Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 9 октомври 2025 година(1)
Дело C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
срещу
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
при участието на:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„ Преюдициално запитване — Член 267, трета алинея ДФЕС — Задължение на националните юрисдикции, действащи като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване — Изключения от това задължение — Отговорност на държавите членки за вредите, причинени на частноправни субекти от нарушения на правото на Съюза — Нарушения, допуснати от национален съд — Дисциплинарна и гражданска отговорност на съдиите — Независимост на съдебната власт — Директива 2006/123/ЕО — Директива 2008/118/ЕО — Данъчни складове — Режим отложено плащане на акциз — Условия за издаване на разрешение “
I.      Въведение
1.        Настоящото преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), всъщност е второто преюдициално запитване, отправено в рамките на висящото пред тази юрисдикция производство(2).
2.        С въпросите си по настоящото дело запитващата юрисдикция иска да се изясни съвместимостта с правото на Съюза на някои разпоредби от националното право, отнасящи се до функционирането на данъчните складове.
3.        Въпреки това, макар и само мимоходом, настоящото преюдициално запитване повдига и друг въпрос от конституционно и системно естество. Въпросът е следният: при какви условия национална правна уредба, която установява правила относно гражданската и дисциплинарната отговорност на съдиите за допуснати от тях съдебни грешки, включително при неспазване на правото на Съюза, като например неотправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС, е съвместима с произтичащото от правото на Съюза изискване за съдийска независимост?
4.        В настоящото заключение ще разгледам и двата въпроса.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
5.        Съображение 29 от Директива
2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар(3) гласи:
„Като се има предвид, че договорът предвижда специфични правни основи за данъчно облагане, и като се отчитат вече приетите инструменти на Общността в тази област, необходимо е данъчното облагане да бъде изключено от обхвата на настоящата директива“.
6.        Член 2, параграф 3 от Директива
2006/123 предвижда, що се отнася до нейния обхват, че „[д]ирективата не се прилага в областта на данъчното облагане“.
7.        Съображения
15 и 16 от Директива
2008/118/ЕО на Съвета от 16 декември 2008 година относно общия режим на облагане с акциз и за отмяна на Директива
92/12/ЕИО(4) — междувременно отменена(5), но приложима ratione temporis в главното производство — гласят:
„(15) Предвид факта, че за да се осигури събирането на данъчните задължения трябва да се правят проверки на обекти за производство и съхранение, с цел улесняване на тези проверки е необходимо да се запази система на данъчни складове, които се лицензират от компетентните органи.
(16) Необходимо е да се установят и изискванията, на които трябва да отговарят лицензираните складодържатели […]“.
8.        Член 1 от Директива
2008/118 предвижда:
„1.      Настоящата директива определя общ режим по отношение на акциза, с който се облага пряко или косвено потреблението на следните стоки (наричани по-долу „акцизни стоки“):
а)      енергийни продукти и електрическата енергия, обхванати от Директива
2003/96/ЕО [от 27 октомври 2003 година относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (ОВ L 283, 2003 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 98)];
[…]“.
9.        Член 4, точка 11 от Директива
2008/118 определя „данъчен склад“ като „място, където акцизни стоки се произвеждат, преработват, държат, получават или изпращат под режим отложено плащане на акциз от лицензиран складодържател в хода на неговата дейност, при спазване на определени условия, установени от компетентните органи на държавата членка, в която се намира данъчният склад“.
10.      Член 16, параграф 1 от Директива 2008/118 гласи:
„Откриването и управлението на данъчен склад от лицензиран складодържател се извършват с разрешение от компетентните органи на държавата членка, където се намира данъчният склад.
Разрешение се дава при условия, които органите имат право да определят с оглед предотвратяване на всякакво евентуално избягване на данък или злоупотреби“.
Б.      Националното право
11.      Националното право, приложимо към спора в главното производство, е Decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 —
Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (Законодателен декрет № 504 от 26 октомври 1995 г. — Консолидиран текст на законодателните разпоредби за данъците върху производството и потреблението, както и за съответните наказателни и административни санкции) (наричан по-нататък „Законодателният декрет“), изменен.
12.      Член 23 (озаглавен „Данъчни складове за енергийни продукти“) от Законодателния декрет определя по-специално условията, при които се разрешава режимът на данъчен склад, а за функционирането му задължава складодържателите да получат лиценз. По-специално, параграфи
3 и 4 от тази разпоредба гласят следното:
„3.      Управление в режим на данъчен склад може да бъде разрешено, когато са налице действителни оперативни нужди и нужди за снабдяване на съоръжението, за търговски складове за втечнен нефтен газ с капацитет, не по-малко от 400 кубични метра, и за търговски складове за други енергийни продукти с капацитет, не по-малко от 10 000 кубични метра.
4. Управление в режим на данъчен склад може да бъде разрешено по-специално за търговски складове за втечнен нефтен газ с капацитет под 400 кубични метра и за търговски складове за други енергийни продукти с капацитет под 10 000 кубични метра, когато в допълнение към посочените в параграф 3 предпоставки е изпълнено поне едно от следните условия:
а)      складът извършва доставки на стоки, освободени от акциз или с намален акциз, или превоз на енергийни продукти под режим отложено плащане за страни от Европейския съюз или извън Европейския съюз в общ размер, равен на най-малко 30 % от общите добиви за две години;
b)      складът е помощен на разположен в непосредствена близост данъчен склад, принадлежащ към същата група от дружества, или, ако собственикът е различен, той е трайно предназначен да обслужва посочения склад“.
13.      По силата на член 63 (озаглавен „Оперативни лицензи и годишни такси“) от Законодателния декрет предвиденият в член 23 от Декрета лиценз се предоставя от Ufficio dell’Agenzia delle dogane (Агенция „Митници“, Италия, наричана по-нататък „Агенция „Митници“).
14.      Според запитващата юрисдикция на 4 декември 2017 г. митническата администрация приема Circolare amministrativa n. 14/D (административно циркулярно писмо № 14/D), за да даде тълкувателни насоки относно някои разпоредби от Законодателния декрет.
15.      Накрая, в преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция се позовава и на Legge 13 aprile 1988, n. 117 —
Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (Закон
№ 117 от 13 април 1988 г. —
Обезщетение
за вредите, причинени при упражняване на правораздавателни функции и гражданска отговорност на магистратите, наричан по-нататък „Закон № 117 от 1988 г.“), изменен.
16.      Съгласно член 2, параграф 3-bis от този закон „за целите на определянето на случаите на явно нарушение на [националното] право и на правото на [Съюза] се вземат предвид по-специално степента на яснота и точност на нарушените правила, както и неизвинимостта и сериозността на неспазването. В случай на явно нарушение на правото на [Съюза] се взема предвид и неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване, предвидено в член 267, трета алинея [ДФЕС], както и противоречието между акта или мярката и тълкуването, дадено от Съда на Европейския съюз“.
III. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
17.      Centro Petroli Roma (жалбоподател в главното производство, наричано по-нататък „CPR“) е дружество, което извършва дейност по производство, преработка и търговия с нефтопродукти в сектора на енергийните продукти. От февруари 2016 г. то осъществява дейност в режим на данъчен склад съгласно Законодателния декрет.
18.      С Решение № 13042/2020 Агенция „Митници“ спира действието на издадения на CPR лиценз поради неизпълнение на количествените критерии, предвидени в член 23, параграф 3 от Законодателния декрет. CPR обжалва това решение пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия). Тази юрисдикция отхвърля жалбата.
19.      CPR обжалва първоинстанционното решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). Тази юрисдикция решава да спре производството и да отправи до Съда пет преюдициални въпроса. Първите два въпроса се отнасят до обхвата на задължението на националните юрисдикции, действащи като последна инстанция,
да отправят преюдициално запитване (първи въпрос), и до взаимодействието между това задължение и националните режими на отговорност за съдебни грешки (втори въпрос). Третият, четвъртият и петият въпрос се отнасят до тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза, които, изглежда, са приложими за данъчните складове.
20.      Тези въпроси са предмет на дело C‑597/21, по което Съдът се е произнесъл с определение Centro Petroli Roma I. В това определение i) в отговор на първия въпрос Съдът внася уточнения относно обхвата на задължението на националните юрисдикции, действащи като последна инстанция, да отправят преюдициално запитване; ii) обявява втория въпрос за явно недопустим, тъй като няма никаква връзка със спора по главното производство, и iii) посочва, че не следва да се отговаря на останалите три въпроса, които са поставени само в случай че Съдът отговори утвърдително на първия въпрос (което той не е направил).
21.      В рамките на същото национално производство, по искане на CPR, Consiglio di Stato (Държавен съвет) сега отправя второ преюдициално запитване до Съда. Поставените в настоящото производство въпроси, които съвпадат с третия, четвъртия и петия въпрос по дело C‑597/2021, са следните:
„1)      Допуска ли правилното тълкуване на членове
101—106 ДФЕС, както и на правната уредба, установена с Директива [2006/123] и Директива [2008/118], национална разпоредба като съдържащата се в член 23, параграф 3 от [Законодателния декрет], която предвижда, че „3. Управление в режим на данъчен склад може да бъде разрешено, когато са налице действителни оперативни нужди и нужди за снабдяване на съоръжението, за търговски складове за втечнен нефтен газ с капацитет не по-малко от 400 кубични метра и за търговски складове за други енергийни продукти с капацитет не по-малко от 10 000 кубични метра.“[?]
2)      Допуска ли правилното тълкуване на членове
101—106 ДФЕС, както и на правната уредба, установена с Директива [2006/123] и Директива [2008/118], национална разпоредба като съдържащата се в член 23, параграф 4, букви
a) и b) от [Законодателния декрет], която предвижда, че управлението в режим на данъчен склад може да бъде разрешено по-специално за търговски складове за втечнен нефтен газ с капацитет под 400 кубични метра и за търговски складове за други енергийни продукти с капацитет под 10 000 кубични метра, когато в допълнение към посочените в параграф 3 предпоставки е изпълнено поне едно от следните условия:
„а)      складът извършва доставки на стоки, освободени от акциз или с намален акциз, или превоз на енергийни продукти под режим отложено плащане за страни от Европейския съюз или извън Европейския съюз в общ размер, равен на най-малко 30 % от общите добиви за две години;
б)      складът е помощен на разположен в непосредствена близост данъчен склад, принадлежащ към същата група от дружества, или ако собственикът е различен, той е трайно предназначен да обслужва посочения склад“.
3)      Допуска ли правилното тълкуване и прилагане на принципа на пропорционалност във връзка с членове
101—106 ДФЕС и с правната уредба, установена с Директива [2006/123] и Директива [2008/118], и по-специално с член 9, член 14,
точка 5 и член 15, параграф 2 от Директива [2006/123]/ЕО, регулаторни мерки (циркулярни писма, правилници или други актове), приети от националния орган с цел изясняване и допълване на посочените условия по член 23, параграф 4, букви
а) и b) от [Законодателния декрет]?“.
22.      Писмени становища представят CPR, италианското правителство и Европейската комисия. Тези страни представят и устни становища в съдебното заседание, проведено на 10 юли 2025 г.
IV.    Анализ
23.      С трите си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали членове
101—106 ДФЕС и разпоредбите на Директива
2006/123 и на Директива
2008/118 допускат национални мерки, предвиждащи критерии, основани на нужди от капацитет, оперативни нужди и нужди за снабдяване, на коефициенти на добив и/или на функционалните отношения между складовете, за да се разреши управлението на търговски складове за енергийни продукти под режим отложено плащане на акциз.
24.      Преди да се разгледат въпросите по същество, повдигнати с такъв въпрос (В), следва да се разгледа допустимостта на преюдициалното запитване (А) и след това да се разгледа един предварителен въпрос, който запитващата юрисдикция разглежда в преюдициалното си запитване (Б).
А.      По допустимостта на запитването
25.      Според мен няма съмнение, че преюдициалното запитване по настоящото дело като цяло е допустимо. Въпреки това считам, че преюдициалните въпроси са частично недопустими, а именно що се отнася до членове
101 и 106 ДФЕС.
26.      В това отношение споделям становището на Комисията, че в преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция не е обяснила — както изисква член 94, буква в) от Процедурния правилник на Съда — причините, поради които има въпроси относно тълкуването на разпоредбите на Договора относно конкуренцията между предприятията, нито връзката между тези разпоредби и нормите на Законодателния декрет. Релевантните елементи на анализа (например съответният продуктов и географски пазар, основните активни участници на този пазар, въздействието на съответното законодателство върху този пазар и т.н.) също не биха могли да бъдат изведени въз основа на информацията, предоставена от запитващата юрисдикция и/или от страните, представили становища в рамките на настоящото производство.
27.      Ето защо според мен е невъзможно да се разгледа съвместимостта на национална правна уредба като разглежданата с членове
101—106 ДФЕС.
28.      Освен това разглеждането на допустимостта на преюдициалното запитване ми дава възможност да обсъдя предварителен въпрос — донякъде свързан с въпроса за допустимостта — който запитващата юрисдикция повдига само мимоходом в преюдициалното си запитване. Това е именно съвместимостта с правото на Съюза на режим на гражданска и дисциплинарна отговорност на съдиите за съдебни грешки, включително неспазване на правото на Съюза, като например неотправяне на преюдициално запитване на основание член 267, трета алинея ДФЕС.
Б.      Предварителен въпрос: национални системи за гражданска и дисциплинарна отговорност на съдиите в случай на неспазване на правото на Съюза
29.      За да се разбере защо запитващата юрисдикция повдига този въпрос само мимоходом, може да е полезно да се направи крачка назад и да се спомене накратко кои въпроси са били (1) и кои не са били (2) разгледани от Съда в определение Centro Petroli Roma I. След това ще изложа накратко двете течения в съдебната практика, които изглеждат релевантни в този контекст (3 и 4). Накрая ще изложа някои лични съображения по този въпрос (5).
1.      Въпросът, разгледан в определение Centro petroli Roma I
30.      Както обясних в точка 20 от настоящото заключение, определение Centro Petroli Roma I се отнася само до съществото на първия преюдициален въпрос по това дело, който е свързан с тълкуването на член 267, трета алинея ДФЕС.
31.      Запитващата юрисдикция иска разяснения във връзка със съдебната практика, съгласно която националната юрисдикция, действаща като последна инстанция, е освободена от задължението си да отправи запитване до Съда в положението, обикновено наричано acte clair: когато тълкуването на съответната разпоредба на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво разумно съмнение(6). В това отношение Съдът последователно е постановявал, че преди да заключи, че е налице acte clair, националната юрисдикция, действаща като последна инстанция, трябва да се убеди, че отговорът е „също толкова очевиден за другите юрисдикции от последна инстанция на държавите членки и за Съда“(7).
32.      Съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят по-специално до начина, по който национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, е длъжна да провери дали това условие е спазено. Накратко, въпросът е дали национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, е длъжна да докаже обстойно, че направеното от другите юрисдикции на държавите членки, действащи като последна инстанция, и от Съда тълкуване
на релевантната разпоредба от правото на Съюза ще бъде същото.
33.      В отговор на тези съмнения Съдът постановява, че национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, не е задължена да докаже
обстойно, че юрисдикциите на другите държави членки, действащи като последна инстанция, и Съдът ще възприемат същото тълкуване(8). Всъщност е достатъчно националната юрисдикция, след като надлежно е разгледала специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебната практика в рамките на Европейския съюз, да формира вътрешното убеждение, че тези други юрисдикции ще стигнат до същия извод(9).
34.      Следователно Съдът уточнява, че критерият, който националните юрисдикции, които се произнасят като последна инстанция, трябва да прилагат, когато решават дали са длъжни да сезират Съда в случай на евентуален acte clair, е този на „разумното убеждение“. Тъй като определянето на правилното тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза е чисто правен въпрос, обикновените процесуални правила в областта на доказването и тежестта на доказване не могат да се считат за напълно приложими в това отношение. С други думи, националната юрисдикция трябва да реши дали пред нея са налице обстоятелства, които могат да подкрепят алтернативно тълкуване — тоест тълкуване, различно от това, което тази юрисдикция  на пръв поглед счита за правилно — на разглежданата разпоредба от правото на Съюза, което да е достатъчно правдоподобно, за да не може да бъде напълно отхвърлено(10).
35.       В този контекст следва също да се припомни, че както е постановил Съдът в точка 51 от решение Consorzio, когато национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, реши, че е освободена от задължението да сезира Съда по силата на член 267, трета алинея ДФЕС, тя трябва да мотивира решението си.
36.      Както се постарах да обясня в заключението си по дело KUBERA, изискваната степен на подробност на мотивите по необходимост варира в зависимост от конкретните обстоятелства във всеки отделен случай. Според мен по принцип би трябвало да е достатъчно въпросната национална юрисдикция: i) да посочи изрично изключението (сред кодифицираните в решение CILFIT(11)), на което се позовава, и ii) да даде кратко обяснение защо счита това изключение за приложимо. Това обаче не изключва необходимостта от по-подробни мотиви в отделни случаи или, напротив, причините за отказа да се отправи преюдициално запитване, да са толкова очевидни, че да не са необходими изрични мотиви в това отношение(12).
2.      Въпросът, който не е разгледан в определение Centro petroli Roma I
37.      За сметка на това в определение Centro petroli Roma I Съдът не разглежда по същество втория преюдициален въпрос, тъй като, както бе посочено, този въпрос е обявен за явно недопустим(13). Ето защо в настоящото преюдициално запитване, след като е взела предвид преценката на Съда в това отношение, запитващата юрисдикция не повдига никакви въпроси в този смисъл, като същевременно добавя, че според нея основният проблем остава належащ.
38.      По същество съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до съвместимостта с правото на Съюза на национален режим за гражданска и дисциплинарна отговорност на съдиите за съдебни грешки, включително при тълкуването и прилагането на нормите на Съюза, като например неотправянето на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС. Запитващата юрисдикция обяснява, че несигурността относно правилното взаимодействие между италианското законодателство относно отговорността на съдиите и правилата на Съюза относно независимостта на съдебната власт оказва влияние върху начина, по който тя оценява задължението си по член 267, трета алинея ДФЕС. Разбирам, че според тази юрисдикция режим на лична отговорност, който е
твърде строг, фактически би насърчавал юрисдикциите, действащи като последна инстанция, да отправят преюдициални запитвания, дори по много дела, в които считат, че обхватът и смисълът на приложимите разпоредби от правото на Съюза са достатъчно ясни.
39.      Изглежда, че настоящият случай е именно такъв, тъй като запитващата юрисдикция отправя запитването си най-вече за да избегне всякакъв риск от отговорност, тъй като приема, че за целите на спора разглежданите разпоредби от правото на Съюза представляват actes clairs.
40.      Като се има предвид, че повдигнатият от запитващата юрисдикция въпрос е от конституционен порядък със системни последици, струва ми се уместно да изложа някои съображения в това отношение с надеждата да бъдат подпомогнати запитващата юрисдикция и други национални юрисдикции, които биха могли да се окажат в сходно положение.
41.      Въпреки това настоящото производство очевидно не е подходящият форум за преценка на съвместимостта с правото на Съюза на режим на отговорност на съдиите като въведения от италианския законодател с изменения Закон № 117 от 1988 г.(14).
42.      Ето защо ще огранича обсъждането до някои общи съображения, като обърна специално внимание на видовете съдебни грешки, които биха могли да доведат до (което ще нарека) „лична отговорност“ на съдиите, без да се накърнява тяхната независимост. С това понятие се позовавам както на гражданската, така и на дисциплинарната отговорност. Въпреки че двата вида отговорност, естествено, са до известна степен различни, считам, че от гледна точка на правото на Съюза могат да бъдат установени няколко принципа, приложими и към двата вида. За сметка на това тук няма да разглеждам наказателната отговорност, тъй като този вид отговорност не попада в обхвата на разглежданите национални разпоредби и във всеки случай, този вид отговорност повдига различни въпроси.
43.      За да опиша контекста, първо ще направя разграничение между две области на отговорност за съдебни грешки: отговорността на държавите членки и личната отговорност на съдиите. Те са предмет на две течения в съдебната практика, които са естествено тясно свързани помежду си.
3.      Отговорност на държавите членки
44.      Съгласно постоянната съдебна практика принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти от нарушения на правото на Съюза, е присъщ на системата на Договорите. Този принцип е валиден във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, при това независимо кой е органът на държавата членка, чието действие или бездействие е в основата на нарушението(15).
45.      Трайно установено е също така, че такова нарушение предоставя на частноправните субекти право на обезщетение при наличието на три условия: i) предмет на нарушената правна норма на Съюза трябва да е предоставянето на права на частноправните субекти; ii) нарушението на тази
норма трябва да е достатъчно съществено и iii) трябва да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда(16). Тези условия са установени от правото на Съюза и като такива, държавите членки не могат да се намесват в тях, когато това би могло да доведе до изключване на отговорността в случаи, в които иначе тя би била ангажирана(17).
46.      В редица дела от началото на 2000 г. Съдът уточнява, че тези принципи се прилагат и по отношение на нарушения от страна на националните съдебни органи, включително такива, произтичащи от решения на юрисдикции, произнасящи се като последна инстанция(18).
47.      В този контекст Съдът е направил и няколко уточнения по отношение на посоченото по-горе второ условие, свързано с достатъчно същественото нарушение на правото на Съюза, което означава, че не всяко нарушение на норма от правото на Съюза непременно ангажира отговорността на държава членка. По-специално, що се отнася до неизпълнението на задължения от страна на националните юрисдикции, произнасящи се като последна инстанция, Съдът посочва, че това условие означава, че „отговорността [на държавата] би могла да се ангажира само в изключителния случай, в който националната юрисдикция, произнасяща се като последна инстанция, е допуснала очевидно нарушение на приложимото право“(19).
48.      В това отношение Съдът е постановил, че за да се установи дали дадено нарушение е „достатъчно съществено“, следва да се отчетат всички обстоятелства, които характеризират случая, който е отнесен за разглеждане до националната юрисдикция. Според Съда някои от тези обстоятелства са: i) степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма; ii) обхватът на преценката, която нарушената норма предоставя на националните органи; iii) умишленият или неумишленият характер на нарушението или причиняването на вредата; iv) извинимият или неизвинимият характер на евентуална грешка при прилагане на правото;
v) обстоятелството, че действия на институция на Съюза може евентуално да са допринесли за приемане или запазване на национални мерки или практики, нарушаващи правото на Съюза; и vi) (когато е приложимо) неизпълнението от съответния съд на задължението му за отправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС(20).
49.      Разбирам съдебната практика в смисъл, че само неотправянето на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС от национална юрисдикция, произнасяща се като последна инстанция, не може само по себе си да ангажира отговорността на държавата. Съгласно постоянната практика на Съда „въведената с член 267 ДФЕС система за пряко сътрудничество между Съда и националните юрисдикции не зависи изобщо от инициативата на страните“ и „[страните не могат да задължат националните юрисдикции] да отправят преюдициално запитване […]. Следователно въведената с член 267 ДФЕС система не съставлява средство за защита, което е на разположение на страните по висящ пред национален съд спор“(21).
50.      С други думи, член 267, трета алинея ДФЕС не е разпоредба, която има за цел да предостави права на частноправните субекти, и като такава, нарушаването на тази разпоредба само по себе си не може да ангажира отговорността на държавата членка. Освен това е трудно да си представим как един обикновен отказ за отправяне на преюдициално запитване би могъл да причини вреда на страна по спора, когато съответните разпоредби на Съюза се тълкуват правилно.
51.      Въпреки това, когато национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, тълкува неправилно разпоредба от правото на Съюза, фактът, че тя евентуално не е изпълнила задължението си да отправи преюдициално запитване до Съда във връзка с тази разпоредба, представлява обстоятелство, което трябва да се вземе предвид при преценката на сериозността на нарушението.
52.      Накрая, може да е полезно да се подчертае, че принципът на отговорността на държавата, присъщ на установената с Договорите на Съюза система от способи за защита, се отнася
не до личната отговорност на съдията, а до тази на държавите членки. Доколкото държавата може да носи отговорност за съдебни решения, които противоречат на правото на Съюза, и доколкото обезщетяването на засегнатите частноправни субекти се изплаща от националния бюджет, подобен режим на отговорност не води до особен риск от поставяне под съмнение на
независимостта на националните съдилища(22).
4.      Лична отговорност на съдиите
53.      От друга страна, въвеждането на системи за лична отговорност на съдиите в случай на допусната от тях съдебна грешка е от компетентността на държавите членки да регламентират организацията на правораздаването(23). Държавите членки разполагат с широка свобода на преценка при въвеждането на такава система(24). Всъщност както в Съюза, така и извън него съществуват различни системи от този вид, които предвиждат различни степени на имунитет по отношение на гражданската и/или дисциплинарната отговорност за действията, извършени при упражняване на правораздавателни функции(25).
54.      Съдът вече е имал повод да разгледа съвместимостта на някои национални системи за лична отговорност на съдиите с правото на Съюза по редица дела, с които е сезиран през последните години.
55.      В това отношение Съдът е признал, че съществуването на системи за лична отговорност на съдиите за допуснати от тях съдебни грешки може да допринесе за засилване на отчетността и ефективността на съдебната система. Съдът обаче предупреждава също, че при упражняване на компетентността си в тази област държавите членки трябва да следят за спазването на правото на Съюза. По-специално, той приема, че е необходимо всяка такава система да бъде замислена по такъв начин, че да се запази независимостта на съдилищата, които трябва да се произнасят по въпроси, свързани с прилагането или тълкуването на правото на Съюза(26).
56.      На този етап едва ли е необходимо да подчертавам значението на изискването за независимост на съдилищата, които тълкуват и прилагат правото на Съюза в рамките на правния ред на Съюза(27). Това изискване произтича по-специално от член 2 ДЕС, член 19, параграф 1 ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). То произтича имплицитно и от член 267 ДФЕС.
57.      Очевидно е, че признаването на принципа на личната отговорност на съдиите за допуснати от тях съдебни грешки крие известни рискове по отношение на независимостта и безпристрастността на съдиите(28). Недобре замислените системи за отговорност могат да застрашат или най-малкото да породят у обществеността подозрение, че рискуват да застрашат безпристрастността и почтеността на приемането на съдебни решения. Сама по себе си перспективата за образуване на дисциплинарни разследвания по искане на членове на правителството или на съдебната йерархия или за съдебен иск от недоволни заможни страни по делото може в определени случаи, дори несъзнателно, да окаже известен натиск върху тези, които носят правораздавателната функция по граждански или административен спор или по наказателно дело(29). Всъщност такива производства могат да имат сериозни последици за живота и кариерата на съдиите, за които се прилагат(30). Следователно недобре замислените системи за лична отговорност биха могли да създадат рискове от пристрастност и/или да имат възпиращ ефект върху упражняването на правораздавателни функции(31).
58.      Ето защо Съдът е постановил, че „[м]акар […]
гаранцията за независимост да не изисква на съдиите да бъде предоставен абсолютен имунитет за актовете, издадени при изпълнение на техните правораздавателни функции, тяхната лична отговорност би трябвало да се ангажира за вреди, причинени при изпълнение на техните функции, само в
изключителни случаи, в които тяхната лична тежка вина е била доказана“(32). От това следва, че „фактът, че едно решение съдържа съдебна грешка, сам по себе си не би трябвало да е достатъчен, за да се ангажира личната отговорност на съответния съдия“(33).
59.      Освен това Съдът приема, че са необходими допълнителни елементи на националните системи за лична отговорност на съдиите, за да се гарантира спазването на принципа на независимост на съдебната власт. По-специално, Съдът е постановил, че такива системи трябва да предвиждат „въвеждането на правила, определящи по-конкретно както действията, които представляват дисциплинарни нарушения, така и конкретно приложимите санкции, които предвиждат намесата на независим орган по реда на производство, гарантиращо изцяло прогласените в членове
47 и 48 от Хартата права, по-конкретно правото на защита, и които закрепват възможността за оспорване пред съд на решенията на дисциплинарните органи“(34).
60.      В този контекст сега ще направя няколко бележки, които, надявам се, биха могли да подпомогнат запитващата юрисдикция при преценката на ключовия въпрос, разгледан в нейното преюдициално запитване: кога съдебна грешка може да доведе до ангажиране на личната отговорност на съдиите за техните (погрешни) решения, без да се накърнява независимостта на съдебната власт.
5.      Някои съображения относно личната отговорност на съдиите и независимостта на съдебната власт
61.      Най-напред държа да уточня, че според мен е невъзможно да се предвиди критерий, който би могъл да послужи за очертаване на ясна разграничителна линия между съдебните грешки, които могат да ангажират личната отговорност на съдиите, без да се застраши независимостта на съдебната власт, и тези, които, напротив, биха могли да бъдат проблематични от тази гледна точка. Смятам, че е възможно само да се предоставят няколко ръководни принципа, които биха могли да се прилагат както за гражданската, така и за дисциплинарната отговорност.
62.      Няколко от тези принципи могат да бъдат изведени от разгледаната по-горе практика на Съда. Позовавам се не само на съдебната практика относно личната отговорност на съдиите, но и на съдебната практика относно отговорността на държавите членки. Всъщност предвид сходната си цел някои от принципите, прогласени в решенията на Съда в областта на отговорността на държавата, според мен могат да се приложат по аналогия по отношение на личната отговорност на съдиите.
63.      Считам обаче, че по принцип следва да е по-трудно да се ангажира личната отговорност, отколкото отговорността на държавите членки. Всъщност Съдът е постановил, че макар по принцип формите на отговорност на държавата да не повдигат въпроси във връзка с изискването за независимост на съдебната власт, при системите за лична отговорност това може да не е така. Такива системи, когато са недобре замислени, биха могли потенциално да подкопаят независимостта на съдебната власт. Ето защо, що се отнася до системите за лична отговорност, Съдът подчертава, че такава отговорност може да бъде ангажирана само в „изцяло“ или „напълно“ изключителни случаи(35).
64.      Това, естествено, важи и за задължението на националните юрисдикции, действащи като последна инстанция, да отправят до Съда преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС. Ето защо в това отношение мога само частично да се съглася с изразената от генерален адвокат Ćapeta позиция(36), че неотправянето на преюдициално запитване никога не би могло да ангажира личната отговорност на съдиите, при условие че те надлежно са обяснили причините за отказа си да направят това. Сега ще обясня какво имам предвид с това.
65.      По силата на член 267, трета алинея ДФЕС възникват две задължения: едното е от материалноправно естество (да се отправи запитване до Съда, когато е повдигнат въпрос, свързан с тълкуването на правото на Съюза, и не се прилагат изключенията CILFIT), а другото е от по-процесуално естество (да се обяснят причините за отказа да се отправи запитване)(37). Въпреки че са неразривно свързани, те остават отделни задължения.
66.      Не виждам никаква убедителна причина защо нарушението само на едното от тях да може да доведе до ангажиране на отговорност. Това важи в още по-голяма степен, тъй като е ясно, че задължението за отправяне на преюдициално запитване е основното и по-важното от двете задължения поради значението му както за разглеждания спор, така и за единството и съгласуваността на правния ред на Съюза. Задължението за мотивиране е акцесорно и е от съществено значение, за да се осигури спазването на това основно задължение.
67.      Както посочва Съдът, опазването на независимостта на съдилищата не бива да води до „цялостно изключване на възможността в определени напълно изключителни случаи дисциплинарната отговорност на съдията да бъде ангажирана поради постановени от него съдебни актове. Всъщност това изискване за независимост очевидно няма за цел да оправдае евентуални тежки и напълно неизвиними нарушения от страна на съдиите, каквото би било например погазването, умишлено и недобросъвестно или поради особено тежка и груба небрежност, на нормите на националното право и правото на Съюза, за чието спазване те би трябвало да следят, или допускането на произвол или отказ на правосъдие, при положение че […]
те са длъжни да се произнасят по споровете, отнасяни до тях от правните субекти“(38).
68.      Тези съображения изглеждат релевантни по принцип за всяко задължение, произтичащо от нормите на Съюза. Следователно не може да се изключи, че неотправянето на преюдициално запитване до Съда поради груба грешка при тълкуването и прилагането на член 267, трета алинея ДФЕС(39) може валидно да ангажира личната отговорност на съдиите за такова нарушение(40).
69.      На този етап обаче ми се струва необходимо да се направи разграничение между гражданската и дисциплинарната отговорност. В областта на гражданската отговорност според мен неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване следва да води до такава отговорност само когато разпоредбата на Съюза, по отношение на която националният съд е трябвало да сезира Съда, е била тълкувана неправилно, като по този начин е причинила вреда на жалбоподателя. Както обясних в точка 50 по-горе, ако релевантните разпоредби на правото на Съюза се прилагат правилно, страните по спора не могат да претърпят вреди.
70.      За сметка на това в случай на дисциплинарна отговорност не виждам никаква причина да се изключи възможността неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване при извънредни обстоятелства да обоснове налагането на дисциплинарни мерки независимо от вредата, причинена на страните по спора. Такъв може да е случаят по-специално когато отказът да се отправи преюдициално запитване, не е рядък, дори изолиран случай, а е част от поредица нарушения. В този случай отрицателните последици, произтичащи от нарушението, засягат ефективността на механизма за сътрудничество, установен с член 267 ДФЕС.
71.      Във всеки случай, повтарям още веднъж, че двете форми на отговорност могат да се ангажират само в изцяло изключителни случаи.
72.      Например фактът, че Съдът е установил такова неизпълнение в рамките на производство по член 258 или член 259 ДФЕС(41), не е определящ в това отношение. Всъщност всяко нарушение на правото на Съюза — независимо от явния си характер и тежестта си — може да бъде предмет на производство за установяване на неизпълнение на задължения(42).
73.      Същото се отнася mutatis mutandis и за случаите, в които национална юрисдикция иска от Съда да провери дали при определени обстоятелства член 267, трета алинея ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, е длъжна да сезира Съда(43). Освен ако от Съда не се изисква по-специално да се произнесе относно тежестта на нарушението за целите на ангажирането на отговорността (на държавата или на личната отговорност на съдиите), Съдът би отговорил, като само би изяснил обхвата на задължението за отправяне на преюдициално запитване с оглед на правните и фактическите обстоятелства, доведени до знанието му от запитващата юрисдикция.
74.      Освен това такава отговорност не може да произтича и само от факта, че в последваща съдебна практика Съдът е възприел тълкуване на въпросното правило на Съюза, различно от това на националния съд, който е приел това правило за acte clair (или за acte éclairé). Според мен елементите ex post facto следва да се използват много внимателно в този контекст. Както във всяка друга правна система, съдебната практика на Съюза непрекъснато се развива, тъй като съдилищата на Съюза (Съдът на Европейския съюз и националните съдилища) постановяват нови решения, които прилагат съществуващите правила към нови групи от обстоятелства. Това развитие вероятно е още по-значимо в Европейския съюз, който от самото начало е замислен като динамично образувание.
75.      Според мен четири параметъра могат да бъдат от решаващо значение за установяването на съдебна грешка, която поради твърде изключителния си характер потенциално би могла да доведе до лична отговорност, без това да компрометира независимостта на съдебната власт. От гледна точка на разумния и предпазлив съдия съдебната грешка, в настоящия случай —
неотправянето на преюдициално запитване, трябва да бъде i) явна (ясна и очевидна, неподлежаща на обсъждане); ii) водеща до последствия (които оказват значително въздействие върху изхода на главното производство или върху ефективността на механизма за сътрудничество); iii) неизвинима (при липсата на всякакви фактори, които разумно биха могли да доведат до грешка) и iv) резултат от съзнателния избор на съдиите да не спазят закона, или от груба небрежност от тяхна страна.
76.      Струва ми се, че това заключение като цяло съответства както на международните норми, така и на практиката на Corte costituzionale (Конституционен съд)(44).
77.      Според мен национален режим за лична отговорност на съдиите в случай на неспазване на правото на Съюза, включително неотправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС, който може да бъде задействан поради по-малки нарушения, би могъл да накърни безпристрастността и почтеността на приемането на съдебни решения, накърнявайки така
съдийската независимост.
78.      Освен това подобна система би могла да накърни ефективността на системата за съдебно сътрудничество и диалог между националните юрисдикции и Съда, установена с член 267 ДФЕС(45). Съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на националното право не могат да имат за последица да възпрепятстват националната юрисдикция да упражни правомощието си за отправяне на преюдициално запитване или евентуално да изпълни това задължение. Съчетанието от тези елементи (свобода на преценка и задължение, в зависимост от обстоятелствата), както е постановявал Съдът, е „присъщо“ на тази система на сътрудничество и диалог(46).
79.      Според мен подобни съображения се прилагат и по отношение на нормите на националното право, които фактически лишават националните юрисдикции, действащи като последна инстанция, от свободата на действие, предоставена им от член 267 ДФЕС, за да преценят дали въпрос относно тълкуването на правото на Съюза е бил правилно „повдигнат“ пред тях. Въпросът дали някое от изключенията CILFIT се прилага по дадено дело, изисква нюансирана преценка от страна на съответната юрисдикция(47). За да се определи дали се прилага задължението по член 267, трета алинея ДФЕС, трябва да се вземат предвид редица обстоятелства, като това по принцип трябва да се направи от националната юрисдикция, която действа независимо и с цялата дължима грижа(48).
80.      Националното право не може да води до ограничаване на свободата на преценка на националната юрисдикция съгласно член 267 ДФЕС, така че някои случаи, в които не съществува задължение за отправяне на преюдициално запитване, на практика се третират като случаи, в които следва да се отправи преюдициално запитване(49). При такива обстоятелства биха били отправяни множество преюдициални запитвания, въпреки че за това няма реална нужда. Това би забавило ненужно разрешаването на разглежданите спорове и би увеличило натовареността на Съда, което на свой ред би могло да се отрази на ефикасното и своевременно разглеждане на другите висящи пред него дела. Това може да доведе и до злоупотреба с процесуални права от страна на недобросъвестни участници в производството.
81.      С оглед на гореизложеното считам, че националните режими за гражданска и дисциплинарна отговорност на съдиите за допуснати от тях съдебни грешки — включително за нарушения на произтичащото от правото на Съюза изискване за независимост на съдебната власт, като неотправянето на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС — са съвместими с правото на Съюза, когато са ограничени до изцяло изключителни случаи. Такива са случаите, при които е налице явна, водеща до последствия и неизвинима съдебна грешка, произтичаща от съзнателния избор на съдия да не спази закона, или от груба небрежност от негова страна.
В.      Разглеждане на преюдициалните въпроси
82.      С трите си въпроса запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува три групи правни норми на Съюза, като иска от Съда да установи дали национална правна уредба като Законодателния декрет е съвместима с i) членове
101—106 ДФЕС; ii) разпоредбите на Директива
2006/123 и iii) разпоредбите на Директива
2008/118.
83.      В точки 25—27 от настоящото заключение обясних, че преюдициалните въпроси са недопустими в частта си, отнасяща се до членове
101—106 ДФЕС. По-нататък ще се спра на тълкуването на другите две групи разпоредби.
1.      Директива 2006/123/ЕО
84.      Директива
2006/123, наричана често „Директивата за услугите“, „установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги“ (член 1, параграф 1 от тази директива) чрез премахване на бариерите пред развитието на пазар на услуги в рамките на Европейския съюз с оглед укрепване на вътрешния пазар и същевременно насърчаване на балансиран и устойчив икономически и социален прогрес (съображения
1 и 5).
85.      Член 2
от Директива 2006/123, който се отнася до нейния „обхват“, предвижда, че тя „се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“ (параграф 1). След това в него се изброяват някои дейности, за които Директивата по изключение не се прилага (параграф 2), и накрая се предвижда, че Директивата „не се прилага в областта на данъчното облагане“ (параграф 3)(50).
86.      В съображение 29 от Директива
2006/123 се обяснява смисълът на това изключение: „[к]ато се има предвид, че договорът предвижда специфични правни основи за данъчно облагане, и като се отчитат вече приетите инструменти на [Съюза] в тази област, необходимо е данъчното облагане да бъде изключено от обхвата на [тази] директива“.
87.      В решение по дело Airbnb Ireland и Airbnb Payments UK Съдът приема в светлината на тези обстоятелства, че изразът „областта на данъчното облагане“ трябва да се тълкува разширително, като обхващащ „не само всички области на данъчното облагане, но и всички аспекти на тази материя“(51).
88.      С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че оспорените от CPR национални разпоредби се отнасят до „областта на данъчното облагане“ по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива
2006/123. Те определят условията, при които на някои икономически оператори (складодържатели) се предоставя данъчно предимство. Съгласно член 4, точка 1 от Директива 2008/118 това предимство се състои в даването на складодържателя на разрешението „да произвежда, преработва, държи, получава и изпраща акцизни стоки при условията на режим отложено плащане на акциз в данъчни складове“(52).
89.      Всъщност Законодателният декрет представлява мярка за прилагане на Директива
2008/118 — законодателен акт, приет по силата на тогавашния член 93 ДЕО (понастоящем член 113 ДФЕС), който позволява приемането на „разпоредби за хармонизиране на законодателството относно данъците върху оборота, акцизите и другите форми на косвено данъчно облагане“. За сметка на това Директива
2006/123 е приета на основание на тогавашните член 47, параграф 2 ДЕО и член 55 ДЕО (понастоящем член 53, параграф 2 ДФЕС и член 62 ДФЕС) — правни основания във връзка със свободното движение на услуги.
90.      Ето защо, като се има предвид, че Директива
2006/123 не е приложима в случая, тя не може да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредби като предвидените в Законодателния декрет.
2.      Директива 2008/118
91.      Член 16, параграф 1 от Директива 2008/118 предвижда, че „[о]ткриването и управлението на данъчен склад от лицензиран складодържател се извършват с разрешение от компетентните органи на държавата членка, където се намира данъчният склад“. Тази разпоредба добавя също, че „[р]азрешение се дава при условия, които органите имат право да определят с оглед предотвратяване на всякакво евентуално избягване на данък или злоупотреби“(53).
92.      В съображение 15 от Директива
2008/118 се пояснява, че „[п]редвид факта, че за да се осигури събирането на данъчните задължения трябва да се правят проверки на обекти за производство и съхранение, с цел улесняване на тези проверки е необходимо да се запази система на данъчни складове, които се лицензират от компетентните органи“. Съображение 16 от същата директива добавя, че е „[н]еобходимо […] да се установят и изискванията, на които трябва да отговарят лицензираните складодържатели […]“(54).
93.      Следователно от тези разпоредби става ясно, че разрешителният режим е инструмент за предотвратяване на избягване на данъци, злоупотреби и измами. Всъщност целта на такъв режим е да „гарантира[…], че [складодържателят] е достатъчно надежден за целите на режима на отложено плащане“(55). Както Съдът многократно е посочвал, „в приложното поле на Директива
2008/118 като цяло предотвратяването на измамите и злоупотребите е обща цел както на правото на Съюза, така и на правото на държавите членки […], както потвърждават съображения
15 и 16 и член 16 от нея“(56).
94.      Всъщност това е единствената цел на разглеждания режим(57). Следователно държавите членки не могат да преследват други цели, различни от предотвратяването на избягването на данъци и злоупотреби, посредством предвидения в тази директива разрешителен режим.
95.      Тъй като обаче предвидените в националното право условия за предоставяне на разрешение целят да насърчат постигането на тази цел, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка в това отношение. Всъщност Директива
2008/118 не съдържа никакви правила или ръководни принципи в тази област. Както се посочва в Препоръка
2000/789/ЕО на Комисията от 29 ноември 2000 година за основните насоки за одобряване на складодържателите съгласно Директива
92/12/ЕИО на Съвета относно продуктите, подлежащи на облагане с акциз(58), за тази цел държавите членки са използвали различни критерии.
96.      В съдебното заседание италианското правителство обяснява, че според неговия опит измамата по-често се извършва от новосъздадени малки дружества — често учредени от подставени лица, които бързо се прекратяват, когато противоправното поведение бъде разкрито от публичните органи. По тази причина италианското законодателство се основава главно на критерии, които гарантират минимален капацитет или търговска дейност, която е от значение за склада, или връзката му със съществуващи складове с доказан опит в реалната дейност. Това правителство добавя, че „множенето“ на малките складове би направило контрола върху техните дейности труден и скъп за държавните органи.
97.      В този контекст не виждам нищо в Директива
2008/118, което по принцип да не допуска национална правна уредба, която да поставя изискваното разрешително в зависимост от спазването на критерии, основани на нужди от капацитет, оперативни нужди и нужди за снабдяване, на коефициенти на добив и/или на функционална връзка между складовете. Доколкото фактическата обстановка, представена от италианското правителство, е доказана — което запитващата юрисдикция следва да провери — нито едно
сведение от преписката по делото не подсказва, че избирайки горепосочените критерии, италианските органи са превишили свободата на преценка, която им е предоставена с член 16, параграф 1 от Директива
2008/118.
98.      Както изясних, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка в този контекст. Съображение 15 от Директива 2008/118 уточнява, че улесняването на проверките е една от целите на разрешителния режим. Освен това Препоръка
2000/789 приканва държавите членки да „прилагат строги критерии за издаване на разрешения“(59).
99.       Не трябва обаче да се забравя, че крайната цел на Директива
2008/118 е да осигури правилното функциониране на вътрешния пазар чрез хармонизиране на условията за събиране на акциз върху стоките(60). От само себе си се разбира, че както правилно се посочва в член 2, параграф 1 от Препоръка 2000/789, съответните национални мерки трябва да са насочени към постигането на баланс между улесняването на търговията и осигуряването на ефективен контрол.
100. Необходимостта от следване на балансиран подход в това отношение произтича и от принципа на пропорционалност. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика, когато транспонират или прилагат правото на Съюза, държавите членки трябва да спазват общите принципи на правото на Съюза, включително, разбира се, принципа на пропорционалност. Така държавите членки трябва да използват средства, които, като позволяват ефективно да се постигне преследваната от вътрешното право цел, не трябва да надхвърлят необходимото и трябва в най-малка степен да засягат останалите цели и принципи, установени от съответната правна уредба на Съюза. В този смисъл, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, като причинените неудобства не трябва да са несъразмерни спрямо
преследваните цели(61).
101. По-конкретно, преценката на пропорционалността включва проверка на три кумулативни критерия, а именно дали приетите мерки са i) „подходящи“, ii) „необходими“ и iii) „пропорционални stricto sensu“(62).
102. В случая, като се има предвид техническото естество на предмета, преценката на пропорционалността на обжалваните разпоредби по никакъв начин не е лесна. Следователно тази задача е по-добре да се остави на преценката на запитващата юрисдикция. Въпреки това, за да дам на тази юрисдикция някои полезни насоки, сега ще изложа някои съображения относно начина, по който следва да се извърши тази преценка с оглед на особеностите на спорните разпоредби.
103. На първо място, запитващата юрисдикция следва да провери дали мярката е подходяща. А именно дали тя може да допринесе за постигането на преследваната цел, като отразява реална загриженост за съгласуваното и систематичното ѝ постигане.
104. В настоящия случай това може да задължи запитващата юрисдикция да провери, на първо място, дали използваните критерии действително са замислени за постигане на целта за борба с избягването на данъци и злоупотребите (чрез предотвратяване на типичните случаи на измама и чрез улесняване на последващите проверки). В този контекст според мен запитващата юрисдикция би трябвало да следи за правилното тълкуване и прилагане на критерии, които са формулирани неясно и/или оставят широко право на преценка на митническия орган (като този относно „действителни
оперативни нужди и нужди за снабдяване на съоръжението“).
105. Това означава, че факторите, които този орган взема предвид, за да провери дали тези условия са изпълнени, се отнасят само до надеждността на складодържателя, а не до съображения от различно естество, например от търговско или икономическо естество. Например органите не могат да поставят предоставянето на лиценз в зависимост от собствената си преценка дали има търсене на пазара за допълнителни складове или дали зоната, избрана за съоръжението, е достатъчно „покрита“ от други складове.
106. За да е подходяща мярката, е необходимо също така критериите, посочени в Законодателния декрет (по отношение на видовете параметри, на сумите, въз основа на които са определени тези параметри, и т.н.), да могат да допринесат по полезен начин за постигане на преследваната цел, в случая — предотвратяване на избягването на данъци и злоупотребите. С други думи, подходящи ли са тези критерии, за да се определят случаите, които по-често водят до измами и злоупотреби, като се имат предвид ресурсите, които държавата може основателно да използва за предварителен и последващ контрол?
107. Второ, що се отнася до изискването мярката да бъде „необходима“, запитващата юрисдикция следва да провери i) дали съществуват по-малко ограничителни мерки, които са също толкова ефективни, и ii) дали тази мярка не надхвърля необходимото за постигането на разглежданата цел.
108. На практика това означава по същество, че е необходимо да се провери дали е било възможно италианските органи да приемат по-малко строги алтернативни условия(63), които биха позволили подходящото равнище на защита срещу избягването на данъци и данъчните измами.
109. Трето, пропорционалността stricto sensu предполага да се преценят неудобствата, причинени от дадена мярка, и дали тези неудобства са пропорционални на преследваните цели. Това означава, по-специално, съсредоточаване върху въпроса дали разглежданата мярка постига справедлив баланс между засегнатите интереси, а именно интереса, преследван от държавата с въпросната мярка (предотвратяване на избягването на данъци и злоупотребите), и интереса на увредените лица (предприятията, които изпитват затруднения или дори невъзможност да докажат своята надеждност).
110. С оглед на изложените от CPR доводи ми се струва, че в настоящия случай ще бъде от решаващо значение да се провери дали италианският законодател не е поставил „летвата“ твърде високо, така че само (или предимно) големи групи да могат действително да се възползват от въпросното данъчно предимство. Малките предприятия и независимите оператори следва също така да могат да докажат своята надеждност, без да им се налага да преминават прекомерни, ненужни или неразумно дълги и скъпоструващи административни процедури.
111. В този контекст, естествено, е важно да се провери не само дали посочените в Законодателния декрет критерии са подходящи „на хартия“, но и дали се прилагат от митническите органи по справедлив и недискриминационен начин. Всяка разлика в третирането на различните оператори — както в самия закон, така и в ежедневното му прилагане — следва да бъде разумна и свързана с обективна разлика в равнището на риска за ефективното събиране на акциз във всяка ситуация.
112. В този контекст ще добавя, че фактът, че административните органи (в случая — Агенция „Митници“) приемат актове с незадължителен характер (като „circolare amministrativa“(64)), предназначени да дават насоки на персонала им „на терен“, що се отнася до правилното тълкуване на релевантното национално законодателство, сам по себе си не изглежда проблематичен. В това отношение обаче следва да се направят две уточнения. Първо, макар и да не са задължителни, от съществено значение е тези актове да са в съответствие с правото на Съюза. В противен случай те биха могли да подведат лицензиращите органи, което може да доведе до потенциално нарушение на съответните правила на Съюза. Второ, доколкото такива актове имат съществено отражение върху начина, по който се прилагат условията, предвидени в националното законодателство, може да се окаже необходимо по съображения за правна сигурност тези актове да станат достъпни за съответните предприятия.
113. С оглед на изложените по-горе съображения ми се струва, че член 16 от Директива 2008/118 допуска национални мерки, които предвиждат критерии, основани на нужди от капацитет, оперативни нужди и нужди за снабдяване, на коефициенти на добив и/или на функционални отношения между складовете, за да се разреши управлението на търговски складове за енергийни продукти под режим отложено плащане на акциз, съобразно принципа на пропорционалност, чието спазване следва да се провери от запитващата юрисдикция.
V.      Заключение
114. В заключение, предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)      Директива
2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
–        допуска национални мерки, които предвиждат критерии, основани на нужди от капацитет, оперативни нужди и нужди за снабдяване, на коефициенти на добив и/или на функционални отношения между складовете, за да се разреши управлението на търговски складове за енергийни продукти под режим отложено плащане на акциз, и
2)      Член 16 от Директива
2008/118/ЕО на Съвета от 16 декември 2008 година относно общия режим на облагане с акциз и за отмяна на Директива
92/12/ЕИО
–        допуска национални мерки, които предвиждат критерии, основани на нужди от капацитет, оперативни нужди и нужди за снабдяване, на коефициенти на добив и/или на функционални отношения между складовете, за да се разреши управлението на търговски складове за енергийни продукти под режим отложено плащане на акциз, при спазване на принципа на пропорционалност“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Вж. определение от 15 декември 2022 г., Centro Petroli Roma (C‑597/21, наричано по-нататък „определение Centro Petroli Roma I“, EU:C:2022:1010).
3      ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50.
4      ОВ L 9, 2009 г., стр. 12.
5      Отменена с Директива
(ЕС)
2020/262 на Съвета от 19 декември 2019 година за определяне на общия режим на облагане с акциз (OВ L 58, 2020 г., стр. 4), изменена.
6      Вж. по-специално решения от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др. (283/81, наричано по-нататък „решение CILFIT“, EU:C:1982:335, т. 21), и от 6 октомври 2021 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi (C‑561/19, наричано по-нататък „решение Consorzio“, EU:C:2021:799, т. 33).
7      Вж. по-специално решение Consorzio, точка 40 и цитираната съдебна практика. В този контекст може да е полезно да се подчертае, че подобен критерий важи и за т.нар. „acte éclairé“. В същия смисъл e заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, т. 33).
8      Определение Centro Petroli Roma I, тoчки 36—58.
9      В този смисъл вж. също заключението на генерален адвокат Wahl по съединени дела X и Van Dijk (C‑72/14 и C‑197/14, EU:C:2015:319, т. 67): „съдът, който разглежда последната по делото жалба и се произнася по въпроса, трябва да има вътрешно убеждение, че и останалите съдилища ще бъдат съгласни с него“. Курсивът се съдържа в оригиналния текст.
10      Вж. по-специално точки 47 и 48 от решение Consorzio. Вж. също заключението на генерален адвокат Bobek по същото дело (EU:C:2021:291), точки 150—157, и заключението ми по дело KUBERA (C‑144/23, наричано по-нататък „заключението ми по дело KUBERA“, EU:C:2024:522, т. 106).
11      Вж. по-специално решение CILFIT, точка 21 (наричани по-нататък „изключенията CILFIT“).
12      Вж. точки 122—133 от заключението ми по дело KUBERA.
13      Този въпрос е формулиран по следния начин: „Може ли — за да се защитят конституционните и европейските ценности на независимостта на съда и на разумната продължителност на съдебните производства —
член 267
ДФЕС да се тълкува в смисъл, че изключва възможността срещу националния върховен съд, който е разгледал и отхвърлил искането за отправяне на преюдициално запитване за тълкуване на правото на Съюза, автоматично или по преценка на страната, която е предявила иска, да бъде образувано гражданско и дисциплинарно производство?“.
14      Може да е полезно отново да се подчертае, че Consiglio di Stato (Държавен съвет) не е поставил никакъв въпрос в това отношение.
15      Вж. например решение от 28 юни 2022 г., Комисия/Испания (Нарушаване на правото на Съюза от законодателя) (C‑278/20, EU:C:2022:503, т. 29 и 30 и цитираната съдебна практика).
16      Вж. по-специално решение от 29 юли 2019 г., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, т. 35 и цитираната съдебна практика).
17      Вж. например решение от 28 юни 2022 г., Комисия/Испания (Нарушение на правото на Съюза от законодателя) (C‑278/20, EU:C:2022:503, т. 32 и цитираната съдебна практика).
18      Вж. по-специално решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, наричано по-нататък „решение Köbler“, EU:C:2003:513, т. 33—36), от 13 юни 2006 г., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, наричано по-нататък „решение Traghetti“, EU:C:2006:391, т. 30—32), и по-скорошно, от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 20).
19      Вж. например решение от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 24 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
20      Вж. решение от 29 юли 2019 г., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, т. 42 и цитираната съдебна практика).
21      Вж. решение Consorzio, точки 53 и 54 (позоваването на съдебната практика е пропуснато).
22      Вж. по-специално решение от 19 декември 2024 г., Виваком
България (C‑369/23, EU:C:2024:1043, т. 35 и цитираната съдебна практика). Вж. също заключението на генерален адвокат Léger по дело Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, т. 46) и заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Виваком България (C‑369/23, EU:C:2024:612, т. 75).
23      Вж. по-специално решение от 18 май 2021 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ и др. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, наричано по-нататък „решение AFJR“, т. 229).
24      В този контекст вж. също заключението на генерален адвокат Bobek по дело Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România’ и др. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 и C‑355/19, EU:C:2020:746, т. 265).
25      Вж. по-специално Съвет на Европа, Венецианска комисия, сравнителен преглед на законодателството относно дисциплинарната отговорност на съдиите и председателите на конституционните съдилища в 46‑те държави — членки на Съвета на Европа, 9 декември 2024 г., и
Mikuli, P. (Ed.).
Accounability of Judicial Power, Theoretical and Comparative Perspectives.
Routledge, 2025, глави 5 и 6.
26      Вж. по-специално решение AFJR, точки 229 и 230.
27      Достатъчно е да се припомни постоянната съдебна практика, съгласно която това изискване, присъщо за правосъдната дейност, спада към същественото съдържание на правото на ефективна съдебна защита и на основното право на справедлив съдебен процес, което има кардинално значение като гаранция за защитата на всички права, които правните субекти черпят от правото на Съюза, и за опазването на общите ценности на държавите членки, прогласени в член 2 ДЕС, по-конкретно на ценността правова държава. Вж. по-специално решение от 25 февруари 2025 г., Sąd Rejonowy w Białymstoku и Adoreikė (C‑146/23 и C‑374/23, EU:C:2025:109, т. 48 и цитираната съдебна практика).
28      Вж. решение AFJR, точка 232. Вж. също Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия), решение от 3 февруари 1987 г., № 26, точка 4: „Особеностите на съдебните функции и естеството на свързаните с тях мерки предполагат условия и ограничения на отговорността на съдебната власт […], за да бъдат защитени нейната независимост и функционална автономност“.
29      Вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд) (C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 90 и цитираната съдебна практика).
30      Вж. решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 83), с позоваване на релевантната практика на Европейския съд по правата на човека.
31      Вж. по-специално решение AFJR, точка 236. Както посочва Supreme Court of the United States (Върховен съд на Съединените щати) по дело Pierson с/у Ray [386 U.S. 547 (1967)], „съдията е този, който трябва да се произнесе по всички дела, които са от неговата компетентност, включително по спорни дела, които пораждат най-интензивни чувства сред страните. Грешките му могат да бъдат поправени при обжалването, но той не би трябвало да се опасява, че неудовлетворените страни в производството могат да предявят иск срещу него […]. Налагането на такава тежест на съдиите не би допринесло за вземането на принципно и безстрашно [приемане на решения], а би сплашило“. В Съединените щати имунитетът, предоставен на съдиите за действия, приети при упражняване на правораздавателните им функции, отива много далеч. Вж. по-специално Supreme Court of the United States (Върховен съд на Съединените щати), Bradley с/у Fisher (80 U.S. 335 (1871).
32      Вж. решение AFJR, точка 234. Курсивът е мой.
33      Пак там. Вж. също в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, EU:C:2021:1034, т. 239 и цитираната съдебна практика).
34      Вж. например решения от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 95), и от 30 април 2025 г., Инспекторат към Висшия съдебен съвет (C‑313/23, C‑316/23 и C‑332/23, EU:C:2025:303, т. 86). Вж. също по-общо решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 45 и сл.).
35      Вж. решения от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 137, 139 и 141), и от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 126 и 127).
36      Заключение на генерален адвокат Ćapeta по дело Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, т. 50).
37      Това задължение произтича от „член 267 ДФЕС във връзка с член 47, втора алинея от Хартата“: вж. решение Consorzio, точка 51, и решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 61—65).
38      Вж. решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, EU:C:2021:1034, т. 238 и цитираната съдебна практика). Курсивът е добавен.
39      Вж. по аналогия решение Traghetti, точка 35.
40      Подобни съображения се прилагат mutatis mutandis по отношение на липсата на мотиви от страна на национална юрисдикция, действаща като последна инстанция, когато отказва да отправи преюдициално запитване, въпреки че някоя от страните е повдигнала въпрос, свързан с правото на Съюза, и изрично е поискала отправянето на преюдициално запитване. Не мисля обаче, че липсата на мотиви може да се счита за достатъчно съществено или сериозно нарушение, когато решението на националната юрисдикция е постановено преди обявяването на решение Consorzio. Впрочем това е първият път, когато Съдът се произнася изрично по това акцесорно задължение.
41      Вж. решения от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Удръжка върху доходите от капитали) (C‑416/17, EU:C:2018:811), и от 14 март 2024 г., Комисия/Обединено кралство (Решение на Върховния съд) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42      Вж. в този смисъл решения от 27 ноември 1990 г., Комисия/Италия (C‑209/88, EU:C:1990:423, т. 12—14), и от 30 януари 2003 г., Комисия/Дания (C‑226/01, EU:C:2003:60, т. 32).
43      Вж. решение от 9 септември 2015 г., Ferreira da Silva e Brito и др. (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44      Що се отнася до международните норми, вж. например Организация на обединените нации, Основните принципи на независимостта на съдебната власт, приети на 6 септември 1985 г. (Принцип 16); Съвет на Европа, Европейска харта за статута на съдиите, приета на 8—10 юли 1998 г. (т. 5.1—5.3), и Съвет на Европа, Препоръка на Комитета на министрите на държавите членки относно съдиите: независимост, ефективност и отговорности, приета на 17 ноември 2010 г. (т. 66—71). Що се отнася до съдебната практика на Corte Costituzionale (Конституционен съд), вж. по-специално решения от 11 януари 1989 г., № 18, точка 10, и от 6 юли 2022 г., № 205, точка 8.
45      Вж. в този смисъл решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 226).
46      Пак там, точка 225.
47      Вж. също заключението ми по дело KUBERA, посочено по-горе, точки 113 и 114.
48      Вж. в този смисъл решение от 9 септември 2015 г., X и van Dijk (C‑72/14 и C‑197/14, EU:C:2015:564, т. 59) и решение Consorzio, точка 50.
49      Вж. също, по аналогия, решение Consorzio, точка 53.
50      Курсивът е добавен.
51      Решение от 22 декември 2022 г. (C‑83/21, EU:C:2022:1018, т. 25—28).
52      Курсивът е мой.
53      Курсивът е мой.
54      Курсивът е мой.
55      Вж. решение от 18 декември 2007 г., Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, т. 38).
56      Вж. по-специално решение от 14 септември 2023 г., Винал (C‑820/21, EU:C:2023:667, т. 31 и цитираната съдебна практика).
57      Вж. заключението на генерален адвокат Kokott по дело Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, т. 46).
58      ОВ L 314, 2000 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 129. Вж. съображение 5 от тази директива.
59      Член 2, параграф 1 от тази препоръка. Курсивът е мой.
60      Вж. по-специално съображение 8 и член 1, параграф 1 от Директива
2008/118.
61      Вж. по-специално решение от 13 януари 2022 г., MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, т. 34 и 35).
62      Вж. по-подробно, с позоваване на релевантната съдебна практика, заключенията ми по дело Cilevičs и др. (C‑391/20, EU:C:2022:166, т. 77), и по дело Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, т. 91—133).
63      Очевидно става въпрос за обстоятелство, което предприятията, оспорващи националната мярка, трябва надлежно да твърдят и да докажат.
64      Вж. точка 14 по-горе.