61973J0009
I sag nr. 9/73
angående en anmodning, som i henhold til EØF-traktatens artikel 177 af Finanzgericht Baden-Württemberg er indgivet til De europæiske Fællesskabers Domstol for i den sag, der verserer for nævnte ret mellem
CARL SCHLUTER, Osnabruck,
sagsøgeren i hovedsagen,
og
HAUPITZOLLAMT LÖRRACH,
sagsøgte i hovedsagen,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Traktatens artikler 5 og 107 og Rådets resolution af 22. marts 1971 om den etapevise gennemførelse af Den økonomiske og monetære Union inden for fællesmarkedet (JO nr. C 28 af 27. 3. 1971, s. 1), samt som vedrørende fortolkningen og gyldigheden af Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT specialudgave 1971 (I), s. 231; original reference JO nr. L 106 af 12. 5. 1971, s. 1) og af Kommissionens forordninger nr. 1013/71 (JO nr. L 110 af 18. 5. 1971, s. 8), nr. 1014/71 (JO nr. L 110 af 18. 5. 1971, s. 10) og nr. 501/72 (JO nr. L 60 af 11. 3. 1972, s. 1)
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: R. Lecourt, præsident, A. M. Donner og M. Sørensen, afdelingsformænd, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars (refererende), P. Pescatore, H. Kutscher, C. O Dålaigh og A. J. Mackenzie Stuart, dommere,
generaladvokat: K. Roemer
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Faktiske og retlige omstændigheder
I — Sagsfremstilling og retsforhandlingernes forløb
De faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb kan sammenfattes således:
Systemet med markedsordningerne for landbrugsvarer og særlig fastsættelsen af indikativ-, tærskel- og interventionspri-ser, som ligger til grund for beregningen af afgifter og godtgørelser, støttes på faste pariteter mellem de forskellige medlemsstaters valutaer og en regningsenhed.
I løbet af året 1971 førte den stigende strøm af cirkulerende kapital til visse medlemsstater, særlig til Forbundsrepublikken og Nederlandene, til at Rådet i sin resolution af 9. maj 1971 (JO nr. C 58 af 10. 6. 1971, s. 1) vedrørende valutasituationen gav udtryk for sin forståelse »for, at disse lande i visse tilfælde i en begrænset periode kan udvide grænserne for deres valutaers kursudsving i forhold til disses aktuelle pariteter«, et fænomen, som kaldes valutaernes »flpating«.
Lige som de tidligere pariteter ved udarbejdelsen af og beregningen af prisniveauet inden for rammerne af markedsordningerne for landbrugsvarer — også for så vidt angår DM og gylden — blev opretholdt, er priserne, ikke mindst for de produkter, for hvilke der er fastsat in-terventionspriser samt for de produkter, hvis pris er en funktion af de førstnævntes, i princippet forblevet uændret inden for Fællesskabet. Imidlertid er, der sket en forringelse af disse priser udtrykt i DM eller gylden svarende til incidensen af disse valutaers faktiske opskrivning.
Da der i denne situation måtte imødeses konkurrenceforvrdninger til skade for tyske og nederlandske landbrugsproducenter og forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter, besluttede Rådet endvidere i sin resolution af 9. maj 1971»uopholdeligt, i overensstemmelse med Traktatens artikel 103« at vedtage »de efter forholdene egnede foranstaltninger«.
Til gennemførelse af denne resolution har Rådet ved forordning nr. 974/71 indført et system med udligningsbeløb for import og eksport både vedrørende samhandelen mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Disse udligningsbeløb har til formål at udligne incidensen af de valu-tamæssige foranstaltninger på prisen på de basisprodukter, for hvilke der er fastsat interventionsforanstaltninger.
Den nærmere gennemførelse af denne forordning blev vedtaget af Kommissionen i dennes forordning nr. 1013/71 af 17. maj 1971 (JO nr. L 110 af 18.5. 1971, s. 8) hvorefter selve udligningsbeløbene blev fastsat ved forskellige forordninger, specielt vedrørende den import, som er genstand for tvisten i hovedsagen, ved Kommissionens forordning nr. 501/72 af 9. marts 1972 (JO nr. L 60 af 11. 3.1972, s. 1).
Da sagsøgeren i hovedsagen, virksomheden Carl Schlüter, den 15. marts 1972 i Tyskland indførte 7247 kg emmentaler-og gruyèreost fra Schweiz, blev disse produkter ud over importafgift og omsætningsafgift belagt med et udligningsbeløb på 3297,39 DM dvs. 45,50 DM pr. 100 kg. .
Sagsøgeren i hovedsagen, der bestred gyldigheden af forordning nr. 974/71, anlagde sag ved Finanzgericht Baden-Wiirt-temberg med henblik-på at få annulleret pålægget om opkrævning af udligningstold, og denne ret forelagde ved kendelse af 8. november 1972 følgende spørgsmål for Domstolen:
1.
Er Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 af 12. maj 1971 gyldig for så vidt som den bemyndiger til opkrævning af udligningsafgifter ved indførsel fra tredjelande (artikel 1)?
Subsidiært:
2.
Er artikel 2 i forordning nr. 974/71 gyldig for så vidt som man ved fastsættelsen af størrelsen af udligningsbeløbene udelukkende går ud fra forholdet mellem D-Mark og US-dol-lar?
Subsidiært:
3.
Er forordning nr. 974/71 og Kommissionens forordninger nr. 1013/71 og 1014/71 af 17. maj 1971 og nr. 501/72 gyldige for så vidt som de bemyndiger til i samhandelen med tredjelande at opkræve udligningsafgifter for emmentaler-og gruyèreost under toldposition 04.04, der sammen med landbrugsimportafgiften er højere end de i GATT konsoliderede højeste toldsatser?
Subsidiært:
4.
Var den i forordning nr. 974/71 indeholdte bemyndigelse til opkrævning af udligningsafgifter i tredjelandshan-del i henhold til denne forordnings artikel 8, stk. 2 den 15. marts 1972 trådt ud af kraft, fordi
a)
medlemsstaterne påny anvendte de internationale bestemmelser om grænserne for vekselkursernes udsving omkring den officielle paritet eller
b)
det senest ved valutakonférencen i Washington den 18. december 1971 stod fast, at medlemsstaterne ikke ville vende tilbage til de gamle valutapariteter?
Subsidiært:
5.
Var det den 15. marts 1972 forbudt medlemsstaterne at frigive valutakurserne (floating) på grund af
a)
EØF-traktatens artikel 107
b)
Rådets resolution af 22. marts 1971 om den etapevise gennemførelse af den økonomiske og monetære union inden for Fællesskabet
c)
EØF-traktatens artikel 5?
Henvisningskendelsen af 8. november 1972 blev registreret på Domstolens justitskontor den 19. januar 1973.
På grundlag af den refererende dommers foreløbige rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet, at der ikke skal foretages yderligere bevisførelse.
Sagsøgeren i hovedsagen, den tyske regering, Kommissionen og Rådet har indgivet deres skriftlige indlæg.
I retsmødet den 27. maj 1973 har sagsøgeren i hovedsagen, repræsenteret af advokat Ehle, Køln, Kommissionen, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Gils-dorf, Rådet, repræsenteret af sin befuldmægtigede Lambers, og den tyske regering, repræsenteret af Regierungsdirek-tor Seidel, afgivet deres mundtlige indlæg.
Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 11. juli 1973.
II — Indlæg afgivet i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende Statutten for Domstolen
Parternes indlæg er i rapporten fra retsmødet sammenfattet således:
A — Indlæg fra sagsøgeren i hovedsagen
Vedrørende det første spørgsmål
Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er udligningsbeløbene told eller afgifter med tilsvarende virkning, og som sådanne forbudt, medmindre en bestemmelse i Traktaten eller i markedsordningerne bemyndiger Rådet til at træffe ekstraordinære foranstaltninger.
I det foreliggende tilfælde kan en sådan undtagelse støttes, på artikel 103, stk. 2. Det drejer sig ikke om en konjunkturpolitisk foranstaltning, men snarere om en foranstaltning, der skal beskytte land-brugsprisernes ensartethed. Det drejer sig heller ikke om et »spørgsmål af fælles interesse« (artikel 103, stk. 1), men om en foranstaltning, der skal beskytte bestemte landbrugsproducenter. Endelig bemyndiger artikel 103, stk. 2 kun til intervention ved hjælp af direktiver eller beslutninger, hvilket fremgår både af en bogstavfortolkning af bestemmelsen og af dens koordinerende funktion i forhold til medlemsstaterne for så vidt angår »deres« konjunkturpolitik.
Kun Traktatens artikler 40 og 43 i forbindelse med artikel 235 kunne have været et korrekt juridisk grundlag for udligningsbeløbene, hvilket Rådet selv har erkendt ved at støtte bl.a. forordning nr. 509/73 af 23. februar 1973 (Tidende nr. L 50 af 23. 2. 1973, s. 1), der ændrer forordning nr. 974/71, på Traktatens artikler 28, 43 og 235.
Sagsøgeren i hovedsagen tager ligeledes afstand fra enhver henvisning til Traktatens artikel 113, idet den omtvistede forordning ikke vedrører handelspolitiske, men monetære problemer, som i overensstemmelse med artikel 107 principielt er undergivet medlemsstaternes kompetence. Sagsøgeren afviser ligeledes, som uforenelig med Traktatens artikel 4, den opfattelse, at man, hvis der er fare for, at systemet med landbrugspriser vil gå i opløsning, i overensstemmelse med almindelige retsgrundsætninger skulle kunne træffe de nødvendige foranstaltninger uden at støtte sig på en fastlagt kompetencefordeling.
Selv om forordning nr. 974/71 nøjes med »særlig« at påberåbe sig artikel 103, hvilket principielt måtte åbne mulighed for en efterfølgende udvidet angivelse af dens lovgrundlag, bl.a. ved at henvise til de bestemmelser i Traktaten, som omhandler landbruget, ville en sådan fremgangsmåde her ikke føre til noget, idet Europa-Parlamentet ikke, som krævet i artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, er blevet hørt.
I alle tilfælde er den helt almindeligt holdte angivelse af den omtvistede forordnings lovgrundlag ikke tilstrækkelig til at opfylde det i Traktatens artikel 190 nævnte krav om begrundelse.
Vedrørende det andet spørgsmål
Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at den omstændighed, at der i artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 974/71 udelukkende lægges vægt på kursforholdet mellem D-Mark og US-dollar ved importen af ost fra Schweiz, ville indebære en ekstrabeskatning på mindst 12 %, da schweizer francens kurs kun har afveget meget lidt fra D-Markens.
I betragtning af, at den største forskel mellem den schweiziske franc og D-Mar-ken var 3 %, strider opkrævningen af udligningsbeløb på 13 % mod forbudet mod afgifter med tilsvarende virkninger som told, som er indeholdt i artikel 19 i Rådets forordning nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT specialudgave 1968 (I), s. 169; original reference JO nr. L 148 af 28. 6.1968, s. 13).
Artikel 2 i forordning nr. 974/71 krænker endvidere princippet om forholdet mellem mål og midler, idet den ikke indskrænker sig til »de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på de basisprodukter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat«, således som det kræves i den sidste betragtning til nævnte forordning.
Der foreligger en krænkelse af Traktatens grundlæggende principper og særlig af artiklerne 39, 40 og 110, idet eventuelle beskyttelsesforanstaltninger kun måtte træffes, for så vidt disse havde været nødvendige for at opnå de i artikel 39 angivne formål. Formålet med forordning nr. 974/71 var at bevare det fælles landbrugsmarked for de produkter, der er undergivet intervention, og at begrænse producenternes tab. Mens udligningsbeløb af en størrelsesorden, der ville udligne virkningen af revalueringen i forhold til de enkelte tredjelandes valutaer havde været tilstrækkelige til at beskytte Fællesskabets producenter, indebærer det anvendte system derimod en yderligere beskyttelse, medfører problemer for fællesmarkedets virksomhed, fører til for høje forbrugerpriser og strider imod formålet for en liberal handelspolitik, der er udformet på grundlag af GATT-aftaler-ne.
Ved beregningen af de udligningsbeløb, der pålægges ost, har man set bort fra visse faktorer, som, hvis de var blevet taget i betragtning, ville have reduceret disse beløb og gjort det muligt gradvis at lade dem bortfalde, således at udligningsbeløbene, navnlig for ost, ville være bortfaldet på det tidspunkt, da den omtvistede import (15. marts 1972) fandt sted. Sagsøgeren i hovedsagen omtaler nedskæringen af produktionsomkostningerne, osteprisens uafhængighed af inter-ventionsprisen for smør og for skummetmælkspulver, og udsvingene i markedsprisen, der har udlignet valutakursernes udsving.
For så vidt angår beregningen af udligningsbeløbene mener sagsøgeren i hovedsagen, at man ikke kan begrunde det anvendte system med betragtninger af administrativ og praktisk karakter. Ifølge sagsøgeren burde man have taget hensyn til, at der for de former for ost, det drejer sig om her, ikke findes nogen inter-ventionspris, og at det ville have været muligt at fastsætte særlige udligningsbeløb for de vigtigste tredjelande, der har handelssamkvem med Fællesskabet eller i det mindste som målestok at benytte et vejet gennemsnit af kursudsvingene mellem de mest repræsentative tredjelandes valutaer. Endelig havde det altid været muligt efterfølgende at korrigere de udligningsbeløb, som ikke lod sig bestemme nøjagtigt.
Vedrørende det tredje spørgsmål
Den toldsats, der pålægges emmentaler og gruyéreost ved import, er blevet konsolideret inden for GATT (bilag II til forordning (EØF) nr. 1/72, der ændrer forordning nr. 950/68 vedrørende den fælles toldtarif (JO nr. L 1 af 1.1. 1972, s. 375)). Ifølge artikel 14, stk. 3 i forordning nr. 804/68 begrænses importafgiften til det beløb, der følger af denne konsolidering.
Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at begrebet »konsolideret told« omfatter udligningsbeløb. Domstolen har i sin dom af 15. oktober 1969 (sag nr. 14/69, Markus & Walsh, Rec. 1969, s. 356) erklæret, at begreberne »konsolidering« og »konsolideret afgift« ofte bruges »i vid betydning, omfattende samtlige de tarifmæssige indrømmelser, som medlemmerne af GATT har forpligtet sig til inden for rammerne af denne aftale«. Såvel den praksis, der følges af Hauptzollamt, sagsøgte i hovedsagen, (der betegner udligningsbeløbet som »Angleichungszoll«), som den praksis der følges af forbundsregeringen, og hvorefter udstrækningen af udligningsbeløbene til at omfatte alle landbrugsprodukter betragtes som en krænkelse af Traktatens artikel 12, viser ligheden mellem disse beløb og toldafgifterne. I denne forbindelse er der fra De forenede Stater endog fremkommet indsigelser i henhold til artikel XXIII, stk. 2 i GATT-aftalerne, hvilket i øvrigt gav anledning til, at Fællesskabet ophævede udligningsbeløbene for en stor del af de produkter, der er omfattet af GATT-aftalerne og endelig i april 1973 ligeledes for emmentaler-og gruyèreost.
Med hensyn til spørgsmålet, hvorvidt overholdelsen af de konsoliderede afgifter, modsat den forelæggende rets opfattelse, er andet end en almindelig folkeretlig forpligtelse, anfører sagsøgeren i hovedsagen, at Domstolens dom af 12. december 1972 (de forenede sager nr. 21-24/72, International Fruit Company, Rec. 1972, s. 1219) kun har udtalt sig om den umiddelbare virkning af en enkelt bestemmelse (artikel XI) i GATT-aftalerne. Derimod udgør artikel II i forbindelse med den liste, der findes som bilag til aftalerne, og hvori afgifterne er opregnet, en klar, forbeholdsløs regulering, som kan påberåbes af retsundergiv-ne uafhængigt af reaktionen fra den pågældende stat — i det foreliggende tilfælde Schweiz.
I alle tilfælde fremgår den konsoliderede afgift af fortegnelsen i bilag II til den fælles toldtarif (som fastsat i forordning nr. 1/72). Den udgør således en integrerende del af denne tarif og har de samme umiddelbare retsvirkninger.
Ifølge artikel 14, stk. 3 i forordning nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter må importafgiften for så vidt angår de produkter, med hensyn til hvilke toldsatsen er konsolideret i GATT, ikke overstige det beløb, der følger af denne konsolidering. Denne bestemmelse finder anvendelse på alle de afgifter, der pålægges de i forordningen nævnte produkter og omfatter således også udligningsbeløb.
Vedrørende det fjerde spørgsmål
Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at artikel 8, stk. 2 i forordning nr. 974/71 ikke henviser til medlemsstaternes indførelse af nye pariteter, men til den faktiske anvendelse af de internationale bestemmelser om grænserne for vekselkursernes udsving. Ved Washington-aftalerne af 18. december 1971 blev der imidlertid fastsat nye grænser for udsving blandt andet for D-Mark, idet man anmodede Bundesbank om at gribe ind for at opretholde pariteten inden for disse nye grænser. At der ikke blev meddelt nye pariteter, er uden betydning for anvendelsen af artikel 8 i forordning nr. 974/71.
Ifølge sagsøgerens opfattelse går det fjerde spørgsmåls andet led ud fra en fejlagtig fortolkning af artikel 8, stk. 2, som ikke refererer sig til en tilbagevenden til de gamle pariteter.
Vedrørende det femte spørgsmål
Frigivelsen af valutakurserne krænker Traktatens artikler 5 og 107. Sidstnævnte bestemmelse nævner kun ændring af pariteten, idet floating ifølge Den internationale Valutafonds praksis kun er tilladt for en kort periode.
Resolutionen fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer af 22. marts 1971 vedrørende den etapevise gennemførelse af en økonomisk og monetær union inden for Fællesskabet indeholdt i § § 6 og 7 i kapitel III et forbud mod frigivelse af valutaer. Dette forbud var bindende for Fællesskabet og medlemsstaterne fra den dag, resolutionen blev vedtaget. Dette gælder specielt for det nævnte kapitel III, hvori Rådet og medlemsstaterne udtrykte enighed om en række foranstaltninger, der skulle realiseres i løbet af en første etape af tre års varighed.
B — Kommissionens indlæg
Vedrørende det første spørgsmål
Ifølge Kommissionens opfattelse indgår forordning nr. 974/71, der blev vedtaget som en foranstaltning af begrænset varighed og blev ledsaget af valutariske foranstaltninger truffet af medlemsstaterne i overensstemmelse med fællesskabsinstitutionerne, som et led i en konjunkturpolitik, der omfatter landbrugspolitiske aspekter, men som har en videregående rækkevidde.
De beføjelser, der er omhandlet i Traktatens artikel 103, stk. 2 og artikel 43, er kumulative. Således vil de trufne foranstaltninger kunne hindre varernes frie bevægelighed, forudsat at de træffes i fælles interesse og begrænses til det nødvendige minimum. Man kan ikke udelukke anvendelsen af artikel 103 ved at henvise til muligheden for at benytte de mere specielle bestemmelser i artiklerne 39-46. Ganske vist kunne forordning nr. 974/71, som det senere er sket, have været støttet på artikel 43, men henvisningen til artikel 103 var dengang berettiget af systemets midlertidige karakter, af dets økonomiske konsekvenser og af nødvendigheden af hurtig behandling.
Artikel 103 udelukker ikke på nogen måde forordningsformen for de i bestemmelsen nævnte foranstaltninger. Udtrykket »vedtage« i stk. 2 skal ikke forstås i nogen specifik betydning og begrebet »direktiver« i stk. 3 begrundes ved den nærmere gennemførelse. Traktatens artikel 155 nævner udtrykkeligt de almindelige gennemførelsesbeføjelser, som Rådet kan delegere til Kommissionen.
Vedrørende det andet spørgsmål
Valget af US-dollaren som referencevaluta for Fællesskabets valutaers grad af floating var i hvert fald berettiget og var sandsynligvis den eneste brugbare løsning. Den fremgangsmåde, hvorved der lægges vægt både på udviklingen i de enkelte tredjelandes valutaer og på disses gennemsnitsværdi ville have været vanskelig at gennemføre i praksis og i øvrigt urealistisk i betragtning af US-dollarens dominerende rolle i verdenshandelen. I hvert fald har Rådet ikke ved at vælge dette kriterium overskredet den margen for skønsmæssige afgørelser, som det har som lovgiver, idet dette valg støtter sig på saglige overvejelser. Der foreligger således hverken en krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, af princippet om forholdet mellem mål og midler, af formålet med stabilisering af markederne (artikel 39 c) eller endelig af Traktatens artikel 110.
Vedrørende det tredje spørgsmål
Kommissionen undersøger, om udligningsbeløbene er forenelige med GATT's regler, og mener, at spørgsmålet indeholder flere aspekter, end sagsøgeren i hovedsagen regner med.
Når artikel II, stk. 1 b i GATT-aftalerne forbyder opkrævning af højere afgifter end dem, som var pålagt, da aftalerne blev indgået, er det et spørgsmål, om disse udligningsbeløb er omfattet af denne bestemmelse, eller om de ikke er dækket af en undtagelsesbestemmelse.
Indførelsen af midlertidige foranstaltninger af valutamæssig karakter, eller sådanne som skal indvirke på betalingsbalancen, er ikke fuldstændig dækket af GATT-bestemmelserne, omend disses artikler XII og XVIII åbner mulighed for indførelse af kvantitative restriktioner af denne art.
Udligningsbeløbene ville også kunne falde ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel II, stk. 2 a vedrørende afgifter, der svarer til en indenlandsk afgift og pålægges et tilsvarende indenlandsk produkt. Der må herved tages hensyn til nødvendigheden af at opretholde det fælles landbrugsmarked, som udgør en del af Toldunionen, omhandlet i artikel XXIV.
Kommissionen henviser ligeledes til artikel XIX, som muliggør visse beskyttelsesforanstaltninger, når der er fare for alvorlige tab som følge af importen af et produkt. Selv om Kommissionen på den anden side den 16. maj 1972 har foreslået, at de produkter, som er konsolideret i GATT, skal fritages for udligningsbeløb, begrundes dette ikke med, at disse beløb er uforenelige med GATT-aftalerne men rent handelspolitisk.
Kommissionen mener ikke, at artikel II, stk. I b i GATT-aftalerne kan have umiddelbar virkning. Selv om Domstolens dom af 12. december 1972 (de forenede sager nr. 21-24/72, International Fruit Company, Rec. 1972, s. 1219) kun for så vidt angår artikel XI i GATT-aftalerne har nægtet at statuere umiddelbar virkning, viser præmisserne i denne dom klart, at det er på grund af aftalernes almindelige juridiske opbygning, deres traktatlige aspekter, de deri indeholdte undtagelsesbestemmelser, og manglen af retlige sanktioner, at man ikke kan tillægge den umiddelbar virkning.
Den samme løsning gælder således også for artikel II, stk. 1 b. Ved vurderingen af, om denne bestemmelse har umiddelbar virkning, kan man ikke uden videre lægge de kriterier til grund, som har udviklet sig med hensyn til fællesskabsrettens umiddelbare virkning som f.eks. den omstændighed, at de indenlandske myndigheder ikke har nogen fuldbyrdelsesmidler.
På den anden side erkender Kommissionen, at optagelsen af de konsoliderede toldsatser inden for GATT i bilagene til den fælles toldtarif (Rådets forordning nr. 950/68 som ændret ved forordning nr. 1/72), har givet den umiddelbar virkning. Borgerne kunne derfor have påberåbt sig disse toldsatser over for hermed uforenelige, underordnede fællesskabsbestemmelser. Ifølge Kommissionens opfattelse er imidlertid den forordning, hvorved systemet med udligningsbeløb blev indført, hverken underordnet eller uforenelig med den fælles toldtarif.
Den er ikke uforenelig hermed, da udligningsbeløbene både ved deres funktion og ved deres retlige grundlag adskiller sig fra de egentlige toldafgifter ifølge den fælles toldtarif. De er snarere »afgifter med tilsvarende virkning som told«, som, hvis man ville betragte dem som konsoliderede afgifter, burde have været behandlet i en særlig bestemmelse (som f.eks. artikel 14, stk. 3, tredje afsnit i forordning nr. 804/68 vedrørende importafgifter på mejeriprodukter). I øvrigt er den udvidelse af forbudene i de almindelige aftaler, som udgøres af udvidelsen til »afgifter af samme art« i artikel II, stk. 1, litra b i GATT-aftalerne, ikke blevet optaget i den fælles toldtarif.
På den anden side er forordning nr. 974/71 ikke en bestemmelse, der på nogen måde er underordnet den fælles toldtarif. Denne forordning er lex poste-rior og lex specialis, og går derfor forud for bestemmelserne i forordning nr. 950/68. Hvis Rådet ville binde Kommissionen til i sine gennemførelsesbestemmelser at holde sig til de konsoliderede afgifter, burde der i forordning nr. 974/71 have været en udtrykkelig bestemmelse herom.
I hvert fald ville Kommissionen altid kunne undtage produkter på GATT's liste fra betalingen af udligningsbeløb. Imidlertid indeholder forordning nr. 974/71 ikke nogen generel undtagelsesklausul.
Vedrørende det fjerde spørgsmål
Kommissionen er af den opfattelse, at de forhold, som udløbet af systemet med udligningsbeløb ifølge artikel 8, stk. 2 i forordning nr. 974/71 afhænger af, endnu ikke forelå den 15. marts 1972. Grunden til at forordning nr. 974/71 søger at udligne forskellen mellem de faktiske pariteter og de officielle pariteter er den, at de sidstnævnte i overensstemmelse med forordning nr. 129/62 er afgørende for hele den fælles landbrugspolitik.
Medlemsstaterne var endnu ikke den 15. marts 1972 på ny begyndt at anvende de internationale bestemmelser, da hverken centralkursen eller grænserne for floating svarede til disse bestemmelser. Selv om det stod klart, at medlemsstaterne ikke ville vende tilbage til de gamle pariteter, var dette ifølge Kommissionens opfattelse uden betydning, da der med »de internationale bestemmelser«, som nævntes i artikel 8 i forordning nr. 974/71. sigtes til en tilbagevenden til faste pariteter med bestemte grænser for kursudsving og ikke til en tilbagevenden til de gamle pariteter.
Vedrørende det femte spørgsmål
Kommissionen er af den opfattelse, at selv om man antager, at flydende valutakurser ikke på længere sigt er forenelige med de valutamæssige forestillinger, der lå til grund for EØF-traktaten, indeholder artikel 107 ikke noget absolut forbud for medlemsstaterne mod at frigive deres valutakurser. Desuden findes et sådant forbud hverken i den europæiske valutaoverenskomst af 5. august 1955 eller i overenskomsten om Den internationale Valutafond, hvis bestemmelser i øvrigt ikke har umiddelbar virkning.
Det er rigtigt, at frigivelsen af kurserne medfører skadelige virkninger for landbrugspolitikken, idet denne netop hviler på et system af faste pariteter. Man kan ikke deraf slutte, at dette system er uforanderligt. Gennemførelsen af det fælles landbrugsmarked har foregrebet gennemførelsen af Den økonomiske og monetære Union. Når der imidlertid ikke længere er overensstemmelse mellem de to formål, må man foretage de nødvendige korrektioner.
Heller ikke Rådets resolution af 22. marts 1971 er til hinder for frigivelse af kurserne. Denne resolution har ingen retligt bindende kraft. Forholdet er i virkeligheden det, at valutakrisen har kuldkastet udsigterne til en gennemførelse af Den økonomiske og monetære Union, hvilket i øvrigt allerede har foranlediget en ny resolution af 21. marts 1972.
Spørgsmålet kan ikke løses på anden måde, selv om man tager Traktatens artikel 5, stk. 2 i betragtning. Da frigivelsen af valutakurserne nu en gang er et redskab i den nationale valutapolitik, kan man ikke blot, fordi den vanskeliggør gennemførelsen af Traktatens formål, betragte den som uforenelig med de forpligtelser, artikel 5 pålægger.
Kommissionen foreslår, at man svarer den forelæggende ret, at der ved undersøgelsen af de to første spørgsmål ikke er fremkommet noget, der taler imod gyldigheden af forordning nr. 974/71's bestemmelser om bemyndigelse til opkrævning af udligningsbeløb på import fra tredjelande og om anvendelse alene af udsvingene i D-Markens paritet i forhold til dollar til fastsættelse af udligningsbeløb.
Endvidere er Rådets forordning nr. 974/71 og Kommissionens forordninger nr. 1013/71 og 501/72 gyldige, selv om de udligningsbeløb, der opkræves på importer fra tredjelande overstiger de toldsatser, som er konsolideret i GATT (tredje spørgsmål).
Det fjerde spørgsmål må besvares derhen, at bemyndigelsen til fastsættelse af udligningsbeløb ifølge forordning nr. 974/71 stadig var gældende den 15. marts 1972.
Kommissionen mener endelig vedrørende det femte spørgsmål, at hverken Traktatens artikel 107, resolutionen af 22. marts 1971 eller Traktatens artikel 5 indeholder noget forbud mod frigivelse af valutakurserne.
C — Rådets indlæg
Vedrørende det første og det andet spørgsmål
Rådet henviser til sine indlæg i sag nr. 5/73 (Balkan-Import-Export mod Hauptzoliamt Berlin-Packhof) og er af den opfattelse, at intet taler imod gyldigheden af forordning nr. 974/71's bestemmelser om bemyndigelse til opkrævning af udligningsbeløb; Valget af US-dollar som referencevaluta påvirker ikke gyldigheden af artikel 2 i forordning nr. 974/71.
Vedrørende det tredje spørgsmål
Ved undersøgelsen af gyldigheden af forordning nr. 974/71 i forhold til toldaftalen af 6. oktober 1969 mellem Fællesskabet og Schweiz inden for rammerne af artikel XXVIII i GATT-aftalerne er Rådet af den opfattelse, at udligningsbeløbene ikke falder ind under de rettigheder, om hvilke der blev indgået tarifaftaler. De udgør ikke nogen ny byrde, men udligner biot den reduktion i den tidligere afgift, som følger af valutaernes kursudsving. Ganske vist har man undtaget visse af de produkter, som er nævnt i GATT's koncessionslister, fra udligningsordningen. Dette er dog kun sket i enkelte tilfælde og under anvendelse af artikel 1, stk. 2 i forordning nr. 974/71, som betinger fastsættelsen af udligningsbidrag af det forhold, at der foreligger forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer. Der er ikke fastsat nogen generel undtagelsesregel, hvilket i øvrigt fremgår af, at Rådet nægtede at følge Kommissionens forslag herom af 16. maj 1972.
Endvidere mener Rådet, at Domstolens udtalelser i de forenede sager nr. 21-24/72 (dom. af 12. december 1972, International Fruit Company), der frakender artikel XI i GATT umiddelbar virkning, har generel karakter og kan anvendes på hele aftalen. Gyldigheden af forordning nr. 974/71 kan således ikke påvirkes af artikel II i GATT-aftalerne i forbindelse med toldoverenskomsten af 6. oktober 1969.
Rådet mener ikke, at det forholder sig anderledes, hvis man sammenholder forordning nr. 974/71 med den fælles toldtarif (Rådets forordning nr. 950/68, som ændret ved Rådets forordning nr. 1/72 af 20. december 1971), der har optaget de inden for GATT indrømmede koncessioner.
For det første mener Rådet ikke, at udligningsbeløbene falder ind under bestemmelserne i den fælles toldtarif. Deres juridiske grundlag er et andet, og for at knytte dem til de konsoliderede toldsatser, er man nødt til lige som ved importafgifterne, hvis optagelse i den fælles toldtarif kun har informativ værdi, at have en udtrykkelig bestemmelse.
I alle tilfælde var Rådet berettiget til ved forordning nr. 974/71 at træffe bestemmelser, der afveg fra forordning nr. 950/68, og som, da de er lex specialis, går forud for denne.
Vedrørende det fjerde spørgsmål
Rådet henviser til sine indlæg i sag nr. 5/73.
D — Den tyske regerings indlæg
Vedrørende det første spørgsmål
Ifølge den tyske regering har »konjunkturpolitikken«, som der er tale om i Traktatens artikel 103, det specielle formål at beskytte den almindelige økonomiske udvikling ved foranstaltninger, der skal kontrollere de periodiske op-og nedadgående bevægelser netop inden for denne økonomiske udvikling. Således er det formålet med forordning nr. 974/71 at opfange de udsving, hvis virkning får betydning på grund af pariteternes frigivelse på landbrugssektoren, for at bevare kontinuiteten i den mellem-og langfristede økonomiske udvikling. Ifølge den tyske regerings opfattelse er det ganske rigtigt, at Traktaten i artiklerne 38 og følgende angiver særlige beføjelser på landbrugsområdet, men deraf fremgår ikke nogen begrænsning af de beføjelser, som hjemles i artikel 103. Udtrykket i artikel 103, stk. 2 »med forbehold af de øvrige i denne Traktat omhandlede fremgangsmåder« viser, at der foreligger kumulative beføjelser, således at en intervention på grundlag af artikel 103 kan vedrøre alle sektorer, og at de forholdsregler, der skal træffes, kan tilpasses hvert enkelt specielle tilfælde. Denne fortolkning, som støttes på et stort antal fællesskabsretsakter, som f.eks. Rådets forordning nr. 1586/69 af 11. august 1969 (JO nr. L 202 af 12. 8. 1969, s. 1) hvori Frankrig bemyndiges til at opkræve udligningsbeløb på eksport, er bekræftet ved Domstolens dom af 13. juni 1972 (de forenede sager nr. 9 og 11/71, Compagnie d'Approvisionnement, Rec. 1972, s. 391).
Det system, der blev indført ved forordning nr. 974/71, strider ikke imod den »fælles interesse«, idet det omfatter størstedelen af landbrugssektoren og endda forhindrer alvorlige uligheder mellem de forskellige medlemsstater.
For så vidt angår denne forordnings form bemærker den tyske regering, at Rådet efter ordlyden af Traktatens artikel 103 ikke har været bundet hverken til beslutnings-eller til direktivformen. Det fremgår klart af artikel 103, stk. 2, at Rådet ud over koordineringsbeføjelsen ifølge stk. 3 kan vedtage foranstaltninger af konjunkturmæssig karakter og indføre en fælles konjunkturpolitik.
Vedrørende det andet spørgsmål
Den tyske regering er af den opfattelse, at Rådet ikke har krænket princippet om forholdet mellem mål og midler ved at henvise til dollarens paritet til fastsættelse af udligningsbeløbene. Rådet skulle finde en løsning, der tog videst muligt hensyn til valutaernes kursudsving samtidig med, at den var praktisk gennemførlig. Dette sidste krav berettigede valget af et standardsystem til fordel for et system, hvor man skulle tage hensyn til udsvingene i hvert enkelt tredjelands valuta. Den løsning at anvende et aritmetisk gennemsnit for udsvingene i tredjelandenes valutaers pariteter kunne ikke have været gennemført og ville ofte ikke have været tilstrækkelig til at omfatte de faktiske grænser for kursudsvingene.
Rådet har således med rette anvendt sin skønsbeføjelse til at vælge et system, som gav de bedste garantier for præcision, effektivitet og praktisk gennemførlighed.
Vedrørende det tredje spørgsmål
Udligningsbeløbene kan ikke betragtes som toldafgifter i den i artikel II i GATT forudsatte betydning. Det drejer sig snarere om en særlig slags afgifter dels betinget af frigivelse af valutakurserne, dels af strukturen i markedsordningen for landbrugsvarer.
Ganske vist er det rigtigt, at også Fællesskabet er bundet af bestemmelserne i GATT-aftalerne vedrørende told-og handelstariffer, men de enkelte borgere kan alligevel ikke påberåbe sig en eventuel krænkelse af denne aftale, idet Domstolens dom af 12. december 1972 (de forenede sager 21-24/72, International Fruit Company) efter den tyske regerings opfattelse har fastslået, at aftalen kun medførte forpligtelser mellem staterne uden umiddelbar virkning til fordel for disses enkelte borgere.
Vedrørende det fjerde spørgsmål
Ifølge den tyske regerings opfattelse har beslutningerne i Washington af 18. december 1971 ikke gjort det overflødigt at opkræve udligningsbeløb: valutaernes kursudsving inden for de ny grænser skal, selv om de skal holdes inden for snævrere grænser, fremdeles udlignes, da landbrugspriserne udtrykt i regningsenheder fortsat er beregnet på grundlag af de tidligere pariteter.
De centralkurser, der følger af Washington-aftalen, adskiller sig fra de officielle pariteter i IMF-overenskomsten's forstand. Selv om medlemsstaterne har givet afkald på kursernes floating og har genindført faste pariteter, er dette således ikke udtryk for nogen tilbagevenden til de »internationale bestemmelser«. Det er derfor ikke nødvendigt at ophæve systemet med udligningsbeløbene, sålænge der ikke er fastsat nye officielle pariteter.
Vedrørende det femte spørgsmål
Den eneste indskrænkning i medlemsstaternes beføjelse med hensyn til valutakurspolitikken ligger i forpligtelsen til at behandle den som et spørgsmål »af fælles interesse«. Ifølge artikel 107, stk. 2 er medlemsstaters beføjelse til at ændre valutakurserne kun indirekte begrænset, idet Kommissionen i tilfælde, hvor denne beføjelse misbruges, bemyndiger de andre medlemsstater til i en begrænset periode at træffe de nødvendige forholdsregler.
Selv om det daværende valutasystem principielt gik ud fra faste pariteter, var dette ikke noget absolut princip, hvilket de mangfoldige tilfælde af frigivelse af valutaer, som blev godkendt af Den internationale Valutafond, viser.
Rådets resolution af 22. marts 1971»vedrørende den etapevise gennemførelse af en økonomisk og monetær union inden for Fællesskabet« havde kun et politisk formål og medførte ikke retlige forpligtelser.
Da medlemsstaterne ikke ønskede nogen juridisk indskrænkning af deres uafhængighed på det valutapolitiske område, indskrænkede denne resolution sig til »forsøgsvis« at holde udsvingene i medlemsstaternes valutakurser inden for mere snævre grænser. Det er dette, Rådets anden resolution af 21. marts 1972 (JO nr. C 38 af 18. 4.1972, s. 3) har forsøgt at gennemføre.
Hvad artikel 5 angår, indeholder heller ikke denne noget forbud mod frigivelse af valutakursen. Stk. 1, hvori medlemsstaterne forpligtes til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af Traktaten og af Fællesskabets »sekundære« retsakter, indeholder intet forbud. Stk. 2, hvori det hedder, at medlemsstaterne, »afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggøreisen af denne Traktats målsætning i fare« kan ikke indskrænke medlemsstaternes valutapolitiske selvbestemmelsesret, hvis artikel 107 ikke indeholder noget sådant forbud.
Præmisser
1
Ved forelæggelseskendelse fra Finanzgericht Baden-Württemberg af 8. november 1972, der indgik til Domstolens justitskontor den 19. februar 1973, blev denne anmodet om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af forskellige bestemmelser i Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT specialudgave 1971 (I), s. 231; original reference JO nr. L 106 af 12. 5. 1971) og af Kommissionens forordninger nr. 1013/71, 1014/71 (JO nr. L 110 af 18. 5. 1971) og 571/72 (JO nr. L 60 af 11. 3. 1972), der blev gennemført med hjemmel i den førstnævnte forordning samt vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikler 5 og 107 og af resolutionen af 22. marts 1971 fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer vedrørende den etapevise gennemførelse af den økonomiske og monetære union inden for Fællesskabet (JO nr. C 28 af 27. 3. 1971, s. 1).
2
Sagsøgeren i hovedsagen, der den 15. marts 1972 i forbundsrepublikken Tyskland indførte 7247 kg emmental-og gruyèreost fra Schweiz, blev i medfør af forordning nr. 974/71 afkrævet udligningsbeløb på 45,50 DM pr. 100 kg, beregnet på grundlag af bilagene til forordning nr. 501/72 af 9. marts 1972, omhandlende de i toldposition 04.04 i den fælles toldtarif nævnte produkter, i hvilke bilag de udligningsbeløb, der skulle anvendes på det tidspunkt, da den omtvistede import fandt sted, er fastsat;
da sagsøgeren bestred, at systemet med udligningsbeløb, der blev iværksat ved forordning nr. 974/71, var foreneligt med Traktaten, anlagde han sag ved Finanzgericht vedrørende den omtvistede opkrævning.
Analyse af systemet vedrørende udligningsbeløb
3
Den stadig stigende tilstrømning af udenlandsk valuta og kortfristet spekulationskapital i løbet af de første måneder af 1971, og de virkninger, denne situation fik i visse medlemsstater, særlig i forbundsrepublikken Tyskland og i Nederlandene, gav anledning til, at Rådet i sin resolution af 9. maj 1971 (JO nr. C 58 af 10. 6. 1971, s. 1) udtrykte sin forståelse for »at disse lande i visse særlige tilfælde i en begrænset periode kan udvide grænserne for deres valutaers kursudsving i forhold til deres (aktuelle) pariteter«;
i samme resolution understregede Rådet, at et sådant system med flydende valutaer under normale omstændigheder er uforeneligt med fællesmarkedet, hvis dette skal fungere, og fremhævede nødvendigheden af »uopholdeligt i overensstemmelse med Traktatens artikel 103« at vedtage de efter forholdene egnede foranstaltninger i landbrugssektoren, »for at forebygge, at der vedtages ensidige foranstaltninger«.
4
Markedsordningerne for landbrugsvarer har bl.a. til formål at sikre en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen og at stabilisere markederne, særlig ved et system med faste priser, der omfatter fastsættelse af indikativ-, tærskelog interventionspriser baseret på de forskellige medlemsstaters faste valutapariteter i forhold til en regningsenhed;
da fastsættelsen af ny pariteter var umulig, sålænge D-Mark og gylden var flydende, skete fastsættelsen og beregningen af de prisniveauer, som man mente at måtte tilstræbe, for de produkter, for hvilke der fastsættes interventionspriser, og for sådanne, hvis pris er en funktion af disses, fortsat på grundlag af de pariteter, som tidligere var blevet anmeldt til IMF også for så vidt angik Nederlandene og Forbundsrepublikken;
selv om priserne på denne måde i princippet forblev uændret, blev de alligevel udsat for en forringelse, navnlig udtrykt i DM, svarende til incidensen af den faktiske revaluering af denne valuta, og medførte derved til skade for producenterne forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer, der i øvrigt var egnet til i den pågældende medlemsstat at nedbryde det interventionssystem, der er indført ved fællesskabslovgivningen;
5
Rådet fandt derfor, at de efter forholdene egnede foranstaltninger, som uden ophold burde træffes, måtte bestå i iværksættelse af et system med udligningsbeløb, som disse medlemsstater skulle bemyndiges til at opkræve på import og udbetale ved eksport, både i samhandelen med de andre medlemsstater og i samhandelen med tredjelande, for at udligne valutaforanstaltningernes incidens på priserne både på de basisprodukter, for hvilke der er fastsat interventionspriser, og for de landbrugsprodukter, hvis pris afhænger af de førstnævntes pris;
6
i henhold til artikel 2 i forordning nr. 974/71 beregnes disse udligningsbeløb ved landbrugsprodukter, for hvilke der er hjemlet interventionsforanstaltninger, med en procentsats, svarende til forskellen mellem den nationale valutas officielle kurs og dennes faktiske kurs i forhold til US-dollaren;
for de øvrige i forordning nr. 974/71 nævnte produkter er udligningsbeløbene lig med incidensen på prisen på disse produkter ved anvendelse af det udligningsbeløb, der gælder for prisen på det produkt, som de afhænger af;
ifølge sidste punktum i denne forordnings artikel 1 kan udligningsbeløb i øvrigt kun opkræves, såfremt valutaforanstaltningerne ville medføre forstyrrelser i samhandelen med de nævnte landbrugsvarer;
det påhviler Kommissionen efter at have rådført sig med forvaltningskomiteerne at afgøre, hvorvidt en sådan situation foreligger;
ifølge artikel 8 i nævnte forordning udløber denne på det tidspunkt, hvor alle de pågældende medlemsstater på ny anvender de internationale bestemmelser om grænserne for vekselkursernes udsving omkring den officielle paritet.
7
På grund af den ugunstige udvikling af valutasituationen, nævnlig ophævelsen af dollarens indløselighed den 15. august 1971 og den derefter følgende floating, som den 23. august blev indført for Den belgisk-luxembourgske økonomiske Unions valuta, blev systemet med udligningsbeløb udstrakt til et større antal produkter og til import og eksport fra disse medlemsstater;
ved konferencen i Washington den 18. december 1971 blev der vedtaget nye snævre relationer mellem valutakurserne i forhold til dollaren i form af centralkurser, der imidlertid tillod udvidede grænser for kursudsving i forhold til dem, der blev vedtaget ved Bretton Woods-aftalerne;
da disse beslutninger imidlertid ikke medførte nogen officiel ændring i pariteterne, og opløsningen af valutasystemet fortsatte, blev systemet med udligningsbeløb udstrakt til Frankrig og Italien og til alle de i forordning nr. 974/71, artikel 1 omhandlede landbrugsprodukter.
8
Efter de omstændigheder, som gik forud for retssagen, gjorde Rådet ved forordning nr. 2746/72 af 19. december 1972 systemet med udligningsbeløb obligatorisk og »indføjede« det i den fælles landbrugspolitik ved at basere det på Traktatens artikler 28, 43 og 235.
9
Rådets og Kommissionens interventioner må vurderes på baggrund af den oven for beskrevne situation og dennes fortsatte udvikling.
I — Vedrørende det første spørgsmål
10
Det første spørgsmål går ud på, hvorvidt forordning nr. 974/71 er gyldig, for så vidt som den bemyndiger til opkrævning af udligningsbeløb i samhandelen med tredjelande.
a) Vedrørende retsgrundlaget for forordning nr. 974/71
11
Dette spørgsmål drejer sig i første række om, hvorvidt den nævnte forordnings gyldighed kan påvirkes af, at den støttes på Traktatens artikel 103, idet denne bestemmelse ikke omhandler området for den fælles landbrugspolitik, der reguleres af de specielle bestemmelser i Traktatens artikler 38-47, eller i hvert fald deraf, at artikel 103 kun hjemler, at der træffes konjunkturmæssige foranstaltninger, mens de omtvistede foranstaltninger ikke har denne karakter.
12
Ifølge Traktatens artikel 40 fastlægger medlemsstaterne gradvis, senest ved udløbet af overgangsperioden, den fælles landbrugspolitik, og med henblik på at nå de i artikel 39 nævnte mål opretter de en fælles markedsordning for landbrugsvarer;
ifølge denne bestemmelse kan denne ordning omfatte alle nødvendige foranstaltninger, navnlig prisregulering, støtte til såvel produktion som afsætning af de forskellige varer, oplagrings- og udligningsordninger samt fælles ordninger til stabilisering af ind-eller udførsel;
ifølge artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, udsteder Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Forsamlingen efter udløbet af den anden etape af overgangsperioden med kvalificeret flertal forordninger eller direktiver eller vedtager beslutning inden for disse områder;
det fremgår af disse bestemmelser, at de beføjelser, der er givet til gennemførelse af den fælles landbrugspolitik, ikke kun vedrører eventuelle strukturelle foranstaltninger, men også omfatter indgreb af konjunkturmæssig karakter over for denne produktionssektor, som Rådet er beføjet til at foretage under anvendelse af den herfor foreskrevne fremgangsmåde.
13
Artikel 103 omhandler derimod medlemsstaternes konjunkturpolitik, som de har pligt til at betragte som et spørgsmål af fælles interesse;
den omfatter således ikke de områder, der allerede er gjort til fælles områder, således som markedsordningen for landbrugsvarer;
formålet med artikel 103 er både at koordinere medlemsstaternes konjunkturpolitik og, efter denne bestemmelses stk. 2, at vedtage de efter forholdene egnede foranstaltninger.
14
Frigivelsen af de tyske og nederlandske valutakurser, som man anså for nødvendig for at dæmme op for den spekulationskapital, der strømmede ind over Forbundsrepublikken og Nederlandene, bragte Fællesskabets enhed i fare og gjorde det tvingende nødvendigt at vedtage foranstaltninger til opretholdelse af den fælles landbrugspolitiks mekanismer og mål;
indførelsen af udligningsbeløb sigtede ikke på en yderligere beskyttelse, men på bevarelsen af ensartede priser, grundlaget for den nuværende markedsordning, til trods for den midlertidige opgivelse af de faste pariteter, idet man derved undgik en opløsning af systemet med interventionspriser og opretholdt den normale samhandel med landbrugsprodukter både mellem medlemsstaterne og med tredjelande;
da disse foranstaltninger, hovedsageligt af foreløbig karakter, var bestemt til midlertidigt at udligne de nationale valutaforanstaltningers skadelige virkninger og dermed at bevare et af den økonomiske integrations væsentlige resultater, burde de have været truffet inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt Rådet ved artiklerne 40 og 43, og efter den der foreskrevne procedure, herunder navnlig høring af Forsamlingen.
15
Imidlertid kunne den langsommelige iværksættelse af den i artiklerne 40 og 43 foreskrevne procedure, der ville have muliggjort et ubestemt antal ukontrollerede vareudvekslinger, have bragt de omhandlede fælles markedsordninger i fare;
da der ikke inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik findes nogen forholdsregel, som kunne gøre det muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger som en hastesag for at imødegå den ovenfor beskrevne valutasituation, må man kunne gå ud fra, at Rådet var berettiget til midlertidigt at gøre brug af de beføjelser, som det har fået tillagt ved Traktatens artikel 103;
selv om den pludselige indtræden af de begivenheder, Rådet stod over for, den presserende karakter af de foranstaltninger, der skulle træffes, situationens alvor og den kendsgerning, at disse foranstaltninger blev truffet inden for et område, som er snævert forbundet med medlemsstaternes valutapolitik, hvis virkninger den til dels skulle korrigere, har kunnet føre til anvendelsen af artikel 103, viser forordning nr. 2746/72, at denne situation kun var midlertidig, idet lovgrundlaget for denne foranstaltning senere blev fundet i andre af Traktatens bestemmelser.
b) Vedrørende den omtvistede foranstaltnings form af forordning
16
Herefter spørges, om gyldigheden af forordning nr. 974/71 kan påvirkes af, at Traktatens artikel 103, særlig i stykke 3, kun giver mulighed for at træffe de der nævnte foranstaltninger i form af et direktiv eller en beslutning, hvilket udelukker, at man anvender forordninger;
denne fortolkning skulle følge af artikel 103's ordlyd og berettiges af den omstændighed, at institutionerne på konjunkturpolitikkens område kun skal spille en koordinerende rolle.
17
Selv om medlemsstaterne ifølge artikel 103, stk. 1 er forpligtet til at betragte deres konjunkturpolitik som et spørgsmål af fælles interesse, udelukker denne bestemmelse ikke, at Fællesskabets institutioner er beføjet til med forbehold af de øvrige i Traktaten omhandlede fremgangsmåder for deres vedkommende at træffe foranstaltninger af konjunkturpolitisk art inden for deres kompetenceområde;
tværtimod tillægger artikel 103, stk. 2 ved bestemmelsen om, at Rådet »med enstemmighed [kan] vedtage de efter forholdene egnede foranstaltninger«, denne institution — med ovennævnte forbehold — de nødvendige beføjelser til principielt at vedtage de konjunkturelle foranstaltninger, som måtte vise sig nødvendige til opretholdelse af Traktatens mål;
uden en sådan mulighed, der er nødvendig for enhver økonomisk politik, ville institutionerne være ude af stand til på disse områder at løse de opgaver, som er pålagt dem.
18
Udtrykket »de efter forholdene egnede foranstaltninger« i artikel 103, stk. 2 viser, at Rådet også for så vidt angår foranstaltningernes form i hvert enkelt tilfælde kan vælge den, som Rådet finder mest egnet;
således henviser artikel 103, stk. 2 med forbehold af kravet om enstemmig vedtagelse til den almindelige procedure for Rådets udøvelse af sine beføjelser, således som beskrevet i artiklerne 145, 155 og 189, herunder altså også Rådets ret til at overdrage Kommissionen at gennemføre de bestemmelser, som Rådet har fastsat;
bestemmelsen i stk. 3 i artikel 103 adskiller sig fra stk. 2 derved, at den, som det fremgår af udtrykket »i påkommende tilfælde«, regner med den mulighed, at det ikke lykkes at opnå enstemmighed i Rådet om iværksættelsen af de nærmere regler for anvendelsen af de besluttede konjunkturforanstaltninger;
i dette tilfælde ville disse nærmere regler være bindende for medlemsstaterne for så vidt angår det mål, der skal nås, men måtte overlade valget af formen og midlerne til de nationale myndigheder.
II — Vedrørende det andet spørgsmål
19
Endvidere spørges, om gyldigheden af forordning nr. 974/71 kan påvirkes af, at man som kriterium for beregningen af udligningsbeløbene udelukkende anvender forholdet mellem D-Mark og US-dollar.
20
Ifølge den sidste betragtning til forordning nr. 974/71 skal de beløbsstørrelser, der skal bringes i anvendelse, begrænses til de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne;
det er ikke bestridt, at importen til Tyskland fra de stater, hvis valutaer i forhold til DM viste andre udsving end dollaren, som følge af et ensartet og fast kriterium belægges med udligningsbeløb, som ikke altid svarer nøjagtigt . til D-Mark-opskrivningens valutamæssige incidens;
ifølge sagsøgeren i hovedsagen burde Rådet enten have differentieret udligningsbeløbene efter de forskellige valutakurser i forhold til dollar i de lande, der importerede fra eller eksporterede til Forbundsrepublikken og Nederlandene, eller have beregnet disse efter et vejet gennemsnit af samhandelens omfang.
21
Stillet over for nødvendigheden af i en situation, der var under stadig og nærmest uberegnelig udvikling, at måtte vedtage foranstaltninger med øjeblikkelig virkning, omfattende den samlede import og eksport af de omhandlede produkter, var Rådet berettiget til at foretage en samlet vurdering af fordele og ulemper ved det system, der skulle iværksættes;
Rådet har haft grund til at regne med, at en differentiering af udligningsbeløbene efter produkternes geografiske oprindelse ville have bragt systemets praktiske anvendelighed i fare, navnlig på grund af de mange specielle forhold, som opstår på grund af de systemer med flere kurser, som anvendes i visse lande, eller på grund af særegenheder i lande med statshandel;
et sådant system kunne i øvrigt have bevirket forvridninger af handelen, som vanskeligt havde kunnet kontrolleres uden at benytte systemer med oprindel-sesattester eller kontrol af varebevægelserne, som ville have bevirket, at den frie samhandel var blevet hæmmet;
i øvrigt kunne systemet være gjort indholdsløst, alt efter hvilken valuta de pågældende parter ville vælge som basis for deres kontrakt;
ved for hver medlemsstat, der var beføjet til at indføre udligningsbeløbene, at fastsætte disses størrelse efter forholdet mellem den nationale valutas officielle paritet og dens faktiske kurs i forhold til dollar har Rådet villet tage hensyn til den omstændighed, at en stor del af samhandelen ved importen til disse stater udtrykkes i dollar, og at dette også var tilfældet med størstedelen af eksporten på det omhandlede tidspunkt navnlig vedrørende eksporten til tredjelande.
22
Et system med anvendelse af et vejet gennemsnit har på grund af sin standardiserende karakter de samme ulemper som det her kritiserede uden imidlertid at kunne garantere den fuldstændige beskyttelse, der anses for nødvendig i forhold til verdens største eksportør af landbrugsprodukter;
da de påtænkte konjunkturelle foranstaltninger bl.a. havde til formål på kort sigt at korrigere virkningerne af DM-revalueringen, som kunne bringe den tilstræbte rimelige levestandard for landbrugsbefolkningen i fare, kunne der lægges vægt på behovet for den størst mulige korrektion;
selv om institutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser skal overvåge, at de afgifter, der pålægges de erhvervsdrivende, ikke overstiger det, der er nødvendigt for at myndighederne kan nå de mål, der er sat, følger det dog ikke heraf, at omfanget af denne forpligtelse skal ses i forhold til en bestemt gruppe erhvervsdrivendes specielle situation;
en sådan afvejning ville på grund af de økonomiske forholds mangfoldighed og kompleksitet ikke blot være uigennemførlig men ville ydermere være en stadig kilde til retsusikkerhed;
det særlig tvingende krav om den praktiske anvendelighed af økonomiske foranstaltninger, der er beregnet på at have øjeblikkelig korrigerende virkning, et krav, der skal tages i betragtning ved afvejningen af de foreliggende interesser, berettiger i påkommende tilfælde til en samlet vurdering af fordele og ulemper ved de påtænkte foranstaltninger;
23
det kan herefter ikke anses for godtgjort, at Rådet, ved at stille fordele og ulemper ved et system, der knytter udligningsbeløbet til forholdet mellem den nationale valuta i hver af de pågældende medlemsstater og dollaren, over for hinanden og ved at bestemme sig for det anvendte system, har pålagt de erhvervsdrivende afgifter, som står i åbenbart misforhold til det stillede mål.
III — Vedrørende det tredje spørgsmål
24
Det tredje spørgsmål går ud på, hvorvidt gyldigheden af forordning nr. 974/71 og de forordninger, der er vedtaget til gennemførelsen af denne, kan påvirkes af, at det omtvistede udligningsbeløb sammenlagt med importafgiften overstiger beløbet for den i Den almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel (GATT) under toldposition nr. 04.04 nævnte konsoliderede afgift.
25
De toldafgifter, der pålægges importen af emmentaler og gruyère (toldposition 04.04-A-I-a ex 2), reguleres efter en sats på 7,5 RE pr. 100 kg i overensstemmelse med en toldkoncession i en aftale mellem Fællesskabet og Schweiz af 6. oktober 1969 (JO nr. L 257 af 13. 10. 1969, s. 3), og denne sats er anført under rubrikken »bundet toldsats« i bilag II til den fælles toldtarif, der gjaldt på det tidspunkt, da den omtvistede import fandt sted (Rådets forordning nr. 950/68 af 28. 6. 1968, ændret ved Rådets forordning nr. 1/72 af 20. 12. 1971 — JO nr. L 1/72).
26
Det er ikke bestridt, at satsen for udligningsbeløbet sammenlagt med satsen for importafgiften, der opkræves på de samme varer, overstiger den konsoliderede sats på 7,5 RE pr. 100 kg;
sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at den omtvistede udligningsafgift, for så vidt som den er højere end den konsoliderede sats, både krænker artikel II i den generelle aftale og bestemmelserne i den fælles toldtarif.
27
I henhold til Traktatens artikel 177 kan gyldigheden af institutionernes retsakter kun bedømmes rigtigt i forhold til en bestemmelse i folkeretten, hvis denne bestemmelse er bindende for Fællesskabet og medfører en ret for Fællesskabets borgere til at påberåbe sig den for domstolene.
28
Den toldkoncession, det drejer sig om, binder Fællesskabet i det omfang, det er bestemt i artikel II i GATT;
det må derfor undersøges, om bestemmelserne i GATT og særlig i dennes artikel II kan påberåbes af Fællesskabets borgere som grundlag for at anfægte gyldigheden af en fællesskabsforskrift;
herved må både ånden i GATT, dennes opbygning og ordlyd haves for øje.
29
Denne aftale, der ifølge ordene i præamblen hviler på princippet om forhandlinger på »basis af gensidighed og fælles nytte«, karakteriseres af stor smidighed i bestemmelserne, særlig i bestemmelserne om mulighederne for ændring, om foranstaltninger der kan træffes i ekstraordinært vanskelige situationer og om reguleringen af uoverensstemmelser mellem de kontraherende parter;
for så vidt angår reguleringen af uoverensstemmelser omfatter disse foranstaltninger, alt efter situationen, skriftlige dokumentationer eller forslag til »indgående prøvelse«, undersøgelser, eventuelt ledsaget af anbefalinger, konsultationer eller afgørelser fra de kontraherende parters side, herunder bemyndigelsen for visse kontraherende parter til over for andre kontraktsparter at suspendere anvendelsen af enhver koncession eller anden forpligtelse, der følger af GATT og endelig, hvor en sådan suspension finder sted, den pågældende parts mulighed for at træde tilbage fra denne aftale;
endelig giver artikel XIX, for det tilfælde, at bestemte producenter på grund af en forpligtelse, der består som følge af GATT eller af en koncession vedrørende en præference, lider eller risikerer at lide et alvorligt tab, den ene af de kontraherende parter mulighed for ensidigt at suspendere forpligtelsen og at tilbagekalde eller ændre koncessionen, enten — hvis de pågældende kontraherende parter ikke når til nogen overenskomst — efter konsultation af samtlige kontraherende parter, eller hvis det er en hastesag, og det drejer sig om midlertidige foranstaltninger, også uden forudgående konsultation.
30
Dette viser med fornøden klarhed, at artikel II i GATT, anbragt i denne sammenhæng, ikke kan skabe en ret, som Fællesskabets borgere kan påberåbe sig.
31
Den omstændighed, at visse toldpositioner er genstand for bilaterale overenskomster, indgået ifølge artikel XXVIII i GATT for at ændre eller tilbagekalde tidligere toldkoncessioner, kan ikke ændre karakteren af de forpligtelser, som Fællesskabet har påtaget sig på dette område;
som følge heraf kan gyldigheden af forordning nr. 974/71 og de forordninger, der er vedtaget til dens gennemførelse, ikke påvirkes af en bestemmelse i GATT eller i overenskomster, der er sluttet med hjemmel i dens artikel XXVIII.
32
Den konsoliderede toldsats er imidlertid optaget under rubrikken »traktatmæssige rettigheder« i den fælles toldtarif;
som bestanddel af en fællesskabsforordning kan denne bestemmelse derfor skabe rettigheder for borgerne, som disse kan påberåbe sig for domstolene;
bestemmelsen er i virkeligheden klar og præcis og giver ikke de myndigheder, som skal anvende den, nogen margen for skønsafgørelser;
det må derfor undersøges, om de omtvistede udligningsafgifter er forenelige med den fælles toldtarif.
33
Selv om udligningsbeløbene har karakter af en afskærmning inden for markedet, virker de i det foreliggende tilfælde som et korrektiv over for de ustabile valutaers kursudsving, der i et system af markedsordninger for landbrugsvarer, baseret på fælles priser, kan medføre forstyrrelser i samhandelen med disse produkter;
forstyrrelser af samhandelen, som udelukkende skyldes valutamæssige begivenheder, kunne, i betragtning af målene for den fælles landbrugspolitik, i højere grad anses for stridende mod den fælles interesse end ulemperne ved de omtvistede foranstaltninger;
disse beløb tilsigter derfor at sikre opretholdelsen af den normale samhandel under de ekstraordinære og skiftende forhold, som valutasituationen fører med sig;
endvidere har de til formål at hindre, at det ved fællesskabslovgivningen fastsatte interventionssystem går i opløsning i den pågældende medlemsstat;
det drejer sig i øvrigt ikke om afgifter, som medlemsstaterne vedtager ensidigt, men om fællesskabsforanstaltninger, som i betragtning af de daværende ekstraordinære omstændigheder var lovlige inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik;
Rådet har ikke ved at vedtage disse foranstaltninger krænket bestemmelserne i den fælles toldtarif;
34
besvarelsen af det tredje spørgsmål må derfor gå ud på, at der ved undersøgelsen ikke er fremkommet noget, som taler for, at forordning nr. 974/71 eller forordningerne nr. 1013/71 og 1014/71 og nr. 501/72 skulle være ugyldige som følge af, at de omstridte udligningsbeløb sammenlagt med indførselstolden overstiger det maksimale beløb for den i GATT under toldposition 04.04 nævnte konsoliderede afgift.
IV— Vedrørende det fjerde spørgsmål
35
Det fjerde spørgsmål drejer sig om, hvorvidt bemyndigelsen til at opkræve udligningsbeløb i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2 i forordning nr. 974/ 71 var ophørt med at være gældende den 15. marts 1972 — tidspunktet for den omtvistede import;
spørgsmålet tager sigte på, om de i artikel 8 i forordning nr. 974/71 anførte betingelser for forordningens udløb var opfyldt på dette tidspunkt som følge af, at medlemsstaterne efter Washington-aftalen af 18. december 1971 havde besluttet sig til ikke længere at lade deres valutaer flyde, idet de samtidig havde accepteret en margen for valutaernes kursudsving omkring en såkaldt centralkurs, som var større end den, der blev fastsat ved Bretton Woods-aftalerne.
36
Det bestemmes i artikel 8 i forordning nr. 974/71, at forordningen udløber på det tidspunkt, hvor alle de pågældende medlemsstater på ny anvender de internationale bestemmelser om grænserne for vekselkursernes udsving omkring den officielle paritet;
denne bestemmelse tilsigter, at udligningsbeløbene skal bringes til ophør, såsnart alle medlemsstaterne har besluttet på ny at holde sig enten til de gamle pariteter eller til nye pariteter, anmeldt til IMF.
37
Aftalerne af 18. december 1971 opfyldte ikke disse forudsætninger;
de pågældende medlemsstater blev, langt fra at vende tilbage til faste pariteter, kun enige om i videst muligt omfang at opretholde foranderlige centralkurser, og disse aftaler indeholdt bl.a. bemyndigelse til udsving omkring disse kurser på 2,25 % over eller under, hvilket lejlighedsvis kunne medføre kursudsving af samme størrelse som dem, der førte til indførelsen af udligningsbeløbene;
tendensen til revaluering af visse valutaer inden for Fællesskabet fortsatte i øvrigt også efter disse aftaler inden for den udvidede margen for kursudsving, og på det tidspunkt, da den omtvistede import fandt sted, var forskellen mellem D-markens tidligere officielle paritet og dens nuværende kurs nået op på 13 % og holdt sig på dette niveau, indtil dollaren blev devalueret den 8. maj 1972;
endelig var den omstændighed, at det stod fast, at de pågældende stater ikke ville vende tilbage til de gamle pariteter over for dollar, ikke relevant, idet de internationale bestemmelser, som omhandles i artikel 8, ikke tilsigter en bestemt paritet, men et system med faste pariteter.
V — Vedrørende det femte spørgsmål
38
Det femte spørgsmål går ud på, hvorvidt Traktatens artikler 5 og 107 og resolutionen af 22. marts 1971 fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om den etapevise gennemførelse af Den økonomiske og monetære Union skal fortolkes som et forbud for medlemsstaterne mod på tidspunktet for den omtvistede import at »frigive deres valutaer«, dvs. mod en floating af deres valutaer.
39
Et af Traktatens vigtigste formål er skabelsen af et økonomisk enhedsområde frit for interne hindringer, hvori Toldunionen og Den økonomiske Union gradvis skal realiseres;
dette formål kræver faste forhold mellem de forskellige medlemsstaters valutaer og den af Traktaten tilstræbte integration vil blive forsinket eller sat på spil, hvis denne forudsætning brister;
det er derfor en pligt for Fællesskabets institutioner og for medlemsstaterne ved samarbejde at bidrage til skabelsen og opretholdelsen af disse forudsætninger;
artikel 3, litra g foreskriver til dette formål, at man anvender fremgangsmåder, der gør det muligt at samordne medlemsstaternes økonomiske politik og modvirke uligevægt på deres betalingsbalancer;
sålænge de i denne bestemmelse foreskrevne fremgangsmåder ikke er iværksat, har medlemsstaterne ifølge artiklerne 5 og 107, for så vidt angår den enkelte stats forpligtelse til at behandle sin valutapolitik som et spørgsmål af fælles interesse, en beslutningsfrihed, som forhindrer, at den i artiklerne 5 og 107 indeholdte forpligtelse skaber rettigheder for Fællesskabets borgere, som det påhviler de nationale domstole at beskytte.
40
Heller ikke Rådets resolution af 22. marts 1971, som hovedsageligt udtrykker den politiske vilje hos Rådet og repræsentanterne fra medlemsstaternes regeringer til i løbet af de ti følgende år efter den 1. januar 1971 at oprette en økonomisk og monetær union, kan på grund af sit indhold skabe retsvirkninger, som borgerne kan påberåbe sig for domstolene.
Vedrørende sagsomkostningerne
41
De udgifter, der er afholdt af forbundsrepublikken Tysklands regering, af Rådet og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har fremsat deres udtalelser for Domstolen, kan ikke godtgøres, og da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser,
under henvisning til procesdokumenterne,
efter at have hørt den refererende dommers rapport,
efter at have hørt de af sagsøgeren i hovedsagen, af forbundsrepublikken Tysklands regering, af Rådet og af Kommissionen afgivne mundtlige indlæg,
efter at have hørt generaladvokatens forslag til afgørelse,
under henvisning til Traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, særlig artiklerne 3, 5, 38-47,103,107_110 og 177,
under henvisning til den generelle aftale vedrørende told og handelstariffer, GATT, særlig dennes artikler II og XXVIII,
under henvisning til overenskomsten mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Schweiz af 6. oktober 1969,
under henvisning til Kadets forordninger nr. 804/68 af 27. juni 1968, 823/68 af 28. juni 1968, 974/71 af 12. maj 1971, 1/72 af 20. december 1971 og 2746/72 af 19. december 1972,
under henvisning til Kommissionens forordning nr. 1013/73 og 1014/71 at 18. maj 1971 og 501/72 af 9. marts 1972,
under henvisning til Rådets resolution af 9. maj 1971,
under henvisning til resolutionen af 22. marts 1971 fra Rådet og repræsentanter fra medlemsstaternes regeringer,
under henvisning til protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol, særlig dennes artikel 20,
under henvisning til procesreglementet for De europæiske Fællesskabers Domstol,
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, som er forelagt den af Finanzgericht Baden-Württemberg ved kendelse af :
1.
Ved den foretagne prøvelse af de stillede spørgsmål er intet fremkommet, som kan tale imod gyldigheden af Rådets forordning nr. 974/71 eller gyldigheden af Kommissionens forordninger nr. 1013/71, 1014/ 71 og 501/72, der fastsatte de udligningsbeløb, som skulle finde anvendelse på det tidspunkt, de stillede spørgsmål refererer sig til.
2.
Hverken Traktatens artikler 5 og 107 eller resolutionen af 22. marts 1971 fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer vedrørende den etapevise gennemførelse af Den økonomiske og monetære Union kan fortolkes som i sig selv indeholdende et forbud for medlemsstaterne mod at ændre deres valutakursers paritet på anden måde end ved at fastsætte en ny fast paritet, som kan påperåbes af borgerne over for de nationale retter.
Lecourt
Donner
Sørensen
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
O Dálaigh
Mackenzie Stuart
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. oktober 1973.
Justitssekretæren
A. Van Houtte
Præsidenten
R. Lecourt