61986CC0131_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I denne sag har Det Forenede Kongerige nedlagt paastand om annullation af Raadets direktiv 86/113/EOEF af 25 . marts 1986 om fastlaeggelse af mindstekrav vedroerende beskyttelse af burhoens ( EFT L 95 af 10.4.1986, s . 45 ), idet sagsoegeren til stoette herfor har fremsat foelgende to anbringender :
1 ) Det anfaegtede direktiv er udstedt udelukkende under henvisning til EOEF-Traktatens artikler 42 og 43, uden angivelse af artikel 100 som hjemmel .
2 ) Den udgave af direktivet, der blev meddelt sagsoegeren og offentliggjort i EF-Tidende, afviger fra den affattelse, som blev forelagt til afstemning og vedtaget i Raadet .
2 . Den omstaendighed, at Det Forenede Kongerige saaledes i sagen henholder sig til hjemmels -, procedure - og formspoergsmaal snarere end at anfaegte direktivets materielle indhold, har givet anledning til, at Raadet har rejst tvivl om sagsoegerens soegsmaalsinteresse, idet det i denne forbindelse maa fremhaeves, at Det Forenede Kongerige har erkendt, at det maa anses for utvivlsomt, at Raadet - saafremt det anfaegtede direktiv annulleres - for at opnaa det samme resultat vil udstede et nyt direktiv med stort set det samme indhold ( jfr . punkt 10 i staevningen ), hvis vedtagelse Det Forenede Kongerige selv i princippet vil kunne tilslutte sig ( jfr . punkt 28 i replikken ).
3 . Med hensyn til dette spoergsmaal behoever jeg blot at henvise til dommen af 26 . marts 1987, Kommissionen mod Raadet, 45/86, Sml . s . 1493, hvori Domstolen om problemet vedroerende Kommissionens soegsmaalsinteresse udtalte foelgende :
" Hertil bemaerkes blot, at der i Traktatens artikel 173 klart sondres mellem institutionernes og medlemsstaternes soegsmaalsret paa den ene side og fysiske og juridiske personers paa den anden, idet artiklens stk . 1 hjemler Kommissionen og enhver medlemsstat ret til ved et annullationssoegsmaal at anfaegte lovligheden af raadsforordninger, og at udoevelsen af soegsmaalsadgangen ikke er betinget af, at det godtgoeres, at der er fornoeden soegsmaalsinteresse ." ( praemis 3 )
4 . Hvad der i dette tilfaelde gjaldt, for saa vidt angaar det paagaeldende annullationssoegsmaal, som Kommissionen havde anlagt til proevelse af en raadsforordning, maa ligeledes gaelde naervaerende sag, hvor det er en medlemsstat, der vil have lovligheden af et raadsdirektiv proevet ved Domstolen, idet artikel 173 hjemler de samme rettigheder for henholdsvis institutionerne og medlemsstaterne og vedroerer enhver retsakt udstedt af Raadet eller Kommissionen, bortset fra henstillinger og udtalelser . Den af Det Forenede Kongerige anlagte sag maa derfor antages til realitetsbehandling .
A - Spoergsmaalet om hjemlen for direktiv 86/113/EOEF
5 . I den naevnte dom af 26 . marts 1987 bemaerkede Domstolen, at naar der er strid om den korrekte hjemmel for en retsakt, og striden drejer sig om bestemmelser i Traktaten, der indeholder forskellige regler om, hvorledes Raadet traeffer afgoerelse, er et saadant spoergsmaal ikke af rent formel art, idet valget af hjemmel kan faa betydning for bestemmelsen af den paagaeldende retsakts indhold ( jfr . praemis 12 ).
6 . Et saadant tilfaelde foreligger her, idet Raadet efter artikel 43 kan traeffe afgoerelse med kvalificeret flertal, hvorimod artikel 100 kraever enstemmighed .
7 . I dommen havde Domstolen forinden bemaerket, at
" inden for rammerne af kompetencefordelingen inden for Faellesskabet kan en institutions valg af hjemmel for en retsakt ikke foretages alene paa grundlag af dens egen opfattelse med hensyn til det formaal, der soeges tilgodeset, men skal foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve " ( praemis 11 ).
8 . Jeg mener i oevrigt ikke, at man ved vurderingen af naervaerende sag boer laegge for stor vaegt paa den mere eller mindre faste praksis, hvorefter de fleste direktiver om veterinaere spoergsmaal, om foderstoffer og om plantesygdomsbekaempelse er blevet udstedt under henvisning til baade artikel 43 og artikel 100 .
9 . For det foerste har Kommissionen aldrig tilsluttet sig denne praksis, idet dens forslag paa disse omraader fortsat kun henviser til artikel 43 . For det andet har en raekke medlemsstater kun accepteret denne praksis som led i et politisk kompromis, der blev indgaaet af landbrugsministrene forsamlet i Raadet under dets moede i juni 1964 .
10 . Det fremgaar saaledes af det dokument, Raadet har fremlagt som bilag II til duplikken, at forholdet dengang var det, at
" den belgiske, den franske, den italienske, den luxembourgske og den nederlandske delegation, der er af den opfattelse, ... at disse direktiver (( konkret var der tale om direktiver vedroerende sundhedsmaessige og veterinaerpolitimaessige problemer i forbindelse med samhandlen inden for Faellesskabet med fersk koed og okser og svin )) boer udstedes udelukkende under henvisning til artikel 43, har accepteret den omhandlede loesning, men kun ud fra et oenske om - af hensyn til den betydning, direktiverne har for oprettelsen af et enhedsmarked paa de paagaeldende omraader - at skabe grundlag for, at direktiverne kan finde anvendelse saa hurtigt som muligt ..."
og at
" samtlige delegationer (( har forbeholdt sig )) deres stilling fuldt ud, for saa vidt angaar spoergsmaalet om hjemlen for direktiver, som vil kunne blive udstedt paa de samme eller tilsvarende omraader ... senere ".
11 . Det anfoerte gaelder ligeledes nogle enkeltstaaende direktiver, der mere direkte har tilknytning til spoergsmaalet om dyrebeskyttelse, og som er naevnt paa henholdsvis side 7 og 19 i svarskriftet og duplikken .
12 . Hvad angaar Raadets afgoerelse 78/923/EOEF af 19 . juni 1978 om indgaaelse af den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet ( EFT L 323 af 17.11.1978, s . 12 ), finder jeg det endnu mere tvivlsomt, om der kan tillaegges denne nogen betydning i form af praecedens af retlig karakter . Man kan i den forbindelse undre sig over, at afgoerelsen ogsaa henviser til artikel 100, uanset at direktiver er de eneste retsakter, som Raadet kan udstede med hjemmel i denne bestemmelse ( det er naermest som om, Raadet havde givet den i sagen anfaegtede retsakt form af en forordning og udstedt den under henvisning til artiklerne 43 og 100 ).
13 . Det afgoerende spoergsmaal er imidlertid, hvilke objektive forhold faellesskabsinstitutionerne her burde have baseret valget af hjemmel for det anfaegtede direktiv paa .
14 . For det foerste bemaerker jeg, at direktivet, saaledes som det fremgaar af dets titel og af artikel 1, fastlaegger mindstekrav vedroerende beskyttelse af burhoens . Disse krav angaar dels stoerrelsen af de bure, der anvendes ved burdrift ( artikel 3 ), dels selve driften ( artikel 4 ), saaledes som betingelserne herom er fastlagt i bilaget til direktivet .
15 . Bilaget indeholder bestemmelser om blandt andet burmaterialernes form og type, burkonstruktionen, udformningen og stoerrelsen af aabningerne, om isolation, ventilation, belysning, vedligeholdelse af installationerne, fodring af og hvileperioder for hoensene og om sundhedstilsyn og inspektion med dem . Naesten samtlige disse bestemmelser har til formaal at forhindre, at hoensene udsaettes for unoedig fysisk overlast og unoedige lidelser, og at sikre, at deres sundhedstilstand er god, og at de i oevrigt er underkastet rimelige vilkaar .
16 . For det andet kan der ikke vaere nogen tvivl om, at Raadets hensigt - politisk set saa at sige - rent faktisk var at forbedre vilkaarene for laeggehoener .
17 . Dette fremgaar klart af Raadets resolution af 22 . juli 1980 om beskyttelse af burhoens ( EFT C 196 af 2.8.1980, s . 1 ), der var det politiske startskud for de bestraebelser paa faellesskabsplan, der skulle foere til udstedelsen af det anfaegtede direktiv . Raadet udtrykte i resolutionen enighed om, at
" opdraet af burhoens skal ske under saadanne former, at de mindstenormer og -kriterier, der er fastsat for at sikre beskyttelsen af disse dyr, overholdes ".
18 . Retligt var Raadet imidlertid noedsaget til at konstatere - saaledes som det skete den 19 . juni 1978, da det godkendte den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet - "at dyrebeskyttelse ... ikke i sig selv (( er )) en af Faellesskabets maalsaetninger ".
19 . Hvad var herefter den rette fremgangsmaade, naar man ville forbedre forholdene for laeggehoener inden for rammerne af EOEF-Traktaten?
20 . Svaret paa dette spoergsmaal finder man allerede i den naevnte afgoerelse, idet Raadet heri anfoerte, at
" de nugaeldende nationale lovgivninger vedroerende beskyttelse af dyr under opdraet udviser dog forskelle, som kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed indvirke direkte paa det faelles markeds funktion", og at konventionen omfatter "omraader, der hoerer ind under den faelles landbrugspolitik ".
21 . Afgoerelsen forklarer ogsaa, hvorfor medlemsstaterne ville handle paa samordnet maade inden for rammerne af Faellesskabet, og ikke i Europaraads-regi eller enkeltvis .
22 . Betragtningen om forskellene mellem de nationale lovgivninger genfinder man fuldt ud i Raadets resolution af 22 . juli 1980 . Den er ogsaa i en lidt mere udfoerlig form indeholdt i Kommissionens forslag til et direktiv om fastlaeggelse af mindstekrav vedroerende beskyttelse af burhoens og i dokument 11489/85 Agrileg 252 af 18 . december 1985 fra Raadets Generalsekretariat, som dannede grundlag for afstemningen i Raadet under dets moede den 25 og 26 . marts 1986 ( 1 ). Ligesom i forslaget fra Kommissionen anfoeres det i dette dokument endvidere, at
" der er ... behov for at opstille prioriterede parametre og fastsaette faelles mindstekrav for alle intensive opdraetssystemer med henblik paa at goere det muligt for ovennaevnte markedsordning at fungere tilfredsstillende, saerlig under hensyn til maalsaetningerne i Traktatens artikel 39, og idet der tages hensyn til noedvendigheden af at beskytte dyrene ...".
23 . I dommen af 1 . april 1982 i sagerne 141-143/81, Holdijk ( Sml . s . 1299 ), havde Domstolen klart udtalt, at problemerne vedroerende beskyttelse af dyr burde ses i lyset af den mere generelle sammenhaeng, som Faellesmarkedets konsolidering og virkemaade, navnlig paa landbrugsomraadet, udgoer .
24 . Hvad naermere angaar den foreliggende sag, fremgaar det af de naevnte retsakter mv ., at Raadet har ment, at dets kompetence til at udstede direktivet om laeggehoener udsprang af de bestaaende forskelle mellem de nationale lovgivninger og den negative indvirkning, som dette forhold kunne have paa det faelles landbrugsmarkeds funktion .
25 . Det Forenede Kongerige udleder heraf, at direktivet burde have vaeret udstedt under henvisning til baade artikel 43 og artikel 100, idet "kravet om at angive den artikel, der indeholder hjemmel for lovgiver til at udstede en faellesskabsforanstaltning af bindende karakter, ... navnlig (( maa )) iagttages i tilfaelde, hvor foranstaltningen beroerer to eller flere faellesskabspolitikker, i forbindelse med hvilke Traktaten indeholder forskellige procedureregler" ( punkt 15 i staevningen ).
26 . Rigtigheden heraf kan ikke bestrides, men efter min opfattelse ville forholdet kun have kunnet faa betydning for denne sag, saafremt det havde vaeret hensigten med Traktaten, at Faellesskabets institutioner skulle gennemfoere en faelles dyrebeskyttelsespolitik, og saafremt artikel 100 havde vaeret den bestemmelse, hvori Faellesskabets kompetence paa dette omraade var blevet fastlagt .
27 . Som naevnt er dyrebeskyttelse imidlertid ikke i sig selv en af Faellesskabets maalsaetninger . Hvad angaar artikel 100, indeholder denne bestemmelse om, at Raadet paa forslag af Kommissionen med enstemmighed skal udstede "direktiver om indbyrdes tilnaermelse af Medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der direkte indvirker paa faellesmarkedets oprettelse eller funktion ".
28 . Naar der opstaar spoergsmaal om artikel 100, er det derfor, fordi bestemmelsen indeholder hjemmel til at gennemfoere tilnaermelser af medlemsstaternes lovgivninger, og ikke fordi den maatte indeholde hjemmel til at indfoere dyrebeskyttelsesforanstaltninger .
29 . Man kan imidlertid ikke tale om, at der foreligger nogen "faellesskabspolitik om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger", der som retligt grundlag har artikel 100, paa samme maade som der foreligger en "faelles landbrugspolitik", hvis retlige grundlag er artikel 43 . Artikel 100 er saaledes ikke den eneste bestemmelse i Traktaten, der indeholder hjemmel for Faellesskabets institutioner til at harmonisere de nationale lovgivninger . Tilnaermelse af lovgivningerne er et middel, som i henhold til Traktaten anvendes med henblik paa at fremme forskellige faellesskabspolitikker .
30 . Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at henvise til for eksempel artikel 27 ( toldspoergsmaal ), artikel 54 ( etableringsfriheden ), artikel 56 ( bestemmelser om saerordninger for fremmede statsborgere, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed ), artikel 57 ( gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og adgang til at udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed ) og artikel 66 ( fri udveksling af tjenesteydelser ). Det er kun i henhold til artikel 99, som vedroerer harmonisering, for saa vidt angaar moms, forbrugsafgifter og andre indirekte skatter, at der traeffes afgoerelse "med forbehold af bestemmelserne i artiklerne 100 og 101 ". Det fremgaar heraf, at de andre naevnte bestemmelser har karakter af "lex specialis" i forhold til artiklerne 100 og 101 og derfor skal anvendes forud for disse bestemmelser .
31 . Den i artikel 99 indeholdte henvisning til artikel 101 giver mig i oevrigt anledning til at spoerge, om artikel 100 virkelig er den bestemmelse, der i det foreliggende tilfaelde eventuelt vil kunne komme i betragtning ved siden af artikel 43, eller om det ikke snarere er artikel 101 . Artikel 101 indeholder blandt andet bestemmelse om, at Raadet efter udloebet af foerste etape af overgangsperioden med kvalificeret flertal udsteder de fornoedne direktiver, naar bestaaende forskelle mellem medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser forvansker konkurrencevilkaarene paa Faellesmarkedet og derved fremkalder en fordrejning, som boer fjernes .
32 . Hvorom alting er, er det med rette, at Raadet goer gaeldende, at artikel 100 ( og efter min opfattelse ligeledes artikel 101 ) i henhold til grundsaetningen "lex specialis derogat legi generali" kun kan anvendes i tilfaelde, hvor der ikke foreligger nogen saerlig bestemmelse med hjemmel til at harmonisere de nationale lovgivninger, herunder navnlig paa grundlag af direktiver . Jeg bemaerker, at Domstolen allerede har tilsluttet sig dette princip, idet den i dommen af 8 . april 1976 ( Defrenne mod Sabena, 43/75, Sml . s . 455 ), udtalte, at
" da artikel 119 ikke udtrykkeligt henviser til de funktioner, som Faellesskabet i givet fald skal udoeve med henblik paa gennemfoerelsen af socialpolitikken, maa man henholde sig til det almindelige system i Traktaten og de heri hjemlede midler, som fremgaar af artikel 100, 155 og i paakommende tilfaelde 235" ( praemis 63 ).
33 . Paa grundlag af det hidtil anfoerte kan det problem, som Domstolen maa tage stilling til i denne sag, formuleres saaledes : Er artikel 43 i forhold til artiklerne 100 og 101 ogsaa en "lex specialis"-bestemmelse, der indeholder hjemmel for institutionerne til at indfoere foranstaltninger til en harmonisering af de nationale lovgivninger af den art, som fastlaegges i direktivet? Jeg bemaerker her, at saafremt artikel 43 maa antages at indeholde tilstraekkelig hjemmel hertil, er det ufornoedent at anvende artikel 100 eller artikel 101 .
34 . Hvilke retsvirkninger maa der tillaegges artikel 43?
35 . a ) I artikel 43 tales der ikke om "harmonisering af lovgivningerne", men efter min opfattelse hjemler bestemmelsen en kompetence for institutionerne, der gaa endnu videre end kompetencen i henhold til artiklerne 100 og 101, idet det i stk . 3 hedder :
" Raadet kan under de i foregaaende stykke anfoerte betingelser med kvalificeret flertal vedtage at lade den i artikel 40, stk . 2, omhandlede faelles ordning afloese nationale markedsordninger, saafremt :
a ) ...
b ) denne ordning sikrer samhandelen inden for Faellesskabet betingelser svarende til dem, der gaelder paa et nationalt marked ."
36 . Principielt skal en faelles markedsordning saaledes fra og med dens indfoerelse skabe betingelser svarende til dem, der gaelder paa et nationalt marked . Saafremt dette ikke er tilfaeldet, har institutionerne under alle omstaendigheder en kompetence og endog en pligt til at gribe ind naar som helst med henblik paa at udbygge den paagaeldende faelles markedsordning eller for at forhindre, at ordninger, der gaelder i visse medlemsstater ( konkret Danmark og Det Forenede Kongerige ), eller som maa paaregnes indfoert, paa et eller andet omraade bringer markedets enhed i fare .
37 . Raadet kan herved som middel anvende saavel direktiver som forordninger ( artikel 43, stk . 2, in fine ).
38 . b ) Man tager naeppe fejl ved at antage, at forfatterne til Traktaten har ment, at oprettelsen af "en faelles ordning af markederne for landbrugsvarer" skulle foere til en harmonisering af de nationale lovgivninger, selv paa omraader, hvor gennemfoerelsen ikke ville have form af en "europaeisk markedsordning" (( artikel 40, stk . 2, litra c ) )). Der er jo ingen mere fuldstaendig form for harmonisering end en faelles politik med faelles regler gaeldende i alle medlemsstaterne .
39 . Som Domstolen selv har fastslaaet i dommen af 21 . februar 1979 ( Stoelting mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, 138/78, Sml . s . 713 ), skal
" Traktatens artikel 43 ... fortolkes i lyset af artikel 39, som opregner formaalene for den faelles landbrugspolitik, og artikel 40, som regulerer gennemfoerelsen af denne politik, idet den navnlig bestemmer, at der med henblik paa at naa de i artikel 39 naevnte maal oprettes en faelles ordning af markederne for landbrugsvarer, og at denne faelles ordning kan omfatte alle foranstaltninger, der er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal" ( praemis 4 ).
40 . I denne dom fastslog Domstolen lovligheden af den forordning, der - under henvisning til artikel 43 - indfoerte ordningen om en medansvarsafgift for maelk . I dommen af 24 . oktober 1973, Balkan mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5/73, Sml . s . 1108 ) fastslog Domstolen paa samme maade, at ordningen med monetaere udligningsbeloeb retteligt burde vaere indfoert paa grundlag af Raadets kompetence i henhold til artiklerne 40 og 43 .
41 . Jeg bemaerker endvidere, at en faelles markedsordning i henhold til artikel 40, stk . 2, litra a ), kan begraenses til kun at omfatte faelles konkurrenceregler .
42 . Det maa herefter laegges til grund, at man ogsaa uden for rammerne af en markedsordning af saa kompleks art som den omhandlede ville have kunnet udstede regler som dem, der er indeholdt i direktivet, med umiddelbar hjemmel i artikel 43 .
43 . c ) Man kan ikke med rette bestride, at det omtvistede direktiv tilsigter at virkeliggoere maalsaetningerne i Traktatens artikel 39, herunder navnlig maalsaetningen om at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard ( ved at forhindre en fordrejning af konkurrencevilkaarene ). Man kan - med Kommissionen - tilfoeje, at en stabilisering af markederne forudsaetter en produktivitet under de bedst mulige vilkaar, men ikke den stoerst mulige produktivitet .
44 . d ) Forordningen om den faelles markedsordning for aeg ( 2 ), der selv er udstedt under henvisning til artiklerne 42 og 43, indeholder i artikel 2, stk . 1, hjemmel til, for saa vidt angaar produkter omfattet af markedsordningen, at gennemfoere "foranstaltninger til fremme af en bedre organisation af produkternes fremstilling, forarbejdning og forhandling ".
45 . I henhold til forordningens artikel 2, stk . 2, kan der fastsaettes handelsnormer for aeg, hvilket er sket med forordning nr . 2772/75 ( 3 ), som aendret flere gange siden ( 4 ). En gennemfoerelsesforordning udstedt af Kommissionen ( 5 ) indeholder tilladelse til at anvende foelgende paaskrifter paa pakninger med aeg : AEg fra fritgaaende hoens - intensivt system, aeg fra fritgaaende hoens, skrabeaeg og aeg fra volierehoensehold . I bilaget til forordningen er der fastlagt meget detaljerede regler om de betingelser, som skal vaere opfyldt af bedrifter, der producerer aeg, som falder ind under en af disse fire kategorier . Med hensyn til belaegningstaetheden veksler kravet saaledes fra en hoene pr . 10 m2 til en hoene pr . 2,5 m2 og 7 hoens pr . m2, og for saa vidt angaar den sidstnaevnte kategori til 25 hoens pr . m2, forudsat at der er siddepinde af en saadan laengde, at hver hoene raader over mindst 15 cm .
46 . Kommissionen kunne samtidig ved denne forordning have indfoert bestemmelser om brug af paaskriften "aeg fra burhoens" og fastlagt vilkaar gaeldende for burdrift . Naar den ikke gjorde dette, skyldtes det, at det "som foelge af handelssaedvanerne ... ikke (( synes at vaere )) noedvendigt at fastsaette saerlige paaskrifter med hensyn til aeg fra burhoens" ( fjerde betragtning til forordning nr . 1943/85 ). Det maa medgives, at bestemmelser om en saadan paaskrift naeppe ville have bidraget til at skabe bedre vilkaar, for saa vidt angaar handel med aeg fra burhoens .
47 . Tilbage staar imidlertid den omstaendighed, at Kommissionen - paa grundlag af forordningen om den faelles markedsordning for aeg, og dermed alene med hjemmel i artiklerne 42 og 43 - kunne have udstedt bestemmelser om fastsaettelse af handelsnormer, hvilket i sidste instans ville vaere ensbetydende med en regulering af produktionsvilkaarene .
48 . Kommissionen har i oevrigt, og med rette, i sine indlaeg fremhaevet, at de markedsordninger, der gaelder frugt og groensager, fiskerivarer og vin, omfatter faelles normer om emballering og kvalitet .
49 . Man maa heller ikke glemme, at Faellesskabet med hensyn til fiskeri har fastsat graenser for de samlede fangstmaengder og vilkaar i forbindelse hermed ( fartoejernes indretning, fangstmetoder, maskestoerrelser ). For saa vidt angaar maelk, indebaerer begraensningen med hensyn til de maengder, der kan afsaettes til intervention, ligeledes en regulering af produktionsvilkaarene .
50 . e ) I overensstemmelse med princippet om, at en faelles markedsordning kan omfatte enhver foranstaltning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne i artikel 39, udgoer artiklerne 42 og 43 traditionelt de eneste retsgrundlag for faelles markedsordninger, ogsaa selv om der blandt bestemmelserne heri findes nogle, der i oevrigt har tilknytning til andre bestemmelser i Traktaten .
51 . Dette gaelder i foerste raekke, for saa vidt angaar de frie varebevaegelser, idet Domstolen har fastslaaet, at
" Traktatens bestemmelser om afskaffelse af told - og handelsmaessige hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet ... er en integrerende del af den faelles markedsordning" ( 6 ).
52 . Det anfoerte gaelder ligeledes spoergsmaalet om de handelsmaessige forbindelser med tredjelande . Forordningen om den faelles markedsordning for aeg indeholder saaledes netop bestemmelser, der "paa passende maade (( tager )) lige meget hensyn til de i Traktatens artikler 39 og 110 fastsatte maal" ( 7 ), uden at forordningen dermed er udstedt ogsaa under henvisning til Traktatens artikel 113 .
53 . Hvad i oevrigt angaar artikel 113, har Domstolen i den tidligere naevnte dom af 26 . marts 1987 om det generelle toldpraeferencesystem udtalt, at "sammenhaengen med udviklingsproblemerne ikke bevirker, at en retsakt ikke er omfattet af den faelles handelspolitik, saaledes som denne er defineret i Traktaten" ( praemis 20 ).
54 . Jeg mener i lighed hermed, at det maa laegges til grund, at naar det i denne sag anfaegtede direktiv paa samme maade gennem en harmonisering af konkurrencevilkaarene har en dyrebeskyttelsesmaalsaetning, falder det ikke dermed uden for rammerne af den faelles landbrugspolitik .
55 . f ) Endelig maa man ikke glemme, at den faelles landbrugspolitik ikke er begraenset til de faelles markedsordninger, som er omhandlet i Traktatens artikel 40 . Tvaertimod har faellesskabsinstitutionerne - netop i henhold til artikel 43, stk . 2 - kompetence ( om ikke pligt ) til at udstede de fornoedne retsakter om "udarbejdelse og ivaerksaettelse af den faelles landbrugspolitik, herunder ogsaa om afloesning af nationale markedsordninger med en af de i artikel 40, stk . 2, naevnte former for faelles ordning, saavel som om ivaerksaettelsen af de i dette afsnit saerligt naevnte foranstaltninger ".
56 . Man maa saaledes heraf slutte, at naar der, for saa vidt angaar varer omfattet af bilag II til Traktaten, er tale om at gennemfoere foranstaltninger, der bidrager til at virkeliggoere maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik, som fastlagt i artikel 39, og saa meget mere i tilfaelde, hvor en af de i artikel 40, stk . 2, omhandlede former for faelles ordning er traadt i stedet for nationale ordninger, indeholder artikel 43 fornoeden og tilstraekkelig hjemmel for Raadet til at udstede bestemmelser om fastlaeggelse af faelles normer til beskyttelse af dyr med henblik paa at forhindre enhver konkurrencefordrejning og skabe grundlag for, at de paagaeldende markedsordninger kan fungere normalt og tilfredsstillende .
57 . Det Forenede Kongeriges anbringende vedroerende Traktatens artikel 100 kan herefter ikke laegges til grund .
B - Tilsidesaettelse af procedureregler
58 . Selve det forhold, at direktivet i den affattelse, der blev meddelt medlemsstaterne den 15 . april 1986 og offentliggjort i EF-Tidende, for saa vidt angaar praeamblen paa flere punkter afviger fra den affattelse, der blev forelagt Raadet under dets forhandlinger den 25 . marts 1986, og som er gengivet i raadsdokument 11489/85 Agrileg 252 af 18 . december 1985, er der ingen strid om .
59 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at disse aendringer er udtryk for en tilsidesaettelse af procedureregler, som maa foere til en annullation af direktivet . Efter Raadets opfattelse er der blot tale om redaktionelle aendringer af mindre betydning og med det formaal, at faellesskabslovgivers egentlige hensigter kom mere klart og praecist til udtryk . Saadanne aendringer af rent formel art, som ikke vedroerer det materielle indhold af selve retsakten, maa vaere lovlige .
Hvilken vurdering maa der anlaegges af dette problem?
60 . Jeg bemaerker indledningsvis, at vi staar over for en paradoksal situation . Raadet goer som Faellesskabets lovgivende organ gaeldende, at der ikke ligger noget problem i, at dets administrative personale efterfoelgende har foretaget aendringer i en af Raadet udstedt retsakt . Jeg er for saa vidt enig med Raadet i, at aendringerne i betragtningerne rent faktisk har bidraget til at goere det mere klart, hvilket retsgrundlag Raadet baserede sig paa, da det lovgav paa det paagaeldende omraade .
61 . Jeg mener dog ikke, at det kan vaere lovligt, at Raadets Generalsekretariat efterfoelgende aendrer affattelsen af en retsakt fra Raadet . Generalsekretariatet er saaledes kun et administrativt organ . Retsgrundlaget for dets virke er indeholdt i forretningsordenens ( 8 ) artikel 17, hvorefter
" Raadet bistaas af et generalsekretariat, som ledes af en generalsekretaer" .
62 . Selv om forretningsordenens artikel 15 indeholder hjemmel for raadsformanden til at overlade det til generalsekretaeren paa formandens vegne at give meddelelse om direktiver, afgoerelser, beslutninger og henstillinger, kan dette dog ikke omfatte nogen befoejelse for generalsekretaeren eller hans medarbejdere til at aendre affattelsen af en retsakt, efter at denne er blevet vedtaget af Raadet . Navnlig indeholder forretningsordenen ingen bestemmelse, hvorefter Generalsekretariatet har til opgave paa eget ansvar at fastlaegge den endelige formulering af retsakter i lyset af Raadets forhandlinger .
63 . I henhold til forretningsordenens artikel 8, stk . 2, kan "ethvert medlem af Raadet ... modsaette sig forhandling, saafremt teksten til eventuelle aendringsforslag ikke er udarbejdet paa de af ovennaevnte sprog, som han angiver ". Denne bestemmelse bekraefter, at aendringer i moededokumenter i hvert fald skal foreligge skriftligt paa et af de officielle sprog, foer Raadet traeffer afgoerelse . Det er rigtigt, at forhandlingerne i Raadet kun sjaeldent drejer sig om affattelsen af betragtningerne til de retsakter, Raadet vedtager . Men naar affattelsen af betragtningerne til en retsakt boer tilpasses som foelge af aendringer i dens operative del, der udspringer af forloebet af det paagaeldende moede, eller af andre aarsager, maa den nye ordlyd efter min opfattelse altid forelaegges til endelig godkendelse i selve Raadet, medmindre Raadet udtrykkeligt har besluttet, at dette ikke skal ske . I modsat fald vil den paagaeldende retsakt ikke kunne anses for "udstedt" af Raadet efter Traktatens artikel 189, stk . 1 .
64 . Det er ikke nogen tilfaeldighed, at Raadet har for vane ved afslutningen af sine moeder at paalaegge De Faste Repraesentanters Komité ( Coreper ) eller Specialkomitéen for Landbrug at fastlaegge den endelige formulering af retsakter, naar dette er noedvendigt . Selv om denne opgave teknisk set varetages af raadssekretariatet, sker dette paa anmodning fra Coreper eller specialkomitéen og under tilsyn og paa ansvar af en af disse komitéer . Disse efterproever, om resultatet af raadssekretariatets bestraebelser er i overensstemmelse med Raadets afgoerelser .
65 . Endelig er det Coreper, der som organ oprettet i henhold til Traktaterne ( 9 ) ( dette er ikke tilfaeldet med specialkomitéen ) afgoer, om den endelige affattelse af den paagaeldende retsakt skal godkendes af Raadet i skriftlig procedure eller i form af en optagelse som "A-punkt" paa dagsordenen for et af Raadets kommende moeder ( jfr . forretningsordenens artikel 2, stk . 6 ).
66 . Selv efterproevelsen af, om de forskellige sproglige versioner af retsakter vedtaget af Raadet stemmer overens, sker efter en procedure, som giver medlemsstaterne mulighed for at paase, at retsvirkningerne af en afgoerelse fra Raadet ikke aendres, end ikke for saa vidt angaar en enkelt sproglig version . Medlemsstaterne faar saaledes ved telex meddelelse om moeder i "jurist-lingvist-gruppen" ( hvor deltagerne er tjenestemaend i raadssekretariatet ), og de opfordres til at lade sig repraesentere, saafremt de oensker det .
67 . Det er derfor aabenbart, at Raadet ved at indfoere disse procedurer har villet sikre, at retsakter, naar de offentliggoeres eller meddeles, er i fuld overensstemmelse med de afgoerelser, der er truffet .
68 . Jeg bemaerker endvidere, at
" naar Raadet i medfoer af denne Traktat traeffer afgoerelse paa forslag af Kommissionen, kan det kun aendre dette forslag ved enstemmig vedtagelse" ( artikel 149 ).
69 . En afgoerelse med kvalificeret flertal kan saaledes kun traeffes, saafremt Raadet fuldstaendigt foelger Kommissionens forslag .
70 . Da naesten alle forslag fra Kommissionen imidlertid aendres af Raadet, er en afstemning efter reglerne om kvalificeret flertal kun mulig, saafremt Kommissionen forinden har aendret sit forslag, saaledes at det bliver identisk med, hvad Raadet agter at vedtage . En saadan aendring af Kommissionens forslag sker oftest ved en mundtlig erklaering fra det medlem af Kommissionen, som deltager i forhandlingerne, og som selvsagt skal have bemyndigelse fra Kommissionen som helhed til at afgive en saadan erklaering . Kommissionen har under den mundtlige forhandling bekraeftet, at denne fremgangsmaade ogsaa blev anvendt i forbindelse med det omtvistede direktiv .
71 . Hele denne komplekse fremgangsmaade ville aabenbart blive undergravet, saafremt aendringer af en betydning, der gaar ud over rene formspoergsmaal, kunne gennemfoeres i ordlyden af en retsakt, efter at Raadet har truffet afgoerelse .
72 . Dette gaelder ogsaa, selv om der kun er tale om aendringer i praeamblen til en retsakt . I faellesskabsretten spiller begrundelsen til institutionernes retsakter, som artikel 190 udtrykkeligt indeholder bestemmelse om, saaledes en uhyre vigtig rolle . Domstolen har ved mange lejligheder understreget kravet om, at
" faellesskabsretsakter indeholder en angivelse af de faktiske og retlige forhold, som har bevaeget institutionen til at vedtage dem, saaledes at Domstolen kan udoeve sin kontrolbefoejelse, og saaledes at saavel medlemsstaterne som de beroerte borgere faar kendskab til de betingelser, under hvilke faellesskabsinstitutionerne har anvendt Traktaten" ( 10 ).
73 . I denne sag kommer man ikke uden om, at "de betingelser, under hvilke" den kompetente institution, dvs . Raadet, har vedtaget direktivet om burhoens, er dem, der fremgaar af betragtningerne, som affattet i dokument 11489/85 Agrileg 252 af 18 . december 1985 fra raadssekretariatet .
74 . Det maa aabenbart laegges til grund, at et flertal af Raadets medlemmer fandt, at indholdet af bestemmelserne i direktivet og den begrundelse, der kom til udtryk i betragtningerne, var af en saadan art, at der var grundlag for at vedtage direktivet med kvalificeret flertal alene med hjemmel i Traktatens artikel 43 .
75 . Raadet har hverken i noget moede, i skriftlig procedure eller i form af en vedtagelse som "A-punkt" godkendt direktivet i den affattelse, som den fungerende raadsformand undertegnede den 25 . marts 1986, og som blev meddelt medlemsstaterne og offentliggjort i EF-Tidende L 95 af 10.4.1986 ( s . 45 ). Raadet har derfor ikke efter artikel 189 "udstedt" et direktiv med det paagaeldende indhold . Det har imidlertid "udstedt" et direktiv med et indhold svarende til dokument 11489/85, da afstemningen angik denne affattelse . Man kan saaledes sondre mellem ordlyden af en retsakt som vedtaget og ordlyden af en retsakt som undertegnet, idet forretningsordenens artikel 9 indeholder foelgende bestemmelse :
" Teksten til retsakter, som vedtages af Raadet, undertegnes af den formand, der foerer forsaedet paa tidspunktet for deres vedtagelse, samt af generalsekretaeren ."
76 . Ganske vist er det kun praeamblen til direktivet, som Raadet ikke har godkendt i den omtvistede affattelse, men efter min opfattelse kan man ikke i den forstand udsondre praeamblen fra resten af direktivet . Det er hele "direktivet" af 25 . marts 1986, der maa annulleres .
77 . Da et direktiv med det indhold, der fremgaar af dokument 11489/85, imidlertid er blevet gyldigt "udstedt" af Raadet efter artikel 189, stk . 1, er det tilstraekkeligt, at den, der var fungerende raadsformand paa tidspunktet for direktivets vedtagelse, efter Domstolens dom undertegner dette og meddeler det til medlemsstaterne . En ny droeftelse i Raadet er ufornoeden .
78 . Jeg finder her anledning til at bemaerke, at saafremt Domstolen i denne sag ikke traeffer afgoerelse om tvisten vedroerende artikel 100, vil dette problem utvivlsomt straks blive rejst i Raadet paa ny, og saafremt der paa ny traeffes afgoerelse med kvalificeret flertal, vil dette efter al sandsynlighed give anledning til en ny sag for Domstolen, som da udelukkende vil dreje sig om dette spoergsmaal .
Sammenfatning
79 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen laegger Det Forenede Kongeriges andet anbringende til grund og annullerer Raadets direktiv 86/113/EOEF af 25 . marts 1986 om fastlaeggelse af mindstekrav vedroerende beskyttelse af burhoens .
80 . Hvad angaar afgoerelsen om sagens omkostninger, maa der laegges vaegt paa, at Det Forenede Kongerige, selv om det har vundet sagen, dog ikke har faaet medhold, for saa vidt angaar det vigtigste anbringende i denne . Jeg foreslaar derfor endvidere under henvisning til artikel 63, stk . 3, foerste afsnit, i Domstolens procesreglement, at hver af de egentlige parter baerer deres egne omkostninger, og at sagsoegeren herudover doemmes til at betale Kommissionens omkostninger, idet Kommissionen kun har interveneret, for saa vidt angaar det naevnte anbringende .
( 1 ) Da praeamblen til direktivet i den affattelse, der blev meddelt, anfaegtes af Det Forenede Kongerige, tager jeg udelukkende stilling paa grundlag af praeamblen i den affattelse, som De Faste Repraesentanters Komité forelagde for Raadet .
( 2 ) Raadets forordning nr . 2771/75 af 29 . oktober 1975 ( EFT L 282 af 1.11.1975, s . 49 ).
( 3 ) Raadets forordning nr . 2772/75 af 29 . oktober 1975 ( EFT L 282 af 1.11.1975, s . 56 ).
( 4 ) Jfr . Raadets forordning nr . 1831/84 af 19 . juni 1984 ( EFT L 172 af 30.6.1984, s . 2 ) og Raadets forordning nr . 3341/84 af 28 . november 1984 ( EFT L 312 af 30.11.1984, s . 7 ).
( 5 ) Kommissionens forordning nr . 1943/85 af 12 . juli 1985 om aendring af forordning nr . 95/69 for saa vidt angaar visse handelsnormer for aeg ( EFT L 181 af 13.7.1985, s . 34 ).
( 6 ) Jfr . dommen af 29 . november 1978, Pigs Marketing Board mod Redmond, 83/78, Sml . s . 2373, praemis 55 .
( 7 ) Jfr . trettende betragtning til den i note 2 naevnte forordning .
( 8 ) Forretningsorden fastsat af Raadet den 24 . juli 1979 i henhold til artikel 5 i traktaten af 8 . april 1965 om oprettelse af et faelles Raad og en faelles Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ( 79/868/EKSF, EOEF, Euratom ) ( EFT L 268 af 25.10.1979, s . 1 ).
( 9 ) Jfr . artikel 4 i Traktaten af 8 . april 1965 om Oprettelse af et Faelles Raad og en Faelles Kommission for De Europaeiske Faellesskaber, Traktater om oprettelse af De Europaeiske Faellesskaber I, s . 823 .
( 10 ) Dom af 26 . marts 1987, Kommissionen mod Raadet, 45/86, Sml . s . 1493, praemis 5 .