62014CC0001
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 29. januar 2015 (
1
)
Sag C-1/14
Base Company NV, tidligere KPN Group Belgium NV
og
Mobistar NV
mod
Ministerraad
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Grondwettelijk Hof (Belgien))
»»Forsyningspligtdirektivet« — artikel 9 og 32 — elektronisk kommunikation — net og tjenester — forsyningspligt og brugernes rettigheder — sociale forpligtelser — supplerende obligatoriske tjenester«
1.
Som følge af Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Belgien (
2
) og i sagen Base m.fl. (
3
) har den belgiske lovgiver vedtaget en lovgivning, om hvilken der atter rejses tvivl for så vidt angår dens forenelighed med forsyningspligtdirektivet (
4
). I denne forbindelse spørger Kongeriget Belgiens Grondwettelijk Hof Domstolen, om den nationale lovgiver kan tilføje mobiltelefoni og elektronisk kommunikation (internet) til kategorien »forsyningspligt« i det pågældende direktiv. Der stilles desuden spørgsmål ved forsyningspligtdirektivets gyldighed, da det muligvis tilsidesætter artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Jeg kan allerede på nuværende tidspunkt nævne, at det efter min opfattelse er klart, at sidste spørgsmål skal afvises.
I – Retsforskrifter
A – EU-ret
1. Forsyningspligtdirektivet
2.
Direktivets artikel 3 med titlen »Adgang til forsyningspligtydelser« indleder kapitel II med overskriften »Forsyningspligt, herunder sociale forpligtelser« og bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at alle slutbrugere på deres område, uanset hvor de geografisk befinder sig, har mulighed for at få adgang til de i dette kapitel nævnte tjenester, i den krævede kvalitet og, under hensyn til de særlige nationale forhold, til en rimelig pris.
2.   Medlemsstaterne fastlægger den mest effektive og hensigtsmæssige strategi til sikring af forsyningspligtens varetagelse under iagttagelse af principperne om objektivitet, transparens, ikke-diskriminering og proportionalitet. De skal minimere konkurrenceforvridning, navnlig udbud af tjenester til priser eller på betingelser eller vilkår, der afviger fra almindelige forretningsmæssige betingelser, idet de samtidig tilgodeser samfundsinteresser.«
3.
Artikel 4, der har titlen »Udbud af fastnetadgang og udbud af telefonitjenester«, fastlægger:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at alle rimelige anmodninger om tilslutning til et offentligt kommunikationsnet på et fast sted efterkommes af mindst én virksomhed.
2.   Tilslutningen skal kunne formidle tale-, telefax- og datakommunikation ved transmissionshastigheder, der er tilstrækkelige til at give funktionel adgang til internettet, under hensyn til den fremherskende teknologi, der bruges af de fleste abonnenter, samt hvad der er teknologisk muligt.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at alle rimelige anmodninger om levering af en offentlig tilgængelig telefonitjeneste over den i stk. 1 omhandlede netforbindelse, der giver mulighed for at etablere og modtage indenlandske og internationale opkald, efterkommes af mindst én virksomhed.«
4.
Artikel 9 med overskriften »Rimelige takster« bestemmer følgende:
»1.   De nationale tilsynsmyndigheder overvåger detailtaksternes udvikling og niveau for så vidt angår de tjenester, der i artikel 4-7 angives som omfattet af forsyningspligten, og som enten udbydes af udpegede virksomheder eller er tilgængelige på markedet, hvis der ikke er udpeget virksomheder med hensyn til disse tjenester, navnlig i forhold til nationale forbrugerpriser og indkomster.
2.   Medlemsstaterne kan under hensyn til de nationale forhold kræve, at de udpegede virksomheder tilbyder forbrugerne takstvalgmuligheder eller -ordninger, der afviger fra dem, der tilbydes under almindelige forretningsmæssige vilkår, navnlig for at sikre, at personer med lave indkomster eller personer med særlige sociale behov ikke hindres i at få adgang til det net, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, eller i at anvende de tjenester, der i artikel 4, stk. 3, og artikel 5, 6 og 7 angives som omfattet af forsyningspligten, og som udbydes af udpegede virksomheder.
3.   Medlemsstaterne kan ud over eventuelle bestemmelser om, at de udpegede virksomheder skal tilbyde særlige takstvalgmuligheder, overholde prislofter, anvende en geografisk udligning eller lignende ordninger, sikre, at der ydes støtte til forbrugere, der findes at have lav indtægt eller særlige sociale behov.
[...]«
5.
Stk. 1 og 2 i artikel 13 (»finansiering af forsyningspligten«) bestemmer:
»1.   Såfremt de nationale tilsynsmyndigheder på grundlag af den i artikel 12 omhandlede nettoomkostningsberegning mener, at en virksomhed pålægges en urimelig byrde, skal medlemsstaterne efter anmodning fra en udpeget virksomhed beslutte at:
a)
indføre en ordning, der på transparente vilkår giver den pågældende virksomhed kompensation fra offentlige midler for de beregnede nettoomkostninger, og/eller
b)
dele nettoomkostningerne ved forsyningspligten mellem udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.
2.   Såfremt nettoomkostningerne deles i henhold til stk. 1, litra b), fastsætter medlemsstaterne en deleordning, som forvaltes af den nationale tilsynsmyndighed eller af en af de begunstigede uafhængig instans under de nationale tilsynsmyndigheders tilsyn. Kun de i henhold til artikel 12 fastlagte nettoomkostninger ved de i artikel 3-10 omhandlede forpligtelser kan finansieres.«
6.
Artikel 32 med overskriften »Supplerende obligatoriske tjenester« indleder direktivets kapitel V (»generelle og afsluttende bestemmelser«) og fastlægger, at »[m]edlemsstaterne kan vælge at stille supplerende tjenester, der ikke er omfattet af forsyningspligten som defineret i kapitel II, til rådighed for offentligheden på deres område, men de kan i så tilfælde ikke pålægge en kompensationsordning, der omfatter bestemte virksomheder«.
7.
I overensstemmelse med sin titel omhandler direktivets bilag IV »beregning af eventuelle nettoomkostninger ved forsyningspligten og fastsættelse af kompensations- eller deleordninger i henhold til artikel 12 og 13«. I overensstemmelse med del A (»beregning af nettoomkostninger«) »[forstås] [v]ed forsyningspligt [...] den pligt, som en medlemsstat pålægger en virksomhed til at udbyde net og tjenester overalt inden for et givet geografisk område samt – om nødvendigt – til at udbyde tjenesten til den samme pris inden for hele det pågældende område eller at tilbyde forbrugere med lave indkomster eller særlige sociale behov særlige takstvilkår [...]«.
2. Direktiv 2002/21/EF (
5
)
8.
Artikel 2 i direktiv 2002/21 fastlægger følgende definitioner:
»[…]
c)
»elektronisk kommunikationstjeneste«: en tjeneste, som normalt ydes mod betaling, og som udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, herunder telekommunikationstjenester og transmissionstjenester på net, der anvendes til radio- og tv-spredning, men ikke tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af eller udøvelse af redaktionel kontrol over indhold fremført via elektroniske kommunikationsnet og -tjenester; begrebet omfatter ikke informationssamfundets tjenester som defineret i artikel 1 i direktiv 98/34/EF, og som ikke udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet
d)
»offentligt kommunikationsnet«: et elektronisk kommunikationsnet, som udelukkende eller overvejende bruges til udbud af elektroniske kommunikationstjenester, der er tilgængelige for offentligheden, og som danner grundlag for overførsel af information mellem nettermineringspunkter
[…]
j)
»forsyningspligtydelser«: det i direktiv 2002/22/EF (forsyningspligtdirektivet) nærmere bestemte minimumsæt af tjenester af en given kvalitet, hvortil alle brugere, uanset deres geografiske placering, har adgang og til en efter nationale forhold rimelig pris
[...]«
B – National lovgivning
9.
Artikel 74 i wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (lov af 13.6.2005 om elektronisk kommunikation, herefter »loven om elektronisk kommunikation«), som ændret ved artikel 50 i lov af 10. juli 2012, bestemmer:
»1.   Forsyningspligtens sociale element består i, at de i stk. 2 og 3 nævnte operatører, der udbyder en offentligt tilgængelig elektronisk kommunikationstjeneste til forbrugerne, anvender særlige takstvilkår til visse kategorier af modtagere.
[…]
2.   Enhver operatør, der udbyder en offentligt tilgængelig elektronisk kommunikationstjeneste til forbrugerne, og hvis omsætning vedrørende de offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester er mere end 50 mio. EUR, er underlagt forsyningspligtens sociale element, som er fastlagt i stk. 1.
[…]
3.   Enhver operatør, der udbyder en offentligt tilgængelig elektronisk kommunikationstjeneste til forbrugerne, og hvis omsætning vedrørende de offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester er lig med eller mindre end 50 mio. EUR, og som har meddelt [Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (det belgiske institut for postvæsen og telekommunikation, herefter »BIPT«)] deres intention om at varetage forsyningspligtens sociale element, som nævnes i stk. 1, enten via et fastnet eller mobilnet eller begge, varetager det pågældende element i en periode på fem år.
[...]«
10.
Artikel 74/1 i loven om elektronisk kommunikation, indført ved artikel 51 i lov af 10. juli 2012, fastlægger:
»1.   Såfremt [BIPT] vurderer, at varetagelsen af et socialt element kan udgøre en urimelig byrde for en udbyder, indhenter [BIPT] de i stk. 2 nævnte oplysninger fra hver operatør, der anvender sociale takster, og beregner nettoomkostningerne.
2.   I overensstemmelse med gennemførelsesbestemmelserne, der er vedtaget i medfør af artikel 137, stk. 2, meddeler hver operatør, der anvender sociale takster, [BIPT] senest den 1. august i det kalenderår, der følger det pågældende kalenderår, de anslåede omkostningers indekserede beløb for det pågældende regnskabsår, udregnet i henhold til den beregningsmetode, der er fastlagt i bilaget.
[…]
3.   For hver af de berørte udbydere bekræfter [BIPT], at de pålægges en urimelig byrde, såfremt varetagelsen af forsyningspligtens sociale element har en vidtgående karakter i forhold til udbyderens evne til at bære den, henset til alle virksomhedens særlige kendetegn, herunder bl.a. i forhold til dens udstyr, økonomiske og finansielle situation og markedsandele inden for offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester.
4.   Der oprettes en fond for de af forsyningspligten omfattede tjenesteydelser vedrørende de sociale takster, der har til formål at godtgøre operatører, der anvender sociale takster, for hvem varetagelsen af forsyningspligtens sociale element udgør en urimelig byrde, og som har indgivet anmodning til [BIPT] herom. Størrelsen af godtgørelsen svarer til de nettoomkostninger, der er afholdt af den operatør, for hvem varetagelsen af forsyningspligtens sociale element udgør en urimelig byrde. Fonden har status som juridisk person og skal administreres af [BIPT].
Fonden tilføres midler fra bidrag, der indbetales af de operatører, der varetager forsyningspligtens sociale element.
Bidragene fastlægges i forhold til omsætningen på de offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester.
Den omsætning, der bruges som grundlag, er omsætningen før skat på levering af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester på det nationale område i overensstemmelse med artikel 95, stk. 2.
Udgifterne til forvaltning af fonden omfatter udgifter forbundet med fondens virke, herunder udgifter i forbindelse med fastlæggelse af en omkostningsmodel på grundlag af en teoretisk effektiv operatør alt efter typen af det elektroniske kommunikationsnet, hvorigennem forsyningspligtens sociale element varetages. Kongen fastlægger ved et dekret, der behandles i Ministerraad, det maksimale beløb for udgifterne til forvaltning af fonden.
De i stk. 2 nævnte operatører finansierer udgifterne til forvaltning af fonden i forhold til deres omsætning, som fastlagt i stk. 3.
5.   Kongen fastsætter ved et dekret, der behandles i Ministerraad, på forslag fra [BIPT] regler for driften af denne ordning.«
11.
I henhold til stk. 2 i artikel 146 i loven af 10. juli 2012 får artikel 51 i denne lov »virkning fra den 30. juni 2005«.
II – Faktiske omstændigheder
12.
De præjudicielle spørgsmål udspringer af et søgsmål indledt ved Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) af KPN Group Belgium NV (herefter »KPN«) og Mobistar NV (herefter »Mobistar«) om annullation af artikel 50, 51 og 146 i loven om elektronisk kommunikation, som ændret efter Den Europæiske Unions Domstols domme Kommissionen mod Belgien (EU:C:2010:583) og Base m.fl. (EU:C:2010:584).
13.
De anfægtede bestemmelser etablerer en sektorspecifik ordning til finansiering af nettoomkostningerne ved udbuddet af elektronisk kommunikation via mobile kommunikationstjenester (»mobiltelefoni«) og/eller internetabonnementer på grundlag af bidrag fra operatører, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester til forbrugerne, herunder mobiltelefoni og/eller internetabonnementer.
14.
Parterne i hovedsagen er af den opfattelse, at de anfægtede bestemmelser er forfatningsstridige og, for så vidt som det er relevant i denne sag, i strid med forsyningspligtdirektivets artikel 9 og 32.
III – De forelagte spørgsmål
15.
De præjudicielle spørgsmål af 2. januar 2014 lyder som følger:
»1)
Skal Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet), navnlig artikel 9 og 32, fortolkes således, at den sociale takst for tjenester omfattet af forsyningspligten samt den i forsyningspligtdirektivets artikel 13, stk. 1, litra b), omhandlede kompensationsmekanisme ikke alene gælder for elektronisk kommunikation ved hjælp af en telefontilslutning til et offentligt tilgængelig kommunikationsnet på et fast sted, men også for elektronisk kommunikation ved hjælp af mobile kommunikationstjenester og/eller internetabonnementer?
2)
Skal forsyningspligtdirektivets artikel 9, stk. 3, fortolkes således, at medlemsstaterne må lade flere særlige takstvalgmuligheder end de i forsyningspligtdirektivets artikel 9, stk. 2, omhandlede være omfattet af forsyningspligten?
3)
Såfremt svaret på første og andet spørgsmål er benægtende, er de pågældende bestemmelser i forsyningspligtdirektivet forenelige med lighedsprincippet, således som det er affattet i bl.a. artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder?«
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
16.
KPN og Mobistar, den belgiske regering, Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen har givet møde i sagen. Alle parter deltog i det offentlige retsmøde den 12. november 2014, hvor Domstolen anmodede dem om at koncentrere deres anbringender om første og andet spørgsmål.
V – Anbringender
A – Første spørgsmål
17.
KPN og Mobistar foreslår, at dette spørgsmål besvares benægtende, og hævder, at forsyningspligtdirektivet i henhold til dets artikel 4-7 fastlægger en udtømmende liste over de tjenester, hvor der kan pålægges sociale takster, blandt hvilke der hverken optræder mobiltelefoni eller internetabonnementer, hvorfor disse tjenester efter KPN og Mobistars opfattelse ikke er omfattet af forsyningspligten eller af den finansieringsordning, der er fastlagt i direktivets artikel 13, stk. 1, litra b).
18.
Den belgiske regering fastholder på sin side, at spørgsmålet bør besvares bekræftende, da stk. 3 i forsyningspligtdirektivets artikel 9 efter dennes opfattelse er af mere generel karakter end stk. 2 i samme artikel og giver medlemsstaterne tilladelse til at yde en støtte til bestemte forbrugere, da denne støtte kan være rettet mod tjenester, der ikke er nævnt i direktivet. Desuden er den belgiske regering af den opfattelse, at forsyningspligtdirektivets artikel 32 giver mulighed for at kompensere for udgifterne i forbindelse med de tjenester, der er pålagt på grundlag af direktivets artikel 9, stk. 3, ved hjælp af ordninger, som kræver operatørernes deltagelse.
A. Andet spørgsmål
19.
Kommissionen foreslår, at første og andet spørgsmål besvares samlet, således at forsyningspligtdirektivet, og navnlig artikel 3, 4, 9 og 13, skal fortolkes således, at bestemmelserne i artikel 9 og 13 vedrørende takster og finansiering af forsyningspligten ikke finder anvendelse på mobiltelefoni, men derimod på internetabonnementer, som giver en funktionel adgang til kommunikationsnettet på et fast sted.
20.
På den anden side hævder Kommissionen, at direktivets artikel 32 skal fortolkes således, at mobiltelefoni i princippet kan betragtes som en supplerende tjeneste i henhold til den nævnte bestemmelse. Kommissionen minder dog om, at bestemmelsen hverken giver mulighed for at anvende bestemmelserne vedrørende takster og finansiering af forsyningspligten i artikel 9 og 13 eller for at etablere en kompensationsordning, der kræver bestemte virksomheders deltagelse. I denne forbindelse påpeger Kommissionen, at selv om det følger af forsyningspligtdirektivets artikel 4, at begrebet »offentligt kommunikationsnet« omfatter telefonitjenester, omhandler denne artikel udelukkende adgang og forbindelse på et fast sted, hvilket dermed udelukker mobiltelefoni.
21.
For så vidt angår bestemmelserne vedrørende takster i direktivets artikel 9 hævder Kommissionen for det første, at denne forskrift alene refererer til taksterne for de i direktivets artikel 4-7 fastlagte tjenester, og for det andet, at direktivets artikel 5-7 ikke er relevante for behandlingen af sagen. Dermed finder bestemmelserne i direktivets artikel 9 efter Kommissionens opfattelse ikke anvendelse på mobiltelefoni.
22.
Ifølge Kommissionen giver forsyningspligtdirektivets artikel 9, stk. 3, ikke mulighed for at udvide omfanget af forsyningspligten, som den er defineret i artikel 4-7. Desuden kan ingen af bestemmelserne i direktivet efter Kommissionens opfattelse fortolkes således, at reglerne i direktivets kapitel II om takster og finansiering finder anvendelse på mobiltelefoni. Omvendt, og i overensstemmelse med direktivets artikel 4, kan internettjenester betragtes som værende omfattet af forsyningspligten i kapitel II for så vidt angår tilslutninger, der giver funktionel adgang til nettet, hvoraf følger, at de øvrige bestemmelser i direktivets kapitel II samt direktivets artikel 9 og 13 også finder anvendelse på internettjenester.
23.
Da mobiltelefoni ikke kan betragtes som værende omfattet af kategorien »forsyningspligt« i henhold til direktivets kapitel II, bør det efter Kommissionens opfattelse fastlægges, om det kan kategoriseres som en supplerende tjeneste i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 32. Da direktivet ikke indeholder bestemmelser desangående, har medlemsstaterne efter Kommissionens opfattelse frihed til at kategorisere dem således.
24.
KPN og Mobistar hævder derimod, at forsyningspligtdirektivets artikel 9, stk. 3, ikke tillader medlemsstaterne at tilføje særlige takstvalgmuligheder for andre tjenester end dem, der er nævnt i direktivets artikel 9, stk. 2.
25.
Den belgiske regering er af den opfattelse, at forsyningspligtdirektivets artikel 9, stk. 3, skal fortolkes således, at det tillader medlemsstaterne at tilføje særlige takstvalgmuligheder til forsyningspligten for tjenester, der afviger fra dem, der er defineret i stk. 2 i samme artikel.
B – Tredje spørgsmål
26.
KPN og Mobistar foreslår, at spørgsmålet besvares således, at forsyningspligtdirektivet, og navnlig direktivets artikel 9, 13 og 32, er forenelige med chartrets artikel 20, og hævder i denne forbindelse, at forskellen i behandlingen af udbuddet af fastnettjenester og mobiltelefoni skyldes, at den urimelige byrde, der kan følge af et obligatorisk udbud af telefonitjenester, kan kompenseres ved den almindelige beskatning eller ved en sektorspecifik finansieringsordning, hvorimod det kun er muligt at kompensere for byrden ved mobiltelefoni og/eller internetabonnementer ved hjælp af offentlige midler. Under hensyntagen til det begrænsede omfang af denne forskel stiller KPN og Mobistar spørgsmål ved, om der reelt set er tale om en forskelsbehandling i henhold til chartrets artikel 20, og konkluderer, at der modsat fastnettjenester ikke kan være tale om social udstødelse i forhold til adgang til mobiltelefoni, ej heller om et behov for en forsyningspligt. Derudover hævder de, at den sektorspecifikke ordning til finansiering af sociale takster ved udbud af internetabonnementer udgør en tung byrde for operatørerne og har en negativ indvirkning på det indre markeds funktion og på forbrugerne.
27.
Den belgiske regering er af den opfattelse, at såfremt de to foregående spørgsmål besvares benægtende (hvilket efter dennes opfattelse vil udgøre en trussel mod systemet til finansiering af omkostninger i forbindelse med sociale takster og berøver forbrugerne, til fordel for hvem forsyningspligtens sociale element er blevet udstrakt til mobiltelefoni og internetabonnementer, fordelen ved de sociale takster), bør tredje spørgsmål besvares således, at forsyningspligtdirektivet er i strid med chartrets artikel 20. I denne forbindelse hævder den belgiske regering, at direktivet i overensstemmelse med dets artikel 3 og 25. betragtning hertil bør fortolkes således, at medlemsstaterne under hensyn til de særlige nationale forhold og under iagttagelse af princippet om teknologineutralitet kan vælge, hvilke tjenester der skal udbydes til sociale takster med en ordning til finansiering af nettoomkostningerne som den, der er fastlagt i direktivets artikel 13, stk. 1, litra b).
28.
Kommissionen stiller spørgsmåltegn ved, om tredje spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, og er af den opfattelse, at den forelæggende ret hverken har præciseret, hvilke bestemmelser i direktivet der skulle være uforenelige med lighedsprincippet, eller grundene hertil. Ej heller fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den mulige tilsidesættelse af dette princip kan påvirke hovedsagens parter.
29.
Europa-Parlamentet fastholder sine anbringender vedrørende behandlingen af dette tredje spørgsmål og hævder, at det bør afvises af samme årsager, som Kommissionen har nævnt. For så vidt angår realiteten, hævder Europa-Parlamentet, at de operatører, der skal udbyde en social takst for mobiltelefoni og/eller internetabonnementer, ikke befinder sig i en værre situation end dem, der skal tilbyde denne takst for fastnettjenester. Efter Europa-Parlamentets opfattelse er den eneste forskel vedrørende behandlingen af udbuddet af disse tjenester den måde, de hermed forbundne nettoomkostninger kan kompenseres.
30.
Desuden mener Europa-Parlamentet, at nettoomkostningerne i forbindelse med de supplerende tjenester i henhold til artikel 32 i direktivet udelukkende kan finansieres af offentlige midler og ikke ved en kompensation, der afholdes af bestemte operatører.
31.
Subsidiært påpeger Europa-Parlamentet, at operatører inden for fastnettjenester og operatører inden for mobiltelefoni ikke befinder sig i sammenlignelige situationer, da kun førstnævntes tjenester opfylder de fastlagte kriterier om forsyningspligt. Hvis der under alle omstændigheder er tale om en forskel, er den objektivt berettiget, da grunden til, at mobiltelefoni og/eller internetabonnementer ikke kan tilføjes til forsyningspligten, er, at der anvendes objektive kriterier, som er et direkte resultat af nødvendigheden af at afbalancere to mål, nemlig at beskytte forbrugerne mod social udstødelse og undgå forvridning af konkurrencen mellem operatørerne.
32.
Slutteligt fastholder Rådet, ligesom Kommissionen og Europa-Parlamentet, og af samme årsager, at tredje spørgsmål bør afvises, hvilket dette også påpeger i sine anbringender.
33.
Efter Rådets opfattelse indeholder forsyningspligtdirektivet et udtrykkeligt forbud vedrørende finansiering af udbuddet af supplerende obligatoriske tjenester som omhandlet i artikel 32, som fastlægger, at der ikke kan pålægges en kompensationsordning, der kræver operatørernes deltagelse. Ifølge Rådet kan medlemsstaterne vælge at stille supplerende obligatoriske tjenester til rådighed ved hjælp af sociale takster, så længe de særlige krav i direktivet og lighedsprincippet overholdes. Efter Rådets opfattelse er det ikke muligt at sammenligne behandlingen af virksomheder, der påtager sig forsyningspligten, som finansieres ved hjælp af den i artikel 13, stk. 1, litra b), fastlagte ordning, med behandlingen af virksomheder, der påtager sig forpligtelser forbundet med de supplerende obligatoriske tjenester, i forbindelse med hvilke det ikke er tilladt at etablere en lignende ordning.
34.
Desuden hævder Rådet, at operatørerne bør betale deres bidrag til fonden, som etableres ved den belgiske lovgivning, som kompensation for den urimelige byrde i forbindelse med udbuddet af mobiltelefoni og/eller internetabonnementer, selv om det af denne lovgivning følger, at disse tjenester henhører under kategorien for supplerende obligatoriske tjenester i henhold til forsyningspligtdirektivet. Rådet gør opmærksom på, at denne fordeling af omkostningerne kun finder anvendelse på forsyningspligten, dvs. det minimum af tjenester, der er fastlagt i direktivets kapitel II, som ikke omfatter hverken mobiltelefoni eller internetabonnementer, med undtagelse af de abonnementer, der vedrører funktionel adgang til internettet på et fast sted.
VI – Bedømmelse
35.
Den forelæggende ret spørger kort sagt, om den belgiske lovgivning, som er udfærdiget efter Domstolens domme Base m.fl. (EU:C:2010:584) og Kommissionen mod Belgien (EU:C:2010:583), er uforenelig med forsyningspligtdirektivet, idet mobiltelefoni og elektronisk kommunikation (internet) er omfattet af kategorien »forsyningspligt«.
36.
Den tvivl, som den belgiske forfatningsdomstol rejser, er, (1) om forsyningspligtens sociale takst – og den dermed forbundne kompensationsordning – finder anvendelse på mobiltelefoni og internetabonnementer, (2) om medlemsstaterne kan anvende ordningen vedrørende særlige takstvalgmuligheder på denne form for kommunikation, og (3), såfremt det foregående ikke er muligt, om forsyningspligtdirektivet er ugyldigt, idet det tilsidesætter chartrets artikel 20.
A – Indledende bemærkninger om forsyningspligtdirektivets systematik
37.
Forsyningspligtdirektivet pålægger medlemsstaterne at sikre, at alle slutbrugere har mulighed for at få adgang til det offentlige kommunikationsnet på et fast sted og til telefonitjenester, til en rimelig pris (artikel 3, stk. 1). Med henblik herpå skal medlemsstaterne sikre, at mindst én virksomhed efterkommer alle rimelige anmodninger om tilslutning til det offentlige net og om adgang til telefonitjenester (artikel 4, stk. 1).
38.
Direktivet omfatter desuden medlemsstaternes forpligtelse til at sikre andre tjenester, nemlig: nummeroplysningstjenester og abonnentfortegnelser (artikel 5), offentlige betalingstelefoner (artikel 6) og foranstaltninger for handicappede slutbrugere (artikel 7).
39.
Alle disse tjenester udgør den såkaldte »forsyningspligt«. I henhold til direktivet kan medlemsstaterne udpege bestemte virksomheder til at varetage »forsyningspligten« (artikel 8) og kræve, at udpegede virksomheder tilbyder bestemte forbrugere særlige takster af sociale hensyn (»sociale takster«) (artikel 9).
40.
Såfremt varetagelsen af »forsyningspligten« udgør en urimelig byrde for virksomheder med forsyningspligt, skal medlemsstaterne i henhold til direktivet etablere en kompensationsordning finansieret af offentlige midler og dele nettoomkostningerne ved forsyningspligten mellem udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (artikel 12).
41.
Ud over selve forsyningspligten kan medlemsstaterne indføre såkaldte »supplerende obligatoriske tjenester«. I forbindelse med kompensationen herfor kan der ikke pålægges en kompensationsordning, der omfatter bestemte virksomheder (artikel 32). Bortset fra denne bestemmelse nævner direktivet intet om kompensationen for disse supplerende tjenester. Det virker imidlertid åbenlyst, at disse tjenester kan kompenseres, da direktivet ikke forbyder dette, men begrænser sig til at udelukke en bestemt form for kompensation.
42.
Det spørgsmål, der rejses i nærværende sag, er, om den sociale takst (og den dermed forbundne kompensationsordning) kan finde anvendelse på mobiltelefoni og internetabonnementer, enten fordi selve direktivet fastlægger det (første spørgsmål), eller fordi medlemsstaterne selv kan vælge det (andet spørgsmål). Såfremt begge spørgsmål besvares benægtende, stilles der spørgsmål om, hvorvidt direktivet er i strid med chartrets artikel 20 (tredje spørgsmål).
B – Første og andet spørgsmål
43.
Grondwettelijk Hof spørger for det første, om artikel 9 og 32 i direktiv 2002/22 skal fortolkes således, at den sociale takst for tjenester samt den i direktivets artikel 13, stk. 1, litra b), omhandlede kompensationsmekanisme ikke alene kan finde anvendelse på elektronisk kommunikation ved hjælp af en telefontilslutning til et offentligt tilgængeligt kommunikationsnet på et fast sted, men også for elektronisk kommunikation ved hjælp af mobile kommunikationstjenester og/eller internetabonnementer.
44.
Den problemstilling, som den forelæggende ret anfører, kan efter min opfattelse opstilles på en mere enkel måde, da der grundlæggende er tale om et principspørgsmål: hvorvidt mobiltelefoni og internetabonnementer er tjenester, der er omfattet af den »forsyningspligt«, som direktivet omhandler. Dette er afgørende for, om de kan være genstand for de »sociale takster« og dermed give anledning til den kompensation, for hvilken direktivet har opstillet en ordning.
45.
Med henblik på at fastlægge, hvorvidt mobiltelefoni og internetabonnementer er omfattet af begrebet »forsyningspligt«, er det på grund af de tekniske forskelle afgørende at behandle de to kommunikationsformer hver for sig.
1. Mobiltelefoni
46.
For så vidt angår mobiltelefoni fremgår det klar, at disse tjenester ikke er omfattet af »forsyningspligten« i direktivet. Blandt de tjenester, der er omfattet af dette begreb, refererer direktivet udelukkende til »tilslutning til det offentlige telefonnet på et fast sted« (artikel 4, stk. 1) (
6
), hvilket pr. definition tydeligt udelukker mobiltelefoni (
7
).
47.
Selv om direktivet ikke betragter mobiltelefoni som en integrerende del af »forsyningspligten«, må man spørge sig selv, om medlemsstaterne kan lade det omfatte af dette begreb. Tilhængerne af denne mulighed støtter sig til ordlyden i direktivets artikel 9. I henhold til artiklens stk. 2 »[kan] [m]edlemsstaterne [...] under hensyn til de nationale forhold kræve, at de udpegede virksomheder tilbyder forbrugerne takstvalgmuligheder eller ‑ordninger, der afviger fra dem, der tilbydes under almindelige forretningsmæssige vilkår, navnlig for at sikre, at personer med lave indkomster eller personer med særlige sociale behov ikke hindres i at få adgang til det net, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, eller i at anvende de tjenester, der i artikel 4, stk. 3, og artikel 5, 6 og 7 angives som omfattet af forsyningspligten, og som udbydes af udpegede virksomheder«.
48.
Artiklens stk. 3 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne [...] ud over eventuelle bestemmelser om, at de udpegede virksomheder skal tilbyde særlige takstvalgmuligheder, [kan] overholde prislofter, anvende en geografisk udligning eller lignende ordninger, sikre, at der ydes støtte til forbrugere, der findes at have lav indtægt eller særlige sociale behov«.
49.
Det følger af begge bestemmelser, at direktivet udelukkende tillader muligheden for at pålægge reducerede takster for at garantere visse tjenester, nemlig de tjenester, der udgør »forsyningspligten«, som er defineret i direktivet, og hvoriblandt mobiltelefoni som nævnt ikke er at finde.
50.
Direktivet giver faktisk medlemsstaterne mulighed for at stille »supplerende obligatoriske tjenester« til rådighed (artikel 32), men ikke for at øge (eller mindske) udvalget af de tjenester, som i henhold til direktivet er omfattet af »forsyningspligten«.
51.
Dermed kan Kongeriget Belgien pålægge udbydere af mobiltelefoni at stille »supplerende obligatoriske tjenester« til rådighed, men ikke tilføje deres tjeneste til kategorien »forsyningspligt«. Udbydere af en »supplerende obligatorisk tjeneste« har desuden ret til en kompensation, som dog ikke er den kompensation, der er indført ved den i direktivets artikel 13 fastlagte ordning (som giver mulighed for at dele finansieringen mellem alle udbydere af elektroniske kommunikationstjenester), men derimod en kompensation, der fastlægges gennem ordninger, der ikke omfatter bestemte virksomheder (
8
).
2. Internetabonnementer
52.
For så vidt angår internetabonnementer, er det efter min opfattelse nogle andre omstændigheder, der gør sig gældende.
53.
Blandt de tjenester, der er omfattet af forsyningspligten, refererer direktivets artikel 4 til »tilslutning til et offentligt kommunikationsnet på et fast sted« (stk. 1) og understreger, at denne tilslutning »skal kunne formidle tale-, telefax- og datakommunikation ved transmissionshastigheder, der er tilstrækkelige til at give funktionel adgang til internettet« (stk. 2).
54.
Dermed er internetabonnementer omfattet af begrebet »forsyningspligt« som fastlagt i direktivet, og dermed kan den »sociale takst« (artikel 9), som kan udløse kompensation i medfør af den i direktivets artikel 13 fastlagte ordning, finde anvendelse. Dette gør sig åbenlyst kun gældende for internetabonnementer med tilslutning på et fast sted, hvilket udelukker abonnementer med tilslutning via mobiltelefon. Medlemsstaterne kan pålægge sidstnævnte tjeneste som en »supplerende obligatorisk tjeneste«, hvilket generelt er tilfældet for mobiltelefoni, men den kan ikke indgå i kategorien »forsyningspligt«. Kompensation herfor kan ikke ske gennem den ordning, der er fastlagt i direktivet, og som vedrører tjenester, der udgør forsyningspligten.
55.
Følgelig, og som en første mellemliggende konklusion, foreslår jeg, at Domstolen besvarer de første to spørgsmål med, at forsyningspligtdirektivet skal fortolkes således, at mobiltelefoni ikke er omfattet af forsyningspligten, og at dermed hverken forsyningspligtens sociale takst eller den i direktivets artikel 13, stk. 1, litra b), fastlagte kompensationsordning finder anvendelse herpå. Med hensyn til internetabonnementer er det kun internetabonnementer med tilslutning på et fast sted, der er omfattet af »forsyningspligten« som omhandlet i forsyningspligtdirektivet, idet internetabonnementer med tilslutning via mobiltelefon er ikke omfattet af dette begreb. I betragtning af ovenstående kan medlemsstaterne ikke tilføje nye tjenester til rækken af tjenester, der udgør »forsyningspligten« som omhandlet i forsyningspligtdirektivet, selv om de kan vælge at pålægge mobiltelefoni og internetabonnementer med tilslutning via mobiltelefon som »supplerende obligatoriske tjenester«. I et sådant tilfælde skal der ydes kompensation gennem en ordning, som afviger fra den ordning, der i direktivet er fastlagt for de tjenester, der udgør forsyningspligten, og som navnlig ikke må omfatte bestemte virksomheder.
C – Tredje spørgsmål
56.
Efter min opfattelse og af de årsager, som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen har anført, skal tredje spørgsmål afvises.
57.
Den forelæggende ret spørger helt konkret, om »de pågældende bestemmelser i forsyningspligtdirektivet [er] forenelige med lighedsprincippet, således som det er affattet i bl.a. artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«.
58.
Da den forelæggende ret ikke har tilvejebragt nogen form for argumenter, ville det være yderst risikabelt at påbegynde en behandling af spørgsmålet med udgangspunkt i lighedsprincippet. Kommissionen har forsøgt dette på grundlag af en antagelse om, at sagsøgerne i hovedsagen betragter sig som ofre for forskelsbehandling, da de som følge af den nationale lovgivning er pålagt en byrde, som er i strid med forsyningspligtdirektivet. Såfremt dette er tilfældet, er det absurd at forelægge dette præjudicielle spørgsmål, hvilket Kommissionen påpeger, da problemet ikke vedrører direktivet, men derimod den nationale lovgivning.
59.
Både Europa-Parlamentet og Rådet besvarer spørgsmålet ved at vurdere, om direktivet sikrer ligebehandling, med udgangspunkt i en undersøgelse af forskellene mellem de tjenester, der er omfattet af begrebet »forsyningspligt«, og de tjenester, der er udelukket fra denne kategori. De fælder dermed den eneste dom over direktivet, der i mangel af konkrete argumenter er mulig, hvilket er en teoretisk dom.
60.
Efter min opfattelse kan et spørgsmål om gyldigheden af en EU-retlig bestemmelse, hvilket er det, den forelæggende rets tredje spørgsmål indebærer, ikke antages til realitetsbehandling, medmindre der foreligger en eller anden form for begrundelse, og derfor er der i dette tilfælde end ikke grundlag for at tage stilling til dette spørgsmål subsidiært. Dette skyldes ganske enkelt, at min vurdering desangående udelukkende kan bygge på simple antagelser eller munde ud i en teoretisk undersøgelse, som ikke er forbundet med de faktiske omstændigheder bag det i hovedsagen omstridte spørgsmål.
61.
Som en sidste mulighed for trods alt at afgive et subsidiært svar kunne spørgsmålet behandles med udgangspunkt i Domstolens retspraksis i sager Kommissionen mod Belgien (EU:C:2010:583) og Base m.fl. (EU:C:2010:584), idet dommene i begge sager ligger til grund for den i hovedsagen omstridte nationale lovgivning, og idet der heri netop var tale om et ligebehandlingsproblem.
62.
Den forskelsbehandling, som Domstolen konstaterede i disse sager, vedrørte den belgiske lovgivnings vilkårlige behandling af operatører, som søgte kompensation for varetagelsen af forsyningspligten. Domstolen traf afgørelse om, at vurderingen af, hvorvidt der er tale om en urimelig byrde, skal foretages i hvert enkelt tilfælde, da en generel og udifferentieret behandling af de forskellige tilfælde er diskriminerende. Denne problemstilling har tydeligvis ingen forbindelse til den omstridte problemstilling i nærværende sag.
63.
Alt taget i betragtning synes det under ingen omstændigheder hensigtsmæssigt at foreslå Domstolen et svar på tredje spørgsmål.
VII – Forslag til afgørelse
64.
På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de forelagte spørgsmål som følger:
»1)
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) skal fortolkes således, at mobiltelefoni ikke er omfattet af »forsyningspligten« som omhandlet i dette direktiv, og at hverken forsyningspligtens sociale takst eller den i direktivets artikel 13, stk. 1, litra b), fastlagte kompensationsordning dermed finder anvendelse herpå. Med hensyn til internetabonnementer er det kun internetabonnementer med tilslutning på et fast sted, der er omfattet af »forsyningspligten« som omhandlet i forsyningspligtdirektivet, og internetabonnementer med tilslutning via mobiltelefon er ikke omfattet af dette begreb.
2)
Medlemsstaterne kan ikke tilføje nye tjenester til rækken af tjenester, der udgør »forsyningspligten« som omhandlet i forsyningspligtdirektivet. Medlemsstaterne kan vælge at pålægge mobiltelefoni og internetabonnementer med tilslutning via mobiltelefon som »supplerende obligatoriske tjenester«. I et sådant tilfælde skal der ydes kompensation gennem en ordning, som afviger fra den ordning, der i direktivet er fastlagt for de tjenester, der udgør forsyningspligten, og som navnlig ikke må omfatte bestemte virksomheder.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – C-222/08, EU:C:2010:583.
(
3
) – C-389/08, EU:C:2010:584.
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7.3.2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EFT L 108, s. 51), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/136/EF af 25.11.2009 (EUT L 337, s. 11).
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»rammedirektivet«) (EFT L 108, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25.11.2009 (EUT L 337, s. 37).
(
6
) – Min fremhævelse.
(
7
) – Ottende betragtning til direktivet udtrykker dette med samme klarhed, idet den erklærer, at »[d]et er et fundamentalt krav til forsyningspligt efter anmodning at forsyne brugere med en tilslutning til det offentlige telefonnet på et fast sted til en rimelig pris«.
(
8
) – Jf. herom dom Kommissionen mod Belgien (C-222/08, EU:C:2010:583, præmis 46).