61994CC0198_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Republiken Italien begär i enlighet med artikel 173 i EG-fördraget att kommissionens beslut 94/281/EG av den 29 april 1994 om avslut av Italiens räkenskaper i fråga om vissa utbetalningar som finansierats av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1991(1) skall ogiltigförklaras i den del beslutet innebär en avräkning av 18 934 858 259 LIT från gemenskapsstödet.
2 Innan skälen för denna avräkning studeras och de grunder som Republiken Italien anfört till stöd för sin talan granskas, förefaller det nödvändigt att studera de tillämpliga bestämmelserna och faktiska omständigheterna i fallet.
Relevanta bestämmelser
3 Rådet antog den 5 mars 1991 förordning (EEG) nr 598/91 om en brådskande åtgärd för att leverera jordbruksprodukter till Sovjetunionens befolkning.(2)
4 Denna förordning har artiklarna 43 och 235 i EEG-fördraget som grund. I det första övervägandet i ingressen till förordningen anges följande: "gemenskapen förfogar över lagrade jordbruksprodukter till följd av interventionsåtgärder och ... det är med hänsyn till förhållandena på marknaderna lämpligt att avsätta dessa produkter med förtur ... en justering av jordbruksmarknaderna kan också uppnås om sådana produkter erbjuds i form av bearbetade varor". I det andra övervägandet anges: "den åsyftade åtgärden skall i huvudsak ha till syfte att utgöra humanitär hjälp ... Av denna anledning skall även denna grundas på artikel 235 i fördraget".
5 Denna förordnings syfte fastställs i artikel 1. Gemenskapen har avsett att genomföra en brådskande åtgärd för att leverera jordbruksprodukter till Sovjetunionen och har budgeterat denna åtgärd till 250 miljoner ecu.
6 I artikel 2 anges principerna för genomförandet av åtgärden.
7 I artikel 2.1 anges även att "gemenskapen kostnadsfritt till Sovjetunionen översänder jordbruksprodukter som till följd av intervention blivit tillgängliga".
8 I artikel 2.2 tilläggs att "leveransen skall finansieras av gemenskapen och kontrakt skall tilldelas genom anbudsförfarande. Transportkostnaderna skall erläggas av gemenskapen, såvida inte mottagarstaten själv tar omhand produkterna inom gemenskapen. Dessa kostnader kan inbegripa bearbetning av den produkt som uppbringats i enlighet med artikel 1".
9 I artikel 4 i denna förordning anges för övrigt att "kommissionen skall ansvara för den kontroll av leveranstransaktionerna som skall ske på plats samt kontrollen av att de antagna kriterierna tillämpas då hjälpen distribueras till befolkningen".
10 Slutligen föreskrivs i artikel 5 att kommissionen skall ansvara för åtgärdens genomförande.
11 I enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 5.2 har kommissionen den 11 juni 1991 antagit förordning (EEG) nr 1582/91 om vissa tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 598/91(3).
12 I artikel 1 i förordning nr 1582/91 föreskrivs ett anbudsförfarande som skall tillämpas för leveransen av nötköttskonserver till följd av intervention.
13 Enligt artikel 2 i denna förordning inbegriper leveransen dels bearbetning och förpackning av köttet, dels eventuellt lagring på tillverkarens bekostnad till dess att det organ som kommissionen utsett att handha transporten av livsmedelshjälpen till bestämmelseorten (nedan kallad transportören) omhändertagit nötköttskonserverna och slutligen till dess att den faktiska leveransen av nötköttskonserverna skett till transportören.
14 Genom artiklarna 3 och 4 fastställs anbudsförfarandet.
15 I artikel 3.2 föreskrivs att anbudsgivarna skall avge sina bud skriftligen till de nationella interventionsorganen.
16 I artikel 4.1 föreskrivs att interventionsorganen skall sända vidare de avgivna anbuden till kommissionen.
17 I artikel 4.2 anges att kommissionen skall besluta antingen att fastställa en övre gräns för kostnaderna eller att inte fortsätta anbudsförfarandet. Om en övre gräns för kostnaderna fastställs, skall anbud som överskrider denna gräns inte antas.
18 I artikel 3.4 föreskrivs att under de tre arbetsdagar som följer på det datum då medlemsstaterna underrättats om kommissionens beslut skall det berörda interventionsorganet underrätta alla anbudsgivare om beslutet. Om ett anbud antas, skall avtalet anses upprättat då den underrättelse är daterad som interventionsorganet sänt till anbudsgivaren.
19 Genom artikel 6.3 åläggs anbudsgivaren att ställa säkerhet till interventionsorganet enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2220/85 av den 22 juli 1985 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter.(4)
20 Enligt artikel 8 skall anbudsgivaren säkerställa att de framställda köttkonserverna förvaras och lagras i partier som lätt kan identifieras.
21 I artikel 9 anges att interventionsorganen skall vara ansvariga för kontrollen av all förflyttning och alla transaktioner i fråga om det aktuella nötköttet fram till det att köttkonserverna övertagits av transportören. Enligt denna bestämmelse skall kontrollen omfatta en löpande fysisk kontroll, för att säkerställa att allt kött som handhas används för tillverkning av nötköttskonserver i enlighet med detaljföreskrifterna i bilaga I till förordning nr 1582/91 och, då egentlig leverans sker, en fysisk kontroll för att säkerställa att de tillverkade och lagrade nötköttskonserverna fullständigt uppfyller kraven på de köttkonserver som skall levereras. För varje leveranskontrakt upprättas en rapport om resultaten av kontrollen. Om dessa av den ansvarige personen bedöms vara tillfredsställande, skall denne utfärda det relevanta intyget till anbudsgivaren.
22 Enligt lydelsen av artikel 10 skall alla konserver levereras till transportören mot utfärdande av ett intyg om överlåtelse.
23 I artikel 11 föreskrivs att så snart en begäran om betalning framställts, åtföljd av intyg om överlåtelse och intyg om att alla villkor är uppfyllda, skall det aktuella interventionsorganet genast betala anbudsgivaren det belopp som denne angivit i anbudet.
24 I artikel 12 anges att den säkerhet för leverans som anbudsgivaren ställt skall omedelbart friges av interventionsorganet så snart anbudsgivaren har ingivit de två nämnda intygen till interventionsorganet.
25 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(5) anges i artiklarna 2 och 3 att endast de utbetalningar som skett i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall finansieras av EUGFJ.
26 Enligt artikel 5 i denna förordning skall de utgifter som medlemsstaterna har med anledning av en åtgärd som finansieras av EUGFJ belasta gemenskapsbudgeten endast efter den granskning och det godkännande av årsredovisningen som kommissionen skall genomföra.
27 Systemet med avslut av räkenskaperna inskränker sig inte till en enkel räkenskapsåtgärd. I artikel 9 i förordning nr 729/70 föreskrivs att kommissionen på vissa villkor och i enlighet med vissa föreskrivna tillvägagångssätt skall införskaffa nödvändiga bevis för att kontrollera att medlemsstaternas utgifter överensstämmer med gemenskapsrätten.
Faktiska omständigheter
Bakgrund
28 Efter ett anbudsförfarande enligt förordning nr 1582/91 erhöll ett antal bolag som ingår i den italienska gruppen BECA genom anbud en del av marknaden för att leverera nötköttskonserver till Sovjetunionens befolkning. Köttet som härrörde från det tyska interventionsorganet (BALM) bearbetades således av några av de bolag som ingår i denna grupp. Ett stort parti kött bearbetades och konserverades på burk av bolaget Nuova Irpinia (1 153 926 burkar om vardera 2,6 kg) i dess fabrik i Avellino. Kommissionens beslut är begränsat till att gälla enbart dessa konserver.
29 Det italienska interventionsorganet (AIMA), som enligt förordning nr 1582/91 handhar kontrollen av att bearbetnings- och konserveringsförfarandet sker på ett riktigt sätt, anförtrodde ett organ kallat INCA kontrollen av förfarandet i fråga om nötkött. Då INCA intygat att de konserver som härrörde från bolaget Nuova Irpinias anläggningar uppfyllde kraven enligt förordning nr 1582/91, utbetalade AIMA det belopp till anbudsgivaren som hänförde sig till bearbetningen av nötköttet och frigav den säkerhet som var ställd för beloppet. Kommissionen utsåg transportbolaget Wesotra att utföra transporten av konserverna till befolkningen i de före detta sovjetrepublikerna.
30 Till följd av att vissa av mottagarstaterna framfört invändningar om att de sålunda levererade konserverna var oätliga inledde kommissionen undersökningar. Kommissionen företog bland annat inspektion av bolaget Nuova Irpinias anläggningar och analyserade flera serier av stickprov för att bedöma den misstänkta produktens kvalitet. Resultatet av dessa undersökningar övertygade kommissionen om att de framförda invändningarna var välgrundade och att orsaken till att det konserverade köttet som levererats till de före detta sovjetrepublikerna var oätligt stod att finna i att de konservburkar som användes av bolaget Nuova Irpinia inte steriliserats tillräckligt. Kommissionen utförde biologiska analyser som visade på förekomsten av bakterier i köttet till följd av otillräcklig sterilisering och brister i en av fabrikens nio autoklaver. Därtill var det nödvändigt att återta samtliga dessa konserver till följd av att det inte var möjligt att identifiera de partier som producerats vid denna fabrik. Ytterligare analyser av konserverna som utfördes av tre laboratorier, vilka valts ut av AIMA, BECA-gruppen och kommissionen gemensamt, efter det att konserverna återtogs, bekräftade resultatet av de första undersökningarna. Kommissionen beslutade således att från gemenskapsstödet dra av ett belopp motsvarande kostnaderna för bearbetningen av kött som utförts av Nuova Irpinia.
Det omtvistade beslutet
31 Skälen för avdraget anges i det femte övervägandet i ingressen till det omtvistade beslutet:
"En betydande del av de konserver som har tillverkats av vissa italienska företag som avgivit anbud och som levererats till de före detta sovjetrepublikerna har visat sig vara otjänliga som människoföda. Vidare har det visat sig att kötthalten i vissa konserver inte motsvarade vad som är föreskrivet i bilagan till förordning (EEG) nr 1582/91. De aktuella konserverna var inte möjliga att identifiera per parti och det var nödvändigt att återta och förstöra alla levererade varor. Orsaken till att en del av varorna har blivit otjänliga står att finna i otillräcklig sterilisering av det kött som skulle bearbetas, vilket är att hänföra till producenten. De fysiska löpande kontroller som skulle ha utförts enligt artikel 9 i förordning nr 1582/91 har inte gjort det möjligt att upptäcka de brister i bearbetningen som ovan nämnts. Till följd av detta har det italienska interventionsorganet felaktigt utbetalat bidraget för det ifrågavarande bearbetningsförfarandet till de anbudsgivande företagen och har inte fått de garantier som anges i artikel 6.3 i den ovannämnda förordningen. De positiva och negativa utgifter som burits av fonden under räkenskapsåret 1991 kan följaktligen inte finansieras via gemenskapsbudgeten."
32 Kommissionen har lastat Republiken Italien för utbetalningar i strid med gemenskapsrättsliga föreskrifter. Kommissionen har hävdat att det inom ramen för bestämmelserna om finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ åligger medlemsstaterna att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt samt återvinna belopp som felaktigt har utbetalats till följd av oriktigheter eller försummelser.(6) Genom att tillåta leverans av förstörda konserver till tredje land har Republiken Italien visat att den kontroll som utförts av dess myndigheter i syfte att säkerställa att konserverna överensstämde med gemenskapsrättsliga krav var otillräcklig.
Grunder som åberopats till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring
33 Republiken Italien har hävdat att kommissionen har överträtt artikel 4 i förordning nr 598/91, artikel 9 i förordning nr 729/70 och artikel 9 i förordning nr 1582/91 och därigenom gjort sig skyldig till maktmissbruk. Enligt Republiken Italien följer det av en tolkning av de ifrågavarande förordningarna att kommissionen, till följd av anbudsförfarandet för bearbetning av köttet, har slutit avtal med de anbudsgivande företagen. Denna tolkning har utvecklats på två grunder som har samband med varandra. Dessa grunder skall sammanföras på följande sätt. Som grund för sin talan har Republiken Italien för det första gjort gällande att förhållandet mellan BECA-gruppen och kommissionen är av avtalsrättslig art. Republiken Italien har med anledning av detta gjort gällande att avtalsrättsliga regler därför skall tillämpas. Republiken Italien har även bestritt att resultaten av de undersökningar som utförts av kommissionen och som visat att orsaken till att de produkter som levererats till de före detta sovjetrepublikerna var oätliga stod att finna uteslutande i förfarandet för bearbetning och konservering av nötköttet.
Den första grunden för ogiltigförklaring
34 Republiken Italien har hävdat att avtalsrättsliga regler skall tillämpas. Enligt Republiken Italien är förhållandet mellan kommissionen och de anbudsgivande företagen av avtalsrättslig art. Kommissionen skall anses ha slutit avtal med BECA-gruppen. Till följd av detta åligger det kommissionen att inom ramen för den förevarande tvisten visa att BECA-gruppen till följd av avtalsrätten är avtalsrättsligt ansvarig för den uppkomna skadan. Republiken Italien har endast intervenerat i egenskap av företrädare för kommissionen, det vill säga i kommissionens ställe, i det förutvarande avtalsförhållandet. De uppgifter som den på detta sätt tagit på sig var fullständigt instrumentella (de avsåg endast iakttagande av villkor och behandlingsförfaranden), och de åtgärder den vidtog var på det avtalsrättsliga planet direkt att hänföra till kommissionen.
35 Republiken Italien har vidare anfört att följderna av en skada som har sitt ursprung i BECA-gruppens handlande - i dess egenskap av en av huvudparterna i avtalsförhållandet - i förevarande fall inte skall tillskrivas Republiken Italien. Om resultaten av de undersökningar som utförts av kommissionen betraktas som relevanta, skall orsaken till den uppkomna skadan sökas i att bolaget Nuova Irpinia utfört bearbetningen av köttet på ett felaktigt sätt och inte i att Republiken Italien skulle ha brustit i övervakningen eller kontrollen av dessa förfaranden. Republiken Italien har hävdat att kommissionens talan i detta mål skall tolkas som en talan om regressrätt, vilken principiellt inte skulle vara tillåten så länge kommissionen inte för talan mot den huvudansvarige medparten, det vill säga BECA-gruppen.
36 Till stöd för detta resonemang har Republiken Italien inte ingivit någon bevisning. Republiken Italien har nöjt sig med att hävda förekomsten av ett avtal mellan kommissionen och BECA-gruppen. I sin replik har Republiken Italien stött sig på bestämmelserna i förordningarna nr 598/91 och nr 1582/91, vilka enligt Republiken Italien visar att denna åtgärd inte omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken och att därmed bestämmelserna på området av denna anledning inte är tillämpliga.
37 Vad gäller förordning nr 598/91 visar hänvisningen till artikel 235 i fördraget samt bestämmelserna i artikel 2.4 således med tydlighet att den åtgärd som vidtagits av kommissionen i huvudsak faller inom ramen för humanitär hjälp.
38 Kommissionen har gjort gällande att varken grunden eller de argument som framförts till stöd för denna kan godkännas. Därutöver har kommissionen gjort gällande att sökanden i sin talan inte hade åberopat argumentet att de bestämmelser och principer som gäller särskilt för den gemensamma jordbrukspolitiken inte kan tillämpas på förhållanden som härrör från det initiativ som föreskrivs i förordning nr 598/91. Kommissionen begär emellertid inte att detta argument skall avvisas.
39 I detta hänseende anser jag inte att artikel 42.2 andra stycket i domstolens rättegångsregler kan tillämpas. Detta argument utgör en nödvändig omständighet i det resonemang som utvecklats av Republiken Italien i fråga om den första grund som åberopats i dess ursprungliga ansökan. Jag bedömer dock detta argument som intimt förbundet med den grund som avser att avtalsrätten skulle vara tillämplig i detta fall, en grund som åberopats och utförligt utvecklats av Republiken Italien i dess ursprungliga ansökan. Detta argument är av denna anledning fullt möjligt att uppta till sakprövning.(7)
40 Enligt kommissionen följer det av en granskning av de relevanta gemenskapsrättsliga förordningarna att det förevarande målet faller inom den rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Förordning nr 598/91 är också grundad på artikel 43 i fördraget, och den omständigheten att det där föreskrivs en brådskande åtgärd för leverans av jordbruksprodukter till befolkningen i Sovjetunionen skall förvisso inte utesluta denna förordning från den gemensamma jordbrukspolitiken. Humanitära insatser har även till syfte att minska interventionslagren och är därigenom jordbrukspolitiska medel. Kommissionen har belyst sitt påstående genom att exemplifiera med fri utdelning till de mest utsatta i samhället, försäljning till reducerade priser till olika sammanslutningar, "julsmör". Därtill har kommissionen avvisat argumentet enligt vilket jordbrukspolitisk intervention uteslutande har till syfte att stabilisera priserna på jordbruksprodukter.
41 Då den rättsliga ramen sålunda har fastställts, har kommissionen anfört att bestämmelserna om arbetssättet vid garantisektionen vid EUGFJ skall tillämpas. I artikel 9 i förordning nr 1582/91 anges att interventionsorganen skall vara ansvariga för kontrollen av all förflyttning och alla transaktioner i fråga om det aktuella nötköttet. Enligt denna artikel omfattar kontrollen en löpande fysisk kontroll för att säkerställa att de framställda nötköttskonserverna fullständigt uppfyller kraven på de köttkonserver som skall levereras. Genom att utfärda leveranskontrakt och intyg om att alla villkor är uppfyllda har AIMA tillåtit leverans av förstörda konserver. Denna bristande respekt för de gemenskapsrättsliga reglerna i förordning nr 1582/91 gör vägran klart befogad att för räkenskapsåret 1991 belasta EUGFJ:s konto med det belopp som motsvarar kostnaderna för bearbetningen och konserveringen avseende den brådskande åtgärden.
42 Det skall betonas att den första grund som har åberopats av Republiken Italien inte skall godkännas. Det följer inte enbart av en formell granskning utan också av de åberopade gemenskapsrättsakternas allmänna systematik och ändamål att det omtvistade beslutet faller inom den naturliga ramen för bestämmelserna om arbetssättet vid EUGFJ och omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.
43 Inledningsvis är förordning nr 598/91 uttryckligen grundad på artikel 43 i fördraget, vilken avser den gemensamma jordbrukspolitiken. För övrigt har gemenskapslagstiftaren i de första och andra övervägandena i ingressen till samma förordning noga angivit att den åsyftade humanitära insatsen skall uppfattas som ett jordbrukspolitiskt medel, nämligen som en utförsäljning av lager med nötkött i syfte att normalisera jordbruksmarknaderna. Därtill hänvisas i artikel 3 i denna förordning uttryckligen till förordning nr 729/70.
44 Vidare har verkställigheten av denna gemensamma jordbrukspolitiska åtgärd, som beslutats av rådet, anförtrotts kommissionen(8) och har genomförts av kommissionen genom förordning nr 1582/91.
45 En granskning av förordning nr 1582/91 visar tydligt att de nationella myndigheterna har en viktig roll för funktionssättet för den politiska åtgärden som sålunda beslutats av rådet. Därtill har kommissionen ingen direktkontakt med vare sig de anbudsgivare som enbart deltar i budgivningen eller dem som avger det antagna budet. Det är däremot de nationella interventionsorganen som är de sistnämndas enda motparter. Då det sålunda saknas ett direkt band mellan kommissionen och de företag som avgivit de antagna buden, är förekomsten av ett kontrakt dem emellan utesluten.
46 Kommissionen väljer sålunda inte ut de företag vars anbud skall antas utan nöjer sig med att fastställa en övre gräns för kostnaderna, varvid anbud som överskrider denna inte skall antas för de anbud som det behöriga interventionsorganet översänder (artikel 4.2). Kommissionen underrättar inte de företag som avgivit bud om sitt beslut utan medlemsstaterna (artikel 3.3).
47 Däremot visar en mycket noggrann granskning av denna förordning tydligt att medlemsstaternas roll är fundamental för att åtgärden skall fungera väl.
48 Det är inför de behöriga nationella myndigheterna som anbudsgivarna skall styrka sin kompetens på området för nötkött (artikel 3.1). Anbuden skall avfattas skriftligen och tillställas de behöriga interventionsorganen (artikel 3.2). Dessa skall sända vidare de avgivna anbuden till kommissionen (artikel 4.1) och sedan underrätta alla anbudsgivarna om kommissionens beslut i fråga om de avgivna anbuden (artikel 4.3). Säkerhet för det avgivna anbudet skall ställas till interventionsorganen (artikel 3.3 j). Det är alltjämt till interventionsorganet som säkerhet för leveransen skall ställas (artikel 6.3). Vidare skall anbudsgivaren till interventionsorganet skriftligen anmäla vid vilken eller vilka anläggningar köttet skall bearbetas samt från vilka anläggningar leverans av konserverna skall äga rum (artikel 6.2). Interventionsorganet i den medlemsstat där bearbetningen äger rum (i detta fall AIMA) skall ge sitt tillstånd till anbudsgivaren (det vill säga företagen i BECA-gruppen) för att dessa skall kunna ta emot köttet och separera ben från kött (artikel 6.5). Detta tillstånd ges endast om den ifrågavarande medlemsstaten kan säkerställa den nödvändiga kontrollen av åtgärderna avseende transport och borttagandet av benen (artikel 6.6). I artikel 9, som är den grundläggande bestämmelsen i förordning nr 1582/91, föreskrivs uttryckligen att interventionsorganen är ansvariga för kontrollen av alla förflyttningar och åtgärder som vidtas avseende nötköttet fram till dess att köttkonserverna tas omhand av transportören. Av artikelns lydelse framgår dessutom vad som menas med kontroll (artikel 9.2). Slutligen skall interventionsorganet upprätta en rapport om resultaten av kontrollen, och ett intyg om att alla villkor är uppfyllda utfärdas till anbudsgivaren (artikel 9.3). Leveransen av konserver till transportören skall ske mot att ett intyg om överlåtelse utfärdas (artikel 10). Då anbudsgivaren uppvisar båda dessa intyg kan han få betalt av interventionsorganet och sin säkerhet frigiven (artiklarna 11 och 12).
49 Av denna granskning följer att genom förordning nr 1582/91 systematiseras och definieras de ömsesidiga och inbördes skyldigheterna mellan interventionsorganen och anbudsgivarna och att sådana skyldigheter är att jämställa med de vanliga förhållanden som följer av förekomsten av ett ömsesidigt förpliktande avtal. För övrigt har gemenskapslagstiftaren vid upprepade tillfällen använt begreppet "avtal" för att bestämma de förhållanden som binder interventionsorganen och anbudsgivarna till varandra(9). Det är således inte mellan kommissionen och anbudsgivarna som det föreligger ett kontrakt, utan mellan medlemsstaterna och anbudsgivarna. Vad beträffar förhållandena mellan medlemsstaterna och kommissionen är det vanliga bestämmelser om arbetssättet vid garantisektionen vid EUGFJ som är tillämpliga. I enlighet med bestämmelsen i artikel 1.2 b i förordning nr 729/70 skall garantisektionen vid EUGFJ finansiera intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna.
50 Jag har visat att den brådskande åtgärden för att leverera jordbruksprodukter till befolkningen i Sovjetunionen till fullo faller inom tillämpningsområdet för förordning nr 729/70. För att en sådan åtgärd skall finansieras av gemenskapen krävs det emellertid även att gemenskapsbestämmelserna iakttas(10). Det problem som nu skall behandlas är således om kommissionen har visat att Republiken Italien har varit försumlig då den utfört sina åligganden, såsom dessa allmänt föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 729/70 och mer detaljerat i förordning nr 1582/91. Republiken Italien har invänt att detta inte har visats.
Den andra grunden för ogiltigförklaring
51 Republiken Italiens invändningar avser det faktum att denna inte var delaktig i de undersökningar som företogs av kommissionen samt styrkan av den bevisning som framförts av kommissionen. Enligt Republiken Italien har kommissionen inte visat att de behöriga nationella myndigheterna har gjort sig skyldiga till betydande oriktigheter under den tid som detta förfarande pågått. Därtill har Republiken Italien gjort gällande att kommissionen borde ha tillämpat avtalsrättsliga bevisregler. Enligt Republiken Italien föreligger ett avtalsförhållande mellan kommissionen och de anbudsgivande företagen. Den skulle intervenera endast i kommissionens ställe och kommissionens handlande skall tolkas som en regresshandling. Följaktligen skall talan enligt Republiken Italien endast upptas till sakprövning i den del den avser kommissionens handlande gentemot de anbudsgivande företagen och den omständigheten att kommissionen ansett det omöjligt att återvinna de belopp som felaktigt utbetalats till det anbudsgivande företaget.
52 Kommissionen å sin sida har hävdat att det, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och de vanliga bestämmelserna om arbetssätt vid och finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ, skall visas att köttet var förstört då det levererades till transportören av företaget som utfört bearbetningen. Om så var fallet skall det visas att Republiken Italien inte på ett riktigt sätt har uppfyllt sin kontrollskyldighet enligt artikel 9 i förordning nr 1582/91 för att avräkning från gemenskapsstödet skall ske av de belopp som felaktigt har utbetalats till det anbudsgivande företaget.
53 Det påstående som utvecklats av Republiken Italien skall inte godkännas. Republiken Italien gör gällande att bestämmelser om avtalsrättsligt ansvar skall tillämpas, men har inte förebringat någon bevisning för att ett sådant kontrakt skulle föreligga och har vidare inte närmare angivit vare sig detta ansvars räckvidd eller innehåll.
54 I enlighet med den tolkning som gjorts i samband med att den första grunden för ogiltigförklaring prövats, betonar jag att bestämmelserna om avtalsrättsligt ansvar inte är tillämpliga. Vi rör oss inom ramen för bestämmelserna om arbetssättet vid och finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ.
55 Domstolen har tidigare uttalat att "i fråga om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken åligger det i första hand kommissionen att visa att en överträdelse skett av bestämmelserna om gemensam organisation av jordbruksmarknaderna. Så snart en sådan överträdelse fastställts, ankommer det på den berörda medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har misstagit sig i fråga om de ekonomiska konsekvenserna därav"(11).
56 Jag skall nu undersöka huruvida kommissionen har visat att Republiken Italien inte iakttagit sina skyldigheter, vilka särskilt anges i artikel 8 i förordning nr 729/70 och i artikel 9 i förordning nr 1582/91.
57 Av tillämpningen av artikel 9.3 i förordning nr 1582/91 följer att Republiken Italien skall upprätta en rapport som innehåller resultaten av de kontrollåtgärder som föreskrivs i artikel 9.1. Denna kontroll omfattar bland annat en löpande fysisk kontroll som skall utföras i enlighet med vad som anges i bilaga I till förordning nr 1582/91(12).
58 Det framgår inte av de protokoll som upprättats av INCA(13) att de köttkonserver som framställts vid fabriken Nuova Irpinia uppfyllde föreskrifterna i bilaga I. Exempelvis nämns inte något nummer för identifikation av partierna, inte någon specifikation av innehållets sammansättning i burkarna, inget resultat av bakteriologiska prover och inte någon information om konservernas kvalitet.
59 Det skall således vid denna tidpunkt i granskningen av de faktiska omständigheterna i tvisten konstateras att kontrollåtgärderna inte utförts på ett tillfredsställande sätt.
60 Till yttermera visso bekräftas denna slutsats av bevis som ingivits såväl av sökanden som av kommissionen (förflyttning på plats och bakteriologiska analyser av prover som utförts vid olika tidpunkter under förloppet), varav framgår att de konserver som tillverkats av fabriken Nuova Irpinia var oätliga till följd av bristande sterilisering av konserverna(14), oaktat Republiken Italiens bestridanden.
61 Det skall nu undersökas om de undersökningar som kommissionen utfört är korrekta.
62 Domstolen har uttalat att inom ramen för det system som föreskrivs i förordning nr 729/70 har kommissionen en kompletterande funktion i förhållande till medlemsstaterna(15). Dessa två kontrollers kompletterande karaktär följer bland annat av artikel 9.2 i ovannämnda förordning, av vilken det framgår att de undersökningar som kommissionen gör på plats har till syfte att fastställa hur noggrant medlemsstaterna utfört sin kontroll(16). Av detta har domstolen dragit slutsatsen att kommissionen inte genom artikel 9 i förordning nr 729/70 ges behörighet att bestämma tillvägagångssättet för interventionen och heller inte behörighet för provtagning, för det fall den handlar oberoende av medlemsstaterna, och har således förtydligat att "kommissionen kan på de villkor som anges i fjärde stycket i samma bestämmelse vidta vissa andra kontroller och undersökningar, inklusive provtagning på platsen [om den] dessförinnan [fått] tillstånd av medlemsstaterna och [om dessa kontroller har skett] i närvaro av företrädare för de berörda nationella myndigheterna"(17).
63 I förevarande fall skall det konstateras att de första prov som har analyserats av laboratorier, som har utvalts av kommissionen, har tagits av myndigheterna i de före detta sovjetrepublikerna, vilka var mottagare av biståndet. Dessa kontroller faller sålunda inte inom ramen för det kontrollförfarande som föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 729/70. Resultatet av dessa undersökningar gav upphov till det kontrollförfarande som föreskrivs i den artikeln. De fortsatta undersökningarna som kommissionen utfört, vare sig det rörde sig om transporten på platsen i företaget Nuova Irpinias lokaler i Avellino(18), analys av prover som tagits av de myndigheter som var mottagare av biståndet på plats(19) eller om prover som tagits i Italien då konserverna återtagits(20), har utförts av kommissionen tillsammans med företrädare för de italienska myndigheterna, och de sistnämnda har utsetts i vederbörlig ordning. Republiken Italien har ingivit prov till stöd för att det bland dessa konserver fanns sådana som var felfria men har inte visat och heller inte ens bestritt att partierna inte var möjliga att identifiera. I detta fall har kommissionen handlat korrekt då den återtagit alla de konserver som framställts av företaget Nuova Irpinia.
64 Nu återstår argumentet att det är praktiskt omöjligt att återvinna de belopp som felaktigt uppburits av det anbudsgivande företaget, av det skälet att kommissionen inte skulle ha visat att de behöriga nationella myndigheterna gjort sig skyldiga till väsentliga oriktigheter under förfarandets gång.
65 Domstolen har vid upprepade tillfällen ombetts att uttala sig om detta argument och har fastslagit att då kommissionen har visat att de behöriga nationella myndigheterna inte utfört vederbörliga kontroller och att denna underlåtenhet hade kunnat föranleda väsentliga oriktigheter, har kommissionen rätt att inte godkänna vissa utgifter som den berörda medlemsstaten haft. I detta fall har Republiken Italien - genom att utställa det intyg om att alla villkor är uppfyllda som föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 1582/91 till anbudsgivaren, ett företag i BECA-gruppen, utan att faktiskt ha försäkrat sig om att bearbetningen och konserveringen av nötköttet, som var avsett för en brådskande åtgärd för leverans av jordbruksprodukter till befolkningen i Sovjetunionen, skett i vederbörlig ordning - då den till anbudsgivaren utbetalade det belopp som var angivet i dennes anbud och frigav säkerheten för leverans, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och har tillåtit att förstörda konserver sändes till denna befolkning(21).
66 Därtill har domstolen vid flera tillfällen fastställt att "medlemsstaternas skyldighet att återvinna de belopp som felaktigt har utbetalats till ekonomiska aktörer inom ramen för bistånd genom EUGFJ följer av artikel 8 i förordning (EEG) nr 729/70 som ovan nämnts. Denna bestämmelse anses innehålla den uttryckliga formuleringen av den allmänna samarbetsskyldighet som föreskrivs i artikel 5 i EEG-fördraget. Artikel 8.1 innehåller en skyldighet för medlemsstaterna att återvinna de belopp som felaktigt har utbetalats till följd av oriktigheter eller försummelser ... I andra hand föreskrivs i artikel 8.2 att för det fall en fullständig återvinning inte kan åstadkommas skall de finansiella följderna av oriktigheter och försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna bäras av dessa"(22). För övrigt angav företrädaren för den italienska regeringen vid det muntliga sammanträdet att ett förfarande inletts mot ett av de anbudsgivande företagen i BECA-gruppen.
67 Av detta följer att Republiken Italien sammanfattningsvis inte har visat att den undersökning som företagits av kommissionen varit behäftad med brister och heller inte visat att sådana omständigheter föreligger som kan tyda på att resultatet av dessa undersökningar skulle kunna vara det motsatta. Således skall talan ogillas.
Förslag till avgörande
68 Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall avkunna följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT nr L 120, s. 59.
(2) - EGT nr L 67, s. 19 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(3) - EGT nr L 147, s. 20 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(4) - EGT nr L 205, s. 5.
(5) - EGT nr L 94, s. 13.
(6) - Artikel 8 i förordning nr 729/70.
(7) - Se på denna punkt bland annat dom av den 19 maj 1983, Verros mot parlamentet (306/81, Rec. s. 1755, punkt 9-10).
(8) - Artikel 5 i förordning nr 598/91.
(9) - Såsom i artiklarna 4.3 in fine och 9.3.
(10) - Artikel 3.1 i förordning nr 729/70.
(11) - Dom av den 6 oktober 1993, Italien mot kommissionen (C-55/91, Rec. s. I-4813, punkt 13).
(12) - Artikel 9.2 a.
(13) - Bilaga 11 till ansökan och bilaga 9 till svarsinlagan.
(14) - Se bland annat bilaga 29 till ansökan och bilaga 6 till svarsinlagan.
(15) - Se här dom av den 9 oktober 1990, Frankrike mot kommissionen (C-366/88, Rec. s. I-3571, punkt 20).
(16) - Se domen i målet Italien mot kommissionen, fotnot 11 ovan, punkt 32.
(17) - Ibid, punkt 33.
(18) - Bilaga 29 till ansökan.
(19) - Bilaga 5 till svarsinlagan.
(20) - Bilagorna 6 och 7 till svarsinlagan.
(21) - Domen i målet Italien mot kommissionen, fotnot 11 ovan, punkt 55, dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (C-8/88, Rec. s. I-2321, punkt 21).
(22) - Domen i målet Italien mot kommissionen, fotnot 11 ovan, punkt 56.