62006CC0096
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 15 de Novembro de 2007 (
1
)
Processo C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
contra
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
«Regulamento (CE) n.o 615/98 — Directiva 91/628/CEE — Restituições à exportação — Recusa — Inobservância da Directiva 91/628/CEE — Afectação do bem-estar dos animais — Ónus da prova — Falta de provas»
1.
No presente reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional a quo pede ao Tribunal de Justiça que defina a relação a estabelecer entre o disposto no n.o 3 e o previsto no n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 615/98 (
2
), no que respeita à prova do cumprimento das condições impostas por esse regulamento em matéria de restituições às exportações.
I — Enquadramento legal
2.
O artigo 13.o, n.o 9, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (
3
), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2634/97 (
4
), sujeita o pagamento das restituições relativas à exportação de animais vivos ao cumprimento das disposições da legislação comunitária relativa ao bem-estar dos animais, nomeadamente, à protecção dos animais durante o transporte.
3.
As normas de execução do Regulamento n.o 805/68 estão previstas no Regulamento n.o 615/98 da Comissão.
4.
O artigo 1.o deste último diploma precisa que o pagamento das restituições à exportação dos animais vivos da espécie bovina está sujeito ao respeito, durante o transporte dos animais até ao primeiro local de descarregamento no país terceiro de destino final, do disposto na Directiva 91/628/CEE (
5
).
5.
Com base no artigo 2.o do Regulamento n.o 615/98 deve ser efectuado um controlo dos animais à saída do território da Comunidade. O n.o 3 desse artigo prevê que um veterinário oficial, designado pela autoridade competente do Estado-Membro de cujo território saem os animais, verifique e certifique a) que os animais estão aptos para efectuar a viagem prevista, em conformidade com as prescrições da Directiva 91/628, b) que o meio de transporte no qual os animais deixam o território comunitário está em conformidade com o disposto na directiva referida e c) que foram adoptadas as medidas adequadas para tratar os animais durante a viagem em conformidade com o disposto nessa directiva.
6.
O artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 615/98 dispõe que o pedido de pagamento das restituições às exportações deve ser acompanhado da prova de que as disposições do seu artigo 1.o foram respeitadas; esta disposição indica que a referida prova é constituída pelo documento referido no artigo 2.o, n.o 3, ou seja, o certificado emitido pelo veterinário do ponto de saída e, eventualmente, pelo relatório referido no artigo 3.o, n.o 2, caso ocorra uma troca de meio de transporte.
7.
O artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98 estabelece o seguinte:
«A restituição à exportação não será paga no que respeita aos animais que tenham morrido durante o transporte ou relativamente aos quais a autoridade competente considere, atendendo aos documentos referidos no n.o 2, aos relatórios dos controlos referidos no artigo 4.o e/ou a qualquer outro elemento de que disponha relativamente à observância do disposto no artigo 1.o, que a directiva relativa à protecção dos animais durante o transporte não foi respeitada.»
8.
A Directiva 91/628 estabelece os critérios que os Estados-Membros devem seguir para a protecção dos animais durante o transporte. Em especial, o artigo 5.o, n.o 1, alíneas b) e c), estabelece que os Estados-Membros diligenciarão por que os transportadores utilizem para o transporte dos animais, meios de transporte conformes com as disposições comunitárias em matéria de protecção do bem-estar dos animais, designadamente as disposições constantes do anexo da directiva, e não transportem nem mandem transportar animais em condições em que estes possam ficar feridos ou ter sofrimentos inúteis.
9.
Enfim, o anexo da directiva referido indica os diversos requisitos que os meios de transporte devem satisfazer para evitar a exposição dos animais a lesões ou sofrimentos inúteis, tais como os referentes ao espaço e à disposição dos animais transportados e às condições higiénicas.
II — Matéria de facto, pedido prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça
10.
Em Março de 1999, a sociedade Viamex Agrar Handels (a seguir «Viamex») declarou ao Hauptzollamt Emden a exportação para o Líbano de 35 bovinos no navio Al Hajj Moustafa II.
11.
Por decisão de 1 de Fevereiro de 2001, o Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») indeferiu, com base no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, o pedido de restituição à exportação apresentado pela Viamex, por entender que esta tinha efectuado o transporte em questão em violação da regulamentação comunitária em matéria de protecção dos animais. Em especial, o Hauptzollamt observou que os animais em questão tinham sido transportados para o Líbano a bordo de um navio que, tendo sido incluído em 28 de Fevereiro de 1997 numa designada lista negativa da Comissão, em sua opinião, devia considerar-se que à data da exportação não satisfazia os requisitos previstos pela Directiva 91/628 e, portanto, não era idóneo para o transporte de animais vivos.
12.
A Viamex reclamou desse indeferimento. O Hauptzollamt indeferiu a reclamação por decisão de 18 de Maio de 2001.
13.
A Viamex recorreu do referido indeferimento para o Finanzgericht Hamburg, sustentando que no caso em apreço não havia qualquer violação da regulamentação comunitária em matéria de restituições, designadamente da Directiva 91/628, na medida em que não existia nenhuma disposição na legislação comunitária segundo a qual um navio tinha de ser autorizado para o transporte de animais vivos; de modo que a restituição não podia ser negada com fundamento apenas em que o navio utilizado para a exportação constava de uma lista negativa da Comissão e, a fortiori, não podia sê-lo dado que a inclusão na lista referida se baseava numa inspecção efectuada pelo perito da Comissão em 18 e 19 de Fevereiro de 1997, ou seja, dois anos antes do transporte em questão, e dado que tinham sido juntos ao pedido de restituição à exportação os seguintes documentos que certificavam os trabalhos efectuados no navio:
a)
uma declaração escrita do capitão do navio datada de 16 de Outubro de 1997 e assinada pelo chefe dos veterinários fronteiriços de Capodistria (Eslovénia) e
b)
uma peritagem da comissária de avarias Kähler & Prinz.
14.
O Hauptzollamt, por seu lado, observou que no caso em apreço a inclusão do meio de transporte utilizado numa lista negativa da Comissão constituía um elemento suficiente para considerar que a Directiva 91/628 não tinha sido respeitada e para negar, portanto, o pagamento da restituição à exportação na acepção do Regulamento n.o 615/98.
15.
O órgão jurisdicional de reenvio, tendo dúvidas acerca da interpretação do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, as seguintes questões:
«1)
O artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98 contém uma norma de exclusão, com a consequência de que cabe ao Hauptzollamt o ónus de alegação e prova dos pressupostos estabelecidos neste artigo?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: a conclusão, na acepção do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, de que a directiva relativa à protecção dos animais durante o transporte não foi respeitada exige que seja feita prova da violação da Directiva 91/628/CEE no caso concreto ou a autoridade competente satisfaz o seu ónus de alegação e de prova se indicar e fizer prova de circunstâncias que, globalmente consideradas, demonstram com uma margem de probabilidade considerável que, (também) no que diz respeito à exportação em questão, a directiva relativa à protecção dos animais durante o transporte não foi respeitada?
3)
Independentemente da resposta dada às primeira e segunda questões: pode a autoridade competente, com base no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, recusar (totalmente) a um exportador a restituição à exportação se não existirem indícios de que, no que se refere à exportação em questão, o bem-estar dos animais durante o transporte tenha sido prejudicado devido à (eventual) violação da Directiva 91/628/CEE?»
16.
Ao abrigo do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, o Hauptzollamt e a Comissão apresentaram observações escritas. Na audiência que teve lugar simultaneamente para os processos C-37/06 e C-58/06, a Viamex, o Governo alemão e a Comissão apresentaram observações relativas ao presente processo.
III — Análise jurídica
17.
Observo, em primeiro lugar, que se o Tribunal de Justiça acolher a solução que propus no âmbito dos processos C-37/06 e C-58/06 (segundo a qual a remissão que o artigo 1.o do Regulamento n.o 615/98 faz para a Directiva 91/628, para efeitos da concessão de restituições às exportações, não pode considerar-se válida por contrariar o princípio da proporcionalidade), o referido regulamento será inaplicável no caso em apreço e não deve, portanto, dar resposta às questões que lhe foram submetidas no presente processo, relativas à interpretação de uma sua disposição. Procederei, de qualquer modo, à análise das questões acima referidas para o caso de o Tribunal de Justiça, no âmbito dos processos C-37/06 e C-58/06, se pronunciar em sentido afirmativo relativamente à validade e à conformidade com o princípio da proporcionalidade do Regulamento n.o 615/98.
A — Quanto às primeira e segunda questões
18.
Com a primeira e a segunda questões, que analisarei seguidamente e em conjunto, devido ao evidente nexo existente entre as duas, o órgão jurisdicional a quo pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que precise se, com base no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, a autoridade administrativa nacional, embora disponha de um certificado de um veterinário oficial de um Estado-Membro do ponto de saída dos bovinos da Comunidade que atesta que o meio em que estes foram transportados para um Estado terceiro está, no momento em que esse certificado é emitido, em conformidade com o disposto na Directiva 91/628, pode recusar o pagamento de uma restituição à exportação com base em elementos que, apesar de não dizerem directamente respeito ao transporte em questão, permitem concluir, com grande probabilidade, que a referida directiva não foi respeitada, ou se, pelo contrário, a referida autoridade é obrigada a expor os fundamentos e a fornecer a prova do incumprimento da directiva referindo-se especificamente ao caso em apreço.
19.
A resposta às questões em análise, como referi no início, exige que se apure a relação que se defende existir entre o n.o 2 e o n.o 3 do Regulamento n.o 615/98 da Comissão, para efeitos da regulamentação das restituições às exportações de bovinos.
20.
A esse respeito, há que determinar se o disposto no n.o 3 do referido artigo (nos termos do qual «[a] restituição à exportação não será paga no que respeita aos animais que tenham morrido durante o transporte ou relativamente aos quais a autoridade competente considere, atendendo aos documentos referidos no n.o 2, aos relatórios dos controlos referidos no artigo 4.o e/ou a qualquer outro elemento de que disponha relativamente à observância do disposto no artigo 1.o, que a directiva relativa à protecção dos animais durante o transporte não foi respeitada») contém «uma norma de exclusão», como se refere no pedido apresentado pelo Finanzgericht Hamburg. Para esse fim, há que esclarecer se essa disposição deve ser lida em conjunto com o disposto no n.o 2 — nos termos do qual aos pedidos de pagamento das restituições à exportação, elaborados em conformidade com o disposto no artigo 47.o do Regulamento (CEE) n.o 3665/87, =da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, relativo às modalidades comuns oa aplicação do regime das restituições à exportação para os produtos agricolas (JO L 351, p. 1), acresce_=, no prazo previsto no referido artigo, com a prova de que as disposições do artigo 1.o foram respeitadas, prova essa que será constituída: i) pelo documento referido no artigo 2.o, n.o 3, devidamente preenchido, e ii) se for caso disso, pelo relatório referido no artigo 3.o, n.o 2 — ou se, pelo contrário, essas disposições devem ser entendidas e aplicadas independentemente uma da outra. Na primeira hipótese, é fortemente relativizado o valor da prova do cumprimento do disposto no artigo 5.o, n.o 2, fornecida pelo exportador mediante a produção de um documento emitido, na acepção do artigo 2.o, n.o 3, pelo veterinário oficial do ponto de saída do gado da Comunidade e que certifica que este verificou e confirmou que, para os efeitos que importam no caso vertente, «o meio de transporte em que os animais deixarão o território aduaneiro da Comunidade está em conformidade com o disposto na Directiva 91/628/CEE» (directiva esta cujo artigo 5.o obriga os Estados-Membros a, nomeadamente, diligenciar por que «[todas] as pessoas singulares e colectivas que procedam ao transporte […] c) utilizem para o transporte dos animais, referidos na presente directiva, meios de transporte conformes com as disposições […] previstas no anexo»); basta que a autoridade competente para autorizar a restituição exprima, com base em qualquer elemento de que disponha, dúvidas substanciais relativas ao cumprimento da directiva para inverter o efeito da prova fornecida pelo exportador e obrigá-lo a fazer a demonstração da inconsistência dessas dúvidas. Na segunda hipótese, pelo contrário, compete à referida autoridade a prova da idoneidade dos elementos que invoca e demonstrar que a documentação junta ao pedido de restituição não é adequada para provar o cumprimento da directiva.
21.
No despacho de reenvio o órgão jurisdicional a quo pede claramente ao Tribunal de Justiça que verifique a justeza dos argumentos que explicita e declaradamente o levam a propender para a segunda solução. Os argumentos que indica a esse respeito são os seguintes:
a)
O artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 615/98 prevê explicitamente que o exportador faça a prova do cumprimento do artigo 1.o desse mesmo regulamento e, portanto, igualmente da Directiva 91/628, mediante o documento referido no artigo 2.o, n.o 3, devidamente preenchido;
b)
O Regulamento (CE) n.o 639/2003 da Comissão, de 9 de Abril de 2003, que, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1254/1999 do Conselho, estabelece normas específicas no que respeita às exigências associadas ao bem-estar dos animais vivos da espécie bovina durante o transporte, para a concessão de restituições à exportação (
6
), como indicado no seu segundo considerando, substituiu o Regulamento n.o 615/98 «por motivos de clareza»; com este fim, eliminou a possibilidade de os n.os 2 e 3 do artigo 5.o deste regulamento serem considerados etapas de um único processo de pagamento para cuja perfeição devesse existir, em primeiro lugar, um pedido acompanhado de uma prova de valor relativo fornecida pelo exportador e, em seguida e eventualmente, uma segunda fase caracterizada pela análise de elementos que suscitem dúvidas substanciais que o exportador, na sua qualidade de requerente da restituição, tenha o ónus de contrariar fornecendo outras provas: o referido regulamento qualificou os elementos contidos no n.o 2, ou seja, o pedido de restituição do exportador e a prova constituída pelos documentos previstos igualmente pelo n.o 2, como constitutivos, por si sós, do «processo de pagamento das restituições à exportação»;
c)
O legislador comunitário não redigiu o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98 no conjuntivo, prevendo a possibilidade de a autoridade, com base em qualquer outro elemento de que disponha sobre o respeito das disposições referidas no artigo 1.o do Regulamento n.o 615/98, entender que a Directiva 91/628 pode não ter sido respeitada; com a consequência de que uma recusa da restituição à exportação com base no referido artigo 5.o, n.o 3, pressupõe a prova, que incumbe à autoridade competente, de que relativamente ao transporte em causa a Directiva 91/628 não foi efectivamente observada;
d)
Apenas violações verificadas e, portanto, demonstradas concretamente podem justificar por si sós, mesmo do ponto de vista da proporcionalidade, a recusa total da restituição à exportação a um exportador, apesar de este ter fornecido a prova da conformidade com o artigo 1.o do Regulamento n.o 615/98 ao apresentar os documentos ou os relatórios indicados no artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 615/98;
e)
O artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98 prevê quatro situações alternativas em presença das quais a restituição à exportação deve ser negada; uma vez que se deve entender que as referidas alternativas não só são equiparadas, mas existem individualmente e com a mesma relevância, a expressão «qualquer outro elemento» da autoridade mencionada como quarta alternativa deve ter a mesma força e qualidade das anteriores, para justificar uma perda integral do direito à restituição. Dúvidas e probabilidades não deveriam ser consideradas suficientes para integrar esse critério.
22.
Os argumentos invocados, deste modo, pelo órgão jurisdicional de reenvio em apoio da solução que apresenta para o problema objecto destas duas primeiras questões parecem, no seu conjunto, decididamente procedentes. A esses argumentos, aliás, juntam-se outros não menos importantes, relativos às obrigações que os artigos 8.o e 18.o da Directiva 91/628 do Conselho impõem aos Estados-Membros, obrigações essas que a Comissão não podia descurar ao adoptar o Regulamento n.o 615/98 e que, de qualquer modo, não podem ser descuradas na interpretação das disposições deste último diploma.
23.
Nos termos do referido artigo 8.o, «[os] Estados-Membros velarão por que, no respeito pelos princípios e regras de controlo estabelecidos pela Directiva 90/425/CEE, as autoridades competentes controlem o cumprimento das exigências da presente directiva, procedendo de maneira não discriminatória à inspecção:
[…]
c)
Dos meios de transporte […] nos […] locais de partida […]».
24.
É em correlação com essa obrigação que o Regulamento n.o 615/98, sob a rubrica «Controlos na Comunidade», prevê no artigo 2.o, n.o 2, o seguinte:
«Um veterinário oficial do ponto de saída deve verificar e certificar, em conformidade com o disposto na Directiva 96/93/CE do Conselho, que:
[…]
—
o meio de transporte em que os animais deixarão o território aduaneiro da Comunidade está em conformidade com o disposto na Directiva 91/628/CEE».
E no artigo 2.o, n.o 3, prevê que se o mesmo veterinário, «considerar que as exigências estabelecidas no n.o 2 estão satisfeitas, certificará esse facto através da menção […]
—
‘Controlos satisfatórios nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 615/98’».
25.
O artigo 18.o da Directiva 91/628, por sua vez, estabelece que «[o]s Estados-Membros tomarão as medidas específicas apropriadas».
26.
O facto de o documento emitido pelo veterinário oficial do ponto de saída da Comunidade não constituir um mero serviço prestado ao exportador pelo veterinário indicado, mas sim a certificação de uma actividade de controlo que a regulamentação comunitária na matéria obriga os Estados-Membros a efectuar, não pode deixar de ter incidência relevante no valor da prova que o Regulamento n.o 615/98 atribui a esse documento.
27.
Não se pode entender que o que foi indicado no número anterior não é válido numa situação, como a do caso em apreço, em que o controlo da conformidade do meio de transporte com as disposições da Directiva 91/628 é efectuado num Estado-Membro diferente do competente para liquidar a restituição à exportação e é a autoridade competente daquele Estado e não deste que emite o documento referido no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98. Essa possibilidade é excluída pela lógica do sistema jurídico em que a aplicação desse regulamento se insere.
28.
O referido sistema, com efeito, para responder aos objectivos de protecção dos animais e de funcionamento harmonioso das organizações comuns de mercado dos animais e dos produtos de origem animal, deu lugar a uma rede comunitária cujo funcionamento, na óptica da realização do mercado interno, implica necessariamente uma cooperação entre os Estados-Membros baseada no princípio do reconhecimento mútuo.
29.
É por efeito do enriquecimento do valor probatório atribuído ao documento em questão pelo artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 615/98, constituído não só pela obrigação imposta aos Estados-Membros pelo artigo 8.o da Directiva 91/628 do Conselho acima referido mas também pela aplicação do princípio do reconhecimento mútuo, que se deve excluir que uma autoridade competente para efectuar uma restituição à exportação possa invocar em sentido contrário, conferindo-lhe primazia, um elemento de prova contrariado por dados de teor oposto fornecidos pelo exportador e sustentando apressadamente a impertinência destes.
30.
E isto na medida em que o facto de não prestar atenção suficiente aos dados fornecidos pelo exportador a) ultrapassa um entendimento equilibrado do ónus da prova que cabe à administração na acepção da aplicação autónoma do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98 que é invocada, a justo título, pelo órgão jurisdicional de reenvio e b), em substância, traduz-se numa inversão completa do ónus da prova, impondo-o precisamente ao exportador.
31.
No caso mencionado no despacho de reenvio, resulta necessariamente dos dados que nesse despacho são submetidos ao Tribunal de Justiça que a pretensão do Hauptzollamt Hamburg é inconciliável com o valor atribuído ao documento referido no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 615/98, sendo essa inconciliabilidade do tipo da que vem indicada no n.o 29 supra.
32.
O órgão jurisdicional de reenvio recorda, com efeito, que:
—
a autoridade competente para a emissão das restituições à exportação manifestou dúvidas quanto à conformidade com a directiva do meio de transporte utilizado baseando-se a) no facto de em 18 e 19 de Fevereiro de 1997 um veterinário, perito da Comissão, ter inspeccionado no porto de Capodistria o navio no qual, em Março de 1999, foi efectuado o transporte relativo ao caso em apreço, tendo verificado que esse navio não correspondia, sob diversos aspectos, ao previsto na Directiva 91/628 e b) só na sequência de uma inspecção do mesmo navio efectuada por veterinários franceses em Novembro de 1999 é que o navio deixou de ser referido como inadequado para o transporte de animais;
—
perante esses dados, o exportador, como se refere no n.o 12 supra, sustentou que a verificação efectuada pelos veterinários franceses em Novembro de 1999 foi antecedida a) de trabalhos susceptíveis de suprir as insuficiências apontadas em 18 de 19 de Fevereiro de 1997, certificados por uma declaração escrita do capitão do navio com data de 16 de Outubro de 1997 e assinada pelo chefe dos veterinários transfronteiriços de Capodistria (Eslovénia) e b) por uma peritagem da comissária de avarias Kähler & Prinz;
—
a autoridade administrativa alemã considerou esses dados irrelevantes, apesar de se poderem considerar confirmados pelos resultados da inspecção efectuada por veterinários franceses em Novembro de 1999.
33.
Não há dúvida de que, perante os dados referidos no parágrafo anterior, considerando que existem condições para aplicar o terceiro travessão do artigo 5.o e para excluir o direito à restituição, a autoridade administrativa inverteu precipitadamente o ónus da prova que lhe incumbia, impondo-o relevantemente a cargo do exportador. Embora pudesse sustentar com razão, e rapidamente, que a declaração escrita de 16 de Outubro de 1997, do capitão do navio, relativa aos trabalhos efectuados, provinha de uma pessoa da esfera da recorrente no processo principal, o mesmo não podia fazer relativamente à assinatura dessa declaração pelo chefe dos veterinários fronteiriços de Capodistria e à peritagem da comissária de avarias Kähler & Prinz de 22 de Setembro de 1998. E deve entender-se que o fez também tendo em consideração que, segundo um entendimento equilibrado da repartição do ónus da prova, a autoridade administrativa alemã tinha apenas o dever de demonstrar «circunstâncias que, globalmente consideradas, demonstram com uma margem de probabilidade considerável que a directiva relativa à protecção dos animais durante o transporte não foi respeitada». Com efeito, deve entender-se que não corresponde a uma verificação global das circunstâncias o facto de ter atribuído relevância à inspecção de 18 e 19 de Fevereiro e não aos outros dados acima referidos.
34.
Uma outra confirmação igualmente válida da solução das duas primeiras questões proposta no despacho de reenvio resulta da tomada em consideração do artigo 18.o, n.o 1, da Directiva 91/628 do Conselho, nos termos do qual, como já se referiu, «[o]s Estados-Membros tomarão as medidas específicas apropriadas para punir qualquer infracção à presente directiva» (incluindo as infracções decorrentes da não utilização «para o transporte de animais […] dos meios de transporte susceptíveis de garantir o cumprimento […] do disposto no anexo»), «seja ela cometida por uma pessoa singular ou por uma pessoa colectiva» (
7
).
35.
Não se pode deixar de notar, com efeito, que, com essa disposição, o legislador comunitário aplicou um princípio bem preciso que decorre da tradição dos Estados europeus e que faz parte integrante do sistema jurídico comunitário, ou seja, o princípio já várias vezes afirmado pelo Tribunal de Justiça segundo o qual as sanções que afectem direitos ou liberdades de pessoas singulares ou colectivas só poderão ser aplicadas se assentarem numa base legal clara e inequívoca (
8
) e se forem proporcionadas em relação às violações devido às quais são aplicadas (
9
).
36.
O Conselho, como se referiu no n.o 34 supra, precisou que, no quadro da execução da directiva de que o referido artigo 18.o faz parte, esse princípio deve ser respeitado pelos Estados-Membros.
37.
O Tribunal de Justiça retomou esse princípio com ênfase no processo Wilfried Monsees (
10
), afirmando expressamente que, ao apreciar a legalidade de um acto de um Estado-Membro executado em cumprimento da Directiva 91/628 que aqui está em causa, o referido princípio é aplicável mesmo tendo em conta a Directiva 95/29, apesar de esta ser aplicável a partir de uma data posterior aos factos relativamente aos quais nos devemos debruçar no caso presente. Considerando obviamente esta segunda directiva portadora de uma apreciação e de um juízo de carácter geral expressos directamente pelo legislador comunitário, no n.o 30 o Tribunal de Justiça declara que «[…] teria sido possível adoptar medidas que fossem apropriadas ao objectivo de protecção da saúde dos animais e menos restritivas para a livre circulação de mercadorias» do que as contempladas pela Directiva 91/628, «como resulta das disposições constantes da Directiva 95/29».
38.
A abordagem e o princípio seguidos pelo Tribunal de Justiça, como referi nas conclusões que apresentei em 13 de Setembro de 2007 nos processos C-37/06 e C-58/06, não podiam, por maioria de razão, deixar de ser seguidos pela Comissão ao adoptar o Regulamento n.o 615/98, na medida em que, por um lado:
a)
a apreciação e o juízo que o legislador comunitário exprimiu com o artigo 18.o da Directiva 91/628 do Conselho deram lugar a um critério — o critério segundo o qual as sanções a adoptar na matéria devem consistir em medidas específicas adequadas — a que a Comissão não podia subtrair-se adoptando um Regulamento destinado a dar seguimento a essa directiva e, por outro,
b)
sendo possível utilizar um parâmetro de análise expresso pelo legislador comunitário numa directiva no contexto da apreciação da proporcionalidade de medidas tomadas por um Estado para dar execução a uma directiva anterior, esse parâmetro é, por maioria de razão, utilizável quando consta de uma directiva do Conselho para efeitos da interpretação de um regulamento da Comissão que pretende dar-lhe seguimento.
39.
Consequentemente, o pedido de esclarecimentos que o Finanzgericht fez ao Tribunal de Justiça implica uma verificação da compatibilidade com o princípio da proporcionalidade da remissão efectuada pelo Regulamento n.o 615/98 para a Directiva 91/628, não sendo possível, ao proceder-se a essa verificação, deixar de procurar um equilíbrio adequado entre a garantia da prossecução dos fins das políticas comunitárias visadas pelo regulamento e a protecção jurídica dos sujeitos que são os seus destinatários.
40.
A este respeito, há que dar atenção ao facto de a directiva prever que a responsabilidade da protecção da saúde dos animais não recai unicamente sobre o exportador ou sobre o seu representante, mas igualmente sobre os Estados-Membros; como já se viu, na acepção do artigo 8.o da directiva, estes são obrigados a velar «por que […] as autoridades competentes controlem o cumprimento das exigências da […] directiva, procedendo de maneira não discriminatória à inspecção
[…]
c)
Dos meios de transporte […] nos […] locais de partida […]».
41.
Perante esta responsabilidade partilhada para assegurar a protecção da saúde dos bovinos, não se pode considerar conforme ao princípio da proporcionalidade que uma autoridade administrativa competente para efectuar restituições à exportação possa proceder a uma interpretação do artigo 5.o, n.o 2, como a indicada nos n.os 11 e 13, supra. Essa interpretação seria desproporcionada na medida em que afectaria radicalmente o direito do exportador sem ter em conta a violação da obrigação de controlo dos meios de transporte dos animais que o referido artigo 8.o da Directiva 91/628 impõe ao Estado-Membro a partir do qual esses meios de transporte saem do território aduaneiro, violação essa que a autoridade competente para efectuar a restituição chegaria a considerar que existiu, não aceitando como prova o documento referido no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 615/98 e exercendo a faculdade que o n.o 3 do mesmo artigo lhe concede. E é ainda mais desproporcionada na medida em que, sempre segundo a tese do Hauptzollamt que se funda numa interpretação meramente formal da disposição, tal faculdade poderia ser exercida com base numa dúvida ou numa suposição que decorre de um só elemento considerado independentemente de outros considerados, errónea e precipitadamente, irrelevantes.
42.
O que acabei de referir nos números anteriores, em especial nos n.os 40 e 41, não pode deixar de encontrar confirmação no Regulamento n.o 1/2005 do Conselho, adoptado com base numa recomendação da Comissão para proceder à alteração da legislação comunitária revogada pela Directiva 91/628/CEE, alterada pela Directiva 95/29/CE do mesmo Conselho, para ter em conta a experiência adquirida pelos Estados-Membros na aplicação dessa legislação. Esse regulamento, com efeito:
a)
no décimo sexto considerando, sublinha que o transporte de animais envolve categorias de operadores diferentes dos transportadores, com a consequência de que «algumas obrigações relativas ao bem-estar dos animais devem ser alargadas a todos os operadores envolvidos no transporte de animais»;
b)
no vigésimo segundo «considerando», precisa que «[os] Estados-Membros devem estabelecer normas relativas às sanções aplicáveis em casos de infracção» às suas disposições e assegurar que estas sejam «proporcionadas».
B — Quanto à terceira questão
43.
Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se, com base no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 615/98, o pagamento das restituições à exportação pode ser negado em caso de violação do disposto na Directiva 91/628, apesar de não existir nenhum elemento que indique que o bem-estar dos animais transportados foi concretamente comprometido por causa da inobservância da referida directiva.
44.
Resulta claramente do teor literal do n.o 3 do artigo 5.o do Regulamento n.o 615/98 que a Comissão pretendeu subordinar o pagamento das restituições às exportações exclusivamente ao respeito do disposto na Directiva 91/628, independentemente da existência de um qualquer prejuízo concreto sofrido pelos animais transportados devido à inobservância das condições ditadas pela directiva em questão. Com efeito, o artigo referido estabelece que as autoridades competentes não pagam as restituições às exportações no que respeita aos animais mortos durante o transporte, nem as respeitantes aos animais relativamente aos quais consideram que a directiva não foi cumprida, não se prevendo uma determinação concreta do prejuízo sofrido pelos animais como consequência da violação das disposições comunitárias relativas à protecção do bem-estar destes.
45.
É evidente, com efeito, que é muito difícil detectar sinais de sofrimentos suportados durante a fase da viagem pelos animais em questão e, por conseguinte, recolher elementos que demonstrem o prejuízo sofrido por estes, ou pelo menos que o seu bem-estar esteve em perigo.
46.
O que referimos nos dois números 44 e 45 não invalida, contudo, que as condições para a negação da restituição devem ser verificadas em conformidade com o que se refere na resposta dada supra em conjunto à primeira e à segunda questões — nos n.os 18 a 42 — e que, de qualquer modo, o sistema de sanções previsto pelo Regulamento n.o 615/98 pode ser aplicado apenas quando se considere conforme com o princípio da proporcionalidade.
IV — Conclusões
47.
À luz das considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda em conjunto às questões apresentadas pelo Finanzgericht nos seguintes termos:
«Não se pode considerar que o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 615/98 da Comissão, de 18 de Março de 1998, que estabelece normas especiais de execução do regime das restituições à exportação no que respeita ao bem-estar dos animais vivos da espécie bovina durante o transporte, diz respeito a uma segunda parte das provas que o requerente de uma restituição à exportação de bovinos deve fornecer a fim de obter o respectivo pagamento. A Directiva 91/628/CEE do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa à protecção dos animais durante o transporte, para efeitos do seu cumprimento, impõe obrigações não só ao exportador mas também aos Estados-Membros e às suas autoridades. No caso de um pedido de pagamento acompanhado da prova prevista no artigo 5.o, n.o 2, do referido regulamento, não se pode considerar conforme ao princípio da proporcionalidade uma interpretação do n.o 3 desse mesmo artigo que habilite a autoridade competente para efectuar a referida restituição a negá-la com base numa dúvida ou suposição de incumprimento da directiva durante o transporte, e isto independentemente do facto de essa autoridade não ter o ónus de provar o prejuízo concreto sofrido pelos animais durante o transporte em questão.»
(
1
)	Língua original: italiano.
(
2
)	Regulamento da Comissão, de 18 de Março de 1998, que estabelece normas especiais de execução do regime das restituições à exportação no que respeita ao bem-estar dos animais vivos da espécie bovina durante o transporte (JO L 82, p. 19).
(
3
)	JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157.
(
4
)	Regulamento do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, que altera o Regulamento (CEE) n.o 805/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 356, p. 13).
(
5
)	Directiva do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa à protecção dos animais durante o transporte e que altera as Directivas 90/425/CEE e 91/496/CEE (JO L 340, p. 17), conforme alterada pela Directiva 95/29/CE do Conselho, de 29 de Junho de 1995 (JO L 148, p. 52). Esta directiva foi revogada pelo Regulamento (CE) n.o 1/2005 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2004, relativo à protecção dos animais durante o transporte e operações afins e que altera as Directivas 64/432/CEE e 93/119/CE e o Regulamento (CE) n.o 1255/97 (JO L 3, p. 1). O artigo 33.o desse regulamento, no entanto, prevê a sua revogação apenas a partir de 5 de Janeiro de 2007.
(
6
)	JO L 93, p. 10.
(
7
)	Artigo 18.o, n.os 1 e 5, parte A, n.o 1, alínea c).
(
8
)	V., por exemplo, acórdãos de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect., p. 4587, n.o 15), e de 12 de Dezembro de 1990, Vandermoortele/Comissão (C-172/89, Colect., p. I-4677, n.o 9).
(
9
)	V. acórdão Maizena, já referido, n.o 15, e acórdão de 11 de Julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, Colect., p. I-6453, n.o 59).
(
10
)	Acórdão de 11 de Maio de 1999, Wilfried Monsees (C-350/97, Colect., p. I-2921).