n.o 1 pode igualmente — tendo em conta o artigo 20.o, n.o 1, da [Lei relativa às concessões, na versão em vigor em 29 de agosto de 2014 (a seguir “Lei relativa às concessões, modificada”)] — exercer a sua atividade como sociedade comercial estabelecida no estrangeiro.
[…]»
19
O artigo 37.o, ponto 31, da referida lei previa:
«Para fins da organização de jogos de fortuna ou azar em linha, entende‑se por operador de reconhecida fiabilidade o operador de jogos de fortuna ou azar que seja um organismo transparente no sentido do artigo 3.o, n.o 1, ponto 1, da Lei n.o CXCVI de 2011, relativa ao património nacional e
a)
que cumpra todas as suas obrigações de declaração e de pagamento relativas aos encargos fiscais ou parafiscais que excedam 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)], registadas pela Administração Fiscal nacional ou pelas autoridades fiscais do Estado da sede do operador de jogos de fortuna ou azar, ou do Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar, sem nunca ter incorrido em mora superior a 90 dias,
b)
cujas contas bancárias não tenham sido oneradas por ordens de cobrança imediata superiores a 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)] por parte das autoridades fiscais do Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar, e que, no decurso da sua atividade, não tenha sido objeto de um processo executivo cujo valor tenha excedido 500000 HUF [(cerca de 1550 euros)] instaurado no Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar,
c)
que nunca tenha cometido, no decurso da sua atividade e nesse contexto, uma infração no Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar, à qual poderia ser aplicada uma multa superior a cinco milhões de HUF [(cerca de 15500 euros)],
d)
que tenha exercido, pelo menos durante três anos, a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar no Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar,
e)
que tenha cumprido integralmente as regras relativas à identificação dos jogadores, bem como ao tratamento de dados a eles referentes no Estado que emitiu a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar, na medida em que essa obrigação lhe é imposta.
Se o operador de jogos de fortuna ou azar dispunha ou dispõe de uma autorização para exercer uma atividade de organização de jogos de fortuna ou azar em vários Estados, deve provar que os requisitos previstos nas alíneas a) a e) estão preenchidos em relação a um desses Estados.»
– Lei relativa às concessões, modificada
20
O artigo 10.o/C, n.o 3a, da Lei relativa às concessões, modificada, era do seguinte teor:
«O disposto no n.o 3, supra, é aplicável à apresentação de uma proposta que tenha por objeto a organização de jogos de fortuna ou azar em linha, com as seguintes exceções:
a)
só pode apresentar uma proposta um operador de reconhecida fiabilidade, no sentido do artigo 37.o, ponto 31, da [Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, modificada],
b)
a proposta deve indicar, por tipo de jogo, a renda anual a título da concessão, de um montante que corresponda ao mínimo da renda de referência das concessões por tipo de jogo previsto na lei das finanças do Estado, e
c)
os proponentes não estabelecidos na Hungria ou não titulares de uma autorização húngara para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar devem juntar à sua proposta um documento emitido pelas autoridades do Estado da sua sede, ou do Estado que lhes emitiu a autorização para exercer a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar que certifique que cumprem os requisitos previstos no artigo 37.o, ponto 31, da [Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, modificada], acompanhado por uma tradução oficial em língua húngara.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
21
A Unibet é uma sociedade estabelecida em Malta, cuja atividade consiste, designadamente, em organizar jogos de fortuna ou azar em linha. Para este fim, é titular de autorizações emitidas pelas autoridades nacionais de vários Estados‑Membros. Na sequência de controlos efetuados durante o verão de 2014, sobre o conteúdo dos sítios Internet en língua húngara explorados pela Unibet, acessíveis sob os nomes de domínio hu.unibet.com e hul.unibet.com, a autoridade fiscal húngara constatou que estes sítios permitiam aceder a conteúdos que constituem jogos de fortuna ou azar no sentido da legislação húngara relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, embora a Unibet não dispusesse da autorização exigida na Hungria.
22
Como consequência dessa infração, a autoridade fiscal húngara tomou duas decisões pelas quais ordenou, num primeiro momento, o encerramento temporário do acesso a partir da Hungria aos sítios Internet da Unibet e, num segundo momento, aplicou à Unibet uma coima.
23
A Unibet interpôs recurso para o Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria) tendo em vista a anulação das referidas decisões, alegando que o regime húngaro com base no qual foram adotadas é contrário ao artigo 56.o TFUE. Refere que, tendo em conta as condições fixadas por este regime, está, na prática, privada da possibilidade de obter a qualidade de concessionária, sendo certo que essa qualidade constitui a condição prévia para a concessão de uma autorização para organizar jogos de fortuna ou azar em linha. A Unibet sustenta que ficou impossibilitada de celebrar o contrato de concessão, segundo qualquer um dos procedimentos previstos pelo regime nacional.
24
A Unibet alega, por um lado, que o Ministro da Economia não abriu um concurso público para a adjudicação do contrato de concessão, privando‑a assim deste primeiro procedimento. Sustenta, por outro lado, quanto ao segundo procedimento que devia permitir‑lhe apresentar uma proposta ao Ministro tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, reservado aos operadores «de reconhecida fiabilidade» no sentido da legislação húngara, que não estava autorizada a apresentar uma proposta à data da primeira decisão porque não satisfazia os critérios legais para ser qualificada de operador de jogos de fortuna ou azar «de reconhecida fiabilidade», no sentido da legislação nacional. Acresce que, quando foi adotada a segunda decisão, em razão da data de entrada em vigor do regime que modifica a definição de operador de jogos de fortuna ou azar «de reconhecida fiabilidade», não teve tempo suficiente para elaborar uma proposta pormenorizada.
25
Segundo a autoridade fiscal húngara, o regime húngaro não é contrário ao artigo 56.o TFUE. A falta de concurso público para a atribuição de contratos de concessão não significa que o regime húngaro infringe o direito da União, dado que, se esse concurso público tivesse sido lançado, a Unibet teria podido apresentar uma proposta. Por outro lado, à data da adoção da segunda decisão, a Unibet podia demonstrar que era um operador de jogos de fortuna ou azar «de reconhecida fiabilidade», no sentido da legislação nacional, o que lhe teria permitido apresentar uma proposta ao Ministro, para celebrar um contrato de concessão. Esta autoridade precisou que ia ser adotado um decreto ministerial para completar as disposições da Lei relativa à organização de jogos de fortuna ou azar no que toca aos jogos em linha.
26
A autoridade fiscal húngara indicou ainda que, na medida em que a matéria a regular por esse decreto está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações (JO 1998, L 204, p. 37), a sua notificação à Comissão Europeia era uma condição indispensável à sua entrada em vigor. Segundo esta autoridade, mesmo na hipótese de o regime húngaro ser incompatível com o direito da União, não se pode afirmar que os jogos de fortuna ou azar em linha podem ser organizados no território húngaro sem autorização nem restrição.
27
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se, atendendo à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação do artigo 56.o TFUE no domínio dos jogos de fortuna ou azar, uma legislação nacional como a legislação húngara, que não criou uma situação de monopólio no mercado dos jogos de fortuna ou azar e que garante aos atores desse mercado a possibilidade teórica de penetrar no mercado húngaro dos jogos de fortuna ou azar em linha, mas cuja aplicação efetiva continua a privar, na prática, os atores desse mercado da possibilidade de oferecer os seus serviços, pode ser conforme com o disposto no referido artigo.
28
Segundo esse órgão jurisdicional, os operadores de jogos de fortuna ou azar dispunham, à época dos factos em causa no processo principal, de duas possibilidades de celebrar um contrato de concessão para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha. Sublinha que a primeira possibilidade, a saber, um concurso público aberto pelo Ministro da Economia, não foi utilizada por este último durante todo o período em causa. Quanto à segunda possibilidade, a saber, a apresentação de uma proposta tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, esse órgão jurisdicional precisa que só um operador que pudesse ser qualificado de «operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade», no sentido da legislação em vigor em 25 de junho de 2014, estava autorizado a apresentar tal proposta. Ora, em aplicação desta legislação, à data de adoção da primeira decisão de bloqueio dos sítios Internet da Unibet, os operadores que não podiam demonstrar ter prestado serviços na Hungria durante dez anos não estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do conceito de «operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade». Logo, segundo o referido órgão jurisdicional, a Unibet estava excluída do mercado dos jogos de fortuna ou azar em linha. O órgão jurisdicional de reenvio entende ainda que, devido ao breve período de tempo decorrido entre 15 de julho de 2014, data na qual a definição de «operador de reconhecida fiabilidade» foi modificada pela lei no sentido de que a Unibet poderia eventualmente ser por ela abrangida, e 29 de agosto de 2014, data de adoção da segunda decisão de bloqueio dos sítios Internet da Unibet, esta última foi impedida de submeter uma proposta redigida de maneira detalhada.
29
Assim, o referido órgão jurisdicional pretende saber se, atendendo ao artigo 56.o TFUE, a inexistência de regras detalhadas relativas às condições técnicas exigidas para atribuir as autorizações para a organização dos jogos de fortuna ou azar em linha pode justificar que, na prática, um operador de jogos de fortuna ou azar seja excluído do procedimento de concessão, embora nos termos do regime nacional a concessão de autorizações seja teoricamente possível. Por outro lado, pergunta se essa inexistência de regras técnicas detalhadas pode, ainda assim, justificar as sanções administrativas impostas pelas autoridades competentes aos operadores de jogos de fortuna ou azar que não podem, na prática, obter as autorizações exigidas para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha.
30
Nestas condições, o Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 56.o TFUE ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida tomada por um Estado‑Membro no caso de a legislação nacional assegurar em teoria a qualquer prestador de serviços — incluindo os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro — que cumpra os requisitos legais a possibilidade de obter, para propor serviços de jogos de fortuna [ou] azar em linha não liberalizados, o direito de concessão, isto é, quer apresentando uma proposta num eventual concurso público, quer apresentando uma proposta espontânea, como lhe permite a referida legislação, mas de o Estado‑Membro em questão, na prática, não abrir o concurso público nem o prestador de serviços ter a possibilidade de apresentar uma proposta espontânea, e ainda assim a autoridade nacional considerar que o prestador de serviços cometeu uma infração por ter exercido a sua atividade sem ser titular de uma autorização baseada na concessão e lhe aplicar uma sanção administrativa prevista na legislação (inacessibilidade temporária e [coima] no caso de infração reiterada)?
2)
É contrário ao artigo 56.o TFUE o facto de um Estado‑Membro ter aprovado uma regra, de hierarquia superior do ponto de vista do seu direito interno, que permite, em teoria, aos prestadores de serviços de jogos de fortuna ou azar em linha exercer a sua atividade de modo transfronteiriço, mas que, devido à inexistência de regras de execução de hierarquia inferior, priva, na realidade, os referidos prestadores de serviços da possibilidade de obterem as autorizações necessárias para o exercício dessa atividade?
3)
Se, tendo em conta as respostas às questões anteriores, o tribunal ao qual foi submetido o processo principal declarar que a medida do Estado‑Membro é contrária ao artigo 56.o TFUE, esse tribunal age em conformidade com o direito da União se considerar que a infração verificada nas decisões administrativas do Estado‑Membro devido à prestação de serviços ter sido feita sem autorização e a sanção administrativa consequentemente aplicada (inacessibilidade temporária, [coima]) são contrárias ao artigo 56.o TFUE?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
31
Com a sua primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação, como a que está em causa no processo principal, que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha em virtude do qual os operadores podem celebrar um contrato de concessão e, com base nele, obter a autorização para organizar jogos de fortuna ou azar em linha, quer participando num concurso público tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, organizado pelo Ministro da Economia, quer apresentando uma proposta ao Ministro tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, possibilidade aberta aos operadores de jogos de fortuna ou azar «de reconhecida fiabilidade», na aceção da legislação nacional.
32
Recorde‑se que o artigo 56.o TFUE exige a eliminação de qualquer restrição à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos (v., neste sentido, acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 51 e jurisprudência aí referida).
33
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que uma legislação nacional que proíbe a organização de jogos de fortuna ou azar sem autorização prévia das autoridades administrativas constitui uma restrição à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 56.o TFUE (v., neste sentido, acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 39 e jurisprudência aí referida).
34
Importa, deste modo, constatar que uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar constitui uma restrição à livre prestação de serviços no sentido do artigo 56.o TFUE.
35
Há que examinar se essa restrição pode, mesmo assim, ser justificada.
36
Quanto às justificações suscetíveis de ser admitidas nos casos de medidas internas restritivas da livre prestação de serviços, o Tribunal de Justiça já várias vezes observou que os objetivos prosseguidos pelas legislações nacionais adotadas no domínio dos jogos e das apostas estão, no seu conjunto, mais frequentemente ligados à proteção dos destinatários dos serviços em causa e, mais em geral, dos consumidores, e à proteção da ordem social. Salientou igualmente que esses objetivos fazem parte das razões imperiosas de interesse geral que podem justificar restrições da livre prestação de serviços.
37
Além disso, é pacífico que cabe a cada Estado‑Membro apreciar se, no contexto dos objetivos legítimos que prossegue, é necessário proibir total ou parcialmente as atividades de organização de jogos de fortuna ou azar, ou apenas restringi‑las e, para esse efeito, prever modalidades de controlo mais ou menos estritas, devendo a necessidade e a proporcionalidade das medidas assim adotadas ser apreciadas unicamente à luz dos objetivos prosseguidos e do nível de proteção que as autoridades nacionais em causa tencionam assegurar (v., neste sentido, acórdão de 8 de setembro de 2010, Carmen Media GroupC‑46/08, EU:C:2010:505, n.o 46 e jurisprudência aí referida).
38
No presente caso, resulta das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça que a Hungria invoca, de maneira geral, os objetivos de proteção dos consumidores e os riscos para a ordem pública e para a saúde pública para justificar as medidas em causa no processo principal.
39
O Tribunal de Justiça já declarou que esses objetivos podem justificar restrições às liberdades fundamentais no setor dos jogos de fortuna ou azar. Com efeito, a jurisprudência admitiu certas razões imperiosas de interesse geral, tais como a proteção dos consumidores e a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção das perturbações da ordem social em geral (v., neste sentido, acórdão de 6 de março de 2007, Placanica e o., C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.o 46).
40
Contudo, resulta de jurisprudência constante que as restrições impostas pelos Estados‑Membros devem respeitar o princípio da proporcionalidade e que uma legislação nacional só é adequada a garantir a realização do objetivo invocado se os meios utilizados forem coerentes e sistemáticos (acórdãos de 6 de março de 2007, Placanica e o., C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.os 48 e 53, e de 16 de fevereiro de 2012, Costa e Cifone, C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, n.o 63).
41
Assim, para que tal legislação seja justificada, embora derrogue uma liberdade fundamental, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar se deve basear em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos de antemão, de forma a enquadrar o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais, a fim de que este não possa ser utilizado de maneira arbitrária (v., neste sentido, acórdão de 4 de fevereiro de 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 55 e jurisprudência aí referida).
42
As autoridades públicas que atribuem as concessões estão ainda sujeitas à obrigação de transparência. Logo, sem implicar necessariamente uma obrigação de proceder à abertura de um concurso, a referida obrigação de transparência, que se aplica quando a concessão dos serviços em causa puder interessar a uma empresa situada em outro Estado‑Membro que não aquele em que essa concessão é atribuída, impõe que a autoridade concedente garanta um grau de publicidade adequado a favor de todos os potenciais proponentes, que permita a abertura da concessão de serviços à concorrência, assim como o controlo da imparcialidade dos procedimentos de atribuição (v., neste sentido, acórdão de 9 de setembro de 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, n.os 49 e 50).
43
Além disso, o princípio da segurança jurídica, que tem como corolário o princípio da proteção da confiança legítima, exige, nomeadamente, que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando podem ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas (acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 77 e jurisprudência aí referida).
44
No respeitante, em primeiro lugar, a um regime nacional como o que estava em vigor em 25 de junho de 2014, deve constatar‑se que uma regra de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, segundo a qual os operadores de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade devem ter exercido, durante um período mínimo de dez anos, uma atividade de organização de jogos de fortuna ou azar no território deste Estado‑Membro cria uma diferença de tratamento na medida em que coloca os operadores de jogos de fortuna ou azar estabelecidos noutros Estados‑Membros numa situação de desvantagem em relação aos operadores nacionais interessados, que podem mais facilmente satisfazer a referida condição.
45
Para justificar tal diferença de tratamento, não basta invocar um objetivo de interesse geral. Ora, na falta de uma razão pela qual seria necessário ter exercido uma atividade de organização de jogos de fortuna ou azar no território do Estado‑Membro de acolhimento e não no de outro Estado‑Membro para atingir os objetivos invocados, e isto durante pelo menos dez anos, essa regra deve ser considerada discriminatória e contrária ao artigo 56.o TFUE.
46
No respeitante, em segundo lugar, a um regime nacional, como o que estava em vigor em 29 de agosto de 2014, a obrigação de ter exercido durante três anos num Estado‑Membro uma atividade de organização de jogos de fortuna ou azar não gera vantagens a favor dos operadores estabelecidos no Estado‑Membro de acolhimento e poderia ser justificada por um objetivo de interesse geral. Contudo, é importante que as regras em causa sejam aplicadas de maneira transparente a todos os proponentes. Recorde‑se que o dever de transparência, que é um corolário do princípio da igualdade, tem essencialmente o objetivo de assegurar que qualquer operador interessado possa decidir apresentar propostas em concursos, com base em todas as informações pertinentes, e de garantir a inexistência do risco de favoritismo e de arbitrariedade da entidade adjudicante. Esse dever implica que todas as condições e modalidades do procedimento de adjudicação sejam formuladas de forma clara, precisa e unívoca, de modo, por um lado, a permitir que todos os proponentes razoavelmente informados e normalmente diligentes compreendam o seu alcance exato e as interpretem da mesma forma e, por outro, a enquadrar o poder discricionário da entidade adjudicante e permitir que esta verifique efetivamente se as propostas dos proponentes correspondem aos critérios que regem o procedimento em causa (acórdão de 4 de fevereiro de 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 87).
47
Não satisfaz essa exigência um regime nacional, como o que está em causa no processo principal, que não define com suficiente precisão as condições do exercício dos poderes do Ministro da Economia no âmbito de tal procedimento, bem como as condições técnicas a preencher pelos operadores de jogos de fortuna ou azar ao apresentarem as suas propostas.
48
Por conseguinte, há que responder às questões submetidas que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha, quando tal legislação contém regras discriminatórias para os operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros ou prevê regras não discriminatórias, mas que são aplicadas de maneira não transparente ou de maneira a impedir ou a dificultar a candidatura de certos proponentes estabelecidos noutros Estados‑Membros.
Quanto à terceira questão
49
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a sanções, como as que estão em causa no processo principal, aplicadas devido à violação da legislação nacional que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
50
A este respeito, basta recordar que, se um regime restritivo em matéria de jogos de fortuna ou azar for estabelecido e for incompatível com o artigo 56.o TFUE, a violação desse regime por um operador económico não pode ser punida (acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 64 e jurisprudência aí referida).
51
Há que responder à terceira questão que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a sanções, como as que estão em causa no processo principal, aplicadas devido à violação da legislação nacional que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
Quanto às despesas
52
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha, quando tal legislação contém regras discriminatórias para os operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros ou prevê regras não discriminatórias, mas que são aplicadas de maneira não transparente ou de maneira a impedir ou a dificultar a candidatura de certos proponentes estabelecidos noutros Estados‑Membros.
2)
O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a sanções, como as que estão em causa no processo principal, aplicadas devido à violação da legislação nacional que instaura um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.