62004TJ0036
FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (stora avdelningen)
den 12 september 2007 (
*1
)
”Tillgång till handlingar — Kommissionens inlagor i förfaranden vid domstolen och förstainstansrätten — Beslut att vägra tillgång till handlingar”
I mål T-36/04,
Association de la presse internationale ASBL (API), Bryssel (Belgien), företrädd av advokaterna S. Völcker, F. Louis och J. Heithecker,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av C. Docksey och P. Aalto, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 20 november 2003 att avslå sökandens ansökan om tillgång till kommissionens inlagor i förfaranden vid domstolen och förstainstansrätten,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (stora avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden B. Vesterdorf, samt domarna M. Jaeger, J. Pirrung, M. Vilaras, H. Legal, M. E. Martins Ribeiro, E. Cremona, I. Pelikánová, D. Šváby, K. Jürimäe, N. Wahl, M. Prek och V. Ciucă,
justitiesekreterare: E. Coulon,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 februari 2007,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1
Artikel 255 EG har följande lydelse:
”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas i enlighet med punkterna 2 och 3.
2.   Rådet skall, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande i enlighet med förfarandet i artikel 251 fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.
…”
2
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43) fastställs principerna, villkoren och gränserna för den rätt till tillgång till dessa institutioners handlingar som föreskrivs i artikel 255 EG. Denna förordning trädde i kraft den 3 december 2001.
3
Skälen 2 och 4 i förordningen har följande lydelse:
”(2)
Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 [EU] och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
…
(4)
Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 [EG].”
4
I artikel 2.1 och 2.3 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3.   Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.”
5
Enligt artikel 3 a i förordning nr 1049/2001 avses med handling ”allt innehåll … som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”.
6
I artikel 4 i förordning nr 1049/2001 avseende undantag från rätten till tillgång till handlingar föreskrivs följande:
”…
2.   Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
—
…
—
rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
—
syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
6.   Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.
7.   De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan skall enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll …”
7
I artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”En ansökan om tillgång till en handling skall inges i skriftlig form på valfritt sätt, inklusive i elektronisk form, på ett av de språk som anges i artikel 314 [EG] och vara tillräckligt utförlig för att institutionen skall kunna identifiera handlingen. Sökanden är inte skyldig att ange några skäl för sin ansökan.”
8
Enligt artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 får sökanden ”[om] ansökningen helt eller delvis avslås … inom 15 arbetsdagar efter att ha mottagit institutionens besked ge in en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning”.
9
I artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 angående behandling av bekräftande ansökningar anges följande:
”1.   En bekräftande ansökan skall behandlas skyndsamt. Institutionen skall inom 15 arbetsdagar efter det att en sådan ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den i enlighet med artikel 10 inom samma tidsfrist, eller skriftligen ange skälen för att ansökan helt eller delvis har avslagits. Om en ansökan helt eller delvis avslås skall institutionen underrätta sökanden om de rättsmedel som finns, nämligen att väcka talan mot institutionen och/eller framföra klagomål till ombudsmannen enligt de villkor som anges i artikel 230 [EG] respektive 195 [EG].
2.   I undantagsfall, t.ex. om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar, får den tidsfrist som anges i punkt 1 förlängas med 15 arbetsdagar, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att utförliga skäl anges.”
Bakgrund till tvisten
10
Association de la presse internationale ASBL (API) är en sammanslutning utan vinstintresse av utländska journalister av alla kategorier och inom alla områden som är baserade i Belgien. API:s syfte är att bistå sina medlemmar vid rapportering om Europeiska unionen till medlemmarnas hemländer.
11
I skrivelse av den 1 augusti 2003 ansökte API i enlighet med artikel 6 i förordning nr 1049/2001 hos kommissionen om tillgång till samtliga kommissionens inlagor vid
förstainstansrätten och domstolen i följande mål:
—
T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen.
—
T-212/03, MyTravel mot kommissionen.
—
T-342/99, Airtours mot kommissionen.
—
C-203/03, kommissionen mot Österrike.
—
C-466/98, kommissionen mot Förenade kungariket, C-467/98, kommissionen mot Danmark, C-468/98, kommissionen mot Sverige, C-469/98, kommissionen mot Finland, C-471/98, kommissionen mot Belgien, C-472/98, kommissionen mot Luxemburg, C-475/98, kommissionen mot Österrike, och C-476/98, kommissionen mot Tyskland (nedan kallade Open skies-målen).
—
C-224/01, Köbler.
—
C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg.
12
I skrivelse av den 27 augusti 2003 meddelade kommissionen API att ansökan avseende mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen, hade framställts för tidigt. Kommissionen bad även API att precisera huruvida dess ansökan endast avsåg inlagorna eller även omfattade bilagorna till dessa. I samma skrivelse meddelade kommissionen API att tidsfristen för att svara på dess ansökan om tillgång till handlingar måste förlängas med 15 arbetsdagar med hänsyn till att ansökan avsåg frågor av principiellt intresse. API preciserade i skrivelse av den 29 augusti 2003 att dess ansökan enbart avsåg kommissionens inlagor, och inte bilagorna till dessa.
13
Genom skrivelser av den 17 september 2003 gav kommissionen tillgång till handlingarna rörande målen C-224/01 och C-280/00. Däremot vägrade kommissionen tillgång till handlingarna i målen T-209/01, T-210/01, T-342/99 och C-203/03 samt i Open skies-målen.
14
Genom skrivelse av den 6 oktober 2003 lämnade API in en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 avseende de handlingar som kommissionen vägrat tillgång till. Som svar på denna ansökan antog kommissionen, efter att ha förlängt tidsfristen genom skrivelse av den 28 oktober 2003, beslutet av den 20 november 2003 genom vilket det bekräftas att tillgång till handlingarna i fråga vägras (nedan kallat det angripna beslutet).
15
För det första, avseende beslutet att vägra att ge tillgång till kommissionens inlagor i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen, hävdade kommissionen i det angripna beslutet att, eftersom målen ännu inte avgjorts skulle ett utlämnande av kommissionens inlagor undergräva dess ställning såsom svarande i dessa förfaranden. Kommissionen tillade, såsom gemenskapsdomstolen har erinrat om (förstainstansrättens dom av den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet, REG 1998, s. II-2289), att parterna enligt en princip om god rättskipning har rätt att försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan, särskilt från allmänhetens sida. Eftersom handlingarna som sökanden begärt tillgång till upprättats uteslutande för de två förfarandena i fråga, ansåg kommissionen att de omfattades av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden (förstainstansrättens dom av den 7 december 1999 i mål T-92/98, Interporc mot kommissionen, REG 1999, s. II-3521, nedan kallad domen i målet Interporc II). Kommissionen angav vidare att den omständigheten att tillgång getts till kommissionens yttranden i mål C-224/01, Köbler, inte kunde åberopas som prejudikat med hänsyn till att även om målet fortfarande var pågående så hade förfarandet avslutats och att det var fråga om ett mål om förhandsavgörande som inte kan jämföras med en direkt talan. Kommissionen betonade dessutom att den omständigheten att tillgång getts till nämnda yttranden i sig visade att API:s ansökan hade prövats för varje enskild handling.
16
För det andra, vad avser beslutet att vägra att lämna tillgång till handlingarna avseende mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, angav kommissionen att förstainstansrättens dom av den 6 juni 2002 (REG 2002, s. II-2585) genom vilket detta mål avgjordes hade åtföljts av ett skadeståndsmål mot kommissionen (mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen) inom ramen för vilket kommissionens argument i mål T-342/99 för att motivera sitt beslut skulle diskuteras. Kommissionen ansåg att det förelåg ett nära samband mellan de båda målen och att ett utlämnande av handlingarna som sökanden begärt skulle undergräva förfarandet i det pågående målet.
17
För det tredje, vad avser beslutet att vägra att ge tillgång till handlingarna i mål C-203/03, kommissionen mot Österrike, angav kommissionen att det målet var pågående och påpekade att ett utlämnande av inlagorna skulle undergräva dess ställning vid domstolen och gentemot de österrikiska myndigheterna. Kommissionen ansåg därför att tillgång till inlagorna i detta mål kunde vägras av samma skäl som för inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, och T-210/01, General Electric mot kommissionen. Kommissionen tillade att den måste vägra tillgång till samtliga handlingar rörande en fördragsbrottstalan om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med utredningar som, liksom förstainstansrätten har fastställt i sin dom av den 11 december 2001 i mål T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen (REG 2001, s. II-3677), är att nå en uppgörelse i godo i tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Kommissionen preciserade att även om det målet avsåg en vägran att ge tillgång till formella underrättelser och motiverade yttranden angav förstainstansrätten inte att vägran att ge tillgång för att tillgodose syftet att nå en uppgörelse i godo, begränsas till den sortens handlingar. Även när det gäller inlagor som getts in vid domstolen är en sådan motivering för vägrad tillgång relevant, eftersom argumenten för att bevisa fördragsbrotten är identiska.
18
För det fjärde, vad avser beslutet att vägra att lämna tillgång till inlagorna i Open skies-målen, angav kommissionen att även om fördragsbrottsförfarandena i de målen hade avgjorts genom att domstolen avkunnade sina domar den 5 november 2002 hade de berörda medlemsstaterna ännu inte anpassat sig till dessa och att förhandlingar fortfarande pågick för att dessa stater skulle upphöra med den överträdelse som domstolen konstaterat. Av denna anledning ansåg kommissionen att ett utlämnande av kommissionens inlagor i dessa mål skulle undergräva skyddet av syftet med utredningen av fördragsbrotten.
19
För det femte, efter att ha erinrat om att det i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 in fine föreskrivs att tillgång till en handling inte skall ges ”om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”, påpekade kommissionen i det angripna beslutet att API inte hade framfört några argument som styrkte att allmänintresset av att lämna ut handlingarna i fråga överväger allmänintresset av att säkerställa ett adekvat skydd för pågående rättsliga förfaranden och utredningar vid talan om fördragsbrott. Kommissionen tillade att allmänintresset bäst tillgodoses genom att det garanteras att förfaranden vid domstolen genomförs korrekt och att domstolens undersökningsbefogenheter säkerställs.
20
Slutligen angav kommissionen att det inte var möjligt att lämna ut delar av de begärda handlingarna, eftersom alla delar av handlingarna hade ett nära samband och omfattades av ovannämnda undantag.
Förfarandet och parternas yrkanden
21
Sökanden har genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 2 februari 2004 väckt förevarande talan.
22
Förstainstansrätten beslöt, sedan parterna hörts, att den 9 november 2006 hänskjuta förevarande mål till förstainstansrättens stora avdelning.
23
På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (stora avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
24
Parterna utvecklade talan och svarade på förstainstansrättens muntliga frågor vid förhandlingen den 28 februari 2007.
25
Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
27
Sökanden har som enda grund för sin talan gjort gällande att artiklarna 2 och 4.2 i förordning nr 1049/2001 har åsidosatts. Grunden kan delas upp i två delgrunder. Den första delgrunden avser beslutet att vägra att ge tillgång till handlingar med stöd av
undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Den andra delgrunden avser beslutet att vägra att ge tillgång till handlingar med stöd av undantaget avseende skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Vägrad tillgång till handlingar med stöd av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Parternas argument
28
Sökanden har inledningsvis påpekat att dess ansökan om tillgång omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2 i förordning nr 1049/2001 som slår fast principen om största möjliga tillgång till institutionernas handlingar. Sökanden har i första hand gjort gällande att undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden inte rättfärdigar att kommissionens inlagor generellt undantas från principen om fri tillgång till handlingar.
29
Sökanden har härvid hävdat att undantaget enligt vilket tillgång till en handling enbart kan vägras om utlämnandet av detta ”skulle undergräva” skyddet för rättsliga förfaranden skall tolkas restriktivt. Det framgår av en jämförelse mellan förordning nr 1049/2001 och det tidigare regelverket, det vill säga kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66), genom vilken uppförandekodexen för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, 1993, s. 41; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86) (nedan kallad uppförandekodexen från 1993), som godkändes av rådet och kommissionen den 6 december 1993, formellt antogs, att gemenskapslagstiftaren avsiktligen begränsat omfattningen av undantaget avseende rättsliga förfaranden. Medan det i uppförandekodexen från 1993 föreskrevs en möjlighet att undanta samtliga handlingar som om de sprids ”kan* skada” rättsliga förfaranden, omfattar förordning nr 1049/2001 nämligen handlingar som ”skulle undergräva” sådana förfaranden om de lämnades ut. *[I den franska språkversionen, som är den som förstainstansrätten har utgått ifrån, används här konditionalis, det vill säga ”skulle kunna”. Övers. anm.] Vidare föreskrevs det inte enligt uppförandekodexen från 1993, till skillnad från förordning nr 1049/2001, att det var möjligt att ett övervägande allmänintresse kan ges företräde framför intresset att skydda rättsliga förfaranden.
30
Det begränsade syftet med undantaget enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 framgår dessutom av skäl 11 i förordningen där principen att institutionernas samtliga handlingar bör göras tillgängliga för allmänheten slås fast. Det framgår vidare av motiveringen till förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM(2000)0030 slutlig – COD 2000/0032, avdelning 5), där det anges att undantagen enbart är tillämpliga för att skydda särskilda och klart avgränsade intressen. Ett generellt beslut att vägra att lämna tillgång till en hel kategori handlingar är således endast tillåten om den berörda institutionen för varje begärd handling kan styrka att ett utlämnande skulle innebära att skyddet av ett av de särskilda intressen som räknas upp i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 skulle undergrävas så allvarligt att allmänintresset i att lämna ut handlingen inte kan vara större.
31
För det andra har sökanden gjort gällande att ett utlämnande av kommissionens inlagor vid gemenskapsdomstolarna inte på något sätt skulle undergräva skyddet för de rättsliga förfarandena, eftersom det varken skulle ge upphov till otillbörlig påverkan från allmänhetens sida eller påverka objektiviteten av debatten vid gemenskapsdomstolen så att genomförandet av det rättsliga förfarandet äventyras. En sådan generell motivering som getts i det angripna beslutet uppfyller under alla omständigheter inte villkoret på verklig och allvarlig skada som krävs enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
32
Sökanden har tillagt att allmänintresset för domstolarnas arbete vid behandlingen av viktiga allmänpolitiska frågor är sunt och naturligt i alla system som grundas på rättsstatsprincipen. Gemenskapsdomstolarna har själva stimulerat och gett stöd till denna företeelse genom att göra allt mer information avseende anhängiga förfaranden tillgänglig för allmänheten via sin webbplats och pressavdelning. Dessutom är förhandlingarna offentliga och en förhandlingsrapport görs tillgänglig för allmänheten från och med den dag då förhandlingen äger rum.
33
Det är således svårt att se hur ett utlämnande av kommissionens inlagor allvarligt skulle kunna äventyra genomförandet av de rättsliga förfaranden som inlagorna avser. Ett offentliggörande av inlagorna skulle tvärtom ha en positiv effekt, eftersom en fulländad information till allmänheten styrker gemenskapsdomstolarnas opartiskhet och medför att deras beslut lättare accepteras av allmänheten. Sökanden har vidare påpekat att domstolarna i flera stater liksom Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, samtidigt som de medger undantag från principen om öppenhet till exempel för skydd av affärshemligheter och för respekt av privatliv, ger tillgång till handlingar avseende rättsliga förfaranden, särskilt i mål där statliga organ är parter. Ingen av dessa domstolar skulle ha ansett att effektiviteten av ett rättsligt förfarande och en god rättskipning skulle kunna undergrävas av öppenhetsprincipen.
34
För det tredje har sökanden hävdat att ett utlämnande av kommissionens inlagor vid gemenskapsdomstolarna är av allmänintresse, eftersom det bidrar till att kommissionens ståndpunkt avseende grundläggande tolkningsfrågor rörande fördraget och gemenskapens sekundärrätt görs tillgänglig. Ett sådant tillgängliggörande skulle vara särskilt gynnsamt till exempel på konkurrensrättens område med hänsyn till de yttranden som kommissionen kan behöva göra till de nationella domstolarna med stöd av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EGT L 1, 2003, s. 1). Sökanden har tillagt att även om förhandlingar vid gemenskapsdomstolarna är offentliga och en sammanfattning av parternas argument finns tillgänglig på förhandlingsdagen är bilden av pågående mål inte komplett, vilket hindrar journalister från att ge exakt och uttömmande information. Det enda sättet att säkerställa adekvat insyn är således genom att kommissionens inlagor lämnas ut.
35
För det fjärde har sökanden gjort gällande att nuvarande rättspraxis på området inte utgör grund för kommissionen att vägra tillgång. Domarna i de ovan i punkt 15 nämnda målen Svenska Journalistförbundet mot rådet och Interporc II avsåg uppförandekodexen från 1993, medan förordning nr 1049/2001 skall ges en mer restriktiv tolkning. Domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Svenska Journalistförbundet mot rådet avsåg för övrigt särskilda omständigheter där sammanslutningen i fråga hade lagt ut en kommenterad version av rådets svaromål på Internet och uppmanat allmänheten att sända sina kommentarer direkt till rådets tjänstemän vars telefon- och telefaxnummer lämnades ut. API som inte är part till något av de ifrågavarande förfarandena, har däremot inte till avsikt att handla på det sättet. Domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II är inte heller relevant. Förstainstansrättens ståndpunkt i punkt 40 i domen att skyddet för allmänintresset utgör hinder för att innehållet i de handlingar som kommissionen upprättat endast med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande lämnas ut, är bara ett obiter dictum. Frågan i målet var nämligen huruvida tillgången till handlingar som upprättats inom ramen för ett administrativt förfarande kunde vägras av det skälet att de hade samband med ett särskilt rättsligt förfarande. Förstainstansrätten fann vidare att undantaget i fråga syftade till att ”säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete, dels förtroligheten och bevarandet av principen om advokaternas tystnadsplikt” (domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II, punkt 41).
36
En sådan tolkning av undantaget avseende rättsliga förfaranden utgör inte hinder för allmänhetens tillgång till kommissionens inlagor, eftersom inlagorna inte utgör interna och konfidentiella handlingar utan tvärtom har överlämnats till domstolarna och motparterna i de aktuella målen. Enligt sökanden har dessutom bedömningen i punkt 40 i domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II ändrats. Domstolen fann nämligen att förstainstansrätten i sin dom av den 19 mars 1998 i mål T-83/96, van der Wal mot kommissionen (REG 1998, s. II-545), punkt 50, hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att tolka undantaget som att kommissionen är skyldig att vägra tillgång till handlingar som den upprättat uteslutande med avseende på ett rättsligt förfarande (domstolens dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, REG 2000, s. I-1, punkt 30).
37
Enligt sökanden kan gemenskapens rättspraxis på detta område följaktligen inte tolkas så som kommissionen har gjort gällande och artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 motiverar inte att institutionernas inlagor generellt undantas från principen om fri tillgång till gemenskapens handlingar.
38
I andra hand har sökanden ifrågasatt det angripna beslutet i den del kommissionen har vägrat att lämna ut inlagor med stöd av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden med anledning av att målet som handlingarna avsåg eller ett konnext mål fortfarande var anhängigt.
39
Sökanden har härvid påpekat att en sådan strikt begränsning av undantaget i fråga inte kan anses motiverad, eftersom det skulle innebära att principen om fri tillgång till handlingar åsidosattes just i sådana fall där ingen dom avkunnats eller förhandlingsrapport gjorts tillgänglig och där allmänintresset i att inlagorna lämnas ut därför är som störst. Vägran att lämna tillgång är ännu mer oförklarlig då de begärda handlingarna avser ett redan avslutat förfarande, såsom är fallet vad gäller mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, men som har samband med ett annat pågående förfarande. Kommissionen har nämligen inte förklarat på vilket sätt ett utlämnande av inlagorna avseende det avgjorda målet skulle skada det pågående förfarandet. Sökanden i de båda målen är densamma och känner således redan till vilka argument kommissionen har åberopat i sina inlagor avseende det första målet.
40
Kommissionen har inledningsvis angett att den, i motsats till vad sökanden har anfört, varken ”generellt” har vägrat att handlägga sökandens begäran eller har vägrat att lämna ut en hel kategori handlingar. Kommissionen har medgett att dess inlagor vid gemenskapsdomstolarna inte som sådana är undantagna från att lämnas ut, eftersom undantagen från den allmänna principen om tillgång till handlingar skall ges en restriktiv tolkning. Kommissionen har emellertid gjort gällande att när ett undantag är tillämpligt så måste det respekteras. I ett fall där ett utlämnande av en handling ”skulle” undergräva skyddet för rättsliga förfaranden eller utredningar, får handlingen således inte lämnas ut. Kommissionen har tillagt att användningen av konditionalis (skulle), vilket ger utrymme för en skönsmässig bedömning, innebär att det finns en risk för negativ inverkan och inte att utlämnandet helt säkert kommer att ha en sådan verkan.
41
När det gäller undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden har kommissionen för det första påpekat att alla nationella och internationella rättssystem har sina egna tillvägagångssätt när det gäller hanteringen av handlingar i mål som är anhängiga vid en domstol. Såsom sökanden själv har angett säkerställer de europeiska domstolarna en mycket hög grad av insyn. Utöver att det för varje mål publiceras ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning med en sammanfattning av de grunder och huvudargument som åberopas, är förhandlingen offentlig och parternas argument sammanfattas i förhandlingsrapporten och tas upp och undersöks i generaladvokatens förslag till avgörande och i domen.
42
Kommissionen anser att skyddet för rättsliga förfaranden innebär att den är skyldig att beakta domstolarnas respektive tillvägagångssätt i detta hänseende. Varken domstolen eller förstainstansrätten offentliggör handlingar i mål som lämnats in vid dessa. Vidare utgör tillgången för tredje parter till handlingarna i mål vid förstainstansrätten föremål för en strikt kontroll i enlighet med artikel 5.3 tredje stycket i instruktionen för justitiesekreteraren vid förstainstansrätten av den 3 mars 1994 (EGT L 78, s. 32), senast ändrad den 5 juni 2002 (EGT L 160, s. 1). I denna bestämmelse föreskrivs att ”[i]ngen utomstående person, vare sig privat eller offentlig, kan få ta del av akten i målet eller rättegångshandlingarna utan uttrycklig tillåtelse av förstainstansrättens ordförande, efter hörande av parterna” och att ”[e]n sådan tillåtelse kan endast erhållas efter skriftlig ansökan, som skall åtföljas av en utförlig förklaring som visar att den berörde har ett välgrundat intresse av att ta del av akten”. Vidare föreskrivs det inte i förordning nr 1049/2001 hur förfaranden som är anhängiga vid domstolarna skall handläggas. Domstolen har i detta avseende angett att det inte finns någon generell regel för konfidentiell behandling av inlagor. Det finns inte heller någon generell regel för huruvida parterna i ett förfarande kan lämna ut dessa till tredje man. Domstolen har dock understrukit att särskilda hänsyn skall tas då ”spridningen av en handling skulle kunna inverka menligt på rättskipningen” (domstolens beslut av den 3 april 2000 i mål C-376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 2000, s. I-2247, punkt 10).
43
Förstainstansrätten har bekräftat och tillämpat den allmänna principen om god rättskipning på parters inlagor, enligt vilken parterna har rätt att försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan, särskilt från allmänhetens sida (domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Svenska Journalistförbundet mot rådet, punkt 136). Att pågående mål är allmänt kända skall inte förväxlas med parternas rätt att inte offentliggöra sina skriftliga argument.
44
Kommissionen anser att allmänintresset inte kräver att inlagorna i sin helhet görs tillgängliga. Detta skulle till och med kunna vara skadligt, eftersom den skriftliga dialogen mellan parterna riskerar att övergå i en offentlig debatt där påtryckningar skulle kunna utövas gentemot handläggarna i ett ärende och andra yttre påtryckningar varigenom vissa argument kan ifrågasättas. Behovet av att säkerställa en objektiv debatt överväger således behovet för journalister att vara tillräckligt förberedda vid en förhandling. Ett systematiskt utlämnande skulle dessutom kunna medföra en nackdel för institutionerna i jämförelse med samtliga eller vissa av parterna i ett mål som inte är skyldiga att lämna tillgång till sina inlagor på samma villkor som institutionerna.
45
Kommissionen har för det andra anfört att när den mottar en ansökan om tillgång enligt förordning nr 1049/2001 skall den först undersöka huruvida förfarandet som den begärda handlingen avser har nått förhandlingsstadiet och därefter huruvida, med beaktande av ovanstående, det med anledning av skyddet för rättsliga förfaranden är nödvändigt att vägra tillgång till handlingen. Kommissionen har därför vägrat att lämna ut sina inlagor i målen T-210/01, General Electric mot kommissionen, och T-209/01, Honeywell mot kommissionen, som var anhängiga vid förstainstansrätten.
46
Det kan även finnas skäl som kräver att tillgång till en handling vägras efter det att förhandlingen avslutats eller efter det att dom avkunnats om det är nödvändigt för att skydda formuleringen av skriftliga argument som är identiska med formuleringen i ett konnext mål som fortfarande är pågående. Tillgång till inlagorna i målet T-342/99, Airtours mot kommissionen, i vilket förstainstansrätten avkunnat dom, vägras på grund av sådana skäl eftersom sökanden därefter väckte en skadeståndstalan (mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen) som fortfarande är anhängig. Sambandet mellan de båda målen består i att vissa av argumenten som har framförts inom ramen för talan om ogiltigförklaring även skulle kunna behandlas inom ramen för skadeståndstalan.
47
Vad avser avvägningen mellan berörda intressen har kommissionen gjort gällande att ett överordnat allmänintresse som rättfärdigar ett utlämnande av begärda handlingar aldrig kan presumeras för en kategori handlingar utan detta måste fastställas för varje enskilt fall med beaktande av övriga berörda intressen. Det överordnade allmänintresset, ett begrepp som inte har definierats i förordning nr 1049/2001, skall bara beaktas om det har fastställts att ett av undantagen är tillämpligt.
48
Vidare skulle en systematisk tillämpning av undantaget avseende ett överordnat allmänintresse, som är ett undantag från ett undantag, för att motivera att inlagor lämnades ut när som helst under förfarandet, leda till att undantaget avseende rättsliga förfaranden berövades all ändamålsenlig verkan. I avvägningen mellan berörda intressen skall det även beaktas att information avseende ett mål redan har gjorts tillgänglig för allmänheten, först när talan väcks
(offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning av sökandens huvudsakliga grunder och argument) och därefter i förhandlingsrapporten. Vad avser de handlingar som sökanden i förevarande mål har begärt tillgång till, ansåg kommissionen att allmänintresset bäst tillgodosågs genom att säkerställa att de ifrågavarande rättsliga förfarandena kunde förlöpa på ett riktigt sätt.
49
Att sökanden inte är part till något av de förfaranden som de begärda handlingarna avser och att vare sig sökanden eller sökandens medlemmar har för avsikt att utöva påtryckningar på kommissionen, förtar inte på något sätt relevansen av domen i det i punkt 15 ovan nämnda målet Svenska Journalistförbundet mot rådet. I punkt 138 i domen i det målet fann förstainstansrätten nämligen att ändamålet för att få inlagorna utlämnade i det målet var felaktigt. Kommissionen har tillagt att eftersom utlämnandet av en handling bekräftar att det kan spridas fritt, är sökandens åtagande att inte utöva påtryckningar ingen garanti för att allmänheten i övrigt beter sig på samma sätt.
50
Kommissionen har vidare understrukit att förstainstansrätten i domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II (punkterna 40 och 41) preciserade att den kategori handlingar som omfattas av undantaget avseende rättsliga förfaranden inkluderar samtliga handlingar som kommissionen har upprättat uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande. Tillämpningsområdet för undantaget avseende rättsliga förfaranden har således definierats i domen i det i punkt 15 ovan nämnda målet Interporc II utan att för den delen undanta dessa handlingar såsom kategori från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar. Det har även i domen i de ovan i punkt 36 nämnda förenade målen Nederländerna och van der Wal mot kommissionen (punkterna 27–30) bekräftats att det inte finns något generellt undantag som kräver att kommissionen inte får lämna ut sådana handlingar. Domen i målet Interporc II är således relevant från juridisk synpunkt och har tillämpats i förevarande fall, eftersom kommissionen inte har gjort något generellt avslag utan har undersökt varje enskild handling för sig.
Förstainstansrättens bedömning
— Inledande synpunkter
51
Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om att artikel 1 i förordning nr 1049/2001, tolkad mot bakgrund av skäl 4 i samma förordning, har till syfte att ge en så omfattande rätt till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna som möjligt (domstolens dom av den 1 februari 2007 i mål C-266/05 P, Sison mot rådet_ännu ej offentliggjort i rättsfallssamlingen, punkt 61).
52
Det framgår även av förordningen, särskilt av skäl 11, artikel 1 a och artikel 4, i vilken föreskrivs undantagsbestämmelser i detta hänseende, att rätten till tillgång till handlingar emellertid är begränsad av hänsyn till allmänna eller privata intressen (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 62).
53
När sådana undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till handlingar skall de tolkas och tillämpas restriktivt (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 63, och förstainstansrättens dom av den 6 juli 2006 i de förenade målen T-391/03 och T-70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II-2023, punkt 84, se även analogt avseende uppförandekodexen från 1993 domstolens dom i de ovan i punkt 36 nämnda förenade målen Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, punkt 27, och av den 6 december 2001 i mål C-353/99 P, rådet mot Hautala, REG 2001, s. I-9565, punkt 25, samt förstainstansrättens dom av den 14 oktober 1999 i mål T-309/97, Bavarian Lager mot kommissionen, REG 1999, s. II-3217, punkt 39, och i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, punkt 66).
54
Det skall dessutom påpekas att prövningen av en ansökan om tillgång till handlingar, enligt fast rättspraxis, skall vara konkret. Omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är nämligen inte tillräcklig för att tillämpa undantaget (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 26 april 2005 i de förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429, punkt 75, och i det ovan i punkt 53 nämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 105). En sådan tillämpning är i princip enbart motiverad om institutionen tidigare har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada på det skyddade intresset och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 – huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den ifrågavarande handlingen. Vidare måste risken för skada för ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Följaktligen måste den prövning som institutionen skall göra för att tillämpa ett undantag utföras på ett konkret sätt och framgå av skälen till beslutet (förstainstansrättens dom av den 13 april 2005 i mål T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II-1121, nedan kallad domen i målet VKI, punkt 69, och i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 115).
55
En konkret prövning skall vidare ske för varje handling som avses i ansökan. Det framgår nämligen av förordning nr 1049/2001 att samtliga undantag som nämns i artikel 4.1–4.3 enligt bestämmelsernas ordalydelse är tillämpliga på ”en handling” (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkt 70, och i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 116). Dessutom när det gäller tillämpningen i tiden av dessa undantag föreskrivs i artikel 4.7 i förordningen att undantagen enbart skall tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av ”handlingens innehåll”.
56
En konkret och individuell prövning är under alla omständigheter nödvändig. Även om det är klart att en ansökan om tillgång avser handlingar som omfattas av ett undantag är det nämligen endast en sådan prövning som kan möjliggöra för institutionen att i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 ge sökanden tillgång till delar av handlingarna (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkt 73, och i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 117). Inom ramen för tillämpningen av förordningen har förstainstansrätten för övrigt redan slagit fast att en bedömning som har gjorts i förhållande till en kategori handlingar och inte till det konkreta innehållet i de ifrågavarande handlingarna i princip är otillräcklig. Den prövning som krävs av en institution måste nämligen möjliggöra för densamma att konkret bedöma huruvida det undantag som åberopas verkligen är tillämpligt på samtliga uppgifter som ingår i handlingarna (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkterna 74 och 76, se även, för ett liknande resonemang, när det gäller tillämpningen av uppförandekodexen från 1993, förstainstansrättens dom av den 12 oktober 2000 i mål T-123/99, JT’s Corporation mot kommissionen, REG 2000, s. II-3269, punkterna 46–48).
57
En institutions skyldighet att göra en konkret och individuell bedömning av innehållet i de handlingar som avses i ansökan om tillgång är en princip (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkterna 74 och 75) som är tillämplig på samtliga undantag som nämns i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001, oavsett vilket område de begärda handlingarna rör. Eftersom förordningen inte innehåller någon särskild bestämmelse rörande undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden är denna princip även tillämplig på ifrågavarande undantag.
58
Denna principiella lösning innebär emellertid inte att en sådan prövning krävs i alla situationer. Den konkreta och individuella prövning som institutionen i princip måste göra avseende en ansökan om tillgång till handlingar, som har ingetts på grundval av förordning nr 1049/2001, syftar till att möjliggöra för institutionen i fråga att bedöma dels i vilken mån ett undantag från rätten till tillgång till handlingar är tillämpligt, dels möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna. Följaktligen är det möjligt att sagda prövning inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det aktuella fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte skall ges, eller tvärtom skall ges. Så kan bland annat vara fallet när vissa handlingar antingen uppenbarligen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller,
tvärtom, uppenbarligen skall utlämnas i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell bedömning av kommissionen under liknande omständigheter (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkt 75).
59
Det skall vidare, när det gäller undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden, erinras om att det för det första framgår av en vid tolkning av begreppet handling såsom föreskrivs i artikel 3 a i förordning nr 1049/2001 liksom av formuleringen av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden liksom av den omständigheten att ett sådant undantag existerar, att gemenskapslagstiftaren inte har haft för avsikt att undanta institutionernas tvister från medborgarnas rätt till tillgång till handlingar. Gemenskapslagstiftaren har i stället i detta avseende föreskrivit att institutionerna skall vägra tillgång till handlingar om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det förfarande som de avser.
60
För det andra har förstainstansrätten redan fastställt att begreppet rättsliga förfaranden, såsom det har tolkats inom ramen för uppförandekodexen från 1993 har ansetts omfatta inlagor eller handlingar som har inlämnats och de interna handlingar som rör handläggningen av det pågående målet och meddelanden avseende målet mellan det berörda generaldirektoratet och rättstjänsten eller en advokatbyrå (domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II, punkt 41), även är relevant vad gäller förordning nr 1049/2001 (se domen i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 90). Kommissionens inlagor vid gemenskapsdomstolen omfattas således av tillämpningsområdet för undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden, eftersom de avser ett skyddat intresse.
61
För det tredje är den omständigheten att tillämpningsområdet för undantaget i fråga omfattar alla handlingar som upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande (domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II, punkt 40, och i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkterna 88 och 89), och bland annat de inlagor som inlämnats av institutionerna, inte i sig tillräcklig för att motivera att det åberopade undantaget tillämpas. Såsom domstolen redan har fastställt när det gäller tillämpningen av uppförandekodexen från 1993 kan undantaget avseende skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om rättsliga förfaranden nämligen inte tolkas så att det innebär att kommissionen är skyldig att vägra tillgång till samtliga handlingar som den upprättat uteslutande med avseende på ett sådant förfarande (domen i de ovan i punkt 36 nämnda förenade målen Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, punkt 30).
62
En sådan tolkning är oundvikligen tillämplig inom ramen för förordning nr 1049/2001, särskilt som undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen är snävare formulerat än det i uppförandekodexen från 1993. Ett beslut att vägra tillgång till handlingar inom ramen för förordning nr 1049/2001 är nämligen endast motiverad om utlämnandet av den berörda handlingen ”skulle undergräva” skyddet för intresset i fråga. Det är inte så som föreskrevs inom ramen för uppförandekodexen från 1993 motiverat om utlämnandet ”[skulle kunna] skada” skyddet för nämnda intresse. Detta innebär att den berörda institutionen är skyldig att för varje handling som begärs utlämnad pröva om dess offentliggörande, med anledning av de uppgifter handlingen innehåller, verkligen riskerar att undergräva något av de intressen som skyddas av undantagsbestämmelserna (se, avseende uppförandekodexen från 1993, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen, REG 1998, s. II-231, punkt 52, och i det ovan i punkt 56 nämnda målet JT’s Corporation mot kommissionen, punkt 64). Det föreskrivs dessutom i förordning nr 1049/2001 att, även om ett utlämnande av en begärd handling skulle undergräva skyddet för det rättsliga förfarandet i fråga, skall tillgång till en handling ges om det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet, vilket inte var fallet inom ramen för uppförandekodexen från 1993.
63
Förstainstansrätten preciserar för det fjärde att undantaget från den allmänna principen om tillgång till handlingar som avser skyddet för rättsliga förfaranden är avsett att säkerställa att varje enskild persons rätt till en opartisk rättegång inför en oavhängig domstol iakttas. Detta är en grundläggande rättighet enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) som ingår bland de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad gemenskapsdomstolarna skall säkerställa, varvid de utgår från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och från den vägledning som ges bland annat i Europakonventionen (domstolens dom av den 2 maj 2006 i mål C-341/04, Eurofood IFSC, REG 2006, s. I-3813, punkt 65, och av den 25 januari 2007 i mål C-411/04 P, Salzgitter Mannesmann mot kommissionen_ännu ej offentliggjort i rättsfallssamlingen, punkterna 40–41). Det är även avsett att säkerställa domstolsförfarandens korrekta förlopp. Undantaget omfattar således inte enbart parternas intressen inom ramen för ett rättsligt förfarande utan även mer allmänt att förfarandet förlöper korrekt.
64
Det ankommer följaktligen på förstainstansrätten, mot bakgrund av principerna för vilka det har redogjorts ovan i punkterna 51–63, att pröva huruvida kommissionen har gjort en felaktig bedömning genom att vägra att lämna ut sina inlagor med stöd av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, C-203/03, kommissionen mot Österrike, och T-342/99, Airtours mot kommissionen.
— Vägrad tillgång till inlagorna i målen T-209/01, T-210/01 och C-203/03
65
Det skall inledningsvis undersökas huruvida kommissionen har företagit en konkret och individuell bedömning av innehållet i var och en av de handlingar som avses i ansökan om tillgång. Detta har bestridits av sökanden med hänvisning till den generella motivering som kommissionen åberopat för att vägra tillgång till handlingarna.
66
Förstainstansrätten konstaterar att det inte framgår av skälen till det angripna beslutet att kommissionen har företagit en sådan bedömning. Kommissionen har nämligen varken hänvisat till de ifrågavarande inlagornas innehåll eller till det särskilda ändamålet med varje förfarande som inlagorna avser för att visa att det finns ett behov av faktiskt skydd avseende dessa. Kommissionen har endast rent allmänt förklarat att beslutet att vägra tillgång till inlagorna i de pågående mål i vilka kommissionen var part omfattas av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden i den mån ett utlämnande av inlagorna i fråga skulle undergräva dess ställning som part genom att utsätta den för risk för påtryckningar utifrån. En sådan motivering kan likaså tillämpas på samtliga kommissionens inlagor i pågående mål som kommissionen är part i.
67
Det kan påpekas att omständigheten att motiveringen till att vägra tillgång till handlingar är allmänt hållen, kortfattad eller av standardiserad karaktär endast kan anses tyda på att det inte förekommit någon konkret bedömning i det fall att det är objektivt möjligt att ange skälen för att inte ge tillgång till varje handling utan att innehållet i handlingen eller väsentlig information om handlingen samtidigt offentliggörs och utan att det huvudsakliga syftet med undantaget därigenom urholkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2005 i de ovan i punkt 54 nämnda förenade målen Sison mot rådet, punkt 84, se även analogt, avseende uppförandekodexen från 1993, förstainstansrättens dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 65). Såsom domstolen har slagit fast framgår institutionernas skyldighet att inte lämna ut uppgifter som indirekt kan skada de intressen som undantagen har till syfte att skydda särskilt av artiklarna 9.4 och 11.2 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 1 februari 2007 i det ovan i punkt 51 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 83).
68
I förevarande fall framgår det emellertid av motiveringen för kommissionens beslut att vägra tillgång att den inte har gjort någon konkret bedömning, eftersom motiveringen inte på något sätt ser till innehållet i de begärda inlagorna. Kommissionen har påstått att gemenskapsdomstolens tillvägagångssätt måste beaktas när det gäller utlämnandet av inlagor i mål till tredje parter och att det finns ett behov av att säkerställa en objektiv debatt och undvika påtryckningar på kommissionens tjänstemän utan att det i det angripna beslutet görs någon anknytning till den information som handlingarna avser och/eller det eventuellt känsliga föremålet för tvisten. Detta visar att kommissionen ansett att en konkret bedömning av innehållet i
varje inlaga som begärts utlämnad inte var nödvändig för att besluta avseende sökandens begäran om tillgång.
69
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens påstående i det angripna beslutet att den omständigheten att tillgång beviljats till de yttranden som gjorts i målet om förhandsavgörande, C-224/01, Köbler, som fortfarande var pågående vid domstolen, visar att API:s ansökan har prövats för varje enskild handling. Detta visar nämligen endast att kommissionen har gjort en åtskillnad mellan olika typer av talan och vilket stadium varje aktuellt förfarande nått. Det är med stöd av en sådan åtskillnad som kommissionen beviljade tillgång till sina yttranden i målet om förhandsavgörande som avgjordes genom domstolens dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (REG 2003, s. I-7747), liksom till sina yttranden i målet Köbler (C-224/01), som fortfarande var pågående vid domstolen, men där det muntliga förfarandet hade avslutats. Kommissionen vägrade också med stöd av denna åtskillnad tillgång till sina inlagor i de mål som avser direkt talan och som fortfarande var anhängiga vid gemenskapsdomstolen.
70
Som svar på en fråga som förstainstansrätten ställde under förhandlingen har kommissionen dessutom angett att datumet för förhandlingen är avgörande när den antar ett beslut avseende en begäran om tillgång till inlagor i pågående mål. Kommissionen anser således att det är nödvändigt att behandla dessa handlingar konfidentiellt, som ett minimalt skydd, åtminstone fram till den dag som förhandlingen vid domstolen äger rum. Enligt kommissionen är det inte förrän efter förhandlingsdagen som det föreligger en presumtion för tillgång och kommissionen, när det gäller mål om förhandsavgörande, skall företa en bedömning i varje enskilt fall med beaktande av innehållet i inlagorna som begärts och hur känslig tvisten är. Däremot, när det gäller mål som avser direkt talan anser kommissionen att tillgång måste vägras fram till det att målet avgjorts och, i fråga om pågående konnexa mål, fram till och med att det konnexa målet i fråga avgjorts.
71
Av ovanstående framgår att kommissionen inte har gjort någon konkret bedömning av varje enskild handling som begärts utlämnad. Det framgår även att kommissionen har ansett att samtliga inlagor i de anhängiga mål som kommissionen var part i, automatiskt och i sin helhet omfattades av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden utan att det var nödvändigt att företa någon sådan bedömning.
72
Förstainstansrätten skall vidare pröva huruvida kommissionen med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande mål hade rätt att avstå från att göra en konkret bedömning av innehållet i inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike. Det skall därvid fastställas huruvida handlingarna i fråga ingår i samma kategori så att samma motivering är giltig för dem alla. Om svaret är jakande skall förstainstansrätten därefter kontrollera om undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden, såsom det har tillämpats av kommissionen i förevarande fall, uppenbart och till fullo omfattar handlingarna i denna kategori så att det åberopade behovet av skydd verkligen förelåg (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkterna 83 och 84).
73
I princip beror det på vilka slags upplysningar som de tvistiga handlingarna innehåller, om ett utlämnande kan undergräva ett skyddat intresse, i förevarande fall skyddet för rättsliga förfaranden. För att kunna fastställa de troliga följderna av ett utlämnande för de rättsliga förfarandena förutsätter en bedömning per kategori således att handlingarna som ingår i den identifierade kategorin innehåller samma slags uppgifter. Det är nämligen endast berättigat att avstå från en konkret bedömning om det är uppenbart att det åberopade undantaget verkligen är tillämpligt på samtliga upplysningar i de begärda handlingarna (domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI, punkt 75).
74
Med hänsyn till den särskilda beskaffenheten av de intressen som undantaget i fråga är avsett att skydda, såsom framgår av kommentarerna i punkt 63 ovan, och med anledning av att de begärda handlingarna utgörs av den ena partens inlagor, kan det inte uteslutas att ett beslut att vägra att lämna ut handlingarna kan vara motiverad under en viss period oberoende av innehållet i varje begärd handling. Detta under förutsättning att skälen för beslutet att vägra motiverar att det är nödvändigt att skydda de ifrågavarande handlingarna i sin helhet.
75
I förevarande fall skall det påpekas att inlagorna som begärts utlämnade har upprättats av kommissionen såsom varande part i tre mål avseende direkt talan som vid tidpunkten för det angripna beslutet fortfarande var anhängiga. Var och en av inlagorna i de tre målen i fråga kan således anses falla inom samma kategori så att det var möjligt att vägra tillgång till dessa av samma skäl.
76
Kommissionen har å andra sidan i huvudsak vägrat tillgång till inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike, med stöd av behovet av att upprätthålla sin position såsom part i målen, oavsett om det är som svarande eller sökande. Kommissionen har härvid hävdat att ett utlämnande av inlagorna skulle skapa en nackdel för kommissionen jämfört med de andra parterna i förfarandet, påverka objektiviteten av debatten vid domstolen och strida mot gemenskapsdomstolarnas tillvägagångssätt i detta avseende. Förstainstansrätten skall således pröva huruvida det av dessa skäl är motiverat att anse att det är uppenbart att inlagorna i sin helhet omfattas av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden.
77
Det skall därför undersökas huruvida det är relevant att det angripna beslutet antogs vid en tidpunkt då inlagorna i fråga ännu inte hade diskuterats vid domstolen. Förstainstansrätten erinrar härvid om att dagen för förhandlingen i kommissionens mening är avgörande för huruvida tillgång till de begärda inlagorna skall beviljas. Tillgång före denna tidpunkt skall vägras för att undvika att kommissionens tjänstemän utsätts för påtryckningar utifrån, särskilt från allmänhetens sida.
78
I detta hänseende konstaterar förstainstansrätten att ett utlämnande av kommissionens inlagor innan förhandlingen har ägt rum skulle kunna försätta kommissionen i en situation där den måste bemöta kritik och invändningar inom specialkretsar liksom i pressen och den allmänna opinionen mot de argument som framställts i inlagorna. Utöver eventuella påtryckningar mot kommissionens tjänstemän skulle sådan kritik och sådana invändningar bland annat kunna påföra institutionen ytterligare en uppgift, eftersom den skulle kunna känna sig tvingad att ta hänsyn till detta när den försvarar sin ställning vid domstolen. De parter i förfarandet som inte är skyldiga att lämna ut sina inlagor kan däremot försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan.
79
Förstainstansrätten erinrar härvid om att principen om jämlikhet i medel, som utgör en av de viktigaste delarna av det vidare begreppet rättvis rättegång, kräver att varje part skall ges en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak på villkor som inte ger honom väsentliga nackdelar gentemot sin motpart (se Europadomstolens dom av den 27 oktober 1993 i målet Dombo Beheer BV mot Nederländerna, serie A nr 274, § 33, av den 15 juli 2003 i målet Ernst m.fl. mot Belgien, § 60, och av den 18 april 2006 i målet Vezon mot Frankrike, § 31). Den omständigheten att institutionen själv lämnar ut sina inlagor ger inte i sig institutionen i fråga väsentliga nackdelar när den lägger fram sin sak vid domstolen. För att utväxling av information och åsikter ska kunna ske utan någon yttre påverkan i syfte att säkerställa att domstolsförfarandet förlöper korrekt, kan det emellertid vara nödvändigt att undanhålla institutionernas inlagor från allmänhetens tillgång så länge som argumenten i dessa inte har tagits upp till diskussion vid domstolen.
80
Vidare, såsom förstainstansrätten fann i domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Svenska Journalistförbundet mot rådet (punkterna 136–138), har parterna rätt att försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan, särskilt från allmänhetens sida. Även om detta övervägande gjordes för att slå fast att en part använt den andra partens svaromål på ett otillbörligt sätt, skall det emellertid tolkas så att förfarandet måste skyddas mot all yttre påverkan fram till dess att förhandlingen äger rum.
81
I likhet med de andra parterna i förfarandet måste kommissionen nämligen kunna redogöra för och diskutera sin ståndpunkt fritt från yttre inverkan, särskilt som kommissionens ståndpunkt i princip syftar till en riktig tillämpning av gemenskapsrätten. För att tillgodose ett sådant syfte, med anledning av beskaffenheten av de intressen som anges i punkt 63 ovan och som undantaget i fråga är avsett att skydda, krävs att kommissionens inlagor inte lämnas ut innan den har haft möjlighet att diskutera dem under förhandlingen vid domstolen. Kommissionen har således rätt att undanta inlagorna från allmänhetens tillgång med anledning av de eventuella påtryckningar som kan utövas mot kommissionens handläggare vilket skulle kunna ge upphov till en offentlig debatt till följd av att inlagorna lämnades ut, utan att kommissionen i detta avseende måste göra en konkret bedömning av innehållet i
dessa.
82
Förstainstansrätten drar därför slutsatsen att, så länge som förhandling inte har hållits i det förfarande som de begärda inlagorna avser, skall ett beslut att vägra att lämna ut inlagorna anses omfatta samtliga uppgifter i dessa. Efter det att förhandling ägt rum är kommissionen däremot skyldig att göra en konkret bedömning av varje enskild handling som har begärts utlämnad för att kontrollera om handlingen med hänsyn till sitt särskilda innehåll kan lämnas ut eller om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det rättsliga förfarande som den rör.
83
Parternas argument i detta hänseende föranleder inte någon annan slutsats.
84
För det första påverkas slutsatsen att tillgång till inlagor till och med förhandlingsdagen generellt och automatiskt skall undantas rätten till tillgång inte av den omständigheten att ett utlämnande av inlagor tillåts i flera medlemsstater, såsom sökanden har åberopat i sina skrivelser. Den påverkas inte heller av att det i artikel 40.2 i Europakonventionen föreskrivs att ”[h]andlingar som givits in till kanslichefen skall vara tillgängliga för allmänheten om inte domstolens ordförande beslutar annat”. Räckvidden av denna bestämmelse har preciserats i rättegångsreglerna för den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna där det enligt artikel 33.2 tillåts att tillgång till en handling vägras av hänsyn till vissa särskilda tydligt angivna allmänna eller enskilda intressen eller ”i den utsträckning kammarens ordförande finner det absolut nödvändigt ifall, under särskilda omständigheter, offentlighet skulle skada rättvisans intresse”.
85
Till skillnad från dessa bestämmelser konstaterar förstainstansrätten att det enligt gemenskapsdomstolarnas rättegångsregler inte föreskrivs någon rätt för tredje parter att få tillgång till inlagor som parterna lämnat in till domstolarnas respektive kansli.
86
Vidare påverkas inte slutsatsen att det måste göras en konkret bedömning av innehållet i de begärda inlagorna i mål där förhandling ägt rum av att kommissionen, såsom den gjort gällande, skulle vara skyldig att följa tillvägagångssättet vid den domstol där målet är anhängigt så att kommissionen följaktligen skall vägra tillgång till begärda inlagor i pågående mål där kommissionen är en av parterna fram till dess att dom har meddelats.
87
Det är visserligen riktigt att parternas inlagor i princip behandlas som konfidentiella vid gemenskapsdomstolen. Enligt artikel 20 andra stycket i domstolens stadga (nedan kallad stadgan), som även är tillämplig på förstainstansrätten enligt artikel 53 i stadgan, krävs nämligen endast att inlagor skall delges parterna och de gemenskapsinstitutioner vilkas beslut är föremål för tvist. Vidare föreskrivs i artikel 16.5 andra stycket i domstolens rättegångsregler liksom i artikel 24.5 andra stycket i förstainstansrättens rättegångsregler en möjlighet för parterna i ett mål att få kopior av inlagor. Enligt artikel 5.3 tredje stycket i instruktionen för justitiesekreteraren vid förstainstansrätten kan utomstående personer däremot endast få del av rättegångshandlingarna om de vederbörligen motiverar att de har ett välgrundat intresse att ta del av dessa.
88
Det är dock inte förbjudet enligt dessa bestämmelser för parterna att lämna ut sina egna inlagor. Domstolen har slagit fast att det inte finns någon regel eller bestämmelse som tillåter eller som förhindrar parterna i en process att sprida sina egna inlagor till tredje man. Med undantag för speciella fall då spridningen av en handling skulle kunna inverka menligt på rättskipningen, vilket inte var fallet i målet i fråga, är parterna i princip fria att sprida sina egna inlagor (domstolens beslut i det ovan i punkt 42 nämnda målet Tyskland mot parlamentet och rådet, punkt 10). Domstolens konstaterande innebär att principen om konfidentialitet inte är absolut. Det innebär även att ett utlämnande av inlagor i anhängiga mål inte nödvändigtvis undergräver principen om god rättskipning.
89
När det gäller tillämpningen av regler avseende tillgång till handlingar är institutionerna inte heller enligt dessa bestämmelser skyldiga att följa det tillvägagångssätt som tillämpas av den domstol där ett mål i vilket inlagor begärts utlämnade är anhängigt. Domstolen har redan, med tillämpning av uppförandekodexen från 1993, slagit fast att rätten för varje enskild person till en opartisk rättegång inför en oavhängig domstol inte innebär att den domstol vid vilken en tvist är anhängig också är den enda som är behörig att bevilja tillgång till handlingarna i det rättsliga förfarandet i fråga. Risken för att domstolarnas oavhängighet skall inskränkas har nämligen tillräckligt beaktats genom kodexen och genom det rättsliga skydd som finns på gemenskapsnivå avseende de rättsakter genom vilka kommissionen beviljar tillgång till de handlingar som den innehar (domen i de ovan i punkt 36 nämnda förenade målen Nederländerna och van der Wal mot kommissionen, punkterna 17 och 19). I avsaknad av särskilda bestämmelser i detta avseende kan det således inte godtas att tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001 begränsas med anledning av att bestämmelserna i rättegångsreglerna som nämns ovan i punkt 87 inte reglerar tillgången till handlingar för utomstående och skall anses utgöra lex specialis (se, för ett liknande resonemang, när det gäller tillämpningen av uppförandekodexen från 1993, domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II, punkterna 37, 44 och 46).
90
Det skall slutligen påpekas att de enda förfarandebestämmelser enligt vilka det är förbjudet för parterna att lämna ut handlingar finns i artikel 56.2 i domstolens rättegångsregler och i artikel 57 i förstainstansrättens rättegångsregler där det föreskrivs att vad som förevarit inom stängda dörrar inte får offentliggöras. I enlighet med artikel 31 i stadgan skall nämligen domstolens förhandlingar vara offentliga om inte domstolen, när synnerliga skäl föreligger, på eget initiativ eller på begäran av parterna bestämmer något annat. Bestämmelsen att förhandlingar skall vara offentliga utgör en tillämpning av en grundläggande princip som fastställs i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt fast rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (se Europadomstolens dom av den 22 februari 1984 i målet Sutter mot Schweiz, serie A nr 74, § 26, av den 26 september 1995 i målet Diennet mot Frankrike, serie A nr 325-A, § 33, och av den 5 juli 2005 i målet Exel mot Republiken Tjeckien, § 45) gäller följande:
”Offentligheten skyddar enskilda mot hemlig rättvisa, utanför allmänhetens kontroll. Den utgör även ett av medlen för att upprätthålla förtroendet för domstolarna. Den insyn som offentligheten ger i rättskipningen bidrar till att säkra syftet med artikel 6.1 – en rättvis rättegång – en garanti som ingår bland principerna för varje, i konventionens mening, demokratiskt samhälle.”
91
Att domstolen enligt artikel 31 i stadgan i undantagsfall kan besluta att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, bekräftar å ena sidan att ett utlämnande av inlagor som redan har diskuterats offentligt under förhandlingen och av vilka en sammanfattning finns tillgänglig för allmänheten vid samma tillfälle i princip inte riskerar att försvåra förfarandets förlopp. Å andra sidan så måste domstolen fatta beslut om ett eventuellt behov av konfidentialitet, absolut eller delvis, innan förhandlingen äger rum. Detta så att den ändamålsenliga verkan av ett eventuellt beslut av domstolen, på eget initiativ eller på begäran av parterna, att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar bibehålls genom att den berörda institutionen beviljar tillgång först från och med dagen för förhandlingen.
92
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning genom att inte företa en konkret bedömning av inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike. Kommissionen gjorde inte heller någon felaktig bedömning när den ansåg att det förelåg ett allmänintresse i att skydda inlagorna.
93
Även om offentliggörandet verkligen riskerade att skada skyddet för de rättsliga förfarandena i fråga skulle tillgång till inlagorna som sökanden har begärt utlämnade, i enlighet med artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001, emellertid ha beviljats om det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
94
Begreppet övervägande allmänintresse definieras inte i förordning nr 1049/2001. Till skillnad från de intressen som skyddas av undantagen enligt artikel 4.1 i förordningen mellan vilka lagstiftaren själv har gjort en avvägning, ankommer det dessutom när det gäller de intressen som omfattas av undantaget i ifrågavarande mål på den berörda institutionen att göra en avvägning mellan allmänintresset i ett utlämnande och intresset av att vägra tillgång, med beaktande, i förekommande fall, av sökandens argument härvid.
95
I förevarande fall har sökanden endast gjort gällande att allmänhetens rätt att få information avseende viktiga gemenskapsrättsliga frågor, såsom inom konkurrensområdet, och avseende frågor av visst politiskt intresse, såsom vid talan om fördragsbrott, går före skyddet av
rättsliga förfaranden. Kommissionen har å sin sida hävdat att artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 är ett undantag från ett undantag och om det tillämpades systematiskt såsom uttryck för öppenhetsprincipen så skulle undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden berövas all ändamålsenlig verkan. Eftersom sökanden inte har framfört några specifika argument som visade ett omedelbart behov av att informera allmänheten om de ovannämnda frågorna bedömde kommissionen i det angripna beslutet att allmänintresset bäst tillgodoses genom att säkerställa att de rättsliga förfarandena i fråga förlöper korrekt.
96
Förstainstansrätten erinrar om att det står klart att tryckfriheten spelar en väsentlig roll i ett demokratiskt samhälle. Pressen har nämligen till uppgift att informera om samtliga frågor av allmänt intresse, inklusive förda protokoll och kommentarer avseende rättsliga förfaranden, vilket bidrar till kännedom om dessa, vilket helt överensstämmer med kravet på offentliga förhandlingar såsom erinras om i punkt 90 ovan. Det står även klart att allmänhetens rätt till sådan information är ett uttryck för principen om öppenhet som tillämpas genom samtliga bestämmelser i förordning nr 1049/2001. Detta framgår av skäl 2 i förordningen enligt vilket öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna. Öppenhet bidrar även till att stärka principen om demokrati.
97
Ett övervägande allmänintresse av att lämna ut en handling i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, där utlämnandet kan undergräva skyddet för rättsliga förfaranden, skiljer sig i princip från ovannämnda principer som ligger till grund för förordningen. Att en sökande som begärt tillgång till handlingar, såsom i förevarande mål, inte har åberopat något särskilt allmänintresse som skiljer sig från dessa principer, innebär emellertid inte automatiskt att det saknas anledning att företa en avvägning mellan berörda intressen. Det kan nämligen, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet, vara så motiverat att åberopa dessa principer att behovet av att skydda de omtvistade handlingarna får ge vika.
98
Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål. Allmänhetens möjlighet att få information avseende de pågående målen säkerställs nämligen till följd av att det för varje talan, så snart den har anhängiggjorts enligt artikel 16.6 i domstolens rättegångsregler och artikel 24.6 i förstainstansrättens rättegångsregler, offentliggörs ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning, som även läggs ut på Internet på Eur-Lex och domstolens webbplatser. I meddelandet ges uppgifter bland annat om saken, sökandens yrkanden och en sammanfattning av de grunder och andra omständigheter som åberopas till stöd för talan. Vidare offentliggörs förhandlingsrapporten som innehåller en sammanfattning av parternas argument på dagen för förhandlingen, under vilken parternas argument dessutom debatteras offentligt.
99
Tillämpningen av det ifrågavarande undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden syftar vidare till att undvika yttre påtryckningar som kan påverka ett förfarandes korrekta förlopp. Såsom framgår av det ovan anförda är intresset av att skydda ett sådant syfte oberoende av innehållet i inlagorna som sökanden har begärt tillgång till. Det är nämligen fråga om ett intresse som måste skyddas för att säkerställa en god rättskipning.
100
Det var således riktigt av kommissionen att göra bedömningen att intresset för att säkerställa skyddet för de ifrågavarande rättsliga förfarandena överväger det allmänna intresse som sökanden åberopat som kan finnas i ett utlämnande. Vidare är denna inskränkning inte absolut, eftersom den endast i sin helhet omfattar inlagorna till vilka tillgång har vägrats fram till dagen för förhandlingen.
101
Kommissionen har följaktligen inte gjort sig skyldig till någon uppenbart oriktig bedömning när den fann att intresset som sökanden åberopat inte motiverade ett utlämnande av de ifrågavarande inlagorna.
102
Av vad som anförts ovan följer att yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del som avser vägran att ge tillgång till inlagorna i målen T-209/01, Honeywell mot kommissionen, T-210/01, General Electric mot kommissionen, och C-203/03, kommissionen mot Österrike, skall ogillas.
— Beslut om att vägra att ge tillgång till inlagorna i mål T-342/99
103
Vad gäller beslutet att vägra att ge tillgång till inlagorna i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, som avgjordes genom förstainstansrättens dom av den 6 juni 2002, det vill säga ungefär ett och ett halvt år innan det angripna beslutet antogs, anförde kommissionen i beslutet att kravet på skydd för rättsliga förfaranden kvarstod, eftersom domen i målet hade åtföljts av ett skadeståndsmål mot kommissionen (mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen). Kommissionen påpekade att sistnämnda mål som fortfarande var anhängigt vid förstainstansrätten hade ett nära samband med det avslutade förfarandet, eftersom kommissionens argument för att försvara beslutet som ogiltigförklarats genom förstainstansrättens dom också var föremål för diskussion inom ramen för det pågående förfarandet.
104
Det skall erinras om att kommissionen gav in sitt svaromål i mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen, den 28 februari 2004, medan det angripna beslutet antogs den 20 november 2003. Som kommissionen själv har preciserat vid förhandlingen hade kommissionen då det angripna beslutet antogs inte ännu beslutat vilka argument i inlagorna avseende det redan avgjorda målet som den skulle använda i det pågående målet. Kommissionens totala vägran att ge tillgång till dessa inlagor grundades således på att den önskade bibehålla möjligheten att välja vilka argument den skulle använda för att försvara sin ställning i det pågående målet.
105
En sådan motivering räcker uppenbarligen inte för att styrka att vägran att ge tillgång till de omtvistade inlagorna omfattades av det ifrågavarande undantaget, och att det således var nödvändigt att skydda dem i sin helhet på grund av att ett utlämnande skulle ha undergrävt skyddet för det anhängiga förfarandet, vilket har samband med det förfarande som inlagorna avser.
106
Inlagorna som sökanden har begärt tillgång till avser ett mål som avgjorts genom en dom av förstainstansrätten. Innehållet i inlagorna har följaktligen inte enbart offentliggjorts i form av en sammanfattning i förstainstansrättens förhandlingsrapport och diskuterats vid en offentlig förhandling. Det har även tagits upp i förstainstansrättens dom. Det är följaktligen fråga om argument som redan är allmänt kända, åtminstone i sammanfattad form. Behovet, som kommissionen har åberopat, att vägra tillgång till de begärda inlagorna i sin helhet endast på grund av att argumenten i dessa skall diskuteras i ett annat ännu pågående mål medför att den allmänna principen att ge allmänheten största möjliga tillgång till institutionernas handlingar berövas sitt innehåll. Ett sådant tillvägagångssätt innebär nämligen att regeln i förordning nr 1049/2001, det vill säga rätten till tillgång, och undantagen till denna regel, som enligt ovan i punkt 53 nämnda rättspraxis skall tolkas och tillämpas restriktivt, kastas om.
107
Vidare är det inte ovanligt att den berörda institutionen anför samma argumentation i mål som avser samma parter men med olika föremål, eller i mål som avser olika parter men med samma föremål. Den omständigheten att argument som redan anförts vid domstolen i ett avgjort mål även kan komma att diskuteras i ett liknande mål eller inom ramen för en skadeståndstalan som väckts av den part som haft framgång med sin talan om ogiltigförklaring visar inte på något sätt att det finns en risk för att förloppet av det ännu pågående förfarandet försvåras.
108
De skäl som kommissionen har åberopat för att motivera sitt beslut att vägra tillgång till inlagorna i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, skulle om de godtogs kunna åberopas i samtliga fall där det resonemang som använts i inlagor i mål som avgjorts även kan komma att användas i ett pågående mål.
109
I förevarande fall, såsom har angetts i punkt 104 ovan, har kommissionen dessutom beslutat att vägra tillgång på grund av att den ansåg att den måste vara fri att välja vilka argument i inlagorna som den skulle använda i det pågående målet. Detta resonemang, som även innebär att det inte skulle vara möjligt att ge delvis tillgång i strid med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, visar att kommissionen inte har styrkt att ett utlämnande av innehållet i de inlagor som sökanden har begärt tillgång till skulle försvåra förloppet av förfarandet i mål T-212/03, MyTravel mot kommissionen, som fortfarande var anhängigt vid förstainstansrätten.
110
Det påstådda behovet av att skydda argument som i förekommande fall kommer att användas i ett förfarande som fortfarande är anhängigt, utgör således inte skäl för beslutet att vägra tillgång till inlagor i ett mål som redan har avgjorts av förstainstansrätten genom en dom, i brist på en särskild motivering som visar att ett utlämnande av inlagorna skulle försvåra förloppet av det pågående rättsliga förfarandet. De farhågor som kommissionen har gett uttryck för är bara påståenden och är följaktligen orimligt hypotetiska (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet VKI,
punkt 84).
111
Av det ovanstående följer att kommissionen gjorde en oriktig bedömning då den vägrade tillgång till inlagorna i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen. Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del som avser detta beslut att vägra skall följaktligen bifallas.
Vägrad tillgång till handlingar med stöd av undantaget avseende skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Parternas argument
112
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte kan vägra att lämna ut sina inlagor med stöd av undantaget avseende skydd för syftet med utredningar på grund av att de har ingetts inom ramen för fördragsbrottsförfaranden som fortfarande är anhängiga vid domstolen eller som, även om domstolen avkunnat dom i målet, fortfarande är anhängiga vid kommissionen. Sökanden har understrukit att förfaranden om fördragsbrott är politiskt viktiga och att det följaktligen finns ett betydande allmänintresse i tillgången till handlingar på detta område, vilket ökar i takt med att en utredning fortskrider.
113
Eftersom undantaget avseende skydd för syftet med utredningar till stor del är faktarelaterat och i huvudsak syftar på undanröjande eller förvanskning av bevis, avtar risken för att allmänintresset av skyddet för utredningar skall skadas i takt med att bevis erhålls. Eftersom allmänintresset av ett utlämnande konstant ökar och allmänintresset av skyddet för utredningar konstant avtar, anser sökanden att institutionernas handlingar avseende fördragsbrottsförfaranden skall lämnas ut åtminstone delvis eller i en icke-konfidentiell version. Om kommissionen vägrar tillgång till handlingarna är den således skyldig att styrka att allmänintresset i fråga allvarligt undergrävs.
114
Enligt sökanden väger allmänintresset av ett utlämnande tyngre än intresset av skyddet för utredningar från och med den tidpunkt då en talan väcks vid domstolen. Vid detta skede i förfarandet har nämligen ansträngningarna att nå en uppgörelse i godo i tvisten misslyckats. Denna uppfattning stämmer överens med domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, där förstainstansrätten fann att handlingar som upprättats av kommissionen innan fördragsbrottstalan väcktes, det vill säga formella underrättelser och motiverade yttranden som förekommit under det administrativa förfarandet, var undantagna från allmänhetens tillgång till handlingar. Sökanden har dessutom påpekat att domen i det målet avsåg uppförandekodexen från 1993 och att artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 skall ges en mer restriktiv tolkning vad gäller undantagen från rätten till tillgång till handlingar.
115
Kommissionen har gjort gällande att syftet med ett fördragsbrottsförfarande är att se till att nationell rätt är förenlig med gemenskapsrätten. Syftet är inte att ”väcka talan mot” medlemsstaterna. Så länge som domstolen inte har uttalat sig är det således möjligt att nå en uppgörelse i godo, vilket kräver en konfidentiell dialog, såsom förstainstansrätten fann i sin dom i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen (punkt 68). Sökandens argument att domen i det målet endast avser det administrativa förfarandet, eftersom handlingarna som begärdes i målet var formella underrättelser och motiverade yttranden saknar grund. Förstainstansrätten lyfte nämligen fram omständigheten att kravet på konfidentiell behandling avser fördragsbrottsförfarandet i dess helhet fram till dess att dom avkunnas (domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, punkt 68).
116
Kommissionen har tillagt, med hänvisning till bilaga II till tjugonde årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning, att statistiken för år 2002 visar hur effektiv kommissionens dialog med medlemsstaterna avseende överträdelser varit. Det framgår av denna statistik att av 361 fall där talan väckts vid domstolen återkallades talan i 69 fall innan dom avkunnats och 22 fall avskrevs innan en ny talan med stöd av artikel 228 EG väckts. Eftersom det är fråga om en dialog som i förekommande fall kan förlängas till och med att ett avgörande fattats i en efterkommande talan med stöd av artikel 228 EG, skulle ett utlämnande av kommissionens argument kunna försvåra överträdelseförfarandet genom att sätta förtroendet mellan kommissionen och medlemsstaterna på spel.
117
Det var just för att syftet att nå en uppgörelse i godo inte skulle äventyras i tvisten mellan kommissionen och de österrikiska myndigheterna som begäran att få tillgång till kommissionens inlagor i det fortfarande anhängiga målet C-203/03, kommissionen mot Österrike, avslogs. Tillgång till inlagorna i Open skies-målen vägrades av liknande skäl, eftersom de berörda medlemsstaterna ännu inte hade rättat sig efter domarna i vilka fördragsbrott konstaterats och konnexa förfaranden mot andra medlemsstater fortfarande var anhängiga.
118
Slutligen anser kommissionen att det inte finns något övervägande allmänintresse som kräver att inlagor skall lämnas ut i alla överträdelseförfaranden, med mindre än att undantaget avseende skydd för syftet med utredningar berövas all ändamålsenlig verkan. Kommissionen har erinrat om att den i ett uttalande vid tidpunkten för antagandet av förordning nr 1049/2001 påpekade att den godtog ”att överträdelseförfarandena inte uttryckligen nämns bland undantagen i artikel 4.2 i förordningen därför att kommissionen ans[åg] att föreliggande text på intet sätt påverka[de] nuvarande praxis som gäller det sekretesskydd kommissionen åtnjuter vid uppfyllandet av sina åtaganden när det gäller att övervaka att gemenskapslagstiftningen följs” (rådets mötesprotokoll av den 6 juni 2001, dok. nr 9204/01 ADD 1, s. 3). Allmänintresset som skall skyddas består i kommissionens möjlighet att övertala medlemsstaten att följa gemenskapsrätten. Detta kräver att förtroendet mellan dem upprätthålls och att tillgång till samtliga handlingar vägras innan målet avgjorts.
Förstainstansrättens bedömning
119
Förstainstansrätten erinrar om att undantaget avseende skydd för syftet med utredningar fanns redan i uppförandekodexen från 1993. Såsom har angetts i punkt 62 ovan avseende skyddet för rättsliga förfaranden består skillnaden mellan uppförandekodexen och förordning nr 1049/2001 dels i att det i uppförandekodexen föreskrevs en möjlighet att undanta samtliga handlingar från allmänhetens rätt till tillgång som om de lämnas ut ”[skulle kunna] skada” utredningar, medan förordning nr 1049/2001 omfattar handlingar som ”skulle undergräva” utredningar. Vidare föreskrevs det inte enligt uppförandekodexen att det var möjligt att ett övervägande allmänintresse gavs företräde framför intresset avseende skyddet för syftet med utredningar. Däremot, i likhet med uppförandekodexen från 1993, ges ingen definition av begreppet utredningar i förordning nr 1049/2001.
120
Enligt rättspraxis avseende detta undantag, som fastställts då uppförandekodexen från 1993 var tillämplig, har det ansetts riktigt att kommissionen med stöd av undantaget vägrar tillgång till handlingar avseende utredningar av ett eventuellt fördragsbrott som kan medföra att ett förfarande i enlighet med artikel 226 EG inleds (domen i det ovan i punkt 67 nämnda målet WWF UK mot kommissionen och i det ovan i punkt 53 nämnda målet Bavarian Lager mot kommissionen) eller som faktiskt har resulterat i att ett sådant förfarande inletts (domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen). I de fallen ansågs beslutet att vägra tillgång motiverad med anledning av att medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen bibehåller sekretessen beträffande undersökningar som eventuellt kan leda fram till ett förfarande avseende fördragsbrott, även om viss tid har förflutit sedan dessa undersökningar avslutades (domen i det ovan i punkt 67 nämnda målet WWF UK mot kommissionen, punkt 63) och även efter det att talan har väckts vid domstolen (domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, punkt 68).
121
Det följer således av rättspraxis att ett utlämnande av handlingar som avser utredningsfasen under förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, skulle kunna störa fördragsbrottsförfarandets förlopp, i den mån som syftet med detta, nämligen att ge medlemsstaten tillfälle att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller att i förekommande fall motivera sin ståndpunkt (domstolens dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 44), skulle kunna äventyras (domen i det ovan i punkt 53 nämnda målet Bavarian Lager mot kommissionen, punkt 46). Kravet på konfidentiell behandling, såsom förstainstansrätten även har preciserat inom ramen för tillämpningen av uppförandekodexen från 1993, kvarstår även efter det att talan har väckts vid domstolen av den anledningen att det inte kan uteslutas att förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten kan komma att fortsätta under det rättsliga förfarandet fram till dess att domstolen avkunnar
dom. För att kunna tillgodose detta syfte, nämligen en uppgörelse i godo mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen avkunnar sin dom, är det motiverat att vägra att ge tillgång till handlingar som upprättats inom ramen för förfarandet enligt artikel 226 EG (domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, punkt 68).
122
När det gäller frågan om huruvida en sådan övergripande motivering kan tillämpas på samtliga kommissionens inlagor inom ramen för fördragsbrottsförfaranden som är anhängiga vid domstolen, oberoende av innehållet i varje begärd handling, skall det erinras om, såsom följer av påpekandena i punkt 73 ovan, att det är berättigat att inte företa någon konkret bedömning av innehållet i varje begärd handling om det är uppenbart att handlingarna i fråga i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång.
123
Detta är fallet när de begärda inlagorna innehåller samma typ av uppgifter och när det fördragsbrott som inlagorna avser har bestridits av den berörda medlemsstaten. Möjligheten att nå en uppgörelse i godo mellan kommissionen och den aktuella medlemsstaten utgör ett väsentligt syfte med kommissionens utredning avseende medlemsstaternas underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som åvilar dem på grund av gemenskapsrätten. Det skall därför konstateras att kravet på konfidentiell behandling av inlagor, som är nödvändig för att uppnå ett sådant syfte, måste kunna bibehållas fram till att domstolen uttalar sig om det ifrågavarande fördragsbrottet, vilket avslutar processen rörande de möjliga följderna av kommissionens utredning. I den mån som resultaten av den utredning som gjorts för att bevisa det bestridda fördragsbrottet framgår av handlingarna måste de dessutom i sin helhet omfattas av undantaget.
124
I förevarande fall har kommissionen vägrat att ge sökanden tillgång till sina inlagor dels i ett fördragsbrottsförfarande som fortfarande var pågående vid tidpunkten då det angripna beslutet antogs (mål C-203/03, kommissionen mot Österrike), så att beslutet att vägra tillgång till handlingar även fattades med stöd av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden. Kommissionen har dels vägrat att ge sökanden tillgång till sina inlagor i åtta liknande fördragsbrottsförfaranden (Open skies-målen), avseende vilka domstolen vid tillfället för antagandet av det angripna beslutet redan hade avkunnat dom den 5 november 2002, men där de berörda medlemsstaterna ännu inte hade rättat sig efter dessa.
125
Eftersom beslutet att vägra att ge tillgång till inlagorna i mål C-203/03, kommissionen mot Österrike, såsom framgår i punkt 102 ovan, omfattas av undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden, är det inte nödvändigt att undersöka om ett beslut att vägra även kan göras med stöd av undantaget avseende skydd för syftet med utredningar. Tillämpningen av det undantaget skall således endast undersökas när det gäller beslutet att vägra att ge tillgång till inlagorna i Open skies-målen.
126
Förstainstansrätten konstaterar att alla inlagorna, i den mån resultatet från kommissionens utredningar för att fastställa att det skett en överträdelse av gemenskapsrätten oundvikligen beaktas i dem, har ett nära samband med att de fördragsbrottsförfaranden inom ramen för vilka de lämnats in inletts. De avser således utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
127
Eftersom varje undantag från rätten till tillgång, såsom har påpekats i punkt 53 ovan, skall tolkas och tillämpas restriktivt, kan den omständigheten att de begärda handlingarna avser ett skyddat intresse inte i sig motivera en tillämpning av det åberopade undantaget. Kommissionen måste styrka att ett utlämnande av handlingarna verkligen riskerade att undergräva skyddet för syftet med utredningarna avseende fördragsbrotten i fråga.
128
Förstainstansrätten skall således kontrollera huruvida kommissionen har gjort en oriktig bedömning när den fann att beslutet att vägra att lämna ut sina inlagor i fördragsbrottsförfarandena i fråga omfattades av undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
129
Kommissionen har i det angripna beslutet hävdat att den inte kunde bevilja tillgång till dessa inlagor, även om målen hade avgjorts genom att domstolen avkunnat dom i dessa, eftersom de berörda medlemsstaterna inte hade rättat sig efter domarna, så att ärendena fortfarande var pågående. Enligt kommissionen skulle de pågående förhandlingarna för att få medlemsstaterna att frivilligt efterkomma de krav som uppställs i gemenskapsrätten äventyras om inlagorna som sökanden begärt lämnades ut. Syftet med skyddet av kommissionens utredningar kvarstår följaktligen så länge som medlemsstaterna inte har rättat sig efter domstolens domar. Vidare, som kommissionen har påpekat i sitt svaromål, har förfaranden som är konnexa med Open skies-målen, eftersom de har samma syfte, inletts mot andra medlemsstater som fortfarande är anhängiga vid domstolen.
130
Sökanden har bestridit kommissionens uppfattning. Sökanden har gjort gällande att domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen inte är relevant i förevarande fall, på grund av att den avsåg handlingar som upprättats innan talan väcktes vid domstolen. Att talan väckts vid domstolen innebär vidare att ansträngningarna för att nå en uppgörelse i godo har misslyckats. Sökanden har tillagt att domen i det målet avser tillämpningen av uppförandekodexen från 1993 och att förordning nr 1049/2001 skall ges en mer restriktiv tolkning när det gäller undantagen från rätten till tillgång.
131
Förstainstansrätten påpekar för det första att det av domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen inte går att dra slutsatsen att enbart handlingar som upprättats innan det att talan väckts vid domstolen kan undantas från allmänhetens tillgång. Handlingar såsom formella underrättelser och motiverade yttranden har till syfte att avgränsa tvisteföremålet, vilket innebär att dessa handlingar och talan nödvändigtvis måste avse samma skäl och grunder (domstolens dom av den 14 juli 1988 i mål 298/86, kommissionen mot Belgien, REG 1988, s. 4343, punkt 10, och av den 1 februari 2005 i mål C-203/03, kommissionen mot Österrike, REG 2005, s. I-935, punkt 28). Såsom kommissionen har gjort gällande i det angripna beslutet är bevisuppgifterna och argumenten i inlagorna således identiska med dem som förekommer i handlingarna avseende det administrativa förfarandet. Den åtskillnad som sökanden gjort saknar följaktligen grund.
132
Det är vidare riktigt att syftet att nå en uppgörelse i godo utgör anledningen för det administrativa förfarandet. Trots detta nås en sådan uppgörelse, såsom framgår av den statistik som kommissionen åberopat, oftast inte förrän efter det att talan har väckts vid domstolen. Det skulle således strida mot ändamålet med fördragsbrottsförfaranden, som består i att få den berörda medlemsstaten att rätta sig efter gemenskapsrätten, att utesluta möjligheten att nå ett sådant resultat efter det att talan väckts. Förstainstansrätten har dessutom uttalat sig i samma riktning genom att fastställa att kravet på konfidentiell behandling även finns efter det att talan väckts vid domstolen av den anledningen att det inte kan uteslutas att förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, som syftar till att medlemsstaten frivilligt skall anpassa sig till fördragets krav, kan komma att fortsätta under det rättsliga förfarandet fram till dess att domstolen avkunnar dom (domen i det ovan i punkt 17 nämnda målet Petrie m.fl. mot kommissionen, punkt 68).
133
Sökandens argument att syftet med ifrågavarande undantag är att undvika att bevis förvanskas och att risken för detta avtar väsentligt efter det att kommissionen väckt talan vid domstolen föranleder inte någon annan bedömning. Såsom framgår av lydelsen av ifrågavarande undantag syftar detta inte till att skydda en utredning i sig, utan syftet med utredningen. Såsom framgår av den rättspraxis som citeras i punkterna 120 och 121 ovan, består detta syfte när det gäller fördragsbrottsförfaranden i att få den berörda medlemsstaten att rätta sig efter gemenskapsrätten. Det är av denna anledning som handlingar som upprättats inom ramen för en utredning kan fortsätta att omfattas av undantaget i fråga så länge som detta syfte inte uppnåtts, även om den utredning eller inspektion som i det enskilda fallet ger upphov till handlingen som begärts utlämnad är avslutad (domen i de ovan i punkt 53 förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 110, och analogt avseende tillämpningen av uppförandekodexen från 1993, förstainstansrättens dom av den 13 september 2000 i mål T-20/99, Denkavit Nederland mot kommissionen, REG 2000, s. II-3011, punkt 48).
134
I förevarande fall hade domstolen vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet sedan ungefär ett år tillbaka avkunnat domar i målen i vilka den fastställde de berörda medlemsstaternas fördragsbrott som påtalats av kommissionen. Det är således ostridigt att det vid denna tidpunkt inte pågick någon utredning i syfte att bevisa förekomsten av de ifrågavarande fördragsbrotten som skulle ha kunnat äventyras av att de begärda handlingarna lämnades ut.
135
Det skall emellertid kontrolleras huruvida,
såsom kommissionen har angett, handlingarna med anknytning till en utredning kan anses omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 trots att utredningen i fråga är avklarad och har utmynnat inte bara i att talan väckts vid domstolen utan även i att domstolen avkunnat dom. Det skall således fastställas huruvida ändamålet att nå en uppgörelse i godo som kommissionen har åberopat för att motivera sitt beslut att vägra tillgång kvarstår efter det att dom avkunnats varigenom det fördragsbrott som kommissionens utredning avser fastställts.
136
Efter det att dom avkunnats varigenom ett fördragsbrott fastställs är medlemsstaterna enligt artikel 228.1 EG skyldiga att vidta de åtgärder som krävs för att följa domen. Det föreskrivs inte någon tidsfrist i artikel 228 EG inom vilken en dom skall följas. Enligt fast rättspraxis fordrar emellertid hänsynen till vikten av omedelbar och enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten att åtgärder för att följa en dom vidtas omedelbart och slutförs snarast möjligt (domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-5047, punkterna 81 och 82, och av den 25 november 2003 i mål C-278/01, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-14141, punkterna 26 och 27). När domstolen väl har funnit att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget, skall denna stat vidta de åtgärder som krävs för att följa domen. Detta påverkas inte av utgången av pågående förhandlingar med kommissionen.
137
Det kan förvisso inte uteslutas att den berörda medlemsstaten står fast vid sin underlåtenhet, inklusive när det gäller att följa domstolens dom. Detta kan medföra att kommissionen i enlighet med artikel 228.2 EG inleder ett nytt fördragsbrottsförfarande. Kommissionen måste emellertid i ett sådant fall företa en ny utredning som omfattar ett nytt administrativt förfarande och i förekommande fall leder till att talan väcks vid domstolen på nytt. En utredning som medför att talan väcks med stöd av artikel 228 EG är följaktligen ny i förhållande till den som ledde till att talan väcktes med stöd av artikel 226 EG, eftersom den syftar till att styrka att överträdelsen som fastställts i domstolens dom fortfarande pågår efter det att domen i fråga avkunnats.
138
Eftersom artikel 228.2 EG syftar på underlåtenheten att följa domstolens dom skall det dessutom erinras om att det föreskrivs åtgärder enligt denna artikel som särskilt syftar till att uppmuntra en medlemsstat som underlåter att följa en dom om fördragsbrott och därigenom säkerställa att denna stat effektivt tillämpar gemenskapsrätten. De åtgärder som föreskrivs i denna bestämmelse, det vill säga standardbelopp och vite, har nämligen båda samma syfte att utöva ekonomiska påtryckningar på medlemsstaten för att förmå den att upphöra med det fastställda fördragsbrottet (domstolens dom av den 12 juli 2005 i mål C-304/02, kommissionen mot Frankrike, REG 2005, s. I-6263, punkterna 80 och 91, och av den 14 mars 2006 i mål C-177/04, kommissionen mot Frankrike, REG 2006, s. I-2461, punkterna 59 och 60).
139
Att medge att de olika handlingarna som har samband med utredningar omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så länge som uppföljningen av dessa förfaranden inte har bestämts, även i fall då en ny utredning som eventuellt utmynnar i att talan väcks med stöd av artikel 228.2 EG är nödvändig, vore dock att låta tillgången till handlingarna vara avhängig av slumpmässiga framtida omständigheter, det vill säga att medlemsstaten underlåter att följa domstolens dom varigenom fördragsbrottet fastställts och att talan väcks med stöd av artikel 228.2 EG vilket faller inom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning. Det är under alla omständigheter fråga om framtida och osäkra händelser som beror på de olika myndigheternas skyndsamhet.
140
En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa största möjliga tillgång för allmänheten till institutionernas handlingar, för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 53 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 112, se dessutom analogt avseende tillämpningen av uppförandekodexen från 1993 domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Interporc II, punkt 39, och i det ovan i punkt 56 nämnda målet JT’s Corporation mot kommissionen, punkt 50).
141
När det gäller den omständigheten, som åberopats i svaromålet, att det finns mål med samma föremål som Open skies-målen som fortfarande är anhängiga vid domstolen, är det tillräckligt att påpeka att kommissionen inte har förklarat på vilket sätt möjligheten att nå en uppgörelse i godo skulle äventyras genom ett utlämnande av kommissionens inlagor inom ramen för förfaranden som inletts mot andra medlemsstater och som domstolen redan har avkunnat dom i. Såsom har påpekats i punkterna 106 och 107 ovan kan inte heller den omständigheten att det finns ett samband mellan två eller flera ärenden, vare sig de avser samma parter eller har samma föremål, i sig motivera att tillgång vägras utan att detta skulle medföra en omkastning av principen om fri tillgång till institutionernas handlingar och undantagen från denna princip som sätts ut i förordning nr 1049/2001.
142
Av det ovanstående följer att kommissionen har gjort en oriktig bedömning när den vägrade tillgång till handlingarna avseende Open skies-målen. Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del som avser denna vägran skall följaktligen bifallas.
Rättegångskostnader
143
Enligt artikel 87.3 första stycket i rättegångsreglerna kan förstainstansrätten besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom parterna har tappat målet på var sin punkt, skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (stora avdelningen)
följande:
1)
Kommissionens beslut av den 20 november 2003 ogiltigförklaras i den del som ansökan om tillgång till kommissionens inlagor vid domstolen i målen C-466/98, kommissionen mot Förenade kungariket, C-467/98, kommissionen mot Danmark, C-468/98, kommissionen mot Sverige, C-469/98, kommissionen mot Finland, C-471/98, kommissionen mot Belgien, C-472/98, kommissionen mot Luxemburg, C-475/98, kommissionen mot Österrike, och C-476/98, kommissionen mot Tyskland, samt vid förstainstansrätten i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen, avslås.
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 september 2007.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
B. Vesterdorf
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.