61985J0009
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 9/85 (
*1
)
I — Hechos y procedimiento
1. Marco normativo del litigio
Para garantizar la reabsorción de los excedentes de leche en la Comunidad, el Reglamento no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p, 13; EE 03/02, p. 146), prevé, en su artículo 10, la concesión de ayudas a la leche desnatada producida en la Comunidad y utilizada en la alimentación animal.
Tras comprobarse que la leche desnatada se utilizaba tradicionalmente en la alimentación de terneros jóvenes, el legislador comunitario, en 1977, decidió crear un incentivo particular de cara a la utilización de esta leche en la alimentación de otros animales, en especial de los cerdos. De esta manera, el régimen de ayudas vigente desde 1968 se desdobló, de forma que la utilización de la leche desnatada en la alimentación de terneros jóvenes siguió dando derecho al pago de la ayuda, mientras que se instituyó una ayuda más elevada, denominada «ayuda especial», destinada a financiar la utilización de esta leche en la crianza de otros animales.
La dualidad del régimen de ayudas, tal y como existía desde 1977, implicaba el riesgo de que dicho régimen fuera utilizado para fines distintos de los que le son propios, especialmente en las explotaciones mixtas, es decir, en aquéllas en las que se crían al mismo tiempo terneros y otros animales. Los ganaderos en cuestión podrían, en efecto, intentar obtener leche desnatada en las condiciones especialmente ventajosas de la ayuda especial y utilizarla en la crianza de terneros. Precisamente para atajar este peligro, la Comisión puso en funcionamiento un sistema de control cuyas modalidades se fijan en el Reglamento no 2793/77, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156).
A tenor del artículo 3 del Reglamento no 2793/77, la ayuda especial sólo se concederá a una industria láctea para las cantidades de leche desnatada cubiertas por un compromiso contraído por el ganadero. A este respecto, la industria láctea de que se trate deberá presentar un documento en virtud del cual el ganadero se compromete a respetar lo previsto en el artículo 4 del Reglamento. Por lo que se refiere a las explotaciones mixtas, la letra c) del apartado 1 del artículo 4 impone al ganadero la obligación de:
«—
remitir a la industria láctea de que se trate [...] una relación del ganado en el momento de la solicitud de suministro;
—
declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate; el ganadero podrá sustituir tal compromiso por la obligación de efectuar la mencionada declaración antes del principio de cada mes de que se trate;
—
tomar, para cada uno de los terneros cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto en el guión precedente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial igual a 6 kilogramos de leche por día o 180 kilogramos al mes.»
El Reglamento no 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3) completó dicho artículo 4, añadiendo un tercer apartado en el que se prevé que el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período en cuestión, «en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días» [letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 188/83].
Se desprende finalmente del artículo 5 del Reglamento no 2793/77 que la industria láctea deberá dirigir a la autoridad nacional competente la solicitud de pago de la ayuda especial. Cuando presente dicha solicitud, la industria láctea habrá de acompañarla, además, en su calidad de beneficiaria directa de dicha ayuda, de una declaración que certifique que la mencionada industria láctea «renuncia a la ayuda especial o la devuelve, según el caso, total o parcialmente, a la autoridad competente en el caso de que se compruebe que el ganadero no hubiere respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4»; [letra b) del apartado 3].
2. Antecedentes del litigio
El litigio en el asunto principal enfrenta a la industria láctea Nordbutter GmbH & Co., que vendió leche desnatada a un precio reducido a propietarios de explotaciones mixtas alemanas beneficiándose, para ello, de las ayudas especiales, y al Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura; en adelante: «Oficina Federal»). A resultas de los controles efectuados en diversas explotaciones mixtas, los servicios competentes de la Oficina Federal comprobaron que algunos ganaderos, en los años 1980/1981, no habían respetado totalmente los compromisos por ellos contraídos al amparo del artículo 4, ya citado, del Reglamento no 2793/77. A este respecto, se desprende del expediente que ciertos ganaderos habían remitido la relación del ganado prescrita con un retraso de doce y hasta de trece días; por otra parte, otros ganaderos habían declarado menos terneros jóvenes de los realmente mantenidos en la explotación durante el período de referencia, con el fin de reducir en la misma proporción su compromiso de compra de las cantidades suplementarias de leche desnatada a precios no reducidos.
Tras estas comprobaciones, la Oficina Federal requirió a la industria láctea Nordbutter para que restituyera, en su integridad, las ayudas especiales obtenidas, durante el período de referencia, a título de suministros de leche desnatada a los ganaderos en cuestión. La industria láctea recurrió esta decisión ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, alegando que, al llevar a cabo los controles, la Oficina Federal se había basado en un método de cálculo erróneo: se limitó a hacer constar el número total de terneros jóvenes mantenidos (en la explotación) durante el período de referencia, sin tomar en consideración las bajas de algunos terneros producidas en dicho período, por haber alcanzado éstos el límite de edad de cuatro meses, límite contemplado por el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77. Para determinar correctamente el número máximo de terneros en el sentido de esta disposición, la Oficina Federal debería, por el contrario, haber constatado, en primer lugar, el número máximo de terneros jóvenes para cada día del período de referencia. En segundo lugar, la Oficina Federal debería haber considerado como «número máximo» el número de terneros jóvenes existentes en la explotación de referencia el día en que el número fuera el más elevado.
La industria láctea Nordbutter alega contra la decisión recurrida, por otra parte, que la exigencia del reintegro de las ayudas especiales en su totalidad era desproporcionada, incluso en aquellos casos en que los ganaderos no hubieran respetado el plazo de diez días previsto por el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77; este plazo, en efecto, no tiene, en su opinión, sino un carácter meramente procedimental. Por lo que respecta, finalmente, a los supuestos en los que algunos ganaderos declararon un número de terneros jóvenes inferior al realmente existente, la industria láctea alega que la Oficina Federal, de la misma manera, debería haber exigido una restitución parcial de las ayudas, y, particularmente, en la medida en que éstas se hubieran pagado sobre la base de datos erróneos.
3. Cuestiones prejudiciales
Por considerar que el litigio planteaba un problema de interpretación del Derecho comunitario, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, solicitó al Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara, con carácter prejudicial, sobre las cuestiones siguientes:
«1)
¿Cómo ha de interpretarse la expresión “número máximo”, contenida en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321 de 16.12.1977; EE 03/13, p. 156)?
2)
¿Es compatible lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2793/77, en la versión de la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25 de 27.1.1983; EE 03/27, p. 3), con el principio de proporcionalidad, en la medida en que, a tenor de lo previsto en el mencionado precepto, puede denegarse una ayuda por el mero hecho de que la relación del ganado, o el número máximo de terneros jóvenes, se hayan declarado por la industria láctea con un retraso de más de diez días?
3)
¿Es compatible con el principio de proporcionalidad denegar o solicitar el reintegro de la totalidad de la ayuda cuando un ganadero ha hecho unas declaraciones falsas, de manera que la liquidación de la ayuda especial, de acuerdo con lo previsto en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4, se basa en un número de terneros inferior a la realidad, o puede decirse que el derecho a la percepción de la ayuda especial no desaparece sino por lo que respecta a la diferencia entre el importe que hubiera debido- abonarse si tomamos como base el número real de cabezas de ganado y el importe abonado de hecho?
4)
¿Entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente denegar la concesión o solicitar el reintegro, total o parcial, de la ayuda especial, en virtud de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2793/77?
5)
En caso de que se responda negativamente a la cuestión no 4, ¿en qué circunstancias y en qué medida deben denegarse las ayudas especiales, o ser objeto de una restitución meramente parcial?»
En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional expone en primer lugar, que se encontró con ciertas dificultades a la hora de extraer de la expresión «número máximo» el significado más conforme con el sentido perseguido por la normativa comunitaria de que se trata. La manera de entender dicha expresión por parte de la Oficina Federal («número máximo» = «número total») significaría necesariamente, según dicho órgano jurisdiccional, que los ganaderos se ven obligados a comprar a precios no reducidos más leche desnatada de la necesaria para la alimentación de sus animales; en efecto, de esta manera, aquéllos tienen que alimentar también a terneros que aún no han nacido, o que ya han sido vendidos. A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional se pregunta si semejante consecuencia corresponde al objetivo del Reglamento no 2793/77.
Sin embargo, la interpretación que propone la industria láctea Nordbutter («número máximo» = «el mayor número de temeros por día en un período en que este número sea el más elevado») comportaría una desigualdad de trato entre, de una parte, los ganaderos que, durante el período de referencia, mantienen constantemente el mismo número de terneros jóvenes, y, de otra, los ganaderos que sólo mantienen en ese mismo período, un «número máximo» de terneros sólo durante unos pocos días; en este último caso, en efecto, los ganaderos se verían obligados a comprar a precios no reducidos más leche desnatada de la necesaria para la alimentación de su ganado.
A la luz de estas consideraciones, el órgano jurisdiccional se pregunta si la expresión de que se trata puede interpretarse como referida al «número medio» de terneros jóvenes; es decir, el número que resulta de dividir el número total de terneros mantenidos durante el período en cuestión entre el número de días de que consta dicho período.
Por lo que respecta a la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional expresa sus dudas sobre si la transmisión tardía de las declaraciones, en el sentido del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77, puede justificar el reintegro total de las ayudas pagadas. Se remite a estos efectos a la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1979 (Atalanta, 240/78, Rec. 1979, p. 2137), de acuerdo con la cual, en el marco de procedimientos de concesión de ayudas, la inobservancia de un compromiso accesorio no puede ser sancionada con el mismo rigor que el incumplimiento de una obligación esencial. En opinión del órgano jurisdiccional nacional, en el caso de autos se trata, precisamente, de una obligación accesoria, no siendo el plazo en cuestión de diez días sino un mero plazo procedimental.
En relación con las cuestiones cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional nacional señala que, de acuerdo con los datos proporcionados por la parte demandada en el asunto principal, no existe en la República Federal de Alemania un solo caso en el que se haya exigido un reintegro parcial. El órgano jurisdiccional nacional considera que, de esta manera, la Oficina Federal no agota las posibilidades que le ofrece la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 2793/77, precepto a tenor del cual las ayudas pagadas podrán ser devueltas total o parcialmente. Ahora bien, si entra dentro del margen de apreciación de la Oficina Federal solicitar el reintegro total o parcial de la ayuda especial, sería conveniente saber conforme a qué criterios debe escogerse entre una hipótesis u otra.
4. Procedimiento
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de enero de 1985.
Conforme al artículo 20 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura, en nombre de la República Federal de Alemania, representada a estos efectos por la Sra. G. Siebert, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos Sres. D. Boos y P. Karpenstein, en calidad de Agentes.
Mediante decisión de 24 de octubre de 1984, el Tribunal de Justicia, en aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Primera.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la parte demandada en el asunto principal, que ésta respondió dentro del plazo señalado.
II — Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la primera cuestión
La Oficina Federal, parte demandada en el asunto principal, expone, a título preliminar, que, en contra de lo afirmado por la parte demandante en el asunto principal, no se ha limitado a constatar el «número total» de terneros jóvenes mantenidos durante los períodos de referencia sin tener en cuenta las bajas eventuales de terneros. Por el contrario, ha intentado establecer en qué momento de un período se ha mantenido, al mismo tiempo, el mayor número de terneros jóvenes. En opinión de la Oficina Federal, cualquier otra interpretación de la expresión «número máximo» iría en contra del tenor literal del Reglamento no 2793/77.
La Comisión de las Comunidades Europeas alega, en este mismo orden de ideas, que la expresión de que se trata se refiere al número máximo de terneros mantenidos en un momento cualquiera de un período de declaración. Si, por el contrario, el legislador comunitario hubiera querido introducir el criterio del «número total» o del «número medio», habría podido utilizar estas mismas expresiones que, por otra parte, son perfectamente claras. Además, la interpretación propuesta por la Comisión corresponde al objetivo del tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 2793/77. En efecto, para comprobar si los ganaderos respetan el compromiso contraído a este respecto, es necesario conocer el número exacto de terneros jóvenes mantenidos en una explotación mixta en un momento cualquiera.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
Recuerda la Oficina Federal, parte demandada en el asunto principal, que el plazo de diez días se fijó en 1983 precisamente con el fin de evitar una aplicación rígida del régimen de ayudas de que se trata. Dicho con otras palabras : el principio de proporcionalidad ha sido ya aplicado, especialmente mediante la introducción de un plazo suplementario. En estas circunstancias, no puede calificarse de excesiva la pérdida de la ayuda en su integridad tras la expiración de dicho plazo suplementario. Por lo que respecta a la transmisión de declaraciones falsas, la Oficina Federal señala que dicha transmisión puede dar lugar, en la República Federal de Alemania, a un requerimiento de reintegro parcial de las ayudas en la medida en que estas ayudas se hubiesen concedido sobre la base de datos inexactos; en este último caso, debería, sin embargo, constar que las declaraciones han sido hechas en tiempo útil.
En opinión de la Comisión, el principio de proporcionalidad no se opone a que las autoridades nacionales competentes exijan el reintegro de las ayudas en su totalidad cuando ha tenido lugar una transmisión tardía de las declaraciones, o cuando estas declaraciones son falsas. En apoyo de este punto de vista, la Comisión expone, en primer lugar, que el plazo de que se trata es un componente esencial del régimen de ayudas en cuestión: hay, en efecto, una relación de finalidad entre el respeto de dicho plazo y la posibilidad de comprobar si se han calculado correctamente las cantidades mínimas que los ganaderos deben comprar a precios no reducidos. Siendo así que el respeto del plazo tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento del régimen de ayudas, no resulta desproporcionado denegar la ayuda en su totalidad cuando se rebase dicho plazo. Por lo que respecta a la presentación de declaraciones falsas, la Comisión alega que la pérdida de todas las ventajas que se derivan del régimen de ayudas puede, al mismo tiempo, garantizar su buen funcionamiento: en efecto, sólo una sanción de esta índole puede motivar a los ganaderos a suministrar tan sólo datos ciertos; especialmente por lo que respecta al número máximo de terneros jóvenes.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
A este respecto, la Oficina Federal y la Comisión coinciden en afirmar que la expresión «total o parcialmente» de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 2793/77 no deja ningún margen de apreciación a las autoridades nacionales competentes para otorgar, eventualmente, un trato diferente a las infracciones comprobadas. Por el contrario, la expresión meramente indica que, no obstante la existencia de una única solicitud de ayuda por parte de la industria láctea, no hay obligación de reintegro más que en caso de infracción comprobada. Si, por ejemplo, algún ganadero no hubiere respetado alguno de sus compromisos, la industria láctea sólo se vería obligada al reintegro parcial de la ayuda; es decir, únicamente por la parte que corresponde al ganadero que no ha respetado sus obligaciones en el período de referencia.
T. Koopmans
Juez Ponente
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*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.