62001CC0330_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. O presente recurso diz respeito à questão de saber em que medida deve a Comissão, quando profere uma decisão pela qual, no âmbito dos fundos estruturais, reduz, suspende ou suprime uma contribuição financeira anteriormente concedida, esperar a prévia tomada de posição do Estado‑Membro em causa.
II – Enquadramento jurídico e matéria de facto
2. O artigo 24.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88, na redacção do Regulamento (CEE) n.° 2082/93 (2), é do seguinte teor:
«Redução, suspensão e supressão da contribuição
1. Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.
2. Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
3. Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As verbas não devolvidas são acrescidas de juros de mora, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e segundo as regras a adoptar pela Comissão, de acordo com os processos referidos no título VIII.»
3. No que se refere à exposição do restante enquadramento jurídico e da matéria de facto que está na base do litígio, remete‑se para os n. os  1 a 27 do acórdão impugnado do Tribunal de Primeira Instância, de 14 de Junho de 2001, no processo T‑143/99 (3) . Para evitar repetições, o conteúdo destes números só ocasionalmente será reproduzido.
4. Pela decisão C(92) 3125, de 3 de Dezembro de 1992, a Comissão concedeu uma contribuição financeira à Hortiplant SAT (a seguir «Hortiplant»). Após ter tido indícios de irregularidades, a Comissão procedeu a um controlo no local em 29 e 30 de Setembro de 1997. A tal controlo assistiu uma funcionária do Ministério das Finanças espanhol (Intervención General del Estado). A Comissão elaborou relatórios sobre este controlo. Posteriormente, transmitiu‑os ao Ministério Público espanhol.
5. A 3 de Abril de 1998, a Comissão dirigiu uma carta à Hortiplant, na qual se referia a circunstâncias que podiam justificar a exigência de devolução da contribuição financeira. Solicitou à Hortiplant que se pronunciasse sobre estas acusações no prazo de seis semanas, o que ela fez em 26 de Maio de 1998.
6. As autoridades espanholas receberam uma cópia da carta da Comissão de 3 de Abril de 1998 e também foram solicitadas a tomar posição sobre o assunto no prazo de seis semanas.
7. Após exame das observações da Hortiplant –, mas sem ter recebido as observações das autoridades espanholas – a Comissão adoptou, em 4 de Março de 1999, com base no artigo 24.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 (4), a decisão de recuperação impugnada.
III – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância
8. O Tribunal de Primeira Instância negou provimento, por acórdão de 14 de Junho de 2002, ao recurso interposto contra esta decisão de recuperação. Os n. os  103 e 104 do acórdão referem‑se do seguinte modo ao artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88:
«103. Finalmente, no que respeita à alegada necessidade de a Comissão receber as observações do Estado‑Membro em causa antes de suprimir uma contribuição financeira, há que observar que o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 determina apenas que a Comissão proceda a um exame adequado do caso, pedindo nomeadamente ao Estado‑Membro em causa ou às autoridades por este designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações no prazo determinado e que, na sequência deste exame, a Comissão pode tomar as medidas necessárias, se o exame confirmar a existência de uma irregularidade.
104. Não resulta da formulação deste artigo que a Comissão deva receber as observações do Estado‑Membro em causa antes de suprimir a contribuição financeira, se o exame a que procedeu tiver confirmado a existência de uma irregularidade.»
IV – O presente recurso e a posição da Comissão
9. A Hortiplant apresenta, como fundamento do presente recurso, a errada interpretação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88. Segundo ela, o acórdão do Tribunal de Primeira Instância parte, erradamente, do princípio de que a decisão da Comissão podia ser adoptada mesmo inexistindo uma tomada de posição por parte da Espanha. Ora, o artigo 24.°, n.° 2, só autoriza a Comissão a reduzir, suspender ou suprimir a contribuição financeira após ela ter tido em conta todas as circunstâncias importantes para a decisão. Destas fazem parte, em especial, as observações dos beneficiários e do Estado‑Membro em causa.
10. A interpretação desta disposição feita no acórdão impugnado foi, no entanto, a de que as observações do Estado‑Membro em causa só são necessárias quando a Comissão tiver dúvidas sobre a regularidade da utilização dos fundos, mas tais dúvidas não puderem ser confirmadas no âmbito das investigações por ela feitas. Isto significa, contudo, que a Comissão nem sequer está obrigada a consultar o Estado‑Membro em causa quando, exclusivamente com base nas suas investigações, chega à conclusão que é de proceder à redução, suspensão ou supressão da contribuição financeira.
11. A Hortiplant reporta‑se ao artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88 (5), segundo o qual a acção comunitária será concebida «como um complemento ou um contributo para as acções nacionais correspondentes». Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro em questão e as autoridades competentes por ele designadas. Esta concertação é denominada «associação» e abrangerá a preparação, o financiamento, o acompanhamento e a avaliação das acções. Esta concepção é incompatível com a posição de que a Comissão pode, em determinadas situações, prescindir das observações do Estado‑Membro em causa.
12. Com base na jurisprudência sobre o Fundo Social Europeu (6), a Hortiplant releva que as observações do Estado‑Membro em causa constituem uma formalidade essencial. Esta exigência não é cumprida pela carta da Comissão de 3 de Abril de 1998, pela qual esta se limita a convidar amavelmente a Espanha a tomar uma posição sobre os factos. Em especial, a Comissão não fez chegar ao Governo espanhol as observações da Hortiplant sobre as acusações da Comissão.
13. A Comissão, pelo contrário, é de opinião que o Tribunal de Primeira Instância interpretou correctamente o artigo 24.° De acordo com esta disposição, é suficiente que ao Estado‑Membro seja dada oportunidade de se pronunciar, num prazo adequado, sobre as circunstâncias apuradas. Não é pelo contrário necessário que o Estado‑Membro se pronuncie sobre os factos. A Comissão pode reduzir, suspender ou suprimir uma contribuição financeira mesmo que uma tal posição não tenha sido tomada. Baseia esta sua opinião na letra do artigo 24.°, segundo o qual o Estado‑Membro em causa é «solicitado» a apresentar as suas observações, e no facto de estas deverem ser apresentadas num prazo fixado pela Comissão. Se o Estado‑Membro tomar posição, esta deverá ser tida em conta na futura decisão. Se, no entanto, ele não se pronunciar até ao termo do prazo, a Comissão é livre de dar continuação ao processo e de decidir.
14. A Comissão considera que a jurisprudência referida pela Hortiplant não é pertinente. Isto porque foi produzida a propósito de outro fundo estrutural e é relativa a disposições formuladas de forma claramente diferente.
15. Delas resulta, de resto, que ao Estado‑Membro apenas tem que ser dada oportunidade de se pronunciar. Foi assim que o Tribunal de Justiça anulou as decisões da Comissão nos processos Oliveira/Comissão (7) e Foyer culturel du Sart‑Tilman (8), por ao Estado‑Membro em causa não ter sido dada oportunidade de se pronunciar sobre as circunstâncias apuradas.
16. No presente caso, foi dada à Espanha a oportunidade de se pronunciar através da carta de 3 de Abril de 1998. De resto, esteve presente no controlo em que as irregularidades foram apuradas, efectuado no local em 1997, uma funcionária das autoridades espanholas.
17. Finalmente, a Comissão remete para a circunstância de, no presente caso, a contribuição financeira ser concedida e paga directamente pela Comissão, sem intermediação das autoridades nacionais. Nestas circunstâncias, é compreensível que o Estado‑Membro em causa tenha pouco interesse em se pronunciar sobre o caso.
V – Apreciação
18. De acordo com a letra do artigo 24.°, n.° 1, a Comissão solicita ao Estado‑Membro em causa que se pronuncie num determinado prazo sobre a análise efectuada pela Comissão. No mínimo, este texto não responde expressamente à questão de saber o que acontece quando o Estado‑Membro não toma posição no prazo que lhe foi fixado.
19. Os n. os  2 e 3 da disposição também não esclarecem esta questão. Limitam‑se a permitir à Comissão reduzir ou suspender a contribuição financeira quando a análise confirma a existência de indícios de irregularidades; estas disposições esclarecem ainda que os montantes que eventualmente tenham sido pagos devem ser restituídos. A letra do artigo 24.° não é, portanto, adequada a apoiar a tese da recorrente. Pelo contrário, ela está em correspondência com a posição da Comissão de que é suficiente conceder ao Estado‑Membro a possibilidade de se pronunciar sobre o resultado dos controlos e de que uma tomada de posição de modo algum constitui um pressuposto indispensável.
20. A Hortiplant refere‑se ainda ao facto de o financiamento através de um fundo estrutural se desenvolver na forma de uma «associação» entre a Comissão e as autoridades nacionais. Remete, em especial, para o artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88.
21. Também esta indicação não convence, contudo. A circunstância de existir uma «associação» entre as autoridades interessadas não é, por si, adequada a tornar a decisão tomada pela Comissão com base no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 num acto jurídico que necessite da colaboração dos Estados‑Membros, sob a forma de apresentação de observações. O conceito de «associação» é também apropriado à situação em que ao Estado‑Membro apenas é concedida a possibilidade de se pronunciar, ficando no entanto livre de o fazer ou não, de modo a que, no segundo caso, a sua posição não seja um pressuposto indispensável da adopção da decisão pela Comissão.
22. A «associação» exigida pela recorrente entre a Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros parece, no entanto, sob um outro aspecto, ter importância para a interpretação do artigo 24.° Os vigésimo e vigésimo quinto considerandos, bem como o artigo 4.°, do Regulamento n.° 2052/88 determinam que a acção comunitária no âmbito do fundo estrutural se destina a constituir um simples complemento da acção empreendida pelos Estados‑Membros. É promovida uma concertação estreita entre a Comissão e o Estado‑Membro em questão, exigindo‑se que cada parte aja na qualidade de parceiro, no âmbito das suas responsabilidades e competências próprias, na prossecução de um objectivo comum. Destas disposições resulta que ambos os detentores da soberania que colaboram na cooperação financeira, a Comissão e os Estados‑Membros, devem contribuir para o seu êxito. Os Estados‑Membros devem consequentemente reagir ao convite da Comissão para que se pronunciem, quando têm reparos a fazer. É exactamente em razão desta obrigação de colaboração das autoridades dos Estados‑Membros, resultante do Regulamento n.° 2052/88, que a falta de resposta deles ao convite para se pronunciarem não pode levar a que a Comissão fique impedida de dar continuação ao processo. A não ser assim, o silêncio dos Estados‑Membros corresponderia a um veto. Este não pode apoiar‑se nem na letra do artigo 24.° nem na finalidade do processo de cooperação e, antes de tudo, de modo algum na co‑responsabilização do Estado‑Membro pela correcta execução da cooperação financeira. Isto é ainda confirmado pelo facto de o Estado‑Membro dever exprimir‑se num determinado prazo, para conclusão da análise da Comissão.
23. A este respeito há que notar que mesmo uma posição contrária do Estado‑Membro em causa não impede a Comissão de decidir uma redução, suspensão ou supressão da contribuição financeira. Ela deve examinar as observações que o Estado‑Membro em causa lhe tenha comunicado. Isto não significa, porém, que deva chegar à mesma conclusão. E ainda menos pode ela ficar vinculada ao silêncio de um Estado‑Membro, no sentido de não poder adoptar qualquer decisão enquanto o Estado‑Membro não se tiver pronunciado.
24. Uma eventual inexistência de tomada de posição pelo Estado‑Membro interessado não pode, por maioria de razão, representar um impedimento à adopção de uma decisão de recuperação quando, como no presente caso, estão em causa meios que foram pagos aos beneficiários directamente pela Comissão – e não, portanto, pelo Estado‑Membro. A cooperação ao nível dos fundos estruturais, nomeadamente do FEOGA, ocorre normalmente por meio de um pagamento da Comissão ao Estado‑Membro, o qual, por sua vez, faz chegar a subvenção ao beneficiário final. Isto resulta do artigo 21.° do Regulamento n.° 4253/88, na redacção do Regulamento n.° 2082/93. Corresponde ao espírito do princípio da subsidiariedade, segundo o qual a execução das formas de intervenção incluídas nos quadros comunitários de apoio deve ser principalmente da responsabilidade dos Estados‑Membros, como resulta do sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93. De acordo, porém, com o artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, na redacção do Regulamento n.° 2082/93, no caso de acções de assistência técnica executadas por iniciativa da Comissão, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea e), do Regulamento n.° 2052/88, os pedidos de cooperação já não devem ser dirigidos aos Estados‑Membros, mas sim directamente à Comissão. O desenrolamento global da cooperação financeira ocorre, nestes casos, directamente entre a Comissão e o beneficiário final. A cooperação do Estado‑Membro em que ocorre a cooperação financeira é aqui menos intensa. Ele poderia, portanto, ver menos razões para tomar posição sobre as circunstâncias apuradas pela Comissão. Também contrariaria, porém, todo o desenrolamento da cooperação financeira que ocorre directamente entre a Comissão e o beneficiário final a circunstância de, nestes casos, a tomada de posição do Estado‑Membro interessado ser erigida em pressuposto da adopção, pela Comissão, de uma decisão de recuperação com base no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na redacção do Regulamento n.° 2082/93.
25. Finalmente, a própria jurisprudência citada – pelo menos indirectamente – pela Hortiplant, em especial a relativa ao artigo 6.° do Fundo Social Europeu (9), confirma esta solução. É certo que a jurisprudência refere que deve ser dada ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de tomar posição sobre a prevista recuperação, no que toca à sua fundamentação e ao seu montante (10) . Mas, por um lado, não é aqui necessário um procedimento formal de audição, bastando uma qualquer forma de contacto, por exemplo, uma troca de correspondência (11) . Nesta matéria, é irrelevante o reparo da Hortiplant de que o Governo espanhol só por uma carta de cortesia foi convidado a pronunciar‑se.
26. Por outro lado, resulta desta jurisprudência que o Tribunal de Justiça nem sequer no caso de a contribuição financeira ser entregue pelas autoridades do Estado‑Membro exige que o referido Estado‑Membro apresente efectivamente as suas observações. É suficiente que lhe seja dada a oportunidade de apresentar as suas observações (12) . Mesmo no acórdão Socurte, referido pela Hortiplant na audiência, o Tribunal de Justiça apenas exigiu que o Estado‑Membro fosse colocado em posição de fazer as suas observações antes da redução (13) . Além disso, nos casos citados pela Hortiplant, a posição do Estado‑Membro como elo entre a Comissão e o beneficiário final era precisamente e em todos os casos a razão pela qual a possibilidade de uma tomada de posição era considerada uma formalidade essencial (14) . É precisamente esta posição intermédia que falta no presente caso, razão pela qual também isto vai no sentido de que as observações da Espanha não podem ser consideradas uma condição indispensável para a adopção da decisão impugnada.
27. De acordo com o declarado pelo Tribunal de Primeira Instância, a Espanha, Estado‑Membro em causa no presente caso, foi notificada. A Hortiplant censura no entanto esta declaração, na medida em que entende que à Espanha apenas foi transmitida uma carta de cortesia, o que não é suficiente para a regularidade de uma notificação.
28. De acordo com o artigo 225.°, n.° 1, CE, o recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância é limitado às questões de direito. Esta limitação é precisada no artigo 51.°, primeiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça. Como o Tribunal de Justiça repetidamente afirmou, um recurso deste tipo apenas pode ser baseado num fundamento relativo à violação de disposições jurídicas, estando excluída qualquer apreciação dos factos. O recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância só é, portanto, admissível na medida em que esse Tribunal seja acusado de, ao decidir, ter ignorado normas jurídicas cujo respeito lhe competia assegurar (15) .
29. Na medida, contudo, em que o Tribunal de Primeira Instância, ao declarar que a transmissão da cópia da carta da Hortiplant, de 3 de Abril de 1998, representava um convite a uma tomada de posição na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, não só apreciou os factos como ainda os qualificou, o Tribunal de Justiça pode analisar este fundamento de recurso (16) .
30. Com referência à jurisprudência atrás referida, segundo a qual qualquer forma de comunicação é suficiente, nomeadamente uma carta, deve ser negado provimento ao recurso da Hortiplant. De acordo com o declarado pelo Tribunal de Primeira Instância, a Espanha recebeu uma cópia da carta de 3 de Abril de 1998 dirigida à Hortiplant, que continha acusações contra a Hortiplant. Além disso, foi fixado à Espanha, na carta de transmissão, um prazo para se pronunciar. A declaração do Tribunal de Primeira Instância de que isto correspondeu a uma comunicação regular ao Estado‑Membro em causa, na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, não é, portanto, manifestamente errónea.
31. A circunstância de a resposta da Hortiplant às acusações da Comissão não ter sido transmitida às autoridades espanholas também não leva a considerar ter havido um erro na aplicação do artigo 24.° Nem a letra desta disposição nem o sentido e a finalidade do procedimento de cooperação exigem uma transmissão desse tipo das observações feitas pelo beneficiário. Também nesta matéria, portanto, não existe qualquer erro manifesto na aplicação e interpretação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88.
32. Em função do que precede, deve declarar‑se que o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T‑143/99 não padece de qualquer erro de direito. Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso.
VI – Despesas
33. Nos termos do artigo 122.°, conjugado com os artigos 118.° e 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido pedido. A Comissão pediu a condenação da Hortiplant nas despesas do processo. Uma vez que deve ser negado provimento ao recurso, a Hortiplant deve ser condenada nas despesas do processo.
VII – Conclusão
34. Com base nas considerações que precedem, deve decidir‑se:
1. É negado provimento ao recurso.
2. A recorrente é condenada nas despesas do processo.
(1) .
(2)
–	Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.° 4253/88, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 193, p. 20).
(3)
–	Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Junho de 2001, Hortiplant SAT/Comissão (T‑143/99, Colect., p. II‑1665).
(4)
–	Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1).
(5)
–	Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9).
(6)
–	A Hortiplant cita o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Março de 1997, Oliveira/Comissão (T‑73/95, Colect., p. II‑381, n.° 32); o acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Maio de 1991, Oliveira/Comissão (C‑304/89, Colect., p. I‑2283); o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Março de 1995, Socurte e o./Comissão (T‑432/93, T‑433/93 e T‑434/93, Colect., p. II‑503); o acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Maio de 1993, Foyer culturel du Sart‑Tilman/Comissão (C‑199/91, Colect., p. I‑2667); e o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Outubro de 1990, FUNOC/Comissão (C‑200/89, Colect., p. I‑3669).
(7)
–	Referido na nota 6.
(8)
–	Referido na nota 6.
(9)
–	O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22), é do seguinte teor: «1. Quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado‑Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.»
(10)
–	Acórdão Socurte e o./Comissão (já referido na nota 6, n. os  65, 71 e 76), e acórdão Sart‑Tilman/Comissão (já referido na nota 6, n.° 32).
(11)
–	Acórdão Sart‑Tilman/Comissão (já referido na nota 6, n. os  27 e segs.); v. ainda as conclusões do advogado‑geral M. Darmon de 17 de Dezem bro de 1992, neste processo, n.° 32 («[...] independentemente da forma, uma consulta prévia [...]»).
(12)
–	Acórdão Sart‑Tilman/Comissão (já referido na nota 6, n.° 34).
(13)
–	Acórdão Socurte e o./Comissão (referido na nota 6, n. os  71 e 76). O n.° 66 deste acórdão, no qual é iniciado o exame desta questão, está formulado de uma forma equívoca, na medida em que nele se diz que a apresentação pelo Estado‑Membro das suas observações deve estar comprovada com certeza e com suficiente clareza.
(14)
–	V. as conclusões do advogado‑geral M. Darmon de 5 de Março de 1991, no processo Oliveira/Comissão (C‑304/89, já referido na nota 6, n. os  17 e segs.), e o acórdão Sart‑Tilman/Comissão (já referido na nota 6, n. os  33 e segs.).
(15)
–	Despacho de 11 de Janeiro de 1996, D./Comissão (C‑89/95 P, Colect., p. I‑53, n.° 13); despacho de 11 de Julho de 1996, An Taisce e WWF UK/Comissão (C‑325/94 P, Colect., p. I‑3727, n.° 28).
(16)
–	Acórdão de 16 de Junho de 1994, SFEI e o./Comissão (C‑39/93 P, Colect., p. I‑2681, n.° 26); despacho An Taisce e WWF UK/Comissão (já referido na nota 15, n.° 30).