62020CC0161
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 25. novembra 2021 (
1
)
Vec C‑161/20
Európska komisia
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) – Rozhodnutie, ktorým bolo schválené oznámenie Medzinárodnej námornej organizácii (IMO) v oblasti zavedenia usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhad emisií skleníkových plynov (well‑to‑tank) z udržateľných alternatívnych palív, s cieľom jeho postúpenia Medzinárodnej námornej organizácii predsedníctvom Rady v mene členských štátov a Komisie – Výlučná, zdieľaná alebo doplnková právomoc Európskej únie – Inštitucionálne výsady Komisie podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ“
I. Úvod
1.
Prejednávaná vec sa týka dvoch odlišných problematík. Prvá problematika sa týka zásad a spôsobov vonkajšieho zastupovania Európskej únie v medzinárodnej organizácii, v ktorej Únia nemá postavenie člena ani pozorovateľa. Druhá sa týka výlučnej alebo spoločnej povahy vonkajšej právomoci Únie, pokiaľ ide o diskusiu o budúcom nástroji týkajúcom sa oblasti, na ktorú sa v určitej miere vzťahuje právo Únie.
2.
Jadrom prvej problematiky je otázka, či sa článok 17 ods. 1 ZEÚ v rozsahu, v akom stanovuje výsadu Komisie zastupovať Európsku úniu vo vonkajších vzťahoch, uplatňuje na situácie, v ktorých môže Únia vykonávať svoju vonkajšiu právomoc iba prostredníctvom členských štátov.
3.
Druhú problematiku možno zhrnúť do otázky, či môže budúci nástroj medzinárodnej organizácie, ktorého povaha, obsah a rozsah pôsobnosti musia byť ešte určené, ovplyvniť spoločné pravidlá Únie alebo zmeniť ich rozsah pôsobnosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ in fine.
4.
Odpovede na tieto otázky určujú legalitu rozhodnutia predložiť výboru Medzinárodnej námornej organizácie (ďalej len „IMO“) v mene členských štátov a Európskej komisie (a nie Európskej únie) návrh týkajúci sa záležitostí súvisiacich s námornou dopravou a ochranou životného prostredia.
II. Právny rámec
A. Medzinárodné právo
5.
IMO bola zriadená Dohovorom o medzivládnej námornej poradnej organizácii (
2
) prijatým Námornou konferenciou Organizácie Spojených národov v Ženeve 6. marca 1948, ktorý nadobudol platnosť v roku 1958 (ďalej len „dohovor o IMO“).
6.
Podľa článku 1 písm. a) dohovoru o IMO je jedným z cieľov IMO „podporovať a uľahčovať všeobecné prijatie najvyšších možných štandardov v záležitostiach týkajúcich sa… prevencie a kontroly znečistenia morí z lodí…“.
7.
Článok 2 dohovoru o IMO stanovuje, že na dosiahnutie svojich cieľov musí IMO okrem iného:
„a)
… vykonávať posudzovanie a poskytovať odporúčania…;
b)
zabezpečovať prípravu dohovorov, dohôd alebo iných vhodných nástrojov a odporúčať ich vládam a medzivládnym organizáciám…“
8.
Dohovor o IMO neobsahuje ustanovenia o pristúpení organizácií regionálnej (hospodárskej) integrácie. Podľa článku 4 tohto dohovoru je členstvo v IMO umožnené iba štátom. Na rozdiel od všetkých členských štátov Únie, ktoré sú členmi IMO, tak sama Európska únia nemôže pristúpiť k dohovoru o IMO a stať sa členom IMO.
9.
Dohovor o IMO však v článku 25 písm. a) stanovuje, že:
„Rada môže uzavrieť dohody alebo dojednania týkajúce sa vzťahu Organizácie s inými organizáciami… Také dohody alebo dojednania podliehajú schváleniu Zhromaždením.“
10.
Podľa článku 66 dohovoru o IMO:
„[IMO] môže v oblastiach patriacich do jej pôsobnosti spolupracovať s inými medzivládnymi organizáciami, ktoré nie sú špecializovanými agentúrami Organizácie Spojených národov, ale ktorých záujmy a činnosti súvisia s cieľmi [IMO].“
11.
V tejto súvislosti Európska komisia uzavrela s IMO 28. júna 1974 dohodu o spolupráci (
3
) (ďalej len „dohovor o spolupráci z roku 1974“) na základe vtedajšieho článku 229 Zmluvy o EHS. Táto dohoda zahŕňa právo Komisie zúčastňovať sa na činnosti IMO ako pozorovateľ vrátane jej výborov. Komisia nemá v IMO žiadne hlasovacie právo.
12.
Hlavnými orgánmi IMO sú Zhromaždenie, Rada, päť výborov a Sekretariát. (
4
) Jedným z týchto výborov je Výbor pre ochranu morského prostredia (ďalej len „MEPC“). MEPC sa skladá zo všetkých členov IMO. (
5
) Podľa článku 38 dohovoru o IMO MEPC „posudzuje akúkoľvek záležitosť patriacu do oblasti pôsobnosti [IMO] týkajúcej sa prevencie a kontroly znečistenia morí z lodí“.
13.
Článok 5 rokovacieho poriadku MEPC stanovuje:
„…
3 Generálny tajomník prizve na každé zasadnutie výboru, na ktorého programe rokovania sú záležitosti, ktoré sa ich priamo dotýkajú, pozorovateľov:
1.
iných medzivládnych organizácií, s ktorými bola uzavretá dohoda alebo osobitné dojednania, a
2.
mimovládnych medzinárodných organizácií, s ktorými Organizácia nadviazala vzťahy v súlade s pravidlami upravujúcimi konzultácie s takýmito organizáciami.
4 Na pozvanie predsedu a so súhlasom príslušného výboru sa môžu uvedení pozorovatelia zapojiť bez hlasovacieho práva do záležitostí, ktoré sa ich priamo dotýkajú.“
14.
Jedným z kľúčových dohovorov IMO je Medzinárodný dohovor o zamedzení znečistenia morí z lodí, podpísaný v Londýne 2. novembra 1973 a doplnený protokolom zo 17. februára 1978 (ďalej len „dohovor Marpol 73/78“), ktorý zavádza pravidlá boja proti znečisťovaniu morského prostredia. Všetky členské štáty, ale nie samotná Európska únia, sú zmluvnými stranami tohto dohovoru. Protokol z roku 1997, ktorým sa mení a dopĺňa dohovor Marpol 73/78, podpísaný v Londýne 26. septembra 1997 (ďalej len „protokol z roku 1997“), doplnil prílohu VI k tomuto dohovoru, nazvanú „Zamedzenie znečisťovania ovzdušia z lodí“.
15.
Na základe dohovoru Marpol 73/78, zmeneného a doplneného protokolom z roku 1997 (ďalej len „dohovor Marpol 73/78/97“), prijala IMO niekoľko opatrení smerujúcich k zníženiu emisií skleníkových plynov (ďalej len „GHG“) pochádzajúcich z medzinárodnej námornej dopravy. Samotný MEPC založil Pracovnú skupinu na znižovanie emisií skleníkových plynov z lodí činnú medzi zasadnutiami (ďalej len „ISWG‑GHG“), ktorá podáva správy MECP v priebehu jeho zasadnutia.
B. Právo Únie
16.
Článok 17 ods. 1 ZEÚ šiesta veta stanovuje:
„S výnimkou spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a iných prípadov ustanovených v zmluvách zabezpečuje zastupovanie Únie navonok [Komisia].“
17.
Podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ:
„Únia má… výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak je jej uzavretie… potrebné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc, alebo ak môžu byť uzavretím zmlúv dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti.“
18.
Nariadenie (EÚ) 2015/757 (
6
) (ďalej len „nariadenie o MRV“) nadobudlo účinnosť 1. júla 2015.
19.
Článok 1 nariadenia o MRV s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje:
„S cieľom podporiť znižovanie emisií oxidu uhličitého (CO2) z námornej dopravy nákladovo efektívnym spôsobom sa týmto nariadením stanovujú pravidlá presného monitorovania, nahlasovania a overovania emisií CO2 a ostatných relevantných informácií od lodí, ktoré prichádzajú do prístavov, nachádzajú sa v prístavoch alebo odchádzajú z prístavov podliehajúcich právomoci členského štátu.“
20.
Článok 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia stanovuje:
„1.   V súlade s článkami 8 až 12 spoločnosti za každú svoju loď monitorujú a nahlasujú relevantné parametre počas obdobia nahlasovania. Spoločnosti vykonávajú uvedené monitorovanie a nahlasovanie v každom prístave podliehajúcom právomoci členského štátu a v súvislosti s každou plavbou do prístavu alebo z prístavu podliehajúcemu právomoci členského štátu.
2.   Monitorovanie a nahlasovanie je úplné a zahŕňa emisie CO2 zo spaľovania palív, kým sú lode na mori, ako aj v kotvisku. Spoločnosti uplatnia vhodné opatrenia, aby počas obdobia nahlasovania predišli výskytu chýbajúcich údajov.
3.   Monitorovanie a nahlasovanie je konzistentné a porovnateľné v čase. Na tento účel používajú spoločnosti rovnaké metodiky monitorovania a súbory údajov s výhradou zmien posúdených overovateľom.“
21.
Článok 5 tohto nariadenia s názvom „Metódy monitorovania emisií CO2 a ostatných relevantných informácií“ v odseku 1 uvádza:
„Na účely článku 4 ods. 1, 2 a 3 spoločnosti určia emisie CO2 za každú svoju loď podľa ktorejkoľvek metódy uvedenej v prílohe I…“
22.
Časť A prílohy I tohto nariadenia stanovuje nasledujúci vzorec na výpočet emisií CO2: „Spotreba paliva × emisný faktor“ a obsahuje tabuľku so zoznamom predvolených hodnôt emisných faktorov siedmich nealternatívnych palív. Po tabuľke nasleduje ustanovenie, ktoré stanovuje, že vhodné emisné faktory sa uplatnia v súvislosti s biopalivami, alternatívnymi nefosílnymi palivami a inými palivami, pre ktoré nie sú stanovené predvolené hodnoty.
23.
Článok 1 smernice 2014/94/EÚ (
7
) s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje:
„Touto smernicou sa zriaďuje spoločný rámec opatrení na zavedenie infraštruktúry pre alternatívne palivá v Únii s cieľom minimalizovať závislosť od ropy a zmierniť vplyv dopravy na životné prostredie. V tejto smernici sa stanovujú minimálne požiadavky na výstavbu infraštruktúry pre alternatívne palivá, vrátane nabíjacích staníc pre elektrické vozidlá a čerpacích staníc zemného plynu (LNG a CNG) a vodíka, ktoré sa majú vykonať prostredníctvom národných politických rámcov členských štátov, ako aj spoločných technických špecifikácií týkajúcich sa takýchto nabíjacích a čerpacích staníc a požiadaviek týkajúcich sa informácií pre používateľov.“
24.
Článok 1 smernice (EÚ) 2018/2001 (
8
) s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje:
„Touto smernicou sa stanovuje spoločný rámec presadzovania energie z obnoviteľných zdrojov. Stanovuje sa v nej záväzný cieľ Únie pre celkový podiel energie z obnoviteľných zdrojov na hrubej konečnej energetickej spotrebe Únie v roku 2030. Stanovujú sa v nej tiež pravidlá týkajúce sa finančnej podpory pre elektrinu z obnoviteľných zdrojov, samospotreby takejto elektriny, využívania energie z obnoviteľných zdrojov v odvetviach vykurovania a chladenia a v odvetví dopravy, regionálnej spolupráce medzi členskými štátmi a medzi členskými štátmi a tretími krajinami, potvrdení o pôvode, administratívnych postupov a informovania a odbornej prípravy. Touto smernicou sa taktiež stanovujú kritériá udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov pre biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy.“
25.
Článok 29 smernice 2018/2001 stanovuje podrobné pravidlá týkajúce sa kritérií udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov pre biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy.
III. Skutočnosti predchádzajúce sporu
26.
MEPC prijal 13. apríla 2018„Počiatočnú stratégiu IMO na zníženie emisií skleníkových plynov z lodí“ (ďalej len „počiatočná stratégia“). (
9
) Medzi prípadnými krátkodobými opatreniami v oblastiach súvisiacich so znižovaním emisií skleníkových plynov z lodí uvádza počiatočná stratégia vypracovania podrobných usmernení týkajúcich sa životného cyklu GHG a uhlíkovej náročnosti pre všetky typy palív na účely prípravy vykonávacieho programu pre účinné využívanie alternatívnych nízkouhlíkových a bezuhlíkových palív. (
10
)
27.
Životný cyklus znamená posudzovanie emisií skleníkových plynov od výroby paliva k lodi [Well‑to‑Wake (ďalej len „WtW“)]; od primárnej výroby na prepravu paliva v nádrži lode [Well‑to‑Tank (ďalej len „WtT“), tiež nazývané emisie na vstupe] a od palivovej nádrže lode na vyčerpanie [Tank‑to‑Propeller (ďalej len „TtP“) alebo Tank‑to‑Wake, tiež nazývané emisie na výstupe]. (
11
)
28.
V roku 2019 schválil MEPC na svojom 74. zasadnutí mandát na šiestu schôdzu ISWG‑GHG (ďalej len „ISWG‑GHG 6“). ISWG‑GHG 6 bola okrem iného poverená ďalej skúmať konkrétne návrhy smerujúce k podpore využívania alternatívnych nízkouhlíkových a bezuhlíkových palív, vrátane vývoja usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov a uhlíkovej náročnosti pre všetky relevantné typy palív a prípadne systémov stimulov.
29.
V tomto ohľade podporila ISWG‑GHG 6 v nadväznosti na diskusie na zasadnutí konanom v novembri 2019 zavedenie špecializovaných pracovných skupín pre vývoj usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov a uhlíkovej náročnosti pre všetky relevantné typy palív. Súhlasila s tým, že v rámci medzinárodnej námornej dopravy by sa mal uprednostniť vývoj emisných faktorov TtP pre alternatívne palivá a že sa táto práca musí týkať problematiky terminológie a účtovníctva. Zdôraznila však, že je dôležité poznať emisie na vstupe (WtT), pretože „tieto emisie sú relevantné pre posúdenie udržateľnosti alternatívnych palív“. Nakoniec „vyzvala zúčastnené členské štáty a medzinárodné organizácie na spoluprácu a predloženie návrhov návrhu znenia usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov a uhlíkovej náročnosti pre všetky relevantné typy palív“. (
12
)
30.
Komisia pripravila v nadväznosti na vyššie uvedenú výzvu návrh oznámenia (ďalej len „návrh oznámenia“) adresovaného siedmej schôdzi ISWG‑GHG, nazvaný „… predložené Európskou komisiou v mene Európskej únie“. Uvedený návrh oznámenia odporúčal zavedenie usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhadnutie emisií skleníkových plynov WtT. Navrhoval, aby sa usmernenia aj naďalej opierali o emisie TtP ako primárnu metriku, ale aby vymedzili metodiku na úpravu tejto metriky tak, aby odrážala emisie WtW. Táto metodika by sa mohla opierať o použitie korekčných hodnôt uplatňovaných na existujúce východiskové hodnoty pre emisie TtP.
31.
Návrh oznámenia bol predložený Rade v prílohe pracovného dokumentu útvarov Komisie SWD(2019) 456 (ďalej len „SWD“). (
13
) Podľa SWD bolo pripojené oznámenie predložené s cieľom vymedziť pozíciu EÚ. Nemalo sa však jednať o formálnu pozíciu podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ. (
14
) Komisia tvrdila, že akt, ktorý by mal MEPC prípadne prijať, by predstavoval akt s právnymi účinkami a mohol by mať rozhodujúci vplyv na obsah relevantnej právnej úpravy Únie, a síce nariadenia o MRV, smernice 2018/2001 a smernice 2014/94. (
15
) Z posledného uvedeného dôvodu patril návrh oznámenia do výlučnej právomoci Európskej únie. Komisia tiež uviedla, že predloženie návrhov alebo informačných dokumentov IMO k otázkam patriacim do výlučnej vonkajšej právomoci Európskej únie je aktom vonkajšieho zastupovania a malo by sa preto uskutočniť Komisiou alebo delegáciou EÚ v súlade s článkom 17 ods. 1 ZEÚ a článkom 221 ZFEÚ. (
16
)
32.
Návrh oznámenia bol preskúmaný pracovnou skupinou Rady pre námornú dopravu. Pôvodný návrh týkajúci sa použitia korekčných hodnôt zamietla a navrhla namiesto toho použitie osobitných hodnôt WtT. Tieto hodnoty WtT by spoločne s existujúcimi predvolenými hodnotami pre emisie TtP odrážali výkonnosť používaných palív. Okrem toho Pracovná skupina pre námornú dopravu nezdieľala názory Komisie týkajúce sa povahy právomoci Únie v oblasti, ktorej sa týka oznámenie. Zastávala názor, že oznámenie patrilo do výlučnej právomoci Únie iba v rozsahu, v akom sa na jeho predmet vzťahovali právne akty uvedené v SWD. V rozsahu, v akom sa na problematiku, ktorej sa týkalo oznámenie, uvedené akty v značnej miere nevzťahovali, bolo na vec nahliadnuté tak, že oznámenie bolo urobené členskými štátmi v rámci zdieľanej právomoci a že by nemalo byť vykladané v tom zmysle, že ide o výkon spoločných právomocí Únie. V dôsledku toho sa členské štáty domnievali, že oznámenie by malo byť urobené členskými štátmi a Komisiou.
33.
Návrh oznámenia Komisie bol preto zmenený a doplnený tak, aby odrážal vyššie uvedené závery. Po prvé časti súvisiace s použitím korekčných hodnôt boli nahradené návrhmi týkajúcimi sa použitia hodnôt WtT. Po druhé názov oznámenia bol zmenený a doplnený takto: „… predložené Rakúskom, [ďalšími členskými štátmi EÚ uvedenými v abecednom poradí] a Európskou komisiou“ (bez toho, aby bola spomenutá Európska únia). Výbor stálych predstaviteľov (Coreper) bol vyzvaný na schválenie zmeneného znenia návrhu oznámenia (ďalej len „sporné oznámenie“) s cieľom jeho predloženia IMO predsedníctvom Rady. (
17
)
34.
Coreper 5. februára 2020 schválil sporné oznámenie adresované IMO na účely jeho zaslania IMO predsedníctvom Rady (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). V súlade s praxou Rady v záležitostiach týkajúcich sa IMO nebolo prijaté žiadne formálne rozhodnutie.
35.
Komisia vyjadrila nesúhlas s napadnutým rozhodnutím vo vyhlásení, ktoré bolo uvedené v zápisnici zo zasadnutia z 5. februára 2020. V podstate tvrdila, že Európska únia mala výlučnú právomoc, pokiaľ ide o sporné oznámenie, a že iba Únia teda mohla urobiť toto oznámenie. Oznámenie je aktom vonkajšieho zastupovania a musí byť preto urobené Komisiou v mene EÚ. Podľa Komisie neboli procesné tvrdenia smerujúce proti tomu, aby predkladala oznámenie adresované IMO v mene Únie, presvedčivé. Žiadna skutočnosť neumožňuje dospieť k záveru, že IMO ako špecializovaná agentúra Organizácie Spojených národov by oznámenie odmietla.
36.
Dňa 7. februára 2020 postúpila Chorvátska republika, ktorá v rozhodnom čase predsedala Rade, sporné oznámenie ISWG‑GHG prostredníctvom e‑mailu. Hlavný text e‑mailu znel takto: „Chorvátsko, vykonávajúce v súčasnosti predsedníctvo Európskej únie, si dovoľuje odovzdať pripojené oznámenie v mene spolupredkladateľov (Rakúsko, ďalšie členské štáty Európskej únie a Európska komisia)…“.
IV. Návrhy účastníkov konania
37.
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil rozhodnutie Rady obsiahnuté v akte Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) z 5. februára 2020, ktorým bolo schválené oznámenie Medzinárodnej námornej organizácii (IMO) v oblasti zavedenia usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhad emisií skleníkových plynov (well‑to‑tank) z udržateľných alternatívnych palív, s cieľom jeho postúpenia IMO predsedníctvom Rady v mene členských štátov a Komisie,
–
zachoval účinky tohto rozhodnutia,
–
uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
38.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
žalobu v celom rozsahu zamietol,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
39.
Belgickému kráľovstvu, Českej republike, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Gréckej republike, Francúzskej republike, Holandskému kráľovstvu, Fínskej republike a Švédskemu kráľovstvu bol povolený vstup do konania v postavení vedľajších účastníkov na podporu návrhov Rady.
40.
Všetci vyššie uvedení účastníci konania, s výnimkou Spolkovej republiky Nemecko a Švédskeho kráľovstva, sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 7. septembra 2021.
V. Analýza
41.
Komisia uvádza na podporu svojej žaloby dva žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod vychádza z porušenia výlučnej právomoci Európskej únie podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ v oblasti, ktorou sa zaoberá sporné oznámenie a ktorá je podľa názoru Komisie v širokej miere pokrytá spoločnými pravidlami uplatniteľnými na situácie v rámci EÚ. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení inštitucionálnych výsad Komisie podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ vzhľadom na to, že iba táto inštitúcia je oprávnená konať v mene Európskej únie a zabezpečovať jej vonkajšie zastupovanie.
42.
Predtým než pristúpim k posúdeniu merita veci, preskúmam prípustnosť žaloby.
A. O prípustnosti
43.
Prípustnosť žaloby nie je spochybnená ani Radou, ani členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci konania, s výnimkou Gréckej republiky, ktorá v podstate tvrdí, že Súdny dvor nemá právomoc rozhodovať o účastníckom postavení EÚ v rámci IMO.
44.
Podľa ustálenej judikatúry je napadnuteľným aktom v zmysle článku 263 ZFEÚ rozhodnutie prijaté inštitúciou, úradom, orgánom alebo agentúrou Európskej únie bez ohľadu na jeho povahu alebo formu, ktoré vyvoláva právne účinky. (
18
)
45.
Súdny dvor tiež konštatoval, že v prípade aktu prijatého výborom Coreper musí existovať možnosť, aby podliehal preskúmaniu zákonnosti, keď je jeho cieľom ako takého, aby mal právne účinky, a vyčnieva teda z rámca tejto prípravnej a vykonávacej funkcie. (
19
)
46.
Napadnuté rozhodnutie vymedzuje pozíciu Európskej únie, pokiaľ ide o otázku patriacu do právomocí Únie, ako je námorná doprava a ochrana životného prostredia. Z jej oznámenia adresovaného IMO vyplýva záväzok členských štátov a Komisie podporiť túto pozíciu na IMO v súlade s povinnosťou lojálnej spolupráce. V tomto zmysle má teda napadnuté rozhodnutie vyvolávať právne účinky. Ako také predstavuje napadnuteľný akt na účely článku 263 ZFEÚ. Preto som dospel k záveru, že žaloba o neplatnosť napadnutého rozhodnutia je prípustná a že Súdny dvor má na základe článku 263 ZFEÚ právomoc preskúmať zákonnosť tohto rozhodnutia.
B. O veci samej
47.
Na účely spochybnenia napadnutého rozhodnutia Komisia uvádza dva žalobné dôvody: prvý sa týka povahy právomoci EÚ v oblasti, na ktorú sa vzťahuje sporné oznámenie, zatiaľ čo druhý sa týka pravidiel vonkajšieho zastupovania EÚ.
48.
Je potrebné poznamenať, že Komisia spochybňuje napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom po prvé označuje členské štáty EÚ a Komisiu (a nie EÚ) za autorov (spolupredkladateľov) sporného oznámenia a po druhé poveruje predsedníctvo Rady, teda Chorvátsku republiku, úlohou odovzdať IMO sporné oznámenie. Naopak, nespochybňuje samotný obsah sporného oznámenia (s výnimkou jeho názvu v časti uvádzajúcej jeho spolupredkladateľov). Komisia považuje tento obsah za relevantný na účely riešenia veci, lebo jej predmet patrí do výlučnej právomoci Európskej únie.
49.
V tejto súvislosti Rada tvrdí, že podľa pravidiel upravujúcich členstvo a účasť v IMO nemožno tejto organizácii odovzdať žiadne oznámenie „v mene Európskej únie“, a to bez ohľadu na to, či toto oznámenie patrí do jej výlučnej právomoci. V súlade s týmto tvrdením niektoré členské štáty vystupujúce ako vedľajší účastníci konania spochybňujú relevantnosť prvého žalobného dôvodu: tvrdia, že podmienky vonkajšieho zastupovania Európskej únie vyplývajúce z pravidiel IMO vyžadovali prijatie napadnutého rozhodnutia.
50.
Tieto argumenty nemožno bez ďalšieho odmietnuť. Povaha právomoci Európskej únie, či už výlučná alebo spoločná, by nemohla byť pre riešenie veci relevantná, ak by existovali dôvody domnievať sa, že oznámenie nemohlo byť v žiadnom prípade urobené Európskou úniou. Preskúmam teda najprv druhý žalobný dôvod a až po ňom prvý žalobný dôvod.
1.
O druhom žalobnom dôvode
51.
V rámci svojho druhého žalobného dôvodu Komisia tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje jej inštitucionálne výsady podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ.
a)
Tvrdenia účastníkov konania
52.
Komisia tvrdí, že pokiaľ ide o sporné oznámenie, patrí jej právomoc vonkajšieho zastupovania Európskej únie podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ. Dohoda o spolupráci z roku 1974 vykladaná v zmysle rezolúcie Valného zhromaždenia OSN č. 65/276 (
20
) nebránila tomu, aby sa takéto oznámenia predložili v mene Európskej únie. Okrem toho (
21
) vo verbálnej nóte z 27. novembra 2009 Rada a Komisia informovali IMO, že od 1. decembra 2009 bude Európska únia vykonávať všetky práva Európskeho spoločenstva a prevezme všetky jeho záväzky, vrátane jeho postavenia v organizácii. ISWG‑GHG 6 nakoniec adresovala svoju výzvu všetkým „zainteresovaným členským štátom a medzinárodným organizáciám“ a vzhľadom na predmet diskusie je Európska únia „zainteresovanou medzinárodnou organizáciou“. Komisia preto navrhla predkladať sporné oznámenie ako oznámenie urobené „Európskou komisiou v mene Európskej únie“. Napadnuté rozhodnutie však stanovilo, že oznámenie bude urobené predsedníctvom v mene „členských štátov a Komisie“ a nebude obsahovať žiadny údaj o tom, že členské štáty konajú v záujme Európskej únie. Vzhľadom na to, že sporné oznámenie treba chápať tak, že bolo urobené v mene Únie, napadnuté rozhodnutie zabránilo Komisii zabezpečiť vonkajšie zastupovanie Európskej únie v rozpore s článkom 17 ods. 1 ZEÚ.
53.
Komisia tiež tvrdí, že z monopolu na zastupovanie Únie zvereného Komisii Zmluvami vyplýva, že rotujúce predsedníctvo Rady nemôže nikdy legálne zastupovať Úniu a ani vykonávať jej vonkajšie právomoci. Vzhľadom na neexistenciu právneho základu rozhodnutia Rady, ktorý by bránil Komisii v zastupovaní Európskej únie v súvislosti s napadnutým oznámením, je napadnuté rozhodnutie v rozpore s článkom 17 ods. 1 ZEÚ.
54.
Rada, podporovaná členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci konania, tvrdí, že Európska únia nemôže podľa pravidiel IMO vyvíjať žiadnu činnosť, pretože nie je členom IMO a ani pozorovateľom pri IMO. Iba Komisia má postavenie pozorovateľa v uvedenej organizácii na základe dohody o spolupráci z roku 1974. Rezolúcia VZ OSN č. 65/276 a ani verbálna nóta z 27. novembra 2009 nemôžu v tomto ohľade nič zmeniť. Európska únia nemohla iba na základe nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy vykonávať žiadne práva a ani prevziať žiadne záväzky Spoločenstva v IMO vzhľadom na to, že samotné Európske spoločenstvo nemalo voči IMO žiadne práva a ani záväzky. Hoci Komisia ako pozorovateľ môže predložiť MEPC dokumenty, ako sú správy, štúdie atď. vo svojom mene, nemôže predložiť IMO dokumenty „v mene Únie“, lebo Únia nie je členom a ani pozorovateľom pri IMO. Z tohto dôvodu IMO odmietla oznámenie, ktoré jej v roku 2005 adresovalo Holandsko v mene Európskych spoločenstiev. Podľa názoru Rady zo znenia výzvy nevyplýva, že by oznámenie mohlo byť predložené v mene Únie, pretože nejde o organizáciu, ktorá má postavenie pozorovateľa, a nie je teda oprávnená zúčastniť sa činnosti MEPC.
55.
Rada ďalej tvrdí, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pokiaľ Únia nie je členom medzinárodnej organizácie, prislúcha členským štátom konajúcim spoločne, aby postúpili dotknutej organizácii oznámenie v záujme Únie, a to aj v oblastiach výlučnej právomoci Únie. Členské štáty konajú vo svojom vlastnom mene. Okrem toho, keďže Komisia nie je oprávnená hlasovať v IMO, a to ani v MEPC, ak má MEPC prijať akt, môžu v záujme Únie konať iba členské štáty spoločne, pokiaľ ide o otázky patriace do právomoci Únie.
56.
Podľa Rady, podporovanej členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci, nič v Zmluvách nebráni členským štátom, aby zverovali určité úlohy súvisiace s ich vlastným vonkajším zastupovaním tak, ako uznajú za vhodné. Členské štáty majú voľnosť rozhodovať v jednotlivých prípadoch o spôsobe, akým chcú organizovať svoje vonkajšie zastupovanie. Existuje ustálená prax, podľa ktorej má členský štát zastávajúci predsedníctvo vykonávať takéto úlohy.
b)
Posúdenie
1) Úvodné poznámky
57.
Zdá sa, že tradičné štátocentrické koncepcie o medzinárodných organizáciách, ktoré sa vyvinuli po vestfálskej mierovej zmluve z roku 1648, sa uplatňujú aj naďalej. (
22
) Odtiaľ plynie napríklad zdržanlivý prístup k medzinárodným organizáciám, ktoré sú členmi iných medzinárodných organizácií. Nepochybne je teraz pevne zakotvené, že takéto členstvo je v zásade možné. Medzinárodné organizácie sú však len výnimočne plnoprávnymi členmi iných organizácií. (
23
)
58.
Existujú rôzne formy účasti na činnosti medzinárodnej organizácie. Medzi účasťou členov a účasťou nečlenov, vrátane pozorovateľov, sa robí zásadný rozdiel. (
24
)
59.
Členstvo medzinárodnej organizácie v inej medzinárodnej organizácii podlieha pravidlám druhej uvedenej organizácie obsiahnutým v jej ustanovujúcej zmluve (
25
) a je závislé predovšetkým na tom, či je do tejto zmluvy zahrnutá takzvaná doložka REIO alebo RIO (
26
).
60.
Všeobecne sa predpokladá, že je pre medzinárodnú organizáciu jednoduchšie získať postavenie pozorovateľa v medzinárodnej organizácii, než sa stať jej členom. (
27
) V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že postavenie „pozorovateľa“ ako také neexistuje. Presný význam tohto výrazu sa môže medzi organizáciami líšiť, a to dokonca aj pozorovateľ od pozorovateľa v rámci tej istej organizácie. (
28
) Práva pozorovateľov nie sú v zásade plnohodnotnými právami. Pozorovatelia zvyčajne nemôžu hlasovať alebo odovzdávať dokumenty, ako sú úradné dokumenty, bez osobitného povolenia; môžu potrebovať na účely predkladania návrhov podporu riadneho člena. (
29
) Ich účasť môže byť obmedzená iba na formálne stretnutia a ich formálne intervencie môžu byť možné iba v závere intervencií formálnych účastníkov. (
30
)
61.
Ak nie je doložka R(E)IO obsiahnutá v ustanovujúcej zmluve medzinárodnej organizácie, Európska únia nemôže konať priamo na jej fóre ako člen. Ak neexistuje osobitné rozhodnutie alebo dohoda, ktoré by tak stanovili, nemôže Európska únia v takej organizácii vystupovať ani ako pozorovateľ. V takých situáciách nemôžu byť jej právomoci vykonávané spôsobom stanoveným Zmluvami.
62.
Výklad pravidiel medzinárodnej organizácie týkajúcich sa foriem členstva a účasti v tejto organizácii, vrátane tých, ktoré určujú spôsobilosť na členstvo, spočíva v zásade na príslušnej medzinárodnej organizácii. Súdny dvor nemá právomoc vykladať ich spôsobom, ktorý by bol pre dotknutú organizáciu záväzný. (
31
)
63.
Medzinárodné právo by v ideálnom prípade malo zohľadňovať povahu Európskej únie ako nadnárodnej organizácie a rovnako aj jej pravidlá týkajúce sa výkonu vonkajších právomocí. Vždy, keď to tak nie je, musí Európska únia nájsť najvhodnejšie prostriedky, ktoré jej umožnia zabezpečiť riadny výkon jej vonkajších právomocí tak, ako sú stanovené v Zmluvách.
64.
Vyššie uvedené úvahy vedú k určitému rozporu medzi spôsobmi vonkajšej činnosti Európskej únie, ako sú stanovené v Zmluvách, na jednej strane a spôsobmi činnosti, ktorá sa môže vykonávať na medzinárodnom fóre, na strane druhej. Súdny dvor si je tohto rozporu plne vedomý, ako to odráža jeho judikatúra. Podľa tejto judikatúry po prvé platí, že v prípade, že sa Únia rozhodne vykonať svoje právomoci, takýto výkon musí byť v súlade s medzinárodným právom. (
32
) Po druhé, keď pravidlá uplatniteľné na medzinárodnom fóre bránia tomu, aby Únia konala vo svojom mene, môže vykonávať svoju vonkajšiu právomoc prostredníctvom svojich členských štátov konajúcich solidárne v jej záujme. (
33
) Po tretie členské štáty konajúce na medzinárodnom fóre musia postupovať v súlade s ústavnými pravidlami upravujúcimi vonkajšie zastupovanie Únie, a síce so zásadou lojálnej spolupráce, súdržnosti a jednotnosti. (
34
)
65.
Rozhodnutia o pozícii Európskej únie v rámci medzinárodných organizácií, ktorých Únia nie je členom a ani sa ním nemôže stať, prijaté Radou na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ, stanovujú v súlade s uvedenou judikatúrou, že táto pozícia bude vyjadrená členskými štátmi konajúcimi spoločne v záujme Únie. (
35
)
66.
Prejednávaná vec sa týka konania v záujme Európskej únie v rámci IMO. Členstvo v tejto organizácii je vyhradené iba štátom a Európska únia sa nemôže stať členom. Dohovor o IMO stanovuje možnosť spolupracovať s ďalšími organizáciami ako pozorovateľmi. Zvláštnosť IMO spočíva v skutočnosti, že podľa dohody o spolupráci z roku 1974 má postavenie pozorovateľa v rámci tejto organizácie Komisia, a nie Únia.
67.
V tejto súvislosti je hlavnou otázkou v prejednávanej veci to, či musí konať v záujme Únie v rámci IMO Únia, Komisia alebo členské štáty a či odpoveď na túto otázku závisí od povahy právomoci Európskej únie v dotknutej oblasti.
2) Napadnuté rozhodnutie: obsah a odôvodnenie
68.
Napadnuté rozhodnutie v podstate stanovuje, že sporné oznámenie bude IMO predložené ako oznámenie členských štátov a Komisie a že toto oznámenie bude IMO predložené predsedníctvom Rady.
69.
Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté neformálne v súlade s praxou uznávanou inštitúciami. (
36
) Dôsledkom vyššie uvedenej skutočnosti je, že odôvodnenie tohto rozhodnutia nevyplýva priamo z tohto rozhodnutia ako takého, ale možno ho vyvodiť len z okolností sprevádzajúcich jeho prijatie, ktoré sa odrážajú v prípravných dokumentoch a zápisniciach z rokovania Coreper. (
37
)
70.
V tejto súvislosti z dokumentu Rady určeného Coreper vyplýva, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v nadväznosti na zistenie, že oznámenie patrilo do výlučnej právomoci Únie iba v rozsahu, v akom sa na jeho predmet vzťahovali právne akty uvedené v SWD. Pokiaľ ide o jeho zostávajúcu časť, vychádzalo z predpokladu, že oznámenie malo byť urobené členskými štátmi v rámci spoločných právomocí. Z vyhlásenia Komisie uvedeného do zápisnice z rokovaní Coreper je tiež možné vyvodiť, že členské štáty uviedli tvrdenie, podľa ktorého oznámenia adresované IMO v mene Únie neboli možné na základe relevantných pravidiel IMO.
71.
Pokiaľ ide o rozsah delegovania právomocí na predsedníctvo Rady, treba uviesť, že napadnuté rozhodnutie ho obmedzilo na čisto technický akt spočívajúci v odovzdaní sporného oznámenia IMO. V skutočnosti pozostával z prípravy sprievodného e‑mailu, pripojenia sporného oznámenia ako prílohy k tomuto emailu a, ako uviedli sami účastníci konania, „kliknutia na ikonu [odoslať]“. Predsedníctvo konkrétne nebolo nijako ustanovené na to, aby predložilo a obhajovalo oznámenie na MEPC alebo ISWG‑GHG. Napadnuté rozhodnutie nijako neobmedzilo právo Komisie ako pozorovateľa pri IMO podporovať a obhajovať oznámenie.
3) O prípustnosti oznámenia Únie určeného IMO
72.
Predbežná otázka, ktorú treba vyriešiť, je otázka postavenia Únie v rámci IMO z hľadiska sporného oznámenia. Na jednej strane je medzi účastníkmi konania nesporné, že Únia nie je členom IMO a nemá v tejto organizácii postavenie pozorovateľa. (
38
) Na druhej strane Komisia tvrdí, že pokiaľ ide o sporné oznámenie, Únia bola oprávnená konať voči IMO vo svojom mene. V tejto súvislosti Komisia považuje za relevantné dve okolnosti: postavenie Únie v systéme Organizácie Spojených národov po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy a znenie výzvy od IMO ISWG‑GHG 6.
73.
Je pravda, že výklad aktov IMO nepatrí do výkladu práva Únie. Súdny dvor však musí takýto výklad vykonať na účely preskúmania zákonnosti napadnutého rozhodnutia.
74.
V nadväznosti na dohodu o spolupráci z roku 1974 podpísanú s Komisiou sa IMO vždy domnievala, že Komisia (a nie Európske spoločenstvo alebo neskôr Únia) má postavenie pozorovateľa pri tejto organizácii. (
39
) Praktickým dôsledkom vyššie uvedeného bola skutočnosť, že oznámenie urobené v roku 2005 Holandským kráľovstvom v mene Európskeho spoločenstva voči IMO v nadväznosti na jej výzvu (
40
) bolo odmietnuté. Z pripomienok účastníkov konania vyplýva, že toto rozhodnutie IMO bolo odôvodnené tým, že Európske spoločenstvo nebolo členským štátom IMO a nemalo postavenie pozorovateľa pri tejto organizácii.
75.
Nezdá sa mi, že by Lisabonská zmluva, rezolúcia VZ OSN č. 65/276 alebo verbálna nóta mohli v tomto ohľade niečo zmeniť. Pripúšťam, že Lisabonská zmluva stanovila právnu subjektivitu Únie a jej nástupníctvo po Európskom spoločenstve. Vyššie uvedené skutočnosti boli spoločne s pravidlami týkajúcimi sa zastúpenia Únie uznané v rezolúcii VZ OSN č. 65/276 a boli tiež predmetom verbálnej nóty. Medzi účastníkmi konania je však nesporné, že rezolúcia VZ OSN č. 65/276 sa ako taká nevzťahuje na špecializované agentúry Organizácie Spojených národov vrátane IMO. Okrem toho nahradenie Spoločenstva Európskou úniou je irelevantné, pretože postavenie pozorovateľa pri IMO nepožívalo Európske spoločenstvo, ale Európska komisia. Napokon, verbálna nóta ako jednostranné vyhlásenie v mene Únie nemohla sama osebe zmeniť postavenie Únie v rámci IMO.
76.
V dôsledku vyššie uvedeného je potrebné konštatovať, že Únia nie je členom IMO ani nemá v tejto organizácii postavenie pozorovateľa. Postavenie pozorovateľa pri tejto organizácii má iba Komisia. (
41
)
77.
Pokiaľ ide o výzvu ISWG‑GHG 6, je pravda, že škála subjektov, ktoré ISWG‑GHG 6 vyzvala na predloženie návrhov usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov, nebola nijako obmedzená na členov organizácie, ale zahŕňala aj medzinárodné organizácie. Komisia z tohto zrejme vyvodzuje, že išlo o otvorenú výzvu určenú akejkoľvek medzinárodnej organizácii, ktorá prejaví záujem predložiť návrh. Rada a členské štáty vystupujúce ako vedľajší účastníci s takýmto výkladom výzvy nesúhlasia.
78.
Niet pochýb o tom, že výzva ISWG‑GHG 6 bola určená medzinárodným organizáciám podieľajúcim sa na činnosti IMO. Táto výzva bola obsiahnutá v internom dokumente ISWG‑GHG, čo nasvedčuje tomu, že jej adresátmi boli subjekty majúce v tejto pracovnej skupine IMO určité postavenie. Okrem toho boli adresáti vyzvaní, aby predložili prvotné návrhy týkajúce sa komplexnej technickej otázky, ktoré by slúžili ako východiskový bod pre ďalšie rokovania. Iba medzinárodné organizácie podieľajúce sa na činnostiach IMO boli schopné podporovať, prerokovávať, vysvetľovať a obhajovať svoje návrhy v rámci práce a činností ISWG‑GHG. Je teda potrebné sa domnievať, že iba tie subjekty, ktoré mali postavenie člena alebo pozorovateľa v MEPC IMO, boli adresátmi dotknutej výzvy a mohli predložiť svoje oznámenia bez toho, aby riskovali odmietnutie.
79.
V dôsledku toho nebol dôvod domnievať sa, že znenie výzvy predstavovalo osobitný podklad oprávňujúci Úniu na predloženie sporného oznámenia.
4) O rozsahu pôsobnosti článku 17 ods. 1 šiestej vety ZEÚ
80.
Komisia tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje jej výsady podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ, pretože tento článok stanovuje, že okrem spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a ďalších prípadov uvedených v Zmluvách Komisia zabezpečuje vonkajšie zastupovanie Únie.
81.
Zásadnou otázkou teda je, či je pôsobnosť vyššie uvedeného ustanovenia obmedzená na tie situácie, keď Únia koná vo vlastnom mene, alebo či zahŕňa aj situácie, keď Únia nemôže vykonávať svoju vonkajšiu právomoc vo vlastnom mene, a preto túto právomoc vykonáva prostredníctvom členských štátov.
82.
Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa výkonu právomoci Únie prostredníctvom členských štátov (
42
) podľa všetkého nebola po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy prekonaná. (
43
) Ak by šiesta veta článku 17 ods. 1 ZEÚ bola uplatniteľná na vyššie uvedené situácie, potom by členské štáty konajúce spoločne v záujme Únie museli byť zastúpené Komisiou. Takáto výsada Komisie zo Zmlúv nevyplýva.
83.
Jediným logickým výkladom článku 17 ods. 1 šiestej vety ZEÚ je, že toto ustanovenie sa uplatňuje na situácie, keď Únia môže ako subjekt medzinárodného práva konať vo vlastnom mene. Tento výklad je v súlade so všeobecným chápaním pojmu „zastupovanie“ v tom zmysle, že sa týka otázky, komu môže byť priznané právo konať v mene subjektu medzinárodného práva, (
44
) a to predovšetkým na účely prevzatia záväzkov vo svojom mene vo vzťahu k iným subjektom. (
45
)
84.
Kedykoľvek teda členské štáty konajú spoločne v záujme Únie, pretože samotná Únia nesmie vykonávať svoju vonkajšiu právomoc z dôvodu pravidiel medzinárodného práva, nekonajú ako zástupcovia Únie, ale konajú vo svojom vlastnom mene ako jej splnomocnenci. (
46
) V dôsledku toho sa tieto štáty (a nie Únia) stávajú subjektmi práv a povinností vyplývajúcich z uzavretých dohôd. (
47
) Zastávam teda názor, že šiesta veta článku 17 ods. 1 ZEÚ v rozsahu, v akom stanovuje výsadu Komisie zastupovať Úniu vo vonkajších vzťahoch, nie je uplatniteľná na situácie, keď Únia nekoná vo vlastnom mene. (
48
)
85.
Kedykoľvek členské štáty konajú spoločne ako splnomocnenci Únie z dôvodu, že Únia nesmie konať sama, môžu sa slobodne rozhodnúť, či budú konať samostatne alebo či poveria vykonávaním niektorých úloh v ich mene jedného z nich. Eventualita takéhoto „konania prostredníctvom splnomocnenca“ je možná na základe pravidla medzinárodného obyčajového práva. (
49
) Nie je žiadny dôvod domnievať sa, že toto pravidlo sa neuplatňuje na vzťahy medzi členskými štátmi Únie, kedykoľvek konajú vo vlastnom mene, ale v záujme Únie. Myslím si, že článok 17 ods. 1 šiesta veta ZEÚ tomuto záveru nebráni.
5) K tvrdeniu o konaní v záujme Únie
86.
Komisia tvrdí, že rozhodnutie nesprávne prehliada skutočnosť, že členské štáty konali v záujme Únie.
87.
Vzhľadom na neexistenciu formálneho rozhodnutia Rady, v ktorom by takáto skutočnosť mohla byť uvedená, chápem toto tvrdenie ako tvrdenie týkajúce sa názvu sporného oznámenia.
88.
Zo zásady lojálnej spolupráce podľa môjho názoru vyplýva, že vždy, keď členské štáty konajú spoločne v záujme Únie ako jej splnomocnenci, musia túto informáciu oznámiť svojim externým partnerom. Ich činnosť vychádza zo záväzkov vyplývajúcich z ich členstva v Európskej únii a ako taká nie je úplne nezávislá. Táto skutočnosť nie je pre externých partnerov irelevantná. Všeobecná zásada konania v dobrej viere vyžaduje, aby boli o takejto skutočnosti dotknutí partneri informovaní.
89.
Vhodná forma vyjadrenia skutočnosti, že členské štáty konajú v záujme Únie, však závisí od okolností. Predovšetkým by toto vyjadrenie nemalo mať takú formu, ktorá by mohla vyvolať pochybnosti o totožnosti konajúceho subjektu. Na jednej strane sa teda prikláňam k názoru Komisie, že neexistovala žiadna prekážka brániaca upozorniť MEPC IMO na okolnosť, že predmetné kroky boli podniknuté v záujme Únie. Na druhej strane to nevyhnutne neznamená, že názov oznámenia mal obsahovať výraz „v mene Európskej únie“ najmä vzhľadom na skutočnosť, že takýto údaj bol IMO v minulosti chápaný ako označenie subjektu konajúceho voči IMO, čo viedlo k odmietnutiu oznámenia uskutočneného v mene Únie (vtedy Európskeho spoločenstva).
90.
Podľa môjho názoru nebolo v prejednávanej veci pochýb o tom, že spolupredkladatelia konali v záujme Únie. To vyplýva z označenia predkladateľov sporného oznámenia, ktorými sú členské štáty Únie konajúce spoločne s Európskou komisiou. Prítomnosť posledného uvedeného subjektu jasne poukázala na to, že sa rokovania týkali Európskej únie. Zo znenia e‑mailu, ktorého prostredníctvom bolo zaslané sporné oznámenie, je táto skutočnosť tiež zrejmá. Autor uviedol, že tento e‑mail bol zaslaný členským štátom, ktorý predsedal Európskej únii. (
50
) Uviedol aj spolupredkladateľov oznámenia ako členské štáty Európskej únie. V tejto súvislosti bolo jasné, že sporné oznámenie bolo výsledkom rokovaní uskutočnených v záujme Únie.
6) Záverečné poznámky
91.
Vzhľadom na to, že na základe vyššie uvedenej analýzy nie je žiadny dôvod domnievať sa, že Únia bola medzi subjektmi oprávnenými predložiť IMO sporné oznámenie, dospel som k záveru, že šiesta veta článku 17 ods. 1 ZEÚ, ktorá stanovuje zastúpenie Únie Komisiou, nebola uplatniteľná.
92.
Rozsah spôsobov výkonu činnosti zo strany Únie vo vzťahu k spornému oznámeniu bol tak podľa medzinárodného práva obmedzený na činnosť členských štátov konajúcich spoločne v záujme Únie. Vzhľadom na osobitnú výzvu určenú medzinárodným organizáciám (podieľajúcim sa na činnosti MEPC IMO) bola Európska komisia výnimočne oprávnená konať spoločne s členskými štátmi.
93.
V tomto zmysle nemohlo označenie členských štátov Únie a Európskej komisie ako spolupredkladateľov sporného oznámenia viesť k porušeniu výsady Komisie zastupovať Úniu stanovenej v šiestej vete článku 17 ods. 1 ZEÚ. Zahrnutie Komisie medzi spolupredkladateľa sporného oznámenia bolo v súlade s návrhom Komisie obsiahnutým v SWD a návrhom oznámenia, pretože tento postup bol možný podľa pravidiel IMO, ako sa doteraz vykladajú samotnou IMO. Toto zahrnutie Komisie vyjadrovalo skutočnosť, že predmetné kroky boli podniknuté v záujme Únie.
94.
Z dôvodov uvedených v bode 85 vyššie tak delegovanie úlohy, ktorá spočívala v zaslaní sporného oznámenia IMO, na predsedníctvo Rady nepredstavovalo ani porušenie šiestej vety článku 17 ods. 1 ZEÚ. Toto delegovanie úlohy navyše dokonca posilnilo skutočnosť, že členské štáty konali v postavení členov Európskej únie.
95.
Na základe vyššie uvedeného zastávam názor, že napadnuté rozhodnutie neporušilo šiestu vetu článku 17 ods. 1 ZEÚ vzhľadom na to, že táto veta nie je na sporné oznámenie uplatniteľná.
c)
Návrh k druhému žalobnému dôvodu
96.
Druhý žalobný dôvod je potrebné zamietnuť ako nedôvodný, pretože napadnuté rozhodnutie neporušuje článok 17 ods. 1 ZEÚ.
2.
O prvom žalobnom dôvode
97.
Na základe výsledku mojej analýzy druhého žalobného dôvodu je možné konštatovať, že analýza prvého žalobného dôvodu je nadbytočná. Bez ohľadu na povahu právomocí Únie existujú dôvody domnievať sa, že právna úprava IMO stanovuje iba prípustnosť oznámení v záujme Únie, ktoré urobia členské štáty (ako členovia IMO) a Komisia (ako pozorovateľ pri IMO (
51
)). Povaha právomocí Únie v oblasti, na ktorú sa vzťahuje sporné oznámenie, teda nemá žiadny vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Aj keby išlo o výlučnú právomoc, sporné oznámenie by nemohlo byť urobené ako oznámenie Európskej únie.
98.
Pristúpim však k analýze prvého žalobného dôvodu pre prípad, že by Súdny dvor nezdieľal moje stanovisko k druhému žalobnému dôvodu.
99.
Prvý žalobný dôvod je založený na údajnom porušení článku 3 ods. 2 ZFEÚ a výlučnej právomoci Únie. Hoci to nie je v žalobe priamo uvedené, žalobný dôvod pozostáva v podstate z dvoch častí: prvá časť sa týka poslednej (tretej) situácie upravenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, zatiaľ čo druhá časť sa týka druhej situácie uvedenej v tomto článku.
a)
O prvej časti žalobného dôvodu
1) Tvrdenia účastníkov konania
100.
Prvá časť prvého žalobného dôvodu je založená na porušení poslednej časti článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Podľa Komisie by budúci akt prijatý IMO ovplyvnil spoločné pravidlá alebo pozmenil rozsah ich pôsobnosti, čo znamená, že právomoc Únie je výlučná. Predovšetkým metodológia odhadu emisií skleníkových plynov v námornej doprave navrhnutá v spornom oznámení patrí do oblasti, ktorú veľkou mierou upravujú spoločné pravidlá Únie. V tejto súvislosti sa Komisia opiera o nariadenie o MRV, smernicu 2014/94 a smernicu 2018/2001. Rovnako tvrdí, že sporné oznámenie môže ovplyvniť tieto spoločné pravidlá s ohľadom na ich predpokladaný vývoj.
101.
Rada, podporovaná členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci, tvrdí, že Komisia nepreukázala, že by sporné oznámenie mohlo ovplyvniť spoločné pravidlá Únie alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Samotná skutočnosť, že mohlo sledovať podobný konečný cieľ, ako pravidlá obsiahnuté vo vyššie uvedenej právnej úprave Únie, nepostačuje na to, aby bolo možné domnievať sa, že sa týka oblasti, ktorú tieto pravidlá veľkou mierou upravujú, alebo že ich môže ovplyvniť v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Podľa Rady chýba v SWD Komisie obsahujúcom návrh sporného oznámenia analýza predpokladaného budúceho vývoja, ako aj povahy a obsahu pravidiel Únie a ustanovení medzinárodného nástroja.
102.
Belgické kráľovstvo v tejto súvislosti tvrdí, že sporné oznámenie sa usiluje len o stanovenie kľúčových pojmov a zásad predtým, než sa pristúpi k vypracovaniu návrhu usmernení. Za súčasného stavu teda neexistuje ani žiadny návrh usmernení, nieto ešte akékoľvek riziko, že by došlo k ovplyvneniu spoločných pravidiel Únie.
103.
Spolková republika Nemecko tvrdí, že článok 3 ods. 2 ZFEÚ sa v zásade neuplatňuje na predkladanie návrhov na vypracovanie nezáväzných usmernení. V tejto súvislosti sa prejednávaná vec netýka opatrení, ktoré sú záväzné podľa medzinárodného práva a ktoré by mohli odôvodniť rozšírenie pôsobnosti článku 3 ods. 2 ZFEÚ, pretože MEPC alebo ISWG‑GHG nekonajú v prejednávanej veci ako normotvorné orgány. Oznámenie, o ktoré ide v prejednávanej veci, v prvom rade predstavuje príspevok k diskusii.
104.
Pokiaľ ide o nariadenie o MRV, Komisia tvrdí, že toto nariadenie stanovuje pravidlá pre presné monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií oxidu uhličitého (CO2) z lodí, aby sa podporilo nákladovo efektívne znižovanie emisií CO2 z námornej dopravy. Vychádza zo skutočnej spotreby paliva plavidla vynásobenej emisným faktorom odrážajúcim spaľovanie predmetného paliva. Vypracovanie metodiky výpočtu emisií WtT navrhnutej v spornom oznámení by patrilo do oblasti, na ktorú sa vzťahuje nariadenie o MRV. Ak by ju IMO prijala, musela by nevyhnutne viesť k zmene emisných faktorov uvedených v prílohe I oddiele A predmetného nariadenia.
105.
V tomto ohľade Rada a väčšina členských štátov vystupujúcich ako vedľajší účastníci konania v podstate tvrdia, že nemožno predpokladať, že by budúce usmernenia stanovili novú a komplexnú metodiku pre monitorovanie, nahlasovanie a overovanie emisií, pretože obsah a predmet týchto usmernení je aj naďalej neistý. Sporné oznámenie z tohto hľadiska nenavrhuje vypracovanie novej metodiky pre monitorovanie, nahlasovanie a overovanie. Predovšetkým nepožaduje žiadnu zmenu pravidiel IMO alebo pravidiel Únie pre monitorovanie, nahlasovanie a overovanie. Sporné oznámenie odkazuje na odhad emisií skleníkových plynov WtT iba s cieľom umožniť prevádzkovateľom plavidiel určiť vplyv alternatívnych palív, porovnať výkonnosť WtW takýchto palív a motivovať k ich využívaniu. Upravuje tiež širší rozsah pôsobnosti ako nariadenie o MRV, ktoré sa použije iba na emisie oxidu uhličitého (CO2) z lodí a stanovuje štandardné emisné hodnoty iba pre nealternatívne palivá. Tento systém nariadenia je založený na prístupe TtP a nezohľadňuje emisie WtT. Na to, by sa zohľadnili emisie WtW, Komisia navrhla vypracovať osobitné hodnoty úprav, ktoré mali byť použité na existujúce štandardné emisné hodnoty pre emisie TtP. Coreper však zaujal odlišný prístup, pretože navrhol vypracovať osobitné hodnoty WtT, ktoré by boli pripočítané k hodnotám TtP. Žiadna zmena nariadenia o MRV by tak nebola potrebná.
106.
Komisia vo svojom vyjadrení tvrdí, že emisie WtT a TtP sú v metodike stanovenej v spornom oznámení prepojené. Nie je veľký rozdiel medzi tým, či sa na účely celkového výpočtu emisií počítajú emisie WtT oddelene od emisií TtP, alebo či sa od začiatku použije spoločný výpočet. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, nariadenie o MRV sa uplatňuje bez ohľadu na druh paliva, aj keď nevymedzuje štandardné emisné faktory alternatívnych palív, ktoré majú byť vymedzené v rámci vykonávania uvedeného nariadenia. Komisia tiež tvrdí, že metodiku zamýšľanú v oznámení o skleníkových plynoch možno považovať za predvídateľné rozšírenie v súčasnosti platného systému, a to z CO2 na ďalšie emisie skleníkových plynov.
107.
Pokiaľ ide o smernicu 2014/94, Komisia tvrdí, že zamýšľaný nástroj IMO môže ovplyvniť definíciu výrazu „alternatívne palivá“ obsiahnutú v článku 2 bode 1 uvedenej smernice. Je pravdepodobné, že predmetná definícia by musela byť prispôsobená akémukoľvek pravidlu IMO z dôvodu súdržnosti a mohla by mať horizontálne účinky na rozsah súboru spoločných pravidiel Únie určených na podporu používania alternatívnych palív.
108.
Rada a niektoré členské štáty vystupujúce ako vedľajší účastníci tvrdia, že nie je žiadny dôvod domnievať sa, že by definícia výrazu „alternatívne palivá“ obsiahnutá v smernici 2014/94 musela byť prispôsobená pokynom, ktoré má prijať IMO na základe sporného oznámenia. Belgické kráľovstvo tvrdí, že smernica 2014/94 nijako nesúvisí s obsahom oznámenia. Francúzska republika tvrdí, že sporné oznámenie neobsahuje žiadnu definíciu výrazu „alternatívne palivá“. Francúzska republika a Spolková republika Nemecko v podstate tvrdia, že Komisia nevysvetlila, prečo by definícia výrazu „alternatívne palivá“ stanovená v článku 2 ods. 1 smernice 2014/94 vyžadovala nevyhnutné zmeny.
109.
Komisia vo svojom vyjadrení tvrdí, že je dostačujúce, že oznámenie o skleníkových plynoch navrhuje pravidlá, ktoré by sa z veľkej časti prekrývali so spoločnými pravidlami Únie.
110.
Pokiaľ ide o smernicu 2018/2001, Komisia poukazuje na článok 29 tejto smernice, ktorý stanovuje podrobné pravidlá týkajúce sa kritérií udržateľnosti a úspor emisií skleníkových plynov pre biopalivá, biokvapaliny a palivá z biomasy. Pripúšťa, že tieto definície sú určené predovšetkým na iné účely, ako je posudzovanie plnenia povinností členských štátov využívať energiu z obnoviteľných zdrojov. Avšak tvrdia, že môžu byť tiež ovplyvnené budúcim nástrojom IMO.
111.
Podľa názoru Rady, podporovaného členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci konania, aj keď smernica 2018/2001 a sporné oznámenie sledujú podobný konečný cieľ, ktorým je podpora výroby a využívania obnoviteľných zdrojov energie najmä na účely zníženia emisií skleníkových plynov, kritériá stanovené v článku 29 uvedenej smernice sú určené na iné účely, než tie, ktoré sleduje sporné oznámenie. Sporné oznámenie má za cieľ umožniť prevádzkovateľom lodí presne stanoviť a porovnať celkové dopady jednotlivých alternatívnych palív na emisie skleníkových plynov a ich výkonnosť. Podľa Spolkovej republiky Nemecko nemôže byť z dôvodu neexistencie vzájomného vzťahu medzi normatívnym obsahom návrhu usmernení a obsahom smernice 2018/2001 pochýb o tom, že oblasť upravená predpismi je z veľkej časti pokrytá pravidlami práva Únie.
2) Posúdenie
i) Úvod
112.
Článok 3 ods. 2 ZFEÚ in fine stanovuje výlučnú vonkajšiu právomoc Únie na uzavretie medzinárodnej zmluvy, ak jej uzavretie môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti. Vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora sa uvedený článok uplatňuje nielen na uzavretie medzinárodnej zmluvy, ale uplatní sa aj na začiatku pri rokovaní o takejto zmluve a na konci, ak je orgán zriadený podľa tejto zmluvy povolaný na to prijímať opatrenia na jej vykonávanie. (
52
)
113.
Článok 3 ods. 2 ZFEÚ in fine je kodifikáciou hlavnej línie judikatúry týkajúcej sa implicitných vonkajších právomocí Únie, ktorá má svoj pôvod v rozsudku vo veci Komisia/Rada (
53
), ktorý je zvyčajne nazývaný ako doktrína AETR.
114.
Doktrína AETR sa v priebehu času vyvíjala a jej proces rozvoja podľa všetkého ešte nie je dokončený. Nazývať túto doktrínu ako „jednu z najnepreniknuteľnejších doktrín práva Únie, a to aj pre tých najzapálenejších právnikov“ (
54
) môže byť trochu prehnané tvrdenie, ale určite si zaslúži označenie „zložitá doktrína vyplývajúca z judikatúry, ktorú nemožno dokonale kodifikovať v jednom alebo dvoch riadkoch“. (
55
)
115.
Stručné zhrnutie jej súčasného stavu možno nájsť v niekoľkých rozsudkoch a návrhoch vydaných v posledných rokoch. Slovami Súdneho dvora, keďže Únia má iba prenesené právomoci, existencia právomoci, ktorá má navyše výlučnú povahu, sa musí opierať o závery založené na konkrétnom celkovom posúdení vzťahu medzi budúcou medzinárodnou dohodou a platným právom Únie. Toto posúdenie musí zohľadniť oblasti upravené jednak predpismi Únie a jednak ustanoveniami zamýšľanej dohody, predpokladané vyhliadky budúceho vývoja, ako aj povahu a obsah týchto pravidiel a ustanovení, aby sa overilo, či by predmetná dohoda mohla poškodiť jednotné a súdržné uplatňovanie predpisov Únie a riadne fungovanie systému, ktorý vytvárajú. (
56
)
116.
Váha jednotlivých prvkov uvedených v zhrnutí vyššie a vzťah medzi nimi je sporný. Boli postupne doplnené do doktríny AETR v priebehu rokov nasledujúcich po vydaní neskorších rozsudkov a stanovísk Súdneho dvora. Je možné rozlíšiť dve kategórie týchto prvkov. Prvky v prvej kategórii určujú skutočnosti, ktoré majú byť predmetom analýzy (pravidlá Únie a medzinárodný záväzok). Prvky v druhej kategórii sa týkajú vzťahu medzi týmito skutočnosťami.
117.
Podstata veci spočíva vo vzťahu, ktorého sa týkajú prvky z druhej skupiny. (
57
) Ak by medzinárodný záväzok nemal vôbec žiadny vplyv na právo Únie (pričom by sa brala do úvahy predvídateľná perspektíva jeho vývoja), potom by skutočnosť, že sa dva súbory pravidiel týkajú tej istej oblasti, bola na účely článku 3 ods. 2 ZFEÚ irelevantná.
118.
To vyplýva nielen zo znenia článku 3 ods. 2 ZFEÚ, ale aj z už citovanej judikatúry Súdneho dvora. V tejto judikatúre je zdôraznené, že analýza musí byť vykonaná ako celok, aby bolo možné určiť, či medzinárodný záväzok môže zasiahnuť do jednotného a súdržného uplatňovania pravidiel Únie a do riadneho fungovania systému, ktorý tieto pravidlá zaviedol, alebo alternatívne, či dotknuté medzinárodné záväzky môžu mať vplyv na zmysel, pôsobnosť a účinnosť týchto pravidiel, aj keď s nimi nutne nie sú v rozpore. (
58
) Na splnenie dotknutej podmienky je teda nevyhnutný vplyv medzinárodného záväzku na právo Únie.
119.
Pri skúmaní prvkov z prvej kategórie je potrebné vziať do úvahy podmienku existencie zjavného vplyvu na pravidlá Únie. Pokiaľ ide o tieto prvky, Súdny dvor predovšetkým konštatoval, že existuje riziko zásahu do spoločných pravidiel Únie medzinárodnými záväzkami, ktoré na seba berú členské štáty, či riziko zmeny pôsobnosti týchto pravidiel, pokiaľ tieto záväzky patria do pôsobnosti uvedených pravidiel. (
59
) Súdny dvor takisto uviedol, že konštatovanie takého rizika nepredpokladá úplnú zhodu oblastí upravených medzinárodnými záväzkami a právnou úpravou Únie. (
60
) Takéto medzinárodné záväzky môžu osobitne ovplyvniť pravidlá Únie alebo zmeniť ich rozsah pôsobnosti, pokiaľ patria do oblasti, ktorú takéto pravidlá už veľkou mierou upravujú. (
61
) Vo všetkých týchto prípadoch je však konštatovanie, že sa príslušné oblasti pôsobnosti týchto dvoch súborov pravidiel prekrývajú, iba prvým krokom. Na to, aby bola dotknutá podmienka splnená, je potrebné, aby mal medzinárodný záväzok určitý vplyv na zmysel, pôsobnosť a účinnosť pravidiel Únie.
120.
Treba tiež pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je to dotknutá strana, ktorej prináleží predložiť dôkazy, na základe ktorých možno preukázať výlučnú povahu vonkajšej právomoci Únie, na ktorú sa chce odvolávať. (
62
)
121.
S ohľadom na vyššie uvedené úvahy najprv posúdim rozsah pôsobnosti, povahu a obsah zamýšľaného medzinárodného záväzku, následne ho porovnám s rozsahom pôsobnosti pravidiel práva Únie, ktorých sa dovoláva Komisia, a nakoniec posúdim vplyv medzinárodného záväzku na dotknuté pravidlá práva Únie. (
63
)
ii) O medzinárodnom záväzku: rozsah pôsobnosti, povaha a obsah
122.
V prípade uzavretia alebo dokonca dojednávania dohody je určenie rozsahu pôsobnosti, povahy a obsahu budúceho medzinárodného záväzku v zásade jednoduché. Prejednávaná vec sa však týka budúceho nástroja, ktorého rozsah pôsobnosti, povahu a obsah je ťažké vymedziť a predvídať. Je to tak preto, že sa práce na budúcom akte nachádzajú v počiatočnej fáze, keď sa musí o predstavách o opatreniach, ktoré riešia otázky emisií skleníkových plynov pochádzajúcich z námorného paliva z perspektívy životného cyklu, ešte rozhodnúť a v súčasnosti sa iba pomenúvajú a diskutujú.
123.
Prvým krokom je teda určenie rozsahu pôsobnosti, povahy a obsahu budúceho medzinárodného záväzku, ktorý treba zohľadniť na účely analýzy podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Konkrétne povedané, je potrebné ich určiť na základe znenia výzvy ISWG‑GHG 6 alebo na základe sporného oznámenia?
124.
Komisia a Rada sa na pojednávaní zhodli, že je potrebné zohľadniť obsah sporného oznámenia, a nie rozsah pôsobnosti výzvy. S týmto názorom v zásade súhlasím. Je pravda, že výzva ISWG‑GHG 6 je tiež relevantná, pretože stanovuje určité (hoci široké) medze, pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti, povahu a obsah budúceho nástroja. Sporné oznámenie je však jediným zdrojom informácií o tom, ako si Únia tento nástroj predstavuje. Toto prvotné poňatie umožňuje predpovedať podobu budúceho nástroja a môže teda lepšie poslúžiť ako predmet analýzy ako otvorená a neurčitá výzva na predkladanie návrhov. Umožňuje tiež usúdiť, že existuje určitá miera pravdepodobnosti, že návrh predložený Úniou bude prijatý. (
64
)
125.
Vzhľadom na sporné oznámenie je preto potrebné konštatovať, že budúci medzinárodný záväzok, ktorý sa má zohľadniť v analýze na účely článku 3 ods. 2 ZFEÚ, je budúci nástroj, a to usmernenia riešiace otázku emisií skleníkových plynov z námorných palív v perspektíve životného cyklu prostredníctvom zavedenia hodnôt WtT pre alternatívne palivá. Tieto hodnoty WtT budú odrážať emisie skleníkových plynov vo fáze na vstupe, zatiaľ čo známe emisné hodnoty TtP budú naopak odrážať emisie skleníkových plynov vo fáze na výstupe.
126.
Vzhľadom na znenie sporného oznámenia a dokumentov IMO (
65
), vrátane výzvy od ISWG‑GHG 6, nemožno v tejto chvíli určiť, či budú budúce pokyny záväzné. (
66
) Sporné oznámenie najmä nenavrhuje žiadne zmeny akýchkoľvek záväzných nástrojov IMO. (
67
)
iii) O rozsahu pôsobnosti potenciálne dotknutých pravidiel Únie
127.
Komisia poukazuje na tri pramene pravidiel Únie, v prípade ktorých existuje nebezpečenstvo, že budú dotknuté predmetným budúcim medzinárodným nástrojom, a to nariadenie o MRV, smernica 2014/94 a smernica 2018/2001.
128.
Pokiaľ ide o dve vyššie uvedené smernice, zdieľam názor vyjadrený a zdieľaný Radou a niektorými vedľajšími účastníkmi konania. Nie je žiadny dôvod domnievať sa, že oblasti, na ktoré sa vzťahujú uvedené smernice, sa prekrývajú relevantným spôsobom s oblasťami upravenými medzinárodným nástrojom. Skutočnosť, že rôzne akty sledujú ten istý konečný cieľ prispievať k znižovaniu emisií skleníkových plynov a bojovať proti zmene klímy, sama osebe nepostačuje na to, aby sa dospelo k záveru, že sa ich ustanovenia relevantným spôsobom prekrývajú z hľadiska článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Rovnaký konečný cieľ, ako je ochrana životného prostredia alebo konkrétnejšie boj proti zmene klímy, či dokonca znižovanie emisií skleníkových plynov, môže byť dosiahnutý rôznymi právnymi predpismi, ktorých ustanovenia sa nemusia navzájom ovplyvňovať. Rovnaké pojmy použité v rôznych aktoch najmä nemusia byť vymedzené rovnakým spôsobom, pretože kontext aktu, jeho štruktúra a rozsah pôsobnosti môžu rozhodnúť o definícii pojmu. Nie je síce vylúčené, že môžu byť prijaté niektoré horizontálne definície, ale nejde o najobvyklejšie riešenie.
129.
V tejto súvislosti nemusí byť definícia pojmu „alternatívne palivá“ uvedená v článku 2 ods. 1 smernice 2014/94 nevyhnutne zmenená v dôsledku prijatia budúceho medzinárodného nástroja. Tvrdenia Komisie, podľa ktorých je pravdepodobné, že by predmetná definícia musela byť prispôsobená každému pravidlu IMO z dôvodov súdržnosti a mohla by mať horizontálny vplyv na rozsah pôsobnosti súboru spoločných pravidiel Únie, ktorých cieľom je podpora používania alternatívnych palív, sú v tomto okamihu čisto hypotetické. Samotná skutočnosť, že oba akty odkazujú na ten istý pojem, nepostačuje na tvrdenie, že sa navzájom prekrývajú, pokiaľ sú jednotlivé účely oboch aktov odlišné. Smernica 2014/94 používa pojem „alternatívne palivá“ na účely vymedzenia rozsahu pôsobnosti svojich pravidiel týkajúcich sa zavádzania infraštruktúry pre alternatívne palivá. Vymedzenie rozsahu hodnôt WtT uplatniteľných na alternatívne palivá neznamená, že na tento účel nemôže byť pojem „alternatívne palivá“ vymedzený odlišne.
130.
Pokiaľ ide o smernicu 2018/2001, Komisia sama pripúšťa, že definície obsiahnuté v článku 29 tejto smernice sú určené predovšetkým na iné účely, ako je posudzovanie plnenia povinností členských štátov využívať energiu z obnoviteľných zdrojov. Nemožno predkladať tvrdenia umožňujúce predpovedať, že by zavedenie hodnôt WtT pre rôzne palivá používané v námornej doprave mohlo mať vplyv na vyššie uvedené definície.
131.
Komisia podľa môjho názoru nepredložila pádne argumenty na podporu svojich tvrdení, pokiaľ ide o ktorúkoľvek z vyššie uvedených smerníc.
132.
Pokiaľ však ide o nariadenie o MRV, situácia je úplne odlišná. V tejto súvislosti zdieľam názor Komisie, že oblasti, na ktoré sa vzťahuje uvedené nariadenie a budúci medzinárodný nástroj, spolu úzko súvisia.
133.
Dôvod existencie nariadenia o MRV je jasný. Z prvého odôvodnenia uvedeného nariadenia vyplýva, že jeho cieľom je prispieť k dosiahnutiu zníženia emisií. Pokiaľ ide o sporné oznámenie, toto platí aj v prípade budúcich usmernení.
134.
Uvedené nariadenie a usmernenia sa týkajú toho istého odvetvia – námornej dopravy – a tej istej činnosti, teda nákupu a používania palív.
135.
Cieľom nariadenia aj usmernení je poskytovať informácie o emisiách skleníkových plynov zviazaných s používaním konkrétnych palív. (
68
) Rozdiel spočíva v skutočnosti, že emisie TtP priamo súvisia so spaľovaním palív na palube lode – teda so skutočnými aktivitami v námornom odvetví – zatiaľ čo emisie WtT sa týkajú činnosti predchádzajúcej týmto aktivitám a nemajú žiadny pôvod v činnosti námorného odvetvia ako takej. Existuje medzi nimi však nepriama súvislosť v tom zmysle, že je to práve dopyt po palivách v námornom odvetví, ktorý vedie k výrobe palív a emisiám WtT.
136.
Napokon zjavná súvislosť medzi rozsahom pôsobnosti nariadenia o MRV a rozsahom pôsobnosti budúceho medzinárodného nástroja zamýšľaného v spornom oznámení vyplýva zo znenia posledného uvedeného aktu. Navrhované hodnoty WtT nemajú byť používané samostatne, ale v spojení so známymi hodnotami pre emisie vo fáze na výstupe (tak ako sú použité v uvedenom nariadení).
137.
Je pravda, že medzi oboma nástrojmi existujú aj rozdiely.
138.
Po prvé nariadenie o MRV sa týka iba emisií CO2, zatiaľ čo hodnoty WtT majú zahŕňať všetky druhy skleníkových plynov. V tomto ohľade je potrebné poznamenať, že CO2 je skleníkový plyn s najväčším podielom zo všetkých emisií skleníkových plynov spoločne. (
69
) Ak by Únia zamýšľala uzavrieť medzinárodnú dohodu stanovujúcu výpočet emisií iných skleníkových plynov na účely znižovania emisií z námornej dopravy, nebolo by možné tvrdiť, že tento nástroj nepatrí do oblasti upravenej vo veľkej miere právom Únie. (
70
)
139.
Po druhé, aj keď sú štandardné emisné faktory vymedzené v prílohe I k nariadeniu MRV v súčasnosti stanovené iba s ohľadom na fosílne palivá, z tej istej prílohy jednoznačne vyplýva, že jej rozsah pôsobnosti nie je obmedzený na fosílne palivá. (
71
)
140.
Po tretie skutočnosť, že cieľom budúcich usmernení je podporovať využívanie alternatívnych palív, neznamená, že fosílne palivá, ktorých sa nariadenie o MRV týka v prvom rade, nebudú pokryté. (
72
) Zdá sa, že prínos v používaní alternatívnych palív možno vidieť iba vtedy, ak je možné porovnávať tie isté informácie (emisie WtT) v prípade všetkých palív.
141.
Po štvrté je pravda, že nariadenie o MRV je založené na prístupe TtP, čo v zásade znamená, že sa týka emisií skleníkových plynov pochádzajúcich zo spaľovania paliva na palube lode (fáza na výstupe). Sporné oznámenie oproti tomu stanovuje prijatie hodnôt WtT odrážajúcich emisie skleníkových plynov pri ťažbe surovín a výrobe a distribúcii paliva (fáza vstupu). Uvedené hodnoty WtT majú byť však aj s ohľadom na sporné oznámenie kombinované s emisnými hodnotami TtP. Majú totiž dopĺňať dostupné informácie o emisiách skleníkových plynov vo fáze na výstupe. To je logické, pretože oznámenia mali riešiť otázku emisií skleníkových plynov z palív v perspektíve životného cyklu, a nie iba vo fáze vstupu. Z tohto dôvodu sa mi zdá, že by hodnoty WtT neboli príliš užitočné, ak by boli oddeľované. Neslúži totiž iba na výpočet skutočných emisií vo fáze vstupu procesu výpočtu celkových emisií. (
73
) Ich zmyslom je poskytovať informácie pre subjekty zodpovedné za emisie vo fáze vstupu. Hodnoty WtT budú poskytovať informácie o emisiách skleníkových plynov pochádzajúcich z používania daného paliva v perspektíve životného cyklu iba vtedy, ak budú kombinované s hodnotami pre emisie TtP.
142.
Z vyššie uvedených dôvodov sa nedomnievam, že by rozdiely medzi oblasťami pôsobnosti oboch aktov boli relevantné na účely tejto analýzy. Naopak, domnievam sa, že budúci medzinárodný nástroj vo forme predvídanej sporným oznámením sa týka oblasti upravenej právom Únie, a to do značnej miery nariadením o MRV.
iv) O vplyve budúceho medzinárodného nástroja na pravidlá Únie
143.
Vzhľadom na vyššie uvedené závery je rozhodujúcou otázkou, či Komisia preukázala, že budúci medzinárodný nástroj bude mať zjavný vplyv na pravidlá Únie.
144.
Mnou navrhovaná odpoveď na túto otázku je záporná.
145.
V tomto ohľade predovšetkým nie je žiadny dôvod domnievať sa, že budúci medzinárodný nástroj bude v dohľadnej dobe záväzný. Je potrebné konštatovať, že v súčasnosti sa predpokladá, že pôjde o nezáväzný akt, ktorého cieľom bude iba motivovať k určitému konaniu v rámci odvetvia námornej dopravy prostredníctvom poskytovania informácií o emisiách skleníkových plynov pochádzajúcich z alternatívnych palív vo fáze vstupu. (
74
)
146.
Je pravda, že používanie hodnôt WTT ako metriky poskytujúcej takéto informácie by malo úzku súvislosť s používaním hodnôt stanovených v nariadení MRV. To však neznamená, že ich zavedenie zo strany IMO na premietnutie emisií skleníkových plynov do fázy vstupu by malo vplyv na systém stanovený uvedeným nariadením. Neexistuje žiadny zvláštny dôvod domnievať sa, že by posledný uvedený predpis musel byť predmetom akejkoľvek zmeny. Nariadenie o MRV by sa mohlo naďalej uplatňovať v jeho súčasnej podobe na účely monitorovania a vykazovania skutočných emisií skleníkových plynov pochádzajúcich z námornej dopravy vo fáze na výstupe, a to aj v prípade prijatia budúcich usmernení IMO. Skutočnosť, že nezáväzný nástroj vydaný medzinárodnou organizáciou môže používať tie isté faktory, aké sú stanovené v uvedenom nariadení, na účely poskytovania informácií o emisiách skleníkových plynov v perspektíve životného cyklu, nemá vplyv na spoločné pravidlá Únie a ani nemení ich pôsobnosť v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
147.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že zo sporného oznámenia ani z dokumentácie IMO podľa všetkého nevyplýva, že má budúci nástroj nahradiť existujúce systémy monitorovania a nahlasovania. Zdá sa, že posledné uvedené systémy a pokyny sú považované za dva samostatné nástroje, ktoré sú na sebe úplne nezávislé. Prinajmenšom nie je práca MEPC IMO na usmerneniach týkajúcich sa životného cyklu prezentovaná v dokumentácii IMO ako prvý krok k prijatiu zmien v systéme IMO pre zber údajov (ďalej len „systém zberu údajov IMO“), ktorý je náprotivkom systému stanoveného nariadením MRV. (
75
) Možno predpokladať, že usmernenia, ktoré nemajú taký vplyv na systém zberu údajov IMO, nepovedú ani k zmene uvedeného nariadenia.
148.
Prejednávaná vec je síce odlišná, ale napriek tomu pripomína vec Nemecko/Rada (
76
). Súdny dvor v uvedenej veci konštatoval, že nezáväzné odporúčania Medzinárodnej organizácie pre vinič a víno (OIV) mali právne účinky v zmysle článku 218 ods. 9 ZFEÚ z dôvodu ich začlenenia do práva Únie na základe určitých ustanovení práva Únie, ktoré tento účinok výslovne stanovujú. (
77
) Hoci sa uvedená vec netýkala článku 3 ods. 2 ZFEÚ, podľa všetkého z konštatovania Súdneho dvora vyplýva, že by sa zmena takýchto odporúčaní mohla považovať za zmenu ovplyvňujúcu pravidlá Únie v zmysle uvedeného článku.
149.
Túto judikatúru nie je možné v prejednávanej veci uplatniť. Neexistujú žiadne ustanovenia práva Únie, ktoré by obsahovali odkaz na akékoľvek usmernenia IMO, ktoré by stanovili zavedenie hodnôt WtT pre odhad emisií skleníkových plynov vo fáze vstupu, alebo na akýkoľvek iný typ usmernení týkajúcich sa životného cyklu skleníkových plynov alebo uhlíkovej náročnosti. Na takéto pokyny neodkazujú ani žiadne predpisy IMO.
150.
Je tiež potrebné zohľadniť perspektívy vývoja dotknutých pravidiel Únie v rozsahu, v akom ich možno predvídať v čase vykonávania predmetnej analýzy. (
78
)
151.
V čase prípravy týchto návrhov nie je v tomto ohľade žiadny dôvod domnievať sa, že budúce usmernenia IMO budú predstavovať záväzný akt a že ich prijatie si bude vyžadovať zmenu systému zberu údajov IMO. Okrem toho nič neumožňuje domnievať sa, že Únia v dohľadnej dobe prijme akt zodpovedajúci budúcim pokynom IMO.
152.
Komisia podľa všetkého tvrdí, že Únia určite prispôsobí svoje právne predpisy budúcim usmerneniam IMO. V tejto súvislosti sa Komisia opiera o pripravované zmeny nariadenia o MRV, ktoré sú dôsledkom zavedenia systému zberu údajov IMO. (
79
) V tejto súvislosti však článok 22 ods. 3 uvedeného nariadenia výslovne stanovuje povinnosť vykonať takéto zmeny. (
80
) Zosúladenie uvedeného nariadenia so systémom zberu údajov IMO teda vyplýva z osobitného ustanovenia práva Únie. Neexistuje žiadne také ustanovenie, ktoré by sa týkalo dotknutých usmernení. Okrem toho z dôvodu zjavne nedostatočného vplyvu budúcich usmernení na systém zberu údajov IMO (
81
) nie je dôvod domnievať sa, že povinnosť pozmeniť nariadenie o MRV v súlade so systémom zberu údajov IMO znamená povinnosť pozmeniť právne predpisy Únie v súlade s budúcimi usmerneniami.
153.
Nie je vylúčené, že sa nástroj prijatý medzinárodnou organizáciou stane zdrojom inšpirácie pre normotvorcu Únie. Podľa môjho názoru však samotná možnosť čerpať inšpiráciu z takéhoto nástroja nepostačuje na preukázanie skutočnosti, že budú v dohľadnej dobe tiež prijaté zodpovedajúce autonómne pravidlá Únie.
154.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa podľa môjho názoru nemožno domnievať, že budúci medzinárodný nástroj, ako je v súčasnosti zamýšľaný, môže narušiť jednotné a súdržné uplatňovanie pravidiel Únie, ako aj riadne fungovanie systému, ktorý tieto pravidlá zavádzajú. Rovnako nemožno konštatovať, že tento medzinárodný nástroj môže mať vplyv na zmysel, rozsah pôsobnosti a účinnosť pravidiel Únie.
b)
O druhej časti prvého žalobného dôvodu
1) Tvrdenia účastníkov konania
155.
Komisia tvrdí, že vzhľadom na celosvetový charakter námornej dopravy a boj proti zmene klímy je činnosť Únie v rámci IMO nevyhnutná na to, aby mohla Únia vykonávať svoju vnútornú právomoc.
156.
Rada podporovaná členskými štátmi vystupujúcimi ako vedľajší účastníci tvrdí, že Komisia nepreukázala, že je takáto činnosť z právneho hľadiska nevyhnutná na to, aby Únia mohla vykonávať svoju právomoc na vnútornej úrovni.
157.
Komisia k tomuto tvrdeniu vo svojom vyjadrení neposkytla svoje stanovisko. (
82
)
2) Posúdenie
158.
Druhá časť článku 3 ods. 2 ZFEÚ stanovuje výlučnú vonkajšiu právomoc Únie na uzavretie medzinárodnej zmluvy, pokiaľ je to nevyhnutné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc.
159.
Druhá časť článku 3 ods. 2 ZFEÚ je kodifikáciou judikatúry Súdneho dvora, ktorá vychádza z posudku 1/76. (
83
) Podľa Súdneho dvora tento dôvod pre vonkajšiu výlučnú právomoc Únie vznikne v situácii, keď je možné vnútornú právomoc účinne vykonávať iba súčasne s vonkajšou právomocou (
84
) a uzavretie medzinárodnej dohody je tak potrebné na uskutočnenie cieľov Zmluvy, ktoré nemôžu byť dosiahnuté zavedením samostatných pravidiel. (
85
)
160.
Zastávam názor, že Komisia nepredložila vo svojej žalobe dôkazy potrebné na preukázanie výlučnej povahy vonkajšej právomoci EÚ. Jednoduchý odkaz na celosvetovú povahu námornej dopravy a na boj proti zmene klímy nie je dostačujúci. Podmienka nevyhnutnosti uzavretia medzinárodnej dohody na dosiahnutie cieľov Zmluvy je Súdnym dvorom vykladaná reštriktívne. (
86
) Celosvetový rozmer otázky patriacej iba do právomoci Únie sám osebe neznamená, že ciele Zmluvy nemožno dosiahnuť bez medzinárodnej dohody.
161.
To platí tým skôr, pokiaľ ide o nezáväzný akt, ktorého cieľom je poskytovanie informácií, ktoré môžu motivovať k určitému konaniu v rámci odvetvia námornej dopravy. Komisia nepreukázala, že bez prijatia takéhoto nástroja nemôžu byť ciele Zmluvy dosiahnuté prijatím autonómnych pravidiel.
162.
Domnievam sa teda, že druhá časť prvého žalobného dôvodu by mala byť tiež zamietnutá.
c)
Návrh k prvému žalobnému dôvodu
163.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy týkajúce sa oboch častí prvého žalobného dôvodu sa domnievam, že tento žalobný dôvod by mal byť zamietnutý ako nedôvodný.
164.
V tejto súvislosti v prípade, že Súdny dvor nebude súhlasiť s mojou analýzou druhého žalobného dôvodu, ale bude zdieľať môj názor v súvislosti s prvým žalobným dôvodom, žaloba by mala byť napriek tomu zamietnutá. Aj keď Únia môže konať samostatne v oblasti patriacej do spoločnej právomoci Únie, (
87
) slabšie postavenie Komisie v porovnaní s postavením členských štátov EÚ v IMO hovorí v prospech účasti členských štátov na výkone vonkajšej právomoci Únie. (
88
)
VI. O trovách
165.
Komisia podľa môjho názoru nemala vo veci úspech. Rada vo svojich návrhoch žiadala, aby jej Komisia nahradila trovy konania. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku sa uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté účastníkom, ktorý mal vo veci úspech. Článok 140 ods. 1 toho istého poriadku stanovuje, že členské štáty a inštitúcie, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania.
VII. Návrh
166.
S ohľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu,
–
rozhodol, že Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a nahradí trovy konania vynaložené Radou Európskej únie,
–
rozhodol, že Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Grécka republika, Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	V roku 1982 bol jeho názov zmenený na „Dohovor o Medzinárodnej námornej organizácii“.
(
3
)	Dohoda o spolupráci a partnerstve uzavretá medzi Medzivládnou námornou poradnou organizáciou a Komisiou Európskych spoločenstiev.
(
4
)	Článok 11 dohovoru o IMO.
(
5
)	Článok 37 dohovoru o IMO.
(
6
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2015 o monitorovaní, nahlasovaní a overovaní emisií oxidu uhličitého z námornej dopravy a o zmene smernice 2009/16/ES (Ú. v. EÚ L 123, 2015, s. 55).
(
7
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 22. októbra 2014 o zavádzaní infraštruktúry pre alternatívne palivá (Ú. v. EÚ L 307, 2014, s. 1).
(
8
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 11. decembra 2018 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov (Ú. v. EÚ L 328, 2018, s. 82).
(
9
)	Uznesenie MEPC.304(72).
(
10
)	Bod 4.7.11 počiatočnej stratégie.
(
11
)	Vysvetlenie poskytnuté IMO na jej oficiálnych internetových stránkach (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew‑1603.aspx). V širšom kontexte sa posudzovanie životného cyklu zaoberá environmentálnymi aspektmi a potenciálnymi dopadmi na životné prostredie (napríklad využívanie zdrojov a environmentálne dôsledky únikov) v priebehu celého životného cyklu výrobku od získania surovín, cez výrobu, používanie, spracovanie na konci životného cyklu, recykláciu až po jeho konečnú likvidáciu (t.j. od kolísky do hrobu) (pozri úvod k norme ISO 14040:2006 Environmentálne riadenie – Posúdenie životného cyklu – Zásady a rámec, k dispozícii na https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed‑2:v1:en). Nedávno bolo posudzovanie životného cyklu začlenené do niekoľkých politík a nariadení, predovšetkým tých, ktoré sa týkajú zníženia intenzity emisií skleníkových plynov z palív používaných v doprave. Hoci oblasť posudzovania životného cyklu zaznamenala rýchly rozvoj, mnoho metodologických problémov a problémov súvisiacich s vykonávaním pretrváva (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L.: Life Cycle Assessment for Economists. In: Annual Review of Resource Economics, 2017, zväzok 9, s. 361 – 381, https://doi.org/10.1146/annurev‑resource‑100815‑095513, s. 362 a 363).
(
12
)	Správa zo šiestej schôdze pracovnej skupiny na znižovanie emisií skleníkových plynov z lodí činnej medzi zasadnutiami z 15. novembra 2019 (ISWG‑GHG 6), MEPC 75/7/2, bod 49.1‑3.
(
13
)	Pracovný dokument útvarov Komisie: „Oznámenie Únie adresované siedmej schôdzi pracovnej skupiny IMO na znižovanie emisií skleníkových plynov z lodí činnej medzi zasadnutiami konanej v Londýne od 23. do 27. marca 2020 o zavedení usmernení týkajúcich sa životného cyklu na odhadnutie emisií skleníkových plynov (GHG) (well‑to‑tank), ktoré sú spojené s produkciou alternatívnych palív, na podporu využívania udržateľných alternatívnych palív na celosvetovej úrovni“ [SWD(2019) 456 final z 20. decembra 2019].
(
14
)	Formálna pozícia EÚ podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ mala byť včas stanovená (SWD(2019) 456 final, s. 2 a 3 a poznámka pod čiarou 8).
(
15
)	SWD(2019) 456 final, s. 2 a 3 a poznámka pod čiarou 8.
(
16
)	SWD(2019) 456 final, s. 2 a poznámka pod čiarou 1.
(
17
)	Dokument Rady 5606/20.
(
18
)	Rozsudky z 28. apríla 2015, Komisia/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 14), a z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 59).
(
19
)	Rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 61).
(
20
)	Ako vysvetľuje Komisia, rezolúcia Valného zhromaždenia OSN z 3. mája 2011 (ďalej len „rezolúcia VZ OSN č. 65/276“) stanovuje vo svojej prílohe spôsoby účasti zástupcov Európskej únie, ako pozorovateľa, na zasadnutiach a činnosti valného zhromaždenia a jeho výboroch a pracovných skupinách, na medzinárodných schôdzach a konferenciách pod záštitou zhromaždenia a na konferenciách Organizácie Spojených národov.
(
21
)	Argument vznesený prvýkrát vo vyjadrení.
(
22
)	Droesse, G.: Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization. Haag: T.M.C. Asser Press, 2020, s. 1 – 2, 11 – 12.
(
23
)	Pozri všeobecnejšie, Droesse, G., op. cit., s. 151 a 152. Európska únia, ktorej členstvo v iných organizáciách nie je nezvyčajné, predstavuje výnimku potvrdzujúcu pravidlo.
(
24
)	Niektorí autori rozlišujú medzi účastníkmi, ktorí sú členmi (vrátane riadnych členov, pridružených členov a čiastočných členov), a účastníkmi, ktorí sú nečlenmi (vrátane pozorovateľov), pričom uvádzajú, že postavenie pridružených členov sa blíži postaveniu pozorovateľov. Pozri Schermers, H. G., Blokker, N. M.: International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. revidované vydanie, Leiden: Brill Nijhoff, 2011, s. 63 a 150.
(
25
)	Pre ďalšie podrobnosti viď KLABBERS, J.: An Introduction to International Institutional Law, 2. vydanie, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, s. 94 – 99.
(
26
)	Organizácia regionálnej hospodárskej integrácie alebo Organizácia regionálnej integrácie [ďalej len „doložka R(E)IO“].
(
27
)	Hoci, ako uvádza J. Klabbers, „členské štáty organizácie nie vždy vítajú pozorovateľov vrelo“ (Klabbers, J., op. cit., s. 101).
(
28
)	Klabbers, J., op. cit., s. 100.
(
29
)	Klabbers, J., op. cit., s. 101.
(
30
)	Wessel, R. A., Odermatt, J. (eds.): Research Handbook on the European Union and International Organizations. Cheltenham, Gloucestershire: Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.
(
31
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, bod 4). Pre existenciu takejto právomoci by bol potrebný osobitný právny základ v medzinárodnej dohode.
(
32
)	Pozri okrem iného rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 127 a citovaná judikatúra).
(
33
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, bod 5); rozsudky z 12. februára 2009, Komisia/Grécko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 31); zo 7. októbra 2014, Nemecko/Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258, bod 52), a stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 44).
(
34
)	Pre prehľad judikatúry pozri Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T.: The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, tretie vydanie, Oxford: Oxford University Press, s. 24, 25, 139 a 166. Pozri tiež Van Elsuwege, P.: The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations. In: Varju, M. (ed.): Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283 – 297.
(
35
)	Pokiaľ ide o IMO, pozri napríklad článok 4 ods. 1 rozhodnutie Rady z 13. mája 2013 o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Európskej únie v rámci Medzinárodnej námornej organizácie (IMO) v súvislosti s prijatím určitých kódexov a s tým súvisiacich zmien určitých dohovorov a protokolov (2013/268/EÚ) (Ú. v. EÚ L 155, 2013, s. 3).
(
36
)	Sama Komisia v SWD uviedla, že formálne rozhodnutie na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ by bolo prijaté v neskoršej fáze. Ako uviedla generálna advokátka Sharpston v návrhoch, ktoré predniesla vo veci Rada/Komisia (C‑660/13, EU:C:2015:787, bod 107), „na rozdiel od vnútornej činnosti Únie sa však nástroje, prostredníctvom ktorých Únia koná navonok, neobmedzujú na tie, ktoré Zmluvy výslovne stanovujú, a pre ktoré zakotvujú formu a účinky, ako aj procesné kroky, ktoré treba vykonať“. Ak bol návrh oznámenia predložený Rade, Komisia mohla oprávnene predpokladať, že formálne rozhodnutie podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ nebolo pre dotknutú činnosť nevyhnutné.
(
37
)	Pozri analogicky rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 65).
(
38
)	Komisia na pojednávaní nesúhlasila s niektorými názormi vyjadrenými v právnom stanovisku, podľa ktorých to bola Únia, a nie Komisia, kto mal postavenie pozorovateľa pri IMO.
(
39
)	Všetky dokumenty IMO, ktoré účastníci konania uviedli, ako aj internetová stránka IMO zaraďujú Európsku komisiu (a nie Európsku úniu) medzi pozorovateľov pri tejto organizácii (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	Komisia tvrdí, že oznámenie z roku 2005 nebolo urobené v nadväznosti na žiadnu výzvu IMO. Členské štáty však označili a citovali konkrétny dokument IMO z 28. júna 2004, v ktorom bola táto výzva predložená. Predpokladám teda, že oznámenie bolo urobené v nadväznosti na výzvu IMO.
(
41
)	Nič nebráni Únii a jej členským štátom, aby podnikli vhodné kroky na zmenu tejto situácie. Konkrétne inštitúcie a členské štáty mohli iniciovať zmenu dohode o spolupráci z roku 1974 alebo predložiť návrh na uzavretie novej dohody s IMO s cieľom zmeniť postavenie Únie v tejto organizácii.
(
42
)	Pozri poznámku pod čiarou 33 vyššie.
(
43
)	Pozri v tomto zmysle napríklad stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 44).
(
44
)	Všeobecnejšie pozri Schermers, H. G., Blokker, N. M., op. cit., s. 190; Droesse, G., op. cit., s. 84 – 86; a Klabbers, J., op. cit., s. 107 a 108.
(
45
)	Ako je to v prípade zastupovania štátov v zmysle článku 7 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve.
(
46
)	Tento pojem, použitý v rozsudku z 5. mája 1981, Komisia/Spojené kráľovstvo (804/79, EU:C:1981:93, bod 30), sa uplatnil v právnom stanovisku k dotknutej situácii. Pozri napríklad Cremona, M.: Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union. In: Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (eds.): A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood. Londýn: Hart Publishing, 2011, s. 435 – 458.
(
47
)	Súdny dvor vyhlásil dohody uzavreté členskými štátmi za záväzné pre Spoločenstvo iba vo výnimočných prípadoch (pre viac podrobností pozri Cremona, M., op. cit., s. 447). Vylúčil však takýto účinok v prípade dohovoru Marpol 73/78 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júna 2008, The International Association of Independent Tanker Owners a i., C‑308/06, EU:C:2008:312, bod 50).
(
48
)	V právnom stanovisku sa takisto tvrdilo, že prípad, keď členské štáty konajú v dotknutej situácii namiesto Únie, je výnimkou „ustanoven[‑ou] v zmluvách“ uvedenou v článku 17 ods. 1 ZEÚ. Pozri napríklad Martenczuk, B.: EUV Art. 17. In: Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (eds.): Das Recht der Europäischen Union. Mníchov: C.H. Beck, 2021, bod 45. Nech je to akokoľvek, záver o nepoužiteľnosti článku 17 ods. 1 ZEÚ bude ten istý.
(
49
)	Všeobecnejšie pozri Droesse, G., op. cit., s. 85 a 86. Komisia počas pojednávania nespochybnila možnosť takéhoto prenesenia úlohy na členský štát, ale iba v prípade predchádzajúceho odmietnutia oznámenia, ktoré bolo urobené v mene Únie, zo strany IMO.
(
50
)	Zmluvy nestanovujú po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy žiadne právomoci predsedníctva Rady v oblasti medzinárodného zastupovania Únie. V Zmluvách teda nie je žiadny právny základ pre takéto konanie. To neznamená, že kedykoľvek členské štáty konajú vo svojom vlastnom mene, nemôžu jeden z nich poveriť konaním v mene všetkých týchto členských štátov.
(
51
)	V rozsahu, v akom je činnosť pozorovateľa dovolená.
(
52
)	Rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 112).
(
53
)	Rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32).
(
54
)	Chamon, M.: Implied exclusive powers in the ECJ’S post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. In: Common Market Law Review, zväzok 55(4), 2018, s. 1102.
(
55
)	Tamže, s. 1140.
(
56
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74); rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 33), a stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o uľahčení prístupu k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 108).
(
57
)	Pozri tiež Rosas, A.: EU External Relations: Exclusive Competence Revisited. In: Fordham International Law Journal, zväzok 38(4), 2015, s. 1086.
(
58
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 102); stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 85), a rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 114).
(
59
)	Stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71); rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 29), a stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o uľahčení prístupu k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 105).
(
60
)	Stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72); rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 30), a stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o uľahčení prístupu k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 106).
(
61
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/13 (pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 73), a rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 31), ako aj stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o uľahčení prístupu k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 107).
(
62
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75), a z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115).
(
63
)	V súlade s návrhom generálnej advokátky Sharpston uvedenom v návrhoch, ktoré predniesla vo veci Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, bod 89).
(
64
)	Budúci nástroj by mohol mať úplne odlišnú povahu. Napríklad Austrália, Japonsko, Nórsko, Kórejská republika a ICS navrhli vo svojom spoločnom podaní zavedenie označovania životného cyklu palív uvádzajúceho kategórie palív s cieľom zohľadniť emisie vo fáze na vstupe (IMO ISWG dokument ISWG‑GHG 7/5/8).
(
65
)	Pozri počiatočnú stratégiu, bod 4.7.11 a splnomocnenie pre ISWG‑GHG 6 schválené v priebehu 74. zasadnutia MEPC, bod 7.48.4.
(
66
)	Na niektoré usmernenia vypracované výbormi IMO sa odkazuje v dohovoroch IMO, a sú teda záväznej povahy. Pozri napríklad dohovor Marpol 73/78/97, príloha I, pravidlo 9 ods. 7 písm. g) alebo príloha I, pravidlo 13F ods. 5. Okrem toho existujú aj usmernenia, ktoré nie sú rovnakým spôsobom pripojené k žiadnemu záväznému nástroju.
(
67
)	Žiadne priame návrhy na zmeny nástrojov IMO neboli predvídané ani v dokumentoch IMO.
(
68
)	Ako je uvedené v odôvodnení č. 10 nariadenia o MRV, „verejný prístup k údajom o emisiách prispeje k odstráneniu trhových prekážok brániacich prijatiu mnohých nákladovo negatívnych opatrení, ktoré by znížili emisie skleníkových plynov z námornej dopravy“.
(
69
)	Pokiaľ ide o námornú dopravu, zo štvrtej štúdie IMO o skleníkových plynoch z roku 2020 vyplýva, že zatiaľ čo všetky emisie skleníkových plynov z námornej dopravy predstavovali v roku 2018 1076 miliónov ton, emisie CO2 z tohto predstavovali 1056 miliónov ton. Pozri štvrtú štúdiu IMO o skleníkových plynoch z roku 2020, Londýn, 2021, s. 1, dostupnú na: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth‑IMO‑Greenhouse‑Gas‑Study‑2020.aspx
(
70
)	Pozri tiež odôvodnenie č. 20 nariadenia o MRV objasňujúce obmedzenia rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia: „V záujme ďalšieho zníženia administratívneho zaťaženia majiteľov a prevádzkovateľov lodí by sa pravidlá monitorovania mali sústrediť na CO2 ako na najrelevantnejší skleníkový plyn produkovaný námornou dopravou“.
(
71
)	Pozri bod 22 vyššie.
(
72
)	Sporné oznámenie ponecháva túto otázku otvorenú, ale navrhuje, aby hodnoty WtT neboli používané pre fosílne palivá.
(
73
)	Medzivládny panel pre zmenu klímy (IPCC) vo svojich metodikách, ktoré sú určené na používanie v jednotlivých krajinách na odhadovanie inventúry skleníkových plynov na účely podávania správ orgánu Rámcového dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy, stanovuje oddelené vykazovanie emisií pochádzajúcich z používania palív na lodiach zabezpečujúcich medzinárodnú prepravu a emisií pochádzajúcich z výroby palív. Emisie skleníkových plynov vo fáze výroby a distribúcie palív (fáza na vstupe) sa už musia zohľadniť pri výpočte pre iné odvetvie. Osobitné hodnoty týkajúce sa emisií skleníkových plynov WtT pre palivá (ako boli navrhnuté v spornom oznámení) teda nesmerujú k poskytnutiu všeobecných informácií o emisiách vo fáze na vstupe, ale k poskytovaniu informácií o emisiách vo fáze na vstupe prevádzkovateľom v odvetví námornej dopravy, na ktoré sa vzťahujú povinnosti monitorovanie a vykazovanie vo fáze na výstupe. Pre IPCC metodiku pozri pokyny IPCC z roku 2006 pre národné inventúry skleníkových plynov: https://www.ipcc‑nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ a Spresnenie usmernení IPCC z roku 2006 pre národné inventúry skleníkových plynov z roku 2019: https://www.ipcc‑nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html
(
74
)	Som si plne vedomý skutočnosti, že výraz „motivovať“ môže byť zavádzajúci, pretože môže odkazovať na opatrenia odlišnej povahy. Tieto môžu spočívať v poskytovaní informácií s cieľom zvyšovať informovanosť a ovplyvňovať tak rozhodnutia urobené jednotlivcami, ale môžu tiež spočívať v ukladaní obmedzení alebo dodatočných povinností v prípade nedodržania určitých požiadaviek. Budúci medzinárodný záväzok, ako je predvídaný v spornom oznámení, neumožňuje domnievať sa, že by v dohľadnej dobe mali byť prijaté konkrétne opatrenia, ktoré by prekračovali rámec zvyšovania informovanosti. Komisia vo svojej žalobe sama tvrdí, že cieľom nástroja je poskytovať informácie, ktoré by motivovali k využívaniu udržateľných alternatívnych palív.
(
75
)	Systém zberu údajov IMO bol zavedený v nadväznosti na prijatie rezolúcie MEPC.278(70) z 28. októbra 2016 (ktorá nadobudla účinnosť 1. marca 2018), ktorá zmenila prílohu VI dohovoru Marpol 73/78/97 tak, že do tejto prílohy doplnila nové pravidlo 22A nazvané „Zber a vykazovanie údajov o spotrebe vykurovacích olejov lodí“. Systém zberu údajov IMO má teda právny základ v záväznom medzinárodnom dohovore.
(
76
)	Rozsudok zo 7. októbra 2014, Nemecko/Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	Rozsudok zo 7. októbra 2014, Nemecko/Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258, body 57 – 64).
(
78
)	Rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 61).
(
79
)	Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (EÚ) 2015/757 s cieľom náležite zohľadniť globálny systém zberu údajov o spotrebe lodného paliva COM/2019/38.
(
80
)	Článok 22 ods. 3 nariadenia o MRV stanovuje, že „ v prípade, že sa dosiahne medzinárodná dohoda o globálnom systéme monitorovania, nahlasovania a overovania systému emisií skleníkových plynov alebo o globálnych opatreniach na zníženie emisií skleníkových plynov z námornej dopravy, Komisia toto nariadenie preskúma a prípade potreby navrhne zmeny s cieľom zabezpečiť súlad s uvedenou medzinárodnou dohodou“.
(
81
)	Pozri bod 147 vyššie.
(
82
)	Komisia odkázala na štvrtú zarážku článku 191 ods. 1 ZFEÚ, článok 21 ZEÚ, ako aj na celosvetový charakter námornej dopravy až vo svojom prednese v rámci odpovede na otázky Súdneho dvora. Tvrdila, že na to, aby bolo akékoľvek opatrenie proti zmene klímy prijaté v námornom odvetví plne efektívne, musí mať celosvetový charakter, a že je nemožné plne dosiahnuť ciele Únie bez činnosti na medzinárodnej úrovni.
(
83
)	Stanovisko 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na pozastavenie vnútrozemskej plavby) z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63, body 3 a 4). Táto judikatúra bola doplnená v následných stanoviskách a rozsudkoch, konkrétne v stanovisku 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) a v rozsudkoch nazvaných „Otvorené nebo“ z 15. novembra 1994, napríklad rozsudok z 5. novembra 2002, Komisia/Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, bod 56).
(
84
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na pozastavenie vnútrozemskej plavby) z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63, body 4 and 7), a stanovisko 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, bod 85).
(
85
)	Pozri najmä rozsudok z 5. novembra 2002, Komisia/Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, bod 57), a stanovisko 1/03 (nový Luganský dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, bod 115).
(
86
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. novembra 2002, Komisia/Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, body 57 – 62).
(
87
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada, C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68).
(
88
)	Pozri analogicky rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (CHMO v Antarktíde) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 130 – 133).