62005CC0001
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
L. A. GEELHOED
esitatud 27. aprillil 2006 (
1
)
Kohtuasi C-1/05
Yunying Jia
versus
Migrationsverket
„Asutamisvabadus — EÜ artikkel 43 — Direktiiv 73/148/EMÜ — Liikmesriigi kodanik, kes on teises liikmesriigis kasutanud asutamisvabadust — Abikaasa üleneja sugulase riigis elamise õigus, kui nad mõlemad on kolmanda riigi kodanikud — Selle üleneja sugulase kohustus viibida seaduslikult mõnes liikmesriigis ajal, mil ta ühineb oma perekonnaga selle elukohaliikmesriigis — Tõendid, mis tuleb esitada, et olla käsitatud kui ülalpeetav üleneja sugulane”
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas asjas tõstatatakse taas tundlik küsimus tingimustest, mille alusel ühenduse kodanike Euroopa Liidu välise riigi kodanikust pereliikmetel tekib õigus taotleda Euroopa Liidu liikmesriigis elamise õigust. Eelkõige puudutab käesolev kohtuasi küsimust, kas nimetatud isikud peavad enne ühenduse teisese õigusega ette nähtud õiguste taotlemist Euroopa Liidus seaduslikult elama, nagu Euroopa Kohus sedastas kohtuotsuses Akrich. (
2
) Või piisab sellest, kui kõnealused isikud tõendavad oma perekondlikke sidemeid Euroopa Liidu kodanikuga, nagu Euroopa Kohus sedastas otsuses MRAX? (
3
)
2.
Kohtuasjas Akrich tehtud ettepanekus viitasin põhimõttelisele dilemmale kõnealuste isikute õigusliku seisundi ja õiguste vahel. Ühest küljest saavad ühenduse kodanike perekonnaliikmed, kellel on kolmanda riigi kodakondsus, tugineda õigusnormidele, mis reguleerivad isikute vaba liikumist ühenduses. Teisest küljest, kuna sisserände valdkonnas puudub veel täielik ühtlustamine, säilib liikmesriigil pädevus kehtestada norme kolmanda riigi kodanikele oma territooriumile ja seega ka Euroopa Liidu territooriumile sisenemiseks.
3.
Sama dilemma tuleb esile ka käesolevas asjas, kuigi täiesti teistsugustel asjaoludel kui kohtuasjas Akrich. Erinevad on viisid, kuidas Hacene Akrich ja Yunying Jia sisenesid asjaomasesse liikmesriiki, asjassepuutuvad perekondlikud suhted, riigis elamise õigust taotleva kolmanda riigi kodaniku isiklik käitumine ja kohaldatavad ühenduse õigusnormid.
II. Asjakohane ühenduse õigus
4.
Käesolev asi keskendub oma EÜ artiklist 43 tulenevat asutamisõigust kasutanud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete õigustele direktiivi 73/148 (
4
) alusel. Käesolevas asjas on asjakohased järgmised sätted.
Artikli 1 lõige 1
„a)
liikmesriigi kodanikud, kes elavad teises liikmesriigis või soovivad teise liikmesriiki elama asuda, et tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või osutada selles riigis teenuseid;
[…]
d)
sellise kodaniku ja tema abikaasa ülalpeetavad ülenejad ja alanejad sugulased sõltumata nende kodakondsusest.”
Artikkel 3
„1.   Liikmesriigid lubavad artiklis 1 nimetatud isikutel oma territooriumile siseneda kehtiva isikutunnistuse või passi esitamisel.
2.   Isikutelt, välja arvatud perekonnaliikmetelt, kellel ei ole ühegi liimesriigi kodakondsust, ei või nõuda sissesõiduviisat ega esitada neile muid samaväärseid nõudeid. Liikmesriigid tagavad sellistele isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks.”
Artikli 4 lõige 3
„Perekonnaliikmele, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, väljastatakse elamisõigust tõendav dokument, mis kehtib võrdselt töötajale, kelle ülalpeetav ta on, väljastatud dokumendiga.”
Artikkel 6
„Liikmesriik võib isikult, kes taotleb elamisluba või riigi territooriumil viibimise õigust, nõuda üksnes järgmisi dokumente:
a)
isikutunnistus või pass, mille alusel ta on liikmesriigi territooriumile sisenenud;
b)
tõendus selle kohta, et isik kuulub ühte artiklites 1 ja 4 nimetatud isikute kategooriatest.”
Artikkel 8
„Liikmesriigid võivad käesoleva direktiivi sätetest kõrvale kalduda üksnes avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.”
III. Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
5.
Põhikohtuasja kaebuse esitaja Yunying Jia on Hiina kodanik, kes on sündinud 1940. aastal ja praegu pensionär. Tema poeg Shenzhi Li, samuti Hiina kodanik, on abielus Svanja Schallehniga, kes on Saksamaa kodanik. Svanja Schallehn juhib Rootsis füüsilisest isikust ettevõtjana reisibürood. Kõnealune abielupaar on Rootsis seaduslikult elanud alates 1995. aastast ja mõlemal neist on elamisluba kehivusega kuni 3. juuli 2006.
6.
2. mail 2003 andis Rootsi saatkond Pekingis Y. Jiale 21. augustini 2003 kehtiva turismiviisa Schengeni alale sisenemiseks ja seal viibimiseks kuni 90 päeva jooksul. Y. Jia sisenes Schengeni alale Stockholmi Arlanda lennujaama kaudu 13. mail 2003 oma kehtiva passi ja turismiviisa alusel. Vahetult enne viisa kehtivuse lõppemist esitas Y. Jia 7. augustil 2003 Migrationsverketile (Rootsi migratsiooniamet) taotluse elamisloa saamiseks, viidates sellele, et ta on Euroopa Liidu kodaniku ülalpeetav pereliige.
7.
Oma taotluse põhjendamiseks viitas Y. Jia oma majanduslikule olukorrale Hiinas. Tema ja ta abikaasa saavad Hiina Rahvavabariigilt pensioni 1000–1100 Rootsi krooni kuus (ligikaudu 110–120 eurot), mis ei ole toimetulekuks piisav. Arvestades seda, et neil ei ole õigust mingisugusele Hiina ametiasutuste poolsele majanduslikule abile, ei suudaks nad ilma poja ja tema abikaasa majandusliku abita toime tulla. Y. Jia esitas tõendi suguluse kohta oma pojaga, mille oli väljastanud Beijing Notary Public Office, ja tõendi China Forestry Publishing House’ilt selle kohta, et ta on oma pojast ja miniast majanduslikult sõltuv.
8.
7. aprillil 2004 otsustas Migrationsverket jätta Y. Jia taotlus rahuldamata ja saata ta tagasi oma päritoluriiki, kui ta ei tõenda, et mõni muu riik on valmis teda vastu võtma. Migrationsverket leidis, et majandusliku sõltuvuse tõendamiseks tuleb esitada päritoluriigi pädeva asutuse tõend, mis tõendab, et taotluse esitaja on sõltuv oma Rootsis elava sugulase abist. Tõend, mille Y. Jia esitas, ei olnud väljastatud pädeva asutuse poolt. Ainuüksi asjaolu, et poeg saadab Y. Jiale raha ja abistab teda muul moel, ei saa lugeda piisavaks põhjuseks, et pidada teda seaduses sätestatud määral oma pojast majanduslikult sõltuvaks. Asjaolu, et Y. Jia elatustase oleks Rootsis kõrgem, ei saa samuti pidada viiteks sellele, et tegemist on majandusliku sõltuvusega.
9.
14. mail 2004 kaebas Y. Jia Migrationsverketi otsuse edasi Utlänningsnämndenile (sisserändega seotud kaebusi lahendav asutus).
10.
3. septembril 2003 väljastas Migrationsverket Y. Jia abikaasale Yupu Li’le viisa ühekordseks Rootsi sisenemiseks viibimisajaga kuni 180 päeva. 10. märtsil 2004 esitas viimane elamisloa taotluse samadel põhjustel nagu ta naine. 17. septembri 2004 otsusega jättis Migrationsverket selle taotluse rahuldamata. Yupu Li kaebas nimetatud otsuse edasi Utlänningsnämndenile.
11.
Pärast seda, kui Migrationsverket oli Y. Jia elamisloa taotluse tagasi lükanud, esitas viimane asja Euroopa Komisjonile. 7. mai 2004. aasta kirjas Rootsi alalisele esindusele Euroopa Liidu juures viitas komisjon sellele, et Migrationsverketi otsus ei ole kooskõlas direktiivi 73/148 artikli 1 lõike 1 punktiga d ja artikli 4 lõikega 3, Euroopa inimõiguste konventsiooni (edaspidi „EÕIK”) artikliga 8 ja Euroopa Kohtu praktikaga, eelkõige kohtuotsusega MRAX. (
5
) Komisjoni arvates oli Y. Jial seega õigus taotleda sama kehtivusajaga elamisluba kui tema Saksamaa kodanikust miniale ja Hiina kodanikust pojale väljastatud elamisluba.
12.
Vastuses komisjoni kirjale märkis Migrationsverket, et „majanduslik sõltumine” tähendab seda, et on olemas tegelik selline rahalise või muu toetuse vajadus, mida liikmesriigis elavad pereliikmed regulaarselt annavad, ja et arvesse tuleb võtta toetuse vajadust päritoluriigis, mitte seda vajadust, mis tuvastatakse võimaliku liikmesriiki emigreerumise käigus. Peale selle peab sõltuvuse kohta olema päritoluriigi ametiasutuste väljastatud tõend või muu dokument. Üksnes liidu kodaniku või tema abikaasa võetud kohustus toetada oma vanemaid ei ole piisav elamisloa andmiseks nõutava sõltuvuse tuvastamiseks. Selle arvamuse esitas Rootsi valitsus komisjonile 21. juuni 2004. aasta kirjas.
13.
Oma eelotsusetaotluses tõstatab Utlänningsnämnden küsimuse, kas Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas Akrich, (
6
) mille kohaselt peab kolmanda riigi kodanik määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud õigustele tuginemiseks elama seaduslikult ühenduse territooriumil, on kohaldatav teistel asjaoludel peale kõnealuses kohtuasjas nimetatute. Teisisõnu, kas nimetatud kohtuotsus väljendab üldpõhimõtet, mille kohaselt liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust sugulase EÜ asutamislepingust ja teisesest ühenduse õigusest tulenevale õigusele liikmesriiki siseneda ja seal elada saab tugineda üksnes juhul, kui nimetatud kolmanda riigi kodanik elab siseriikliku õiguse alusel seaduslikult ühes liikmesriigis ja reisib sealt koos liidu kodanikuga või selleks, et ühineda selle kodanikuga, kes kasutab oma liikumisvabadust kas töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana? Lisaks tõusetus kohtuotsuses Akrich põhimõtteline küsimus mõiste „seaduslikult elama” tähenduse kohta. Utlänningsnämnden küsib veel, kuidas tuleb mõista „tegelikku majanduslikku sõltuvust” ja kas direktiivi 73/148 artikli 6 alusel võib lisaks sugulustõendile nõuda ka tõendit majandusliku sõltuvuse kohta.
14.
Neil asjaoludel otsustas Utlänningsnämnden esitada Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1a)
Kas kohtuasjas C-109/01 tehtud Euroopa Kohtu otsust arvestades tuleb määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artiklit 10 tõlgendada selliselt, et kolmanda riigi kodanik, kes on töötaja pereliige, nagu antud juhul, peab ühenduses viibima seaduslikult, selleks et omandada õigus selle töötajaga koos elada? Kas ka direktiivi 73/148 artiklit 1 tuleb tõlgendada selliselt, et kolmanda riigi kodaniku, kes on liidu kodaniku pereliige, õigus riigis elada sõltub tema seaduslikust viibimisest ühenduses?
1b)
Kui direktiivi 73/148 tuleb tõlgendada selliselt, et liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanik saab toetuda õigusele riigis elada direktiivi tähenduses tingimusel, et ta viibib seaduslikult ühenduses, siis kas see tähendab, et nimetatud isikul peab olema kehtiv elamisluba, mis lubab või võib tal lubada elada ühes liikmesriikidest? Kas elamisloa puudumisel piisab muul alusel antud riigis lühemat või pikemat aega viibimise õiguse olemasolust või nagu Utlänningsnämndeni menetluses olevas asjas — kas piisab, kui elamisluba taotleval isikul on kehtiv viisa?
1c)
Kui liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige ei saa direktiivi 73/148 alusel toetuda õigusele riigis elada, kuna ta ei ela ühenduses seaduslikult, siis kas talle elamisloa väljastamisest keeldumine kujutab endast EÜ artiklist 43 tuleneva liidu kodaniku asutamisõiguse piiramist?
1d)
Kui liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige ei saa toetuda õigusele riigis elada direktiivi 73/148 alusel, kuna ta ei viibi seaduslikult ühenduses, siis kas tema väljasaatmine põhjusel, et siseriikliku elamisloa taotlust ei saa vastu võtta pärast Rootsi sisenemist, kujutab endast EÜ artiklist 43 tuleneva liidu kodaniku asutamisõiguse piiramist?
2a)
Kas direktiivi 73/148 artikli 1 lõike 1 punkti d tuleb tõlgendada selliselt, et väljendiga „[tema] ülalpeetav […] [olema]” peetakse silmas asjaolu, et liidu kodaniku pereliige on sellest kodanikust majanduslikult sõltuv, et saavutada rahuldav elatustase oma päritoluriigis või selles riigis, kus ta tavaliselt elab?
2b)
Kas direktiivi 73/148 artikli 6 punkti b tuleb tõlgendada selliselt, et liikmesriigid võivad nõuda, et liidu kodaniku pereliige, kes väidab ennast olevat selle kodaniku või tema abikaasa ülalpeetav, esitaks lisaks liidu kodaniku antud kinnitusele muid dokumente, mis tõendavad sellise sõltuvusseisundi tegelikku olemasolu?”
15.
Kirjalikke märkusi esitasid Y. Jia, Belgia, Slovakkia, Rootsi, Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsus ning komisjon. Samad pooled, välja arvatud Belgia ja Slovakkia valitsus, esitasid 21. veebruaril 2006 toimunud kohtuistungil täiendavaid suulisi märkusi.
IV. Poolte ja menetlusse astujate märkused
A. Utlänningsnämndeni staatus EÜ artikli 234 alusel
16.
Enne Utlänningsnämndeni küsimuste analüüsimist esitas Rootsi valitsus põhjendused selle kohta, miks tema arvates tuleb kõnealust organit lugeda „kohtuks” EÜ artikli 234 tähenduses ja seetõttu pädevaks nimetatud artikli alusel eelotsusetaotlust esitama. Rootsi valitsus märgib, et Utlänningsnämnden on kohtule sarnase pädevusega haldusasutus, kes arutab Migrationsverketi otsuste peale esitatud kaebusi. Utlänningsnämnden loodi seaduse alusel, on püsiv ja selle president ja asepresidendid peavad olema varasema juriidilise kogemusega juristid. Utlänningsnämnden kohaldab seadusega ette nähtud menetlust ja materiaalõiguslikke norme. Selle otsused on siduvad ega kuulu vaidlustamisele. Menetlus on võistlev. Utlänningsnämnden on kohustatud järgima põhimõtet, et seaduse ees on kõik võrdsed, ja tagama erapooletuse ja objektiivsuse. Utlänningsnämnden teeb otsused täiesti sõltumatult, kuigi tal on seaduses ette nähtud asjaoludel õigus suunata teatud asjad valitsusele arutamiseks.
B. Elukoha tingimust puudutav nõue (esimese eelotsuse küsimuse punktid a–d)
17.
Y. Jia soovib eristada enda juhtumit kohtuasjast Akrich, märkides, et tal oli elamisluba taotledes olemas kehtiv viisa ja teda ei olnud varem Rootsist välja saadetud. Rootsi õiguse kohaselt oli tal õigus jääda Rootsi territooriumile kuni tema taotluse läbivaatamiseni. Lisaks märgib Y. Jia, et asjakohased ühenduse õigusnormid ei näe ette elukoha tingimust puudutavat nõuet. Direktiivi 73/148 artikkel 6 ei sätesta nõuet, et taotlejal peab elamisloa taotlemiseks olema viisa. Nimetatud elamisluba võib taotleda ka pärast vastava liikmesriigi territooriumile sisenemist. Y. Jia väidab, et elamisloa andmisest keeldumine kujutab niisugusel juhul nagu tema juhtum EÜ artikli 43 rikkumist.
18.
Rootsi ja Slovakkia valitsus ning komisjon jagavad põhimõtteliselt seda seisukohta. Nende arvates ei sõltu liikumisvabadust kasutanud ühenduse kodaniku ülalpeetava pereliikme elamisõigusele tuginemise võimalus tingimusest, et ta on eelnevalt seaduslikult ühenduses viibinud. Direktiivis 73/148 ei ole sellist nõuet sätestatud. Euroopa Kohtu otsust Akrich tuleb tõlgendada kitsalt ja käsitleda lähtuvalt nimetatud kohtuasja eripärastest asjaoludest. Eeltingimus, mille kohaselt kolmanda riigi kodanikust pereliige, kes siseneb liikmesriiki otse kolmandast riigist, on kohustatud saama ühenduse kodaniku päritoluriigi elamisloa, kujutaks endast viimase liikumisvabaduse põhjendamatut piirangut ja oleks vastuolus EÜ artikli 43 ja direktiivi 73/148 eesmärkidega. Nagu Euroopa Kohus leidis otsuses MRAX, tuleneb nendele pereliikmetele antud õigus liikmesriigi kodaniku juures elada üksnes perekondlikust sidemest. Seega tuleks kõnealuste poolte arvates esimesele küsimusele vastata eitavalt.
19.
Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsus on vastupidisel seisukohal. Madalmaade valitsus eristab kolmandate riikide kodanike sisserännet ühenduse territooriumile ja „edasi suunatud sisserännet” (doormigratie) teise ühenduse liikmesriiki. Kui viimane kuulub peaaegu täielikult ühenduse pädevusse, siis esimene kuulub jätkuvalt liikmesriikide pädevusse. Seega on liikmesriigid vastutavad kolmandate riikide kodanike esmakordselt ühenduse territooriumile lubamise eest iga isiku suhtes antava individuaalse hinnangu alusel. Sellega seoses tuleb liikmesriikidel järgida EIÕK artiklist 8 tulenevat kohustust. Ühenduse õigust ei tohi tõlgendada nii, et kehtiva elamisloata kolmanda riigi kodanike suhtes ei kuulu kohaldamisele siseriiklikud immigratsiooni käsitlevad õigusaktid. Mõlemad nimetatud valitsused väidavad, et kohtuotsusega Akrich kehtestatud põhimõte, mille kohaselt seaduslik viibimine ühenduse territooriumil on eeltingimus kolmandate riikide kodanikele määruse nr 1612/68 artiklist 10 tulenevale õigusele tuginemiseks, on kohaldatav ka direktiivi 73/148 alusel. Nimetatud direktiiv ei reguleeri õigust siseneda liikmesriikide territooriumile kolmandast riigist. Kuigi kõnealuse direktiivi eesmärk on hõlbustada liikumist ühenduse piires, ei saa käesoleval juhul öelda, et Y. Jiale elamisloa andmisest keeldumine pärssis tema minia EÜ artiklist 43 tuleneva õiguse teostamist.
20.
Küsimuses, mida tähendab „seaduslikult elama”, leiab Madalmaade valitsus, et see mõiste viitab igal juhul olukorrale, kus kolmanda riigi kodanikul on luba perekondlikuks taasühinemiseks ühenduse kodanikuga, ta on ühenduses pikka ega elanud või on sellega võrdsustatud staatuses. Seevastu isikud, kellel on üksnes viisa või luba viibida liikmesriigi territooriumil kuni elamisloa taotluse menetlemise lõpuni, ei vasta nimetatud tingimustele. Nimetatud isikutele ühenduse piires vaba liikumise võimaldamine tähendaks seda, et liikmesriikidel tuleks vastu võtta kolmandate riikide kodanikke neile eelnevalt individuaalset hinnangut andmata. Madalmaade valitsus leiab, et selline ei saanud olla ühenduse seadusandja eesmärk. Ühendkuningriigi valitsus käsitleb kõnealust küsimust kitsamalt ja väidab, et mõistet „seaduslikult elama” tuleb määratleda siseriikliku õigusega. Direktiivist 73/148 ei või kolmanda riigi kodanikule tuleneda suuremaid õigusi kui teise liikmesriigi poolt antud õigused.
C. Sõltuvusseisundi olemasolu puudutav nõue (teise eelotsuse küsimuse punktid a ja b)
21.
Y. Jia leiab, et mõisted „ülalpeetav” ja „rahuldava elatustase saavutamine” on omavahel seotud. Tema sõnul tähendab „ülalpeetav”, et elamisluba omav isik võtab tegelikkuses vastutuse pereliikme majandusliku toetamise eest. Y. Jia väidab, et on piisavalt tõendanud oma tegelikku sõltuvust pojast ja miniast.
22.
Rootsi valitsus leiab, et sõltuvust tuleb vaadelda lähtudes olukorrast päritoluriigis ja et olemas peab olema tegelik vajadus pideva majandusliku abi järgi. Vastasel korral kahjustataks direktiivi 73/148 artikli 1 lõike 1 punktis d sätestatud tingimuse kasulikku mõju, kui võtta arvesse, et selle eesmärk on piirata pereliikmete ringi, kellel on õigus elada koos ühest riigist teise asunud ühenduse kodanikuga. Nimetatud tingimus on sõnaselgelt sätestatud ka direktiivis 2004/38. (
7
) Sõltuvusseisund tuleb määratleda juhtumi asjaolusid arvestades konkreetsete ja objektiivsete faktide alusel. Liikmesriikidel on õigus nõuda tõendust sõltuvusseisundi kohta, analoogselt direktiivi 68/360 (
8
) artikli 4 lõike 3 punktis e sätestatule, päritoluriigi pädevate asutuste väljastatud dokumendi näol. Ühenduse kodaniku, kellest pereliige sõltub, sellekohane avaldus ei ole piisav. Seda seisukohta toetavad Belgia, Slovakkia ja Ühendkuningriigi valitsus.
23.
Seevastu komisjon väidab, et majandusliku sõltuvuse seisundit tuleb hinnata liikmesriigis, kus ühenduse kodanik elab. Kui hindamise aluseks võetaks kolmanda riigi kodanikust pereliikme päritoluriik, piiraks see märkimisväärselt isikute ringi, kellel on õigus taasühinemiseks ühenduse kodanikuga ja piiraks nimetatud isikute õigust ühenduse piires liikuda. Asjaolu, kas toetus on piisav, et tagada liikmesriigis elamiseks rahuldav elatustase, ei ole asjassepuutuv, kuna ainus kriteerium on majanduslik sõltuvus. Esitamisele kuuluva tõendusmaterjali kohta leiab komisjon, et liikmesriikidel tuleb vastu võtta kõik tõendid, mis tõendavad tegelikku majanduslikku sõltuvusseisundit. Kuna kõnealuseid tõendeid võib olla keeruline elamisloa taotlemise ajal esitada, võib sel ajal ainsa tõendina aktsepteerida ühenduse kodaniku või tema abikaasa poolt võetud kohustust kõnealust pereliiget toetada. Käesolevas asjas leiab komisjon, et Y. Jiat tuleb lugeda oma pojast ja viimase abikaasast sõltuvaks.
V. Vastuvõetavus
24.
Rootsi valitsus on Utlänningsnämndeni pädevust EÜ artikli 234 alusel käsitledes kaudselt tõstatanud küsimuse nimetatud asutuse poolt esitatud küsimuste vastuvõetavusest.
25.
Kaaludes küsimust, kas eelotsusetaotluse esitanud organ on kohus EÜ artikli 234 tähenduses, kohaldab Euroopa Kohus väljakujunenud kriteeriume. Nimetatud kriteeriumid hõlmavad selliseid asjaolusid nagu organi õiguslik alus, alalisus, otsuste kohustuslikkus, menetluse võistlevus, õigusnormide kohaldamine selle organi poolt ning tema sõltumatus. (
9
) Rootsi valitsuse poolt esitatud teabe alusel ei ole kahtlust, et Utlänningsnämnden vastab nimetatud kriteeriumidele. Samuti on Utlänningsnämnden oma põhikirja ja struktuuri poolest võrreldav kohtuasjas Abrahamsson (
10
) eelotsusetaotluse esitanud organiga, mille Euroopa Kohus leidis olevat kohtu EÜ artikli 234 tähenduses. Seega on eelotsuse küsimused vastuvõetavad.
VI. Probleem laiemas kontekstis
A. Sissejuhatus
26.
Nagu kohtuasi Akrich, osutab ka Y. Jia juhtum teravale pingele seoses Euroopa Liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa õigusliku seisundiga. See pinge lähtub ühelt poolt liikmesriikide pädevusest sisserände valdkonnas ja teiselt poolt isikute vaba liikumist ühenduses käsitlevatest ühenduse õigusnormidest. Liikmesriikide pädevus sisserände valdkonnas viitab sellele, et kolmanda riigi kodaniku esmasele liikmesriigi ja Euroopa Liidu territooriumile sisenemisele peab eelnema asjaomase isiku suhtes antav individuaalne hinnang. Seevastu kehtiv vaba liikumist käsitlev ühenduse õigus annab Euroopa Liidu kodanike abikaasadele ja teistele teatud pereliikmetele, kes kasutavad õigust ühenduses vabalt liikuda, õiguse liikmesriiki siseneda ja seal elada, sõltumata pereliikme kodakondsusest.
27.
Otsusega Akrich näis Euroopa Kohus olevat kõnealuse probleemi lahendanud, leides, et määrus nr 1612/68 reguleerib üksnes vaba liikumist ühenduse piires, kuid ei käsitle kolmanda riigi kodaniku, kes ei ole liidu kodaniku abikaasa, õigusi ühenduse territooriumile siseneda. Euroopa Kohus leidis veel, et kõnealustele kolmanda riigi kodanikele antud õigustele tuginemiseks peab asjaomane isik elama seaduslikult mõnes liikmesriigis, kui ta liigub mõnda teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik kavatseb elama asuda või on elama asunud. (
11
) Kuid olles liikmesriikide ja ühenduse pädevust selliselt piiritlenud, määratles Euroopa Kohus liikmesriigi pädevuse teostamiseks tingimused, viidates EIÕK artiklile 8.
28.
Kõnealune kohtuotsus eristub kõikidest teistest nii enne kui pärast selle vastuvõtmist tehtud kohtuotsustest, milles Euroopa Kohus leidis üheti mõistetavalt, et liikmesriigi kodanikuga abielus oleva kolmanda riigi kodaniku õigused liikmesriiki siseneda ja seal elada tulenevad üksnes perekondlikust sidemest. (
12
)
29.
Seega säilib teatav segadus liikmesriikide pädevuse ulatuse osas lubada riiki liikumisvabadust kasutanud või seda kasutada sooviva liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige. Eelkõige on segane, kas Euroopa Kohtu seisukohta otsuses Akrich tuleb vaadelda lähtuvalt nimetatud kohtuasja eripärastest asjaoludest või on kõnealuses otsuses kehtestatud põhimõte üldkohaldatav. Olukorra muudab veelgi keerulisemaks küsimus, kas liikmesriigid on ühenduse õiguse seisukohast kohustatud kinni pidama EÕIK artiklist 8 tulenevast õigusest perekonnaelule. Seega leian, et Y. Jia juhtumi aluseks olnud küsimust tuleks käsitleda laiemas kontekstis ja leida lahendus, mida siseriiklikel asutustel ja kohtutel oleks võimalik ellu viia ning mis oleks kooskõlas pädevuse jaotusega sisserände valdkonnas. Sellise lahenduse leidmiseks käsitlen üksikasjalikumalt erinevaid nimetatud küsimusega seonduvaid õiguslikke kriteeriume. Sellega seoses viitan ka uuematele kolmanda riigi kodanike ühenduse territooriumil vastuvõtmist käsitlevatele ühenduse õigusaktidele.
B. Pädevuse jaotus
30.
Esimene nimetatud õiguslikest kriteeriumidest puudutab pädevuse jaotumist seoses kolmandate riikide kodanike, kaasa arvatud liikmesriikide kodanike, kes on kasutanud õigust liidu piires vabalt liikuda ja elada, pereliikmete sisserännet ühendusse ning nende seal liikumist ja elamist. EÜ artiklis 3, milles on loetletud ühenduse tegevusalad EÜ artiklis 2 seatud eesmärkide saavutamiseks, eristatakse selgelt isikute vaba liikumise ühendusesisest ja ühendusevälist aspekti. Kui EÜ artikli 3 lõike 1 punkt c sätestab siseturu loomise, mida iseloomustab kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumise takistuste kõrvaldamine liikmesriikide vahel, siis EÜ artikli 3 lõike 1 punkt d näeb ette meetmed, mis käsitlevad isikute sissesõitu ja liikumist vastavalt IV jaotise sätetele seoses viisa-, varjupaiga-, sisserände- ja muu isikute vaba liikumisega seotud poliitikaga.
31.
Ühendusesisest vaba liikumist reguleerib täielikult ühenduse õigus. Liidu kodanike, st liikmesriigi kodakondsust omavate isikute vaba liikumine liikmesriikide territooriumil on tagatud asutamislepingu artiklite 18, 39, 43 ja 49 — mis kõik on otsekohaldatavad — ühise mõjuga koostoimes nimetatud sätete rakendamiseks vastu võetud ühenduse teiseste õigusaktidega, eelkõige määrusega nr 1612/68, direktiiviga 68/360, direktiiviga 73/148 ja direktiividega 90/364, 90/365 ja 93/96. (
13
) Tulenevalt teistes liikmesriikides majandustegevusega seotud ühenduse kodanikele antud õigustest sätestavad nimetatud ühenduse õigusaktid ka pereliikmete õiguse liituda ja elada koos ühenduse õigusest tuleneva õiguse põhiomanikuga, sõltumata pereliikme kodakondsusest.
32.
Seevastu kõnealuse valdkonna ühenduseväline aspekt, mis sätestati EÜ asutamislepingus alles Amsterdami lepinguga (jõustus 1. mail 1999), ei anna vahetult kohaldatavaid õigusi, vaid kehtestab siseriiklike õigusnormide — mis muu hulgas reguleerivad sisserännet ja ühenduse välispiiri kontrolli — ühtlustamise õigusloomekava õigusliku aluse. Eelkõige EÜ artikli 61 punktis a rõhutatakse ühendusesisese ja ühendusevälise isikute vaba liikumise tihedat omavahelist seost, kohustades nõukogu vastu võtma „meetmed isikute vaba liikumise tagamiseks vastavalt [EÜ] artiklile 14 koos nendega otseselt seotud kõrvalmeetmetega välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserände kohta […]”. Kuigi 15. ja 16. oktoobri 1999. aasta Tampere Euroopa Ülemkogu järelduste ja selle järgnenud 2004. aasta novembri Haagi programmi rakendamiseks on võetud erinevaid meetmeid, (
14
) ei ole ühtlustamine kõnealuses valdkonnas kaugeltki lõplik. Praegu kehtiva ühenduse õiguse põhjal on selge, et liikmesriigid on säilitanud pädevuse enamikus sisserändealast õigusloomet puudutavates küsimustes.
33.
Täpsemalt järeldub sellest, et liikmesriikidel tuleb otsustada oma territooriumile kolmandatest riikidest pärit isikute lubamise üle vastavalt siseriiklikus õiguses kehtestatud kriteeriumidele. See viitab sellele, et liikmesriikidel on õigus kolmanda riigi kodanik vastu võtta alles pärast selle isiku individuaalset hindamist, ja niisugune on ka enamikus liikmesriikides üldlevinud praktika. Olles kord Schengeni süsteemis osalevasse liikmesriiki lubatud, on kõikidel isikutel õigus ühenduse piires ületada nimetatud liikmesriikide vahelisi piire. Liikmesriigis elamise õigust reguleerib kas ühenduse õigus või siseriiklik õigus sõltuvalt asjaomase isiku kodakondsusest ja õiguslikust seisundist.
34.
Teatud asjaoludel võib ühest riigist teise asunud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete otseselt asjakohastest ühenduse õigusaktidest tulenevatele õigustele tuginemine põrkuda liikmesriikide pädevusega sisserände valdkonnas. Sellega on tegu siis, nagu ka käesolevas asjas, kui kolmanda riigi kodanikust pereliige siseneb liikmesriiki ja taotleb ühenduse õiguse alusel elamisõigust, hoolimata sellest, et talle anti seaduslik luba kõnealuse liikmesriigi territooriumile sisenemiseks mitte eesmärgiga lubada tal seal pikaajaliselt elada. Seda silmas pidades on selge, et mõlema nimetatud pädevuse ulatust tuleb piiritleda.
35.
Antud küsimust ei saa lahendada üksnes vastuolus oleva siseriikliku õiguse suhtes ühenduse ülimuslikkuse põhimõtte kohaldamisega. Pigem tuleks seda vaadelda kooseksisteerivate, kuid üksteisest sõltumatute pädevuste kontekstis. EÜ artikli 61 punktist a tuleneb selgelt funktsionaalne seos ühenduse sisepiirideta alal vaba liikumise võimaldamise vastavalt EÜ artiklile 14 ja selle ala välispiiri usaldusväärse ja turvalise kontrolli vahel. Siinkohal võib tuua paralleeli seosega kaupade ühendusesisese vaba liikumise ning ühise tollitariifistiku ja ühendusse imporditavate kaupade suhtes ühise kaubanduspoliitika olemasolu vahel. Kuigi siseriiklikud immigratsiooninormid ei ole veel (täielikult) ühtlustatud ja neis võib endiselt esineda erinevusi ja vastukäivusi, on selge, et kuni selle valdkonna piisava ühtlustamiseni sõltub kõikide isikute vaba liikumine siseturu piires, sõltumata isikute kodakondsusest, liikmesriikide usaldusest teiste liikmesriikide kolmandate riikide kodanike oma territooriumile lubamise poliitika ja praktika suhtes.
C. Kehtiv ühenduse õigus vastavalt Euroopa Kohtu tõlgendusele
36.
Teine analüüsi vajav küsimus puudutab ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete õiguste täpset ulatust erinevates töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja teenuseosutajate vaba liikumist käsitlevates ühenduse õigusaktides. Konkreetsemalt on küsimus selles, kas liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigus antakse mitte üksnes sõltumata pereliikme kodakondsusest, vaid ka sõltumata sellest, kas pereliige siseneb vastuvõtvasse liikmesriiki teisest liikmesriigist või (otse) kolmandast riigist.
37.
Antud küsimuses ei ole kolmanda riigi kodanikest pereliikmete liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigust käsitlevate sätete sõnastus määrav. Nii määruse nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta artikkel 10 kui ka direktiivi 73/148 füüsilisest isikust ettevõtjate vaba liikumise kohta artikkel 1 lubavad töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate abikaasadel ning ülalpeetavatel sugulastel ülenevas liinis, sõltumata nende kodakondsusest, asuda elama töötaja juurde, kes on ühe liikmesriigi kodanik ja kes töötab teise liikmesriigi territooriumil või liikuda ja elada koos liikmesriigi kodanikuga, kes asub teises liikmesriigis või soovib sinna asuda majandustegevuse teostamiseks. (
15
)
38.
Nagu eespool märgitud, ei ole Euroopa Kohtu praktika käesolevas küsimuses täiesti üheselt mõistetav. Euroopa Kohus on andnud tingimustele, mille alusel võib tugineda teisese ühenduse õigusega ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele antud õigustele, nii laia kui ka kitsa tõlgenduse.
39.
Euroopa Kohus kasutas laiemat tõlgendust kohtuotsuses MRAX, milles ta leidis, et liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa õigus liikmesriikide territooriumile siseneda tuleneb ühenduse õiguse kohaselt üksnes perekondlikust sidemest. Kuigi Euroopa Kohus märkis, et direktiivi 68/360 artikli 3 lõikes 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõikes 2 on sätestatud, et liikmesriigid võivad nimetatud õiguse teostamise tingimusena nõuda viisat (mida määratletakse liikmesriigi poolt oma territooriumile sisenemiseks antud volituse või loana (
16
)), tuleb mainitud sätete kohaselt teha asjaomastele isikutele kättesaadavaks kõik abinõud vajalike viisade saamiseks. Liikmesriigi otsus saata piirilt tagasi ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa, kes üritab selle liikmesriigi territooriumile siseneda ilma kehtiva isikutunnistuse või passita või viisata, kui see abikaasa suudab tõendada oma isikut ja abielusuhet ja kui ei esine asjaolusid, mis tõendavad, et ta ohustab avalikku korda, julgeolekut või rahvatervist, on proportsionaalsuse põhimõtet arvestades ka vastuolus direktiivi 68/360 artikliga 3 ja direktiivi 73/148 artikliga 3. (
17
) Lisaks sedastas Euroopa Kohus, et direktiivi 68/360 artiklit 4 ja direktiivi 73/148 artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikidel ei ole õigust keelduda elamisloa andmisest ega saata riigist välja kolmanda riigi kodanikku, kes suudab tõendada oma isikut ja abielu liikmesriigi kodanikuga, ainuüksi seetõttu, et ta sisenes kõnealuse liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult. (
18
)
40.
Kõnealusele kohtuotsusele vastandub selgelt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas Akrich, milles kohus andis arutlusel olevas küsimuses kitsama tõlgenduse. Kõnealune kohtuasi puudutas Maroko kodanikku, kes oli ebaseaduslikult Ühendkuningriigis elanud, sooritanud sealviibimise ajal mitmeid kuritegusid ning seejärel maalt välja saadetud. Hacene Akrich naasis ebaseaduslikult Ühendkuningriiki ja abiellus seal Briti kodanikust naisega. Olles kuus kuud Iirimaal töötanud, üritas kõnealune abielupaar taas Ühendkuningriiki siseneda, tuginedes ühenduse kodanikust töötajate abikaasadele antud õigustele lähtuvalt määruse nr 1612/68 artiklist 10, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus oma otsuses Singh. (
19
) Antud juhul rõhutas Euroopa Kohus, et määrus nr 1612/68 käsitleb vaid vaba liikumist ühenduses ja see ei sätesta midagi liidu kodaniku abikaasast kolmanda riigi kodaniku õiguste kohta seoses ühenduse territooriumile sisenemisega. Määruse nr 1612/68 artiklis 10 ette nähtud õiguste omandamiseks sellises olukorras nagu põhikohtuasjas peab liidu kodaniku abikaasast kolmanda riigi kodanik elama seaduslikult liikmesriigis hetkel, mil ta kolib teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik rändab või on rännanud. (
20
)
41.
Kuid enam kui aasta pärast otsuse tegemist kohtuasjas Akrich võttis Euroopa Kohus otsuses komisjon vs. Hispaania (
21
) ühest riigist teise asunud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme poolt enne elamisloa taotlemist täitmisele kuuluvaid formaalsusi käsitledes taas sama seisukoha kui otsuses MRAX. Euroopa Kohus kordas, et liikmesriigi kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale antud õigus siseneda liikmesriigi territooriumile tuleneb üksnes perekondlikust sidemest. Järelikult kujutab Hispaania õigusnormidega ette nähtud elamisloa saamiseks vajaliku viibimisviisa hankimise nõue ning sellest tulenevalt ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust perekonnaliikmele elamisloa andmisest keeldumine põhjendusel, et ta oleks eelnevalt pidanud oma viimase elukoha järgses Hispaania saatkonnas taotlema viibimisviisat, endast meedet, mis on vastuolus direktiivide 68/360, 73/148 ja 90/365 sätetega. (
22
) Selles otsuses Euroopa Kohus kohtuotsusele Akrich ei viidanud.
42.
Seega on kohtupraktikas, mis lähtub erinevast lähenemisviisist ühelt poolt kohtuotsustes MRAX ja komisjon vs. Hispaania ning teiselt poolt kohtuotsuses Akrich, selge vasturääkivus. See vastuolu ajendaski Utlänningsnämndenit Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust esitama.
43.
Kohtuotsuses Akrich tõstatatud peamine küsimus on, kas selles otsuses kehtestatud põhimõte on kohaldatav üksnes juhul, kui siseriiklikud ametiasutused on tuvastanud, et asjaomane kolmanda riigi kodanik elab liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult. See tähendaks, et nimetatud põhimõte ei ole kohaldatav mitte üksnes juhul, kui isik elab seaduslikult liikmesriigi territooriumil, vaid ka juhul, kui isik ei viibi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult. Sellisel juhul piisaks kohtuotsusest MRAX lähtudes liikmesriiki sisenemiseks ja elamiseks perekondlikust sidemest ühest riigist teise asunud EL kodanikuga.
44.
Niisugune kohtuotsuse Akrich kitsas tõlgendus võiks põhineda otsuse punktil 50, kus Euroopa Kohus viitab sõnaselgelt „sellisele olukorrale nagu põhikohtuasjas” kui olukorrale, mille puhul nimetatud põhimõte kohaldamisele kuulub. Kuid teistsugusele tõlgendusele viitab Euroopa Kohtu märkus eelmises otsuse punktis, kus ta leiab ühemõtteliselt, et asjakohased ühenduse õigusnormid käsitlevad vaid vaba liikumist ühenduses ega sätesta midagi õiguste kohta seoses ühenduse territooriumile sisenemisega.
45.
Ülaltoodud kaalutlusi arvestades võib asuda seisukohale, et kehtiv õigus, mis käsitleb tingimusi, mille alusel ühest liikmesriigist teise asunud EL kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige võib tugineda talle määrusega nr 1612/68 ja direktiiviga 73/148 antud õigustele, ei ole täielikult koosõlas.
D. Perekonnaelu ja vaba liikumine
46.
Käsitledes Euroopa Liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete liikmesriigi territooriumile siseneda ja seal elada, on Euroopa Kohus oma praktikas omistanud olulist tähtsust ka EÕIK artikliga 8 tagatud perekonnaelu kaitsele.
47.
Kohtuasjas Carpenter (
23
) küsiti Euroopa Kohtult, kas ühenduse õigusega on kooskõlas Ühendkuningriigi ametiasutuse otsus saata riigist välja Filipiinide kodanik, kes oli ületanud talle külalisviisaga ette nähtud viibimisaega ja seejärel abiellunud Ühendkuningriigi kodanikuga. Kuna viimane osutas teistes liikmesriikides teatud teenuseid, kuid tegi seda oma päritoluriigist, ei saanud Mary Carpenter tugineda direktiiviga 73/148 ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasale antud õigustele. Seetõttu analüüsis Euroopa Kohus, kas abikaasa õigus elamisloale võib tuleneda ühenduse õiguse põhimõtetest või teistest ühenduse õigusnormidest.
48.
Olles tuvastanud, et Peter Carpenteri tegevusala kuulub EÜ artikli 49 kohaldamisalasse, leidis Euroopa Kohus, et „ühenduse seadusandja on tunnustanud liikmesriikide kodanike perekonnaelu kaitse tagamise tähtsust, et kõrvaldada takistused asutamislepingus sätestatud põhivabaduste teostamiselt, nagu nähtub eelkõige nõukogu määrustest ja direktiividest töötajate ja füüsilisest isikutest ettevõtjate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires”. (
24
) Lisaks sedastas Euroopa Kohus, et „Peter ja Mary Carpenteri teineteisest eraldamine kahjustaks nende perekonnaelu ning seetõttu mõjutaks ka tingimusi, milles Peter Carpenter teostab ühte põhivabadustest. Selle vabaduse täielik mõju ei saa avalduda, kui Peter Carpenteril ei lasta seda vabadust teostada takistuste tõttu, mis tema päritoluriigis on seatud tema abikaasa riiki sisenemisele ja seal elamisele”. (
25
)
49.
Küsimuses Peter Carpenteri teenuste osutamise vabaduse piiramise kohta leidis Euroopa Kohus, et Mary Carpenteri väljasaatmise otsus kujutab endast sekkumist Peter Carpenteri õigusesse perekonnaelu austamisele EÕIK artikli 8 tähenduses ning et sellega ei ole saavutatud õiglast tasakaalu kõne all olevate huvide vahel. Seega kujutab Mary Carpenteri väljasaatmise otsus riivet, mis ei ole taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalne. (
26
)
50.
Kohtuotsuses Akrich leidis Euroopa Kohus esiteks, et oma liikumisvabadust kasutanud liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa, kes ei ela seaduslikult oma abikaasa päritoluriigis, ei saa selles liikmesriigis elamisloa taotlemisel tugineda määruse nr 1612/68 artiklile 10. Euroopa Kohus siiski täpsustas seda seisukohta, märkides, et juhul, kui tegemist on tegeliku abieluga, tuleb kolmanda riigi kodaniku riiki lubamise üle otsustamisel arvesse võtta [EÕIK] artiklis 8 sätestatud austust perekonnaelu puutumatuse vastu, sõltumata isiku riigis ebaseaduslikust viibimisest siseriikliku immigratsiooniseaduse tähenduses. „Kuigi [EIÕK] ei taga välismaalasele mingisugust teatud riigi territooriumile sisenemise või seal elamise õigust, võib isiku väljasaatmine riigist, kus elavad tema pereliikmed, kujutada endast [EIÕK] artikli 8 lõikega 1 kaitstud perekonnaelu austamise õiguse riivamist. Selline riive on [EIÕK-ga] vastuolus, kui see ei vasta artikli 8 lõike 2 nõuetele […].” (
27
) Selles otsuses asus Euroopa Kohus paindlikumale seisukohale, jättes nimetatud tingimuse kohaldamise siseriikliku kohtu otsustada.
51.
Viimasena viitan Euroopa Kohtu otsustele MRAX ja komisjon vs. Hispaania, milles ta kordas kohtuotsuses Carpenter esitatud seisukohta, et eelkõige määrustest ja direktiividest, mille nõukogu on töötajate ja füüsilisest isikutest ettevõtjate vaba liikumise kohta ühenduse piires andnud, nähtub, et ühenduse seadusandja on tunnustanud liikmesriikide kodanike perekonnaelu kaitse tagamise tähtsust eesmärgiga kõrvaldada takistused asutamislepinguga tagatud põhivabaduste kasutamisel. (
28
)
52.
Pidades silmas eelmises jaotise lõpus tehtud järeldust, et ühest liikmesriigist teise asunud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete suhtes kohaldatavat õigust käsitlevas kohtupraktikas puudub täielik kooskõla, tuleneb eeltoodud märkustest lisaks, et kõnealuste kohtuasjade lõpptulemus sõltub olulisel määral iga kohtuasja konkreetsetest asjaoludest. Sisserände valdkonnas, kus pädevate asutuste poolt vastu võetud otsused mõjutavad üksikisikute elu äärmiselt olulisel määral, on ka suur vajadus õiguste ulatuse selguse ja õigusnormide kohaldamise ootuspärasuse osas. Suurema läbipaistvuse saavutamiseks ja õiguskindluse tagamiseks on asjakohaste ühenduse õigusnormide tõlgendamisel ja kohaldamisel vajalik süsteemsem ja struktuursem lähenemisviis.
E. Uued ühenduse õigusaktid
53.
Kuigi viimased arengud ühenduse õigusaktides, mis käsitlevad kolmandate riikide kodanike õigust elada liikmesriikide territooriumil, ei ole käesoleva asja lahendamisel otseselt asjassepuutuvad, kuna nimetatud õigusaktid ei ole antud asja puhul kohaldatavad ratione temporis, võib siiski olla mõttekas neid lähemalt vaadelda. Mõlemad asjakohased direktiivid puudutavad isikute vaba liikumise nii ühendusesisest kui ka ühendusevälist aspekti.
54.
29. aprillil 2004 võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu EÜ artiklite 12, 18, 40, 44 ja 52 alusel vastu uue direktiivi, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega asendatakse kõik kehtivad direktiivid kõnealuses valdkonnas. (
29
) Nimetatud direktiiviga kodifitseeritakse ja parandatakse kehtivaid ühenduse õigusakte, arvestades nende õigusaktide tõlgendust Euroopa Kohtu praktikas. Sarnaselt määruse nr 1612/68 artiklile 10 ja direktiivi 73/148 artikli 1 lõikele 1 sätestavad direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiked 1 ja 2 liidu kodanike pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda liikmesriigi territooriumile, kui neil on kehtiv pass ja määrusele nr 539/2001 või, kui see on asjakohane, liikmesriigi õigusele vastav sissesõiduviisa. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 2 kohaselt laieneb kuni kolmekuuline elamisõigus pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kui kõnealune liidu kodanik vastab artikli 7 lõikes 1 nimetatud tingimustele. (
30
)
55.
EÜ artikli 63 alusel võeti vastu veel kaks kolmandate riikide kodanike õigusi puudutavat direktiivi, nimelt direktiiv 2003/86 perekonna taasühinemise õiguse kohta (
31
) ja direktiiv 2003/109 pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta. (
32
)
56.
Käesolevas asjas on sisuliselt asjassepuutuv üksnes esimene kahest mainitud direktiivist, seda kaudselt, kuna nimetatud direktiiv on kohaldatav seaduslikult liikmesriigis elava kolmanda riigi kodaniku („perekonna taasühinemist taotlev isik”) suhtes ega kuulu sõnaselgelt kohaldamisele liidu kodanike pereliikmete suhtes (direktiivi artikli 3 lõige 3). Direktiivi 2003/86 artikli 4 lõike 1 kohaselt on liikmesriigid kohustatud lubama oma territooriumile siseneda ja seal elada perekonna taasühinemist taotleva isiku alaealistel lastel vastavalt teatud avaliku korra, avaliku julgeoleku ja tervisekaitse tingimustele ning lühidalt kokkuvõetuna perekonna taasühinemist taotleva isiku suutlikkusele asjaomaseid pereliikmeid ülal pidada. Seevastu ei ole liikmesriigid kohustatud, vaid võivad lubada oma territooriumile teisi pereliikmeid, kaasa arvatud perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa vahetult ülenevad lähisugulased, kui nad on perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa ülalpidamisel ning ei saa päritolumaal oma sugulastelt piisavat tuge (artikli 4 lõike 2 punkt a). Direktiivi artiklis 5 on sätestatud ka perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmetena tunnustamise taotluste esitamise ja üksikasjaliku läbivaatamise kord. Üldjuhul taotlused esitatakse ja vaadatakse läbi, kui pereliikmed elavad väljaspool selle liikmesriigi territooriumi, kus elab perekonna taasühinemist taotlev isik, kuigi asjakohastel asjaoludel võivad liikmesriigid sellest nõudest kõrvale kalduda (direktiivi artikli 5 lõige 3). Kõnealune direktiiv tuli siseriiklikusse õigusesse üle võtta 3. oktoobriks 2005.
57.
Kehtivate ja uute ühenduse õigusnormide alusel võib eristada kolme laadi asjaoludel põhinevat olukorda, millel ei pruugi kolmanda riigi kodaniku seisukohalt tähtsust olla, kuid mille alusel võib kindlaks määrata tema olukorra suhtes kohaldatava õiguse ja seega võimalused saada luba kolmandast riigist liikmesriiki sisenemiseks ning seejärel seal elamisloa saamiseks. Esiteks võib kolmanda riigi kodanik olla liikmesriigi sellise kodaniku sugulane, kes ei ole kasutanud oma vabadust teise liikmesriiki liikuda. Teiseks võib kolmanda riigi kodanik olla liikmesriigi sellise kodaniku sugulane, kes on kasutanud oma teise liikmesriiki elama asumise õigust. Kolmandaks võib kolmanda riigi kodanik olla teise, Euroopa Liidu liikmesriigis seaduslikult elava kolmanda riigi kodaniku sugulane.
58.
Kui kolmanda riigi kodanik soovib esimesena nimetatud olukorras ühendusevälisest riigist liikmesriiki siseneda, kuuluvad selgelt kohaldamisele siseriiklikud immigratsiooni käsitlevad õigusaktid. See tähendab, et asjaomase isiku suhtes võib anda eelneva isikliku hinnangu.
59.
Kolmandana nimetatud olukorras kuuluvad kolmanda riigi kodaniku õigused alates 3. oktoobrist 2005 määratlemisele direktiivi 2003/86 alusel. Enne seda kuupäeva kuuluvad kohaldamisele siseriiklikud immigratsiooni käsitlevad õigusaktid. Nagu eespool märgitud ja tulenevalt perekondlikust sidemest käesolevas asjas, on liikmesriikidel kõnealusest direktiivist lähtudes võimalik kaalutlusõiguse alusel otsustada, kas lubada riiki siseneda ja seal elada vahetult ülenevatel lähisugulastel. Kõnealune direktiiv näeb ka ette kolmanda riigi kodanikust taotleja konkreetse olukorra analüüsi.
60.
Käesolevas asjas arutlusel olev olukord on teisena nimetatud olukord ja nagu punktides 38–40 mainitud, on sellisel juhul võimalikud kaks lähenemisviisi. Kui kolmanda riigi kodaniku elamisõigus tuleneb otseselt direktiivist 73/148, ei kuulu tema suhtes kohaldamisele immigratsiooniameti poolt isikliku hinnangu andmine. Sellisel juhul tuleneb tema elamisõigus kohtuotsuse MRAX kohaselt perekondlikust sidemest. Kui aga vastavalt kohtuotsusele Akrich leitakse, et kolmanda riigi kodanik peab direktiivist 73/148 tulenevatele õigustele tuginemiseks juba liikmesriigis seaduslikult elama, tähendab see, et sellisel juhul kuuluvad taas kohaldamisele siseriiklikud sisserännet käsitlevad õigusaktid.
61.
Eeltoodud lühikesest kokkuvõttest nähtub, et teises olukorras direktiivile 73/148 antud laia tõlgenduse tulemusel luuakse eelisõigustatud kolmandate riikide kodanike ring. Kui kõnealused isikud on teise liikmesriiki elama asumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku sugulased, ei saa nende suhtes kohaldada siseriiklike immigratsiooni käsitlevate õigusaktidega ette nähtud riiki sisenemise ja seal elamise nõudeid. Teistes olukordades see nii ei ole. Eeldusel, et kolmanda riigi kodaniku seisukohast on perekondlik side kõigil kolmel juhul võrreldav ja ainus erinevus nende olukordade vahel on see, et ühel juhul on liikmesriigi kodanikust sugulane asunud elama teise liikmesriiki, nõuab direktiivi 73/148 eespool määratletud laia tõlgenduse tulemusel tekkiv erinev kohtlemine põhjendamist.
F. Ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete liikmesriigi territooriumile sisenemine ja seal elamine: süsteemsem lähenemisviis
62.
Eespool punktis 52 viitasin sellele, et kolmanda riigi kodanikust pereliikmete ühendusevälisest riigist liikmesriigi territooriumile lubamist ja nende õigust elada koos ühenduse kodanikuga käsitlevate ühenduse õigusnormide tõlgendamisel on vajalik süsteemsem lähenemine. Vasturääkivused kohtupraktikas toovad endaga kaasa asjaomaste kolmandate riikide kodanike jaoks ebakindluse ja nimetatud õigusnormide kohaldamise eest vastutavate siseriiklike ametiasutuste jaoks ebaselguse. Senine kohtupraktika loob lisaks kolmandate riikide kodanike vahel ebavõrdsust, ning sellele näi olevat ühtegi õigustust. Kõnealune kohtupraktika mõjutab ka liikmesriikide pädevust immigratsioonipoliitika vallas, kui võimaldab teatud kolmandate riikide kodanikel liikmesriiki siseneda ja seal elada, kohaldamata nende suhtes eelneva individuaalse hinnangu andmise nõuet.
63.
Leian, et ühenduse teiseste õigusaktide tõlgendamisel on oluline peamise põhimõttena lähtuda asutamislepingus sätestatud ühenduse ja liikmesriikide vaheliste pädevuste jaotusest. Euroopa Kohtu üks ülesanne vastavalt EÜ artikli 220 sätetele on mitte ainult tagada ühenduse õiguse tõhusus, vaid ka järgida liikmesriikide pädevust, mis neile asutamislepinguga antud on ja jälgida, et seda tunnustataks. See ülesanne kuulub täitmisele mitte ainult negatiivses tähenduses ehk ühenduse pädevuse piiramisena liikmesriikide pädevuse suhtes, vaid ka positiivses tähenduses ehk liikmesriikide pädevuse teostamise tagamisena.
64.
Praeguses olukorras on selge, et isikute vaba liikumine ühenduse piires, mis on üheks siseturu nurgakiviks, kuulub täielikult ühenduse pädevusse. Samuti on selge, et kuna Euroopa Liidu välispiiril sisserännet reguleerivad õigusaktid ei ole asutamislepingu IV jaotises ette nähtud ulatuses ühtlustatud, kuulub nimetatud valdkond liikmesriikide pädevusse. Siinjuures viitan käesoleva ettepaneku punktile 30 ja järgnevatele punktidele.
65.
Euroopa Kohtu seisukoht otsuses Akrich, et määrus nr 1612/68 „käsitleb vaid vaba liikumist ühenduses” ja „see ei sätesta midagi liidu kodaniku abikaasast kolmanda riigi kodaniku õiguste kohta seoses ühenduse territooriumile sisenemisega” (
33
), on täielikult kooskõlas eespool viidatud ühenduse ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotusega. Kuna direktiiviga 73/148 taotletavad eesmärgid on samad mis määrusega nr 1612/68 erinevate õigussubjektide kategooriate suhtes taotletavad eesmärgid, kehtivad need ka nimetatud direktiivi puhul. Asjaolu, et direktiivi 73/148 kohaldamisala on piiratud sarnaselt mainitud määruse kohaldamisalaga, sedastas Euroopa Kohus, kuigi kaudselt, ka kohtuotsuses Carpenter, kus ta leidis, et „[nii direktiivi eesmärkidest] […] kui ka selle sisust [tuleneb], et direktiiv reguleerib tingimusi, millal liikmesriigi kodanik ja teised artikli 1 lõike 1 punktides c ja d mainitud isikud võivad lahkuda selle kodaniku päritoluliikmesriigist ning teise liikmesriiki siseneda ja seal elada artikli 1 lõike 1 punktides a ja b märgitud eesmärkidel artikli 4 lõikes 1 või 2 ette nähtud ajaks.” (
34
)
66.
Asjaolu, et määrus nr 1612/68 ja direktiiv 73/148 „ei sätesta midagi” kolmanda riigi kodaniku esmakordse ühenduse territooriumile sisenemise kohta, ei tähenda, et kõnealused õigusaktid on selles küsimused neutraalsed. Euroopa Kohtu viimati mainitud seisukoht ei viita sellele, et õigusloomes on tühimik, mida võib enesestmõistetavalt täita kõnealuste õigusaktide laia tõlgendusega. Nimetatud seisukoht võib tähendada üksnes seda, et vastavalt asutamislepingus sätestatud pädevuse jaotusele on arutlusel olevate isikute esmakordne ühenduse territooriumile lubamine liikmesriikide pädevuses vastavalt siseriiklikele sisserännet käsitlevatele õigusaktidele. See aga tähendab üheselt, et Euroopa Kohtu otsust Akrich vabas sõnastuses refereerides peab kolmanda riigi kodanik kõnealustest ühenduse õigusaktidest tulenevatele õigustele tuginemiseks elama seaduslikult ühes liikmesriigis, et asuda teise liikmesriiki, kuhu liidu kodanik on elama asunud või kuhu kavatseb elama asuda. (
35
)
67.
Nõustumine seisukohaga, et kolmanda riigi kodanikul, kes ei ela veel seaduslikult üheski liikmesriigis ja kes soovib ühineda liikumisvabadust kasutanud liikmesriigi kodanikuga, on üksnes perekondlikust sidemest tulenevalt automaatselt õigus vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal elada ilma asjaomase liikmesriigi sekkumiseta, võimaldaks kõnealusel isikul siseriiklikest sisserännet käsitlevatest õigusaktidest mööda minna. Seega õõnestab niisugune lähenemisviis liikmesriikide pädevust kontrollida sisserännet oma välispiiril.
68.
Ühenduse piires vaba liikumist käsitlevate ühenduse õigusaktide eesmärkidest tuleneb samuti, et kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele antud õigused ei ole tingimusteta õigused.
69.
Määrus nr 1612/68 ja direktiiv 73/148 on sõnaselgelt vastu võetud vastavalt EÜ artikli 39 ja EÜ artikli 43 rakendamiseks. Mõlema õigusakti eesmärk on kaotada takistused liikmesriikide kodanikele, kes kasutavad neile mainitud asutamislepingu sätetega antud õigust töötajana, füüsilisest isikust ettevõtjana või teenuseosutajana teise liikmesriiki asuda. Nimetatud takistused hõlmavad siseriiklike sisserännet käsitlevate õigusaktide kohaldamise võimalikku mõju kõnealuste õiguste põhiomaniku pereliikmetele, eelkõige juhul, kui viimased ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud. Kui sellistele pereliikmetele ei ole tagatud õigus teise liikmesriiki siseneda, võib see veenda ühenduse kodanikust töötajat või füüsilisest isikust ettevõtjat jätma kasutamata oma asutamislepingust tulenevad õigused. Ühenduse kodanikust töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja õigustest tulenevalt on ka kõnealustel pereliikmetel õigus liikuda ja elada liikmesriigis, kus toimub ühenduse kodaniku majandustegevus.
70.
Silmas pidades arutlusel olevate õigusaktide peamist eesmärki kaotada kõik takistused, mis tulenevad siseriiklikes sisserännet käsitlevates õigusnormides sätestatud nõuetest, mis võivad veenda liikmesriigi kodanikku oma majandustegevuse tõttu mitte asuma teise liikmesriiki, tuleks arvesse võtta ühenduse kodaniku perekondlikku olukorda ajal, mil ta otsustab teise liikmesriiki asuda. Kui kõnealune isik on juba kord teise liikmesriiki kolinud ja seal elama asunud, tekib uus olukord, kus tema õiguslik seisund peaks olema võrreldav vastuvõtva liikmesriigi kodaniku olukorraga, kes ei ole liikumisvabadust kasutanud. Kui viimati mainitud isik soovib ühineda väljaspool ühenduse piire asuva kolmanda riigi kodanikust pereliikmega, kuuluvad nimetatud pereliikme asjaomasesse liikmesriiki sisenemisel kohaldamisele siseriiklikud sisserännet käsitlevad õigusaktid. Sama tuleb kohaldada ka ühenduse kodaniku suhtes, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning keda ilmselt ei ole kolmanda riigi kodanikust pereliikme liikmesriiki mittelubamisega seotud põhjused veennud seda õigust mitte kasutama. Teisiti öeldes ei saa väita, et liikmesriikide kodanikel on ühenduse õiguse alusel püsiv õigus ühineda igal ajal oma väljaspool ühenduse territooriumi asuvate kolmanda riigi kodanikest pereliikmetega. Selles küsimuses ei leia ma, et määruse nr 1612/68 artiklit 10 ja direktiivi 73/148 artikli 1 lõiget 1 tuleb lugeda õigusaktideks, mis reguleerivad liikmesriigi kodaniku ex post facto taasühinemist oma väljaspool ühenduse territooriumi asuvate pereliikmetega.
71.
Komisjon on seisukohal, et nõue, mille kohaselt kolmanda riigi kodanikust pereliige, kes soovib ühenduse kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis ühineda vahetult ühendusevälisest riigist, on kohustatud ühenduse kodaniku päritoluriigist saama elamisloa, kujutab endast viimase õiguse liikuda vabalt ühenduse piires piiramist. Lisaks asjaolule, et sellises olukorras nagu põhikohtuasjas arutlusel olev olukord tähendab liikmesriigis seaduslikult elamise nõue seda, et pereliikmel tuleb vastuvõtvas liikmesriigis viibimise luba taotleda oma päritoluriigi sisserännet käsitlevate õigusaktide alusel, ei saa vastuvõetavaks pidada väidet, et tingimus, millele viitas komisjon, hõlmab paratamatult ühenduse kodaniku teise liikmesriiki asumise õiguse piiramist. Selline piirang tekiks, kui nimetatud tingimuse kohaldamisega kaasneks õiguse kaotus. Kuid juhul, kui nimetatud õigus ehk õigus sellele, et pereliige temaga ühineb, liikumisvabaduse kasutamise ajal puudub, ei saa küsimus loogiliselt olla õiguse kaotuses, mille tulemusena piiratakse isiku liikumisvabadust.
72.
Lisaksin veel, et kuigi määruse nr 1612/68 artikkel 10 ja direktiivi 73/148 artikli 1 lõike 1 mõju on selgelt perekonnaelu kaitsev, ei saa minu arvates väita, et perekonnaelu kaitse on kõnealuste sätete eesmärk. Euroopa Kohtu seisukoht otsuses Carpenter ja hiljem kohtuotsuses MRAX, mille kohaselt määruste ja direktiivide vastuvõtmisega on „ühenduse seadusandja […] tunnustanud liikmesriikide kodanike perekonnaelu kaitse tagamise tähtsust, et kõrvaldada takistused asutamislepingus sätestatud põhivabaduste teostamiselt”, (
36
) tundub nimetatud õigusaktide vastuvõtmise ajalises kontekstis üksnes kaudse ja kõige enam teisejärgulise kaalutlusena. Ei määruse nr 1612/68 ega direktiivi 73/148 põhjendustes ega märkimisväärselt ka nimetatud õigusakte asendanud direktiivis 2004/38 viidata EÕIK artiklile 8. Viimati nimetatud direktiivis viidatakse kooskõlale EÕIK-ga üksnes üldiselt. (
37
) Seevastu direktiiv perekonna taasühinemise õiguse kohta viitab selle põhieesmärki silmas pidades arusaadavatel põhjustel EÕIK artiklile 8. (
38
) Seega leian, et perekonnaelu kaitset ei saa pidada suunanäitajaks määruse nr 1612/68 ja direktiivi 73/148 käesolevas asjas asjassepuutuvate sätete ulatuse ja sisu tõlgendamisel.
73.
Eeltoodut arvesse võttes on antud kontekstis oluline analüüsida EÕIK artiklit 8. EÜ artikli 6 lõikes 2 sätestatakse ühenduse õiguse aluspõhimõttena, et liit austab põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud EIÕK-ga ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest. Kõnealuse sätte adressaadiks on Euroopa Liit ning see kuulub liikmesriikide suhtes kohaldamisele üksnes juhul, kui liikmesriigid rakendavad ühenduse õigust ja õigusakte, nagu kinnitatakse ka Euroopa põhiseadusliku leppe artikli II-11 lõikes 1. (
39
) Kui liikmesriigid tegutsevad väljaspool ühenduse õiguse kohaldamisala, nagu kolmandate riikide kodanike oma territooriumile lubamise üle otsustades, on nad kohustatud järgima oma kohustusi EÕIK artikli 8 alusel, mitte küll ühenduse õiguse kohaselt, vaid kui EÕIK-le allakirjutanud. Leian, et antud küsimuses on Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas Carpenter vaieldav, kuna ta kohaldas selle kohtuasja asjaolude suhtes EÕIK artiklit 8.
74.
Lõpuks, nagu ma juba käesoleva ettepaneku punktis 61 märkisin, tekitab see, kui kolmanda riigi kodanikul, keda ei ole veel ühegi liikmesriigi territooriumil vastu võetud ja kellel on perekondlik side liikmesriigi kodanikuga, lubatakse ühest liikmesriigist teise asunud ühenduse kodanikku vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal elada üksnes perekondliku sideme alusel, ebavõrdsust kõnealuse isiku ja kolmanda riigi kodanike vahel, kes soovivad ühineda liikmesriigi kodanikust pereliikmega, kes ei ole ühest liikmesriigist teise asunud, või liikmesriigis juba seaduslikult elava kolmanda riigi kodanikust pereliikmega. Mõlemas kahes viimati nimetatud olukorras peab kolmanda riigi kodanik enne liikmesriiki lubamist läbima individuaalse hindamise, kuid esimesena mainitud olukorras asjaomase pereliikme puhul see nõue kohaldamisele ei kuulu. Sellist erinevat kohtlemist ei saa millegagi õigustada.
75.
Isegi kui kolmandate riikide kodanike ühenduse välispiirilt liikmesriiki lubamise puhul kohaldatavad eeskirjad oleksid täielikult ühtlustatud, kahjustaks teatud kategooriasse kuuluvate kolmandate riikide kodanikele loa andmine liikmesriiki siseneda ja seal elada tulenevalt perekondlikust sidemest ühenduse kodanikuga, kes on juhtumisi kasutanud oma õigust vabale liikumisele, kõnealuste ühiste eeskirjade kohaldamise tõhusust ja ajendaks toime panema sedalaadi rikkumisi nagu kohtuasjas Akrich. Elamisõiguse tuvastamine üksnes sellise juhuslikku laadi teguri alusel, nagu liikmesriigi kodaniku asumine teise liikmesriiki, on nii meelevaldne kui ka ebaõiglane, kuna toob endaga kaasa ebavõrdsust ühenduse kodanike suhtes, kes ei ole liikumisvabadust kasutanud ja kolmanda riigi kodanike suhtes, kellel puudub eelisõigus olla ühest liikmesriigist teise asunud ühenduse kodaniku pereliige.
76.
Antud lähenemisviisi puhul on järgmiseks oluline analüüsida, mida tähendab määratlus liikmesriigis „seaduslikult elama”. Kehtivas õiguses ei ole nimetatud määratluse hindamise kriteeriumid ühtlustatud. See, kas kolmanda riigi kodanik „elab seaduslikult” liikmesriigi territooriumil, on endiselt asjaomase liikmesriigi otsustada. Kuigi tegemist ei ole ühenduse õiguse mõistega, tuleb välja selgitada määratluse „seaduslikult elama” põhitunnused.
77.
Liikmesriigi territooriumil „seaduslikult elama” tähendab, et 1) kolmanda riigi kodaniku poolt esitatud taotluse alusel 2) on olemas selgesõnaline siseriikliku ametiasutuse vastavasisuline otsus, 3) mis on tehtud kolmanda riigi kodanikule antud isikliku hinnangu alusel ja 4) mis lubab taotlejal liikmesriiki siseneda ja seal elada 5) pikema aja jooksul. Käesoleva analüüsi alusel ei ole liikmesriigis „seaduslikult elamisega” tegemist juhul, kui asjaomase otsusega on sõnaselgelt ja ilmselgelt antud luba viibida liikmesriigis üksnes lühikese aja jooksul või kui liikmesriigis viibimine on piiratud konkreetse eesmärgiga. Kõnealuste lubade põhilise eesmärgiga oleks vastuolus see, kui neid loetaks piisavaks aluseks pikaajalise elamisloa saamiseks.
78.
Jätkates seaduslikult elamise määratluse analüüsi, võib selle sisu vähesel määral tuletada direktiivi 2003/86 artiklist 3, mille kohaselt on perekonna taasühinemist taotleval isikul, kelleks on vastavalt artikli 2 punktile c „kolmanda riigi kodanik, kes elab seaduslikult liikmesriigis”, õigus taotleda taasühinemist teatavate pereliikmetega, kui tal on liikmesriigi väljastatud ühe- või mitmeaastase kehtivusajaga elamisluba ja samas on tal põhjust eeldada, et ta saab alalise elamisõiguse.
79.
Eeltoodut arvestades ei kujuta kolmekuuliseks viibimiseks väljastatud viisa ega luba viibida liikmesriigis kuni elamisloa taotluse läbivaatamise tulemuse teatavakstegemiseni endast „seaduslikku elamist”, mis oleks piisavaks aluseks kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele määrusega nr 1612/68 ja direktiiviga 73/148 antud õigustele tuginemiseks.
80.
Eeltoodud märkuste alusel järeldan, et lähtudes ühenduse ja liikmesriikide pädevuse jaotumisest isikute vaba liikumise valdkonnas, saab määruses nr 1612/68 ja direktiivis 73/148 sätestatud kolmanda riigi selliste kodanike õigustele, kes on oma õigust majandustegevuse eesmärgil asuda ühest liikmesriigist teise kasutanud või kasutada sooviva ühenduse kodaniku pereliikmed, tugineda üksnes isikud, kes on liikmesriigi territooriumile lubatud selle liikmesriigi sisserännet käsitlevate õigusaktide alusel. Sellistel asjaoludel otsuste tegemisel on liikmesriigid kohustatud järgima oma kohustusi EÕIK artikli 8 alusel, mitte ühenduse õiguse kohaselt, vaid kui EÕIK-le allakirjutanud.
81.
Üksnes kõnealust ühenduse ja liikmesriikide pädevuse selgelt piiritledes on võimalik selgelt määratleda määrusega nr 1612/68 ja direktiiviga 73/148 ühest liikmesriigist teise asunud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete õiguste ulatus, vältida segadust ühenduse õiguse alusel ja siseriiklike sisserännet käsitlevate õigusaktide antud pädevuse teostamisel ja tagada ühenduse kodanike ühenduse territooriumile väljastpoolt ühenduse piire sisenevate kolmanda riigi kodanikest pereliikmete võrdne kohtlemine.
VII. Vastus eelotsuse küsimustele
A. Esimese eelotsuse küsimuse punktid a–d
82.
Kuigi Utlänningsnämndeni esitatud esimene küsimus puudutab nii määruse nr 1612/68 artiklit 10 kui ka direktiivi 73/148, tuleneb põhikohtuasja aluseks olevatest asjaoludest selgelt, et käesoleval juhul on asjassepuutuv üksnes viimane.
83.
Esimeses küsimuses tõstatati kolm põhimõttelist küsimust, millest kõiki on käesoleva ettepaneku eelmises peatükis juba üldiselt käsitletud. Seega saab esimesele küsimusele vastata lühidalt.
84.
Meenutan, et esimene nimetatud küsimustest (esimese eelotsuse küsimuse punkt a) puudutab seda, kas lähtudes Euroopa Kohtu otsusest Akrich saab liidu kodaniku, kes tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, kolmanda riigi kodanikust pereliige vastuvõtvas liikmesriigis alalist elamisluba taotleda üksnes juhul, kui ta juba elab seaduslikult ühenduse territooriumil.
85.
Käesoleva ettepaneku punktis 62 ja järgmistes punktides toodud põhjendustest lähtuvalt on selge, et minu arvamuse kohaselt tuleb direktiivi 73/148 artiklit 1 tõlgendada nii, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme õigus alalisele elamisloale eeldab, et kolmanda riigi kodanik elab seaduslikult ühenduse territooriumil. Seega leian, et kohtuotsuses Akrich sätestatud põhimõte on üldkohaldatav.
86.
Teine, esimese eelotsuse küsimuse punktis b tõstatatud küsimus puudutab seda, kas nõue liikmesriigis „seaduslikult elada” tähendab, et ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmel peab olema kehtiv elamisluba, mis annab liikmesriigis alalise elamise õiguse või mille eesmärk on anda liikmesriigis alalise elamise õigus. Kui vastus sellele küsimusele on eitav, siis kas muudel alustel antud lühema- või pikemaajaline elamisluba või isegi kehtiv külalisviisa on piisav alus alalise elamisloa saamiseks.
87.
Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 76–79 märkisin, tähendab nõue liikmesriigis seaduslikult elada, et asjaomasel kolmanda riigi kodanikul on liikmesriigis viibimiseks pikemaajaline luba, mis annab alust eeldada, et ta saab alalisema elamisõiguse. Direktiivi 2003/86 artiklist 3 võib tuletada, et üheaastane elamisluba on selleks piisav. Kui luba liikmesriiki siseneda on aga lühiajaline või antud teatud eesmärgil, nagu käesoleval juhul väljastatud külastusviisa, ei saa seda pidada seaduslikuks elamiseks liikmesriigis.
88.
Kolmas küsimus tõstatati Utlänningsnämndeni esitatud esimese eelotsuse küsimuse punktides c ja d, nimelt, kas liidu kodaniku pereliikmele, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, elamisloa väljastamisest keeldumine liikmesriigis, kus viimane tegutseb või tema kõnealusest liikmesriigist väljasaatmine piirab liidu kodaniku asutamisõigust EÜ artikli 43 alusel?
89.
EÜ artiklis 43 kehtestatakse asutamisvabaduse piiramise keeld. Taolise piiramisena saab käsitleda mis tahes piiranguid, mis keelavad, takistavad või muudavad nimetatud vabaduse kasutamise vähem huvipakkuvaks. (
40
) Direktiiv 73/148 reguleerib liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabaduse suhtes kohaldatavaid tingimusi, sõltumata nende isikute kodakondsusest. Selles ulatuses, milles kõnealuste isikute elamisõiguse suhtes võetud siseriiklikud meetmed kujutavad endast piirangut EÜ artikli 43 tähenduses, tuleb neid analüüsida põhiliselt direktiivist 73/148 lähtudes.
90.
Nagu ma käeoleva ettepaneku punktides 69 ja 70 meenutasin, on kõnealuse direktiivi peamine eesmärk kaotada takistused, mis tulenevad siseriiklikes riiki sisenemist ja seal elamist käsitlevatest nõuetest, mis võivad pärssida liikmesriigi kodaniku soovi asuda teise liikmesriiki seal majandustegevuse teostamise eesmärgil. Kui aga EÜ artiklist 43 tulenevat asutamisvabadust on kasutatud, ei saa väita, nagu oleks mis tahes kolmanda riigi kodanikust pereliikmete elamisõigust puudutaval otsusel, mida ei olnud vastuvõtvasse liikmesriiki asumisel võimalik ette näha, mainitud pärssiv mõju ning seega ei saa kõnealust otsust pidada piiranguks EÜ artikli 43 tähenduses.
91.
Kõnealuste otsuste tegemisel on siseriiklikud ametiasutused selgelt kohustatud järgima oma EÕIK artiklist 8 tulenevaid kohustusi. Selle kohustuse täitmise kohta tuleb hinnang anda siseriiklikel kohtutel.
B. Teise eelotsuse küsimuse punktid a ja b
92.
Teise eelotsuse küsimuse esimese osaga soovitakse täpsustada, kas direktiivi 73/148 artikli 1 punktis d sätestatud mõiste „ülalpeetav” tähendab, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliige sõltub liidu kodanikust majanduslikult, et saavutada rahuldav elatustase oma päritoluriigis või selles riigis, kus ta tavaliselt elab. Küsimuse teine osa käsitleb sõltuvusseisundi tõendamist, mida võib nõuda direktiivi 73/148 artikli 6 punkti b alusel. Kas liikmesriigid võivad nõuda, et liidu kodaniku pereliige esitaks lisaks liidu kodaniku antud kinnitusele muid dokumente, mis tõendavad sellise sõltuvusseisundi tegelikku olemasolu?
93.
Küsimuse esimese osa kohta tuleb märkida, et Euroopa Kohus, tõlgendades kohtuasjas Lebon (
41
) sama, määruse nr 1612/68 artiklis 10 sätestatud sõltuvusseisundit, leidis, et töötaja pereliikme ülalpeetavus tuleneb faktilisest olukorrast, nimelt talle materiaalse toetuse tagamisest töötaja poolt, ilma et oleks vaja tuvastada töötajapoolse toetuse vajaduse põhjuseid ega tõstatada küsimust, kas asjaomane isik on suuteline end seaduslikult töötades ise ülal pidama. (
42
) Seda määratlust kordas Euroopa Kohus sarnases sõnastuses kohtuotsuses Zhu ja Chen (
43
) seoses direktiiviga 90/364 (
44
), kus Euroopa Kohus leidis taas, et pereliikme ülalpeetavus tuleneb faktilisest olukorrast, mida iseloomustab asjaolu, et pereliikme materiaalse toetuse tagab elamisõiguse omanik. (
45
)
94.
Kummaski mainitud kohtuotsuses ei viidanud Euroopa Kohus ühenduse kodaniku poolse majandusliku toetuse vajaduse tuvastamiseks nõutavale elatustasemele. Vastupidi, kohtuotsuses Lebon leidis Euroopa Kohus, et majandusliku toetuse andmise põhjuseid või ülalpeetava pereliikme suutlikkust end ise ülal pidada ei ole vaja tuvastada.
95.
Ülaltoodut arvestades tuleks põhikohtuasjas arutlusel olevas asjas, kus majanduslik sõltuvus on kolmanda riigi kodaniku ühenduse kodanikuga liikmesriigis elamise õiguse tuvastamise kriteeriumiks, välja selgitada, kas majanduslik toetus on tegelikult vajalik ja kas seda vajadust toetuse järgi on dokumentaalselt tõendatud.
96.
Seda, kas ülalpeetavuse tingimus on täidetud, tuleks tuvastada objektiivselt, võttes arvesse toetust vajava isikuga seotud eripäraseid asjaolusid ning tema isiklikke vajadusi. Mulle näib, et peamiseks kriteeriumiks on antud küsimuses see, kas nimetatud eripäraseid asjaolusid arvestades võimaldavad ülalpeetava rahalised vahendid tal saavutada rahuldav elatustase selles riigis, kus ta tavaliselt elab, eeldusel, et see riik ei ole liikmesriik, mille elamisõigust nimetatud isik taotleb. Lisaks tuleks tuvastada, et tegemist on mitte ajutise, vaid püsiva olukorraga.
97.
Direktiivi 73/148 artikli 6 punkti b kohaselt tuleb elamisloa taotlejal esitada tõend selle kohta, et ta kuulub ühte kõnealuse direktiivi artiklites 1 ja 4 nimetatud isikute kategooriatest. Antud nõue hõlmab tingimust, et mainitud isik on asjaomase ühenduse kodaniku ülalpeetav pereliige. Selles küsimuses nõuab direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 3 punkt e paralleelselt päritoluriigi või riigi, kust isik saabus, pädevate asutuste väljastatud dokumenti, mis tõendab, et asjaomane isik on töötaja ülalpeetav või et nad elasid kõnealuses riigis töötaja juures. Sama nõue on kõikide liidu kodanike kolmanda riigi kodanikust pereliikmete suhtes säilinud direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punktis e.
98.
Kõnealuses küsimuses on oluline, et siseriiklikud pädevad asutused oleksid veendunud sõltuvusseisundi tegelikus olemasolus. Seetõttu on päritoluriigi pädeva asutuse väljastatud dokument oluliseks tõendiks, kuigi nimetatud tõend ei pruugi alati olla määrava tähtsusega. Seega ei tohiks välistada, et juhul, kui siseriiklike ametiasutuste seisukohalt ei ole piisav ametlik tõend, võivad nimetatud ametiasutused nõuda täiendavate tõendite esitamist. Samuti ei tohiks välistada, et kõnealuse ametliku tõendi puudumise korral lubatakse kolmanda riigi kodanikul oma sõltuvusseisundit tõendada muude vahendite abil. Üksnes ühenduse kodaniku kinnitus, et ta toetas oma pereliiget varem majanduslikult ja kohustub seda edaspidi tegema, ei ole iseenesest piisavalt objektiivne alus direktiivi 73/148 artikli 1 punktis d sätestatu ülalpeetavuse tuvastamiseks.
VIII. Ettepanek
99.
Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Utlänningsnämndeni (Rootsi) poolt talle esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
—
Direktiivi 73/148 artiklit 1 tuleb tõlgendada selliselt, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme alalise elamisloa saamise õiguse eelduseks on, et nimetatud kolmanda riigi kodanik elab seaduslikult ühenduse territooriumil.
—
Ühenduse territooriumil seaduslikult elamine tähendab, et asjaomasele kolmanda riigi kodanikule on antud pikemaajaline, vähemalt üheaastane liikmesriigi territooriumil viibimise luba, mis annab alust eeldada, et ta saab alalisema elamisõiguse. Kui luba liikmesriiki siseneda on aga lühiajaline või antud teatud eesmärgil, nagu külastusviisa, ei saa seda pidada seaduslikuks elamiseks liikmesriigis.
—
Kui liidu kodaniku pereliige, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, ei saa tugineda direktiivi 73/148 alusel õigusele saada alaline elamisluba, kuna ta ei ela seaduslikult ühenduse territooriumil, siis nimetatud pereliikmele alalise elamisloa väljastamisest keeldumine või otsus ta asjaomasest liikmesriigist välja saata ei piira liidu kodaniku asutamisõigust EÜ artikli 43 alusel.
—
Direktiivi 73/148 artikli 1 punkti d tuleb tõlgendada selliselt, et mõiste „ülalpeetav” viitab olukorrale, kus liidu kodaniku pereliige sõltub majanduslikult asjaomasest liidu kodanikust, et saavutada rahuldav elatustase selles riigis, kus ta tavaliselt elab, eeldusel, et see riik ei ole liikmesriik, mille elamisõigust ta taotleb ning et tegemist on mitte ajutise, vaid püsiva olukorraga.
—
Direktiivi 73/148 artikli 6 punkti b tuleb tõlgendada selliselt, et liikmesriigid võivad nõuda, et liidu kodaniku pereliige, kes väidab ennast olevat selle kodaniku või tema abikaasa ülalpeetav, esitaks lisaks liidu kodaniku antud kinnitusele muid dokumente, mis tõendavad sellise sõltuvusseisundi tegelikku olemasolu.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	23. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-109/01: Akrich (EKL 2003, lk I-9607).
(
3
)	25. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-459/99: MRAX (EKL 2002, lk I-6591).
(
4
)	Nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167).
(
5
)	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud.
(
6
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud.
(
7
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (EÜT 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).
(
8
)	Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiiv 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27).
(
9
)	Vt mh 30. juuni 1966. aasta otsus kohtuasjas 61/65: Vaassen (née Göbbels) (EKL 1966); 19. oktoobri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-111/94: Job Centre (EKL 1995, lk I-3361, punkt 9); 17. septembri 1997. aasta otsus kohtuasjas C-54/96: Dorsch Consult (EKL 1997, lk I-4961, punkt 23) ja 30. novembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-195/98: Österreichischer Gewerkschaftsbund (EKL 2000, lk I-10497, punkt 24).
(
10
)	6. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-407/98: Abrahamsson (EKL 2000, lk I-5539, punktid 28–38).
(
11
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud, kohtuotsuse punktid 49 ja 50.
(
12
)	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus MRAX, punkt 59, ja 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-157/03: komisjon vs. Hispaania (EKL 2005, lk I-2911, punkt 28).
(
13
)	Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrus (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15; eespool 8. joonealuses märkuses viidatud direktiiv 68/360; eespool 4. joonealuses märkuses viidatud direktiiv 73/148; nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/364/EMÜ elamisõiguse kohta (EÜT L 180, lk 26; ELT eriväljaanne 20/01, lk 3), nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elamisõiguse kohta (EÜT L 180, lk 28; ELT eriväljaanne 20/01, lk 5) ja nõukogu 29. oktoobri 1993. aasta direktiiv 93/96/EMÜ õpilaste õiguse kohta teises liikmesriigis elada (EÜT L 317, lk 59; ELT eriväljaanne 06/02, lk 250).
(
14
)	Mõlemad kättesaadavad aadressil http://europa.eu.int/comm/justice_home/index_en.htm.
(
15
)	Sama kehtib ka teenuseosutajate abikaasade suhtes, keda ma ei maini, et käesoleva ettepaneku teksti mitte koormata.
(
16
)	Nimetatud määratlus on sätestatud nõukogu 25. septembri 1995. aasta määruse (EÜ) nr 2317/95, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa (EÜT L 234, lk 1), artiklis 5.
(
17
)	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus MRAX, punktid 59–62.
(
18
)	Idem, punkt 80.
(
19
)	7. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C-370/90: Surinder Singh (EKL 1992, lk I-4265).
(
20
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Akrich, punktid 49 ja 50.
(
21
)	Viidatud eespool 12. joonealuses märkuses.
(
22
)	Kohtuotsuse punkt 38.
(
23
)	11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C-60/00: Carpenter (EKL 2002, lk I-6279).
(
24
)	Kohtuotsuse punkt 38.
(
25
)	Kohtuotsuse punkt 39.
(
26
)	Vt kohtuotsuse punktid 41, 43 ja 45.
(
27
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Akrich, punkt 59.
(
28
)	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus MRAX, punkt 53, ja eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, punkt 26.
(
29
)	Viidatud eespool 7. joonealuses märkuses.
(
30
)	Nimetatud tingimused on, et liidu kodanik a) tegutseb vastuvõtvas liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjatena või b) tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja tal on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või c) ta on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, […] ja ta peamine eesmärk on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus. Lisaks peab liidu kodanikul olema vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja ta peab kinnitama asjaomasele liikmesriigi asutusele […], et tal on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
(
31
)	Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiiv 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (EÜT L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224).
(
32
)	Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (EÜT L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272).
(
33
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Akrich, punkt 49.
(
34
)	Eespool 23. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Carpenter, punkt 35.
(
35
)	Eespool 2. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Akrich, punkt 50.
(
36
)	Eespool 22. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Carpenter, punkt 38, ja eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus MRAX, punkt 53.
(
37
)	Vt põhjendus 37.
(
38
)	Vt põhjendus 2.
(
39
)	EÜT C 310.
(
40
)	Vt mh 30. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-55/94: Gebhard (EKL 1995, lk I-4165, punkt 37) ja 5. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-442/02: Caixa-Bank France (EKL 2004, lk I-8961, punkt 11).
(
41
)	18. juuni 1987. aasta otsus kohtuasjas 316/85: Lebon (EKL 1987, lk 2811).
(
42
)	Kohtuotsuse punkt 22.
(
43
)	19. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-200/02: Zhu ja Chen (EKL 2004, lk I-9925).
(
44
)	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud.
(
45
)	Kohtuotsuse punkt 43.