62012CC0390
GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2013 m. lapkričio 14 d. (
1
)
Byla C‑390/12
Robert Pfleger,
Autoart a.s.,
Mladen Vucicevic,
Maroxx Software GmbH,
Inž. Hans‑Jörg Zehetner
(Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Austrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„SESV 56 straipsnis — Laisvė teikti paslaugas — Azartiniai lošimai — Teisės aktai, pagal kuriuos draudžiama be licencijos suteikti naudoti lošimų automatus — Ribotas licencijų skaičius — Baudžiamosios sankcijos — Proporcingumas — Pagrindinių teisių chartija“
1.
Pagal Austrijos teisę organizuoti azartinius lošimus lošimų automatais gali tik licencijuoti ūkio subjektai. Išduodamų licencijų skaičius ribotas. Lošimo automatai, neturint licencijos suteikti visuomenei naudotis, konfiskuojami ir sunaikinami. Asmenims, kurie pripažįstami organizavę azartinius lošimus neturėdami licencijos, taikomos administracinės ar baudžiamosios sankcijos.
2.
Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Aukštutinės Austrijos nepriklausomas administracinis teismas) klausia, ar pagal SESV 56 straipsnį ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartiją (
2
) (toliau – Chartija) draudžiami tokie apribojimai ir (arba) už pažeidimus taikomos sankcijos.
Teisinis pagrindas
ES teisė
Chartija
3.
Pagal Chartijos 15 straipsnio 2 dalį kiekvienas Sąjungos pilietis turi laisvę ieškoti darbo, dirbti, pasinaudoti įsisteigimo teise ir teikti paslaugas bet kurioje valstybėje narėje. Pagal 16 straipsnį laisvė užsiimti verslu pripažįstama pagal Sąjungos teisę ir nacionalinės teisės aktus bei praktiką. Pagal 17 straipsnį garantuojama teisė valdyti teisėtai įgytą nuosavybę, ja naudotis, disponuoti bei palikti paveldėtojams, ir tokia nuosavybė gali būti konfiskuota tik visuomenės poreikiams ir tik įstatymo numatytais atvejais ir sąlygomis teisingai už ją atlyginant. Jame numatyta, kad nuosavybės naudojimą gali reglamentuoti įstatymai, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus.
4.
47 straipsnyje numatyta, kad kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos ES teisės, yra pažeistos, turi turėti teisę į veiksmingą jų gynybą pagal įstatymą įsteigtame nepriklausomame ir nešališkame teisme. 50 straipsnyje numatyta, kad niekas negali būti antrą kartą teisiamas arba baudžiamas už nusikalstamą veiką, dėl kurios Sąjungoje jis jau buvo galutinai išteisintas arba pripažintas kaltu pagal įstatymą.
5.
51 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Chartijos nuostatos skirtos valstybėms narėms tais atvejais, kai šios įgyvendina ES teisę.
Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo
6.
Pagal SESV 56 straipsnį Sąjungoje uždraudžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, taikomi valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje valstybėje narėje negu valstybė, kurios subjektas yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.
7.
Toks apribojimas gali būti leidžiamas remiantis SESV 52 straipsnio 1 dalyje aiškiai numatyta nukrypti leidžiančia nuostata, kuri taikoma paslaugų teikimui remiantis SESV 62 straipsniu.
Nacionalinė teisė
8.
Dabar galiojančios redakcijos (
3
) Azartinių lošimų įstatymo (Glücksspielgesetz, toliau – GSpG) 2 straipsnyje „loterijos“ iš esmės apibrėžiamos kaip azartiniai lošimai, kuriuos lošti visuomenei suteikia galimybę ūkio subjektai ir kuriuos lošiant atliekami statymai ir gaunami laimėjimai. Tuo tikslu „ūkio subjektas“ yra asmuo, kuris savarankiškai ir nuolat vykdo veiklą, siekdamas gauti pajamų iš azartinių lošimų organizavimo, net jeigu vykdant tokią veiklą nesiūlomi laimėjimai. Kai keli asmenys susitaria organizuoti tokius lošimus, jie visi laikomi ūkio subjektais, net jeigu jie nesiekia gauti pajamų arba tik suteikia galimybę visuomenei lošti azartinius lošimus. Loterijos, kurioms neišduota licencija arba leidimas, yra neteisėtos.
9.
Pagal GSpG 3 straipsnį teisė organizuoti azartinius lošimus priklauso Austrijos valstybei, išskyrus lošimus naudojant lošimų automatus, kurie, kaip numatyta šio įstatymo 4 arba 5 straipsnyje, reglamentuojami pagal federalinių žemių (Bundesländer) įstatymus.
10.
GSpG 4 straipsnyje numatyta, kad azartinių lošimų srityje įtvirtinta valstybės monopolija neapima azartinių lošimų naudojant lošimų automatus regionuose, kaip ji suprantami pagal 5 straipsnį.
11.
Pagal GSpG 5 straipsnį kiekviena iš devynių federalinių žemių gali suteikti iki trijų licencijų smulkių azartinių lošimų naudojant lošimų automatus organizatoriams. Licencijos suteikiamos iki 15 metų laikotarpiui ir jų turėtojams nustatomi tam tikri reikalavimai, susiję su viešąja tvarka ir lošėjų apsauga. Tokie lošimai gali būti organizuojami salėje, kurioje pastatoma 10–50 automatų, nustatytas didžiausias statymas per vieną lošimą – 10 EUR, o didžiausias laimėjimas – 10 000 EUR, arba gali būti suteikta iki trijų atskirų lošimų automatų, kuriais lošiant per vieną lošimą atliekami daugiausia 1 EUR statymai, o didžiausias nustatytas laimėjimas – 1 000 EUR.
12.
Pagal GSpG 14, 15 ir 17 straipsnius, aiškinamus kartu, Austrijos valstybė gali tam tikromis sąlygomis už tam tikrą mokestį išduoti licenciją iki 15 metų laikotarpiui, pagal kurią suteikiama išimtinė teisė organizuoti įvairias loterijas.
13.
Pagal GSpG 21 straipsnį Austrijos valstybė gali išduoti iki 15 licencijų organizuoti azartinius lošimus lošimų įstaigose (kazino) iki 15 metų laikotarpiu. Už kiekvieną licencijos paraišką mokamas 10000 EUR mokestis, o už kiekvieną išduotą licenciją mokamas papildomas 100000 EUR mokestis. Turint tokias licencijas organizuojami lošimai apmokestinami 16–40 % metiniais mokesčiais (GSpG 17, 28, 57 straipsniai ir 59a straipsnio 1 dalis).
14.
GSpG 52 straipsnyje numatyta, kad asmenims, kurie kaip „ūkio subjektai“ neturėdami licencijos organizuoja azartinius lošimus arba dalyvauja juos organizuojant, skiriama iki 22000 EUR administracinė bauda. Tačiau tais atvejais, kai per vieną lošimą atliekami statymai viršija 10 EUR, už nusikalstamą veiką taikoma baudžiamoji atsakomybė pagal Baudžiamojo kodekso (Strafgesetzbuch, toliau – StGB) 168 straipsnio 1 dalį. Oberster Gerichtshof (Aukščiausiasis Teismas) yra konstatavęs, kad už „serijinius lošimus“, per kuriuos atliekami atskiri statymai nesiekia 10 EUR, tačiau bendra jų suma yra didesnė, taip pat taikoma baudžiamoji atsakomybė pagal StGB 168 straipsnio 1 dalį.
15.
Pagal GSpG 53 straipsnį lošimų automatas gali būti sulaikytas, jeigu įtariama, kad jis eksploatuojamas pažeidžiant GSpG nuostatas.
16.
GSpG 54 straipsnyje numatyta, kad daiktai, kurie yra 52 straipsnio 1 dalies nuostatų pažeidimo padarymo įrankiai, konfiskuojami; apie tai turi būti pranešta visiems asmenims, kurie gali turėti teisių į tokį daiktą. Administracija sunaikina konfiskuotus daiktus.
17.
Pagal 56a straipsnį įstaiga, kuri teikia azartinių lošimų paslaugas pažeisdama įstatymus, gali būti uždaryta.
18.
Azartinių lošimų organizavimas komerciniais tikslais be licencijos yra nusikalstama veika. Pagal StGB 168 straipsnio 1 dalį „asmuo, kuris organizuoja lošimus, kurių laimėjimas ar pralaimėjimas priklauso vien arba daugiausia nuo atsitiktinumo arba kurie yra oficialiai uždrausti, arba asmuo, kuris skatina susirinkimus, skirtus tokiems lošimams organizuoti, siekdamas turtinės naudos iš tokio organizavimo ar susirinkimo sau arba kitam asmeniui“, vykdo nusikalstamą veiką. Neturint licencijos organizuojami azartiniai lošimai patenka į draudžiamų lošimų apibrėžtį, pateiktą GSpG 52 straipsnio 1 dalies 1 punkte, aiškinamame kartu su 2 straipsnio 4 dalimi. Numatytos sankcijos yra iki šešių mėnesių laisvės atėmimo bausmė arba iki 360 darbo dienų užmokesčio dydžio bauda. StGB 168 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad tokia pati bauda taikoma asmenims, dalyvaujantiems tokiuose azartiniuose lošimuose kaip „ūkio subjektams“, kaip jie apibrėžti GSpG 2 straipsnyje.
Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
19.
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl keturių bylų, susijusių su įvairiomis įstaigomis Aukštutinėje Austrijoje (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nagrinėjama daug panašių bylų). Per procesus nacionaliniuose teismuose R. Pfleger, Autoart a.s. Prague (toliau – Autoart), M. Vucicevic, Maroxx Software GmbH (toliau – Maroxx) ir H.‑J. Zehetner apskundė administracinius sprendimus dėl azartinių lošimų automatų, kurie neturint licencijos buvo įrengti ir paruošti naudoti įvairių įmonių patalpose Aukštutinėje Austrijoje.
20.
Pirmoje byloje finansų policija sulaikė šešis automatus vienoje Pergo užeigoje, kurioje buvo neteisėtai teikiamos azartinių lošimų paslaugos. Buvo nustatyta, kad R. Pfleger organizavo šiuos lošimus, ir buvo manoma, kad Čekijos Respublikoje įregistruota bendrovė Autoart yra minėtų automatų savininkė. Kompetentinga vietos valdžios institucija patvirtino sulaikymą. Apeliaciniame skunde R. Pfleger teigia, kad jis nebuvo nei minėtų automatų savininkas, nei jų valdytojas, nei azartinių lošimų organizatorius, be to, jis netiekė lošimų automatų užeigos savininkui, o Autoart teigia neturinti teisinių ryšių su šiais automatais: ji nėra jų savininkė, panaudos davėja, nuomotoja, platintoja arba turėtoja ir jų „nevaldo“.
21.
Antroje byloje finansų policija sulaikė aštuonis lošimų automatus, įrengtus vienoje įstaigoje Velse, nes nustatė, kad jie buvo įrengti viešai naudoti neturint reikiamos licencijos. Automatai priklausė M. Vucicevic. Kompetentinga vietos valdžios institucija patvirtino sulaikymą. Apeliaciniame skunde M. Vucicevic pripažįsta nusipirkęs minėtą įstaigą, tačiau neigia tuo pat metu tapęs tų automatų savininku.
22.
Trečioje byloje finansų policija sulaikė du lošimų automatus, kurie neturint reikiamos licencijos buvo įrengti viešai naudoti Regau degalinėje, kurios valdytoja – Vokietijos pilietė Jacqueline Baumeister. Kompetentinga vietos valdžios institucija patvirtino sulaikymą; J. Baumeister skundas dėl sulaikymo buvo atmestas kaip pateiktas pavėluotai. Tuomet buvo patvirtintas konfiskavimas ir apie jį pranešta Austrijoje įregistruotai bendrovei Maroxx, kaip minėtų automatų savininkei, o ji pateikė apeliacinį skundą.
23.
Ketvirtoje byloje finansų policija sulaikė tris lošimų automatus neturint licencijos įrengtus viešai naudoti Enso degalinėje, kurią eksploatavo Hans‑Jörg Zehetner. Kompetentinga valdžios institucija nustatė, kad šie automatai priklausė Maroxx, ir priėmė sprendimą, kuriuo patvirtino sulaikymą. H.‑J. Zehetner paskirta 1000 EUR bauda (arba, jeigu bauda nebūtų sumokėta, 15 valandų areštas). Maroxx paskirta 10000 EUR bauda (arba, jeigu bauda nebūtų sumokėta, 152 valandų areštas) (
4
).
24.
Apeliaciniame skunde H.–J. Zehetner nurodė, kad nacionalinės teisės nuostatos neatitinka ES teisės, visų pirma SESV 56 straipsnio ir tam tikrų Chartijos nuostatų.
25.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į tai, kad jo nagrinėjamų ginčų sprendimas priklauso nuo Europos Sąjungos teisės aiškinimo, prašo priimti prejudicinį sprendimą dėl tokių klausimų:
„1.
Ar pagal SESV 56 straipsnyje ir [Chartijos] 15–17 straipsniuose nustatytą proporcingumo principą draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai pagrindinėse bylose taikytinos GSpG 3–5 straipsnių bei 14 ir 21 straipsnių nuostatos, pagal kurias leidžiama organizuoti azartinius lošimus automatais tik su sąlyga – už kurios nevykdymą gali būti taikomos baudžiamosios sankcijos ir tiesioginės intervencijos – prieš tai gauti licenciją, o jų kiekis ribotas, nors iki šiol, kiek žinoma, valstybė jokiame teismo procese ar administracinėje procedūroje neįrodė, kad su lošimais susijęs nusikalstamumas ir (arba) priklausomybė nuo lošimų iš tiesų yra didelė problema, kurios negalima išspręsti kontroliuojama leidžiamos vykdyti didelio skaičiaus individualių operatorių lošimų veiklos ekspansija, bet galima išspręsti tik kontroliuojama, su nuosaikia reklama [susijusia] vieno monopolininko (ar kelių oligopolininkų) ekspansija?
2.
Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas, ar pagal SESV 56 straipsnyje ir [Chartijos] 15–17 straipsniuose nustatytą proporcingumo principą draudžiamos nacionalinės teisės, kaip antai GSpG 52–54 straipsnių, 56a straipsnio ir StGB 168 straipsnio, nuostatos, pagal kurias dėl netikslių teisinių sąvokų taikoma beveik visa apimanti baudžiamoji atsakomybė net įvairių kategorijų asmenims (kurie gali būti įsteigti kitoje Europos Sąjungos valstybėje narėje), kurie dalyvauja labai netiesiogiai (pavyzdžiui, vien lošimų automatų pardavėjams ar nuomotojams)?
3.
Jei atsakymas į antrąjį klausimą taip pat būtų neigiamas, ar pagal demokratinės teisinės valstybės reikalavimus, kuriais aiškiai pagrįstas [Chartijos] 16 straipsnis, ir (arba) sąžiningumo ir veiksmingumo reikalavimus, įtvirtintus [Chartijos] 47 straipsnyje, ir (arba) skaidrumo pareigą, nustatytą SESV 56 straipsnyje, ir (arba) teisę nebūti du kartus teisiamam ar baudžiamam, numatytą Pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnyje, draudžiamos nacionalinės teisės, kaip antai GSpG 52–54 straipsnių, 56a straipsnio ir StGB 168 straipsnio, nuostatos, kurių atribojimas be aiškių teisės nuostatų piliečiams ex ante sunkiai numatomas ar prognozuojamas, bet gali būti nustatytas kiekvienu konkrečiu atveju taikant daug resursų reikalaujančią formalią procedūrą, tačiau kurios siejamos su dideliais kompetencijos (administracinė institucija ar teismas), teisės įsikišti, su tuo susijusios stigmatizacijos kiekvienu atveju ir procesinės padėties (pvz., įrodinėjimo pareigos perkėlimo) skirtumais?
4.
Jei atsakymas į vieną iš trijų pirmųjų klausimų būtų teigiamas, ar pagal SESV 56 straipsnį ir (arba) [Chartijos] 15–17 straipsnius, ir (arba) 50 straipsnį draudžiama bausti asmenis, kurie turi glaudų, GSpG 2 straipsnio 1 dalies 1 punkte ir 2 dalyje nurodytą ryšį su lošimų automatais, tuos automatus sulaikyti ar konfiskuoti arba uždaryti visą tokių asmenų įmonę?“
26.
Rašytines pastabas pateikė M. Vucicevic, Maroxx, H.‑J. Zehetner, Austrijos, Belgijos, Nyderlandų, Lenkijos ir Portugalijos vyriausybės, taip pat Komisija. Per 2013 m. birželio 17 d. posėdį buvo išklausyti M. Vucicevic, Maroxx, H.‑J. Zehetner, Austrijos ir Belgijos vyriausybės bei Komisija.
Analizė
Priimtinumas
27.
Austrijos vyriausybė teigia, jog šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinas dėl to, kad išdėstytos faktinės aplinkybės ir užduodami klausimai nepakankamai tikslūs, kad Teisingumo Teismas galėtų pateikti naudingą atsakymą. Ši vyriausybė taip pat teigia, kad šioje byloje nėra akivaizdaus tarpvalstybinio elemento, dėl kurio turėtų būti remiamasi laisve teikti paslaugas.
28.
Komisija mano, kad šie klausimai priimtini. Ji teigia, kad negalima atmesti galimybės, jog subjektai iš kitų valstybių narių galėtų pageidauti siūlyti azartinių lošimų paslaugas Austrijoje ir jiems būtų taikomos nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos.
29.
Nė viena kita pastabas pateikusi šalis šio klausimo nenagrinėjo.
30.
Kaip ne kartą yra konstatavęs Teisingumo Teismas, tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už būsimo sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, turi įvertinti tiek reikalingumą pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kad galėtų priimti sprendimą, tiek Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl Teisingumo Teismas iš principo turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikiami klausimai susiję su ES teisės išaiškinimu (
5
).
31.
Nemanau, jog šioje byloje pateiktų klausimų faktinis pagrindas ir patys klausimai nepakankamai aiškūs, kad Teisingumo Teismas negalėtų priimti sprendimo. Visų pirma nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pakankamai išsamiai išdėstytos pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės teisės aktų nuostatos, kad Teisingumo Teismas galėtų pateikti naudingą atsakymą į klausimus dėl ES teisės aiškinimo, kurie svarbūs jo nagrinėjimui.
32.
Kalbant apie prieštaravimą dėl to, kad neaiškus tarpvalstybinis elementas, Teisingumo Teismas yra konstatavęs, jog tais atvejais, kai nacionalinės teisės nuostatos visų ES valstybių narių piliečiams taikomos vienodai, jos gali patekti į nuostatų, susijusių su pagrindinėmis laisvėmis, taikymo sritį tik jeigu jos taikytinos situacijoms, susijusioms su valstybių narių tarpusavio prekyba (
6
). Sprendime Garkalns Teisingumo Teismas nurodė, kad šioje byloje prašymas priimti prejudicinį sprendimą buvo priimtinas, nors visos pagrindinės bylos aplinkybės buvo susijusios tik su viena valstybe nare.
33.
Iš šios bylos aplinkybių matyti, kad ūkio subjektai iš kitų valstybių narių suinteresuoti verstis azartinių lošimų naudojant lošimų automatus veikla Austrijoje. Vieną iš apeliacinių skundų nacionaliniam teismui pateikė Vokietijos pilietė J. Baumeister – degalinės, kurioje rastas nelicencijuotas lošimų automatas, valdytoja; pasirodė, kad vieno iš sulaikytų lošimų automatų tiekėja buvo Čekijos Respublikoje įregistruota bendrovė Autoart. Todėl manau, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
Chartijos taikymas
34.
Visuose prejudiciniuose klausimuose prašoma išaiškinti Chartijos nuostatas. Kyla pirminis klausimas, ar Chartija taikoma, kai nacionalinis teismas vykdo nacionalinės teisės aktų, kaip antai nagrinėjamų pagrindinėje byloje, kurie priimti nukrypstant nuo pagal Europos Sąjungos teisę suteiktų teisių, teisminę kontrolę.
35.
Šį klausimą nagrinėja H.‑J. Zehetner, Austrijos, Nyderlandų, Lenkijos bei Portugalijos vyriausybės ir Komisija. Visos keturios vyriausybės, pateikusios pastabas dėl šio klausimo, mano, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamoms nacionalinės teisės nuostatoms Chartija netaikoma. H.‑J. Zehetner ir Komisija mano priešingai.
36.
Mano manymu, Chartija netaikoma nacionalinės teisės nuostatoms, kurios priimtos nukrypstant nuo pagrindinės laisvės, garantuojamos pagal Sutartį.
37.
Chartijos taikymo sritis apibrėžta jos 51 straipsnio 1 dalyje, kurioje numatyta, kad ji taikoma valstybėms narėms „tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę“.
38.
Ar dėl Chartijos 51 straipsnyje vartojamo žodžio „įgyvendina“ ji taikoma tik tais atvejais, kai valstybė narė tam, kad laikytųsi ES teisės, turi imtis konkrečių pozityvių veiksmų (pavyzdžiui, perkelti direktyvą) (
7
)?
39.
Aš taip nemanau.
40.
Pažymėtina, kad (kaip ir reikia tikėtis) vienodai autentiškų Chartijos versijų skirtingomis kalbomis tekstai šiek tiek skiriasi. Todėl tekste anglų kalba vartojamas žodis „implementing“, vokiečių kalba – „bei der Durchführung des Rechts der Union“, o prancūzų kalba – „lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union“. Versijose ispanų ir portugalų kalbomis (pavyzdžiui) vartojamos platesnės sąvokos (atitinkamai – „cuando apliquen el Derecho de la Unión“ ir „quando apliquem o direito da União“). Atsižvelgiant į šias aplinkybes, suprantama, reikia remtis Su Chartija susijusiais išaiškinimais (
8
), į kuriuos turi būti atsižvelgiama aiškinant Chartiją, kaip numatyta ESS 6 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje ir pačios Chartijos 52 straipsnio 7 dalyje (
9
). Juose, kalbant apie 51 straipsnio 1 dalį, nurodyta:
„valstybių narių atžvilgiu iš Teisingumo Teismo teisminės praktikos vienareikšmiškai išplaukia, kad Sąjungos atžvilgiu apibrėžtas reikalavimas gerbti pagrindines teises yra privalomas valstybėms narėms tik tuo atveju, kai jų veiksmai įeina į Sąjungos teisės taikymo sritį“.
Toliau cituojami keturi Teisingumo Teismo sprendimai: Wachauf, ERT, Annibaldi bei Karlsson ir kt. (
10
)
41.
Sprendimuose, priimtuose įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Teisingumo Teismas patvirtino, kad nacionalinės teisės aktai, kurie patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, turi atitikti Chartiją ir kad „Sąjungos teisės taikymas lemia Chartijos garantuojamų pagrindinių teisių taikymą“ (
11
). Todėl Teisingumo Teismas jau yra aiškiai nurodęs, kad reikia atsižvelgti į tai, ar konkrečiu atveju taikoma ES teisė (t. y. ar atvejis patenka į „Sąjungos teisės taikymo sritį“), o ne į tai (šis kriterijus galbūt siauresnis), ar valstybė narė imasi konkrečių pozityvių veiksmų ir taip „įgyvendina“ ES teisę (
12
).
42.
Atsižvelgiant į Chartijos 51 straipsnio 1 dalies išaiškinime cituojamus sprendimus lengviau suprasti, ką reiškia „į Sąjungos teisės taikymo sritį“. Sprendimuose Wachauf bei Karlsson ir kt. nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias buvo šiek tiek pakeistas ES reglamentų, susijusių su papildomo mokesčio už pieną veikimu, taikymas. Kai kurios nacionalinės teisės nuostatos buvo aiškiai būtinos tam, kad papildytų ES teisės nuostatas ir kad nustačius detalesnį reglamentavimą būtų užtikrintas jų visiškas veikimas. Todėl tokios nacionalinės teisės nuostatos turėjo neprieštarauti pagrindinėms teisėms, pripažįstamoms pagal ES teisę. O Sprendime Annibaldi nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos (regioninis įstatymas, pagal kurį įsteigtas gamtos ir archeologijos parkas) aiškiai neturėjo jokio ryšio su Bendrijos teisės aktų, susijusių su bendru žemės ūkio rinkų organizavimu, aplinkos apsauga arba kultūra, įgyvendinimu (arba veikimu); jos nebuvo ir niekaip kitaip susijusios su Bendrijos teise.
43.
Šiai bylai ypač svarbus Sprendimas ERT. Ta byla susijusi su nacionaliniu įstatymu, pagal kurį vienam televizijos programų transliuotojui buvo sudarytos sąlygos monopolizuoti televiziją visoje valstybės narės teritorijoje ir transliuoti bet kokias televizijos programas. Kilo klausimas, ar remiantis Sutarties garantuojama laisve teikti paslaugas toks nacionalinis įstatymas draudžiamas. Teisingumo Teismas konstatavo, kad, jeigu dėl tokios monopolijos diskriminuojamos kitų valstybių narių televizijos programos, toks įstatymas draudžiamas pagal EEB 59 straipsnį (dabar – SESV 56 straipsnis), nebent jo nuostatas būtų galima pateisinti remiantis vienu iš EEB 56 straipsnyje (dabar – SESV 52 straipsnio 1 dalyje), į kurį daroma nuoroda EEB 66 straipsnyje (dabar – SESV 62 straipsnyje), nurodytų pagrindų (
13
). Taigi, Sprendimas ERT susijęs su padėtimi, kai valstybės narės įstatymas priimtas nukrypstant nuo pagrindinės laisvės teikti paslaugas.
44.
Byloje ERT taip pat kilo klausimas dėl to, ar nacionalinis įstatymas neprieštarauja Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – EŽTK) 10 straipsniui. Teisingumo Teismas konstatavo, kad pagrindinės teisės yra neatskiriama bendrųjų teisės principų, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas, dalis ir kad jis negali pritarti priemonėms, kurios nesuderinamos su šiomis teisėmis (
14
). Tais atvejais, kai nacionalinės teisės nuostatos patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį ir Teisingumo Teismui pateikiamas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, Teisingumo Teismas turi pateikti visą su aiškinimu susijusią informaciją, būtiną tam, kad nacionalinis teismas galėtų įvertinti šių teisės nuostatų atitiktį pagrindinėms teisėms, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas (
15
). Visų pirma Teisingumo Teismas konstatavo, kad, jeigu siekdama pateisinti nacionalinės teisės nuostatas, kuriomis gali būti ribojama laisvė teikti paslaugas, valstybė narė remiasi EEB 56 ir 66 straipsnių (dabar – SESV 52 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis) nuostatomis, šis pateisinimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į bendruosius teisės principus, visų pirma į pagrindines teises. Tik jeigu nacionalinės teisės nuostatos atitinka pagrindines teises, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas, įskaitant EŽTK 10 straipsnyje numatytas teises, gali būti taikomos tokiose nuostatose numatytos laisvės teikti paslaugas išimtys (
16
).
45.
Taigi, Sprendime ERT aiškiai nurodyta, kad, jeigu valstybė narė priima priemonę nukrypdama nuo pagrindinės laisvės, garantuojamos pagal SESV, tokia priemonė patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Tam tikromis aplinkybėmis valstybės narės išsaugo teisę nukrypti nuo pagrindinių laisvių, garantuojamų pagal ES teisę, ir ji pripažįstama pagal ES teisę, tačiau naudojimąsi tokia teise riboja ES teisė. Kai teismas (nesvarbu, ar nacionalinis, ar Teisingumo Teismas) tikrina, ar nacionalinės teisės aktas, pagal kurį ribojamas naudojimasis tokia pagrindine laisve, patenka į nukrypti leidžiančios Sutarties nuostatos taikymo sritį (ir todėl yra leistinas), tokia kontrolės procedūra atliekama remiantis ES teise ir pagal ją nustatytais kriterijais, o ne nacionaline teise ir pagal ją nustatytais kriterijais. Todėl, pavyzdžiui, ir aiškinimo taisyklė, pagal kurią tokios nukrypti leidžiančios nuostatos turi būti aiškinamos siaurai, ir proporcingumo kriterijaus taikymas nukrypti leidžiančiai nuostatai, kuri prima facie leistina, kyla iš pačios ES teisės. Kadangi leistinos tik nacionalinės nukrypti leidžiančios priemonės, kurios atitinka šiuos ES teisės kriterijus (kitais atvejais pirmenybė teikiama Sutartyje numatytai laisvei), galima daryti išvadą, kad pati nukrypti leidžianti priemonė patenka į ES teisės taikymo sritį. Manau, jog tokia išvada neišvengiamai išplaukia ir iš Sutarties įprastos struktūros (saugoma teisė, ribota galimybė nukrypti nuo šios teisės), ir atsižvelgiant į tai, kad į Chartijos 51 straipsnio išaiškinimą įtrauktas Sprendimas ERT.
46.
Todėl, kai valstybė narė nustato nuo pagrindinės laisvės nukrypti leidžiančią nuostatą, turi būti laikoma, kad ji „įgyvendina Sąjungos teisę“, kaip tai suprantama pagal 51 straipsnį. Taigi, Chartija taikoma. Kadangi pagrindinėje byloje ginčijama nacionalinė priemonė nustatyta siekiant „įgyvendinti“ ES teisę, nes ji patenka į ES teisės taikymo sritį, ji turi būti aiškinama atsižvelgiant į Chartiją.
47.
Dabar išnagrinėsiu pateiktus klausimus.
Pirmasis klausimas
48.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užduoda pirmąjį klausimą siekdamas išsiaiškinti, ar SESV 56 straipsnis ir (arba) Chartijos 15–17 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias teisė organizuoti azartinius lošimus automatais suteikiama tik asmenims arba įmonėms, turintiems licencijas, o jų išduodamas ribotas skaičius. Konkrečiau kalbant, jis klausia, ar proporcingumo principas pažeidžiamas tais atvejais, kai nenustatyta, kad nusikalstamumas ir priklausomybė nuo lošimų buvo didelė problema ir kad, jei ši problema egzistavo, jos negalima buvo išspręsti kontroliuojama leidžiamos vykdyti didelio skaičiaus individualių operatorių lošimų veiklos ekspansija, bet tik galima išspręsti kontroliuojama riboto šių paslaugų teikėjų skaičiaus ekspansija.
49.
Visų pirma išnagrinėsiu SESV 56 straipsnį, o vėliau – Chartiją.
SESV 56 straipsnis
50.
Šiuo metu Teisingumo Teismas yra išplėtojęs gausią praktiką, susijusią su azartiniais lošimais (įskaitant keturis prašymus priimti prejudicinį sprendimą, pateiktus ankstesnėse su GSpG susijusiose bylose) (
17
), kurioje nustatyti kriterijai, į kuriuos atsižvelgiant turi būti nagrinėjamas SESV 56 straipsnio aiškinimo klausimas.
51.
Šioje teismo praktikoje aiškiai nurodyta, kad teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos tik ribotas licencijų turėtojų skaičius gali organizuoti azartinius lošimus, o visiems kitiems ūkio subjektams, nepaisant to, ar jie įsteigti Austrijoje, ar kitoje valstybėje narėje, draudžiama siūlyti tokias paslaugas, riboja laisvę teikti paslaugas ir todėl draudžiami pagal SESV 56 straipsnį (
18
). Nepaisant to, tokį apribojimą galima pateisinti remiantis aiškiai SESV numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis arba privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais (
19
).
52.
Austrijos vyriausybė teigia, kad šis apribojimas pateisinamas, nes jis nustatytas siekiant užtikrinti aukštą lošėjų apsaugos lygį ir nusikalstamumo prevenciją. Tačiau Marrox, M. Vucicevic ir H.‑J. Zehetner nurodo, kad pagrindinis šios vyriausybės tikslas – padidinti mokestines pajamas.
53.
Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad valstybių narių taikomi lošimo paslaugų apribojimai gali būti pateisinami, jeigu jie skirti vartotojų apsaugai užtikrinti, įskaitant lošėjų apsaugą nuo priklausomybės nuo lošimų (
20
) ir nusikalstamumo prevenciją (
21
). Valstybės narės vyriausybės pajamų padidinimas nėra tikslas, kuriuo remiantis būtų galima pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimą, nors jis gali būti atitinkamos vyriausybės gaunama šalutinė nauda (
22
).
54.
Nacionalinis teismas turi išnagrinėti fakto klausimą, kokių tikslų faktiškai siekiama nagrinėjamu nacionaliniu įstatymu (
23
). Jeigu teismas nustatytų, kad iš tiesų visų pirma siekiama padidinti pajamas, toks apribojimas turi būti laikomas neatitinkančiu SESV 56 straipsnio.
55.
Kita vertus, jeigu nacionalinis teismas nustatytų, kad apribojimas nustatytas iš tiesų siekiant leidžiamų tikslų, susijusių su vartotojų apsauga ir nusikalstamumo prevencija, jis turėtų išsiaiškinti, ar toks apribojimas proporcingas. Teismas turi įsitikinti, kad apribojimu galima įgyvendinti nagrinėjamu teisės aktu siekiamą tikslą juo siekiamu apsaugos lygmeniu ir kad juo neviršijama tai, kas būtina tokiems tikslams pasiekti.
56.
Teisingumo Teismas savo praktikoje yra pripažinęs, kad kaip valstybė narė, siekianti užtikrinti ypač aukštą apsaugos lygį, gali pagrįstai manyti, jog vien suteikus išimtines teises vieninteliam griežtai kontroliuojamam subjektui galima suvaldyti šią riziką (
24
), taip valstybė narė gali manyti, kad sistema, pagal kurią licencijos išduodamos nedideliam paslaugų teikėjų skaičiui, yra tinkamas būdas su azartiniais lošimais susijusiai rizikai suvaldyti. Kaip Teisingumo Teismas konstatavo Sprendime Engelmann (
25
), apribojus koncesijų verstis lošimo namų veikla skaičių „dėl paties tokio apribojimo pobūdžio galima sumažinti progas lošti <...> Kadangi norėdami dalyvauti nagrinėjamuose azartiniuose lošimuose vartotojai turi atvykti į lošimo namų patalpas, apribojus šių įstaigų skaičių dar labiau kliudoma dalyvauti tokiuose lošimuose“.
57.
Todėl atrodytų, kad lošimo įstaigų skaičiaus ribojimas yra proporcinga priemonė vartotojų apsaugos ir nusikalstamumo prevencijos tikslams pasiekti. Jeigu tokias paslaugas būtų leidžiama teikti didesniam lošimų įstaigų skaičiui, būtų sunkiau pasiekti tokius tikslus, nes būtų sudaryta daugiau galimybių lošti. Laikantis tokios politikos būtų sunkiau pasiekti aukštą apsaugos lygį. Tačiau tai turi patikrinti nacionalinis teismas, kuris, analizuodamas jam pateiktas faktines aplinkybes ir įrodymus, taip pat turės atsižvelgti į licencijuotoms įstaigoms taikomos kontrolės pobūdį, dažnumą ir intensyvumą (
26
).
58.
Įrodyti, kad apribojimas proporcingas, turi Austrijos valdžios institucijos, kurios turi pateikti sprendimą šiuo klausimu turinčiam priimti nacionaliniam teismui visus įrodymus, būtinus, kad šis įsitikintų, jog tokia priemonė iš tiesų priimta siekiant nurodyto tikslo ir ją taikant tokį tikslą galima pasiekti (
27
). Sprendime Dickinger ir Ömer (
28
) Teisingumo Teismas išaiškino, kad nacionalinis teismas turi patikrinti, ar nusikalstama veikla ir sukčiavimas bei priklausomybė nuo lošimų klostantis pagrindinės bylos aplinkybėms Austrijoje galėjo būti problema ir ar licencijuotos bei reglamentuotos veiklos praplėtimas būtų galėjęs tokią problemą išspręsti. Šioje byloje nacionalinis teismas turi padaryti tą patį.
59.
Nacionalinis teismas taip pat privalo įsitikinti, kad nacionalinės teisės aktais iš tikrųjų nuosekliai ir sistemingai siekiama nurodyto tikslo (
29
). Kadangi riboto licencijų turėtojų skaičiaus veikla gali lemti, ar minėtų tikslų galima pasiekti, šių licencijų turėtojų vykdoma verslo politika turi reikšmės tokiam vertinimui (
30
).
60.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pažymi, kad licencijų turėtojų verslo politika neribojama kontroliuojama ekspansija ribojant reklamą. Jis teigia, kad priešingai – licencijų turėtojai leidžia sumas, vadinamas „milžiniškomis išlaidomis“„agresyviai“ reklamos kampanijai, kuri kuria teigiamą azartinių lošimų įvaizdį ir skatina aktyviai juose dalyvauti. Nors Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad nuosaiki reklama gali būti suderinama su vartotojų apsaugos politika, taip yra tik tuo atveju, kai reklama griežtai apribota tuo, kas būtina, norint nukreipti vartotojus rinktis kontroliuojamus lošimo tinklus (
31
). Reklamos, kuria subanalinami lošimai, sukuriamas teigiamas įvaizdis arba padidinamas jų patrauklumas ir taip skatinama lošti, tikslas – padidinti bendrą lošimų rinką, o ne nukreipti esamą rinką į tam tikrus paslaugų teikėjus. Tokia ekspansinė politika akivaizdžiai nesuderinama su tikslu pasiekti aukštą vartotojų apsaugos lygį. Kaip Teisingumo Teismas nurodė Sprendime Dickinger ir Ömer:„valstybė narė negali remtis viešosios tvarkos sumetimais, pagrindžiančiais būtinybę sumažinti galimybes lošti, jeigu šios valstybės valdžios institucijos ragina ir skatina vartotojus dalyvauti azartiniuose lošimuose, siekdamos, kad valstybės iždas iš to gautų naudos“ (
32
).
61.
Tikrąjį pagrindinėje byloje nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų tikslą ir, jeigu jis leistinas, tai, ar šie teisės aktai iš tiesų proporcingi, nuoseklūs ir atitinka tą tikslą, turi nustatyti nacionalinis teismas.
62.
Ar atsižvelgiant į Chartijos 15, 16 ir 17 straipsnius reikia toliau nagrinėti pagrindinėje byloje ginčijamas nacionalinės teisės nuostatas?
Chartijos 15, 16 ir 17 straipsniai
63.
Pagal Chartijos 15 straipsnio 2 dalį (
33
) pripažįstama kiekvieno Sąjungos piliečio laisvė pasinaudoti įsisteigimo teise ir teikti paslaugas bet kurioje valstybėje narėje. Su Chartija susijusiuose išaiškinimuose (
34
) patvirtinta, kad 15 straipsnio 2 dalyje aptariamos SESV 26, 45, 49 ir 56 straipsniuose garantuojamos laisvės, t. y. darbuotojų judėjimo laisvė, įsisteigimo laisvė ir laisvė teikti paslaugas. Kadangi ši laisvė numatyta Sutartyse, jos taikymo sritis ir aiškinimas reglamentuojami pagal Chartijos 52 straipsnio 2 dalį, kurioje numatyta, kad tokios laisvės „įgyvendinamos [tokiose Sutartyse] nustatytomis sąlygomis ir neperžengiant jose nustatytų ribų“. 52 straipsnio 2 dalies išaiškinime taip pat patvirtinta, kad „Chartija nekeičia EB sutartimi suteiktų teisių sistemos, kuri perimta Sutartyse“. Todėl, kalbant apie šią bylą, Chartijos 15 straipsnio 2 dalies nuostatų laikymasis reiškia ir SESV 56 straipsnio laikymąsi.
64.
Chartijos 16 straipsnyje pripažįstama laisvė užsiimti verslu, tačiau aiškiai numatyta, kad tokia veikla turi būti vykdoma „pagal Sąjungos teisę ir nacionalinius teisės aktus bei praktiką“. Kaip patvirtinta ir Su Chartija susijusiuose išaiškinimuose, šiai laisvei gali būti taikomi apribojimai, kurie leidžiami pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį. Pagal šį straipsnį bet koks Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimas turi būti numatytas įstatymo ir nekeisti šių teisių ir laisvių esmės, taip pat, remiantis proporcingumo principu, turi būti būtinas ir tikrai atitikti Sąjungos pripažintus bendruosius interesus arba būti reikalingas kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti.
65.
Sprendime Sky Österreich (
35
) Teisingumo Teismas patvirtino, kad „laisvei užsiimti verslu gali būti taikomos įvairios viešosios valdžios priemonės, kuriomis dėl bendrojo intereso gali būti ribojamas ekonominės veiklos vykdymas. Ši aplinkybė atsispindi Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje numatytame reikalavime įgyvendinti proporcingumo principą.“
66.
Manau, kad ši laisvė nepažeidžiama, jeigu vykdomos atitinkamos Sutarties nuostatos, visų pirma atsižvelgiant į reikalavimą ribojant laisvę teikti paslaugas nepažeisti proporcingumo principo.
67.
Pagal Chartijos 17 straipsnį pripažįstama teisė į nuosavybę, kurios naudojimą „gali reglamentuoti įstatymai, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus“. Su šiuo straipsniu susijusiame išaiškinime nurodyta, kad jis grindžiamas EŽTK pirmojo protokolo 1 straipsniu. Todėl pagal Chartijos 52 straipsnio 3 dalį jo reikšmė ir taikymo sritis sutampa su pagal EŽTK garantuojamos teisės reikšme ir taikymo sritimi, ir nors teises riboti leidžiama, tokie apribojimai neturi būti griežtesni, nei leidžiama pagal EŽTK.
68.
Teisingumo Teismas taip pat ne kartą konstatavo, kad teisei į nuosavybę gali būti taikomi proporcingi apribojimai. Sprendime Križan ir kt. didžioji kolegija konstatavo, kad „teisė į nuosavybę nėra absoliuti prerogatyva ir turi būti vertinama pagal jos socialinę funkciją. Todėl gali būti nustatyti naudojimosi nuosavybės teise apribojimai, jeigu jie faktiškai atitinka Bendrijos siekiamus bendrojo intereso tikslus ir siekiamo tikslo atžvilgiu nėra neproporcingas bei neleistinas kišimasis, iš esmės pažeidžiantis šios garantuojamos teisės esmę.“ (
36
) Galima daryti išvadą, kad proporcingas lošimų automatų naudojimo apribojimas dėl bendrojo intereso nepažeidžia Chartijos 17 straipsnio.
69.
Manau, kad lošimo automatų naudojimo apribojimas, leidžiamas pagal SESV 56 straipsnį, kuriame numatytas reikalavimas laikytis proporcingumo principo, taip pat atitinka Chartijos 17 straipsnį. Toks nuosavybės naudojimo apribojimas neviršija to, kas leidžiama pagal EŽTK pirmojo protokolo 1 straipsnį, pagal kurį teisė į nuosavybę užtikrinama atsižvelgiant į „valstybės teisę leisti įstatymus, kokių jai reikia, kad galėtų kontroliuoti, ar nuosavybė naudojama remiantis visuomenės interesais“.
70.
Tačiau manau, kad pagal Chartijos 15–17 straipsnius nenustatytos didesnės pareigos, kurios turi būti įvykdytos, kad būtų leidžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, negu jau nustatyta pagal Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su SESV 56 straipsniu.
71.
Todėl siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį klausimą atsakyti: SESV 56 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias tik ribotas licencijų turėtojų skaičius gali organizuoti azartinius lošimus, išskyrus atvejus, kai toks apribojimas pateisinamas remiantis privalomuoju bendrojo intereso tikslu, kaip antai vartotojų apsauga ir (arba) nusikalstamumo prevencija, juo tokio tikslo siekiama nuosekliai ir darniai, atsižvelgiant į esamų licencijų turėtojų verslo politiką, ir jis yra proporcingas. Nustatyti, ar šių kriterijų laikomasi, turi nacionalinis teismas. Jeigu apribojimas atitinka šiuos kriterijus, jis nėra draudžiamas pagal Chartijos 15, 16 arba 17 straipsnius.
Antrasis klausimas
72.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užduoda antrąjį klausimą, siekdamas išsiaiškinti, ar pagal SESV 56 straipsnyje ir Chartijos 15–17 straipsniuose nustatytą proporcingumo principą draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai GSpG 52–54 bei 56a straipsniai ir StGB 168 straipsnis, pagal kurias dėl netikslių teisinių sąvokų baudžiamoji atsakomybė taikoma net labai ribotai dalyvaujantiems asmenims (kaip antai asmenims, kurie vien prekiauja lošimų automatais arba juos nuomoja).
73.
Šis klausimas, kaip ir trečiasis bei ketvirtasis klausimai, svarbus tik jeigu nacionalinis teismas nuspręstų, kad pagal SESV 56 straipsnį nedraudžiamas pagrindinėje byloje nagrinėjamas apribojimas. Jeigu pagal SESV 56 straipsnį šis apribojimas draudžiamas, pagal ES teisę taip pat draudžiama nustatyti baudžiamąsias sankcijas už tokio apribojimo pažeidimą (
37
).
74.
Kadangi pagal ES teisę valstybėms narėms leidžiama nukrypti nuo SESV 56 straipsnio ir nustatyti lošimo paslaugų teikimo apribojimus, jos taip pat gali nustatyti baudžiamąsias sankcijas, kad užtikrintų jų laikymąsi, jeigu tokios sankcijos yra proporcingos ir neprieštarauja pagrindinėms teisėms.
75.
Manau, jog tam, kad baudžiamoji atsakomybė už nacionalinio įstatymo, pagal kurį nustatytas apribojimas, pažeidimą būtų proporcinga, jos taikymo sritis ratione personae turi būti susijusi tik su tiesiogiai arba netiesiogiai už pažeidimą atsakingais asmenimis, kurie žinojo arba turėjo žinoti savo veiksmais prisidedą prie pažeidimo.
76.
Kalbėdamas apie laisvą prekių judėjimą Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad baudžiamoji atsakomybė gali būti išplėsta ir taikoma asmenims, kurie bendrininkauja darant nusikalstamą veiką (
38
). Tokie asmenys nėra tiesiogiai atsakingi už baudžiamosios teisės pažeidimą – jie patys nesuteikia lošimo automato visuomenei naudotis neturėdami licencijos, – bet jie sudaro sąlygas tokiam pažeidimui.
77.
Manau, kad baudžiamosios atsakomybės taikymas asmenims, kurie netiesiogiai atsakingi už apribojimo pažeidimą, jeigu jie žinojo arba turėjo žinoti savo veiksmais prisidedą prie pažeidimo, padeda užtikrinti apribojimo taikymą ir taip pasiekti pageidaujamą aukštą apsaugos lygį. Tačiau būtų neproporcinga baudžiamąją atsakomybę taikyti ir asmenims, kurie nežinojo ir negalėjo žinoti apie pažeidimą, nes tokie asmenys negali nuspręsti neprisidėti prie pažeidimo.
78.
Nacionalinis teismas privalo aiškinti nacionalinės teisės aktus remdamasis ES teise, kiek tai įmanoma atsižvelgdamas į visą vidaus teisės sistemą ir taikydamas joje pripažintus aiškinimo principus, kad būtų užtikrintas ES teisės veiksmingumas (
39
).
79.
Todėl manau, kad pagal SESV 56 straipsnį ir Chartijos 15, 16 bei 17 straipsnius nedraudžiamos nuostatos, pagal kurias baudžiamoji atsakomybė taikoma ir asmenims, tiesiogiai ar netiesiogiai atsakingiems už lošimų paslaugų teikimo apribojimo pažeidimą, jeigu baudžiamosios atsakomybės taikymo sritis ratione personae apima tik tuos asmenis, kurie žinojo arba turėjo žinoti savo veiksmais prisidedą prie pažeidimo.
Trečiasis klausimas
80.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užduoda trečiąjį klausimą norėdamas išsiaiškinti, ar pagal SESV 56 straipsnį ir (arba) Chartijos 16, 47 ir 50 straipsnius, ir (arba) ES teisės bendruosius principus draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias už teisės pažeidimus taikomos baudžiamosios arba administracinės sankcijos, bet kurios iš anksto neleidžia asmeniui žinoti, remiantis kuriomis nuostatomis jis bus baudžiamas.
81.
Manau, kad pagal Chartijos 50 straipsnį tokios nuostatos nedraudžiamos. Iš Teisingumo Teismui pateiktos medžiagos neatrodo, kad teiginys, jog kyla grėsmė, kad asmenys bus du kartus persekiojami už tą pačią nusikalstamą veiką, pagrįstas. Nusikalstamos veikos nagrinėjamos arba administraciniuose teismuose, arba baudžiamuosiuose teismuose. Atrodo, kad StGB taikomas azartiniams lošimams, kai atliekami ne mažesni nei 10 EUR statymai, ir „serijiniams lošimams“, kai atliekami mažesni atskiri statymai, kurių bendra vertė viršija 10 EUR. Kitais atvejais nusikalstama veika nagrinėjama kaip administracinės teisės pažeidimai pagal GSpG nuostatas.
82.
Tik išsiaiškinus kiekvienos bylos faktines aplinkybes įmanoma nustatyti, ar buvo padarytas administracinės teisės pažeidimas (neteisėti azartiniai lošimai, susiję su mažesniais nei 10 EUR statymais, kurie nėra serijiniai lošimai), ar baudžiamosios teisės pažeidimas (neteisėti azartiniai lošimai, susiję su didesniais nei 10 EUR statymais arba mažesniais statymais, kurie yra serijinio lošimo dalis). Taigi, teisinis netikrumas atsiranda tik todėl, kad skirtingomis faktinėmis aplinkybėmis taikomos skirtingos nuostatos.
83.
Chartijos 47 straipsnis, pagal kurį pripažįstama teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą, nepažeidžiamas tais atvejais, kai asmuo, kaltinamas padaręs nusikalstamą veiką, turi galimybę į savo bylos nagrinėjimą teisme (administraciniame arba baudžiamajame).
84.
Todėl nei pagal SESV 56 straipsnį, nei pagal Chartijos 16, 47 arba 50 straipsnį nedraudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias už neteisėtai teikiamas lošimų paslaugas, kai atliekami 10 EUR statymai ir kai per serijinius lošimus atliekami mažesni atskiri statymai, kurių bendra suma viršija 10 EUR, taikomos baudžiamosios sankcijos, o už neteisėtai teikiamas lošimų paslaugas, kai atliekami mažesni nei 10 EUR statymai, taikomos administracinės sankcijos.
Ketvirtasis klausimas
85.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užduoda ketvirtąjį klausimą siekdamas išsiaiškinti, ar pagal SESV 56 straipsnį ir (arba) Chartijos 15–17 ir 50 straipsnius draudžiamos sankcijos, kaip antai numatytos GSpG 53, 54 ir 56a straipsniuose, įskaitant lošimų automatų konfiskavimą ir sunaikinimą ir įmonių uždarymą.
86.
Kaip jau esu nurodžiusi (
40
), jeigu valstybė narė nustato apribojimą, kuris pateisinamas remiantis privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais ir todėl nėra draudžiamas pagal SESV 56 straipsnį, tokia valstybė narė taip pat gali nustatyti sankcijas už tokio apribojimo pažeidimą ir taip užtikrinti jo įgyvendinimą. Tačiau tokios sankcijos turi atitikti proporcingumo principą ir neprieštarauti pagrindinėms teisėms.
87.
Iš nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodytų faktinių aplinkybių ir teisės aktų atrodo, kad, jeigu azartiniai lošimai automatais organizuojami neturint licencijos, tokie lošimų automatai iškart konfiskuojami ir vėliau sunaikinami. Atrodo, nuostatose, pagal kurias atliekami tokie veiksmai, nenumatyta galimybė imtis kokių nors alternatyvių priemonių atsižvelgiant į lošimų automatų savininko arba bet kurio kito asmens, turinčio su lošimų automatais susijusių interesų, kaltės laipsnį arba į teisės pažeidimo sunkumą. Ko gero, nepaisant jokių prieštaravimų dėl nusikalstamos veikos arba atsakomybę lengvinančių aplinkybių, kuriomis gali norėti remtis asmuo, turintis su lošimų automatais susijusių interesų, negali būti priimtas alternatyvus sprendimas.
88.
Jeigu iš tiesų yra taip, kad sankcija negali būti parenkama atsižvelgiant į tokias aplinkybes, kaip kaltės laipsnis, tokia sankcija neproporcinga ir draudžiama pagal patį SESV 56 straipsnį, taip pat pagal Chartijos 15, 16 bei 17 straipsnius. Tačiau tai patikrinti turi nacionalinis teismas. (Manau, kad Chartijos 50 straipsnis nesusijęs su šiuo klausimu.)
89.
Pagal GSpG 56a straipsnį sprendimas uždaryti įstaigą priimamas savo nuožiūra. Atsižvelgiant į šios teisė įgyvendinimo lankstumą, sprendimą uždaryti įstaigą galima priimti susiklosčius tokioms aplinkybėms, kai sankcija yra proporcinga. Todėl nemanau, kad savaime GSpG 56a straipsnis draudžiamas pagal SESV 56 straipsnį. Patikrinti, ar ši teisė iš tiesų įgyvendinama tinkamai atsižvelgiant į susiklosčiusias aplinkybes ir todėl pakankamai lanksčiai, kad būtų laikomasi proporcingumo kriterijaus, turi nacionalinis teismas.
Išvada
90.
Atsižvelgdama į išdėstytas aplinkybes, siūlau Teisingumo Teismui į Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Austrija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1.
Pagal SESV 56 straipsnį draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias tik ribotas esamų licencijų turėtojų skaičius gali organizuoti azartinius lošimus, išskyrus atvejus, kai toks apribojimas pateisinamas remiantis privalomuoju bendrojo intereso tikslu, kaip antai vartotoju apsauga ir (arba) nusikalstamumo prevencija, juo tokio tikslo siekiama nuosekliai ir darniai, atsižvelgiant į licencijų turėtojų verslo politiką ir jis yra proporcingas. Nustatyti, ar šie kriterijai įvykdyti, turi nacionalinis teismas. Jeigu apribojimas atitinka šiuos kriterijus, jis nedraudžiamas pagal Pagrindinių teisių chartijos (Chartija) 15, 16 arba 17 straipsnį.
2.
Pagal SESV 56 straipsnį ir Chartijos 15, 16 ir 17 straipsnius nedraudžiama nuostata, pagal kurią baudžiamoji atsakomybė taikoma ir asmenims, kurie yra tiesiogiai ar netiesiogiai atsakingi už azartinių lošimų paslaugų teikimo apribojimo pažeidimą, jeigu baudžiamosios atsakomybės taikymo sritis ratione personae apima tik tuos asmenis, kurie žinojo arba turėjo žinoti savo veiksmais prisidedą prie pažeidimo.
3.
Nei pagal SESV 56 straipsnį, nei pagal Chartijos 16, 47 arba 50 straipsnį nedraudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias baudžiamosios sankcijos nustatytos už neteisėtas lošimų paslaugas, kai atliekami 10 EUR statymai, ir už „serijinius lošimus“, kai atliekami mažesni atskiri statymai, kurių bendra suma viršija 10 EUR, o administracinės sankcijos taikomos už neteisėtas lošimų paslaugas, kai statymai nesiekia 10 EUR.
4
Pagal SESV 56 straipsnį ir Chartijos 15, 16 bei 17 straipsnius draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias automatai, naudojami nelicencijuotiems azartiniams lošimams, iškart konfiskuojami ir sunaikinami ir nesuteikiama galimybė priimti kitokio sprendimo atsižvelgiant į lošimų automatų savininko kaltės laipsnį ir (arba) į pažeidimo mastą. Tačiau pagal SESV 56 straipsnį ir Chartijos 15, 16 bei 17 straipsnius nedraudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias valstybė narė turi diskreciją uždaryti įstaigą, kurioje visuomenei naudotis suteikiami nelicencijuoti lošimų automatai.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	OL C 83, 2010, p. 389.
(
3
)	Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašyme nurodė dabar galiojančias nacionalinės teisės nuostatas. Tačiau atrodo, kad faktinės aplinkybės, susijusios su kai kuria tariamai nusikalstama veika, atsirado prieš įsigaliojant šiai įstatymo redakcijai. Nacionalinis teismas turės nustatyti, kuri įstatymo redakcija galiojo klostantis faktinėms bylos aplinkybėms.
(
4
)	Man neaišku, kaip galima nustatyti laisvės atėmimo terminą (net alternatyviai) juridiniams asmeniui; bet šie faktai nurodyti nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą.
(
5
)	2012 m. liepos 19 d. Sprendimas Garkalns (C‑470/11, 17 punktas) ir 2009 m. kovo 10 d. Sprendimas Hartlauer (C-169/07, Rink. p. I-1721, 24 punktas).
(
6
)	5 išnašoje minėto Sprendimo Garkalns 21 punktas ir jame nurodyta teismo praktika.
(
7
)	Atskiriu perkėlimą ir įgyvendinimą, nes pastaroji sąvoka kur kas platesnė už pirmąją.
(
8
)	Su Pagrindinių teisių chartija susiję išaiškinimai, OL C 303, p. 17.
(
9
)	Žr. 2013 m. sausio 22 d. Sprendimą Sky Österreich (C‑283/11, 42 punktas) ir 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimą DEB (C-279/09, Rink. p. I-13849, 32 punktas).
(
10
)	1989 m. liepos 13 d. Sprendimas Wachauf (5/88, Rink. p. 2609); 1991 m. birželio 18 d. Sprendimas ERT (C-260/89, Rink. p. I-2925), 1997 m. gruodžio 18 d. Sprendimas Annibaldi (C-309/96, Rink. p. I-7493) ir 2000 m. balandžio 13 d. Sprendimas Karlsson ir kt. (C-292/97, Rink. p. I-2737).
(
11
)	2013 m. vasario 26 d. Sprendimas Åkerberg Fransson (C‑617/10, 21 punktas) (išskirta mano) ir 2013 m. rugsėjo 26 d. Sprendimas TEXDATA Software (C‑418/11, 73 punktas) (išskirta mano).
(
12
)	Galimas reikšmių skirtumas būtų ne toks ryškus, jeigu „perkėlimo“ ir „įgyvendinimo“ nelaikytume sinonimais, žr. šios išvados 7 išnašą.
(
13
)	26 punkte.
(
14
)	41 punktas.
(
15
)	42 punktas.
(
16
)	43 punktas.
(
17
)	Prašymai priimti prejudicinį sprendimą dėl GSpG nuostatų buvo pateikti ir bylose, kuriose priimtas 2010 m. rugsėjo 9 d. Sprendimas Engelmann (C-64/08, Rink. p. I-8219), susijęs su asmenims, turintiems licencijas verstis lošimo namų veikla, nustatyta pareiga turėti buveinę nacionalinėje teritorijoje; 2011 m. rugsėjo 15 d. Sprendimas Dickinger ir Ömer (C-347/09, Rink. p. I-8185), susijęs su kazino lošimų organizavimo internetu monopolija vienintelio ūkio subjekto naudai, ir 2012 m. liepos 12 d. Sprendimas HIT ir HIT LARIX (C‑176/11), susijęs su kazino reklama. Naujausias sprendimas dėl šio klausimo – Sprendimas Stanleybet ir kt. (sujungtos bylos C‑186/11 ir C‑209/11), susijęs su uždarajai akcinei bendrovei valstybės suteikta išimtine monopoline teise administruoti, organizuoti ir vykdyti azartinius lošimus, priimtas 2013 m. sausio 24 d., t. y. vėliau, nei buvo priimta nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą šioje byloje.
(
18
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Stanleybet ir kt. 21 punkte.
(
19
)	Ten pat 22 punkte; taip pat žr. 5 išnašoje minėto Sprendimo Garkalns 35 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką.
(
20
)	2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Stoß ir kt. (sujungtos bylos C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 ir C-410/07, Rink. p. I-8069, 74 ir 75 punktai bei juose nurodyta teismo praktika).
(
21
)	2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendimas Anomar ir kt. (C-6/01, Rink. p. I-8621, 61–75 punktai).
(
22
)	2011 m. birželio 30 d. Sprendimas Zeturf (C-212/08, Rink. p. I-5633, 52 punktas ir jame nurodyta teismo praktika); taip pat 17 išnašoje minėto Sprendimo Dickinger ir Ömer 55 punktas.
(
23
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Stanleybet ir kt. 26 punktas ir jame nurodyta teismo praktika.
(
24
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Stanleybet ir kt. 29 punktas.
(
25
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Engelmann 45 punktas.
(
26
)	Tokia analizė taip pat gali padėti nacionaliniam teismui nustatyti licencijavimo reikalavimų tikrąjį tikslą; žr. šios išvados 54 ir 55 punktus.
(
27
)	Žr. 20 išnašoje minėto Sprendimo Stoß ir kt. 71 punktą.
(
28
)	Minėtas 17 išnašoje, 66 punktas.
(
29
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Stanleybet ir kt. 27 punktas ir 2009 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International (C-42/07, Rink. p. I-7633, 49–61 punktai ir juose nurodyta teismo praktika).
(
30
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Dickinger ir Ömer 58 punktas.
(
31
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Dickinger ir Ömer 68 punktas.
(
32
)	Ten pat, 62 punktas.
(
33
)	Šios bylos aplinkybėms svarbi tik 15 straipsnio 2 dalis. 15 straipsnio 1 dalis susijusi su teise į darbą ir užsiimti laisvai pasirinkta profesija arba veikla, o 15 straipsnio 3 dalyje numatyta trečiųjų šalių piliečių, kuriems leista dirbti valstybių narių teritorijose, teisė į tokias pačias darbo sąlygas kaip ir Sąjungos piliečių.
(
34
)	Minėti šios išvados 8 išnašoje.
(
35
)	Minėtas 9 išnašoje, 46 ir 47 punktai.
(
36
)	2013 m. sausio 15 d. sprendimas (C‑416/10, 113 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
(
37
)	17 išnašoje minėto Sprendimo Dickinger ir Ömer 32 ir 43 punktai ir juose nurodyta teismo praktika.
(
38
)	2012 m. birželio 21 d. Sprendimas Donner (C‑5/11).
(
39
)	2012 m. rugsėjo 5 d. Sprendimas Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, 54–56 punktai ir juose nurodyta teismo praktika).
(
40
)	Žr. šios išvados 74 punktą.