62016CC0277
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
EVGENIJA TANCHEVA,
predstavljeni 26. julija 2017 (
1
)
Zadeva C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
proti
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska))
„Elektronska komunikacijska omrežja – Direktiva 2002/21/ES (Okvirna direktiva) – Direktiva 2002/19/ES (Direktiva o dostopu) – Zagotavljanje storitev veleprodajnega zaključevanja govornih klicev v mobilnih omrežjih – Obveznost stroškovne naravnanosti cen – Cene, ki so določene tako, da so nižje od stroškov, ki nastanejo zadevnemu operaterju pri opravljanju storitve zaključevanja klicev – Tržna analiza“
1.
Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe poziva Sodišče k pojasnitvi, v kakšnem obsegu in pod katerimi pogoji Direktiva 2002/19/ES (v nadaljevanju: Direktiva o dostopu) (
2
) pooblašča nacionalne regulativne organe (v nadaljevanju: NRO), da nadzirajo cene, ki jih telekomunikacijski operaterji zaračunavajo za zagotavljanje dostopa ali storitev medomrežnega povezovanja.
2.
Storitev, obravnavana v tej zadevi, je veleprodajno zaključevanje govornih klicev v mobilnih omrežjih. Kadar naročnik nekega mobilnega omrežja pokliče naročnika drugega mobilnega omrežja, kličoča stranka kliče v omrežje klicane stranke. Veleprodajno zaključevanje govornih klicev je storitev, potrebna za „zaključitev“ navedenega klica v omrežju klicane stranke. V EU je klicano omrežje tisto, ki določa ceno zaključevanja klica, kličoče omrežje pa jo plača. Zato veliko težavo na področju konkurence predstavljajo visoke cene zaključevanja klicev, ki se nato z višjimi cenami klicev prenesejo na končne uporabnike. (
3
)
3.
S členom 13 Direktive o dostopu so zato NRO pooblaščeni, da naložijo ukrepe za cenovni nadzor v zvezi s storitvami medomrežnega povezovanja. Vendar se lahko ukrepi za cenovni nadzor naložijo le operaterju, ki je bil na podlagi tržne analize, izvedene v skladu s členom 16 Direktive 2002/21/ES (v nadaljevanju: Okvirna direktiva) (
4
), določen kot operater s pomembno tržno močjo, in le, če bi lahko „zadevni operater zadrža[l] cene na previsoki ravni ali uporabi[l] razkorak cen v škodo končnih uporabnikov“. V skladu s členom 13(1) Direktive o dostopu imajo lahko ukrepi za cenovni nadzor zlasti obliko „obveznosti za stroškovno naravnanost cen“.
4.
Ključno vprašanje, ki se postavlja s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe, je, ali lahko NRO s tem, ko naložijo obveznost stroškovne naravnanosti cen, operaterju s pomembno tržno močjo naložijo obveznost določitve cen, ki so nižje od stroškov, nastalih navedenemu operaterju pri opravljanju storitev zaključevanja klicev. Sodišču se poleg tega postavlja zlasti vprašanje, kako pogosto lahko NRO – po tem ko so določene take stroškovno naravnane cene – zahteva njihovo prilagoditev in kateremu postopku je treba v ta namen slediti.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
5.
V skladu s členom 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina):
„Svoboda gospodarske pobude je priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji.“
6.
Člen 8 Okvirne direktive določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi pri opravljanju regulativnih nalog, opredeljenih v tej direktivi in v posebnih direktivah, sprejmejo vse primerne ukrepe za dosego ciljev iz odstavkov 2, 3 in 4. Taki ukrepi naj bodo sorazmerni s temi cilji.
[…]
2.   Nacionalni regulativni organi podpirajo konkurenco pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev in pripadajočih naprav ter storitev med drugim tako, da:
[…]
(b)
zagotovijo, da v sektorju elektronskih komunikacij ni izkrivljanja ali omejevanja konkurence;
(c)
spodbujajo učinkovito vlaganje v infrastrukturo in podpirajo inovacije […]
[…]“
7.
Člen 16 Okvirne direktive določa:
„1.   Nacionalni regulativni organi čim prej po sprejetju priporočila ali njegove morebitne dopolnitve izvedejo analizo upoštevnih trgov, pri čemer dosledno upoštevajo smernice. Države članice zagotovijo, da se analiza, kjer je to primerno, izvede v sodelovanju z nacionalnimi organi za konkurenco.
2.   Kadar se od nacionalnega regulativnega organa po členu 16, 17, 18 ali 19 Direktive 2002/22/ES (Direktiva o univerzalni storitvi) ali po členu 7 ali 8 [Direktive o dostopu] zahteva, da odloči, ali je treba za podjetja uvesti, ohraniti, spremeniti ali preklicati obveznosti, organ na podlagi svoje analize trga iz odstavka 1 tega člena odloči, ali na upoštevnem trgu vlada dejanska konkurenca.
3.   Če nacionalni regulativni organ ugotovi, da na trgu vlada dejanska konkurenca, niti ne uvede niti ne ohrani nobene od posebnih regulativnih obveznosti iz odstavka 2 tega člena. Kadar že obstajajo regulativne obveznosti, ki so značilne za sektor, jih za podjetja na upoštevnem trgu prekliče. Stranke, ki jih zadeva preklic obveznosti, je treba o tem prej obvestiti v primernem roku.
4.   Če nacionalni regulativni organ ugotovi, da na upoštevnem trgu ni dejanske konkurence, opredeli podjetja s pomembno tržno močjo na tem trgu v skladu s členom 14 in tem podjetjem naloži ustrezne posebne regulativne obveznosti iz odstavka 2 tega člena ali ohrani ali spremeni take obveznosti, kjer že obstajajo.
[…]“
8.
Člen 8 Direktive o dostopu določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da so nacionalni regulativni organi pooblaščeni za naložitev obveznosti, ki so opredeljene v členih 9 do 13.
2.   Če je obratovalec na podlagi analize trga, ki je bila opravljena v skladu s členom 16 [Okvirne direktive], določen kot obratovalec s pomembno tržno močjo na določenem trgu, mu nacionalni regulativni organi naložijo, kot je to primerno, obveznosti iz členov 9 do 13 te direktive.
[…]
4.   Obveznosti, naložene v skladu s tem členom, morajo temeljiti na naravi ugotovljenega problema, biti sorazmerne in utemeljene glede na cilje, ki so določeni v členu 8 [Okvirne direktive]. Take obveznosti se naložijo samo po posvetovanju v skladu s členoma 6 in 7 prej omenjene direktive.
[…]“
9.
Člen 13 Direktive o dostopu določa:
„1.   Nacionalni regulativni organ lahko v primerih, kadar analiza trga pokaže, da pomanjkanje učinkovite konkurence pomeni, da utegne zadevni operater zadržati cene na previsoki ravni ali uporabiti razkorak cen v škodo končnih uporabnikov, v skladu z določbami člena 8 naloži obveznosti v zvezi s pokrivanjem stroškov in cenovnim nadzorom, vključno z obveznostmi za stroškovno naravnanost cen in obveznostmi glede sistemov stroškovnega računovodstva, da se zagotovijo določene vrste medomrežnega povezovanja in/ali dostopa. Nacionalni regulativni organi upoštevajo naložbe obratovalca in mu zagotovijo primerno stopnjo donosnosti naložbe za ustrezno vložena sredstva, pri čemer se upoštevajo s tem povezana tveganja.
2.   Nacionalni regulativni organi zagotovijo, da sta vsak predpisani mehanizem pokrivanja stroškov ali metodologija določanja cen namenjena pospeševanju učinkovitosti in trajnostne konkurence ter da čim bolj koristita porabniku. Pri tem lahko nacionalni regulativni organi upoštevajo tudi cene, ki so na voljo na primerljivih konkurenčnih trgih.
3.   Kadar mora obratovalec pri svojih cenah upoštevati stroškovno naravnanost, mora zadevni obratovalec dokazati, da so cene izračunane iz stroškov, vključno iz primerne stopnje donosnosti naložbe. Za izračunavanje stroškov učinkovitega opravljanja storitev lahko nacionalni regulativni organi uporabljajo metode stroškovnega računovodstva, ki so neodvisne od tistih, ki jih uporablja podjetje. Nacionalni regulativni organi lahko zahtevajo od obratovalca, da jim popolnoma utemelji svoje cene, in lahko po potrebi zahtevajo prilagoditev cen.
[…]“
B.
Poljsko pravo
10.
Člen 40 zakona o telekomunikacijah z dne 16. julija 2004, v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja (v nadaljevanju: ZTK) (
5
), določa:
„1.   Predsednik [urada za elektronske komunikacije] lahko pod pogoji, navedenimi v členu 24, točka 2(a), operaterju s pomembno tržno močjo z odločbo naloži obveznost, da pristojbine za dostop do telekomunikacijskih omrežij določi na podlagi stroškov, ki so mu nastali.
2.   Operater, ki mu je bila naložena v odstavku 1 navedena obveznost, predsedniku [urada za elektronske komunikacije] predloži utemeljitev višine pristojbin, določenih na podlagi stroškov, ki so mu nastali.
3.   Pri presoji, ali je znesek pristojbin, ki jih je določil operater iz odstavka 1, pravilen, lahko predsednik [urada za elektronske komunikacije] upošteva znesek pristojbin ali metode za njihovo določitev na primerljivih konkurenčnih trgih ali druge načine za presojo pravilnosti zneska teh pristojbin.
4.   Če se na podlagi presoje iz odstavka 3 ugotovi, da je znesek pristojbin, ki jih določi operater, nepravilen, predsednik [urada za elektronske komunikacije] določi znesek pristojbin oziroma njihovo najvišjo ali najnižjo raven z uporabo metod iz odstavka 3, pri čemer upošteva spodbujanje učinkovitosti in trajnostne konkurence ter zagotavljanje največjih možnih koristi za končne uporabnike.“
II. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
11.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predsednik urada za elektronske komunikacije, v nadaljevanju: predsednik UKE) je z odločbo, sprejeto 19. julija 2006 (
6
) na podlagi člena 40 ZTK, telekomunikacijskega operatorja Polkomtel Sp. z o.o. (v nadaljevanju: Polkomtel) določil za operaterja s pomembno tržno močjo na trgu za storitve zaključevanja govornih klicev v svojem javnem mobilnem omrežju. Posledično je bila z navedeno odločbo družbi Polkomtel naložena obveznost, da svojo ceno zaključevanja klicev v mobilnem omrežju (v nadaljevanju: cena MTR) določi na podlagi stroškov, ki so mu nastali pri zagotavljanju teh storitev. Navedena odločba je še vedno veljavna.
12.
Predsednik UKE je na poizvedovanje Sodišča na obravnavi odgovoril s pojasnitvijo, da je leta 2007 sprejel odločbo o določitvi cene MTR za družbo Polkomtel za naslednja tri leta, to je do maja 2010. V skladu z navedeno odločbo je bila cena MTR družbe Polkomtel določena na 0,44 poljskih zlotov (PLN) na minuto. Vendar naj bi se ta v navedenem triletnem obdobju postopoma zniževala.
13.
Predsednik UKE je na obravnavi poleg tega pojasnil, da je leta 2008 kljub temu sprejel še eno odločbo o določitvi cene MTR za družbo Polkomtel (v nadaljevanju: odločba o ceni MTR iz leta 2008). V skladu z navedeno odločbo je bila cena MTR določena na 0,33 PLN/min za tretje četrtletje leta 2008, na 0,21 PLN/min za prvo polletje leta 2009 in na 0,1677 PLN/min od tretjega četrtletja leta 2009.
14.
Predsednik UKE in družba Polkomtel sta na obravnavi navedla, da je družba Polkomtel pri poljskih sodiščih vložila predlog za razveljavitev odločbe o ceni MTR iz leta 2008 in jo tudi dosegla.
15.
Nazadnje, po tem ko je družba Polkomtel predložila elemente, s katerimi je utemeljila svoje stroške, je predsednik UKE 9. decembra 2009 sprejel odločbo o določitvi cene MTR za družbo Polkomtel na 0,1677 PLN/min (
7
) (v nadaljevanju: odločba o ceni MTR iz leta 2009). Zato cena MTR, določena z navedeno odločbo, ustreza ceni MTR, določeni z odločbo o ceni MTR iz leta 2008 za tretje četrtletje leta 2009.
16.
Predsednik UKE je v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 preveril elemente, ki jih je družba Polkomtel predložila v utemeljitev svojih stroškov. Poudaril je, da se lahko v skladu s členom 40 ZTK krijejo vsi stroški, ki nastanejo operaterju (medtem ko neka druga določba ZTK, in sicer člen 39, dovoljuje le kritje stroškov, ki jih operater utemelji). Ugotovil je, da so stroški, ki so pri opravljanju zadevne storitve nastali družbi Polkomtel, znašali 0,1690 PLN/min.
17.
Vendar predsednik UKE cene MTR za družbo Polkomtel ni določil na 0,1690 PLN/min. To pa zato, ker se je v skladu s členom 40(3) in (4) ZTK odločil, da bo ceno MTR za družbo Polkomtel izračunal na podlagi povprečne cene MTR treh prvotnih operaterjev, in sicer družb Polkomtel, Orange in T-Mobile. Cena MTR za družbo Orange je bila 0,1676 PLN/min, za družbo T-Mobile pa 0,1667 PLN/min. Zato je predsednik UKE v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 ceno MTR za družbo Polkomtel določil na 0,1677 PLN/min.
18.
Družba Polkomtel je zoper odločbo o ceni MTR iz leta 2009 vložila pritožbo pri Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče, Varšava, Poljska). Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče, Varšava) je s sodbo z dne 27. maja 2013 spremenilo izpodbijano odločbo. Znesek cene MTR za družbo Polkomtel je določilo na 0,1690 PLN/min, to je na raven stroškov, ki so družbi Polkomtel nastali pri opravljanju zadevne storitve zaključevanja klicev. Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče, Varšava) je menilo, da v primeru, da se operaterju s pomembno tržno močjo naloži obveznost iz člena 40 ZTK, predsednik UKE cene MTR, ki jo predloži navedeni operater, ne sme spremeniti tako, da določi znesek cene MTR, ki je nižji od zneska stroškov, nastalih navedenemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve.
19.
Družba Polkomtel in predsednik UKE sta se zoper sodbo Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče, Varšava) pritožila pri Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava, Poljska). Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava) je s sodbo z dne 7. maja 2014 ugodilo pritožbi, ki jo je vložil predsednik UKE, in zavrnilo pritožbo, ki jo je vložila družba Polkomtel. Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava) je odločilo, da lahko predsednik UKE v primeru, da se operaterju s pomembno tržno močjo naloži obveznost iz člena 40 ZTK, določi ceno MTR, ki je nižja od stroškov, nastalih navedenemu operaterju, če to spodbuja učinkovitost in trajnostno konkurenco ter zagotavlja največje možne koristi za končne uporabnike. V zvezi s tem se je Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava) sklicevalo na člen 13(3) Direktive o dostopu, v skladu s katerim je breme dokazovanja, da so cene stroškovno naravnane, naloženo navedenemu operaterju. Posledično, če zadevni operater navedenega bremena ne izpolni, lahko ustrezni NRO določi ceno MTR z odločbo. Poleg tega – kot je pojasnilo Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava) – lahko predsednik UKE družbi Polkomtel naloži obveznost, da vsako leto predloži utemeljitev svoje cene MTR, da bi se mu omogočilo izvajanje regulativnih pooblastil.
20.
Družba Polkomtel je zoper sodbo Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče, Varšava) vložilo kasacijsko pritožbo pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče).
21.
Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 13 v povezavi s členom 8(4) [Direktive o dostopu] v začetni različici razlagati tako, da je nacionalni regulativni organ, kadar operaterju z večjo prisotnostjo na trgu naloži stroškovno naravnanost cen, zaradi pospeševanja učinkovitosti in trajnostne konkurence pooblaščen, da ceno za storitev, ki jo zajema ta obveznost, določi na raven, ki je nižja od stroškov opravljanja storitve, ki so nastali operaterju, so v vzročni zvezi s to storitvijo in jih je preveril nacionalni regulativni organ?
2.
Ali je treba člen 13(3) v povezavi s členom 8(4) začetne različice [Direktive o dostopu] v povezavi s členom 16 [Listine] razlagati tako, da je nacionalni regulativni organ pooblaščen, da operaterju, ki je zavezan k stroškovni naravnanosti cen, naloži obveznost, da letno določa cene na podlagi najbolj nedavnih podatkov o stroških in da tako določene cene skupaj z utemeljitvijo stroškov predloži v preveritev nacionalnemu regulativnemu organu pred uvedbo te cene na trgu?
3.
Ali je treba člen 13(3) začetne različice [Direktive o dostopu] v povezavi s členom 16 [Listine] razlagati tako, da lahko nacionalni regulativni organ od operaterja, ki je zavezan k stroškovni naravnanosti cen, zahteva prilagoditev cene, samo če je operater najprej sam določil ceno in jo začel uporabljati, ali tako, da je za to pooblaščen, tudi če je operater sicer uporabljal ceno, ki jo je pred tem določil nacionalni regulativni organ, vendar pa za naslednje obdobje poročanja iz utemeljitve stroškov izhaja, da cena, ki jo je pred tem določil nacionalni regulativni organ, presega stroške operaterja?“
22.
Pisna stališča so predložili družba Polkomtel, predsednik UKE, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska in Evropska komisija. Družba Polkomtel, predsednik UKE, Republika Poljska in Evropska komisija so na obravnavi 11. maja 2017 podali tudi ustne navedbe.
III. Analiza
A.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje
23.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 13 Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive razlagati tako, da lahko NRO operaterju s pomembno tržno močjo naloži obveznost določitve cen, ki so nižje od stroškov, nastalih navedenemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, kot jih preveri navedeni organ.
24.
Naj spomnim, da je predsednik UKE v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 preveril elemente, ki jih je družba Polkomtel predložila kot utemeljitev za svojo ceno MTR, in ugotovil, da so stroški, ki so nastali družbi Polkomtel pri opravljanju storitev zaključevanja govornih klicev v njenem mobilnem omrežju, znašali 0,1690 PLN/min. Vendar je bila v navedeni odločbi cena MTR za družbo Polkomtel določena na 0,1677 PLN/min, to je na ravni, ki je nižja od stroškov, nastalih navedenemu operaterju, in sicer z obrazložitvijo, da je treba spodbujati učinkovitost in trajnostno konkurenco. Ker sta ceni MTR drugih dveh prvotnih operaterjev, družb Orange in T‑Mobile, znašali 0,1676 PLN/min oziroma 0,1667 PLN/min, je bila cena MTR družbe Polkomtel določena na podlagi povprečne cene MTR, določene za zadevne tri prvotne operaterje.
25.
Družba Polkomtel trdi, da od operaterja s pomembno tržno močjo ni mogoče zahtevati, naj določi cene, ki so nižje od stroškov, nastalih pri opravljanju zadevne storitve. V členu 13 Direktive o dostopu ni navedeno, da se lahko določijo cene, ki so nižje od stroškov. Obveznost stroškovne naravnanosti cen iz odstavka 1 navedene določbe je namenjena le preprečevanju pretirano visokih cen. Poleg tega družba Polkomtel trdi, da mora operater v skladu s členom 13(3) Direktive o dostopu dokazati vzročnost med posebnimi stroški in opravljeno storitvijo. V skladu z njim mu ni treba dokazati, da so njegovi stroški stroški učinkovitega operaterja.
26.
Predsednik UKE trdi, da lahko NRO operaterju s pomembno tržno močjo naloži obveznost določitve cen, ki so nižje od stroškov, nastalih pri opravljanju zadevne storitve. NRO lahko v skladu s členom 13(1) Direktive o dostopu naloži obveznosti stroškovne naravnanosti cen. V odstavkih 2 in 3 člena 13 navedene direktive je sklicevanje na pospeševanje učinkovitosti in trajnostne konkurence oziroma na stroške učinkovitega opravljanja storitev. Tudi člen 8 Okvirne direktive vključuje sklicevanje na podpiranje konkurence. Posledično se od operaterja s pomembno tržno močjo lahko zahteva, naj določi cene, ki so nižje od nastalih stroškov, če so ti stroški višji od stroškov, ki pri opravljanju navedene storitve nastanejo učinkovitemu operaterju.
27.
Italijanska in poljska vlada ter Komisija se strinjajo s predsednikom UKE. Nizozemska vlada ni predložila stališč v zvezi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje.
28.
Menim, da je treba člen 13 Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive razlagati tako, da lahko NRO – za spodbujanje učinkovitosti – operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost, naj za opravljanje posebne storitve določi ceno, ki je nižja od stroškov, nastalih navedenemu operaterju pri opravljanju navedene storitve.
29.
Člen 13(1) Direktive o dostopu določa, da lahko NRO operaterju s pomembno tržno močjo naloži „obveznosti v zvezi s pokrivanjem stroškov in cenovnim nadzorom, vključno z obveznostmi za stroškovno naravnanost cen“.
30.
V členu 13(1) Direktive o dostopu ni opredeljen pojem „stroškovna naravnanost“. Obveznost „stroškovne naravnanosti“ cen bi lahko bila obveznost določitve cen na ravni, ki ustreza znesku stroškov, nastalih zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve (v tem primeru so cene „stroškovno naravnane“ v smislu, da so enake znesku nastalih stroškov). Lahko bi bila tudi obveznost določitve cen na ravni, ki ne le pokriva vse nastale stroške, temveč tudi omogoča majhno profitno maržo (v tem primeru so cene „stroškovno naravnane“ v smislu, da le nekoliko presegajo nastale stroške). Nazadnje, lahko bi bila obveznost določitve cen na ravni, ki ne le pokriva vse stroške, nastale zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, temveč pokriva tudi stroške, ki pri opravljanju zadevne storitve nastanejo učinkovitemu operaterju, in sicer z majhno profitno maržo ali brez nje (v tem primeru so cene „naravnane“ na stroške učinkovitega opravljanja zadevne storitve).
31.
Prvič, poudarjam, da obveznosti „za stroškovno naravnanost“ cen iz člena 13(1) Direktive o dostopu ni mogoče šteti za obveznost določitve cen na ravni, ki omogoča pokritje vseh stroškov, nastalih zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve.
32.
To pa zato, ker člen 13(1) Direktive o dostopu določa obveznost „za stroškovno naravnanost“ cen. Ne določa obveznosti „pokritja“ vseh nastalih stroškov.
33.
Res je, da člen 13(1) vsebuje sklicevanje na obveznosti „v zvezi s pokrivanjem stroškov“, od katerih je kot primer mogoče šteti obveznost „za stroškovno naravnanost“ cen. Vendar je obveznost „za stroškovno naravnanost“ cen mogoče šteti tudi kot primer ukrepov za „cenovni nadzor“, sklicevanje na katere je tudi v členu 13(1) (saj je v tej določbi navedeno, da lahko NRO „naloži obveznosti v zvezi s pokrivanjem stroškov in cenovnim nadzorom, vključno z obveznostmi za stroškovno naravnanost cen“). (
8
)
34.
Drugič, tudi če bi se obveznost „za stroškovno naravnanost“ cen iz člena 13(1) Direktive o dostopu štela za obveznost pokritja vseh stroškov, ki nastanejo zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, bi to vseeno bila obveznost, ki jo NRO lahko naložijo operaterjem s pomembno tržno močjo. To ne more biti obveznost, ki jo NRO v nekaterih okoliščinah morajo naložiti takim operaterjem, in sicer kadar se zaračunavajo pretirano visoke cene ali v primeru cenovnih škarij.
35.
Razlog je, da je v členu 13(1) Direktive o dostopu izrecno navedeno, da NRO „lahko“ naloži obveznosti stroškovne naravnanosti cen.
36.
Če je iz tržne analize, izvedene v skladu s členom 16 Okvirne direktive, razvidno, da na posebnem trgu ni dejanske konkurence, ima ustrezni NRO široko polje proste presoje pri izbiri pravnega sredstva, ki ga je treba naložiti operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo. (
9
) V skladu s členom 16(4) Okvirne direktive in členom 8(2) Direktive o dostopu ustrezni NRO takemu operaterju „naloži“ obveznost. Vendar lahko izbere katero koli od obveznosti, navedenih zlasti v členih od 9 do 13 Direktive o dostopu. „V izjemnih okoliščinah“ se lahko celo odloči za naložitev pravnega sredstva, ki ni navedeno v Direktivi o dostopu, vendar pa mora tako pravno sredstvo odobriti Komisija. (
10
)
37.
Kar zadeva ukrepe za cenovni nadzor, je v uvodni izjavi 20 Direktive o dostopu navedeno, da je lahko „regulativni poseg […] sorazmerno blag, primerljiv na primer z obveznostjo o primernosti cen za izbiro obratovalca […], lahko pa je bolj temeljit in primerljiv na primer z obveznostjo stroškovne naravnanosti cen“, s čimer se priznava, da imajo NRO široko polje proste presoje v zvezi z ukrepi za cenovni nadzor, ki jih je treba naložiti v posebnem primeru. Sodišče je priznalo to diskrecijsko pravico pri izbiri ukrepov za cenovni nadzor. (
11
)
38.
Zato menim, da člen 13(1) Direktive o dostopu ne preprečuje naložitve obveznosti glede določitve cen, ki so nižje od stroškov operaterja, opredeljenega kot operaterja s pomembno tržno močjo.
39.
Tretjič, menim, da čeprav imajo NRO široko polje proste presoje glede ukrepov za cenovni nadzor, ki jih je treba uvesti, morajo določiti cene na podlagi stroškov učinkovitega operaterja in ne na podlagi stroškov, nastalih zadevnemu operaterju. To pomeni, da so lahko regulativne cene nižje od stroškov, nastalih zadevnemu operaterju.
40.
Ugotavljam, da v členu 13(1) Direktive o dostopu ni opredeljen pojem „stroški“, na katere morajo biti naravnane cene.
41.
Vendar je v členu 13(3) navedene direktive, ki se nanaša na obveznost zaračunavanja stroškovno naravnanih cen, navedeno, da je eden od „ciljev“, ki mu v takem primeru sledijo NRO, „izračunavanje stroškov učinkovitega opravljanja storitev“. (
12
)
42.
Poleg tega je v točki 1 Priporočila o cenah zaključevanja klicev določeno, da „bi morali NRO določiti cene zaključevanja klicev, ki temeljijo na stroških učinkovitega operaterja“. (
13
) V zvezi s tem poudarjam, da čeprav imajo NRO – kot je bilo navedeno zgoraj – široko polje proste presoje, kar zadeva pravna sredstva, člen 19(1) Okvirne direktive določa, da NRO „dosledno upoštevajo“ priporočila, ki jih izda Komisija, pri čemer mora NRO, če se odloči, da ne bo upošteval priporočila, „o tem obvesti[ti] Komisijo z navedbo razlogov za svoje stališče“. Sodišče je zato v sodbi Koninklijke KPN menilo, da mora „NRO […], kadar v skladu s členom 13 Direktive o dostopu naloži obveznosti cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, praviloma slediti navodilom iz [Priporočila o cenah zaključevanja klicev]. Le če v okviru svoje presoje nekega položaja meni, da model […], ki je predlagan v tem priporočilu, ne ustreza okoliščinam, lahko od njega odstopa, s tem da navede razloge za svoje stališče.“ (
14
)
43.
Razlog, zakaj je v Priporočilu o cenah zaključevanja klicev navedeno, da morajo cene zaključevanja klicev temeljiti na stroških, nastalih učinkovitemu operaterju, je, da so – kot je navedeno zgoraj – „glavna skrb regulativnih organov na področju konkurence pretirane cene“, še toliko bolj zato, ker se lahko visoke cene zaključevanja klicev prenesejo na končne uporabnike in se „[na koncu] povrnejo z višjimi cenami klicev“. (
15
)
44.
To je v skladu s členom 13(2) Direktive o dostopu, ki določa, da „sta vsak predpisani mehanizem pokrivanja stroškov ali metodologija določanja cen namenjena pospeševanju učinkovitosti in trajnostne konkurence ter da čim bolj koristita porabniku“. (
16
) Prav tako je v skladu s členom 8(4) Direktive o dostopu, v kateri je navedeno, da morajo biti obveznosti, naložene na podlagi zlasti člena 13 navedene direktive, „utemeljene glede na cilje, ki so določeni v členu 8 [Okvirne direktive]“. Med temi cilji sta „izkrivljanje ali omejevanje konkurence“ in spodbujanje „učinkovitega vlaganja v infrastrukturo“. (
17
)
45.
Če posledično stroški, ki nastanejo zadevnemu operaterju, presegajo stroške učinkovitega operaterja, je lahko cena, določena na podlagi zadnjenavedenih stroškov, nižja od prvonavedenih stroškov. Menim, da to ni v nasprotju s členom 13 Direktive o dostopu, saj je treba, kot sem pojasnil zgoraj, v skladu z navedeno določbo stroške učinkovitega operaterja „praviloma“ uporabiti za določitev stroškovno naravnanih cen. Kot je Sodišče odločilo v sodbi Koninklijke KPN, to ne posega v možnost NRO, da v danem položaju uporabi metodologijo iz Priporočila o cenah zaključevanja klicev, če meni, da je primerna, in če navede razloge za to. (
18
)
46.
Vendar poudarjam, da po mojem mnenju stroškovno naravnane cene, določene v skladu s členom 13 Direktive o dostopu, ne morejo biti nižje od stroškov, ki nastanejo učinkovitemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve medomrežnega povezovanja. (
19
) To pa zato, ker bi lahko določitev cen, ki so nižje od stroškov učinkovitega opravljanja zadevne storitve, zadevnega operaterja odvrnila od vzdrževanja omrežja in razvoja infrastrukture naslednje generacije. Poleg tega bi lahko konkurenčne operaterje odvrnila od vzpostavitve lastne omrežne infrastrukture, ki je eden od ciljev iz člena 8(2) Okvirne direktive. Razlog je tudi to, da je treba zadevnemu operaterju v skladu s členom 13(1) in (3) Direktive o dostopu zagotoviti „primerno stopnjo donosnosti“ ustreznega kapitala ali naložb.
47.
V obravnavani zadevi ugotavljam, da v skladu s predložitveno odločbo ni bilo opredeljeno, da so stroški, nastali družbi Polkomtel, presegali stroške učinkovitega operaterja. Zato je bila cena MTR družbe Polkomtel določena na podlagi povprečne cene MTR treh prvotnih operaterjev, in sicer same družbe Polkomtel ter njenih konkurenčnih družb Orange in T-Mobile, ki sta bili uporabljeni kot izhodišči za primerjavo. (
20
) Sodišču niso bile predložene informacije, kako so bile izračunane cene MTR družb Orange in T‑Mobile. Zlasti mu niso bile predložene informacije, ali sta bili ceni MTR družb Orange in T‑Mobile določeni prosto ali ju je določil predsednik UKE. (
21
) Če ju je določil predsednik UKE, sta bili morda tudi sami izračunani na podlagi stroškov učinkovitega operaterja.
48.
Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali cena MTR družbe Polkomtel temelj na stroških, ki nastanejo učinkovitemu operaterju pri zagotavljanju storitev veleprodajnega zaključevanja govornih klicev v mobilnem omrežju. Če ni, mora predložitveno sodišče nato preveriti, ali se je bilo primerno oddaljiti od modela, priporočenega v Priporočilu o cenah zaključevanja klicev, in ali so bili v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 navedeni razlogi za tak pristop. V zvezi s tem naj pripomnim, da je predstavnik predsednika UKE na obravnavi trdil, da je bila v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 uporabljena metoda primerjalne analize, saj imajo NRO v skladu s Priporočilom o cenah zaključevanja klicev na voljo prehodno obdobje za začetek izvajanja cen zaključevanja klicev, ki temeljijo na dejanskih stroških, in da je bila odločba o ceni MTR iz leta 2009 sprejeta med tem prehodnim obdobjem, ki je trajalo do 31. decembra 2012. (
22
)
49.
Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive razlagati tako, da se lahko v položaju, v katerem NRO operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost stroškovne naravnanosti cen, te cene praviloma določijo tako, da so nižje od stroškov, ki nastanejo zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, pod pogojem, da niso določene tako, da so nižje od stroškov, ki pri opravljanju navedene storitve nastanejo učinkovitemu operaterju. Vendar to ne posega v diskrecijsko pravico NRO, da v danem položaju določi cene, ki so višje od stroškov, nastalih učinkovitemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, če meni, da je taka metodologija primerna, in če navede razloge za njeno uporabo.
B.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje
50.
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 13(3) Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive in členom 16 Listine razlagati tako, da lahko v položaju, v katerem NRO operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost določitve stroškovno naravnanih cen, NRO navedenemu operaterju naloži obveznost, da te cene enkrat letno prilagodi na podlagi posodobljenih informacij o stroških in take posodobljene cene predloži NRO, preden se začnejo uporabljati.
51.
Družba Polkomtel trdi, da se od operaterja s pomembno tržno močjo, ki mu je naložena obveznost določitve stroškovno naravnanih cen, ne more zahtevati, da te cene vsako leto prilagodi in posodobljene cene predloži ustreznemu NRO, ki jih preveri, preden se začnejo uporabljati. Obveznost stroškovne naravnanosti cen je mogoče naložiti šele po zapletenem postopku, ki vključuje tržno analizo v smislu člena 16 Okvirne direktive. V skladu s členom 16(6) Okvirne direktive, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES (
23
) (v zvezi s katero družba Polkomtel priznava, da se v času dejanskega stanja ni uporabljala), je treba tako tržno analizo izvesti vsake tri leta, v skladu z nacionalnim pravom pa vsaki dve leti. Vendar pa ustreznemu NRO nič ne preprečuje, da ne bi tržne analize izvajal pogosteje. Ravno nasprotno, ustrezni NRO od zadevnega operaterja ne more zahtevati, naj prilagodi predhodno določene stroškovno naravnane cene, ne da bi izvedel novo tržno analizo. Sicer bi se lahko regulirane cene ohranile tudi tam, kjer je trg postal konkurenčen. Zlasti člena 13(3) Direktive o dostopu ni mogoče razumeti tako, da zadevnemu operaterju nalaga obveznost, da stroškovno naravnane cene prilagodi vsako leto.
52.
Nizozemska vlada se strinja z družbo Polkomtel. Poudarja zlasti, da morajo NRO vsake tri leta izvesti tržno analizo trgov za storitve zaključevanja govornih klicev v mobilnih omrežjih. Zato naj bi NRO morali določiti najvišje cene za naslednja tri leta. Če bi NRO zahtevali letno prilagoditev navedenih cen, bi s tem kršili zahtevo glede sorazmernosti iz člena 8(4) Direktive o dostopu in operaterjem odvzeli pravno varnost, kar bi ogrozilo naložbe.
53.
Predsednik UKE trdi, da se od operaterja, ki mu je bila naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, lahko zahteva, da vsako leto prilagodi te cene in jih, preden se začnejo uporabljati, predloži v preveritev ustreznemu NRO. To pa zato, ker so NRO s členom 13(3) Direktive o dostopu pooblaščeni, da od zadevnega operaterja kadar koli zahtevajo, da jim utemelji svoje cene in jih po potrebi prilagodi. V skladu z ZTK je predsednik UKE pooblaščen le, da zahteva utemeljitev cen in po potrebi njihovo prilagoditev enkrat letno. Zato je ZTK v skladu s členom 13(3) Direktive o dostopu in operaterjem zagotavlja pravno varnost. Poleg tega je tudi v skladu z zahtevo glede sorazmernosti iz člena 8(4) Direktive o dostopu.
54.
Italijanska in poljska vlada ter Komisija se strinjajo s predsednikom UKE.
55.
Menim, da je treba člen 13(3) Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive razlagati tako, da se v položaju, v katerem je bila operaterju naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, od navedenega operaterja lahko zahteva, naj enkrat letno prilagodi svoje cene na podlagi posodobljenih informacij o stroških in take cene predloži ustreznemu NRO v preveritev.
56.
V členu 13(3) Direktive o dostopu je navedeno, da „[k]adar mora obratovalec pri svojih cenah upoštevati stroškovno naravnanost“, (
24
) to je, kadar je bila navedena obveznost že naložena operaterju, lahko „[NRO] […] zahtevajo od obratovalca, da jim popolnoma utemelji svoje cene, in lahko po potrebi zahtevajo prilagoditev cen“.
57.
Ugotavljam – kot trdi Komisija –, da v členu 13(3) Direktive o dostopu ni navedeno, kako pogosto lahko ustrezni NRO zahteva utemeljitev in po potrebi prilagoditev predhodno določenih cen. (
25
)
58.
Posledično se je treba sklicevati na člen 8(4) Direktive o dostopu, v katerem je navedeno, da morajo obveznosti, kot so tiste v zvezi s stroškovno naravnanostjo cen, „temeljiti na naravi ugotovljenega problema, biti sorazmerne in utemeljene glede na cilje, ki so določeni v členu 8 [Okvirne direktive]“. Zdi se mi, da bi se moral uporabljati člen 8(4) Direktive o dostopu, in sicer ne le za prvotno naložitev obveznosti stroškovne naravnanosti cen, temveč tudi za prilagoditev takih cen v skladu s členom 13(3) Direktive o dostopu. Zato mora biti pogostost, s katero se lahko zahtevata utemeljitev in prilagoditev predhodno naloženih stroškovno naravnanih cen, v obravnavani zadevi primerna („[na podlagi] narav[e] ugotovljenega problema“), sorazmerna in namenjena izpolnjevanju ciljev iz Okvirne direktive.
59.
Ugotavljam, da je ena od značilnosti trgov elektronskih komunikacij njihov hiter razvoj zaradi tehnološkega razvoja. Komisija je na obravnavi pojasnila, da sta za take trge „značilna hiter razvoj in tehnološki napredek“, medtem ko je predsednik UKE poudaril, da „se iznenada zgodi tehnološki napredek, ki bistveno spremeni delovanje upoštevnega trga“. (
26
) Glede na take značilnosti trga menim, da obveznosti glede letne prilagoditve predhodno določenih cen ni mogoče šteti za čezmerno ali nesorazmerno.
60.
Poleg tega poudarjam, da nepravočasna prilagoditev stroškovno naravnanih cen lahko povzroči izkrivljanje ali omejevanje konkurence, kar je treba v skladu s členom 8(2)(b) Okvirne direktive preprečiti. Če bi se stroški po določitvi stroškovno naravnanih cen dejansko bistveno znižali, bi lahko zadevni operater zaračunaval pretirano visoke cene, če se te ne bi pravočasno prilagodile. Nasprotno, če bi se stroški po določitvi stroškovno naravnanih cen povišali, bi lahko zadevni operater imel težave pri vzdrževanju infrastrukture ali naložbah v nove tehnologije.
61.
Zato menim, da se od operaterja, ki mu je bila predhodno naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, lahko zahteva, naj predloži utemeljitev svojih cen in jih po potrebi vsako leto prilagodi.
62.
Zdaj se bom posvetil preučitvi, ali morajo NRO izvesti tržno analizo v smislu člena 16 Okvirne direktive, preden zahtevajo tako letno prilagoditev stroškovno naravnanih cen.
63.
Na začetku naj poudarim, da je obveznost stroškovne naravnanosti cen mogoče naložiti le kot zadnji korak v tristopenjskem postopku. (
27
)
64.
Prvi korak je prepoznava in opredelitev trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, to je trgov, v zvezi s katerimi je naložitev regulativnih obveznosti lahko upravičena. Na ravni Unije Komisija izda priporočilo na podlagi člena 15(1) Okvirne direktive. V navedenem priporočilu so navedeni trgi, ki so lahko predmet predhodnega urejanja. (
28
) NRO nato prepoznajo in opredelijo upoštevne trge na svojem nacionalnem ozemlju. V skladu s členom 15(3) Okvirne direktive morajo to storiti „ob doslednem upoštevanju“ priporočila, ki ga je izdala Komisija.
65.
V okviru drugega koraka ustrezni NRO v skladu s členom 16(1) in (2) Okvirne direktive izvede analizo upoštevnega trga za opredelitev, ali je navedeni trg učinkovito konkurenčen, to je, ali ima neki operater (individualno ali skupaj z drugimi) na njem pomembno tržno moč. (
29
)
66.
Tretji korak je, da NRO, če ugotovi, da ima neki operater pomembno tržno moč na upoštevnem trgu, mora navedenemu operaterju v skladu s členom 16(2) in (4) Okvirne direktive naložiti primerne obveznosti. Ena od teh je obveznost stroškovne naravnanosti cen, določena s členom 13(1) Direktive o dostopu.
67.
Menim, da NRO lahko zahtevajo letno prilagoditev stroškovno naravnanih cen, ne da bi izvedli tržno analizo v smislu člena 16 Okvirne direktive.
68.
Prvič, člen 16(2) Okvirne direktive določa, da „[k]adar se od [NRO] po členu […] 8 [Direktive o dostopu] zahteva, da odloči, ali je treba za podjetja uvesti, ohraniti, spremeniti ali preklicati obveznosti, organ na podlagi svoje analize trga iz odstavka 1 tega člena odloči, ali na upoštevnem trgu vlada dejanska konkurenca“. V odstavku 1 člena 16 Okvirne direktive je navedeno, da morajo NRO čim prej po tem, ko Komisija sprejme priporočilo o upoštevnih trgih proizvodov in storitev, ki so lahko predmet predhodnega urejanja (Komisija je to do zdaj storila trikrat), (
30
) izvesti analizo trgov, ki jih je v navedenem priporočilu opredelila Komisija. Zato se mi zdi, da se v skladu s členom 16(2) Okvirne direktive od NRO ne zahteva, naj izvedejo novo tržno analizo, kadar poskušajo ugotoviti, ali naj predhodno naloženo obveznost „spremenijo“. Namesto tega se v skladu s členom 16(2) od NRO zahteva le, naj se sklicujejo na prvotno tržno analizo, ki je pripeljala do naložitve na primer obveznosti stroškovne naravnanosti cen, in naj preverijo, ali je navedena obveznost glede na posodobljene informacije o stroških še vedno primerna.
69.
Drugič, v uvodni izjavi 15 Direktive o dostopu je navedeno, da naložitev posebne obveznosti operaterju, katerega pomembna tržna moč je že bila ugotovljena na podlagi tržne analize, ne zahteva „dodatne tržne analize“, temveč le „utemeljitev, da je zadevna obveznost primerna in sorazmerna glede na naravo ugotovljenega problema“. Zato je edini namen tržne analize, opravljene v skladu s členom 16 Okvirne analize, opredeliti, ali je neki trg dejansko konkurenčen. Pomanjkanje učinkovite konkurence ima lahko različne pomene, na primer, da – kot je navedeno v členu 13(1) Direktive o dostopu – „utegne zadevni operater zadržati cene na previsoki ravni ali uporabiti razkorak cen v škodo končnih uporabnikov“. Ko se to ugotovi, ni potrebna dodatna tržna analiza, da bi se naložile regulativne obveznosti. Povedano drugače, namen tržne analize v smislu člena 16 Okvirne analize ni opredeliti primernost posebnega pravnega sredstva. Posledično, če za opredelitev, ali je treba naložiti stroškovno naravnane cene, ni potrebna tržna analiza, tržna analiza ne more biti potrebna, da bi se opredelilo, ali je treba navedene cene leto pozneje prilagoditi (ali jih ohraniti ali odpraviti).
70.
To seveda ne pomeni, da je predhodno naložene stroškovno naravnane cene mogoče spremeniti brez presoje njihove primernosti in sorazmernosti. „Utemeljitev“ primernosti in sorazmernosti, ki se zahteva v zvezi s prvotno naložitvijo neke obveznosti v uvodni izjavi 15 Direktive o dostopu, se po mojem mnenju uporablja tudi za spremembo navedene obveznosti. To je v skladu s členom 8(4) Direktive o dostopu, v skladu s katerim morajo biti obveznosti „sorazmerne“.
71.
V zvezi s tem ugotavljam, da čeprav je s členom 13(3) Direktive o dostopu zadevnemu operaterju naloženo, da mora „dokazati, da so cene izračunane iz stroškov“, je v navedeni določbi kljub temu sklicevanje na izračunavanje „stroškov učinkovitega opravljanja storitev“, ki je zaupano NRO. Po mojem mnenju to pomeni, da morajo NRO preveriti informacije, ki jih predloži zadevni operater, ter preučiti, ali so se stroški, kot so bili izračunani na podlagi prvotne tržne analize, (
31
) razvili in ali je posledično treba prilagoditi cene.
72.
Menim, da je to v skladu s svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine.
73.
Varstvo, zagotovljeno s členom 16 Listine, zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco. Pogodbena svoboda vključuje svobodo določanja cene storitve. (
32
) Menim, da obveznost določanja stroškovno naravnanih cen nedvomno pomeni poseg v svobodo gospodarske pobude. Zato je tudi obveznost letne prilagoditve takih cen, ne da bi NRO opravil tržno analizo, poseg v navedeno svobodo.
74.
Vendar člen 52(1) Listine dovoljuje omejitve uresničevanja pravic in svoboščin, priznanih z Listino, če so te predpisane z zakonom, če spoštujejo bistvo teh pravic in svoboščin ter če so, ob upoštevanju načela sorazmernosti, potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. (
33
) Najprej ugotavljam, da sta obveznost določitve stroškovno naravnanih cen in obveznost letne prilagoditve teh cen, ne da bi NRO izvedel tržno analizo, določeni z nacionalnim pravom, in sicer ZTK. Drugič, s tema obveznostma se spoštuje bistvo svobode gospodarske pobude, saj lahko operaterji še vedno zagotavljajo zadevno storitev medomrežnega povezovanja (glede na to, da NRO ne more določiti cen, ki so nižje od stroškov učinkovitega operaterja). Tretjič, člena 39 in 40 ZTK, s katerima se prenaša člen 13 Direktive o dostopu, sledita ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Evropska unija, kot je spodbujanje konkurence, navedeno v členu 8(2) Okvirne direktive. V skladu s členom 13(1) Direktive o dostopu bi morala obveznost določitve stroškovno naravnanih cen in letne prilagoditve teh cen zlasti preprečiti operaterjem, da zaračunavajo pretirano visoke cene ali uporabljajo cenovne škarje. Četrtič, obveznost letne prilagoditve cen na podlagi preverjanja primernosti take prilagoditve glede na spremembe stroškov, ki ga opravi ustrezni NRO, je v skladu z zahtevo glede sorazmernosti iz člena 8(4) Direktive o dostopu.
75.
Zato je na drugo vprašanje za predhodno odločanj treba odgovoriti, da je treba člen 13(3) te direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive in členom 16 Listine razlagati tako, da lahko v položaju, v katerem NRO operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost določitve stroškovno naravnanih cen, navedeni NRO od zadevnega operaterja zahteva, naj predloži popolno utemeljitev svojih cen in jih po potrebi letno prilagodi. NRO lahko tako prilagoditev zahtevajo, ne da bi jim bilo treba izvesti tržno raziskavo v smislu člena 16 Okvirne direktive. Vendar morajo zagotoviti, da je prilagoditev cen primerna in sorazmerna glede na spremembe stroškov.
C.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje
76.
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se od operaterja, ki mu je bila na podlagi člena 13(1) Direktive o dostopu naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, lahko zahteva, naj na podlagi člena 13(3) navedene direktive prilagodi svoje cene šele po tem, ko je začel uporabljati stroškovno naravnane cene, ali se to lahko zahteva tudi, preden jih začne uporabljati. (
34
)
77.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da poljska različica člena 13(3) Direktive o dostopu določa, da lahko „[NRO] od podjetja zahtevajo, da jim popolnoma utemelji uporabljene cene, in lahko po potrebi zahtevajo ustrezno prilagoditev teh cen“. (
35
) Po mnenju predložitvenega sodišča je iz poljske različice navedene določbe razvidno, da lahko NRO od operaterja, ki mu je bila naložena obveznost stroškovne naravnanosti, zahtevajo prilagoditev teh cen šele po tem, ko je začel uporabljati stroškovno naravnane cene, določene na podlagi člena 13(1). Vendar predložitveno sodišče ugotavlja, da v angleški, nemški in francoski različici zadnjega stavka člena 13(3) za razliko od poljske različice ni sklicevanja na cene, ki se že „uporabljajo“. Zato meni, da NRO od operaterja, ki mu je bila naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, lahko zahtevajo, naj na podlagi člena 13(3) prilagodi te cene ne le po tem, ko je začel uporabljati te stroškovno naravnane cene, temveč tudi, preden jih začne uporabljati.
78.
Ugotavljam, da je na primer v danski, nemški, francoski, madžarski, italijanski in švedski različici (
36
) zadnjega stavka člena 13(3) Direktive o dostopu določeno, da lahko NRO od operaterja zahtevajo, da jim popolnoma utemelji „svoje cene“. V teh različicah ni sklicevanja na „uporabljene“ cene. Vendar pa sklicevanje na „uporabljene“ cene najdemo v španski različici. (
37
)
79.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba v primeru razlike med jezikovnimi različicami zakonodajnega besedila Unije zadevno določbo razlagati glede na namen in splošno sistematiko pravil, katere del je. (
38
) V obravnavani zadevi je s členom 13(3) Direktive o dostopu zagotovljeno, da operater, ki mu je bila na podlagi člena 13(1) naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, dejansko zaračunava stroškovno naravnane cene. S členom 13(3) se zagotavlja, da se obveznost, naložena na podlagi člena 13(1), dejansko izvaja. Zdi se mi, da se navedena obveznost ne bi mogla dejansko izvajati, če ustrezni NRO od zadevnega operaterja ne bi mogel zahtevati, naj prilagodi svoje cene, preden jih začne uporabljati, pa tudi po tem, ko jih začne uporabljati. V zvezi s tem poudarjam, da so NRO v skladu s členom 8(1) Okvirne direktive pooblaščeni, da sprejmejo „vse primerne ukrepe“ za izpolnitev ciljev iz odstavka 2 navedene določbe, zlasti spodbujanja konkurence, če so ti ukrepi sorazmerni. (
39
)
80.
Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13(3) Direktive o dostopu razlagati tako, da se lahko v položaju, v katerem je operaterju na podlagi člena 13(1) navedene direktive naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, od navedenega operaterja zahteva, naj prilagodi svoje cene, preden jih začne uporabljati ali po tem, ko jih je začel uporabljati.
IV. Predlog
81.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), odgovori:
1.
Člen 13 Direktive 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu) v povezavi s členom 8(4) navedene direktive je treba razlagati tako, da se lahko v položaju, v katerem nacionalni regulativni organ operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost stroškovne naravnanosti cen, te cene praviloma določijo tako, da so nižje od stroškov, ki nastanejo zadevnemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, pod pogojem, da niso določene tako, da so nižje od stroškov, ki pri opravljanju navedene storitve nastanejo učinkovitemu operaterju. Vendar to ne posega v diskrecijsko pravico nacionalnega regulativnega organa, da v danem položaju določi cene, ki so višje od stroškov, nastalih učinkovitemu operaterju pri opravljanju zadevne storitve, če meni, da je taka metodologija primerna, in navede razloge za njeno uporabo.
2.
Člen 13(3) Direktive o dostopu v povezavi s členom 8(4) navedene direktive in členom 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da lahko v položaju, v katerem nacionalni regulativni organ operaterju, opredeljenemu kot operaterju s pomembno tržno močjo, naloži obveznost stroškovne naravnanosti cen, navedeni nacionalni regulativni organ od zadevnega operaterja zahteva, naj predloži popolno utemeljitev svojih cen in jih po potrebi letno prilagodi. Nacionalni regulativni organi lahko zahtevajo tako prilagoditev cen, ne da bi jim bilo treba izvesti tržno analizo v smislu člena 16 Direktive 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva). Vendar morajo zagotoviti, da je prilagoditev cen primerna in sorazmerna glede na spremembe stroškov.
3.
Člen 13(3) Direktive o dostopu je treba razlagati tako, da se lahko v položaju, v katerem je operaterju na podlagi člena 13(1) Direktive o dostopu naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, od navedenega operaterja zahteva, naj prilagodi svoje cene, preden jih začne uporabljati ali po tem, ko jih je začel uporabljati.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 323).
(
3
)	Glej uvodno izjavo 7 Priporočila Komisije z dne 7. maja 2009 o regulaciji cen zaključevanja klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih EU (2009/396/ES) (v nadaljevanju: Priporočilo o cenah zaključevanja klicev) (UL 2009, L 124, str. 67). Glej tudi Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, str. 86 in 87; ter Garzaniti, L., in O’Regan, M. (ur.), Telecommunications, Broadcasting and the internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2010, točka 4‑010.
(
4
)	Direktiva 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349).
(
5
)	Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).
(
6
)	Kot je navedel predsednik UKE v svojih pisnih stališčih in v odgovoru na vprašanje Sodišča na obravnavi.
(
7
)	Ugotavljam, da je predsednik UKE na obravnavi priznal, da osnutek odločbe o ceni MTR iz leta 2008 ni bil priglašen Komisiji. Nasprotno, kot je bilo navedeno v predložitveni odločbi, je bila odločba o ceni MTR iz leta 2009 sprejeta v skladu s postopkom iz člena 7 Okvirne direktive (glej Odločbo Komisije z dne 28. oktobra 2009 v zadevi PL/2009/0991, C(2009) 8536, SG-Greffe (2009) D/8051: Voice Call Termination on Individual Mobile Networks – Details of the price control remedy (Zaključevanje govornih klicev v posameznih mobilnih omrežjih – Podrobnosti o pravnemu sredstvu cenovnega nadzora)).
(
8
)	Moj poudarek.
(
9
)	V zvezi s tem glej Garzaniti, L., in O’Regan, M. (ur.), Telecommunications, Broadcasting and the internet, EU Competition Law and Regulation, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2010, točka 1‑069: v skladu z Okvirno direktivo in Direktivo o dostopu, ki sta bili obe sprejeti leta 2002, „imajo NRO široko polje proste presoje pri izbiri pravnih sredstev, ki jih lahko naložijo podjetjem s pomembno tržno močjo, v nasprotju z regulativnim okvirom iz leta 1998, na podlagi katerega je veljalo, da se podjetju, za katero se ugotovi, da ima pomembno tržno moč, naložijo vse regulativne obveznosti, predvidene v ustreznih direktivah“.
(
10
)	Glej drugi pododstavek člena 8(3) Direktive o dostopu.
(
11
)	Sodbe Sodišča z dne 24. aprila 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, točka 153), z dne 3. decembra 2009, Komisija/Nemčija (C‑424/07, EU:C:2009:749, točka 61), in z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692, točka 36).
(
12
)	Moj poudarek.
(
13
)	Moj poudarek.
(
14
)	Sodba Sodišča z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692, točka 38) (moj poudarek).
(
15
)	Glej uvodno izjavo 7 Priporočila o cenah zaključevanja klicev. Glej tudi uvodno izjavo 9 navedenega priporočila, v kateri je navedeno, da bi „[v] konkurenčnem okolju […] operaterji tekmovali glede na tekoče stroške in ne bi prejeli nadomestila za stroške, ki so jih ustvarili z neučinkovitim delovanjem […]“.
(
16
)	Moj poudarek.
(
17
)	Glej člen 8(2)(b) in (c) Okvirne direktive (moj poudarek).
(
18
)	Sodba Sodišča z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692, točka 38).
(
19
)	Glej Garzaniti, L., in O’Regan, M. (ur.), Telecommunications, Broadcasting and the internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2010, točka 1‑278: operaterji, ki jim je naložena obveznost stroškovne naravnanosti cen, lahko kljub temu povišajo cene, „če so iz analize stroškovnega računovodstva na voljo zanesljivi dokazi, kot jo je odobril ustrezni NRO, da bi bila predlagana cena nižja od dejanskih stroškov osnovnih elementov omrežja in zahtevanih storitev, vključno s primerno stopnjo donosnosti“; glej tudi Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, str. 175: „stroškovna naravnanost je načeloma spodnja meja, ki je NRO ne smejo prestopiti: to pomeni, da NRO ne smejo naložiti tarif, nižjih od stroškov […]. Ta trditev pa naj bi se izravnala z dejstvom, da so lahko stroški, kot jih izračuna NRO, nižji od dejanskih stroškov, če se v okviru metodologije stroškovnega računovodstva, ki jo uporablja NRO, upoštevajo stroški infrastrukture učinkovitega operaterja in ne stroški zadevnega operaterja […]. Posledično NRO ne bi mogel določiti cen, nižjih od stroškov, ki jih je sam izračunal, lahko pa določil cene, nižje od dejanskih stroškov“.
(
20
)	V predložitveni odločbi je poudarjeno, da „v obravnavani zadevi ni bilo dokazano, da so stroški družbe Polkomtel, ki so podlaga za določitev cene storitve, ki jo zajema obveznost iz člena 40 ZTK, izpadli višji, kot zadošča za učinkovito opravljanje storitev. Predsednik UKE je namreč menil, da bi bilo treba ceno, ki jo je družba Polkomtel določila na podlagi njej nastalih stroškov – dokončno – določiti na nižjo raven, da bi se zagotovili enaki konkurenčni pogoji za vse operaterje z večjo prisotnostjo na trgu“ (moj poudarek). Poleg tega je predsednik UKE na obravnavi navedel, da je bila v odločbi o ceni MTR iz leta 2009 uporabljena metodologija primerjalne analize.
(
21
)	Vendar opozarjam, da je predsednik UKE na obravnavi povedal, da so imeli na Poljskem v času dejanskega stanja pomembno tržno moč trije operaterji, vključno z družbo Polkomtel. Vsak od njih je imel približno 30‑odstotni delež in vsakemu od njih je predsednik UKE naložil obveznosti.
(
22
)	Dejansko točka 11 Priporočila o cenah zaključevanja klicev določa, da „morajo NRO zagotoviti, da so cene zaključevanja klicev do 31. decembra 2012 stroškovno učinkovite in simetrične“. Poleg tega mora biti v skladu z uvodno izjavo 21 navedenega priporočila „[p]rehodno obdobje, ki traja do 31. decembra 2012, […] dovolj dolgo, da NRO uvedejo model izračunavanja stroškov“.
(
23
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o spremembi direktiv 2002/21, 2002/19 in 2002/20 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (UL 2009, L 337, str. 37).
(
24
)	Moj poudarek.
(
25
)	Ni pomembno, kot je navedla družba Polkomtel, da člen 16(6) Okvirne direktive, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140, določa, da morajo NRO vsake tri leta izvesti tržno analizo. Sodišču je postavljeno vprašanje, kako pogosto lahko NRO v skladu s členom 13(3) Direktive o dostopu zahteva prilagoditev stroškovno naravnanih cen. Ni mu postavljeno vprašanje, kako pogosto lahko NRO izvaja tržno analizo v smislu člena 16 Okvirne direktive.
(
26
)	Glej tudi Garzaniti, L., in O’Regan, M. (ur.), Telecommunications, Broadcasting and the internet, EU Competition Law and Regulation, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2010, točka 4‑015, v kateri je poudarjen vpliv tehnološkega razvoja na opredelitev trga.
(
27
)	Glej Garzaniti, L., in O’Regan, M. (ur.), Telecommunications, Broadcasting and the internet, EU Competition Law and Regulation, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2010, točke od 1‑220 do 1‑226.
(
28
)	Priporočilo Komisije z dne 17. decembra 2007 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Direktivo 2002/21 (2007/879/ES) (v nadaljevanju: Priporočilo o trgih) (UL 2007, L 344, str. 65).
(
29
)	Pojem „pomembna tržna moč“, kot je opredeljen v členu 14 Okvirne direktive, je enakovreden pojmu „prevladujoč položaj“ v konkurenčnem pravu. Glej točko 70 smernic Komisije za tržno analizo in ocenjevanje pomembne tržne moči v skladu z regulativnim okvirom Unije za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (UL 2002, C 165, str. 6).
(
30
)	Prvo priporočilo o upoštevnih trgih proizvodov in storitev, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, je bilo sprejeto leta 2003 (Priporočilo Komisije z dne 11. februarja 2003 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21 (2003/311/ES), UL 2003, L 114, str. 45). Drugo je bilo sprejeto leta 2007 (Priporočilo o trgih, navedeno v opombi 28). Tretje je bilo sprejeto leta 2014 (Priporočilo Komisije z dne 9. oktobra 2014 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21 (2014/710/EU), UL 2014, L 295, str. 79).
(
31
)	Ne glede na uporabljeno metodologijo stroškovnega računovodstva.
(
32
)	Sodba z dne 22. januarja 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, točki 42 in 43).
(
33
)	Sodba z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, točka 70).
(
34
)	V obrazložitvi predložitvene odločbe je navedeno, da predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, „ali je treba člen 13(3) Direktive o dostopu razlagati tako, da se obveznost operaterja s pomembno tržno močjo glede prilagoditve cen, ki jih je izračunal, da bi izpolnil obveznost, ki mu je bila naložena v skladu s členom 13(1) Direktive o dostopu, […] posodobi le […] po začetku uporabe tako določenih cen ali […] [preden] operater v gospodarskem prometu uporablja cene, ki jih je določil [NRO]“ (moj poudarek). Zato menim, da predložitveno sodišče ne sprašuje, ali se od zadevnega operaterja lahko zahteva, da na podlagi člena 13(3) prilagodi svoje cene, kadar uporablja prosto določene cene in kadar uporablja cene, ki jih je na podlagi člena 13(1) predhodno določil NRO. Predložitveno sodišče sprašuje, ali se od zadevnega operaterja lahko zahteva, da na podlagi člena 13(3) prilagodi svoje cene po tem, ko je začel uporabljati cene, ki jih je na podlagi člena 13(1) predhodno določil NRO, in preden začne uporabljati cene, ki jih je predhodno določil NRO.
(
35
)	Moj poudarek. Poljska različica zadnjega stavka člena 13(3) Direktive o dostopu se glasi: „[k]rajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen“ (moj poudarek).
(
36
)	Danska različica se glasi: „de nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en udbyder om at fremlægge fuld dokumentation for priserne og om nødvendigt kræve, at priserne tilpasses“; nemška različica se glasi: „die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen“; francoska različica se glasi: „les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l'adaptation“; madžarska različica se glasi: „a nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljeskörűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is“; italijanska različica se glasi: „le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui“ in švedska različica se glasi: „de nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras“ (moj poudarek).
(
37
)	Španska različica se glasi: „las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios
que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique“ (moj poudarek).
(
38
)	Sodba z dne 17. maja 2017, ERGO Poist’ovňa, (C‑48/16, EU:C:2017:377, točka 37).
(
39
)	Naj poudarim, da sta predstavnika predsednika UKE in poljske vlade na obravnavi navedla, da se odločba o ceni MTR iz leta 2009 ne uporablja retroaktivno.