62011CC0648_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. În contextul unei proceduri de determinare a statului membru responsabil de examinarea fiecăreia dintre cererile de azil prezentate de resortisanți ai unor state terțe care, pe lângă faptul că sunt minori, nici nu sunt însoțiți, nici nu au membri ai familiei stabiliți în mod legal pe teritoriul Uniunii, Court of Appeal adresează Curții o întrebare, inedită până în prezent, privind interpretarea articolului 6 al doilea paragraf din Regulamentul Dublin II(2) .
2. Astfel, criteriile stabilite în Regulamentul nr. 343/2003 pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil pot conduce la ipoteze concurente care, astfel cum demonstrează prezenta cauză, nu sunt ușor de soluționat potrivit prevederilor literale ale regulamentului, aproape putându-se afirma că situația din speță nu a fost legiferată.
3. Conștient de dificultățile de interpretare a întrebării adresate, în mod clar evidențiate de pozițiile contradictorii ale părților în prezenta procedură, vom propune o interpretare coerentă a articolului 6 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 343/2003, ghidată de considerarea primordială a interesului superior al minorului [articolul 24 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „CDFUE”)], precum și de obiectivele de claritate și de celeritate urmărite de regulament în ceea ce privește procedura de determinare a statului responsabil de examinarea unei cereri de azil.
I – Cadrul juridic
A – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
4. În temeiul articolului 24 alineatul (2) din CDFUE, „[î]n toate acțiunile referitoare la copii, indiferent dacă sunt realizate de autorități publice sau de instituții private, interesul superior al copilului trebuie să fie considerat primordial”.
B – Regulamentul nr. 343/2003
5. Considerentele (3), (4) și (15) ale Regulamentului Dublin II au următorul cuprins:
„(3) Concluziile de la Tampere exprimă de asemenea faptul că […] sistem[ul] [european comun de azil] ar trebui să includă, pe termen scurt, o metodă clară și operațională pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil.
(4) O astfel de metodă ar trebui să se întemeieze pe criterii obiective și echitabile atât pentru statele membre, cât și pentru persoanele în cauză. Ar trebui, în principiu, să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să garanteze accesul efectiv la procedurile pentru determinarea statutului de refugiat și să nu compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de azil.
[…]
(15) Prezentul regulament respectă drepturile fundamentale, precum și principiile consacrate în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În special, acesta caută să asigure respectarea deplină a dreptului de azil garantat de articolul 18.”
6. În conformitate cu articolul 1 din regulament, acesta „prev[ede] criteriile și procedurile pentru stabilirea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate de un resortisant al unui stat terț”.
7. Articolul 2 din regulament conține următoarele definiții de interes în speță, prevăzând că, în sensul acestuia:
„(c) «cerere de azil» înseamnă cererea prezentată de un resortisant al unui stat terț care poate fi înțeleasă ca o cerere de protecție internațională din partea unui stat membru, în temeiul Convenției de la Geneva. […]
(d) «solicitant» sau «solicitant de azil» înseamnă resortisantul unei țări terțe care a prezentat o cerere de azil cu privire la care nu s-a luat încă o decizie definitivă;
[…]
(h) «minor neînsoțit» înseamnă persoana necăsătorită, sub vârsta [de] 18 ani, care sosește pe teritoriul statului membru neînsoțit de un adult responsabil pentru el în temeiul legii sau al cutumei și atât timp cât acesta nu este luat în întreținere efectiv de o asemenea persoană; include minori care sunt lăsați neînsoțiți după ce au intrat pe teritoriul statelor membre”.
8. Potrivit articolului 3 din regulamentul menționat:
„(1) Statele membre examinează cererea de azil prezentată de un resortisant al unei țări terțe oricăruia dintre ele, la frontieră sau pe teritoriul statului membru în cauză. Cererea este examinată de un singur stat membru, și anume acela pe care criteriile stabilite în capitolul III îl desemnează responsabil.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), fiecare stat membru poate examina o cerere pentru azil care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor prezentate de prezentul regulament. În acest caz, acel stat membru devine statul membru responsabil în sensul prezentului regulament și își asumă obligațiile asociate acestei responsabilități. După caz, acesta informează statul membru anterior responsabil, statul membru care conduce o procedură pentru determinarea statului membru responsabil sau statul membru căruia i-a fost solicitat să preia sau să reprimească solicitantul.
[…]”
9. Potrivit articolului 1 alineatul (4) din regulament, „[p]rocesul de determinare a statului membru responsabil în temeiul regulamentului începe imediat ce cererea de azil este prezentată pentru prima oară într-un stat membru”.
10. În capitolul III (articolele 5-14) din regulament, intitulat „Ierarhia criteriilor”, se enumeră criteriile relevante pentru determinarea „statului membru responsabil” în sensul articolului 3 alineatul (1), citat anterior:
„ Articolul 5
(1) Criteriile pentru determinarea statului membru responsabil sunt aplicate în ordinea în care acestea sunt prezentate în acest capitol.
(2) Statul membru responsabil în conformitate cu aceste criterii este determinat pe baza situației existente în momentul în care solicitantul de azil a prezentat prima oară cererea sa de azil unui stat membru.
Articolul 6
În cazul în care solicitantul de azil este un minor neînsoțit, statul membru responsabil de examinarea cererii este acela unde un membru al familiei sale se află în mod legal, cu condiția că aceasta să fie în interesul superior al copilului.
În absența unui membru al familiei, statul membru responsabil de examinarea cererii este acela în care minorul și-a prezentat cererea de azil.
[…]
Articolul 13
Atunci când niciun stat membru responsabil de examinarea cererii nu poate fi desemnat pe baza criteriilor menționate în prezentul regulament, primul stat membru în care a fost prezentată cererea de azil este responsabil de examinarea acesteia.”
11. Capitolul IV din regulament, intitulat „Clauza umanitară”, conține o singură dispoziție, articolul 15, al cărui alineat (3) prevede următoarele:
„În cazul în care solicitantul de azil este minor neînsoțit care are rude în alt stat membru care pot avea grijă de el, statele membre reunesc minorul cu rudele sale, dacă este posibil, cu excepția cazului în care aceasta nu este în interesul superior al copilului.”
C – Regulamentul nr. 1560/2003 („Regulamentul de aplicare”)
12. Regulamentul (CE) nr. 1560/2003 al Comisiei din 2 septembrie 2003 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 343/2003(3) prevede la articolul 12 următoarele:
„(1) Atunci când decizia de a încredința îngrijirea unui minor neînsoțit unui membru al familiei altul decât mama, tatăl sau tutorele legal poate cauza dificultăți speciale, în special atunci când adultul respectiv își are reședința în afara jurisdicției statului membru în care minorul a prezentat o cerere de azil, cooperarea dintre autoritățile competente din statele membre, în special autoritățile sau instanțele responsabile pentru protecția minorilor, este facilitată și se iau măsurile necesare pentru a se asigura că aceste autorități pot decide, în deplină cunoștință a faptelor, asupra capacității adultului sau a adulților de a se ocupa de minor într-un mod care să servească interesul superior al acestuia.
În acest sens, opțiunile disponibile în prezent în domeniul cooperării judiciare în materie civilă sunt luate în considerare.
(2) Faptul că durata procedurilor pentru plasarea unui minor poate conduce la depășirea termenelor prevăzute la articolul 18 alineatele (1) și (6) și la articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 343/2003 nu este în mod necesar un obstacol în continuarea procedurii pentru determinarea statului membru responsabil sau pentru executarea transferului.”
II – Situația de fapt
13. Cele trei cauze conexate în speță privesc trei minori, dintre care doi sunt de cetățenie eritreeană (MA și BT) și unul de cetățenie irakiană (și de origine kurdă, DA).
14. Având în vedere că toți au solicitat azil în Regatul Unit, autoritățile din Regatul Unit au constatat că, în toate cazurile, aceștia prezentaseră anterior cereri de azil în alte state membre, respectiv în Italia (MA și BT) și în Țările de Jos (DA). Inițial, în conformitate cu dispozițiile articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 343/2003, s-a decis ca minorii să fie transferați în respectivele state membre.
15. Cu toate acestea, înainte de executarea transferului (în cazul minorilor MA și DA) și după efectuarea acestuia (în cazul minorului BT), autoritățile din Regatul Unit au decis, în aplicarea opțiunii prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003, să examineze ele însele cererile de azil. Aceasta a însemnat că BT, care fusese transferat în Italia, s-a putut întoarce în Regatul Unit.
16. MA și BT au fost invitați să își retragă acțiunile pe care le-au introdus în fața instanțelor din Regatul Unit împotriva deciziilor inițiale de transfer, însă ambii au refuzat să procedeze astfel. Cu toate acestea, nu s-a stabilit că o astfel de invitație a fost adresată minorului DA.
17. Prin hotărârea din 21 decembrie 2010, Administrative Court a respins diversele cereri ale minorilor împotriva deciziilor de transfer, stabilind că trebuia aplicat în litigiu articolul 6 din Regulamentul nr. 343/2003.
18. Fiind sesizată cu apel, Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) a decis să adreseze Curții prezenta întrebare preliminară.
III – Întrebarea preliminară
19. Întrebarea unică este următoarea:
„În temeiul Regulamentului (CE) nr. 343/2003 al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe (JO L 50, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 56), în cazul în care un solicitant de azil, minor neînsoțit, fără membri ai familiei prezenți în mod legal în alt stat membru, a prezentat cereri de azil în două sau în mai multe state membre, care stat membru este responsabil de examinarea cererii de azil în conformitate cu articolul 6 al doilea paragraf din regulamentul menționat?”
20. În esență, Court of Appeal solicită să se stabilească dacă „interesul superior al minorului” – care, potrivit articolului 6 din Regulamentul nr. 343/2003, este criteriul esențial pentru a desemna ca stat responsabil statul în care se află în mod legal un membru al familiei minorului – este deopotrivă criteriul care trebuie aplicat atunci când nu există niciun membru al familiei care să îndeplinească aceste condiții. Dacă aceasta este situația, statul responsabil nu ar trebui să fie în mod automat cel în care minorul și-a prezentat prima cerere de azil. Cu toate acestea, în opinia Court of Appeal, modul de redactare a articolului 6 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 343/2003 ar putea conduce la ideea că interesul superior al minorului nu este relevant în acest al doilea caz.
21. Cu toate acestea, se pune în continuare întrebarea dacă respectivul interes ar putea opera cu titlu facultativ, având în vedere că articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003 permite oricărui stat membru să examineze o cerere de azil care i-a fost prezent ată de un resortisant al unei țări terțe, chiar dacă această examinare nu este în responsabilitatea sa, în temeiul criteriilor prevăzute de regulament. În aceste condiții, interesul minorului ar putea fi tocmai criteriul reținut de statul respectiv pentru a se pronunța cu privire la cerere.
IV – Procedura în fața Curții
22. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 19 decembrie 2011.
23. Prin Ordonanța din 7 februarie 2012, s-a respins cererea de aplicare a procedurii accelerate.
24. Au formulat observații scrise reclamanții din litigiul principal, Advise on Individual Rights in Europe (denumită în continuare „AIRE Centre”) în calitate de intervenientă în respectivul litigiu, guvernele belgian, ceh, elen, maghiar, olandez, suedez și elvețian și guvernul Regatului Unit, precum și Comisia.
25. La ședința care a avut loc la 5 noiembrie 2012, au participat și au formulat oral observații reclamanții din litigiul principal, AIRE Centre, guvernele olandez și suedez și guvernul Regatului Unit, precum și Comisia.
V – Argumente
26. Guvernul belgian consideră, în primul rând, că întrebarea adresată este lipsită de relevanță pentru litigiul principal, în măsura în care Regatul Unit a fost în cele din urmă de acord să examineze cererile de azil, astfel încât problema ridicată de Court of Appeal ar avea doar o valoare academică și doctrinară.
27. Pe fond, reclamanții din litigiul principal, AIRE Centre, guvernul elen și Comisia sunt de acord că articolul 6 al doilea paragraf din Regulamentul Dublin II trebuie să fie interpretat în sensul că, în împrejurările din speță, statul membru responsabil de examinarea cererii de azil este cel în care a fost prezentată ultima
cerere, și anume cel în care se află minorul, cu condiția ca, în orice caz, aceasta să corespundă interesului său superior.
28. Interpretarea menționată se bazează, mai mult sau mai puțin, în funcție de circumstanțe, pe mai multe motive, pe care le rezumăm după cum urmează.
29. În primul rând, potrivit acestor părți la procedură, rezultă din geneza și din economia Regulamentului Dublin II că legiuitorul a dorit să ofere minorilor un tratament diferit față de cel acordat adulților, fără să fie determinantă împrejurarea că principiul interesului minorului nu este menționat decât la articolul 6 primul paragraf, întrucât articolul 24 alineatul (2) din CDFUE obligă statele membre să respecte acest principiu în orice situație.
30. În al doilea rând, respectivele părți susțin că obiectivul accesului efectiv la proceduri și protecția minorilor ar trebui să prevaleze asupra celui al prevenirii prezentării unor cereri multiple. În opinia lor, această concluzie este susținută de faptul că minorii neînsoțiți ocupă primul loc în ierarhia criteriilor prevăzute la articolele 6-13 din regulament.
31. Pe de altă parte, potrivit părților menționate, interpretarea articolului 6 al doilea paragraf din regulament ar trebui să aibă valoare adăugată
în raport cu norma reziduală a articolului 13, în caz contrar această dispoziție fiind superfluă.
32. În cele din urmă, aceste părți susțin că în interpretarea care se impune, având în vedere atât modul de redactare a articolului 6 al doilea paragraf, cât și economia regulamentului. expresia „a prezentat” trebuie interpretată în sensul că „a prezentat în ultimul rând”, mai degrabă decât în sensul că „a prezentat în primul rând”, și accentuează faptul că, atunci când legiuitorul a intenționat să se refere la prima cerere, a indicat aceasta în mod explicit, cum este cazul articolului 5 alineatul (2) din regulament.
33. La rândul lor, guvernul Regatului Unit, guvernele ceh, maghiar, olandez, suedez și elvețian, precum și, în subsidiar, guvernul belgian consideră că statul membru responsabil este cel în care a fost prezentată prima
cerere de azil.
34. Motivele invocate de aceste state sunt de asemenea variate și pot fi rezumate după cum urmează.
35. Pe de o parte, statele menționate subliniază că, având în vedere importanța pe care regulamentul o acordă statului membru în care este prezentată prima cerere, legiuitorul ar fi clarificat toate situațiile în care cererea în cauză ar fi cea mai recentă.
36. Pe de altă parte, respectivele state susțin că interpretarea coroborată a articolelor 5 și 6 din regulament confirmă faptul că ambele dispoziții se pot referi numai la prima cerere de azil. În plus, întrucât, astfel cum rezultă din articolul 3 alineatul (1) și din articolul 4 alineatul (1), regulamentul impune desemnarea unui singur stat responsabil, deschiderea procedurii din momentul prezentării primei cereri nu poate fi conciliată cu faptul ca o cerere ulterioară prezentată în alt stat membru să prevaleze asupra primei cereri.
37. În cele din urmă, potrivit acestor state, nicio prevedere din regulament nu permite să se susțină că acesta a intenționat să creeze o excepție de la regimul general pentru toți minorii neînsoțiți, singura excepție fiind cea prevăzută în mod expres la articolul 6 primul paragraf. Protecția acordată minorilor prevăzuți la articolul 6 al doilea paragraf ar consta în inserarea unei excepții de la principiul care se află la baza articolelor 7-14 din regulament, potrivit cărora statul membru responsabil este cel care a jucat rolul cel mai important în accesul solicitantului pe teritoriul Uniunii.
38. În concluzie, guvernele menționate sunt de acord asupra faptului că interpretarea pe care o susțin facilitează, atât în interesul minorilor, cât și al statelor, obiectivul de a stabili „o metodă clară și operațională pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil” și „să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să garanteze accesul efectiv la procedurile pentru determinarea statutului de refugiat și să nu compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de azil”. În schimb, în cazul în care criteriul determinant ar fi locul de prezentare a ultimei cereri, ar fi imposibil să se determine în mod obiectiv și uniform un singur stat membru responsabil, s-ar promova o formă de „forum shopping”, iar minorii neînsoțiți ar fi încurajați să se deplaseze dintr-un stat membru în altul, introducând cereri succesive.
39. În cele din urmă, guvernele belgian, ceh, maghiar, suedez și elvețian indică faptul că, fără a fi necesară denaturarea sensului articolului 6 din regulament, statele membre pot face uz de clauza prevăzută la articolul 3 alineatul (2), a cărei aplicare poate fi obligatorie în anumite circumstanțe.
VI – Apreciere
A – Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare
40. Astfel cum tocmai am arătat, guvernul belgian contestă admisibilitatea acestei întrebări, care ar fi ipotetică, deoarece Regatul Unit și-a asumat rolul de stat membru responsabil în sensul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003. A stabili acum dacă Regatul Unit era sau nu era obligat să își asume acest rol în temeiul articolului 6 din același regulament este, pentru guvernul belgian, o chestiune de interes academic sau doctrinar, care nu prezintă relevanță pentru soluționarea cauzei prezentate Court of Appeal, pentru care este relevant doar faptul că Regatul Unit și-a asumat rolul de stat responsabil, pe care inițial l-a respins.
41. În opinia noastră, întrebarea este admisibilă.
42. Este cert că deciziile inițiale de transfer adoptate de guvernul Regatului Unit în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 343/2003 au fost urmate de alte decizii, care, adoptate în temeiul aceleiași dispoziții, lipseau de efect deciziile inițiale. Consecința a fost că, în cele din urmă, Regatul Unit a preluat rolul de stat responsabil în sensul Regulamentului nr. 343/2003, asumându-și astfel obligațiile legate de respectiva responsabilitate.
43. Aceasta înseamnă că s-a ajuns în esență la același rezultat la care ar fi condus aplicarea Regulamentului nr. 343/2003 în cazul în care articolul 3 alineatul (1) din acesta ar fi primit o interpretare diferită de cea susținută de guvernul Regatului Unit în speță și a cărei conformitate cu dreptul Uniunii face obiectul întrebării preliminare adresate Curții. Rezumând, rezultatul atins în această cauză a fost consecința unei decizii care, deși discreționară și liberă, deoarece se bazează pe dreptul conferit de articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003, ar fi fost obligatorie în cazul în care era consecința aplicării prevederilor articolului 6 din același regulament.
44. Problema în discuție în speță este tocmai dacă dreptul Uniunii impune o interpretare a Regulamentului nr. 343/2003 din care să rezulte că decizia adoptată de Regatul Unit nu era facultativă, ci obligatorie. Faptul că, în speță, soluția adoptată este în esență identică cu cea care ar fi fost adoptată în ipoteza în care s-ar fi considerat că Regatul Unit nu putea adopta o soluție diferită nu privează de interes problema de fond care face obiectul dezbaterilor, deoarece scopul său este tocmai corectitudinea juridică a temeiului legal al deciziei autorităților din Regatul Unit, dincolo de consecințele sale practice sau materiale.
45. În orice caz, oricare ar fi situația, faptul că Regatul Unit a devenit ulterior statul membru responsabil în sensul Regulamentului nr. 343/2003 nu înseamnă că întrebarea adresată de instanța de trimitere nu mai are decât un interes doctrinar sau academic, întrucât pe rolul Court of Appeal se află încă acțiuni împotriva deciziilor guvernamentale prin care s-a respins inițial responsabilitatea Regatului Unit de examinare a cererilor de azil în litigiu. Independent de faptul că, în mod cert, admiterea acestor acțiuni nu poate prejudicia efectele deciziilor adoptate ulterior în temeiul articolului 3 alineatul (2) din regulament, este evident că examinarea corectitudinii juridice a primelor decizii este esențială pentru a soluționa cererea de despăgubiri adresată de unul dintre minori – mai exact de cel care a fost ulterior transferat în Italia (BT) – pentru repararea prejudiciului suferit ca urmare a respectivei decizii.
46. În măsura în care această cerere de despăgubiri subzistă efectiv în prezent, după cum afirmă Court of Appeal, nu este vorba despre o problemă eventuală sau ipotetică, astfel cum s-ar întâmpla în cazul Ordonanței din 10 iunie 2011, Mohammad Imran(4), ci despre „nevoia inerentă soluționării efective a unui contencios”(5) .
B – Pe fond
47. Court of Appeal solicită Curții să stabilească, în conformitate cu articolul 6 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 343/2003 și în cazul unei succesiuni de cereri de azil prezentate de aceeași persoană, care este statul membru responsabil de examinarea cererii de azil atunci când solicitantul este un minor neînsoțit, resortisant al unui stat terț, care nu are niciun membru al familiei rezident în mod legal într-un stat membru.
48. Într-adevăr, printre cauzele adresate instanței naționale există două cereri de azil prezentate succesiv de fiecare dintre cei trei minori implicați: o primă cerere prezentată într-un alt stat membru decât Regatul Unit, urmată de o altă cerere prezentată în acest din urmă stat.
49. Astfel conturată problema, trebuie să se pornească de la dispozițiile articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 343/2003, care conține două declarații de bază. Pe de o parte, acesta prevede că cererea de azil „este examinată de un singur stat membru”. Pe de altă parte, prevede că respectivul stat membru este „acela pe care criteriile stabilite în capitolul III [din regulamentul menționat] îl desemnează responsabil”. Aceasta înseamnă că problema care se pune este foarte specific aceea de a determina, înainte de a examina fondul cererii, care stat membru trebuie să examineze cererea de azil.
50. Este necesar să se adauge că articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003 introduce o derogare semnificativă de la alineatul (1), cu privire la care Curtea a avut deja ocazia să se pronunțe și care, astfel cum s-a văzut, a fost aplicată în cauzele din litigiul principal. Într-adevăr, în temeiul articolului 3 alineatul (2), dispozițiile articolului 3 alineatul (1) nu se aplică decât în cazul în care statul membru în care s-a făcut o cerere de azil nu utilizează clauza denumită „clauza de suveranitate” prevăzută la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003 și în temeiul căreia „fiecare stat membru poate examina o cerere pentru azil care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor prezentate de prezentul regulament”(6) .
51. În conformitate cu dispoziția menționată, ca urmare a exercitării acestui drept suveran, statul în cauză devine „statul membru responsabil în sensul prezentului regulament”, care își asumă „obligațiile asociate acestei responsabilități”. Acest lucru este valabil chiar dacă există un „stat membru anterior responsabil” sau un stat membru „care conduce o procedură pentru determinarea statului membru responsabil” sau, în sfârșit, un stat membru „căruia i-a fost solicitat să preia sau să reprimească solicitantul”. Față de aceste state membre, statul care decide să își asume rolul de stat membru responsabil în temeiul „clauzei de suveranitate” nu are nicio altă obligație decât aceea de a le informa cu privire la decizia sa, la prima vedere discreționară, cu toate că, după cum se știe, jurisprudența care rezultă din Hotărârea NS, citată anterior(7), a instituit un principiu de limitare a libertății statelor membre în cazul în care există un risc serios de încălcare sistematică a drepturilor fundamentale în situații care nu sunt însă cele din cauza principală.
52. Trebuie remarcat totuși încă din acest moment că problema de interpretare ridicată cu privire la articolul 6 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 343/2003 nu poate, în opinia noastră, să se regăsească sau să fie transferată în domeniul de aplicare al articolului 3 alineatul (2) din regulamentul menționat, în sensul care rezultă din Hotărârea NS, citată anterior. În speță, nu avem de a face cu un risc relativ cert de încălcare sistematică a drepturilor fundamentale care rezultă din transferul persoanei în cauză, ci, mult mai general, cu o problemă esențială de interpretare a articolului 6, și anume norma aplicabilă pentru determinarea statului membru care trebuie să examineze cererea de azil prezentată de un minor.
53.
În plus, se prevede, cu titlu de clauză de final, că, atunci când statul membru responsabil nu poate fi determinat „pe baza criteriilor menționate în prezentul regulament, primul stat membru în care a fost prezentată cererea de azil este responsabil de examinarea acesteia” (articolul 13 din Regulamentul nr. 343/2003).
54. S-ar putea spune că sistemul instituit de regulament este construit între extrema unei „clauze de suveranitate”, pe de o parte, și cea a unei clauze reziduale, pe de altă parte. Între aceste două clauze există o varietate de soluții posibile, stabilite pe baza unor criterii de determinare specific prevăzute în capitolul III din regulament.
55. Trebuie subliniat faptul că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din regulament, aceste criterii vor fi aplicate în ordinea în care figurează în capitolul III, astfel cum arată în mod expres titlul acestuia („Ierarhia criteriilor”).
56. În plus, „criteriile” în cauză trebuie aplicate „pe baza situației existente în momentul în care solicitantul de azil a prezentat prima oară (8) cererea sa de azil unui stat membru” [articolul 5 alineatul (2) din regulament]. Prima cerere de azil este, prin urmare, decisivă pentru a identifica situația relevantă în sensul aplicării criteriilor din regulament, iar nu pentru a desemna primul stat membru care a primit o cerere ca stat membru care trebuie să fie considerat responsabil de examinarea cererii. Articolul menționat privește numai stabilirea condițiilor în care trebuie să fie aplicate criteriile prevăzute în capitolul III, iar nu anticiparea rezultatului pe care trebuie să îl producă aplicarea acestor criterii.
57. Primul dintre „criteriile” stabilite în capitolul III este cel prevăzut la articolul 6, care se referă de fapt la o ipoteză specifică, și anume cea în care solicitantul este, în termeni simpli, un minor neînsoțit. Criteriul care se aplică în această ipoteză, pe care o vom aborda în continuare, trebuie să fie, de asemenea, primul care urmează să fie aplicat, în conformitate cu articolul 5 alineatul (1), astfel cum am văzut deja.
58. Ar trebui să se constate în primul rând că, întrucât este singura dispoziție în care se face trimitere în mod specific la minorii neînsoțiți, articolul 6 trebuie să conțină de asemenea singurele criterii aplicabile pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri prezentate de minori neînsoțiți. Astfel, criteriile prevăzute la celelalte articole din capitolul III privesc întotdeauna situații de fapt sau de drept în care s-ar putea găsi orice solicitant de azil, prin urmare, și minorii. Or, deși articolul 6 prevede un criteriu specific pentru minorii neînsoțiți, considerăm că, indiferent de faptul că minorii se pot afla deopotrivă în situațiile prevăzute la celelalte articole, singura situație care contează în privința acestora este tocmai aceea care îi definește ca „minori neînsoțiți”. Astfel cum a subliniat în cadrul ședinței reprezentantul reclamanților din acțiunea principală, articolul 6 din regulament constituie un fel de „cod special” pentru minorii neînsoțiți, care trebuie să conțină răspunsuri la toate situațiile în care se pot afla aceștia.
59. O mare parte din dezbaterea inițiată de părțile la prezenta procedură s-a concentrat pe aspectul dacă cererea menționată la articolul 6 al doilea paragraf este prima
sau ultima
dintre cererile prezentate eventual de minorul neînsoțit. În opinia noastră, cu toate acestea, dispoziția se referă la cerere la singular, fără să precizeze sau să prevadă, sub orice formă, ipoteza depunerii a mai mult de o cerere. Aceasta reiese atât din modul de redactare a dispoziției („[…] statul membru responsabil de examinarea cererii este acela în care minorul și-a prezentat cererea de azil”)(9), cât și din însăși economia sa.
60. Astfel, articolul 6 prevede, în primul rând, situația cea mai simplă, și anume cea a unui minor neînsoțit care depune o cerere de azil într-un stat membru. În conformitate cu Regulamentul nr. 343/2003, acest stat membru va trebui să determine care este statul membru responsabil de examinarea respectivei cereri. Făcând abstracție de posibila aplicare a „clauzei de suveranitate” [articolul 3 alineatul (2) din regulament], statul membru care a primit cererea trebuie să verifice dacă un membru al familiei minorului este rezident în mod legal într-un stat membru. În caz afirmativ, în conformitate cu articolul 6 primul paragraf, statul membru responsabil de examinarea cererii este cel în care este rezident în mod legal un membru al familiei minorului solicitant, cu toate că această dispoziție este însoțită de o rezervă importantă, constând în „condiția c[a] aceasta să fie în interesul [său] superior”. În caz contrar, și anume atunci când nu se poate demonstra că există un membru al familiei care să îndeplinească respectivele condiții, statul membru responsabil va fi în acest caz cel în care minorul „a prezentat [cererea de azil]”. Cu alte cuvinte, acesta va fi același stat membru care determină statul membru responsabil de examinarea cererii și a cărui intervenție se impune în temeiul clauzei de salvgardare.
61. Regula de principiu este, prin urmare, că, exceptând situația în care interesul superior al minorului se opune, responsabilitatea pentru examinarea cererii de azil revine statului membru în care membri ai familiei minorului neînsoțit sunt rezidenți în mod legal. În caz contrar – fie pentru că minorul nu are membri ai familiei în alte state membre, fie pentru că, deși are asemenea membri ai familiei, nu este în interesul său ca statul membru în care aceștia au reședința să fie competent pentru a examina cererea de azil –, cererea minorului trebuie să fie examinată de statul membru în care a fost prezentată.
62. În conformitate cu acest sistem, există o normă principală (competența statului membru de reședință al membrilor familiei) care poate face obiectul unei excepții (întemeiate pe interesul superior al minorului), în caz contrar aplicându-se o normă subsidiară (competența statului membru care a primit cererea).
63. Situația este în mod evident foarte diferită atunci când, precum în speță, minorul neînsoțit a prezentat cereri succesive în mai mult de un stat membru. În această ipoteză, faptul că minorul are membri ai familiei în alt stat membru (sau în alte state membre) poate permite ca posibilele opțiuni să fie soluționate prin atribuirea responsabilității unuia dintre acestea, întotdeauna în funcție de interesul superior al minorului și cu condiția ca acest interes să nu excludă tocmai respectiva soluție. Cu toate acestea, atunci când interesul minorului se opune atribuirii responsabilității statului membru în care au reședința membri ai familiei sale sau când, pur și simplu, nu are membri ai familiei pe teritoriul Uniunii, se pune întrebarea pe care o dezbatem, respectiv care dintre statele membre care au primit o cerere de azil este cel care trebuie să își asume responsabilitatea pentru examinarea sa. În cele din urmă, se pune întrebarea care este statul membru care decide ce stat membru trebuie să se pronunțe cu privire la cererea de azil.
64. În aceste condiții, o interpretare sistematică a regulamentului, împreună cu o interpretare conformă cu principiile CDFUE, ne conduce la concluzia că criteriul interesului superior al minorului nu este relevant numai pentru a stabili dacă, în cazul unei singure cereri de azil, statul membru responsabil trebuie să fie cel în care este rezident în mod legal un membru al familiei minorului sau cel care, întrucât a primit respectiva cerere, determină care este statul membru responsabil. Pentru motivele pe care le vom expune în continuare, interesul superior al minorului trebuie să fie de asemenea decisiv pentru stabilirea statului membru responsabil dintre toate statele membre care au primit o cerere de azil.
65. În redactarea actuală, articolul 6 din Regulamentul nr. 343/2003 nu conține nicio prevedere referitoare la cazul din speță. Astfel cum am arătat, dispoziția se întemeiază pe ipoteza unei singure
cereri de azil. Considerăm că, în aceste condiții, dezbaterea cu privire la aspectul dacă dispoziția menționată stabilește deja, prin modul său de redactare, dacă este vorba despre prima sau despre ultima cerere ar putea continua la infinit.
66. În consecință, opinăm că se impune un efort pentru realizarea unei interpretări coerente a articolului 6, în care sistemul Regulamentului nr. 343/2003 să fie integrat cu principiile derivate în special din CDFUE, reflectându-se astfel în mod expres trimiterea la interesul superior al copilului prevăzut la articolul 24 alineatul (2) din CDFUE.
67.
În acest sens, interesul superior al minorului, menționat în repetate rânduri în regulament, trebuie să constituie temeiul interpretării Regulamentului nr. 343/2003 și, în consecință, situația mai multor cereri de azil concurente trebuie rezolvată, în principiu, acordându-se preferință celei prezentate în ultimul rând, dacă se presupune că respectivul loc este cel în care acest interes poate fi respectat cel mai bine.
68. Înainte de a continua, este necesar să se evite o confuzie. Reiese din procedura de modificare a Regulamentului nr. 343/2003 că, pentru moment, Parlamentul European nu a intenționat să introducă o referire explicită la ultima cerere(10), anumite părți din prezenta procedură ajungând să considere că referitor la acest aspect sistemul trebuie să rămână neschimbat și că, prin urmare, nu conferă relevanță, în această privință, ultimei cereri. Nu considerăm totuși că trebuie acordată o mare importanță acestei împrejurări.
69. Având în vedere, în plus, obiectivele de claritate și de celeritate în determinarea statului membru responsabil, considerăm, în concret, că responsabilitatea în cauză trebuie să fie atribuită statului membru care este cel mai bine plasat pentru a asigura interesul superior al minorului, ceea ce, după cum vom explica mai jos, implică faptul că respectivul stat membru trebuie să fie, în mod normal, statul membru în care se află minorul, care va fi de obicei statul membru care a primit ultima cerere de azil. Întrucât această atribuire a responsabilității nu se bazează în mod direct pe criteriul ultimei cereri, ci pe cel al interesului minorului (care trebuie să conducă indirect, deși nu în mod inevitabil, la ultima cerere), propunerea noastră este în perfectă concordanță cu ideea că nu este oportun ca articolul 6 să conțină o trimitere necondiționată la statul membru în care a fost prezentată ultima cerere de azil.
70. Continuând analiza noastră, trebuie amintit de la bun început că însuși Regulamentul nr. 343/2003 declară în mod expres că respectă drepturile fundamentale și principiile care sunt recunoscute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referindu-se în special la dreptul la azil [considerentul (15)](11) . Dincolo de această declarație, cert este că, cu forța juridică superioară pe care i-o conferă articolul 6 alineatul (1) TUE, CDFUE prevede că „[î]n toate acțiunile referitoare la copii, indiferent dacă sunt realizate de autorități publice sau de instituții private, interesul superior al copilului trebuie să fie considerat primordial” [articolul 24 alineatul (2) CDFUE](12) .
71. Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 51 alineatul (1) din CDFUE, aceste dispoziții sunt obligatorii pentru statele membre atunci când aplică dreptul Uniunii. Orice incertitudine cu privire la aspectul dacă autoritățile naționale pun în aplicare dreptul Uniunii într-un caz precum cel din speță a fost eliminată în Hotărârea NS, citată anterior, în care s-a precizat că articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003, în măsura în care „face parte din mecanismele de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prevăzute de regulamentul menționat […] nu constituie decât un element al sistemului european comun de azil [, motiv pentru care] un stat membru care exercită […] putere[a] de apreciere [conferită de această dispoziție] trebuie să fie considerat ca punând în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă” (punctul 68). Pentru aceleași motive, articolul 6 din Regulamentul nr. 343/2003 se află într-o situație identică.
72. Prin urmare, interesul superior al minorului trebuie, în conformitate cu dreptul primar al Uniunii, să facă obiectul unei „considerări primordiale” din partea celor care aplică dreptul Uniunii și, în contextul din speță, cel al Regulamentului nr. 343/2003 în ansamblul său, din partea autorităților naționale chemate să determine statul membru responsabil cu soluționarea unei cereri de azil prezentate de un minor neînsoțit, care nu are membri ai familiei stabiliți în mod legal pe teritoriul Uniunii.
73. În aceste condiții, indiferent de modul de redactare literal al Regulamentului nr. 343/2003, în cazul în care autoritățile naționale trebuie să decidă între diferitele state membre eventual responsabile, în mod concurent, în conformitate cu criteriile prevăzute de acest regulament, de examinarea cererii de azil prezentate de un minor neînsoțit, dreptul Uniunii impune ca alegerea unuia sau a altuia dintre respectivele state membre să fie făcută întotdeauna în conformitate cu interesul superior al minorului.
74. Or, în acest stadiu, este necesar să se adauge o observație. Pentru a determina, în circumstanțele fiecărui caz, care este interesul superior al minorului și pentru a stabili ce decizie servește cel mai bine acest interes, este necesară cooperarea din partea minorului(13) . În acest sens, localizarea minorului atunci când se stabilește care este statul responsabil de examinarea cererii sale de azil merită o atenție deosebită, deoarece, în principiu, pentru ca interesul copilului să fie protejat în mod adecvat, orice decizie care îl afectează trebuie să fie luată de autoritatea în măsură să examineze în mod direct circumstanțele care îl caracterizează.
75. Este adevărat că solicitantul minor ar putea fi întotdeauna transferat în statul membru în care a prezentat prima sa cerere. Cu toate acestea, considerăm că nici pentru motive temporale, nici ținând seama de cel mai bun tratament de care trebuie să beneficieze minorii, acești solicitanți de azil nu trebuie să fie supuși unor transferuri care pot fi evitate. Trebuie amintit, în această privință, că în considerentul (4) al Regulamentului nr. 343/2003 se subliniază faptul că metoda de determinare a statului membru responsabil „[a]r trebui, în principiu, să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să garanteze accesul efectiv la procedurile pentru determinarea statutului de refugiat și să nu compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de azil”.
76. Trebuie, desigur, să se recunoască faptul că soluția propusă poate avea efectul nedorit de a da naștere unui tip de „forum shopping”, astfel cum au subliniat diferite părți în prezenta procedură. Acest risc potențial, a cărui cuantificare în acest moment nu este nici necesară, nici oportună este, cu toate acestea, suficient de justificat prin faptul că numai astfel se poate acorda atenția cuvenită interesului superior al minorului, care trebuie, după cum am repetat mai sus, să facă obiectul unei „considerări primordiale”, în conformitate cu articolul 24 alineatul (2) din CDFUE.
77. Ascultarea minorului și posibilitatea de a avea în vedere percepția acestuia cu privire la ceea ce reprezintă interesul său superior sunt doar de competența autorității statului membru în care se află minorul atunci când cererea sa de azil este în curs de soluționare(14) . Acest stat membru ar trebui să fie în mod normal cel în care fost prezentată ultima cerere, deși nu ar trebui să fie excluse și alte ipoteze. Prin urmare, trebuie să se aibă în vedere circumstanțele particulare ale fiecărei cauze, cu privire la care numai instanța națională competentă se poate pronunța în deplină cunoștință de cauză.
78. În orice caz, chiar aplicarea normei care, în conformitate cu propunerea noastră, atribuie responsabilitatea statului membru în care a fost prezentată ultima cerere poate face obiectul unei derogări în cazul în care, încă o dată, interesul superior al minorului o impune. În timp ce articolul 6 primul paragraf din Regulamentul nr. 343/2003 prevede că responsabilitatea statului membru în care sunt rezidenți în mod legal membri ai familiei minorului poate face obiectul unei derogări în cazul în care interesul superior al minorului o impune, trebuie să se înțeleagă că, atunci când există mai multe cereri, atribuirea răspunderii statului membru în care a fost prezentată ultima cerere trebuie să facă, de asemenea, obiectul unei derogări în cazul în care același interes o impune. Cu alte cuvinte, criteriul ultimei cereri se justifică doar pentru că acesta este cel mai bine plasat, ca regulă generală, pentru a servi interesului superior al minorului, astfel încât, dacă, într-un anumit caz, respectiva apreciere de principiu nu este adecvată, interesul minorului impune o derogare de la aceasta.
79. În cele din urmă, ca regulă de principiu care trebuie dedusă dintr-o interpretare coerentă a articolului 6 din Regulamentul nr. 343/2003 și a articolului 24 alineatul (2) din CDFUE, propunem Curții ca, pentru a asigura cât mai eficient considerarea primordială al cărei obiect trebuie să fie, în orice caz, interesul superior al minorului, statul membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate în diferite state membre ar trebui, ca regulă generală, să fie cel în care această cerere a fost prezentată în ultimul rând.
VII – Concluzie
80. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată după cum urmează:
„În temeiul Regulamentului nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe, în cazul în care un solicitant de azil, care este un minor neînsoțit, fără membri ai familiei prezenți în mod legal în alt stat membru, a prezentat cereri de azil în mai mult de un stat membru, statul membru responsabil de examinarea cererii de azil în conformitate cu articolul 6 al doilea paragraf trebuie, în principiu, având în vedere interesul superior al minorului și dacă același interes nu impune altă soluție, să fie statul membru în care a fost prezentată ultima cerere.”
(1) .
(2)  – Regulamentul (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe (JO L 50, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 56). În conformitate cu articolul 3 din Protocolul privind poziția Regatului Unit și a Irlandei, anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene, Regatul Unit și Irlanda și-au notificat, prin scrisoarea din 30 octombrie 2001, dorința de a participa la adoptarea și la punerea în aplicare a acestui regulament.
(3)  – JO L 222, p. 3, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 140.
(4)  – C-155/11 PPU, Rep., p. I-5095.
(5)  – Ibidem, punctul 21.
(6)  – Curtea a examinat clauza prevăzută la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 343/2003 la punctele 65-68 din Hotărârea din 21 decembrie 2011, N. S. și alții (C-411/10 și C-493/10, Rep., p. I-13905). Cu privire la clauza denumită „clauza umanitară” prevăzută la articolul 15 din regulamentul menționat și care este o variantă a celei prevăzute la articolul 3 alineatul (2) s-a pronunțat Hotărârea din 6 noiembrie 2012, K (C-245/11, punctele 27-54).
(7)  – Punctele 75-86 și 95-108.
(8)  – Sublinierea noastră.
(9)  – Această expresie este lipsită de ambiguitate și în alte versiuni lingvistice ale articolului 6 din Regulamentul nr. 343/2003: „[…] el Estado miembro en el que el menor la haya presentado”, „[…] that where the minor has lodged his or her application for asylum”, „[…] in dem der Minderjährige seinen Asylantrag gestellt hat […]”, „[…] in cui il minore ha presentato la domanda d’asilo”, „[…] em que o menor apresentou o seu pedido de asilo”.
(10)  – Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid [COM(2008) 820] și Rezoluția legislativă a Parlamentului European (A6-284/2009).
(11)  – Deși Regulamentul nr. 343/2003 nu face nicio trimitere expresă la drepturile fundamentale ale minorilor consacrate la articolul 24 din CDFUE, cum face Regulamentul (CE) nr. 2201/2003 al Consiliului din 27 noiembrie 2003 privind competența, recunoașterea și executarea hotărârilor judecătorești în materie matrimonială și în materia răspunderii părintești, de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1347/2000 (JO L 338, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 183), se poate afirma, astfel cum s-a subliniat în Hotărârea din 5 octombrie 2010, McB. (C-400/10 PPU, Rep., p. I-8965, punctul 60), că dispozițiile acestui regulament „nu pot fi interpretate astfel încât să contravină dreptului fundamental menționat, a cărui respectare se confundă în mod incontestabil cu interesul superior al copilului”. În acest sens, declarația generică cu privire la drepturile recunoscute de CDFUE echivalează cu o trimitere specifică la un drept concret.
(12)  – Astfel cum reiese din explicațiile referitoare la CDFUE (JO C 303, p. 17), articolul 24 din CDFUE se bazează pe Convenția de la New York privind drepturile copilului, semnată la 20 noiembrie 1989 și ratificată de toate statele membre, al cărei articol 3 prevede că „[î]n toate deciziile care îi privesc pe copii, fie că sunt luate de instituții publice sau private de ocrotire socială, de către tribunale, autorități administrative sau de organe legislative, interesele superioare ale copilului trebuie să fie luate în considerare cu prioritate”.
(13)  – Articolul 24 din CDFUE prevede, la alineatul (1), că opinia liber exprimată a minorilor „se ia în considerare în problemele care îi privesc, în funcție de vârsta și gradul lor de maturitate”. Am abordat această problemă în Concluziile pe care le-am prezentat în cauza X (Hotărârea din 21 decembrie 2011, C-507/10, Rep., p. I-14241, punctele 46-49), întemeiate pe Hotărârea din 22 decembrie 2010, Aguirre Zarraga (C-491/10 PPU, Rep., p. I-14247, punctele 64-67).
(14)  – În opinia noastră, articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1560/2003 se referă de asemenea la această idee, atunci când dispune că decizia de a încredința îngrijirea unui minor neînsoțit unui membru al familiei altul decât mama, tatăl sau tutorele legal și care își are reședința în alt stat membru trebuie să fie precedată de adoptarea măsurilor necesare pentru ca autoritățile din statul membru în care un membru al familiei are reședința „[să poată] decide, în deplină cunoștință a faptelor, asupra capacității adultului sau a adulților de a se ocupa de minor într-un mod care să servească interesul superior al acestuia”.