62014TJ0793
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia rozšírená komora)
z 15. novembra 2018 (
*1
)
„Štátna pomoc – Trh s kapacitou v Spojenom kráľovstve – Schéma pomoci – Článok 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ – Pojem pochybnosti v zmysle článku 4 ods. 3 alebo 4 nariadenia (ES) č. 659/1999 – Usmernenie o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 až 2020 – Rozhodnutie o nevznesení námietok – Nezačatie konania vo veci formálneho zisťovania – Procesné práva dotknutých osôb“
Vo veci T‑793/14,
Tempus Energy Ltd, so sídlom vo Worcesteri (Spojené kráľovstvo),
Tempus Energy Technology Ltd, so sídlom v Cheltenhame (Spojené kráľovstvo),
v zastúpení: pôvodne J. Derenne, J. Blockx, C. Ziegler a M. Kinsella, neskôr J. Derenne, J. Blockx a C. Ziegler, a napokon J. Derenne a C. Ziegler, advokáti,
žalobkyne,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: É. Gippini Fournier, R. Sauer, K. Herrmann a P. Němečková, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: pôvodne C. Brodie a L. Christie, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci G. Facenna, QC, neskôr S. Simmons, M. Holt, C. Brodie a S. Brandon, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci G. Facenna, QC, neskôr M. Holt, C. Brodie, S. Brandon a D. Robertson, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci G. Facenna, QC, a napokon S. Brandon, splnomocnený zástupca,
vedľajší účastník konania,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie C(2014) 5083 final z 23. júla 2014 o nevznesení námietok voči schéme pomoci týkajúcej sa trhu s kapacitou v Spojenom kráľovstve z dôvodu, že uvedená schéma je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ (štátna pomoc 2014/N‑2) (Ú. v. EÚ C 348, 2014, s. 5),
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora),
v zložení: predseda komory S. Frimodt Nielsen, sudcovia V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak (spravodajkyňa) a E. Perillo,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. júla 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
A. O žalobkyniach a predmete sporu
1
Žalobkyne, Tempus Energy Ltd, ktorá je právnym nástupcom spoločnosti Alectrona Grid Services Ltd, a Tempus Energy Technology Ltd (ďalej spoločne len „Tempus“), predávajú technológiu riadenia spotreby elektriny, inými slovami „riadenie dopytu“, jednotlivcom a profesionálom a majú licenciu dodávateľa elektriny v Spojenom kráľovstve.
2
Cieľom ponuky spoločnosti Tempus adresovanej jej zákazníkom je priniesť zníženie nákladov v dodávateľskom reťazci v oblasti elektriny prostredníctvom kombinácie technológie riadenia dopytu so službami ponúkanými dodávateľom elektriny. Tempus predáva elektrinu a pomáha svojim zákazníkom presunúť ich spotrebu elektriny, na ktorú sa nevzťahujú žiadne požiadavky z hľadiska času, na dobu, počas ktorej sú veľkoobchodné ceny nízke, a to preto, že dopyt je nízky, alebo preto, že elektriny vyrábanej z obnoviteľných zdrojov je dostatok, a teda je menej nákladná.
3
Zo spisu vyplýva, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu tradične uzatvárajú zmluvy so spotrebiteľmi elektriny, ktorí sú vo všeobecnosti priemyselní a obchodní zákazníci alebo malé a stredné podniky, v ktorých sa uvádza, že zákazník súhlasí, že bude flexibilný, pokiaľ ide o jeho spotrebu elektriny počas určitého obdobia. Prevádzkovateľ v oblasti riadenia dopytu vypočítava celkovú kapacitu, ktorá je k dispozícii v danom čase u všetkých flexibilných zákazníkov, a následne môže ponúknuť túto kapacitu správcovi elektrickej siete, ktorým je v prejednávanej veci National Grid, a to výmenou za platbu, ktorú prevedie na flexibilného zákazníka, pričom si pre seba ponechá zisk.
4
Svojou žalobou Tempus navrhuje zrušenie rozhodnutia Komisie C(2014) 5083 final z 23. júla 2014 o nevznesení námietok voči schéme pomoci týkajúcej sa trhu s kapacitou v Spojenom kráľovstve z dôvodu, že uvedená schéma je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ (štátna pomoc 2014/N‑2) (Ú. v. EÚ C 348, 2014, s. 5, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
B. O predmetnom opatrení
5
Schémou pomoci, ktorá je predmetom napadnutého rozhodnutia (ďalej len „predmetné opatrenie“), Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska zriaďuje trh s kapacitou, ktorý pozostáva z centralizovaných aukcií týkajúcich sa poskytovania kapacít, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie primeranosti kapacít. Ide o schému pomoci, ktorá spočíva v poskytovaní odmeny poskytovateľom kapacity elektrickej energie za ich záväzok dodávať elektrinu alebo znížiť či odložiť spotrebu elektriny v období namáhania siete (odôvodnenie 4 napadnutého rozhodnutia).
6
Právny základ predmetného opatrenia je UK Energy Act 2013 (zákon Spojeného kráľovstva o energetike z roku 2013) a regulačné akty prijaté na jeho základe, osobitne Electricity Capacity Regulations 2014 (nariadenie o kapacite elektrickej energie z roku 2014) a Capacity Market Rules 2014 (pravidlá týkajúce sa trhu s kapacitou z roku 2014).
7
Trh s kapacitou funguje takto: požadovaná veľkosť kapacity je definovaná centrálne a trh prostredníctvom aukcií určuje primeranú cenu za dodanie tohto množstva – oprávnení poskytovatelia kapacity si všetci konkurujú v rámci tej istej aukcie (odôvodnenie 145 napadnutého rozhodnutia). Požadovanú veľkosť kapacity stanovuje vláda Spojeného kráľovstva, pričom zohľadňuje najmä odporúčania správcu elektrickej siete National Grid (odôvodnenie 11 napadnutého rozhodnutia).
8
Pokiaľ ide o aukcie, predmetné opatrenie stanovuje toto: každý rok sa na hlavných aukciách draží požadovaná kapacita v súvislosti s dodávkou, ku ktorej dôjde o štyri roky (ďalej len „aukcie T‑4“); kapacita, ktorá bola predmetom aukcií napríklad v roku 2014, je určená na dodanie v období rokov 2018/2019 – obdobie dodania od 1. októbra 2018 do 30. septembra 2019 (odôvodnenie 43 napadnutého rozhodnutia). Ďalšia aukcia sa koná v roku, ktorý predchádza roku dodania v súvislosti s hlavnými aukciami (ďalej len „aukcie T‑1“).
9
Určitá kapacita sa systematicky odpočíta z aukcií T‑4, aby bola „vyhradená“ pre aukcie T‑1, a to na základe odhadu kapacity riadenia „rentabilného“ dopytu, ktorú možno ponúkať na aukciách T‑1, ktorý bude uverejnený, keď bude uverejnená krivka dopytu v súvislosti s aukciami T‑4 (odôvodnenie 45 napadnutého rozhodnutia). Ak dopyt medzi aukciami T‑4 a aukciami T‑1 klesne, suma kapacity vyhradená pre aukcie T‑1 sa zníži. Napadnuté rozhodnutie však spresňuje, že vzhľadom na to, že aukcie T‑1 ponúkajú prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu lepší spôsob prístupu na trh, vláda Spojeného kráľovstva sa zaväzuje umiestniť na aukciu T‑1 najmenej 50 % kapacity, ktorá bola „vyhradená“ pred štyrmi rokmi. V napadnutom rozhodnutí sa dodáva, že sa ponecháva určitá voľnosť zrušiť túto záruku, pokiaľ sa riadenie dopytu neukáže byť z dlhodobého hľadiska rentabilným alebo odvetvie riadenia dopytu sa považuje za dostatočne rozvinuté (odôvodnenie 46 napadnutého rozhodnutia). Aukcie T‑4 a T‑1 predstavujú trvalú schému.
10
S dočasnou výnimkou zahraničných prepojení a poskytovateľov kapacity sú trvalé aukcie otvorené existujúcim a novým výrobcom, prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu a ukladania (odôvodnenia 4 a 149 napadnutého rozhodnutia).
11
Okrem trvalej schémy existuje aj prechodná schéma. Pred obdobím dodávok 2018/2019 sú stanovené „prechodné“ aukcie, ktoré sú otvorené hlavne prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu. Prvé prechodné aukcie boli riadne stanovené na rok 2015 – obdobie dodávok od októbra 2016 do septembra 2017; druhé prechodné aukcie boli stanovené na rok 2016 – obdobie dodávok od októbra 2017 do septembra 2018 (odôvodnenie 51 napadnutého rozhodnutia).
12
Zdroje výroby a riadenia dopytu, ktoré sa ponúkajú na trhu s kapacitou, sa nazývajú „Capacity Market Units“ (jednotky na trhu s kapacitou, ďalej len „CMU“). CMU v oblasti výroby možno ponúkať individuálne ako CMU alebo kolektívne, keď sú zoskupené s inými jednotkami výroby, ktoré sú za určitých podmienok oprávnené. Jednou z týchto podmienok je najmä to, že celková kapacita všetkých jednotiek sa nachádza medzi minimálnou prahovou hodnotou 2 megawatty (MW) a prahovou hodnotou 50 MW (odôvodnenie 16 napadnutého rozhodnutia).
13
CMU v oblasti riadenia dopytu sú definované v závislosti od záväzku znížiť dopyt. Taký záväzok vyžaduje od prevádzkovateľa v oblasti riadenia dopytu, aby viedol svojho zákazníka k zníženiu svojich dovozov elektriny (meraných meračom zaznamenávajúcim spotrebu elektriny každú polhodinu) alebo aby vyvážal elektrinu, ktorú vyrába pomocou jednotiek výroby, ktoré má na mieste. Každá zložka CMU v oblasti riadenia dopytu musí byť pripojená na merač s polhodinovým meraním a celková kapacita riadenia dopytu poskytovateľa musí byť v rozmedzí 2 MW a 50 MW (odôvodnenie 17 napadnutého rozhodnutia).
14
Oprávnené kapacity musia prejsť procesom predbežného výberu, ktorý okrem vytvorenia základného administratívneho spisu zahŕňa osobitné požiadavky podľa toho, či je prípadný účastník existujúci alebo potenciálny prevádzkovateľ (odôvodnenie 26 napadnutého rozhodnutia). V prípade nových výrobných kapacít a nepotvrdených kapacít riadenia dopytu (na rozdiel od potvrdených kapacít riadenia dopytu, ktorých kapacita deklarovaná poskytovateľom bola preukázaná na základe testu) sa navyše vyžaduje zábezpeka ponuky vo výške 5000 libier šterlingov (GBP) (približne 5650 eur) za MW v prípade aukcií T‑4 a T‑1 a 500 GBP (približne 565 eur) za MW v prípade prechodných aukcií.
15
Správca elektrickej siete National Grid zodpovedá za organizáciu aukcií s cieľom dosiahnuť úroveň kapacity, ktorá sa vyžaduje na zabezpečenie primeranosti kapacít elektrickej energie.
16
Všetky aukcie sú zostupné aukcie s diskriminačnou cenou, kde sú všetci vybratí účastníci, úspešní uchádzači, vyplatení podľa poslednej prijatej ponuky. Vysoká cena sa oznámi na začiatku aukcií; účastníci teda predložia ponuky na účely označenia veľkosti kapacity, ktorú sú pripravení poskytnúť za túto cenu. Tento postup sa opakuje viackrát podľa vopred určeného časového harmonogramu, až kým sa nenájde najnižšia cena, pri ktorej dopyt zodpovedá ponuke, to znamená zúčtovacia cena. Všetkým úspešným uchádzačom sa platí rovnaká zúčtovacia cena („pay‑as‑clear model“) (odôvodnenie 49 napadnutého rozhodnutia).
17
Ak sú teda poskytovatelia kapacity vybratí, uzatvára sa s nimi zmluva o kapacite so zúčtovacou cenou. Doba platnosti zmlúv, v súvislosti s ktorými účastníci podávajú ponuky, sa líši. Väčšina existujúcich poskytovateľov kapacity má uzatvorené zmluvy s dobou platnosti na jeden rok. Poskytovatelia kapacity, ktorých výdavky na zariadenia prevyšujú 125 GBP (približne 141 eur) na kW (elektrárne, ktoré treba obnoviť), majú uzatvorené zmluvy s maximálnou dobou platnosti tri roky. Poskytovatelia kapacity, ktorých výdavky na zariadenia prevyšujú 250 GBP (približne 282 eur) na kW (nové elektrárne), majú uzatvorené zmluvy s maximálnou dobou platnosti 15 rokov (odôvodnenie 57 napadnutého rozhodnutia). Zmluvy na viac ako jeden rok sa uzatvárajú len v prípade aukcií T‑4. V každom prípade podmienky zmluvy o kapacite vrátane ceny za kapacitu sa uplatňujú počas celej doby platnosti zmluvy.
18
Úspešní uchádzači dostávajú počas doby platnosti svojej zmluvy pravidelnú odmenu financovanú z odvodu, ktorý znášajú dodávatelia elektriny. Úspešní uchádzači sa za to zaväzujú poskytovať kapacity v období namáhania siete. Pre prípad, keď úspešný uchádzač nedodá množstvo elektriny v súlade s kapacitou stanovenou v zmluve, sú stanovené pokuty (odôvodnenie 4 napadnutého rozhodnutia). Na trh s kapacitou sa navyše vzťahuje postup preskúmania (odôvodnenie 6 napadnutého rozhodnutia).
19
Náklady vynaložené na financovanie odmien za kapacity hradia všetci schválení dodávatelia elektriny (ďalej len „metóda krytia nákladov“). Poplatok uplatňovaný na dodávateľov elektriny sa určuje v závislosti od ich podielu na trhu a počíta sa na základe dopytu zaznamenaného medzi 16.00 hod. a 19.00 hod. cez týždeň od novembra do februára, aby mali podnet na zníženie dopytu po elektrine ich zákazníkov počas období, keď je vo všeobecnosti najvyšší. Podľa napadnutého rozhodnutia sa to musí realizovať znížením požadovaných kapacít, a v dôsledku toho znížením nákladov na trhu s kapacitou (odôvodnenie 69 napadnutého rozhodnutia).
20
Bol vytvorený model hrubých príjmov vyplácaných poskytovateľom kapacít, ktoré musia byť v rozpätí od 0,9 do 2,6 miliardy GBP (približne od 1,02 do 2,94 miliardy eur) ročne, teda od 8,1 do 23,4 miliardy GBP (približne od 9,14 do 26,4 miliardy eur) v období od roku 2018 do roku 2024, pričom táto suma sa mení v závislosti od požadovanej úrovne „novovybudovanej kapacity“ (odôvodnenie 7 napadnutého rozhodnutia).
C. O relevantných ustanoveniach usmernenia
21
Je potrebné pripomenúť, že v konkrétnej oblasti štátnej pomoci môže Európska komisia vydávať usmernenia na výkon svojej voľnej úvahy, a pokiaľ sa neodchyľuje od pravidiel Zmluvy, indikatívne pravidlá, ktoré tieto ustanovenia obsahujú, zaväzujú inštitúciu (pozri rozsudok z 13. júna 2002, Holandsko/Komisia, C‑382/99, EU:C:2002:363, bod 24 a citovanú judikatúru).
22
Navyše vo svojich odpovediach na písomné otázky Všeobecného súdu a opäť na pojednávaní Tempus výslovne potvrdila, že nespochybňuje vytvorenie trhu s kapacitou ako také, ale len jednak posúdenie dôkazov predložených Spojeným kráľovstvom, pokiaľ ide o význam riadenia dopytu, a jednak jednotlivé možnosti stanovené na účely umožnenia prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu pôsobiť na trhu s kapacitou.
23
Spomedzi jednotlivých ustanovení usmernenia o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020 (Ú. v. EÚ C 200, 2014, s. 1, ďalej len „usmernenie“), ktoré Komisia prijala 9. apríla 2014 a ktoré nadobudlo účinnosť 1. júla 2014, a s ohľadom na situáciu, keď sa akceptuje zásada pomoci v prospech primeranosti kapacít (pozri bod 22 vyššie), sú relevantnými ustanoveniami na účely vyriešenia sporu tieto.
24
Po prvé v odseku 224 písm. b) nachádzajúcom sa v bode 3.9.2 „Potreba štátneho zásahu“ usmernenie stanovuje, že Komisia v rámci svojho posúdenia dôkazov predložených dotknutým členským štátom okrem iného zohľadní „posúdenie vplyvu zapojenia strany dopytu vrátane opisu opatrení na podporu riadenia na strane dopytu“.
25
Po druhé v odseku 226 nachádzajúcom sa v bode 3.9.3 „Vhodnosť“ uvádza usmernenie toto:
„Opatrenia by mali byť otvorené a mali by sa nimi zabezpečiť vhodné stimuly pre existujúcich aj budúcich výrobcov a prevádzkovateľov používajúcich nahraditeľné technológie, akými sú napríklad riešenia týkajúce sa prispôsobenia sa dopytu alebo skladovania. Pomoc by sa preto mala poskytovať prostredníctvom mechanizmu, ktorý umožňuje potenciálne rôzne časy na odpoveď, ktoré budú zodpovedať času potrebnému na realizáciu nových investícií novými výrobcami, ktorí používajú iné technológie. V opatrení by sa malo takisto zohľadniť, do akej miery by prepojovacia kapacita mohla vyriešiť možný problém primeranosti výroby.“
26
Po tretie v odseku 229 nachádzajúcom sa v bode 3.9.5 „Proporcionalita“ usmernenie spresňuje, že „súťažné ponukové konanie s jasnými, transparentnými a nediskriminačnými kritériami, účinne zamerané na stanovený cieľ, sa bude považovať za postup, ktorý za normálnych okolností vedie k primeraným mieram návratnosti“.
27
Po štvrté v odseku 232 písm. a) nachádzajúcom sa v bode 3.9.6 „Zabránenie nežiaducim negatívnym účinkom na hospodársku súťaž a obchod“ usmernenie predovšetkým zdôrazňuje, že „opatrenie by malo byť navrhnuté tak, aby sa do opatrenia mohla zapojiť akákoľvek kapacita, ktorá môže účinne prispieť k zmierneniu problému primeranosti výroby, pričom sa zohľadn[í] najmä… účasť výrobcov využívajúcich rôzne technológie a prevádzkovateľov poskytujúcich opatrenia s rovnakou technickou výkonnosťou, napríklad riadenie na strane dopytu, prepojovacie vedenia a uskladnenie“. Toto ustanovenie tiež spresňuje, že pokiaľ ide o účasť týchto jednotlivých subjektov, „obmedzenie účasti môže byť opodstatnené len na základe nedostatočnej technickej výkonnosti potrebnej na vyriešenie problému primeranosti výroby“.
D. O napadnutom rozhodnutí
28
V napadnutom rozhodnutí Komisia s ohľadom na článok 107 ods. 1 ZFEÚ zastávala názor, že predmetné opatrenie predstavuje štátnu pomoc (odôvodnenia 109 až 115 napadnutého rozhodnutia).
29
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom, Komisia uviedla, že svoje posúdenie založila na podmienkach uvedených v bode 3.9 usmernenia, ktoré stanovujú osobitné podmienky primeranosti kapacít.
30
V bode 3.3.1 „Cieľ spoločného záujmu a nevyhnutnosť pomoci“ napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla toto:
„(118)
Komisia sa domnieva, že opatrenie prispieva k dosiahnutiu cieľa spoločného záujmu a že je potrebné v súlade s bodmi 3.9.1 a 3.9.2 usmernenia…
(119)
Po prvé Spojené kráľovstvo zaviedlo metodiku na účely identifikácie problému primeranosti. Práce na vytvorenie modelu realizované Spojeným kráľovstvom ukazujú, že ‚enduring reliability adequacy standard‘ – ukazovateľ zvolený na posúdenie primeranosti výrobných kapacít – môže dosiahnuť kritické úrovne od obdobia rokov 2018 – 2019. Výsledky sú vo všeobecnosti v súlade s výsledkami, ktoré uverejnila ENTSO‑E [European Network of Transmission System Operators for Electricity, Európska sieť prevádzkovateľov prenosových sústav pre elektrinu] vo svojej poslednej správe…
(120)
Správu o kapacite spoločnosti National Grid preskúmala nezávislá skupina technických expertov (Panel of Technical Experts, ďalej len ‚PTE‘), ktorú vymenovalo Department of Energy and Climate Change [Ministerstvo pre energetiku a zmenu klímy, Spojené kráľovstvo]. Dňa 30. júna 2014 ministerstvo pre energetiku a zmenu klímy uverejnilo správu skupiny PTE, pokiaľ ide o analýzu, z ktorej vychádzajú odporúčania spoločnosti National Grid týkajúce sa veľkosti kapacity požadovanej na účely prvých aukcií. PTE dospela k záveru, že všeobecný scenár a modelový prístup, ktoré prijala National Grid, sú platné, pokiaľ ide o zásady, a National Grid sa snažila zohľadniť podporné dôkazy a stanoviská dotknutých osôb. V rámci skupiny PTE však existuje konsenzus v tom, že National Grid mala tendenciu prijať príliš konzervatívnu víziu, pokiaľ ide o niektoré kľúčové predpoklady, najmä prepojenie, čo viedlo k nadhodnoteniu veľkosti požadovanej kapacity. PTE ďalej poznamenala, že stačili by menej konzervatívne predpoklady, aby sa nemuseli vytvárať nové výrobné kapacity.
(121)
Orgány Spojeného kráľovstva vysvetlili, že zohľadnili odporúčania spoločnosti National Grid, ako aj správu skupiny PTE, a dôkladne preskúmali rozdiely v ich analýzach… Vzhľadom na predložené dôkazy sa vláda Spojeného kráľovstva rozhodla riadiť sa odporúčaniami spoločnosti National Grid, ktorá je system operator.
(122)
Pokiaľ ide o ponúkanie riadenia dopytu, Spojené kráľovstvo uviedlo, že konanie prvých aukcií v decembri 2014 bude kľúčové pre získanie informácií o riadení dopytu a jeho potenciáli. V reakcii na správu skupiny PTE National Grid navrhla spoločný projekt so združením Energy Networks Association [Združenie energetických sietí] (vrátane subjektu Distribution Network Operators) [Prevádzkovatelia distribučných sietí] na pochopenie súčasnej kapacity a potenciálnej kapacity, ktorú by mohlo poskytnúť riadenie dopytu. Spojené kráľovstvo navyše vypracovalo ustanovenia týkajúce sa prechodných aukcií s cieľom podporiť rast riadenia dopytu od roku 2015 do roku 2016, ako aj pilotný projekt v hodnote 20 miliónov GBP v oblasti energetickej účinnosti [Electricity Demand Reduction pilot]. Spojené kráľovstvo napokon vysvetlilo, že preskúma údaje z prvých aukcií a zabezpečí, aby krivky dopytu boli primerane upravené, čo bude zohľadnené v postupe Future Energy Scenario spoločnosti National Grid, pokiaľ ide o správy o kapacite elektrickej energie na účely budúcich aukcií.
…
(124)
Komisia posúdila iniciatívy Spojeného kráľovstva s cieľom reagovať na správu skupiny PTE a zistila, že niektoré z obáv, ktoré PTE identifikovala, sú vážne, osobitne príliš konzervatívne odhady, podľa ktorých by prepojenie malo nulový čistý príspevok v obdobiach namáhania siete…
(125)
Komisia zastáva názor, že [záväzky prevzaté Spojeným kráľovstvom] sú dostatočné na nájdenie odpovede na obavy v oblasti metodológie, ktoré existujú v súvislosti s príspevkom prepojenia a jeho odhadom.
…
(128)
Po štvrté výsledkom oznámeného opatrenia môže byť podpora výroby z fosílnych palív. Ako sa však uvádza v odôvodneniach 88 až 94, Spojené kráľovstvo plánuje alebo vykonáva dodatočné opatrenia na nápravu zistených zlyhaní trhu. Cieľom týchto opatrení je podporiť riadenie dopytu, zreformovať ‚cash‑out arrangements‘ a podporiť najvyššiu úroveň prepojenia. Komisia sa domnieva, že takéto alternatívne opatrenia musia viesť k zníženiu požadovaných kapacít v rámci oznámeného opatrenia. Komisia navyše poznamenáva, že Spojené kráľovstvo navrhuje opatrenia ad hoc s cieľom podporiť výrobu s nízkymi emisiami uhlíka (napríklad ‚Contracts for Differences‘) a prijala prísne normy výkonu v oblasti emisií. V dôsledku toho Komisia zastáva názor, že Spojené kráľovstvo dostatočne skúmalo spôsoby, ako znížiť negatívny dosah, ktorý by mohlo mať oznámené opatrenie na cieľ postupného vylúčenia dotácií škodlivých pre životné prostredie. Komisia navyše poznamenáva, že posúdenie primeranosti kapacít ročnej výroby zohľadňuje objem výroby, keďže príspevok prepojení je otvorený pre všetky typy poskytovateľov kapacity vrátane prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
(129)
Pokiaľ ide o list predložený prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, Komisia súhlasí s názorom Spojeného kráľovstva, podľa ktorého zmluvy o kapacite s platnosťou pätnásť rokov možno odôvodniť v prípade nových elektrární, zatiaľ čo existujúce elektrárne a prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu vzhľadom na ich menšiu potrebu kapitálu (uvádzajúc menší význam zabezpečenia si financovania) by nemali výrazný prospech z dlhodobých zmlúv… Komisia sa preto nedomnieva, že kratšie zmluvy jasne znevýhodňujú existujúce elektrárne a prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu v porovnaní s novými elektrárňami. Opatrenie je z technologického hľadiska neutrálne, a teda neposilňuje postavenie výrobcov využívajúcich fosílne palivá. Komisia tiež poznamenáva, že metóda krytia nákladov sa vyznačuje podnecovaním zníženia dopytu v časoch špičky, pričom je predvídateľná pre dodávateľov elektriny.“
31
V bode 3.3.2 „Primeranosť pomoci“ napadnutého rozhodnutia Komisia uvádza toto:
„(130)
Komisia zastáva názor, že opatrenie je primerané, ako to vyžaduje bod 3.9.3 usmernenia…
(131)
Po prvé opatrenie je reakciou na zistené zlyhania trhu, ako sa uvádza v tabuľke 1. Navyše opatrenie bolo navrhnuté na podporu a doplnenie aktuálneho vývoja na trhu a aby bolo v súlade s vnútorným trhom s energiou a energetickými politikami Európskej únie: to znamená rozvoj aktívneho riadenia dopytu, zvýšenie konkurencie a investovania do kapacít prepojenia…
–
Trh s kapacitou podporí rozvoj aktívneho riadenia dopytu. Zdroje riadenia dopytu budú môcť prijímať platby týkajúce sa kapacity a budú existovať osobitné opatrenia na podporu kapacity tohto odvetvia, ktoré je ešte len v začiatkoch, aby sa mohlo rozvíjať. Trh s kapacitou bude podporovať likviditu a hospodársku súťaž (zároveň na trhu s kapacitou a na trhu s elektrinou).
…
(134)
Po tretie opatrenie je otvorené pre existujúcich a nových výrobcov, prevádzkovateľov v oblasti skladovania a riadenia dopytu. Postup využitia aukcií bol navrhnutý s cieľom zohľadniť rôzne lehoty realizácie, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie dostupnej kapacity. Poskytovatelia kapacity môžu predkladať ponuky s lehotami realizácie v trvaní jedného roka alebo štyroch rokov, čo by malo napĺňať potreby nových elektrární a potreby obnovy existujúcich elektrární.
…
(140)
Pokiaľ ide o list predložený prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, Komisia poznamenáva, že cieľom vylúčenia prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ktorí uzatvorili zmluvu v rámci trvalej schémy, z účasti na prechodných aukciách, je v skutočnosti podpora rozvoja odvetvia riadenia dopytu. Navyše vzhľadom na cieľ sledovaný opatrením Komisia považuje za opodstatnenú neexistenciu dodatočnej odmeny v súvislosti s úsporami v oblasti strát pri prenose a distribúcii elektriny realizovanými prostredníctvom riadenia dopytu.“
32
V bode 3.3.5 „Obmedzenia negatívnych účinkov na hospodársku súťaž a obchod“ napadnutého rozhodnutia Komisia uvádza toto spresnenie:
„(149)
Opatrenie je otvorené pre všetkých výrobcov, prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a skladovania, a to existujúcich aj nových, na ktorých sa vzťahujú podmienky oprávnenosti uvedené v odôvodneniach 15 až 18.“
II. Konanie a návrhy účastníkov konania
33
Tempus návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 4. decembra 2014 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
34
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 15. apríla 2015 Spojené kráľovstvo podalo návrh na vstup do tohto konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Komisie. Uznesením z 30. júna 2015 predseda ôsmej komory Všeobecného súdu vyhovel tomuto návrhu. Spojené kráľovstvo predložilo vyjadrenie a hlavní účastníci konania predložili svoje pripomienky k nemu v stanovených lehotách.
35
Vzhľadom na zmenu zloženia Všeobecného súdu bola vec 27. apríla 2016 pridelená novej sudkyni spravodajkyni.
36
Keďže zloženie komôr Všeobecného súdu sa zmenilo, sudkyňa spravodajkyňa bola pridelená k tretej komore, ktorej bola z tohto dôvodu predmetná vec pridelená.
37
Opatrením na zabezpečenie priebehu konania z 20. decembra 2016 Všeobecný súd vyzval Komisiu, aby predložila oznámenie predmetného opatrenia, ktoré jej bolo zaslané Spojeným kráľovstvom.
38
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 13. februára 2017 Komisia predložila Všeobecnému súdu nedôverné znenie oznámenia, ktoré jej zaslalo Spojené kráľovstvo. Uviedla, že predmetné oznámenie je dôverný dokument chránený článkom 339 ZFEÚ, ktorý nemožno predložiť spoločnosti Tempus. Vyhlásila, že nemôže predložiť tento dokument Všeobecnému súdu na základe opatrenia na zabezpečenie priebehu konania v súlade s článkom 90 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Komisia uviedla, že ak by jej Všeobecný súd nariadil predložiť tento dokument na základe článku 91 rokovacieho poriadku, okamžite by takému opatreniu na vykonanie dokazovania vyhovela.
39
Uznesením z 9. marca 2017 o opatrení na vykonanie dokazovania týkajúcom sa predloženia dokumentov Všeobecný súd nariadil Komisii na základe článku 91 písm. b), článku 92 ods. 1 a článku 103 ods. 1 rokovacieho poriadku, aby predložila oznámenie predmetného opatrenia, ktoré jej bolo zaslané Spojeným kráľovstvom. Komisia vyhovela tejto žiadosti 16. marca 2017.
40
Opatrením na zabezpečenie priebehu konania z 3. apríla 2017 Všeobecný súd oznámil Komisii a Spojenému kráľovstvu svoj zámer zaradiť do spisu niekoľko výňatkov z oznámenia. Všeobecný súd ich vyzval, aby predložili svoje pripomienky, pokiaľ ide o sprístupnenie uvedených výňatkov. Spojené kráľovstvo a Komisia predložili svoje pripomienky k sprístupneniu týchto výňatkov 19. apríla 2017 a 24. apríla 2017.
41
Dňa 5. mája 2017 bolo niekoľko výňatkov z oznámenia, ktoré boli považované za relevantné a nemali dôverný charakter, zaradených do spisu a boli zaslané spoločnosti Tempus (ďalej len „oznámenie“).
42
Opatrením na zabezpečenie priebehu konania z 5. mája 2017 Všeobecný súd vyzval všetkých účastníkov konania, aby odpovedali na niekoľko otázok. Všeobecný súd v podstate položil účastníkom konania otázky k niektorým odsekom usmernenia a niektorým pojmom, ktoré obsahujú. Účastníkom konania boli položené najmä otázky týkajúce sa informácií, ktoré mali k dispozícii v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, pokiaľ ide o posúdenie riadenia dopytu a jeho potenciálneho technologického vývoja v súvislosti s bezpečnosťou dodávok v Spojenom kráľovstve. Komisia bola okrem toho vyzvaná, aby objasnila svoju pozíciu, pokiaľ ide o niektoré konštatovania uvedené v napadnutom rozhodnutí, a informácie, ktoré mala k dispozícii pri posudzovaní predmetného opatrenia. Navyše Všeobecný súd vyzval spoločnosť Tempus, aby sa vyjadrila k tvrdeniam Komisie v duplike, pokiaľ ide o metódu krytia nákladov. Komisia bola tiež vyzvaná, aby uviedla skutočnosti, na ktorých založila svoje posúdenie potrieb financovania prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a Tempus bola vyzvaná, aby uviedla, aké dôkazy o týchto potrebách financovania boli predložené Spojenému kráľovstvu a Komisii.
43
Dňa 22. mája 2017 účastníci konania tomuto opatreniu vyhoveli.
44
Podaniami doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 17. mája a 9. júna 2017 Tempus predložila pripomienky k zápisnici o pojednávaní.
45
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 29. júna 2017 Tempus s poukazom na zásadu rovnosti zbraní požiadala Všeobecný súd, aby preskúmal prílohu B oznámenia, z ktorej vychádzali Komisia a Spojené kráľovstvo vo svojej odpovedi na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania z 5. mája 2017, a aby určil, či jej majú byť oznámené ďalšie časti tejto prílohy, ktoré ešte neboli sprístupnené.
46
Uznesením z 3. júla 2017 o opatrení na vykonanie dokazovania týkajúcom sa predloženia dokumentov Všeobecný súd nariadil Komisii na základe článku 91 písm. b), článku 92 ods. 1 a článku 103 ods. 1 rokovacieho poriadku, aby predložila uvedenú prílohu B oznámenia. Komisia vyhovela tejto žiadosti 4. júla 2017. Dňa 6. júla 2017 bola táto príloha, ktorú Všeobecný súd považoval za relevantnú a ktorá nemá dôverný charakter, založená do spisu a zaslaná spoločnosti Tempus.
47
Tempus navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
48
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú alebo prinajmenšom ako nedôvodnú,
–
uložil spoločnosti Tempus povinnosť nahradiť trovy konania.
49
Spojené kráľovstvo podporuje návrhy Komisie a navrhuje, aby bola žaloba zamietnutá.
III. Právny stav
A. O prípustnosti
50
Komisia vo vyjadrení k žalobe pripomína, že na to, aby bola žaloba dotknutého účastníka konania prípustná, musí sa ňou zabezpečovať ochrana procesných práv, ktoré vyvodzuje z článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 6 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339). Tvrdenia spoločnosti Tempus týkajúce sa prvého žalobného dôvodu možno teda zohľadniť len vtedy, keď sa má nimi skutočne preukázať, že Komisii sa nepodarilo vyvrátiť pochybnosti, ktorým čelila vo fáze predbežného preskúmania, a len ak to ovplyvnilo jej procesné práva.
51
V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že cieľom tvrdenia Komisie nie je spochybniť prípustnosť žaloby v celom jej rozsahu, ale len tú časť žaloby, ktorá sa netýka ochrany procesných práv spoločnosti Tempus. Počas pojednávania navyše Komisia uznala, že účastníci konania sa zhodli na tom, že je prípustné, aby Tempus bránila svoje procesné práva. Napokon je potrebné zdôrazniť, že Komisia nekonkretizovala tvrdenia, ktoré podľa nej nemožno zohľadniť z dôvodu, že sa netýkajú procesných práv spoločnosti Tempus.
52
Vzhľadom na uvedené sa nemožno stotožniť s argumentáciou Komisie, pokiaľ ide o prípustnosť prvého žalobného dôvodu.
B. O veci samej
53
Na podporu svojej žaloby uvádza Tempus ako dotknutá osoba s cieľom zabezpečiť ochranu procesných práv, ktoré vyvodzuje z článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, dva dôvody, pričom prvý je založený na porušení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj viacerých ďalších právnych pravidiel, a druhý na nedostatku odôvodnenia.
1.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, na porušení zásady zákazu diskriminácie, proporcionality a ochrany legitímnej dôvery, ako aj na nesprávnom posúdení skutkového stavu
a)
Úvodné pripomienky
54
Ako to uvádza Spojené kráľovstvo v oznámení a Komisia v napadnutom rozhodnutí, existuje riziko, že elektrická energia, ktorá je k dispozícii v tomto členskom štáte, nebude v blízkej budúcnosti dostatočná na uspokojenie dopytu počas období špičky. V blízkej budúcnosti budú najstaršie výrobné zariadenia zatvorené a existuje riziko, že trh s elektrinou nebude dostatočne stimulačný na to, aby výrobcovia rozvíjali nové výrobné kapacity s cieľom kompenzovať toto zatváranie. Trh s elektrinou podľa nich nebude ponúkať ani dostatočné stimuly pre spotrebiteľov, aby znižovali svoj dopyt s cieľom napraviť túto situáciu. Na účely zabezpečenia bezpečnosti dodávok preto Spojené kráľovstvo považuje za nevyhnutné zriadiť trh s kapacitou.
55
Hlavným cieľom tohto trhu s kapacitou je podnietiť poskytovateľov kapacity, teda v zásade tak výrobcov elektriny (elektrárne vrátane elektrární využívajúcich fosílne palivá), ako aj prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ktorí ponúkajú presun alebo zníženie spotreby, aby zohľadnili ťažkosti, ktoré môžu nastať počas období špičky dopytu. Aj keď teda vystupujú na rôznych úrovniach – ponuka pri výrobe, dopyt pri spotrebe – výrobcovia a prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu predstavujú nevyhnutné prvky štruktúry a spôsobu fungovania trhu s kapacitou, ktorý plánuje Spojené kráľovstvo.
56
V prípade spoločnosti Tempus sa však Komisia nemohla po vykonaní predbežného preskúmania a vzhľadom na informácie dostupné v čase prijatia napadnutého rozhodnutia domnievať, že plánovaný trh s kapacitou nevyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom. Tempus ako prevádzkovateľ v oblasti riadenia dopytu pri tejto príležitosti zdôrazňuje sedem aspektov trhu s kapacitou, ktoré vzbudzujú takéto pochybnosti v zmysle, aký tomuto pojmu dáva článok 4 nariadenia č. 659/1999. V podstate tvrdí, že trh s kapacitou uprednostňuje výrobu pred riadením dopytu diskriminačným a neprimeraným spôsobom, ktorý ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov schémy pomoci a súladu s platnými pravidlami Európskej únie.
b)
O pojme pochybnosti a rozhodnutí Komisie o začatí alebo nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania
57
Ako vyplýva z článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ak sa Komisia domnieva, po tom, ako bola informovaná o návrhu na poskytnutie pomoci, že tento návrh nie je zlučiteľný s vnútorným trhom, bezodkladne začne konanie upravené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ. V rámci konania upraveného týmto ustanovením má Komisia povinnosť vyzvať dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky.
58
Článok 4 nariadenia č. 659/1999 v tejto súvislosti uvádza, že pokiaľ návrh oznámený dotknutým členským štátom skutočne predstavuje pomoc, práve existencia alebo neexistencia „pochybností“, pokiaľ ide o zlučiteľnosť tohto návrhu s vnútorným trhom, umožňuje Komisii prijať alebo neprijať rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania na základe predbežného preskúmania, a to v tomto znení:
„1.   Komisia preskúma oznámenie akonáhle jej bude doručené. …
2.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že úradne oznámené opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia.
3.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že nevznikli žiadne pochybnosti o zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia [s vnútorným] trhom, pokým spadá do rámca článku [107 ods. 1 ZFEÚ], rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné [s vnútorným] trhom (ďalej sa označuje len ako ‚rozhodnutie, ktoré nevyvolalo námietky‘). Rozhodnutie bude špecifikovať, ktorá výnimka zo zmluvy sa použila.
4.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia [s vnútorným] trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku [108 ods. 2 ZFEÚ] (ďalej sa označuje len ako ‚rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania‘)…“
59
V článku 6 nariadenia č. 659/1999 je uvedený podrobný opis konania vo veci formálneho zisťovania:
„1.   Rozhodnutie začať konať vo veci formálneho zisťovania zhrnie príslušné záležitosti faktov a práva, bude zahrnovať predbežné zhodnotenie Komisie, ktoré sa týka charakteru pomoci navrhovaného opatrenia a vysvetlí pochybnosti, čo sa týka jeho zlučiteľnosti [s vnútorným] trhom. Rozhodnutím sa vyzve daný členský štát a iné zainteresované strany, aby predložili pripomienky v rámci predpísaného obdobia, ktoré by za normálnej situácie nemalo presahovať jeden mesiac…
2.   Prijaté pripomienky sa predložia danému členskému štátu… Daný členský štát môže odpovedať na [predložené] pripomienky…“
60
V rámci postupu kontroly štátnej pomoci je teda potrebné rozlišovať jednak fázu predbežného preskúmania pomoci zavedenú článkom 108 ods. 3 ZFEÚ a spravujúcu sa najmä článkom 4 nariadenia č. 659/1999, ktorej jediným cieľom je umožniť Komisii vytvoriť si prvotný názor o čiastočnej alebo úplnej zlučiteľnosti predmetnej pomoci, a jednak fázu preskúmania stanovenú v článku 108 ods. 2 ZFEÚ a spravujúcu sa najmä článkom 6 nariadenia č. 659/1999, ktorá má Komisii umožniť získanie úplnej informácie o všetkých skutočnostiach týkajúcich sa veci (pozri rozsudok z 15. apríla 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, bod 57 a citovanú judikatúru).
61
Komisia môže využiť fázu predbežného preskúmania stanovenú v článku 108 ods. 3 ZFEÚ na prijatie rozhodnutia, ktorým sa pomoc schvaľuje, ak pri prvom preskúmaní môže dospieť k záveru, že predmetný projekt je zlučiteľný so Zmluvou o FEÚ. Ak však toto prvé preskúmanie viedlo Komisiu k opačnému presvedčeniu, alebo aj vtedy, keď sa jej nepodarilo prekonať všetky ťažkosti, ktoré sa vyskytli pri posudzovaní zlučiteľnosti tejto pomoci s vnútorným trhom, je Komisia povinná vyžiadať si všetky potrebné stanoviská a na tento účel začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (pozri rozsudok z 15. apríla 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, body 58 a 59 a citovanú judikatúru).
62
Pokiaľ ide o pojem „pochybnosti“ týkajúce sa zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom stanovený v článku 4 ods. 3 a 4 nariadenia č. 659/1999, s cieľom vymedziť rámec pre posúdenie Komisie judikatúra stanovila tri požiadavky.
63
Po prvé tento pojem má výlučnú povahu. Komisia preto nemôže odmietnuť začať konanie vo veci formálneho zisťovania, dovolávajúc sa iných okolností, akými sú záujem tretích osôb, hospodárnosť konania alebo akýkoľvek iný administratívny alebo politický dôvod (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. februára 2009, Deutsche Post a DHL International/Komisia, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 90 a citovanú judikatúru, a z 10. júla 2012, Smurfit Kappa Group/Komisia, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 78).
64
Po druhé z článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 najmä vyplýva, že ak Komisia nedokáže odstrániť všetky pochybnosti v zmysle tohto ustanovenia, má povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania. V tomto ohľade jej neprináleží miera voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113 a citovanú judikatúru, a z 10. júla 2012, Smurfit Kappa Group/Komisia, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 79 a citovanú judikatúru).
65
Po tretie pojem pochybnosti uvedený v článku 4 ods. 3 a 4 nariadenia č. 659/1999 má objektívnu povahu. Existenciu takých ťažkostí treba hľadať tak v okolnostiach prijatia napadnutého aktu, ako aj v jeho obsahu, a to objektívnym spôsobom, porovnaním odôvodnenia rozhodnutia s informáciami, ktorými Komisia mohla disponovať v čase, keď sa vyjadrovala k zlučiteľnosti sporných pomocí s vnútorným trhom. Z toho vyplýva, že preskúmanie zákonnosti, ktoré vykonáva Všeobecný súd, pokiaľ ide o existenciu pochybností, zo svojej podstaty presahuje skúmanie zjavne nesprávneho posúdenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 2009, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, bod 63, a z 10. júla 2012, Smurfit Kappa Group/Komisia, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 80 a citovanú judikatúru).
66
Pokiaľ ide v tomto kontexte o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Komisie o nevznesení námietok, Všeobecnému súdu prislúcha preskúmať tvrdenia spoločnosti Tempus, ktorými preukazuje, že po predbežnom preskúmaní oznámené opatrenie vyvoláva pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom v zmysle článku 4 ods. 3 a 4 nariadenia č. 659/1999, čo malo viesť k prijatiu rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania. Takéto preskúmanie je pre spoločnosť Tempus o to viac dôležité, že tieto tvrdenia v podstate zodpovedajú tvrdeniam, ktoré by mohla predložiť ako dotknutá osoba pri uplatňovaní svojich procesných práv v rámci konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ak by toto konanie bolo začaté, pričom ide o procesné práva, v súvislosti s ktorými v prejednávanej veci uvádza, že došlo k ich porušeniu.
67
Na tento účel Tempus znáša dôkazné bremeno, pričom dôkaz môže predložiť prostredníctvom súboru súhlasných nepriamych dôkazov týkajúcich sa jednak okolností a dĺžky konania o predbežnom preskúmaní a jednak obsahu napadnutého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. februára 2009, Deutsche Post a DHL International/Komisia, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 93). Konkrétne nedostatočnosť alebo neúplnosť preskúmania uskutočneného Komisiou v rámci konania o predbežnom preskúmaní predstavuje nepriamy dôkaz o existencii pochybností v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999 (pozri rozsudok z 10. júla 2012, Smurfit Kappa Group/Komisia, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 81 a citovanú judikatúru). Ako dotknutá osoba Tempus nemá vyšetrovacie právomoci a v zásade ani vyšetrovacie schopnosti porovnateľné s tými, ktoré má Komisia, ktorá môže v prípade potreby požiadať o spoluprácu dotknutý členský štát, aby dokončila svoje preskúmanie oznámeného opatrenia.
68
Preto v prejednávanej veci a tak, ako to vyplýva z bodov 79 až 82 nižšie, v štádiu konania, v ktorom dotknuté osoby ešte neboli na základe rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vyzvané na to, aby predložili svoje pripomienky, postačuje, aby Tempus uviedla dôvody, pre ktoré sa vzhľadom na napadnuté rozhodnutie domnieva, že Komisia mala mať pochybnosti o zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom. Nie je teda povinná predložiť všetky dôkazy, ktorými možno preukázať nezlučiteľnosť oznámenej schémy pomoci.
69
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že na to, aby bolo možné uskutočniť dostatočné preskúmanie podľa pravidiel uplatniteľných na štátnu pomoc, Komisia nie je povinná obmedziť svoju analýzu na skutočnosti uvedené v oznámení predmetného opatrenia. Môže a prípadne musí vyhľadať relevantné informácie, aby mala v čase prijatia napadnutého rozhodnutia k dispozícii informácie potrebné na hodnotenie, ktoré možno odôvodnene považovať za dostatočné a jasné na účely jej posúdenia. Na ilustráciu je potrebné uviesť, že už bolo rozhodnuté, že Komisia vykonala „aktívne a dôsledné“ preskúmanie zlučiteľnosti štátnej pomoci vtedy, keď skúmala dôvodnosť tvrdení uvádzaných členským štátom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2008, Kronoply a Kronotex/Komisia, T‑388/02, neuverejnený, EU:T:2008:556, bod 127), kým takéto preskúmanie sa považovalo za „nedostatočné“ vtedy, keď sa ním nezískali informácie, ktoré by jej umožnili posúdiť opatrenie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. februára 2009, Deutsche Post a DHL International/Komisia, T‑388/03, EU:T:2009:30, body 109 a 110).
70
Preto s cieľom preukázať existenciu pochybností v zmysle článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 postačuje, aby Tempus preukázala, že Komisia nevyhľadala a nepreskúmala starostlivo a nestranne všetky skutočnosti, ktoré sú relevantné na účely tejto analýzy, alebo že ich náležite nezohľadnila tak, aby sa vylúčili všetky pochybnosti o zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom.
71
Navyše z ustálenej judikatúry vyplýva, že zákonnosť rozhodnutia v oblasti štátnej pomoci sa musí posudzovať v závislosti od informácií, ktoré Komisia mohla mať k dispozícii v okamihu, keď toto rozhodnutie prijala (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. apríla 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, body 54 a 55 a citovanú judikatúru). Informácie, ktoré Komisia „mohla mať k dispozícii“, zahŕňajú tie, ktoré sa zdali byť relevantnými na posúdenie, ktoré mala táto inštitúcia uskutočniť v súlade s článkom 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ a článkom 4 ods. 3 alebo 4 nariadenia č. 659/1999.
72
S cieľom preukázať existenciu pochybností, pokiaľ ide o zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom, je preto prípustné, aby Tempus uviedla všetky relevantné informácie, ktorými Komisia disponovala alebo mohla disponovať v čase, keď prijala napadnuté rozhodnutie. Rovnako na účely preskúmania zákonnosti, ktoré má Všeobecný súd v tejto súvislosti vykonať, Všeobecný súd môže zohľadniť akúkoľvek informáciu, ktorá sa spomína v napadnutom rozhodnutí na podporu posúdenia, ktoré v ňom vykonala Komisia.
73
V prejednávanej veci je preto potrebné overiť, či skutočnosti uvádzané spoločnosťou Tempus pred Všeobecným súdom mohli vzhľadom na informácie dostupné v čase prijatia napadnutého rozhodnutia vyvolať pochybnosti o čiastočnej alebo úplnej zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom, na základe ktorých by tak Komisia bola povinná začať konanie vo veci formálneho zisťovania bez toho, aby bol dotknutý následný výkon voľnej úvahy tejto inštitúcie, pokiaľ ide o zlučiteľnosť tohto opatrenia s vnútorným trhom, po začatí uvedeného konania.
c)
O dĺžke trvania rokovaní medzi členským štátom a Komisiou a okolnostiach súvisiacich s prijatím napadnutého rozhodnutia
74
Tempus zdôrazňuje význam otázok, ktoré boli Komisii predložené v tejto veci, ktorá je prvým konaním o preskúmaní týkajúcim sa trhu s kapacitou a uplatňovania usmernenia. V prejednávanej veci dĺžka trvania rokovaní medzi Spojeným kráľovstvom a Komisiou pred oznámením išla nad rámec toho, čo sa vyžaduje na prijatie rozhodnutia o nevznesení námietok a predstavuje nepriamy dôkaz schopný preukázať existenciu pochybností. Tempus tiež poznamenáva, že je paradoxné, aby sa Komisia na jednej strane domnievala, že nie je nevyhnutné začať konanie vo veci formálneho zisťovania na prvom oznámenom trhu s kapacitou, a na druhej strane, že je následne potrebné, aby sa na túto tému uskutočnilo prvé sektorové vyšetrovanie, aké nebolo v oblasti štátnej pomoci nikdy začaté, s cieľom „lepšie pochopiť tieto opatrenia a zabezpečiť dodržiavanie pravidiel EÚ“ a vypočuť „dotknuté osoby, ktoré nie sú vypočuté v rámci bežných postupov v oblasti štátnej pomoci“ [pozri rozhodnutie Komisie C(2015) 2814 final z 29. apríla 2015, ktorým sa začína vyšetrovanie týkajúce sa mechanizmov kapacity v sektore energie podľa článku 20a nariadenia č. 659/1999, a zodpovedajúcu tlačovú správu].
75
Komisia odpovedá, že v prípade neexistencie sťažnosti je na účely určenia, či dĺžka fázy predbežného preskúmania môže preukázať pochybnosti, podstatný len dátum oznámenia. Ak však tento postup trval menej ako dva mesiace, nemôže preukazovať existenciu pochybností, ale skôr ukazuje na ich neexistenciu. V každom prípade platí, že vzhľadom na skutočnosť, že trh s kapacitou bol vytvorený v rámci celoštátnej verejnej konzultácie, ktorá sa skončila krátko pred oznámením, komunikácia, ktorú mohlo mať Spojené kráľovstvo s Komisiou v čase pred oznámením, je úplne irelevantná na účely zodpovedania otázky, či Komisia mohla mať pochybnosti o opatrení, ktoré bolo napokon oznámené. Pokiaľ ide o paradox uvádzaný spoločnosťou Tempus, Komisia tvrdí, že zákonnosť napadnutého rozhodnutia sa posudzuje na základe informácií dostupných v čase, keď rozhoduje, bez toho, aby bolo možné na účely „psychologického efektu“ zohľadniť následne prijaté rozhodnutia. V každom prípade neskoršie rozhodnutie o začatí sektorového vyšetrovania týkajúceho sa mechanizmov s kapacitou v iných členských štátoch ako Spojené kráľovstvo malo za cieľ „získať lepšie pochopenie existencie a fungovania [týchto] mechanizmov“. Pokiaľ ide o trh s kapacitou Spojeného kráľovstva, takéto pochopenie už bolo získané po individuálnom preskúmaní oznámeného opatrenia.
76
Samotné Spojené kráľovstvo tvrdí, že dĺžka trvania diskusie, ktorá predchádzala oznámeniu, nemôže preukázať existenciu pochybností.
77
Podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ „Komisia musí byť v dostatočnom čase upovedomená o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla podať svoje pripomienky“. Táto oznamovacia povinnosť umožňuje Komisii vykonať predbežnú kontrolu akýchkoľvek zámerov týkajúcich sa pomoci. Ako totiž vyplýva z článku 4 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, „Komisia preskúma oznámenie akonáhle jej bude doručené“. Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 659/1999 ďalej spresňuje, že Komisia má k dispozícii lehotu „dvoch mesiacov“, ktorá „začína v deň nasledujúci po doručení úplného oznámenia“, na prijatie rozhodnutia v rámci predbežného preskúmania oznámenia stanoveného v článku 108 ods. 3 ZFEÚ s tým cieľom, aby v prípade potreby začala konanie vo veci formálneho zisťovania stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ak oznámené opatrenie vzbudzuje pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom.
78
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že rozsah vyšetrovania Komisie v rámci predbežného skúmania, ako aj značná zložitosť spisu, môžu dokazovať, že predmetné konanie išlo zreteľne nad rámec toho, čo bežne spadá do prvotného skúmania uskutočneného v rámci ustanovení článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Táto okolnosť predstavuje nepriamy dôkaz o existencii pochybností v zmysle článku 4 ods. 3 alebo 4 nariadenia č. 659/1999 (pozri rozsudok zo 7. novembra 2012, CBI/Komisia, T‑137/10, EU:T:2012:584, bod 285 a citovanú judikatúru).
79
V prejednávanej veci je nutné konštatovať, že oznámené opatrenie je významné, zložité a nové.
80
Po prvé totiž v napadnutom rozhodnutí Komisia povolila vykonávanie viacročnej schémy pomoci na obdobie desiatich rokov (pozri odôvodnenia 6 a 162 napadnutého rozhodnutia). Sumy, na ktoré sa vzťahuje tento režim, sú obzvlášť vysoké, keďže sa pohybujú medzi 0,9 až 2,6 miliardy GBP ročne (pozri odôvodnenie 7 napadnutého rozhodnutia), teda medzi 8,1 a 23,4 miliardy GBP v období desiatich rokov, ako to Komisia potvrdila na pojednávaní. V období rokov 2018 – 2019, teda v prvom roku dodávok v rámci trhu s kapacitou, Spojené kráľovstvo oznámilo svoj zámer uviesť na aukciu celkovú kapacitu 53,3 gigawattu (GW).
81
Po druhé definícia, ako aj vykonávanie tejto schémy pomoci, sa zdajú byť zložité. Hypotéz uvádzaných na účely odôvodnenia jej existencie je mnoho a sú založené na pravdepodobnostiach (pozri odôvodnenia 79 až 82 napadnutého rozhodnutia). Týka sa viacerých kategórií prevádzkovateľov, a to v závislosti od podmienok, ktoré sa môžu líšiť z jednej kategórie na druhú a ktoré si vyžadujú splnenie určitých kritérií oprávnenosti (pozri odôvodnenia 15 až 27 napadnutého rozhodnutia). Sú vymedzené rôzne mechanizmy aukcií, pričom tieto aukcie prebiehajú vo viacerých etapách (pozri najmä odôvodnenia 28 až 51 napadnutého rozhodnutia). Toto opatrenie môže mať značné a dlhodobé účinky potenciálne presahujúce obdobie desiatich rokov, na ktoré bolo povolené, pretože umožňuje určitým poskytovateľom kapacity uzatvoriť zmluvu s dobou platnosti až pätnásť rokov pri každej každoročnej aukcii T‑4 (pozri odôvodnenie 57 napadnutého rozhodnutia). Tieto účinky sa predovšetkým týkajú, priamo aj nepriamo a dlhodobo, existujúcich a nových výrobcov, ako aj prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
82
Po tretie, ako to tvrdí Tempus a ako to uviedol podpredseda Komisie zodpovedný za politiku hospodárskej súťaže, keď obsah napadnutého rozhodnutia zhrnul v tlačovej správe, je to prvýkrát, čo Komisia posudzuje trh s kapacitou podľa usmernenia. Predmetné opatrenie je teda nové, a to tak pokiaľ ide o jeho predmet, ako aj jeho dôsledky do budúcnosti.
83
Navyše možno poukázať – ako to urobila Tempus, a len na účely zdôraznenia zložitosti a novosti otázok, ktorým musela Komisia v tejto veci čeliť –, tak na začatie sektorového vyšetrovania týkajúceho sa trhov s kapacitou, ako aj na následné začatie konaní vo veci formálneho zisťovania v niektorých prípadoch a z dôvodov vlastných každej veci, ktoré sa týkajú trhov s kapacitou plánovaných inými členskými štátmi. Keďže všetky také udalosti nastali po tom, ako Komisia prijala napadnuté rozhodnutie, nemôžu mať vplyv na posúdenie Všeobecného súdu, pokiaľ ide o zákonnosť napadnutého rozhodnutia.
84
V prejednávanej veci sa však zdá, že 23. júla 2014 po vykonaní predbežného preskúmania v trvaní jedného mesiaca Komisia zastávala názor, že opatrenie oznámené Spojeným kráľovstvom 23. júna 2014 nevyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom, a že môže byť predmetom rozhodnutia o nevznesení námietok. Jednotliví poskytovatelia kapacity neboli vyzvaní, aby v priebehu tohto konania predložili pripomienky, keďže Komisia to nepovažovala za potrebné.
85
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci skutočnosť, že predbežné preskúmanie trvalo len jeden mesiac, neumožňuje domnievať sa, že ide o nepriamy dôkaz umožňujúci dospieť k záveru o neexistencii pochybností po prvom preskúmaní predmetného opatrenia. Ako totiž tvrdí Tempus, tiež je potrebné zohľadniť dĺžku trvania a obsah kontaktov, ku ktorým došlo medzi Spojeným kráľovstvom a Komisiou pred oznámením opatrenia. Hoci tieto kontakty nie sú spontánne, ale skôr vyvolané Komisiou, aj tak majú v prejednávanej veci určité vlastnosti, ktoré zvýrazňujú zložitosť a novosť predmetného opatrenia.
86
Na úvod je potrebné pripomenúť, že prednotifikačná fáza vychádzajúca zo skúseností získaných Komisiou v rámci vedenia konaní vo veci kontroly štátnej pomoci bola formalizovaná do kódexu najlepšej praxe pre uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci, ktorý Komisia prijala 16. júna 2009 (Ú. v. EÚ C 136, 2009, s. 13, ďalej len „kódex najlepšej praxe“). Hoci, ako to stanovuje odsek 8 kódexu najlepšej praxe, tento kódex nemení žiadne práva alebo povinnosti stanovené Zmluvou o FEÚ a jednotlivými nariadeniami, ktoré stanovujú rámec pre postupy týkajúce sa štátnej pomoci, umožňuje spresniť cieľ, trvanie a podmienky takýchto neformálnych kontaktov.
87
Podľa odseku 10 kódexu najlepšej praxe prednotifikačná fáza poskytuje útvarom Komisie a členskému štátu možnosť neformálne prediskutovať právne a hospodárske aspekty navrhovaného projektu v období pred oznámením s cieľom zvýšiť jeho kvalitu a úplnosť. Táto fáza teda vytvára cestu pre rýchlejšie spracúvanie oznámení po ich formálnom predložení Komisii.
88
Ako sa to uvádza v kódexe najlepšej praxe, cieľom prednotifikačnej fázy je uľahčiť oznamovanie navrhovaného zámeru, a to s cieľom umožniť Komisii, aby hneď po prijatí tohto oznámenia optimálnym spôsobom vykonala predbežné preskúmanie. Podľa článku 2 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 sa totiž v oznámení musia poskytnúť všetky potrebné informácie s cieľom umožniť Komisii prijať rozhodnutie podľa článku 4 (rozhodnutia o predbežnom preskúmaní oznámenia) a článku 7 (rozhodnutia o ukončení konania vo veci formálneho zisťovania) tohto nariadenia.
89
Hlavný cieľ prednotifikačnej fázy tak spočíva v znížení rizika, že oznámenie bude možno považovať za neúplné, čo ešte viac oddiali postup preskúmania oznámeného zámeru. V súlade s článkom 5 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 Komisia môže požadovať všetky potrebné dodatočné informácie počas fázy predbežného preskúmania, ak sa domnieva, že poskytnuté informácie sú neúplné.
90
Naproti tomu cieľom prednotifikačnej fázy nie je posúdiť zlučiteľnosť oznámeného opatrenia s vnútorným trhom, obzvlášť ak ide o osobitne nový alebo zložitý prípad. Komisia okrem iného v odseku 16 kódexu najlepšej praxe uvádza, že v takom prípade jej útvary v zásade po prednotifikačnej fáze neposkytujú „neformálne predbežné posúdenie“ o úplnosti návrhu notifikácie a o prima facie súlade navrhovaného projektu s vnútorným trhom. V každom prípade takúto informáciu predloženú Komisiou v rámci predbežných neformálnych kontaktov, ku ktorým došlo počas prednotifikačnej fázy, nemožno považovať za oficiálne stanovisko Komisie prijaté na základe preskúmania oznámenia.
91
Ako sa totiž uvádza v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, Komisia uskutoční preskúmanie až po prijatí oznámenia. Predchádzajúce potvrdenie o viac‑menej úplnej povahe oznámenia plánovaného projektu na základe príslušných pravidiel preto nemožno považovať za posúdenie, ku ktorému došlo v rámci postupov preskúmania štátnej pomoci stanovených v Zmluve o FEÚ a v nariadení č. 659/1999. Komisia nemôže zamieňať fázu prípravy oznámenia, ktorá môže byť predbežná, s fázou jeho preskúmania, ktorá je najprv predbežná a následne prípadne aj formálna, ak sa preukáže, že je potrebné, aby sa jej umožnilo zhromaždiť všetky informácie, ktoré potrebuje na zhodnotenie zlučiteľnosti pomoci, a na tento účel zhromaždiť pripomienky dotknutých strán.
92
V tomto kontexte po prvé z oznámenia vyplýva, že prednotifikačná fáza, ktorá zahŕňa kontakty pred oznámením, ktoré prebiehajú medzi Komisiou a dotknutým členským štátom, bola podstatne dlhšia než obdobie dvoch mesiacov, ktoré vo všeobecnosti stanovuje kódex najlepšej praxe.
93
Práce vlády Spojeného kráľovstva na zavedení trhu s kapacitou totiž začali už v roku 2010. Už v decembri 2012, teda približne 18 mesiacov pred tým, ako Komisia vykonala predbežné preskúmanie oznámenia podľa článku 4 nariadenia č. 659/1999, Spojené kráľovstvo informovalo Komisiu o obsahu plánovaného opatrenia.
94
V rámci týchto neformálnych kontaktov Komisia doručila Spojenému kráľovstvu prvý súbor otázok týkajúcich sa tohto opatrenia, na ktoré Spojené kráľovstvo odpovedalo v júli 2013.
95
Z oznámenia tiež vyplýva, že Komisia 25. marca 2014 doručila Spojenému kráľovstvu druhý súbor otázok. V týchto 47 otázkach Komisia Spojené kráľovstvo najmä požiadala o poskytnutie informácií o úlohe prepojenia, o možnosti riadenia dopytu zúčastňovať sa na trhu s kapacitou alebo o jednotlivých dobách platnosti zmlúv ponúkaných výrobcom. Napríklad v otázke č. 32 Komisia požiadala Spojené kráľovstvo, aby uviedlo, či prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu budú oprávnení zúčastňovať sa na trhu s kapacitou a ako sa s nimi bude zaobchádzať. Podobne aj v otázke č. 33 Komisia chcela vedieť, do akej miery sa bude zohľadňovať prepojená kapacita. Dňa 31. marca 2014 Spojené kráľovstvo odpovedalo na tieto otázky a Komisii predložilo aktualizovanú verziu plánovaného opatrenia.
96
Podľa toho, čo sa uvádza v liste Spojeného kráľovstva z 27. júna 2014 predloženom Komisiou pred Všeobecným súdom, 17. júna 2014 Komisia informovala Spojené kráľovstvo „po predbežnom preskúmaní“ – vykonanom mimo formálneho rámca stanoveného článkom 4 nariadenia č. 659/1999, keďže predbežné preskúmanie začína až doručením oznámenia –, že so zreteľom na usmernenie považuje trh s kapacitou prima facie za zlučiteľný s článkom 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.
97
Rovnako 17. júna 2014 Komisia doručila Spojenému kráľovstvu tretí súbor otázok, ktoré sa okrem iného týkali stimulačného účinku zamýšľaného opatrenia, jeho proporcionality a prípadnej diskriminácie medzi poskytovateľmi kapacity. Spojené kráľovstvo na tieto otázky odpovedalo priamo v oznámení, konkrétne v prílohe H, ktorá bola k nemu pripojená, a poskytlo zhrnutie týchto odpovedí vo svojom už citovanom liste z 27. júna 2014.
98
Podľa usmernenia (pozri najmä body 3.9.4, 3.9.5 a 3.9.6) je potrebné zdôrazniť, že otázky stimulačného účinku, primeranosti a existencie prípadnej diskriminácie sú súčasťou skutočností, ktoré je nevyhnutné posudzovať v rámci preskúmania zlučiteľnosti opatrenia pomoci v prospech primeranosti výrobných kapacít, ako je predmetné opatrenie. Inými slovami, protirečivo a napriek skutočnosti, že takéto „neformálne predbežné posúdenie“, ktoré je nezáväzné, odsek 16 kódexu najlepšej praxe v obzvlášť nových a zložitých prípadoch nestanovuje, sa Komisia už v tejto etape domnievala, a to ešte pred svojím predbežným preskúmaním podľa nariadenia č. 659/1999, že zamýšľané opatrenie je prima facie zlučiteľné s uplatniteľnými pravidlami, pričom predznamenala potrebu zároveň vyžiadať si informácie o kľúčových aspektoch takéhoto preskúmania.
99
Po druhé súbežne s uvedenými diskusiami medzi Spojeným kráľovstvom a Komisiou Spojené kráľovstvo usporiadalo od 10. októbra do 24. decembra 2013 vnútroštátnu verejnú konzultáciu o zamýšľanom trhu s kapacitou. Táto konzultácia sa však netýkala otázky zlučiteľnosti tohto opatrenia s pravidlami uplatniteľnými na štátnu pomoc. Obmedzovala sa len na zdôraznenie nevyhnutnosti predchádzajúceho povolenia Komisie na realizáciu zamýšľaného opatrenia.
100
V tejto súvislosti nemožno konštatovať, ako to na niektorých miestach vyplýva z argumentácie predloženej Spojeným kráľovstvom a Komisiou, že takúto vnútroštátnu konzultáciu možno považovať za postup umožňujúci dotknutým osobám predložiť svoje pripomienky, ako by to mohlo byť v prípade, ak by Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania. V rámci postupov preskúmania štátnej pomoci nemôže dotknutý členský štát, ktorý je poskytovateľom pomoci, nahrádzať Komisiu, ktorá musí ako strážkyňa zmlúv a v súlade s článkom 108 ZFEÚ preskúmať každý zámer poskytnúť pomoc. Prináleží Komisii, a nie členskému štátu, aby v prípade potreby a v rámci postupu stanoveného na tento účel zhromaždila všetky informácie, ktoré potrebuje na posúdenie zlučiteľnosti pomoci. Rovnako platí, že dotknuté osoby musia predložiť svoje pripomienky Komisii, a nie štátu, ktorý je poskytovateľom pomoci, ak sa domnievajú, že je to nevyhnutné na to, aby Komisia mohla po predchádzajúcom ohlásení rozhodnúť o zlučiteľnosti pomoci.
101
Po tretie, aj keď sa Komisia domnieva, že nedostala sťažnosti (pozri bod 75 vyššie), z oznámenia a napadnutého rozhodnutia vyplýva, že tri typy hospodárskych subjektov vyjadrili vzhľadom na informácie, ktoré im boli známe v čase, keď sa prejavili, želanie priamo a spontánne oznámiť Komisii svoje pripomienky k zlučiteľnosti pomoci.
102
Komisia tak 30. mája a 26. júna 2014 dostala pripomienky poskytovateľa služieb vyvažovania, ktorý sa dovolával nezlučiteľnosti pomoci s usmernením (pozri odôvodnenia 96 a 97 napadnutého rozhodnutia).
103
Okrem toho Komisia dostala 9. júna 2014 pripomienky od združenia UK Demand Response Association (UKDRA, združenie pre riadenie dopytu v Spojenom kráľovstve), v ktorých bolo tiež uvedené, že zamýšľané opatrenie je v rozpore s usmernením. UKDRA konkrétne uviedlo rôzne doby platnosti zmluvy prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a výrobcov, vzájomné vylučovanie sa účasti na prechodných aukciách a účasti na trvalých aukciách, metódu krytia nákladov na trhu s kapacitou a nezohľadnenie vplyvu riadenia dopytu na náklady na prenos a distribúciu elektriny. UKDRA tiež uviedlo, že od vnútroštátnej konzultácie realizovanej Spojeným kráľovstvom došlo k podstatným zmenám v zamýšľanom projekte, a to najmä s cieľom podporiť výrobu elektriny z fosílnych palív (pozri odôvodnenia 101 a 102 napadnutého rozhodnutia).
104
Napokon 25. júna a 3. júla 2014 Komisia dostala listy od hospodárskeho subjektu, ktorý nadobudol existujúce elektrárne. Tento hospodársky subjekt tvrdil, že rozdiel v zaobchádzaní medzi existujúcimi a novými elektrárňami – existujúce elektrárne majú prístup len k zmluvám s dobou platnosti jeden rok na rozdiel od ostatných – nie je v súlade s právom Únie (pozri odôvodnenia 98 až 100 napadnutého rozhodnutia).
105
Pripomienky Spojeného kráľovstva v odpovedi na tieto podania boli Komisii predložené v prílohe I k oznámeniu. Spojené kráľovstvo v tejto súvislosti uviedlo, že odpovedalo na tvrdenia uvedené v oboch „sťažnostiach“, ktoré Komisia pripojila k tretiemu súboru otázok položených 17. júna 2014 a ktoré boli konkrétne podané 30. mája 2014 a 9. júna 2014, ako aj na tvrdenia uvedené v „inej sťažnosti“, ktorá mala byť podľa Spojeného kráľovstva čoskoro zaslaná Komisii hospodárskym subjektom, ktorý nadobudol existujúce elektrárne (pozri odôvodnenia 103 až 107 napadnutého rozhodnutia s názvom „Pripomienky Spojeného kráľovstva“). Navyše v e‑maile z 28. júna 2014 zaslanom Komisii Spojené kráľovstvo jednak predložilo medzi skutočnosťami týkajúcimi sa doby platnosti zmlúv, riadenia siete skladovania a jadrovej energie tabuľku so zhrnutím rozdielov v zaobchádzaní medzi poskytovateľmi kapacity a jednak pripomenulo, že „v prípade každej sťažnosti oznámenie obsahuje dodatočné informácie, a to hlavne v prílohe I“.
106
Z vyššie uvedeného vyplýva, že doba trvania prednotifikačnej fázy bola podstatne dlhšia než obdobie dvoch mesiacov, ktoré vo všeobecnosti stanovuje kódex najlepšej praxe.
107
Tiež sa zdá, že zamýšľané opatrenie nielenže spôsobovalo viaceré ťažkosti zistené Komisiou na základe prednotifikačnej fázy od začiatku, ale takéto ťažkosti spôsobuje naďalej aj na konci tejto fázy. Po viac ako rok trvajúcich neformálnych kontaktoch sa totiž Komisia opýtala Spojeného kráľovstva na úlohu prepojenia, postavenie riadenia dopytu a rozdiely v zaobchádzaní medzi výrobcami. Podobne aj na konci tohto neformálneho postupu Komisia požiadala Spojené kráľovstvo o objasnenie viacerých otázok, ktoré vznikli v súvislosti s usmernením a ktoré tvoria rámec pre analýzu zamýšľaného opatrenia, ktoré nadobudne platnosť.
108
Aj keď Komisia len začínala predbežné preskúmanie oznámenia a tri rôzne typy hospodárskych subjektov vyjadrili pred Komisiou svoje obavy, pokiaľ ide o zlučiteľnosť zamýšľaného opatrenia, v tejto fáze konania konštatovala, že nemá žiadne pochybnosti, a teda že nepovažuje za potrebné vyžiadať si pripomienky dotknutých osôb k jednotlivým rozhodnutiam Spojeného kráľovstva v oznámení.
109
Za týchto okolností dĺžka a okolnosti prednotifikačnej fázy, ktoré svedčia o ťažkostiach spôsobených potrebou zhromažďovať relevantné informácie na to, aby Komisia mohla preskúmať oznámenie schémy pomoci podľa relevantných ustanovení Zmluvy o FEÚ, nariadenia č. 659/1999 a usmernenia, ako aj rôznorodosť pripomienok týkajúcich sa tejto schémy pomoci, ktoré predložili tri rôzne typy hospodárskych subjektov, neumožňujú domnievať sa, že krátke trvanie postupu predbežného preskúmania predstavuje nepriamy dôkaz o neexistencii pochybností, pokiaľ ide o zlučiteľnosť uvedenej schémy s vnútorným trhom, ale naopak, môžu predstavovať nepriamy dôkaz o existencii takýchto pochybností.
110
Okrem toho zo spisu nevyplýva, že by sa počas mesiaca venovaného predbežnému preskúmaniu oznámenia Komisia venovala konkrétnemu prešetrovaniu spisu, pokiaľ ide o úlohu riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou. Jediný dokument, ktorý totiž Komisia v tomto ohľade predložila Všeobecnému súdu, je e‑mail Spojeného kráľovstva z 28. júna 2014 (pozri bod 105 vyššie). V tomto e‑maile Spojené kráľovstvo uvádza vo forme tabuľky zhrnutie rozdielov v zaobchádzaní medzi poskytovateľmi kapacity v reakcii na obavy, ktoré v tejto súvislosti pravdepodobne vyjadril hospodársky subjekt, ktorý nadobudol existujúce elektrárne. Napadnuté rozhodnutie túto komunikáciu formálne nezdôrazňuje a ani neumožňuje zistiť, či sa Komisia v nadväznosti na doručenie tejto tabuľky alebo ďalších informácií uvedených v tomto e‑maile pýtala na ich obsah, pokiaľ ide o úlohu riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou, a to či už opätovne Spojeného kráľovstva, alebo dotknutých osôb. V každom prípade uvedená tabuľka poskytuje len zhrnutie rozdielov, ktoré existujú v rámci trhu s kapacitou uvedeného v oznámení medzi nasledujúcimi troma typmi hospodárskych subjektov: po prvé existujúce elektrárne a obnovené elektrárne, po druhé nové elektrárne a po tretie prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu. Tento dokument neobsahuje informácie umožňujúce zistiť, či Komisia vykonala samostatné posúdenie na základe kritérií vymedzených v usmernení (v tejto otázke pozri bod 117 a nasl. nižšie).
111
Pokiaľ ide teda o trvanie diskusií medzi členským štátom a Komisiou a okolnosti súvisiace s prijatím napadnutého rozhodnutia, z vyššie uvedeného vyplýva, že oznámené opatrenie je významné, zložité a nové, a že jeho výsledkom bola dlhá prednotifikačná fáza, v rámci ktorej Komisia položila veľa otázok Spojenému kráľovstvu s cieľom získať dôležité objasnenia, najmä pokiaľ ide o posúdenie tohto opatrenia podľa usmernenia. Tiež z toho vyplýva, že toto opatrenie napadli v troch ohľadoch rôzne hospodárske subjekty, ktoré mali mať z neho prospech.
112
Zo spisu nevyplýva ani to, že by Komisia v takej situácii počas predbežného preskúmania vykonala osobitné vyšetrovanie týkajúce sa informácií predložených Spojeným kráľovstvom, pokiaľ ide o úlohu riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou.
113
Vzhľadom na charakteristiky predmetnej schémy pomoci a osobitosti prednotifikačnej fázy sa Komisia nenachádzala v situácii, že by sa mohla uspokojiť s obmedzením sa na informácie predložené dotknutým členským štátom bez vykonania svojho vlastného posúdenia s cieľom preskúmať a v prípade potreby vyhľadať, a to v prípade potreby aj u iných dotknutých osôb, informácie relevantné na účely vykonania svojho posúdenia (pozri bod 69 vyššie).
114
Pri neexistencii predloženia dôkazov zo strany Komisie na účely preukázania takéhoto preskúmania je preto možné sa domnievať, že Komisia sa v tejto veci obmedzila na to, že požiadala o informácie dotknutý členský štát a aj ich od neho prevzala bez toho, aby v tomto ohľade vykonala svoju vlastnú analýzu.
115
Takéto okolnosti predstavujú, ako to tvrdí Tempus, nepriamy dôkaz o existencii pochybností o zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom.
116
Preto je potrebné preskúmať, či skutočnosti týkajúce sa obsahu napadnutého rozhodnutia môžu vzhľadom na pripomienky predložené v tejto súvislosti spoločnosťou Tempus v tejto veci tiež predstavovať nepriame dôkazy svedčiace o tom, že Komisia mala mať pochybnosti po predbežnom preskúmaní oznámeného opatrenia.
d)
O posúdení úlohy riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou zo strany Komisie vo fáze predbežného preskúmania a vzhľadom na dostupné dôkazy
117
Tempus tvrdí, že Komisia nesprávne posúdila úlohu riadenia dopytu na trhu s kapacitou najmä vzhľadom na usmernenie, ktoré má za cieľ „uľahčiť“ alebo „podporiť“ riadenie dopytu. Odvoláva sa aj na dokumenty Komisie, ktoré poukazujú na potrebu skúmať „potenciálnu účasť subjektov na strane dopytu na systéme“ s cieľom vyhnúť sa „zbytočným investíciám do výroby“. Preto namiesto toho, aby sa obmedzila na potvrdenie stanoviska Spojeného kráľovstva, podľa ktorého „usporiadanie prvej aukcie v decembri 2014 bude podstatné pre získanie informácií o riadení dopytu a jeho potenciáli“ a prechodné aukcie musia postačovať (pozri odôvodnenie 122 napadnutého rozhodnutia), Komisia mala vyžadovať alebo sama vykonať primerané posúdenie potenciálu riadenia dopytu. Táto analýza by mala za následok zníženie „objemu výrobnej kapacity“ disponibilnej na prvých aukciách T‑4 a zabránenie plytvaniu verejných zdrojov v neprospech spotrebiteľa. Účasť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na aukciách T‑1 by neumožnila napraviť túto situáciu z dôvodu obmedzenej kapacity vyhradenej na tieto aukcie a záväzku Spojeného kráľovstva znížiť, ak je to možné, „objem kapacity, ktorá sa má dosiahnuť pri uvedení na aukcie, ktoré je plánované jeden rok vopred v roku 2017“. Za týchto okolností by výroba z fosílnych palív mala už od začiatku výhodu z „uzávery“, ktorá by mohla zablokovať na niekoľko rokov kapacitu, ktorá mohla byť poskytnutá na strane dopytu.
118
Navyše ostatné opatrenia, na ktoré sa Komisia odvoláva vo vyjadrení k žalobe, nemožno považovať za opatrenia na podporu riadenia dopytu v rámci schémy pomoci alebo opatrenia určené osobitne na riešenie problému týkajúceho sa primeranosti kapacít. Tiež v rozpore s tým, čo tvrdí Komisia vo vyjadrení k žalobe, vstupná prahová hodnota 2 MW stanovená na to, aby sa prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu mohli zúčastniť na aukciách trvalej schémy, nie je „nízka“, ako to preukazujú príklady založené na iných systémoch, ako napríklad trh s kapacitou Pennsylvania Jersey Maryland (PJM) a New York Independent System Operator (NYISO), kde je vstupná prahová hodnota 20-krát nižšia, teda 100 kW.
119
Komisia poznamenáva, že riadenie dopytu samo osebe nepostačuje na predchádzanie riziku nedostatku kapacity. Navyše Tempus nepreukázala, že Komisia nesprávne analyzovala potenciálnu úlohu riadenia dopytu a že z tohto dôvodu mala mať pochybnosti, na základe ktorých by mala povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania. Tempus tak opomenula odkázať na všeobecné opatrenia na podporu riadenia dopytu realizované Spojeným kráľovstvom nezávisle od trhu s kapacitou. Tempus nezobrala do úvahy ani charakteristiky trhu s kapacitou Spojeného kráľovstva, ktoré podporujú riadenie dopytu, ako napríklad „nízka prahová hodnota 2 MW“, ktorá sa vyžaduje na účasť na trvalých aukciách, a podmienky agregácie týkajúce sa prevádzkovateľov, ktorých CMU sa nachádzajú pod touto prahovou hodnotou. Napokon riadenie dopytu nie je vylúčené z aukcií T‑4 a prevádzkovatelia riadenia dopytu môžu predkladať ponuky na rovnaké zmluvné obdobie ako existujúci výrobcovia. Riziko „zablokovania“ kapacít bolo znížené na minimum a prípadné zostávajúce riziko sa kompenzuje pozitívnymi účinkami stimulovania nových investícií s cieľom reagovať na výzvu týkajúcu sa primeranosti kapacít.
120
Spojené kráľovstvo sa domnieva, že Tempus mu vytýka, že neurobilo viac na podporu a uľahčenie riadenia dopytu, keď nezistilo existenciu pochybností o zlučiteľnosti trhu s kapacitou s vnútorným trhom. Riadenie dopytu ako také nepostačuje na zabezpečenie bezpečnosti dodávok. Preto aj keď je dôležité, aby sa prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu mohli v plnom rozsahu zúčastňovať na trhu s kapacitou, tento trh by nemal byť navrhnutý tak, aby ich predovšetkým podporoval. Spojené kráľovstvo spochybňuje skutočnosť, že uzatváranie zmlúv o kapacite s výrobcami, či už existujúcimi alebo novými, je plytvaním zdrojov vzhľadom na dôležitosť týchto zmlúv pre dosiahnutie cieľa bezpečnosti dodávok.
1) Ekvivalencia a záujmy výroby a riadenia dopytu
121
Z odpovedí na písomné otázky položené Všeobecným súdom 5. mája 2017 vyplýva, že Komisia uznáva, že najmä na účely uplatňovania odseku 232 písm. a) usmernenia kapacita ponúkaná výrobcami, ako aj kapacita ponúkaná prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, môžu prispieť k riešeniu problému primeranosti výrobných kapacít, ktorý identifikovalo Spojené kráľovstvo. V odpovedi na túto otázku totiž Komisia zdôraznila, že „v zásade dva druhy kapacity sú schopné podieľať sa svojimi technickými vlastnosťami na riešení zvyšných častí zlyhania trhu uvádzaných Spojeným kráľovstvom“ (vrátane „‚missing money‘ problem“ uvedeného v odôvodnení 85 napadnutého rozhodnutia).
122
Komisia tiež súhlasí so spoločnosťou Tempus, pokiaľ ide o uznanie, že pojem technická ekvivalencia ešte neznamená totožnosť.
123
Vo svojej odpovedi teda Komisia zdôraznila toto:
„Je však potrebné poznamenať, že oba druhy kapacity majú osobitné kvality a výhody. (Nové) výrobné kapacity (najmä energie z obnoviteľných zdrojov) sú potrebné ako základ pre dodávky elektriny do siete, zatiaľ čo obmedzenie a zmena dopytu v časoch špičky prostredníctvom riadenia dopytu môžu znížiť potrebu výrobných kapacít, ktoré sú potrebné len na obmedzený počet hodín v priebehu roka (a vybudovanie nových výrobných kapacít by teda bolo na tento účel príliš drahé).“
124
Samotná Tempus v tomto ohľade uviedla toto:
„Riadenie dopytu preukázalo, že môže prekročiť minimálne požiadavky na technický výkon s cieľom poskytovať kapacitu, najmä keď zákonodarcom určitý čas trvá, kým pochopia jeho povahu a pripravia regulačný rámec s cieľom čo najviac ho uľahčiť a podporiť. Riadenie dopytu nie je to isté ako výroba a ani ňou nesmie byť. ‚Riešenia s rovnakými technickými kvalitami‘ neznamenajú rovnaké výsledky, ale iba technickú kapacitu na dosiahnutie rovnakých výsledkov/výrobkov… Bezpečný a spoľahlivý energetický systém si vyžaduje rôznorodé zdroje s rôznymi výhodami. Okrem toho, že riadenie dopytu je flexibilným a rentabilným zdrojom kapacity, vedie aj k znižovaniu nákladov prostredníctvom zmierňovania tlaku na infraštruktúru distribúcie a prenosu a znižovania potreby zlepšovať infraštruktúru prostredníctvom vysokých výdavkov; zlepšuje spoľahlivosť siete, podporuje inteligenciu a zapojenie spotrebiteľov, posilňuje inováciu a hospodársku súťaž na trhu dodávok, zvyšuje hodnotu a udržateľnosť výroby energie z občasných obnoviteľných zdrojov energie tým, že zosúlaďuje modely dodávok bez toho, aby bolo potrebné zdvojiť výrobu prostredníctvom záložnej elektrárne na fosílne palivá, a celkovo má jedinečnú a dôležitú úlohu pri zabezpečovaní bezpečnosti dodávok s minimálnymi nákladmi pre spotrebiteľov.“
125
Z uvedeného vyplýva, že aj keď aspekty výroby a riadenia dopytu môžu oba prispievať k riešeniu problému primeranosti výrobných kapacít, ktorý identifikovalo Spojené kráľovstvo, každý z týchto aspektov má vlastný význam. Výrobné kapacity dodávajú elektrinu do siete, zatiaľ čo kapacity riadenia dopytu umožňujú obmedzenie a zmenu dopytu v časoch špičky, čím sa znižuje potreba v oblasti výrobných kapacít potrebných len na obmedzený počet hodín za rok, v dôsledku čoho nedochádza k výstavbe nových výrobných kapacít, ktoré by boli za týchto podmienok príliš nákladné.
126
Preto podľa odseku 232 písm. a) usmernenia Komisii prináležalo ubezpečiť sa, že schéma pomoci bola navrhnutá takým spôsobom, aby sa na nej riadenie dopytu mohlo zúčastňovať rovnako ako výroba, pretože zodpovedajúce kapacity umožňujú efektívne riešenie problému primeranosti výrobných kapacít.
127
Ako to v tejto súvislosti vyplýva najmä z odseku 226 usmernenia, opatrenia pomoci by mali byť otvorené a poskytovať vhodné stimuly pre dotknuté hospodárske subjekty.
128
Základnou otázkou v prejednávanej veci teda nie je to, či riadenie dopytu môže zohrávať úlohu pri zabezpečovaní riadneho fungovania trhu s kapacitou, čo samozrejme platí, ani to, ako to tvrdia Komisia a Spojené kráľovstvo, či môže samo osebe v krátkodobom horizonte riešiť problém primeranosti kapacít, čo Tempus netvrdí. Kľúčovou otázkou je skôr to, či bola úloha, ktorú môže zohrávať riadenie dopytu, dostatočne posúdená vzhľadom na zásady vymedzené v usmernení.
129
Práve vzhľadom na uvedené je potrebné preskúmať tvrdenia spoločnosti Tempus, ktorými Komisii vytýka, že po vykonaní predbežného preskúmania v trvaní jedného mesiaca povolila predmetné opatrenie bez toho, aby začala konanie vo veci formálneho zisťovania stanovené na účely umožnenia Komisii zhromaždiť všetky informácie, ktoré potrebuje na posúdenie zlučiteľnosti pomoci, a aby sa umožnilo dotknutým stranám predložiť ich pripomienky.
2) Pozitívna úloha riadenia dopytu
130
Ako vyplýva z dokumentu Komisie z 5. novembra 2013 s názvom „Commission Staff Working Document, Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions“ [SWD (2013) 438 final], ktorý citovalo Spojené kráľovstvo v odseku 219 oznámenia: „kapacitné mechanizmy musia byť navrhnuté tak, že skôr v plnom rozsahu zohľadňujú špecifické charakteristiky riadenia dopytu, než že by vymedzovali výrobky vychádzajúc z predpokladu, že budú pokryté novou produkciou“.
131
V tejto súvislosti Spojené kráľovstvo v odseku 220 oznámenia zdôraznilo, že „riadenie dopytu… má potenciál poskytovať spoľahlivú kapacitu a rentabilnejší spôsob zabezpečenia bezpečnosti dodávok“. V tom istom bode Spojené kráľovstvo predstavilo riadenie dopytu ako alternatívu k investícii do výrobných kapacít, a to pri nižších nákladoch pre spotrebiteľov. Pre tento členský štát je väčší rozvoj riadenia dopytu dôležitou etapou smerom k efektívnejšiemu trhu s elektrinou, kde účastníci lepšie reagujú na cenové signály prostredníctvom zníženia dopytu, keď je elektriny málo a ceny sú vysoké, alebo spotrebou elektriny, keď výroba presahuje dopyt.
132
Spojené kráľovstvo navyše v odsekoch 61 a 188 oznámenia uviedlo, že účasť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na trhu s kapacitou je prospešná pre hospodársku súťaž v rámci trhu s kapacitou, ale všeobecnejšie aj v rámci trhu s energiou.
133
Spojené kráľovstvo rovnako v oznámení trvá na skutočnosti, že čím má riadenie dopytu väčší význam, tým menej je potrebný trh s kapacitou. Spojené kráľovstvo totiž uvádza, že trh s kapacitou zanikne, keď už nebude potrebný, k čomu musí dôjsť s postupným rozvojom riadenia dopytu (pozri strany 7, 8, 45 a 46 oznámenia).
134
Táto analýza je v podstate rovnaká ako analýza, ktorú uvádza Tempus v žalobe, keď tvrdí, že technológia riadenia dopytu umožňuje zákazníkom konkrétne odsunúť potreby, na ktoré sa nevzťahujú žiadne požiadavky z hľadiska času, a tak odľahčiť obdobia špičky dopytu. Optimalizovaná spotreba, ktorá rýchlo reaguje, tak nahrádza obvyklú spotrebu. V tejto súvislosti riadenie dopytu, ktoré umožňuje znížiť špičku dopytu alebo znížiť dopyt, keď je výroba obmedzená, predstavuje alternatívu k výrobe, a to najmä k výrobe, ktorá je najdrahšia z hľadiska životného prostredia.
135
Spojené kráľovstvo a Tempus tak vyjadrujú skutočný potenciál, ktorý má riadenie dopytu v rámci trhu s kapacitou. Čím rýchlejšie a presnejšie tak bude zohľadnenie tejto zložky kombinácie technológií, tým menej bude musieť Spojené kráľovstvo využívať výrobnú kapacitu na riešenie problému primeranosti kapacít.
3) Dostupné dôkazy týkajúce sa potenciálu riadenia dopytu
136
Je potrebné zdôrazniť, že v prílohe B k oznámeniu s názvom „UK Checklist against the Commission Staff Working Document on Generation Adequacy in the internal electricity market – guidance on public interventions“ Spojené kráľovstvo odpovedalo takto na otázku, či „potenciál riadenia dopytu, ako aj realistický dátum jeho vzniku, boli zapracované do analýzy [potrieb kapacity]“:
„Riadenie dopytu by malo mať priamu účasť na trhu s kapacitou, ako aj účasť na prechodnej schéme… Každý rok National Grid zhodnotí objem riadenia dopytu, ktorý je aktuálne k dispozícii, a posúdi riadenie potenciálneho dopytu, ktorý môže nastať v danom období – v rámci analýzy, ktorá ovplyvní prijatie rozhodnutia, pokiaľ ide o kapacitu, ktorú si treba zaobstarať na aukciách. V Spojených štátoch trh s kapacitou PJM umožnil riadeniu dopytu poskytnúť približne 15 GW za 10 rokov [táto hodnota bola podľa tabuľky dosiahnutá pre obdobie dodania 2015/2016]. Trh s kapacitou PJM však zahŕňa približne trojnásobok dopytu trhu Spojeného kráľovstva. National Grid zastáva názor, že riadenie dopytu by mohlo poskytnúť približne 3 GW kapacity v období rokov 2018/19. Odhady týkajúce sa rozvoja riadenia dopytu sú veľmi neisté a ťažko sa získavajú. Prechodná schéma však bude podporovať rozvoj tohto sektora a podporí vyššiu účasť riadenia dopytu na hlavnom trhu s kapacitou.“
137
V odseku 221 oznámenia Spojené kráľovstvo odkazuje aj na výsledky pozorované v Spojených štátoch, pričom uvádza, že „údaje zo Spojených štátov preukázali, že trhy s kapacitou s centralizovanými aukciami boli mimoriadne úspešné pri propagácii riadenia dopytu“. Podľa grafu, ktorý predložilo Spojené kráľovstvo v oznámení, bola totiž od obdobia rokov 2012/2013 kapacita poskytovaná riadením dopytu na základe každoročných aukcií trhu s kapacitou PJM vyššia ako 5 GW a dosiahla 15 GW v rámci zmlúv uzatvorených v období rokov 2015/2016.
138
Okrem toho na základe otázky o rôznych dostupných informáciách, pokiaľ ide o posúdenie potenciálu riadenia dopytu, Tempus poukazuje najmä na správy, ktoré vypracovala Sustainability First v septembri 2012 a januári 2014 a ktoré si objednali veľkí aktéri na trhu s elektrinou vrátane spoločnosti National Grid, a to na účely poukázania na skutočnosť, že sa v nich uvádza, že 4 až 5 GW kapacity poskytnutej riadením dopytu možno ihneď presunúť vďaka klientom z priemyselného odvetvia. Ostatné údaje predložené spoločnosťou Tempus, ktoré vychádzajú zo správy Element Energy – De Montfort University Leicester s názvom „Demand side response in the non‑domestic sector“ z júla 2012 – umožňujú identifikovať 1,2 GW až 4,4 GW, ktoré by mohli byť presunuté v zimnom dni v špičke v roku 2012 z nepriemyselných a neobytných budov. Pre spoločnosť Tempus to znamená, že najmenej 5 GW kapacity poskytnutej riadením dopytu, možno ešte viac, mohlo byť dostupných a zohľadnených v rámci trhu s kapacitou.
139
V súlade so znením napadnutého rozhodnutia sa zdá, že v čase, keď Komisia rozhodla o oznámenej schéme pomoci, vedela o správe panelu technických expertov (ďalej len „PTE“), ktorému orgány Spojeného kráľovstva zverili úlohu preskúmať odporúčania spoločnosti National Grid, pokiaľ ide o kapacitu, ktorá sa mala umiestniť na aukcie v rámci trhu s kapacitou v decembri 2014, ktorú 30. júna 2014 uverejnilo Ministerstvo pre energetiku a zmenu klímy Spojeného kráľovstva (UK Department of Energy and Climate Change, ďalej len „DECC“). Komisia okrem toho cituje závery zo správy PTE v odôvodnení 120 napadnutého rozhodnutia.
140
Podľa tejto správy, ktorá opisuje prácu týchto technických expertov od februára 2014, možno mať niekoľko pripomienok k budúcemu vykonávaniu prvých aukcií T‑4 v decembri 2014 na obdobie rokov 2018/2019.
141
Keď po prvé PTE vyjadruje svoj prístup k preskúmavaniu odhadov spoločnosti National Grid, v odseku 19 svojej správy poznamenáva, s cieľom pripomenúť najmä význam skúsenosti nadobudnutej v rámci iných trhov s kapacitou, najmä v rámci trhu s kapacitou PJM, pokiaľ ide uvedenie riadenia dopytu do praxe, toto:
„Výbor tiež vychádzal zo skúsenosti svojich členov na iných trhoch s mechanizmom kapacity, ako sú napríklad trhy PJM a Nového Anglicka, ako aj zo svojej skúsenosti v iných kľúčových oblastiach, v ktorých potreba nákupu kapacity zohľadňuje dopyt. Výbor je relatívne upokojený skutočnosťou, že DECC vychádzalo zo skúseností PJM, stále ho však trápi nedostatok dôkazov, pokiaľ ide o potenciálny prínos dopytu, najmä pokiaľ ide o rozsah, v akom môže byť dostupná integrovaná výroba po určitom zosúladení a agregácii, a rozsah, v akom [kombinovaná výroba tepla a elektriny] môže poskytovať systému dodatočnú elektrinu na úrovni presahujúcej jeho vlastný dopyt v období núdze.“
142
Keď po druhé PTE preskúmava príspevok, aký môže priniesť riadenie dopytu trhu s kapacitou, v odsekoch 96 až 106 tejto správy poznamenáva toto:
„96.
Pojem ‚decentralizované zdroje energie‘ (Distributed Energy Resources, ďalej len ‚DER‘) je pojem, ktorý uprednostňujeme na účely riešenia situácií, v rámci ktorých výrobcovia napojení na systém dopravy nie sú schopní vyhovieť dopytu po elektrine. Uprednostňujeme tento pojem pred aktuálne používaným pojmom ‚riadenie dopytu‘, ktorý sa zdá, že zahŕňa predstavu, podľa ktorej jediný (alebo hlavný) prínos dopytu spočíva v jeho dočasnom znížení. Pojem ‚DER‘ odkazuje na celé spektrum nástrojov, iných ako výstavba nových elektrární, ktoré by mohli prispieť k potrebnému vyriešeniu problémov s kapacitou. Je naliehavo potrebné začať zbierať viac informácií v tejto oblasti na účely tvorby rozhodnutí prijatých v budúcnosti, a to o to viac, že neexistuje všeobecná organizácia venujúca sa štúdiu systému elektriny ako celku. Takýmito nástrojmi sú: a) priama regulácia zaťaženia, b) integrovaná výroba, c) náhradná výroba, d) riadenie dopytu, e) energetická efektívnosť, f) nahradenie palív (napríklad využívanie spaľovania plynu, nie elektriny), g) prerušiteľné zaťaženia, h) integrovaný projekt riadenia dopytu (napríklad použitie batérií odstavených elektrických vozidiel ako rezervnej kapacity), i) presun zaťaženia, j) inteligentné meranie, k) korekcia faktora kapacity.
97.
S cieľom posúdiť to, k čomu sa vytvára model, je dôležité uznať, že zoznam kandidátov, ktorí by mohli poskytnúť kapacitu z hľadiska dopytu, je pomerne dlhý. Je tiež potrebné poznamenať, že medzi týmito nástrojmi existujú kvalitatívne rozdiely.
98.
Napríklad presun zaťaženia môže spočívať v stimulovaní používateľa, ktorý spotrebúva elektrinu pre potreby chladenia, k tomu, aby na niekoľko hodín znížil svoj dopyt a aby sa s cieľom vyhnúť sa akejkoľvek ujme spoľahol na tepelnú zotrvačnosť. Takýto používateľ môže byť zmluvnou stranou zmluvy o dodávke s dobou platnosti (napríklad) dva roky, o ktorej sa opätovne rokuje každý rok alebo každé dva roky; v takom prípade si bude tento spotrebiteľ dávať pozor na signály o krátkodobých aukciách.
99.
Navyše je možné uvažovať o ďalšom potenciálnom nástroji, ktorý spočíva vo vybudovaní kogeneračnej elektrárne alebo systému hospodárenia s energiou v budovách, s cieľom optimalizovať riadenie dopytu, ale na účely získania financovania sa teda vyžaduje istota spojená so zmluvou o dlhodobej kapacite. Podstatný bod je tento: s cieľom odhadnúť, čo môže umožniť riadenie dopytu, je nevyhnutné identifikovať potenciálne nástroje, ktoré budú pravdepodobne reagovať na signály trhu s kapacitou a nástroje, ktoré na ne nebudú reagovať z dôvodu, že stimuly nezodpovedajú potrebám dotknutých strán.
100.
Poznamenávame, že metodika DECC na zistenie úrovne, ktorou DSR prispelo ku kapacite, je v súlade s prístupmi prijatými v Novom Anglicku a s prístupmi PJM (s výnimkou vplyvu na straty). V tomto rozsahu to vytvára príležitosť na potvrdenie predpokladov v rámci porovnania a odlišovania týchto systémov.
101.
Počas rozhovorov s DECC a spoločnosťou N[ational] G[rid] sme si uvedomili, že riadenie dopytu ešte nie je tak dobre chápané ako tradičná výroba. Nejde o kritiku, pretože to nie je súčasťou úlohy spoločnosti N[ational] G[rid], keďže táto spoločnosť je zreteľne oddelená od prevádzkovateľov distribučnej siete a schválených dodávateľov elektriny a nikto nemá úplnú a detailnú vedomosť na jednej strane o údajoch týkajúcich sa dopytu a zároveň o motivácii zhromažďovať tieto údaje na druhej strane. Napríklad odpovede na také otázky, ako ‚aká je priemerná dostupnosť CHP v prípade namáhania systému‘, nie sú známe ani vtedy, keď sú známe ročné priemery.
102.
Vzhľadom na všetky tieto dôvody plne chápeme, že N[ational] G[rid] nebola schopná vykonať analýzu riadenia dopytu dôsledne a kvalitne, čo bolo doteraz charakteristické pre veľkú časť jej iných činností. Znamená to však, že je naliehavo potrebné vypracovať systematický postup na zabezpečenie toho, aby sa neplytvalo s prostriedkami z riadenia dopytu a aby nové výrobné kapacity nedopĺňali nedostatok vyplývajúci z nesprávneho využívania týchto zdrojov.
…
104.
Hoci výbor netvrdí, že pozná všetky zdroje, ktoré sú potenciálne dostupné prostredníctvom riadenia dopytu, zastáva názor, že aktuálne navrhnutá štruktúra vychádza z relatívne miernych predpokladov, pokiaľ ide o kapacitu, ktorú možno získať. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že mechanizmus kapacity je vhodnejší pre určité správania, metódy a technológie, v porovnaní s inými.
105.
Preto aj keď medzinárodné skúsenosti v oblasti DER, osobitne v Spojených štátoch, o ktorých výbor uverejnil informácie naznačujúce, že DER môžu významným a užitočným spôsobom potenciálne prispieť v prospech trhov s kapacitou (čo viedlo k menšej potrebe dodatočných výrobných kapacít), ambície musia byť skromnejšie v rámci štruktúry, ktorá je aktuálne navrhnutá pre Spojené kráľovstvo. Ako dodatočné odôvodnenie týchto skromných ambícií zdôrazňujeme, že napríklad tradiční výrobcovia budú dostávať platby a príjmy súvisiace s používaním prepravnej siete v rámci mechanizmu kapacity, zatiaľ čo decentralizovaní výrobcovia môžu využívať menšie stimuly ako tradiční výrobcovia, ak nemôžu mať prístup k výhodám, ktoré plynú zo skutočnosti spočívajúcej vo vyhnutí sa triáde, a zároveň k príjmom vyplývajúcim z mechanizmu kapacity.
106.
Na základe výkladu, ktorý výbor prisudzuje trhu s kapacitou navrhnutému pre DER, zastávame názor, že všetok potenciál, ktorý sa preukázal na iných trhoch s aukciami kapacity, najmä v Spojených štátoch, sa využije v obmedzenej miere a že pochopenie tohto aspektu si vyžaduje oveľa lepšie poznatky o rozsahu nástrojov dostupných v oblasti riadenia dopytu. Podstatný dopad na vytvorenie modelu je takýto: jeho vplyv na predpokladanú úroveň dopytu v čase špičky, ktorá je hlavným faktorom určujúcim kapacitu, ktorú je potrebné zakúpiť, nie je možné spochybniť až tak, ako by sa dalo očakávať.“
143
Ako to robí Tempus v rámci svojej žaloby, aj táto analýza zdôrazňuje naliehavú potrebu stanoviť primerané stimuly umožňujúce riadeniu dopytu, aby sa efektívne zúčastňoval na trhu s kapacitou s ohľadom na všetok svoj potenciál. Takéto preskúmanie by malo teda za následok zabránenie tomu, aby podmienky definované trhom s kapacitou „prekazili“ potenciál riadenia dopytu a nahradili ho novými výrobnými kapacitami. V tejto súvislosti PTE vyjadruje poľutovanie nad tým, že doposiaľ neexistuje organizácia schopná získať údaje potrebné na pochopenie a zhromažďovanie informácií týkajúcich sa potenciálu riadenia dopytu v jeho jednotlivých aspektoch, hoci niektoré sú už k dispozícii.
144
Aj keď National Grid a Ministerstvo pre energetiku a zmenu klímy Spojeného kráľovstva sú v tejto otázke kritizované zo strany PTE, je namieste sa domnievať, že Komisia v rámci konania vo veci formálneho zisťovania disponuje dostatočnými prostriedkami na požadovanie a získanie relevantných informácií na účely posúdenia situácie najmä s cieľom určiť prípadnú potrebu, ako aj prípadne úroveň stimulov potrebných na umožnenie využitia skutočného potenciálu riadenia dopytu, aby sa vyhovelo potrebe primeranosti kapacít identifikovanej zo strany Spojeného kráľovstva.
145
Po tretie v rámci svojich záverov a odporúčaní PTE zdôrazňuje v odseku 6 písm. c) a odsekoch 119 a 132 svojej správy s cieľom vyjadriť svoje obavy týkajúce sa nedostatku informácií a pochopenia riadenia dopytu v Spojenom kráľovstve toto:
„Výbor vyjadril svoje obavy týkajúce sa nedostatku informácií a vedomostí týkajúcich sa zníženia dopytu (Demand Side Reduction, ďalej len ‚DSR‘). Uprednostňuje pojem ‚decentralizované zdroje energie‘ (Distributed Energy Resources, ďalej len ‚DER‘), ktorý odkazuje na celý rozsah príspevkov, ktoré môžu pochádzať z iných zdrojov ako tradiční výrobcovia, zatiaľ čo sa zdá, že pojem ‚DSR‘ obmedzuje zohľadnenie dopytu len na zníženia tohto dopytu a integrovanej výroby. Zdôrazňujúc dôležitosť toho, aby sa v rámci DECC a spoločnosti N[ational] G[rid] vytvorili solídne poznatky v oblasti DER, výbor odporučil dodatočnú programovú štúdiu v tejto oblasti s cieľom v budúcnosti využívať možnosti, ktoré ponúkajú DER.
… Všeobecný scenár a modelový prístup, ktoré prijala NG, sú platné, pokiaľ ide o zásady, a NG sa snažila zohľadniť podporné dôkazy a stanoviská dotknutých osôb. Na základe konsenzu v rámci výboru však tento výbor zastáva názor, že NG mala tendenciu zaujať veľmi opatrný náhľad, pokiaľ ide o niekoľko podstatných predpokladov, najmä pokiaľ ide o toky prepojenia, a že NG zveličila sumu, ktorá sa má kúpiť, pričom tieto toky (a poveternostné podmienky) považovala za premenné, namiesto zahrnutia kapacít prepojenia na základe odhadovanej pravdepodobnosti ich dostupnosti (ako v prípade elektrárne). Naproti tomu, aj keď čisté toky prepojenia, ktoré sa očakávajú, dosiahnu 2,25 GW (opísané tak, že zo 75 % pochádzajú z dovozu), suma kapacity, ktorá sa má kúpiť, sa v dôsledku toho zníži a prostredníctvom malého dodatočného úsilia získať DSR a urýchliť zavedenie kapacít prepojenia, ako aj v prípade, keď sa počíta so zvýšenou ponukou z uhoľných elektrární v rámci aukcií, by táto suma mohla stačiť na to, aby sa dalo vyhnúť novým CCGT [combined cycle gas turbines, plynové turbíny s kombinovaným cyklom].
… Odporúčanie 9:… výskumný program týkajúci sa celkového potenciálu DER sa musí zaviesť čo najskôr s cieľom poskytnúť užitočné informácie pre budúce aukcie; osobitný dôraz by sa mal klásť predovšetkým na všetky nástroje uvedené v tejto správe, ktoré umožňujú zníženie dopytu v čase špičky.“
146
V tomto štádiu posudzovania Všeobecného súdu sa zdá, že v čase, keď Komisia uskutočnila svoje predbežné preskúmanie, bola schopná analyzovať prvky, ktoré umožňujú skúmať nielen súčasnú úlohu riadenia dopytu, teda technológiu, ktorú orgány Spojeného kráľovstva považujú za spoľahlivú a rentabilnú a pri ktorej americké príklady preukazujú užitočnosť a efektívnosť, ale aj skúmať skutočný potenciál riadenia dopytu, ako to preukazuje najmä odhad spoločnosti National Grid citovaný Spojeným kráľovstvom v oznámení, podľa ktorého riadenie dopytu môže poskytnúť približne 3 GW kapacity v období rokov 2018/2019.
147
Komisia rovnako vedela o ťažkostiach, ktoré uvádza PTE, pokiaľ ide o zohľadnenie potenciálu riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou. Rovnako ako pri zohľadnení potenciálu prepojenia, kde boli obavy panelu PTE kvalifikované ako „závažné“ zo strany Komisie v odôvodnení 124 napadnutého rozhodnutia, a ako to vyplýva z bodov 141 až 145 vyššie, existuje riziko, že zamýšľaný trh s kapacitou dostatočne nezohľadňuje potenciál riadenia dopytu alebo všeobecnejšie celý potenciál, ktorý môže znížiť potrebu využívania výrobnej kapacity na riešenie problému primeranosti kapacít.
148
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že z odseku 224 usmernenia vyplýva, že posúdenie vplyvu účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu je jedným z prvkov preskúmania, ktoré musí Komisia vykonať, keď rozhoduje o potrebe zásahu štátu.
149
V tomto kontexte však z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia sa domnievala, že na posúdenie účinného zohľadnenia riadenia dopytu – a s cieľom nenachádzať sa v situácii, keď bude môcť mať v tejto veci pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť schémy pomoci s vnútorným trhom – bolo postačujúce prijať podmienky, ktoré v tomto ohľade zamýšľalo Spojené kráľovstvo.
150
Podľa toho, čo uvádza Komisia v odôvodnení 122 napadnutého rozhodnutia, totiž v rámci jej posúdenia zlučiteľnosti pomoci a potreby zásahu štátu, ako aj pokiaľ ide o príspevok riadenia dopytu, stačí uviesť toto:
–
„Spojené kráľovstvo uviedlo, že prvá aukcia z decembra 2014 bude kľúčová pre uvedenie informácií o riadení dopytu a jeho potenciálu“, a „vysvetlilo, že preskúma informácie vyplývajúce z prvej aukcie T‑4 a ubezpečí sa, aby krivky dopytu boli primerane upravené, čo bude zohľadnené v procese Future Energy Scenario spoločnosti National Grid v súvislosti so správami o elektrickej kapacite určenej pre budúce aukcie“,
–
„v reakcii na správu PTE National Grid navrhla spoločný projekt so združením Energy Network Association [Združenie energetických sietí] (vrátane subjektu Distribution Network Operators) [Prevádzkovatelia distribučných sietí]“,
–
Spojené kráľovstvo navyše vypracovalo ustanovenia týkajúce sa prechodných aukcií s cieľom podporiť rast riadenia dopytu od roku 2015 do roku 2016, ako aj pilotný projekt v hodnote 20 miliónov GBP v oblasti energetickej účinnosti [Electricity Demand Reduction pilot]“.
151
Komisia tiež v odôvodnení 128 napadnutého rozhodnutia zastávala názor, že aj keď schéma pomoci „by mohla mať za následok podporu výroby z fosílnych palív“, mohla konštatovať, že posúdenie problému primeranosti kapacít, ktoré sa uskutočňuje každý rok, zohľadňuje všetky druhy prevádzkovateľov vrátane prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu (pozri tiež odôvodnenia 134 a 149 napadnutého rozhodnutia v iných štádiách analýzy). V odôvodnení 129 napadnutého rozhodnutia z toho vyvodzuje záver, že „opatrenie je z technologického hľadiska neutrálne“, a teda nemá za následok posilnenie postavenia výrobcov elektriny z fosílnych palív.
152
Vzhľadom na dostupné a citované dôkazy, ako aj na dôkazy, ktorými mohla Komisia disponovať na základe uplatnenia prostriedkov, ktoré má k dispozícii podľa nariadenia č. 659/1999, ako aj na význam úlohy, ktorú môže zohrávať riadenie dopytu v rámci trhu s kapacitou najmä s cieľom čo najlepšie určiť potrebu zásahu štátu a na vhodnú sumu obmedziť pomoc na výrobu z fosílnych palív, takéto posúdenia nie sú takej povahy, aby umožnili Komisii zbaviť sa pochybností vyplývajúcich z dôkazov, ktoré už mala alebo ktorými mohla disponovať v čase, keď prijala napadnuté rozhodnutie.
153
Ako to konkrétne vyplýva z odseku 226 a odseku 232 písm. a) usmernenia, podľa ktorých opatrenia pomoci „by mali byť otvorené“, ale aj „mali by sa nimi zabezpečiť vhodné stimuly pre existujúcich aj budúcich výrobcov a prevádzkovateľov používajúcich nahraditeľné technológie, akými sú napríklad riešenia týkajúce sa prispôsobenia sa dopytu“ a „by mal[i] byť navrhnuté tak, aby sa do opatrenia mohla zapojiť akákoľvek kapacita, ktorá môže účinne prispieť k zmierneniu problému primeranosti výroby“, je obzvlášť dôležité, aby Komisia dbala na to, aby predmetný trh s kapacitou umožňoval všetkým riešeniam skutočnú a účinnú účasť, keďže každé riešenie má svoje výhody a nevýhody, s cieľom riešiť problém primeranosti výrobných kapacít.
154
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia v napadnutom rozhodnutí, vzhľadom na dostupné dôkazy a s prihliadnutím na úlohu riadenia dopytu sa Komisia v predmetnom prípade nemohla uspokojiť len s „otvorenou povahou“ opatrenia, a v dôsledku toho dospieť k záveru o jeho neutralite z technologického hľadiska bez toho, aby podrobnejšie preskúmala existenciu a účinnosť zohľadnenia tohto technologického riešenia v rámci trhu s kapacitou.
155
Aj keď totiž z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia preskúmala dôkazy uvádzané Spojeným kráľovstvom, pokiaľ ide o zohľadnenie výrobnej kapacity v rámci trhu s kapacitou, a najmä vzhľadom na obavy vyjadrené v správe PTE, následne predložené dôkazy, pokiaľ ide o zohľadnenie kapacity poskytnutej prepojením, žiadna skutočnosť uvedená v napadnutom rozhodnutí neumožňuje preukázať, že Komisia by viedla svoje vlastné preskúmanie, pokiaľ ide o skutočné zohľadnenie riadenia dopytu, ktorého potenciál bol v rámci tohto trhu uznaný a užitočný. Napríklad na žiadnom mieste napadnutého rozhodnutia sa neodkazuje na odhad 3 GW uvádzaný spoločnosťou National Grid. Nepreskúmaním potenciálnej úlohy a kapacity riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou Komisia prijala informácie a predpoklady predložené Spojeným kráľovstvom (pozri body 149 až 151 vyššie) napriek ich vplyvu na množstvo kapacity umiestňovanej na aukcie a výšku pomoci potrebnej na účely trhu s kapacitou.
156
Pokiaľ ide teda o výsledok prvej aukcie T‑4 z decembra 2014, keďže táto aukcia bola uskutočnená pri zohľadnení podmienok, pri ktorých sa zdá, že dostatočne nezohľadňujú potenciál riadenia dopytu, existuje riziko – ako ho uvádza najmä správa panelu PTE –, že výrobnej kapacite sa prisudzuje dôležitejšie postavenie, než bolo potrebné. Preto nemožno vylúčiť, že ak by Komisia vykonala svoje vlastné preskúmanie potenciálu riadenia dopytu najmä s cieľom pýtať sa na podmienky zohľadnenia odhadov spoločnosti National Grid alebo iných zdrojov alebo pýtať sa na dôvody úspechu amerických príkladov, podmienky účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu by boli odlišné.
157
Pokiaľ ide navyše o aukcie T‑1, je potrebné pripomenúť, že podľa odôvodnení 45 až 47 napadnutého rozhodnutia bude určité množstvo kapacity odpočítané od aukcií T‑4 tak, aby bolo „vyhradené“ pre aukcie T‑1, a to na základe „rentabilného“ odhadu kapacity riadenia dopytu, ktorý sa môže zúčastniť na aukciách. Tiež sa zdá, že túto sumu možno znížiť, ak medzi aukciami T‑4 a T‑1 dopyt klesá. Pritom ako to bolo potvrdené na pojednávaní, z týchto odôvodnení vyplýva, že vláda Spojeného kráľovstva sa zaviazala umiestniť na aukcie T‑1 najmenej 50 % tejto „vyhradenej“ kapacity a pritom si zachovať možnosť nesplniť tento záväzok v prípade, že sa nepreukáže, že riadenie dopytu je „dlhodobo rentabilné“ alebo sektor riadenia dopytu sa považuje za dostatočne zrelý. § 10 nariadenia o kapacite elektrickej energie z roku 2014 s názvom „stanovenie, či je potrebné uskutočniť aukciu“, napríklad vo svojom odseku 3 stanovuje, že príslušný štátny tajomník môže rozhodnúť, že netreba uskutočniť aukcie T‑1, ak odhady preukazujú, že žiadny poskytovateľ v oblasti riadenia dopytu nepredloží v takejto aukcii ponuku. Vzhľadom na to, že aukcie T‑1 závisia najmä od odhadu „rentabilnej“ kapacity riadenia dopytu, ktorá sa môže zúčastniť na aukciách, potenciálna kapacita riadenia dopytu a jej posúdenie si vyžadujú analýzu Komisie v napadnutom rozhodnutí.
158
Za týchto okolností dostupné informácie, pokiaľ ide o potenciál riadenia dopytu, najmä vzhľadom na význam úlohy, ktorú môže zohrávať toto technologické riešenie v rámci trhu s kapacitou, môžu predstavovať nepriamy dôkaz o existencii pochybností o zlučiteľnosti tejto schémy s vnútorným trhom, o ktorých nemožno v zmysle napadnutého rozhodnutia konštatovať, že boli odstránené v rámci predbežného preskúmania zo strany Komisie.
e)
O údajnom diskriminačnom alebo znevýhodňujúcom zaobchádzaní s riadením dopytu v rámci trhu s kapacitou
159
Tempus v podstate tvrdí, že posúdenie predmetného opatrenia muselo vyvolávať pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom, z dôvodu niekoľkých porušení zásad rovnosti zaobchádzania, ochrany legitímnej dôvery a proporcionality, a to najmä v neprospech prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Tempus konkrétne vznáša výhrady týkajúce sa zaobchádzania s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, pokiaľ ide o dobu platnosti zmlúv o kapacite, metódu krytia nákladov v rámci trhu s kapacitou, podmienky účasti na trhu s kapacitou, ako aj absenciu dodatočnej odmeny prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu v prípade obmedzenia strát pri prenose a distribúcii elektriny.
1) O dobe platnosti zmlúv o kapacite
160
Tempus v podstate tvrdí, že Komisia mala mať pochybnosti o zlučiteľnosti predmetného opatrenia s vnútorným trhom v rozsahu, v akom vyhradzuje možnosť uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti viac ako jeden rok len výrobcom, ktorých kapitálové výdavky presahujú určitú prahovú hodnotu, čo porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania v neprospech prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Toto diskriminačné zaobchádzanie je v rozpore s cieľom technologickej neutrality predmetného opatrenia, poskytuje konkurenčnú výhodu výrobcom a vedie k zablokovaniu významnej časti dopytu, čomu sa dalo vyhnúť prostredníctvom riadenia dopytu.
161
Tempus tvrdí, že toto nerovnaké zaobchádzanie nie je odôvodnené vyššími investičnými nákladmi, ktoré znášajú výrobcovia, ktorí obnovujú existujúcu elektráreň alebo budujú novú elektráreň. Prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu, ako aj ich zákazníci, totiž tiež znášajú investičné náklady. Navyše zákazníci prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu si želajú získať záruku príjmov počas niekoľkých rokov pred tým, než vykonajú takúto investíciu. V tejto súvislosti Tempus tvrdí, že informácie boli oznámené Spojenému kráľovstvu a že Spojené kráľovstvo sa teda nemohlo v oznámení obmedziť na tvrdenie, že sektor riadenia dopytu neposkytol „kvantitatívny“ dôkaz o nevyhnutnosti zmlúv s dlhšou dobou platnosti s cieľom podporiť účasť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na aukciách.
162
Komisia v podstate odpovedá, že riadne preskúmala predmetné opatrenie, pokiaľ ide o zaobchádzanie s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu v porovnaní so zaobchádzaním s inými poskytovateľmi kapacity, a konštatovala, že toto opatrenie im umožňovalo byť konkurencieschopnými na základe ich vlastných charakteristík. Rozdiel medzi ponúkanými dobami platnosti zmlúv je odôvodnený hlavným cieľom, ktorý sleduje predmetné opatrenie, a teda zabezpečiť dostupnosť dostatočnej kapacity v budúcnosti, a to aj prostredníctvom podpory investícií do nových elektrární. Prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu by nemohli využiť zmluvy s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok, pretože nemajú rovnaké potreby financovania ako výrobcovia, ktorí obnovujú existujúcu elektráreň alebo budujú novú elektráreň. V tejto súvislosti Komisia tvrdí, že v priebehu správneho konania Tempus ani UKDRA nepredložili podloženú argumentáciu, podľa ktorej by prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu potrebovali investície na úrovni porovnateľnej s projektmi obnovy elektrární a budovania nových elektrární, a v tomto ohľade nepredložili ani najmenší kvantitatívny dôkaz.
163
Vo svojej odpovedi na písomné otázky Všeobecného súdu Komisia tvrdí, že vzhľadom na vysokú úroveň ich investičných nákladov, pokiaľ boli elektrárňam, ktoré treba obnoviť, a novým elektrárňam ponúknuté len zmluvy na jeden rok, sa tieto elektrárne nebudú pravdepodobne vôbec zúčastňovať na aukciách alebo budú z nich vylúčené, pretože ich ponuka bude vyššia ako strop ceny; aj keď ponuku predložia, pravdepodobne bude znieť na veľmi vysokú cenu, ktorá by bola zúčtovacou cenou aukcie. Podľa Komisie by to znamenalo nielen mimoriadne zisky pre existujúcich výrobcov a prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ale spôsobilo by to vysoké náklady pre všetkých konečných zákazníkov, a teda neprimeranú výšku pomoci.
164
V tomto ohľade podľa ustálenej judikatúry všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania ako všeobecná zásada práva Únie ukladá, aby sa porovnateľné situácie neposudzovali rozdielne a rozdielne situácie neposudzovali rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené. Porovnateľná povaha rozdielnych situácií sa posudzuje s ohľadom na všetky prvky, ktoré tieto situácie charakterizujú. Tieto prvky treba určiť a posúdiť najmä vzhľadom na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej spadá dotknutý akt (pozri rozsudok z 12. decembra 2014, Banco Privado Português a Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisia, T‑487/11, EU:T:2014:1077, bod 139 a citovanú judikatúru).
165
V prejednávanej veci je na úvod najprv potrebné konštatovať, že predmetné opatrenie neposkytuje žiadnu možnosť prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok.
166
Podľa napadnutého rozhodnutia len poskytovatelia kapacity, ktorí sa zaviažu na kapitálové výdavky prevyšujúce 125 GBP za kW (elektrárne, ktoré sa majú obnoviť), sú oprávnení uzatvoriť zmluvy o kapacite s maximálnou dobou platnosti tri roky a len poskytovatelia kapacity, ktorí sa zaviažu na kapitálové výdavky prevyšujúce 250 GBP za kW (nové elektrárne), sú oprávnení uzatvoriť zmluvy o kapacite s maximálnou dobou platnosti pätnásť rokov (odôvodnenie 57 napadnutého rozhodnutia).
167
Aj keď sa v odôvodnení 57 napadnutého rozhodnutia používa technologicky neutrálny pojem „poskytovatelia kapacity“, z oznámenia a zo znenia § 2 ods. 1 v spojení s § 4 a 5 a § 11 ods. 3 nariadenia o kapacite elektrickej energie z roku 2014 vyplýva, že zmluvy o kapacite s maximálnou dobou platnosti tri roky a pätnásť rokov sú výslovne vyhradené len pre CMU v oblasti výroby, ktorých kapitálové výdavky prevyšujú prahové hodnoty stanovené štátnym tajomníkom, s výnimkou CMU v oblasti riadenia dopytu.
168
V dôsledku toho na jednej strane prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu nie sú oprávnení uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti najviac tri roky alebo pätnásť rokov, a to ani keď preukážu, že sa zaviazali na kapitálové výdavky prevyšujúce prahové hodnoty stanovené pre CMU v oblasti výroby v predmetnom opatrení. Na druhej strane predmetné opatrenie neobsahuje žiadnu prahovú hodnotu kapitálových výdavkov týkajúcich sa CMU v oblasti riadenia dopytu, ktorá by týmto hospodárskym subjektom otvárala možnosť uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok.
169
V napadnutom rozhodnutí Komisia potvrdila stanovisko Spojeného kráľovstva, podľa ktorého bolo primerané uzatvárať zmluvy o kapacite s maximálnou dobou platnosti tri roky alebo pätnásť rokov, pokiaľ ide o CMU v oblasti výroby, ktorých kapitálové výdavky presahujú určitú prahovú hodnotu stanovenú štátnym tajomníkom, a bolo odôvodnené uzatvárať len zmluvy o kapacite s dobou platnosti jeden rok, pokiaľ ide o CMU v oblasti riadenia dopytu (odôvodnenia 106, 129 a 145 napadnutého rozhodnutia). Domnievala sa teda, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu potrebovali menšie kapitálové výdavky než výrobcovia, ktorí budujú alebo obnovujú elektrárne. Na tomto základe Komisia súhlasila s tým, že nové výrobné kapacity alebo výrobné kapacity, ktoré sa majú obnoviť, ktoré si vyžadujú vysoké investičné náklady, boli oprávnené na uzatvorenie zmlúv o kapacite s dlhšou dobou platnosti s cieľom umožniť hospodárskym subjektom získať potrebné financovanie a konštatovala, že uzatváranie zmlúv o kapacite s kratšou dobou platnosti s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu ich neznevýhodňovalo v porovnaní s prevádzkovateľmi elektrární, ktoré sa majú obnoviť, alebo nových elektrární. V dôsledku toho dospela k záveru, že predmetné opatrenie je z technologického hľadiska neutrálne a neposilňuje postavenie výrobcov využívajúcich fosílne palivá.
170
Je teda potrebné overiť, či mohla Komisia schváliť rozdielne zaobchádzanie s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu v porovnaní s výrobcami bez začatia konania vo veci formálneho zisťovania alebo či neexistencia akejkoľvek možnosti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok mala viesť Komisiu k pochybnostiam, pokiaľ ide o zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom.
171
V tejto súvislosti je v prvom rade potrebné konštatovať, že predmetné opatrenie má byť technologicky neutrálne v súlade s požiadavkami stanovenými v odseku 226 usmernenia.
172
Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že cieľom predmetného opatrenia je získať dostatočné kapacity na zabezpečenie bezpečnosti dodávok elektriny v Spojenom kráľovstve (odôvodnenia 4 a 126 napadnutého rozhodnutia).
173
Z oznámenia konkrétnejšie vyplýva, že hlavným cieľom predmetného opatrenia je umožniť poskytovanie spoľahlivej a primeranej kapacity na trhu s elektrinou v Spojenom kráľovstve s minimálnymi nákladmi pre spotrebiteľov tak, aby sa minimalizovali mimovoľné dôsledky a neočakávané riziká, a podporiť realizáciu širších cieľov vlády, teda umožniť dekarbonizáciu trhu s elektrinou, rozvoj reaktívnejšieho dopytu a hlbšiu integráciu vnútorného trhu s energiou (odsek 139 oznámenia). Navyše na účely dosiahnutia cieľa zabezpečenia bezpečnosti dodávok elektriny v Spojenom kráľovstve sa v oznámení spresňuje, že cieľom predmetného opatrenia je stimulovať dostatočné investície do výrobných a iných kapacít vrátane osobitnej podpory pre riešenia na úrovni dopytu (odsek 140 oznámenia). Tieto ciele zodpovedajú cieľom uvedeným v odsekoch 216 až 221 usmernenia ako ciele oprávnené na účely opatrení pomoci v prospech primeranosti kapacít.
174
Pokiaľ ide o hlavný cieľ zaručiť bezpečnosť dodávok elektrickej energie, ako už bolo uvedené v bode 121 vyššie a ako to výslovne uznala Komisia vo svojej odpovedi na písomné otázky položené Všeobecným súdom 5. mája 2017, medzi účastníkmi konania je nesporné, že tak kapacita ponúkaná výrobcami, ako aj kapacita ponúkaná prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, môžu v zásade prispieť k riešeniu problému primeranosti kapacít.
175
Rovnako pokiaľ ide o odvodený cieľ stimulovať dostatočné investície do nových kapacít, je potrebné konštatovať, že cieľ dotknutého opatrenia sa výslovne vzťahuje tak na výrobné kapacity, ako aj na iné kapacity, ako napríklad riadenie dopytu. V odseku 355 oznámenia sa okrem toho výslovne zdôrazňuje, že cieľom trhu s kapacitou nie je získať vopred určené množstvá kapacity podľa druhu technológie. Účelom predmetného opatrenia je naopak poskytnúť trhu možnosť určiť optimálne množstvo každého druhu kapacity (nové výrobné kapacity, výrobné kapacity, ktoré sa majú obnoviť, existujúce výrobné kapacity, existujúce kapacity riadenia dopytu, nepotvrdené kapacity riadenia dopytu) s cieľom dosiahnuť úroveň bezpečnosti dodávok definovanú Spojeným kráľovstvom.
176
Z toho vyplýva, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu sa musia považovať za prevádzkovateľov nachádzajúcich sa v rovnakej situácii ako výrobcovia vzhľadom na ciele bezpečnosti dodávok elektriny, ktoré sleduje predmetné opatrenie a ktoré sú technologicky neutrálne. Platí to o to viac, že v usmernení sa vyžaduje, aby opatrenia pomoci, prostredníctvom ktorých funguje trh s kapacitou, boli otvorené a poskytovali primerané stimuly existujúcim a budúcim výrobcom, ako aj prevádzkovateľom používajúcim nahraditeľné technológie, akými sú napríklad riešenia prispôsobenia dopytu alebo skladovania (odsek 226 usmernenia). Komisii preto prináleží overiť, či obmedzenie uzatvárania zmlúv o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok len na výrobné kapacity napriek tomu umožňuje trhu s kapacitou byť z technologického hľadiska neutrálnym bez narušenia hospodárskej súťaže medzi výrobcami a prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu.
177
Z napadnutého rozhodnutia po druhé vyplýva, že skutočnosť, že zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok sa uzatvárajú s niektorými poskytovateľmi kapacity, je odôvodnená ich vysokými kapitálovými výdavkami a ich ťažkosťami s financovaním.
178
Podľa napadnutého rozhodnutia tak skutočnosť, že zmluvy o kapacite s dlhšou dobou platnosti sa uzatvárajú s novými účastníkmi trhu, je odôvodnená podporou vstupu nových konkurenčných hospodárskych subjektov na trh. Uzatvorenie dlhodobej zmluvy s novými účastníkmi trhu im umožní získať nízkonákladové financovanie ich investície. Umožní to zmierniť prekážky vstupu pre samostatné podniky, ktoré nemôžu financovať svoje investície do nových kapacít prostredníctvom príjmov pochádzajúcich z iných elektrární v rámci svojho portfólia. Podporovaním hospodárskej súťaže na trhu s kapacitou tak dlhodobé zmluvy môžu znižovať náklady spotrebiteľov na trhoch s energiou a kapacitou. Uzatváranie dlhodobejších zmlúv by malo tiež znižovať riziko, že účastníci trhu, ktorých investičné náklady alebo náklady na obnovu sú veľmi vysoké, sa budú snažiť získať späť všetky svoje náklady v rámci zmluvy s dobou platnosti len jeden rok (odôvodnenie 59 napadnutého rozhodnutia).
179
Z napadnutého rozhodnutia teda vyplýva, že uzatváranie zmlúv o kapacite s dlhšou dobou platnosti má za cieľ napĺňať technologicky neutrálne ciele pripomenuté v bode 173 vyššie, ktoré spočívajú v zabezpečení bezpečnosti dodávok elektriny stimuláciou dostatočných investícií do kapacít. Navyše aj keď napadnuté rozhodnutie zdôrazňuje potrebu podporiť nové vstupy na trh, je potrebné konštatovať, že skutočnosť, že sa uzatvárajú zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok, sleduje širší cieľ, keďže hospodárske subjekty, ktoré obnovujú existujúce elektrárne, sú tiež oprávnené uzatvárať zmluvy o kapacite s maximálnou dobou platnosti tri roky. Z toho vyplýva, že hlavným dôvodom na uzatváranie zmlúv o kapacite s dlhšou dobou platnosti je riešenie ťažkostí s financovaním niektorých hospodárskych subjektov z dôvodu výšky ich kapitálových výdavkov tak, že sa im garantuje príjem počas viacerých rokov, a poskytujú sa im prostriedky na predloženie konkurencieschopnej ponuky v aukciách, ktorá im umožní získať späť svoje náklady v rámci viacerých rokov.
180
Je teda potrebné konštatovať, že rozhodujúcim kritériom podľa predmetného opatrenia na účely určenia hospodárskych subjektov oprávnených uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti viac ako jeden rok je úroveň kapitálových výdavkov a ťažkosti s financovaním, ktoré by mohli brániť týmto hospodárskym subjektom zúčastňovať sa na trhu s kapacitou.
181
Keďže dlhodobejšie zmluvy boli považované za potrebné na vytvorenie spravodlivých podmienok hospodárskej súťaže, bolo potrebné preskúmať, aký čas bol potrebný na umožnenie každej kategórii poskytovateľov kapacity v plnej miere zúčastniť sa na trhu s kapacitou, a to s ohľadom na ich investičné výdavky a ťažkosti s financovaním, s cieľom dodržať povinnosť poskytnúť vhodné stimuly všetkým hospodárskym subjektom. Komisii teda prináležalo overiť, či vyhradenie zmlúv o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok niektorým technológiám malo diskriminačnú povahu a bolo v rozpore s cieľom zaviesť trh s kapacitou, ktorý je z technologického hľadiska neutrálny, čo by bolo v rozpore s požiadavkami usmernenia.
182
Po tretie je potrebné konštatovať, že Komisia potvrdila stanovisko Spojeného kráľovstva, podľa ktorého nebolo potrebné uzatvoriť zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, bez preskúmania, či si ich kapitálové výdavky a ich ťažkosti s financovaním môžu vyžadovať, aby im bola poskytnutá možnosť uzatvoriť takéto zmluvy s cieľom umožniť im zúčastniť sa na aukciách, pričom sa zamedzí príliš vysokej zúčtovacej cene.
183
Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia dôkladne preskúmala potreby financovania poskytovateľov kapacity, ktorí budujú nové elektrárne alebo obnovujú existujúce elektrárne. Komisia teda výslovne požiadala Spojené kráľovstvo, aby jej poskytlo dodatočné informácie na podporu svojich rozhodnutí v oblasti doby platnosti zmlúv o kapacite, keďže zmluvy s dlhšou dobou platnosti sú v zásade problematickejšie a musia byť dôkladne odôvodnené (tabuľka 16 strana 161 oznámenia). Komisia teda mohla vychádzať z podrobných informácií poskytnutých Spojeným kráľovstvom, pokiaľ ide o kapitálové výdavky a ťažkosti s financovaním týkajúce sa výstavby nových elektrární, s cieľom určiť optimálnu dobu platnosti zmlúv o kapacite a prahové hodnoty v oblasti kapitálových výdavkov, ktorými mali byť tieto zmluvy podmienené. Išlo o pomoc týmto hospodárskym subjektom so získaním potrebného financovania a vyhnutie sa tomu, aby ich účasť na trhu s kapacitou mala za následok príliš vysokú zúčtovaciu cenu, pričom by sa im neumožnilo získať späť v celom rozsahu fixné investičné náklady len na základe príjmov pochádzajúcich z trhu s kapacitou. Informácie, ktoré poskytlo Spojené kráľovstvo, zahŕňali najmä viaceré podrobné prípadové štúdie obsahujúce analýzu rôznych scenárov, ako aj modely obchodných plánov rôznych hospodárskych subjektov a rôznych elektrární (body 4.3.1, 4.6.5, C.4.3 oznámenia).
184
Z napadnutého rozhodnutia naopak vyplýva, že Komisia nechcela podrobne analyzovať kapitálové výdavky a potreby financovania prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Je pravda, že v nadväznosti na list združenia UKDRA z 9. júna 2014, ktorým toto združenie upriamilo pozornosť Komisie na rozdielne zaobchádzanie medzi výrobcami a prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, Komisia požiadala Spojené kráľovstvo o reakciu. Komisia sa však následne uspokojila s tým, že vzala na vedomie odpoveď Spojeného kráľovstva, v ktorej sa obmedzilo jednak na tvrdenie, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu nemajú rovnaké kapitálové potreby ako prevádzkovatelia nových elektrární, a jednak, že UKDRA nepredložilo žiadny kvantitatívny dôkaz na podporu svojho tvrdenia, podľa ktorého boli zmluvy o kapacite s dlhšou dobou platnosti nevyhnutné na podporu účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na aukciách (odsek 511 oznámenia).
185
Po prvé je potrebné konštatovať, že Spojené kráľovstvo nepredložilo žiadnu podrobnú analýzu na podporu svojho stanoviska, čo je v ostrom protiklade s informáciami o potrebách výrobcov týkajúcich sa financovania. Na nedostatok údajov o riadení dopytu, pokiaľ ide o Spojené kráľovstvo, navyše vo svojej správe poukázal panel PTE (pozri najmä odseky 19, 96 a 101 správy citované v bodoch 141 a 142 vyššie). Hoci Komisia čiastočne cituje závery správy panelu PTE v odôvodnení 120 napadnutého rozhodnutia, nepovažovala za užitočné, aby sama zhromaždila viac informácií o riadení dopytu s cieľom kompenzovať malé množstvo informácií, ktoré poskytlo Spojené kráľovstvo. Je teda potrebné zdôrazniť, že napadnuté rozhodnutie ani oznámenie neobsahujú podrobné preskúmanie kapitálových potrieb prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
186
Po druhé je potrebné poznamenať, že rovnosť zaobchádzania týkajúca sa doby platnosti zmlúv o kapacite, o ktoré sa môžu jednotliví poskytovatelia kapacity uchádzať, predstavuje hlavný nárok prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a to tak voči vláde Spojeného kráľovstva, ako aj vo vzťahu ku Komisii. Z príspevku združenia UKDRA k verejnej konzultácii, ku ktorému mohla mať Komisia prístup v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, vyplýva, že UKDRA spochybnilo nielen skutočnosť, že zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok boli obmedzené len na CMU v oblasti výroby, ktoré majú kapitálové výdavky presahujúce určité prahové hodnoty, ale aj zvolené prahové hodnoty kapitálových výdavkov. Konkrétne UKDRA výslovne vyzvalo Spojené kráľovstvo, aby vytvorilo model potrieb financovania rôznych typov technológií a revidovalo výšku prahových hodnôt na tomto základe. Okrem toho vo svojom liste z 9. júna 2014 UKDRA oznámilo Komisii svoje otázky, pokiaľ ide o zlučiteľnosť zmlúv s dobou platnosti pätnásť rokov s usmernením, a bez ohľadu na otázku doby platnosti uzatváraných zmlúv zopakovalo vôľu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu môcť sa uchádzať o zmluvy o kapacite s rovnakou dobou platnosti, ako majú zmluvy uzatvárané s výrobcami.
187
Po tretie UKDRA a Tempus priznávajú, že noví prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu nemajú nevyhnutne rovnaké kapitálové výdavky ako výrobcovia budujúci nové elektrárne. Tvrdia však, že nové CMU v oblasti riadenia dopytu, ako aj nové CMU v oblasti výroby, majú kapitálové výdavky a ťažkosti s financovaním, ktoré odôvodňujú, aby s nimi boli uzatvorené zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok s cieľom umožniť im v plnom rozsahu sa zúčastňovať na trhu s kapacitou. Tempus najmä tvrdí, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu musia vytvoriť portfólio zákazníkov, ktoré je dostatočne veľké na to, aby im umožnilo pokryť incident týkajúci sa kapacity s neurčitou dobou trvania. Navyše investície potrebné na to, aby sa spotreba elektriny každého z týchto zákazníkov stala časovo flexibilnou, na ktorých financovanie môžu byť prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu povinní prispieť, môžu byť veľké a môžu si vyžadovať zmluvy o kapacite s dlhšou dobou platnosti. PTE tiež výslovne uvádza v odseku 99 svojej správy, že niektoré investície týkajúce sa riadenia dopytu „[majú] potrebu istoty zmluvy o kapacite s dlhou dobou platnosti s cieľom získať financovanie“ a vyvodzuje záver, že je nevyhnutné identifikovať potenciálne zdroje v oblasti riadenia dopytu, ktoré nebudú reagovať na signály trhu, pretože existujúce stimuly neumožňujú splniť ich potreby. Prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu navyše neboli jediní, ktorí tvrdili, že všetci poskytovatelia kapacity by mali mať možnosť uchádzať sa o zmluvy s rovnakou dobou platnosti bez ohľadu na použitú technológiu s cieľom zabezpečiť spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže. Z oznámenia tak vyplýva, že niekoľko vertikálne integrovaných spoločností vykonávajúcich činnosť v oblasti elektriny zdôraznilo, že s cieľom umožniť spravodlivé porovnanie cien kapacity by mali mať všetky kapacity prístup k rovnakej dobe platnosti zmluvy a že každý poskytovateľ kapacity by mal mať možnosť slobodne si vybrať dobu platnosti zmluvy, ktorá mu umožňuje byť konkurencieschopným na aukciách (strana 79 oznámenia).
188
Po štvrté na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, spoločnosti Tempus a združeniu UKDRA nemožno vytýkať, že nepredložili podrobnejšie informácie v priebehu správneho konania. Podľa judikatúry musí totiž v konkrétnom prípade Komisia vyhľadať relevantné informácie (pozri bod 69 vyššie), aby mala v čase prijatia napadnutého rozhodnutia k dispozícii informácie potrebné na hodnotenie, ktoré možno odôvodnene považovať za dostatočné a jasné na účely jej posúdenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2008, Kronoply a Kronotex/Komisia, T‑388/02, neuverejnený, EU:T:2008:556, bod 127, a z 10. februára 2009, Deutsche Post a DHL International/Komisia, T‑388/03, EU:T:2009:30, bod 109). Preto s cieľom preukázať existenciu pochybností v zmysle článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 postačuje, aby Tempus preukázala, že Komisia nevyhľadala a nepreskúmala starostlivo a nestranne všetky skutočnosti, ktoré sú relevantné na účely tejto analýzy, alebo že ich náležite nezohľadnila tak, aby sa vylúčili všetky pochybnosti o zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom.
189
V prejednávanej veci vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 171 až 176 vyššie prináleží Komisii, aby vzhľadom na nedostatok informácií, pokiaľ ide o kapitálové potreby prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, túto záležitosť ďalej vyšetrovala napríklad prijatím ponuky združenia UKDRA v jeho liste z 9. júna 2014, že jej poskytne viac informácií na určenie, či bolo uzatvorenie zmlúv s inou dobou platnosti s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu a s inými poskytovateľmi kapacity zlučiteľné so zásadou rovnosti zaobchádzania. Platí to o to viac, že sektor riadenia dopytu je veľmi rozmanitý a je preukázané, že orgány Spojeného kráľovstva mali len málo znalostí o tomto sektore v porovnaní so sektorom výroby (pozri body 141 až 145 vyššie).
190
Napokon je potrebné poznamenať, že uzatváranie zmlúv s dobou platnosti až tri alebo pätnásť rokov s niektorými výrobcami má účinky na hospodársku súťaž počas celej doby platnosti týchto zmlúv. Keďže Komisia v odôvodnení 131 napadnutého rozhodnutia zastávala názor, že sektor riadenia dopytu sa v Spojenom kráľovstve stále vyvíja, prislúchalo jej preskúmať, či z dôvodu nemožnosti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu uchádzať sa o zmluvy s rovnakou dobou platnosti ako výrobcovia nevzniká riziko zníženia ich príležitostí prispieť k riešeniu problému primeranosti kapacít v Spojenom kráľovstve v čase, keď bude ich sektor viac rozvinutý. Uzatváranie zmlúv s dobou platnosti tri alebo pätnásť rokov totiž v budúcnosti zníži kapacitu umiestnenú na aukcie v rámci trhu s kapacitou.
191
Po piate PTE opísal v odseku 102 svojej správy riziko spojené s fungovaním trhu s kapacitou Spojeného kráľovstva pri neexistencii dostatočných informácií týkajúcich sa riadenia dopytu takto:
„Zo všetkých týchto dôvodov sme si vedomí toho, že National Grid nebola schopná vykonať analýzu riadenia dopytu dôsledne a distingvovane tak, ako bolo príznačné pre väčšiu časť zvyšku jej práce. Znamená to však naliehavú potrebu vytvoriť systematický postup s cieľom zabezpečiť, aby sa neplytvalo so zdrojmi riadenia dopytu len preto, aby nové výrobné kapacity naplnili medzeru neefektívnosti.“
192
Preto je potrebné konštatovať, že Komisia potvrdila stanovisko Spojeného kráľovstva, podľa ktorého nebolo potrebné uzatvárať zmluvy s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu, bez preskúmania toho, aké sú úrovne kapitálových výdavkov týkajúce sa nových CMU v oblasti riadenia dopytu, a overenia, či je potrebné stanoviť prahové hodnoty špecifické pre CMU v oblasti riadenia dopytu s ohľadom na ich potreby financovania a ciele sledované opatrením.
193
Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené vyššie, je potrebné dospieť k záveru, že rozdiel medzi dobou platnosti zmluvy o kapacite uzatváranej s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu a zmlúv uzatváraných s výrobcami predstavuje nepriamy dôkaz o existencii pochybností, pokiaľ ide o zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom. Prislúchalo totiž Komisii, aby preskúmala úroveň kapitálových výdavkov a potreby financovania prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu s cieľom overiť neexistenciu akéhokoľvek porušenia zásady rovnosti zaobchádzania medzi CMU v oblasti výroby a CMU v oblasti riadenia dopytu napriek neexistencii akejkoľvek možnosti, aby prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu uzatvorili zmluvy o kapacite s dobou platnosti dlhšou ako jeden rok. S ohľadom na technologicky neutrálne ciele sledované predmetným opatrením a kritériá stanovené predmetným opatrením bolo nevyhnutné vykonať takéto preskúmanie pred tým, než bolo možné prijať záver o zlučiteľnosti tohto opatrenia s vnútorným trhom. Preto skutočnosť, že Komisia nemala v rámci konania vo veci predbežného preskúmania k dispozícii úplné informácie, pokiaľ ide o rozhodnutie Spojeného kráľovstva neumožniť prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu uchádzať sa o zmluvy s rovnakou dobou platnosti ako prevádzkovatelia v oblasti iných technológií, predstavuje nepriamy dôkaz o existencii pochybností.
2) O metóde krytia nákladov
194
Tempus v podstate tvrdí, že Komisia mala mať pochybnosti o primeranosti predmetného opatrenia, a teda o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom z dôvodu zvolenej metódy krytia nákladov, ktorá spotrebiteľov dostatočne nestimulovala k znižovaniu svojej spotreby v čase špičky dopytu, a teda neumožnila obmedziť celkovú výšku pomoci na nevyhnutné minimum.
195
Tempus teda tvrdí, že metóda krytia nákladov, ktorá bola prijatá, teda krytie nákladov založené na spotrebe elektriny medzi 16.00 hod. a 19.00 hod. každý deň v týždni v zime, a nie na spotrebe počas troch najvyšších ročných špičiek dopytu, „triáda“, znevýhodňuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a porušuje zásadu proporcionality tým, že zvyšuje výšku poskytnutej pomoci. Taká metóda totiž spotrebiteľom sťažuje nepodieľať sa na nákladoch trhu s kapacitou prostredníctvom znižovania svojej spotreby, teda dopytu, v relevantnom čase, s prihliadnutím na nevyhnutnosť tejto spotreby pre podniky a rodiny. Platí to o to viac v prípade, že malé podniky a domácnosti sa nemôžu vyhnúť nákladom trhu s kapacitou prostredníctvom opatrení riadenia dopytu z dôvodu, že v Spojenom kráľovstve sú klasifikované v závislosti od svojho profilu a nie podľa vyúčtovania ich spotreby za každú polhodinu.
196
Tempus navyše zastáva názor, že vzhľadom na skutočnosť, že prijatá metóda dostatočne nestimuluje spotrebiteľov k znižovaniu dopytu po elektrine presne vtedy, keď je dopyt najvyšší a kapacita najmenšia, táto metóda zvyšuje výšku poskytnutej pomoci tým, že zaväzuje Spojené kráľovstvo získať viac kapacity, než je potrebné. Podľa spoločnosti Tempus Spojené kráľovstvo nespochybňuje, že jasnejší cenový signál by mohol viesť k zníženiu výšky pomoci vzhľadom na to, že pôvodne sa rozhodlo pre metódu založenú na triáde a následne zmenilo po ukončení celoštátnej verejnej konzultácie názor.
197
Tempus navyše tvrdí, že zmenu metódy krytia nákladov si špeciálne vyžiadali vertikálne integrovaní dodávatelia, ktorí mali z vykonanej zmeny prospech. Jeden mesiac pred prijatím napadnutého rozhodnutia, 26. júna 2014, Office of Gas and Electricity Management (Ofgem, Úrad pre trhy s plynom a elektrinou, Spojené kráľovstvo) rozhodol formálne požiadať orgán Competition and Markets Authority (Orgán na ochranu hospodárskej súťaže a trhov, Spojené kráľovstvo) o vyšetrovanie na trhu dodávok elektriny a plynu jednotlivcom a malým podnikom najmä z dôvodu obáv vyvolaných silným postavením vertikálne integrovaných dodávateľov, najmä pokiaľ ide o prístup na trh, na ktorom je už hospodárska súťaž slabá (príloha E3 pripomienok k vyjadreniu vedľajšieho účastníka konania, odseky 3.16 až 3.18 a príloha E4 pripomienok k vyjadreniu vedľajšieho účastníka konania, odsek 1.39).
198
Komisia odpovedá, že metóda krytia nákladov patrí do finančnej časti trhu s kapacitou, ktorá nie je, aspoň nie priamo, relevantná pre posúdenie zlučiteľnosti predmetného opatrenia. Metóda krytia nákladov použitá v prejednávanej veci je kompromisom medzi záujmom zachovať stimuly na znižovanie spotreby a záujmom znížiť neistotu dodávateľov elektriny, pokiaľ ide o zvyšnú časť nákladov, ktorú znášajú, pričom analýza v napadnutom rozhodnutí je založená na vysvetleniach poskytnutých vládou Spojeného kráľovstva v oznámení v odpovedi na list združenia UKDRA. Komisia tvrdí, že uvedená metóda krytia nákladov je v prospech prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a že v každom prípade pridáva dodatočnú úroveň spoplatňovania dopytu v čase špičky, čo by neplatilo v prípade iných metód, ako sú paušálne ceny alebo daň. Spojené kráľovstvo dodáva, že pri celoštátnej verejnej konzultácii boli účastníci osobitne požiadaní, aby navrhli alternatívy k metóde krytia nákladov založenej na triáde.
199
V tomto ohľade usmernenie stanovuje, že opatrenie pomoci sa považuje za proporcionálne len vtedy, keď je výška pomoci obmedzená na minimum potrebné na dosiahnutie stanoveného cieľa [odsek 27 písm. e) a odsek 69 usmernenia]. Pokiaľ ide navyše o opatrenia pomoci v prospech primeranosti kapacít, musia byť navrhnuté tak, aby sa zabezpečilo, že cena zaplatená za dostupnosť kapacít sa automaticky približuje nule, pokiaľ úroveň dodaných kapacít postačuje na uspokojenie úrovne požadovaných kapacít (odsek 231 usmernenia).
200
V prejednávanej veci je potrebné najprv konštatovať, že metóda krytia nákladov vynaložených na financovanie zmlúv o kapacite prijatá predmetným opatrením spočíva v poplatku uloženom všetkým schváleným dodávateľom elektriny, ktorého výška je vypočítaná na základe ich podielu na trhu dopytu po elektrine zaznamenaného medzi 16.00 hod. a 19.00 hod. v týždni od novembra do februára (odôvodnenie 69 napadnutého rozhodnutia).
201
Ďalej je potrebné konštatovať, že v napadnutom rozhodnutí Komisia potvrdila metódu krytia prijatú v rámci predmetného opatrenia. Zastávala tak názor, že táto metóda predstavuje stimul na zníženie dopytu po elektrine v časoch špičky dopytu, pričom pre dodávateľov elektriny je predvídateľná (odôvodnenie 129 napadnutého rozhodnutia).
202
Je teda potrebné overiť, či Komisia mohla potvrdiť metódu krytia nákladov prijatú v rámci predmetného opatrenia bez toho, aby začala konanie vo veci formálneho zisťovania, alebo či táto metóda mala viesť Komisiu k tomu, aby mala pochybnosti o zlučiteľnosti predmetného opatrenia s vnútorným trhom.
203
V tomto ohľade je na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, po prvé potrebné konštatovať, že metóda krytia nákladov je relevantná pre posúdenie zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom a osobitne jeho primeranej povahy.
204
V prvom rade totiž výška pomoci závisí od objemu kapacity nakúpenej prostredníctvom trhu s kapacitou a zúčtovacej ceny aukcií. Na jednej strane je objem kapacity, ktorý na aukcie umiestňuje Spojené kráľovstvo, stanovený odhadom dopytu po elektrine, ako aj dostupných kapacít, a na základe uplatnenia štandardu spoľahlivosti, a to na účely dosiahnutia želanej úrovne primeranosti kapacít v čase špičky dopytu (odôvodnenie 32 napadnutého rozhodnutia). Objem potrebnej kapacity teda priamo súvisí s úrovňou spotreby elektriny v čase špičky dopytu. Čím sú špičky dopytu nižšie, tým je pre Spojené kráľovstvo menej potrebné nakupovať kapacity na dosiahnutie želanej úrovne bezpečnosti dodávok elektriny. Na druhej strane zníženie objemu kapacity umiestnenej na aukcie môže tiež viesť k zníženiu zúčtovacej ceny, pretože to vedie k vytvoreniu konkurencie medzi väčším počtom poskytovateľov kapacity vo vzťahu k rovnakému objemu kapacity. Ako to totiž uznáva Spojené kráľovstvo vo svojom oznámení, väčšia konkurencia vedie k zníženiu zúčtovacej ceny (bod 2 „Box 2 – When will it be possible to withdraw the Capacity Market?“ oznámenia). V oznámení sa okrem iného uznáva, že zníženie spotreby elektriny v čase špičky dopytu vedie v konečnom dôsledku k odchodu z trhu s kapacitou (pozri diagramy 8 a 9 na strane 47 oznámenia, v ktorých sa uvádza, že problém „missing money“ sa bude zmenšovať podľa toho, ako napreduje riadenie dopytu).
205
V druhom rade Spojené kráľovstvo uznalo, že metóda krytia nákladov trhu s kapacitou ovplyvňuje objem kapacity umiestňovanej na aukcie. Spojené kráľovstvo teda vysvetľuje, že viazanie poplatku, na základe ktorého sa má financovať krytie nákladov trhu s kapacitou, na spotrebu elektriny v čase špičky dopytu predstavuje jasný stimul pre dotknuté strany, aby znížili svoju spotrebu v čase špičky, čo znižuje množstvo kapacity, ktorú treba nakúpiť na účely dosiahnutia želanej úrovne bezpečnosti dodávok, a preto znižuje aj náklady pre spotrebiteľov (bod 624 návrhu trhu s kapacitou predloženého na verejnú konzultáciu).
206
Po druhé z oznámenia vyplýva, že Spojené kráľovstvo po verejnej konzultácii zmenilo metódu krytia nákladov. Pôvodne sa totiž navrhovalo počítať výšku poplatku na základe podielu na trhu dodávateľov elektriny v rámci dopytu po elektrine zaznamenaného počas takzvaných období „triády“, teda troch polhodinových období, kedy bola zaznamenaná najvyššia ročná spotreba elektriny v Spojenom kráľovstve v období od novembra do februára (odseky 521 a 522 oznámenia). Až po verejnej konzultácii Spojené kráľovstvo zmenilo metódu krytia nákladov a prijalo metódu opísanú v bode 200 vyššie, konkrétne metódu krytia nákladov založenú na spotrebe elektriny medzi 16.00 hod. a 19.00 hod. každý deň v týždni v zime.
207
Po tretie je potrebné konštatovať, že Komisia potvrdila stanovisko Spojeného kráľovstva bez toho, aby preskúmala dopady tejto zmeny na celkovú výšku pomoci, a teda na primeranú povahu predmetného opatrenia.
208
Vo svojom liste z 9. júna 2014 UKDRA oznámilo Komisii svoje obavy v nadväznosti na zmenu metódy krytia nákladov. Na jednej strane sa domnieva, že taká metóda oslabí cenový signál, ktorý by mal byť vyslaný spotrebiteľom v čase najvyššieho dopytu, aby znížili svoju spotrebu. Na druhej strane pozornosť Komisie bola tiež upriamená na skutočnosť, že domácnosti boli klasifikované podľa vopred vymedzených profilov a že sa nemôžu vyhnúť nákladom trhu s kapacitou tým, že zmenia svoju spotrebu medzi 16.00 hod. a 19.00 hod.
209
Je pravda, že v nadväznosti na list združenia UKDRA z 9. júna 2014 Komisia požiadala Spojené kráľovstvo o reakciu. Komisia sa však ďalej uspokojila s tým, že vzala na vedomie odpoveď Spojeného kráľovstva, v ktorej sa obmedzilo na tvrdenie, že metóda krytia nákladov, ktorá bola nakoniec prijatá, zachováva stimul na znižovanie spotreby elektriny v čase špičky dopytu, a zároveň je pre dodávateľov predvídateľnejšia (odôvodnenie 129 napadnutého rozhodnutia). Konkrétne, keďže podľa Spojeného kráľovstva sa obdobia triády určujú ex post, ich používanie ako referenčné obdobie pre výpočet poplatku vytvára neistotu pre dodávateľov, pokiaľ ide o výšku ich príspevku na financovanie systému, pričom by ich mohli stimulovať k tomu, aby spotrebitelia platili vyššiu cenu. Spojené kráľovstvo tiež tvrdilo, že ak sa za referenčnú hodnotu na výpočet poplatku zoberie určité a predvídateľné obdobie, podporuje sa tým aj rozvoj spoplatňovania podľa času spotreby, čo by malo byť v prospech domácností, ktoré tak budú schopné reagovať a znížiť svoju spotrebu medzi 16.00 hod. a 19.00 hod. v dňoch týždňa počas zimných mesiacov (odsek 522 oznámenia).
210
Navzdory uznaniu vplyvu metódy krytia nákladov na objem kapacity, ktorú je potrebné získať prostredníctvom trhu s kapacitou, z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia neoverila, či nová metóda krytia nákladov skutočne zachováva ekvivalentný stimul na znižovanie spotreby elektriny v čase špičky dopytu, a to najmä prostredníctvom podpory rozvoja riadenia dopytu.
211
Komisia ani neoverila, či prijatá metóda krytia nákladov ovplyvňuje prístup na trh, najmä pokiaľ ide o prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, osobitne zvýšením prekážok vstupu na trh a expanzie vyplývajúcej zo silného postavenia vertikálne integrovaných dodávateľov. Opatrenie pomoci môže tiež spôsobovať narušenia hospodárskej súťaže tým, že zvyšuje alebo zachováva značnú trhovú silu na strane príjemcu. Dokonca aj keď pomoc neposilňuje trhovú silu priamo, môže ju posilňovať nepriamo tým, že existujúcich konkurentov odrádza od expanzie alebo ich núti k odchodu, alebo odrádza nových konkurentov od vstupu na trh (odsek 92 usmernenia).
212
Pokiaľ ide o tvrdenie Spojeného kráľovstva, podľa ktorého pôvodne navrhovaná metóda mohla stimulovať dodávateľov elektriny, aby uložili konečným spotrebiteľom vyššiu prirážku, Komisia nevysvetlila, v čom malo toto riziko nejaký vplyv na celkovú výšku pomoci. Navyše Komisia nepreskúmala, či s ohľadom na spotrebiteľov mohla byť takáto prirážka kompenzovaná možnosťou znížiť objem kapacity kupovanej prostredníctvom trhu s kapacitou alebo zúčtovaciu cenu z dôvodov uvedených v bodoch 204 a 205 vyššie.
213
Vzhľadom na všetko uvedené je potrebné dospieť k záveru, že Komisii prináležalo preskúmať prípadný vplyv zmeny metódy krytia nákladov na primeranú povahu predmetného opatrenia, a teda jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom. Preto skutočnosť, že Komisia nemala k dispozícii úplné informácie, pokiaľ ide o dôsledky zmeny metódy krytia nákladov v rámci predbežného preskúmania, predstavuje dodatočný nepriamy dôkaz o existencii pochybností.
3) O podmienkach účasti na trhu s kapacitou
214
Tempus v podstate tvrdí, že Komisia mala mať pochybnosti o zlučiteľnosti predmetného opatrenia s vnútorným trhom, keďže je v rozpore s usmernením a povinnosťou podporovať a poskytovať vhodné stimuly pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a to z dôvodu podmienok účasti na trhu s kapacitou, ktorým podliehajú prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu a ktoré sťažujú ich účasť na trhu s kapacitou.
215
Po prvé Tempus tvrdí, že vzájomné pôsobenie medzi prechodnými a trvalými aukciami stimuluje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, aby sa zúčastňovali na prechodných aukciách z dôvodu priaznivejších podmienok účasti, čo vedie de facto k ich vylúčeniu z prvých aukcií T‑4. Namiesto podporenia účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na trhu s kapacitou poskytnutím dodatočnej príležitosti predložiť ponuku teda prechodné aukcie v skutočnosti vedú k obmedzeniu ich účasti na trvalých aukciách.
216
Po druhé Tempus tvrdí, že predmetné opatrenie znevýhodňuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu tým, že všetkým účastníkom trhu s kapacitou ukladá povinnosť zabezpečiť incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania, hoci väčšina incidentov týkajúcich sa kapacity má len časovo obmedzenú dobu trvania. Vzhľadom na to predmetné opatrenie neberie dostatočne do úvahy osobitosti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a odrádza ich od účasti na trhu s kapacitou.
217
Po tretie Tempus tvrdí, že uloženie tej istej povinnosti týkajúcej sa zábezpeky ponuky všetkým účastníkom trhu s kapacitou môže spôsobiť problém vstupu na trh pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a to z dôvodu, že tento sektor sa zatiaľ len vyvíja. Tento problém je ešte vystupňovaný povinnosťou predložiť ponuku na pokrytie incidentov týkajúcich sa kapacity s neurčitou dobou trvania. Spojené kráľovstvo navyše pôvodne plánovalo uložiť novým prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu povinnosť zábezpeky ponuky, ktorá je nižšia ako v prípade nových výrobcov. Predmetné opatrenie preto odrádza prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu od účasti na trhu s kapacitou.
218
Po štvrté v reakcii na tvrdenie Komisie vo vyjadrení k žalobe, podľa ktorého stanovenie minimálnej prahovej hodnoty účasti na trvalých dražbách na 2 MW bolo nízke a umožňuje podporiť účasť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, Tempus tvrdí, že táto prahová hodnota je v skutočnosti dosť vysoká najmä v porovnaní s prahovou hodnotou prijatou v amerických príkladoch trhu s kapacitou a zhoršuje problémy spojené s výškou zábezpeky ponuky.
219
Komisia podporovaná Spojeným kráľovstvom po prvé tvrdí, že predmetné opatrenie neukladá prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu povinnosť vybrať si medzi prechodnými a trvalými aukciami, ale že naopak poskytuje dodatočnú šancu tým prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu, ktorí sa nemohli zúčastniť na prvých aukciách T‑4 alebo ktorí sa na nich zúčastnili bez úspechu, a to s cieľom podporiť rast tohto sektoru. Keďže prechodné aukcie nemajú slúžiť ako dodatočná podpora prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ktorí sú schopní uspieť na trvalých aukciách, je oprávnené vylúčiť z prechodných aukcií tých prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ktorí sa úspešne zúčastnili na trvalých aukciách.
220
Po druhé Komisia tvrdí, že vzhľadom na cieľ sledovaný predmetným opatrením, a to bezpečnosť dodávok bez ohľadu na skutočnú dĺžku trvania každej situácie namáhania siete, nemožnosť podať ponuky, pokiaľ ide o incidenty týkajúce sa kapacity s fixnou dobou trvania, nepredstavuje diskrimináciu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, keďže stanovenie takejto možnosti by obmedzilo spoľahlivosť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu v porovnaní s ostatnými poskytovateľmi kapacity, skomplikovalo by aukcie a mohlo by tak nútiť Spojené kráľovstvo, aby sa snažilo získať viac kapacity. Spojené kráľovstvo dodáva, že hoci možnosť podávať ponuky, pokiaľ ide o incidenty týkajúce sa kapacity s fixnou dobou trvania, môže byť užitočná v sektore riadenia dopytu, pretože mu je bližšia a umožňuje podávať presnejšie ponuky, nie je odôvodnená v trvalých aukciách, keďže existuje riziko, že sledovaný cieľ bude ohrozený alebo si bude vyžadovať vyššie náklady.
221
Po tretie Komisia sa domnieva, že podmienky zábezpeky ponuky sú primerané. Uvádza, že účelom takejto záruky je potvrdenie serióznosti účasti nových hospodárskych subjektov a ich stimulovanie, aby dodávali kapacity potrebné na dosiahnutie cieľa bezpečnosti dodávok. Zdôrazňuje, že v tomto ohľade nebol počas správneho konania namietaný žiadny problém v oblasti diskriminácie. Komisia tiež uvádza, že rozdiel medzi sumami zábezpeky ponuky vyžadovanej v rámci trvalej schémy a zábezpeky vyžadovanej v rámci prechodnej schémy spočíva v tom, že zábezpeka vyžadovaná v rámci prechodnej schémy bola osobitne navrhnutá s cieľom podporiť nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Spojené kráľovstvo dodáva, že väčšina odpovedí na verejnú konzultáciu podporila začlenenie požiadavky na zábezpeku pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a v rámci týchto odpovedí bol vyjadrený názor, že navrhovaná úroveň je primeraná.
222
Napokon Komisia v duplike tvrdí, že tvrdenia spoločnosti Tempus týkajúce sa minimálnej prahovej hodnoty 2 MW sú neprípustné, keďže boli vznesené až v štádiu repliky. Okrem toho tvrdí, že minimálna prahová hodnota 2 MW je nízka.
223
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že usmernenie vo svojom odseku 226 stanovuje, že opatrenia pomoci by mali byť otvorené a mali by sa nimi zabezpečiť vhodné stimuly pre existujúcich aj budúcich výrobcov a prevádzkovateľov používajúcich nahraditeľné technológie, akými sú napríklad riešenia týkajúce sa prispôsobenia sa dopytu alebo skladovania.
224
V prejednávanej veci je najprv potrebné konštatovať, že v oznámení sa uvádza, že predmetné opatrenie obsahuje niekoľko opatrení určených na podporu rozvoja riadenia dopytu.
225
Po prvé sa v oznámení uvádza, že výslovným cieľom organizácie prechodných aukcií je podpora rastu riadenia dopytu a poskytnutie prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu čo najlepšej šance, aby sa následne úspešne zapojili do trvalej schémy. Nad rámec svojej existencie majú prechodné aukcie určité charakteristiky, ktorými sa má podporiť rozvoj riadenia dopytu. Zábezpeka ponuky v prípade účasti na prechodných aukciách je stanovená na úrovni, ktorá je ohraničená na 10 % úrovne, ktorá sa vyžaduje na účasť na trvalých aukciách. Navyše prechodné aukcie umožňujú podávať ponuky na krytie incidentov týkajúcich sa kapacity s fixnou dobou trvania, zatiaľ čo trvalé aukcie si od účastníkov vyžadujú, aby sa zaviazali pokryť incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania (odseky 222 a 223 oznámenia).
226
Po druhé sa v oznámení uvádza, že rozvoj riadenia dopytu je podporovaný organizovaním aukcií T‑1 a osobitne zárukou, že Spojené kráľovstvo si týmto spôsobom zaobstará aspoň 50 % objemu kapacity, ktorá bola pôvodne vyhradená pre takéto aukcie, bez ohľadu na vývoj potrieb kapacity od času, keď sa organizujú aukcie T‑4, do času, keď sa organizujú aukcie T‑1 (odseky 224 až 226 oznámenia).
227
Po tretie sa v oznámení uvádza, že rozvoj riadenia dopytu je tiež podporovaný niektorými podmienky účasti na trvalých aukciách. Konkrétne ide o stanovenie minimálnej prahovej hodnoty na 2 MW, možnosti agregácie a možnosť prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu ovplyvniť zúčtovaciu cenu (odsek 224 oznámenia).
228
V napadnutom rozhodnutí Komisia potvrdila stanovisko Spojeného kráľovstva. V odôvodnení 131 napadnutého rozhodnutia výslovne uvádza, že predmetné opatrenie podporuje rozvoj riadenia dopytu a zahŕňa opatrenia, ktoré sú osobitne určené na to, aby pomáhali rozvoju tohto sektora, ktorý sa ešte len vyvíja. Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že ide predovšetkým o skutočnosť, že prechodné aukcie sú „vyhradené“ prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu a sú osobitne štruktúrované s cieľom podnietiť rozvoj riadenia dopytu tým, že pomáhajú prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu, ktorí ešte nie sú dostatočne skúsení, aby boli konkurencieschopní v rámci trvalých aukcií (odôvodnenia 51 a 107 napadnutého rozhodnutia). Ide tiež o záruku toho, že aukcie T‑1, ktoré predstavujú „lepší spôsob prístupu na trh“ pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu než aukcie T‑4, sa organizujú a že Spojené kráľovstvo sa „zaväzuje“ zaobstarať si aspoň 50 % objemu vyhradeného pre takéto aukcie, pričom si zachová určitú pružnosť v dlhodobom horizonte (odôvodnenie 46 napadnutého rozhodnutia).
229
Preto je potrebné overiť, či Komisia mohla potvrdiť predmetné opatrenie tak, že poskytuje primerané stimuly riadeniu dopytu bez toho, aby začala konanie vo veci formálneho zisťovania, alebo či Komisia mala mať pochybnosti o zlučiteľnosti predmetného opatrenia s vnútorným trhom.
i) O prechodných aukciách
230
Tempus v podstate tvrdí, že priaznivejšie podmienky účasti vedú prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu k uprednostňovaniu účasti na prechodných aukciách. Podľa spoločnosti Tempus by to de facto viedlo k vylúčeniu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu z prvých aukcií T‑4. Viedlo by to tiež k uzatvoreniu trhu z dôvodu dlhodobých zmlúv o kapacite uzatvorených s výrobcami na týchto aukciách.
231
V tomto ohľade je po prvé potrebné konštatovať, že predmetné opatrenie nevylučuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu z trvalých aukcií T‑4 a T‑1, pokiaľ spĺňajú stanovené podmienky účasti.
232
Po druhé na rozdiel od toho, čo tvrdí Tempus, je potrebné konštatovať, že účasť na prechodných aukciách a účasť na trvalých aukciách sa v skutočnosti vzájomne nevylučujú. Na jednej strane prevádzkovatelia v oblasti dopytu, ktorých ponuky neboli prijaté na prvých aukciách T‑4, majú stále možnosť zúčastniť sa na prechodných aukciách. Na druhej strane prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu, ktorí úspešne predložili ponuky na prechodných aukciách, majú stále možnosť ďalej sa zúčastniť na následných trvalých aukciách T‑4 a T‑1. Predmetné opatrenie teda neukladá prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu povinnosť vybrať si medzi účasťou na prechodných aukciách a účasťou na trvalých aukciách.
233
Je pravda, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu, ktorí uzatvorili zmluvu o kapacite v nadväznosti na prvé aukcie T‑4, nie sú oprávnení zúčastniť sa na prechodných aukciách. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Tempus, toto obmedzenie však nevedie k vylúčeniu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu z prvých aukcií T‑4. Cieľom prechodných aukcií je totiž len pomôcť prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu, ktorí ešte nie sú dostatočne skúsení na to, aby sa úspešne zúčastnili prvých trvalých aukcií, vypracovať sa, a to prostredníctvom poskytnutia dodatočnej možnosti získať platbu týkajúcu sa kapacity za roky 2015 a 2016 na ten účel, aby boli konkurencieschopnejší na ďalších trvalých aukciách. V tomto ohľade, ako to správne tvrdí Komisia, skutočnosť, že sektor riadenia dopytu sa ešte len vyvíja, nevylučuje, že niektorí prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu už dosiahli úroveň skúseností, ktorá postačuje na to, aby sa konkurencieschopným spôsobom zúčastňovali na trvalých aukciách počnúc prvými aukciami T‑4.
234
Po tretie, pokiaľ ide o riziko uzavretia trhu z dôvodu nižšej účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na prvých aukciách T‑4 a následné uzatvorenie príliš mnoho dlhodobých zmlúv s výrobcami, toto tvrdenie bude preskúmané spolu s tvrdeniami týkajúcimi sa vzájomného pôsobenia medzi aukciami T‑4 a aukciami T‑1. Riziko uzavretia trhu uvádzané spoločnosťou Tempus totiž predpokladá, že objem kapacity vyhradenej pre aukcie T‑1 neumožňuje rozvoj riadenia dopytu.
235
Je potrebné dospieť k záveru, že vzájomné pôsobenie medzi prechodnými a trvalými aukciami nevedie k vylúčeniu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu z trvalých aukcií.
236
Je však tiež potrebné zdôrazniť, že prechodné dražby nie sú zo svojej podstaty súčasťou trvalej schémy. Navyše na rozdiel od toho, čo Komisia uvádza v odôvodnení 51 napadnutého rozhodnutia, zo spisu vyplýva, že tieto prechodné aukcie nie sú výlučne vyhradené pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, ale sú otvorené aj pre malé výrobné jednotky, ako je to uvedené v § 29 nariadenia o kapacite elektrickej energie z roku 2014. Za týchto podmienok je tiež potrebné preskúmať, či trvalé aukcie poskytujú prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu primerané stimuly.
ii) O aukciách T‑1 a ich vzájomnom pôsobení s aukciami T‑4
237
Tempus v podstate tvrdí, že trvalé aukcie neposkytujú prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu primerané stimuly, pretože na jednej strane aukcie T‑4 nie sú prispôsobené lehotám na realizáciu prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu a na druhej strane objem kapacity vyhradený pre aukcie T‑1 je obmedzený.
238
V tomto ohľade je najskôr potrebné konštatovať, že aukcie T‑1 sú osobitne dôležité pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
239
Medzi účastníkmi konania je totiž nesporné, že aukcie T‑1 môžu viacej vyhovovať prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu v porovnaní s aukciami T‑4, a to z dôvodu lehôt na realizáciu týchto hospodárskych subjektov. Podľa napadnutého rozhodnutia teda aukcie T‑1 predstavujú „lepší spôsob prístupu na trh“ pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu (odôvodnenie 46 napadnutého rozhodnutia). Tempus tiež v žalobe zastáva názor, že pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu môže byť ťažké zúčastniť sa na aukciách T‑4, keďže tieto aukcie si vyžadujú bezodkladné predkladanie ponúk a realizáciu investícií s cieľom poskytovať kapacity o štyri roky, ako aj príjem platby až po štyroch rokoch.
240
Objem kapacity vyhradenej pre aukcie T‑1 sa okrem toho vypočítava v predmetnom opatrení na základe odhadu rentabilného riadenia dopytu, ktorý sa môže zúčastňovať na týchto aukciách (odôvodnenie 45 napadnutého rozhodnutia).
241
Po prvé je potrebné konštatovať, že objem kapacity vyhradenej pre aukcie T‑1 je obmedzený v porovnaní s objemom kapacity umiestňovanej na aukcie T‑4. Navyše aukcie T‑1 vôbec nie sú vyhradené len pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a teda časť objemu kapacity umiestnenej na aukcie T‑1 možno prideliť iným poskytovateľom kapacity ako prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu.
242
Po druhé na rozdiel od toho, čo uvádza Komisia v odôvodnení 46 napadnutého rozhodnutia, zo spisu vyplýva, že neexistuje záruka, že Spojené kráľovstvo zorganizuje aukcie T‑1, ak sa organizujú aukcie T‑4, ani že si týmto spôsobom zadováži aspoň 50 % objemu, ktorý bol pôvodne vyhradený pre aukcie T‑1. Hoci § 7 ods. 4 písm. b) v spojení s § 10 a 26 nariadenia o kapacite elektrickej energie z roku 2014 uvádzajú, že štátny tajomník môže rozhodnúť, že sa nebudú organizovať aukcie T‑1, v texte sa neuvádza nič o záväzku umiestniť na aukcie aspoň 50 % objemu kapacity, ktorá bola pôvodne vyhradená na takéto aukcie. Na pojednávaní v odpovedi na otázky Všeobecného súdu zástupcovia Komisie a Spojeného kráľovstva neboli ani schopní identifikovať právne ustanovenie potvrdzujúce existenciu takejto záruky, odhliadnuc od politických vyhlásení Spojeného kráľovstva.
243
Vzhľadom na uvedené je potrebné dospieť k záveru, že hoci organizácia aukcií T‑1 môže skutočne podporiť rozvoj riadenia dopytu, Komisia mala mať pochybnosti o rozsahu tohto stimulačného účinku v prejednávanej veci vzhľadom na obmedzený objem kapacity vyhradenej pre aukcie T‑1 a neexistenciu výslovného právneho ustanovenia, ktoré by potvrdzovalo záruku Spojeného kráľovstva zaobstarať si aspoň 50 % objemu vyhradeného pre tieto aukcie.
iii) O podmienkach účasti na trvalých aukciách
244
Tempus v podstate tvrdí, že podmienky účasti na trvalých aukciách neumožňujú poskytovať primerané stimuly prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu. Podľa spoločnosti Tempus je v praxi nepravdepodobné, pokiaľ ide o niektoré podmienky účasti, že by sa tieto hospodárske subjekty mohli zúčastniť na dražbách T‑4. Tempus vychádza najmä z nemožnosti týchto hospodárskych subjektov predkladať ponuky v súvislosti s povinnosťami, ktoré pokrývajú incidenty týkajúce sa kapacity s fixnou dobou trvania, a z výšky zábezpeky ponuky.
245
Pokiaľ ide v prvom rade o dobu trvania incidentov týkajúcich sa kapacity, Tempus tvrdí, že predmetné opatrenie diskriminuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu tým, že rovnakým spôsobom zaobchádza so všetkými účastníkmi trvalých aukcií a všetkým ukladá povinnosť, vrátane týchto hospodárskych subjektov, predkladať ponuky v súvislosti s incidentmi týkajúcimi sa kapacity s neurčitou dobou trvania.
246
V tomto ohľade, ako to zdôrazňuje Tempus, Spojené kráľovstvo rozhodlo, pokiaľ ide o trvalú schému, že uloží povinnosť všetkým hospodárskym subjektom, aby boli schopné reagovať na incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania. Naopak, pokiaľ ide o prechodné aukcie, § 29 ods. 3 nariadenia o kapacite elektrickej energie z roku 2014 umožňuje prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu vybrať si, či predložia ponuku v súvislosti s povinnosťou, ktorá pokrýva incidenty týkajúce sa kapacity s fixnou dobou trvania, alebo s neurčitou dobou trvania. Ako to navyše uznáva Spojené kráľovstvo vo svojich písomnostiach pred Všeobecným súdom, povinnosti s fixnou dobou trvania sú bližšie prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu a môžu im pomôcť presne kvantifikovať ich vystavenie sa riziku, čo má za následok presnejšie ponuky v rámci trvalej schémy.
247
Komisia však správne uvádza, že ponuky obmedzené na pokrytie incidentov týkajúcich sa kapacity s fixnou dobou trvania poskytujú nižšiu úroveň bezpečnosti dodávok v porovnaní s ponukami pokrývajúcimi incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania, a preto neumožňujú tak ľahko dosiahnuť želanú úroveň bezpečnosti dodávok. Uloženie povinnosti všetkým poskytovateľom kapacity pokrývať incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania, čím sa na prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu prenáša riziko zlyhania v prípade incidentov týkajúcich sa kapacity, ktoré sú časovo predĺžené, preto nie je spôsobilé vyvolať pochybnosti o zlučiteľnosti predmetného opatrenia, pokiaľ toto opatrenie zohľadňuje vlastné potreby financovania jednotlivých technológií s cieľom umožniť všetkým poskytovateľom kapacity efektívne sa zúčastňovať na trhu s kapacitou. Ako to je uvedené v bodoch 182 až 192 vyššie, nezdá sa však, že by sa Komisia snažila overiť, či predmetné opatrenie zohľadňuje potreby financovania prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
248
Po druhé, pokiaľ ide o zábezpeku ponuky, Tempus tvrdí, že uloženie tej istej povinnosti týkajúcej sa zábezpeky ponuky všetkým účastníkom trhu s kapacitou môže spôsobiť problém vstupu na trh pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a to z dôvodu, že tento sektor sa zatiaľ len vyvíja.
249
V tomto ohľade je po prvé potrebné zdôrazniť, že Spojené kráľovstvo uznalo, že zábezpeka ponuky môže predstavovať prekážku vstupu nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Zo spisu totiž vyplýva, že Spojené kráľovstvo pôvodne plánovalo zníženie výšky zábezpeky ponuky pre CMU v oblasti riadenia dopytu, ktoré nie sú potvrdené, s cieľom zabrániť tomu, aby táto zábezpeka ponuky predstavovala prekážku vstupu nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu (bod 565 návrhu trhu s kapacitou predloženého na verejnú konzultáciu). Podobne v rámci verejnej konzultácie niektorí prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu tiež vyhlásili, že výška zábezpeky ponuky predstavuje prekážku vstupu nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu. Výška zábezpeky ponuky môže predstavovať prekážku vstupu pre nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu tým viac, že všetci účastníci trhu s kapacitou sa musia zaviazať, že pokryjú incidenty týkajúce sa kapacity s neurčitou dobou trvania, zatiaľ čo prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu môžu mať väčšie ťažkosti než výrobcovia, pokiaľ ide o pokrytie incidentu týkajúceho sa kapacity, ktorý je časovo predĺžený. Keďže prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu potenciálne riskujú, že budú vnímaní tak, že môžu skôr zlyhať, môžu mať viac ťažkostí s financovaním výšky zábezpeky ponuky.
250
Po druhé je potrebné konštatovať, že v nadväznosti na pripomienky výrobcov a distribútorov v reakcii na verejnú konzultáciu sa Spojené kráľovstvo rozhodlo v predmetnom opatrení zosúladiť zábezpeku ponuky vyžadovanej v prípade nepotvrdených CMU v oblasti riadenia dopytu so zábezpekou ponuky vyžadovanej v prípade nových CMU v oblasti výroby, ktoré ešte nie sú v prevádzke. Predmetné opatrenie je teda menej výhodné pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu než pôvodne zamýšľaný systém, pokiaľ ide o reakciu na ťažkosti s financovaním týchto hospodárskych subjektov.
251
Ako to však zdôrazňuje Komisia vo vyjadrení k žalobe, hoci Spojené kráľovstvo pôvodne plánovalo, že zábezpeka ponuky v prípade nedodania v celom rozsahu prepadne, je potrebné konštatovať, že predmetné opatrenie stanovuje, že zábezpeka ponuky v budúcnosti prepadne len pomerne ku kapacite, ktorú v skutočnosti prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu nedodali, pokiaľ dodajú aspoň 90 % objemu kapacity, na ktorý sa zaviazali. Predmetné opatrenie teda obsahuje opatrenie, ktoré je konkrétne určené na to, aby prevádzkovateľom v oblasti riadenia dopytu kompenzovalo stratu výhody spočívajúcu v zníženej výške zábezpeky ponuky v nadväznosti na zosúladenie výšky zábezpeky ponuky v prípade nepotvrdených CMU v oblasti riadenia dopytu s výškou zábezpeky ponuky v prípade nových CMU v oblasti výroby.
252
V dôsledku toho vzhľadom na cieľ sledovaný zavedením zábezpeky ponuky zosúladenie výšky zábezpeky ponuky v prípade nepotvrdených CMU v oblasti riadenia dopytu s výškou zábezpeky ponuky v prípade nových CMU v oblasti výroby samo osebe nepostačuje na vyvolanie pochybností o zlučiteľnosti predmetného opatrenia, pokiaľ uvedené opatrenie zohľadňuje potreby financovania jednotlivých technológií s cieľom umožniť všetkým poskytovateľom kapacity efektívnu účasť na trhu s kapacitou. Ako to je uvedené v bodoch 182 až 192 vyššie, nezdá sa však, že by sa Komisia snažila overiť, či predmetné opatrenie zohľadňuje potreby financovania prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
253
Po tretie v odpovedi na tvrdenia, ktoré Komisia uviedla vo vyjadrení k žalobe, Tempus tvrdí, že stanovenie minimálnej prahovej hodnoty na 2 MW predstavuje prekážku účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na trhu s kapacitou.
254
Na úvod je potrebné konštatovať, že tvrdenie spoločnosti Tempus týkajúce sa tejto prahovej hodnoty sa viaže k argumentácii uvedenej v žalobe, ktorá sa týka diskriminačného alebo znevýhodňujúceho zaobchádzania s prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou, ako to Tempus uviedla na pojednávaní. Navyše toto tvrdenie bolo formulované v odpovedi na tvrdenia Komisie vo vyjadrení k žalobe, podľa ktorého bola uvedená prahová hodnota nízka a vyhovujúca pre riadenie dopytu. V prejednávanej veci teda predmetné tvrdenie nielenže úzko súvisí so žalobou, ale navyše vyplýva z riadneho vývoja diskusie v rámci sporového konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. novembra 2013, Groupe Gascogne/Komisia, C‑58/12 P, EU:C:2013:770, bod 31). Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, toto tvrdenie treba preto považovať za rozšírenie výhrady formulovanej v žalobe.
255
Ďalej je potrebné uviesť, že oznámenie prezentuje minimálnu prahovú hodnotu účasti 2 MW ako nízku v porovnaní s prahovou hodnotou účasti, ktorú prijala National Grid v rámci iných opatrení, a teda ako jedno z opatrení, ktoré umožňujú stimulovať prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, aby sa zúčastnili na trhu s kapacitou (odsek 224 oznámenia).
256
Po prvé je však potrebné uviesť, že prahová hodnota účasti na trhu s kapacitou PJM bola len 100 kW, teda 20-krát nižšia ako prahová hodnota, ktorú prijalo predmetné opatrenie. Uvedený trh s kapacitou PJM Spojené kráľovstvo výslovne považuje v oznámení za referenčný, a to na podporu svojho tvrdenia, podľa ktorého predmetné opatrenie umožňuje rozvoj sektoru riadenia dopytu (odsek 221 oznámenia).
257
Po druhé, hoci je pravda, že prevádzkovatelia v oblasti riadenia dopytu majú skutočne možnosť zoskupiť viacero prevádzok s cieľom dosiahnuť minimálnu prahovú hodnotu 2 MW, je potrebné zdôrazniť, že musia zaplatiť zábezpeku ponuky za celé 2 MW, ak čo i len minimálna časť tohto objemu pozostáva z nepotvrdených kapacít riadenia dopytu. Z dôvodov uvedených v bodoch 249 až 252 vyššie môže výška zábezpeky ponuky predstavovať prekážku vstupu nových prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu.
258
Komisia preto mala mať pochybnosti, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého stanovenie minimálnej prahovej hodnoty účasti na 2 MW predstavuje opatrenie na podporu rozvoja riadenia dopytu.
iv) Záver
259
Zo všetkých vyššie uvedených skutočností vyplýva, že vzájomné pôsobenie medzi aukciami T‑4 a T‑1, ako aj niektoré podmienky účasti prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu na trhu s kapacitou, mali Komisiu viesť k tomu, aby mala pochybnosti, jednak pokiaľ ide o schopnosť predmetného opatrenia dosiahnuť ciele uvádzané Spojeným kráľovstvom v oblasti podpory rozvoja riadenia dopytu, a jednak pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s požiadavkami usmernenia v oblasti primeraných stimulov pre prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu, a teda zlučiteľnosť predmetného opatrenia s vnútorným trhom.
f)
O neexistencii dodatočnej odmeny prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu v prípade obmedzenia strát pri prenose a distribúcii elektriny
260
Tempus tvrdí, že predmetné opatrenie vyvoláva pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom, pretože neodmeňuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu za obmedzenie strát pri prenose a distribúcii elektriny. Podľa spoločnosti Tempus totiž kapacita poskytovaná prevádzkovateľmi v oblasti riadenia dopytu neznižuje len celkový objem kapacity, ktorá sa požaduje a cirkuluje v rámci trhu s kapacitou, ale aj objem kapacity, ktorá sa stráca pri prenose a distribúcii elektriny, približne o 7 až 8 %. Domnieva sa, že takéto úspory by mali byť zahrnuté do odmeny prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu tak, aby sa vytvoril stimul na zvýšenie efektívnosti siete.
261
Komisia podporovaná Spojeným kráľovstvom zastáva názor, že otázka neexistencie dodatočnej odmeny za obmedzenia strát pri prenose a distribúcii elektriny bola analyzovaná v oznámení a bola preskúmaná v napadnutom rozhodnutí. Komisia sa teda stotožnila s vysvetlením vlády Spojeného kráľovstva, podľa ktorého je cieľom trhu s kapacitou len zabezpečiť disponibilitu dostatočnej kapacity v rámci siete, a nie odmeňovať všetky ostatné výhody, ktoré prináša každý typ technológie.
262
Tempus v podstate tvrdí, že predmetné opatrenie vyvoláva pochybnosti, pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom, pretože neodmeňuje prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu za obmedzenie strát pri prenose a distribúcii elektriny.
263
V napadnutom rozhodnutí Komisia uviedla, že predmetné opatrenie odmeňuje len sprístupnenie určitého množstva kapacity s vylúčením akéhokoľvek iného plnenia ako napríklad dodávka elektriny (odôvodnenie 132 napadnutého rozhodnutia). Ďalej zastávala názor, že vzhľadom na cieľ sledovaný predmetným opatrením, a to zabezpečiť primeranosť kapacít s cieľom dosiahnuť požadovanú úroveň bezpečnosti dodávok, je neexistencia dodatočnej odmeny za obmedzenie strát pri prenose a distribúcii elektriny odôvodnená (odôvodnenie 140 napadnutého rozhodnutia).
264
V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že predmetné opatrenie spočíva v realizácii trhu s kapacitou s cieľom nájsť riešenie problému primeranosti výrobných kapacít Spojeného kráľovstva.
265
Usmernenie teda výslovne stanovuje, že vhodnosť takých opatrení pomoci, o aké ide v prejednávanej veci, je podmienená skutočnosťou, že „pomoc… sa… poskyt[uje] len na služby samotnej dostupnosti poskytované výrobcom, t. j. za záväzok byť k dispozícii na zásobovanie elektrickou energiou a na príslušnú kompenzáciu za tento záväzok, napríklad v zmysle odmeny za MW dostupnej kapacity“ a že „pomoc by nemala zahŕňať odmenu za predaj elektriny, teda odmenu za predanú MWh“.
266
Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné konštatovať, že neexistencia dodatočnej odmeny za obmedzenia strát pri prenose a distribúcii elektriny nevyvoláva pochybnosti v zmysle článku 4 ods. 3 a 4 nariadenia č. 659/1999, ktoré mali viesť Komisiu k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Tvrdenia spoločnosti Tempus v tomto ohľade je preto potrebné odmietnuť.
g)
Záver
267
Z preskúmania prvého žalobného dôvodu vyplýva, že existuje súbor objektívnych a zhodujúcich sa nepriamych dôkazov založených jednak na dĺžke a okolnostiach prednotifikačnej fázy a jednak na neúplnom a nedostatočnom obsahu napadnutého rozhodnutia z dôvodu neexistencie vhodného vyšetrovania zo strany Komisie vo fáze predbežného preskúmania, pokiaľ ide o určité aspekty trhu s kapacitou, čo potvrdzuje, že Komisia prijala napadnuté rozhodnutie napriek existencii pochybností. Bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o ostatných tvrdeniach spoločnosti Tempus, je potrebné dospieť k záveru, že posúdenie zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom vyvoláva pochybnosti v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999, ktoré mali Komisiu viesť k začatiu konania stanoveného v článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
268
Napadnuté rozhodnutie je preto potrebné zrušiť.
2.
O druhom žalobnom dôvode založenom na nedostatku odôvodnenia
269
Vzhľadom na zrušenie napadnutého rozhodnutia, ktoré je nevyhnutné z hľadiska prvého žalobného dôvodu, nie je potrebné preskúmať druhý žalobný dôvod.
O trovách
270
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala vo veci úspech, znáša svoje vlastné trovy konania a je potrebné uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vynaložili Tempus Energy Ltd a Tempus Energy Technology Ltd, a to v súlade s ich návrhmi.
271
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania. V dôsledku toho je potrebné rozhodnúť, že Spojené kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora)
rozhodol takto:
1.
Rozhodnutie Komisie C(2014) 5083 final z 23. júla 2014 o nevznesení námietok voči schéme pomoci týkajúcej sa trhu s kapacitou v Spojenom kráľovstve z dôvodu, že uvedená schéma je zlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ (štátna pomoc 2014/N‑2), sa zrušuje.
2.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli spoločnostiam Tempus Energy Ltd a Tempus Energy Technology Ltd.
3.
Spojené kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 15. novembra 2018.
Podpisy
Obsah
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
A. O žalobkyniach a predmete sporu
B. O predmetnom opatrení
C. O relevantných ustanoveniach usmernenia
D. O napadnutom rozhodnutí
II. Konanie a návrhy účastníkov konania
III. Právny stav
A. O prípustnosti
B. O veci samej
1. O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, na porušení zásady zákazu diskriminácie, proporcionality a ochrany legitímnej dôvery, ako aj na nesprávnom posúdení skutkového stavu
a) Úvodné pripomienky
b) O pojme pochybnosti a rozhodnutí Komisie o začatí alebo nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania
c) O dĺžke trvania rokovaní medzi členským štátom a Komisiou a okolnostiach súvisiacich s prijatím napadnutého rozhodnutia
d) O posúdení úlohy riadenia dopytu v rámci trhu s kapacitou zo strany Komisie vo fáze predbežného preskúmania a vzhľadom na dostupné dôkazy
1) Ekvivalencia a záujmy výroby a riadenia dopytu
2) Pozitívna úloha riadenia dopytu
3) Dostupné dôkazy týkajúce sa potenciálu riadenia dopytu
e) O údajnom diskriminačnom alebo znevýhodňujúcom zaobchádzaní s riadením dopytu v rámci trhu s kapacitou
1) O dobe platnosti zmlúv o kapacite
2) O metóde krytia nákladov
3) O podmienkach účasti na trhu s kapacitou
i) O prechodných aukciách
ii) O aukciách T‑1 a ich vzájomnom pôsobení s aukciami T‑4
iii) O podmienkach účasti na trvalých aukciách
iv) Záver
f) O neexistencii dodatočnej odmeny prevádzkovateľov v oblasti riadenia dopytu v prípade obmedzenia strát pri prenose a distribúcii elektriny
g) Záver
2. O druhom žalobnom dôvode založenom na nedostatku odôvodnenia
O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.