62018CC0261
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 13. junija 2019 (
1
)
Zadeva C‑261/18
Evropska komisija
proti
Irski
„Neizpolnitev obveznosti – Neizvršitev sodbe z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska (C‑215/06) – Predlog za plačilo kazni in pavšalnega zneska“
1.
Evropska komisija s tožbo, ki je predmet teh sklepnih predlogov in ki je bila vložena v skladu s členom 260(2) PDEU, Sodišču predlaga, naj ugotovi, na eni strani, da Irska s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev izvršitve drugega dela izreka sodbe z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:380; v nadaljevanju: sodba Komisija/Irska), ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 260 PDEU, in, na drugi strani, Irski zaradi te kršitve naloži plačilo pavšalnega zneska in kazni za zamudo do popolne izvršitve navedene sodbe.
I. Dejansko stanje spora in sodba Komisija/Irska
2.
Leta 2003 so se v Derrybrienu, v okrožju Galway, na Irskem začela dela za gradnjo vetrne elektrarne (v nadaljevanju: elektrarna v Derrybrienu). Gre za največji projekt zemeljskega izkoriščanja vetrne energije na Irskem in enega najobsežnejših v Evropi. Različne faze izdaje soglasij za gradnjo elektrarne v Derrybrienu so navedene v točki 83 sodbe Komisija/Irska, kot sledi: „zahtevi za soglasje za izvedbo v zvezi s prvima fazama projekta, ki se nanašata vsaka na 23 turbin na veter, [sta bili] vloženi 4. in 18. decembra 1997. Novi zahtevi sta bili vloženi 23. januarja 1998, ker je bilo odločeno, da prejšnji zahtevi za soglasje za izvedbo nista bili veljavni. Dovoljenje je bilo izdano 12. marca 1998. Za tretjo fazo del, ki se nanaša na 25 turbin in na dovozne poti, je bila zahteva za soglasje za izvedbo vložena 5. oktobra 2000 in 15. novembra 2001 ji je bilo ugodeno. Nosilec projekta je 20. junija 2002 zahteval soglasje za spremembo prvih dveh faz projekta, kar je bilo odobreno 30. julija 2002. Ker je soglasje za izvedbo, izdano za prvi dve fazi del, prenehalo veljati, je nosilec projekta oktobra leta 2003 zahteval podaljšanje navedenega soglasja, kar je bilo odobreno novembra leta 2003.“
3.
V Derrybrienu se je 16. oktobra 2003 sprožil zemeljski plaz, zaradi katerega se je odtrgalo skoraj pol milijona kubičnih metrov šote, ki je pristala v reki Owendalulleegh, kar je povzročilo njeno onesnaženje in pogin približno 50.000 rib. Kot izhaja iz spisa zadeve C‑215/06, je bilo v dveh preiskovalnih poročilih, ki sta bili objavljeni februarja 2004, ugotovljeno, da je bilo mogoče okoljsko katastrofo pripisati gradnji elektrarne v Derrybrienu.
4.
Komisija je 21. decembra 2001 po pisnem opominu z dne 5. aprila 2001 Irski poslala obrazloženo mnenje, v katerem so bili navedeni različni projekti pridobivanja šote, izvedeni brez predhodne presoje vplivov na okolje, s čimer naj bi bila kršena Direktiva 85/337. (
2
) Komisija je 7. julija 2004 Irski poslala dodaten pisni opomin, v katerem je bila navedena vrsta kršitev Direktive 85/337, med katerimi je bila gradnja vetrne elektrarne v Derrybrienu na podlagi pomanjkljive presoje vplivov na okolje. Temu opominu je sledilo dodatno obrazloženo mnenje z dne 5. januarja 2005.
5.
Komisija je 11. maja 2006 proti Irski vložila tožbo na podlagi člena 226 ES. Po eni strani je Irski očitala, da ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bi bila v zvezi s projekti, ki pomembno vplivajo na okolje, pred izdajo soglasja opravljena presoja vplivov na okolje v skladu z Direktivo 85/337 in da bi bilo mogoče po popolni ali delni izvedbi projektov vložiti zahteve za legalizacijo, s čimer naj bi bili kršeni preventivni cilji navedene direktive. Po drugi strani je Komisija izpodbijala pogoje, pod katerimi je bilo izdano soglasje za gradnjo elektrarne v Derrybrienu.
6.
Sodišče je v sodbi Komisija/Irska sprejelo oba očitka. Sodišče je v drugem delu te sodbe razglasilo, da Irska s tem, da ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev, da „se pred izdajo soglasij za gradnjo polja vetrnih elektrarn in za povezana dela v Derrybrienu v okrožju Galway ter pred izvedbo del opravi presoja vplivov projekta na okolje v skladu s členi od 5 do 10 Direktive 85/337 v različici pred spremembami, uvedenimi z Direktivo 97/11, in v različici po njih“, (
3
) ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 2, 4 in od 5 do 10 navedene direktive.
II. Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
7.
Komisija je z dopisom z dne 15. julija 2008 od Irske zahtevala, naj ji v dveh mesecih od datuma sodbe Komisija/Irska, predloži informacije o ukrepih, ki so bili sprejeti za izvršitev te sodbe. Irska je v odgovoru z dne 3. septembra 2008 navedla, da se v celoti strinja s sodbo Komisija/Irska in da jo želi hitro izvršiti. V zvezi z elektrarno v Derrybrienu so irski organi Komisijo obvestili, da se je upravljavec obrata strinjal, da predloži posodobljeno presojo vplivov na okolje, v kateri so informacije na podlagi člena 5 in Priloge IV k Direktivi 85/337 in katere namen naj bi bil „ugotoviti, preučiti in presoditi neposredne in posredne vplive elektrarne v Derrybrienu na okolje ter medsebojno delovanje teh vplivov pa tudi določiti morebitne sanacijske ukrepe, ki bi jih bilo še treba sprejeti za odpravo teh vplivov“. To presojo bi bilo treba dokončati do leta 2008.
8.
Med Komisijo in irskimi organi je 18. septembra 2008 potekal sestanek, na katerem so ti potrdili zavezo, da bodo naročili popravljeno izvedbo presoje vplivov elektrarne v Derrybrienu na okolje. Med tem srečanjem se je razpravljalo o možnosti izvedbe take presoje, ne da bi bilo v ponovno obravnavo predloženo obstoječe soglasje, in odločeno je bilo, da se počaka na sprejetje reforme irske zakonodaje v zvezi s postopkom legalizacije, določenim za izvršitev prvega dela izreka sodbe Komisija/Irska.
9.
Irski organi so 10. marca 2009 obvestili Komisijo, da bo zakonodajna reforma vključevala uvedbo postopka za pridobitev „nadomestnega soglasja“ (v nadaljevanju: postopek nadomestitve), s katerim bo le v izjemnih primerih mogoče legalizirati soglasja, izdana ob kršitvi Direktive 85/337. Irski organi so 17. aprila 2009 v skladu z zavezo, dano med sestankom, ki je potekal 18. marca 2009, Komisiji predložili okvirni dokument, naslovljen „ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009“, v katerem so bili navedeni ukrepi, s katerimi je nameravala Irska izvršiti sodbo Komisija/Irska. V razdelku D tega dokumenta je bil opisan postopek nadomestitve, ki naj bi bil zajet v načrtovani zakonodajni reformi, katere sprejetje je bilo predvideno za konec leta 2009. V razdelku E navedenega okvirnega dokumenta, naslovljenem „Posebni predlogi v zvezi z vetrno elektrarno v Derrybrienu“, je bilo navedeno, da je upravljavec elektrarne vložil zahtevo za nadomestno soglasje z uporabo tega postopka.
10.
Komisija je 26. junija 2009 Irski poslala uradni opomin v smislu člena 228(2) Pogodbe ES, v katerem je poudarila, da ni prejela dodatnih informacij o fazi napredka presoje vplivov vetrne elektrarne v Derrybrienu na okolje. Irska je 9. septembra 2009 odgovorila na uradni opomin, pri čemer je med drugim navedla, da bo zakonodajna reforma, s katero naj bi bil uveden postopek nadomestitve, sprejeta kmalu, in potrdila, da je upravljavec vetrne elektrarne v Derrybrienu soglašal z vložitvijo zahteve za nadomestno soglasje in s tem, da izvede presojo vplivov na okolje, takoj ko bi ta reforma začela veljati.
11.
Ker Komisija ni prejela dodatnih informacij o sprejetju predlaganih ukrepov, je Irski 22. marca 2010 poslala nov uradni opomin, na katerega je Irska odgovorila z dopisi z dne 18. maja 2010, 22. julija 2010 in 13. septembra 2010. Irski organi so v dopisu z dne 22. julija 2010 navedli, da bo nova zakonodaja, ki naj bi jo odobril parlament, začela veljati do konca julija. V zvezi z elektrarno v Derrybrienu so irski organi znova navedli, da bo upravljavec elektrarne, takoj ko se bo začel uporabljati postopek nadomestitve, vložil zahtevo za nadomestno soglasje s priloženo popravljeno presojo vplivov na okolje, ki bo „vsebovala informacije o ukrepih za odpravo okoljske škode, ki je nastala zaradi izvedbe projekta“. Irski organi so 13. septembra 2010 obvestili Komisijo o tem, da so sprejeli Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) (zakon iz leta 2010 o načrtovanju in razvoju (sprememba) (št. 30 iz leta 2010), v nadaljevanju: PDAA). Del XA tega zakona ureja postopek za pridobitev nadomestnega soglasja.
12.
Komisija je 19. septembra 2012 pisala irskim organom in jih prosila, naj ji predložijo dodatne podrobnosti o priglašenih zakonodajnih ukrepih, da bi se presodila njihova skladnost s sodbo Komisija/Irska. Ker je Komisija poleg tega izvedela, da obstajajo dvomi glede volje upravljavca elektrarne v Derrybrienu, da vloži zahtevo za pridobitev nadomestnega dovoljenja, je irske organe pozvala k obravnavi tega vprašanja. Irski organi so z dopisom z dne 13. oktobra 2012 potrdili zavrnitev tedanjega upravljavca elektrarne v Derrybrienu, da se spusti v postopek nadomestitve, ker naj bi to povzročilo stroške pa tudi iz bojazni pred morebitnim odvzemom soglasij. V istem dopisu je bilo pojasnjeno, da so se irski organi po temeljitejši analizi prava Unije prepričali, da to pravo ne določa ponovnega preverjanja soglasij, izdanih za gradnjo elektrarne v Derrybrienu, ki so medtem postala dokončna, ter da načeli pravne varnosti in prepovedi retroaktivnega učinkovanja zakonskih predpisov pa tudi sodna praksa Sodišča na področju procesne avtonomije držav članic nasprotujejo rešitvi, ki bi vključevala odvzem navedenih soglasij. V teh okoliščinah so irski organi menili, da bo sodni organ vsak poskus irske države, da upravljavca elektrarne v Derrybrienu primora v postopek nadomestitve, skoraj zagotovo zatrl, saj naj bi navedeni organ dal prednost pravicam tega upravljavca, zagotovljenim z irsko ustavo. Iz teh razlogov so irski organi sklenili, da bi bilo mogoče popravljeno presojo vplivov elektrarne v Derrybrienu na okolje pridobiti le pod pogojem prostovoljnega sodelovanja upravljavca elektrarne. To stališče je bilo ponovljeno v dopisu irskih organov Komisiji z dne 21. decembra 2012.
13.
Irski organi so 10. maja 2013 Komisijo obvestili, da so vzpostavili stik z upravljavcem elektrarne v Derrybrienu, da bi preučili možnost „neodvisne in neuradne“ presoje vplivov na okolje, ki bi se izvedla na podlagi „jasnega in natančnega pisma o nameri“. Irski organi so z dopisom z dne 13. decembra 2013 Komisijo obvestili, da je upravljavec elektrarne v Derrybrienu, čeprav je bil „trdno prepričan, da temu ni zavezan“, soglašal z izvedbo take presoje. Po tem dopisu so irski organi 8. maja in 1. avgusta 2014 poslali dokument, naslovljen „Derrybrien Environmental Review‑Concept“ (v nadaljevanju: idejni dokument), v katerem je bilo navedeno, da bo presojo vplivov na okolje, ki se nanaša na točke, navedene v prilogi k temu dokumentu in opredeljene na podlagi „vzporednega sporazuma“, izvedel neodvisni strokovnjak, ki naj bi bil neposredno zaposlen pri irski vladi in katerega delo naj bi nadziral usmerjevalni odbor. Ta presoja naj ne bi vključevala nikakršnega pregleda obstoječih soglasij niti naj ne bi bila pod nadzorom sodnega organa. Službe Komisije so irske organe 6. avgusta 2014 obvestile, da pogoji, določeni v zgoraj navedenem dokumentu, ne izpolnjujejo zahtev Direktive 85/337.
14.
15. septembra 2014 so irski organi Komisijo obvestili, da z upravljavcem elektrarne v Derrybrienu pripravljajo pismo o nameri. Osnutek takega pisma o nameri je bil poslan Komisiji 11. marca 2015. Na prvem sestanku o tem svežnju, ki je potekal 17. novembra 2015, so se Komisija in irski organi dogovorili, da bo prva dokončna različica pisma o nameri hitro poslana Komisiji.
15.
Ker ni bilo nadaljnjih odgovorov, je Komisija 18. januarja 2016 prosila irske organe, naj pošljejo dokončno različico pisma o nameri. Komisiji je bila 7. marca 2016 poslana nova različica pisma o nameri, pri čemer je bilo navedeno, da so nekatera vprašanja še naprej predmet razprave z upravljavcem elektrarne v Derrybrienu. Službe Komisije so v elektronski pošti z dne 6. junija 2016 irskim organom navedle nekatere točke nove različice pisma o nameri, ki jih je bilo treba spremeniti. Službe Komisije so po sestanku, ki je potekal 29. novembra 2016, v elektronski pošti z dne 15. decembra 2016 irskim organom navedle, da mora Komisija dokončno besedilo podpisanega pisma o nameri prejeti do konca leta 2016 in da bo v nasprotnem primeru na začetku leta 2017 zadevo znova predložila Sodišču. Irska je 22. decembra 2016 Komisiji poslala novo različico idejnega dokumenta, ki je po navedbah irskih organov v celoti izpolnjeval merila, določena z Direktivo 85/337, pa tudi nov informativni dokument z dne 2. decembra 2015. V spremnem dopisu je bilo navedeno, da je podpis obeh dokumentov predviden za konec januarja 2017.
16.
Komisija je 2. oktobra 2017 pisala irskim organom, pri čemer je navedla, da namerava zaradi nenapredovanja glede izvršitve drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska zadevo predložiti Sodišču. Irska je 16. oktobra 2017 odgovorila s priložitvijo novega idejnega dokumenta, podpisanega 11. oktobra 2017, v zvezi s katerim je navedla, da pričakuje odgovor Komisije. Sodišču je bila predložena nova različica idejnega dokumenta. Vendar Komisija v tožbi navaja, da se je ta dokument nanašal na dvostransko pismo o nameri, podpisano med upravljavcem elektrarne v Derrybrienu in irskimi organi, v zvezi s katerim naj ne bi prejela obvestila.
17.
Komisija je z dopisom z dne 13. decembra 2017 potrdila, da dotedanji napredek ni bil zadosten za izvršitev drugega dela izreka sodne Komisija/Irska, pri čemer je poudarila, da je bila dokončna različica pisma o nameri pričakovana do konca leta 2016. Irski organi so 9. januarja 2018 odgovorili, da je bilo pismo o nameri na zahtevo Komisije vključeno v idejni dokument, da je bil ta dokument podpisan in da se je pričakovala odobritev Komisije za izvedbo neuradne presoje vplivov na okolje. Komisija je v dopisu z dne 26. januarja 2018 odgovorila, da kljub uradnim vprašanjem v zvezi z dokumenti, ki so jih poslali irski organi, v devetih letih ni prišlo do bistvenega napredka, da bi se začel postopek za resno presojo vplivov elektrarne v Derrybrienu na okolje, in da je Komisija zato menila, da se je zanjo začela nova faza, v kateri ni bila več pripravljena na dosego „zunajsodnega dogovora“. Komisija je poleg tega Irski predlagala, naj razmisli o možnosti, da v zvezi z upravljavcem elektrarne v Derrybrienu uvede postopek nadomestitve. Irski organi so 1. februarja 2018 odgovorili, da obžalujejo poslabšano sodelovanje s Komisijo, in ji očitali, da ni zavzela stališča glede dokumentov, ki so bili poslani iz Irske 22. decembra 2016 in ki naj bi jih bilo treba šteti za dokončne, s čimer naj bi dodatno odložila začetek presoje vplivov na okolje.
18.
Komisija je menila, da Irska ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za popolno izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska, zato je 13. aprila 2018 vložila tožbo, ki je predmet teh sklepnih predlogov.
19.
Stranki sta si po dvakrat izmenjali pisna stališča in bili ustno zaslišani na obravnavi 1. aprila 2019. V skladu s členom 62(2) Poslovnika sta bili na obravnavi pozvani, da odgovorita na nekatera pisna vprašanja sodnika poročevalca. Komisija je z dopisom, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 1. aprila 2019, pred začetkom obravnave, Sodišče obvestila, da je 29. marca 2019 od irskih organov prejela obvestilo, v katerem je bilo navedeno, da je upravljavec elektrarne v Derrybrien soglašal, da bo sodeloval, da bi se začel postopek nadomestitve, določen v PDAA. Irski organi so dopis, ki so ga poslali Komisiji 29. marca 2019, prav tako 1. aprila 2019 posredovali sodnemu tajništvu Sodišča. V tem dopisu je navedeno, da se bo postopek nadomestitve začel „čim prej, tako da se zagotovi naknadna regulativna presoja vplivov na okolje“.
III. Tožba
A. Neizpolnitev obveznosti
1.
Trditve strank
20.
Komisija meni, da Irska ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev drugega dela sodbe Komisija/Irska. Čeprav je Irska izjavila, da je pripravljena hitro izvršiti zgoraj navedeno sodbo, naj bi v desetih letih, preteklih med odločitvijo Sodišča in tožbo, ki je predmet teh sklepnih predlogov, navedla samo različne predloge za odpravo neizpolnitve v zvezi z elektrarno v Derrybrienu, ne da bi katerega koli od teh predlogov izpolnila.
21.
Irska ugotavlja, na prvem mestu, da je iz obrazložitve in izreka sodbe Komisija/Irska razvidno, da se neizpolnitve obveznosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, na splošno nanašajo na napačen prenos Direktive 85/337, medtem ko se glede elektrarne v Derrybrienu ni „zahteval niti odobril noben poseben ukrep“.
22.
Na drugem mestu, Irska po eni strani opozarja, da za obveznost odprave opustitve presoje vplivov na okolje v zvezi s posebnim projektom velja omejitev procesne avtonomije držav članic, in po drugi, da je Sodišče v sodbi z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, točki 41 in 42), navedlo, da pravo Unije ne nasprotuje temu, da zadevna država članica določi razumne roke zoper urbanistična dovoljenja, izdana ob kršitvi obveznosti predhodne presoje vplivov na okolje, določene z Direktivo 85/337. V teh okoliščinah Irska pojasnjuje, da je bilo mogoče soglasja, izdana za gradnjo elektrarne v Derrybrienu in za opravljanje povezanih dejavnosti, razveljaviti šele od odločitve High Court (višje sodišče, Irska), ki je bila sprejeta na koncu sodnega nadzora nad odločbo o izdaji soglasja, začetega s tožbo, ki jo je treba vložiti v zakonskem roku, to je v osmih dneh od datuma odločbe. (
4
) Ker pa naj bi predvideni zakonski roki za izpodbijanje veljavnosti navedenih soglasij že pretekli, in to več let, preden je Komisija vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je privedla do izdaje sodbe Komisija/Irska, naj irskim organom teh soglasij ne bi bilo treba odvzeti.
23.
Na tretjem mestu, Irska navaja, da bi bila dopustitev, da lahko sodba, s katero je Sodišče ugodilo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti v smislu člena 258 PDEU, na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, ki vključuje samo Komisijo in zadevno državo članico, vodi do razveljavitve upravnega ukrepa, ki je na podlagi nacionalnega prava postal dokončen, v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj naslovnikov takega ukrepa, zlasti v okoliščinah obravnavanega primera, v katerih je med izdajo prvega soglasja za gradnjo in odločitvijo Sodišča v sodbi Komisija/Irska preteklo skoraj deset let.
24.
Na četrtem mestu, Irska navaja, da potek predhodnega postopka kaže, da počasnost pri sprejetju ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Irska izhaja iz zapletenosti pravnih vprašanj, na katerih temeljijo, zlasti z vidika spoštovanja načela pravne varnosti ter varstva legitimnih pričakovanj in lastninskih pravic upravljavca elektrarne v Derrybrienu, in ne toliko z vidika pomanjkljivega sodelovanja Irske. Ta država članica navaja, da so irski organi po predlogu, ki so ga oblikovali leta 2013, in sicer, da se izvede neuradna presoja vplivov na okolje, z dopisom z dne 22. decembra 2016 Komisiji poslali idejni dokument, da bi od nje dobili uradno odobritev, do katere pa naj ne bi prišlo. To, da je med pošiljanjem tega dokumenta in pošiljanjem oktobra 2017 istega podpisanega dokumenta, preteklo toliko časa, naj bi bilo treba – če že ne dejanskemu pomanjkanju sodelovanja Komisije – pripisati nesporazumu med irskimi organi in uslužbenci Komisije. Irska poleg tega navaja, po eni strani, da je bilo treba za izvršitev sodbe Komisija/Irska začeti postopek, ki naj ne bi bil zajet v določbah za prenos Direktive 85/337, in po drugi strani, da Komisija nikoli ni mogla – niti v okviru tožbe – opredeliti točno določenih ukrepov, ki jih je morala sprejeti navedena država članica za odpravo vplivov neizpolnitve obveznosti, ki je bila ugotovljena v zvezi z drugim delom navedene sodbe. V teh okoliščinah naj se Irski ne bi smela naložiti kazen za to, da je čakala, kolikor je bilo potrebno, da bi začela izvajati ustrezne ukrepe, ali za to, da ni pravilno in pravočasno določila takih ukrepov.
25.
Nazadnje, Irska trdi, da je zdaj že v celoti izvršila drugi del izreka sodbe Komisija/Irska, glede na fazo napredka postopka neuradne presoje vplivov na okolje, predvidene v idejnem dokumentu.
2.
Analiza
a)
Obseg neizpolnitve obveznosti, ugotovljene v drugem delu izreka sodbe Komisija/Irska
26.
Člen 260(1) PDEU določa, da če Sodišče ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila ene od obveznosti iz te pogodbe, mora ta država sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča.
27.
Sodišče je v obrazložitvi sodbe Komisija/Irska ločeno analiziralo očitke, ki jih je navedla Komisija, pri čemer se je prvi nanašal na napačen prenos Direktive 85/337 v irsko pravo (točke od 34 do 81), drugi pa na pogoje, pod katerimi so bila izdana soglasja za gradnjo elektrarne v Derrybrienu in pod katerimi so bila izvedena s tem povezana dela (točke od 82 do 112). Potem ko je Sodišče v izreku navedene sodbe sprejelo oba očitka, je razglasilo dve različni neizpolnitvi obveznosti Irske, ki jih je imela na podlagi navedene direktive.
28.
Seveda je neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz opustitve presoje vplivov gradnje elektrarne v Derrybrienu na okolje v skladu z Direktivo 85/337, posledica uporabe določb irskega prava v konkretnem primeru, za katero je Sodišče menilo, da ni v skladu z določbami navedene direktive. Vendar to – drugače kakor to, kar se zdi, da trdi Irska – ne pomeni, da je treba to neizpolnitev obveznosti, ki je predmet samostojne ugotovitve Sodišča v drugem delu izreka sodbe Komisija/Irska, obravnavati tako, da je zajeta v ugotovitvi v prvem delu. (
5
)
29.
Iz tega izhaja, da za Irsko za izvršitev drugega dela izreka navedene sodbe ne zadostuje, da svojo zakonodajo spremeni tako, da jo uskladi z Direktivo 85/337 – s čimer bi se avtonomni razglasitvi neizpolnitve obveznosti, navedeni v tem delu, odvzel polni učinek – temveč mora navedena država članica sprejeti različne ukrepe, katerih namen je zlasti odpraviti kršitev navedene direktive, povezana z izvedbo projekta gradnje elektrarne v Derrybrienu. Okoliščina, ki jo poudarja Irska, in sicer, da v sodbi Komisija/Irska ni bila pojasnjena narava teh ukrepov, ne dopušča, da se – kot je pravilno navedla Komisija – izpodbijajo razglasitev Sodišča, da ni bila izpolnjena obveznost, in obveznosti, ki izhajajo iz te odločitve za navedeno državo članico.
b)
Ukrepi, ki jih je treba sprejeti za izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska
1) Cilj presoje vpliva na okolje, določene z Direktivo 85/337
30.
Direktiva 85/337 državam članicam nalaga, da sprejmejo potrebne ukrepe za izvedbo presoje vpliva na okolje v skladu z načeli, usklajenimi na ravni Unije, za projekte, za katere se, med drugim zaradi njihove narave, velikosti ali lokacije, predvideva, da bodo pomembno vplivali na okolje. (
6
) Namen te presoje je zlasti zbrati informacije, ki so potrebne, da se pristojnim organom držav članic med postopkom izdaje soglasij za te projekte omogoči, da ugotovijo okoljske dejavnike, v katere bi se lahko poseglo, in tako sprejmejo odločitev o izdaji ali zavrnitvi s tem povezanih urbanističnih dovoljenj. (
7
)
31.
Direktiva 85/337 nedvomno izhaja iz logike, da se prepreči okoljska škoda, (
8
) znotraj katere obveznost predhodne presoje vplivov projekta na okolje izhaja iz potrebe, da pristojni organi v postopku sprejemanja odločitev upoštevajo vplive na okolje v najzgodnejši možni fazi v vseh postopkih tehničnega načrtovanja in sprejemanja odločitev, ter s tem „preprečevati povzročanje onesnaževanja ali motenj pri izvoru, ne pa poskušati naknadno zmanjšati njihove vplive“. (
9
) Vendar iz besedila navedene direktive izhaja, da je cilj presoje vplivov na okolje pristojnim organom držav članic v primeru izdaje soglasja omogočiti tudi, da ti za njegovo izdajo določijo, da je treba spoštovati pogoje, ki zmanjšujejo škodljive vplive izvedbe projekta na okolje, in, splošneje, sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo uporabo objekta, ki nastane pri tem projektu, in sicer v skladu z merili ustreznega okoljskega upravljanja. (
10
)
32.
Sodišče je poleg tega večkrat potrdilo, da je področje uporabe Direktive 85/337 „obsežno, njen cilj pa zelo širok“, (
11
) pri čemer je priznalo, da bi bilo „omejevalno“ in v nasprotju s pristopom zakonodajalca Unije, da se pri „celoviti presoji“ vplivov na okolje, na katero se nanaša ta direktiva, upoštevajo „zgolj neposredni učinki samih načrtovanih del, ne pa vplivi na okolje, ki bi lahko nastali z uporabo in izrabljanjem objektov, ki nastanejo s temi deli“. (
12
)
33.
Iz tega izhaja, da v nasprotju s tem, kar se zdi, da trdi Irska, presoja vplivov na okolje, ki se zahteva z Direktivo 85/337, ne učinkuje le ob sprejetju odločbe o izdaji soglasja za zadevni projekt, temveč tudi pozneje, med njegovo izvedbo in uporabo objekta, ki nastane pri tem projektu, kar daje temelj za optimalno upravljanje okoljskih tveganj, povezanih z njegovim izkoriščanjem, in omejitev škodljivih vplivov, ki jih ima to izkoriščanje na različne dejavnike, upoštevane pri presoji.
34.
Država članica, ki ni izpolnila obveznosti zagotovitve, da je bila pred izdajo soglasja za projekt, ki lahko pomembno vpliva na okolje, izvedena presoja vplivov na okolje, se zato za izognitev sprejetju ukrepov, potrebnih za naknadno odpravo te neizpolnitve, ne more sklicevati na logiko preprečevanja, na kateri temelji Direktiva 85/337.
2) Ukrepi, ki so potrebni za odpravo opustitve presoje vpliva na okolje v skladu z Direktivo 85/337
35.
Sodišče je že imelo priložnost potrditi, da Direktiva 85/337 (podobno kot zdaj veljavna Direktiva 2011/92) res ne vsebuje določb v zvezi s posledicami, ki izhajajo iz kršitve obveznosti predhodne presoje vplivov na okolje, vendar morajo države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 4 PEU odpraviti nezakonite posledice te kršitve in zato morajo pristojni organi vsake države članice „v okviru svojih pristojnosti sprej[eti] vse potrebne splošne ali posebne ukrepe za izvedbo presoje, ali lahko imajo projekti pomembne vplive na okolje, in če je odgovor pritrdilen, da se ti učinki proučijo“. (
13
) Poleg tega naj poudarim, da je Sodišče to obveznost potrdilo tudi v zvezi s primerom, v katerem je bil projekt, v zvezi s katerim je bila v nasprotju z Direktivo 85/337 opuščena presoja vplivov na okolje, v celoti izveden in so se že izkoriščali z njim povezani objekti. (
14
) Sodišče je poleg tega poudarilo, da so med ukrepi, katerih namen je odpraviti nezakonite posledice, izhajajoče iz kršitve obveznosti predhodne presoje vplivov na okolje, zlasti „odvzem ali razveljavitev že izdanega soglasja za izvedbo presoje vplivov spornega projekta na okolje v smislu Direktive 85/337“. (
15
) Če je sprejetje teh ukrepov določeno v nacionalnem pravu, jih morajo pristojni organi navedene države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja ter ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti sprejeti. (
16
)
36.
Iz tega izhaja, da morajo države članice v skladu s cilji Direktive 85/337, navedenimi v točkah od 31 do 33 teh sklepnih predlogov, v primeru kršitve obveznosti predhodne presoje vplivov, ki jih ima na okolje projekt, ki lahko pomembno vpliva na okolje, sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi bila opravljena ta presoja ali popravljena presoja po izdaji soglasja, tudi če se projekt še izvaja ali je že bil izveden. Če je to izvedljivo na podlagi nacionalnega prava, morajo nacionalni pristojni organi odvzeti ali razveljaviti že izdano soglasje, da bi omogočili njegovo legalizacijo ali izdajo novega dovoljenja, skladnega s predpisi navedene direktive.
37.
Obveznost zadevne države članice, da zagotovi izvedbo naknadne presoje vplivov na okolje, je še toliko večja v položaju, kakršen je obravnavan v teh sklepnih predlogih ter v katerem ima lahko zadevni projekt, zlasti zaradi svoje velikosti, še posebej velik in trajen vpliv na okolje, v katerem je njegova izvedba že povzročila veliko okoljsko škodo in v katerem je Sodišče v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ugotovilo kršitev navedene direktive.
38.
Argument Irske, da ji za izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska ni bilo treba niti preklicati soglasij, ki jih ima upravljavec elektrarne v Derrybrienu, niti temu naložiti, naj izvede (ali soglaša z izvedbo) naknadne presoje vplivov na okolje, je treba zato zavrniti.
c)
Utemeljitve, ki jih je navedla Irska
1) Omejitev procesne avtonomije in legitimna pričakovanja upravljavca obrata v Derrybrienu
39.
Irska se za izpodbijanje neizpolnitve obveznosti, ki jo zatrjuje Komisija, sklicuje, na prvem mestu, na načelo procesne avtonomije držav članic in ob napotovanju na sodbo z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), navaja, da Irski ni bilo treba v ponovno obravnavo predložiti veljavnosti soglasij, izdanih za gradnjo elektrarne v Derrybrienu, ki so na podlagi irskega prava postala dokončna več let, preden je Sodišče razglasilo sodbo Komisija/Irska.
40.
Naj v zvezi s tem spomnim, da je v sodbi z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 65), Sodišče, pri katerem je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe v okviru spora, do katerega je prišlo po tožbi posameznika zoper zavrnitev nacionalnega organa, da prekliče ali spremeni dovoljenje za izkoriščanje rudnih bogastev, ki je bilo izdano brez predhodne presoje vplivov na okolje, (
17
) trdilo, da je obveznost nacionalnih pristojnih organov, da razveljavijo ali prekličejo dovoljenje, izdano ob kršitvi Direktive 85/337, omejena z načelom procesne avtonomije držav članic. (
18
) To načelo določa, da kadar ni predpisov prava Unije, se na podlagi nacionalnega pravnega reda vsake države članice določijo postopkovna pravila za vložitev pravnih sredstev, ki naj bi zagotovila varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi določb prava Unije, če navedena pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobna pravna sredstva, ki temeljijo na nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravni red Unije (načelo učinkovitosti). (
19
)
41.
Sodišče je v sodbi z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, točki 41 in 42), na katero se je sklicevala Irska, pojasnilo, da pravo Unije, ki ne določa pravil glede rokov za vložitev pravnih sredstev zoper soglasja, izdana v nasprotju z obveznostjo predhodne presoje vplivov na okolje, določeno v členu 2(1) Direktive 85/337, načeloma in ob upoštevanju načela enakovrednosti ne nasprotuje temu, da zadevna država članica določi „razumn[e] rok[e] za vložitev pravnih sredstev v interesu pravne varnosti, ki hkrati zagotavlja varstvo posamezniku in zadevni upravi“. (
20
)
42.
V nasprotju s tem, kar trdi Irska, menim, da se navedena država članica za izognitev obveznosti celotne izvršitve drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska ne more veljavno sklicevati niti na načelo procesne avtonomije držav članic niti na dokončnost, doseženo v zvezi z ukrepi izdaje soglasij za gradnjo elektrarne v Derrybrienu po izteku rokov za vložitev pravnega sredstva, določenih za tožbe, ki jih posamezniki vložijo zoper take ukrepe.
43.
Navedena država članica je namreč morala za tako izvršitev sprejeti vse potrebne splošne ali posebne ukrepe za odpravo opustitve presoje vplivov na okolje v skladu z Direktivo 85/337 in med njimi zlasti ukrepe, s katerimi bi zagotovila izvedbo naknadne presoje vplivov na okolje.
44.
Toda načeloma iztek procesnih rokov za vložitev tožb za varstvo položajev posameznikov zoper ukrepe, ki jih je sprejela uprava, ne izključuje pristojnosti slednje, da ukrepa brez posredovanja sodišča, tako da odpravi nezakonit ukrep in odloži njegovo izvršitev, niti ne izključuje sprejetja ukrepov, s katerimi bi se imetniku urbanističnega dovoljenja naložilo, da ga legalizira, po potrebi z izpolnitvijo predhodno neizpolnjenih obveznosti, ali pa upravljanje objektov, zgrajenih na podlagi tega soglasja, prilagodilo tako, da se spoštujejo določeni pogoji ali merila, ki so naloženi zaradi varstva javnih interesov. V skladu z načelom lojalnega sodelovanja morajo organi držav članic, vsak na svojem področju pristojnosti, sprejeti take ukrepe in izvajati pooblastila, ki so jim podeljena, če se s tem lahko odpravi kršitev prava Unije.
45.
Res je, da je predstavnik Irske v odgovoru na vprašanje Sodišča, postavljeno na obravnavi, pojasnil, da irsko pravo ne določa možnosti, da bi upravni organ brez posredovanja sodišča zaradi javnega interesa razveljavil urbanistična dovoljenja, kakršna so bila izdana za gradnjo elektrarne v Derrybrienu in ki so postala dokončna, pri čemer je poudaril, da je taka dovoljenja mogoče razveljaviti le z odločitvijo High Court (višje sodišče Irska), ki pa zaradi izteka rokov za vložitev pravnega sredstva ne more več posredovati. Vendar menim, da niti taka okoliščina ne more utemeljiti stališča Irske, da tej v obravnavanem primeru ni bilo treba sprejeti posebnega ukrepa za odpravo neizpolnitve obveznosti, ki jo je ugotovilo Sodišče.
46.
Ne da bi se bilo treba vprašati, ali morajo organi države članice za izvršitev razglasitve Sodišča o neizpolnitvi obveznosti ukrepati zunaj obstoječega nacionalnega okvira, namreč poudarjam, da zdaj veljavno irsko pravo določa postopek legalizacije dovoljenj, izdanih ob kršitvi obveznosti iz Direktive 85/337, ki se uporablja v obravnavanem primeru.
47.
V členu 177B(1) in (2)(b), del XA, PDAA, uvedenem z zakonodajno reformo leta 2010, je določeno, da če se je za soglasje za projekt, za katerega je bila zahtevana presoja vplivov na okolje, „s pravnomočno sodbo Sodišča Evropske unije“ štelo, da ni bilo izdano zakonito, pristojni organ za načrtovanje („planning autority“) upravljavcu projekta s pisnim obvestilom naloži, naj vloži zahtevo za pridobitev nadomestnega soglasja. V istem členu, odstavek 2(c), je pojasnjeno, da se z navedenim obvestilom upravljavcu naloži, naj skupaj z zahtevo predloži popravljeno izjavo o vplivu na okolje („remedial environemental impact statement“).
48.
Irska to določbo razlaga tako, da se ne uporablja v okoliščinah, kakršne so v obravnavanem primeru in v katerih je podeljeno urbanistično dovoljenje postalo dokončno. Vendar ta omejitev ni razvidna iz člena 177B PDAA niti iz dobesednega branja navedene določbe. Vendar razlago Irske izpodbijata dejstvo, da v odstavku 1 navedene določbe ni razlikovanja med sodbo Sodišča v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki bi bil del nacionalnega postopka za izpodbijanje veljavnosti zadevnega soglasja, in sodbo, izdano v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je mogoče uvesti, tako kot pri sodbi Komisija/Italija, po izteku rokov za vložitev tožbe zoper upravni ukrep izdaje soglasja ali po tem, ko je bila nacionalna tožba zoper tak ukrep pravnomočno zavrnjena.
49.
Poleg tega poudarjam, da je Supreme Court (irsko vrhovno sodišče) – ki je nedavno odločilo v zadevi, v kateri je med drugim obravnavalo uporabo člena 177B PDAA za lastnika kamnoloma, ki se je začel izkoriščati v 60‑ih letih preteklega stoletja, v obdobju, v katerem ni bilo treba pridobiti urbanističnega dovoljenja – razglasilo, da se to dovoljenje uporablja za „izjemno kategorijo“ projektov, za katere je Sodišče za „predhodno izdano dovoljenje“, ki je bilo „sicer veljavno“, štelo, da ni bilo izdano zakonito zaradi opustitve presoje vplivov na okolje, (
21
) ne da bi navedlo kakršno koli omejitev, ki bi izhajala iz dokončnosti ali nedokončnosti soglasja. V nasprotju s trditvijo Irske torej ni bilo povsem potrjeno, da bi irska sodišča onemogočila vsak poskus, da se upravljavec elektrarne v Derrybrienu primora v postopek, določen s členom 177B PDAA. (
22
)
50.
Nazadnje naj spomnim, da je bila ozka razlaga, ki jo zdaj podpira Irska, navedena v predhodnem postopku šele oktobra 2012. Pred tem so irski organi Komisiji stalno, tako pred začetkom veljavnosti PDAA kot tudi po njem, zatrjevali, da nameravajo uvesti postopek nadomestitve, da bi izvršili del izreka sodbe Komisija/Irska, ki se nanaša na elektrarno v Derrybrienu. Okrožje Galway je upravljavcu elektrarne v Derrybrienu, kot je na obravnavi potrdila irska vlada, 12. oktobra 2011 vročilo obvestilo v smislu člena 177B PDAA, nato pa ga je nekaj dni kasneje preklicalo, kar torej pomeni, da je vsaj na začetku to določbo razlagalo drugače od navedene države članice.
51.
V teh okoliščinah Irska ne more utemeljeno trditi, da irsko pravo nima instrumentov za ponovno preučitev soglasij, kakršna so bila izdana za elektrarno v Derrybrienu. Postopek, določen s členom 177B PDAA, je eden takih instrumentov. Irski organi so ga torej morali uvesti, da bi zagotovili popolno izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska.
52.
Menim, da pomisleki, ki jih je navedla Irska in ki so povezani z varstvom legitimnih pričakovanj upravljavca elektrarne v Derrybrienu, za tak ukrep izvršitve ne morejo biti ovira.
53.
Na prvem mestu je namreč bistven namen postopka nadomestitve, določenega v PDAA, v natančno opredeljenih okoliščinah omogočiti ponoven pregled soglasij, ki so bila izdana ob kršitvi Direktive 85/337, pa tudi projektov, za katere so bila izdana, in njihovo uskladitev z merili navedene direktive, zlasti glede zahteve po izvedbi presoje vplivov na okolje. Vendar tak postopek ne vodi nujno do odvzema ponovno pregledanih soglasij, s čimer bi prenehale dejavnosti, za katere so bila izdana, temveč se lahko poleg sanacijskih ukrepov, za katere se morebiti presodi, da so potrebni, naloži le njihova legalizacija. (
23
)
54.
Na drugem mestu naj spomnim, da je Sodišče v sodbi z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), pojasnilo, da „se projekti, zoper katere ne bi bilo več mogoče vložiti neposrednih pravnih sredstev zaradi izteka roka za njihovo vložitev, določenega z nacionalno zakonodajo“, ne morejo „šte[ti] za očitno zakonsko dovoljene glede na obveznost presoje vplivov na okolje“, (
24
) česar posledica je, da če v nacionalnem pravu obstaja instrument, s katerim je mogoče zagotoviti izvedbo take presoje, ga morajo pristojni organi zadevne države članice uporabiti. (
25
) Iz tega izhaja, da se upravljavec takega projekta ne more sklicevati na obstoj legitimnih pričakovanj pri veljavnosti soglasij, ki so bila izdana ob kršitvi obveznosti predhodne presoje vplivov na okolje in zoper katera ni več mogoče uvesti nacionalnega sodnega revizijskega postopka, da bi se izpodbijala obveznost izvedbe naknadne presoje, ki bi jim bila naložena na podlagi ukrepa nacionalnih organov ob izvršitvi sodbe Sodišča zaradi neizpolnitve obveznosti. To velja a fortiori za upravljavca elektrarne v Derrybrienu, ki – kot izhaja iz spisa in kot je na obravnavi potrdila Irska – je ena od neodvisnih hčerinskih družb v popolni lasti Electricity Supply Board (ESB), ta pa je v 95‑odstotni lasti irske države. (
26
)
55.
Kljub času, ki je pretekel med izdajo zadevnih dovoljenj, in sodbo Komisija/Irska, ni mogoče omajati predhodne ugotovitve. Poleg tega poudarjam, da je bila ta sodba sicer res izdana leta 2008, medtem ko je zadnje soglasje v zvezi z elektrarno v Derrybrienu postalo dokončno leta 2003, vendar se je takrat, ko je bilo to soglasje izdano, zoper Irsko začel postopek zaradi kršitve v smislu člena 226 ES, v katerem sicer še ni bil neposredno sporen projekt v zvezi z gradnjo navedene elektrarne, je pa bila navedeni državi članici očitana sistematična kršitev njenih obveznosti na podlagi Direktive 85/337. Zdaj se sprašujem, koliko se lahko javni gospodarski subjekt sklicuje na legitimna pričakovanja pri veljavnosti soglasja, ki ni v skladu z navedeno direktivo in ki je bilo izdano v takih okoliščinah.
56.
Nazadnje, tudi če bi bilo treba sprejeti trditev Irske, da se prislini postopek, določen s členom 177B PDAA, v obravnavanem primeru ne uporablja, ker so zadevna soglasja dokončna, naj poudarim, da lahko upravljavec projekta, ki je pridobil soglasje brez predhodne presoje vplivov na okolje, na podlagi člena 177C tega akta predlaga, da se zanj uporabi postopek nadomestitve. PDAA torej irskim organom zagotavlja tudi alternativni instrument za odpravo opustitve presoje vplivov projekta gradnje elektrarne v Derrybrienu (
27
) na okolje, ki bi ga lahko ti organi glede na to, da upravljavca te elektrarne nadzira država, uporabili brez posebnih težav.
2) Zapletenost postavljenih pravnih vprašanj in nesodelovanje Komisije
57.
V nasprotju z Irsko ne menim, da bi izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska vsebovala posebno težavo pri določanju ukrepov za odpravo posledic neizpolnitve obveznosti, niti da bi se sprožila tako zapletena pravna vprašanja, da se položaj več kot deset let dejansko ne bi premaknil z mrtve točke.
58.
Iz spisa je razvidno, da sta obe stranki od prve izmenjave dopisov med Komisijo in irskimi organi ter med celotnim predhodnim postopkom izvedbo naknadne predhodne presoje vplivov na okolje opredelili kot edini ukrep, s katerim se lahko preventivno odpravi opustitev take presoje. Komisija in Irska sta v končni fazi predhodnega postopka razpravljali o načinih izvedbe take presoje, vendar iz spisa ni razvidno, da sta upoštevali alternativne ukrepe izvršitve.
59.
Šele proti koncu leta 2012, torej približno štiri leta po razglasitvi sodbe Sodišča Komisija/Irska, so irski organi – ki so do tedaj dajali nenehna zagotovila v zvezi z uporabo postopka nadomestitve za upravljavca elektrarne v Derrybrienu – odprli vprašanja, povezana z varstvom načel pravne varnosti in legitimnih pričakovanj tega upravljavca, pri čemer so hkrati Komisiji predlagali alternativno rešitev, to je presojo vplivov na okolje, „ki ni zajeta v zakonodaji“. Vendar niti pri izvajanju te rešitve ni bilo nobenega bistvenega napredka, česar kljub trditvam Irske ni mogoče pripisati pomanjkljivemu sodelovanju Komisije.
60.
V nasprotju s trditvami te države članice namreč menim, da tej ni mogoče pripisati časa od 22. decembra 2016 do 2. oktobra 2017, ki je pretekel med obema pošiljanjema idejnega dokumenta, navedenega v točki 15 teh sklepnih predlogov. Namreč, na prvem mestu, kot priznava sama Irska, v dopisu, priloženem ob prvem pošiljanju tega dokumenta, ni navedeno, da bi irski organi pred prehodom na naslednjo fazo pričakovali uradno soglasje Komisije. Na drugem mestu, upravljavec elektrarne v Derrybrienu ni podpisal različice tega dokumenta, ki je bila poslana decembra 2016, zaradi česar je bilo mogoče podvomiti v resnost njegove zaveze. Nazadnje, Komisija, pri čemer ji Irska ni nasprotovala, trdi, da je bila vsebina dokumenta, poslanega decembra 2016, v bistvu enaka kot vsebina prejšnjega dokumenta, v zvezi s katerim je navedla vrsto pripomb, ki naj jih irski organi ne bi upoštevali.
61.
Splošneje, Komisija je po mojem mnenju med celotnim predhodnim postopkom izkazala več kot veliko pripravljenost in voljo, zlasti glede na drastično spremembo stališča irskih organov glede možnosti uporabe postopka nadomestitve za upravljavca elektrarne v Derrybrienu, do katere je prišlo več kot štiri leta po izdaji sodbe Komisija/Irska.
62.
Glede na zgoraj navedene elemente menim, da počasnosti in popolnega neuspeha predhodnega postopka niti delno ni mogoče pripisati zapletenosti pravnih vprašanj, ki so se pojavila, niti negotovosti Komisije glede določitve potrebnih ukrepov za zagotovitev izvršitve sodbe Komisija/Irska ali pomanjkljivemu sodelovanju te institucije.
d)
Ugotovitve o obstoju izpodbijane neizpolnitve obveznosti
63.
Več kot deset let od sodbe Komisija/Irska, ne le da ni bila izvedena nobena presoja vplivov gradnje elektrarne v Derrybrienu in s tem povezanih dejavnosti na okolje v skladu z določbami Direktive 85/337, čeprav Irska nikoli ni izpodbijala možnosti izvedbe take presoje, temveč ni bil sprejet noben konkreten ukrep za pridobitev take presoje. Poleg tega je Irska po navedbi v odgovoru na tožbo, da bo kmalu od upravljavca navedene elektrarne pridobila naknadno presojo zunaj zakonodajnega okvira, pred obravnavo v tem postopku, razglasila, kot v nekakšni družabni igri, da se znova „vrača na prvotno polje“, pri čemer je Komisijo obvestila, da je znova spremenila stališče glede možnosti uporabe postopka nadomestitve. V teh okoliščinah in glede na vse predhodne preudarke menim, da je mogoče ugotoviti le, da Irska dejansko ni izpolnila obveznosti, kar izpodbija, in da je treba njene utemeljitve zavrniti.
B. Denarne kazni
64.
Komisija v tožbi v skladu s členom 260(2) PDEU in na podlagi svojega sporočila z dne 13. decembra 2005 o uporabi člena 228 ES (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2005) (
28
) predlaga, naj se naloži kazen zaradi neizvršitve sodbe Komisija/Irska v obliki plačila kazni in pavšalnega zneska.
65.
Irska je v repliki navedla, da se ne bi smela naložiti nobena kazen, ker naj bi sodbi z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (C‑196/16 in C‑197/16, EU:C:2017:589), in z dne 28. februarja 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), na kateri se opira Komisija, pomenili prelomnico glede na sodno prakso pred njima. To trditev je treba po mojem mnenju glede na preudarke, navedene v točkah od 26 do 38 teh sklepnih predlogov, zavrniti.
1.
Denarna kazen
66.
Kot je bilo ugotovljeno v točki 63 teh sklepnih predlogov, drugi del sodbe Komisija/Irska, še ni bil izvršen, vsaj ne na datum obravnave na Sodišču. Zato je treba naložitev kazni na podlagi člena 260(2) PDEU, če se kršitev na datum izreka sodbe v zvezi z obravnavano tožbo nadaljuje, (
29
) šteti za upravičeno. (
30
)
67.
Sodišče mora višino denarne kazni določiti tako, da ustreza okoliščinam ter da je sorazmerna z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti in plačilno zmožnostjo zadevne države članice. (
31
) V okviru presoje Sodišča so temeljna merila, ki jih je treba upoštevati, trajanje kršitve, stopnja njene resnosti in plačilna zmožnost zadevne države članice. Pri uporabi teh meril mora Sodišče upoštevati zlasti posledice neizvršitve za zasebne in javne interese ter nujnost, da zadevna država članica izpolni svoje obveznosti. (
32
)
68.
Komisija predlaga naložitev dnevnega zneska v višini enotne pavšalne osnove 700 EUR, pomnožene s koeficienti resnosti, trajnosti in odvračanja, kar skupaj znese 12.264 EUR na dan od datuma razglasitve sodbe v obravnavanem primeru in do popolne izvršitve sodbe Komisija/Irska.
69.
V zvezi z resnostjo je Komisija na prvem mestu upoštevala zlasti pomembnost pravil Unije, ki so bila kršena, in okvir, v katerem je bila storjena ta kršitev, na drugem mestu posledice te kršitve in ponavljanje kršitev Direktive 85/337 Irske (
33
) in na tretjem mestu pomanjkljivo sodelovanje države članice v zelo dolgem časovnem okviru. Komisija glede na te elemente in okoliščino, da neizvršitev sodbe Komisija/Irska zadeva le del te sodbe, na lestvici od 1 do 20, določeni v sporočilu 2005, predlaga koeficient resnosti 2.
70.
Menim, da so upoštevni vsi elementi, ki jih je upoštevala Komisija pri presoji resnosti zadevne neizpolnitve obveznosti. Nasprotno pa je treba zavrniti argumente Irske, da bi bilo treba pri tej presoji upoštevati njena prizadevanja za izpolnitev zahtev Komisije in pomanjkljivo sodelovanje Komisije. V zvezi s tem se sklicujem na zgornje navedbe v točkah od 58 do 62 teh sklepnih predlogov.
71.
Irska poleg tega izpodbija, da bi kršitev, ki jo je ugotovilo Sodišče v drugem delu obrazložitve sodbe Komisija/Irska, povzročila okoljsko škodo kot posledico zemeljskega plazu leta 2003 in da se ta element zato ne bi smel upoštevati pri presoji resnosti kršitve. V zvezi s tem naj poudarim, da iz sodbe Komisija/Irska izhaja, da navedena država članica nikoli ni izpodbijala dejstva, da je bil ta plaz sprožen zaradi izvajanja del za gradnjo elektrarne v Derrybrienu (glej točko 93). V teh okoliščinah ni izključeno, da bi bilo mogoče s predhodno presojo vplivov na okolje, pri kateri bi se izpostavila tveganja, povezana s to gradnjo, ali priporočilo sprejetje posebnih preventivnih ukrepov, preprečiti pri tem nastalo škodo. Pri presoji resnosti kršitve, ki jo je storila Irska, je torej treba upoštevati posledice plazov iz leta 2003, čeprav se pri tej presoji ne bi smela precenjevati njihova teža.
72.
V zvezi s trajanjem je Komisija uporabila najvišji koeficient, določen v sporočilu iz leta 2005, ki znaša 3, pri čemer je bilo upoštevano obdobje 114 mesecev, ki so pretekli med datumom sodbe Komisija/Irska in 25. januarjem 2018, ko je Komisija vložila obravnavano tožbo. V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da člen 260(1) PDEU sicer ne določa natančnega roka, v katerem je treba sodbo izvršiti, vendar interes takojšnje in enotne uporabe prava Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteva, da se postopek izvršitve začne takoj in da se čim prej konča. (
34
) V obravnavanem primeru pa neizpolnitev obveznosti, pripisana Irski, traja več kot deset let, ne da bi bil narejen bistven napredek za pridobitev presoje vplivov gradnje elektrarne v Derrybrienu in s tem povezanih del na okolje. To trajanje je nedvomno čezmerno. Tudi če se prizna, da bi bilo treba za izvršitev drugega dela izreka sodbe Komisija/Irska uvesti postopek nadomestitve, kot trdi navedena država članica, bi od neizpolnitve obveznosti do danes preteklo več kot sedem let, kar je vsekakor precejšnje obdobje.
73.
Komisija je nazadnje uporabila odvračilni faktor, določen za Irsko v sporočilu iz leta 2005, ki znaša 2,93 in ki ga Irska ni izpodbijala.
74.
Glede na navedene preudarke Sodišču predlagam, naj naloži dnevno denarno kazen v višini 10.000 EUR.
2.
Pavšalni znesek
75.
Komisija v skladu s sporočilom iz leta 2005 predlaga Sodišču, naj kot pavšalni znesek naloži znesek, ki ustreza pavšalni osnovi 230 EUR, pomnoženi s faktorjem, ki se nanaša na resnost, in odvračilni faktor „n“, to je znesek 1343,20 EUR za vsak dan, ki je pretekel med 3. julijem 2008 in datumom izvršitev sodbe Komisije/Irska, ali v primeru neizvršitve datumom sodbe, izdane v obravnavanem primeru, pri čemer naj bi bil najnižji fiksni znesek 1.685.000 EUR. (
35
) Na podlagi preudarkov iz točke 71 teh sklepnih predlogov predlagam Sodišču, naj ta znesek zniža na 1000 EUR.
IV. Predlog
76.
Na podlagi vseh navedenih preudarkov predlagam Sodišču, naj odloči:
–
Irska s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe z dne 3. julija 2008 (C‑215/06, EU:C:2008:3807), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 260(1) PDEU.
–
Če neizpolnitev obveznosti obstaja na dan razglasitve te sodbe, mora Irska Evropski komisiji na račun „Lastna sredstva Evropske unije“ plačati denarno kazen v višini 10.000 EUR za vsak dan zamude pri izvedbi ukrepov, potrebnih za uskladitev s sodbo z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807), od dneva razglasitve te sodbe do popolne izvršitve sodbe z dne 3. julija 2008, Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
–
Irska mora Evropski komisiji na račun „Lastna sredstva Evropske unije“ plačati pavšalni znesek 1000 EUR za vsak dan, ki je pretekel med datumom razglasitve sodbe 3. julija 2008, Komisija/Irska (C‑215/06, EU:C:2008:3807), in datumom izvršitve te sodbe, ali, če ni bila izvršena, datumom sodbe v obravnavanem primeru;
–
Irski se naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: italijanščina.
(
2
)	Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248). Ta direktiva je bila od 16. februarja 2012 nadomeščena z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1).
(
3
)	Direktiva Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 o spremembi Direktive 85/337/EGS o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 151).
(
4
)	Glej člen 50 dokumenta Planning and Development Act 2000. Irska vlada navaja, da je podaljšanje navedenih rokov določeno, vendar pod pogoji, ki se ne uporabljajo v obravnavanem primeru.
(
5
)	Glej v zvezi z avtonomijo med dvema vrstama neizpolnitve obveznosti sodbo z dne 5. julija 2007, Komisija/Italija (C‑255/05, EU:C:2007:406, točki 50 in 51). Splošneje naj poudarim, da je Sodišče večkrat razglasilo neizpolnitve obveznosti, ki so izhajale iz kršitve določb Direktive 85/337 v zvezi s posameznimi projekti, bodisi ločeno bodisi v povezavi z ugotovitvijo „sistemske“ neizpolnitve obveznosti; glej v tem smislu na primer sodbe z dne 10. junija 2004, Komisija/Italija (C‑87/02, EU:C:2004:363); z dne 2. junija 2005, Komisija/Italija (C‑83/03, EU:C:2005:339); z dne 16. marca 2006, Komisija/Španija (C‑332/04, neobjavljena, EU:C:2006:180); z dne 23. novembra 2006, Komisija/Italija (C‑486/04, EU:C:2006:732); z dne 5. julija 2007, Komisija/Italija (C‑255/05, EU:C:2007:406); z dne 24. novembra 2011, Komisija/Španija (C‑404/09, EU:C:2011:768), in z dne 14. januarja 2016, Komisija/Bolgarija (C‑141/14, EU:C:2016:8, v zvezi z Direktivo 2011/92).
(
6
)	Glej člen 2(1) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena z Direktivo 97/11, ter uvodne izjave 1, 4 in 6; glej tudi sodbo z dne 28. februarja 2008, Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 42).
(
7
)	Glej šesto uvodno izjavo Direktive 85/337, v skladu s katero „bi moralo biti soglasje za izvedbo javnih in zasebnih projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, izdano šele po predhodni presoji verjetnih pomembnih vplivov teh projektov na okolje“.
(
8
)	Glej zlasti uvodno izjavo 1 Direktive 85/337.
(
9
)	Glej točko 58 sodbe Komisija/Irska. Glej tudi sodbo z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (C‑196/16 in C‑197/16, EU:C:2017:589, točka 33).
(
10
)	Glej zlasti člen 5(3), druga alinea, Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena z Direktivo 97/11, v skladu s katerim mora nosilec projekta med drugim predložiti opis ukrepov, predvidenih za to, „da bi se preprečili, zmanjšali in po možnosti odpravili pomembni škodljivi vplivi“, povezani s projektom, pa tudi člen 9(1), kakor je bil spremenjen z Direktivo 2003/35, v skladu s katerim pristojni organi dajo javnosti možnost vpogleda v „vsakršne […] pogoje[, povezane z]“ odločitvijo o izdaji ali zavrnitvi soglasja (prva alinea), ter „po potrebi opis glavnih ukrepov za to, da se izogne glavnim škodljivim posledicam, se jih zmanjša ali se jih, če je možno, izravna“ (tretja alinea).
(
11
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 24. oktobra 1996, Kraaijeveld in drugi (C‑72/95, EU:C:1996:404, točka 31), in z dne 16. septembra 1999, WWF in drugi (C‑435/97, EU:C:1999:418, točka 40).
(
12
)	Glej sodbo z dne 28. februarja 2008, Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 43).
(
13
)	Glej sodbo z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, točki 64 in 65), ki je bila navedena tudi v točki 59 sodbe Komisija/Irska. Glej tudi sodbo z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (C‑196/16 in C‑197/16, EU:C:2017:589, točka 35), in, po analogiji, v zvezi z Direktivo 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157) sodbo z dne 28. februarja 2012, Inter‑Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točke 42, 43 in 46).
(
14
)	Glej sodbi z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12), in z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (C‑196/16 in C‑197/16, EU:C:2017:589), v kateri se je vprašanje nanašalo posebej na ukrepe, ki jih je treba sprejeti v primeru opustitve presoje vpliva projekta objekta za proizvodnjo električne energije po njegovi izvedbi (glej ubeseditev vprašanja za predhodno odločanje v točki 27 sodbe). V slednji sodbi je Sodišče poleg tega v točki 41 pojasnilo, da „se presoja po izvedbi in začetku delovanja obrata za proizvodnjo električne energije ne more omejiti na prihodnji vpliv tega projekta na okolje, temveč je treba pri tej presoji upoštevati tudi vpliv na okolje od začetka njegovega izvajanja“. Glej tudi sodbo z dne 28. februarja 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129, točka 30).
(
15
)	Glej sodbi z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 65), in z dne 26. julija 2017, Comune di Corridonia in drugi (C‑196/16 in C‑197/16, EU:C:2017:589, točka 35).
(
16
)	Glej sodbo z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 69). Glej po analogiji tudi sodbo z dne 28. februarja 2012, Inter‑Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točki 45 in 46).
(
17
)	Zadevno dovoljenje je bilo izdano leta 1947.
(
18
)	Glej sodbo z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 65).
(
19
)	Glej med drugim sodbi z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, točka 40), in z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 137, v zvezi z načini izterjave nezakonitih pomoči).
(
20
)	Glej točki 41 in 42 sodbe z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882). V tem primeru je šlo za triletni rok za vložitev tožbe, določen z avstrijsko zakonodajo.
(
21
)	Sodba z dne 7. novembra 2018 v zadevi An Taise – The National Trust for Ireland – v McTigue Quarries Ltd & ors., točki 31 in 74. Irsko vrhovno sodišče v tej sodbi izpostavlja zlasti zgodovinski razvoj člena 177B, pri čemer poudarja, da je bil ta uveden zaradi izvršitve sodbe Komisija/Irska (glej točko 31).
(
22
)	Pismo irskih organov Komisiji z dne 21. decembra 2012.
(
23
)	Glej člen 177K(1) PDDA.
(
24
)	Sodba z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, točka 43).
(
25
)	Glej v zvezi s primerom, v katerem je za dela ali fizične posege, povezane s projektom, potrebno dodatno dovoljenje, sodbi z dne 17. novembra 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, točka 44), in z dne 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi (C‑275/09, EU:C:2011:154, točka 37).
(
26
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2007, Medipac – Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, točka 43).
(
27
)	V členu 177D(7)(b) PDAA je določeno, da kadar se predlogu za uporabo postopka nadomestitve, vloženemu v smislu člena 177C, ugodi, je treba zahtevi za pridobitev nadomestnega dovoljenja priložiti popravljeno presojo vplivov na okolje.
(
28
)	SEC(2005) 1658. Zneski, navedeni v sporočilu iz leta 2005, so bili posodobljeni s sporočilom z dne 15. decembra 2017 (C(2017) 8720) (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2017).
(
29
)	Glej sodbo z dne 22. junija 2016, Komisija/Portugalska (C‑557/14, EU:C:2016:471, točka 66).
(
30
)	Glej med drugim sodbi z dne 2. decembra 2014, Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, točka 87), in z dne 15. oktobra 2015, Komisija/Grčija (C‑167/14, EU:C:2015:684, točka 47).
(
31
)	Glej med drugim sodbi z dne 2. decembra 2014, Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, točka 95), in z dne 15. oktobra 2015, Komisija/Grčija (C‑167/14, EU:C:2015:684, točka 52).
(
32
)	Glej med drugim sodbe z dne 17. oktobra 2013, Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 69); z dne 2. decembra 2014, Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, točka 97), in z dne 15. oktobra 2015, Komisija/Grčija (C‑167/14, EU:C:2015:684, točka 54).
(
33
)	Komisija se sklicuje na zadeve C‑392/96, C‑427/07, C‑50/09 in C‑66/06.
(
34
)	Glej med drugim sodbo z dne 25. junija 2014, Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 57).
(
35
)	To je najnižji znesek, ki je bil določen za Irsko v sporočilu iz leta 2017.