61982C0002
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. VERLOREN VAN THEMAAT
FREMSAT DEN 22. SEPTEMBER 1983 (
1
)
Høje Domstol,
1. Rækkevidden af de forelagte spørgsmål
I alle de skriftlige og mundtlige indlæg, som er indgivet i de forenede sager 2, 3 og 4/82, har procesdeltagerne ud fra hver deres grunde behandlet en række spørgsmål, som overhovedet ikke er forelagt af den nationale ret. Såvel under hensyn til Domstolens praksis vedrørende kompetencefordelingen i præjudicielle sager mellem de nationale retter og Domstolen, som for at undgå en eventuel konflikt mellem den endnu ved appelinstansen verserende hovedsag og sagen her ved Domstolen, skal jeg i mit forslag til afgørelse kun gå ud over grænserne for de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, såfremt det er nødvendigt af hensyn til den rette forståelse af Domstolens svar på spørgsmålet.
Jeg skal derfor først referere de spørgsmål, der er forelagt Domstolen til præjudiciel afgørelse. I alle tre forenede sager lyder spørgsmålene således (
2
) :
»1)
Er en systematisk sundhedskontrol ved import af kød og fjerkræ, der er undergivet bestemmelserne i Rådets direktiver 64/432/EØF, 64/433/EØF og 71/118/EØF (EFT 1963-1964, s. 154 og s. 175 samt EFT 1971 I. s. 97) om veterinær-politimæssige problemer ved handel inden for Fællesskabet med henholdsvis kvæg og svin, fersk kød og fersk fjerkrækød, omfattet af de kontrolforanstaltninger, der udføres i afsendelsesstaten i henhold til disse direktiver, når sundhedskontrollen vedrører udviklingen i kødets og fjerkræets tilstand under transporten fra afsendelsesstaten samt dets holdbarhed på det tidspunkt, hvor det ankommer til belgisk område?
2)
Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, er sundhedskontrollen da forenelig med EØF-traktatens artikel 30 ff., og er den eventuelt berettiget i medfør af traktatens artikel 36?«
Jeg skal nedenfor fremsætte nogle bemærkninger om rækkevidden af disse spørgsmål og i den forbindelse endvidere omtale de bemærkninger vedrørende de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret selv har fremsat i relation til spørgsmålene.
a)
Der er ingen tvivl om, at det første spørgsmål vedrører direktivernes anvendelsesområde, nemlig hvorvidt de forpligtelser til at udøve kontrol med varens tilstand under forsendelsen, som ifølge direktiverne påhviler afsendelses-landet, udelukkende skal silure, at varen er i god stand på forsendelsestidspunktet, eller om de også skal sikre, at varerne er i god stand under transporten og på det tidspunkt, hvor de ankommer til bestemmelsesstedet. Som det fremgår af sagen, har sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen besvaret dette spørgsmål bekræftende, mens den belgiske og franske regering har besvaret det benægtende. I modsætning til den belgiske regering kommer den franske regering imidlertid til det samme resultat som Kommissionen på grundlag af sin fortolkning af Domstolens praksis vedrørende traktatens artikel 36.
b)
Den forelæggende ret har stillet et supplerende spørgsmål om, hvilke følger det har for importlandets kontrolbeføjelser, at det første spørgsmål besvares benægtende. Besvares det første spørgsmål derimod bekræftende, er det for den forelæggende ret øjensynligt klart, at dette må forstås på den måde, at der ifølge direktiverne gælder et forbud mod systematisk sundhedskontrol. Da procesdeltagerne under den mundtlige forhandling har vist sig at have en forskellig opfattelse af begrebet »systematisk kontrol«, mener jeg, at det vil gøre det klarere, om man i stedet for taler om »en systematisk kontrol, der ikke er begrænset til stikprøver af en mindre andel af varepartierne«. Også jeg er af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt at gå nærmere ind på de eventuelle retlige følger af et bekræftende svar på det første spørgsmål.
c)
Da den belgiske regering under den mundtlige forhandling, uden at blive modsagt, har erklæret, at de systematiske kontrolforanstaltninger på det pågældende tidspunkt ikke blev udført ved grænsen, men inde i selve landet, er det vigtigt at fastslå, at de forelagte spørgsmål ikke er begrænset til kontrolforanstaltninger ved grænsen.
d)
Det fremgår af forelæggelsesdommen på s. 7, første afsnit, at den forelæggende ret udtrykkeligt ikke har ønsket at rejse det spørgsmål, om de systematiske kontrolforanstaltninger kan tænkes at være begrundet i de nationale forskrifter, der er udstedt med henblik på at undgå rester at stoffer med bakteriostatisk virkning eller rester af hormonale eller antihormonale stoffer, dvs. stoffer, hvorom der ikke findes nogen bestemmelser i direktiverne. Kun såfremt det er nødvendigt for at undgå misforståelser med hensyn til rækkevidden af Domstolens besvarelse, kan Domstolen derfor, af de grunde, jeg har nævnt ovenfor, komme ind på hvilken retsstilling, der gælder på området.
e)
Da den nationale ret ikke har forelagt noget spørgsmål herom, er det i sagens natur følgelig ej heller nødvendigt, at Domstolen i sin besvarelse behandler tvisten vedrørende betalingen af gebyrerne for sundhedskontrollen, som er den egentlige genstand for hovedsagen. Jeg skal i denne forbindelse blot bemærke, at selv om det første spørgsmål, der er forelagt Domstolen måtte besvares benægtende, er et gebyr for sundhedskontrol ikke automatisk lovligt ifølge retspraksis.
f)
I slutningen af forelæggelsesdommen har den nationale ret, for at gøre spørgsmålet klarere, tilføjet, at der »ved besvarelsen [heraf], bør ... tages hensyn til, at den belgiske sundhedskontrol ved indførslen indebærer dels foranstaltninger, der kun er en gentagelse af kontrollen i afsendelsesstaten i medfør af de omhandlede direktiver, dels foranstaltninger, der som ovenfor nævnt har til formål at undersøge dels udviklingen af varernes tilstand under transporten fra afsendelsesstaten, dels deres holdbarhedstilstand på det tidspunkt, de indføres på belgisk område«. Jeg har allerede tidligere nævnt, at denne præcisering af spørgsmålet efter den belgiske regerings opfattelse beror på den misforståelse, at sundhedskontrollen ikke finder sted på det tidspunkt, hvor varerne kommer ind på belgisk område, men først ved deres ankomst til et toldkontor i det indre af landet i nærheden af varernes bestemmelsessted. Endvidere må der i denne forbindelse tages hensyn til, at selve spørgsmålet ikke omtaler gentagelsen af de kontrolforanstaltninger, som eksportlandet udfører.
I øvrigt kan Domstolen naturligvis ikke inden for rammerne af en præjudiciel sag udtale sig om rigtigheden af de ovenfor nævnte faktiske omstændigheder.
g)
Endelig bemærkes, at direktiv 64/432/EØF, som den forelæggende ret har henvist til, er af underordnet betydning, mens direktiv 64/433/EØF ifølge de oplysninger, Kommissionen har afgivet under den mundtlige forhandling, er blevet ændret ved direktiv 69/349/EØF (EFT 1969 II, s. 424).
h)
Selv om ingen af hovedsagerne omhandler levende kvæg, har den forelæggende ret åbenbart også anset direktiv 64/432/EØF for indirekte at have betydning for de forelagte spørgsmål.
2. Besvarelsen af de forelagte spørgsmål
Ved besvarelsen af de forelagte spørgsmål — således som disse nærmere er præciseret ovenfor — lægger jeg til grund, at Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 36 på ingen måde giver basis for en ubegrænset systematisk national sundhedskontrol i importlandet, selv om der ingen harmoniseringsdirektiver findes på området. Udover proportionalitetsprincippet og forpligtelsen til at tage hensyn til de kontrolforanstaltninger af lignende art, der udføres i eksportlandet, er det her navnlig forbudet mod vilkårlig forskelsbehandling og mod skjulte begrænsninger af samhandelen, der spiller en rolle. En ulovlig forskelsbehandling må efter min opfattelse også antages at foreligge, såfremt der mindre hyppigt udføres kontrol med varernes tilstand, når transporten sker inden for landets egne grænser, eller såfremt kontrollen sædvanligvis udføres på det sted, hvor varen afsættes, mens kontrollen i de tilfælde, hvor der er tale om importeret kød, normalt udføres et andet sted inden for landets grænser end varens egentlige bestemmelsessted, således at de importerede varer, som er blevet kontrolleret, derefter atter skal lastes, med alle de ricisi, denne afbrydelse af transporten indebærer for kødets tilstand, hvilket Kommissionen med rette har fremhævet under den mundtlige forhandling. For at undgå den misforståelse, at enhver form for national kontrol skulle være i overensstemmelse med EF-retten, når der ikke i direktivet findes nogen bestemmelser på området, finder jeg det hensigtsmæssigt, at Domstolen i generelle vendinger beskriver retsstillingen i sin besvarelse af det forelagte spørgsmål. Dette finder jeg så meget mere ønskeligt som de harmoniseringsdirektiver, der er omhandlet i den foreliggende sag, umuligt kan have til formål eller til følge, at medlemsstaternes frihed efter artiklerne 30-36 til at indføre kontrolforanstaltninger, skulle afløses af andre restriktioner. Direktiverne kan kun have til følge yderligere at begrænse de restriktive nationale kontrolforanstaltninger, der endnu er tilladt efter artikel 36 (jfr. Domstolens dom i sag 104/75, de Peijper, Sml. 1976, s. 613).
Hvad angår den forelæggende rets første spørgsmål — er jeg ligesom Kommissionen af den opfattelse, at det klart fremgår af de tre direktivers ordlyd, opbygning og formål, at de garantier for bestemmelsesstaten, som tilstræbes med de kontrolforpligtelser, som er pålagt eksportstaten, omfatter hele transportstrækningen, dvs. også den del af transporten, som omfatter strækningen mellem grænsen og varens bestemmelsessted i importlandet. Vedrørende dette spørgsmål skal jeg navnlig henvise til bestemmelsen under pkt. 50 i kapitel XIII i bilag I til direktiv 69/349/EØF — der ændrede direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet — som fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, samt til de detaljerede forskrifter, som findes i de øvrige bestemmelser i dette kapitel, og som i sagens natur yder en varig garanti. Af nævnte bestemmelse under pkt. 50 fremgår det udtrykkeligt, at den i direktivet indeholdte garanti skal gælde for hele transportstrækningen. Det gælder også bestemmelse nr. 36 i kapitel XI i bilag I til direktiv 71/118/EØF af 15. februar 1971 vedrørende fersk fjerkrækød. Også de betingelser for transporten, som er foreskrevet i direktiv 64/432/EØF, indeholder en sådan garanti.
Ligesom sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen er jeg endvidere — i modsætning til den belgiske regering — af den opfattelse, at Domstolens dom af 12. juli 1979 i sag 35/76, Simmenthal (Sml. 1976, s. 1871) og dommen af samme dato i sag 153/78, Kommissionen mod Tyskland (Sml. 1979, s. 2555) har relevans for besvarelsen af de spørgsmål, der er forelagt i nærværende sag. Jeg skal i denne forbindelse navnlig henvise til præmisserne 25-29 og 36-38 i Simmenthal-dommen. Det følger af præmis 28 i denne dom, at Domstolens betragtninger vedrørende den omstændighed, at kontrollen principielt er blevet forelagt til eksportmedlemsstaten — med den konsekvens, at systematiske kontrolforanstaltninger i importstaten ikke længere er »begrundet« i den betydning, som er anført i traktatens artikel 36 — også har gyldighed for kontrollen med overholdelsen af transportgarantierne i eksportlandet. Den omstændighed, som den belgiske regering har peget på, nemlig at præmis 36 i nævnte dom drejede sig om grænsekontrol, mens den foreliggende sag vedrører kontrolforanstaltninger udført inde i selve landet, kan ikke fratage præmis 36 dens relevans, eftersom EØF-traktatens artikel 36 finder anvendelse på alle restriktioner vedrørende indførsel og ikke blot indførselsrestriktioner ved grænsen. Præmis 36 må derfor også gælde for alle sådanne restriktioner. I dommen i sag 153/78 finder jeg navnlig, at præmis 11 har betydning, idet denne præmis klart viser det standpunkt, Domstolen har indtaget, nemlig at de garantier for kødets tilstand, som er foreskrevet i direktiverne, skal omfatte hele transportstrækningen, og at det ikke har nogen betydning for indholdet af disse garantier, om transporten passerer en grænse.
3. Sammenfatning
På grundlag af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første af de forelagte spørgsmål på følgende måde: »De forpligtelser til at udøve kontrol, som ved Rådets direktiver 64/432/EØF, 64/433/EØF (som ændret ved direktiv 69/349/EØF) og 71/118/EØF, er pålagt den medlemsstat, hvorfra varen forsendes, og de heraf af direktiverne og traktatens artikler 30-36 følgende indskrænkninger i beføjelsen til at udføre en systematisk sundhedskontrol i importlandet (systematisk, dvs. kontrolforanstaltninger, der ikke er begrænset til stikprøver af en mindre andel af forsendelsen), omfatter også udviklingen i kødets tilstand under hele transporten fra forsendelseslandet og dets holdbarhed på det tidspunkt, hvor det ankommer til belgisk område (dvs. ankommer til bestemmelsesstedet).«
Da den forelæggende ret udelukkende har stillet det andet spørgsmål for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende, er det under hensyn til min besvarelse af det første spørgsmål overflødigt at behandle det andet spørgsmål.
(
1
) – Oversat fra nederlandsk.
(
2
) – Direktiv 71/118/EØF nævnes ikke i alle tre sager.