61989J0100
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado nos processos apensos C-100/89 e C-101/89 (
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I — Elementos de facto e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
a) Disposições comunitárias
Nos termos do artigo 227.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, os países e territórios ultramarinos (a seguir «PTU»), cuja lista figura no anexo IV do Tratado CEE, são objecto de um regime especial de associação definido na parte IV do Tratado (artigos 131.° a 136.°). O artigo 136.° prevê, para um primeiro período de cinco anos, uma convenção que fixa as modalidades e o processo de associação entre os países e territórios ultramarinos e a Comunidade.
Cabe em seguida ao Conselho, deliberando por unanimidade, aprovar as disposições aplicáveis a esses territórios. Assim, a convenção originária, assinada ao mesmo tempo que os tratados de Roma, foi substituída por uma decisão do Conselho de 25 de Fevereiro de 1964QO 1964, 93, p. 1472), por diversas vezes prorrogada. Para o período compreendido entre 1 de Julho de 1986 e 28 de Fevereiro de 1990, é aplicável a Decisão 86/283/CEE do Conselho, de 30 de Junho de 1986QO L 175, p. 1), cujo artigo 176.° estabelece o regime aplicável em matéria de estabelecimento e de livre prestação de serviços. Prevê que:
«... as autoridades competentes dos países e territórios concederão um tratamento não discriminatório aos nacionais e sociedades dos Estados-membros. Todavia, se para uma actividade determinada, um Estado-membro não tem a possibilidade de assegurar um tal tratamento a nacionais ou sociedades da República Francesa, do Reino da Dinamarca, do Reino dos Países Baixos ou do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte estabelecidos num país ou território, bem como às sociedades sujeitas à legislação própria do país ou território em causa nele estabelecidas, a autoridade competente desse país ou território não é obrigada a conceder um tal tratamento.»
Este regime é aplicável à Polinésia Francesa.
b) Disposições francesas
Por força da Lei n.° 84-820, de 6 de Setembro de 1984(Journal officiel de la Republique française de 7 de Setembro de 1984, p. 2831), a Polinésia Francesa é dotada de «autonomia interna no âmbito da República» e «é livremente administrada pelos seus representantes eleitos». Todavia, o artigo 3.° da citada lei dispõe que as autoridades do Estado são competentes, designadamente, em matéria de relações externas, de controlo da imigração e de estrangeiros, de manutenção da ordem, de justiça e de organização judiciária.
A admissão e a permanência de franceses e de estrangeiros na Polinesia Francesa são reguladas pelo decreto de 27 de Abril de 1939(Journal officiel de la Republique française de 3 de Maio de 1939, p. 5622), executado pelo Despacho n.° 1515 DRCL do Alto Comissário da República, de 25 de Setembro de 1985(Journal officiel de la Polynésie française de 4 de Outubro de 1985, p. N. S. 345).
Estes diplomas fazem uma distinção entre os estrangeiros não imigrantes que chegam ao território para fins turísticos e os considerados como «imigrantes» que se deslocam à Polinésia Francesa «para aí se estabelecerem, exercerem uma profissão, uma indústria...».
As condições de permanência são fixadas no título IV do decreto e no despacho de 25 de Setembro de 1985. A validade do visto concedido aos estrangeiros é, no máximo, de três meses, mas o visto pode ser prorrogado, «não podendo a duração total da estada exceder seis meses». O despacho esclarece que «o estrangeiro cujo visto ou direito de estada tenha expirado deve abandonar o território na primeira oportunidade» e que «em nenhuma circunstância um visto poderá ser transformado no território em autorização de residência»; além disso, o visto concedido a título turístico «exclui absolutamente o exercício de uma actividade ou de um emprego remunerados». Finalmente, o artigo 9.° do decreto prevê que nenhum estrangeiro poderá exercer o comércio, indústria ou profissão liberal «se não tiver feito previamente a respectiva declaração ao chefe do serviço de administração geral».
2. Questões em litígio no processo prinrípal
No processo C-100/89, Peter Kaefer, turista de nacionalidade alemã, entrou em 28 de Setembro de 1985 no território da Polinésia Francesa, o qual abandonava de seis em seis meses para dar cumprimento à regulamentação acima descrita. Posteriormente, solicitou uma autorização de residência que foi indeferida por decisão do Alto Comissário da República Francesa na Polinésia de 28 de Dezembro de 1988. Este último baseou-se na impossibilidade de, no próprio território, transformar um visto turístico em autorização de residência.
P. Kaefer pediu a anulação da decisão de indeferimento ao tribunal administratif de Papeete. O recorrente defende que a referida decisão foi tomada em violação do disposto no artigo 176.° da citada decisão do Conselho de 30 de Junho de 1986.
Considerando que a solução do litígio no processo principal suscita dificuldades de interpretação cuja «solução não é clara», o tribunal administratif de Papeete decidiu, por acórdão de 21 de Março de 1989, suspender a instância e recorrer ao Tribunal de Justiça em aplicação do artigo 177.° do Tratado.
No processo C-101/89, Andrea Procacci entrou no território da Polinésia Francesa em 1 de Março de 1987, munido de passaporte suíço e de um visto turístico de três meses, renovado em seguida pelo mesmo período. Afirma ter exercido no território diversas actividades, designadamente as profissões de pintor de dísticos e de vendedor ambulante de quadros. Em 24 de Setembro de 1988 foi detido por diversas infracções ao Código da Estrada; não se tendo apresentado à brigada da gendarmerie para provar a identidade que tinha fornecido por ocasião do controlo rodoviário, A. Procacci foi encontrado e acusado de diversas outras infracções, como a utilização de um apelido diferente do seu, ofensas a agente da autoridade, permanência ilegal, falta de autorização de residência e de trabalho, falta de licença de comércio e de inscrição no registo de comércio...
Consequentemente, por despacho de 2 de Dezembro de 1988, o Alto Comissário da República ordenou a expulsão de A. Procacci do território da Polinésia Francesa, argumentando que o comportamento do interessado prejudicava a ordem pública e que ele permanecia indevidamente no território depois de expirado o visto turístico, não possuindo um bilhete de regresso para o seu repatriamento e entregando-se ao exercício de uma actividade remunerada em violação das disposições regulamentares.
O recorrente no processo principal pediu a anulação desta decisão ao tribunal administratif de Papeete. Por um lado, invoca a nacionalidade italiana e, por outro, apresenta o mesmo fundamento que P. Kaefer, baseado na violação do artigo 176.° da decisão do Conselho de 30 de Junho de 1986. O tribunal administratif considerou que o fundamento baseado na perturbação da ordem pública enfermava de um erro, mas, por acórdão de 21 de Março de 1989, suspendeu a instância e apresentou uma questão ao Tribunal de Justiça.
Nos dois processos, o juiz nacional submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão idêntica destinada a saber:
«por um lado, se o âmbito de aplicação das disposições acima citadas da decisão de 30 de Junho de 1986 do Conselho das Comunidades Europeias deve ser entendido, especialmente tendo em conta o estabelecido nos artigos 132.°, n.° 5, e 135.° do Tratado de 25 de Março de 1957, que institui a Comunidade Económica Europeia, como extensivo a todo e qualquer tipo de decisões que possam tomar as autoridades do Estado, únicas competentes em matéria de entrada e residência no território da Polinésia Francesa de estrangeiros nacionais de Estados-membros da Comunidade Económica Europeia e, por outro lado, em caso afirmativo, se a natureza, a economia e os termos das mesmas disposições legais são susceptíveis de produzir efeitos directos nas relações entre os destinatários do acto e terceiros».
3. Processo perante o Tribunal de Justiça
As decisões do tribunal administratif de Papeete deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de Março de 1989.
Por carta de 27 de Julho de 1989, o tribunal administratif de Papeete informou o Tribunal de Justiça de que o Estado francês recorrera para o Conseil d'État das duas decisões de 21 de Março de 1989 através das quais o Tribunal de Justiça fora chamado a pronunciar-se. Todavia, em 11 de Agosto de 1989, entendeu que não se encontrava perante nenhuma das hipóteses que lhe permitiriam pedir a suspensão do processo prejudicial desencadeado perante o Tribunal de Justiça nos processos C-100/89 e C-101/89.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo Relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas: em 31 de Julho de 1989, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. P. Hartvig e E. Lasnet, membros do Serviço Jurídico da Comissão, na qualidade de agentes; em 3 de Agosto de 1989, pelo Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, Treasury Solicitor, na qualidade de agente; e em 14 de Agosto de 1989, pelo Governo da República Francesa, representado por R. de Gouttes, director adjunto dos assuntos jurídicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por C. Chavance, adido de administração central, na qualidade de agente substituto.
Embora não tenham sido previamente apensados pelo Tribunal, os dois processos foram considerados conjuntamente nas observações escritas.
O Tribunal, com base em relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu, por despacho de 17 de Janeiro de 1990, apensar os presentes processos para efeitos da fase oral e do acórdão e iniciar a fase oral sem instrução prévia.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1. Quanto à admissibilidade do pedido
O Governo do Reino Unido suscita uma questão prévia de admissibilidade do pedido, para concluir que o Tribunal de Justiça não tem competência para se pronunciar a título prejudicial no caso vertente. Alega que o tribunal administratif de Papeete não é um «órgão jurisdicional de um dos Estados-membros», na acepção do artigo 177.° A sua argumentação baseia-se no artigo 227.° do Tratado CEE, que determina o âmbito de aplicação territorial do Tratado.
A luz da distinção formulada naquela disposição entre os departamentos ultramarinos (DU) e os PTU, o Governo do Reino Unido defende que só os órgãos jurisdicionais dos DU podem aplicar directamente o direito comunitário e, consequentemente, recorrer ao Tribunal de Justiça em aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE. Em contrapartida, considera que a parte IV do Tratado constitui uma lex specialis aplicável aos PTU, sendo excluídas as outras disposições do Tratado, salvo referência expressa. Daí conclui que o artigo 177.° não se aplica aos PTU.
Nestas condições, o Governo do Reino Unido solicita ao Tribunal de Justiça que aplique o artigo 92.° do Regulamento Processual e que se declare oficiosamente incompetente, como fez anteriormente (Borker, 138/80, Recueil 1980, p. 1975), embora entenda também, subsidiariamente, que o Tribunal de Justiça se pode pronunciar sobre a questão da competência no âmbito do processo normal relativo a um pedido que lhe seja dirigido.
A Comissão entende que se podem levantar dúvidas acerca da competência do Tribunal de Justiça em razão da especificidade do regime dos territórios ultramarinos e da sua analogia com o regime relativo às relações entre a Comunidade e os Estados ACP associados. Todavia, considera que o Tribunal de Justiça é competente por quatro razões. Em primeiro lugar, o reenvio provém de um órgão jurisdicional na acepção da ordem jurídica nacional em causa e na acepção do artigo 177.°, ou seja, um órgão jurisdicional que conhece um litígio nascido numa parte do território de um Estado-membro abrangida por disposições do direito comunitário.
Seguidamente, a questão colocada tem a ver com a interpretação de um acto tomado pelas instituições da Comunidade. Finalmente, uma declaração de incompetência privaria uma das partes da garantia de poder obter uma decisão do Tribunal de Justiça sobre a interpretação da disposição comunitária em causa. Ora, a competência do Tribunal de Justiça garante a aplicação uniforme do direito comunitário.
O Governo francês não se pronuncia sobre a admissibilidade do pedido. Limita-se, a título preliminar, a indicar ao Tribunal dejustiça que o Alto Comissário da República na Polinésia Francesa recorreu, em 24 de Julho de 1989, dos dois acórdãos do tribunal administratif de Papeete.
2. Mérito da causa
Para o Governo francês, estes processos não comportam qualquer aspecto comunitário. Encara-os como violações claras da regulamentação relativa à manutenção da ordem pública e à permanência de estrangeiros na Polinesia Francesa. Ora, a Polinésia Francesa é um território não europeu da República Francesa, associado à Comunidade, na acepção dos artigos 131.° e 227.°, n.° 3, do Tratado CEE. Resulta das disposições conjugadas do Tratado, da decisão de 1986 e do direito francês que, no estado actual do direito comunitário, a regulamentação relativa à permanência dos cidadãos comunitários na Polinésia é uma prerrogativa exclusivamente estatal.
As autoridades francesas defendem que os dois recorrentes no processo principal entraram no território como turistas e que não podem aproveitar a sua presença nesse território para se entregarem a uma actividade comercial, em violação da regulamentação local, que, de resto, se aplica nas mesmas condições aos franceses da metrópole. Consequentemente, o artigo 176.° da Decisão 86/283 não pode ser invocado.
Em segundo lugar, o Governo francês assinala que o direito comunitário não é directamente aplicável nos PTU, que beneficiam de um regime especial de associação. Em especial, a Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973 (JO L 172, p. 14; EE 06 Fl p. 132), relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade, em materia de estabelecimento e de prestação de serviços, não foi tornada aplicável aos PTU associados à Comunidade; do mesmo modo, não existe qualquer mecanismo de liberdade de circulação e de permanência generalizada em benefício dos cidadãos dos Estados-membros nos PTU, nem reciprocamente em benefício dos cidadãos dos PTU na Comunidade.
Em terceiro lugar, a título subsidiário, o Governo francês entende que o artigo 176.° da Decisão 86/283 não pode ser invocado directamente pelos recorrentes. Reportando-se aos acórdãos proferidos a propósito do acordo de associação com a Turquia (acórdãos de 30 de Abril de 1974, Haegeman, 171/73, Recueil, p. 449, e de 30 de Setembro de 1987, Demirel, 12/86, Colect., p. 3719) e aos critérios estabelecidos pela jurisprudência no processo Van Duyn (41/74, Recueil 1974, p. 1355), o Governo francês alega que o artigo 176.° apenas institui uma obrigação de resultado, além disso condicional, uma vez que contém uma reserva de reciprocidade.
Consequentemente, do ponto de vista francês, o artigo 176.° não impede as autoridades dos PTU de regulamentar o direito de estabelecimento e a prestação de serviços, apenas lhes impondo o respeito pelo princípio da não discriminação entre nacionais dos Estados-membros.
Finalmente, no que respeita à liberdade de circulação dos trabalhadores nos PTU, o Governo francês invoca o artigo 135.° do Tratado CEE que prevê, quanto a esta questão, «convenções a concluir posteriormente» unanimemente aprovadas pelos Estados-membros. Daí conclui que, mesmo que o disposto no artigo 48.° e no Regulamento (CEE) n.° 1612/68, de 15 de Outubro de 1968 (JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77) seja directamente aplicável, os recorrentes não podem invocar tais normas, uma vez que elas não são aplicáveis às relações de associação com os PTU. Segundo o Governo francês, esta conclusão é confirmada pelo artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1612/68, que dispõe:
«O presente regulamento não prejudica as obrigações dos Estados-membros:
—
decorrentes de relações particulares ou de futuros acordos com certos países ou territórios não europeus, fundados em laços institucionais existentes à data da entrada em vigor do presente regulamento;
—
decorrentes de acordos existentes à data da entrada em vigor do presente regulamento com certos países ou territórios näo europeus e fundados em laços institucionais que tenham existido entre eles.
Os trabalhadores destes países ou territórios que, de acordo com esta disposição, exerçam uma actividade assalariada no território de um desses Estados-membros, não podem invocar o benefício das disposições do presente regulamento no território dos outros Estados-membros.»
Pelos fundamentos expostos, o Governo francês convida o Tribunal de Justiça a dar a seguinte resposta às questões submetidas pelo tribunal administratif de Papeete:
«Os litígios resultantes do exercício das competências próprias detidas pelas autoridades competentes dos países e territórios ultramarinos, associados à CEE com base em acordos de associação celebrados em aplicação do disposto no artigo 136.° do Tratado CEE, em matéria de entrada e permanência de cidadãos dos Estados-membros da Comunidade nesses países ou territórios, sem qualquer ligação com o livre estabelecimento e com a livre prestação de serviços referidos no artigo 176.° da Decisão 86/283 do Conselho, de 30 de Junho de 1986, não cabem no âmbito de aplicação do direito comunitário.»
As observações do Governo do Reino Unido coincidem com as das autoridades francesas. quanto ao alcance e ao âmbito de aplicação do artigo 176.° Além disso, o Governo britânico insiste na inexistência de efeito directo das disposições da parte IV do Tratado e da Decisão 86/283 do Conselho; em seu entender, referindo-se aos critérios do efeito directo formulados pelo Tribunal de Justiça no processo Van Gend en Loos (26/62, Recueil 1963, p. 1), o objectivo da parte IV do Tratado não é instituir um mercado comum, nem sequer contribuir para a sua instituição. Enquanto a associação tem como objectivo favorecer os interesse dos habitantes dos PTU de modo a conduzi-los ao desenvolvimento, o Governo britânico sublinha que o efeito directo do direito comunitário se funda no objectivo do Tratado de garantir a integração económica num mercado comum. O Governo britânico entende que a tendência foi equiparar cada vez mais o tratamento reservado aos PTU e aos Estados ACP no âmbito da Convenção de Lomé. Por conseguinte, em seu entender, o fundamento do efeito directo não existe aqui.
O Governo britânico entende que esta sua conclusão é reforçada pelas observações formuladas sobre a inaplicabilidade do artigo 177.° nos PTU. Consequentemente, o Reino Unido sublinha que compete ao Estado-membro administrante garantir a correcta aplicação, nos seus PTU, das disposições da parte IV do Tratado e da Decisão 86/283 do Conselho; trata-se de uma obrigação que lhe incumbe por força do artigo 169.° do Tratado.
Se o Tribunal de Justiça se considerar competente, o Reino Unido entende que o artigo 176.° tem o âmbito de aplicação limitado que lhe é atribuído acima e que nem a parte IV do Tratado CEE nem a Decisão 86/283 do Conselho têm efeito directo para os órgãos jurisdicionais da Polinésia Francesa.
A Comissão conclui no mesmo sentido que os dois governos. No que respeita ao âmbito de aplicação ratione materiae do artigo 176.° da Decisão 86/283, entende que nos PTU o direito de residência só pode ser reivindicado com vista ao exercício de uma actividade profissional independente e que o artigo 176.° não pode considerar-se extensivo às decisões de qualquer natureza que possam tomar as autoridades do Estado, únicas competentes em matéria de entrada e de permanência no território de nacionais de outros Estados-membros.
Quanto ao efeito directo da disposição em causa, a Comissão defende que o artigo 176.° estabelece uma obrigação clara para as autoridades competentes dos territórios em questão, mas não uma obrigação incondicional, uma vez que existe uma cláusula de reciprocidade. A Comissão esclarece que, mesmo que se pudesse defender que, uma vez feita a verificação, a reciprocidade se aplica automaticamente, sempre se colocaria o problema da reserva expressa prevista no artigo 176.°, que parece deixar a cada Estado-membro a incumbência de determinar se, para determinada actividade, pode ou não garantir o tratamento não discriminatório previsto.
No que respeita aos dois recorrentes no processo principal, a Comissão entende ser útil acrescentar que não parece que P. Kaefer possa considerar-se abrangido pelo artigo 176.°, uma vez que não resulta dos autos que ele esteja na Polinésia Francesa para exercer uma actividade profissional independente ou para fornecer prestações de serviços. Observa a Comissão que, se A. Procacci não é nacional de um Estado-membro, não pode, a fortiori, reivindicar um direito de estabelecimento num território ultramarino. Se provar possuir a nacionalidade italiana, o seu estabelecimento na Polinésia Francesa como «pintor de dísticos» só pode efectuar-se nas condições aplicáveis a essa profissão, sob reserva da condição de reciprocidade. Seja como for, a Comissão sublinha que a ordem pública foi invocada para expulsar essa pessoa, que as directivas comunitárias na matéria não são aplicáveis e que compete ao juiz nacional apreciar as razões da expulsão.
A Comissão conclui que o Tribunal de Justiça poderia responder «que o artigo 176.° da Decisão 86/283, de 30 de Junho de 1986, não cria, por si próprio, na esfera jurídica dos cidadãos dos Estados-membros da CEE, qualquer direito judicialmente invocável de se estabelecerem num país ou território ultramarino para nele exercerem uma actividade não assalariada».
Gordon Slynn
Juiz relator
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*1
)	Língua do processo: francês.