62018CJ0737
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
20. november 2019 (
*1
)
»Appel – Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) – Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – udgifter, som er udelukket fra EU-finansiering – udgifter afholdt af Den Portugisiske Republik«
I sag C-737/18 P,
angående en appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 27. november 2018,
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa og P. Estêvão, som befuldmægtigede,
appellant,
den anden part i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved A. Sauka og B. Rechena, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin (refererende dommer), og dommerne K. Jürimäe og N. Piçarra,
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Den Portugisiske Republik har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 26. september 2018, Portugal mod Kommissionen (T-463/16, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede dom«, EU:T:2018:606), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i det søgsmål, som denne medlemsstat havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1059 af 20. juni 2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2016, L 173, s. 59), for så vidt som denne afgørelse vedrører denne medlemsstat (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
2
Artikel 24 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16), der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser for nedsættelser og udelukkelser ved misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne«, bestemmer følgende:
»1.   Gennemførelsesbestemmelserne for de nedsættelser og udelukkelser, der er omhandlet i artikel 23, fastsættes efter proceduren i artikel 141, stk. 2. Der tages i den forbindelse hensyn til, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede misligholdelse er, og til kriterierne i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2.   I tilfælde af uagtsomhed kan nedsættelsesprocenten ikke overstige 5% og ved gentagen misligholdelse 15%.
I behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne beslutte ikke at anvende nogen nedsættelse, hvis misligholdelsen på grund af alvoren, omfanget og varigheden betragtes som mindre betydelig. Misligholdelser, der udgør en direkte risiko for menneskers eller dyrs sundhed, kan dog ikke betragtes som mindre betydelige.
Medmindre landbrugeren umiddelbart træffer afhjælpende foranstaltninger, der bringer den konstaterede misligholdelse til ophør, træffer den kompetente myndighed de nødvendige foranstaltninger, der eventuelt kan begrænses til administrativ kontrol, for at sikre sig, at landbrugeren afhjælper den pågældende misligholdelse. Landbrugeren underrettes, hvis der konstateres mindre betydelige misligholdelser, og om pligten til at træffe afhjælpende foranstaltninger.
3.   I tilfælde af forsætlig misligholdelse må nedsættelsesprocenten principielt ikke være mindre end 20%, og den kan i yderste konsekvens resultere i fuldstændig udelukkelse fra en eller flere støtteordninger i et eller flere kalenderår.
4.   I et enkelt kalenderår kan de samlede nedsættelser og udelukkelser dog ikke overstige det samlede beløb som omhandlet i artikel 23, stk. 1.«
3
Artikel 50 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65) har følgende ordlyd:
»1.   Den ansvarlige kontrolmyndighed kontrollerer med hensyn til de krav og normer, som dens ansvarsområde omfatter, mindst 1% af alle landbrugere, der indsender støtteansøgninger i henhold til de ordninger for direkte betalinger, jf. artikel 2, litra d), i forordning [nr. 73/2009], som den pågældende kontrolmyndighed er ansvarlig for. Den ansvarlige kontrolmyndighed kontrollerer også med hensyn til de krav og normer, som dens ansvarsområde omfatter, mindst 1% af alle landbrugere, der skal overholde krydsoverensstemmelsesforpligtelser i det pågældende kalenderår i henhold til artikel 85t og 103z i [Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT 2007, L 299, s. 1)], og som den pågældende kontrolmyndighed er ansvarlig for.
Den minimumskontrolprocent, der er nævnt i første afsnit, kan nås enten for hver ansvarlig kontrolmyndighed eller for hver retsakt eller norm eller gruppe af retsakter eller normer. I de tilfælde, hvor kontrollen ikke foretages af betalingsorganerne som fastsat i artikel 48, kan denne minimumskontrolprocent dog nås for hvert betalingsorgan.
Såfremt lovgivningen vedrørende retsakten og normerne i forvejen fastsætter minimumskontrolprocenter, gælder disse i stedet for den minimumsprocent, der er nævnt i første afsnit. Alternativt kan medlemsstaterne beslutte, at eventuelle misligholdelser, der konstateres i forbindelse med en af kontrollerne på stedet i henhold til lovgivningen vedrørende retsakterne eller normerne, og som foretages uden for den minimumskontrolprocent, der er omhandlet i første afsnit, skal rapporteres til og følges op af den ansvarlige kontrolmyndighed, der er ansvarlig for den pågældende retsakt eller norm. Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse.
[…]
3.   Hvis kontrollen på stedet afslører, at en given retsakt eller norm er tilsidesat i betydelig grad, forhøjes det antal kontroller på stedet, der skal foretages i forbindelse med den pågældende retsakt eller norm i den følgende kontrolperiode. I forbindelse med en bestemt retsakt kan den ansvarlige kontrolmyndighed begrænse de yderligere kontrollers omfang til de krav, som hyppigst overtrædes.«
4
I denne forordnings artikel 54, stk. 1, præciseres følgende:
»For enhver kontrol på stedet i henhold til dette kapitel udarbejder den ansvarlige kontrolmyndighed en kontrolrapport, uanset om den pågældende landbruger er blevet udvalgt til kontrol på stedet i henhold til artikel 51, eller om det drejer sig om opfølgning af misligholdelser, som den ansvarlige kontrolmyndighed er blevet bekendt med på anden måde.
Rapporten skal bestå af følgende dele:
[…]
c)
[…]
Såfremt bestemmelserne om de pågældende krav eller normer åbner mulighed for, at der ikke foretages yderligere vedrørende den konstaterede misligholdelse, anføres dette i rapporten. Det samme gælder, hvis en medlemsstat giver en frist til at opfylde nyligt indførte EF-normer, jf. artikel 26, stk. 1, i [Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1)], eller en frist til, at unge landbrugere opfylder de gældende EF-normer, der er nævnt i samme artikel.«
5
Den nævnte forordnings artikel 71, stk. 1, bestemmer følgende:
»Skyldes den fastslåede misligholdelse uagtsomhed fra en landbrugers side, skal der foretages en nedsættelse, jf. dog artikel 77. Nedsættelsen er generelt på 3% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.
Betalingsorganet kan dog på grundlag af kontrolmyndighedens vurdering i kontrolrapportens evalueringsdel i overensstemmelse med artikel 54, stk. 1, litra c), beslutte enten at nedsætte procentsatsen til 1% eller at forhøje den til 5% af det samlede beløb eller i de tilfælde, som er nævnt i artikel 54, stk. 1, litra c), andet afsnit, slet ikke at foretage nogen nedsættelse.«
6
Artikel 31, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1) fastsætter følgende:
»Når Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, ser den især på det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.«
7
Punkt 2 i Kommissionens dokument AGRI-2005-64043 af 9. juni 2006 med titlen »Kommissionens meddelelse om, hvordan Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, vil behandle de mangler, der konstateres i de krydsoverensstemmelseskontrolsystemer, som medlemsstaterne har indført« bestemmer følgende:
»Hidtil er dokument VI/5330/97 hovedsageligt blevet anvendt i forbindelse med afvisning af udgifter hidrørende fra ansøgninger, der ikke er blevet anset for støtteberettigede. Selv om overholdelsen af de krav, der er opstillet i bilag III til [Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT 2003, L 270, s. 1)], og de normer, der er indeholdt i bilag IV til den nævnte forordning, ikke udgør en støtteberettigelsesbetingelse (jf. denne samme forordnings artikel 24), men et udgangspunkt for fastsættelse af sanktioner, skal der anvendes en konsekvent metode i forhold til disse to typer af mangler. Som meddelt af Kommissionen (jf. bilag I, del C, til formandskabets endelige kompromis af 18.6.2003), gælder for krydsoverensstemmelse de grundlæggende regler for regnskabsafslutning, der er fastsat i [Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1999, L 160, s. 103)]. De finansielle korrektioner skal derfor være proportionale med den risiko, som fonden er blevet udsat for, idet der tages hensyn til, at krydsoverensstemmelsesnormerne ikke udgør en støtteberettigelsesregel, men et grundlag for fastsættelsen af sanktionerne. Den risiko, som fonden er blevet udsat for, skal derfor i princippet ikke vurderes på grundlag af risikoen for ikke-støtteberettigede udgifter, men på grundlag af risikoen for økonomisk skade som følge af den manglende anvendelse af sanktioner.
[…]
Som det på nuværende tidspunkt er fastsat i dokument VI/5330/97, skal korrektionssatsen anvendes på den del af midlerne, som udgiften har udgjort en risiko for. I forbindelse med krydsoverensstemmelse betyder dette, at når resultaterne er blevet fastlagt af en kompetent kontrolmyndighed (specialiseret kontrolorgan eller betalingsorgan), skal der ske en korrektion af det samlede beløb af den støtte, der er blevet udbetalt til de landbrugere, som skal kontrolleres af denne myndighed, og som er underlagt den forpligtelse, som manglerne vedrører. Denne korrektion skal pålægges på det sanktionsniveau, der ville være blevet vedtaget, hvis kontrollen var blevet gennemført efter de anbefalede normer.
[…]«
8
Punkt 3.2.1 i dette dokument indeholder følgende passage:
»Det beløb, som den i punkt 3.1. fastsatte korrektionssats skal anvendes på, skal derfor i princippet opgøres til 10% at det samlede beløb af den støtte, der er blevet ydet til de producenter, som er underlagt krydsoverensstemmelsesforpligtelsen. Disse 10% anses for en repræsentativ procentdel, eftersom det sanktionsniveau, der skal pålægges i et hensigtsmæssigt kontrol- og sanktionssystem, stiger, når der konstateres tilfælde af gentagen misligholdelse (for hvilke dette niveau kan nå op på 15%), eller tilfælde af forsætlig misligholdelse (for hvilke sanktionerne i princippet stiger til 20% af det samlede beløb af den direkte støtte), der endog kan medføre udelukkelse fra en eller flere støtteordninger i det igangværende år og det følgende år.«
Tvistens baggrund
9
Baggrunden for tvisten er gennemgået af Retten i den appellerede doms præmis 1-10 og kan med henblik på nærværende sag sammenfattes som følger.
10
Fra den 15. til den 19. oktober 2012 gennemførte Kommissionen en undersøgelse af, om Den Portugisiske Republik havde anvendt krydsoverensstemmelsesreglerne korrekt.
11
Ved skrivelse af 17. januar 2013 tilsendte Kommissionen Den Portugisiske Republik sine konstateringer, hvori den fremhævede, at visse udgifter ikke var blevet afholdt under overholdelse af EU-retten. Den Portugisiske Republik besvarede disse konstateringer ved skrivelse af 30. april 2013.
12
Ved skrivelse af 14. november 2013 indbød Kommissionen de portugisiske myndigheder til et bilateralt møde, som fandt sted den 19. februar 2014, og hvorfra referatet den 26. maj 2014 blev sendt af Kommissionen til de portugisiske myndigheder.
13
Den 26. marts 2015 sendte Kommissionen sine konklusioner til Den Portugisiske Republik. Kommissionen fastholdt heri sit synspunkt om, at anvendelsen af krydsoverensstemmelsessystemet i løbet af regnskabsårene 2010-2012 ikke havde været i overensstemmelse med EU-normerne, og den foreslog heri at udelukke et beløb på 9533418,92 EUR fra EU-finansiering.
14
Ved skrivelse af 7. maj 2015 anmodede Den Portugisiske Republik om, at der blev indledt en procedure ved forligsorganet. Den 14. oktober 2015 konkluderede dette organ, at det var umuligt at forlige de to parters synspunkter.
15
Ved skrivelse af 14. december 2015 tilsendte Kommissionen de portugisiske myndigheder sin endelige stillingtagen.
16
I en sammenfattende rapport af 20. maj 2016 gav Kommissionen et resumé af begrundelserne for de finansielle korrektioner, der blev foretaget efter de kontroller, som denne institution havde foretaget i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutningsprocedure.
17
Ved den omtvistede afgørelse udelukkede Kommissionen et beløb på 8984891,60 EUR fra EU-finansiering, svarende til de udgifter, som Den Portugisiske Republik havde anmeldt på grundlag af krydsoverensstemmelse i løbet af regnskabsårene fra 2010 til 2012.
Sagen for Retten og den appellerede dom
18
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 22. august 2016 anlagde Den Portugisiske Republik sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
19
Til støtte for søgsmålet fremsatte Den Portugisiske Republik seks anbringender:
–
Det første anbringende vedrørte en begrundelsesmangel og en tilsidesættelse af artikel 11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT 2006, L 171, s. 90).
–
Det andet anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 24 i forordning nr. 73/2009 samt af artikel 54, stk. 1, andet afsnit, litra c), og artikel 71 i forordning nr. 1122/2009.
–
Det tredje anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 26 og 53 i forordning nr. 1122/2009.
–
Det fjerde anbringende vedrørte en begrundelsesmangel.
–
Det femte anbringende vedrørte en tilsidesættelse af princippet ne bis in idem.
–
Det sjette anbringende vedrørte en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af artikel 31 i forordning nr. 1290/2005.
20
Retten forkastede det første anbringendes andet til syvende led samt det femte og det sjette anbringende.
21
Retten forkastede i øvrigt det første anbringendes første og ottende led samt det andet, det tredje og det fjerde anbringende som uvirksomme.
22
Retten frifandt derfor Kommissionen.
Parternes påstande for Domstolen
23
Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande for Domstolen:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Den omtvistede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
24
Kommissionen har nedlagt følgende påstande for Domstolen:
–
Appellen forkastes.
–
Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Appellen
25
Den Portugisiske Republik har til støtte for appellen fremsat to anbringender. Med det første anbringende gøres det gældende, at Retten i forbindelse med vurderingen af det andet anbringende i første instans begik en retlig fejl, behæftede den appellerede dom med en selvmodsigende begrundelse og tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Med det andet anbringende gøres det gældende, at Retten i forbindelse med vurderingen af det sjette anbringende i første instans begik en retlig fejl, behæftede den appellerede dom med en selvmodsigende begrundelse og tilsidesatte proportionalitetsprincippet.
26
Det andet appelanbringende skal behandles før det første.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
27
Den Portugisiske Republik har til støtte for sit andet anbringende fremført to led.
28
For det første har denne medlemsstat foreholdt Retten, at dennes forkastelse i den appellerede doms præmis 50 og 51 af det sjette anbringende var behæftet med retlige fejl og en selvmodsigende begrundelse.
29
Den Portugisiske Republik har i denne forbindelse anført, at krydsoverensstemmelsesreglerne – som det fremgår af punkt 2 i dokumentet AGRI-2005-64043 – ikke udgør støtteberettigelsesregler, men et grundlag for fastsættelse af sanktioner. Endvidere fastsætter artikel 50 i forordning nr. 1122/2009 maksimumsniveauet for den obligatoriske krydsoverensstemmelseskontrol. Ifølge denne medlemsstat følger det heraf, at risikoen for fondene skal vurderes på grundlag af den risiko for økonomisk skade, der følger af den manglende anvendelse af nedsættelser eller udelukkelser, og at beregningsgrundlaget for den finansielle korrektion, som pålægges, ikke skal bestå af det samlede antal støttemodtagere, der er omfattet af krydsoverensstemmelse, men kun af det antal støttemodtagere, der svarer til kontrolniveauet, eftersom alene disse støttemodtagere er udsat for sanktioner.
30
Selv om Retten i den appellerede doms præmis 41 klart anerkendte sondringen mellem krydsoverensstemmelsesreglerne og støtteberettigelsesreglerne, sammenblandede den imidlertid derefter disse regler i denne doms præmis 46 og 47, idet den tillod Kommissionen at anvende en fast korrektion på alle de støttemodtagere, der var omfattet af krydsoverensstemmelse. Retten behæftede derfor sin dom med en selvmodsigende begrundelse. Ydermere anvendte den fejlagtigt støtteberettigelsesreglerne, selv om denne sag vedrørte krydsoverensstemmelse, hvorved den så bort fra de særlige kendetegn ved krydsoverensstemmelse.
31
Herved tilsidesatte Retten ligeledes princippet om beskyttelse af den berettigede forventning såvel som de regler, der er fastsat i punkt 2, stk. 1 og 6, i dokumentet AGRI-2005-64043, i artikel 50 i forordning nr. 1122/2009 og i Kommissionens arbejdsdokument DS/2010/29 REV. På trods af, at den faste korrektionssats, henset til det første af disse dokumenter og til artikel 50 i forordning nr. 1122/2009, kun kan anvendes på 1% de støttemodtagere, der er omfattet af krydsoverensstemmelse, foretog Retten således en ekstrapolering på samtlige disse støttemodtagere. Ifølge det andet af disse dokumenter – som Kommissionen tilsidesatte med vedtagelsen af den omtvistede afgørelse – er den maksimale sats selv ved et mangelfuldt kontrolsystem i øvrigt på 20% af alle landbrugerne.
32
For det andet har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Retten tilsidesatte proportionalitetsprincippet og begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 43 at konkludere, at risikoen for fondene ikke kunne begrænses til kontrolstikprøven. Formålet med korrektionerne er således ikke at pålægge den pågældende medlemsstat en sanktion, men at afhjælpe den potentielle økonomiske skade så meget som muligt. Som det fremgår af de argumenter, der er blevet fremført under det første led, blev den reelle økonomiske skade for Unionen således overvurderet og sanktionen fastsat til fem gange dét, som den burde være blevet.
33
I denne sammenhæng finder Den Portugisiske Republik desuden, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 46 at henvise til dokument VI/5330/97 og ved at støtte sig på de heri indeholdte kriterier. Dette dokument blev således udarbejdet på et tidspunkt, hvor krydsoverensstemmelsesreglerne endnu ikke var blevet vedtaget.
34
Kommissionen har bestridt, at denne argumentation er velbegrundet.
Domstolens bemærkninger
35
Der skal indledningsvis erindres om, at der ifølge artikel 170, stk. 1, i Domstolens procesreglement ikke i appelskriftet må foretages nogen ændring af sagens genstand, som den forelå for Retten. Domstolens kompetence under en appelsag er således begrænset til en bedømmelse af den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender, som er blevet behandlet i første instans. En part kan følgelig ikke få adgang til for første gang for Domstolen at fremsætte et anbringende, der ikke er blevet fremsat for Retten, idet dette ville være ensbetydende med at give parten adgang til at forelægge Domstolen en mere omfattende tvist end den, der blev forelagt Retten (kendelse af 12.7.2018, Acquafarm mod Kommissionen, C-40/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:566, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
36
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at argumentet om en tilsidesættelse af arbejdsdokument DS/2010/29 er støttet på et udsagn om, at Kommissionen i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har tilsidesat bestemmelserne i dette arbejdsdokument. Imidlertid påberåbte Den Portugisiske Republik sig ikke en sådan tilsidesættelse i sit søgsmål i første instans. Det følger heraf, at dette argument klart skal afvises fra realitetsbehandling.
37
Først skal det bemærkes, at Den Portugisiske Republik med sit andet anbringendes to led, der skal behandles samlet, har bestridt Rettens forkastelse af denne medlemsstats sjette anbringende i første instans med den begrundelse, at den er behæftet med retlige fejl, en selvmodsigende begrundelse og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Denne medlemsstat har i det væsentlige anført, at beregningsgrundlaget for den faste korrektion, som pålægges – i modsætning til, hvad Retten fastslog – ikke skal bestå af det samlede antal støttemodtagere, der er omfattet af krydsoverensstemmelse, men af det antal støttemodtagere, der er genstand for en kontrol, eftersom alene disse støttemodtagere kan pålægges sanktioner.
38
Det skal hertil bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 51 støttede forkastelsen af det sjette anbringende i første instans på det ræsonnement, der er gennemgået i den appellerede doms præmis 41-50.
39
Retten fastslog i denne henseende i den appellerede doms præmis 41, at der var enighed mellem parterne om, at det på krydsoverensstemmelsesområdet forholder sig således, at risikoen for fondene i princippet ikke vurderes på grundlag af den risiko, der følger af ikke-støtteberettigede udgifter, men på grundlag af den risiko for økonomisk skade, der følger af den manglende anvendelse af sanktioner. Endvidere anførte Retten, at en landbrugers manglende overholdelse af krydsoverensstemmelseskravene, der konstateres ved en kontrol, i princippet giver anledning til individuelle sanktioner på grundlag af bestemmelserne i forordning nr.73/2009 og nr. 1122/2009.
40
For det første undersøgte Retten i den appellerede doms præmis 42-46, og forkastede i denne doms præmis 47, Den Portugisiske Republiks argument om, at kun de landbrugsbedrifter, der har været genstand for en kontrolaktion, kan blive omfattet af en nedsættelse eller en udelukkelse. I denne doms præmis 42 og 43 anførte Retten således, at selv om den risiko, som fondene er blevet udsat for, i princippet svarer til de sanktioner, der ikke er blevet pålagt for den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelseskravene, og denne risiko i princippet er begrænset til den kontrolstikprøve, der bl.a. er defineret i artikel 50 og 51 i forordning nr. 1122/2009, gælder dette kun, såfremt det system til kontrol med krydsoverensstemmelseskravene, som medlemsstaten har indført, er effektivt. I det tilfælde, hvor kontrolsystemet er behæftet med svigt, vil en stat derimod ikke kunne sikre kontrollen med og overholdelsen af de regler, der er fastsat i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009, og det vil derfor ikke være muligt at sikre, at den nævnte risiko er begrænset til kontrolstikprøven.
41
I denne forbindelse bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 44 som eksempel, at et system behæftet med svigt vil gøre det umuligt at konstatere en betydelig grad af manglende regeloverholdelse og derfor ikke vil gøre det muligt at efterkomme artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 1122/2009, som i det tilfælde, hvor det afsløres, at en given retsakt eller norm er tilsidesat i betydelig grad, kræver, at det antal kontroller på stedet, der skal foretages i den følgende kontrolperiode, forhøjes.
42
Retten fremhævede i den appellerede doms præmis 45, at det netop var for at tage højde for denne situation, at Kommissionen i dokumentet AGRI-2005-64043 angav, at risikoen for fondene kan gå videre end til de landbrugere, der er blevet kontrolleret. I denne doms præmis 46 citerede Retten en stor del af punkt 2 i dette dokument.
43
For det andet forkastede Retten i den appellerede doms præmis 48-50 Den Portugisiske Republiks argument om, at anvendelsen af den anfægtede finansielle korrektion – henset til den sats, der var fastsat i artikel 71, stk. 4, i forordning nr. 1122/2009 – var i strid med proportionalitetsprincippet og med artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005. I den anledning fastslog Retten, at den første af disse bestemmelser ikke har nogen indvirkning på en korrektion, som Kommissionen anvender på en medlemsstat på grund af mangler i dennes system til kontrol med krydsoverensstemmelseskravene, eftersom denne bestemmelse angår de nedsættelser, som medlemsstaten skal anvende på en landbruger i det tilfælde, hvor den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne skyldes denne medlemsstats uagtsomhed.
44
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det for det første fastslås, at Retten i modsætning til det af den Portugisiske Republik hævdede på ingen måde sammenblandede støtteberettigelsesreglerne og krydsoverensstemmelsesreglerne. Tværtimod sondrede Retten klart imellem disse regler i den appellerede doms præmis 41.
45
For så vidt som Den Portugisiske Republik har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 46, 47, 50 og 51 modsagde denne sondring, skal det fremhæves, at Retten i denne doms præmis 42-46 begrundede sin konklusion om, at risikoen for fondene – når kontrolsystemet er behæftet med svigt – går videre end til de landbrugere, der er blevet kontrolleret. Herved tog Retten hensyn til de særlige kendetegn ved krydsoverensstemmelsesreglerne uden at modsige sig selv.
46
Hvad angår de bedømmelser, der er indeholdt i den appellerede doms præmis 42-46, skal det bemærkes, at selv om Den Portugisiske Republik kortfattet har anført, at »selv ved mangelfulde kontrolsystemer […] kan de pålagte sanktioner ikke ekstrapoleres ud over procentdelen at kontrollerede landbrugere«, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne medlemsstat ikke har redegjort for, i hvilken henseende Rettens ræsonnement om, at et kontrolsystem behæftet med svigt ikke giver medlemsstaten mulighed for at sikre kontrollen med og overholdelsen af de regler, der er fastsat i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009, er fejlagtigt.
47
Hvad angår Rettens angivelige tilsidesættelse af artikel 50 i forordning nr. 1122/2009 skal det således påpeges, at denne bestemmelses stk. 1 ganske vist kun foreskriver kontroller på stedet af 1% af alle landbrugere, der indsender støtteansøgninger. For det første skal det imidlertid fastslås, at denne bestemmelse ikke regulerer beregningen af den korrektionssats, som Kommissionen pålægger medlemsstaterne, navnlig dem, hvis kontrolsystemer er behæftet med svigt. For det andet præciseres det i samme bestemmelses stk. 3, som Retten citerede i den appellerede doms præmis 44, at hvis kontrollen på stedet afslører, at en given retsakt eller norm er tilsidesat i betydelig grad, forhøjes det antal kontroller, der skal foretages i den følgende kontrolperiode, hvilket den Portugisiske Republik i øvrigt ikke har bestridt. Følgelig kan det ikke hævdes, at artikel 50 i forordning nr. 1122/2009 kun fastsætter en pligt for de nationale kontrolmyndigheder til at kontrollere 1% af samtlige støttemodtagere.
48
Under disse omstændigheder skal Den Portugisiske Republiks argument om, at Retten i den appellerede doms præmis 47, 50 og 51 tilsidesatte artikel 50 i forordning nr. 1122/2009, forkastes som ugrundet.
49
Hvad angår argumentet om, at Retten i de nævnte præmisser i den appellerede dom tilsidesatte punkt 2 i dokumentet AGRI-2005-64043, skal det fastslås, at selv om det i dette punkt 2 præciseres, at der består en sondring mellem krydsoverensstemmelsesreglerne og støtteberettigelsesreglerne, angives det også heri, at der »skal […] ske en korrektion af det samlede beløb af den støtte, der er blevet udbetalt til de landbrugere, som skal kontrolleres af denne myndighed, og som er underlagt den forpligtelse, som manglerne vedrører«.
50
Begrebet »de landbrugere, som skal kontrolleres«, kan imidlertid ikke forstås som kun omfattende de landbrugere, som rent faktisk er blevet kontrolleret af de nationale myndigheder, på grund af dels fraværet af ethvert holdepunkt herfor i ordlyden af punkt 2 i det nævnte dokument, dels artikel 50, stk. 3, i forordning nr. 1122/2009, i lyset af hvilken dette begreb skal fortolkes. Denne bestemmelse foreskriver således en forhøjelse af det antal landbrugere, der skal kontrolleres. Når kontroller er mangelfulde, vil der imidlertid – som Retten med føje bemærkede i den appellerede doms præmis 44 – ikke blive afsløret nogen betydelig grad af manglende regeloverholdelse, og kontrolstikprøven vil aldrig blive forhøjet.
51
Under disse omstændigheder skal argumentet om, at Retten i den appellerede doms præmis 47, 50 og 51 tilsidesatte punkt 2 i dokumentet AGRI-2005-64043, forkastes som ugrundet.
52
I øvrigt skal det i denne sammenhæng bemærkes, at det – i modsætning til det af den Portugisiske Republik hævdede – heller ikke kan konkluderes, at Retten i den appellerede doms præmis 46 tilsidesatte punkt 2 i dokumentet AGRI-2005-64043 og artikel 50 i forordning nr. 1122/2009, idet Retten i denne præmis begrænsede sig til at citere et uddrag af punkt 2 i dette dokument.
53
Hvad for det andet angår den angivelige tilsidesættelse i den appellerede doms præmis 43 af proportionalitetsprincippet, er Den Portugisiske Republiks argumentation støttet på den forudsætning, at korrektionssatsen ikke gælder for mere end 1% af støttemodtagerne.
54
Som det fremgår af den ovenstående analyse, har Den Portugisiske Republik imidlertid ikke formået at rejse tvivl om Rettens konstatering af, at denne sats ikke er begrænset til 1% af støttemodtagerne. Derfor må klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet forkastes.
55
Følgelig skal det andet anbringende forkastes, idet det delvis åbenbart skal afvises, delvis er ugrundet.
Det første anbringende
Parternes argumenter
56
Den Portugisiske Republik har med sit første anbringende gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 139, ved bedømmelsen af det andet anbringende i første instans, tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og begik en åbenbar retlig fejl.
57
Denne medlemsstat har i den anledning anført, at dette anbringende ikke har den samme vigtighed som de øvrige anbringender, og at det vedrører »systemet til anvendelse af nedsættelser og udelukkelser« samt den heraf følgende tilsidesættelse af artikel 24 i forordning nr. 73/2009 såvel som af artikel 54, stk. 1, andet afsnit, litra c), og artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009. Når den manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne skyldes landbrugerens adfærd, skal det samlede beløb, som vedkommende skal tildeles, imidlertid ifølge artikel 23 i forordning nr. 73/2009 nedsættes eller udelukkes.
58
I henhold til krydsoverensstemmelsesreglerne anførte Kommissionen med urette i den omtvistede afgørelse, at de portugisiske myndigheder for årene 2010, 2011 og 2012 havde opstillet en »tolerancemargen« for visse kontrolfaktorer, og at det i Portugal anvendte system ikke havde fremmet den faktiske anvendelse af kriterierne i en misligholdelsessag, således som disse kriterier er defineret i artikel 47 i forordning nr. 1122/2009. Det kræves således ikke efter denne forordnings artikel 71, stk. 1, at størstedelen af de anvendte sanktioner er på 3% af det samlede beløb. Denne bestemmelse overlader medlemsstaterne en skønsmargen til at nedsætte eller forhøje denne sats således, at sanktionen er proportional med uregelmæssigheden. Retten tilsidesatte således artikel 24 i forordning nr. 73/2009 såvel som artikel 54, stk. 1, andet afsnit, litra c), og artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 og modsagde åbenbart – på grund af den begåede retlige fejl – indholdet af den appellerede doms præmis 43 og 44.
59
Ved at forkaste det andet anbringende i første instans som uvirksomt lod Retten det således være underforstået, at det portugisiske krydsoverensstemmelseskontrolsystem havde været et effektivt kontrolsystem. Retten begik følgelig en retlig fejl og foretog en selvmodsigelse i den appellerede dom.
60
Endelig har Den Portugisiske Republik konkluderet, at Retten tilsidesatte retssikkerhedsprincippet.
61
Kommissionen har bestridt, at denne argumentation er velbegrundet.
Domstolens bemærkninger
62
Den Portugisiske Republik har med sit første anbringende i det væsentlige kritiseret den appellerede doms præmis 138 og 139, for så vidt som Retten heri med urette forkastede det andet anbringende i første instans som uvirksomt.
63
Som det fremgår af den appellerede doms præmis 134, 135 og 137, identificerede Kommissionen i denne forbindelse i den omtvistede afgørelse flere mangler i det kontrolsystem, som Den Portugisiske Republik havde indført, hvoraf kun visse blev bestridt for Retten. I den appellerede doms præmis 138 bemærkede Retten, at med hensyn til seks af disse mangler »hvile[de] den [omtvistede] afgørelses dispositive del på seks begrundelser, hvis holdbarhed ikke med rette [kunne] være blevet bestridt under det første, det femte eller det sjette anbringende, og som ikke [var] omfattet af det andet, det tredje eller det fjerde anbringende«, samtidig med at Retten opregnede disse seks begrundelser. Retten tilføjede i den appellerede doms præmis 139, at »hver af disse seks begrundelser i sig selv [var] tilstrækkelig til at understøtte Kommissionens ræsonnement og til at begrunde, at der [blev] anvendt en fast korrektion på 5%«, og udledte heraf bl.a., at det andet anbringende – der vedrørte en række fejl, som Kommissionen angiveligt havde begået med hensyn til de mangler, der angik anvendelsen af nedsættelser og udelukkelser – var uvirksomt. Retten udtalte, at »[s]elv hvis det ant[o]ges, at dette anbringende var velbegrundet, [kunne] det således ikke medføre en delvis annullation af den [omtvistede] afgørelse, da Den Portugisiske Republik ikke [havde] dokumenteret, at samtlige de begrundelser, på grundlag af hvilke den faste korrektion på 5% var fastsat, var behæftede med ulovlighed«.
64
Det fremgår således af den appellerede doms præmis 138 og 139, at Retten i det væsentlige fastslog, at det andet anbringende i første instans var uvirksomt, eftersom den omtvistede afgørelses dispositive del – selv hvis det forudsattes, at begrundelsen angående manglerne vedrørende anvendelsen af nedsættelser og udelukkelser var ugrundet – under alle omstændigheder kunne støttes på hver af de seks øvrige begrundelser, som Den Portugisiske Republik efter omstændighederne ikke havde bestridt eller ikke havde formået at rejse tvivl om i forbindelse med sit søgsmål for Retten.
65
For det første skal det imidlertid fastslås, at Den Portugisiske Republik ikke med det foreliggende anbringende på nogen måde har bestridt Rettens vurdering af, at hver af de seks begrundelser, der er henvist til i den appellerede doms præmis 138, i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af en fast korrektion på 5%, og heller ikke har hævdet, at det andet anbringende i første instans tilsigtede at anfægte disse begrundelser for den omtvistede afgørelse.
66
I øvrigt er denne sidstnævnte konstatering blevet bekræftet af Den Portugisiske Republik selv, eftersom denne i sit appelskrift har fremhævet, at det andet anbringende i første instans »vedrørte »systemet til anvendelse af nedsættelser og udelukkelser««.
67
Under disse betingelser må det konkluderes, at Retten ikke begik nogen retlig fejl og ikke tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da den forkastede det andet anbringende fremsat for denne som uvirksomt. Denne konklusion kan ikke påvirkes af den – i øvrigt på ingen måde underbyggede – omstændighed, såfremt den måtte anses for godtgjort, at dette andet anbringende for Retten »ikke kan have den samme vigtighed som de øvrige [anbringender fremsat for Retten]«.
68
Klagepunktet om, at Retten tilsidesatte retssikkerhedsprincippet ved at tiltræde Kommissionens argument om, at det i Portugal gældende system til anvendelse af nedsættelser og udelukkelser ikke havde fremmet den faktiske anvendelse af de kriterier, der er defineret i artikel 47 i forordning nr. 1122/2009, og klagepunktet om, at Retten således modsagde indholdet af den appellerede doms præmis 43 og 44, hviler, for det andet, på en urigtig forudsætning og en ukorrekt læsning af denne dom.
69
Retten tiltrådte således ikke på nogen måde Kommissionens udsagn om manglerne vedrørende anvendelsen af nedsættelser og udelukkelser ved at forkaste det andet anbringende fremsat for denne som uvirksomt uden at foretage en bedømmelse af, om disse udsagn var velbegrundede.
70
Følgelig skal klagepunktet om en selvmodsigende begrundelse og en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet forkastes som ugrundet.
71
Det første anbringende skal derfor forkastes i sin helhed som ugrundet.
72
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at appellen skal forkastes i det hele.
Sagsomkostninger
73
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
74
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
75
Da Den Portugisiske Republik har tabt sagen, og da Kommissionen har nedlagt påstand om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges Den Portugisiske Republik at betale sagsomkostningerne i forbindelse med den foreliggende appel.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Niende Afdeling):
1)
Appellen forkastes.
2)
Den Portugisiske Republik betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: portugisisk.