Preliminär utgåva
TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
(*)
” Jordbruk – Strategisk plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) – Förordning (EU) nr 2021/2115 – Regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna har upprättat inom ramen för GJP – Kommissionens godkännande – Avslag på begäran om intern omprövning – Artikel
10.1 i förordning (EG) nr 1367/2006 – Artikel
13 i förordning nr 2021/2115 – Felaktig rättstillämpning – Uppenbart oriktig bedömning ”
I mål T-399/23,
ClientEarth, Ixelles (Belgien),
Collectif Nourrir, Montreuil (Frankrike),
företrädda av advokaterna C. Baldon och N. Braoudakis,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen,
företrädd av A.-C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot och C. Perrin, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike,
företrädd av B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou och F. du Couëdic, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden L. Truchot, samt domarna H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (referent), T. Perišin och R. Meyer,
justitiesekreterare: handläggaren M. P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
och förhandlingen den 13 december 2024,
följande
Dom(1)
1        Sökandena, ClientEarth och
Collectif Nourrir, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 5 maj 2023 (nedan kallat det angripna beslutet) om avslag på deras begäran om intern omprövning av kommissionens genomförandebeslut C(2022) 6012 final av den 31 augusti 2022 om godkännande av Frankrikes strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 för att få stöd från unionen som finansieras genom Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (nedan kallat beslutet om godkännande).
I.      Bakgrund till tvisten
2        Sökandena i målet är dels
ClientEarth, en ideell förening bildad enligt belgisk rätt som verkar för att främja skyddet av miljön, dels
Collectif Nourrir, en ideell förening bildad enligt fransk rätt som har till syfte att skydda miljön, skapa relationer
mellan miljöföreningar och miljöorganisationer och främja en ekologisk jordbrukspolitik.
3        Den 22 december 2021 lämnade Republiken Frankrike, med stöd av artikel       118.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013 (EUT L 435, 2021,
s. 1), in ett förslag till strategisk plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (nedan kallad strategisk GJP-plan) för perioden 2023–2027 till kommissionen.
4        Efter att ha bedömt Republiken Frankrikes förslag till strategisk GJP-plan (nedan kallad den franska strategiska GJP-planen) lämnade kommissionen, i enlighet med artikel 118.2 i förordning 2021/2115, den 31 mars 2022 synpunkter på förslaget och begärde
att Republiken Frankrike skulle inkomma med ytterligare uppgifter.
5        Den 22 april 2022 översände Republiken Frankrike en skrivelse till kommissionen med kommentarer till de synpunkter som framförts i den ovan i punkt 4 nämnda skrivelsen av den 31 mars 2022.
6        Den 4 augusti 2022 översände Republiken Frankrike uppgifter till kommissionen som svar på kommissionens synpunkter och lade fram en reviderad version av sitt förslag till strategisk GJP-plan.
7        Den 31 augusti antog kommissionen beslutet om godkännande med stöd av artikel 118.4 i förordning 2021/2115.
8        Genom skrivelse av den 3 november 2022 begärde sökandena med stöd av artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13, nedan kallad Århusförordningen), i dess lydelse enligt
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2001,
s. 1), en intern omprövning av beslutet om godkännande (nedan kallad begäran om intern omprövning). Sökandena ansåg att kommissionen hade överskridit sin behörighet genom att godkänna den franska strategiska GJP-planen trots att denna var oförenlig med de väsentliga kraven i förordning 2021/2115. I andra hand gjorde sökandena gällande att kommissionen hade gjort sig skyldig till flera uppenbart oriktiga bedömningar, bland annat eftersom den franska strategiska GJP-planen inte på ett effektivt sätt kunde bidra till att uppnå de specifika målen i artikel 6.1 d–f i förordning 2021/2115 om att begränsa klimatförändringarna, skydda naturresurser genom att minska beroendet av kemikalier
och stoppa och vända förlusten av biologisk mångfald (nedan kallade de specifika miljö- och klimatmålen).
9        Genom det angripna beslutet informerade kommissionsledamoten med ansvar för jordbruk sökandena om att han inte godtog något av de rättsliga och vetenskapliga påståenden som hade åberopats till stöd för deras begäran om intern omprövning.
Kommissionen ansåg följaktligen att begäran var ogrundad och avslog den.
II.    Parternas yrkanden
10      Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–        ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
11      Kommissionen har yrkat att tribunalen
ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
12      Republiken Frankrike har i sin interventionsinlaga till stöd för kommissionens yrkanden yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
III. Tillämpliga bestämmelser
13      Till stöd
för sin talan har sökandena åberopat fyra grunder.
–        Den första grunden avser flera fel vad gäller kommissionens behörighet att anta beslutet om godkännande.
–        Den andra grunden avser uppenbart oriktig bedömning vad gäller den franska strategiska GJP-planens bidrag till det specifika mål som anges i artikel 6.1 d i förordning 2021/2115 (nedan kallat det
specifika målet D) om att minska utsläppen av växthusgaser och till de långsiktiga nationella mål som anges i artikel 109.2 i denna förordning (nedan kallade
de långsiktiga nationella målen) rörande detta mål.
–        Den tredje grunden avser
en uppenbart
oriktig bedömning vad gäller den franska strategiska GJP-planens bidrag till det specifika mål som anges i artikel 6.1 e i förordning
202172115, bland annat att skydda vattenresurserna (nedan kallat det specifika målet E) och till de långsiktiga nationella målen rörande detta mål.
–        Den fjärde grunden avser uppenbart oriktig bedömning vad gäller den franska strategiska GJP-planens bidrag till det specifika mål som anges i artikel 6.1 f i
förordning 2021/2115 om bevarandet och återställandet av den biologiska mångfalden (nedan kallat det specifika målet F).
14      Tribunalen erinrar om att enligt rättspraxis ska tribunalen tolka grunderna utifrån deras innehåll snarare än utifrån hur de kvalificeras och således göra en kvalificering av grunderna och argumenten i talan
(se dom av den 5 september 2014, Éditions Odile Jacob/kommissionen, T-471/11, EU:T:2014:739, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
15      Det framgår av en bedömning av innehållet i sökandenas inlagor att den första grunden i ansökan inte avser kommissionens eventuellt bristande behörighet att godkänna den franska strategiska GJP-planen. Genom den första grunden har sökandena nämligen bestritt det sätt på vilket kommissionen utövade sin behörighet, genom att den inte iakttog gränserna för det mandat som den tilldelats genom artikel 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115 när den antog beslutet om godkännande. När sökandena vid förhandlingen tillfrågades om denna grunds räckvidd bekräftade de denna tolkning.
16      Under dessa omständigheter konstaterar tribunalen att den första grunden i själva verket består av tre delar, varav den första delgrunden avser felaktig rättstillämpning vad gäller arten och omfattningen av kommissionens kontroll enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115, den andra delgrunden avser felaktig rättstillämpning vad gäller tolkningen av gränserna för kommissionens genomförandebefogenheter enligt artikel 118.4 och 118.6 i denna förordning och den tredje delgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning av huruvida den franska GJP-planen
var förenlig med de väsentliga delarna av nämnda förordning.
A.      Allmänna anmärkningar
17      Omfattningen av den domstolsprövning som unionsdomstolen gör vid sin prövning av en talan om ogiltigförklaring som väckts med stöd av artikel 12 i Århusförordningen mot ett beslut om en begäran om intern omprövning med stöd av artikel 10 i samma förordning skiljer sig inte från omfattningen av den domstolsprövning som tribunalen gör av huruvida skälen till de angripna besluten är välgrundade, och som sker direkt på grundval av artikel 263.2 och 263.4 FEUF, när ett sådant beslut grundar sig på komplicerade tekniska och vetenskapliga bedömningar (se, för ett liknande resonemang,
dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen, T-177/13, ej publicerad, EU:T:2016:736, punkt 81, dom av den 18 oktober 2023, TestBioTech/kommissionen, T-605/21, ej publicerad, EU:T:2023:648, punkt 18 och dom av den 25 juni 2025, ClientEarth/rådet, T-648/22, ej publicerad, EU:T:2025:631, punkt 105).
18      Tribunalen erinrar om att när en unionsinstitution uppmanas att göra komplicerade bedömningar förfogar den över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande är underkastat en domstolsprövning som är begränsad till en kontroll av att det inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att den behöriga myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning
(se dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen, T-177/13, ej publicerad, EU:T:2016:736, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
19      För att en institution ska kunna anses ha gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av komplicerade faktiska omständigheter som motiverar att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras krävs
att sökandens bevisning är tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som anges i beslutet i fråga förlorar sin trovärdighet. Med förbehåll för denna prövning av trovärdigheten ankommer det inte på tribunalen att ersätta den bedömning av de komplicerade faktiska omständigheterna som den som har antagit beslutet har gjort med sin egen bedömning. Grunden avseende en uppenbart oriktig bedömning ska följaktligen underkännas, om den ifrågasatta bedömningen kan anses vara korrekt eller giltig trots de omständigheter som anförts av sökanden. Detta är särskilt fallet när beslutet i fråga innehåller felaktigheter som sammantagna endast är av mindre betydelse och inte kan ha varit avgörande för förvaltningens beslut
(se dom av den 4 april 2019, ClientEarth/kommissionen, T-108/17, EU:T:2019:215, punkt 246 och där angiven rättspraxis).
20      Begränsningen av unionsdomstolens prövning påverkar inte heller dess skyldighet att pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits (se dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen, T-177/13, ej publicerad, EU:T:2016:736, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
[utelämnas]
C.      Den första grunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av artikel 118.3, 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115 och en uppenbart oriktig bedömning av huruvida den franska strategiska GJP-planen iakttar väsentliga delar av nämnda förordning
45      Som framgår av punkt 16 ovan består den första grunden av tre delar.
46      Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva den första grundens andra del, avseende
ifrågasättandet av gränserna för de genomförandebefogenheter som kommissionen tilldelas genom artikel 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115 för att anta beslutet om godkännande, därefter den första delgrunden avseende arten och omfattningen av kommissionens kontroll enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115 och slutligen den tredje delgrunden avseende en uppenbart oriktig bedömning.
1.      Den första grundens andra del: Felaktig rättstillämpning vad gäller gränserna för de genomförandebefogenheter som kommissionen tilldelas genom artikel 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115
47      Den första grundens andra del består av två invändningar.
Den första invändningen avser kommissionens vägran att godta att en genomförandeakt, såsom beslutet om godkännande, måste
överensstämma med de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten och den andra invändningen avser kommissionens vägran att betrakta de specifika miljö- och klimatmålen som väsentliga delar av förordning 2021/2115.
a)      Den första invändningen: Kommissionens vägran att godta att en genomförandeakt, såsom beslutet om godkännande, måste överensstämma med de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten
48      Sökandena har gjort gällande att övervägandena i underavsnitt 4.1 i bilagan till det angripna beslutet är behäftade med en felaktig rättstillämpning i form av kommissionens vägran att godta att en genomförandeakt, såsom beslutet om godkännande, måste
överensstämma med de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten. Enligt sökandena är kommissionens genomförandebefogenhet enligt artikel 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115 inte enbart beroende av att det föreligger en delegering av befogenhet att anta ett sådant beslut om godkännande, utan även av att genomförandeakten, i enlighet med artikel 291 FEUF, överensstämmer med de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten.
49      Kommission har, med stöd av rådet, bestritt sökandenas argument.
50      Enligt artikel 291.1 FEUF
ska medlemsstaterna vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. I punkt 2 i samma artikel föreskrivs emellertid att om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall
och inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, Europeiska unionens råd tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Enligt artikel 291.4 FEUF ska ordet ”genomförande” införas i rubriken till genomförandeakterna.
51      Det framgår av beslutet om godkännande att detta grundar sig på artikel 118.6 i förordning 2021/2115, enligt vilken kommissionen ska godkänna varje strategisk GJP-plan genom ett genomförandebeslut förutsatt att de krav som anges i punkt 4 i samma artikel iakttas.
52      Under dessa omständigheter avgränsas den genomförandebefogenhet som kommissionens har tilldelats både av artikel 291.2 FEUF och av artikel 118 i förordning 2021/2115.
53      Av domstolens praxis följer att begreppet ”genomföra” omfattar både utarbetande av tillämpningsföreskrifter och tillämpning av bestämmelser i särskilda fall genom rättsakter som inte äger allmän giltighet (se dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet, C-440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
54      I förevarande fall syftar beslutet om godkännande till att godkänna förslaget till den franska strategiska GJP-planen, så att denna kan få rättsverkningar i enlighet med artikel 118.4 och 118.7 i förordning 2021/2115.
55      Beslutet om godkännande intygar således att en nationell rättsakt, det vill säga den franska strategiska GJP-planen, uppfyller ett antal villkor som anges i förordning 2021/2115. Beslutet riktar sig till Republiken Frankrike och utgör ett förberedande steg inför genomförandet av den nationella rättsliga ramen för beviljande av unionsstöd till jordbrukare och andra stödmottagare på grundval av den godkända franska strategiska GJP-planen.
56      Enligt artikel 118.4 i förordning 2021/2115 ska kommissionen godkänna förslaget till strategisk GJP-plan förutsatt att all nödvändig information har lämnats in och att planen är förenlig med artikel 9 och de övriga krav som anges i den förordningen och i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013 (EUT L 435, 2021,
s. 187) samt de delegerade akter och genomförandeakter som antas i enlighet med dessa.
57      I detta sammanhang framgår det av skälen 27, 97 och 110, och av artiklarna 9 och 118, i förordning 2021/2115 att godkännandeförfarandet syftar till att säkerställa att den strategiska GJP-plan som medlemsstaterna antar för att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken på nationell nivå är förenlig med unionsbestämmelserna, bland annat med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom dessa fastställs i artikel 39 FEUF och preciseras i denna förordning.
58      Av ovanstående bestämmelser följer att kommissionen har getts genomförandebefogenheter för att kontrollera att varje förslag till strategisk GJP-plan är förenligt med kraven i förordning 2021/2115.
59      Den genomförandebefogenhet att anta ett beslut om godkännande som kommissionen har tilldelats genom artikel 291 FEUF och artikel 118 i förordning 2021/2115 är således begränsad till att kontrollera huruvida en viss typ av rättsakt, nämligen förslag till strategiska GJP-planer, är förenlig med unionsrätten.
Frågan huruvida gränserna för denna befogenhet har iakttagits ska därför prövas inte bara mot bakgrund av förordningens allmänna grundläggande mål, utan även mot bakgrund av samtliga krav som anges i artikel 118.4 i förordning 2021/2115.
60      I förevarande fall har kommissionen i underavsnitt 4.1 i bilagan till det angripna beslutet, som svar på det skäl för omprövning som avser bristande befogenhet att anta beslutet om godkännande, erinrat om att varje institution, i enlighet med artikel 13.2 FEU, ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen. Enligt kommissionen
ska frågan huruvida en rättsakt har antagits utan befogenhet bedömas utifrån den rättsliga grund som gör det möjligt för denna institution att agera, oavsett om denna är underförstådd eller uttrycklig. Om kommissionen antas ha överskridit gränserna för sin befogenhet att anta en viss rättsakt är den fortfarande behörig att anta rättsakten trots det rättsstridiga handlande som den har gjort sig skyldig till vid utövandet av denna befogenhet. Kommissionen anser därför att de argument som anförts till stöd för detta skäl saknar grund när det har bestritts att principen om tilldelade befogenheter inte har iakttagits.
61      I det angripna beslutet påpekade kommissionen nämligen att artikel 118.4 och 118.6 i förordning 2021/2115 uttryckligen ger kommissionen befogenhet att godkänna medlemsstaternas förslag till strategiska GJP-planer. Kommissionen preciserade att beslut om godkännande som antas på denna grund inte syftar till att ändra eller komplettera den grundläggande rättsakten, det vill säga nämnda förordning, eller att utarbeta tillämpningsföreskrifter.
Kommissionen har i detta sammanhang erinrat om att de strategiska GJP-planerna utarbetas av medlemsstaterna, i enlighet med artikel 104 i nämnda förordning, för att genomföra unionens stöd för att uppnå de specifika mål som anges i artikel 6.1 och 6.2 i förordningen och att planerna ska uppfylla samtliga krav som anges i förordningen.
62      I det angripna beslutet anser kommissionen således att den ska pröva huruvida de argument som åberopats till stöd för att den saknade befogenhet att godkänna den franska strategiska GJP-planen styrker att det har skett en överträdelse av förordning 2021/2115, delegerade akter eller genomförandeakter som antagits med tillämpning av denna förordning, och att de påstådda överträdelserna ska prövas enligt artikel 10.1 i Århusförordningen, eftersom de utgör ”miljörätt” i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen.
63      Tribunalen konstaterar emellertid att sökandenas invändning att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att en genomförandeakt, såsom beslutet om godkännande, inte behövde överensstämma med de väsentliga delarna av den grundläggande rättsakten inte är en fråga som omfattas av miljörätten
i den mening som avses i Århusförordningen. Även om det antas att det finns fog för denna invändning
går det inte att av detta dra slutsatsen att det har skett en sådan överträdelse av miljörätten i den mening som avses i Århusförordningen att det angripna beslutet kan ogiltigförklaras. Som kommissionen har påpekat är den i samband med en intern omprövning nämligen endast skyldig att pröva begäran i den mån sökanden gör gällande att den förvaltningsåtgärd som avses strider mot miljörätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2018, TestBioTech/kommissionen, T-33/16, EU:T:2018:135, punkterna 48, 68 och 78).
64      Tribunalen erinrar om att det inte finns någon bestämmelse i fördragen som ålägger unionsdomstolen att under alla omständigheter pröva huruvida det finns fog för de grunder eller argument som har åberopats till stöd för de yrkanden som den har att pröva. Tvärtom kan unionsdomstolen, av skäl som avser en effektiv rättskipning, avstå från att pröva huruvida det finns fog för grunder som inte kan tas upp till sakprövning eller är verkningslösa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 2022, HIM/kommissionen, C-500/21 P, ej publicerad, EU:C:2022:741, punkterna 72 och 73).
65      Eftersom denna invändning från sökandena är verkningslös saknas det anledning att pröva huruvida den är välgrundad.
66      Den första invändningen i den andra delgrunden kan
således inte godtas, eftersom den
är verkningslös.
b)      Den andra invändningen: Kommissionens vägran att betrakta de specifika miljö- och klimatmålen i förordning 2021/2115 som väsentliga delar
67      Sökandena har kritiserat kommissionen för att i det angripna beslutet inte ha betraktat de specifika miljö- och klimatmålen som väsentliga delar av förordning 2021/2115 i den mening som avses i domstolens rättspraxis angående artikel 291 FEUF.
68      Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt sökandenas argument.
69      I förevarande fall anser kommissionen, i underavsnitt 3.2 i bilagan till det angripna beslutet, att de specifika miljö- och klimatmålen inte utgör centrala delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt kommissionen råder det inte någon hierarki mellan de specifika mål som anges i artikel 6 i förordning 2021/2115, som följer av artikel 105 i samma förordning.
70      Enligt underavsnitt 3.3 i bilagan till det angripna beslutet ska dessutom en strategisk GJP-plan godkännas så snart den interventionsstrategi som planen innehåller och dess delar är lämpliga för att uppnå de mål som fastställs i förordning 2021/2115 och planen är förenlig med samma förordning och med förordning 2021/2116.
71      Eftersom kommissionen således inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i det angripna beslutet fann att beslutet om godkännande måste uppfylla samtliga krav i förordning 2021/2115, inbegripet artikel 118.4 däri, och de krav som det hänvisas till i denna artikel, bland annat iakttagandet av de specifika miljö- och klimatmålen, saknar kommissionens vägran att kvalificera dessa allmänna mål som väsentliga betydelse för det angripna beslutets lagenlighet.
72      Den andra invändningen är således verkningslös och talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den första grundens andra del.
2.      Den första grundens första del: Felaktig rättstillämpning vad gäller arten och omfattningen av kommissionens kontroll enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115
73      Den första grundens första del består av två invändningar, dels felaktig rättstillämpning vad gäller arten av den kontroll av förslag till strategiska GJP-planer som kommissionen utfört enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115, dels felaktig rättstillämpning vad gäller kommissionens underlåtenhet att beakta omfattningen av sin kontroll av förslag till strategiska GJP-planer.
a)      Den första invändningen: Felaktig rättstillämpning vad gäller arten av den kontroll av förslag till GJP-planer som kommissionen utfört enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115
74      Sökandena har i huvudsak gjort gällande att övervägandena i avsnitt 3 i bilagan till det angripna beslutet är behäftade med felaktig rättstillämpning vad gäller arten av den kontroll av förslag till GJP-planer som kommissionen utfört
enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115. Enligt sökandena har kommissionen gjort en alltför restriktiv tolkning och begränsat sig till en kontroll av att formkravet avseende tillhandahållande av all nödvändig information avseende förslaget till strategisk GJP-plan är uppfyllt. Medlemsstaternas autonomi vid utformningen av interventionsstrategin för sina strategiska GJP-planer är beroende av att den ram och de mål som fastställs i nämnda förordning iakttas.
75      Sökandena har för det första kritiserat kommissionen för att i underavsnitt 3.3 i bilagan till det angripna beslutet
ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vad gäller arten av de synpunkter som lämnats till Republiken Frankrike enligt artikel 118.3 i förordning 2021/2115. Enligt sökandena förvrängde kommissionen omfattningen av dessa synpunkter genom att minimera de punkter som inte var förenliga med förordningen.
76      Sökandena anser vidare att kommissionens centrala roll i godkännandefasen av förslag till strategiska GJP-planer följer såväl av artikel 118.4 i förordning 2021/2115 som av den allmänna systematiken i nämnda förordning. Enligt sökandena kräver denna artikel, jämförd med artikel 109.2 och artikel 111 första stycket c i samma förordning, att varje förslag till strategisk GJP-plan uppfyller de materiella villkoren, särskilt
artikel 9, och andra krav som anges i denna förordning.
I detta avseende är det endast en kontroll av att de formella och materiella villkoren är uppfyllda som gör det möjligt dels att konkret bedöma effekterna av förslaget till strategisk GJP-plan, ställa frågor till medlemsstatens förklaringar och val och uppmärksamma eventuella oförenligheter och resterande brister, dels att säkerställa den gemensamma jordbrukspolitikens gemensamma karaktär genom att undvika varje risk för åternationalisering.
77      Sökandena anser således att kommissionens kontroll av de materiella villkoren inte enbart ska grunda sig på de analyser som medlemsstaterna förväntas göra enligt förordning 2021/2115, utan även på kommissionens egna kunskaper och i förekommande fall på tillgängliga analysrapporter i ämnet.
Således kan varken ämnets komplexitet eller tidsfristen för att godkänna varje förslag motivera en lägre grad av kontroll av förslagen till GJP-planer.
78      Inom ramen för denna invändning har sökandena bestritt den tolkning av artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115 som kommissionen gjorde i det angripna beslutet.
79      Det är nödvändigt att pröva den rättsliga ram som ger kommissionen en sådan befogenhet att godkänna förslag till GJP-planer innan det prövas huruvida det har skett en felaktig rättstillämpning i samband med svaret på sökandenas begäran om intern omprövning i det angripna beslutet.
1)      Arten av den kontroll som utförts enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115
80      Tribunalen erinrar om att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är dess lydelse som ska beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i, eller själva förberedelsearbetet
(se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vattenkraftverk i
Aalter och
Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 37, och dom av den 3 september 2024, Illumina och
Grail/kommissionen, C-611/22 P och C-625/22 P, EU:C:2024:677, punkterna 126 och 127 och där angiven rättspraxis).
81      I artikel 118 i förordning 2021/2115 beskrivs förfarandet för utvärdering och godkännande av varje förslag till strategisk GJP-plan. I artikel 118.1 föreskrivs att varje medlemsstat ska lämna in ett förslag till strategisk GJP-plan
till kommissionen.
82      I artikel 118.2 i förordning 2021/2115 föreskrivs att kommissionen ska bedöma den strategiska GJP-plan som lämnats in till den med avseende på dess fullständighet, dess konsekvens och överensstämmelse med de allmänna principerna i unionsrätten, med nämnda förordning och de delegerade akter och genomförandeakter som antas i enlighet med den och med förordning (EU) 2021/2116, hur effektivt den bidrar till uppnåendet av de specifika mål som anges i artikel 6.1 och 6.2 i förordning 2021/2115 och dess inverkan på den inre marknadens funktion och snedvridning av konkurrensen, graden av administrativ börda för stödmottagarna och förvaltningen.
83      Enligt artikel 118.3 första stycket i
förordning 2021/2115 får kommissionen lämna synpunkter till medlemsstaterna inom tre månader från det att den strategiska GJP-planen har lämnats in. I artikel 118.3 andra stycket föreskrivs att medlemsstaten ska förse kommissionen med alla ytterligare uppgifter som behövs och om nödvändigt revidera förslaget till strategisk GJP-plan.
84      I artikel 118.4 i förordning 2021/2115 fastställs kriterierna för att godkänna förslag till strategiska GJP-planer. För det första ska all nödvändig information som avses i artikel 118.3 i samma förordning ha lämnats in till kommissionen och ska
förslaget till strategisk GJP-plan vara förenlig med artikel 9 och de övriga krav som anges i nämnda förordning och i förordning (EU) 2021/2116 samt de delegerade akter och genomförandeakter som antas i enlighet med dessa. Godkännandet ska uteslutande grundas på akter som är rättsligt bindande för medlemsstaterna.
85      För det första framgår det av ordalydelsen i artikel 118.3 i förordning 2021/2115 att kommissionens synpunkter
inte bara kan röra inlämnandet av ytterligare
uppgifter, utan även leda till en revidering av förslaget till GJP-plan. Användningen av uttrycket ”om nödvändigt” innebär att behovet av ändringar beror på synpunkternas natur. I sina synpunkter kan kommissionen således peka på att förslaget till strategisk GJP-plan inte är förenligt med de krav som anges i artikel 118.4 i förordning 2021/2115. Medlemsstaten blir därför tvungen att ändra planen för att få kommissionens godkännande. Dessa synpunkter kan emellertid även innehålla förslag på hur medlemsstaten skulle kunna förbättra sitt förslag till strategisk GJP-plan, eller till och med frågor om vissa aspekter av förslaget, utan att förslaget för den skull behöver revideras.
86      Tribunalen erinrar dessutom om att kommissionens synpunkter på varje förslag till strategisk GJP-plan endast utgör en mellanliggande åtgärd i samband med utarbetandet av förslaget till strategisk GJP-plan. I artikel 18.4 i förordning 2012/115 föreskrivs nämligen att godkännandet följer av prövningen av det reviderade förslaget till strategisk GJP-plan.
87      Enligt artikel 118.4
i förordning 2021/2115 ska kommissionen dessutom göra en dubbel kontroll av förslaget till strategisk GJP-plan, nämligen dels kontrollera dess fullständighet med avseende på samtliga nödvändiga uppgifter, dels kontrollera dess förenlighet med de uttömmande unionsrättsliga krav som räknats upp.
88      För det andra ger den kontextuella tolkningen stöd åt den bokstavstolkning som nämns i punkterna 83–87 ovan.
89      Enligt artikel 118 i förordning 2021/2115 ska kommissionen först bedöma varje förslag till strategisk GJP-plan i förhållande till en uttömmande förteckning över kriterier som anges i punkt 2 i denna artikel. Kommissionen ska särskilt bedöma planens fullständighet, dess konsekvens och överensstämmelse med de allmänna principerna i unionsrätten, med nämnda förordning och de delegerade akter och genomförandeakter som antas i enlighet med den och med förordning (EU) 2021/2116, hur effektivt den bidrar till uppnåendet av de specifika mål som anges i artikel 6.1 och 6.2 och dess inverkan på den inre marknadens funktion och snedvridning av konkurrensen, graden av administrativ börda för stödmottagarna och förvaltningen. I artikel 118.2 andra meningen preciseras att kommissionen ”särskilt” ska bedöma lämpligheten av ett antal delar som dessa förslag består av. Användningen av ett sådant uttryck tyder på att det inte rör sig om en ytterligare bedömning, utan snarare om en av delarna
i denna fas.
90      Kommissionen inleder därefter ett förfarande tillsammans med medlemsstaten under vilket kommissionen kan lämna synpunkter i enlighet med artikel 118.3 i förordning 2021/2115. Som påpekades i punkterna 83 och 85 ovan
preciseras det i nämnda artikel att innehållet i dessa synpunkter beror på resultatet av den bedömning av varje förslag till strategisk GJP-plan som kommissionen tidigare har varit tvungen att göra. Det föreskrivs inte att synpunkterna ska begränsas till frågor som rör förenligheten med nämnda förordning.
I denna artikel fastställs även vilka potentiella konsekvenser
som kan dras av dessa synpunkter.
91      Slutligen antar kommissionen, efter en dialog med medlemsstaten, ett genomförandebeslut om godkännande av förslaget till strategisk GJP-plan, eventuellt ändrat till följd av kommissionens synpunkter, förutsatt att detta är förenligt med de unionsrättsliga krav som anges i artikel 118.4 i förordning 2021/2115. Tribunalen påpekar i detta sammanhang att det i artikel 118.5 i nämnda förordning preciseras att godkännandet av den strategiska GJP-planen ska ges senast sex månader efter det att medlemsstaten lämnade in den och att godkännandet inte ska omfatta de uppgifter som avses i artikel 113 c och i bilagorna I–IV till den strategiska GJP-plan som avses i artikel 107.2 a–d, och som innehåller en förhandsbedömning, inbegripet en strategisk miljöbedömning, en analys av situationen med avseende på starka och svaga sidor, möjligheter och hot (nedan kallad swot-analysen), samråd med parterna och det grödspecifika stödet för bomull i enlighet med artikel 115.1–4 i samma förordning.
92      I artikel 1.2 i förordning 2021/2115 påpekas dessutom att det är kommissionen som godkänner de strategiska GJP-planerna och att det är medlemsstaterna som utarbetar dem.
93      Vad gäller medlemsstaternas roll fastställs det i artikel 104.1 i förordning 2021/2115 att dessa ska upprätta strategiska GJP-planer för att genomföra det stöd från unionen som finansieras ur Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).
94      Enligt artikel 8 i förordning 2021/2115 ska medlemsstaterna uppnå målen i artiklarna 5 och 6 i nämnda förordning genom att fastställa interventioner på grundval av de interventionstyper som anges i nämnda förordning i enlighet med sin behovsbedömning och de gemensamma krav som anges i samma förordning.
95      I artiklarna 9–84 i förordning 2021/2115 fastställs de interventionstyper och gemensamma krav som medlemsstaterna ska tillämpa för att säkerställa den gemensamma jordbrukspolitikens gemensamma karaktär. I artiklarna 107–115
fastställs krav med avseende på de strategiska GJP-planernas innehåll. Dessa är vägledande dokument om varje medlemsstats strategi för att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken.
96      Vad för det första gäller kommissionen ska denna, såsom bland annat framgår av artikel 152 i förordning 2021/2115, anta de olika delegerade akter som är nödvändiga för att genomföra denna förordning.
För det andra har kommissionen till uppgift att anta genomförandeakter, vilket framgår av artiklarna 11.2, 37.6, 38.6, 59.8, 117, 123.5, 126.5, 133, 134.14, 143.4, 148 och 150.3 i nämnda förordning. För det tredje ska kommissionen enligt artiklarna 120–143 i samma förordning
övervaka och utvärdera genomförandet av de strategiska GJP-planer som har godkänts av medlemsstaterna.
97      Av förordning 2021/2115 följer således att arbetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen främjar en större subsidiaritet inom en gemensam ram som ska säkerställa att de val som görs på nationell nivå är förenliga med unionens prioriteringar och mål.
98      För det tredje bekräftar den teleologiska tolkningen den bokstavstolkning och kontextuella tolkning som gjordes i punkterna 83–97 ovan.
99      Tribunalen erinrar till att börja med om att unionens och medlemsstaternas delade befogenheter enligt artikel 4.2 FEUF bland annat ska tillämpas på jordbruksområdet.
100    I artikel 5 i förordning 2021/2115 anges dessutom att målen för den gemensamma jordbrukspolitiken ska eftersträvas med iakttagande av subsidiaritetsprincipen.
101    I detta sammanhang följer det av skäl 3 i förordning 2021/2115 att metoden för att förvalta den gemensamma jordbrukspolitiken numera följer en ny strategi som bygger på tanken att unionen fastställer de viktigaste politiska parametrarna, medan medlemsstaterna ges större ansvar för hur de uppfyller målen. Genom stärkt subsidiaritet är det på så sätt möjligt att ta större hänsyn till lokala villkor och behov och jordbruksverksamhetens särskilda karaktär. Av skälen 27, 96 och 97 i nämnda förordning framgår att förordningen
överför ansvar till medlemsstaterna.
102    Det nya sätt för förvaltning av den gemensamma jordbrukspolitiken som har införts av unionslagstiftaren grundar sig således på ett system med samarbete som ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning i syfte att anpassa interventionerna till specifika behov i deras nationella jordbruk samtidigt som de föreskriver en kontroll på unionsnivå för att säkerställa att dessa interventioner är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken (beslut av den 17 oktober 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/kommissionen, T-729/22, EU:T:2024:711, punkt 70).
103    Av det ovan anförda följer dels att de synpunkter som kommissionen har framfört med stöd av artikel 118.3 i förordning 2021/2115 inte i sig är bindande, men att deras innehåll ska förmå den medlemsstat som lägger fram förslaget till strategisk GJP-plan att göra ändringar om det visar sig att det föreligger oförenligheter med de krav som anges i artikel 118.4 i nämnda förordning, vilka utgör hinder för godkännandet av nämnda plan, dels att kommissionen, enligt samma bestämmelse, ska säkerställa en kontroll av huruvida förslagen till strategiska GJP-planer är förenliga med de krav som anges i den unionslagstiftning som nämns i nämnda punkt.
2)      Kommissionens tolkning i det angripna beslutet
104    I underavsnitt 3.3 i bilagan till det angripna beslutet erinrade kommissionen till att börja med om att godkännandet av varje förslag till strategisk GJP-plan består av tre etapper, nämligen en bedömning, därefter framförandet av synpunkter och slutligen ett godkännande.
Enligt kommissionen är denna enligt artikel 118.2 och 118.4 i förordning 2021/2115 skyldig att godkänna ett förslag till strategisk GJP-plan när det har fastställts att dess interventionsstrategi och dess delar är lämpliga för att uppnå de mål som fastställs i förslaget och planen är förenlig med nämnda förordning och med förordning 2021/2116. Kommissionen har preciserat att godkännandet endast grundar sig på delar som är rättsligt bindande för medlemsstaterna.
105    Kommissionen har dessutom erinrat om att de synpunkter som lämnas till medlemsstaterna enligt artikel 118.3 i förordning 2021/2115 utgör ett mellanliggande steg i förfarandet för att godkänna den strategiska GJP-planen, vilket kan följas av ytterligare diskussioner med medlemsstaterna om specifika aspekter av deras förslag till strategiska GJP-planer.
Enligt kommissionen kan den i sina synpunkter, beroende på de svårigheter som identifierats under bedömningen, för det första uppmana eller begära att medlemsstaten rättar vissa delar av förslaget till strategisk GJP-plan som inte är förenliga med artikel 9 i nämnda förordning, med andra krav i samma förordning eller med förordning 2021/2116. För det andra kan dessa synpunkter innehålla uppmaningar eller förslag på hur man kan förbättra samstämmigheten mellan interventionerna, ambitionsnivån i den strategiska GJP-planen
i dess helhet när det gäller de specifika miljö- och klimatmålen eller ambitionen för de specifika målen, utformningen av interventionerna och deras samstämmighet samt förslag på hur man kan minska den administrativa bördan vid genomförandet av nämnda plan. För det tredje kan dessa synpunkter avse delar i den strategiska GJP-planen som är oklara, ofullständiga, inte tillräckligt detaljerade, ger upphov till tvivel eller kan behöva för ytterligare förklaringar eller förbättringar, även om det rör sig om delar som det står medlemsstaterna fritt att själva välja eller utforma.
106    Kommissionen anser därför att en medlemsstats svar på dess synpunkter kan variera beroende på synpunkterna innehåll och inte nödvändigtvis leder till en ändring av förslaget till strategisk GJP-plan, eftersom det kan räcka med ett förtydligande eller en ytterligare förklaring.
107    Vad mer specifikt gäller kravet på att interventionsstrategin ska vara adekvat har kommissionen preciserat att detta krav är uppfyllt när den föreslagna interventionsstrategin har anpassats till swot-analysen och de behov som har definierats, om dess miljö- och klimatarkitektur är förenlig med och kan bidra till de nationella mål som grundar sig på den unionslagstiftning som räknas upp i bilaga XIII till förordning 2021/2115 och om interventionsstrategin som helhet är avsedd att på ett effektivt sätt bidra till och kan bidra till de specifika mål som fastställs i den förordningen.
108    Kommissionen har vidare framhållit att
vissa uppgifter och beslut uteslutande eller huvudsakligen anförtros medlemsstaterna i förordning 2021/2115, bland annat i artikel 115.2 och artikel 103, eller att delar av godkännandeförfarandet utesluts, såsom i artikel 113 c och artikel 118.5. Dessutom
anser kommissionen att denna förordning, begränsar omfattningen av dess
prövning av vissa delar av förslagen till GJP-planer, bland annat när vissa föreskrivna förfaranden följs eller när den berörda delen har utformats eller beräknats med hjälp av de metoder som föreskrivs i förordningen.
109    Slutligen anser kommissionen att förordning 2021/2115 varken ger den befogenhet att ange för medlemsstaterna hur vissa interventioner eller delar av förordningen ska genomföras i detalj, eller föreskriva en lägsta ambitionsnivå vad gäller de eftersträvade målen eller effektindikatorerna, eller fastställa närmare bestämmelser för genomförandet av kraven på grundvillkor. Enligt kommissionen
följer en sådan kontrollstandard, i enlighet med det nya regelverk som ger medlemsstaterna större flexibilitet, av de begränsningar som denna förordning ålägger kommissionen i förfarandet för att godkänna förslag till strategiska GJP-planer och fördelningen av uppgifter mellan kommissionen och medlemsstaterna vid utarbetandet, utvärderingen och godkännandet av dessa förslag.
110    Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 118.4 i förordning 2021/2115 när den konstaterade att dess roll vid bedömningen och godkännandet av varje förslag till strategisk GJP-plan var begränsad till att säkerställa att dessa var förenliga med en förteckning
unionsrättsliga krav, bland annat genom att bedöma hur nämnda förslag bidrar till målen med denna lagstiftning.
111    De argument som sökandena har anfört föranleder inte någon annan bedömning.
112    För det första framgår det inte av det angripna beslutet att kommissionen anser att dess kontroll är begränsad till huruvida ett formellt villkor är uppfyllt, utan att kontrollen avser huruvida ett antal specifika krav är uppfyllda, vilket framgår av de omständigheter som det erinrats om i punkterna 104 och 107 ovan.
113    Vad för det andra gäller argumentet att kommissionen vid prövningen av förslag till strategiska GJP-planer är skyldig att inte bara grunda sig på de analyser som medlemsstaterna förväntas göra enligt förordning 2021/2115, utan även på sina egna kunskaper och, i förekommande fall, på externa rapporter, erinrar tribunalen om att nämnda förordning fastställer en särskild rollfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna vid analyser av faktauppgifter.
114    I det nya sätt att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken som följer av förordning 2021/2115, särskilt skälen 99 och 100 däri, betonas vikten av en förhandsbedömning av den nationella situationen och fastställandet av de särskilda nationella behoven för att utforma den de strategiska GJP-planerna. Enligt nämnda förordning bör en sådan process stödja ökad subsidiaritet inom en gemensam unionsram.
115    I
förordning 2021/2115 ges medlemsstaterna därför i uppdrag att genomföra analyser av nationella och regionala sammanhang på jordbruksområdet. Den första av dessa analyser, som föreskrivs i artikel 108 i nämnda förordning, är en behovsbedömning, den andra, enligt artikel 115.2 i samma förordning, är en swot-analys och den tredje, som anges i artikel 139 i förordningen, är en förhandsbedömning, som syftar till att bedöma effekterna av förslaget till strategisk GJP-plan enligt flera kriterier, däribland hur detta bidrar till att uppnå de specifika målen.
116    I artikel 118.5 andra stycket i förordning 2021/2115 föreskrivs dessutom bland annat att godkännandet inte ska avse de uppgifter som det erinrats om i punkt 115 ovan.
117    Godkännandeförfarandet innebär således inte någon skyldighet för kommissionen att ansluta sig till de bedömningar
som medlemsstaterna har gjort, och som det erinrats om i punkt 115 ovan, eller att komplettera dessa med andra bedömningar.
118    I förevarande fall gjorde kommissionen inte sig skyldig till felaktig rättstillämpning i det angripna beslutet, bland annat i underavsnitt 3.3 i bilagan till detta beslut, när den erinrade om att den i förordning 2021/2115 inte tilldelades några undersökningsbefogenheter i samband med bedömningen av förslag till strategiska GJP-planer som gjorde det möjligt för den att göra egna utredningar eller verifiera och kontrollera den information som förslagen grundade sig på. På samma sätt utgör kommissionens konstaterande i samma underavsnitt i bilagan till det angripna beslutet, enligt vilket kommissionen utöver dessa uppgifter kan använda andra uppgifter som den redan förfogar över vid bedömningen av förslag till strategiska GJP-planer, inte i sig en felaktig rättstillämpning vad gäller arten av den kontroll som föreskrivs i artikel 118.4 i nämnda förordning.
119    För det tredje framgår det inte av kommissionens svar i underavsnitt 3.3 i bilagan till det angripna beslutet att den ansåg att dess kontroll av förslagen till strategiska GJP-planer
i samband
med godkännandeförfarandet var mindre omfattande på grund av ämnets komplexitet och den tidsfrist på sex månader efter inlämningen av förslagen inom vilken dess godkännande ska ges
enligt artikel 118.5 första stycket i förordning 2021/2115.
120    I det angripna beslutet erinrade kommissionen nämligen endast om gränserna för sin kontroll, såsom denna framgår av artikel 118.2 och 118.4 i förordning 2021/2115, och underströk att utarbetandet av strategiska GJP-planer grundar sig på en framåtblickande analys över en period på minst fem år, vilket innebär en betydande osäkerhet om den framtida utvecklingen på jordbruksområdet.
121    Av det ovan anförda följer följaktligen att kommissionen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i det angripna beslutet när den erinrade om särdragen i förfarandet för godkännande av förslag till strategiska GJP-planer enligt artikel 118.3 och 118.4 i förordning 2021/2115.
122    Den första invändningen i den första delgrunden kan således inte godtas.
b)      Den andra invändningen: Felaktig rättstillämpning vad gäller omfattningen av den kontroll av interventionsstrategin som kommissionen utfört enligt artikel 118.4 i förordning 2021/2115
123    Sökandena har gjort gällande att det angripna beslutet är behäftat med felaktig rättstillämpning vad gäller omfattningen av den kontroll som kommissionen ska utföra enligt artikel 118.2 och 118.4 i förordning 2021/2115. Enligt sökandena ska kommissionen inte begränsa sig till en övergripande kontroll av interventionsstrategin och det samlade bidraget från det franska förslaget till strategisk GJP-plan
vad gäller de specifika målen, utan ska bedöma
hur effektivt de åtgärder som ingår i nämnda strategiska GJP-plan bidrar till att dessa mål uppfylls.
124    Sökandena anser att kommissionen ska bedöma dels interventionsstrategins faktiska bidrag, nämligen dess förmåga att uppnå de resultat som önskas eller krävs, dels miljöarkitekturens sammanhängande bidrag till de långsiktiga nationella målen rörande miljö- och klimatmålen, det vill säga hur denna arkitektur bidrar till uppfyllandet av dessa mål i förhållande till den strategiska GJP-planens betydelse för att uppnå dessa
mål inom jordbrukssektorn. I detta syfte är det nödvändigt att undersöka de viktigaste åtgärder som föreskrivs i den franska strategiska GJP-planen för att tillgodose prioriterade behov och uppnå de specifika miljö- och klimatmålen eller de långsiktiga nationella målen.
125    Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt sökandenas argument.
126    Enligt artikel 118.2 i förordning 2021/2115 ska kommissionen, såsom påpekades i punkt 89 ovan, bland annat bedöma hur effektivt förslaget till strategisk GJP-plan bidrar till uppnåendet av de specifika mål som anges i artikel 6.1 och 6.2 i nämnda förordning. Denna bedömning ska ”särskilt” avse
huruvida
de delar som ingår i förslaget till strategisk GJP-plan är adekvata.
127    I godkännandeförfarandet föreskrivs att kommissionen ska försäkra sig om att den interventionsstrategi som ingår i förslaget till strategisk GJP-plan kan ge konkreta och samordnade effekter i syfte att uppnå de specifika mål som fastställs i artikel 6.1 och 6.2 i förordning 2021/2115.
128    I artikel 109 i förordning 2021/2115 om interventionsstrategin preciseras att denna bland annat ska beskriva hur interventionerna bidrar till att målen kan uppnås, inbegripet de målsättningar som fastställts för de specifika miljö- och klimatmålen, och hur de är inbördes samstämmiga och förenliga. Detsamma gäller tilldelningen av finansiella medel, som måste vara motiverad och tillräcklig för att uppnå dessa mål. I artikel 109.2 a i samma förordning anges dessutom att interventionsstrategin ska påvisa att strategin är samstämmig och att interventionerna kompletterar varandra för de specifika målen, bland att
genom att ge en översikt över miljö- och klimatarkitekturen som beskriver hur varje norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (nedan kallade GAEC-normerna) genomförs, grundvillkorens övergripande bidrag till uppnåendet av de specifika miljö- och klimatmålen, hur olika former av stöd med samma specifika mål kompletterar varandra, hur det övergripande bidrag som anges i artikel 105 i förordningen ska uppnås och hur denna miljö- och klimatarkitektur ska bidra till uppnåendet av och överensstämma med de långsiktiga nationella målen.
129    Vad
gäller de högre ambitionerna när det gäller de specifika miljö- och klimatmålen föreskrivs i artikel 105 i förordning 2021/2115 att medlemsstaterna ska eftersträva att i högre grad bidra till uppnåendet av dessa mål än vad som krävs för att uppnå det mål som fastställdes i den tidigare lagstiftningen för perioden 2014–2020. Det anges dessutom att medlemsstaterna i de strategiska GJP-planerna ska förklara hur de avser att uppnå ett sådant större övergripande bidrag.
130    Tribunalen erinrar dessutom om att den nya genomförandemodell som ligger till grund för förordning 2021/2115 syftar till att främja ökad subsidiaritet genom att ge medlemsstaterna ytterligare utrymme för skönsmässig bedömning i det särskilda system med interventioner som ingår i varje strategisk GJP-plan.
131    I förordning 2021/2115 fastställs därför de väsentliga parametrarna för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen unionens mål, interventionstyperna och de gemensamma krav som kommissionen ska säkerställa har iakttagits i samband med
det godkännandeförfarande som föreskrivs i artikel 118 i nämnda förordning.
132    I detta sammanhang innehåller förordning 2021/2115 inte någon justeringsmekanism, vare sig för interventioner inom ramen för interventionsstrategin, vad gäller deras bidrag till uppnåendet av de specifika miljö- och klimatmålen, eller för den strategiska GJP-planens bidrag till uppnåendet av de långsiktiga nationella målen rörande miljö- och klimatmålen.
133    Enligt förordning 2021/2115 krävs således att varje medlemsstat upprättar en strategisk GJP-plan som effektivt bidrar till att uppnå de specifika mål som anges i artikel 6.1 och 6.2 i nämnda förordning, vars uppnående mäts med hjälp av indikatorer och mål.
134    Förordning 2021/2115 ålägger emellertid inte medlemsstaterna en skyldighet att uppnå ett visst resultat vid genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, utan en skyldighet att vidta åtgärder. Lydelsen av de allmänna och specifika målen bekräftar nämligen att medlemsstaterna inte är skyldiga att uppnå ett bestämt och exakt kvantifierat resultat. I artikel 5 b i nämnda förordning föreskrivs att stöd från EGFJ och Ejflu
ska bidra till att uppnå olika allmänna mål, bland annat målet att ”stödja och stärka miljöskyddet”
Vad gäller de specifika miljö- och klimatmålen anges i artikel 6.2 d–f i samma förordning att stödet ska syfta till att ”bidra till begränsning av och anpassning till klimatförändringar samt främja hållbar energi”, ”främja hållbar utveckling och effektiv förvaltning av naturresurser” och ”bidra till att få stopp på förlusten av biologisk mångfald …, stärka ekosystemtjänster samt bevara livsmiljöer och landskap”.
135    Kommissionen ska därför, inom ramen för sin kontroll av förenligheten, göra en samlad bedömning av hur
effektivt förslaget till strategisk GJP-plan
bidrar till uppnåendet av de allmänna och specifika målen genom att granska interventionsstrategin med avseende på såväl dess ambitionsnivå som dess förmåga att uppnå de förväntade effekterna för att uppfylla medlemsstaternas åtaganden, inbegripet när det gäller de specifika miljö- och klimatmålen.
136    I
förevarande fall har kommissionen, i underavsnitt 3.2 i bilagan till det angripna beslutet, förklarat att dess roll vid
den bedömningen som föreskrivs artikel 118.2 i förordning 2021/2115 består i att kontrollera huruvida de uppgifter och de motiveringar som lämnats av medlemsstaten är fullständiga, om de på ett tydligt, konsekvent, logiskt, koncist och trovärdigt sätt förklarar hur interventionsstrategin och interventionerna fungerar, hur effektivt de bidrar till de specifika miljö- och klimatmålen, huruvida de är förenliga med andra interventioner som bidrar till de specifika målen och att varje intervention uppfyller de allmänna och särskilda krav i nämnda förordning som är tillämpliga på den. Vad gäller miljö- och klimatarkitekturen har kommissionen preciserat att den kontrollerar att denna uppfyller kraven i artikel 109.2 a i nämnda förordning, inbegripet dess bidrag till och förenlighet med de långsiktiga nationella målen.
137    Dessutom har kommissionen, i underavsnitt 3.3 i bilagan till det angripna beslutet, som det erinrats om i punkterna 104 och 107 ovan, bekräftat att den inom ramen för godkännandeförfarandet ska kontrollera både
hur effektivt interventionsstrategin i den strategiska GJP-planen och dess beståndsdelar bidrar
till de allmänna och specifika målen och
denna plans förenlighet med de uttömmande unionsrättsliga krav som räknas upp i artikel 118.4 i förordning 2021/2115. Kommissionen har lagt vikt vid att förtydliga att det rör sig om att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt denna förordning.
138    Av det angripna beslutet framgår inte att kommissionen ansåg att den, inom ramen för förfarandet för att godkänna den franska strategiska GJP-planen, var tvungen begränsa sig till en samlad bedömning av nämnda plan utan att kontrollera vilka åtgärder den innehöll. Tvärtom framgår det
av det angripna beslutet att kommissionen anser att dess kontroll ska omfatta samtliga delar av förslaget till strategisk GJP-plan, eftersom den är skyldig att bedöma inte bara åtgärdernas individuella effekter, utan även deras samordnade effekter.
139    Härav följer att den andra invändningen i den första delgrunden inte kan godtas och att talan följaktligen inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
3.      Den första grundens tredje del: Kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i det angripna beslutet när den fann att den franska strategiska GJP-planen var förenlig med de väsentliga delarna av förordning 2021/2115
140    Sökandena anser
att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i underavsnitt 4.1 i bilagan till det angripna beslutet när den fann att den franska strategiska GJP-planen
var förenlig med de väsentliga delarna av förordning 2021/2115 på miljö- och klimatområdet. Sökandena har gjort gällande att brister i väsentliga delar av nämnda förordning inte har korrigerats i den reviderade versionen av det franska förslaget till strategisk GJP-plan, särskilt när det gäller de specifika miljö- och klimatmålen om att minska växthusgasutsläppen, skydda vattenresurserna och bevara och återställa den biologiska mångfalden.
[utelämnas]
143    Tribunalen påpekar att sökandena genom den första grundens tredje del i huvudsak har kritiserat kommissionen för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning i det angripna beslutet när den fann att den franska strategiska GJP-planen var förenlig med de specifika miljö- och klimatmålen
144     Även i den andra, den tredje och den fjärde grunden har sökandena kritiserat kommissionen för att ha gjort sig skyldig till flera uppenbart oriktiga bedömningar när den fann att beslutet om godkännande var förenligt med de specifika miljö- och klimatmålen.
145    Följaktligen ska prövningen av den första grundens tredje del, som avser iakttagandet av de specifika miljö- och klimatmålen, kombineras med prövningen av den andra, den tredje och den fjärde grunden.
146    Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden, eftersom denna delvis är verkningslös och delvis inte kan bifallas. I övrigt hänvisas till prövningen av den andra, den tredje och den fjärde grunden.
[utelämnas]
E.      Den tredje grunden: Uppenbart oriktig bedömning av den franska strategiska GJP-planens bidrag till uppnåendet av det specifika målet E och de långsiktiga nationella målen rörande detta mål
223    Den tredje grunden består av två delar, varav den första delgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning av hur effektivt den franska strategiska GJP-planen bidrar till det specifika målet E, bland annat att skydda vattenresurserna, och den andra delgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning av hur effektivt den franska strategiska GJP-planen bidrar till uppnåendet av de långsiktiga nationella målen om att skydda vattenresurserna som följer av
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000,
s. 1) och
rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 1991,
s. 1; svensk specialutgåva,
område 15,
volym 10, s. 192).
1.      Den tredje grundens första del: Uppenbart oriktig bedömning av hur effektivt den franska strategiska GJP-planen bidrar till det specifika målet E, i synnerhet skyddandet av vattenresurserna
224    Sökandena har gjort gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i det angripna beslutet när den fann att interventionsstrategin i den franska strategiska GJP-planen på ett effektivt sätt bidrar till det specifika målet E om att skydda vattenresurserna,
även om den inte gör det möjligt att minska användningen av bekämpningsmedel på grund av bristande efterlevnad av
GAEC-norm 7 och miljösystemet, såsom dessa definieras i förordning 2021/2115.
225    Den tredje grundens första del består av fem invändningar.
I dessa görs det för det första gällande att minskningen av användningen av bekämpningsmedel inom ramen för uppnåendet av det specifika målet E ska prioriteras, för det andra att kommissionens logik vid bedömningen av interventionsstrategins bidrag till det specifika målet E är otillräcklig, för det tredje att den franska strategiska GJP-planen inte är förenlig med GAEC-norm 7 i artikel 13 i förordning 2021/2115, för det fjärde att den franska strategiska GJP-planen inte är förenlig
med miljösystemet i artikel 31 i nämnda förordning och för det femte att interventionsstrategin inte kan uppnå det specifika målet E på grund av de begränsningar som de franska myndigheterna har kopplat till villkoren för att genomföra GAEC-norm 7 och miljösystemet.
[utelämnas]
c)      Den tredje invändningen: Det sätt som GAEC-norm 7 har genomförts på i den franska strategiska GJP-planen är inte förenligt med artikel 13 i förordning 2021/2115 och de minimikrav som fastställs i denna förordning
246    Som påpekades i punkterna 103 och 135 ovan ska kommissionen enligt artikel 118.4 i förordning 2021/2115 försäkra sig om att varje förslag till strategisk GJP-plan är förenligt med vissa unionsrättsliga krav, särskilt bestämmelserna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, bestämmelserna i förordning 2021/2115 och förordning 2021/2116 samt bestämmelserna i de delegerade akter och genomförandeakter som antagits i enlighet med dessa förordningar. Denna kontroll av förenligheten kräver en bedömning av inte bara
hur effektivt varje plans interventionsstrategi på ett övergripande plan bidrar till uppnåendet av de specifika målen, utan även av att de åtgärder som dessa innehåller inte strider mot de unionsrättsliga minimikrav som anges i denna artikel.
247    Inom ramen för den tredje invändningen i
den tredje grundens första del har sökandena gjort gällande att det sätt som GAEC-norm 7 har genomförts på i den franska strategiska GJP-planen varken är förenligt med artikel 13.1 i förordning 2021/2115 eller med minimikraven i bilaga III till nämnda förordning, vilket utgör ett åsidosättande av artikel 118.4 i förordningen. Dessutom är undantag från den allmänna regeln om årligt växelbruk endast tillåtna på regional nivå eller för
jordbruksföretag som uppfyller vissa kriterier. Bedömningen av grundvillkorens
samlade bidrag till de specifika målen utgör inte heller hinder för en konkret bedömning av det sätt som GAEC-normerna har genomförts på
i den strategiska GJP-planen, vilket även framgår av artikel 109.2 a ii i samma förordning.
248    Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt sökandenas argument. Enligt Republiken Frankrike uppfyller genomförandet av GAEC-norm 7 i den franska strategiska GJP-planen de minimikrav som fastställs i artikel 13.1 i förordning 2021/2115 och preciseras i bilaga III till nämnda förordning, som gör det möjligt för medlemsstaterna att genomföra denna norm med en viss flexibilitet som tar hänsyn till mångfalden av jordbruksmetoder och jordbruksförhållanden i landets olika regioner. Dessutom är undantag möjliga under förutsättning att de säkerställer att det huvudmål som eftersträvas med GAEC-norm 7 uppnås, nämligen bevarandet av markens potential. Den franska strategiska GJP-planen
skulle fullt ut säkerställa detta mål och samtidigt genomföra ett mer långsiktigt
växelbruk, som ger en viss flexibilitet vid ogynnsamma väderförhållanden och tar hänsyn till regionala skillnader. Enligt artikel 13 i samma förordning uppfylls den skyldighet som fastställs i GAEC-norm 7
på skiftesnivå antingen genom att huvudgrödan byts vartannat år eller genom att en sekundär gröda odlas varje år.
249    I förevarande fall framgår det av underavsnitt 4.3 i bilagan till det angripna beslutet att kommissionen, som svar på begäran om intern omprövning, ansåg att GAEC-norm
7 inte utgjorde en intervention i den mening som avses i artikel 111 i förordning 2021/2115 och således inte ingick i den prestationsram som föreskrivs i nämnda förordning, trots att den är väsentlig som minimikrav och ligger till grund för vissa interventioner. Vidare är GAEC-norm 7, i egenskap av grundvillkor som ska iakttas av alla jordbrukare, inte relevant för bedömningen av den franska strategiska GJP-planens bidrag till resultatindikatorn R.24.
250    Tribunalen erinrar till att börja med om att en sökande, inom ramen för en intern omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen, kan göra gällande att den åtgärd som begäran om omprövning avser strider mot miljörätten.
251    I detta avseende bidrar GAEC-norm 7, med beaktande av att dess
mål är att bevara markens potential genom växelbruk av primära eller sekundära grödor på åkermark, till att uppnå målen för unionens miljöpolitik, särskilt att bevara, skydda och förbättra miljön och att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Denna bestämmelse omfattas således av begreppet miljörätt i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2023, EIB
och
kommissionen/ClientEarth, C-212/21 P och C-223/21 P, EU:C:2023:546, punkterna 83–87).
252    Tribunalen understryker att det framgår av själva ordalydelsen i artikel 13.1 i förordning 2021/2115 att uppgiften att se till att alla jordbruksarealer hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden ankommer på medlemsstaterna. I detta syfte ska medlemsstaterna på nationell eller regional nivå fastställa miniminormer för jordbrukare och andra stödmottagare för varje GAEC-norm som anges i bilaga III till nämnda förordning, i linje med det huvudsakliga mål med dessa normer som anges i den bilagan.
När medlemsstaterna fastställer sina normer, ska de dessutom beakta de särskilda förhållandena i de områden som berörs, inbegripet jordmån och klimatförhållanden, befintliga jordbrukssystem, jordbruksmetoder, jordbrukets storlek och jordbrukets struktur, markanvändning samt de yttersta randområdenas särdrag.
253    Av detta följer att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa miniminormer för varje GAEC-norm som anges i bilaga III till förordning 2021/2115. Detta synsätt bekräftas av skäl 43 i nämnda förordning. Även om medlemsstaterna således är skyldiga att följa bilagan när de definierar dessa krav ger den ändå medlemsstaterna, genom användningen av allmänna begrepp och termer, ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid det konkreta fastställandet av nämnda normer
(se, analogt, dom av den 7 augusti 2018, Argo Kalda Mardi talu, C-435/17, EU:C:2018:637, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
254    Omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tillerkänns vid fastställandet av GAEC-normerna beror således bland annat på deras lydelse eller grad av precision i unionsrätten, det vill säga i förevarande fall på innehållet i bilaga III till förordning 2021/2115.
255    I bilaga III till förordning 2021/2115 föreskrivs att det huvudsakliga målet med GAEC-norm 7 är att bevara markens potential.
I en fotnot preciseras innebörden av begreppet växelbruk. Enligt denna innebär växelbruk ett byte av gröda minst en gång per år på skiftesnivå, inbegripet lämpligt förvaltade sekundärgrödor, undantaget fleråriga grödor, gräs och annat örtartat foder samt mark som ligger i träda.
256    Tribunalen konstaterar att även om GAEC-norm 7 är formulerad i allmänna ordalag anges i den fotnot som det hänvisas till i bilaga III till förordning 2021/2115 exakt
vilka minimikrav som gäller för växelbruk samt eventuella anpassningar av och undantag från dessa.
257    Härav
följer att medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av GAEC-norm 7 inte får undergräva de minimikrav för växelbruk som det erinrats om i punkt 255 ovan.
258    I förevarande fall föreskrivs i GAEC-norm 7, såsom denna har genomförts i den franska strategiska GJP-planen, att iakttagandet av denna norm ska bedömas enligt två kumulativa kriterier, det första på företagsnivå och det andra på skiftesnivå, vilket Republiken Frankrike bekräftade vid förhandlingen.
259    På företagsnivå fastställer den franska strategiska GJP-planen ett årligt kriterium för växelbruk, nämligen att huvudgrödan på minst 35 procent av ett jordbruksföretags odlingsareal ska skilja sig från grödan under föregående år eller följas av en sekundär gröda.
260    På skiftesnivå kräver den franska strategiska GJP-planen antingen två olika huvudgrödor under en fyraårsperiod eller en sekundär gröda varje år under samma period, med undantag för arealer med ”majsutsäde”. Det finns även ett undantag grundat på diversifiering av de särskilda grödorna för jordbruksföretag
i Rhendalen och flera andra undantag.
261    I det första kriteriet, som det erinrats om i punkt 259 ovan, används en terminologi som avviker från den som används i bilaga III till förordning 2021/2115 utan
någon särskild motivering.
262    Genom samma kriterium införs dessutom en kompletterande parameter som inte föreskrivs i bilaga III till förordning 2021/2115. Denna begränsar den andel åkermark som omfattas av kravet på växelbruk i nämnda bilaga till 35 procent. Den franska strategiska GJP-planen ger ingen förklaring till varför denna parameter har inkluderats bland minimikraven i kriterierna i GAEC-norm 7. Denna begränsning begränsar nämligen omfattningen av kravet på växelbruk och således denna norms huvudmål, som det hänvisas till i samma bilaga, nämligen att bevara markens potential.
263    Genom det andra kriteriet, som det erinrats om i punkt 260 ovan, införs en möjlighet att välja mellan ett flerårigt
växelbruk av huvudgrödan eller ett årligt byte av sekundärgrödan. Detta kriterium förutsätter nämligen antingen två huvudgrödor under en fyraårsperiod eller en sekundärgröda varje år. Ett sådant alternativ förefaller emellertid inte vara förenligt med bilaga III till förordning 2021/2115, i vilken det anges att växelbruk ska innebära
ett byte av gröda
på skiftenhetsnivå
minst en gång per år, inbegripet lämpligt förvaltade sekundärgrödor.
264    Härav följer att kombinationen av dessa två kumulativa kriterier leder till att växelbruk förekommer mer sällan på en mindre åkerareal
jämfört med minimikraven i förordning 2021/2115.
265    Av det angripna beslutet framgår att de två skäl som kommissionen har anfört, och som det erinrats om i punkt 249 ovan, inte lagligen kan ligga till grund för detta beslut, eftersom de inte gör det möjligt att fastställa att villkoren för de franska myndigheternas genomförande av GAEC-norm 7, som godkänts i beslutet om godkännande, var förenliga med den lagstadgade definitionen av denna norm. Kommissionen begränsade sig vidare till att anse att det sätt som GAEC-norm 7 har genomförts på i den franska strategiska GJP-planen bidrog till att minska användningen av bekämpningsmedel på grund av effekterna av det växelbruk som föreskrevs i normen, utan att beakta att dessa minimikraven inte hade iakttagits.
266    Sökandena har således styrkt att kommissionen i det angripna beslutet gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den underkände det skäl för intern omprövning enligt vilket
de villkor för genomförande av GAEC-norm 7 som föreskrevs i den franska strategiska GJP-planen och fastställdes i beslutet om godkännande stred mot minimikraven i artikel 13.1 i förordning 2021/2115 och bilaga III till denna.
[utelämnas]
e)      Den femte invändningen: Interventionsstrategin i den franska strategiska GJP-planen bidrar inte på ett effektivt sätt till det specifika målet E
302    Sökandena har gjort gällande att interventionsstrategin i den franska GJP-planen, bland annat i den del denna preciserar villkoren för genomförandet av GAEC-norm 7 och miljösystemet, inte gör det möjligt att uppnå det specifika målet E och tillgodose det prioriterade behovet av att minska mängden bekämpningsmedel inom den franska jordbrukssektorn.
303    Vad gäller GAEC-norm 7 anser sökandena att även om en sådan norm inte kvalificeras som en intervention i den mening som avses i artikel 111 i förordning 2021/2115, används den i den franska GJP-planen
som ett sätt att motivera ambitionsnivån
när det gäller att minska beroendet av bekämpningsmedel.
304    Vad gäller miljösystemet har sökandena hävdat att diversifieringen av grödor inte kan ge upphov till en kumulativ effekt för samtliga jordbruksföretag, utan endast för de jordbruksföretag som redan är diversifierade. Kommissionen har i sitt yttrande varnat Republiken Frankrike för att denna metod inte är tillräckligt ambitiös. En certifiering kan dessutom inte tillgodose det prioriterade behovet av minskad användning av bekämpningsmedel och äventyrar även uppnåendet av målen genom att jordbrukarna styrs bort från dessa metoder. Sökandena anser för övrigt att jordbruksföretagen inte har något ekonomiskt intresse av att iaktta samtliga åtaganden beträffande olika sätt att få tillgång till miljösystemet.
305    Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt sökandenas argument.
306    Som påpekades i punkt 246 ovan ska kommissionen, inom ramen för sin kontroll av förenligheten, göra en samlad bedömning av
hur effektivt interventionsstrategin för varje förslag till GJP-plan
bidrar till uppnåendet av samtliga specifika mål i förordning 2021/2115.
307    För det första ska det, mot bakgrund av punkterna 252–266 ovan, undersökas vilka följder den omständigheten att det föreligger rimliga tvivel om huruvida den GAEC-norm 7 som genomförts
i
den franska GJP-planen, uppfyller minimikraven i förordning 2021/2115
för att bedöma
hur effektivt interventionsstrategin bidrar till det specifika målet E, inom ramen för kommissionens kontroll av förenligheten enligt artikel 118.4 i förordning 2021/2115.
308    Det ska i detta avseende påpekas att enligt artikel 12.1 i förordning 2021/2115 utgör GAEC-norm 7 ett grundvillkor.
309    Enligt artikel 109.2 i förordning 2021/2115 ska interventionsstrategin i varje strategisk GJP-plan visa att den är samstämmig och kompletterar de interventioner som är kopplade till de olika specifika målen. För att göra detta måste varje strategisk GJP-plan ge en översikt över sin miljö- och klimatarkitektur. Denna ska innehålla
för det första en beskrivning för varje GASEC-norm av hur normen genomförs, och vid behov en beskrivning av hur metoden bidrar till att uppnå det huvudmålet med denna norm, för det andra, för samtliga grundvillkor, deras
samlade bidrag till de specifika miljö- och klimatmålen, och för det tredje huruvida de relevanta grundläggande villkoren, grundvillkoren och de olika interventionerna för att uppnå samma specifika miljö- och klimatmål är inbördes förenliga.
310    Enligt bilaga III till
förordning 2021/2115 har GAEC-norm 7 dessutom som huvudmål att bevara markens potential, som omfattas av det specifika målet E.
311    I förevarande fall framgår det av det angripna beslutet att kommissionen undersökte grundvillkoren, däribland GAEC-norm 7, i förhållande till det specifika målet E, i enlighet med redogörelsen
i den franska strategiska GJP-planen av dess miljö- och klimatarkitektur. Enligt den franska strategiska GJP-planen
gör grundvillkoren nämligen det möjligt att uppnå det specifika målet E genom GAEC-normerna 1, 2, 3, 4, 6, 7 och 8.
312    De eventuella förenlighetsproblem som påverkar GAEC-norm 7 i den franska strategiska GJP-planen kan således få återverkningar på denna plans miljö- och klimatarkitektur och således på den samlade bedömningen av hur effektivt den franska strategiska GJP-planen bidrar till uppnåendet av det specifika målet E.
313    Eftersom kommissionens kontroll av förenligheten grundar sig på en övergripande syn på hur effektivt varje strategisk GJP-plan
bidrar till uppnåendet av de specifika målen, ankommer det emellertid på sökandena att visa vilken inverkan det förhållandet att ett
grundvillkor för den franska strategiska GJP-planen inte uppfyller de minimikrav som fastställs i förordning 2021/2115 – i förevarande fall GAEC-norm 7 och artikel 13 i nämnda förordning – har för trovärdigheten i kommissionens bedömning av hur effektivt interventionsstrategin i den franska strategiska GJP-planen bidrar till uppnåendet av det specifika målet E.
314    Sökandena har emellertid endast påstått att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den godkände den franska strategiska GJP-planen, även om
GAEC-norm 7, som ingår i denna, inte uppfyller minimikraven i förordning 2021/2115.
315    I
det angripna beslutet ansåg kommissionen emellertid att den franska strategiska GJP-planen visade att interventionsstrategin på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå det specifika målet E, bland annat tack vare det samlade bidraget från samtliga interventioner som är kopplade till detta mål och grundvillkoren och den inbördes förenligheten mellan dessa interventioner, de relevanta grundläggande villkoren och nämnda grundvillkor i samband med detta mål.
316    Härav följer att bedömningen av huruvida den franska strategiska
GJP-planen på ett effektivt sätt bidrar till uppnåendet av det specifika målet E fortfarande kan anses vara riktig eller giltig.
317    För det andra har sökandena inte lagt fram någon bevisning som kan ifrågasätta trovärdigheten i kommissionens förklaringar i underavsnitt 4.3 i bilagan till det angripna beslutet vad gäller den kumulativa effekten av åtagandena i miljösystemet genom diversifiering av grödor och avsaknaden av en sådan verkan mellan de olika sätten att få tillgång till miljösystemet, med undantag för miljösystemets ”häckbonus”, som kan kumuleras med de andra sätt att få tillgång till miljösystemet som det erinrats om i punkt 285 ovan.
318    För det tredje har sökandena inte styrkt sitt argument att ambitionen med de åtgärder som bidrar till diversifiering av grödor är otillräcklig. Av punkt 38 i kommissionens yttrande med stöd av artikel 118.3 i förordning 2021/2115, som sökandena har åberopat till stöd för sitt argument, framgår nämligen att kommissionen endast uppmuntrade Republiken Frankrike att höja ambitionsnivån
när det gäller de åtgärder som bidrar till diversifiering av grödor för att på ett bättre sätt främja införandet av växelbruk i hela landet.
319    Vad för det fjärde gäller miljösystemets förmåga att genom certifiering både tillgodose
det prioriterade behovet av minskad användning av bekämpningsmedel och styra jordbrukarna bort från nuvarande jordbruksmetoder, har sökandena, enligt den rättspraxis som anges i punkterna 18 och 19 ovan, inte styrkt att det angripna beslutet är behäftat med en uppenbart oriktig bedömning. Sökandena har nämligen inte lagt fram någon bevisning som kan
ifrågasätta trovärdigheten i kommissionens förklaringar i underavsnitt 4.3 i bilagan till det angripna beslutet, enligt vilka dessa metoder inte bara bidrar till att tillgodose nämnda behov, utan även att det ska tas hänsyn till målen för varje sätt att få tillgång till miljösystemet för att bedöma dess övergripande roll i den franska strategiska GJP-planens miljö- och klimatarkitektur.
320    Av det ovan anförda följer att den tredje invändningen i den tredje grundens första del kan godtas och att övriga invändningar inte kan godtas.
2.      Den tredje grundens andra del: Uppenbart oriktig bedömning av den franska strategiska GJP-planens bidrag till uppnåendet av de långsiktiga nationella målen om skyddandet av vattenresurserna
[utelämnas]
337    Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden, med undantag för den uppenbart oriktiga bedömning som konstaterats i punkt 266 ovan.
F.      Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning av den franska strategiska GJP-planens bidrag till uppnåendet av det specifika målet F
[utelämnas]
3.      Den tredje delgrunden: Den franska strategiska GJP-planen bidrar inte till ett effektivt tillgodoseende av behoven F.2, F.3 och F.4
[utelämnas]
e)      Huruvida stödet till ekologiskt jordbruk var otillräckligt för att tillgodose behoven F.2, F.3 och F.4
[utelämnas]
379    Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den underkände det skäl för intern omprövning enligt vilket de villkor för genomförande av GAEC-norm 7 som föreskrevs i den franska strategiska GJP-planen och fastställdes i beslutet om godkännande stred mot minimikraven i artikel 13.1 i förordning 2021/2115 och bilaga III till denna.
380    Det ska fastställas huruvida den konstaterade rättsstridigheten kan medföra att det angripna beslutet helt eller delvis ska ogiltigförklaras.
381    Enligt fast rättspraxis är det endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Detta krav är inte uppfyllt när rättsaktens materiella innehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades
(se dom av den 10 maj 2023, Ryanair/kommissionen (SAS II; COVID-19), T-238/21, ej publicerad, EU:T:2023:247, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
382    Tribunalen erinrar vidare om att avsikten med en begäran om intern omprövning av en förvaltningsåtgärd är att få fastställt att den aktuella åtgärden är rättsstridig, enligt vad som påståtts, eller ogrundad (dom av den 12 september 2019, TestBioTech m.fl./kommissionen, C-82/17 P, EU:C:2019:719, punkt 38).
383    I förevarande fall kan det konstateras att prövningen av begäran om intern omprövning i det angripna beslutet är uppdelat i fyra avsnitt. Avsnitt 1 avser förfarandet för godkännande av den strategiska GJP-planen, avsnitt 2 avser bedömningen av huruvida begäran om intern omprövning kan tas upp till sakprövning, avsnitt 3 avser den gemensamma jordbrukspolitikens rättsliga och normativa ram för prövningen av det genomförandebeslut som kommissionen
antagit enligt artikel 118.4 i förordning 2021/2115 och avsnitt 4 avser bedömningen av skälen för intern omprövning av det genomförandebeslut i vilket kommissionen
godkände Frankrikes strategiska GJP-plan.
384    Även om det angripna beslutets redogörelse för skälen för omprövning är indelad i fyra avsnitt, som motsvarar strukturen i begäran om omprövning, kan delarna i detta
beslut
emellertid inte avskiljas från varandra. Som framgår av bland annat punkterna 103 och 138 ovan gjorde kommissionen – i enlighet med logiken bakom den kontroll som kommissionen genom bestämmelserna i förordning 2021/2115
anförtrotts i samband
med förfarandet för godkännande av en strategisk GJP-plan – nämligen inte en separat analys av varje skäl, utan en samlad bedömning av hela den franska strategiska GJP-planen i förhållande till dessa skäl för omprövning. Härav följer att de fyra avsnitten i det angripna beslutet är beroende av varandra. Det går därför inte att skilja ut det avsnitt i det angripna beslutet som är behäftat med en uppenbart oriktig bedömning från de andra avsnitten utifrån logiken bakom kommissionens kontroll eller ens dra några konsekvenser av detta för utfallet av begäran om intern omprövning. Artikeldelen i det angripna beslutet förefaller för övrigt inte heller gå att avskilja från de andra delarna, eftersom kommissionen avslog begäran om intern omprövning mot bakgrund av den samlade bedömningen av de anförda skälen
för omprövning.
385    Talan ska följaktligen bifallas och det angripna beslutet ogiltigförklaras i sin helhet.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)      Europeiska kommissionens beslut av den 5 maj 2023 om avslag på ClientEarths och Collectif Nourrirs begäran om intern omprövning av kommissionens genomförandebeslutet C(2022) 6012 final av den 31 augusti 2022 om godkännande av Frankrikes strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 för att få stöd från unionen som finansieras genom Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling ogiltigförklaras.
2)      Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för ClientEarth och Collectif Nourrir.
3)      Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den .
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: franska.
1      Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.