62015CC0650
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
6 päivänä heinäkuuta 2017 (
1
)
Asia C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) ja
SNF SAS
vastaan
Euroopan kemikaalivirasto
Muutoksenhaku – Asetus (EY) N:o 1907/2006 (REACH-asetus) – Erityistä huolta aiheuttavat aineet – Luettelon laatiminen tuotteista, jotka voidaan mahdollisesti sisällyttää liitteeseen XIV (luvanvaraisten aineiden luettelo) – Päätös, jonka mukaan akryyliamidi on aine, joka täyttää luetteloon sisällyttämistä koskevat edellytykset – 2 artiklan 8 kohdan b alakohta – Vapautus – Välituotteen käsite – Perusteluvelvollisuus – Suhteellisuusperiaate
1.
Nyt käsiteltävä asia koskee valitusta, joka on tehty unionin yleisen tuomioistuimen 25.9.2015 antamasta tuomiosta PPG ja SNF v. ECHA (
2
) (jäljempänä valituksenalainen tuomio). Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisessä tuomiossa Polyelectrolyte Producers Group GEIE:n (jäljempänä PPG) ja SNF SAS:n (jäljempänä SNF) nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Euroopan kemikaaliviraston (jäljempänä ECHA tai kemikaalivirasto) tekemä päätös (ED/68/2009), jolla akryyliamidi (EY nro 201-173-7) tunnustettiin erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi, joka täyttää REACH-asetuksen (
3
) 57 artiklassa vahvistetut edellytykset, ja sisällytettiin se sellaisten aineiden luetteloon, jotka mahdollisesti otetaan kyseisen asetuksen liitteeseen XIV (jäljempänä riidanalainen päätös).
2.
Valitus antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden tulkita REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohtaa, jossa vapautetaan tuotantopaikalla käytettävät erotetut välituotteet ja kuljetettavat erotetut välituotteet kyseisen asetuksen VII osaston soveltamisesta. Kyseinen osasto koskee erityistä huolta aiheuttavia aineita, ja siinä vahvistetaan säännöt ja menettelyt, joita sovelletaan ensinnäkin niiden tunnistamiseen ja mahdolliseen sisällyttämiseen lupaa edellyttävien aineiden luetteloon ja toiseksi niitä koskevaan lupamenettelyyn sen jälkeen, kun ne on sisällytetty kyseiseen luetteloon. Tällainen selvitys edellyttää, että unionin tuomioistuin määrittelee välituotteen käsitteen ja määrittää, olisiko aineiden välituotekäyttö pitänyt ottaa huomioon erityistä huolta aiheuttavaa ainetta tunnistettaessa.
REACH-asetus
3.
REACH-asetuksen tarkoituksena on varmistaa korkeatasoinen terveyden ja ympäristön suojelu. Tähän kuuluu vaihtoehtoisten keinojen edistäminen aineiden vaarojen arvioimiseksi sekä aineiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla samalla kilpailukykyä ja innovointia edistäen. (
4
)
4.
Johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan, että REACH-asetuksen tavoitteena on ”kannustaa ja tietyissä tapauksissa varmistaa, että erityistä huolta aiheuttavat aineet korvataan lopulta vähemmän vaarallisilla aineilla tai tekniikoilla, jos taloudellisesti ja teknisesti toteuttamiskelpoisia soveltuvia vaihtoehtoja on saatavilla”.
5.
Johdanto-osan 22 perustelukappaleessa huomautetaan, että lupamenettelyä koskevilla säännöksillä ”pitäisi varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta ja huolehtia samalla siitä, että erityistä huolta aiheuttavista aineista johtuvat riskit ovat riittävän hyvin hallinnassa”.
6.
Johdanto-osan 41 perustelukappaleen mukaan ”järjestelmän toimivuuteen liittyvistä syistä ja välituotteiden erityisluonteen vuoksi välituotteille olisi säädettävä erityiset rekisteröintivaatimukset”.
7.
REACH-asetuksen soveltamisalaa koskevat vapautukset vahvistetaan sen 2 artiklassa. Sen 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että asetusta ei sovelleta erottamattomiin välituotteisiin. Sen 2 artiklan 8 kohdassa säädetään, että ”tuotantopaikalla käytettäviä erotettuja välituotteita ja kuljetettavia erotettuja välituotteita koskee vapautus:
a)
II osaston 1 luvun soveltamisesta, lukuun ottamatta 8 ja 9 artiklaa, ja
b)
VII osaston soveltamisesta”.
8.
REACH-asetuksen 3 artikla sisältää seuraavat määritelmät:
”1.
’aineella’ [tarkoitetaan] alkuainetta ja sen yhdisteitä sellaisina kuin ne esiintyvät luonnossa tai millä tahansa valmistusmenetelmällä tuotettuina, mukaan luettuna aineen pysyvyyden säilyttämiseksi tarvittavat lisäaineet ja valmistusprosessista johtuvat epäpuhtaudet mutta lukuun ottamatta liuottimia, jotka voidaan erottaa vaikuttamatta aineen pysyvyyteen tai muuttamatta sen koostumusta;
– –
15.
’välituotteella’ [tarkoitetaan] ainetta, jota valmistetaan kemiallista prosessointia varten tai kulutetaan tai käytetään kemiallisessa prosessoinnissa sen muuntamiseksi toiseksi aineeksi (jäljempänä ’synteesi’):
a)
’erottamattomalla välituotteella’ [tarkoitetaan] välituotetta, jota ei synteesin aikana tarkoituksellisesti poisteta (paitsi näytteenottoa varten) laitteistosta, jossa synteesi tapahtuu. Tällaiseen laitteistoon kuuluvat reaktioastia, sen lisälaitteet ja kaikki laitteet, joiden kautta aine (aineet) kulkee (kulkevat) jatkuvatoimisessa tai panosprosessissa, sekä putkistot, jotka on tarkoitettu reaktioseoksen siirtämiseen astiasta toiseen seuraavaa reaktiovaihetta varten, mutta siihen eivät kuulu säiliöt ja muut astiat, joissa ainetta (aineita) varastoidaan valmistuksen jälkeen;
b)
’tuotantopaikalla käytettävällä erotetulla välituotteella’ [tarkoitetaan] välituotetta, joka ei täytä erottamattoman välituotteen kriteereitä, kun välituotteen valmistus ja toisen (toisten) aineen (aineiden) synteesi kyseisestä välituotteesta tapahtuu samalla tuotantopaikalla, jonka toiminnasta vastaa yksi tai useampi oikeushenkilö;
c)
’kuljetettavalla erotetulla välituotteella’ [tarkoitetaan] välituotetta, joka ei täytä erottamattoman välituotteen kriteereitä ja jota kuljetetaan muiden tuotantopaikkojen välillä tai toimitetaan muille tuotantopaikoille;
16.
’tuotantopaikalla’ yksittäistä paikkaa, jossa tietty infrastruktuuri ja laitteet ovat yhteiskäytössä, silloin kun aineen (aineiden) valmistajia on enemmän kuin yksi;
– –”
9.
REACH-asetuksen VII osasto koskee lupamenettelyä. Sen 55 artiklan mukaan kyseisen osaston tavoitteena on ”taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta varmistaen samalla, että erityistä huolta aiheuttavien aineiden riskit ovat asianmukaisesti hallinnassa ja että kyseiset aineet korvataan asteittain soveltuvilla vaihtoehtoisilla aineilla tai tekniikoilla, jos nämä ovat taloudellisesti ja teknisesti toteuttamiskelpoisia”. Asetuksen 56 artiklan 1 kohdan a alakohdassa vahvistetaan yleisperiaate, jonka mukaan valmistaja, maahantuoja tai jatkokäyttäjä ei saa saattaa markkinoille käyttötarkoitukseen eikä itse käyttää ainetta, joka sisältyy liitteeseen XIV (jonka otsikkona on ”Luvanvaraisten aineiden luettelo”), paitsi jos sille on myönnetty lupa kyseiselle käytölle.
10.
Asetuksen 57 artiklan mukaan aineet, jotka voidaan sisällyttää liitteeseen XIV, ovat seuraavat:
”a)
aineet, jotka täyttävät syöpää aiheuttavien aineiden luokkaan 1 tai 2 kuuluvien aineiden luokituskriteerit direktiivin 67/548/ETY[ (
5
)] mukaisesti;
b)
aineet, jotka täyttävät perimää vaurioittavien aineiden luokkaan 1 tai 2 kuuluvien aineiden luokituskriteerit direktiivin 67/548/ETY mukaisesti;
c)
aineet, jotka täyttävät lisääntymiselle vaarallisten aineiden luokkaan 1 tai 2 kuuluvien aineiden luokituskriteerit direktiivin 67/548/ETY mukaisesti;
d)
aineet, jotka ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tämän asetuksen liitteessä XIII mainittujen kriteereiden mukaisesti;
e)
aineet, jotka ovat erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä tämän asetuksen liitteessä XIII mainittujen perusteiden mukaisesti;
f)
aineet – esimerkiksi sellaiset, joilla on hormonitoimintaa häiritseviä ominaisuuksia tai jotka ovat hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tai erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä ja jotka eivät täytä edellä d tai e alakohdan mukaisia kriteereitä – joiden osalta on tieteellisiä todisteita todennäköisistä vakavista vaikutuksista ihmisten terveyteen tai ympäristöön, jotka antavat aihetta samantasoiseen huoleen kuin muiden a–e alakohdassa lueteltujen aineiden vaikutukset ja jotka tunnistetaan tapauskohtaisesti 59 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.”
11.
Asetuksen 59 artiklan 2–10 kohdassa vahvistetaan menettely, jonka mukaisesti tunnistetaan 57 artiklassa tarkoitetut kriteerit täyttävät aineet ja laaditaan luettelo liitteeseen XIV mahdollisesti sisällytettävistä aineista:
”2.   [Euroopan] komissio voi pyytää kemikaalivirastoa laatimaan asiakirja-aineiston liitteen XV asiaankuuluvien jaksojen mukaisesti aineille, joiden se katsoo täyttävän 57 artiklassa tarkoitetut perusteet. Asiakirja-aineisto voidaan tarvittaessa rajoittaa viittaukseen asetuksen (EY) N:o 1272/2008 liitteessä VI olevan 3 osan mukaiseen nimikkeeseen. Kemikaalivirasto antaa asiakirja-aineiston jäsenvaltioiden saataville.
3.   Jäsenvaltio voi laatia asiakirja-aineiston liitteen XV mukaisesti aineille, joiden se katsoo täyttävän 57 artiklassa tarkoitetut perusteet, ja toimittaa sen kemikaalivirastolle. Asiakirja-aineisto voidaan tarvittaessa rajoittaa viittaukseen asetuksen (EY) N:o 1272/2008 liitteessä VI olevan 3 osan mukaiseen nimikkeeseen. Kemikaalivirasto antaa asiakirja-aineiston muiden jäsenvaltioiden saataville 30 päivän kuluessa sen vastaanottamisesta.
4.   Kemikaalivirasto julkaisee www-sivustollaan ilmoituksen siitä, että aineen osalta on laadittu liitteen XV mukainen asiakirja-aineisto. Kemikaalivirasto pyytää kaikkia asianosaisia esittämään huomautuksensa kemikaalivirastolle esitetyssä määräajassa.
5.   Muut jäsenvaltiot ja kemikaalivirasto voivat 60 päivän kuluessa tästä jakelusta esittää huomautuksia kemikaalivirastolle toimitetun asiakirja-aineiston aiheena olevan aineen tunnistamisesta 57 artiklan perusteiden osalta.
6.   Jos kemikaalivirasto ei saa eikä esitä huomautuksia, se sisällyttää aineen edellä 1 kohdassa tarkoitettuun luetteloon. Kemikaalivirasto voi sisällyttää aineen suosituksiinsa 58 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
7.   Jos kemikaalivirasto esittää tai saa huomautuksia, se siirtää asian jäsenvaltioiden komitean käsiteltäväksi 15 päivän kuluessa 5 kohdassa tarkoitetun 60 päivän määräajan päättymisestä.
8.   Jos jäsenvaltioiden komitea pääsee yksimieliseen sopimukseen aineen tunnistamisesta 30 päivän kuluessa siitä, kun asia on siirretty sen käsiteltäväksi, kemikaalivirasto sisällyttää aineen 1 kohdassa tarkoitettuun luetteloon. Kemikaalivirasto voi sisällyttää aineen suosituksiinsa 58 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
9.   Jos jäsenvaltioiden komitea ei pääse yksimieliseen sopimukseen, komissio laatii ehdotuksen aineen tunnistamisesta kolmen kuukauden kuluessa jäsenvaltioiden komitean lausunnon vastaanottamisesta. Lopullinen päätös aineen tunnistamisesta tehdään 133 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.
10.   Kemikaalivirasto julkaisee 1 kohdassa tarkoitetun luettelon verkkosivuillaan viipymättä sen jälkeen, kun päätös aineen sisällyttämisestä on tehty, ja pitää luetteloa ajan tasalla.”
Riidan tausta
Riidanalainen päätös
12.
PPG on eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä, joka toimii polyelektrolyyttien, polyakryyliamidin tai muiden akryyliamidia sisältävien polymeerien tuotanto- tai tuontiyhtiöiden edunvalvojana. SNF on yksi sen jäsenyrityksistä.
13.
Akryyliamidi on monomeeri, jota käytetään polyakryyliamidin valmistamiseen polymeroimalla. (
6
) Polyakryyliamidia käytetään yleisimmin vedenpuhdistuksessa, paperi-, kaivos- ja öljyteollisuudessa, maataloudessa, tekstiilien lisäaineena sekä kosmetiikka- ja hygieniatuotteissa.
14.
Alankomaiden kuningaskunta toimitti 25.8.2009 ECHA:lle asiakirja-aineiston, joka koski akryyliamidin tunnistamista syöpää aiheuttavaksi ja sukusolujen perimää vaurioittavaksi aineeksi, joka täyttää REACH-asetuksen 57 artiklan a ja b alakohdassa vahvistetut kriteerit, jotta kyseinen aine otettaisiin luetteloon aineista, jotka voidaan mahdollisesti sisällyttää kyseisen asetuksen liitteeseen XIV (jäljempänä ehdolla olevien aineiden luettelo). ECHA julkaisi 31.8.2009 verkkosivuillaan ilmoituksen, jossa osapuolia, joita asia koski, kehotettiin esittämään huomautuksensa kyseisestä asiakirja-aineistosta. Se kehotti myös muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia esittämään asiasta huomautuksia.
15.
Jäsenvaltioiden komitea, jolle asia siirrettiin REACH-asetuksen 59 artiklan 7 kohdan nojalla, pääsi 27.11.2009 yksimieliseen sopimukseen akryyliamidin tunnistamisesta erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi sillä perusteella, että se täyttää kyseisen asetuksen 57 artiklan a ja b alakohdassa tarkoitetut perusteet.
16.
ECHA:n pääjohtaja teki riidanalaisen päätöksen 22.12.2009. ECHA julkaisi 30.3.2010 ehdolla olevien aineiden luettelon, johon sisältyi akryyliamidi.
Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa
17.
PPG ja SNF nostivat kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.6.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä.
18.
Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta 21.9.2011 antamallaan määräyksellä PPG ja SNF v. ECHA. (
7
)
19.
Unionin tuomioistuin kumosi määräyksen 26.9.2013 antamallaan tuomiolla PPG ja SNF v. ECHA, (
8
) palautti asian unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja määräsi, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Valituksenalainen tuomio
20.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi unionin tuomioistuimen tuomion perusteella ECHA:n esittämän oikeudenkäyntiväitteen ja käsitteli tapaukseen liittyneet asiakysymykset. (
9
)
21.
PPG ja SNF esittivät ensimmäisessä kanneperusteessaan, että riidanalainen päätös oli REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdan ja 59 artiklan vastainen. Ne väittivät, että akryyliamidi on välituote, joka on vapautettu tunnistamisesta erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi 59 artiklan nojalla. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen. Se totesi, että 3 artiklan 15 kohdassa vahvistetun välituotteen määritelmän mukaisesti aineen luokittelu välituotteeksi riippuu sen suunnitellusta valmistus- ja käyttötarkoituksesta. Vaikka aineella on tietyssä erityistapauksessa välituotteen asema, tämä ei tarkoita sitä, että se pitäisi vapauttaa 59 artiklassa säädetystä tunnistamismenettelystä
22.
PPG ja SNF esittivät toisessa kanneperusteessaan ECHA:n tehneen ilmeisen arviointivirheen hyväksyessään sen, että kaikki akryyliamidin käyttötarkoitukset eivät ole välituotekäyttöä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että ECHA:lla on laajaa harkintavaltaa arvioida hyvin monitahoisia tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja. Alankomaiden kuningaskunnan REACH-asetuksen liitteen XV mukaisesti laatima asiakirja-aineisto osoittaa, että 99 prosenttia Euroopan unionissa käytetystä akryyliamidista käytettiin välituotteena polyakryyliamidin valmistuksessa useissa sovelluksissa ja että oli olemassa muita käyttötarkoituksia tiivistetuotteiden aineena ja polyakryyliamidigeelien valmistuksessa tuotantopaikalla, eikä voitu katsoa, että kaikki Alankomaiden kuningaskunnan asiakirja-aineistossaan mainitsemat akryyliamidin käytöt olivat välituotekäyttöä.
23.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi kolmannesta kanneperusteesta (suhteellisuusperiaatteen väitetty loukkaaminen), että i) toimettomuutta, ii) rajoitusten hyväksymistä REACH-asetuksen VIII osaston nojalla ja iii) työsuojelulainsäädäntöä ei voitu pitää asianmukaisina ja/tai vähemmän rajoittavina toimenpiteinä verrattuna siihen, että akryyliamidi tunnustettiin erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi.
24.
PPG ja SNF esittivät neljännessä kanneperusteessaan, että ECHA oli loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kohtelemalla akryyliamidia epäedullisemmin kuin samanlaisessa asemassa olevia muita aineita, joita ei ollut tunnistettu erityistä huolta aiheuttaviksi aineiksi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että 59 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla oli komission ja jäsenvaltioiden tehtävänä valita liitteeseen XIV sisällytettävät aineet. ECHA ei voinut toimivaltaansa ylittämättä tunnistaa ainetta ilman jäsenvaltion laatimaa asiakirja-aineistoa tai komission pyyntöä. Tästä seuraa, että kun ECHA tunnisti akryyliamidin eikä muita väitetysti vastaavanlaisia aineita erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi, se ei loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Muut tätä koskevat perustelut eivät olleet tarpeen.
25.
Tästä syystä unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan 25.9.2015 antamallaan tuomiolla.
Unionin tuomioistuimessa tehty valitus ja asianosaisten vaatimukset
26.
PPG ja SNF vaativat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 4.12.2015 toimittamallaan valituskirjelmällä unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, antamaan lopullisen tuomion ja kumoamaan riidanalaisen päätöksen tai vaihtoehtoisesti palauttamaan asian unionin yleiseen tuomioistuimeen. Ne vaativat myös unionin tuomioistuinta määräämään ECHA:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä aiheutuneet kulut mukaan lukien.
27.
PPG ja SNF esittivät kuusi valitusperustetta, jotka voidaan tiivistää seuraavasti. Ensimmäinen valitusperuste koskee oikeudellista virhettä REACH-asetuksen 3 artiklan 15 kohdan välituotteen määritelmän tulkinnassa. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa, koska se ei käsitellyt valittajien argumenttia siitä, että 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vapautetaan tuotantopaikalla käytettävät erotetut välituotteet ja kuljetettavat erotetut välituotteet kokonaan VII osaston soveltamisesta. Kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että välituotteita ei ole vapautettu REACH-asetuksen 59 artiklan soveltamisesta. Neljännen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se katsoi, ettei ECHA ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä jättäessään huomiotta liitteessä XV olevat tiedot. Viides valitusperuste koskee virhettä riidanalaisen toimen oikeasuhteisuuden arvioinnissa. Kuudennen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa jättämällä käsittelemättä PPG:n ja SNF:n esittämät vähemmän rajoittavat toimenpiteet.
28.
ECHA vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen perusteettomana, pysyttämään valituksenalaisen tuomion sekä määräämään PPG:n ja SNF:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä aiheutuneet kulut. Euroopan komissio vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään valitusperusteet. Alankomaat tukee ECHA:ta muutoksenhaussa.
29.
PPG ja SNF, ECHA sekä Euroopan komissio esittivät suullisia lausumia 11.1.2017 pidetyssä istunnossa.
Alustavia huomautuksia
30.
Tämä valitus koskee lähinnä eristetyille välituotteille REACH-asetuksen VII osastossa vahvistetusta erityistä huolta aiheuttavia aineita koskevasta lupamenettelystä annetun vapautuksen soveltamisalaa.
31.
REACH-asetuksessa otetaan käyttöön kemiallisten aineiden integroitu valvontajärjestelmä, joka sisältää niiden rekisteröinnin, niiden arvioinnin sekä niiden sallimisen. (
10
) Komission asetusehdotuksen mukaan i) rekisteröinti ”edellyttää, että teollisuus hankkii asiaankuuluvat tiedot aineistaan ja käyttää näitä tietoja aineiden turvallisen hallinnan toteutumiseksi”; ii) arviointi ”tuo varmuuden siitä, että teollisuus noudattaa velvollisuuksiaan – –”; iii) lupamenettelyt koskevat erityistä huolta aiheuttavia aineita, joiden ”käyttötapoihin liittyviä riskejä tarkastellaan[, ja jos] riskit ovat riittävän hyvin hallinnassa tai jos sosioekonomiset hyödyt ylittävät riskit eikä aineiden tai tekniikoiden korvaamiseksi ole soveltuvia vaihtoehtoja, kyseisille käyttötavoille myönnetään lupa”; ja iv) rajoitukset tarjoavat ”turvaverkon sellaisten riskien hallitsemiseksi, joita ei ole riittävän hyvin käsitelty REACH-järjestelmän muissa osissa”. (
11
)
32.
REACH-asetus perustuu SEUT 191 artiklassa vahvistettuun ennalta varautumisen periaatteeseen. (
12
) Kyseisen periaatteen mukaisesti sekä ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun riittävän korkean tason varmistamiseksi erityistä huolta aiheuttaviin aineisiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. (
13
)
33.
REACH-asetuksen VII osastossa säädetään erityistä huolta aiheuttavia aineita koskevasta lupamenettelystä.
34.
Ensimmäinen vaihe koostuu erityistä huolta aiheuttavien aineiden tunnistamisesta 57 artiklan mukaisesti. Erityistä huolta aiheuttavia aineita ovat aineet, jotka on lueteltu joko 57 artiklan a–e alakohdassa sen vuoksi, että ne ovat syöpää aiheuttavia, sukusolujen perimää vaurioittavia tai lisääntymiselle vaarallisia aineita taikka hitaasti hajoavia, biokertyviä ja myrkyllisiä tai erittäin hitaasti hajoavia ja erittäin voimakkaasti biokertyviä, tai 57 artiklan f alakohdassa, joka sisältää kaikki muut aineet, ”joiden osalta on tieteellisiä todisteita todennäköisistä vakavista vaikutuksista ihmisten terveyteen tai ympäristöön, jotka antavat aihetta samantasoiseen huoleen kuin muiden a–e alakohdassa lueteltujen aineiden vaikutukset”. (
14
)
35.
Näiden aineiden tunnistamista koskeva menettely vahvistetaan 59 artiklassa.
36.
Jäsenvaltio tai ECHA (jälkimmäisessä tapauksessa komission pyynnöstä) laatii ensinnäkin liitettä XV koskevan asiakirja-aineiston. Asiakirja-aineistoon on sisällyttävä kyseisen aineen tunnistetiedot, perustelut kyseisen aineen ehdotetulle luokittelulle ja käytettävissä olevat käyttö- ja altistumistiedot sekä tiedot vaihtoehtoisista aineista ja tekniikoista. ECHA antaa asiakirja-aineiston jäsenvaltioiden saataville. (
15
) Toiseksi ECHA julkaisee www-sivustollaan ilmoituksen siitä, että aineen osalta on laadittu liitettä XV koskeva asiakirja-aineisto, ja pyytää kaikkia asianomaisia esittämään huomautuksensa ECHA:lle esitetyssä määräajassa. (
16
) Jos huomautuksia ei esitetä, kolmas vaihe on aineen sisällyttäminen ehdolla olevien aineiden luetteloon 59 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Jos ECHA saa huomautuksia, sen on siirrettävä asiakirja-aineisto jäsenvaltioiden komitean käsiteltäväksi. ECHA sisällyttää tällöin aineen ehdolla olevien aineiden luetteloon vasta sen jälkeen, kun komitea on päässyt yksimieliseen sopimukseen tai komissio on laatinut ehdotuksen ja lopullinen päätös on tehty 133 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun komiteamenettelyn mukaisesti. (
17
)
37.
REACH-asetuksen 59 artiklan 1 kohdan perusteella on selvää, että ensimmäisen vaiheen tavoitteena on tunnistaa erityistä huolta aiheuttavat aineet ja laatia liitteeseen XIV mahdollisesti sisällytettävien, ehdolla olevien aineiden luettelo.
38.
Menettelyn toinen vaihe koostuu tiettyjen ehdolla olevien aineiden sisällyttämisestä liitteeseen XIV, jonka otsikkona on ”Luvanvaraisten aineiden luettelo”. ECHA antaa ensin suosituksia liitteeseen XIV ensisijaisesti sisällytettävistä erityistä huolta aiheuttavista aineita. (
18
) Tämän jälkeen komissio voi ECHA:n suosituksen perusteella päättää sisällyttää ehdolla olevien aineiden luettelossa olevan aineen liitteen XIV luvanvaraisten aineiden luetteloon. Tämä päätös tehdään päätöksen 1999/468/EY (
19
) 5a artiklan 1–4 kohdan ja 7 artiklan mukaisessa menettelyssä. Siinä on täsmennettävä kunkin aineen osalta sen tunnistetiedot, sisäinen ominaisuus tai sisäiset ominaisuudet, joiden perusteella se oli perusteltua tunnistaa 57 artiklan mukaisesti, mahdolliset siirtymävaiheen järjestelyt, ajanjaksot, joiden kuluttua tiettyjä käyttöjä on mahdollisesti tarkasteltava uudelleen, sekä käytöt tai käyttökategoriat, jotka on mahdollisesti vapautettu lupavaatimuksesta, ja tällaisille vapautuksille mahdollisesti asetetut ehdot. (
20
)
39.
Lupamenettelyn kolmas vaihe on lupien myöntäminen liitteeseen XIV sisältyville aineille. Lupahakemuksen voivat jättää ECHA:lle aineen valmistaja(t), maahantuoja(t) tai jatkokäyttäjä(t). (
21
) Lupapäätökset tekee komissio 64 artiklassa säädetyssä menettelyssä.
40.
Valmistaja, maahantuoja tai jatkokäyttäjä ei saa saattaa markkinoille käyttöön eikä itse käyttää erityistä huolta aiheuttavia aineita, jotka on sisällytetty liitteeseen XIV, ellei niille ole myönnetty lupaa tai elleivät ne kuulu tiettyihin asetuksessa säädettyihin rajoitettuihin ryhmiin. (
22
) Lääkkeet, elintarvikkeet tai rehut sekä tuotantopaikalla käytettävät ja kuljetettavat erotetut välituotteet on kuitenkin vapautettu VII osaston soveltamisesta REACH-asetuksen 2 artiklan 5 ja 8 kohdan nojalla.
41.
Tämän valituksen kohteena on edellä 35–37 kohdassa kuvatun tunnistamismenettelyn ensimmäisen vaiheen ja REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vahvistetun erotettuja välituotteita koskevan vapautuksen välinen suhde.
42.
Tutkin tämän valituksen tätä taustaa vasten. Ensimmäinen ja kolmas kuudesta valitusperusteesta olisi mielestäni tutkittava ensin, koska ne koskevat REACH-asetuksen VII osaston soveltamisesta tehdyn välituotteita koskevan vapautuksen ulottuvuutta.
Ensimmäinen valitusperuste: oikeudellinen virhe välituotteiden määritelmän tulkinnassa
Tiivistelmä valituksenalaisen tuomion merkityksellisistä kohdista
43.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että se, että aineella voi olla välituotteen asema, ei merkitse sitä, että se vapautettaisiin erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi tunnistamisesta REACH-asetuksen 59 artiklassa tarkoitetun menettelyn seurauksena. (
23
)
44.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki akryyliamidin käytön tiivistetuotteissa polymeroinnin avulla käytettävänä aineena ja elektroforeesissa käytettävien polyakryyliamidiin pohjautuvien geelien valmistuksessa. Se totesi käytöstä tiivistetuotteissa, että akryyliamidin käyttö ei ole välituotekäyttöä vaan tämän aineen lopullista käyttöä. (
24
) Asiakirjan ”Välituotteiden määritelmä komission, jäsenvaltioiden ja kemikaaliviraston 4. toukokuuta 2010 tekemän sopimuksen mukaan” (
25
) 2 ja 4 jakso tukevat tätä päätelmää. (
26
) Elektroforeesissa käytettävien polyakryyliamidiin pohjautuvien geelien valmistuksen yhteydessä valukappaleiden valmistamisen, joka on elektroforeesin menetelmäkuvauksen vaihe, tarkoituksena ei ole polyakryyliamidin valmistaminen vaan molekyylien erottaminen analyyttisesti elektroforeesilla. (
27
) Joka tapauksessa se, että kaikissa ECHA:n rekisteröityjen aineiden tietokannassa olevissa kolmessa akryyliamidin rekisteröintiasiakirjassa akryyliamidi tunnistetaan välituotteeksi, ei merkitse sitä, että tätä ainetta käytettiin yksinomaan välituotteena. (
28
)
45.
Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että REACH-asetuksessa aine määritellään sen sisäisten ominaisuuksien mukaan, kun puolestaan aineen luokittelu välituotteeksi riippuu sen valmistuksen tavoitteesta ja sen käytöstä. (
29
) Se, että aineella on välituotteen asema, ei siksi merkitse sitä, että se vapautettaisiin REACH-asetuksen 59 artiklassa säädetystä erityistä huolta aiheuttavien aineiden tunnistamismenettelystä. (
30
)
Asianosaisten väitteet
46.
PPG ja SNF väittävät ensimmäisessä valitusperusteessaan unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen tulkitessaan REACH-asetuksen 3 artiklan 15 kohdan välituotteen määritelmää. Tämä valitusperuste on kolmiosainen.
47.
PPG ja SNF väittävät ensinnäkin, että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta välituotteista on REACH-asetuksen välituotteita koskevien säännösten selkeän sanamuodon vastainen. Akryyliamidi täyttää välituotteiden määritelmän, koska se valmistetaan kemiallista reaktiota varten ja kulutetaan siinä, jolloin se on tarkoitus muuttaa polyakryyliamidiksi. Siksi tämän määritelmän ulkopuolelle ei pitäisi jättää sen käyttöä sellaisen polyakryyliamidin valmistukseen, jota käytetään myöhemmin tiivistetuotteiden aineena tai elektroforeesissa käytettävien geelien valmistuksessa. Synteettisen aineen loppukäytöllä tai synteesiä seuraavalla kemiallisella prosessilla ei ole merkitystä välituotteiden määritelmän kannalta.
48.
Toiseksi unionin yleisen tuomioistuimen välituotteista esittämä tulkinta on REACH-asetuksen välituotteita koskevien säännösten tarkoituksen vastainen. Välituotteet ovat erityinen sellaisten aineiden ryhmä, joita koskevat REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdassa säädetyt vapautukset, koska niihin ei liity samantasoista riskiä kuin erityistä huolta aiheuttaviin aineisiin.
49.
PPG ja SNF väittävät kolmanneksi unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen, kun se nojautui ECHA:n välituotteita koskevien toimintaohjeiden liitteeseen 4 tukeakseen tulkintaansa välituotteen määritelmästä.
50.
ECHA vastaa, että välituotteen määritelmää on tulkittava suppeasti, koska se on lähtökohta näiden tuotteiden vapauttamiselle REACH-asetuksen tiettyjen säännösten soveltamisesta. Jotta aine voisi olla 3 artiklan 15 kohdassa tarkoitettu välituote, tämän aineen muuntamisen päätarkoituksena on oltava se, että siitä tulee osa jonkin valmistettavan toisen aineen rakennetta. Välituotteita koskevat lisäksi kevyemmät rekisteröintivaatimukset, kun niitä käytetään tiukasti valvotuissa olosuhteissa 3 artiklan 16 kohdassa määritellyllä ”tuotantopaikalla”. Tästä syystä silloin, kun ainetta käytetään tiettyä loppukäyttöä varten paikassa, jossa loppukäytön oletetaan tapahtuvan (esim. akryyliamidin käyttö tiivistetuotteiden aineena), tämä käyttö ei ole välituotekäyttöä. Unionin yleinen tuomioistuin käytti lisäksi ECHA:n välituotteita koskevia toimintaohjeita vain tukemaan päätelmiään.
51.
Komission mielestä pelkästään se, että aine muutetaan toiseksi aineeksi, ei riitä sen luokittelemiseen välituotteeksi. Komissio ei väitä, että olisi olemassa subjektiivinen peruste, vaan esittää, että aineen valmistus- ja käyttötarkoitus ja kemiallisen prosessiin tarkoitus pitäisi ottaa huomioon, kun arvioidaan, voidaanko ainetta pitää välituotteena. Tähän on lisättävä, että aineen käytöllä välituotteena ei ole merkitystä, kun kyseessä on sen tunnistaminen erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi REACH-asetuksen 59 artiklan nojalla. Lisäksi PPG:n ja SNF:n väitteet, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin olisi käyttänyt ECHA:n välituotteita koskevia toimintaohjeita, ovat virheellisiä.
Arviointi
52.
Ensimmäisessä valitusperusteessa esitetään lähinnä kysymys REACH-asetuksen välituotteiden määritelmästä ja tämän käsitteen suhteesta käsitteeseen ”aineet”.
53.
”Aine” on tärkein käsite, jota käytetään REACH-asetuksen soveltamisalan määrittelemiseen. Asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että asetuksen tavoitteena on varmistaa ”korkeatasoinen terveyden ja ympäristön suojelu sekä – – aineiden vapaa liikkuvuus samalla edistäen kilpailukykyä ja innovaatioita”. Sekä korkeatasoinen terveyden suojelu että aineiden sisämarkkinoiden tehokas toiminta on taattava lähentämällä aineita koskevaa lainsäädäntöä. (
31
) REACH-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan aineen määritelmän (”alkuainetta ja sen yhdisteitä sellaisina kuin ne esiintyvät luonnossa tai millä tahansa valmistusmenetelmällä tuotettuina”) ydinosa on pysynyt muuttamattomana niistä varhaisemmista versioista lähtien, joita muutettiin tai jotka kumottiin kyseisellä asetuksella, (
32
) ja vaarallisia aineita koskeneesta ensimmäisestä direktiivistä lähtien. (
33
) Tämä määritelmä on ”REACH-asetuksen kulmakivi, koska aineet ovat REACH-asetuksen säännösten pääasiallinen kohde”. (
34
) Lisäksi useimpien REACH-asetuksen käsitteiden, kuten polymeerin, monomeerin ja välituotteen, määritelmät perustuvat suoraan aineen käsitteeseen.
54.
Jos ainetta pidetään erityistä huolta aiheuttavana, millä tarkoitetaan sitä, että se on sisäisten ominaisuuksiensa vuoksi erityisen vaarallinen, se voidaan sisällyttää REACH-asetuksen liitteeseen XIV, ”Luvanvaraisten aineiden luettelo”, edellä 33–38 kohdassa kuvatun menettelyn mukaisesti. Erityistä huolta aiheuttavien aineiden tunnistaminen 57 artiklan mukaisesti ei koske aineiden suunniteltuja käyttötarkoituksia vaan ainoastaan niiden sisäisiä ominaisuuksia.
55.
”Välituote” määritellään 3 artiklan 15 kohdassa. Kyseisen säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että välituote on i) aine, ii) joka valmistetaan kemiallista prosessointia varten tai iii) joka kulutetaan tai käytetään kemiallisessa prosessoinnissa iv) sen muuntamiseksi toiseksi aineeksi. Jos kyseessä ovat erotetut välituotteet, kuten akryyliamidi tässä tapauksessa, sovelletaan lisäedellytystä ennen kuin aine voi olla REACH-asetuksen mukaan välituote: menettelyn on tapahduttava ”tuotantopaikalla”, siten kuin se määritellään 3 artiklan 16 kohdassa, tai aine on kuljetettava muiden ”tuotantopaikkojen” välillä tai toimitettava muille ”tuotantopaikoille”. Tarkoituksena on tässä yhteydessä välttää riskit ihmisten terveydelle ja ympäristölle varmistamalla, että välituotteita käytetään vain valvotuissa olosuhteissa.
56.
Aineen käsitteen ja välituotteen käsitteen välinen ero on se, että viimeksi mainittu valmistetaan kemiallista prosessia varten ja käytetään toisen aineen valmistamiseen. Viimeksi mainittu käsite sisältää siis sekä i) välituotteiden valmistustarkoituksen sekä niiden kulutuksen tai käytön, joka on kemiallinen prosessi, ja ii) kemiallisen prosessoinnin tarkoituksen, joka on toisen aineen valmistaminen. Erotettujen välituotteiden osalta määritelmä sisältää myös tuotantopaikan käsitteen.
57.
Tässä yhteydessä on tutkittava kaksi asiaa: i) onko kyseessä aine, ja ii) vastaavatko kyseisen aineen valmistuksen, käytön ja kemiallisen prosessin tarkoitus ja olosuhteet REACH-asetuksen mukaisen välituotteen määritelmän tarkoitusta ja olosuhteita? Kuten PPG ja SNF hyväksyivät istunnossa, tutkimuksen lähtökohtana on oltava aineen käsite; ensin pitäisi yksilöidä aine ja tarkastella tämän jälkeen tapoja, joilla sitä käytetään, jotta kyetään selvittämään, vastaako se välituotteen määritelmää. Käytän tässä syllogismia: kaikki välituotteet ovat aineiden käyttöä, mutta vain jotkut aineiden käytöt ovat välituotekäyttöä; siten aineella voi olla sekä välituotekäyttö että muuta kuin välituotekäyttöä.
58.
Edellä esitetystä seuraa, että REACH-asetuksessa hyväksytty välituotteiden määritelmä perustuu asianomaisen aineen valmistus- ja käyttötarkoitukseen. Tämä ilmenee sekä asetuksen sanamuodosta että sen tarkoituksesta.
59.
Siten 3 artiklan 15 kohdassa määritellään ”välituote” käyttämällä ilmaisuja ”valmistetaan – – varten” ja ”muuntamiseksi”. Välituotteita koskevien säännösten tarkoituksena on lupamenettelyn yhteydessä vapauttaa aineiden tietyt käyttötarkoitukset lupamenettelyvaatimuksesta, jotta voitaisiin keskittyä suurimmat riskit aiheuttaviin käyttötarkoituksiin. (
35
) Tätä tarkoitusta pitäisi tulkita REACH-asetuksen ja lupamenettelyn kokonaistavoitteen valossa: tavoitteena on valvoa erityistä huolta aiheuttavien aineiden riskejä, kun varmistetaan korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu. (
36
)
60.
Tästä syystä katson unionin yleisen tuomioistuimen menetelleen oikein todetessaan valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, että REACH-asetuksessa määritellään välituote ”aineen valmistuksen ja käytön tavoitteen perusteella”. Tämä lähestymistapa vastaa sekä kyseisen asetuksen sanamuotoa että sen tarkoitusta.
61.
PPG ja SNF väittävät niin ikään unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen jaotellessaan akryyliamidin käytön tiivistetuotteiden aineena ja elektroforeesissa käytettävien geelien valmistukseen loppukäytöksi eikä akryyliamidin käytöksi välituotteena.
62.
Unionin yleisen tuomioistuimen perusteluissa, jotka koskevat käyttöä tiivistetuotteiden aineena ja elektroforeesissa käytettävinä geeleinä (valituksenalaisen tuomion 54–58 kohta), hylätään ajatus siitä, että nämä käyttötarkoitukset olisivat välituotekäyttöä. Näissä perusteluissa nojaudutaan siihen, että kemiallisen prosessin päätarkoituksena ei ole polyakryyliamidin valmistaminen vaan tiivistäminen tai molekyylien erottaminen analyyttisesti elektroforeesilla.
63.
Tulkitsen valituksenalaista tuomiota siten, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole laajentanut 3 artiklan 15 kohdan määritelmän soveltamisalaa eikä ottanut välituotteen määritelmään lisäedellytystä, jonka mukaan syntetisoidulla aineella ei ole loppukäyttöä, kuten PPG ja SNF väittävät. Unionin yleinen tuomioistuin sovelsi päinvastoin välituotteiden määritelmää siten, että se otti huomioon aineen suunnitellun valmistus- ja käyttötarkoituksen sananmukaisesti. Kuten unionin yleinen tuomioistuin näet perustellusti huomautti, syynä siihen, että akryyliamidia käytetään näissä kahdessa tilanteessa, ei ole polyakryyliamidin valmistus vaan tiivistäminen tai elektroforeesi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen, että nämä kaksi käyttötarkoitusta eivät olleet välituotekäyttöä vaan loppukäyttöä.
64.
Pitää paikkansa, että hienoinen terminologinen vaihtelu valituksenalaisessa tuomiossa, kuten sanojen ”tarkoitus” ja ”käytön tavoite” käyttäminen, saattaisi antaa aihetta ajatella, että unionin yleinen tuomioistuin pyrki ottamaan käyttöön subjektiivisen osatekijän, jonka avulla arvioidaan tarkoitusta välituotteiden määritelmässä. Katson kuitenkin, että kun riidanalaisia kohtia luetaan kokonaisuutena, havaitaan, ettei näin ole. Näiden sanojen satunnainen käyttö ei siten kumoa unionin yleisen tuomioistuimen perusteluja.
65.
On tosiseikkoja koskeva kysymys, ovatko tiivistäminen ja elektroforeesissa käytettävät geelit akryyliamidin käyttötarkoituksia ja, mikäli näin on, millaisia käyttötarkoituksia. Valittajat pyytävät yhtäältä tässä tapauksessa unionin tuomioistuinta toteamaan tosiseikat eri tavalla. Unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevia toteamuksia ei kuitenkaan voida riitauttaa muutoksenhaussa, ellei tosiseikkoja ole otettu vääristyneellä tavalla huomioon (mitä ei ole väitetty). Vaikka katsottaisiin – valittajien kannalta edullisemmalla tavalla –, että ne pyrkivät pikemminkin riitauttamaan unionin yleisen tuomioistuimen näistä tosiseikoista esittämän oikeudellisen luonnehdinnan ja sen niistä tekemät päätelmät, edellä esittämästäni selvityksestä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on mielestäni soveltanut lakia oikein. (
37
)
66.
Tästä syystä hylkään PPG:n ja SNF:n perustelut.
67.
Mitä tulee valituksenalaisen tuomion 55 kohdassa olevaan viittaukseen ECHA:n välituotteita koskevien toimintaohjeiden liitteeseen 4, PPG ja SNF väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt arvioida kyseisen asiakirjan oikeudellista perusteltavuutta itsenäisesti ja että se nojautuu kohtiin, joilla ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.
68.
Tämä perustelu pitäisi mielestäni hylätä. Katson, että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta välituotteista on oikea, eikä se, että se vetoaa ECHA:n välituotteita koskevien toimintaohjeiden otteeseen tukeakseen päätelmiään, jotka koskevat akryyliamidin käyttöä tiivistämistä varten, vaikuta millään tavoin valituksenalaisen tuomion tuomiolauselmaan. Tästä syystä se ei voi olla tuomion kumoamisperusteena. (
38
)
69.
Näin ollen hylkään tämän perustelun ja ensimmäisen valitusperusteen.
Kolmas valitusperuste: oikeudellinen virhe tulkinnassa, joka koskee välituotteiden vapauttamista REACH-asetuksen 59 artiklan soveltamisesta
Tiivistelmä valituksenalaisen tuomion merkityksellisistä kohdista
70.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että koska akryyliamidi on REACH-asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”aine”, siihen voidaan soveltaa 59 artiklassa säädettyä tunnistamismenettelyä. (
39
) Vaikka kyseisen asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vapautetaan tuotantopaikalla käytettävät erotetut välituotteet ja kuljetettavat erotetut välituotteet VII osaston soveltamisesta, se, että aineella voi olla välituotteen asema, ei merkitse sitä, että se olisi vapautettu tunnistamismenettelystä. (
40
) Sillä, että asiakirja-aineistossa, jonka Alankomaat toimitti akryyliamidin tunnistamisesta syöpää aiheuttavaksi ja sukusolujen perimää vaurioittavaksi aineeksi, viitataan vain esimerkkeihin, joissa tätä ainetta käytetään välituotteena, ei ole merkitystä tunnistettaessa kyseinen aine erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi, joka täyttää 57 artiklassa mainitut perusteet. Tästä seikasta saattaa kuitenkin tulla merkityksellinen myöhemmin lupamenettelyssä. (
41
)
Asianosaisten lausumat
71.
PPG ja SNF esittävät kolmannessa valitusperusteessaan unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen tulkitessaan välituotteiden vapauttamista REACH-asetuksen VII osaston lupavaatimuksesta. Tämä valitusperuste on kolmiosainen.
72.
PPG ja SNF väittävät ensinnäkin, että unionin yleisen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan välituotteita ei ole vapautettu 59 artiklan soveltamisesta, on vastoin lainsäätäjän selvää tarkoitusta ja 2 artiklan 8 kohdan b alakohdan nimenomaista sanamuotoa, jossa jätetään välituotteet kokonaan VII osaston soveltamisalan ulkopuolelle.
73.
Ne väittävät toiseksi unionin yleisen tuomioistuimen tulkinneen virheellisesti 59 artiklaa, koska yleinen viittaus ”aineisiin” kyseisessä artiklassa ei voi poissulkea erityisten vapautusten soveltamista välituotteisiin. Koska unionin yleinen tuomioistuin tunnusti, että välituotteet eivät tarvitse lupaa, se teki oikeudellisen virheen, kun se ei tämän jälkeen todennut, että välituotekäyttöön ei myöskään sovelleta 59 artiklaa. Lisäksi on tutkittava ensin, saako aine vapautuksen tiettyjen säännösten soveltamisesta, ja vasta sen jälkeen sovellettava säännöksiä siihen, eikä päinvastoin. Valittajat väittävät myös, että 59 artiklassa säädettyä menettelyä ei ole tarkoitettu pelkästään sellaisten aineiden tunnistamiseen, joilla on 57 artiklassa lueteltuja ominaisuuksia, vaan siinä vahvistetaan myös luettelo aineista, jotka mahdollisesti sisällytetään liitteeseen XIV.
74.
PPG ja SNF väittävät kolmanneksi unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen todetessaan, että välituotteita ei ole vapautettu 57 artiklan soveltamisesta. Se, että aineella on 57 artiklassa lueteltuja huolta aiheuttavia sisäisiä ominaisuuksia, ei tarkoita sitä, että 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vahvistettu nimenomainen vapautus voidaan jättää huomiotta. Kun tunnistetaan aineita, joilla on 57 artiklassa luetellut sisäiset ominaisuudet, ei ole myöskään tarkoituksena tunnistaa kaikkia tällaisia aineita vaan ainoastaan ne, jotka sisällytetään liitteeseen XIV.
75.
ECHA väittää unionin yleisen tuomioistuimen menetelleen oikein todetessaan, että REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohta ei voi estää akryyliamidin tunnistamista erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi. Lainsäädännön esityöt sekä kyseisen artiklan tarkoitus ja käytännön soveltaminen tukevat tätä näkemystä. Lisäksi 2 artiklan 8 kohdan b alakohta on poikkeus lupahakemusta koskevasta vaatimuksesta, mistä syystä sitä on tulkittava suppeasti.
76.
ECHA esittää 57 ja 59 artiklan osalta, että unionin yleinen tuomioistuin menetteli perustellusti todetessaan, että akryyliamidi on aine, johon voidaan kohdistaa tunnistamismenettely, riippumatta siitä, käytetäänkö sitä vain välituotteena. Myös näiden artiklojen sanamuoto viittaa siihen, että aineen tunnistaminen ja sisällyttäminen ehdolla olevien aineiden luetteloon ei välttämättä johda sen sisällyttämiseen liitteeseen XIV.
77.
Komissio esittää, että REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa säädetty vapautus on ymmärrettävä vapautukseksi kaikista VII osaston säännöksistä, joissa viitataan aineen välituotekäyttöön. Se lisää, että muut käyttötarkoitukset, kuten käyttö lääkkeissä, elintarvikkeissa ja rehuissa, vapautetaan VII osaston soveltamisesta 2 artiklan 5 kohdan nojalla, mutta tämä ei estä aineen tunnistamista ja sisällyttämistä ehdolla olevien aineiden luetteloon. Komission mielestä PPG ja SNF eivät ole esittäneet, miten ainetta, jota käytetään sekä välituotteena että muuna kuin välituotteena, pitäisi käsitellä, jos niiden tulkinta 2 artiklan 8 kohdan b alakohdasta hyväksyttäisiin.
Arviointi
78.
Kolmas valitusperuste koskee REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vahvistetun vapautuksen soveltamisalaa ja vaikutusta. Kaikki kolmannen valitusperusteen kolme osaa koskevat olennaisilta osin tätä kysymystä, mistä syystä tarkastelen niitä yhdessä.
79.
Ensinnäkin on tärkeää muistaa, että säännöksiä, jotka muodostavat poikkeuksen jostakin periaatteesta, on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tulkittava suppeasti. (
42
) Tämä päätelmä pätee sitäkin suuremmalla syyllä, jos periaate on suojeleva. Lupamenettelyllä pyritään tässä tapauksessa valvomaan erityistä huolta aiheuttavista aineista ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvia riskejä. Siinä yhteydessä REACH-asetuksen taustalla oleva ennalta varautumisen periaate on erityisen merkityksellinen.
80.
Toiseksi 2 artiklan 8 kohdassa vahvistettu vapautus on osittainen vapautus. Sillä pyritään ainoastaan vapauttamaan tuotantopaikalla käytettävät erotetut välituotteet ja kuljetettavat erotetut välituotteet REACH-asetuksen II osaston 1 luvun (lukuun ottamatta 8 ja 9 artiklaa) ja VII osaston soveltamisesta. Se poikkeaa näin ollen kyseisen asetuksen soveltamisalasta tehdyistä yleisistä vapautuksista, jotka koskevat radioaktiivisia aineita, aineita, seoksia ja esineitä, jotka ovat tullin valvonnassa, erottamattomia välituotteita, vaarallisten aineiden kuljetuksia ja jätteitä ja jotka sisältyvät 2 artiklan 1 ja 2 kohtaan.
81.
Kolmanneksi 2 artiklan 8 kohdan a ja b alakohdan vapautus koskee mielestäni aineiden erityisiä käyttötarkoituksia seuraavista syistä.
82.
Kuten olen jo esittänyt, REACH-asetuksessa omaksuttua välituotteiden määritelmää on tulkittava siten, että otetaan huomioon kyseisen aineen valmistus- ja käyttötarkoitus. (
43
) Tästä seuraa, että VII osaston soveltamisesta (tuotantopaikalla käytettäville ja kuljetettaville erotetuille) välituotteille annettua vapautusta on tulkittava samalla tavoin. Se liittyy käyttötarkoitukseen, ja sitä pitäisi tulkita siten, että se koskee aineiden välituotekäyttöä.
83.
Kyseiseen vapautukseen liittyvät lainsäädännön esityöt viittaavat tähän suuntaan. Esimerkiksi REACH-asetuksen hyväksymismenettelyä edeltäneen valkoisen kirjan 2.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Ehdotetun strategian pääkohdat”, todettiin, että käyttötarkoituksille, jotka eivät anna aihetta huoleen, voidaan myöntää yleisiä poikkeuksia erityistä huolta aiheuttavia aineita koskevasta lupamenettelystä. (
44
) Komission asetusehdotuksessa toistetaan tämä periaate ja todetaan, että ”tietyt käyttötavat voidaan vapauttaa luvan hakemisesta”, jotta ”lupamenettelyssä voitaisiin keskittyä niihin aineiden käyttötapoihin, jotka todennäköisesti aiheuttavat suurimman riskin”. (
45
) Molemmissa asiakirjoissa todetaan selvästi, että luvan hakemisesta myönnetyt vapautukset koskevat aineiden käyttötarkoituksia.
84.
Lisäksi REACH-asetuksen ensimmäisessä luonnoksessa sijoitettiin lupavaatimuksesta myönnetty vapautus VII osastoon. Asetusehdotuksen 53 artiklan 5 kohdan g alakohdan sanamuodon mukaan (ainoastaan) kyseisen artiklan kahteen ensimmäiseen kohtaan, jotka koskivat lupaa soveltamisalaan, ei kuulunut ”käyttö tehtaalla käytettävänä eristettynä välituotteena tai kuljetettavana eristettynä välituotteena”. (
46
) Euroopan parlamentti siirsi välituotteita koskeneen vapautuksen 2 artiklaan muiden kyseisen asetuksen soveltamisalasta annettavien vapautusten joukkoon ja ilmoitti tarkoituksekseen ryhmitellä kaikki REACH-asetuksen soveltamisalaan vaikuttavat vapautukset yhteen artiklaan asiakirjan alkuun selkeyden vuoksi. (
47
) Toisaalta 57 ja 59 artikla ovat pysyneet ennallaan asetusehdotuksen ensimmäisestä luonnoksesta lähtien. (
48
) Ne koskevat 3 artiklan 1 kohdassa määriteltyjä aineita.
85.
Tästä seuraa, että kun REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohtaa, 3 artiklan 1 kohtaa, 3 artiklan 15 kohdan b ja c alakohtaa sekä VII osastoa luetaan yhdessä, voidaan tehdä se päätelmä, että tuotantopaikalla käytettäville ja kuljetettaville erotetuille välituotteille annettu vapautus VII osaston soveltamisesta on käyttötarkoitukseen liittyvä vapautus, joka kattaa aineen tietyn suunnitellun käyttötarkoituksen.
86.
Kun kyseessä on 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa säädetyn vapautuksen soveltaminen, päättelyn kulun pitäisi tästä syystä olla seuraava: i) lupamenettely koskee aineita; ii) tämän menettelyn soveltaminen edellyttää, että 57 artiklassa vahvistetut edellytykset erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi tunnistamiselle ovat jo täyttyneet; (
49
) iii) tunnistaminen riippuu vain aineiden sisäisistä ominaisuuksista eikä niiden käyttötarkoituksesta; iv) kun aine on tunnistettu erityistä huolta aiheuttavaksi, siihen sovelletaan lupamenettelyä, vaikka sen muodollinen sisällyttäminen niiden aineiden luetteloon, joihin lupamenettelyä sovelletaan, saattaa lykkääntyä sen mukaan, millaisen etusijan ECHA antaa asian käsittelylle; (
50
) mutta v) jos tunnistetulla erityistä huolta aiheuttavalla aineella on välituotekäyttöä, tällainen käyttö on vapautettu kyseisen asetuksen VII osaston soveltamisalasta, ja lopuksi vi) jos aineella on monta käyttötarkoitusta, joista vain yksi vapautetaan, vapautusta sovelletaan vain siihen määrään, joka on tarkoitettu vapautettuun käyttötarkoitukseen. (
51
)
87.
Edellä esitetystä seuraa kaiken kaikkiaan, että REACH-asetuksen 57 ja 59 artikla koskevat aineita, joilla on tietyt sisäiset ominaisuudet, eikä aineiden käyttötarkoituksia. Sitä vastoin 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vapautetaan vain aineiden tietyt käyttötarkoitukset (erotettuna välituotteena) VII osaston soveltamisesta. Tämän vapautuksen vaikutus ei voi olla laajempi kuin sen soveltamisala. Siten 2 artiklan 8 kohdan b alakohdalla voidaan vapauttaa välituotteet kyseisen osaston sellaisten artiklojen soveltamisesta, jotka koskevat aineiden käyttötarkoituksia, ei sellaisten artiklojen soveltamisesta, jotka koskevat aineiden sisäisiä ominaisuuksia.
88.
Tästä syystä katson, että unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että se, että aineella voi olla välituotteen asema, tiettyjä käyttötarkoituksia varten, ei merkitse sitä, että se vapautettaisiin erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi tunnistamisesta asetuksen 59 artiklassa tarkoitetun menettelyn seurauksena. (
52
)
89.
Tästä syystä kolmas valitusperuste on mielestäni hylättävä.
Toinen valitusperuste: perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
Tiivistelmä valituksenalaisen tuomion merkityksellisistä kohdista
90.
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 64 kohdassa siitä, että REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdan mukaan tuotantopaikalla käytettäviä erotettuja välituotteita ja kuljetettavia erotettuja välituotteita koskee vapautus VII osaston soveltamisesta. Tästä syystä se tutki, oliko riidanalainen päätös tämän vapautuksen vuoksi lainvastainen siltä osin kuin siinä on tunnistettu akryyliamidi erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi. (
53
)
91.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että se, että aineella voi olla välituotteen asema, ei merkitse sitä, että se vapautettaisiin erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi tunnistamisesta 59 artiklassa tarkoitetun menettelyn seurauksena. (
54
)
Asianosaisten lausumat
92.
PPG ja SNF esittävät toisen valitusperusteensa tueksi, että unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi perusteluvelvollisuutensa, koska se ei käsitellyt niiden esittämiä REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohtaa koskeneita väitteitä. Ne esittävät, että valituksenalaisessa tuomiossa ei todettu, miksi tuotantopaikalla käytettäville ja kuljetettaville erotetuille välituotteille annettu selvä ja yksiselitteinen vapautus VII osaston soveltamisesta ei samassa yhteydessä poissulkenut myös 59 artiklan soveltamista.
93.
ECHA esittää, että unionin yleisen tuomioistuimen perustelut ovat selkeät ja että valittajat kykenevät niiden perusteella selvittämään, miksi niiden väitteet hylättiin. Se viittaa tässä yhteydessä valituksenalaisen tuomion 65–70 kohtaan.
94.
Komissio katsoo unionin yleisen tuomioistuimen selittäneen riittävällä tavalla, miksi aine, jota käytetään välituotteena, voidaan kuitenkin tunnistaa REACH-asetuksen 59 artiklan nojalla.
Arviointi
95.
Velvollisuus perustella tuomiot perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklaan, jota sovelletaan saman perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla unionin yleiseen tuomioistuimeen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä unionin yleisen tuomioistuimen päättely siten, että niille, joita päätös koskee, selviävät sen syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia päätöksen laillisuuden. (
55
)
96.
Siten kuin tulkitsen valituksenalaista tuomiota, unionin yleinen tuomioistuin käsitteli suoraan REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vahvistetun vapautuksen soveltamisalaa.
97.
Unionin yleinen tuomioistuin selitti selkeästi päätelmänsä valituksenalaisen tuomion 65–70 kohdassa. Se totesi, että akryyliamidi on REACH-asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu aine ja että se, että sillä on tietyssä tapauksessa välituotteen asema, ei merkitse sitä, että se vapautettaisiin tunnistamismenettelystä.
98.
Unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät ovat mielestäni selkeät ja ne on ilmaistu riittävän yksityiskohtaisesti, jotta PPG ja SNF voivat hakea muutosta ja unionin tuomioistuin kykenee antamaan tuomion muutoksenhaussa.
99.
Tästä syystä katson, että unionin yleinen tuomioistuin perusteli päätöstään riittävästi ja että toinen valitusperuste on perusteeton.
Neljäs valitusperuste: oikeudellinen virhe arvioitaessa ECHA:n velvollisuutta tarkastella liitettä XV koskeneen asiakirja-aineiston tietoja
Tiivistelmä valituksenalaisen tuomion merkityksellisistä kohdista
100.
Neljäs valitusperuste kohdistuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajien väitteen, jonka mukaan 59 artiklan nojalla akryyliamidin tunnistamisen olisi pitänyt perustua kaikkiin Alankomaiden laatimaan liitettä XV koskeneeseen asiakirja-aineistoon sisältyneisiin tietoihin, mukaan lukien käyttötarkoituksia ja altistumista koskeneet tiedot. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka kyseisessä asiakirja-aineistossa viitattiin ainoastaan esimerkkeihin akryyliamidin käytöstä välituotteena, tällä ei ollut merkitystä tunnistettaessa akryyliamidi erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi, koska nämä tiedot eivät koskeneet akryyliamidin sisäisiä ominaisuuksia. Akryyliamidin käyttötarkoituksia koskeneilla tiedoilla saattaa olla merkitystä tunnistamismenettelyn myöhemmissä vaiheissa eli menettelyssä, joka koskee lupien myöntämistä tiettyjä käyttötarkoituksia varten. Missään tapauksessa ei voida päätellä, että kaikki kyseisessä asiakirja-aineistossa mainitut akryyliamidin käyttötarkoitukset olisivat välituotekäyttöä.
Asianosaisten lausumat
101.
PPG ja SNF väittävät unionin yleisen tuomioistuimen päätelmän perustuvan oikeudelliseen virheeseen. Tiedot aineen käyttötarkoituksista on lakisääteinen vaatimus liittettä XV koskevaa asiakirja-aineistoa varten, ja ECHA:n on otettava nämä tiedot huomioon. Akryyliamidin tapauksessa tiedot osoittivat, että ainetta käytettiin vain välituotteena, millä on merkitystä REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa vahvistetun vapautuksen soveltamisen kannalta.
102.
ECHA esittää, että unionin yleinen tuomioistuin menetteli oikein päätellessään, että lupamenettelyn ensimmäisessä vaiheessa, joka koskee aineen tunnistamista, ei ollut tarpeen tarkastella tietoja aineen käyttötarkoituksesta. Joka tapauksessa liitettä XV koskevassa asiakirja-aineistossa todettiin, että akryyliamidilla oli kaksi käyttötarkoitusta, jotka eivät olleet välituotekäyttöä.
Arviointi
103.
Liitteen XV mukaisen asiakirja-aineiston laatiminen on muotovaatimus REACH-asetuksen 59 artiklan mukaisessa menettelyssä. Menettelyn tarkoituksena on tunnistaa aineet, joilla on 57 artiklassa tarkoitettuja sisäisiä ominaisuuksia ja jotka saattavat siksi edellyttää lupaa.
104.
Liitteen XV mukaisen asiakirja-aineiston pakollinen sisältö vahvistetaan itse REACH-asetuksessa. Se sisältää kolme osaa: i) ehdotus, ii) perustelut ja iii) tiedot käyttötarkoituksesta, altistumisesta, vaihtoehtoisista aineista ja riskeistä. Ehdotus on asiakirja-aineiston olennainen osa, koska se sisältää asianomaisen aineen tunnistetiedot ja sen ehdotetun tunnistamisen 57 artiklassa vahvistettujen perusteiden mukaisesti. Myös perustelut ovat olennaisen tärkeät, koska niissä esitetään syyt aineiden tunnistamiselle.
105.
Myös tiedot käyttötarkoituksesta, altistumisesta, vaihtoehtoisista aineista ja riskeistä ovat pakollisia, mutta vaikuttaa siltä, että ne ovat täydentäviä tietoja. Ensinnäkin edellytetään vain ”käytettävissä olevien” käyttö- ja altistumistietojen esittämistä. (
56
) Ei ole velvollisuutta tutkia asiaa enempää kuin käytettävissä olevien tietojen verran liitteen XV mukaisen asiakirja-aineiston laatimiseksi. Toiseksi 3 artiklan 38 kohdassa (
57
)määriteltyä käsitettä ”käyttö- ja altistumiskategoria” käytetään useita kertoja kyseisessä asetuksessa. Sillä on merkitystä esimerkiksi aineiden rekisteröintiä koskevan II osaston kannalta, kun kyseessä ovat yleisiä rekisteröintitarkoituksia varten toimitettavat tiedot (10 artikla; ks. myös liite VI), ja liitteen I kannalta, sillä siinä vahvistetaan aineiden arviointia ja kemikaaliturvallisuusraporttien laatimista koskevat yleissäännökset. Mielestäni näiden tietojen täydentävyydestä ja siitä, että niiden ei oleteta olevan tyhjentäviä, seuraa, että niillä on merkitystä liitteessä XV vasta siinä vaiheessa, kun tarkastellaan tiettyjä käyttötarkoituksia koskevia vapautuksia. Niillä ei ole merkitystä (edeltävässä) arvioinnissa, joka koskee sitä, pitäisikö tietty aine tunnistaa erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi.
106.
Tästä syystä katson, että unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että vaikka liitettä XV koskevassa asiakirja-aineistossa ”mainitaan vain esimerkkejä tämän aineen käytöstä välituotteena, tällä ei olisi merkitystä tunnistettaessa akryyliamidi asetuksen – – erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi, koska nämä tiedot eivät koske akryyliamidin sisäisiä ominaisuuksia”. (
58
) Sekä 57 artikla että liite XV ovat näet tältä osin selkeitä: aineet ovat erityistä huolta aiheuttavia, jos niillä on 57 artiklassa luetellut ominaisuudet. (
59
) Tässä säännöksessä ei viitata aineiden käyttötarkoituksiin tunnistamisen yhteydessä. Päinvastoin, aineiden käyttötarkoituksia tarkastellaan muualla, nimittäin 56 artiklassa, jossa vahvistetaan yleisperiaate, jonka mukaan liitteeseen XIV sisältyviä aineita ei saa saattaa markkinoille eikä käyttää, sekä kyseisestä periaatteesta tehtävät poikkeukset. Tämä vaihe koskee aineiden sisällyttämistä liitteeseen XIV (58 artikla) tai lupien myöntämistä koskevan VII osaston 2 lukuun.
107.
Tästä syystä neljäs valitusperuste olisi mielestäni hylättävä.
Viides ja kuudes valitusperuste: oikeudellinen virhe ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuuden arvioinnissa
Tiivistelmä valituksenalaisen tuomion merkityksellisistä kohdista
108.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi PPG:n ja SNF:n väitteet, joiden mukaan riidanalainen päätös oli suhteellisuusperiaatteen vastainen. Se totesi ensin, että akryyliamidin tunnistaminen erityistä huolta aiheuttavaksi aineeksi ei ollut ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun päämääriin nähden ilmeisen soveltumatonta. Toiseksi se totesi, että riidanalaisella päätöksellä ei ylitetty näiden päämäärien saavuttamiseksi tarvittavien keinojen rajoja. Erityisesti välituotekäytön vapauttaminen tunnistamisesta ei ole vähemmän rajoittava toimenpide, joka olisi sopiva samojen tavoitteiden saavuttamiseen. Lainsäätäjä oli pikemminkin ottanut käyttöön välituotteita koskevia erityissääntöjä REACH-asetuksen 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa.
Asianosaisten lausumat
109.
PPG ja SNF esittävät vaihtoehtoisesti esittämänsä viidennen valitusperusteen tueksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen arvioidessaan suhteellisuusperiaatetta. Vähemmän rajoittava toimenpide olisi ollut todeta nimenomaisesti riidanalaisessa päätöksessä, että ”aineen tunnistaminen ja ottaminen ehdolla olevien aineiden luetteloon ei vaikuta millään tavoin välituotteiden käyttöön”, koska tällä ratkaisulla on se etu, että sillä sovitetaan yhteen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa säädetty välituotteita koskeva vapautus 59 artiklan mukaisen tunnistamismenettelyn kanssa.
110.
PPG ja SNF väittävät kuudennessa valitusperusteessaan lisäksi, että 93 kohdan toisessa virkkeessä esitetty unionin yleisen tuomioistuimen arviointi ei anna niille mahdollisuutta ymmärtää, miksi tämä toimenpide ei ole vähemmän rajoittava toimenpide, joka ECHA:n olisi näin ollen pitänyt toteuttaa.
111.
ECHA esittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä soveltaessaan suhteellisuusperiaatetta. Sille on annettava laajaa harkintavaltaa alalla, johon liittyy sen tekemiä poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia valintoja ja joka edellyttää siltä monitahoisia arviointeja. Unionin yleinen tuomioistuin noudatti tässä yhteydessä myös perusteluvelvollisuuttaan. Valituksenalaisen tuomion 93 kohdassa oleva viittaus unionin lainsäätäjän 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa käyttöön ottamiin välituotteita koskeviin erityisiin sääntöihin ja viittaus tuomion 48 kohtaan olivat riittäviä.
112.
Komissio esittää, että unionin yleinen tuomioistuin käsitteli kaikilta osin ECHA:n väitetyn suhteellisuusperiaatteen loukkauksen. PPG:n ja SNF:n esittämä vaihtoehto on lisäksi tarpeeton, koska siinä esitetty seuraus perustuu suoraan itse REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohtaan. Se, että todetaan uudelleen eri sanoilla se, mikä on jo vahvistettu lainsäädännössä, ei ole ”toimenpide” eikä ”vähemmän rajoittava” toimenpide, koska ehdotetulla lisäyksellä ei ole oikeudellisia eikä käytännön vaikutuksia.
Arviointi
113.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisen tuomion 81–94 kohdassa PPG:n ja SNF:n väitteen, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta oli loukattu.
114.
Unionin yleinen tuomioistuin määritteli ensin oikein kyseisen periaatteen ja tuomioistuinvalvonnan rajat, jotka johtuvat ECHA:lla tällä alalla olevasta laajasta harkintavallasta. (
60
) Unionin yleinen tuomioistuin käsitteli tämän jälkeen väitteitä, joiden mukaan riidanalainen päätös ei ollut soveltuva keino REACH-asetuksen tavoitteiden saavuttamiseen. (
61
) Lopuksi se tarkasteli, ylitettiinkö riidanalaisella päätöksellä rajat, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, sekä PPG:n ja SNF:n esittämät vähemmän rajoittavat vaihtoehtoiset toimenpiteet. (
62
) Se päätteli, että riidanalainen päätös ei ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen.
115.
PPG:n ja SNF:n viides valitusperuste koskee unionin yleisen tuomioistuimen arviointia yhdestä väitteen mukaan vähemmän rajoittavasta toimenpiteestä, joka olisi niiden mielestä kuitenkin mahdollistanut REACH-asetuksen päämäärien saavuttamisen.
116.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen väitteen valituksenalaisessa tuomiossa sillä perusteella, että välituotteita koskevaa vapautusta käsitellään nimenomaisesti REACH-asetuksen 2 artiklan 8 kohdan b alakohdassa. Olen sekä unionin yleisen tuomioistuimen että komission kanssa samaa mieltä siitä, että koska se on todellakin lain mukainen kanta, väitetyllä ”vaihtoehtoisella toimenpiteellä” ei olisi ollut käytännön vaikutusta eikä oikeudellista vaikutusta. Se olisi näin ollen ollut oikeasuhteisuuden kannalta merkityksetön. Se olisi lyhyesti sanoen ollut täysin tarpeeton.
117.
Tästä seuraa, että viides valitusperuste on perusteeton.
118.
PPG ja SNF väittävät kuudennessa valitusperusteessaan unionin yleisen tuomioistuimen laiminlyöneen perusteluvelvollisuutensa. Ne väittävät erityisesti, että valituksenalaisen tuomion 93 kohdan toinen virke ei anna niille mahdollisuutta ymmärtää, miksi niiden ehdottama toimenpide ei ole vähemmän rajoittava toimenpide, jota ECHA:n olisi pitänyt käyttää.
119.
En hyväksy tätä väitettä.
120.
Kuten jo totesin, unionin yleinen tuomioistuin esitti syyt, joiden vuoksi se hylkäsi PPG:n ja SNF:n väitteen. Pitää paikkansa, että perustelut on esitetty vain yhdessä virkkeessä. Huomautan kuitenkin, että myös väite, johon unionin yleinen tuomioistuin vastasi, oli esitetty yhdessä virkkeessä kumoamisvaatimuksen 92 kohdassa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”[unionin yleiselle] tuomioistuimelle asetetun velvollisuuden, jonka mukaan sen on perusteltava päätöksensä, ei voida katsoa edellyttävän sitä, että sen olisi vastattava yksityiskohtaisesti kaikkiin kantajan esittämiin väitteisiin”. (
63
) Unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistapa antoi niille, joita päätös koski, mahdollisuuden saada selville sen syyt, ja unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden harjoittaa laillisuusvalvontaansa, kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään. (
64
)
121.
Tästä syystä kuudes valitusperuste pitäisi hylätä.
122.
Tästä syystä ehdotan, että valitus hylätään kokonaan.
Oikeudenkäyntikulut
123.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137, 138, 140 ja 184 artiklan nojalla, yhdessä luettuina, PPG ja SNF pitäisi määrätä korvaamaan oikeudenkäyntikulut, koska ne ovat hävinneet asian kaikkien valitusperusteidensa osalta.
Ratkaisuehdotus
124.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–
hylkää valituksen
–
määrää, että Polyelectrolyte Producers Group GEIE ja SNF SAS vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja velvoittaa ne korvaamaan Euroopan kemikaaliviraston oikeudenkäyntikulut sekä
–
määrää, että Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	T‑268/10 RENV, EU:T:2015:698.
(
3
)	Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta, direktiivin 1999/45/EY muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93, komission asetuksen (EY) N:o 1488/94, neuvoston direktiivin 76/769/ETY ja komission direktiivien 91/155/ETY, 93/67/ETY, 93/105/EY ja 2000/21/EY kumoamisesta 18.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006 (EUVL 2006, L 396, s. 1). REACH-asetuksen versio, jolla on merkitystä pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevien tosiseikkojen kannalta, on kyseinen asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 22.6.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 552/2009 (EUVL 2009, L 164, s. 7), ja tätä versiota siteeraan jäljempänä.
(
4
)	Johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale sekä 1 artikla.
(
5
)	Vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27.6.1967 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1967, 196, s. 1). Tämä direktiivi on sittemmin kumottu aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta sekä direktiivien 67/548/ETY ja 1999/45/EY muuttamisesta ja kumoamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1907/2006 muuttamisesta 16.12.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1272/2008 (EUVL 2008, L 353, s. 1).
(
6
)	ECHA:n Multilingual Chemical Terminology ‑tietokannan mukaan polymerisaatiolla tarkoitetaan polymeerien muodostumista yksinkertaisemmista (monomeerisistä) molekyyleistä lisäyksen kautta.
(
7
)	T-268/10, EU:T:2011:508.
(
8
)	C‑625/11 P, EU:C:2013:594.
(
9
)	Unionin yleisen tuomioistuimen esittämä tarkastelu tutkittavaksi ottamista koskevasta kysymyksestä esitetään valituksenalaisen tuomion 29–61 kohdassa.
(
10
)	Tuomio 10.9.2015, FCD ja FMB (C-106/14, EU:C:2015:576, 32 kohta).
(
11
)	Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoittamisesta (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta ja direktiivin 1999/45/EY ja [pysyviä orgaanisia yhdisteitä koskevan] asetuksen (EY) muuttamisesta (KOM(2003) 644 lopullinen, s. 12; jäljempänä komission asetusehdotus).
(
12
)	REACH-asetuksen 1 artiklan 3 kohta.
(
13
)	REACH-asetuksen johdanto-osan 69 perustelukappale.
(
14
)	Tuomio 10.9.2015, FCD ja FMB (C-106/14, EU:C:2015:576, 35 kohta).
(
15
)	REACH-asetuksen 59 artiklan 2 ja 3 kohta sekä liite XV. Muut jäsenvaltiot ja kemikaalivirasto voivat 60 päivän kuluessa tästä jakelusta esittää huomautuksia kemikaalivirastolle toimitetun asiakirja-aineiston aiheena olevan aineen tunnistamisesta (59 artiklan 5 kohta).
(
16
)	REACH-asetuksen 59 artiklan 4 kohta.
(
17
)	REACH-asetuksen 59 artiklan 7–9 kohta.
(
18
)	REACH-asetuksen 58 artiklan 3 kohta.
(
19
)	Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehty neuvoston päätös (EYVL 1999, L 184, s. 23). Ks. REACH-asetuksen 58 artiklan 1 kohta ja 133 artiklan 4 kohta. Päätöksen 1999/468/EY 5a artikla lisättiin menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä tehdyn päätöksen 1999/468/EY muuttamisesta 17.7.2006 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2006/512 (EUVL 2006, L 200, s. 11).
(
20
)	REACH-asetuksen 58 artiklan 1 ja 2 kohta.
(
21
)	REACH-asetuksen 62 artikla.
(
22
)	Ks. REACH-asetuksen 56 artiklan 1 kohdan b–e alakohta ja 56 artiklan 2–5 kohta.
(
23
)	Valituksenalaisen tuomion 66 kohta.
(
24
)	Valituksenalaisen tuomion 54 kohta.
(
25
)	ECHA:n välituotteita koskevat toimintaohjeet, 2010, ECHA-2010-G-17-EN (jäljempänä ECHA:n välituotteita koskevat toimintaohjeet), liite 4.
(
26
)	Valituksenalaisen tuomion 55 kohta.
(
27
)	Valituksenalaisen tuomion 58 kohta.
(
28
)	Valituksenalaisen tuomion 59 kohta.
(
29
)	Valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohta.
(
30
)	Valituksenalaisen tuomion 66 kohta.
(
31
)	Johdanto-osan toinen ja kolmas perustelukappale.
(
32
)	Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27.7.1976 annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY (EYVL 1976, L 262, s. 201) 1 artiklan 3 kohdan a alakohta; olemassa olevien aineiden vaarojen arvioinnista ja valvonnasta 23.3.1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 793/93 (EYVL 1993, L 84, s. 1) 2 artiklan a alakohta; vaarallisten valmisteiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 31.5.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/45/EY (EYVL 1999, L 200, s. 1) 2 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
33
)	Direktiivin 67/548 2 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
34
)	Komission työasiakirja, Yleiskertomus REACH-asetuksesta (SWD(2013) 25 final, s. 17).
(
35
)	Ks. tästä komission asetusehdotus, s. 33.
(
36
)	REACH-asetuksen 1 ja 55 artikla.
(
37
)	Ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on ensinnäkin toimivaltainen toisaalta määrittämään ratkaisun perustaksi asetettavan tosiseikaston, lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta selvitysaineistosta, ja toisaalta arvioimaan tätä tosiseikastoa. Kun unionin yleinen tuomioistuin on määrittänyt asian tosiseikaston tai arvioinut sitä, unionin tuomioistuin on SEUT 256 artiklan nojalla toimivaltainen harjoittamaan tämän tosiseikaston oikeudelliseen luonnehdintaan ja unionin yleisen tuomioistuimen sen pohjalta tekemiin oikeudellisiin päätelmiin kohdistuvaa valvontaa (ks. tuomio 1.6.1994, komissio v. Brazzelli Lualdi ym., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, 48 ja 49 kohta ja tuomio 19.7.2012, Alliance One International ja Standard Commercial Tobacco v. komissio ja komissio v. Alliance One International ym., C‑628/10 P ja C‑14/11 P, EU:C:2012:479, 84 kohta).
(
38
)	Ks. tästä tuomio 29.4.2004, komissio v. CAS Succhi di Frutta (C‑496/99 P, EU:C:2004:236, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
39
)	Valituksenalaisen tuomion 65 kohta.
(
40
)	Valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohta.
(
41
)	Valituksenalaisen tuomion 69 kohta.
(
42
)	Tuomio 10.11.2016, Baštová (C-432/15, EU:C:2016:855, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 29.3.2012, komissio v. Puola (C-185/10, EU:C:2012:181, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
43
)	Ks. edellä 55 ja 58 kohta.
(
44
)	Euroopan yhteisöjen komissio, Tulevaa kemikaalipolitiikkaa koskeva strategia (KOM(2001) 88 lopullinen, s. 8 ja 19).
(
45
)	Ks. komission asetusehdotus, s. 33.
(
46
)	Ks. komission asetusehdotus, s. 108.
(
47
)	Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta ja direktiivin 1999/45/EY ja [pysyviä orgaanisia yhdisteitä koskevan] asetuksen (EY) muuttamisesta ((2003/0256(COD)), A6-0315/2005, s. 523 ja 524).
(
48
)	Ks. komission asetusehdotuksen 54 ja 56 artikla.
(
49
)	Tuomio 15.3.2017, Hitachi Chemical Europe ja Polynt v. ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, 35 kohta).
(
50
)	Tuomio 15.3.2017, Hitachi Chemical Europe ja Polynt v. ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, 35 kohta).
(
51
)	Ks. Bergkamp, L., ”Key concepts and scope”, The European Union REACH Regulation for chemicals, Oxford University Press, 2013, s. 59. PPG ja SNF itse asiassa hyväksyivät istunnossa sen, että jos aineella on sekä välituotekäyttöä että muuta kuin välituotekäyttöä ”esim. 50 prosenttia välituotekäyttöä ja 50 prosenttia muuta kuin välituotekäyttöä”, vain välituotekäyttö vapautetaan 2 artiklan 8 kohdan b alakohdan nojalla.
(
52
)	Valituksenalaisen tuomion 66 kohta.
(
53
)	Valituksenalaisen tuomion 64 kohta.
(
54
)	Valituksenalaisen tuomion 66 kohta.
(
55
)	Ks. esim. tuomio 11.4.2013, Mindo v. komissio (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, 29 kohta).
(
56
)	Ks. tästä määräys 4.9.2014, Cindu Chemicals ym. v. ECHA (C‑289/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:2175, 51 kohta).
(
57
)	REACH-asetuksen 3 artiklan 24 kohdassa säädetään käsitteen ”käyttö” ja 3 artiklan 37 kohdassa käsitteen ”altistumisskenaario” erillisestä määritelmästä.
(
58
)	Valituksenalaisen tuomion 69 kohta.
(
59
)	Ks. edellä 34 kohta.
(
60
)	Valituksenalaisen tuomion 81 ja 82 kohta. Ks. myös tuomio 21.7.2011, Etimine (C-15/10, EU:C:2011:504, 60, 124 ja 125 kohta).
(
61
)	Valituksenalaisen tuomion 84–87 kohta.
(
62
)	Valituksenalaisen tuomion 88–93 kohta.
(
63
)	Tuomio 9.9.2008, FIAMM ym. v. neuvosto ja komissio (C‑120/06 P ja C‑121/06 P, EU:C:2008:476, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
64
)	Tuomio 11.4.2013, Mindo v. komissio (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, 29 kohta).