ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (devátého senátu)
20. listopadu 2019(*)(i)
„Kasační opravný prostředek – Evropský zemědělský záruční fondu (EZZF) – Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) – Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií – Výdaje uskutečněné Portugalskou republikou“
Ve věci C‑737/18 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 27. listopadu 2018,
Portugalská republika, zastoupená L. Inez Fernandesem a J. Saraiva de Almeidou, jakož i P. Barros da Costa a P. Estávão, jako zmocněnci,
žalobkyně,
přičemž další účastnicí řízení je:
Evropská komise, zastoupená A. Saukou a B. Rechenou, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (devátý senát),
ve složení S. Rodin (zpravodaj), předseda senátu, K. Jürimäe a N. Piçarra, soudci,
generální advokát: E. Tančev,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1        Kasačním opravným prostředkem se Portugalská republika domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 26. září 2018, Portugalsko v. Komise (T‑463/16, nezveřejněný, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2018:606), kterým Tribunál zamítl její žalobu na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/1059 ze dne 20. června 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2016, L 173, s. 59), v rozsahu, v němž se jí týká (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2        Článek 24 nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16), nadepsaný „Prováděcí pravidla týkající se snížení a vyloučení v případě nedodržení pravidel podmíněnosti“, stanoví:
„1.      Prováděcí pravidla týkající se snížení a vyloučení podle článku 23 se stanoví postupem podle čl. 141 odst. 2. V této souvislosti je třeba vzít v úvahu závažnost, rozsah, trvalost a opakování zjištěného nedodržení, jakož i kritéria stanovená v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2.      V případě nedbalosti nesmí míra snížení přesáhnout 5 % a v případě opakovaného nedodržení 15 %.
V řádně odůvodněných případech mohou členské státy rozhodnout o tom, že se snížení nepoužije, pokud je případ nedodržení požadavků s ohledem na svou závažnost, rozsah a trvalost považován za méně závažný. Za méně závažné však nelze pokládat případy nedodržení požadavků, jež představují přímé nebezpečí pro lidské zdraví nebo zdraví zvířat.
Pokud zemědělec neučiní okamžitá nápravná opatření a nezačne opět požadavky dodržovat, přijme příslušný orgán nezbytná opatření, která mohou být v případě potřeby omezena na administrativní kontrolu, jejímž cílem je zajistit, aby zemědělec odstranil zjištěné nedostatky v dodržování požadavků. Zjištění méně závažného nedodržení požadavků a povinnost přijmout nápravná opatření se oznámí zemědělci.
3.      V případě úmyslného nedodržení nesmí být míra snížení v zásadě nižší než 20 % a může sahat až k úplnému vyloučení z jednoho či více režimů podpory a lze ji uplatnit na jeden kalendářní rok či na více kalendářních let.
4.      V žádném případě není celková výše snížení a vyloučení za jeden kalendářní rok větší než celková částka podle čl. 23 odst. 1.“
3        Článek 50 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65), zní následovně:
„1.      Příslušný kontrolní orgán, s ohledem na požadavky a normy, za které odpovídá, provede kontroly na místě nejméně 1 % všech zemědělců, kteří podali žádost o podporu v rámci režimů podpory pro přímé platby ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení […] č. 73/2009, za které daný příslušný kontrolní orgán odpovídá. Příslušný kontrolní orgán, s ohledem na požadavky a normy, za které odpovídá, též zkontroluje nejméně 1 % všech zemědělců, na které se vztahují povinnosti v oblasti podmíněnosti v souladu s články 85t a 103z nařízení [Rady] (ES) č. 1234/2007 [ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení o společné organizaci trhů) (Úř. věst. 2007, L 299, s. 1),] v daném kalendářním roce a za které daný příslušný kontrolní orgán odpovídá.
Minimální míra kontrol uvedená v prvním pododstavci může být dosažena na úrovni každého příslušného kontrolního orgánu nebo na úrovni aktu či normy nebo souboru aktů či norem. V případech, kdy kontroly neprovede platební agentura podle článku 48, však tato minimální míra kontrol může být dosažena na úrovni každé platební agentury.
Pokud právní předpisy použitelné na akty a normy již stanoví minimální míru kontrol, použije se tato míra namísto minimální míry uvedené v prvním pododstavci. Členské státy mohou alternativně rozhodnout, že všechny případy porušení zjištěné během kontrol na místě podle právních předpisů použitelných na akty a normy, které se uskuteční mimo vzorek uvedený v prvním pododstavci, jsou nahlášeny příslušnému kontrolnímu orgánu pověřenému dotčeným aktem nebo normou a následně jím sledovány. Použijí se ustanovení této hlavy.
[…]
3.      Pokud kontroly na místě odhalí závažný stupeň porušení daného aktu nebo normy, zvýší se počet kontrol na místě, které se mají u tohoto aktu nebo normy provést v následujícím kontrolním období. V rámci zvláštního aktu může příslušný kontrolní orgán rozhodnout, že omezí působnost těchto dalších kontrol na místě na nejčastěji porušované požadavky.“
4        Článek 54 odst. 1 uvedeného nařízení upřesňuje:
„O každé kontrole na místě podle této kapitoly vypracuje příslušný kontrolní orgán zprávu o kontrole, bez ohledu na to, zda byl dotyčný zemědělec vybrán pro kontrolu na místě v souladu s článkem 51[,] nebo v důsledku porušení, na které byl příslušný kontrolní orgán jakýmkoli jiným způsobem upozorněn.
Tato zpráva se dělí na tyto části:
[…]
c)      […]
Pokud ustanovení vztahující se k dotyčnému požadavku nebo normě připouštějí možnost dále se nezabývat zjištěným porušením, ve zprávě na to musí být příslušným způsobem upozorněno. Totéž platí v případě, kdy členský stát poskytuje období pro dosažení souladu s nově zavedenými normami Společenství podle čl. 26 odst. 1 nařízení [Rady] (ES) č. 1698/2005 [ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1)] nebo období určené pro mladé zemědělce k dosažení souladu se stávajícími normami Společenství podle uvedeného článku.“
5        Článek 71 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„Aniž je dotčen článek 77, pokud ke zjištěnému porušení došlo z nedbalosti zemědělce, použije se snížení. Toto snížení zpravidla činí 3 % celkové částky podle čl. 70 odst. 8.
Platební agentura však může na základě hodnocení poskytnutého příslušným kontrolním orgánem v hodnotící části zprávy o kontrole v souladu s čl. 54 odst. 1 písm. c) rozhodnout buď o snížení tohoto procentního podílu na 1 %, nebo o jeho zvýšení na 5 % celkové částky anebo, v případech uvedených v čl. 54 odst. 1 písm. c) druhém pododstavci, žádné snížení vůbec neuložit.“
6        Článek 31 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1) uvádí:
„Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu. Komise bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, kterou Společenství utrpělo.“
7        V bodě 2 dokumentu AGRI‑2005–64043 ze dne 9. června 2006, nazvaného „Sdělení Komise o jejím zacházení s nedostatky zjištěnými v systémech kontroly podmíněnosti zavedených členskými státy v kontextu schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF“, se uvádí:
„Až dosud byl dokument VI/5330/97 používán hlavně v souvislosti s odmítáním výdajů vyplývajících z žádostí, o kterých bylo rozhodnuto, že nejsou způsobilé pro podporu. I když dodržení požadavků stanovených v příloze III nařízení [Rady] (ES) č. 1782/2003 [ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269)], a norem uvedených v příloze IV uvedeného nařízení představuje nikoliv podmínku způsobilosti (viz článek 24 téhož nařízení), ale východisko pro stanovení sankcí, je třeba použít metodu soudržnou s ohledem na tyto dva druhy nedostatků. Jak Komise oznámila (viz příloha I část C závěrečného kompromisu předsednictva ze dne 18. června 2003), základní pravidla v oblasti schvalování účetní závěrky, stanovená v nařízení [Rady] (ES) č. 1258/1999 [ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 1999, L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414)], se uplatní na podmíněnost. Finanční opravy tedy musí být úměrné riziku pro fond při zohlednění skutečnosti, že normy v oblasti podmíněnosti nepředstavují pravidlo způsobilosti, ale základ pro stanovení sankcí. Riziko pro fond proto nebude v zásadě posuzováno na základě rizika nezpůsobilých výdajů, nýbrž bude posuzováno na základě rizika finanční ztráty vyplývající z neuplatnění sankcí.
[…]
Jak v současnosti stanoví dokument VI/5330/97, opravný koeficient je třeba uplatnit na část fondů, pro niž výdaj představoval riziko. V souvislosti s podmíněností to znamená, že pokud jsou výsledky vypracovávány pro orgán příslušný v oblasti kontroly (specializovaný kontrolní orgán nebo platební agenturu), celková výše podpory vyplácené zemědělcům, kteří musí být kontrolováni tímto orgánem a jimž přísluší povinnost, jíž se týkají nedostatky, musí být opravena. Tato oprava se použije ve výši sankcí, které by byly přijaty, pokud by byla kontrola provedena podle doporučených norem.
[…]“
8        Bod 3.2.1 uvedeného dokumentu obsahuje následující pasáž:
„Částka, na kterou se vztahuje opravný koeficient uvedený v bodě 3.1, bude tedy v zásadě představovat 10 % z celkové výše podpor poskytnutých producentům, jimž přísluší povinnost v oblasti podmíněnosti. Těchto 10 % je považováno za reprezentativní podíl vzhledem k tomu, že v odpovídajícím kontrolním a sankčním systému se výše sankcí, která má být uplatněna, zvyšuje v případě zjištění opakovaných (u nichž tato výše může dosáhnout 15 %) nebo úmyslných (u nichž sankce dosahují v zásadě 20 % celkové výše přímých podpor) porušení, a může dokonce vést k vyloučení jednoho či několika režimů podpory v daném a následujícím roce.“
Okolnosti předcházející sporu
9        Skutečnosti předcházející sporu byly popsány Tribunálem v bodech 1 až 10 napadeného rozsudku a lze je pro účely tohoto řízení shrnout následovně.
10      Ve dnech 15. až 19. října 2012 provedla Komise šetření týkající se řádného uplatňování pravidel týkajících se podmíněnosti Portugalskou republikou.
11      Dopisem ze dne 17. ledna 2013 oznámila Komise Portugalské republice svá zjištění, v nichž zdůraznila, že některé výdaje nebyly vynaloženy v souladu s unijním právem. Portugalská republika na tato zjištění odpověděla dopisem ze dne 30. dubna 2013.
12      Komise dne 14. listopadu 2013 vyzvala Řeckou republiku k dvoustranné schůzce, která proběhla dne 19. února 2014, a zápis z této schůzky Komise řeckým orgánům předala dne 26. května 2014.
13      Dne 26. března 2015 Komise sdělila Portugalské republice své závěry. Trvala v nich na svém stanovisku, že uplatňování systému podmíněnosti v letech 2010 až 2012 nebylo v souladu s unijními normami, a navrhovala vyloučit z unijního financování částku 9 533 418,92 eura.
14      Dopisem ze dne 7. května 2015 požádala Portugalská republika o zahájení řízení před smírčím orgánem. Dne 14. října 2015 tento orgán dospěl k závěru, že je nemožné uvést názory obou stran do souladu.
15      Dopisem ze dne 14. prosince 2015 sdělila Komise portugalským orgánům své konečné stanovisko.
16      V souhrnné zprávě ze dne 20. května 2016 Komise shrnula důvody finančních oprav provedených v návaznosti na ověřování, která provedla v souvislosti s postupem schvalování souladu.
17      Sporným rozhodnutím Komise z unijního financování vyloučila částku 8 984 891,60 eura, odpovídající výdajům vykázaným Portugalskou republikou v rámci podmíněnosti ve finančních letech 2010 až 2012.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
18      Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 22. srpna 2016 podala Portugalská republika žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
19      Na podporu své žaloby vznesla Portugalská republika šest žalobních důvodů, kdy:
–        první vycházel z nedostatečného odůvodnění a porušení článku 11 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90),
–        druhý vycházel z porušení článku 24 nařízení č. 73/2009, jakož i čl. 54 odst. 1 druhého pododstavce písm. c) a článku 71 nařízení č. 1122/2009,
–        třetí vycházel z porušení článků 26 a 53 nařízení č. 1122/2009,
–        čtvrtý vycházel z nedostatečnosti odůvodnění,
–        pátý vycházel z porušení zásady ne bis in idem, a
–        šestý vycházel z porušení zásady proporcionality a článku 31 nařízení č. 1290/2005.
20      Tribunál druhou až sedmou část prvního žalobního důvodu, jakož i pátý a šestý žalobní důvod zamítl jako neopodstatněné.
21      Kromě toho zamítl jako irelevantní první a osmou část prvního žalobního důvodu, jakož i druhý až čtvrtý žalobní důvod.
22      V důsledku toho Tribunál žalobu zamítl.
Návrhová žádání účastnic řízení před Soudním dvorem
23      Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        zrušil napadený rozsudek,
–        zrušil sporné rozhodnutí a
–        uložil Komisi náhradu veškerých nákladů řízení.
24      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        kasační opravný prostředek zamítl a
–        uložil Portugalské republice náhradu nákladů tohoto řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
25      Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje Portugalská republika dva důvody. První důvod kasačního opravného prostředku vychází z toho, že se Tribunál v rámci posouzení druhého žalobního důvodu dopustil nesprávného právního posouzení, s napadeným rozsudkem spojil rozporné odůvodnění a porušil zásady legitimního očekávání a právní jistoty. Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z toho, že se Tribunál v rámci posouzení šestého žalobního důvodu dopustil nesprávného právního posouzení, uvedl v napadeném rozsudku odůvodnění, které si protiřečí, a porušil zásadu proporcionality.
26      Před posouzením prvního důvodu kasačního opravného prostředku je třeba zkoumat jeho druhý důvod.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
27      Na podporu druhého důvodu kasačního opravného prostředku rozvíjí Portugalská republika dvě argumentační linie.
28      Zaprvé tento členský stát Tribunálu vytýká, že se v bodech 50 a 51 napadeného rozsudku při zamítnutí šestého žalobního důvodu dopustil nesprávných právních posouzení a rozporů v odůvodnění.
29      Portugalská republika v tomto ohledu připomíná, že jak plyne z bodu 2 dokumentu AGRI‑2005–64043, pravidla v oblasti podmíněnosti představují nikoliv pravidla způsobilosti, nýbrž základ pro stanovení sankcí. Mimoto článek 50 nařízení č. 1122/2009 stanoví maximální míru povinných kontrol podmíněnosti. Podle uvedeného členského státu z toho vyplývá, že riziko pro fond by mělo být posuzováno na základě rizika finanční újmy, které vyplývá z neuplatnění snížení nebo vyloučení, a že základ pro výpočet použité finanční opravy musí být tvořen nikoli celkovým počtem příjemců podpor podléhajících podmíněnosti, ale pouze počtem příjemců odpovídajícímu míře kontrol, neboť pouze tito příjemci jsou vystaveni sankcím.
30      I když přitom Tribunál v bodě 41 napadeného rozsudku jasně připustil rozlišování mezi pravidly v oblasti podmíněnosti a pravidly způsobilosti, tato pravidla následně v bodech 46 a 47 uvedeného rozsudku zaměnil a umožnil Komisi uplatnit paušální opravu na všechny příjemce podpor podléhajících podmíněnosti. Tribunál se tedy ve svém rozsudku dopustil rozporů v odůvodnění. Navíc nesprávně použil pravidla týkající se způsobilosti, zatímco projednávaná věc se týkala podmíněnosti, čímž nezohlednil specifika této podmíněnosti.
31      Tribunál tím porušil rovněž zásadu ochrany legitimního očekávání, jakož i pravidla stanovená v bodě 2 odst. 1 a 6 dokumentu AGRI‑2005–64043, v článku 50 nařízení č. 1122/2009 a v pracovním dokumentu Komise DS/2010/29 REV. Zatímco totiž s ohledem na první z těchto dokumentů a článek 50 nařízení č. 1122/2009 může být míra paušální opravy uplatněna pouze na 1 % příjemců podpor podléhajících podmíněnosti, Tribunál provedl extrapolaci na všechny takové příjemce. Kromě toho podle druhého z těchto dokumentů, které Komise při přijetí sporného rozhodnutí nezohlednila, by se i v rámci nedokonalého kontrolního systému oprava týkala maximálně 20 % všech zemědělců.
32      Zadruhé Portugalská republika tvrdí, že Tribunál porušil zásadu proporcionality a dopustil se nesprávného právního posouzení tím, že v bodě 43 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že riziko pro fondy nelze omezit na kontrolní vzorek. Cílem těchto oprav totiž není sankcionovat dotyčný členský stát, nýbrž co možná nejlépe napravit potenciální finanční újmu. Jak vyplývá z argumentů předložených v rámci první části, skutečná finanční újma Unie byla nadhodnocena a sankce byla stanovena na pětinásobku toho, co měla být.
33      V této souvislosti má Portugalská republika dále za to, že se Tribunál tím, že v bodě 46 napadeného rozsudku uvedl dokument VI/5330/97 a opřel se o kritéria, která jsou v něm uvedena, dopustil nesprávného právního posouzení. Tento dokument byl totiž vyhotoven v okamžiku, kdy pravidla v oblasti podmíněnosti ještě nebyla přijata.
34      Komise zpochybňuje opodstatněnost této argumentace.
Závěry Soudního dvora
35      Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 170 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora nesmí kasační opravný prostředek měnit předmět sporu před Tribunálem. Pravomoc Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku je totiž omezena na posuzování právního řešení, které bylo použito na důvody projednávané v prvním stupni. Účastník řízení tedy nemůže vznést důvod, který neuplatnil u Tribunálu, poprvé až před Soudním dvorem, neboť by to znamenalo umožnit mu, aby Soudnímu dvoru, jehož pravomoc ve věci kasačního opravného prostředku je omezená, předložil spor širšího rozsahu než spor, který projednával Tribunál (usnesení ze dne 12. července 2018, Acquafarm v. Komise, C‑40/18 P, nezveřejněné, EU:C:2018:566, bod 58 a citovaná judikatura).
36      V projednávané věci je třeba uvést, že argument vycházející z porušení pracovního dokumentu DS/2010/29 je založen na tvrzení, že Komise v rozporu se zásadou legitimního očekávání porušila ustanovení tohoto pracovního dokumentu. Portugalská republika však ve své žalobě v prvním stupni toto porušení netvrdila. Z toho vyplývá, že tento argument je zjevně nepřípustný.
37      Je třeba podotknout, že oběma částmi druhého důvodu kasačního opravného prostředku, které je třeba zkoumat společně, Portugalská republika zpochybňuje zamítnutí šestého žalobního důvodu Tribunálem, jelikož bylo stiženo nesprávnými právními posouzeními, rozporech v odůvodnění a porušením zásady proporcionality. Uvedený členský stát v podstatě tvrdí, že na rozdíl od toho, co Tribunál rozhodl, musí být základ pro výpočet použité paušální opravy tvořen nikoli celkovým počtem příjemců podpor podléhajících podmíněnosti, ale pouze počtem příjemců, kteří jsou předmětem kontroly, neboť pouze těmto příjemcům mohou být uloženy sankce.
38      V tomto ohledu je třeba uvést, že Tribunál své zamítnutí šestého žalobního důvodu v bodě 51 napadeného rozsudku založil na úvahách uvedených v bodech 41 až 50 daného rozsudku.
39      V této souvislosti Tribunál v bodě 41 napadeného rozsudku konstatoval, že se účastnice řízení shodují na tom, že v oblasti podmíněnosti není riziko pro fondy v zásadě hodnoceno na základě rizika vyplývajícího z nezpůsobilých výdajů, nýbrž na základě rizika finanční újmy vyplývající z neuplatnění sankcí. Mimoto Tribunál uvedl, že vzhledem k ustanovením nařízení č. 73/2009 a č. 1122/2009 vede nedodržení požadavků týkajících se podmíněnosti ze strany zemědělce zjištěné při kontrole v zásadě k individuálním sankcím.
40      Zaprvé Tribunál v bodech 42 až 46 napadeného rozsudku zkoumal a v bodě 47 uvedeného rozsudku odmítl argument Portugalské republiky, podle kterého mohou být předmětem snížení nebo vyloučení pouze zemědělské podniky, které byly předmětem kontroly. V bodech 42 a 43 uvedeného rozsudku měl Tribunál za to, že i když riziko, kterému jsou fondy vystaveny, v zásadě odpovídá sankcím, které nebyly uloženy v souvislosti s nedodržením požadavků v oblasti podmíněnosti, a toto riziko je v zásadě omezeno na kontrolní vzorek, který je stanoven zejména v článcích 50 a 51 nařízení č. 1122/2009, platí to pouze tehdy, když je systém kontroly požadavků podmíněnosti zavedený členským státem účinný. Naopak v případě, kdy je kontrolní systém nedostatečný, nemůže stát zaručit kontrolu a dodržování pravidel stanovených nařízeními č. 73/2009 a 1122/2009, a není tedy možné se ujistit, že uvedené riziko je omezeno na kontrolní vzorek.
41      V tomto ohledu Tribunál v bodě 44 napadeného rozsudku příkladmo uvedl, že nedostatečný systém neumožní zjistit závažný stupeň porušení, a v důsledku toho neumožní použití čl. 50 odst. 3 nařízení č. 1122/2009, který v případě zjištění závažného stupně porušení vyžaduje zvýšení počtu kontrol na místě, které mají být provedeny v následujícím kontrolním období.
42      V bodě 45 uvedeného rozsudku Tribunál zdůraznil, že Komise právě s ohledem na tuto hypotézu v dokumentu AGRI‑2005–64043 stanovila, že riziko pro fondy může jít nad rámec zemědělců, kteří byli kontrolováni. V bodě 46 uvedeného rozsudku Tribunál citoval velkou část bodu 2 uvedeného dokumentu.
43      Zadruhé Tribunál v bodech 48 až 50 napadeného rozsudku odmítl argument Portugalské republiky, podle kterého je uplatnění zpochybněné finanční opravy s ohledem na míru stanovenou v čl. 71 odst. 4 nařízení č. 1122/2009 v rozporu se zásadou proporcionality a s čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005. Za tímto účelem konstatoval, že první z těchto ustanovení nemá vliv na opravu, kterou Komise uplatňuje vůči členskému státu v souvislosti s nedostatky jeho systému kontroly požadavků v oblasti podmíněnosti, jelikož se dané ustanovení týká snížení, která musí členský stát uplatnit na zemědělce v případě, že nesoulad s pravidly v oblasti podmíněnosti vyplývá z nedbalosti tohoto zemědělce.
44      S ohledem na výše uvedené je třeba zaprvé konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, Tribunál v žádném případě pravidla způsobilosti a pravidla v oblasti podmíněnosti nezaměnil. Naopak je v bodě 41 napadeného rozsudku jasně odlišil.
45      V rozsahu, v němž mu Portugalská republika vytýká, že v bodech 46, 47, 50 a 51 rozsudku toto rozlišování popírá, je třeba zdůraznit, že Tribunál svůj závěr, podle kterého v případě, kdy je kontrolní systém nedostatečný, může riziko pro fondy přesahovat rámec kontrolovaných zemědělců, v bodech 42 až 46 uvedeného rozsudku odůvodnil. Tribunál tím zohlednil specifika pravidel podmíněnosti, aniž by si protiřečil.
46      Pokud přitom jde o posouzení uvedená v bodech 42 až 46 napadeného rozsudku, Portugalská republika sice stručně tvrdí, že „i v případě nedostatečných kontrolních systémů […] nelze použité sankce extrapolovat nad rámec procentního podílu kontrolovaných zemědělců“, nic to však nemění na tom, že daný členský stát nevysvětlil, v čem jsou úvahy Tribunálu, podle nichž nedostatečný kontrolní systém neumožňuje členskému státu zaručit kontrolu a dodržování pravidel stanovených nařízeními č. 73/2009 a 1122/2009, nesprávné.
47      Pokud totiž jde o údajné porušení článku 50 nařízení č. 1122/2009 Tribunálem, je třeba uvést, že odstavec 1 daného ustanovení sice ukládá kontroly na místě pouze u 1 % všech zemědělců, kteří předložili žádosti o podporu. Je však třeba konstatovat, že uvedené ustanovení neupravuje výpočet míry opravy, kterou Komise členským státům ukládá, zejména pak těm, jejichž kontrolní systémy jsou nedostatečné. A dále odstavec 3 téhož ustanovení, uváděný Tribunálem v bodě 44 napadeného rozsudku, upřesňuje, že pokud kontroly na místě odhalí závažný stupeň porušení, zvýší se počet kontrol na místě, které se mají provést v následujícím kontrolním období, což Portugalská republika ostatně nezpochybňuje. Nelze tudíž tvrdit, že by článek 50 nařízení č. 1122/2009 stanovoval pouze povinnost vnitrostátních kontrolních orgánů kontrolovat 1 % všech příjemců podpor.
48      Za těchto podmínek je třeba argument Portugalské republiky vycházející z toho, že Tribunál v bodech 47, 50 a 51 napadeného rozsudku porušil článek 50 nařízení č. 1122/2009, odmítnout jako neopodstatněný.
49      Co se týče argumentu, podle kterého Tribunál v uvedených bodech napadeného rozsudku nezohlednil bod 2 dokumentu AGRI‑2005–64043, je třeba konstatovat, že i když posledně uvedený bod upřesňuje, že mezi pravidly podmíněnosti a pravidly způsobilosti existuje rozdíl, rovněž stanoví, že „celková výše podpory vyplácené zemědělcům, kteří musí být kontrolováni tímto orgánem a jimž přísluší povinnost, jíž se týkají nedostatky, musí být opravena“.
50      Pojem „zemědělci, kteří musí být kontrolováni“, přitom nelze chápat tak, že zahrnuje pouze zemědělce, kteří byli vnitrostátními orgány skutečně kontrolováni, kvůli absenci jakéhokoliv náznaku v tomto ohledu ve znění bodu 2 uvedeného dokumentu a dále kvůli čl. 50 odst. 3 nařízení č. 1122/2009, v jehož světle musí být tento pojem vykládán. Toto ustanovení totiž stanoví zvýšení počtu kontrolovaných zemědělců. Jak přitom Tribunál právem uvedl v bodě 44 napadeného rozsudku, v případě, že jsou kontroly nedostatečné, nedojde ke zjištění závažného stupně porušení a kontrolní vzorek nebude nikdy rozšířen.
51      Za těchto podmínek je třeba argument, podle kterého Tribunál v bodech 47, 50 a 51 napadeného rozsudku porušil bod 2 dokumentu AGRI‑2005–64043, odmítnout jako neopodstatněný.
52      Kromě toho je v této souvislosti třeba uvést, že na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, nelze mít ani za to, že Tribunál v bodě 46 napadeného rozsudku porušil bod 2 dokumentu AGRI‑2005–64043 a čl. 50 nařízení č. 1122/2009, když se v něm Tribunál omezil na citaci části bodu 2 uvedeného dokumentu.
53      Zadruhé, pokud jde o údajné porušení zásady proporcionality v bodě 43 napadeného rozsudku, argumentace Portugalské republiky vychází z předpokladu, že míra opravy není použitelná nad rámec 1 % příjemců podpor.
54      Jak přitom vyplývá z výše uvedené analýzy, Portugalské republice se nepodařilo zpochybnit konstatování Tribunálu, podle kterého tato míra není omezena na 1 % příjemců podpor. Výtku vycházející z porušení zásady proporcionality je tudíž třeba zamítnout.
55      V důsledku toho je třeba druhý důvod kasačního opravného prostředku zčásti odmítnout jako zjevně nepřípustný a zčásti zamítnout jako neopodstatněný.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumenty účastnic řízení
56      Prvním důvodem kasačního opravného prostředku Portugalská republika tvrdí, že Tribunál v bodě 139 napadeného rozsudku v rámci posuzování druhého žalobního důvodu porušil zásadu legitimního očekávání a dopustil se zjevně nesprávného právního posouzení.
57      V této souvislosti tvrdí, že daný žalobní důvod neměl tutéž důležitost jako ostatní žalobní důvody a že se týkal „systému uplatňování snížení a vyloučení“, jakož i z toho plynoucího porušení článku 24 nařízení č. 73/2009 a čl. 54 odst. 1 druhého pododstavce písm. c) a čl. 71 odst. 1 nařízení č. 1122/2009. Přitom pokud je nedodržení pravidel podmíněnosti způsobeno jednáním zemědělce, musí být celková částka, která má být tomuto zemědělci přiznána, podle článku 23 nařízení č. 73/2009 snížena nebo vyloučena z plateb.
58      Komise podle pravidel podmíněnosti ve sporném rozhodnutí podle Portugalské republiky nesprávně tvrdila, že portugalské orgány v letech 2010 až 2012 stanovily u některých prvků kontroly „toleranční rozpětí“ a že systém uplatňovaný v Portugalsku neusnadnil účinné použití kritérií v případě porušení, jak jsou definována v článku 47 nařízení č. 1122/2009. Článek 71 odst. 1 uvedeného nařízení totiž neukládá, aby většina uplatňovaných sankcí dosahovala 3 % celkové částky. Uvedené ustanovení ponechává členským státům prostor pro posouzení za účelem snížení nebo zvýšení této míry tak, aby sankce byla přiměřená nesrovnalosti. Tribunál tak podle Portugalské republiky porušil článek 24 nařízení č. 73/2009, jakož i čl. 54 odst. 1 druhý pododstavec písm. c) a čl. 71 odst. 1 nařízení č. 1122/2009 a z důvodu nesprávného právního posouzení si zjevně protiřečil s obsahem bodů 43 a 44 napadeného rozsudku.
59      Tím, že Tribunál zamítl jako irelevantní druhý žalobní důvod, totiž předpokládal, že portugalský systém kontroly podmíněnosti byl účinným systémem kontroly. Tribunál se tudíž v napadeném rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení a rozporů.
60      A nakonec Portugalská republika dochází k závěru, že Tribunál porušil zásadu právní jistoty.
61      Komise opodstatněnost této argumentace zpochybňuje.
Závěry Soudního dvora
62      Prvním žalobním důvodem Portugalská republika v podstatě kritizuje body 138 a 139 napadeného rozsudku za to, že v nich Tribunál druhý žalobní důvod uplatněný v prvním stupni nesprávně zamítl jako irelevantní.
63      V tomto ohledu, jak vyplývá z bodů 134, 135 a 137 napadeného rozsudku, Komise ve sporném rozhodnutí označila několik nedostatků v systému kontrol zavedeném Portugalskou republikou, z nichž pouze některé byly před Tribunálem zpochybněny. Tribunál v bodě 138 napadeného rozsudku poukázal na to, že pokud jde o šest z těchto nedostatků, „výrok [sporného] rozhodnutí spočívá na šesti důvodech, jejichž opodstatněnost se nepodařilo platně zpochybnit v rámci prvního, pátého a šestého žalobního důvodu a které nejsou předmětem druhého, třetího a čtvrtého žalobního důvodu“, přičemž uvedl seznam těchto šesti důvodů. V bodě 139 uvedeného rozsudku dodal, že „každý z těchto šesti důvodů sám o sobě postačuje k podložení úvah Komise a odůvodnění použití paušální opravy ve výši 5 %“, a zejména z toho vyvodil, že druhý žalobní důvod týkající se pochybení, kterých se údajně dopustila Komise, co se týče nedostatků souvisejících s uplatněním snížení a vyloučení, je irelevantní. Podle Tribunálu „[t]otiž i za předpokladu, že by [tento žalobní důvod byl opodstatněný], nemohl by vést k částečnému zrušení [sporného] rozhodnutí, aniž by Portugalská republika prokázala, že všechny důvody, na jejichž základě byla paušální oprava ve výši 5 % stanovena, jsou stiženy protiprávností“.
64      Z bodů 138 a 139 napadeného rozsudku tedy vyplývá, že Tribunál v podstatě konstatoval, že druhý žalobní důvod byl irelevantní, jelikož i za předpokladu, že by důvod týkající se nedostatků souvisejících s uplatňováním snížení a vyloučení byl neopodstatněný, výrok sporného rozhodnutí mohl být každopádně založen na každém z šesti dalších důvodů, které Portugalská republika v rámci své žaloby k Tribunálu nezpochybňovala nebo se jí je nepodařilo vyvrátit.
65      Zaprvé je přitom třeba konstatovat, že tímto důvodem kasačního opravného prostředku Portugalská republika nijak nezpochybňuje úvahu Tribunálu, podle níž každý ze šesti důvodů uvedených v bodě 138 napadeného rozsudku sám o sobě postačuje k odůvodnění uplatnění paušální opravy ve výši 5 %, ani netvrdí, že druhý žalobní důvod směřoval ke zpochybnění těchto důvodů sporného rozhodnutí.
66      Toto konstatování bylo ostatně potvrzeno samotnou Portugalskou republikou, neboť ta v kasačním opravném prostředku zdůraznila, že druhý žalobní důvod uplatněný v prvním stupni „se týkal ‚systému uplatňování snížení a vyloučení‘ “.
67      Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že Tribunál se při zamítnutí druhého žalobního důvodu jako irelevantního nedopustil nesprávného právního posouzení a neporušil zásadu legitimního očekávání. Tento závěr nemůže být dotčen okolností – za předpokladu, že by byla prokázána, která ostatně nebyla nijak podložena–, že posledně uvedený důvod „nemohl mít tutéž důležitost jako ostatní [žalobní důvody uplatněné před Tribunálem]“.
68      Zadruhé výtka vycházející z toho, že Tribunál porušil zásadu právní jistoty tím, že vyhověl argumentu Komise, podle kterého systém uplatňování snížení a vyloučení platný v Portugalsku neusnadnil účinné použití kritérií definovaných v článku 47 nařízení č. 1122/2009, a výtka vycházející z toho, že Tribunál si tak protiřečil s obsahem bodů 43 a 44 napadeného rozsudku, vychází z chybného předpokladu a z nesprávného výkladu uvedeného rozsudku.
69      Tím, že zamítl jako irelevantní druhý žalobní důvod, aniž posoudil opodstatněnost tvrzení Komise o nedostatcích týkajících se uplatňování snížení a vyloučení, totiž Tribunál v žádném případě nesouhlasil s těmito tvrzeními.
70      Výtku vycházející z rozporného odůvodnění a z porušení zásady právní jistoty je tudíž třeba zamítnout jako neopodstatněnou.
71      V důsledku toho je třeba první důvod kasačního opravného prostředku zamítnout v plném rozsahu jako neopodstatněný
72      Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že kasační opravný prostředek je třeba zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
73      Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
74      Článek 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
75      Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení souvisejících s tímto řízením o kasačním opravném prostředku.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:
1)      Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)      Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
*Jednací jazyk: portugalština.
i–      Všechny body tohoto znění byly po jeho prvním online zpřístupnění předmětem jazykové úpravy.