61973C0190(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 2. OKTOBER 1974 (
1
)
Høje Ret.
Det spørgsmål, der er forelagt Dem af dommeren i kriminalsager af økonomisk karakter i Haarlem, er, om den ordning med kontrol af hyacintløgproduktionen, der blev indført i Nederlandene ved en anordning fra det nederlandske kontor for produktion af prydplanter, er forenelig med bestemmelserne i Rådets forordning nr. 234/68 om oprettelse af en fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter.
Uden at det ved denne lejlighed er nødvendigt at vende tilbage til de omstændigheder, der førte den nederlandske dommer til at forelægge Domstolen dette spørgsmål, minder jeg om, at jeg — i betragtning af sagen, som den så ud i april, for mit vedkommende og i henhold til de grunde, jeg angav i mit første forslag til afgørelse — har fundet, at det nationale system med tilladelser til dyrkning af hyacintløg var uforeneligt med forskrifterne i fællesskabsforordningen.
Jeg har med andre ord ment, at eksistensen af en fælles markedsordning i det mindste i det foreliggende tilfælde ikke tillod de nationale myndigheder at opretholde en produktionskontrol, der især indebærer individuel tildeling af dyrkningstilladelser for et fastsat område, hvilket i virkeligheden udgør en national foranstaltning til ordning af det samme marked.
Efter at have overvejet denne sag skønnede Domstolen det nødvendigt at få bedre oplysninger om to forhold:
—
dels ønskede Domstolen at vide, om der i Nederlandene på tidspunktet for udarbejdelsen af fællesskabsforordning nr. 234/68 fandtes regler svarende til anordningen af 1971 hvad angår blomsterdyrkningen, og om Kommissionen og Rådet på daværende tidspunkt havde kendskab til sådanne regler; i bekræftende fald ønskede Domstolen at vide, om Kommissionen eller Rådet havde taget stilling dertil;
—
dels anmodede Domstolen Kommissionen om at meddele, om der på andre områder, der reguleres af fælles markedsordninger, eksisterede eller endnu i dag eksisterer nationale ordninger vedrørende produktionen af visse landbrugsprodukter, der kan sammenlignes med den i Nederlandene gældende ordning for produktionen af hyacintløg.
Domstolen fandt det relevant, om fællesskabsforordningerne vedrørende disse landbrugsprodukter indeholdt udtrykkelige bestemmelser angående sådanne nationale ordningers forenelighed med den pågældende fælles markedsordning.
Efter at Van Haaster, regeringen for kongeriget Nederlandene og endelig Kommissionen mere eller mindre præcist har besvaret de spørgsmål, der blev stillet ved Domstolens kendelse af 4. juli 1974, skal jeg i dag meddele Domstolen min endelige stillingtagen på grundlag af disse ekstra oplysninger.
Jeg skal straks bekende, at den nye undersøgelse, jeg har foretaget, ikke har ændret min første overbevisning.
I —
Efter min opfattelse er de afgivne svar på det første spørgsmål på ingen måde afgørende for løsningen af det fortolkningsproblem, Domstolen skal tage stilling til.
Hvad siger den nederlandske regering og Kommissionen os egentlig?
For det første, at der i Nederlandene på tidspunktet for udarbejdelsen af forordning nr. 234/68 allerede eksisterede en ordning vedrørende dyrkningen af blomsterløg ialmindelighed, dvs. ikke alene hyacint-men også tulipan-, påskelilje- og pinseliljeløg, hvis produktion i øvrigt er langt vigtigere. Denne ordning blev indført ved en anordning af 16. juli 1962.
Da Kommissionen i 1964-65 iværksatte planerne for en fælles markedsordning for blomsterdyrkningen, havde den kendskab til denne nationale ordning, der på grund af visse af dens aspekter fik Kommissionen til på daværende tidspunkt at overveje at indlede en procedure med hjemmel i traktatens artikel 169.
Under alle omstændigheder kan man anse det for en kendsgerning, at fællesskabsmyndighederne ikke var uvidende om denne ordning, selv om den nederlandske regering ikke havde givet dem officiel meddelelse derom.
At den nederlandske ordning blev undersøgt grundigt under udarbejdelsen af den fremtidige forordning nr. 234/68 og navnlig i forbindelse med de fortløbende forslag, som Kommissionen måtte udarbejde, er der ingen tvivl om.
Heller ikke det forhold, at Kommissionen på dette stadium af forarbejderne gav udtryk for, at visse nationale foranstaltninger med henblik på intervention og produktionskontrol »midlertidigt kunne opretholdes«, får mig til at mene, at Kommissionen således på forhånd havde accepteret disse foranstaltningers forenelighed med den fælles markedsordning, som Rådets forordning nr. 234/68 skulle realisere i 1968.
I denne forbindelse understreger Kommissionen selv i sine skriftlige indlæg, at selv om en vis artikel 6, stk. 1 i et af de forslag, den måtte udarbejde i 1966, udtrykkeligt tilsigtede at give medlemsstaterne mulighed for at gennemføre foranstaltninger med henblik på intervention og fastsættelse af minimumseksportpriser, indebar dette forslag ingen, i det mindste ingen udtrykkelig, henvisning til kontrol med dyrkningen, dvs. systemet med dyrkningstilladelser.
Den præciserer i øvrigt, at det nye forslag, der blev forelagt Rådet den 23. februar 1967, ikke gentog artikel 6 i det foregående forslag.
Besynderligt nok udleder Kommissionen ikke desto mindre af disse omstændigheder i forbindelse med de forskellige etaper for udarbejdelsen af forordningen den konklusion, at denne fællesskabstekst ikke udelukker »supplerende foranstaltninger«, i hvilken forbindelse man dog ikke klart fortæller os, om det drejer sig om nationale foranstaltninger eller foranstaltninger fra fællesskabsinstitutionernes side.
Jeg ser mig ikke i stand til at følge Kommissionen på dette punkt.
For. det første fordi det ville betyde en fortolkning af forordning nr. 234/68 ved hjælp af forarbejderne, såfremt man søgte efter de intentioner, de bevæggrunde, der drev fællesskabslovgiveren, hvilket Domstolen altid har nægtet at gøre.
I denne henseende mener jeg, at det er en sikrere metode at tage forordningen, som den er, som en objektiv tekst, der er bindende i alle sine enkeltheder og vel at mærke med umiddelbar virkning, og basere vor fortolkning på ordlyden af dens bestemmelser og på dens almindelige opbygning.
En anden grund til, at jeg ikke kan følge Kommissionen, er at nævnte forordning ikke tilsigter gradvist at gennemføre en ordning af fællesskabsmarkedet for blomsterdyrkningens produkter, som under overgangsperioden giver plads for visse nationale foranstaltninger, men derimod, selv om den er mindre fuldstændig eller lad os sige »fuldkommen« end andre tekster af tilsvarende art, foregiver at gennemføre en endelig ordning af det pågældende marked.
Endelig synes rækkevidden af forordningens artikel 10, der især udelukker kvantitative restriktioner i Fællesskabets interne samhandel, mig ikke at være berørt af de forklaringer, vi efterfølgende har fået af såvel Kommissionen som regeringen for Nederlandene.
For at resumere, hvad jeg har sagt vedrørende dette punkt, finder jeg altså, at hverken det forhold, at Kommissionen og Rådet havde kendskab til den nationale ordning i Nederlandene angående produktionen af blomsterløg, eller det forhold, at forordning nr. 234/68 ikke udtrykkeligt forbød systemet med produktionstilladelser, tillader den modsætningsslutning, at Rådet stiltiende havde godkendt en sådan ordnings forenelighed med ikraftsættelsen af den fælles markedsordning.
Tværtimod har jeg i mit første forslag til afgørelse henledt opmærksomheden på et interessant moment, som blev påpeget i de forklaringer der blev afgivet for Domstolen af Van Haasters rådgiver. Denne fremførte, at de kompetente nederlandske myndigheder i løbet af 1966, dvs. i selve det tidsrum, hvor udarbejdelsen af forordning nr. 234/68 var igang, besluttede at ophæve anordningerne angående dyrkningen af tulipan-, påskelilje- og pinseliljeløg fra 1. januar 1968, uden tvivl fordi de fandt, at disse anordninger ikke kunne vedblive at gælde under de fælles markedsordninger, som med kort varsel skulle afløse de ældre nationale bestemmelser.
At den nationale ordning med produktionskontrol blev opretholdt for hyacintløgs vedkommende, er mig uforklarligt eller er i det mindste ikke blevet mig forklaret.
Det kan være, at der blot var tale om en forglemmelse, om end man i så tilfælde dårligt kan forstå, at der så blev udstedt en ny anordning i 1971, dvs. efter offentliggørelsen af fællesskabsreglerne.
Men dette er dog i mine øjne ikke af større betydning. Denne opretholdelse af dyrkningstilladelser alene for produktionen af hyacintløg er ikke tilstrækkelig til at anerkende dette systems forenelighed med fællesskabsretten.
II —
Lad mig herefter gå over til undersøgelsen af det andet spørgsmål, der alene blev stillet Kommissionen. Det er det mest interessante, og jeg forstår godt, at De i tilfælde af, at Kommissionen for andre landbrugsmarkeders vedkommende måtte kunne påvise den — tilladte eller endog tilsigtede — samtidige eksistenser af på den ene side endelige og fuldstændige fælles ordninger og på den anden side interne foranstaltninger, der udgør egentlige nationale markedsordninger, ville være tilbøjelig til at finde, at en produktionskontrol i en medlemsstat, der går så vidt som til udstedelse af individuelle dyrkningstilladelser, uden tvivl ikke kunne være uforenelig med fællesskabsregler, der indebærer etableringen af en fælles ordning inden for samme sektor, i det foreliggende tilfælde for produktionen af hyacintløg.
De kunne i et sådant tilfælde med rette nære frygt for de kædereaktioner, en dom fra Domstolen, der erklærede den nederlandske ordning uforenelig med fællesskabsreglerne, ville medføre inden for de andre sektorer af det fælles landbrugsmarked.
De af Kommissionen nævnte eksempler forekommer mig dog ikke at være analoge med tilfældet med dyrkningen af hyacintløg. De bliver forresten forklaret med meget specielle betragtninger, der er det problem, som er forelagt Domstolen, fuldstændig uvedkommende.
Ser vi først på kornsektoren, er det sandt, at den fælles markedsordning for flere medlemsstaters vedkommende — heriblandt Forbundsrepublikken og Frankrig — har tilladt ordninger, der er beregnet ikke på at begrænse kornproduktionen, men på at bøde på de alvorlige ulemper, der — i øvrigt allerede fra før krigen — var resultatet af »strukturelt betinget overkapacitet« i mølleriindustrien. Det er her tale om et kendt problem, som fik de franske myndigheder til i 1935 at oprette »l'Office national interprofessionnel des Céréales« (det nationale kontor for kornbranchen) og til at udarbejde regler for mølleriindustrien; af tilsvarende grunde udstedte den tyske lovgiver senere loven »Mühlenstrukturgesetz«.
Vi må lægge til grund, at formålet med disse foranstaltninger var at sanere en industri til forarbejdning af landbrugsprodukter, ikke at begrænse produktionen af disse produkter. Af eksemplet kan der derfor ikke udledes noget afgørende for løsningen af nærværende sag.
Eksemplet med den nederlandske ordning for æg- og fjerkræsektoren er heller ikke af betydning; denne ordning kan i det væsentlige forklares som en kvalitetskontrol med den animalske produktion, da dens formål er at opretholde racerent avisfjerkræ.
Hvis vi går over til tobakssektoren, må man huske på, at to af medlemsstaterne, Frankrig og Italien, havde legalt monopol på fabrikation og afsætning af tobak; dette dækkede for Italiens vedkommende endog direkte dyrkningen af tobak; i Frankrig fandtes der en ordning, hvis mål var at forbeholde retten til at dyrke tobak for visse fysiske og juridiske personer.
Selv om det er korrekt, at Fællesskabets basisforordning udtrykkeligt erklærede nationale bestemmelser, der er lige' så strenge, hvad angår produktionen, uforenelige med de grundregler, den indeholder, siger det sig selv, at dette udtrykkelige forbud i det foreliggende tilfælde var uundværligt i det omfang det kun berørte en del af de pågældende statsmonopoler. Det var således nødvendigt, at situationen blev gjort fuldstændig klar ved fællesskabsreglernes ikrafttræden.
Hvad angår vinsektoren står vi over for en fælles ordning, der på visse punkter er foreløbig og under alle omstændigheder delvis, og som i vidt omfang tillader opretholdelsen af nationale beskyttelsesforanstaltninger. Det er i betragtning af den ikke alene økonomiske men også sociale og endog politiske betydning, vindyrkningen har i lande som Frankrig, Italien eller endog Tyskland og Luxembourg, let forståeligt, at fællesskabsmyndighederne indtil nu ikke har ønsket at gå for hurtigt eller for langt hen imod et integreret marked. Endvidere at Rådet, selv om Kommissionen har foreslået en fællesskabsordning for tilplantningen med vin, endnu ikke har gennemført denne, og at kontrollen er forblevet under de nationale myndigheders kompetence.
Endelig er eksemplet med den britiske lovgivning angående humleproduktionen så meget mindre relevant, som dette spørgsmål endnu er under forhandling mellem Fællesskabet og Det forenede Kongerige, og at kontrollen med dyrkningen i øvrigt ikke engang, i henhold til Kommissionen, har været genstand for forhandlinger.
Som man vil se, har disse forskellige forhold kun en fjern forbindelse med det foreliggende tilfælde.
Domstolen må derfor efter min mening basere sin fortolkning på respekten for traktatens principper vedrørende den fælles ordning af landbrugsmarkederne og navnlig på artikel 43, stk. 3, hvoraf den grundregel fremgår, at en fælles ordning retligt afløser de nationale ordninger, dog på betingelse af, at den er endelig.
Lad mig tilføje, at det af bestemmelserne i forordning nr. 234/68 som helhed og især af dennes artikel 10 fremgår, at den markedsordning, der derved indføres, hviler på frihed for Fællesskabets interne samhandel. Som påpeget i mit første forslag til afgørelse kan en kontingenteringsordning ved et system med dyrkningstilladelser ikke undgå at få reel eller i det mindste potentiel indvirkning på omfanget af samhandelen. Disse betragtninger er for øvrigt på linje med Domstolens retspraksis, som denne fremgår af dommene SAIL af 21. marts 1972, Riseria Geddo af 12. juli 1973 og endelig Grosoli af 12. december 1973.
Det er derfor uden tøven, at jeg i bekræftelse af mit første forslag til afgørelse foreslår Domstolen at erklære for ret, at de regler, der blev udstedt ved Rådets forordning nr. 234/68 om oprettelse af en fælles markedsordning for blomsterdyrkningens produkter og navnlig ved denne forordnings artikel 10, ikke tillader en medlemsstat at opretholde eller indføre en national ordning med produktionskontrol for hyacintløg, som bl.a. indebærer udstedelse af individuelle dyrkningstilladelser.
(
1
) – Oversat fra fransk.