62001CJ0378_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-378/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana en R. Amorosi als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, en M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), zoals nadien gewijzigd, en van de andere trekvogels die in Italië geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen, en door de Commissie niet de nodige informatie te verstrekken met betrekking tot het merendeel van de door haar als specialebeschermingszones aangewezen gebieden, de krachtens artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, R. Schintgen, C. Gulmann (rapporteur), F. Macken en N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 14 november 2002, waarop de Commissie werd vertegenwoordigd door R. Amorosi en de Italiaanse Republiek door A. Cingolo, avvocato dello Stato,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 december 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 2 oktober 2001 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek, door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: "richtlijn"), zoals nadien gewijzigd, en van de andere trekvogels die in Italië geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen, en door de Commissie niet de nodige informatie te verstrekken met betrekking tot het merendeel van de door haar als specialebeschermingszones aangewezen gebieden, de krachtens artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Rechtskader
2 Artikel 2 van de richtlijn bepaalt dat "de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van alle [natuurlijk in het wild levende] vogelsoorten [op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is] op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen".
3 Artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn luidt:
"1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3. De lidstaten zenden de Commissie alle nuttige gegevens, zodat zij de geëigende initiatieven kan nemen voor de coördinatie die nodig is om te bereiken dat de zones bedoeld in lid 1, enerzijds, en in lid 2, anderzijds, een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is."
De precontentieuze procedure
4 Van oordeel dat de Italiaanse Republiek niet had voldaan aan een aantal uit artikel 4 van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen, heeft de Commissie deze lidstaat bij brief van 18 maart 1994 aangemaand, zijn opmerkingen daarover in te dienen.
5 In deze brief beklemtoonde de Commissie onder meer dat de Italiaanse Republiek nog steeds niet de specialebeschermingszones had aangewezen die naar aantal en oppervlakte geschikt waren voor zowel de in bijlage I bij de richtlijn bedoelde vogelsoorten als voor de andere trekvogelsoorten die in Italië geregeld voorkomen. Volgens haar hadden de Italiaanse autoriteiten slechts 74 specialebeschermingszones aangewezen, overeenkomende met een oppervlakte van ongeveer 310 400 ha, en ging het bij 22 van deze 74 zones bovendien om gebieden die geen belangrijke gebieden voor de vogels vormden. Voorts verweet de Commissie deze autoriteiten dat zij voor het merendeel van de aangewezen specialebeschermingszones niet de adequate kwantitatieve gegevens hadden verstrekt, zodat zij niet in staat was de nodige verificaties te verrichten of het geheel van deze specialebeschermingszones in Italië te coördineren.
6 Bij verschillende, tussen 21 november 1994 en 15 mei 1997 aan de Commissie gezonden brieven hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat zij in totaal 34 nieuwe specialebeschermingszones hadden aangewezen, en hebben zij haar tevens de technische gegevens daarvan gezonden.
7 Van oordeel dat de maatregelen die de Italiaanse Republiek had getroffen om aan de verplichtingen van artikel 4 van de richtlijn te voldoen, nog steeds ontoereikend waren, heeft de Commissie bij schrijven van 18 augustus 1998 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij vaststelde dat de aanwijzing van specialebeschermingszones, gelet op de eisen van artikel 4, nog steeds ruim onvoldoende was, en dat zij een reeks gegevens en informatie betreffende een groot aantal van de door deze lidstaat aangewezen specialebeschermingszones nog steeds niet had ontvangen. De Commissie heeft de Italiaanse Republiek verzocht, binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te treffen om aan dit advies te voldoen.
8 Tussen 19 november 1998 en 9 augustus 2000 heeft de Italiaanse regering de Commissie een aantal mededelingen gezonden waarbij zij haar op de hoogte bracht van nieuw aangewezen specialebeschermingszones en haar technische documentatie voorlegde over zowel de nieuw aangewezen als de eerder aangewezen specialebeschermingszones.
9 Van oordeel dat zij op grond van deze mededelingen niet kon concluderen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 4 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen was nagekomen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
De ontoereikendheid naar aantal en oppervlakte van de als specialebeschermingszones aangewezen gebieden
Argumenten van partijen
10 De Commissie baseert zich op de in 1989 gepubliceerde Inventory of Important Bird Areas in the European Community (lijst van gebieden die van belang zijn voor de vogels in de Europese Gemeenschap; hierna: "IBA-89") voor haar stelling dat de Italiaanse Republiek naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij de richtlijn en van de andere trekvogels die in Italië geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones heeft aangewezen, en daardoor de krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Behoudens wetenschappelijk tegenbewijs kunnen de in de IBA-89 genoemde gebieden immers worden beschouwd als gebieden die essentieel zijn voor het behoud van de in die bijlage genoemde vogelsoorten en van andere trekvogelsoorten. Zij moeten daarom worden aangewezen als specialebeschermingszones in de zin van bovengenoemde bepaling. Volgens deze lijst bestaan er in Italië evenwel 164 gebieden die voor de vogels van belang zijn, met een totale oppervlakte van 3 609 070 ha. De Italiaanse autoriteiten hebben tot op heden 336 gebieden als specialebeschermingszones aangewezen, te weten een totale oppervlakte van 1 370 700 ha. Van deze specialebeschermingszones zijn er volgens de Commissie 194 die niet eens gedeeltelijk samenvallen met een van de 164 voor de vogelstand belangrijke gebieden die in de IBA-89 zijn opgenomen. Om aan de bepalingen van de richtlijn te voldoen moeten de Italiaanse autoriteiten dus nog een groot aantal van de op deze lijst genoemde gebieden en een aanzienlijke oppervlakte daarvan als specialebeschermingszones aanwijzen.
11 Volgens de Italiaanse regering zijn de maatregelen die de lidstaten treffen om te verzekeren dat de leefgebieden van alle vogelsoorten voldoende diversiteit en oppervlakte hebben, in overeenstemming met de richtlijn wanneer zij in goede verhouding staan tot de populatie van de beschermde vogelsoorten. In dit verband preciseert zij dat daarbij rekening moet worden gehouden met de desbetreffende ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen en tevens met de economische en recreatieve eisen in verband met het betrokken geografisch gebied.
12 De Italiaanse regering stelt dat de grief dat de verplichting tot bescherming niet is nagekomen, moet aangeven op welke wetenschappelijke criteria zij berust. De Commissie heeft evenwel slechts louter formele kritiek geuit, op een gebied waar omkering van de bewijslast niet is toegestaan, zonder enige verwijzing naar de beschermde soort, de trekroutes en de rustplaatsen of naar de plaatselijke bebouwing en de economische activiteiten van de betrokken gebieden. De aldus geuite kritiek is dus louter abstract gebleven en als zodanig niet geschikt om een beroep wegens niet-nakoming te rechtvaardigen.
13 Bovendien merkt de Italiaanse regering op dat de maatregelen die zij heeft getroffen om aan de verplichtingen van de richtlijn te voldoen, reeds blijken uit de stukken die de Commissie tot staving van haar beroep heeft overgelegd. Deze maatregelen, bestaande in selectie en onderzoek, worden nog steeds voortgezet. Sedert de ontvangst van de aanmaningsbrief hebben de Italiaanse autoriteiten 269 gebieden als specialebeschermingszones aangewezen, hetgeen neerkomt op een toename van de oppervlakte ervan met 1 518 000 ha. Niettemin worden nog steeds nieuwe gebieden als specialebeschermingszones aangewezen. Ten slotte stelt de Italiaanse regering dat, met het oog op het bijwerken van de IBA-89, het ministerie van Milieu de Lega italiana protezione uccelli (Italiaanse vereniging voor de vogelbescherming) in december 2000 opdracht heeft gegeven om de lijst van belangrijke vogelgebieden op het Italiaanse grondgebied te herzien.
Beoordeling door het Hof
14 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn de lidstaten voorschrijft, de gebieden die aan de in deze bepalingen genoemde ornithologische criteria voldoen, als specialebeschermingszones aan te wijzen (zie in die zin arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, C-355/90, Jurispr. blz. I-4221, punten 26, 27 en 32).
15 In de tweede plaats moet worden beklemtoond, dat bij de keuze en de afbakening van de specialebeschermingszones geen rekening mag worden gehouden met de in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische of recreatieve eisen (zie in die zin arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland, C-3/96, Jurispr. blz. I-3031, punt 59).
16 Vaststaat echter dat de Italiaanse autoriteiten na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn zijn doorgegaan met het aanwijzen van gebieden als specialebeschermingszones, met name om aan de eisen van dat advies te voldoen.
17 Voorts heeft de Italiaanse regering te verstaan gegeven dat de keuze van de specialebeschermingszones eveneens afhangt van economische of recreatieve eisen.
18 Bovendien wordt niet betwist dat een groot aantal en een aanzienlijke oppervlakte van de in de IBA-89 genoemde gebieden door de Italiaanse autoriteiten niet als specialebeschermingszones zijn aangewezen. Ofschoon de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft volgehouden dat deze lijst moest worden herzien, heeft zij toegegeven dat zij niet in staat is geweest hier een efficiënter instrument tegenover te stellen. In deze omstandigheden kan de IBA-89, gelet op het wetenschappelijke karakter ervan en op het feit dat de Italiaanse Republiek geen enkel wetenschappelijk bewijs heeft overgelegd dat aan de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn kon worden voldaan door andere dan de in deze lijst genoemde gebieden waarvan de totale oppervlakte kleiner is dan die van laatstgenoemde gebieden, als specialebeschermingszones aan te wijzen, en ook al is deze inventaris voor de betrokken lidstaat niet verbindend, door het Hof als maatstaf worden gebruikt om te beoordelen, of de Italiaanse Republiek naar aantal en oppervlakte voldoende gebieden als specialebeschermingszones heeft aangewezen in de zin van bovengenoemde bepalingen van de richtlijn (zie in die zin arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punten 68-70).
19 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de grief dat naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden als specialebeschermingszones zijn aangewezen, gegrond is.
Het verzuim, aan de Commissie alle nuttige gegevens over de specialebeschermingszones te verstrekken
20 De Commissie stelt dat de Italiaanse autoriteiten, door haar geen volledige en exacte ornithologische gegevens en geen voldoende nauwkeurig cartogram te verstrekken, artikel 4, lid 3, van de richtlijn hebben geschonden.
21 De Italiaanse regering betwist deze grief niet. In haar op 19 november 1998 aan de Commissie gerichte brief heeft zij overigens erkend dat de informatie en het cartogram betreffende de 108 reeds als specialebeschermingszones aangewezen gebieden die zij eerder aan de Commissie had toegezonden, onvolledig waren.
22 Derhalve moet de grief dat niet alle nuttige gegevens over de specialebeschermingszones aan de Commissie zijn voorgelegd, eveneens worden aanvaard.
23 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij de richtlijn, zoals nadien gewijzigd, en van de andere trekvogels die in Italië geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen, en door de Commissie niet de nodige informatie te verstrekken met betrekking tot het merendeel van de door haar als specialebeschermingszones aangewezen gebieden, de krachtens artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
24 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dat is gevorderd. Daar de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, zoals nadien gewijzigd, en van de andere trekvogels die in Italië geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen, en door de Commissie niet de nodige informatie te verstrekken met betrekking tot het merendeel van de door haar als specialebeschermingszones aangewezen gebieden, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.