Дело C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank S.A. и др.
срещу
Bankowy Fundusz Gwarancyjny
(Преюдициално запитване, отправено от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie)
Решение на Съда (четвърти състав) от 12 декември 2024 година
„ Преюдициално запитване — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59/ЕС — Решение за предприемане на мярка за управление на кризи по отношение на кредитна институция — Член 85, параграф 3 — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на всички лица, засегнати от това решение, на ефективни правни средства за защита — Спазване на разумен срок — Изискване за бързина на съдебния контрол — Разпоредба от националното право, изискваща съединяването на всички жалби — Член 3, параграф 3 — Кумулиране на функции от органа за преструктуриране — Гаранция за оперативна независимост “
1.        Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59 — Право на ефективни правни средства за защита — Право да се обжалва решението на национален орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи — Решение, срещу което са подадени няколко жалби — Изискване за бързина на съдебния контрол — Спазване на разумен срок — Национална правна уредба, изискваща съединяването на всички подадени жалби срещу такова решение — Недопустимост — Нарушение на правото на ефективни правни средства за защита
(член 19 ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; съображения 88 и 130 и член 85, параграф 3 от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 67—71 и 73—84; т. 1 от диспозитива)
2.        Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59 — Право на жалба — Право да се обжалва решението на национален орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи — Право на всяко лице, засегнато от такова решение — Решение, срещу което са подадени няколко жалби — Разглеждане по същество само на жалбата, подадена от органа на институцията в режим на преструктуриране — Недопустимост — Нарушение на правото на ефективни правни средства за защита на всяко друго лице, засегнато от това решение
(член 19 ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 85, параграфи 3 и 4 от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 93—102; т. 2 от диспозитива)
3.        Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59 — Определяне на органите, отговорни за преструктурирането — Кумулиране на функции от органа за преструктуриране — Изисквания за оперативна независимост и за предотвратяване на конфликтите на интереси — Задължение да се въведат подходящи структурни механизми — Приложно поле — Кумулиране на функциите на временен управител и по гарантиране на банковите депозити — Включване — Преследване на една и съща цел с тези функции — Липса на последици
(съображение 40, член 3, параграф 3 и членове 29 и 109 от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 107—112 и 114_; т. 3 от диспозитива)
4.        Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59 — Определяне на органите, отговорни за преструктурирането — Кумулиране на функции от органа за преструктуриране — Изисквания за оперативна независимост и за предотвратяване на конфликтите на интереси — Задължение да се въведат подходящи структурни механизми — Вътрешни правила на органа за преструктуриране — Понятие — Организационни и други подходящи мерки — Включване — Условие — Достатъчно точно описание на тези мерки — Липса на оповестяване на тези правила — Липса на последици за действителността на решенията, приети от органа за преструктуриране
(член 3, параграф 3, трета алинея от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 121—124 и 130—132_; т. 4 от диспозитива)
5.        Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Директива 2014/59 — Определяне на органите, отговорни за преструктурирането — Кумулиране на функции от органа за преструктуриране — Изисквания за оперативна независимост и за предотвратяване на конфликтите на интереси — Липса на вътрешни правила за осигуряване на тази независимост — Приемане на организационни и други подходящи мерки — Спазване на тези изисквания — Задължение на органа за преструктуриране да има отделни решаващи звена или отделна организационна структура за помощните услуги — Липса
(член 3, параграф 3 от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 126—129 и 132_; т. 4 от диспозитива)
Резюме
Сезиран с преюдициално запитване от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша), в рамките на преструктурирането на кредитна институция по закона, с който в полското право се транспонира Директива 2014/59(1), Съдът уточнява, от една страна, обхвата на правото на ефективни правни средства за защита в контекста на решение, взето от национален орган за преструктуриране, за предприемане на мярка за управление на кризи и от друга страна, изискванията относно оперативната независимост на такъв орган при кумулиране на функции.
Поради неспазването от Getin Noble Bank S.A. (наричано по-нататък „GN Bank“) на изискванията за собствен капитал, предвидени в правната уредба на Европейския съюз, през декември 2021 г. Komisja Nadzoru Finansowego (Комисия за финансов надзор, Полша) назначава Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Банков гаранционен фонд, Полша) (наричан по-нататък „BFG“) за „временен управител“(2) в GN Bank, за да подобри финансовото му положение. През септември 2022 г., поради опасността GN Bank да спре да изпълнява задълженията си, в качеството си на орган за преструктуриране BFG приема решение, с което започва процедура по преструктуриране за GN Bank (наричано по-нататък „разглежданото решение в главното производство“).
Надзорният съвет на GN Bank и множество други лица подават жалби до запитващата юрисдикция срещу разглежданото решение в главното производство. Жалбоподателите по тези различни жалби твърдят по-специално, че BFG се намира в конфликт на интереси, който му пречи да изпълнява законосъобразно възложените на органа за преструктуриране функции, тъй като едновременно изпълнява функции по надзор, по гарантиране на банковите депозити и по преструктуриране.
Запитващата юрисдикция има съмнения относно наличието на такъв конфликт на интереси и относно подходящите структурни гаранции, за да се осигури оперативната независимост на орган за преструктуриране в контекста на Директива 2014/59(3). Тя изразява съмнения и относно спазването на правото на ефективни правни средства за защита на лицата, засегнати от разглежданото решение в главното производство(4). В частност тя посочва, че постановяването на съдебно решение в разумен срок е почти невъзможно, тъй като към момента на постановяване на акта за преюдициално запитване срещу разглежданото решение в главното производство са подадени над 7 000 жалби и тъй като национална процесуална разпоредба я задължава да съедини всички подадени до нея жалби срещу това решение(5).
Съображения на Съда
На първо място, що се отнася до това дали национална процесуална разпоредба, изискваща съединяването на всички жалби, подадени срещу взето от национален орган за преструктуриране решение за предприемане на мерки за управление на кризи, е съвместима с правото на ефективни правни средства за защита, Съдът подчертава, най-напред, че в Директива 2014/59(6) правото на всеки делото му бъде разгледано в разумен срок се конкретизира в контекста на такова решение с изискването съдебният контрол, на който всеки засегнат от такова решение има право, да „се извършва бързо“.
Съдът посочва в разглеждания случай, че макар съединяването на свързани дела по принцип да може да допринесе за доброто правораздаване, това не е така при жалбите, подавани срещу решения за предприемане на мярка за управление на кризи, които решения могат да засегнат значителен брой лица и съответно да предизвикат подаването на множество жалби. В такъв случай такова съединяване всъщност може да възпрепятства осъществяването на какъвто и да било съдебен контрол, преди да изминат няколко години, а това противоречи на правото на разглеждане на делото в разумен срок(7).
По-нататък Съдът отбелязва, че въз основа на принципа на предимство на правото на Съюза и директния ефект на член 47 от Хартата именно запитващата юрисдикция при необходимост трябва да остави без приложение националните процесуални разпоредби, които ѝ забраняват да раздели разглежданите жалби в главното производство.
Накрая, въз основа на същата разпоредба от Хартата, в случай на разделяне националният съд трябва да има възможност да вземе необходимите мерки, позволяващи едновременно да се осигури спазването на правото на всеки делото му да се разгледа в разумен срок и да се избегне рискът от постановяване на несъвместими съдебни решения от различни съдии. В случая, като се има предвид, че при разделяне националното право предвижда делата да се разгледат едновременно от различни съдии, а това създава риск да се постановят несъвместими съдебни решения, запитващата юрисдикция трябва да провери дали разглеждането на едно или няколко висящи дела и успоредното спиране на производството по другите дела са необходими, за да се осигури пълната ефективност на бъдещия съдебен акт.
Поради това Съдът приема, че член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на национална процесуална разпоредба, задължаваща съд, който е сезиран с жалби срещу решение на националния орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи, да съедини всички подадени до него жалби срещу решението, когато прилагането на тази разпоредба противоречи на правото на разглеждане на делото в разумен срок.
На второ място, що се отнася до това дали практика, изразяваща се в разглеждане по същество сред множеството жалби, подадени срещу решение на националния орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи, само на жалбата, подадена от орган на институцията в процедура по преструктуриране, е съвместима с правото на ефективни правни средства за защита, Съдът припомня, че съгласно Директива 2014/59(8) всички засегнати от такова решение лица трябва да имат право да го оспорят по съдебен ред.
Действително съгласно тази директива(9) отмяната на решение за предприемане на мярка за управление на кризи, взето от орган за преструктуриране, не засяга приетите административни актове или сключените сделки от него въз основа на отмененото решение, когато е необходимо да се защитят интересите на добросъвестни трети лица, като средствата за защита на лицата, засегнати от решение на този орган, им дават само право да бъдат обезщетени за понесените вреди. В разглеждания случай обаче, ако със съдебното решение по жалбата, подадена от надзорния съвет на GN Bank, същата се отхвърли като неоснователна, другите жалбоподатели в главното производство няма да могат да предявят иск за обезщетяване на вредата си поради действието erga omnes на такова съдебно решение, оказвайки се съответно лишени от правото да изтъкнат собствените си основания в подкрепа на своите жалби, въпреки че по тези основания не е провеждано обсъждане при условията на състезателност.
Макар правото на ефективни правни средства за защита впрочем да не е абсолютно, Съдът посочва, че ако правен субект, засегнат от решение на националния орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи, се окаже лишен от правото съд да се произнесе с мотивирано решение по надлежно подадена от него жалба, би се накърнило основното съдържание на неговото право на ефективни правни средства за защита. Ето защо, ако подадената от надзорния съвет на GN Bank бъде отхвърлена като неоснователна, запитващата юрисдикция не може да се позове на действието erga omnes на такова съдебно решение, за да лиши всяко друго засегнато лице от разумната възможност да представи своята позиция.
Поради това, когато са подадени няколко жалби срещу решение на националния орган за преструктуриране за предприемане на мярка за управление на кризи, едната от които жалби е подадена от орган на институцията в режим на преструктуриране, отхвърлянето само на тази жалба като неоснователна не позволява да се приеме, че спазването на правото на ефективни правни средства за защита е било осигурено по отношение на всяко друго лице, което е засегнато от това решение.
На трето място, що се отнася до приложимостта на изискването за оперативна независимост, предвидено в Директива 2014/59(10), при кумулиране от национален орган за преструктуриране на функциите на временен управител и по гарантиране на банковите депозити(11), Съдът припомня, че тази директива изисква да се въведат подходящи структурни механизми, за да се осигури оперативната независимост на този орган и да се избегне всякакъв конфликт на интереси.
В такъв контекст изискванията, засягащи оперативната независимост и предотвратяването на конфликтите на интереси, се отнасят за риска, свързан с изпълнението на няколко функции от един и същ субект, вземането на решения от него в качеството му на орган за преструктуриране да се окаже опорочено и стремежът с тях е това вземане на решения да бъде защитено от всякакво вътрешно влияние, неприсъщо на задачата по преструктуриране.
В това отношение от употребата на много широки и общи формулировки в Директива 2014/59 Съдът заключава, че законодателят на Съюза е искал да наложи тези изисквания по отношение на всички други функции, изпълнявани от органа за преструктуриране, щом като естеството им поражда такъв обективен риск. Това впрочем със сигурност се отнася за функциите на временен управител или по гарантиране на банковите депозити. Всъщност от Директива 2014/59 е видно, inter alia, че тези функции имат връзки с механизма за преструктуриране, поради което не може да се изключи възможността изпълнението на една от тези функции от органа за преструктуриране да има отражение върху вземането на решения в рамките на функциите по преструктуриране. Няма значение, че с различни способи всички тези функции преследват една и съща цел, а именно, по същество, да се запази финансовата стабилност.
Въз основа на тези съображения Съдът заключава, че изискването да се въведат структурни механизми, за да се осигури оперативната независимост на националния орган за преструктуриране, е приложимо, когато този орган изпълнява също функции на временен управител или функции по гарантиране на банковите депозити.
На последно място, що се отнася до обхвата на задължението да се въведат структурни механизми, за да се осигури оперативната независимост на органа за преструктуриране, Съдът констатира, че съгласно Директива 2014/59(12) необходимите ad hoc вътрешни правила могат да бъдат приемани не единствено от самата държава членка, но и от националния орган за преструктуриране. Освен това, същата директива изисква такива правила да бъдат оповестявани, без същевременно да налага нито формата, която тези правила трябва да приемат по вътрешното право, нито специални правила за тяхното оповестяване.
Следователно на понятието „вътрешни правила“ по смисъла на Директива 2014/59 могат да съответстват организационни и други подходящи мерки, стига да са описани достатъчно точно. Поради това според Съда тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че при кумулиране на функции от националния орган за преструктуриране и при липса на писмени правила, предназначени да осигурят оперативната независимост на този орган, спазването на изискванията за осигуряване на оперативна независимост и за избягване на всякакъв конфликт на интереси може да произтича от въвеждането на достатъчни за тази цел организационни и други мерки.
Съдът освен това прави някои уточнения. Първо, що се отнася до съдържанието на подходящите структурни механизми, изискванията относно персонала, който отговаря за изпълняваните от органа за преструктуриране различни функции, предвидени в Директива 2014/59, не налагат административният орган, на който по-специално е поверена функцията по преструктуриране, да разполага с отделно решаващо звено, когато действа като орган за преструктуриране. Тези изисквания също така не забраняват някои вътрешни отдели на тази орган, като например правният отдел, отдел човешки ресурси или технически отдели, да предоставят помощни услуги както на персонала, разпределен за изпълнение на функциите по преструктуриране, така и на персонала, разпределен за изпълнение на други функции, без да се нарушават правила относно професионалната тайна.
Второ, що се отнася до последиците от евентуалната липса на оповестяване на вътрешните правила, от липсата на предоставени права на частноправни субекти и от функцията на тези правила по осигуряване на прозрачност Съдът заключава, че такава липса не води автоматично до недействителност на решенията, взети от органа за преструктуриране. Ако обаче липсата на оповестяване на тези правила е установена при разглеждането на жалба срещу решение на органа за преструктуриране, той трябва да докаже, че въпреки това неизпълнение на задължение посочените правила са били спазени, така че решението е взето единствено с цел да се постигнат една или няколко цели на преструктурирането, посочени в 2014/59(13).
1      Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190), изменена с Директива (ЕС) 2019/879 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г. (ОВ L 150, 2019 г., стр. 296) (наричана по-нататък „Директива 2014/59“).
2      Това е функция, предвидена в член 29 от Директива 2014/59, в рамките на т.нар. „ранна“ намеса.
3      Член 3, параграф 3 от Директива 2014/59.
4      Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 85, параграф 3 от Директива 2014/59.
5      Член 111, параграф 1 от Ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Закон за производството пред административните съдилища) от 30 август 2002 г. (Dz. U., 2002 г., позиция 329), в приложимата му към спора в главното производство редакция.
6      Член 85, параграф 3 от Директива 2014/59.
7      Член 47 от Хартата.
8      Член 85, параграф 3 от Директива 2014/59.
9      Член 85, параграф 4, втора алинея от Директива 2014/59.
10      Член 3, параграф 3 от Директива 2014/59.
11      Вж. Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 2014 г., стр. 149).
12      Член 3, параграф 3, трета алинея от Директива 2014/59.
13      Член 31 от Директива 2014/59.