62012CC0196_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indhold
I –	Indledning
II –	De relevante bestemmelser i vedtægten
III –	Retsforhandlingerne for Domstolen
A –	Sag C-63/12
B –	Sag C-66/12
C –	Sag C-196/12
IV –	Søgsmålene i sag C-63/12 og C-196/12
A –	Formaliteten
1.	Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
2.	Min bedømmelse
a)	Den retslige prøvelse af en afvisning, som anfægtes af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer
i)	Annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sanktionerer institutionens ulovlige handling.
ii)	Passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens manglende handling
iii)	Afvisning af at vedtage en retsakt bør anfægtes med et annullationssøgsmål
b)	Bedømmelse af Rådets adfærd
B –	Om velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12
1.	Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
a)	Indledende bemærkninger
b)	Sagsøgernes argumenter
i)	Kommissionen
–	Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner
–	Afvisningen af at vedtage justeringskoefficienterne
ii)	Parlamentet
c)	Sagsøgtes argumenter
i)	Rådet
–	Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner
–	Afvisningen af at tilpasse justeringskoefficienterne
ii)	Medlemsstaterne
–	Den Tjekkiske Republik
–	Kongeriget Danmark
–	Forbundsrepublikken Tyskland
–	Kongeriget Spanien
–	Kongeriget Nederlandene
–	Det Forenede Kongerige
2.	Min bedømmelse
a)	Domstolens praksis med hensyn til Kommissionens og Rådets respektive roller og beføjelser hvad angår proceduren for tilpasning af vederlag
b)	Løsningen på uenigheden mellem Kommissionen og Rådet om, hvorvidt der er opstået en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen«
i)	Analyse af betingelserne for udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten
ii)	Vurdering af annullationsanbringendernes velbegrundethed
–	Anbringendet om magtfordrejning
–	Anbringendet om Rådets tilsidesættelse af retsregler, idet det ikke kunne anse sig for at have beføjelse til at undlade at vedtage forslaget til forordning
–	Anbringendet om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen på grund af utilstrækkelig og fejlagtig begrundelse
V –	Søgsmålet i sag C-66/12
A –	Sagens velbegrundethed
1.	Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
a)	Irland
b)	Den Franske Republik
2.	Min bedømmelse
B –	Formaliteten
1.	Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
2.	Min bedømmelse
VI –	Sagens omkostninger
VII –	Forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Spørgsmålet om den årlige tilpasning af vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union, som er genstand for alle tre søgsmål, sag C-63/12, C-66/12 og C-196/12, er for nylig blevet behandlet af Domstolen i den sag, som førte til dom af 24. november 2010, Kommissionen mod Rådet (2), hvorved Domstolen delvis annullerede Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1296/2009 af 23. december 2009 (3), der havde fastsat en procentsats for tilpasning af vederlagene, som var lavere end den sats, som Europa-Kommissionen havde foreslået.
2. Imidlertid optræder de spørgsmål, som rejses i de foreliggende tre sager, i en anden form, som kræver en uddybning af den analyse, Domstolen tidligere har givet. Desuden er der rejst nye, følsomme problemstillinger vedrørende formaliteten med hensyn til søgsmålene.
3. Vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i Den Europæiske Union blev indført ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen (4), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 (5), og ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1080/2010 af 24. november 2010 (6) .
4. Artikel 1 og 3 i bilag XI til vedtægten fastsatte, indtil den 31. december 2012, betingelserne for Rådet for Den Europæiske Unions automatiske, årlige revision, på forslag af Kommissionen, af vederlagene til disse tjenestemænd og øvrige ansatte.
5. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten indførte imidlertid en »undtagelsesklausul«, som gav mulighed for at fravige denne tilpasningsmetode, »[s]åfremt der på grundlag af objektive oplysninger [...] konstateres en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen«. I så fald tilkommer det Kommissionen at forelægge »passende forslag« for Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure.
6. Den 17. december 2010 konstaterede Rådet, at »de seneste finansielle og økonomiske kriser, der har været i EU, og som har resulteret i betydelige finanspolitiske tilpasninger og øget jobusikkerhed i flere medlemsstater, har medført en kraftig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU«, og anmodede Kommissionen om i overensstemmelse med artikel 241 TEUF at forelægge passende forslag på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten og i lyset af objektive oplysninger fra Kommissionen i så god tid, at Europa-Parlamentet og Rådet kunne behandle og vedtage dem inden udgangen af 2011 (7) .
7. Da Kommissionen den 13. juli 2011 havde vedtaget en beretning om denne undtagelsesklausul (8), som konkluderede, at der ikke var sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU, anfægtede Rådet denne konklusion og besluttede den 28. oktober 2011 med »overvældende« flertal af delegationerne at rette en ny anmodning til Kommissionen på grundlag af artikel 241 TEUF. Rådet erklærede sig »overbevist om, at den nuværende finansielle og økonomiske krise i [Unionen], som har resulteret i betydelige finanspolitiske tilpasninger i de fleste medlemsstater, er ensbetydende med en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i [Unionen]«, og anmodede »i denne særlige og ekstraordinære situation og i lyset af objektive oplysninger, der afspejler den økonomiske og sociale situation i efteråret 2011«, Kommissionen om at gennemføre artikel 10 i bilag XI til vedtægten og forelægge et passende forslag til tilpasning af vederlagene (9) .
8. Den 24. november 2011 fremlagde Kommissionen derfor en meddelelse med supplerende oplysninger (10), hvori den fastholdt, at betingelserne for at anvende klausulen ikke var opfyldt, og samme dag forelagde den Rådet et forslag om tilpasning på grundlag af den årlige undersøgelse 2011 (11) med dels en forhøjelse på 1,7% af vederlag og pensioner, som var den sats, der fremkom ved en rent mekanisk anvendelse af den i vedtægten anførte beregningsmetode, dels en tilpasning af justeringskoefficienterne.
9. Da Rådet anså Kommissionens afvisning af at forelægge et forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten for at være baseret på utilstrækkelige og ukorrekte grunde, besluttede det ved en »afgørelse« af 19. december 2011 (12) ikke at vedtage forslaget til forordning.
10. Den 3. februar 2012 anlagde Kommissionen et annullationssøgsmål til prøvelse af denne retsakt, registreret under nr. C-63/12.
11. Sideløbende med dette annullationssøgsmål anlagde Kommissionen den 26. april 2012 desuden et passivitetssøgsmål, efter at den den 25. januar 2012 havde sendt Rådet en åbningsskrivelse, ifald sidstnævntes standpunkt kunne betegnes som en undladelse, der udgjorde retsstridig passivitet som omhandlet i artikel 265 TEUF. Dette søgsmål blev registreret under nr. C-196/12.
12. Rådet anlagde ligeledes, den 3. februar 2012, et annullationssøgsmål, og subsidiært et passivitetssøgsmål, til prøvelse af såvel meddelelsen som forslaget til forordning, registreret under nr. C-66/12.
13. Kommissionen har, støttet af Parlamentet, hævdet, at Rådet i henhold til den i vedtægten fastsatte procedure for tilpasning af vederlag var forpligtet til at følge forslaget til forordning. Ifølge Kommissionen og Parlamentet kunne Rådet kun tilsidesætte den automatiske anvendelse af den beregningsmetode, der er fastsat i vedtægten, for at tage hensyn til den økonomiske og sociale krise ifølge et forslag herom fra Kommissionen.
14. Kommissionen har således principalt nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, mens den subsidiært har nedlagt påstand om, at Domstolen, inden for rammerne af passivitetssøgsmålet, fastslår, at Rådet ved at undlade at vedtage forslaget til forordning har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til vedtægten.
15. Rådet har, støttet af flere medlemsstater (13), bestridt denne påstand samt de argumenter, som ligger til grund herfor. Ifølge Rådet og disse medlemsstater har det i henhold til vedtægten beføjelse til at afvise at tilpasse vederlagene, når det vurderer, at betingelserne for gennemførelsen af undtagelsesklausulen er opfyldt.
16. Rådet har, med støtte fra de samme, samt yderligere tre, medlemsstater (14), nedlagt påstand om annullation af meddelelsen, for så vidt som Kommissionen heri tilkendegiver, at den definitivt afviser at forelægge passende forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten og efterfølgende forelægge et forslag til forordning. Subsidiært har Rådet nedlagt påstand om, at Domstolen i henhold til artikel 265 TEUF fastslår, at Kommissionen har begået traktatbrud ved at undlade at handle.
17. Selv om de tre sager ikke formelt er blevet forenet, overlapper de hinanden, og de fremførte anbringender har fællestræk, hvilket berettiger et fælles forslag til afgørelse.
18. I mit forslag til afgørelse vil jeg hævde, at den omhandlede afgørelse er en retsakt, der kan anfægtes, hvorfor jeg vil foreslå, at Domstolen dels fastslår, at Kommissionens annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, dels at det passivitetssøgsmål, som samme institution har indledt sideløbende hermed, følgelig ikke kan antages til realitetsbehandling.
19. Jeg vil ligeledes forklare, at eksistensen af en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen er en betingelse for iværksættelsen af proceduren ifølge artikel 10 i bilag XI til vedtægten, hvilket indebærer, at Rådet kun har ret til at afvise forslaget til forordning, som er baseret på den »normale« metode, såfremt denne betingelse er opfyldt.
20. Jeg vil tilføje, at det, såfremt Kommissionen og Rådet er uenige om, hvorvidt der er opstået en sådan forringelse, tilkommer Domstolen at sikre overholdelsen af den institutionelle ligevægt ved at efterprøve Kommissionens vurdering, idet efterprøvelsen begrænses til en undersøgelse af, om der er anlagt en åbenbart urigtig vurdering.
21. Desuden vil jeg konkludere, at Kommissionen ikke har anlagt en åbenbart urigtig vurdering, da den under hensyn til objektive oplysninger vurderede, at den økonomiske krise, som medlemsstaterne befandt sig i i 2010, ikke udgjorde en omstændighed, som gav mulighed for at udløse den særlige procedure efter artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
22. På dette grundlag vil jeg konkludere, at Kommissionen bør gives medhold i sit annullationssøgsmål, og at den anfægtede afgørelse bør annulleres.
23. For så vidt som den omstændighed, at Kommissionens annullationssøgsmål er velbegrundet, medfører, at Rådets søgsmål er ugrundet, vil jeg foreslå, at Domstolen af retspleje- og procesøkonomiske hensyn undlader at tage stilling til formaliteten med hensyn til sidstnævnte søgsmål og forkaster det.
24. Subsidiært vil jeg konkludere, at Rådets søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at beslutningen om at indbringe sagen for Domstolen skulle have været vedtaget med kvalificeret flertal i henhold til artikel 16, stk. 3, TEU, og at denne uregelmæssighed i forbindelse med beslutningen, som Kommissionen har ret til at påberåbe sig, medfører, at sagen ikke kan realitetsbehandles.
II – De relevante bestemmelser i vedtægten
25. De relevante bestemmelser er vedtægtens artikel 64, 65 og 65a samt artikel 1, 3, 10 og 15 i bilag XI til vedtægten, der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 64 og 65«.
26. Vedtægtens artikel 64 bestemmer:
»Tjenestemandens vederlag, udtrykt i euro, skal efter fradrag af de beløb, der tilbageholdes i henhold til denne vedtægt eller gennemførelsesforordninger til denne, korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100%, afhængig af de forskellige tjenestesteders levevilkår.
Disse koefficienter fastsættes af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen […]«
27. Vedtægtens artikel 65 bestemmer:
»1. Rådet undersøger hvert år lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Unionen. Denne undersøgelse sker i september på grundlag af en fælles rapport fra Kommissionen, baseret på et fælles indeks, der skal gengive situationen i hvert af Unionens lande pr. 1. juli, udarbejdet af Den Europæiske Unions Statistiske Kontor [Eurostat] i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters statistiske kontorer.
Rådet undersøger samtidig, om en tilpasning af vederlagene er rimelig inden for rammerne af Unionens økonomiske og sociale politik. Der skal særligt tages hensyn til eventuelle forhøjelser af det offentliges lønninger samt nødvendigheden af nyansættelse.
2. I tilfælde af en væsentlig ændring i leveomkostningerne træffer Rådet inden for en frist på højst to måneder afgørelse om tilpasning af justeringskoefficienten, og eventuelt om dette skal ske med tilbagevirkende kraft.
3. Til gennemførelse af denne artikel skal Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen træffe sin afgørelse […]«
28. Vedtægtens artikel 65a bestemmer, at gennemførelsesbestemmelserne til artikel 64 og 65 er anført i bilag XI til vedtægten.
29. Artikel 1, stk. 1, i bilag XI til vedtægten bestemmer, at »[m]ed henblik på den i vedtægtens artikel 65, stk. 1, foreskrevne årlige undersøgelse udarbejder Eurostat hvert år inden udgangen af oktober en rapport om udviklingen i leveomkostningerne i Bruxelles, købekraftspariteterne mellem Bruxelles og visse andre tjenestesteder i medlemsstaterne samt udviklingen i købekraften for vederlagene til tjenestemændene i medlemsstaternes centraladministrationer«.
30. Artikel 3 i bilag XI til vedtægten bestemmer:
»1. Med virkning fra den 1. juli og i overensstemmelse med vedtægtens artikel 65, stk. 3, træffer Rådet efter forslag fra Kommissionen inden hvert års udgang afgørelse om tilpasning af vederlag og pensioner på grundlag af de i afdeling 1 i dette bilag omhandlede elementer.
2. Tilpasningens størrelse er lig med produktet af den specifikke indikator og det internationale indeks for Bruxelles. Tilpasningen fastsættes i nettotal og udtrykkes ved samme procentsats for alle.
[...]
6. Institutionerne foretager med tilbagevirkende kraft for perioden mellem tilpasningens virknings- og ikrafttrædelsestidspunkt en tilsvarende positiv eller negativ tilpasning af vederlagene til tjenestemænd og pensionerne til tidligere tjenestemænd og andre berettigede.
[...]«
31. De elementer, som anvendes ved beregningen af den årlige tilpasning, er anført i afdeling 1 i bilag XI til vedtægten og består af udviklingen i leveomkostningerne i Bruxelles, købekraftspariteterne mellem Bruxelles og visse andre tjenestesteder i medlemsstaterne og endelig købekraftsudviklingen for vederlagene til tjenestemænd i centraladministrationerne i otte medlemsstater, som er anført i artikel 1, stk. 4, litra a), sidste afsnit, i dette bilag (15) .
32. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten, den eneste artikel i dette bilags kapitel 5, med overskriften »Undtagelsesklausul«, bestemmer:
»Såfremt der på grundlag af objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen, konstateres en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen, forelægger Kommissionen […] passende forslag for Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse i overensstemmelse med […] artikel 336 [TEUF].«
33. Endelig fastsætter artikel 15 i bilag XI til vedtægten, som indgår i bilagets artikel 7 med overskriften »Afsluttende bestemmelser og revisionsklausul«:
»1. Bestemmelserne i dette bilag finder anvendelse fra 1. juli 2004 til 31. december 2012.
2. De tages op til eventuel revision ved udgangen af det fjerde år, særlig i lyset af deres budgetmæssige virkninger. Kommissionen forelægger til dette formål Europa-Parlamentet og Rådet en rapport og i givet fald et forslag til ændring af dette bilag på grundlag af […] artikel 336 [TEUF].«
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
A – Sag C-63/12
34. Kommissionen indgav sit annullationssøgsmål for Domstolen ved stævning af 7. februar 2012. Rådet indgav sit svarskrift den 2. april 2012, Kommissionen sin replik den 11. maj 2012 og Rådet sin duplik den 2. juli 2012.
35. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 25. april 2012 Parlamentet at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Parlamentet indgav sit interventionsindlæg den 11. juni 2012. Rådet fremsatte sine bemærkninger til interventionsindlægget den 27. juli 2012.
36. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 6. juli 2012 Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
37. Den Tjekkiske Republik indgav sit interventionsindlæg den 19. september 2012, Kongeriget Spanien den 20. september 2012, Det Forenede Kongerige den 24. september 2012 og de øvrige medlemsstater den 21. september 2012.
38. Kommissionen fremsatte sine bemærkninger til disse interventionsindlæg den 4. januar 2013,
39. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
40. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.
41. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Annullationssøgsmålet afvises.
– Subsidiært frifindes Rådet.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
42. Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.
B – Sag C-66/12
43. Rådet indgav sit annullationssøgsmål for Domstolen ved stævning af 9. februar 2012. Kommissionen indgav sit svarskrift den 23. marts 2012, Rådet sin replik den 11. maj 2012 og Kommissionen sin duplik den 22. juni 2012.
44. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 20. april 2012 Parlamentet at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Parlamentet indgav sit interventionsindlæg den 11. juni 2012. Rådet indgav sine bemærkninger til dette indlæg den 27. juli 2012.
45. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 6. juli 2012 Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Letland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
46. Republikken Letland har ikke indgivet interventionsindlæg. Den Tjekkiske Republik indgav sit interventionsindlæg den 19. september 2012, Kongeriget Spanien den 20. september 2012, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Nederlandene den 21. september 2012, Irland den 24. september 2012 og Den Franske Republik den 25. september 2012.
47. Kommissionen fremsatte sine bemærkninger til disse interventionsindlæg den 4. januar 2013.
48. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Principalt annulleres meddelelsen og forslaget til forordning.
– Subsidiært fastslås det, at der foreligger en tilsidesættelse af traktaterne som følge af den omstændighed, at Kommissionen har undladt at forelægge passende forslag for Parlamentet og Rådet på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
49. Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Letland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.
50. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
51. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.
C – Sag C-196/12
52. Kommissionen indgav sit passivitetssøgsmål for Domstolen ved stævning af 26. april 2012. Rådet indgav sit svarskrift den 18. juni 2012, Kommissionen sin replik den 30. juli 2012 og Rådet sin duplik den 17. september 2012.
53. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 4. september 2012 Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande samt tillod Parlamentet at indtræde til støtte for Kommissionens påstande.
54. Forbundsrepublikken Tyskland indgav sit interventionsindlæg den 16. oktober 2012, Kongeriget Spanien den 24. oktober 2012, Det Forenede Kongerige den 14. november 2012 og Kongeriget Nederlandene samt Parlamentet den 16. november 2012.
55. Kommissionen og Rådet fremsatte bemærkninger til disse interventionsindlæg henholdsvis den 16. januar 2013 og den 21. januar 2013.
56. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Rådet har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vedtægten, idet det ikke har vedtaget forslaget til forordning.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
57. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.
58. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
59. Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.
IV – Søgsmålene i sag C-63/12 og C-196/12
A – Formaliteten
1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
60. Rådet har gjort gældende, at annullationssøgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, da den anfægtede afgørelse ikke er en retsakt, der afføder selvstændige retsvirkninger, idet det med vedtagelsen af denne hverken ændrede eller endeligt forkastede forslaget til forordning, men at det derimod blot – af gennemsigtighedshensyn – gjorde rede for grundene til, at det ikke kunne vedtage det.
61. Kommissionen har anfægtet denne analyse og foreslået, at der sondres mellem de to dele af det forslag til forordning, som Rådet har afvist at vedtage.
62. Hvad for det første angår tilpasningen af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen har Kommissionen hævdet, at annullationssøgsmålet kan antages til realitetsbehandling, idet den anfægtede retsakt har karakter af afgørelse både på grund af det retlige instrument, der er anvendt, og på grund af dets indhold.
63. For så vidt angår formen har Kommissionen gjort opmærksom på, at den anfægtede afgørelse udgør en EU-retsakt som omhandlet i artikel 288 TEUF, den er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, serie L, som indeholder EU-retsforskrifter, og den anfører vedtægten som retsgrundlag, navnlig artikel 65 og bilag VII, XI og XIII, samt artikel 20 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen.
64. For så vidt angår den anfægtede retsakts indhold afføder den ubestridelige selvstændige retsvirkninger, da resultatet af den anfægtede afgørelse er, at der ikke sker nogen årlig tilpasning af vederlag og pensioner, som følgelig fastfryses. Kommissionen undrer sig over, hvordan Rådet vil kunne vedtage forslaget uden først at ophæve afgørelsen om ikke at vedtage det, og mener ikke, at den sondring, som Rådet forsøger at indføre mellem en »afgørelse om ikke-vedtagelse« og en »afgørelse om afvisning«, er baseret på nogen fast typologi.
65. For det andet har Kommissionen hvad angår vedtagelsen af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner konstateret, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen begrundelse i denne henseende, og heraf konkluderet, at selv om Rådet formelt har vedtaget en afgørelse om at afvise forslaget, skal dets holdning principalt anses for en ulovlig undladelse, som kan anfægtes i et annullationssøgsmål.
66. Rådet har henvist til Domstolens praksis, hvorefter der ved afgørelsen af, om de anfægtede foranstaltninger er retsakter, skal lægges vægt på deres indhold (16), og har i replikken anført, at det synspunkt, hvorefter den anfægtede afgørelse indebærer fastfrysning af vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionen, er baseret på den fejlagtige forudsætning, at den omstændighed alene, at Kommissionen har fremlagt et forslag på grundlag af artikel 3 i bilag XI til vedtægten, er tilstrækkelig til, at Rådet har en ubetinget pligt til at handle på dette grundlag. Det har tilføjet, at tjenestemændenes ret til den tilpasning, som Kommissionen har foreslået, er betinget af, at Rådet vedtager tilpasningen, hvilket forudsætter et valg mellem to retsgrundlag, som gensidigt udelukker hinanden, nemlig vedtægtens artikel 3 og artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
67. Endelig har Rådet bemærket, at den anfægtede afgørelse ikke er endegyldig og ikke har nogen virkning for forslaget til forordnings juridiske eksistens, som det til enhver tid kan vedtage uden at ophæve den tidligere retsakt i henhold til lex posterior derogat priori-princippet.
68. Parlamentet har tilsluttet sig Kommissionens argumenter. Det har gjort gældende, at Rådets sondring mellem en afgørelse om ikke-vedtagelse og en afgørelse om afvisning bør anses for kunstig, og at det i forbindelse med bedømmelsen af afgørelsens karakter er vigtigt at tage hensyn til, at den udgør Rådets reaktion på en forpligtelse til at tilpasse vederlagene og pensionerne »inden hvert års udgang« og på det forslag, som Kommissionen har forelagt i denne sammenhæng.
69. De intervenerende medlemsstater har tilsluttet sig Rådets standpunkt og har henvist til dettes argumenter. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at den anfægtede afgørelse ikke afføder retsvirkninger, da den ikke afslutter en procedure og heller ikke fjerner grundlaget for forslaget til forordning. Denne afgørelse udgør blot en mellemfase i den procedure, som Kommissionen har iværksat med det formål at fastlægge den årlige tilpasning af vederlag, og denne procedure afsluttes først, når Rådet har vedtaget en forordning om tilpasning af vederlag med tilbagevirkende kraft til den 1. juli 2011.
2. Min bedømmelse
70. Som jeg vil påvise, er det et annullationssøgsmål og ikke et passivitetssøgsmål, der skal anlægges til prøvelse af den anfægtede afgørelse i dens to dele.
71. Kommissionens annullationssøgsmål og passivitetssøgsmål har i virkeligheden det samme formål, nemlig at sikre, at Rådet sanktioneres for sin adfærd, når det modsætter sig vedtagelsen af forslaget til forordning under påberåbelse af undtagelsesklausulen. Da denne adfærd umiddelbart synes at kunne analyseres direkte som en afgørelse, som implicit tilkendegiver Rådets eventuelle passivitet med hensyn til den årlige tilpasning af vederlag og fastsættelse af justeringskoefficienterne, har Kommissionen anfægtet denne retsakt ud fra to forskellige vinkler og både anlagt et annullationssøgsmål og et passivitetssøgsmål, som Rådet har svaret på ved at anlægge et annullationssøgsmål og subsidiært et passivitetssøgsmål.
72. Kommissionens og Rådets tvivlrådighed med hensyn til, hvilket retsmiddel der skal tages i brug, afslører den juridiske usikkerhed, som hersker i forbindelse med fastlæggelsen af de respektive områder for annullationssøgsmål og passivitetssøgsmål, navnlig når den anfægtede adfærd består i afvisning af at handle. Selv om denne usikkerhed skyldes den komplekse teoretiske forskel mellem disse to retsmidler og en vis udvikling i bestemmelserne, bunder den også i en udvikling i retspraksis, som har skabt mulighed for vaklen. Hvorom alting er, finder jeg det særlig foruroligende, at der kan herske en sådan tvivl om skillelinjen mellem de to retsmidler, og endda hos to EU-institutioner, eftersom systemet med domstolskontrol af lovligheden af Unionens retsakter formodes at følge et princip om fuldstændighed (17) og sammenhæng for at sikre overholdelsen af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse.
73. Det sidstnævnte princip, som er nedfældet i artikel 6 og 13 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 og stadfæstet ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer, at enhver ulovlig retsakt, som er udstedt af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, kan anfægtes, når den er bebyrdende.
74. Set i lyset af målet om at sikre en så omfattende domstolsbeskyttelse som muligt kan det hævdes, at det først og fremmest er vigtigt at undgå alle huller i legalitetskontrollen og sikre, at en afgørelse om afvisning, der er truffet af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, for så vidt som den har bindende retsvirkninger, kan indbringes for Domstolen, som er garant for lovligheden, og mindre vigtigt, om denne kontrol foregår ved hjælp af et annullationssøgsmål eller et passivitetssøgsmål.
75. Man må derfor erkende, at der findes to sideløbende retsmidler, og om nødvendigt give sagsøgerne en valgmulighed, så de frit kan beslutte, hvilket retsmiddel de vil anvende til at anfægte en afgørelse om afvisning.
76. Med hensyn til denne løsning er det vigtigt at huske på, at de to retsmidler forfølger det samme mål, som i Domstolens afgørelser er blevet formuleret således, at de »blot er udtryk for et og samme retsmiddel« (18), eller udtrykt som princippet om, at »der inden for traktatens søgsmålssystem er en snæver sammenhæng [mellem de to retsmidler]« (19) .
77. Selv om målet er fælles, er de to retsmidler imidlertid af forskellig karakter (20), både med hensyn til betingelserne for antagelse til realitetsbehandling og udøvelse samt, i mindre grad, med hensyn til de virkninger, de kan have (21) . Jeg er derfor af den overbevisning, at det hverken er i sagsøgernes interesse eller fremmer den gode retspleje at tillade overlapninger. Tværtimod er det absolut nødvendigt at trække en klar skillelinje mellem de to retsmidler ved at give dem begge en eksklusiv karakter og sikre en harmonisk sameksistens på grundlag af en »systematisk« tilgang (22) . Dette er ikke kun et teoretisk spørgsmål, da det kræver en analyse af forholdet mellem de to søgsmål med hensyn til, hvordan de komplementerer eller konkurrerer med hinanden, og med hensyn til deres selvstændighed eller indbyrdes afhængighed (23) . Spørgsmålet har desuden en betydelig praktisk betydning, da besvarelsen har betydning for sagsøgernes mulighed for at anvende det retsmiddel, der er bedst egnet til at straffe den ulovlighed, der er begået, set på baggrund af den effektive virkning af legalitetskontrollen.
78. Inden jeg foretager en nærmere bedømmelse af Rådets adfærd og det retsmiddel, der bør anvendes til at anfægte lovligheden heraf, vil jeg først nævne de principper, som gælder for den retslige prøvelse af »negativ« adfærd, dvs. adfærd, hvorved en af EUʼs institutioner, organer, kontorer eller agenturer udtrykker en afvisning, således som de kan udledes af Domstolens gældende praksis.
a) Den retslige prøvelse af en afvisning, som anfægtes af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer
79. Jeg mener, at følgende kan anses for at være sikkert. Idet annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sankti onerer den pågældende institutions ulovlige handling i), mens passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens passivitet ii), skal en afvisning af at vedtage en retsakt anfægtes med et annullationssøgsmål iii).
i) Annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sanktionerer institutionens ulovlige handling.
80. I henhold til artikel 263 TEUF prøver Domstolen lovligheden af institutionernes retsakter, navnlig Rådets, bortset fra henstillinger og udtalelser.
81. To betingelser skal være opfyldt, for at en retsakt kan være genstand for et annullationssøgsmål.
82. For det første skal en retsakt, en »bestemmelse«, være materielt vedtaget af en af Unionens institutioner.
83. For det andet fremgår det af fast retspraksis, som Domstolen har udviklet i sager vedrørende annullationssøgsmål, der er anlagt af medlemsstater eller institutioner, at »enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have retligt bindende virkninger«, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUFʼs forstand (24) . Når en fysisk eller juridisk person indleder et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, som den pågældende person er adressat for, skal de bindende retsvirkninger af retsakten kunne berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (25) .
84. Kriteriet om bindende retsvirkninger har en særlig betydning, når det skal vurderes, om en mellemkommende retsakt, der er en del af en administrativ procedure, som indeholder flere faser, kan anfægtes. I princippet skal retsakten være endelig, for at den kan anfægtes. Som Domstolen har udtalt, skal den være en »endelig viljeserklæring fra [institutionen]« (26), hvorfor mellemkommende retsakter, der har til formål at forberede den endelige afgørelse, f.eks. retsakter, der udtrykker institutionens foreløbige opfattelse (27), ikke kan anses for retsakter, der kan anfægtes.
85. Det er således fastslået, at et forslag til forordning, som Kommissionen forelægger Rådet, ikke kan anses for en retsakt, der kan anfægtes, da det blot udgør en mellemkommende retsakt, der alene har til formål at forberede vedtagelsen af den endelige retsakt uden endeligt at fastsætte det standpunkt, som Rådet vil vedtage (28) .
86. Den mellemkommende retsakt, der har »selvstændige retsvirkninger«, bør derimod kunne være genstand for et annullationssøgsmål (29) .
87. Endelig skal jeg bemærke, at selv om mellemkommende foranstaltninger, som ikke er beslutningstagende retsakter, som sådan ikke kan være genstand for et annullationssøgsmål, kan eventuelle retlige mangler ved de forberedende retsakter dog påberåbes til støtte for et søgsmål til prøvelse af den endelige retsakt, som de udgør et forberedende trin til (30) .
ii) Passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens manglende handling
88. I henhold til artikel 265 TEUF kan medlemsstaterne eller Unionens andre institutioner, såfremt Parlamentet, Det Europæiske Råd, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank i strid med traktaterne undlader at træffe afgørelse, indbringe klage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse.
89. Også passivitetssøgsmålet kan anlægges af enhver fysisk eller juridisk person ved at indbringe en klage over, at en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget.
90. Dette søgsmål kan kun antages til behandling, hvis den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur har været opfordret til at handle, og hvis institutionen, organet, kontoret eller agenturet ikke har »taget stilling« inden to måneder efter denne opfordring.
91. I henhold til fast retspraksis »bygger et passivitetssøgsmål på den tankegang, at [den pågældende institutions] retsstridige undladelse af at handle giver [...] adgang til at anlægge sag ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at undladelsen af at handle er traktatstridig, for så vidt den pågældende institution ikke har rådet bod på undladelsen« (31) .
92. Når denne regel sammenholdes med genstanden for annullationssøgsmålet, bliver det muligt at trække en skillelinje mellem de to retsmidler, som har til formål at sikre en direkte kontrol af lovligheden af EU-institutioners adfærd. Mens annullationssøgsmålet sanktionerer den viljeserklæring, som har form af en retsakt, der har bindende retsvirkninger, sanktionerer passivitetssøgsmålet derimod institutionens retsstridige undladelse af at handle. Med andre ord finder legalitetskontrollen sted ved brug af et annullationssøgsmål, når den pågældende institution har begået fejl med en handling, og ved brug af et passivitetssøgsmål, når dens fejl består i manglende handling.
93. Denne »summa divisio« er svaret på spørgsmålet om, hvilket søgsmål der skal udøves mod en afgørelse om afvisning.
iii) Afvisning af at vedtage en retsakt bør anfægtes med et annullationssøgsmål
94. Selv om sondringen mellem annullationssøgsmålet og passivitetssøgsmålet er blevet sløret på grund af de begrebsmæssige forskelle mellem definitionen af et passivitetssøgsmål i henholdsvis EKSF-traktaten og EØF-traktaten (32), fremgår det efter min opfattelse klart af undersøgelsen af spørgsmålet om, hvilket retsmiddel der kan benyttes til at afdække, om en negativ afgørelse er retsstridig, at afvisningen er en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
95. Afvisningen af at træffe en afgørelse gælder nemlig for en afgørelse, da den er udtryk for en viljeserklæring, selv om den er negativ, og afgørelsen om afvisning følger de samme regler med hensyn til kompetence og form som en positiv afgørelse.
96. Retspraksis er klart i overensstemmelse med denne sidestillingstanke, og der findes talrige domme, som fastslår, at et annullationssøgsmål, der er rettet mod en afgørelse om afvisning, kan antages til behandling (33) .
97. I et obiter dictum i dom af 27. september 1988 i sagen Parlamentet mod Rådet (34) anerkendte Domstolen imidlertid, at den omstændighed, at Rådet ikke havde forelagt et budgetforslag, kunne gøres til genstand for et passivitetssøgsmål anlagt af Parlamentet, og bemærkede, at »en afvisning af at handle, den være sig nok så udtrykkelig, [kan] indbringes for Domstolen i henhold til artikel 175, såfremt passiviteten ikke med afvisningen bringes til ophør« (35) . Forklaringen på denne formulering, som den juridiske litteratur har betegnet som »gådefuld« (36), skal snarere findes i hensyn til Parlamentets aktive kompetence end i et ønske om at udvide anvendelsen af passivitetssøgsmålet. Senere retspraksis er i øvrigt vendt tilbage til mere traditionelle synspunkter (37) .
98. Med henblik på at bestemme, om en afgørelse om afvisning udgør en retsakt, som kan anfægtes, sondres i retspraksis desuden alt efter, om den retsakt, som er blevet afvist, kunne afføde endelige retsvirkninger eller ikke. Domstolen har således gentagne gange fastslået, at ved en negativ retsakt skal denne afgørelse vurderes i forhold til genstanden for den anmodning, som den er svar på (38) . Denne formulering, som forekommer mindre gådefuld og findes i forskellige variationer (39), kan i virkeligheden fortolkes på følgende måde med hensyn til afgørelser, der har karakter af et afslag. Afvisningen af at vedtage en retsakt kan være genstand for et annullationssøgsmål, når et sådant søgsmål ville have kunnet rettes mod den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage. Hvis den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage, kan afføde endelige retsvirkninger, kan afvisningen således være genstand for et søgsmål. Hvis den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage, derimod ikke har sådanne retsvirkninger, kan afvisningen af at vedtage den ikke indbringes for Domstolen ved annullationssøgsmål.
99. Afvisningen af at handle skal således anfægtes i et annullationssøgsmål, uanset hvilken form den er udtrykt i.
100. Dette er først og fremmest tilfældet, når der er tale om en udtrykkelig afvisning. Når institutionen svarer med en afgørelse, som er en udtrykkelig afvisning, kan der ikke anvendes et passivitetssøgsmål, da sagsøgeren har ret til, inden for den frist, der er fastsat i EUF-traktaten, at anlægge et annullationssøgsmål for herigennem at få fastslået ulovligheden af den retsakt, som institutionen har vedtaget.
101. Den udtrykkelige afvisning kan udtrykkes i to forskellige former.
102. For det første kan der være tale om en klar og enkel afvisning af at træffe den afgørelse, som der er anmodet om (40) .
103. Desuden kan der være tale om vedtagelsen af en retsakt, som er i strid med det, der var anmodet om. I dette tilfælde kan den afgørelse, der er truffet, ikke anfægtes ved et passivitetssøgsmål, da et sådant søgsmål ifølge den forklaring, der er givet i adskillige domme, »sigter […] til passivitet gennem undladelse af at træffe afgørelse eller tage stilling, og ikke til vedtagelsen af en anden retsakt end den, som de berørte parter måtte ønske eller anse for nødvendig« (41) .
104. Domstolen har ligeledes fastslået, i dom af 23. januar 1992 i sagen Kommissionen mod Rådet (42), afsagt som følge af et annullationssøgsmål anlagt af Kommissionen til prøvelse af en af Rådet udstedt forordning om korrigering af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne og om tilpasning af de gældende justeringskoefficienter for disse vederlag og pensioner, at vedtagelsen af en retsakt, som ulovligt undlod at indarbejde et forslag fra Kommissionen, kunne anfægtes ved et annullationssøgsmål. I denne dom fastslog Domstolen, at Kommissionens forslag bl.a. omfattede indførelsen af en særlig justeringskoefficient for München, og at den forordning, som Rådet havde udstedt på grundlag af dette forslag, ikke indeholdt bestemmelser herom, og den udledte heraf, at Kommissionen kunne indbringe et annullationssøgsmål til prøvelse af denne forordning, for så vidt som den var af den opfattelse, at Rådet ved den nævnte undladelse havde tilsidesat en forpligtelse i henhold til EØF-traktaten (43) . Når en institution har truffet en beslutning, men undladt at vedtage en del af den foreslåede foranstaltning, kan den retsstridighed, som er resultat heraf, ifølge denne afgørelse sanktioneres gennem et annullationssøgsmål (44) .
105. Det samme gælder, for det andet, når der er tale om en beslutning om stiltiende afslag, men med den grundlæggende præcisering, at den stiltiende beslutning kun kan være en følge af en institutions tavshed eller passivitet, hvis en bestemmelse i EU-retten udtrykkeligt fastsætter dette. Det følger nemlig af fast retspraksis, at »så længe der imidlertid ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom, som fastsætter en frist, efter hvis udløb der antages at være truffet en stiltiende beslutning, og som fastlægger indholdet af denne beslutning, kan en institutions passivitet i princippet ikke ligestilles med en beslutning, da traktatens søgsmålsordning ellers ville blive fragt i fare« (45) . »Under særlige omstændigheder […] [kan] en institutions tavshed eller manglende handlen [dog] undtagelsesvis […] antages at have karakter af en stiltiende afvisning« (46) .
106. Jeg har i det ovenstående sammenfattet hovedprincipperne for søgsmål til prøvelse af afgørelser om afvisning.
107. Jeg skal dog tilføje følgende for at uddybe dem.
108. For det første skal det bemærkes, at fraværet af en afgørelse, som skyldes, at der ikke er opnået det krævede flertal, ikke svarer til en afvisning af at træffe afgørelse.
109. Denne sondring illustreres af dommen af 13. juli 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet (47), der drejede sig om iværksættelsen af stabilitets- og vækstpagten. Kommissionen havde anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af Rådets manglende vedtagelse af de officielle instrumenter, der var indeholdt i de henstillinger, som Kommissionen havde udarbejdet i henhold til artikel 104, stk. 8 og 9, EF (48), med henblik på at tvinge Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik til at nedbringe deres offentlige underskud, og Domstolen fastslog, at søgsmålet skulle afvises, for så vidt som den manglende vedtagelse var resultatet af, at der ikke var det nødvendige flertal for at vedtage en beslutning i denne henseende. Desuden bemærkede Domstolen, at der ikke findes nogen EU-retlig bestemmelse, som fastsætter en frist, ved hvis udløb der antages at foreligge en stiltiende beslutning, og som angiver indholdet af denne beslutning (49) .
110. Det skal tilføjes, at jeg ikke mener, at dommen af 30. september 2003 i sagen Eurocoton m.fl. mod Rådet (50), hvori Domstolen fastslog, at Rådets manglende vedtagelse af et forslag til forordning om indførelse af en endelig dumpingtold udgjorde en retsakt, der kan anfægtes, kan påberåbes som argument for det modsatte synspunkt. Selv om dommen kan skabe usikkerhed, fordi den lader forstå, at det at afgive stemme i sig selv udgør en »stillingtagen«, selv om der ikke opnås det flertal, der er nødvendigt for at vedtage forordningen (51), mener jeg, at denne dom, som tager hensyn til de særegenheder, der kendetegner antidumpingproceduren, først og fremmest skal forstås på baggrund af eksistensen af en frist inden for rammerne af denne procedure, efter udløbet af hvilken Rådet ikke længere har ret til at vedtage Kommissionens forslag, hvorved den manglende vedtagelse af forslaget inden for den krævede frist kan anses for at udgøre en stiltiende afvisning (52) .
111. For det andet – hvilket Kommissionen og Rådet har anerkendt – fremgår det af fast retspraksis vedrørende annullationssøgsmåls antagelse til realitetsbehandling, at der ved kvalificeringen heraf skal lægges vægt på såvel de anfægtede retsakters indhold som deres ophavsmænds formål hermed (53) .
112. På baggrund af de ovennævnte principper vil jeg fastlægge, hvilket retsmiddel der bør anvendes til prøvelse af Rådets adfærd, ved at undersøge, hvorvidt denne adfærd udgør en afgørelse, der kan anfægtes.
b) Bedømmelse af Rådets adfærd
113. Udgør den anfægtede »afgørelse«, hvorved Rådet besluttede ikke at vedtage det forslag til forordning, som var fremsat på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, en afgørelse, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål?
114. Det mener jeg ikke, der er nogen tvivl om, at den gør.
115. For det første skal jeg bemærke, at Rådet med fare for urigtig gengivelse af sin egen afgørelse har fastholdt, at det ikke har handlet med hensyn til forslaget til forordning, at det hverken har ændret eller endeligt forkastet det, men blot har gjort rede for grundene til, at det ikke kunne vedtage det. Den anfægtede afgørelse giver ikke bare en forklaring, men indeholder materielle bestemmelser om, at Rådet har »besluttet ikke at vedtage Kommissionens forslag«.
116. Den retsakt, som Rådet har vedtaget, har således karakter af en afgørelse.
117. Denne retsakt er ligeledes endegyldig, da den afslutter proceduren for tilpasning, efter den »normale« metode, af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner vedrørende 2011, idet det er fastsat i artikel 3, stk. 1, i bilag XI til vedtægten, at Rådets forordning skal være vedtaget »inden hvert års udgang«. I denne henseende skal det bemærkes, at Rådets argument om, at der er tale om et henholdende svar af foreløbig karakter, er helt i modstrid med både den anfægtede afgørelses begrundelse og med det standpunkt, som denne institution forsvarer i forbindelse med den foreliggende procedure. Som det fremgår af 14. betragtning til den anfægtede afgørelse, vurderede Rådet, at proceduren i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten var den eneste, der kunne anvendes, af hensyn til den økonomiske krise. I denne ånd er der således på ingen måde tale om, at proceduren muligvis skal genoptages, f.eks. i tilfælde af, at det lykkes Kommissionen at overbevise Rådet om, at det ikke er muligt at iværksætte undtagelsesklausulen. Rådet har således tydeligt tilkendegivet, at det ønsker endeligt at opgive proceduren med den »normale« metode som fastsat i artikel 3 i bilag XI til vedtægten til fordel for den særlige procedure, der er fastsat i det samme bilags artikel 10 i tilfælde af en alvorlig økonomisk krise.
118. Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at den anfægtede afgørelse blot udgør en mellemfase i den procedure, som Kommissionen har iværksat med henblik på at fastsætte den årlige tilpasning af vederlagene, er efter min opfattelse baseret på en sammenblanding af de to typer procedurer, der, som Kongeriget Nederlandene helt korrekt har bemærket, udelukker hinanden.
119. Da Rådet som argument har henvist til ordvalget i den anfægtede afgørelse, skal det tilføjes, at den sondring, som det er foreslået at foretage mellem en afgørelse »om ikke-vedtagelse« og en afgørelse »om afvisning«, forekommer mig mere speciel end gennemtænkt. Rådet undlod ikke at tage stilling til forslaget til forordning, fordi der f.eks. ikke kunne opnås det krævede flertal, men traf en afgørelse, som simpelthen svarede til en forkastelse af forslaget til forordning.
120. Desuden bør det bemærkes, at den retsakt, som Rådet har afvist at vedtage, er en forordning, som, hvis den var blevet vedtaget, klart ville have affødt bindende retsvirkninger over for såvel EU-institutionerne som tjenestemændene og de øvrige ansatte, som efter den 1. juli 2011 har måttet undvære den stigning, de havde ret til, hvis Rådet havde vedtaget forslaget til forordning.
121. Endelig mener jeg, at Kommissionens argument om, at der skal sondres mellem de to dele af forslaget til forordning, således at afvisningen med hensyn til tilpasningen af justeringskoefficienterne skal opfattes som en retsstridig passivitet, da den ikke er begrundet, skyldes en sammenblanding af manglende begrundelse af en afgørelse og manglende afgørelse.
122. På baggrund af det ovenstående bør annullationssøgsmålet fremmes til realitetsbehandling, mens passivitetssøgsmålet bør afvises.
B – Om velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12
1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
a) Indledende bemærkninger
123. Kommissionens annullationssøgsmål (sag C-63/12) og Rådets søgsmål (sag C-66/12) har ikke samme genstand, da det førstnævnte er rettet mod den anfægtede afgørelse, mens det andet anfægter to af Kommissionens tre forberedende retsakter (54) .
124. Det står dog fast og er ubestridt af parterne, at Rådets kritikpunkter vedrørende realiteten inden for rammerne at dets søgsmål er identiske med de anbringender, som Rådet har fremsat til sit forsvar i Kommissionens annullationssøgsmål.
125. Som Rådet har anført i sit svarskrift i sag C-63/12, drejer det materielle spørgsmål, der er rejst i de to sager, sig om, hvorvidt betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen var opfyldt. I øvrigt henviser parternes stævninger og indlæg i denne sag i vidt omfang til de fremførte argumenter i sag C-66/12.
126. Selv om jeg ikke mener, at denne måde at fremsætte anbringender på, hvor der delvis henvises til bilag, skaber tvivl om, hvorvidt de kan antages til realitetsbehandling, giver den imidlertid grundlag for – og gør det endog nødvendigt – at foretage en fuldstændig undersøgelse af samtlige argumenter.
127. Selv om det følgende er en undersøgelse af velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12, vil jeg ligeledes tage de argumenter, som parterne har fremført inden for rammerne af sag C-66/12, i betragtning
b) Sagsøgernes argumenter
i) Kommissionen
128. Kommissionen har kritiseret Rådet for at have afvist at tilpasse dels vederlagene og pensionerne, dels justeringskoefficienterne.
– Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner
129. Kommissionen har principalt fremført et anbringende i to led, hvoraf det første vedrører magtfordrejning og det andet overskridelse af grænserne for Rådets kompetence (55) .
130. I anbringendets første led vedrørende tilsidesættelse af artikel 3 og 10 i bilag XI til vedtægten har den hævdet, at Rådet begik en procedurefordrejning og tilsidesatte princippet om den institutionelle ligevægt, idet det anså betingelserne i nævnte bilags artikel 10 for at være opfyldt og derfor afviste at vedtage forslaget om tilpasning af vederlag og pensioner, da Kommissionen ikke havde forelagt det et forslag på grundlag af denne artikel, og den særlige foranstaltning, som er omhandlet i denne bestemmelse, skal vedtages af Parlamentet og Rådet i fællesskab.
131. I dette anbringendes andet led har Kommissionen tilføjet, at Rådet, som ikke havde nogen skønsbeføjelser, tilsidesatte vedtægtens artikel 65, idet det afviste at vedtage forslaget til forordning, og at det, hvis det vurderede, at den uretmæssigt havde undladt at forelægge et forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten, kunne forelægge sagen for Domstolen og anmode om foreløbige forholdsregler. Desuden tilsidesatte Rådet med sin afvisning af forslaget til forordning princippet om, at lovgiver selv skal følge loven (patere legem quam ipse fecisti).
132. Subsidiært har Kommissionen hævdet, at Rådet begik en retlig fejl, idet det tilsidesatte betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen. Ifølge Kommissionen er den anfægtede afgørelse behæftet med en »utilstrækkelig og fejlagtig« begrundelse, idet betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen ikke var opfyldt.
133. Kommissionen har gjort opmærksom på, at den i henhold til fast retspraksis råder over et omfattende skøn på de områder, hvor der kræves en kompleks økonomisk eller social vurdering (56), og har forklaret, at den har anvendt 15 almindeligt anerkendte økonomiske indikatorer, også anerkendt af medlemsstaterne selv, og at valget af perioden fra den 1. juli 2010 til begyndelsen af november 2011 med henblik på vurderingen er berettiget, da en pludselig forringelse af situationen må kunne konstateres over en rimelig kort periode.
134. Den har tilføjet, at anvendelsen af metoden vil medføre, at det tab af købekraft, som visse nationale tjenestemænd har oplevet, afspejles hos EUʼs tjenestemænd, og den mener, at den har foretaget den analyse af forringelsen af de offentlige finanser, som Rådet har henvist til, som ikke kan betegnes som »pludselig«, da den opstod i en tidligere periode med en nettonedgang i den økonomiske aktivitet i 2008 og 2009.
135. Kommissionen har ligeledes hævdet, at den har indarbejdet den nedjustering af vækstudsigterne, som var afspejlet i medlemsstaternes beslutninger vedrørende deres offentligt ansatte, og har analyseret den kreditkrise, der har eksisteret i hvert fald siden 2008, hvis ikke siden 2007. For så vidt angår de faldende priser på aktiver mener Kommissionen, at Rådet burde have forklaret, hvorfor dette yderst flygtige element, som indgår i den normale konjunkturcyklus, er relevant. Den mener heller ikke, at ændringerne i ledighedsprocenten i 2011 er et bevis på, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.
– Afvisningen af at vedtage justeringskoefficienterne
136. Ifølge Kommissionen er der forskel på tilpasningen af justeringskoefficienterne og tilpasningen af vederlagene, da den sidstnævnte tilpasning, som sker på grundlag af vedtægtens artikel 65, vedrører justeringen af det almindelige lønningsniveau i forhold til Bruxelles (»tidsmæssig variation«), mens den førstnævnte, som sker på grundlag af vedtægtens artikel 64, har til formål at opretholde en egentlig ligebehandling af tjenestemænd og pensionister uanset deres tjenestested eller bopæl i Unionen (»stedmæssig variation«).
137. Kommissionen har foreholdt Rådet, at det ved at afvise at tilpasse justeringskoefficienterne endnu en gang har tilsidesat artikel 1 og 3 i bilag XI til vedtægten samt vedtægtens artikel 64 og har undladt at begrunde sin afgørelse, da begrundelserne heri udelukkende vedrører tilpasningen af vederlag og pensioner, og vedtægtens artikel 65 er angivet som retsgrundlag, mens artikel 64 ikke er nævnt.
ii) Parlamentet
138. Parlamentet har tilsluttet sig Kommissionens analyse. Det mener bl.a., at Rådet har overtrådt sine beføjelser som medlovgiver, idet det, med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, i virkeligheden anvendte artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og iværksættelsen af undtagelsesklausulen forudsætter anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure.
139. Det har fremhævet de negative konsekvenser for den interinstitutionelle ligevægt af den magtoverskridelse, som er begået af Rådet, der ved at afvise at anvende den »normale« metode, som er fastsat i vedtægten, har kuldkastet det politiske valg, der blev truffet ved vedtagelsen af vedtægten. Parlamentet har henvist til bestemmelserne i artikel 13 TEU, hvorefter en institution skal udøve sine beføjelser med respekt for de øvrige institutioners beføjelser, og bemærket, at hvis Rådet af politiske grunde relateret til den finansielle krise ønskede at ændre metoden, skulle det have fulgt den almindelige lovgivningsprocedure, hvor det politiske valg træffes af de to medlovgivere efter forslag fra Kommissionen og høring af de øvrige berørte institutioner.
c) Sagsøgtes argumenter
i) Rådet
– Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner
140. Rådet har for det første afvist anbringenderne om magtfordrejning og overskridelse af grænserne for dets kompetence.
141. For det første mener Rådet ikke, at den afgørelse, det har truffet, er baseret på artikel 10 i bilag XI til vedtægten, men at den afspejler dets holdning med hensyn til anvendelsen af den »normale« metode.
142. Da det ikke udelukkende tilkommer Kommissionen at konstatere, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation, idet Rådet, sammen med Parlamentet, selv har beføjelser til at foretage et skøn i denne henseende, har det gjort gældende, at såfremt det under udøvelsen af sine skønsbeføjelser konkluderer, at betingelserne for at anvende denne artikel er opfyldt, eller hvis det – såfremt det antages, at det ikke har en sådan skønsbeføjelse – anser Kommissionens analyse for at være behæftet med en åbenbart urigtig vurdering, har det ikke noget andet valg end at undlade at vedtage forslaget om tilpasning og samtidig anlægge sag ved Domstolen for at få fastslået, at Kommissionens konklusion er retsstridig. På baggrund af Kommissionens afvisning af at forelægge et forslag på grundlag af undtagelsesklausulen besluttede Rådet, på gennemsigtig og sammenhængende vis, at det ikke ville vedtage forslaget til forordning, og besluttede samtidig at anlægge sag ved Domstolen med henblik på at få efterprøvet, om Kommissionens afvisning af at anvende undtagelsesklausulen var lovlig. Ifølge Rådet ville det, hvis Kommissionen har ret i sit synspunkt, være tvunget til at vedtage en forordning ved brug af den »normale« metode, som det imidlertid anser for at være ulovlig, og det ville herved modsige sig selv.
143. Rådet har for det andet bemærket, at proceduren efter artikel 10 i bilag XI til vedtægten er opdelt i tre særskilte faser, nemlig for det første vurderingen af den økonomiske og sociale situation i Unionen på baggrund af de objektive oplysninger, som Kommissionen har forelagt, og i givet fald konstatering af, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af denne situation, hvor Rådet og Parlamentet råder over skønsbeføjelser i denne henseende. Derefter fremlæggelsen af forslag på Kommissionens initiativ, som imidlertid udøver en bunden beføjelse, når betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen er opfyldt, og endelig Parlamentets og Rådets vedtagelse af de foranstaltninger, som er foreslået af Kommissionen.
144. Det har hævdet, at den anfægtede afgørelse klart befinder sig i procedurens første fase, og at det ikke kunne handle på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten uden et forslag fra Kommissionen. For at sikre gennemsigtighed og sikre sin stilling, mens det afventede Domstolens dom med hensyn til, hvorvidt betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen var opfyldt, nøjedes Rådet med at anføre grundene til, at det ikke mente sig i stand til at vedtage forslaget til forordning.
145. Rådet har derefter gjort rede for, hvorfor det mener, at Kommissionens subsidiære anbringende om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen ikke er begrundet.
146. Rådet har gjort gældende, at selv hvis det antages, at Kommissionen råder over vide skønsbeføjelser med hensyn til analysen af den økonomiske og sociale situation i Unionen og en eventuel alvorlig og pludselig forringelse af denne, har Rådet de samme skønsbeføjelser.
147. Det har henvist til Domstolens praksis vedrørende begrundelseskravet, som følger af artikel 296 TEUF (57), og har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke er en retsakt, og at denne afgørelse, såfremt den alligevel skulle anses for at afføde retsvirkninger, består af 16 betragtninger, som gør rede for begrundelserne for, at Rådet har indtaget denne stilling, og det kan derfor ikke kritiseres for utilstrækkelig begrundelse af afgørelsen.
148. Rådet mener heller ikke, at dets afgørelse kan kritiseres for at være behæftet med en åbenbart fejlagtig begrundelse. Selv om Rådet er enigt med Kommissionen med hensyn til de overordnede kriterier, som skal tages i betragtning, når det efterprøves, om betingelserne for anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten er opfyldt, mener det imidlertid, at Kommissionen har anvendt disse kriterier og bedømt de faktiske omstændigheder forkert, idet den har uddraget de forkerte konklusioner af de oplysninger, den har taget hensyn til.
149. Uden at Rådet har bestridt, at en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation bør kunne konstateres over en forholdsvis kort periode, har det for det første gjort gældende, at referenceperioden ikke bør være den samme, som indgår i den »normale« metode.
150. For det første ville en sådan begrænsning ikke tage hensyn til den økonomiske virkelighed og ville give resultater, som de facto ophævede den effektive virkning af undtagelsesklausulen, for så vidt som en krise oftest vil berøre to referenceperioder. I denne forbindelse har Rådet kritiseret Kommissionens tilgang til spørgsmålet for at medføre en kunstig opdeling af en enkelt begivenhed, nemlig en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen, i flere »minikriser«. Hvis man som eksempel tager en krise af en varighed på otte måneder, som begynder at vise sig i marts måned i år n, dvs. fire måneder før afslutningen på referenceperioden, bemærkes, at Kommissionen med henblik på den årlige tilpasning vedrørende perioden fra den 1. juli i år n
til den 30. juni i år n
+ 1 kun vil tage hensyn til krisens fire sidste måneder, og virkningerne i disse måneder på de økonomiske og sociale oplysninger bliver således udjævnet, fordi der beregnes et årsgennemsnit.
151. Rådet mener således, at Kommissionens tilgang gør anvendelsen af undtagelsesklausulen yderst vanskelig, hvis ikke umulig, og ikke tager hensyn til formålet med denne klausul, nemlig at give mulighed for at reagere hurtigt på en krisesituation. Klausulen kunne således iværksættes ikke kun ved årets udgang i stedet for den årlige tilpasning efter den »normale« metode, men også i årets løb, såfremt der opstår en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.
152. For det andet skal spørgsmålet om, hvorvidt tjenestemændenes vederlag ikke tilpasses hurtigt nok i tilfælde af en alvorlig og pludselig krise, ikke bedømmes teoretisk, men under hensyntagen til de konkrete omstændigheder i sagen og kravet om en hurtig reaktion uden at afvente, at de økonomiske stramninger i medlemsstaterne påvirker deres tjenestemænds vederlag med en forsinket effekt på EUʼs tjenestemænds vederlag som følge.
153. For det tredje forbigår Kommissionens tilgang den omstændighed, at der ikke blot sker en nulstilling efter en krise, da det tager tid at konsolidere de offentlige finanser og virksomhedernes egenkapital.
154. Heraf konkluderer Rådet, at den omstændighed, at Kommissionen ikke tog tilstrækkelig hensyn til de faktiske omstændigheder, som opstod inden starten på referenceperioden, og som har haft betydelige konsekvenser for den økonomiske og sociale situation i perioden mellem den 1. juli 2010 og begyndelsen af november 2011, samt den fejlagtige og alt for strenge fortolkning af kriterierne for at udløse undtagelsesklausulen, har fordrejet Kommissionens konklusioner i væsentlig grad, sådan som Rådet også har påpeget i syvende betragtning til den anfægtede afgørelse.
155. Rådet har endvidere gjort gældende, at medlemsstaternes tiltag med hensyn til de økonomiske stramninger og budgetkonsolidering ikke er afspejlet i nogen af de indikatorer, som Kommissionen har anvendt, og at denne ikke har anmodet om oplysninger om disse foranstaltninger, men alene har taget hensyn til den faldende købekraft hos de nationale tjenestemænd i de otte referencemedlemsstater, som afspejles i resultatet af den »normale« metode, selv om denne meget forenklede indikator ikke er repræsentativ for hverken den økonomiske og sociale situation i hele Unionen eller de budgetstramninger, som påvirker den offentlige forvaltning i adskillige medlemsstater.
156. Rådet har i denne henseende bemærket, at der ved udgangen af 2011 kun var fire medlemsstater, som ikke var underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, og at den offentlige gæld i Unionen, som allerede var meget høj efter krisen i 2008 og 2009, atter var vokset efter den økonomiske nedgang i andet halvår 2011.
157. Som eksempler på de budgetkonsolideringsforanstaltninger, som medlemsstaternes regeringer har vedtaget, har Rådet anført, at den spanske regering i april 2011 vedtog et stabilitetsprogram, som indeholdt en finanspolitisk indsats på over 1,5% af BNP frem til 2013, hvorefter den den 30. december 2011 vedtog supplerende hasteforanstaltninger. Det har tilføjet, at den italienske regering i midten af august 2011 iværksatte supplerende foranstaltninger med henblik på at skaffe et samlet nettobeløb på 59,8 mia. EUR, dvs. omkring 3,5% af BNP, hvorefter den vedtog en ny pakke af foranstaltninger til en værdi af 1,3% af BNP med henblik på at opnå budgetbalance i 2013.
158. Desuden har Rådet henvist til den beskrivelse af budgetkonsolideringsforanstaltninger, som indgår i efterårsprognosen for 2011 udarbejdet af Kommissionens generaldirektorat (GD) for Økonomiske og Finansielle Anliggender, og har givet udtryk for undren over, at Kommissionen i en sammenhæng som denne ikke tog hensyn til disse foranstaltninger, selv om de udgjorde en pålidelig indikator for den økonomiske og sociale krises alvor og pludselighed.
159. Ifølge Rådet har Kommissionen ligeledes undladt at tage hensyn til udviklingen i købekraften hos tjenestemænd i de medlemsstater, der ikke indgår i den gruppe af otte medlemsstater, som er anført i artikel 1, stk. 4, i bilag XI til vedtægten, selv om denne oplysning var betydningsfuld (58) .
160. Desuden mener Rådet, at Kommissionen har forbigået de mange andre konsolideringsforanstaltninger i medlemsstaterne, der påvirker deres nationale offentlige sektor, og de foranstaltninger, der er truffet på EU-plan, f.eks. den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), reformen af stabilitets- og vækstpagten, traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union og Kommissionens to forslag af 23. november 2011 (59), med henblik på at indføre en foranstaltning på EU-niveau, der er egnet til at styrke budgetovervågningen i medlemsstaterne i euroområdet.
161. Ifølge Rådet har Kommissionen fuldstændig set bort fra, at den krise, som i begyndelsen kun påvirkede nogle medlemsstater, har udviklet sig til en alvorlig tillidskrise i hele Unionen, navnlig medlemsstaterne i eurozonen, og at den meget høje offentlige gæld i medlemsstaterne er med til at forværre denne krise. Rådet kan således ikke se, hvordan Kommissionen på trods af den betydelige forringelse af den økonomiske vækst, som den selv har gjort opmærksom på, kan konkludere, at de økonomiske og sociale omstændigheder ikke kan betegnes som »ekstraordinære«.
162. Rådet har ligeledes kritiseret Kommissionen for at have givet en stærkt forenklet fremstilling af kreditkrisen, for at have undladt at tage hensyn til de faldende priser på aktiver og for ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til arbejdsmarkedssituationen, som er præget af meget høj ledighed.
163. Mere generelt har det kritiseret Kommissionen for at beslutte, at der med henblik på anvendelsen af undtagelsesklausulen ikke kunne tages hensyn til et af elementerne i analysen, som allerede var afspejlet i resultaterne af den »normale« metode, idet evalueringen af den økonomiske og sociale situation skulle opdeles i to særskilte faser. Først skulle situationen undersøges under hensyntagen til alle de relevante elementer, og først derefter skulle det, hvis det blev konstateret, at der var sket en alvorlig og pludselig forringelse af situationen, undersøges, om denne forringelse blev afspejlet tilstrækkelig hurtigt i tilpasningen af vederlagene ved brug af den »normale« metode. Ifølge Rådet må billedet af den økonomiske og sociale situation i Unionen nødvendigvis blive ufuldstændigt eller forkert, hvis man fra begyndelsen ser bort fra visse relevante elementer.
164. Kommissionen har svaret, at undtagelsesklausulen kun kan anvendes i tilfælde af en ekstrem udvikling i Unionen, og kun hvis den »normale« metode ikke kan måle den. Ifølge Kommissionen tages der med denne metode hensyn til de gennemsnitlige virkninger af en krise, og det er derfor ikke berettiget at anvende undtagelsesklausulen.
165. Kommissionen har ligeledes kritiseret Rådet for at undlade at angive den nøjagtige referenceperiode, som skulle anvendes, og de kriterier, der skulle vælges for at få objektive oplysninger.
– Afvisningen af at tilpasse justeringskoefficienterne
166. For det første er Rådet enigt med Kommissionen i, at tilpasningen af justeringskoefficienterne har et helt andet formål end den årlige fastsættelse af lønningsniveauet, men har gjort gældende, at bilag XI til vedtægten ikke indeholder nogen bestemmelse om, at de skal tilpasses inden årets udgang, og at forskellene mellem de justeringskoefficienter, der har været gældende siden den 1. juli 2010, og de justeringskoefficienter, som Kommissionen har foreslået, alt i alt befinder sig inden for en margen, som sikrer, at der er en væsentlig og fornuftig overensstemmelse i behandlingen.
167. For det andet har Rådet hævdet, at det ikke var forpligtet til at begrunde sin afgørelse, da den ikke er en retsakt, og at tilpasningen af justeringskoefficienterne under alle omstændigheder er af sekundær betydning og derfor ikke kræver en specifik begrundelse.
ii) Medlemsstaterne
– Den Tjekkiske Republik
168. Den Tjekkiske Republik har tilsluttet sig Rådets bemærkninger. Den har bl.a. kritiseret Kommissionen for at have begrænset sin vurdering af den økonomiske og sociale situation i Unionen til den referenceperiode, som anvendes i forbindelse med den »normale« metode, for kun at have taget hensyn til visse indikatorer, i isoleret forstand, uden at foretage en permanent overvågning af udviklingen, og for at have anlagt en urigtig vurdering af de finanspolitiske stramninger, som medlemsstaterne har vedtaget eller varslet. Ifølge denne medlemsstat har Kommissionen anvendt den »normale« metode, selv om den kun tager hensyn til udviklingen i tjenestemændenes købekraft i otte medlemsstater, og har ikke taget situationen i hele Unionen i betragtning. Ydermere har Kommissionen modsagt sig selv ved at afvise at tage hensyn til situationen i Ungarn under påskud af, at denne medlemsstat ikke indgår i den gruppe af lande, hvis situation tages i betragtning i forbindelse med anvendelsen af den »normale« metode, samtidig med at den har afvist at tage hensyn til situationen i henholdsvis Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Den Italienske Republik med den begrundelse, at deres situation allerede er afspejlet i anvendelsen af den »normale« metode.
– Kongeriget Danmark
169. Kongeriget Danmark mener ikke, at dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet udelukker, at Rådet har medindflydelse på vurderingen af, om artikel 10 i bilag XI til vedtægten s kal finde anvendelse. Ifølge Danmark har Kommissionen tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde ved at forelægge et forslag til tilpasning af vederlagene, som følger den »normale« procedure, selv om betingelserne for anvendelse af denne procedure ikke var opfyldt. Idet Kongeriget Danmark mener, at det er afgørende vigtigt, at der i tilfælde af en indtruffet krise tages omgående og effektive skridt, da krisen ellers risikerer at forværres, har denne medlemsstat oplyst, at den, efter at landets BNP var faldet samlet set næsten 4% fra 2008 til 2011 i forbindelse med den internationale økonomiske krise, har reduceret ministeriernes driftsudgifter, revideret beløbsgrænserne i skattesystemet og fastfrosset tjenestemændenes vederlag.
– Forbundsrepublikken Tyskland
170. Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at Kommissionen ikke har eneret på at vurdere, hvorvidt der er opstået en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og at Rådet følgelig ikke er forpligtet til »blindt« at følge alle forslag, som forelægges af Kommissionen. Ifølge Tyskland har Kommissionen ganske vist initiativret, men Rådet og Parlamentet, som er ansvarlige for at vedtage EUʼs budget, har i kraft af princippet om institutionel ligevægt beføjelse til at efterprøve, om betingelserne for, at undtagelsesklausulen i artikel 10 i bilag XI til vedtægten kan træde i kraft, er opfyldt.
171. Denne medlemsstat har tilføjet, at Rådet ikke havde andet valg end at undlade at vedtage forslaget til forordning, og at den anfægtede afgørelse ikke drager den bindende virkning af bilag XI til vedtægten i tvivl, men sikrer muligheden for, at Rådet kan anlægge sag mod Kommissionen for undladelse af at iværksætte undtagelsesklausulen.
172. I øvrigt er Kommissionens rapporter af 13. juli og 25. november 2011 ifølge Forbundsrepublikken Tyskland ukorrekte, og ud fra de objektive oplysninger, som er forelagt, kan man kun konkludere, at der er tale om en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation. Tyskland har bestridt, at der gælder et princip om parallelitet i udviklingen i EU-tjenestemænds og medlemsstaternes tjenestemænds vederlag.
– Kongeriget Spanien
173. Ifølge Kongeriget Spanien drejer det spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, sig om rene kendsgerninger, da det skal afgøres, hvorvidt de økonomiske omstændigheder i Unionen i december 2011 krævede anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
174. På det tidspunkt, hvor Kommissionen forelagde sit forslag til forordning, var der tilstrækkeligt med oplysninger, som vidnede om en alvorlig, usædvanlig og generel krise, hvis virkninger ikke blev afspejlet ved den »normale« procedure, og som endog forværredes yderligere herefter. Ifølge Spanien stemmer den økonomiske efterårsprognose fra 2011, som Kommissionen offentliggjorde den 10. november 2011, ikke overens med det synspunkt, som den har indtaget i forbindelse med dette søgsmål, da det fremgår, at prognosen for væksten i BNP er blevet nedjusteret fra 1,8% i 2011 og 1,9% i 2012 til henholdsvis 1,6% og 0,6%.
– Kongeriget Nederlandene
175. Kongeriget Nederlandene mener, at da Rådet var af den opfattelse, at Unionen var i alvorlig økonomisk krise, havde det ret til at forkaste forslaget til forordning, eftersom tilpasningsproceduren efter den »normale« procedure og den særlige procedure i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten udelukker hinanden. Selv om Kommissionen forelægger de objektive oplysninger til vurderingen af den økonomiske og sociale situation, har den ifølge Nederlandene ikke enekompetence til at foretage denne vurdering. Rådet har, inden for rammerne af undtagelsesklausulen, skønsbeføjelser til at foretage denne vurdering.
176. I øvrigt har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at der ikke kan sondres mellem en generel økonomisk krise og den krise, der består i en forringelse af situationen, som omhandlet i undtagelsesklausulen, der ikke kan begrænses til at omfatte en krisesituation forårsaget af »ydre begivenheder«. Nederlandene har tilføjet, at Kommissionen har anlagt en urigtig vurdering ved at undlade at sondre strengt mellem proceduren i vedtægtens artikel 65, stk. 1, og undtagelsesklausulen og især ved at begrænse analysen af oplysningerne til at omfatte de oplysninger, som anvendes inden for rammerne af den »normale« procedure, uden at tage hensyn til de tal, der gælder for hele Unionen, og udelukke visse oplysninger, som f.eks. prisen på aktiver og tillidskrisen på markederne med hensyn til den offentlige gæld. Denne fejlvurdering bevirker, at undtagelsesklausulen mister sin effektive virkning. Endelig har Nederlandene anfægtet anvendelsen, inden for rammerne af undtagelsesklausulen, af princippet om parallelitet i udviklingen i vederlag til tjenestemænd i EU og udviklingen i medlemsstaternes tjenestemænds vederlag.
– Det Forenede Kongerige
177. Ifølge Det Forenede Kongerige kan Rådet i lyset af de objektive oplysninger, som Kommissionen har forelagt, konstatere, at der er opstået en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation, og i så fald beslutte ikke at vedtage det forslag, som Kommissionen har forelagt i henhold til artikel 3 i bilag XI til vedtægten.
178. Endvidere mener Det Forenede Kongerige, at Kommissionen har baseret sin analyse på den fejlagtige forudsætning, at der gælder et parallelitetsprincip, idet anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten kun forudsætter en objektiv konstatering af, at der er indtrådt en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.
179. Det Forenede Kongerige har tilføjet, at Kommissionens metode ikke er i fuld overensstemmelse med formålet med undtagelsesklausulen, og at krisens alvor ikke kan drages egentlig i tvivl, når dens pludselighed fremgår af de hasteforanstaltninger, som medlemsstaterne og institutionerne selv har måttet indføre.
2. Min bedømmelse
180. De centrale spørgsmål i disse tvister mellem Kommissionen og Rådet drejer sig om de pågældende institutioners respektive roller og beføjelser, når deres vurderinger af den økonomiske og sociale situation er forskellige.
181. De »rent horisontale« konflikter (60) mellem Kommissionen og Rådet med hensyn til fastsættelsen af vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionen har altid været en vigtig udfordring med hensyn til iagttagelsen af den institutionelle ligevægt (61) . De domme, som Domstolen har afsagt i forbindelse med disse konflikter, kan levere et vigtigt bidrag til svaret, som jeg vil ridse op, før jeg foretager en grundigere gennemgang af de anbringender, som Kommissionen har fremført vedrørende disse oplysninger og de særlige omstændigheder i denne seneste uenighed.
a) Domstolens praksis med hensyn til Kommissionens og Rådets respektive roller og beføjelser hvad angår proceduren for tilpasning af vederlag
182. Domstolen har afsagt fire domme vedrørende proceduren med den årlige tilpasning af vederlag og pensioner, som har stadfæstet, at Rådets beføjelser er bundet i medfør af den »normale« metode, og at Kommissionen er forpligtet til at tage initiativ i medfør af undtagelsesklausulen.
183. Uden at det er nødvendigt at gå i detaljer om, hvordan metoden til tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen blev til, og hvordan den har udviklet sig gennem tiden (62), skal jeg gøre opmærksom på, at bestemmelserne i bilag XI til vedtægten, der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 64 og 65«, blev vedtaget for at undgå konflikter mellem EU-institutionerne og deres tjenestemænd og øvrige ansatte for så vidt angår tilpasningen af vederlagene.
184. Under hensyn til disse mål har Domstolen fastslået, at Rådet selv havde fastsat grænser for skønsbeføjelsen, som følger af vedtægtens artikel 65, og er forpligtet til at overholde disse grænser.
185. I sin dom af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet fastslog Domstolen, efter at have bemærket, at den gældende version af bilag XI til vedtægten, som var i kraft, var »resultatet af en løbende udvikling, […] kendetegnet ved en stadig mere præcis og bindende regulering af metoden for den årlige tilpasning af vederlag« (63), at Rådet ved at vedtage dette bilag havde fastsat bestemmelser med henblik på gennemførelse af denne artikel, og med denne »regulering« begrænset sin skønsbeføjelse i medfør af denne artikel. Ifølge Domstolen har »Rådet ved at vedtage bilag XI til vedtægten ved en selvstændig beslutning, så længe dette bilag er gældende, under udøvelsen af sin skønsbeføjelse i medfør af vedtægtens artikel 65, […] forpligtet sig til at overholde de kriterier, der på udtømmende vis er fastsat i artikel 3 i dette bilag« (64), hvoraf den udledte, at det ikke med føje kunne påberåbe sig en skønsmargen inden for rammerne af artikel 3, der gik videre end de kriterier, der var fastsat i nævnte artikel.
186. Dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet, der gentog og bekræftede den løsning, som Domstolen allerede havde anført i dom af 5. juni 1973, Kommissionen mod Rådet (65) og af 26. juni 1975, Kommissionen mod Rådet (66), forpligtede således Rådet til at overholde de grænser for sin skønsbeføjelse, som det selv havde fastsat, hvilket indebærer, at det er forpligtet til at overholde den »normale« metode, medmindre det gør brug af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
187. Desuden præciserede denne dom nogle forhold vedrørende iværksættelsen af proceduren i forbindelse med undtagelsesklausulen og muligheden for at tage hensyn til en alvorlig økonomisk krise.
188. Denne procedure gør det muligt »i en ekstraordinær situation i enkeltstående tilfælde at fravige den metode, der er fastsat i artikel 3 i bilag XI til vedtægten, uden samtidig at ændre eller ophæve den for de efterfølgende år« (67), hvorved det »[bliver] muligt for institutionerne at reagere over for pludselige begivenheder, der i højere grad nødvendiggør en enkeltstående reaktion end en fuldstændig ændring af den »normale« metode« (68) .
189. Ifølge Domstolen udgør den »den eneste« mulighed for at tage hensyn til en økonomisk krise inden for rammerne af tilpasningen af vederlag og følgelig for at undlade at anvende de kriterier, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i bilag XI til vedtægten (69) .
190. Domstolen tilføjede, at den kompetence, som Kommissionen er blevet tillagt ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten, ikke har karakter af en simpel mulighed for Kommissionen, hvoraf det kan udledes, at den initiativbeføjelse, som er tillagt Kommissionen i den almindelige lovgivningsprocedure inden for rammerne af den særlige procedure i nævnte artikel 10, bliver til en initiativforpligtelse (70) .
191. Endelig præciserede Domstolen, at Rådet i medfør af artikel 241 TEUF kan anmode Kommissionen om at forelægge det et egnet forslag (71) .
192. Der kan udledes to centrale konklusioner af denne afgørelse.
193. Den første drejer sig om forholdet mellem de to procedurer, der er fastlagt i henholdsvis artikel 3 og 10 i bilag XI til vedtægten. Ifølge Domstolen er forholdet mellem disse to procedurer, som udelukker hinanden, et undtagelsesforhold. Proceduren med den »normale« metode bør i princippet anvendes, så længe bilag XI til vedtægten er i kraft, mens den »særlige« procedure, der giver mulighed for at tage hensyn til en alvorlig økonomisk krise, kun kan anvendes undtagelsesvis. Den formulering, der er anvendt i dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet, lægger klart vægt på den ganske særlige karakter af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten, idet den situation, som giver mulighed for at gøre brug af et sådant instrument, betegnes som »ekstraordinær«, hvorved det er muligt at reagere på »pludselige« begivenheder, som nødvendiggør en »enkeltstående« reaktion, når tjenestemændenes vederlag ikke vil blive tilpasset tilstrækkelig hurtigt ved brug af den »normale« metode.
194. Den anden konklusion vedrører beslutningsprocessen ved fastsættelsen af niveauet for vederlag og pensioner. Denne proces adskiller sig på to måder fra den sædvanlige beslutningsordning, dels fordi Rådets skønsbeføjelser bliver til en forpligtelse til at anvende den »normale« metode, medmindre undtagelsesklausulen træder i kraft, dels fordi Kommissionens initiativbeføjelse bliver til en pligt til at tage undtagelsesklausulen i brug, når betingelserne er opfyldt.
195. Det står nu tilbage at fastlægge grundlaget for den institutionelle ligevægt, når Kommissionen og Rådet er uenige i deres vurdering af, om der er opstået en alvorlig og pludselig økonomisk krise, som begrunder anvendelsen af undtagelsesklausulen.
b) Løsningen på uenigheden mellem Kommissionen og Rådet om, hvorvidt der er opstået en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen«
196. Forhandlingerne under retsmødet var, på Domstolens initiativ, især koncentreret om betingelserne for udløsning af undtagelsesklausulen, når Rådet og Kommissionen er uenige om, hvorvidt der foreligger en alvorlig økonomisk krise. Dette spørgsmål synes at være afgørende for, om Rådet kan afvise Kommissionens forslag, der er baseret på anvendelsen af den »normale« metode. Hvis proceduren med undtagelsesklausulen udløses alene ved »dialogen« mellem Rådet og Kommissionen, bør udløsningen af denne procedure bevirke, at det forslag til forordning, som Kommissionen har forelagt på grundlag af den »normale« metode, bliver ulovligt, og følgelig gøre det muligt for Rådet at afvise at vedtage det.
197. Jeg vil derfor først koncentrere mig om denne problematik, hvorefter jeg vil undersøge de forskellige anbringender, som Kommissionen har fremført til støtte for sit annullationssøgsmål.
i) Analyse af betingelserne for udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten
198. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten præciserer ikke, hvilken institution det tilkommer at foretage den nødvendige vurdering for at afgøre, om undtagelsesklausulen finder anvendelse, på grundlag af de »objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen«. Selve formuleringen af denne bestemmelse gør det vanskeligt at bestemme de respektive ansvarsområder, da den både anvender en passivform med formuleringen »såfremt der på grundlag af objektive oplysninger [...] konstateres«, og en præsens indikativ, der betegner en handling fra Kommissionens side, idet den »forelægger« passende forslag. Selv om det ikke er muligt ud fra denne formulering klart at afgøre, om det tilkommer Kommissionen, og Kommissionen alene, at vurdere situationen, eller om Rådet kan foretage sin egen vurdering, mener jeg i virkeligheden ikke, at spørgsmålet er, hvorvidt de to institutioner kan foretage hver deres vurdering på baggrund af de »objektive« oplysninger, som vi ved skal forelægges af Kommissionen, men snarere at afgøre, hvordan en interinstitutionel uenighed som denne skal løses, hvis vurderingerne er forskellige.
199. På spørgsmålet om, hvorvidt Rådet har ret til at afvise at vedtage forslaget til tilpasning af vederlag og pensioner efter den »normale« metode, fordi det vurderer, at der er en alvorlig økonomisk krise, som begrunder anvendelsen af proceduren med undtagelsesklausulen, har parterne foreslået modstridende svar, dels at Rådets anmodning i medfør af artikel 241 TEUF i sig selv udløser proceduren med undtagelsesklausulen, dels at denne procedure derimod kun kan udløses på Kommissionens initiativ, hvorved Rådet ikke har andre muligheder – såfremt Kommissionen afviser at tage initiativ – end at indbringe sagen for Domstolen med påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har overskredet grænserne for sin skønsmargen i forbindelse med vurderingen af den økonomiske og sociale situation.
200. Det første forslag, som lader dialogen mellem Kommissionen og Rådet eller, for at bruge et mindre eufemistisk udtryk, uenigheden mellem de to institutioner (72), føre til det resultat, at proceduren med undtagelsesklausulen tages i brug, løser efter min opfattelse spørgsmålet om udløsningen af denne procedure ved at fortie det. Dette synspunkt forudsætter implicit, at Rådets anmodning på grundlag af artikel 241 TEUF forpligter Kommissionen til at forelægge et forslag til forordning på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og hvis Kommissionen i stedet reagerer med at udarbejde et forslag til forordning på grundlag af artikel 3 i dette bilag, bliver dette forslag, fordi Rådet ikke er enigt, til et »passende forslag« i henhold til undtagelsesklausulen.
201. Det andet svar, der er foreslået, er mere klassisk. Ifølge denne løsning er udløsningen af proceduren med undtagelsesklausulen underlagt en materiel betingelse, nemlig at der er en alvorlig og pludselig økonomisk og social krise, og en formel betingelse, nemlig at Kommissionen udarbejder et passende forslag.
202. Jeg kan ikke tilslutte mig det første svar og vil derfor uden tøven foreslå Domstolen at tilslutte sig det andet, som jeg vil fremføre nogle argumenter for.
203. Det første argument vedrører ordlyden og er i to led.
204. For det første må det konstateres, at der i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er anvendt en ordlyd, som udtrykkeligt tilkendegiver, at en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen« er en betingelse for, at proceduren med undtagelsesklausulen udløses. Med ordet »[s]åfremt« henviser denne artikel til en objektiv eksistens af en sådan forringelse. Hvis EU-lovgiver havde ønsket at gøre Rådets vilje til den faktor, som udløser denne procedure, var der blevet anvendt et andet udtryk i denne henseende (73) . Tilsidesættelsen af den »normale« metode sammen med iværksættelsen af den »særlige« procedure er således klart foranlediget af en krise, som opfylder de kriterier med hensyn til alvor og pludselighed, der er fastsat i denne bestemmelse.
205. For det andet bestemmer artikel 10 i bilag XI til vedtægten, at Kommissionen »forelægger passende forslag« for Parlamentet og Rådet. I en situation, hvor der er en dialog på grund af uenighed mellem Rådet og Kommissionen vedrørende tilpasningen af vederlagene pr. 1. juli 2011, indebærer det en dobbelt forvanskning af indholdet af Kommissionens forslag, som den har forelagt efter den »normale« metode, med Rådet som eneste adressat, for at det kan anses for at gælde som et forslag til Parlamentet og Rådet på grundlag af artikel 10.
206. Det andet argument drejer sig om Domstolens praksis vedrørende iværksættelse af undtagelsesklausulen.
207. Iagttagelse af dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet og den logik, der ligger til grund for denne retspraksis, er efter min opfattelse tilstrækkeligt til at lægge den fortolkning i graven, som giver Rådet en initiativbeføjelse med hensyn til udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten. Ifølge Domstolen »forudsætter« anvendelsen af denne artikel et forslag fra Kommissionen (74), og det ville derfor være i strid med denne løsning, hvis den forudsatte et initiativ fra Rådet. Den tanke, at Kommissionens forslag på grundlag af den »normale« metode vil udløse proceduren med undtagelsesklausulen, når den møder modstand fra Rådet, er efter min opfattelse et kunstgreb, som forudsætter en forvanskning af Kommissionens forslag.
208. Domstolen har desuden fastslået, at Rådet inden for rammerne af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten ikke har andre beføjelser end den, som det i henhold til de almindelige retsregler har i medfør af artikel 241 TEUF. Den sidstnævnte artikel tillægger alene Rådet en beføjelse til at »anspore«, idet den giver det mulighed for at anmode Kommissionen om at foretage alle undersøgelser, som den anser for hensigtsmæssige for gennemførelsen af de fælles mål, og forelægge det alle passende forslag. Selv om udøvelsen af den kompetence, som Kommissionen er blevet tillagt ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten, ikke har karakter af en simpel mulighed for denne institution (75), forholder det sig ikke desto mindre således, at Rådet ikke har en konkurrerende initiativret, som giver det mulighed for at overtage Kommissionens rolle i tilfælde af passivitet og udløse proceduren med undtagelsesklausulen i stedet for Kommissionen.
209. Det tredje argument vedrører iagttagelsen af princippet om institutionel ligevægt.
210. Dette grundlæggende princip indebærer, at alle institutioner udøver deres kompetencer med respekt for de andres kompetencer.
211. Imidlertid passer det princip om Rådets begrænsning af sine egne beføjelser, som indgår i den traditionelle udlægning af beslutningsprocessen i forbindelse med tilpasningen af vederlagene, dårligt sammen med, at Rådet også indrømmes fuldstændig frihed til at udløse proceduren med undtagelsesklausulen.
212. I denne henseende gør jeg opmærksom på, at den beslutningsproces, der følger af den »normale« metode for tilpasning af vederlagene, i henhold til Domstolens fortolkning er karakteriseret ved en begrænsning af Rådets beslutningskompetence, der, så længe bilag XI til vedtægten er gældende, er bundet under udøvelsen af sin skønsbeføjelse i medfør af vedtægtens artikel 65. Denne proces er desuden kendetegnet ved Kommissionens deltagelse, hvorved der skabes »et rum for vedtagelsen af konsensusbeslutning, hvilket bevirker, at Rådet mister retten til ensidigt at fravige sin tidligere principbeslutning, når der er tale om konkret anvendelse« (76) .
213. For så vidt som iværksættelsen af undtagelsesklausulen nødvendigvis indebærer, at den »normale« metode fraviges, opstår der et hul i denne ligevægtstanke, hvis det indrømmes, at Rådet kan udløse proceduren med undtagelsesklausulen på eget initiativ blot ved at henvise til en alvorlig økonomisk krise, ligesom det giver Rådet mulighed for ikke kun at drage Kommissionens deltagelse i tvivl, men også at omgå kriterierne i artikel 3 i bilag XI til vedtægten.
214. Ydermere er det min vurdering, at Rådets påstand om, at det ikke har givet endeligt afkald på sin skønsbeføjelse, da det generhverver den, såfremt der opstår en økonomisk krise, ikke er i overensstemmelse med den nye udformning af den institutionelle ligevægt, som følger af Lissabontraktaten.
215. Dette standpunkt forudsætter, at artikel 10 i bilag XI til vedtægten opfattes som en undtagelse fra den procedure for automatisk tilpasning, som er fastsat i bilagets artikel 3, hvorved Rådet får sin beslutningsbeføjelse, som følger af vedtægtens artikel 65, tilbage.
216. Selv hvis det antages, at denne fortolkning var gyldig før Lissabontraktaten, er den ikke længere mulig, efter at denne traktat er trådt i kraft, da den har medført en udvikling i fordelingen af beføjelserne mellem institutionerne til fordel for Parlamentet.
217. Hvad dette angår gør jeg opmærksom på, at artikel 336 TEUF fastsætter, at tjenestemandsvedtægten udfærdiges efter den almindelige lovgivningsprocedure. Henvisningen til denne bestemmelse i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er helt utvetydig og betyder, at proceduren med undtagelsesklausulen ikke anses for Rådets generhvervelse af beslutningsbeføjelsen i henhold til vedtægtens artikel 65, men for en tilbagevenden til den almindelige lovgivningsprocedure. Der er således ikke grundlag for argumenterne om, at Rådet ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten genvinder sin frie udøvelse af den skønsmargen, som det havde accepteret at begrænse ved at forpligte sig til at overholde reglerne i bilagets artikel 1 og 3.
218. Det fjerde argument vedrører kravene om retslig prøvelse.
219. I et retssamfund som Unionen, der fungerer med en ordning med retsmidler, som garanterer den retslige prøvelse af, om retsakter vedtaget af EU-institutionerne er forenelige med trinhøjere regler og grundlæggende principper, vil en fortolkning af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, som i tilfælde af uenighed gør dialogen mellem Kommissionen og Rådet til den faktor, som udløser undtagelsesklausulen, efter min opfattelse have den grundlæggende ulempe, at den er til hinder for enhver retslig prøvelse af beslutningen om at gøre brug af undtagelsesklausulen.
220. Hvis proceduren opstår alene ud fra »dialogen« mellem Rådet og Kommissionen, der foregår både før og efter Kommissionens forslag, vil det ikke være muligt at foretage en retslig kontrol, heller ikke en begrænset, hverken før eller efter vedtagelsen af en forordning.
221. Kommissionen vil ikke kunne reagere forebyggende for at forhindre vedtagelsen af en forordning, for såfremt den tilkendegiver sin uenighed ved at forelægge et forslag baseret på den »normale« metode, vil dette forslag blive sidestillet med et »passende forslag«, som gyldigt forelægges Rådet og Parlamentet i henhold til undtagelsesklausulen.
222. Kontrollen kan heller ikke foregå efterfølgende, da Kommissionen, hvis den nedlægger påstand om annullation af den forordning, som er endeligt vedtaget af Parlamentet og Rådet, ikke til støtte for sit søgsmål kan påberåbe sig, at der ikke er en økonomisk krise, idet lovligheden af anvendelsen af undtagelsesklausulen, ifølge denne hypotese, ikke er afhængig af eksistensen af en sådan krise.
223. Lad os forestille os, at Rådet, uden at det har påberåbt sig eksistensen af en økonomisk krise, og endog udtrykkeligt har erkendt, at der ikke er en sådan krise, alligevel formelt har anmodet Kommissionen om at forelægge det et forslag på grundlag af undtagelsesklausulen med den begrundelse alene, at anvendelsen af den »normale« metode ville medføre en alt for stor stigning i vederlagene. Hvis lovligheden af beslutningen om at gøre brug af undtagelsesklausulen alene fulgte af den interinstitutionelle »dialog«, ville denne ulovlige omgåelse af den »normale« metode ikke kunne sanktioneres.
224. Den omstændighed, at Parlamentet har medbestemmelsesret og under den almindelige lovgivningsprocedure kan gøre sin egen vurdering af den økonomiske og sociale situation gældende, kan efter min opfattelse ikke begrunde denne løsning, idet denne institutions deltagelse i beslutningsprocessen ikke kan kompensere for den manglende retslige prøvelse.
225. Proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er tænkt som en undtagelse, så begrænset som muligt, således at den ikke uden videre kan udløses. Lovligheden af institutionernes handlinger inden for rammerne af denne procedure skal fortsat være betinget af en bestemt situation, nemlig en økonomisk krise, som desuden skal opfylde kriterierne om alvor og pludselighed.
226. Set under en mere overordnet synsvinkel er der grund til at være skeptisk over for en løsning, som i sidste instans vil medføre stadfæstelse, uden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), af, at en kategori af retsakter undgår legalitetskontrol. Der kunne fremføres to begrundelser til støtte for denne løsning, nemlig den politiske dimension af den pågældende vurdering og sagens tekniske karakter. Det er imidlertid netop disse begrundelser, som normalt fremføres i den juridiske litteratur som forklaring på, at Unionens retsinstanser vælger ikke at opgive enhver kontrol, men at udøve en begrænset kontrol, navnlig når det drejer sig om en kompleks økonomisk vurdering (77) . Jeg mener ikke, der er nogen specifik grund til, at Domstolen i forbindelse med iværksættelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten skulle ikke blot begrænse sin kontrol, men ganske enkelt give afkald på den.
227. Der er en stærk tendens i retspraksis, som viser, at Domstolen er i stand til at tage samtlige proceduremæssige ressourcer i brug for at påtage sig sit fulde retslige ansvar på de mest komplekse områder, især når respekten for den institutionelle ligevægt eller de grundlæggende principper er på spil.
228. Jeg ser ingen gyldig grund til, at Domstolen skulle give afkald på sin beføjelse til at prøve legaliteten eller begrænse sig til at foretage en svækket prøvelse, der er begrænset til en automatisk konstatering af en interinstitutionel »dialog«, der virker som udløser. I henhold til princippet om institutionel ligevægt skal EU-institutionerne hver især påtage sig deres del af ansvaret, og Domstolen har, under udøvelsen af sit hverv som traktaternes vogter, en prøvelsespligt, hvis omfang den om nødvendigt kan variere.
229. For at opsummere mener jeg, at den fortolkning, hvorefter proceduren i forbindelse med artikel 10 i bilag XI til vedtægten udløses ved dialogen mellem Kommissionen og Rådet, er i strid med denne artikels ordlyd, den fortolkning, som Domstolen har givet, princippet om institutionel ligevægt og kravene om legalitetskontrol. Iværksættelsen af den særlige procedure forudsætter tværtimod en objektiv konstatering af en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen. Såfremt Kommissionen og Rådet er uenige med hensyn til en sådan forringelse, påhviler det Domstolen at underkaste Kommissionens vurdering en retslig prøvelse.
230. Ud fra disse præmisser vil jeg nu undersøge de annullationsanbringender, som Kommissionen har fremført.
ii) Vurdering af annullationsanbringendernes velbegrundethed
231. Jeg mener ikke, at Kommissionen har gjort særlig meget ud af at sondre mellem de grunde, som den har påberåbt sig til støtte for sit annullationssøgsmål. Især har den i det principale anbringendes første led foreholdt Rådet, at det ikke har beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse, samtidig med at den har gjort gældende, at Rådet har begået en procedurefordrejning og tilsidesat både de »formelle betingelser«, princippet om institutionel ligevægt, princippet om, at lovgiver selv skal følge loven, samt artikel 3 og 10 i bilag XI til vedtægten.
232. Med udgangspunkt i fortegnelsen over søgsmålsgrunde i artikel 263, stk. 2, TEUF vil jeg i nævnte rækkefølge undersøge anbringendet om magtfordrejning, anbringendet om, at Rådet har tilsidesat retsregler, idet det anså sig for at have beføjelse til at undlade at vedtage forslaget til forordning, og anbringendet om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen på grund af en utilstrækkelig og fejlagtig begrundelse.
– Anbringendet om magtfordrejning
233. Anbringendet om magtfordrejning, hvorved Kommissionen har foreholdt Rådet, at det har omgået proceduren i artikel 3 i bilag XI til vedtægten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder, kan ikke godtages, hvilket der er to grunde til, nemlig at klagepunktet forveksles med tilsidesættelse af EUF-traktaten, og at det er ubegrundet.
234. For det første er magtfordrejning, som proceduremisbrug udgør en form for (78), logisk set kun tænkelig, hvis den, der begår handlingen, råder over et vidt skøn. Der kan derimod ikke være tale om magtfordrejning, når det drejer sig om udøvelsen af en bunden kompetence (79) . I dette tilfælde er magtfordrejningen nemlig nødvendigvis sammenfaldende med traktatbrud, da den foranstaltning, som institutionen har truffet, er ulovlig, hvis den ikke svarer til den foranstaltning, som gældende lovgivning har pålagt den at indføre, uden at det er nødvendigt at undersøge ophavsmandens bevæggrunde.
235. Den beslutning, som Rådet skal træffe ved brug af den »normale« metode for tilpasning af vederlagene, henhører under udøvelse af en bunden kompetence. Jeg mener derfor, at kritikken vedrører tilsidesættelse af loven, uden at det er nødvendigt at tage stilling til Rådets bevæggrunde.
236. For det andet fremgår det af fast retspraksis, at der er tale om magtfordrejning, når en institution har truffet en foranstaltning udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaterne for at imødegå vanskeligheder, som den skal tage stilling til (80) .
237. I den foreliggende sag er der med magtfordrejningen antagelig forfulgt et andet formål end at tage hensyn til en alvorlig økonomisk krise.
238. Kommissionen har dog slet ikke påvist, at der ligger andre bevæggrunde bag den anfægtede afgørelse end dem, der er anført i betragtningerne til denne afgørelse. Hvad angår den eventuelle fejl, som Rådet har begået i forbindelse med vurderingen af, om der er opstået en alvorlig økonomisk krise, er der heller ikke tale om en magtfordrejning, men et traktatbrud.
– Anbringendet om Rådets tilsidesættelse af retsregler, idet det ikke kunne anse sig for at have beføjelse til at undlade at vedtage forslaget til forordning
239. Jeg mener ikke, at anbringendet, hvorved Rådet kritiseres for at have afvist at vedtage forslaget til forordning og reelt har anvendt artikel 10 i bilag XI til vedtægten, kan tages til følge.
240. For det første afviste Rådet, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, blot anvendelsen af den »normale« metode, efter at det havde fået forelagt forslaget til forordning, uden at træffe nogen afgørelse inden for rammerne af proceduren med undtagelsesklausulen.
241. Desuden har Rådet, som i medfør af artikel 65 i vedtægten og artikel 1 og 3 i bilag XI til vedtægten har fået beføjelse til at foretage den årlige tilpasning af vederlagene efter den »normale« metode, efter min vurdering ligeledes beføjelse til at afvise denne, hvis betingelserne herfor ikke er opfyldt.
242. Eksistensen af en alvorlig og pludselig økonomisk krise bemyndiger således Rådet til at afvise forslaget til tilpasning efter den »normale« metode, da den forpligter Kommissionen til at forelægge et passende forslag på grundlag af undtagelsesklausulen.
– Anbringendet om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen på grund af utilstrækkelig og fejlagtig begrundelse
243. Først og fremmest vil jeg med hensyn til det centrale spørgsmål om afvisningen af at tilpasse vederlagene afvise påstanden om utilstrækkelig begrundelse, da den anfægtede afgørelse indeholder 16 betragtninger, som angiver grundene til, at Rådet vurderede, at det ikke kunne vedtage forslaget til forordning.
244. Det skal derfor undersøges, om den anfægtede afgørelse er behæftet med en fejlagtig begrundelse.
245. Domstolen har længe fulgt den faste praksis, at Unionens retsinstanser normalt udøver en begrænset prøvelse af komplekse økonomiske vurderinger, som er begrænset til sanktion af en åbenbart urigtig vurdering. Domstolen har gentagne gange formuleret det således, at domstolsprøvelsen af en retsakt, der hviler på en sådan bedømmelse, må begrænses til en kontrol af, om procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, samt til, om der foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de nævnte faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning (81) .
246. For at undersøge, hvorvidt den økonomiske og sociale situation i Unionen er blevet alvorligt og pludseligt forringet, kræves en vurdering på baggrund af objektive, komplekse oplysninger, hvortil der formodes at være anvendt mange indikatorer.
247. Heraf følger, at Unionens retsinstanser skal begrænse deres prøvelse af en sådan vurdering til, om den er tilstrækkeligt begrundet, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der ikke er begået en åbenbar fejl ved vurderingen.
248. Før jeg ser nærmere på de forskellige klagepunkter, der er fremført af Rådet og de intervenerende medlemsstater, vil jeg i store træk gennemgå Kommissionens vurdering af den økonomiske og sociale situation.
249. I beretningen om undtagelsesklausulen analyseres betingelserne for iværksættelsen af denne klausul, og det anføres, at forværringen af situation ikke kun skal være alvorlig og pludselig, men også »så alvorlig, at metoden ikke formår at tage ordentligt højde for den på grund af dens ganske særlige karakter med hensyn til tidspunkt og omfang« (82) . Den tager nemlig udgangspunkt i, at »parallelitetsprincippet i forhold til de nationale tjenestemænd med hensyn til købekraft [...] har været fastholdt, også i økonomiske nedgangsperioder i EU« (83), hvilket indebærer, at undtagelsesklausulen ikke bør anvendes, når den »normale« metode »evne[r] […] at opfange den økonomiske og sociale udvikling i [Unionen] rigtigt gennem denne udviklings indvirkning på de nationale tjenestemænds vederlag« (84) .
250. Beretningen om undtagelsesklausulen tilføjer i punkt 4.1, at ordet »forværring« angiver en forringelse af den økonomiske og sociale situation, at spørgsmålet, hvorvidt der er indtrådt en alvorlig forværring, afhænger af to ting, nemlig »af både omfang og varighed af de økonomiske og sociale virkninger«, og at spørgsmålet, hvorvidt forværringen er pludselig, »afhænger af hastigheden og forudsigeligheden af [disse] virkninger«, hvorfor det ifølge Kommissionen i denne sammenhæng »er særlig vigtigt at skelne mellem de normale udsving i de økonomiske konjunkturer og de, der skyldes ydre begivenheder«.
251. Derefter anføres det i beretningen om undtagelsesklausulen i forbindelse med undersøgelsen af de »objektive« indikatorer, der kan anvendes, at de bør overholde nogle relevante og almindeligt anerkendte principper, og den opstiller 15 indikatorer vedrørende den økonomiske aktivitet (85), de offentlige finanser (86), arbejdsmarkedet (87) og det økonomiske klima (88) på grundlag af den europæiske økonomiske prognose, som blev offentliggjort af GD for Økonomi og Finansielle Anliggender den 13. maj 2011.
252. Endelig konstateres det i beretningen om undtagelsesklausulen, at disse indikatorer viser, at recessionen sluttede i efteråret 2009, og at der gradvis sker en økonomisk genopretning i EU, og beretningen gør opmærksom på, at der ikke er sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen »i referenceperioden (1. juli 2010 til medio maj 2011)«, samt at der ikke er nogen begivenhed, som ikke afspejles i eller ikke ville kunne afspejles i den »normale« metode, hvorefter det konkluderes, at det ikke er nødvendigt at fremlægge et forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten.
253. I sin meddelelse, der er baseret på »den seneste udvikling i [Unionen] fra den europæiske økonomiske forårsprognose til nu« (89), og navnlig den økonomiske prognose fra GD for Økonomi og Finansielle Anliggender offentliggjort den 10. november 2011, viser Kommissionen sig fra den mere forsigtige side og giver en mere nuanceret vurdering af situationen.
254. Den bekræfter konklusionen i den tidligere analyse, men konstaterer dog, at de økonomiske udsigter er forværret, og at der er en »fortsat nedgang i den økonomiske aktivitet«, som den »normale« metode dog stadig vil kunne afspejle.
255. Ifølge meddelelsen viser prognoserne ganske vist, at tendensen er forværret i 2011 i forhold til den prognose, som blev udsendt i foråret, og viser »den uro, som præger den europæiske økonomi« (90), men Unionen står dog ikke over for en ekstraordinær situation, hvor EU-tjenestemændenes vederlag »ikke […] ville blive tilpasset tilstrækkeligt hurtigt til at tage hensyn til de foranstaltninger, som er blevet truffet for tjenestemænd i medlemsstaterne« (91) .
256. De klagepunkter, som Rådet og de intervenerende medlemsstater har fremført imod Kommissionens vurdering, kan inddeles i fire kategorier, alt efter om de vedrører den periode, som der skal tages hensyn til ved vurderingen af den økonomiske og sociale situation, karakteren og antallet af relevante indikatorer, det geografiske område, inden for hvilket forværringen skal være indtrådt, og fastholdelsen af princippet om parallelitet mellem udviklingen i vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i EU og udviklingen i medlemsstaternes tjenestemænds vederlag.
257. Jeg skal undersøge disse fire kategorier af klagepunkter med henblik på at konstatere, om Kommissionen har anlagt en åbenbart urigtig vurdering.
258. Det første klagepunkt vedrører den periode, der skal tages hensyn til.
259. Jeg mener ikke, at Kommissionen har anlagt en åbenbart urigtig vurdering ved at anvende perioden fra den 1. juli 2010 til medio maj 2011 som grundlag for undersøgelsen, eftersom den ikke kunne tage hensyn til den forudgående periode, da den allerede var anvendt i den foregående vurdering, og de nyeste oplysninger, som var til rådighed, vedrørte medio maj 2011.
260. Overordnet set er det vigtigt at bemærke, at artikel 10 i bilag XI til vedtægten ikke giver mulighed for at tage hensyn til en hvilken som helst krise, men kun en krise, som kræver særlig opmærksomhed på grund af sin »pludselighed«. Når det skal afgøres, om en begivenhed er pludselig, vil det være logisk at lægge vægt på varigheden og at gå ud fra, at en begivenhed ikke er pludselig, hvis den er vanskelig at tidsbestemme og er resultat af en gradvis udvikling.
261. Heraf kan det efter min mening sluttes, at det kriterium om pludselighed, som er fastsat i EU-retten, udelukker, at der kan tages hensyn til varige kriser, hvor alvorlige de end måtte være, og indebærer en afgrænsning af den periode, som vurderes.
262. Desuden skal det bemærkes, at Domstolen i dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet stadfæstede princippet om, at anvendelsen af undtagelsesklausulen forudsætter en forringelse af situationen, som den »normale« metode ikke giver mulighed for at tage tilstrækkeligt hurtigt hensyn til, for så vidt som denne metode fungerer med en vis tidsforskydning (92) . Rådet har i øvrigt ikke bestridt dette princip, som det har henvist til i sine skriftlige indlæg.
263. Det fremgår således klart af Domstolens praksis, at begrundelsen for at tage undtagelsesklausulen i brug er, at den »normale« metode ikke er hurtig nok til at tage hensyn til en pludselig krise. Det er derfor nødvendigt at pege på en begivenhed eller en række begivenheder, som opstår inden for en nøjagtig, nylig periode.
264. Hvad angår starten på vurderingsperioden har Kommissionen med rette gjort gældende, at der ikke blev taget hensyn til perioden inden den 1. juli 2010, fordi den svarede til den foregående vurdering, med hensyn til hvilken Rådet ikke havde anmodet om anvendelse af undtagelsesklausulen.
265. Desuden gør jeg opmærksom på, at Rådet ikke direkte har kritiseret Kommissionen for ikke at have taget hensyn til krisen i 2008 og 2009, men snarere klaget over, at den ikke har taget hensyn til denne krises »vedvarende virkninger« på den økonomiske og sociale situation i referenceperioden, idet det har gjort opmærksom på, at krisen »medfører en yderst skrøbelig økonomisk og social situation for mange medlemsstater« (93) .
266. Imidlertid diskvalificerer den omstændighed, at krisen i 2008 og 2009 kunne frembringe vedvarende virkninger i referenceperioden, ikke Kommissionens valg, for så vidt som de indikatorer, der er anvendt, kun måler konsekvenserne af nyere begivenheder, der er indtruffet i denne periode.
267. Det må derfor fastslås, at Kommissionen samlet set har målt den økonomiske og sociale situation i referenceperioden uden at udelukke eventuelle eftervirkninger af den tidligere krise. Selv om Kommissionen af logiske grunde har taget hensyn til starten på det økonomiske genopsving i 2010, har den ligeledes nævnt den bekymrende situation for de offentlige finanser og den negative virkning af medlemsstaternes indgreb og bl.a. gjort opmærksom på, at det samlede offentlige underskud i perioden 2007-2009 voksede fra under 1% til næsten 7% af BNP.
268. Hvad angår afslutningen på vurderingsperioden bør det tilføjes, at det ser ud, som om Kommissionen og Rådet i virkeligheden implicit er enige om, at afslutningen på perioden bør være den dato, hvor de nyeste oplysninger er blevet tilgængelige.
269. Kritikpunktet om, at Kommissionen med sin fremgangsmåde benægter den økonomiske virkelighed og fratager undtagelsesklausulen enhver effektiv virkning, er i sidste ende baseret på et forkert syn på denne fremgangsmåde. I modsætning til, hvad Rådet har hævdet, fremgår det ikke af Kommissionens analyse, at denne har haft til hensigt at få krisens begyndelse og afslutning til at passe nøjagtigt til den referenceperiode, som er dækket af den »normale« metode. Kommissionen ventede således ikke, til denne periode var afsluttet, med at foretage sin analyse og vurdere, om artikel 10 i bilag XI til vedtægten fandt anvendelse. Det fremgår tværtimod af dens beretning om undtagelsesklausulen og dens meddelelse, at den havde kunnet anse det for berettiget at iværksætte undtagelsesklausulen, såfremt den havde konstateret en forringelse af den økonomiske og sociale situation i perioden fra juli 2010 til medio maj 2011, dvs. i en anden periode end referenceperioden.
270. Det fremgår således ikke, at Kommissionen har anlagt en åbenbart urigtig vurdering i forbindelse med dens valg af periode for vurdering af situationen.
271. Det andet klagepunkt vedrører de relevante indikatorers karakter og antal.
272. Rådet har hævdet, at vurderingen af den økonomiske og sociale situation med henblik på anvendelse af undtagelsesklausulen skal ske på baggrund af den økonomiske og sociale situation i bred forstand og ikke i forhold til de to afgørende parametre for den årlige tilpasning efter den »normale« metode. Det har navnlig kritiseret Kommissionen for kun at have taget hensyn til nedgangen i de nationale tjenestemænds købekraft i de otte medlemsstater, der er reference for anvendelsen af den »normale« metode, og for at have ignoreret de mange andre konsolideringsforanstaltninger, som påvirker den offentlige sektor i medlemsstaterne. Det har desuden kritiseret Kommissionen for at have undladt at tage hensyn til en række andre centrale indikatorer.
273. Det førstnævnte kritikpunkt kan efter min opfattelse ikke imødekommes, da det ikke har støtte i de faktiske omstændigheder, idet Kommissionen ikke har vurderet den økonomiske og sociale situation på grundlag af resultatet af anvendelsen af den »normale« metode, som tager hensyn til udviklingen i købekraften hos tjenestemænd i otte referencemedlemsstater. Som nævnt (94) er vurderingen foretaget på grundlag af 15 indikatorer, som anses for at dække både det økonomiske og det sociale område. Det bør især bemærkes, at Kommissionen har taget hensyn til udviklingen i lønningerne i den offentlige sektor i hele Unionen. Den har heller ikke undladt at tage hensyn til de finanspolitiske stramninger, som medlemsstaterne har vedtaget, eftersom den har bemærket, at tjenestemændene kommer til at mærke virkningerne af krisen over en lang periode, »fordi der i de kommende år vil blive behov for at føre en stram finanspolitik« (95) .
274. Jeg mener ikke, at der er grundlag for det andet kritikpunkt om udeladelsen af visse centrale indikatorer.
275. Idet EU-lovgiver har begrænset sig til at fastsætte, at vurderingen skal foretages på grundlag af objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen, og end ikke har opstillet en vejledende liste over relevante indikatorer, har Kommissionen herved fået råderum til at vælge indikatorerne for udviklingen i den økonomiske og sociale situation. Da den økonomiske og sociale situation er et temmelig vagt begreb, må vurderingsmetoden nødvendigvis omfatte nogle elementer, som kan udvikles efterhånden.
276. Under disse omstændigheder er det ikke nok, at Rådet hævder, at der ud over de 15 anvendte indikatorer var andre indikatorer til rådighed, med henblik på at påvise, at Kommissionens analyse er fremkommet ved en åbenbart urigtig vurdering.
277. I øvrigt ses det meget hurtigt, at nogle af de indikatorer, som Rådet har anført, har deres egne begrænsninger, f.eks. den volatile indikator vedrørende de finansielle markedsaktørers opfattelse af den offentlige gæld.
278. Det er således ikke godtgjort, at opfattelsen af situationen på baggrund af Kommissionens analysemetode skyldes en åbenbart urigtig vurdering.
279. Det tredje klagepunkt vedrører det geografiske område, som der skal tages hensyn til under vurderingen.
280. Rådet og de intervenerende medlemsstater har i det væsentlige kritiseret Kommissionen, dels fordi den kun har analyseret situationen i de medlemsstater, som udgør referencegruppen for opstillingen af de specifikke indikatorer, der anvendes i den »normale« metode, dels fordi den ikke har taget hensyn til den særlige situation i visse medlemsstater, som skaber risici i hele Unionen.
281. Dette dobbelte klagepunkt er ubegrundet.
282. For det første fremgår det af beretningen om undtagelsesklausulen og af meddelelsen, at Kommissionen har analyseret oplysninger, der vedrører hele Unionen, og ikke har udelukket en eller flere medlemsstater under påskud af, at de ikke indgår i referencegruppen,
283. For det andet er den særlige situation i visse medlemsstater nødvendigvis afspejlet i de generelle oplysninger om hele Unionen, som Kommissionen har lagt til grund for sin argumentation. At tage hensyn til den økonomiske og sociale situation »i Unionen« indebærer logisk set, at oplysningerne ikke kun afspejler situationen i medlemsstater med lavkonjunktur, men også i de medlemsstater, hvor situationen er bedre. Endvidere må det konstateres, at Kommissionen ikke har set bort fra de uligheder, der kan være mellem medlemsstaterne. Med hensyn til ledigheden har den således sørget for at nævne de udviklingsmæssige forskelle mellem medlemsstaterne, men efter at have sat disse elementer i perspektiv i forhold til den samlede situation anså den ikke situationen i visse medlemsstater for at kunne begrunde en anvendelse af undtagelsesklausulen.
284. Det fjerde klagepunkt vedrører mere overordnet opretholdelsen af princippet om parallelitet mellem udviklingen i vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte i EU og nationale tjenestemænds vederlag og pensioner i krisetider. Kommissionen kritiseres for at have anvendt en for restriktiv fortolkning af undtagelsesklausulen, idet den mente, at den kun bør tages i anvendelse, såfremt forringelsen af den økonomiske og sociale situation ikke allerede er afspejlet i den nedgang i de nationale tjenestemænds købekraft, som ses ved anvendelsen af den »normale« metode.
285. Jeg finder dette klagepunkt lige så ubegrundet som de foregående.
286. Det er ubestridt, at den »normale« metode til tilpasning af vederlagene til tjenestemænd i EU altid har været baseret på et princip om parallelitet mellem udviklingen i købekraften hos henholdsvis EUʼs tjenestemænd og tjenestemænd i medlemsstaterne. Dette princip har foreskrevet anvendelse af specifikke indikatorer, som anses for at give et så troværdigt billede som muligt af den positive og negative udvikling i købekraften for vederlagene til tjenestemænd i medlemsstaterne. Som Rådet selv har erkendt (96), har forringelsen af den økonomiske og sociale situation i Unionen imidlertid en indvirkning på de nationale tjenestemænds vederlag, som afspejles – om end delvist og med en vis tidsforskydning – i anvendelsen af den »normale« metode.
287. I modsætning til, hvad Rådet har hævdet, afviser Kommissionen ikke, at den nedgang i EU-tjenestemændenes købekraft, som kan følge af anvendelsen af metoden, kan være utilstrækkelig set i forhold til alvoren og pludseligheden af en krise, som rammer Unionen, men ifølge dens vurdering har krisen i 2011 ikke haft en virkning, som begrundede foranstaltninger ud over, hvad der allerede var resultat af anvendelsen af den »normale« metode.
288. Rådet har ikke bevist, at denne vurdering hvilede på en delvis eller upræcis analyse af de oplysninger, der var til rådighed, eller at den forbigik eller undervurderede visse indikatorer til fordel for andre, som var mindre relevante. Selv om de oplysninger, som udgør grundlaget for vurderingen, er objektive, ligger der nødvendigvis en vis subjektivitet til grund for den analyse, som fremkommer heraf, og fastsættelsen af, hvor repræsentative de hver især er. Ingen af de klagepunkter, der er fremsat, har bevist, at Kommissionens analyse går videre end det spillerum, som denne institution har fået, og er resultat af en åbenbart urigtig vurdering.
289. Selv om forringelsen af den økonomiske og sociale situation i Unionen kan tvinge lønpolitikken i en bestemt retning og eventuelt begrunde en nedgang i købekraften, bør en sådan udvikling være i overensstemmelse med Unionens principper som retssamfund og overholde de regler, der er fastsat i vedtægten, og de garantier, som denne giver tjenestemænd og øvrige ansatte i EU.
290. Rådet er inden for rammerne af dets beføjelser efter vedtægtens artikel 65 forpligtet til i en bestemt periode at følge en bindende, automatisk procedure for tilpasning af vederlagene, sammen med en sikkerhedsprocedure, som kun kan tages i anvendelse, hvis Kommissionen fastslår, at der er opstået en økonomisk krise, der opfylder de relevante betingelser, og som efterfølgende kræver, at Rådet og Parlamentet ifølge den almindelige lovgivningsprocedure vurderer, om den er passende i forhold til situationen.
291. De strenge formelle og materielle betingelser, som skal være opfyldt, for at proceduren med undtagelsesklausulen kan sættes i gang, kan ikke berettige, at Rådet ensidigt frigør sig fra disse betingelser, da det vil medføre tilsidesættelse af både forskrifterne i vedtægten og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som tjenestemændene og de øvrige ansatte i EU kan påberåbe sig.
292. Der er naturligvis intet til hinder for at ændre vedtægten og fastsætte en anden procedure efter den 31. december 2012, hvor metoden er udløbet.
293. I denne henseende har Europa-Parlamentet i sin holdning fastlagt ved førstebehandlingen den 2. juli 2013 (97) med henblik på at rette op på asymmetrien mellem den mekaniske tilgang efter den »normale« metode og den manglende automatik ved iværksættelsen af undtagelsesklausulen netop foreslået, at der indføres en ny undtagelsesklausul, der er af automatisk karakter, idet den automatisk træder i kraft ved en nedgang i Unionens BNP (98) .
294. Det er i øvrigt interessant at konstatere, at hvis denne nye kriseklausul var blevet anvendt i 2011 under hensyntagen til væksten i BNP (99), havde det betydet vedtagelse af forslaget til forordning.
295. Da jeg ikke mener, at Kommissionens vurdering er behæftet med en åbenbar fejl, konkluderer jeg, at den anfægtede afgørelse bør annulleres, for så vidt som den afviser at tilpasse vederlagene.
296. Jeg vil kun ganske kort komme ind på spørgsmålet om tilpasningen af justeringskoefficienterne, som jeg ikke mener indebærer nogen egentlige problemer.
297. Der er to muligheder.
298. Enten finder proceduren med undtagelsesklausulen ligeledes anvendelse på tilpasningen af justeringskoefficienterne, og afgørelsen om afvisning af at tilpasse disse er ulovlig af de samme grunde, som gælder for afgørelsen om afvisning af at tilpasse vederlagene.
299. Eller – hvilket jeg mener – artikel 10 i bilag XI til vedtægten kan ikke begrunde en afvisning af at tilpasse justeringskoefficienterne, og i så fald skal den anfægtede afgørelse annulleres, da den ikke indeholder nogen begrundelse for, at Rådet er imod denne tilpasning.
300. Jeg foreslår følgelig, at Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse i dens helhed.
V – Søgsmålet i sag C-66/12
301. Jeg vil indlede med at gøre rede for, hvorfor jeg principalt foreslår, at Domstolen ikke giver medhold i sagen, uden at det er fornødent at tage stilling til Kommissionens formalitetsindsigelse.
302. Såfremt Domstolen ikke er enig heri, vil jeg derefter, subsidiært, anføre grundene til, at jeg ikke mener, at denne formalitetsindsigelse bør tiltrædes.
A – Sagens velbegrundethed
1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
303. Da jeg allerede har gjort rede for de argumenter, som er fremført af Rådet, Kommissionen, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige, i forbindelse med undersøgelsen af velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12, vil jeg begrænse mig til at anføre de anbringender, som er fremført at Irland og Den Franske Republik.
a) Irland
304. Irland har hævdet, at en alvorlig og pludselig forstyrrelse kan bestå i sandsynligheden for ubalance på medlemsstaternes budgetter, og mener, at Rådet kan gå ud over de objektive oplysninger, som er fremlagt af Kommissionen, i forbindelse med vurderingen af risikoen for, at krisen tager til.
305. Irland har kritiseret Kommissionen for ikke at have taget behørigt hensyn til medlemsstaternes finansielle situation, selv om dette er et karakteristisk og grundlæggende element i den aktuelle økonomiske krise.
306. For så vidt angår den irske situation har landet anført, at det har indført omfattende finanspolitiske stramninger, som navnlig omfatter lønnedgang for offentligt ansatte, og indgået en række forpligtelser for at bevare landets banksektor. Irland har desuden nævnt den betydelige nedgang i realt BNP i 2008 – 2010, som i 2011 blev efterfulgt af en nedgang i bruttonationalindkomsten (BNI), en forhøjelse af den offentlige gæld, nedgang i beskæftigelsen og en lav inflation, som er tegn på en vedvarende svag økonomi i Irland.
b) Den Franske Republik
307. Den Franske Republik har hævdet, at Domstolen skal udføre en normal prøvelse af Kommissionens afvisning af at anvende undtagelsesklausulen, især da Kommissionen ikke råder over et skøn med hensyn til iværksættelsen af denne klausul, og da det ikke er tilstrækkeligt at begrunde en begrænsning af den retslige prøvelse med, at det er komplekse vurderinger, der skal foretages.
308. Denne medlemsstat tilslutter sig Rådets argumenter, både med hensyn til den tidsmæssige begrænsning af de relevante oplysninger og med hensyn til vurderingen af situationens alvor og pludselighed.
309. Frankrig mener ikke, at Kommissionen har taget hensyn til alle de objektive, relevante oplysninger, og fremhæver, navnlig for Den Franske Republiks vedkommende, at de budgetjusteringsforanstaltninger, der er truffet for at imødegå krisen, har standset udviklingen i de to hovedbestanddele i tjenestemændenes vederlag efter fastfrysningen af indekset. Den tidsforskydning på et år, som følger af den »normale« metode, giver ikke mulighed for en tilstrækkelig hurtig justering,
310. Desuden mener Den Franske Republik, at Kommis sionen har underkendt og undervurderet krisens alvor og anvendt en fortolkning af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, som gør det alt for vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at opfylde de betingelser, som tillader at fravige den »normale« metode.
311. Endelig har den fremhævet, at Kommissionen har særlige forpligtelser i sin egenskab af vogter af Unionens overordnede interesser, og at den ikke kan fritage EUʼs tjenestemænd fra at yde den nødvendige kollektive indsats, som tjenestemændene i medlemsstaterne har indvilliget i at yde for at bidrage til at nedbringe budgetunderskuddet og imødegå en krise af hidtil uset alvor i Unionens historie.
2. Min bedømmelse
312. Domstolen har gentagne gange fastslået, at Unionens retsinstanser har adgang til på baggrund af enhver sags konkrete omstændigheder at vurdere, om det af retsplejehensyn er berettiget at forkaste et søgsmål i realiteten uden først at tage stilling til formaliteten (100) .
313. Denne fremgangsmåde, hvor der vendes om på den logiske – eller naturlige – rækkefølge i undersøgelsen af spørgsmålene, er undertiden genstand for debat (101) . Hvis der er et tilfælde, hvor det på grundlag af principperne om procesøkonomi og retsplejehensyn er berettiget at tage stilling til søgsmålets velbegrundethed uden at have undersøgt formaliteten, er det dog, når en afgørelse, der er truffet i en anden konneks sag, nødvendiggør, at der som følge heraf ikke gives medhold i søgsmålet.
314. Dette er netop tilfældet i den foreliggende sag.
315. Jeg har tidligere gjort opmærksom på den indbyrdes forbindelse mellem de tre sager, som er genstand for dette forslag til afgørelse, og de fremførte anbringenders fællestræk (102) .
316. Såfremt Domstolen følger mit forslag og i sag C-63/12 beslutter at give medhold i annullationssøgsmålet til prøvelse af den anfægtede afgørelse med den begrundelse, at Kommissionen ikke har anlagt en åbenbart urigtig vurdering, da den mente, at betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen ikke var opfyldt (103), er den som følge heraf nødt til ikke at give medhold i Rådets annullationssøgsmål, hvorved Rådet kritiserer Kommissionen for at have anlagt en åbenbart urigtig vurdering i to af de forberedende retsakter til den anfægtede afgørelse.
317. Jeg foreslår derfor principalt, at der ikke skal gives medhold i søgsmålet i sag C-66/12.
318. Jeg vil derfor kun subsidiært undersøge det komplekse og følsomme spørgsmål om formaliteten i denne sag.
B – Formaliteten
1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.
319. Kommissionen har påstået søgsmålet afvist i dets helhed, da Rådet ikke har truffet beslutning om at anlægge denne sag med kvalificeret flertal blandt dets medlemmer, idet seks delegationer under forhandlingen i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) tilkendegav, at de undlod at stemme, og dette punkt blev vedtaget uden forhandling af Rådet (»Miljø «) den 19. december 2011.
320. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 16, stk. 3, TEU, siden Lissabontraktatens ikrafttræden har fastsat, at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Selv om Rådet i denne sag har henvist til undtagelsen i artikel 240, stk. 3, TEUF, som bemyndiger Rådet til at træffe afgørelse med simpelt flertal i forbindelse med procedurespørgsmål samt i forbindelse med vedtagelsen af sin forretningsorden, er beslutningen om at anlægge sag ved Domstolen – skønt den ikke har bindende juridiske virkninger – dog ikke blot et procedurespørgsmål, men omfatter derimod en principbeslutning om indholdet, idet den er udtryk for Rådets indvending mod Kommissionens konklusioner vedrørende anvendelsen af metoden.
321. Da Rådet ikke har truffet afgørelse med kvalificeret flertal, bør dets beslutning om at anlægge sag ved Domstolen ikke anses for vedtaget. Medlemsstaterne og EU-institutionerne bestemmer ikke over de i traktaterne fastsatte procesregler, som har grundlæggende betydning. Endvidere bør sagen afvises, når sagsøgerens ønske om at indlede et søgsmål ikke er underbygget.
322. Rådet har hertil anført, at beslutningen om at anlægge sag ved Domstolen pr. definition er en proceduremæssig beslutning og ikke en beslutning om indhold, da den ikke tager sigte på vedtagelsen af en retsakt eller en foranstaltning i henhold til traktaterne og ikke indebærer en beslutning vedrørende indholdet af de juridiske spørgsmål, som forelægges Domstolen.
323. Rådet har gjort gældende, at det før Lissabontraktatens ikrafttræden altid havde været af den opfattelse – uden at Kommissionen havde bestridt dette – at afstemningsreglen for en beslutning om at anlægge sag ikke var den samme som den regel, der er fastsat i det specifikke retsgrundlag for det pågældende område, som de materielle spørgsmål, der forelægges Domstolen, vedrører, men var standardreglen om simpelt flertal ifølge artikel 205, stk. 1, EF, og har hævdet, at artikel 16, stk. 3, TEU ikke fastsætter afstemning med kvalificeret flertal som et almindeligt princip, men blot som en standardregel.
324. Desuden vil det, såfremt afgørelsen om at anlægge sag ved Domstolen skal vedtages med kvalificeret flertal, i henhold til artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaten, kræve mindst 255 stemmer for, afgivet af mindst to tredjedele af Rådets medlemmer, for at en sådan afgørelse ikke træffes på Kommissionens forslag. Herved gøres vedtagelsen af beslutningen om at anlægge sag ved Domstolen på paradoksal vis vanskeligere end vedtagelsen af vigtige politiske beslutninger, selv om der ikke er noget, der tyder på, at Lissabontraktatens ophavsmænd ville reducere Rådets muligheder for at gøre sine rettigheder gældende over for Domstolen og skabe uligevægt mellem EU-institutionerne, idet Kommissionen træffer afgørelse om at anlægge sag med et flertal blandt medlemmerne (104) .
325. Kongeriget Spanien har tilføjet, at det vil krænke princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, hvis muligheden for at anlægge sag begrænses, idet Lissabontraktaten ikke havde til formål at gøre det vanskeligere for EU-institutionerne at anlægge sag. Desuden er reglen om kvalificeret flertal ikke i overensstemmelse med andre institutioners praksis, hvis forretningsorden begunstiger sagsanlæg, og den er til skade for princippet om institutionel ligevægt ved at forhindre en institution i at anlægge sag for at forsvare sine beføjelser.
326. Den Franske Republik har gjort gældende, at de eneste udtrykkelige bestemmelser i traktaterne om flertalsreglen i forbindelse med Rådets sagsanlæg for Domstolen er indeholdt i artikel 245 TEUF og 247 TEUF med henblik på begæring af afskedigelse af et medlem af Kommissionen, og har hævdet, at det er så meget mere paradoksalt at indføre en strengere flertalsregel i forbindelse med et annullationssøgsmål eller et passivitetssøgsmål end for en begæring af afskedigelse, som betingelserne for iværksættelse af afskedigelsesprocedurer traditionelt er underlagt beskyttelsesregler ud fra princippet om magtadskillelse og princippet om kontinuitet i forvaltningen.
327. Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse kræver, at artikel 240, stk. 3, TEUF ikke fortolkes for snævert. Ifølge Tyskland skal afgørelsen, selv hvis den er uretmæssig, anses for gyldig på grund af den formodning om lovlighed, som er knyttet til EU-institutionernes retsakter, for så vidt som de ikke er trukket tilbage eller annulleret.
328. Det Forenede Kongerige har hævdet, at selv hvis det antages, at afgørelsen skulle have været truffet med kvalificeret flertal, havde Rådet (»Miljø «) den 19. december 2011 dette kvalificerede flertal, da spørgsmålet, som var opført på dagsordenens punkt A, blev vedtaget med konsensus i Rådet, eftersom ingen medlemmer udtalte sig, anmodede om, at der blev indført en erklæring i protokollatet, eller foreslog, at punktet kunne tages op til ny forhandling, hvorved det kunne tages af dagsordenen.
329. Kommissionen har stillet spørgsmålstegn ved, om det anbringende, der er fremført af intervenienten Det Forenede Kongerige, kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren, Rådet, ikke har bestridt, at det har truffet afgørelse med simpelt flertal. Hvad angår realiteten har den gjort gældende, at vedtagelsen af et punkt »uden forhandling« ikke betyder, at det er vedtaget med enstemmighed, og at det klart fremgår af Corepers notat til Rådet (105) og listen over punkter under A, som er foreslået til vedtagelse i Rådet (106), at der ikke var et kvalificeret flertal af Rådets medlemmer, som var for beslutningen.
2. Min bedømmelse
330. Før jeg undersøger spørgsmålet om, hvorvidt beslutningen om at indlede et annullations- eller passivitetssøgsmål kræver kvalificeret flertal i Rådet, finder jeg det uomgængeligt først at undersøge, med hvilket flertal beslutningen rent faktisk blev truffet, da Kommissionens formalitetsindsigelse mangler substans, hvis den blev truffet med kvalificeret flertal.
331. For det første har Det Forenede Kongerige, intervenient i sagen, foranlediget mig til at undersøge dette spørgsmål ved at fremsætte et anbringende, som i modsætning til, hvad Kommissionen har argumenteret, ikke kan afvises. Princippet i Domstolens procesreglements artikel 129, stk. 1, hvorefter en intervention kun kan ske med henblik på at støtte en af parternes påstande, er nemlig ikke til hinder for, at intervenienten påberåber sig egne argumenter.
332. For det andet mener jeg under alle omstændigheder, at det, når der for Domstolen er fremsat en formalitetsindsigelse vedrørende manglende flertal, tilkommer denne at undersøge, om nødvendigt ex officio, hvilket flertal den anfægtede afgørelse er vedtaget med.
333. På baggrund af de oplysninger, som parterne har fremlagt, navnlig Corepers notat til Rådet, hvoraf det fremgår, at seks delegationer tilkendegav, at de undlod at stemme (107), og listen over punkter under A, som blev behandlet på det 3139. møde i Rådet (»Miljø«), kan afgørelserne ikke anses for at være truffet med det »særlige« flertal, som kræves, når Rådet ikke træffer afgørelse på forslag af Kommissionen (108) .
334. Det står nu tilbage at afgøre, hvorvidt der kræves et sådant flertal for at indlede et annullations- eller passivitetssøgsmål.
335. Før Lissabontraktatens ikrafttræden fastsatte artikel 205, stk. 1, EF den standardregel for afstemninger i Rådet, at det træffer afgørelse »med et flertal af medlemmernes stemmer«, dvs. simpelt flertal, og alle medlemsstater var således på lige fod.
336. I virkeligheden var det en kunstig regel, idet Rådet almindeligvis traf afgørelse med enstemmighed eller kvalificeret flertal og kun i meget begrænsede tilfælde med simpelt flertal.
337. Da reglen om simpelt flertal blev erstattet af kvalificeret flertal som fælles standard, blev den urealistiske situation bragt til ende, da reglernes ordlyd kom til at svare bedre til virkeligheden.
338. Herved blev Lissabontraktatens ophavsmænd tvunget til udtrykkeligt at angive de undtagelsestilfælde, hvor afgørelser træffes med simpelt flertal.
339. Lissabontraktaten og protokol nr. 1 om ændringerne i de protokoller, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union, traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og/eller traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab indeholder, blandt de »horisontale ændringer«, bestemmelser om indsættelse af ordene »der træffer afgørelse med simpelt flertal«, efter »Rådet«.
340. Hvad dette angår ændrer Lissabontraktatens artikel 2, afsnit A, stk. 3, syv bestemmelser i EUF-traktaten, nemlig artikel 150, stk. 1, TEUF, artikel 160, stk. 1, TEUF og artikel 242 TEUF om oprettelse af rådgivende udvalg (109) og om vedtagelse af vedtægterne for de i traktaterne forudsete udvalg, artikel 241 TEUF, hvorefter Rådet kan anmode Kommissionen om at foretage undersøgelser og forelægge Rådet egnede forslag, artikel 245, sidste afsnit, sidste punktum, TEUF og artikel 247 TEUF om begæring af, at Domstolen afskediger et medlem af Kommissionen, og endelig artikel 337 TEUF om fastsættelse af betingelserne for, at Kommissionen kan indhente oplysninger og foretage de nødvendige undersøgelser.
341. Artikel 1, afsnit A, stk. 7, litra a) og b), i protokol nr. 1, nævnt ovenfor, ændrer artikel 4, stk. 2, og artikel 13, stk. 2, i protokol om statutten for Den Europæiske Unions Domstol vedrørende henholdsvis undtagelser med henblik på udøvelse af erhvervsmæssig virksomhed og udnævnelse af assisterende referenter samt artikel 6, stk. 1, første punktum, i protokol om De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter om passersedler, som kan udstedes til medlemmer af og repræsentanter for EU-institutionerne af disses formænd.
342. Desuden ændrede Lissabontraktaten artikel 207 EF om Rådets organisation. Artikel 240, stk. 2, andet afsnit, TEUF fastsætter nu, at Rådet træffer afgørelse om generalsekretariatets organisation med simpelt flertal, og artikel 240, stk. 3, TEUF fastsætter, at Rådet »træffer afgørelse med simpelt flertal i forbindelse med procedurespørgsmål samt i forbindelse med vedtagelsen af sin forretningsorden«.
343. Tilsyneladende har Lissabontraktatens ophavsmænd således været meget omhyggelige med at opregne de tilfælde, hvor Rådet kan træffe afgørelse med simpelt flertal som en undtagelse fra reglen om kvalificeret flertal, der for nylig er blevet ophøjet til standardregel.
344. Hele problemet består i at vurdere betydningen af deres tavshed med hensyn til, hvilken flertalsregel der skal anvendes i forbindelse med søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF og 265 TEUF (110) .
345. Ifølge Rådet og de intervenerende medlemsstater skal svaret findes i karakteren af beslutningen om at anlægge sag ved Domstolen, som er et »procedurespørgsmål« i artikel 240, stk. 3, TEUFʼs forstand.
346. Jeg er ikke enig i denne vurdering.
347. For det første mener jeg, at begrebet procedurespørgsmål henviser til den interne procedure i Rådet og ikke til eksterne procedurer såsom retslige procedurer for Unionens retsinstanser.
348. For det andet mener jeg, at der, selv hvis begrebet procedurespørgsmål skulle dække den retslige procedure, er en grundlæggende forskel mellem Rådets beslutning om at anlægge sag ved Domstolen og Rådets efterfølgende fastlæggelse af den praktiske fremgangsmåde til iværksættelsen af et søgsmål. Selv om det kan medgives, at de beslutninger, der træffes med henblik på at fastsætte fremgangsmåden ved et sagsanlæg, kan være procedurespørgsmål, kan den principielle beslutning om at indlede et søgsmål derimod ikke sidestilles med denne type spørgsmål. Rådets beslutning om at gøre brug af sin ret til søgsmålsadgang hos Unionens retsinstanser med henblik på prøvelse af lovligheden af en anden EU-institutions handling eller mangel på samme og overholdelse af fordelingen af de interne kompetencer er en vigtig beslutning, som ikke kan henhøre under begrebet procedurespørgsmål. Den omstændighed, at søgsmålets genstand er et spørgsmål, hvor Rådet allerede har taget stilling til realiteten i en særskilt afgørelse, ændrer ikke ved dette problem, da det ikke kan udledes af denne forudgående stillingtagen, at Rådet implicit havde til hensigt at anlægge sag ved Domstolen, og heller ikke, i mangel af hjemmel, at beslutningen om at anlægge sag ved Domstolen reduceres til et simpelt procedurespørgsmål.
349. Jeg mener heller ikke, at svaret ved en a fortiori-argumentation kan udledes af artikel 245 TEUF og 247 TEUF, som fastsætter, at Rådet træffer afgørelse med simpelt flertal vedrørende begæring af, at Domstolen afskediger et medlem af Kommissionen, hvis den pågældende ikke længere opfylder de nødvendige betingelser for at udøve sit hverv eller har begået en alvorlig forseelse.
350. Jeg mener ikke, det er særlig relevant at fortolke disse bestemmelser, som vedrører selve Unionens institutionelle system, der har nogle grundlæggende særegenheder i forhold til de nationale forfatningssystemer, ved at sammenligne dem med de bestemmelser i fransk eller tysk ret, som regulerer procedurerne for afskedigelse af medlemmer af den udøvende magt (111) .
351. Når det hævdes – sådan som Den Franske Republik har gjort – at EUF-traktatens bestemmelser havde til formål at undgå, at Kommissionens medlemmer blev draget til ansvar for Domstolen, er det en konklusion udledt af nationale bestemmelser, som i øvrigt er omstridte.
352. Det argument, som Rådet og nogle af de intervenerende medlemsstater har fremført, vedrørende princippet om domstolsbeskyttelse og princippet om institutionel ligevægt samt, mere bredt, kravene i en retsunion, er efter min opfattelse mere solidt, selv om det ikke er uddybet særlig meget, navnlig ikke af Rådet, der har indskrænket sig til en kortfattet bemærkning om, at der ikke er noget, der tyder på, at Lissabontraktatens ophavsmænd havde til hensigt at reducere Rådets muligheder for at gøre sine rettigheder gældende for Domstolen så radikalt.
353. Som det erindres, var det af det »grundlæggende hensyn, der er forbundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevægt« (112), og med henvisning til traktaternes »opbygning« (113), at Domstolen udfyldte den »processuelle lakune« i traktaten og anerkendte Parlamentets ret til at indlede et annullationssøgsmål med henblik på beskyttelse af dets beføjelser.
354. Det står nu tilbage at afgøre, hvorvidt kravet om, at Rådet, i dets egenskab af forvalter af den mellemstatslige legitimitet, forsynes med midlerne til at sikre beskyttelsen af dets beføjelser, berettiger til at fravige standardreglen i artikel 16, stk. 3, TEU og i stedet anvende simpelt flertal.
355. Jeg er ikke helt enig i den betragtning, at princippet om institutionel ligevægt, som kræver, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne (114), medfører, at afstemningsreglerne skal være ens for de tre beslutningstagende EU-institutioner.
356. Det er korrekt, at artikel 250 TEUF bestemmer, at Kommissionens afgørelser træffes af et flertal af dens medlemmer. I øvrigt har Domstolen på grundlag af kollegialitetsprincippet fastslået, at når Kommissionen i sin egenskab af traktaternes vogter indbringer et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat, skal beslutningen være truffet af Kommissionen som helhed, og det grundlag, som beslutningen er baseret på, skal derfor være til rådighed for alle Kommissionens medlemmer (115) .
357. Hvad angår Parlamentet bestemmer artikel 231, stk. 1, TEUF, at det træffer sine afgørelser med flertal af de afgivne stemmer, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Desuden bestemmer artikel 128 i Parlamentets forretningsorden, at formanden kan træffe beslutning om at indlede søgsmål ved Domstolen på Parlamentets vegne i overensstemmelse med det kompetente udvalgs henstilling, selv uden en forudgående afstemning i Parlamentet (116) .
358. De gældende afstemningsregler for disse institutioner er dog ikke direkte sammenlignelige, da de er baseret på vidt forskellige organisatoriske tankegange.
359. I øvrigt finder jeg argumenterne om ulighed med hensyn til anvendelsen af flertalsregler paradoksale, eftersom den omstændighed, at Rådets afgørelse skal træffes med kvalificeret flertal, tværtimod fører til lige anvendelse af den almindelige regel – eller standardreglen – som i traktaterne er fastsat for hver enkelt af de tre pågældende institutioner.
360. Det er korrekt, at princippet om institutionel ligevægt indeholder et andet princip, idet det kræver, at enhver mulig tilsidesættelse af princippet om kompetencefordeling mellem institutionerne kan forfølges. På denne baggrund kan den omstændighed, at Rådet skal træffe en beslutning om at anlægge sag ved Domstolen med kvalificeret flertal, anses for at forhindre det i sikkert og effektivt at kunne udøve søgsmålsretten. I sidste instans er det af hensyn til den effektive virkning af Rådets søgsmålskompetence, at dette skal have mulighed for at træffe sin beslutning uden at være begrænset af et bestemt flertal.
361. Da jeg er lydhør over for disse argumenter, og da det står fast, at jeg finder anvendelsen af artikel 240, stk. 3, TEUF risikabel, har jeg undersøgt, hvorvidt det vil være muligt i artikel 16, stk. 1, TEU at læse en begrænsning af anvendelsesområdet for reglen i artikel 16, stk. 3, TEU således, at denne regel kun finder anvendelse på de af Rådets beslutninger, som falder ind under anvendelsesområdet for artikel 16, stk. 1, TEU, dvs. når Rådet udøver sine lovgivnings- eller budgetmæssige beføjelser eller sine beføjelser i forbindelse med fastlæggelsen eller samordningen af politikker. Når traktaterne ikke indeholder bestemmelser om, hvilken form for afstemning der skal anvendes ved en beslutning om at anlægge sag, vil dette være et af de spørgsmål, som Rådet har beføjelse til at træffe afgørelse om i medfør af sin interne organiseringsbeføjelse.
362. Der er imidlertid tre indvendinger, som forekommer mig at tale imod dette argument.
363. Den første indvending vedrører Rådets egne bemærkninger, hvor det har fremhævet, at reglen for afstemning om en beslutning om at anlægge sag ved Domstolen før Lissabontraktatens ikrafttræden ikke fulgte den regel, som var fastsat i det konkrete retsgrundlag gældende for det pågældende anliggende, men var standardreglen i artikel 205, stk. 1, EF. For så vidt som der ikke er tvivl om, at reglen i artikel 16, stk. 3, TEU trådte i stedet for reglen i artikel 205, stk. 1, EF som standardregel, mener jeg ikke, det er logisk at erklære den uanvendelig i forbindelse med beslutninger, som utvivlsomt henhører under anvendelsesområdet for den tidligere regel.
364. Den anden indvending vedrører Domstolens praksis.
365. For det første kan jeg heri se et ønske om at give standardreglen om flertal det størst mulige anvendelsesområde uden nogen indskrænkninger. I sin dom af 9. november 1995 i sagen Tyskland mod Rådet (117) fastslog Domstolen således, at den artikel i traktaten, der fastsætter en standardflertalsregel for afstemninger i Rådet, vil »være overflødig, såfremt det forhold, at en traktatbestemmelse ikke indeholder en særlig afstemningsregel, forhindrer, at Rådet kan anvende bestemmelsen som hjemmel for en retsakt« (118) . Hvis denne artikel ikke er overflødig, er det, fordi den finder anvendelse, når den regel, den indeholder, ikke tilsidesættes af en udtrykkelig bestemmelse, som for den pågældende hjemmel angiver den gældende flertalsregel. Skønt denne retspraksis stammer fra før Lissabontraktatens ikrafttræden, har denne traktat imidlertid ikke ændret artikel 16, stk. 3, TEUʼs karakter af almindelig regel og standardregel, som således vanskeligt lader sig fortolke restriktivt, når der ikke findes en bestemmelse, som udtrykkeligt bestemmer andet.
366. Domstolens praksis indeholder desuden nogle interessante konstateringer vedrørende den juridiske karakter af beslutningen om at anlægge sag. I en sag vedrørende et traktatbrud fastslog Domstolen, at beslutningen om at indbringe et søgsmål for Domstolen, som er vedtaget af Kommissionen som led i dens rolle som traktatens vogter, »ikke [kan] anses for en administrativ foranstaltning (119) . Med denne afgørelse, som kan overføres til et annullationssøgsmål, kuldkastes det synspunkt, at denne type beslutning ikke er omfattet af de afstemningsregler, der er fastsat i traktaten, og hører under Rådets interne organiseringsbeføjelse.
367. Den tredje, og mest grundlæggende, indvending vedrører betydningen af reglerne om Rådets beslutningsproces og systemet for vægtning af medlemsstaternes stemmer. Dette yderst følsomme spørgsmål har gentagne gange været genstand for drøftelser på regeringskonferencer, og traktaternes ophavsmænd har i forbindelse med hver enkelt traktatændring altid været særlig omhyggelige med udtrykkeligt og nøjagtigt at fastsætte afstemningsmetoden for de enkelte retsgrundlag for Rådets aktivitet, uden at begrænse sig til rammerne for de funktioner, der er fastlagt i artikel 16, stk. 1, TEU.
368. Samlet set mener jeg, at der er faktorer, der er til hinder for at fravige reglen om kvalificeret flertal, som traktaternes ophavsmænd har ophøjet til standardregel, i forbindelse med Rådets beslutning om at indlede et annullations- eller passivitetssøgsmål ved Domstolen.
369. Det står nu tilbage at afgøre, hvorvidt uregelmæssigheden ved Rådets beslutning medfører, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, og hvorvidt Kommissionen kan gøre denne uregelmæssighed gældende.
370. Jeg vil uden tøven besvare det første spørgsmål bekræftende.
371. For det første er reglerne om afstemningsmetoderne væsentlige regler, hvis overholdelse Domstolen lægger særlig vægt på, hvilket striden om hjemmel vidner om. Domstolen har således fastslået, at den fejlagtige anvendelse af en traktatbestemmelse som hjemmel med den konsekvens, at enstemmighed erstattes med kvalificeret flertal i Rådet, i princippet ikke kan betragtes som en rent formel mangel, da en ændring af afstemningsmåden kan have konsekvenser for indholdet af den vedtagne retsakt (120) . At regler af så central betydning ikke indeholder sanktionsmuligheder, er efter min opfattelse ikke i overensstemmelse med kravene i en retsunion.
372. For det andet er det, i modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet, ikke muligt at gøre gældende, at Rådets beslutning om at indlede et annullationssøgsmål var ulovlig, da det fremgår af Domstolens praksis, at beslutningen om at anlægge sag i princippet ikke kan anses for en beslutning, der kan anfægtes (121) . Det kan således kun undtagelsesvis, som led i forsvaret i sagen anlagt af Rådet, gøres gældende, at reglen om kvalificeret flertal er tilsidesat.
373. Det andet spørgsmål skal også besvares bekræftende.
374. Som jeg netop har anført, er afstemningsreglerne væsentlige regler, og det er ikke kun i medlemsstaternes interesse, at overtrædelse af disse straffes, det bidrager også til overholdelse af loven i en retsunion. I øvrigt har retspraksis stadfæstet, som et generelt princip, at anbringender vedrørende tilsidesættelse af bestemmelserne om antagelighed af annullationssøgsmål er af præceptiv karakter, hvoraf følger, at de kan rejses ex officio af Unionens retsinstanser. Endelig har Domstolen i flere domme undersøgt realiteten af et anbringende om tilsidesættelse af afstemningsreglerne i en institution, som var rejst af den sagsøgte, og har således implicit accepteret antageligheden (122) .
375. Sammenfattende mener jeg, at den anfægtede afgørelse er truffet under tilsidesættelse af reglen om kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 3, TEU, og at denne ulovlige handling, som Kommissionen har beføjelse til at gøre gældende, indebærer, at Rådets søgsmål må afvises i dets helhed.
376. Jeg vil derfor undlade at undersøge de øvrige formalitetsindsigelser, som er fremsat af Kommissionen.
VI – Sagens omkostninger
377. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, som bestemmer, at det pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom, mener jeg, at påstandene om, at Rådet tilpligtes at betale omkostningerne i sag C-63/12 og C-66/12, og påstanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne i sag C-196/12, bør tages til følge.
378. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Parlamentet og de intervenerende medlemsstater deres egne omkostninger i hver enkelt sag.
VII – Forslag til afgørelse
379. På grundlag af de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) I sag C-63/12:
– Rådets afgørelse 2011/866/EU af 19. december 2011 om Kommissionens forslag til Rådets forordning om tilpasning med virkning fra den 1. juli 2011 af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner annulleres.
– Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
– Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.
2) I sag C-66/12:
– Europa-Kommissionen frifindes, uden at der tages stilling til formaliteten.
– Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
– Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Letland, Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.
3) I sag C-196/12:
– Sagen afvises.
– Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.
– Kongeriget Spanien, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.«
(1) .
(2)
– Sag C-40/10, Sml. I, s. 12043.
(3)
–	Forordning om tilpasning med virkning fra den 1.7.2009 af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner, EUT L 348, s. 10.
(4)
–	EFT 1968 I, s. 30.
(5)
–	EUT L 124, s. 1.
(6)
–	EUT L 311, s. 1, herefter »vedtægten«.
(7)
–	Rådets dok. 17946/10 ADD af 17.12.2010.
(8)
–	Beretning fra Kommissionen til Rådet om undtagelsesklausulen (artikel 10 i bilag XI til vedtægten) (KOM(2011) 440 endelig, herefter »beretning om undtagelsesklausulen«).
(9)
–	Rådets dok. 16281/11 af 31.10.2011 (beslutning vedtaget ved skriftlig procedure afsluttet den 4.11.2011).
(10)
–	Meddelelse fra Kommissionen til Rådet med supplerende oplysninger vedrørende Kommissionens beretning om undtagelsesklausulen af 13.7.2011 (KOM(2011) 829 endelig, herefter »meddelelsen«).
(11)
–	Forslag til Rådets forordning om tilpasning med virkning fra den 1.7.2011 af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner (KOM(2011) 820 endelig, herefter »forslaget til forordning«).
(12)
–	Afgørelse 2011/866/EU om Kommissionens forslag til Rådets forordning om tilpasning med virkning fra den 1.7.2011 af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner, EUT L 341, s. 54, herefter »den anfægtede afgørelse«.
(13)
–	Det drejer sig om Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland,
(14)
–	Irland, Den Franske Republik og Republikken Letland.
(15)
–	Der er tale om følgende medlemsstater: Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige. I samme bestemmelse fastsættes det, efter listen med disse lande, at Rådet efter forslag fra Kommissionen, jf. vedtægtens artikel 65, stk. 3, kan vedtage en ny model, der repræsenterer mindst 75% af Unionens bruttonationalprodukt (BNP), og som anvendes fra året efter vedtagelsen.
(16)
–	Rådet har henvist til Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, og Rettens dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367.
(17)
–	Domstolen har gentagne gange fastslået, at Unionen er baseret på et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere lovligheden af Unionens institutioners, organers, kontorers og agenturers retsakter, jf. bl.a. dom af 14.6.2012, sag C-533/10, CIVAD, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32 og den deri nævnte praksis.
(18)
–	Jf. dom af 18.11.1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen, org.ref.: Rec. s. 975, præmis 6, og af 26.11.1996, sag C-68/95, T. Port, Sml. I, s. 6065, præmis 59, samt kendelse af 1.10.2004, sag C-379/03 P, Pérez Escolar mod Kommissionen, præmis 15. I disse afgørelser konkluderes det, at borgerne har mulighed for at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt udstedt af en institution, som ikke er rettet til dem, når denne retsakt berører dem umiddelbart og individuelt, og de kan anlægge et passivitetssøgsmål mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have berørt dem på samme måde.
(19)
–	Jf. dom af 22.5.1985, sag 13/83, Parlamentet mod Rådet, Sml. s. 1513, præmis 36.
(20)
–	Til forskel fra EKSF-traktaten, der definerer passivitet som en »stiltiende beslutning om afslag, som anses at være en følge af […] passivitet[en]« (artikel 35), og herved gjorde annullationssøgsmålet til en særlig fremgangsmåde, gav EF-traktaten passivitetssøgsmålet en selvstændig karakter ved at definere dets formål som at »få fastslået« den overtrædelse af traktaten, som følger af undladelsen af at træffe afgørelse (EF-traktatens artikel 175, efter ændring artikel 232 EF, nu artikel 265 TEUF).
(21)
–	Disse virkninger er ikke grundlæggende forskellige og fastsættes desuden i en enkelt bestemmelse, nemlig artikel 266, stk. 1, TEUF, som pålægger den pågældende institution at »gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger«. Da en annullation af en retsakt indebærer, at denne retsakt umiddelbart og med tilbagevirkende kraft forsvinder fra retsordenen, er den pågældende institution, såfremt det fastslås, at den har udvist passivitet, uden at det medfører en umiddelbar ændring i den retlige situation, forpligtet til at vedtage den retsakt, som den har afvist at vedtage.
(22)
–	Jf. hvad dette angår bl.a. F. Berrod, La systématique des voies de droit communautaires, Dalloz, Paris, 2003; D. Ritleng, Pour une systématique des contentieux au profit dʼune protection juridictionnelle effective, »Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire«, PU Toulouse, 2004, s. 735, og K. Lenaerts, La systémique des voies de recours dans lʼordre juridique de lʼUnion européenne, »Mélanges en hommage à Georges Vandersanden«, Bruylant, Bruxelles, 2008, s. 257.
(23)
–	Jf. vedrørende dette emne F. Berrod, op.cit., nr. 388, s. 356, og nr. 392, s. 359. Denne forfatter giver et sammendrag af den dialektiske spænding mellem de to søgsmål og henviser til den »væsentlige tilknytning«, som forbinder dem, samtidig med at han fremhæver, at passivitetssøgsmålet dog har en »eksistentiel selvstændighed« i forhold til annullationssøgsmålet.
(24)
–	Jf. dom af 13.10.2011, forenede sager C-463/10 P og C-475/10 P, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9639, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis.
(25)
–	Jf. kendelse af 14.5.2012, sag C-477/11 P, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mod Kommissionen, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis.
(26)
–	Jf. dom af 5.12.1963, forenede sager 23/63, 24/63 og 52/63, Henricot m.fl. mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 437, org.ref.: Rec. s. 439, på s. 455.
(27)
–	Jf. bl.a. dommen i sagen IBM mod Kommissionen, præmis 10, samt kendelsen i sagen Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mod Kommissionen, præmis 55 og 56.
(28)
–	Rettens kendelse af 15.5.1997, sag T-175/96, Berthu mod Kommissionen, Sml. II, s. 811, præmis 21 og 22.
(29)
–	Jf. kendelsen i sagen Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mod Kommissionen, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis.
(30)
–	Jf. dommen i sagen IBM mod Kommissionen, præmis 12, samt Rettens dom af 21.6.2012, forenede sager T-264/10 og T-266/10, Spanien mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 13.
(31)
–	Jf. dom af 16.2.1993, sag C-107/91, ENU mod Kommissionen, Sml. I, s. 599, præmis 10 og den deri nævnte retspraksis.
(32)
–	Det bør navnlig bemærkes, at den omstændighed, at et manglende svar ifølge EKSF-traktaten ligestilles med en stiltiende beslutning om afslag, har medført en smitteeffekt, således at alle beslutninger om afslag, også udtrykkelige, gøres til genstand for passivitetssøgsmål. Jf. vedrørende dette spørgsmål, P. Soldatos, »Lʼintrouvable recours en carence devant la Cour de justice des Communautés européennes«, Cahiers de droit européen, 1969, s. 316 f.
(33)
–	Jf. bl.a. dom af 23.2.1961, sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, org.ref.: Rec. s. 1, af 15.12.1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473, vedrørende afvisning af en klage over tildeling af støtte, af 9.12.2004, sag C-123/03 P, Kommissionen mod Greencore, Sml. I, s. 11647, vedrørende Kommissionens afslag på at betale morarenter af det tilbagebetalte beløb af en bøde, og af 18.11.2010, sag C-322/09 P, NDSHT mod Kommissionen, Sml. I, s. 11911, vedrørende en beslutning om afslag på at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte.
(34)
–	Sag 302/87, Sml. s. 5615.
(35)
–	Præmis 17.
(36)
–	Jf. D. Simon, Le système juridique communautaire,
PUF, Paris, 2. udg., 1998, nr. 379, s. 402.
(37)
–	Jf. dommen i sagen NDSHT mod Kommissionen, præmis 44-56.
(38)
–	Jf. dom af 8.3.1972, sag 42/71, Nordgetreide mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 41, org.ref.: Rec. s. 105, præmis 5, som drejede sig om Kommissionens afvisning af at ændre fortegnelsen over produkter, som ordningen med udligningsbeløb kunne anvendes på. Jf. i samme retning dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061, præmis 22, som drejede sig om Kommissionens afvisning af at genindføre importafgifter på visse landbrugsprodukter. Jf. desuden kendelse af 6.4.2006, sag C-408/05 P, GISTI mod Kommissionen, præmis 10, og af 15.12.2011, sag C-411/11 P, Altner mod Kommissionen, præmis 7 og den deri nævnte retspraksis, vedrørende Kommissionens afvisning af at iværksætte en traktatbrudsprocedure. Den sidstnævnte kendelse forklarer, at der ikke kunne anlægges et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afvisning, fordi der ikke er individuel søgsmålsadgang vedrørende retsakter, som Kommissionen kan være nødsaget til at vedtage i forbindelse med traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF, for så vidt som disse retsakter er rettet til medlemsstaterne og ikke til individuelle adressater. Generelt anvendes yderligere to forklaringer på, hvorfor et sådant søgsmål ikke er muligt, nemlig fraværet af bindende retsvirkninger af begrundede udtalelser, der er udstedt af Kommissionen, og Kommissionens skønsbeføjelser til dels at vurdere, om der foreligger et traktatbrud, dels at iværksætte traktatbrudsproceduren. Jeg mener, at den sidstnævnte forklaring bygger på en sammenblanding af betingelse for antagelse til realitetsbehandling og materiel betingelse. At den pågældende institution har en skønsbeføjelse, bør nemlig ikke medføre, at annullationssøgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling (ved en udtrykkelig afvisning af en anmodning om at indlede et traktatbrudssøgsmål) og heller ikke et passivitetssøgsmål (hvis der ikke er taget stilling ved udstedelsen af en åbningsskrivelse om indledning af et traktatbrudssøgsmål), men medføre frifindelse, idet institutionens retsakt eller passivitet ikke kan anses for retsstridig.
(39)
–	Dommen i sagen Buckl m.fl. mod Kommissionen, nævner en bedømmelse efter anmodningens »art«, og dommen i sagen Nordgetreide mod Kommissionen, analyserer dennes »genstand«.
(40)
–	Jf. bl.a. dom af 10.12.2002, sag C-312/00 P, Kommissionen mod Camar og Tico, Sml. I, s. 11355, om et annullationssøgsmål, der var anlagt til prøvelse af Kommissionens afvisning af at vedtage en forordning i henhold til artikel 16, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13.2.1993 om den fælles markedsordning for bananer, EFT L 47, s. 1, med henblik på at tilpasse toldkontingentet, fastsat i artikel 18 i forordning nr. 404/93, for at imødegå følgerne for den somaliske bananproduktion af de usædvanligt omfattende oversvømmelser, der indtraf i 1997 og 1998.
(41)
–	Jf. dom af 13.7.1971, sag 8/71, Deutscher Komponistenverband mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 163, org.ref.: Rec. s. 705, præmis 2. Nøjagtig den samme formulering er gentaget i dommen i sagen Irish Cement mod Kommissionen, præmis 17, i sagen Buckl m.fl. mod Kommissionen, præmis 17, og i sagen ENU mod Kommissionen, præmis 10. Jf. ligeledes Rettens kendelse af 17.11.2010, sag T-61/10, Victoria Sánchez mod Parlamentet og Kommissionen, præmis 38.
(42)
–	Sag C-301/90, Sml. I, s. 221.
(43)
–	Præmis 14.
(44)
–	I punkt 11 i generaladvokat Jacobsʼ forslag til afgørelse i nævnte sag bemærkede han, at selv om det må anses for usædvanligt at søge at opnå en annullation af en forordning, for så vidt som denne ikke indeholder nærmere angivne bestemmelser, er problemet i realiteten det samme, »uanset om en forordning er retsstridig, fordi den indeholder nærmere angivne bestemmelser, eller fordi den ikke gør det«. Jeg er ikke helt enig i denne forklaring. I et tilfælde som dette vedrører retsstridigheden ikke den udstedte forordning, som ikke er retsstridig i sig selv, men resultatet af en undladelse af at tage stilling. I øvrigt mener jeg, at vedtagelsen af en anden bestemmelse end den, der er blevet anmodet om, og manglende vedtagelse af en bestemmelse er to forskellige ting. Ved at sidestille det sidstnævnte med det førstnævnte forudsættes det, at en delvis undladelse af at tage stilling til en anmodning anses for en stiltiende beslutning om afvisning, hvilket jeg af de grunde, jeg har nævnt ovenfor i punkt 105, ikke mener er muligt.
(45)
–	Jf. kendelse af 13.12.2000, sag C-44/00 P, Sodima mod Kommissionen, Sml. I, s. 11231, præmis 24. Jf. ligeledes dommen i sagen Kommissionen mod Greencore, præmis 45, samt Rettens kendelse af 24.3.2011, sag T-36/10, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, Sml. II, s. 1403, præmis 38, og af 13.11.2012, sag T-278/11, Client Earth m.fl. mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32. Disse to kendelser er et godt eksempel på en bestemmelse, der ligestiller en institutions manglende svar inden for den fastsatte frist med en afgørelse om afvisning. Det drejer sig om artikel 8, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145, s. 43, hvorefter det »anses [...] for et afslag på begæringen«, hvis institutionen ikke har afgivet svar inden for den fastsatte frist på en genfremsat begæring om aktindsigt. Det område, hvor denne form for foranstaltning hyppigst forekommer, er imidlertid tjenestemandsretten, selv om den også forekommer i andre anliggender. Jf. vedrørende diverse eksempler, F. Mariatte og R. Muñoz, Contentieux de lʼUnion européenne / 2 – Carence – Responsabilité,
Lamy Axe droit, Paris, 2011, s. 29.
(46)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Greencore, præmis 45. Jeg har ikke kendskab til nogen afgørelser, hvor Domstolen eller Retten gjorde brug af denne undtagelse på grundlag af særlige omstændigheder.
(47)
–	Sag C-27/04, Sml. I, s. 6649.
(48)
–	Artikel 126, stk. 8 og 9, TEUF.
(49)
–	Dommens præmis 32.
(50)
–	Sag C-76/01 P, Sml. I, s. 10091.
(51)
–	Præmis 58 og 59.
(52)
–	Præmis 64.
(53)
–	Dom af 17.7.2008, sag C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, Sml. I, s. 5829, præmis 42.
(54)
–	Meddelelsen og forslaget til forordning.
(55)
–	Jf. overskriften på det principale anbringende mellem punkt 38 og 39 i Kommissionens stævning.
(56)
–	Kommissionen har med hensyn til statsstøttesager henvist til dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, præmis 25, af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, British American Tobacco og Reynolds Industries mod Kommissionen, Sml. s. 4487, præmis 62, af 10.3.1992, sag C-174/87, Ricoh mod Rådet, Sml. I, s. 1335, præmis 68, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 25, samt vedrørende dumping Rettens dom af 28.10.1999, sag T-210/95, EFMA mod Rådet, Sml. II, s. 3291, præmis 57.
(57)
–	Rådet har f.eks. henvist til dom af 10.7.2008, sag C-413/06 P, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, Sml. I, s. 4951.
(58)
–	Rådet har dels henvist til GD for Økonomi og Finansielle Anliggenders prognoser fra marts 2011, som indeholdt en prognose om en nedgang i vederlagene i 17 af de 19 berørte medlemsstater, dels til Eurostats dok. A65/11/12 af marts 2011 med titlen »Forecast of the trend in purchasing power of national officials to July 2011«.
(59)
–	Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om skærpelse af den økonomiske og budgetmæssige overvågning af medlemsstater, der har eller er truet af alvorlige vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet i euroområdet, KOM(2011) 819 endelig, og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet, KOM(2011) 821 endelig.
(60)
–	Jeg anvender her et udtryk, som stammer fra K. Lenaertsʼ afhandling »Le juge et la constitution aux États-Unis dʼAmérique et dans lʼordre juridique européen«, Bruylant, Bruxelles, 1988, nr. 298, s. 343.
(61)
–	Jf., vedrørende en analyse af disse tvister set i forhold til fordelingen og reguleringen af magtforholdet mellem institutionerne, K. Lenaerts, op.cit., nr. 295-307, s. 340 f.
(62)
–	Der har været fem metoder siden 1972 i medfør af følgende bestemmelser: Rådets afgørelse af 20. og 21.3.1972, Rådets afgørelse 81/1061/Euratom, EKSF, EØF af 15.12.1981 om ændring af metoden for tilpasning af vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne (EFT L 386, s. 6); Rådets afgørelse 87/530/Euratom, EKSF, EØF af 20.10.1987 om supplering af metoden for tilpasning af vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne (EFT L 307, s. 40), Rådets forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 3830/91 af 19.12.1991 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber for så vidt angår de nærmere regler for tilpasning af vederlagene (EFT L 361, s. 1); Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2181/2003 af 8.12.2003 om overgangsforanstaltninger i forbindelse med reformen af vedtægten, særlig for så vidt angår vederlag og pension (EUT L 327, s. 1), samt Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22.3.2004 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne (EUT L 124, s. 1).
(63)
–	Denne doms præmis 63.
(64)
–	Nævnte doms præmis 71.
(65)
–	Sag 81/72, Sml. s. 575. I denne doms præmis 9 fastslog Domstolen, at »Rådet […] ved sin afgørelse […] truffet inden for rammerne af de bemyndigelser, som er tillagt det ifølge vedtægtens artikel 65, angående vederlag til personalet, [har] påtaget sig forpligtelser, som det har bundet sig til at overholde inden for det tidsrum, som Rådet selv har fastlagt«.
(66)
–	Sag 70/74, Sml. s. 795. I denne doms præmis 20 udtalte Domstolen, at »Rådet ved sin beslutning af 20. og 21. marts 1972 [har] villet binde sig til for et bestemt tidsrum at overholde visse kriterier med henblik på gennemførelsen af [vedtægtens] artikel 65«.
(67)
–	Nævnte doms præmis 74.
(68)
–	Samme doms præmis 75.
(69)
–	Dom af 24.11.2010, Kommissionen mod Rådet, præmis 77.
(70)
–	Ibidem, præmis 79.
(71)
–	Ibidem, præmis 80.
(72)
–	Forhandlingerne mellem Kommissionen og Rådet har karakter af en dialog mellem døve.
(73)
–	Eksempelvis kunne artikel 10 have fastsat, at undtagelsesklausulen tages i brug, »hvis Rådet [eller Parlamentet] vurderer, at der er en alvorlig og pludselig økonomisk krise«.
(74)
–	Denne doms præmis 78.
(75)
–	Nævnte doms præmis 79.
(76)
–	K. Lenaerts, op.cit., nr. 305, s. 354.
(77)
–	Jf. i denne retning D. Ritlengs afhandling, »Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes«, 1998, nr. 683, s. 583.
(78)
–	Jf. dom af 21.6.1988, forenede sager 32/87, 52/87 og 57/87, ISA m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3305, præmis 8 og den deri nævnte retspraksis.
(79)
–	Jf. i denne retning Rettens dom af 15.12.1994, sag T-489/93, Unifruit Hellas mod Kommissionen, Sml. II, s. 1201, præmis 84, og af 14.12.2011, sag T-52/09, Nycomed Danmark mod EMA, Sml. II, s. 8133, præmis 103. Jf. desuden afhandling af D. Ritling, op.cit., nr. 193, s. 182.
(80)
–	Jf. i denne retning dom af 15.5.2008, sag C-442/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 3517, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis.
(81)
–	Jf. dom af 1.7.2008, forenede sager C-341/06 P og C-342/06 P, Chronopost og La Poste mod UFEX, Sml. I, s. 4777, præmis 143 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 25.4.2002, sag C-323/00 P, DSG mod Kommissionen, Sml. I, s. 3919, præmis 43.
(82)
–	Punkt 4, s. 5.
(83)
–	Punkt 4.2, s. 6-7.
(84)
–	Ibidem.
(85)
–	Vækst i BNP, indenlandsk efterspørgsel, lagerbeholdninger, nettoeksport, privatforbrug, offentligt forbrug, samlede investeringer og inflation i EU (harmoniseret forbrugerprisindeks).
(86)
–	Offentlig saldo og offentlig gæld i EU.
(87)
–	Samlet beskæftigelse, ledighedsprocent samt aflønning af arbejdstagere i EU.
(88)
–	Indikator for det økonomiske klima og beskæftigelsesforventninger i EU.
(89)
–	Punkt 1, sjette afsnit, s. 3.
(90)
–	Punkt 3, fjerde afsnit, s. 10.
(91)
–	Punkt 3, niende afsnit, s. 11.
(92)
–	Denne tidsforskydning skyldes, at det internationale indeks for Bruxelles i henhold til bestemmelserne i artikel 1, stk. 2 og 4, i bilag XI til vedtægten tager hensyn til udviklingen fra juni i det foregående år til juni i indeværende år, og at de specifikke indikatorer, som er opstillet af Eurostat, anvendes til at beregne udviklingen i realindkomsten for tjenestemænd i medlemsstaternes centraladministrationer i perioden mellem juli i det foregående år og juli i indeværende år. Domstolen tog i dommens præmis 70 hensyn til denne tidsforskydning, idet den gjorde opmærksom på, at lønudviklingen i medlemsstaterne, der har fundet sted mellem juli måned i det foregående år og juli måned i det indeværende år, afspejlede de afgørelser vedrørende aflønningen af tjenestemænd, der er truffet af myndighederne i disse medlemsstater under hensyn til den aktuelle økonomiske situation i den pågældende periode.
(93)
–	Jf. punkt 40 i Rådets duplik i sag C-63/12.
(94)
–	Jf. ovenfor, punkt 251 i dette forslag til afgørelse.
(95)
–	Jf. beretning om undtagelsesklausulen, punkt 5.2.5, femte afsnit, s. 22.
(96)
–	I ottende betragtning til den anfægtede afgørelse anfører Rådet, at den finansielle krise »har resulteret i betydelige finanspolitiske tilpasninger, bl.a. tilpasninger af nationale tjenestemænds lønninger, i et stort antal medlemsstater«.
(97)
–	Europa-Parlamentets holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. …/2013 om ændring af vedtægten for tjenestemænd og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union.
(98)
–	Jf. artikel 1, nr. 53), i denne holdning om ændring af bilag XI til vedtægten, hvor der indføres en ny undtagelsesklausul (ny artikel 11). Hvis ændringen i BNP ligger mellem – 0,1% og – 1%, tages 33% af værdien af den specifikke indikator umiddelbart i betragtning, og de øvrige 67% overføres til den 1.4. år n+1. Hvis ændringen i BNP ligger mellem – 1% og – 3%, overføres værdien af indikatoren i sin helhed til den 1.4. år n+1, og hvis BNP falder med over 3%, foretages der ingen ajourføring, for så vidt den samlede vækst i BNP, målt fra og med indeværende år, ikke bliver positiv. I fjerde betragtning til denne holdning anføres det, at denne automatiske kriseklausul har til formål at »afhjælpe de vanskeligheder, der tidligere har været med anvendelse af metoden«.
(99)
–	Ifølge Eurostats statistik steg væksten i realt BNP i EU med 1,6% i 2011 (en tabel over væksten i realt BNP (i mængde) kan ses på internetadressen http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=tec00115).
(100)
–	Jf. i denne retning Domstolens dom af 26.2.2002, sag C-23/00 P, Rådet mod Boehringer, Sml. I, s. 1873, præmis 51 og 52, og af 23.3.2004, sag C-233/02, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2759, præmis 26, samt Rettens dom af 25.4.2013, sag T-526/10, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 20.
(101)
–	Jf. bl.a. punkt 46-53 i generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 7.3.2013, sag C-547/10 P, Schweiz mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, samt A. Bouveresse, »Recevabilité et moyens dʼannulation«, note sous TUE, 24.4.2013, affaire T-256/10, Revue Europe,
com. 257.
(102)
–	Jf. punkt 123-127 i dette forslag til afgørelse.
(103)
–	Jeg gør opmærksom på, at Irlands og Den Franske Republiks argumenter ikke kan drage denne konklusion i tvivl.
(104)
–	Jf. artikel 250 TEUF.
(105)
–	Rådets dok. 18771/11 af 16.12.2011 (bilag B. 7 til Kommissionens svarskrift i sag C-66/12).
(106)
–	Rådets dok. 18665/11 af 16.12.2011 (bilag B. 8 til Kommissionens svarskrift i sag C-66/12).
(107)
–	Det drejer sig om Kongeriget Belgien, Den Hellenske Republik, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Republikken Polen og Den Portugisiske Republik.
(108)
–	Jf. artikel 3, stk. 3, i protokol (nr. 36), nævnt ovenfor,
(109)
–	Der er tale om Beskæftigelsesudvalget og Udvalget for Social Beskyttelse.
(110)
–	Det bør bemærkes, at artikel 218, stk. 11, TEUF om indhentning af udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med traktaterne heller ikke anfører, hvilket flertal der skal anvendes.
(111)
–	Jeg bemærker bl.a., at princippet om magtadskillelse kommer til udtryk på en anden måde i Unionens institutionelle system end i de nationale retsordener. Jf. i denne retning T. Georgopoulos, »Doctrine de séparation des pouvoirs et intégration européenne«, La prise de décision dans le système de lʼUnion européenne,
2011, s. 3.
(112)
–	Dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2041, præmis 26.
(113)
–	Ibidem, præmis 14.
(114)
–	Artikel 13, stk. 2, TEU.
(115)
–	Dom af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 48, og af 13.12.2001, sag C-1/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 9989, præmis 80.
(116)
–	I henhold til denne forretningsordens artikel 128, stk. 3, andet punktum, »kan« Parlamentets formand ved den efterfølgende mødeperiodes begyndelse anmode Parlamentet om at tage stilling til, om søgsmålet skal opretholdes.
(117)
–	Sag C-426/93, Sml. I, s. 3723.
(118)
–	Præmis 18.
(119)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 37.
(120)
–	Dom af 11.9.2003, sag C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913, præmis 52.
(121)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 47, Domstolens dom af 12.9.2006, sag C-131/03 P, Reynolds Tobacco m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 7795, præmis 56, samt Rettens dom af 15.1.2003, forenede sager T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 og T-272/01, Philip Morris International m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 79.
(122)
–	Jf. bl.a. dom af 17.2.2011, sag C-251/09, Kommissionen mod Cypern, præmis 13-17.