62009CC0504
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
VERICA TRSTENJAK
vom 17. November 2011 (
1
)
Rechtssache C-504/09 P
Europäische Kommission,
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland
gegen
Republik Polen
„Rechtsmittel — Umwelt — Luftverschmutzung — Richtlinie 2003/87/EG — System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten — Nationaler Plan zur Zuteilung von Emissionszertifikaten für die Republik Polen für den Zeitraum 2008 bis 2012 — Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission — Art. 9 Abs. 1 und 3 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87“
I – Einleitung
1.
Die vorliegenden Rechtsmittel betreffen das durch die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32), in der durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 (ABl. L 338, S. 18) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie), eingeführte System.
2.
Mit ihren Rechtsmitteln beantragen die Europäische Kommission und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland die vollständige Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 23. September 2009, Polen/Kommission (T-183/07, Slg. 2009, II-3395, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem die Entscheidung K(2007) 1295 endg. der Kommission vom 26. März 2007 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen (im Folgenden: NZP), der von der Republik Polen für den Zeitraum 2008–2012 gemäß der Richtlinie 2003/87 übermittelt wurde (im Folgenden: streitige Entscheidung), für nichtig erklärt worden ist.
II – Rechtlicher Rahmen
3.
Art. 9 der Richtlinie lautet:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 [der Richtlinie] genannten Zeitraum einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser Plan ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III [der Richtlinie] genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III [der Richtlinie] aufgeführten Kriterien.
Für den in Artikel 11 Absatz 1 [der Richtlinie] genannten Zeitraum wird der Plan spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. Für die folgenden Zeiträume werden die Pläne mindestens achtzehn Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt.
(2)   Die nationalen Zuteilungspläne werden in dem in Artikel 23 Absatz 1 [der Richtlinie] genannten Ausschuss erörtert.
(3)   Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines nationalen Zuteilungsplans durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den Plan oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III [der Richtlinie] aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 [der Richtlinie] unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 [der Richtlinie] nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“
4.
Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie lautet:
„Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, und leitet das Verfahren für die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen ein. Diese Entscheidung wird mindestens zwölf Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 [der Richtlinie] aufgestellten nationalen Zuteilungsplans des Mitgliedstaats, im Einklang mit Artikel 10 [der Richtlinie] und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.“
5.
In Anhang III der Richtlinie sind zwölf Kriterien für die NZP aufgeführt. Die in den Nrn. 1 bis 3 und 12 dieses Anhangs genannten Kriterien lauten:
„1.
Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.
2.
Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG.
3.
Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen.
…
12.
In dem Plan wird die Obergrenze des Umfangs, in dem [zertifizierte Emissionsreduktionen] und [Emissionsreduktionseinheiten] von den Betreibern im Rahmen des Gemeinschaftssystems genutzt werden dürfen, als Prozentanteil der Zuteilung von Zertifikaten für die einzelnen Anlagen angegeben. Der Prozentanteil muss mit den ergänzenden Verpflichtungen des Mitgliedstaats im Rahmen des Kyoto-Protokolls und der Beschlüsse, die aufgrund des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefasst worden sind, in Einklang stehen.“
6.
Wegen der anderen einschlägigen Bestimmungen wird auf die Darstellung des rechtlichen Rahmens im angefochtenen Urteil verwiesen.
III – Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitige Entscheidung
7.
In den Randnrn. 9 bis 15 des angefochtenen Urteils ist der Sachverhalt vor Erlass der streitigen Entscheidung dargestellt und der Tenor dieser Entscheidung wiedergegeben.
IV – Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
8.
Die Republik Polen erhob gegen die streitige Entscheidung beim Gericht Klage. Das Verfahren vor dem Gericht ist in den Randnrn. 16 bis 24 des angefochtenen Urteils dargestellt.
9.
Mit dem angefochtenen Urteil wurde die streitige Entscheidung insgesamt für nichtig erklärt.
10.
In den Randnrn. 70 bis 134 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zunächst festgestellt, dass die Kommission ihre Kontrollbefugnisse aus Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten habe. Das Gericht hat als Erstes beanstandet, dass sich die Kommission nicht auf eine Kontrolle der Konformität des NZP der Republik Polen beschränkt habe, sondern die von der Republik Polen verwendeten Daten durch ihre eigenen, mit ihrer eigenen Bewertungsmethode gewonnenen Daten ersetzt habe. Als Zweites hat das Gericht beanstandet, dass die Kommission in der streitigen Entscheidung die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate selbst festgelegt habe.
11.
Sodann hat das Gericht in den Randnrn. 135 bis 154 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission gegen ihre Begründungspflicht verstoßen habe, indem sie die Daten, auf die die Republik Polen abgestellt habe, außer Acht gelassen habe, ohne zu erläutern, inwieweit diese Daten nicht die Kriterien des Anhangs III der Richtlinie erfüllten.
12.
Schließlich hat das Gericht in den Randnrn. 155 bis 163 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass wegen dieser Rechtsfehler nicht nur Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung, sondern aufgrund der Untrennbarkeit der übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung diese insgesamt für nichtig zu erklären sei.
V – Verfahren vor dem Gerichtshof
13.
Die Kommission hat gegen das angefochtene Urteil Rechtsmittel eingelegt; sie beantragt,
—
das angefochtene Urteil in vollem Umfang aufzuheben;
—
der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.
14.
In ihrer Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Republik Polen,
—
das Rechtsmittel gemäß Art. 116 Abs. 1 erster Gedankenstrich der Verfahrensordnung vollständig zurückzuweisen;
—
für den Fall, dass der Gerichtshof das Rechtsmittel nicht vollständig zurückweisen sollte, gemäß Art. 116 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich alle im ersten Rechtszug gestellten Anträge, insbesondere den ersten Klagegrund der Nichtigkeitsklage, zu prüfen und darüber zu entscheiden;
—
für den Fall, dass der Gerichtshof das Rechtsmittel nicht vollständig zurückweisen und nicht über die oben unter dem zweiten Gedankenstrich genannten Anträge entscheiden sollte, nach Prüfung der Rechtssache durch den Gerichtshof oder das Gericht, was in das Ermessen des Gerichts gestellt wird, über die im ersten Rechtszug in den Klagegründen 3 bis 9 dargestellten Anträge zu entscheiden;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
15.
In seiner Rechtsmittelbeantwortung beantragt das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland,
—
dem Rechtsmittel der Kommission mit Ausnahme des ersten Rechtsmittelgrundes stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben.
16.
Mit Beschluss vom 28. Juni 2010 sind die Tschechische Republik und Rumänien als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Polen und das Königreich Dänemark zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.
17.
In der Sitzung vom 29. September 2011 haben die Vertreter der dänischen, der polnischen und der tschechischen Regierung sowie der Kommission mündlich verhandelt und Fragen beantwortet.
VI – Zum Rechtsschutzinteresse der Kommission
18.
Am 11. Dezember 2009, mithin nach Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung und nachdem sie gegen das angefochtene Urteil Rechtsmittel eingelegt hatte, erließ die Kommission auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie eine neue Entscheidung. Mit dieser neuen Entscheidung lehnte die Kommission den NZP der Republik Polen ab und bekräftigte, dass er mit den in Anhang III der Richtlinie aufgeführten Kriterien unvereinbar sei, ohne eine Obergrenze für die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate anzugeben. Die Republik Polen focht diese neue Entscheidung nicht an und übermittelte am 8. April 2010 einen neuen NZP, in dem sie eine Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate von 208,5 Mio. Tonnen CO2 vorschlug. Mit Entscheidung vom 19. April 2010 erhob die Kommission gegen diesen NZP keine Einwände.
19.
Es ist unter diesen Gegebenheiten das Rechtsschutzinteresse der Kommission zu prüfen. Der Gerichtshof kann nämlich von Amts wegen prüfen, ob eine Partei aufgrund einer nach dem Urteil des Gerichts eingetretenen Tatsache, die dem Urteil seinen für den Rechtsmittelführer beeinträchtigenden Charakter nehmen kann, kein Interesse mehr an Aufrechterhaltung eines Rechtsmittels hat, und das Rechtsmittel aus diesem Grund für unzulässig oder gegenstandslos erklären. Das Rechtsschutzinteresse des Rechtsmittelführers setzt voraus, dass ihm das Rechtsmittel im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (
2
).
20.
Im vorliegenden Fall ist der Kommission durch den Erlass der neuen Entscheidung nicht jegliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Rechtsmittels genommen worden. Zwar hätte eine etwaige Aufhebung des angefochtenen Urteils nicht zur Folge, dass die streitige Entscheidung, die inzwischen durch eine neue ersetzt worden ist, wiederauflebt. Für die Kommission ist aber ein ihre Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie bestätigendes Urteil des Gerichtshofs weiterhin von Interesse. Die Tschechische Republik, die Republik Ungarn, die Republik Litauen und Rumänien haben nämlich beim Gericht Entscheidungen der Kommission angefochten, mit denen ihre jeweiligen NZP abgelehnt worden sind (
3
). Diese Verfahren sind bis zur Entscheidung des Gerichtshofs in der vorliegenden Rechtssache und in der Rechtssache Kommission/Estland (C-505/09 P) ausgesetzt worden. Im Hinblick auf diese beim Gericht anhängigen Verfahren behält die Kommission also ein Rechtsschutzinteresse.
VII – Zum ersten Rechtsmittelgrund
21.
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Kommission, das Gericht habe gegen Art. 48 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung verstoßen, ultra petita entschieden und seine Kontrollbefugnisse überschritten.
22.
Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 70 bis 79 des angefochtenen Urteils. In dessen Randnr. 70 hat das Gericht die Auffassung vertreten, dass der zweite Klagegrund aus zwei Teilen bestehe: Mit dem ersten werde ein Verstoß gegen die Begründungspflicht, mit dem zweiten eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 9 Abs. 1 und 3 der Richtlinie gerügt. Sodann hat das Gericht in den Randnrn. 71 bis 79 des angefochtenen Urteils die Rüge der Kommission geprüft, der zweite Teil des zweiten Klagegrundes stelle ein neues Angriffsmittel dar, das von der Republik Polen erstmals in der Erwiderung vorgebracht worden und daher unzulässig sei. Das Gericht hat diese Unzulässigkeitsrüge zurückgewiesen. Das Vorbringen zu einem Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie sei bereits in der Klageschrift der Republik Polen enthalten gewesen; das ergänzende Vorbringen in der Erwiderung habe lediglich eine Erweiterung des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes dargestellt.
23.
Die Kommission rügt, dass der zweite Teil des zweiten Klagegrundes der Republik Polen für zulässig erachtet worden sei. Er ergebe sich nicht aus dem Vorbringen der Republik Polen in ihrer Klageschrift.
24.
Der erste Rechtsmittelgrund der Kommission ist zurückzuweisen. Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zulässig ist.
25.
Nach den Art. 21 und 53 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und nach Art. 44 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichts muss die Klageschrift u. a. eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Bei einem Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen eine Rechtsnorm im Sinne von Art. 230 Abs. 2 EG (jetzt Art. 263 AEUV) gerügt wird, muss also die betreffende Rechtsnorm bezeichnet werden.
26.
Nach Art. 48 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts können neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Bei der Auslegung dieses Verbots neuer Angriffs- und Verteidigungsmittel sind dessen Ziele, nämlich die Gewährleistung einer geordneten Rechtspflege und die Beachtung der Verteidigungsrechte, sowie das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf zu berücksichtigen. Nach diesen Grundsätzen ist ein Klagegrund als zulässig anzusehen, wenn sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die er gestützt wird, hinreichend klar und deutlich aus der Klageschrift ergeben, so dass der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, über die Klage entscheiden kann. Es genügt also, dass sich der Klagegrund zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich, aus der Klageschrift ergibt (
4
).
27.
Anders als die Kommission geltend macht, hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass sich die Rüge einer fehlerhaften Auslegung und Anwendung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie hinreichend klar und deutlich aus der Klageschrift der Republik Polen ergibt. Wie insbesondere aus den Randnrn. 73 und 74 des angefochtenen Urteils hervorgeht, hat die Republik Polen in der Klageschrift beanstandet, dass die Kommission, indem sie es unterlassen habe, die von der Republik Polen in ihrem NZP vorgelegten Daten zu prüfen, und sich darauf beschränkt habe, ihre eigenen Daten einzuführen, ihre Befugnisse überschritten habe.
28.
Ferner ist die Rüge der Kommission zurückzuweisen, das Gericht habe von sich aus festgelegt, dass dieser Teil des Klagegrundes Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie betreffe. Wie das Gericht in Randnr. 75 des angefochtenen Urteils feststellt, hat die Republik Polen in Randnr. 54 ihrer Klageschrift im Rahmen ihres zweiten Klagegrundes auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verwiesen. Jedenfalls ist festzustellen, dass die Republik Polen offenkundig auf diese Bestimmung abgestellt hat, die die Rechtsgrundlage für den Erlass der streitigen Entscheidung gewesen ist.
29.
Schließlich ist auch die Rüge unbegründet, das Vorbringen der Republik Polen im Rahmen des zweiten Klagegrundes sei unklar, weil auf andere Bestimmungen als Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verwiesen werde. Anders als die Kommission geltend macht, war der Verweis auf Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie nicht geeignet, Zweifel im Hinblick auf den Gegenstand des zweiten Klagegrundes zu begründen. Zwischen diesen beiden Bestimmungen besteht nämlich eine enge Verbindung: Soweit die Kommission ihre Befugnisse aus Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie zur Kontrolle eines NZP überschreitet, greift sie in die Befugnisse der Mitgliedstaaten für die Aufstellung des NZP gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie ein.
30.
Der erste Rechtsmittelgrund der Kommission ist somit zurückzuweisen.
VIII – Zum zweiten Rechtsmittelgrund
31.
Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund der Kommission wird eine rechtsfehlerhafte Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie gerügt.
32.
Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 80 bis 134 des angefochtenen Urteils. In diesem Teil des angefochtenen Urteils hat das Gericht in den Randnrn. 80 bis 92 zunächst einige Ausführungen zu den Zielen der Richtlinie, der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und dem Umfang seiner gerichtlichen Kontrolle gemacht. Sodann hat das Gericht in den Randnrn. 99 bis 134 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission gegen Art. 9 Abs. 1 und 3 der Richtlinie verstoßen habe, indem sie die Beurteilungsmethode und die Daten, auf die die Republik Polen in ihrem NZP abgestellt habe, durch ihre eigene Beurteilungsmethode und ihre eigenen Daten ersetzt und eine verbindliche Obergrenze für die Gesamtzahl der zuzuteilenden Treibhausgasemissionszertifikate festgelegt habe.
33.
Die Kommission wendet sich im Rahmen ihrer Vorbemerkungen zum zweiten Rechtsmittelgrund zunächst gegen die Feststellung des Gerichts, bei der Kontrolle eines NZP gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie durch die Kommission handele es sich um eine Rechtmäßigkeitskontrolle, die eng umrissen sei (A). Der Rechtsmittelgrund der Kommission selbst gliedert sich dann in zwei Teile: Mit dem ersten Teil wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung geltend gemacht (B), mit dem zweiten die Nichtbeachtung des Zwecks und der Ziele der Richtlinie (C).
A – Zum Wesen der Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie
34.
Als Erstes ist zu prüfen, ob die Einwände gegen die Vorbemerkungen des Gerichts zur Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten berechtigt sind.
35.
Zunächst hat das Gericht in den Randnrn. 82 und 83 des angefochtenen Urteils auf Art. 249 Abs. 3 EG (jetzt Art. 288 Abs. 3 AEUV) verwiesen und festgestellt, dass im Bereich der Umwelt, der in den Art. 174 EG bis 176 EG (jetzt Art. 191 AEUV bis 193 AEUV) geregelt sei, die Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten geteilt seien. Es hat daraus gefolgert, dass bei Fehlen einer klaren und genauen gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe der Form und der Mittel, die die Mitgliedstaaten zu verwenden hätten, die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der Formen und Mittel grundsätzlich unbeschränkt bleibe und es somit der Kommission obliege, rechtlich hinreichend nachzuweisen, dass die vom Mitgliedstaat eingesetzten Instrumente gegen Unionsrecht verstießen. Sodann hat das Gericht in den Randnrn. 85 bis 88 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass allein die Mitgliedstaaten für die Aufstellung der NZP und den Erlass der endgültigen Entscheidungen über die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate zuständig seien und bei der Ausübung dieser Befugnisse über einen gewissen Spielraum verfügten. Schließlich hat das Gericht in Randnr. 89 des angefochtenen Urteils zu den Zuständigkeiten der Kommission festgestellt, dass aus Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie eindeutig hervorgehe, dass die Befugnis zur Kontrolle der Kommission eng umrissen sei; diese sei nämlich nur befugt, die Vereinbarkeit des NZP des Mitgliedstaats mit den in Anhang III genannten Kriterien und mit Art. 10 der Richtlinie zu prüfen.
36.
Im Rahmen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes macht die Kommission, unterstützt vom Vereinigten Königreich, geltend, dass ihre Kontrollbefugnis nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht als eng begrenzte Konformitätskontrolle eingestuft werden könne. Vor der Prüfung dieses Einwands (2) ist zunächst kurz das Verfahren der Kontrolle der NZP, das die Art. 9 und 11 der Richtlinie geschaffen haben, zu umreißen (1).
1. Das Verfahren zur Kontrolle der NZP
37.
Mit der Richtlinie wird nach deren Art. 1 ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.
38.
Im Rahmen dieses Systems hat jeder Mitgliedstaat einen NZP aufzustellen, der insbesondere klarstellt, wie viele Zertifikate der Mitgliedstaat insgesamt für den betreffenden Handelszeitraum zuzuteilen beabsichtigt und wie er die Zertifikate zuzuteilen vorschlägt. Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie ist dieser NZP auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten ihren NZP 18 Monate vor Beginn des betreffenden Handelszeitraums übermitteln.
39.
Nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überprüft die Kommission, ob die übermittelten NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar sind, und lehnt diejenigen ab, bei denen dies nicht der Fall ist. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie lässt sich entnehmen, dass ein Mitgliedstaat seine endgültige Entscheidung über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er im betreffenden Zeitraum zuteilen wird, auf einen von der Kommission gebilligten oder nicht innerhalb von drei Monaten nach der Mitteilung abgelehnten NZP stützen kann. Hingegen kann ein Mitgliedstaat seine endgültige Entscheidung nicht auf einen NZP stützen, den die Kommission abgelehnt hat. Die Kommission verfügt also über eine Sperrbefugnis.
2. Zu den Einwänden der Kommission
40.
Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass es sich bei der Kontrolle der NZP gemäß Art. 9 der Richtlinie durch die Kommission um eine Konformitätskontrolle handelt. Wie das Gericht in Randnr. 89 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, geht aus dieser Bestimmung eindeutig hervor, dass die Aufgabe der Kommission auf eine Kontrolle der Vereinbarkeit des NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie beschränkt ist. Will die Kommission einen NZP ablehnen, muss sie also nachweisen, dass der Mitgliedstaat den ihm von der Richtlinie eingeräumten Spielraum überschritten hat.
41.
Die gegen die Begründung des Gerichts gerichteten Einwände der Kommission sind unbegründet.
42.
Erstens kann nicht angenommen werden, dass die Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, weil diese Kontrolle vorab erfolgt, über eine Konformitätskontrolle hinausginge. Zwar kommt der Kommission nach der Richtlinie eine bedeutende Rolle zu; die Kommission verfügt insbesondere über eine Kontrollbefugnis und über eine Sperrbefugnis. Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie räumt ihr jedoch nicht die Befugnis ein, sich, was die Aufstellung des NZP oder den Erlass der endgültigen Entscheidung über die zuzuteilenden Zertifikate angeht, an die Stelle des Mitgliedstaats zu setzen. Die Kommission kann einen NZP also nur ablehnen, wenn sie nachweist, dass der Mitgliedstaat den Spielraum, den ihm die die Richtlinie lässt, überschritten hat.
43.
Zweitens hat das Gericht zu Recht angenommen, dass die Einstufung der Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie als Konformitätskontrolle mit dem Geist von Art. 249 Abs. 3 EG in Einklang steht, nach dem eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel überlässt. Anders als die Kommission geltend macht, findet diese Bestimmung im vorliegenden Fall Anwendung.
44.
Zunächst ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, Art. 249 Abs. 3 EG gelte nur für eine nachträgliche Kontrolle, wie etwa der im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens durchgeführten. Diese Bestimmung gilt allgemein. Folglich ist sie im vorliegenden Fall bei der Beurteilung der Frage, ob die Kommission die Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die für die Aufstellung des NZP verwendeten Daten und Bewertungsmethoden zu respektieren hat, zu berücksichtigen.
45.
Sodann ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, die Mitgliedstaaten könnten sich nicht auf einen Spielraum berufen, weil Art. 249 Abs. 3 EG wegen des „Verordnungscharakters“ von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie keine Anwendung finde. Nach Auffassung der Kommission hat eine Richtlinienbestimmung, die nur auf das Verhältnis zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten Anwendung findet, deren Anwendbarkeit also nicht von einer vorherigen Umsetzung in nationales Recht abhängt, „Verordnungscharakter“. Dem kann nicht gefolgt werden. Art. 249 Abs. 3 EG gilt für alle Bestimmungen einer Richtlinie, also auch für diejenigen, die nur auf das Verhältnis zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten Anwendung finden. Im Übrigen hat die Kommission keinen überzeugenden Grund genannt, warum eine Bestimmung wie Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Form und der Mittel keinen Spielraum lassen sollte, wenn diese Punkte in der Richtlinie nicht harmonisiert worden sind. Jedenfalls ist der Ansatz des Gerichts gerechtfertigt, weil die Richtlinie in einem Bereich der geteilten Zuständigkeit erlassen worden ist, in dem die Mitgliedstaaten insoweit zuständig bleiben, als ein Aspekt nicht harmonisiert worden ist.
46.
Drittens kann sich die Kommission nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sie insoweit über einen Wertungsspielraum verfüge, als sie im Rahmen ihrer Kontrolle der NZP nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie eigene komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen vorzunehmen habe, und dass dieser Wertungsspielraum den Spielraum der Mitgliedstaaten begrenze. Dieser Wertungsspielraum der Kommission kann nämlich nichts daran ändern, dass es sich bei der Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie ihrem Wesen nach um eine Konformitätskontrolle handelt. Aufgrund des Wertungsspielraums, über den sie verfügt, kann die Kommission also auf der Grundlage der von ihr gewählten Daten und Methoden einen Bezugspunkt für den Vergleich festlegen, den sie heranziehen kann, um nachzuweisen, dass der NZP nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie in Einklang steht. Sie kann aufgrund dieses Spielraums aber nicht einen NZP allein deshalb ablehnen, weil er nicht dem von ihr gewählten Bezugspunkt für den Vergleich entspricht.
47.
Die gegen die Vorbemerkungen des Gerichts in den Randnrn. 82 bis 89 des angefochtenen Urteils gerichteten Einwände sind also zurückzuweisen.
B – Zum ersten Teil des Rechtsmittelgrundes: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung
48.
Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes der Kommission richtet sich gegen die Feststellung des Gerichts, die Kommission habe dadurch, dass sie ihre eigene Beurteilung an die Stelle der von der Republik Polen vorgenommenen gesetzt habe, gegen Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verstoßen. Er enthält zwei Rügen: Zum einen wird eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung (1) gerügt, zum anderen ein Rechtsfehler des Gerichts betreffend die von der Kommission ersetzten Daten (2).
1. Zur Rüge einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung
49.
Im Verfahren vor dem Gericht hat die Kommission ihre Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie dahin, dass sie nicht verpflichtet gewesen sei, die von der Republik Polen in ihrem NZP verzeichneten Daten zu prüfen, damit gerechtfertigt, dass sie nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung dazu verpflichtet sei, für die NZP aller Mitgliedstaaten Daten derselben Quelle und dieselben Bewertungsmethoden zu verwenden.
50.
In den Randnrn. 100 bis 120 des angefochtenen Urteils hat das Gericht dieses Vorbringen zurückgewiesen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung dürfe die in der Richtlinie vorgesehene Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten nicht ändern; nach der Richtlinie seien die Mitgliedstaaten dafür zuständig, ihren NZP aufzustellen und die endgültige Entscheidung über die Zahl der zuzuteilenden Zertifikate zu treffen. Da sie keine Befugnis zur Vereinheitlichung habe und ihr bei der Aufstellung des NZP keine zentrale Rolle zukomme, könne sich die Kommission nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung berufen, um den Mitgliedstaaten eine einheitliche Bewertungsmethode vorzugeben. Die Kommission sei daher verpflichtet, die im NZP der Republik Polen verzeichneten Daten auf ihre Vereinbarkeit mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien zu überprüfen; sie könne nicht einfach nur die im NZP verzeichneten Daten durch ihre eigenen ersetzen.
51.
Unterstützt vom Königreich Dänemark, macht die Kommission geltend, das Gericht habe ihre Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt und gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen. Sie sei, um die Gleichbehandlung aller NZP zu gewährleisten, verpflichtet, bei allen Mitgliedstaaten aktualisierte Daten derselben Quelle und Prognosen aus derselben Zeit zu verwenden.
52.
Zunächst ist der Vorwurf einer fehlerhaften Auslegung des Umfangs der Kontrollbefugnis der Kommission im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie (a) zu prüfen, sodann die Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (b). Schließlich werde ich die übrigen gegen die Begründung des Gerichts vorgebrachten Kritikpunkte (c) prüfen.
a) Zum Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission
53.
Die Kommission rügt als Erstes, das Gericht habe den Umfang ihrer Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt. Sie sei befugt, die Parameter für die Beurteilung der Vereinbarkeit der im NZP verzeichneten Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien selbst zu bestimmen. Sie sei daher nicht verpflichtet, die im NZP verwendeten wirtschaftlichen Daten auf ihre Richtigkeit zu überprüfen.
54.
Dieser Einwand der Kommission ist unbegründet. Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die Kommission zu prüfen gehabt habe, ob die von der Republik Polen in ihrem NZP verzeichneten Wirtschaftsdaten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar seien.
55.
Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle ein; aufgrund dieser Befugnis kann die Kommission einen nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien oder Art. 10 der Richtlinie vereinbaren NZP ablehnen (
5
).
56.
Zum Grad der Kontrolle hat das Gericht in Randnr. 105 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass in Anhang III der Richtlinie die Kriterien angegeben sind, die ein Mitgliedstaat bei seinem NZP zu beachten hat, ohne jedoch die Form und die Mittel für die Beurteilung der Vereinbarkeit des NZP mit diesen Kriterien vorzugeben. Es bleibt den Mitgliedstaaten also unbenommen, Daten und Beurteilungsmethoden ihrer Wahl zu verwenden, vorausgesetzt, sie führen nicht zu Ergebnissen, die nicht mit diesen Kriterien vereinbar sind. Bei ihrer Kontrolle gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie hat die Kommission diesen Spielraum der Mitgliedstaaten zu beachten. Sie kann daher den NZP eines Mitgliedstaats nicht allein deshalb ablehnen, weil die in ihm verzeichneten Daten nicht mit den Daten ihrer Wahl übereinstimmen; vielmehr hat sie nachzuweisen, dass die im NZP verzeichneten Daten nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar sind.
57.
Die Argumentation, auf die die Kommission ihren Standpunkt stützt, überzeugt mich nicht.
58.
Erstens ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, sie sei nicht verpflichtet gewesen, die im NZP der Republik Polen verzeichneten Daten zu untersuchen, weil sie die Mitgliedstaaten darauf hingewiesen gehabt habe, dass es wichtig sei, überprüfte Daten über die tatsächlichen Emissionen zu verwenden. Eine solche Vorgehensweise wäre zulässig bei einem System, das es der Kommission ermöglicht, sich an die Stelle der Mitgliedstaaten zu setzen oder selbst die für die Beurteilung der Konformitätskriterien maßgeblichen Parameter zu bestimmen. Die Richtlinie gewährt der Kommission aber gerade keine solchen Befugnisse. Wenn die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der im NZP verzeichneten Daten mit den genannten Bestimmungen hatte, oblag es ihr, die Nichtvereinbarkeit dieser Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien nachzuweisen.
59.
Zweitens lässt sich daraus, dass die Kommission die NZP der verschiedenen Mitgliedstaaten gleichzeitig prüft, nicht ableiten, dass ihr die Richtlinie die Befugnis einräumte, die von einem Mitgliedstaat im NZP verzeichneten Daten durch die ihrer Wahl zu ersetzen.
60.
Drittens lässt sich die Auffassung der Kommission, sie sei nicht verpflichtet, die von der Republik Polen in ihrem NZP verzeichneten Daten zu prüfen, auch nicht durch eine teleologische Auslegung rechtfertigen, bei der auf den Zweck von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie abgestellt wird.
61.
Eine solche Auffassung findet im 30. Erwägungsgrund der Richtlinie keine Stütze. In diesem Erwägungsgrund heißt es lediglich, dass das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten durch individuelles Handeln der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden könne und daher besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen sei.
62.
Ferner ist das Vorbringen zurückzuweisen, dass, wenn anders vorgegangen werde, als von der Kommission vorgeschlagen, die Ziele der Richtlinie nicht erreicht werden könnten. In einem Bereich der geteilten Zuständigkeit wie dem des Umweltschutzes ist es Sache des Unionsgesetzgebers, die Maßnahmen zu bestimmen, die er unter Beachtung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit für erforderlich erachtet, um die verfolgten Ziele zu erreichen. Wenn der Wille des Gesetzgebers klar und eindeutig aus dem betreffenden Rechtsakt hervorgeht, ist es nicht Sache der Unionsgerichte, im Wege einer teleologischen Auslegung ihre eigene Wertung an die Stelle der des Gesetzgebers zu setzen.
63.
Der Wille des Unionsgesetzgebers, der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle und keine Ersetzungs- oder Vereinheitlichungsbefugnis einzuräumen, geht aber sowohl aus dem klaren und eindeutigen Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie als auch aus den Vorarbeiten hervor (
6
). Die Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, für die sich die Kommission ausspricht, geht somit über eine teleologische Auslegung hinaus. Es ist Sache des Unionsgesetzgebers, diese Bestimmung zu ändern, wenn die verfolgten Ziele mit ihr seiner Auffassung nach nicht erreicht werden können (
7
).
64.
Die Rüge einer unrichtigen Vorstellung vom Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie ist somit zurückzuweisen.
b) Zum Grundsatz der Gleichbehandlung
65.
Als Zweites rügt die Kommission, das Gericht habe gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen.
66.
Dieser Einwand ist unbegründet.
67.
Der Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit sind im Licht des Zieles und des Zwecks der Unionsmaßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen (
8
).
68.
Der Einwand der Kommission beruht jedoch auf einer unrichtigen Vorstellung von ihrer Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie. Anders als die Kommission meint, ist die Kommission nach dieser Bestimmung nicht befugt, die wirtschaftlichen Parameter für die Beurteilung der Vereinbarkeit eines NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien festzulegen. Wie bereits ausgeführt, belässt die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen Spielraum; den Mitgliedstaaten steht es frei, die Daten und Bewertungsmethoden zu verwenden, die sie möchten, vorausgesetzt, diese Entscheidungen führen nicht zu Ergebnissen, die nicht mit diesen Kriterien in Einklang stehen. Etwaige Unterschiede in den Entscheidungen der Mitgliedstaaten spiegeln deren Spielraum wider, den die Kommission im Rahmen ihrer Konformitätskontrolle zu respektieren hat. Die Kommission verstößt somit nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn sie die verschiedenen Entscheidungen der Mitgliedstaaten akzeptiert, soweit diese nicht deren Spielraum überschreiten.
69.
Der Einwand eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung ist somit zurückzuweisen.
c) Zu den übrigen Rügen
70.
Als Drittes sind die übrigen Rügen der Kommission zurückzuweisen.
71.
Zunächst rügt die Kommission, das Gericht habe sich in Widerspruch zu seiner eigenen Rechtsprechung gesetzt, indem es in den Randnrn. 117 und 118 des angefochtenen Urteils eine unbeschränkte Möglichkeit der Änderung der NZP anerkannt habe. Nach Auffassung der Kommission kann ein NZP, der der Kommission übermittelt worden ist, nur geändert werden, um an die ablehnende Entscheidung der Kommission angepasst zu werden. Sonst sei das Funktionieren des Systems für den Handel mit Zertifikaten gefährdet, und die Mitgliedstaaten würden verleitet, den NZP verspätet oder unvollständig zu übermitteln, um sich gegebenenfalls auf günstigere Daten berufen zu können. Diese Rüge ist zurückzuweisen, ohne dass ihre Begründetheit geprüft werden muss. Denn selbst wenn die Rüge der Kommission begründet wäre, könnte dadurch nicht die Feststellung des Gerichts in Frage gestellt werden, dass die Kommission verpflichtet war, zu prüfen, ob die im NZP der Republik Polen verzeichneten Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar waren, und sich also nicht darauf beschränken durfte, diese Daten durch ihre Daten zu ersetzen.
72.
Auch die Rüge, das Gericht habe sich mit der in den Randnrn. 113 bis 116 des angefochtenen Urteils enthaltenen Begründung in Widerspruch zu seiner früheren Auffassung gesetzt, dass allein die Mitgliedstaaten für die Ausarbeitung der NZP zuständig seien, ist unbegründet. In diesen Randnummern des angefochtenen Urteils hat das Gericht lediglich festgestellt, dass die Kommission verpflichtet ist, aktualisierte Daten, die vom Mitgliedstaat vorgelegt werden, zu prüfen. Es hat somit seine Feststellung, die Mitgliedstaaten seien für die Ausarbeitung des NZP zuständig, nicht in Frage gestellt.
d) Ergebnis
73.
Die gegen die Feststellung des Gerichts gerichtete Rüge, die Kommission habe dadurch, dass sie die Beurteilung der Republik Polen durch ihre eigene ersetzt habe, gegen Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verstoßen, ist somit als unbegründet zurückzuweisen.
2. Zur Rüge einer unrichtigen Feststellung des Sachverhalts
74.
Die Kommission rügt, das Gericht habe in den Randnrn. 100 bis 103 des angefochtenen Urteils, in denen es festgestellt habe, dass sie, die Kommission, sich nicht darauf beschränken könne, die im NZP verzeichneten Daten durch die mit Hilfe ihrer eigenen Bewertungsmethode gewonnenen Daten zu ersetzen, den Sachverhalt nicht richtig festgestellt. Das Gericht habe verkannt, dass es sich nicht um ihre eigenen Daten und Beurteilungsmethoden gehandelt habe. Die Daten über die tatsächlichen CO2-Emissionen hätten unmittelbar von den Betreibern der Anlagen im Sinne der Richtlinie gestammt; sie seien gemäß der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls (ABl. L 49, S. 1) überprüft und in der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft veröffentlicht worden, und die Republik Polen habe sie ergänzend zu ihrem NZP eingereicht. Die Prognosen für die Entwicklung des Bruttosozialprodukts (BSP) in den Jahren 2005 bis 2010 hätten auf in Zusammenarbeit mit nationalen Sachverständigen erstellten Statistiken basiert.
75.
Die Rüge ist zulässig. Zwar ist die Würdigung der Tatsachen durch den erstinstanzlichen Richter keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle durch den Gerichtshof unterliegt; eine Verfälschung der Tatsachen oder der dem Gericht vorgelegten Beweismittel kann jedoch durch diesen kontrolliert werden (
9
). Die Kommission rügt, das Gericht habe, was den Ursprung der von ihr verwendeten Daten und Methoden angehe, ihre Erläuterungen und die Begründung der streitigen Entscheidung nicht berücksichtigt.
76.
Diese Rüge ist jedoch unbegründet. Sie beruht auf einem unzutreffenden Verständnis der Randnrn. 100 bis 103 und 120 des angefochtenen Urteils. Indem es der Kommission vorgeworfen hat, die von der Republik Polen in ihrem NZP verwendeten Daten durch mit seiner eigenen Bewertungsmethode gewonnenen Daten ersetzt zu haben, hat das Gericht nicht die von der Kommission vorgenommene Auswahl der Daten beanstandet. In Randnr. 120 des angefochtenen Urteils hat das Gericht nämlich ausdrücklich festgestellt, dass nicht darauf einzugehen sei, ob die Kommission zu Recht ein bestimmtes Modell gewählt habe. Der Vorwurf des Gerichts zielte also nicht auf die Auswahl oder die Herkunft der Daten ab, sondern darauf, dass die Kommission nicht kontrolliert hat, ob die im polnischen NZP enthaltenen Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar sind.
C – Zum zweiten Teil des Rechtsmittelgrundes: Nichtbeachtung der Ziele der Richtlinie
77.
Mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes wird eine Nichtbeachtung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele bei der Auslegung der Tragweite und des Umfangs der Kontrollbefugnisse der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie gerügt.
78.
Dieser Teil des Rechtsmittelgrundes bezieht sich auf die Randnrn. 121 bis 131 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission die Grenzen ihrer Kontrollbefugnisse nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten habe, indem sie in der streitigen Entscheidung eine Obergrenze für die Gesamtzahl der zuzuteilenden Treibhausgasemissionszertifikate angegeben habe.
79.
Die Kommission macht geltend, der Zweck und die Ziele der Richtlinie könnten nicht erreicht werden, wenn sie nicht befugt sei, eine solche Obergrenze festzulegen; außerdem sei ihre Vorgehensweise aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt. Das Gericht habe nicht richtig zwischen der Festlegung einer Obergrenze durch sie, die Kommission, und der Festlegung der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate durch den Mitgliedstaat unterschieden.
80.
Dieser Teil des Rechtsmittelgrundes ist unbegründet.
81.
Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die Richtlinie der Kommission nicht die Befugnis einräumt, in einer ablehnenden Entscheidung eine verbindliche Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festzulegen. Wie bereits ausgeführt, sind für die Aufstellung der NZP und den Erlass der endgültigen Entscheidung die Mitgliedstaaten zuständig. Die Befugnisse der Kommission sind auf eine Kontrolle der Konformität der NZP beschränkt; aufgrund dieser Befugnisse kann die Kommission NZP blockieren, die nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar sind. Das Gericht hat somit zu Recht festgestellt, dass sich die Kommission, indem sie eine Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festgelegt habe, an die Stelle der Republik Polen gesetzt und auf diese Weise in die Zuständigkeiten dieses Mitgliedstaats eingegriffen habe.
82.
Die Einwände der Kommission gegen die Begründung des Gerichts sind nicht berechtigt.
83.
Erstens ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, dass sie, indem sie eine Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festgelegt habe, nicht in die Zuständigkeiten der Republik Polen nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie eingegriffen habe, da diese weiterhin die Möglichkeit gehabt habe, die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate bis zu dieser Obergrenze festzulegen. Stünde der Kommission nämlich eine solche Befugnis zu, könnte sie den Mitgliedstaaten die Daten und Bewertungsmethoden ihrer Wahl, was die Höchstzahl der zuzuteilenden Zertifikate angeht, vorgeben. Die Richtlinie räumt ihr eine solche Befugnis aber gerade nicht ein, sondern lässt den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl der Daten und Bewertungsmethoden einen Spielraum.
84.
Zweitens ist der Vorwurf zurückzuweisen, das Gericht habe die Notwendigkeit eines ordnunsgemäßen Funktionierens des Systems für den Handel mit Emissionszertifikaten nicht hinreichend berücksichtigt. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich der Wille des Unionsgesetzgebers, der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle einzuräumen, klar aus der Richtlinie. Das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems für den Handel ist kein Grund, der Kommission extra legem weitere Befugnisse einzuräumen.
85.
Drittens dürfte der Einwand der Kommission, es lasse sich ex post nachweisen, dass die vorbehaltlose Anerkennung der im NZP der Republik Polen enthaltenen Daten über die CO2-Emissionen und der vorgeschlagenen Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate nicht nur zu einem Ergebnis geführt hätte, das mit den Kriterien 1 bis 3 des Anhangs III der Richtlinie unvereinbar gewesen wäre, sondern auch zu einer Inflation der Emissionszertifikate auf dem Markt, auf einer unzutreffenden Auslegung des angefochtenen Urteils beruhen. Das Gericht hat nämlich anerkannt, dass die Kommission einen NZP, der nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar ist, ablehnen kann, und hat somit nicht die Ansicht vertreten, dass die Kommission die im polnischen NZP verzeichneten Daten vorbehaltlos habe anerkennen müssen.
86.
Viertens macht die Kommission geltend, eine Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie dahin, dass sie befugt sei, die Obergrenze der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate anzugeben, sei aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt. Dadurch werde vermieden, dass NZP immer wieder wegen Unvereinbarkeit mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien abgelehnt würden, und den Mitgliedstaaten ermöglicht, die endgültige Entscheidung gemäß Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie innerhalb der vorgesehenen Frist zu erlassen. In diesem Zusammenhang rügt die Kommission, das Gericht habe die rechtliche Bedeutung des Begriffs der Höchstzahl im Sinne von Art. 2 der streitigen Entscheidung verkannt. Diese Angabe habe einzig und allein die Einschränkung ihres Entscheidungsspielraums zur Folge gehabt. Indem sie diese Zahl angegeben habe, habe sie sich lediglich selbst verpflichtet, einen geänderten NZP nicht abzulehnen, wenn die darin vorgeschlagene Zahl der Zertifikate die in der streitigen Entscheidung angegebene Höchstzahl der Zertifikate nicht überschreite.
87.
Auch diese Rüge ist als unbegründet zurückzuweisen.
88.
Zunächst ist festzustellen, dass der betreffende Mitgliedstaat, wenn ein NZP abgelehnt wird, verpflichtet ist, diesen zu ändern. Die Kommission kann sich insoweit nicht an die Stelle des Mitgliedstaats setzen und dessen NZP an dessen Stelle ändern.
89.
Die Kommission ist wegen der Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie jedoch verpflichtet, zu erläutern, warum der abgelehnte NZP ihrer Ansicht nach nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar ist (
10
).
90.
Die Kommission ist nach der Richtlinie nicht daran gehindert, in der Begründung einer ablehnenden Entscheidung Vorschläge zu machen oder Empfehlungen abzugeben. Sie kann also die Zahl der zuzuteilenden Zertifikate angeben, die sie für mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar hält, vorausgesetzt, diese Zahl ist für den betreffenden Mitgliedstaat nicht verbindlich. In Anbetracht der verhältnismäßig kurzen Zeit, die dem Mitgliedstaat zur Verfügung steht, um einen abgelehnten NZP zu ändern, kann ein solcher Hinweis nämlich durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gerechtfertigt sein.
91.
Die Kommission überschreitet ihre Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie auch nicht, wenn sie im verfügenden Teil einer ablehnenden Entscheidung ankündigt, dass sie einen geänderten NZP, der den in dieser ablehnenden Entscheidung gemachten Vorschlägen und Empfehlungen Rechnung trägt, nicht ablehnen werde. Eine solche Vorgehensweise kann durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und aus verfahrensökonomischen Gründen gerechtfertigt sein.
92.
Hingegen überschreitet die Kommission ihre Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, wenn sie in der ablehnenden Entscheidung eine verbindliche Höchstzahl der Zertifikate angibt. Sie überschreitet auf diese Weise die Grenzen ihrer Konformitätskontrolle und greift in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ein.
93.
Im vorliegenden Fall hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die Kommission die Grenzen ihrer Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten hat. Die Republik Polen, an die die streitige Entscheidung gerichtet war, musste nämlich davon ausgehen, dass die in Art. 2 der streitigen Entscheidung angegebene Höchstzahl der Zertifikate verbindlich sei. In Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung hatte die Kommission darauf hingewiesen, dass abgesehen von den in Art. 2 der Entscheidung geforderten Änderungen jede weitere Änderung des NZP unzulässig sei. Die in diesem Artikel vorgesehene Änderung betreffend die Höchstzahl der zuzuteilenden Zertifikate beruht auf den von der Kommission ausgewählten Daten und Bewertungsmethoden. Da die Kommission nicht geprüft hatte, ob die von der Republik Polen in ihrem NZP verzeichneten Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Daten vereinbar waren, musste die Republik Polen davon ausgehen, dass die Kommission die in ihrem geänderten NZP verzeichneten Daten, die den in Art. 2 der ablehnenden Entscheidung angegebenen Höchstbetrag nicht beachteten, nicht prüfen werde.
94.
Der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist also zurückzuweisen.
D – Ergebnis
95.
Mithin ist der zweite Rechtsmittelgrund insgesamt zurückzuweisen.
IX – Zum dritten Rechtsmittelgrund
96.
Mit dem dritten Rechtsmittelgrund der Kommission wird eine unrichtige Auslegung der Begründungspflicht aus Art. 253 EG (jetzt Art. 296 AEUV) und Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie gerügt.
97.
Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 138 bis 153 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission gegen ihre Begründungspflicht verstoßen habe. In den Randnrn. 136 bis 143 des angefochtenen Urteils hat sich das Gericht zunächst mit dem Umfang der Begründungspflicht befasst. Es hat auf die Rechtsprechung zu Art. 253 EG hingewiesen und dann festgestellt, dass es der Kommission gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie oblegen habe, zu erläutern, inwiefern die Daten und die Methode, die im NZP II verwendet worden seien, aus ihrer Sicht mit den in Anhang III genannten Kriterien unvereinbar gewesen seien. Sodann hat es in den Randnrn. 144 bis 153 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission gegen diese Begründungspflicht verstoßen habe.
98.
Die Kommission meint, das Gericht habe die Tragweite der Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG und Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt. Sie sei verpflichtet, eine ablehnende Entscheidung so zu begründen, dass ihr Adressat sie verstehen und das Gericht ihre Rechtmäßigkeit überprüfen könne. Die Begründung der streitigen Entscheidung sei ausreichend, da die Republik Polen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über ergänzende Informationen verfügt habe.
A – Zum Ins-Leere-Gehen des Rechtsmittelgrundes
99.
Der dritte Rechtsmittelgrund geht ins Leere. Die Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung beruht in erster Linie auf den Randnrn. 70 bis 133 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht einen Rechtsfehler der Kommission bei der Auslegung ihrer Kontrollbefugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie festgestellt hat. Dieser Teil der Begründung, der rechtsfehlerfrei ist (
11
), rechtfertigt für sich genommen die Nichtigerklärung der genannten Bestimmungen der streitigen Entscheidung. Ein etwaiger Rechtsfehler in den Hilfserwägungen des Gerichts zum Verstoß gegen die Begründungspflicht kann dessen Entscheidung also nicht in Frage stellen.
B – Zur Begründetheit des dritten Rechtsmittelgrundes
100.
Bei der Begründetheit des dritten Rechtsmittelgrundes ist zwischen der Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG und der Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie zu unterscheiden.
101.
In Randnr. 153 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission gegen ihre Begründungspflicht verstoßen habe, ohne zu präzisieren, ob sich diese Feststellung auf die Begründungspflicht nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie oder die Begründungspflicht nach Art. 253 EG bezieht. In den Randnrn. 136 bis 138 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass die Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG in Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie bekräftigt werde. Wegen des Bezugs, den das Gericht zwischen diesen beiden Begründungspflichten herstellt, ist nicht auszuschließen, dass sich seine Feststellung nicht nur auf die Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, sondern auch auf diejenige gemäß Art. 253 EG bezog.
102.
Entgegen dem Ansatz des Gerichts sind diese beiden Begründungspflichten meines Erachtens auseinanderzuhalten. Meines Erachtens hat die Kommission die Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG nicht verletzt, wohl aber die Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie.
1. Zur Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG
103.
Die Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG verlangt von den Organen, dass sie ihre Rechtsakte so klar und eindeutig begründen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen und so ihre Rechte verteidigen können und der Gemeinschaftsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (
12
). Es genügt, dass sich die Begründung aus dem Kontext, in dem der Rechtsakt erlassen worden ist, und aus sämtlichen Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln, ergibt (
13
). In der Begründung brauchen also nicht unbedingt alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden (
14
).
104.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission diese Begründungspflicht nicht verletzt. Aus der Begründung der streitigen Entscheidung geht nämlich klar hervor, dass die Kommission der Auffassung war, dass es ihr Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie erlaube, die Höchstzahl der Zertifikate auf der Grundlage der von ihr gewählten Daten und Bewertungsmethoden festzulegen. Anhand dieser Begründung der streitigen Entscheidung konnte die Republik Polen verstehen, warum die Kommission die streitige Entscheidung erlassen hatte, und das Gericht deren Rechtmäßigkeit überprüfen.
105.
Dass die Kommission ihre Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt hat und sich diese fehlerhafte Auslegung in ihrer Begründung widerspiegelt, stellt hingegen keine Verletzung der Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG dar (
15
).
106.
Die Begründung des angefochtenen Urteils ist also insofern rechtsfehlerhaft, als das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission gegen Art. 253 EG verstoßen habe.
2. Zur Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie
107.
Die Feststellung einer Verletzung der Begründungspflicht ist meines Erachtens jedoch nicht rechtsfehlerhaft, soweit sie sich auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie bezieht.
108.
Aus dem Wortlaut, dem systematischen Kontext und dem Ziel dieser Bestimmung ergibt sich nämlich, dass diese nicht genauso ausgelegt werden kann wie Art. 253 EG. Wie bereits ausgeführt, wird durch die Ablehnung eines NZP durch die Kommission der Erlass der endgültigen Entscheidung durch den betreffenden Mitgliedstaat blockiert; dieser ist dann verpflichtet, seinen NZP innerhalb einer recht kurzen Frist zu ändern und diesen geänderten NZP der Kommission zu übermitteln (
16
). Folglich sind bei der Auslegung der Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie diese zeitlichen Grenzen und der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie verpflichtet die Kommission also, dem Mitgliedstaat alle sachdienlichen Hinweise zu geben, damit dieser in der Lage ist, innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen einen geänderten NZP aufzustellen, zu übermitteln und die endgültige Entscheidung zu erlassen.
109.
Anders als die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, gilt die Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie für alle ablehnenden Entscheidungen der Kommission und nicht nur für eine zweite ablehnende Entscheidung. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut und dem Zweck dieser Bestimmung.
110.
Wie das Gericht in den Randnrn. 144 bis 153 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, genügte die Begründung der streitigen Entscheidung nicht den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie. In Anbetracht des Zwecks dieser Bestimmung oblag es der Kommission, als Erstes darzulegen, inwiefern die Daten und die Methode, die von der Republik Polen gewählt wurden, nicht die Kriterien des Anhangs III der Richtlinie erfüllten. Die Kommission hat aber lediglich die Zuverlässigkeit der von der Republik Polen im NZP verzeichneten Daten in Zweifel gezogen und die Daten der Republik Polen durch die von ihr gewählten ersetzt, mit dem Hinweis, diese seien zuverlässiger. Aufgrund einer solchen Begründung konnte die Republik Polen nicht verstehen, warum ihre Wahl der Daten und Methoden nicht mit den Kriterien des Anhangs III der Richtlinie vereinbar war.
111.
Anders als sie geltend macht, war die Kommission weder dadurch, dass die Republik Polen eine aktualisierte Aufstellung der CO2-Emissionen für das Jahr 2005 vorgelegt hatte, noch dadurch, dass die Republik Polen aufgrund der Mitteilung der Kommission vom 29. November 2006 (
17
) und den Verhandlungen des Ausschusses für Klimaänderung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über ergänzende Informationen verfügte, ihrer Pflicht enthoben, darzulegen, inwiefern die von der Republik Polen im NZP vorgelegten Daten nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar waren. Wie bereits ausgeführt (
18
), sind die Parameter für die Beurteilung der Frage, ob ein NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar ist, nicht harmonisiert worden und gewährt die Richtlinie weder der Kommission noch dem Ausschuss für Klimaänderung eine Befugnis zur Vereinheitlichung.
112.
Soweit das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission gegen die Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie verstoßen hat, ist ihm also kein Rechtsfehler unterlaufen.
C – Ergebnis
113.
Der dritte Rechtsmittelgrund der Kommission ist somit insofern begründet, als er die Feststellung des Gerichts betrifft, die Kommission habe gegen die Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG verstoßen. Der dritte Rechtsmittelgrund kann aber keinen Erfolg haben, erstens, weil er eine nicht tragende Begründung des angefochtenen Urteils betrifft, und zweitens, weil er, was die Feststellung des Gerichts angeht, die Kommission habe gegen ihre Begründungspflicht aus Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie verstoßen, unbegründet ist.
114.
Der dritte Rechtsmittelgrund der Kommission ist somit zurückzuweisen.
X – Zum vierten Rechtsmittelgrund
115.
Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dem Gericht sei insoweit ein Rechtsfehler unterlaufen, als es angenommen habe, dass die Bestimmungen der streitigen Entscheidung nicht abtrennbar seien und diese daher insgesamt für nichtig zu erklären sei.
116.
Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 155 bis 163 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt hat, dass eine Nichtigerklärung lediglich von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung den Wesensgehalt der übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung verändern würde.
117.
Die Kommission vertritt die Auffassung, diese Bestimmungen seien vom Rest der streitigen Entscheidung abtrennbar gewesen. Eine teilweise Nichtigerklärung lediglich dieser Bestimmungen hätte aus der streitigen Entscheidung keine Entscheidung gemacht, die sie nicht hätte erlassen wollen.
118.
Der vierte Rechtsmittelgrund ist zurückzuweisen.
119.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs setzt eine teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts voraus, dass sich die für nichtig erklärten Bestimmungen des Rechtsakts von dessen übrigen Bestimmungen trennen lassen und diese teilweise Nichtigerklärung des Rechtsakts dessen Wesensgehalt nicht verändert (
19
). Der Wesensgehalt eines Rechtsakts wird verändert, wenn dessen Urheber ihn mit dem geänderten verfügenden Teil objektiv betrachtet nicht erlassen hätte.
120.
Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die isolierte Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung deren Wesensgehalt verändert hätte.
121.
Erstens hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die verschiedenen Absätze der Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung nicht abtrennbar seien. Zwar beziehen sich die verschiedenen Absätze dieser Artikel auf verschieden Aspekte des NZP und auf verschiedene Kriterien des Anhangs III der Richtlinie. Aus der Struktur der Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung ergibt sich jedoch, dass die Nichtigerklärung lediglich ihres ersten Absatzes zur Folge gehabt hätte, den Wesensgehalt dieser Artikel zu verändern. Art. 1 der streitigen Entscheidung enthielt eine abschließende Liste der Einwände der Kommission im Hinblick auf die Vereinbarkeit des NZP der Republik Polen mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien. Wie das Gericht festgestellt hat, hätte eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Abs. 1 dieses Artikels zur Folge gehabt, diese abschließende Liste zu kürzen. Art. 2 der streitigen Entscheidung enthielt die Verpflichtung der Kommission, keine Einwände gegen einen NZP der Republik Polen zu erheben, wenn die Republik Polen ihren NZP nach den in den Abs. 1 bis 4 dieses Artikels aufgeführten Vorschlägen ändert. Eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Abs. 1 hätte zur Folge gehabt, die Zahl der Änderungen, die ursprünglich Bedingung für die Verpflichtung der Kommission waren, zu verringern.
122.
Sowohl aus der streitigen Entscheidung als auch den Äußerungen der Kommission beim Gericht geht aber hervor, dass diese nicht bereit war, die von der Republik Polen in ihrem NZP vorgeschlagene Zahl der Zertifikate zu akzeptieren, da sie diese für überhöht hielt. Dies wird ex post dadurch bestätigt, dass die Kommission eine neue Entscheidung erlassen hat, mit der sie den NZP der Republik Polen insbesondere wegen der Unvereinbarkeit der Höchstzahl der Zertifikate mit den Kriterien 1 bis 3 des Anhangs III der Richtlinie abgelehnt hat. Mithin hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 der streitigen Entscheidung deren Wesensgehalt verändert hätte.
123.
Zweitens hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung nicht von den Art. 1 und 2 dieser Entscheidung abtrennbar ist. Es besteht eine enge Verbindung zwischen dieser Bestimmung und den Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung. Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung bezieht sich nämlich auf die Änderungen, die die Kommission für erforderlich hält, um die in Art. 1 dieser Entscheidung festgestellten Unvereinbarkeiten zu beheben, die aber von den in Art. 2 angeführten Vorschlägen der Kommission abweichen.
124.
Drittens ist zur Abtrennbarkeit von Art. 3 Abs. 2 der streitigen Entscheidung, der die Änderungen betreffend bestimmten Anlagen zugeteilte Zertifikate betrifft, festzustellen, dass die isolierte Aufrechterhaltung dieses Teils der streitigen Entscheidung ebenfalls deren Wesensgehalt verändert hätte. Wie bereits ausgeführt (
20
), kann ein Mitgliedstaat seine endgültige Entscheidung auf einen von der Kommission im Rahmen der Kontrolle gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht beanstandeten NZP stützen. Eine Entscheidung, mit der lediglich Art. 3 Abs. 2 der streitigen Entscheidung aufrechterhalten worden wäre, wäre eine Entscheidung gewesen, bei der die Kommission keine Einwände bezüglich der Kriterien 1 bis 3, 5, 6, 10 und 12 des Anhangs III der Richtlinie erhoben hätte. Nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie hätte die Republik Polen ihre endgültige Entscheidung also auf ihren ursprünglichen NZP stützen können. Aus der streitigen Entscheidung und den Äußerungen der Kommission vor dem Gericht geht jedoch hervor, dass die Kommission eine solche Entscheidung nicht hätte erlassen wollen.
125.
Das Gericht hat also rechtsfehlerfrei festgestellt, dass Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung nicht von den übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung abtrennbar sind.
126.
Somit ist der vierte Rechtsmittelgrund der Kommission als unbegründet zurückzuweisen.
XI – Zum Antrag auf Prüfung der anderen Klagegründe
127.
Die Republik Polen hat für den Fall, dass der Gerichtshof das Rechtsmittel nicht in vollem Umfang zurückweisen sollte, beantragt, die anderen Klagegründe zu prüfen. Da das Rechtsmittel in vollem Umfang zurückzuweisen ist, braucht dieser Antrag nicht geprüft zu werden.
XII – Ergebnis
128.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1.
die von der Europäischen Kommission und dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland gegen das Urteil des Gerichts vom 23. September 2009, Polen/Kommission (T-183/07), eingelegten Rechtsmittel zurückzuweisen;
2.
der Kommission die Kosten der Republik Polen und ihre eigenen Kosten aufzuerlegen;
3.
dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland, der Tschechischen Republik, Rumänien und dem Königreich Dänemark ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(
1
)	Originalsprache: Slowenisch.
(
2
)	Urteile vom 19. Oktober 1995, Rendo u. a./Kommission (C-19/93 P, Slg. 1995, I-3319, Randnr. 13), und vom 3. September 2009, Moser Baer India/Rat (C-535/06 P, Slg. 2009, I-7051, Randnr. 24).
(
3
)	Rechtssachen Tschechische Republik/Kommission (T-194/07, ABl. 2007, C 199, S. 38), Ungarn/Kommission (T-221/07, ABl. 2007, C 199, S. 41), Litauen/Kommission (T-368/07, ABl. 2007, C 283, S. 35), Rumänien/Kommission (T-483/07, ABl. 2008, C 51, S. 56) und Rumänien/Kommission (T-484/07, ABl. 2008, C 51, S. 57).
(
4
)	Urteile vom 26. April 2007, Alcon/HABM (C-412/05 P, Slg. 2007, I-3569, Randnrn. 38 bis 40), und vom 17. Juli 2008, Campoli/Kommission (C-71/07 P, Slg. 2008, I-5887, Randnr. 63).
(
5
)	Vgl. Nrn. 40 bis 47 der vorliegenden Schlussanträge.
(
6
)	Vgl. Vorschlag KOM(2001) 581 endg. der Kommission vom 23. Oktober 2001, S. 12, in dem es heißt, dass die Gesamtzahl der zugeteilten Zertifikate im Wesentlichen der Verantwortung der Mitgliedstaaten überlassen bleiben soll, die jedoch die in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien erfüllen müssten, und dass diese Kriterien aufgrund der Erfahrungen bei der Umsetzung der Richtlinie durch den Unionsgesetzgeber in der Folge geändert werden können.
(
7
)	In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Unionsgesetzgeber die Richtlinie gerade in diesen Punkt geändert hat. Art. 9 der Richtlinie in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. L 140, S. 63) geänderten Fassung sieht vor, dass die gemeinschaftsweite Menge der Zertifikate, die ab 2013 jährlich vergeben werden, ab der Mitte des Zeitraums von 2008 bis 2012, verglichen mit der durchschnittlichen jährlichen Gesamtmenge der Zertifikate, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Entscheidungen der Kommission über ihre nationalen Zuteilungspläne für den Zeitraum von 2008 bis 2012 zugeteilt wurde, linear um 1,74 % verringert wird.
(
8
)	Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C-127/07, Slg. 2008, I-9895, Randnrn. 23 und 26).
(
9
)	Urteile vom 2. März 1994, Hilti/Kommission (C-53/92 P, Slg. 1994, I-667, Randnr. 42), und vom 30. März 2000, VBA/Florimex u. a. (C-265/97 P, Slg. 2000, I-2061, Randnr. 139).
(
10
)	Vgl. hierzu Nrn. 107 bis 112 der vorliegenden Schlussanträge.
(
11
)	Vgl. Nrn. 31 bis 95 der vorliegenden Schlussanträge.
(
12
)	Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission (C-156/98, Slg. 2000, I-6857, Randnr. 96).
(
13
)	Ebd., Randnr. 97.
(
14
)	Urteil vom 2. Dezember 2009, Kommission/Irland u. a. (C-89/08, Slg. 2009, I-11245, Randnr. 77).
(
15
)	Urteil vom 2. Oktober 2003, International Power u. a./Kommission (C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P und C-180/01 P, Slg. 2003, I-11421, Randnrn. 134 bis 139).
(
16
)	Vgl. Nrn. 37 bis 39 der vorliegenden Schlussanträge.
(
17
)	Mitteilung KOM(2006) 725 endg. an den Rat und an das Europäische Parlament über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems mit Bezug auf die Entscheidungen der Kommission vom 29. November 2006 über die nationalen Zuteilungspläne Deutschlands, Griechenlands, Irlands, Lettlands, Litauens, Luxemburgs, Maltas, der Slowakei, Schwedens und des Vereinigten Königreichs gemäß der Richtlinie 2003/87.
(
18
)	Vgl. Nrn. 55 und 58 der vorliegenden Schlussanträge.
(
19
)	Urteile vom 10. Dezember 2002, Kommission/Rat (C-29/99, Slg. 2002, I-11221, Randnr. 45), vom 30. September 2003, Deutschland/Kommission (C-239/01, Slg. 2003, I-10333, Randnr. 33), und vom 24. Mai 2005, Frankreich/Parlament und Rat (C-244/03, Slg. 2005, I-4021, Randnr. 13).
(
20
)	Nr. 39 der vorliegenden Schlussanträge.