62008CC0506_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V Evropski uniji se v skladu s členom 1, drugi odstavek, PEU in členom 10(3) PEU odločitve sprejemajo čim bolj odprto. Zato obstaja pravica dostopa do dokumentov v skladu s členom 15(3) PDEU (prej člen 255 ES), členom 42 Listine o temeljnih pravicah in Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije(2) .
2. Vendar, ali mora Komisija razkriti notranja posvetovanja o posledicah izgubljene pravde pred sodiščema Unije, kot v primeru sodbe Airtours(3) ? Ali pa bi taka preglednost oslabila postopek odločanja Komisije? To vprašanje se postavlja v obravnavani pritožbi zoper sodbo Splošnega sodišča v zadevi MyTravel proti Komisiji (4) .
3. Komisija se ob intervenciji Nemčije, Francije in Združenega kraljestva v utemeljitev zaupnosti navedenih posvetovanj sklicuje na varstvo notranjih razprav in varstvo pravnih nasvetov. V nasprotju s tem želi Švedska skupaj z Dansko, Nizozemsko in Finsko dopustiti izjemo od preglednosti le, če se dokaže dejansko poseganje v varovane dobrine.
II – Pravni okvir
4. V Uredbi št. 1049/2001 so opredeljena načela, pogoji in omejitve pravice do dostopa do dokumentov institucij Evropske unije iz člena 255 ES.
5. Člen 2(1) Uredbe določa:
„Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.“
6. Člen 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– […]
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija [še] ni odloč[i]la, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
7. Poleg tega je treba opozoriti tudi na procesno pravo o nadzoru nad koncentracijami. Člen 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij(5) določa pravico do vpogleda v spis:
„Odločba Komisije temelji le na očitkih [ugovorih], o katerih so lahko stranke predstavile svoja stališča. Pravice do zagovora [obrambe] se v postopku povsem spoštujejo. Dostop do spisa je na voljo vsaj neposredno udeleženim strankam, ob upoštevanju pravno utemeljenega interesa podjetij do varovanja njihovih poslovnih skrivnosti.“
8. Vendar člen 17(3) Uredbe Komisije (ES) št. 802/2004 z dne 7. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 o nadzoru koncentracij podjetij(6) določa, da se pravica do vpogleda v spis ne nanaša na notranjo dokumentacijo Komisije.
„Pravica do dostopa do dokumentacije se ne nanaša na zaupne podatke ali na interno dokumentacijo Komisije ali pristojnih organov držav članic. Pravica do dostopa do dokumentacije prav tako ne velja za dopisovanje med Komisijo in pristojnimi organi držav članic ali med slednjimi.“
9. Prejšnja določba, ki jo je bilo treba uporabiti v zadevi Airtours proti First Choice – člen 17(1) Uredbe Komisije (ES) št. 447/98 z dne 1. marca 1998 o priglasitvah, rokih in zaslišanjih, predpisanih z Uredbo Sveta (EGS) št. 4064/89 o nadzoru koncentracij podjetij(7) – je bila oblikovana podobno:
„Podatki, vključno z dokumenti, se ne posredujejo in niso dostopni, če vsebujejo poslovne skrivnosti katere koli osebe ali podjetja, vključno s strankami, ki priglašujejo, drugimi udeleženimi strankami ali tretjimi osebami, ali če vsebujejo druge zaupne podatke, za katere Komisija meni, da jih ni treba razkriti zaradi postopka, ali če gre za interne dokumente pristojnih organov.“
III – Dejansko stanje
10. Iz sodbe Splošnega sodišča je razvidno dejansko stanje, kot je navedeno spodaj.
11. S sodbo z dne 6. junija 2002 v zadevi Airtours proti Komisiji(8) je Splošno sodišče razglasilo ničnost odločbe Komisije – kot organa za nadzor nad koncentracijami – s katero je ta organizatorju potovanj Airtours plc, zdaj MyTravel Group plc (v nadaljevanju: MyTravel), prepovedala prevzem konkurenčnega podjetja First Choice.
12. Po sodbi Airtours je Komisija ustanovila delovno skupino, ki je bila sestavljena iz uradnikov generalnega direktorata (GD) za konkurenco in pravne službe, da bi preučila, ali je primerno vložiti pritožbo zoper to sodbo, in da bi ocenila posledice te sodbe na postopke, ki se uporabljajo za nadzor nad koncentracijami ali za druga področja. Poročilo delovne skupine je bilo članu Komisije, pristojnemu za vprašanja v zvezi s konkurenco, predstavljeno 25. julija 2002, pred iztekom roka za vložitev pritožbe. Pritožba ni bila vložena.
13. Družba MyTravel je 18. junija 2003 vložila odškodninsko tožbo – s katero nazadnje ni uspela(9) – za nadomestitev škode, ki ji je nastala, ker je Komisija nadzirala koncentracijo med družbama Airtours in First Choice in jo presojala.
14. Medtem ko je odločanje o tožbi še potekalo, je tožeča stranka z dopisom z dne 23. maja 2005 na podlagi Uredbe št. 1049/2001 Komisijo zaprosila za dostop do več dokumentov. Ti dokumenti so bili poročilo delovne skupine (v nadaljevanju: poročilo), dokumenti v zvezi s pripravo tega poročila (v nadaljevanju: delovno gradivo) in dokumenti, ki so v spisu zadeve Airtours proti First Choice in na katerih temelji poročilo oziroma ki so tam navedeni (v nadaljevanju: drugi notranji dokumenti).
15. Komisija je z dopisom z dne 5. septembra 2005 (D(2005) 8461, v nadaljevanju: prva odločba) odločila o poročilu in delovnem gradivu in z dopisom z dne 12. oktobra 2005 (D(2005) 9763, v nadaljevanju: druga odločba) o drugih notranjih dokumentih.
16. V prvi odločbi se je Komisija za utemeljitev zavrnitve dostopa do celotnega poročila in določenih dokumentov delovnega gradiva (točki I.3 in II in priloga, naslovljena „Seznam ‚delovnega gradiva‘“) sklicevala med drugim na člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Pojasnila je, da je poročilo notranji dokument, ki izraža presojo služb o možnosti za vložitev pritožbe zoper sodbo Airtours in za ponovno preučitev postopkov preiskav na področju koncentracij. Kot trdi Komisija, bi njegovo razkritje javnosti resno oslabilo njen postopek odločanja, ker bi bila svoboda mnenja avtorjev takih dokumentov ogrožena, če bi se ti ob njihovi pripravi morali zavedati možnosti, da bi se njihovo mnenje razkrilo javnosti, in to tudi po sprejetju odločitve, ki je bila sprejeta na podlagi njihovega mnenja.
17. V drugi odločbi se Komisija sklicuje na člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 in na člen 4(2), tretja alinea, navedene uredbe za utemeljitev zavrnitve dostopa do naslednjih dokumentov:
– osnutki v zvezi z odločbo na podlagi člena 6(1)(c) Uredbe št. 4064/89 v zvezi z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah in v zvezi s končno odločbo v zadevi Airtours proti First Choice (v nadaljevanju: osnutki) (točka II.6 in dokumenti, navedeni v rubriki 6 prve priloge k drugi odločbi), če gre za notranje pripravljalne dokumente, katerih razkritje javnosti bi lahko resno oslabilo postopek odločanja na področju nadzora nad koncentracijami;
– dopisi, ki jih je generalni direktor GD za konkurenco naslovil na člana Komisije, pristojnega za vprašanja v zvezi s konkurenco (v nadaljevanju: dopisi komisarju) (točka II.1 in dokumenti, navedeni pod številkami od 1.1 do 1.8 v prvi prilogi k drugi odločbi), če vsebujejo mnenja za notranjo uporabo, ki so namenjena za pripravo odločbe Airtours proti First Choice, in če bi razkritje javnosti zmanjšalo možnost GD za konkurenco, da izrazi svoje mnenje, in možnost članov Komisije, da sprejmejo dobro obrazloženo odločbo. Komisija navaja, da te analize ne izpodbije dejstvo, da je bila odločba Airtours proti First Choice že sprejeta, ker bi lahko razkritje teh dokumentov javnosti še vedno vplivalo na njen postopek odločanja v podobnih zadevah (na primer zavrnitev posredovanja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v zadevi EMI proti Time Warner ji je omogočila, da ni bila izpostavljena zunanjim pritiskom, ko je morala odločati o zadevi BMG proti Sony, ki je zadevala isti sektor);
– dopisi, ki jih je GD za konkurenco naslovil na druge službe Komisije, skupaj s pravno službo, za posredovanje in pridobitev mnenja naslovnikov o osnutkih besedila (v nadaljevanju: dopisi drugim službam). Komisija v tem pogledu ločuje kopije teh dopisov, ki so bile naslovljene na pravno službo (dokumenti, navedeni pod številkami od 2.1 do 2.5), od kopij, ki so bile naslovljene na njene druge službe (dokumenti, navedeni pod številkami od 4.1 do 4.5). Kar zadeva kopije, naslovljene na pravno službo, Komisija navaja, da so ti dokumenti tesno povezani s pravnimi mnenji, ki so temu sledila, in da bi njihovo razkritje posledično razkrilo bistvene dele teh mnenj, kar bi resno oslabilo njen postopek odločanja (točka II.2 druge odločbe). V zvezi s kopijami, naslovljenimi na druge službe Komisije, ta poudarja, da so bile sestavljene v okviru notranjih razprav in da odražajo kolektivno naravo postopka odločanja. Komisija poudarja, da je torej treba ta postopek odločanja varovati pred vsemi resnimi posegi, ki bi izhajali iz razkritja takih informacij javnosti (točka II.4 druge odločbe);
– pisni odgovori drugih služb Komisije na pet zgoraj navedenih dopisov GD za konkurenco za predstavitev analize teh zadevnih služb o osnutkih besedila (v nadaljevanju: pisni odgovori služb, razen pravne službe) (dokumenti, navedeni pod številkami od 5.1 do 5.10). Komisija navaja, da so ti dopisi nastali v okviru razprav med službami in v njih samih, kar je značilno za njen postopek odločanja. Poudarja, da je možnost teh služb, da izrazijo mnenja, na področju nadzora nad koncentracijami nujna in da bi bila taka možnost zmanjšana, če bi pri sestavljanju tovrstnih dopisov zadevne službe morale upoštevati možnost, da se lahko njihova mnenja razkrijejo javnosti, čeprav po koncu zadeve (točka II.5 druge odločbe).
18. V drugi odločbi se Komisija, kar zadeva pet pisnih odgovorov pravne službe na pet zgoraj navedenih dopisov GD za konkurenco (v nadaljevanju: pisni odgovori pravne službe), prav tako sklicuje na člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 (točka II.3 in dokumenti, navedeni pod številkami od 3.1 do 3.5). Dostop do teh dokumentov je Komisija zavrnila, ker je v njih predstavljena analiza osnutkov besedila s strani pravne službe. Vendar Komisija navaja, da bi razkritje teh pravnih mnenj lahko pripeljalo do negotovosti glede zakonitosti odločb na področju nadzora nad koncentracijami, kar bi lahko imelo negativen učinek na stabilnost pravnega reda Skupnosti in dobro delovanje njenih služb.(10) Pojasnjuje, da je bil vsak pisni odgovor pravne službe posamično preučen in da to, da ni mogoče odobriti delnega dostopa, ne pomeni, da je bilo uporabljeno varstvo pravnega nasveta kot splošna izjema.
19. Poleg tega Komisija v drugi odločbi opozarja na poseben položaj nekaterih notranjih dokumentov, za katere ni bil odobren delen ali popoln dostop. Gre predvsem za poročilo pooblaščenca za zaslišanje v zvezi z zadevo Airtours proti First Choice, dopis GD za konkurenco, naslovljen na svetovalni odbor, in zaznamek v spisu, ki se nanaša na ogled poslovnih prostorov družbe First Choice.
20. Na koncu je Komisija ugotovila, da se zgoraj navedene izjeme uporabijo, razen če prevlada javni interes za razkritje dokumenta. Poudarja, da družba MyTravel v tem primeru ni navedla nobene trditve, ki bi lahko dokazala prevlado javnega interesa. Komisija trdi, da sta prednostna interesa v tej zadevi varstvo njenega postopka odločanja v podobnih zadevah in varstvo pravnih nasvetov.
21. Družba MyTravel je zoper to odločbo vložila tožbo. V delu, ki se je nanašal na enega od dokumentov, je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo tožbi ugodilo (točka 1 izreka), v preostalem pa tožbo zavrnilo (točka 2 izreka). Komisija naj bi se lahko sklicevala na varstvo notranjih razprav in pravnih nasvetov.
22. Kraljevina Švedska je zoper sodbo Splošnega sodišča vložila obravnavano pritožbo. Ta država članica Sodišču predlaga, naj:
1. razglasi ničnost točke 2 izreka sodbe Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2008 v zadevi T-403/05;
2. v skladu s predlogom družbe MyTravel Group plc odločbo Komisije z dne 5. septembra 2005 (D(2005) 8461) v delu, v katerem se nanaša na zavrnitev dostopa do poročila in drugih dokumentov delovnega gradiva Komisije, razglasi za nično;
3. v skladu s predlogom družbe MyTravel Group plc odločbo Komisije z dne 12. oktobra 2005 (D(2005) 9763) v delu, v katerem se nanaša na zavrnitev dostopa do drugih notranjih dokumentov Komisije, razglasi za nično;
4. Komisiji naloži, naj Kraljevini Švedski povrne stroške, ki ji je imela v postopku pred Sodiščem.
23. Komisija Sodišču predlaga, naj:
1. pritožbo zavrne in
2. plačilo stroškov naloži pritožnici.
24. S sklepom z dne 2. junija 2009 je predsednik Sodišča Kraljevini Danski, Kraljevini Nizozemski in Republiki Finski dovolil intervencijo v podporo predlogom Kraljevine Švedske, Zvezni republiki Nemčiji, Republiki Franciji in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska pa intervencijo v podporo predlogom Komisije.
25. Te udeleženke so predložile pisna stališča in – razen Nizozemske, Nemčije in Združenega kraljestva – tudi ustno podale stališča na obravnavi 7. oktobra 2010.
IV – Presoja
26. Splošne smernice sodne prakse o dostopu do dokumentov institucij je mogoče povzeti, kot je navedeno spodaj.
27. Uredba št. 1049/2001 glede na svojo uvodno izjavo 1 temelji na členu 1, drugi odstavek, EU, v skladu s katerim je Pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij. Zato je cilj Uredbe, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 in členu 1, podeliti javnosti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij(11) . V skladu s členom 42 Listine o temeljnih pravicah se ta pravica zdaj šteje za državljansko pravico.
28. Vendar za to pravico veljajo določene omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Zlasti Uredba št. 1049/2001 v skladu s svojo uvodno izjavo 11 v členu 4 določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v interese, varovane s tem členom. Če institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zahtevalo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z izjemo iz člena 4 navedene uredbe(12) .
29. Ker take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko. Vendar lahko odločitve zadevne institucije v zvezi s tem temeljijo na splošnih domnevah, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste(13) .
30. Ta načela je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi priznalo in v obravnavanem primeru niso sporna.
31. Švedska je pritožbo utemeljila s temi štirimi razlogi: Splošno sodišče naj bi z uporabo izjeme o varstvu notranjih razprav (glej oddelek A) in izjeme o varstvu pravnih nasvetov (glej oddelek B) napačno uporabilo pravo. Tudi preizkus, ali prevlada interes za razkritje dokumentov, naj bi bil pomanjkljiv (glej oddelek C). Nazadnje naj Splošno sodišče ne bi zadostno preizkusilo, ali je Komisija zagotovila ustrezen dostop do delov dokumentov (glej oddelek D). Ni pa treba obravnavati varstva preiskav, na podlagi katerih je Komisija prav tako utemeljila svoje odločbe.
A – Varstvo notranjih razprav
32. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na varstvo notranjih razprav po tem, ko je bil zadevni postopek končan.
33. Na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 se zavrne dostop do dokumenta, ki se nanaša na zadevo, o kateri institucija še ni odločila. V povezavi s tem drugi pododstavek tega člena določa, da se dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo, ki so del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
34. Ni sporno, da so zadevni dokumenti mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj znotraj Komisije.
35. Splošno sodišče je od tveganj, ki jih je navedla Komisija, dve v bistvenem priznalo kot resno oslabitev postopka odločanja, in sicer samocenzuro in zatekanje v notranje razprave. O tem podrobneje pišem spodaj.
36. Komisija je v prvi odločbi zagovarjala stališče, da bi razkritje poročila javnosti resno oslabilo njen postopek odločanja, ker bi bila __svoboda mnenja“ avtorjev teh dokumentov ogrožena, če bi se ti ob pripravi teh dokumentov morali zavedati možnosti, da bi se njihova mnenja razkrila javnosti, in to tudi po sprejetju odločitve, ki je bila sprejeta na podlagi njihovega mnenja. Preostali dokumenti, na katere se je nanašala ta odločba, so bili namenjeni pripravi poročila in naj bi bili zato še posebej varovani.
37. V drugi odločbi je Komisija med drugim pojasnila, da bi razkritje dokumentov javnosti zmanjšalo možnost generalnega direktorata za konkurenco, da izrazi svoje mnenje, in možnost članov Komisije, da sprejmejo dobro obrazloženo odločbo.
38. Splošno sodišče meni, da je to stališče utemeljeno. V točki 48 izpodbijane sodbe pojasnjuje, da so bili delovni skupini zaupani analiza, premislek in kritika. Pri tem – kot Splošno sodišče poudarja v točki 49 – ni šlo za zakonodajni proces, ampak za povsem upravno delovanje. Razkritje dokumentov naj bi omogočilo primerjavo ukrepov Komisije s priporočili delovne skupine (točka 51). Vendar naj bi morala imeti Komisija možnost, da odstopi od priporočil služb (točka 53). Ob možnosti razkritja takih dokumentov naj uslužbenci v prihodnje zato ne bi izrazili stališč, s katerimi bi lahko bila ogrožena svoboda odločanja naslovnika mnenja. S tem naj bi kakovost razprav postala vprašljiva (točka 52). Obenem naj bi se zdelo logično in verjetno, da bo član Komisije, pristojen za konkurenco, naklonjen temu, da ne bo več zahteval pisnega mnenja in morebitne kritike svojih sodelavcev. Omejitev na samo ustne in neformalne razgovore, v okviru katerih ni treba sprejeti „dokumenta“ v smislu člena 3(a) Uredbe št. 1049/2001, pa naj bi resno škodila učinkovitosti notranjega postopka odločanja Komisije. To naj bi veljalo zlasti na področjih, na katerih mora ta izvesti zapleteno pravno, dejansko in ekonomsko presojo ter preučiti posebno obsežne spise (točka 54).
39. Splošno sodišče opisuje mogoče posledice dostopa do spornih dokumentov, vendar Švedska pravilno ugovarja, da so te domneve preveč splošne. Kot Splošno sodišče priznava v novejši sodni praksi(14), z njimi zato nazadnje ni mogoče upravičiti niti izpodbijane sodbe niti sporne odločbe Komisije. To je razvidno, če se ob upoštevanju člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 preuči, kaj bi sploh lahko pomenilo resno oslabitev postopka odločanja.
1. Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001
40. Že iz besedila člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 izhaja, da je pri uporabi obeh izjem v zvezi s pravico do dostopa, določenih v tem členu, potrebna posebna zadržanost: ne zadostuje, da bi razkritje postopek odločanja institucije oslabilo, ampak je potrebna resna
oslabitev.
41. V tem se izjemi iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 razlikujeta od izjem iz prvih dveh odstavkov tega člena, za uporabo katerih zadostuje vsakršna oslabitev, tudi če ni „resna“. Že te izjeme pa je treba razlagati ozko.(15) Načelo ozke razlage ima zato še toliko večji pomen pri uporabi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
42. To ugotovitev potrjuje zgodovina nastanka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
43. Komisija je predlagala, da se dokumente za notranjo uporabo, to je delovno gradivo in posvetovalne dokumente ter mnenja služb in neformalna sporočila, izključi iz področja uporabe Uredbe št. 1049/2001(16) . S tem je hotela institucijam omogočiti potreben prostor za premislek („ space to think “)(17) . Če bi bil ta predlog sprejet, bi bila zavrnitev dostopa do zadevnih spornih dokumentov povsem upravičena.
44. Ker pa je zakonodajalec zavrnil predlog, da se ti dokumenti izključijo iz Uredbe št. 1049/2001, jih je načeloma treba razkriti tako kot vse druge dokumente.(18) Še več: zagotovljen bi moral biti celo širši dostop, saj je izjema v zvezi z varstvom notranjih razprav oblikovana ožje kot druge izjeme. Zakonodajalec je „prostor za premislek“ tako želel varovati manj kot ostale interese.
45. Sicer pa varstvo postopka odločanja tudi v prihodnje verjetno ne bo okrepljeno. V postopku o spremembi Uredbe št. 1049/2001, ki trenutno poteka, je Komisija predlagala zgolj redakcijske spremembe člena 4(3)(19), medtem ko si poročevalec parlamenta prizadeva za občutno obsežnejše razkritje postopka odločanja(20) .
2. Resna oslabitev postopkov odločanja
46. Kaj je glede na navedeno treba razumeti kot resno oslabitev postopkov odločanja? Ali zadostuje, da bi se notranje razprave lahko vodile bolj zadržano ali da bi se po možnosti dajalo prednost neformalnim postopkom, po katerih ostane le malo pisnih sledi ali sploh nobena?
47. Izhodišče za odgovor na to vprašanje mora biti uvodna izjava 2 Uredbe št. 1049/2001. V skladu z njo preglednost med drugim zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti in je bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu.
48. Državljani Unije bi morali
zato izvedeti, kako in iz katerih razlogov uprava sprejema svoje odločitve. Eden od ciljev Uredbe št. 1049/2001 je državljanom omogočiti pridobitev podatkov o stališčih, o katerih se je razpravljalo znotraj zadevne institucije in jih je ta pozneje zavrgla. Tako si lahko ustvarijo mnenje o kakovosti delovanja uprave, zlasti pa o njenih postopkih odločanja, se udeležijo javne debate o tem in po možnosti izdelajo smernice za svoje demokratično volilno odločanje.
49. Bojazni, ki sta jih navedla Komisija in Splošno sodišče, opisujejo mogoče strategije za izognitev tej odgovornosti. Namesto da bi se državljanom omogočil dostop do podatkov o delovanju uprave, bi se lahko poskrbelo za to, da ti podatki sploh ne nastanejo ali da se vsaj ne dokumentirajo.
50. Nedvomno obstaja določeno tveganje, da bodo institucije ali posamezni uslužbenci uporabili take strategije. Vendar razlage določb prava Unije ni mogoče utemeljiti z bojaznimi, da bodo institucije te določbe morebiti obšle. Nasprotno, če bi bile take bojazni utemeljene, bi bilo treba sprejeti ukrepe za preprečitev izogibanja.
51. Sicer pa pomeni preglednost poleg tveganj v zvezi s samocenzuro in zatekanjem v neformalne oblike posvetovanja tudi spodbudo, da se zaradi izognitve poznejšim kritikam odločitve pripravijo posebej skrbno in celovito.
52. Mogoče si je sicer predstavljati, da bo razprava bolj zadržana, vendar lahko prav morebitno poznejše razkritje povzroči posebej odkrita in kritična mnenja. Kajti za nosilce odločanja je veliko težje, da ne upoštevajo dobro utemeljenih stališč sodelavcev ali drugih služb, če bodo ta stališča postala javno znana.
53. Tudi zatekanje v neformalne oblike razprav ni vedno primerno V tem smislu je treba najprej navesti interes kakovosti delovanja uprave, ki bi bil – kakor je pravilno ugotovilo Splošno sodišče – lahko prizadet, če se razprava ne bi več zapisovala. Vendar so vsi udeleženi v upravi zainteresirani, da se sprejemajo kakovostne odločitve, saj jim v nasprotnem primeru šele grozi kritika.
54. Vendar se lahko tudi ne glede na kakovost posameznih odločitev ustvari vtis, da se poskuša nekaj prikriti ali vsaj da odločitev ni bila dovolj dobro pripravljena, če ni dokumentov, ki bi se na zahtevo lahko razkrili(21) . Če obstajajo le dokumenti, iz katerih ni razvidno soočenje z drugimi mnenji, se pojavi vprašanje o usposobljenosti svetovalcev. Preglednost lahko zato prispeva tudi k temu, da se razprava formalizira, dokumentira in s tem postane razumljiva, s čimer se institucija izogne kritiki, odločitev pa upraviči.
55. Zgoraj opisani nasprotni interesi poleg tega kažejo na to, da tveganja samocenzure in zatekanja v neformalne oblike razprav ne morejo pomeniti razumno predvidljive resne oslabitve postopka razpravljanja, ampak so najprej le hipotetična. S povsem hipotetičnimi oslabitvami pa ni mogoče upravičiti uveljavitve izjeme.(22)
56. Zato so vsakič potrebni še drugi konkretni znaki, s katerimi se v posameznem primeru izkaže, da zaradi preglednosti lahko pride do posebnih, to je atipičnih, tveganj. Taka tveganja bi bilo mogoče utemeljiti na primer s tem, da se mnenja o neki zadevi posebej razhajajo in da bi se morali udeleženi sodelavci zadevne institucije zato bati konkretnih negativnih posledic, če bi njihova stališča postala znana.
57. Zato je treba preučiti, ali se Komisija v obravnavani zadevi lahko sklicuje na take okoliščine. V tem smislu je treba na eni strani razlikovati med dokumenti oziroma deli dokumentov, ki se nanašajo izključno na zadevo Airtours (glej točko 3), in na drugi strani med mnenji o vplivu sodbe Airtours na postopke nadzora nad koncentracijami ali na postopke na drugih področjih (glej točko 4).
3. Dokumenti v zvezi z zadevo Airtours
58. Pri dokumentih v zvezi z zadevo Airtours gre za dokumente v zvezi s pripravo odločbe Airtours proti First Choice, vključno s poročilom pooblaščenca za zaslišanje(23) in sporočilom svetovalnega odbora(24), in dokumente, ki so bili pripravljeni po sodbi Airtours zaradi priprave odločitve glede nadaljnjih dejanj v tem postopku. Obe odločbi Komisije sta zadevali zavrnitev razkritja teh dokumentov.
59. Domneva resne oslabitve postopka odločanja je bila po eni strani utemeljena s tem, da gre za upravne dejavnosti na področju nadzora nad koncentracijami (glej razdelek a), po drugi strani pa z vplivom na druge postopke nadzora nad koncentracijami (glej razdelek b).
a) Preglednost upravnih dejavnosti, zlasti na področju nadzora nad koncentracijami
60. Splošno sodišče v točki 49 izpodbijane sodbe poudarja, da se dokumenti nanašajo na upravno dejavnost Komisije. To sta v pritožbenem postopku poudarili tudi Komisija in Nemčija.
61. V skladu z novejšo sodno prakso Sodišča upravna dejavnost dejansko ne zahteva enakega obsega dostopa do dokumentov kot zakonodajna dejavnost institucije Skupnosti(25) . Ker so zakoni splošno veljavni, je interes za razprave glede njih po naravi večji kot glede priprav posameznih odločb uprave. Ker so pristojnosti uprave opredeljene in omejene z zakonom, tudi udeležba in nadzor javnosti nista potrebna v enakem obsegu.
62. V tem smislu Splošno sodišče pravilno ugotavlja, da interes javnosti, da pride do dokumenta, nima iste teže pri dokumentu, ki izhaja iz upravnega postopka, s katerim se uporabljajo pravila o nadzoru nad koncentracijami oziroma konkurenčno pravo na splošno, kot pri dokumentu v zvezi s postopkom, v okviru katerega institucija ravna kot zakonodajalec.
63. Vendar to ne pomeni, da je na področju upravne dejavnosti dostop do dokumentov izključen. Uredba št. 1049/2001 naj bi pri zakonodajnih postopkih vzpostavila še večjo preglednost, vendar v členu 2(3) izrecno določa dostop do dokumentov na vseh
področjih delovanja Unije. Že v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001 je poudarjeno, da preglednost državljanom zagotavlja, da je uprava
– in torej ne le zakonodajalec – legitimnejša ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. V skladu s členom 15(3) PDEU zdaj celo za Sodišče veljajo dolžnosti v zvezi s preglednostjo, če opravlja upravne naloge.(26)
64. Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša posebej na varstvo notranjih razprav, ni razlikovanja med upravno dejavnostjo in zakonodajo. Zato v zvezi z upravno dejavnostjo niso dopustne splošne domneve o resni oslabitvi postopkov odločanja.
65. Vendar je treba priznati, da je pri upravnih postopkih, ki potekajo, potrebno širše varstvo. Dokler odločitev ni sprejeta, obstaja večje tveganje, da bo imel dostop do notranjih dokumentov zadevnega postopka negativne učinke. Te podatke lahko zainteresirane stranke uporabijo za namensko vplivanje, kar lahko oslabi zlasti kakovost končne odločbe.
66. Poleg tega prav v upravnih postopkih na področju nadzora nad koncentracijami veljajo strogi roki, katerih upoštevanje bi bilo ogroženo, če bi se morala Komisija med postopkom ukvarjati z odzivi na svojo notranjo komunikacijo.
67. Zato je treba podobno kot pri sodnih postopkih tudi pri upravnih postopkih zagotoviti, da „potekajo nemoteno“.(27) Preprečiti je treba – čeprav zgolj v zaznavi javnosti – izvajanje zunanjih pritiskov na upravno dejavnost in poseganje v nemotenost razprav.(28)
68. Vpogled v spis, predviden v okviru nadzora nad koncentracijami, zato v skladu s členom 17(3) Uredbe št. 802/2004 ne velja za notranjo dokumentacijo Komisije(29) . To je posredno izhajalo tudi iz člena 17(1) Uredbe št. 447/98, ki ga je bilo treba uporabiti v postopku Airtours proti First Choice, saj so bili na njegovi podlagi notranji dokumenti pristojnih organov, torej tudi Komisije, izključeni iz pravice do vpogleda v spis.
69. To okoliščino je treba upoštevati pri razlagi izjem iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Če bi namreč te zainteresirane stranke na podlagi Uredbe št. 1049/2001 lahko dobile dostop do notranjih dokumentov Komisije, bi bila omejitev procesnopravnega vpogleda v spis v okviru nadzora nad koncentracijami izničena.(30)
70. Ti preudarki v zvezi z upravno dejavnostjo in zlasti procesnim pravom nadzora nad koncentracijami pa ne morejo veljati po tem, ko je zadevni postopek pravnomočno končan, torej ko končne odločbe ni mogoče več sodno izpodbijati. Kot je razvidno že iz člena 18(3) Uredbe št. 139/2004, pravica do vpogleda v spis v postopku nadzora nad koncentracijami namreč izhaja iz pravic do obrambe(31) . Če odločbe ni mogoče več sodno izpodbijati, pravice do obrambe, ki se nanašajo na to odločbo, niso več upoštevne.
71. Zato iz ureditve pravice do vpogleda v spis v postopku nadzora nad koncentracijami ni mogoče izpeljati, da bi dostop do notranjih dokumentov po pravnomočnem končanju postopka resno oslabil postopek odločanja Komisije.
72. Vendar tudi načelni preudarki o varstvu postopka odločanja, ki poteka
– nemoteno sprejemanje odločitve(32) – po koncu tega postopka niso več upoštevni. Uporaba notranjih dokumentov namreč na ta postopek odločanja ne more več vplivati.(33) Abstraktni tveganji samocenzure in zatekanja v neformalne oblike razprave pa, kot je bilo že pokazano, ne upravičujeta zavrnitve razkritja notranjih dokumentov po koncu nekega postopka, če v danem primeru ni znakov za obstoj povečanega tveganja.(34)
73. V obravnavanem primeru je bil postopek v zvezi z združitvijo družb Airtours in First Choice pravnomočno končan ob izteku roka, ki ga je imela Komisija za vložitev pritožbe zoper sodbo Airtours, torej dolgo pred zahtevo za dostop do dokumentov. V tem smislu se obravnavani postopek razlikuje od sodbe v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau, v kateri je bil postopek v zvezi z državnimi pomočmi, na katerega so se nanašali sporni dokumenti, dokončno zaključen šele dolgo po odločbi Komisije o zahtevi za dostop.(35)
74. Splošno sodišče v točki 45 izpodbijane sodbe sicer pravilno ugotavlja, da je varstvo postopka odločanja mogoče tudi po sprejetju sporne odločitve. Vendar – kot poudarja Švedska – je varstvo postopka odločanja po odločbi občutno manj pomembno kot pred tem.
75. Namreč, medtem ko se po odločbi interes za varstvo postopka odločanja zmanjša, se interes za razkritje podatkov o postopku odločanja poveča. Če že med postopkom odločanja ni preglednosti, potem se lahko odgovornost uprave v razmerju do državljanov le okrepi, če se preglednost zagotovi vsaj naknadno. Nadaljnja odlašanja bi v veliki meri onemogočila utemeljitev odgovornosti glede postopka odločanja. Zato jih je treba posebej upravičiti.
76. To je sicer razvidno tudi iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Prvi pododstavek te določbe, ki se uporablja pred sprejetjem odločitve, namreč zajema več dokumentov kot drugi pododstavek, ki se uporabi po sprejetju odločitve. Pred sprejetjem odločitve so zajeti vsi
dokumenti, ki jih je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo, po sprejetju odločitve pa le dokumenti, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji.
77. Zato na podlagi tega, da je treba notranja mnenja v postopku nadzora nad koncentracijami uvrstiti k upravnim dejavnostim Komisije, po pravnomočno končanem postopku ni več mogoče upravičiti zavrnitve njihovega razkritja.
b) Oslabitev drugih postopkov
78. Vendar Komisija varstvo končanega postopka nadzora nad koncentracijami v drugi odločbi utemeljuje s tem, da bi lahko podatki resno oslabili postopek odločanja v primerljivih postopkih nadzora nad koncentracijami. Splošno sodišče je to utemeljitev sprejelo v točki 96 in točkah od 98 do 100 izpodbijane sodbe.
79. Splošno sodišče zlasti v točki 100 ugotavlja, da bi se lahko taki dokumenti uporabili – čeprav ne povzamejo nujno končnega stališča Komisije – za vplivanje na stališče njenih služb, ki se morajo med preučitvijo podobnih zadev, ki se nanašajo na isti sektor dejavnosti ali iste gospodarske teme, odločati brez vsake prisile ali zunanjega pritiska.
80. Vendar pa ni razvidno, kako bi se ti dokumenti lahko uporabili, da bi se v podobnih primerih lahko izvajal neupravičen pritisk.
81. Če ti dokumenti podpirajo odločitve, sprejete v izhodiščnem primeru, se lahko uporabijo le za utemeljitev zahteve po koherentni praksi odločanja. V primerjavi s samo objavljeno odločbo pa nimajo posebnega dodatnega pomena.
82. Če so utemeljitve iz notranjih dokumentov drugačne od objavljene odločbe, bi jih bilo mogoče s sklicevanjem na to odločbo in na razloge za njeno sprejetje zlahka zavreči.
83. Taki dokumenti lahko pomenijo pritisk le, če vsebujejo utemeljitve, ki v objavljeni odločbi niso bile ovržene s tehtnimi razlogi. Prav to pa je pomanjkljivost prejšnje odločbe, ki se je Komisiji povsem upravičeno očitala. Ni razloga, da se ji omogoči, da pri nadaljnjih podobnih odločbah v prihodnosti ne upošteva tehtnih utemeljitev.
84. Ni sicer mogoče izključiti, da lahko pride do posebnih primerov, ki bi bili med seboj tako tesno povezani, da bi notranji dokumenti enega primera lahko resno oslabili odločanje v drugem primeru. Vendar Komisija v obravnavanem postopku ne navaja razlogov, ki bi kazali na tako tesno povezanost, ki je sicer malo verjetna že zato, ker je od prvotne odločbe Airtours proti First Choice do odločitve o zahtevi za dostop do dokumentov minilo pet let.
c) Vmesni sklep
85. Splošno sodišče je s tem, da je upoštevalo predloge Komisije in zavrnitev dostopa do dokumentov iz zadeve Airtours na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 štelo za zakonito, napačno uporabilo pravo.
4. Mnenja o posledicah sodbe Airtours za nadzor nad koncentracijami
86. Prva odločba Komisije se je nanašala tudi na dele poročila, ki vsebujejo mnenja o vplivu sodbe Airtours na postopke nadzora nad koncentracijami ali na postopke na drugih področjih ter na ustrezne dokumente za pripravo tega poročila.
87. Ti podatki se sicer nanašajo na upravno dejavnost Komisije na področju nadzora nad koncentracijami, vendar je na podlagi dosedanjih preudarkov zavrnitev dostopa upravičena še manj, kot pri dokumentih iz zadeve Airtours. Ni šlo namreč za posamični upravni postopek, ampak za presojo učinkov sodbe Airtours na nadzor nad koncentracijami na splošno. Zato ni šlo za tipično upravno dejavnost, ampak prej za razvoj politik in strategij. Taki dokumenti pa morajo biti v skladu s členom 12(3) Uredbe št. 1049/2001 podobno kot zakonodajni dokumenti, če je to mogoče, celo neposredno dostopni.
88. Zato je bilo v izpodbijani sodbi v delu, ki se je nanašal na te dokumente in dele dokumentov, prav tako napačno uporabljeno pravo.
B – Zaupnost mnenj pravne službe
89. Švedska dalje nasprotuje uporabi člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. V skladu z njim institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo sodnih postopkov in pravnih nasvetov, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
90. Komisija je to izjemo v drugi odločbi uveljavila glede petih pripomb, ki jih je predložila pravna služba v odgovor na pet pripomb generalne direkcije. Dostop do teh dokumentov je Komisija zavrnila, ker je v njih predstavljena analiza osnutkov besedila odločb, ki jo je pripravila pravna služba. Komisija je trdila, da bi razkritje teh pravnih nasvetov lahko pripeljalo do negotovosti glede zakonitosti odločb na področju nadzora nad koncentracijami, kar bi lahko imelo negativen učinek na stabilnost pravnega reda Skupnosti in dobro delovanje njenih služb.
91. Te utemeljitve je Sodišče glede pravnih mnenj na področju zakonodaje zavrnilo že v sodbi Turco: ravno preglednost prispeva k temu, da se institucijam zagotovi večja legitimnost v očeh evropskih državljanov in povečuje njihovo zaupanje, ker omogoča odprto razpravo o razhajanjih med različnimi mnenji. Pomanjkanje informacij in razprav lahko namreč pri državljanih vzbudi dvome ne le o zakonitosti posameznega akta, temveč tudi o legitimnosti celotnega postopka odločanja. Poleg tega se tveganje za nastanek dvomov pri evropskih državljanih – glede zakonitosti akta, ki ga je sprejel zakonodajalec Skupnosti, ker je pravna služba Sveta podala negativno mnenje v zvezi z njim – najverjetneje ne bo uresničilo, če se njegova obrazložitev izboljša tako, da se poudarijo razlogi, zakaj to negativno mnenje ni bilo upoštevano.(36)
92. Ti preudarki pa ne veljajo le za zakonodajo, ampak načeloma tudi za upravo. Iz doslej predstavljenih razlogov bi bilo pri upravnih dejavnostih verjetno potrebno varovati postopke, ki potekajo(37), toda po tem, ko je zadevni postopek pravnomočno končan, tudi ta interes ni več upošteven.
93. Vendar je Splošno sodišče v točkah od 124 do 127 izpodbijane sodbe odločbo Komisije upravičilo ob sklicevanju na dodatne vidike. Že to, da je Splošno sodišče razširilo utemeljitev Komisije, je dvomljivo, vendar pa se tega v pritožbi ne izpodbija in tega zato v pritožbenem postopku ni treba obravnavati.
94. Splošno sodišče v točki 125 izpodbijane sodbe tveganje samocenzure razširi na mnenja pravne službe. Že v zvezi z varstvom postopka odločanja sem pojasnila, da me to razlogovanje ne prepriča.(38) Pri pravnih nasvetih pa je še manj prepričljivo, saj je pravna služba Komisije neodvisna od generalnega direktorata za konkurenco. Zato se njenim članom zaradi kritičnih stališč ni treba bati negativnih posledic, tudi če bi postala javno znana. Poleg tega bi opustitev kritike pomenila, da mnenja pravne službe izgubijo vsakršen pomen. Opozarjala naj bi namreč prav na morebitne težave in slabosti.
95. Prej bi si bilo mogoče predstavljati zatekanje v neformalne oblike razprav, ki bi se lahko denimo opravile le ustno. Vendar tudi glede tega veljajo navedeni preudarki o varstvu postopkov odločanja. Pogosto je že zaradi zapletenosti postopkov konkurenčnega prava nemogoče popolnoma opustiti pisna mnenja.
96. V delu, v katerem Splošno sodišče v točki 126 izpodbijane sodbe navaja nevarnost protislovja med notranjimi mnenji pravne službe in stališči, ki jih bodo morali njeni člani morda zastopati pred Splošnim sodiščem, pa te nevarnosti vsekakor ni po tem, ko sodišči pravnomočno odločita o zadevnem pravnem aktu. Zato se Splošno sodišče moti, ko v točki 127 ugotavlja, da sodba Airtours ni upoštevna glede uporabe izjeme za pravne nasvete.
97. Presoja se tudi ob upoštevanju odškodninskega postopka zaradi odločbe Airtours proti First Choice, ki je takrat še potekal, ne spremeni.
98. V tem postopku je šlo v bistvenem za vprašanje, ali je Komisija z izdajo odločbe, ki je bila že razglašena za nezakonito, dovolj resno kršila svoje dolžnosti, da so utemeljeni odškodninski zahtevki.(39) Iz stališč pravne službe v zvezi s tako odločbo bi po pravilu moralo izhajati zgolj to, da gre za zapleteno vprašanje, zato bi morala biti ta odločba torej razlog zoper resno kršitev. S takimi stališči bi lahko bila resna kršitev utemeljena le, če bi bile iz njih razvidne resne pomanjkljivosti upravnega postopka. Vendar v tem primeru ne bi bilo interesa Komisije za nerazkritje dokumentov, ki bi ga bilo treba varovati. Nasprotno, v javnem interesu bi bilo, da se take pomanjkljivosti razkrijejo in prepreči ponovitev takih primerov.
99. Splošno sodišče je zato tudi pri presoji uporabe člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 napačno uporabilo pravo.
C – Preizkus, ali prevlada javni interes za razkritje
100. Švedska tudi nasprotuje načinu izvedbe preizkusa tega, ali je Komisija upravičeno ugotovila, da javni interes za razkritje spornih dokumentov ne prevlada.
101. Člen 4(2), druga alinea, in (3) Uredbe št. 1049/2001 določa, da institucija zavrne dostop do dokumenta, če je oslabljen oziroma resno oslabljen varovani interes, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
102. Splošno sodišče se je v točkah 60 in naslednjih, 118 in naslednji ter 129 izpodbijane sodbe omejilo na preučitev in zavrnitev trditev družbe MyTravel.
103. Švedska temu ugovarja s tem, da ni dolžnost prosilca, da dokaže javni interes.
104. Mnenju Švedske je treba v izhodišču pritrditi. Sodišče je ugotovilo, da mora zadevna institucija v primerih iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001 podati pojasnila, ali ne obstaja javni interes, ki prevlada in vendarle utemelji razkritje zadevnega dokumenta(40) . Zato je treba vsaj vidike, ki se nujno pojavijo v zadevnem primeru, preučiti po uradni dolžnosti.(41)
105. Vendar se v sodnem postopku obstoj kršitve člena 4(2) ali (3) Uredbe št. 1049/2001 pri preizkusu, ali prevlada javni interes, preveri le, če tožeča stranka to kršitev očita. Če predmet takega očitka ni to, da je bila izvedba tega preizkusa popolnoma opuščena, potem morajo biti navedeni vsaj vidiki, ki niso bili ustrezno presojeni. Zato ne gre za napačno uporabo prava, če se Splošno sodišče osredotoči na navedbo tega očitka.
106. Vendar je treba Švedski pritrditi, da je družba MyTravel navedla vidike, ki bi lahko utemeljili zadosten javni interes.
107. Sodišče je sicer ugotovilo, da interes javnosti, da je obveščena o pomembnih vprašanjih prava Unije, na primer na področju konkurence, in o vprašanjih, glede katerih zaradi tega, ker se zanje uporabljajo postopki zaradi neizpolnitve, obstaja znaten politični interes, načeloma ne prevlada nad varstvom sodnih postopkov, ki potekajo .(42)
108. Vendar so predmet obravnavanega postopka končani
upravni postopki. Zlasti pa je družba MyTravel po navedbah Splošnega sodišča v točki 38 izpodbijane sodbe zatrdila, da je resnost kritik, ki jih je navedlo Splošno sodišče v sodbi Airtours, vzpodbudilo Komisijo, da izvede notranjo preiskavo, da bi ugotovila, kaj je bistvo te sodbe in da bi določila spremembe, ki jih je treba sprejeti v njeni praksi glede odločanja. V teh okoliščinah naj bi prevladal javni interes za razumevanje, kaj se je zgodilo, kako bi se bilo temu mogoče izogniti in kaj je bilo storjeno, da do tega ne pride več. Preglednost bi javnosti omogočila preveriti, ali so ukrepi, ki so bili sprejeti za odpravo pomanjkljivosti na strani uprave, ustrezni in primerni.
109. Ta povečan javni interes v zvezi s posledicami sodbe Airtours jasno presega splošni interes v zvezi z vprašanji konkurenčnega prava ali postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Zato se je moral pri preizkusu zahteve za dostop do spornih dokumentov nujno pojaviti. Kljub temu ga Komisija v nobeni od spornih odločb o dostopu do dokumentov ni omenila. Zato ni mogoče šteti, da ga je upoštevala pri presoji.
110. Toliko manj razumljivo je, zakaj Splošno sodišče v točki 63 izpodbijane sodbe ugotavlja, da tožeča stranka ni pojasnila, zakaj prevlada javni interes za razkritje, nato pa v točki 64 in naslednjih samo poudarja lastne interese družbe MyTravel. Taka pojasnila in morebitni lastni interesi pa ne morejo biti odločilni, če Komisija ni niti začela z obravnavo očitnega in izrednega javnega interesa.
111. Zato je prišlo tudi pri presoji, ali prevlada javni interes, do napačne uporabe prava.
D – Delni dostop
112. Švedska nazadnje trdi, da Komisija ni zadostno preizkusila, ali bi bilo mogoče razkriti dele nerazkritih dokumentov. Vendar ta trditev zadeva vprašanje, ki ni bilo predmet postopka pred Splošnim sodiščem. Ker pritožba na podlagi člena 113(2) Poslovnika ne more spremeniti predmeta postopka pred Splošnim sodiščem, je ta pritožbeni razlog nedopusten.(43)
E – Rezultat preizkusa pritožbe
113. V izpodbijani sodbi je bilo v delu, ki se nanaša na presojo uporabe člena 4(2), druga alinea, in (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, napačno uporabljeno pravo. Sodbo je treba zato v tem delu razveljaviti.
F – Tožba pred Splošnim sodiščem
114. Člen 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča določa, da lahko Sodišče ob razveljavitvi izpodbijane sodbe, če stanje postopka to dovoljuje, samo dokončno odloči o zadevi. Tako je v tem primeru.
115. Družba MyTravel je predlagala, naj se razglasi ničnost obeh odločb Komisije, s katerima je bila zavrnjena njena zahteva za dostop.
116. Po preizkusu prvih dveh pritožbenih razlogov lahko sicer ugotovimo, da se je Komisija pri odločbah neupravičeno sklicevala na izjemi v zvezi z varstvom postopka odločanja in pravnimi nasveti.(44) Vendar je odločbi dodatno utemeljila z varstvom sodnih postopkov(45) in varstvom preiskav in revizij(46) .
117. Splošno sodišče je sicer pravnomočno odločilo o uporabi zadnjenavedene izjeme, vendar le glede enega samega dokumenta. Ali je z obema tema izjemama mogoče upravičiti zavrnitev dostopa do preostalih dokumentov, pa še ni bilo preučeno. Vendar bi bilo za uporabo obeh izjem potrebno, da Komisija upošteva poseben javni interes glede njenega ravnanja v zvezi s sodbo Airtours, česar pa ni storila.(47) Zato s tema izjemama prav tako ni mogoče utemeljiti zavrnitve.
118. Zato morata biti obe odločbi Komisije v celoti razglašeni za nični.
V – Stroški
119. Člen 122, prvi odstavek, Poslovnika določa, da če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, odloči tudi o stroških. V skladu s členom 69(2) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 118 uporabi v postopku s pritožbo, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Člen 69(4), prvi pododstavek, tega poslovnika določa, da države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
120. Ker je treba pritožbi Švedske ugoditi, je treba Komisiji v skladu s predlogi Švedske naložiti plačilo stroškov, ki jih je ta imela v tem postopku.
121. Danska, Nemčija, Francija, Nizozemska, Finska in Združeno kraljestvo nosijo lastne stroške.
122. Ker Švedska ni predlagala, naj se odločitev Splošnega sodišča o stroških razveljavi, se ta ne spremeni.
VI – Predlog
123. Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:
1. Točka 2 izreka sodbe Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2008 v zadevi MyTravel proti Komisiji (T-403/05) se razveljavi.
2. Odločba Komisije z dne 5. septembra 2005 (D(2005) 8461) se razglasi za nično.
3. Odločba Komisije z dne 12. oktobra 2005 (D(2005) 9763) se razglasi za nično.
4. Evropska Komisiji v pritožbenem postopku nosi lastne stroške in stroške Kraljevine Švedske.
5. Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo lastne stroške.
(1) .
(2)  –	UL L 145, str. 43.
(3)  –	Šlo je za „zgodovinski“ poraz Komisije v zadevi v zvezi z nadzorom koncentracij; glej sodbo Splošnega sodišča z dne 6. junija 2002 v zadevi Airtours proti Komisiji (T­342/99, Recueil, str. II­2585). Nato je izgubila še v sodbah z dne 22. oktobra 2002 v zadevi Schneider Electric proti Komisiji (T­310/01, Recueil, str. II­4071, in T­77/02, Recueil, str. II­4201) in z dne 25. oktobra 2002 v zadevi Tetra Laval proti Komisji (T­5/02, Recueil, str. II­4381, in T­80/02, Recueil, str. II­4519). Zoper obe zadnjenavedeni sodbi sta bili vloženi pritožbi, o katerih je bilo odločeno v sodbah z dne 15. februarja 2005 v zadevi Komisija proti Tetra Laval (C­12/03 P, ZOdl., str. I­987, in C­13/03 P, ZOdl., str. I­1113).
(4)  –	Sodba z dne 9. septembra 2008 (T-403/05, ZOdl., str. II‑2027).
(5)  –	UL L 24, str. 1. Člen 18(3) Uredbe Sveta (EGS) št. 4064/89 z dne 21. decembra 1989 o nadzoru koncentracij podjetij (UL L 395, str. 1), ki se je uporabljal za postopek v zadevi Airtours proti First Choice, je imel enako besedilo.
(6)  –	UL L 133, str. 1.
(7)  –	UL L 61, str. 1.
(8)  –	T­342/99, Recueil, str. II­2585.
(9)  –	Sodba z dne 9. septembra 2008 v zadevi MyTravel proti Komisiji (T­212/03, ZOdl., str. II­1967).
(10)  –	Sodba Splošnega sodišča z dne 23. novembra 2004 v zadevi Turco proti Svetu (T­84/03, ZOdl., str. II­4061, točke od 54 do 59).
(11)  –	Sodba z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska proti API in Komisiji (C­514/07 P, C-528/07 P in C­532/07 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 68 in navedena sodna praksa).
(12)  –	Glej sodbo z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (C­139/07 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 53) in v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 70 in naslednje).
(13)  –	Glej v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 73 in naslednja ter navedena sodna praksa).
(14)  –	Sodbe z dne 18. decembra 2008 v zadevi Muñiz proti Komisiji (T­144/05, povzetek v ZOdl., str. II­335*, točka 75); z dne 11. marca 2009 v zadevi Borax Europe proti Komisiji (T­121/05, povzetek v ZOdl., str. II‑27*, točka 66 in naslednje, in T­166/05, povzetek v ZOdl., str. II‑28*, točka 101 in naslednje); z dne 9. junija 2010 v zadevi Éditions Jacob proti Komisiji (T­237/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 141, izpodbijana s pritožbo, obravnavano v zadevi C­404/10 P, objavljeno v UL C 274, str. 19) in z dne 7. julija 2010 v zadevi Agrofert Holding proti Komisiji (T­111/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 142, izpodbijana s pritožbo, obravnavano v zadevi C‑477/10 P, objavljeno v UL C 328, str. 22).
(15)  –	Glej točko 29 zgoraj.
(16)  –	Člen 3(a) predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (COM(2000) 30 konč.).
(17)  –	COM(2000) 30 konč., str. 4.
(18)  –	Glej obe v opombi 14 navedeni sodbi Borax Europe proti Komisiji (T­121/05, točka 66, in T­166/05, točka 101).
(19)  –	Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (COM(2008) 229 konč.), str. 15 (uvodna izjava 17) in 20 (člen 4(3) in (4)).
(20)  –	Draft Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents z dne 12. maja 2010 (PE439.989v01-00), str. 14 (uvodna izjava 12c), str. 17 in naslednja (uvodna izjava 17) ter 31 in naslednja.
(21)  –	Glej moje preudarke v sklepnih predlogih, predstavljenih 6. maja 2010 v zadevi Afton Chemical (sodba z dne 8. julija 2010, C­343/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 43 in naslednje). Sodišče mojih dvomov glede zadostne preučitve problematike v sodbi z dne 8. julija 2010, točka 38 in naslednje, sicer ni upoštevalo, vendar pa to kaže le na to, da v tem primeru niso zadostovali za utemeljitev pomislekov glede zakonitosti odločbe.
(22)  –	Sodba z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu (C­39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I­4723, točka 43), glej tudi v opombi 12 navedene sodbe.
(23)  –	Glej točko 102 in naslednje izpodbijane sodbe.
(24)  –	Glej točko 108 in naslednje izpodbijane sodbe.
(25)  –	V opombi 11 navedena sodba Švedska proti API in Komisiji (točka 77); glej tudi v opombi 12 navedeno sodbo Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (točka 60).
(26)  –	Glej v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 81).
(27)  –	Glede varstva sodne dejavnosti glej v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 92).
(28)  –	Glede varstva sodne dejavnosti glej v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 93).
(29)  –	Glede notranjih dokumentov v postopkih v zvezi z omejevalnimi sporazumi enako tudi v sodbi Splošnega sodišča z dne 18. junija 2008 v zadevi Hoechst proti Komisiji (T­410/03, ZOdl., str. II­881, točka 165), ki vsebuje nadaljnje dokaze iz sodne prakse Splošnega sodišča in posredno napotilo na sklep Sodišča z dne 18. junija 1986 v združenih zadevi British American Tobacco in Reynolds Industries proti Komisiji (142/84 in 156/84, Recueil, str. 1899, točka 11). Glej tudi sodbo z dne 6. aprila 1995 v zadevi BPB Industries in British Gypsum proti Komisiji (C­310/93 P, Recueil, str. I­865, točka 22).
(30)  –	V opombi 12 navedena sodba Technische Glaswerke Ilmenau (točka 58) o dostopu do spisov postopka v zvezi z državnimi pomočmi in v opombi 11 navedena sodba Švedska proti API in Komisiji (točka 100) o dostopu do vlog sodnega postopka.
(31)  –	Glede kartelnega prava glej sodbe z dne 15. oktobra 2002 v združenih zadevah Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi proti Komisiji (C­238/99 P, C­244/99 P, C­245/99 P, C­247/99 P, od C­250/99 P do C­252/99 P in C­254/99 P, Recueil, str. I‑8375, točka 321); z dne 7. januarja 2004 v združenih zadevah Aalborg Portland in drugi proti Komisiji (C­204/00 P, C­205/00 P, C­211/00 P, C­213/00 P, C­217/00 P in C­219/00 P, Recueil, str. I‑123, točka 68) in z dne 1. julija 2010 v zadevi Knauf Gips proti Komisiji (C­407/08 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 22); glede disciplinskega prava glej sodbo z dne 11. julija 2006 v zadevi Komisija proti Cresson (C­432/04, ZOdl., str. I­6387, točka 110).
(32)  –	Glej točko 65 in naslednje zgoraj.
(33)  –	Glede varstva sodne dejavnosti glej zgoraj v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 130 in naslednja).
(34)  –	Glej točko 46 in naslednje zgoraj.
(35)  –	V opombi 12 navedena sodba Technische Glaswerke Ilmenau (točke 1, 14 in naslednje).
(36)  –	V opombi 22 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu (točka 59 in naslednja).
(37)  –	Glej točko 65 in naslednje zgoraj.
(38)  –	Glej točko 46 in naslednje zgoraj.
(39)  –	Glej v opombi 9 navedeno sodbo MyTravel proti Komisiji (zlasti točka 37 in naslednje).
(40)  –	V opombi 22 navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu (točka 49).
(41)  –	Glej v opombi 11 navedeno sodbo Švedska proti API in Komisiji (točka 152), glede pravnih nasvetov in zakonodajnega postopka pa v opombi 22 navedeno sodbo Švedska in Turco proti Svetu (točka 67). V tem smislu je nejasna v opombi 12 navedena sodba Technische Glaswerke Ilmenau (točki 62 in 70).
(42)  –	V opombi 11 navedena sodba Švedska proti API in Komisiji (točka 157 in naslednja).
(43)  –	Glej sodbe z dne 1. junija 1994 v zadevi Komisija proti Brazzelli Lualdi in drugi (C­136/92 P, Recueil, str. I­1981, točka 59); z dne 24. septembra 2002 v združenih zadevah Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (C­74/00 P in C­75/00 P, Recueil, str. I­7869, točka 177) in z dne 14. oktobra 2010 v zadevi Deutsche Telekom proti Komisiji (C­280/08 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 34).
(44)  –	Člen 4(2), druga alinea, in (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. V zvezi s tem glej oddelka A in B zgoraj.
(45)  –	Člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
(46)  –	Člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
(47)  –	Glej točko 108 in naslednjo zgoraj.