Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 1º agosto 2025 (1)
Causa C‑799/23
Commissione europea
contro
Repubblica slovacca
« Inadempimento di uno Stato – Politica sociale – Direttiva 2000/43/CE – Parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica – Discriminazione indiretta dei bambini di etnia rom nel settore dell’istruzione »
I.      Introduzione
1.        Con il presente ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica slovacca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva 2000/43, (2) discriminando i bambini di etnia rom nel settore dell’istruzione.
2.        Più precisamente, la Commissione afferma, con il suo primo motivo, che i bambini di etnia rom sono stati collocati in scuole o classi speciali per bambini con disturbi mentali o di altro genere in numero decisamente più elevato rispetto agli altri bambini. Con il suo secondo motivo, essa afferma che i bambini di etnia rom sono stati segregati dagli altri bambini nell’istruzione primaria nelle scuole ordinarie
attraverso la loro collocazione in scuole unicamente di etnia rom, in classi separate o su diversi piani, o la loro separazione nelle mense scolastiche.
3.        Tale trattamento sfavorevole di bambini di etnia rom è, secondo la Commissione, il risultato di pratiche che esistono da tempo e che la Repubblica slovacca non ha eliminato. Tali pratiche sono diffuse, nel senso che causano discriminazione dei bambini di etnia rom nel sistema educativo a livello
nazionale.
4.        Senza contestare l’esistenza di tale discriminazione, la Repubblica slovacca sostiene che si tratti del risultato di questioni strutturali causate dalla radicata discriminazione dell’etnia rom all’interno nella società slovacca, che non possono essere risolte rapidamente. Tale Stato membro, tuttavia, afferma di aver dimostrato di aver adottato un certo numero di misure volte ad affrontare il problema.
5.        La presente causa, che è il primo ricorso per inadempimento derivante da una disparità strutturale radicata in una società, solleva la questione, nuova per la Corte,
di come essa dovrebbe affrontare tale tipo di ricorso. La Commissione non critica la Repubblica slovacca per l’esistenza di misure legislative concrete o altre misure che sono discriminatorie o che comportano una discriminazione, ma piuttosto per l’esistenza di una discriminazione permanente all’interno della società slovacca.
6.        A mio avviso, è quindi necessario domandarsi se la Repubblica slovacca abbia un obbligo di risultato, che impone di eliminare la discriminazione basata su motivi etnici nel settore dell’istruzione, o un obbligo di condotta, che impone semplicemente di adoperarsi al meglio per eliminare una simile discriminazione. Il tipo di prove utili alla Corte per pronunciarsi nella presente causa dipenderà da se l’obbligo imposto dalla direttiva 2000/43 sia un obbligo di risultato o di condotta.
II.    Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
7.        Il 30 aprile 2015, a seguito di indagini effettuate nella forma di una procedura EU Pilot, la Commissione ha inviato alla Repubblica slovacca una lettera di costituzione in mora.
8.        In tale lettera, la Commissione affermava che vi erano
prove convincenti del fatto che nella Repubblica slovacca i bambini di etnia rom fossero soggetti ad una discriminazione significativa nel settore dell’istruzione. La Commissione, in particolare, sosteneva che un numero sproporzionato di bambini di etnia rom erano collocati in scuole o classi speciali per bambini con disturbi mentali o di altro genere, nonché
che i bambini di etnia rom erano marginalizzati in altri modi nelle scuole ordinarie mediante
segregazione, con la loro collocazione in classi o in scuole separate. Tale discriminazione era il risultato, nell’ottica della Commissione, di misure normative di recepimento della direttiva 2000/43 inadeguate, dell’inadeguata esecuzione di misure esistenti e di
cattive pratiche amministrative e sociali.
9.        Il 16 agosto 2015 la Repubblica slovacca ha risposto alla lettera di costituzione in mora indicando di avere
introdotto riforme legislative. A titolo di esempio, essa aveva incluso la definizione del concetto di segregazione nella legislazione pertinente e aveva introdotto un obbligo esplicito di collocare i bambini provenienti da ambienti socialmente svantaggiati insieme ad altri bambini così da evitare la segregazione. Essa aveva inoltre introdotto uno strumento giuridico per poter correggere le procedure di diagnosi che avevano contribuito alla sproporzionalità del numero di bambini di etnia rom collocati in scuole speciali. Inoltre, tale Stato membro ha contestato l’argomento secondo il quale la legislazione esistente non era stata correttamente applicata e ha affermato che stava continuando ad attuare gradualmente diverse misure supplementari al fine di rimediare ai problemi rilevati nella lettera di costituzione in mora.
10.      Tra il dicembre 2015 e il dicembre 2017 sono state richieste informazioni complementari e si è svolta una riunione tra la Commissione e rappresentanti della Repubblica slovacca.
11.      L’11 ottobre 2019 la Commissione ha inviato un parere motivato alla Repubblica slovacca, osservando che, sebbene le recenti riforme alla legislazione pertinente rappresentassero
sicuramente un miglioramento significativo, vi erano ancora evidenti indizi di persistenti pratiche discriminatorie identiche a quelle
individuate in precedenza.
12.      Di conseguenza, la Commissione ha ritirato l’addebito relativo al recepimento legislativo inadeguato della direttiva 2000/43. Tuttavia, essa ha considerato che tali dati indicavano ancora che la Repubblica slovacca non aveva efficacemente risolto il problema della discriminazione dei bambini di etnia rom nel sistema scolastico, in quanto i bambini di etnia rom continuavano ad essere rappresentati in misura sproporzionata
in scuole o classi speciali. Ciò era ampiamente
dovuto, secondo la Commissione,
ad una metodologia di diagnosi
inadeguata e a difficoltà nel correggere le diagnosi una volta effettuate. Essa ha inoltre confermato l’addebito riguardante la segregazione di bambini di etnia rom nelle scuole ordinarie. Nonostante la presenza di molteplici cause, non vi era alcuna giustificazione per la persistenza della segregazione.
13.      Nel parere motivato la Commissione ha fissato il termine dell’11 dicembre 2019, entro il quale la Repubblica slovacca avrebbe dovuto porre fine alle presunte violazioni.
14.      Il 6 dicembre 2019 la Repubblica slovacca ha risposto a tale parere motivato.
15.      In tale risposta, la Repubblica slovacca ha affermato che i dati statistici relativi ai bambini di etnia rom forniti dalla Commissione non erano affidabili, in particolare in ragione delle difficoltà collegate alla raccolta di simili dati sull’appartenenza etnica. Essa ha poi elencato le misure legislative e non legislative recentemente adottate al fine di combattere la discriminazione dei bambini di etnia rom nel sistema scolastico e i progetti specifici proposti in tale settore. Infine, la Repubblica slovacca ha assicurato alla Commissione che avrebbe tentato di introdurre il prima possibile le misure legislative concrete indicate nella sua risposta al parere motivato della Commissione e si è impegnata ad attuare altre misure collegate a breve e lungo termine in modo graduale e regolare.
16.      A seguito di tale risposta, ci sono stati ulteriori scambi tra la Commissione e la Repubblica slovacca dal 2020 al 2022, in particolare nel settembre 2022, quando la sig. Helena Dalli, la commissaria europea per la Parità, ha visitato alcune scuole nella Slovacchia orientale e ha incontrato rappresentanti della Repubblica slovacca, tra i quali il Primo Ministro Eduard Heger.
17.      Il 22 dicembre 2023 la Commissione ha avviato la presente causa con ricorso proposto dinanzi alla Corte a norma dell’articolo 258 TFUE.
18.      Il 26 marzo 2024 la Repubblica slovacca ha depositato il suo controricorso.
19.      Il 7 maggio 2024 la Commissione ha depositato una replica e il 17 giugno 2024 la Repubblica slovacca ha depositato una controreplica.
20.      L’8 aprile 2025 si è tenuta un’udienza durante la quale la Commissione e la Repubblica slovacca hanno svolto difese orali.
III. Analisi
21.      Con il presente ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica slovacca è venuta meno, in maniera sistematica e persistente,
agli obblighi ad essa incombenti
in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, lettera b) e l’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), della stessa:
–       a) collocando un numero sproporzionato di bambini di etnia rom in scuole o classi speciali per bambini con disturbi mentali o di altro genere, nelle quali l’insegnamento segue un programma semplificato; e
–       b) segregando bambini di etnia rom in classi separate nelle scuole ordinarie o in scuole separate.
22.      Nell’ambito di un procedimento di inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione deve provare la sussistenza dell’asserito inadempimento. (3)
23.      Ritengo che, prima di valutare gli argomenti addotti dinanzi ad essa, la Corte debba affrontare la questione del tipo di prove che la Commissione dovrebbe fornire a sostegno dei suoi motivi
di ricorso in una simile causa.
24.      Ciò, a mio avviso, dipende dalla questione se l’obbligo di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, della stessa, sia un obbligo di risultato o un obbligo di condotta.
25.      Procederò quindi nel modo seguente.
26.      Nella sezione A) evidenzierò le differenze che derivano dalla conclusione secondo la quale vi è un obbligo di risultato rispetto alla conclusione che esiste un obbligo di condotta.
27.      Nella sezione B) proporrò che la Corte interpreti l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43 in combinato disposto con l’articolo 1 e l’articolo 2, paragrafo 2, della stessa, nel senso che essi impongono agli Stati membri un obbligo di risultato. Ciò richiederebbe
alla Commissione di dimostrare che il risultato atteso, ossia l’assenza di discriminazione nell’istruzione, non è stato raggiunto nello Stato membro in questione.
28.      A tal riguardo, come proporrò
nella sezione C), dati statistici o altri dati che dimostrano l’esistenza dell’asserita discriminazione non sono modi appropriati per dimostrare l’inadempimento contestato dalla Commissione. Al contrario, altre prove, relative alle misure adottate per combattere la discriminazione e la loro efficacia o inefficacia, sono irrilevanti al fine di provare o confutare l’inadempimento dell’obbligo di risultato.
29.      Nella sezione D), sosterrò che la Commissione ha dimostrato in maniera sufficiente l’esistenza della discriminazione dei bambini di etnia rom in relazione a entrambi i motivi di ricorso. Il controricorso proposto dalla Repubblica slovacca, che cerca di persuadere la Corte che le misure da essa attuate porteranno il miglioramento auspicato, non è tale da confutare le prove che entrambe le forme dell’asserita discriminazione dei bambini di etnia rom continuavano ad esistere alla scadenza del termine fissato nel parere motivato.
A.      Obbligo di risultato od obbligo di condotta
30.      Nella presente causa, quali prove a sostegno di entrambi i motivi di ricorso, la Commissione ha fornito alla Corte diversi dati statistici e altri dati,
tratti da relazioni di organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative (ONG) e autorità slovacche. Tali documenti servono a dimostrare, in primo luogo, che vi era un numero sproporzionato di bambini di etnia rom in scuole o classi speciali alla scadenza del termine fissato nel parere motivato e perfino dopo tale data; e, in secondo luogo, che in molte situazioni i bambini di etnia rom erano collocati in scuole separate o in classi separate all’interno di scuole ordinarie. (4) Tali dati sono esibiti al fine di dimostrare l’esistenza o la persistenza di una discriminazione dei bambini di etnia rom nel sistema scolastico slovacco.
31.      La Repubblica slovacca, in principio, (5) non contesta le affermazioni secondo le quali la discriminazione persiste. Tuttavia, essa sostiene di aver adottato un numero di misure e programmi volti a combattere la discriminazione esistente. (6) Talune misure sono state prese prima della scadenza del periodo fissato nel parere motivato
e altre sono state adottate in seguito. Secondo la Repubblica slovacca, tali misure hanno già condotto ad alcuni miglioramenti. Tuttavia, tale Stato membro sottolinea che, considerata l’esistenza di una disparità strutturale di lungo termine che colpisce l’etnia rom nella società slovacca, le misure adottate non possono modificare modelli sociali nel breve
termine assegnato.
32.      La Commissione riconosce che la Repubblica slovacca ha adottato un certo numero di misure che possono contribuire all’eliminazione della discriminazione. Tuttavia, considera anche che diverse misure sono inadeguate o applicate in maniera insufficiente. (7) È importante sottolineare che la Commissione afferma che tali misure non sono state ancora eliminate o non è
neppure stato ridotto il livello di discriminazione dei bambini di etnia rom nel sistema scolastico slovacco. (8)
33.      La rilevanza di tali argomenti nel decidere se l’asserito inadempimento si sia o meno effettivamente verificato
dipende, a mio avviso, dal tipo di obbligo imposto agli Stati membri dalle disposizioni sulle quali si è basata la Commissione. La rilevanza degli argomenti sarà diversa a seconda che gli addebiti della Commissione riguardino l’inadempimento di un obbligo di risultato o di un obbligo di condotta.
34.      Un obbligo di risultato richiede ad uno Stato membro di ottenere un risultato o stabilire una situazione aventi carattere specifico e predefinito. L’attenzione è sul risultato stesso, indipendentemente dai mezzi scelti per raggiungerlo. Se il risultato non è raggiunto, sussiste un inadempimento, a meno che lo Stato membro riesca a dimostrare l’esistenza di cause di forza maggiore o altre circostanze eccezionali. Al contrario, un obbligo di condotta
richiede che uno Stato membro
adotti tutte le misure appropriate al fine di raggiungere un determinato obiettivo, senza necessariamente garantire che tale obiettivo sia raggiunto. L’attenzione è sugli sforzi profusi, anche se il risultato non sia stato, o ancora non sia stato
raggiunto. (9)
35.      Di conseguenza, se la direttiva 2000/43 impone un obbligo di risultato, è sufficiente che la Commissione dimostri che la discriminazione dei bambini di etnia rom nelle scuole semplicemente esiste. In una simile ipotesi, gli argomenti della Repubblica slovacca in merito alle misure attuate per raggiungere il risultato non costituiscono una difesa, e non confutano l’affermazione di inadempimento di un obbligo.
36.      Al contrario, se vi è un obbligo di
condotta, anche se il risultato non è ancora raggiunto, il fatto che lo Stato membro si sia adoperato al meglio per eliminare la discriminazione è un argomento rilevante. In un simile caso, la Commissione dovrebbe dimostrare il motivo per il quale le misure adottate dalla Repubblica slovacca non rappresentino il suo massimo impegno
per combattere la discriminazione. (10)
37.      Si deve inoltre ricordare che la Commissione non è tenuta ad avviare una procedura di infrazione e gode di piena discrezionalità non solo nel decidere se avviare o meno la procedura, ma anche riguardo al momento in cui avviarla e all’oggetto della stessa. (11) La Commissione dispone anche del potere discrezionale di decidere se proseguire tale procedura fino alla proposizione del ricorso alla Corte di giustizia. (12)
38.      Interrogata in udienza, la Commissione ha spiegato che essa
ha deciso di proporre dinanzi alla Corte un ricorso contro la Repubblica slovacca, nonostante problemi simili esistano anche in altri Stati membri, (13) in quanto ha ritenuto che nessun progresso degno di nota fosse
stato fatto nell’eliminare la discriminazione dei bambini di etnia rom in tale Stato membro.
39.      Mentre la Commissione gode di
pieno potere discrezionale durante la procedura per infrazione, una volta che la Corte è adita, la Corte deve decidere la causa sulla base di criteri giuridici (14) e non ha competenza per valutare l’opportunità della decisione della Commissione di proporre alla Corte
un ricorso contro uno Stato membro. (15)
40.      Di conseguenza, se un procedimento dinanzi alla Corte riguarda un addebito di inadempimento di un obbligo di risultato, e se la Commissione prova che il risultato non è stato raggiunto, la Corte non può che dichiarare
che tale obbligo
non è stato adempiuto.
41.       Compiuto tale accertamento, la Commissione monitora i progressi dello Stato membro nell’esecuzione della sentenza della Corte e dispone di potere discrezionale riguardo al
se, al quando e alle condizioni alle quali proseguire ulteriormente la causa proponendo un ricorso ai sensi dell’articolo 260 TFUE. (16)
42.      Nella presente causa, la Commissione pare aver introdotto il suo ricorso sulla base di un asserito inadempimento di un obbligo di risultato. Essa sostiene che esiste una discriminazione dei bambini di etnia rom nelle scuole, piuttosto che la Repubblica slovacca non si stia impegnando nell’eliminare una simile discriminazione.
43.      I principali addebiti della Commissione
sono quindi che non è stato raggiunto un risultato né per quanto riguarda il porre fine alla collocazione di un numero sproporzionatamente elevato di bambini di etnia rom in scuole speciali né
riguardo alla segregazione dei bambini di etnia rom nell’ambito della didattica ordinaria.
44.      Prima di valutare se la Commissione abbia provato i suoi addebiti, occorre verificare se la Commissione possa fondatamente avviare
la presente
procedura per infrazione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della stessa.
B.      Eliminazione della discriminazione come obbligo di risultato
45.      L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43 contiene un obbligo di risultato che richiede che gli Stati membri eliminino la discriminazione diretta e indiretta nel settore dell’istruzione? (17)
46.      Come sosterrò, la direttiva 2000/43 impone infatti un obbligo di risultato
e non
solamente un obbligo di condotta.
47.      Come indicato all’articolo 1, la direttiva 2000/43 stabilisce «un quadro per la lotta alle discriminazioni fondate sulla razza o l’origine etnica, al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento». La formulazione «rendere effettivo» non suggerisce solamente uno sforzo, ma un risultato concreto.
48.      L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43 sancisce
che «ai fini della presente direttiva, il principio della parità di trattamento comporta che non sia praticata alcuna discriminazione diretta o indiretta a causa della razza o dell’origine etnica». La formulazione «che non sia praticata alcuna discriminazione» implica un obbligo di risultato.
49.      L’articolo 2, paragrafo 2, lettere a) e b), di tale direttiva definisce poi la discriminazione diretta e indiretta. In tal modo, esso indica uno scenario atteso in cui il principio di parità di trattamento è rispettato.
50.      Di conseguenza, l’attuazione di tale principio, che è l’obiettivo della direttiva 2000/43, richiede che la discriminazione diretta o indiretta basata sulla razza o sull’origine etnica, incluso nel settore dell’istruzione,
come nella presente causa, sia eliminata negli Stati membri.
51.      Tuttavia, nelle sue osservazioni scritte, (18) la Repubblica slovacca dichiara che le disposizioni della direttiva 2000/43 sulle quali si basa la Commissione non creano affatto
obblighi per gli Stati membri, ma definiscono semplicemente
il principio della parità di trattamento e il concetto di discriminazione indiretta.
52.      È vero che tali disposizioni non sono formulate nei termini di obblighi degli Stati membri. Ciononostante, le direttive sono,
in generale,
strumenti dell’Unione europea che richiedono agli Stati membri di raggiungere risultati normativi ma lasciano loro la libertà di scegliere le modalità con le quali raggiungerli. (19)
53.      La direttiva 2000/43 sottolinea chiaramente il risultato che ogni Stato membro deve raggiungere: garantire l’uguaglianza nella sua società mediante l’eliminazione della discriminazione diretta e indiretta basata sulla razza o sull’origine etnica. Di conseguenza, la corretta attuazione di tale direttiva presuppone che la discriminazione non sia presente in uno Stato membro.
54.      Quanto precede si riferisce
non solo ai casi singoli di discriminazione (20) ma anche all’eliminazione di disparità strutturali.
55.      La Commissione ha proposto il presente ricorso sulla base
di un addebito di discriminazione indiretta, come definita dall’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2000/43. Ai sensi di tale disposizione sussiste discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere persone di una determinata razza od origine etnica in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre persone.
56.      Precisamente a motivo del fatto che ha incluso la discriminazione indiretta quale risultato vietato, mi sembra chiaro che il legislatore dell’Unione intendeva abolire le disparità
strutturali negli Stati membri. (21)
57.      La discriminazione indiretta è un problema
di particolare rilievo
quando esiste una disuguaglianza strutturale radicata che pregiudica un gruppo all’interno di una determinata società. In simili casi, norme apparentemente neutre in termini di origine etnica possono facilmente avere un impatto diverso su un gruppo etnico già esposto a discriminazione. (22)
58.      È esattamente questa la situazione di cui trattasi nella presente causa. Come confermato dalla Repubblica slovacca, una forma particolare di discriminazione indiretta, la segregazione di persone di etnia rom, è stata a lungo presente nella società di tale Stato membro. Il problema non è quello di
una segregazione de jure, esaminato nella causa Brown v Board of Education, (23) menzionato da alcuni partecipanti nel presente procedimento. Tale tipo di discriminazione è più semplice da affrontare in quanto tutte le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato membro contrarie al principio della parità di trattamento devono essere abrogate, come espressamente imposto dall’articolo 14, lettera a), della direttiva 2000/43. (24)
59.      Tuttavia, nella presente causa, ci si confronta con una segregazione de facto, basata sulla prassi piuttosto che sul
testo della legge. La direttiva 2000/43 non avrebbe potuto prescrivere misure specifiche al fine di porre fine alla segregazione de facto, in quanto la soluzione al problema non può essere raggiunta mediante l’adozione di una
o anche più specifiche norme. Inoltre, i mezzi per combattere la segregazione de facto varieranno a seconda delle circostanze particolari in ogni Stato membro. Ciò che precede spiega il motivo per il quale la direttiva 2000/43 non prescrive misure specifiche volte ad eliminare la discriminazione radicata di un gruppo etnico.
60.      Tale assenza di misure specifiche non può, tuttavia, essere interpretata nel senso che la direttiva 2000/43 non impone agli Stati membri un obbligo di eliminare la discriminazione de facto
che risulta da
una disuguaglianza
strutturale. Gli Stati membri hanno l’obbligo positivo di adottare tutte le misure necessarie per eliminare la discriminazione etnica radicata. Tale obbligo non è espresso sotto forma di misure specifiche che gli Stati membri devono adottare, in quanto non potrebbe essere enunciato in tal modo.
61.      Inoltre, il considerando 12 della direttiva 2000/43 enuncia che azioni specifiche nel campo della lotta contro le discriminazioni basate sulla razza o l’origine etnica sono necessarie per assicurare lo sviluppo di società democratiche e tolleranti, che, a loro volta, consentono la partecipazione di tutti, indipendentemente dall’origine razziale o etnica. (25) Ciò conferma che lo scopo di tale atto è l’eliminazione di disparità sociali radicate.
62.      Una simile visione del
concetto di discriminazione è corroborata dalla giurisprudenza della Corte.
63.      Nelle sue sentenze, la Corte ha ripetutamente sostenuto che il principio di parità di trattamento, come sancito nei Trattati e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è un principio generale fondamentale del diritto dell’Unione. Gli strumenti del diritto derivato, quali la direttiva 2000/43, concretizzano tale principio. (26) Sostenere tale principio
impone obblighi che vanno oltre il semplice obbligo di «massimo impegno» degli Stati membri.
64.      Se la direttiva 2000/43 imponesse un semplice obbligo di condotta, il suo effetto utile (efficacia) nel combattere la discriminazione sarebbe sensibilmente indebolito. La giurisprudenza della Corte, per esempio, sull’interpretazione del concetto di discriminazione dimostra un’attenzione nel prevenire esiti discriminatori. Ciò riguardo alla discriminazione sia diretta (27) che indiretta. (28) Lo stesso vale per quanto riguarda la lotta alla discriminazione radicata esistente.
65.      Inoltre, interpretare l’obbligo degli Stati membri di cui agli articoli 1 e 2 della direttiva 2000/43 come un obbligo di risultato che implica un dovere positivo di eliminare la discriminazione dei bambini di etnia rom nelle scuole è in linea con la posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»)
nelle sue recenti sentenze relative alla segregazione di bambini di etnia rom nelle scuole. (29) Tale organo giurisdizionale ha stabilito che l’accertamento dell’esistenza di segregazione implica per gli Stati obblighi positivi di farla cessare.
66.      Infine, specificatamente nel settore dell’istruzione, vi è un argomento ulteriore relativo alla ragione per la quale il legislatore dell’Unione non ha potuto prescrivere misure specifiche
da adottare
da parte degli Stati membri, ma ha semplicemente potuto imporre un obbligo di risultato. Tale argomento è legato alla ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri, come discusso in udienza.
67.      L’Unione europea non dispone di competenza normativa nel settore dell’istruzione; come discende dagli articoli 6 e 165 TFUE, ha solamente una competenza di sostegno. Di conseguenza, l’Unione europea non può prescrivere le misure che gli Stati membri devono adottare riguardo all’organizzazione del loro sistema scolastico o dei contenuti dell’insegnamento.
68.      Ciononostante, sulla base della sua competenza che discende dall’articolo 19 TFUE, l’Unione europea può adottare misure volte a combattere la discriminazione sulla base dell’origine etnica, limitando quindi la competenza degli Stati membri nell’organizzazione del loro sistema scolastico. (30) Di conseguenza, considerata l’assenza di competenza dell’Unione europea nel prescrivere misure specifiche, l’eliminazione della discriminazione nell’istruzione può essere raggiunta solamente mediante l’imposizione di un obbligo di risultato. Le misure con le quali il risultato deve essere raggiunto rientrano nella competenza degli Stati membri.
69.      La
Repubblica slovacca, malgrado il suo argomento iniziale secondo il quale l’articolo 2 della direttiva 2000/43 contiene solamente definizioni, sembra tuttavia accettare che tale direttiva imponga un obbligo di risultato. Nel suo controricorso essa ha dichiarato: «La direttiva 2000/43 pertanto richiede agli Stati membri di garantire l’applicazione del principio della parità di trattamento, anche nel settore dell’istruzione». (31)
70.      Riassumendo, gli articoli 1 e 2 della direttiva 2000/43, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 1, lettera g) della stessa, impongono un obbligo di risultato agli Stati membri al fine di eliminare la discriminazione basata sull’origine etnica nel settore dell’istruzione. Tale obbligo non solo proibisce la discriminazione da parte degli Stati membri, ma impone anche l’adozione di misure specifiche e azioni concrete per eliminare le disparità esistenti che risultano da pregiudizi sociali radicati.
71.      Se il risultato perseguito è quello di una società libera dalla discriminazione di un gruppo etnico nel settore dell’istruzione, il modo in cui la Corte deve stabilire se esiste un inadempimento di tale obbligo di risultato consiste nell’esaminare le prove e verificare sulla loro base se esista o meno una discriminazione dei bambini di etnia rom nelle scuole. Ciò mi porta alla questione successiva
relativa
al tipo di prove
che devono essere esibite alla Corte al fine di dimostrare un inadempimento di un obbligo di risultato.
C.      Dimostrazione dell’inadempimento di un obbligo di risultato
72.      Per dimostrare l’inadempimento di un obbligo di risultato
consistente nell’eliminare la discriminazione dei bambini di etnia rom nelle scuole, la Commissione deve fornire alla Corte prove che dimostrino che i bambini di etnia rom si trovano in svantaggio nel sistema educativo slovacco. Se la Commissione dimostra
in maniera sufficiente l’esistenza di una simile discriminazione, la Repubblica slovacca deve fornire prove che contraddicano le prove della Commissione e dimostrino che non vi è nessun trattamento differenziato a svantaggio dei bambini di etnia rom. Altrimenti, essa deve fornire giustificazioni per tale trattamento discriminatorio.
73.      A mio avviso, la maggior parte delle prove presentate alla Corte da entrambe le parti nel presente procedimento non è rilevante per stabilire se, come dichiarato nei due motivi della Commissione, la discriminazione esisteva allo scadere del termine fissato nel parere motivato.
74.      La Commissione, durante l’udienza, ha chiarito che, a suo avviso, la Repubblica slovacca ha violato i suoi obblighi in ragione di pratiche discriminatorie, che hanno contribuito attivamente alla discriminazione, e della mancata adozione di misure appropriate per eliminare la discriminazione sociale radicata.
75.      A mio avviso, per quanto sia certamente importante individuare le cause della discriminazione radicata, in una procedura di infrazione per inadempimento di un obbligo di risultato non è necessario provare quali azioni specifiche da parte degli organi di Stato abbiano contribuito all’asserita
discriminazione o quali azioni non abbiano consentito di porne fine. Lo Stato membro è infatti libero di scegliere i mezzi con i quali eliminare la discriminazione. Se tali mezzi siano appropriati ed efficaci è, ai fini della decisione della Corte, rilevante solo nella misura in cui sia dimostrato se il risultato atteso sia stato o meno raggiunto. (32)
76.      Per riassumere, tutti gli argomenti e gli elementi di prova scambiati dalle parti in merito alla questione se le diverse misure adottate
dalla Repubblica slovacca
siano adeguate e sufficienti per risolvere i problemi sollevati nei due motivi di ricorso sono molto importanti nel contesto della politica anti-discriminazione e degli sforzi degli Stati membri e della Commissione per arrivare alla parità. Tuttavia, tali argomenti non sono rilevanti per la Corte per stabilire se la violazione esistesse alla scadenza del termine fissato dalla Commissione nel suo parere motivato.
77.      Per la Corte, ciò che importa
è solo se le prove presentate dalla Commissione dimostrino che esisteva discriminazione al momento rilevante e se la Repubblica slovacca abbia provato che le misure da essa attuate sono riuscite ad eliminare la discriminazione entro la data corrispondente.
D.      La Commissione ha sufficientemente dimostrato le asserite violazioni nella presente causa?
1.      Sul primo motivo: numero sproporzionato di bambini di etnia rom in scuole o classi speciali
78.      La Commissione sostiene che, non solo all’11 dicembre 2019, ossia alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, ma anche in seguito, dati ufficiali hanno rivelato un numero sproporzionatamente alto di bambini di etnia rom collocati in scuole o classi speciali nella Repubblica slovacca. All’incirca il triplo dei bambini di etnia rom rispetto agli altri bambini frequentava tali programmi speciali. (33)
79.      La Commissione si basa non solo su diverse relazioni di organismi dell’UE, organizzazioni internazionali e ONG, ma anche su relazioni predisposte da autorità slovacche. Anche se tali relazioni utilizzano metodologie diverse e contengono risultati leggermente diversi, tutte
dimostrano l’esistenza di un
numero sproporzionato di bambini di etnia rom in scuole speciali. A mio avviso, tali prove
sono prima facie sufficienti a trasferire l’onere della prova allo Stato membro, il quale deve dimostrare l’inesattezza o l’irrilevanza di simili prove.
80.      La Repubblica slovacca non contesta in senso stretto tale affermazione di discriminazione, ma invece sostiene che sono stati ottenuti miglioramenti grazie a
diverse misure che essa ha
introdotto e che quindi i numeri sono in calo. (34) Tuttavia, tale Stato membro spiega che esso non può dimostrare tale calo sulla base degli stessi dati e della stessa metodologia utilizzati nelle relazioni presentate dalla Commissione in quanto esso non dispone di tali dati né di tale metodologia. (35)
81.      Ciononostante, come la Commissione giustamente fa notare, anche se la metodologia è diversa, qualora una diminuzione significativa si fosse verificata nella proporzione di bambini di etnia rom in scuole speciali, le diverse relazioni testimonierebbero tale tendenza positiva, pur basandosi su metodologie diverse.
82.      In ogni caso, le statistiche preparate da diverse autorità nella Repubblica slovacca non dimostrano un cambiamento significativo, ma confermano l’esistenza di una rilevante sproporzione nel dicembre 2019, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato.
83.      Un precedente documento
emanato nel 2011 dal Ministero dell’Istruzione della Repubblica slovacca, ossia il piano strategico nazionale, ha riconosciuto l’esistenza di problemi di discriminazione conseguenti ad errori di diagnosi relative ai bambini. (36) Infatti, secondo tale documento, mentre solo una piccola percentuale di una data popolazione (tra l’1% e il 3%) generalmente presenta una disabilità intellettiva, i bambini di etnia rom costituivano il 16% e il 17% dei bambini presenti in scuole o classi speciali nella Repubblica slovacca. Del pari, il 60% dei bambini in classi speciali e l’80% dei bambini in scuole speciali era di origine rom, mentre la popolazione di etnia rom rappresentava solamente circa l’8% della popolazione intera.
84.      Nel 2020, l’Atlante delle comunità rom, compilato dal vice ministro del Governo della Repubblica slovacca responsabile per le comunità di etnia rom, si è riferito a cifre comparabili. Secondo tale documento, (37) il 17% dei bambini di età compresa tra i 6 e i 15 anni appartenenti a comunità rom emarginate (MRC) era collocato in istituti di istruzione
speciali. Per i bambini di etnia rom che vivono in famiglie integrate, la percentuale era leggermente inferiore al 14%. Come dimostra il documento, tali percentuali erano significativamente superiori rispetto quelle relative alla popolazione generale – nel 2019, solo il 5.7% di tutti i bambini in età scolare nella Repubblica slovacca era iscritto a programmi educativi speciali.
85.      Si può in generale discutere circa l’esattezza di una serie di dati rispetto ad un’altra e/o l’efficacia della metodologia utilizzata in uno studio rispetto ad un’altra. (38) È stato
tuttavia dimostrato che la sproporzione che riflette i
divari tra i numeri riferiti all’esperienza di bambini di etnia rom e quelli riferiti all’esperienza di bambini non di etnia rom, è troppo elevata per essere ignorata. (39)
86.      Non è contestato che la collocazione errata di bambini in classi o scuole speciali sia un’indicazione di discriminazione. Le scuole speciali hanno un programma limitato, il che significa che le possibilità dei bambini di proseguire gli studi sono ridotte, il che di conseguenza riduce le loro prospettive di
un’equa inclusione in società come adulti.
87.      I bambini di etnia rom sono pertanto
posti in una posizione di particolare svantaggio rispetto agli altri bambini, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2000/43.
88.      Tuttavia, secondo una giurisprudenza consolidata, è possibile giustificare la discriminazione indiretta se la norma o la pratica in questione ha un obiettivo legittimo che è raggiunto in un modo proporzionato. Tale concetto di un obiettivo legittimo in grado di giustificare la discriminazione etnica deve, tuttavia, essere interpretato restrittivamente. (40)
89.      A tal riguardo, la Repubblica slovacca sostiene che la sproporzione risultante dalle cifre può essere spiegata dal fatto che un ampio numero di bambini di etnia rom che vivono in MRC provengono da ambienti socio-economici così svantaggiati che non hanno una preparazione all’altezza di quella degli altri bambini per poter affrontare le prove di ingresso per la scuola primaria. Tale Stato membro spiega inoltre di aver introdotto misure, quali l’istruzione per l’infanzia obbligatoria e gli assistenti dei genitori, che mirano a colmare tale divario.
90.      Da un lato, la circostanza che un’elevata percentuale di bambini di etnia rom viva in ambienti socio-economici svantaggiati in MRC non può essere presentata come una giustificazione per la loro discriminazione nelle scuole. Una simile radicata disparità, anche se può spiegare la rappresentazione
sproporzionata
in istituti scolastici speciali, non può essere usata come giustificazione per un altro esempio di impatto negativo. Dall’altro lato, le misure che sono state adottate al fine di rimediare alla disparità esistente possono essere invocate quale argomento solo una volta che tali misure abbiano raggiunto il risultato atteso.
91.      In conclusione, sono dell’idea che la Commissione abbia dimostrato in maniera sufficiente l’esistenza di una differenza di trattamento basata sul numero sproporzionato di bambini di etnia rom collocati in scuole o classi speciali alla scadenza del termine fissato nel parere motivato. Al contrario, la Repubblica slovacca non ha confutato le prove della Commissione né indicato uno scopo legittimo
a fondamento di tale discriminazione.
92.      Di conseguenza, propongo che la Corte dichiari fondato il primo motivo di ricorso della Commissione.
2.      Sul secondo motivo: segregazione de facto
93.      Il secondo motivo della Commissione verte sulla segregazione di bambini di etnia rom nel contesto delle scuole ordinarie.
94.      Un inadempimento dell’obbligo di eliminare la segregazione, quale inadempimento di un obbligo di risultato, può essere provato
con dati affidabili che dimostrino che la segregazione esiste nella pratica.
95.      A tale riguardo, la Commissione sostiene che, non solo alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, ma anche dopo tale data, (41) vi era e vi è stata una segregazione diffusa di bambini di etnia rom dai loro compagni non di etnia rom nelle scuole slovacche. Tale segregazione ha assunto varie forme – quali scuole, classi o mense separate. La Commissione sostiene tale affermazione con dati statistici e altre prove.
96.      Nel suo ricorso, la Commissione si basa ancora su vari documenti emanati da autorità nazionali o internazionali e ONG.
97.      A tale riguardo, già nel 2012, prima dell’inizio del procedimento precontenzioso, la Repubblica slovacca ha riconosciuto l’esistenza di una segregazione etnica che colpiva i bambini di etnia rom. (42)
98.      Nel corso del procedimento precontenzioso, sono state presentate varie altre relazioni ufficiali che hanno riconosciuto l’esistenza di una segregazione etnica
a danno dei bambini di etnia rom. In una relazione della
Štátna školská inšpekcia (Ispettorato accademico) per il 2017/2018 era stato riconosciuto che «in quattro scuole, l’organizzazione dell’insegnamento mostra[va] segni di segregazione, con l’istituzione di classi separate per gli alunni provenienti da MRC, e anche mediante la separazione fisica degli spogliatoi e degli spazi di ristorazione». (43)
99.      Anche dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato, le autorità slovacche hanno continuamente riconosciuto l’esistenza di segregazione. Nel giugno 2020, il Ministero dell’Istruzione, della Scienza, della Ricerca e dello Sport della Repubblica slovacca ha riconosciuto che la segregazione di bambini di etnia rom nelle scuole era un problema di lunga data. (44) La «Strategia per la parità di trattamento, l’inclusione e la partecipazione di persone di etnia rom fino al 2030», adottata dalle autorità slovacche nell’aprile 2021, riconosceva già che la strategia precedente non stava raggiungendo i suoi obiettivi. (45)
100. Analogamente, negli scorsi anni, le autorità giudiziarie slovacche, in particolare il Najvyšší súd Slovenskej republiky (Corte suprema della Repubblica slovacca) ha ripetutamente dichiarato che, in numerose scuole, gli studenti di etnia rom erano soggetti a segregazione de facto. (46) Anche se tali decisioni non possono, da sole, essere usate come prove di una segregazione generalizzata, ma piuttosto di singoli casi di discriminazione, esse costituiscono tuttavia prove rilevanti insieme agli altri dati presentati.
101. Infine, nel 2023, il Ministero dell’Educazione, della Scienza, della Ricerca e dello Sport della Repubblica slovacca ha adottato una guida su come abolire la segregazione, (47) che è stata aggiornata nel 2024. (48) Al momento della redazione delle presenti conclusioni, il sito web del Ministero dell’Educazione della Repubblica slovacca presenta una sezione dedicata all’abolizione della segregazione, in cui si afferma che «per il Ministero dell’Educazione, della Ricerca, dello Sviluppo e della Gioventù della Repubblica slovacca (MŠVVaM SR), abolire la segregazione non è solo una priorità strategica, ma anche un prerequisito per creare un sistema scolastico equo ed inclusivo in Slovacchia. Lo scopo è che tutti i bambini siano pienamente integrati nel sistema scolastico e che ogni bambino riceva un’istruzione in linea con i propri bisogni educativi individuali e sia completamente integrato nella società». (49)
102. Ciò che precede dimostra l’impegno della Repubblica slovacca nel risolvere il problema e rende chiaro che la questione nella presente causa non riguarda la negazione dei valori dell’Unione sanciti all’articolo 2 TFUE. (50)
103. Ciononostante, se le prove presentate dinanzi alla Corte dimostrano che la segregazione di bambini di etnia rom esisteva alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Corte deve concludere che tale inadempimento si è verificato. (51)
104. Tutti i documenti presentati dalla Commissione segnalano l’esistenza di una segregazione de facto, e la Repubblica slovacca non ha confutato tali prove.
105. Un’ulteriore domanda da porre è se la segregazione integri necessariamente un trattamento sfavorevole con l’effetto di
sfociare in discriminazione.
106. A mio avviso, la segregazione costituisce
di per sé discriminazione.
107. Sebbene non possa essere escluso che i programmi scolastici seguiti dai bambini di etnia rom in scuole o classi separate non siano di qualità inferiore rispetto ai programmi offerti nelle classi miste, (52) la separazione sociale e culturale di un gruppo etnico rafforza la stigmatizzazione preesistente in una società. Di conseguenza, essa riduce le possibilità per tali bambini di inserirsi nella società slovacca, e non li colloca su un piano di uguaglianza rispetto ai loro compagni non di etnia rom. La segregazione è dannosa anche per i bambini non di etnia rom in quanto sono privati dell’esposizione ad una cultura diversa dalla loro, il che ostacola la loro crescita educativa e sociale.
108. Questa è anche la ragione per cui, a mio avviso, la segregazione stessa costituisce discriminazione e non può mai essere giustificata.
109. Ciononostante, la Repubblica slovacca ritiene di non poter essere ritenuta responsabile per la segregazione che sfugge al suo controllo.
110. Per esempio, essa ha indicato che spesso sono i genitori di bambini di etnia non rom che si oppongono all’inclusione di bambini di etnia rom nelle classi o che spostano i loro figli in altre scuole perché ci sono bambini di etnia rom in classe nella scuola originariamente scelta. Tale fenomeno, conosciuto come «White flight»
(«fuga dei bianchi»), (53) è stato discusso in udienza come
una possibile giustificazione per la Repubblica slovacca.
111. Una simile realtà non può essere accettata quale giustificazione della discriminazione. (54) Gli obblighi positivi imposti agli Stati
membri
dalla direttiva 2000/43 richiedono che essi
adottino ed applichino misure volte a prevenire la segregazione nelle scuole che deriva
dal pregiudizio radicato in una società in merito ad un gruppo etnico. (55)
112. Lo stesso vale nella situazione opposta, in cui i genitori dei bambini di etnia rom acconsentono alla segregazione. Come la Corte EDU ha statuito
nella causa Salay c. Slovacchia, il consenso dei genitori non deve violare il diritto di un bambino alla parità di trattamento nell’accesso all’insegnamento o legittimare azioni che causino la disparità di trattamento di bambini all’interno del sistema scolastico. (56)
113. La Repubblica slovacca ha inoltre sostenuto che alcune comunità di etnia rom, molto spesso le MRC, sono territorialmente separate dal resto della popolazione, il che spiega perché le scuole in tali aree sono unicamente frequentate da alunni di etnia rom.
114. Sebbene possa comprendere che tale realtà costituisce un serio ostacolo al superamento del fenomeno delle scuole frequentate unicamente da alunni di etnia rom, ciononostante sono dell’idea che una simile segregazione di bambini nelle scuole non possa essere giustificata dalla constatazione dell’esistenza di
una segregazione che colpisce in generale le persone di etnia rom nella Repubblica slovacca. (57)
115. Tuttavia, a causa della situazione
locale, è vero che, come sostiene la Repubblica slovacca, risolvere questioni di discriminazione radicata richiede tempo. Ciononostante, le difficoltà nell’eliminare la segregazione e il tempo a tal fine necessario
non possono essere utilizzati
come argomenti di difesa nell’ambito di procedure di infrazione fondate sull’asserita esistenza di una situazione di discriminazione.
116. Non si può ignorare il triste fatto che per ogni anno in cui la segregazione persiste, ogni gruppo di bambini di etnia rom vittime di tale trattamento sfavorevole perde un’opportunità per il proprio futuro. A ciò è difficile, se non impossibile, rimediare.
117. In conclusione, ritengo che la Commissione abbia dimostrato in maniera sufficiente l’esistenza di una pratica diffusa di segregazione
dei bambini di etnia rom in classi separate in scuole ordinarie o in scuole separate. La Repubblica slovacca, al contrario, non ha confutato tali conclusioni, né una simile segregazione può essere giustificata.
118. Di conseguenza, propongo che la Corte dichiari fondato il secondo motivo di ricorso della Commissione.
IV.    Spese
119. La Commissione ha chiesto che la Repubblica slovacca sia condannata alle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica slovacca è rimasta soccombente e deve essere quindi condannata alle spese.
V.      Conclusione
120. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte:
(1) di dichiarare che
–        collocando un numero sproporzionato di bambini di etnia rom in scuole o classi speciali per bambini con disabilità intellettive o di altro genere, in cui l’insegnamento segue un programma limitato; e
–        segregando i bambini di etnia rom in classi separate in scuole ordinarie o in scuole separate,
la Repubblica slovacca è venuta meno, in maniera sistematica e persistente, agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), e con l’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), della stessa;
(2) di condannare la Repubblica slovacca a farsi carico delle proprie spese e di quelle sostenute dalla Commissione europea.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica (GU 2000, L 180, pag. 22).
3      V., in tal senso, sentenze del 4 maggio 2006, Commissione/Regno Unito (C‑508/03, EU:C:2006:287, punto 77 e giurisprudenza citata), e dell’11 luglio 2013, Commissione/Repubblica ceca (C‑545/10, EU:C:2013:509, punto 70 e giurisprudenza citata).
4      V., a riguardo del primo motivo, il paragrafo 48 del ricorso della Commissione e, per il secondo motivo, i paragrafi 82 e 83 di quest’ultimo. Negli allegati a tale ricorso e alla replica, la Commissione ha sottoposto alla Corte un ampio numero di documenti sui quali si basa nel ricorso.
5      Ciononostante, la Repubblica slovacca indica difficoltà nel confutare le statistiche presentate dalla Commissione, in quanto molte delle relazioni sulle quali la Commissione si basa sono esterne e ricorrono ad una metodologia diversa, implicando che la Repubblica slovacca non possa verificare i miglioramenti nelle statistiche usando la medesima metodologia.
6      V., al riguardo, paragrafo 74 del controricorso. La Repubblica slovacca ha anche presentato un ampio numero di documenti che dimostrino sforzi al fine di introdurre misure e programmi adeguati.
7      V. risposta della Commissione, paragrafo 53.
8      V. risposta della Commissione, paragrafo 35.
9      Nel diritto internazionale, un obbligo di risultato esiste «quando gli Stati devono raggiungere una situazione di fatto specifica, la cui prescrizione può anche essere di divieto o di comando». V. Wolfrum, R., «Obligation of result versus obligation of conduct – Some thoughts about the implementation of international obligations», in: Arsanjani, M.H. e a. (eds.), Looking to the Future. Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman. Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2011, pag. 366, pag. 369. V. anche Nový, Z., The dichotomy of obligations of conduct and result in international investment law, Cofola International, 2022, pag. 170, pag. 172.
10      L’usuale dicotomia alla quale si fa ricorso nel diritto internazionale consiste nel distinguere tra gli obblighi di comportamento e obblighi di risultato. Ciononostante, Wolfrum ritiene che ci siano anche altri tipi di obblighi che gli Stati si assumono ai sensi del diritto internazionale. Un simile tipo di obblighi è ciò che egli chiama «un obbligo orientato allo scopo». Un simile obbligo si differenzia dall’obbligo di risultato in quanto gli Stati «si impegnano a mettere in moto un processo evolutivo che conduce in una direzione specifica», ma senza imporre un risultato concreto in anticipo (Wolfrum, op. cit., pagg. 366-367). Non sono dell’avviso che l’obbligo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2000/43 debba essere interpretato come un obbligo orientato allo scopo, in quanto vi è un chiaro risultato che necessita di essere raggiunto, ossia l’eliminazione della discriminazione diretta e indiretta.
11      V., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1989, Star Fruit /Commissione (247/87, EU:C:1989:58), e ordinanza del 4 ottobre 2024 Fass/Germania e Commissione (C‑187/24 P, EU:C:2024:872, punto 33 e giurisprudenza citata).
12      Vi sono altri esempi di discriminazione radicata, che la Commissione ha deciso di non perseguire per il momento. A titolo di esempio, la discriminazione tra uomini e donne in termini di pari retribuzione per lo stesso lavoro o per un lavoro di valore equiparabile è presumibilmente presente in quasi tutti gli Stati membri dell’Unione. V., in tal senso, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statistics. Ciononostante, nessuna procedura per infrazione è stata mai avviata dalla Commissione.
13      Essa ha inoltre avviato procedure di infrazione nei confronti dell’Ungheria (INFR(2015)2206) e della Repubblica ceca. (INFR(2014) 2174). Tuttavia, la Commissione non ha, o non ancora, deciso di adire la Corte.
14      V., ex multis, sentenza del 10 novembre 2020, Commissione/Italia (Valori limite –
PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punto 70 e giurisprudenza citata), e del 28 gennaio 2020, Commissione/Italia (Direttiva lotta contro i ritardi di pagamento) (C‑122/18, EU:C:2020:41, punto 64 e giurisprudenza citata). Una volta che la Commissione afferma che è stata violata una specifica disposizione giuridica, la Corte deve verificare se ciò sia vero, in punto di diritto e di fatto, indipendentemente dai motivi su cui la Commissione si è fondata. V., a tale riguardo, sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Insegnamento superiore) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punto 56).
15      Come ha indicato la Corte, l’avvio di una procedura per infrazione rientra nel potere discrezionale della Commissione, il cui esercizio non può essere oggetto di valutazione di opportunità da parte della Corte. V., in tal senso, sentenza del 6 luglio 2000, Commissione/Belgio (C‑236/99, EU:C:2000:374, punto 28).
16      La Corte ha confermato che, come nel caso del procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione dispone anche di un potere discrezionale nell’avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 260 TFUE, senza che la Corte abbia il potere di rivedere le sue motivazioni. V., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, Commissione/Romania (Antiriciclaggio) (C‑549/18, EU:C:2020:563, punto 49 e giurisprudenza citata).
17      L’istruzione rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/43 sulla base dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), di quest’ultima, che è il motivo per il quale la Commissione ha sostenuto la violazione dell’articolo 2, paragrafo 2, di tale direttiva in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), della stessa.
18      V. paragrafo 33 del controricorso della Repubblica slovacca.
19      V. articolo 288 TFUE.
20      Per situazioni che riguardano casi individuali di discriminazione, la direttiva richiede che rimedi effettivi siano messi a disposizione degli individui pregiudicati dalla discriminazione. V., a riguardo, articoli 7 e 8 della direttiva 2000/43.
21      Ciò è, a mio avviso, suffragato dall’articolo 5 della direttiva 2000/43. Nel consentire l’azione positiva «allo scopo di assicurare completa parità nella pratica», la normativa dell’Unione ha fornito uno strumento al fine di rispondere alle disparità radicate.
22      V., ad esempio, Fredman, S., «The Reason Why: Unravelling Indirect Discrimination», Industrial Law Journal, 2016, pagg. 231–243.
23      347 U.S. 483 (1954) Brown v. Board of Education of Topeka. In tale causa, la Corte suprema degli Stati uniti ha dichiarato che le leggi adottate dagli Stati degli Stati Uniti d’America che avevano istituito la segregazione razziale erano incostituzionali. Tale Corte ha ritenuto che strutture educative separate fossero per natura diseguali e di conseguenza che le leggi che le imponevano hanno violato la clausola dell’uguale protezione sancita dal XIV emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America (pag. 459).
24      A differenza della situazione negli Stati Uniti d’America ai tempi della causa Brown v. Board of Education, la Repubblica slovacca non ha una normativa segregazionista e concorda sul principio che la segregazione deve essere eliminata. Il ricorso della Commissione non è diretto contro la normativa slovacca, ma riguarda piuttosto la situazione de facto.
25      V, in tal senso, sentenze del 12 maggio 2011, Runevič-Vardyn and Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punto 41); del 16 luglio 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, punto 40); e del 15 novembre 2018, Maniero (C‑451/17, EU:C:2018:912, punto 35).
26      Sentenza del 15 novembre 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, punto 36).
27      Sentenza del 10 luglio 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397).
28      Sentenza del 16 luglio 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480).
29      V. sentenze Corte EDU del 31 maggio 2022, X and Others c. Albania, (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, da §§84 a 87); del 13 dicembre 2022, Elmazova e a. v. Macedonia del Nord, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 74); e del 30 marzo 2023, Szolcsán c. Ungheria (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 69). Per una panoramica dell’evoluzione della giurisprudenza della Corte EDU che porta al riconoscimento di un dovere di abolire la segregazione, si veda Vrancken,
M., «Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR», European Human Rights Law Review, 2024, da pag. 112 a 126.
30      A tal riguardo, la Corte ha già statuito che «sebbene il diritto dell’Unione non rechi pregiudizio a tale competenza degli Stati membri per quanto riguarda, da una parte, il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché le loro diversità culturali e linguistiche ..., resta il fatto che nell’esercizio di tale potere gli Stati membri devono rispettare il diritto dell’Unione». V., ad esempio, sentenza del 7 settembre 2022, Cilevičs e a.
(C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
31      Paragrafo 34 del controricorso della Repubblica slovacca (traduzione libera). Ha proseguito nel dichiarare che «al fine di confermare effettivamente tale principio, è necessario garantire che ogni bambino, qualunque sia la sua origine, abbia la stessa possibilità di ricevere un’istruzione di alta qualità che lo aiuterà nel miglior modo possibile a sviluppare il suo potenziale naturale».
32      Tale conclusione è anche in linea con la posizione della Corte EDU nelle recenti sentenze relative alla discriminazione nel settore dell’istruzione. Ad esempio, nelle sentenze del 30 maggio 2013, Lavida e a. v. Grecia (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310), e del 30 marzo 2023, Szolcsán v. Ungheria, la Corte EDU non ha neppure cercato di valutare quale misura di Stato fosse la causa della segregazione. Il fatto stesso dell’esistenza della segregazione era una prova prima facie sufficiente di discriminazione.
33      Inoltre, secondo la Commissione, sebbene alcune riforme nelle procedure di diagnosi siano state introdotte, queste hanno avuto un impatto minimo, e le cifre sono rimaste ampiamente invariate.
34      Tali affermazioni, tuttavia, si riferiscono tutte al periodo successivo alla scadenza fissata dal parere motivato.
35      V. controreplica della Repubblica slovacca, paragrafo 6.
36      V., Ufficio governativo della Repubblica slovacca, Ufficio del plenipotenziario del Governo della Repubblica slovacca per le comunità di etnia rom, Strategy of the Slovak Republic for integration of Roma up to 2020, 2012, pag. 15; disponibile a: https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf
37            Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Ufficio del plenipotenziario del Governo della Repubblica slovacca per le comunità di etnia rom), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zist’ovania EU SILC_MRK 2020 (Income and living conditions in marginalised Roma communities – selected indicators from the EU SILC_MRK 2020 survey); disponibile a: https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf, pag. 34 (Allegato
A. 32 al ricorso, pag. 1878).
38      Una delle questioni relative all’accuratezza delle statistiche era la discrepanza tra il numero di persone di etnia rom che vivono in Slovacchia quale basato su sondaggi della popolazione e il numero di persone di tale etnia utilizzato in diverse relazioni. Nonostante i numeri risultanti dai sondaggi della popolazione sembrino infatti imprecisi, diversi organismi sono arrivati a conclusioni analoghe, stabilendo che le persone di etnia rom in Slovacchia sono circa mezzo milione (per un simile resoconto sull’argomento, con fonti, si veda il
Comitato consultivo del Consiglio d’Europa sulla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, Fifth Opinion on the Slovak Republic, 2022, nota 26; disponibile a: https://rm.coe.int/5th-op-slovak-republic-en/1680a6e4ee).
39      V. anche, analogamente, Corte EDU, sentenza del 13 novembre 2007, D.H. e a. v. Repubblica ceca (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 191).
40      V., a tal riguardo, sentenza del 16 luglio 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, punto 112). Per un simile ragionamento sull’obiettivo delle giustificazioni, si veda Corte EDU, sentenza dell’11 dicembre 2012, Sampanis e a. v Grecia (Sampanis I), (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, § 91).
41      A tale riguardo, la Commissione considera che, nonostante alcune riforme legislative a partire dal 2015, le misure adottate sono ancora scarsamente efficaci, e le statistiche non dimostrano alcun reale miglioramento. Ad esempio, una relazione dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma-survey-findings) si basa su dati del 2021, i quali dimostrano che il 65% dei bambini di etnia rom di età compresa tra i 6 e i 15 anni hanno frequentato scuole in cui la maggior parte degli studenti, se non tutti, erano di origine rom. Inoltre, sebbene le autorità e i giudici slovacchi abbiano riconosciuto la persistenza di tale problema, le leggi nazionali non richiedono azioni concrete avverso tale segregazione.
42      V., già, nota 36, op. cit., pag. 4.
43      Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, Allegato A.44 al ricorso, pag. 32.
44      Filipová, M., Ministero dell’Educazione, della Scienza, della Ricerca e dello Sport della Repubblica slovacca, «Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí» («Il nostro scopo è porre fine alla segregazione degli alunni di etnia rom»), conferenza stampa, 17 giugno 2020; disponibile a: https://www.minedu.sk/m-filipova-nasim-cielom-je-odstranit-segregaciu-romskych-deti/
45      Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Ufficio del plenipotenziario del Governo della Repubblica slovacca per le Comunità di etnia rom), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030 (La strategia per la Parità, l’Inclusione e la Partecipazione delle persone di etnia rom del 2030), 2021; disponibile a: https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia-pre-rovnost-inkluziu-a-participaciu-romov-do-roku-2030/.
46      Najvyšší súd Slovenskej republiky (Corte suprema della Repubblica slovacca), sentenze del 15 dicembre 2022, riferimento 5Cdo/102/2020 (Allegato A.52 al ricorso); del 28 marzo 2023, riferimento 4Cdo/112/2021 (Allegato A. 53 al ricorso); e del 12 luglio 2023, riferimento 5Cdo/220/2022 (Allegato A. 54 al ricorso).
47      Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023; disponibile a: https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599.332e7e.pdf.
48      Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR, Manuál a monitoring uplatňovania štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024; disponibile a:
https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf.
49      Disponibile all’indirizzo: https://www.minedu.sk/desegregacia/ (consultato per l’ultima volta il 9.6.2025).
50      V., al riguardo, le mie conclusioni nella causa Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione europea) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punti 237 e seguenti).
51      Le misure adottate per combattere la discriminazione possono influenzare la decisione sulle sanzioni, se la Commissione decide di proporre ricorso ai sensi dell’articolo 260 TFUE.
52      Le prove di cui la Corte dispone tuttavia dimostrano che, perlopiù, il piano formativo nelle classi o scuole segregate è davvero di qualità inferiore. V., ad esempio, Commissione europea: Direzione generale della Giustizia e dei consumatori, Migration Policy Group,
Universiteit Utrecht and Durbáková,
V., Country report non-discrimination – Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/7 – Slovakia 2023, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2023; disponibile a: https://data.europa.eu/doi/10.2838/45886 Allegato A 51 al ricorso, pag. 49.
53      Tale concetto si riferisce al fenomeno in cui famiglie «bianche» o privilegiate spostano i loro figli dalle scuole pubbliche, in particolare da quelle con diversità razziale in aumento, verso scuole private o scuole in aree prevalentemente «bianche». Ciò si verifica spesso in risposta al degrado percepito nella qualità della scuola, il che può essere influenzato da fattori quali le politiche di integrazione o i cambiamenti demografici.
54      La Corte EDU non ha accettato il fenomeno del «white flight» quale giustificazione per lo Stato nei confronti delle accuse di segregazione. Nella sua sentenza del 13 dicembre 2022, Elmazova e a. c. Macedonia del Nord, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ da 72 a 79), la Corte EDU ha riconosciuto che uno Stato possa non essere l’unico responsabile della segregazione, in particolare nei casi di rifiuto da parte dei genitori di alunni non di etnia rom di iscrivere i loro figli in ragione di una vasta presenza di alunni di etnia rom. Tale organo giurisdizionale, tuttavia, ha concluso nel senso che sussistesse una violazione delle norme di non discriminazione, sebbene non intenzionale da parte dello Stato, poiché l’evidente segregazione, nel caso di specie, non era obiettivamente e ragionevolmente giustificata. V., anche, sentenza del 30 maggio 2013, Lavida e.a. c. Grecia, (CE:EHCR:2013:0530JUD000797310,
§ 72).
55      V., analogamente, Corte EDU, sentenze del 13 dicembre 2022, Elmazova e a. c. Macedonia del Nord (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § da 77 a 78), in cui la Corte EDU ha statuito che il fenomeno del «white flight» è reso possibile dal modo in cui il quadro normativo è strutturato rispetto alle norme sia di ammissione che di trasferimento, che hanno consentito ai genitori privilegiati di compiere simili scelte.
56      Corte EDU, sentenza del 27 febbraio 2025, Salay c. Slovacchia (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922, § 112).
57      V., analogamente, Corte EDU, sentenze del 13 dicembre 2022, Elmazova e.a. c. Macedonia del Nord (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §
73),
e del 30 marzo 2023, Szolcsán c. Ungheria (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, §§
54, 55 e 57).