61993CC0153_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Ενώ η υπόθεση Reiff (1) είχε ως αντικείμενο τη διαδικασία με την οποία καθορίζονται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τα κόμιστρα για την οδική μεταφορά εμπορευμάτων, κατά τα οριζόμενα στον γερμανικό νόμο περί οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων (Gueterkraftverkehrsgesetz), στο εξής GueKG, αντικείμενο της παρούσας υπόθεσης είναι η διαδικασία της υποχρεωτικής εγκρίσεως των ναύλων που προβλέπει ο γερμανικός νόμος περί ποταμίων μεταφορών (Binnenschiffsverkehrsgesetz) (2), στο εξής BSchVG.
2. Στην υπόθεση Reiff το Δικαστήριο έκρινε ότι κανονιστική ρύθμιση όπως αυτή του GueKG δεν δικαιολογούσε το συμπέρασμα ότι υφίσταται σύμπραξη κατά την έννοια του άρθρου 85 της Συνθήκης ΕΟΚ (3) και ότι δεν συνιστούσε εκχώρηση αρμοδιοτήτων εκ μέρους των κρατικών αρχών προς ιδιώτες επιχειρηματίες, στον τομέα του καθορισμού των κομίστρων (4).
3. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι
"Τα άρθρα 3, στοιχείο στ', 5, δεύτερο εδάφιο, και 85 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν αποκλείουν κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι τα κόμιστρα για την οδική μεταφορά εμπορευμάτων σε μεγάλη απόσταση καθορίζονται από επιτροπές κομίστρων και καθίστανται δεσμευτικά για όλες τις επιχειρήσεις, κατόπιν εγκρίσεώς τους από το κράτος, όταν τα μέλη αυτών των επιτροπών, παρά το γεγονός ότι επιλέγονται από τις κρατικές αρχές, κατόπιν προτάσεως των ενδιαφερομένων επαγγελματικών κλάδων, δεν είναι εκπρόσωποι των κλάδων αυτών που καλούνται να διαπραγματευθούν και να συνάψουν συμφωνία περί τιμών, αλλά ανεξάρτητοι πραγματογνώμονες που καλούνται να καθορίσουν τα κόμιστρα λαμβάνοντας υπόψη το γενικό συμφέρον, και όταν οι κρατικές αρχές δεν παραιτούνται από τα προνόμιά τους μεριμνώντας κυρίως για τον εκ μέρους των επιτροπών καθορισμό των κομίστρων με βάση το γενικό συμφέρον, αντικαθιστώντας, αν παραστεί ανάγκη, τις αποφάσεις αυτών των επιτροπών με δική τους απόφαση." (5)
4. Μπορώ εξαρχής να βεβαιώσω ότι οι λίγες διαφορές που διακρίνουν τη διαδικασία καθορισμού των κομίστρων για την οδική μεταφορά εμπορευμάτων από τη διαδικασία καθορισμού των ναύλων για την ποτάμια μεταφορά εμπορευμάτων ουδόλως παρεμποδίζουν, κατά τη γνώμη μου, την εφαρμογή αυτής της νομολογίας στην παρούσα υπόθεση.
5. Εξάλλου, ερωτηθέν αν, μετά την απόφαση του Δικαστηρίου, επιθυμούσε να αποσύρει το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο επέμεινε σ' αυτό, όχι λόγω των διαφορών που υπάρχουν μεταξύ των προβλημάτων που ανακύπτουν στις δύο υποθέσεις, αλλά επειδή, διαφωνώντας με τη λύση που έδωσε το Δικαστήριο, θεωρεί ότι υφίσταται σύμπραξη (6).
6. Κατά το αιτούν δικαστήριο η προβλεπόμενη από το άρθρο 21 του ΒSchVG διαδικασία καθορισμού των ναύλων έχει ως αποτέλεσμα "... την παραίτηση του κράτους από τη ρυθμιστική του αρμοδιότητα", "καθόσον η δυνατότητα του Υπουργού Μεταφορών να καθορίζει ο ίδιος τους ναύλους, για λόγους γενικού συμφέροντος, (περιορίζεται) σε μια εντελώς θεωρητική αρμοδιότητα" (7). Εξάλλου, οι ναύλοι δεν καθορίζονται από ανεξάρτητα όργανα.
7. Ως προς τα ζητήματα αυτά το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί.
8. Μετά την υπόμνηση της απόψέως μου και του περιεχομένου της αποφάσεως του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Reiff, θα προχωρήσω στην εξέταση ορισμένων ιδιομορφιών της παρούσας υπόθεσης οι οποίες, όπως υπογράμμισα, δεν είναι αρκετές προκειμένου να δικαιολογήσουν απόκλιση του Δικαστηρίου από την προαναφερθείσα απόφαση.
9. Είχα υπογραμμίσει ότι, αφενός, η σύνθεση των επιτροπών κομίστρων, αφετέρου, το γεγονός ότι μια συμφωνία επιχειρήσεων μη εκτελεστή, αυτή καθαυτή, αλλά υποκείμενη σε έγκριση, μπορεί να αποτελέσει σύμπραξη, θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως στοιχεία δικαιολογούντα πράγματι "κίνδυνο συμπράξεως" (8). Υποστήριξα, ωστόσο, ότι ο κίνδυνος αυτός εξουδετερώνεται όταν (1) το κράτος καθορίζει αποκλειστικώς τα κριτήρια βάσει των οποίων λαμβάνονται οι αποφάσεις των επιτροπών κομίστρων και διασφαλίζει την τήρηση των κριτηρίων αυτών μέσω διοικητικού και δικαστικού ελέγχου και (2) εποπτεύει όλα τα στάδια της διαδικασίας (9).
10. Συμπερασματικώς είχα υπογραμμίσει ότι η εν λόγω διαδικασία καθορισμού κομίστρων διατηρούσε πάντοτε τον κρατικό χαρακτήρα της
(10).
11. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, πρώτον, οι επιτροπές κομίστρων, συγκείμενες από πραγματογνώμονες, μη δεσμευόμενους από εντολές ή υποδείξεις, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως συνεδριάσεις αντιπροσώπων επιχειρήσεων του αντιστοίχου τομέα (11) και ότι δεν καθορίζουν τα κόμιστρα βάσει των συμφερόντων των επιχειρήσεων ή των ενώσεων επιχειρήσεων του εν λόγω τομέα, αλλά λαμβάνοντας υπόψη άλλα συμφέροντα, όπως ο νόμος τα ορίζει. Συνεπώς, τα μέλη των εν λόγω επιτροπών δεν είναι αντιπρόσωποι επιχειρήσεων που συνέρχονται προκειμένου να συνάψουν συμφωνία για τα κόμιστρα (12).
12. Εξάλλου, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι κρατικές αρχές δεν εκχώρησαν τις αρμοδιότητές τους περί καθορισμού των κομίστρων σε ιδιώτες επιχειρηματίες. Θεσπίζοντας τους κανόνες τους σχετικούς με τη διαδικασία καθορισμού των κομίστρων, ο νομοθέτης απέβλεπε στην επίτευξη σκοπού γενικού συμφέροντος: "... την παροχή των αρίστων δυνατών υπηρεσιών οδικής μεταφοράς και την ανάθεση στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση της αποστολής προσεγγίσεως των όρων ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων μέσων μεταφοράς και της διασφαλίσεως μιας οικονομικά ορθολογικής κατανομής του μεταφορικού έργου μεταξύ των διαφόρων μέσων μεταφοράς" (13). Επίσης, ο Ομοσπονδιακός Υπουργός Μεταφορών διατηρεί την εποπτεία της διαδικασίας που ακολουθούν οι επιτροπές κομίστρων, τις αποφάσεις των οποίων μπορεί να αντικαταστήσει με δική του απόφαση στην περίπτωση που το καθοριζόμενο κόμιστρο δεν είναι σύμφωνο με το γενικό συμφέρον (14).
13. Προχωρώ τώρα στην ανάλυση της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως που εφαρμόζεται στην παρούσα υπόθεση.
14. Δυνάμει του BSchVG οι ναύλοι για την ποτάμια μεταφορά εμπορευμάτων καθορίζονται από τις επιτροπές ναύλων της ποταμίου ναυσιπλοΐας (άρθρο 21), συγκείμενες από εκπροσώπους του κλάδου της ναυσιπλοΐας και των φορτωτών, οι οποίοι ψηφίζουν ως ομάδα. Οι εν λόγω αντιπρόσωποι διορίζονται από τον Ομοσπονδιακό Υπουργό Μεταφορών, κατόπιν προτάσεως των αντιστοίχων επαγγελματικών ενώσεων (άρθρο 25, παράγραφος 1). Οι διευρυμένες επιτροπές, οι οποίες επιλαμβάνονται σε περίπτωση που δεν καταστεί δυνατή η επίτευξη συμφωνίας στο πλαίσιο των επιτροπών ναύλων, συντίθενται από την ομάδα των φορτωτών, την ομάδα των εκπροσώπων της ναυσιπλοΐας, από ανεξάρτητο πρόεδρο διοριζόμενο από τον υπουργό και από δύο ανεξάρτητα πάρεδρα μέλη, τα οποία διορίζονται ένα από κάθε ομάδα (άρθρο 25, παράγραφος 5). Τα μέλη των επιτροπών ναύλων και των διευρυμένων επιτροπών μετέχουν τιμητικώς και δεν δεσμεύονται από εντολές ή υποδείξεις (άρθρο 25, παράγραφος 6).
15. Οι επιτροπές υπόκεινται στον έλεγχο του Ομοσπονδιακού Υπουργού Μεταφορών. Οι ναύλοι υπόκεινται στην τελική έγκρισή του (άρθρο 28, παράγραφος 1) και καθίστανται γενικής ισχύος και δεσμευτικοί με υπουργική απόφαση (άρθρο 29, παράγραφος 1).
16. Στην περίπτωση που ο πραγματικός ναύλος δεν αντιστοιχεί στον εγκεκριμένο ναύλο, η αρμόδια διεύθυνση ποτάμιας ναυσιπλοΐας προβαίνει στην είσπραξη της διαφοράς για λογαριασμό του ομοσπονδιακού δημοσίου (άρθρο 31, παράγραφος 3).
17. Οι μικρές διαφορές που διακρίνουν τη διαδικασία του BSchVG από εκείνη του GueKG θα μπορούσαν να δημιουργήσουν την εντύπωση ότι στην περίπτωση των ναύλων για τις ποτάμιες μεταφορές ο κίνδυνος συμπράξεως είναι αυξημένος. Αναφέρομαι κυρίως στο καθεστώς των μελών των σχετικών επιτροπών.
18. Πιστεύω, ωστόσο, ότι, όπως και στον τομέα της οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων, ο κίνδυνος αυτός εξουδετερώνεται από την κρατική παρέμβαση που προβλέπει ο σχετικός νόμος.
19. Θα εξετάσω διαδοχικώς τα δύο αυτά ζητήματα.
20. Βεβαίως, τα διοριζόμενα από τον αρμόδιο υπουργό κατόπιν προτάσεως των αντιστοίχων επαγγελματικών ενώσεων μέλη των επιτροπών ναύλων δεν χαρακτηρίζονται ως "ειδικοί για τους ναύλους πραγματογνώμονες", όπως χαρακτηρίζονται τα αντίστοιχα μέλη των επιτροπών που προβλέπει ο GueKG. Ωστόσο, δεν δεσμεύονται από εντολές ή υποδείξεις (άρθρο 25, παράγραφος 6, του BSchVG).
21. Βεβαίως, το Υπουργείο Μεταφορών δεν μπορεί να μετέχει το ίδιο στις συνεδριάσεις ούτε να εκπροσωπείται σ' αυτές.
22. Ωστόσο, οι επιτροπές δεν μπορούν να καθορίζουν ελεύθερα τους ναύλους, αλλά οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τους τα κριτήρια που ορίζει ο νόμος: πράγματι, στο άρθρο 21, παράγραφος 2, του BSchVG ορίζεται ότι:
"Οι ναύλοι πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους τις συνθήκες της αγοράς και την οικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων ναυσιπλοΐας αποτελούν ναύλους πάγιους ή κατώτατους ή ανώτατους ναύλους. Στο πλαίσιο καθορισμού των τελευταίων πρέπει να αποφεύγονται αδικαιολόγητες διακρίσεις εις βάρος της γεωργίας, των μεσαίων επιχειρήσεων ή των οικονομικώς ασθενέστερων περιοχών ή των περιοχών που εξυπηρετούνται λιγότερο από πλευράς μεταφορών."
23. Εξάλλου,
"Προκειμένου να διασφαλιστεί η άριστη δυνατή παροχή μεταφορικού έργου, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση οφείλει να επιδιώξει την προσέγγιση των όρων ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων μέσων μεταφοράς και να διασφαλίσει την οικονομικώς ορθολογική κατανομή του μεταφορικού έργου με τον καθορισμό ναύλων που να αντανακλούν τους όρους της αγοράς και να διασφαλίζουν τον θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ των διαφόρων μέσων μεταφοράς" (άρθρο 33, παράγραφος 1). "Ο Ομοσπονδιακός Υπουργός Μεταφορών οφείλει να εναρμονίζει τις υπηρεσίες και τα κόμιστρα των διαφόρων μέσων μεταφοράς ώστε να αποφεύγεται ο αθέμιτος ανταγωνισμός" (άρθρο 33, παράγραφος 2).
24. Οι επιτροπές ποταμίων ναύλων πρέπει να λαμβάνουν τις αποφάσεις τους σύμφωνα με τις επιταγές του νόμου (άρθρο 21). Ναύλοι καθοριζόμενοι από τις σχετικές επιτροπές κατά παρέκκλιση αυτών των κριτηρίων και στόχων δεν θα εγκρίνονται.
25. Τέλος, και κυρίως, ο Ομοσπονδιακός Υπουργός Μεταφορών μπορεί να αντικαταστήσει με δικές του αποφάσεις τις αποφάσεις των επιτροπών ναύλων "όταν λόγοι γενικού συμφέροντος (Gruende des allgemeinen Wohls) το επιβάλλουν" (άρθρο 30) (15).
26. Είναι προφανές ότι οι καθοριζόμενοι ναύλοι δεν αντανακλούν ιδιωτικά συμφέροντα και λαμβάνουν υπόψη τους κριτήρια αναγόμενα στο γενικό συμφέρον. Το κράτος, μέσω διοικητικού και δικαστικού ελέγχου, μεριμνά ώστε τα κριτήρια αυτά να λαμβάνονται πράγματι υπόψη από τις επιτροπές. Εποπτεύει, εξάλλου, όλα τα στάδια της διαδικασίας καθορισμού των ναύλων.
27. Δεν συντρέχει, συνεπώς, στην παρούσα υπόθεση περίπτωση συμπράξεως, την πρωτοβουλία της οποίας έλαβαν αυτοβούλως οι αντίστοιχοι επιχειρηματίες, οι οποίοι καθόρισαν τη στάση τους με βάση τα ιδιωτικά τους συμφέροντα, όπως συνέβη στην υπόθεση BNIC κατά Clair, επί της οποίας το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985 (16).
28. 'Οπως υπογράμμισα στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως Reiff,
"Η κανονιστική αυτή ρύθμιση δεν εγκρίνει προϋφιστάμενη συμφωνία μεταξύ επιχειρήσεων. Δεν καθιστά εκτελεστή συμφωνία συναφθείσα ανεξάρτητα από τις διοικητικές αρχές. Προβαίνει στην οργάνωση, αρίθμηση και επιβολή ναύλων στο πλαίσιο μιας κρατικής διαδικασίας. Συνεπώς, η όλη διαδικασία αποτελεί έκφραση μιας θετικής πολιτικής του κράτους και όχι απλή ιδιωτική πρωτοβουλία." (17)
29. Συνεπώς, στο πλαίσιο ενός συστήματος καθορισμού των ναύλων για τη μεταφορά εμπορευμάτων, όπως αυτό που προβλέπει ο BSchVG, δεν διαπιστώνεται εκχώρηση εκ μέρους των κρατικών αρχών των σχετικών με τον καθορισμό των ναύλων αρμοδιότητών τους σε ιδιωτικές επιχειρήσεις.
30. Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
"Τα άρθρα 3, στοιχείο στ', 5 και 85, της Συνθήκης ΕΟΚ δεν αποκλείουν τη δυνατότητα να δοθεί μέσω εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως αρμοδιότητα καθορισμού των ναύλων για την ποτάμια μεταφορά εμπορευμάτων σε επιτροπές ναύλων συγκείμενες από μέλη διοριζόμενα από τις κρατικές αρχές, κατόπιν προτάσεως των επαγγελματικών ενώσεων του αντιστοίχου τομέα, εφόσον οι αποφάσεις αυτών των επιτροπών λαμβάνονται βάσει κριτηρίων που θέτουν οι κρατικές αρχές, και εφόσον ορίζεται ότι στην περίπτωση μη τηρήσεως αυτών των κριτηρίων οι αρμόδιες κρατικές αρχές δεν θα εγκρίνουν τις αποφάσεις των επιτροπών, ότι έχουν τη δυνατότητα να αντικαταστήσουν τις αποφάσεις αυτές με δική τους διοικητική απόφαση και ότι, εν πάση περιπτώσει, οι αποφάσεις των επιτροπών υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, καθόσον παρέχεται η δυνατότητα προσφυγής κατά της εγκριτικής αποφάσεως."
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) * Απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 1993 (C-185/91, Συλλογή 1993, σ. Ι-5801).
(2) * 'Οπως περιελήφθη στην ανακοίνωση της 8ης Ιανουαρίου 1969, ΒGΒl. Ι, σ. 65.
(3) * Σκέψεις 15 και 19 της αποφάσεως.
(4) * Σκέψεις 20 και 23.
(5) * Διατακτικό της αποφάσεως.
(6) * Επιστολή της 30ής Δεκεμβρίου 1993.
(7) * 'Οπ.π.
(8) * Βλ. τα σημεία 82 και 84 έως 104 των προτάσεων.
(9) * Βλ. τα σημεία 105 έως 129 των προτάσεων.
(10) * Σημείο 129.
(11) * Σκέψη 17.
(12) * Σκέψεις 18 και 19.
(13) * Σκέψη 21.
(14) * Σκέψη 22.
(15) * Η υπογράμμιση δική μου. Η Γερμανική Κυβέρνηση αναφέρει σχετικώς τους ναύλους για τη μεταφορά αμμοχάλικου από τον 'Ανω Ρήνο, ο οποίος καθορίστηκε απευθείας με υπουργική απόφαση επειδή κρίθηκε απρόσφορη η απόφαση της Επιτροπής ποταμίων ναύλων. Εξάλλου, στο παρελθόν ο Ομοσπονδιακός υπουργός είχε απευθύνει οδηγίες προς τις επιτροπές. Με επιστολή του της 26ης Απριλίου 1991 ζητούσε από αυτές να επιδείξουν περισσότερο πνεύμα προσαρμοστικότητας (παρατηρήσεις της Γερμανικής Κυβερνήσεως, σημεία 21 και 23).
(16) * Υπόθεση 123/83, Συλλογή 1985, σ. 391.
(17) * Σημείο 126 των προτάσεων.