62012CC0427_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Annullationssøgsmålet, der i denne sag er anlagt af Kommissionen mod Europa-Parlamentet og Rådet med henvisning til deres angiveligt ukorrekte anvendelse af artikel 291, stk. 2, TEUF, idet de i artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 (2) har fastsat, at Kommissionen vedtager en »gennemførelsesforordning«, giver Domstolen anledning til for første gang at udtale sig om betydningen og rækkevidden af »delegerede« retsakter som fastsat i artikel 290 TEUF (3) . Det skal tages i betragtning, at Kommissionens eneste anbringende er baseret på, hvad den anser for at være Parlamentets og Rådets urigtige opfattelse af anvendelsesområdet for henholdsvis artikel 290 TEUF og artikel 291, stk. 2, TEUF.
2. Som anført af Rådet kan der ses bort fra, hvorvidt det spørgsmål, der er rejst i denne tvist, »berører selve nerven i visse grundlæggende spørgsmål vedrørende den europæiske integration« (4) . Det står under alle omstændigheder klart, at Lissabontraktaten åbner døren for, hvad der kan betegnes som en ny måde at lovgive på, baseret på et samarbejde mellem Parlamentet og Rådet på den ene side og Kommissionen på den anden side, hvilket er tilstrækkeligt til at anse det problem, som Kommissionen har rejst, for at være meget følsomt.
3. Det er klart, at denne første lejlighed, som Domstolen har fået til at udtale sig om dette centrale område vedrørende hierarkiet i Unionens retsakter, ikke bliver den sidste. Uanset hvor relevant denne lejlighed – bogstavelig talt en indvielse – kan blive for Domstolens retspraksis om artikel 290 TEUF, er det dog nemt at indse, at det ikke vil være muligt for Domstolen inden for nærværende tvist at udtale sig udtømmende om dette emne. Der er en væsentlig grund hertil, nemlig den, at omstændighederne i nærværende sag ikke stiller krav om, at Domstolen giver et svar på hvert og et af de problemer, som denne bestemmelse kan indebære. Når dette er sagt, har parterne i denne sag ret i, at Domstolen her har lejlighed til at begynde at kaste lys over betydningen af denne traktatbestemmelse og dermed ligeledes bidrage til delvist at forhindre konflikter mellem institutionerne.
4. Idet jeg foregriber indholdet af dette forslag til afgørelse, mener jeg, at den væsentligste udfordring især i denne indledende periode med »delegerede« retsakter, er at sikre et bestemt niveau af domstolsprøvelse af de valg, EU-lovgiver træffer, når denne overdrager Kommissionen opgaven med at fuldstændiggøre eller ændre indholdet af en lovgivningsretsakt, eller tildeler Kommissionen beføjelsen til at vedtage »gennemførelsesretsakter«.
5. Efter at have forkastet afvisningsindsigelsen udformes min besvarelse i to dele. I den første foreslår jeg en fortolkning af såvel »delegerede« retsakter som retsakterne vedrørende »gennemførelse«, inden jeg foreslår et eventuelt kriterium for afgrænsning af de to typer retsakter. I den anden del lægger jeg hovedvægten på tvistens særlige genstand, dvs. gyldigheden af artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012, i det omfang den i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF tildeler Kommissionen beføjelsen til at fastsætte en gennemførelsesforordning.
I – Retsgrundlag
6. De få bestemmelser, der indgår i denne tvist, nærmere bestemt artikel 290 TEUF og 291 TEUF og artikel 80 i forordning nr. 528/2012, vil blive gengivet i det følgende i tilknytning til min argumentation, hvor det er relevant.
II – Annullationssøgsmålet
7. Kommissionen har anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012. Efter Kommissionens opfattelse er den pågældende bestemmelse ugyldig, for så vidt som den bestemmer, at de deri nævnte foranstaltninger skal vedtages ved en gennemførelsesretsakt (artikel 291 TEUF), idet det korrekte dog ville have været at vedtage foranstaltningerne ved en delegeret retsakt (artikel 290 TEUF).
8. Uden at foregribe min præsentation af Kommissionens forskellige argumenter i forbindelse med min argumentation vedrørende de forskellige problemstillinger i nærværende tvist kan det allerede nu siges, at Kommissionen er af den opfattelse, at retspraksis vedrørende valg af retsgrundlag for en EU-retsakt bør finde anvendelse mutatis mutandis på valget mellem artikel 291 TEUF (der udelukkende giver en gennemførelsesbeføjelse) og artikel 290 TEUF (der tildeler Kommissionen en beføjelse af kvasilovgivningsmæssig karakter). Efter Kommissionens opfattelse er området for begge bestemmelser klart afgrænset uden nogen form for gråzone, hvor lovgiver ville kunne vælge efter eget skøn.
9. Kommissionen har anført, at det er afgørende, hvilken betydning der tilskrives sætningen »udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt«. Ifølge Kommissionen kan den ikke fortolkes snævert, da det er nødvendigt, at de retsakter, der fuldstændiggør indholdet af en lovgivningsretsakt, har en grad af demokratisk legitimitet, som kun lovgivningsproceduren giver, og som artikel 290 TEUF sikrer de »delegerede retsakter« ved de kontroller, der er fastsat i denne bestemmelse.
10. I forhold til den anfægtede bestemmelse har Kommissionen gjort gældende, at indførelsen af en sammenhængende og fuldstændig gebyrordning med henblik på finansieringen af Det Europæiske Kemikalieagentur indebærer, at visse ikke-væsentlige bestemmelser i forordning nr. 528/2012 skal udbygges, hvorfor denne forordning bør gøres til genstand for delegation i henhold til artikel 290 TEUF.
11. Af ovenstående grunde har Kommissionen nedlagt påstand om, at artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 erklæres ugyldig, og at dens virkninger opretholdes indtil ikrafttrædelsen af den regel, der vil skulle erstatte den, samt at Europa-Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger. Subsidiært og for det tilfælde, at Domstolen finder, at påstanden om delvis annullation ikke kan antages til realitetsbehandling, har Kommissionen nedlagt påstand om, at forordning nr. 528/2012 erklæres ugyldig i sin helhed, og at dens virkninger opretholdes.
III – Proceduren ved Domstolen
12. Ud over Europa-Parlamentet og Rådet har Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Den Tjekkiske Republik afgivet indlæg i sagen.
13. Rådet har anført, støttet af Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige, at sagen bør afvises, for så vidt som artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 258/2012 efter dettes opfattelse ikke har den nødvendige grad af selvstændighed i forhold til forordningens øvrige bestemmelser, til at bestemmelsen kan gøres til genstand for separat pådømmelse, eftersom Det Europæiske Kemikalieagenturs deltagelse i proceduren for godkendelse af et biocidholdigt produkt kræver betaling af gebyrer og afgifter. Modsat finder Europa-Parlamentet, Kommissionen og Republikken Finland, at en annullation af den anfægtede bestemmelse ikke vil berøre det væsentligste indhold af forordning nr. 528/2012, hvorfor sagen bør antages til realitetsbehandling.
14. For så vidt angår sagens realitet og Kommissionens generelle betragtninger er der i en stor del af indlæggene anført argumenter vedrørende et hierarkisk forhold mellem artikel 290 TEUF og artikel 291 TEUF, hvorved det er gjort gældende, at lovgiver kan vælge den ene eller den anden bestemmelse, og at begge medfører tilvejebringelse af retsakter. Endvidere er der en »gråzone«, der vanskeliggør en abstrakt afgrænsning af rækkevidden af hver af de to bestemmelser, afhængigt i hvert enkelt tilfælde af detaljeringsgraden af den lovgivningsretsakt, som Kommissionen skal handle efter (for at »udbygge« eller »gennemføre« den afhængigt af dens større eller mindre detaljeringsgrad). Endelig anfægtes en bred fortolkning af sætningen »udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt«, idet man med en sådan fortolkning ville udtømme indholdet af artikel 291 TEUF.
15. I forhold til indholdet af den anfægtede bestemmelse har både Europa-Parlamentet, Rådet og samtlige de medlemsstater, der har afgivet indlæg, gjort gældende, at den ordning, der indføres ved artikel 80 i forordning nr. 528/2012, er tilstrækkelig detaljeret til, at der ikke er behov for en delegeret retsakt, idet en gennemførelsesretsakt i henhold til artikel 291 TEUF vil være tilstrækkelig.
16. Europa-Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Subsidiært har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om, såfremt der gives medhold i sagen, at virkningerne af den annullerede bestemmelse og af de retsakter, der er vedtaget under dens anvendelse, opretholdes, indtil ikrafttrædelsen af den regel, der erstatter den.
IV – Bedømmelse
A – Om sagens antagelse til realitetsbehandling
17. Rådet har, støttet af Nederlandene og Det Forenede Kongerige, rejst tvivl om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, idet den anfægtede bestemmelse efter Rådets opfattelse ikke har tilstrækkelig autonomi i forhold til forordning nr. 528/2012, til at den i sig selv kan udgøre genstanden for et søgsmål.
18. Efter min opfattelse skal sagen ikke afvises. I overensstemmelse med Domstolens faste retspraksis »kan en unionsretsakt kun annulleres delvis, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt« (5), idet det ligeledes fremgår af fast praksis, »at dette krav om, at elementerne skal kunne udskilles, ikke er opfyldt, når en delvis annullation af en akt bevirker, at aktens materielle indhold ændres« (6) .
19. I nærværende sag kan den anfægtede bestemmelse helt adskilles fra resten af forordning nr. 528/2012. Den nævnte forordnings artikel 80, stk. 1, begrænser sig nemlig til specifikt at tildele Kommissionen den nødvendige beføjelse til at vedtage en gennemførelsesforordning, hvori fastsættes de gebyrer og afgifter, som Det Europæiske Kemikalieagentur opkræver, såvel som betalingsbetingelserne. Denne gennemførelsesforordning er uden tvivl en vigtig del af helheden af forordning nr. 528/2012, hvis formål er indførelsen af harmoniseringsregler vedrørende tilgængeliggørelse på markedet og anvendelse af biocidholdige produkter, men den er ikke afgørende for fuldstændiggørelsen af formålet.
20. En indledende bemærkning af generel karakter synes at være passende her. Selv om det, der umiddelbart i nærværende sag er omtvistet, er, hvorvidt EU-lovgiver har overholdt bestemmelsen i artikel 291, stk. 2, TEUF, har drøftelserne mellem parterne tydeliggjort en »forskydning« af opmærksomheden mod artikel 290 TEUF som værende det korrekte retlige grundlag, hvis lovgiver ikke vælger selv at vedtage de anfægtede bestemmelser. Det bør derfor ikke overraske, at jeg også har foretaget en vis »forskydning« af tyngdepunktet i min analyse af problemet.
B – Om realiteten
1. Vedrørende de delegerede retsakter, gennemførelsesretsakterne og muligheden for at foretage en afgrænsning mellem disse
a) De »delegerede« retsakter
i) Ordlyden af artikel 290 TEUF
21. Der er situationer, hvor det er særligt uomgængeligt at yde den grammatiske eller tekstnære fortolkning særlig opmærksomhed. Sagt på en anden måde er der tilfælde, hvor det vil være passende først og fremmest at rette opmærksomheden mod det, som bestemmelsen »siger«, og et øjeblik glemme alt, hvad vi ved om dens historie. Jeg mener, at denne betragtning især har gyldighed, når fortolkeren står over for den nye kategori af de delegerede retsakter, således som fastsat i artikel 290 TEUF, der er uden sidestykke indtil nu i opbygningen af EU-retsakterne. Der har nemlig været for meget »støj« om alt, hvad der vedrører skabelsen af bestemmelsen. Opmærksomheden skal dog også rettes mod disse »interferenser«, men der skal i det mindste være et øjeblik, hvor bestemmelsen i hele sin enkelhed »får lov til at tale for sig selv«.
22. Artikel 290 TEUF har følgende ordlyd:
»1. Kommissionen kan i en lovgivningsmæssig retsakt få delegeret beføjelse til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt.
De lovgivningsmæssige retsakter afgrænser udtrykkeligt delegationens formål, indhold, omfang og varighed. De væsentlige bestemmelser på et område er forbeholdt den lovgivningsmæssige retsakt og kan derfor ikke være omfattet af delegation.
2. De lovgivningsmæssige retsakter fastlægger udtrykkeligt de betingelser, der gælder for delegationen, og som kan være følgende:
a) Europa-Parlamentet eller Rådet kan beslutte at tilbagekalde delegationen.
b) Den delegerede retsakt kan kun træde i kraft, hvis Europa-Parlamentet eller Rådet ikke gør indsigelse inden for den frist, der er fastsat i den lovgivningsmæssige retsakt.
I de tilfælde, der er nævnt i litra a) og b), træffer Europa-Parlamentet afgørelse med et flertal af medlemmernes stemmer, og Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
3. Adjektivet »delegeret« eller »delegerede« indsættes i de delegerede retsakters overskrift.«
23. Ud fra ordlyden af denne bestemmelse og med henblik på, hvad der lige nu er relevant, kan det sammenfattende siges, at en »delegeret« retsakt, idet dette er dens navn, er en almengyldig »ikke-lovgivningsmæssig retsakt« vedtaget af Kommissionen og kun af denne, hvorved denne opfylder, hvad der er fastsat i en »lovgivningsmæssig retsakt«, der har delegeret en »beføjelse« til denne institution til at »vedtage« retsakter, der udbygger eller ændrer »ikke-væse ntlige bestemmelser« i lovgivningsretsakten, som dermed er »forbeholdt« »de væsentlige bestemmelser på området« efter udtrykkeligt at have afgrænset »delegationens formål, indhold, omfang og varighed«. Jeg undlader bevidst at behandle alt det, der vedrører de »betingelser«, der er fastsat i artiklens stk. 2, i det omfang en afgørelse i nærværende sag ikke kræver det. Herudover skal jeg blot fremhæve nedenstående punkter, der vil blive anført i tilfældig rækkefølge.
24. For det første er der tale om en type EU-retsakt, der formelt er forskellig fra de øvrige af dem, der udgør Unionens regelsæt. Dens navn er »delegeret« retsakt (7) . Jeg mener i denne henseende, at den blotte betegnelse af den pågældende EU-retsakt som udtryk for dennes specifikke karakteristika har tilstrækkelig styrke til, at man kan sige, at der er tale om en EU-retsakt, der er formelt forskellig fra andre retsakter. Som Parlamentet har anført i sit svarskrift (8) befinder artikel 290 TEUF og artikel 291 TEUF sig »blandt de vigtigste nyskabelser, som Lissabontraktaten har tilført Unionens regelopbygning«.
25. For det andet er det en retsakt »fra« Kommissionen, dvs. med eneret for Kommissionen og kun for denne, uafhængigt af de »betingelser« og forholdsregler, som bestemmelsens stk. 2 fastsætter. Det er sluttelig Kommissionen og kun Kommissionen, der skal påtage sig dette hverv og ansvar.
26. For det tredje er det en retsakt med regelfastsættende indhold (»almengyldig«) rettet mod regulering af et bestemt »område«. Artikel 290 TEUF er derfor et udtryk for en aktivitet, der er grundlæggende normativ, og som dermed vedrører en regulering, der endnu er løsrevet fra den efterfølgende gennemførelse og uafhængigt af, hvilket organ der gennemfører den.
27. For det fjerde er den en »ikke-lovgivningsmæssig« retsakt, hvilket både kan hentyde til en åbenlyshed, dvs. at den ikke er en retsakt, der er vedtaget efter den almindelige lovgivningsmæssige procedure, og det kan betyde, at der er tale om en almengyldig retsakt, der hierarkisk er placeret under den lovgivningsmæssige retsakt.
28. Når retsakten for det femte får betegnelsen »delegeret«, er dette en naturlig følge en »delegering (af beføjelser)«, der i det væsentlige er frivillig og indeholdt i en lovgivningsmæssig retsakt, der er den delegerende retsakt, der på ny rejser spørgsmålet om arten af disse »beføjelser«. Der »delegeres«, når man afstår fra at »lovgive«, men det er imidlertid spørgsmålet, om den opgave, der delegeres, er at »lovgive«. Det er mere passende at anvende den generelle term »vedtage«.
29. For det sjette gør delegationen det muligt både at »udbygge« og »ændre« »visse« bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. Udbygge og ændre er to antageligvis forskellige måder, hvorpå der kan gøres et indgreb i en nærmere bestemt retsakt (9), hvor vi næsten udelukkende vil beskæftige os med den første. Under alle omstændigheder er delegationen ikke generel, den er derimod begrænset til »visse« af bestemmelserne i den lovgivningsmæssige retsakt, både i forhold til, hvad den delegerede retsakt kan udbygge, og hvad den kan ændre. Den lovgivningsmæssige retsakt bør derfor specificere, hvad der i denne har behov for at blive »udbygget«, og hvad Kommissionen i givet fald har beføjelse til at ændre.
30. For det syvende er »[d]e væsentlige bestemmelser på et område« »forbeholdt« den lovgivningsmæssige retsakt, hvilket nødvendigvis har den konsekvens, at den delegerede retsakt alene enten kan udbygge eller ændre de »ikke-væsentlige bestemmelser« i den lovgivningsmæssige retsakt (10) . »Det væsentlige« udgør derfor et absolut materielt forbehold. Dette betyder imidlertid ikke, at de elementer, der forbeholdes den lovgivningsmæssige retsakt, er begrænset til, hvad der fremgår af artikel 290 TEUF, hvilket jeg vil vende tilbage til. Bestemmelsen identificerer alene, at der i den lovgivningsmæssige retsakt tages forbehold for de elementer, der ikke kan »delegeres« (»det væsentlige«), i modsætning til et andet forbehold, som lovgiver kan tage (»det ikke-væsentlige«). Et andet spørgsmål, der ikke er blevet rejst i denne sag, er, hvorvidt denne forståelse af det ikke delegerbare, der er begrænset til »det væsentlige«, er gyldig i forhold til ethvert regelområde ud over bestemmelsens ordlyd.
31. Endelig afgrænser den delegerende lovgivningsmæssige retsakt »udtrykkeligt delegationens formål, indhold, omfang og varighed«. Dette mandat, der medfører, at Kommissionens regelfastsættelse bliver en yderst disciplineret aktivitet, gør det muligt for den lovgivningsmæssige retsakt eller dens ophavsmænd at begrænse Kommissionens skøn i væsentligt omfang. Alt, hvad lovgiver finder væsentligt i reguleringen af et område, kan fremmes ved udtrykkelig fastsættelse af de formål, indhold og omfang, som den delegerede retsakt skal opfylde.
32. Efter at have beskrevet det ovenstående vil jeg vende mig mod den historiske side, grundlæggende med henblik på at måle graden af nyskabelse i Lissabontraktaten på dette område (11) . Den omstændighed, at forgængeren for artikel 290 TEUF findes i artikel I-36 i den virkningsløse forfatningstraktat, er ikke blevet anfægtet, men denne bestemmelse er fundamentalt forskellig derved, at de på daværende tidspunkt benævnte »delegerede forordninger« vedrørte »delegationslove« (12) . Da der er tale om en forkastet forgænger, kan der ikke uddrages særlige konsekvenser af denne.
33. Ud fra et synspunkt om tingenes tilstand inden Lissabontraktaten er det vigtigt at bemærke den teori, som Rådet har givet udtryk for (13), hvorefter den beføjelse, der er skabt ved artikel 290 TEUF ikke er ny i Unionens retsorden, forstået således, at nyskabelsen i artikel 290 TEUF ikke beror på dennes karakter, men på de deri fastsatte nærmere fremgangsmåder, og Rådet præciserer umiddelbart herefter, at hvad der er fastsat i artikel 290 TEUF og 291 TEUF samlet set blot er det, der tidligere var indeholdt i EF-traktatens artikel 202.
34. Det er min opfattelse, at et sådant forslag om at læse en bestemmelse i Lissabontraktaten, der som sådan ikke findes tilsvarende i Unionens primære ret, under hensyntagen til hvad man tidligere har gjort og med større eller mindre støtte i artikel 202 EF, kun kan føre til en forkert diagnose. Det samme gør sig gældende for så vidt angår »forskriftsproceduren med kontrol« som en mulig fortolkningsnøgle til de »delegerede« retsakter (14) . Det skal herom blot anføres, at når indholdet af artikel 290 TEUF – og dette forstår vi bedre, når vi har behandlet »gennemførelsesretsakterne« – ikke er blevet indføjet i artikel 291 TEUF, er det fordi den førstnævnte artikel ikke tilsigter at fastsætte ensartede gennemførelsesbetingelser, men at fortsætte lovgivningsaktiviteten i materiel betydning.
ii) Et forslag til forståelse af de delegerede retsakter
35. I det følgende fremlægger jeg et forslag til forståelse af de »delegerede« retsakter og derefter et forslag til klassificeringen af dem med inspiration i medlemsstaternes offentlige ret.
36. De »delegerede« retsakter udgør en mulighed for samarbejde mellem EU-lovgiver og Kommissionen om lovgivningsarbejdet i ordets materielle betydning, i henhold til hvilket samarbejde lovgiver i princippet kan begrænse sig til at fastsætte de væsentlige bestemmelser på et område og tillægge Kommissionen resten af det regelfastsættende arbejde, i hvilken forbindelse dennes skønsmargen fastsættes snævert ved de begreber, der allerede er blevet henvist til.
37. Dette er efter min opfattelse den grundlæggende betydning af de »delegerede« retsakter, en betydning, der fremstår tilstrækkeligt klart til, at det kan undgås, at deres område let forveksles med andre former for regelfastsættende aktivitet i Kommissionen, især den, der er fastsat i den efterfølgende artikel 291, stk. 2, TEUF, som jeg vil behandle nedenfor.
38. Idet jeg nu vil gå over til et forsøg på at klassificere disse »delegerede« retsakter, der ikke er »lovgivningsmæssige retsakter«, men som heller ikke er »gennemførelsesretsakter«, og som gør det muligt både at udbygge og ændre en »lovgivningsmæssig retsakt«, synes det passende at anvende sammenlignende ret og i særdeleshed medlemsstaternes offentlige ret, herunder under hensyntagen til, at det drejer sig om at forstå et emne, hvis funktion unægteligt ses tilsvarende og med fast tradition i disse medlemsstaters forfatningsorden. Hvor enestående Unionens ordning for retsakter end er blevet – på grund af sin art og sin historie (15) – er det næsten naturligt i øjeblikke som disse, hvor Unionen har søgt inspiration i medlemsstaternes normative kategorier (16), at rette blikket mod omgivelserne, uanset om dette fører til noget resultat.
39. Det står i øvrigt klart, at en betegnelse som »beføjelser af kvasilovgivningsmæssig karakter« (17) eller endog som »tertium genus«, dvs. noget, der befinder sig mellem de lovgivningsmæssige retsakter og almengyldige gennemførelsesretsakter, der ligeledes er tillagt Kommissionen, og som vi endnu ikke har drøftet, ikke bringer os videre.
40. Når vi imidlertid befinder os foran »ikke-lovgivningsmæssige retsakter«, vil det være legitimt at spørge, om denne »delegation« ikke i grunden igen har karakter af en »bemyndigelse« (o.a.: på spansk »habilitacion«), hvis den lovgivningsmæssige delegation alene har materiel betydning, og hvis der ikke sker overførsel af en lovgivningsmæssig beføjelse i ordets egentlige forstand. Hvis der på grund af artikel 290 TEUF skal tales om »delegation«, bør man måske blive enige om, at der er tale om en »uegentlig« delegation.
41. I tråd med denne overvejelse er det spørgsmålet, om man kan forstå delegationen af beføjelser i artikel 290 TEUF som et tilfælde af »aflegalisering«. I flere medlemsstater tales der således om »aflegalisering« i de tilfælde, hvor lovgiver på forskellige måder under visse betingelser og med forbehold af særlige emneområder vælger at »overdrage« en del af lovgivningen inden for et vist emneområde til den udøvende magt. Dette emneområde, der således midlertidigt er »udelukket« fra lovens område, er ikke en lov, uanset hvor meget den kaldes det (18) .
42. Det er i hvert fald sikkert, at dette begreb stammer fra en normgivende sammenhæng, hvor det hierarkiske princip er afgørende. I det foreliggende tilfælde kan det omvendt anføres, at udtrykket »ikke-lovgivningsmæssig retsakt« alene udtrykker det åbenbare, nemlig at man i dette tilfælde ikke har fulgt eller vil følge den almindelige lovgivningsprocedure. Selv med denne begrænsede rækkevidde mener jeg, at begrebet bibeholder en tilstrækkelig forklaringsværdi til, at man kan anvende det, mutatis mutandis, i forhold til det, der sker, når bestemmelsen i artikel 290 TEUF tages i anvendelse.
43. Især skal der i de tilfælde, hvor den lovgivningsmæssige retsakt tillader en ændring af sig selv ved den »delegerede retsakt«, henvises til bestemmelser, der for det første ikke er væsentlige og for det andet er indeholdt i præcise bestemmelser. Under sådanne omstændigheder fratages disse bestemmeler undtagelsesvist den benævnte »passive tvang«, der er indbygget i den lovgivningsmæssige retsakts rangorden, hvilket vil sige, at der kan derogeres fra disse bestemmelser ved en bestemmelse i en »ikke-lovgivningsmæssig retsakt«, således som artikel 290 TEUF definerer den »delegerede retsakt«.
2. Gennemførelsesretsakter
44. I forbindelse med gennemførelsesretsakterne af almengyldig rækkevidde som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF skal vi på ny begynde med en så vidt mulig isoleret læsning af ordlyden.
i) Ordlyden af artikel 291, stk. 2, TEUF
45. Ordlyden af artikel 291 TEUF er som følger:
»1. Medlemsstaterne træffer alle de nationale foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Unionens juridisk bindende retsakter.
2. Når ensartede betingelser for gennemførelse af Unionens juridisk bindende retsakter er nødvendige, tildeler disse retsakter Kommissionen eller – i specifikke behørigt begrundede tilfælde samt i de tilfælde, der er fastsat i artikel 24 og 26 i traktaten om Den Europæiske Union – Rådet gennemførelsesbeføjelser.
3. Med henblik på stk. 2 fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure på forhånd generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser.
4. Orddelen »gennemførelses-« eller ordene »om gennemførelse af« indsættes i gennemførelsesretsakternes overskrift.«
46. For det første, og idet jeg begynder med det sidste, gør betegnelsen »gennemførelses-« eller »om gennemførelse af« det muligt formelt at adskille de af Kommissionens retsakter, der udstedes med hjemmel i denne bestemmelse, fra de delegerede retsakter, der også udstedes af Kommissionen på grundlag af den delegationsbeføjelse, der er fastsat i artikel 290 TEUF.
47. For det andet forlader vi med artikel 291 TEUF betydningen af »regulering« som omhandlet i artikel 290 TEUF og bevæger os ind i et andet funktionsområde, nemlig gennemførelsen og mere konkret gennemførelsen af de retsakter, der er juridisk bindende i Unionen. Ifølge traktatens struktur begynder gennemførelsen med andre ord nu i denne artikel 291 TEUF.
48. For det tredje tildeles Kommissionen på tilsvarende vis som i artikel 290 TEUF beføjelser til at vedtage, hvad der prima facie henhører under lovgivningsmæssige retsakter, hvor Kommissionen i dette tilfælde tildeles beføjelser til at vedtage gennemførelsesretsakter som en følge af, at det er nødvendigt at fastsætte »ensartede betingelser for gennemførelse« i hele Unionens område. Gennemførelseskompetensen ligger naturligt først og fremmest hos medlemsstaterne. Unionen kan kun udøve denne kompetence subsidiært (jf. artikel 5, stk. 1, TEU), og centralt placeret i Unionen har Kommissionen til opgave at udøve »koordinerings-, gennemførelses- og forvaltningsfunktioner på de betingelser, der er fastsat i traktaterne« (artikel 17, stk. 1, TEU) (19) .
49. Artikel 291, stk. 2, TEUF er følgelig først og fremmest en regel om fuldmagt til Unionen, med henblik på at Kommissionen (subsidiært) udøver en kompetence, der ellers ligger hos medlemsstaterne.
50. Til forskel fra tilfældene i artikel 290 TEUF sker udløsningen af denne bemyndigelse ikke blot ud fra et ønske fra lovgiver, men er sammenfaldende med en objektiv grund: behovet for, at Unionens juridisk bindende retsakter gennemføres ensartet. Dette behov gør det muligt – som et udtryk for subsidiaritet – at institutionerne vedtager de gennemførelsesforanstaltninger, som det i princippet tilkommer medlemsstaterne at vedtage.
51. Gennemførelsesretsakterne i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF er underlagt medlemsstaternes kontrol ved den procedure, der er fastsat i forordning nr. 182/2011 (20), som forenkler det system, der traditionelt er benævnt »komitologi«. I modsætning til kontrolordningen i artikel 290 TEUF fastsættes kontrollen efter artikel 291 TEUF ikke frit i den »juridisk bindende retsakt« (den grundlæggende retsakt), der tildeler gennemførelsesbeføjelsen, idet artikel 291, stk. 3, TEUF pålægger Europa-Parlamentet og Rådet at fastsætte »generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere« (21) . Enhver konkret grundlæggende retsakt skal fastsætte, hvilken af de kontrolprocedurer, der forudgående er fastsat af Europa-Parlamentet og Rådet, skal finde anvendelse i forhold til den pågældende retsakt (22) .
ii) Indholdet og rækkevidden af gennemførelsesretsakterne
52. »Gennemførelsesretsakterne« som omhandlet i artikel 291 TEUF giver Kommissionen beføjelse til – ved afvigelse af princippet om, at gennemførelsen tilkommer medlemsstaterne – egenhændigt at gennemføre EU-retten, når det er nødvendigt med ensartede gennemførelsesbetingelser.
53. På det grundlag kan betydningen af disse »gennemførelsesretsakter« kun vanskeligt forveksles med de »delegerede« retsakters, der også vedtages af Kommissionen som bemærket ovenfor, en betydning, som bygger på ideen om samarbejde mellem EU-lovgiver og Kommissionen under lovgivningsarbejdet i ordets materielle betydning.
54. Klassificeringen af disse giver færre problemer. Der har altid været en rest af regelfastsættelse umiddelbart forud for gennemførelsen i snæver betydning, som ifølge medlemsstaternes forfatningstraditioner i visse tilfælde kan anses for at være indføjet i selve den udøvende magt, i visse tilfælde karakteriseret som en selvstændig regelbestemt bemyndigelse, og i andre tilfælde kræves lovgivers udtrykkelige bemyndigelse. Inden for Unionens rammer gør det sidstnævnte sig gældende i henhold til kompetenceprincippet.
3. Delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter
55. Efter at have undersøgt betydningen af regelkategorierne i henholdsvis artikel 290 TEUF og artikel 291 TEUF skal vi beskæftige os med deres interaktion. I dette punkt vil jeg først undersøge visse elementer af forholdet mellem de »delegerede« retsakter og »gennemførelsesretsakterne« for derefter at undersøge muligheden for at foretage en afgrænsning mellem dem.
i) Om forholdet mellem de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakterne
56. Jeg finder det nødvendigt med en indledende bemærkning, inden jeg behandler emnet. Parterne i denne sag har involveret det hierarkiske princip i stridsspørgsmålet i denne sag (23), idet de diskuterer, om der er et hierarkisk forhold mellem de lovgivningsmæssige retsakter og de delegerede retsakter eller mellem disse på den ene side og gennemførelsesretsakterne på den anden side. Der kan naturligvis siges meget om dette, men det er tvivlsomt, om det er nødvendigt at gå ind i denne diskussion for at tage stilling til det af Kommissionen anlagte søgsmål, selv med det fornødne abstraktionsniveau. Efter den fortolkning af retsakterne, som jeg foreslår, kan der muligvis udledes konsekvenser i forhold til en bestemt teori. Jeg deler således Finlands opfattelse af, at der, i forhold til hvad der er interessant i denne sag, er tale om en unødvendig diskussion.
57. På den anden side mener jeg, at man ikke må overse, at forskellen mellem de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakterne i sidste ende ikke kun svarer til forskellen mellem lovgivning (i givet fald delegeret) og gennemførelse, men også til den omstændighed, at de delegerede retsakter er et resultat af udøvelsen af en lovgivningskompetence i Unionen, mens gennemførelsesretsakterne er et resultat af Kommissionens (eller Rådets) udøvelse (subsidiært) af den kompetence, der hovedsagelig henhører under medlemsstaterne (24) .
58. Den dybereliggende årsag til sondringen mellem artikel 290 TEUF og 291 TEUF er med andre ord ikke så meget (eller blot) behovet for at trække en grænse mellem lovgivning og gennemførelse som værende to efter hinanden følgende faser i EU’s regelskabende procedure, men snarere et ønske om, at gøre grænserne mellem henholdsvis Unionens og medlemsstaternes kompetencer gældende.
59. For så vidt angår Unionen rejses spørgsmålet om reglernes retskraft tydeligt i artikel 290 TEUF, hvor der er tale om at tildele en institution muligheden for at udøve beføjelser, der tilkommer andre af Unionens institutioner. I artikel 291 TEUF skal man ligeledes anvende kriteriet om retskraft for at afgøre, om Kommissionen (eller Rådet) har begrænset sig til at »gennemføre« bindende EU-retsakter, men der rejser sig stadig et forudgående spørgsmål, nemlig om gennemførelsen tilkommer Unionen eller medlemsstaterne, hvilket altid afhænger af en objektiv omstændighed, som EU-institutionerne ikke har nogen indflydelse på: om gennemførelsen kræver ensartede betingelser. I tilknytning til spørgsmålet om afgrænsningen af det almene og det specifikke, der er kendetegnende for den lovgivningsmæssige delegation og beføjelse, ses spørgsmålet om kompetenceafgrænsningen mellem Unionen og medlemsstaterne.
60. Virkningerne af delegationen i artikel 290 TEUF udtømmes med Kommissionens beføjelse til at vedtage ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedrørende et område, der oprindeligt kun reguleres af lovgivningsmæssige retsakter, og dermed berøres Unionens kompetence i forhold til medlemsstaternes slet ikke. Det, jeg ønsker at udtrykke, er, at man med delegationen ikke giver hvem som helst beføjelse til at fastsætte regler, men alene »Kommissionen«. Delegationen gives med andre ord altid inden for området for Unionens kompetencer og berører ikke fordelingen af kompetencerne mellem Unionen og medlemsstaterne.
61. Artikel 290 TEUF indeholder endvidere ikke en bestemmelse, der uden videre giver et mandat, men en bestemmelse, hvormed lovgivningsproceduren fuldstændiggøres og afsluttes, om end visse af emnerne inden for det område, der underlægges denne procedure, har været genstand for »delegalisering«. Den pågældende bestemmelse giver ikke bemyndigelse til at gennemføre, men til at afslutte lovgivningen ved at gøre brug af en forskriftsmæssig beføjelse. Der er derfor endnu ikke tale om en gennemførelse som i artikel 291 TEUF, som først er mulig, når der er »lovgivet« i hele dette begrebs udstrækning.
62. Kommissionens intervention skal ske i forhold til et område, der, hvis det ikke var blevet delegeret, ville være lovgivningsmæssigt og derfor genstand for en generel og abstrakt regelfastsættelse, der er kendetegnende for lovgivningsbeføjelsen. Med delegationen gives Kommissionen beføjelse til at vedtage bestemmelser af denne art og dermed til at agere inden for en skønsmargen, der ikke gælder for tilfælde af udøvelse af gennemførelsesfunktionen. Derfor skyldes den principielle forskel mellem den beføjelse, der udøves af Kommissionen i tilfælde af en lovgivningsmæssig delegation (artikel 290 TEUF), og Kommissionens gennemførelsesbeføjelse på grundlag af artikel 291, stk. 2, TEUF sluttelig den omstændighed, at delegationen tillader en skønsmargen, der ikke findes tilsvarende ved gennemførelsen. Lovgiver delegerer til Kommissionen en mulighed for at træffe afgørelse om bestemmelser, som lovgiver i princippet selv burde have truffet afgørelse om, mens gennemførelsen i artikel 291 TEUF omhandler retsforskrifter, hvis indhold er blevet defineret af lovgiver i de væsentlige bestemmelser.
63. På grund af denne forskel vedrører artikel 291, stk. 2, TEUF udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse, hvis formål ubestridt udelukker alt, hvad der ikke er nødvendigt for den konkrete anvendelse af en regel, der allerede er defineret og afsluttet. Artikel 290 TEUF fastsætter på sin side en afgrænsning af de formål, som delegationen bør forfølge, såvel som dens indhold og rækkevidde, idet det gøres klart, at der af Kommissionen forventes noget mere end blot en gennemførelse af en bestemmelse, hvor alle disse aspekter er blevet fastsat. Dette »noget mere« indeholder efter min opfattelse en margen af lovgivningsmæssig »kreativitet« eller »intensitet«, der ikke er mulig i et tilfælde med ren gennemførelse.
ii) Afgrænsning af områderne for lovgivningsvirksomhed i henholdsvis artikel 290 TEUF og artikel 291 TEUF
64. På grundlag af det ovenstående kan der foretages en fortolkning, der giver en rettesnor i forhold til bestemmelse af, om en lovgivningsmæssig handling alene kan foretages efter delegation eller omvendt befinder sig bedst i en gennemførelseskategori.
65. Kommissionen har lagt særlig vægt på »karakteren af den beføjelse, som lovgiver ønsker at tildele«, idet Kommissionen har fundet kriterierne »detaljeringsgraden«, etablering af rettigheder og forpligtelser eller »skønsmargen« uanvendelige (25), og idet den har anført, at disse kriteriers respektive områder »gensidigt udelukker hinanden« (26) .
66. Rådet har derimod lagt vægt på, at der nu foreligger nye materielle regler, nye rettigheder og forpligtelser, og har gjort opmærksom på behovet for at undersøge det »lovgivningsmæssige indhold«. Det er Rådets opfattelse, at der foreligger en vanskeligt definerbar gråzone. Endelig har Parlamentet henvist til detaljeringsgraden, rettighederne og forpligtelserne og skønsmargenen (27) .
67. En principiel præcisering: I denne sag er det endvidere blevet drøftet intensivt, om der kan siges at være en »gråzone« i området mellem indholdet af de delegerede retsakter og indholdet af gennemførelsesretsakterne, eller omvendt om en klar afgrænsning holder begge klart adskilt med indhold, der gensidigt udelukker hinanden. I henhold til Kommissionens teori, der er en teori om gensidig udelukkelse, kan dét, der overlades til en delegeret retsakt, ikke gøres til genstand for en gennemførelsesretsakt og omvendt. I henhold til den modsatrettede teori kan bemyndigelsen af Kommissionen både udgøre en hensigt om at afgive lovgivers ikke-væsentlige lovgivningsmæssige arbejde og om at tildele Kommissionen de retsakter af almengyldig karakter, der er nødvendige for gennemførelsen i snæver forstand.
68. Jeg mener også her, at det ikke er nødvendigt at tage stilling til dette punkt, især når der tages hensyn til, at både den ene og den anden holdning i princippet kan underbygges. Desuden afhænger det i høj grad af, hvilken forudforståelse man har af den ene eller den anden af de to retlige figurer.
69. Endvidere har begrebet »gråzonen« lejlighedsvis været farvet af betragtninger om »omfanget af den kontrol«, som Domstolen gyldigt kan foretage på dette område (28) . Jeg mener, at dette faktisk er den korrekte fremgangsmåde. Det bør nemlig ikke være spørgsmålet, om en nærmere bestemt regel kan bestemmes »ontologisk« uden nogen form for diskussion, hvad enten den er tilknyttet artikel 290 TEUF eller artikel 291 TEUF, men snarere, om Domstolen indtil den mindste detalje kan kontrollere hvert og et af de valg, som lovgiver har foretaget (29) .
70. Under alle omstændigheder finder jeg det vigtigt, inden jeg fortsætter, at anføre, at Kommissionen har ret i at kræve, at Domstolen foretager en vis grad af retlig kontrol med de valg, som lovgiver har foretaget i den situation, som vi nu er beskæftiget med. I særdeleshed i situationer såsom den foreliggende, hvor den primære ret er ændret, og hvor sandsynligheden for, at man kan fortsætte »som hidtil«, »man« er i denne sammenhæng lovgiver, ikke kan udelukkes. En ting er imidlertid en bekræftelse af princippet og en anden er dettes rækkevidde.
71. Det er nemt at blive enige om, at Domstolens tilstedeværelse i forbindelse med kontrollen af grænsen mellem »det væsentlige« (lovgivning, der ikke kan delegeres) og »det ikke-væsentlige« (lovgivning, der kan delegeres) af naturlige grunde er begrænset: Domstolen kan ikke træde i stedet for lovgiver i enhver tænkelig situation. På tilsvarende vis bør Domstolens »tilstedeværelse« ligeledes være begrænset, når den kontrollerer denne anden grænse mellem det, der – for at anvende det udtryk, som repræsentanten for den franske regering har anvendt – kan betegnes som »de substantielle elementer« (under alle omstændigheder ikke væsentlige), dvs. de elementer, der specifikt ville henhøre under artikel 290 TEUF, og dem, som jeg i modsætning hertil, og idet jeg er bevidst om, at udtrykket ikke er uhensigtsmæssigt, tillader mig at betegne som »accessoriske elementer«, dvs. dem, der kan henføres til artikel 291, stk. 2, TEUF. Det er klart, at denne anden grænse ikke befinder sig i et continuum svarende til det førnævnte, henset til, at vi i dette tilfælde har at gøre med forskellige funktioner. Imidlertid er mulighederne for at kontrollere de valg, som lovgiver træffer i forhold til dette alternativ, også i dette tilfælde begrænsede.
72. Som anført af generaladvokat Jääskinen (30) udelukker det forhold, at der foreligger et område, der på en vis måde er utilgængeligt for Domstolen, ikke – snarere omvendt – at Domstolen foretager en effektiv domstolskontrol, der er afpasset efter omstændighederne, af den måde hvorpå lovgiver »forvalter« valget mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.
73. I denne sammenhæng skal det først og fremmest understreges, at indholdet af hver af bestemmelserne, således som vi har set det, er tilstrækkeligt forskelligt til, at der kan hentes støtte i en teleologisk fortolkning med henblik på afgrænsningen mellem de forskellige anvendelsesområder. Det er min opfattelse, at en afgrænsning baseret på grundlaget for og formålet med hver af disse institutionelle holdninger er mere passende, idet en sådan gør det muligt at foreslå løsninger, der opfylder hensigten med systemet i artikel 290 TEUF og 291 TEUF.
74. Det skal her tilføjes, at det også er vigtigt, inden man begrænser sig til at analysere en isoleret bestemmelse i den delegerende lovgivningsretsakt, at undersøge lovgivningsretsakten i sin helhed med henblik på at kende den sammenhæng, hvori valget af »gennemførelsesretsakt« snarere end af en delegeret retsakt befinder sig inden for rammerne af den lovgivningsmæssige retsakt.
75. Der er ligeledes blevet lagt stor vægt på muligheden for at anvende kriteriet »politiske elementer« som en generel kategori til vurderingen af lovgivers valg på området. Det er korrekt, at Domstolen har anvendt begrebet »grundlæggende retningslinjer for fællesskabspolitikken« som reference for afgrænsningen af gennemførelsesbeføjelserne (31) . Jeg mener imidlertid, at man, når de to retsakter skal afgrænses, bør relativere de »politiske elementer« stillet over for de »tekniske elementer« som egnet kriterium. Dette er henset til – i tilfældet artikel 290 TEUF – at summen af de krav, hvorefter den lovgivningsmæssige retsakt skal præcisere den delegerede retsakts »formål«, »omfang« og »indhold«, medfører, at alle de »politiske elementer« er indeholdt i den lovgivningsmæssige retsakt. Sagt på en anden måde afgrænser artikel 290 TEUF delegationen tilstrækkeligt snævert til, at det kan fastslås, at der næsten ikke er noget råderum tilbage til udøvelse af et egentligt ansvar. De »ikke-væsentlige bestemmelser«, som den delegerede retsakt skal begrænses til, er dem, hvor der ikke er mulighed for at vende tilbage til de grundlæggende valg, der er truffet ansvarligt af lovgiver. For så vidt angår det »ikke-væsentlige« kan margenen for vedtagelse af afgørelser, der indebærer et egentligt lovgivningsmæssigt ansvar, reduceres væsentligt på grund af de betingelser, hvorpå delegationen tildeles.
76. Når dette er sagt, kan det ikke benægtes, at Kommissionen har en bred »skønsmargen« til at fuldstændiggøre reguleringen af det område, som artikel 290 TEUF vedrører. At stille krav om en vis »politisk dimension« i hver og en af de normative bestemmelser, der skal indgå i den delegerede retsakt, ville efter min opfattelse kunne bringe forholdet mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter i uligevægt til skade for de førstnævnte.
77. I denne sammenhæng bemærkes, at man med det nuværende scenarie efter Lissabontraktaten bør glemme ideen om et krav om retligt forbehold, der begrænses til »det væsentlige«, således som Domstolens retspraksis tidligere blev fortolket (32) . Fra og med eksistensen af artikel 290 TEUF kan man ikke forestille sig, at lovgiver, når denne har afsluttet reguleringen af det væsentlige, efter eget skøn kan vælge mellem d en delegerede retsakt og gennemførelsesretsakten. En sådan tilgang ville bringe den effektive virkning af inkorporeringen af de delegerede retsakter i den primære ret i fare, idet der – som anført af Kommissionen (33) – opstår en risiko for, at de »delegerede retsakter« ender i en virkningsløs kategori, der ikke anvendes, allerede fra deres fødsel.
78. Endelig henset til, at der er et uundgåeligt element af subjektivitet i alt, hvad der vedrører formålene, kan og bør ordlyden af betragtningerne til den delegerende lovgivningsmæssige retsakt være særligt nyttig. Betragtningerne er nemlig det bedste redskab til at formidle lovgivers hensigt, hvad enten det er ønsket om at afbryde lovgivningsarbejdet, når grænsen for »det væsentlige« er nået, eller at tildele Kommissionen eller i givet fald Rådet beføjelsen til at vedtage almengyldige retsakter i umiddelbar tilknytning til behovene ved gennemførelsen.
79. Efter alle disse bemærkninger, der utvivlsomt er generelle og i vid udstrækning abstrakte, vil jeg nu analysere den konkrete bestemmelse, der har givet anledning til nærværende tvist, nemlig artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012, i det omfang denne konkret pålægger Kommissionen at vedtage en »gennemførelsesforordning« vedrørende visse nærmere bestemte bestemmelser i forordningen.
4. Om den anfægtede bestemmelse har kunnet pålægge Kommissionen at vedtage en gennemførelsesforordning
80. Det synes igen passende at begynde med en gengivelse af den bestemmelse, vi skal beskæftige os med. Artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 pålægger Kommissionen at vedtage en gennemførelsesforordning, der skal præcisere følgende:
»a) de gebyrer, der skal erlægges til agenturet, herunder et årligt gebyr for produkter, der er meddelt EU-godkendelse i overensstemmelse med kapitel VIII, og et gebyr for ansøgninger om gensidig anerkendelse i overensstemmelse med kapitel VII
b) de regler, der fastsætter betingelserne for nedsatte gebyrer, gebyrfritagelse og tilbagebetaling til det medlem af Udvalget for Biocidholdige Produkter, der fungerer som rapportør, og
c) betalingsbetingelserne«.
81. Dette stk. 1 præciserer, at forordningen alene finder anvendelse på gebyrer, der er betalt til agenturet, og at disse gebyrer »fastsættes således, at gebyrindtægterne sammen med andre kilder til agenturets indtægter i henhold til denne forordning er tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved de tjenester, der ydes. Agenturet offentliggør de gebyrer, der skal erlægges«.
82. Til disse oplysninger knytter der sig visse principper i stk. 3 i samme artikel 80 som følger:
»a) Gebyrerne fastsættes således, at gebyrindtægterne i princippet er tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved de tjenester, der ydes, og må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække disse omkostninger.
b) Gebyret tilbagebetales delvis, hvis ansøgeren ikke inden for den angivne tidsfrist fremlægger de krævede oplysninger.
c) [Små og mellemstore virksomheders] specifikke behov tages i betragtning, hvor det er relevant, herunder muligheden for at opdele betalingerne i flere afdrag og faser.
d) Gebyrordningen og ‑beløbet tager hensyn til, om oplysningerne er blevet fremlagt samlet eller separat.
e) Kravet om betaling af hele gebyret eller en del heraf kan fraviges, når særlige omstændigheder gør det berettiget, og det accepteres af agenturet eller den kompetente myndighed.
f) Frister for betaling af gebyrer fastsættes under hensyntagen til fristerne for de procedurer, der er foreskrevet i denne forordning.«
83. Kommissionen har anført (34), at gennemførelsesforordningen skal indeholde fastsættelsen af et fuldstændigt og sammenhængende system for de afgifter, der skal betales til agenturet, et sammenhængende system af regler og kriterier, et overordnet og sammenhængende system, hvilket indebærer en udbygning på grundlag af de principper, som lovgiver har fastsat, af de »ikke-væsentlige bestemmelser« i forordning nr. 528/2012, hvorfor denne bør være genstand for en delegation i henhold til artikel 290 TEUF.
84. Parlamentet og Rådet har gjort gældende, idet de har modereret betydningen af de principper, som Kommissionen har påberåbt sig, at det i artikel 80 i forordning nr. 528/2012 fastsatte system er tilstrækkeligt detaljeret til, at en delegeret retsakt ikke er nødvendig, idet en ren gennemførelsesretsakt i henhold til artikel 291 TEUF er tilstrækkelig.
85. Inden jeg fortsætter, vil jeg henvise til et spørgsmål, som jeg ovenfor tillagde en vis betydning, nemlig det hensigtsmæssige i ikke at begrænse sig til problemstillingen i forhold til en enkelt bestemmelse i den pågældende lovgivningsmæssige retsakt, men også at tillægge retsakten i sin helhed betydning, nærmere bestemt de valg, som den er udtryk for, for så vidt angår anvendelsen enten af delegerede retsakter eller almengyldige gennemførelsesretsakter. Med hensyn hertil bemærkes, at der i artikel 83, stk. 5, i forordning nr. 528/2012 foretages en tilstrækkelig bred anvendelse af den delegerede retsakt til, at den ovenfor nævnte fare for, at lovgiver overser denne nye form for regulering af et bestemt område, kan udelukkes (35) . Det er klart, at denne vurdering ikke fritager os for at fortsætte analysen af den bestemmelse, som vi specifikt er beskæftiget med, uafhængigt af den omstændighed, at de delegerede retsakters tilstedeværelse i forordningen ikke skal udelades fra at blive nævnt.
86. Det skal nu undersøges, om artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 med rimelighed kan anses for at være et udtryk for lovgivers hensigt om at foretage den regulering, der endnu er behov for at udbygge eller, om det med rimelighed kan accepteres, at vi allerede står foran gennemførelsen, hvoraf nødvendigvis følger, at der skal vedtages almengyldige retsakter forud for den egentlige gennemførelse. Det er ikke irrelevant her at bemærke, at et område, der skal revideres så ofte, som tilfældet er med gebyrer, med en vis ret bør anses for at høre til på dette stadie, uafhængigt af de præciseringer, jeg foretager nedenfor.
87. Det skal nu blot undersøges, om det med rette kan gøres gældende, at vi i det foreliggende tilfælde allerede befinder os inden for området for gennemførelsen med de deraf følgende elementer af konkretisering eller fastlæggelse, eller om vi derimod stadig befinder os på stadiet, hvor der endnu skal vedtages lovgivning inden for en vis skønsmargen, en funktion, som Kommissionen ikke kan opfylde ved blot at udøve sin gennemførelsesbeføjelse.
88. Rækkevidden af Kommissionens lovgivende beføjelse skal ses i lyset af de principper, som lovgiver har fastlagt i artikel 80, stk. 3, i forordning nr. 528/2012, idet Kommissionens større eller mindre skønsmargen fremkommer ved lovgivers fastsættelse af indholdet af den vedtagne retsakt og er afgørende for, om der alene er tale om en gennemførelsesbeføjelse, eller om der endnu skal udøves en lovgivningsmæssig beføjelse.
89. Efter min opfattelse giver de betingelser, der er fastsat i artikel 80, stk. 1 og 3, i forordning nr. 528/2012 ikke grundlag for udøvelse af en lovgivningsmæssig funktion, hvor man går ud over, hvad der med rimelighed kan anses for at henhøre under gennemførelsen, der foretages enten af medlemsstaterne eller af Kommissionen.
90. To gange i bestemmelsen fastsættes det, at det skal sikres, at omkostningerne ved de tjenester, som agenturet yder, er dækket, og et sted i bestemmelsen [stk. 3, litra a)] specificeres det nærmere, at gebyrniveauet »ikke [må] overstige, hvad der er nødvendigt for at dække disse omkostninger«. På det grundlag står det efter min mening klart, at fastsættelsen af gebyrniveauet ikke skal overlades til en fri politisk afgørelse, men må anses for at være et teknisk spørgsmål. Den politiske dimension af indførelsen af et gebyrsystem er nemlig allerede udtømt af lovgiver ved for det første at beslutte, at der skal være gebyrer, og for det andet, at disse alene skal dække omkostningerne ved tjenesterne, uden at disse gebyrer kan opfylde andre formål, eller at der kan indføres beløb, der overstiger omkostningerne ved den tjeneste, agenturet har ydet.
91. Det er dermed hensigtsmæssigt at se nærmere på det »princip«, der er fastsat i artikel 80, stk. 3, litra e), i forhold til hvilket Kommissionen har anført, at det indebærer en afgørelse af politisk karakter, hvilket svarer til at anføre, at Kommissionen har fået tildelt en skønsmargen, der er for bred. Ved at tillægge Kommissionen afgørelsen af, hvilke tilfælde der giver ret til fritagelse fra hel eller delvis betaling af gebyret, tildeles denne beføjelse til at definere et særligt følsomt aspekt af enhver form for finansiel ordning. Fastsættelsen af kredsen af de personer, der skal betale et gebyr, henhører nemlig historisk under »det politiske« med en tæt forbindelse mellem repræsentation og bidrag, hvorfor denne fastsættelse principielt bør forbeholdes lovgiver.
92. I forbindelse med den omhandlede bestemmelse kan der ikke siges at foreligge en bemyndigelse af Kommissionen til frit at fastsætte kredsen af de personer, der eventuelt er berettiget til en gebyrfritagelse. Artikel 80, stk. 3, litra e), tillader alene en hel eller delvis fritagelse, »når særlige omstændigheder gør det berettiget«, og kræver desuden, at fritagelsen accepteres af »agenturet eller den kompetente myndighed«. På det grundlag er den grundlæggende politiske udstrækning af afgørelsen om muligheden for fritagelser blevet vedtaget direkte af lovgiver. Det er ikke Kommissionen, der kan bestemme, om der skal ske fritagelse, eller om en sådan skal være hel eller delvis. Efter at lovgiver har vedtaget, at det er muligt at fritage, skal Kommissionen i gennemførelsesforordningen alene fastsætte, at de personer, der ønsker at blive fritaget, skal godtgøre, at de er berettigede, og at det er agenturet eller den kompetente myndighed, der træffer afgørelse om gebyrfritagelsen eller afslag herpå. Kommissionens opgave kan derfor reduceres til, at denne i den kommende gennemførelsesforordning fastsætter visse betingelser for fritagelsen, som lovgiver i realiteten allerede har fastsat i forordning nr. 528/2012: ansøgningens berettigelse og accept heraf af agenturet eller den kompetente myndighed. Under disse omstændigheder finder jeg, at bestemmelsen ikke udgør en anvendelse af artikel 291, stk. 2, TEUF, der kan siges at være ulovlig.
93. For så vidt angår de øvrige principper, der er nævnt i artikel 80, stk. 3, mener jeg, at de i tilstrækkelig grad afgrænser Kommissionens skønsmargen, idet det således fastsættes, at »gebyret tilbagebetales delvis, hvis ansøgeren ikke inden for den angivne tidsfrist fremlægger de krævede oplysninger« [litra b)], at små og mellemstore virksomheders »specifikke behov tages i betragtning, hvor det er relevant, herunder muligheden for at opdele betalingerne i flere afdrag og faser« [litra c)], eller at »frister for betaling af gebyrer fastsættes under hensyntagen til fristerne for de procedurer, der er foreskrevet i denne forordning« [litra f)]. Der er derfor efter min opfattelse ikke plads til udøvelse af nogen skønsbeføjelse, der ikke kan henføres under rammerne af artikel 291, stk. 2, TEUF.
94. På den anden side pålægger artikel 80, stk. 2, i forordning nr. 528/2012 medlemsstaterne en forpligtelse til at opkræve gebyrer for de tjenester, som »de yder i forbindelse med procedurerne i denne forordning«. Med henblik herpå fastsætter stk. 2, andet afsnit, at »Kommissionen […] på grundlag af principperne i stk. 3 [udsteder] retningslinjer for en harmoniseret gebyrordning«. Det vil kunne udledes af ovenstående, at det forventes af Kommissionen, at denne over for medlemsstaterne fuldender og konkretiserer de betingelser, der for så vidt angår Unionen er anført i stk. 3. Hvis det forholdt sig på den måde ville det svare til, at man accepterede, at der i dette stk. 3 endnu er plads til vedtagelse af bestemmelser, der ikke er helt uden en vis skønsmargen. Det mener jeg ikke, at der er.
95. Jeg mener, at artikel 80, stk. 2, andet afsnit, ikke giver Kommissionen bemyndigelse til at konkretisere nogle principper, der efter min opfattelse allerede er tilstrækkeligt specifikke til at kunne udelukke Kommissionens mulighed for at træffe enhver politisk afgørelse. Det nævnte andet afsnit drejer sig om, at Kommissionen »på grundlag af principperne i stk. 3« orienterer medlemsstaternes handling mod et formål om, at de gebyrer, som de indfører, har en »ensartet struktur«. Det drejer sig derfor ikke om at udfylde en beslutningsmargen, der er blevet defineret af lovgiver ved fastsættelsen af principperne i stk. 3, men at sikre, at de af medlemsstaterne pålagte gebyrer udgør en harmoniseret struktur, idet overholdelsen af principperne må være den målestok, der inspirerer den nævnte struktur.
96. Endelig bekræfter den omstændighed, at principperne i artikel 80, stk. 3, knytter Kommissionen og medlemsstaterne sammen, at lovgiver har anset »fasen« med regulering for afsluttet og udtømt. Kommissionens argument (36) om, at medlemsstaterne i henhold til deres egen retsorden formelt set kan »vende tilbage til« fasen med lovgivning, når de skal foretage den forskriftsmæssige tilpasning, er ikke overbevisende. Det, der har betydning, således som Parlamentet med rette har anført (37), er, at den lovgivningsmæssige fase nu er afsluttet for Unionens vedkommende.
97. Som følge af det ovenstående finder jeg, at artikel 80, stk. 1, i forordning nr. 528/2012 lovligt har kunnet tildele Kommissionen beføjelsen til at vedtage en gennemførelsesforordning med det indhold og på de betingelser, som er indeholdt i den nævnte bestemmelse, på grundlag af artikel 291, stk. 2, TEUF, hvorfor Europa-Parlamentet og Rådet bør frifindes for Kommissionens påstand om annullation.
V – Forslag til afgørelse
98. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
– Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 528/2012 af 22. maj 2012 om tilgængeliggørelse på markedet og anvendelse af biocidholdige produkter (EUT L 167, s. 1).
(3)
– Jf. imidlertid forslaget til afgørelse fremsat af generaladvokat Jääskinen i sag C-270/12, Det Forenede Kongerige mod Rådet og Europa-Parlamentet, punkt 60-88.
(4)
– Punkt 1 i svarskriftet.
(5)
– Dom af 29.3.2012, sag C-504/09 P, Kommissionen mod Polen, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis.
(6)
– Dommen i sagen Kommissionen mod Polen og den deri nævnte retspraksis.
(7)
– En retsakt, hvorved udøves den beføjelse, der er tildelt ved delegation, bør have samme form, som den uddelegerende lovgivningsmæssige retsakt, der udbygges eller ændres, dvs. forordning, direktiv eller afgørelse (af almengyldig karakter), altid med adjektivet »delegeret« eller »delegerede« indsat i overskriften (artikel 290, stk. 3, TEUF).
(8)
–	Punkt 1.
(9)
–	Jf. P. Craig: The Lisbon Treaty,
OUP, New York, 2010, s. 276.
(10)
– Henvisningen til det væsentlige fremgår allerede af dom af 17.9.1970, sag 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel mod Köster, Berodt & Co., Sml. 1970, s. 259, org.ref.: Rec. s. 1161, og fortsætter i dom af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383.
(11)
–	Vedrørende skabelsen af de »delegerede forordninger« i Europakonventionen se G. Garzón Clariana: »Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne«, ERA-Forum, bind 12 (2011), supplement 1, s. 105-134 (106-112).
(12)
– Vedrørende forløbet efter forkastelsen af forfatningstraktaten indtil Lissabontraktaten se forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jääskinen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet og Europa-Parlamentet, punkt 75 og den deri nævnte bibliografi.
(13)
– Punkt 28 i dets svarskrift.
(14)
– Procedure, der blev indført ved artikel 5a i Rådets afgørelse 2006/512/EF af 17.7.2006 (EUT L 200, s. 11) om ændring af afgørelse 1999/468/EF om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT L 184, s. 23) (komitologiafgørelse).
(15)
– Jf. f.eks. J. Bast: »Legal Instruments and Judicial Protection«, i A. von Bogdandy og J. Bast (eds.): Principles of European Constitutional Law, 2. ed., Hart-CH Beck-Nomos, Munich-Portland, 2010, s. 345-397.
(16)
– Jf. den endelige rapport fra Arbejdsgruppen vedrørende Forenkling af Lovgivningsprocedurer og Instrumenter af 29.11.2002, CONV 424/02, WG IX 13.
(17)
–	Et udtryk, der er anvendt af Kommissionen i punkt 63 i dennes stævning med replik fra Rådet i punkt 42 i dettes svarskrift.
(18)
– Vedrørende »aflegalisering« i et nationalt forfatningssystem se f.eks. I. De Otto: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, s. 226-228.
(19)
– Om vanskelighederne ved at identificere gennemførelsesfunktionen i Unionen se D. Reitling: »L’identification de la fonction exécutive dans l’Union«, i J. Duthiel de la Rochère (dir.): L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Bruxelles, 2009, s. 27-51. Vedrørende fordelingen af gennemførelseskompetencer i Unionen se J.Á. Fuentetaja Pastor: »Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea«, i Revista Española de Derecho Administrativo, nr. 149, 2011, s. 55-89 (især s. 57-63).
(20)
–	Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16.2.2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemssta terne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT L 55, s. 13). Denne forordning er vedtaget i henhold til det mandat, der er fastsat i artikel 291, stk. 3, TEUF, i henhold til hvilken Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på de tildelte gennemførelsesbeføjelser i samme bestemmelses stk. 2 »ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure på forhånd [fastsætter] generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser«.
(21)
– Disse regler og principper er fastsat i forordning nr. 182/2011, der er nævnt ovenfor.
(22)
– Forordning nr. 182/2011 fastsætter to kontrolprocedurer: rådgivningsproceduren (artikel 4) og undersøgelsesproceduren (artikel 5), der er meget mere omfattende. I tilfældet den anfægtede forordning er den procedure, der skal finde anvendelse, undersøgelsesproceduren, således som foreskrevet i artikel 80, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 528/2012.
(23)
– Punkt 4, 57, 63, 64, 71, 75 og 91 i Kommissionens stævning, punkt 41 i Rådet svarskrift, punkt 27 og 28 i indlægget fra Nederlandene og punkt 20-22 i indlægget fra Frankrig.
(24)
– Det er et ubestridt princip, at den materielle gennemførelse af EU-reglerne normalt påhviler medlemsstaterne (J.P. Jacqué: Droit institutionnel de l’Union européenne, 6. ed., Dalloz, Paris, 2010, s. 581-584). Den nationale gennemførelsesbeføjelse har fundet sit grundlæggende normative udtryk i artikel 4, stk. 3, TEU, i henhold til hvilken »[m]edlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne«.
(25)
– Punkt 15 i Kommissionens replik.
(26)
– Punkt 65 ff. i stævningen.
(27)
– Punkt 26 i Parlamentets duplik.
(28)
– Det Forenede Kongerige har i sit interventionsindlægs punkt 41-45 henvist til behovet for at anvende flerdimensionelle skøn, mens Danmark (interventionsindlæggets punkt 15 og 28) har henvist til objektive kriterier, som kan underkastes domstolskontrol, men som overlader lovgiver et vist skøn. En vurdering, som Kommissionen har bestridt i punkt 36 i dennes bemærkninger til interventionsindlæggene.
(29)
– Se herom D. Ritleng: Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes, ikke-offentliggjort doktordisputats, Strassbourg, 1998, s. 376-382.
(30)
– Punkt 78 i forslaget til afgørelse i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet og Parlamentet.
(31)
– Domstolen gjorde allerede tidligt opmærksom på relevansen af kriteriet vedrørende ansvar som en målestok for afgørelsen af, om en delegation af beføjelser i funktion af dennes art og rækkevidde er lovlig. Det fremgår således af dom af 13.6.1958 i sagen Meroni (sag 9/56, Sml. 1954-1964, s. 55, på s. 72, org.ref.: Rec. s. 11), at »konsekvenserne af en kompetencedelegation er meget forskellige, afhængig af om den omfatter gennemførelsesbeføjelser, som er klart afgrænsede«. Et sammendrag af retspraksis herom fremgår af punkt 26-29 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i sagen Parlamentet mod Rådet, sag C-355/10.
(32)
– Jf. den foregående fodnote.
(33)
–	Punkt 12 i replikken.
(34)
– Punkt 46, 83 og 85 i stævningen.
(35)
– I artikel 83, stk. 5, opregnes de bestemmelser i forordning nr. 528/2012, hvori der tildeles delegation, nemlig artikel 3, stk. 4, artikel 5, stk. 3, artikel 6, stk. 4, artikel 21, stk. 3, artikel 23, stk. 5, artikel 28, stk. 1 og 3, artikel 40, artikel 56, stk. 4, artikel 71, stk. 9, artikel 85 og artikel 89, stk. 1.
(36)
–	Punkt 39 i replikken.
(37)
– Punkt 22 og 23 i duplikken.