61995CC0321_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Observações preliminares
1 No processo em apreço, o Tribunal de Justiça é chamado a decidir de um recurso de anulação, interposto nos termos do artigo 49.º do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, do despacho proferido em 9 de Agosto de 1995 pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (1). Através do despacho recorrido, este último rejeitou o recurso interposto por organizações para a protecção do ambiente e por particulares, nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado CE, que visava a anulação da decisão da Comissão de pagar ao Governo espanhol, em complemento dos montantes inicialmente concedidos, a quantia de 12 000 000 ecus destinada a cobrir as despesas incorridas com a construção de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias. Segundo os recorrentes, esta decisão foi tomada entre 7 de Março de 1991, data em que foi adoptada a decisão C(91)440 da Comissão, que aprovou o financiamento dos trabalhos em questão, e 29 de Outubro de 1993, data em que a Comissão confirmou ter já pago a quantia acima referida ao Governo espanhol.
2 Antes de mais, vale a pena salientar que, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça se deve pronunciar sobre as modalidades e os limites de aplicação do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado CE, nos casos em que os recorrentes fundamentam o interesse legítimo que invocam nas consequências para o ambiente que resultam do acto impugnado praticado pela instituição comunitária em questão.
II - Matéria de facto e tramitação processual
3 Os factos do presente processo, tal como são descritos no despacho em questão, apresentam-se da seguinte forma:
Através da sua decisão C(91)440, de 7 de Março de 1991, adoptada no âmbito da aplicação do Regulamento (CEE) n.º 1787/84 do Conselho, de 19 de Junho de 1984, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (2), alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 3641/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (3), a Comissão decidiu conceder ao Reino de Espanha uma contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «FEDER»), num montante máximo de 108 578 419 ecus, com vista à construção, pela Unión Eléctrica de Canarias SA (a seguir «Unelco»), de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias, mais concretamente, na Grã-Canária e em Tenerife. Este financiamento distribuía-se por quatro anos, devendo a primeira prestação ser paga após a adopção da decisão C(91)440, já referida. Os pagamentos posteriores poderiam ser reduzidos ou suspensos, se o controlo do desenvolvimento da obra em questão revelasse a existência de irregularidades, mais especialmente, modificações importantes que afectassem as condições da sua execução, sem que para tal tivesse sido previamente pedida a aprovação da Comissão. Esta condição consta não só do artigo 5.º da decisão da Comissão, já referida, como também dos pontos A.20, A.21 e C.2 do seu anexo III.
4 Por carta de 23 de Dezembro de 1991, dois dos ora recorrentes tinham informado a Comissão, quanto às obras iniciadas na Grã-Canária, que a Unelco não tinha efectuado, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis (4), o estudo de avaliação dos efeitos sobre o ambiente. Além disso, outro recorrente informou a Comissão, por carta de 23 de Novembro de 1992, de que a Unelco tinha começado as obras na Grã-Canária e em Tenerife, sem que a Comisión de urbanismo y medio ambiente de Canarias (comissão das Canárias para o urbanismo e o ambiente, a seguir «CUMAC») tivesse emitido o seu parecer sobre os efeitos para o ambiente, em conformidade com a legislação nacional aplicável.
5 Com efeito, em 3 de Dezembro de 1992, a CUMAC emitiu dois pareceres relativos aos efeitos sobre o ambiente da construção das centrais eléctricas na Grã-Canária e em Tenerife. Em 26 de Março de 1993 e 2 de Abril de 1993, respectivamente, duas organizações locais para a defesa do ambiente, que se encontram entre os recorrentes no presente recurso (5), que prevê que «As acções objecto de financiamento... devem respeitar as disposições dos Tratados e dos actos adoptados por força dos mesmos, bem como as políticas comunitárias, incluindo as que se referem... à protecção do ambiente». Por carta de 23 de Junho de 1993, o director-geral da DG XVI da Comissão respondeu à Greenpeace que não estava em condições de lhe fornecer as informações pedidas, uma vez que as mesmas respeitavam a procedimentos internos de decisão da Comissão, garantindo-lhe que esta só tinha tomado a sua decisão «após uma concertação aprofundada entre os seus diversos serviços». Além disso, teve lugar em 29 de Outubro de 1993, em Bruxelas, uma reunião entre a Greenpeace e os funcionários competentes da DG XVI da Comissão, relativa, precisamente, ao financiamento pelo FEDER da construção das centrais eléctricas na Grã-Canária e em Tenerife.
7 Em 21 de Dezembro de 1993, os ora recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal de Primeira Instância, pedindo a anulação da decisão da Comissão, já referida, relativa à continuação do financiamento das obras. Através do despacho de 9 de Agosto de 1995, já referido, o Tribunal de Primeira Instância julgou provada a inadmissibilidade invocada pela Comissão e, por essa razão, rejeitou o recurso.
8 As partes vencidas em primeira instância interpuseram recurso desse despacho, pedindo ao Tribunal de Justiça que anulasse o despacho do Tribunal de Primeira Instância, que declarasse admissível o recurso por elas apresentado perante o Tribunal de Primeira Instância e que condenasse a Comissão nas despesas. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que rejeite o presente recurso e, subsidiariamente, que rejeite o recurso inicialmente apresentado, por inadmissível, por um dos fundamentos invocados pela Comissão em primeira instância, e, finalmente, que condene os ora recorrentes nas despesas. Por seu lado, o Reino de Espanha pede a rejeição do recurso, a confirmação da validade do despacho do Tribunal de Primeira Instância e a condenação dos recorrentes nas despesas.
III - O despacho recorrido
9 No despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância verificou se os recorrentes tinham legitimidade para interpor o recurso, distinguindo os particulares e as organizações de defesa do ambiente.
10 a) No que respeita aos primeiros, baseou-se na jurisprudência constante tanto do Tribunal de Justiça como do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual «Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário» (7). Tomando esta jurisprudência como ponto de partida, o Tribunal de Primeira Instância não seguiu a interpretação do artigo 173.º, quarto parágrafo, defendida pelos recorrentes, segundo a qual a jurisprudência restritiva acima referida não se podia transpor para casos em que os interesses legítimos afectados pela decisão impugnada não sejam de natureza económica, mas estejam ligados às consequências negativas para o ambiente de um comportamento ilegal das instituições comunitárias. Considerou, consequentemente, que o critério essencial em que assenta esta jurisprudência, «isto é, essencialmente, o concurso de circunstâncias suficientes para que o recorrente terceiro possa invocar que é afectado pela decisão impugnada de um modo que o caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa, é aplicável, independentemente da natureza dos interesses afectados, económicos ou outros, dos recorrentes» (8). A mera invocação de um prejuízo, em termos gerais e abstractos, susceptível de afectar particulares que não podem ser determinados a priori, «de modo a serem individualizados de modo análogo ao destinatário da decisão» (9), não basta para conferir legitimidade a um recorrente. O Tribunal de Primeira Instância entende ainda que esta jurisprudência constitui a única interpretação correcta do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado; o despacho indica expressamente que a decisão impugnada tem que dizer directa e individualmente respeito ao recorrente. Esta concepção não é afectada pelo reconhecimento de que se tem revelado, nos últimos anos, perante os órgãos jurisdicionais nacionais competentes, uma tendência que faz depender a legitimidade, especialmente em matéria de protecção do ambiente, da mera existência de um interesse «suficiente» na esfera jurídica dos recorrentes (10). Por estas razões, o Tribunal de Primeira Instância declarou que havia que verificar se, no caso em apreço, os recorrentes eram afectados individualmente pela decisão impugnada. O Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se pela negativa quanto a esta questão, tendo em conta dois elementos que considerou decisivos, analisados nos n.os 54 a 56 do despacho recorrido, e que são formulados nos termos seguintes: 11 «A este respeito, o Tribunal verifica, em primeiro lugar, que os recorrentes são dezasseis particulares que invocam ou apenas a sua qualidade objectiva de `residente local', de `pescador', de `agricultor', ou a sua qualidade de pessoa preocupada pelas consequências que a construção de duas centrais eléctricas poderia ter em relação ao turismo local, à saúde dos habitantes das ilhas Canárias e ao ambiente. Assim, os recorrentes não invocam uma qualidade essencialmente diferente da da totalidade das pessoas que residem ou exercem uma actividade nas regiões em causa, de modo que a seu respeito a decisão impugnada, na medida em que concede um apoio financeiro à construção de duas centrais eléctricas na Grande Canária e em Tenerife, apresenta-se como uma medida cujos efeitos são susceptíveis de atingir diversas categorias de cidadãos de modo objectivo, geral e abstracto e, de facto, qualquer pessoa que resida ou esteja nas regiões em causa.
12 Os recorrentes só podem, assim, ser afectados pela decisão impugnada pelas mesmas razões que qualquer outro residente local, pescador, agricultor, ou turista que se encontre actual ou potencialmente numa situação idêntica à deles (acórdão Spijker/Comissão, já referido, n.º 9; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Fevereiro de 1995, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão, T-117/94, Colect., p. II-455, n.º 25).
13 Em segundo lugar, há que observar que o facto de o segundo, quinto e sexto recorrentes terem apresentado uma queixa à Comissão também não pode constituir uma circunstância especial que permita, por esse facto, individualizá-los em relação a qualquer outra pessoa e conferir-lhes, assim, legitimidade nos termos do artigo 173.º do Tratado. O Tribunal salienta a este respeito que, no domínio das contribuições financeiras concedidas pelo FEDER, não estão previstos processos específicos que associem os particulares à adopção, à execução e ao acompanhamento das decisões adoptadas para esse efeito. Nessas condições, a simples apresentação de uma queixa e, seguidamente, a eventual troca de correspondência com a Comissão não pode conferir a um queixoso legitimidade nos termos do artigo 173.º Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma pessoa que peça a uma instituição que não tome uma decisão a seu respeito, mas dê início a um processo de investigação em relação a terceiros, ainda que possa ser considerado indirectamente interessado, não se encontra, só por isso, na posição precisa do destinatário actual ou potencial de um acto susceptível de anulação na acepção do artigo 173.º do Tratado (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Junho de 1982, Lord Bethell/Comissão, 246/81, Recueil, p. 2277).»
14 b) No que respeita à legitimidade das associações recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância seguiu a jurisprudência existente, segundo a qual uma associação constituída para promover os interesses colectivos de uma categoria de cidadãos não tem legitimidade para impugnar um acto de uma instituição comunitária que afecte os interesses gerais dessa categoria, quando os seus membros não o possam fazer a título individual (11), excepto se a associação tiver desempenhado um determinado papel no âmbito de um processo que conduziu à prática de um acto na acepção do artigo 173.º do Tratado, desde que, evidentemente, tal papel específico possa justificar a admissibilidade do recurso apresentado pela associação, ainda que os seus membros não sejam afectados directa e individualmente pelo acto em causa (12).
15 Neste âmbito, o despacho recorrido indica que as associações recorrentes não invocaram a existência de circunstâncias particulares, susceptíveis de justificar o interesse individual dos seus membros relativamente a qualquer outra pessoa residente nas regiões da Grã-Canária e de Tenerife. «Nestas condições, o Tribunal considera que a eventual afectação da situação jurídica dos membros das associações recorrentes não pode ser diferente da afectação alegada pelas pessoas singulares recorrentes no presente processo» (13). Tendo o Tribunal de Primeira Instância declarado que a decisão impugnada não dizia individualmente respeito aos particulares recorrentes no caso em apreço, não era, na sua opinião, logicamente possível considerar que dizia individualmente respeito aos membros das associações recorrentes.
16 Além disso, o Tribunal de Primeira Instância verificou se os contactos tidos por uma das organizações, a saber, a Greenpeace, com a Comissão bastavam para lhe conferir legitimidade. A esta questão, o Tribunal de Primeira Instância respondeu pela negativa, porque considerou, em primeiro lugar, que «não houve qualquer processo iniciado pela Comissão antes da adopção da decisão impugnada em que tivesse participado a Greenpeace e que esta última também não foi, de forma alguma, o interlocutor da Comissão a respeito da adopção da Decisão de base C(91)440 e/ou da decisão litigiosa» (14), e, em segundo lugar, que «a correspondência que a Greenpeace trocou com a Comissão e o encontro que teve, seguidamente, com os serviços desta última só ocorreram a título de informação, tendo em conta que a Comissão não era obrigada nem a consultar nem a ouvir os recorrentes no âmbito da execução da decisão C(91)440» (15).
17 Pelos motivos expostos, o Tribunal de Primeira Instância, através do despacho já referido, rejeitou o recurso na totalidade, por inadmissível, porque os recorrentes «não são individualmente abrangidos» pelo acto impugnado, sem examinar as restantes alegações da Comissão relativas à inadmissibilidade.
IV - Enquadramento jurídico
18 Como já se disse, o litígio incide sobre a interpretação do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado CE, que dispõe: «Qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas mesmas condições, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.»
V - Argumentos das partes
A - Argumentos dos recorrentes
19 a) Nas suas alegações, os recorrentes começam por apresentar o enquadramento jurídico pertinente para a solução do litígio em apreço, o qual, na sua opinião, não foi correctamente interpretado pelo Tribunal de Primeira Instância. Consideram, com efeito, que, quando o Tribunal de Primeira Instância foi chamado a aplicar a disposição do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, devia ter tido em conta os seguintes elementos: a decisão C(91)440 da Comissão - cujo preâmbulo indica expressamente que as obras objecto do financiamento devem necessariamente ser realizadas em conformidade com o direito comunitário em matéria de protecção do ambiente e, mais especificamente, da Directiva 85/337, em virtude dos efeitos que as mesmas são susceptíveis de ter sobre o ambiente - obriga a Comissão, cada vez que constate que a «política comunitária» (16) não é respeitada aquando da execução das obras, a suspender o pagamento do financiamento comunitário, a avisar disso mesmo as autoridades nacionais competentes e a determinar as medidas que devem ser tomadas. Além disso, o Regulamento n.º 2052/88 do Conselho, no âmbito do qual foi adoptada a decisão C(91)440, prevê explicitamente que as acções objecto de financiamento devem ser conformes às disposições comunitárias relativas à protecção do ambiente.
20 Do que precede os recorrentes deduzem que, aquando da execução da decisão C(91)440, a Comissão devia, por um lado, verificar sistematicamente se os projectos de construção objecto do financiamento eram executados em conformidade com o direito comunitário do ambiente e, em especial, com a Directiva 85/337 e, por outro lado, recusar-se a continuar o financiamento, se verificasse que as disposições comunitárias em matéria de ambiente não tinham sido respeitadas. Entendem ainda que, tendo a execução dos projectos de construção em causa sido iniciada antes de ter sido realizado um estudo dos efeitos sobre o ambiente e estando a Comissão informada desta irregularidade, a sua decisão de pagar à Espanha um montante complementar de 12 000 000 ecus constitui um incumprimento directo das obrigações, acima descritas, que lhe incumbem.
21 A este propósito, os recorrentes consideram indispensável recordar que, segundo a interpretação que consideram mais correcta da Directiva 85/337, esta reconhece ao «público susceptível de ser afectado» por um projecto público ou privado, que possa ter efeitos apreciáveis sobre o ambiente, uma série de direitos, entre os quais o de ter acesso às informações relativas ao projecto, e a «possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado» (17). Há portanto certos direitos que são reconhecidos aos particulares em matéria de protecção do ambiente, direitos que os seus titulares podem invocar directamente, dado que o Tribunal de Justiça (18) declarou que as disposições pertinentes da Directiva 85/337 são claras e incondicionais e que, portanto, produzem efeitos directos na ordem jurídica interna.
22 Em suma, o raciocínio em que o presente recurso se funda é o seguinte:
- A Comissão tinha a obrigação de não efectuar ou de suspender o pagamento do financiamento das obras em causa se verificasse que estas eram efectuadas em violação das disposições comunitárias.
- Na verdade, as obras foram iniciadas sem ter sido realizado previamente um estudo dos efeitos sobre o ambiente, em violação das disposições da Directiva 85/337, que, por sua vez, reconhece direitos a uma determinada categoria de cidadãos da Comunidade.
- Consequentemente, uma vez que a Comissão, apesar de ter sido informada em tempo útil do incumprimento acima referido, não suspendeu o financiamento complementar, não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do direito comunitário e que consistiam, pelo menos em parte, em garantir o direito dos recorrentes à protecção do ambiente, tal como este decorre do direito comunitário, em geral, e das já referidas disposições da Directiva 85/337, em particular.
23 b) Os recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância interpretou e aplicou incorrectamente o artigo 173.º do Tratado, porque não utilizou os critérios apropriados quando verificou se os recorrentes eram individualmente afectados, na acepção do artigo 173.º, pelo acto impugnado da Comissão. Mais especificamente, afirmam que o Tribunal de Primeira Instância seguiu a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a litígios de carácter puramente económico, segundo a qual um particular deve pertencer a um «círculo fechado» para que um acto comunitário lhe diga individualmente respeito. Por este motivo, na opinião dos recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta a natureza específica e o carácter particular do «interesse legítimo ambiental», não se tendo o Tribunal de Justiça, até à data, pronunciado sobre a questão da legitimidade dos particulares quando estes aleguem que o bem juridicamente protegido que é afectado é a protecção do ambiente.
24 Os recorrentes entendem que a interpretação seguida pelo Tribunal de Primeira Instância cria uma lacuna no que respeita à protecção jurisdicional assegurada pela ordem jurídica comunitária, sempre que se coloca a questão do controlo do respeito pelas instituições comunitárias da legislação comunitária em matéria de ambiente. Sendo o bem que constitui a protecção do ambiente comum a todos e interessando este ao conjunto dos cidadãos da Comunidade, não pode existir, em caso de dano desse bem, um «círculo fechado» de pessoas afectadas por tal dano, pelo menos no sentido que o Tribunal de Primeira Instância dá a esta noção de «círculo fechado». Segundo os recorrentes, resulta claramente do despacho recorrido que a aplicação, aos processos respeitantes ao ambiente, da jurisprudência clássica relativa à questão de saber quando é que um acto respeita individualmente a um recorrente, tem como consequência prática a completa exclusão da possibilidade, para os particulares, de impugnar os actos comunitários que afectem os seus interesses decorrentes da protecção do ambiente. A lacuna jurídica é tanto mais óbvia quanto, em casos como o ora em apreço, os recorrentes privilegiados designados pelo artigo 173.º (ou seja, os Estados-Membros, o Conselho e a Comissão) não têm a preocupação de utilizar a possibilidade que lhes é conferida pelo segundo parágrafo desse artigo.
25 Além disso, na opinião dos recorrentes, não se pode sustentar que esta lacuna é preenchida pela possibilidade de os particulares, que não têm legitimidade para intervir, interporem um recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais para defenderem os seus direitos, usando as vias de recurso que lhes são conferidas pelo direito interno. No caso em apreço, o processo intentado perante os órgãos jurisdicionais espanhóis só pode respeitar à legalidade dos actos nacionais e ao não cumprimento, pelas autoridades espanholas, das obrigações que lhes incumbem em virtude da Directiva 85/337 do Conselho. Em contrapartida, no quadro do processo nacional, é impossível contestar a legalidade do acto da Comissão que foi impugnado perante o Tribunal de Primeira Instância, na medida em que os órgãos jurisdicionais espanhóis não têm competência para verificar, à luz do direito comunitário, a legalidade do pagamento pela Comissão de determinados montantes para financiamento de uma obra (19).
26 Os recorrentes salientam que a solução adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido está em contradição directa com a que tende a consolidar-se perante os órgãos jurisdicionais nacionais dos Estados-Membros, bem como com a que é imposta pelos recentes desenvolvimentos do direito internacional. Quanto a este aspecto, os recorrentes invocam uma série de elementos de comparação, dos quais deduzem que os sistemas jurídicos dos Estados-Membros evoluíram todos no sentido de uma extensão do direito dos cidadãos de agirem judicialmente em caso de dano de interesses legítimos decorrentes da salvaguarda deste bem que é o ambiente. Observam que, se devessem intentar uma acção perante um órgão jurisdicional de um Estado-Membro, em todos ou em alguns dos casos teria tal acção sido declarada admissível.
27 Além disso, os recorrentes alegam que a interpretação restritiva adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido é contrária aos desenvolvimentos do direito comunitário e do direito internacional em matéria de protecção do ambiente. Invocam a jurisprudência do Tribunal de Justiça que declarou que a protecção do ambiente era «um dos objectivos essenciais da Comunidade» (20) e que a legislação comunitária em matéria de ambiente pode fazer surgir direitos e obrigações para os particulares (21). Referem-se também ao quinto programa de acção em matéria de ambiente, aprovado pelo Conselho e pelos representantes dos Estados-Membros (22), ao décimo princípio da declaração do Rio, que foi ratificada pela Comunidade, à Agenda 21, à Convenção do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil resultante de prejuízos causados por actividades perigosas para o ambiente, a acórdãos recentes do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de Estrasburgo e ao sistema de controlo administrativo introduzido pelo Banco Mundial, em 1993, para aqueles dos seus actos que têm efeitos negativos sobre o ambiente.
28 Tendo em conta o que precede, os recorrentes propõem uma interpretação diferente do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Para verificar se um particular é afectado individualmente por um acto da Comunidade, quando se invoca um dano para o ambiente decorrente do incumprimento, pelas instituições comunitárias, das obrigações que lhes são impostas pelo direito comunitário, deve, na opinião dos recorrentes, exigir-se ao recorrente que comprove os três seguintes elementos:
29 a) ter sofrido pessoalmente (ou ser susceptível de sofrer pessoalmente) um prejuízo efectivo ou potencial por causa do comportamento alegadamente ilegal da instituição comunitária em causa, por exemplo, uma violação dos seus direitos em matéria de ambiente ou uma ofensa dos seus interesses em matéria de ambiente,
b) que o prejuízo sofrido possa ser imputado ao acto impugnado,
c) que o prejuízo seja susceptível de ser reparado por um acórdão favorável.
30 Os recorrentes consideram que satisfazem estas três condições. No que respeita à primeira condição, repetem os elementos invocados perante o Tribunal de Primeira Instância, através dos quais tinham descrito a natureza e a extensão do prejuízo causado pelos actos da Comissão. Quanto à segunda condição, observam que o referido prejuízo resulta dos actos da Comissão, porque as autoridades espanholas (nacionais) não têm qualquer poder discricionário quanto à utilização dos auxílios recebidos nos termos da decisão C(91)440; por outras palavras, ao pagar à Espanha os fundos necessários para o prosseguimento de uma obra realizada em violação das disposições do direito comunitário do ambiente e, em especial, da Directiva 85/337, a Comissão contribuiu directamente para o prejuízo sofrido pelos recorrentes, resultante da lesão do ambiente. No que respeita à terceira condição, os recorrentes sustentam que o prejuízo acima referido pode ser reparado se uma decisão judicial anular o acto pelo qual a Comissão continuou a financiar as obras, e isto porque, na falta do financiamento necessário para o prosseguimento das obras, seria de esperar, segundo os recorrentes, que a construção das centrais eléctricas fosse interrompida.
31 No que respeita, mais especialmente, às organizações para a protecção do ambiente recorrentes no presente processo, afirma-se, na petição de recurso, que estas associações devem ser consideradas partes legítimas, uma vez que um ou mais dos seus membros pertencem à categoria de pessoas que, em virtude do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, têm legitimidade perante o Tribunal de Primeira Instância, mas também porque podem invocar, de modo autónomo, a título de fundamento da sua legitimidade, o facto de o seu objectivo principal ser a protecção do ambiente e ainda o facto de se incluir entre os seus objectivos a salvaguarda específica do ambiente na região geográfica onde são construídas as obras em causa. No que respeita, mais especificamente, ao papel das organizações e associações representativas e à necessidade de se lhes reconhecer legitimidade perante as instituições judiciais da Comunidade sempre que um acto comunitário afecte os interesses e objectivos para a defesa dos quais foram criadas, as organizações e associações recorrentes remetem para o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo AITEC e o./Comissão (23) e para as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo CIDA/Conselho (24).
32 Em conclusão, os recorrentes consideram que a solução que propõem é a mais adequada e referem-se ao acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Plaumann/Comissão (25), do qual deduzem que as condições processuais do artigo 173.º não devem ser objecto de uma interpretação estrita.
B - Argumentos da Comissão
33 A Comissão começa por observar que, ainda que se aceitasse a interpretação dos recorrentes relativa ao sentido do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, estes não satisfariam os critérios que invocam. Mas, de qualquer modo, considera que a solução proposta pelos recorrentes não pode ser seguida, porque tal equivaleria a eliminar a condição expressamente prevista pelo artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, segundo a qual o acto adoptado deve dizer individualmente respeito ao recorrente (26). A Comissão indica, além disso, que o Tribunal de Justiça nunca se afastou da sua jurisprudência constante, segundo a qual os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem invocar ser abrangidos individualmente se essa decisão os atingir devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-os, por isso, de forma idêntica à do destinatário. Esta definição consta da fundamentação dos acórdãos proferidos nos processos 11/82, C-358/89 e T-483/93, que os recorrentes invocam para sustentar a interpretação contra legem que defendem. Deste modo, observa a Comissão, os recorrentes substituem a letra do Tratado pela sua própria redacção, segundo a qual basta que se prove que um acto comunitário diz respeito «pessoalmente», e não necessariamente «individualmente», ao recorrente, para que este adquira legitimidade perante as instituições judiciais da Comunidade. A Comissão sublinha, em especial, que, se se abandonar definitivamente a interpretação que exige que um cidadão que apresente um recurso com base no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado seja «individualizado» relativamente ao acto impugnado, deixa de ser necessário que tal acto diga «individualmente» respeito ao recorrente, bastando que lhe diga respeito «pessoalmente». Esta interpretação contra legem levaria, na opinião da Comissão, a reconhecer a todos os residentes de Tenerife e da Grã-Canária um interesse legítimo em impugnar o acto em causa da Comissão (27).
34 A Comissão indica ainda que, na sua opinião, é infundado o argumento dos recorrentes segundo o qual a solução dada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido cria uma lacuna jurídica quanto à protecção jurisdicional conferida e ao controlo do respeito, pelas instituições comunitárias, da legislação comunitária em matéria de ambiente. Mais especificamente, sublinha que, no que respeita à dimensão ambiental do financiamento das obras, os recorrentes têm o direito de interpor um recurso perante os órgãos jurisdicionais espanhóis, e que alguns deles exerceram tal direito. Todavia, nem o financiamento das obras, em si, nem o papel da Comissão, que consiste em verificar se a Espanha cumpre as disposições comunitárias em causa, dizem respeito aos recorrentes; consequentemente, estes últimos não têm interesse legítimo em obter uma decisão judicial sobre estas questões. Não se pode dissimular a falta de interesse legítimo, recorrendo aos elementos de direito comparado que os recorrentes invocam nas suas alegações.
35 No que respeita aos direitos que os recorrentes pretendem extrair da Directiva 85/337, a Comissão observa o seguinte: ainda que pelo menos algumas das disposições da referida directiva produzam efeitos directos, os recorrentes não podem, porém, invocá-la com utilidade no âmbito do presente litígio. Ainda que se admita que os recorrentes, ou alguns deles, retirem determinados direitos individuais da directiva ao nível do direito nacional, tais direitos não vão ao ponto de lhes permitir contestar, perante o Tribunal de Primeira Instância, a legalidade de um acto tal como a decisão C(91)440 ou de os individualizar, nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, relativamente ao acto impugnado.
36 A Comissão refuta também a afirmação, contida na petição de recurso, segundo a qual as organizações para a protecção do ambiente recorrentes têm legitimidade, por um lado, porque um ou mais dos seus membros são individualmente afectados pelo acto impugnado e, por outro, porque elas próprias, enquanto organizações representativas que têm por objecto a protecção do ambiente na região das ilhas Canárias, são automaticamente titulares de um interesse legítimo relativamente às questões abrangidas nesse objecto (28).
37 Além disso, a Comissão observa que, no seu recurso, os recorrentes já não afirmam, como o tinham feito em primeira instância, que pelo menos dois dos recorrentes tinham legitimidade, por terem apresentado queixas à Comissão relativas às condições de realização das obras em causa; a Comissão deduz daí que os recorrentes renunciaram tacitamente a este fundamento. Por fim, a Comissão convida o Tribunal de Justiça, no caso de este vir a anular o despacho recorrido, a decidir num sentido positivo quanto aos dois outros fundamentos de inadmissibilidade invocados em primeira instância. Conclui declarando que o recurso interposto perante o Tribunal de Primeira Instância pelos ora recorrentes só teria podido merecer provimento através de uma revisão do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado.
38 Na fase oral do processo, a Comissão sublinhou ainda que a construção de uma das duas centrais eléctricas tinha começado em 1990, ou seja, antes de se levantar a questão do financiamento das obras através de fundos comunitários. Os recorrentes deviam, portanto, a partir desse momento, ter iniciado acções com vista a impedir a realização das obras ou, pelos menos, ter-se oposto ao seu financiamento, impugnando a decisão inicial da Comissão [decisão C(91)440]. Todavia, não fizeram prova da diligência requerida e, por este motivo, impugnaram a posteriori a decisão relativa à continuação do financiamento. O representante da Comissão indicou também que a continuação do financiamento tinha sido decidida porque se tinha considerado não haver violação das disposições da Directiva 85/337; consequentemente, a Comissão exerceu o controlo que, na decisão inicial C(91)440, se tinha comprometido a exercer.
39 Além disso, observou que a ordem jurídica comunitária garante aos sujeitos de direito uma protecção jurídica que ultrapassa os estreitos limites do recurso previsto pelo artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado; a este respeito, recordou os desenvolvimentos legislativos recentes, relativos ao acesso dos cidadãos aos arquivos das instituições comunitárias, o direito de petição perante o Parlamento Europeu e a possibilidade de recursos dirigidos ao provedor de Justiça. Em contrapartida, não se deve esperar que sejam retirados certos obstáculos processuais que resultam do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, e nada foi proposto nesse sentido no âmbito da conferência intergovernamental.
C - Argumentos do Reino de Espanha
40 O Reino de Espanha propõe, por seu lado, a rejeição do recurso, baseando-se na seguinte argumentação. Invoca, em primeiro lugar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à legitimidade dos particulares, da qual deduz que, para que um particular possa ser admitido a recorrer para os órgãos jurisdicionais comunitários, deve o acto impugnado dizer-lhe individualmente respeito, no sentido de ser atingido devido a determinadas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que o caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-o, por isso, de forma idêntica à do destinatário. Consequentemente, afirma a Espanha, só podem ser impugnados os actos comunitários que respeitem a um círculo fechado de pessoas, determinadas ou determináveis no momento da adopção do acto, e cujos direitos o autor do acto tenha pretendido regular. Por este motivo, não basta que se possa determinar, com maior ou menor precisão, o número e mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais se aplica a medida impugnada, se o recorrente não estiver numa situação de facto que o caracterize e individualize, relativamente ao acto impugnado, de forma idêntica à do destinatário (29). O Tribunal de Justiça só reconhece, portanto, o direito de impugnar um acto comunitário aos destinatários do mesmo e às pessoas que lhes sejam equiparáveis.
41 Daqui resulta, logicamente, que os recorrentes, que não eram destinatários do acto impugnado nem podiam ser equiparados ao seu destinatário, isto é, o Reino de Espanha, não têm, em princípio, legitimidade, e que o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao rejeitar o recurso. Por este motivo, as organizações para a protecção do ambiente recorrentes no processo em apreço não têm legitimidade. Além disso, seria contrário ao princípio da legalidade que os recursos das organizações para a protecção do ambiente fossem declarados admissíveis e que, paralelamente, os recursos das pessoas singulares fossem rejeitados, ou seja, que se reconhecesse um interesse legítimo mais amplo às organizações representativas do que aos particulares. No que respeita a estes últimos, a Espanha observa que também não têm legitimidade para impugnar a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento. Por um lado, não invocam uma situação de facto ou uma qualidade particular que os individualize de forma idêntica à do destinatário (30).
42 Por outro lado, não pertencem a um círculo fechado de pessoas determinadas ou determináveis no momento da adopção do acto, nem se encontram numa situação análoga à do destinatário. Mesmo os que apresentaram uma queixa à Comissão não são, por esse facto, individualizados, porque a Comissão não tem obrigação de iniciar o procedimento previsto no artigo 169.º do Tratado cada vez que lhe é apresentada uma queixa (31). Por todas estas razões, a Espanha concorda com a solução dada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido.
43 A Espanha refuta, além disso, o argumento dos recorrentes relativo à criação de uma lacuna jurídica em matéria de protecção jurisdicional, devido à impossibilidade de controlar os incumprimentos da Comissão em matéria de protecção do ambiente. Sustenta que, em conformidade com a economia dos Tratados, os particulares beneficiam sempre da protecção legal que lhes é assegurada pelo órgão jurisdicional nacional, que é igualmente o órgão jurisdicional comunitário de direito comum. Paralelamente, só os Estados-Membros e as instituições comunitárias têm interesse legítimo em pedir a anulação de disposições de carácter geral, tal como é claramente indicado no artigo 173.º do Tratado e é imposto pela jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria. Além disso, tendo em conta as características do caso em apreço, a Espanha entende que, na realidade, os recorrentes tentam suscitar, perante as instituições judiciais comunitárias, um litígio que, tendo como objectivo, aparentemente, a contestação da legalidade de um acto comunitário, visa, com efeito, levar o órgão jurisdicional comunitário a decidir da legalidade de um acto da autoridade nacional e a anulá-lo de modo indirecto. Mais precisamente, os recorrentes não invocam um interesse económico que esteja em relação directa com o modo de funcionamento do FEDER, mas um interesse que decorre, de modo geral e vago, da protecção do ambiente e que só um acto da autoridade nacional pode lesar.
44 Isto significa que, se se admitir que as autoridades espanholas competentes violaram as disposições comunitárias relativas à protecção do ambiente, que por terem sido transpostas para a ordem jurídica interna, se tornaram disposições nacionais, teria então havido uma violação de uma norma do direito nacional por uma autoridade pública nacional, sendo o litígio daí resultante da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais, os quais, eventualmente, apresentariam ao órgão jurisdicional comunitário uma questão a título prejudicial relativa à interpretação das disposições comunitárias em questão (32). A Espanha conclui que a decisão da Comissão em litígio constitui um simples acto de execução da decisão C(91)440, que não lesa nem pode lesar o ambiente ou, pelo menos, os direitos que os recorrentes poderiam retirar da protecção deste. Por este motivo, na opinião da Espanha, não se coloca a questão da lesão dos direitos dos cidadãos decorrentes da protecção do ambiente.
45 A Espanha sublinha ainda que, na sua opinião, os recorrentes não só não têm interesse individual em impugnar a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento como também não têm interesse directo em fazê-lo. A este respeito, recorda que a decisão C(91)440 e as que foram adoptadas com base nesta são de carácter financeiro, só tendo uma relação indirecta com o ambiente, comum a todos os sectores da actividade humana.
46 Por fim, o representante da Espanha afirmou, na audiência no Tribunal de Justiça, que não via utilidade na modificação da jurisprudência proposta pelos recorrentes, modificação essa que levaria a consagrar a acção popular nas questões do ambiente. Acrescentou ainda que a protecção do ambiente era um bem, como tantos outros, juridicamente protegido, e que não se justificava, de modo algum, aplicar-lhe um tratamento processual específico.
VI - A minha posição sobre o recurso
47 Antes de mais, parece-me importante sublinhar a originalidade do presente processo. O Tribunal de Justiça é, pela primeira vez, convidado a tomar posição sobre uma série de questões jurídicas decisivas que não foram abordadas no âmbito dos processos An Taisce e WWF UK/Comissão e Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão e o. (33), cujo objecto respeitava à protecção do ambiente. A questão que a seguir será tratada refere-se à interpretação do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. A controvérsia jurídica respeita à condição enunciada nesta disposição, segundo a qual, para que uma pessoa singular ou colectiva possa impugnar decisões de instituições comunitárias dirigidas a outra pessoa, estas devem dizer-lhe «directa e individualmente respeito». Estas palavras implicaram uma substancial restrição processual quanto à legitimidade perante o órgão jurisdicional comunitário e este último aprecia oficiosamente as questões de admissibilidade (34). Creio que, para abordar do modo mais completo o litígio que pende perante si, o Tribunal de Justiça deve responder às seguintes questões:
48 Em primeiro lugar, pode a decisão impugnada da Comissão «dizer respeito» aos ora recorrentes, no sentido de estes poderem retirar um direito ou interesse legítimo, susceptível de protecção jurisdicional, do bem que é a preservação do ambiente, no âmbito da ordem jurídica comunitária? Em segundo lugar, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou que esta decisão não dizia «individualmente» respeito às pessoas que a impugnavam? Em terceiro lugar, em caso de resposta negativa à segunda questão, haveria outro obstáculo à admissibilidade do recurso inicialmente interposto?
A - Quanto à possibilidade de um cidadão da Comunidade de retirar um direito ou interesse legítimo, susceptível de protecção jurisdicional, do bem que é a preservação do ambiente, no âmbito da ordem jurídica comunitária
49 O artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado pressupõe que uma pessoa singular ou colectiva que interponha um recurso de uma decisão de uma instituição comunitária seja titular de um direito ou interesse legítimo que seja afectado pelo acto impugnado. Esta condição - que não se aplica aos recorrentes privilegiados enumerados no segundo parágrafo do mesmo artigo - considera-se habitualmente implícita na fórmula expressa que exige que o acto impugnado diga directa e individualmente respeito ao recorrente. Quando tal acto apresente essas características, é raro que não se verifique a condição do interesse legítimo (35). De qualquer modo, a existência de um interesse legítimo é um dos elementos justificativos da admissibilidade do recurso, cuja presença é verificada pelo órgão jurisdicional comunitário (36).
50 Parece-me necessário começar por examinar esta questão, devido, precisamente, às especificidades do presente processo. Acresce que o órgão jurisdicional comunitário não se pronunciou, até à data, sobre a existência de um «interesse ambiental legítimo». Por este motivo, é oportuno apreciar a posição ocupada na ordem jurídica comunitária pela questão da protecção do ambiente e analisar a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria.
a) Dimensão pública da protecção do ambiente
51 Numa primeira fase, é incontestável que a garantia da qualidade do ambiente está directamente associada ao que se pode chamar «interesse público comunitário». O órgão jurisdicional comunitário proclamou nos seus acórdãos que a protecção do ambiente era «um dos objectivos essenciais da Comunidade» (37). Esta tese encontra agora apoio no texto do Tratado. Desde a revisão de 7 de Fevereiro de 1992, indica-se no artigo 2.º que «A Comunidade tem como missão... promover... um crescimento... que respeite o ambiente». Nesse sentido, nos termos do artigo 3.º, alínea k), a acção da Comunidade implica «Uma política no domínio do ambiente». As linhas gerais desta política são traçadas no título XVI do Tratado; nos termos do artigo 130.º-R, deverá contribuir, nomeadamente, para «a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente», «a protecção da saúde das pessoas» e para «a utilização prudente e racional dos recursos naturais». O artigo 130.º-R, n.º 2, prevê também que «... As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias» (38). Para concretizar os objectivos do artigo 130.º-R, foram introduzidas regulamentações específicas no direito comunitário derivado, cuja correcta aplicação foi incumbida ao órgão jurisdicional comunitário (39).
52 O que precede salienta a dimensão pública do ambiente, componente do interesse comunitário geral, cuja garantia, com base no equilíbrio estável definido pelo Tratado, é deixada ao cuidado dos Estados-Membros e das instituições comunitárias (40). Isto significa que a protecção do ambiente, tal como é garantida pelo direito comunitário primário e pela jurisprudência fundamental do Tribunal de Justiça, constitui, em princípio, uma obrigação essencial das entidades «públicas» (41) - se se puder englobar nesta expressão tanto as instituições comunitárias como as autoridades nacionais - de cujo cumprimento podem, evidentemente, resultar obrigações mais específicas para os particulares (42).
53 De qualquer modo, o respeito da legalidade comunitária em si, do qual faz parte a obrigação de proteger o ambiente, não confere automaticamente a uma pessoa singular ou colectiva um direito ou interesse legítimo cuja protecção pode assegurar por via do recurso nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. A ordem jurídica comunitária não reconhece a acção popular (43), nem sequer em matéria de ambiente. Portanto, não é possível invocar, como único fundamento de legitimidade, a lacuna jurídica que é susceptível de ser criada pelo facto de não ser certo que certas violações cometidas pela Comissão sejam remediadas se a preocupação de as sujeitar ao controlo jurisdicional for deixada aos Estados-Membros e às instituições comunitárias, que, na prática, não estão interessados em fazê-lo.
b) Direitos reconhecidos aos particulares pelo direito comunitário derivado
54 A questão da protecção do ambiente na ordem jurídica comunitária não se limita, porém, à existência de uma obrigação geral a cargo das autoridades comunitárias e nacionais. O direito comunitário derivado, que concretiza, directa ou indirectamente, os objectivos prosseguidos pela Comunidade em matéria de ambiente, criou, em benefício dos particulares, determinados direitos específicos, com um conteúdo definido, cuja garantia incumbe às instituições judiciais comunitárias e nacionais (44). Estes direitos decorrem, habitualmente, do efeito directo das directivas que têm por objecto a protecção do ambiente. Por exemplo, no processo C-131/88, Comissão/Alemanha (45), o Tribunal de Justiça declarou que a Directiva 80/68/CEE do Conselho, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (46), «... visa garantir a eficaz protecção das águas subterrâneas da Comunidade, obrigando os Estados-Membros, através de disposições precisas e detalhadas, a preverem um conjunto de proibições, regimes de autorização e processos de controlo, por forma a impedir ou limitar as descargas de determinado número de substâncias. Destas disposições da directiva decorrem direitos e obrigações para os particulares». O advogado-geral W. Van Gerven observou, no âmbito do mesmo processo, que «... Uma transposição clara e precisa das regras enunciadas na directiva pode, além disso, revestir uma certa importância para os particulares (como os grupos ecologistas ou os residentes) que aspiram a obter dos poderes públicos ou de outros particulares, ou a impor-lhes, o cumprimento das proibições e das restrições estabelecidas na directiva» (47).
55 A tendência da jurisprudência no sentido de reconhecer aos particulares direitos relativos à protecção do ambiente ou, pelo menos, a possibilidade de invocarem perante os órgãos jurisdicionais as obrigações que incumbem às autoridades nacionais em virtude do direito comunitário derivado é confirmada pelo acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Associazione Italiana per il WWF e o. (48). Tratava-se de uma questão prejudicial suscitada num processo instaurado por certas associações para a protecção da natureza, perante um órgão jurisdicional italiano, contra uma decisão nacional que estabelecia o calendário da caça; estas associações alegavam, nomeadamente, que os princípios contidos na Directiva 79/409/CEE do Conselho, relativa à conservação das aves selvagens (49), tinham sido violados. A questão que se colocava respeitava às condições em que o artigo 9.º da directiva permitia aos Estados-Membros derrogar o regime geral da proibição da caça de espécies protegidas. O Tribunal de Justiça concluiu reconhecendo efeito directo a este artigo, invocando a sua jurisprudência constante segundo a qual, «... nos casos em que as autoridades comunitárias tenham, através de uma directiva, obrigado os Estados-Membros a adoptar um comportamento determinado, o efeito útil de tal acto ficaria enfraquecido se os particulares fossem impedidos de a invocar em juízo e os órgãos jurisdicionais nacionais de a tomar em consideração enquanto elemento do direito comunitário» (50).
56 Entendo que este acórdão constitui um exemplo característico do modo pelo qual a concretização de um objectivo geral, tal como a protecção do ambiente, através de uma série de disposições do direito comunitário derivado, acaba por dar aos particulares a possibilidade de reivindicar, por via judicial, a preservação do ambiente, mesmo no caso de semelhante direito não ser consagrado directa e expressamente pelo legislador comunitário (51).
57 É este também o raciocínio seguido pelos recorrentes quando afirmam que a Directiva 85/337 lhes conferiu determinados direitos, os quais são lesados pela decisão da Comissão ora impugnada. Há que observar que esta directiva constitui uma das mais importantes conquistas do legislador comunitário em matéria de protecção do ambiente. Como resulta do seu sexto considerando, o objectivo da directiva é a introdução de uma avaliação prévia dos efeitos significativos que possam ter certos projectos que interfiram com o ambiente. Nos termos do artigo 3.º da directiva, os Estados-Membros devem avaliar os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre o homem, a fauna, a flora, o solo, a água, o ar, o clima, a paisagem, os bens materiais e o património cultural. Os recorrentes entendem que os artigos 2.º, 3.º, 6., e 8., desta directiva conferem certos direitos a um grupo de particulares, que, no artigo 6.º, é designado pela expressão «público interessado».
58 De facto, o Tribunal de Justiça admitiu que os artigos 2.º, 3., e 8., da directiva têm efeito directo (52). No que respeita ao carácter obrigatório do artigo 6.º, n.º 2, da directiva, o advogado-geral M. B. Elmer fez, nas conclusões que apresentou no processo C-72/95 (53), a seguinte observação: «Nos termos do artigo 6.º, n.º 2, da directiva, os Estados-Membros devem assegurar que todos os pedidos de aprovação, bem como as informações recolhidas, sejam colocados à disposição do público e que seja dada ao público interessado a possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado. Assim, a directiva impõe aos Estados-Membros que instituam um processo de audição, concedendo aos particulares o direito de serem ouvidos. Se a execução da directiva por um Estado-Membro tiver por efeito subtrair projectos, que podem ter efeitos significativos no ambiente, a um estudo do impacte ambiental, o cidadão é impedido de exercer o seu direito a ser ouvido. A transposição errada de uma directiva pelo Estado-Membro priva assim o cidadão de um direito que lhe é concedido pela directiva... À luz destas considerações, penso que os artigos 2.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, conjugados com o artigo 6.º, n.º 2, da directiva, conferem direitos aos particulares» (54).
59 Parece-me que, se se vier a considerar que os recorrentes pertencem a este «público» susceptível de ser afectado pelo projecto de construção das duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias (55), estes são então titulares dos direitos que lhes são reconhecidos pela Directiva 85/337. Estes direitos permitem, em primeiro lugar, exigir que os projectos de intervenção que interfiram com o ambiente sejam objecto, antes de ser autorizados, de uma avaliação quanto aos seus efeitos sobre este; em segundo lugar, assegurar que os projectos mais susceptíveis de ter efeitos sobre o ambiente, os enumerados no anexo I da directiva ou, em certas condições, os enumerados no anexo II, sejam realizados em conformidade com o processo descrito nos artigos 5.º a 10.º da directiva. Decorre, em especial, deste processo, em primeiro lugar, o direito de fazer com que as informações recolhidas nos termos do artigo 5.º sejam colocadas à disposição do público, em segundo lugar, de assegurar a possibilidade de o público exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado e, em terceiro lugar, de exigir que esta opinião seja tomada em consideração no âmbito do processo de concessão da autorização. Consequentemente, se o acto impugnado da Comissão, pelo qual esta decidiu prosseguir o financiamento das obras em litígio em Espanha, lesa estes direitos, então, «diz respeito», efectivamente, aos recorrentes, no sentido do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, e estes têm, em princípio, razão para dele recorrerem (56).
60 Do que precede decorre que o direito comunitário derivado confere aos particulares direitos satélites específicos quanto à protecção do ambiente, direitos esses cuja garantia pode, evidentemente, ser exigida por via judicial. Porém, se os direitos ou os interesses legítimos cuja garantia o cidadão pode reivindicar por via judicial, em matéria de protecção do ambiente, se limitam aos que acima descrevi, a protecção conferida pela ordem jurídica comunitária é então imperfeita e fragmentada. Em primeiro lugar, os direitos ou interesses legítimos susceptíveis de protecção jurisdicional só existem quando tenham sido adoptadas normas de direito comunitário derivado que produzam efeitos directos na ordem jurídica interna (57) e, consequentemente, não podem surgir quando essas normas impliquem a imposição de uma obrigação para os particulares (58). Em segundo lugar, os direitos assim criados não podem ser invocados contra as instituições comunitárias com vista a obter a anulação, pelo Tribunal de Primeira Instância, dos actos por elas praticados, defrontando-se, na prática, com obstáculos de natureza processual particularmente importantes (59).
c) Existência de uma obrigação específica da Comissão de verificar se as obras financiadas respeitam a legislação comunitária em matéria de ambiente
61 Além das prerrogativas reconhecidas aos particulares pelo direito comunitário, a cargo (em princípio) das autoridades nacionais, creio que, em certos casos particulares, as normas comunitárias relativas à protecção do ambiente impõem directamente às instituições comunitárias obrigações concretas e precisas, cujo respeito pode ser reivindicado, pela via judicial, pelos particulares interessados. O direito comunitário primário e derivado impõe uma tal obrigação à Comissão, sempre que esta se propõe financiar obras que tenham uma eventual incidência no ambiente, como se verifica no caso em apreço. Aliás, no que respeita às obras em questão, a Comissão reconheceu, como os recorrentes correctamente observam, na decisão C(91)440, que tal obrigação lhe era imposta e, além disso, comprometeu-se a respeitá-la. Examinemos, porém, a questão de modo mais aprofundado.
62 Saliente-se que as disposições do Tratado relativas ao ambiente não se limitam a proclamar princípios. Concretamente, embora o n.º 1 do artigo 130.º-R se refira, de um modo geral, aos objectivos a prosseguir pela política da Comunidade no domínio do ambiente e o n.º 2 defina os princípios gerais desta política, a última frase do primeiro parágrafo do n.º 2 do artigo 130.º-R do Tratado parece impor às instituições comunitárias uma obrigação concreta e precisa, que pode considerar-se como produzindo efeitos directos na ordem jurídica comunitária. Indica-se explicitamente que «As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias».
63 Assinale-se, além disso, que esta disposição não ficou «letra morta», tendo sido transposta para o direito comunitário derivado, nomeadamente no âmbito da legislação relativa ao financiamento pela Comunidade de certas operações com incidência no ambiente. Como já referi, o artigo 7.º do Regulamento n.º 2052/88 dispõe que «As acções objecto de financiamento... devem respeitar... [d]as políticas comunitárias, incluindo as que se referem... à protecção do ambiente». Assim, no que respeita ao financiamento de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias, a Comissão era obrigada a tomar em consideração o parâmetro da protecção do ambiente, e foi com razão que se vinculou a assim proceder na decisão C(91)440 (60).
64 Entendo que as obrigações acima referidas que incumbem à Comissão se inserem num quadro legislativo que confere eventualmente a uma determinada categoria de particulares o direito de exigir o seu respeito por via judicial. Além disso, não é indiferente o facto de o órgão jurisdicional comunitário ter já afirmado a necessidade de estabelecer uma relação entre as obrigações que incumbem às autoridades nacionais, nos termos de normas claras do direito comunitário derivado relativas à protecção do ambiente, e a possibilidade de os particulares exigirem o respeito destas obrigações por via judicial. É esta a conclusão que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida, relativa ao efeito directo das Directivas 80/68, 79/409 e 80/779. Mais precisamente, nesta jurisprudência, transparece a vontade do órgão jurisdicional comunitário de não deixar exclusivamente aos recorrentes privilegiados do artigo 173.º, segundo parágrafo, o cuidado de vigiar o respeito deste direito comunitário derivado, quando reconhece que a legislação em questão se liga à protecção de um grupo determinado de particulares. Parece-me que a mesma filosofia deve inspirar o Tribunal de Justiça nos casos, como o presente, em que a norma comunitária não se limita a impor obrigações aos Estados-Membros, mas respeita directamente à acção das instituições comunitárias. Além disso, o facto de a Comissão não intervir, ela própria, no ambiente, limitando-se a financiar uma intervenção, não significa necessariamente que os seus actos não possam, eventualmente, afectar certos particulares, de modo directo e individual (61).
65 Na minha opinião, há que reconhecer que, no caso em apreço, o respeito da obrigação específica e clara que incumbe à Comissão, de tomar em consideração a preservação desse bem que é o ambiente, através do respeito da legislação comunitária sobre a matéria, aquando do financiamento das obras em litígio efectuadas nas ilhas Canárias, não respeita apenas à Comissão, interessando também a certos particulares; estes últimos podem, eventualmente, pedir protecção jurisdicional em caso de violação desta obrigação, desde que, obviamente, estejam reunidas as condições processuais exigidas.
66 Em conclusão, entendo que, no âmbito do processo em apreço, os recorrentes tinham a possibilidade de invocar perante o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, a lesão que - na sua opinião - a Comissão tinha causado aos direitos que lhes são conferidos pela Directiva 85/337 e, por outro, o prejuízo que consideram sofrer por, como afirmam, a Comissão não ter verificado, antes de continuar o financiamento, se as obras em litígio eram realizadas em conformidade com a legislação comunitária em matéria de ambiente. Evidentemente, não resulta necessariamente das considerações anteriores que o recurso interposto pelos recorrentes perante o Tribunal de Primeira Instância fosse admissível. A admissibilidade do recurso depende da questão de saber se os recorrentes preenchiam as condições enunciadas no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado e, em especial, a que exige que o acto impugnado lhes diga individualmente respeito. É esta questão que passarei agora a examinar.
B - Quanto à questão de saber se o acto impugnado dizia individualmente respeito aos recorrentes
67 Como já referi, o Tribunal de Primeira Instância chegou à conclusão, no despacho recorrido, de que a decisão impugnada não dizia individualmente respeito aos recorrentes e, por este motivo, declarou o recurso inadmissível. É contra esta tese do Tribunal de Primeira Instância que os recorrentes agem no processo em apreço.
68 Também já referi que o Tribunal de Primeira Instância se baseou em jurisprudência constante, segundo a qual uma decisão de uma instituição comunitária não pode dizer individualmente respeito a outras pessoas que não o seu destinatário, excepto se as afectar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que as caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-as, por isso, de forma idêntica à do destinatário. É esta a premissa maior do raciocínio jurídico desenvolvido pelo Tribunal de Primeira Instância.
69 Os recorrentes expuseram também perante o Tribunal de Justiça a sua posição, segundo a qual o órgão jurisdicional comunitário deve, especialmente neste caso, fazer abstracção das restrições processuais rigorosas introduzidas pela jurisprudência já referida. Para este efeito, invocam a especificidade do interesse legítimo em matéria de ambiente, os desenvolvimentos verificados a nível nacional e mundial no sentido de uma protecção jurisdicional mais eficaz do bem legítimo que é o ambiente e o risco da lacuna jurídica criada pelo despacho recorrido quanto à sua protecção. Sugerem uma série de critérios que, na sua opinião, o órgão jurisdicional comunitário deve aplicar quando é chamado a pronunciar-se sobre a admissibilidade de um recurso que levante a questão de uma lesão do ambiente.
70 Passarei a verificar se a solução adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido é correcta, distinguindo a atitude tomada quanto às pessoas singulares recorrentes [b)] da adoptada quanto às organizações de protecção do ambiente recorrentes [c)]. Porém, antes de abordar estas questões, parece-me indispensável aludir a uma problemática desenvolvida pelas partes - que professam, evidentemente, teses contrárias -, respeitante à qualidade e à plenitude da protecção jurisdicional conferida pelos órgãos jurisdicionais nacionais (espanhóis) [a)].
a) Quanto à protecção jurisdicional conferida pelos tribunais nacionais como fundamento de exclusão da legitimidade dos recorrentes
71 A questão de saber em que medida uma pessoa singular pode pedir e obter apoio judicial na ordem jurídica nacional é, normalmente, uma das que são tratadas quando nos interrogamos sobre a interpretação e a aplicação correctas do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Ainda que, teoricamente, me oponha a que este factor seja tomado em consideração - porque a possibilidade de interpor recursos internos perante os órgãos jurisdicionais nacionais não exclui a possibilidade de contestar directamente, perante o órgão jurisdicional comunitário, a legalidade de uma decisão de uma instituição comunitária, quando as condições processuais previstas no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, estejam preenchidas (62) -, parece-me que há que insistir nos seguintes aspectos:
72 i) Antes de mais, não partilho da tese do Governo espanhol, segundo a qual os recorrentes pretendem que o órgão jurisdicional comunitário se pronuncie sobre a legalidade de um acto de uma autoridade nacional, tendo, por este motivo, instaurado a presente acção contra a decisão da Comissão, a qual, na realidade, não lhes diz respeito. Parece-me que os recorrentes agiram exclusivamente contra um acto de uma instituição comunitária, imputando a esta última uma violação de uma norma de direito comunitário, a qual, na sua opinião, afecta os seus direitos e interesses, susceptíveis de serem legalmente protegidos (63). O facto de a decisão impugnada da Comissão respeitar à realização de obras de infra-estrutura em Espanha não significa necessariamente que os que pretendam opor-se a tal acto devam recorrer aos órgãos jurisdicionais nacionais espanhóis; tal também não significa que o acto não possa, pelo menos em teoria, afectar de modo autónomo e independente os direitos e interesses legítimos de certos sujeitos de direito, independentemente da questão de saber se existem actos administrativos nacionais relativos à realização destas obras, contra os quais os interessados só disponham das vias de recurso conferidas pelo direito nacional.
73 ii) Tanto a Comissão como o Governo espanhol sustentam, além disso, que os recorrentes podiam ter obtido uma protecção jurisdicional satisfatória se se tivessem limitado a exercer as vias de recurso nacionais, no âmbito das quais podiam ter levantado a questão da legalidade da decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento e então, em caso de dúvida, o órgão jurisdicional nacional teria reenviado ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial a esse respeito. Sustentam que esta solução é a mais adequada se se tiver em conta o facto de o órgão jurisdicional nacional ser o órgão jurisdicional comunitário de direito comum.
74 Parece-me conveniente assinalar que, tal como resulta dos autos e das informações fornecidas pelas partes aquando da fase oral perante o Tribunal de Justiça, alguns dos recorrentes tentaram impedir a realização das obras em questão, interpondo os recursos adequados perante os órgãos jurisdicionais nacionais competentes; os processos em questão estão ainda pendentes. Em contrapartida, nenhum órgão jurisdicional espanhol apresentou ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial que levantasse o problema da legalidade da decisão da Comissão, relativa à continuação do financiamento das obras iniciadas nas ilhas Canárias. Não vejo, aliás, de que modo a questão da legalidade deste acto se poderia ter colocado no âmbito de um processo nacional. Este só poderia respeitar à legalidade das autorizações administrativas emitidas com vista à construção das centrais eléctricas ou ao estudo dos efeitos sobre o ambiente. Todavia, ainda que tal questão suplementar se pudesse, excepcionalmente, colocar (64), a protecção que o órgão jurisdicional nacional eventualmente conferiria não seria, obviamente, tão ampla e completa como a que os recorrentes teriam obtido se o recurso por eles intentado perante o Tribunal de Primeira Instância tivesse merecido provimento. A competência do órgão jurisdicional nacional não poderia ter abrangido a questão da legalidade do financiamento em si nem poderia, por maioria de razão, ter conduzido à anulação da decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento.
75 Em conclusão, se os recorrentes satisfazem as condições exigidas pelo artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado para recorrer da decisão da Comissão em litígio, as possibilidades de protecção jurisdicional que lhes são conferidas pelo direito nacional não prejudicam de modo algum a sua legitimidade perante o Tribunal de Primeira Instância.
b) Quanto à legitimidade dos particulares recorrentes
76 Antes de mais, entendo que os recorrentes não podem contestar a premissa maior do raciocínio do Tribunal de Primeira Instância, sustentando que, no seu caso, não se deve aplicar o artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, segundo a interpretação que dele o Tribunal de Justiça constantemente fez. A condição de admissibilidade rigorosa e efectivamente restritiva, que consiste em que o acto impugnado diga individualmente respeito aos recorrentes, foi expressamente prevista pelo direito comunitário primário; interpretando correctamente esta disposição, o Tribunal de Primeira Instância exige que os sujeitos de direito que não sejam destinatários de um acto de uma instituição comunitária invoquem e demonstrem a existência de determinadas qualidades que lhes são próprias ou de uma situação de facto que os individualize e caracterize relativamente a qualquer outra pessoa (65). Esta tese não é afectada pela especificidade do bem legítimo que é a protecção do ambiente nem por todas as considerações que os recorrentes invocaram a propósito da evolução actual dos direitos nacionais e do direito internacional quanto à questão da salvaguarda do ambiente (66).
77 Todavia, os recorrentes invocam, além disso, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar incorrectamente a regra processual enunciada no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado e ao retirar conclusões incorrectas da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria; sendo este fundamento admissível, passarei agora a analisá-lo.
i) Dados jurisprudenciais existentes
78 aa) Parece-me indispensável fazer referência à jurisprudência pela qual o Tribunal de Justiça interpretou e explicitou a exigência processual já referida. Numa primeira fase, há que sublinhar que, apesar da uniformidade aparente das suas decisões, pelo menos quanto à formulação das mesmas, o Tribunal de Justiça não adoptou uma posição jurisprudencial absolutamente imutável (67); com efeito, tende a reduzir os obstáculos processuais quando a especificidade de um processo o exige, conferindo uma protecção jurisdicional mais completa (68).
79 Antes de mais, a legitimidade dos particulares não apresenta dificuldades específicas nos casos em que estes tenham participado na elaboração do acto impugnado (69) ou quando o direito comunitário tenha organizado um processo especial, anterior à prática do acto impugnado, no qual os particulares possam participar e no âmbito do qual possam exprimir o seu ponto de vista. Por esta razão, uma sociedade que tinha denunciado à Comissão um acordo contrário ao artigo 85.º do Tratado, celebrado entre os seus concorrentes, foi admitida como parte legítima para recorrer da decisão da Comissão que isentou tal acordo das proibições constantes do artigo 85.º, n.º 1, do Tratado, em aplicação do artigo 85.º, n.º 3 (70). Têm igualmente legitimidade para recorrer ao Tribunal de Primeira Instância as pessoas que tenham denunciado à Comissão um auxílio de Estado ilegal e apresentado as suas observações no âmbito do procedimento previsto no artigo 93.º, n.º 2, do Tratado (71).
80 A razão pela qual o Tribunal de Justiça concluiu pela admissibilidade dos recursos nos casos acima referidos é claramente indicada no acórdão Cofaz e o./Comissão (72): «Resulta duma jurisprudência constante que outras pessoas além dos destinatários de uma decisão só podem pretender ser afectadas para os efeitos do segundo parágrafo do artigo 173.º, se essa decisão as atinge em virtude de determinadas qualidades que lhes são particulares ou duma situação de facto que as caracterize em relação a qualquer outra pessoa e por isso as individualize duma maneira análoga à do destinatário... No que diz respeito mais particularmente à referida situação de facto, o Tribunal tem repetidamente decidido que, nos casos em que um regulamento concede às empresas queixosas garantias processuais facultando-lhes exigir à Comissão verificar uma infracção às normas comunitárias, estas empresas devem dispor de uma via de recurso destinada a proteger os seus legítimos interesses...» (73).
81 Em contrapartida, sempre que tal procedimento não tenha sido organizado pelo direito comunitário, os particulares que se encontrem numa situação de facto correspondente às que acabo de descrever dificilmente poderão obter protecção jurisdicional dos tribunais comunitários (74).
82 bb) Nos outros casos, os recursos dos particulares confrontam-se frequentemente com a posição constantemente adoptada pelo Tribunal de Justiça, segundo a qual uma medida não pode dizer individualmente respeito aos recorrentes quando se aplica a situações determinadas objectivamente e comporta efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto. Note-se ainda que não se deve confundir este carácter objectivo de lesão com o número de pessoas afectadas pelo acto impugnado. Um acto pode finalmente dizer respeito a uma única pessoa, sem que tal signifique que lhe diz «individualmente» respeito, na acepção do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado (75). Do mesmo modo, «... a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem uma medida se aplica... não implica de modo algum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que se verifique que esta aplicação se faz devido a uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto em causa» (76).
83 cc) Além disso, o Tribunal de Justiça parece admitir que um acto só diz individualmente respeito ao recorrente se este pertencer a um «círculo fechado» de sujeitos de direito. Creio, no entanto, que a jurisprudência do Tribunal de Justiça sofreu evoluções e flutuações quanto a esta questão, que merecem ser referidas.
1) Inicialmente, como, por exemplo, nos acórdãos Toepfer e Getreide-Import Gesellschaft/Comissão (77) e Bock/Comissão (78), o Tribunal de Justiça considerou como elemento decisivo, para julgar a admissibilidade de um recurso, o facto de que «O número e a individualidade dos importadores assim abrangidos eram determinados e verificáveis» antes da data da adopção da decisão; entendeu também que a Comissão estava em condições de saber que a sua decisão afectava «exclusivamente» os interesses e a posição dos importadores em questão. Concluiu, portanto, que «A situação de facto, assim criada, caracteriza [os importadores] relativamente a qualquer outra pessoa e os individualiza de uma maneira análoga à do destinatário» (79).
2) Posteriormente, o Tribunal de Justiça parece definir o círculo fechado dos recorrentes potenciais, a que o acto impugnado diz individualmente respeito, de modo mais favorável para os particulares do que anteriormente tinha feito. No processo Piraiki-Patraiki e o./Comissão (80), que tinha por objecto a anulação de uma decisão da Comissão que autorizava a República Francesa a adoptar medidas de salvaguarda contra a importação de fio de algodão proveniente da Grécia, recurso interposto por um grupo de exportadores gregos, o Tribunal de Justiça declarou: «deve-se observar que o facto de terem sido celebrados, antes da adopção da decisão em litígio, contratos cuja aplicação estava prevista para os meses abrangidos pela referida decisão, constitui uma situação de facto que os caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa envolvida pela decisão, na medida em que a execução dos seus contratos foi impedida, na totalidade ou em parte, pela adopção da decisão» (81). Há que salientar que, no âmbito desse processo, a Comissão contestava a admissibilidade dos recursos, invocando o facto de, no momento em que adoptou a decisão, ignorar o número de contratos que tinham sido celebrados para o período abrangido pela decisão em causa. O Tribunal de Justiça declarou que «convém observar que a resposta a dar à questão de saber se e em que medida a Comissão conhecia ou estava em condições de conhecer quais eram os exportadores gregos que celebraram contratos relativos ao período de aplicação da decisão em litígio depende estritamente da interpretação que se fizer do artigo 130.º do acto de adesão e, em particular, da questão de saber se a Comissão, antes de autorizar uma medida de salvaguarda nos termos dessa disposição, tem a obrigação de proceder a uma averiguação apropriada quanto aos efeitos económicos da decisão a tomar e quanto às empresas que serão afectadas por essa decisão» (82). Note-se que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça se afastou da condição inicialmente formulada relativa à definição de «círculo fechado», segundo a qual era necessário que os sujeitos de direito que integrassem tal círculo fechado fossem perfeitamente conhecidos do autor do acto impugnado desde o momento da sua adopção. Para chegar a esta posição, o Tribunal de Justiça tomou em consideração a natureza específica das obrigações que incumbem à Comissão no momento da adopção do acto impugnado e as relações existentes entre essas obrigações e a protecção dos interesses legítimos dos recorrentes.
84 Esta evolução da jurisprudência manteve-se e foi confirmada pelo acórdão Sofrimport/Comissão (83). Este processo teve origem num recurso interposto por um importador de maçãs chilenas contra o regulamento da Comissão que suspendia a emissão de certificados de importação para estes frutos e fixava quantidades de importação. Apesar das conclusões em contrário do advogado-geral (84), o Tribunal de Justiça declarou que os importadores de maçãs chilenas cujas mercadorias se encontravam em encaminhamento no momento da adopção do regulamento em litígio «constituem, pois, um grupo restrito, suficientemente caracterizado em comparação com qualquer outro importador de maçãs chilenas, e que não pode ser alargado após a entrada em vigor das medidas de suspensão em questão» (85). Verifica-se que o Tribunal de Justiça já não faz referência a pessoas cujo número e identidade sejam determinados, mas a «um grupo restrito, suficientemente caracterizado».
85 Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça tomou em consideração, tal como no acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, as obrigações específicas que incumbiam à Comissão, aquando da elaboração do acto impugnado, em virtude do direito comunitário especificamente aplicável. Em especial, um regulamento do Conselho que tinha imposto à Comissão a obrigação de ter em conta, quando adopta medidas de salvaguarda, a situação específica dos produtos em encaminhamento já em curso para a Comunidade. Vale ainda a pena assinalar que o acórdão Sofrimport/Comissão indica expressamente que, se uma norma comunitária confere uma protecção específica a uma determinada categoria de importadores, «... eles devem, por isso, poder exigir que esta protecção seja respeitada e ter a possibilidade de interpor para esse efeito recurso contencioso» (86).
86 O acórdão Sofrimport/Comissão tem também interesse noutra perspectiva. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça admitiu que era possível existir um «círculo fechado» de sujeitos de direito - que têm direito a interpor um recurso nos termos do artigo 173.º do Tratado - no interior de um «círculo aberto» de sujeitos de direito, que não têm esta possibilidade processual. Não é, portanto, necessário que o acto comunitário diga exclusivamente respeito aos membros deste círculo fechado (no processo Sofrimport/Comissão, tratava-se de um grupo específico de importadores), podendo também afectar, de modo objectivo, evidentemente, os sujeitos de direito que constituem o círculo aberto dos importadores actuais ou potenciais (87). De qualquer modo, é indispensável que este círculo fechado seja «suficientemente caracterizado» (88). Para esta caracterização, o Tribunal de Justiça baseou-se, especialmente, na natureza e no âmbito das obrigações que incumbiam à Comissão nos termos da legislação aplicável.
3) Passarei agora a chamar a atenção para dois acórdãos do Tribunal de Justiça, que proclamam a importância que o órgão jurisdicional comunitário reconhece aos efeitos que o acto impugnado é susceptível de ter para o recorrente; estes efeitos podem criar uma situação de facto que «individualize» suficientemente o recorrente.
87 No processo Extramet Industrie/Conselho (89), um importador tinha pedido a anulação do regulamento que instituía um direito antidumping definitivo sobre as importações para a Comunidade de certos produtos provenientes da República Popular da China e da União Soviética. A jurisprudência anterior distinguia entre os produtores, os exportadores e os queixosos, por um lado, e os importadores independentes, por outro. Quanto a estes últimos, o Tribunal de Justiça tinha decidido a questão da admissibilidade dos recursos num sentido particularmente restritivo (90). Consequentemente, a Extramet, importador independente de cálcio-metal, não podia ser considerada como sendo afectada pelo regulamento devido a essa qualidade, que não a distinguia de nenhum outro operador que exercesse já essas actividades ou fosse susceptível de o fazer no futuro (91).
88 Porém, o advogado-geral F. G. Jacobs tinha proposto ao Tribunal de Justiça afastar este obstáculo, tendo-se exprimido do seguinte modo: «... considero que o Tribunal deve reconhecer que um acto que institui um direito antidumping diz directa e individualmente respeito a qualquer empresa que possa provar... que foi identificada, expressa ou implicitamente, no acto em questão... Em minha opinião, o Tribunal deveria clarificar a sua jurisprudência reconhecendo expressamente que um recorrente, pelo menos no domínio antidumping, não é obrigado, para provar a sua legitimidade, a analisar a questão suplementar de saber se o acto impugnado constitui na realidade um regulamento ou uma decisão. Esta posição está em conformidade com a finalidade do artigo 173.º, que se destina a permitir às pessoas impugnar actos que tenham uma incidência particular para elas, ao mesmo tempo que limita o direito de impugnar regulamentos para evitar que a sua anulação seja pedida por uma categoria ilimitada de recorrentes...» (92).
89 O Tribunal de Justiça, por seu lado, depois de ter recordado que um regulamento antidumping pode dizer respeito a operadores em virtude de certas qualidades que lhes são próprias e que os caracterizam relativamente a qualquer outra pessoa, declarou que «... a recorrente provou a existência de um conjunto de elementos constitutivos de uma situação particular dessa natureza que a caracteriza, face à medida em causa, relativamente a qualquer outro operador económico. Com efeito, é o importador mais importante do produto objecto da medida antidumping e, simultaneamente, o utilizador final desse produto. Além disso, as suas actividades económicas dependem, em larga medida, dessas importações e são seriamente afectadas pelo regulamento controvertido, tendo em conta o número restrito de produtores do produto em questão e o facto de que tem dificuldades em se abastecer junto do único produtor da Comunidade que é, além disso, o seu principal concorrente relativamente ao produto transformado» (93).
90 No processo Codorniu/Conselho (94), o Tribunal de Justiça tinha sido chamado a pronunciar-se sobre o recurso que a sociedade espanhola desse nome, produtora de vinho espumante, tinha interposto de uma disposição de um regulamento que definia as condições de utilização da menção «crémant» para os vinhos espumantes. O Conselho tinha levantado a questão prévia de inadmissibilidade, alegando que esta medida era de carácter meramente regulamentar e só respeitava à recorrente na sua qualidade de produtor que utilizava a menção «crémant», ou seja, do mesmo modo que a qualquer outro produtor que se encontrasse na mesma situação. Nas conclusões que apresentou relativamente a este processo (95), o advogado-geral C. O. Lenz começou por reconhecer que não havia dúvidas de que a medida impugnada era de carácter regulamentar. Apesar disso, não considerou que o recurso devesse, sem mais, ser rejeitado por inadmissível, nem que era necessário verificar mais detalhadamente se a medida em questão, sendo embora, globalmente, de carácter regulamentar, funcionava, porém, como decisão relativamente à recorrente. Pelo contrário, verificou se, finalmente, a medida lhe dizia «individualmente» respeito. Para responder a esta questão, o advogado-geral verificou, antes de mais, se, entre os operadores visados pela proibição de utilização da menção «crémant», se podia individualizar uma categoria que comportasse um número determinado de pessoas, que não pudesse aumentar depois da adopção da medida em litígio. Com efeito, a sociedade recorrente pertencia a esta categoria claramente definida (96). Este elemento não é, porém, suficiente, pois, segundo a jurisprudência, deve, além disso, haver um nexo específico entre a situação do recorrente e a medida impugnada. Esse nexo específico, que permite também delimitar o «círculo» de pessoas susceptíveis de interpor recurso nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, pode consistir no vínculo que foi identificado pelo acórdão Extramet Industrie/Conselho. Um critério decisivo são os efeitos que uma medida tem para um determinado operador, efeitos esses que se podem distinguir dos que a mesma medida causou às outras pessoas (97). Finalmente, o advogado-geral, depois de ter avaliado o conjunto dos elementos apresentados pela recorrente quanto aos efeitos que a medida impugnada produzia sobre si, concluiu que «... a recorrente é igualmente individualizada, no interior do círculo dos operadores económicos abrangidos, pelas repercussões que a medida impugnada produz na sua empresa e que, por isso, é individualmente atingida» (98). O Tribunal de Justiça chegou à mesma conclusão, com base numa fundamentação manifestamente menos detalhada (99).
91 A importância e a amplitude desta interpretação da jurisprudência do Tribunal de Justiça nos acórdãos Extramet Industrie/Conselho e Codorniu/Conselho não devem ser sobrestimadas. É o que deduzo, pelo menos, do acórdão Buralux e o./Conselho (100). Neste processo, o Tribunal de Justiça considerou correcto o despacho do Tribunal de Primeira Instância que tinha rejeitado, por inadmissível, um recurso que tinha por objecto a anulação de disposições de um regulamento relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior da Comunidade. Os recorrentes eram empresas especializadas na recolha, no transporte e na descarga de resíduos domésticos. O advogado-geral propôs ao Tribunal de Justiça que considerasse admissível o recurso de uma das empresas, baseando-se nos critérios do acórdão Extramet Industrie/Conselho (101). O Tribunal de Justiça não adoptou esta proposta, considerando decisivo o facto de os efeitos jurídicos que o regulamento impugnado era susceptível de produzir respeitarem a categorias de pessoas que eram consideradas de modo geral e abstracto.
92 Não penso, porém, que este acórdão recue relativamente às posições adoptadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Extramet Industrie/Conselho. O Tribunal de Justiça pretendeu excluir os casos em que a interpretação extensiva e a aplicação das disposições processuais do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado levassem a reconhecer aos particulares a possibilidade de impugnarem normas de direito comunitário e não actos individuais. Por outras palavras, no acórdão Buralux e o./Conselho, o Tribunal de Justiça quis garantir o carácter regulamentar do regulamento, como o tinha também feito no processo Deutz und Geldermann/Conselho (102).
ii) As restrições processuais do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado e a especificidade do presente litígio
93 aa) Numa primeira fase, verificarei se, com base nas conclusões da jurisprudência acima referida, se poderá admitir que a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento da construção de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias diz individualmente respeito aos recorrentes.
94 Como já atrás referi, os recorrentes invocaram, para sustentar o seu recurso, tanto as obrigações específicas que incumbiam à Comissão aquando da adopção do acto impugnado e lhe impunham a obrigação de verificar se as obras progrediam em conformidade com o direito comunitário do ambiente como os direitos que consideram ser-lhes reconhecidos pela Directiva 85/337, no âmbito da elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente de obras como as que estão em causa. Não contestam, porém, a exactidão da fundamentação desenvolvida pelo Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual o facto de alguns dos particulares recorrentes terem apresentado queixa à Comissão ou terem trocado correspondência com ela não basta, por si só, para permitir considerar que o acto impugnado lhes dizia individualmente respeito (103). Não insisto, consequentemente, nesta questão.
95 Poder-se-ia, no entanto, sustentar que, uma vez que a participação dos particulares interessados na adopção do acto ora impugnado não é directamente prevista (104), se deveria considerar como tal o processo consagrado pelo artigo 6.º, n.º 2, da Directiva 85/337 (105). Isto é, podendo embora o direito comunitário não ter implicado os particulares no processo de preparação das decisões da Comissão relativas ao financiamento de obras que têm consequências para o ambiente, impõe, no entanto, à Comissão que verifique, antes de prosseguir o financiamento, se as obras em questão são executadas em conformidade com as disposições comunitárias, entre as quais figura a da Directiva 85/337, que reconhece a participação do «público interessado» na elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente. Da combinação destas obrigações da Comissão e dos direitos reconhecidos ao «público interessado» pela Directiva 85/337 poder-se-ia retirar o argumento segundo o qual os que constituem o «público interessado» são suficientemente individualizados relativamente ao acto impugnado, ou seja, distinguem-se de qualquer outro sujeito de direito, porque a Directiva 85/337 lhes conferiu garantias processuais concretas, correspondentes às que existiam nos processos Cofaz e o./Comissão, Metro/Comissão e Matra/Comissão, já referidos (106). Ou, seguindo um raciocínio semelhante, seria possível deduzir da obrigação específica da Comissão, de controlar se as obras financiadas progridem com base na legislação comunitária em matéria de ambiente - e, portanto, em conformidade com as disposições da Directiva 85/337 -, que as pessoas a quem a Directiva 85/337 reconhece direitos constituem um «círculo fechado» e, como tal, têm legitimidade, tal como nos acórdãos Piraiki-Patraiki e o./Comissão e Sofrimport/Comissão, já referidos (107).
96 Não posso partilhar deste ponto de vista nem sequer considerar que ele tem apoio na jurisprudência existente. As garantias processuais que os recorrentes invocam estão contidas no texto de uma directiva e não de um regulamento, contrariamente às situações que se apresentavam ao Tribunal de Justiça nos processos Cofaz e o./Comissão ou Metro/Comissão. Esta diferença não é irrelevante. Os regulamentos e as directivas não têm a mesma força obrigatória, quanto ao seu conteúdo. Além disso, nos casos em que o Tribunal de Justiça se baseou na existência de garantias processuais para admitir que os recorrentes tinham legitimidade, estavam em causa procedimentos que apenas diziam respeito ao direito comunitário, organizados exclusivamente pelas instituições comunitárias. Pelo contrário, o processo de elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente é de carácter nacional, é regido por normas de origem tanto comunitária como nacional e é da competência das autoridades nacionais. Mas, independentemente destas diferenças (108), dificilmente se poderia relacionar o procedimento previsto pela Directiva 85/337 com o que a Comissão seguiu para a adopção da decisão impugnada e que não prevê directamente qualquer participação dos particulares interessados. Enfim, da natureza da obrigação que incumbe à Comissão no âmbito da adopção do acto impugnado não resulta que um grupo de particulares tenha legitimidade para recorrer de eventuais violações dessa obrigação. Esta obrigação consiste no controlo da aplicação da legislação comunitária pelas autoridades nacionais que executam os projectos de obras financiados e não visa expressamente a protecção de determinados sujeitos de direito. Ainda que se considerasse que, como essa obrigação de controlo implica verificar a correcta aplicação da Directiva 85/337, engloba também as disposições desta última que consagram a participação do «público interessado» na elaboração dos estudos dos efeitos sobre o ambiente, tal não significa automaticamente que o conjunto dos sujeitos de direito que constituem o «público interessado» sejam afectados individualmente pelo acto impugnado da Comissão. O «público interessado» da Directiva 85/337 não pode considerar-se como um «círculo fechado», na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Além disso, a noção de «público interessado» não é suficientemente delimitada pela Directiva 85/337. Esta deixa ao legislador nacional o cuidado de definir esta noção, ou seja, o direito comunitário ordena, através da Directiva 85/337, a protecção de um grupo de sujeitos de direito que não define, porém, de modo preciso (109).
97 Consequentemente, nem das obrigações que incumbiam à Comissão aquando da adopção do acto impugnado nem das disposições da Directiva 85/337 resulta directamente que o acto impugnado da Comissão diz individualmente respeito aos particulares recorrentes, em conformidade com as disposições do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, tal como estas são interpretadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
98 bb) Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Primeira Instância seguiu fielmente, com efeito, a jurisprudência existente. Se o único critério de exactidão da interpretação feita do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado é a sua conformidade com a jurisprudência anterior, o despacho recorrido é então correcto.
99 Parece-me, todavia, que o Tribunal de Justiça deverá examinar a eventualidade de desenvolver algumas das teses que constantemente adoptou até à data. O aspecto quanto ao qual me parece oportuno submeter a solução do Tribunal de Primeira Instância a uma análise específica, e quanto ao qual vejo, sobretudo, a necessidade de ultrapassar a jurisprudência actual, refere-se ao raciocínio do Tribunal de Primeira Instância segundo o qual a decisão da Comissão impugnada não dizia individualmente respeito aos recorrentes, porque afectava, do mesmo modo, qualquer outra pessoa que residisse, se encontrasse ou exercesse uma actividade nas ilhas da Grã-Canária ou de Tenerife. Segundo o Tribunal de Primeira Instância, em relação aos recorrentes, a decisão impugnada «... apresenta-se como uma medida cujos efeitos são susceptíveis de atingir diversas categorias de cidadãos de modo objectivo, geral e abstracto...» (110).
100 Antes de mais, parece-me interessante referir que o carácter geral e abstracto da lesão sofrida pelos particulares recorrentes, na qual se baseia o despacho de rejeição do Tribunal de Primeira Instância, não é devido à natureza regulamentar da decisão impugnada da Comissão. Pode, evidentemente, contestar-se a importância desta observação. Segundo a jurisprudência actual, se um sujeito de direito é afectado por um acto, individual ou regulamentar, de modo geral e abstracto, esta constatação basta para lhe retirar legitimidade, sem que seja necessário, além disso, distinguir se o acto tem ou não carácter regulamentar (111).
101 Parece-me, todavia, que a natureza do acto impugnado não é completamente irrelevante. Quando tal acto é de carácter regulamentar, o Tribunal de Justiça, com especial rigor, recusa aos particulares a possibilidade de interpor recurso, precisamente para assegurar a natureza regulamentar do acto (112). Em conformidade com a vontade expressamente formulada pelo autor do Tratado, a norma de direito comunitário não pode ser objecto de um recurso interposto por pessoas que não as visadas pelo artigo 173.º, segundo parágrafo, do Tratado. Esta proibição específica não existe quando o acto impugnado não comporte normas de direito, ou seja, quando o carácter geral e o objectivo dos efeitos do acto se deva não à sua natureza regulamentar mas ao seu objecto. No âmbito desta problemática, tem, na minha opinião, algum peso a afirmação dos recorrentes que respeita à natureza específica das consequências que uma intervenção no ambiente comporta ou pode comportar.
102 Com efeito, a protecção do ambiente é uma questão de interesse geral. A preservação do ambiente é um bem jurídico partilhado teoricamente por todas as pessoas singulares, ou seja, tem uma dimensão social (113). Acresce que, quanto mais importante for a intervenção sobre o ambiente ou a sua lesão, maior é o número de sujeitos de direito por ela afectados.
103 Esta incontestável constatação não pode, evidentemente, levar a afastar, devido à especificidade do bem jurídico que é a protecção do ambiente, as condições processuais enunciadas no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Reconhecer a qualquer sujeito de direito, cujo interesse na preservação do ambiente é afectado por um acto de uma instituição comunitária, o direito de impugnar tal acto perante o Tribunal de Primeira Instância, equivaleria a admitir a acção popular em todos os processos com dimensão ambiental. Como já referi (114), uma evolução da jurisprudência neste sentido é impossível, porquanto, além dos obstáculos práticos com que se depara, é contrária à letra do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Igualmente impossível é o estabelecimento de condições diferentes das constantes desta disposição para definir a legitimidade em termos especiais para os litígios que respeitem à questão da protecção do ambiente. Enfim, o ponto de partida para a avaliação da legitimidade tem que ser o mesmo, independentemente do objecto do litígio: o acto tem que dizer individualmente respeito ao recorrente que o impugna.
104 As minhas observações relativas às características específicas do bem que é o ambiente e da sua protecção não visam pôr em causa as teses acima descritas, mas sim chegar a uma aplicação mais correcta, na minha opinião, do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado (115). Tendo em conta a especificidade da questão da protecção do ambiente, sobretudo quando esta protecção corra o risco de ser comprometida por um acto regulamentar de uma instituição comunitária, parece-me que o órgão jurisdicional comunitário não se deve limitar a declarar que, como é óbvio, a eventual lesão do ambiente só pode, pela sua natureza, afectar categorias de sujeitos de direito de modo geral, objectivo e abstracto, nem rejeitar um recurso, apenas com esse fundamento, especialmente quando uma obrigação específica e clara sujeitava a instituição comunitária a tomar em consideração o factor da protecção do ambiente, aquando da adopção da decisão impugnada (116). Pretendo, portanto, quanto a esta questão, chamar a atenção do Tribunal de Justiça para um provável - e, na minha opinião, desejável - alargamento da jurisprudência. Passo a explicar:
Um acto que comporta consequências para o ambiente afecta, com efeito, ou é susceptível de afectar grandes categorias de cidadãos, de modo geral e abstracto. Porém, não é impossível que uma ou várias pessoas afectadas, que constituem um «círculo fechado» de sujeitos de direito, o sejam de maneira particular e se distingam, por isso, de qualquer outra pessoa, individualizando-se, como exige o artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Uma intervenção que afecte o ambiente, como a que está em causa no processo em apreço, situa-se numa zona geográfica determinada, e a intensidade dos seus efeitos diminui à medida que nos afastamos do local da intervenção (117). Paralelamente, as pessoas que se encontram na proximidade das obras sofrem as suas consequências de outro modo e mais intensamente do que as que se encontram num local mais afastado, porque, precisamente, estas últimas se encontram a uma distância maior do centro da intervenção que afecta o ambiente. Daqui decorre, logicamente, que se poderia sustentar que as pessoas da primeira categoria constituem um «círculo» particularmente fechado e delimitado e se encontram, portanto, numa situação de facto que as caracteriza relativamente a qualquer outro sujeito de direito. O papel do órgão jurisdicional comunitário consiste então em delimitar, com base em critérios adequados, a dimensão deste círculo fechado, o comprimento do seu raio; logicamente, daqui resulta que as pessoas que se encontrem dentro deste círculo devem ser consideradas como tendo legitimidade para recorrer do acto que comporta as consequências em questão para o ambiente.
105 Os critérios não podem ser exclusivamente geográficos. A proximidade geográfica - à qual se refere, porém, o artigo 130.º-R, n.º 2, do Tratado (118) - é útil, especialmente em casos como o que ora está em causa, mas há que a avaliar simultaneamente com a natureza das consequências que a intervenção que afecta o ambiente tem ou é susceptível de ter (119) e, sobretudo, com a extensão, ou seja, a gravidade, das consequências (120). Tais são, aliás, os elementos essenciais tomados em consideração pelos órgãos jurisdicionais nacionais, nas ordens jurídicas internas dos Estados-Membros, em litígios de natureza semelhante (121).
106 Este raciocínio não é totalmente alheio à jurisprudência existente. Como já referi, é possível que um acto respeite tanto a um círculo aberto de pessoas (no caso do ambiente, este círculo é particularmente amplo) que não têm legitimidade para o impugnar como a um círculo fechado de sujeitos de direito que dispõem de tal faculdade processual (122). Além disso, a gravidade dos efeitos que uma medida comporta ou é susceptível de comportar para um sujeito de direito pode criar uma situação de facto que o caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, como o Tribunal de Justiça admitiu nos acórdãos Extramet Industrie/Conselho e Codorniu/Conselho (123).
107 A interpretação proposta constitui, na minha opinião, um modo adequado de especificar, em casos como o ora em apreço, a condição processual que exige que o acto impugnado diga individualmente respeito ao recorrente. Na minha opinião, não se pode sustentar que, com a tese proposta, se deixa de tentar «individualizar» o recorrente, tentando-se, sim, saber de que maneira este é pessoalmente afectado pela medida (124). A relação individual que o recorrente tem com o acto impugnado continua a ser o critério decisivo, mesmo com a solução proposta. Evidentemente, na perspectiva proposta, a condição da individualização equivale à existência de um interesse legítimo individual, com ele se identificando eventualmente, identificação essa a que o órgão jurisdicional comunitário não recorreu habitualmente até à data. Não creio, todavia, que, sobretudo em casos como os do presente litígio, a aproximação do raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça, quanto ao carácter individual da lesão sofrida pelo recorrente, daquele seguido pela maioria dos órgãos jurisdicionais nacionais, para determinar o interesse legítimo individual, contrarie a letra e o espírito do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, nem a filosofia que tem estado subjacente à jurisprudência do Tribunal de Justiça, ainda que tal aproximação não seja uma consequência directa dessa jurisprudência.
108 Além disso, não creio que o «círculo» de pessoas com legitimidade, acima descrito, que resultaria da aplicação do método de interpretação proposto, não seja suficientemente «fechado» e delimitado, sobretudo se abranger sujeitos de direito que, já antes da entrada em vigor do acto impugnado, usufruíam dos bens associados ao ambiente que o acto é susceptível de afectar (125). Isto significa que é necessário proteger as pessoas singulares que tenham previamente adquirido, talvez mesmo há muito tempo, uma qualidade de vida que o acto da instituição comunitária é susceptível de afectar com particular intensidade. Vale a pena recordar que o Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência constante, parece admitir que as partes não privilegiadas têm legitimidade nos casos em que invocam a protecção de um direito adquirido. Esta interpretação pode, pelo menos, deduzir-se dos acórdãos Bock/Comissão, Piraiki-Patraiki e o./Comissão e Sofrimport/Comissão (126). Entendo, portanto, que a situação de facto de uma pessoa singular que gozava de uma protecção do ambiente de determinada qualidade, já antes da alteração que será eventualmente produzida pelo acto impugnado da instituição comunitária, apresenta semelhanças com a dos recorrentes nos processos referidos e é também digna de protecção jurisdicional.
109 Além disso, a questão de saber se o círculo fechado das pessoas singulares que têm legitimidade é suficientemente delimitado depende dos critérios que o órgão jurisdicional comunitário aplique. Já referi que, na minha opinião, a qualidade de vida do recorrente ou outro bem associado ao ambiente têm que ser afectados de modo particularmente grave, para que o recorrente seja incluído no círculo de pessoas com legitimidade, tendo em conta a natureza da intervenção que afecta o ambiente e a situação de facto do recorrente. De qualquer modo, o critério não pode ser aritmético. Um acto comunitário que respeita à realização de obras, tais como a construção de uma central eléctrica, independentemente da questão de estas serem realizadas numa ilha muito povoada, como a Grã-Canária ou Tenerife, ou pouco povoada, ou lhes diz respeito de modo geral e abstracto - e nesse caso não se coloca a questão da legitimidade - ou lhes diz respeito individualmente, independentemente do seu número; os critérios aplicáveis para determinar se um recorrente tem legitimidade são os mesmos em ambos os casos.
110 Passo agora a transpor as considerações anteriores para o âmbito do processo em apreço. As pessoas singulares que interpuseram recurso no Tribunal de Primeira Instância não invocam exactamente a mesma situação de direito e de facto. Algumas delas afirmam que residem em regiões que se encontram a curta distância das obras em litígio, outras que são proprietárias de imóveis nessas regiões e outras, ainda, que aí exercem uma qualquer actividade profissional. Algumas invocam os efeitos negativos que a realização das obras em litígio terá na saúde dos habitantes, no turismo, na pesca, na agricultura, na educação das crianças, na fauna e na flora locais e, ainda, na prática da prancha à vela. Enfim, algumas das partes invocam problemas de saúde associados às consequências que a realização das obras terá para o ambiente.
111 Estes fundamentos e os factos correspondentes foram tidos em consideração pelo Tribunal de Primeira Instância, que, tal como resulta dos n.os 35 e 36 do despacho recorrido, os avaliou e concluiu pela rejeição do recurso. A qualificação jurídica destes fundamentos e destes elementos é abrangida pelo presente recurso. De qualquer modo, contrariamente ao que os ora recorrentes sustentam, mesmo à luz da interpretação extensiva do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, acima proposta, não vejo qualquer erro no despacho do Tribunal de Primeira Instância objecto do recurso. O Tribunal de Primeira Instância não tinha elementos suficientes que lhe permitissem admitir que a eventual lesão do ambiente dizia individualmente respeito a pessoas singulares pertencentes a um círculo fechado e, em especial, que os recorrentes fossem afectados, em virtude da situação de direito e de facto específica em que se encontravam, de uma maneira que os distinguisse de qualquer outro sujeito de direito. Isto significa que foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância não deduziu dos elementos invocados pelos recorrentes que estes eram «individualizados» relativamente ao acto impugnado e tinham, portanto, legitimidade para interpor recurso, nos termos do artigo 173.º
112 Alguns dos recorrentes invocaram, de modo vago (127), o facto de residirem «muito perto» das centrais em construção, sem que se possa, todavia, deduzir desta mera afirmação que se encontram numa situação de facto diferente da dos outros sujeitos de direito. Também não se vê por que razão, nem até que ponto, a produção agrícola, a pesca, o turismo ou outra actividade seriam afectados pela realização das obras em litígio, nem se a eventual lesão sofrida por essa actividade afecta especificamente os recorrentes com especial gravidade, de modo a justificar a sua legitimidade. A referência aos danos para a saúde que a realização das obras em litígio é susceptível de causar é igualmente geral e abstracta.
113 Estando dadas estas explicações indispensáveis, parece-me correcta a posição adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no n.º 54 do despacho recorrido (128).
c) Legitimidade das organizações para a protecção do ambiente recorrentes
114 Como já referi, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que as organizações para a protecção do ambiente recorrentes, a saber, a Greenpeace, a TEA e a CIC, não eram individualmente afectadas pelo acto impugnado, na acepção do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado e, como tal, não tinham legitimidade. Mais exactamente, segundo o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância, as associações para a protecção do ambiente não dispunham de tal faculdade processual, em primeiro lugar, porque os seus membros não podiam interpor recurso de anulação de modo autónomo e, em segundo lugar, porque estas associações não representaram, no âmbito do processo que culminou na adopção da decisão impugnada, qualquer papel particular que justificasse que se lhes reconhecesse legitimidade, em conformidade com a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça (129).
115 As organizações recorrentes não contestam a segunda parte do raciocínio do Tribunal de Primeira Instância (130), pelo que não insistirei mais nessa questão. Foi também com razão, na minha opinião, que o Tribunal de Primeira Instância se baseou numa jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que faz depender a legitimidade de uma associação da legitimidade dos seus membros (131). Tendo em conta esta jurisprudência e o facto de, em conformidade com a análise acima feita, haver que excluir que os recorrentes tenham legitimidade no processo em apreço, foi, na minha opinião, com razão que o Tribunal de Primeira Instância rejeitou o recurso perante si interposto pelas associações para a protecção do ambiente. É, pelo menos, esta a solução imposta pela jurisprudência existente do Tribunal de Justiça.
116 Porém, as associações recorrentes sustentam que é necessário, de um modo geral, reconhecer às pessoas colectivas que representem os interesses de um grupo de sujeitos de direito o direito de interpor um recurso de um acto comunitário, quando um ou mais dos seus membros tenham legitimidade para o fazer ou quando essa pessoa colectiva possa provar a existência de um direito ou interesse específico de que seja titular. Quanto ao segundo motivo justificativo da sua legitimidade, proposto como solução subsidiária - a qual, note-se, não tem qualquer apoio na jurisprudência existente -, as organizações recorrentes observam o seguinte: na sua opinião, o Tribunal de Justiça deverá reconhecer às organizações para a protecção do ambiente um interesse específico que lhes permita interpor um recurso de anulação de actos comunitários que comprometam a protecção do ambiente, mesmo quando os seus membros ou outras pessoas singulares não possam demonstrar que são individualmente afectados por tal acto. Deste modo, segundo os recorrentes, é possível assegurar uma protecção jurisdicional suficiente às pessoas singulares que, sendo afectadas por um acto comunitário com consequências negativas para o ambiente, não constituem um círculo fechado de sujeitos de direito, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida, e não podem, portanto, impugnar directamente esse acto (132).
117 O Tribunal de Justiça é, portanto, convidado a proceder a um novo alargamento da sua jurisprudência. Pela minha parte, parece-me oportuno fazer as seguintes observações. Antes de mais, parece-me que um alargamento jurisprudencial, desta dimensão, das condições de admissibilidade pode ser utilizado abusivamente e levar a resultados extremos. As pessoas singulares que não têm legitimidade, nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, podem contornar esse obstáculo processual, constituindo uma organização para a protecção do ambiente. Além disso, enquanto o número de pessoas singulares, ou seja, de cidadãos da União Europeia, por mais elevado que seja, se mantém limitado, o número de associações para a protecção do ambiente susceptíveis de ser criadas é, pelo menos em teoria, infinito. Todavia, ainda que se pudesse ultrapassar este obstáculo, reconhecendo, por exemplo, legitimidade apenas às organizações cuja constituição fosse anterior à adopção do acto por elas impugnado, é preciso ter em conta o facto de, no interior da União Europeia, o número de pessoas colectivas que têm por objecto a defesa e a preservação do ambiente ser, já hoje, especialmente elevado. Se o Tribunal de Justiça viesse a adoptar a proposta das associações recorrentes, seria de esperar que, no futuro, qualquer acto de uma instituição comunitária que respeite ao ambiente ou tenha efeitos sobre o mesmo possa automaticamente ser objecto de um recurso interposto por uma série de associações para a protecção do ambiente.
118 Por estas razões e apesar dos recentes desenvolvimentos ocorridos ao nível do direito nacional e internacional, mantenho sérias reservas quanto à oportunidade da mudança jurisprudencial que os recorrentes pedem. Além disso - e é este, na minha opinião, o argumento decisivo -, se se reconhecesse às associações para a protecção do ambiente a possibilidade de impugnarem actos comunitários relativos ao ambiente, apesar de eventuais consequências positivas, tal seria contrário à letra da lei, a saber, ao artigo 173.º do Tratado. O legislador comunitário distinguiu duas categorias de recorrentes: os visados pelo segundo parágrafo do artigo 173.º e os visados pelo quarto parágrafo. Se se aceitasse a interpretação proposta pelos recorrentes, tal equivaleria a criar uma terceira categoria, extra legem. Por outras palavras, entre as partes privilegiadas visadas pelo segundo parágrafo, que não têm que invocar qualquer interesse legítimo, e as visadas pelo quarto, a quem o acto impugnado deve dizer directa e individualmente respeito, intercalar-se-iam as organizações para a protecção do ambiente, cuja legitimidade se presumiria sempre que o acto impugnado tivesse por objecto o ambiente ou os efeitos sobre o mesmo. Em conclusão, entendo que a mudança jurisprudencial proposta, quer seja ou não desejável, é, de qualquer modo, impraticável (133), na actual situação do direito positivo.
119 À luz de todas as considerações anteriores, concluo que, também no que respeita a esta parte, o despacho do Tribunal de Primeira Instância objecto do recurso é correcto, não devendo ser anulado. Além disso, não há que analisar os outros fundamentos de inadmissibilidade invocados pela Comissão e pelo Reino de Espanha, ou seja, verificar se uma decisão relativa à continuação do financiamento de obras de infra-estrutura pode afectar directamente a esfera dos direitos ou interesses dos recorrentes ou se pode, devido à sua natureza, ser objecto de um recurso nos termos do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado.
VII - Conclusão
120 À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça:
- que condene os recorrentes nas despesas.
(1) - Despacho Greenpeace e o./Comissão (T-585/93, Colect., p. II-2205).
(2) - JO L 169, p. 1; EE 14 F1 p. 88.
(3) - JO L 350, p. 40.
(4) - Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9).
(5) - Trata-se da apresentaram recursos administrativos contra os pareceres da CUMAC. Em 18 de Dezembro de 1993, a Greenpeace Spain, associação para a defesa do ambiente, que é, em Espanha, responsável pela organização, a nível nacional, dos objectivos da Stichting Greenpeace Council, fundação para a conservação da natureza, com sede nos Países Baixos (a seguir «Greenpeace»), primeira recorrente, contestou, perante um órgão jurisdicional nacional, a validade das autorizações administrativas concedidas à Unelco pelas autoridades administrativas espanholas competentes.
6 Paralelamente, a Greenpeace iniciou uma série de contactos com a Comissão. Mais precisamente, por carta de 17 de Março de 1993, pediu à Comissão que confirmasse se tinham sido pagos fundos comunitários com vista à construção das duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias e que a informasse das datas de pagamento de tais fundos. Na sua resposta, datada de 13 de Abril de 1993, o director-geral da Direcção-Geral XVI da Comissão convidou a Greenpeace a «ler» a decisão C(91)440, que definia as condições relativas à concessão do auxílio comunitário e o plano de financiamento. Por nova carta, de 17 de Maio de 1993, a Greenpeace solicitou à Comissão todas as informações relativas às medidas por si tomadas quanto à construção das duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias, em conformidade com a obrigação que lhe é imposta pelo artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 do Conselho, de
(6) - Regulamento relativo às missões dos Fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9).
(7) - Acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, Colect. 1962-1964, p. 279); de 14 de Julho de 1983, Spijker/Comissão (231/82, Recueil, p. 2559); de 21 de Maio de 1987, Deutsche Lebensmittelwerke e o./Comissão (97/85, Colect., p. 2265); de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão (C-198/91, Colect., p. I-2487); e de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C-225/91, Colect., p. I-3203); acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Maio de 1994, Air France/Comissão (T-2/93, Colect., p. II-323); e Consorzio gruppo di azione locale «Murgia Messapica»/Comissão (T-465/93, Colect., p. II-361).
(8) - N.º 50 do despacho recorrido.
(9) - N.º 51 do despacho recorrido.
(10) - Os recorrentes desenvolveram amplamente este argumento comparativo.
(11) - O Tribunal de Primeira Instância invoca, a este respeito, a) os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e o./Conselho (19/62 a 22/62, Recueil, p. 943, Colect. 1962-1964, p. 191), e de 18 de Março de 1975, Union syndicale e o./Conselho (72/74, Recueil, p. 401, Colect., p. 159); o despacho do Tribunal de Justiça de 11 de Julho de 1979, Producteurs de vins de table et vins de pays/Comissão (60/79, Recueil, p. 2429); o acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1986, DEFI/Comissão (282/85, Colect., p. 2469); o despacho do Tribunal de Justiça de 5 de Novembro de 1986, UFADE/Conselho e Comissão (117/86, Colect., p. 3255, n.º 12); e b) o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 1995, AITEC e o./Comissão (T-447/93, T-448/93 e T-449/93, Colect., p. II-1971, n.os 58 e 59).
(12) - Acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219), e de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C-313/90, Colect., p. I-1125).
(13) - N.º 60 do despacho recorrido.
(14) - N.º 62 do despacho recorrido.
(15) - N.º 63 do despacho recorrido.
(16) - Sétimo considerando da decisão C(91)440.
(17) - Artigo 6.º, n.º 2, da Directiva 85/337.
(18) - Os recorrentes invocam o acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C-431/92, Colect., p. I-2189, n.os 37 a 40).
(19) - Os recorrentes invocam o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Março de 1994, Air France/Comissão (T-3/93, Colect., p. II-121, n.º 69), onde se indica explicitamente que a existência de vias judiciais nacionais não exclui a possibilidade de um particular impugnar directamente, perante o órgão jurisdicional comunitário, a legalidade de um acto comunitário, com base no artigo 173.º do Tratado.
(20) - Acórdãos de 7 de Fevereiro de 1985, ADBHU (240/83, Recueil, p. 531, n.º 13), e de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607, n.º 8).
(21) - Acórdãos de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-131/88, Colect., p. I-825, n.º 7), e de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha (C-361/88, Colect., p. I-2567, n.os 15 e 16).
(22) - JO 1993, C 138, p. 1.
(23) - Acórdão já referido na nota 11, n.os 53 a 62.
(24) - Acórdão de 30 de Junho de 1998 (297/86, Colect., p. 3531, n.º 15 das conclusões): «Não deve também perder-se de vista que o acto aqui em questão não é, como acontecia nos processos 282/85 e 117/86, já mencionados, um acto que afecta sobretudo os interesses dos membros de uma organização económica e não os próprios interesses desta última. O problema em questão é na verdade o da representação adequada dos diferentes sectores da vida económica e social no Comité Económico e Social, a qual deve ser apreciada pelo Conselho nos termos do artigo 195.º do Tratado CEE. Relativamente a esta questão, nada mais natural do que confiar aos grupos organizados, isto é, às organizações económicas, a defesa dos interesses sectoriais referidos no artigo 195.º, tanto mais que os respectivos membros não têm, individualmente, o direito de recorrer ao Tribunal de Justiça, uma vez que a decisão não lhes diz individualmente respeito.»
(25) - V. nota 7, supra.
(26) - Por este motivo, segundo a argumentação da Comissão, os elementos de direito comparado invocados pelos recorrentes são destituídos de qualquer valor. Por um lado, os instrumentos internacionais em que se fundam não têm efeito obrigatório. Por outro lado, segundo a Comissão, os desenvolvimentos jurisprudenciais que se verificaram ao nível dos sistemas jurídicos dos Estados-Membros não podem ser transpostos para o direito processual comunitário. No interior dos Estados-Membros, não existe a condição enunciada pelo artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, segundo a qual o acto adoptado deve dizer individualmente respeito ao recorrente.
(27) - Ou seja, os recorrentes potenciais seriam várias dezenas, se não centenas, de milhares de pessoas. Segundo a Comissão, este argumento não é refutado pela resposta vaga dada pelos recorrentes nas suas alegações, segundo a qual «é, com efeito, claro, no caso em apreço, que a maioria dos habitantes de Tenerife e da Grã-Canária não satisfaria as condições propostas pelos recorrentes».
(28) - A Comissão indica que esta posição não se funda em nenhuma base jurisprudencial, à excepção das conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo CIDA/Conselho (v. nota 24, supra), que o Tribunal de Justiça não adoptou.
(29) - Faz-se referência aos despachos do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 1993, Van Parijs e o./Conselho e Comissão (C-257/93, Colect., p. I-3335), e do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Outubro de 1993, FRSEA e FNSEA/Conselho (T-476/93, Colect., p. II-1187), e ao acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Fevereiro de 1996, Buralux e o./Conselho (C-209/94 P, Colect., p. I-615).
(30) - Segundo a tese da Espanha, se se admitisse a interpretação proposta pelos recorrentes, haveria que reconhecer um interesse legítimo a qualquer pessoa que pudesse invocar as consequências de uma intervenção no ambiente no que respeita à pesca, à agricultura, à saúde dos residentes, ao turismo, à qualidade de vida dos residentes, à educação das crianças, ao prejuízo sofrido pelos motoristas de táxi, aos trabalhadores da região, aos próprios turistas, aos praticantes de prancha à vela e às pessoas interessadas na protecção das aves. Consequentemente, os recorrentes são afectados pelo acto impugnado do mesmo modo que qualquer outro particular que exerça na região uma actividade de qualquer tipo.
(31) - Faz-se referência ao acórdão de 14 de Fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão (247/87, Colect., p. 291).
(32) - A Espanha remete para o acórdão de 3 de Dezembro de 1992, Oleificio Borelli/Comissão (C-97/91, Colect., p. I-6313), em que o Tribunal de Justiça se declarou incompetente para decidir da legalidade de um acto adoptado por uma autoridade nacional, apesar de este ter sido praticado no âmbito de um processo de decisão comunitário.
(33) - Despacho de 11 de Julho de 1996, An Taisce e WWF UK/Comissão (C-325/94 P, Colect., p. I-3727), e acórdão de 12 de Dezembro de 1996, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão e o. (C-142/95 P, Colect., p. I-6669).
Mais precisamente, no primeiro destes dois processos, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre o recurso interposto por duas organizações para a protecção do ambiente contra o acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, que tinha rejeitado, por inadmissível, o recurso por elas interposto com vista à anulação de uma decisão da Comissão; através dessa decisão, a Comissão tinha recusado a suspensão ou o cancelamento da atribuição de subvenções de fundos estruturais comunitários para a criação de um centro de observação da natureza na Irlanda. O Tribunal de Primeira Instância tinha chegado a essa conclusão por não se ter provado que a Comissão tinha decidido não fazer uso da possibilidade que as disposições comunitárias pertinentes lhe davam quanto à suspensão ou à redução das subvenções comunitárias concedidas para a construção do referido centro, possibilidade essa que, segundo o Tribunal de Primeira Instância, se mantinha. O Tribunal de Justiça confirmou esta tese, tal como resulta dos n.os 30 e 31 do seu acórdão.
No segundo processo, os recorrentes (organizações profissionais locais e particulares) tinham recorrido do despacho do Tribunal de Primeira Instância que tinha rejeitado, por inadmissível, o recurso por eles interposto com vista à anulação de uma decisão da Comissão que tinha aprovado determinadas acções a financiar, nos termos do Regulamento (CEE) n.º 1973/92 do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativo à criação de um instrumento financeiro para o ambiente (Life) (JO L 206, p. 1), visando a protecção dos residentes e do ambiente natural da zona do delta do Pó em Itália. O Tribunal de Justiça confirmou a tese do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual os recorrentes não eram afectados individualmente pelo acto impugnado, porque, contrariamente ao que tinham sustentado, o direito comunitário não lhes reconhecia o direito de participar no processo de elaboração do programa de acções a financiar.
Verifica-se, portanto, em ambos os casos, que o Tribunal de Primeira Instância baseou total ou parcialmente a sua posição relativamente à inadmissibilidade do recurso numa fundamentação diferente da adoptada no presente processo.
(34) - Em virtude do artigo 92.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. V. o despacho de 18 de Março de 1987, Von Bonkewitz-Lindner/Parlamento (13/86, Colect., p. 1417), e o acórdão de 11 de Julho de 1990, Neotype Techmashexport/Comissão e Conselho (C-305/86 e C-160/87, Colect., p. I-2945, n.º 18).
(35) - A situação não é, no entanto, inverosímil: v. o acórdão de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639).
(36) - Como exemplos de processos em que o Tribunal de Justiça admitiu a existência de um interesse legítimo, v. os acórdãos de 29 de Junho de 1978, BP e o./Comissão (77/77, Colect., p. 525), e de 26 de Abril de 1988, Apesco/Comissão (207/86, Colect., p. 2151), e o despacho de 8 de Março de 1993, Lezzi Pietro/Comissão (C-123/92, Colect., p. I-809).
(37) - V., por exemplo, os acórdãos ADBHU (já referido na nota 20) e Comissão/Dinamarca (também já referido na nota 20), bem como o acórdão de 19 de Maio de 1992, Comissão/Alemanha (C-195/90, Colect., p. I-3141, n.º 29), e as conclusões que apresentei em 10 de Dezembro de 1996 no processo Diego Calì (acórdão de 18 de Março de 1997, C-343/95, Colect., p. I-1547, n.os 55 a 64).
(38) - Por exemplo, no acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431, n.os 22 e segs.), o Tribunal de Justiça procura conciliar o princípio comunitário fundamental da livre circulação de mercadorias, consagrado pelo artigo 30.º do Tratado, com a necessidade de proteger o ambiente, tal como é afirmada no artigo 130.º-R do Tratado. Assim, quando entende que os resíduos podem ser caracterizados como mercadorias abrangidas pelo artigo 30.º do Tratado, acaba por admitir que a sua circulação sofra restrições, baseando-se na seguinte fundamentação: «Com efeito, o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido, em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente, no artigo 130.º-R, n.º 2, do Tratado, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível» (n.º 34). V. também o acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939, com o mesmo objecto.
(39) - O direito comunitário derivado criou, para os Estados-Membros, numerosas e importantes obrigações, que lhes impõem a garantia da protecção do ambiente. O número de directivas comunitárias relativas à protecção do ambiente é agora particularmente importante; um acto ou uma omissão das autoridades nacionais que afecte o ambiente pode constituir uma violação não só de uma mas de várias directivas, cumulativamente. Por exemplo, na sequência de queixas de particulares contra a Grécia, relativas à degradação da qualidade das águas do lago Vegoritida, do rio Soulos e do golfo Pagasitikos, a Comissão intentou uma acção contra a Grécia, com base no artigo 169.º do Tratado, invocando violação da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165). No entanto, nas acusações formuladas no seu parecer fundamentado, referia-se ainda à Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), no que respeita ao golfo Pagasitikos, bem como às directivas seguintes, no que respeita, em especial, à situação do lago Vegoritida e do rio Soulos: Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123); Directiva 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 271, p. 44; EE 15 F2 p. 146); Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174); Directiva 78/659/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes (JO L 222, p. 1; EE 15 F2 p. 111); Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129); e Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98). Quanto a este processo, v. as conclusões apresentadas em 26 de Junho de 1997 pelo advogado-geral G. Tesauro no processo Comissão/Grécia (C-232/95 e C-233/95, ainda não publicadas na Colectânea).
(40) - Um exemplo interessante do modo pelo qual se pode assegurar a protecção do ambiente graças a um processo de confrontação entre as instituições comunitárias e os Estados-Membros é o do acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (já referido na nota 18). Neste caso, a Comissão tinha intentado uma acção, nos termos do artigo 169.º do Tratado, na qual pedia ao Tribunal de Justiça que declarasse que, ao autorizar, através de uma decisão, uma nova construção na central térmica de Großkrotzenburg, sem prévia avaliação dos efeitos sobre o ambiente, a República Federal da Alemanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem em virtude dos artigos 5.º e 189.º do Tratado CEE, conjugados com a Directiva 85/337 do Conselho. Vale a pena observar que a Comissão não agiu contra a Alemanha por falta de transposição correcta da directiva em geral, limitando-se à questão da construção da nova unidade central térmica. O Tribunal de Justiça reconheceu que a Comissão podia intentar uma acção contra um Estado-Membro, nos termos do artigo 169.º, baseando-se apenas numa intervenção que afecta o ambiente e é contrária ao direito comunitário derivado; entendeu que a Comissão tinha, nomeadamente, como missão, «no interesse comunitário geral, velar oficiosamente pela aplicação, pelos Estados-Membros, do Tratado e das disposições adoptadas pelas instituições por força deste e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação». O Tribunal de Justiça distinguiu também claramente entre a necessária protecção do ambiente, como parte integrante do interesse público, e a existência ou a inexistência de direitos associados a esta protecção, conferidos aos particulares pelo direito comunitário. No n.º 26, o Tribunal de Justiça indica que «Na acção proposta, a Comissão critica à República Federal da Alemanha o facto de não ter cumprido, num caso concreto, a obrigação de avaliação dos efeitos do projecto considerado no ambiente, a qual decorre directamente da directiva. A questão que se coloca é, portanto, a de saber se a directiva deve ser interpretada no sentido de que impõe a alegada obrigação. Esta questão é estranha à da invocabilidade directa pelos particulares contra o Estado de disposições incondicionais e suficientemente claras e precisas de uma directiva não transposta, direito que foi reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.»
(41) - Quanto a este aspecto, o direito comunitário apresenta semelhanças com os sistemas constitucionais nacionais da Alemanha, da Grécia e dos Países Baixos. Nestes países, a protecção do ambiente é expressamente reconhecida como uma obrigação fundamental do Estado, que não corresponde necessariamente, para o cidadão, a um direito individual geral que lhe permita exigir o respeito dessa obrigação.
(42) - Sem que tal signifique, evidentemente, que se reconheça um efeito directo horizontal às directivas cujo conteúdo diz respeito ao ambiente (v. nota 58, infra). V., por exemplo, o acórdão de 14 de Julho de 1994, Perlata (C-379/92, Colect., p. I-3453, n.º 59), relativo à interdição de lançar no mar substâncias químicas nocivas, e o acórdão de 25 de Junho de 1997, Tombesi e o. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95, Colect., p. I-3561), respeitante à aplicação das Directivas 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442 (JO L 78, p. 32), e 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20).
(43) - Ao contrário do que se passa, pelo menos parcialmente, em Espanha e em Portugal. A razão pela qual as condições processuais são tão flexíveis nestes países poderá encontrar-se no facto de as Constituições dos Estados em questão conferirem expressamente aos cidadãos um direito constitucional geral ao ambiente (artigo 45.º da Constituição espanhola e artigo 46.º da Constituição portuguesa).
(44) - Evidentemente, no âmbito da protecção do ambiente, os particulares podem usar de outros direitos que lhes são reconhecidos pela ordem jurídica comunitária. Depois da adopção da Decisão 94/90/CECA, CE, Euratom da Comissão, de 8 de Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão (JO L 46, p. 58), certas organizações para a protecção do ambiente, as mesmas que se opunham à construção de um centro de observação da natureza na Irlanda (v. nota 33, supra), pediram para consultar todos os documentos da Comissão relativos ao exame do projecto em causa e à questão de saber se podiam ser utilizados fundos estruturais comunitários para financiar esse projecto. A Comissão não autorizou esta consulta, invocando a protecção do interesse público e do seu próprio interesse em manter secretas as deliberações. O WWF (UK) interpôs recurso daquela decisão de indeferimento para o Tribunal de Primeira Instância, o qual, depois de ter reconhecido que «A Decisão 94/90 é... um acto susceptível de conferir aos terceiros direitos que a Comissão é obrigada a respeitar...» (n.º 55), anulou, por acórdão de 5 de Março de 1997, WWF UK/Comissão (T-105/95, Colect., p. II-313), a decisão de indeferimento, porque a sua fundamentação não satisfazia as exigências do artigo 190.º do Tratado.
(45) - Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991 (já referido na nota 21, supra).
(46) - Directiva de 17 de Dezembro de 1979 (JO 1980, L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162).
(47) - Conclusões apresentadas em 25 de Setembro de 1990 (n.º 7).
(48) - Acórdão de 7 de Março de 1996 (C-118/94, Colect., p. I-1223). V. também o acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Colect., p. I-3805).
(49) - Directiva de 2 de Abril de 1979 (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125).
(50) - N.º 19 do acórdão Associazione Italiana per il WWF e o., já referido. Vale a pena assinalar que, segundo a posição constantemente adoptada pelo Tribunal de Justiça (acórdãos de 13 de Outubro de 1987, Comissão/Países Baixos, 236/85, Colect., p. 3989; de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica, 247/85, Colect., p. 3029; de 27 de Abril de 1988, Comissão/França, 252/85, Colect., p. 2243; de 3 de Julho de 1990, Comissão/Alemanha, C-288/88, Colect., p. I-2721; de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C-355/90, Colect., p. I-4221; e de 19 de Janeiro de 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e o., C-435/92, Colect., p. I-67), a legislação comunitária em matéria de protecção das aves selvagens visa a conservação de um «património comum», cuja gestão foi confiada aos Estados-Membros; neste sentido, as directivas em questão visam a protecção do ambiente como componente do interesse público comunitário, conforme já foi atrás exposto, não parecendo ter directamente por objectivo garantir um direito aos particulares. Do mesmo modo, ainda que as directivas em questão tenham sido objecto de uma análise jurisprudencial, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a questão de saber em que medida as mesmas produziam efeitos directos nas ordens jurídicas internas.
(51) - É também interessante o acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha (já referido na nota 21, supra), relativo ao carácter obrigatório da Directiva 80/779/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa a valores-limite e a valores-guia de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão (JO L 229, p. 30; EE 15 F2 p. 193). O Tribunal de Justiça parece associar a existência, a cargo das instituições estatais, de uma obrigação pública de protecção da saúde humana a um direito correspondente para os particulares. O n.º 16 do acórdão é assim formulado: «... deve salientar-se que a obrigação imposta pelos Estados-Membros de fixar valores-limite a não ultrapassar durante períodos determinados e em certas condições, prevista no artigo 2.º da directiva, é estabelecida `tendo em vista proteger, nomeadamente, a saúde do homem'. Implica, assim, que em todos os casos em que a ultrapassagem dos valores-limite seja susceptível de pôr em perigo a saúde das pessoas, estas possam invocar regras imperativas a fim de poderem exercer os respectivos direitos....». Note-se que o motivo justificativo da criação de direitos em benefício dos particulares é a saúde humana; penso, porém, que a saúde pública constitui um objectivo específico que está em relação directa com a protecção do ambiente. Aliás, a relação entre o ambiente e a saúde resulta também da formulação do artigo 130.º-R do Tratado.
(52) - Acórdão Comissão/Alemanha (já referido na nota 18, n.º 39).
(53) - Conclusões de 26 de Março de 1996 no processo Kraaijeveld e o. (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 1996, Colect., p. I-5403).
(54) - N.º 70 das conclusões. Porém, o Tribunal de Justiça não tomou explicitamente posição sobre esta questão, porque, segundo os factos do processo pendente perante o órgão jurisdicional de reenvio, as partes não tinham exercido os direitos, sejam eles quais forem, que lhes são reconhecidos pela Directiva 85/337; por esta razão, o Tribunal de Justiça limitou-se a responder que o artigo 2.º, n.º 1, da Directiva 85/337 tem efeito directo e que o órgão jurisdicional nacional, que, segundo o direito nacional, tem a possibilidade de aplicar oficiosamente normas de direito que não tenham sido invocadas, deve aplicar esta disposição, ainda que a parte interessada não a tenha invocado.
(55) - Note-se que a Directiva 85/337 não define o «público» visado pelas disposições em questão; esta observação não é irrelevante. V. o n.º 96 das presentes conclusões, infra.
(56) - Evidentemente, o facto de a decisão da Comissão «dizer respeito» aos recorrentes não significa necessariamente que lhes diga individualmente respeito. V. o n.º 66, infra.
(57) - Há ainda que sublinhar que a criação de direitos em benefício dos particulares pelas directivas que respeitam à protecção do ambiente nem sempre é a regra. A posição tomada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 23 de Fevereiro de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e o. (C-236/92, Colect., p. I-483), é reveladora a este respeito. Neste processo, levantava-se a questão de saber se o artigo 4.º da Directiva 75/442 (já referida na nota 39) conferia direitos aos particulares. Esta disposição é formulada nos termos seguintes: «Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, e nomeadamente:
- sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora;
- sem causar incómodos por ruído ou cheiros;
- sem causar danos aos locais e às paisagens.»
Alguns particulares tinham invocado a disposição em questão perante os órgãos jurisdicionais nacionais, pedindo a anulação de uma decisão de uma autoridade nacional que era abrangida pelo âmbito de aplicação desta disposição, com fundamento no facto de a legislação interna não prever as medidas necessárias para promover a transformação e a reciclagem dos resíduos. O Tribunal de Justiça considerou que o artigo 4.º da directiva era de carácter programático e enunciava os objectivos que os Estados-Membros deviam respeitar na execução das obrigações específicas contidas noutras disposições da directiva. «Deste modo, a disposição em causa deve ser considerada como a delimitação do âmbito em que deve ter lugar a acção dos Estados-Membros em matéria de tratamento de resíduos, não impondo em si mesma a adopção de medidas concretas, ou de este ou aquele método de eliminação dos resíduos. Não é, por isso, nem incondicional nem suficientemente precisa, não sendo, assim, susceptível de conferir aos particulares direitos que estes possam invocar perante o Estado» (n.º 14). V. também o acórdão de 12 de Maio de 1987, Traen e o. (372/85, 373/85 e 374/85, Colect., p. 2141).
(58) - Um exemplo característico é o do acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Setembro de 1996, Arcaro (C-168/95, Colect., p. I-4705), sobre a Directiva 76/464 (já referida na nota 39). O Tribunal de Justiça, depois de reafirmar a sua posição constante quanto à ausência de efeito directo horizontal das directivas, declarou que as disposições das directivas que obrigam quem proceda ao lançamento de resíduos de cádmio a solicitar e a obter uma autorização não podem, por si só e independentemente de uma legislação nacional adoptada para a sua aplicação, permitir a redução ou o agravamento da responsabilidade penal de quem infrinja tais disposições.
(59) - O obstáculo fundamental reside no facto de a lesão dos direitos conferidos por uma directiva resultar, em princípio, de um acto de uma instituição nacional que, ainda que relacionado com um acto de uma instituição comunitária, não pode ser objecto do controlo jurisdicional pelo órgão jurisdicional comunitário. V. o acórdão Oleificio Borelli/Comissão (já referido na nota 32, supra). V. também a nota 109, infra.
(60) - Apesar das objecções do Governo espanhol, parece-me que a Comissão se obrigou efectivamente neste sentido. Concretamente, o preâmbulo da decisão C(91)440 indica que «tendo em conta as características deste investimento e as suas incidências sobre o ambiente, é obrigatório respeitar o direito comunitário nesta matéria e, em primeiro lugar, a Directiva 85/337». O artigo 5.º da decisão acrescenta que «o desrespeito de qualquer uma das condições enunciadas na presente decisão confere à Comissão o direito de reduzir ou suprimir o auxílio concedido». No ponto C.2 do anexo III à decisão, indica-se também que «se a Comissão constatar que uma determinada operação não respeitou ou não respeita a política comunitária, deve suspender o pagamento dos fundos comunitários destinados a esta operação e avisar a autoridade do Estado-Membro encarregue de executar a operação em questão».
(61) - Quanto a esta questão, o recente acórdão de 22 de Abril de 1997, Geotronics/Comissão (C-395/95 P, Colect., p. I-2271), é particularmente revelador. Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça em matéria de concursos públicos financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento, as intervenções dos representantes da Comissão, quer se trate de aprovações ou de recusas de aprovação, de vistos ou de recusas de vistos, visam exclusivamente verificar que as condições do financiamento comunitário estão ou não preenchidas e não têm por objecto nem podem ter como efeito pôr em causa o princípio segundo o qual esses concursos são concursos nacionais da responsabilidade dos Estados beneficiários (v., nomeadamente, os acórdãos de 10 de Julho de 1984, STS/Comissão, 126/83, Recueil, p. 2769; de 10 de Julho de 1985, CMC e o./Comissão, 118/83, Recueil, p. 2325, e de 14 de Janeiro de 1993, Italsolar/Comissão, C-257/90, Colect., p. I-9).
O Tribunal de Justiça declarou, porém, que, devido à especificidade do processo Geotronics/Comissão, uma decisão da Comissão pela qual esta recusava a proposta apresentada por uma sociedade, no âmbito do programa PHARE, com vista ao fornecimento de material eléctrico à Roménia, dizia individualmente respeito a esta sociedade. Por esse motivo, o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância que tinha decidido em sentido oposto. Consequentemente, o facto de a Comissão se limitar a financiar uma actividade que não exerce directamente não exclui, a priori, a possibilidade de os actos por si praticados nesta matéria dizerem respeito a certos sujeitos de direito e mesmo individualmente.
(62) - Consequentemente, não se pode utilizar a qualidade da protecção judicial conferida pelo direito nacional como critério para determinar a correcta interpretação destas condições processuais e verificar, em cada caso, se os factos do litígio as satisfazem, uma vez que este critério não está expressamente previsto no artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Além disso, parece-me difícil conceber que o órgão jurisdicional comunitário proceda a uma avaliação detalhada dessa qualidade, apenas para a comparar à protecção judicial por si conferida. Por este motivo, foi, na minha opinião, com razão que o Tribunal de Primeira Instância não retirou qualquer fundamento desta argumentação, apesar de as partes a tanto o terem convidado.
(63) - É por esta razão, aliás, que a referência feita pela Espanha ao acórdão Oleificio Borelli/Comissão (já referido na nota 32), é destituída de pertinência quanto a este aspecto. Os ora recorrentes não convidaram o Tribunal de Primeira Instância a pronunciar-se sobre a legalidade de um acto das autoridades espanholas que se inserisse no âmbito de um processo de decisão comunitário, como se verificava no processo Oleificio Borelli/Comissão. Tal significa que os recorrentes não afirmaram que a decisão da Comissão era ilegal por se basear num acto ilegal ou em incumprimentos das autoridades espanholas. Os recorrentes sustentam que a Comissão não verificou, como devia, a legalidade dos actos ou omissões das autoridades espanholas, apenas com base no direito comunitário. Consequentemente, o seu argumento assenta numa base diferente da do processo Oleificio Borelli/Comissão. Neste último, o recurso dirigia-se contra um acto comunitário que pressupunha legalmente um parecer conforme das autoridades nacionais, mas os argumentos dos recorrentes referiam-se exclusivamente à ilegalidade do parecer nacional. Dito isto, a jurisprudência Oleificio Borelli/Comissão não é inteiramente alheia ao processo em apreço. V. a nota 109, infra.
(64) - O único caso que, teoricamente, se poderia imaginar seria o de as autoridades espanholas invocarem a decisão da Comissão perante os órgãos jurisdicionais nacionais, para justificar que as obras de construção das centrais eléctricas nas ilhas Canárias foram iniciadas sem que tivesse sido efectuado um estudo dos seus efeitos sobre o ambiente. Por outras palavras, as autoridades espanholas poderiam sustentar que não procederam à realização de um estudo conforme à Directiva 85/337, porque tal não era indispensável no caso em apreço, como, aliás, tinha sido confirmado pela atitude da Comissão, que tinha decidido continuar o financiamento das obras. Evidentemente, para afastar este argumento (admitindo que tal estudo era obrigatório, em conformidade com a directiva), o órgão jurisdicional nacional não teria que começar por se pronunciar sobre a legalidade da decisão da Comissão nem, por maioria de razão, que apresentar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
(65) - Não insisto, no entanto, sobre a condição suplementar de os recorrentes serem individualizados «de forma idêntica à do destinatário». É com razão que o órgão jurisdicional comunitário exige que esta condição especial, que não consta expressamente do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, se verifique no caso de litígios de natureza económica. Porém, tal condição não pode ter o mesmo lugar em processos como o presente, pois, caso contrário, a disposição seria destituída de qualquer efeito útil. De facto, tal levaria, se absurdem, a exigir aos particulares ou às organizações para a protecção do ambiente que recorressem de um acto da Comissão relativo ao pagamento de um auxílio financeiro a um Estado-Membro, com vista a obras com efeitos sobre o ambiente, que provassem que se equiparavam de facto e de direito ao destinatário do acto, a saber, o Estado-Membro ao qual é atribuído o financiamento. Quanto ao resto, a condição da «individualização» dos recorrentes é perfeitamente legítima e real.
(66) - As restrições processuais do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado não podem ser contestadas, ainda que o bem em perigo seja a protecção do ambiente. A importância da preservação do ambiente, proclamada pela declaração do Rio, pela Agenda 21 e por outros textos conexos, não pode levar à derrogação das condições processuais já referidas, em benefício dos recorrentes. Acresce que o Tribunal de Justiça declarou recentemente que o quinto programa de acção para o ambiente, aprovado pelo Conselho e pelos representantes dos Estados-Membros em 1 de Fevereiro de 1993, visa estabelecer um quadro para a definição e a execução da política da Comunidade no domínio do ambiente, mas não comporta normas de direito obrigatórias (v. o acórdão Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão e o., já referido na nota 33, n.º 32).
(67) - Remeto, por exemplo, para a reviravolta jurisprudencial que foi o acórdão de 26 de Junho de 1990, Sofrimport/Comissão (C-152/88, Colect., p. I-2477). V., quanto a este processo, o n.º 86 das presentes conclusões.
(68) - Por exemplo, o Tribunal de Justiça fez uma interpretação ampla e favorável aos recorrentes da condição processual em questão no acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339), através do qual decidiu que podiam recorrer de uma decisão da Mesa do Parlamento Europeu, relativa à distribuição dos créditos aprovados para cobertura das despesas das formações políticas nas eleições de 1982, não só as formações políticas já existentes na altura em que essa decisão foi tomada mas também as que ainda não eram conhecidas nessa data.
(69) - V. o acórdão de 20 de Março de 1985, Timex/Conselho e Comissão (264/82, Recueil, p. 849), relativo à adopção de um regulamento antidumping.
(70) - O Tribunal de Justiça baseou-se, neste caso, na importância do procedimento do artigo 3.º do Regulamento n.º 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85.º e 86.º do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), no âmbito do qual determinadas pessoas podem pedir à Comissão que declare verificada uma violação do artigo 85.º do Tratado. É, portanto, lógico que essas mesmas pessoas tenham acesso à via judicial para obter a protecção dos interesses legítimos que lhes são reconhecidos pelo Regulamento n.º 17. V. o acórdão de 25 de Outubro de 1977, Metro/Comissão (26/76, Colect., p. 1875).
(71) - Acórdãos de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão (169/84, Colect., p. 391), e Cook/Comissão (já referido na nota 7). O mesmo se passa quando a Comissão não segue o procedimento previsto nesse número, relativamente às pessoas que poderiam ter apresentado observações se a disposição do artigo 93.º, n.º 2, tivesse sido observada (acórdão Matra/Comissão, já referido na nota 7). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça sublinhou a especificidade do procedimento do artigo 93.º, n.º 2, do Tratado e o direito a ser ouvido que este procedimento confere aos «interessados». Note-se que, de modo análogo, uma sociedade concorrente pode impugnar uma decisão da Comissão pela qual esta declare uma operação de concentração de empresas compatível com o mercado comum, quando essa sociedade apresentou observações no âmbito do procedimento do Regulamento (CEE) n.º 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas, e lhe foi respondido que tais observações seriam plenamente tomadas em consideração; uma sociedade concorrente pode, ainda, impugnar uma declaração da Comissão que refira que uma operação de concentração não tem dimensão comunitária e, como tal, não é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.º 4064/89. Foi esta também a posição adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância, até à data, nos seus acórdãos de 19 de Maio de 1994, Air France/Comissão (já referido na nota 7), e de 24 de Março de 1994, Air France/Comissão (já referido na nota 19).
(72) - V. nota 71, supra.
(73) - N.os 22 e 23.
(74) - Por exemplo, a decisão da Comissão pela qual um auxílio do FEOGA é concedido a certas empresas não pode ser impugnada pelas empresas concorrentes. V. o acórdão de 10 de Dezembro de 1969, Eridania e o./Comissão (10/68 e 18/68, Colect. 1969-1970, p. 171). É pela mesma razão, aliás, que os beneficiários de um auxílio de Estado não são considerados como individualmente afectados pela decisão da Comissão que declare tal auxílio incompatível com o mercado comum. V. o acórdão Van der Kooy e o./Comissão (já referido na nota 12).
(75) - V., por exemplo, o acórdão Spijker/Comissão (já referido na nota 7). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a decisão pela qual a Comissão tinha autorizado a Bélgica, o Luxemburgo e os Países Baixos a excluir produtos tais como escovas, vassouras e pincéis importados da China não dizia respeito à recorrente, apesar de, na altura, esta ser a única importadora dos produtos em questão nesses Estados-Membros. O Tribunal de Justiça considerou que o acto da Comissão dizia respeito à recorrente, na sua qualidade de importadora dos produtos visados, ou seja, na mesma qualidade que qualquer outro operador que se encontrasse, actual ou potencialmente, em situação idêntica.
(76) - Acórdão Buralux e o./Conselho (já referido na nota 29, n.º 24). V. também o acórdão de 15 de Junho de 1993, Abertal e o./Conselho (C-264/91, Colect., p. I-3265, n.º 16).
(77) - Acórdão de 1 de Julho de 1965 (106/63 e 107/63, Colect. 1965-1968, p. 119).
(78) - Acórdão de 23 de Novembro de 1971 (62/70, Colect., p. 333).
(79) - Acórdão Bock/Comissão (já referido, n.º 10).
(80) - Acórdão de 17 de Janeiro de 1985 (11/82, Recueil, p. 207).
(81) - N.º 19 do acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão (já referido na nota anterior).
(82) - N.º 21 do acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão (já referido; sublinhado meu).
(83) - Já referido na nota 67.
(84) - Conclusões do advogado-geral G. Tesauro de 22 de Novembro de 1989 (Colect. 1990, p. 2492).
(85) - Acórdão Sofrimport/Comissão (já referido na nota 67, n.º 11).
(86) - Acórdão Sofrimport/Comissão (já referido na nota 67, n.º 12).
(87) - O Tribunal de Justiça parece ter abandonado a tese contrária que tinha adoptado no acórdão de 25 de Março de 1982, Moksel/Comissão (45/81, Recueil, p. 1129). Neste processo, um exportador de carne bovina tinha interposto um recurso de um regulamento que suspendia a fixação prévia das restituições à exportação de carne bovina, alegando, para justificar a sua legitimidade, que pertencia ao círculo fechado, previamente conhecido e perfeitamente caracterizado, dos operadores que tinham apresentado pedidos de restituição antes da entrada em vigor do regulamento e cujos pedidos estavam ainda pendentes. Apesar das conclusões em contrário do advogado-geral, o Tribunal de Justiça não partilhou do ponto de vista do recorrente e considerou que o círculo de pessoas que o regulamento afectava globalmente não era fechado: «Dado que o artigo 1.º do Regulamento n.º 3318/80 diz respeito tanto aos pedidos anteriores como aos apresentados durante o período de suspensão, a natureza regulamentar do acto em litígio não é posta em causa apenas por ser possível determinar, eventualmente, o número ou mesmo a identidade de determinados operadores económicos afectados, quando, e sobretudo, uma tal possibilidade não existe, por definição, para outros operadores económicos igualmente abrangidos pelo Regulamento n.º 3318/80» (n.º 17).
(88) - Acórdão Sofrimport/Comissão (já referido na nota 67, n.º 11).
(89) - Acórdão de 16 de Maio de 1991 (C-358/89, Colect., p. I-2501).
(90) - O Tribunal de Justiça tinha declarado que os regulamentos que instituíam direitos antidumping provisórios e definitivos constituíam, relativamente aos importadores independentes, «medidas de alcance geral... porque se aplicavam a situações determinadas objectivamente e comportavam efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto» (acórdão de 6 de Outubro de 1982, Alusuisse Italia/Conselho e Comissão, 307/81, Recueil, p. 3463, n.º 9). O Tribunal de Justiça recusou-se, de modo constante, a reconhecer aos importadores independentes legitimidade para interpor recurso, mesmo quando se tratava do importador exclusivo, num Estado, do produto visado pelo direito (v. os despachos de 8 de Julho de 1987, Sermes/Comissão, 279/86, Colect., p. 3109, e de 11 de Novembro de 1987, Nuova Ceam/Comissão, 205/87, Colect., p. 4427), com fundamento em que «... a natureza regulamentar de um acto não é posta em causa pela possibilidade de determinar com maior ou menor precisão o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a que se aplica num momento determinado, tanto mais que é evidente que esta aplicação se efectua em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto, definida pelo acto, em relação com a finalidade deste último» (acórdãos de 11 de Julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conselho, 6/68, Colect. 1965-1968, p. 873, e Alusuisse Italia/Conselho e Comissão, já referido, n.º 11).
(91) - Por outras palavras, face aos importadores independentes, o regulamento não pode ser considerado como equivalente a uma decisão que lhes diga individualmente respeito, contendo, pelo contrário, normas de direito gerais e abstractas que, pela sua própria natureza, não dizem respeito a pessoas determinadas.
(92) - Conclusões de 21 de Março de 1991 (n.os 75 e 76).
(93) - Acórdão Extramet Industrie/Conselho (já referido na nota 89, n.º 17).
(94) - Acórdão de 18 de Maio de 1994 (C-309/89, Colect., p. I-1853).
(95) - Conclusões de 27 de Outubro de 1992.
(96) - Tratava-se dos produtores que usavam a menção «crémant» antes da entrada em vigor do regulamento impugnado.
(97) - O critério dos efeitos sobre a situação do recorrente não foi só aplicado nos acórdãos Extramet Industrie/Conselho e Codorniu/Conselho. Mesmo nos casos em que os recorrentes participaram na elaboração do acto impugnado e parecem, por isso, ser por eles individualmente afectados (v. n.º 79, supra), o Tribunal de Justiça só admite que as condições do artigo 173.º estão reunidas se o prejuízo que são susceptíveis de sofrer em resultado do acto impugnado for de alguma gravidade. Assim, empresas que tenham participado no procedimento do artigo 93.º, n.º 2, do Tratado, para se oporem a um auxílio de Estado, têm legitimidade para interpor um recurso perante o órgão jurisdicional comunitário «... se a sua posição no mercado for... substancialmente afectada pela medida de auxílio que é o objecto da decisão impugnada...» (acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido na nota 71, n.º 25).
(98) - N.º 64 das conclusões.
(99) - «Ora, a Codorniu registou a marca gráfica `Gran Cremant de Codorniu' em Espanha em 1924 e utilizou tradicionalmente essa marca antes e depois desse registo. Ao reservar o direito de utilizar a menção `crémant' aos produtores franceses e luxemburgueses, a medida impugnada tem como consequência impedir a Codorniu de utilizar a sua marca gráfica. Daqui resulta que a Codorniu fez prova de existência de uma situação que a individualiza, relativamente à medida impugnada, em relação a qualquer outro operador económico» (n.os 21 e 22 do acórdão).
(100) - Já referido na nota 29.
(101) - «Se nos basearmos nestes critérios, podemos seguramente partir da ideia de que, em razão de certas qualidades que lhes são próprias, as recorrentes se caracterizam em relação a qualquer outro interessado. Com os seus parceiros, a Buralux é o importador mais importante, pelo menos no sector França/Alemanha, e é afectada de maneira especialmente séria pelo regulamento e pela proibição de importação que ele comporta, uma vez que não pode dar execução aos seus contratos em vigor. Quase todos esses contratos têm uma duração de validade que se prolonga além da data a partir da qual o regulamento se tornou aplicável. Em meu entender, pode-se, portanto, afirmar que, no caso vertente, as recorrentes são individualmente afectadas» (conclusões do advogado-geral C. O. Lenz apresentadas em 23 de Novembro de 1995, n.º 33).
(102) - Acórdão de 24 de Fevereiro de 1987 (26/86, Colect., p. 941). V., quanto a esta questão, os n.os 100 e 101, infra.
(103) - V. n.º 56 do despacho recorrido.
(104) - V. a problemática correspondente desenvolvida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão e o. (já referido na nota 33).
(105) - V. n.os 58 e 59, supra.
(106) - V., respectivamente, notas 71, 70 e 7, supra.
(107) - V. notas 80 e 67, supra.
(108) - Estas diferenças não parecem tão graves se se admitir que, em caso de aplicação da Directiva 85/337, as instituições nacionais exercem, na realidade, uma competência comunitária que lhes foi conferida pela directiva, ou seja, no âmbito das normas do direito comunitário. Esta observação não pode, porém, afastar o carácter nacional dos actos adoptados pelas instituições nacionais em aplicação da Directiva 85/337.
(109) - Além disso, se se viesse a reconhecer que um acto da Comissão, tal como o que é impugnado no processo em apreço, respeita individualmente a todos os que constituem o público visado pela Directiva 85/337, então, sempre que obras de infra-estrutura que beneficiassem de um financiamento exigissem um estudo dos efeitos sobre o ambiente (o que é o mais frequente), um grupo particularmente grande de sujeitos de direito poderia interpor recurso perante as instituições judiciais comunitárias contra as decisões da Comissão relativas ao financiamento das obras, invocando, como fundamento da sua legitimidade, a inexistência ou a insuficiência do estudo dos efeitos sobre o ambiente. Tal evolução choca directamente com a jurisprudência Oleificio Borelli/Comissão, já referida (v. nota 32, supra), segundo a qual o Tribunal de Justiça não é competente para decidir da legalidade de um acto adoptado por uma autoridade nacional, ainda que tal acto tenha sido adoptado no âmbito de um processo de decisão comunitário. De qualquer modo, os recursos desse tipo seriam, na sua maioria, inadmissíveis por falta de interesse legítimo. Chegaríamos assim ao paradoxo de ser mais fácil satisfazer a condição processual do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado, que exige que o acto impugnado diga individualmente respeito ao recorrente, do que a que exige que exista um interesse legítimo.
Poder-se-ia, enfim, objectar que se justifica alargar a tal ponto as condições às quais se subordina a legitimidade em casos extremos, tais como o do caso em apreço, ou seja, quando a Comissão se recusa a exercer a sua competência de controlo para pôr termo a uma irregularidade essencial, tal como a falta de estudo dos efeitos sobre o ambiente. Não posso partilhar de tal perspectiva, embora reconheça a sua oportunidade, porque se acabaria por interpretar as condições processuais da admissibilidade depois de ter procedido à avaliação do mérito do litígio, ou seja, por utilizar uma metodologia errada. V., de qualquer modo, a posição desenvolvida na nota 128, infra.
(110) - N.º 54 do despacho recorrido.
(111) - V., por exemplo, o acórdão Deutsche Lebensmittelwerke e o./Comissão (já referido na nota 7). Os comerciantes de margarina não podiam impugnar a decisão dirigida pela Comissão à Alemanha, relativamente à promoção das vendas de manteiga no mercado de Berlim (Oeste). Segundo o acórdão do Tribunal de Justiça, «Se a decisão impugnada afecta as recorrentes, isso resulta apenas das consequências factuais que ela tem para a situação das recorrentes no mercado. Nesse particular, ela diz respeito às recorrentes da mesma forma que diria a qualquer outra pessoa que fornecesse margarina no mercado de Berlim (Oeste) durante a realização da operação impugnada, não lhes dizendo portanto individualmente respeito, na acepção do segundo parágrafo do artigo 173.º do Tratado».
(112) - V. n.º 92, supra.
(113) - É, aliás, por esta razão que, em certos Estados, é reconhecida como um direito social fundamental.
(114) - V. n.os 53 e 76, supra.
(115) - Parece-me, além disso, que, no âmbito de uma ordem jurídica que pretende reger-se pelo princípio do Estado de direito, a protecção jurisdicional visa garantir os direitos e os interesses que essa ordem jurídica reconhece aos sujeitos de direito. A dimensão processual do interesse legítimo como condição de admissibilidade de um recurso não pode distinguir-se, em absoluto, da dimensão substancial do interesse legítimo como bem que a ordem jurídica visa garantir ao seu titular. Consequentemente, há que ter em conta a especificidade de cada bem protegido pela ordem jurídica comunitária quando se estabelecem as condições processuais específicas em que o sujeito de direito, em benefício do qual foram adoptadas as normas de salvaguarda do bem em questão, pode reivindicar judicialmente o respeito desses princípios. Parece-me também que uma interpretação das normas processuais escritas, num sentido que recusa absolutamente ao titular de um direito ou de um interesse legítimo (no sentido substancial do termo) o acesso à justiça para defender o que lhe é reconhecido pela ordem jurídica comunitária, em primeiro lugar, priva de qualquer objecto o reconhecimento, do ponto de vista do direito material, desses direitos ou interesses legítimos e, em segundo lugar, deve ser considerada como juridicamente incorrecta, na medida em que as disposições processuais são estabelecidas pela ordem jurídica com vista a garantir, na medida do possível, a eficácia desses direitos ou desses interesses legítimos reconhecidos aos sujeitos de direito, e não a recusar-lhes por completo - sobretudo de modo absoluto e permanente - a protecção jurisdicional. Caso contrário, ao recusar completamente, no plano processual, a garantia da protecção jurisdicional dos sujeitos de direito que certas normas de direito visam proteger, a ordem jurídica autodestruir-se-ia, pura e simplesmente.
(116) - V. n.os 62 a 65, supra.
(117) - Este fenómeno pode comparar-se à pedra que, ao cair num lago, cria à superfície da água vários círculos concêntricos. Aliás, etimologicamente, o termo «ambiente» implica a noção de círculo. Por exemplo, em grego, a palavra «perivallon» vem de «peri» (à volta) e de «vallon» (atirar); em francês e em inglês, «environnement», «environment» vêm de «envirum»; e, em alemão, «Umwelt» vem de «um» (à volta) e de «Welt» (mundo), referindo-se, portanto, o termo a uma coisa que rodeia outra, ou seja, que a cerca e envolve.
(118) - «A política da Comunidade... basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente...»
(119) - Por exemplo, há que tratar diferentemente a construção de uma central térmica e a de uma central nuclear.
(120) - A gravidade das consequências foi, além disso, um dos critérios de base tomados em consideração aquando da elaboração dos anexos da Directiva 85/337, tendo-se distinguido as obras relativamente às quais é obrigatório um estudo dos efeitos sobre o ambiente daquelas quanto às quais tal estudo é possível.
(121) - V., por exemplo:
- no direito inglês: Regina v. Secretary of State for Trade and Industry, ex parte Duddridge and Others, Environmental Law Reports, 1995, pp. 151 a 175; a decisão de uma autoridade pública de não limitar, por via regulamentar, as emissões electromagnéticas de cabos eléctricos pode ser objecto de um recurso contencioso interposto pelos pais que residem na zona em que são colocados novos cabos eléctricos, baseado apenas no risco acrescido de leucemia para as crianças, precisamente devido à criação de campos electromagnéticos potentes.
- no direito belga: Conseil d'État, Ville de Liège et Heze, 20.9.1991, n.º 37.676; é admissível o recurso de anulação interposto por um vizinho de um acto que aprova a instalação de uma unidade que utiliza substâncias perigosas para o ambiente.
- no direito neerlandês: Afedeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 18.6.1996, AB 1996, 313; os habitantes de uma aldeia podem invocar a redução da segurança rodoviária na sua aldeia, devido às obras projectadas, para impugnar o projecto em questão.
- no direito alemão: Bundesverwaltungsgericht, 1.12.1982, BVerwGE 66, p. 307 (Krabbenfischerfall); esta decisão declarou que um pescador tinha legitimidade para impugnar uma decisão que aprovava o lançamento no mar de resíduos tóxicos líquidos, invocando a redução do número de peixes devido ao lançamento desses resíduos.
- no direito italiano: T. A. R. Lazio, 20.1.1995, n.º 92, Foro Italiano 1995, p. II-460; os habitantes de uma região podem basear-se no seu direito à protecção da qualidade de vida («interesse di vita») para impugnar a licença de construção concedida para um centro comercial na sua região.
- no direito grego: Simvoulio tis Epikratias (Conselho de Estado) 2281/1992; um habitante do centro de uma grande cidade tem legitimidade para pedir a anulação de actos que contribuam para a desarborização de uma floresta que se situe na orla da cidade. O tribunal baseou-se na observação segundo a qual a cidade e a floresta ameaçada pertencem ao mesmo vale, o qual «constitui uma zona de habitat ininterrupta dotada de poucos espaços verdes, cuja superfície é constantemente reduzida. Assim, as consequências negativas, para o equilíbrio ecológico e para a qualidade de vida dos habitantes, de actos que impliquem a desarborização de uma faixa arborizada que pertence a esse vale afectam não só os que residem na proximidade imediata mas também os que habitam em regiões mais afastadas e desfavorecidas e, nalguns casos, estes últimos mais ainda dos que os primeiros».
- no direito francês: a vizinhança constitui o critério básico em virtude do qual se reconhece às pessoas singulares legitimidade para impugnar licenças de construção (Conseil d'État, 22.10.1986, Reynaud, Lebon, p. 652). Para o reconhecimento desta qualidade de vizinho, toma-se em consideração, além da distância relativamente às obras projectadas, a natureza e a gravidade das consequências que estas comportam. Consequentemente, o recorrente que se oponha à criação de um grande centro comercial (Conseil d'État, 24.6.1991, Soc. Interprovence Côte d'Azur, Lebon, p. 1110) não necessita de residir a uma distância tão curta das obras como o que se opõe a obras com consequências menos importantes para o ambiente (Conseil d'État, 17.6.1991, Renauld, Lebon, p. 1110). V. também Chapus, R.: «Droit du contentieux administratif», LGDJ, 6.° edição, 1996, n.º 438.
(122) - V. as observações que fiz quanto ao acórdão Sofrimport/Comissão (n.os 84 e segs., supra).
(123) - Porém, não se pode, evidentemente, sustentar que a solução que aqui se propõe decorre directamente de posições jurisprudenciais anteriores do Tribunal de Justiça. Simplesmente, estas posições são reveladoras das possibilidades de interpretação de que dispõe o órgão jurisdicional comunitário no âmbito do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado.
(124) - Remeto, a este propósito, para a argumentação da Comissão. V. n.º 33, supra.
(125) - Este critério encontra-se nos acórdãos Sofrimport/Comissão (já referido na nota 67), Codorniu/Conselho (já referido na nota 94) e Extramet Industrie/Conselho (já referido na nota 89).
(126) - V. notas 78, 80 e 67, supra.
(127) - À excepção apenas de uma recorrente que, sem fornecer explicações suplementares, indica simplesmente que é proprietária de um imóvel situado a dez quilómetros do estaleiro em causa.
(128) - Há, porém, argumentos a favor da tese diametralmente oposta, adoptando sempre como premissa maior do silogismo judicial a interpretação acima proposta. Mais precisamente, no âmbito do presente litígio, a Comissão tinha a obrigação clara e precisa de verificar se as obras financiadas eram realizadas em conformidade com a Directiva 85/337. Em virtude do regime jurídico aplicável, o início e a continuação da construção das centrais eléctricas, tal como no caso em apreço, depende da prévia elaboração de um estudo dos efeitos sobre o ambiente, o que leva a presumir que tais obras podem ter efeitos negativos sobre o mesmo. Há que sublinhar a importância que o direito comunitário e o direito nacional dão a este estudo. É em função deste estudo que se decidirá, finalmente, se as obras devem ser realizadas, e sob que condições e restrições mais específicas. Antes de este estudo ser efectuado, não é possível determinar claramente nem os efeitos que as obras em causa terão sobre o ambiente, nem, por maioria de razão, se é oportuno que as mesmas sejam realizadas e, como consequência lógica, financiadas com a contribuição de créditos comunitários. Consequentemente, será talvez demasiado escrupuloso exigir aos particulares, que pretendam impugnar a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento das obras em questão, que demonstrem plenamente o prejuízo que arriscam sofrer em resultado dessas obras, porque, precisamente por não ter sido realizado o estudo dos efeitos sobre o ambiente, as consequências dessas obras para o ambiente se mantêm, no fundo, desconhecidas. Tal significa que se poderia daqui deduzir uma regra específica, segundo a qual, quando não há estudo dos efeitos sobre o ambiente para determinadas obras, os sujeitos de direito que impugnem a decisão pela qual a Comissão concedeu um auxílio financeiro para a realização de tais obras não necessitam de apresentar provas completas e precisas das consequências que decorrem para a sua situação individual da lesão actual ou eventual do ambiente provocada pelas obras financiadas, quando são convidados a justificar em que medida o acto impugnado lhes diz individualmente respeito, na acepção das disposições do artigo 173.º, quarto parágrafo, do Tratado. Podem então limitar-se a invocar, simplesmente, a sua qualidade de habitantes da região mais ampla em que as obras em questão são realizadas ou de profissionais que exercem a sua actividade nessa região. Nesta perspectiva, os elementos invocados pelos recorrentes no processo em apreço bastariam, em princípio, para permitir considerá-los como individualmente afectados pelo acto impugnado, sendo então o despacho do Tribunal de Primeira Instância juridicamente incorrecto e devendo, portanto, ser anulado.
(129) - V. os acórdãos Van der Kooy e o./Comissão e CIRFS e o./Comissão (já referidos na nota 12).
(130) - Não se pode, aliás, sustentar que as queixas que as organizações para a protecção do ambiente, acima referidas, dirigiram à Comissão e as relações que com ela tiveram equivalem a uma participação num procedimento comunitário especial que as individualize, por isso, relativamente ao acto impugnado.
(131) - V., por exemplo, os acórdãos de 14 de Dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e o./Conselho (já referido na nota 11); de 18 de Março de 1975, Union syndicale e o./Conselho (já referido na nota 11); de 10 de Julho de 1986, DEFI/Comissão (já referido na nota 11); e de 4 de Outubro de 1983, Fediol/Comissão (191/82, Recueil, p. 2913).
(132) - As associações recorrentes salientam ainda que, se lhes fosse reconhecida legitimidade, tal permitiria assegurar de modo mais harmonioso e mais organizado o controlo jurisdicional dos actos comunitários relativos ao ambiente.
(133) - Além disso, não vejo por que razão este reconhecimento de legitimidade deveria ser um privilégio conferido apenas às associações para a protecção do ambiente e não às outras pessoas colectivas de carácter representativo. A referência ao carácter específico da protecção do ambiente, sobre a qual já me pronunciei abundantemente, não pode, na minha opinião, justificar a aplicação às associações para a protecção do ambiente de um tratamento diferente do que se aplica a organizações que tenham outro objecto, paralelo.