61987C0354
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 2 de Maio de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O recurso de anulação que nos é submetido diz respeito a um regulamento da Comissão relativo à repartição de certificados de importação entre certas empresas interessadas. Trata-se do Regulamento (CEE) n.o 2806/87 (
1
), mais precisamente do segundo parágrafo do artigo 1.o desse regulamento:
«No caso de um pedido exceder a quantidade de 4617 toneladas tornada disponível pelo Regulamento (CEE) n.o 2539/87, esse pedido só será tido em conta até ao limite dessa quantidade.»
Enquadramento regulamentar
2.
O regulamento de base no sector da carne de bovino é o Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho (
2
).
A partir de 1 de Janeiro de 1980 a Comunidade abriu, no âmbito das obrigações decorrentes do GATT, um contingente pautal anual para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) e 02.01 A II b) da pauta aduaneira comum. No âmbito deste contingente o direito da pauta aduaneira comum aplicável é fixado em 20 %.
Este contingente pautal foi aberto pela primeira vez pelo Regulamento (CEE) n.o 2957/79 do Conselho (
3
) e, no que diz respeito ao caso concreto, pelo Regulamento (CEE) n.o 3928/86 do Conselho (
4
). O artigo 2.o do Regulamento n.o 2957/79 do Conselho, atrás referido (e o mesmo artigo dos regulamentos adoptados nos anos seguintes), dispõe que as regras de execução serão determinadas de acordo com o processo previsto no artigo 27.o do regulamento de base (adiante «processo do comité»). O segundo considerando do preâmbulo indica como objectivo que «é necessário garantir, nomeadamente, o acesso igual e contínuo de todos os operadores interessados da Comunidade ao referido contingente».
As regras de execução foram determinadas pela primeira vez no Regulamento (CEE) n.o 2972/79 (
5
) da Comissão e depois todos os anos imediatamente após a abertura de um contingente pautal. Para o ano de 1987, o que aqui nos interessa, estas regras de execução constam do Regulamento (CEE) n.o 3985/86 da Comissão, que analisaremos mais adiante (no n.o 6). Estes regulamentos anuais previam uma repartição do contingente pautal global e adoptavam igualmente certas regras relativas aos certificados de autenticidade que garantem a origem dos lotes de carne.
3.
Todavia, foram ainda estabelecidas outras regras de execução igualmente de acordo com o processo do comité. E esse o caso do Regulamento (CEE) n.o 2377/80 da Comissão (
6
), que tem o seu fundamento jurídico simultaneamente no regulamento de base do Conselho (nomeadamente nos seus artigos 13.o e 14.o) (
7
) e no Regulamento n.o 2957/79 do Conselho relativo à abertura de um contingente pautal comunitário (
8
). Este Regulamento n.o 2377/80 organiza de modo geral, para uma série de regimes divergentes no sector da carne de bovino, entre os quais figura o regime aqui em causa, o pedido e a emissão dos certificados de importação e de exportação. Os artigos 12.o e 15.o são primordiais neste processo. A recorrente pretende com efeito que a disposi^ ção do regulamento impugnado, atrás referida (no n.o 1), é contrária ao Regulamento n.o 2377/80.
Como decorre dos autos; os artigos 12.o e 15.o foram alterados duas vezes de um modo que influencia a interpretação da legislação em causa, a saber, uma vez em 1983 pelo Regulamento (CEE) n.o 3578/82 (
9
), e outra vez, a partir de 1 de Janeiro de 1988, pelo Regulamento (CEE) n.o 3434/87 (
10
).
Numa preocupação de clareza reproduzimos aqui as três versões tanto do artigo 12.o como do artigo 15.o
4.
O texto do n.o 1, alínea a), do artigo 12.o
tinha, originariamente, ou seja, a partir de 1 de Outubro de 1980 até finais dé 1982, a seguinte redacção:
«Para poder beneficiar do regime especial de importação referido no n.o 1, alínea d), do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 2972/79:
a)
o ou os pedido(s) de certificado apresentado(s) por um só interessado devem dizer respeito a uma quantidade global correspondente no mínimo a cinco toneladas de carne, em peso do produto, e no máximo a 10 % da quantidade fixada, no âmbito do regime em questão e em conformidade com o artigo 7o do Regulamento (CEE) n.o 2972/79, para o trimestre em que o ou o(s) pedido(s) de certificado foi ou foram apresentado(s).»
Era o seguinte o texto desse artigo, tal como aplicável'de 1 de Janeiro de 1983 a finais de 1987, ou seja, durante o período em que ocorreram os factos que estão na origem do litígio principal:
«o ou os pedido(s) de certificado apresentado(s) por um mesmo interessado deve(m) referir-se-a uma quantidade global que corresponda no mínimo a cinco toneladas de carne em peso do produto para o regime em causa e para o mês no decurso do qual o ou os pedido(s) de certificado for(em) apresentado(s).»
A alteração mais importante (a passagem da avaliação trimestral para a avaliação mensal não parece ser relevante) é a supressão da frase «e no máximo a 10 % da quantidade fixada em conformidade com o artigo 7o do Regulamento (CEE) n.o 2972/79», ou seja, no máximo a 10 % da quantidade de «Hilton beef» para a qual é atribuído no decurso do ano em questão um contingente (
11
). As razões desta alteração são indicadas no preâmbulo do Regulamento n.o 3578/82 que vê nessa acção um meio de «adoptar um tipo de gestão mais maleável e mais flexível de modo a assegurar uma utilização óptima desse regime» (
12
).
Por último o texto que estava em vigor desde 1 de Janeiro de 1988 é o seguinte (
13
):
«o(s) pedido(s) de certificado(s) apresentado^) por um mesmo interessado deve(m) dizer respeito a uma quantidade global correspondente no mínimo a cinco toneladas de carne, em peso do produto, e no máximo à quantidade disponível no âmbito do regime em questão e para o trimestre (
14
) em que o(s) pedido(s) de certificado(s) for(em) apresentado(s).»
Ē de novo feita referência de um máximo mas diferente do anterior: enquanto o mesmo se elevava até 1982 a 10 % da quantidade disponível, corresponde, a partir de 1988, a toda a quantidade disponível (ou 100 %).
5.
A partir de 1 de Outubro de 1980, o n.o 6, alínea a), do artigo 15.o
tinha a seguinte redacção:
«As quantidades solicitadas ao abrigo dos artigos 9.o a 12.o (
15
) podem ser reduzidas segundo uma determinada percentagem.»
A partir de 1 de Janeiro de 1983, no que diz respeito ao regime especial da importação em causa no presente caso, aplicava-se o seguinte texto do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o:
«A Comissão decidirá em que medida pode ser dado seguimento aos pedidos referidos no artigo 12.o No caso de as quantidades para as quais os certificados tiverem sido pedidos ultrapassarem as quantidades disponíveis, a Comissão fixará uma percentagem única de redução das quantidades pedidas. Se a quantidade global que constar nos pedidos for inferior à quantidade disponível, a Comissão determinará a quantidade restante.»
Para a discussão perante o Tribunal é crucial saber que a Comissão, enquanto poder regulamentar geral, atribuiu a si própria, enquanto gestora diária, no n.o 6 do artigo 15.o, atrás referido, o poder de fixar a percentagem única (adequada) da eventual redução das quantidades solicitadas. A alteração, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1983, não introduziu, como se vê, qualquer alteração a esta regra de competência. A alteração posterior, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1988, também não a alterou (
16
).
A organização concreta dos pedidos de certificados para 1987
6.
O Conselho abriu, pelo Regulamento n.o 3928/86 (
17
), o contingente pautal anual para 1987 para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) e b), para um volume total de 29800 toneladas (artigo l.o).
No Regulamento (CEE) n.o 3985/86, a Comissão estabelece uma semana mais tarde (
18
) as modalidades de aplicação do regulamento anterior, modalidades que entram igualmente em vigor em 1 de Janeiro de 1987. Aí é nomeadamente especificado que, no contingente geral de importação de 29800 toneladas de carne de bovino, 10000 toneladas são concedidas para o que se convencionou chamar «Hilton beef» (
19
). Além disso, o artigo 7.o deste regulamento prevê que a apresentação dos pedidos de certificados e a emissão dos certificados de importação se efectuam em conformidade com as disposições dos artigos 12.o e 15.o do Regulamento. n.o 2377/80; estes artigos 12.o e 15.o foram atrás parcialmente reproduzidos (n.os 4 e 5).
O Regulamento (CEE) n.o 519/87 (
20
) da Comissão relativo ao «Hilton beef» foi publicado no Jornal Oficial de 21 de Fevereiro de 1987. No último considerando do preâmbulo deste regulamento afirma-se que os pedidos já entregues dizem respeito a quantidades globais que excedem as quantidades disponíveis;
«que, nestas condições e a fim de assegurar uma divisão equitativa das quantidades disponíveis, é conveniente reduzir proporcionalmente (
21
) as quantidades pedidas».
A redução foi fixada do seguinte modo no artigo 1.o deste regulamento: os pedidos serão satisfeitos até ao limite de 3,343% dá quantidade pedida.
Não é contestado entre as partes que o número de certificados de importação assim emitidos não foi integralmente utilizado, de modo que existia um «excedente» de possibilidades de importação. Para obviar a tal, a Comissão abriu uma nova «possibilidade de apresentar pedidos» para o «Hilton beef», adoptando o Regulamento (CEE) n.o 2539/87 de 24 de Agosto de 1987 (
22
). Este regulamento previa a possibilidade de apresentação, durante os dez primeiros dias do mês de Setembro de 1987, de pedidos de certificados para uma-quantidade global de 4617 toneladas de carne de bovino originária e em proveniência dos Estados Unidos da América e do Canadá.
Através do Regulamento controvertido n.o 2806/87, de 18 de Setembro de 1987, a Comissão decidiu de novo reduzir as quantidades pedidas durante o período suplementar concedido para a apresentação dos pedidos dado que excediam também actualmente as quantidades disponíveis. Este regulamento «impugnado» é compatível, quanto à sua função, com o Regulamento n.o 519/87, de 20 de Fevereiro de 1987 (
23
), que decidia da emissão dos certificados de importação das primeiras 10000 toneladas disponíveis para as quais podiam ser apresentados pedidos de certificados em Fevereiro de 1987.
O regulamento controvertido
7.
O litígio assenta, portanto, no modo como a Comissão organizou o período suplementar de dez dias para a apresentação dos pedidos de certificados em Setembro de 1987: no primeiro parágrafo do artigo 1.o a Comissão fixou do seguinte modo a percentagem de «satisfação» dos pedidos: 0,2425 % da quantidade pedida.
O aspecto controvertido é o segundo parágrafo do artigo 1.o, atrás citado (n.o 1), em que se afirma que só são tidos em conta pedidos relativos a uma quantidade superior à quantidade global de 4617 toneladas tornada disponível dentro dos limites desta última quantidade. Tal significa concretamente que os pedidos apresentados pela recorrente, que diziam respeito a 80000 mais 240000, ou seja, a 320000 toneladas, só foram tomados em consideração até ao limite de 4617 toneladas, de modo que à recorrente só foi atribuída uma quantidade correspondente a 0,2425 % de 4617 toneladas, ou seja, pouco mais de 11 toneladas.
O litígio jurídico
8.
Segundo o ponto de vista da recorrente, apoiada pelo Governo neerlandês, o Regulamento controvertido n.o 2806/87, descrito no n.o 6, foi adoptado sem que existissem poderes para tal, era insuficientemente fundamentado, não era acompanhado — erradamente — da consulta do comité de gestão e violava o princípio da igualdade e da segurança jurídica, porque derrogava às condições do Regulamento n.o 2377/80, especialmente ao disposto no artigo 12.o do referido regulamento.
Para a Comissão, em contrapartida, o segundo parágrafo controvertido do artigo 1.o do regulamento impugnado mais não é do que a conclusão lógica de princípios já contidos nas regras gerais.
Factos não contestados
9.
Em 11 de Setembro de 1987, ou seja, na véspera do termo do (segundo) período fixado para a apresentação dos pedidos, o Produktschap voor Vee en Vlees (adiante «Produktschap») comunicou por telex à Comissão o total dos pedidos apresentados nos Países Baixos; este total elevava-se a 1033970 toneladas, quantidade de longe visivelmente superior à quantidade global de 4617 toneladas atribuída para o conjunto da Comunidade. Como foi dito mais acima, o pedido de Weddel elevava-se a 80000 mais 240000, ou seja, a 320000 toneladas, cerca de um terço do total neerlandês.
A Comissão respondeu por telex de 15 de Setembro de 1987 e observou que, «se bem que já não exista limite máximo específico no âmbito deste regime desde 1982, resulta das circunstâncias, bem como do texto do Regulamento n.o 2539/87 (
24
), que um pedido de certificado não pode de qualquer modo ultrapassar a quantidade de 4617 toneladas disponível no início do mês em curso». O Produktschap manifestou então o seu espanto ao 1er o telex de 15 de Setembro, contrário, em sua opinião, a certas tomadas de posição anteriores da Comissão, nomeadamente no Comité de Gestão da Carne de Bovino, de 11 de Setembro de 1987. Além disso, o Produktschap afirmava que, mesmo se a tese da Comissão fosse exacta, de qualquer modo, «a situação criada exige uma solução prática e equitativa para as empresas em causa»; «pelo menos as empresas em causa deviam ter ainda a possibilidade de apresentar pedidos de certificados para as quantidades relativamente às quais tinham, em 10 de Setembro, sido apresentados pedidos e constituídas garantias segundo a interpretação actual da Comissão».
A Comissão não acedeu ao pedido do Produktschap e adoptou em 18 de Setembro o Regulamento n.o 2806/87 controvertido, nos termos do qual os pedidos só eram tidos em conta até ao limite de 4617 toneladas.
Factos contestados
10.
E principalmente na óptica da argumentação relativa à violação da segurança jurídica ou da existência de uma retroactividade proibida que as partes estão em desacordo sobre o que teria ou não sido dito no Comité de Gestão da Carne de Bovino em 11 de Setembro quanto à questão da admissibilidade de pedidos relativos a uma quantidade superior à quantidade a repartir que tinha sido anunciada (adiante «pedidos excessivos»).
Segundo a recorrente, o Produktschap fundava a sua tese na verificação segundo a qual, após a supressão de uma parte da frase no artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80, os pedidos não tinham limite máximo; na réplica afirma todavia que o Produktschap se apoiava a este respeito na prática utilizada no âmbito de outros regulamentos agrícolas (
25
), reforçado pelo que se tinha passado na reunião do comité em 11 de Setembro. Um representante do Reino Unido perguntou, com efeito, se podiam ser apresentados pedidos excessivos, mas a Comissão não respondeu e disse que devia ainda examinar a questão (segundo a acta do comité).
A Comissão responde que a reunião de 11 de Setembro se realizou, de qualquer modo, após o termo do prazo fixado para a apresentação dos pedidos, que a Comissão não afirmou aquando da reunião que um pedido respeitante a uma quantidade superior à quantidade disponível era admissível e que, de qualquer modo, não se podia falar de uma «opinião do comité», mas de uma mera questão de um membro com vista a obter uma informação e de uma resposta evasiva, não vinculativa para a Comissão, do seu representante.
Na sua réplica, a recorrente (que não assistia ela própria à reunião e que, portanto, deve sabê-lo de «ouvido») responde que as actas do comité de gestão tal como foram redigidas pela Comissão são inexactas; segundo o Produktschap, a Comissão teria respondido, sem qualquer reserva, que os pedidos relativos a quantidades superiores ao máximo eram autorizados. Diz-se igualmente na réplica que, subsequentemente, o Governo neerlandês teria protestado energicamente contra o que considerava ser uma mudança de posição da Comissão (
26
).
Em resposta à réplica, a Comissão afirma, na tréplica, que o representante neerlandês no comité não contestou a exactidão das actas e que não podem ser invocadas contra ela, por uma empresa individual, eventuais declarações feitas pela Comissão em relação ao Produktschap.
Admissibilidade
11.
A recorrida contesta a admissibilidade do recurso. Em sua opinião, o regulamento impugnado não diz directa e individualmente respeito à recorrente. Para apoiar a sua tese funda-se em três acórdãos: Moksel (
27
), Binderer (
28
) e Deutz (
29
).
Pelo contràrio, a recorrente considera que o seu recurso é admissível em conformidade com os acórdãos International Fruit Company (
30
) e Usines coopératives de déshydratation du Vexin (
31
).
12.
Resulta da jurisprudência do Tribunal que o presente recurso é admissível desde que a disposição impugnada «não constitua uma disposição geral, na acepção do segundo parágrafo do artigo 189.o do Tratado, mas deva analisar-se num feixe de decisões individuais adoptadas pela Comissão ... sob a aparência de um regulamento, cada uma delas afectando a situação jurídica de cada um dos autores de pedidos» (
32
).
Quando é que um regulamento é de facto um feixe de decisões individuais e, consequentemente, impugnável por sujeitos de direito individuais?
No acórdão International Fruit, o recurso era dirigido contra um regulamento que previa que os pedidos de títulos de importação apresentados até uma certa data situada num passado recente só seriam satisfeitos até ao limite de 80 % de uma quantidade de referência. A recorrente tinha apresentado pedidos durante o período em questão. O seu recurso era admissível porque, «aquando da adopção do referido regulamento, o número de pedidos susceptíveis de serem afectados estava portanto determinado» e «não podia haver qualquer novo pedido» (
33
).
A questão essencial quanto à admissibilidade diz respeito, parece-nos, à fixação no passado do âmbito de aplicação do regulamento impugnado: só os regulamentos que produzem efeitos jurídicos em relação a um círculo fechado de sujeitos de direito podem ser impugnados por estes últimos individualmente. A este respeito, não é o maior ou o menor número de pessoas em causa nem «a possibilidade de determinar o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a que se aplica num determinado momento» (
34
) que são determinantes. E o facto de, no momento em que foi adoptado, o regulamento impugnado afectar a situação jurídica de um círculo fechado de sujeitos de direito (
35
).
Nas circunstâncias dos acórdãos Moksel e Usines coopératives de déshydratation du Vexin, o regulamento impugnado produzia efeitos jurídicos em relação a um círculo aberto de sujeitos de direito: tratava-se, com efeito, nos dois processos, da instauração de um período de suspensão que se estendia para além da data do próprio regulamento (
36
). O tratamento de um número desconhecido e não susceptível de ser conhecido de pedidos que teriam sido apresentados sem o regulamento impugnado foi assim influenciado juridicamente.
No acórdão Binderer, o pedido não era admissível, se bem que a recorrente e duas outras empresas tivessem sido as únicas a importar tais tipos de vinhos em proveniencia de dois países terceiros bem determinados e assim a ser lesadas pelo regulamento impugnado. O Tribunal indicava como motivo de inadmissibilidade que «a disposição impugnada do regulamento ... tem por objecto introduzir uma proibição de utilizar certas traduções das designações de vinhos em relação a todos os operadores económicos que importem, ou venham a importar de países terceiros tais vinhos com destino à Comunidade» (
37
).
No caso concreto, o regulamento impugnado foi adoptado em 18 de Setembro de 1987 e publicado no Jornal Oficial de 19 de Setembro de 1987. Decidia do seguimento a ser dado aos pedidos apresentados entre 1 e 10 de Setembro de 1987. O círculo dos requerentes afectados pelo regulamento era, portanto, manifestamente fechado: mais nenhum sujeito de direito poderia surgir de novo no momento em que o regulamento foi adoptado. Consequentemente, os requerentes foram directa e individualmente afectados pelo regulamento impugnado que se pode analisar tanto como um feixe ou uma série de decisões individuais. Noutros termos, o recurso é admissível.
Argumentos quanto ao mérito relativos à competência, à indicação dos fundamentos e ao processo
13.
Examinaremos em conjunto três fundamentos invocados pela recorrente, ou seja, a ausência de fundamentos, o excesso de poder e a violação de uma formalidade essencial, a saber, a consulta do comité, porque, em nossa opinião, estes três fundamentos estão estreitamente ligados e são, aliás, também tratados globalmente pela recorrente.
Segundo a recorrente, o preâmbulo do regulamento impugnado é quase semelhante ao do regulamento similar adoptado alguns meses mais cedo, o Regulamento n.o 519/87 (
38
), mas, comparativamente, são acrescentados ao artigo 1.o efeitos de graves consequências através da introdução de um segundo parágrafo que limita os pedidos individuais à quantidade global disponível. A insuficiência dos fundamentos justificando esta medida constituiría uma violação do artigo 190.o do Tratado.
O segundo parágrafo constitui igualmente, segundo a recorrente, um excesso de poder, dado que não se limita à decisão que a Comissão estava autorizada a tomar em conformidade com o n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 (
39
): no segundo parágrafo impugnado a Comissão introduz, com efeito, uma regra relativa às condições a que estão sujeitos os pedidos, regra que excede as constantes do artigo 12.o do mesmo Regulamento n.o 2377/80. O regulamento impugnado não se limita, portanto, a tomar uma decisão que regula o processo de apresentação dos pedidos de certificados [como previsto no artigo 2.o do Regulamento n.o 3928/86 (
40
) referido atrás (n.o 6)], mas, pelo contrário, usurparia um poder ao fixar condições suplementares em regras processuais ou de execução.
Por último, a recorrente acusa a recorrida de ter violado uma regra processual e/ou formalidade essencial consistindo, aquando de alterações no plano do conteúdo do Regulamento n.o 2377/80 (
41
), no caso concreto o seu artigo 12.o, na obrigação de consultar o comité, como o exige o artigo 27.o do regulamento de base (
42
). A este respeito, a recorrente tira um argumento a contrario do facto de o processo do artigo 12.o do Regulamento n.o 2377/80 ter sido alterado a partir de 1 de Janeiro de 1988 pelo Regulamento n.o 3434/87 (
43
), em boa e devida forma, após consulta do comité e com menção expressa dos fundamentos. Tal demonstra uma vez mais que o segundo parágrafo impugnado do artigo 10.o exigia uma base formal suplementar e que essa mesma falta. Além disso, a alteração posterior, que só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1988, demonstra que não existiam, no momento da adopção da disposição impugnada, circunstâncias excepcionalmente urgentes que teriam podido justificar uma espécie de usurpação de poder com o objectivo de tomar «medidas legislativas de excepção».
14.
A resposta da Comissão a estes três fundamentos encontra-se globalmente contida naquilo que é designado no memorando de defesa por «génese da regra do máximo». Segundo a recorrida, o impugnado segundo parágrafo do artigo 1.o mais não constitui do que uma simples precisão e não uma alteração introduzida no regime dos artigos 12.o e 15.o do Regulamento n.o 2377/80 da Comissão (
44
). Tal decorreria de dois elementos, ou seja, do texto do Regulamento n.o 2539/87, por força do qual foi aberto o segundo período para a apresentação dos pedidos de certificado (
45
) e do regime em causa na sua globalidade.
No que diz respeito ao texto do Regulamento n.o 2539/87, o artigo 1.o deste regulamento, que contém o «convite» para apresentar pedidos, prevê que os pedidos de certificados podem ser apresentados «para uma quantidade global de 4617 toneladas de carne de bovino» (
46
).
Quanto ao regime, a recorrida salienta que, por força do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80, um pedido relativo a uma quantidade superior ao contingente disponível para o conjunto da Comunidade tem caracter não só quimérico como também especulativo. Daria origem, mais precisamente, a resultados inadmissíveis, incompatíveis com o funcionamento da organização de mercado: em primeiro lugar, uma discriminação em relação aos pequenos negociantes que não podem constituir a caução (elevada) que deve acompanhar um pedido excedentário e, em segundo lugar, desvios de tráfego e, assim, uma repartição não equitativa entre os Estados--membrós^ se em certos Estados-membros fossem admitidos pedidos excedentários e noutros não. A recorrida conclui que, quando foi confrontada com a existência da prática consistente em apresentar pedidos exageradamente elevados em certos Estados-membros, não teve outra alternativa que não fosse inserir, no Regulamento n.o 2806/87, o segundo parágrafo em questão enquanto consequência lógica do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o e do regime na sua globalidade.
15.
A recorrente replica que a tese da Comissão que acabamos de reproduzir não é defensável pelas seguintes razões:
—
o facto de posteriormente, a partir de 1 de Janeiro de 1988, ter sido adoptada a mesma regulamentação, mas então segundo «o processo do comité» previsto no artigo 27.o do regulamento de base, provaria que não se tratava de uma «consequência» de um regime já existente; é o argumento a contrario já atrás mencionado (n.o 13);
—
a referência ao n.o 6, alínea d), do artigo 15.o seria inoportuna dado que, em relação ao período em causa, este artigo tinha precisamente acabado de ser aligeirado graças ao Regulamento n.o 3578/82 (ver n.o 4 anterior), e que tinha sido aí suprimida a exigência de um máximo por pedido; neste domínio, a Comissão só tinha poderes para proceder a uma redução proporcional;
—
uma redução proporcional significa uma diminuição geral e contrasta com a redução de pedidos individuais, por exemplo, de todos os que excedem a quantidade global disponível; a recorrente sublinha a diferença que existe entre, por um lado, reduções proporcionais gerais, relativamente às quais a Comissão seria competente e, por outro, reduções individuais relativamente às quais seria incompetente; nesta tese é apoiada pela intervenção do Governo neerlandês.
No que se refere aos resultados inadmissíveis a que a recorrida faz alusão, consistentes em primeiro lugar numa discriminação relativamente aos pequenos negociantes e, em segundo lugar, em desvios de tráfego, a recorrente afirma o seguinte: a discriminação em relação aos mais fracos constituiria um receio desprovido de fundamento, dado que as cauções (a constituir para pedidos excessivos) são pouco onerosas. Quanto aos desvios de tráfego — aspecto que deve, em nossa opinião, ser evocado aquando do exame posterior do princípio de igualdade —, a recorrente afirma que é a interpretação defendida pela recorrida que conduz a uma desigualdade inadmissível, a que se cria entre as empresas que, à semelhança da recorrente, apresentam aberta e honestamente um pedido excessivo, por um lado, e as que, como aconteceu, por exemplo, na Grã-Bretanha, segundo a recorrente, apresentam um total de 300 pedidos cada um de 4617 toneladas através de 299 nomes de circunstância.
Por seu turno, na audiência, a recorrida retorquiu a tal que a utilização abusiva do processo de apresentação dos pedidos através de pedidos manifestamente excessivos era mais fácil de detectar e de sanar que o abuso consistente em apresentar numerosos pedidos através de nomes de circunstância. Cabe à Comissão combater a utilização abusiva de processos na medida em que tal seja possível. A questão de saber se, a este respeito, determinadas formas de utilização abusiva são contrariadas mais rapidamente ou melhor constitui um simples dado factual. Este ponto será abordado de novo aquando da apreciação do argumento relativo à igualdade, invocado pela recorrente.
16.
A nossa apreciação da questão de competência liga-se com a nossa apreciação sobre a questão de saber se o parágrafo impugnado devia ser expressamente fundamentado e se desse modo era afectada a confiança legítima da recorrente. A resposta a esta questão depende, em nossa opinião, da resposta que é dada à questão seguinte: a Comissão podia, no segundo parágrafo impugnado, no momento em que todos os pedidos já estavam apresentados, especificar que cada um dos pedidos só seria tomado em consideração até ao limite da quantidade global disponível de 4617 toneladas?
Utilizámos o verbo «especificar» para indicar que se deve tratar efectivamente da confirmação de uma evidência. Se a Comissão fez mais do que isso, a problemática é outra.
Se o Tribunal considerar que a limitação dos pedidos à quantidade disponível decorria lógica e directamente do objectivo ou do sistema da globalidade do regime de pedidos, então a recorrente não podia legitimamente crer que o seu pedido seria tido em conta para além da quantidade global disponível. O princípio jurídico comunitário da confiança legítima protege das alterações imprevisíveis de uma situação jurídica, não de uma apreciação errada de uma situação jurídica estável. Aliás, a apreciação de uma situação jurídica concreta não constitui uma mera questão subjectiva: só é protegida a confiança que podia razoavelmente existir no espírito de um sujeito de direito. A tal acresce ainda o facto de a confiança, mesmo pressupondo que ela fosse legítima, ter neste caso sido suscitada por uma declaração cujo conteúdo foi contestado e é contrariado pelas actas regularmente estabelecidas da reunião do comité de gestão e que teria sido feita ao telefone por um funcionário individual da Comissão (
47
) a outras pessoas que não a recorrente: razões para não se considerar oponível à Comissão a pretensa confiança suscitada.
17.
Chegamos assim à resposta à questão que acaba de ser formulada. O ponto de partida a este respeito é o objectivo do regime de pedidos e de redução dos pedidos em questão, a saber, a repartição da quantidade disponível entre os interessados em caso de ultrapassagem do contingente. O segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n.o 2957/79 do Conselho, referido no n.o 2 anterior («garantir... o igual acesso ... de todos os operadores interessados da Comunidade ao contingente»), demonstra ser esse o objectivo.
Neste contexto, parece-nos que uma empresa que apresenta um pedido para uma quantidade que excede várias vezes a quantidade global disponível para o conjunto da Comunidade não age de boa fé ou, pelo menos, não pratica um acto em que possa fundar uma reivindicação legítima (
48
). Com efeito, o pedido excessivo só pode ter sido feito com a intenção de falsear, em seu próprio benefício, a redução proporcional dos diferentes pedidos posteriormente efectuada pela Comissão. Se esta prática fosse autorizada, um pedido excessivo de mil vezes a quantidade disponível, por exemplo, seria então suficiente, em caso de comportamento «normal» dos outros requerentes, para ficar para si com quase toda a quantidade disponível. A recorrente salienta ela própria (n.o 14 anterior) que as despesas de garantia bancária ou de caução não constituiriam um entrave a tais actuações. Todos os outros pedidos «normais» não serviriam então para quase nada. A reacção lógica a esperar da parte dos requerentes «normais» desiludidos será a de que eles imitem na próxima ocasião o comportamento da recorrente. O conjunto do regime tomar-se-ia assim uma espécie de jogo de póquer e desabaria totalmente. Estas considerações demonstram, em nossa opinião, que o facto de ter em conta pedidos individuais até ao limite da quantidade disponível com a intenção de os reduzir posteriormente decorre da natureza das coisas e que a recorrente não poderia esperar razoavelmente que as autoridades comunitárias agissem de outro modo.
Com base nos documentos escritos, parece-nos que a tese anterior só podia ser posta em causa por uma única razão, a saber, a alegação da recorrente de acordo com a qual, noutros regulamentos e regimes da política agrícola comum, o facto de «exagerar» ou de apresentar «pedidos excessivos» era habitual e admitido. Na sua resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal, a recorrente não conseguiu comprovar esta alegação através de exemplos concretos retirados de outros sectores. Assim concluímos que não foi demonstrado que, no segundo parágrafo impugnado, a Comissão tenha feito algo mais que não esclarecer o que era evidente. Sem qualquer dúvida que era competente para agir desse modo, sem qualquer outra justificação que não fosse a que decorre da natureza das coisas e sem consulta do comité.
A este respeito convém ainda observar o seguinte. Não pensamos que se possa deduzir da supressão em 1982 do máximo de 10 % da quantidade disponível (ver n.o 4 anterior) que a mesma implicou a supressão do limite — evidente — de 100 %. A supressão deste limite máximo pouco elevado de 10 % visava contrabalançar a falta de pedidos. Ao agir assim, a Comissão não podia de modo algum ter tido a intenção de desmantelar completamente o regime dos certificados. Convém assim, em nossa opinião, rejeitar os argumentos relativos à incompetência, à insuficiência dos fundamentos, à violação da confiança legítima e à não consulta do comité de gestão.
O princípio da igualdade
18.
A recorrente afirma que em caso de validade do segundo parágrafo contestado existiria uma desigualdade de tratamento injustificada entre, por um lado, aqueles que, como ela, apresentaram num único Estado-membro um único pedido excessivo, que é então «reduzido» até ao limite de 4617 toneladas e, por outro, os que apresentaram um pedido relativo de cada uma das vezes ao máximo em diferentes Estados-membros, doze por exemplo, e que receberiam assim doze vezes essa quantidade.
A esta acusação, a recorrida responde o seguinte: reconhece que desde a alteração do n.o 2, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento n.o 2377/80 (
49
) pelo Regulamento n.o 3578/82 (
50
), já não se cumulam os diferentes pedidos apresentados por um mesmo interessado em diferentes Estados-membros; conjugado com a regra do máximo prevista pelo regulamento impugnado, este sistema poderia, admite, dar origem a uma diferença de tratamento. A recorrida acrescenta todavia que na prática não se verificaram quaisquer indícios — sob a forma de desvios de tráfego de que o comité tenha tido conhecimento — da existência de problemas verdadeiramente sérios; de outro modo, não existem dúvidas de que teria tomado medidas, aliás, a pedido do comité; generaliza esta verificação nos seguintes termos: «A Comissão considera que não é obrigada a legislar directamente cada vez que o funcionamento da organização de mercado apresenta uma dificuldade potencial».
Em segundo lugar, diz a recorrida, a recorrente não sofreu qualquer efeito decorrente da diferença de tratamento potencial, uma vez que não apresentou pedidos noutros Estados-membros não tendo, portanto, utilizado uma possibilidade existente; apoia-se quanto a este aspecto nos acórdãos Cargill/ONIC (
51
) e Welding (
52
), que resume do seguinte modo: «Um operador econômico não pode invocar uma discriminação quando a podia evitar utilizando possibilidades legais de que podia dispor.»
19.
Na réplica, a recorrente demonstra — em nossa opinião de modo convincente — que a jurisprudência sobre a questão da igualdade citada como segunda causa de refutação não é pertinente: nestas hipóteses tratava-se de uma desigualdade entre duas vias possíveis entre as quais as partes recorrentes ainda tinham a escolha no momento de resolverem os seus assuntos; no caso concreto, no momento em que a Comissão fez conhecer a sua interpretação ao Produktschap e no momento em que adoptou o regulamento impugnado, não existia no entanto a menor possibilidade para a recorrente, ou os seus concorrrentes, de apresentar pedidos noutros Estados-membros; trata-se, portanto, segundo os termos da recorrente, de uma nova«discriminação», pelo menos de uma diferença criada pela própria regulamentação controvertida.
20.
A resposta à questão de saber se a parte impugnada do regulamento contém uma discriminação incompatível com o direito comunitário depende da questão de saber se o comportamento adoptado pela recorrente a autoriza a exigir um tratamento igual. Sobre este aspecto o pedido não pode, em nossa opinião, ser acolhido. A comparação entre o modo aberto segundo o qual a recorrente contorna o sistema de pedido e de concessão e a maneira de agir camuflada que imputa a certas empresas noutros Estados-membros é em si problemático. Não existe, com efeito, qualquer direito a um tratamento igual entre aquele que desvia abertamente dos seus objectivos um regime regulamentar instituído pelo direito comunitário e aqueles que fazem a mesma coisa eventualmente de modo camuflado, mais difícil de verificar ou de reprimir. O facto de o segundo tipo de desvio ou de abuso não ter eventualmente podido ser constatado ou reprimido ou não o ter podido ser rapidamente ou ainda o facto de dever ser qualificado de abuso mais grave não confere à recorrente o menor direito a que o seu próprio desvio seja aprovado.
Violação da segurança jurídica/retroactividade inadmissível
21.
Segundo a recorrente e o Governo neerlandês a interpretação da Comissão não decorria claramente da regulamentação tal como ela estava em vigor durante os dez primeiros dias de Setembro e, consequentemente, o Estado-membro, a instância encarregada da aplicação (o Produktschap) ou as empresas interessadas não podiam ter tido conhecimento da mesma; esta interpretação só foi comunicada ao Produktschap após o termo do prazo fixado pelo Regulamento n.o 2539/87 (
53
). A Comissão responde que, tendo em conta o modo como «situou» a disposição impugnada no conjunto do regime, não se pode falar de violação da segurança jurídica; uma vez que nem o comité competente nem a Comissão tinham aprovado a prática consistente em apresentar pedidos excessivos, não existia qualquer razão para crer que esses pedidos excessivos tivessem mais peso que os pedidos relativos ao montante máximo disponível. O ponto de vista da Comissão reconduz-se, portanto, a afirmar que não existia confiança legítima (nem, assim, possibilidade de a violar).
Deve aqui recordar-se o que foi dito mais acima (respectivamente nos n.os 17 e 20) quanto à alegação relativa à prática em vigor noutros regulamentos agrícolas e quanto aos efeitos do comportamento da recorrente no regime. Daqui decorre que não existia violação da segurança jurídica nem de retroactividade, podendo a intervenção da Comissão ser considerada uma reacção natural.
Conclusão
22.
Com base nos desenvolvimentos que precedem, propomos ao Tribunal que verifique que a recorrente não fez prova de elementos susceptíveis de pôr em causa a validade do artigo 1.o do Regulamento n.o 2806/87 da Comissão, negue provimento ao recurso de anulação e condene a recorrente nas despesas.
(
*1
)	Lingua original: neerlandês.
(
1
)	Regulamento de 18 de Setembro de 1987 relativo à entrega de certificados de importação para carne de bovino de alta qualidade, fresca, refrigerada ou congelada (JO L 268, p. 59).
(
2
)	Regulamento de 27 de Junho de 1968 que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2, p. 157).
(
3
)	Regulamento de 20 de Dezembro de 1979 que abre um contingente pauta! comunitário para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) e 02.01 A II b) da pauta aduaneira comum (JO L 336, p. 5).
(
4
)	Regulamento de 16 de Dezembro de 1986 que abre um contingente pautal comunitário para as carnes de bovino de alta qualidade, frescas, refrigeradas ou congeladas, das subposições 02.01 A II a) c 02.01 A II b) da pauta aduaneira comum (1987) (JO L 365, p. 2).
(
5
)	Regulamento dc 21 de Dezembro de 1979 que estabelece as regras de execução dos regimes de importação previstos pelos regulamentos (CEE) n.os 2957/79 c 2958/79 no sector da carne de bovino (JO L 336, p. 37).
(
6
)	Regulamento de 4 de Setembro de 1980 que estabelece as modalidades especiais de aplicação do regime de certificados de importação e de exportação no sector da carne de bovino (JÓ L 241, p. 5; EE 03 F19 p. 35).
(
7
)	Ver nou 2 anterior.
(
8
)	Ver nota 3 anterior.
(
9
)	Regulamento de 23 de Dezembro de 1982 que estabelece a terceira alteração ao Regulamento (CEE) n.o 263/81 que estabelece as modalidades de aplicação dos regimes de importação previstos pelos regulamentos (CEE) n.os 217/81 c 218/81 no sector da carne de bovino e que-estabelece a sexta modificação do Regulamento (CEE) n.o 2377/80 (JO L 373, p. 59; EE 03 F26 p. 213).
(
10
)	Regulamento de 17 de Novembro de 1987 que altera os Regulamentos (CEE) n.os 2973/79 e 2377/80 no que diz respeito a certos regimes de importação e de exportação de carne de bovino (JO L 327, p. 7).
(
11
)	O artigo 7.o deste regulamento remetia para o n.o 1, alínea d), do artigo 1.o do mesmo regulamento, que fixava o contingente para o «Hilton beef» no ambito do contingente global para 1980. Para o ano dc 1987, pertinente no caso concreto, o artigo 7.o do Regulamento (CEE) n.o 3985/86 da Comissão remetia igualmente para o n.o 1, alínea d), do artigo l.o do mesmo regulamento.
(
12
)	No início dos anos 80 as quantidades pedidas foram aparentemente insuficientes — as partes estão de acordo sobre este aspecto — de modo que os contingentes não foram totalmente utilizados.
(
13
)	Desde o Regulamento n.o 3434/87, referido na nota 10 anterior.
(
14
)	Manifestamente passou-se de novo ao calculo trimestral.
(
15
)	O artigo 12.o tratava do regime especial de importação do Regulamento n.o 2972/79.
(
16
)	Só a última frase do n.o 6, alínea d), do artigo 15.o foi alterada a partir de 1 de Janeiro de 1988; diz respeito ao caso de pedidos relativos a quantidades inferiores â quantidade disponível; o nosso problema refere-se a pedidos de quantidades superiores à quantidade disponível.
(
17
)	Ver nota 4 anterior.
(
18
)	Regulamento de 23 de Dezembro de 1986.que estabelece as modalidades de aplicação dos regimes de importação previstos nos regulamentos (CEE) n.os 3927/86 e 3928/86 do Conselho no sector da carne de bovino (JO L 370, P- 37).
(
19
)	Para a definição oficia! ver o n.o 1, alínea d), do artigo 1.o; tanto Weddel como o Governo neerlandês utilizam a denominação «Hilton beef».
(
20
)	Regulamento de 20 de Fevereiro de 1987 relativo à entrega de certificados de importação para carne de bovino de primeira qualidade, fresca, refrigerada ou congelada (JO L 52, p. 12).
(
21
)	Em neerlandês figura o termo «procentueel» (até uma certa percentagem); nas outras oito línguas figura o termo «proporcional».
(
22
)	Regulamento de 24 de Agosto de 1987 relativo à quantidade de carne de bovino de alta qualidade que pode ser importada dos Estados Unidos da América e do Canadá no âmbito do regime previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 3928/86 (JO L 241, p. 6).
(
23
)	Ver nota 20 anterior.
(
24
)	A Comissão visava no caso concreto, como o demonstram os autos, a passagem abaixo sublinhada do artigo 1.o do regulamento mencionado que previa um novo período para a apresentação dos pedidos (n.o 6 anterior): «Os pedidos de certificados podem ser apresentados, em conformidade com o artigo 12.o... durante os dez primeiros dias do mês de Setembro... para uma quantidade global de 4617 toneladas de carne de bovino originária e em proveniência dos Estados Unidos da América e do Canadá».
(
25
)	Para mais pormenores sobre esta questão, ver o n.o 17 adiante.
(
26
)	Protesto de 30 de Setembro de 1987 comunicado a pedido do Tribunal.
(
27
)	Acórdão de 25 de Março de 1982, Moksel/Comissío (45/81, Recueil p. 1129).
(
28
)	Acórdão de 29 de Janeiro de 1985, Bindcrcr/Comissão (147/83, Recueil p. 257).
(
29
)	Acórdão dc 24 de Fevereiro dc 1987, Deutz/Conselho (26/86, Colcct. p. 941).
(
30
)	Acórdão de 13 de Maio de 1971 (41/70, 42/70, 43/70 e 44/70, Recueil, p. 411).
(
31
)	Acórdão dc 21 de Novembro de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e outros/Comissïo (C-244/88, Colect, p. 3811).
(
32
)	Acórdão International Fruit, n.o 21 dos fundamentos. Igualmente já o acórdão dc 14 de Dezembro de 1962, Confédération nationalc/Consclho (16/62 e 17/62, Recueil, p. 945, 960-961) e especialmente as conclusões do advogado-gcral onde se trata de uma «decisilo colectiva» Sue tem na realidade o valor de uma «série dc decisões in-ividuais».
(
33
)	N.o 17 c 18 dos fundamentos.
(
34
)	Acórdão Deutz, n.o 8 dos fundamentos.
(
35
)	Ver acórdão Usines coopératives de déshydratation du Vexin, n.o 10 dos fundamentos.
(
36
)	Este ponto é sublinhado no n.o 12 dos fundamentos do acórdão Usines coopératives de déshydratation du Vexin e é também claramente mencionado como fundamento de inadmissibilidade nos n.os 16 e 17 dos fundamentos do acórdão Moksel.
(
37
)	N.o 13 dos fundamentos (o sublinhado é nosso).
(
38
)	Ver nota 20 anterior.
(
39
)	Ver nota 6 anterior.
(
40
)	Ver nota 4 anterior.
(
41
)	Ver nota 6 anterior.
(
42
)	Ver nota 2 anterior.
(
43
)	Ver nota 10 anterior.
(
44
)	Ver nota 6 anterior.
(
45
)	Ver nota 22 anterior.
(
46
)	Ver a passagem citada na nota 24.
(
47
)	No acórdão de 16 de Novembro de 1983, Thysscn/Coniissäo (188/82, Recueil, p. 3721), o Tribunal declarou, no n.o 11 dos fundamentos, sobre o argumento assente num contacto directo entre funcionários da Comissão e a recorrente:
«Deve rejeitar-sc igualmente o argumento assente numa pretensa promessa de funcionários da Comissão, dado que nenhum funcionário pode validamente comprometer-sc a nao aplicar o direito comunitário. Nio podia, portanto, ser criada uma situação de confiança legitima por uma tal promessa no caso de a mesma ter sido feita.»
(
48
)	Quanto à exigência de boa fé por parte de quem invoca a confiança legítima, podemos desde já remeter para o acórdão do Tribunal de 22 de Março de 1961, Snupat/Alta Autoridade (42/59 e 49/59; Recueil, p. 101, 159).
(
49
)	Ver nota 6 anterior.
(
50
)	Ver nota 9 anterior.
(
51
)	Acórdão de 29 de Setembro de 1977, n.o 19 (27/77, Recueil, p. 1535).
(
52
)	Acórdão de 30 de Novembro de 1978, n.o 8 (87/78, Recueil, p. 2457).
(
53
)	Ver nota 22 anterior.