62013CJ0491_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-491/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland) ved afgørelse af 5. september 2013, indgået til Domstolen den 13. september 2013, i sagen:
Mohamed Ali Ben Alaya
mod
Bundesrepublik Deutschland
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh (refererende dommer), C. Toader og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den tyske regering ved T. Henze, som befuldmægtiget
– den belgiske regering ved L. Van den Broeck og C. Pochet, som befuldmægtigede
– den estiske regering, ved N. Grünberg, som befuldmægtiget
– den græske regering ved T. Papadopoulou, som befuldmægtiget
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget
– Det Forenede Kongeriges regering ved L. Christie, som befuldmægtiget, bistået af barrister J. Holmes
– Europa-Kommissionen ved G. Wils og M. Condou-Durande, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. juni 2014,
afsagt følgende
Dommens præmisser
Dom
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 i Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste (EUT L 375, s. 12).
2. Denne anmodning er fremsat inden for rammen af en tvist mellem Mohamed Ali Ben Alaya og Forbundsrepublikken Tyskland om sidstnævntes afslag på at udstede ham et visum med henblik på studier.
Retsforskrifter
EU-retten
3. 6., 7., 14., 15. og 24. betragtning til direktiv 2004/114 har følgende ordlyd:
»(6) Et af Fællesskabets mål med hensyn til uddannelse er at gøre Europa som helhed til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse. En hovedfaktor i denne strategi er at fremme mobiliteten, så tredjelandsstatsborgere kan rejse til Fællesskabet for at studere. Dette forudsætter bl.a. en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes nationale lovgivninger vedrørende betingelserne for indrejse og ophold.
(7) Migration med henblik på de i dette direktiv omhandlede formål, der pr. definition er midlertidig og uafhængig af situationen på arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, er berigende for både de pågældende migranter og for deres hjemland og værtslandet, og den bidrager generelt til en bedre forståelse kulturerne imellem.
[...]
(14) Indrejse med henblik på formålene i dette direktiv kan nægtes i behørigt begrundede tilfælde. Især kan indrejse nægtes, hvis en medlemsstat på baggrund af en vurdering baseret på faktiske omstændigheder mener, at den pågældende tredjelandsstatsborger udgør en potentiel trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed. Begrebet »den offentlige orden« kan omfatte en dom for grov kriminalitet. Begrebet offentlig orden og offentlig sikkerhed omfatter også tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger tilhører eller har tilhørt en sammenslutning, som støtter terrorisme, støtter eller har støttet en sådan sammenslutning eller hylder eller har hyldet yderligtgående principper.
(15) I tilfælde af tvivl om grundlaget for ansøgningen om indrejse og ophold kan medlemsstaterne kræve al den dokumentation, der er nødvendig for at kunne vurdere sammenhængen, især på grundlag af ansøgerens påtænkte studier, med henblik på bekæmpelse af misbrug og fejlagtig anvendelse af proceduren i dette direktiv.
[...]
(24) Målene for dette direktiv, nemlig at fastlægge betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af foranstaltningens omfang eller virkninger bedre gennemføres på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. traktatens artikel 5. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.«
4. Artikel 1 i direktiv 2004/114 med overskriften »Formål« er affattet således:
»Dette direktiv har til formål at fastlægge:
a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område i en periode på mindst tre måneder med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste
b) procedurereglerne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område med henblik på disse formål.«
5. Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter i stk. 1, at det finder anvendelse »på tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse på en medlemsstats område for at studere«, og at »[m]edlemsstaterne [også] kan […] beslutte at lade dette direktiv finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse med henblik på elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste«.
6. Nævnte direktivs artikel 4 med overskriften »Gunstigere bestemmelser« bestemmer i stk. 2:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at vedtage eller bibeholde gunstigere bestemmelser for de personer, det finder anvendelse på.«
7. Kapitel II i direktiv 2004/114, der har overskriften »Indrejsebetingelser«, omfatter artikel 5-11.
8. Direktivets artikel 5 med overskriften »Princip« har følgende ordlyd:
»En tredjelandsstatsborger kan kun få indrejsetilladelse efter dette direktiv, hvis en gennemgang af ansøgningen viser, at ansøgeren opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 6 og, alt efter, hvilken kategori han tilhører, artikel 7-11.«
9. Nævnte direktivs artikel 6 med overskriften »Generelle betingelser« bestemmer:
»1. For en tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejsetilladelse i henhold til artikel 7-11, gælder følgende:
a) [H]an/hun skal forevise et rejsedokument, der er gyldigt i henhold til national lovgivning. Medlemsstaterne kan kræve, at rejsedokumentets gyldighedsperiode mindst skal dække hele det planlagte opholds varighed.
b) [H]vis tredjelandsstatsborgeren efter værtsmedlemsstatens interne lovgivning er mindreårig, skal han/hun forevise forældrenes tilladelse til det planlagte ophold.
c) [H]an/hun skal have en sygeforsikring, der omfatter alle de risici, som medlemsstatens egne statsborgere normalt er dækket mod.
d) [H]an/hun må ikke kunne betragtes som en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.
e) [H]vis medlemsstaten kræver det, skal den pågældende fremlægge bevis for, at han/hun har betalt det gebyr, der kræves for behandling af ansøgningen, jf. artikel 20.
2. Medlemsstaterne letter indrejseproceduren for de tredjelandsstatsborgere, der er omhandlet i artikel 7-11, og som deltager i fællesskabsprogrammer, der fremmer mobiliteten til eller inden for Fællesskabet.«
10. I kapitel II til direktiv 2004/114 vedrører artikel 7-11 de særlige betingelser for studerende, skoleelever, ulønnede praktikanter og volontører. Dette direktivs artikel 7 med overskriften »Særlige betingelser for studerende« fastsætter i stk. 1:
»En tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejsetilladelse med henblik på studier, skal ud over de generelle betingelser i artikel 6 opfylde følgende betingelser:
a) være optaget på en videregående uddannelsesinstitution med henblik på at følge et studieprogram
b) fremlægge det af medlemsstaten krævede bevis for, at han/hun under sit ophold råder over tilstrækkelige midler til at dække sine udgifter til underhold, studier og hjemrejse. Medlemsstaterne offentliggør det månedlige minimumsbeløb, som de kræver ifølge denne bestemmelse, uden at dette dog berører muligheden for at foretage en individuel vurdering af hvert enkelt tilfælde
c) hvis medlemsstaten kræver det, fremlægge bevis for et tilstrækkeligt kendskab til det sprog, der anvendes i det studieprogram, den pågældende følger
d) hvis medlemsstaten kræver det, fremlægge bevis for, at han/hun har betalt det indskrivningsgebyr, som institutionen kræver.«
11. Kapitel III til direktiv 2004/114 med overskriften »Opholdstilladelser« indeholder bestemmelser om opholdstilladelse udstedt til hver af de i dette direktiv omhandlede kategorier af personer. Nævnte direktivs artikel 12 med overskriften »Opholdstilladelse til studerende« bestemmer:
»1. Der udstedes en opholdstilladelse til den studerende med en gyldighedsperiode på mindst et år, som kan forlænges med et år ad gangen, hvis indehaveren af opholdstilladelsen fortsat opfylder betingelserne i artikel 6 og 7. Hvis studieprogrammets varighed er på under et år, dækker opholdstilladelsen studieperioden.
2. Uden at foregribe artikel 16 kan forlængelse af en opholdstilladelse afslås, eller opholdstilladelsen kan inddrages, hvis indehaveren:
a) ikke overholder de begrænsninger, der er fastsat for hans adgang til økonomisk virksomhed, jf. artikel 17
b) ikke gør tilstrækkelige fremskridt med sine studier i overensstemmelse med national lovgivning eller administrativ praksis.«
Tysk ret
12. § 6 med overskriften »visum« i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på forbundsområdet), i udgaven af 25. februar 2008 (BGBl. I, s. 162, herefter »AufenthG«), bestemmer i stk. 3:
»Ved længerevarende ophold kræves der visum til Forbundsrepublikkens område (nationalt visum), som skal være udstedt inden indrejsen. Dette visum udstedes i henhold til gældende forskrifter for opholdstilladelse, det blå EU-kort, bopælstilladelse og ubegrænset EU-opholdstilladelse. [...]«
13. Nævnte lovs artikel 16 med overskriften »Studier, sprogkurser, skolegang« bestemmer i stk. 1:
»En udlænding kan få udstedt en opholdstilladelse med henblik på gennemførelse af studier ved en statslig eller en af staten godkendt højere læreanstalt eller ved en tilsvarende uddannelsesinstitution. Opholdets formål om at gennemføre studier omfatter forberedende sprogkurser til studier og indskrivning ved en forberedelsesskole til universitetsstudier for udenlandske studerende (studieforberedende foranstaltninger til universiteter). Opholdstilladelsen med henblik på gennemførelse af studier kan kun udstedes, hvis tredjelandsstatsborgeren er blevet optaget på uddannelsesinstitutionen. En betinget optagelse er tilstrækkelig. Der kræves ingen beviser for kendskab til det sprog, på hvilket uddannelsen foregår, hvis der allerede er taget hensyn til sprogkundskaberne i forbindelse med optagelsesbeslutningen, eller hvis det bestemmes, at de skal erhverves i forbindelse med studieforberedende foranstaltninger. Ved den første udstedelse og i forbindelse med forlængelser er gyldigheden af opholdstilladelsen til gennemførelse af studier på mindst et år, og den bør ikke overstige to år for studier og studieforberedende foranstaltninger. Den kan forlænges i et passende tidsrum, hvis målet med den uddannelse, der følges, endnu ikke er nået og kan opnås inden for en rimelig periode.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14. Mohamed Ali Ben Alaya, som er født i 1989 i Tyskland, er tunesisk statsborger. Han forlod Tyskland i løbet af 1995 og flyttede til Tunesien.
15. Efter i løbet af 2010 at have taget studentereksamen og indskrevet sig på universitetet i Tunesien i faget informatik, tog Mohamed Ali Ben Alaya skridt til at kunne påbegynde videregående studier (bachelor) i Tyskland. Herved opnåede han flere gange optagelse på Technische Universität Dortmund for at læse matematik. Mohamed Ali Ben Alaya ansøgte gentagne gange de kompetente tyske myndigheder om et studentervisum med henblik på at følge dette studium eller det sprogkursus, som universitetet udbyder for udlændinge, som ønsker at starte på videregående uddannelser. Disse ansøgninger blev dog alle afslået.
16. Det seneste afslag på at udstede et visum til Mohamed Ali Ben Alaya, dateret den 23. september 2011, blev begrundet i tvivl om Mohamed Ali Ben Alayas motivation til at studere, bl.a. i betragtning af, at han tidligere kun havde opnået utilfredsstillende karakterer, hans beskedne tyskkundskaber og en manglende sammenhæng mellem det påtænkte studium og hans karriereplan.
17. Den 1. november 2011 anlagde Mohamed Ali Ben Alaya sag ved den forelæggende ret til prøvelse af nævnte afgørelse for at få udstedt et visum med henbl ik på studier i henhold til AufenthG’s artikel 16, stk. 1. Han gjorde gældende, at hans fagkundskaber er tilstrækkelige til, at han kan følge matematikstudierne, og at han under studierne vil blive forsørget af sin far, som er bosiddende i Tyskland.
18. Den forelæggende ret har rejst spørgsmålet om, hvorvidt dette direktiv, såfremt indrejsebetingelserne i artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114 er opfyldt, giver ret til at få udstedt et visum med henblik på studier i medfør af artikel 12, uden at den nationale administration har nogen skønsbeføjelse. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at de tyske retter giver den nationale myndighed en skønsmargen til at meddele afslag på at udstede et visum med henblik på studier, hvorved betingelserne for tildeling af dette visum er reguleret i AufenthG’s artikel 16, stk. 1.
19. Ifølge nævnte ret anerkender direktiv 2004/114 en ret for tredjelandsstatsborgere til at indrejse og opholde sig på en medlemsstats område med henblik på studier, når nævnte betingelser er opfyldt, uden at de statslige myndigheder kan udøve en skønsbeføjelse i forhold til afgørelsen om indrejse og ophold.
20. Under disse omstændigheder har Verwaltungsgericht Berlin besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Fastsætter direktiv [2004/114] et lovbundet krav på at få udstedt et visum med henblik på studier og en efterfølgende opholdstilladelse i henhold til artikel 12 i [direktiv 2004/114], såfremt indrejsebetingelserne, dvs. betingelserne i artikel 6 og 7, er opfyldt, og der ikke er nogen grund til at nægte indrejse i henhold til artikel 6, stk. 1, litra d), i samme direktiv?«
Om det præjudicielle spørgsmål
21. Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12 i direktiv 2004/114 skal fortolkes således, at den berørte medlemsstat er forpligtet til at lade en tredjelandsstatsborger, som ønsker at opholde sig på nævnte medlemsstats område i over tre måneder med henblik på studier, indrejse på dette område, når denne statsborger opfylder indrejsebetingelserne i dette direktivs artikel 6 og 7.
22. Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom Koushkaki, C-84/12, EU:C:2013:862, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
23. Hvad for det første angår den generelle opbygning af direktiv 2004/114 skal det først bemærkes, at dette direktivs artikel 5 fastsætter, at en tredjelandsstatsborger kun kan få tilladelse til at indrejse på en medlemsstats område efter nævnte direktiv, hvis en gennemgang af ansøgningen viser, at ansøgeren både opfylder de generelle betingelser, der er fastsat i artikel 6 i direktiv 2004/114, og hvad angår en tredjelandsstatsborger, som ansøger om indrejse med henblik på studier, de særlige betingelser i dette samme direktivs artikel 7.
24. Medlemsstaterne kan navnlig undersøge, om der i henhold til artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114, sammenholdt med 14. betragtning til dette direktiv, foreligger hensyn, der vedrører en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, og som kan begrunde et afslag på indrejse og ophold til en sådan statsborger.
25. Desuden udsteder medlemsstaterne opholdstilladelse til studerende i henhold til direktivets artikel 12, når de generelle og særlige betingelser i nævnte direktivs artikel 6 og 7 er opfyldt.
26. Endelig skal det bemærkes, at artikel 3 i direktiv 2004/114 sondrer mellem bestemmelserne for tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse på en medlemsstats område for at studere, på den ene side, og bestemmelserne om tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse med henblik på elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste, på den anden side. Mens disse første bestemmelser er bindende for medlemsstaterne, er gennemførelsen af de sidstnævnte bestemmelser overladt til deres skønsbeføjelse. Denne sondring er et tegn på, at der tilstræbes en vis grad af tilnærmelse mellem medlemsstaternes lovgivninger vedrørende betingelserne for indrejse og ophold.
27. Det fremgår dermed af en samlet læsning af disse bestemmelser i direktiv 2004/114, at der i henhold til direktivets artikel 12 skal udstedes en opholdstilladelse til studerende fra tredjelande, når de opfylder de generelle og særlige betingelser, der er udtømmende opregnet i dette direktivs artikel 6 og 7.
28. Hvad for det andet angår formålene med direktiv 2004/114 fremgår det af dets artikel 1, litra a), sammenholdt med 24. betragtning hertil, at dette direktiv har til formål at fastlægge betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område i en periode på mindst tre måneder med henblik på studier.
29. I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at i overensstemmelse med sjette og syvende betragtning til direktiv 2004/114 har dette til formål at fremme mobiliteten, så studerende, der er statsborgere i et tredjeland, kan rejse til Den Europæiske Union for at studere, da denne mobilitet skal gøre Europa som helhed til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse (dom Sommer, C-15/11, EU:C:2012:371, præmis 39). Det fremgår navnlig af sjette betragtning til nævnte direktiv, at en tilnærmelse af medlemsstaternes nationale lovgivninger vedrørende betingelserne for indrejse og ophold skal sikre, at dette formål forfølges.
30. Det ville imidlertid stride med det i nævnte direktiv fastsatte formål om at fremme mobiliteten for disse statsborgere, hvis det i forhold til tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier var muligt for en medlemsstat at indføre yderligere betingelser end dem, der er fastsat i artikel 6 og 7 til direktiv 2004/114.
31. Det følger således af den generelle opbygning og formålene med direktiv 2004/114, at medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 12 er forpligtet til at udstede en opholdstilladelse med henblik på studier til en ansøger, som opfylder betingelserne i nævnte direktivs artikel 6 og 7, eftersom disse bestemmelser på udtømmende vis fastsætter både de generelle og særlige betingelser, som ansøgeren om en opholdstilladelse med henblik på studier skal opfylde, og de hensyn, som kan begrunde, at sidstnævnte meddeles afslag på indrejse og ophold.
32. En sådan fortolkning af artikel 12 i direktiv 2004/114 bekræftes desuden af medlemsstaternes mulighed i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 2, for at vedtage eller bibeholde gunstigere bestemmelser for de personer, som nævnte direktiv finder anvendelse på. Såfremt det blev lagt til grund, at medlemsstaterne kan tilføje andre betingelser for indrejse og ophold end dem, der er fastsat i direktiv 2004/114, ville dette imidlertid indebære en skærpelse af betingelserne for disse personers indrejse og ophold, hvilket ville stride mod det formål, som nævnte artikel 4, stk. 2, forfølger.
33. Det er korrekt, at direktiv 2004/114 giver medlemsstaterne en skønsmargen i forbindelse med behandlingen af indrejseansøgningerne. Det skal imidlertid fremhæves, som generaladvokaten har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse, at den skønsmargen, som de nationale myndigheder har, kun vedrører de i det pågældende direktivs artikel 6 og 7 opstillede betingelser og bedømmelsen af relevante omstændigheder med henblik på afgørelse af, om de betingelser, der er nævnt i disse artikler i direktivet, er opfyldt, herunder navnlig, om der foreligger hensyn, der vedrører en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, og som er til hinder for tredjelandsstatsborgerens indrejse.
34. I forbindelse med gennemgangen af indrejsebetingelserne på grundlag af direktiv 2004/114 er der således i overensstemmelse med 15. betragtning til dette direktiv intet, der hindrer medlemsstaterne i at kræve al den dokumentation, der er nødvendig for at kunne vurdere sammenhængen i indrejseansøgningen med henblik på bekæmpelse af misbrug og fejlagtig anvendelse af proceduren i dette direktiv.
35. I dette tilfælde synes det at fremgå af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at i hovedsagen opfylder Mohamed Ali Ben Alaya de generelle og særlige betingelser i artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114. Navnlig synes de tyske myndigheder ikke at have gjort noget hensyn, der fremgår af dette direktivs artikel 6, stk. 1, litra d), gældende over for ham. I et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede ser det derfor ud til, at de nationale myndigheder burde have udstedt en opholdstilladelse til ham, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
36. Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 12 i direktiv 2004/114 skal fortolkes således, at den berørte medlemsstat er forpligtet til at lade en tredjelandsstatsborger, som ønsker at opholde sig på nævnte medlemsstats område i over tre måneder med henblik på studier, indrejse på dette område, når denne statsborger opfylder de udtømmende indrejsebetingelser i dette direktivs artikel 6 og 7, og denne medlemsstat ikke gør et af de hensyn, som udtrykkeligt er opregnet i nævnte direktiv, og som begrunder afslag på en opholdstilladelse, gældende over for vedkommende.
Sagens omkostninger
37. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 12 i Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste skal fortolkes således, at den berørte medlemsstat er forpligtet til at lade en tredjelandsstatsborger, som ønsker at opholde sig på nævnte medlemsstats område i over tre måneder med henblik på studier, indrejse på dette område, når denne statsborger opfylder de udtømmende indrejsebetingelser i dette direktivs artikel 6 og 7, og denne medlemsstat ikke gør et af de hensyn, som udtrykkeligt er opregnet i nævnte direktiv, og som begrunder afslag på en opholdstilladelse, gældende over for vedkommende.