62004CJ0186_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑186/04. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Conseil d’État (Belgium) a Bírósághoz 2004. április 22‑én érkezett 2004. április 1‑jei határozatával terjesztett elő az előtte
Pierre Housieaux
és
a Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale
között,
a Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),
a Batipont Immobilier SA (BPI),
az Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD)
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai C. W. A. Timmermans tanácselnök, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis és J. Klučka (előadó) bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2005. január 20‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– Pierre Housieaux részéről J. Sambon és P. Reyniers ügyvédek,
– a brüsszeli fővárosi régió tanácsának képviselői részéről P. Coenraets és C. Lepinois ügyvédek,
– a Société de développement Régional de Bruxelles (SDRB) részéről F. Krenc és P. Lambert ügyvédek,
– az Európai Közösségek Bizottsága részéről U. Wölker és F. Simonetti, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2005. január 27‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról szóló, 1990. június 7‑i 90/313/EGK tanácsi irányelv (HL L 158., 56. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 402. o.) 3. cikke (4) bekezdésének és 4. cikkének értelmezésére irányul.
2. A kérelmet P. Housieaux és a Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (a brüsszeli fővárosi régió tanácsa képviselőinek testülete) (a továbbiakban: testület) közötti jogvita keretében terjesztették elő a testület által egy városrendezési szerződéssel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó határozattal kapcsolatban.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3. A 90/313 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Az e cikkben meghatározott esetek kivételével a tagállamok vállalják, hogy a hatóságoktól megkívánják a környezetre vonatkozó információhoz való hozzáférés biztosítását minden természetes vagy jogi személy számára, azok kérésére anélkül, hogy a kérelmezőnek bizonyítania kellene, milyen érdeke fűződik az információ megszerzéséhez.
A tagállamok meghatározzák azokat a gyakorlati eljárásokat, amelyek segítségével ezen információk hatékonyan hozzáférhetővé válnak.”
4. Ugyanezen irányelv 3. cikkének (2) és (3) bekezdése felsorolja azokat az okokat, amelyek indokolhatják az információkérés elutasítását.
5. Az említett irányelv 3. cikkének (4) bekezdése kimondja:
„A hatóság az információt kérő személynek a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb két hónapon belül választ ad. Az információkérés megtagadását meg kell indokolni.”
6. A 90/313 irányelv 4. cikke kimondja:
„Az a személy, aki úgy véli, hogy információkérését indokolatlanul utasították vissza, vagy hagyták figyelmen kívül [helyesen: információkérését indokolatlanul utasították el, vagy hagyták figyelmen kívül, illetve aki egy hatóságtól nem kielégítő választ kapott], az érintett nemzeti jogrendszernek megfelelően kérheti a döntés [helyesen: határozat] bírósági vagy közigazgatási felülvizsgálatát.”
A nemzeti szabályozás
7. A 90/313 irányelv vonatkozó rendelkezéseit a környezeti információkhoz a Brüsszel fővárosi régióban való hozzáférésről szóló 1991. augusztus 29‑i rendelettel ( Moniteur belge, 1991. október 1., 21505. o., a továbbiakban: 1991‑es rendelet) ültették át e régió jogrendszerébe.
8. Az 1991‑es rendelet 7. cikke kimondja:
„A végrehajtó szerv meghatározza azon írásos dokumentumok kategóriáinak a listáját, amelyek azonnali helyszíni tanulmányozását az érintett közigazgatási szervek kötelesek engedélyezni.”
9. Az említett rendelet 8. cikkének szövege a következő:
„A 7. cikkben említett dokumentumokon kívüli információk tekintetében a közigazgatási szervnek, amelyhez a kérelmet intézték – azon jogának sérelme nélkül, hogy a dokumentumok helyszíni tanulmányozását azonnal is lehetővé tegye – egy hónap áll rendelkezésére, hogy a kérelmezőnek írásban válaszoljon.
Amennyiben a kérelemnek a meghatározott határidőn belül nem adtak helyt, a közigazgatási szerv hallgatását a hozzáférést elutasító határozatnak kell tekinteni. Ebben az esetben a kérelmező a 12. cikk (2) bekezdésétől eltérve közvetlenül is a tanács képviselőihez fordulhat, akik aztán határoznak a kérelemről.”
10. Ugyanezen rendelet 12. cikke értelmében:
„(1) Kizárólag a tanács képviselői utasíthatják el a közigazgatási szerv rendelkezésére álló információkhoz való hozzáférést […]. E jogkörüket a 9. cikkben meghatározott keretek között testületileg gyakorolják.
(2) […] minden olyan közigazgatási szerv, amely valamely hozzáférés iránti kérelem tárgyát képező információ hozzáférhetővé tételét elutasítja, köteles erről a kérelmezőt tájékoztatni, és egyúttal a tanács képviselőihez folyamodni. A tanács képviselőihez való folyamodás a hozzáférés iránti kérelem továbbításával történik, amelyhez csatolni kell az információ egy példányát vagy másolatát, valamint azt az indokolást, amely a közigazgatási szerv álláspontja szerint igazolja a hozzáférés elutasítását. A 8. cikk (1) bekezdésében említett határidő egy hónappal meghosszabbodik, attól a naptól számítva, amelyen a kérelmezőt a tanács képviselőihez történő folyamodásról értesítik.”
11. Az 1991‑es rendelet 13. cikke kimondja:
„A hozzáférést – teljesen vagy részben – elutasító határozatban egyértelműen, pontosan, kimerítően és a valóságnak megfelelően meg kell jelölni az elutasítás indokait.”
12. Az említett rendelet 14. cikke kimondja:
„A tanács képviselői a kérelem benyújtását követő két hónapon belül megküldik a kérelmezőnek a kért dokumentumot, vagy tájékoztatják a hozzáférés elutasításáról. E határidő leteltét követően a hallgatást a hozzáférést elutasító határozatnak kell tekinteni. Határozatukat azzal a közigazgatási szervvel is közlik, amely a hozzáférés iránti kérelemmel foglalkozott.”
13. A környezeti információkhoz való hozzáférésre vonatkozóan az 1991‑es rendelet a testület határozatai ellen semmilyen különleges jogorvoslati eljárást nem vezet be, tehát ezzel kapcsolatban a rendes közigazgatási jogorvoslatok alkalmazhatók.
14. Tehát a Conseil d'État-ról szóló lois coordonnées (egységes szerkezetbe foglalt törvények) 14. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában ( Moniteur belge, 1973. március 21., 3459. o.), „a [Conseil d'État közigazgatási] részlege ítéletben rendelkezik azon megsemmisítés iránti keresetekről, amelyeket az egyes közigazgatási hatóságok aktusai és rendeletei ellen indítottak lényeges eljárási, illetve a semmisség jogkövetkezményével szankcionált alaki szabályok megsértése, hatáskör túllépése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt.”
15. A Conseil d'État közigazgatási részlegének eljárásáról szóló 1948. augusztus 23‑i arrêté du Régent (régensi rendelet) 4. cikkének harmadik bekezdése kimondja, hogy a „törvény [14.] cikkében említett keresetek az érintett aktus, rendelet vagy határozat közzétételét vagy az arról szóló értesítést követő hatvan nap leteltét követően elévülnek. Amennyiben azt nem kell sem közzétenni, sem arról értesítést küldeni, az elévülés attól a naptól számítandó, amikor a felperes arról tudomást szerzett.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. A brüsszeli fővárosi régió 1991 februárjában kisajátította egy egykori katonai kórház területét a terület átalakításának elvégzésére kijelölt Société de développement régional de Bruxelles (brüsszeli regionális fejlesztési társaság, a továbbiakban: SDRB) javára. Az SDRB ezt követően kölcsönös megegyezéssel szerződést kötött (a továbbiakban: szerződés) egy határozott időtartamra alapított polgári jogi társasággal, amelyben a Batipont Immobilier SA és az Immomills Louis de Waele Development (a továbbiakban: Batipont) vett részt. A szerződésben a Batipont vállalta, hogy az SDRB által előzetesen elkészített terv szerint a nevezett helyszínen felépít egy épület-, illetve létesítményegyüttest.
17. Az SDRB elnökének küldött 1993. március 21‑i levelében P. Housieaux betekintést kért a szerződésbe, valamint kérte a szerződés másolatát. 1994. április 5‑i határozatában az SDRB arra hivatkozva utasította el a kérelmet, hogy az 1991‑es rendelet értelmében a végrehajtó szerv „határozza meg az információkhoz való hozzáférés megszervezésének részletes szabályait minden egyes közigazgatási szerv számára”.
18. 1994. április 22‑én P. Housieaux a határozat ellen fellebbezést nyújtott be a testülethez, és megismételte a szerződéshez való hozzáférésre vonatkozó kérelmét.
19. A P. Housieaux-vel történt többszöri levélváltást követően a testület 1995. február 1‑jei ülésén azt a határozatot hozta, hogy tájékoztassák a kérelmezőt a szerződésnek a környezetre vonatkozó H és I mellékletéről, mivel azok közlése nem érint semmilyen üzleti vagy vállalati érdeket. 1995. február 3‑i levelében a testület tájékoztatta P. Housieaux‑t és az SDRB‑t erről a határozatról.
20. Mivel P. Housieaux elégedetlen volt a határozattal, 1995. március 31‑én keresetet nyújtott be a Conseil d’État-hoz a határozat megsemmisítése iránt.
21. A testület e bíróság előtt a kereset tekintetében elfogadhatatlansági kifogást nyújtott be, mivel szerinte az 1995. február 1‑jei határozat olyan megerősítő határozat, amely önmagában nem támadható meg. A testület szerint ugyanis a szerződés H és I mellékletének közlésétől eltekintve ez a határozat csak azon korábbi hallgatólagos elutasító határozat megerősítése, amely a P. Housieaux által 1994. április 22‑én benyújtott információ iránti kérelemmel kapcsolatos két hónapos hallgatás miatt jött létre. A testület szerint a hallgatólagos elutasító határozat jogerőssé vált, mivel azt a Conseil d’État-ra vonatkozó lois coordonnées (egységes szerkezetbe foglalt törvények) 14. cikkének (1) bekezdésében meghatározott 60 napos határidőn belül nem támadták meg. Következésképpen a testület azt állítja, hogy 1995. március 31‑én P. Housieaux már nem indíthatta meg az 1995. február 1‑jei elutasító határozat megsemmisítésére irányuló keresetet.
22. E körülmények között a Conseil d'État úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) A 90/313 […] irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos határidő olyan indikatív határidő, amely az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóság számára csak tájékoztató jellegű, vagy pedig olyan kötelező határidő, amelynek betartása e hatóság számára kötelező?
2) Abban az esetben, ha a két hónapos határidő kötelező határidő, és annak lejártakor az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóság azzal kapcsolatban semmilyen határozatot nem hozott, melyik az az említett irányelv 4. cikkének utolsó fordulata szerinti »határozat«, amely bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal »az érintett nemzeti jogrendszernek megfelelően« megtámadható?
3) A fent hivatkozott irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 4. cikke megtiltja‑e, hogy az »érintett nemzeti jogrendszer« az információ iránti kérelemmel megkeresett hatóságnak az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos hallgatását úgy értelmezze, mint a kérelmet hallgatólagosan elutasító határozatot, amelyet tehát nem indokoltak, de amely a 4. cikk szerint bírói vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható?
4) Abban az esetben, ha az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése szerinti két hónapos határidő indikatív határidő, az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 4. cikke kizárja-e, hogy a »nemzeti jogrendszer« előírhassa annak a lehetőségét az információt kérő személy számára, hogy a hatóságot felszólítsa arra, hogy az információ iránti kérelemre egy bizonyos határidőn belül válaszoljon, amelynek hiányában a hatóság további hallgatása az információközlést hallgatólagosan elutasító határozatnak minősül, amely bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
23. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt határidő indikatív vagy kötelező jellegű határidőnek minősül.
24. Ezzel kapcsolatban ki kell emelni, amint azt a főtanácsnok is tette indítványának 23. és 24. pontjában, hogy az említett rendelkezés szövegéből és szelleméből is egyaránt az következik, hogy az abban előírt két hónapos határidő kötelező jellegűnek tekintendő.
25. Ugyanis egyrészt a „lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb két hónapon belül” formula használata egyértelműen azt jelzi, hogy az információ iránti kérelemmel kapcsolatos határozat meghozatalára illetékes hatóság (a továbbiakban: hatóság) a kérelem megvizsgálásakor és a válaszadáskor köteles betartani az így megszabott határidőt.
26. Másrészt ha ez a határidő nem kötelező, hanem csak indikatív határidő lenne, ez a 90/313 irányelv 4. cikkét – amely az egyén bírói jogvédelmét írja elő – megfosztaná a hatékony érvényesüléstől. Az információ iránti kérelmet benyújtó személy ugyanis nem tudná pontosan, hogy mely időponttól kezdve indíthat keresetet.
27. A 90/313 irányelv 3. cikke (4) bekezdésének ezen értelmezését megerősíti az irányelv célja is, amely – mint az különösen a tizenegyedik preambulumbekezdésből kiderül – kimondja, hogy a nyilvánosságot folyamatosan el kell látni a környezet állapotára vonatkozó általános információkkal.
28. Márpedig amint azt főtanácsnok indítványának 24. pontjában is kifejtette, ezen információk értéke nagyrészt attól függ, hogy az egyének a lehető leggyorsabban hozzájuthatnak‑e azokhoz.
29. Figyelembe véve a fenti megfontolásokat, az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt két hónapos határidő kötelező határidő.
A harmadik kérdésről
30. Harmadik kérdésével – amelyet érdemes a második előtt megvizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével és 4. cikkével ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amelynek szerint a hatóság két hónapon át tartó hallgatása az információ iránti kérelemmel kapcsolatban a határidő leteltekor a kérelmet hallgatólagosan elutasító határozatnak minősül, amelyet ugyan nem indokoltak meg, de az irányelv 4. cikke alapján bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható.
31. Ezzel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy az a fikció, amely szerint a közigazgatási szerv hallgatását hallgatólagos elutasító határozatként értékelik, önmagában azért még nem tekinthető ellentétesnek a 90/313 irányelv előírásaival, mert a hallgatólagos elutasító határozat – jellegéből adódóan – nem tartalmaz indokolást (a C‑233/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2003. június 26‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑6625. o.] 111. pontja).
32. A Bíróság ugyanakkor úgy vélte, hogy amennyiben a környezettel kapcsolatos információ iránti kérelem hallgatólagos elutasítására kerül sor, az elutasítás indokait – akár a hallgatólagos elutasításnál későbbi időpontban – az eredeti kérelem előterjesztését követő két hónapon belül közölni kell, mivel ilyen esetben az említett közlést kell az irányelv 3. cikkének (4) bekezdése értelmében „válasznak” tekinteni (a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 118. pontja).
33. A 90/313 irányelv 3. cikke (4) bekezdésének ez az egyetlen olyan értelmezése, amely továbbra is biztosítja e rendelkezés hatékony érvényesülését, és amelynek szövegéből is az következik, hogy a hatóság köteles megindokolni valamennyi, az információ iránti kérelmet elutasító határozatát.
34. A fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet tárgyát képező nemzeti szabályozással ellentétben – amely szerint a hatóságnak az információ iránti kérelemmel kapcsolatos egy hónapos hallgatása a kérelmet hallgatólagosan elutasító határozatnak tekintendő – jelen esetben az alapügyben szereplő szabályozás azt írja elő, hogy a hallgatólagos elutasító határozatot a kérelem benyújtását követő két hónap leteltét követően kell meghozottnak tekinteni.
35. A fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítéletből tehát az következik, hogy a 90/313 irányelvvel – az említett irányelv 4. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelem biztosítása céljából – ugyan nem ellentétes az a fikció, amely szerint az információhoz való hozzáférésre irányuló kérelemmel kapcsolatos két hónapos hallgatás hallgatólagos elutasító határozatnak minősül, az említett irányelv 3. cikkének (4) bekezdésével viszont ellentétes az, ha a két hónapos határidő leteltekor a határozatot nem látták el indokolással. E körülmények között a hallgatólagos elutasító határozat ez utóbbi rendelkezés értelmében ugyan mindenképpen „válasznak” minősül, azt azonban jogellenesnek kell tekinteni.
36. Ebből következően tehát a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 90/313 irányelv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 3. cikkének (4) bekezdésével – az alapügyhöz hasonló esetben – nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem biztosítása érdekében a hatóság két hónapos hallgatását úgy kell tekinteni, hogy az olyan hallgatólagos elutasító határozat létrejöttéhez vezet, amely a nemzeti jogrendszernek megfelelően bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható. Az említett 3. cikk (4) bekezdésével azonban ellentétes az, ha a két hónapos határidő leteltekor a határozatot nem látták el indokolással. E körülmények között a hallgatólagos elutasító határozatot jogellenesnek kell tekinteni.
A második kérdésről
37. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 90/313 irányelv 4. cikke értelmében melyik „határozat” támadható meg, ha a hatóság az irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt két hónapos határidő leteltekor semmilyen határozatot nem hozott.
38. Erre a kérdésre a válasz a harmadik kérdéssel kapcsolatban kifejtettekből adódik, amelyekből az következik, hogy a hatóság két hónapos hallgatása olyan határozat létrejöttéhez vezet, amely a nemzeti jogrendszernek megfelelően megtámadható.
39. Következésképpen a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 90/313 irányelv 4. cikkében említett határozat – amelyet az információt kérő személy bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadhat – a kérelemről történő határozathozatalra illetékes hatóság két hónapos hallgatásából következő hallgatólagos elutasító határozat.
A negyedik kérdésről
40. Tekintettel az első kérdésre adott válaszra – amelynek értelmében a 90/313 irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt határidő kötelező határidő – a negyedik kérdésre már nem szükséges válaszolni.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabadságáról szóló, 1990. június 7‑i 90/313/EGK tanácsi irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében előírt két hónapos határidő kötelező határidő.
2) A 90/313 irányelv 4. cikkében említett határozat – amelyet az információt kérő személy bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadhat – az e kérelemmel kapcsolatos határozat meghozatalára illetékes hatóság két hónapos hallgatásából következő hallgatólagos elutasító határozat.
3) A 90/313 irányelv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 3. cikkének (4) bekezdésével – az alapügyhöz hasonló esetben – nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem biztosítása érdekében a hatóság két hónapos hallgatását úgy kell tekinteni, hogy az olyan hallgatólagos elutasító határozat létrejöttéhez vezet, amely a nemzeti jogrendszernek megfelelően bírósági vagy közigazgatási jogorvoslattal megtámadható. Az említett 3. cikk (4) bekezdésével azonban ellentétes az, ha a két hónapos határidő leteltekor a határozatot nem látták el indokolással. E körülmények között a hallgatólagos elutasító határozatot jogellenesnek kell tekinteni.