62021CJ0061_RES
Υπόθεση C‑61/21
JP
κατά
Ministre de la Transition économique
και
Premier ministre
[αίτηση του Cour administrative d’appel de Versailles (διοικητικού εφετείου Βερσαλλιών, Γαλλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Δεκεμβρίου 2022
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγίες 80/779/ΕΟΚ, 85/203/ΕΟΚ, 96/62/ΕΚ, 1999/30/ΕΚ και 2008/50/ΕΚ – Ποιότητα του αέρα – Οριακές τιμές για τα μικροσωματίδια (ΑΣ10) και για το διοξείδιο του αζώτου (NO2)– Υπέρβαση – Σχέδια για την ποιότητα του αέρα – Βλάβες που φέρονται να προκλήθηκαν σε ιδιώτη από την υποβάθμιση του αέρα συνεπεία υπέρβασης των οριακών τιμών – Ευθύνη του οικείου κράτους μέλους – Προϋποθέσεις για τη θεμελίωση της ευθύνης – Απαίτηση να αποσκοπεί ο παραβιασθείς κανόνας του δικαίου της Ένωσης στην απονομή δικαιωμάτων στους ζημιωθέντες ιδιώτες – Δεν πληρούται»
Προδικαστικά ερωτήματα – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου – Προσδιορισμός των κρίσιμων στοιχείων του δικαίου της Ένωσης – Αναδιατύπωση των ερωτημάτων
Άρθρο 267 της ΣΛΕΕ
(βλ. σκέψη 34)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών – Προσβολή από κράτος μέλος – Υποχρέωση αποκαταστάσεως της ζημίας που προκλήθηκε στους ιδιώτες – Προϋποθέσεις – Κανόνας δικαίου ο οποίος αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες – Έννοια – Οδηγίες οι οποίες επιβάλλουν, αφενός, την εκ μέρους των κρατών μελών τήρηση των οριακών τιμών των ρύπων στον ατμοσφαιρικό αέρα και, αφετέρου, τη λήψη κατάλληλων μέτρων σε περίπτωση υπέρβασης των εν λόγω τιμών – Δεν εμπίπτουν – Δυνατότητα των άμεσα θιγόμενων ιδιωτών να επιτύχουν τη λήψη κατάλληλων μέτρων από τις αρμόδιες εθνικές αρχές – Δεν ασκεί επιρροή
(Οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 13 § 1 και 23 § 1· οδηγία 80/779 του Συμβουλίου, άρθρα 3 και 7· οδηγία 85/203 του Συμβουλίου, άρθρα 3 και 7· οδηγία 96/62 του Συμβουλίου, άρθρα 7 και 8· οδηγία 1999/30 του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 1 και 5 § 1)
(βλ. σκέψεις 43-62, 65 και διατακτ.)
Σύνοψη
Στο πλαίσιο προσφυγής-αγωγής ενώπιον του tribunal administratif de Cergy-Pontoise (διοικητικού πρωτοδικείου Cergy-Pontoise, Γαλλία), ο JP, κάτοικος του οικισμού του Παρισιού, ζήτησε, μεταξύ άλλων, την εκ μέρους της Γαλλικής Δημοκρατίας καταβολή αποζημίωσης για βλάβη που αφορά την επιδείνωση της κατάστασης της υγείας του λόγω της υποβάθμισης της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα στον εν λόγω οικισμό. Η υποβάθμιση οφείλεται στις υπερβάσεις των οριακών τιμών συγκέντρωσης σε διοξείδιο του αζώτου (NO2) και σε μικροσωματίδια (ΑΣ10), τις οποίες καθορίζει η οδηγία 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα (
1
), συνεπεία των εκ μέρους των γαλλικών αρχών παραβάσεων των υποχρεώσεων που υπέχουν δυνάμει των άρθρων 13 (
2
) και 23 (
3
) της οδηγίας.
Δεδομένου ότι η προσφυγή-αγωγή του απορρίφθηκε με το σκεπτικό, κατ’ ουσίαν, ότι οι διατάξεις της οδηγίας 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα τις οποίες επικαλούνταν δεν απονέμουν στους ιδιώτες κανένα δικαίωμα να λάβουν αποζημίωση για ενδεχόμενη βλάβη που υπέστησαν λόγω της υποβάθμισης της ποιότητας του αέρα, ο JP άσκησε έφεση κατά της πρωτόδικης απόφασης ενώπιον του cour administrative d’appel de Versailles (διοικητικού εφετείου Βερσαλλιών, Γαλλία).
Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το ως άνω δικαστήριο, διευκρινίζει τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης κράτους μέλους για τις βλάβες που προκαλούνται σε ιδιώτη από την υποβάθμιση του αέρα συνεπεία υπέρβασης των οριακών τιμών ρύπων στον ατμοσφαιρικό αέρα.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Καταρχάς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η οδηγία 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, την οποία επικαλείται ο JP, άρχισε να ισχύει στις 11 Ιουνίου 2008, ήτοι σε χρονικό σημείο εν μέρει μεταγενέστερο των βλαβών της υγείας που ο JP υποστηρίζει ότι υπέστη, οι οποίες άρχισαν το 2003. Επομένως, για να εξετάσει την ενδεχόμενη ευθύνη της Γαλλικής Δημοκρατίας για τις επίμαχες βλάβες, το Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να λάβει υπόψη όχι μόνον τις σχετικές διατάξεις της ανωτέρω οδηγίας, αλλά και εκείνες των προγενέστερων αυτής οδηγιών (
4
) που προβλέπουν ανάλογες απαιτήσεις.
Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ακολούθως ότι η θεμελίωση της ευθύνης του Δημοσίου έναντι ιδιωτών προϋποθέτει την πλήρωση τριών σωρευτικών προϋποθέσεων, συγκεκριμένα δε ότι ο παραβιαζόμενος κανόνας του δικαίου της Ένωσης αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, ότι η παράβαση του κανόνα αυτού είναι κατάφωρη και ότι υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της εν λόγω παράβασης και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες.
Όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση, σύμφωνα με την οποία ο παραβιαζόμενος κανόνας αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, τα δικαιώματα αυτά γεννώνται όχι μόνον όταν τούτο προβλέπεται ρητώς στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, αλλά και λόγω θετικών ή αρνητικών σαφών υποχρεώσεων που αυτές επιβάλλουν τόσο στους ιδιώτες όσο και στα κράτη μέλη και στα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Πράγματι, η εκ μέρους κράτους μέλους παράβαση τέτοιων υποχρεώσεων είναι ικανή να παρακωλύσει την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμονται σιωπηρώς στους ιδιώτες από τις επίμαχες διατάξεις και, συνακόλουθα, να μεταβάλει την έννομη κατάσταση την οποία οι εν λόγω διατάξεις σκοπούν να δημιουργήσουν γι’ αυτούς. Ως εκ τούτου, για την πλήρη αποτελεσματικότητα των εν λόγω κανόνων και την προστασία των δικαιωμάτων που παρέχουν απαιτείται οι ιδιώτες να έχουν τη δυνατότητα να αποζημιωθούν, τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν οι επίμαχες διατάξεις έχουν άμεσο αποτέλεσμα, δεδομένου ότι η εν λόγω ιδιότητα δεν είναι ούτε αναγκαία ούτε αφ’ εαυτής επαρκής για την πλήρωση της πρώτης προϋπόθεσης.
Εν προκειμένω, το άρθρο 13, παράγραφος 1, και το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, όπως και οι ανάλογες διατάξεις των προγενέστερων αυτής οδηγιών, επιβάλλουν κατ’ ουσίαν στα κράτη μέλη, αφενός, υποχρέωση να μεριμνούν ώστε τα επίπεδα, μεταξύ άλλων, του NO2 και των ΑΣ10 να μην υπερβαίνουν, στο αντίστοιχο έδαφός τους και από ορισμένες ημερομηνίες και εφεξής, τις οριακές τιμές που οι οδηγίες καθορίζουν και, αφετέρου, υποχρέωση να θεσπίζουν κατάλληλα μέτρα για την αντιμετώπιση των ενδεχόμενων υπερβάσεων των εν λόγω τιμών, ιδίως στο πλαίσιο σχεδίων για την ποιότητα του αέρα. Επομένως, οι διατάξεις αυτές προβλέπουν αρκούντως σαφείς και ακριβείς υποχρεώσεις όσον αφορά το αποτέλεσμα που τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν. Εντούτοις, οι εν λόγω υποχρεώσεις εξυπηρετούν γενικό σκοπό προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του συνόλου του περιβάλλοντος και δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι απονέμουν σιωπηρώς στους ιδιώτες δικαιώματα των οποίων η προσβολή θα μπορούσε να θεμελιώσει την ευθύνη κράτους μέλους για ζημίες προκληθείσες σε αυτούς. Ως εκ τούτου, δεν πληρούται η πρώτη από τις τρεις σωρευτικές προϋποθέσεις για τη θεμελίωση της ευθύνης του Δημοσίου.
Η αναγνωριζόμενη στους ιδιώτες από τη νομολογία του Δικαστηρίου δυνατότητα να επιτύχουν, προσφεύγοντας εν ανάγκη στα αρμόδια δικαστήρια, την εκπόνηση από τις αρμόδιες αρχές σχεδίου για την ποιότητα του αέρα σε περίπτωση υπέρβασης των οριακών τιμών που προβλέπονται στην οδηγία 2008/50 καθώς και στις προγενέστερες οδηγίες δεν μπορεί να μεταβάλει την ως άνω διαπίστωση. Η δυνατότητα αυτή, η οποία απορρέει ειδικότερα από την αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης, αποτελεσματικότητας στην οποία οι θιγόμενοι ιδιώτες δικαιούνται να συνεισφέρουν κινώντας διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες λόγω της ιδιαίτερης κατάστασης στην οποία βρίσκονται, δεν συνεπάγεται ότι οι υποχρεώσεις που προκύπτουν από το άρθρο 13, παράγραφος 1, και από το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50, καθώς και από τις ανάλογες διατάξεις των προγενέστερων οδηγιών, είχαν ως σκοπό την απονομή στους ενδιαφερομένους ατομικών δικαιωμάτων, κατά την έννοια της πρώτης από τις τρεις προαναφερθείσες προϋποθέσεις.
Υπό το πρίσμα του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1 και το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα, καθώς και οι ανάλογες διατάξεις των προγενέστερων οδηγιών, έχουν την έννοια ότι δεν αποσκοπούν στην απονομή στους ιδιώτες ατομικών δικαιωμάτων δυνάμενων να θεμελιώσουν υπέρ αυτών αξίωση αποζημίωσης έναντι κράτους μέλους δυνάμει της αρχής της ευθύνης του Δημοσίου για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέες στο Δημόσιο.
(
1
)	Οδηγία 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1).
(
2
)	Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, «[τ]α κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα επίπεδα διοξειδίου του θείου, ΑΣ10, μολύβδου και μονοξειδίου του άνθρακα στον ατμοσφαιρικό αέρα να μην υπερβαίνουν στις ζώνες και τους οικισμούς τους τις οριακές τιμές του παραρτήματος XI» και «[ω]ς προς το διοξείδιο του αζώτου και το βενζόλιο, απαγορεύεται κάθε υπέρβαση των οριακών τιμών του παραρτήματος XI μετά από τις αντίστοιχες ημερομηνίες που ορίζονται σε αυτό».
(
3
)	Κατά το άρθρο 23, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, «[ό]ταν, σε συγκεκριμένες ζώνες ή οικισμούς, τα επίπεδα των ρύπων υπερβαίνουν κάθε οριακή τιμή ή τιμή στόχο, καθώς και κάθε αντίστοιχο περιθώριο ανοχής, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να εκπονούνται σχέδια για την ποιότητα του αέρα για τις εν λόγω ζώνες ή οικισμούς με σκοπό να επιτευχθούν οι αντίστοιχες οριακές τιμές ή οι τιμές στόχοι που αναφέρονται στα παραρτήματα XI και XIV».
(
4
)	Και συγκεκριμένα τα άρθρα 3 και 7 της οδηγίας 80/779/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1980, όσον αφορά τις οριακές τιμές και τις καθοδηγητικές τιμές ποιότητας της ατμόσφαιρας για το διοξείδιο του θείου και τα αιωρούμενα σωματίδια (ΕΕ 1980, L 229, σ. 30), τα άρθρα 3 και 7 της οδηγίας 85/203/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1985, σχετικά με τις προδιαγραφές ποιότητας του αέρα για το διοξείδιο του αζώτου (ΕΕ 1985, L 87, σ. 1), τα άρθρα 7 και 8 της οδηγίας 96/62/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Σεπτεμβρίου 1996, για την εκτίμηση και τη διαχείριση της ποιότητας του αέρα του περιβάλλοντος (ΕΕ 1996, L 296, σ. 55), καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 1999/30/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Απριλίου 1999, σχετικά με τις οριακές τιμές διοξειδίου του θείου, διοξειδίου του αζώτου και οξειδίων του αζώτου, σωματιδίων και μολύβδου, στον αέρα του περιβάλλοντος (ΕΕ 1999, L 163, σ. 41).