62011CJ0084_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C-84/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Korkein hallinto-oikeus (Финландия) с акт от 21 февруари 2011 г., постъпил в Съда на 24 февруари 2011 г., в рамките на производството, образувано по инициатива на
Marja-Liisa Susisalo,
Olli Tuomaala,
Merja Ritala,
в присъствието на
Helsingin yliopiston apteekki,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г-н K. Lenaerts, председател на състав, г-н J. Malenovský, г-жа R. Silva de Lapuerta, г-н G. Arestis и г-н T. von Danwitz (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г-н P. Mengozzi,
секретар: г-жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 февруари 2012 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г-жа Susisalo, г-н Tuomaala и г-жа Ritala, от A. Kuusniemi-Laine, J. Väyrynen и A. Laine, asianajajat,
– за Helsingin yliopiston apteekki, от K. Joenpolvi, asianajaja, и г-жа T. Kauti, lakimies,
– за финландското правителство, от г-жа H. Leppo и г-н J. Heliskoski, в качеството на представители,
– за португалското правителство, от г-н L. Inez Fernandes и г-н P. A. Antunes, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г-н E. Paasivirta и г-н I. V. Rogalski, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 106, параграф 2 ДФЕС.
2. Запитването е отправено в рамките на спор на г-жа Susisalo, г-н Tuomaala и г-жа Ritala с Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (Център за развитие и безопасност на фармацевтичния сектор, наричан по-нататък „FIMEA“) и с Helsingin yliopiston apteekki (Аптеката на Хелзинкския университет, наричана по-нататък „АХУ“) по повод искане от страна на последната за прехвърляне на един от клоновете ѝ в квартал Tammisto, град Vantaa, както и в рамките на спор на г-жа Susisalo с FIMEA по повод поискано от г-жа Susisalo разрешение за отваряне на клон в същия квартал.
Правна уредба
3. Съгласно член 38 от Закона за лекарствените продукти (Lääkelaki) в редакцията, приложима по главните производства (наричан по-нататък „Законът за лекарствените продукти“), лекарствените продукти могат да бъдат продавани на потребителите само в аптеки по смисъла на членове 41 и 42 от него, в клонове на аптеки и в „аптечни пунктове“ по смисъла на член 52 от същия закон. По силата на член 39 от този закон аптеките трябва да са разположени в страната, ако е възможно по начин, който осигурява безпрепятствен достъп на населението до лекарствени продукти.
4. Съгласно член 40 от Закона за лекарствените продукти за стопанисването на аптека се изисква разрешение, което се издава за определена община или част от община от Lääkelaitos (Службата по лекарствени продукти).
5. Съгласно член 41, първа алинея от Закона за лекарствените продукти решението за стопанисване на нова аптека в община или в част от община се взема от Lääkelaitos, когато това се изисква за целите на достъпа до лекарствени продукти, като това условие трябва да се преценява въз основа на броя жители в съответната зона, на вече съществуващите фармацевтични услуги и на наличието на други услуги в областта на грижите и здравеопазването. Решението се взема по инициатива на Lääkelaitos или на общината. Lääkelaitos може също да разпореди промяна в обслужваната от аптеката зона и преместването ѝ в друга част от общината, ако това се налага с оглед на достъпа до фармацевтични услуги.
6. Съгласно член 42, първа алинея от Закона за лекарствените продукти Хелзинкският университет има право да стопанисва една аптека в Хелзинки, а Университетът в Kuopio има право да стопанисва една аптека в Kuopio. Освен продажбата на лекарствени продукти, в тези аптеки трябва да стажуват студентите по фармация, както и да се провеждат изследвания в областта на снабдяването с лекарствени продукти. Съгласно проектозакона в основата на приетия Закон за лекарствените продукти, освен разпространението на лекарствени продукти, АХУ осъществява и задачи, свързани с образованието и с изследвания, както и специфични услуги, свързани с изготвянето на някои редки фармацевтични препарати.
7. Съгласно член 43, първа алинея от Закона за лекарствените продукти разрешението за стопанисване на аптека може да бъде предоставено на гражданин на държава от Европейското икономическо пространство, в случай че той е одобрен фармацевт („proviisori“), не е обявен в несъстоятелност и не се намира под настойничество или попечителство. По силата на втора алинея от същия член при повече кандидати разрешението се предоставя на този, за когото се счита, че като цяло отговаря в най-пълна степен на условията за стопанисване на аптека.
8. По отношение на стопанисването на клонове на аптеки член 52, първа алинея от Закона за лекарствените продукти предвижда, че клон на аптека може да бъде открит в зона, която поради малкия брой жители може да се счита за неотговаряща на условията за стопанисване на самостоятелна аптека, но в нея достъпът до лекарствени продукти налага да има аптека. Клон на аптека може да бъде открит по инициатива на Lääkelaitos или на общината. Lääkelaitos предоставя разрешението по молба на фармацевта, който най-пълно отговаря на условията за стопанисване на клон на аптеката, като взима предвид седалището на аптеката и други условия за дейността. Lääkelaitos може да позволи на даден фармацевт да стопанисва най-много три клона.
9. В съответствие с член 52, трета алинея от Закона за лекарствените продукти Хелзинкският университет може да стопанисва до 16 клона, за всеки от които трябва да има издадено разрешение от Lääkelaitos.
10. Считано от 1 ноември 2009 г., Lääkelaitos е заменена от FIMEA.
Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
11. В основата на преюдициалните въпроси са две производства по искания за откриване на клонове на аптеки.
12. Първото е с предмет искане на АХУ за прехвърляне на един от неговите 16 клона в квартал Tammisto, гр. Vantaa. С Решение от 28 февруари 2008 г. Lääkelaitos уважава това искане. Фармацевтите г-жа Susisalo, г-н Tuomaala и г-жа Ritala са поискали отмяната на това решение, но жалбата им е отхвърлена от Helsingin hallinto-oikeus. Посочените фармацевти подават жалба срещу неговото решение до запитващата юрисдикция.
13. Второто производство е с предмет искане от страна на г-жа Susisalo за откриване на клон на аптека също в квартал Tammisto, гр. Vantaa, отхвърлено от Lääkelaitos с решение от 23 юни 2008 г. Тъй като жалбата, с която е поискана отмяната на това решение, е била отхвърлена от Helsingin hallinto-oikeus, г-жа Susisalo подава жалба срещу неговото решение до запитващата юрисдикция.
14. Тъй като смята, че решаването на споровете, с които е сезиран, зависи от тълкуването на правото на Съюза, Korkein hallinto-oikeus решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 49 ДФЕС относно свободата на установяване съгласно правото на Съюза да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на разпоредбите на Закона за лекарствените продукти относно разрешителния режим за стопанисване на аптеки, на основание че условията за учредяване на клонове на [АХУ] се различават от тези за частните аптеки по следния начин:
а) Клон на частна аптека може въз основа на разрешение, издадено от [FIMEA] съгласно член 52, първа алинея от Закона за лекарствените продукти, да бъде учреден в зона, която поради малкия брой жители не отговаря на минималните изискуеми условия за експлоатация на самостоятелна аптека, но в нея достъпът до лекарствени продукти налага да има аптека; частен фармацевт може въз основа на разрешение, издадено отделно за всеки клон на аптека, да стопанисва най-много три клона. Обратно, клон на [АХУ] може да бъде учреден въз основа на разрешение, издадено отделно за всеки клон от [FIMEA] въз основа на член 52, трета алинея от Закона за лекарствените продукти, без преценката при издаването на това разрешение да е ограничена от закона или от други национални разпоредби, освен от правилото, че [АХУ] може да разполага най-много с шестнадесет клона.
б) За да определи мястото на учредяване на клон на частна аптека, FIMEA трябва да вземе предвид мястото на установяване на аптеката. Не съществува аналогично правило за мястото на учредяване на клонове на [АХУ], които са разположени на различни места във Финландия.
2) Ако Съдът на Европейския съюз счете, че с оглед на отговорите на предходните въпроси член 49 ДФЕС не допуска разрешителния режим за стопанисване на клонове на Аптеката на [АХУ], Korkein hallinto-oikeus отправя допълнително следните преюдициални въпроси:
а) Може ли ограничаването на свободата на установяване, въведено с разрешителния режим за стопанисване на клонове на [АХУ], да бъде обосновано от императивни съображения за обществен интерес, които са необходими и пропорционални и произтичат от специфичните задачи, възложени на [АХУ] в областта на обучението по фармация и снабдяването с лекарствени продукти, отчитайки факта, че клоновете на [АХУ] не са натоварени с никаква аналогична специфична задача?
б) Произтича ли от посочените по-горе законово определени специфични задачи на [АХУ], че тя може да се счита за предприятие по смисъла на член 106, параграф 2 ДФЕС, което е натоварено с функциите да предоставя услуги от общ икономически интерес, и при утвърдителен отговор, позволява ли посочената разпоредба от ДФЕС дерогация по отношение на клоновете на [АХУ] на произтичащите от член 49 ДФЕС и от практиката на Съда изисквания за предварително административно разрешение, като се има предвид фактът, че за клоновете на [АХУ] не са предвидени никакви съответни специфични задачи?“.
Относно компетентността на Съда
15. АХУ оспорва компетентността на Съда да отговори на отправените въпроси, по-специално поради факта че споровете по главното производство не съдържат трансграничен елемент.
16. В това отношение следва да се напомни, че макар с оглед на разпределянето на правомощията в рамките на производството по постановяване на преюдициално заключение единствено националната юрисдикция да е компетентна да определя предмета на въпросите, коит о възнамерява да постави на Съда, при изключителни обстоятелства той все пак е длъжен да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност (Решение от 9 ноември 2010 г. по дело Volker und Markus Schecke и Eifert, C-92/09 и C-93/09, Сборник, стp. I-11063, точка 39).
17. Такъв е случаят по-специално когато поставеният пред Съда проблем е от чисто хипотетично естество или когато тълкуването на правило на Съюза, което иска националната юрисдикция, няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство. Така Съдът не е компетентен да отговори на поставен въпрос, когато е явно, че разпоредбата на правото на Съюза, чието тълкуване се иска от него, не може да намери приложение (Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, Сборник, стp. I-9021, точка 43 и цитираната съдебна практика).
18. Съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на ДФЕС в областта на свободата на установяване са неприложими при положение, което във всяко едно отношение се ограничава в рамките на една-единствена държава членка (вж. в този смисъл Решение от 3 октомври 1990 г. по дело Nino и др., C-54/88, C-91/88 и C-14/89, Recueil, стp. I-3537, точка 11, Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Esso Española, C-134/94, Recueil, стp. I-4223, точка 17, както и Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Франция, C-389/05, Сборник, стp. I-5397, точка 49).
19. От акта за преюдициално запитване, както и от писмените становища, представени в Съда, е видно, че всички елементи от споровете по главните производства се разполагат във Финландия. Поради това се установява, че упражняването на правото на установяване, закрепено в член 49 ДФЕС, не е предмет на разглеждане в тези спорове.
20. Същевременно, дори при изцяло вътрешно положение като разглежданото в главните производства отговорът може все пак да бъде полезен на запитващата юрисдикция, по-специално в хипотезата, в която в производства като разглежданите националното право изисква тя да даде възможност на финландски гражданин да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (вж. Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, C-570/07 и C-571/07, Сборник, стp. I-4629, точка 39, Решение от 1 юли 2010 г. по дело Sbarigia, C-393/08, Сборник, стp. I-6333, точка 23 и Решение от 22 декември 2010 г. по дело Omalet, C-245/09, Сборник, стp. I-13771, точка 15).
21. В съдебното заседание представителят на жалбоподателите в главните производства посочва, че във финландското административно право са налице правила, които гарантират, че спрямо финландските граждани няма да се упражнява обратна дискриминация. При тези условия не е очевидно, че поисканото тълкуване на правото на Съюза не би могло да се окаже полезно за запитващата юрисдикция.
22. Следователно Съдът е компетентен да отговори на поставените преюдициални въпроси.
По преюдициалните въпроси
23. С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която предвижда разрешителен режим за стопанисването на клоновете на аптеки на АХУ, различаващ се от този за частните аптеки.
24. Въпросите касаят фармацевти, които възразяват срещу прехвърлянето на един от клоновете на АХУ, като посочват несъвместимостта на националната правна уредба с правото на Съюза, доколкото тя установява по-благоприятни условия за стопанисването на клоновете на АХУ отколкото на частните аптеки. Действително, предвидените в Закона за лекарствените продукти ограничения за стопанисването на клонове на частна аптека сами по себе си били обосновани. Целта на Закона за лекарствените продукти обаче не изисквала АХУ да може да притежава 16 клона, тъй като всички нейни специфични задачи, определени в член 42 от този закон, можели да се изпълняват и от три клона.
25. Следователно отправените въпроси се отнасят не до това дали член 49 ДФЕС се противопоставя на националната правна уредба относно стопанисването на клонове на частни аптеки, а дали тази разпоредба се противопоставя на особения разрешителен режим за стопанисване на клонове, предвиден в нея за АХУ, който е по-благоприятен от приложимия за частните аптеки.
Предварителни бележки
26. За да се отговори на поставените въпроси, следва да се припомни, че в съответствие с член 168, параграф 7 ДФЕС, уточнен в практиката на Съда, правото на Съюза не засяга компетентността на държавите членки да уреждат своите системи за социална сигурност и да приемат по-специално разпоредби, предназначени да организират здравните услуги, каквито са услугите на аптеките (Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 43 и цитираната съдебна практика).
27. При упражняването на това правомощие обаче държавите членки трябва да спазват правото на Съюза, по-конкретно разпоредбите на Договора относно основните свободи, включително и свободата на установяване. Тези разпоредби съдържат забрана за държавите членки да въвеждат или да запазват необосновани ограничения за упражняването на тези свободи в областта на здравните грижи (вж. в този смисъл Решение от 19 май 2009 г. по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др., C-171/07 и C-172/07, Сборник, стp. I-4171, точка 18, Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Van Delft и др., C-345/09, Сборник, стp. I-9879, точка 84, както и Решение от 16 декември 2010 г. по дело Комисия/Франция, C-89/09, Сборник, стp. I-12941, точка 41).
28. Когато се прави преценка дали това задължение е спазено, следва да се държи сметка за обстоятелството, че животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора, и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, на последните следва да се признае свобода на преценка (Решение от 19 май 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-531/06, Сборник, стp. I-4103, точка 36, както и Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 44 и цитираната съдебна практика).
29. Освен това нито една разпоредба от правото на Съюза не въвежда правила за достъп до дейностите в областта на фармацията, насочени към определянето на условия за създаването на нови аптеки и техни евентуални клонове на територията на държавите членки (вж. в този смисъл Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 45).
30. Ето защо въз основа на посочените по-горе критерии следва да се провери дали разглежданата в главните производства правна уредба представлява ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС, доколкото за стопанисването на клонове на аптеки предвижда правила, които са по-благоприятни за АХУ, отколкото за частните аптеки.
По съществуването на ограничение на свободата на установяване
31. Член 49 ДФЕС налага премахването на ограниченията пред свободата на установяване. Съгласно редакцията им разпоредбите на Договора, свързани със свободата на установяване, имат за цел да осигурят ползването от национално третиране в приемащата държава членка. Освен това съгласно постоянната съдебна практика член 49 ДФЕС не допуска национални мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват упражняването от страна на гражданите на Съюза на гарантираната от Договора свобода на установяване, макар същите да се прилагат без разлика, основана на гражданство (вж. в този смисъл Решение от 29 ноември 2011 г. по дело National Grid Indus, C-371/10, Сборник, стp. I-12273, точки 35 и 36).
32. По въпроса дали разглежданата в главните производства правна уредба въвежда дискриминация следва да се отбележи, че тази правна уредба се отнася без разлика до всеки гражданин, финландски или на друга държава членка, който в качеството на частен фармацевт желае да открие клон на територията на Финландия. Следователно тя не въвежда дискриминация по смисъла на член 49 ДФЕС.
33. Следва обаче да се отбележи, че по силата на посочената правна уредба на територията на страната частните аптеки могат да открият само три клона, като разрешението за стопанисването им освен това зависи от наличието в съответната географска зона на малък брой жители, който не оправдава наличието на самостоятелна аптека, но разкрива необходимостта от лекарствени продукти, налагаща установяването на клон на аптека, докато от своя страна АХУ има право на 16 клона, независимо от броя на жителите в съответната зона.
34. Налага се констатацията, че преференциалният режим, предоставен на АХУ, очертан от допустимия брой клонове и условията за разрешаване на стопанисването им, може да лиши частен фармацевт от правото да установи клон в една от 16-те географски зони, в които АХУ е установило свой клон, което може да възпрепятства упражняването от страна на частни фармацевти от други държави членки на дейността им в територията на Финландия посредством постоянен обект. Разгръщането на ограничителните последици от този преференциален режим по отношение както на гражданите на страната, така и на гражданите на други държави членки, не го изважда от приложното поле на член 49 ДФЕС (вж. в това отношение Решение от 25 юли 1991 г. по дело Комисия/Нидерландия, C-353/89, Recueil, стp. I-4069, точки 24 и 25).
35. Следователно национална правна уредба като разглежданата в главните производства представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
По обосноваването на ограничението на свободата на установяване
36. Съгласно постоянната съдебна практика ограниченията на свободата на установяване, които се прилагат без дискриминация с оглед на гражданството, могат да бъдат обосновани с императивни съображения от обществен интерес, при условие че са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и че не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел (Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 61).
37. От член 52, параграф 1 ДФЕС също следва, че защитата на общественото здраве може да обоснове ограничения на свободата на установяване. По-конкретно, такива ограничения могат да се обосноват с целта да се гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти. Значението на споменатата цел се потвърждава от член 168, параграф 1 ДФЕС и от член 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз, по силата на които при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Европейския съюз се осигурява по-специално високо равнище на закрила на човешкото здраве (вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точки 63—65).
38. В случая е безспорно, че също както частните аптеки АХУ продава лекарствени продукти на потребителите. Запитващата юрисдикция, финландското правителство и АХУ обаче посочват, че по силата на Закона за лекарствените продукти АХУ е задължена да изпълнява конкретни задачи, свързани с обучение на студентите по фармация и с изследвания в областта на снабдяването с лекарствени продукти, както и да осигурява специфични услуги, свързани с изготвянето на някои редки фармацевтични препарати, докато подобно законово задължение не е наложено на частните аптеки.
39. В това отношение финландското правителство отбелязва, че заради възлагането на специфични задачи от закона АХУ изпълнява основна роля в осигуряването на сигурно и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти, което е целта на Закона за лекарствените продукти.
40. В този контекст следва да се подчертае, че компетентността на държавите членки, упомената в точки 26—28 от настоящото решение, да приемат разпоредби във връзка с организацията на здравните услуги, каквито са услугите на аптеките, както и да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен, е свързана с това държавите членки да имат право да осигурят закрила на общественото здраве чрез възлагане на конкретни задачи на една или няколко аптеки.
41. Както подчертава Комисията, задачите на АХУ, отнасящи се до обучението и изследванията в областта на фармацията, както и до изготвянето на редки препарати по магистрална рецептура, се отнасят до закрилата на общественото здраве.
42. От изложеното следва, че с оглед на преследваната от Закона за лекарствените продукти цел, да се осигури определена степен на закрила на общественото здраве посредством налагането на законови задължения, запазеният от разглежданата в главните производства национална правна уредба преференциален режим за АХУ, що се отнася до условията за стопанисване на клонове на територията на съответната страна, се оказва необходим, доколкото — а това следва да установи запитващата юрисдикция — клоновете на АХУ действително участват в осъществяването на конкретни задачи, свързани с обучението на студентите по фармация, с изследванията в областта на снабдяването с лекарствени продукти, както и с изготвянето на редки фармацевтични препарати, за които отговаря АХУ.
43. Тази преценка не се променя от участието на частните аптеки в обучението на студентите посредством предлаганите им стажове, посочено по-специално от жалбоподателите в главните производства. За разлика от АХУ, частните аптеки предлагат на студентите стажове факултативно и могат във връзка с това да действат в съответствие със собствените си интереси. Освен това обучението на студентите е само една от възложените на АХУ задачи.
44. При това положение следва на поставените въпроси да се отговори, че член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че същият допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която предвижда специален режим за разрешаване на стопанисването на клонове на аптеки, приложим за АХУ, който е по-благоприятен от приложимия за частните аптеки, доколкото — а това следва да установи националната юрисдикция — клоновете на АХУ действително участват в осъществяването на конкретни поверени ѝ от националното законодателство задачи, свързани с обучение на студентите по фармация, с изследвания в областта на снабдяването с лекарствени продукти, както и с изготвянето на редки фармацевтични препарати.
По съдебните разноски
45. С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главните производства, която предвижда специален режим за разрешаване на стопанисването на клонове на аптеки, приложим за Helsingin yliopiston apteekki, който е по-благоприятен от приложимия за частните аптеки, доколкото — а това следва да установи националната юрисдикция — клоновете на Helsingin yliopiston apteekki действително участват в осъществяването на конкретни поверени ѝ от националното законодателство задачи, свързани с обучение на студентите по фармация, с изследвания в областта на снабдяването с лекарствени продукти, както и с изготвяне на редки фармацевтични препарати.