61979C0814
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 8. OKTOBER 1980 (
1
)
Indhold
Indledning
Spørgsmål a)
Spørgsmål b)
Spørgsmål c)
Spørgsmål d)
Spørgsmål e)
Høje Domstol.
I n d 1 c cl n i n g
Den foreliggende sag er indbragt for Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Nederlandenes Hoge Raad i medfør af protokollen af 3. juni 1971 vedrørende Domstolens fortolkning af konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelse i borgerlige sager, herunder handelssager. Som Domstolen ved, er konventionen alene i kraft mellem de oprindelige medlemsstater, og de eneste officielle versioner er den tyske, den franske, den italienske og den. hollandske. Domstolen er imidlertid også bekendt med, at den konvention om de nye medlemsstaters tiltrædelse af konventionen af 1968 og protokollen af 1971 blev undertegnet den 9. oktober 1978 og for øjeblikket er under ratifikation.
Denne konvention vil jeg kalde »tiltrædelseskonventionen«. Som bilag til denne findes konventionen af 1968 og protokollen af 1971 på dansk, engelsk og irsk, og i konventionen bestemmes det (i artikel 37), at disse konventioner skal have gyldighed på samme vilkår som de oprindelige tekster til konventionen af 1968 og protokollen af 1971. Som følge heraf vil jeg, når og hvor det er formålstjenligt, citere de tekster, som, når ratifikationsproceduren er gennemført, vil blive de gældende danske, engelske og irske tekster.
Appellant under sagen for Hoge Raad elden nederlandske stat, som jeg i korthed vil kalde »staten«. Indstævnte benævnes i forelæggelseskendelsen »Reinhold Ruff-ler«, men vi har af hans advokat fået oplyst, at hans efternavn faktisk er »Rüffer«. Han er tysk statsborger og »har bopæl« (i 1968-konventionens forstand) i Forbundsrepublikken Tyskland. Han var ejer af og skibsfører på en tysk flodbåd, »Otrate«, som i natten til den 26. oktober 1971 som følge af en kollision med et nederlandsk skib ved navn »Vechtborg« sank i Watum-bugten i Ems-mundingen og blev slået til vrag. Staten hævder, at sammenstødet helt eller delvis skyldtes forsømmelig navigering af »Otrate«, skønt rorgængeren på det tidspunkt var en lokal lods.
Oprindelsen til de problemer, sagen giver anledning til, ligger i den overraskende omstændighed, at grænsen mellem Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland i Ems-mundingen er omstridt. Watum-bugten ligger i et område, over hvilket begge stater kræver suverænitet. Da Domstolen ikke skal afgøre denne strid, behøver jeg ikke at bebyrde Domstolen med dens oprindelse og detaljer, uanset at disse er interessante.
Ved en traktat mellem Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland, undertegnet i Haag den 8. april 1960 (»Ems-Dollart-traktaten«), som suppleredes ved senere bestemmelser, der ikke er af betydning for den foreliggende sag, blev der truffet en række ordninger mellem de to stater med hensyn til samarbejde i Ems-mundingen, uden at der herved var taget stilling til staternes territoriale krav. De relevante bestemmelser i Ems-Dollarttraktaten kan sammenfattes således :
Artikel 16 bestemmer, at »enhver kontraherende part skal bære omkostningerne i forbindelse med de arbejder og foranstaltninger, som den har ret eller pligt til at udføre eller træffe i henhold til denne traktat«.
Artikel 19 afgrænser de områder, i hvilke enhver kontraherende part er ansvarlig for det, traktaten kalder »flodpolitimæssige opgaver«. Nederlandene er ansvarlig for disse opgaver i Watum-bugten. Artikel 20 definerer »flodpolitimæssige opgaver« som omfattende blandt andet »foranstaltninger til lokalisering, mærkning og fjernelse af vrag«. Artikel 21 bestemmer, at »enhver kontraherende part ved udførelsen af flodpolitimæssige opgaver skal anvende egne love og bekendtgørelser«.
Artikel 32 indeholder regler, som skal finde anvendelse i tilfælde, »hvor anvendelsen af en retsregel afhænger af spørgsmålet om, inden for hvilket område et skib befinder sig, eller inden for hvilket område, den fulgte kurs ligger«. I et sådant tilfælde skal »med mindre andet følger af ... internationale overenskomster, som begge kontraherende parter er omfattet af ... tyske skibe anses for at befinde sig på Forbundsrepublikken Tysklands område og hollandske skibe anses for at befinde sig på kongeriget Nederlandenes område«. Positionen for et skib fra tredjeland skal fastlægges under hensyn til placeringen af dets bestemmelses- eller afsejlingshavn i flodmundingen. Artikel 33 bestemmer, at »artikel 32 finder anvendelse på kompetencen for politimyndigheder, retsforfølgende myndigheder og domstole med de ændringer, der følger af forholdets natur«.
I artikel 46, stk. 1, bestemmes det: »Bestemmelserne i denne traktat berører ikke spørgsmålet om forløbet ąf landegrænsen i Ems-mundingen. Begge kontraherende parter forbeholder sig sin retsstilling i så henseende«. Artikel 46, stk. 2, bemyndiger begge kontraherende parter til at henskyde dette spørgsmål til Den internationale Domstols afgørelse, men det fremgår ikke, at nogen af parterne har gjort dette.
I henhold til traktatens artikler 19 til 21 tilfaldt det således den. kompetente nederlandske myndighed, dvs. staten ved »Ministerie van Verkeer en Waterstaat« (ministeriet for transport og vandveje), at forholde med vraget af Otrate i overensstemmelse med den pågældende nederlandske lovgivning, dvs. »Wrakkenwet« (strandingsloven) af 19. juni 1934. I henhold til denne lov, navnlig artikel 6, lod ministeriet resterne af skibet og dets ladning hæve og indbringe til havnen i Delfzijl, hvor de solgtes ved byens Burgemeester. Omkostningerne i forbindelse med fjernelsen beløb sig til 113994,55 HFL og nettoprovenuet ved salget til 6530,37 HFL. Staten krævede saldoen på 107564,18 HFL godtgjort af Rüffer i henhold til artikel 10 i Wrakkenwet, som bestemmer:
»Omkostninger, som er pådraget i henhold til denne lov, afholdes, for så vidt de ikke er blevet tilbagebetalt af de pågældende eller de ikke dækkes af salgsprovenuet fra genstande solgt i henhold artikel 6, af det offentlige, som dog i henhold til denne artikel til enhver tid kan forlange udlagte omkostninger godtgjort af den, som i henhold til lovgivningen er ansvarlig herfor«.
Det fremgår af det af Hoge Raad i forelæggelseskendelsen anførte og videre af det af staten i dens indlæg for Domstolen udviklede, at det ansvar, der er tale om i artikel 10 in fine, er ansvar i henhold til lovgivningens almindelige regler, i dette tilfælde ifølge det af staten anførte ansvar i henhold til artikel 780 i »Wetboek van Koophandel« (den nederlandske handelslovbog), som pålægger ejeren af et skib subsidiært ansvar for skade forvoldt ved fejl begået af personer, der er beskæftiget på skibet, permanent eller midlertidigt, under deres beskæftigelse, sammenholdt med artiklerne 1401 og 1403 i »Burgerlijk Wetboek« (den nederlandske borgerlige lovbog), som omhandler ansvar uden for kontrakt. I hvert fald fastslår Hoge Raad udtrykkeligt, at statens krav mod Rüffer i henhold til hollandsk ret skal anses for et krav som følge af en skadegørende handling (»als verbintenis uit onrechtmatige daad«).
Da Rüffer nægtede at være ansvarlig, anlagde staten sag imod ham ved Arrondissementsrechtbank i Haag til gennemførelse af sit krav. Under en formalitetsprocedure rejste Rüffer indsigelse mod rettens kompetence. Ved en dom af 20. januar 1976 udtalte Arrondissementsrechtbank, at den savnede kompetence til at pådømme sagen. Staten appellerede til Gerechtshof i Haag, som ved dom af 16. marts 1978 stadfæstede dommen fra Arrondissementsrechtbank. Jeg tror ikke, at det er nødvendigt at trætte Domstolen med detaljer vedrørende parternes anbringender for disse retter eller med disses begrundelser for at træffe de afgørelser, de gjorde.
Staten appellerer nu til Hoge Raad. For denne ret påberåber den sig alene artikel 5, nr. 3, i konventionen af 1968. Denne bestemmelse har følgende ordlyd:
»En person, der har bopæl på en kontraherende stats område, kan sagsøges i en anden kontraherende stat:
...
3.
i sager om erstatning uden for kontrakt, ved retten på det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået;
...«.
For Hoge Raad gjorde staten fire anbringender gældende. Den gjorde i første række gældende, at da Watum-bugten efter den nederlandske regerings opfattelse udgør en del af det nederlandske territorium, måtte en nederlandsk ret antage, at det sted, hvor Otrate sank, og fra hvilket dets vrag blev fjernet, måtte være et sted inden for nederlandsk territorium, hvis det skulle anses for at være »det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået« i artikel 5, nr. 3's forstand. I anden række har staten gjort gældende, at i tilfælde som det foreliggende, hvor den nederlandske stat i henhold til artiklerne 19 og 21 i Ems-Dollartrtraktaten og i henhold til den nederlandske Wrakkenwet har fjernet et vrag fra en del af Ems-mundingen, i hvilken Nederlandene i henhold til Ems-Dollarttraktaten bærer ansvaret for de flodpolitimæssige opgaver, kræver en rimelig og fornuftig (»redelijke en doelmatige«) fortolkning af artikel 5, nr. 3, ud fra formålet med denne bestemmelse, at det sted, fra hvilket vraget blev fjernet, skal anses for at ligge inden for nederlandsk territorium. I tredje række har staten gjort gældende, at sammenstødet mellem Otrate og Vechtborg var en del af »skadetilføjelsen« i artikel 5, nr. 3's forstand, og at, medens Otrate, der var et tysk skib, muligvis i henhold til Ems-Dollarttraktaten's artikel 32 måtte anses for at befinde sig på tysk territorium, måtte Vechtborg, et nederlandsk skib, i henhold til samme bestemmelse anses for at befinde sig på nederlandsk territorium, således at »skadetilføjelsen« også fandt sted på nederlandsk territorium. Staten har endelig gjort gældende, at »det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået« i artikel 5, nr. 3's forstand ikke var det sted, hvor Otrate sank, men det sted, hvor staten led tab, som bestod i omkostningerne i forbindelse med fjernelsen af vraget i det omfang, disse ikke kunne dækkes af provenuet ved salget af vraget og dets ladning; og at dette sted var enten Haag, hvor staten har sit regeringssæde, eller Delfzijl, hvor det viste sig, at provenuet ved salget var utilstrækkeligt til at dække omkostningerne i forbindelse med fjernelsen af vraget.
Rüffer har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 5, nr. 3, ikke finder anvendelse, og at han alene kan retsforfølges ved tyske domstole. Til støtte herfor har han i første række (for så vidt af interesse for denne sag) påberåbt sig artiklerne 32 og 33 i Ems-Dollarttraktaten og artikel 57 i konventionen af 1968, hvori bestemmes:
»Denne konvention berører ikke konventioner, som de kontraherende stater har tiltrådt eller vil tiltræde, og som på særlige områder fastsætter regler for retternes kompetence samt for anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser«.
Rüffer gør gældende, at Ems-Dollarttraktaten, og navnlig dennes artikler 32 og 33, er en traktat, som »på særlige områder« fastsætter regler for retternes kompetence, således at anvendelse af konventionen af 1968 i henhold til dennes artikel 57 er udelukket. Som jeg forstår det, gør han i anden række gældende, at »skadetilføjelsen«, Otrate's forlis, i henhold til artikel 32 må anses for at være sket i Tyskland, således at artikel 5, nr. 3, ikke kan give nederlandske retter kompetence.
Dette er de omstændigheder, under hvilke Hoge Raad har forelagt Domstolen fem spørgsmål, som bærer betegnelserne a) til e).
Spørgsmål a)
Spørgsmål a) lyder således:
»Omfatter begrebet ’borgelige sager, herunder handelssager’, i konventionens artikel 1 en fordring som den, staten gør gældende mod Rüffer?«
Samtlige de parter, der afgav indlæg for Domstolen (nemlig staten, Rüffer, Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen) var enige om, at dette spørgsmål burde besvares bekræftende. I det på vegne Rüffer indgivne skriftlige indlæg blev det anført, at Domstolen efter omstændighederne ikke behøvede at besvare spørgsmålet, men under den mundtlige forhandling udtrykte Rüffer's advokat, som fastholdt, at spørgsmålet var uden betydning på grund af artikel 57, tilslutning til det synspunkt, at sagen var en »borgerlig« sag. Det forenede Kongeriges regering, der er enig i dette synspunkt, udtalte, at den alene ønskede at afgive indlæg vedrørende spørgsmål b; regeringen anførte ingen argumentation vedrørende spørgsmål a). Alene staten og Kommissionen har således anført argumenter vedrørende spørgsmål a).
Statens argument var, i en nøddeskal, at administration af en vandvej ikke nødvendigvis henhører under en offentlig myndighed. Tidligere fandtes der i Nederlandene kanaler, som ejedes og blev drevet af private virksomheder. Hertil kommer, at det pågældende krav, var et krav om erstatning uden for kontrakt, typisk et »borgerligt« anliggende. Staten har ikke ved at rejse kravet handlet som offentlig myndighed under udøvelse af sine offentligretlige beføjelser som sådan, hvorfor sagen ikke er omfattet af det princip, Domstolen har fastlagt i sag 29/76, LTU mod Eurocontrol, Smi. 1976, s. 1541.
Kommissions argument var en smule anderledes, idet Kommissionen accepterede, at en offentlig myndighed ved at fjerne et vrag fra en offentlig vandvej udøvede sine offentligretlige beføjelser i den betydning, Domstolen har tillagt dette begreb i LTU mod Eurocontrol Ifølge Kommissionen følger det imidlertid ikke heraf, at en sag i henhold til artikel 10 i Wrakkenwet var en sag, som var rejst under udøvelse af offentligretlige beføjelser. Det var en erstatningssag, som var rejst med henblik på at få godtgjort fra dem, som var ansvarlige for, at vraget lå der, det økonomiske tab, som var lidt på grund af disses fejl eller forsømmelser. Sagen kunne sidestilles med en sag rejst af skadelidte ved et sammenstød på havet mod den person, som er ansvarlig for kollisionen.
Jeg for min del mener ikke, at svaret er helt så enkelt. Det må efter min opfattelse erindres, at de i artikel 1 anvendte udtryk, som afgrænser konventionens anvendelsesområde, omfatter begreber, som er »selvstændige« i forhold til loven i nogen bestemt medlemsstat, og som »dels må fortolkes ud fra konventionens mål og opbygning, og dels ud fra de almindelige principper, som kan udledes af de nationale retssystemer under et« — se LTU mod Eurocontrol, sagerne 9 og 10/77, Bavaria Fluggesellschaft og Germanair mod Eurocontrol, Smi. 1977, s. 1517, samt sag 133/78 Gourdain mod Nadlet; Smi. 1979, s. 733. Som Domstolen udtalte i samtlige disse sager, er denne synsmåde nødvendig »for i videst mulig omfang at sikre, at de rettigheder for forpligtelser, som konventionen medfører for de kontraherende stater og berørte personer, bliver lige og ensartede«. I LTU mod Eurocontrol udtalte Domstolen videre, at »Når fortolkningen af begrebet [’borgerlige sager herunder handelssager’] gribes an på denne måde, ..., er der visse former for retsafgørelser, der må anses som udelukket fra konventionens anvendelsesområde, enten på grund af de faktorer, som karakteriserer retsforholdet mellem parterne i tvisten, eller på grund af genstanden for denne tvist«. Det var på denne baggrund, at Domstolen antog, at »selv om visse afgørelser i tvister mellem en offentlig myndighed og en privat kan falde ind under konventionens anvendelsesområde, forholder det sig anderledes, når den offentlige myndighed udøver en offentligretlig beføjelse«. (Den engelske oversættelse af dommen i Samlingen indeholder ikke ordene »as such«, men jeg tror, at de må tilføjes for at gengive den fulde betydning af originalteksten, som indeholer ordene »hoheitliche Befugnisse«).
Med henblik på afgørelsen af, om en sag som den, staten har rejst mod Rüffer, er omfattet af konventionens anvendelsesområde, er det altså ikke tilstrækkeligt at betragte dens klassifikation i nederlandsk ret. Det er nødvendigt at betragte medlemsstaternes retssystemer under ét med henblik på at afgøre, om der af disse kan udledes en almindelig grundsætning, i henhold til hvilken en sådan sag kan anses for en »borgerlig sag« eller en »handelssag«.
En undersøgelse af lovgivningen i de oprindelige medlemsstater viser, at alene nederlandsk ret giver en havne- eller vandvejsmyndighed mulighed for at rejse et søgsmål af denne art i erstatningssager.
I Belgien reguleres området af artiklerne 49, 102 og 109, stk. 4, i en »Arrêté Royal« af 15. oktober 1935, som fastlægger et »Règlement general des voies navigables du Royaume«, sammenholdt med artiklerne 220, 221 og 224 i «Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe«. Kort fortalt giver disse bestemmelser »Office de la Navigation« bemyndigelse til, i tilfælde, hvor et vrag ikke er fjernet af dets ejer, at fjerne det og at kræve omkostningerne i forbindelse hermed godtgjort af ejeren. Betaler han ikke, inddrives beløbet hos ham af »Administration de l'Enregistrement et des Domaines« ved en »contrainte«, hvis fuldbyrdelse ejeren kun kan standse ved selv at anlægge sag ved rette domstol. Proceduren er således af typisk administrativ karakter. Det fremgår, at ingen offentlig myndighed har ret til, hvis gennemførelsen af denne procedure ikke giver fuld dækning, at anlægge erstatningssag mod ejeren eller nogen anden.
I Tyskland findes, der to relevante regelsæt, det ene af 18. maj 1874, »Stran-dungsordnung« (strandingsbekendtgørelse) og det andet af 2. april 1968, »Bundeswasserstraßengesetz« (lov om føderale vandveje). Af betydning er navnlig §§ 25 f i førstnævnte (som ændret) og §§ 24, stk. 1, 25, 28 og 30 i sidstnævnte. Der foreskrives to muligheder:
i)
Den kompetente myndighed kan ved en forvaltningsakt, som kan anfægtes ved forvaltningsdomstolene (»Verwaltungsgerichte«), pålægge ejeren af et vrag, eller enhver anden, som den finder ansvarlig for vragets tilstedeværelse, at fjerne dette for egen regning. Undlader den pågældende at gøre dette inden for den foreskrevne frist, kan myndigheden selv fjerne vraget og pålægge den pågældende omkostningerne i forbindelse hermed, og her igen ved en forvaltningsakt, som kan anfægtes ved forvaltningsdomstolene.
ii)
I påtrængende tilfælde kan myndigheden selv fjerne vraget uden at give ejeren eller nogen anden underretning herom. Den erhverver herved et krav med pant i vraget for omkostningerne ved fjernelsen. Dette krav kan fuldbyrdes gennem en administrativ procedure til inddrivelse af fordringer, som kaldes »Verwaltungszwangsverfahren«. Hvis omkostningerne overstiger vragets værdi, kan der ikke opnås dækning for det overskydende beløb (se dom fra Bundesverwaltungsgericht af 22. august 1975, refereret i »Die öffentliche Verwaltung«, 1976, s. 100).
Der er således her igen i det hele tale om et administrativt anliggende, om end det ikke altid har forholdt sig således. Indtil ikrafttrædelsen af loven af 1968 kunne et krav af lignende art som det her foreliggende henføres under bestemmelserne i »Bürgerliches Gesetzbuch« (den tyske civillovbog) om »uanmodet forretningsførelse« (negotiorum gestio), men ikke under bestemmelserne om erstatning uden for kontraktsforhold.
I Frankrig findes reglerne om vrag på søterritoriet i en lov af 24. november 1961 om »la police des épaves maritimes« og i to bekendtgørelser udstedt i henhold hertil, et »Décret« af 26. december 1961 og en »Arrêté« af 4. februar 1965. Med hensyn til vrag i interne vandveje findes reglerne i »Règlement general de Police de la navigation intérieure«, bekendtgjort ved et »Décret« af 21. september 1973. Kernen i disse regler er, at den kompetente myndighed, såfremt ejeren ikke fjerner vraget, selv kan lade det fjerne og udstede en »titre exécutoire«, som giver myndigheden ret til at kræve enhver omkostning, som overstiger provenuet ved salget af vraget, godtgjort af ejeren. Det er op til ejeren at anfægte denne »titre exécutoire« for forvaltningsdomstolene, såfremt han måtte ønske dette. Det fremgår, at den kompetente myndighed ikke har nogen mulighed for at sagsøge ejeren eller nogen anden ved de almindelige domstole.
I Italien giver »Codice della Navigazione« (søloven), som sattes i kraft ved et »Decreto Reale« (kongelig anordning), nr. 327 af 30. marts 1942, den kompetente myndighed bemyndigelse til at fjerne vraget, såfremt dets ejer ikke selv fjerner det, eller i påtrængende tilfælde. I et sådant tilfælde overgår ejendomsretten til vraget til myndigheden. Hvis omkostningerne ved fjernelsen overstiger det ved salget af vraget fremkomne provenu og det forliste skib var på mere end 300 tons, har myndigheden i henhold til artiklerne 73 og 84 i den nævnte Codice ret til at udstede en »ingiunzione« (betalingsopfordring) til ejeren (men ingen anden) om at betale differencen. Denne »ingiunzione« kan fuldbyrdes, når den er blevet godkendt af Pretore ved »decreto«. Det fremgår, at der har hersket nogen uenighed blandt italienske jurister om, hvorvidt kravet om Pretore's godkendelse ændrer det, der begynder som en forvaltningssag, til en retssag, men det fremgår, at det rigtige synspunkt er, at dette ikke er tilfældet, navnlig fordi det, når den nævnte »ingiunzione« er blevet eksigibel, er overladt til ejeren at anfægte den, hvis han mener, dette kan lade sig gøre, for den rette domstol, som ikke nødvendigvis er Pretura. Det fremgår, at den kompetente myndighed ikke har nogen mulighed for at rejse almindelig civil sag, om erstatning eller andet, mod nogen, end ikke i tilfælde, hvor skibet var på mindre end 300 tons, eller hvor ejeren ikke havde tilstrækkelige midler til at betale for omkostningerne i forbindelse med fjernel- sen.
I Luxembourg kan problemet naturligvis kun opstå for så vidt angår Mosel. Den eneste lovgivning om emnet er »Reglement de police pour la navigation de la Moselle«, bekendtgjort ved en »Arrêté Grand-Ducal« af 18. juni 1971. Denne lovgivning pålægger kaptajnen på et forlist skib en forpligtelse til at fjerne vraget, men bemyndiger den kompetente myndighed til at fjerne det i tilfælde, hvor fjernelsen er uopsættelig. Myndighedens udgifter til dette kan kræves godtgjort af ejeren af vraget, eller, hvor forliset skyldes et sammenstød, af ejeren af det skib, som myndigheden anser for at være ansvarlig for sammenstødet. Myndigheden har imidlertid ikke ret til at sælge vraget eller til at udstede en »titre exécutoire«. Har den behov for at gennemtvinge sine krav, må den anlægge sag ved rette domstol. I praksis ser dette behov ikke ud til at opstå, idet alle skibe, som besejler Mosel, er forsikrede. Som følge heraf er retstilstanden lidet udviklet.
Såfremt dette er en korrekt gengivelse af retstilstanden i de oprindelige medlemsstater, er spørgsmålet, hvorvidt forfatterne af 196 8-konventionen kan antages at have villet lade udtrykket »borgerlige sager, herunder handelssager« i konventionens artikel 1 omfatte en sag af den foreliggende art. Efter min opfattelse er det ikke muligt at besvare dette spørgsmål bekræftende. Der er tale om en sag anlagt af en offentlig myndighed mod en privat, som har sin baggrund i, hvad der i lovgivningen i alle de oprindelige medlemsstater, undtagen muligvis Nederlandene, anses for at have været myndighedens udøvelse af dens offentligretlige beføjelser. Der er endvidere tale om en sagstype, som stort set er ukendt i lovgivningen i samtlige andre af de oprindelige medlemsstater end Nederlandene. Det eneste virkelige grundlag for, at man kunne antage, at der var tale om en »borgerlig sag« eller en »handelssag«, ville herefter være, at den betragtes som sådan i nederlandsk ret. Men det ville efter min opfattelse være uforeneligt med de grundsætninger, Domstolen har nedfældet i LTU mod Eurocontrol, og tillige uforeneligt med gensidighedsprincippet i konventionens præambel.
Jeg tvivler på, om retstilstanden i de ny medlemsstater eller bestemmelserne i tiltrædelseskonventionen er af betydning for afgørelsen af spørgsmål som det foreliggende, men jeg vil for fuldstændighedens skyld behandle dem i korthed.
Dansk ret må antages at ligge på linje med retstilstanden i flertallet af de oprindelige medlemsstater. Retstilstanden i Irland og i Det forenede Kongerige ligger på den anden side i det væsentlige på linje med nederlandsk ret; der gives her havne- og vandvejsmyndigheder mulighed for, uafhængigt af de bemyndigelser, der er fastlagt ved lov, at anlægge erstatningssag for omkostningerne i forbindelse med fjernelsen af vraget mod den, hvis uforsvarlige navigering — eller den uforsvarlige navigering foretaget af nogen, for hvem han er ansvarlig — er årsagen til, at vraget ligger, hvor det ligger (se vedrørende irsk ret The Edith (1883) 11 L.R.Ir. 270, vedrørende engelsk ret The Ella [1915] P. 111 og Dee Conservancy
Board mod McConnell [1928] 2 K.B. 159 og vedrørende skotsk ret Lord Murray i Clyde Navigation Trustees mod Kelvin Shipping Co. [1927] S.C. s. 626).
Tiltrædelseskonventionen »tilpasser« artikel 1 i konventionen af 1968 ved til første afsnit at føje en sætning, hvori det bestemmes, at konventionen »i særdeleshed ikke [omfatter] sager om skat, told eller administrative anliggender«. I sin raport om udkastet til konventionen siger professor, dr. Peter Schlosser, der var ordfører for den arbejdsgruppe, der bærer ansvaret for udarbejdelsen af udkastet, vedrørende den faktiske baggrund for tilpasningsforslaget (EFT C 59 af 5.3. 1979, s. 82):
»Sondringen mellem borgerlige sager, herunder handelssager på den ene side og offentligretlige forhold på den anden side er velkendt i de oprindelige medlemsstaters retssystemer og gennemføres trods betydelige forskelle i det store og hele også efter beslægtede kriterier. Således omfatter begrebet ’borgerlige sager’ også vigtige ikke-offentligretlige særområder, således dele af arbejdsretten. Derfor har man ved udformningen af den oprindelige konventionstekst og af Jénard-rapporten givet afkald på en konkret beskrivelse af borgerlige sager og handelssager og begrænset sig til at påvise, at også afgørelser truffet af straffeog forvaltningsretter falder ind under konventionen, såfremt disse retter træffer afgørelse i borgerlige sager og handelssager, hvilket lejlighedsvis forekommer. I sidstnævnte henseende frembyder de tre nye medlemsstaters tiltrædelse ikke yderligere problemer. For så vidt angår den bagved liggende hovedsondring er problemerne derimod væsentlig vanskeligere.
UK og Irland kender nemlig knapt nok den sondring mellem privatret og offentlig ret, som er almindelig i det oprindelige EØF-område. De foreliggende tilpasningsproblemer kan derfor ikke blot løses ved en henvisning til kvalifikationsgrundsætninger. Efter af De europæiske Fællesskabers Domstol under slutforhandlingerne havde afsagt sin kendelse af 14. oktober 1976 [dvs. dommen i LTU mod Eurocontrol], som udtalte sig til fordel for en fra den ’anvendelige’ nationale ret frigjort udlægning, nøjedes gruppen med at gøre det klart i artikel 1, stk. 1, at sager om skat, told eller administrative anliggender ikke er borgerlige sager eller handelssager i EuRFK's betydning«.
Jeg ser intet i dette, som kan anfægte den konklusion, jeg nåede til ud fra overvejelser på grundlag af de »utilpassede« udtryk i konventionen af 1968 og retstilstanden i de oprindelige medlemsstater.
Som konklusion vil jeg i besvarelse af spørgsmål a) sige, at et krav af den i spørgsmålet omhandlede art ikke er omfattet af begrebet »borgerlige sager, herunder handelssager« som omhandlet i artikel 1 i konventionen af 1968.
Hvis dette er rigtigt, er det ikke nødvendigt at besvare de efterfølgende af Hoge Raad stillede spørgsmål. For det tilfælde, at Domstolen skulle komme til et andet resultat end jeg med hensyn til spørgsmål a), må jeg behandle dem.
Spørgsmål b)
Spørgsmål b), som Flöge Raad kun stiller for det tilfælde, at spørgsmål a) skulle blive besvaret bekræftende, drejer det sig om, hvorvidt et krav af den foreliggende art er omfattet af begrebet »sager om erstatning uden for kontrakt«, jf. konventionens artikel 5, nr. 3.
Statens og Rüffers argumentation vedrørende dette spørgsmål var kortfattet. Staten begrænsede sig til at udtale, hvis jeg forstod det korrekt, at svaret måtte være bekræftende, fordi dette var tilfældet i nederlandsk ret. Fra Rüffers side blev det for det første gjort gældende, at spørgsmålet var uden betydning, idet Otrate faktisk havde opfyldt de relevante navigeringsregler, således at han ikke var ansvarlig for nogen skade, for det andet, at spørgsmålet var uden betydning på grund af artikel 57 og på grund af bestemmelserne i Ems-Dollarttraktaten, men for det tredie, at, hvis og i det omfang spørgsmålet var af betydning, måtte svaret klart være, at kravet var et krav om erstatning uden for kontrakt.
Det forenede Kongeriges regering, som påberåbte sig Domstolens dom i sag 12/76, Tessili mod Dunlop, Sml. 1976, s. 1473, gjorde gældende, at det først må afgøres, om sætningen »sager om erstatning uden for kontrakt« i artikel 5, nr. 3 (jf. ordlyden af præmis 10 i denne dom) skal »betragtes som selvstændig og altså som fælles for samtlige medlemsstater, eller om de henviser til de materielle regler i den lov, der i det enkelte tilfælde er anvendelig i henhold til lowalgsreglerne ved den ret, for hvilken sagen først bringes«; og Det forenede Kongeriges regering gjorde gældende, at sidstnævnte var den korrekte fortolkning. Faktisk gik Det forenede Kongeriges regering, i fuldstændig modtrid med det, som Domstolen udtalte i sag 33/78, Somafer mod Saar-Ferngas, Sml. 1978, s. 2183 (præmisserne 5 til 8 i dommen), så vidt som til at gøre gældende, at »en sådan fastlæggelse i overensstemmelse med lex fori bør antages med hensyn til fortolkningen af samtlige specielle kompetenceregler i konventionens artikel 5, med mindre særlige grunde taler for det modsatte«.
Jeg finder det ikke nødvendigt, at jeg optager Domstolens tid med at gennemgå de detaljerede argumenter, som Det forenede Kongeriges regering anførte til støtte for sin antagelse. Domstolens medlemmer har læst dem, og de var sammenfattet i retsmøderapporten. Efter min opfattelse er nogle af dem vægtige, andre mindre vægtige. F.eks. finder jeg det forhold, at der vil opstå uoverensstemmelse med den betydning, som tillægges et ord i konventionen og i national ret, med mindre en national domstol anvender sine egne retsregler ved fortolkningen af de begreber, som findes i konventionen, betydelig mindre vægtigt end behovet, som Domstolen har understreget i de sager, som jeg tidligere har citeret, i videst muligt omfang at sikre, at rettigheder og forpligtelser, som medlemsstaterne og private udleder af konventionen er lige og ensartede. Konventionens forfattere har klart accepteret, at de udtryk, som anvendes i den, dér kan have en betydning, som er forskellig fra betydningen i national ret. F.eks. anvendes i konventionens engelske affattelse ordet »bopæl« i en betydning, som er klart forskellig fra den betydning ordet har i lovgivningen i Irland og i Det forenede Kongerige.
Efter min opfattelse er der imidlertid to afgørende grunde til, at det af Det forenede Kongeriges regering anførte bør forkastes.
Den første er, at Det forenede Kongeriges opfattelse ikke er i overensstemmelse med de principper, på grundlag af hvilke Domstolen har afgjort sager siden Tessili mod Dunlop. Det er rigtigt, at Domstolen i Tessili mod Dunlop, som var den første sag nogen sinde vedrørende konventionen, som Domstolen afgjorde, antog, at »opfyldelsesstedet« i artikel 5, nr. 1, skulle bestemmes efter den lov, som ifølge lowalgsreglerne i lex fori gælder for den omtvistede forpligtelse. Begrundelsen herfor var følgende: »under hensyn til de forskelle, der består mellem de nationale lovgivninger inden for kontraktretten, og i betragtning af den manglende enhed i gældende materiel ret på retsudviklingens nuværende trin, forekommer det ikke muligt at give nærmere anvisninger om fortolknigen af« dette udtryk (dommens præmis 14). Domstolen tilføjede, at »dette gælder så meget desto mere som bestemmelsen af forpligtelsernes opfyldelsessted er afhængig af den kontraktssammenhæng, forpligtelsen er en del af«. Afgørelsen i Tessili mod Dunlop står imidlertid alene, og skal formentlig forklares ud fra de komplicerede forhold, som består på kontraktsområdet. I enhver efterfølgende sag, hvor der har været rejst spørgsmål om, hvorvidt et i konventionen anvendt udtryk havde en »selvstændig« betydning, eller skulle fortolkes som en henvisning til nationale begreber, er Domstolen enten gået ud fra den stiltiende antagelse, at det førstnævnte synspunkt var det rigtige — således som i sag 14/76, De Bloos mod Bouyer, Sml. 1976, s. 1497 og sag 21/76, Bier mod Mines de Potasse d'Alsace, samme, s. 1735, hvor i begge sager spørgsmålet imidlertid blev behandlet af generaladvokaten — eller har udtrykkeligt truffet afgørelse til fordel for dette synspunkt — således som i LTU mod Eurocontrol (allerede citeret), sag 43/77, Industrial Diamond Supplies mod Riva, Sml. 1977, s. 2175, sag 140/77, Bertrand mod Ott, Sml. 1978, s. 1431, Soniafer mod Saar-Femgas (allerede citeret) og Gourdain mod Nadler (allerede citeret). I de senere sager har Domstolen understreget, at det fremherskende hensyn elbehovet for en lige og ensartet anvendelse af konventionen i alle medlemsstaterne samt tillige, i forhold til artikel 5, behovet for at undgå en for stærk udvidelse af området for de specielle kompetenceregler, hvilket ville virke ødelæggende for et af de væsentligste formål med konventionen. I nogle af sagerne (Industrial Diamond Supplies mod Riva og Bertrand mod Ott) har forskelle mellem nationale retlige begreber været anført som begrundelse for at antage, at et udtryk i konventionen skal tillægges en selvstændig betydning. Jeg slutter heraf, at et udtryk alene skal fortolkes som en henvisning til nationale begreber i tilfælde, hvor det af den ene eller den anden grund er umuligt at tillægge det en selvstændig betydning. Uanset at nogle af de af Det forenede Kongeriges regering fremførte betragtninger er tungtvejende, finder jeg ikke, at de har så vidtrækkende betydning.
Den anden grund til, at jeg ville forkaste Det forenende Kongeriges regerings anbringende — og den er efter min opfattelse afgørende — er, at det kun ville være muligt at behandle sætningen »i sager om erstatning uden for kontrakt« som en henvisning til nationale retlige begreber, hvis den tilsvarende sætning i den gældende version af konventionen på det eller de officielle sprog i enhver medlemsstat henviste til et begreb, som var kendt i dette lands retssystem. Det forholder sig imidlertid ikke således.
I de gældende tekster på de oprindelige medlemsstaters sprog anvendes følgende udtryk:
Tysk:»wenn eine unerlaubte Handlung oder eine Handlung, die einer unerlaubten Handlung gleichgestellt ist, oder wenn Ansprüche aus einer solchen Handlung den Gegenstand des Verfahrens bilden« ;
Fransk:»en matiere délictuelle ou quasi-délictuelle«;
Italiensk:»in materia di delitti o quasi-delitti«;
Nederlandsk:»ten aanzien van verbintenissen uit onrechtmatige daad«.
Der rejser sig ingen vanskelighed vedrørende fransk eller nederlandsk. »En matiere délictuelle ou quasi-délictuelle« er et egnet udtryk til angivelse af det begreb i fransk ret, som svarer til erstatningsansvar uden for kontrakt, og tillige, på fransk, de tilsvarende begreber i belgisk og luxembourgsk ret. På samme måde er »ten aanzien van verbintenissen uit onrechtmatige daad« egnet til angivelse af de tilsvarende begreber i nederlandsk ret, og på nederlandsk, i belgisk ret. Medens imidlertid udtrykket »eine unerlaubte Handlung« i den tyske tekst angiver det tyske deliktsansvarsbegreb, henviser omskrivningen »eine Handlung, die einer unerlaubten Handlung gleichgestellt ist«, har jeg forstået, ikke til noget begreb, som er kendt i tysk ret. Det italienske udtryk »in materia di delitti o quasi-delitti« er, selv om det er forståeligt for en italiensk jurist, som er fortrolig med Justinian, de napoleonske lovbøger og den tidligere italienske civillov, ikke det korrekte i moderne italiensk ret, i- hvilken systemudtrykket er »fatti illeciti«.
Heller ikke her tror jeg, at retstilstanden i de nye medlemsstater er relevant, men jeg vil behandle den kort for fuldstændighedens skyld. I den engelske tekst er »tort« naturligvis korrekt vedrørende engelsk ret og irsk ret, medens »delict or quasi-delict« synes at være det korrekte i skotsk ret. Den irske tekst indeholder udtrykket »in ábhair a bhaineann le tort, míghníomh no samhail mhíghnímh«, hvilket er, forstår jeg, en direkte gengivelse af den engelske tekst. De sidste fire ord, som svarer til »delict or quasidelict« angiver ikke noget begreb, som er kendt i irsk ret. Endelig indeholder den danske tekst udtrykket »i sager om erstatning uden for kontrakt«, hvilket bogstaveligt betyder »in matters concerning compensation unconnected with contract«. Som jeg har forstået det, anvendes dette udtryk, eller tilsvarende udtryk, i Danmark alene i visse processuelle bestemmelser, hvor de anvendes til angivelse af et bredt og ikke nærmere defineret spektrum af krav, som er opstået på anden måde end i henhold til aftale.
Jeg er således af den opfattelse, at det er umuligt at fortolke udtrykket »i sager om erstatning uden for kontrakt« i artikel 5, nr. 3, som en henvisning til nationale retlige begreber, og at det således må tillægges en selvstændig betydning.
Kommissionen, som også har anlagt dette synspunkt, forsøgte at definere dette selvstændige begreb. Som det imidlertid fremgår af professor André Tune's indledning til bind XI af »International Encyclopedia of Comparative Law«, bindet om »Torts«, har ingen nogen sinde haft held til, selv ikke inden for rammerne af et givet nationalt retssystem, at formulere en nøjagtig definition af»tort«, som ikke lod ét eller flere spørgsmål henstå uløste. Som elefanten i ordsproget er »tort« lettere at genkende end at definere.
Jeg finder det ikke nødvendigt i denne sag at forsøge at definere begrebet erstatning uden for kontrakt for så vidt angår konventionen. Jeg skal begrænse mig til at bemærke, at i de tre medlemsstater, hvor genstanden for en sag af nærværende art ikke anses for udelukkende at høre under den offentlige rets eller forvaltningsrettens område (Nederlandene, Irland og Det forenede Kongerige) anses den for at høre under erstatningsrettens område.
Af disse grunde er det min opfattelse, at i tilfælde af, at en sådan sag i det hele taget er omfattet af konventionen, er den omfattet af artikel 5, nr. 3.
Jeg skal herefter vende mig dl Hoge Raad's spørgsmål c), som jeg kan behandle ganske kort.
Spørgsmål c)
Spørgsmålet lyder således:
»Hvad bestemmer artikel 5, nr. 3, om det tilfælde, hvor skadetilføjelsen er foregået i et område, som efter Ems-Dollarttraktaten af kongeriget Nederlandene henregnes til Nederlandenes højhedsområde og af Forbundsrepublikken Tyskland til Forbundrepublikkens højhedsområder? Bestemmer artikel 5, nr. 3, at de nederlandske retter skal gå ud fra, at dette sted (også) ligger i Nederlandene? Har det herved, når henses til den pågældende fordrings art, nogen betydning, at dette sted ligger på et område, på hvilket kongeriget Nederlandene i medfør af Ems-Dollarttraktaten varetager de flodpolitimæssige opgaver og derfor er forpligtet til at fjerne et vrag, der ligger i dette område?«
Spørgsmålet er naturligvis stillet med udgangspunkt i, at genstanden for nærværende sag er omfattet af konventionen og af artikel 5, nr. 3. Det er foranlediget af de første to af statens anbringender for Hoge Raad, som jeg har henvist til.
Til grund for spørgsmålet ligger imidlertid efter min opfattelse den urigtige antagelse, at spørgsmålet om, hvis i en bestemt sag »det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået« i artikel 5, nr. 3's forstand ligger på et område, på hvilket to medlemsstater gør krav, hvorvidt dette sted for så vidt angår sagen skal anses for at ligge på den ene eller den anden af disse staters område, kan løses som et spørgsmål om fortolkning af artikel 5, nr. 3. Efter min mening har konventionen af 1968 på ingen måde til formål at løse spørgsmål af denne art. Dens bestemmelser er, således som Kommissionen har anført, »neutrale« i så henseende. Konventionen er udarbejdet på grundlag af, at et bestemt steds beliggenhed på den ene eller den anden medlemsstats område er blevet eller vil blive afgjort ad anden vej. Dette er efter min opfattelse alt, hvad der kan siges som svar på spørgsmål c), hvis det som følge af Domstolens besvarelse af spørgsmålene a) og b) overhovedet er nødvendigt at besvare spørgsmål c).
Spørgsmål d)
Spørgsmål d), som ligeledes er stillet under forudsætning af, at spørgsmålene i a) og b) begge skal besvares beskræftende, lyder således:
»Kan ’det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået’, antages at være det sted, hvor staten hævder, skaden er indtrådt, nemlig enten i Haag, hvor statens hjemsted er, eller i Delfzijl (i arrondissement Groningen), hvor resterne af vraget blev solgt af staten, hvorved det kunne konstateres, i hvilket omfang de af staten for vragets fjernelse afholdte udgifter ikke blev dækket?«
Dette spørgsmål afspejler klart statens fjerde anbringende for Hoge Raad. Dette anbringende savner efter min opfattelse grundlag. Staten har til støtte herfor påberåbt sig Domstolens afgørelse i Bier mod Mines de Potasse d'Alsace (allerede citeret). Men denne dom kan efter min opfattelse ikke begrunde anbringendet. Det blev i dommen antaget, at udtrykket »det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået« i artikel 5, nr. 3, omfattede både »det sted, hvor skaden er indtrådt« og »det sted, hvor den skadegørende handling er foretaget«. Men den adækvate skade i den sag var skaden på den sagsøgende virksomheds beplantninger i Nederlandene forårsaget af forureningen af Rhinen. Det sted, hvor den skadegørende handling var foretaget, var Alsace, hvor sagsøgte havde udledt saltholdigt affald i Rhinen. Det blev aldrig i den sag hævdet, og end mindre antaget af Domstolen, at det sted, hvor skaden var indtrådt, kunne være det sted, hvor den sagsøgende virksomhed havde sit hjemsted, eller det sted, hvor den skade, virksomheden havde lidt, var blevet opgjort. Som det blev understreget under retsforhandlingerne fra både Rüffers og Kommissionens side ville antagelsen i denne sag af, at det sted, hvor staten har sit hjemsted, kunne anses for at være »det sted, hvor skadetilføjelsen er foregået« være det samme som at antage, at en erstatningssøgende i henhold til konventionen havde mulighed for at anlægge sag ved retterne på sin egen bopæl, hvilket ville være helt uforeneligt med systemet efter konventionens artikel 2 ff. Vedrørende det anførte om, at »skadetilføjelsen« i denne sag kunne anses for at kunne være sket i Delfzijl, finder jeg, at det er tilstrækkeligt at understrege, at salget af vraget ved Burgemeesteŕens foranstaltning ikke var en skadetilføjelse, men et middel til i et vist omfang at begrænse det tab, staten havde lidt.
Jeg ville derfor besvare spørgsmål d), hvis det får betydning, benægtende.
Jeg skal endelig behandle spørgsmål e).
Spørgsmål e)
Spørgsmålet har følgende ordlyd:
»Såfremt Ems-Dollarttraktaten skal fortolkes således, at den gør de nederlandske retter kompetente til at pådømme et krav som her omhandlet (et spørgsmål, der ikke forelægges Domstolen til besvarelse), vil disse retter da også i medfør Bruxelles-konventionens artikel 57 kunne anvende denne konventions artikel 5, nr. 3?«
Jeg må tilstå, at jeg ikke er sikker på, hvad der ligger bag dette spørgsmål. Jeg tvivler på, at det kan være noget anbringende fra Rüffers side, da han har gjort gældende, at Ems-Dollarttraktaten tillægger tyske domstole kompetence. Muligvis er det statens tredie anbringende om, at det forhold, at Vechtborg havde været impliceret i sammenstødet, måtte betyde, at skadetilføjelsen i henhold til Ems-Dollarttraktaten må anses for at være foregået såvel på nederlandsk område som på tysk område.
I hvert fald blev det fra Rüffers side gjort gældende, at Ems-Dollarttraktaten var en »lex specialis«, som regulerer nederlandske og tyske domstoles respektive kompetence i et tilfælde som dette, således at enhver anvendelse af konventionen af 1968 var udelukket i henhold til dennes artikel 57. Fra statens og Kommissionens side blev det på den anden side gjort gældende, at dette kun ville være tilfældet, hvis kompetencereglerne i Ems-Dollarttraktaten måtte antages at udelukke anvendelsen af alle mulige andre regler vedrørende forholdet.
Jeg er kommet til den konklusion, at staten og Kommissionen har ret i så henseende. Artikel 57 udgør en del af konventionens afsnit VII, som bærer overskriften »Forholdet til andre konventionen«. Dette afsnit begynder med artikel 55, som ved navns nævnelse anfører de konventioner, der er indgået mellem to eller flere medlemsstater, som konventionen af 1968 skal »træde i stedet for«. Herefter følger artikel 56, som bestemmer, at disse konventioner ikke desto mindre »bevarer deres gyldighed på de sagsområder, hvor denne konvention ikke finder anvendelse« og tillige (i korthed) for så vidt angår retsafgørelser, der er truffet, og officielt bekræftede dokumenter, der er udstedt før konventionens ikrafttræden. Herefter bestemmer artiklerne 57 og 58, at konventionen »ikke berører« visse andre konventioner. (Det tilsvarenudtryk i de øvrige tekster er: tysk »läßt ... unberührt« i artikel 57, »berührt ... nicht« i artikel 58, fransk »ne déroge pas aux« i artikel 57, »ne porte pas préjudice aux« i artikel 58, italiensk »non deroga alle« i artikel 57, »non pregiudicano i« i artikel 58, nederlandsk »laat onverlet« i artikel 57, »maken geen inbreuk« i artikel 58. Den danske og den irske tekst, som den engelske, anvender samme udtryk i begge artikler: henholdsvis »berører ikke« og »ni dhéanfaidh ... seo difear«). Hvis en konvention vedrørende »særlige områder« i artikel 57's forstand, således som Ems-Dollarttraktaten, fastsætter kompetenceregler, som skal finde anvendelse under udelukkelse af alle andre regler, vil dens virkning klart blive påvirket, hvis det antages, at reglerne i konventionen af 1968 tillige kan finde anvendelse efter sagsøgerens valg. Dette vil imidlertid ikke være tilfældet, hvis det i specialkonventionen er forudsat, at andre regler end dem, den indeholder, kan finde anvendelse.
Jeg skal derfor foreslå at besvare spørgsmål e), hvis Domstolen finder spørgsmålet af betydning, således, at eksistensen af en konvention, som på særlige områder regulerer kompetencen, udelukker ikke, at kompetencereglerne i konventionen af 1968 kan finde alternativ anvendelse, medmindre den førstnævnte konvention må fortolkes således, at den indeholder regler, som skal finde anvendelse under udelukkelse af enhver anden bestemmelse.
(
1
) – Oversat fra engelsk.