61989CC0157_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
1 . Met dit beroep verzoekt de Commissie vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen welke op haar rusten krachtens richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( hierna "de richtlijn "). ( 1 ) Ze steunt dit verzoek op twee bezwaren . De Italiaanse wetgeving zou toestaan dat een aantal vogelsoorten, in strijd met artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn, tijdens de broedperiode of op een ogenblik dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten, worden bejaagd . Ze zou eveneens toestaan dat een aantal trekvogelsoorten, in strijd met artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn, tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden bejaagd .
Het juridisch kader
2 . Artikel 5 van de richtlijn legt de Lid-Staten de verplichting op om een algemene beschermingsregeling in te voeren ten gunste van de door de richtlijn beoogde vogelsoorten, te weten : alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten . Deze regeling moet onder meer het principiële verbod omvatten bedoelde vogels opzettelijk te doden ( artikel 5, onder a ).
In afwijking van het in artikel 5 geformuleerde verbod laat artikel 7, lid 1, van de richtlijn toe de in bijlage II vermelde vogelsoorten volgens de bepalingen van de nationale wetgeving te bejagen . In de elfde overweging die aan de richtlijn voorafgaat, wordt verduidelijkt dat vanwege hun populatieniveau, hun geografische verspreiding of de omvang van hun voortplanting in de gehele Gemeenschap, de jacht op deze soorten als een toelaatbare exploitatievorm kan worden gezien .
Bepaalde beperkingen dienen nochtans in acht te worden genomen . Waar luidens artikel 7, lid 2, de in bijlage II/1 genoemde soorten overal in de Gemeenschap mogen worden bejaagd, mogen de in bijlage II/2 genoemde soorten, luidens artikel 7, lid 3, alleen worden bejaagd in de in die bijlage vermelde Lid-Staten .
Luidens artikel 7, lid 1, laatste zin, moeten de Lid-Staten erop toezien dat de jacht op de betrokken soorten de pogingen tot instandhouding die in hun verspreidingsgebied worden ondernomen, niet in gevaar brengt . Luidens artikel 7, lid 4, eerste zin, moeten de Lid-Staten er bovendien op toezien dat bij de beoefening van de jacht de principes van een verstandig gebruik en een ecologisch evenwichtige regulering van de betrokken soorten in acht worden genomen en dat deze beoefening, wat de populatie van deze soorten betreft, verenigbaar is met de uit artikel 2 voortvloeiende bepalingen . ( 2 )
Artikel 8 van de richtlijn legt de Lid-Staten de verplichting op om alle middelen, installaties of methoden voor het massale of niet-selectieve doden van vogels, evenals de achtervolging met bepaalde vervoermiddelen te verbieden . In de twaalfde overweging die aan de richtlijn voorafgaat, wordt verduidelijkt dat dit verbod is ingegeven door de buitensporige druk die de bedoelde jachtmethoden op het populatieniveau van de betrokken soorten uitoefenen .
3 . De tweede en derde zin van artikel 7, lid 4, van de richtlijn bevatten de bepalingen die door Italië zouden zijn geschonden :
"Zij ( de Lid-Staten ) zien er in het bijzonder op toe dat soorten waarop de jachtwetgeving van toepassing is, niet worden bejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode . Ten aanzien van trekvogels zien zij er met name op toe dat de soorten waarop de jachtwetgeving van toepassing is, niet worden bejaagd tijdens de broedperiode noch tijdens de trek naar hun nestplaatsen ".
Deze bepalingen worden in de overwegingen die aan de richtlijn voorafgaan, niet specifiek toegelicht . Ze vertonen evenwel enige gelijkenis met artikel 2, onder a, van het Internationaal Verdrag tot bescherming van vogels, dat op 18 oktober 1950 te Parijs werd ondertekend :
"Onverminderd de uitzonderingen, vervat in de artikelen 6 en 7 van dit Verdrag, dienen beschermd te worden :
a ) alle vogels ten minste gedurende hun voortplantingsperiode en buitendien de trekvogels gedurende hun terugkeer naar hun broedplaatsen, met name in de maanden maart, april, mei, juni en juli;
b ) ..." ( 3 ), ( 4 )
De bezwaren van de Commissie
4 . De twee bezwaren van de Commissie betreffen bepalingen van de Italiaanse wetgeving die de opening en sluiting van de jacht regelen . Wat het eerste bezwaar betreft, wijst de Commissie erop dat artikel 11 van de wet nr . 968 van 27 december 1977 ( 5 ) de jacht vanaf 18 augustus op de vier volgende vogelsoorten toestaat : de meerkoet, het waterhoen, de wilde eend en de merel . De Commissie betwist niet dat deze vogelsoorten overeenkomstig de richtlijn in Italië mogen worden bejaagd . ( 6 ) Ze is evenwel van oordeel dat op 18 augustus nog niet is voldaan aan de in artikel 7, vierde lid, tweede zin, van de richtlijn gestelde voorwaarde, te weten dat de broedperiode moet zijn beëindigd en de jonge vogels het nest moeten hebben verlaten . Ze staaft dit oordeel met een verwijzing naar twee wetenschappelijke werken, het ene van Cramp, Simmons en anderen ( 7 ), het andere van Bezzel . ( 8 )
5 . Wat het tweede bezwaar betreft, wijst de Commissie erop dat het voornoemde artikel 11 van de wet nr . 968 van 27 december 1977, zoals gewijzigd bij twee decreten van de voorzitter van de Ministerraad van respectievelijk 20 december 1979 ( 9 ) en 4 juni 1982 ( 10 ), sluitingsdata voor de jacht op een aantal trekvogels vaststelt . Zo mag tot 28 februari op de volgende vogels worden gejaagd ( de klassering van de betrokken vogelsoorten in bijlage II van de richtlijn voeg ik er zelf aan toe ):
- de meerkoet ( II/1-19 ),
- de krakeend ( II/1-5 ),
- de wintertaling ( II/1-6 ),
- de wilde eend ( II/1-7 ),
- de slobeend ( II/1-10 ),
- de tafeleend ( II/1-11 ),
- de tureluur ( II/2-57 ),
- de kemphaan ( II/2-51 ),
- de wulp ( II/2-55 ),
- de kramsvogel ( II/2-69 ),
en tot 10 maart op de volgende soorten :
- de smient ( II/1-4 ),
- de pijlstaart ( II/1-8 ),
- de zomertaling ( II/1-9 ),
- de kuifeend ( II/1-12 ),
- de goudplevier ( II/2-47 ),
- de watersnip ( II/1-21 ),
- de grutto ( II/2-52 ),
- de zanglijster ( II/2-70 ),
- de koperwiek ( II/2-71 ).
De Commissie betwist hier evenmin dat deze vogelsoorten overeenkomstig de richtlijn in Italië mogen worden bejaagd . Ze is evenwel van oordeel dat de vogels van deze soorten op 28 februari respectievelijk 10 maart over het Italiaans grondgebied trekken op weg naar hun nestplaatsen . Dit oordeel wordt eveneens gestaafd met een verwijzing naar de twee voornoemde werken en door middel van een bij de repliek gevoegd rapport van het Instituto nazionale di biologia della selvaggina ( hierna "het Instituut ") uitgebracht voor een in mei 1986 gehouden congres . De in de Italiaanse wetgeving vastgestelde sluitingsdata van de jacht zouden dan ook in strijd zijn met artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn dat de jacht op de betrokken trekvogels verbiedt "tijdens de trek naar hun nestplaatsen ".
De ontvankelijkheid
6 . De Italiaanse regering werpt op dat het beroep niet ontvankelijk is omdat het op dezelfde bezwaren zou steunen als deze in zaak 262/85 die het Hof bij arrest van 8 juli 1987 ( 11 ) heeft verworpen .
In de voornoemde zaak had de Commissie het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse wetgeving geen rekening hield met de verschillende beschermingsperiodes voor de in artikel 7, lid 4, van de richtlijn bedoelde vogels . Het Hof heeft dit verzoek afgewezen omdat de Italiaanse regeling wel degelijk verschillende data voor de opening en sluiting van de jacht bevat, waarbij rekening is gehouden met de tijd waarin de jongen op het nest verblijven, met de fasering van de broedperiodes en, wat de trekvogels betreft, met hun terugkeer naar de broedgebieden ( r.o . 23 ).
In het stadium van de repliek in die zaak had de Commissie aan Italië eveneens het verwijt gericht dat het de data voor de opening en sluiting van de jacht op bepaalde vogelsoorten in strijd met de richtlijn zou hebben vastgesteld . Dit verwijt dat volledig met de bezwaren in onderhavige zaak overeenstemt, breidde de bezwaren uit die in de administratieve procedure en in het verzoekschrift in zaak 262/85 waren aangevoerd . Om die procedurereden heeft het Hof de kwestie van de juistheid van de data voor de jacht in zaak 262/85 buiten beschouwing gelaten ( r.o . 24 ). Het Hof heeft zich echter niet ten gronde over die bezwaren uitgesproken . De Commissie mocht die dan ook in een nieuwe procedure "artikel 169" doen gelden, wat ze in onderhavige zaak heeft gedaan . Ik zie in de uitspraak in zaak 262/85 dan ook geen reden om het voorliggende beroep niet-ontvankelijk te verklaren .
Het eerste bezwaar : de te vroege opening van de jacht
7 . De Italiaanse regering roept in wezen drie argumenten in om het eerste bezwaar te ontkrachten : a ) bij de opening van de jacht zijn de meeste jonge vogels normaal zelfstandig; b ) de Commissie zou aan haar bewijsplicht niet hebben voldaan; c ) de gewesten kunnen de bij wet vastgestelde openingsdatum van de jacht wijzigen .
a ) Bij de opening van de jacht zijn de meeste jonge vogels normaal zelfstandig
8 . In het verweerschrift geeft de Italiaanse regering toe dat een aantal jonge wilde eenden in sommige streken wellicht nog niet zelfstandig zijn bij de opening van de jacht . Het zou evenwel om een minderheid gaan . In reactie op de door de Commissie, op verzoek van het Hof, voorgelegde stukken herneemt ze dit argument wat betreft de drie overige vogelsoorten : een ruime meerderheid van de jonge meerkoeten, waterhoenen en merels zou op 18 augustus zelfstandig zijn .
Dit argument gaat ervan uit dat artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn in die zin mag worden uitgelegd dat de jacht op de betrokken soorten toegelaten is van zodra de meeste jonge vogels het nest normaal hebben verlaten . Het betreft derhalve de vraag naar de dies ad quem, dat is het ogenblik tot wanneer het jachtverbod, overeenkomstig de voornoemde bepaling, uitwerking heeft .
9 . Tot hiertoe heb ik de Nederlandse terminologie van artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn gebruikt . De taalversies van deze bepaling vertonen evenwel opvallende verschillen . In sommige versies strekt het jachtverbod zich over drie periodes uit, te weten : de nestperiode ( Frans : "période nidicole", Italiaans : "periodo della nidificazione", "Duits : "Nistzeit "), de broed - of voortplantingsperiode ( Frans : "reproduction", Italiaans : "riproduzione", Duits : "Brutzeit ") en de afhankelijkheidsperiode ( Frans : "dépendance", Italiaans : "dipendenza", Duits : "Aufzuchtzeit "). In andere versies strekt het jachtverbod zich over slechts twee periodes uit die echter niet altijd op dezelfde manier worden aangeduid . Luidens de Engelse versie bij voorbeeld is de jacht verboden tijdens "the rearing season" evenals tijdens "the various stages of reproduction", daar waar de Nederlandse versie de jacht verbiedt "zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode ".
Voor het onderzoek van het eerste bezwaar is het niet van belang te weten vanaf welk stadium het jachtverbod ingaat . Afgaande op de meeste taalversies is dit de "nestperiode", waarbij niet meteen duidelijk is welke periode daarmee wordt bedoeld . Het gaat er hier integendeel om te weten tot wanneer het jachtverbod blijft gelden .
10 . Wanneer de taalversies uiteenlopen moet de betrokken bepaling worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan ze een onderdeel vormt . ( 12 ) Artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn is een onderdeel van een beschermingsregeling voor wilde vogels die gericht is op de instandhouding van de populatie van die vogelsoorten . Deze regeling laat toe dat sommige soorten, gelet op hun populatieniveau, hun geografische verspreiding of de omvang van hun voortplanting, mogen worden bejaagd, evenwel op een manier die geen buitensporige druk op het populatieniveau uitoefent ( zie de overwegingen 11 en 12 die aan de richtlijn voorafgaan ). Het jagen op vogels tijdens de broedperiode oefent mijns inziens een dergelijke buitensporige druk uit in zover daardoor niet alleen de bejaagde vogels maar ook hun voortplanting worden geraakt . Die druk blijft ook na het broeden bestaan en verdwijnt eerst wanneer de jonge vogels niet meer van hun ouders afhankelijk zijn . Gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan artikel 7, lid 4, tweede zin, een onderdeel is, moet deze bepaling dan ook in die zin worden uitgelegd dat de betrokken vogelsoorten niet mogen worden bejaagd zolang de jonge vogels niet zelfstandig kunnen leven of, nog concreter, niet het nest hebben verlaten .
11 . Blijft de vraag of de aldus nader omschreven jachtvoorwaarde de Lid-Staten een beoordelingsruimte laat bij het vaststellen van de openingsdatum van de jacht . Naar mijn mening is dit het geval, nu de richtlijn de jachtperiodes niet tot op de dag na heeft geharmoniseerd . De beoordelingsruimte van de Lid-Staten is evenwel begrensd doordat ze, zoals de Gemeenschap zelf bij de uitwerking van haar optreden op milieugebied, rekening moeten houden met "de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens ". ( 13 ) Tot op dit punt meen ik overigens dat de partijen het eens zijn .
De meningsverschillen ontstaan bij het beoordelen van de bewijswaarde van de beschikbare wetenschappelijke gegevens . Gegevens over het uitvliegen van de jonge vogels zijn immers niet steeds voor elke vogelsoort en voor elk relevant gebied aanwezig . Bovendien blijkt uit de beschikbare gegevens dat het ogenblik van het uitvliegen voor elke vogelsoort afhankelijk is van variabele biologische en klimatologische omstandigheden . De vraag met welke gegevens de Lid-Staten rekening moeten houden wanneer er, zoals in casu, geen specifieke gegevens voor het nationale grondgebied beschikbaar zijn, zal ik verder bespreken bij het onderzoek van de bewijsvoering van de Commissie ( infra, nr . 13 e.v .). Hierna onderzoek ik in welke mate de Lid-Staten moeten rekening houden met de beschikbare gegevens wanneer daaruit blijkt dat het uitvliegen van de jonge vogels in de tijd is gespreid en varieert volgens de omstandigheden .
12 . Vooraf moet erop worden gewezen dat de Italiaanse wetgever niet heeft geopteerd voor een regeling waarbij elk jaar opnieuw, rekening houdend met de omstandigheden, de data van opening en sluiting van de jacht worden vastgesteld, maar integendeel gekozen heeft voor een regeling waarbij die data op uniforme wijze voor alle opeenvolgende jaren zijn vastgesteld . Wanneer een Lid-Staat voor een regeling als laatstbedoelde heeft geopteerd, mag hij dan de jacht open verklaren vanaf het ogenblik waarop volgens de wetenschap de meeste vogels onder normale omstandigheden het nest hebben verlaten? Of dient hij aan die "normale" periode van nestverlating nog een periode toe te voegen welke nog steeds volgens de wetenschap als veiligheidsmarge moet worden genomen om rekening te houden met late broed - en uitvliegperiodes en met variabele omstandigheden? Gelet op de tekst en de ratio van artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn ben ik van oordeel dat de eerste vraag ontkennend en de tweede bevestigend moet worden beantwoord . Genoemde bepaling stelt immers een algemeen verbod in om op wilde vogels te jagen - er staat niet "de meeste" vogels - zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten . Daaruit, evenals uit de hiervoor ( in nr . 10 ) uiteengezette ratio, leid ik af dat de Lid-Staten de jacht niet mogen openen op een ogenblik waarop jonge vogels zich volgens de wetenschap, onder bijzondere variabele omstandigheden, nog op het nest kunnen bevinden . Deze stelling vindt ook steun in de rechtspraak van het Hof welke een nauwkeurige omzetting van de bepalingen van richtlijn 79/409/EEG in het nationaal recht verlangt, omdat het hier om een materie gaat waarin de Lid-Staten voor hun respectieve grondgebied een gemeenschappelijk patrimonium dienen te beheren . ( 14 ) Een nauwkeurige en dus volledige omzetting van de betrokken bepaling vergt mijns inziens dat de Lid-Staten bij het vaststellen van de jachtperiode rekening houden met de veiligheidsmarges die de wetenschap vooropzet bij het aanduiden van het ogenblik waarop de jonge vogels het nest verlaten . Het argument van de Italiaanse regering dat het volstaat dat de meeste jonge vogels bij de opening van de jacht normaal zelfstandig zijn, kan dan ook niet worden aanvaard .
b ) De bewijsvoering van de Commissie
13 . Uit de door de Commissie voorgelegde uittreksels uit Cramp & Simmons, in het bijzonder uit de daarin opgenomen diagrammen, blijkt duidelijk dat jonge vogels van de vier ( in nr . 4 genoemde ) soorten op 18 augustus nog op het nest kunnen worden aangetroffen . De door de Commissie voorgelegde uittreksels uit Bezzel bevestigen dit wat betreft de drie in het boek besproken soorten ( de meerkoet, het waterhoen en de wilde eend ).
De Italiaanse regering werpt op dat de Commissie, door uitsluitend te verwijzen naar Cramp & Simmons en naar Bezzel, niet op afdoende wijze bewezen heeft dat, rekening houdend met de Italiaanse situatie, elk van de vier vogelsoorten zich nog in een door artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn bedoelde periode zou bevinden .
14 . Beide werken zijn zonder enige twijfel gezaghebbende wetenschappelijke werken op het gebied van de avifauna en bevatten waardevolle gegevens waarnaar de Commissie terecht mag verwijzen voor het concreet invullen van periodes uit de levenscyclus van vogels, die in de richtlijn in algemene termen worden aangeduid . De Italiaanse regering betwist dit overigens niet . Ze betwist alleen dat deze werken in het voorliggende geval bewijskrachtig zouden zijn . Bezzel zou met name geen specifieke gegevens bevatten over de vogels op het Italiaanse grondgebied . De door de Commissie voorgelegde uittreksels uit Cramp & Simmons zouden bovendien niet of onvoldoende op in Italië gedane waarnemingen zijn gebaseerd .
15 . Ik ben het niet eens met de Italiaanse regering dat Bezzel geen bewijskracht zou hebben omdat Italië geen deel uitmaakt van het door het boek bestreken gebied . In haar verweer geeft Italië toe dat de biogeografie van het Italiaanse grondgebied aanleunt bij die van Tsjechoslowakije, een land dat in Bezzel tot het gebied van Midden-Europa wordt gerekend, waarover zijn werk handelt . Daarenboven verwijst Bezzel' s "Kompendium" voor het daar gebruikte bronnenmateriaal naar de veel meer gedetailleerde werken van zowel Cramp & Simmons als van Glutz von Blotzheim . Van dit laatste werk, waarvan de Italiaanse regering erkent dat het representatief is voor de situatie in Italië, is Bezzel trouwens mede-auteur .
16 . Het argument van de Italiaanse regering dat de diagrammen in Cramp & Simmons niet bewijskrachtig zijn voor het Italiaanse grondgebied kan mijns inziens niet worden aanvaard . Wanneer omzeggens geen specifieke wetenschappelijke gegevens over het grondgebied van de betrokken Lid-Staat voorhanden zijn ( 15 ), mag de Commissie verwijzen naar gezaghebbende algemene wetenschappelijke werken welke voor de betrokken vogelsoorten gegevens bevatten die weliswaar niet specifiek op een bepaald broedgebied betrekking hebben maar dan toch een verspreidingsgebied betreffen waarbinnen het specifieke broedgebied valt . Indien de Italiaanse regering van oordeel is dat de door de Commissie ingeroepen gegevens niet representatief zijn voor de Italiaanse situatie, dan dient ze daarvan op haar beurt het bewijs te leveren . Ze heeft evenwel geen wetenschappelijke gegevens voorgelegd waaruit het niet-representatief karakter van de in Cramp & Simmons bevatte gegevens voor de Italiaanse situatie zou blijken . Zoals hiervoor ( nr . 8 ) aangestipt, heeft ze integendeel toegegeven dat een minderheid van jonge vogels van de vier betrokken soorten op 18 augustus in Italië nog op het nest kunnen worden aangetroffen . Het argument dat het bezwaar van de Commissie niet afdoend is bewezen kan bijgevolg niet worden aanvaard .
c ) De bevoegdheden van de gewesten
17 . De Italiaanse regering voert aan dat de voornoemde wet nr . 968 van 27 december 1977 aan de gewesten de bevoegdheden toekent om, in afwijking van de algemene bij wet vastgestelde data, de jacht toch te verbieden of te beperken wanneer zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen . Het juridisch instrument zou aldus bestaan om de opening van de jacht te verdagen in de gewesten waar jonge vogels op 18 augustus uitzonderlijk nog niet zelfstandig zouden zijn . In meer dan de helft van de gewesten zou de opening van de jacht overigens tot na half september en zelfs tot later zijn verdaagd .
Wanneer een wetsbepaling de jacht op sommige vogelsoorten in beginsel open verklaart tenzij andersluidende bepaling van de ter zake bevoegde gewesten en wanneer al deze gewesten - dat is, zoals gezegd, een hier niet voorliggende situatie - met een algemeen verbindende en bekendgemaakte maatregel de jacht daadwerkelijk sluiten in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn, dan lijkt het door de richtlijn beoogde resultaat in de betrokken gewesten bereikt te zijn . Niettemin - zo volgt mijns inziens uit het arrest ( r.o . 39 ) van het Hof in voornoemde zaak 262/85, Commissie/Italië - is een Lid-Staat ertoe gehouden zijn wetgeving te wijzigen wanneer die wetgeving een met de richtlijn strijdige algemene regeling bevat en ze de gewesten slechts de mogelijkheid biedt hiervan af te wijken . Die wetgeving laat dan immers een met de richtlijn strijdige algemene regeling bestaan waarvan de uitwerking maar wordt opgeschort indien, en voor zolang, alle gewesten van hun afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming met de richtlijn gebruik hebben gemaakt . Om die reden kan ook dit argument het bezwaar van de Commissie niet weerleggen .
Het tweede bezwaar : de te late sluiting van de jacht
18 . Wat het tweede bezwaar betreft roept de Italiaanse regering in wezen vier argumenten in : a ) bij de sluiting van de jacht hebben de meeste vogels normaal de trek naar hun nestgebieden reeds ingezet; b ) de Commissie zou aan haar bewijsplicht niet hebben voldaan; c ) de sluitingsdatum van de jacht werd vastgesteld na raadpleging van een wetenschappelijke instelling; d ) de Italiaanse wetgeving zou in overeenstemming zijn met het Verdrag van Parijs en daarom ook met de richtlijn .
a ) Bij de sluiting van de jacht hebben de meeste vogels normaal de trek naar hun nestgebieden ingezet
19 . De Italiaanse regering wijst in de dupliek op de overweging voorafgaand aan het voornoemde decreet van 20 december 1979 waarin wordt gesteld dat tijdens de eerste tien dagen van maart Italië normaal niet te maken heeft met belangrijke migratiefenomenen en dat de soorten die op dat ogenblik op het Italiaanse grondgebied voorkomen, normaal de trek naar hun nestplaatsen nog niet hebben ingezet ( mijn cursivering ). In reactie op de door de Commissie, op verzoek van het Hof, toegezonden stukken wijst ze er bovendien op dat het hoogtepunt van de trek van een aantal vogelsoorten buiten het jachtseizoen valt . Dit verweer gaat ervan uit dat artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn in die zin mag worden uitgelegd dat de jacht op de betrokken soorten verboden is tijdens de periode waarop de meeste vogels normaal over het grondgebied van de betrokken Lid-Staat trekken . Dit argument vergt derhalve een onderzoek van de vraag vanaf wanneer ( dies a quo ) het jachtverbod, overeenkomstig de voornoemde bepaling, ingaat .
20 . Artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn laat de Lid-Staten een beoordelingsruimte bij het vaststellen van de sluitingsdatum van de jacht, met dien verstande dat ze rekening moeten houden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens . Hierover lijkt evenmin betwisting te bestaan . Zoals bij het eerste bezwaar verschillen de partijen van mening als het erop aankomt te bepalen in welke mate de Lid-Staten rekening moeten houden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens wanneer daaruit blijkt dat de trek naar de nestplaatsen in de tijd is gespreid en varieert volgens de ( o.a . klimatologische ) omstandigheden . Daarbij weze herhaald dat de voorliggende nationale regeling er een is waarbij de data van opening en sluiting van de jacht niet elk jaar opnieuw, rekening houdend met de omstandigheden, worden vastgesteld .
In overeenstemming met de hiervoor aan artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn gegeven interpretatie ben ik van oordeel dat ook de derde zin van die bepaling aan de Lid-Staten de verplichting oplegt om, bij het vaststellen van de sluitingsdatum van de jacht, niet alleen rekening te houden met de periode tijdens dewelke de meeste vogels normaal over het grondgebied trekken, maar eveneens met de door de wetenschap aanvaarde veiligheidsmarges om ook vroege trektochten te beschermen . Deze uitlegging volgt mijns inziens uit de tekst en de ratio van de bepaling, evenals uit de rechtspraak van het Hof .
21 . Immers, artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn verbiedt de jacht tijdens de trek van de vogels in het algemeen - niet van de meeste onder hen - naar hun nestgebieden . Dit verbod is ingegeven door de overweging dat de jacht tijdens deze periode een buitensporige druk op het populatieniveau van de trekvogels uitoefent . Dit geldt in het bijzonder voor sommige soorten, zoals de eendesoorten ( 16 ), die de trek in omvangrijke groepen ondernemen en die daarom bloot staan aan een massale doding indien de jacht tijdens hun trek zou zijn geopend . Het jachtverbod is eveneens belangrijk om de vogels de mogelijkheid te bieden zich ongestoord te voeden in de gebieden die ze overtrekken, er te rusten en aldus de
vereiste energie te verwerven om de vermoeiende trek naar de nestplaatsen voort te zetten . ( 17 ) Maar ook voor de trekvogels die in het betrokken gebied de winter hebben doorgebracht is het belangrijk dat de jacht tijdig wordt gesloten . Door de jacht van bij het begin van de trek te sluiten worden de nog niet vertrokken vogels immers in de gelegenheid gesteld zich ongestoord daarop voor te bereiden . ( 18 ) Ten slotte moet erop worden gewezen dat trekvogels over de grenzen heen trekken en dat de betrokken landen daarom een uitgesproken gemeenschappelijke verantwoordelijkheid dragen voor de instandhouding van deze soorten ( derde overweging van de richtlijn ). De noodzaak van een nauwkeurige en dus volledige omzetting van de bepalingen van richtlijn 79/409/EEG zoals onderstreept in de rechtspraak van het Hof, is hier dan ook aanwezig en moet mijns inziens tot uiting komen in het in aanmerking nemen van marges zoals ook de wetenschap doet bij het in kaart brengen van de volledige trekperiode .
Het besproken argument kan bijgevolg niet worden aanvaard .
b ) De bewijsvoering van de Commissie
22 . De Italiaanse regering werpt op dat de Commissie geen afdoend bewijs zou hebben geleverd van het feit dat de in het verzoekschrift genoemde vogelsoorten tijdens het jachtseizoen reeds de trek naar hun nestplaatsen zouden hebben ingezet .
De Commissie heeft het tweede bezwaar niet alleen gestaafd met een verwijzing naar Cramp & Simmons en naar Bezzel maar ook naar een rapport van het voornoemde Instituut dat voor elk van de in het verzoekschrift genoemde vogelsoorten aanwijzingen geeft over de periode vanaf dewelke de vogels het Italiaanse grondgebied als wintergebied verlaten dan wel er als doortrekgebied over vliegen .
23 . Uit Cramp & Simmons blijkt dat sommige van de betrokken vogelsoorten nog over het Italiaanse grondgebied kunnen trekken op een ogenblik dat de jacht er open is . Dit is het geval voor de volgende soorten die in Italië tot 28 februari kunnen worden bejaagd :
- de meerkoet
- de krakeend,
- de wintertaling,
- de wilde eend,
- de slobeend,
- de tafeleend,
- de kemphaan,
- de kramsvogel,
en voor de volgende soorten die in Italië tot 10 maart kunnen worden bejaagd :
- de smient,
- de pijlstaart,
- de zomertaling,
- de kuifeend,
- de goudplevier,
- de watersnip,
- de grutto,
- de zanglijster,
- de koperwiek .
De Italiaanse regering werd door het Hof verzocht aan de hand van wetenschappelijke gegevens de door de Commissie voorgelegde stukken te weerleggen . Ze heeft geen gegevens kunnen voorleggen die de Italiaanse wetgever zouden hebben toegelaten, binnen de beoordelingsruimte die de richtlijn laat, de jacht op 28 februari respectievelijk 10 maart te sluiten . Het door de Commissie voorgelegde rapport van het Instituut bevestigt integendeel de gegevens van Cramp & Simmons .
Nu in dit geval specifieke wetenschappelijke gegevens voorhanden zijn over de vogels op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat en voor zover deze de gegevens bevestigen die in het algemene werk van Cramp & Simmons worden aangetroffen, ben ik van oordeel dat de stelling van de Commissie, wat de voornoemde vogelsoorten betreft, bewezen is .
24 . Voor twee vogelsoorten, met name de tureluur en de wulp, waarvoor in Italië tot 28 februari geen jachtverbod geldt, ben ik daarentegen van mening dat het niet-naleven van de richtlijn niet op afdoende wijze is aangetoond . Uit Cramp & Simmons blijkt weliswaar dat vogels van deze twee soorten op die datum reeds de trek naar hun nestplaatsen kunnen hebben ingezet . Dit wordt evenwel tegengesproken in het door de Commissie zelf voorgelegde rapport van het Instituut waarin wordt aangeduid dat de tureluur slechts vanaf de eerste helft van de maand maart over het Italiaanse grondgebied trekt . In hetzelfde rapport wordt uit de ingezamelde gegevens met betrekking tot de wulp afgeleid dat deze soort over het Italiaanse grondgebied trekt in de periode tussen maart en april . ( 19 )
Wanneer zowel algemene als voor een grondgebied specifieke gegevens beschikbaar zijn, mag een Lid-Staat mijns inziens aan laatstgenoemde gegevens een groter belang hechten . Ik meen dan ook dat voor die twee vogelsoorten niet op afdoende wijze is aangetoond dat Italië in strijd met de desbetreffende bepaling van de richtlijn heeft gehandeld .
c ) De raadpleging van een wetenschappelijke instelling
25 . De Italiaanse regering wijst erop dat de twee voornoemde decreten werden genomen na advies van het voornoemde Instituut evenals van het Comitato tecnico venatorio nazionale .
Met betrekking tot dit argument volstaat het eraan te herinneren dat het Hof in het arrest ( r.o . 37 ) in voornoemde zaak 262/85, Commissie/Italië, in verband met een gelijkaardig argument erop gewezen heeft dat de verplichting om een wetenschappelijk instituut voorafgaandelijk te raadplegen, geen waarborg is dat aan de eisen van de richtlijn wordt voldaan, des te meer wanneer het advies van dit instituut niet bindend is .
d ) Het Verdrag van Parijs
26 . De Italiaanse regering wijst erop dat de wet nr . 968 van 27 december 1977 met een decreet van de voorzitter van de Ministerraad van 20 december 1979 werd gewijzigd ten einde de Italiaanse wetgeving in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Parijs van 1950 waartoe Italië met een wet van 24 november 1978 is toegetreden . De Italiaanse regering is van oordeel dat, aangezien de richtlijn niet nader bepaalt wanneer de trek van de vogels aanvangt, de betrokken bepalingen van het Verdrag van Parijs richtinggevend zouden zijn voor de uitlegging van artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn .
Volgens artikel 2, onder a, van het Verdrag van Parijs ( zie hiervoor, nr . 3 ) moeten de trekvogels tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden beschermd met name ( Frans "notamment"; Engels "particularly ") in de maanden maart, april, mei, juni en juli . Uit de woorden "met name" blijkt dat het Verdrag van Parijs de Lid-Staten niet zonder meer toestaat om trekvogels die tijdens andere maanden naar hun nestplaatsen zouden trekken, te bejagen . A fortiori mag de zowat dertig jaar later goedgekeurde richtlijn - nadat de populatie van vele vogelsoorten er ondertussen fors op achteruit is gegaan - niet in die zin worden uitgelegd dat de jacht op trekvogels niet vóór maart moet worden gesloten .
Conclusie
Concluderend geef ik het Hof in overweging :
1 ) het beroep van de Commissie ontvankelijk te verklaren;
2 ) vast te stellen dat de Italiaanse Republiek niet voldaan heeft aan de krachtens artikel 7, lid 4, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand op haar rustende verplichtingen door toe te staan dat een aantal vogelsoorten worden bejaagd op een ogenblik dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten, alsmede door toe te staan dat een aantal trekvogelsoorten worden bejaagd op een ogenblik dat de vogels de trek naar hun nestplaatsen al hebben ingezet;
3 ) de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten van de procedure .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) PB 1979, L 103, blz . 1 .
( 2 ) Luidens artikel 2 van de richtlijn nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen om de populatie van de bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij ze tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen .
( 3 ) Vol . 638 UNTS, blz . 185 . De in deze conclusie opgenomen vertaling is deze zoals bekendgemaakt in het Tractatenblad, 1954, nr . 197 .
( 4 ) In 1974 heeft de Commissie de Lid-Staten aanbevolen, voor zover ze zulks nog niet zouden hebben gedaan, tot dit Verdrag toe te treden . Zie de aanbeveling 75/66/EEG van de Commissie van 20 december 1974 aan de Lid-Staten inzake de bescherming van vogels en hun woongebieden ( PB 1975, L 21, blz . 24 ).
( 5 ) GURI nr . 3 van 4 januari 1978 .
( 6 ) De meerkoet ( nr . 19 ) en de wilde eend ( nr . 7 ) zijn vermeld in bijlage II/1 van de richtlijn die de vogelsoorten opsomt die in de hele Gemeenschap mogen worden bejaagd . Het waterhoen ( nr . 45 ) en de merel ( nr . 68 ) zijn vermeld in bijlage II/2 van de richtlijn als vogelsoorten die o.a . in Italië mogen worden bejaagd .
( 7 ) S . Cramp, K . E . L . Simmons e.a ., Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa . The Birds of the Western Palearctic, Oxford, 1977, vol . 1-5 .
( 8 ) E . Bezzel, Kompendium der Voegel Mitteleuropas, Wiesbaden, 1985 .
( 9 ) GURI nr . 1 van 2 januari 1980 .
( 10 ) GURI nr . 155 van 8 juni 1982 .
( 11 ) Arrest van 8 juli 1987 ( zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 3073 ).
( 12 ) Zie onder meer arrest van 27 oktober 1977 ( zaak 30/77, Boucherau, Jurispr . 1977, blz . 1999, r.o . 14 ).
( 13 ) Aldus artikel 130 R, lid 3, eerste gedachtenstreepje, EEG-Verdrag .
( 14 ) Zie o.a . voornoemd arrest in zaak 262/85, Commissie/Italië, r.o . 9 .
( 15 ) Ter terechtzitting heeft de Commissie beweerd dat er buiten het voornoemde rapport van het Instituut omzeggens geen wetenschappelijke gegevens voor het Italiaanse grondgebied beschikbaar zouden zijn . De Italiaanse regering heeft de Commissie op dit punt niet tegengesproken . De door haar geciteerde passages uit Glutz von Blotzheim bevatten overigens evenmin specifieke gegevens voor Italië maar bevatten, vergeleken met Cramp & Simmons, meer gedetailleerde gegevens over Tjechoslowakije .
( 16 ) Zie het voornoemde rapport van het Instituut, blz . 10, eerste lid .
( 17 ) Ibidem, blz . 10, tweede en vierde lid .
( 18 ) Ibidem, blz . 10, derde lid .
( 19 ) Volledigheidshalve moet ik evenwel aanstippen dat het Italiaanse rapport zelfs voor die twee vogelsoorten enige twijfel toelaat . Wat de tureluur betreft blijkt uit de in het rapport opgenomen grafiek dat er vanaf 15 februari wel tureluurs op het Italiaanse grondgebied kunnen worden gevangen . Wat de wulp betreft is de stelling van het Instituut gesteund op "enkele gegevens" wat erop zou kunnen wijzen dat het staal niet representatief is .