61992CC0359_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el caso de autos, la República Federal de Alemania impugna la validez del artículo 9 de la Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativa a la seguridad general de los productos (1) (en lo sucesivo, "Directiva"). Dicha Directiva fue adoptada con arreglo al artículo 100 A y constituía un elemento del programa comunitario dirigido al establecimiento del mercado interior para el 31 de diciembre de 1992.
2. El tenor del artículo 100 A es el siguiente:
"1. [...] El Consejo [...] adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
[...]
3. La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel de protección elevado.
[...]
5. Las medidas de armonización [...] incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros para adoptar, por uno o varios de los motivos no económicos indicados en el artículo 36, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control."
3. El Gobierno alemán afirma que, al adoptar el artículo 9 de la Directiva, el Consejo ha excedido las facultades que le confieren las disposiciones antes citadas del Tratado. Antes de proceder a un análisis más detallado de los motivos de anulación alegados por el Gobierno alemán, examinaré primero las disposiciones pertinentes de la Directiva.
La Directiva
4. El objetivo de la Directiva, como se explica en su preámbulo, es establecer una exigencia general de seguridad aplicable en toda la Comunidad a todos los bienes de consumo no cubiertos, en esta materia, por disposiciones más específicas. La adopción de este requisito por parte de todos los Estados miembros permitirá evitar las disparidades entre las legislaciones nacionales, que puedan crear obstáculos al comercio y distorsiones de la competencia dentro del mercado interior. También se garantizará un elevado nivel de protección de la seguridad y de la salud conforme al apartado 3 del artículo 100 A del Tratado.
5. Según el preámbulo, los Estados miembros deben procurar disponer de la facultad de organizar la retirada de los productos peligrosos ya comercializados. Además, es preciso informar a la Comisión de toda medida que restrinja la comercialización de un producto o imponga su retirada del mercado, salvo las que se refieran a un incidente con efectos locales.
6. Los considerandos 17 a 20 se refieren precisamente a la disposición impugnada en el caso de autos; su tenor es el siguiente:
"[...] incumbe en primer lugar a los Estados miembros, en cumplimiento de las disposiciones del Tratado y, en particular, de sus artículos 30 a 36, adoptar las medidas apropiadas con respecto de los productos peligrosos que se encuentran en su territorio;
[...] en dicha situación, podría producirse una divergencia entre Estados miembros a la hora de adoptar decisiones con respecto a un producto determinado; [...] dicha divergencia podría ocasionar disparidades inaceptables para la protección de los consumidores y constituir un obstáculo para los intercambios intracomunitarios;
[...] puede existir la posibilidad de tener que afrontar graves problemas de seguridad de un producto que afecten o pudieran afectar de inmediato a la totalidad o a una parte importante de la Comunidad y que, habida cuenta de la naturaleza del problema de seguridad planteado por el producto, de forma compatible con la urgencia, no puedan tratarse eficazmente en el marco de los procedimientos previstos en las normativas comunitarias específicas aplicables al producto o a la categoría de productos de que se trate;
[...] es necesario, por tanto, crear un mecanismo adecuado que permita, como último recurso, la adopción de medidas aplicables en toda la Comunidad, en forma de Decisión destinada a los Estados miembros, para afrontar situaciones de urgencia como las anteriormente señaladas; [...] semejante Decisión no se aplicaría directamente a los operadores económicos, ya que sería necesario transponerla en el Derecho nacional; [...] las medidas adoptadas con arreglo a este procedimiento sólo podrán tener un carácter temporal y deberán ser adoptadas por la Comisión asistida por un comité de los representantes de los Estados miembros; [...] en razón de la cooperación con los Estados miembros, conviene establecer un comité de reglamentación con arreglo a la variante b) del procedimiento III de la Decisión 87/373/CEE." (2)
7. El apartado 1 del artículo 1 de la Directiva señala:
"Las disposiciones de la presente Directiva están destinadas a garantizar que los productos puestos en el mercado sean seguros."
El apartado 2 del artículo 1 dispone que la Directiva se aplicará en la medida en que no existan, en el marco de normativas comunitarias, disposiciones específicas que regulen la seguridad de los productos correspondientes.
8. Los artículos 3 y 4 de la Directiva imponen, de modo general, a los Estados miembros, la obligación de velar por que los productores comercialicen únicamente productos seguros y de exigir que éstos proporcionen la información adecuada sobre los posibles riesgos. Los artículos 5 y 6 exigen a los Estados miembros que adopten las medidas apropiadas para imponer a los productores y a los distribuidores el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en materia de seguridad y, en particular, que procuren disponer ellos mismos de las facultades necesarias, como señala el apartado 1 del artículo 6.
9. El artículo 7 exige que, en caso de que un Estado miembro adopte medidas que restrinjan o prohíban la comercialización de un producto, las notifique a la Comisión. Esta última consultará entonces a las partes interesadas y, si comprobara que la medida está justificada, informará de ello a todos los Estados miembros. Si comprobara que la medida no está justificada, informará de ello al Estado miembro que haya tomado la iniciativa.
10. El Título V de la Directiva (artículos 8 a 12) se denomina "Situaciones de emergencia e intervenciones a escala comunitaria". El artículo 8 exige a los Estados miembros que informen a la Comisión de las medidas urgentes que adopten para impedir, restringir o someter a condiciones particulares la comercialización o utilización de un producto. A su vez, la Comisión informará a los demás Estados miembros, que le comunicarán las medidas adoptadas.
11. El artículo 9, que, como ya dije, es la disposición impugnada en el caso de autos, tiene el siguiente tenor:
"Si la Comisión, mediante información o notificación hecha por los Estados miembros, en particular en virtud de los artículos 7 y 8, tuviera conocimiento de la existencia de riesgo grave e inmediato que un determinado producto entraña para la salud y la seguridad de los ciudadanos en distintos Estados miembros, y
a) si uno o varios Estados miembros hubieran adoptado medidas que incluyeran restricciones a la comercialización de dicho producto u obligaran a su retirada del mercado, de conformidad con lo dispuesto en las letras d) a h) del apartado 1 del artículo 6; y
b) si existieran divergencias entre Estados miembros con respecto de la adopción de medidas relativas al riesgo de que se trata; y
c) si se tratara de un riesgo al que no pudiera hacerse frente, teniendo en cuenta la naturaleza del problema de seguridad del producto y de forma compatible con la urgencia, en el marco de los procedimientos previstos por la legislación comunitaria específica aplicable al producto o a la categoría de producto de que se trate; y
d) si se tratara de un riesgo al que sólo pudiera hacerse frente de manera apropiada adoptando medidas adecuadas aplicables en el ámbito comunitario, a fin de garantizar la protección de la salud y de la seguridad de los consumidores y el buen funcionamiento del mercado común,
la Comisión, tras consultar con los Estados miembros y a petición de al menos uno de éstos, podrá adoptar una Decisión, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 11, que obligue a los Estados miembros a adoptar las correspondientes medidas transitorias establecidas en las letras d) a h) del apartado 1 del artículo 6."
Entre las medidas previstas por las letras d) a h) del apartado 1 del artículo 6, a las que se refiere dicha disposición, figuran las que tienen por objeto restringir o prohibir la venta del producto afectado, retirarlo del mercado o destruirlo, o proporcionar las informaciones o advertencias apropiadas.
12. Contrariamente a las tesis defendidas tanto por el Gobierno alemán como por el Consejo, es dudoso que el artículo 9 confiera a la Comisión la facultad de exigir a los Estados miembros la retirada de medidas que ya hayan adoptado. Igualmente, aun cuando la Comisión ejerza las facultades que le otorga el artículo 9, ello no es obstáculo para que un Estado miembro establezca o mantenga medidas más estrictas. No obstante, en cualquier circunstancia, es evidente que las medidas adoptadas deberán ser compatibles con las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Tratado y, en particular, de los artículos 30 a 36 del mismo.
13. El artículo 10 de la Directiva establece un Comité de urgencia competente en materia de seguridad de los productos, y el artículo 11 define el procedimiento para la adopción de las medidas objeto del artículo 9, procedimiento que requiere la intervención de dicho Comité. El apartado 2 del artículo 11 limita, en un primer momento, a tres meses el período de validez de cualquier medida adoptada conforme a este procedimiento.
Los motivos de anulación
14. El argumento principal del Gobierno alemán consiste en afirmar que el artículo 100 A del Tratado no proporciona base jurídica alguna para una disposición, como el artículo 9, que habilite a la Comisión para exigir a los Estados miembros que adopten cierto tipo de medidas específicas. El Gobierno alemán considera que, a la vista de las medidas que pueden ser impuestas mediante una decisión adoptada conforme al artículo 9, dicha disposición es contraria a la división de poderes entre las Instituciones comunitarias y los Estados miembros.
15. El Gobierno alemán fundamenta en tres motivos su tesis según la cual el artículo 9 no es válido. En primer lugar, afirma que el artículo 9 no está comprendido en el ámbito de aplicación de la facultad, otorgada a la Comisión en el apartado 5 del artículo 100 A del Tratado, de incluir una "cláusula de salvaguardia" en las medidas adoptadas con arreglo al artículo 100 A, es decir, una cláusula que autorice a los Estados miembros a adoptar medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control. (3)
16. Con carácter subsidiario, el Gobierno alemán alega que la adopción del artículo 9 no está comprendida dentro del ámbito de aplicación de las facultades generales ejercidas por el Consejo con arreglo al apartado 1 del artículo 100 A del Tratado, consideradas en relación con la obligación, que le incumbe en virtud del artículo 145 del Tratado, de otorgar las competencias de ejecución a la Comisión. El Gobierno alemán ya había esbozado esta tesis en su escrito de interposición del recurso, pero la ha desarrollado de modo más completo en su escrito de réplica, cuando contestó a los argumentos expuestos por el Consejo en su escrito de contestación.
17. Finalmente, el Gobierno alemán sostiene que el artículo 9 es, en todo caso, desproporcionado en relación con el objetivo perseguido, en la medida en que dicho objetivo podría alcanzarse con idéntica eficacia con medios que afectaran menos a las facultades de los Estados miembros para regular la venta de productos en su territorio.
18. Analizaré sucesivamente cada una de estas afirmaciones.
1. Alcance del apartado 5 del artículo 100 A
19. A pesar de la trascendencia que le concede el Gobierno alemán en su escrito de interposición del recurso, no me parece que el argumento basado en el apartado 5 del artículo 100 A tenga, en el caso de autos, una importancia esencial. La propia Directiva no presenta el artículo 9 como una cláusula de salvaguardia ni indica, en el preámbulo, que esta disposición haya sido adoptada conforme al apartado 5 del artículo 100 A. Además, el Consejo no invoca el apartado 5 del artículo 100 A en su escrito de contestación.
20. El Tribunal de Justicia no ha examinado hasta ahora el alcance del apartado 5 del artículo 100 A. No obstante, parece evidente que esta disposición no confiere al Consejo facultades adicionales a las que ya posee con arreglo al apartado 1 del artículo 100 A. En efecto, al exigir al Consejo que establezca, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia por la que se autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control, el apartado 5 del artículo 100 A no hace sino reconocer formalmente una práctica que el Consejo sigue desde hace tiempo cuando adopta medidas de armonización con arreglo al artículo 100 del Tratado. (4) Aun cuando, al contrario del artículo 100 A, el artículo 100 no confiere expresamente al Consejo la facultad de incluir cláusulas de salvaguardia en las medidas de armonización, no parece dudoso en modo alguno que el Consejo haya dispuesto de dicha facultad incluso antes de que el Acta Unica Europea introdujera el artículo 100 A en el Tratado. Dicha facultad sólo podía, naturalmente, ser utilizada para permitir a los Estados miembros adoptar medidas compatibles con el Tratado.
21. Ejemplo de ello es el artículo 5 de la Directiva 74/63/CEE del Consejo, (5) que armonizaba los contenidos máximos para determinadas sustancias y productos en los alimentos. El apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 74/63 permite a un Estado miembro imponer provisionalmente contenidos máximos no especificados en la Directiva, cuando considera que existe un peligro para la salud; debe, sin embargo, informar de ello inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados miembros. A tenor del apartado 2 del artículo 5, se puede entonces adoptar la decisión de modificar la Directiva conforme al procedimiento que implica la intervención del Comité competente.
22. El Tribunal de Justicia examinó esta cuestión en el asunto Tedeschi. (6) Como explicó el Tribunal de Justicia:
"[...] cuando, con arreglo al artículo 100 del Tratado, las Directivas comunitarias prevén la armonización de medidas necesarias para garantizar la protección de la salud de los animales y de las personas y establecen unos procedimientos comunitarios de control de su cumplimiento, deja de estar justificado el recurso al artículo 36, y deben efectuarse los controles apropiados y adoptarse las medidas de protección en el marco establecido por la Directiva de armonización;
[...]
[...] en el ámbito de la armonización efectuada, el artículo 5 [de la Directiva 74/63] permite, no obstante, a los Estados miembros impedir, con carácter provisional, la comercialización en su territorio de alimentos para animales, que contengan substancias que puedan ser indeseables para la salud de los animales o de las personas aunque no se mencionen en los Anexos de la Directiva;
[...] si los artículos 6 y 9 de la Directiva disponen que, mediante un procedimiento comunitario, la lista de las sustancias indeseables podrá modificarse en función de la evolución de los conocimientos científicos o técnicos, estaba justificado, no obstante, prever igualmente el modo de remediar una laguna de las legislaciones armonizadas cuando surge un peligro que exige una intervención inmediata". (7)
23. Evidentemente, a menudo resultará juicioso establecer, en una Directiva, una cláusula que permita a los Estados miembros adoptar medidas provisionales que establezcan una excepción a las normas que contiene, cuando el objetivo del texto de que se trate sea la armonización de las disposiciones en materia de seguridad o de salud. En efecto, a falta de una cláusula de este tipo, la capacidad de reacción ante situaciones urgentes de los Estados miembros quedaría gravemente comprometida. La inserción de dicha cláusula será particularmente apropiada cuando la Directiva pretenda un nivel de protección elevado, como es el caso de las medidas adoptadas con arreglo al artículo 100 A. (8)
24. Resulta pues que el apartado 5 del artículo 100 A tiene por objeto obtener que el Consejo mantenga su práctica consistente en dotar a las medidas de armonización de cláusulas de salvaguardia apropiadas. (9) Aunque las cláusulas de salvaguardia puedan adoptar diversas formas, consisten generalmente en la combinación de dos disposiciones: una autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas provisionales que establecen excepciones a los requisitos armonizados de la Directiva, con sujeción a notificación inmediata a la Comisión, y la otra permite a esta última aplicar dichas medidas en el ámbito comunitario mediante un procedimiento que implica la intervención del Comité competente. (10) En otros casos, los Estados miembros no sólo tienen la facultad de retirar un producto del mercado, sino que, en determinadas circunstancias, tienen la obligación de hacerlo, incluso cuando el producto se atiene a las normas armonizadas, de modo que normalmente se debería permitir su libre circulación; se prevé entonces un procedimiento con vistas a la revisión de la normas armonizadas que han resultado ser inadecuadas. (11)
25. Sin embargo, la disposición impugnada en el caso de autos no se parece a ninguna de las cláusulas de salvaguardia que he analizado hasta ahora. La razón es evidente. Al contrario de las medidas de armonización de tipo corriente, la Directiva no presupone que los productos que se ajustan a sus requisitos deban poder circular libremente dentro de la Comunidad. El objetivo de la Directiva no es asegurar que los productos comercializados se atengan a exigencias particulares, sino simplemente que dichos productos "sean seguros" (apartado 1 del artículo 1), es decir, que satisfagan la "obligación general de seguridad" formulada en los artículos 3 y 4. Seguidamente, se evalúa la conformidad de un producto con dicha exigencia general de seguridad teniendo en cuenta las normativas nacionales especificas o, a falta de dicha normativa, las normas nacionales no obligatorias que incorporan al Derecho nacional una norma europea y las especificaciones técnicas comunitarias.
26. A diferencia de otras Directivas, que formulan obligaciones relativas a productos específicos, esta Directiva no presume en modo alguno que los productos que se atienen a una determinada serie de normas armonizadas sean seguros. (12) No hay pues necesidad alguna de una cláusula que habilite a los Estados miembros para adoptar, por motivos de salud o de seguridad, medidas provisionales que establezcan excepciones a los requisitos de la Directiva. El objetivo de la Directiva es, por el contrario, garantizar que los Estados miembros instauren un sistema apropiado de vigilancia y de control que les permita impedir que se comercialicen productos peligrosos y reaccionar, si es necesario, frente a situaciones de urgencia. El artículo 9 faculta a la Comisión para exigir este tipo de reacción a los Estados miembros.
27. De las consideraciones que anteceden se deduce que el artículo 9 no constituye una medida de salvaguardia basada en el apartado 5 del artículo 100 A del Tratado. La cuestión que se plantea entonces es si el Consejo estaba facultado para adoptar esta disposición en el marco de las competencias generales que le confiere el apartado 1 del artículo 100 A del Tratado.
2. Alcance del apartado 1 del artículo 100 A
28. El Gobierno alemán afirma que el apartado 1 del artículo 100 A no otorga en modo alguno al Consejo la facultad de adoptar él mismo una decisión como la que se especifica en el artículo 9 de la Directiva. Por consiguiente, considera que la disposición impugnada no es válida, en la medida en que su objetivo es delegar en la Comisión una facultad de la que no dispone el propio Consejo.
29. El Gobierno alemán reconoce que unas facultades del tipo de las concedidas por el artículo 9 pueden ser de utilidad en el contexto del mercado interior. Como observa el Consejo, una consecuencia, en particular, de la supresión de los controles en las fronteras es que resulta más difícil para los Estados miembros, actuando individualmente, impedir la circulación de los productos peligrosos dentro de su territorio. De este modo, por ejemplo, un producto prohibido en un Estado miembro puede ser importado en él libremente desde otro Estado miembro en el que no está sometido a idéntica restricción. Las facultades conferidas por el artículo 9 permiten, cuando ello resulte necesario, hacer frente, en el ámbito comunitario, a los riesgos graves e inmediatos para la salud y la seguridad de los consumidores, y garantizar que el establecimiento del mercado interior no afecte negativamente al nivel de protección.
30. Es pues indudable que, en lo referente al objetivo perseguido, el artículo 9 de la Directiva está comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 100 A, que, como hemos visto, prevé la adopción de medidas que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. No obstante, el Gobierno alemán alega que una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 no puede definirse en Derecho como una medida de armonización; por consiguiente, dicha decisión no corresponde al ámbito de aplicación del artículo 100 A.
31. El Gobierno alemán fundamenta esta afirmación en una distinción entre medidas de armonización, por una parte, y medidas de aplicación, por otra. (13) Considera que el artículo 100 sólo puede utilizarse para armonizar disposiciones normativas; no puede emplearse a efectos de asegurar la aplicación uniforme de estas disposiciones a casos individuales. Según este Gobierno, una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 de la Directiva cumple esta última función, puesto que puede, por ejemplo, imponer a un Estado miembro la retirada de un producto o de un lote de productos determinado; por consiguiente, las decisiones de este tipo no están comprendidas en el ámbito de aplicación de las facultades de armonización del Consejo. El Consejo no puede pues delegar dicha competencia a la Comisión en el contexto de una medida adoptada con arreglo al artículo 100 A.
32. No comparto este argumento. En primer lugar, es evidente que el artículo 100 A, como reconoce el Gobierno alemán, no tiene por objeto exclusivamente la armonización de las disposiciones legislativas. Del mismo modo que el artículo 100, el artículo 100 A está expresamente dirigido a la armonización de las disposiciones administrativas, al igual que las promulgadas por vía legal o reglamentaria. Las medidas de armonización pueden pues incluir obligaciones que exijan a las autoridades administrativas determinadas actuaciones, por ejemplo, la publicación de advertencias o la retirada de ciertos tipos de productos.
33. Además, plantea pocas dudas que el artículo 100 A pueda utilizarse para la armonización de disposiciones, legislativas o administrativas, que obstaculicen el comercio de determinados productos. De hecho, la armonización de dichas disposiciones constituye una parte importante del programa dirigido al establecimiento del mercado interior. De este modo, por ejemplo, puede ser necesario establecer listas de productos o de sustancias que no pueden contener los aromas (14) o los aditivos alimentarios, o los disolventes de extracción (15) o los productos cosméticos. (16) En ese caso, será necesario frecuentemente delegar a la Comisión competencias que le permitan adaptar dichas disposiciones a la luz de los últimos desarrollos del conocimiento técnico. (17) Sin embargo, en ciertos casos, la facultad de adaptar la Directiva concedida a la Comisión puede limitarse a las circunstancias en las que un Estado miembro ha adoptado previamente medidas urgentes. (18)
34. Por supuesto, el hecho de que el Consejo haya incluido en el pasado disposiciones de este tipo en medidas adoptadas con arreglo al artículo 100 A del Tratado no prueba por sí mismo que el Consejo disponga de dicha facultad. No obstante, tales ejemplos evidencian hasta qué punto se vería perjudicada la efectividad del artículo 100 A si se aceptara la interpretación del Gobierno alemán.
35. El Gobierno alemán intenta diferenciar las disposiciones del tipo que acabo de mencionar de la disposición controvertida en el presente asunto. Señala que, a diferencia del primer tipo de disposición, el artículo 9 no autoriza a la Comisión a modificar los términos de la Directiva para adaptarla al progreso técnico. Más bien, según sugiere el Gobierno alemán, el ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 9 supone la aplicación del requisito general de seguridad establecido por el artículo 3 para una situación específica: por ejemplo, la prohibición de un producto en particular. Por tanto, es significativo, desde su punto de vista, que la propia Directiva no contenga una lista de los productos prohibidos. No obstante, me parece que la distinción alegada por el Gobierno alemán es puramente formal, y no puede afectar de ningún modo la validez de la disposición impugnada. No puede existir una diferencia sustancial entre una facultad de modificar una lista de productos prohibidos por una Directiva y una facultad de adoptar una decisión independiente dirigida a los Estados miembros que tenga precisamente el mismo efecto.
36. Por otra parte, me parece que el Gobierno alemán realiza correctamente una distinción entre medidas de armonización, por una parte, y medidas de aplicación, por otra. Una cosa es establecer normas que deben ser aplicadas uniformemente en todos los Estados miembros y otra es adoptar las decisiones que aplican las normas a casos individuales. Es evidente que, conforme a ciertas disposiciones del Tratado, el Consejo puede delegar a la Comisión tanto la facultad de establecer normas como la facultad de adoptar decisiones individuales. (19) Por el contrario, el artículo 100 A se refiere únicamente a la armonización de las disposiciones nacionales. De ello se deduce que el artículo 100 A puede utilizarse sólo para adoptar medidas que establecen normas uniformes; la aplicación de dichas normas a los casos individuales es pues una cuestión que corresponde a las autoridades nacionales.
37. No obstante, como señala el Consejo, las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 9 de la Directiva son ciertamente medidas que deben ser aplicadas por las autoridades nacionales. Por supuesto, las decisiones pueden ser muy específicas, en el sentido de que pueden implicar la retirada de un producto o de un lote de productos concreto que ha resultado no ser seguro. No obstante, me parece que pueden considerarse acertadamente medidas de armonización. En efecto, el propósito de una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 es exigir a cada Estado miembro que garantice que todas las unidades del producto controvertido sean retiradas del mercado. Por lo tanto, una decisión adoptada conforme al artículo 9 establece una norma uniforme que debe ser aplicada por las autoridades de los Estados miembros. Esto, a mi modo de ver, es suficiente para rebatir el argumento principal del Gobierno alemán.
38. En las observaciones presentadas a propósito del escrito de intervención de la Comisión, el Gobierno alemán expone un argumento adicional en apoyo de su tesis de que una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 de la Directiva no constituye una medida de armonización. Sugiere que una decisión de este tipo puede "afectar directa e individualmente" al fabricante o al distribuidor del producto, en el sentido del artículo 173 del Tratado. Por consiguiente, el Gobierno alemán argumenta que una decisión así debe considerarse una medida de aplicación individual más que de armonización. No obstante, desde mi punto de vista, el hecho de que una decisión pueda afectar directa e individualmente a una empresa en particular no impide por sí mismo que la decisión constituya una medida de armonización, mientras su función sea armonizar disposiciones nacionales en favor del mercado interior.
39. Por lo tanto, no puedo aceptar que una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 sea un tipo de medida incompatible con la división de poderes existente entre las Instituciones comunitarias y los Estados miembros. El Gobierno alemán sugirió durante la vista que las autoridades federales alemanas no podían adoptar una medida de este tipo con respecto a los Laender; pero a mí me parece que semejante analogía con la división de poderes que efectúa la Constitución alemana no viene al caso. Las facultades de las Instituciones comunitarias tienen su origen en las disposiciones del Tratado. Estas facultades incluyen la facultad de armonizar disposiciones nacionales que otorga el artículo 100 A. Por lo tanto, es suficiente que las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 9 de la Directiva puedan considerarse medidas de armonización.
40. A mi modo de ver, de ello se deduce que debe desestimarse igualmente el segundo motivo de anulación del Gobierno alemán. Pasaré a considerar pues el tercer motivo, esto es, la violación del principio de proporcionalidad.
3. Proporcionalidad de la disposición impugnada
41. El Gobierno alemán alega que la disposición impugnada viola el principio de proporcionalidad, en el sentido de que su objetivo puede alcanzarse con medios menos onerosos para el Estado miembro interesado. En particular, el Gobierno alemán argumenta que no es necesario otorgar a la Comisión la facultad de adoptar una decisión obligatoria. A su modo de ver, la Comisión podría alcanzar igualmente el objetivo perseguido por la disposición controvertida mediante la adopción de un dictamen o de una recomendación. El Gobierno alemán sugiere que, si no se cumpliese el dictamen o la recomendación, la Comisión podría iniciar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado. Añade que este modo de proceder no daría lugar a un retraso injustificado, dada la facultad de que dispone el Tribunal de Justicia para ordenar medidas provisionales con arreglo a los artículos 185 o 186 del Tratado.
42. A mi modo de ver, estas alegaciones son erróneas. En primer lugar, el sentido del artículo 100 A es permitir la armonización de las disposiciones nacionales sin necesidad de interponer varios recursos por incumplimiento. En cualquier caso, no queda claro cómo podría la Comisión iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 169 contra un Estado miembro que no cumpliera un dictamen o una recomendación, que, por supuesto, según el tenor literal del artículo 189 del Tratado, no son vinculantes. De este modo, el Gobierno alemán no explica cómo podría la Comisión interponer un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro que, por ejemplo, se hubiera negado a prohibir la venta de un producto determinado. Como ha señalado el Consejo, esta negativa no puede ser contraria al artículo 30 del Tratado. Más bien, es la prohibición del producto la que, en su caso, necesitaría justificarse con respecto al Tratado en tanto que restricción a la libre circulación de mercancías.
43. A mayor abundamiento, es dudoso que la Comisión pueda, en estas circunstancias, iniciar un procedimiento contra un Estado miembro por infracción de la exigencia general de seguridad establecida por la Directiva. Es cierto que los artículos 3 y 4 de la Directiva exigen a los Estados miembros que establezcan un marco legislativo dentro del cual se pueda imponer a los productores y a los distribuidores la adopción de las medidas apropiadas. De modo similar, los artículos 5 y 6 exigen a los Estados miembros que creen unas autoridades con las facultades y competencias necesarias, y los artículos 7 y 8 imponen a los Estados miembros determinados requisitos de información. El artículo 14 establece varios requisitos de procedimiento. Sin embargo, me parece que la única disposición que puede dar lugar a obligaciones específicas en relación con un producto determinado es el propio artículo 9.
44. No obstante, en su réplica, el Gobierno alemán sugiere que la Comisión podría interponer un recurso contra un Estado miembro que ha incumplido sus obligaciones con arreglo a los artículos 5 y 6 de la Directiva. Es cierto que un Estado miembro incumpliría dichas obligaciones si no adoptara las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias, o no nombrara a las autoridades apropiadas para controlar su cumplimiento e imponer las sanciones adecuadas (artículo 5), o si no velara por que tengan las facultades necesarias para adoptar las medidas apropiadas (artículo 6). No obstante, queda claro que dichas disposiciones no contienen una obligación de retirar un producto determinado del mercado. A falta de una decisión adoptada conforme al artículo 9 de la Directiva, correspondería a las autoridades nacionales de cada Estado miembro decidir qué medidas deben adoptarse para enfrentarse a un riesgo real o aparente.
45. De ello se deduce que, a falta del artículo 9, la Comisión no dispondría de la facultad de garantizar que un producto no seguro quedara sujeto a las mismas prohibiciones o restricciones en todos los Estados miembros. Por lo tanto, al contrario de lo alegado por el Gobierno alemán, no puede considerarse que el artículo 9 es innecesario para lograr los objetivos previstos.
46. Tampoco resulta convincente la sugerencia del Gobierno alemán de recurrir a la facultad del Tribunal de Justicia para acordar medidas provisionales. Sería difícil argumentar que el Tribunal de Justicia es el foro ideal en el que decidir, con carácter urgente, cuándo no es seguro un determinado producto. Me parece que las cuestiones de este tipo se dilucidan de modo más apropiado, en primera instancia, en el Comité de urgencia en materia de seguridad de los productos, establecido por el artículo 10 de la Directiva. Si no se considera justificado un dictamen del Comité, siempre queda la posibilidad de impugnar la validez de la correspondiente decisión de la Comisión.
47. Por lo tanto, en mi opinión, el Gobierno alemán no ha conseguido probar que la disposición impugnada es desproporcionada.
Conclusión
48. Por consiguiente, desde mi punto de vista, debe desestimarse el recurso del Gobierno alemán. Debe condenarse pues en costas al Gobierno alemán con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento. No obstante, conforme al apartado 4 del artículo 69 de dicho Reglamento, la Comisión debe, como parte coadyuvante, cargar con sus propias costas.
49. Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia debería:
"1) Desestimar el recurso.
2) Condenar al Gobierno alemán al pago de las costas del Consejo.
3) Condenar a la Comisión al pago de sus propias costas."
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° DO L 228, p. 24.
(2) ° DO 1987, L 197, p. 33.
(3) ° Véase el punto 2, supra.
(4) ° Véase Pipkorn, en Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4.ª ed., Baden-Baden, 1991, pp. 2867-2868; Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act, Common Market Law Review, 24 (1987), pp. 398-399.
(5) ° De 17 de diciembre de 1973, relativa a la fijación de contenidos máximos para las sustancias y productos indeseables en la alimentación animal (DO 1974, L 38, p. 31; EE 03/07, p. 151), adoptada con arreglo a los artículos 43 y 100 del Tratado.
(6) ° Sentencia de 5 de octubre de 1977 (5/77, Rec. p. 1555).
(7) ° Véanse los apartados 35 a 38 de la sentencia.
(8) ° Véase el apartado 3 del artículo 100 A, citado en el punto 2, supra.
(9) ° Véanse, por ejemplo, el artículo 5 de la Directiva 88/344/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los disolventes de extracción utilizados en la fabricación de productos alimenticios y de sus ingredientes (DO L 157, p. 28); el artículo 7 de la Directiva 88/378/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la seguridad de los juguetes (DO L 187, p. 1); el artículo 21 de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción (DO 1989, L 40, p. 12); el artículo 12 de la Directiva 89/398/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1989, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los productos alimenticios destinados a una alimentación especial (DO L 186, p. 27), y el artículo 16 de la Directiva 90/220/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (DO L 117, p. 15).
(10) ° Véase Ehlermann, citado en la nota 4, supra, p. 398. El artículo 5 de la Directiva 88/344, antes citado en la nota 9, constituye un ejemplo de ello. De este modo, pueden adoptarse medidas provisionales con arreglo al apartado 1 del artículo 5, y la Comisión puede examinarlas con arreglo al apartado 2 del artículo 5; las medidas adoptadas pueden incorporarse a las modificaciones de la Directiva, conforme al apartado 3 del artículo 5.
(11) ° Véanse el artículo 21 de la Directiva 89/106 y el artículo 7 de la Directiva 88/378, citadas en la nota 9.
(12) ° Compárense el artículo 4 y el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 88/378 con el apartado 2 del artículo 4 y el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 89/106, antes citados en la nota 9.
(13) ° Véase la sentencia de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo (16/88, Rec. p. 3457), apartado 11.
(14) ° Véase el artículo 4 de la Directiva 88/388/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en el ámbito de los aromas que se utilizan en los productos alimenticios y de los materiales de base para su producción (DO L 184, p. 61).
(15) ° Véanse los artículos 2 y 3 de la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO 1989, L 40, p. 27), y el artículo 2 de la Directiva 88/344, antes citada en la nota 9.
(16) ° Véase el artículo 4 de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262, p. 169; EE 15/01, p. 206), adoptada con arreglo al artículo 100 del Tratado.
(17) ° Véanse, por ejemplo, el apartado 2 del artículo 8 y el apartado 3 del artículo 12 de la Directiva 76/768, citada en la nota 16, y la Duodécima Directiva 90/121/CEE de la Comisión, de 20 de febrero de 1990, por la que se adaptan al progreso técnico los Anexos II, III, IV, V y VI de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 71, p. 40), Directiva analizada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de enero de 1994, Angelopharm (C-212/91, Rec. p. I-171).
(18) ° Este es el caso de la Directiva 88/344, antes citada en la nota 9 (véase el artículo 5). La Directiva 76/768, citada en la nota 16, dispone, por su parte, a la vez la facultad general de adaptar la Directiva al progreso técnico (apartado 2 del artículo 8) y la facultad de proceder a adaptaciones técnicas a la luz de las medidas de salvaguardia adoptadas por un Estado miembro (apartado 3 del artículo 12).
(19) ° Véase el asunto C-16/88, Comisión/Consejo, antes citado en la nota 13.