62023CJ0294
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 23. oktobra 2025 (
*1
)
„Pritožba – Skupna kmetijska politika (SKP) – Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Izvedbeni sklep (EU) 2021/261 – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Odhodki Republike Poljske – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 52 – Postopek potrditve skladnosti – Člen 54 – Neupravičena plačila, ki so posledica nepravilnosti ali malomarnosti – Neizterjava s strani zadevne države članice – Poročilo o preiskavi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF)“
V zadevi C‑294/23 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 8. maja 2023,
Republika Bolgarija, ki jo zastopata T. Mitova in S. Ruseva, agentki,
tožeča stranka,
druga stranka v postopku je
Evropska komisija, ki jo zastopajo J. Aquilina, G. Koleva in I. Zaloguin, agenti,
tožena stranka na prvi stopnji,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi I. Jarukaitis (poročevalec), predsednik senata, M. Condinanzi in N. Jääskinen, sodnika,
generalni pravobranilec: A. Biondi,
sodna tajnica: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 4. decembra 2024,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. marca 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Republika Bolgarija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 8. marca 2023, Bolgarija/Komisija (T‑235/21, EU:T:2023:105; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo zoper Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2021/261 z dne 17. februarja 2021 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2021, L 59, str. 10; v nadaljevanju: sporni sklep) v delu, v katerem je iz tega financiranja izključen znesek 7.656.848,97 EUR, ki ga je prijavila Republika Bolgarija.
Pravni okvir
Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95
2
Člen 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340) določa:
„‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
Uredba (EU) št. 1306/2013
3
V uvodnih izjavah 36, 37, 39 in 94 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549, in popravek v UL 2016, L 130, str. 5) je navedeno:
„(36)
[Evropska k]omisija je v skladu s členom 317 PDEU odgovorna za izvrševanje proračuna Evropske unije v sodelovanju z državami članicami. Za zagotovitev enotnih pogojev izvajanja tega proračuna bi bilo treba na Komisijo prenesti izvedbena pooblastila, da odloči, ali so bili odhodki držav članic izvršeni v skladu s pravom Unije. Državam članicam bi bilo treba zagotoviti pravico, da utemeljijo svoje odločitve o plačilih in da v primeru, kadar med njimi in Komisijo ni medsebojnega soglasja, sprožijo spravni postopek. […]
(37)
Za [Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS)] bi bilo treba v primeru odhodkov, ki niso v skladu s pravom Unije in za katere ni obstajala nobena pravica do plačila, izterjane zneske povrniti Skladu. Da bi se omogočilo dovolj časa za izvedbo vseh potrebnih upravnih postopkov, vključno z notranjimi pregledi, bi morale države članice od upravičenca zahtevati izterjavo v 18 mesecih, potem ko je bilo odobreno poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost, in, kjer je ustrezno, potem ko ga je prejela plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo. Treba bi bilo predvideti določbe za sistem finančne odgovornosti, kadar so zagrešene nepravilnosti in ko znesek ni bil v celoti izterjan. V ta namen bi bilo treba uvesti postopek, ki bi Komisiji omogočil, da lahko zaradi varovanja interesov proračuna Unije odloči o delni bremenitvi zadevne države članice za zneske, ki so bili izgubljeni zaradi nepravilnosti in niso bili izterjani v razumnem obdobju. […]
[…]
(39)
Za zaščito finančnih interesov proračuna Unije bi morale države članice sprejeti ukrepe za zagotovitev, da se transakcije, financirane iz Skladov, dejansko in pravilno izvedejo. Prav tako bi morale države članice preprečiti, odkriti in učinkovito obravnavati vsako nepravilnost ali neizpolnjevanje obveznosti s strani upravičencev. V ta namen bi bilo treba uporabljati Uredbo [št. 2988/95]. […]
[…]
(94)
Izvedbena pooblastila Komisije bi morala zajemati tudi: postopke v zvezi s posebnimi obveznostmi, ki jih morajo države članice izpolniti glede pregledov, postopke v zvezi z obveznostmi sodelovanja, ki jih morajo države članice izpolniti glede pregledov na kraju samem s strani Komisije in glede dostopa do informacij; postopke in druge praktične ureditve glede obveznosti poročanja o nepravilnostih in goljufijah, pogoje, pod katerimi je treba hraniti spremljevalno dokumentacijo o izvršenih plačilih in dokumentacijo o izvajanju upravnih pregledov in fizičnih preverjanj, ki jih predpisuje pravo Unije; potrditev obračunov in potrjevanje skladnosti, izključitev zneskov, za katere se bremeni proračun Unije, iz financiranja Unije, postopki za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov in obresti in oblike uradnih obvestil in sporočil, ki jih države članice pošljejo Komisiji v zvezi z nepravilnostmi.“
4
Člen 1 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„Ta uredba določa pravila o:
(a)
financiranju odhodkov skupne kmetijske politike (SKP), vključno z odhodki za razvoj podeželja;
(b)
sistemu kmetijskega svetovanja;
(c)
sistemih upravljanja in kontrol, ki jih vzpostavijo države članice;
(d)
sistemu navzkrižne skladnosti;
(e)
potrditvi obračunov.“
5
Člen 2(1) te uredbe določa:
„V tej uredbi:
[…]
(g)
‚nepravilnost‘ pomeni nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe [št. 2988/95].
[…]“
6
Uredba št. 1306/2013 vsebuje naslov IV, „Finančno upravljanje skladov“, ki vsebuje poglavje IV, naslovljeno „Potrditev obračunov“. V oddelku I tega poglavja, naslovljenem „Splošne določbe“, je člen 47 te uredbe, naslovljen „Pregledi na kraju samem, ki jih izvede Komisija“, ki določa:
„1.   Komisija lahko brez poseganja v preglede, ki jih države članice izvajajo v skladu s svojimi zakoni in drugimi predpisi ali na podlagi člena 287 PDEU, ali v kakršne koli preglede, ki se izvedejo na podlagi člena 322 PDEU ali [Uredbe Sveta (Euratom, ES) št. 2185/96 z dne 11. novembra 1996 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi (posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 2, str.303)], izvede preglede na kraju samem v državah članicah, da preveri zlasti:
(a)
skladnost upravnih praks s pravili Unije;
(b)
obstoj potrebnih spremnih dokumentov ter njihovo ujemanje z dejavnostmi, ki jih financirata EKJS ali [Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP)];
(c)
pogoje, pod katerimi se izvajajo in preverjajo dejavnosti, ki jih financira EKJS ali EKSRP;
(d)
ali plačilna agencija izpolnjuje akreditacijska merila iz člena 7(2) in ali država članica pravilno uporablja določbe iz člena 7(5).
Osebe, ki jih Komisija pooblasti za izvajanje pregledov na kraju samem v njenem imenu, ali zastopniki Komisije, ki delujejo v okviru dodeljenih pooblastil, imajo dostop do poslovnih knjig ter vseh drugih dokumentov, vključno z dokumenti in metapodatki, pripravljenimi ali prejetimi in shranjenimi na elektronskih nosilcih, v zvezi z odhodki, ki jih financira EKJS ali EKSRP.
Pooblastila za izvajanje pregledov na kraju samem ne vplivajo na uporabo nacionalnih določb, na podlagi katerih nekatera dejanja opravijo uradniki, posebej imenovani v skladu z nacionalnim pravom. Brez poseganja v posebne določbe [Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL 2013, L 248, str. 1)] in [št. 2185/96] osebe, ki jih pooblasti Komisija, da delujejo v njenem imenu, med drugim ne sodelujejo pri preiskavah na domu ali uradnih zaslišanjih oseb na podlagi nacionalnega prava zadevne države članice. Kljub temu pa imajo dostop do tako pridobljenih informacij.
2.   Komisija pred pregledom na kraju samem pravočasno obvesti zadevno državo članico ali državo članico, na ozemlju katere se bo pregled izvedel, pri čemer upošteva upravno obremenitev plačilnih agencij pri organizaciji pregledov. Uradniki zadevne države članice lahko sodelujejo pri takšnih pregledih.
Na zahtevo Komisije in s soglasjem države članice pristojni organi te države članice izvedejo dodatne preglede ali preiskave v zvezi z dejavnostmi iz te uredbe. Pri teh pregledih lahko sodelujejo zastopniki Komisije ali osebe, ki jih Komisija pooblasti, da delujejo v njenem imenu.
Za izboljšanje pregledov lahko Komisija s soglasjem zadevnih držav članic pri nekaterih pregledih ali preiskavah zaprosi za pomoč organe teh držav članic.“
7
V skladu s členom 48(3) Uredbe št. 1306/2013:
„Države članice dajo Komisiji na razpolago informacije o odkritih nepravilnostih in primerih domnevnih goljufij ter o ukrepih v skladu z oddelkom III tega poglavja za izterjavo neupravičeno plačanih zneskov, povezanih s temi nepravilnostmi in goljufijami.“
8
Poglavje IV naslova IV te uredbe vsebuje oddelek II, naslovljen „Potrditve“, ki vsebuje člen 52 navedene uredbe, ki se nanaša na potrditev skladnosti in v odstavkih od 1 do 4 določa:
„1.   Kadar Komisija ugotovi, da odhodki iz področja uporabe člena 4(1) in člena 5 niso bili izvršeni v skladu s pravom Unije oziroma, za EKSRP, v skladu z veljavnim pravom Unije in nacionalnim pravom iz člena 85 Uredbe (EU) št. 1303/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320)], sprejme izvedbene akte, s katerimi določi zneske, ki se izključijo iz financiranja Unije. Ti izvedbeni akti se sprejmejo v skladu s svetovalnim postopkom iz člena 116(2).
2.   Komisija oceni zneske, ki se izključijo iz financiranja, na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Upošteva naravo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Uniji. Pri izključitvi upošteva ugotovljene neupravičeno porabljene zneske, kadar teh ni mogoče ugotoviti s sorazmernim prizadevanjem, pa lahko uporabi ekstrapolacijske ali pavšalne popravke. Pavšalni popravki se uporabijo le takrat, kadar zaradi narave primera ali zato, ker država članica Komisiji ni predložila potrebnih informacij, s sorazmernim prizadevanjem ni mogoče natančneje opredeliti finančne škode, povzročene Uniji.
3.   Pred sprejetjem vsake odločitve o zavrnitvi financiranja se ugotovitve preverjanj Komisije in odgovori države članice pisno uradno sporočijo obema stranema, ki si nato prizadevata za sklenitev dogovora o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. V tem delu postopka imajo države članice možnost, da dokažejo, da je dejanski obseg neskladnosti manjši od ocene Komisije.
Če dogovor ni sklenjen, lahko država članica zahteva uvedbo postopka za uskladitev medsebojnih stališč v štirih mesecih. Poročilo o izidu postopka se predloži Komisiji. Komisija upošteva priporočila iz poročila, preden odloči o morebitni zavrnitvi financiranja, če pa se odloči, da ne bo upoštevala priporočil iz poročila, svojo odločitev utemelji.
4.   Financiranje se ne sme zavrniti za:
(a)
odhodke iz člena 4(1), izvršene več kot 24 mesecev pred pisnim uradnim obvestilom Komisije državi članici o ugotovitvah preverjanj;
[…].“
9
Člen 53 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Pooblastila Komisije“, v odstavku 1 določa:
„Komisija sprejme izvedbene akte, s katerimi določi pravila za izvajanje:
[…]
(b)
potrditve skladnosti iz člena 52 glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti v zvezi s sprejetjem odločitve in njenim izvajanjem, vključno z izmenjavo informacij med Komisijo in državami članicami ter roki, ki jih je treba spoštovati, pa tudi s spravnim postopkom iz navedenega člena, vključno z ustanovitvijo, opredelitvijo nalog, sestavo in delovnimi dogovori spravnega organa.“
10
Poglavje IV naslova IV te uredbe vsebuje oddelek III, naslovljen „Nepravilnosti“, ki vsebuje člen 54 navedene uredbe, naslovljen „Skupne določbe“, ki v odstavkih 1, 2, 4 in 5 določa:
„1.   Za vsak neupravičeno plačani znesek zaradi nepravilnosti ali malomarnosti države članice od upravičenca zahtevajo njegovo izterjavo v 18 mesecih po odobritvi in, po potrebi, po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost. Ustrezni zneski se ob zahtevku za izterjavo knjižijo v knjigi terjatev plačilne agencije.
2.   Če se izterjava ne izvede v štirih letih po datumu zahtevka za izterjavo, oziroma v osmih letih, kadar spor v zvezi z izterjavo rešujejo nacionalna sodišča, 50 % finančnih posledic neizterjave krije zadevna država članica, 50 % pa se knjiži v breme proračuna Unije, brez poseganja v zahtevo, da mora zadevna država članica nadaljevati postopek izterjave v skladu s členom 58.
[…]
4.   Države članice v letnih obračunih, ki jih pošljejo Komisiji v skladu s točko (c)(iv) člena 102(1), navedejo finančne zneske, ki jih bremenijo na podlagi odstavka 2 tega člena. Komisija preveri pravilnost uporabe in po potrebi poskrbi za nujne prilagoditve v izvedbenem aktu iz člena 51(1).
5.   Komisija lahko, pod pogojem da je upoštevala postopek iz člena 52(3), sprejme izvedbene akte, s katerimi odloči, da iz financiranja Unije izključi zneske, za katere se bremeni proračun Unije, v naslednjih primerih:
(a)
če država članica ni upoštevala rokov iz odstavka 1;
[…]
(c)
če meni, da so nepravilnosti ali neizvršene izterjave posledica nepravilnosti ali malomarnosti upravnih organov ali drugih uradnih teles ali organov države članice.
[…]“
11
Uredba št. 1306/2013 vsebuje naslov V, naslovljen „Sistemi kontrol in kazni“, ki vsebuje poglavje I, naslovljeno „Splošna pravila“, v katerem je člen 58 te uredbe, naslovljen „Zaščita finančnih interesov Unije“, ki v odstavku 1 določa:
„V okviru SKP države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise, pa tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Unije, zlasti za:
[…]
(e)
izterjavo neupravičeno plačanih zneskov skupaj z obrestmi in po potrebi za uvedbo sodnih postopkov.“
Izvedbena uredba (EU) št. 908/2014
12
V uvodnih izjavah 25 in 27 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 908/2014 z dne 6. avgusta 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in drugimi organi, finančnim upravljanjem, potrjevanjem obračunov, pravili o kontrolah, varščinami in preglednostjo (UL 2014, L 255, str. 59, in popravek UL 2015, L 114, str. 25) je navedeno:
„(25)
Določiti bi bilo treba podrobnosti […] postopka za potrditev skladnosti iz člena 52 [Uredbe št. 1306/2013] […]
[…]
(27)
Za zagotovitev, da se v običajnih primerih postopek potrditve skladnosti konča v razumnem roku, je primerno določiti konkretne roke za različne stopnje postopka, ki jih morajo spoštovati Komisija in zadevne države članice. Vendar bi moralo istočasno biti omogočeno, da lahko Komisija podaljša te roke, kadar je to potrebno zaradi zapletenosti primera v preiskavi. Postopek potrditve skladnosti bi moral državam članicam dati pravico do kontradiktornih postopkov in ustrezne ocene informacij, ki so potrebne za oceno tveganja za sklada.“
13
Člen 34 te izvedbene uredbe, naslovljen „Potrditev skladnosti“, določa:
„1.   Za določitev zneskov, ki se izključijo iz financiranja Unije, kadar se ugotovi, da odhodki niso nastali v skladu s pravili Unije, Komisija uporabi svoje ugotovitve in upošteva informacije, ki jih dajo na razpolago države članice, če so te posredovane pravočasno v rokih, ki jih določi Komisija v okviru postopka potrditve skladnosti, ki se izvaja v skladu s členom 52 Uredbe (EU) št. 1306/2013 in v skladu s tem členom.
2.   Kadar Komisija pri poizvedbi ugotovi, da odhodek ni bil izvršen v skladu s predpisi Unije, zadevni državi članici sporoči svoje ugotovitve in navede popravne ukrepe, potrebne za prihodnjo skladnost z navedenimi predpisi, ter začasno raven finančnega popravka, za katerega v tej fazi postopka meni, da ustreza njenim ugotovitvam. V sporočilu se načrtuje tudi dvostranski sestanek v petih mesecih po poteku obdobja za odgovor države članice. Sporočilo se sklicuje na ta člen.
Država članica odgovori v dveh mesecih po prejemu sporočila. V svojem odgovoru ima država članica zlasti možnost, da:
(a)
Komisiji dokaže, da je dejanski obseg neskladnosti ali tveganja za sklada manjši od tistega, ki ga je navedla Komisija;
(b)
Komisijo obvesti o popravnih ukrepih, ki jih je sprejela za zagotovitev skladnosti s predpisi Unije, in o datumu začetka veljavnosti njihovega izvajanja.
V utemeljenih primerih lahko Komisija na obrazloženo zahtevo države članice odobri podaljšanje dvomesečnega obdobja za največ dva meseca. Zahteva se naslovi na Komisijo pred iztekom navedenega obdobja.
Če država članica meni, da dvostranski sestanek ni potreben, o tem obvesti Komisijo v svojem odgovoru na zgoraj omenjeno sporočilo.
3.   Na dvostranskem sestanku si obe stranki prizadevata za dogovor o ukrepih, ki naj se sprejmejo, ter o oceni teže kršitve in finančne škode, povzročene proračunu Unije.
Komisija v 30 delovnih dneh po dvostranskem sestanku pripravi zapisnik in ga pošlje državam članicam. Država članica lahko pošlje svoje pripombe Komisiji v 15 delovnih dneh po prejemu zapisnika.
V šestih mesecih od datuma pošiljke zapisnika z dvostranskega sestanka Komisija državi članici uradno sporoči svoje ugotovitve na podlagi informacij, ki jih je prejela v okviru postopka za potrditev skladnosti. V tem sporočilu so ocenjeni odhodki, ki jih je treba izključiti iz financiranja Unije v skladu s členom 52 Uredbe (EU) št. 1306/2013 in členom 12 Delegirane uredbe [Komisije] (EU) št. 907/2014 [z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in ostalimi organi, finančnim upravljanjem, potrditvijo obračunov, varščinami in uporabo eura (UL 2014, L 255, str. 18)]. Sporočilo se sklicuje na člen 40(1) te uredbe.
[…]
5.   Za izvedbo določb iz odstavkov 3 in 4 v zadevnih rokih mora imeti Komisija na razpolago vse informacije, ki so pomembne v zadevni fazi postopka. Če Komisija meni, da teh informacij nima na razpolago, lahko kadar koli v rokih iz odstavkov 3 in 4:
(a)
od države članice zahteva dodatne informacije, na kar država članica odgovori v roku dveh mesecev po prejemu sporočila, in/ali
(b)
obvesti državo članico o tem, da namerava opraviti dodatno revizijo za potrebna preverjanja.
V tem primeru roki iz odstavkov 3 in 4 začnejo ponovno teči, ko Komisija prejme zahtevane dodatne informacije oziroma z zadnjim dnem dodatne revizije.
[…]
7.   Potem ko Komisija državam članicam sporoči svoje ugotovitve v skladu z odstavkom 3 ali 4 člena 34 te uredbe, po potrebi sprejme enega ali več sklepov v skladu s členom 52 Uredbe (EU) št. 1306/2013, da se iz financiranja Unije izključijo odhodki, na katere je vplivala ugotovljena neskladnost s predpisi Unije. Komisija lahko izvaja zaporedne postopke potrditve skladnosti, dokler država članica dejansko ne izvede korektivnih ukrepov.
[…]“
14
Člen 40 Izvedbene uredbe št. 908/2014, naslovljen „Spravni postopek“, v odstavku 1 določa:
„Država članica lahko v 30 delovnih dneh po prejemu uradnega sporočila Komisije iz tretjega pododstavka člena 34(3) zadevo predloži spravnemu organu, in sicer tako, da sekretariatu spravnega organa pošlje obrazložen zahtevek za spravo.
[…]“
Dejansko stanje in sporni sklep
15
Splošno sodišče je dejansko stanje spora predstavilo v točkah od 2 do 12 izpodbijane sodbe in ga je za potrebe tega postopka mogoče povzeti, kot sledi.
16
Komisija je z dopisom z dne 4. januarja 2017 Republiko Bolgarijo pozvala, naj ji posreduje pripombe v zvezi z informacijami, ki jih je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) posredoval v okviru preiskave INT/2016/101/BG (v nadaljevanju: sporočilo o ugotovitvah), iz katerega je v bistvu izhajalo, da so goljufive dejavnosti povzročile neustrezna izplačila sredstev Unije. Poleg tega je Komisija Republiki Bolgariji sporočila, da je bila upravičenost do financiranja iz EKJS vseh odhodkov, povezanih s programi, ki jih izvaja [zaupno], (
1
) vprašljiva in da je zato v skladu s členom 52 Uredbe št. 1306/2013 preučila možnost izključitve teh odhodkov iz financiranja Unije. Komisija je bolgarskim organom priporočila tudi, naj začasno ustavijo izplačila v okviru kakršnih koli programov in transakcij, pri katerih je sodeloval [zaupno], (
2
) če imajo za to dovolj razlogov.
17
Komisija je z dopisom z dne 2. maja 2017 v skladu s členom 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014 bolgarske organe povabila k sodelovanju na dvostranskem sestanku, pri čemer jih je obvestila, da vztraja pri svojem stališču, da so ugotovitve urada OLAF kazale na obstoj resnih nepravilnosti v zvezi z odhodki, navedenimi v prejšnji točki te sodbe. Pojasnila je, da bo prav tako pisno in po objavi končnega poročila urada OLAF predložila dodatne informacije v zvezi s fazami, ki se nadaljujejo v okviru začetega postopka potrditve. Komisija je na koncu poudarila, da do objave navedenega poročila vztraja pri svojem stališču, da so bili vsi odhodki, povezani s programi, ki jih izvaja [zaupno], (
3
) tvegani.
18
Komisija je z dopisom z dne 11. septembra 2017 Republiki Bolgariji poslala zapisnik dvostranskega sestanka z dne 12. julija 2017 in ji postavila dodatna vprašanja. Seznanila jo je tudi s tem, da je treba za prehod v naslednje faze postopka potrditve počakati na končno poročilo urada OLAF, zlasti kar zadeva kvantitativno oceno tveganja za zadevni sklad, povezano z ugotovljenimi pomanjkljivostmi. Komisija se je na podlagi člena 34(9) Izvedbene uredbe št. 908/2014 odločila, da šestmesečni rok iz člena 34(3) te izvedbene uredbe za sporočitev svojih ugotovitev Republiki Bolgariji podaljša za tri mesece.
19
Komisija je z dopisom z dne 19. januarja 2018 Republiki Bolgariji poslala končno poročilo urada OLAF z referenčno številko OF/2012/0565/B (v nadaljevanju: prvo poročilo urada OLAF). Bolgarske organe je obvestila, da bo za razpravo o navedenem poročilu organizirala drugi dvostranski sestanek z njimi.
20
Komisija je z dopisom z dne 7. maja 2018 Republiko Bolgarijo povabila na drugi dvostranski sestanek, ki je potekal 29. maja 2018, da bi razpravljala o prvem poročilu urada OLAF (v nadaljevanju: drugo vabilo na dvostranski sestanek). Navedla je tudi, da vztraja pri stališču, da so vsi odhodki, povezani s programi promocije, pri katerih je sodeloval [zaupno], (
4
) izpostavljeni tveganju. Komisija je tako bolgarskim organom priporočila, naj ne obnovijo plačil za vse programe, pri katerih je sodeloval [zaupno], (
5
) in naj v skladu s členom 54 Uredbe št. 1306/2013 od upravičencev izterjajo nezakonita plačila.
21
Komisija je z dopisom z dne 29. junija 2018 Republiki Bolgariji poslala zapisnik drugega dvostranskega sestanka, v katerem je opozorila, da je na tem sestanku zahtevala dodatne informacije.
22
Komisija je z dopisom z dne 3. septembra 2018 bolgarskim organom poslala poročilo urada OLAF z referenčno številko OF/2016/0390/B5 (v nadaljevanju: drugo poročilo urada OLAF) v zvezi z nepravilnostmi, ki jih je [zaupno] (
6
) storil v okviru programov promocije, ki jih financira EKJS.
23
Komisija je z dopisom z dne 1. marca 2019 v skladu s členom 34(5)(a) Izvedbene uredbe št. 908/2014 od bolgarskih organov zahtevala, naj ji predložijo dodatne informacije v zvezi z izterjavo zneskov v zvezi z odhodki, ki jih je EKJS izvršil v okviru devetih programov promocije, za katere je bilo ugotovljeno, da pomenijo tveganje za zadevni sklad, in vknjižbo ustreznih zneskov v knjigo terjatev, v skladu s členom 54 Uredbe št. 1306/2013. Navedla je tudi, da je treba na podlagi tega člena zahtevek za izterjavo zneskov, povezanih s programi, ki jih izvaja [zaupno], (
7
) vložiti najpozneje 18 mesecev po 19. januarju 2018, medtem ko je treba zahtevek za izterjavo zneskov, povezanih s programom, ki ga izvaja [zaupno], (
8
) predložiti najpozneje 18 mesecev po 3. septembru 2018, torej datumih, ko sta bili prvo in drugo poročilo urada OLAF (v nadaljevanju skupaj: končni poročili urada OLAF) posredovani bolgarski plačilni agenciji.
24
Komisija je z dopisom z dne 19. novembra 2019 Republiki Bolgariji poslala sporočilo na podlagi člena 34(3), tretji pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014, v katerem so bile analizirane informacije, ki so jih bolgarski organi predložili v treh dopisih z dne 20. julija 2018, 21. septembra 2018 in 24. aprila 2019. Iz tega sporočila je v bistvu izhajalo, da je Komisija po dvostranski razpravi 29. maja 2018 in na podlagi dodatnih informacij, ki ji jih je nato posredovala Republika Bolgarija, ter končnih poročil urada OLAF menila, da financiranje devetih programov promocije, ki sta jih izvajala [zaupno] (
9
) in [zaupno] (
10
), ni bilo v skladu z veljavnimi pravili. Poleg tega je menila, da Republika Bolgarija ni uvedla nobenega postopka izterjave in vpisa v knjigo terjatev plačilne agencije, zato njen sistem upravljanja in nadzora ni v skladu z zahtevami prava Unije in torej obstaja tveganje za zadevni sklad. Komisija je zato predlagala, da se iz financiranja EKJS izključi znesek v višini 7.656.848,97 EUR.
25
Republika Bolgarija je z dopisom z dne 18. decembra 2019 v skladu s členom 40(1) Izvedbene uredbe št. 908/2014 zadevo predložila spravnemu organu, ki je 25. februarja 2020 izdal mnenje.
26
Komisija je z dopisom z dne 12. avgusta 2020 Republiki Bolgariji poslala končno mnenje, s katerim jo je obvestila, da vztraja pri svojem stališču, kot ga je izrazila v dopisu z dne 19. novembra 2019, in zato predlagala, naj se iz financiranja EKJS izključi znesek 7.656.848,97 EUR.
27
Komisija je 17. februarja 2021 sprejela sporni sklep, s katerim je na podlagi člena 52 Uredbe št. 1306/2013 uporabila enkratni popravek tako, da je iz financiranja Unije izključila nekatere odhodke Republike Bolgarije iz naslova operativnih programov, ki sta jih sofinancirala EKJS in EKSRP. S spornim sklepom je bil tako iz financiranja Unije izključen znesek 7.656.848,97 EUR.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
28
Republika Bolgarija je 28. aprila 2021 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa v delu, v katerem je bil v zvezi z njo sprejet finančni popravek v višini 7.656.848,97 EUR.
29
Republika Bolgarija je v utemeljitev tožbe navedla pet tožbenih razlogov, od katerih se je prvi v bistvu nanašal na kršitev njenih procesnih pravic pri vodenju upravnega postopka, v katerem je bil sprejet sporni sklep, drugi na nezadostno obrazložitev, tretji na napačno razlago člena 54(1) Uredbe št. 1306/2013 v zvezi z določitvijo začetka teka 18‑mesečnega roka, od katerega mora zadevna država članica od upravičenca zahtevati vračilo kakršnega koli neupravičenega plačila, četrti se nanaša na napako pri presoji, ki naj bi jo storila Komisija, ker je menila, da plačilna agencija ni ravnala z zahtevano skrbnostjo za izterjavo zneskov, ki ustrezajo tveganim odhodkom, in da je ravnala malomarno, ker ni začela upravnega postopka izterjave v rokih iz člena 54(1) Uredbe št. 1306/2013, peti tožbeni razlog pa na to, da znesek odhodkov, ki so bili s spornim sklepom izključeni iz financiranja Unije, ni bil v skladu s členom 54 Uredbe št. 1306/2013 niti z načelom sorazmernosti.
30
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo.
Predlogi strank pred Sodiščem
31
Republika Bolgarija Sodišču predlaga, naj:
–
razveljavi izpodbijano sodbo;
–
dokončno odloči o sporu ali, podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
32
Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne in Republiki Bolgariji naloži plačilo stroškov.
Pritožba
33
Republika Bolgarija v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga.
34
Prvi se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 52(3) Uredbe št. 1306/2013 in člena 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 v povezavi s členom 52(1) in členom 54(5) Uredbe št. 1306/2013 ter na kršitev obveznosti obrazložitve na podlagi člena 296 PDEU, načela dobrega upravljanja in načela lojalnega sodelovanja.
35
Drugi se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo pri razlagi člena 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013 v povezavi s členom 54(1) te uredbe.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
36
Republika Bolgarija s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 52(3) Uredbe št. 1306/2013 in člena 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 v povezavi s členom 52(1) in členom 54(5) Uredbe št. 1306/2013 ter da je kršilo obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU, načelo dobrega upravljanja in načelo lojalnega sodelovanja, kar naj bi Splošno sodišče vodilo k napačni ugotovitvi, da so bili pravica Republike Bolgarije do obrambe, procesna jamstva, ki so se uporabljala v postopku potrditve skladnosti, obveznost obrazložitve popravnih ukrepov, načelo dobrega upravljanja in načelo lojalnega sodelovanja spoštovani. Ta država članica dodaja, da obrazložitev izpodbijane sodbe ni zadostna in ustrezna, ker Splošno sodišče ni presodilo vseh dejstev, upoštevnih za spor, in stališč, ki jih je predložila navedena država članica.
37
Na prvem mestu, ta država članica trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je v točkah od 47 do 49 izpodbijane sodbe menilo, da so bile s poslanjem drugega vabila na dvostranski sestanek in z izvedbo tega sestanka postopkovne napake, ki so se nanašale na to, da je Komisija spremenila pravno podlago za finančni popravek v zvezi s tveganimi izdatki, odpravljene, zamenjalo kontradiktorni postopek iz člena 52, odstavek 3 Uredbe št. 1306/2013 v povezavi s členom 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 z različnimi materialnimi razlogi za naložitev finančnega popravka iz člena 52(1) oziroma člena 54(5) Uredbe št. 1306/2013.
38
Republika Bolgarija v zvezi s tem trdi, da naložitev finančnih popravkov na podlagi, na eni strani, člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 in, na drugi strani, člena 54(5) te uredbe temelji na različnih pravnih podlagah. Zato, čeprav za sprejetje sklepov na vsaki od teh podlag velja isti kontradiktorni postopek, ki ga ureja člen 52(3) navedene uredbe v povezavi s členom 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014, bi moral sporni sklep temeljiti na istih razlogih, kot so tisti, na podlagi katerih se je začel postopek, ki je privedel do njegovega sprejetja.
39
Tako bi morala Komisija v obravnavani zadevi prekiniti postopek, začet na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013, in začeti nov postopek na podlagi člena 54(5) te uredbe tako, da bi Republiki Bolgariji v skladu s členom 34(2) Izvedbene uredbe št. 908/2014 sporočila svoje ugotovitve, sprejete po preverjanju iz člena 54(4) Uredbe št. 1306/2013.
40
Splošno sodišče naj bi torej v točki 42 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da bi lahko drugo vabilo na dvostranski sestanek sporočilo o ugotovitvah prilagodilo navedeni novi pravni podlagi.
41
Na drugem mestu, Republika Bolgarija trdi, da je Splošno sodišče v točkah 61 in 62 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da je bila obveznost obrazložitve spoštovana zato, ker je sodelovala v kontradiktornem postopku iz člena 52(3) Uredbe št. 1306/2013.
42
V zvezi s tem ta država članica trdi, da člen 54(5) Uredbe št. 1306/2013 Komisijo pooblašča za sprejetje izvedbenih aktov, s katerimi se izključijo zneski iz financiranja Unije, če je bil izveden postopek iz člena 52(3) te uredbe, ki naj bi Komisijo pooblaščal za sprejetje takih aktov, tudi če ne bi bilo predhodnih pregledov na kraju samem v smislu člena 47 Uredbe št. 1306/2013, ob upoštevanju pravice do obrambe in načela kontradiktornosti.
43
Republika Bolgarija iz tega sklepa, da bi morala Komisija v obravnavani zadevi prekiniti preverjanje, ki se je začelo s posredovanjem končnih poročil urada OLAF, in da bi morala po preverjanju dokumentov iz člena 54(4) Uredbe št. 1306/2013 začeti postopek iz odstavka 5 tega člena 54 tako, da bi v skladu s členom 34(2) Izvedbene uredbe št. 908/2014 poslala sporočilo, s katerim bi državo članico obvestila o svojih ugotovitvah na podlagi člena 54(5) Uredbe št. 1306/2013, sprejetih po preverjanjih iz odstavka 4 tega člena 54.
44
Komisija pa naj bi začela preiskavo na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013, nato pa naj bi dokončno ugotovila, da je zaradi malomarnosti plačilne agencije v zvezi z zahtevkom za izterjavo, ki jo je treba izvesti od upravičenca, in knjiženjem zadevnih zneskov v knjigo terjatev v roku, določenem v členu 54(1) te uredbe, razlog za izključitev tisti iz člena 54(5)(a) in (c) navedene uredbe, in to čeprav naj v obrazložitvi spornega sklepa ne bi bilo nobenega sklicevanja na to določbo.
45
Na tretjem mestu, Republika Bolgarija meni, da Splošno sodišče ni preverilo, ali je Komisija spoštovala dolžnost skrbnega ravnanja iz člena 4(3) PEU.
46
Republika Bolgarija v zvezi s tem trdi, da je Komisija ravnala prezgodaj, ker bi ji morala po tem, ko je prejela končni poročili urada OLAF, ti poročili poslati le skupaj s priporočilom za sprejetje popravnih ukrepov in nato preveriti, ali je bil člen 54(1) Uredbe št. 1306/2013 spoštovan, preden bi sprejela izvedbeni sklep na podlagi člena 54(5)(a) in (c) te uredbe.
47
Na četrtem mestu, Republika Bolgarija trdi, da Splošno sodišče ni niti preučilo niti komentiralo dokazov, ki jih je predložila pred obravnavo in ki so se nanašali na spoštovanje načel lojalnega sodelovanja in dobrega upravljanja. Ti dokazi naj bi kazali, da v drugih primerih, v katerih je plačilna agencija prejela končna poročila v zvezi s pregledi, ki jih je opravil urad OLAF, ki jih je Komisija prav tako poslala bolgarskim organom, ta ni začela postopka iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013. V zvezi s tem naj Splošno sodišče ne bi niti presodilo niti komentiralo dejstva, da je Komisija očitno spremenila pristop.
48
Po mnenju Republike Bolgarije bi bilo sporni sklep mogoče razumno sprejeti le, če bi končni poročili urada OLAF pokazali, da plačilna agencija ni spoštovala določb člena 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013, medtem ko so se v obravnavani zadevi dejstva nanašala na nepravilnosti, ki so jih storili upravičenci do kmetijskih skladov Unije.
49
Komisija prereka utemeljenost teh trditev.
Presoja Sodišča
50
Na prvem mestu, v zvezi z očitkom, povzetim v točkah od 37 do 40 te sodbe, v skladu s katerim naj Komisija z drugim vabilom na dvostranski sestanek ne bi mogla prilagoditi sporočila o ugotovitvah v smislu člena 34(2) Izvedbene uredbe št. 908/2014, ker naj bi naložitev finančnega popravka na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 ali na podlagi člena 54(5) te uredbe temeljila na različnih pravnih podlagah, je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v točkah 41, 42 in 46 izpodbijane sodbe ugotovilo:
„41
[…] je treba ugotoviti, da se […] razlogi za sporni finančni popravek, kot so bili navedeni v zbirnem poročilu in [spornem] sklepu, le delno ujemajo s tistimi, ki so utemeljevali začetek spornega postopka potrditve, kot jih je Komisija pojasnila v sporočilu o ugotovitvah.
42
Vendar je Komisija […] Republiko Bolgarijo povabila na drugi dvostranski sestanek. V tem drugem vabilu je bilo med drugim navedeno, da bi bilo mogoče šteti, da so nekatera plačila neupravičena do financiranja s strani Unije, in priporočeno, prvič, naj se plačila, za katera se šteje, da pomenijo tveganje za zadevna sredstva, ne podaljšajo, in drugič, naj se v skladu s členom 54 Uredbe št. 1306/2013 od upravičencev izterjajo nezakonita plačila. Poleg tega je drugo vabilo na dvostranski sestanek vsebovalo, prvič, navedbo člena 34 [Izvedbene u]redbe št. 908/2014; drugič, natančno opredelitev nepravilnosti, ki bi lahko v tej fazi upravičile finančni popravek, in tretjič, navedbo popravnih ukrepov, ki jih je bilo treba predvideti. Tako je mogoče šteti, da je bilo s tem vabilom v bistvu prilagojeno sporočilo o ugotovitvah, ki je bilo Republiki Bolgariji posredovano 4. januarja 2017.
[…]
46
[…] je treba ugotoviti, da je Komisija zato, ker se je seznanila s tem, da je Republika Bolgarija zavrnila, da bo sprejela del predvidenih popravnih ukrepov, in sicer da spornih plačil ne bo izterjala v najkrajšem možnem času, 1. marca 2019 poslala zahtevo za dodatne informacije, v kateri je Republiko Bolgarijo opozorila na zahteve, ki so določene v členu 54(1) Uredbe št. 1306/2013. Ob tem je Komisija zlasti poudarila, da bi morala Republika Bolgarija neupravičeno izplačane zneske izterjati od upravičencev v roku 18 mesecev od vročitve končnih poročil urada OLAF glede dveh preiskav, ki jih je ta opravil. Poleg tega sklicevanje na člen 54 Uredbe št. 1306/2013 ne pušča nobenega dvoma o možnosti finančnih popravkov, če navedeni rok ne bi bil spoštovan.“
51
Člen 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013 določa, da lahko Komisija ob upoštevanju postopka iz člena 52(3) sprejme izvedbene akte, s katerimi odloči, da iz financiranja Unije izključi zneske, za katere se bremeni proračun Unije, če zadevna država članica ni spoštovala 18‑mesečnega roka iz člena 54(1) navedene uredbe ali če meni, da so neizvršene izterjave posledica nepravilnosti ali malomarnosti, ki jih je mogoče pripisati tej državi članici.
52
V skladu s členom 54(1) Uredbe št. 1306/2013 države članice za vsak neupravičeno plačani znesek zaradi nepravilnosti ali malomarnosti od upravičenca zahtevajo njegovo izterjavo v 18 mesecih po odobritvi in, po potrebi, po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost. Vzporedno s tem zahtevkom za izterjavo morajo biti ustrezni zneski vknjiženi v knjigo terjatev plačilne agencije.
53
Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 40 sklepnih predlogov, je iz te določbe razvidno, da obveznost, ki jo imajo države članice na podlagi te določbe, da od upravičenca zahtevajo izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov, ki so posledica nepravilnosti ali malomarnosti, nastane po tem, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, odobri ali prejme „poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je ugotovljena nepravilnost“.
54
Poleg tega, ker člen 54(5) Uredbe št. 1306/2013 za sprejetje izvedbenega sklepa Komisije na podlagi navedene določbe določa, da je treba upoštevati le postopek, določen v členu 52(3) te uredbe, je treba ugotoviti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 41 sklepnih predlogov, da se postopek, ki vodi do sprejetja izvedbenega akta na podlagi člena 54(5) navedene uredbe, lahko izvaja samostojno glede na postopek, ki temelji na členu 52(1) iste uredbe.
55
Iz tega sledi, da lahko Komisija v skladu s ciljem zaščite finančnih interesov proračuna Unije, navedenim v uvodnih izjavah 37 in 39 Uredbe št. 1306/2013, če je bila podana kršitev obveznosti zahtevati izterjavo, sprejme izvedbeni akt na podlagi člena 54(5) navedene uredbe ob upoštevanju postopka iz člena 52(3) te uredbe.
56
Iz zadnjenavedene določbe, ki opredeljuje postopek, ki ga je treba uporabiti pred vsako odločitvijo o zavrnitvi financiranja, je razvidno, da je sprejetje take odločbe pogojeno s tem, da si Komisija in zadevna država članica izmenjata pisna obvestila o rezultatih preverjanj, ki jih opravi Komisija, da bi dosegla sporazum o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. Če dogovor ni dosežen, lahko zadevna država članica zahteva začetek spravnega postopka, po katerem se Komisiji predloži poročilo s priporočili, ki ga upošteva, preden sprejme odločitev o zavrnitvi financiranja.
57
Komisija je v skladu s členom 53(1)(b) Uredbe št. 1306/2013 sprejela Izvedbeno uredbo št. 908/2014, katere člen 34 določa podrobna pravila za postopek potrditve skladnosti iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013.
58
Kot je razvidno iz člena 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 v povezavi z uvodno izjavo 27 te uredbe, gre za kontradiktorni postopek, katerega različne faze, ki jih je Splošno sodišče navedlo v točki 36 izpodbijane sodbe, morajo spoštovati posebne roke, da se zagotovi njegov zaključek v razumnem roku.
59
V prvi fazi Komisija zadevni državi članici sporoči svoje ugotovitve, pri čemer navede popravne ukrepe, za katere meni, da jih bo morala sprejeti, in začasno višino zneska finančnega popravka, za katerega meni, da je ustrezen. V skladu s sodno prakso, na katero je Splošno sodišče opozorilo v točki 37 izpodbijane sodbe, morajo biti v tem sporočilu dovolj natančno opredeljene vse nepravilnosti, ki se očitajo zadevni državi članici in na katerih na koncu temelji izvedeni finančni popravek. Samo tako sporočilo lahko zagotovi popolno seznanitev s pridržki Komisije (glej po analogiji sodbo z dne 3. maja 2012, Španija/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, točka 31). Poleg tega se mora navedeno sporočilo v skladu s členom 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014 sklicevati na ta člen 34 in določati izvedbo dvostranskega sestanka v štirih mesecih po izteku roka za odgovor, ki je na voljo zadevni državi članici.
60
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v točki 42 izpodbijane sodbe navedlo, da je Komisija v drugem vabilu na dvostranski sestanek, ki ga je naslovila na Republiko Bolgarijo, navedla, da nekaterih plačil, ki naj bi jih financirala Unija, ni mogoče šteti za upravičena. Komisija je v njem priporočila, prvič, naj se plačila, za katera se šteje, da pomenijo tveganje za zadevni sklad, ne obnovijo, in drugič, naj se nepravilna plačila izterjajo od njihovih upravičencev v skladu s členom 54 Uredbe št. 1306/2013. Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da je to vabilo vsebovalo, prvič, navedbo člena 34 Uredbe št. 908/2014, drugič, natančno opredelitev nepravilnosti, ki bi lahko v tej fazi upravičile finančni popravek, in tretjič, navedbo popravnih ukrepov, ki jih je bilo treba predvideti.
61
Splošno sodišče je torej lahko, ne da bi napačno uporabilo pravo, iz tega sklepalo, da so bile z drugim vabilom na dvostranski sestanek spoštovane zahteve iz člena 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014, in posledično ugotovilo, da je bilo s tem vabilom v bistvu prilagojeno sporočilo o ugotovitvah, ki je bilo Republiki Bolgariji poslano 4. januarja 2017.
62
Poleg tega, ker Republika Bolgarija s tem očitkom trdi, da je Komisija v obravnavani zadevi ukrepala prezgodaj, ko je sprožila postopek na podlagi člena 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013, ker naj bi ji morala v prvi fazi poslati končna poročila urada OLAF skupaj z zgolj priporočilom za sprejetje popravnih ukrepov in nato preveriti, ali je izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 54(1) te uredbe, preden bi ji v drugi fazi nato sporočila svoje ugotovitve na podlagi člena 34(2) Izvedbene uredbe št. 908/2014, je treba ugotoviti, da ta razlaga nikakor ni podprta z besedilom teh določb.
63
Poleg tega bi bila navedena razlaga težko združljiva s ciljem ohranitve finančnih interesov proračuna Unije, navedenim v točki 55 te sodbe.
64
Taka razlaga bi namreč povzročila, da bi bila Komisija prisiljena počakati na konec 18‑mesečnega roka iz člena 54(1) Uredbe št. 1306/2013, preden bi lahko začela kontradiktorni postopek iz člena 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 in med drugim zadevno državo članico obvestila o popravnih ukrepih, ki bi jih bilo treba po njenem mnenju izvesti, s čimer bi se lahko zmanjšala verjetnost dejanske izterjave neupravičenih plačil, ki so posledica nepravilnosti ali malomarnosti.
65
Dodati je treba, da razlaga, ki jo zagovarja Republika Bolgarija, ni utemeljena z zahtevo po varstvu pravice do obrambe, ker – kot je sicer Splošno sodišče preverilo v točki 49 izpodbijane sodbe – razlaga, ki jo je podalo Splošno sodišče, zadevni državi članici ne odvzema možnosti, da učinkovito predstavi svoje stališče glede izterjave odhodkov, ki so bili izpostavljeni tveganju, in glede uporabe člena 54 Uredbe št. 1306/2013.
66
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da ta očitek temelji na napačni razlagi člena 52(1) in člena 54(5) Uredbe št. 1306/2013, tako da ga je treba zavrniti kot neutemeljenega.
67
Na drugem mestu, v zvezi s trditvami, navedenimi v točkah od 41 do 44 te sodbe, s katerimi Republika Bolgarija v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je v točkah 61 in 62 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je Komisija spoštovala svojo obveznost obrazložitve, čeprav naj se sporni sklep nikakor ne bi skliceval na člen 54(5) Uredbe št. 1306/2013, ki naj bi bil prava pravna podlaga tega sklepa, je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točki 57 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo na ustaljeno sodno prakso v zvezi s členom 296 PDEU, v skladu s katero mora biti obrazložitev pravnih aktov prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor.
68
Splošno sodišče je nato v točki 60 izpodbijane sodbe prav tako pravilno opozorilo na sodno prakso, v skladu s katero je treba v posebnem okviru priprave sklepov o potrditvi obračunov na področju kmetijskih skladov Unije obrazložitev sklepa o zavrnitvi upoštevanja dela prijavljenih odhodkov v breme takega sklada šteti za zadostno, če je bila država članica, na katero je odločba naslovljena, tesno vključena v postopek, ki je pripeljal do sprejetja tega sklepa, in če je bila seznanjena z razlogi, zaradi katerih je Komisija menila, da teh odhodkov ni treba naložiti zadevnemu skladu.
69
V obravnavanem primeru pa Republika Bolgarija ne izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 61 izpodbijane sodbe, da je bila ta država članica vključena v postopek priprave spornega sklepa in da so stranke o vprašanju izterjave spornih terjatev v povezavi s členom 54 Uredbe št. 1306/2013 večkrat razpravljale.
70
Zato Republika Bolgarija Splošnemu sodišču ne more utemeljeno očitati, da je na podlagi tega v točki 62 izpodbijane sodbe sklepalo, da ni mogla trditi, da ni bila obveščena o razlogih, zaradi katerih ji je Komisija nameravala naložiti finančni popravek v zvezi s tveganimi odhodki, niti da ni mogla razumeti obrazložitve spornega sklepa v zvezi s tem.
71
Splošno sodišče je glede na sodno prakso, na katero je opozorilo, torej lahko, ne da bi napačno uporabilo pravo, ugotovilo, da Komisija ni kršila svoje obveznosti obrazložitve.
72
Drugi očitek je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
73
Na tretjem mestu, v zvezi s trditvami Republike Bolgarije – povzetimi v točkah 45 in 46 te sodbe – da Splošno sodišče ni preučilo, ali je Komisija spoštovala dolžnost skrbnega ravnanja iz člena 4(3) PEU, zadostuje navesti, kot je to storil generalni pravobranilec v točkah od 82 do 85 sklepnih predlogov, prvič, da trditve, ki jih je Republika Bolgarija v zvezi s tem navedla pred Splošnim sodiščem, niso bile samostojne, temveč so bile posledica zatrjevane kršitve postopka, ki bi po mnenju te države članice morala privesti do sprejetja spornega sklepa, in drugič, da so bile te trditve posebej kratke in da v nasprotju s tem, kar trdi ta država članica, iz točke 49 izpodbijane sodbe izhaja, da je Splošno sodišče preučilo navedene trditve in nanje tudi odgovorilo na kratko.
74
Tretji očitek je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
75
Na četrtem mestu, kar zadeva očitek, povzet v točkah 47 in 48 te sodbe, v skladu s katerim naj Splošno sodišče ne bi preučilo nekaterih dokazov, ki naj bi dokazovali, da Komisija ni spoštovala načel lojalnega sodelovanja in dobrega upravljanja, ker je začela postopek iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013, medtem ko v drugih podobnih primerih, nastalih pozneje, ta postopek ni bil začet, je treba spomniti, da je v okviru pritožbe namen nadzora Sodišča zlasti preveriti, ali je Splošno sodišče pravno zadostno odgovorilo na vse trditve, ki jih je navedel pritožnik, in da pritožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj odgovora Splošnega sodišča na trditve, navedene na prvi stopnji, v bistvu pomeni sklicevanje na kršitev obveznosti obrazložitve, ki izhaja iz člena 36 Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče se uporablja na podlagi člena 53, prvi odstavek, tega statuta in člena 117 Poslovnika Splošnega sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2025, OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, točka 24 in navedena sodna praksa).
76
Ta obveznost obrazložitve sodb Splošnemu sodišču ne nalaga, da poda obrazložitev, ki bi izčrpno in posamično sledila vsem argumentom, ki jih podajajo stranke v sporu. Obrazložitev je torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, na katerih temelji izpodbijana sodba, Sodišču pa, da ima dovolj elementov za nadzor v okviru pritožbe (sodba z dne 27. februarja 2025, OA/Parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, točka 25 in navedena sodna praksa).
77
V obravnavani zadevi je treba na eni strani v zvezi z dopisom Komisije, ki ga je Republika Bolgarija prejela 12. maja 2022, poudariti, da je Splošno sodišče v točki 22 izpodbijane sodbe presodilo, da je ta dokaz, ki ga je ta država članica predložila dan pred obravnavo pred Splošnim sodiščem, dopusten. Splošno sodišče je ta dokaz nato preučilo v točki 53 te sodbe, v kateri je menilo, da navedena država članica ni pojasnila, kako bi ta dopis lahko podprl njene trditve, tako da trditev, da Splošno sodišče ni upoštevalo navedenega dokaza, ni utemeljena.
78
Na drugi strani, ker Republika Bolgarija s tem očitkom meni, da Splošno sodišče ni komentiralo njenih stališč, ki temeljijo na uvodni izjavi 29 in členu 2 Uredbe (EU, Euratom) 2020/2223 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. decembra 2020 o spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 glede sodelovanja z Evropskim javnim tožilstvom in učinkovitosti preiskav Evropskega urada za boj proti goljufijam (UL 2020, L 437, str. 49), je treba opozoriti na ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je treba na podlagi člena 256 PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 168(1)(d) Poslovnika Sodišča v pritožbi jasno navesti izpodbijane elemente sodbe, katere razveljavitev se predlaga, ter pravne trditve, ki ta predlog posebej utemeljujejo (sodba z dne 22. maja 2025, Trasta Komercbanka/ECB, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, točka 53 in navedena sodna praksa).
79
V obravnavani zadevi pa je treba poudariti, da so trditve Republike Bolgarije, ki temeljijo na tej uvodni izjavi 29 in na tem členu 2 in ki so navedene v točki 48 pritožbe, povsem nejasne in brez povezave z obrazložitvijo izpodbijane sodbe ter zato očitno nedopustne.
80
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba prvi pritožbeni razlog deloma zavreči kot nedopusten in deloma zavrniti kot neutemeljen.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
81
Drugi pritožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je člen 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013 v povezavi s členom 54(1) te uredbe razlagalo tako, da je v obravnavani zadevi 18‑mesečni rok iz tega člena 54(1) začel teči, ko je plačilna agencija prejela končni poročili urada OLAF.
82
To, kar je Splošno sodišče razsodilo v točkah od 76 do 78 izpodbijane sodbe, naj bi bilo namreč v nasprotju z ustaljeno sodno prakso tega sodišča, v skladu s katero je postopek odločanja iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013 kontradiktoren, različni dokumenti, izmenjani v okviru upravnega postopka, pa so pripravljalni dokumenti za sprejetje sklepa.
83
Republika Bolgarija med drugim trdi, da je Splošno sodišče v točki 76 izpodbijane sodbe ugotovilo, da če bi zakonodajalec Unije nameraval določiti, da 18‑mesečni rok, ki je določen za to, da države članice zahtevajo izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov od upravičencev, začne teči, ko se formalno konča postopek potrditve, kot je določen v členu 52 Uredbe št. 1306/2013, bi se izrecno skliceval na „izvedbene akte“.
84
Ta država članica v zvezi s tem navaja, da če je zakonodajalec Unije v členu 54(1) Uredbe št. 1306/2013 na splošno opredelil dokumente, od katerih prejema začne teči osemnajstmesečni rok, je to zaradi heterogene narave pregledov, sklepov in poročil, ki se lahko sprejmejo v okviru postopka potrditve obračunov in postopka v zvezi z nepravilnostmi.
85
Republika Bolgarija poleg tega navaja, da v nasprotju s tem, kar je navedeno v točki 77 izpodbijane sodbe, ne izpodbija, da ima Komisija načeloma pravico, da začne postopek potrditve skladnosti in izključi odhodke na podlagi informacij iz končnih poročil urada OLAF.
86
Vendar naj bi v obravnavani zadevi postopek, ki je že bil začet na podlagi člena 52 Uredbe št. 1306/2013, od Komisije zahteval, da sprejme sklep o zavrnitvi financiranja ob koncu vseh faz, določenih v členu 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014.
87
Postopek iz člena 52(3) Uredbe št. 1306/2013, ki se je začel na podlagi člena 52(1) te uredbe, naj bi namreč Komisiji nalagal, da ta postopek zaključi z izvedbenim sklepom, sprejetim na isti podlagi, da bi lahko zadevna država članica z gotovostjo vedela, katere ukrepe mora sprejeti.
88
Ker Komisija tega ni storila, naj bi Republiko Bolgarijo postavila v negotovost glede natančne narave tega, kar se ji očita.
89
Ta država članica trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 73 do 81 izpodbijane sodbe napačno razlagalo dejansko stanje v obravnavani zadevi v povezavi s členoma 52 in 54 Uredbe št. 1306/2013, ki naj bi ju bilo treba razlagati skupaj, ker člen 54 te uredbe napotuje na člen 52(3) navedene uredbe v zvezi s pravico do obrambe in na obveščanje v okviru sklepa, ki ga je treba sprejeti na podlagi člena 54(5) te uredbe.
90
Splošno sodišče naj bi napačno razlagalo povezane določbe člena 52(1) in (3) Uredbe št. 1306/2013, ker je menilo, da te določbe Komisiji omogočajo sprejetje sklepa na podlagi člena 54(5) te uredbe, čeprav naj bi zadnjenavedena določba v resnici Komisiji nalagala le, da spoštuje kontradiktorni postopek iz člena 52(3) navedene uredbe za izključitev odhodkov na podlagi tega člena 54(5) v primeru nespoštovanja roka iz člena 54(1) iste uredbe ali malomarnosti zadevne države članice.
91
Komisija izpodbija utemeljenost teh trditev.
Presoja Sodišča
92
Republika Bolgarija s tem drugim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 54(5)(a) in (c) Uredbe št. 1306/2013 v povezavi s členom 54(1) te uredbe, ker je v bistvu menilo, da je v obravnavani zadevi 18‑mesečni rok iz tega člena 54(1) začel teči z dnem, ko je plačilna agencija prejela končni poročili urada OLAF, medtem ko se mora po mnenju te države članice, če se začne postopek na podlagi člena 52 navedene uredbe, ta postopek končati s sprejetjem sklepa o zavrnitvi financiranja ob koncu različnih faz, določenih v členu 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014, do česar pa v obravnavani zadevi ni prišlo, ko je urad OLAF poslal svoji končni poročili.
93
S tem naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo kontradiktornosti postopka odločanja iz člena 52 Uredbe št. 1306/2013 in dejstva, da so dokumenti, ki so poslani v okviru tega upravnega postopka, pripravljalni dokumenti za sprejetje sklepa o zavrnitvi financiranja.
94
V zvezi s tem je treba poudariti, da drugi pritožbeni razlog temelji na napačni predpostavki, da bi morala Komisija, ker je začela postopek potrditve skladnosti na podlagi člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013, sprejeti izvedbeni akt na podlagi te določbe, preden bi lahko po potrebi začela postopek na podlagi člena 54(5)(a) in (c) te uredbe.
95
Kot je namreč razvidno iz preučitve prvega pritožbenega razloga in zlasti iz točk od 53 do 55 te sodbe, obveznost zahtevati izterjavo neupravičenih plačil, ki so posledica nepravilnosti ali malomarnosti, nastane med drugim takrat, ko plačilna agencija ali organ, pristojen za izterjavo, prejme „poročilo o kontroli ali podoben dokument, v katerem je naveden obstoj nepravilnosti“, postopek, ki vodi do sprejetja izvedbenega akta na podlagi člena 54(5) Uredbe št. 1306/2013, pa se lahko izvaja samostojno glede na postopek na podlagi člena 52(1) te uredbe.
96
Zato lahko Komisija, če je podana kršitev obveznosti zahtevati izterjavo, in ne da bi morala najprej končati postopek, začet na podlagi te zadnjenavedene določbe, sprejme izvedbeni akt na podlagi člena 54(5) navedene uredbe, ob upoštevanju postopka, določenega v členu 52(3) te uredbe.
97
V teh okoliščinah tega pritožbenega razloga ni mogoče sprejeti.
98
Ker nobenemu od pritožbenih razlogov, navedenih v utemeljitev te pritožbe, ni bilo ugodeno, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
99
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da kadar pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
100
V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
101
Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Bolgariji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Republika Bolgarija poleg svojih stroškov nosi stroške Evropske komisije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.
(
1
)	Prikriti zaupni podatki.
(
2
)	Prikriti zaupni podatki.
(
3
)	Prikriti zaupni podatki.
(
4
)	Prikriti zaupni podatki.
(
5
)	Prikriti zaupni podatki.
(
6
)	Prikriti zaupni podatki.
(
7
)	Prikriti zaupni podatki.
(
8
)	Prikriti zaupni podatki.
(
9
)	Prikriti zaupni podatki.
(
10
)	Prikriti zaupni podatki.