62011CC0359
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 8. maja 2014 (
1
)
Združeni zadevi C‑359/11 in C‑400/11
Alexandra Schulz
proti
Technische Werke Schussental GmbH und Co. KG
Josef Egbringhoff
proti
Stadtwerke Ahaus GmbH
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesgerichtshof (Nemčija))
„Direktiva 2003/54/ES — Notranji trg z električno energijo — Direktiva 2003/55/ES — Notranji trg z zemeljskim plinom — Pogodbe med dobavitelji in odjemalci na podlagi nacionalne zakonodaje — Obveznost zagotavljanja univerzalne storitve — Splošni pogoji — Enostranska sprememba cene storitve s strani dobavitelja — Ustrezna raven varstva potrošnikov — Končni odjemalci — Zahteva po preglednosti pogodbenih pogojev — Povezava z Direktivo 93/13/EGS — Nepošteni pogoji v potrošniških pogodbah — Časovna omejitev učinkov sodbe“
1.
Številni nekoč monopolni sektorji s področja javnih storitev (
2
) so zaradi liberalizacije trga doživeli pomembne spremembe. Tako je tudi na energetskem trgu. V tem okviru so z direktivo o električni energiji in direktivo o plinu (
3
) (skupaj v nadaljevanju: energetski direktivi) določena pravila za postopno liberalizacijo energetskega trga v Evropski uniji. (
4
) Čeprav se pretežno nanašata na odprtje energetskega sektorja za konkurenco, ti direktivi vsebujeta tudi določbe, ki so namenjene zagotovitvi visoke ravni varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti pogodbenih pogojev za končne odjemalce. Te določbe, katerih namen je zagotoviti univerzalno storitev, (
5
) od držav članic zahtevajo sprejetje ustreznih ukrepov za varstvo odjemalcev – zlasti ranljivih odjemalcev – pred odklopom, pri čemer je eden od mehanizmov za to imenovanje zasilnega dobavitelja.
2.
V skladu z nemškim pravom imajo dobavitelji plina in električne energije dolžnost skleniti pogodbe z gospodinjskimi odjemalci, kadar delujejo na podlagi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Za te pogodbe se uporablja splošna tarifa za dobavo energije. Vprašanje, ki se pojavlja v postopku v glavni stvari, je, ali imajo zaradi te obveznosti ponudniki storitev tudi zakonsko pravico do enostranske spremembe cen. Za razrešitev tega vprašanja želi Bundesgerichtshof (nemško zvezno sodišče) pridobiti usmeritve Sodišča glede primerne ravni varstva, ki se v zvezi s temi pogodbami o dobavi zagotavlja končnim odjemalcem na podlagi prava Unije. Vprašanje je nedvomno izjemno pomembno. To je zato, ker je zakonitost sprememb cen odvisna od razlage zahteve iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu, da morajo biti pogodbeni pogoji pregledni.
3.
V tem okviru se mora Sodišče opredeliti tudi do morebitne povezave med zahtevo po preglednosti ter obveznostmi iz členov 3 in 5 Direktive 93/13. (
6
) To je potrebno, ker je Sodišče pred kratkim dalo napotke o zadnjenavedenem sklopu obveznosti v zadevi RWE Vertrieb, (
7
) in sicer spet glede pogodb o dobavi energije. Zato je v obravnavani zadevi odločilno ugotoviti, ali bi morali vse te različne obveznosti razlagati enotno, čeprav se s pravnimi akti, iz katerih izhajajo, sledi različnim ciljem. Kot nameravam prikazati spodaj, menim, da bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva o električni energiji
4.
V uvodni izjavi 24 direktive o električni energiji je navedeno, da je treba gospodinjskim odjemalcem – in, kjer države članice ocenijo, da je to primerno, tudi malim podjetjem – zagotoviti pravico do oskrbe z električno energijo določene kakovosti po jasno primerljivi, pregledni in primerni ceni. V tem okviru bi morale države članice sprejeti ukrepe, potrebne za zaščito ranljivih odjemalcev.
5.
V skladu z uvodno izjavo 26 je spoštovanje obveznosti javnih storitev temeljna zahteva direktive o električni energiji. V ta namen so z direktivo določeni skupni minimalni standardi, pri čemer so upoštevani cilji glede splošnega varstva in zanesljivosti oskrbe.
6.
Člen 3 direktive o električni energiji, v katerem so pravila o obveznostih javnih storitev in varstvu potrošnikov, določa:
„3.   Države članice zagotovijo, da vsi gospodinjski odjemalci in, kjer po mnenju držav članice to ustreza, mala podjetja […] uživajo univerzalne storitve, to je pravico do oskrbe na njihovem območju z električno energijo določene kakovosti po razumnih, lahko in jasno primerljivih ter preglednih cenah. Da bi države članice zagotovile ponudbo univerzalnih storitev, lahko imenujejo [zasilnega] dobavitelja […]
[…]
5.   Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce in poskrbijo zlasti za ustrezne nadzorne ukrepe za zaščito ranljivih odjemalcev, skupaj z ustreznimi ukrepi, ki pomagajo preprečiti njihov odklop. V tej zvezi lahko sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito končnih odjemalcev v odmaknjenih območjih. Zagotoviti morajo visoko raven varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti splošnih pogodbenih pogojev, splošnih informacij in mehanizmov za reševanje sporov. Države članice morajo upravičenim odjemalcem zagotoviti dejansko možnost zamenjave dobavitelja. Vsaj kar zadeva gospodinjske odjemalce, morajo ti ukrepi vključevati tudi ukrepe, navedene v Prilogi A.“
7.
V Prilogi A k direktivi o električni energiji so našteti ukrepi, ki jih morajo države članice sprejeti zaradi varstva potrošnikov. V njej je navedeno:
„Brez poseganja v pravila [Unije] o varstvu potrošnikov, zlasti v Direktivo 97/7/ES[ (
8
) ] in [Direktivo 93/13], je namen ukrepov iz člena 3 zagotoviti odjemalcem:
(a)
pravico do pogodbe z njihovim izvajalcem elektroenergetskih storitev, ki določa:
—
[…]
—
sredstva, preko katerih je mogoče pridobiti najnovejše podatke o vseh veljavnih tarifah in stroških vzdrževanja;
—
trajanje pogodbe, pogoje za podaljšanje in prenehanje storitev in pogodbe, obstoj pravice do odpovedi;
—
morebitne ureditve odškodnin in nadomestil, ki se uporabljajo, če v pogodbi predvidena raven kakovosti storitev ni dosežena […]
—
[…]
Pogodbeni pogoji morajo biti pravični in vnaprej objavljeni. V vseh primerih je treba te podatke posredovati pred sklenitvijo ali potrditvijo pogodbe. […]
(b)
pravočasen prejem obvestila o kakršnikoli nameravani spremembi pogodbenih pogojev in hkrati s prejemom tega obvestila tudi obvestila o pravici do odpovedi. Izvajalci storitev morajo svoje naročnike neposredno in pravočasno obvestiti o vsakršnem povečanju stroškov najkasneje eno običajno obračunsko obdobje potem, ko povečanje začne veljati. Države članice morajo potrošnikom zagotoviti možnost odstopa od pogodb, če le-ti ne sprejmejo novih pogojev, o katerih jih obvesti njihov izvajalec elektroenergetskih storitev;
(c)
pregledne informacije o veljavnih cenah in tarifah ter o splošnih veljavnih pogojih v zvezi z dostopom in uporabo elektroenergetskih storitev;
(d)
možnost velike izbire načinov plačevanja. Vse razlike v splošnih pogojih morajo upoštevati stroške izvajalca različnih plačilnih sistemov. Splošni pogoji morajo biti pošteni in pregledni. Objavljeni morajo biti v jasnem in razumljivem jeziku. […]“
2. Direktiva o plinu
8.
V skladu z uvodno izjavo 26 direktive o plinu morajo države članice odjemalcem zagotoviti, da bodo ob priključitvi na plinski sistem obveščeni o svoji pravici do oskrbe z zemeljskim plinom določene kakovosti po primerni ceni. V tem smislu se lahko ukrepi, ki jih države članice sprejmejo za zaščito končnih odjemalcev, razlikujejo glede gospodinjstev na eni strani ter malih in srednje velikih podjetij na drugi strani.
9.
V uvodni izjavi 27 je dalje navedeno, da je spoštovanje obveznosti javnih storitev osnovna zahteva direktive o plinu. V zvezi s tem so v tej direktivi določeni skupni minimalni standardi – pri čemer so med drugim upoštevani cilji glede zaščite odjemalcev in zanesljivosti oskrbe.
10.
Podobno kot člen 3 direktive o električni energiji člen 3 direktive o plinu določa okvire obveznosti javne storitve dobaviteljev plina in varstva potrošnikov. V njem je določeno:
„3. Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce in zagotovijo visoko raven varstva potrošnikov in poskrbijo zlasti za ustrezne nadzorne ukrepe za zaščito ranljivih odjemalcev, skupaj z ustreznimi ukrepi, ki pomagajo preprečiti njihov odklop. V tej zvezi lahko sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito odjemalcev, ki so priključeni na plinsko omrežje v odmaknjenih območjih. Države članice lahko imenujejo zasilnega dobavitelja odjemalcem, ki so priključeni na plinsko omrežje. Zagotoviti morajo visoko raven varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti splošnih pogodbenih pogojev, splošnih informacij in mehanizmov za reševanje sporov. Države članice morajo upravičenim odjemalcem zagotoviti dejansko možnost zamenjave dobavitelja. Vsaj kar zadeva gospodinjske odjemalce, morajo ti ukrepi vključevati tudi ukrepe, navedene v Prilogi A.“
11.
Podobno kot v direktivi o električni energiji Priloga A vsebuje seznam ukrepov, ki jih morajo države članice sprejeti zaradi varstva potrošnikov. V njej je navedeno:
„Ne da bi to posegalo v pravila [Unije] o varstvu potrošnikov, zlasti v [Direktivo 97/7] in [Direktivo 93/13], je namen ukrepov iz člena 3 zagotoviti odjemalcem:
(a)
pravico do pogodbe z njihovim dobaviteljem plina, ki določa:
—
[…]
—
sredstva, prek katerih je mogoče pridobiti najnovejše podatke o vseh veljavnih tarifah in stroških vzdrževanja;
—
trajanje pogodbe, pogoje za podaljšanje in prenehanje storitev in pogodbe, obstoj pravice do odpovedi;
—
[…]
Pogodbeni pogoji morajo biti pravični in vnaprej objavljeni. V vseh primerih je treba te podatke posredovati pred sklenitvijo ali potrditvijo pogodbe. Tudi če se pogodbe sklepajo prek posrednikov, je treba zgornje podatke posredovati pred sklenitvijo pogodbe:
(b)
pravočasen prejem obvestila o kakršnikoli nameravani spremembi pogodbenih pogojev in hkrati s prejemom takšnega obvestila tudi obvestila o pravici do odpovedi. Izvajalci storitev morajo svoje naročnike neposredno in pravočasno obvestiti o vsakršnem povečanju stroškov najkasneje eno običajno obračunsko obdobje potem, ko povečanje začne veljati. Države članice morajo potrošnikom zagotoviti možnost odstopa od pogodb, če le-ti ne sprejmejo novih pogojev, o katerih jih obvesti njihov dobavitelj plina;
(c)
pregledne informacije o veljavnih cenah in tarifah ter splošnih veljavnih pogojih v zvezi z dostopom in uporabo teh storitev;
(d)
možnost velike izbire načinov plačevanja. Vse razlike v splošnih pogojih morajo upoštevati stroške izvajalca različnih plačilnih sistemov. Splošni pogoji morajo biti pošteni in pregledni. Objavljeni morajo biti v jasnem in razumljivem jeziku. […]
[…]
(g)
so ob priključitvi na plinski sistem obveščeni o svojih pravicah do oskrbe z zemeljskim plinom določene kakovosti po razumni ceni v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo.“
B – Nemško pravo
12.
V času upoštevnega dejanskega stanja so bili splošni pogoji, pod katerimi so morali dobavitelji električne energije vsakogar priklopiti na svoje omrežje in mu dobavljati električno energijo po splošnih tarifah (tarifni odjemalci), urejeni z določbami Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Elektrizitätsversorgung von Tarifkunden (v nadaljevanju: AVBEltV), (
9
) pozneje pa z določbami Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Grundversorgung von Haushaltskunden und die Ersatzversorgung mit Elektrizität aus dem Niederspannungsnetz (v nadaljevanju: StromGVV). (
10
) Te določbe so tudi sestavni del pogodb o dobavi s tarifnimi odjemalci.
13.
Člen 4 AVBEltV določa:
„(1)   Dobavitelj električne energije dobavlja [električno energijo] po veljavnih splošnih tarifah in pogojih.
(2)   Spremembe splošnih tarif in pogojev učinkujejo šele, ko so javno objavljene.“
14.
Pravica do odpovedi je določena v členu 32 AVBEltV, ki določa:
„(1)   Pogodbeno razmerje traja nepretrgoma, dokler ga ena od obeh strani ne odpove z enomesečnim odpovednim rokom s koncem koledarskega meseca […].
(2)   Če se spremenijo splošne tarife ali če dobavitelj električne energije na podlagi te uredbe spremeni svoje splošne pogoje, lahko odjemalec pogodbo odpove z dvotedenskim rokom s koncem koledarskega meseca, ki sledi javni objavi.“
15.
Člen 5(2) StromGVV določa:
„Spremembe splošnih cen in nadaljnjih pogojev začnejo vedno veljati na začetku zadevnega meseca, vendar šele po javni objavi, do katere mora priti vsaj šest tednov pred nameravano spremembo. Hkrati z javno objavo mora podjetje za oskrbo z energijo strankam poslati pisno obvestilo o nameravanih spremembah in spremembe objaviti na svoji spletni strani. Spremembe splošnih tarif in pogojev učinkujejo šele, ko so javno objavljene.“
16.
Na podlagi člena 20 StromGVV se obvestilo o odpovedi temeljne pogodbe o dobavi izteče na koncu zadevnega koledarskega meseca.
17.
V času upoštevnega dejanskega stanja so bili splošni pogoji, pod katerimi so morali dobavitelji plina vsakogar priklopiti na svoje omrežje in mu dobavljati plin po splošnih tarifah (tarifni odjemalci), urejeni z določbami Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Gasversorgung von Tarifkunden (v nadaljevanju: ABVGasV). (
11
) Te določbe so bile tudi sestavni del pogodb o dobavi s tarifnimi odjemalci.
18.
Člen 4 AVBGasV določa:
„(1)   Dobavitelj plina dobavlja plin po veljavnih splošnih tarifah in pogojih […].
(2)   Spremembe splošnih tarif in pogojev učinkujejo šele, ko so javno objavljene.“
19.
Pravica do odpovedi je v členu 32 AVBEltV določena tako:
„(1)   Pogodbeno razmerje traja nepretrgoma, dokler ga ena od obeh strani ne odpove z enomesečnim odpovednim rokom s koncem koledarskega meseca […].
(2)   Če se spremenijo splošne tarife ali če dobavitelj plina na podlagi te uredbe spremeni svoje splošne pogoje, lahko odjemalec pogodbo odpove z dvotedenskim rokom s koncem koledarskega meseca, ki sledi javni objavi.“
20.
Poleg tega je pravica dobaviteljev električne energije in plina, da enostransko spremenijo cene, omejena s sodno prakso predložitvenega sodišča, ki dobaviteljem podeljuje pravico do spremembe cen le v obsegu, v katerem te spremembe ostanejo razumne. Tako se lahko cene spremenijo v skladu z razumno izvrševano diskrecijo, kakršna koli sprememba pa je za drugo stranko zavezujoča le, če je razumna. V ta namen je kakršna koli sprememba cen predmet sodnega nadzora. Zahteva po razumnosti tudi pomeni, da morajo dobavitelji upoštevati morebitna znižanja stroškov.
II – Dejansko stanje, postopka in vprašanji za predhodno odločanje
21.
V zadevi C‑359/11 družba Technische Werke Schussental GmbH und Co. KG (v nadaljevanju: TWS), dobavitelj zemeljskega plina, dobavlja A. Schulz kot tarifni odjemalki po tarifi za gospodinjske odjemalce zemeljski plin prek omrežja za njeno zemljišče v Baienfurtu. V obdobju od 1. januarja 2005 do 1. januarja 2007 je družba TWS štirikrat zvišala ceno dobavljenega plina; 1. aprila 2007 je bila cena ponovno znižana. A. Schulz je izpodbijala spremembe cen na letnih poračunih za leta 2005, 2006 in 2007, ker naj bi bila zvišanja cen nerazumna.
22.
Družba TWS v postopku pred predložitvenim sodiščem zahteva neporavnana plačila za leta od 2005 do 2007. Amtsgericht (občinsko sodišče) je ugodilo tožbi družbe TWS za plačilo zneska 2733,12 EUR s pripadajočimi zamudnimi obrestmi in stroški postopka. Pritožbeno sodišče je pritožbo A. Schulz zavrnilo, vendar je ugodilo predlogu za dopustitev revizije na predložitveno sodišče (v nadaljevanju: revizija).
23.
V tem okviru je Bundesgerichtshof, ki dvomi o združljivosti sporne zakonodaje s pravom Unije, prekinilo postopek in v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 3(3) [Direktive 2003/55] v povezavi s Prilogo A, točki (b) in/ali (c), k tej direktivi razlagati tako, da nacionalni predpis o spremembah cen v pogodbah o dobavi zemeljskega plina, sklenjenih z gospodinjskimi odjemalci, v zvezi s katerimi velja [obveznost zagotavljanja univerzalne storitve] (tarifni odjemalci), izpolnjuje zahteve po preglednosti, če sicer ne navaja razloga, pogojev in obsega spremembe cene, vendar je gotovo, da dobavitelj zemeljskega plina svoje odjemalce pravočasno vnaprej obvesti o vsaki spremembi cene in da lahko odjemalci od pogodbe odstopijo, če ne sprejmejo spremenjenih pogojev, o katerih so bili obveščeni?“
24.
V zadevi C‑400/11 je družba Stadtwerke Ahaus GmbH (v nadaljevanju: SWA) občinski dobavitelj, ki J. Egbringhoffu zagotavlja plin in električno energijo. Družba SWA je za leto 2004 v svojem obračunu določila ceno za dobavo plina na 3,521 centa/kWh in električne energije na 9,758 centa/kWh.
25.
Družba SWA je v obdobju od leta 2005 do 2008 večkrat zvišala ceno za dobavljena električno energijo in plin. Vsako od teh zvišanj je bilo javno objavljeno. J. Egbringhoff je 18. januarja 2008 izpodbijal obračun družbe SWA z dne 6. januarja 2006 v zvezi z dobavljenima plinom in električno energijo za leto 2005, ker naj bi bil nerazumen. Vendar je s pridržkom poravnal doplačila, izkazana na računih za obračunska leta 2005, 2006 in 2007. Družba SWA ni upoštevala večkratnih pozivov J. Egbringhoffa, naj dokaže, da so bile zaračunane cene razumne, in naj vrne plačila za električno energijo in plin v skupni višini 746,54 EUR, za katera je J. Egbringhoff menil, da niso dolgovana.
26.
J. Egbringhoff s tožbo, vloženo 30. decembra 2008, od družbe SWA zahteva vračilo 746,54 EUR z obrestmi. Nadalje predlaga, naj se ugotovi, da mora družba SWA za izračun svojih cen za dobavljena plin in električno energijo za obračunsko leto 2008 upoštevati cene, ki so veljale v letu 2004. Čeprav s tožbo na nižjih sodiščih ni uspel, je bilo njegovemu predlogu za dopustitev revizije pred predložitvenim sodiščem ugodeno.
27.
Tako kot pri reviziji, ki jo je vložila A. Schulz, Bundesgerichtshof tudi v primeru J. Egbringhoffa dvomi o združljivosti sporne nemške zakonodaje s pravom Unije. Zato se je odločilo prekiniti postopek in v predhodno odločanje predložiti to vprašanje:
„Ali je treba člen 3(5) [Direktive 2003/54] v povezavi s Prilogo A, točki (b) in/ali (c), k tej direktivi razlagati tako, da nacionalni predpis o spremembah cen v pogodbah o dobavi električne energije, sklenjenih z gospodinjskimi odjemalci, za katere velja [obveznost zagotavljanja univerzalne storitve] (tarifni odjemalci), izpolnjuje zahteve po preglednosti, če sicer v njem niso navedeni razlog, pogoji in obseg spremembe cene, vendar je gotovo, da dobavitelj električne energije odjemalce pravočasno vnaprej obvesti o vsaki spremembi cene in da lahko odjemalci pogodbo odpovejo, če ne sprejmejo spremenjenih pogojev, o katerih so bili obveščeni?“
28.
V zadevi C‑359/11 so pisna stališča predložili družba TWS, nemška vlada in Komisija. V zadevi C‑400/11 so pisna stališča predložili J. Egbringhoff, družba SWA, nemška vlada in Komisija.
29.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 7. januarja 2014 sta bili za namene ustnega postopka in izdaje sodbe zadevi združeni. A. Schulz, družba TWS, J. Egbringhoff in družba SWA ter nemška vlada in Komisija so na obravnavi 27. februarja 2014 podali ustna stališča.
III – Analiza
A – Okvir
30.
Predložitveno sodišče z vprašanjema v bistvu sprašuje, v kolikšnem obsegu je izpolnjena zahteva po preglednosti iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu, če nacionalni predpisi o dobavi električne energije in plina v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v položaju, v katerem se ponudnik storitve odloči za enostransko spremembo cen po ustreznem predhodnem obvestilu, ne omogočajo drugih pravic kot odpoved pogodbe. (
12
) Pri obravnavi tega vprašanja je treba upoštevati dejstvo, da se s temi določbami od dobavitelja, ki deluje v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ne zahteva, naj odjemalcu razkrije podatke o razlogih, pogojih in obsegu spremembe cene.
31.
Potreba po napotkih glede zahteve po preglednosti iz energetskih direktiv se zastavlja v okviru prizadevanj na ravni Unije za odprtje in liberalizacijo evropskega trga z energijo. Ta postopek liberalizacije poteka v primeru električne energije in zemeljskega plina na podlagi enakih načel, zato se zdi primerno, da se poda en sam odgovor na predloženi vprašanji, čeprav je mogoče med pravnima aktoma ugotoviti nekatere vsebinske razlike. (
13
)
32.
Glede na to, da so cilji energetskih direktiv enaki, bi se morala zahteva po preglednosti razlagati za oba predpisa enako. Cilji so dvojni. Po eni strani, kot je bilo nakazano že zgoraj, je poglavitni namen energetskih direktiv zagotovitev liberalizacije energetskega trga prek postopne uvedbe konkurence v sektorju, za katerega so bili tradicionalno značilni nacionalni monopoli. Povedano drugače, namen teh direktiv je zagotoviti vzpostavitev notranjega trga z energijo. (
14
) Po drugi strani pa posebno pozornost namenjata potrebi po zanesljivosti oskrbe. (
15
)
33.
Zadnjenavedeni cilj je tesno povezan z obveznostjo zagotavljanja univerzalne storitve iz člena 3 energetskih direktiv. Obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, kot je določena v zadevnih določbah energetskih direktiv, je vzpostavljena zaradi zagotovitve, da je storitev (v tem primeru dobava energije) odjemalcem zagotovljena za razumno ceno in pod razumnimi pogoji, ne glede na gospodarski, socialni ali geografski položaj odjemalca. (
16
) Povedano drugače, ta sistem dopolnjuje storitve, ki se ponujajo na konkurenčnem trgu, in tako deluje kot „varnostna mreža“ za najbolj ranljive odjemalce. (
17
) Vendar pa obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, gledano z vidika dobaviteljev energije, bistveno ovira njihovo svobodo gospodarske pobude, upoštevaje zlasti to, da morajo biti cene, ponujene v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, razumne. (
18
)
34.
V zadevah, ki jih obravnava predložitveno sodišče, so jasno izražene težave, ki so značilne za usklajevanje interesov končnih odjemalcev, ki jim je energija dobavljena v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, in interesov ponudnikov, ki delujejo v tem okviru. Zadevi se nanašata na pogodbe o univerzalni dobavi (
19
) električne energije in/ali plina. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da velja v okviru tega sistema dobav za dobavitelje energije v Nemčiji zakonska obveznost, da vsakogar priklopijo na svoje omrežje ter mu dobavljajo električno energijo in plin po splošnih tarifnih cenah. Povedano drugače, te pogodbe, za katere velja nacionalna zakonodaja, ne spadajo na področje pogodbene svobode. To je še posebno jasno razvidno iz tega, da so ponudniki storitev z zadevnimi nacionalnimi določbami zavezani k sklenitvi pogodb tudi z nezaželenimi odjemalci. Podobno so s temi pravili bistveno omejene možnosti ponudnikov storitev za odpoved pogodb s takimi odjemalci (vrsta vmešavanja, ki je jasno spodbujena s členoma 3 energetskih direktiv, s katerima se od držav članic zahteva, naj sprejmejo ukrepe za zagotovitev preprečitve odklopa).
35.
Kot je bilo na kratko omenjeno zgoraj, so z nedavno sodbo Sodišča v zadevi RWE Vertrieb izrecno podani napotki glede primernega merila, ki ga je treba uporabiti v zvezi z zahtevami po preglednosti na podlagi Direktive 93/13. Čeprav se ta zadeva nanaša predvsem na razlago Direktive 93/13, se je prav tako dotaknila direktive o plinu, ker je bila predmet zadevnih pogodb dobava zemeljskega plina na podlagi „posebnih pogodb“. (
20
)
36.
Vendar se je pomembno zavedati, da so z Direktivo 93/13 izrecno izključeni – v skladu z njenim členom 1(2) – pogodbeni pogoji, ki „temeljijo na obveznih zakonih ali predpisih“. Zato se ta direktiva ne uporablja za pogodbe, ki so sporne v obravnavanih zadevah, o čemer se strinjajo vse stranke, ki so podale stališča. (
21
) S tem je tudi pojasnjeno, zakaj želi predložitveno sodišče pridobiti smernice glede zahteve po preglednosti iz energetskih direktiv, ne pa tudi v zvezi z Direktivo 93/13.
37.
Vendar bom, glede na to, da A. Schulz, J. Egbringhoff in Komisija trdijo, da je ugotovitve Sodišča v zadevi RWE Vertrieb o zahtevi po preglednosti iz Direktive 93/13 mogoče neposredno prenesti na obravnavane okoliščine, najprej pojasnil, zakaj menim, da to ni primerno.
B – Sodba Sodišča v zadevi RWE Vertrieb in njen vpliv na obravnavani zadevi
38.
Sodišče je v zadevi RWE Vertrieb dalo izrecne napotke glede primernega merila, ki ga je treba uporabiti pri presoji (ne)dovoljenosti pogodbenih pogojev, ki veljajo za pogodbe o dobavi plina, ki so – ob izrecnem sklicevanju na nacionalne zakonske določbe, kakršne so sporne v obravnavanih zadevah, namreč člen 4 ABVGasV – sklenjene na podlagi pogodbene svobode. Standardizirani pogodbeni pogoj, ki je bil sporen v zadevi RWE Vertrieb in s katerim si je zadevni dobavitelj plina pridržal pravico do spremembe cen, se je enostavno skliceval na take določbe. Zakonodaja pa se je preprosto sklicevala nazaj na veljavne splošne tarife in pogoje. Sodišče je, ko je bilo zaprošeno, naj pojasni pomen zahteve po preglednosti na podlagi Direktive 93/13, poudarilo potrebo po zagotovitvi, da sta v pogodbi pregledno določena razlog in metoda za spreminjanje veljavnih cen. To potrošniku omogoča, da na podlagi jasnih in razumljivih meril predvidi spremembe, ki lahko nastopijo v zvezi s temi cenami. Poleg tega se je štelo, da je pravica do odpovedi pogodbe posebno pomembna za namen presoje dovoljenosti takih standardiziranih pogodbenih pogojev. (
22
)
39.
Čeprav je dejansko oceno dovoljenosti standardiziranih pogodbenih pogojev prepustilo predložitvenemu sodišču, je Sodišče jasno navedlo, da obveznost seznanitve potrošnika z razlogom in metodo spreminjanja cen ter z njegovo pravico do odpovedi pogodbe ni izpolnjena zgolj s tem, da se splošni pogoji sklicujejo na zakonodajo, ki določa pravice in obveznosti strank. V zadevi RWE Vertrieb se je za posebno pomembno štelo, da je prodajalec ali dobavitelj potrošnika obvestil o vsebini spornih določb – ali, bolje, o pravicah, ki izvirajo iz teh določb – pred sklenitvijo pogodbe. (
23
) Menim, da je tak sklep upravičen, ker so se zadevna nacionalna pravila sklicevala nazaj na veljavne splošne tarife in pogoje.
40.
Če bi to razlago neposredno prenesli v okvir obravnavane zadeve, bi bilo treba ugotoviti, da nacionalne določbe, kot so te, ki so sporne pred predložitvenim sodiščem, ne izpolnjujejo zahteve po preglednosti iz energetskih direktiv. Čeprav je z nacionalnimi določbami, ki so sporne v obravnavani zadevi, zagotovljena možnost odpovedi pogodbe, če se odjemalec ne strinja s spremembami cen, ki jih je enostransko uveljavil ponudnik storitve, pa se z njimi od zadevnega dobavitelja električne energije ali plina ne zahteva, da odjemalca obvesti o razlogu in metodi spreminjanja cen.
41.
Posvariti želim pred tako široko razlago sodbe RWE Vertrieb.
42.
Kot sem navedel zgoraj, so bile pogodbe, obravnavane v zadevi RWE Vertrieb, sklenjene na podlagi pogodbene svobode. Vendar so se določbe o spremembi cen plina iz splošnih pogojev, ki so bile vstavljene v te pogodbe, sklicevale na nacionalno zakonodajo (zlasti na člen 4 ABVGasV), s katero so urejene pogodbe o univerzalni dobavi, podobno kot v obravnavani zadevi. Besedilo splošnih pogojev, ki so bili sporni v zadevi RWE Vertrieb, se je sklicevalo na nacionalno zakonodajo, ki ni vsebovala določb o okoliščinah, v katerih je treba dovoliti spremembe cen. Poleg tega v nacionalni zakonodaji niso bile predvidene pogodbe, kakršne so bile sporne v zadevi RWE Vertrieb, ampak zgolj pogodbe o univerzalni dobavi. (
24
) V teh okoliščinah Sodišče preprostega sklicevanja na take določbe, brez nadaljnje razlage o njihovi vsebini, ni štelo za združljivo s „[členoma] 3 in 5 Direktive 93/13 v povezavi s členom 3(3) Direktive 2003/55“ (moj poudarek). (
25
)
43.
Kot ugotavlja nemška vlada, so bile v zadevi RWE Vertrieb ocenjene posledice zahtev po preglednosti iz Direktive 93/13 v povezavi z direktivo o plinu. Menim, da uporaba besed „v povezavi z“ že v izhodišču izključuje možnost prenosa razlage, ki jo je sprejelo Sodišče v zadevi RWE Vertrieb, na druge okoliščine, kot na primer na tukaj obravnavani zadevi, v katerih se Direktiva 93/13 ne uporablja. (
26
) Glede na pravni okvir v zadevi RWE Vertrieb in sklicevanje na sodno prakso, ki se nanaša na Direktivo 93/13, (
27
) se mi zdi jasno, da se je razlaga Sodišča osredotočila na upoštevne določbe Direktive 93/13.
44.
Kot je ugotovilo Sodišče, je razlog za to, da so bili iz Direktive 93/13 izključeni pogodbeni pogoji, v katerih so izražene določbe nacionalne zakonodaje, ki velja za določeno vrsto pogodb, v tem, da se je že iskalo ravnovesje za uskladitev vključenih interesov. Tako je mogoče upravičeno predvidevati, da je nacionalni zakonodajalec našel primerno ravnovesje med vsemi pravicami in obveznostmi strank takih pogodb. (
28
)
45.
Prav za tak položaj gre v obravnavanih zadevah.
46.
Ne sme se prezreti, da drugače kot sporne pogodbe v zadevi RWE Vertrieb – ki so bile namerno izključene iz nacionalne zakonodaje o pogodbah o univerzalni dobavi – pogodbe v obravnavanih zadevah namreč ureja nacionalna zakonodaja, in sicer ABVGasV (in tudi AVBEltV in StromGVV). Kot je ugotovilo Sodišče, namena strank, da se razširi uporaba zakonskih določb na drugo vrsto pogodb, ni mogoče enačiti z zakonodajalčevo vzpostavitvijo ravnotežja med vsemi pravicami in obveznostmi pogodbenih strank. (
29
)
47.
Zato se povsem strinjam z nemško vlado, da je treba v okoliščinah, v katerih se ne uporabi Direktiva 93/13, edino upoštevno navezno točko za oceno, ali sporna nacionalna zakonodaja izpolnjuje zahtevo po preglednosti, kot je določena v energetskih direktivah, najti v teh direktivah. Najprej bom poskusil nekoliko pojasniti to zahtevo.
C – Zahteva po preglednosti na podlagi energetskih direktiv
48.
Zahteva po preglednosti glede pogodbenih pogojev je določena v členu 3(5) direktive o električni energiji in členu 3(3) direktive o plinu. Namen obeh določb je zagotoviti – poleg poglavitnega cilja liberalizacije energetskega sektorja – „visoko raven varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti splošnih pogodbenih pogojev, splošnih informacij in mehanizmov za reševanje sporov“.
49.
Mogoče je trditi, da besedilo teh določb le malo koristi pri določitvi tega, kaj lahko zajema „preglednost splošnih pogodbenih pogojev“. Lahko bi trdili, tako kot Komisija, da bi bilo kljub razlikam med okoliščinami v obravnavanih zadevah in tistimi v zadevi, v kateri je bila izdana sodba RWE Vertrieb, upravičeno razlagati zahtevo po preglednosti iz energetskih direktiv enako kot zahtevo po preglednosti, določeno v Direktivi 93/13. To naj bi bilo zlasti v interesu varstva potrošnikov.
50.
Za prikaz, zakaj se s tem pristopom ne strinjam, bom najprej obravnaval različne razloge za sprejetje Direktive 93/13 in energetskih direktiv ter to, kako ti razlogi vplivajo na zahteve, naložene trgovcem in ponudnikom storitev. V nadaljevanju bom razložil, kako je po mojem mnenju mogoče uskladiti razhajajoče se interese ponudnikov storitev in odjemalcev v posebnih okoliščinah liberalizacije energetskega trga.
1. Pogodbe, ki so sklenjene prostovoljno, ter pogodbe, sklenjene v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve
51.
Kot je bilo pojasnjeno, je Sodišče v zadevi RWE Vertrieb štelo, da bi morale biti informacije o razlogih, pogojih in obsegu bodočih sprememb cen posredovane pred sklenitvijo pogodbe. V okoliščinah, kakršne so te pred predložitvenim sodiščem, ne vidim potrebe po tem. Razlog za to je v razliki med okoliščinami uporabe pogodb, za katere velja Direktiva 93/13, in okoliščinami uporabe pogodb, za katere veljata energetski direktivi.
52.
Posebno pomembno je, da imajo v okviru področja pogodbene svobode, na katerem se uporablja Direktiva 93/13, trgovci pravico, da z nekim potrošnikom ne sklenejo pogodbe. (
30
) Prav tako imajo v nasprotju s ponudniki storitev, ki delujejo v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, možnost spremeniti cene, ne da bi jim bilo treba spoštovati merilo primernosti iz direktive o električni energiji oziroma direktive o plinu (člen 3(5) oziroma točka (g) Priloge A). V tem pogodbenem razmerju med potrošnikom in trgovcem je položaj potrošnika nedvomno šibkejši. Tako je zlasti zato, ker ima potrošnik v razmerju do poklicnih trgovcev zgolj omejeno pogajalsko moč (še posebno glede standardiziranih pogodbenih pogojev).
53.
V teh okoliščinah skoraj ni mogoče podcenjevati pomena razpolaganja z vsemi potrebnimi informacijami pred sklenitvijo pogodbe. (
31
) Navsezadnje bodo te informacije potrošniku omogočile, da se ob poznavanju pomembnih dejstev odloči med trgovci in da v bistvu primerja splošne pogoje iz pogodb, ki jih ti ponujajo. (
32
) Potrošniku pri izbiri med različnimi trgovci – kot se zdi, da je priznalo Sodišče v zadevi RWE Vertrieb – pomaga, če je pred sklenitvijo pogodbe obveščen o razlogih za bodoče spremembe cen in o metodi njihovega izračuna.
54.
Nasprotno pa se pogodbe, za katere velja obveznost zagotavljanja univerzalne storitve iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu, uporabljajo v drugačnem okviru. Ta okvir je liberalizacija trga. Vendar je, kot je bilo navedeno, mogoče iz uvodnih izjav (
33
) teh direktiv in pripravljalnega gradiva (
34
) razbrati, da je zagotavljanje zanesljivosti oskrbe in sprejemanje ukrepov za zagotovitev preprečitve odklopa – v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve – izjemno pomembno. (
35
)
55.
Seveda doseganje teh ciljev predpostavlja, da ponudniki storitev ostanejo gospodarsko vzdržni. Eden od razlogov za to je, da morajo zagotavljati minimalno storitev vsem upravičenim odjemalcem pod standardiziranimi pogoji v okoliščinah, v katerih je z nacionalno zakonodajo bistveno omejena njihova svoboda glede določanja cen in odpovedi pogodb z nezaželenimi odjemalci. Zato se zdi sprejetje tega, da mora biti ponudnikom storitev, ki delujejo pod pogoji obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, omogočeno prenesti povečane stroške na odjemalce, primernejši način za uskladitev notranjega konflikta med dvema poglavitnima ciljema energetskih direktiv.
56.
V tem smislu je, kot ugotavlja predložitveno sodišče, s točko (b) Priloge A k energetskima direktivama, s katero sta omogočeni sprememba pogodbenih pogojev in sprememba cene, izrecno priznano, da imajo ponudniki storitev, ki delujejo pod pogoji obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, legitimen interes za prenos povečanja stroškov v pogodbenem obdobju na odjemalce, ne da bi morali odpovedati pogodbe. Ta pravica do spremembe cene se zdi še posebno utemeljena, če imajo ponudniki storitev na podlagi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve zakonsko obveznost, da sklenejo pogodbe z določenimi kategorijami odjemalcev.
57.
Potreba po prenosu povečanih stroškov za zagotovitev gospodarske vzdržnosti zagotovo pojasnjuje razloge za sprejetje enostranskih sprememb cen v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Vendar je s potrebo po zagotovitvi gospodarske vzdržnosti le delno pojasnjeno, kaj lahko v teh konkretnih okoliščinah zajema preglednost pogodbenih pogojev. Ali zajema obveznost obveščanja odjemalcev o razlogih, pogojih in obsegu morebitne bodoče spremembe cene? In če je tako, kdaj natančno morajo biti te informacije razkrite?
2. Iskanje primernega ravnovesja med pravicami odjemalcev in pravicami ponudnikov storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve
58.
V nasprotju s temeljnimi načeli konkurenčnega trga mora ponudnik storitev, ki deluje v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, sklepati pogodbe tudi z nezaželenimi odjemalci in jim dobavljati električno energijo ali plin po razumnih cenah. (
36
) Jasno mi je, da ta obveznost znatno ogroža možnost teh ponudnikov storitev za spreminjanje stroškovne strukture po lastni presoji. Za popravo te anomalije je nacionalni zakonodajalec posredoval v skladu s členoma 3 energetskih direktiv, da bi našel „primerno ravnovesje med vsemi pravicami in obveznostmi strank [teh] pogodb“. (
37
) Vendar ostaja vprašanje, ali je glede na zahteve po preglednosti iz teh določb nemški zakonodajalec to ravnovesje vzpostavil pravilno, zlasti glede na potrebo po varstvu ranljivih odjemalcev.
59.
Ob upoštevanju zgoraj navedenih temeljnih kontekstualnih razlik med pogodbami, sklenjenimi na podlagi pogodbene svobode, in tistimi, ki temeljijo na zakonodaji, s katero je urejena obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, ne vidim tehtnega razloga, da bi se zahteva po preglednosti iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu razlagala tako, da od držav članic zahteva zagotovitev, da odjemalce o razlogih, pogojih in obsegu bodočih sprememb cene obvestijo pred sklenitvijo pogodbe. (
38
) Ker poglavitni cilj energetskih direktiv ni varstvo potrošnikov, (
39
) ampak liberalizacija trga, je treba potrebo po varstvu odjemalcev uskladili z interesi dobaviteljev električne energije in plina. Menim, da morajo države članice za vzpostavitev primernega ravnovesja s tega vidika zagotoviti, da so informacije odjemalcem na voljo takrat, ko so obveščeni o spremembi cene. Razlogi za to so taki.
60.
Menim, da sta v zvezi s pravicami odjemalcev še posebno pomembni dve točki: pravica do odpovedi pogodbe in, kadar je to primerno, pravica do izpodbijanja razumnosti spornega zvišanja cen. (
40
) Ti pravici sta povezani, ker je – če naj bosta učinkoviti – z obema zahtevano, da ima odjemalec dovolj informacij o razlogu za zvišanje cene in metodi njenega izračuna. Take informacije niso potrebne zgolj za to, da odjemalcu omogočijo oceno, ali se splača odpovedati pogodbo (kadar je to mogoče) in izbrati drugega dobavitelja. Nedvomno so tudi bistvenega pomena za odjemalca, ki se mora odločiti, ali bo izpodbijal zvišanje cene.
61.
Kljub polju proste presoje, ki je v zvezi s spremembo cene dovoljeno s točko (b) Priloge A k vsaki od energetskih direktiv, pa ta določba od držav članic tudi zahteva, naj zagotovijo, da so odjemalci pravočasno obveščeni o nameri za spremembo pogodbenih pogojev. Poleg tega morajo države članice zagotoviti, da so odjemalci v tem smislu obveščeni o svoji pravici do odstopa od obstoječe pogodbe. Vendar imajo še druge pravice.
62.
Kot je ugotovilo predložitveno sodišče, se zdi zlasti zanimiva točka (c) Priloge A, saj je njen namen zagotoviti odjemalcem pregledne informacije o veljavnih cenah in tarifah ter o splošnih veljavnih pogojih glede dostopa in uporabe elektroenergetskih storitev. Povedano drugače, medtem ko se s točko (b) jasno zahteva, da se odjemalcem zagotovi pravica do odpovedi pogodbe, če se cene zvišajo, je s točko (c) tej zahtevi dodana druga razsežnost, s tem ko je zahtevano, da morajo biti veljavne cene pregledne. V nasprotju s trditvami nemške vlade je za zagotovitev take preglednosti, potem ko so cene dejansko že spremenjene, nujno, da se razlogi, pogoji in obseg spremembe odjemalcu razkrijejo.
63.
Glede na navedeno in ob upoštevanju tega, da imajo države članice precejšnjo diskrecijsko pravico pri prenosu določb energetskih direktiv v nacionalno pravo, menim, da bi moralo biti odločanje o tehničnih podrobnostih v zvezi z obveščanjem odjemalcev o teh razlogih in metodi za spremembo prepuščeno nacionalnemu zakonodajalcu. Ta diskrecijska pravica pa ne more voditi do odločitve, da se pravica ponudnikov storitev do enostranske spremembe cen nikakor ne uravnoteži, kar se zdi, da se je zgodilo v Nemčiji. Če bi sprejeli tako diskrecijsko pravico, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost zahteve po preglednosti iz energetskih direktiv in ji v končni fazi odvzelo ves pomen.
64.
To sicer res vodi do različnih ravni varstva končnih odjemalcev glede na to, ali se uporabi Direktiva 93/13 ali ne. Lahko bi se namreč celo trdilo, da so s tem posebno ranljivi odjemalci postavljeni v šibkejši položaj kot odjemalci, ki lahko prosto izberejo svojega ponudnika storitev. Vendar se zdi, da je to sprejela zakonodaja Unije. Priloga A k vsaki od energetskih direktiv se tako izrecno sklicuje na Direktivo 93/13, s tem ko je v njej navedeno, da se ukrepi iz člena 3 vsake od teh direktiv uporabljajo „brez poseganja v pravila [Unije] o varstvu potrošnikov, [zlasti v Direktivo 93/13]“. Menim, da je to mogoče razložiti le s tem, da zakonodajalec Unije ni nameraval – z enostavnim sklicevanjem na Direktivo 93/13 – uskladiti ravni varstva odjemalcev, ki izhaja iz energetskih direktiv, z ravnjo varstva potrošnikov iz Direktive 93/13. To je razvidno iz tega, da tovrsten predlog, ki ga je med zakonodajnim postopkom podal Evropski parlament, ni izražen v končni različici energetskih direktiv. (
41
) Drugače povedano, iz zakonodajne izbire je razvidno, da bi lahko bilo varstvo na podlagi Direktive 93/13 večje, najmanj pa, da se ne prenaša samodejno v okvir pogodb o univerzalni dobavi v energetskem sektorju.
65.
Vendar pa je jasno, da je evropski zakonodajalec pri oblikovanju določb iz prilog A k energetskima direktivama – in zlasti v njuni točki (b) – zlasti poudaril potrebo po zagotovitvi, da lahko končni odjemalci odpovejo pogodbo, če ne sprejmejo zvišanja cen. To se zdi upravičeno s pogodbenega vidika, če upoštevamo, da pravica dobaviteljev do enostranskega zvišanja cen odjemalce podvrže tveganju za neupravičeno zvišanje cen. Po mojem mnenju je za vse odjemalce – ne glede na to, ali jih je mogoče šteti za ranljive – odpoved pogodbe izjemno pomembna. Da bi lahko učinkovito izvrševal to pravico, mora biti odjemalec obveščen o razlogih, pogojih in obsegu spremembe cene takrat, ko je obveščen o nameravani spremembi, ne pa pozneje. (
42
)
66.
Čeprav se zdi, da bo dejansko le zelo majhen odstotek odjemalcev izpodbijal spremembo cen na podlagi takih informacij, je mogoče, da bi že potreba po razkritju takih podatkov v določenem obsegu odvračala od neupravičenega zvišanja cen. V tem smislu zahteva po preglednosti iz energetskih direktiv prispeva tudi k vzdrževanju cen na „razumni“ ravni, pri čemer je obveznost za tako ravnanje eden od temeljev obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz navedenih direktiv.
67.
Zato ugotavljam, da je treba člen 3(5) direktive o električni energiji in člen 3(3) direktive o plinu razlagati tako, da zahteva po preglednosti iz teh določb pri dobavi električne energije ali plina gospodinjskim odjemalcem na podlagi podobe o univerzalni dobavi ni izpolnjena, če z določbami nacionalnega prava pri urejanju sprememb cen na podlagi takih pogodb ni zahtevano, da dobavitelji odjemalcu razkrijejo razloge, pogoje in obseg spremembe cene najpozneje do trenutka, ko je odjemalec obveščen o spremembi.
68.
Nazadnje, družba TWS, družba SWA in nemška vlada so Sodišču predlagale, naj omeji časovne učinke sodbe, če bi ugotovilo, da zadevne nemške določbe o spremembah cen niso združljive s pravom Unije. Kot bom pojasnil, sem prepričan, da je v obravnavanih okoliščinah tej prošnji upravičeno ugoditi.
D – Učinki ugotovitve nezdružljivosti bi morali biti časovno omejeni
69.
Dobro znano je, da Sodišče privoli v omejitev časovnih učinkov svojih sodb samo v izrednih okoliščinah, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja. To je pojasnjeno s tem, da je razlaga pravnega pravila s strani Sodišča namenjena razjasnitvi in opredelitvi pomena in področja uporabe zadevnega pravila, kot bi ga bilo treba razumeti in uporabljati že od začetka njegove veljavnosti. V teh okoliščinah je prvi pogoj, ki mora biti izpolnjen, to, da mora ugotovitev nezdružljivosti pomeniti „tveganje za hude gospodarske posledice“. Pri presoji, ali gre za tak primer, je zlasti pomembno število pravnih razmerij, vzpostavljenih v dobri veri na podlagi ureditve, za katero se je štelo, da zakonito velja. Drugi pogoj, ki mora biti izpolnjen, je, da so morala nezakonita ravnanja temeljiti na objektivni in znatni negotovosti glede razlage in področja uporabe zadevnih določb prava Unije. (
43
)
70.
Menim, da sta v obravnavanih zadevah izpolnjena oba pogoja.
71.
Preden preučim okoliščine obravnavanih zadev, moram vendarle poudariti, da je Sodišče odločno zavrnilo podoben predlog, ki je bil podan v zadevi RWE Vertrieb. V bistvu je bil razlog za zavrnitev to, da finančne posledice za dobavitelje plina niso bile v celoti odvisne od razlage zadevnih pravnih določb prava Unije, ki jo je podalo Sodišče. Za te posledice se je štelo, da so navsezadnje odvisne od presoje predložitvenega sodišča glede dovoljenosti izpodbijanih pogodbenih pogojev v okoliščinah posamezne zadeve. (
44
)
72.
Nasprotno (
45
) pa gre v obravnavanih zadevah za položaj, v katerem Sodišče ni zaprošeno zgolj za razjasnitev pojma drugih določb prava Unije, ampak tudi – in zlasti – za odločitev o nezdružljivosti zadevnih nemških zakonskih določb s pravom Unije.
73.
Zato ne dvomim, da bi ugotovitev nezdružljivosti povzročila tveganje za resne finančne posledice za zadevne dobavitelje električne energije in plina. Če sledimo razlogovanju predložitvenega sodišča, je pravica dobaviteljev električne energije in plina do spremembe cen odvisna od načina, kako bo Sodišče razlagalo pomen in področje uporabe zahteve po preglednosti iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu. Če bi Sodišče sledilo mojemu pristopu glede vprašanj razlage, ki se porajajo s tema zadevama, bi bile spremembe cen, kakršne so sporne cene v zadevah pred predložitvenim sodiščem, nične in brez učinka.
74.
Nedvomno bi bil učinek takega izida za celoten energetski sektor v Nemčiji vse prej kot zanemarljiv. (
46
) Tega sklepa po mojem mnenju ne omaja niti to, da se zdi, da v Nemčiji število odjemalcev, ki prejemajo dobavo energije na podlagi pogodb o univerzalni storitvi, stalno upada. (
47
) Čeprav bo resnost finančnih posledic, ki izhajajo iz ugotovitve nezdružljivosti, nujno odvisna od zastaralnega roka, ki ga bo uporabilo nacionalno sodišče (problem, za katerega se zdi, da bo na nacionalni ravni šele moral biti rešen), (
48
) pa menim, da ni mogoče izključiti „tveganja resnih finančnih posledic“. Čeprav bo tudi število odjemalcev, na katere bo vplivala sodba Sodišča, nujno odvisno od uporabljenega zastaralnega roka, je treba predpostavljati – tudi ob nenehnem upadanju števila pogodb o univerzalni storitvi – da je to število (bistveno) višje od ocene za leto 2013, ki jo je na obravnavi posredovala družba TWS. (
49
)
75.
Ob tem tveganje znatnih finančnih posledic praviloma ne zadostuje za zagotovitev uspešnosti predloga za časovno omejitev učinkov sodbe. Kot sem pojasnil drugje, (
50
) bi vsak drugačen pristop pomenil – v nasprotju s temeljnim načelom, da se takim predlogom ugodi samo v izjemnim okoliščinah – da bi bile najugodneje obravnavane najhujše in najdolgotrajnejše kršitve. Zato mora biti izpolnjen tudi drugi pogoj, v katerem sta združeni zahtevi, da udeleženci ravnajo v dobri veri in da obstaja dejanska negotovost glede pomena in področja uporabe zadevnih določb prava Unije.
76.
Zdi se, da je v zadevah pred predložitvenim sodiščem izpolnjen tudi ta pogoj. (
51
) Prvič, jasno je, da so dobavitelji električne energije in plina cene spremenili v dobri veri na podlagi nacionalne zakonodaje, za katero se je štelo, da zakonito velja. Drugič, kot sem prikazal zgoraj, ni objektivnega razloga, ki bi upravičil razširitev uporabe ugotovitev Sodišča v zadevi RWE Vertrieb na položaje, za katere ne velja Direktiva 93/13. Glede na to, da navedene ugotovitve v obravnavnih zadevah niso neposredno upoštevne, zahteva po preglednosti, kot je izražena v energetskih direktivah, še ni bila predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe o razlagi. Kot je razvidno iz teh sklepnih predlogov, je pomen te zahteve še precej negotov. To negotovost lahko razreši le Sodišče z odločitvijo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe v obravnavanih zadevah.
77.
V teh okoliščinah predlagam, da Sodišče, če bo sledilo mojim ugotovitvam, da sporne nacionalne določbe ne izpolnjujejo zahteve po preglednosti iz člena 3(5) direktive o električni energiji in člena 3(3) direktive o plinu, ugodi v tem postopku predloženemu predlogu za časovno omejitev učinkov svoje sodbe.
IV – Predlog
78.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je postavilo Bundesgerichtshof, odgovori:
Člen 3(5) Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES ter člen 3(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES je treba razlagati tako, da zahteva po preglednosti iz teh določb pri dobavi električne energije ali plina gospodinjskim odjemalcem na podlagi podobe o univerzalni dobavi ni izpolnjena, če z določbami nacionalnega prava pri urejanju sprememb cen na podlagi takih pogodb ni zahtevano, da dobavitelji odjemalcu razkrijejo razloge, pogoje in obseg spremembe cene najpozneje do trenutka, ko je odjemalec obveščen o spremembi.
Razlaga zgoraj navedenih določb učinkuje šele od dneva razglasitve sodbe Sodišča v obravnavanih zadevah.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Ti sektorji vključujejo telekomunikacije, poštne storitve, električno energijo, zemeljski plin in železniške storitve.
(
3
)	Direktiva 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 211) in Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 230).
(
4
)	Dokončna vzpostavitev notranjega trga z energijo, COM(2001) 125 final, str. 2 (v nadaljevanju: sporočilo Komisije iz leta 2001).
(
5
)	Čeprav sta ti določbi (namreč člen 3 direktive o električni energiji in člen 3 direktive o plinu, navedeni v točkah 6 in 10 spodaj) oblikovani v zvezi z obveznostjo javnih storitev, se bom v nadaljevanju skliceval na obveznost, ki je naložena s temi določbami, kot na obveznost zagotavljanja univerzalne storitve.
(
6
)	Direktiva Sveta 93/13/EGS z dne 5. aprila 1993 o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 288).
(
7
)	Sodba z dne 21. marca 2013 v zadevi RWE Vertrieb (C‑92/11).
(
8
)	Direktiva 97/7/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 1997 o varstvu potrošnikov glede sklepanja pogodb pri prodaji na daljavo – Izjava Sveta in Parlamenta glede člena 6(1) – Izjava Komisije glede prve alinee člena 3(1) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 319).
(
9
)	Uredba o splošnih pogojih za oskrbo tarifnih odjemalcev z električno energijo z dne 21. junija 1979 (BGBl. I, str. 684).
(
10
)	Uredba o splošnih pogojih za osnovno oskrbo gospodinjskih odjemalcev in nadomestno oskrbo z električno energijo iz nizkonapetostnega omrežja z dne 26. oktobra 2006 (BGBl. I, str. 2391).
(
11
)	Uredba o splošnih pogojih za oskrbo tarifnih odjemalcev z zemeljskim plinom z dne 21. junija 1979 (BGBl. I, str. 676).
(
12
)	Kot je bilo razjasnjeno na obravnavi, se predloženi vprašanji nanašata na združljivost nacionalne zakonodaje s pravom Unije, in ne na morebitni neposredni učinek spornih določb v okviru nacionalnega postopka. V tem smislu vprašanje, ali je te nacionalne določbe mogoče razlagati v skladu s pravom Unije – in če, v kolikšni meri – tu ni pomembno.
(
13
)	Že hitro branje členov 3 energetskih direktiv potrjuje to navedbo. Dejansko je eden od avtorjev direktivo o plinu glede obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in potrebe po zagotovitvi razumnih cen opisal kot „manj daljnosežno“ od direktive o električni energiji. V zvezi s tem glej S. Pront-van Brommel: The Development of the European Electricity Market in a Juridical No Man’s Land, v A. Dorsman in drugi (ur.): Financial Aspects in Energy, Springer-Verlag, Berlin: 2011, točke od 167 do 193, str. 187.
(
14
)	Glej sporočilo Komisije iz leta 2001, navedeno v opombi 4.
(
15
)	Prav tam, str. 41.
(
16
)	Glede pojma univerzalne storitve na splošno glej P. Rott: A New Social Contract Law for Public Services? – Consequences from Regulation of Services of General Economic Interest in the EC, European Review of Contract Law, (1), 2000, str. od 323 do 345, zlasti str. 330 in naslednje. Glej tudi P. Nihoul: The status of consumers in European liberalisation directives, Yearbook of Consumer Law, 2009, str. od 67 do 106.
(
17
)	Rott, op. cit., str. 330.
(
18
)	Čeprav se člen 3(5) direktive o električni energiji sklicuje na razumne cene, v členu 3(3) direktive o plinu to vprašanje ni urejeno. Vendar menim, da tega neskladja ni mogoče razlagati tako, da v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, določene s to določbo, ne bi obstajala nobena zahteva, ki se nanaša na potrebo po zagotovitvi razumnih cen v zvezi z dobavo plina. To je zato, ker je pravica do oskrbe z zemeljskim plinom po razumnih cenah izrecno omenjena v uvodni izjavi 26 direktive o plinu in v točki (g) Priloge A k tej direktivi.
(
19
)	V skladu z nemškim pravom imajo dobavitelji energije tudi možnost, da s potrošniki sklenejo pogodbe za dobavo električne energija ali plina na podlagi pogodbene svobode. Tovrstna pogodba se iz zgodovinskih razlogov imenuje „posebna pogodba“. Poleg možnosti sklenitve takih pogodb morajo dobavitelji na podlagi nacionalne zakonodaje z odjemalci skleniti pogodbe, v katerih se uporablja splošna cena (pogodbe, za katere velja obveznost zagotavljanja univerzalne storitve).
(
20
)	Glej opombo 19.
(
21
)	Zato se ne bom ukvarjal s splošnejšim – in seveda močno spornim – vprašanjem, kaj so lahko pogodbeni pogoji, ki „temeljijo na obveznih zakonih ali predpisih“.
(
22
)	Sodba RWE Vertrieb, točka 55 in izrek.
(
23
)	Prav tam.
(
24
)	Glej sodbo RWE Vertrieb, točki 17 in 18.
(
25
)	Prav tam, točka 55 in izrek.
(
26
)	Glej tudi moje sklepne predloge, predstavljene 29. maja 2013 v zadevi Komisija proti Nemčiji, točka 32 (sodba z dne 22. oktobra 2013 v zadevi C‑95/12).
(
27
)	Sodba z dne 26. aprila 2012 v zadevi Invitel, C‑472/10, točke 24, 26 in 28.
(
28
)	Glej sodbo RWE Vertrieb, točka 28. Glej tudi točko 47 sklepnih predlogov generalne pravobranilke V. Trstenjak v isti zadevi.
(
29
)	Prav tam, točka 29.
(
30
)	Nihoul, op. cit., o tem, kako ni mogoče samodejno domnevati, da so za družbe, ki iščejo odjemalce, vsi potrošniki enako pomembni in koristni.
(
31
)	Razlog za sprejetje Direktive 93/13 je prav poprava tega neravnovesja in ponovna vzpostavitev enakopravnosti med potrošnikom in trgovcem. V zvezi s tem glej sodbo z dne 14. marca 2013 v zadevi Aziz, C‑415/11, točka 45 in navedena sodna praksa.
(
32
)	To je, kot navaja eden od avtorjev, „konkurenčna funkcija“ zahteve po preglednosti iz Direktive 93/13. Glej H.‑W. Micklitz: Chapter 3. Unfair terms in consumer contracts, v H.‑W. Micklitz, N. Reich in P. Rott: Understanding EU Consumer Law, Intersentia, Antwerpen: 2009, točke od 119 do 150, str. 138.
(
33
)	Potreba po zagotovitvi zanesljivosti oskrbe ob hkratni zagotovitvi univerzalne storitve izhaja iz uvodne izjave 24 v povezavi z uvodno izjavo 26 direktive o električni energiji ter iz uvodnih izjav 26 in 27 direktive o plinu.
(
34
)	COM(2001) 125 final, str. 41.
(
35
)	Cilji, povezani z liberalizacijo energetskega sektorja, so dvojni. Po eni strani je namenjena temu, da se ustvari konkurenčen trg, po drugi pa naj bi zagotovila, da bo preskrba z energijo – za katero se šteje, da je v splošnem gospodarskem interesu – čim širše zagotovljena. V zvezi z direktivo o plinu glej sodbo z dne 20. aprila 2010 v zadevi Federutility in drugi, C-265/08, ZOdl., str. I-3377, točka 20 in naslednje. Glej Bartl, M., The affordability of energy: how much protection for the vulnerable consumers?, Journal of Consumer Policy, (33) 2010, str. od 225 do 245, str. 226.
(
36
)	Obveznost sklenitve pogodbe je vsebovana v točki (a) Priloge A k energetskima direktivama. Glej tudi Bartl, op. cit., o dostopnosti energije in analizi različnih rešitev, sprejetih v državah članicah, za rešitev problema zagotavljanja dostopne energije ranljivim odjemalcem. Poleg tega tu ne bi smeli spregledati dejstva, da je zahteva po zagotovitvi univerzalne storitve v energetskem sektorju za razumno ceno zdaj pridobila tudi status primarnega prava na ravni Unije. Poleg člena 14 PDEU, ki se nanaša na službe splošnega pomena, je namreč s Protokolom 26 k Lizbonski pogodbi med drugim zahtevano, da se zagotovi dostopnost v okviru univerzalne storitve.
(
37
)	Glej sodbo RWE Vertrieb, točka 28.
(
38
)	Glede tega se nikakor ne strinjam z analizo generalne pravobranilke V. Trstenjak v točki 69 (ki se sklicuje na opombo 50) njenih sklepnih predlogov v zadevi RWE Vertrieb. Po njenem mnenju sta Direktiva 93/13 in direktive o plinu akta prava Unije za varstvo potrošnikov in bi bilo treba šteti, da se dopolnjujeta (ter ju zato razlagati enotno). Meni, da sta ta akta enoten pravni korpus. Menim, da je ta trditev napačna. Medtem ko se Direktiva 93/13 nanaša na (pogodbeno) pravo varstva potrošnikov, direktive o plinu (in direktiva o električni energiji) obravnavata popolnoma drugo pravno področje, namreč področje liberalizacije trga in vzpostavitve obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v okviru dobave energije končnim uporabnikom. Ob upoštevanju te razlike menim, da v teh različnih okvirih ni primerno s sodno razlago poenostaviti razlage pojmov preglednosti.
(
39
)	To je med drugim ponazorjeno z izrazi, uporabljenimi v energetskih direktivah. Medtem ko se Direktiva 93/13 nanaša na pogodbe, sklenjene med potrošniki in trgovci, se energetski direktivi sklicujeta na odjemalce in ponudnike storitev. Prav tako je omembe vredno, da lahko ukrepi, ki jih morajo države članice na podlagi energetskih direktiv sprejeti za varstvo končnih odjemalcev, obsegajo gospodinjske odjemalce ter mala in srednje velika podjetja.
(
40
)	Čeprav ta pravica v energetskih direktivah ni izrecno določena, jo vidim kot nujno posledico obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, da se končnim odjemalcem zagotovi energija po razumni ceni. Brez možnosti za izpodbijane spremembe cen bi zahteva po preglednosti ostala mrtva črka na papirju.
(
41
)	Predlog Parlamenta, da se k tema prilogama doda točka, s katero bi se razširila uporaba Direktive 93/13 na pogodbe, ki veljajo za univerzalno storitev v energetskem sektorju, namreč ni bil sprejet in ni vključen v končno različico energetskih direktiv. Glej v zvezi s tem Del I Poročila Evropskega parlamenta z dne 1. marca 2002 o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv 96/92/ES in 98/30/ES o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in zemeljskim plinom. (A5‑0077/2002), zakonodajni predlogi, dopolnili 89 in 160, str. 65, 66 in 107. Glej tudi moj komentar analize generalne pravobranilke V. Trstenjak o tej problematiki v opombi 38.
(
42
)	Na obravnavi je bilo navedeno, da morajo ponudniki storitev v skladu z nacionalnim pravom odjemalcu razkriti vse relevantne informacije o zvišanju cen, ko je pri sodišču vložena tožba. Vendar menim, da taka obveznost ne more smiselno nadomestiti obveznosti za razkritje razlogov, pogojev in obsega spremembe cene odjemalcu takrat, ko je obveščen o spremembi, kot je razvidno iz zadeve C‑400/11, v kateri je J. Egbringhoff te podatke zaman poskušal pridobiti, preden je sprožil postopek pred sodiščem. Z vidika ocene, ali je izpodbijanje razumnosti spremembe cen lahko uspešno, morajo biti ti podatki odjemalcu na voljo že pred začetkom sodnega postopka.
(
43
)	Glej na primer sodbo z dne 10. maja 2012 v združenih zadevah FIM Santander Top 25 Euro, od C‑338/11 do C‑347/11, točka 60 in navedena sodna praksa.
(
44
)	Sodba RWE Vertrieb, točka 60.
(
45
)	Če pa bo Sodišče razširilo razlogovanje, ki ga je uporabilo v zadevi RWE Vertrieb, na okoliščine, kakršne so te v obravnavani zadevi, ne bi bilo logično, če bi sprejelo predlog za omejitev časovnih učinkov sodbe, s katero je potrjena razlaga, ki je že bila sprejeta v prejšnji zadevi. Tako je zato, ker ne bi bilo več „objektivn[e] in znatn[e] negotovosti glede razlage in področja uporabe zadevnih določb prava [Unije]“.
(
46
)	Glede na številčne podatke, ki jih je družba TWS predstavila na obravnavi, prejema 18 oziroma 4 milijone gospodinjskih odjemalcev električno energijo oziroma plin na podlagi pogodb, ki veljajo za univerzalno storitev.
(
47
)	Ta razvoj je, kot je bilo navedeno na obravnavi, pojasnjen z dejstvom, da odjemalci stalno menjajo dobavitelje in se odločajo za posebne pogodbe, ki so na voljo na konkurenčnem trgu.
(
48
)	Na obravnavi je bilo sproženo vprašanje, ki se nanaša na zastaranje. Čeprav se zdi, da je po ustaljeni sodni praksi zastaralni rok za zahtevke, ki izhajajo iz posebnih pogodb, 3 leta, pa je treba zastaralni rok za pogodbe, ki veljajo za univerzalno storitev, še določiti. V tem smislu nič ne kaže, da bi bilo mogoče že na začetku izključiti daljši, 10‑letni zastaralni rok.
(
49
)	Glej opombo 46.
(
50
)	Glej moje sklepne predloge, predstavljene 24. oktobra 2013, v zadevi Transportes Jordi Besoara, točka 54 (sodba z dne 27. februarja 2014 v zadevi C‑82/12).
(
51
)	Seveda je tako le, če Sodišče ne šteje, da je bila po načelih, začrtanih v zadevi RWE Vertrieb, že odpravljena vsakršna negotovost glede združljivosti nacionalnih pravil z zahtevo po preglednosti iz energetskih direktiv.