Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
4 päivänä syyskuuta 2025 (1)
Asia C‑81/24 [Jenec](i)
LH
vastaan
OTP banka d.d., aiemmin NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR
(Ennakkoratkaisupyyntö – Okrajno sodišče v Mariboru (Mariborin piirioikeus, Slovenia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Rahoituspalvelut – Rahanpesu ja terrorismin rahoittaminen – Direktiivi 2014/92/EU – Direktiivi (EU) 2015/849 – Ulkomaisten varojen valvontaviraston (OFAC) luetteloon sisältyvä kuluttaja – Pankin kieltäytyminen maksun suorittamisesta ja perusmaksutilihakemuksen hylkääminen
I       Johdanto
1.        Miten oikeus pankkitiliin olisi sovitettavissa yhteen rahanpesun torjuntaa koskevien sääntöjen kanssa?
2.        Direktiivissä 2014/92/EU(2) säädetään oikeudesta maksutiliin rahoituspalveluihin pääsyn
edistämiseksi, kunhan rahanpesun estämistä ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia säännöksiä noudatetaan. Direktiivissä (EU) 2015/849(3) puolestaan vahvistetaan riskien arviointia, asiakkaiden ja heidän tosiasiallisten omistajiensa ja edunsaajiensa tunnistamista, heidän henkilöllisyytensä todentamista sekä asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen liittyvien toimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevat periaatteet liikesuhteen alkaessa ja koko sen keston ajan pyrittäessä estämään rahoitusjärjestelmän käyttöä rahanpesutarkoituksiin tai terrorismin rahoitukseen.
3.        Rahanpesun torjunnan sääntely perustuu riskiperusteiseen kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan,
jolloin herää kysymys, miten olisi syytä suhtautua sellaiseen erityiseen tilanteeseen, jossa perusmaksutilin avaamista hakevalta kuluttajalta evätään tilin avaaminen sillä perusteella, että hän sisältyy kolmannen maan laatimaan pakoteluetteloon, vaikka häntä ei ole yhdessäkään maassa tuomittu lainvoimaisella
rikostuomiolla rikoksista, jotka oikeuttaisivat luetteloon sisällyttämisen, ja vaikka hänen kotivaltionsa, Euroopan unioni tai kansainvälinen järjestö, jonka jäsen kyseinen jäsenvaltio tai unioni on, eivät ole kohdistaneet häneen minkäänlaisia rajoittavia toimenpiteitä.
4.        Keskityn ratkaisuehdotuksessani unionin tuomioistuimen pyynnöstä Okrajno sodišče v Mariborun (Mariborin piirioikeus, Slovenia) esittämään ensimmäiseen kysymykseen, jossa tiedustellaan, voidaanko direktiivin 2014/92 16 artiklan 4 kohtaa, kun sitä luetaan yhdessä direktiivin 2015/849 kanssa, tulkita siten, että jäsenvaltiot saavat sen nojalla velvoittaa pankit hylkäämään kuluttajan perusmaksutilihakemuksen sillä perusteella, että tämä sisältyy Yhdysvaltain valtiovarainministeriön (United States Department of the Treasury) alaisen ulkomaisten varojen valvontaviraston OFACin (Office of Foreign Assets Control) luetteloon.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 2014/92
5.        Direktiivin 2014/92 johdanto-osan 34, 37 ja 47 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(34)      – – Vaikka on tärkeää, että luottolaitokset varmistavat, etteivät niiden asiakkaat käytä rahoitusjärjestelmää laittomiin tarkoituksiin, kuten petoksiin, rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, ne eivät saisi asettaa esteitä kuluttajille, jotka haluavat hyötyä sisämarkkinoiden eduista avaamalla maksutilin toisessa valtiossa ja käyttämällä tällaista tiliä. Sen vuoksi – – direktiivin [2005/60/EY(4)] säännöksiä ei saisi käyttää tekosyynä kieltäydyttäessä tarjoamasta palveluja liiketoiminnan kannalta vähemmän kiinnostaville kuluttajille.
– –
(37)      Jäsenvaltioiden olisi voitava perussopimuksissa taattuja perusvapauksia täysimääräisesti kunnioittaen edellyttää, että kuluttajat, jotka haluavat avata perusmaksutilin jäsenvaltion alueella, osoittavat, että siihen on aidot perusteet. Tällaisten aitojen perusteiden osoittamiseksi ei olisi edellytettävä fyysistä läsnäoloa luottolaitoksen tiloissa, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta vaatimuksiin, jotka on hyväksytty direktiivin [2005/60] mukaisesti rahanpesun torjumiseksi.
– –
(47)      Luottolaitosten olisi voitava kieltäytyä avaamasta perusmaksutiliä tai voitava irtisanoa perusmaksutiliä koskeva sopimus vain erityisolosuhteissa, kuten rahanpesua ja terrorismin rahoitusta taikka rikosten torjuntaa ja tutkintaa koskevan lainsäädännön noudattamatta jättämisen vuoksi. Tällaisissakin tapauksissa kieltäytyminen voidaan katsoa perustelluksi vain, jos kuluttaja ei noudata kyseistä lainsäädäntöä, eikä siksi, että lainsäädännön noudattamisen tarkastamista koskeva menettely on liian hankala tai kallis. Lisäksi voisi olla tapauksia, joissa kuluttaja käyttää väärin oikeuttaan avata perusmaksutili ja käyttää sitä. Jäsenvaltion olisi esimerkiksi voitava sallia, että luottolaitokset ryhtyvät toimenpiteisiin sellaisia kuluttajia vastaan, jotka ovat syyllistyneet rikokseen, kuten vakavaan petokseen luottolaitosta kohtaan, jotta voidaan estää tällaisen rikoksen toistuminen. Tällaisiin toimenpiteisiin voi kuulua esimerkiksi kuluttajan perusmaksutilin käytön rajoittaminen tietyksi ajaksi. Voi myös olla tapauksia, joissa saattaa olla tarpeen evätä maksutilihakemus ensin, jotta voidaan yksilöidä sellaiset kuluttajat, joille voidaan tarjota maksutiliä erityisen edullisin ehdoin. Tällaisessa tapauksessa luottolaitoksen olisi ilmoitettava kuluttajalle, että jos evätään hakemus maksutilistä, josta veloitetaan maksu, kuluttaja voi hyödyntää tässä direktiivissä säädettyä erityismekanismia päästäkseen käyttämään perusmaksutiliä veloituksetta. Näiden molempien lisätapausten olisi kuitenkin rajoituttava erityistapauksiin ja perustuttava kansallisessa laissa tarkoin yksilöityihin säännöksiin. Määrittäessään muita tapauksia, joissa luottolaitokset voivat kieltäytyä tarjoamasta maksutiliä kuluttajille, jäsenvaltioiden olisi voitava ottaa huomioon muun muassa yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen liittyvät perusteet.”
6.        Direktiivin 2014/92 16 artiklan 1–4 ja 7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki luottolaitokset tarjoavat tai riittävän moni luottolaitos tarjoaa kuluttajille perusmaksutiliä, jotta kaikille kuluttajille niiden alueella taataan mahdollisuus käyttää sellaista ja jotta estetään kilpailun vääristyminen. – –
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että unionissa laillisesti asuvilla kuluttajilla, myös kuluttajilla, joilla ei ole pysyvää osoitetta, turvapaikanhakijoilla sekä kuluttajilla, joille ei ole myönnetty oleskelulupaa mutta joiden poistaminen maasta on oikeudellisten tai tosiasiallisten syiden vuoksi mahdotonta, on oikeus avata jäsenvaltion alueella sijaitsevan luottolaitoksen ylläpitämä perusmaksutili ja oikeus käyttää tällaista tiliä. Tätä oikeutta on sovellettava kuluttajan asuinpaikasta riippumatta.
Jäsenvaltiot voivat perussopimuksissa taattuja perusvapauksia täysimääräisesti kunnioittaen edellyttää, että kuluttajat, jotka haluavat avata perusmaksutilin jäsenvaltion alueella, osoittavat, että siihen on aidot perusteet.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisen oikeuden käyttöä ei tehdä kuluttajien kannalta liian vaikeaksi tai rasittavaksi.
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että perusmaksutiliä tarjoavat luottolaitokset avaavat perusmaksutilin tai hylkäävät kuluttajan perusmaksutilihakemuksen ilman tarpeetonta viivytystä ja viimeistään kymmenen pankkipäivän kuluttua täydellisen hakemuksen vastaanottamisesta.
4.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että luottolaitokset hylkäävät perusmaksutilihakemuksen, jos tällaisen tilin avaaminen merkitsisi direktiivissä [2005/60] säädettyjen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevien säännösten rikkomista.
– –
7.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että [4] kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa luottolaitos ilmoittaa kuluttajalle päätöksensä jälkeen välittömästi kirjallisesti ja maksutta hakemuksen hylkäämisestä ja täsmällisen syyn sen hylkäämiselle, ellei ilmoituksen antaminen ole kansallisen turvallisuuden, yleisen järjestyksen tai direktiivin [2005/60] tavoitteiden vastaista. Jos luottolaitos on hylännyt hakemuksen, sen on annettava kuluttajalle neuvoja menettelystä, jolla tämä voi tehdä valituksen hylkäämispäätöksestä, ja kuluttajan oikeudesta ottaa yhteyttä asianomaiseen toimivaltaiseen viranomaiseen ja nimettyyn vaihtoehtoiseen riitojenratkaisuelimeen sekä annettava asianmukaiset yhteystiedot.”
2.     Direktiivi 2015/849
7.        Direktiivin 2015/849 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski ei ole kaikissa tapauksissa yhtä suuri. Siksi olisi sovellettava kokonaisvaltaista riskiperusteista lähestymistapaa. Riskiperusteinen lähestymistapa ei ole jäsenvaltioille ja ilmoitusvelvollisille liian salliva vaihtoehto. Sen mukaan päätökset tehdään todistettujen riskien perusteella, jotta toimet voidaan tehokkaammin kohdistaa unioniin ja sen toimijoihin vaikuttaviin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeihin.”
8.        Mainitun direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.”
9.        Saman direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset toteuttavat asianmukaiset toimet tunnistaakseen ja arvioidakseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit ottaen huomioon riskitekijät, kuten ne, jotka liittyvät niiden asiakkaisiin, maihin tai maantieteellisiin alueisiin, tuotteisiin, palveluihin, liiketoimiin tai jakelukanaviin. Näiden toimien on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.
2.      Edellä 1 kohdassa tarkoitetut riskiarvioinnit on dokumentoitava, pidettävä ajan tasalla ja asetettava asiaankuuluvien toimivaltaisten viranomaisten ja itsesääntelyelinten saataville. Toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää, että yksittäisiä dokumentoituja riskiarvioita ei tarvita, jos tietylle alalle ominaisista erityisistä riskeistä vallitsee selkeä käsitys.
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvollisilla on käytössä toimintaperiaatteet, valvontatoimenpiteet ja menettelytavat, joilla vähennetään ja hallitaan tehokkaasti unionin, jäsenvaltion ja ilmoitusvelvollisten tasolla tunnistettuja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä. Näiden toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.
4.      Edellä 3 kohdassa tarkoitettuihin toimintaperiaatteisiin, valvontatoimenpiteisiin ja menettelytapoihin on kuuluttava
a)      sisäisten toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen kehittäminen, mukaan luettuina riskinhallintaa koskevat mallimenetelmät, asiakkaan tuntemisvelvollisuus, raportointi, tietojen säilyttäminen, sisäinen valvonta, vaatimustenmukaisuuden hallinta, mukaan lukien vaatimustenmukaisuudesta vastaavan toimihenkilön nimittäminen johdon tasolla, kun se on liiketoiminnan koon ja luonteen perusteella asianmukaista, ja työntekijöiden taustaselvitys;
b)      riippumaton tarkastustoiminto, jolla testataan a alakohdassa tarkoitetut sisäiset toimintaperiaatteet, valvontatoimenpiteet ja menettelytavat, kun se on liiketoiminnan koon ja luonteen perusteella asianmukaista.
5.      Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että ilmoitusvelvolliset saavat ylemmältä johdoltaan hyväksynnän käyttöön ottamilleen toimintaperiaatteille, valvontatoimenpiteille ja menettelytavoille ja että ne tarvittaessa seuraavat ja tehostavat toteutettuja toimenpiteitä.”
10.      Direktiivin 2015/849 13 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin on kuuluttava
a)      asiakkaan tunnistaminen ja tämän henkilöllisyyden todentaminen luotettavasta ja riippumattomasta lähteestä peräisin olevien asiakirjojen tai tietojen perusteella – –;
b)      tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistaminen ja kohtuullisten toimenpiteiden toteuttaminen tämän henkilöllisyyden todentamiseksi siten, että ilmoitusvelvollinen on vakuuttunut tietävänsä, kuka on tosiasiallinen omistaja ja edunsaaja, mukaan lukien se, että ilmoitusvelvollinen toteuttaa oikeushenkilöiden, trustien, yhtiöiden, säätiöiden ja vastaavien oikeudellisten järjestelyjen osalta kohtuulliset toimenpiteet asiakkaan omistus- ja määräysvaltarakenteen ymmärtämiseksi – –;
c)      liikesuhteen tarkoituksen ja aiotun luonteen arvioiminen ja tarvittaessa tietojen hankkiminen niistä;
d)      liikesuhteen jatkuva seuranta, mukaan luettuna liiketoimien tarkastaminen koko liikesuhteen aikana sen varmistamiseksi, että suoritettavat liiketoimet ovat yhdenmukaiset niiden tietojen kanssa, jotka ilmoitusvelvollisella on asiakkaasta, tämän liiketoiminnasta ja riskiprofiilista ja tarvittaessa varojen alkuperästä, sekä sen varmistaminen, että hallussa olevat asiakirjat ja tiedot pidetään ajan tasalla.
– –
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset soveltavat kaikkia 1 kohdassa säädettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia vaatimuksia. Ilmoitusvelvolliset voivat kuitenkin päättää näiden toimenpiteiden laajuudesta riskialttiuden perusteella.
3.      Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että ilmoitusvelvolliset ottavat huomioon ainakin liitteessä I mainitut muuttujat arvioidessaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä.
4.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset pystyvät osoittamaan toimivaltaisille viranomaisille tai itsesääntelyelimille, että toimenpiteet ovat tunnistettujen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien kannalta asianmukaisia.
– –”
11.      Mainitun direktiivin 14 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että jos ilmoitusvelvollinen ei pysty noudattamaan 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b tai c alakohdassa säädettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia vaatimuksia, se ei saa suorittaa liiketoimea pankkitilin välityksellä, aloittaa liikesuhdetta tai suorittaa liiketoimea, vaan sen on lopetettava liikesuhde ja harkittava asiakkaaseen liittyvän epäilyttävän liiketoimen ilmoittamista [unionin rahanpesun selvittelykeskukselle] 33 artiklan mukaisesti.”
12.      Saman direktiivin 48 artiklan 8 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon ilmoitusvelvolliselle sallitun harkintavallan ja tarkastelevat asianmukaisesti tämän harkintavallan perustana olevia riskiarvioita sekä kyseisen yksikön sisäisten toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen riittävyyttä ja täytäntöönpanoa.”
3.     Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskitekijöitä koskevat Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ohjeet
13.      EPV:n ohjeisiin, jotka on annettu 1.3.2021 direktiivin [2015/849] 17 artiklan ja 18 artiklan 4 kohdan nojalla asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta sekä tekijöistä, joita luotto- ja finanssilaitosten olisi tarkasteltava arvioidessaan yksittäisiin liikesuhteisiin ja yksittäisiin liiketoimiin liittyvää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä (rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskitekijöitä koskevat ohjeet), ja joilla kumotaan ja korvataan ohjeet JC/2017/37,(5) sisältyvän ohjeen nro 1, jonka otsikko on ”Riskiarviot: kaikkia yrityksiä koskevat keskeiset periaatteet”, 1.30. kohdan c alakohdassa todetaan seuraavaa:
”Yritysten on aina tarkasteltava seuraavia tietolähteitä:
– –
c)      viranomaisilta saadut tiedot, kuten kansalliset riskiarviot, toimintapoliittiset julkilausumat ja ilmoitukset sekä asiaa koskevaa lainsäädäntöä selventävät muistiot.”
14.      EPV:n ohjeen nro 2, jonka otsikko on ”[Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen] riskitekijöiden tunnistaminen”, 2.3. ja 2.5. kohdassa todetaan seuraavaa:
”2.3.      Asiakkaisiin sekä asiakkaiden tosiasiallisiin omistajiin ja edunsaajiin liittyvää riskiä määrittäessään yritysten tulisi harkita seuraaviin seikkoihin liittyvää riskiä:
– –
b)      asiakkaan ja asiakkaan tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan maine
– –
2.5.      Seuraavilla riskitekijöillä voi olla merkitystä, kun tarkastellaan asiakkaan tai tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan maineeseen liittyvää riskiä:
a)      Onko tiedotusvälineissä tai muissa merkittävissä tietolähteissä uutisoitu asiakkaasta kielteisesti, kuten esittämällä asiakkaaseen tai tosiasialliseen omistajaan ja edunsaajaan kohdistettuja rikos- tai terrorismiväitteitä? Jos on, ovatko ne luotettavia ja uskottavia? Yritysten on määritettävä väitteiden uskottavuus muun muassa tietolähteen laadun ja riippumattomuuden sekä väitteiden esittämisen jatkuvuuden perusteella. Yritysten on huomattava, että rikostuomioiden puuttuminen ei välttämättä yksin riitä sivuuttamaan väitteitä väärinkäytöksistä.
b)      Onko asiakkaan, tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tai jonkun yleisesti heidän lähipiiristään tunnetun henkilön varoja jäädytetty hallinnollisten tai rikosoikeudellisten menettelyjen tai terrorismi- tai terrorismin rahoitussyytösten vuoksi? Onko yrityksellä perustellut syyt epäillä, että asiakkaan, tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tai tunnetusti heidän lähipiiriinsä kuuluvan henkilön varat on joskus aiemmin jäädytetty?
– –”
15.      EPV:n ohjeen nro 3, jonka otsikko on ”Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien arviointi”, 3.2. ja 3.3. kohdassa todetaan seuraavaa:
”3.2.      Yritysten on muodostettava kokonaiskuva tunnistamistaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskitekijöistä ja määritettävä näiden pohjalta liikesuhteeseen, yksittäiseen liiketoimeen tai yritysten liiketoimintaan liittyvän rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskitaso.
3.3.      Yritysten on huomattava, että ellei direktiivissä [2015/849] tai kansallisessa lainsäädännössä toisin mainita, yksittäiset riskitekijät eivät välttämättä yksinään siirrä liikesuhdetta ylempään tai alempaan riskiluokkaan.”
16.      EPV:n ohjeen nro 4, jonka otsikko on ”Asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet, joita kaikkien yritysten on sovellettava”, 4.9., 4.10. ja 4.66. kohdassa todetaan seuraavaa:
”4.9.      Riskien ’välttämisellä’ (de-risking) tarkoitetaan yritysten päätöstä lopettaa palvelujen tarjoaminen tietyille asiakasryhmille, joihin liittyy kohonnut rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski. Koska yksittäisiin liikesuhteisiin liittyvä riski vaihtelee jopa yksittäisen ryhmän sisällä, riskiperusteisen toimintamallin soveltaminen ei edellytä, että yritykset kieltäytyvät liikesuhteista kaikkien sellaisten asiakasryhmien kanssa, joilla katsotaan olevan kohonnut rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski, tai päättävän liikesuhteet niiden kanssa. Yritysten on punnittava huolellisesti tarvetta rahoituspalveluiden käyttämisen mahdollisuuteen verrattuna siihen, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä on vähennettävä.
4.10.      Osana tätä yritysten on otettava käyttöön asianmukaisia ja riskialttiuteen perustuvia toimintaperiaatteita ja menettelytapoja, jotta voidaan varmistaa, että niiden asiakkaantuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden soveltamiseen käyttämä toimintamalli ei johda siihen, että lainmukaisilta asiakkailta evätään mahdollisuus käyttää rahoituspalveluja. Kun asiakas ei pysty oikeutetuista ja uskottavista syistä toimittamaan henkilöllisyysasiakirjoja perinteisessä muodossa, yritysten tulisi harkita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin hallitsemista muilla tavoilla, muun muassa
– –
b)      tarjoamalla vain sellaisia perustason rahoitustuotteita ja
‑palveluja, joissa rajoitetaan käyttäjien mahdollisuuksia käyttää kyseisiä tuotteita ja palveluja talousrikollisuuteen. Tällaisten perustuotteiden ja
‑palvelujen kohdalla yritysten on ehkä myös helpompaa havaita epätavanomaiset liiketoimet tai liiketoimien mallit, mukaan lukien tilanteet, joissa tuotetta käytetään muuhun tarkoitukseen
kuin mihin se on tarkoitettu. On kuitenkin tärkeää, että kaikki rajoitukset ovat oikeasuhteisia ja että niillä ei rajoiteta kohtuuttomasti tai tarpeettomasti asiakkaiden mahdollisuutta käyttää rahoitustuotteita ja
‑palveluja.
– –
4.66.      Yritysten ei pidä solmia liikesuhdetta, jos ne eivät pysty noudattamaan asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia vaatimuksia, jos ne eivät ole vakuuttuneita liikesuhteen tarkoituksen ja luonteen laillisuudesta tai jos ne eivät ole vakuuttuneita voivansa tehokkaasti hallita rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä. Jos tällainen liikesuhde on jo olemassa, yritysten on lopetettava se tai keskeytettävä liiketoimet siihen saakka, kunnes liikesuhde voidaan lopettaa soveltaen tarvittaessa lainvalvontaviranomaisten ohjeita.”
B       Slovenian oikeus
1.     Maksupalveluista, sähköisen rahan liikkeeseenlaskupalveluista ja maksujärjestelmistä annettu laki
17.      Maksupalveluista, sähköisen rahan liikkeeseenlaskupalveluista ja maksujärjestelmistä 7.2.2018 annetun lain (Zakon o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih),(6) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 180 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Pankki ei saa syrjiä – – unionissa laillisesti asuvaa kuluttajaa, joka hakee perusmaksutilin avaamista unionissa tai pääsyä siihen – –, etenkään
tämän kansallisuuden, asuinpaikan, sukupuolen, rodun, ihonvärin, etnisen tai sosiaalisen alkuperän, geneettisten ominaisuuksien, kielen, uskonnon tai henkilökohtaisen vakaumuksen, poliittisen tai muun katsomuksen, kansalliseen yhteisöön tai toisen valtion kansalliseen
vähemmistöön kuulumisen, varallisuuden, syntyperän, vammaisuuden, iän
tai seksuaalisen suuntautumisen perusteella. Perusmaksutilin avaamiseen ja pääsyyn sovellettavat edellytykset eivät saa johtaa minkäänlaiseen epäoikeudenmukaiseen erotteluun.”
18.      Mainitun lain 181 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Kaikkien kuluttajille suunnattuja maksutilejä hallinnoivien pankkien on tarjottava kuluttajille perusmaksutiliä.
– –
3.      – – unionissa laillisesti asuvilla kuluttajilla, mukaan lukien asunnottomat ja turvapaikanhakijat sekä kuluttajat, joille ei ole myönnetty oleskelulupaa mutta joiden maasta poistaminen ei oikeudellisista tai aineellisista syistä ole mahdollista, on oikeus perusmaksutilin avaamiseen ja käyttöön. Oikeus pätee kuluttajan vakinaisesta asuinpaikasta riippumatta.
4.      Pankin on suunniteltava perusmaksutilin avaamiseen liittyvä menettely siten, ettei oikeuden käyttö ole kuluttajille liian vaikeaa tai työlästä. Pankin on avattava perusmaksutili
ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kymmenen pankkipäivän kuluessa siitä, kun se on vastaanottanut kuluttajan täydellisen perusmaksutilihakemuksen.
5.      Edellisessä momentissa tarkoitettu määräaika pätee myös silloin, jos pankki hylkää kuluttajan perusmaksutilihakemuksen.
6.      Pankin on hylättävä kuluttajan perusmaksutilihakemus, jos tilin avaaminen johtaisi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annetun lain säännösten rikkomiseen. – – Pankin on tällöin toimittava rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annetun lain edellyttämällä tavalla.
– –
8.      Pankin on perusmaksutilihakemuksen hylkäämisestä tekemänsä päätöksen jälkeen ilmoitettava tämän pykälän 6 ja 7 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa
kuluttajalle viipymättä, kirjallisesti ja maksutta hakemuksen hylkäämisestä sekä hylkäämisen konkreettiset syyt, paitsi jos tämä kielletään muilla säännöksillä.
9.      Jos pankki hylkää perusmaksutilihakemuksen, sen on ilmoitettava kuluttajalle hylkäämispäätökseen sovellettavasta muutoksenhakumenettelystä, oikeudesta tiedottaa perusmaksutilihakemuksen hylkäämisestä Slovenian keskuspankille (Banko Slovenije) sekä oikeudesta turvautua tämän lain 286 §:ään perustuvaan vaihtoehtoiseen riidanratkaisumenettelyyn. Pankin on annettava ilmoituksessaan myös asianmukaiset yhteystiedot.
– –”
2.     Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annettu laki
19.      Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä 4.4.2022 annetun lain (Zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma)(7) 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Pankkien ja niiden muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien sivuliikkeiden, kolmansien maiden pankkien sivuliikkeiden sekä jäsenvaltioiden pankkien, jotka haluavat avata sivuliikkeen Sloveniassa, on toteutettava
tässä laissa säädetyt rahanpesun ja terrorismin rahoituksen havaitsemiseen ja estämiseen tarkoitetut toimenpiteet ennen pääoman tai muiden varojen vastaanottamista, luovutusta, muuntamista, säilyttämistä, hallussapitoa tai muuntyyppistä hallinnointia, mukaan lukien näiden kuluessa ja liikesuhteita luotaessa.”
III  Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
20.      Kantaja LH yritti tehdä 22.10.2017 eräällä huoltoasemalla tilisiirron Nova Kreditna Banka Maribor d.d:ssä (jäljempänä Nova-pankki) avatulta puolisonsa tililtä. Nova-pankki esti maksun, kun kantajan henkilötiedot syötettiin järjestelmään. Nova-pankki perusteli estoa kantajan puolisolle selvittämällä, että se oli ottanut käyttöön aiempaa rajoittavampia toimenpiteitä täyttääkseen terrorismin rahoituksen ja rahanpesun estämisestä annetusta lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet, kuten erityisesti kiellon liikesuhteen luomisesta pakoteluetteloon (Euroopan unioni, OFAC, YK, kansallinen luettelo) sisältyvän asiakkaan kanssa. OFACin luetteloon sisältyviä henkilöitä koskevia vastaavanlaisia vaatimuksia sisältyy myös Nova-pankin muihin sisäisiin asiakirjoihin.(8)
21.      Kantajan Nova-pankkia vastaan ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireille paneman menettelyn, jossa tämä vaati perusmaksutilin avaamista sekä vahingonkorvauksia, kuluessa hän kävi 23.3.2022 henkilökohtaisesti Nova-pankin konttorissa vaatiakseen perusmaksutilin avaamista. Kantajan esitettyä voimassa olevan henkilöllisyystodistuksensa Nova-pankin toimihenkilö ilmoitti hänelle, ettei järjestelmä salli maksutilin avaamista hänen nimellään. Hän ei saanut perusmaksutilihakemukseensa minkäänlaista kirjallista vastausta kymmenen päivän kuluessa hakemuksen jättämisestä.
22.      Slovenian tasavallan erikoissyyttäjä (Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije) oli 23.2.2015 päättänyt ja arkistoinut kantajaa vastaan vireille panemansa menettelyn, joka koski samoja rikoksia kuin ne, jotka olivat johtaneet kantajasta annettuun kansainväliseen pidätysmääräykseen. Kantajaa ei ole tuomittu missään muualla rikoksesta, jonka perusteella hänet on sisällytetty OFACin luetteloon, eivätkä Yhdistyneet kansakunnat, unioni tai Slovenian tasavalta ole kohdistaneet häneen minkäänlaisia rajoittavia toimenpiteitä.
23.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asianosaiset ovat erimielisiä siitä, voidaanko rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annettujen säännösten rikkomisena pitää yksistään OFACin luetteloon sisällyttämistä, joka oikeuttaisi epäämään perusmaksutilin avaamisen, vaikka asianomainen henkilö ei ole saanut minkäänlaista rikostuomiota rikoksesta, jonka perusteella hänet on sisällytetty luetteloon, eivätkä Yhdistyneet kansakunnat, unioni tai unionin jäsenvaltiot ole kohdistaneet häneen minkäänlaisia rajoittavia toimenpiteitä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että vaikka luetteloon sisällyttämistä voitaisiin pitää tehostetun valvonnan oikeuttavana erityisenä olosuhteena, ei ole selvää, voidaanko sillä oikeuttaa perusmaksutilin avaamisen epääminen. Jos epäämistä pidetään perusteltuna, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko tämä Euroopan unionin perusoikeuskirjan(9) 48 artiklassa vahvistetun syyttömyysolettamaa koskevan oikeuden mukaista.
24.      Okrajno sodišče v Mariboru päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko jäsenvaltioilla direktiivin [2014/92] 16 artiklan 4 kohdan säännöksen nojalla oikeus velvoittaa pankit hylkäämään kuluttajan perusmaksutilihakemus sen perusteella, että kyseinen kuluttaja mainitaan OFAC:n
– – pakoteluettelossa, kun tilin avaamisella
rikottaisiin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevia direktiivin
[2015/849]
säännöksiä?
2)      Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko edellä mainitusta oikeudesta poiketa tilanteessa, jossa kyseistä kuluttajaa ei ole missään maassa koskaan tuomittu rikoksesta, jonka perusteella hänet mainitaan kyseisessä luettelossa, tai jos asianomainen jäsenvaltio, – – unioni tai muu kansainvälinen järjestö, johon asianomainen jäsenvaltio tai – – unioni kuuluu, ei ole kohdistanut häneen minkäänlaisia rajoittavia toimenpiteitä?
3)      Merkitseekö myöntävä vastaus ensimmäiseen kysymykseen
yhteensopimattomuutta [perusoikeuskirjan] 48 artiklassa tarkoitetun syyttömyysolettamaa koskevan oikeuden kanssa?
4)      Merkitseekö kieltävä vastaus toiseen kysymykseen yhteensopimattomuutta [perusoikeuskirjan] 48 artiklassa tarkoitetun syyttömyysolettamaa koskevan oikeuden kanssa?”
25.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantaja, Nova-pankki, Slovenian hallitus, Euroopan unionin neuvosto, Euroopan parlamentti sekä Euroopan komissio.
IV     Arviointi
26.      Keskityn ratkaisuehdotuksessani unionin tuomioistuimen toiveen mukaisesti ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen.
27.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee siis, ovatko jäsenvaltiot direktiivin 2014/92 16 artiklan 4 kohdan nojalla oikeutettuja velvoittamaan pankit epäämään perusmaksutilin avaamisen kuluttajalta sillä perusteella, että tämä sisältyy OFACin luetteloon, kun avaaminen merkitsisi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettujen direktiivin 2015/849 säännösten rikkomista.
28.      Direktiivin 2014/92 15 artiklassa säädetään, että kaikenlainen unionissa laillisesti asuvaan kuluttajaan tämän kansalaisuuden tai asuinpaikan vuoksi kohdistuva syrjintä on kiellettyä käsiteltäessä hänen maksutilihakemustaan. Saman direktiivin 16 artiklassa puolestaan säädetään oikeudesta perusmaksutiliin(10) ja täsmennetään joitakin seikkoja oikeuden tehokkuuden varmistamiseksi.
29.      Mainitun 16 artiklan 1 kohdassa säädetäänkin nimenomaan, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että riittävän moni luottolaitos tarjoaa perusmaksutilejä ja ettei niitä tarjoa yksistään luottolaitokset, jotka tarjoavat maksutilejä ainoastaan verkkopalveluina. Saman 16 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa taas täsmennetään, mitä ”unionissa laillisesti asuvalla kuluttajalla” tarkoitetaan. Saman 16 artiklan 3 kohdassa säädetään vielä, että perusmaksutili on avattava tai avaaminen on evättävä ilman tarpeetonta viivytystä ja viimeistään kymmenen pankkipäivän kuluttua kattavan hakemuksen vastaanottamisesta.
30.      Direktiivin 2014/92 16 artiklassa säädetään myös perusmaksutilin avaamisen epäämisestä kolmessa eri tilanteessa. Ensimmäisessä
tilanteessa tilin avaaminen voidaan evätä, jos se johtaisi
rahanpesun estämisestä ja terrorismin rahoittamisen torjunnasta annettujen
direktiivin 2005/60/EY säännösten rikkomiseen.(11) Toisessa tilanteessa jäsenvaltiot voivat antaa luottolaitoksille oikeuden perusmaksutilin avaamisen epäämiseen, jos kuluttajalla on jo perusmaksutili niiden alueella sijaitsevassa luottolaitoksessa.(12) Kolmannessa tilanteessa jäsenvaltiot voivat määritellä rajoitetusti muita erityistapauksia, joissa luottolaitokset voidaan velvoittaa hylkäämään tai ne voivat päättää hylätä perusmaksutilihakemuksen edellyttäen, että hylkäämiset perustuvat kansallisen lain säännöksiin, kun tavoitteena on joko edistää kuluttajan pääsyä
ilmaiseen perusmaksutiliin tai estää kuluttajia käyttämästä väärin oikeuttaan perusmaksutiliin.(13) Luottolaitosten on näissä kolmessa epäämistapauksessa ilmoitettava kuluttajille välittömästi hakemuksen hylkäämisen täsmälliset perustelut kirjallisesti ja maksutta, ellei ilmoittaminen ole kansallisen turvallisuuden, yleisen järjestyksen tai rahanpesua ja terrorismia koskevan unionin säännöstön tavoitteiden vastaista.(14)
31.      Direktiivissä 2014/92 säädetään siten perusmaksutilin avaamisen epäämistä koskevasta vähimmäistason yhdenmukaistamisesta ja jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa, paitsi jos tilin avaaminen johtaisi rahanpesun estämisestä ja terrorismin torjunnasta annettujen
direktiivin 2015/849 säännösten rikkomiseen. Näissä tilanteissa jäsenvaltioilla ei ole harkintavaltaa, mikä ilmenee ilmauksesta ”jäsenvaltioiden on varmistettava”.
32.      Direktiivin 2014/92 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa kuitenkin täsmennetään, että direktiivin 2015/849(15) säännöksiä ei pidä käyttää verukkeena sille, että kaupallisesti vähemmän kiinnostavat kuluttajat jätetään palvelujen ulkopuolelle.
33.      Direktiivin 2014/92 johdanto-osan 47 perustelukappaleessa puolestaan todetaan, että tilanteissa, joissa rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevaa lainsäädäntöä mahdollisesti laiminlyödään, tilin avaamisen epäämistä voidaan perustella vain, jos kuluttaja ei täytä lainsäädännön vaatimuksia, mutta ei yksistään sillä perusteella, että lainsäädännön noudattamisen tarkastamista koskeva menettely on liian työläs tai kallis.
34.      Unionin tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen pulmallisuus johtuu siitä, että myös direktiivi 2015/849 on vähimmäistason yhdenmukaistamiseen perustuva direktiivi.
35.      Useissa direktiivin 2015/849 säännöksissä näet säädetään, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen tarkoitettuja tiukempia toimenpiteitä unionin oikeuden rajoissa.(16) Mainitussa direktiivissä säädetään myös jäsenvaltioilla olevista vaihtoehdoista, kuten siitä, että ne voivat antaa ilmoitusvelvollisille oikeuden toteuttaa yksinkertaistettuja tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, jos jäsenvaltio tai ilmoitusvelvollinen yksilöi aloja, joilla riski on vähäisempi,(17) tai ilmoitusvelvolliset voivat itse määrittää asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden laajuuden riskiarvionsa perusteella.(18) Tällainen joustavuus liittyy direktiivin 2015/849 perustana omaksuttuun riskiperusteiseen lähestymistapaan.(19)
36.      Edellä todetun valossa onkin syytä pohtia, millaisella rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta annetun säännöstön rikkomisella voitaisiin oikeuttaa perusmaksumaksutilin epääminen direktiivissä 2014/92 tarkoitetussa merkityksessä.
37.      Direktiivin 2015/849 14 artiklan 4 kohdassa säädetään nimenomaisesti vain yhdestä tilanteesta, jossa liikesuhdetta ei pidä aloittaa, toisin sanoen jos ilmoitusvelvollinen ei pysty täyttämään
mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b tai c alakohdassa säädettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia velvollisuuksia. Muistutuksena todettakoon, että kyseiset velvollisuudet
koskevat asiakkaan tunnistamista ja tämän henkilöllisyyden todentamista (mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdan a alakohta), tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamista
sekä kohtuullisia toimenpiteitä tämän henkilöllisyyden todentamiseksi (saman direktiivin 13 artiklan 1 kohdan b alakohta) sekä liikesuhteen tarkoituksen ja liikesuhteen tulevan luonteen arvioimista ja tarvittaessa tietojen hankkimista niistä (direktiivin 2015/849 13 artiklan 1 kohdan c alakohta). Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkastelusta muuta johdu, mitään näistä seikoista ei käsiteltävässä asiassa ole laiminlyöty, sillä asiakas on tunnistettu, asiassa ei ole vedottu muuhun tosiasialliseen
omistajaan ja edunsaajaan kuin asiakkaaseen, ja haluttuna liikesuhteena on perusmaksutilin avaaminen. Tilihakemuksen hylkäämistä ei siten ensi näkemältä voida oikeuttaa mainitun direktiivin perusteella.
38.      Slovenian hallitus täsmentää, ettei se ole säätänyt direktiivin 2015/849 5 artiklaan perustuvina tiukempina toimenpiteinä velvollisuudesta kieltäytyä liikesuhteen aloittamisesta, jos asiakas sisältyy OFACin luetteloon. Nova-pankin kieltäytyminen perusmaksutilin avaamisesta yksistään sillä perusteella, että potentiaalinen asiakas sisältyy OFACin luetteloon, näyttää siten ylittävän jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajaavan unionin oikeuden rajat.(20)
39.      Kuten Euroopan parlamentti täysin perustellusti huomauttaa, unionin sääntelykehyksen mukaan rahoituspalveluja voidaan tarjota
erityisen valtuutuksen nojalla rajoittavien toimenpiteiden kohteena oleville henkilöille myös tilanteissa, joissa kyseisiä toimenpiteitä toteutetaan unionin oikeuden nojalla.(21) Terrorismin rahoituksen ja rahanpesun torjunnan tavoite ei siis täysin estä pankkijärjestelmän hyödyntämistä.
40.      Säätäessään liikesuhteen aloittamisen kiellosta ainoastaan edellä mainituissa tilanteissa (asiakasta tai tosiasiallista omistajaa ja edunsaajaa ei ole tunnistettu tai liikesuhteen tarkoitusta ja luonnetta ei ole arvioitu) unionin lainsäätäjä on siten punninnut keskenään yhtäältä perusmaksutilin avaamista koskevan oikeuden ja toisaalta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan välisiä intressejä.
41.      Pelkkä OFACin luetteloon sisällyttäminen voidaan sitä vastoin ottaa huomioon arvioitaessa alkaneeseen liikesuhteeseen sovellettavaa tuntemisvelvollisuuden tasoa.
42.      Direktiivissä 2015/849 näet säädetään useista liikesuhteen kuluessa sovellettavista tuntemisvelvollisuuden tasoista, sillä liikesuhteen jatkuva seuranta on osa tavanomaisia tuntemisvelvoitteita.(22)
43.      Direktiivin 2015/849 15–17 artiklassa säädetään yhtäältä tilanteista, joissa jäsenvaltiot voivat antaa ilmoitusvelvollisille oikeuden yksinkertaistetun tuntemismenettelyn soveltamiseen.
44.      Mainitun direktiivin 18–24 artiklassa säädetään toisaalta tehostetusta tuntemisvelvollisuudesta. Saman direktiivin liitteessä III luetellaan kohonneeseen riskiin mahdollisesti viittaavat tekijät, jotka jäsenvaltioiden ja ilmoitusvelvollisten on
vähintäänkin otettava huomioon. Tuntemisvelvollisuuden tehostaminen liittyy riskitekijöihin, jotka ovat joko maantieteellisiä (korkean riskin kolmannet maat tai rajat ylittävät suhteet, joihin liittyy kolmas maa) tai liittyvät tuotteisiin, palveluihin, liiketoimiin tai jakelukanaviin (etenkin uusien teknologioiden käyttö) tai kytkeytyvät asiakkaaseen (kuten poliittisesti vaikutusvaltaiset henkilöt).
45.      Direktiivin 2015/849 tai sen liitteen III sanamuodossa ei oteta asiakkaaseen kytkeytyvien riskitekijöiden joukossa huomioon tilannetta, jossa asiakas sisältyy pakoteluetteloon. EPV toteaa ohjeissaan, että tässä riskitekijässä olisi otettava huomioon asiakkaan maineeseen liittyvä riski(23) ja että tällä perusteella voidaan ottaa huomioon etenkin asiakkaaseen tiedotusvälineissä tai muissa merkittävissä tietolähteissä kohdistunut kielteinen uutisointi, ilman että rikostuomioiden puuttuminen yksistään riittäisi sivuuttamaan väitteitä väärinkäytöksistä,(24) tai se, että asiakkaan varoja on jäädytetty hallinnollisten tai rikosoikeudellisten menettelyjen vuoksi, myös jos näin on tehty aiemmin.(25) EPV suosittaa myös viranomaisilta saatujen tietojen huomioon ottamista.(26) OFACin luetteloon sisällyttäminen voi siten olla yksi asiakkaaseen
liittyvistä riskitekijöistä.
46.      EPV täsmentää niin ikään, että finanssilaitosten on muodostettava kokonaiskuva tunnistamistaan riskitekijöistä(27) ja että niiden on huomattava, että ellei direktiivissä 2015/849 tai kansallisessa lainsäädännössä toisin mainita, yksittäiset riskitekijät eivät välttämättä yksinään siirrä liikesuhdetta ylempään tai alempaan riskiluokkaan.(28)
47.      Jos ilmoitusvelvollinen on pankki, sillä on siten oltava kokonaisvaltainen ja riskitekijöiden painotukseen perustuva kuva
uuden liikesuhteen aiheuttaman riskin tasosta liikesuhteeseen sovellettavan tuntemisvelvollisuuden tason arvioimiseksi. OFACin luetteloon sisällyttämisellä voitaisiin siten oikeuttaa tehostettua tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet
käsiteltävän asian olosuhteiden mukaan ja sen mukaan, miten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi asiaa.
48.      Direktiivin 2015/849 8 artiklan 3 kohdassa tosin säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvollisilla on käytössään toimintaperiaatteet, valvontatoimenpiteet ja menettelytavat, joilla vähennetään ja hallitaan tehokkaasti unionin, jäsenvaltion ja ilmoitusvelvollisten tasolla tunnistettuja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä, ja että näiden toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.
49.      Onkin syytä pohtia, mikä on pankin liikkumavara, jos se katsoo, että sen toimintaperiaatteet, valvontatoimenpiteet ja menettelytavat eivät riitä
niiden riskien tehokkaaseen vähentämiseen ja hallintaan, jotka se on tunnistanut luonteeseensa ja kokoonsa nähden oikeasuhteisten toimenpiteiden avulla. Johtaisiko tämä uuteen tilanteeseen, jossa perusmaksutilin avaamisen epääminen olisi perusteltua?
50.      Katson komission tavoin, että direktiivin 2014/92 16 artiklan 4 kohtaa, jossa säädetään perusmaksutilin avaamisen epäämisestä, jos tilin avaaminen johtaisi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien säännösten rikkomiseen, voitaisiin näet pitää epäämisen perusteena tilanteessa, jossa pankki ei hallitse rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riskiä. EPV:n ohjeissa mainitaan juuri tällainen tilanne.(29)
51.      Nova-pankin olisi tällaiseen päätökseen johtavassa arviossaan otettava mielestäni kuitenkin huomioon useita eri näkökohtia.
52.      EPV:n ohjeissa todetaan perusmaksutilin avaamista puoltavan päätöksen osalta ensinnäkin selkeästi, että perustason rahoitustuotteiden ja
‑palvelujen tarjoamisella rajoitetaan käyttäjien mahdollisuuksia käyttää kyseisiä tuotteita ja palveluja talousrikollisuuteen.(30) Riskiä voidaan siten hallita, kun hakemus koskee vain perustason pankkipalvelut kattavan maksutilin avaamista. Toisaalta kuten aiemmin jo totesin,(31) perusmaksutilin avaamisen epäämistä ei voida perustella yksistään valvontakustannuksilla.
53.      Toiseksi direktiivissä 2015/849 säädetään selvästi, että jos pankki katsoo edellä mainittuja näkökohtia tarkasteltuaan tarpeelliseksi evätä perusmaksutilin avaamisen, sen harkintavalta ei ole rajaton. Mainitun direktiivin 48 artiklan 8 kohdassa säädetään yhtäältä seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon ilmoitusvelvolliselle sallitun harkintavallan ja tarkastelevat asianmukaisesti tämän harkintavallan perustana olevia riskiarvioita sekä kyseisen yksikön sisäisten toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen riittävyyttä ja täytäntöönpanoa.” Direktiivin 2014/92 16 artiklan 7 kohdassa säädetään toisaalta, että jos pankki epää perusmaksutilin avaamisen, sen on ilmoitettava kuluttajalle epäämisen riitauttamiseksi noudatettavasta menettelystä sekä tämän oikeudesta kääntyä asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen sekä nimetyn vaihtoehtoisen riitojenratkaisuelimen puoleen. Pankkien harkintavalta on siten kunkin jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen valvonnassa.
54.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on käsiteltävässä asiassa arvioida, onko perusmaksutilin avaamisen epäämistä koskevaa päätöstä perusteltu myös muilla riskitekijöillä kuin OFACin luetteloon sisällyttämisellä ja olisiko Nova-pankki
voinut varmistaa liikesuhteen jatkuvan valvonnan, jos tili olisi avattu.
55.      Ehdotan siis, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että direktiivin 2014/92 16 artiklan 4 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 2015/849 säännösten kanssa, on tulkittava siten, että pankki ei voi evätä perusmaksutilin avaamista yksistään sillä perusteella, että tilin avaamista hakevan kuluttajan nimi sisältyy OFACin luetteloon. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin selvittää, otetaanko kansallisessa oikeudessa nimenomaisesti huomioon OFACin luetteloon sisällyttäminen perusmaksutilin avaamisen epäämiseksi.
V       Ratkaisuehdotus
56.      Ehdotan kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa
Okrajno sodišče v Mariborun ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksutilejä 23.7.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/92/EU 16 artiklan 4 kohtaa, luettuna yhdessä rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849, sellaisena kuin se on muutettuna 18.12.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2019/2177, säännösten kanssa,
on tulkittava siten, että
pankki ei voi evätä perusmaksutilin avaamista yksistään sillä perusteella, että tilin avaamista hakevan kuluttajan nimi sisältyy Yhdysvaltain valtiovarainministeriön (United States Department of the Treasury) alaisen ulkomaisten varojen valvontaviraston (Office of Foreign Assets Control, OFAC) luetteloon.
Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin selvittää, otetaanko kansallisessa oikeudessa nimenomaisesti huomioon OFACin luetteloon sisällyttäminen perusmaksutilin avaamisen epäämiseksi.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksutilejä 23.7.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 257, s. 214).
3      Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2015, L 141, s. 73),
sellaisena kuin se on muutettuna 18.12.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2019/2177 (EUVL 2019, L 334, s. 155) (jäljempänä direktiivi 2015/849).
4      Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen 26.10.2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2005, L 309, s. 15). Tämä direktiivi on kumottu ja korvattu direktiivillä 2015/849.
5      EBA/GL/2021/02, jäljempänä EPV:n ohjeet. Ohjeista on tätä nykyä uusi voimassa oleva versio: 31.3.2023 annetut EPV:n ohjeet toimintaperiaatteista ja valvontatoimenpiteistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien tehokkaaksi hallitsemiseksi tarjottaessa pääsy rahoituspalveluihin
(EBA/GL/2023/04).
6      Uradni list RS, nrot 7/18 ja 9/18.
7      Uradni list RS, nro 48/22.
8      Näitä ovat esimerkiksi luonnollisten henkilöiden kanssa luotavia liikesuhteita koskeva ohjeistus, asiakkaaksi hyväksymistä koskevat toimintaperiaatteet, rajoittavia toimenpiteitä koskevat menettelyohjeet sekä käytännesäännöt.
9      Jäljempänä perusoikeuskirja.
10      Muistutettakoon, että direktiivin 2014/92 17 artiklan 1 kohdassa eritellään yksityiskohtaisesti perustason palvelut, jotka kattavat etenkin kaikki maksutilin avaamisen, käytön ja sulkemisen edellyttämät toiminnot, varojen tallettamisen maksutilille mahdollistavat palvelut, palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä unionissa sekä palvelut, jotka mahdollistavat unionissa tehtävät suoraveloitukset, maksukortilla toteutettavat maksutapahtumat sekä tilisiirrot.
11      Ks. edellä alaviite 4. Ks. direktiivin 2014/92 16 artiklan 4 kohta.
12      Ks. direktiivin 2014/92 16 artiklan 5 kohdan ensimmäinen alakohta.
13      Ks. direktiivin 2014/92 16 artiklan 6 kohta.
14      Ks. direktiivin 2014/92 16 artiklan 7 kohta.
15      Ks. edellä alaviite 4.
16      Ks. erityisesti direktiivin 2015/849 5 ja 18 artikla sekä tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner (C‑562/20, EU:C:2022:883, 46–48 kohta) ja tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym. (C‑78/21, EU:C:2023:137, 63 ja 64 kohta).
17      Ks. direktiivin 2015/849 15 artiklan 1 kohta.
18      Ks. direktiivin 2015/849 13 artiklan 2 kohta.
19      Ks. direktiivin 2015/849 johdanto-osan 22 perustelukappale.
20      Ks. edellä 35 kohta.
21      Ks. erityisesti tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi 27.12.2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2580/2001 (EYVL 2001, L 344, s. 70) 6 artiklan 1 kohta, jossa säädetään mahdollisuudesta poiketa saman asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa säädetystä rahoituspalvelujen tarjoamisen kiellosta.
22      Ks. direktiivin 2015/849 13 artiklan 1 kohdan d alakohta.
23      Ks. EPV:n ohjeiden 2.3. kohdan b alakohta.
24      Ks. EPV:n ohjeiden 2.5. kohdan a alakohta.
25      Ks. EPV:n ohjeiden 2.5. kohdan b alakohta.
26      Ks. EPV:n ohjeiden 1.30. kohdan c alakohta.
27      Ks. EPV:n ohjeiden 3.2. kohta.
28      Ks. EPV:n ohjeiden 3.3. kohta.
29      Ks. EPV:n ohjeiden 4.66. kohta.
30      Ks. EPV:n ohjeiden 4.10. kohdan b alakohta.
31      Ks. edellä 33 kohta.