A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE1974. június 21. (*)„Letelepedési jog”A 2‑74. sz. ügyben_a Bírósághoz a belgiumi Conseil d’État által az EGK‑Szerződés 177. cikke értelmében benyújtott, az e bíróság előttJean Reyners, a jogtudományok doktora, vállalatvezető (lakóhelye: Woluwé-Saint-Lambert [Brüsszel])ésaz État Belge (képviseli: az igazságügyminiszter)_beavatkozó: Ordre national des avocats de Belgique_között
folyamatban lévő eljárásban az EGK-Szerződés 52. és 55. cikkének a Code
judiciaire ügyvédi tevékenység gyakorlásával és az ügyvédi cím
viselésével kapcsolatos 428. cikkében előírt, állampolgárságra vonatkozó
feltételtől való eltérést tartalmazó, 1970. augusztus 24-i királyi
rendelettel összefüggésben történő értelmezésére vonatkozó előzetes
döntéshozatal iránti kérelem tárgyában_A BÍRÓSÁG_tagjai:
R. Lecourt elnök, A. M. Donner és M. Sørensen tanácselnökök, R. Monaco,
J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (előadó), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh
és A. J. Mackenzie Stuart bírák_főtanácsnok: H. Mayras_hivatalvezető: A. Van Houtte_meghozta a következőÍtéletet1        Az
1973. december 21-i ítélettel, amely 1974. január 9-én érkezett a
Bíróság Hivatalához, a begiumi Conseil d’État az EGK-Szerződés 177.
cikke alapján két, az ügyvédi tevékenység gyakorlásával összefüggésben
az EGK-Szerződés letelepedési jogra vonatkozó 52. és 55. cikkének
értelmezésére vonatkozó kérdést terjesztett a Bíróság elé.2        Ezek
a kérdések egy holland állampolgár által benyújtott kereset keretében
merültek fel, aki olyan jogi diplomával rendelkezik, amely biztosítja
számára az ügyvédi tevékenység gyakorlásának lehetőségét Belgiumban,
ezzel a lehetőséggel azonban az ügyvédi cím viselésével és az ügyvédi
tevékenység gyakorlásával kapcsolatos 1970. augusztus 24-i királyi
rendelet (Moniteur belge, 1970., 9060. o.) alapján állampolgársága miatt
nem élhet. Az EGK-Szerződés 52. cikkének értelmezéséről3        A
Conseil d’État azt kérdezi, hogy az EGK-Szerződés 52. cikke az átmeneti
időszak vége óta „közvetlenül alkalmazandó rendelkezés”-nek minősül-e,
tekintet nélkül arra, hogy hiányoznak a Szerződés 54. cikkének (2)
bekezdésében és 57. cikkének (1) bekezdésében előírt irányelvek.4        A
belga és az ír kormány nagyrészt egybehangzó indokok alapján úgy ítéli
meg, hogy az 52. cikknek nem ismerhető el ilyen hatálya.5        A
letelepedési jogra vonatkozó fejezet összefüggésében vizsgálva, amely
összefüggésre kifejezetten utal az „alábbiakban megállapított
rendelkezéseknek megfelelően” fordulat, ez a cikk a jogterület
összetettsége miatt mindössze egy egyszerű elv kifejezése, amelynek
végrehajtása szükségszerűen az 54. és az 57. cikkben előírt kiegészítő
közösségi és nemzeti rendelkezések együttesétől függ.6        A
Szerződés által e végrehajtási jogi aktusokra választott forma –
„általános program” létrehozása, amelyet irányelvek együttese hajt végre
– megerősíti az 52. cikk közvetlen hatályának hiányát.7        A
bíróság nem gyakorolhat a Közösség és a tagállamok jogalkotó
intézményeinek fenntartott mérlegelési jogkört.8        Ezt
az érvelést lényegét tekintve támogatta a brit és a luxemburgi kormány,
valamint az Ordre national des avocats de Belgique, az alapeljárásban
beavatkozó.9        Az
alapeljárás felperese úgy ítéli meg, hogy az ő esetében kizárólag az
állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés áll fenn,
mivel az ügyvédi szakmába történő bejutás tekintetében olyan feltételek
vonatkoznak rá, amelyek nem alkalmazandóak a belga állampolgárokra.10      E
tekintetben az 52. cikk világos és teljes rendelkezést tartalmaz, amely
alkalmas közvetlen hatály kifejtésére.11      A
német kormány, amelynek érvelését a holland kormány lényegét tekintve
támogatja, hivatkozik a Bíróság által az 57-65. sz. Lütticke-ügyben
1966. június 16-án hozott ítéletre (EBHT 1966., 293. o.), és úgy véli,
hogy azok a rendelkezések, amelyek a tagállamok számára adott határidőn
belül teljesítendő kötelezettséget írnak elő, közvetlenül alkalmazandóvá
válnak a határidő lejártával, amennyiben az előírt kötelezettségnek a
tagállamok addig nem tettek eleget.12      Az
átmeneti időszak lejártával a tagállamok tehát már nem tarthatják fenn a
letelepedés szabadságának korlátozásait, az 52. cikk pedig ettől az
időszaktól kezdve önmagában teljes és jogilag tökéletes rendelkezés.13      Ilyen
körülmények között az „általános program” és az 54. cikkben előírt
irányelvek csupán az átmeneti időszakban bírnának jelentőséggel, hiszen a
letelepedés szabadsága teljes mértékben megvalósul az átmeneti időszak
végére.14      A
Bizottság mindazon kételyei ellenére, amelyeket az értelmezésre váró
rendelkezés közvetlen hatályával kapcsolatban megfogalmaz – egyrészt a
Szerződésnek az „általános program”-ra és az alkalmazási irányelvekre
való utalása, másrészt a már meghozott egyes liberalizációs irányelvek
tartalma miatt, mely utóbbiak nem minden tekintetben érték el a
tökéletesen egyenlő bánásmódot –, úgy véli, hogy az 52. cikk legalábbis
részleges közvetlen hatállyal bír annyiban, amennyiben tiltja az
állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetést.15      A
Szerződés 7. cikke, amely a Közösség „alapelvei” között szerepel, úgy
rendelkezik, hogy a Szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt
különös rendelkezések sérelme nélkül, „tilos az állampolgárság alapján
történő bármely megkülönböztetés”.16      Az
52. cikk biztosítja ennek az általános rendelkezésnek a végrehajtását a
letelepedési jog speciális területén.17      Az
„alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően” fordulattal a
letelepedési jogra vonatkozó fejezet egészére utal, és így azt ezen
általános keretben kell értelmezni.18      Miután
az 52. cikk megállapítja, hogy „az átmeneti időszak alatt fokozatosan
el kell törölni a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam
területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozást”,
megfogalmazza e terület vezérlő elvét, amely szerint a szabad
letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló
vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására „a letelepedés
országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek
szerint”.19      E
célnak az átmeneti időszak alatt történő folyamatos megvalósítása
érdekében az 54. cikk előírja, hogy a Tanács állítson össze egy
„általános programot”, és e program végrehajtására bocsásson ki
irányelveket annak érdekében, hogy a letelepedés szabadsága a különböző
tevékenységek tekintetében megvalósuljon.20      E
liberalizációs intézkedéseken túl az 57. cikk olyan irányelveket ír
elő, amelyek biztosítják az oklevelek, a bizonyítványok és egyéb
tanúsítványok kölcsönös elismerését, és általánosságban a tagállamok
önálló vállalkozói tevékenység megkezdésére és folytatására vonatkozó
törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolását.21      A
fentiekből kitűnik, hogy a letelepedési jogra vonatkozó fejezet
rendszerében az „általános program” és az irányelvek, melyeket a
Szerződés előír, két funkciót hivatottak betölteni:, egyrészt az
átmeneti időszak során megszüntetik azokat az akadályokat, amelyek a
letelepedés szabadságának megvalósítását megakadályozzák, másrészt a
tagállamok jogába egy sor olyan rendelkezést vezetnek be, amelyek célja e
jog tényleges gyakorlásának megkönnyítése az önálló vállalkozói
tevékenység terén a Közösségen belüli gazdasági és társadalmi
összefonódás elősegítése érdekében.22      E
második célkitűzésre vonatkozik egyrészt az 54. cikk (3) bekezdésének
néhány rendelkezése, különösen a hatáskörrel rendelkező nemzeti
hatóságok közötti együttműködésre, valamint a közigazgatási eljárások és
gyakorlat kiigazítására vonatkozó rendelkezések, másrészt az 57. cikk
valamennyi rendelkezése.23      Az 52. cikk rendelkezéseinek hatályát e rendszer keretén belül kell meghatározni.24      A nemzeti elbánás szabálya a Közösség egyik alapvető jogi rendelkezése.25      Mivel
a letelepedés helye szerinti ország által a saját állampolgáraira
alkalmazott jogszabályi rendelkezésekre utal, e szabály lényegénél fogva
alkalmas arra, hogy a többi tagállam állampolgárai közvetlenül
hivatkozhassanak rá.26      A
letelepedés szabadsága megvalósulásának az átmeneti időszak végére
történő előírásával az 52. cikk olyan pontos eredménykötelezettséget ír
elő, amely kötelezettség végrehajtásának megkönnyítésére szolgál, és nem
annak feltétele egy fokozatos intézkedésekből álló program
megvalósítása.27      Az
a tény, hogy ezt a fokozatosságot nem tartották be, magát a
kötelezettséget a végrehajtására szánt határidőn túl is érvényben
tartja.28      Ez
az értelmezés megfelel a Szerződés 8. cikke (7) bekezdésének, amelynek
megfogalmazása szerint az átmeneti időszak lejárta az utolsó időpont
valamennyi, a Szerződés által előírt szabály hatálybalépésére, és a
közös piac megteremtéséhez szükséges valamennyi intézkedést
végrehajtására.29      Ilyen
hatállyal szemben nem lehet arra a körülményre hivatkozni, hogy a
Tanács elmulasztotta meghozni az 54. és 57. cikkben előírt irányelveket,
vagy arra, hogy a ténylegesen meghozott irányelvek közül egyesek nem
valósították meg teljes mértékben az 52. cikkben meghatározott
megkülönböztetés-mentességet.30      Az
átmeneti időszak lejártát követően a letelepedési jogra vonatkozó
fejezetben előírt irányelvek ugyanis feleslegessé váltak a nemzeti
elbánás szabályának végrehajtásához, hiszen azt azóta maga a Szerződés
állapítja meg közvetlen hatállyal.31      Mindazonáltal
ezek az irányelvek nem veszítették el teljesen jelentőségüket, hiszen a
szabad letelepedés jogának tényleges gyakorlását elősegítő
intézkedésekkel összefüggésben továbbra is fontos alkalmazási területük
marad.32      A
feltett kérdésre adandó válasz az, hogy az átmeneti időszak vége óta a
Szerződés 52. cikke közvetlenül alkalmazandó rendelkezés, tekintet
nélkül arra, hogy adott területen esetleg hiányoznak a Szerződés 54.
cikkének (2) bekezdésében és 57. cikkének (1) bekezdésében előírt
irányelvek. Az EGK-Szerződés 55. cikke első bekezdésének értelmezéséről33      A
Conseil d’État ezen kívül annak pontosítását kéri, hogy hogyan kell
értelmezni az 55. cikk első bekezdésének „valamely tagállamban a
közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó
tevékenységek” fordulatát.34      Arra
vonatkozik a kérdés, hogy olyan szakmában, mint amilyen az ügyvédeké, a
letelepedési jogra vonatkozó fejezet alkalmazása alól csupán azon
szakmai tevékenységek jelentenek-e kivételt, amelyek kapcsolódnak a
közhatalom gyakorlásához, vagy ez a szakma teljes egészében kivételt
képez, mivel tartalmaz olyan tevékenységeket is, amelyek a közhatalom
gyakorlásához kapcsolódnak.35      A
luxemburgi kormány és az Ordre national des avocats de Belgique úgy
véli, hogy az ügyvédi szakma egésze a Szerződés letelepedési jogra
vonatkozó szabályainak hatályán kívül esik, mivel az szerves részét
képezi az igazságszolgáltatás, mint közszolgálat működésének.36      Ez
a helyzet egyrészt az ügyvédi kamara törvényben meghatározott
szervezetére vezethető vissza, amely belépési feltételeket és szigorú
belső szabályzatot tartalmaz, másrészt pedig azokra a feladatokra,
amelyeket az ügyvédek a bírósági eljárások keretében ellátnak, amelyek
során részvételük legtöbbször kötelező.37      Ezek
a tevékenységek, amelyek az ügyvédet az igazságszolgáltatás
nélkülözhetetlen segítőjévé teszik, olyan összefüggő egységet alkotnak,
melynek elemei nem választhatóak el egymástól.38      Az
alapeljárás felperese azt a véleményt képviseli, hogy az ügyvédi
szakmának legfeljebb néhány tevékenysége kapcsolódik a közhatalom
gyakorlásához, és ezért kizárólag ezek tartoznak az 55. cikkben a
letelepedés szabadságának elve alól meghatározott kivételek közé.39      A
német, a belga, a brit, az ír és a holland kormány, valamit a Bizottság
szerint az 55. cikkben meghatározott kivétel a különböző érintett
szakmák keretein belül csak azokra a tevékenységekre vonatkozik, amelyek
ténylegesen részei a közhatalom gyakorlásának, azzal a feltétellel,
hogy ezek a tevékenységek elválaszthatók az adott szakma rendes
gyakorlásától.40      A
letelepedési jog elve alóli kivételt képező tevékenységek természetének
tekintetében azonban az említett kormányok véleményei eltérnek,
figyelemmel az ügyvédi szakma szervezetének tagállamonként eltérő
voltára.41      A
német kormány azt a véleményt képviseli, hogy az ügyvédeknek az egyes
bírósági eljárásokban, különösen a büntető- vagy közjogi ügyekben
történő kötelező részvétele miatt olyan szoros a kapcsolat az ügyvédi
szakma és az igazságügyi hatósági tevékenység között, hogy az indokolná e
szakma legalábbis nagy részének kivételét a liberalizáció alól.42      Az
55. cikk első bekezdésének megfogalmazása szerint a letelepedési jogra
vonatkozó fejezet rendelkezéseinek alkalmazása alól kivételt képeznek „a
közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó
tevékenységek […] az adott tagállam vonatkozásában”.43      Tekintettel
a letelepedés szabadságának és a nemzeti elbánás szabályának a
Szerződés rendszerében való alapvető jellegére, az 55. cikk első
bekezdésében megengedett eltérések nem rendelkezhetnek olyan hatállyal,
mely túlmutatna azon a célon, amely érdekében ez a kivétel
meghatározásra került.44      Az
55. cikk első bekezdésének lehetővé kell tennie a tagállamok számára,
hogy abban az esetben, ha egyes, a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó
tevékenységek összefüggenek az 52. cikkben megfogalmazott valamely
önálló vállalkozói tevékenységgel, kizárhassák az állampolgárságukkal
nem rendelkezőket e tevékenységekből.45      Ezt
az igényt tökéletesen kielégíti, ha ezen állampolgárok kizárása csak
azokra a tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és
sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában.46      Az
55. cikkben meghatározott kivételnek egy egész szakmára történő
kiterjesztése csak abban az esetben lenne megengedhető, ha az ilyen
tevékenységek oly módon kapcsolódnának e szakmához, hogy a letelepedés
liberalizálása arra kötelezné az érintett tagállamot, hogy elfogadja –
akár csak eseti jelleggel –, hogy a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó
tevékenységeket állampolgárságával nem rendelkezők lássák el.47      E
kiterjesztést nem lehet ellenben elfogadni akkor, ha egy független
szakma keretein belül a közhatalom gyakorlásának esetlegesen részét
képező tevékenységek elválaszthatóak az adott szakmai tevékenységek
együttesétől.48      Az
57. cikk alapján elfogadott irányelvek hiányában, melyek célja
különösen az ügyvédi szakmára vonatkozó nemzeti rendelkezések
összehangolása volna, az ügyvédi hivatás gyakorlását továbbra is az
egyes tagállamok joga szabályozza.49      A
letelepedés szabadságára vonatkozó, az 55. cikk első bekezdésben
meghatározott korlátozások esetleges alkalmazását ezért minden egyes
tagállam esetében külön kell vizsgálni, szem előtt tartva e szakma
szervezetére és gyakorlására alkalmazandó nemzeti rendelkezéseket.50      E
vizsgálat során ugyanakkor figyelemmel kell lenni a letelepedés
szabadsága alóli kivételekre vonatkozóan az 55. cikkben előírt korlátok
közösségi jellegére, annak érdekében, hogy a Szerződés hatékony
érvényesülését ne befolyásolhassák a tagállamok egyoldalú rendelkezései.51      Azok
a szakmai szolgáltatások, melyek akár rendszeres és szerves kapcsolatot
jelentenek a bíróságokkal, sőt azok működéséhez való akár kötelező
jellegű hozzájárulást képeznek, ettől még nem valósítanak meg közhatalom
gyakorlásában való részvételt.52      Különösen
nem tekinthetők e közhatalomban való részvételnek a legtipikusabb
ügyvédi tevékenységek, mint amilyen a jogi tanácsadás és
segítségnyújtás, továbbá a bíróság előtti képviselet és védelem, akkor
sem, ha az ügyvédi képviselet vagy segítségnyújtás kötelező, vagy
törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd jogosult.53      E
tevékenységek gyakorlása ugyanis érintetlenül hagyja az igazságügyi
hatóság mérlegelési jogkörét és az igazságszolgáltatási hatáskör szabad
gyakorlását.54      A
feltett kérdésre adandó válasz tehát az, hogy a letelepedés szabadsága
alól az 55. cikk első bekezdésben meghatározott kivétel az 52. cikk
hatálya alá tartozó azon tevékenységekre korlátozódik, amelyek
önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom
gyakorlásában.55      Semmiképp
nem lehet ezt a minősítést az ügyvédi szakmához hasonló szabad
foglalkozás keretében olyan tevékenységekre alkalmazni, mint amilyen a
jogi tanácsadás és segítségnyújtás, vagy a bíróság előtti képviselet és
védelem, még akkor sem, ha a törvény kötelező jogi képviseletet ír elő,
vagy törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd
jogosult. A költségekről56      A
Bíróságnál észrevételt előterjesztő Belga Királyság Kormánya,
Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya, Írország Kormánya, a
Luxemburgi Nagyhercegség Kormánya, a Holland Királyság Kormánya,
Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának Kormánya és az
Európai Közösségek Bizottsága részéről felmerült költségek nem
téríthetők meg.57      Mivel
ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a belgiumi
Conseil d’État előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez
utóbbi bíróság dönt a költségekről.A fenti indok alapján_A BÍRÓSÁG_a
belgiumi Conseil d'État közigazgatási kollégiuma harmadik tanácsának
1973. december 21-i ítéletével hozzá intézett kérdésére válaszolva a
következőképpen határozott:1)      Az
átmeneti időszak vége óta az EGK-Szerződés 52. cikke közvetlenül
alkalmazandó rendelkezés, tekintet nélkül arra, hogy adott területen
esetleg hiányoznak a Szerződés 54. cikkének (2) bekezdésében és 57.
cikkének (1) bekezdésében előírt irányelvek.2)      A
letelepedés szabadsága alól az EGK-Szerződés 55. cikkének első
bekezdésben meghatározott kivétel az 52. cikk hatálya alá tartozó azon
tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos
részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában; semmiképp nem lehet
ezt a minősítést az ügyvédi szakmához hasonló szabad foglalkozás
keretében olyan tevékenységekre alkalmazni, mint amilyen a jogi
tanácsadás és segítségnyújtás, vagy a bíróság előtti képviselet és
védelem, még akkor sem, ha a törvény kötelező jogi képviseletet ír elő,
vagy törvény alapján e tevékenységek ellátására kizárólag ügyvéd
jogosult.LecourtDonner      SørensenMonaco       Mertens de Wilmars PescatoreKutscher      Ó DálaighMackenzie StuartKihirdetve Luxembourgban, az 1974. június 21‑i nyilvános ülésen.A. Van Houtte       R. Lecourthivatalvezető       elnök* Az eljárás nyelve: francia.