62022CJ0758
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
28. november 2024 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – det europæiske national- og regionalregnskabssystem – statistiske rapporteringskrav for pensionskasser – særlige pensionsordninger for de liberale erhverv – obligatorisk medlemskab og obligatoriske bidrag«
I de forenede sager C-758/22 og C-759/22,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ved afgørelser af 27. september 2022, indgået til Domstolen den 15. december 2022, i sagerne
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C-758/22),
Sächsische Ärzteversorgung (C-759/22)
mod
Deutsche Bundesbank,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, I. Jarukaitis, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne E. Regan og Z. Csehi (refererende dommer),
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig M. Siekierzyńska,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. december 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Bayerische Ärzteversorgung, Bayerische Architektenversorgung, Bayerische Apothekerversorgung, Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung, Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung ved Rechtsanwälte S. Altenschmidt og P. Müller,
–
Sächsische Ärzteversorgung ved Rechtsanwalt C. Köhler,
–
Deutsche Bundesbank ved Rechtsanwälte L. Luyken, M. Mogendorf og W. Spoerr,
–
Europa-Kommissionen ved F. Blanc, S. Delaude og L. Mantl, som befuldmægtigede,
–
Den Europæiske Centralbank (ECB) ved S.J. Hlásková Murphy, K. Kaiser og B. van der Eem, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. februar 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) 2018/231 af 26. januar 2018 om statistiske rapporteringskrav for pensionskasser (EUT 2018, L 45, s. 3), sammenholdt med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (EUT 2013, L 174, s. 1).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem flere socialforsikringsordninger, nemlig, på den ene side, Bayerische Ärzteversorgung (sygesikringskassen for læger i Bayern, Tyskland), Bayerische Architektenversorgung (sygesikringskassen for arkitekter i Bayern), Bayerische Apothekerversorgung (sygesikringskassen for farmaceuter i Bayern), Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung (sygesikringskassen for advokater og revisorer i Bayern) og Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (sygesikringskassen for civilingeniører og psykoterapeuter i Bayern) i sag C-758/22 samt Sächsische Ärzteversorgung (sygesikringskassen for læger i Sachsen, Tyskland) i sag C-759/22, og, på den anden side, Deutsche Bundesbank (den tyske nationalbank) vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt disse socialforsikringsordninger er underlagt det statistiske rapporteringskrav, der finder anvendelse på pensionskasser.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 549/2013
3
Følgende fremgår af 1., 3., 12. og 14. betragtning til forordning nr. 549/2013:
»(1)
Til politikudformning i Unionen og overvågning af medlemsstaternes økonomier og Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) kræves der sammenlignelige, ajourførte og pålidelige oplysninger om økonomiens struktur og udviklingen af den økonomiske situation i de enkelte medlemsstater eller regioner.
[...]
(3)
Unionens borgere har brug for økonomiske regnskaber som et grundlæggende værktøj til analyse af den økonomiske situation i en medlemsstat eller region. Af hensyn til sammenligneligheden bør sådanne regnskaber udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger. De fremlagte oplysninger bør være så præcise, komplette og rettidige som muligt for at sikre størst mulig gennemsigtighed for alle sektorer.
[...]
(12)
Det reviderede europæiske nationalregnskabssystem som oprettet ved nærværende forordning [(herefter »ENS 2010«)] indeholder en metode og et fremsendelsesprogram, der fastlægger de regnskaber og tabeller, som alle medlemsstater skal indsende inden for nærmere angivne frister. Kommissionen bør stille disse regnskaber og tabeller til rådighed for brugerne på nærmere angivne tidspunkter og, hvis det er relevant, i henhold til en på forhånd meddelt tidsplan for offentliggørelse, navnlig med sigte på overvågning af den økonomiske konvergens og for at sikre nøje koordinering mellem medlemsstaternes økonomiske politikker.
[...]
(14)
ENS 2010 skal gradvis erstatte alle andre systemer som en referenceramme med fælles standarder, definitioner, klassifikationer og regnskabsregler, der skal anvendes ved udarbejdelsen af medlemsstaternes regnskaber til brug for Unionen, således at der opnås resultater, der er sammenlignelige medlemsstaterne imellem.«
4
Denne forordnings artikel 1, stk. 2, har følgende ordlyd:
»I ENS 2010 fastlægges der:
a)
en metode (bilag A) vedrørende fælles standarder, definitioner, klassifikationer[…] og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige regnskaber og tabeller til brug for Unionen samt de i artikel 3 foreskrevne resultater
[...]«
5
Bilag A til denne forordning indeholder i kapitel 1 med overskriften »Hovedtræk og grundprincipper« punkt 1.34, 1.35, 1.37 og 1.57, der har følgende ordlyd:
»1.34
Sektorregnskaber opstilles ved at henføre enhederne til sektorer, således at det er muligt at fordele transaktioner og saldoposter på sektorer, hvorved der fremkommer mange fundamentale data til brug for den økonomiske politik og finanspolitikken. De vigtigste sektorer er husholdningerne, offentlig forvaltning og service, selskaber (finansielle og ikkefinansielle), nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger (NPISH) og udlandet.
Sondringen mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig aktivitet har stor betydning. En enhed, der kontrolleres af offentlig forvaltning og service, og som betragtes som et markedsmæssigt selskab, henføres til selskabssektoren uden for sektoren offentlig forvaltning og service. Selskabets underskud og gæld vil således ikke indgå i det offentliges underskud og gæld.
1.35
Det er af stor betydning, at der er fastlagt klare og robuste kriterier for klassificering af enhederne efter sektor.
Den offentlige sektor omfatter alle økonomiens residente institutionelle enheder, som kontrolleres af offentlig forvaltning og service. Den private sektor består af alle andre residente enheder.
Tabel 1.1 nedenfor indeholder kriterierne for sondringen mellem den offentlige og den private sektor og i den offentlige sektor sondringen mellem sektoren offentlig forvaltning og service og sektoren offentlige selskaber og i den private sektor mellem NPISH og private selskaber.
Tabel 1.1
Kriterier
Kontrolleret af offentlig forvaltning og service
(den offentlige sektor)
Privat kontrolleret
(den private sektor)
Ikkemarkedsmæssig produktion
Offentlig forvaltning og service
NPISH’er
Markedsmæssig produktion
Offentlige selskaber
Private selskaber
[...]
1.37
Om en aktivitet er markedsmæssig eller ikkemarkedsmæssig, og dermed om offentlige enheder skal klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service eller i sektoren selskaber, afgøres på grundlag af følgende regel:
En aktivitet anses for at være markedsmæssig, når de tilsvarende varer og tjenester sælges på følgende betingelser:
1)
Sælgerne søger at opnå størst mulig fortjeneste på lang sigt og kan frit sælge varer og tjenester til enhver, der er parat til at betale den forlangte pris.
2)
Køberne søger i kraft af deres begrænsede midler at opnå størst mulig nytteværdi og køber kun de produkter, som bedst opfylder deres behov til den forlangte pris.
3)
Der findes velfungerende markeder, hvortil sælgere og købere har adgang. Et marked kan være velfungerende, selv om disse betingelser ikke er opfyldt i alle henseender.
[...]
1.57
Institutionelle enheder er økonomiske enheder, som er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder. I ENS 2010 opdeles de institutionelle enheder i fem gensidigt udelukkende indenlandske institutionelle sektorer bestående af:
a)
ikkefinansielle selskaber
b)
finansielle selskaber
c)
offentlig forvaltning og service
d)
husholdninger
e)
nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger.
De fem sektorer udgør tilsammen den samlede indenlandske økonomi. Hver sektor er igen opdelt i delsektorer. Ved hjælp af ENS 2010 er det muligt at opstille et komplet sæt strøm- og statuskonti for hver sektor og delsektor samt for den samlede økonomi. Ikkeresidente enheder kan indgå i et samspil med disse fem indenlandske sektorer, og samspillet vises mellem de fem indenlandske sektorer og en sjette institutionel sektor: udlandet.«
6
Bilag A til forordning nr. 549/2013 indeholder i kapitel 2 med overskriften »Enheder og deres gruppering« punkt 2.32-2.35, 2.38, 2.40, 2.43, 2.105-2.110 og 2.117, der har følgende ordlyd:
»2.32
Hver af sektorerne og delsektorerne omfatter de institutionelle enheder, der har en ensartet økonomisk adfærd.
Figur 2.1 – Fordeling af enheder på sektorer
2.33
De institutionelle enheder er grupperet i sektorer efter producenttype og den hovedaktivitet og hovedfunktion, som anses for at være repræsentativ for deres økonomiske adfærd.
2.34
Figur 2.1 viser, hvordan enhederne fordeles på hovedsektorer. For at bestemme, til hvilken sektor en enhed, der er resident, og som ikke er en husholdning, henregnes ifølge figuren, er det nødvendigt at bestemme, om den kontrolleres af den offentlige forvaltning og service eller ej, og om den er markedsproducent eller ikkemarkedsproducent.
2.35
Kontrol over et finansielt eller ikkefinansielt selskab defineres som muligheden for at fastlægge selskabets overordnede politik, f.eks. ved om nødvendigt at vælge passende direktører.
[...]
2.38
En offentlig forvaltnings- eller serviceenhed kan have kontrollen over et selskab som følge af en særlig lov eller administrativ bestemmelse, hvori den pågældende enhed bemyndiges til at fastlægge selskabets politik. De følgende indikatorer er de hovedfaktorer, der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om et selskab er kontrolleret af den offentlige forvaltning og service:
[...]
b)
det offentlige har kontrollerende indflydelse i bestyrelsen eller det styrende organ
c)
det offentlige har kontrollerende indflydelse på udnævnelse og afskedigelse af ledende personale
[...]
f)
særlige bestemmelser
[...]
En enkelt indikator kan i nogle tilfælde være nok til, at enheden er kontrolleret, men i andre tilfælde er det et antal separate indikatorer, der tilsammen peger på, at enheden er kontrolleret.
[...]
2.40
Sondringen mellem markedsmæssig og ikkemarkedsmæssig og dermed for offentlige enheders vedkommende mellem sektoren offentlig forvaltning og service og sektoren selskaber afhænger af de kriterier, der er beskrevet i 1.37.
[...]
2.43
Tabel 2.2 viser de producenttyper samt de hovedaktiviteter og ‑funktioner, der kendetegner de enkelte sektorer:
Tabel 2.2 – Producenttyper samt hovedaktiviteter og ‑funktioner klassificeret efter sektor
Producent
Hovedaktivitet og ‑funktion
Sektor
Markedsproducent
Produktion af markedsmæssige varer og ikkefinansielle tjenester
Ikkefinansielle selskaber (S.11)
Markedsproducent
Finansiel formidling inkl. forsikring
Finansielle hjælpetjenester
Finansielle selskaber (S.12)
Offentlig ikkemarkedsproducent
Produktion og levering af ikkemarkedsmæssig produktion til kollektivt og individuelt forbrug samt transaktioner, der har til formål af omfordele nationalindkomsten og nationalformuen
Offentlig forvaltning og service (S.13)
Markedsproducent eller privat producent af produkter til eget brug
Forbrug
Produktion af markedsmæssig produktion og produktion til eget brug
Husholdninger (S.14)
i deres egenskab af forbrugere
i deres egenskab af erhvervsdrivende
Privat ikkemarkedsproducent
Produktion og levering af ikkemarkedsmæssig produktion til individuelt forbrug
Nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger (S.15)
[...]
Pensionskasser (S.129)
2.105
Definition: Delsektoren pensionskasser (S.129) består af alle finansielle selskaber og kvasiselskaber, der hovedsagelig beskæftiger sig med finansiel formidling som følge af sammenlægning af sociale risici og de forsikrede personers behov (socialforsikring) i puljer. Pensionskasser udbetaler i deres egenskab af socialforsikringsordninger pensionsindkomst (og ofte ydelser ved død og invaliditet).
2.106
Delsektor S.129 omfatter kun de pensionskasser, som er institutionelle enheder og adskilt fra de enheder, der har oprettet dem. Selvstændige pensionskasser er pensionskasser, der har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab. Ikkeselvstændige pensionskasser er ikke institutionelle enheder og betragtes som en del af den institutionelle enhed, der har oprettet dem.
2.107
Som eksempler på deltagere i sådanne pensionskasseordninger kan nævnes ansatte i en enkelt virksomhed eller en gruppe af virksomheder, ansatte inden for en bestemt branche samt personer med samme profession. De ydelser, der er fastsat i forsikringsaftalen, kan være:
a)
ydelser, der udbetales til enken/enkemanden og den forsikredes børn efter dennes død
b)
ydelser, der udbetales ved tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, eller
c)
ydelser, der udbetales, hvis den forsikrede bliver invalid.
2.108
I nogle lande dækkes alle disse former for risici på samme måde af forsikringsselskaber og af pensionskasser. I andre lande kræves det, at nogle af disse risikokategorier dækkes af livsforsikringsselskaber. I modsætning til livsforsikringsselskaber er pensionskasser ved lov forbeholdt bestemte grupper af lønmodtagere og selvstændige.
2.109
Pensionsordninger kan organiseres af arbejdsgiverne eller af den offentlige forvaltning og service. De kan også organiseres af forsikringsselskaber på vegne af arbejdstagere, eller der kan oprettes selvstændige institutionelle enheder, der ejer og forvalter de aktiver, der skal anvendes til at indfri pensionsforpligtelserne, og udbetaler pensionerne.
2.110
Delsektor S.129 omfatter ikke:
a)
institutionelle enheder, som opfylder begge kriterierne i 2.117. Disse klassificeres i delsektor S.1314
[...]
Sociale kasser og fonde (S.1314)
2.117
Definition: Delsektoren sociale kasser og fonde omfatter institutionelle enheder på centralt, delstats- og lokalt niveau, hvis hovedaktivitet er at levere sociale ydelser, og som opfylder følgende to kriterier:
a)
[V]isse grupper af befolkningen er ved lov eller administrative bestemmelser forpligtet til at være medlem af ordningen eller til at indbetale bidrag, […]
b)
[A]nsvaret for institutionens forvaltning[…] hvad angår indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser[…] påhviler den offentlige forvaltning og service, uafhængigt af dens rolle som tilsynsførende organ eller arbejdsgiver.
Der er sædvanligvis ingen direkte forbindelse mellem de bidrag, der indbetales af et medlem, og den risiko, som den pågældende er udsat for.«
7
Bilag A til denne forordning indeholder et kapitel 3 med overskriften »Produkttransaktioner og transaktioner i ikkeproducerede aktiver«, hvis punkt 3.17-3.19, 3.24 og 3.26-3.28 har følgende ordlyd:
»3.17
Definition: Markedsmæssig produktion omfatter de produkter, der afsættes på markedet, eller som er beregnet for afsætning på markedet.
3.18
Markedsmæssig produktion omfatter:
a)
produkter, der er solgt til økonomisk signifikante priser
[...]
3.19
Definition: Økonomisk signifikante priser er priser, som har en væsentlig indflydelse på de mængder af produkter, som producenterne er villige til at levere, og på de mængder af produkter, som køberne ønsker at aftage. Der er tale om sådanne priser, når følgende to forudsætninger er opfyldt:
a)
[P]roducenten har et incitament til at tilpasse udbuddet enten med det formål at opnå fortjeneste på lang sigt eller som minimum at få dækket sine kapitalomkostninger og andre omkostninger, […]
b)
[F]orbrugerne kan frit vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser.
Ikkeøkonomisk signifikante priser kan forventes at blive opkrævet for at sikre en vis indtægt eller mindske den uforholdsmæssigt store efterspørgsel, der kan forekomme, når tjenester tilbydes helt gratis.
Den økonomisk signifikante pris på et produkt defineres ud fra den institutionelle enhed og den lokale faglige enhed, som har produceret produkterne. [F.eks.] gælder, at al produktion, som personlige foretagender ejet af husholdninger sælger til andre institutionelle enheder, sælges til økonomisk signifikante priser, dvs. betragtes som markedsmæssig produktion. For en række andre institutionelle enheders produktion gælder, at for at fastslå om en markedsmæssig aktivitet udføres til økonomisk signifikante priser, anvendes et kvantitativt kriterium (50%-kriteriet) baseret på forholdet mellem omsætning og produktionsomkostninger. For at være markedsproducent skal enhedens omsætning dække mindst 50% af dens omkostninger over en sammenhængende flerårig periode.
[...]
3.24
Definition: Markedsproducenter er lokale faglige enheder eller institutionelle enheder, hvis produktion hovedsagelig er markedsmæssig.
Hvis en lokal faglig enhed eller institutionel enhed er markedsproducent, er dens hovedproduktion pr. definition markedsmæssig, da begrebet markedsmæssig produktion defineres, efter at den lokale faglige enhed og den institutionelle enhed, som har produceret produkterne, er blevet klassificeret efter kriterierne markedsmæssig, til eget brug og ikkemarkedsmæssig produktion.
[...]
3.26
Definition: Ikkemarkedsproducenter er lokale faglige enheder eller institutionelle enheder, hvis produktion hovedsagelig leveres gratis eller til priser, som ikke er økonomisk signifikante.
Institutionelle enheder: sondring mellem markedsmæssig, til eget brug og ikkemarkedsmæssig
3.27
For institutionelle enheder som producenter er sondringen mellem markedsmæssig, til eget brug og ikkemarkedsmæssig skitseret i tabel 3.1. Klassificeringen efter sektor fremgår også af nedenstående.
Tabel 3.1 – Sondringen mellem markedsproducenter, producenter af produkter til eget brug og ikkemarkedsproducenter i relation til institutionelle enheder
Institutionel enhed
Klassificering
Privat eller offentlig?
NPI eller ej?
Markedsproducent?
Producent
Sektor(er)
1. Private producenter
1.1 Personlige foretagender, der ejes af husholdninger (ekskl. kvasiselskaber, der ejes af husholdninger)
1.1 = Markedsmæssig eller til eget brug
Husholdninger
1.2 Andre private producenter (inkl. kvasiselskaber, der ejes af husholdninger)
1.2.1 Private NPI’r
1.2.1.1 Ja
1.2.1.1 = Markedsmæssig
Selskaber
1.2.1.2 Nej
1.2.1.2 = Ikkemarkedsmæssig
NPISH’r
1.2.2 Andre private producenter ikke NPI’r
1.2.2 = Markedsmæssig
Selskaber
2. Offentlige producenter
2. Ja
2.1 = Markedsmæssig
Selskaber
2.2 Nej
2.2 = Ikkemarkedsmæssig
Offentlig forvaltning og service
3.28
Det fremgår af tabel 3.1, at man for at fastslå, om en institutionel enhed klassificeres som markedsproducent, producent af produkter til eget brug eller ikkemarkedsproducent, skal foretage flere på hinanden følgende sondringer. Den første sondring er mellem private og offentlige producenter. En offentlig producent er en producent, der kontrolleres af offentlig forvaltning og service, og hvor kontrollen er som beskrevet i 2.38.«
8
Bilag A til denne forordning indeholder et kapitel 17, hvis punkt 17.43 har følgende ordlyd:
»Definition: Socialsikringspensioner er aftalebaserede forsikringsordninger, hvor offentlig forvaltning og service gør det obligatorisk for ydelsesmodtagerne som deltagere i en socialforsikringsordning at forsikre sig mod alderdom og andre alderdomsrelaterede risici, herunder invaliditet, sygdom osv. Sådanne socialsikringspensioner ydes af offentlig forvaltning og service.«
9
Dette bilag A’s kapitel 20 med overskriften »Konti for offentlig forvaltning og service« indeholder bl.a. punkterne 20.05, 20.15, 20.32-20.34, 20.38, 20.39, 20.306, 20.309 og 20.310, der bestemmer følgende:
»DEFINITION AF SEKTOREN OFFENTLIG FORVALTNING OG SERVICE
20.05
Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13) består af alle offentlige enheder og alle ikkemarkedsmæssige nonprofitinstitutioner, der kontrolleres af offentlige enheder. Den omfatter også andre ikkemarkedsmæssige producenter (jf. 20.18-20.39).
[...]
NPI’er, der henregnes til sektoren offentlig forvaltning og service
[...]
20.15
Kontrol med en NPI defineres som beføjelser til at bestemme NPI’ens generelle politik eller strategi. Offentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet, er irrelevante ved afgørelsen af, om det offentlige kontrollerer en individuel enhed eller ej. For at afgøre, hvorvidt en NPI er kontrolleret af det offentlige, bør der tages hensyn til følgende fem indikatorer:
[...]
b)
andre bestemmelser i det instrument, hvorved nonprofitinstitutionen er blevet oprettet, f.eks. forpligtelser i nonprofitinstitutionens vedtægter
e)
risikograden.
At en enkelt indikator er opfyldt, kan være nok til, at en nonprofitinstitution må anses for at være kontrolleret af det offentlige. Hvis en nonprofitinstitution, der hovedsagelig finansieres af det offentlige, fortsat er i stand til at bestemme sin politik eller strategi i betydeligt omfang som nævnt i de øvrige indikatorer, anses den imidlertid ikke for at være kontrolleret af det offentlige. I de fleste tilfælde er det en række indikatorer, der tilsammen peger på, at nonprofitinstitutionen er kontrolleret af det offentlige. Det vil være en skønsmæssig afgørelse, der kan træffes på grundlag af disse indikatorer.
[...]
Finansiel formidling og afgrænsningen af det offentlige
20.32
Der gælder særlige forhold for enheder, der beskæftiger sig med finansielle aktiviteter. Finansiel formidling er den aktivitet, hvor enheder erhverver finansielle aktiver og samtidig indgår forpligtelser for egen regning ved at foretage finansielle transaktioner.
20.33
En finansiel formidler tager en risiko ved at indgå forpligtelser for egen regning. Hvis en offentlig finansiel enhed f.eks. forvalter aktiver, men ikke tager en risiko ved at indgå forpligtelser for egen regning, er den ikke en finansiel formidler, og enheden klassificeres i sektoren offentlig forvaltning og service frem for i den finansielle selskabssektor.
20.34
Anvendelse af det kvantitative kriterium ved afgørelsen af, om der er tale om markedsmæssige/ikkemarkedsmæssige tjenester, i forbindelse med offentlige selskaber, der beskæftiger sig med finansiel formidling eller forvaltning af aktiver, er generelt ikke relevant, fordi deres indtjening stammer fra både formueindkomst og kapitalgevinster.
[...]
Pensionskasser
20.38
Pensionsordninger i arbejdsgiverregi er ordninger, der er etableret for at sikre deltagerne pensionsydelser, og som er baseret på en aftale mellem arbejdsgiveren og arbejdstageren. De omfatter fondsbaserede, ikkefondsbaserede og delvis fondsbaserede ordninger.
20.39
En bidragsdefineret ordning, der er oprettet af en offentlig enhed, behandles ikke som en social sikringsordning, hvor der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne, og hvor størrelsen af pensionsudbetalingerne er usikker, fordi den afhænger af aktivernes forrentning. Følgelig anses den enhed, der forvalter ordningen – samt pensionskassen selv, hvis det er en særskilt institutionel enhed – for at være et finansielt selskab og klassificeres i delsektoren forsikringsselskaber og pensionskasser.
[...]
DEN OFFENTLIGE SEKTOR
[...]
20.306
Alle institutionelle enheder i den offentlige sektor er residente enheder, der kontrolleres af det offentlige, enten direkte eller indirekte gennem enheder under den offentlige sektor i fællesskab. Kontrol med en enhed defineres som beføjelser til at bestemme enhedens generelle politik. Dette er beskrevet mere indgående nedenfor.
[...]
Offentlig kontrol
20.309
Kontrol med en resident enhed under den offentlige sektor defineres som beføjelser til at bestemme enhedens generelle politik. Dette kan være gennem direkte rettigheder, som indehaves af en enkelt enhed under den offentlige sektor, eller gennem flere enheders kollektive rettigheder. Følgende indikatorer viser, om der foreligger kontrol:
[...]
h)
Kontrol via overdreven regulering. Hvis der er tale om så snæver regulering, at den i praksis dikterer foretagendets generelle politik, er det en form for kontrol. Offentlige myndigheder kan i nogle tilfælde have store reguleringsmæssige beføjelser, særlig på områder som monopoler og privatiserede forsyningsvirksomheder, hvor der er et element af forsyningspligt. Der kan forekomme reguleringsmæssige beføjelser på vigtige områder, f.eks. prisfastsættelse, uden at enheden overdrager kontrollen med den generelle politik. Hvis enheden selv har valgt at operere i et meget reguleret miljø, er det på samme måde en indikator for, at enheden ikke er underlagt kontrol.
i)
Andet. Der kan også opnås kontrol gennem beføjelser eller rettigheder fastsat i en enheds vedtægter, f.eks. med henblik på at fastsætte begrænsninger med hensyn til aktiviteter, mål og drift, godkende budgetter, forhindre vedtægtsændringer eller likvidation, godkende udbytte eller bringe forbindelserne med den offentlige sektor til ophør. En enhed, der i fuldt eller næsten fuldt omfang finansieres af den offentlige sektor, anses for at være kontrolleret, hvis kontrollen med de midler, der stilles til rådighed, er restriktiv nok til at bestemme den generelle politik på området.
20.310
Hver klassificering må vurderes særskilt, og nogle af disse indikatorer er nødvendigvis ikke relevante for hvert enkelt tilfælde. Nogle indikatorer, f.eks. 20309, a), c) og d), er i sig selv nok til, at der foreligger kontrol. I andre tilfælde kan en række separate indikatorer tilsammen være tegn på kontrol.«
Forordning 2018/231
10
Anden betragtning til forordning 2018/231 er affattet som følger:
»Formålet med at pålægge PF’er rapporteringskrav er at give [Den Europæiske Centralbank (ECB)] et fyldestgørende statistisk billede af de finansielle aktiviteter i PF-delsektoren i de medlemsstater, der har euroen som valuta [...], der betragtes som ét økonomisk område. Indsamlingen af statistiske oplysninger om PF’er er nødvendig for at opfylde regelmæssige og ad hoc-baserede analytiske behov for derved at støtte ECB’s udarbejdelse af monetære og finansielle analyser og ESCB’s bidrag til det finansielle systems stabilitet.«
11
Denne forordnings artikel 1 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
»pensionskasse« (pension fund, PF): (delsektor S.129 i ENS 2010) består af alle finansielle selskaber og kvasiselskaber, der hovedsagelig beskæftiger sig med finansiel formidling som følge af sammenlægning i puljer af sociale risici og de forsikrede personers behov (socialforsikring). Pensionskasser udbetaler i deres egenskab af socialforsikringsordninger pensionsindkomst og kan yde ydelser ved død og invaliditet.
Nedenstående er ikke omfattet af definitionen:
[...]
f)
sociale kasser og fonde (social security funds) som defineret i afsnit 2.117 i ENS 2010
[...]«
Tysk ret
VersoG
12
I Bayern er socialforsikringsordninger bl.a. omfattet af § 1 med overskriften »Retlig form, hjemsted, anvendelsesområde, regelfastsættende kompetence« i Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (lov om offentlige pensionsordninger) af 16. juni 2008 (BayGVBl. s. 182) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen i sag C-758/22 (herefter »VersoG«).
13
VersoG’s § 9 med overskriften »Principper for erhvervsmæssig virksomhed« bestemmer i stk. 1-3:
»(1)   Socialforsikringsordninger skal udøve deres virksomhed på et gensidigt grundlag og udelukkende til almennyttige formål. De skal udøve økonomisk og omhyggelig forvaltning. Socialforsikringsordningernes aktiver skal holdes adskilt.
(2)   Socialforsikringsordningerne dækker deres administrative omkostninger, herunder vederlag til tjenestemænd, ansatte, arbejdere og ydelsesberettigede pårørende, af deres egne midler. Fordelingen mellem de forskellige pensionsordninger skal ske på grundlag af de faktisk afholdte omkostninger.
(3)   Socialforsikringsordningernes midler og aktiver må kun anvendes til at udføre deres forsikringsmæssige opgaver. Hvis en institution opløses, tilfalder de resterende midler medlemmerne, de forsikrede og de begunstigede i overensstemmelse med bestemmelserne i vedtægterne.«
14
VersoG’s § 10 med overskriften »Vedtægter« bestemmer i stk. 1-3:
»(1)   Socialforsikringsordningerne skal regulerer deres virksomhed ved vedtægter i overensstemmelse med denne lov.
(2)   Vedtægterne skal ud over de oplysninger, der specifikt er nævnt i denne lov, indeholde bestemmelser om:
1.
bestyrelsens og udvalgenes sammensætning, mandatperiode samt indkaldelse af bestyrelsen og udvalgene
2.
udnævnelse og afgang af bestyrelsesmedlemmer og deres suppleanter [...]
3.
begyndelsen og afslutningen af tilslutnings-, forsikrings- og pensionsforholdet
4.
størrelsen af bidragene, deres forfaldsdato eller principperne for fastsættelse af fordelingen
5.
betingelserne for, arten, størrelsen og bortfaldet af medlemmernes, de forsikredes og ydelsesmodtageres pensionsrettigheder
6.
pensionsproceduren.
(3)   Vedtægterne og eventuelle ændringer af disse skal udarbejdes af bestyrelsesformanden efter godkendelse af tilsynsmyndighederne og offentliggøres i Bayerischer Staatsanzeiger. De træder i kraft dagen efter offentliggørelsen, medmindre der fastsættes en anden dato.«
15
Anden del i VersoG med overskriften » Sygesikringskassen for læger i Bayern, sygesikringskassen for farmaceuter i Bayern, sygesikringskassen for arkitekter i Bayern, sygesikringskassen for civilingeniører og psykoterapeuter i Bayern, sygesikringskassen for advokater og revisorer i Bayern« indeholder et kapitel 1 med overskriften »Fælles bestemmelser«, der omfatter denne lovs § 28 med overskriften »Opgaver«. Denne paragraf bestemmer i tredje punktum, at »socialforsikringsordningerne skal opfylde betingelserne for, at deres medlemmer kan fritages fra forsikringspligten hos den lovpligtige pensionsforsikring«.
16
VersoG’s § 30 med overskriften »Medlemskab« bestemmer følgende i stk. 1-3:
»(1)   Medlemskab af pensionskasser er obligatorisk.
(2)   Vedtægterne kan fastsætte undtagelser fra og fritagelse for obligatorisk tilslutning, bl.a. når erhvervsudøveren:
1.
kun udøver sin erhvervsmæssige beskæftigelse midlertidigt eller i lille målestok
2.
påbegynder sin erhvervsmæssige beskæftigelse i en høj alder eller bliver medlem af en faglig sammenslutning
3.
er medlem af en anden erhvervstilknyttet socialforsikringsordning.
[...]
(3)   Obligatoriske medlemmer, der ikke længere er medlemmer, kan forblive frivillige medlemmer i overensstemmelse med bestemmelserne i vedtægterne.«
17
VersoG’s § 31 med overskriften »Bidrag, overgang« bestemmer i stk. 1-4:
»(1)   Medlemmerne skal betale bidrag i overensstemmelse med bestemmelserne i vedtægterne. Vedtægterne kan fastsætte minimumsbidrag, der er uafhængige af indkomsten. De kan fastsætte, at der for at bevare pensionsbeskyttelsen skal indbetales passende bidrag for perioder uden erhvervsmæssig eller lønnet beskæftigelse eller uden indkomst. Det obligatoriske bidrag må ikke overstige den grænse, der er bestemmende for den selskabsskattefritagelse, som socialforsikringsordningen nyder godt af.
[...]
(4)   Vedtægterne kan tillade frivillige supplerende indbetalinger for at øge pensionsrettighederne. Disse indbetalinger må sammen med det obligatoriske bidrag ikke overstige den grænse, der er fastsat i stk. 1, fjerde punktum.«
18
VersoG’s §§ 33-36 og 38 indeholder regler om obligatorisk medlemskab af socialforsikringsordningerne.
Sachsens lov om sundhedsfagene
19
§ 6 i Sächsisches Heilberufekammergesetz (Sachsens lov om sundhedsfagene) af 24. maj 1994 (SächsGVBl. s. 935) i den affattelse, der finder anvendelse på sag C-759/22 med overskriften »Pensionsordning« fastsætter:
»(1)   Pensionsordninger kan i deres vedtægter oprette en pensionskasse til sikring af pension for deres medlemmer og deres familiemedlemmer. [...] Medlemmerne af pensionsordningerne er medlemmer af pensionskassen i henhold til vedtægterne.
[...]
(3)   Vedtægterne fastsætter regler for:
1.
opgaver, uddannelse, sammensætning, valg og mandat for socialforsikringsordningens organer samt retlig og udenretlig repræsentation, for så vidt dette ikke allerede er reguleret ved lov,
2.
begyndelsen og afslutningen af det obligatoriske medlemskab samt betingelserne for at tillade undtagelser fra og fritagelse for obligatorisk medlemskab
3.
de betingelser, hvorunder frivilligt medlemskab er tilladt, navnlig efter at medlemskab af organisationen er ophørt
4.
de betingelser, hvorunder rettighederne kan forhøjes efter gennemførelse af en skilsmisse
5.
betingelserne for medlemskab med tilbagevirkende gyldighed
6.
medlemmernes pligt til at deltage, bidragspligtens begyndelse og ophør, proceduren for fastsættelse af bidrag samt forfaldsdatoen for og detaljer om bidragenes størrelse, der beregnes på grundlag af den indkomst
a)
som hidrører fra selvstændig eller lønnet beskæftigelse[…]
b)
[som hidrører] fra kapital, for så vidt som indtægterne hidrører fra kapitalselskaber, hvis formål også er at levere læge-, tandlæge- veterinær- eller apoteksydelser, og
c)
[som hidrører] fra erhvervsmæssig virksomhed, for så vidt som læge-, tandlæge-, dyrlæge- eller apoteksydelser ligeledes er afledt heraf, og som ikke må overstige det beløb, der følger af [den relevante lov] i den gældende affattelse[…]
7.
størrelsen af nedsættelser og de bidragsfritagelser, der kan indrømmes i særlige situationer
8.
betingelserne for og størrelsen af eventuelle morarenter for forfaldne bidrag
9.
betingelserne for, at bidrag eller tillæg for forsinkelse kan udskydes, eftergives eller annulleres
10.
betingelserne for tildeling og størrelsen af ydelser, alderspension, invalidepension og efterladtepension
[...]
Vedtægterne kan fastsætte de betingelser, hvorunder et medlem kan overføre de bidrag, vedkommende har indbetalt til pensionskassen, til en anden offentligretlig forsikringsinstitution eller til en anden socialforsikringsordning inden for den pågældendes erhvervskategori (socialforsikringsordning), samt betingelserne og størrelsen af retten til godtgørelse af indbetalte bidrag, når medlemskabet ophører.
(4)   Socialforsikringsordningens aktiver udgør særlige aktiver, der kun er til rådighed for at opfylde socialforsikringsordningens forpligtelser. Aktiverne skal forvaltes adskilt fra pensionskassens øvrige aktiver. De må udelukkende anvendes til formål, der er tilladt ved lov, herunder til dækning af nødvendige administrative omkostninger.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
20
I løbet af 2018 og 2019 modtog sagsøgerne i hovedsagerne meddelelser fra Deutsche Bundesbank om, at de i henhold til artikel 1 og 2 i forordning 2018/231 i deres egenskab af pensionskasser var fuldt indberetningspligtige, og at de som følge heraf fra den 30. september 2019 til Deutsche Bundesbank skulle fremsende mere præcise oplysninger om deres økonomiske situation, kvartalsvis for visse sagsøgere og på årsbasis for andre.
21
Sagsøgerne i hovedsagerne anlagde sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main, Tyskland) med principal påstand om annullation af disse meddelelser og, subsidiært, at det blev fastslået, at de ikke var omfattet af de ovenfor nævnte statistiske indberetningsforpligtelser.
22
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main) frifandt de sagsøgte med den begrundelse, at sagsøgerne er pensionskasser som omhandlet i artikel 1, nr. 1), i forordning 2018/231, og at de som følge heraf var fuldt indberetningspligtige i medfør af denne forordnings artikel 2, stk. 1. Ifølge denne domstol er socialforsikringsordninger som sagsøgerne i hovedsagerne i deres egenskab af markedsproducenter finansielle kapitalselskaber, og de falder derfor ind under delsektor S.129 i ENS 2010 i henhold til forordning nr. 549/2013. I forbindelse med deres hovedaktivitet leverer de forsikringstjenester. Med henblik herpå fastsætter de økonomisk signifikante priser. Det samme gælder for de obligatoriske ydelser. Uden statsstøtte er socialforsikringsordningerne forpligtede til at regulere bidrag og ydelser på en sådan måde, at deres bidragsevne sikres. Under alle omstændigheder følger kvalificeringen af de obligatoriske ydelser som markedsproduktion bl.a. af punkt 3.19 i bilag A til forordning nr. 549/2013, idet sagsøgerne i hovedsagerne gennem flere år har dækket mindst 50% af deres omkostninger gennem salg af deres produkter. Ifølge denne domstol er punkt 1.37 i bilag A til denne forordning ikke til hinder for en sådan kvalificering, da denne bestemmelse udelukkende finder anvendelse på offentlige enheder, som sagsøgerne i hovedsagerne ikke er omfattet af, for så vidt som de ikke er statskontrollerede. Som følge heraf kunne de heller ikke tilknyttes delsektoren sociale kasser og fonde i ENS 2010, der ikke er omfattet af oplysningspligten. Punkt 20.39 i bilag A til denne forordning bekræfter kvalificeringen af sagsøgerne i hovedsagerne som pensionskasser. I henhold til denne bestemmelse skal en på forhånd fastsat bidragsordning, der forvaltes af en offentlig myndighed, ikke anses for at være en social sikringsordning, hvis den, som det er tilfældet for sagsøgerne i hovedsagerne, fungerer uden nogen statslig garanti for størrelsen af de ydelser, der skal udbetales, og hvis dette beløb, der afhænger af rentabiliteten af de forvaltede aktiver, nødvendigvis er usikkert.
23
Sagsøgerne i hovedsagerne har iværksat revisionsanke til prøvelse af denne dom ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), som er den forelæggende ret. De har gjort gældende, at de ikke er markedsproducenter. Deres obligatoriske ydelser, som udgør størstedelen af deres produktion, sælges ikke til økonomisk signifikante priser. Medlemmerne, der er underlagt en medlemspligt, kan i denne henseende ikke frit vælge, om de vil købe pensionsydelser på grundlag af de krævede bidrag, hvilket er i strid med de betingelser, som ligger til grund for sådanne priser, dvs. betingelserne i punkt 3.19, stk. 1, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013, hvorefter forbrugerne frit kan vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser. Det 50%-kriterium, der er omhandlet i punkt 3.19, stk. 3, i bilag A til denne forordning, og hvorefter en enhed skal anses for markedsproducent, hvis dens omsætning dækker mindst 50% af dens omkostninger, er ikke relevant, idet det ikke er medvirkende til at fastlægge værdien af produktionen. Under alle omstændigheder henhører socialforsikringsordningerne i lighed med den lovpligtige pensionsforsikring under den sociale sikring.
24
Deutsche Bundesbank har gjort gældende, at dommen fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main) ikke er behæftet med de hævdede retlige fejl.
25
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvordan sagsøgerne i hovedsagerne skal kvalificeres, navnlig henset til artikel 1, nr. 1), litra f), i forordning 2018/231 og punkt 1.37, 2.107, 2.117, 3.17-3.19, 3.24, 3.26, 17.43, 20.10, 20.12 og 20.39 i bilag A til forordning nr. 549/2013. Den ønsker oplyst, om de skal kvalificeres som pensionskasser eller sociale kasser og fonde, eller hvorvidt de skal kvalificeres på en anden måde.
26
Den forelæggende ret har fremhævet, at sagsøgerne i hovedsagerne er offentligretlige organer, der er juridiske personer. De må kun udøve virksomhed af almen interesse og må udelukkende anvende deres ressourcer og aktiver med henblik på at opfylde deres offentlige serviceopgave. De skal afholde deres administrationsomkostninger, herunder aflønning af ansatte og ydelser til ydelsesberettigede pårørende, af deres egne midler.
27
Den forelæggende ret har anført, at i henhold til tysk ret er langt størstedelen af medlemmerne af sagsøgerne i hovedsagernes ordninger underlagt obligatorisk medlemskab i kraft af, at de udøver deres erhverv i Bayern eller Sachsen. Når dette obligatoriske medlemskab ophører, er det muligt at forblive medlem på frivillig basis for fortsat at erhverve pensionsrettigheder. Sagsøgerne i hovedsagerne regulerer opkrævningen af bidrag eller tilskud til finansiering af deres opgaver samt betingelserne, arten, størrelsen og udbetalingen af pensionsrettigheder i deres vedtægter. Frivillige supplerende betalinger er også mulige, men de er begrænset til et tilladt maksimum. Sagsøgerne i hovedsagerne leverer mere end 50% af deres ydelser til deres medlemmer, der er omfattet af en obligatorisk tilslutning.
28
På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet enslydende i sag C-758/22 og i sag C-759/22:
»1)
a)
Kræver [punkt] 3.19, stk. 1, litra b), i bilag A til [forordning nr. 549/2013], at alle forbrugere af de af producenten tilbudte produkter frit kan vælge, om de vil købe eller ikke og træffe deres valg på grundlag af de krævede priser?
Såfremt dette besvares benægtende:
b)
Er det i tilfælde, hvor det store flertal af disse forbrugere uden at have en sådan beslutningsfrihed modtager produkter fra producenten i et omfang svarende til mere end halvdelen af dennes produktionsværdi på grundlag af et lovbestemt obligatorisk medlemskab og skal betale obligatoriske bidrag i en størrelse, der er fastsat af producenten, tilstrækkeligt for at opfylde bestemmelsens krav, at et mindretal har mulighed for frivilligt at melde sig ind hos producenten og har gjort brug af denne mulighed for at modtage produkterne mod samme bidrag som de obligatoriske medlemmer?
2)
Foreligger der altid en markedsmæssig produktion til økonomisk signifikante priser som omhandlet i [punkt] 3.17-3.19. i bilag A til [forordning nr. 549/2013], hvis det i [punkt] 3.19, stk. 3, tredje og fjerde punktum, i [nævnte] bilag A […] definerede »50%-kriterium«, som indebærer, at enhedens omsætning dækker mindst 50% af dens omkostninger over en sammenhængende flerårig periode, er opfyldt, eller skal dette kriterium ikke forstås som en (i sig selv) tilstrækkelig betingelse, men derimod som en nødvendig betingelse, der føjer sig til de to betingelser, der er fastsat i [punkt] 3.19, stk. 1, andet punktum, litra a) og b), i bilag A til [nævnte forordning]?
3)
Skal der ved prøvelsen af, om institutionelle enheder er markedsproducenter i henhold til [punkt] 3.24 i bilag A til [forordning nr. 549/2013], foruden [punkt] 3.17, 3.19 og 3.26 i [dette bilag] også ske anvendelse af de yderligere krav, der er fastsat i [punkt] 1.37, stk. 2, i [nævnte] bilag A […]?
4)
a)
Er det i henhold til [punkt] 2107 i bilag A til [forordning nr. 549/2013] en obligatorisk betingelse for at klassificere en institutionel enhed i delsektor S.129, at alle dens ydelser til samtlige deltagere sker på grundlag af en aftale?
Såfremt dette er tilfældet:
b)
Er kravet om et aftalemæssigt grundlag for ydelsen i denne forstand allerede opfyldt, hvis den institutionelle enheds obligatoriske medlemskab, obligatoriske bidrag og obligatoriske ydelser ganske vist er fastsat af det offentlige gennem vedtægter, men også obligatoriske medlemmer gennem frivillige bidrag kan opnå ret til supplerende ydelser?
5)
Skal artikel 1, nr. 1), [andet afsnit], litra f), i forordning [...] 2018/231 fortolkes således, at den kun undtager de institutionelle enheder fra begrebet pensionskasser i denne bestemmelses første [afsnit], som opfylder begge de i [punkt] 2.117 i bilag A til [forordning nr. 549/2013] nævnte kriterier, eller omfatter denne undtagelse også andre institutionelle enheder, som i henhold til [punkt] 17.43 i bilag A til [forordning nr. 549/2013] skal anses for socialforsikringspensioner, uden at opfylde alle kravene i [punkt] 2.117 i [nævnte] bilag A […]?
6)
a)
Betegner begrebet offentlig forvaltning og service i [punkt] 2.117, litra b), og [punkt] 17.43 i bilag A til [forordning nr. 549/2013] kun den pågældende hovedforvaltningsenhed, eller omfatter det også pensionskasser med ret til selvforvaltning og selvstændigt regnskab, som er oprettet på lovmæssigt grundlag, er juridisk selvstændige, organiseret på basis af obligatorisk medlemskab og bidragsfinansierede?
Såfremt sidstnævnte er tilfældet:
b)
Indebærer ansvaret for institutionens forvaltning hvad angår indbetaling og godkendelse af bidrag og ydelser, i [punkt] 2.117, litra b), i bilag A til [forordning nr. 549/2013] en beløbsmæssig fastlæggelse, eller er det tilstrækkeligt, hvis en lov regulerer de risici, der som minimum skal sikres, og minimumsniveauet for sikringen samt principper og grænser for opkrævningen af bidrag, men overlader beregningen af bidrag og ydelser til pensionskassen inden for denne ramme?
c)
Omfatter begrebet offentlig enhed som omhandlet i [punkt] 20.39 i bilag A til [forordning nr. 549/2013] kun institutionelle enheder, som opfylder samtlige krav i [punkt] 20.10 og 20.12 i [dette] bilag A […]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
29
Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at socialforsikringsordninger, der tilbyder ydelser til dækning af risikoen for pensionering, død og invaliditet til fordel for medlemmer, hvoraf størstedelen er underlagt en medlemskabsforpligtelse som følge af udøvelsen af et bestemt erhverv, er omfattet af begrebet »pensionskasser« som omhandlet i punkt 2.105 i bilag A og følgelig underlagt de statistiske indberetningsforpligtelser, der er fastsat i forordning 2018/231.
30
Det skal bemærkes, at det fremgår af 14. betragtning til forordning nr. 549/2013, at ENS 2010 opstiller en referenceramme, der til brug for EU og navnlig ved udformningen og forvaltningen af den økonomiske og sociale politik for EU skal anvendes ved udarbejdelsen af medlemsstaternes regnskaber. I denne henseende fremgår det af tredje betragtning til denne forordning, at disse regnskaber skal udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger, således at der opnås sammenlignelige resultater (dom af 13.7.2023, Ferrovienord, C-363/21 og C-364/21, EU:C:2023:563, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
31
Som det fremgår af nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, litra a), fastlægges der i ENS 2010 en metode, der er anført i bilag A, vedrørende fælles standarder, definitioner, klassifikationer, og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige regnskaber og tabeller til brug for Unionen.
32
I henhold til punkt 1.01 i dette bilag er ENS 2010 »et internationalt kompatibelt regnskabssystem til systematisk og detaljeret beskrivelse af en samlet økonomi (f.eks. en region, et land eller en række lande), dens bestanddele og sammenhæng med andre samlede økonomier«.
33
Det nævnte bilag er udformet som en manual og består af 24 kapitler, der er kort redegjort for i dets punkt 1.03 og 1.04. Kapitel 1 indeholder en oversigt over de grundlæggende begrebsmæssige træk ved ENS og fastlægger dets principper. Dette kapitel beskriver de grundlæggende statistiske enheder og deres grupperinger og giver en oversigt over kontosystemet. Kapitel 2 beskriver de institutionelle enheder, der anvendes til opgørelse af økonomiens elementer, og hvordan disse enheder er klassificeret efter sektorer og andre grupper med henblik på at foretage analyser. Kapitel 20 omhandler regnskaberne for sektoren offentlig forvaltning og service.
34
I punkt 1.34 og 1.57 i bilag A til forordning nr. 549/2013 fastsættes det, at enhver institutionel enhed – defineret som en økonomisk enhed, der er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder – tilknyttes en af de seks hovedsektorer, der er identificeret i ENS 2010, nemlig ikkefinansielle selskaber, finansielle selskaber, offentlig forvaltning og service, husholdninger, nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger og udlandet (jf. i denne retning dom af 13.7.2023, Ferrovienord, C-363/21 og C-364/21, EU:C:2023:563, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
35
Det følger af disse bestemmelser samt af punkt 2.41 i dette bilag, at disse sektorer gensidigt udelukker hinanden, således at en institutionel enhed udelukkende kan tilhøre én sektor eller delsektor. I henhold til punkt 2.32 i samme bilag omfatter hver af sektorerne og delsektorerne de institutionelle enheder, der har en ensartet økonomisk adfærd.
36
Delsektoren pensionskasser henhører under sektoren finansielle selskaber, således som det er præciseret i punkt 2.66 i bilag A til forordning nr. 549/2013. Følgelig klassificeres pensionskasser i lighed med enhver institutionel enhed i denne sektor som »markedsproducenter« i overensstemmelse med definitionen af begrebet »finansielle selskaber« i dette bilags punkt 2.55.
37
Hvad angår denne klassificering af pensionskasser som »markedsproducenter« skal det fremhæves, at der foreligger særlige kendetegn ved disse pensionskassers aktiviteter, der er nærmere beskrevet i det nævnte bilags punkt 2.105-2.110. Det fremgår nemlig af punkt 2.108 i samme bilag, at i modsætning til livsforsikringsselskaber »er pensionskasser ved lov forbeholdt bestemte grupper af lønmodtagere og selvstændige«. Delsektorerne for pensionskasser omfatter således finansielle selskaber, der ikke frit kan tilbyde deres ydelser til hele offentligheden.
38
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at de i hovedsagerne omhandlede socialforsikringsordninger, der udøver aktiviteter i Bayern (sag C-758/22) og i Sachsen (sag C-759/22), sikrer deres medlemmer ydelser i tilfælde af pensionering, død og invaliditet og er organiseret på sektorbasis, for så vidt som de fleste af deres medlemmer er underlagt en lovbestemt medlemskabspligt som følge af udøvelsen af et bestemt erhverv, såsom læger, farmaceuter, advokater eller arkitekter.
39
Det er i øvrigt socialforsikringsordningernes sektorspecifikke organisationsmodel og deres medlemmers modsvarende obligatoriske medlemskab, der har ført til, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt disse socialforsikringsordningers aktiviteter kan anses for at være omfattet af begrebet »markedsmæssig produktion« eller begrebet »markedsmæssig aktivitet« som omhandlet i bilag A til forordning nr. 549/2013.
40
Det skal imidlertid bemærkes, at en sådan sektorspecifik organisationsmodel for pensionskasser udtrykkeligt er nævnt i punkt 2.107 og 2.108 i bilag A til forordning nr. 549/2013, som anført i denne doms præmis 37. På trods af dette særlige forhold har EU-lovgiver valgt at klassificere pensionskasser som finansielle selskaber og derfor som markedsproducenter. I den foreliggende sag er det derfor ikke nødvendigt at tage stilling til fortolkningen af begrebet »markedsmæssig produktion« eller begrebet »markedsmæssig aktivitet«, men at undersøge, om socialforsikringsordninger som de i hovedsagerne omhandlede kan kvalificeres som »pensionskasser« i lyset af de kriterier, der er opstillet i punkt 2.105-2.110 i nævnte bilag.
41
I denne henseende kan det udledes af ordlyden af punkt 2.105-2.110 i bilag A til forordning nr. 549/2013, at pensionskassernes aktiviteter opfylder følgende kriterier.
42
For det første fremgår det af punkt 2.105 og 2.107 i dette bilag, at pensionskasser, der hovedsagelig beskæftiger sig med finansiel formidling som følge af sammenlægning af sociale risici og de forsikrede personers behov, sikrer ydelser til de forsikrede i tilfælde af pensionering. Disse pensionskasser kan ligeledes sikre den forsikrede ydelser i tilfælde af invaliditet samt ydelser til den forsikredes ægtefælle og børn, såfremt den forsikrede dør.
43
For det andet fastsætter punkt 2.106 i samme bilag, at pensionskasser, der er adskilt fra de enheder, der har oprettet dem, har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab.
44
For det tredje, og som anført i denne doms præmis 37, præciseres det i punkt 2.107 og 2.108 i bilag A til forordning nr. 549/2013, at i modsætning til livsforsikringsselskaber er pensionskasser ved lov forbeholdt bestemte grupper af lønmodtagere og selvstændige, såsom bl.a. personer, der udøver det samme erhverv.
45
For der fjerde følger det af punkt 2.110 i dette bilag, at begrebet »pensionskasser« ikke omfatter de sociale kasser og fonde, der er henhører under punkt 2.117 i det nævnte bilag. I henhold til sidstnævnte punkt er sociale kasser og fonde, hvis hovedaktivitet er levering af sociale ydelser, kendetegnet ved dels, at visse befolkningsgrupper er retligt forpligtede til at deltage i ordningen eller at betale bidrag, dels at de offentlige myndigheder fastsætter eller godkender bidrag og ydelser, uden at der sædvanligvis er en direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, der betales af en person, og de risici, som vedkommende er udsat for.
46
I sidstnævnte henseende fremgår det af punkt 20.39 i bilag A til forordning nr. 549/2013, som henhører under kapitel 20 i dette bilag med overskriften »Konti for offentlig forvaltning og service«, at en pensionsordning, selv om den er oprettet af en offentlig enhed, ikke behandles som en social sikringsordning og klassificeres i delsektoren pensionskasser, når der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af pensionsrettighederne, og størrelsen af pensionsudbetalingerne er usikker, fordi den afhænger af aktivernes forrentning.
47
Ifølge fast retspraksis har Domstolen inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, ikke kompetence til at fortolke national ret, og det tilkommer alene den nationale ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder i hovedsagen samt at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrift (dom af 28.4.2022, SeGEC m.fl., C-277/21, EU:C:2022:318, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
48
Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, er imidlertid kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg at vejlede den forelæggende ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 28.4.2022, SeGEC m.fl., C-277/21, EU:C:2022:318, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
49
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den forelæggende rets oplysninger, at de i hovedsagerne omhandlede pensionskassers aktiviteter har følgende kendetegn.
50
For det første er det ubestridt, at disse socialforsikringsordninger sikrer deres medlemmer ydelser i tilfælde af pension, død og invaliditet.
51
For det andet fremgår det af den forelæggende rets oplysninger, at de i sag C-758/22 omhandlede socialforsikringsordninger er juridiske personer, har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab. Ifølge de samme oplysninger er den socialforsikringsordning, der er omhandlet i sag C-759/22, selv om den er et organ med begrænset retsevne i lægeforeningen, organisatorisk og økonomisk uafhængig, har en høj grad af selvstændighed, råder over sin egen formue og fører et fuldstændigt regnskab. Sådanne socialforsikringsordninger, der har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab, opfylder det kriterium, der er nævnt i denne doms præmis 43.
52
For det tredje fremgår det ligeledes af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, og som er nævnt i denne doms præmis 38, at langt størstedelen af medlemmerne af de i hovedsagerne omhandlede socialforsikringsordninger er underlagt en lovbestemt medlemskabsforpligtelse som følge af udøvelsen af et bestemt erhverv, idet det er underforstået, at disse socialforsikringsordninger i princippet ikke har tilladelse til at udbetale deres ydelser til andre personer. Følgelig synes sådanne socialforsikringsordninger at opfylde det kriterium, der er nævnt i denne doms præmis 44.
53
For det fjerde fremgår det af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at størrelsen af de ydelser, der tilbydes medlemmerne, og som der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af, afhænger af størrelsen af de indbetalte bidrag og af den pågældende socialforsikringsordningers resultater af forvaltningen af aktiverne. Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at de i hovedsagerne omhandlede socialforsikringsordninger inden for de rammer, der er fastsat ved lov, fastsætter størrelsen af de bidrag, som de oppebærer, og størrelsen af de ydelser, som de udbyder. Sådanne socialforsikringsordninger opfylder dermed de kriterier, der er nævnt i denne doms præmis 45 og 46, hvorefter en social sikringsordning ikke kan kvalificeres som en pensionskasse.
54
Det følger heraf, at såfremt de i hovedsagerne omhandlede socialforsikringsordningers aktiviteter rent faktisk har de kendetegn, der er opregnet i denne doms præmis 50-53, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, kan disse socialforsikringsordninger klassificeres i delsektoren »pensionskasser« som omhandlet i punkt 2.105 i bilag A til forordning nr. 549/2013.
55
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at socialforsikringsordninger kan kvalificeres som »pensionskasser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dette bilags punkt 2.105 og følgelig principielt underlægges de statistiske indberetningsforpligtelser, der er fastsat i forordning 2018/231, såfremt deres aktiviteter har samtlige følgende kendetegn:
–
Disse socialforsikringsordninger tilbyder ydelser, der dækker risici i forbindelse med pension, død og invaliditet.
–
De har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab.
–
Størstedelen af deres medlemmer er underlagt en lovbestemt medlemskabsforpligtelse som følge af udøvelsen af et bestemt erhverv, idet det er underforstået, at disse socialforsikringsordninger principielt ikke har tilladelse til at udbetale deres ydelser til andre personer.
–
Størrelsen af de ydelser, der tilbydes medlemmerne, og som der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af, afhænger af størrelsen af de indbetalte bidrag og af den pågældende socialforsikringsordningers resultater af forvaltningen af aktiverne.
Sagsomkostninger
56
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Bestemmelserne i bilag A til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union
skal fortolkes således, at
socialforsikringsordninger kan kvalificeres som »pensionskasser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dette bilags punkt 2.105 og følgelig principielt underlægges de statistiske indberetningsforpligtelser, der er fastsat i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) 2018/231 af 26. januar 2018 om statistiske rapporteringskrav for pensionskasser, såfremt deres aktiviteter har samtlige følgende kendetegn:
–
Disse socialforsikringsordninger tilbyder ydelser, der dækker risici i forbindelse med pension, død og invaliditet.
–
De har fri beslutningsret og fører et fuldstændigt regnskab.
–
Størstedelen af deres medlemmer er underlagt en lovbestemt medlemskabsforpligtelse som følge af udøvelsen af et bestemt erhverv, idet det er underforstået, at disse socialforsikringsordninger principielt ikke har tilladelse til at udbetale deres ydelser til andre personer.
–
Størrelsen af de ydelser, der tilbydes medlemmerne, og som der ikke er nogen offentlig garanti for størrelsen af, afhænger af størrelsen af de indbetalte bidrag og af den pågældende socialforsikringsordningers resultater af forvaltningen af aktiverne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.