Sag C-546/19
BZ
mod
Westerwaldkreis
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 3. juni 2021
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115/EF – artikel 2, stk. 1 – anvendelsesområde – tredjelandsstatsborger – straffedom i medlemsstaten – artikel 3, nr. 6) – indrejseforbud – hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed – ophævelse af afgørelsen om tilbagesendelse – indrejseforbuddets lovlighed«
1.        Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – grænser – spørgsmål, som er klart uden relevans, og hypotetiske spørgsmål forelagt i en sammenhæng, der udelukker et hensigtsmæssigt svar
(Art. 267 TEUF)
(jf. præmis 38)
2.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – anvendelsesområde – indrejseforbud udstedt af hensyn til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden – medlemsstat, der ikke har gjort brug af muligheden for at undlade at anvende nævnte direktiv på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 2, stk. 1, og art. 3, nr. 2)]
(jf. præmis 44-48 og domskonkl. 1)
3.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – indrejseforbud – det tidspunkt, hvorfra nævnte indrejseforbud får virkning – tidspunktet for den berørtes faktiske udrejse fra den omhandlede medlemsstats område
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 3, nr. 3)]
(jf. præmis 52)
4.        Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet over for en sådan tredjelandsstatsborger og ledsaget af et indrejseforbud som følge af en straffedom eller som følge af en fare for den offentlige orden og den nationale sikkerhed – tredjelandsstatsborger, som ikke faktisk har forladt medlemsstaternes område – opretholdelse af indrejseforbuddet efter ophævelse af afgørelsen om tilbagesendelse – ikke tilladt
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 1, art. 3, nr. 3) og 6), og art. 11, stk. 1]
(jf. præmis 54 og 56-61 samt domskonkl. 2)
Resumé
BZ, en tredjelandsstatsborger, havde opholdt sig i Tyskland siden 1990. Selv om han siden denne dato havde haft pligt til at forlade området, opholdt han sig stadig i denne medlemsstat på grundlag af en løbende forlænget »midlertidig suspension af udsendelsen« i henhold til national ret.
I 2013 blev BZ idømt en frihedsstraf for støtte til terrorisme, og i 2014 blev fuldbyrdelsen af den resterende del af hans frihedsstraf gjort betinget.
Som følge af denne straffedom udviste Westerwaldkreis (distriktet Westerwald, Tyskland) BZ ved afgørelse af 24. februar 2014 og udstedte et forbud mod indrejse i og ophold på Tysklands område i seks år, som efterfølgende blev afkortet til fire år, regnet fra datoen for BZ’ faktiske udrejse fra det tyske område og begrænset til senest den 21. juli 2023. Samtidig udstedte Westerwaldkreis varsel om at forlade området under trussel om udsendelse til BZ, idet dette varsel imidlertid blev ophævet inden for rammerne af en administrativ indsigelsesprocedure.
Da BZ ikke fik medhold i sit søgsmål anlagt til prøvelse af de foranstaltninger, der var truffet over for ham, iværksatte han appel af denne dom ved Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Rheinland-Pfalz, Tyskland).
En asylansøgning indgivet af BZ blev i 2017 afslået som åbenbart ugrundet af den kompetente tyske myndighed. Denne myndighed konstaterede ligeledes, at BZ ikke kunne tilbagesendes til Syrien, eftersom betingelserne for et forbud mod udsendelse var opfyldt for så vidt angik dette land.
Ved dom af 5. april 2018 blev appellen iværksat til prøvelse af udvisningsafgørelsen og fastsættelsen af varigheden af indrejse- og opholdsforbuddet forkastet og BZ iværksatte derfor revisionsanke til prøvelse af den nævnte dom ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland). Denne ret forkastede dels den af BZ iværksatte revisionsanke, for så vidt som appellen vedrørte den afgørelse om udvisning, der var truffet over for ham, således at denne afgørelse blev endelig. Dels udskilte den revisionsanken, således at sagen alene omhandlede afgørelsen om at afkorte varigheden af det indrejse- og opholdsforbud, der ledsagede udvisningsafgørelsen, til fire år regnet fra BZ’ eventuelle udrejse og senest til den 21. juli 2023.
Den forelæggende ret rejste tvivl om, hvorvidt et indrejse- og opholdsforbud som det omhandlede, der var udstedt over for en tredjelandsstatsborger af årsager, »der ikke [havde] noget at gøre med indvandring«, var omfattet af anvendelsesområdet for tilbagesendelsesdirektivet (1). Tvivlen skyldtes bl.a. den omstændighed, at det fremgår af Kommissionens »håndbog om tilbagesendelse« (2), at de regler, der finder anvendelse på indrejseforbud i forbindelse med tilbagesendelse (3) i henhold til tilbagesendelsesdirektivet, »[ikke berører] indrejseforbud udstedt af årsager, der ikke har noget at gøre med indvandring«. Den forelæggende ret anførte imidlertid, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde gjort brug af den mulighed, som medlemsstaterne er tillagt i medfør af tilbagesendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra b), for ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret
I givet fald var den forelæggende ret i tvivl om foreneligheden med EU-retten af opretholdelsen af et indrejseforbud (4), der var udstedt af en medlemsstat over for en tredjelandsstatsborger, som befandt sig på medlemsstatens område, og som var genstand for en udvisningsafgørelse, der var blevet endelig, når den afgørelse om tilbagesendelse, som nævnte medlemsstat havde truffet over for denne tredjelandsstatsborger, var blevet ophævet. Den forelæggende ret præciserede i denne henseende, at i tysk ret udgør en udvisningsafgørelse ikke en »afgørelse om tilbagesendelse« (5) som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, nr. 4).
Den forelæggende ret besluttede derfor at anmode Domstolen om præciseringer vedrørende tilbagesendelsesdirektivets anvendelsesområde og den forbindelse, som direktivet fastsætter mellem indrejseforbuddet og afgørelsen om tilbagesendelse.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fandt for det første, at et indrejse- og opholdsforbud, som er udstedt af en medlemsstat, der ikke har gjort brug af den mulighed, der er fastsat i tilbagesendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra b), over for en tredjelandsstatsborger, der befinder sig på denne medlemsstats område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom, er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.
Domstolen bemærkede i denne henseende, at i henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 2, stk. 1, finder dette direktiv anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område. Henset til definitionen af »ulovligt ophold« i tilbagesendelsesdirektivet opholder enhver tredjelandsstatsborger, som er til stede på en medlemsstats område uden at opfylde betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl i denne, sig alene af denne grund ulovligt og er dermed omfattet af nævnte direktivs anvendelsesområde.
Heraf følger, at dette direktivs anvendelsesområde er defineret alene med henvisning til den situation, hvor en tredjelandsstatsborger opholder sig ulovligt, uafhængigt af, hvad denne situation skyldes, eller hvilke foranstaltninger der kan vedtages over for denne tredjelandsstatsborger. Anvendelsesområdet for tilbagesendelsesdirektivet kan således ikke ændres ved en henstilling fra Kommissionen, idet henstillingen ikke har bindende virkning.
For det andet udtalte Domstolen, at tilbagesendelsesdirektivet er til hinder for opretholdelsen af et indrejse- og opholdsforbud, der er udstedt af en medlemsstat over for en tredjelandsstatsborger, som befinder sig på medlemsstatens område, og som er genstand for en udvisningsafgørelse, der er blevet endelig og er truffet på grundlag af hensynet til den offentlige sikkerhed og den offentlige orden som følge af en tidligere straffedom, når den afgørelse om tilbagesendelse, som nævnte medlemsstat har truffet over for denne tredjelandsstatsborger, er blevet ophævet, også selv om denne udvisningsafgørelse er blevet endelig.
For at nå frem til denne konklusion bemærkede Domstolen, at det følger af tilbagesendelsesdirektivet (6), at et indrejseforbud må antages at supplere en afgørelse om tilbagesendelse, idet den pågældende i en bestemt periode efter sin »tilbagesendelse«, således som dette udtryk er defineret i direktivet, og derfor efter sin udrejse fra medlemsstaternes område forbydes genindrejse på dette område og efterfølgende at opholde sig dér. Et indrejseforbud får følgelig først virkning fra det tidspunkt, hvor denne person faktisk forlader medlemsstaternes område.
I det foreliggende tilfælde ledsagede det indrejseforbud, der var truffet over for BZ, ikke en afgørelse om tilbagesendelse. For så vidt som retsvirkningerne af et indrejseforbud, der er omfattet af tilbagesendelsesdirektivet, først kan indtræde efter gennemførelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, kan indrejseforbuddet ikke opretholdes efter ophævelsen af denne afgørelse.
Det følger heraf, at når en medlemsstat er stillet over for en tredjelandsstatsborger, der befinder sig på dens område og ikke er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse, skal medlemsstaten afgøre, om der skal udstedes en ny opholdstilladelse til denne tredjelandsstatsborger. Hvis dette ikke er tilfældet, er den pågældende medlemsstat forpligtet til over for nævnte tredjelandsstatsborger at træffe en afgørelse om tilbagesendelse, som i overensstemmelse med tilbagesendelsesdirektivets artikel 11, stk. 1, kan eller skal ledsages af et indrejseforbud som omhandlet i dette direktivs artikel 3, nr. 6).
Domstolen fastslog, at det er i strid med tilbagesendelsesdirektivet at acceptere, at der findes en mellemstatus for tredjelandsstatsborgere, som befinder sig på en medlemsstats område uden hverken ret til ophold eller opholdstilladelse, og som i givet fald er genstand for et indrejseforbud, men over for hvem der ikke foreligger nogen gyldig afgørelse om tilbagesendelse. Den omstændighed, at en udvisningsafgørelse såsom den, BZ er genstand for, er blevet endelig, kan ikke begrunde, at et indrejseforbud fortsat er i kraft, mens der ikke over for BZ foreligger nogen afgørelse om tilbagesendelse.
Disse betragtninger gælder ligeledes for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, men som i lighed med BZ ikke kan udsendes, eftersom princippet om non-refoulement er til hinder herfor. Det fremgår nemlig af direktivet, at denne omstændighed ikke begrunder, at det undlades at træffe en afgørelse om tilbagesendelse over for en tredjelandsstatsborger i en sådan situation, men alene at tilbagesendelsen af den pågældende udsættes i forbindelse med fuldbyrdelsen af nævnte afgørelse.
1 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98, herefter »tilbagesendelsesdirektivet«).
2 –      Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16.11.2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT 2017, L 339, s. 83).
3 –      Hvorved forstås indrejseforbud i forbindelse med en tilsidesættelse af indvandringsreglerne i medlemsstaterne.
4 –      Ifølge tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, nr. 6), defineres indrejseforbud som en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som ledsager en afgørelse om tilbagesendelse.
5 –      Ifølge tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, nr. 4), defineres afgørelse om tilbagesendelse som en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage.
6 –      Nærmere bestemt direktivets artikel 3, nr. 4) og 6), og artikel 11, stk. 1.