Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
21. Mai 2026(*)
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Warenverkehr – Amtliche Kontrollen von Lebensmitteln – Verordnung (EU)
2017/625 – Art. 9
Abs. 7 – Abschließende Harmonisierung – Nationale Regelung, die eine Pflicht vorsieht, die Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln aus anderen Mitgliedstaaten zu melden – Voraussetzung der unbedingten
Erforderlichkeit für eine wirksame Organisation amtlicher Kontrollen im Hinblick auf Erfordernisse des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Verbraucher “
In der Rechtssache C‑626/24
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) mit Entscheidung vom 17. September 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 24. September 2024, in dem Verfahren
PRAGON s.r.o.
gegen
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Richterin O. Spineanu-Matei sowie der Richter S. Rodin (Berichterstatter), N. Piçarra und N. Fenger,
Generalanwalt: A. Biondi,
Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. September 2025,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der PRAGON s.r.o., vertreten durch M. Kadlec, Advokát,
–        der tschechischen Regierung, vertreten durch J. Očková, M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch M. Salyková und F. Thiran als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. Dezember 2025
folgendes
Urteil
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betriff die Auslegung der Art. 34 und 36 AEUV sowie von Art. 9
Abs. 7 der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, zur Änderung der Verordnungen (EG)
Nr. 999/2001, (EG)
Nr. 396/2005, (EG)
Nr. 1069/2009, (EG)
Nr. 1107/2009, (EU)
Nr. 1151/2012, (EU)
Nr. 652/2014, (EU) 2016/429 und (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnungen (EG)
Nr. 1/2005 und (EG)
Nr. 1099/2009 des Rates sowie der Richtlinien 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG und 2008/120/EG des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG)
Nr. 854/2004 und (EG)
Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/EG, 96/93/EG und 97/78/EG des Rates und des Beschlusses 92/438/EWG des Rates (Verordnung über amtliche Kontrollen) (ABl. 2017, L 95, S. 1).
2        Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der PRAGON s.r.o. (im Folgenden: Pragon), einer Gesellschaft tschechischen Rechts, und der Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Staatliche Agrar- und Lebensmittelinspektion, Inspektorat in Prag, Tschechische Republik) (im Folgenden: Staatliche Agrar- und Lebensmittelinspektion) wegen eines Antrags dieser Gesellschaft auf Schutz vor einem behaupteten unrechtmäßigen Eingriff durch eine von dieser Behörde durchgeführte Kontrolle.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Primärrecht
3        Art. 26
Abs. 1 AEUV sieht vor:
„Die [Europäische] Union erlässt die erforderlichen Maßnahmen, um nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Verträge den Binnenmarkt zu verwirklichen beziehungsweise dessen Funktionieren zu gewährleisten.“
4        Art. 34 AEUV lautet:
„Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Mitgliedstaaten verboten.“
5        Art. 36 AEUV sieht vor:
„Die Bestimmungen der Artikel 34 und 35 stehen Einfuhr‑, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder
‑beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.“
6        Art. 43
Abs. 2 AEUV bestimmt:
„Das Europäische Parlament und der Rat legen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach Artikel 40 Absatz 1 sowie die anderen Bestimmungen fest, die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind.“
7        Art. 114
Abs. 1 AEUV sieht vor:
„Soweit in den Verträgen nichts anderes bestimmt ist, gilt für die Verwirklichung der Ziele des Artikels 26 die nachstehende Regelung. Das Europäische Parlament und der Rat [der Europäischen Union] erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.“
8        Art. 168
Abs. 4 Buchst. b AEUV bestimmt:
„Abweichend von Artikel 2 Absatz 5 und Artikel 6 Buchstabe a tragen das Europäische Parlament und der Rat nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe k gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen mit folgenden Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele dieses Artikels bei, um den gemeinsamen Sicherheitsanliegen Rechnung zu tragen:
…
b)      Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben“.
Sekundärrecht
–       Verordnung (EG) Nr. 178/2002
9        Art. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. 2002, L 31, S. 1) sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung sind ‚Lebensmittel‘ alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden.
…“
–       Richtlinie 2002/46/EG
10      Art. 10 der Richtlinie 2002/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Nahrungsergänzungsmittel (ABl. 2002, L 183, S. 51) bestimmt:
„Um eine effiziente Überwachung der Nahrungsergänzungsmittel zu erleichtern, können die Mitgliedstaaten vorschreiben, dass der Hersteller des Erzeugnisses oder der in ihrem Gebiet für das Inverkehrbringen Verantwortliche der zuständigen Behörde das Inverkehrbringen anzeigt, indem er ihr ein Muster des für das Erzeugnis verwendeten Etiketts übermittelt.“
–       Verordnung 2017/625
11      In den Erwägungsgründen 1 bis 3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 und 99 der Verordnung 2017/625 heißt es:
„(1)      Der [AEU-Vertrag] fordert, dass bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und
‑maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau für Mensch und Tier und ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen ist. Dieses Ziel sollte unter anderem durch Maßnahmen in den Bereichen Tier- und Pflanzengesundheit erreicht werden, die letztlich auf den Schutz der Gesundheit der Menschen abzielen.
(2)      Gemäß dem [AEU-Vertrag] hat die Union durch die Maßnahmen, die sie im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts erlässt, auch einen Beitrag zur Erreichung eines hohen Verbraucherschutzniveaus zu leisten.
(3)      Das Unionsrecht gewährleistet durch eine Reihe harmonisierter Vorschriften, dass Lebens- und Futtermittel unbedenklich und gesund sind und dass Tätigkeiten, die Folgen für die Sicherheit der Lebensmittelkette oder den Schutz der Verbraucherinteressen im Hinblick auf Lebensmittel und Lebensmittelinformationen haben könnten, besonderen Anforderungen genügen müssen. Vorschriften der Union gewährleisten ferner ein hohes Schutzniveau der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie ein hohes Tierschutzniveau entlang der Lebensmittelkette und in allen Tätigkeitsbereichen, in denen die Verhinderung einer möglichen Verbreitung von Tierkrankheiten, die in manchen Fällen auf Menschen übertragbar sind, oder von Schädlingen, die für Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse schädlich sind, im Mittelpunkt steht; sie gewährleisten zudem den Schutz der Umwelt vor Risiken, die von genetisch veränderten Organismen (GVO) oder Pflanzenschutzmitteln ausgehen können. Die korrekte Anwendung dieser Vorschriften, die im Folgenden zusammenfassend als ‚Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette‘ bezeichnet werden, trägt zum Funktionieren des Binnenmarktes bei.
…
(15)      Die Durchsetzung der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette obliegt den Mitgliedstaaten, deren zuständige Behörden mit Hilfe amtlicher Kontrollen überprüfen, ob einschlägige Anforderungen der Union tatsächlich eingehalten und wirksam durchgesetzt werden.
…
(19)      Um den gesamten Rechtsrahmen zu straffen und zu vereinfachen und um gleichzeitig dem Ziel einer besseren Rechtsetzung näher zu kommen, sollten die geltenden Bestimmungen über die amtlichen Kontrollen in den einzelnen Bereichen in einem einzigen Rechtsrahmen gebündelt werden. …
(20)      Mit der vorliegenden Verordnung sollte angestrebt werden, einen harmonisierten Unionsrahmen für amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten entlang der gesamten Lebensmittelkette zu schaffen; dabei sind die Bestimmungen über amtliche Kontrollen in der Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. 2004, L 165, S. 1)] und in bestimmten sektoralen Rechtsvorschriften sowie die Erfahrungen mit der Anwendung dieser Bestimmungen zu berücksichtigen.
…
(37)      Unbeschadet der Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit gemäß sektoralen Rechtsvorschriften sollten die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Unternehmer – soweit dies für die Organisation der amtlichen Kontrollen unbedingt erforderlich ist – bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände auffordern können, die Ankunft von Tieren und Waren aus einem anderen Mitgliedstaat zu melden.
(38)      Um die korrekte Durchsetzung der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette zu gewährleisten, sollten die zuständigen Behörden befugt sein, amtliche Kontrollen auf allen Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs der von diesen Rechtsvorschriften erfassten Tiere und Waren durchzuführen. Damit die amtlichen Kontrollen gründlich und wirksam sind, sollten die zuständigen Behörden befugt sein, amtliche Kontrollen auf allen Stufen der Produktion und des Vertriebs von Waren, Stoffen, Materialien oder Gegenständen durchzuführen, die nicht von Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette erfasst sind, soweit dies nötig ist, um mögliche Verstöße gegen diese Rechtsvorschriften eingehend zu untersuchen und die Ursachen solcher Verstöße zu ermitteln. Um die amtlichen Kontrollen effizient durchführen zu können, sollten die zuständigen Behörden eine Liste oder ein Verzeichnis der zu kontrollierenden Unternehmer erstellen und führen.
…
(43)      Mit der Verordnung wird ein einziger Rechtsrahmen für die Durchführung amtlicher Kontrollen geschaffen, mit denen die Einhaltung der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette in allen von diesen Vorschriften erfassten Bereichen überprüft wird. …
…
(99)      Da das Ziel dieser Verordnung, nämlich die Sicherstellung einer harmonisierten Vorgehensweise bei den amtlichen Kontrollen und anderen amtlichen Tätigkeiten, die zur Gewährleistung der Anwendung der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette durchgeführt werden, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen seiner Auswirkungen, seiner Komplexität und seiner grenzübergreifenden und internationalen Dimension auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel
5 [EUV] verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. …“
12      In Art. 1
Abs. 1 Buchst. a und
Abs. 2 der Verordnung 2017/625 heißt es:
„(1)      Mit dieser Verordnung wird Folgendes geregelt:
a)      die Durchführung amtlicher Kontrollen und anderer amtlicher Tätigkeiten der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten;
…
(2)      Diese Verordnung gilt für die amtlichen Kontrollen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft werden soll, die entweder auf Unionsebene oder von den Mitgliedstaaten zur Anwendung von Unionsrecht in diesen Bereichen erlassen wurden:
a)      Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit, Lauterkeit und gesundheitliche Unbedenklichkeit auf allen Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln, darunter Vorschriften zur Gewährleistung fairer Handelspraktiken und über den Schutz der Interessen und der Information der Verbraucher, sowie Vorschriften über die Herstellung und Verwendung von Materialien und Gegenständen, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen“.
13      Art. 3 Nrn. 11, 12 und 29 dieser Verordnung bestimmt:
„Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
11.      ‚Waren‘ alles, was unter eine oder mehrere der Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 fällt, mit Ausnahme von Tieren;
12.      ‚Lebensmittel‘ Lebensmittel gemäß der Definition in Artikel 2 der Verordnung [Nr. 178/2002];
…
29.      ‚Unternehmer‘ alle natürlichen oder juristischen Personen, für die eine oder mehrere Pflichten nach den Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 gelten“.
14      Art. 9
Abs. 1, 2 und 4 bis 7 der Verordnung 2017/625 sieht vor:
„(1)      Die zuständigen Behörden unterziehen alle Unternehmer regelmäßig risikobasiert und mit angemessener Häufigkeit amtlichen Kontrollen; …
…
(2)      Die zuständigen Behörden führen regelmäßig in angemessenen zeitlichen Abständen, die risikobasiert festgelegt werden, amtliche Kontrollen durch, um etwaige, durch betrügerische oder irreführende Praktiken vorsätzlich begangene Verstöße gegen die Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 aufzudecken, und sie berücksichtigen dabei die über die Amtshilfemechanismen gemäß den Artikeln 102
bis 108 ausgetauschten Informationen über derartige Verstöße und alle anderen Informationen, die auf solche Verstöße hindeuten.
…
(4)      Amtliche Kontrollen erfolgen ohne Vorankündigung, es sei denn, eine Vorankündigung ist hinreichend begründet und notwendig, damit die amtliche Kontrolle durchgeführt werden kann. Bei amtlichen Kontrollen auf Antrag des Unternehmers kann die zuständige Behörde entscheiden, ob die amtlichen Kontrollen mit oder ohne Vorankündigung durchgeführt werden. Amtliche Kontrollen mit Vorankündigung schließen amtliche Kontrollen ohne Vorankündigung nicht aus.
(5)      Amtliche Kontrollen werden nach Möglichkeit so durchgeführt, dass der administrative Aufwand und die Beeinträchtigung der Betriebsabläufe für die Unternehmer auf das notwendige Mindestmaß reduziert werden, ohne damit allerdings die Wirksamkeit der Kontrollen zu beeinträchtigen.
(6)      Die zuständigen Behörden führen die amtlichen Kontrollen unter Berücksichtigung der Notwendigkeit einer Anpassung der Kontrollen an die spezifischen Gegebenheiten auf dieselbe Weise durch, unabhängig davon, ob die betroffenen Tiere und Waren
a)      auf dem Unionsmarkt verfügbar sind und ihren Ursprung in dem Mitgliedstaat haben, in dem die amtlichen Kontrollen durchgeführt werden, oder in einem anderen Mitgliedstaat,
…
(7)      Soweit dies zur Organisation der amtlichen Kontrollen unbedingt erforderlich ist, können die Bestimmungsmitgliedstaaten die Unternehmer, die Tiere oder Waren aus einem anderen Mitgliedstaat erhalten, auffordern, die Ankunft der betreffenden Tiere oder Waren zu melden.“
15      Art. 10
Abs. 1 Buchst. a und c sowie
Abs. 2 dieser Verordnung bestimmt:
„(1)      Soweit dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 zu gewährleisten, führen die zuständigen Behörden die folgenden amtlichen Kontrollen durch:
a)      Kontrollen von Tieren und Waren auf allen Produktions‑, Verarbeitungs‑, Vertriebs- und Verwendungsstufen;
…
c)      Kontrollen von Unternehmern in Bezug auf Tätigkeiten, einschließlich der Tierhaltung, Ausrüstung, Transportmittel, Betriebsgelände und andere Orte unter ihrer Verantwortung sowie ihre Umgebung und die diesbezüglichen Unterlagen.
(2)      Unbeschadet der Vorschriften für bestehende Listen oder Register, die auf der Grundlage der Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 erstellt wurden, erstellen die zuständigen Behörden eine Liste von Unternehmern und halten sie auf dem neuesten Stand. Derartige Listen und Register, die bereits für andere Zwecke erstellt wurden, können auch für die Zwecke dieser Verordnung verwendet werden.“
16      Art. 11
Abs. 1 der Verordnung lautet:
„Die zuständigen Behörden führen die amtlichen Kontrollen mit einem hohen Maß an Transparenz durch und machen der Öffentlichkeit mindestens einmal jährlich relevante Informationen über die Organisation und Durchführung der Kontrollen zugänglich, auch über das Internet.
Sie sorgen auch für die regelmäßige und zeitnahe Veröffentlichung der Informationen über
a)      Art, Anzahl und Ergebnis der amtlichen Kontrollen;
b)      Art und Anzahl der festgestellten Verstöße;
c)      Art und Anzahl der Fälle, in denen die zuständigen Behörden gemäß Artikel 138 Maßnahmen ergriffen haben und
d)      Art und Anzahl der Fälle, in denen die Sanktionen gemäß Artikel 139 verhängt wurden.“
17      In den Art. 102 bis 108 der Verordnung 2017/625 sind die Vorschriften für die Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Rahmen der in dieser Verordnung geregelten Verfahren festgelegt.
18      Art. 111
Abs. 1 der Verordnung sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die [mehrjährigen nationalen Kontrollpläne (MNKP)] gemäß Artikel 109 Absatz 1 öffentlich zugänglich gemacht werden, mit Ausnahme der Teile, deren Offenlegung die Wirksamkeit amtlicher Kontrollen beeinträchtigen könnte.“
Tschechisches Recht
Lebensmittelgesetz
19      § 3d
Abs. 3 des Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Gesetz
Nr. 110/1997 über Lebensmittel und Tabakerzeugnisse und zur Änderung und Ergänzung bestimmter damit zusammenhängender Gesetze) (im Folgenden: Lebensmittelgesetz) bestimmt:
„Ein Lebensmittelunternehmer, der am Bestimmungsort Lebensmittel im Sinne der Durchführungsvorschriften aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder aus einem Drittland empfängt, ist verpflichtet, die gemäß § 16
Abs. 4 oder 5 zuständige Überwachungsbehörde über ihre Ankunft nach den Durchführungsvorschriften zu unterrichten, die auf der Grundlage einer Risikoanalyse gemäß Art. 3 der Verordnung [Nr. 178/2002] die Art des Lebensmittels, das Datum, den Umfang und die Methode der Information in dem für die Organisation der amtlichen Kontrollen unbedingt erforderlichen Umfang festlegen.“
–       Verordnung Nr. 172/2015
20      § 1 der Vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Verordnung
Nr. 172/2015 über die Informationspflicht des Empfängers von Lebensmitteln am Bestimmungsort) in der zur Zeit des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens geltenden Fassung (im Folgenden: Verordnung
Nr. 172/2015) sieht vor:
„(1)      Diese Verordnung regelt den Umfang der Informationspflichten des Lebensmittelunternehmers am Bestimmungsort … in Anknüpfung an die unmittelbar geltenden Rechtsvorschriften der Europäischen Union.
(2)      Diese Verordnung gilt für
…
e)      Nahrungsergänzungsmittel,
…
(3)      Diese Verordnung gilt nur für Fälle, in denen der Bestimmungsort der Ort des ersten Empfangs ist, einschließlich der ersten Behandlung oder Verarbeitung des in
Abs. 2 genannten Lebensmittels im Gebiet der Tschechischen Republik.“
21      § 2
Abs. 1 der Verordnung
Nr. 172/2015 lautet:
„Der Empfänger von Lebensmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem Drittland am Bestimmungsort meldet im Fall von Lebensmitteln gemäß § 1
Abs. 2 Buchst. a) bis e) und eines Bestimmungsortes gemäß § 1
Abs. 3 über das Informationssystem der staatlichen Agrar- und Lebensmittelinspektion mindestens 24 Stunden vor der Ankunft der Lebensmittel am Bestimmungsort
a)      die Art der Lebensmittel, die am Bestimmungsort ankommen,
b)      die Menge der Lebensmittel, die am Bestimmungsort ankommen,
c)      den Mitgliedstaat der Europäischen Union oder das Drittland, den Namen und die Anschrift des Lebensmittelunternehmers, der das Lebensmittel an den Bestimmungsort liefert,
d)      Namen, Anschrift und Identifikationsnummer des Bestimmungsorts und des Empfängers der Lebensmittel am Bestimmungsort und
e)      das Datum der Ankunft der Lebensmittel am Bestimmungsort.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
22      Am 7. Juni 2021 führte die Staatliche Agrar- und Lebensmittelinspektion auf der Grundlage der Verordnung
Nr. 172/2015, die das Lebensmittelgesetz umsetzt, eine amtliche Kontrolle der Sicherheit der von Pragon erhaltenen Nahrungsergänzungsmittel durch. Diese Kontrolle erfolgte gemäß einem nationalen Rechtsrahmen, der nach § 3d
Abs. 3 des Lebensmittelgesetzes in Verbindung mit § 1
Abs. 2 dieser Verordnung die Lebensmittelunternehmer verpflichtet, die zuständigen Überwachungsbehörden über die Ankunft bestimmter Lebensmittel, darunter Nahrungsergänzungsmittel, aus einem anderen Mitgliedstaat der Union oder einem Drittland zu informieren.
23      Pragon wandte sich gegen die Kontrolle der Staatlichen Agrar- und Lebensmittelinspektion mit einer Klage auf Schutz vor deren unionsrechtswidrigen Eingriffen beim Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag, Tschechische Republik), der die Klage mit Urteil vom 6. Oktober 2022 abwies.
24      Am 10. Mai 2023 hob der mit einer Kassationsbeschwerde von Pragon befasste Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) dieses Urteil mit der Begründung auf, dass der Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag) zu Unrecht befunden habe, dass die Durchführung einer Kontrolle auf der Grundlage einer unionsrechtswidrigen Verordnung nicht unrechtmäßig sei. Er verwies die Rechtssache zur Prüfung, ob die Verordnung Nr. 172/2015 mit dem Unionsrecht vereinbar und auf den anhängigen Fall anzuwenden sei, an das erstinstanzliche Gericht zurück.
25      Mit Urteil vom 12. Oktober 2023 wies der Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag) die Klage ab, mit der Pragon die Rechtmäßigkeit der gemäß der Verordnung
Nr. 172/2015 durchgeführten Kontrolle in Frage stellte. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts erfüllt diese Verordnung die Voraussetzungen von Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625, nämlich eine vorherige Meldung der Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln im tschechischen Hoheitsgebiet durch die betreffenden Unternehmer zum Zweck der Organisation amtlicher Kontrollen sowie die unbedingte Erforderlichkeit der Meldung zu diesem Zweck. Die Meldepflicht sei verhältnismäßig, weil
sie nicht für alle Lebensmittel gelte, sondern nur für ausgewählte Kategorien, deren Auflistung je nach der Risikobewertung zu einem gegebenen Zeitpunkt variiere; es handele sich somit nicht um eine pauschale, sondern um eine gezielt adressierte Anforderung. Außerdem betreffe die Meldepflicht nur die für die Risikoanalyse erforderlichen Informationen, die den Verpflichteten zur Verfügung stünden. Da im Übrigen die Meldung der Ankunft von Lebensmitteln gemäß § 2
Abs. 1 der Verordnung
Nr. 172/2015 über ein Online-Formular spätestens 24
Stunden vor dieser Ankunft erfolgen müsse, sei diese Pflicht weniger belastend als die früher geltende Regelung, die eine Pflicht zur Meldung 48 Stunden im Voraus vorgesehen habe. Ohne die Information, deren Übermittlung nach der geltenden tschechischen Regelung verlangt werde, wäre es nicht möglich, der Verpflichtung zur Durchführung regelmäßiger amtlicher Kontrollen ohne Vorankündigung nach Art. 9
Abs. 2 und 4 der Verordnung 2017/625 nachzukommen.
26      Pragon legte gegen das Urteil vom 12. Oktober 2023 ein Rechtsmittel beim Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht), dem vorlegenden Gericht, ein, mit dem sie im Wesentlichen geltend macht, dass die in der tschechischen Regelung vorgesehene Informationspflicht offensichtlich gegen den freien Warenverkehr verstoße, da die Waren nicht am Tag ihrer Bestellung in die Tschechische Republik geliefert werden könnten, was ein unionsrechtlich verbotenes nicht
tarifäres Handelshemmnis darstelle. Darüber hinaus macht Pragon geltend, dass die Lebensmittel mit Herkunft aus Gebieten außerhalb des Hoheitsgebiets der Tschechischen Republik gegenüber den Waren, die aus dem Hoheitsgebiet dieses Staates stammten, diskriminiert würden, da für die letztgenannten keine Verpflichtung zur Vorabinformation gelte und sie daher sofort in den Verkehr gebracht werden könnten.
27      Zur Begründung seines Vorabentscheidungsersuchens
führt das vorlegende Gericht u. a.
an, dass Lebensmittel, die zu einer in der Verordnung
Nr. 172/2015 aufgeführten Kategorie gehörten und ihren Ursprung in der Tschechischen Republik hätten, vom Empfänger unverzüglich in den Verkehr gebracht werden könnten, ohne dass Informationspflichten zu erfüllen seien. Dagegen müssten die gleichen Lebensmittel, wenn sie aus einem anderen Mitgliedstaat kämen, nach dieser Verordnung spätestens 24
Stunden vor ihrer Ankunft in der Tschechischen Republik gemeldet werden. Eine solche Verpflichtung bringe eine komplexere Planung für die Lebensmittelunternehmer mit sich, da solche Bestellungen erst 24
Stunden nach Erfüllung dieser Pflicht ausgeliefert werden könnten, was für die betreffenden Unternehmer mit zusätzlichen Kosten und Verzögerungen verbunden sei. Aus diesen Gründen neigt das vorlegende Gericht zu der Auffassung, dass die in § 3d
Abs. 3 des Lebensmittelgesetzes vorgesehene und durch die Verordnung Nr. 172/2015 umgesetzte Informationspflicht geeignet sei, Lebensmittelunternehmer davon abzuhalten, Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten in die Tschechische Republik einzuführen oder dort in den Verkehr zu bringen, und daher eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Art. 34 AEUV darstelle.
28      Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ist zu prüfen, ob die in der tschechischen Regelung vorgesehene Meldepflicht verhältnismäßig ist, d. h., ob es eine vergleichbare Methode zum Schutz der menschlichen Gesundheit gebe – einem Ziel, das diese Pflicht rechtfertigen könne –, die den freien Warenverkehr innerhalb der Union weniger beeinträchtigen würde als die in dieser Regelung vorgesehene Methode. Da Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 es erlaube, dem Empfänger von Lebensmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat eine Informationspflicht aufzuerlegen, stelle sich angesichts des 37. Erwägungsgrundes dieser Verordnung, aus dem hervorgehe, dass zur Meldung der Ankunft von Waren nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände aufgefordert werden könne, die Frage, inwieweit es sich hierbei um eine systematische Pflicht handeln könne. Es fragt sich auch, ob nicht eine Informationspflicht, die auf aktuelle Risiken abziele, die von den erhaltenen Lebensmitteln ausgingen, oder die erst zum Zeitpunkt der Ankunft solcher Lebensmittel im Bestimmungsmitgliedstaat oder bei bestimmten Lieferungen auferlegt werde, eine hinreichende alternative Maßnahme darstellen würde. Allerdings schließt das vorlegende Gericht nicht aus, dass ein Erfordernis der vorherigen Meldung als verhältnismäßig angesehen werden könne, da eine solche Mitteilung die Chancen erhöhe, ein Lebensmittel, das nicht den Anforderungen des Unionsrechts genüge, abzufangen.
29      Nahrungsergänzungsmittel unterschieden sich von frischen Lebensmitteln oder Lebensmitteln tierischen Ursprungs durch besondere Anforderungen an die Haltbarkeit, den Transport, die Lagerung, die Form und die Verwendbarkeit. Da Nahrungsergänzungsmittel nicht verderblich seien, sei es nicht erforderlich, innerhalb von 24
Stunden eine amtliche Kontrolle durchzuführen. Aus der tschechischen Regelung gehe jedoch hervor, dass die Beibehaltung von Nahrungsergänzungsmitteln auf der in der Verordnung
Nr. 172/2015 vorgesehenen Liste der Nahrungsmittel dadurch begründet sei, dass in diesen Nahrungsergänzungsmitteln Anabolika, Arzneimittel, Hormone und andere verbotene Stoffe vorhanden sein könnten, dass die Deklaration der Inhaltsstoffe dieser Nahrungsergänzungsmittel häufig nicht den Tatsachen entspreche oder dass der zulässige Gehalt überschritten werde, sowie auch durch einen etwaigen Gehalt an gefährlichen Schadstoffen wie Schwermetallen oder aromatischen Kohlenwasserstoffen und an Vitaminen oder Mineralstoffen, die bei übermäßigem Verzehr mit Nahrungsmitteln besondere schädliche Wirkungen haben könnten. Das vorlegende Gericht hält es jedoch auch unter Berücksichtigung solcher Erwägungen für fraglich, ob es erforderlich sei, amtliche Kontrollen von Nahrungsergänzungsmitteln innerhalb einer so kurzen Zeitspanne nach ihrer Ankunft im tschechischen Hoheitsgebiet durchzuführen, wie es möglicherweise bei leicht verderblichen Lebensmitteln erforderlich sei.
30      Vor diesem Hintergrund hat der Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Steht Art. 34 AEUV unter Berücksichtigung von Art. 36 AEUV und Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegen, die den Empfänger von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat allgemein verpflichtet, deren Ankunft am Bestimmungsort mindestens 24 Stunden im Voraus anzukündigen und dabei die für die Durchführung einer Risikoanalyse und die Planung amtlicher Kontrollen erforderlichen Informationen bereitzustellen?
Zur Vorlagefrage
31      Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 34 und 36 AEUV sowie Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der jeder Unternehmer, der Empfänger von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat ist, verpflichtet ist, im Voraus die Ankunft dieser Nahrungsergänzungsmittel am Bestimmungsort zu melden und die für die Risikoanalyse und die Planung der amtlichen Kontrollen erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen.
32      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass mit der Verordnung 2017/625 nach ihrem Art. 1
Abs. 1 Buchst. a und
Abs. 2 u. a. die Durchführung amtlicher Kontrollen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten geregelt wird, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft werden soll, die entweder auf Unionsebene oder von den Mitgliedstaaten im Bereich Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit, Lauterkeit und gesundheitliche Unbedenklichkeit auf allen Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln, darunter Vorschriften zur Gewährleistung fairer Handelspraktiken und über den Schutz der Interessen und der Information der Verbraucher, erlassen wurden.
33      Außerdem geht aus den Erwägungsgründen 15, 19, 20, 43 und 99 dieser Verordnung hervor, dass deren Bestimmungen einen einheitlichen Rechtsrahmen bilden, der eine harmonisierte Vorgehensweise der Mitgliedstaaten bei der Organisation der amtlichen Kontrollen zur Gewährleistung der Anwendung der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette in den unter diese Rechtsvorschriften fallenden Bereichen sicherstellen soll.
34      Innerhalb dieses einheitlichen Rechtsrahmens enthält Art. 9 der Verordnung die allgemeinen Bestimmungen über amtliche Kontrollen. Insbesondere sieht Art. 9
Abs. 7 vor, dass die Mitgliedstaaten die Unternehmer, die Tiere oder Waren aus einem anderen Mitgliedstaat erhalten, auffordern können, die Ankunft der betreffenden Tiere oder Waren zu melden, sofern dies zur Organisation der amtlichen Kontrollen unbedingt erforderlich ist.
35      Hierzu ist festzustellen, dass Nahrungsergänzungsmittel unter den Begriff „Waren“ im Sinne dieser Bestimmung fallen. Dieser Begriff umfasst nämlich nach der Definition in Art. 3
Nr. 11 der Verordnung 2017/625 alles, was unter eine oder mehrere der Vorschriften gemäß Art. 1
Abs. 2 der Verordnung fällt, mit Ausnahme von Tieren. Zum einen fallen aber, wie sich aus Art. 3
Nr. 12 dieser Verordnung in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung Nr. 178/2002 ergibt, Nahrungsergänzungsmittel unter den Begriff „Lebensmittel“ (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. September 2011, Bablok u. a., C‑442/09, EU:C:2011:541, Rn. 69), und zum anderen verweist Art. 1
Abs. 2 Buchst. a der Verordnung 2017/625 ausdrücklich auf die Vorschriften im Bereich „Lebensmittel und Lebensmittelsicherheit“.
36      Aus einer Gesamtbetrachtung dieser Bestimmungen ergibt sich, dass die Voraussetzungen, unter denen die Mitgliedstaaten gegebenenfalls eine Verpflichtung zur Meldung der Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat am Bestimmungsort auferlegen können, durch die Verordnung 2017/625 abschließend harmonisiert wurden.
37      Daher ist nach ständiger Rechtsprechung eine nationale Regelung, die eine solche Verpflichtung auferlegt, allein anhand der Bestimmungen dieser Verordnung, insbesondere ihres Art. 9
Abs. 7, und nicht anhand der Art. 34 und 36 AEUV zu beurteilen (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38      Insoweit ist festzustellen, dass nach Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 die Bestimmungsmitgliedstaaten Unternehmer, die Tiere oder Waren aus einem anderen Mitgliedstaat erhalten, nur auffordern können, die Ankunft der betreffenden Tiere oder Waren zu melden, soweit dies zur Organisation der amtlichen Kontrollen unbedingt erforderlich ist.
39      Bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts ist nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 17. November 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12, und vom 19. Juni 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40      Nach dem Wortlaut von Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 muss die Meldepflicht, die Mitgliedstaaten bezüglich der Ankunft von Waren aus einem anderen Mitgliedstaat vorsehen können, nicht nur das Ziel verfolgen, die Organisation der amtlichen Kontrollen zu gewährleisten, sondern sie muss hierzu auch unbedingt erforderlich sein.
41      Die Voraussetzung der „unbedingten Erforderlichkeit“ bedeutet für sich genommen, dass es keine weniger einschneidenden Maßnahmen als eine solche Meldepflicht geben darf, um die Organisation der amtlichen Kontrollen wirksam zu gewährleisten.
42      Was den Zusammenhang betrifft, in den sich diese Bestimmung einfügt, ist festzustellen, dass sie dadurch, dass sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, Waren je nach ihrem Ursprung unterschiedlich zu behandeln, eine Ausnahme von der allgemeinen Regel von
Art. 9
Abs. 6 dieser Verordnung einführt, wonach die amtlichen Kontrollen, auch wenn sie an die spezifischen Gegebenheiten angepasst sein müssen, gleichwohl auf dieselbe Weise durchzuführen sind, unabhängig davon, ob die betroffenen Waren ihren Ursprung in dem Mitgliedstaat haben, in dem die amtlichen Kontrollen durchgeführt werden, oder in einem anderen Mitgliedstaat. Die in Rn. 40 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 9
Abs. 7 dieser Verordnung sind daher eng auszulegen (vgl. entsprechend Urteil vom 18. Januar 2001,
Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, Rn. 25).
43      Diese Lösung wird durch bestimmte Passagen in den Erwägungsgründen der Verordnung 2017/625 bestätigt.
44      So ergibt sich aus dem 37. Erwägungsgrund dieser Verordnung, dass die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Unternehmer „bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände“ auffordern können sollten, die Ankunft von Tieren und Waren aus einem anderen Mitgliedstaat zu melden.
45      Außerdem heißt es im 38. Erwägungsgrund dieser Verordnung, dass amtliche Kontrollen auf allen Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs der von den Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette erfassten Tiere und Waren durchgeführt werden können sollten. Dagegen geht aus diesem Erwägungsgrund nicht hervor, dass, wenn diese Tiere und Waren aus einem anderen Mitgliedstaat stammen, die entsprechenden Kontrollen systematisch und notwendigerweise bereits bei der Ankunft der Tiere und Waren im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats stattfinden sollten.
46      Insoweit verlangt Art. 10
Abs. 1 der Verordnung 2017/625, dass die zuständigen Behörden, soweit dies erforderlich ist, amtliche Kontrollen der unter diese Verordnung fallenden Waren auf allen Stufen ihrer Produktion, ihrer Verarbeitung, ihres Vertriebs und ihrer Verwendung durchführen.
47      Was schließlich das Ziel der Verordnung 2017/625 betrifft, ist zum einen festzustellen, dass diese Verordnung nach ihren Erwägungsgründen 1 bis 3, 15 und 20 durch die Schaffung eines harmonisierten Unionsrahmens für amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten entlang der gesamten Lebensmittelkette darauf abzielt, wirksam ein hohes Gesundheitsschutzniveau für Mensch und Tier und ein hohes Umweltschutzniveau sowie ein hohes Schutzniveau für die Verbraucherinteressen sicherzustellen. Zum anderen wurde diese Verordnung nicht nur auf der Grundlage von Art. 168
Abs. 4 Buchst. b AEUV, der u. a. den Schutz der öffentlichen Gesundheit betrifft, sondern auch auf der Grundlage von Art. 43
Abs. 2 und Art. 114 AEUV erlassen, was darauf hindeutet, dass sie auch das Ziel verfolgt, den freien Warenverkehr zu gewährleisten. Im dritten Erwägungsgrund dieser Verordnung wird im Übrigen erklärt, dass die korrekte Anwendung
der Unionsvorschriften zur Lebensmittelkette zum Funktionieren des Binnenmarkts beiträgt.
48      In Anbetracht dieses doppelten Ziels ist Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625, wie der Generalanwalt in
Nr. 36 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, dahin zu verstehen, dass er einen spezifischen Ausgleich zwischen dem freien Verkehr von Lebensmitteln einerseits und dem Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt und der Verbraucherinteressen andererseits vorschreibt.
49      Aus alledem ergibt sich, dass Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 dahin auszulegen ist, dass er es den Mitgliedstaaten nur dann erlaubt, eine Meldung der Ankunft von Tieren oder Waren aus einem anderen Mitgliedstaat vorzuschreiben, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen, unter denen die Verpflichtung zu einer solchen Meldung in Ermangelung weniger einschneidender Maßnahmen unbedingt erforderlich ist, um die Wirksamkeit der amtlichen Kontrollen zum Schutz u. a. der menschlichen Gesundheit und der Verbraucher zu gewährleisten.
50      Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Meldepflicht mit Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 vereinbar ist. Zu diesem Zweck kann der Gerichtshof dem nationalen Gericht auf dessen Vorabentscheidungsersuchen hin sachdienliche Hinweise für seine Entscheidung geben (Urteil vom 12. März 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51      Hierzu ist festzustellen, dass, wie die tschechische Regierung im Wesentlichen geltend gemacht hat, mit einer solchen Meldepflicht das Ziel verfolgt werden kann, die wirksame Organisation der amtlichen Kontrollen dieser Lebensmittel zu gewährleisten, indem sie es den zuständigen Behörden ermöglicht, anhand der Informationen, die sich aus den eingegangenen Meldungen ergeben, eine vollständige Analyse der Risiken für die menschliche Gesundheit und die Verbraucher vorzunehmen, anhand deren die Lebensmittel bestimmt werden können, die solchen Kontrollen bereits auf der ersten Stufe der Lebensmittelkette in der Tschechischen Republik oder vor ihrer Abgabe an die Endverbraucher zu unterziehen sind.
52      Ein solches Ziel entspricht dem in Rn. 49 des vorliegenden Urteils dargelegten Ziel, zu dessen Erreichung den betreffenden Unternehmern nach Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 die Pflicht auferlegt werden kann, die Ankunft der Waren aus einem anderen Mitgliedstaat zu melden, sofern sie für die Erreichung dieses Ziels unbedingt erforderlich ist.
53      Allerdings betrifft die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Pflicht die Ankunft aller Nahrungsergänzungsmittel aus anderen Mitgliedstaaten im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik und gilt somit für alle Unternehmer, die Empfänger solcher Nahrungsergänzungsmittel sind.
54      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die amtlichen Kontrollen nach Art. 9
Abs. 1 der Verordnung 2017/625 so organisiert sein müssen, dass alle Unternehmer ihnen regelmäßig risikobasiert und mit angemessener Häufigkeit unterzogen werden.
55      In Anbetracht der in der Verordnung 2017/625, insbesondere in deren Art. 9
Abs. 2, Art. 10
Abs. 2, Art. 11
Abs. 1 und Art. 111
Abs. 1, vorgesehenen Mechanismen für den Schutz, den Austausch und die Sammlung von Informationen erscheint eine Pflicht zur Meldung der Ankunft aller Nahrungsergänzungsmittel aus einem anderen Mitgliedstaat, die für alle Unternehmer gilt, die Empfänger solcher Nahrungsergänzungsmittel sind, jedoch zur Organisation amtlicher Kontrollen, die den Anforderungen von Art. 9
Abs. 1 und Art. 10
Abs. 1 dieser Verordnung genügen, nicht erforderlich.
56      Zum einen verfügen die Mitgliedstaaten nämlich nach Art. 11
Abs. 1 der Verordnung 2017/625 grundsätzlich über Informationen u. a. über Art, Anzahl und Ergebnis der amtlichen Kontrollen sowie über Art und Anzahl der in einem Jahr festgestellten und sanktionierten Verstöße in den anderen Mitgliedstaaten und gemäß Art. 111
Abs. 1 dieser Verordnung über die MNKP der anderen Mitgliedstaaten. Außerdem geht aus Art. 9
Abs. 2 dieser Verordnung hervor, dass die Mitgliedstaaten auch über Informationen über etwaige vorsätzlich begangene Verstöße gegen die Vorschriften gemäß Art. 1
Abs. 2 der Verordnung verfügen, die über die Amtshilfemechanismen gemäß den Art. 102 bis 108 der Verordnung ausgetauscht werden.
57      Diese Informationen ermöglichen es dem betreffenden Mitgliedstaat, die Pflicht zur Meldung der Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat, deren Zweck die Organisation der amtlichen Kontrollen dieser Waren ist, nach Maßgabe der Risiken, die sich aus diesen Informationen oder deren Fehlen ergeben, festzulegen.
58      Zum anderen erstellen die zuständigen Behörden nach Art. 10
Abs. 2 der Verordnung 2017/625 eine Liste von „Unternehmern“ im Sinne von Art. 3
Nr. 29 dieser Verordnung, einschließlich derjenigen, die Empfänger von Nahrungsergänzungsmitteln im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aus anderen Mitgliedstaaten sind, und halten diese Liste auf dem neuesten Stand.
59      Anhand dieser Liste können auch Nahrungsergänzungsmittel, für die keine Meldepflicht bei ihrer Ankunft aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die nach Maßgabe der Risiken festgelegt ist, die sich aus den in Rn. 56 des vorliegenden Urteils genannten Informationen oder deren Fehlen ergeben, bereits auf der ersten Stufe der Lebensmittelkette im Eingangsmitgliedstaat amtlichen Kontrollen unterzogen werden, die gezielt die Unternehmer betreffen, die Empfänger der Nahrungsergänzungsmittel sind, wenn diese Kontrollen gemäß Art. 9
Abs. 1 der Verordnung 2017/625 in angemessener Häufigkeit und risikobasiert organisiert werden.
60      Um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, durch eine effiziente Überwachung den besonderen Gefahren vorzubeugen, die das Inverkehrbringen von Nahrungsergänzungsmitteln mit sich bringen kann, gibt ihnen Art. 10 der Richtlinie 2002/46 außerdem die Möglichkeit, vorzuschreiben, dass der Hersteller des Erzeugnisses oder der in ihrem Gebiet für das Inverkehrbringen Verantwortliche der zuständigen Behörde das Inverkehrbringen anzeigt, indem er ihr ein Muster des für das Erzeugnis verwendeten Etiketts übermittelt.
61      In diesem Zusammenhang macht die tschechische Regierung jedoch geltend, dass eine so allgemeine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende für die Organisation der amtlichen Kontrollen von Nahrungsergänzungsmitteln unbedingt erforderlich sei, da erstens wiederholt festgestellt worden sei, dass Nahrungsergänzungsmittel Anabolika, Arzneimittel, Hormone und andere verbotene Stoffe enthielten, zweitens häufig die Angaben auf ihrer Verpackung, etwa in Bezug auf den Vitamingehalt, nicht dem Inhalt entsprächen, und drittens in Nahrungsergänzungsmitteln häufig nicht zugelassene Formen von Mineralstoffen
oder gefährliche Schadstoffe wie Schwermetalle und aromatische Kohlenwasserstoffe vorhanden seien.
62      Solche Erwägungen sind jedoch in Anbetracht der in den Rn. 55 bis 60 des vorliegenden Urteils genannten Gesichtspunkte nicht geeignet, das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände nachzuweisen, unter denen die Pflicht, systematisch die Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat zu melden, als unbedingt erforderlich anzusehen wäre, um die Wirksamkeit der amtlichen Kontrollen zu gewährleisten.
63      Insbesondere ergibt sich aus diesen Erwägungen nicht, dass die Ankunft von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat im tschechischen Hoheitsgebiet, bevor diese Nahrungsergänzungsmittel den Endverbraucher erreichen, tatsächliche Risiken einer Beeinträchtigung des Schutzes der menschlichen Gesundheit oder der Verbraucher mit sich bringen würde, die nicht wirksam durch weniger einschneidende Maßnahmen wie eine individualisierte Meldepflicht bei der Ankunft oder durch amtliche Kontrollen auf verschiedenen Stufen der Lebensmittelkette auf der Grundlage der in den Rn. 55 bis 60 des vorliegenden Urteils genannten Mechanismen vermieden werden könnten.
64      Dies muss umso mehr gelten, als, wie die Europäische Kommission zutreffend ausgeführt hat, der bloße Umstand, dass ein Erzeugnis aus einem anderen Mitgliedstaat stammt, für sich genommen nicht bedeutet, dass es automatisch eine gewisse Gefahr darstellt, da Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten dort den harmonisierten Unionsvorschriften zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit unterlagen.
65      Nach alledem ist Art. 9
Abs. 7 der Verordnung 2017/625 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der jeder Unternehmer, der Empfänger von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat ist, verpflichtet ist, im Voraus die Ankunft dieser Nahrungsergänzungsmittel am Bestimmungsort zu melden und die für die Risikoanalyse und die Planung der amtlichen Kontrollen erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen.
Kosten
66      Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 9 Abs. 7 der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 999/2001, (EG) Nr. 396/2005, (EG) Nr. 1069/2009, (EG) Nr. 1107/2009, (EU) Nr. 1151/2012, (EU) Nr. 652/2014, (EU) 2016/429 und (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnungen (EG) Nr. 1/2005 und (EG) Nr. 1099/2009 des Rates sowie der Richtlinien 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG und 2008/120/EG des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 854/2004 und (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/EG, 96/93/EG und 97/78/EG des Rates und des Beschlusses 92/438/EWG des Rates (Verordnung über amtliche Kontrollen)
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der jeder Unternehmer, der Empfänger von Nahrungsergänzungsmitteln aus einem anderen Mitgliedstaat ist, verpflichtet ist, im Voraus die Ankunft dieser Nahrungsergänzungsmittel am Bestimmungsort zu melden und die für die Risikoanalyse und die Planung der amtlichen Kontrollen erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Tschechisch.