Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 23 de octubre de 2025 (1)
Asunto C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl — Servizi Ambientali
contra
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
con intervención de
Regione Marche,
FP
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
« Procedimiento prejudicial — Directiva 2012/18/UE — Instalaciones para el tratamiento de residuos — Sustancias peligrosas — Concepto de “presencia de sustancias peligrosas” — Presencia anticipada — Obligación de notificación »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), versa sobre la interpretación de los criterios para determinar la presencia de sustancias peligrosas en el sentido de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (denominada comúnmente «Directiva Seveso‑III»). (2)
2.        La Directiva 2012/18 es la tercera versión de la «Directiva Seveso», (3) que recibe su nombre de una catástrofe industrial acaecida en 1976 cerca de la localidad italiana de Seveso. Debido a que supuso uno de los desastres medioambientales más graves de la historia, incitó al entonces legislador de la CEE a adoptar normas destinadas a prevenir tales catástrofes y atenuar sus consecuencias.
3.        En resumen, la Directiva 2012/18 impone diversas obligaciones a los establecimientos en los que estén presentes sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a las que figuran en su anexo I.
En función de las cantidades presentes, los establecimientos pueden clasificarse de «nivel inferior» o de «nivel superior», en cuyo caso se activan obligaciones adicionales.
4.        Por tanto, la problemática suscitada en el presente asunto reviste una importancia considerable en el sistema de la Directiva 2012/18, puesto que incide directamente en la clasificación de los establecimientos comprendidos en su ámbito de aplicación y, en tales casos, en el tipo de obligaciones que estos deben cumplir.
II.    Marco jurídico
5.        Las presentes conclusiones versan principalmente sobre la interpretación del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18, que enuncia la definición de «presencia de sustancias peligrosas», cuyo tenor se reproduce en el punto 18 infra.
6.        Asimismo, en las presentes conclusiones me referiré a los considerandos 1 a 6, 26 y 29, así como a los artículos 1, 7, 8 y 10 a 12 de la Directiva. En cambio, no haré referencia a las disposiciones de la Directiva 2008/98/CE, (4) ni de la Directiva 2010/75/UE. (5) A pesar de que ambas Directivas se mencionan en la primera cuestión prejudicial, no parecen ser pertinentes en el marco del presente procedimiento.
7.        La Directiva 2012/128 fue transpuesta en el ordenamiento italiano mediante el Decreto Legislativo 26 giugno 2015, n.º 105 — Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (Decreto Legislativo n.º 105, de 26 de junio de 2015 — Aplicación de la Directiva 2012/18/UE relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.º 105»). (6)
III. Hechos del litigio principal, procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente y cuestiones prejudiciales
8.        La demandante en el litigio principal (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl — Servizi Ambientali; en lo sucesivo «Bufarini») es una sociedad que explota un establecimiento de tratamiento de residuos líquidos (peligrosos y no peligrosos) en Falconara Marittima (Italia), en virtud de una autorización medioambiental integrada, concedida por la Provincia di Ancona (provincia de Ancona, Italia). Con arreglo a dicha autorización, Bufarini puede almacenar hasta 800 toneladas de residuos peligrosos y tratar hasta 200 toneladas al día de ese tipo de residuos.
9.        En un informe publicado en 2020, el Comitato tecnico regionale delle Marche (Comité Técnico Regional de Las Marcas, Italia; en lo sucesivo, «CTR») llegó a la conclusión de que el establecimiento explotado por Bufarini, habida cuenta de su capacidad para almacenar y tratar sustancias peligrosas, estaba incluido en el ámbito de aplicación del Decreto Legislativo n.º 105. Sobre la base de dicho informe, el CTR emplazó a Bufarini para que presentara, en el plazo de sesenta días, la notificación y el informe que se contemplan en dicha normativa.
10.      Ante el incumplimiento de la empresa, el CTR, mediante decisión de 24 de noviembre de 2020, cursó un nuevo escrito de requerimiento a Bufarini, exigiéndole la presentación de la documentación anteriormente solicitada o, subsidiariamente, la limitación material del uso de determinados depósitos situados en su instalación. El CTR adoptó la posición de que, a efectos de determinar el régimen reglamentario aplicable a un establecimiento como el explotado por Bufarini con arreglo a la Directiva 2012/18, debe hacerse referencia a la cantidad máxima de sustancias peligrosas que pueden almacenarse o tratarse en condiciones previsibles. En su opinión, la mera presencia temporal de tales sustancias en el lugar no basta, por sí sola, para fundamentar esta apreciación.
11.      Bufarini se opuso a esta postura al considerar que su fábrica no está incluida en el ámbito de aplicación del Decreto Legislativo n.º 105 y señala que implantó un sistema de gestión de existencias y de control para evitar que se superasen los umbrales fijados por la normativa.
12.      En consecuencia, Bufarini impugnó la decisión adoptada por el CTR ante el Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Las Marcas, Italia), órgano jurisdiccional que, mediante sentencia dictada el 23 de junio de 2021, desestimó el recurso.
13.      Bufarini interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado). En 2022, dicho órgano jurisdiccional suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales. La tercera cuestión prejudicial versaba sobre la interpretación del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18.
14.      Estas cuestiones fueron objeto del asunto C‑144/22, resuelto por el Tribunal de Justicia mediante auto de 15 de diciembre de 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini I. (7) No obstante, en dicho auto el Tribunal de Justicia declaró que no procedía responder a la tercera cuestión prejudicial, habida cuenta de que se planteaba solo en caso de que el Tribunal de Justicia respondiera afirmativamente
—cosa que no hizo—
a la primera cuestión prejudicial, que se refería al alcance de la obligación de remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero.
15.      En el marco del mismo litigio nacional, el 21 de marzo de 2024, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender de nuevo el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una segunda petición de decisión prejudicial. Las cuestiones planteadas en el presente procedimiento son las siguientes:
«1)      ¿Se opone la definición de la expresión “presencia de sustancias peligrosas”, que figura en el artículo 3, punto 12, de la Directiva [2012/18], a una práctica según la cual la previsión de las cantidades de sustancias peligrosas presentes en una instalación de tratamiento de residuos se somete a un procedimiento operativo instaurado por el industrial (y eventualmente comprendido en la autorización a que se refieren el artículo 23 de la Directiva [2008/98] o el artículo 4 de la Directiva [2010/75]), que califica los residuos como mezcla en el sentido del artículo 3, punto 11, de la Directiva [2012/18] y establece un seguimiento constante de la cantidad de sustancias peligrosas presentes en la instalación garantizando que no se superen los umbrales inferior y superior indicados, respectivamente, en las columnas 2 y 3 del anexo I de la Directiva [2012/18]?
2)      ¿Se opone el artículo 7 de la Directiva [2012/18], en virtud del cual debe obligarse al industrial a enviar “a la autoridad competente una notificación” que contenga la información indicada en el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva, interpretado a la luz de los principios de competencia y de libertad de establecimiento, a una disposición como el artículo 13, apartados 1, 2 y 5, del Decreto Legislativo n.º 105/2015, que establece que la comunicación de la información debe realizarse exclusivamente mediante “una notificación, redactada conforme al modelo que figura en el anexo 5” (apartado 1), “firmada en forma de autocertificación con arreglo a lo establecido en la normativa vigente” (apartado 2), “transmitida por el industrial a los destinatarios señalados en el apartado 1 en formato electrónico utilizando los servicios e instrumentos de envío telemático facilitados a través del inventario de los establecimientos que pueden causar accidentes graves a que se refiere el artículo 5, apartado 3” o “exclusivamente por correo electrónico certificado firmado digitalmente” (apartado 5), excluyendo así una forma de comunicación realizada a través de “un procedimiento operativo instaurado por el industrial” que establezca un seguimiento constante de la cantidad de sustancias peligrosas presentes en la instalación y garantice que no se superen los umbrales inferior y superior indicados respectivamente en las columnas 2 y 3 del anexo I de la Directiva [2012/18]?»
16.      Han presentado observaciones escritas Bufarini y la Comisión.
IV.    Análisis
A.      Primera cuestión prejudicial
17.      Mediante su primera cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar la definición de la expresión «presencia de sustancias peligrosas» contenida en el artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18 y, más concretamente, el significado de la expresión «presencia anticipada», que figura en dicha disposición.
18.      El tenor de esa disposición es el siguiente:
«“presencia de sustancias peligrosas”: la presencia actual o anticipada de sustancias peligrosas en el establecimiento, o de sustancias peligrosas de las que sea razonable prever que pueden generarse a consecuencia de la pérdida de control de los procesos, incluidas las actividades de almacenamiento, en cualquier instalación en el interior de un establecimiento, en cantidades iguales o superiores a las cantidades umbral indicadas en las partes 1 o 2 del anexo I». (8)
19.      De ello se desprende que las sustancias peligrosas, en el sentido de esta Directiva, se consideran presentes en un establecimiento, siempre que sus cantidades sean iguales o superiores a las indicadas en el anexo I, en tres supuestos: i) cuando estén efectivamente presentes; ii) cuando pueda anticiparse su presencia; o iii) cuando sea razonable prever que puedan generarse con ocasión de la pérdida de control de los procesos dentro del establecimiento.
20.      La clasificación de un establecimiento en uno de los tres supuestos debe efectuarse, en principio, antes del inicio de cualquier actividad que implique el tratamiento de sustancias peligrosas. Como se ha indicado anteriormente, el segundo de los citados supuestos es el pertinente en el presente asunto.
21.      En esencia, la cuestión es si las autoridades nacionales (es decir, el CTR) consideraron acertadamente que, en un supuesto como el que es objeto del litigio principal, las cantidades «anticipadas» deben determinarse sobre la base de la capacidad máxima del establecimiento, de conformidad con la autorización medioambiental. En el presente procedimiento esta postura también ha sido defendida por la Comisión.
22.      En cambio, Bufarini considera que para determinar la «presencia anticipada» de sustancias peligrosas, un industrial puede utilizar un mecanismo que controle constantemente la cantidad de sustancias peligrosas presentes en la instalación y que garantice que no se superan los umbrales fijados por la Directiva 2012/18 y hace hincapié en el hecho de que su establecimiento almacena y trata tanto sustancias peligrosas como no peligrosas.
23.      Cabe señalar que la Directiva 2012/18 no define el término «anticipada» ni aporta más precisiones en cuanto a su significado. Esta falta de una definición precisa plantea dudas acerca de la manera en que las autoridades competentes deben apreciar la presencia «anticipada» de sustancias peligrosas a efectos de su clasificación con arreglo a la Directiva.
24.      A falta de una definición explícita, la interpretación del término «anticipada» debe guiarse, por tanto, por el tenor de la disposición, así como por los objetivos y el sistema general de la Directiva.
25.      Por lo que respecta al tenor de esta disposición, ha de señalarse que, en el lenguaje corriente, el término «anticipada» se entiende, en general, como sinónimo de otros términos tales como «esperada», «imaginada», «planificada», «pronosticada» y «prevista». La comparación de las distintas versiones lingüísticas de la Directiva confirma este extremo. (9)
26.      A la luz de lo anterior, la interpretación literal del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18 no parece respaldar la postura adoptada por el CTR y defendida por la Comisión, según la cual esa «presencia anticipada» debe asimilarse a la capacidad máxima. Lo que parece exigir el texto de la disposición es, como mínimo, una probabilidad razonable de que las sustancias peligrosas de que se trata estén presentes en un momento dado en cantidades superiores a las que figuran en el anexo I.
27.      Así lo corrobora también el tenor del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2012/18, que obliga a los industriales a enviar a la autoridad competente una notificación que contenga, entre otras cosas, «información suficiente para identificar las sustancias peligrosas y la categoría de sustancias de que se trate o que puedan estar presentes», así como «la cantidad y forma física de la sustancia o sustancias peligrosas de que se trate». (10) Del mismo modo, la nota 3, del anexo I, de la Directiva 2012/18 precisa que «las cantidades que hay que tener en cuenta para la aplicación de los artículos pertinentes son las máximas que estén presentes, o puedan estarlo, en un momento dado». (11)
28.      Mi interpretación del término «anticipada» es también más conforme con el tenor del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18, en lo que respecta al tercer supuesto, según el cual se considera que en un establecimiento están presentes sustancias peligrosas cuando «sea razonable prever que pueden generarse a consecuencia de la pérdida de control de los procesos […] en el interior de un establecimiento». Esta parte de la disposición sugiere, igualmente, que la mera posibilidad teórica de que las sustancias peligrosas puedan estar presentes en cantidades iguales o superiores a las previstas en el anexo I no basta para activar la aplicación de la Directiva 2012/18.
29.      En cualquier caso, si el propósito fue que la aplicación de la Directiva se activara por la mera capacidad de un establecimiento para almacenar, tratar o generar sustancias peligrosas, es razonable pensar que el legislador de la Unión habría redactado las disposiciones pertinentes en consecuencia. El empleo de la expresión «presencia anticipada» para transmitir la noción de capacidad máxima global resulta impreciso tanto desde el punto de vista lingüístico como conceptual, en particular en el contexto de un instrumento legislativo cuyas disposiciones, según el propio legislador de la Unión, pretenden ser «claras, coherentes y fáciles de comprender para que propicien su mejor aplicación y cumplimiento». (12)
30.      La interpretación del término «anticipada» que sugieren el CTR y la Comisión tampoco se ve corroborada por una interpretación contextual o teleológica de las disposiciones de la Directiva 2012/18.
31.      En cuanto al contexto, no me convencen las alegaciones formuladas por la Comisión, según las cuales es necesaria una interpretación del término «anticipada» basada en la capacidad, en la medida en que previamente deben cumplirse varias obligaciones previstas en la Directiva 2012/18, es decir, antes de que las sustancias peligrosas estén presentes por primera vez en el establecimiento. La Comisión se refiere, en particular, a las obligaciones de redactar y aplicar una política de prevención de accidentes graves (artículo 8), de presentar un informe de seguridad (artículo 10), de elaborar un plan de emergencia y de proporcionar a la autoridad competente la información necesaria (artículo 12). (13)
32.      Este argumento parece un tanto circular, ya que parte de la premisa de que las disposiciones de que se trata deben aplicarse a cualquier establecimiento que no pueda prever ex ante las cantidades exactas de sustancias peligrosas presentes en un momento dado. En mi opinión, esta hipótesis carece de fundamento. Siempre que no se superen los umbrales establecidos en el anexo I, carece de pertinencia la incapacidad de estimar por anticipado las cantidades exactas de sustancias tratadas en un momento dado. Por consiguiente, las inquietudes de la Comisión en cuanto a la aplicación de los artículos 8, 10 y 12, de la Directiva 2012/18 no pueden, en principio, materializarse.
33.      El argumento de la Comisión basado en el tenor de los artículos 7, apartado 4, y 11, de la Directiva 2012/18, tampoco resulta convincente. La Comisión señala que, en virtud de estas disposiciones, los industriales deben comunicar a la autoridad competente los aumentos o disminuciones significativos de la cantidad de sustancia peligrosa presente antes de que se produzcan y, en su caso, adoptar las medidas adecuadas. Esto no es factible, como subraya la Comisión, por lo que se refiere a los aumentos imprevistos y repentinos como consecuencia de un fallo en un proceso de control.
34.      En mi opinión, estas disposiciones no ofrecen indicaciones para la correcta interpretación del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18. Como demuestran el tenor y el contexto de los artículos 7, apartado 4, letra a), y 11, de la Directiva, tales disposiciones se refieren a los aumentos o disminuciones a largo plazo de la cantidad de sustancias peligrosas presentes en el establecimiento.
35.      Las situaciones no deseadas y transitorias que pueden conducir a que las cantidades de sustancias peligrosas almacenadas, tratadas o generadas superen los niveles notificados a las autoridades (y, en su caso, superen los umbrales permitidos por la autorización) pueden producirse potencialmente en muchos establecimientos o incluso en todos. Lo mismo cabe decir de aquellos que cumplen todas las obligaciones establecidas en la Directiva. Es evidente que, en tales situaciones, los industriales no están obligados a revisar o actualizar la notificación, la política de prevención de accidentes graves, ni otras cuestiones.
36.      Lógicamente, lo mismo debería suceder en aquellas situaciones en las que, como sostiene Bufarini, existe un mecanismo que controla constantemente la cantidad de sustancias peligrosas presentes en el establecimiento, con el fin de garantizar que no se superen los umbrales fijados en el anexo I de la Directiva 2012/18. Si, por error, en un momento determinado, se superasen esos umbrales, ello llevaría al industrial a actuar para reducir la cantidad por debajo de tales umbrales. En estos casos, tampoco se produce ninguna modificación a largo plazo de la cantidad de sustancias peligrosas consideradas, aun cuando el industrial no consiga reaccionar inmediatamente. Por tanto, estos supuestos no están comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones mencionadas por la Comisión. (14)
37.      Seguidamente, por lo que respecta a una interpretación teleológica de las disposiciones de la Directiva 2012/18, cabe señalar lo siguiente.
38.      En primer lugar, es cierto que el objetivo último de la Directiva es garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana y del medio ambiente. (15) Sin embargo, su ámbito de aplicación se limita, como precisan, en particular, los considerandos 1 a 6 y el artículo 1, a la «prevención de accidentes graves» y a la «limitación de sus consecuencias». (16) No se trata de un instrumento destinado a todos los accidentes industriales en los que intervengan sustancias peligrosas, sino únicamente a aquellos que crean riesgos significativos para la salud humana y para el medio ambiente. Tampoco pretende reducir los riesgos a cero, una tarea a todas luces imposible, ni acercarse a tal resultado. (17)
39.      No debe ignorarse que, incluso en caso de un fallo en los mecanismos de control como los descritos por Bufarini, que puede dar lugar a que las cantidades de sustancias peligrosas superen temporalmente los umbrales fijados en el anexo I, tal episodio no provocaría directamente un accidente por sí mismo y menos aún un accidente grave. Así sucede, en particular, cuando el industrial mantiene su capacidad de intervenir de forma rápida y eficaz para reducir las cantidades en cuestión y restablecer las condiciones de seguridad. Por consiguiente, siempre que se apliquen rápidamente las medidas paliativas adecuadas, el perfil de riesgo del establecimiento no aumentaría significativamente. Esto pone de relieve la importancia de tener en cuenta tanto las garantías técnicas existentes como la respuesta operativa del industrial a la hora de apreciar los riesgos potenciales con arreglo a la Directiva 2012/18.
40.      Además, el mencionado objetivo último debe conciliarse con otros intereses públicos. En particular, como se indica en el considerando 4 de la Directiva, el legislador de la Unión también trató de reducir «las cargas administrativas innecesarias mediante la racionalización o la simplificación, siempre y cuando no se comprometa ni la seguridad ni la protección del medio ambiente y de la salud humana». Una preocupación similar se expresa en el considerando 18 de la Directiva, al mencionar la necesidad, «siempre que sea posible, [de] reducir las cargas administrativas, especialmente en lo que se refiere a las pequeñas y medianas empresas».
41.      Aceptar la interpretación del artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18 adoptada por la Comisión supondría imponer también a aquellos industriales que tuvieran un perfil de riesgo muy bajo (18) el cumplimiento de varias obligaciones que pueden resultar costosas de aplicar. Estas cargas administrativas y financieras parecen desproporcionadas y lejos de un enfoque realista de la gestión de los riesgos inherentes a los accidentes graves. (19)
42.      A la luz del principio de proporcionalidad, es razonable suponer que el legislador de la Unión adoptó un enfoque pragmático y no demasiado formalista a la hora de definir el concepto de «presencia de sustancias peligrosas» como parámetro para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva 2012/18 y para distinguir entre establecimientos de nivel inferior y de nivel superior.
43.      Por consiguiente, considero que el concepto de «presencia anticipada» debe interpretarse de modo que refleje un enfoque basado en el riesgo que sea conforme con la finalidad preventiva de la Directiva, centrado en las condiciones de explotación previsibles y no en las capacidades máximas teóricas. Una interpretación como la propuesta resulta conforme con el objetivo de la Directiva de prevenir accidentes graves, al exigir tanto a los Estados miembros como a los industriales que evalúen la probable presencia real y el manejo de sustancias peligrosas, facilitando de este modo unas medidas normativas proporcionadas y aptas para ser cumplidas.
44.      Naturalmente, comparto las inquietudes de la Comisión en cuanto a la necesidad de evitar situaciones en las que los industriales
—de mala fe o simplemente negligentes—
puedan eludir fácilmente las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva 2012/18. Una interpretación de la expresión «presencia anticipada» que otorgue de facto carta blanca a los industriales para basarse en sus expectativas y estimaciones subjetivas menoscabaría la eficacia del sistema de protección que establece la Directiva 2012/18.
45.      En mi opinión, la aplicabilidad de la Directiva 2012/18 a un establecimiento determinado o su calificación como establecimiento de «nivel inferior» o de «nivel superior» debe basarse en datos objetivos que las autoridades competentes puedan comprobar fácilmente. De lo contrario, el sistema de inspección y sancionador previsto por el legislador de la Unión no funcionaría correctamente. (20)
46.      A tenor del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2012/18, «los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes organicen un sistema de inspecciones». Estas inspecciones tienen por objeto, ante todo, que las autoridades competentes «adopten las medidas necesarias en caso de incumplimiento de la presente Directiva» (considerando 26). Además, el artículo 28 de la Directiva, tal como se reproduce en su considerando 29, impone a los Estados miembros la obligación de determinar y de implementar de modo efectivo el régimen de sanciones aplicable en caso de incumplimiento de la legislación nacional adoptada conforme a la Directiva, sanciones que deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.
47.      En este contexto, considero que un sistema como el previsto por Bufarini podría ser adecuado, en determinadas circunstancias, para garantizar que la «presencia anticipada» de sustancias peligrosas en el establecimiento se mantenga por debajo de los umbrales fijados en el anexo I. Este sistema consiste en el establecimiento de un mecanismo que controle en todo momento la cantidad de sustancias peligrosas presente en el establecimiento, de modo que el industrial pueda intervenir rápidamente cuando exista el riesgo de que tales sustancias superen los umbrales fijados en el anexo I.
48.      Debe quedar bien claro que para que un sistema pueda considerarse que es conforme con las exigencias de la Directiva 2012/18 debe permitir al industrial intervenir de manera preventiva, es decir, antes de que las cantidades de sustancias peligrosas superen los umbrales fijados en el anexo I. No puede considerarse equivalente un mecanismo que funcione únicamente mediante medidas correctoras a posteriori y que dé lugar, con cierta regularidad, a la presencia de sustancias peligrosas por encima de dichos umbrales. En tales casos, la superación del umbral no es accidental, sino previsible y, como tal, se activa inequívocamente la aplicación de la Directiva.
49.      Además, un sistema de este tipo también debería registrar las cantidades presentes en todo momento, de modo que las autoridades competentes puedan comprobar, en cualquier momento, si se han superado los umbrales en cuestión y, de ser así, obtener la información necesaria, en particular las fechas, la duración y la frecuencia del suceso o de los sucesos, las cantidades en exceso, etc.
50.      Naturalmente, incumbe a las autoridades nacionales
—en primer lugar, a las administrativas y, en caso de litigio, a las judiciales—
determinar si el mecanismo específico establecido por un industrial concreto es preciso, fiable y eficaz.
51.      A la luz de las consideraciones anteriores, considero que el artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una práctica nacional según la cual la presencia «anticipada» de sustancias peligrosas en un establecimiento se aprecia en función de los mecanismos establecidos por el industrial que garanticen un control constante de las cantidades efectivamente presentes. Estos mecanismos deben permitir una intervención rápida para reducir tales cantidades en los casos en que exista un riesgo previsible de que se superen los umbrales fijados en el anexo I. Sin embargo, este enfoque únicamente es admisible si el mecanismo garantiza la llevanza de unos registros adecuados y, de ese modo, permite a las autoridades competentes efectuar los controles necesarios.
B.      Segunda cuestión prejudicial
52.      Mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente pregunta si una normativa nacional puede exigir que la notificación a la que se refiere el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2012/18 se efectúe de una determinada manera, excluyendo así las formas de notificación basadas en las tecnologías más recientes. El órgano jurisdiccional remitente se refiere, en este sentido, a las tecnologías utilizadas por Bufarini y otros industriales que han aplicado mecanismos de control como los descritos anteriormente.
53.      No tengo del todo claros cuáles son los motivos que llevan al órgano jurisdiccional remitente a plantear esta cuestión prejudicial. Además, no alcanzo a vislumbrar de qué modo una respuesta a esta cuestión prejudicial puede tener repercusión en el litigio que sigue pendiente ante dicho órgano jurisdiccional.
54.      La cuestión que constituye el núcleo del litigio principal es, según mi leal saber y entender, el método que debe utilizarse para determinar si un establecimiento está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2012/18, debido a que las sustancias peligrosas están efectivamente presentes, o pueden estarlo, en ese establecimiento en una cantidad igual o superior a los umbrales fijados en el anexo I de la referida Directiva. Bufarini sostiene que el método que utiliza a este respecto es conforme con las disposiciones de la Directiva, lo cual significaría que su establecimiento no está incluido en el ámbito de aplicación de esta.
55.      La determinación del modo en que un industrial debe efectuar la notificación prevista en el artículo 7 de la Directiva 2012/18, suponiendo que esta disposición fuera aplicable a Bufarini, parece irrelevante para las cuestiones planteadas en el litigio principal. Esta conclusión se impone, con mayor razón, si se responde a la primera cuestión prejudicial del modo que he propuesto anteriormente.
56.      Por consiguiente, considero que la segunda cuestión prejudicial es inadmisible.
V.      Conclusión
57.      En virtud de las consideraciones anteriores, propongo que el Tribunal de Justicia responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por
el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) de la siguiente forma:
«1)      El artículo 3, punto 12, de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una práctica nacional según la cual la presencia “anticipada” de sustancias peligrosas en un establecimiento se aprecia en función de los mecanismos establecidos por el industrial que garanticen un control constante de las cantidades efectivamente presentes. Estos mecanismos deben permitir una intervención rápida para reducir tales cantidades cuando exista un riesgo previsible de que se superen los umbrales fijados en el anexo I de la Directiva 2012/18. Esto es así siempre que el mecanismo garantice la llevanza de unos registros adecuados y, de ese modo, permita a las autoridades competentes efectuar los controles necesarios.
2)      Declarar la inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial.»
1      Lengua original: inglés.
2      Directiva por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 96/82/CE (DO 2012, L 197, p. 1).
3      Su primera versión data de 1982: Directiva 82/501/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (DO 1982, L 230, p. 1).
4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3).
5      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO 2010, L 334, p. 17).
6      GURI n.º 161, de 14 de julio de 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      El subrayado es mío.
9      Véase, por ejemplo, la Directiva 2012/18 en sus versiones lingüísticas alemana («vorgesehene»), griega («προβλεπόμενη»), española («anticipada»), francesa («anticipée»), neerlandesa («verwachte»), italiana («prevista»), polaca («przewidywaną»), portuguesa («prevista»), rumana («anticipată») y finlandesa («niitä ennakoidaan olevan»).
10      El subrayado es mío.
11      El subrayado es mío.
12      Véase el considerando 4 de la Directiva 2012/18.
13      Procede señalar que los artículos 10 y 12 de la Directiva 2012/18 solo se aplican a los establecimientos de nivel superior.
14      No obstante, la situación puede ser distinta cuando las cantidades no puedan reducirse rápidamente. En estos casos, el fallo del sistema de control no solo puede dar lugar a la imposición de sanciones (véase el punto 48 de las presentes conclusiones), sino que incluso puede activar la aplicación de la Directiva 2012/18.
15      Véanse, en particular, los considerandos 2 a 4 y 6 y el artículo 1, de la Directiva 2012/18.
16      El subrayado es mío. En este sentido, véase también la sentencia de 17 de junio de 1999, Comisión/Italia (C‑336/97, EU:C:1999:314), apartado 20 y jurisprudencia citada.
17      Véase, por ejemplo, OCDE: Guiding Principles for Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response, tercera edición, p. 15: «Las medidas adoptadas por la industria para hacer frente a los riesgos de accidentes químicos deben ser adecuadas para reducirlo en la medida de lo razonablemente factible». El subrayado es mío.
18      En este sentido resulta interesante señalar que en un informe reciente la Comisión puntualizó que, según su base de datos específica, la mayoría de los accidentes, incluidos los «graves», registrados durante el período 2019‑2022, se produjeron en establecimientos de nivel superior. Véase el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y el funcionamiento efectivo de la Directiva 2012/18/UE relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas correspondiente al período 2019‑2022, [COM(2025) 508 final], de 19 de septiembre de 2025, p. 13.
19      Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas», COM(2010) 781 final — 2010/0377 (COD), punto 4.9.
20      Por lo que respecta a la importancia de la correcta aplicación de tal sistema, véase la sentencia de 17 de junio de 1999, Comisión/Italia (C‑336/97, EU:C:1999:314), apartado 25.