ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého rozšířeného senátu)
12. listopadu 2025(*)
„ Životní prostředí – Nařízení (EU) 2022/2577, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů – Žádost o vnitřní přezkum – Článek 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 1367/2006 – Zamítnutí žádosti – Akt přijatý na základě čl. 122 odst. 1 SFEU – Akt, který nemůže být předmětem žádosti o vnitřní přezkum – Článek 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006 – Pojem ‚správní akt‘ – Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy – Článek 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy – Akt přijatý v ‚zákonodárné funkci‘ “
Ve věci T‑535/23,
CEE Bankwatch Network z.s., se sídlem v Praze (Česká republika),
Ökobüro –
Allianz der Umweltbewegung, se sídlem ve Vídni (Rakousko),
zástupci: M. Metzler, advokát,
žalobci,
proti
Radě Evropské unie, zástupci: R. Boucquey, A. Maceroni a L. Vétillard, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Evropskou komisí, zástupci: C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester a C. Valero, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát),
během porad ve složení: L. Truchot, předseda, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (zpravodaj), T. Perišin a H. Cassagnabère, soudci,
za soudní kancelář: V. Di Bucci, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení, zejména k organizačnímu procesnímu opatření ze dne 18. listopadu 2024 a k odpovědím Komise a žalobců došlým kanceláři Tribunálu dne 9. a 10. prosince 2024,
s ohledem na to, že účastníci řízení ve lhůtě tří týdnů od okamžiku, kdy jim bylo doručeno sdělení o ukončení písemné části řízení, nepodali žádost o konání jednání, a poté, co na základě čl. 106 odst. 3 svého jednacího řádu stanovil, že bude rozhodováno bez konání ústní části řízení,
vydává tento
Rozsudek
1        Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobci CEE Bankwatch Network z.s. a Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung domáhají zrušení rozhodnutí Rady Evropské unie ze dne 13. června 2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž byla odmítnuta jako nepřípustná a podpůrně zamítnuta jako neopodstatněná žádost o vnitřní přezkum nařízení Rady (EU) 2022/2577 ze dne 22. prosince 2022, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. 2022, L 335, s. 36), podaná žalobci dne 20. února 2023 na základě čl. 10 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Unie (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13) ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1767 ze dne 6. října 2021 (Úř. věst. 2021, L 356, s. 1) (dále jen „Aarhuské nařízení“).
Skutečnosti předcházející sporu
2        CEE Bankwatch Network se sídlem v České republice a Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung se sídlem v Rakousku jsou spolky, která se zabývají ochranou životního prostředí.
3        V důsledku útočné války Ruské federace proti Ukrajině došlo v roce 2022 k náhlému a významnému přerušení toků plynu z Ruska, které odhalilo naléhavou potřebu oprostit se od ruských dodávek a zajistit bezpečnost dodávek v Evropské unii.
4        Evropská rada ve svých závěrech ze dne 20. a 21. října 2022 v této souvislosti vyzvala Radu Evropské unie a Evropskou komisi, aby neprodleně předložily konkrétní rozhodnutí s cílem podpořit zavádění energie z obnovitelných zdrojů a elektrických sítí, mimo jiné urychlením a zjednodušením povolovacích postupů, a to i prostřednictvím naléhavých opatření na základě článku 122 SFEU. Dne 9. listopadu 2022 přijala Komise návrh COM(2022) 591 final nařízení Rady, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů, včetně dočasných, přiměřených a mimořádných opatření doplňujících iniciativy k řešení krize na trzích s energií a stávající právní předpisy Unie v této oblasti. Dne 24. listopadu 2022 se Rada v zásadě dohodla na navrhovaném znění. Dne 22. prosince 2022 přijala Rada nařízení 2022/2577 na základě čl. 122 odst. 1 SFEU.
5        Jak vyplývá z bodů 3, 4 a 6 odůvodnění nařízení 2022/2577, aby se v krátkodobém horizontu urychlilo tempo zavádění energie z obnovitelných zdrojů v Unii, měla Rada za to, že je nezbytné urychlit některé povolovací postupy pro specifické technologie v oblasti energie z obnovitelných zdrojů, zejména výjimkami z určitých povinností posuzování stanovených v právních předpisech Unie v oblasti životního prostředí.
6        Dne 20. února 2023 zaslali žalobci Radě žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 podle čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení.
7        Napadeným rozhodnutím, které bylo žalobcům oznámeno dne 13. června 2023, Rada odmítla žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 jako nepřípustnou a podpůrně ji zamítla jako neopodstatněnou.
8        Rada v podstatě uvedla, že nařízení 2022/2577 přijaté na základě čl. 122 odst. 1 SFEU zavádí cílené a dočasné odchylky od aktů přijatých řádným nebo zvláštním legislativním postupem ve smyslu čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU, a nemůže tedy spadat pod definici „správního aktu“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení. Rada v této souvislosti zdůraznila, že i když nařízení 2022/2577 není z důvodu svého obsahu a účinků považováno za legislativní akt ve smyslu Smlouvy o FEU, tj. akt přijatý řádným nebo zvláštním legislativním postupem ve smyslu čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU, je nicméně legislativním aktem z hlediska Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Úř. věst. 2005, L 124, s. 4, dále jen „Aarhuská úmluva“). Podpůrně Rada rovněž zamítla žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 z důvodu, že je neopodstatněná.
Návrhová žádání účastníků řízení
9        Žalobci navrhují, aby Tribunál:
–        zrušil napadené rozhodnutí;
–        uložil Radě náhradu nákladů řízení.
10      Rada navrhuje, aby Tribunál:
–        zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–        uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
11      Komise navrhuje, aby Tribunál:
–        zamítl žalobu;
–        uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
12      Na podporu své žaloby předkládají žalobci tři žalobní důvody. V rámci prvního žalobního důvodu žalobci tvrdí, že se Rada dopustila nesprávného právního posouzení, když odmítla žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 jako nepřípustnou. V rámci druhého žalobního důvodu žalobci uvádí, že Rada měla nesprávně za to, že čl. 122 odst. 1 SFEU představuje vhodný právní základ pro přijetí nařízení 2022/2577. V rámci třetího žalobního důvodu žalobci tvrdí, že je napadené rozhodnutí stiženo zjevně nesprávným posouzením.
13      V rámci prvního žalobního důvodu žalobci v podstatě namítají, že se Rada v napadeném rozhodnutí s ohledem na čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy, jakož i čl. 2 odst. 1 písm. c) a g) a čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení dopustila nesprávného právního posouzení, když odmítla jejich žádost o vnitřní přezkum z důvodu, že nařízení 2022/2577 nemá povahu „správního aktu“ ve smyslu Aarhuského nařízení.
14      V tomto ohledu připomínají, že podle čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení se „správním aktem“ rozumí „jakýkoli nelegislativní akt přijatý orgánem nebo subjektem Unie, který má právní a vnější účinky a obsahuje ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí [...]“
15      Žalobci v první řadě uvádí, že pojem „legislativní akt“ je pojmem formálním, který je definován postupem přijímání dotyčného aktu. Podle čl. 289 odst. 3 SFEU jsou legislativními akty výlučně právní akty přijaté legislativním postupem. Vzhledem k tomu, že nařízení 2022/2577 nebylo přijato jedním z legislativních postupů stanovených v odstavcích 1 a 2 článku 289 SFEU, představuje toto nařízení nelegislativní akt, a tudíž akt správní.
16      Žalobci tvrdí, že odlišný výklad by byl v rozporu s ustanoveními čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. V této souvislosti uvádí, že nařízení 2021/1767 bylo přijato za účelem rozšíření věcné oblasti působnosti aktů podléhajících postupu vnitřního přezkumu s cílem zajistit, aby nelegislativní akty s obecnou působností mohly být napříště předmětem přezkumu, a uvést tak Aarhuské nařízení do souladu s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Podle žalobců mimoto body 7 a 12 odůvodnění nařízení 2021/1767 prokazují soulad mezi pojmem „nelegislativní akt“ obsaženým v čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení a pojmem uvedeným ve Smlouvě o FEU. Tvrdí totiž, že postup vnitřního přezkumu, který stanoví Aarhuské nařízení, doplňuje všeobecný unijní systém soudního přezkumu, který veřejnosti umožňuje domáhat se přezkumu správních aktů přímo prostřednictvím žaloby k unijním soudům podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, který v rámci třech možností rozlišuje mezi legislativními a nelegislativními akty ve smyslu článku 289 SFEU.
17      Ve druhé řadě mají žalobci za to, že nařízení 2022/2577 nelze považovat za legislativní akt ve smyslu Aarhuské úmluvy.
18      Žalobci připomínají, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví, že osoby z řad veřejnosti mají přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti aktům ze strany orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí, a že se pojem „orgán veřejné správy“ nevztahuje na orgány nebo instituce jednající v zákonodárné funkci, jak vyplývá z čl. 2 odst. 2 uvedené úmluvy. V této souvislosti tvrdí, že pokud Rada přijímá akty jiným postupem, než je postup stanovený v článku 289 SFEU, nejedná v zákonodárné nebo soudní funkci, a je tedy orgánem veřejné správy ve smyslu Aarhuské úmluvy. Žalobci dále uvádí, že důvodem, proč jsou v Aarhuské úmluvě legislativní akty vyňaty z přezkumu legality, je skutečnost, že je třeba ze soudního přezkumu vyloučit akty, které jsou přímým výsledkem demokratického procesu. Upřesňují, že v rámci Smlouvy o FEU tento demokratický proces vyžaduje účast Evropského parlamentu, jak vyplývá z čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU. To však není případ nařízení 2022/2577, které bylo v souladu s čl. 122 odst. 1 SFEU přijato výlučně Radou bez účasti Parlamentu.
19      Podle žalobců mimoto použití čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemůže záviset na věcném obsahu a účincích dotčených aktů, ani na orgánu, který tyto akty přijal, ale odvíjí se toliko od postupu přijímání uvedených aktů.
20      Tvrzení Rady, že se nařízení 2022/2577 z důvodu svého obsahu a účinků fakticky odchyluje od aktů přijatých řádným nebo zvláštním legislativním postupem podle čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU, nezohledňuje zejména skutečnost, že mezi akty, které nebyly přijaty jedním z těchto postupů, patří akty přijaté přímo na základě jiných ustanovení Smlouvy o FEU, jakož i akty v přenesené pravomoci přijaté podle článku 290 SFEU a prováděcí akty přijaté podle článku 291 SFEU, jejichž charakteristickým rysem je rovněž možnost měnit akty přijaté legislativním postupem podle čl. 289 SFEU odst. 3 SFEU, aniž by však získaly legislativní povahu ve smyslu Smlouvy o FEU.
21      Nakonec žalobci tvrdí, že vyloučit akty, které nebyly přijaty jedním z legislativních postupů stanovených v čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU, nýbrž se od aktů přijatých jedním z uvedených postupů odchylují, z oblasti působnosti postupu vnitřního přezkumu by umožnilo orgánům veřejné správy vyhnout se tomu, že by se musely vypořádat s námitkami ze strany veřejnosti, zejména v situaci, kdy uvedené orgány veřejné správy uplatňují širokou pravomoc v mimořádně citlivé oblasti a kdy jsou zvláště nezbytné mechanismy právní ochrany, mezi něž patří postup vnitřního přezkumu upravený v čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení. Tak je tomu zejména v případě opatření přijatých na základě čl. 122 odst. 1 SFEU vzhledem k výjimečné a vysoce politické povaze situací upravených tímto ustanovením, postupů, které je třeba dodržet, a opatření, která je třeba přijmout.
22      Rada, podporovaná Komisí, argumenty žalobců zpochybňuje.
23      Tribunál musí posoudit, zda Rada neprávem odmítla žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 jako nepřípustnou z důvodu, že se tato žádost netýkala aktu, který může být předmětem takového přezkumu podle čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení, a sice „správního aktu“, jak je definován v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení.
24      Pro posouzení opodstatněnosti prvního žalobního důvodu je tedy třeba vyložit pojem „správní akt“ ve smyslu a pro účely Aarhuského nařízení.
25      Podle ustálené judikatury vyžaduje výklad ustanovení unijního práva, aby bylo zohledněno nejen znění takového ustanovení, ale i kontext, do něhož je zasazeno, jakož i cíle a účel, které sleduje akt, jehož je součástí. Informace relevantní pro výklad ustanovení unijního práva může poskytnout rovněž historie jeho vzniku (viz rozsudek ze dne 29. července 2024, Asociaţia Crescătorilor de Vaci „Bălţată Românească“ Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, bod 38 a citovaná judikatura).
26      V první řadě, pokud jde o doslovný výklad, ze znění čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení vyplývá, že toto ustanovení definuje správní akt jako „jakýkoli nelegislativní akt přijatý orgánem nebo subjektem Unie, který má právní a vnější účinky a obsahuje ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí [...]“
27      Je třeba konstatovat, že unijní normotvůrce v čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení definoval pojem „správní akt“ výlučně jako „nelegislativní akt“ a tento pojem vymezil v protikladu k pojmu „legislativní akt“, aniž odkázal na kategorii aktů přijatých řádným nebo zvláštním legislativním postupem ve smyslu čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU.
28      Ve druhé řadě, pokud jde o kontextuální výklad, zaprvé z bodů 7 a 11 odůvodnění Aarhuského nařízení vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel, aby byly orgány a subjekty Unie jednající v zákonodárné funkci vyjmuty z působnosti Aarhuské úmluvy.
29      Článek 1 Aarhuského nařízení v této souvislosti stanoví, že se toto nařízení vztahuje na „orgány a subjekty Unie“. Článek 2 odst. 1 písm. c) téhož nařízení stanoví definici pojmu „orgány a subjekty Unie“, která vylučuje orgány a subjekty Unie, pokud jednají v soudní nebo zákonodárné funkci. Z článku 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení tedy vyplývá, že se toto nařízení nevztahuje na orgány a subjekty Unie, pokud jednají v soudní nebo zákonodárné funkci.
30      Článek 10 Aarhuského nařízení stanoví pravidla pro žádost o vnitřní přezkum správních aktů.
31      Je přitom třeba uvést, že pojem „nelegislativní akt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení a pojem „akty přijaté orgány a subjekty Unie, pokud jednají v soudní nebo zákonodárné funkci“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení, jsou na sobě závislé. Oblast působnosti článku 10 tohoto nařízení totiž nemůže přesáhnout oblast působnosti samotného nařízení, jak je vymezena zejména v článku 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) a g).
32      V tomto ohledu platí, že jelikož čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení vylučuje použití tohoto nařízení na orgány a subjekty Unie, pokud jednají v soudní nebo zákonodárné funkci, nemohou akty přijaté v tomto rámci představovat správní akty ve smyslu Aarhuského nařízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise, C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, bod 81).
33      Zadruhé je třeba poznamenat, že ačkoli měl unijní normotvůrce v úmyslu při přijímání nařízení 2021/1767 rozšířit oblast působnosti postupu vnitřního přezkumu, aby unijní právo uvedl do souladu s ustanoveními Aarhuské úmluvy, nezamýšlel měnit skutečnost, že jsou legislativní akty z oblasti působnosti tohoto zvláštního opravného postupu vyloučeny, jak o tom svědčí zejména bod 8 odůvodnění tohoto nařízení, který uvádí, že do oblasti působnosti článku 10 Aarhuského nařízení je nezbytné zahrnout výlučně „obecně určené nelegislativní akty [nelegislativní akty s obecnou působností]“.
34      Je pravda, že bod 8 odůvodnění nařízení 2021/1767 odkazuje na nutnost rozšířit oblast působnosti postupu vnitřního přezkumu stanoveného v Aarhuském nařízení tak, aby zahrnoval i nelegislativní akty s obecnou působností. Za účelem vymezení legislativních aktů, které jsou z oblasti působnosti Aarhuského nařízení vyloučeny, však tento bod odůvodnění neodkazuje na legislativní postupy stanovené v čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU.
35      Zatřetí je třeba rovněž uvést, že pokud jde o čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení, který definuje pojem „právo životního prostředí“, Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že uvedený článek v některých jazykových verzích odkazuje na „legislativu“ nebo „jakékoli legislativní ustanovení“, nemůže znamenat, že pojem „právo životního prostředí“ je pro účely použití tohoto nařízení omezen na legislativní akty ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 85).
36      Z judikatury uvedené v bodě 35 výše vyplývá, že Soudní dvůr nevykládá výraz „právní předpisy“, který je v čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení uveden, v přesném a formalistickém smyslu, jenž vyplývá z čl. 289 odst. 3 SFEU.
37      I když je za těchto podmínek pravda, že legislativní akt ve smyslu článku 289 SFEU není správním aktem ve smyslu a pro účely Aarhuského nařízení, z kontextuálního výkladu uvedeného v bodech 29 až 37 výše nevyplývá, že se pojem „zákonodárná funkce“ podle čl. 2 odst. 1 písm. c) téhož nařízení zcela shoduje s kategorií legislativních aktů definovaných v článku 289 SFEU.
38      Ve třetí řadě, pokud jde o teleologický výklad, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být texty unijního práva vykládány v co nejvyšší možné míře ve světle mezinárodního práva, zejména týkají-li se tyto texty provádění mezinárodní dohody uzavřené Unií, jelikož toto právo je součástí unijního právního řádu a je pro unijní orgány závazné (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. ledna 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, bod 35 a citovaná judikatura, a ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 66 a citovaná judikatura).
39      V tomto ohledu z čl. 3 odst. 5 SEU vyplývá, že Unie přispívá k „přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva“.
40      Cílem Aarhuského nařízení tedy je, pokud jde o orgány Unie, provést ustanovení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy (viz rozsudek ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 67 a citovaná judikatura).
41      I když se čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nelze dovolávat pro účely posouzení legality čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení, nebrání takový závěr tomu, aby ustanovení tohoto nařízení byla v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 39 výše vykládána v co nejvyšší možné míře ve světle Aarhuské úmluvy (viz rozsudek ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 68 a citovaná judikatura).
42      Takový výklad je totiž zásadním prostředkem k zajištění toho, aby v souladu s vůlí unijního normotvůrce vyjádřenou v bodě 3 odůvodnění Aarhuského nařízení byla ustanovení unijního práva nadále v souladu s ustanoveními této úmluvy (rozsudek ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 69).
43      Z článku 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy týkajícího se přístupu k právní ochraně v této souvislosti vyplývá, že každá smluvní strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.
44      Pojem „akt, který může být podroben přezkumu“, však není v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy definován.
45      Nicméně rozsah působnosti čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který se na první pohled jeví jako extrémně široký, je třeba uvést na pravou míru. Věcná oblast působnosti tohoto ustanovení je totiž vymezena čl. 2 odst. 2 této úmluvy, z něhož vyplývá, že se uvedená úmluva nevztahuje na akty legislativní povahy. Podle uvedeného ustanovení pojem „orgán veřejné správy“, proti jehož aktům, jež jsou v rozporu s právem týkajícím se životního prostředí, mohou být vznášeny námitky, vylučuje orgány nebo instituce jednající v soudní a zákonodárné funkci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth, C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 70).
46      Aarhuská úmluva však neupřesňuje okolnosti, za nichž orgány nebo instituce jednají v zákonodárné nebo soudní funkci.
47      Z toho vyplývá, že autoři Aarhuské úmluvy z oblasti působnosti čl. 9 odst. 3 této úmluvy s ohledem na poslední větu jejího čl. 2 odst. 2 výslovně vyloučili akty orgánů nebo institucí jednajících v soudní nebo zákonodárné funkci, aniž dále definovali, co se výrazem „zákonodárná funkce“ rozumí, a zejména aniž ponechali na smluvních stranách této úmluvy, aby tento pojem vymezily odkazem na své vnitrostátní právo.
48      V této souvislosti je třeba uvést, že doslovný výklad čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy neumožňuje mít za to, že definice pojmu „zákonodárná funkce“ spadá do prostoru pro uvážení smluvních stran. Při výkladu pojmu „zákonodárství“ ve smyslu nástroje mezinárodního práva veřejného totiž musí být zachována jeho autonomní povaha ve vztahu k vnitrostátnímu právu smluvních stran. Výklad čl. 2 odst. 2 uvedené úmluvy tedy nemůže být založen výlučně na právním systému některé ze smluvních stran této úmluvy (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena ve spojených věcech Rada a Komise v. Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2014:309, bod 30).
49      Tento výklad je podpořen sděleními Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy (dále jen „Aarhuský výbor“), který byl zřízen za účelem ověřování, zda smluvní strany této úmluvy dodržují povinnosti, které z ní vyplývají. I když totiž tato sdělení nemají normativní hodnotu, při výkladu uvedené úmluvy se jimi lze řídit (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 7. března 2024, Roheline Kogukond a další, C‑234/22, EU:C:2024:211, bod 39).
50      V tomto ohledu je třeba uvést, že se Aarhuský výbor staví proti výkladu čl. 2 odst. 2 Aarhuské úmluvy založenému výlučně na odkazech vlastních právnímu systému některé ze smluvních stran této úmluvy. Ve sdělení ACCC/C/2008/32 uvedený výbor dospěl k závěru, že za účelem určení, zda k přijetí rozhodnutí nebo aktu anebo k nečinnosti došlo v zákonodárné funkci s ohledem na čl. 2 odst. 2 této úmluvy, nemůže být rozhodující jejich označení ve vnitrostátním právu smluvní strany uvedené úmluvy.
51      Aarhuský výbor ve sděleních ACCC/C/2011/61 a ACCC/C/2014/120 dále uvedl, že i když Aarhuská úmluva neupřesňuje okolnosti, za nichž orgán nebo instituce jednaly v zákonodárné funkci, je zřejmé, že uvedená úmluva vylučuje orgán nebo instituci pouze v případě, že jednaly v této konkrétní funkci. Vnitrostátní parlament smluvní strany, přestože je demokraticky zvoleným orgánem, může být považován za orgán veřejné správy ve smyslu Aarhuské úmluvy, pokud nejedná jako normotvůrce, když například povoluje určitou činnost nebo projekt.
52      Soudní dvůr měl rovněž příležitost vyjádřit se k pojmu „instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci“ v rámci výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. 2003, L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375) ve světle Aarhuské úmluvy. Soudní dvůr v této souvislosti rozhodl, že je třeba uplatnit funkční výklad pojmu „instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci“, podle něhož lze mít za to, že pod tuto definici spadají ministerstva, která na základě vnitrostátního práva připravují návrhy zákonů, předkládají je Evropskému parlamentu a účastní se zákonodárného procesu, zejména prostřednictvím stanovisek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, bod 49).
53      Tyto úvahy tedy vedou k uplatnění funkčního přístupu k pojmu „zákonodárná funkce“. V této souvislosti je třeba uvést, že funkční přístup se neváže pouze k povaze dotyčného orgánu, a sice zda tento orgán nebo tento subjekt tradičně vykonává zákonodárnou funkci, nýbrž k funkcím, které dotčený orgán nebo subjekt skutečně vykonává. Ačkoli tedy organické kritérium slouží jako ukazatel pro určení legislativního aktu ve smyslu Aarhuského nařízení, není samo o sobě rozhodující. Je třeba vzít v úvahu také kritérium týkající se samotné podstaty aktu přijatého uvedeným orgánem nebo uvedeným subjektem. Tento přístup je odůvodněný tím spíše, že se zákonodárný proces u jednotlivých smluvních stran Aarhuské úmluvy může nezanedbatelným způsobem lišit.
54      Z toho vyplývá, že pro účely určení, zda byl akt přijat v zákonodárné funkci, nelze uplatnit čistě formální přístup, který je vlastní právnímu systému některé ze smluvních stran Aarhuské úmluvy a je založen na čistě procesním kritériu. Pojem „zákonodárná funkce“ uvedený v čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení tedy nelze vykládat tak, že se vztahuje výlučně na akty, které byly přijaty řádným nebo zvláštním legislativním postupem podle čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU.
55      Z bodů 27 až 54 výše vyplývá, že pojem „správní akt“ uvedený v čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení označuje jakýkoli akt, který nebyl přijat orgánem Unie v zákonodárné funkci, a nikoli, jak tvrdí žalobci, výlučně legislativní akty, které nebyly přijaty v rámci řádného nebo zvláštního legislativního postupu podle čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU.
56      Právě s ohledem na tyto úvahy, a zejména na kritéria uvedená v bodě 54 výše je třeba určit, zda nařízení 2022/2577 představuje „správní akt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení vykládaného ve světle Aarhuské úmluvy.
57      V projednávané věci je třeba uvést, že nařízení 2022/2577 bylo přijato Radou, která je podle čl. 16 odst. 1 SEU orgánem, jemuž Smlouvy svěřily legislativní funkci společně s Parlamentem.
58      Rada tedy představuje orgán vykonávající legislativní funkci. Jak však vyplývá z bodu 54 výše, i když organické kritérium slouží jako ukazatel výkonu zákonodárné funkce, není samo o sobě rozhodující. Je totiž třeba vzít v úvahu i samotnou podstatu nařízení 2022/2577.
K povaze pravomocí vykonávaných Radou při přijímání nařízení 2022/2577
K právnímu základu nařízení 2022/2577
59      Je třeba poznamenat, že nařízení 2022/2577 bylo přijato na základě čl. 122 odst. 1 SFEU, který spadá do kapitoly 1, nadepsané „Hospodářská politika“, hlavy VIII třetí části Smlouvy o FEU.
60      Z článku 122 odst. 1 SFEU vyplývá, že „[a]niž jsou dotčeny jiné postupy stanovené ve Smlouvách, může Rada na návrh Komise rozhodnout v duchu solidarity mezi členskými státy o opatřeních přiměřených hospodářské situaci, zejména když vzniknou závažné obtíže v zásobování určitými produkty, především v oblasti energetiky“.
61      Z toho je zřejmé, že čl. 122 odst. 1 SFEU zmocňuje Radu k přijetí opatření za zvláštních okolností, „aniž jsou dotčeny jiné postupy stanovené ve Smlouvách“.
62      Článek 122 odst. 1 SFEU mimoto výslovně opravňuje Radu k přijetí přiměřených opatření v oblasti hospodářské politiky, jejichž cílem je řešit závažné obtíže v zásobování energetickými produkty.
63      V této souvislosti je třeba uvést, že z článku 103 Smlouvy o EHS, který se následně stal článkem 122 SFEU, vyplývá, že výraz „přiměřená opatření“ naznačuje, že Rada má možnost zvolit podle okolností i formu opatření, kterou považuje za nejvhodnější, a že čl. 103 odst. 2 Smlouvy o EHS odkazoval – s výhradou požadavku jednomyslného projednání – na výkon pravomocí Rady, včetně jejího práva pověřit Komisi prováděním pravidel, která Rada stanovila. Soudní dvůr tak rozhodl, že článek 103 Smlouvy o EHS tím, že zmocnil Radu k rozhodování o opatřeních přiměřených situaci, svěřil tomuto orgánu širokou posuzovací pravomoc, kterou je třeba vykonávat v souladu se společným zájmem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. října 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, bod 18).
64      Dále lze usoudit, že pokud byla Rada při výkonu pravomocí stanovených v čl. 103 odst. 2 Smlouvy o EHS, které jsou nyní definovány v čl. 122 odst. 1 SFEU, v neustále se vyvíjející a takřka nepředvídatelné situaci nucena přijmout opatření s okamžitým účinkem, měl tento orgán možnost provést celkové posouzení výhod a nevýhod zaváděného systému. Kromě toho měla Rada povinnost zajišťovat neustálé vyvažování, které si mohou žádat případné rozpory mezi jednotlivými cíli hospodářské politiky, je-li na každý z nich nahlíženo zvlášť, případně přiznat dočasně některému z cílů přednost vynucenou hospodářskými okolnostmi (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. října 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, body 21 a 24).
65      Z článku 122 odst. 1 SFEU, jehož ustanovení jsou v podstatě rovnocenná ustanovením bývalého čl. 103 odst. 2 Smlouvy o EHS, vyplývá, že Rada má při jejich provádění širokou posuzovací pravomoc – charakteristickou pro výkon legislativní funkce – za účelem přijímání opatření určených k řešení závažných hospodářských obtíží, které vyžadují politická rozhodnutí spadající do odpovědnosti unijního normotvůrce, neboť zahrnují vážení dotčených rozdílných zájmů na základě četných posouzení. Tato široká posuzovací pravomoc je odůvodněna okolností, že tento orgán má při výkonu této funkce provést komplexní posouzení.
66      V tomto ohledu je třeba připomenout, že přijetí podstatných pravidel dané oblasti je vyhrazeno pravomoci unijního normotvůrce. Z toho vyplývá, že ustanovení, která stanoví podstatné prvky základní právní úpravy, jejíž přijetí vyžaduje učinit politická rozhodnutí spadající do odpovědnosti tohoto normotvůrce, nemohou být přijata v prováděcích aktech (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 28. února 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, bod 41 a citovaná judikatura).
67      Jak vyplývá z bodu 64 výše, čl. 103 odst. 2 Smlouvy o EHS, který je nyní nahrazen čl. 122 odst. 1 SFEU, přiznává Radě možnost svěřit prováděcí pravomoci Komisi.
68      V tomto ohledu je třeba uvést, že možnost stanovená v čl. 122 odst. 1 SFEU pověřit Komisi prováděním pravidel, která Rada stanovila, je vyhrazena unijnímu normotvůrci.
69      Z judikatury totiž vyplývá, že unijní normotvůrce disponuje posuzovací pravomocí při rozhodování, zda přizná Komisi prováděcí pravomoc podle čl. 291 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, Komise v. Parlament a Rada, C‑88/14, EU:C:2015:499, bod 28 a citovaná judikatura).
70      Co se týče přiznání prováděcí pravomoci, čl. 291 odst. 2 SFEU uvádí, že právně závazné akty Unie svěří ve zvláštních, náležitě odůvodněných případech takovou pravomoc Radě, jsou-li pro provedení těchto aktů nezbytné jednotné podmínky. V rámci výkonu svěřené prováděcí pravomoci má dotčený orgán upřesnit obsah legislativního aktu za účelem zajištění jeho provedení za jednotných podmínek ve všech členských státech (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, Komise v. Parlament a Rada, C‑88/14, EU:C:2015:499, bod 30 a citovaná judikatura).
71      Konečně je třeba uvést, že rozsah působnosti aktů přijatých na základě čl. 122 odst. 1 SFEU se liší od rozsahu působnosti prováděcích aktů a aktů v přenesené pravomoci přijatých na základě článků 290 a 291 SFEU.
72      Pravomoci svěřené Radě na základě čl. 122 odst. 1 SFEU totiž na rozdíl od přenesených a prováděcích pravomocí nezávisí na předchozím zmocnění základním legislativním aktem. Kromě toho akty přijaté na základě čl. 122 odst. 1 SFEU nejsou na rozdíl od aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů, jejichž legalita je podmíněna tím, co stanovil normotvůrce, inherentně spjaty s akty přijatými podle čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU. I když akty v přenesené pravomoci mohou rovněž měnit prvky legislativního aktu ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU, je třeba uvést, že mohou měnit pouze „nepodstatné“ prvky aktu přijatého podle článku 289 SFEU.
73      Mimoto je třeba připomenout, že čl. 291 odst. 2 SFEU stanoví, že „[j]sou-li pro provedení právně závazných aktů Unie nezbytné jednotné podmínky, svěří tyto akty prováděcí pravomoci Komisi nebo ve zvláštních, náležitě odůvodněných případech a v případech uvedených v článcích 24 a 26 Smlouvy o Evropské unii Radě“. Je třeba uvést, že znění uvedeného článku neodkazuje na legislativní akty ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU, ale naopak text zmocňuje normotvůrce, který přijímá právně závazné akty, aby svěřil prováděcí pravomoci Komisi nebo výjimečně Radě.
K obsahu nařízení 2022/2577
74      Je třeba připomenout, že nařízení 2022/2577 bylo přijato v souvislosti s útočnou válkou Ruské federace proti Ukrajině a bezprecedentním snížením dodávek zemního plynu z Ruské federace do členských států, které ohrožuje bezpečnost a dodávky pro Unii a její členské státy a vedlo k prudkému nárůstu cen energie v Unii.
75      Jak vyplývá z bodu 3 odůvodnění nařízení 2022/2577, v této souvislosti a s cílem řešit vystavení evropských spotřebitelů a podniků vysokým a volatilním cenám, které způsobují hospodářské a sociální obtíže, měla Rada za to, že je třeba přijmout okamžitá a dočasná opatření k urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů.
76      Z tohoto hlediska nařízení 2022/2577 obsahuje zjednodušující opatření na podporu výroby energie z obnovitelných zdrojů spočívající v zavedení výjimek z určitých povinností posuzování stanovených v právních předpisech Unie v oblasti životního prostředí, zejména v zefektivnění povolovacích postupů pro specifické procesy.
77      Jak totiž vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení 2022/2577, toto nařízení stanoví obecnou výjimku z povolovacích postupů stanovených v ustanoveních sekundárního unijního práva tím, že zavádí domněnku převažujícího veřejného zájmu na činnost v oblasti výroby energie z obnovitelných zdrojů.
78      Konkrétně článek 4 nařízení 2022/2577, který obsahuje opatření k urychlení povolovacího postupu pro instalaci solárních energetických zařízení, stanoví zvláštní výjimku z povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1).
79      Článek 6 nařízení 2022/2577 osvobozuje projekty na výrobu energie z obnovitelných zdrojů od povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí stanovené v čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92 a od posouzení ochrany druhů podle čl. 12 odst. 1 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102) a podle článku 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7).
80      K uskutečnění cílů nařízení 2022/2577 se tedy některá opatření stanovená v tomto nařízení dočasně a v přesně vymezených aspektech odchylují od ustanovení sekundárního práva obsažených ve směrnicích uvedených v bodech 78 a 79 výše, které ukládají „vyvažování právních zájmů“ před každým povolením projektů, které by mohly poškodit životní prostředí, jelikož nařízení 2022/2577 v rámci tohoto vyvažování přiznává výrobě energie z obnovitelných zdrojů přednostní postavení, jak je uvedeno v bodě 77 výše.
81      A konečně za účelem posouzení dopadu nařízení 2022/2577 obsahuje jeho článek 9 ustanovení o přezkumu tohoto nařízení, které Komisi umožňuje navrhnout prodloužení platnosti uvedeného nařízení, přičemž takové ustanovení je srovnatelné s obvyklými ustanoveními o přezkumu stanovenými v aktech přijatých jedním z legislativních postupů podle čl. 289 odst. 1 a 2 SFEU.
82      Nařízení 2022/2577 představuje akt zvláštní povahy, jelikož výrobě energie z obnovitelných zdrojů poprvé přiznává přednostní postavení tím, že zavádí domněnku převažujícího veřejného zájmu na činnosti v oblasti výroby energie z obnovitelných zdrojů, čímž se odchyluje od obecných povolovacích postupů stanovených sekundárním právem, které zahrnují povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí.
Závěry
83      Z výše uvedeného zaprvé vyplývá, že Rada při přijímání opatření obsažených v nařízení 2022/2577 využila širokou posuzovací pravomoc, která jí byla svěřena na základě čl. 122 odst. 1 SFEU a je charakteristická pro výkon zákonodárné funkce ve smyslu Aarhuského nařízení. Rada, která byla v neustále se vyvíjející a nepředvídatelné situaci nucena přijmout opatření s okamžitým účinkem, totiž provedla celkové posouzení výhod a nevýhod zaváděného systému a zajistila vyvažování, které si žádaly případné rozpory mezi jednotlivými cíli hospodářské politiky, je-li na každý z nich nahlíženo zvlášť, přičemž přiznala dočasně některému z cílů přednost vynucenou hospodářskými okolnostmi.
84      Zadruhé výjimečné pravomoci svěřené Radě na základě čl. 122 odst. 1 SFEU nezávisí na předchozím zmocnění základním legislativním aktem.
85      Zatřetí čl. 122 odst. 1 SFEU zmocňuje Radu k přijímání aktů, které obsahují prováděcí opatření, přičemž pravomoc k přijetí takových opatření je vyhrazena unijnímu normotvůrci.
86      Začtvrté některá ustanovení nařízení 2022/2577 rovněž mění podstatné prvky ustanovení několika legislativních aktů, ve smyslu Smlouvy o FEU, unijního práva. Nařízení 2022/2577 tedy v hierarchii norem nezaujímá nižší postavení než některé legislativní akty ve smyslu Smlouvy o FEU, a sice směrnice 2011/92, směrnice 92/43 a směrnice 2009/147, od nichž se odchyluje.
87      Zapáté skutečnost, že nařízení 2022/2577 bylo přijato na základě čl. 122 odst. 1 SFEU Radou, a nikoli Komisí, je dalším prvkem, který může doložit, že toto nařízení není prováděcím aktem, nýbrž aktem přijatým Radou jakožto normotvůrcem.
88      Z výše uvedeného vyplývá, že existuje řada skutečností umožňujících prokázat, že pravomoci vykonávané Radou při přijímání nařízení 2022/2577 na základě čl. 122 odst. 1 SFEU spadají pro účely čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení do oblasti legislativní činnosti.
89      Nařízení 2022/2577 proto nepředstavuje správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení.
90      Toto posouzení nemůže být zpochybněno argumentem žalobců, podle něhož důvod, proč orgány nebo instituce jednající v zákonodárné funkci nespadají pod definici „orgánů veřejné správy“, spočívá v okolnosti, že informovanost veřejnosti a její účast na legislativním procesu jsou obecně v rámci legislativního procesu dostatečně zaručeny, ani skutečností, že zvolení zástupci jsou veřejnosti odpovědní. Nařízení 2022/2577 přitom nebylo přijato orgánem, který byl zvolen „demokraticky“.
91      Je však třeba uvést, že jak vyplývá z bodu 58 výše, nařízení 2022/2577 bylo přijato Radou, která má na základě čl. 16 odst. 1 SEU společně s Parlamentem postavení normotvůrce. V důsledku toho je třeba tento argument odmítnout jako neúčinný.
92      Rada tedy právem odmítla žádost žalobců o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 jako nepřípustnou.
93      První žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
94      Vzhledem k tomu, že první žalobní důvod je neopodstatněný a Rada právem odmítla žádost o vnitřní přezkum nařízení 2022/2577 jako nepřípustnou, jsou druhý a třetí žalobní důvod, které směřují k meritornímu zpochybnění odmítnutí uvedené žádosti o přezkum, neúčinné, a musí proto být odmítnuty.
95      V tomto ohledu je třeba připomenout, že unijní soud může zejména z důvodů tkvících v účinném výkonu spravedlnosti upustit od přezkumu opodstatněnosti žalobních důvodů, které musí být odmítnuty jako nepřípustné nebo neúčinné (rozsudek ze dne 29. září 2022, HIM v. Komise, C‑500/21 P, nezveřejněný, EU:C:2022:741, bod 73).
96      V důsledku toho je třeba zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
97      Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit, že ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou.
98      Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Komise proto ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1)      Žaloba se zamítá.
2)      CEE Bankwatch Network z.s. a Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.
3)      Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Cassagnabère
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. listopadu 2025.
Podpisy
*      Jednací jazyk: angličtina.