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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Se uno Stato membro è autorizzato dalla direttiva del Consiglio 90/425/CEE o dal regolamento (CE) della Commissione n. 717/96, a far abbattere alcuni vitelli per ragioni di sanità pubblica e deve essere pagato un certo prezzo per chilogrammo di peso vivo agli allevatori per compensarli della mancata vendita dei vitelli, può tale Stato membro richiedere anche che gli animali vengano abbattuti immediatamente oppure gli allevatori possono ritardare la consegna al fine dell'abbattimento finché i vitelli non abbiano raggiunto il peso al quale sarebbero normalmente venduti sul mercato? Tale è la sostanza della questione sulla quale il College van Beroep voor het Bedrijfsleven olandese (Tribunale commerciale) chiede una pronuncia pregiudiziale nella presente fattispecie.
Normativa comunitaria
L'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine
2. L'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine è disciplinata dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, così come modificato.
3. L'art. 23 del regolamento n. 805/68, così come modificato dal regolamento n. 1261/71, dispone quanto segue:
«Al fine di tener conto delle limitazioni alla libera circolazione che dovessero risultare dall'applicazione di provvedimenti destinati a combattere la propagazione di malattie degli animali, possono venire adottati, secondo la procedura di cui all'articolo 27, provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato colpito da tali limitazioni. Detti provvedimenti possono venire adottati soltanto nella misura e per la durata strettamente necessarie al sostegno di tale mercato».
Requisiti in materia sanitaria
4. L'art. 8, n. 1, della direttiva del Consiglio 90/425/EEC dispone, tra l'altro, quanto segue:
«Se, in occasione di un controllo effettuato nel luogo di destinazione della spedizione o durante il trasporto, la competente autorità di uno Stato membro constata:
a) la presenza di agenti generatori di una malattia contemplata dalla direttiva 82/894/CEE, modificata da ultimo dalla decisione 90/134/CEE della Commissione, di una zoonosi o malattia o di qualsiasi fonte di grave rischio per gli animali o per l'uomo o la provenienza dei prodotti in questione da una regione contaminata da una malattia epizootica, essa ordina di mettere in quarantena l'animale o la partita di animali nel centro di quarantena più vicino o di abbatterli e/o di distruggerli
(...)
Possono essere applicate le misure di salvaguardia previste all'articolo 10.
(...)».
5. L'art. 10 della direttiva riguarda le misure che devono essere adottate nel caso in cui insorga una malattia animale. Ai sensi dell'art. 10, n. 1, ogni Stato membro, nel cui territorio insorga una delle malattie contemplate dalla direttiva 82/894, o si manifestino casi di zoonosi, malattie o altri fenomeni che possano comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana, deve immediatamente avvertire gli altri Stati membri e la Commissione. Uno Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari in attesa dell'adozione di misure da parte della Commissione e deve comunicare tali provvedimenti senza indugio alla Commissione e agli altri Stati membri. In base all'art. 10, n. 4, la Commissione deve seguire l'evoluzione della situazione e adottare ogni misura necessaria.
La crisi della BSE
6. Il 20 marzo 1996, di fronte a molti casi di encefalopatia spongiforme bovina (BSE), il governo del Regno Unito comunicava alla Commissione che aveva adottato determinate misure in seguito a nuove informazioni sull'insorgere di alcuni casi della malattia di Creutzfeldt-Jakob negli esseri umani, potenzialmente legati alla BSE. In seguito a tale comunicazione, altri Stati membri hanno deciso di proibire le importazioni di bovini vivi e di carni bovine dal Regno Unito. Nella decisione 96/239, la Commissione indicava che, sebbene non fosse al momento possibile una presa di posizione definitiva sulla trasmissibilità della BSE agli esseri umani, il rischio di trasmissione non poteva essere escluso. Poiché l'insicurezza che ne era derivata aveva creato serie preoccupazioni nei consumatori, la Commissione decideva, come misura di emergenza, di vietare il trasporto di ogni bovino e di tutta la carne bovina o di prodotti derivati dal Regno Unito verso gli Stati membri .
7. Circa tre settimane dopo, la Commissione adottava il regolamento (CE) n. 717/96 sulla base dell'art. 23 del regolamento n. 805/68. Il preambolo di tale regolamento fa riferimento al divieto di esportazioni dal Regno Unito, ma indica che vitelli nati nel Regno Unito erano stati esportati in altri Stati membri per l'ingrasso prima dell'introduzione del divieto. La possibilità che detti vitelli potessero entrare nella catena alimentare aveva comportato una mancanza di fiducia nella carne bovina da parte dei consumatori e ad una perturbazione dei mercati in Belgio, Francia e nei Paesi Bassi. Era quindi necessario adottare misure eccezionali per sostenere tali mercati istituendo un regime cofinanziato dalla Comunità che autorizzasse tali Stati membri ad acquistare gli animali di cui trattasi allo scopo di abbatterli e, poi, di distruggerli. Il prezzo pagato ai produttori serviva ad indennizzarli per la mancata vendita dei vitelli di cui è causa ed era opportuno basare tale prezzo sul prezzo più recentemente constatato per le carcasse di vitelli nel mercato comunitario, cioè ECU 2,8 per chilogrammo di peso vivo.
8. Così, l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 717/96 autorizzava le autorità nazionali competenti ad acquistare ogni bovino, che, in data 20 marzo 1996, era di età pari o inferiore a sei mesi, e che in tale data si trovava presso un'azienda situata nel loro territorio, consegnato loro da un produttore in grado di dimostrare che l'animale era nato nel Regno Unito.
9. I paragrafi successivi stabilivano condizioni rigorose che richiedevano che gli animali venissero abbattuti e distrutti in maniera tale da eliminare ogni possibilità di contaminazione dei prodotti destinati al consumo umano od animale o utilizzati per prodotti cosmetici o farmaceutici, e con riserva di ispezioni e controlli permanenti da parte delle autorità nazionali.
10. L'art. 1, n. 5, così dispone:
«Se il numero di animali messi in vendita a fini di distruzione supera la capacità di distruzione dello Stato membro interessato, l'autorità competente può limitare l'accesso al regime di cui al presente regolamento».
11. In base all'art. 2, il prezzo da corrispondere era di ECU 2,8 per chilogrammo di peso vivo cofinanziato dalla Comunità al tasso del 70%.
La normativa olandese
12. Le autorità olandesi avevano già adottato provvedimenti per far fronte alle serie preoccupazioni sanitarie allora assai diffuse. Il 3 aprile 1996, il ministro dell'Agricoltura, delle risorse naturali e della pesca aveva adottato un decreto in base al quale i vitelli nati nel Regno Unito dovevano essere abbattuti «entro un termine fissato dal direttore di area» dell'Ispettorato nazionale per il bestiame e la carne .
13. Le note esplicative di detta decisione stabilivano quanto segue: «il provvedimento di abbattere gli animali si basa sull'art. 8, n. 1, lett. a) della direttiva 90/425/CEE in base al quale gli Stati membri devono abbattere e/o distruggere gli animali se, dal controllo nel luogo di destinazione, risulta che essi provengono da una regione contaminata da una malattia epizootica».
14. Il 3 aprile venivano inoltre adottate norme per disciplinare il pagamento di indennizzi ai proprietari dei vitelli abbattuti . In base a tali regole, così come erano in vigore all'epoca dei fatti, l'indennizzo doveva essere di ECU 2,8 per chilogrammo di peso vivo in conformità all'art. 2 del regolamento n. 717/96.
Il procedimento
15. La Denkavit Nederland BV («Denkavit») era proprietaria di un certo numero di vitelli che dovevano essere abbattuti in applicazione della normativa olandese sopra descritta. Nell'aprile, maggio e giugno del 1996, la Denkavit si trovava in disaccordo con varie comunicazioni e decisioni delle autorità olandesi in base alle quali i suoi vitelli avrebbero dovuto essere acquistati per l'abbattimento prima che avessero completato l'ingrasso. Le obiezioni della Denkavit, e la sua richiesta di risarcimento danni, venivano respinte con tre decisioni contro le quali essa ha presentato un ricorso dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
16. L'ipotesi alla base della controversia è che, normalmente, i produttori pianificano di vendere i loro vitelli da carne circa all'età di sei mesi e basano i loro calcoli economici sul peso raggiunto a quell'età. Se un vitello importato viene macellato prima, ad un peso inferiore, il prezzo di costo per chilogrammo (che include il costo dell'acquisto ed il costo dell'alimentazione) sarà, di conseguenza, più elevato, poiché l'ingrasso ulteriore fino al peso normale di commercializzazione includerà solo il costo dell'alimentazione. Tuttavia, se l'indennizzo si basa solo su un unico prezzo per chilogrammo di peso vivo, senza tenere i considerazione l'età dell'abbattimento, allora è possibile che i produttori, i cui vitelli siano stati abbattuti prima, ottengano in proporzione meno di quanto avrebbero ottenuto se i loro vitelli avessero potuto raggiungere il peso normale commercializzazione.
17. Il giudice nazionale ha sospeso il procedimento ed ha chiesto una pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni:
«1) Se la circostanza che i vitelli di cui trattasi rientrino nell'ordinamento comune di mercato nel settore della carne bovina implichi che la competenza (asserita) delle autorità olandesi a stabilire il momento in cui i vitelli provenienti dal Regno Unito debbono essere abbattuti debba avere un fondamento nella normativa comunitaria, in mancanza del quale le autorità nazionali non dispongono di una tale competenza.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1), se l'art. 8 della direttiva 90/425/CEE costituisca una base giuridica esauriente per giustificare la competenza sopra descritta.
3) In caso di soluzione negativa della questione sub 2), se altrimenti dal diritto comunitario risulti una base giuridica che giustifichi una competenza quale quella sopra descritta».
18. La Denkavit, il governo olandese e la Commissione hanno presentato osservazioni e scritte e osservazioni orali in udienza.
Analisi
Necessità di una base giuridica nel diritto comunitario
19. Come le parti hanno correttamente rilevato, la soluzione della prima questione posta dal giudice nazionale può essere trovata, in via generale, nella giurisprudenza costante della Corte. Nei settori in cui esiste un'organizzazione comune di mercato, la competenza degli Stati membri ad intervenire autonomamente nel settore in considerazione è limitata alle fattispecie in cui la materia in questione non è disciplinata a livello comunitario oppure ai casi in cui il diritto comunitario conferisca loro una specifica competenza . Tuttavia, essi sono obbligati a adottare qualunque misura necessaria a garantire l'attuazione della normativa comunitaria . In ogni caso, non possono adottare alcuna misura che possa costituire una deroga, una violazione rispetto al corretto funzionamento dell'organizzazione comune o interferire con esso .
20. Tuttavia, l'aspetto specifico della prima questione se deve esservi una base giuridica comunitaria che giustifichi la competenza delle autorità olandesi a determinare la data dell'abbattimento dei vitelli di cui trattasi richiede un esame della normativa alla quale fanno riferimento la seconda e (implicitamente) la terza questione. E' necessario determinare se tale normativa disciplinava il mercato rilevante e/o autorizzava tali poteri nazionali e se l'esercizio di tale competenza era richiesta dalle misure comunitarie o almeno era conforme ad esse.
Direttiva 90/425
21. La Denkavit sostiene che l'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva 90/425 permette l'abbattimento e/o la distruzione di animali contaminati da una malattia o di prodotti animali provenienti da una regione contaminata da una malattia. Tale distinzione è, a suo parere, logica perché è possibile stabilire se un animale è contaminato ma non se un prodotto proviene da un animale contaminato. I vitelli della Denkavit, tuttavia, erano animali che non risultavano contaminati dalla BSE provenienti dal una ragione contaminata, e dunque non erano interessati dalla disposizione, che non avrebbe dunque potuto fornire una base giuridica per l'adozione della normativa olandese.
22. Secondo la Denkavit una diversa base poteva essere trovata nell'art. 10, n. 1, della stessa direttiva se non fosse per il fatto che il quarto comma di tale disposizione autorizza solo «provvedimenti cautelari» . Tuttavia, l'abbattimento è una misura definitiva, e non temporanea o cautelare. Anche se le regole in esame potevano essere viste come misure cautelari, potevano essere adottate e rimanere valide solamente fino all'adozione delle misure della Commissione in questo caso il regolamento n. 717/96.
23. A mio parere, è chiaro che la direttiva 90/425 delimita le circostanze nelle quali gli Stati membri possono ordinare senza specifiche autorizzazioni da parte della Comunità l'abbattimento e la distruzione di animali vivi importati da altri Stati membri. Se sono presenti le circostanze alle quali si riferisce l'art. 8, n. 1, lett. a), essi sono obbligati o a mettere gli animali in quarantena o ad abbatterli. Se le circostanze sono quelle dell'art. 10, lett. 1, vi è un più ampio margine di discrezione per adottare misure cautelari per motivi sanitari. Nell'utilizzo dei poteri così loro conferiti, gli Stati membri devono in ogni caso rimanere entro i limiti definiti e devono adottare qualsiasi misura necessaria per assicurare che la direttiva venga correttamente applicata.
24. Tuttavia, non condivido l'opinione della Denkavit secondo la quale l'art. 8, n. 1, lett. a), riguarda solo gli animali contaminati vivi o i prodotti animali provenienti da una regione contaminata, ad esclusione degli animali vivi provenienti da una regione contaminata, ma che non risultano contaminati.
25. Anche se una lettura limitata al tenore letterale può in qualche modo suffragare tale tesi, essa fornisce anche elementi a favore di un'interpretazione contraria. Le uniche misure che la disposizione autorizza specificatamente anzi, impone sono la quarantena o l'abbattimento e/o la distruzione «dell'animale o della partita di animali». Non vi è nessuna indicazione di alcun tipo di azione che possa essere intrapresa nei confronti dei prodotti. Così, sebbene venga menzionata «una regione contaminata da una malattia epizootica», secondo l'interpretazione più letterale nessuna misura è autorizzata per quanto riguarda gli animali o i prodotti che provengono da tale regione. Tale interpretazione non è di ausilio ed è chiaramente necessario un approccio più ampio.
26. Secondo le note dei loro rispettivi preamboli, la direttiva 90/425 deriva dalla stessa proposta della Commissione che è alla base della direttiva 89/662 . L'art. 7, n. 1, di tale proposta originaria prevede quanto segue «Se in ogni occasione di un controllo effettuato nel luogo di destinazione della spedizione, le competenti autorità nazionali dello Stato membro destinatario costatano la presenza di una malattia epizootica o di una qualsiasi malattia grave e contagiosa, ordinano l'abbattimento immediato degli animali o la distruzione della partita». Tale proposta originaria è stata successivamente modificata in due aspetti che sono di particolare rilevanza nel presente caso.
27. In primo luogo, sono state adottate due distinte direttive, delle quali, come la Commissione ha indicato, la direttiva 89/662 riguarda principalmente i prodotti animali, mentre la direttiva 90/425 riguarda principalmente gli animali vivi. In secondo luogo, la disposizione è stata estesa alle importazioni che possono presentare un rischio in quanto provengono da un'area contaminata da una malattia, senza tenere in considerazione se la presenza della malattia possa essere constatata in tali importazioni.
28. Gli artt. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 89/622 e 8, n. 1, lett. a), della direttiva 90/425 sono identici fino al punto «(...) o la provenienza dei prodotti in questione da una regione contaminata da una malattia epizootica, essa ordina (...)». La prima prosegue stabilendo in talune circostanze la distruzione o l'eliminazione della partita di prodotti di cui trattasi, mentre la seconda, come verrà ricordato, prevede la quarantena, l'abbattimento e/o la distruzione degli animali in esame.
29. In ogni caso, il campo di applicazione della direttiva 90/425 non è limitato ai soli animali; include esplicitamente anche i prodotti animali, e non vi è alcuna ragione per supporre che i prodotti debbano essere esclusi dall'art. 8, n. 1, lett. a), dove sono specificamente menzionati. Tuttavia, neppure gli animali vivi possono essere esclusi da tale disposizione. La Commissione ha affermato in udienza che l'art. 8, n. 1, lett. a), doveva essere inteso nel modo più estensivo possibile e doveva comprendere tutte le possibili situazioni nelle quali sarebbe stato necessario mettere in quarantena, o abbattere e distruggere, animali o distruggere prodotti animali. Ammetto che una tale interpretazione estensiva è l'unico modo ragionevole per dare un senso al tenore letterale della disposizione che risulta piuttosto frammentato; in altri termini, deve essere applicato sia ai prodotti sia agli animali provenienti da una regione contaminata e deve autorizzare la distruzione sia dei prodotti, sia degli animali.
30. L'abbattimento o la distruzione di animali provenienti da una regione contaminata, anche se non presentano alcun sintomo della malattia, è chiaramente un'azione auspicabilmente da autorizzare nel contesto della disposizione, poiché vi possono ben essere circostanze nelle quali l'abbattimento e la distruzione sono necessarie al fine di prevenire la diffusione di una malattia particolarmente contagiosa o infettiva. Tali misure sembrano pienamente giustificate nelle circostanze specifiche della crisi della BSE nel 1996, quando veniva percepito il rischio che una malattia mortale e particolarmente penosa poteva essere trasmessa agli esseri umani ma vi era anche grande incertezza circa l'esatto modo di trasmissione fra il bestiame e circa la durata del periodo d'incubazione .
31. Inoltre, anche se si ritenesse che il riferimento alla provenienza da una regione contaminata debba essere applicato solo ai prodotti, sono dell'avviso che il tenore letterale dell'art. 8, n. 1, lett. a), sarebbe sufficiente, nel suo complesso, per comprendere circostanze quali quelle in esame nella presente causa. L'abbattimento è autorizzato se le autorità competenti stabiliscono la presenza, fra l'altro, di «qualsiasi fonte di grave rischio per gli animali o per l'uomo». Tali fonti di rischio devono, a mio parere, includere il fatto che gli animali provengano da un'area contaminata da una malattia mortale in circostanze in cui non è possibile affermare con sicurezza che non avevano contratto od ereditato tale malattia.
32. Così, ritengo che l'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva 90/425 costituisse una base giuridica generale sufficiente nel diritto comunitario perché le autorità olandesi ordinassero l'abbattimento e la distruzione dei vitelli provenienti da una regione contaminata dalla BSE, ed espressamente su tale base era stata adottata la normativa olandese.
33. D'altro canto, non vi è niente né è stato suggerito che vi sia qualcosa in tale disposizione o nello schema della direttiva che possa circoscrivere in qualche modo il loro potere di decidere il momento di tale azione. A meno che non vengano imposti limiti e a condizione che lo scopo della direttiva venga rispettato gli Stati membri devono essere liberi di decidere su detto momento, poiché altrimenti il loro potere di ordinare l'abbattimento risulterebbe gravemente compromesso.
34. Stando così le cose, non è necessario esaminare dettagliatamente il quarto comma dell'art. 10, n. 1, della direttiva. Tuttavia, devono essere fissati due punti. Da una parte, la Denkavit sbaglia nel ritenere che l'abbattimento non possa essere una misura «cautelare». Tale espressione non deve qui essere interpretata nel senso di «reversibile». L'abbattimento di alcuni animali può essere effettuato come un'azione temporanea nell'attesa dell'introduzione di altri metodi di contenimento di minore portata. Dall'altra, è vero che in base all'art. 10, n. 1, lo Stato membro destinatario è autorizzato a adottare dei provvedimenti solo finché la Commissione non abbia agito cosa che, nel presente caso, essa ha fatto adottando il regolamento n. 717/96.
Regolamento n. 717/96
35. Poiché il regolamento n. 717/96 disciplina il potere di acquistare e l'obbligo di abbattere vitelli per quanto riguarda specificamente le circostanze del presente caso, si deve esaminare se tale misura qualifichi in qualche modo i poteri generali che erano stati conferiti alle autorità olandesi dall'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva 90/425.
36. Nell'ambito del regolamento è stato sollevato un problema di interpretazione, quello del significato da attribuire al termine «offerto» nell'art. 1, n. 1. Secondo la Denkavit, tale termine implica che il produttore possa scegliere il momento della consegna sulla base sia del tenore letterale in olandese la frase utilizzata è «voor verkoop ... aangeboden» (alla lettera «offerto per la vendita»), benché la Denkavit evidenzi anche l'elemento di volontarietà che essa ritiene essere insito nel francese «présenté» o nell'inglese «presented » sia della struttura del regolamento, nel quale il valore fissato dell'indennizzo si basa sui prezzi delle carcasse riscontrati sul mercato, vale a dire le carcasse ingrassate completamente.
37. In primo luogo, concordo con la Commissione sul fatto che l'art. 1, n. 1, attribuisce chiaramente agli Stati membri interessati il potere di scegliere se i vitelli in parola devono essere acquistati, e il fatto che debbano essere offerti a tale scopo non impedisce l'imposizione di un obbligo di offrirli. Le autorità nazionali possono in ogni caso imporre un tale obbligo ed un termine per adempiervi in applicazione dell'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva 90/425.
38. Inoltre, sono d'accordo con il governo olandese sul fatto che lo scopo principale del regolamento n. 717/96 era quello di autorizzare non l'abbattimento obbligatorio dei vitelli di cui trattasi (già previsto dalla direttiva 90/425), ma il pagamento di un prezzo di acquisto per indennizzare i produttori (che non è stabilito da detta direttiva e che, dalla struttura del regolamento, sembra costituire un intervento sul mercato). E' vero che vi era anche un fine di sanità pubblica; tuttavia, tale fine non veniva perseguito autorizzando l'abbattimento, ma scoraggiando l'elusione dell'obbligo di consegna attraverso la corresponsione di indennizzi, senza i quali la disposizione di un tale abbattimento su larga scala avrebbe ben potuto implicare che sarebbe stata nascosta l'origine di alcuni animali. Lo scopo principale era, come risulta chiaramente dal preambolo e dal fatto che il regolamento era stato adottato sulla base dell'art. 23 del regolamento n. 805/68, quello di sostenere un mercato che doveva far fronte alla necessità di abbattere un gran numero di animali al fine di ristabilire la fiducia del pubblico.
39. Secondo il giudice nazionale, l'art. 1, n. 5, del regolamento n. 717/96 ha un senso solo se l'iniziativa della «offerta» è presa dal produttore e non dalle autorità. Tuttavia, come ha indicato il governo olandese, il rispetto delle disposizioni di cui all'art. 1, nn. 2-4, che imponevano obblighi sostanziali in relazione all'abbattimento, alla distruzione e alla supervisione, richiedevano l'impiego di risorse considerevoli. La necessità di «limitare l'accesso al regime» ai sensi dell'art. 1, n. 5, avrebbe, quindi, potuto sorgere se i produttori avessero desiderato presentare i loro vitelli nel corso di un lasso di tempo troppo breve. E' possibile che non tutti i produttori abbiano fatto lo stesso calcolo economico della Denkavit; trovandosi in possesso di animali che erano effettivamente privi di ogni valore commerciale, alcuni di essi possono aver preferito ottenere l'indennizzo il più rapidamente possibile al fine di riprendere la produzione.
40. La Denkavit sostiene inoltre che, poiché l'importo dell'indennizzo era fissato sulla base dei prezzi di mercato constatati per i vitelli ingrassati completamente, poiché il prezzo pagato nell'ambito del programma stabilito era inteso «a compensarli della mancata vendita dei vitelli» e poiché il sistema del «prezzo per chilogrammo» può non compensare completamente il mancato guadagno nel caso in cui i vitelli vengano abbattuti prima dell'età e del peso commerciabile, il regolamento n. 717/96 avrebbe dovuto intendersi nel senso che si applica ai vitelli quando hanno raggiunto tale stadio e non prima.
41. Non solo non vi è nulla nel tenore letterale del regolamento che possa corroborare tale tesi, ma non mi sembra nemmeno che essa costituisca un'interpretazione plausibile della volontà del legislatore.
42. Sono d'accordo con il governo olandese sul fatto che possa non esserci alcun diritto specifico ad un «pieno» indennizzo o, invero, ad alcun tipo di indennizzo per le perdite sopportate a causa di malattia, il che costituisce un rischio inerente ad ogni attività agricola, o a causa della necessità di conformarsi a misure di sanità pubblica destinate a prevenire la diffusione di una malattia . Inoltre, il governo olandese sottolinea correttamente che i vitelli di cui trattasi non avevano, in effetti, alcun valore commerciale poiché non avrebbero potuto essere venduti sul mercato, mentre, come ha notato la Commissione, l'unico valore commerciale sul quale poteva basarsi l'indennizzo era quello delle carcasse poiché non vi era alcun prezzo per gli animali vivi. Chiaramente, in tali circostanze permettere che i vitelli venissero ingrassati fino a raggiungere un certo peso per poter poi godere di un maggior indennizzo sarebbe stato (come sottolinea il governo olandese) un uso dissoluto dei fondi comunitari e (come sottolinea la Commissione) sarebbe stato incompatibile con una politica agricola coerente.
43. Così, a mio parere, non vi è nulla nel tenore letterale del regolamento 717/96 che limiti il potere delle autorità olandesi di ordinare l'abbattimento immediato o che attribuisca un qualsiasi diritto ai produttori di ingrassare i loro vitelli prima dell'abbattimento.
L'obbligo di parità di trattamento
44. La Denkavit suggerisce, tuttavia, che il regolamento 717/96 deve essere letto alla luce del divieto di discriminazione. Se applicato nel modo richiesto dalle autorità olandesi, esso porterebbe ad una progressiva discriminazione fra i produttori i cui vitelli avevano già raggiunto il peso commerciabile e quelli che avevano appena cominciato il processo d'ingrasso. Si dovrebbe quindi interpretare il regolamento in modo da permettere a tutti i produttori di ingrassare i loro vitelli fino al raggiungimento del peso commerciabile prima dell'abbattimento oppure, come ha suggerito la Denkavit all'udienza, il regolamento dovrebbe essere dichiarato nullo nella parte in cui prevede un unico tasso d'indennizzo.
45. In una costante giurisprudenza la Corte ha dichiarato che il principio generale d'uguaglianza è un principio fondamentale del diritto comunitario che impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differenziata e situazioni diverse in maniera uguale, a meno che una tale differenza nel trattamento non sia obiettivamente giustificata . La Denkavit lamenta che situazioni diverse vengono trattate nello stesso modo senza una giustificazione obiettiva.
46. Ammetto che i produttori in possesso di vitelli britannici, che in data 20 marzo 1996 avevano l'età di sei mesi o meno, non si trovavano tutti esattamente nella stessa situazione. Coloro i cui vitelli avevano l'età più vicina al limite superiore, avevano investito di più e nutrivano speranze più dirette di venderli al prezzo di mercato rispetto a coloro che avevano recentemente acquistato vitelli molto giovani; inoltre, sembra pacifico che la legge del rendimento (in questo caso) crescente significasse che l'investimento per chilogrammo di peso vivo era inferiore per i primi rispetto ai secondi, mentre l'investimento complessivo era maggiore per i primi. Tuttavia, tali differenze erano solo di misura.
47. Mi sembra che in tale caso vi era una graduale differenza di trattamento (in termini di importo dell'indennizzo pagato) legata alla graduale differenza di situazione (in termini d'importo dell'investimento effettuato). La Denkavit denuncia il fatto che il rapporto fra le due variabili non era costante.
48. Sebbene fosse stato possibile rendere le situazioni di tutti i produttori più comparabili permettendo a tutti di ingrassare i loro vitelli fino al raggiungimento di un peso «completo» al fine di determinare quale indennizzo avrebbe dovuto essere pagato, ciò avrebbe comportato spese inutili per animali che non avevano alcun valore economico e il pagamento di indennizzi maggiori di quanto sarebbe stato complessivamente necessario. Sarebbe anche stato meno probabile il raggiungimento dello scopo di stabilizzare il mercato tranquillizzando i consumatori. Non sembrerebbe praticabile neppure la modifica della quota di indennizzo in modo tale da prendere accuratamente in considerazione l'età dei vitelli, data l'assenza di ogni prezzo di mercato per le carcasse più giovani.
49. In tali circostanze, ritengo che era obiettivamente giustificabile adottare un tasso unico di indennizzo per tutti i vitelli, senza prendere in considerazione l'età alla quale essi erano stati abbattuti. Inoltre, nel caso in cui tutti i membri di una categoria di produttori sono in situazioni che sono equivalenti entro certi limiti definiti, non vi è necessariamente una violazione del principio della parità di trattamento semplicemente a causa di un'assenza di differenziazione caso per caso. Ci saranno sempre delle differenze di grado tra situazioni individuali, ed esse devono essere composte nell'ambito di ogni particolare regime di indennizzo.
50. In ogni caso, è possibile che le differenze di cui trattasi non fossero, in effetti, eccessive. Non è stata data alla Corte nessun'indicazione circa il fatto che l'indennizzo pagato fosse insufficiente a coprire il costo dei vitelli e del loro ingrasso fino alla data dell'abbattimento, quale che sia la data la doglianza riguarda semplicemente un grado variabile di perdita di profitti (interamente ipotetici). Pertanto, ai sensi del regolamento n. 717/96, un produttore che abbia appena acquistato una partita di vitelli per l'ingrasso può ben aver ricevuto un indennizzo sufficiente per permettergli di acquistare una nuova partita e di continuare la sua produzione dopo una breve interruzione . Un produttore i cui vitelli avessero raggiunto un'età ed un peso commerciabile, avrebbe ricevuto approssimativamente il prezzo che avrebbe ottenuto sul mercato; la sua produzione poteva quindi continuare più o meno come previsto. Ciascuno riceverebbe quindi un indennizzo in linea di massima commisurato alla sua situazione in termini di ciclo produttivo.
Conclusione
51. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che la Corte debba dare la seguente soluzione alla questione posta dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven:
L'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 90/425/CEE forniva una base giuridica sufficiente in diritto comunitario per l'adozione da parte delle autorità olandesi di regole che richiedono l'abbattimento, in un momento determinato da tali autorità, dei vitelli nati nel Regno Unito, nel contesto della crisi della BSE nei mesi successivi al marzo 1996. Nulla in tale direttiva o nel regolamento della Commissione n. 717/96, che autorizza il pagamento di un importo fisso di indennizzo in relazione a tale abbattimento e che può anche costituire un fondamento per tali misure, limita in alcun modo la discrezionalità delle autorità nazionali nel determinare il momento dell'abbattimento in tali circostanze.