62017CC0120
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 30. svibnja 2018. (
1
)
Predmet C‑120/17
Administratīvā rajona tiesa
protiv
Ministru kabinets
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 1257/1999 o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) – Poljoprivreda – Potpora ruralnom razvoju – Potpora za prijevremeno umirovljenje – Mogućnost države članice da donese odredbu kojom se propisuje pravo na nasljeđivanje potpore – Odobrenje Europske komisije – Naknadna promjena stajališta Komisije – Legitimna očekivanja”
1.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) u ovom predmetu poziva Sud da prije svega pruži pojašnjenja u vezi s dosegom članaka 10. do 12. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (
2
), a osobito u vezi s pitanjem mogu li na temelju tih odredaba države članice u okviru provedbe te uredbe donijeti mjeru kojom se propisuje prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem.
2.
Ako je odgovor niječan, Sud je pozvan odlučiti o granicama načela zaštite legitimnih očekivanja. Konkretno, pozvan je pojasniti vrijednost koju treba pripisati odluci kojom Europska komisija odobrava plan ruralnog razvoja u skladu s člankom 44. stavkom 2. Uredbe br. 1257/1999, i to u okviru ocjene u vezi s nastankom takvih očekivanja, kao i vrijednost koju u okviru ocjene u vezi s njihovim prestankom treba pripisati naknadnim zaključcima Odbora za ruralni razvoj (
3
) iste institucije.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
3.
Provedba politike ruralnog razvoja Europske unije temelji se na načelu podjele upravljanja između Unije i država članica, na temelju kojeg pravo Unije određuje opći pravni okvir koji se dopunjuje nacionalnim pravima. U tom su okviru Uredbom br. 1257/1999 utvrđena opća pravila za potporu ruralnom razvoju koju financira EFSJP.
4.
U skladu s uvodnom izjavom 23. Uredbe br. 1257/1999, „[…] treba poticati prijevremeno umirovljenje u poljoprivredi kako bi se popravila održivost poljoprivrednih gospodarstava, uzimajući u obzir iskustvo stečeno primjenom Uredbe (EEZ) br. 2079/92 (
4
)”.
5.
Glava II. („Mjere ruralnog razvoja”), poglavlje IV. („Prijevremeno umirovljenje”) Uredbe br. 1257/1999 sadržava članke 10. do 12. U članku 10. stavku 1. te uredbe određuje se:
„Potpora za prijevremeno umirovljenje i prestanak poljoprivredne djelatnosti pridonosi sljedećim ciljevima:
–
osigurava prihod starijim poljoprivrednicima koji se odluče za prekid poljoprivredne djelatnosti,
–
potiče zamjenu tih starijih poljoprivrednika onim poljoprivrednicima koji mogu poboljšati, prema potrebi, gospodarsku održivost preostalih poljoprivrednih gospodarstava,
–
preraspodjeljuje poljoprivredno zemljište za nepoljoprivredne svrhe kad se ne može obrađivati prema zadovoljavajućim uvjetima gospodarske održivosti.”
6.
Članak 11. stavci 1. i 5. navedene uredbe predviđa:
„1.   Prenositelj gospodarstva:
–
prestaje sa svim komercijalnim poljoprivrednim djelatnostima; međutim, može nastaviti s poljoprivrednim djelatnostima koje nisu komercijalne prirode i koristiti se zgradama,
–
ima više od 55 godina, ali ne i uobičajenu dob za umirovljenje u trenutku prijenosa
i
–
mora se baviti poljoprivredom 10 godina prije prijenosa.
[…]
5.   Uvjeti koji su utvrđeni ovim člankom primjenjuju se na razdoblje tijekom kojeg prenositelj prima potporu za prijevremeno umirovljenje.”
7.
U skladu s člankom 12. stavkom 2. iste uredbe:
„Trajanje potpore za prijevremeno umirovljenje ne prelazi ukupno razdoblje od 15 godina za prenositelja i 10 godina za poljoprivrednog radnika. Ne nastavlja se nakon 75. rođendana prenositelja i uobičajene dobi za umirovljenje u slučaju radnika.
Kad u slučaju prenositelja država članica isplaćuje redovnu mirovinu, potpora za prijevremeno umirovljenje odobrava se kao dodatak uzimajući u obzir iznos državne mirovine.”
8.
Članci 35. do 50. Uredbe br. 1257/1999 dio su glave III., koja je naslovljena „Opća načela, upravne i financijske odredbe”. U skladu s člankom 39. Uredbe:
„1.   Države članice poduzimaju sve potrebne korake kako bi osigurale usklađenost i dosljednost mjera potpore ruralnom razvoju sukladno odredbama utvrđenim u ovom poglavlju.
2.   Planovi ruralnog razvoja koje podnose države članice sadrže procjenu usklađenosti i dosljednosti predviđenih mjera potpore i navode poduzete mjere u svrhu postizanja usklađenosti i dosljednosti.
3.   Mjere potpore se, prema potrebi, slijedom toga revidiraju kako bi se postigla usklađenost i dosljednost.”
9.
Članak 44. stavak 2. predviđa:
„Komisija ocjenjuje predložene planove radi utvrđivanja njihove usklađenosti s ovom Uredbom. Na osnovi planova Komisija odobrava programske dokumente ruralnog razvoja u skladu s postupkom iz članka 50. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (
5
) u roku od šest mjeseci od podnošenja planova”.
B.
Latvijsko pravo
10.
S Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 „Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ‚Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.‑2006.gadam’” (Uredba Vijeća ministara br. 1002 o detaljnim pravilima za provedbu programskog dokumenta naslovljenog „Plan ruralnog razvoja Latvije za ostvarivanje programa ruralnog razvoja 2004. – 2006. (u daljnjem tekstu: Plan ruralnog razvoja)” od 30. studenoga 2004. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1002) odobren je taj programski dokument. Uredba br. 1002 stupila je na snagu 7. prosinca 2004.
11.
Točka 9.3. Plana ruralnog razvoja predviđa mogućnost za starije vlasnike poljoprivrednog gospodarstva da svoje gospodarstvo ili njegov dio ustupe, prodaju ili daruju trećoj osobi u zamjenu za potporu za prijevremeno umirovljenje (u daljnjem tekstu: potpora za prijevremeno umirovljenje), čiji uvjeti za primanje uvelike odgovaraju onima iz članka 11. stavka 1. Uredbe br. 1257/1999.
12.
Točka (a) odjeljka naslovljenog „Prijevremeno umirovljenje” točke 12.3.2. Plana ruralnog razvoja predviđala je, među ostalim, da se u slučaju smrti korisnika potpore u razdoblju tijekom kojeg je na snazi upravni ugovor o primanju mirovine po osnovi prijevremenog umirovljenja mjesečna mirovina po osnovi prijevremenog umirovljenja za preostalo razdoblje nastavlja isplaćivati osobi čija su nasljedna prava utvrđena u skladu s nacionalnim pravom.
13.
Na temelju tog plana ruralnog razvoja Lauku atbalsta dienests (Služba za podršku ruralnim područjima, Latvija) sklopio je navedeni upravni ugovor s poljoprivrednicima koji su se željeli koristiti potporom za prijevremeno umirovljenje.
14.
Točkom 1. Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 „Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ‚Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.‑2006.gadam’” (Uredba Vijeća ministara br. 187 od 14. travnja 2015. o izmjeni Uredbe br. 1002 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 187)) uklonjena je iz točke (a) mogućnost da se ta potpora prenosi nasljeđivanjem. Uredba br. 187 je sukladno svojoj točki 2. stupila na snagu 30. travnja 2015.
II. Činjenični okvir, glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
15.
Odlukom od 30. srpnja 2004. Komisija je odobrila programski dokument „Plan ruralnog razvoja Latvije za ostvarivanje programa ruralnog razvoja 2004. – 2006.”, koji je predviđao prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem.
16.
Nekoliko fizičkih osoba podnijelo je administratīvā rajona tiesi (Općinski upravni sud, Latvija) zahtjev za utvrđenje valjanosti upravnog ugovora o primanju mirovine po osnovi prijevremenog umirovljenja u okolnostima u kojima je oslanjajući se na Uredbu br. 187 Služba za podršku ruralnim područjima s tim u vezi prestala poštovati svoje obveze prema tim osobama.
17.
Smatrajući da točka 1. Uredbe br. 187 nije bila u skladu s člankom 105. Latvijas Republikas Satversmea (Ustav Republike Latvije), kojim je utvrđeno pravo vlasništva, administratīvā rajona tiesa (Općinski upravni sud) pokrenula je postupak pred Latvijas Republikas Satversmes tiesom (Ustavni sud).
18.
U tom pogledu, administratīvā rajona tiesa (Općinski upravni sud) drži da je sklapanje upravnog ugovora o primanju mirovine za prijevremeno umirovljenje stvorilo kod prenositelja poljoprivrednog gospodarstva i njegovih nasljednika legitimna očekivanja da mogu naslijediti potporu ako se obveze preuzete na temelju tog ugovora nastave poštovati.
19.
S druge strane, Ministru kabinets (Vijeće ministara) smatra da je Uredba br. 187, čiji je on donositelj, u skladu s člankom 105. Ustava Republike Latvije. U tom pogledu, primjećuje da je na svojem sastanku od 19. listopada 2011. Komisijin Odbor za ruralni razvoj zaključio da se financiranje EFSJP‑a ne primjenjuje na prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem. Stoga taj prijenos nije u skladu s ciljem utvrđenim u Uredbi br. 1257/1999 te bi doveo do rasipanja financijskih sredstava Unije i Republike Latvije.
20.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev želi znati zabranjuje li Uredba br. 1257/1999 da se u latvijsko pravo uvrsti odredba o prijenosu potpore za prijevremeno nasljeđivanjem. Ističe da se u tom slučaju pravo nasljednika prenositelja poljoprivrednog gospodarstva da prime potporu na temelju Uredbe br. 1002 ne bi moglo smatrati pravom vlasništva tako da Uredba br. 187 ne bi mogla dovesti do ograničenja navedenog prava.
21.
Budući da se Uredbom br. 1002 provodi uredba Unije, odgovor prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ovisi o pitanju prepušta li se tom uredbom određena margina prosudbe državama članicama. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ističe da uvjeti za stjecanje potpore za prijevremeno umirovljenje koji se nalaze u člancima 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999 podrazumijevaju osobni karakter s njima povezanog prava, to jest da samo osoba koja je sama prenijela svoje gospodarstvo trećoj osobi ima pravo primiti takvu potporu. Slijedom toga, države članice ne mogu dopuniti navedene uvjete tako da predvide da pravo na primanje potpore za prijevremeno umirovljenje bude preneseno na nasljednike prenositelja poljoprivrednog gospodarstva, s obzirom na to da potonji nisu stranke upravnog ugovora o primanju predmetne mirovine za prijevremeno umirovljenje.
22.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je na području poljoprivrede Ugovorom utvrđena podijeljena nadležnost između Unije i država članica. Ističe činjenicu da članak 41. stavak 1. Uredbe br. 1257/1999 obvezuje države članice da Komisiji podnesu planove ruralnog razvoja koje ona ispituje kako bi utvrdila jesu li u skladu s tom uredbom. Ako je plan odobren, sud koji je uputio zahtjev podsjeća da ga treba smatrati konačnim tako da ga dotična država članica ima pravo donijeti. Komisija je naime 30. srpnja 2004. odobrila programski dokument na području ruralnog razvoja za Latviju za programsko razdoblje 2004. – 2006. koji je, među ostalim, sadržavao odredbu o prijenosu potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem.
23.
Sud koji je uputio zahtjev ističe također da dvojbe oko tumačenja članaka 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999 proizlaze iz dopisa koji je Komisija uputila Vijeću ministara 11. svibnja 2015. i prema kojem svim državama članicama treba biti jasno da se plaćanja po osnovi potpore za prijevremeno umirovljenje ne prenose na nasljednike prenositelja poljoprivrednog gospodarstva i da se od 19. listopada 2011. više nije moguće pozivati na legitimna očekivanja, pri čemu se taj datum treba smatrati graničnim datumom za potpisivanje novog ugovora o potpori koji sadržava zakonitu odredbu o nasljeđivanju. Osim toga, on se pita je li predmet o kojemu odlučuje slučaj u kojem je praksa države članice koja nije u skladu s pravom Unije mogla proizvesti pravne učinke, s obzirom na to da prilikom svojeg potpisivanja upravnog ugovora o primanju mirovine za prijevremeno umirovljenje dotični poljoprivrednici nisu mogli znati za moguću pogrešku države članice i Komisije koja se odnosi na mogućnost prenošenja predmetne potpore nasljeđivanjem.
24.
U tim je okolnostima sud koji je uputio zahtjev odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Uzimajući u obzir podijeljenu nadležnost između Unije i država članica u području poljoprivrede, treba li odredbe Uredbe br. 1257/1999, vodeći računa o jednom od njezinih ciljeva – da poljoprivrednici sudjeluju u mjeri prijevremenog umirovljenja, tumačiti na način da im se protivi to da u sklopu mjera za provedbu te uredbe država članica donese pravila koja omogućuju nasljeđivanje potpore za prijevremeno umirovljenje?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje, to jest ako odredbe Uredbe br. 1257/1999 isključuju mogućnost nasljeđivanja potpore za prijevremeno umirovljenje, je li moguće da je – u situaciji u kojoj je Komisija u odgovarajućem postupku zaključila da je pravno pravilo države članice u skladu s odredbama Uredbe br. 1257/1999 pa su poljoprivrednici obuhvaćeni mjerom prijevremenog umirovljenja u skladu s nacionalnom praksom – stečeno subjektivno pravo nasljeđivanja odobrene potpore u okviru navedene mjere?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo prethodno pitanje, to jest ako je moguće da je stečeno takvo subjektivno pravo, može li se smatrati da zaključak donesen na sastanku Odbora za ruralni razvoj Komisije 19. listopada 2011., prema kojem se potpora za prijevremeno umirovljenje ne može prenijeti na nasljednike prenositelja poljoprivrednog gospodarstva, čini osnovu za prijevremeni prestanak navedenog, ranije stečenog subjektivnog prava?”
25.
O navedenim su se pitanjima pisano očitovale latvijska vlada i Komisija. Te su zainteresirane stranke također saslušane u svojim izlaganjima na raspravi održanoj 17. siječnja 2018. (
6
).
III. Pravna analiza
A.
Prvo prethodno pitanje
26.
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita u biti protivi li se člancima 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999 to da države članice u okviru provedbe tih odredaba donesu mjeru koja omogućuje prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem.
27.
Uvodno mi se čini nužnim podsjetiti na uvjete kojima sudska praksa Suda podvrgava donošenje mjera za provedbu uredbe od strane država članica.
28.
Sud smatra da države članice mogu donijeti navedene mjere ako one ne sprečavaju izravnu primjenu uredbe, ako ne uklanjaju njezinu narav propisa na razini Zajednice i ako preciziraju moguću marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom ostajući pritom u granicama njezinih odredaba (
7
).
29.
Valja se stoga pozvati na relevantne odredbe Uredbe br. 1257/1999, tumačene s obzirom na njezine ciljeve, kako bi se prije svega odredilo zabranjuju li one, nameću ili omogućuju državama članicama da obustave mjere kojima je predviđen prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem te je li, osobito u posljednjem slučaju, provedbena mjera koju je Republika Latvija donijela unutar okvira diskrecijske ovlasti koja je priznata svakoj državi članici (
8
).
30.
Ističem da se odredbe Uredbe br. 1257/1999 ne bave pitanjem prijenosa nasljeđivanjem. Konkretno, njima se izričito ne odobrava niti zabranjuje mogućnost da se potpora za prijevremeno umirovljenje prenese na nasljednike prenositeljâ poljoprivrednog gospodarstva.
31.
S druge strane, manje očitim mi se čini pitanje treba li te odredbe tumačiti na način da dopuštaju državama članicama da donesu takvu provedbenu mjeru.
32.
U tom pogledu smatram nužnim primijetiti da se sustavu potpora za prijevremeno umirovljenje, kako je definiran predmetnom uredbom, ne protivi, na prvi pogled, tumačenje prema kojem je nacionalna odredba kojom je predviđen prijenos potpore nasljeđivanjem takva da ostaje unutar granica margine prosudbe kojom države članice raspolažu prilikom provedbe navedene uredbe.
33.
Naime, takav se zaključak može potkrijepiti s više elemenata (
9
).
34.
Taj zaključak može prije svega biti rezultat zauzimanja teleološkog pristupa u tumačenju. Ako se držimo cilja mehanizma potpore za prijevremeno umirovljenje, potonji predstavlja, kao što na to sama Komisija podsjeća, „ekonomski poticaj” poljoprivrednicima koji je prema zadnjoj analizi namijenjen poboljšanju održivosti poljoprivrednih gospodarstava (
10
). U tim okolnostima mjera potpore može, međutim, proizvesti svoj poticajni učinak i time omogućiti da se ostvari cilj poboljšanja održivosti samo ako je dovoljno privlačna poljoprivrednicima koji ispunjavanju zahtjeve utvrđene u člancima 11. i 12. Uredbe br. 1257/1999.
35.
Ni najmanje ne sumnjam u činjenicu da bi ostvarenju tog cilja doprinijelo nacionalno zakonodavstvo kojim se poljoprivrednicima daje mogućnost prenošenja potpore na njihove vlastite nasljednike. Moglo bi se čak pretpostaviti da bi ta mogućnost imala primjetan, a u državama članicama s određenom gospodarskom i socijalnom strukturom čak i odlučujući utjecaj na odabir navedenih poljoprivrednika da radi korištenja predmetnom potporom prestanu obavljati svoju poljoprivrednu djelatnost prije nego što dosegnu dob za umirovljenje. Stoga bi taj pristup u tumačenju mogao navesti države članice na zaključak da nacionalno zakonodavstvo kojim je ta mogućnost predviđena nije neusklađeno s odredbama Uredbe br. 1257/1999.
36.
Članak 12. Uredbe br. 1257/1999 mogao bi također navesti države članice da izvedu takav zaključak. Prije svega, njegov prvi stavak određuje ograničenja iznosa potpore Zajednice na način da upućuje na najviše iznose utvrđene u Prilogu (
11
). U tom mi se pogledu čini da bi se okolnost da ne postoji izričita zabrana prijenosa potpore na nasljednike, zajedno s činjenicom da postoje najveći iznosi, mogla protumačiti na način da su ti najveći iznosi jedini nužan instrument da se osigura zaštita općeg interesa za djelotvorno korištenje sredstava Unije, dok je zakonodavac Unije prepustio državama članicama odluku hoće li predvidjeti prijenos potpore nasljeđivanjem (
12
).
37.
Za članak 12. stavak 2. Uredbe br. 1257/1999, kojim su određena ograničenja u vezi s trajanjem isplate potpore, također bi se moglo smatrati da može potkrijepiti prosudbu da je prijenos potpore nasljeđivanjem u skladu s Uredbom br. 1257/1999. Naime, iako je točno da se jedno od dva ograničenja koja su određena navedenom uredbom zasniva na dobi prenositelja poljoprivrednog gospodarstva („Ne nastavlja se nakon 75. rođendana prenositelja […]”) i stoga se ne može primijeniti na njegove nasljednike, također je točno da drugo ograničenje ne upućuje ni na kakvo obilježje svojstveno osobi prenositelja poljoprivrednog gospodarstva („Trajanje potpore […] ne prelazi ukupno razdoblje od 15 godina za prenositelja”). Iako je prvo ograničenje primjenjivo samo na poljoprivrednike prenositelje, drugo bi države članice mogle proširiti na način da se primjenjuje na njihove nasljednike (
13
).
38.
Zadnji i ne manje važan element, koji snažno podupire zaključak da latvijska nacionalna norma nije neusklađena s predmetnom uredbom, jest da je plan ruralnog razvoja koji sadržava odredbu kojom je uveden prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem, to jest Uredbu br. 1002, bio predmet Komisijine odluke o odobrenju na temelju članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1257/1999 koja se, kako je presuđeno (
14
), odnosi na sadržaj navedena plana.
39.
Unatoč svim razmatranjima iznesenima do sada, tumačenje prema kojem bi se tim odredbama dopustilo državama članicama da prilikom provedbe Uredbe br. 1257/1999 predvide prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem, nije mi uvjerljivo, koliko god ono bilo utemeljeno na konkretnim elementima.
40.
U tom pogledu primjećujem da latvijska vlada i Komisija u svojim očitovanjima smatraju da se na to pitanje treba dati niječan odgovor.
41.
Slažem se s pravnim rasuđivanjem koje je Komisiju navelo na taj zaključak. Stoga ga iznosim u nastavku.
42.
Komisija primjećuje da iz tumačenja članka 10. stavka 1. Uredbe br. 1257/1999, kao i iz njezine uvodne izjave 23., proizlazi da je cilj mehanizma potpora za prijevremeno umirovljenje u poljoprivredi osigurati prihod starijim poljoprivrednicima koji se odluče prestati s poljoprivrednom djelatnošću i poticati zamjenu tih starijih poljoprivrednika onim poljoprivrednicima koji mogu poboljšati, prema potrebi, gospodarsku održivost preostalih poljoprivrednih gospodarstava. Drugim riječima, potpora za prijevremeno umirovljenje čini, kao što na to Komisija podsjeća, ekonomski poticaj čija je namjena ohrabriti starije poljoprivrednike da prestanu sa svim poljoprivrednim djelatnostima i to ranije nego što bi to učinili u uobičajenim okolnostima i tako olakšati strukturno preoblikovanje poljoprivrednog sektora kako bi se zajamčila održivost gospodarstava. U tu se svrhu odredbama Uredbe o potpori za prijevremeno umirovljenje nastoji utvrditi i privući samo prave i starije poljoprivrednike koji se profesionalno bave poljoprivredom te im osigurati korištenje potporom. Slijedom toga, uvjeti predviđeni navedenim odredbama za korištenje potporom imaju prema mišljenju Komisije osobni karakter i stoga su neodvojivo povezani sa starijim poljoprivrednikom, a s čime se Republika Latvija slaže.
43.
U tom pogledu Komisija primjećuje da članak 11. stavak 1. Uredbe br. 1257/1999 predviđa da kako bi mogao zatražiti potporu, prenositelj poljoprivrednog gospodarstva mora imati više od 55 godina, mora se baviti poljoprivredom 10 godina prije prijenosa gospodarstva i nakon toga prestati obavljati tu djelatnost. Osim toga, članak 11. stavak 5. iste uredbe pojašnjava da je primjena tih uvjeta povezana s razdobljem tijekom kojeg potporu prima „prenositelj poljoprivrednog gospodarstva”, a ne njegov nasljednik. Isto tako, osobni karakter obveza koje su nametnute prenositelju poljoprivrednog gospodarstva proizlazi iz članka 12. stavka 2. iste uredbe jer je tom odredbom utvrđeno da pravo na potporu i obveza isplate te potpore prestaju kada prenositelj poljoprivrednog gospodarstva dosegne prag od 75 godina i da se iznos potpore smanjuje ovisno o redovnoj mirovini koju mu država isplaćuje.
44.
S obzirom na ta razmatranja, Komisija zaključuje da se zbog osobnog karaktera potpore za prijevremeno umirovljenje, a kao što proizlazi iz članaka 11. i 12. Uredbe br. 1257/1999, ne mogu donositi nacionalni propisi kao što je Uredba br. 1002, koja predviđa prijenos potpore nasljeđivanjem.
45.
To mi se tumačenje, zasnovano na strogo osobnom karakteru uvjeta predviđenih u odredbama Uredbe br. 1257/1999, čini uvjerljivim.
46.
Stoga, iako mi se odredbe Uredbe br. 1257/1999 o potpori za prijevremeno umirovljenje ne čine jednoznačnim što se tiče mogućnosti država članica da prilikom njihove provedbe predvide prijenos potpore nasljeđivanjem, zbog istih razloga koje su iznijele Komisija i Republika Latvija smatram da taj prijenos nije u skladu s navedenim odredbama spomenute uredbe.
B.
Drugo i treće prethodno pitanje
47.
Svojim drugim prethodnim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita u biti je li, u slučaju da se na prvo pitanje odgovori na način da mogućnost prenošenja potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem nije u skladu s Uredbom br. 1257/1999, situacija u kojoj je Komisija u odgovarajućem postupku zaključila da je nacionalna norma koja dopušta taj prijenos u skladu s Uredbom br. 1257/1999 – i na temelju koje su određeni poljoprivrednici obuhvaćeni mjerom prijevremenog umirovljenja – mogla nasljednicima poljoprivrednikâ stvoriti legitimna očekivanja. U slučaju potvrdnog odgovora, svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se smatrati da zaključak spomenut u zapisniku sa sastanka Komisijina Odbora za ruralni razvoj od 19. listopada 2011., u skladu s kojim potpora za prijevremeno umirovljenje nije prenosiva nasljeđivanjem, dovodi do prestanka legitimnih očekivanja nasljednikâ poljoprivrednikâ koji su obuhvaćeni mjerom prijevremenog umirovljenja (
15
).
48.
Budući da za ta pitanja treba protumačiti načelo zaštite legitimnih očekivanja, čini mi se svrsishodnim iznijeti neke uvodne napomene kako bi se razgraničilo materijalno područje primjene navedenog načela.
49.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo zaštite legitimnih očekivanja jedno je od temeljnih načela Unije (
16
) i kao takvo ga tijela Unije i države članice trebaju poštovati prilikom provedbe propisa Unije (
17
).
50.
Budući da je namijenjeno očuvanju postojećih pravnih položaja, načelo zaštite legitimnih očekivanja nužno dolazi u sukob s drugim temeljnim načelima prava Unije, a osobito načelom zakonitosti. Njegov se sadržaj stoga određuje odvagivanjem privatnih interesa koji su temelj za očuvanje postojećih pravnih položaja, s jedne strane, i javnog interesa koji se ostvaruje kroz načelo zakonitosti, s druge strane (
18
).
51.
Drugim riječima, u okviru ocjene koja se odnosi na poštovanje načela zaštite legitimnih očekivanja, Sud je pozvan da pomoću posebne analize činjeničnih okolnosti koje su svojstvene svakom predmetu utvrdi trebaju li očekivanja dotičnih pojedinaca imati prednost pred djelotvornom primjenom prava Unije.
52.
Na zaštitu legitimnih očekivanja može se stoga pozvati samo ako pojedinac može dokazati da se nalazi u posebnom položaju koji u pravnoj državi treba okvalificirati kao položaj koji treba zaštititi.
53.
Valja se stoga zapitati predstavlja li položaj nasljednikâ poljoprivrednikâ (
19
) koji su na temelju plana ruralnog razvoja koji je Komisija odobrila i koji je proveden Uredbom br. 1002. sklopili sa Službom za podršku poljoprivrednim područjima upravni ugovor o primanju mirovine po osnovi prijevremenog umirovljenja, a koji sadržava odredbu o nasljeđivanju navedene potpore, onaj položaj koji treba zaštititi zato što je Služba za podršku poljoprivrednim područjima prestala izvršavati dospjela plaćanja po osnovi navedenih ugovora jer je na temelju Uredbe br. 187 prestala mogućnost prenošenja potpore nasljeđivanjem.
54.
Uvodno, čini mi se bitnim pojasniti da sud koji je uputio zahtjev ne nastoji saznati mogu li se legitimna očekivanja istaknuti u odnosu na učinke koje proizvede izmjena zakonodavstva o budućim isplatama nasljednicima poljoprivrednikâ koji su potpisnici upravnih ugovora, nego ona o isplatama izvršenima prije njegova stupanja na snagu. Posljedično, u ovom se predmetu, prema mojem mišljenju, ne primjenjuje tradicionalna sudska praksa, na koju se Republika Latvija pozvala u svojim pisanim očitovanjima i prema kojoj nije opravdano da gospodarski subjekti polažu svoja legitimna očekivanja u očuvanje postojećeg položaja koji se može izmijeniti u okviru diskrecijske ovlasti institucija Unije (
20
) (ili nacionalnih tijela koja provode pravo Unije). Zbog istog razloga u ovom slučaju nije relevantna činjenica da je odluka da se ukinu odredbe o prijenosu potpore nasljeđivanjem obuhvaćena marginom prosudbe koja je člankom 39. Uredbe br. 1257/1999 dodijeljena država članicama, a na koju se Republika Latvija također poziva.
55.
S obzirom na to, sada bih ispitao činjenične okolnosti ovog predmeta glede relevantne sudske prakse kako bi se utvrdilo može li situacija u ovom slučaju opravdati okolnost da legitimna očekivanja prevladaju nad djelotvornom primjenom Unije.
56.
U skladu sa sudskom praksom, postojanje položaja koji treba zaštititi pretpostavlja ispunjenje triju kumulativnih uvjeta. Kao prvo, mora postojati objektivno postupanje upravnih tijela. Kao drugo, pojedinac treba postupati u dobroj vjeri. Kao treće, postupanje upravnih tijela treba biti usklađeno s primjenjivim normama (
21
).
57.
Kako bi se osigurala dosljednost u rasuđivanju, svrsishodno je započeti analizom trećeg uvjeta. Naime, ako bi ga se shvatilo na način da se legitimna očekivanja ne mogu temeljiti na nacionalnoj praksi neusklađenoj s pravom Unije kao što je ona u ovom slučaju, to jest da Služba za podršku ruralnim područjima sklapa upravne ugovore koji sadržavaju odredbu o nasljeđivanju, moralo bi se zaključiti da bi zbog nepostojanja tog trećeg uvjeta trebalo niječno odgovoriti na drugo prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, pri čemu nije nužno analizirati ostale uvjete.
58.
Osim toga, u tom bi se smislu mogla protumačiti aktualna sudska praksa koja se odnosi na povrede ili pogreške nacionalne službe ili tijela prilikom primjene prava Unije. U toj sudskoj praksi Sud je u više navrata odbio razloge zasnovane na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja smatrajući da se „[to načelo] ne može […] isticati u odnosu na preciznu odredbu propisa Unije, a postupanje nacionalnog tijela zaduženog za primjenu prava Unije koje je u suprotnosti s tim pravom ne može kod gospodarskog subjekta zasnivati legitimno očekivanje o okorištavanju postupanjem suprotnim pravu Unije” (
22
).
59.
U nekoj budućoj presudi Sud treba prema mojem mišljenju zauzeti stajalište o tumačenju te sudske prakse.
60.
Sa svoje strane smatram da Sud ne bi trebao iz nje izvesti zaključak da očekivanje koje treba zaštititi ne može ni u kojem slučaju proizlaziti iz nacionalne prakse koja nije u skladu s pravom Unije. Naime, čini mi se da se predmetna sudska praksa prije temelji na zamisli da to pravno pitanje uvijek treba obraditi s obzirom na pravo Unije na koje se oslanja nezakonita praksa nacionalnih tijela. Konkretnije, zaštita legitimnih očekivanja ne može se zasnivati na nacionalnoj praksi kojom se krši „precizna” odredba prava Unije (
23
).
61.
Podsjećam da se u ovom slučaju radi o tekstu Uredbe br. 1257/1999, a osobito njezinim člancima 10. do 12. Kao što sam naveo tijekom analize prvog prethodnog pitanja, te se odredbe načelno mogu različito tumačiti i slijedom toga nisu tako jasne da se nasljednici poljoprivrednikâ, koji su sa Službom za podršku ruralnim područjima sklopili upravne ugovore koji sadržavaju odredbu o nasljeđivanju, nisu smjeli pouzdati u zakonitost te odredbe.
62.
Čini mi se da je to tumačenje sudske prakse potkrijepljeno, osim toga, njemačkom jezičnom verzijom („klare Bestimmung”) i još više engleskom jezičnom verzijom („unambiguous provision”) teksta presuda koje se analiziraju.
63.
Ne zanemarujem to što je Komisija zaključak u svojim pisanim očitovanjima, da u ovom slučaju legitimna očekivanja nisu mogla nastati na razini prava Unije, izvela na temelju obiter dictuma Općeg suda Europske unije u presudi Poljska/Komisija (T‑257/13, neobjavljena, EU:T:2015:111) prema kojoj „[…] Komisijino prihvaćanje [plana ruralnog razvoja] ne daje tom programskom dokumentu pravnu snagu jaču nego što je pravna snaga Uredbe br. 1257/1999 […]” (
24
). Međutim, smatram da je zamisao na kojoj se ta tvrdnja Općeg suda temelji bila ta da dotična norma, to jest članak 11. stavak 1. prva alineja Uredbe („[Prenositelj poljoprivrednog gospodarstva] prestaje sa svim komercijalnim poljoprivrednim djelatnostima […]”) ne ostavlja prostora ni za kakvu razumnu dvojbu u pogledu obveze država članica da provjere jesu li poljoprivrednici obavljali komercijalne poljoprivredne djelatnosti tijekom razdoblja koje je prethodilo prekidu navedenih djelatnosti te ju se posljedično treba okvalificirati kao „preciznu odredbu”, a što, kako sam već to objasnio, nije slučaj u ovom predmetu.
64.
U svakom slučaju, ako na temelju same Komisijine odluke ne mogu u ovom slučaju nastati legitimna očekivanja kod nasljednikâ, njih bi prema mojem mišljenju trebalo uzeti u obzir prilikom ocjene „preciznosti” dotičnog teksta prava Unije. Naime, u slučaju u kojem se prethodna razmatranja ne bi smatrala dostatnima da se dokaže da članak 10., članak 11. stavak 1. druga i treća alineja i članak 12. Uredbe br. 1257/1999 nisu „precizne odredbe”, podsjećam da je Uredba br. 1002, to jest pravna osnova za odredbu o nasljeđivanju koja se nalazi u upravnim ugovorima između Službe za podršku poljoprivrednim područjima i poljoprivrednikâ, bila donesena nakon što je Komisija odobrila Plan Republike Latvije za ruralni razvoj 2004. – 2006., koji je sadržavao odredbu o nasljeđivanju u točki (a) odjeljka „Prijevremeno umirovljenje” njegove točke 12.3.2. No, čak i ako Komisijino tumačenje (
25
) članaka 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999 dopušta mogućnost prenošenja potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem, iako ta mogućnost nije u skladu s tim člancima, ne vidim kako bi ih se moglo okvalificirati kao „precizne odredbe” u smislu sudske prakse.
65.
Stoga se legitimna očekivanja mogu temeljiti na praksi nacionalnih upravnih tijela koja se sastoji od sklapanja upravnih ugovora koji sadržavaju odredbu o nasljeđivanju potpore za prijevremeno umirovljenje iako ona nije u skladu s člancima 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999 zbog činjenice da te odredbe nisu precizne u smislu sudske prakse Suda.
66.
U tim okolnostima, a kako bi se utvrdilo jesu li legitimna očekivanja stvarno nastala kod nasljednikâ poljoprivrednikâ koji su potpisnici upravnih ugovora, valja provjeriti jesu li oba prva uvjeta navedena u točki 56. ovog mišljenja ispunjena, to jest zasnivaju li se legitimna očekivanja na postupanju upravnih tijela i je li osoba koja ima pravo pozivati se na legitimna očekivanja postupala u dobroj vjeri.
67.
Što se tiče prvog uvjeta, legitimna očekivanja pojedinca trebaju nastati na temelju postupanja upravnih tijela. Konkretnije, nužno je da zbog svojih objektivnih obilježja postupanje može kod pojedinca stvoriti razumno očekivanje.
68.
U tom se pogledu pitam je li Komisijino postupanje (odluka o odobrenju plana Republike Latvije za ruralni razvoj) ili postupanje latvijskih nacionalnih upravnih tijela (sklapanje s poljoprivrednicima upravnih ugovora o primanju mirovine za prijevremeno umirovljenje) postupanje koje bi stvorilo legitimna očekivanja nasljednikâ u glavnom predmetu (
26
). Odgovor koji se nameće, prema mojem mišljenju, jest taj da bi legitimna očekivanja nasljednikâ da imaju pravo primati iznos u vezi s potporom za prijevremeno umirovljenje proizlazila iz obveza koje su u upravnim ugovorima nacionalna upravna tijela preuzela prema poljoprivrednicima. Smatram da je očito da za postupanje latvijskih nacionalnih upravnih tijela treba smatrati da ispunjava zahtjeve utvrđene sudskom praksom.
69.
Naime, ne može se zanijekati da obveze preuzete u okviru upravnih ugovora potječu od nadležnog tijela koje ima ovlast odlučivanja. Naime, kao tijelo s javnim ovlastima koje je latvijska država odredila za upravljanje nacionalnim sustavom potpora za prijevremeno umirovljenje, Služba za podršku ruralnim područjima je ispunjavanjem obveza koje ta država ima na temelju članka 38. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1260/99 zapravo ovlaštena obvezati nacionalna upravna tijela u pogledu dodjele navedene potpore (
27
).
70.
Na isti je način jasno da su zbog faktičnog postupanja tog tijela, to jest sklapanja upravnih ugovora s poljoprivrednicima koji sadržavaju odredbu o nasljeđivanju, njihovi nasljednici mogli legitimno zaključiti da će se poštovati obveze koje je preuzela Služba za podršku ruralnim područjima, to jest da će sve isplate potpore biti uredno izvršene.
71.
Što se tiče drugog uvjeta, postojanje dobre vjere može se utvrditi samo u slučaju da nastala promjena u pravnom položaju pojedinca nije bila predvidiva (
28
) na temelju standarda „opreznog i razboritog gospodarskog subjekta” (
29
). Koncept predvidljivosti nije, međutim, isključivo objektivan, nego uvelike ovisi o ocjeni od slučaja do slučaja vodeći računa o individualnom subjektivnom položaju pojedinca (
30
).
72.
U okolnostima poput onih u ovom slučaju, a u kojem je pravni položaj pojedinca bio uređen nacionalnom odredbom koja je zamijenjena novom odredbom zbog njezine neusklađenosti s pravom Unije, predvidljivost te izmjene prema mojem mišljenju dolazi do izražaja kroz mogućnost da se uoči nezakonitost predmetne odredbe. Naime, samo se po sebi razumije da se pojedinac ne može pouzdati u zakonitost nacionalne odredbe koja je očito neusklađena s pravom Unije.
73.
Valja stoga provjeriti je li neusklađenost nacionalne prakse s Uredbom br. 1257/1999, u vidu uključivanja odredbe o nasljeđivanju potpore za prijevremeno nasljeđivanje u upravne ugovore, mogla biti uočena od strane nasljednikâ poljoprivrednikâ koji su potpisnici navedenih ugovora, a što bi odmah isključilo postojanje dobre vjere kod potonjih.
74.
Smatram da je, vodeći računa o informacijama koje proizlaze iz spisa glavnog postupka, vjerojatno da ta nezakonitost nije bila uočljiva.
75.
Doduše, na temelju standarda opreznog i razboritog gospodarskog subjekta mogle bi se navedenim nasljednicima nametnuti stroge obveze u pogledu pažnje, u skladu s načelom nemo censitur ignorare legem, a koje bi načelno mogle sezati do toga da se od tih nasljednika zahtijeva svijest o neusklađenosti odredbe o nasljeđivanju s Uredbom br. 1257/1999. Međutim, ne može se zanemariti jedan od središnjih aspekata činjeničnog okvira ovog predmeta, to jest da je prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem, kako je bio uključen u plan ruralnog razvoja, bio predmet Komisijine izričite odluke o odobrenju. Budući da ta odluka o odobrenju postoji, čini mi se da bi se čak i gospodarski subjekt koji je krajnje razborit pouzdao u usklađenost odredbe o nasljeđivanju s pravom Unije (
31
).
76.
U tom mi se pogledu ne čini da okolnost, koju je Republika Latvija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, da, kao što je to Sud presudio u presudi od 19. rujna 2002., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, t. 40.), plan ruralnog razvoja ne postaje zbog Komisijina odobrenja akt prava Unije, može utjecati na važnost koju u ovom slučaju treba priznati Komisijinoj odluci o odobrenju.
77.
Naime, nema nikakve dvojbe da je donijevši odluku o odobrenju za plan ruralnog razvoja koji je dotična država članica predložila Komisija također odlučila o zakonitosti odredbe o nasljeđivanju, a kao što sam to naveo u točki 39. ovog mišljenja.
78.
Postojanje dobre vjere kod nasljednikâ jest prema mojem mišljenju tim očitije jer je suprotno stajalište Komisija zauzela tek na sastanku Odbora za ruralni razvoj od 19. listopada 2011., to jest oko sedam godina nakon donošenja navedene odluke o odobrenju (
32
).
79.
Stoga niti jedan element u spisu ne upućuje na to da ti nasljednici nisu imali pravo pouzdati se u dobroj vjeri u očuvanje svojeg pravnog položaja, to jest u činjenicu da će Služba za podršku ruralnim područjima ispuniti obveze plaćanja koje je imala na temelju navedenih upravnih ugovora.
80.
Zaključno, smatram da su u ovom slučaju ispunjena tri uvjeta nužna da kod nasljednikâ nastanu legitimna očekivanja glede zakonitosti prijenosa potpore za prijevremeno nasljeđivanje nasljeđivanjem.
81.
Zbog toga bi predmetni nasljednici načelno imali pravo primiti sva plaćanja u vezi s potporama koje su dodijeljene na temelju upravnih ugovora sklopljenih između datuma stupanja na snagu Uredbe br. 1002 (7. prosinca 2004.) i datuma stupanja na snagu Uredbe br. 187 (30. travnja 2015.). Time što je potonjom uredbom ukinuta osnova za prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem, njome je također otklonjeno opravdanje za legitimna očekivanja nasljednikâ.
82.
U tom kontekstu, svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev zahtijeva od Suda da utvrdi treba li za ta legitimna očekivanja smatrati da su prestala prije datuma donošenja Uredbe br. 187, to jest datuma donošenja zaključaka Komisijina Odbora za ruralni razvoj na njegovu 52. sastanku. U tim je zaključcima bilo navedeno da prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem nije u skladu s Uredbom Vijeća br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
33
), koja je zamijenila Uredbu br. 1257/1999 i uređuje mjere ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013.
83.
Smatram da odgovor na to pitanje treba biti niječan.
84.
To ne ovisi o činjenici da se dotični zaključci ne odnose na Uredbu br. 1257/1999, nego na Uredbu br. 1698/2005. Tekst članka 23. Uredbe br. 1698/2005 očito je po svemu analogan tekstu članaka 10. do 12. br. 1257/1999.
85.
Taj je odgovor prema mojem mišljenju više opravdan činjenicom da uvjeti za postojanje legitimnih očekivanja ne prestaju biti ispunjeni zbog donošenja navedenih zaključaka.
86.
Iako je točno da bi se moglo tvrditi da je zbog tih zaključaka ispunjenje drugog uvjeta isključeno, to jest uvjeta u vezi s dobrom vjerom nasljednikâ, smatram da bi se takvo tumačenje svejedno pokazalo netočnim.
87.
Stoga ću to tumačenje ukratko ispitati kako bih ga odbio.
88.
Podsjećam da sam u točkama 75. do 77. ovog mišljenja pojasnio da je Komisijina odluka kojom se odobrava Plan ruralnog razvoja koji je Republika Latvija podnijela za razdoblje 2004. – 2006. i koji sadržava odredbu koja dopušta prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem odlučujući element za zaključak da nasljednici poljoprivrednika koji su potpisnici upravnih ugovora o primanju mirovine za prijevremeno umirovljenje nisu bili u mogućnosti uočiti nezakonitost odredbe o nasljeđivanju i da su slijedom toga bili u dobroj vjeri. Tom se odlukom, naime, smanjuju visoki zahtjevi za postojanje dobre vjere koji proizlaze iz primjene standarda opreznog i razboritog gospodarskog subjekta.
89.
U tim bi se okolnostima moglo smatrati da zaključci Komisijina Odbora za ruralni razvoj da prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem nije u skladu s pravom Unije mogu otkloniti učinke dobre vjere koje je proizvela odluka iste institucije o odobrenju. Ako bi to bio slučaj, postupanje nasljednikâ trebalo bi ocijeniti s obzirom na isključivo objektivnu varijantu standarda opreznog i razboritog gospodarskog subjekta te bi se slijedom toga smatralo da su nasljednici mogli uočiti nezakonitost odredbe o nasljeđivanju.
90.
Ne slažem se s biti tog rasuđivanja.
91.
Smatram da se zaključci Odbora za ruralni razvoj ne mogu uzeti u obzir u okviru ocjene postoji li u ovom slučaju dobra vjera kod nasljednikâ.
92.
To proizlazi iz činjenice da ti pojedinci nisu imali saznanja o sadržaju zapisnika sa sastanka Odbora za ruralni razvoj. Naime, iz informacija u spisu proizlazi da sadržaj navedenog zapisnika nije bio priopćen nasljednicima. Osim toga, dužnost potonjih da postupaju s dužnom pažnjom ne pretpostavlja da su se morali informirati o njegovu sadržaju. Čini mi se očitim da se nasljednicima ne mogu nametnuti isti zahtjevi u pogledu njihove obveze da se informiraju kao što su oni nametnuti velikim poduzetnicima na području prava tržišnog natjecanja (
34
).
93.
S obzirom na to da zaključci Odbora za ruralni razvoj nasljednicima nisu bili poznati niti dostupni, podrazumijeva se da se ne može na temelju tih zaključaka isključiti postojanje dobre vjere kod potonjih.
94.
Dakle, ti zaključci ne mogu činiti osnovu za prestanak legitimnih očekivanja nasljednikâ u vezi s njihovim pravom da primaju potporu za prijevremeno umirovljenje na temelju odredbe o nasljeđivanju koja se nalazi u upravnim ugovorima u pogledu razdoblja 2004. – 2006. Stoga ta legitimna očekivanja treba smatrati dokazanima za razdoblje do datuma stupanja na snagu Uredbe br. 187, to jest do 30. travnja 2015.
IV. Zaključak
95.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) odgovori na sljedeći način:
1.
Člancima 10. do 12. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe protivi se to da u okviru provedbe tih odredaba države članice donesu mjeru koja omogućuje prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem.
2.
Situacija u kojoj je Europska komisija u odgovarajućem postupku zaključila da je nacionalna norma koja dopušta prijenos potpore za prijevremeno umirovljenje nasljeđivanjem u skladu s Uredbom br. 1257/1999 – i na osnovi koje su određeni poljoprivrednici obuhvaćeni mjerom prijevremenog umirovljenja – mogla je u korist nasljednikâ tih poljoprivrednika na temelju prava Unije stvoriti legitimna očekivanja.
3.
Zaključci sa sastanka Komisijina Odbora za ruralni razvoj od 19. listopada 2011. ne mogu činiti osnovu za prijevremeni prestanak legitimnih očekivanja zbog činjenice da se, zato što im nisu bili niti poznati niti dostupni, ne može na temelju njih isključiti postojanje dobre vjere kod nasljednikâ.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 1999., L 160, str. 80. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.)
(
3
)	Odbor je osnovan člankom 84. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487.).
(
4
)	Uredba Vijeća od 30. lipnja 1992. o uspostavljanju programa potpore Zajednice za prijevremeno umirovljenje u poljoprivredi (SL 1992., L 215, str. 91.)
(
5
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999. o utvrđivanju općih odredaba za strukturne fondove (SL 1999., L 161, str. 1.)
(
6
)	U tom pogledu čini mi se bitnim istaknuti poseban aspekt postupka pred Satversmes tiesom (Ustavni sud, Latvija). Naime, iz tumačenja Satversmes tiesas likumsa (Zakon o Ustavnom sudu) proizlazi da stranke u predmetu koji je u tijeku pred administratīvā rajona tiesom (Općinski upravni sud), uz iznimku tijela javne vlasti koje je donijelo osporeni akt, imaju pravo podnijeti očitovanja u postupku ocjene ustavnosti tek ako Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) smatra da mogu doprinijeti cjelovitoj i objektivnoj presudi o predmetu (članak 22. stavak 3. Zakona o Ustavnom sudu). Budući da one nisu „nužne stranke” u tom postupku, nemaju ovlast podnošenja očitovanja u okviru prethodnih postupaka pred Sudom (članak 96. Poslovnika Suda). To je razlog zbog kojeg u ovom slučaju nema očitovanja stranaka u glavnom postupku.
(
7
)	Presuda od 15. svibnja 2014., Szatmári Malom (C‑135/13, EU:C:2014:327, t. 55)
(
8
)	Vidjeti presudu od 25. listopada 2012., Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 37.).
(
9
)	U ovom mi se slučaju ne čini relevantnim argument koji je Republika Latvija iznijela u svojim očitovanjima da se takav zaključak ne može prihvatiti jer članak 37. stavak 4. Uredbe br. 1257/1999 ne dopušta državama članicama da predvide „daljnje ili još restriktivnije uvjete” u području dodjele potpore Unije za ruralni razvoj zbog čega se poljoprivrednicima koji su korisnici predmetne potpore ne mogu odobriti povoljniji uvjeti. Naime, nema nikakve dvojbe da se prijenos nasljeđivanjem ne može okvalificirati kao „uvjet” za dodjelu potpore za prijevremeno umirovljenje.
(
10
)	Sud je jasno naveo da cilj osiguranja prihoda poljoprivrednicima nije samostalan cilj, već je namijenjen služiti makroekonomskom cilju poboljšanja održivosti poljoprivrednih gospodarstava. S tim u vezi vidjeti presude od 11. travnja 2013., Soukupová (C‑401/11, EU:C:2013:223, t. 24. do 25.) i od 25. veljače 2015., Poljska/Komisija (T‑257/13, neobjavljena, EU:T:2015:111, t. 47. do 49.). Vidjeti također točku 32. mišljenja nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Soukupová (C‑401/11, EU:C:2012:658) koja glasi kako slijedi: „Namjena potpore za prijevremeno umirovljenje nije dopuniti starosnu mirovinu iz socijalnih razloga. Njezina namjena nije niti izravno osigurati dodatan prihod starijim poljoprivrednicima. To su nužne posljedice Uredbe br. 1257/1999 kao sredstva za ostvarivanje glavnog cilja programa potpora za prijevremeno umirovljenje, koji se sastoji od davanja ekonomskog poticaja starijim poljoprivrednicima da prijevremeno prestanu obavljati svoju djelatnost u okolnostima u kojima to inače ne bi učinili” (moje isticanje).
(
11
)	Iz tumačenja Priloga, naslovljenog „Tablica iznosa”, proizlazi da je najveći iznos plaćanja po prenositelju i po godini 15000 eura i da je ukupni najveći iznos plaćanja po ustupitelju 150000 eura. Osim toga, najveći iznos godišnjeg plaćanja može se udvostručiti ovisno o ukupnom maksimumu po prenositelju i vodeći računa o ekonomskoj strukturi gospodarstava na teritoriju i cilju ubrzavanja prilagodbe poljoprivrednih struktura.
(
12
)	Iz te perspektive države članice imale bi stoga pravo dopustiti prenositeljima da korištenje potporom prenesu svojim vlastitim nasljednicima kao i da izmijene iznos potpore osiguran svakom prenositelju unutar ograničenja utvrđenih najvišim iznosima. U slučaju u kojem bi se nacionalnim zakonodavstvom dala mogućnost prenošenja nasljeđivanjem, iznos potpore trebao bi neizbježno biti niži od onog koji bi se mogao dodijeliti da nema te mogućnosti.
(
13
)	Isto tako, članak 12. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 1257/1999 („[k]ad u slučaju prenositelja država članica isplaćuje redovnu mirovinu, potpora za prijevremeno umirovljenje odobrava se kao dodatak uzimajući u obzir iznos državne mirovine […]”) mogao bi se jednostavno shvatiti kao da nije primjenjiv na nasljednike.
(
14
)	Moje isticanje. Vidjeti osobito presudu od 19. rujna 2002., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, t. 39.). U tom je predmetu Sud odgovorio na drugo prethodno pitanje pojašnjavajući da se odluka Komisije koja se odnosi na odobrenje za nacionalni program potpora u okviru Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2078/92 od 30. lipnja 1992. o poljoprivrednim metodama proizvodnje koje su u skladu sa zahtjevima zaštite prirode i održavanja krajobraza (SL 1992., L 215, str. 85.) ticala sadržaja navedenih programa zbog činjenice da se ta odluka može donijeti tek nakon što se Komisija uvjerila u njihovu usklađenost s Uredbom te utvrdila narav mjera za „sufinanciranje” i ukupni iznos troškova povezanih s njihovim financiranjem. Taj mi se zaključak čini primjenjivim u ovom slučaju, s obzirom na to da zajedničko tumačenje članka 44. stavka 2. Uredbe br. 1257/1999 i članka 48. Uredbe Komisije (EZ) br. 817/2004 od 29. travnja 2004. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/1999 (SL 2004., L 153, str. 30.) predviđa ispitivanje koje ima ista obilježja.
(
15
)	Naime, oba pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev upućuju umjesto toga na „subjektivno pravo” na nasljeđivanje potpore za prijevremeno umirovljenje. Međutim, kao što jasno proizlazi iz napomena suda koji je uputio zahtjev, priznanje postojanja tog prava za nasljednike bila bi posljedica potvrdnog odgovora u odnosu na njihovu mogućnost da se oslone na navedena legitimna očekivanja.
(
16
)	Vidjeti presudu od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, t. 23.).
(
17
)	Vidjeti presude od 11. srpnja 2002., Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, t. 44.) i od 12. svibnja 2011., Enel Maritsa Iztok 3 (C‑107/10, EU:C:2011:298, t. 29.).
(
18
)	Vidjeti osobito presudu od 24. travnja 1996., Industrias Pesqueras Campos i dr./Komisija (T‑551/93 i T‑231/94 do T‑234/94, EU:T:1996:54, t. 76.).
(
19
)	Što se tiče određivanja subjekata koji imaju pravo pozivati se na legitimna očekivanja, držao bih se formulacije iz drugog prethodnog pitanja koja upućuje na nasljednike poljoprivrednikâ, a ne na same poljoprivrednike. Osim toga, u rješenju suda koji je uputio zahtjev jasno je navedeno da predmet o kojemu odlučuje administratīvā rajona tiesa (Općinski upravni sud), a koji je sam uputio zahtjev Latvijas Republikas Satversmes tiesi (Ustavni sud), proizlazi iz okolnosti da Služba za podršku ruralnim područjima nije ispunila vlastite obveze prema tužiteljima koje su preuzete na temelju upravnih ugovora o primanju mirovine po osnovi prijevremenog umirovljenja. Čini mi se da se iz toga bez poteškoća može zaključiti da je razlog za neispunjenje obveza bilo ukidanje mogućnosti prenošenja potpore nasljeđivanjem, što znači da su tužitelji u postupku pred administratīvā rajona tiesom (Općinski upravni sud) nasljednici.
(
20
)	Vidjeti presude od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće (C‑310/04, EU:C:2006:521, t. 81.) i od 1. lipnja 2016., Mađarska/Komisija (T‑662/14, EU:T:2016:328, t. 55.).
(
21
)	Izgleda da se formulacija tih uvjeta donekle razlikuje ovisno o dotičnom području. Na području državnih potpora vidjeti presudu od 16. listopada 2014., Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑177/10, EU:T:2014:897). Na području carina, vidjeti presudu od 15. prosinca 2011., Afasia Knits Deutschland (C‑409/10, EU:C:2011:843, t. 47.).
(
22
)	Presuda od 7. travnja 2011., Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, t. 47.). Vidjeti također presude od 20. lipnja 2013., Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:407, t. 52.), od 16. ožujka 2006., Emsland‑Stärke (C‑94/05, EU:C:2006:185, t. 27.), od 1. travnja 1993., Lageder i dr. (C‑31/91 do C‑44/91, EU:C:1993:132, t. 35.) i od 26. travnja 1988., Krücken (316/86, EU:C:1988:201, t. 23.).
(
23
)	Stoga se slažem s tumačenjem koje je nezavisna odvjetnica C. Stix‑Hackl iznijela u svojem mišljenju u spojenim predmetima Elmeka (C‑181/04 do C‑183/04, EU:C:2005:730, t. 43. do 45.). U istom smislu vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, t. 59.).
(
24
)	Vidjeti presudu Poljska/Komisija (T‑257/13, neobjavljena, EU:T:2015:111, t. 53. do 55.).
(
25
)	Komisijino tumačenje može se posebno uzeti u obzir jer je tekst članaka 10. do 12. Uredbe br. 1257/1999, u njezinoj konačnoj verziji, istovjetan tekstu samih normi koje je Komisija umetnula u prijedlog uredbe koji je iznijela. Vidjeti Prijedlog uredbe Vijeća (EZ) o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju (SL 1998., C 170, str. 67.).
(
26
)	U tom pogledu primjećujem da sudska praksa izgleda osjetno fleksibilnija kada je temelj legitimnih očekivanja akt nacionalnog upravnog tijela kojim se provodi pravo Unije. Naime, u predmetima u kojima je Sud pozvan utvrditi mogu li legitimna očekivanja proizlaziti iz postupanja europske institucije, on zahtijeva da njezino postupanje stvori „utemeljena očekivanja” kod pojedinca pojašnjavajući da osiguranja koja mogu stvoriti takva očekivanja, neovisno o obliku u kojem su priopćena, predstavljaju „precizni, bezuvjetni i usklađeni podaci iz ovlaštenih i pouzdanih izvora”. Vidjeti presudu od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, t. 25. i navedena sudska praksa). S druge strane, u predmetima, kao što je ovaj, a u kojem se legitimna očekivanja ističu protiv akta o provedbi prava Unije koji je donijelo nacionalno upravno tijelo, Sud se ograničava na tvrdnju da taj akt treba kod pojedinca stvoriti „razumna očekivanja”. Vidjeti presudu od 14. rujna 2006., Elmeka (C‑181/04 do C‑183/04, EU:C:2006:563, t. 32.).
(
27
)	S tim u vezi članak 4. stavak 1. atbalsta dienesta likumsa (Zakon o Službi za podršku ruralnim područjima) predviđa: „[Služba za podršku ruralnim područjima] upravlja potporama države i Europske unije ruralnim područjima, poljoprivredi, šumarstvu i ribarstvu [zaprima i ispituje zahtjeve (projekte) koji se odnose na korištenje potporama, donosi odluke o dodjeli ili odbijanju dodjele financiranja, odlučuje o plaćanju ili odbijanju plaćanja potpore, vodi evidenciju potpora i nadzire njihovo korištenje]”.
(
28
)	Vidjeti presudu od 17. ožujka 2011., AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, t. 73. i navedena sudska praksa). Vidjeti također Simon, D., „La confiance légitime en droit communautaire: vers un principe général de limitation de la volonté de l’auteur de l’acte?”, Le rôle de la volonté dans les actes juridiques, études à la mémoire du professeur Alfred Rieg, Bruxelles, Bruylant, 2000., str. 740.
(
29
)	Na području poljoprivrede vidjeti presudu od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće (C‑310/04, EU:C:2006:521, t. 83.). Na drugim područjima vidjeti osobito presude od 10. rujna 2009., Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539) i od 7. lipnja 2005., VEMW i dr. (C‑17/03, EU:C:2005:362, t. 74.).
(
30
)	Vidjeti osobito presudu od 2. srpnja 2015., Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, t. 92.).
(
31
)	Ta odluka o odobrenju, koja je donesena u skladu s člankom 44. stavkom 2. Uredbe, odnosi se, naime, na sadržaj plana urbanog razvoja. Vidjeti u tom pogledu točku 38. ovog mišljenja.
(
32
)	U vezi s uzimanjem u obzir nepostojanja hitnog ispravka od strane upravnih tijela u svrhu ocjene dobre vjere, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix‑Hackl u spojenim predmetima Elmeka (C‑181/04 do C‑183/04, EU:C:2005:730, t. 54.).
(
33
)	SL 2005., L 277, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.)
(
34
)	Vidjeti presudu od 19. rujna 2002., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, t. 58.) kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika S. Albera u istom predmetu (C‑336/00, EU:C:2002:175, t. 117. do 121.).