61990CC0256_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Pretura circondariale di Perugia anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af en retsforskrift, som findes i EF' s ordning vedroerende stoette til sojaboenner. Sagsoegeren i hovedsagen, Mignini SpA (herefter benaevnt "Mignini"), fremstiller foderstoffer, hvortil blandt andet anvendes sojaboenner. Sagsoegte er det italienske interventionsorgan, Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (herefter benaevnt "AIMA").
2. Tvisten vedroerer AIMA' s afslag paa at udbetale Mignini stoette til en kontrakt om levering af sojaboenner, som selskabet havde indgaaet med en producent af sojaboenner. AIMA begrundede sit afslag med, at boennerne var opmagasineret i et lager uden for selskabets produktionsvirksomheds omraade. Det er ubestridt, at oplagringen skete paa denne maade, og derfor var i strid med den gaeldende forordnings bestemmelser. Mignini goer imidlertid gaeldende, at den retsforskrift, som indeholder betingelsen om, at boennerne skal oplagres paa produktionsvirksomhedens omraade, er ugyldig, idet den strider saavel mod ligebehandlings- som mod proportionalitetsprincippet.
Relevante retsforskrifter
3. Artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1491/85 af 23. maj 1985 om fastsaettelse af saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 151, s. 15), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2217/88 af 19. juli 1988 (EFT L 197, s. 11), bestemmer saaledes:
"1. Naar den for et produktionsaar gaeldende maalpris er hoejere end den verdensmarkedspris for sojaboenner, der fastlaegges i henhold til artikel 3, ydes der for sojaboenner, som hoestes og forarbejdes i Faellesskabet, en stoette svarende til forskellen mellem disse to priser.
2. Stoetten ydes til enhver forarbejder af sojaboenner, som med individuelle eller sammensluttede producenter af sojaboenner har indgaaet en kontrakt, hvori det fastsaettes, at producenten mindst skal opnaa den i stk. 3 omhandlede minimumspris. I de medlemsstater, hvor markedsfoeringen af sojaboenner er undergivet nationale forskrifter, der sikrer en tilstraekkelig organisation og kontrol, kan stoetten dog indtil den 31. december 1992 ydes til en foerste koeber, naar denne ikke er forarbejderen.
Er den foerste koeber forarbejderen af sojaboennerne, ydes stoetten, naar der er foert bevis for forarbejdningen.
I de oevrige tilfaelde ydes stoetten til de foerste koebere:
- som opfylder visse betingelser, der skal fastsaettes naermere
- som er godkendt af medlemsstatern
og
- som har godtgjort bevis for, at sojaboennerne er blevet solgt eller leveret til en forarbejder.
3.-7. (udelades)
8. Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel, blandt andet for saa vidt angaar de rammebestemmelser, som de i stk. 2 naevnte kontrakter skal opfylde, fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 38 i forordning nr. 136/66/EOEF."
4. Artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2194/85 af 25. juli 1985 om fastsaettelse af almindelige regler vedroerende saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 204, s. 1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1231/89 af 3. maj 1989 (EFT L 128, s. 24) bestemmer saaledes:
"Stoetten udbetales til den foerste opkoeber efter kontrol af, at sojaboennerne enten
a) hvis den foerste opkoeber er forarbejdningsvirksomheden, er blevet forarbejdet i Faellesskabet til fremstilling af olie eller med henblik paa anden anvendelse inden for konsum eller foder,
eller
b) hvis den foerste opkoeber ikke er forarbejdningsvirksomheden, er blevet solgt eller leveret til en forarbejdningsvirksomhed i Faellesskabet til fremstilling af olie eller med henblik paa anden anvendelse inden for konsum eller foder.
Dog kan stoette efter anmodning fra foerste opkoeber udbetales som forskud, saa snart sojaboennerne er blevet identificeret, forudsat at der stilles en sikkerhed af samme stoerrelse som forskuddet."
5. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2194/85, med senere aendringer, bestemmer saaledes:
"I denne forordning forstaas ved 'identifikation', den handling, hvorved det kompetente organ i medlemsstaten efter anmodning attesterer, at stoetten for den maengde sojaboenner, som er omfattet af ansoegningen, er den, der gaelder paa dagen for ansoegningens indgivelse.
Det stoettebeloeb, der gaelder paa dagen for indgivelse af ansoegningen om forudfastsaettelsesdelen af den attest, der er omhandlet i artikel 4a, justeret efter artikel 4c, anvendes efter anmodning for sojaboenner, der identificeres i gyldighedsperioden for attestens forudfastsaettelsesdel.
Identifikation af sojaboennerne finder sted fra det tidspunkt, hvor de tilgaar den virksomhed, hvor de skal forarbejdes, men foer forarbejdningen."
6. Artikel 4a i forordning nr. 2194/85, med senere aendringer, bestemmer saaledes:
"Der indfoeres en faellesskabsattest i to dele, hvoraf den ene skal tjene som bevis for, at de i Faellesskabet hoestede sojaboenner er blevet identificeret, og den anden del i givet fald skal attestere, at stoettebeloebet er blevet forudfastsat. Attestens to dele udstedes af medlemsstaterne til alle, der opfylder betingelserne i artikel 2, og som anmoder herom."
7. Artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 245, s. 8) bestemmer saaledes:
"Den i artikel 4a i forordning (EOEF) nr. 2194/85 omhandlede attest i to dele omfatter en del benaevnt A.P., som attesterer stoettens forudfastsaettelse, og en del benaevnt I.D., som identificerer sojaboennerne.
Attesten udfaerdiges i mindst to eksemplarer, hvoraf det ene gives til ansoegeren og det andet beholdes af det kompetente organ."
8. Artikel 11 i forordning nr. 2537/89 bestemmer saaledes:
"1. Det i artikel 6 omhandlede kompetente organ kan kun ansoeges om attestens I.D.-del for et eller flere partier. Der kan under ingen omstaendigheder ansoeges om denne del for et parti, for hvilket denne del af attesten allerede er udstedt.
Ved et parti forstaas en maengde sojaboenner, som den paagaeldende har bestemt og nummereret ved ankomsten til virksomheden, og som underkastes en analyse i overensstemmelse med artikel 30.
2. Ansoegningen om attestens I.D.-del tages kun i betragtning, hvis sojaboennerne er ankommet til virksomheden senest paa den dag, hvor ansoegningen indgives.
Den skal vaere ledsaget af leveringserklaeringer for de maengder, for hvilke der ansoeges om identifikation."
9. Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2537/89, som aendret ved Kommissionens forordning nr. 150/90 af 19. januar 1990 (EFT L 18, s. 10), bestemmer saaledes:
"1. I denne forordning forstaas ved 'virksomhed' :
a) enten en oliemoelle, der omfatter:
- ethvert lokale eller anden plads inden for produktionsvirksomhedens omraade
- ethvert lageranlaeg uden for virksomheden, der befinder sig paa den medlemsstats toldomraade, hvor produktionsvirksomheden ligger, og som giver tilstraekkelig sikkerhed i kontrolmaessig henseende og paa forhaand er godkendt af kontrolmyndigheden
b) eller en virksomhed, der fremstiller produkter bestemt til konsum eller foder, som i uforarbejdet stand kan anvendes af den endelige forbruger. Denne virksomhed skal have et lager beliggende paa virksomhedens omraade, hvis kapacitet, der fastsaettes af kontrolorganet, er tilpasset kravene i denne forordning med hensyn til bestemmelserne vedroerende identifikation af sojaboennerne og kontrol med deres tilstedevaerelse og virksomhedens anvendelse af dem
c) eller enhver virksomhed, der drives af en ikke-forarbejdende foerste opkoeber, godkendt i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 2194/85, der omfatter froelageranlaeg, som giver tilstraekkelig sikkerhed i kontrolmaessig henseende og paa forhaand er godkendt af kontrolmyndigheden."
Faktiske omstaendigheder
10. Den 3. april 1989 indgik Mignini en kontrakt med en producent af sojaboenner om levering af 3 770 kilo sojaboenner. Produkterne blev leveret den 19. oktober 1989 og blev opmagasineret i et varehus, som tilhoerer Mignini, men som er beliggende uden for produktionsvirksomhedens omraade. Mignini anmodede AIMA om at identificere boennerne og at udstede I.D.-delen af den attest, som er foreskrevet i artikel 10 ff. i forordning nr. 2537/89. AIMA udstedte attesten den 12. februar 1990, og den efterfoelgende dag ansoegte Mignini om forudbetaling af stoetten.
11. Den 19. februar 1990 afslog AIMA Mignini' s ansoegning om forudbetaling af stoetten med den begrundelse, at de identificerede produkter var blevet opmagasineret i et lager, som laa uden for selskabets produktionsvirksomheds omraade. Dette var efter AIMA' s opfattelse i strid med artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2537/89, hvorefter en "virksomhed", som naevnt ovenfor, er defineret som "en virksomhed, der fremstiller produkter bestemt til konsum eller foder, som i uforarbejdet stand kan anvendes af den endelige forbruger", og som indeholder en bestemmelse, der blev indfoejet ved forordning nr. 150/90, og hvorefter virksomheden skal raade over det fornoedne lager, som skal vaere beliggende paa dens omraade. Hvis denne bestemmelse skal have den funktion, som AIMA tillaegger den (hvilket er ubestridt under sagen), skulle I.D.-delen af attesten, saa vidt jeg kan se, overhovedet ikke have vaeret udstedt, da det fremgaar af naevnte forordnings artikel 11, stk. 2, at "ansoegningen om attestens I.D.-del .. kun 'tages' i betragtning, hvis sojaboennerne er ankommet til virksomheden senest paa den dag, hvor ansoegningen indgives".
12. Under alle omstaendigheder synes alle sagens parter at vaere enige om, at en forarbejder af sojaboenner (som ikke er oliefabrikant), kan oppebaere stoette efter de gaeldende regler, foerend produkterne er kommet ind paa det omraade, hvor produktionsvirksomheden er beliggende, og hvor forarbejdningen skal finde sted. Mignini anfoerer imidlertid, at denne betingelse er ugyldig, da den strider mod saavel ligebehandlings- som proportionalitetsprincippet.
13. Den 28. juni 1990 anlagde Mignini sag mod AIMA ved Pretura di Perugia med paastand om, dels at artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2537/89, med senere aendringer, kendes ugyldig (efter indhentning af en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen), dels at AIMA tilpligtes at betale Mignini den omhandlede stoette.
14. Ved kendelse af 6. august 1990 har den nationale ret udsat sagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse "vedroerende gyldigheden af artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning nr. 2537/89 af 8. august 1989, som aendret ved forordning nr. 150/90 af 19. januar 1990".
15. Jeg skal goere opmaerksom paa, at det forelagte spoergsmaal, saaledes som det er stillet, specielt vedroerer forordning nr. 2537/89, som aendret ved forordning nr. 150/90, selv om den sidste forordning foerst traadte i kraft den 23. januar 1990, og selv om de faktiske omstaendigheder, som ligger til grund for forelaeggelsen, delvis fandt sted foer dette tidspunkt. Det fremgaar imidlertid af selve forelaeggelseskendelsens ordlyd og er endvidere kommet klart til udtryk i Mignini' s indlaeg ved Domstolen, at der er tale om en proevesag, som er blevet anlagt for at opnaa en principiel afgoerelse vedroerende de aendrede retsforskrifters gyldighed.
Ligebehandlingsprincippet
16. Mignini anfoerer, at den anfaegtede retsforskrift strider mod ligebehandlingsprincippet efter traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, da den paalaegger de virksomheder, som forarbejder sojaboenner til foder eller konsum, et krav, som ikke skal opfyldes af de virksomheder, der anvender sojaboenner til fremstilling af olie. Efter Mignini' s opfattelse befinder de paagaeldende kategorier af virksomheder sig i en sammenlignelig situation, og der findes ikke nogen objektiv begrundelse for at behandle dem forskelligt.
17. Jeg mener ikke, at der kan gives Mignini ret heri. Ifoelge Domstolens praksis indebaerer princippet i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, som er et konkret udtryk for det generelle lighedsprincip, at producenter, som befinder sig i sammenlignelige situationer, ikke maa behandles forskelligt. Betingelsen for, at princippet finder anvendelse paa producenter, er, at produkterne er i konkurrence med hinanden. Jeg kan herom navnlig henvise til dom af 19. oktober 1977 i de forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschel (Sml. s. 1753, praemis 7 og 8), og dom af 25. oktober 1978 i de forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig (Sml. s. 2037, praemis 27-32 og 59-62). Det grundlaeggende princip har generaladvokat Capotorti sammenfattet paa foelgende maade i sit forslag til afgoerelse i Ruckdeschel-sagen (se s. 1780):
"Hvis man forudsaetter, at to oekonomisk set forskellige produkter anvendes til samme formaal, har princippet om ligelig behandling til foelge, at de respektive producenter ikke maa underkastes forskellige regler, saaledes at produkternes indbyrdes konkurrenceforhold fordrejes.
...
... hvis der ikke er saerlige grunde, der kan berettige en saadan forskel i behandlingen, er forbuddet i artikel 40 mod forskelsbehandling til hinder for enhver foranstaltning, der bevirker, at en gruppe af producenter gives en mere fordelagtig stilling end en anden gruppe virksomheder, som konkurrerer med den foerste."
18. Det er i den forbindelse klart, at hvis forbuddet mod forskelsbehandling overhovedet skal finde anvendelse, er det ikke tilstraekkeligt, at raastofferne, dvs. i denne sag sojaboennerne, er identiske eller sammenlignelige produkter. Det er desuden en noedvendig betingelse, at slutprodukterne er i konkurrence med hinanden. Mignini har ikke forsoegt at godtgoere, at olie, som fremstilles paa grundlag af sojaboenner, er i konkurrence med andre levnedsmidler eller andet foder, fremstillet paa grundlag af sojaboenner. Det forekommer usandsynligt, at saadanne produkter generelt skulle vaere i konkurrence med hinanden. Det er ikke en tilstraekkelig betingelse for at anvende forbuddet mod forskelsbehandling, at produkterne i et vist, begraenset omfang kan substituere hinanden. Hvis dette var tilstraekkeligt, ville princippet nemlig have et helt urimeligt vidt anvendelsesomraade.
19. Kommissionen har ikke gjort gaeldende, at produkterne ikke er i konkurrence med hinanden, men har i stedet forsoegt at paavise, at de forskellige kategorier af producenter ikke befinder sig i samme situation, da kontrolforanstaltningerne for olieproducenter er mindre kraevende end for producenter af andre levnedsmidler eller foderstoffer. Dette skyldes ifoelge Kommissionen, at der findes betydeligt faerre af de sidstnaevnte producenter end af de foerstnaevnte, og at det er lettere at kontrollere den maengde sojaboenner, som anvendes til fremstilling af en bestemt maengde af slutproduktet, da udbyttet er mere konstant.
20. Kommissionens opfattelse paa dette punkt er blevet modsagt under sagen, men jeg finder det ikke noedvendigt, at Domstolen tager stilling til spoergsmaalet. Det opstaar nemlig kun, saafremt man antager, at forbuddet mod forskelsbehandling kan finde anvendelse, hvilket forudsaetter, at produkterne er i indbyrdes konkurrence. Hvis man derimod antager, at de ikke er i konkurrence, er det unoedvendigt at give en objektiv begrundelse for forskelsbehandlingen.
21. Kommissionen har endvidere anfoert, at det i forelaeggelseskendelsen angives, at der maaske er sket yderligere en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet, fordi forordningerne om ydelse af stoette til solsikke- og rapsfroe er baseret paa en vid definition af begrebet "virksomhed", der omfatter saavel olie- som foderstoffabrikanter. Derved stilles virksomheder, som fremstiller foderstoffer af solsikke- og rapsfroe, bedre end virksomheder, som fremstiller foderstoffer af sojaboenner. Denne forskelsbehandling er efter Kommissionens opfattelse berettiget, fordi risikoen for svigagtige transaktioner er mindre ved solsikke- og rapsfroe. Der er ifoelge Kommissionen to grunde hertil. For det foerste anvendes der betydeligt faerre maengder solsikke- og rapsfroe ved fremstillingen af foderstoffer, og for det andet er de importerede maengder solsikke- og rapsfroe betydeligt faerre end sojaboenner, hvortil kommer, at disse indfoersler er undergivet en streng administrativ kontrolordning og et krav om sikkerhedsstillelse. Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen om, hvorfor der ikke blev indfoert en tilsvarende ordning for indfoersel af sojaboenner, anfoerte Kommissionen, at den administrative byrde ville vaere for stor i betragtning af den betydelige maengde af importerede sojaboenner.
22. Saa vidt jeg kan se, goeres det hverken gaeldende af den nationale ret eller af Mignini, at de omhandlede retsforskrifter er ulovlige paa grund af en forskelsbehandling af de to kategorier af foderstofproducenter, dvs. de producenter, som benytter soja, og dem, som benytter solsikke- eller rapsfroe. Den eneste forskelsbehandling, som anfoeres at udgoere en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet, er forskelsbehandlingen af de virksomheder, som fremstiller foderstoffer af sojaboenner, og de virksomheder, som fremstiller olie af sojaboenner. Ganske vist henviser den nationale ret og Mignini til, at der er forskel mellem reglerne for sojaboenner og reglerne for solsikke- og rapsfroe, men dette anfoeres kun til godtgoerelse af, at forskelsbehandlingen af olie- og foderstoffabrikanterne ikke er objektivt begrundet. Deres argument er, at hvis det havde vaeret noedvendigt at behandle olie- og foderstoffabrikanterne forskelligt, ville EF' s retsforskrifter have vaeret udformet saaledes, at ogsaa forordningerne om ydelse af stoette til virksomheder, som forarbejder solsikke- og rapsfroe ville indeholde en tilsvarende forskelsbehandling.
23. Saafremt Mignini havde gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet paa grund af en forskelsbehandling af de to kategorier af foderstoffabrikanter, ville selskabet have haft et staerkere argument end anbringendet om, at der foreligger en forskelsbehandling af foderstof- og oliefabrikanterne. De to kategorier af foderstoffabrikanter maa nemlig formentlig antages at vaere i konkurrence med hinanden. Af de grunde, som Kommissionen har angivet, og som jeg kort har gengivet ovenfor i punkt 21, er det imidlertid min opfattelse, at forskelsbehandlingen af de foderstoffabrikanter, som anvender sojaboenner, og dem, som anvender solsikke- eller rapsfroe, er objektivt begrundet. Man skal endvidere vaere paa vagt over for den argumentation, hvorefter den omstaendighed, at faellesskabsinstitutionerne har valgt at indfoere en bestemt ordning for kontrol med indfoerslerne af et naermere angivet landbrugsprodukt, som goer det muligt at anvende lempeligere betingelser for udbetalingen af produktionsstoette til nationale fabrikanter, skulle indebaere, at institutionerne derved ogsaa er forpligtet til at give de nationale fabrikanter af et andet produkt, som ikke er omfattet af den samme importkontrolordning, den samme behandling. Der tilkommer institutionerne et vist skoen ved afgoerelsen af, hvilken kontrolordning der er den bedst egnede for hvert enkelt landbrugsprodukt i betragtning af de saerlige forhold, som gaelder paa det paagaeldende marked.
Proportionalitetsprincippet
24. Mignini anfoerer, at betingelsen om, at sojaboennerne oplagres paa produktionsvirksomhedens omraade paa det tidspunkt, hvor de identificeres, er i strid med proportionalitetsprincippet, fordi den er unoedvendig for kontrollen og paalaegger de paagaeldende virksomheder en urimelig byrde.
25. Efter Mignini' s opfattelse medvirker en oplagring af produkterne paa produktionsvirksomhedens omraade ikke til at forhindre svigagtige transaktioner. Da produktionsprocesserne er standardiserede og gennemskuelige, kan den fornoedne kontrol gennemfoeres paa grundlag af regnskabsdokumenter og lageropgoerelser. Den anfaegtede betingelse anfoeres at medfoere en urimelig byrde for forarbejdningsvirksomheder som Mignini, da en moderne, veludstyret foderstoffabrikant anvender et "just-in-time"-system for forvaltningen af varelageret, hvorved lagerbeholdningen paa produktionsstedet indskraenkes til et absolut minimum. Mignini anfoerer, at betingelsen indebaerer, at foderstoffabrikanterne udelukkes fra stoetten til sojaboenner, fordi kontrakterne om indkoeb af boennerne indgaas paa saaningstidspunktet. Foderstoffabrikanterne kan imidlertid kun indkoebe den maengde, som de kan oplagre i deres produktionsvirksomhed, og denne maengde er meget lille i forhold til det aarlige behov.
26. Efter Kommissionens opfattelse er hovedformaalet med betingelsen om, at sojaboennerne skal befinde sig paa produktionsvirksomhedens omraade, at sikre, at der udelukkende ydes stoette til de boenner, som opdyrkes inden for Faellesskabet. Det er kun muligt at foere effektiv kontrol paa det tidspunkt, hvor de boenner, som skal forarbejdes, identificeres. Betingelsen om, at boennerne kun kan identificeres, naar de fysisk befinder sig paa det sted, hvor de skal iblandes levnedsmidlerne eller foderstofferne, er derfor noedvendig for at forhindre svigagtige transaktioner. Kommissionen bestrider Mignini' s udsagn om, at den fornoedne kontrol kan foretages paa grundlag af regnskabsdokumenter og lageropgoerelser. En saadan kontrol vil ikke vaere effektiv, fordi det er vanskeligt at efterproeve indholdet af sojaboenner i foderstofferne. Der er derfor risiko for, at virksomhederne foretager en raekke "karrusel"-transaktioner, ved at kraeve stoette mere end en gang til den samme maengde sojaboenner.
27. Jeg kan ikke tilslutte Mignini' s argumenter om, at den anfaegtede betingelse medfoerer, at selskabet helt udelukkes fra at oppebaere stoette. Ganske vist indebaerer betingelsen en begraensning af en virksomheds mulighed for forudbetaling af stoette. Det fremgaar dog klart af forordningerne, at forarbejdningsvirksomheder som Mignini kan indgaa kontrakter om indkoeb af et aars forbrug af sojaboenner inden for saasaesonen, aftage boennerne, naar de er hoestet, oplagre dem, hvor de oensker, og rejse krav om udbetaling af stoetten, efterhaanden som boennerne overfoeres til lagre beliggende paa deres produktionsvirksomheds omraade.
28. De ville naturligvis have vaeret gunstigere stillet, saafremt de kunne faa boennerne identificeret paa et lager beliggende uden for produktionsvirksomhedens omraade, og faa forskudsstoetten udbetalt paa et meget tidligere tidspunkt. I saa fald ville de, som anfoert af den italienske regering i dennes indlaeg, endvidere have fordelen af selv at kunne vaelge noejagtigt paa hvilket tidspunkt, boennerne skal identificeres, og ville naturligvis dermed frit kunne vaelge et tidspunkt, hvor stoettebeloebet er saerlig hoejt. Det er maaske et vaesentlig problem, at de mister denne fordel, som olieproducenterne tilsyneladende har, men der er dog langt fra tale om, at de fuldstaendigt fortaber retten til stoette.
29. Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt betingelsen i den anfaegtede bestemmelse staar i misforhold til formaalet med at undgaa svigagtige transaktioner, maa man foerst og fremmest vaere opmaerksom paa, at institutionerne er forpligtet til at iagttage den stoerst mulige agtpaagivenhed for at sikre, at den, som oppebaerer produktions- og anden stoette som led i den faelles landbrugspolitik, forhindres i at foretage svigagtige transaktioner. Faellesskabslovgiver er nemlig med sikkerhed berettiget til at fastsaette hvilke som helst betingelser for at beskytte EF' s budget mod saadanne svigagtige transaktioner, saafremt de er rimelige. Hermed vaere naturligvis ikke sagt, at Mignini har begaaet eller maatte antages at ville begaa svig, saafremt den omhandlede betingelse blev ophaevet. Der vil imidlertid efter sagens natur altid vaere indbygget en risiko for svig i en produktionsstoetteordning.
30. Man maa i den forbindelse have for oeje, at anvendelsen af proportionalitetsprincippet indebaerer, at der maa foretages en afvejning mellem, paa den ene side, de byrder, som paalaegges virksomhederne, og, paa den anden side, den mulighed, som Faellesskabet opnaar, til at forhindre svigagtige transaktioner. Saafremt den anfaegtede bestemmelse maa siges at paalaegge sojaboenneproducenterne en virkelig tung byrde, maa det godtgoeres, at bestemmelsen udgoer et tilsvarende vigtigt middel til bekaempelse af svigagtige transaktioner. Hvis den byrde, der paalaegges virksomhederne, derimod er let overkommelig, er det tilstraekkeligt at godtgoere, at bestemmelsen ikke er vilkaarlig og kan goere kontrollen mere effektiv, ogsaa selv om dette kun gaelder til en vis grad. Som jeg allerede tidligere har forsoegt at paavise, kan den byrde, der paalaegges virksomhederne, som det er tilfaeldet med Mignini i denne sag, ikke betegnes som overvaeldende. Virksomhederne kan nemlig fortsat oppebaere stoette, og den byrde, som de beklager sig over, bestaar i realiteten blot i, at man har begraenset deres mulighed for at oppebaere stoette efter den gaeldende, ret gavmilde ordning, hvorved forarbejdere af sojaboenner tildeles EF-midler for at goere sojadyrkerne inden for Faellesskabet konkurrencedygtige i forhold til importoererne af sojaboenner. Der er vaesentlig forskel paa denne form for byrde og den byrde, som paalaegges virksomheder, der fortaber stoerre sikkerhedsstillelsesbeloeb, fordi de paa grund af manglende paapasselighed indgiver visse dokumenter for sent (se f.eks. dom af 24.9.1985, sag 181/84, Man Sugar, Sml. s. 2889), eller den byrde, som paalaegges virksomheder, der skal betale omfattende importafgifter, som de ikke med rette kunne forvente at skulle erlaegge, da de indgik de omhandlede handelstransaktioner (se f.eks. dom af 16.10.1991, sagerne C-24/90, Faust, C-25/90 og C-26/90, Wuensche, Sml. I, s. 4905, 4939 og 4961).
31. Spoergsmaalet er altsaa, om den anfaegtede bestemmelse rent faktisk letter kontrollen og dermed bidrager, det vaere sig blot i beskedent omfang, til at opfylde det grundlaeggende formaal, nemlig at forebygge en uretmaessig tilegnelse af EF-midler. For mig at se er det klart, at dette spoergsmaal maa besvares bekraeftende. Det er endvidere heller ikke godtgjort under sagen, at dette formaal kunne opfyldes ved andre midler, som er mindre byrdefulde for de paagaeldende virksomheder. Jeg maa her paa det bestemteste tage afstand fra den opfattelse, som Mignini har gjort gaeldende, og hvorefter der kan foretages en hensigtsmaessig kontrol paa grundlag af regnskabsdokumenter og lageropgoerelser. Det vil vaere alt for let at forfalske disse. Hvis sojaboennerne, inden de forarbejdes, kunne oplagres paa flere steder uden for produktionsvirksomhedens omraade, ville det vaere vanskeligere for myndighederne at foere kontrol med produktoverflytningen. Det er saaledes klart, at betingelsen om, at boennerne skal befinde sig fysisk paa produktionsvirksomhedens omraade, foer produktionsstoetten kan kraeves udbetalt, effektiviserer kontrollen, i hvert fald i et vist omfang.
Konklusion
32. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen boer besvare spoergsmaalet fra Pretura di Perugia saaledes:
"Gennemgangen af sagens omstaendigheder har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990."
(*) Originalsprog: engelsk.