SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 20 de julio de 2017 (*)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por España — Ayudas directas disociadas respecto a los años de solicitud 2008 y 2009 — Deficiencias en el sistema de control — Determinación de las muestras de control — Carga de la prueba — Ayudas al desarrollo rural en la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto a los años de solicitud 2009 y 2010 — Controles sobre el terreno — Controles fundamentales — Proporcionalidad»
En el asunto T‑143/15,
Reino de España, representado por el Sr. M. Sampol Pucurull y la Sra. M.J. García-Valdecasas Dorrego, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. D. Triantafyllou y la Sra. I. Galindo Martín, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L 16, p. 33),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. G. Berardis, Presidente, y los Sres. D. Spielmann y Z. Csehi (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de marzo de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        El recurso tiene por objeto la pretensión de anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L 16, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2        El Reino de España solicita la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que impone dos correcciones a tanto alzado.
3        Mediante la primera corrección a tanto alzado la Comisión Europea excluye de la financiación de la Unión Europea concedida con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), y por lo que se refiere a los años de solicitud 2008 y 2009 y a Andalucía, determinados importes correspondientes a las ayudas a la renta de los agricultores por cada explotación agrícola y disociadas de la producción (en lo sucesivo, «ayudas directas disociadas») previstas por el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1).
4        Mediante la segunda corrección a tanto alzado la Comisión excluye de la financiación de la Unión concedida con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por lo que se refiere a los años de solicitud 2009 y 2010, determinados importes correspondientes a las ayudas destinadas a indemnizar a los agricultores por las dificultades naturales en zonas de montaña y por las dificultades en zonas distintas de las de montaña (en lo sucesivo, «dificultades naturales») y a las ayudas agroambientales (en lo sucesivo, «medidas agroambientales») previstas en el artículo 36, letra a), puntos i), ii) y iv), del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Feader (DO 2005, L 277, p. 1), en aplicación del Programa de Desarrollo Rural 2007-2013 de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
Primera corrección a tanto alzado, referida a la gestión en Andalucía de las ayudas directas disociadas respecto a los años de solicitud 2008 y 2009
5        La primera corrección a tanto alzado que es objeto del presente recurso fue aplicada por la Comisión tras la investigación AA/2009/007/ES, realizada en Andalucía del 26 al 30 de octubre de 2009 en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad instruido en relación con el cumplimiento de la normativa de las ayudas directas disociadas respecto a los años de solicitud 2008 y 2009.
6        La investigación se llevó a cabo de conformidad con el artículo 31, apartados 1 a 3, del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), que era de aplicación en el momento de iniciarse la investigación.
7        En el transcurso del procedimiento la Comisión y las autoridades españolas intercambiaron información y observaciones y se celebró una reunión bilateral entre esas mismas partes. La Comisión transmitió a las autoridades españolas el resultado de la inspección el 20 de enero de 2014.
8        La Comisión cuestionaba en particular la efectividad de los controles basados en muestras de control seleccionadas teniendo en cuenta un análisis de riesgos (en lo sucesivo, «muestra de control de riesgo»), en relación con los controles basados en muestras de control seleccionadas de forma aleatoria (en lo sucesivo, «muestra aleatoria»), a efectos del artículo 27 del Reglamento (CE) n.º 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en los Reglamentos n.º 1782/2003 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo y para la aplicación de la condicionalidad prevista en el Reglamento (CE) n.º 479/2008 del Consejo (DO 2004, L 141, p. 18).
9        Dado que las partes no alcanzaron ningún acuerdo, se sometió la cuestión al órgano de conciliación. En su informe final, comunicado a las autoridades españolas el 11 de julio de 2014, dicho órgano comenzaba por precisar que parecía lógico esperar que la muestra aleatoria, que era una herramienta para verificar que la muestra de control de riesgo había sido elegida correctamente, revelara un nivel de error inferior al de la propia muestra de control de riesgo. A continuación, el órgano de conciliación analizaba las estadísticas del período 2007-2012 que habían presentado los servicios de la Comisión, observando al respecto, por una parte, que el área no encontrada en la muestra aleatoria era más o menos igual o (en 2008 y 2012) mayor que la de la muestra de control de riesgo, salvo en el año 2009, en el que la muestra de control de riesgo había arrojado un resultado superior en un 33 % al de la aleatoria, y, por otra parte, que en términos de sumas no pagadas la muestra de control de riesgo había tenido un resultado más bajo, excepto en 2009 y 2010. Por último, el órgano de conciliación sugería a los servicios de la Comisión que comprobaran si respecto del año 2009 la corrección resultaba justificada.
10      A raíz de ese procedimiento, la Comisión comunicó su posición final a las autoridades españolas el 29 de agosto de 2014, manteniendo que el análisis de riesgos realizado por dichas autoridades sobre los años 2008 y 2009 no había sido efectivo y, habida cuenta de la parte del cálculo modificado por las mismas, redefiniendo el cálculo inicial con la propuesta de excluir de la financiación de la Unión la cantidad de 3 586 250,48 euros respecto al año 2008 y la cantidad de 1 866 977,31 euros respecto al año 2009, lo que supone un total de 5 453 227,79 euros.
11      Ésa fue la posición recogida en la Decisión impugnada, que se adoptó de conformidad con el artículo 52, apartados 1 a 3, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), el cual derogó el Reglamento n.º 1290/2005 con efectos a partir del 1 de enero de 2014. El procedimiento de liquidación de conformidad que introdujo el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 se corresponde en esencia con el que establecía el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005.
Segunda corrección a tanto alzado, referida a la aplicación de las normas sobre dificultades naturales y medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto a los años de solicitud 2009 y 2010
12      La segunda corrección a tanto alzado que es objeto del presente recurso fue aplicada por la Comisión tras la investigación RD2/2011/005/ES, en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad instruido en relación con las ayudas al desarrollo rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto a los años de solicitud 2009 y 2010, y más concretamente en lo atinente a la aplicación de las normas sobre dificultades naturales y medidas agroambientales.
13      La investigación se llevó a cabo de conformidad con el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005 (véase el apartado 6 anterior).
14      En el transcurso del procedimiento, la Comisión y las autoridades españolas intercambiaron información y observaciones y se celebró una reunión bilateral entre esas mismas partes. La Comisión transmitió el resultado de la inspección el 17 de mayo de 2013.
15      La Comisión reprochaba en concreto a las autoridades españolas haber incumplido la obligación de recuento de animales durante los controles efectuados sobre el terreno, a efectos del artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento
n.º 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2006, L 368, p. 74).
16      Dado que las partes no alcanzaron ningún acuerdo, se sometió la cuestión al órgano de conciliación. En su informe final, comunicado a las autoridades españolas el 16 de diciembre de 2013, dicho órgano afirmaba que era necesario aclarar determinados aspectos al objeto de dilucidar en qué basarse a la hora de calcular la corrección financiera y hacía constar en particular la existencia de un debate sobre la posibilidad de limitar la corrección únicamente a los beneficiarios que tuvieran animales declarados, posibilidad que contaba con el acuerdo de la Dirección General (DG) de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión, que había sugerido a las autoridades españoles que se pusieran en contacto con ella.
17      A raíz de dicho procedimiento, la Comisión comunicó su posición final el 30 de abril de 2014, llegando a la conclusión de que la falta de verificación del ganado presente en la explotación durante los controles realizados sobre el terreno a los beneficiarios (salvo para determinadas submedidas) era una deficiencia del alcance de los controles sobre el terreno de la submedida agroambiental «gestión sostenible de superficies forrajeras pastables y apoyo a los sistemas tradicionales de pastoreo trashumante», así como de la medida relativa a las dificultades naturales en relación con los años de solicitud de ayuda de 2009 y 2010. Basándose en ello, aplicó una corrección a tanto alzado del 5 %.
18      Ésa fue la posición recogida en la Decisión impugnada, que se adoptó de conformidad con el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 (véase el apartado 11 anterior).
Procedimiento y pretensiones de las partes
19      El Reino de España interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 30 de marzo de 2015.
20      El 10 de junio de 2015, la Comisión presentó el escrito de contestación. La réplica y la dúplica se presentaron dentro de plazo.
21      Por resolución del Presidente del Tribunal el presente asunto se atribuyó a un Juez Ponente distinto, que estaba adscrito a la Sala Segunda. Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, ese Juez Ponente fue adscrito a su vez, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, a la Sala Sexta, que es a la que se ha atribuido en consecuencia el presente asunto.
22      El Reino de España solicita al Tribunal que:
–        Anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que excluye de la financiación de la Unión, por una parte, determinadas ayudas directas disociadas que aquél percibió con cargo al FEAGA respecto a los años de solicitud 2008 y 2009 y, por otra parte, determinados gastos, relacionados con las dificultades naturales y las medidas agroambientales, realizados a cargo del Feader en el marco del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León respecto a los años de solicitud 2009 y 2010.
–        Condene en costas a la Comisión.
23      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso por infundado.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
24      El Reino de España invoca cinco motivos para fundamentar su recurso.
25      Mediante los dos primeros motivos se persigue la anulación de la primera corrección a tanto alzado (véanse los apartados 5 a 11 anteriores). El primer motivo se basa en que se interpretó incorrectamente el artículo 27, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004 y en que se infringieron el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005 y el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013 por lo que atañe a la valoración de los resultados de las muestras de control. El segundo motivo se basa en que se infringieron las mismas disposiciones por lo que atañe a la existencia de pruebas de la puesta en práctica de un sistema efectivo de control.
26      Mediante los tres motivos siguientes se persigue la anulación de la segunda corrección a tanto alzado (véanse los apartados 12 a 18 anteriores). El tercer motivo se basa en que se infringieron los artículos 10, apartados 2 y 4, y 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, por lo que atañe a la obligación de proceder al recuento de animales durante los controles efectuados sobre el terreno. El cuarto motivo se basa en que se infringieron el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1082/2003 de la Comisión, de 23 de junio de 2003, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al nivel mínimo de controles que deben realizarse en el marco del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (DO 2003, L 156, p. 9), y el artículo 26, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 796/2004 por lo que atañe a la existencia de información sobre el número de animales extraída de bases de datos fiables. El quinto motivo se basa en que se infringió el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y se violó el principio de proporcionalidad por lo que atañe al carácter proporcionado de la liquidación efectuada por la Comisión.
27      En la vista, el Reino de España desistió de los motivos tercero y cuarto y del motivo que había invocado en la réplica en relación con el incumplimiento del plazo razonable.
28      Así pues, resulta oportuno examinar conjuntamente los dos primeros motivos mediante los que se persigue la anulación de la primera corrección a tanto alzado y, posteriormente, el motivo mediante el que se persigue la anulación de la segunda corrección a tanto alzado.
Sobre los motivos mediante los que se persigue la anulación de la corrección a tanto alzado aplicada en relación con las ayudas directas disociadas de Andalucía por haberse interpretado incorrectamente y haberse infringido el artículo 27 del Reglamento n.º 796/2004 y por haberse infringido el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005 y el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013
29      Mediante sus dos primeros motivos el Reino de España rebate en esencia la conclusión de la Comisión de que las autoridades españolas no seleccionaron correctamente la muestra de control de riesgo y de que ello pone de manifiesto la falta de un sistema efectivo de control. Más concretamente, el primer motivo se basa en que se interpretaron incorrectamente los resultados de las dos muestras de control y el segundo en la existencia de pruebas de la puesta en práctica de un sistema efectivo de control.
30      Resulta oportuno recordar con carácter preliminar que, con arreglo al artículo 25, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003, que era de aplicación en el momento de los hechos controvertidos, «los Estados miembros efectuarán controles sobre el terreno, a fin de verificar el cumplimiento por los agricultores de las obligaciones [en relación con la condicionalidad]» que establecía ese mismo Reglamento.
31      Por lo que se refiere a las normas sobre controles, para empezar, el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004, también de aplicación en el momento de los hechos controvertidos, dispone que «los controles administrativos y sobre el terreno contemplados en el presente Reglamento se efectuarán de una forma que garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas, así como de los requisitos y normas aplicables en relación con la condicionalidad».
32      A continuación, el artículo 26, apartado 4, del Reglamento n.º 796/2004 estipula que, «cuando esté establecido que determinados elementos de un control sobre el terreno pueden realizarse a partir de una muestra, ésta deberá garantizar un nivel de control fiable y representativo», y que «los Estados miembros deberán fijar los criterios para la selección de la muestra». La citada disposición establece asimismo que, «si los controles realizados con esa muestra revelan la existencia de irregularidades, las dimensiones y/o el alcance de la muestra se aumentarán oportunamente».
33      Por último, con arreglo al considerando 32 del Reglamento n.º 796/2004, «la muestra correspondiente al porcentaje mínimo de controles sobre el terreno deberá seleccionarse en parte sobre la base de un análisis de riesgos y en parte de forma aleatoria [...]».
34      El artículo 27, apartado 1, del mismo Reglamento dispone al respecto lo siguiente, tras su reforma por el Reglamento (CE) n.º 972/2007 de la Comisión, de 20 de agosto de 2007 (DO 2007, L 216, p. 3):
«La autoridad competente determinará las muestras de control para los controles sobre el terreno previstos en el presente Reglamento teniendo en cuenta un análisis de riesgos y la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas. La eficacia del análisis de riesgos se evaluará y actualizará anualmente:
a)      determinando la pertinencia de cada factor de riesgo;
b)      comparando los resultados de la muestra basada en el riesgo y seleccionada al azar a que se refiere el párrafo segundo;
c)      teniendo en cuenta la situación específica de cada Estado miembro.»
35      A este respecto, resulta oportuno recordar, en primer término, que el FEAGA únicamente financia las intervenciones emprendidas con arreglo a las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado 64) y que, en virtud de las normas del Derecho de la Unión que regulan el FEAGA, corresponde a los Estados miembros organizar un sistema efectivo de control y vigilancia (véase la sentencia de 17 de mayo de 2013, Bulgaria/Comisión, T‑335/11, no publicada, EU:T:2013:262, apartado 29 y la jurisprudencia en él citada).
36      Además, según reiterada jurisprudencia, incumbe a la Comisión probar las infracciones de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declare la inexistencia o las insuficiencias de los controles aplicados por el Estado miembro de que se trate. Sin embargo, la Comisión tiene la obligación, no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino de aportar un medio de prueba de la duda fundada y razonable que albergue con respecto a los citados controles o datos. Por su parte, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en datos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen datos que pueden hacer surgir dudas fundadas con respecto al establecimiento de un conjunto adecuado y efectivo de medidas de vigilancia y de control. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEAGA y de que, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado 65 y la jurisprudencia en él citada).
37      Por último, según la jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar las infracciones de las normas de la Unión, una vez probadas dichas infracciones es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de las mismas (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado 66 y la jurisprudencia en él citada). En efecto, la gestión de la financiación del FEAGA descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas de la Unión y se basa en la confianza que ha de existir entre las autoridades nacionales y las autoridades de la Unión. Tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del Fondo, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos la información que necesita (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado 67 y la jurisprudencia en él citada).
38      Por lo que se refiere más en concreto a la efectividad de los controles efectuados con arreglo al artículo 27 del Reglamento n.º 796/2004, el Tribunal ha precisado que el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra aleatoria —que, de conformidad con el apartado 1 de dicho artículo, se determinará según un criterio de representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas— no podrá superar con claridad el porcentaje de irregularidades que se haya constatado en la muestra de control de riesgo, puesto que éste último tiene en cuenta un análisis de riesgos cuyo fin es precisamente reducir la aleatoriedad de la muestra e implicar una cobertura mayor de las irregularidades (sentencia de 16 de junio de 2015, Portugal/Comisión, T‑3/11, no publicada, EU:T:2015:388, apartado 75).
39      Por lo tanto, son éstos los principios que deben guiarnos, al abordar los dos motivos formulados por el Reino de España, a la hora de comprobar, en primer lugar, si la Comisión ha probado que exista una «duda fundada y razonable» con respecto a los controles efectuados por la Administración nacional y, en segundo lugar, si, pese a esa duda, el Reino de España ha acreditado la existencia de un sistema fiable y operativo de control.
Sobre la existencia de una «duda fundada y razonable» con respecto a los controles
40      Mediante su primer motivo el Reino de España rebate en esencia la conclusión de la Comisión de que un porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra de control de riesgo que sea inferior al revelado por la muestra aleatoria en 2008 y ligeramente superior al de la muestra aleatoria en 2009 pruebe que los controles realizados por las autoridades españolas eran ineficaces.
41      La Comisión alega que, si bien el artículo 27 del Reglamento n.º 796/2004 no precisa que la muestra de control de riesgo deba siempre arrojar un porcentaje de error superior al de la muestra aleatoria, de la misma disposición y del artículo 23 de ese Reglamento se desprende que el análisis de riesgos en que debe basarse la selección de las muestras de control ha de ser adecuado y eficaz y actualizarse cada año.
42      Por tanto, según la Comisión, lo lógico es suponer que la muestra aleatoria pondrá de manifiesto un porcentaje de irregularidades inferior al revelado por la muestra de control de riesgo. A su juicio, tal como indican las recomendaciones técnicas del Centro Común de Investigación (CCI), cuando la muestra aleatoria pone de manifiesto un porcentaje alto de irregularidades en relación con la muestra de control de riesgo, ello apunta a que esta última muestra se basa en criterios inadecuados. En otras palabras, si la muestra de control de riesgo ha sido seleccionada correctamente, pondrá de manifiesto un porcentaje de irregularidades necesariamente más elevado que el revelado por la muestra aleatoria, ya que la única función de la muestra aleatoria es comprobar la calidad del análisis de riesgos.
43      Además, aunque la diferencia entre los porcentajes de irregularidades de un año preciso no sea significativa, tal diferencia durante varios años indica, a juicio de la Comisión, que hay un problema sistemático. Dicha institución alega al respecto que del análisis de varios años (de 2007 a 2012) se desprende que la muestra de control de riesgo pone de manifiesto un porcentaje de irregularidades inferior, idéntico o ligeramente superior al revelado por la muestra aleatoria respecto a los años 2007, 2008, 2010 y 2012.
44      Tal como se ha recordado en el apartado 36 anterior, corresponde a la Comisión presentar pruebas de la «duda fundada y razonable» que albergue con respecto a los controles realizados por el Reino de España.
45      En el presente asunto, al excluir determinados gastos de la financiación efectuada con cargo al FEAGA, la Comisión parte del principio de que los artículos 23 y 27 y otros artículos y considerandos del Reglamento n.º 796/2004 obligan a que el análisis de riesgos en que se base la determinación de las muestras de control sea efectivo, lo cual supone, a su juicio, que la muestra de control de riesgo pondrá de manifiesto un porcentaje de irregularidades claramente superior al de la muestra aleatoria, a diferencia de lo que sucedía en lo relativo a los años 2007, 2008, 2010 y 2012.
46      A este respecto, un cuadro elaborado por la Comisión en sus escritos procesales, que no ha sido rebatido por el Reino de España, recoge los resultados de las dos muestras antes mencionadas, en términos de área no encontrada, en los años 2007 a 2012:
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Muestra aleatoria
0,69 %
1,25 %
0,21 %
0,55 %
0,25 %
0,66 %
Muestra de control de riesgo
0,69 %
0,70 %
0,28 %
0,56 %
0,34 %
0,45 %
47      El cuadro muestra que, en lo que atañe al período objeto de la investigación controvertida (años 2008 y 2009), el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra de control de riesgo era inferior al revelado por la muestra aleatoria en 2008, mientras que en 2009 era superior. Además, del período total examinado por la Comisión, esto es, el comprendido entre 2007 y 2012, en 2012 el porcentaje de irregularidades revelado por la muestra de control de riesgo también era inferior al porcentaje puesto de manifiesto por la muestra aleatoria, mientras que en los demás años era igual (en 2007) o superior (en 2010 y 2011). Concretamente, después de 2008, que es el año en que se observó la diferencia más importante entre los porcentajes revelados por cada una de las dos muestras, el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra de control de riesgo se mantuvo en valores superiores al dimanante de la muestra aleatoria durante tres años consecutivos, de 2009 a 2011.
48      En primer lugar, por lo que se refiere a 2008, procede señalar que la Comisión pudo legítimamente deducir de los datos del cuadro que la evaluación basada en el riesgo que habían efectuado las autoridades españolas a principios de la campaña de 2008 era insuficiente, habida cuenta, por una parte, de la diferencia negativa en un 0,55 % que existía entre dicha evaluación y los resultados puestos de manifiesto por la muestra aleatoria y, por otra, de que el año anterior (2007) las dos evaluaciones habían arrojado un porcentaje de irregularidades idéntico, lo que debería haber hecho dudar a las autoridades españolas de la eficacia de la muestra de control de riesgo que habían seleccionado.
49      En efecto, puesto que el objetivo de la muestra de control de riesgo es detectar irregularidades en las situaciones más problemáticas, la Comisión podía esperar fundadamente que esa muestra pusiera de manifiesto un porcentaje de irregularidades superior al revelado por la muestra aleatoria.
50      Esta conclusión no se ve desvirtuada por lo alegado por el Reino de España en el sentido de que, por una parte, las diferencias estadísticas que existen entre ambas muestras se ven absorbidas por el margen de tolerancia que cubre la diferencia entre superficie declarada y superficie con derecho a ayuda y de que, por otra, dichas diferencias están justificadas por el bajo nivel de irregularidades constatado en Andalucía, por lo que los datos en cuestión son poco fiables.
51      A este respecto, baste con observar, como destaca la Comisión, que el margen de tolerancia y el nivel bajo de irregularidades deberían afectar de la misma manera a las dos muestras, de modo que no pueden justificar dos porcentajes de irregularidades distintos. Por lo demás, el Reino de España no ha aportado dato alguno que confirme en qué medida la existencia de un margen de tolerancia y un nivel bajo de irregularidades habrían podido afectar en el presente asunto a los resultados de las muestras.
52      En segundo lugar, por lo que se refiere al año 2009, procede señalar que los datos presentados por la Comisión no justifican la decisión de ésta de excluir la financiación controvertida, habida cuenta, en primer término, de la diferencia positiva, por mínima que sea, que existía entre los dos métodos de evaluación, dado que la muestra de control de riesgo ponía de manifiesto un porcentaje de irregularidades superior al revelado por la muestra aleatoria, en segundo término, de que esa diferencia mejoró significativamente respecto del año anterior y, en tercer término, de que tal diferencia se mantuvo en valores positivos durante los dos años siguientes (2010 y 2011).
53      Esa conclusión no se ve desvirtuada por lo alegado por la Comisión en el sentido de que la tendencia observada a lo largo de un período más amplio, en este caso el comprendido entre 2007 y 2012, prueba que, de media, la muestra de control de riesgo pone de manifiesto un porcentaje de irregularidades inferior al revelado por la muestra aleatoria.
54      En efecto, es preciso señalar que, aunque se haya efectuado partiendo de datos facilitados por el propio Reino de España, ese análisis de varios años no está previsto en el Reglamento n.º 796/2004, ya que el procedimiento de liquidación de conformidad tiene por objeto años concretos.
55      Por tanto, si bien la referencia a un período más amplio puede contribuir a sustentar una apreciación sobre la fiabilidad o falta de fiabilidad del análisis de riesgos, con ello no se puede sustituir la apreciación de cada año relevante, y tanto más cuanto que en el presente asunto los documentos obrantes en autos indican que las modificaciones realizadas tras el año 2008 por las autoridades españolas en la muestra de control de riesgo produjeron resultados positivos en el año relevante (2009) y en los dos siguientes.
56      Por lo demás, tal como precisó el Tribunal en la sentencia de 16 de junio de 2015, Portugal/Comisión (T‑3/11, no publicada, EU:T:2015:388), apartado 75, el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra aleatoria no podrá superar con claridad el porcentaje de irregularidades que se haya constatado en la muestra seleccionada teniendo en cuenta el análisis de riesgos (véase el apartado 38 anterior).
57      Procede, por lo tanto, concluir que la Comisión ha acreditado la existencia de dudas fundadas y razonables sobre el sistema de control puesto en práctica por el Reino de España únicamente con respecto al análisis de riesgos tenido en cuenta al seleccionar las muestras de control del año 2008, y no con respecto al análisis de riesgos referido a las muestras de control del año 2009.
Sobre la existencia de un sistema fiable y operativo de control
58      Mediante su segundo motivo, que invoca con carácter subsidiario, el Reino de España alega en esencia que los medios de prueba, y especialmente las estadísticas relativas a la tendencia que se dio a lo largo de un período de seis años (de 2007 a 2012), demuestran que existió un control efectivo. Asegura que el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra de control de riesgo es superior al revelado por la muestra aleatoria, salvo en dos años.
59      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
60      Este motivo no puede prosperar.
61      En primer lugar, por lo que se refiere a la alegación de que en las campañas 2011 y 2012 existe una diferencia positiva entre el porcentaje de irregularidades puesto de manifiesto por la muestra de control de riesgo y el revelado por la muestra aleatoria, resulta obligado observar que ello no supone necesariamente que los controles efectuados durante los años anteriores fueran también fiables.
62      En segundo lugar, al mencionar un estudio que a su juicio permitió corregir la irregularidad detectada, el propio Reino de España reconoce implícitamente que en el año 2008 existía una irregularidad.
63      En tercer lugar, no se desprende de los documentos que obran en autos, y especialmente del cuadro que se ha mencionado, que un análisis realizado sobre varios años arroje en su conjunto resultados positivos. Además, aun admitiendo que así fuera, por sí mismo ello no basta para probar que, a pesar de los resultados negativos que se derivan del análisis de riesgos de 2008 (que es el año concreto que era objeto de comprobación), los sistemas de control de ese año sí fueran fiables.
64      En consecuencia, pese a las dudas fundadas y razonables señaladas por la Comisión (véase el apartado 57 anterior), el Reino de España no ha acreditado que existiera un sistema de control fiable respecto al año 2008.
65      Por lo tanto, procede concluir que el Reino de España no ha podido demostrar la inexactitud de lo afirmado por la Comisión en el sentido de que en lo que atañe al año 2008 había insuficiencias en el análisis de riesgos en que se basaba la selección de las muestras de control.
66      A la luz de todo lo anterior, procede, por una parte, desestimar los motivos primero y segundo por lo que se refiere a la corrección a tanto alzado aplicada respecto del año de solicitud 2008 tras la investigación AA/2009/007/ES y, por otra, estimar el primer motivo y anular la Decisión impugnada por lo que se refiere a la corrección a tanto alzado aplicada respecto del año de solicitud 2009 tras esa misma investigación.
Sobre el motivo mediante el que se persigue la anulación de la corrección a tanto alzado correspondiente a los conceptos de dificultades naturales y de medidas agroambientales del Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por haberse infringido el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 y haberse violado el principio de proporcionalidad
67      Mediante este motivo el Reino de España alega en esencia que la segunda corrección a tanto alzado del 5 % aplicada por la Comisión resulta desproporcionada, al entender que la falta de recuento de animales no es una deficiencia que afecte a los «controles fundamentales».
68      En primer lugar, el Reino de España afirma que el recuento de animales no es uno de los controles fundamentales a efectos del documento n.º VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de las cuentas de la Sección Garantía del FEOGA».
69      El Reino de España aduce que, dado que el recuento de animales no es uno de los controles fundamentales y que no permite en ningún caso determinar la carga ganadera real, la falta de realización del mismo no comporta un riesgo significativo de pérdidas para el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). Añade que la propia Comisión reconoció la idoneidad de los controles administrativos realizados por las autoridades españolas y la fiabilidad de los registros administrativos de animales en que se basaban esos controles.
70      En segundo lugar, según el Reino de España, el órgano de conciliación afirmó que los servicios de la Comisión se habían mostrado de acuerdo en limitar a los beneficiarios que dispusieran de animales el gasto que debía corregirse y que dichos servicios modificaron su apreciación en la posición final.
71      El citado Estado miembro añade al respecto que la alegación de la Comisión de que la limitación de la corrección a los beneficiarios que dispusieran de animales declarados suponía una corrección menor en relación con el riesgo existente para el Fondo no figura en la Decisión impugnada y es contraria a la posición adoptada por dicha institución en relación con los registros de ganado de España.
72      En tercer lugar, el Reino de España afirma que, al extender el control por recuento de animales a todas las explotaciones, la medida afecta a beneficiarios que no disponen de animales o no declaran superficies forrajeras. Por lo que se refiere a las ayudas a zonas con dificultades naturales, afirma que el número de beneficiarios que no poseen animales representa casi dos terceras partes de los beneficiarios totales, lo cual implica una corrección desproporcionada.
73      Además, dado que los solicitantes de la medida de ayuda a zonas con dificultades naturales que incluyan superficies forrajeras y no dispongan de datos en los registros de animales no tienen derecho al pago de estas ayudas, para el Fondo no existe riesgo alguno vinculado a los pagos a beneficiarios que sí dispongan de animales en sus explotaciones pero no los hayan declarado.
74      La Comisión precisa con carácter preliminar que el presente motivo se refiere exclusivamente a una de las tres deficiencias de control acreditadas por la Decisión impugnada, concretamente la de la medida agroambiental «gestión sostenible de superficies forrajeras pastables y apoyo a los sistemas tradicionales de pastoreo trashumante» y «dificultades naturales», por la que aplicó una corrección a tanto alzado del 5 %, extremo que ha sido confirmado por el Reino de España.
75      Respecto al fondo del asunto, la mencionada institución rebate las alegaciones del Reino de España.
76      Con carácter preliminar, por lo que se refiere a los principios vigentes en materia de controles sobre medidas de dificultades naturales y medidas agroambientales, resulta oportuno recordar que, según el artículo 10 del Reglamento n.º 1975/2006, que era de aplicación en el momento de los hechos controvertidos:
«1.      Las solicitudes de ayuda y las sucesivas solicitudes de pago se controlarán de forma que se garantice la comprobación real del cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de la ayuda.
2.      Los Estados miembros definirán los métodos y medios adecuados para comprobar el cumplimiento de las condiciones de concesión de la ayuda con respecto a cada medida de ayuda.
[...]
4.      La comprobación de los criterios de admisibilidad consistirá en controles administrativos y sobre el terreno.»
77      Por lo que se refiere más concretamente a los controles efectuados sobre el terreno, el artículo 14, apartado 2, de ese mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«Los controles sobre el terreno cubrirán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita.»
78      Procede recordar a este respecto que, si bien es cierto que la normativa de la Unión en materia de concesión de ayudas y primas no obliga expresamente a los Estados miembros a adoptar medidas de vigilancia y modalidades de control específicas, no es menos cierto que, en virtud del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1975/2006, corresponde a los Estados miembros organizar controles sobre el terreno que cubran todos los compromisos y obligaciones de los beneficiarios, incluidas las obligaciones que se deriven del Derecho nacional, que sea posible controlar en el momento de la visita (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de enero de 2017, España/Comisión, C‑506/15 P, no publicada, EU:C:2017:42, apartado 69, y de 26 de enero de 2017, Francia/Comisión, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, apartado 71).
79      En el presente asunto, el Programa de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León del período de programación 2007-2013, aprobado mediante la Decisión C(2008) 722 de la Comisión, de 15 de febrero de 2008, prevé entre otras cosas medidas relativas a las dificultades naturales y medidas agroambientales de las previstas en el artículo 36, letra a), puntos i), ii) y iv), del Reglamento n.º 1698/2005 (véase el apartado 4 anterior) y, más en concreto, establece las condiciones que se han de cumplir para tener derecho a dichas medidas, incluida la de mantener una determinada carga ganadera. A tal objeto, como alega la Comisión, esta normativa establece unos límites máximos y mínimos de ganado que debe permanecer en la explotación por la que el titular solicite la indemnización compensatoria por hectárea de superficie forrajera.
80      Las autoridades nacionales están pues obligadas, al efectuar controles sobre el terreno, a determinar el criterio de carga ganadera existente en la explotación en el momento de la visita de inspección, en particular mediante el recuento de animales, con el fin de comprobar si se respetan, puntualmente, los valores máximo y mínimo fijados por la normativa española y de corroborar, de ese modo, los datos resultantes de los controles administrativos.
81      Por tanto, la Comisión estimó acertadamente que, al efectuar controles sobre el terreno, las autoridades españolas estaban obligadas a proceder al recuento de animales para comprobar la carga ganadera existente en las explotaciones que disfrutaban de las ayudas.
82      No desvirtúan tal conclusión las alegaciones del Reino de España.
83      En primer lugar, resulta oportuno señalar, como precisó el Tribunal en su sentencia de 26 de febrero de 2015, Lituania/Comisión (T‑365/13, no publicada, EU:T:2015:113), apartados 67 a 69, que, dado que los controles efectuados sobre el terreno para comprobar si se cumple el criterio de la carga ganadera constituyen controles fundamentales a efectos del documento n.º VI/5330/97, la falta de dichos controles representa un riesgo significativo de pérdidas para el presupuesto de la Unión. Por tanto, en circunstancias como las del presente asunto, la imposición de un tipo de corrección financiera no resulta contraria ni al artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005 ni al principio de proporcionalidad.
84      Por otra parte, el hecho de que la Comisión no haya puesto en duda la fiabilidad de los registros de ganado de las autoridades españolas no supone que la Comisión debiera haber pasado por alto la obligación de recuento. En efecto, en el Reglamento n.º 1975/2006 no hay ninguna disposición que se pueda interpretar en el sentido de que, en el supuesto en que los controles administrativos se efectúen utilizando información tomada de una base de datos fiable, deje de ser necesario realizar sobre el terreno los controles contemplados en dicho Reglamento (sentencia de 30 de abril de 2015, Francia/Comisión, T‑259/13, no publicada, EU:T:2015:250, apartado 70, confirmada en casación mediante sentencia de 26 de enero de 2017, Francia/Comisión, C‑373/15 P, EU:C:2017:55, apartado 74).
85      En segundo lugar, la circunstancia de que durante el procedimiento de conciliación la Comisión debatiera la posibilidad de limitar la corrección a los beneficiarios que poseyeran animales declarados no obligaba a la referida institución a adoptar ese enfoque en la Decisión impugnada. Ciertamente, tal como señaló el órgano de conciliación, esa posibilidad había contado —con determinadas reservas— con el acuerdo de la DG de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión (véase el apartado 16 anterior). No obstante, dicho acuerdo no se confirmó, y la Comisión precisó en su posición final (véase el apartado 17 anterior) que la DG en cuestión había descartado esa posibilidad.
86      En tercer lugar, se ha de desestimar la alegación de que el control mediante recuento de animales en todas las explotaciones es desproporcionado por afectar a beneficiarios que no poseen animales o no declaran superficies forrajeras y, por lo tanto, no tienen derecho a ayuda.
87      En efecto, como se ha recordado en el apartado 79 anterior, entre los criterios que se han de cumplir para beneficiarse de las ayudas por superficie, la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla y León prevé el mantenimiento no sólo de una determinada carga ganadera máxima sino asimismo de una carga mínima.
88      A este respecto, el Reino de España no ha demostrado cómo superficies forrajeras que no disponen de animales pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de las medidas controvertidas —cuyos criterios requieren una carga ganadera mínima y máxima— y, por ello, verse afectadas por las correcciones impuestas por la Comisión. Además, tal como destaca esta institución, el Reino de España se contradice cuando afirma, por una parte, que los beneficiarios que no disponen de animales o no declaran superficies forrajeras no tienen derecho a ayuda y, por otra, que un número considerable de beneficiarios que han sido objeto de las correcciones no poseen animales declarados.
89      Por lo tanto, procede desestimar el motivo mediante el que se persigue la anulación de la segunda corrección financiera.
Costas
90      En virtud del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cada parte cargará con sus propias costas cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra.
91      En el presente asunto procede decidir que cada una de las partes cargue con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1)      Anular, en la medida en que atañe a la corrección financiera impuesta al Reino de España respecto del año de solicitud 2009 tras la investigación AA/2009/007/ES, la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
2)      Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)      Cada parte cargará con sus propias costas.
BerardisSpielmannCsehi
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de julio de 2017.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
D. Gratsias
*      Lengua de procedimiento: español.