62022CJ0196
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 16. novembra 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Skupna kmetijska politika – Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) – Shema pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu – Uredba (EGS) št. 2080/92 – Člen 4 – Izvajanje sheme pomoči s strani držav članic prek večletnih programov – Varstvo finančnih interesov Unije – Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95 – Člen 1 –Pojem ‚nepravilnost‘ – Člen 2 – Učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost upravnih ukrepov in kazni – Člen 4 – Odvzem neupravičeno pridobljene koristi – Podrobna pravila za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere sheme pomoči Unije – Nacionalna ureditev, ki določa odvzem pomoči in vračilo zneskov, prejetih v primeru ugotovljenih nepravilnosti – Načelo sorazmernosti“
V zadevi C‑196/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) z odločbo z dne 22. februarja 2022, ki je na Sodišče prispela 11. marca 2022, v postopku
IB
proti
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen in M. Gavalec (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za IB L. Zanuttigh, avvocata,
–
za Regione Lombardia A. Forloni in L. Tamborino, avvocati,
–
za Provincia di Pavia G. Roccioletti, avvocato,
–
za grško vlado E. Leftheriotou, M. Tassopoulou in A.-E. Vasilopoulou, agenti,
–
za Evropsko komisijo P. Rossi in A. Sauka, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Uredbe Sveta (EGS) št. 2080/92 z dne 30. junija 1992 o uvedbi programa pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu (UL 1992, L 215, str. 96) in Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med IB ter Regione Lombardia (dežela Lombardija, Italija) in Provincia di Pavia (pokrajina Pavia, Italija) glede zakonitosti odločbe, s katero je bilo ugotovljeno, da se v celoti odvzamejo pomoči za pogozdovanje kmetijskih zemljišč, in s katero je bilo odrejeno vračilo teh pomoči v celoti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 2080/92
3
Uredba št. 2080/92 je bila razveljavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391) z učinkom od 2. julija 1999. Vendar se je ob upoštevanju člena 55(3) zadnjenavedene uredbe Uredba št. 2080/92 še naprej uporabljala za ukrepe, ki jih je Evropska komisija odobrila na podlagi te uredbe pred 1. januarjem 2000, tako da se za spor o glavni stvari še naprej uporabljajo določbe navedene uredbe.
4
V prvi, drugi, tretji in peti uvodni izjavi Uredbe št. 2080/92 je določeno:
„[K]er je pogozdovanje kmetijskih površin posebnega pomena za rabo tal in okolje ter kot prispevek k zmanjšanju primanjkljaja gozdnih virov v Skupnosti in kot dopolnitev politike Skupnosti za nadzor kmetijske proizvodnje;
ker izkušnje kmetov pri pogozdovanju kmetijskih zemljišč kažejo, da obstoječe sheme pomoči za spodbujanje pogozdovanja niso zadostne in da so se dejavnosti pogozdovanja na kmetijskih površinah, ki so bile v zadnjih letih umaknjene iz kmetijske proizvodnje, izkazale za nezadovoljive;
ker je zato treba ukrepe iz naslova VIII Uredbe Sveta (EGS) št. 2328/91 z dne 15. julija 1991 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur [(UL 1991, L 218, str. 1)] nadomestiti z ukrepi, ki bolje ustrezajo potrebi po učinkovitem spodbujanju pogozdovanja kmetijskih površin.
[…]
ker je degresivna premija za prvih pet let, katere namen je prispevati k stroškom vzdrževanja novega pogozdovanja, lahko pomemben dejavnik pri spodbujanju pogozdovanja“.
5
Člen 1 te uredbe, naslovljen „Cilj sheme pomoči“, določa:
„Ustanovi se shema pomoči Skupnosti, ki jo sofinancira jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), da bi se:
–
podprlo spremembe, ki so predvidene na področju skupne ureditve trga,
–
prispevalo k dolgoročnemu izboljšanju gozdnih virov,
–
prispevalo k upravljanju naravnega prostora, ki je bolj združljivo z okoljskim ravnovesjem,
–
odpravilo posledice učinka tople grede in odstranilo ogljikov dioksid,
Namen te sheme pomoči Skupnosti je:
a)
alternativna uporaba kmetijskih zemljišč s pogozdovanjem;
b)
razvoj gozdarskih dejavnosti na kmetijskih gospodarstvih.“
6
Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Shema pomoči“, v odstavku 1 določa:
„Shema pomoči lahko vključuje:
a)
pomoč za kritje stroškov pogozdovanja;
b)
letno premijo na pogozdeni hektar za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin v prvih petih letih;
c)
letno premijo na hektar za nadomestilo izgub dohodka zaradi pogozdovanja kmetijskih površin;
[…]“
7
Člen 3 iste uredbe, naslovljen „Znesek pomoči“, v prvem pododstavku, v točkah od (a) do (c) določa:
„Najvišji upravičeni zneski pomoči iz člena 2 so določeni tako:
a)
v zvezi s stroški pogozdovanja:
–
2000 [EUR] na hektar za nasade evkaliptusa,
–
[…]
b)
v zvezi s stroški vzdrževanja:
–
250 [EUR] na hektar in na leto v prvih dveh letih ter 150 [EUR] na hektar na leto v naslednjih letih v primeru nasadov iglavcev,
–
500 [EUR] na hektar in na leto v prvih dveh letih ter 300 [EUR] na hektar in na leto v naslednjih letih v primeru nasadov listavcev ali mešanih nasadov, ki vsebujejo najmanj 75 % listavcev.
[…]
c)
glede premije za nadomestilo izgube dohodka:
–
600 [EUR] na hektar in na leto, če pogozdovanje opravi nosilec kmetijskega gospodarstva ali skupina kmetov, ki so pred pogozdovanjem obdelovali zemljišče,
–
150 [EUR] na hektar in na leto, če pogozdovanje opravi drug prejemnik iz člena 2(2)(b),
za obdobje največ 20 let od prvotnega pogozdovanja.“
8
Člen 4 Uredbe št. 2080/92, naslovljen „Program pomoči“, v odstavku 1 določa:
„Države članice izvajajo shemo pomoči iz člena 2 s pomočjo večletnih nacionalnih ali regionalnih programov v zvezi s cilji iz člena 1, ki določajo zlasti:
–
zneske in trajanje pomoči iz člena 2, odvisno od dejanskih stroškov pogozdovanja in vzdrževanja drevesnih vrst ali vrst dreves, ki se uporabljajo za pogozdovanje, ali glede na izgubo dohodka;
–
pogoje za dodelitev pomoči, zlasti pogoje za pogozdovanje;
–
[…]“
Uredba (EGS) št. 3887/92
9
Uredba Komisije (EGS) št. 3887/92 z dne 23. decembra 1992 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere sheme pomoči Skupnosti (UL 1992, L 391, str. 36) je bila razveljavljena z Uredbo Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere sheme pomoči Skupnosti, vzpostavljenega z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/92 (UL, posebna izdaja v slovenščini. poglavje 3, zvezek 34, str. 308), z učinkom od 13. decembra 2001. Vendar se je ob upoštevanju člena 53(1) Uredbe št. 2419/2001 Uredba št. 3887/92 uporabljala za zahtevke za pomoč, ki se nanašajo na tržna leta ali premijska obdobja, ki so se končala pred 1. januarjem 2002, kot je to v postopku v glavni stvari.
10
Člen 9(2) te uredbe določa:
„Če se izkaže, da površina, prijavljena v zahtevku za pomoč na površino, presega ugotovljeno površino, se znesek pomoči izračuna na podlagi površine, ugotovljene med pregledom. Razen v primerih višje sile pa se dejansko ugotovljena površina zmanjša:
–
za dvakratno vrednost ugotovljene razlike, če je ta večja kakor 2 % ali 2 hektarja, vendar manjša kakor 10 % ugotovljene površine,
–
za 30 %, če ugotovljena razlika znaša več kot 10 %, vendar ne več kot 20 % ugotovljene površine.
Če znaša razlika več kot 20 % ugotovljene površine, se pomoč, vezana na površino, ne odobri.
[…]“
Uredba št. 2988/95
11
V tretji in deseti uvodni izjavi Uredbe št. 2988/95 je navedeno:
„[K]er so podrobna pravila za razpršeno [finančno] upravljanje in nadzor porabe odvisna od raznih podrobnih predpisov glede na zadevno politiko Skupnosti; ker je treba na vseh področjih preprečevati dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti;
[…]
ker je treba sprejeti ustrezne predpise ne samo v skladu s splošnim načelom pravičnosti in načelom sorazmernosti, ampak tudi v skladu z načelom ne bis in idem ob upoštevanju acquis communautaire pravnega reda Skupnosti in določb posebnih predpisov Skupnosti, ki so obstajali ob začetku veljavnosti te uredbe, da bi preprečili podvajanje finančnih kazni Skupnosti in nacionalnih kazenskih sankcij, izrečenih istim osebam za ista dejanja.“
12
Člen 1 te uredbe določa:
„1.   Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2.   ,[n]epravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo […] z neupravičenimi izdatki.“
13
Člen 2 navedene uredbe določa:
„1.   Upravni pregledi, ukrepi in kazni se uvedejo, če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti. Biti morajo učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
2.   Za nepravilnost ni mogoče izreči upravne kazni, če kazen ni bila prej določena v aktu Skupnosti. Če so se določbe o upravnih kaznih v predpisih Skupnosti pozneje spremenile, se za nazaj uporabljajo milejše določbe.
[…]
4.   Postopke za uporabo pregledov, ukrepov in kazni Skupnosti ureja zakonodaja držav članic ob upoštevanju veljavne zakonodaje Skupnosti.“
14
Člen 4 te uredbe določa:
„1.   Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
–
z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
–
z izgubo celotne ali dela garancije, ki je bila dana za zavarovanje odobrene koristi ali ob prejemu predplačila.
2.   Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno.
3.   Če se ugotovi, da so bili v nasprotju s cilji veljavne zakonodaje Skupnosti zaradi pridobitve neke koristi zahtevani pogoji za pridobitev koristi ustvarjeni umetno, se zato korist ne odobri ali pa se odvzame.
4.   Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
15
Člen 5(1) Uredbe št. 2988/95 določa:
„Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni:
[…]
c)
odvzem celotne ali dela koristi, prejete po predpisih Skupnosti, tudi če se je subjekt neupravičeno okoristil samo iz dela te koristi;
d)
izključitev iz ali odvzem koristi za obdobje, ki sledi obdobju, v katerem je nepravilnost nastala;
[…]“
Italijansko pravo
16
Člen 13 decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in material di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivii (ministrska uredba št. 494 – pravilnik o izvajanju določb Uredbe (EGS) št. 2080/92 o upravljanju, plačilih, nadzoru in odvzemu dodeljenih pomoči za ponovno pogozdovanje ali izboljšanje pogozdovanja), z dne 18. decembra 1998 (GURI št. 16 z dne 21. januarja 1999, v nadaljevanju: uredba št. 494/98) z naslovom „Ugotovitve pregledov, opravljenih po izplačilu pomoči“ je določeno:
„1.   Če se med pregledi iz člena 12 zgoraj ugotovijo nepravilnosti, ki povzročijo odvzem pomoči, pristojni regionalni organ v skladu s členom 4 Uredbe [št. 2988/95] ugotovi, da se pomoč delno ali v celoti odvzame, skupaj s posledicami iz člena 14 spodaj.
2.   Navedba površine v prijavi, ki je manjša od ugotovljene površine, ne pomeni nepravilnosti. Vendar se za izračun zneska letne pomoči še naprej upošteva prijavljena površina.“
17
Člen 14 te uredbe, naslovljen „Drugi primeri odvzema“, določa:
„1.   Odvzem v celoti se izreče v primerih neizpolnitev obveznosti iz odstavkov 2 in 3 in/ali če zahteve in pogoji, ki so potrebni za pristop k programu, niso več izpolnjeni.
[…]
3.   Odvzem v celoti se izreče tudi v primerih, ko so po končnem preverjanju in brez poseganja v primere višje sile iz člena 8 zgoraj ponovno pogozdena ali meliorirana površina ali kilometri gozdnih cest za 20 % nižji od tistih površin, ki so odobrene za pomoč in obračunane.
4.   Odstopanja pod pragom iz prejšnjega odstavka povzročijo delni odvzem pomoči.“
18
Člen 15 navedene uredbe, naslovljen „Učinki odvzema“, v odstavku 1 določa:
„Posledica odvzema v celoti je vračilo vseh neupravičeno prejetih pomoči in popolna izključitev pomoči za preostalo obdobje sprejetih obveznosti.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
19
Kmet IB je 16. junija 1997 pri pokrajini Pavia zaprosil za pomoči iz sheme pomoči, namenjene ponovnemu pogozdovanju kmetijskih zemljišč na podlagi Uredbe št. 2080/92. IB se je v okviru te prošnje zavezal, da bo pogozdil kmetijsko površino, ki je bila do takrat namenjena gojenju riža in koruze, na površini 104 hektarov, in da bo ta gozd na celotni površini ohranil tekom dvajsetih let, in sicer med letoma 1997 in 2017.
20
Ker je bil IB upravičen do ugodnosti iz te sheme, je med letoma 1997 in 2008 iz naslova teh pomoči prejel skupni znesek 1.324.246,35 EUR, te pomoči pa so bile v skladu s členom 2(1) Uredbe št. 2080/92 sestavljene iz prvotne pomoči za kritje stroškov pogozdovanja, letnih premij za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin in letnih premij za kritje izgube dohodka.
21
Pregled na kraju samem, ki ga je septembra 2009 izvedla pokrajina Pavia, ki jo je v ta namen pooblastila dežela Lombardija, je pokazal, da pogozditev zemljišča, ki je bila izvedena s pomočjo sredstev Unije, ni bila izvedeno v obsegu 104 ha, temveč 70 ha, ker je IB predčasno posekal drevesa. Ker je pokrajina Pavia ugotovila, da je ta razlika v višini 38 % med prijavljeno površino in površino, ki je bila dejansko pogozdena, presegla prag 20 %, ki je določen v členu 14(3) uredbe št. 494/98, je kmetu IB v celoti odvzela izplačano pomoč in mu naložila, da v skladu s členom 15(1) navedenega dekreta vrne celotno pomoč, ter ga izključila iz prejemanja pomoči za preostalo obdobje trajanja obveznosti.
22
IB je odvzem, ki je bil izrečen, in odredbo za vračilo izpodbijal pri Tribunale di Pavia (sodišče v Pavii, Italija), ki je razsodilo, da je njegova tožba utemeljena.
23
Corte d’appello di Milano (pritožbeno sodišče v Milanu, Italija), pri katerem je bila vložena pritožba, je prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je v bistvu razsodilo, da je kršitev, pripisana IB, huda nepravilnost, ki je v nasprotju s cilji sheme pomoči Unije. Ta nepravilnost, zaradi katere se je ta prejemnik neupravičeno okoristil s prejemanjem pomoči Unije in s prihodki iz prodaje lesa, je upravičevala obveznost vračila prejetih pomoči v celoti, brez poseganja v primere višje sile in morebitne druge vzroke, ki niso odvisni od volje prejemnika.
24
IB je zoper to sodbo vložil kasacijsko pritožbo pri Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), ki je predložitveno sodišče.
25
To sodišče se sprašuje, ali uredbi št. 2080/92 in 2988/95 nasprotujeta ureditvi odvzema pomoči v celoti, določeni v členih 14 in 15 uredbe št. 494/98.
26
Zlasti najprej dvomi o tem, ali se šteje, da ta ureditev odvzema pomoči v celoti pomeni „ukrep“ v smislu člena 4 Uredbe št. 2988/95. Sicer člen 4(1) te uredbe določa, da se praviloma za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi, z obveznostjo vračila neupravičeno prejetega zneska, vendar naj bi bila posledica odvzema v celoti, ki je določen v členih 14 in 15 uredbe št. 494/98, ne le vračilo vseh neupravičeno prejetih pomoči, temveč tudi popolna izključitev pomoči za preostalo obdobje sprejete obveznosti.
27
Dalje, navedeno sodišče se sprašuje, ali ta nacionalna ureditev presega meje, določene v členu 4 Uredbe št. 2988/95, ker zahteva vračilo vseh prejetih pomoči, takoj ko je ponovno pogozdena površina za 20 % nižja od površine, prijavljene za pomoč.
28
Nazadnje se sprašuje o sorazmernosti navedene nacionalne ureditve, v delu, v katerem ta v primeru odvzema v celoti določa vračilo vseh prejetih pomoči, in ne le tistih, ki se nanašajo na leto, v katerem je bila nepravilnost ugotovljena.
29
V teh okoliščinah je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali določbe iz Uredbe [št. 2080/92] o uvedbi sheme pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu, ki pa ne urejajo odvzema pomoči in kazni, ob upoštevanju določb Uredbe [št. 2988/95] nasprotujejo uporabi določbe nacionalnega prava, ki pri izvajanju določb Uredbe št. 2080/92 določa, da se v primeru ugotovljene nepravilnosti pri dodelitvi pomoči ta pomoč odvzame in da je treba vrniti vsa izplačila, prejeta iz tega naslova?
2.
Če je odgovor [na prvo vprašanje] nikalen, ali določbe iz Uredbe [št. 2080/92] ob upoštevanju določb Uredbe [št. 2988/95] ter načel pravičnosti in sorazmernosti iz točke [10] obrazložitve te uredbe nasprotujejo uporabi določbe nacionalnega prava, ki pri izvajanju določb Uredbe št. 2080/92 določa, da se v primeru ugotovljene nepravilnosti pri dodelitvi pomoči ta pomoč odvzame in da je treba vrniti vsa izplačila, prejeta iz tega naslova, če je ponovno pogozdena ali meliorirana površina za 20 % manjša od tiste, ki je bila upravičena do pomoči in obračunana?
3.
Če je odgovor [na prvo vprašanje] nikalen, ali določbe iz Uredbe [št. 2080/92] ob upoštevanju določb Uredbe [št. 2988/95] nasprotujejo retroaktivni uporabi določbe nacionalnega prava, ki pri izvajanju določb Uredbe št. 2080/92 določa, da se v primeru ugotovljene nepravilnosti pri dodelitvi pomoči ta pomoč odvzame in da je treba vrniti vsa izplačila, prejeta iz tega naslova?
4.
Če je odgovor [na prvo vprašanje] nikalen, ali določbe iz Uredbe [št. 2080/92] ob upoštevanju tudi določb Uredbe [št. 2988/95] nasprotujejo razlagi določbe nacionalnega prava, v skladu s katero se pri izvajanju določb Uredbe št. 2080/92 v primeru ugotovljene nepravilnosti pri dodelitvi pomoči ta pomoč odvzame in je treba vrniti vsa izplačila, prejeta iz tega naslova, tako da mora prejemnik vrniti celotni znesek pomoči, prejet iz tega naslova, ne pa samo zneske izplačil za tista leta, v katerih je bila ugotovljena nepravilnost pri dodelitvi pomoči?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
30
Dežela Lombardija v bistvu trdi, da postavljena vprašanja niso dopustna iz dveh razlogov. Na eni strani naj ta vprašanja ne bi bila upoštevna, ker se italijanski predpisi omejujejo na izvajanje člena 9 Uredbe št. 3887/92, ki je določba, ki se uporablja neposredno. Na drugi strani naj odgovor na ta vprašanja nikakor ne bi vplival na izid spora o glavni stvari, saj naj bi IB leta 2011 posekal celotno pogozdeno površino, tako da naj bi vprašanje v zvezi z vplivom zmanjšanja površine za več kot 20 % postalo hipotetično.
31
V zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, ki odloča v sporu in mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, pristojno, da ob upoštevanju okoliščin zadeve presodi tako potrebo po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločati (sodba z dne 6. oktobra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, točka 27 in navedena sodna praksa).
32
Iz tega izhaja, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrne le, če zahtevana razlaga pravila Unije očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja (sodba z dne 6. oktobra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, točka 28 in navedena sodna praksa).
33
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je odločitev o sporu v glavni stvari odvisna od odgovora Sodišča na ta predlog, saj bo navedeni odgovor predložitvenemu sodišču omogočil, da odloči o obsegu vračila pomoči za pogozdovanje, ki jih je prejel IB, v okoliščinah, v katerih je bilo ugotovljeno, da je bila ponovno pogozdena površina za več kot 20 % nižja od površine, odobrene na podlagi večletne obveznosti glede pomoči.
34
Ker v teh okoliščinah razlaga prava Unije, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, ni očitno nepovezana s predmetom spora o glavni stvari, je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Utemeljenost
35
Predložitveno sodišče s štirimi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 2 in 4 Uredbe št. 2988/95, člena 2 in 4 Uredbe št. 2080/92 ter načelo sorazmernosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki – v primeru, da se med izvajanjem večletne obveznosti ugotovi, da je ponovno pogozdena površina za 20 % manjša od površine, odobrene na podlagi te obveznosti – določa odvzem pomoči za pogozdovanje v celoti in zato obveznost celotnega vračila teh pomoči ter popolno izključitev pomoči, ki bi iz naslova preostalega obdobja sprejete obveznosti morale biti izplačane.
36
Na prvem mestu, najprej je treba ugotoviti, da je bila z Uredbo št. 2080/92, kot izhaja iz člena 1 te uredbe v povezavi z uvodnimi izjavami od 1 do 3 te uredbe, uvedena shema pomoči za pogozdovanje kmetijskih zemljišč, katere namen je zlasti spodbujanje alternativne uporabe kmetijskih zemljišč s pogozdovanjem, pri čemer se hkrati omogoča razvoj gozdarskih dejavnosti na kmetijskih gospodarstvih, prispeva k upravljanju naravnega prostora, ki je bolj združljiv z okoljskim ravnovesjem, odpravlja posledice učinka tople grede in odstrani ogljikov dioksid ter prispeva k dolgoročnemu izboljšanju gozdnih virov.
37
Navedena uredba tako sledi ciljem kmetijske politike, ki je namenjena podpori gozdarskemu sektorju, ter cilju varstva okolja, ki sta cilja, ki imata po naravi večletno razsežnost in zahtevata doseganje učinkovitega in trajnostnega pogozdovanja kmetijskih zemljišč.
38
Dalje, iz člena 2(1), od (a) do (c), iste uredbe je razvidno, da s to uredbo uvedena shema pomoči za pogozdovanje kmetijskih zemljišč lahko zajema pomoči za kritje stroškov pogozdovanja, letno premijo za kritje stroškov vzdrževanja pogozdenih površin v prvih petih letih in letno premijo za nadomestilo izgub dohodka, ki izhajajo iz pogozdovanja kmetijskih površin, pri čemer se te premije izplačajo „na pogozdeni hektar“.
39
Poleg tega člen 3, prvi pododstavek, od (a) do (c), Uredbe št. 2080/92 določa le najvišje upravičene zneske pomoči glede na površino pogozdovanja (v hektarju) in najdaljše obdobje, v katerem se te pomoči lahko izplačajo. V zvezi s tem, medtem ko točka (b), prvega pododstavka tega člena, v povezavi s peto uvodno izjavo te uredbe določa, da se plačilo premij za kritje stroškov vzdrževanja lahko razporedi v petletnem obdobju, točka (c) tega pododstavka določa, da se premija za kritje izgube dohodka lahko dodeli za največ dvajset let od prvotnega pogozdovanja.
40
Člen 4(1) navedene uredbe pa državam članicam prepušča skrb, da to shemo pomoči izvajajo z večletnimi nacionalnimi ali regionalnimi programi, za katere določijo podrobna pravila. V tem okviru države članice določijo zlasti zneske in trajanje pomoči glede na dejanske stroške pogozdovanja in vzdrževanje drevesnih vrst ali vrst dreves, ki se uporabljajo za pogozdovanje, ali glede na izgubo dohodka, ter pogoje za dodelitev pomoči za pogozdovanje.
41
Iz povezane razlage teh določb po eni strani izhaja, da čeprav Uredba št. 2080/92 ne določa neposredno pogojev za izplačilo različnih pomoči za pogozdovanje, dodelitev teh pomoči veže na dejansko pogozdovanje površin, za katere velja večletna obveznost, v celotnem obdobju njenega trajanja.
42
Po drugi strani je treba ugotoviti, da ta uredba ne določa niti postopkov nadzora niti sistema sankcij za zagotovitev spoštovanja pogojev za dodelitev pomoči. Zato te postopke nadzora in ta sistem sankcij še naprej ureja pravo držav članic.
43
Vendar je treba na drugem mestu opozoriti, da so bila z Uredbo št. 2988/95 za zaščito finančnih interesov Unije v skladu z njenim členom 1 sprejeta splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in sankcije v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Unije, in sicer zato – kot je razvidno iz tretje uvodne izjave te uredbe – da se na vseh področjih preprečujejo dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, točka 43 in navedena sodna praksa).
44
Zakonodajalec je s sprejetjem te uredbe želel določiti vrsto splošnih načel in je za vse sektorske predpise, kot je Uredba št. 2080/92, zahteval, naj spoštujejo ta načela (glej v tem smislu sodbi z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi, C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 37, in z dne 18. decembra 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, točka 33 in navedena sodna praksa).
45
Tako člen 2(1) Uredbe št. 2988/95 določa, da morajo biti nadzorni postopki ter upravni ukrepi in kazni, določeni s to določbo, učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.
46
Sodišče je pojem „nepravilnost“ v smislu člena 1(2) navedene uredbe razlagalo tako, da zajema ne le kakršno koli kršitev določbe prava Unije, ki je posledica delovanja ali opustitve gospodarskega subjekta, ki zaradi neupravičene postavke odhodkov škoduje ali bi škodovala splošnemu proračunu Unije, ampak tudi kršitve določb nacionalnega prava, ki se uporabljajo za operacije, ki so deležne podpore skladov, kot so določbe o pogojih upravičenosti do dodelitve pomoči (glej po analogiji sodbi z dne 26. maja 2016, Județul Neamț in Județul Bacău, C‑260/14 in C‑261/14, EU:C:2016:360, točke 36, 37 in 43, in z dne 1. oktobra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, točke 52, 53 in 63).
47
V skladu s členom 4(1) Uredbe št. 2988/95 vsaka „nepravilnost“ v smislu člena 1(2) te uredbe praviloma povzroči odvzem neupravičeno pridobljene koristi z obveznostjo vračila neupravičeno prejetega zneska.
48
V obravnavanem primeru, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, člen 14(1) in (3) uredbe št. 494/98 povzroči, da se v celoti odvzame pomoč, za katero je bila po končnem preverjanju in ne glede na primere višje sile ugotovljena ponovno pogozdena površina, ki je za 20 % manjša od površine, ki je upravičena do pomoči in obračunana, ter pomoči, pri katerih zahteve in pogoji, ki so potrebni za pristop k programu, niso več izpolnjeni. Poleg tega člen 14(4) te uredbe določa delni odvzem pomoči, za katere je ugotovljeno, da je razlika med ponovno pogozdeno površino in površino, odobreno za pomoč, manjša od 20 %. Nazadnje, člen 15(1) navedene uredbe določa, da je posledica odvzema v celoti vračilo vseh neupravičeno prejetih pomoči in popolna izključitev pomoči za preostalo obdobje sprejete obveznosti.
49
Iz tega sledi, da je določba, kot je člen 14(1) in (3) uredbe št. 494/98 o ohranitvi pogozdovanja na najmanj 80 % površine, za katero velja prevzeta večletna obveznost, določba nacionalnega prava, ki se uporablja za operacijo, ki je deležna podpore iz sklada, katere kršitev lahko pomeni „nepravilnost“ v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 in zato povzroči vračilo neupravičeno prejetih zneskov, v skladu s členom 4(1) te uredbe.
50
Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali načelo sorazmernosti nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki v primeru, da je ponovno pogozdena površina za 20 % nižja od površine, za katero je bila odobrena pomoč, določa odvzem pomoči Unije v celoti in njeno popolno vračilo, in ne le vračilo pomoči, ki ustreza nepravilni površini, ali zgolj zneskov, ki se nanašajo na leto, za katero je bila ugotovljena nepravilnost.
51
V zvezi s tem načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti sredstva, ki se udejanjajo z nacionalno določbo, primerna za uresničitev zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je potrebno za njegovo uresničitev (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 42).
52
Ugotoviti je treba, prvič, da nacionalna ureditev odvzema pravic iz postopka v glavni stvari sledi legitimnemu cilju. Z njo se namreč izvajata člen 2(4) in člen 4 Uredbe št. 2988/95, kot izhaja iz člena 13(1) uredbe št. 494/98, in je namenjena zaščiti interesov Unije in zlasti pomoči za pogozdovanje, ki jih Unija financira na podlagi Uredbe št. 2080/92.
53
Drugič, glede primernosti te nacionalne ureditve za dosego zastavljenega cilja je treba ugotoviti, da je odvzem pomoči Unije v celoti, ki je določen v členu 14(1) in (3) uredbe št. 494/98, primeren za učinkovito dodeljevanje pomoči za pogozdovanje in s tem za učinkovito uresničevanje ciljev, ki jim sledi Uredba št. 2080/92, kot so bili navedeni v točki 37 te sodbe. Odvzem v celoti in učinki, ki so s tem povezani v skladu s členom 15(1) te uredbe, namreč preprečujejo dodelitev sredstev Unije za pogozdovanje, ki ne bi bilo v skladu s cilji učinkovitega in trajnega pogozdovanja, ki jim sledi ta uredba.
54
Poleg tega zadevna nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari v delu, v katerem ta odvzem v celoti povezuje s popolno izključitvijo pomoči, ki bi morale biti izplačane iz naslova preostalih let zaposlitve, zaradi svojega odvračilnega učinka omogoča tudi varstvo finančnih interesov Unije.
55
Tretjič, glede nujnosti in sorazmernosti odvzema v celoti in z njim povezanih učinkov, določenih v členu 14(1) in (3) ter v členu 15(1) uredbe št. 494/98, je treba ugotoviti, da ta ureditev ne presega tega, kar je potrebno. Ker morajo namreč države članice, kot je razvidno iz točke 40 te sodbe, določiti pogoje za dodelitev pomoči v zvezi s pogozdovanjem, lahko te države članice štejejo, da kršitev pogoja za upravičenost, kot je ta, ki se nanaša na prag 20 % površine za pogozditev, lahko resno ogrozi uresničitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 2080/92, in iz tega sklepajo, da je prvotna obveznost tako pomanjkljiva, tako da se jo lahko kaznuje z odvzemom v celoti.
56
Poleg tega je treba tudi opozoriti, da je za ureditev odvzema iz postopka v glavni stvari značilna njena progresivnost, saj razlika, manjša od 20 % med ugotovljeno ponovno pogozdeno površino in površino, ki je upravičena do pomoči, povzroči delni odvzem, medtem ko razlika, ki je enaka ali višja od tega praga, povzroči odvzem pomoči v celoti in popolno izključitev pomoči za preostalo obdobje prevzete obveznosti.
57
Poleg tega je treba tudi poudariti, da je ta ureditev odvzema pomoči v celoti skladna z načelom sorazmernosti, saj se nanaša le na omejene primere, in sicer na tiste, v katerih je ugotovljeno, da je ponovno pogozdena površina za 20 % nižja od površine, za katero je bila odobrena pomoč, in da daje prejemniku možnost sklicevanja na višjo silo.
58
Nazadnje, nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari je tudi v delu, v katerem določa – če se ugotovi, da je ponovno pogozdena površina za 20 % nižja od površine, za katero je bila odobrena pomoč – vračilo vseh pomoči za pogozdovanje, prejetih na podlagi večletne obveznosti, in ne le vračilo zneskov, ki se nanašajo na leto, za katero je bila ugotovljena nepravilnost, sorazmerna. Samo vračilo teh pomoči v celoti lahko namreč prepreči tveganje goljufij v škodo proračuna Unije ter zagotovi učinkovito in trajnostno pogozdovanje kmetijskih zemljišč.
59
Ob upoštevanju navedenih razlogov je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člena 2 in 4 Uredbe št. 2988/95, člena 2 in 4 Uredbe št. 2080/92 ter načelo sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki določa, da se – v primeru, da se med izvajanjem večletne obveznosti ugotovi, da je ponovno pogozdena površina za 20 % manjša od površine, odobrene na podlagi te obveznosti – pomoči za pogozdovanje odvzamejo v celoti in posledično velja obveznost celotnega vračila teh pomoči ter popolna izključitev pomoči, ki bi morale biti izplačane iz naslova preostalega obdobja sprejete obveznosti.
Stroški
60
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člena 2 in 4 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, člena 2 in 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 2080/92 z dne 30. junija 1992 o uvedbi sheme pomoči Skupnosti za gozdarske ukrepe v kmetijstvu ter načelo sorazmernosti
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki določa, da se – v primeru, da se med izvajanjem večletne obveznosti ugotovi, da je ponovno pogozdena površina za 20 % manjša od površine, odobrene na podlagi te obveznosti – pomoči za pogozdovanje odvzamejo v celoti in posledično velja obveznost celotnega vračila teh pomoči ter popolna izključitev pomoči, ki bi morale biti izplačane iz naslova preostalega obdobja sprejete obveznosti.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.