61997CC0044_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il ricorso con cui la Repubblica federale di Germania ha adito la Corte è diretto ad ottenere l'annullamento parziale della decisione della Commissione 20 novembre 1996, 96/701/CE, che modifica la decisione 96/311/CE relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», nonché per alcune spese dell'esercizio 1993, nella parte in cui la Commissione, con tale decisione, ha rifiutato l'imputazione di un importo di DEM 19 591 000 (in prosieguo: l'«imputazione»), lasciandolo a carico della Repubblica federale di Germania.
2. Tale importo corrisponde ad una rettifica forfettaria del 2% del totale delle spese dichiarate per la consegna di carni bovine all'intervento per l'esercizio 1992.
3. La Commissione ha effettuato tale rettifica forfettaria in base alle sue «linee direttrici sulle rettifiche forfettarie in caso di inadempimenti nei controlli effettuati dagli Stati membri». Tali linee direttrici prevedono riduzioni forfettarie del 2,5% e persino del 10%, in funzione della gravità degli inadempimenti. La riduzione del 2%, applicata nel caso di specie, interviene «se la carenza si limita a taluni elementi del sistema di controllo di minor importanza o all'esecuzione di controlli che non sono essenziali per garantire la regolarità della spesa, così da poter concludere, in modo ragionevole, che il rischio di perdite per il FEAOG era minore».
4. La Commissione giustifica tale rettifica forfettaria con talune inadempienze che essa avrebbe riscontrato nel corso di controlli delle misure di acquisto e di vendita nonché del magazzinaggio della carne bovina d'intervento, effettuati nel 1993 e 1994 presso la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (ente d'intervento tedesco; in prosieguo la «BALM»), di quattro depositi frigoriferi e in base agli inventari annuali di centosette depositi frigoriferi esistenti in Germania.
5. La Commissione, più precisamente, ha formulato nella sua relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», per l'esercizio 1993, una serie di addebiti concernenti i controlli al momento del magazzinaggio, durante il magazzinaggio e al momento del ritiro della carne.
6. Tali inadempienze in materia di controlli costituirebbero, secondo la Commissione, violazioni dell'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, nonché degli artt. 3 e 4 del regolamento (CEE) della Commissione 14 marzo 1990, n. 618, che stabilisce le norme sulla redazione dell'inventario annuo dei prodotti agricoli in regime d'intervento pubblico .
7. La Commissione precisa che i suoi accertamenti e la rettifica forfettaria del 2% riguardano le carenze in materia di controlli nel loro insieme, ossia inadempienze che incidono su tutte e tre le fasi (controllo al momento della presa in consegna, durante il magazzinaggio e al ritiro) e non le carenze relative a ognuna di tali tre fasi. Secondo la Commissione, sono precisamente i punti deboli nel sistema complessivo di controllo tedesco a creare un rischio per le risorse comunitarie. Essa aggiunge che si è limitata ad una rettifica del 2%, in quanto la Repubblica federale di Germania ha cercato di correggere le carenze constatate e in quanto controlli puntuali hanno effettivamente consentito di scoprire illeciti.
I - Fatti all'origine della controversia
8. Negli anni 1994 e 1995 si erano avuti in varie occasioni scambi di osservazioni e colloqui, di cui uno il 20 gennaio 1995 nei locali della BALM di Francoforte, tra le competenti autorità tedesche e la Commissione, che si erano conclusi senza nessun risultato. Il 15 dicembre 1995 il governo tedesco chiedeva il beneficio della procedura di conciliazione, ai sensi della decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» . L'organo di conciliazione, dopo aver loro sottoposto un elenco di quesiti, ascoltava i rappresentanti della Commissione e quelli tedeschi.
9. Il 1° marzo 1996 l'organo di conciliazione perveniva, tenuto conto delle valutazioni divergenti fatte dalla Commissione e dalle autorità tedesche, a conclusioni provvisorie e proponeva alle due parti un dialogo approfondito per giungere ad una valutazione concorde dei fatti.
10. Con lettera 19 marzo 1996, indirizzata all'organo di conciliazione, le autorità tedesche dichiaravano di essere in linea di massima disponibili per un nuovo colloquio con la Commissione, facendo tuttavia notare che un tale colloquio di conciliazione avrebbe avuto senso solo se la Commissione fosse stata disposta a pervenire ad un compromesso costruttivo.
11. Con lettera 21 marzo 1996 gli uffici della Commissione comunicavano che essi intendevano mantenere la loro posizione e che, anche se la Commissione non si opponeva ad un tale colloquio, un altro incontro non sarebbe stato realmente proficuo.
12. Alla luce di quanto sopra, l'organo di conciliazione non riteneva utile organizzare un tale colloquio. Nella sua relazione finale del 29 marzo 1996, non procedeva ad un voto tra le parti implicate nella procedura di conciliazione e confermava le sue conclusioni provvisorie.
13. Conseguentemente, la Repubblica federale di Germania presentava il presente ricorso.
II - Premessa
14. La Repubblica federale di Germania contesta la non conformità alle norme comunitarie del sistema tedesco di controllo, nonché l'esattezza delle constatazioni alle quali è giunta la Commissione nel corso dei controlli. Essa ritiene che la rettifica forfettaria non sia, di conseguenza, giustificata.
15. La Repubblica federale di Germania sostiene anche che la Commissione non ha tenuto conto degli argomenti ed elementi di prova addotti, tanto oralmente quanto per iscritto, nel corso del periodo che ha preceduto la proposizione del ricorso.
16. Secondo la Commissione, se è vero che gli elementi di prova addotti dal governo tedesco non le sono sembrati convincenti, non è esatto, invece, affermare che la Commissione non li abbia esaminati.
17. Per quanto mi riguarda, osservo che, anche se occorre, come sostiene la Commissione, tenere sempre presente il fatto che la rettifica forfettaria controversa riguarda le carenze dei controlli nel loro complesso e non quelle proprie di ognuna delle diverse fasi del meccanismo d'intervento, ciò non toglie che incombe alla Commissione dimostrare l'esistenza di ciascuna delle carenze asserite. Di conseguenza, la questione essenziale di questo ricorso, cioè quella di accertare se il sistema tedesco in materia di controlli nasconda effettivamente inadempienze, può ricevere una risposta solo dopo un'analisi approfondita degli elementi di prova forniti dal governo tedesco contro gli accertamenti sui quali la Commissione ha fondato la propria decisione.
18. In tale ambito, ritengo utile rilevare sin da ora alcuni principi giurisprudenziali relativi all'onere della prova. La Corte ha in particolare ricordato, in una sentenza 1° ottobre 1998, che:
«(...) il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punto 14). A questo proposito incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenze 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. 1749, punto 16; 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-347, punto 19; 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione, Racc. pag. I-4813, punto 13, nonché la citata sentenza 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, punto 18). Di conseguenza la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punto 23).
Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni, non suffragate da elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che non si riesca a dimostrarne l'inesattezza, le constatazioni della Commissione costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull'istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v., in tal senso, la citata sentenza 12 giugno 1996, Germania/Commissione, punto 28)».
19. A sostegno della sua obiezione, la Repubblica federale di Germania argomenta inoltre dalla mancata contestazione relativa agli esercizi precedenti per i quali i controlli tedeschi sono stati effettuati secondo lo stesso sistema, anche quando la Commissione aveva proceduto, o fatto procedere, a controlli approfonditi.
20. La Commissione spiega che per gli anni 1987 e 1988 aveva rinunciato a porre talune somme a carico della Repubblica federale di Germania, anche quando i controlli effettuati all'epoca avevano rivelato l'esistenza di errori per i quali essa aveva trasmesso raccomandazioni alle autorità tedesche. Gli esami del sistema effettuati nel 1991 e 1992 avrebbero tuttavia permesso di constatare che errori essenziali non erano stati corretti e che nuove carenze erano emerse. Essa aggiunge che il fatto di aver in apparenza menzionato solo talune imperfezioni non le impedisce affatto di rilevare altre inadempienze constatate nel corso di successivi esami del sistema di controlli e di tenerne conto per procedere ad imputazioni.
21. In relazione a tale argomento, sono del parere, come la Commissione, che per quest'ultima il fatto di non trarre conseguenze finanziarie dalla constatazione di inadempienze, nel corso di un esercizio, non può privarla del diritto di farlo per gli esercizi successivi, soprattutto se le dette inadempienze siano continuate. Inadempienze constatate ex novo possono, anch'esse, essere prese in considerazione al fine di stabilire il livello di rettifica forfettaria, senza necessità che esse siano state in precedenza oggetto di raccomandazioni o preavvisi.
22. Infine, il governo tedesco sostiene che la sua posizione è avvalorata dalle conclusioni dell'organo di conciliazione.
23. La Commissione contesta l'interpretazione che il governo tedesco attribuisce a queste conclusioni e fa valere, più in generale, che, ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione 94/442, essa non è, quando adotta la sua decisione definitiva, vincolata dalle conclusioni di tale organo. Ciò non viene contestato dal governo tedesco.
24. Accanto ad una lunga descrizione delle divergenze di posizione delle parti, le conclusioni dell'organo di conciliazione contengono i seguenti passaggi:
«Il sistema di controlli tedesco applicato nel periodo di cui trattasi ed in particolare il ricorso agli ispettori incaricati delegati dalla BALM poteva senza dubbio essere migliorato, come suggerito in talune note stilate dal FEAOG nell'ambito di verifiche svoltesi nel 1987 e 1988 e come dimostrato dalle misure nel frattempo adottate a tal fine dalle autorità tedesche (cfr. loro lettera n. 714/1248/1992 del 6.10.1995). Tali misure non consentono, tuttavia, di dedurne che le misure applicate in precedenza siano state inadeguate per evitare rischi finanziari per il FEAOG.
Per quanto riguarda la questione se il sistema di controlli tedesco soddisfi effettivamente o no l'esigenza di efficienza per evitare tali rischi, l'organo non ha ancora potuto farsi un giudizio definitivo». Infatti, a tal proposito, «la valutazione dei dati materiali relativi alla situazione in materia di controlli, secondo che essa sia effettuata dagli uffici della Commissione o dalle autorità tedesche, è troppo divergente».
25. Tale presa di posizione provvisoria dell'organo di conciliazione denota, certamente, un atteggiamento di massima relativamente favorevole nei confronti del sistema di controlli applicato dalla Repubblica federale di Germania. Tuttavia, l'organo di controllo riconosce che un giudizio definitivo può essere espresso solo alla luce di un esame più preciso del funzionamento effettivo di tale sistema. Spetta a noi, quindi, effettuare tale esame.
26. L'organo di conciliazione, in seguito, solleva la questione se il sistema di controlli tedesco sia stato sufficientemente affidabile per evitare i rischi nei casi in cui il mattatoio e il deposito frigorifero fossero di proprietà dello stesso gruppo d'imprese. In proposito, l'organo di conciliazione si esprime come segue:
«Gli uffici della Commissione sostengono di non essere venuti a conoscenza di nessun elemento che comprovi l'affermazione delle autorità tedesche, secondo la quale i controlli erano effettuati da agenti della BALM, allorché il mattatoio e il deposito frigorifero erano di proprietà della stessa impresa. Le autorità tedesche hanno trasmesso all'Organo documenti che comprovano la loro affermazione, con esempi precisi e circoscritti. L'Organo non capisce perché tali elementi essenziali non abbiano potuto essere approfonditi e definitivamente chiariti in occasione delle precedenti fasi del procedimento. Esso non può far altro che invitare le parti ad effettuare in fretta tale chiarimento».
27. Tale passaggio delle conclusioni dimostra, da un lato, che l'organo di conciliazione ha ritenuto che le autorità tedesche avessero provato l'esattezza della loro affermazione in taluni casi precisi, dall'altro, che esso lascia tuttavia aperta la questione di stabilire se da tali casi possa trarsi una conclusione generale.
28. Un terzo passaggio delle conclusioni dell'organo di conciliazione contiene un giudizio provvisorio. Dopo essersi chiesto se i casi di frode scoperti dalle autorità tedesche sarebbero stati evitati se la BALM avesse fatto ricorso unicamente ai propri ispettori, l'organo di conciliazione esprime il parere che esso è «propenso a ritenere che una tale presunzione non possa essere sufficientemente giustificata, tenuto conto del carattere penale delle irregolarità». Ritornerò in seguito su tale aspetto del problema.
III - Sui controlli al momento della presa in consegna (magazzinaggio)
A - Motivi e argomenti
29. Nell'ambito di tale capitolo, l'argomento addotto dalla ricorrente contro la relazione di sintesi della Commissione si suddivide in cinque punti.
1. L'impiego di dipendenti dei depositi frigoriferi come incaricati della BALM
30. Risulta dalla relazione di sintesi che, ai sensi dell'art. 14 del regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859, recante modalità d'applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni, la presa in consegna dei prodotti (cioè trasferimento della proprietà e momento decisivo per il pagamento) avviene il giorno dell'entrata dei prodotti nel centro d'intervento. La Commissione ha pertanto criticato il frequente impiego di dipendenti dei depositi frigoriferi come incaricati della BALM per pesare i prodotti e certificarne la presa in consegna. Inoltre, secondo la Commissione, le istruzioni della BALM alle sue agenzie regionali, pur essendo precise per quanto attiene al contenuto delle verifiche che gli ispettori devono effettuare, nulla dicono riguardo al calendario e alla periodicità dei controlli da effettuare. I controlli indicati non potrebbero adeguatamente essere svolti attraverso verifiche successive in quanto i quarti di carne sarebbero stati già pesati, congelati, imballati, messi su palette e immagazzinati. Per tale motivo, il FEAOG avrebbe posto in serio dubbio l'affidabilità del sistema di controllo basato sui certificati rilasciati dagli addetti dei depositi.
31. Nella relazione di sintesi si rileva inoltre che la BALM aveva, innanzi tutto, posto l'accento, a tal proposito, sul conflitto d'interessi tra i mattatoi che vendono all'intervento e i depositi frigoriferi designati per immagazzinare le merci. Tuttavia, essa precisa, dal controllo effettuato dal FEAOG era emerso che non era possibile fidarsi di tale controllo in quanto i mattatoi e i depositi frigoriferi erano di proprietà, talvolta, dello stesso gruppo d'imprese. Il FEAOG, pur prendendo espressamente atto degli aspetti positivi del sistema tedesco, conclude ribadendo le sue principali critiche riguardanti l'assenza di un controllo ufficiale indipendente e completo della BALM al momento della presa in consegna.
32. La Repubblica federale di Germania, per giustificare l'impiego dei dipendenti dei depositi in veste di incaricati, insiste sull'esistenza, al momento della presa in consegna, di due fasi di controlli: i primi si svolgerebbero nel mattatoio, i secondi nei depositi frigoriferi.
33. Riguardo ai primi, compiuti nel mattatoio, il governo tedesco sottolinea come tali controlli siano effettuati esclusivamente dagli agenti della BALM e non da altre persone da questa incaricate; gli agenti della BALM effettuerebbero, nell'ambito di tale fase dei controlli, verifiche complete delle condizioni d'intervento.
34. Quanto alla seconda fase dei controlli, quelli effettuati nel deposito frigorifero, la ricorrente sostiene che essi sono effettuati, nei limiti del possibile, da un agente della BALM. Tuttavia, essa riconosce che la BALM ha anche fatto ricorso a rappresentanti, collaboratori del deposito frigorifero. In tal caso, però, la BALM sceglierebbe come incaricati addetti esperti e li formerebbe in modo specifico. Tavole e immagini collocate nei depositi frigoriferi consentirebbero loro di verificare se i quarti consegnati possano essere presi in consegna. In caso di dubbio da parte dell'incaricato, l'agenzia regionale della BALM provvederebbe immediatamente a inviare un ispettore, il quale prenderebbe la decisione circa la presa in consegna o meno dei quarti di cui trattasi. Inoltre gli incaricati sarebbero regolarmente controllati, sorvegliati e formati dal supervisore della BALM.
35. La Repubblica federale di Germania sottolinea come i controlli realizzati nel deposito frigorifero dagli incaricati della BALM siano stati realizzati allo stesso modo e abbiano avuto la stessa portata di quelli regolarmente effettuati dagli ispettori della BALM. I controlli realizzati dagli incaricati della BALM sarebbero stati, inoltre, verificati in seguito nel corso di controlli successivi, attraverso verifiche documentali e ispezioni materiali della merce presa in consegna effettuati dai controllori della BALM, dai collaboratori delle agenzie regionali della BALM nonché dai supervisori della BALM. Tale procedimento garantirebbe una sufficiente sicurezza ed un'efficace protezione contro le manipolazioni. Il sistema di controllo costituisce, secondo il governo tedesco, un complesso unitario e deve essere esaminato nella sua globalità. Una valutazione isolata della seconda fase porterebbe inevitabilmente ad eccepire carenze, se non si tenesse conto dei controlli nel mattatoio. Il governo tedesco ricorda anche che la Commissione non ha tenuto conto, nelle sue critiche, del sistema a due tappe e ritiene che la decisione della Commissione non sia, di conseguenza, sufficientemente motivata su tale punto.
36. La Commissione replica che essa non discute i controlli al mattatoio e che questi ultimi non sono oggetto di contestazione, né, di conseguenza, della controversia in esame. Tuttavia, tali controlli non potrebbero sanare i punti deboli del sistema tedesco riscontrati nella fase di magazzinaggio. Infatti, secondo la Commissione, non è possibile trarre dalla regolarità dei controlli effettuati al mattatoio conclusioni circa l'osservanza dei requisiti relativi al controllo di magazzinaggio, così come non è possibile desumere da tale regolarità che i controlli al deposito frigorifero dovrebbero essere meno rigorosi. Tali controlli avrebbero una propria e fondamentale rilevanza per il sistema di pagamento della Comunità. La BALM stessa avrebbe riconosciuto tale rilevanza emanando istruzioni speciali per l'esecuzione di tali controlli.
37. Quanto ai controlli documentali e materiali successivi, effettuati quando la BALM ricorre ad incaricati esterni, la Commissione ritiene che essi siano, certamente, utili e necessari nel sistema degli incaricati della BALM, ma, a suo parere, tali controlli successivi hanno solo una portata limitata. Si tratterebbe, infatti, essenzialmente di controlli che si basano su documenti scritti, i quali trascurerebbero elementi importanti come, per esempio, l'esecuzione corretta del taglio e della rifilatura dei quarti di carne consegnati, la temperatura costante prescritta per la consegna (più o meno 7 ° C) o la regolarità della pesatura dei quarti.
38. La Commissione sottolinea più in particolare i rischi connessi all'impiego di incaricati, cioè, da un lato, l'impossibilità di rettificare successivamente le irregolarità di controllo al momento della presa in consegna e, dall'altro, i conflitti d'interessi quando il mattatoio e il deposito frigorifero sono di proprietà della stessa persona.
39. Quanto al primo di tali rischi, la Commissione afferma che i controlli necessari per il magazzinaggio possono essere effettuati solo al momento della consegna delle partite di carne bovina al deposito frigorifero. L'omissione di controlli o l'irregolarità della loro esecuzione in tale fase non potrebbero essere corrette in seguito con verifiche documentali o materiali, anche se effettuate da agenti della BALM, in quanto le partite di carne di cui trattasi saranno state già pesate, congelate, imballate, messe su palette e immagazzinate. Ciò porrebbe in evidenza la particolare responsabilità che grava sulle persone incaricate di effettuare il controllo di magazzinaggio.
40. Per quanto riguarda i rischi connessi ai conflitti d'interessi quando il mattatoio venditore e il deposito frigorifero incaricato del magazzinaggio sono di proprietà dello stesso gruppo d'imprese, la Commissione è del parere che il sistema tedesco non attribuisca un'attenzione sufficiente a tale conflitto d'interessi. Infatti, secondo la Commissione, è del tutto chiaro e perfettamente normale che un conflitto d'interessi intervenga nella persona dell'incaricato della BALM, in quanto questi, da un lato, è un dipendente del deposito frigorifero e, dall'altro, deve controllare la regolarità delle operazioni effettuate dal deposito frigorifero nel corso del magazzinaggio della carne. Se, nonostante tale inevitabile conflitto d'interessi, non fosse stato possibile rinunciare al ricorso ad incaricati esterni della BALM, le autorità tedesche avrebbero dovuto adottare, secondo la Commissione, provvedimenti efficaci affinché tale conflitto non pregiudicasse la qualità dei controlli che è necessario effettuare nel corso del magazzinaggio.
41. A tal proposito, la Repubblica federale di Germania sottolinea che ogniqualvolta, nell'ambito di un acquisto all'intervento di carne bovina, il venditore era un'impresa collegata (mattatoio/deposito frigorifero), la BALM ha vigilato in modo particolare affinché la carne bovina acquistata presso tale impresa non fosse immagazzinata, nei limiti del possibile, in un deposito frigorifero collegato al venditore (mattatoio). Nei rari casi in cui, per motivi logistici e/o organizzativi, era stato necessario scostarsi da tale principio, i controlli della presa in consegna nel deposito frigorifero collegato sarebbero stati effettuati esclusivamente da un controllore della BALM. La Repubblica federale di Germania cita, in proposito, sei casi d'imprese collegate e fornisce in allegato il fascicolo dei controlli nel caso delle imprese Annuss (mattatoio)/Annuss (deposito frigorifero). Essa aggiunge che la BALM aveva imposto tale modo di procedere (controllo effettuato esclusivamente dai suoi agenti) nel caso d'imprese collegate comunicando alle agenzie regionali istruzioni orali.
42. La Commissione mette in dubbio la credibilità di tali affermazioni, rilevando che all'inizio le autorità tedesche affermavano che era giuridicamente vietato alle aziende le quali vendevano i loro prodotti all'intervento di immagazzinare esse stesse i loro propri prodotti. In seguito, sarebbe emerso, dopo un controllo, che tale affermazione non corrispondeva alla realtà e che talune imprese collegate stipulavano di fatto tali accordi tra di loro. Secondo la Commissione, in tale occasione le autorità tedesche hanno dichiarato che era necessario, in tali circostanze, rafforzare i controlli. Orbene, nel suo ricorso la Repubblica federale di Germania asserirebbe ora che, nei casi d'imprese collegate, i controlli sono sempre stati effettuati dagli agenti della BALM. Sono questi i motivi per i quali, secondo la Commissione, tale argomento manca di credibilità. Inoltre, esso non troverebbe nessun riscontro nelle istruzioni della BALM alle sue agenzie regionali. Tali istruzioni non dedicherebbero una sola parola al particolare problema delle imprese collegate. La Commissione ritiene che non sia presentando il fascicolo dei controlli nel solo caso Annuss/Annuss che si può dimostrare che le verifiche erano fatte sistematicamente e interamente dagli agenti della BALM.
2. Irregolarità concrete emerse nel corso di taluni controlli
43. Risulta dalla relazione di sintesi della Commissione che i dubbi riguardo all'affidabilità del sistema di controlli tedesco erano stati aggravati dalla scoperta che, in un caso di irregolarità rilevato nell'ambito del controllo contabile del FEAOG, uno o più dipendenti del deposito destinatario aveva(no) asportato determinati pezzi di quarti tra la presa in consegna ed il congelamento. In un altro caso sintomatico, la stampiglia di classificazione della classe «O» sarebbe stata in modo fraudolento sostituita con il timbro «R», per consentire a 6,7 t. di merci, altrimenti non imputabili al FEAOG, di essere immagazzinate. In un altro caso ancora, un falso timbro della BALM sarebbe stato utilizzato per consentire il magazzinaggio di 92 tonnellate di carne bovina. Tale caso sarebbe stato scoperto solo dopo il ritiro dal deposito.
44. La Repubblica federale di Germania sostiene che questi tre casi d'infrazione non possono rimettere in discussione la sicurezza e la regolarità del sistema di controlli. Sebbene mettano in luce l'estensione dei progetti criminali, essi sono stati completamente scoperti grazie ai controlli effettuati dalla BALM e da altre autorità tedesche e i responsabili avrebbero dovuto renderne conto, sicché non ne sarebbe risultato alcun danno finanziario per la Comunità.
45. La Commissione obietta, in proposito, che il fatto che tre casi di danno siano stati scoperti dalla BALM o da altre autorità tedesche non può neanch'esso essere considerato come una prova dell'affidabilità del sistema di controlli tedesco. La Commissione ribadisce che non è su tali casi che si basa la rettifica forfettaria del 2%, ma che a suo parere essi illustrano chiaramente i punti deboli del sistema di controlli nelle fasi della presa in consegna, della gestione delle giacenze e del ritiro delle carni bovine in regime d'intervento.
46. A tal proposito, la Commissione sostiene che il primo caso fornisce un buon esempio dei punti deboli del sistema tedesco. Se i controlli fossero stati effettuati in modo regolare e conforme al diritto comunitario al momento della presa in consegna, sarebbe stato completamente escluso che pezzi di carne potessero essere asportati tra la consegna ed il congelamento, poiché tali controlli si estendono all'intero periodo in questione, essendo i quarti di carne consegnati assoggettati al controllo dal momento della loro consegna fino a quello del loro congelamento. Il fatto che tale manipolazione sia stata successivamente scoperta non cambia niente alle omissioni e alle carenze che hanno caratterizzato il controllo al momento della presa in consegna.
47. La Commissione afferma, nel suo controricorso, che è stato accertato che il numero di mezzene prese in consegna per il magazzinaggio spesso non corrispondeva a quello delle mezzene classificate in precedenza al mattatoio.
48. La Repubblica federale di Germania ribatte, a tal proposito, che le differenze nel numero di mezzene che hanno costituito oggetto di un esame qualitativo nel mattatoio si giustificano con il fatto che - come le autorità tedesche hanno spiegato in dettaglio alla Commissione nella fase di controllo -, nel corso del trasporto verso il deposito frigorifero, sono stati riscontrati difetti (per esempio, contaminazioni causate dal trasporto) sulle mezzene destinate alla presa in consegna, che, nell'ambito del controllo della presa in consegna effettuato nel deposito frigorifero, hanno portato al rifiuto dei prodotti - per inosservanza delle condizioni d'intervento. Tali differenze non avrebbero alcuna relazione con le lacune del sistema di controllo. Inoltre, tali divari non sarebbero pertinenti, dato che solo la carne presa in consegna nel deposito frigorifero rientrerebbe nel regime d'intervento.
49. La Commissione, nella sua controreplica, osserva che le spiegazioni fornite dalla Repubblica federale di Germania al riguardo sono del tutto verosimili. Tuttavia, prosegue la Commissione, non si può non essere meravigliati di fronte al fatto che tali anomalie non sono state citate nei verbali di valutazione qualitativa e di presa in consegna della carne bovina, come nei casi menzionati, in particolare, dalla relazione di sintesi. Tali casi dimostrerebbero anche che l'esistenza di simili irregolarità non ha necessariamente portato - come vuole far credere il governo tedesco - al rifiuto della merce di cui trattasi.
50. Quanto ai rischi di manipolazioni in generale che porterebbero alla sostituzione delle carni di buona qualità con carni di qualità inferiore, la Repubblica federale di Germania sostiene che per quanto concerne le carni esportate (95%) gli acquirenti non hanno effettuato alcuna contestazione. A suo parere, se tali manipolazioni fossero avvenute, sarebbero state denunciate dai terzi acquirenti. Riguardo alle giacenze destinate all'aiuto alimentare (5%), uno scambio sarebbe stato escluso in quanto una merce tagliata e imballata sarebbe difficile da smerciare.
51. La Commissione obietta, in proposito, che la possibilità di una manipolazione esisteva realmente e diventava quasi una certezza in caso di imprese collegate, data la possibilità di introdurre nel sistema di pagamento un falso verbale, senza dover temere che in seguito esso fosse scoperto.
52. Stando alle spiegazioni fornite della Repubblica federale di Germania, è possibile introdurre nel sistema di pagamento un falso verbale di presa in consegna solo nel caso di collusione di tutte le persone e degli uffici interessati alla presa in consegna della carne bovina d'intervento ed al controllo amministrativo (mattatoio, controllore della BALM/incaricato della BALM, pesatore giurato, deposito frigorifero, agenzia regionale e ufficio centrale della BALM), in quanto vengono sempre effettuati i controlli necessari. Tuttavia, secondo la Repubblica federale di Germania, di fronte ad un'intesa fraudolenta così estesa e rilevante, coinvolgente tutte le persone e tutti gli uffici, nessun sistema offrirebbe una sufficiente protezione.
53. La Commissione ribatte che il governo tedesco, nella sua risposta ad una lettera della Commissione del 13 aprile 1994, la quale sottolineava il rischio d'introduzione di falsi verbali, aveva replicato ancora il 6 luglio 1994 che «per garantire la conformità dei verbali di presa in consegna tra l'ufficio centrale della BALM, le sue agenzie regionali e il deposito frigorifero (...) [si] introdurrà, analogamente al procedimento di controllo attuale - come propone il FEAOG -, un procedimento interno di controllo e conciliazione». Secondo la Commissione, con questa dichiarazione il governo tedesco avrebbe riconosciuto che il procedimento utilizzato sino ad allora non preservava integralmente il sistema di pagamento dall'introduzione di falsi verbali.
3. Dati statistici
54. La Commissione aveva constatato, nella sua relazione di sintesi, che un «confronto delle statistiche ha rivelato taluni contrasti rilevanti nell'attività regionale di controllo. Per esempio, la BALM di Amburgo, che rappresenta circa il 40% delle consegne in deposito per il 1991 e 1992, è stata in grado di provare che un agente della BALM era presente durante la presa in consegna di più della metà delle consegne effettuate nella sua regione (38% nel 1991 e 72% nel 1992). Le regioni di minor importanza per la BALM, che sono Berlino e Weimar, hanno fornito un tasso di controllo dell'80%. Al contrario, le regioni di Mühlheim e Mannheim, che rappresentano circa il 25% delle consegne nazionali, sono state distinte da un tasso di controllo solo del 20%. La regione di Monaco di Baviera, seconda per importanza per la BALM (circa il 28% del totale nazionale), non ha effettuato il minimo controllo nel 1991».
55. La Repubblica federale di Germania sostiene nel suo ricorso che, per l'esercizio finanziario 1992, è stata fornita la prova che più della metà (circa il 52%) dei quattordicimila controlli effettuati in un deposito frigorifero sono stati compiuti da un controllore della BALM e che, in tale occasione, il controllore della BALM ha compilato, oltre al verbale di presa in consegna (parte B), un formulario denominato «Bericht über die Prüfung im Empfangsbetrieb» (relazione sul controllo nell'impresa di destinazione), che ha trasmesso alla BALM. Gli altri controlli (circa il 48%) sarebbero stati effettuati, secondo la Repubblica federale di Germania, da rappresentanti della BALM, sicché sarebbe stato garantito un controllo del 100% delle prese in consegna.
56. A parere della Commissione, dalle statistiche emergono punti deboli effettivi, anche quando la maggior parte dei controlli è stata effettuata dagli stessi agenti della BALM (52% in tutto, per l'esercizio 1992). La Commissione non mette in dubbio che nel 52% dei casi i controlli sono stati effettuati dagli agenti della BALM, ma ricorda le differenze regionali constatate nella relazione di sintesi le quali sono, a suo parere, considerevoli per quanto riguarda l'attività di controllo delle stesse agenzie regionali della BALM. Nel caso di Monaco di Baviera, i divari accertati dimostrerebbero l'entità delle carenze insite nel sistema tedesco di controlli.
57. La Repubblica federale di Germania sostiene, con riguardo agli ispettori della BALM dell'agenzia regionale di Monaco di Baviera nel 1991, che l'affermazione della Commissione è falsa e rileva che la Commissione ha subito rettificato tale affermazione, espressa per la prima volta nel corso della procedura di conciliazione e basata su un equivoco. I verbali di presa in consegna dimostrerebbero che l'agenzia regionale di Monaco di Baviera ha effettuato, tramite ispettori della BALM, il 16% dei controlli della presa in consegna realizzati nel deposito frigorifero.
58. Al riguardo, la Commissione riconosce che l'affermazione contenuta nel controricorso lascia supporre che gli agenti della BALM non avrebbero effettuato nessun controllo a Monaco di Baviera. Tuttavia, secondo la Commissione, non era questa l'affermazione principale. La Commissione spiega che in realtà essa ha constatato, in base alle informazioni sui controlli regionali, richieste e trasmesse dalle autorità tedesche, che solo Monaco di Baviera non aderiva al sistema generale di controllo e ha documentato le verifiche degli agenti della BALM inviando la «relazione di controllo nell'impresa di destinazione». Poiché nessuna spiegazione verosimile sarebbe stata addotta per giustificare il caso particolare dell'agenzia regionale della BALM di Monaco di Baviera, la Commissione avrebbe dovuto presumere che l'effettuazione dei controlli da parte degli agenti della BALM, menzionati per l'agenzia di Monaco di Baviera, non fosse sufficientemente comprovata. Secondo la Commissione, occorre inoltre osservare a margine che, se ci si basa sulle cifre fornite dalle autorità tedesche, non il 16% - come viene affermato -, ma solamente l'11% dei controlli sono stati effettuati dall'agenzia regionale di Monaco di Baviera (che rappresenta da sola 412 verbali di presa in consegna redatti dagli agenti della BALM, su un totale di 3 747).
4. Documentazione relativa alle verifiche della presa in consegna
59. La Commissione, nella relazione di sintesi, osserva che dall'attento esame di una selezione di relazioni di controllo è emerso che i controlli delle singole parti non erano assolutamente soddisfacenti, cioè essi non erano conformi, dalla consegna sino al magazzinaggio, a tutti gli elementi di controllo stabiliti dalle istruzioni di servizio della BALM. Per contro, circa il 10% delle relazioni esaminate dal FEAOG contengono osservazioni negative (per esempio, taglio imperfetto, temperatura troppo alta, ecc.) che conducono al rifiuto di tutto o di parte della consegna. Tale situazione metterebbe in evidenza l'importanza di controlli ufficiali indipendenti al momento della presa in consegna nell'impresa di destinazione, in particolare quando il mattatoio ed il deposito frigorifero siano di proprietà della stessa impresa.
60. La Commissione, nel suo controricorso, spiega che dall'esame di tali relazioni risulta che esse non soddisfano i requisiti prescritti dal diritto comunitario. Tale conclusione sarebbe evidente se si prendono in esame le relazioni di controllo consegnate - sebbene in ritardo - alla Commissione. Tali relazioni potrebbero essere ripartite in tre gruppi differenti:
Primo gruppo: relazioni sui controlli della presa in consegna effettuati dagli stessi agenti della BALM al momento della consegna delle partite di carne bovina: tali relazioni menzionerebbero spesso errori ben precisi; ciò corrisponderebbe per l'appunto alla prassi normale e alle normali aspettative e se ne potrebbe dedurre che i controlli erano completi e accurati.
Secondo gruppo: relazioni su controlli successivi della presa in consegna effettuati dagli agenti della BALM. In tali relazioni si confermerebbe che le partite di carne bovina considerate sono state esaminate quando erano già congelate e si rileverebbe espressamente che in tale fase non era più possibile procedere ad un controllo completo della presa in consegna.
Terzo gruppo: relazioni sulla presa in consegna della merce d'intervento effettuata da incaricati della BALM; si tratterebbe della parte B del «Verbale relativo alla valutazione qualitativa e alla presa in consegna della carne bovina» che servirebbe a confermare, dopo gli accertamenti compiuti dal mattatoio nella parte A, la presa in consegna della carne bovina per il suo magazzinaggio. Sarebbe da notare come in tale parte B del verbale gli incaricati della BALM non annotino alcuna osservazione negativa. Tale risultato non corrisponderebbe a ciò che avviene nella prassi e, del resto, verrebbe smentito dal risultato delle verifiche operate dagli agenti della BALM. Tali contraddizioni sarebbero manifeste e rafforzerebbero la constatazione della Commissione sull'esistenza di effettivi punti deboli nel sistema di controlli.
61. La Repubblica federale di Germania precisa che si tratta nel caso di specie di una valutazione errata della documentazione. Esistono, secondo la Repubblica federale di Germania, due documenti: il «Verbale relativo alla valutazione qualitativa e alla presa in consegna della carne bovina», definito dalla Commissione relazione di controllo, e il formulario denominato «Relazione sul controllo nell'impresa di destinazione». Nel sistema tedesco solo il verbale farebbe fede. Il secondo documento costituirebbe un documento interno della BALM.
62. Di conseguenza, secondo la Repubblica federale di Germania, le affermazioni della Commissione sono inesatte nella parte in cui esse fanno esclusivamente riferimento alla «Relazione sul controllo nell'impresa di destinazione». Inoltre, secondo la Repubblica federale di Germania, si deve respingere l'affermazione della Commissione secondo la quale i verbali di presa in consegna (parte B) compilati dagli incaricati della BALM e non contenenti osservazioni negative non corrisponderebbero a ciò che la Commissione ha constatato essere la normale prassi. D'altra parte, la Commissione avrebbe presentato solo un numero molto limitato di «relazioni sul controllo nell'impresa di destinazione», contenenti gli accertamenti effettuati dagli ispettori della BALM circa le differenze esistenti rispetto ai procedimenti normali di controllo. Tali relazioni non potrebbero, di conseguenza, servire come prova per una presunta carenza generale di controllo dovuta al ricorso ad incaricati esterni.
63. Sul punto, la Commissione sottolinea di essersi limitata nel suo controricorso a scegliere semplicemente alcuni esempi che suffragavano le tesi da essa sostenute. L'affermazione del governo federale secondo la quale si potrebbe parlare solo di un «numero molto limitato» di relazioni sarebbe quindi priva di pertinenza. La Commissione sostiene che, in totale, essa ha riscontrato nel 15% circa delle relazioni di controllo, esaminate a seguito dell'incontro bilaterale del 20 gennaio 1996, la menzione di difetti, uno dei quali consisteva nell'indicazione «assenza di timbro della BALM».
64. La Commissione osserva inoltre che le stesse autorità tedesche hanno presentato tali «relazioni di controllo nell'impresa di destinazione» per dimostrare il funzionamento regolare del sistema di controllo tedesco, dopo che la Commissione aveva constatato che i verbali di presa in consegna spesso non erano compilati dalle autorità tedesche, in conformità alle loro istruzioni, e talvolta erano persino privi di firma. Sarebbe quindi logico che gli uffici della Commissione prendano in considerazione anche tali «relazioni di controllo nell'impresa di destinazione».
65. Il governo tedesco osserva inoltre che nel formulario «Verbale relativo alla valutazione qualitativa e alla presa in consegna della carne bovina» utilizzato per l'esercizio finanziario 1992 per i controlli della presa in consegna, i controllori della BALM, o gli incaricati di quest'ultima, non disponevano di nessuna voce adeguata per annotare eventuali particolarità emerse nel corso della verifica della presa in consegna o difetti secondari rilevati sulla carne bovina da prendere in consegna. Solo le mezzene debitamente prese in consegna nel deposito frigorifero sarebbero state annotate nella parte B del verbale di presa in consegna. In seguito, la BALM avrebbe, su raccomandazione del FEAOG, modificato tale verbale per includervi una voce per le particolarità eventuali.
66. Secondo la Commissione, tale circostanza costituisce un ulteriore esempio delle lacune del sistema tedesco in quel periodo. L'assenza nel verbale di una tale voce sarebbe da considerare omissione grave e ciò tanto più se - come sostiene il governo tedesco - il verbale di presa in consegna costituisce effettivamente il principale documento di controllo per la fase di magazzinaggio. Una tale voce avrebbe indotto la persona incaricata del controllo ad indagare con cura sugli eventuali difetti della carne consegnata e, se del caso, a confermare espressamente, con l'apposizione della sua firma, la buona qualità della merce.
67. Per quanto riguarda la carne bovina, rispetto alla quale in alcune «relazioni sul controllo dell'impresa di destinazione» si legge che essa è stata ispezionata nella cella di congelamento, la Repubblica federale di Germania sostiene che si trattava ancora di carne fresca, e non - come afferma la Commissione - di carne congelata. I controlli della presa in consegna avrebbero potuto essere debitamente effettuati poiché il processo di congelamento sarebbe iniziato solo quando l'intera partita consegnata era stata portata nella cella di congelamento.
68. Secondo la Commissione, emerge in particolare dalle due relazioni di cui trattasi che la carne è stata ispezionata solo il giorno dopo, o due giorni dopo, la sua consegna. Il governo tedesco dovrebbe spiegare se e come sia possibile che, dopo oltre ventiquattro ore, la carne fresca abbia conservato la sua freschezza e non sia congelata. A prescindere da ciò, i controlli successivi non consentirebbero, in alcun caso, di verificare il mantenimento della temperatura costante di 7 ° C prescritta per la consegna. Se è vero che le relazioni confermano tale temperatura, questa affermazione non si baserebbe su controlli effettuati dagli agenti della BALM.
5. Il regolamento (CEE) n. 2456/93 è applicabile?
69. La Repubblica federale di Germania rileva del pari, nell'atto introduttivo del suo ricorso, che la Commissione basa la sua critica al sistema di magazzinaggio utilizzato in Germania - non in modo esplicito, certo, ma nella sostanza - sull'art. 17 del regolamento (CEE) della Commissione 1° settembre 1993, n. 2456, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, riguardo alle misure generali e alle misure speciali d'intervento nel settore delle carni bovine . Essa ritiene che risulti dal preambolo di questo regolamento, come la stessa Commissione ha ammesso, che gli strumenti normativi di cui essa disponeva in tale settore non erano sufficienti per venire a capo della situazione eccezionale che prevaleva nel 1992 (con giacenze d'intervento per la carne bovina tra le più elevate dalla fondazione della Comunità). Tuttavia, sostiene la Repubblica federale di Germania, tale regolamento è entrato in vigore solo nel settembre 1993 e non era applicabile all'esercizio 1992, in quanto una simile disposizione mancava nel regolamento n. 859/89 allora in vigore. La Repubblica federale di Germania contesta alla Commissione di applicare retroattivamente all'esercizio finanziario 1992, con il pretesto dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, i requisiti più rigorosi del regolamento n. 2456/93.
70. Secondo la Commissione, tale contestazione è priva di fondamento, in quanto le critiche rivolte al sistema di controllo tedesco non si basano né in fatto né in diritto, per l'esercizio 1992, sul regime istituito dal regolamento n. 2456/93. La Commissione conferma che le sue critiche sono in realtà basate sul fatto che la Repubblica federale di Germania non ha adottato, ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal FEOG fossero reali e regolari.
B - Analisi
71. Il sistema tedesco di controlli, nell'ambito della presa in consegna della carne bovina d'intervento, nasconde inadempienze tali da comportare un rischio minimo di perdite per il FEAOG?
72. Nonostante gli argomenti presentati dal governo ricorrente, ritengo che tale questione esiga una risposta affermativa.
73. Certamente, non si può contestare che nel corso dei controlli al mattatoio gli agenti della BALM procedano a verifiche complete dell'osservanza delle condizioni d'intervento. Tuttavia, tali controlli non possono porre rimedio alle carenze che possono verificarsi nell'ambito dei controlli nel corso della presa in consegna nel deposito frigorifero. Occorre, in effetti, rilevare che la regolarità dei controlli effettuati al mattatoio non è pertinente per valutare la regolarità dei controlli nel corso della presa in consegna nel deposito frigorifero. Il momento decisivo, in particolare per il trasferimento della proprietà della merce d'intervento e per il pagamento, è, ai sensi dell'art. 14 del citato regolamento n. 859/89, la presa in consegna. Di conseguenza, la Commissione, a ragione, afferma che i controlli al deposito frigorifero hanno una rilevanza autonoma e fondamentale per il sistema di pagamento della Comunità.
74. Orbene, per quanto riguarda tali controlli, è significativo che, come lo stesso governo tedesco ammette, una valutazione isolata di questi ultimi porterebbe inevitabilmente ad accertare carenze .
75. A tal proposito, le constatazioni della Commissione basate sulle relazioni di controllo mettono in luce il fatto che gli incaricati esterni non eseguono un controllo sufficientemente critico. Infatti, risulta che, quando sono gli agenti della BALM ad effettuare i controlli della presa in consegna, le relazioni menzionano spesso difetti ben precisi, mentre gli incaricati della BALM non vi annotano alcuna osservazione negativa. Tale contraddizione è confermata dai successivi controlli compiuti dagli agenti della BALM, il 15% dei quali menzionano difetti concernenti il controllo effettuato dagli incaricati.
76. L'argomento tedesco, secondo il quale le relazioni di controlli effettuati successivamente dagli agenti della BALM costituirebbero solo un documento interno alla BALM e farebbe fede solo il verbale di controllo compilato nel corso della presa in consegna, non può essere accolto. Infatti, come rileva la Commissione, le stesse autorità tedesche hanno presentato tali documenti per dimostrare il funzionamento regolare del loro sistema di controllo. Se, quindi, da tali documenti emergono elementi atti a rafforzare le tesi della Commissione, quest'ultima ha ben il diritto di basarsi su di essi.
77. D'altro canto, condivido il parere della Commissione, secondo il quale i necessari controlli possono essere effettuati solo al momento della consegna delle partite di carne bovina al deposito frigorifero, poiché i controlli effettuati successivamente dagli agenti della BALM non possono sanare eventuali insufficienze dei controlli effettuati nel corso della presa in consegna. Infatti, quando l'ispettore della BALM non è presente al momento della presa in consegna, egli controllerà le carni o quando si trovano nella cella di congelamento (Schockgefrierraum), o quando sono già immagazzinate.
78. Nelle prima ipotesi, è difficile pensare che dopo ventiquattro ore la carne che si trova nella cella di congelamento non sia già congelata ad un tale punto che non si possano più verificare con sufficiente precisione le sue caratteristiche, e ancor meno la sua temperatura al momento dell'arrivo.
79. Nella seconda ipotesi, un'ispezione approfondita sullo stato della carne all'entrata nell'impresa è a fortiori impossibile, poiché il congelamento è interamente completato e la carne è stata imballata e posta su paletta nel deposito.
80. Tali controlli documentali e materiali successivi presentano quindi necessariamente un'utilità limitata per quanto riguarda la regolarità delle operazioni.
81. Inoltre, se, com'è dimostrato, i controlli principali sono quelli effettuati nel corso della presa in consegna della carne, l'assenza, nel verbale utilizzato nel 1992 per i controlli della presa in consegna, di una voce adeguata per annotare eventuali particolarità emerse nel corso della verifica della presa in consegna, o difetti secondari rilevati sulla carne da prendere in consegna, costituisce una lacuna supplementare del sistema tedesco di quel periodo. Ciò varrebbe tanto più se tale documento fosse effettivamente il solo facente fede, come afferma il governo tedesco. Quest'ultimo ha, del resto, riconosciuto tale lacuna e vi ha posto rimedio inserendo, per gli esercizi successivi, una tale voce.
82. Più complessa è la questione delle conclusioni che occorre trarre dalle frodi che sono state scoperte. Come abbiamo visto all'inizio, l'organo di conciliazione è «propenso a ritenere» che a causa della natura criminosa di tali irregolarità esse non avrebbero potuto essere evitate neanche se BALM avesse fatto ricorso unicamente ai propri ispettori. E' possibile. D'altro lato, mi sembra, tuttavia, che la sostituzione fraudolenta di timbri della categoria «O» con quelli della categoria «R» nonché l'utilizzo di un falso timbro della BALM per rendere ammissibili 92 t di carne all'intervento dovrebbero essere molto più difficili allorché agenti della BALM sono presenti nel corso della consegna delle merci al deposito. Certamente questi casi d'infrazione non possono, come osserva il governo tedesco, mettere complessivamente in discussione la sicurezza e la regolarità del sistema tedesco di controlli. Tuttavia, essi ne mettono in luce la vulnerabilità, riconducibile all'impiego degli incaricati esterni.
83. Tale vulnerabilità emerge ancor di più, ove si consideri il numero relativamente ridotto di controlli effettuati da talune agenzie regionali della BALM nel corso della presa in consegna. Sebbene, in totale, la percentuale di controlli effettuati direttamente dagli agenti della BALM sia del 52%, è tuttavia lecito temere che l'esiguo tasso di controlli ufficiali e indipendenti delle agenzie di Mühlheim, Mannheim e soprattutto di Monaco di Baviera abbia facilitato le azioni fraudolente di persone prive di scrupoli.
84. Per contro, con riguardo ai rischi di frode in caso d'imprese collegate, mi sorprende l'affermazione della Commissione secondo la quale solo nel ricorso introduttivo il governo tedesco avrebbe sostenuto che i controlli in questo caso erano sempre effettuati dagli agenti della BALM. Già la relazione di sintesi menziona infatti, in modo chiaro, le istruzioni orali comunicate alle agenzie regionali, secondo le quali la presa in consegna doveva essere esclusivamente controllata da un agente della BALM nei casi in cui il mattatoio ed il deposito frigorifero erano di proprietà dello stesso gruppo d'imprese.
85. Il carattere meramente orale di tali istruzioni, non contestato dalla Repubblica federale di Germania, è invece criticabile. L'attuazione di tali controlli è, infatti, di estrema importanza per la regolarità delle operazioni di presa in consegna, nel caso di un deposito frigorifero collegato al mattatoio. La BALM, con le sue istruzioni orali, ha riconosciuto tale importanza, ma non ha garantito loro il peso che avrebbero avuto se fossero state impartite per iscritto. Di conseguenza, si può ritenere che il carattere orale delle istruzioni della BALM non garantisca a queste ultime una completa efficacia e possa quindi anch'esso considerarsi oggetto della critica alle lacune del sistema tedesco di controlli.
86. Con riguardo alla possibilità di introdurre un falso verbale nel sistema quando le due imprese sono collegate, occorre rilevare che essa è reale. Il rischio che un tale raggiro fraudolento non venga scoperto è bensì ridotto, ma ciò non toglie che tale rischio esiste. Le stesse autorità tedesche hanno riconosciuto tale realtà, dichiarando che avrebbero istituito un procedimento teso a garantire che le copie dei verbali di presa in consegna in possesso dell'ufficio centrale della BALM, delle sue agenzie regionali e del deposito frigorifero coincidessero perfettamente.
87. Infine, per quanto riguarda l'argomento del governo tedesco che contesta alla Commissione l'applicazione retroattiva del citato art. 17 del regolamento n. 2456/93, posso solo condividere il parere della Commissione. Esso non è giustificato né in fatto né in diritto. Tale articolo descrive, certamente, per la prima volta, in modo preciso, il procedimento di presa in consegna. Anche se la normativa comunitaria non conteneva ancora disposizioni così precise in materia, ciò non toglie che il citato art. 8 del regolamento n. 729/70 imponeva già agli Stati membri di adottare le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni finanziate dal Fondo fossero reali e regolari;
e
- prevenire e perseguire le irregolarità.
88. Questa disposizione, che nel settore agricolo costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CE, stabilisce, infatti, i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri devono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie d'intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta contro le frodi e le irregolarità collegate a tali operazioni. Essa impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo .
89. Pertanto, è alla luce di tale obbligo che alle autorità tedesche incombeva di assicurare l'efficacia dei controlli nell'ambito della presa in consegna della carne bovina.
90. Orbene, l'analisi che precede ha dimostrato che gli argomenti in base ai quali il governo tedesco ha tentato di provare l'inesistenza delle carenze, sulle quali la Commissione aveva in particolare basato la controversa rettifica forfettaria, non sono convincenti.
91. Infine, per quanto riguarda la censura relativa alla carenza di motivazione, è sufficiente ricordare che le decisioni di liquidazione dei conti non abbisognano di una motivazione dettagliata, dato che esse sono adottate in base ad una o più relazioni di sintesi nonché sulla scorta della corrispondenza scambiata tra lo Stato membro e la Commissione. Ciò presuppone che il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo d'elaborazione della decisione e conoscesse quindi i motivi per cui la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi .
IV - Sui controlli durante il magazzinaggio
A - Motivi e argomenti
92. Nell'ambito di tale capitolo, l'argomentazione della ricorrente si suddivide in quattro punti.
1. Iscrizione nell'inventario
93. L'art. 3 del citato regolamento n. 618/90 recita quanto segue:
«L'inventario contabile è verificato dal titolare del magazzino nel corso degli ultimi due mesi dell'esercizio.
La verifica comporta un accertamento della presenza fisica della merce, in conformità al modulo riportato nell'allegato II.
La verifica ha luogo in presenza dell'agente dell'organismo di intervento. Tuttavia, qualora non abbia potuto partecipare a questa operazione, l'agente dell'organismo d'intervento procede ad una verifica dei dati in occasione della visita successiva, tenendo conto dei movimenti delle giacenze verificatisi nel periodo intercorso».
94. Sul formulario, il cui modello si trova all'allegato II del detto regolamento, figurano sei colonne intitolate rispettivamente nel modo seguente: «Peso contabilizzato», «Peso accertato», «Peso verificato» e «Osservazioni». In calce al formulario figurano le indicazioni seguenti: «Accertato: constatazione della presenza fisica della merce in magazzino (articolo 3)» e «Controllato: partite selezionate e pesate (articolo 4)».
95. Nella sua relazione di sintesi, la Commissione ha accertato che negli inventari non vi erano mai differenze tra il peso registrato ed il peso verificato. Nei depositi ispezionati, sarebbe stato confermato che le giacenze non erano state oggetto di verifiche materiali, contrariamente alle prescrizioni dell'art. 3, ma erano state semplicemente trasposte dalla contabilità di giacenza del deposito.
96. La Repubblica federale di Germania fa valere che il citato art. 3 del regolamento n. 618/90 non prescrive alcuna verifica del peso nell'ambito del controllo per l'inventario annuale, in quanto la verifica materiale interverrebbe, ai sensi dell'art. 4 dello stesso regolamento, in un momento successivo. Di conseguenza, secondo la Repubblica federale di Germania, nessuna differenza di peso può essere accertata nelle dichiarazioni d'inventario annuale in occasione del controllo della presenza materiale della merce, contrariamente a ciò che asserisce la Commissione.
97. La Commissione ribatte che la mancanza di qualsiasi paletta o di qualsiasi pezzo provoca necessariamente una perdita di peso, che deve essere annotata nel verbale d'intervento. L'assenza di tale genere di annotazione confermerebbe quanto taluni addetti ai depositi frigoriferi, incontrati dalla Commissione nel corso delle verifiche in loco, avevano direttamente dichiarato all'agente della Commissione, cioè che la presenza materiale della merce non era accertata dal titolare del magazzino, ma quest'ultimo riportava direttamente le indicazioni del quantitativo e del peso contenute nella contabilità di giacenza del deposito. E' questo, secondo la Commissione, il vero punto debole del procedimento d'inventario, in quanto gli inventari annuali redatti dai depositi frigoriferi non rivelavano mai discordanze tra i quantitativi ed i pesi registrati nella contabilità e i quantitativi ed i pesi accertati.
98. La Repubblica federale di Germania ritiene che incomba alla Commissione provare simili affermazioni e produce a sua volta come prova la testimonianza di alcuni dipendenti delle agenzie regionali della BALM. La Repubblica federale di Germania precisa poi che il titolare del magazzino riceve ogni anno l'istruzione scritta di attenersi alle prescrizioni per la redazione dell'inventario annuale. Il titolare del magazzino, firmando la dichiarazione d'inventario annuale per la merce d'intervento, certificherebbe e confermerebbe che il controllo è stato debitamente effettuato. Il regolamento non prevederebbe prove o altri documenti supplementari intesi a rafforzare l'osservanza dell'art. 3 nell'ambito del controllo dell'inventario contabile.
99. Sul punto, la Commissione ribatte che già l'obbligo di verificare la presenza materiale della merce implica, di per sé, la necessità di documenti che dimostrino in modo verificabile l'esecuzione di tali controlli. Sarebbe questo il motivo per cui le prove richieste dalla Commissione non sono prove «supplementari», bensì prove che la verifica è stata effettuata.
100. Secondo la Repubblica federale di Germania, al momento dell'accertamento della presenza fisica della merce, non si deve procedere a nessun controllo materiale del peso effettuando una pesatura nell'ambito dell'ispezione prevista dall'art. 3, ma - conformemente alla definizione dell'espressione «Peso accertato» - ci si deve limitare a registrare i pesi che, nell'ambito dell'accertamento della presenza fisica della merce, effettuato ai sensi dell'art. 3, sono stati verificati in loco. Dato che nessun controllo del peso, mediante pesatura successiva, è stato intrapreso, i pesi che figurano nelle colonne relative al peso contabilizzato e al peso accertato del formulario devono coincidere sempre allorché la verifica della giacenza effettuata in loco non ha rivelato nessun errore d'inventario.
101. Al riguardo, la Commissione afferma che la Repubblica federale di Germania, contrariamente a quanto oggi asserisce, non ha escluso l'esistenza di una prassi di trascrizione nei depositi frigoriferi e ha indicato, in risposta ad un'osservazione della Commissione che sottolineava tale pericolo, di aver l'intenzione di «controllare in futuro più rigorosamente l'osservanza delle disposizioni da parte dei titolari di magazzino». Del resto, la Commissione ricorda che, tenuto conto di tale semplice trascrizione contabile, è del tutto normale che nessun quantitativo errato abbia potuto essere accertato, ma, a suo parere, su tale base non si può concludere, come tenta di fare il governo tedesco, per una regolarità dei controlli.
2. Controlli degli inventari
102. L'art. 4 del regolamento n. 618/90 prevede che:
«Basandosi sugli inventari contabili, l'agente dell'organismo di intervento controlla in loco:
- la procedura di redazione degli inventari seguita dal titolare del magazzino;
- i dati contabili del magazzino (entrate, uscite, saldo delle giacenze) e i risultati dell'inventario annuale del titolare del magazzino.
L'agente confronta i dati contabili di cui sopra con i dati relativi ai quantitativi risultanti dalla propria contabilità e con gli inventari contabili mensili.
In caso di concordanza, egli procede ad un'ispezione materiale sul 5% almeno dei quantitativi immagazzinati, secondo i metodi riportati nell'allegato III per ciascun prodotto.
In caso di discordanza contabile o di divergenza non chiaramente giustificate, all'atto dell'ispezione materiale deve sottoporsi ad ispezione, secondo il medesimo metodo, una quota supplementare dei quantitativi immagazzinati.
Tale ispezione deve essere proseguita per quote del 5% fino al chiarimento delle discordanze o divergenze constatate.
L'organismo d'intervento può farsi rappresentare da un revisore o controllore riconosciuto da uno Stato membro. Il controllo è eseguito da una persona che non abbia legami di dipendenza con il titolare del magazzino».
103. L'allegato III, sezione VI, dello stesso regolamento prescrive per la carne bovina il seguente metodo di ispezione materiale per la redazione dell'inventario:
«1. Selezione di partite corrispondente al 5% del quantitativo totale giacente all'intervento pubblico. La selezione può essere effettuata prima della visita del magazzino in base ai dati contabili dell'organismo d'intervento, ma non è comunicata al titolare del magazzino.
2. Verifica in loco della presenza delle partite selezionate e della loro composizione; la verifica comprende:
- per le carni con osso:
- identificazione delle partite e verifica del numero di pezzi;
- verifica del peso del 20% dei pezzi, per tipo di taglio e/o qualità;
- verifica visiva dello stato dell'imballaggio;
- per le carni disossate:
- identificazione delle partite e verifica del numero di cartoni;
- verifica del peso del 10% delle palette;
- verifica del 10% dei cartoni di ciascuna paletta per ogni tipo di taglio;
- verifica visiva del contenuto dei cartoni e dello stato di imballaggio dei cartoni.
La selezione delle palette deve tener conto dei differenti tipi di tagli immagazzinati.
3. Descrizione, nel verbale di inventario, delle partite sottoposte ad ispezione fisica e dei difetti constatati».
104. Nella sua relazione di sintesi, la Commissione rileva di non aver potuto verificare che l'ispezione materiale sul 5% almeno dei quantitativi di carne immagazzinati fosse stata effettuata come prescritto dall'art. 4 e dall'allegato III del regolamento n. 618/90. La relazione menziona le difficoltà che il FEAOG ha incontrato nel procedere ai controlli degli inventari: impianti di magazzinaggio ingombrati, difficoltà nello stabilire i quantitativi che hanno costituito oggetto di un controllo visivo, difficoltà nel determinare il numero di pezzi su ogni paletta, assenza di controllo inteso a garantire che le palette ammesse corrispondessero a quelle pesate, e così via.
105. Nell'atto introduttivo del suo ricorso, la Repubblica federale di Germania contesta l'affermazione della Commissione secondo la quale i controlli previsti dall'art. 4 e dall'allegato III, sezione VI, del regolamento n. 618/90, non sarebbero stati debitamente effettuati. Essa sostiene che un certo numero di partite, corrispondenti al 5% almeno del quantitativo totale immagazzinato, è stato selezionato e che la composizione di tali partite è stata verificata in loco. Essa aggiunge che, nel corso della verifica supplementare riguardante il 20% del quantitativo (5%) già controllato, vi è stata una verifica del peso da parte dell'agente della BALM, che ha scelto in loco il 20% di pezzi da verificare (selezione delle palette). La firma apposta dall'agente della BALM e dal titolare del magazzino sul verbale d'inventario annuale, che è accompagnato dal relativo stato di giacenza e nel quale le partite immagazzinate, verificate e materialmente pesate, sono designate separatamente, certificherebbe e convaliderebbe il risultato dell'ispezione materiale della carne immagazzinata. Secondo il governo tedesco, il diritto comunitario non giustifica l'imposizione di requisiti supplementari.
106. La Commissione non contesta che l'accertamento del peso, il 20% del 5%, sia stato effettuato in conformità alla normativa comunitaria, ma fa notare come tale percentuale corrisponda solamente all'1% del totale dei quantitativi immagazzinati. Secondo la Commissione, tale aspetto dei controlli non ha costituito oggetto di critiche e, per questo, le considerazioni svolte al riguardo dal governo tedesco sono senza rilevanza. Secondo la Commissione, è in relazione all'ispezione materiale di almeno il 5% delle carni immagazzinate che il sistema di controllo dell'inventario è inficiato da gravi inadempienze. A tal proposito, la Commissione sostiene che le affermazioni della Repubblica federale di Germania non corrispondono alla realtà di fronte alla quale si sarebbero trovati gli agenti della Commissione nel corso delle loro verifiche. Infatti, secondo la Commissione, le indicazioni di peso consentono soltanto di accertare in quale partita o in quale categoria di merci tale aliquota dell'1% della giacenza è stata selezionata per il controllo del peso. La Commissione fa notare che i suoi ispettori, esaminando i controlli d'inventario effettuati dagli agenti della BALM, hanno potuto constatare che non era possibile stabilire con precisione quali quantitativi avevano costituito oggetto di controlli visivi. Secondo la Commissione, i verbali d'inventario non hanno consentito di verificare quali e quante palette erano state pesate; non sarebbe stato effettuato il conteggio dei pezzi per paletta, né sarebbe stato controllato se le palette selezionate per il controllo del peso erano identiche a quelle effettivamente pesate; le palette pesate dagli agenti della BALM sarebbero state impossibili da identificare; nessun pezzo sarebbe stato aperto per poter confrontare la carne congelata o i timbri con le indicazioni della classificazione e della categoria. Inoltre, secondo la Commissione, la colonna «Divergenze» del verbale d'inventario spesso non veniva compilata o lo era in modo insoddisfacente. A parere della Commissione, i verbali d'inventario non consentono di stabilire il quantitativo esatto che ha costituito oggetto di un'ispezione materiale.
107. Allorché la Commissione ha chiesto alla BALM l'esibizione di documenti, quest'ultima non sarebbe stata in grado di presentare documenti di lavoro dei suoi ispettori che consentissero di accertare il numero esatto delle palette e dei pezzi controllati ed il loro peso. La Commissione sostiene che quando, in relazione con l'utilizzo delle risorse comunitarie, il diritto comunitario prescrive controlli concreti come l'ispezione materiale del 5% di carni bovine immagazzinate, gli uffici nazionali competenti devono vigilare affinché sia possibile verificare nella procedura di liquidazione dei conti, mediante documenti adeguati, se tale obbligo comunitario sia stato osservato. Nel caso di specie, non essendo ciò avvenuto, l'onere della prova incomberebbe al governo tedesco e non sarebbe sufficiente, in proposito, il richiamo a dichiarazioni di agenti o ispettori della BALM.
108. La Repubblica federale di Germania sostiene che il quantitativo effettivo oggetto di un'ispezione materiale in conformità all'art. 4 del regolamento n. 618/90 figura in ogni verbale d'inventario annuale, nell'allegato recante il titolo «Stato delle giacenze», nella quarta colonna, con indicazione esatta del peso.
109. Quanto alle verifiche relative all'accertamento di quante e quali palette erano state pesate, nonché quali pezzi contenevano queste ultime, la Repubblica federale di Germania osserva che, in base allo stato delle giacenze, che costituisce parte integrante del verbale d'inventario annuale, si può determinare senza incertezze quali partite della giacenza sono state oggetto di un'ispezione materiale, conformemente al combinato disposto dell'art. 4 e dell'allegato III, sezione VI, del regolamento n. 618/90. Le partite controllate nonché i pesi constatati sono annotati nello stato delle giacenze. Secondo la Repubblica federale di Germania, in ogni momento fino al ritiro della merce, le palette ispezionate possono essere identificate in loco con etichette figuranti sulle palette perché, nell'ambito dell'inventario, gli ispettori competenti della BALM appongono un timbro della BALM e/o una sigla sulle etichette delle palette ispezionate e pesate e perché, dopo la pesatura, le palette non sono rimesse al loro posto precedente, ma sono immagazzinate a parte.
110. Secondo la Commissione, il governo tedesco descrive un procedimento che permette teoricamente l'identificazione delle palette controllate, ma la cui applicazione effettiva non è affatto garantita. Secondo la Commissione, nelle loro verifiche i rappresentanti degli uffici della Commissione hanno constatato, per esempio, che gli ispettori della BALM attribuiscono spesso alle palette selezionate una numerazione speciale (da 1 a 20, ecc.). Tale procedimento, secondo la Commissione, rendeva impossibile qualsiasi controllo successivo. L'utilizzo di schede per palette è, secondo la Commissione, certamente una misura utile, in linea di massima, per l'identificazione delle palette, ma occorrerebbe, affinché i controlli siano possibili mediante tali schede, che la carne bovina si trovi effettivamente ancora sulla paletta. La Commissione osserva che, se così non è, ciò è conseguenza della mancanza di istruzioni chiare.
3. Assenza di istruzioni nazionali esplicite concernenti i controlli materiali del 5% della carne immagazzinata
111. Nella relazione di sintesi, la Commissione riferisce che:
«le istruzioni nazionali concernenti l'esecuzione del controllo materiale del 5% non sono esplicite, ma si limitano a rinviare all'allegato del regolamento comunitario applicabile».
112. Il governo tedesco ritiene che la Commissione si sbagli, poiché la BALM avrebbe emanato, per l'attuazione del regolamento n. 618/90, istruzioni di servizio relative al controllo dell'inventario annuale per i prodotti agricoli agli ammassi pubblici. Il fatto che le istruzioni di servizio, nel settore di cui qui trattasi, rinviano alle disposizioni dell'allegato III, sezione VI, del citato regolamento n. 618/90, sarebbe sufficiente, in quanto tale allegato descrive tutte le fasi di controllo necessarie all'esecuzione regolare delle ispezioni materiali nell'ambito dell'inventario annuale, e sarebbe, di per sé stesso, comprensibile per gli agenti della BALM.
113. A parere della Commissione, ciò non basta a garantire una corretta esecuzione dell'ispezione materiale prescritta dal diritto comunitario né, eventualmente, a provarla.
4. Irregolarità concrete emerse nel corso di talune verifiche
114. La Commissione rileva, nel suo controricorso, che le verifiche effettuate in due depositi frigoriferi offrono un buon esempio delle anomalie e delle inadempienze constatate nella prassi. Nel primo deposito, gravi difetti sarebbero stati constatati in tre palette: mentre la scheda della paletta indicava per dodici quarti di carne un peso lordo di 1 129 kg, all'ispezione risultavano solo undici quarti, che pesavano in tutto 1 021 kg. Su questi undici quarti era apposta un'etichetta non attaccata, che apparteneva verosimilmente al dodicesimo quarto mancante. Secondo la scheda di un'altra paletta, si trovavano su quest'ultima undici quarti dal peso lordo di 1 104 kg, portato in seguito a 1 094 kg. Su una paletta senza numero si trovavano tre quarti senza indicazione di peso. Inoltre, nel secondo deposito frigorifero, su una delle palette visibili si trovava un quarto da cui sporgeva un grosso gancio metallico che era stato probabilmente dimenticato e conteggiato nel peso lordo al momento dell'immagazzinamento.
115. Il governo tedesco fornisce, a tal proposito, le seguenti spiegazioni: nel primo caso, il dodicesimo quarto non mancava, ma aveva trovato una nuova sistemazione su un'altra paletta, in quanto si era ritenuto eccessivo mettere dodici quarti su una paletta. La scheda per paletta per errore non sarebbe stata corretta. Riguardo alla seconda paletta menzionata dalla Commissione, il cambiamento di peso sarebbe stato solo la correzione di un errore nell'emissione della scheda originaria. Quanto ai tre quarti senza indicazione di peso, si sarebbe trattato di merce che quel giorno non aveva potuto essere caricata. Anche se si fosse omesso di marcare la paletta, il posto in cui essa era immagazzinata l'avrebbe chiaramente resa riconducibile alla consegna a cui era destinata. Per quanto riguarda il gancio metallico, il governo tedesco osserva che, su centinaia di migliaia di quarti, è la prima volta che ciò accade. Nel caso di specie, il gancio sarebbe stato tolto e il suo peso detratto.
116. La Commissione ricorda anche che, ai sensi dell'art. 26, n. 1, del citato regolamento n. 859/89, la carne deve essere immagazzinata in modo da costituire partite facilmente identificabili. Nei depositi frigoriferi ispezionati, tale obbligo sarebbe stato adempiuto solo parzialmente, con l'utilizzo di schede per palette; in effetti, sarebbe stato constatato che i locali ispezionati erano ingombrati, che l'ispezione visiva era resa difficile dall'assenza di corridoi d'accesso e che non esisteva, in apparenza, alcun piano d'immagazzinamento che indicasse l'ubicazione delle partite. Di conseguenza, solo le palette che si trovavano davanti ai locali di magazzinaggio potevano essere ispezionate in modo efficace, cioè rapidamente e senza difficoltà.
117. Riguardo all'ingombro dei depositi frigoriferi, la Repubblica federale di Germania fa valere che, pur essendo vero che i depositi erano in parte ingombrati durante l'esercizio finanziario 1992 - a motivo di un numero estremamente elevato di acquisti -, le giacenze sono state correttamente controllate. Allorché i depositi erano molto ingombrati, sarebbero state portate fuori delle palette per consentire il controllo di quelle che si trovavano dietro i locali di magazzinaggio. Secondo la Repubblica federale di Germania, l'addebito della Commissione, a tal proposito, non tiene per niente conto della situazione eccezionale esistente nel 1992.
118. Infine, in ordine all'impossibilità di identificare le palette, la Repubblica federale di Germania sostiene che la Commissione si basa su un caso isolato, nel quale l'ispettore della BALM competente non avrebbe seguito il ritiro dal deposito di parte delle palette che egli aveva selezionato nel locale di magazzinaggio. Tuttavia, secondo la Repubblica federale di Germania, non si può generalizzare tale caso eccezionale, né quest'ultimo può costituire una prova della carenza dei controlli che avrebbe caratterizzato l'insieme delle ispezioni realizzate, per l'esercizio finanziario 1992, ai sensi dell'art. 4 del regolamento.
119. Al riguardo, la Commissione sostiene che due elementi si oppongono a tale argomento:
- Le irregolarità constatate nel primo caso sarebbero state talmente evidenti che il FEAOG avrebbe potuto riscontrarle con un semplice controllo per campioni. Fatto ancor più grave, il giorno in cui il FEAOG ha proceduto al suo controllo per campioni, alcuni dipendenti della BALM avrebbero in precedenza effettuato un controllo d'inventario, nel corso del quale tali irregolarità manifeste non sarebbero state rilevate.
- A ciò dovrebbe aggiungersi che il governo tedesco non sarebbe neanche stato in grado di presentare, nella memoria di replica, documenti di lavoro redatti dagli agenti della BALM i quali, se i controlli d'inventario fossero stati realizzati in modo regolare, avrebbero informato la Commissione del numero preciso delle palette ispezionate nonché del numero di quarti di carne bovina immagazzinati su tali palette. La Commissione osserva che essa ha sempre dichiarato che, nonostante le insufficienze constatate in taluni casi particolari, reputerebbe tali documenti come prova sufficiente della realizzazione di controlli d'inventario nel loro complesso regolari. Tuttavia, nessun documento di lavoro di questo tipo sarebbe stato presentato alla Commissione sino ad oggi.
B - Analisi
120. In primo luogo, per quanto concerne il punto controverso dell'iscrizione nell'inventario, sono d'accordo con il governo tedesco nel ritenere che l'art. 3 del citato regolamento n. 618/90 non imponga l'obbligo di pesare la carne. La Commissione ha del pari ammesso tale punto. La controversia verte, di conseguenza, solo sulla questione se, nel redigere l'inventario annuale, i titolari di magazzino si siano limitati, come afferma la Commissione, ad una trascrizione pura e semplice della contabilità di giacenza oppure se essi abbiano proceduto, come prescritto dallo stesso art. 3, alla verifica effettiva della presenza materiale della merce.
121. La Commissione ha, certamente, ragione nel far osservare che la perdita di una paletta o di un pezzo comporta necessariamente una divergenza tra le constatazioni del verbale d'inventario e la contabilità di giacenza. Tuttavia, nel caso di specie, non viene contestato che, per l'esercizio finanziario 1992, nessun quantitativo mancante è stato constatato nel corso dell'inventario. Di conseguenza, il fatto di cui si stupisce la Commissione, cioè che gli inventari annuali non rivelavano discordanze tra i quantitativi e i pesi registrati nella contabilità ed i quantitativi e i pesi accertati, mi sembra del tutto plausibile.
122. Resta da accertare se gli addetti delle imprese di magazzinaggio abbiano, come prescrive la normativa comunitaria, verificato la presenza materiale delle merci. A tal proposito, la Commissione si basa sulla dichiarazione dei dipendenti per affermare che tale verifica non era sistematicamente effettuata. Il governo tedesco fornisce, come prova contraria, la testimonianza di agenti della BALM. Sennonché, questi ultimi potrebbero addurre tale prova solo in relazione ai casi in cui erano effettivamente presenti durante la redazione dell'inventario. Nelle altre ipotesi, però, non è possibile ricusare le testimonianze citate dalla Commissione, secondo le quali vi sono stati casi in cui i titolari di magazzino si sono limitati ad una trascrizione contabile delle annotazioni relative alle giacenze. In una lettera del 6 luglio 1994 indirizzata al direttore generale dell'agricoltura della Commissione, che compare all'allegato 6 della controreplica della Commissione, il Ministero federale delle Finanze ammette del resto quanto segue:
«(...) gli ispettori della BALM non sono presenti in tutti i casi durante la redazione dell'inventario. Ai sensi dell'art. 3, n. 3, del citato regolamento, la presenza di rappresentanti dell'organismo d'intervento non è del resto richiesta. Ecco perché non è possibile pronunciarsi sulla questione se il responsabile del deposito verifichi la presenza effettiva o se riporti (trascriva) solo il quantitativo che figura nella contabilità di giacenza. I responsabili dei depositi sono tuttavia istruiti ogni anno da circolari sulla redazione degli inventari di cui al regolamento (CEE) n. 618/90. La BALM controllerà, in futuro, più rigorosamente l'osservanza delle disposizioni da parte dei titolari di magazzino» .
123. In secondo luogo, per quanto concerne il controllo degli inventari da parte degli stessi rappresentanti della BALM, la Commissione contesta principalmente alle autorità tedesche il fatto che i verbali d'inventario annuali non certificano l'osservanza dell'art. 4 del regolamento n. 618/90, relativamente all'obbligo di procedere ad un'ispezione materiale del 5% del quantitativo immagazzinato. Da tali documenti dovrebbe risultare che la procedura d'ispezione materiale prescritta dall'allegato III del regolamento è stata espletata in ogni fase ed in tutti i suoi dettagli .
124. Orbene, i verbali d'inventario annuali, ivi compreso lo stato delle giacenze che li accompagna, non forniscono tali informazioni. Come afferma, a ragione, la Commissione, le indicazioni del peso, che figurano nella quarta colonna di tali verbali, consentono solamente di accertare in quale partita o in quale categoria di merce l'aliquota dell'1% del totale della giacenza è stata selezionata per il controllo del peso.
125. Ritengo, al pari della Commissione, che quando in relazione all'utilizzo di risorse della Comunità il diritto comunitario prescrive controlli concreti, come nel caso di specie l'ispezione materiale del 5% di carni bovine immagazzinate, le autorità nazionali competenti debbano fare in modo che sia possibile verificare nell'ambito della liquidazione dei conti, in base a documenti o indicazioni adeguate, se tale obbligo sia stato osservato. Di conseguenza, l'assenza di tali documenti o indicazioni configura un inadempimento. Nella sua lettera 6 ottobre 1995, il Ministero federale per l'Alimentazione, l'Agricoltura e le Foreste ha, del resto, annunciato che in futuro «i controlli da effettuare nel corso del magazzinaggio, saranno, secondo le vostre proposte, completamente documentati». Esso ha, con ciò, ammesso l'esistenza di una lacuna riguardo a tale punto.
126. In terzo luogo, quanto all'addebito della Commissione concernente l'assenza di istruzioni nazionali circa il procedimento da espletare da parte degli ispettori nel corso dell'ispezione materiale, rilevo che quest'ultimo risulta chiaramente dall'allegato III del regolamento. Ora, poiché tale allegato era accluso alle istruzioni di servizio, ritengo che gli ispettori fossero sicuramente in grado di capire direttamente ciò che veniva loro domandato. Tuttavia, occorre constatare che le autorità tedesche avrebbero dovuto includere nelle loro istruzioni l'obbligo di redigere relazioni dettagliate circa l'ispezione materiale del 5% della carne immagazzinata.
V - Sui controlli al momento del ritiro
A - Motivi e argomenti
127. Il regolamento (CEE) della Commissione 22 gennaio 1991, n. 147, che definisce e fissa i limiti di tolleranza per le perdite quantitative di prodotti agricoli giacenti all'intervento pubblico, stabilisce che il limite di tolleranza relativo alle perdite quantitative risultanti dalle normali operazioni di magazzinaggio effettuate a regola d'arte è fissato in percentuale del peso effettivo, senza imballaggio, dei quantitativi entrati all'ammasso (artt. 1°, n 1, e 2). Ai sensi dell'art. 2 del detto regolamento, tale percentuale è fissata per la carne bovina a 0,6.
128. Nei casi di perdite di carne bovina non identificata, che superino il limite di tolleranza dello 0,6% stabilito dal regolamento n. 147/91, gli Stati membri devono contabilizzare a credito del FEAOG un importo notevolmente superiore al valore venale dei quantitativi perduti .
129. Inoltre, la carne bovina non disossata proveniente dagli ammassi pubblici viene venduta, ai sensi delle disposizioni del regolamento (CEE) della Commissione 4 ottobre 1979, n. 2173, relativo alle modalità di applicazione per lo smercio delle carni bovine acquistate dagli organismi d'intervento e recante abrogazione del regolamento (CEE) n. 216/69, in base al peso lordo effettivamente constatato.
130. Ai sensi dell'art. 18, n. 2, di tale regolamento, «la presa in consegna della merce avviene secondo le direttive in materia di ritiro impartite dagli organismi d'intervento (...)».
131. La Repubblica federale di Germania ha precisato la disposizione testé menzionata del regolamento n. 2173/79, al punto 13.5.1 della Bekanntmachung Nr. 55/87/31 über die Allgemeinen Bedingungen für den Verkauf von Rindfleisch aus Interventionen, dell'8 settembre 1987 (parere n. 55/87/31, relativo alle condizioni generali di vendita di carni bovine d'intervento), il quale prevede che, per la carne bovina congelata, il peso di consegna di qualsiasi categoria di merce viene stabilito, alla consegna, da un pesatore qualificato con una bilancia regolarmente tarata.
132. Ai sensi del punto 13.5.1, secondo comma, del parere n. 55/87/31, «il peso lordo è certificato con rilevazioni di pesatura. La somma dei pesi annotati sulle rilevazioni è arrotondata al chilogrammo per eccesso o per difetto per i quarti di carne, a cento grammi per i tagli. Il pesatore firma le rilevazioni e vi appone il suo timbro».
133. Secondo la relazione di sintesi «(...) ogni perdita di quarti si presume superare il limite di tolleranza ed è motivo di accreditamento a favore del FEAOG. Incombe quindi agli Stati membri di vigilare affinché le carni bovine ritirate costituiscano oggetto di una contabilità esatta, siano pesate e registrate per la contabilità ed il pagamento».
134. La Commissione osserva inoltre nella relazione di sintesi quanto segue:
«- Il FEAOG non ha constatato la presenza di nessun agente della BALM al momento delle operazioni di ritiro, in quanto né le condizioni giornaliere dei movimenti di giacenze (Tagesmeldungen) né le relazioni di pesatura portano la firma di ispettori della BALM. La BALM ha osservato che essa impiega talvolta i cosiddetti incaricati della BALM per controllare i ritiri in quanto, per motivi di personale, gli ispettori della BALM non possono essere presenti a tutti i ritiri.
- Il FEAOG ha constatato, nel corso del suo controllo documentale, che il deposito frigorifero e l'acquirente fanno spesso parte della stessa società. In un caso, rilevato nel corso di una verifica documentale, il FEAOG ha concluso in un primo tempo che non vi era stata pesatura di una partita di carne bovina determinata, ritirata in un certo deposito. Orbene, risulta dai documenti consultati che era stato ritirato precisamente (cioè quasi al chilo) lo stesso quantitativo di quello che vi era entrato l'anno precedente.
Le autorità tedesche, pur affermando che la totalità delle carni bovine ritirate dai depositi d'intervento viene pesata, hanno ammesso che taluni errori di registrazione contabili erano stati commessi per due diverse categorie di carne bovina contabilizzate insieme per errore e che in tal caso non vi era stata perdita di peso. Altri casi rilevati dal FEAOG e per i quali non vi era un chilo di differenza tra l'entrata ed il ritiro sono stati giustificati allo stesso modo.
In assenza di procedure di pesatura debitamente controllate dalla BALM, il FEAOG non è convinto degli argomenti ed elementi di prova forniti. E' certo che una percentuale significativa di carni d'intervento sono state ritirate in assenza della BALM».
135. Secondo il governo tedesco, le prescrizioni del diritto comunitario in materia di ritiro della carne bovina sono state rispettate. Per effettuare i controlli di ritiro, sarebbero stati del pari impiegati, accanto agli ispettori della BALM, dipendenti del deposito frigorifero, selezionati, formati e incaricati dalla BALM. Persino nei casi in cui sono stati impiegati incaricati esterni sarebbe stato garantito un ritiro secondo le forme prescritte. Peraltro, gli acquirenti vigilerebbero affinché la carne assegnata e pagata sia correttamente consegnata sia nella qualità sia nella quantità, poiché le condizioni di vendita della BALM escludono qualsiasi reclamo successivo. Nei casi in cui il ritiro è stato compiuto nei depositi frigoriferi di proprietà dello stesso gruppo dell'acquirente, le verifiche sarebbero state effettuate esclusivamente dagli ispettori della BALM.
136. Secondo la Commissione, è vero che non sussiste alcun obbligo giuridico che imponga che i controlli relativi al ritiro siano esclusivamente effettuati dai dipendenti degli enti d'intervento. Tuttavia, un obbligo giuridico generale imporrebbe agli Stati membri di vigilare sulla correttezza dei quantitativi di carne ritirati dai depositi d'intervento, dato che gli importi da accreditare al FEAOG si basano su tali quantitativi. A parere della Commissione, se i controlli di cui trattasi non sono effettuati dagli agenti della BALM, il sistema di controlli, nel suo insieme, può subire manipolazioni e abusi.
137. Persino se - come afferma il governo tedesco - i contratti di magazzinaggio stipulati con i depositi frigoriferi imponessero obblighi di controllo, l'esistenza di un tale obbligo, ritiene la Commissione, non significherebbe che quest'ultimo sia sempre rispettato nella misura necessaria. Inoltre, il governo tedesco non avrebbe ancora dimostrato che gli obblighi contenuti nel contratto di magazzinaggio soddisfino del tutto le prescrizioni comunitarie in materia di controlli. Per di più, per quanto attiene ai controlli successivi effettuati dalla BALM, la Commissione ritiene che si tratti solo di semplici controlli su documenti, non sufficienti a sostituire i sopralluoghi necessari. Quanto al problema particolare delle imprese collegate, la Commissione fa rinvio ai motivi e agli argomenti che essa aveva presentato a proposito dei controlli di magazzinaggio.
138. Per quanto riguarda i rischi di manipolazioni, la Repubblica federale di Germania sostiene che tale genere di rischi è escluso, perché non esiste un mercato comunitario per i quarti di vitelli congelati, sicché un'eventuale commercializzazione susciterebbe problemi circa l'origine della carne. Inoltre, non avrebbe senso, da un punto di vista economico, sostituire tale carne con quella di vacca. Infatti, il prezzo dei quarti di vitelli congelati non sarebbe, in ogni modo, superiore a quello dei quarti di carne fresca di vacca; il processo di congelamento farebbe subire alla carne di vitello un deprezzamento che sarebbe sempre superiore alla differenza di prezzo tra la carne di vitello congelato e la carne di vacca. Inoltre, sarebbe facile distinguere la carne di vacca da quella di vitello. Qualsiasi acquirente di carne d'intervento ne constaterebbe la differenza. Per di più, gli acquirenti di giacenze della BALM non avrebbero mai sollevato contestazioni di questo tipo.
139. In ordine alla descrizione completa sui controlli al momento del ritiro, fornita dal governo tedesco nella sua replica, la Commissione fa rilevare che esso si limita per lo più a considerazioni generali circa lo svolgimento «normale» del procedimento di controllo, senza tuttavia formulare commenti sulle concrete insufficienze che sono alla base delle constatazioni della Commissione.
140. La Commissione ricorda le constatazioni della relazione di sintesi secondo le quali, in molti casi, il FEAOG ha constatato che il peso indicato al ritiro corrispondeva, quasi al chilo, a quello della merce immagazzinata l'anno precedente; ciò sarebbe insolito nella conservazione mediante congelamento, dove le perdite di peso sono normali. Questo porta a supporre, secondo la Commissione, che, in mancanza di controllo, le perdite o gli aumenti di peso non siano stati dichiarati in modo corretto.
141. Secondo la Repubblica federale di Germania, allorché la BALM ha esaminato i casi citati dalla Commissione, nei quali, a suo parere eccezionalmente, nessuna differenza di peso è emersa tra il magazzinaggio ed il ritiro, è stato constatato, in sol due casi, che i pesi al ritiro corrispondevano a quelli del magazzinaggio. Tali casi particolari sarebbero stati spiegati alla Commissione. Secondo la Repubblica federale di Germania, la spiegazione era che tale anomalia non deriva da manipolazioni nell'accertamento del peso o da un errore di pesatura, ma dal fatto che due categorie diverse di carne bovina sono state contabilizzate insieme per errore, sicché non si sarebbe verificata nessuna perdita di peso. Secondo il governo federale, è del tutto possibile che, in taluni casi particolari, il peso al momento del magazzinaggio corrispondesse a quello del ritiro.
142. Secondo la Commissione, tale tentativo di spiegazione non è convincente e, del resto, non è stato dimostrato. La Commissione continua quindi a considerare i casi che si sono verificati come un indizio essenziale dell'esistenza in Germania di carenze nel controllo del ritiro, senza che tali casi particolari costituiscano, da soli, la base della rettifica forfettaria del 2% delle spese.
B - Analisi
143. Per quanto riguarda i controlli dei ritiri, gli elementi esposti più avanti mi sembrano determinanti per esprimere un giudizio.
144. Innanzi tutto, vorrei ricordare il fatto, non contestato, che né la normativa comunitaria applicabile nel 1992 né la normativa che l'ha sostituita prescrivono la presenza di dipendenti dell'ente nazionale d'intervento nel corso del ritiro dei prodotti immagazzinati. Quindi, non può evincersi, ipso facto, dall'assenza totale o parziale di tali dipendenti una carenza del sistema di controllo in grado di giustificare un rifiuto della presa in consegna da parte del FEAOG del 2% delle spese.
145. Tuttavia, si può solo condividere la posizione della Commissione, secondo la quale i dipendenti della BALM dovrebbero essere sempre presenti nei casi in cui il deposito frigorifero e l'acquirente della carne fanno parte dello stesso gruppo d'imprese. Tale principio, del resto, non è stato contestato dalla Repubblica federale di Germania. Quest'ultima ha eccepito soltanto che, in tali situazioni, un agente della BALM era stato sempre presente. Da parte sua, l'organo di conciliazione è giunto alla conclusione che i documenti che gli sono stati comunicati dalle autorità tedesche confermavano tale affermazione «con taluni esempi precisi e circoscritti».
146. Tenuto conto delle affermazioni categoriche della Repubblica federale di Germania e dell'assenza di una verifica completa effettuata dagli uffici della Commissione sull'insieme dei casi di questo tipo, si può ragionevolmente ammettere che gli agenti della BALM fossero presenti nel corso della consegna di carni a imprese collegate alla società proprietaria del deposito.
147. Tuttavia, come ho già constatato a proposito della presa in consegna di carni da parte dei depositi, la posizione tedesca è indebolita dal fatto che le istruzioni scritte impartite agli ispettori non prescrivevano formalmente tale presenza. In tal senso, il sistema di controlli implicava una certa negligenza.
148. Per quanto riguarda tutti gli altri casi, cioè quelli in cui il ritiro è stato effettuato sotto il controllo di incaricati della BALM (quindi in assenza di agenti di tale ente), la Commissione ha rilevato casi in cui il peso della merce consegnata era esattamente identico a quello della merce presa in consegna. Un esempio figura nella relazione degli ispettori del FEAOG, comunicata dalla Commissione alle autorità tedesche con lettera 13 aprile 1994 (n. VI/014852, allegato 3 del ricorso), dove si può leggere, a pagina 10, che 273 pezzi di carne pesavano all'entrata 26 591 kg e all'uscita esattamente lo stesso. Tuttavia, risulta dalla normativa che all'entrata dei depositi i pezzi di carni devono essere pesati prima di essere imballati, mentre all'uscita devono essere pesati in base al loro peso lordo, cioè imballaggio compreso. Orbene, è poco probabile che la perdita di peso, a cui è sottoposta in genere la carne immagazzinata, sia esattamente compensata dal peso dell'imballaggio. La Commissione ha quindi ragione di supporre che le carni ritirate non siano state sempre pesate.
149. Inoltre, le regole comunitarie prescrivono che, per qualsiasi perdita non identificata di carne bovina, che superi il limite di tolleranza dello 0,6%, gli Stati membri devono contabilizzare a credito del FEAOG un importo ben superiore al valore venale dei quantitativi perduti. Gli Stati membri hanno quindi l'obbligo di procedere a controlli rigorosi per garantire se il detto limite sia stato o no superato. Tali controlli possono essere effettuati da altre persone, diverse dagli agenti dell'ente d'intervento, ma devono essere effettuati con tutto il rigore necessario.
150. I controlli documentali effettuati ex post dalla BALM, nei casi in cui essa ha fatto ricorso a incaricati esterni per procedere ai controlli sul ritiro, non possono sanare le irregolarità eventualmente commesse nel corso del ritiro.
151. A tal proposito, la semplice affermazione che gli acquirenti non avrebbero sollevato alcun reclamo non può essere considerata come determinante, se non altro perché le condizioni di vendita della BALM escludono qualsiasi reclamo successivo.
152. Devo quindi constatare che il governo tedesco ha solo molto parzialmente fornito una prova dell'inesistenza delle carenze addebitategli dalla Commissione circa i controlli da effettuare nel corso del ritiro della carne bovina d'intervento.
VI - Considerazioni finali
153. Contrariamente a quanto asserisce il governo tedesco nell'atto introduttivo suo ricorso, la relazione di sintesi, che è stata all'origine della controversa decisione della Commissione, non considera le carenze constatate come considerevoli (beträchtlich).
154. D'altro canto, la Commissione ha sottolineato, nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, che la sua decisione non si basava sulle carenze constatate in ognuna delle tre fasi del procedimento presa singolarmente, bensì su una valutazione del complessivo procedimento seguito dalla Repubblica federale di Germania.
155. Orbene, a mio parere, gli argomenti avanzati dalla Repubblica federale di Germania non dimostrano che tale procedimento sia esente da lacune che, esaminate nel loro insieme, possano condurre a «rischi di perdite minori per il FEAOG». Del resto, risulta da vari documenti figuranti nel fascicolo che la ricorrente si è impegnata a correggere tali carenze, circostanza che prova che esse erano effettive.
156. Pertanto, alla luce della valutazione dei controlli effettuati nel corso di ognuna delle tre fasi, concludo nel senso che la ricorrente non è riuscita a dimostrare che le constatazioni della Commissione non fossero corrette.
157. Inoltre, devo constatare che il governo tedesco si è limitato, nella sua argomentazione, a contestare l'esistenza delle carenze che sono all'origine della rettifica forfettaria. Esso non ha invece dedotto nessun motivo per contestare l'applicabilità di tale riduzione alle carenze constatate.
158. Orbene, nell'ambito di un'azione di annullamento, la Corte si limita ad un esame dei motivi della ricorrente e non deve quindi, nel caso di specie, occuparsi della questione se le inadempienze constatate giustificassero l'applicazione della rettifica forfettaria.
159. Di conseguenza, concludo nel senso del rigetto del ricorso.
160. Tuttavia, vorrei ancora aggiungere che, ove la ricorrente avesse sollevato la questione se le irregolarità di cui trattasi rientrassero tra quelle che devono implicare, in base alla tabella adottata dalla Commissione, una rettifica forfettaria del 2%, la mia conclusione non sarebbe stata diversa. Infatti, una tale rettifica si applica «se la carenza si limita a taluni elementi del sistema di controllo di minor importanza o all'esecuzione di controlli che non sono essenziali per garantire la regolarità della spesa, così da poter concludere, in modo ragionevole, che il rischio di perdite per il FEAOG era minore». Orbene, può essere difficilmente contestato che le carenze individuate in esito alla presente analisi siano atte a comportare un minor rischio di perdite per il FEAOG.
161. Peraltro, la questione se l'applicazione, in tali casi, di una rettifica relativa al 2% delle spese sia o no compatibile con il principio di proporzionalità non ha costituito oggetto di discussioni nell'ambito della presente controversia.
VII - Conclusione
162. Di conseguenza, propongo alla Corte di:
1) respingere il ricorso;
2) condannare la ricorrente alle spese.