62000CC0179_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Hver gang en ny medlemsstat tiltræder Den Europæiske Union, bliver der truffet et utal af overgangsforanstaltninger.
2. Selv om tiltrædelsestraktaten i princippet kræver, at den gældende fællesskabsret straks skal anvendes i den nye medlemsstat og i forholdene mellem denne og de gamle medlemsstater, er det nemlig umuligt ganske enkelt fra den ene dag til den anden at udskifte de tidligere gældende regler på alle de områder, der er omfattet af fællesskabsretten, med nye regler.
3. Dette forhold og den heraf følgende nødvendighed af nærmere at fastlægge, hvorledes et regelsæt bliver erstattet af et andet, kommer særligt klart til udtryk på landbrugsområdet.
4. Reglerne vedrørende den fælles landbrugspolitik benytter sig nemlig med henblik på at nå de i artikel 33 EF fastlagte mål af et meget varieret spektrum af foranstaltninger, som inden for en lang række sektorer ud over de frie varebevægelser sigter mod at regulere produktionen, enten ved at fremme den gennem forskellige former for støtte eller ved tværtimod at begrænse den ved hjælp af kvoter.
5. En ny medlemsstats tiltrædelse medfører både, at der kommer nye landbrugsproducenter, og at der skabes nye afsætningsmuligheder for de varer, der er omfattet af de forskellige fælles markedsordninger, hvilket gør det nødvendigt at foretage tilpasninger.
6. Disse kan imidlertid som regel ikke gennemføres fra den ene dag til den anden, hvorfor det er bydende nødvendigt at træffe overgangsforanstaltninger, der f.eks. gør det muligt at undgå, at markedet i de gamle medlemsstater for en vare, der er undergivet produktionskvoter, forstyrres alvorligt, fordi der afsættes lagre, der er oprettet før tiltrædelsen i den nye medlemsstat, hvor produktionen ikke var undergivet nogen begrænsninger, eller omvendt at der i den nye medlemsstat, hvor der ikke tidligere gjaldt nogen produktionsstøtteordning, bringes produkter på markedet, som har nydt godt af en sådan støtte inden for rammerne af en fælles markedsordning og dermed har en sådan konkurrencemæssig fordel, at de lokale producenter ikke længere kan afsætte deres lagre.
7. Hvad angår Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse med virkning fra den 1. januar 1995 udgør akten vedrørende vilkårene for tiltrædelsen og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (herefter »tiltrædelsesakten«), ingen undtagelse fra reglen.
8. Den indeholder nemlig i fjerde del et afsnit VI, som udelukkende vedrører landbruget. Den første artikel i dette afsnit, artikel 137, bestemmer i stk. 2:
»Medmindre andet er bestemt i denne akt
er samhandelen mellem de nye medlemsstater indbyrdes, mellem disse og tredjelande eller de nuværende medlemsstater underkastet den ordning, der gælder for sidstnævnte medlemsstater. Den ordning, der gælder for Fællesskabet i dets nuværende sammensætning med hensyn til importafgifter og afgifter med tilsvarende virkning, kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, gælder også for de nye medlemsstater
gælder rettigheder og forpligtelser under den fælles landbrugspolitik fuldt ud for de nye medlemsstater.«
9. Derefter kommer artikel 138-150, hvor der netop er tale om, at »andet er bestemt i denne akt«.
10. Tiltrædelsesaktens artikel 145, stk. 2, bestemmer:
»Ethvert lager af produkter i fri omsætning på de nye medlemsstaters område den 1. januar 1995, som i mængde overstiger, hvad der må anses for at være et normalt overført lager, skal afvikles af disse medlemsstater for deres regning inden for rammerne af fællesskabsprocedurer og inden for frister, der skal fastlægges efter den i artikel 149, stk. 1, nævnte fremgangsmåde. Begrebet »normalt overført lager« defineres for hvert produkt på grundlag af de kriterier og målsætninger, der gælder for hver fælles markedsordning.«
11. Tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, bestemmer:
»Hvis overgangsforanstaltninger er nødvendige for at lette overgangen fra den ordning, der består i de nye medlemsstater, til den ordning, der følger af anvendelsen af de fælles markedsordninger på de betingelser, der er fastsat i dette afsnit, vedtages sådanne foranstaltninger efter fremgangsmåden i artikel 38 i forordning nr. 136/66/EØF eller, alt efter omstændighederne, i de tilsvarende artikler i de øvrige forordninger om de fælles markedsordninger. Disse foranstaltninger kan træffes i en periode, der udløber den 31. december 1997, idet deres anvendelse er begrænset til denne dato.«
12. Kommissionen har i henhold til denne bestemmelse vedtaget forordning (EF) nr. 3108/94 af 19. december 1994 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse .
13. Forordningens artikel 4 bestemmer:
»1. Uanset tiltrædelsesaktens artikel 145, stk. 2, opkræver de nye medlemsstater en afgift hos indehavere af overskudslagre pr. 1. januar 1995, forudsat at der ikke findes en strengere lovgivning på nationalt plan.
[...]
2. Ved bestemmelsen af hver indehavers overskudslager tager de nye medlemsstater hensyn til følgende:
de gennemsnitlige lagre i årene før tiltrædelsen
handelsstrømmene i årene før tiltrædelsen
de omstændigheder, hvorunder lagrene er oprettet.
Begrebet overskudslager gælder også for landbrugsprodukter, der er bestemt til markederne i de nye medlemsstater.
3. Den i stk. 1 omhandlede afgift er:
for et produkt fra et tredjeland lig med forskellen mellem den importafgift, der blev anvendt i De Tolv den 31. december 1994, og den importafgift, der blev anvendt i den nye medlemsstat den 31. december 1994, såfremt den første afgift er større end den anden
[...]
4. For at sikre en korrekt opkrævning af den i stk. 1 omhandlede afgift laver de nye medlemsstater straks en opgørelse over de pr. 1. januar 1995 disponible lagre.
5. Bestemmelserne i denne artikel gælder for produkter henhørende under følgende KN-koder:
for Østrig: 1 006; 0806 20; 1702 10; 1 509; 1 510
[...]«
14. Anvendelsen af de foranstaltninger, som de østrigske myndigheder har truffet til gennemførelse af disse bestemmelser, har ført til en retssag mellem Gerald Weidacher, kurator i konkursboet Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (herefter »Thakis«), og Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (det østrigske ministerium for land- og skovbrug) ved Verwaltungsgerichtshof (Østrig), som har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen fem præjudicielle spørgsmål.
15. Thakis købte i oktober 1994 en stor mængde olivenolie i Tunesien. Varen blev den 21. december 1994 afsendt fra Tunesien med fragtpapirer og blev fortoldet den 29. december 1994, selv om varen endnu ikke var blevet aflæsset.
16. Forinden, den 13. december 1994, var det parti af varen, der var bestemt til Østrig, blevet pantsat til en østrigsk bank, A-Bank, hvilket bl.a. havde ført til, at fragtpapirerne lød på banken.
17. Den 31. december 1994 var et parti af den olivenolie, som Thakis havde importeret, deponeret hos et østrigsk vinfirma og undergivet A-Banks kontrol, mens et andet parti opbevaredes i jernbanevogne på en østrigsk station på transportørens ansvar.
18. Under henvisning til at Thakis den 1. januar 1995 var indehaver af et overskudslager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 3108/94 bestående af 1 091 341 kg tunesisk olie, krævede de østrigske myndigheder den 1. februar 1995, at der blev stillet sikkerhed for et afgiftskrav, der forventedes pålagt for indehavelse af et overskudslager, og den 3. april 1995 fik Thakis efter firmaets konkurs meddelelse om, at der var pålagt en afgift på 11 086 683 ATS. Beløbet blev i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94 fastsat på baggrund af forskellen mellem den afgift på importeret olivenolie, der den 31. december 1994 blev anvendt i De Tolv, og den, der blev anvendt i Østrig.
19. Den importafgift, der på det tidspunkt fandt anvendelse i Østrig, udgjorde 70 ATS pr. 100 kg med et taratillæg på 18%, mens afgiften i Fællesskabet i medfør af Kommissionens forordning (EF) nr. 3307/94 af 29. december 1994 om fastsættelse af minimumsimportafgifter for olivenolie samt importafgifter for andre produkter fra olivenoliesektoren udgjorde 66,31 ECU pr. 100 kg (1 098,48 ATS pr. 100 kg). Thakis var i mellemtiden gået konkurs.
20. Thakis og senere kuratoren for firmaets konkursbo indgav en administrativ klage over de to afgørelser fra de østrigske myndigheder, kravet om sikkerhedsstillelse og afgiftspålægget.
21. Klagen vedrørte forskellige punkter, herunder spørgsmålene om, hvorvidt forordning nr. 3108/94 fandt anvendelse på Thakis, og hvorvidt forordningen var gyldig.
22. I forbindelse med førstnævnte spørgsmål blev det bestridt, at Thakis den 1. januar 1995 var »indehaver« af et lager af olivenolie, da firmaet i betragtning af pantsætningen hverken faktisk eller retligt kunne disponere over varen på nogen måde.
23. Det blev i samme forbindelse kritiseret, at størrelsen af importafgiften ved indførslen i De Tolv var blevet fastsat på grundlag af forordning nr. 3307/94, som faktisk ikke blev benyttet på import af olivenolie fra Tunesien, idet denne import normalt faldt ind under Rådets forordning (EF) nr. 287/94 af 7. februar 1994 om særforanstaltninger for indførsel af olivenolie med oprindelse i Tunesien, hvori afgiften er fastsat til 7,80 ECU pr. 100 kg.
24. Hvad angår spørgsmålet om lovligheden af forordning nr. 3108/94 blev det bestridt, at Kommissionen var kompetent til at udstede forordningen i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da forordningen også skulle finde anvendelse på transaktioner, som erhvervsdrivende i de nye medlemsstater havde udført inden forordningens vedtagelse.
25. Da den administrative klage blev afvist, blev sagen indbragt for Verwaltungsgerichtshof, som på baggrund af de ovennævnte argumenter fandt det nødvendigt at forelægge Domstolen en række præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen og gyldigheden af forordning nr. 3108/94.
26. Spørgsmålene er formuleret meget detaljeret, og det forekommer derfor mest hensigtsmæssigt, at jeg i stedet for at gengive dem ordret beskriver deres nærmere indhold, efterhånden som jeg behandler dem i den rækkefølge, den forelæggende ret har stillet spørgsmålene. Jeg skal allerede på dette sted bemærke, at kun den østrigske regering og Kommissionen har indgivet indlæg.
Det første spørgsmål
27. Med det første spørgsmål ønsker Verwaltungsgerichtshof oplyst, om en udligningsafgift i henhold til artikel 4 i forordning nr. 3108/94 er en overgangsforanstaltning, der i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, er nødvendig for på landbrugsområdet at lette udskiftningen af national ret med fællesskabsretten, idet det lægges til grund, at forordningen, såfremt spørgsmålet besvares benægtende, ville være ugyldig på grund af Kommissionens manglende kompetence.
28. Dette spørgsmål forelægges af to grunde, idet det dels er baseret på Thakis' argumentation for den nationale ret, dels på den tvivl, som fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, giver retten anledning til.
29. Thakis har for Verwaltungsgerichtshof gjort gældende, at den i forordning nr. 3108/94 opstillede målsætning om at undgå omlægning af samhandelen ikke kan betragtes som en overgangsforanstaltning i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1. Da sådanne foranstaltninger skal lette overgangen fra den ordning, der består i de nye medlemsstater, til den ordning, der følger af anvendelsen af de fælles markedsordninger, skal de ifølge Thakis nødvendigvis være til fordel for de erhvervsdrivende i disse lande, hvilket klart ikke er tilfældet for en afgift, der rammer dem.
30. Verwaltungsgerichtshof er af den opfattelse, at det ikke umiddelbart forekommer indlysende, at bestemmelsen tillader, at der træffes andre foranstaltninger end sådanne, der medfører en gradvis i stedet for en pludselig overgang mellem de nationale og de fælles markedsordninger, eller at pålæggelsen af afgift på overskudslagre er nødvendig, da tiltrædelsesaktens artikel 145, stk. 2, pålægger de nye medlemsstater at afvikle disse lagre for egen regning.
31. Som bemærket af den østrigske regering og Kommissionen beror den pågældende kritik og tvivl på en forkert fortolkning af tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1.
32. Der er for det første intet i artiklens ordlyd, der giver grundlag for at antage, at de overgangsforanstaltninger, som Kommissionen er bemyndiget til at træffe efter fremgangsmåden i artikel 38 i Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22. september 1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer eller, alt efter omstændighederne, i de tilsvarende artikler i de øvrige forordninger om de fælles markedsordninger (den såkaldte forvaltningskomitéprocedure), nødvendigvis skal være til fordel for de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater.
33. Som det meget rigtigt er blevet påpeget af Kommissionen, må man ikke glemme, at hovedreglen i tiltrædelsesaktens artikel 137, stk. 2, er, at den fælles landbrugspolitiks regler straks finder anvendelse i de nye medlemsstater. Overgangsforanstaltningerne skal derfor sigte mod, at de fælles markedsordningers funktion ikke forstyrres af, at de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater bliver omfattet af deres anvendelsesområde.
34. Retmæssigheden af de foranstaltninger, Kommissionen har vedtaget, skal således ikke bedømmes under hensyn til de konsekvenser, de kan have for de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater, men under hensyn til, hvorvidt de bidrager til at løse de problemer, der kan opstå som følge af, at de fælles markedsordningers regler anvendes på disse erhvervsdrivende.
35. Man må selvfølgelig ikke i forbindelse med løsningen af disse problemer se bort fra de vanskeligheder, som de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater støder på, og der kan ikke være tale om bevidst at tilsidesætte deres interesser med henblik på fuldt ud og øjeblikkeligt at anvende samtlige den fælles landbrugspolitiks regler, men en overgangsforanstaltning skal ikke nødvendigvis, for at kunne falde ind under tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, have til formål at begrænse ulemperne for de pågældende erhvervsdrivende ved, at de bliver undergivet de fælles markedsordningers regler.
36. Der er heller intet i ordlyden af tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, der gør det påkrævet, at de foranstaltninger, Kommissionen vedtager, har til formål at skabe en så kort overgang som muligt og er kendetegnet ved en ængstelig eller i hvert fald forsigtig progressivitet.
37. Kommissionen skal blot vedtage de overgangsforanstaltninger, der er nødvendige, for at den ovenfor citerede artikel 137, stk. 2, i tiltrædelsesakten kan finde anvendelse, uden at der bliver skabt kaos.
38. Det er uden betydning, at den overgangsperiode, som en af Kommissionen vedtaget foranstaltning skaber, er meget kort. Det afgørende er, at foranstaltningen er nødvendig for at sikre overgangen fra det ene system til det andet, dvs. at den giver en effektiv løsning på et reelt problem, som denne overgang medfører.
39. Forelå der et sådant problem i relation til lagre af produkter, som fandtes den 1. januar 1995, og som var omfattet af en fælles markedsordning?
40. Svaret synes at være ja, i hvert fald i det omfang lagrene var betydelige og var oprettet under andre betingelser end dem, der gjaldt i De Tolv forud for den nævnte dato.
41. Det er nemlig klart, at den, der etablerer et lager, enten agter at bruge det oplagrede produkt eller at sælge det, hvorfor lageret enten indebærer, at indehaveren af lageret, hvis han anvender produktet i en produktion, undgår at skulle købe de for virksomheden nødvendige mængder af produktet i en kortere eller længere periode afhængigt af lagerets størrelse, eller bliver bragt på markedet, hvorefter konkurrenceforholdene vil afgøre, hvor hurtigt og hvor profitabelt det bliver afsat.
42. Hvis det produkt, der er oplagret i en ny medlemsstat, imidlertid er blevet erhvervet under særligt fordelagtige vilkår i forhold til dem, der følger af reglerne for den relevante fælles markedsordning, er det indlysende, at dette efter tiltrædelsen vil skabe problemer på markedet for det pågældende produkt.
43. Den indehaver, der videresælger produktet, vil nemlig med en ganske god fortjeneste kunne tilbyde sit lager til salg på særligt attraktive vilkår, som hans konkurrenter i de gamle medlemsstater på ingen måde vil kunne tilpasse sig, da deres indkøbspriser har været langt højere.
44. Hvis indehaveren af lageret ikke videresælger selve produktet, men andre varer fremstillet heraf, vil anvendelsen af en råvare, der er erhvervet til en lavere pris end den, konkurrenterne har betalt, tilsvarende fordreje konkurrencevilkårene.
45. Der vil således uundgåeligt blive tale om en forstyrrelse af samhandelen, hvilket netop er, hvad indførelsen af en fælles markedsordning sigter mod at undgå. Problemet er således reelt.
46. Det skal herefter undersøges, om det var en passende og nødvendig foranstaltning med henblik på at løse dette problem at lægge den omhandlede afgift på de overskudslagre, der fandtes i de nye medlemsstater den 1. januar 1995 .
47. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen var passende, skal det blot konstateres, at forordning nr. 3108/94 ikke kan kritiseres i så henseende. Det forekommer helt rigtigt at lægge en afgift på overskudslagrene, således som det sker i henhold til forordningen. For det første kan udsigten til at skulle betale en afgift, der fjerner de påregnede høje fortjenester, i sig selv have en afskrækkende virkning i forhold til de erhvervsdrivende.
48. Hvilken interesse skulle en erhvervsdrivende stadig have i at benytte sine likvide midler til at øge sine lagre kunstigt før tiltrædelsen, hvis det allerede ligger fast, at afsætningen af lagrene efter den 1. januar 1995 ikke vil give ham en større fortjeneste end den, han normalt opnår, og måske endda en lavere fortjeneste under hensyn til lageromkostningerne?
49. Hvis denne afskrækkende virkning viser sig at være utilstrækkelig i forhold til visse erhvervsdrivende, der er parate til at løbe store risici i håbet om en usikker fortjeneste, kan forordning nr. 3108/94, dvs. pålæggelsen af en afgift på overskudslagrene, for det andet i hvert fald delvis afhjælpe de vanskeligheder, der skabes i det udvidede Fællesskab ved forekomsten af lagre, der er etableret til lave priser, idet det i det mindste gøres umuligt for indehaverne af lagrene at give sig i kast med illoyal konkurrence i forhold til andre erhvervsdrivende og forstyrre samhandelen ved at fordreje prisdannelsesmekanismerne.
50. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen var nødvendig, skal der først erindres om det vide skøn, som fællesskabsinstitutionerne principielt råder over, når det drejer sig om at træffe foranstaltninger med henblik på at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugspolitik.
51. Det må dernæst på baggrund af tredje betragtning til forordning nr. 3108/94, som også Kommissionen har henvist til, fastslås, at en anvendelse af alternative foranstaltninger ikke kan sikre, at det i tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, foreskrevne resultat nås lige så effektivt.
52. I den pågældende betragtning hedder det:
»Siden gennemførelsen af det indre marked forsendes landbrugsprodukter uden kontrol ved de indre grænser; en ordning med systematisk beskatning af produkter, med hensyn til hvilke samhandelen omlægges, enten ved forsendelse fra en medlemsstat til en anden eller ved indførsel fra en anden medlemsstat, forekommer ikke at være tilstrækkeligt effektiv; omlægning af samhandelen, der vil kunne forstyrre de fælles markedsordninger, omfatter navnlig produkter, der flyttes kunstigt med henblik på udvidelsen, og som derfor ikke indgår i den pågældende stats normale lagre; derfor bør overskudslagrene i de nye medlemsstater beskattes.«
53. Endelig skal det bemærkes, at den i tiltrædelsesaktens artikel 145, stk. 2, foreskrevne afvikling af overskudslagrene og beskatningen af dem i modsætning til hvad den forelæggende ret antager ikke udelukker hinanden.
54. Som anført af den østrigske regering kan afgiften på overskudslagre gøre de nye medlemsstaters forpligtelse i medfør af den nævnte bestemmelse til at afvikle lagrene for egen regning mindre byrdefuld og forhindre, at de erhvervsdrivende opnår en berigelse, mens statens budget belastes med en byrde, som de samme erhvervsdrivende frivilligt har skabt.
55. Den planlagte afvikling af lagrene kan i øvrigt som påpeget af Kommissionen ikke forhindre omlægninger af samhandelen på kort sigt på tidspunktet for tiltrædelsen, selv om den gør det muligt at genskabe balancen på markedet ved at tilpasse udbuddet til efterspørgslen.
56. Det er netop kombinationen af afviklingen og afgiften, der gør det muligt at sikre en gnidningsløs overgang til den fuldstændige anvendelse af reglerne om de fælles markedsordninger i de nye medlemsstater. Jeg foreslår derfor som svar på det første spørgsmål, at Kommissionen havde kompetence til at vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 3108/94.
Det andet spørgsmål
57. Verwaltungsgerichtshofs andet spørgsmål drejer sig om, hvorvidt artikel 4 i forordning nr. 3108/94 er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
58. Hvad angår det førstnævnte princip kan jeg fatte mig meget kort. Vi har netop set, at afgiften på overskudslagrene i princippet er den passende foranstaltning til at afværge risiciene i forbindelse med en overdreven oplagring i en fremtidig medlemsstat forud for tiltrædelsen. De erhvervsdrivende, som på datoen for tiltrædelsen har et normalt lager, bliver ikke pålagt nogen afgift. Der lægges kun afgift på de lagre, som objektivt, på grund af deres anormale karakter, kan benyttes i spekulativt øjemed. De nærmere regler for afgiften er heller ikke i strid med proportionalitetsprincippet. I artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94, som fastsætter disse nærmere regler, bestemmes det således, at afgiften »for et produkt fra et tredjeland [er] lig med forskellen mellem den importafgift, der blev anvendt i De Tolv den 31. december 1994, og den importafgift, der blev anvendt i den nye medlemsstat den 31. december 1994, såfremt den første afgift er større end den anden«. Dette indebærer, at afgiften alene neutraliserer den eventuelle fordel, som indehaveren af lageret måtte have opnået ved at have erhvervet produktet i den fremtidige medlemsstat på gunstigere vilkår end dem, der ville have været gældende, hvis han den 31. december 1994 havde importeret produktet til De Tolv. Proportionalitetsprincippet er således blevet overholdt til fulde: Den uberettigede fordel forsvinder fuldstændigt, men indehaveren af lageret bliver ikke straffet, idet han blot stilles på lige fod med de erhvervsdrivende i De Tolv, som han konkurrerer med på det samme marked fra den 1. januar 1995.
59. Hvad angår det sidstnævnte princip, dvs. princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en forordning opfylder de krav, som dette princip opstiller, når den ikke indeholder nogen bestemmelse, hvorefter indehaverne af overskudslagrene behandles forskelligt, alt efter om de har bragt sig selv i den pågældende situation før det tidspunkt, hvor de måtte være bekendt med, at det blev påtænkt at lægge en afgift på lagrene, eller før forordningens offentliggørelse, eller om de har handlet, efter at forordningen trådte i kraft.
60. Efter min opfattelse betyder dette ikke, at forordningen strider mod det nævnte princip. Der skal først erindres om, at de eneste forventninger, der fortjener beskyttelse, er sådanne, som fællesskabsinstitutionerne har skabt eller i det mindste har været med til at skabe .
61. I det foreliggende tilfælde er situationen imidlertid den modsatte, for de erhvervsdrivende vidste som påpeget af Kommissionen senest efter undertegnelsen af tiltrædelsesakten den 26. juli 1994, at Kommissionen i medfør af dennes artikel 149, stk. 1, var beføjet til at vedtage overgangsforanstaltninger for at tilpasse de gældende ordninger i de nye medlemsstater til de fælles markedsordninger, og at sådanne foranstaltninger eventuelt kunne have indvirkning på de dispositioner, de erhvervsdrivende allerede havde truffet.
62. Det har derfor ingen betydning, hvornår før den 1. januar 1995 foranstaltningerne blev vedtaget. Man skal efter min opfattelse på baggrund af tiltrædelsesaktens artikel 149, stk. 1, have været meget naiv for at tro, at man på det fælles marked i det nye Fællesskab med femten medlemsstater ville kunne afsætte lagre, som var større end dem, man normalt har i forbindelse med en traditionel økonomisk virksomhed, og som var erhvervet under særligt gunstige vilkår i forhold til dem, som en erhvervsdrivende i De Tolv var undergivet den 31. december 1994, hvis han importerede varer fra et tredjeland.
63. Når henses til, at fællesskabsinstitutionerne i henhold til tiltrædelsesakten havde pligt til at træffe de foranstaltninger, der syntes nødvendige for at undgå forstyrrelser af samhandelen med produkter, som var omfattet af en fælles markedsordning, var der ingen af de berørte virksomheder, der med rimelighed kunne tro, at de overskudslagre, der var etableret i de fremtidige nye medlemsstater, ville undgå institutionernes opmærksomhed. De måtte tværtimod gå ud fra, at institutionerne ville udføre deres opgave effektivt.
64. Det skal endelig i denne forbindelse også bemærkes, at det i høj grad er tvivlsomt, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan påberåbes af en erhvervsdrivende, der har etableret et lager, hvorom han som kyndig erhvervsdrivende måtte vide, at det kunne bruges til spekulation, som uden at være specielt risikabel havde udsigt til at være yderst profitabel.
65. Det er herved interessant at notere sig, at Thakis ifølge oplysningerne fra den forelæggende ret ikke havde tilstrækkelig lagerkapacitet til at tage imod den olivenolie, virksomheden importerede i december 1994, og måtte leje tanke af et vinfirma.
66. Man er næsten fristet til at sige, at det foreliggende tilfælde er typeeksemplet på den situation, hvor princippet »nemo auditur turpitudinem suam allegans« finder anvendelse. Det skal i hvert fald understreges, at selv hvis det ikke på forhånd var forekommet udelukket at anvende princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, havde det været berettiget at rejse spørgsmålet, om Thakis kunne påberåbe sig det.
67. Jeg anser det således for udelukket, at der kan rejses tvivl om gyldigheden af artikel 4 i forordning nr. 3108/94 som følge af en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet eller af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det tredje spørgsmål
68. Dette ekstremt detaljeret formulerede spørgsmål sigter på trods af sin abstrakte karakter mod at få oplyst, om Thakis på baggrund af de komplicerede juridiske og økonomiske konstruktioner, virksomhedens import af den omhandlede tunesiske olivenolie gav anledning til, faktisk må betragtes som indehaver af et overskudslager som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3108/94, og om ikke også andre involverede i de nævnte konstruktioner har opnået status som »indehaver«.
69. Den nationale ret anmoder i realiteten Domstolen om at anvende fællesskabsretten på et konkret tilfælde. Dette er imidlertid som bekendt ikke Domstolens opgave inden for rammerne af artikel 234 EF. Jeg mener derfor, at Domstolen må nøjes med at præcisere begrebet »indehaver«, således at den nationale ret i lyset af Domstolens dom kan afgøre, om Thakis, og eventuelt andre erhvervsdrivende, er indehaver af et overskudslager, der er undergivet afgiften i henhold til artikel 4 i forordning nr. 3108/94.
70. Dette gælder så meget mere i det foreliggende tilfælde, som afgørelsen heraf åbenbart forudsætter en anvendelse af national ret, bl.a. med hensyn til konsekvenserne af en pantsætning, som falder uden for Domstolens kompetence.
71. Den østrigske regering og Kommissionen har indtaget forskellige standpunkter vedrørende dette tredje spørgsmål. Mens det for førstnævnte alene er køberen, i det konkrete tilfælde Thakis, der skal betragtes som indehaver, foreslår sidstnævnte en besvarelse, hvorefter indehaveren af overskudslagre som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3108/94 »er den person, som under hensyn til gældende national ret i den pågældende nye medlemsstat reelt og fysisk har lagrene i hænde«.
72. Ifølge Kommissionen følger denne besvarelse af nødvendigheden af at sikre den effektive virkning af hele overgangsforanstaltningen, hvilket efter dens opfattelse ikke ville være muligt, hvis afgiften kun kunne pålægges ejeren, der meget vel kan opholde sig i en anden medlemsstat eller i et tredjeland og dermed undgå at blive mødt med krav fra den medlemsstat, hvor afgiften opkræves.
73. For at imødegå denne risiko må man ifølge Kommissionen henholde sig til, hvem der fysisk har lageret i hænde.
74. Jeg vil naturligvis ikke bestride, at fællesskabsretten skal fortolkes således, at dens effektive virkning sikres. Jeg mener imidlertid ikke, at man under henvisning til den effektive virkning kan se bort fra de anvendte udtryks sædvanlige betydning og den sammenhæng, de indgår i. Sidstnævnte elementer forekommer endog at måtte tillægges størst vægt, således at man først i anden omgang kan beskæftige sig med den effektive virkning med henblik på at fjerne de usikkerheder, der fortsat måtte bestå.
75. Det må i det konkrete tilfælde anerkendes, at forordningen anvender ordet »détenteur« og ikke »propriétaire« på fransk, ordet »Besitzer« og ikke »Eigentümer« på tysk og ordet »holder« og ikke »owner« på engelsk. Dette er helt sikkert udtryk for, at fællesskabslovgiver ville undgå, at en erhvervsdrivende kunne slippe for afgiften ved at henvise til, at han ikke havde den fulde ejendomsret til det omhandlede lager.
76. Man må dog efter min opfattelse ikke tillægge anvendelsen af ordet »indehaver« overdreven betydning. I de fleste tilfælde er »indehaveren« og »ejeren« den samme. Desuden anvendes ordene »indehaver« og »ejer« ofte som synonymer, både på fransk, tysk og engelsk.
77. Det kan som eksempel herpå nævnes, at en aktionær på engelsk betegnes som »share holder«. Når man taler om en »share holder«, sigter man ikke til den, der fysisk har aktien i hænde, for det vil ofte være et pengeinstitut, som har fået til opgave fysisk at opbevare værdipapirerne i sin boks, men derimod til den juridiske ejer af værdipapirerne, som oppebærer udbyttet heraf, og som den eneste har ret til at sælge dem.
78. Hvis man ser på, hvilken sammenhæng ordet er benyttet i i artikel 4 i forordning nr. 3108/94, må man konstatere to ting.
79. For det første sigter afgiften som nævnt mod at gøre det økonomisk uinteressant at etablere overskudslagre ved at fjerne den betydelige og rent spekulative fortjeneste, som et salg af dem kan medføre. Afgiften skal nødvendigvis pålægges den, som, fordi han kan sælge lageret, er i stand til at opnå den fortjeneste, som afgiftspålæggelsen netop er rettet mod.
80. Derfor kan den, der fysisk har kontrol over lageret den 1. januar 1995, men ikke juridisk kan disponere herover, dvs. sælge det til tredjemand og inkassere fortjenesten ved dette salg, f.eks. fordi han kun er panthaver, eller fordi han blot transporterer varen, eller måske endda fordi han allerede har solgt denne, ikke betragtes som indehaver som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 3108/94.
81. For det andet ville det være inkonsekvent, hvis ordet »indehaver« ikke havde samme betydning i hele artikel 4. I artikel 4, stk. 2, hedder det:
»Ved bestemmelsen af hver indehavers overskudslager tager de nye medlemsstater hensyn til følgende:
de gennemsnitlige lagre i årene før tiltrædelsen
handelsstrømmene i årene før tiltrædelsen
de omstændigheder, hvorunder lagrene er oprettet.«
På baggrund heraf må det anerkendes, at et overskudslager kun kan indehaves af en person, der normalt oplagrer den pågældende type vare, for afgørelsen af, om der er tale om et overskudslager, træffes for hver enkelt indehaver individuelt, bl.a. på grundlag af de gennemsnitlige lagre i årene før tiltrædelsen.
82. Det er heller ikke muligt at fastslå et »overskudslager« for en bank, der den 1. januar 1995 havde en panteret over et lager af tunesisk olivenolie, som blev importeret før den nævnte dato af en af bankens kunder, eller for en transportvirksomhed, i hvis tanke den pågældende olie faktisk befandt sig på samme dato, af den simple grund, at der for deres vedkommende savnes ethvert grundlag for at foretage en sammenligning. Den kontrol, de på et givet tidspunkt havde over et lager af importeret tunesisk olivenolie, var nemlig rent tilfældig, og de kan ikke betragtes som operatører på markedet for olivenolie.
83. Ud fra alle disse overensstemmende elementer finder jeg, at indehaveren af et overskudslager som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3108/94 måske ikke nødvendigvis skal være ejeren af lageret i henhold til national ret, men dog skal være den erhvervsdrivende, der kan bringe det oplagrede produkt på markedet, og hvis formue det økonomiske resultat heraf vil tilfalde direkte.
84. Importøren, som solgte de importerede varer før den 1. januar 1995, kunne ikke længere bringe dem på markedet efter denne dato til den højere pris, der gjaldt for olivenolie før denne dato i De Tolv og efter samme dato i De Femten. Han kunne således heller ikke opnå den uberettigede fortjeneste, som afgiften sigter mod at neutralisere.
85. Det er heller ikke legitimt at tage hensyn til de mængder, der allerede var solgt før den nævnte dato, ved afgørelsen af, om importøren den 1. januar 1995 var indehaver af lagre, som oversteg de gennemsnitlige lagre i årene før tiltrædelsen. Det er nemlig hos køberne, at det skal undersøges, om der findes overskudslagre.
86. Det skal bemærkes, at denne fortolkning ikke skaber tvivl om den effektive virkning af forordning nr. 3108/94, som Kommissionen bekymrer sig for, for hvis den således definerede indehaver ikke er etableret i den medlemsstat, hvor lageret befinder sig, vil denne medlemsstat selvfølgelig kunne foretage arrest i lageret med henblik på betaling af sit tilgodehavende.
Det fjerde spørgsmål
87. Den forelæggende rets fjerde spørgsmål drejer sig om, hvordan artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94 skal fortolkes, og nærmere bestemt om, hvad der i forbindelse med import af tunesisk olivenolie henhørende under KN-kode 1509 10 skal forstås ved »den importafgift, der blev anvendt i De Tolv den 31. december 1994«. Spørgsmålet forelægges Domstolen, fordi der ifølge den nationale ret den 31. december 1994 fandtes to importordninger for det pågældende produkt i Fællesskabet, nemlig ordningen i forordning nr. 3307/94, der i bilag I fastsætter en afgift på 66,31 ECU pr. 100 kg, og ordningen i forordning nr. 287/94, der fastsætter en afgift på 7,80 ECU pr. 100 kg.
88. Det skal som svar på dette spørgsmål blot konstateres, at det den 31. december 1994 ikke var muligt at importere tunesisk olivenolie i henhold til ordningen i forordning nr. 287/94. Det fremgår af artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 548/94 af 10. marts 1994 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 287/94, at det juridisk var umuligt at foretage import i henhold til den særlige ordning i forordning nr. 287/94 den 31. december 1994, der er den skæringsdato, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94.
89. De importlicenser, der var nødvendige for en anvendelse af den pågældende ordning, kunne nemlig kun udstedes for månederne marts til oktober. Selv hvis man ser bort fra det forhold, at en importør i Fællesskabet, som havde importeret tunesisk olivenolie den 31. december 1994, skulle have betalt afgiften i henhold til forordning nr. 3307/94, må der gives Kommissionen medhold i, at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94 efter ordlyden ikke sondrer mellem de forskellige tredjelande, som varer kan importeres fra, og dermed sigter til den importafgift, der generelt blev anvendt på produkter fra tredjelande, og som netop fastsættes i forordning nr. 3307/94.
90. Endelig skal det tilføjes, at det i det mindste ville være underligt, hvis man ved anvendelsen af en forordning, der har til formål at bekæmpe omlægninger af samhandelen i spekulationsøjemed, med henblik på beregningen af den afgift, der skal betales af indehaverne af overskudslagre, sigtede til afgiften i henhold til forordning nr. 287/94, som ingen erhvervsdrivende i De Tolv var sikker på at kunne drage fordel af.
91. Denne forordning, som suppleret ved forordning nr. 548/94, giver nemlig kun mulighed for at importere tunesisk olivenolie inden for rammerne af et forud fastsat kontingent. En ansøgning om licens for en bestemt mængde, der skulle importeres i løbet af en af de måneder, som der kunne udstedes licenser for, garanterede således hverken, at licensen blev udstedt, eller at den blev udstedt for den i begæringen anførte mængde. Der er derfor intet grundlag for, at de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater for ubegrænsede mængder skulle kunne nyde godt af de særlige vilkår, som var blevet indrømmet en del af importørerne i Fællesskabet for begrænsede mængder.
92. Det fjerde spørgsmål bør derfor besvares med, at det er den afgift, der er fastsat i bilag I til forordning nr. 3307/94, der skal tages i betragtning ved anvendelsen af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94.
Det femte spørgsmål
93. Begrundelsen for denne besvarelse giver også grundlag for at besvare det femte spørgsmål, hvormed den forelæggende ret ønsker at få oplyst, om det forhold, at der tages hensyn til den pågældende afgift, ikke udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet i forhold til de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater og således skaber tvivl om gyldigheden af artikel 4 i forordning nr. 3108/94. Man kan nemlig som det med rette er blevet påpeget af Kommissionen ikke antage, at de erhvervsdrivende i De Tolv, som i en del af 1994, men ikke efter oktober, eventuelt kunne importere med en lav afgift inden for rammerne af den præferenceordning, der er fastsat i tillægsprotokollen til samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Tunesiske Republik, undertegnet i Tunis den 25. april 1976, er i samme situation som de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater, som bevidst havde sørget for den 1. januar 1995 at have overskudslagre af tunesisk olivenolie, der var importeret i henhold til en ordning, der er fuldstændig forskellig fra den fælles markedsordning for fedtstoffer, nemlig ordningen i en af de fremtidige medlemsstater, som i mangel af en national produktion ikke var tilbøjelige til at lægge høje afgifter på importen.
94. Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94 har således på ingen måde indført en diskriminerende ordning, men tværtimod ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt ligestillet de erhvervsdrivende i de nye medlemsstater, som fra den 1. januar 1995 fik mulighed for inden for Fællesskabet frit at afsætte lagre af olivenolie, som de havde etableret billigt før denne dato, og en erhvervsdrivende i Fællesskabet, som havde importeret i henhold til fællesskabsordningen før de nye medlemsstaters tiltrædelse. Bestemmelsen kan derfor ikke anses for at indebære en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Forslag til afgørelse
95. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Verwaltungsgerichtshof således:
» Undersøgelsen af artikel 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 3108/94 af 19. december 1994 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse i relation til artikel 149, stk. 1, i akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, og til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet har intet frembragt, der kan rejse tvivl om bestemmelsens gyldighed.
Indehaveren af et overskudslager som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 3108/94 er den erhvervsdrivende, der kan bringe det oplagrede produkt på markedet, og hvis formue det økonomiske resultat heraf vil tilfalde direkte.
Udtrykket »den importafgift, der blev anvendt i De Tolv den 31. december 1994« i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3108/94 skal forstås således, at der med hensyn til tunesisk olivenolie henhørende under KN-kode 1509 10 altid sigtes til den afgift på 66,31 ECU pr. 100 kg, der er fastsat i bilag I til Kommissionens forordning (EF) nr. 3307/94 af 29. december 1994 om fastsættelse af minimumsimportafgifter for olivenolie samt importafgifter for andre produkter fra olivenoliesektoren.«