62017CJ0235_RES
Zadeva C‑235/17
Evropska komisija
proti
Madžarski
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. maja 2019
„Neizpolnitve obveznosti države – Člen 63 PDEU – Prosti pretok kapitala – Člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Nacionalna ureditev, s katero so ex lege brez odškodnine ukinjene pravice užitka na kmetijskih in gozdnih zemljiščih, ki so jih pred tem pridobile pravne ali fizične osebe, ki ne morejo dokazati vezi bližnjega sorodstva z lastnikom“
Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitve nepremičninskih transakcij – Temeljne pravice – Lastninska pravica – Nacionalna zakonodaja, ki določa ugasnitev pridobljenih pravic užitka na kmetijskih zemljiščih v primeru neobstoja dokaza o vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč – Nedopustnost – Utemeljitev – Neobstoj
(člen 63 in člen 65(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1))
(Glej točke 58, 124 in 130 ter izrek.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Področje uporabe – Izvajanje prava Unije – Nacionalna zakonodaja, ki ovira uresničevanje ene ali več temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba DEU – Država članica, ki kot utemeljitev navaja razloge iz člena 65 PDEU ali nujne razloge v splošnem interesu, ki jih priznava pravo Unije – Vključitev
(člena 63 in 65 PDEU; Listina EU o temeljnih pravicah, člen 51(1))
(Glej točke od 63 do 65.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Področje uporabe – Pravice, iz katerih izhaja pridobljen pravni položaj – Pojem – Pravica užitka na nepremičnini, ki imetniku daje pravico uporabljati in uživati to nepremičnino – Vključitev – Omejitev ali izključitev prenosljivosti zadevnih pravic – Nevplivanje
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1))
(Glej točke od 69 do 71 in 73.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Obseg – Odvzem – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1) in člen 52(1))
(Glej točke od 86 do 89.)
Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitve nepremičninskih transakcij – Nacionalna zakonodaja, ki določa ugasnitev pridobljenih pravic užitka na kmetijskih zemljiščih v primeru neobstoja dokaza o vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč – Nedopustnost – Utemeljitev na podlagi ciljev v splošnem interesu, povezanih z obdelovanjem kmetijskih zemljišč – Pogoji – Dokazne zahteve
(člen 63 PDEU)
(Glej točke 91, 92 in 94.)
Prosti pretok kapitala in svoboda plačil – Omejitve nepremičninskih transakcij – Nacionalna zakonodaja, ki določa ugasnitev pridobljenih pravic užitka na kmetijskih zemljiščih v primeru neobstoja dokaza o vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč – Nedopustnost – Utemeljitev na podlagi boja zoper ravnanja, katerih cilj je izogibanje nacionalni zakonodaji – Zahteva – Utemeljitev, ki se posebej nanaša na povsem umetne konstrukte in ki izključuje splošno domnevo zlorabe
(člen 63 in člen 65(1)(b) PDEU)
(Glej točke 110, 112, 114, 115, 119 in 120.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Nacionalni predpis, ki določa ex lege ukinitev pravic užitka, pridobljenih na kmetijskih zemljiščih, brez odškodnine v primeru neobstoja dokaza o vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč – Nedopustnost – Napotitev na splošna pravila civilnega prava glede odškodnin – Nevplivanje
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1))
(Glej točke od 125 do 37.)
Povzetek
Madžarska z ukinitvijo pravic užitka, ki jih imajo neposredno ali posredno državljani drugih držav članic na kmetijskih zemljiščih na njenem ozemlju, ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz načela prostega pretoka kapitala in lastninske pravice, zagotovljene z Listino
Sodišče (veliki senat) je v sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (C‑235/17), razsodilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 63 PDEU v povezavi s členom 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah s tem, da je ex lege ukinila pravice užitka na kmetijskih in gozdnih zemljiščih na Madžarskem, če so neposredno ali posredno imetniki teh pravic državljani drugih držav članic.
Madžarska je leta 2013 sprejela zakon (v nadaljevanju: zakon iz leta 2013), v skladu s katerim je bilo treba pravice užitka na kmetijskih in gozdarskih zemljiščih, ki so jih pred tem pridobile pravne ali fizične osebe, ki ne morejo dokazati vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč, izbrisati ex lege, ne da bi bil določen mehanizem odškodnin za te osebe. Madžarska je v utemeljitev tega zakona trdila, da so se z zadevnimi pogodbami o užitku zaobšle prepovedi pridobitve lastnine na kmetijskih zemljiščih, ki so veljale pred pristopom Madžarske k Uniji, in da je bila z njimi poleg tega kršena nacionalna ureditev na področju deviznega nadzora, ki se je takrat uporabljala, tako da so bile zato nične od začetka že pred tem pristopom. Prav tako se je sklicevala na različne cilje kmetijske politike, in sicer zagotavljanje, da so obdelovalna kmetijska zemljišča v posesti izključno fizičnih oseb, ki jih obdelujejo, ne da bi bil namen te posesti špekulativen, preprečevanje delitve zemljišč in ohranjanje podeželskega prebivalstva ter ustvarjanje kmetij v velikosti, ki omogoča razvoj vzdržne in konkurenčne kmetijske proizvodnje.
Sodišče je po tem, ko je menilo, da ni treba preučiti zakona iz leta 2013 z vidika člena 49 PDEU, ugotovilo, da ta zakon s tem, da določa, da ex lege ugasnejo pravice užitka na kmetijskih zemljiščih, ki jih imajo osebe, ki ne morejo dokazati vezi bližnjega sorodstva z lastnikom teh zemljišč, med katerimi so številni državljani držav članic, ki niso Madžarska, s ciljem urejanja in zgolj zaradi tega dejstva omejuje pravico zainteresiranih strank do prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU. Ta nacionalna ureditev tem osebam namreč odvzema tako možnost nadaljnje uporabe njihove pravice užitka kot tudi možnost, da to pravico odtujijo. Poleg tega navedena ureditev nerezidente odvrača od tega, da bi v prihodnosti vlagali na Madžarskem.
V teh okoliščinah je Sodišče menilo, da je treba preučiti, ali je navedeno omejitev mogoče upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu ali z razlogi, navedenimi v členu 65 PDEU, in ali je ta omejitev v skladu zlasti z načelom sorazmernosti, ker uresničuje navedene cilje dosledno in sistematično.
V tem okviru je Sodišče tudi spomnilo, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina o temeljnih pravicah, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, in da jih je torej treba spoštovati, kadar nacionalna ureditev spada na področje uporabe tega prava. Za to gre predvsem takrat, kadar nacionalna zakonodaja ovira uresničevanje ene ali več temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba DEU, zadevna država članica pa se sklicuje na razloge iz člena 65 PDEU ali nujne razloge v splošnem interesu, ki jih priznava pravo Unije, da bi tako oviro upravičila. V takem primeru je mogoče za zadevno nacionalno ureditev uporabiti predpisane izjeme, le če je v skladu s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče. V zvezi s tem je treba sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo Unije, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja Pogodba, šteti za „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51(1) Listine o temeljnih pravicah.
Zato je Sodišče preučilo združljivost zakona iz leta 2013 s pravom Unije z vidika izjem, določenih s Pogodbama in sodno prakso Sodišča, kot tudi glede temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino o temeljnih pravicah, med katerimi je lastninska pravica, določena v členu 17 te listine, za katero je Komisija trdila, da je v obravnavanem primeru kršena.
Sodišče je v zvezi s členom 17 Listine o temeljnih pravicah, prvič, pojasnilo, da se varstvo, zagotovljeno z odstavkom 1 tega člena, nanaša na pravice, ki imajo premoženjsko vrednost in iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki imetniku teh pravic omogoča samostojno izvajanje teh pravic. Po mnenju Sodišča je očitno, da imajo zadevne pravice užitka premoženjsko vrednost in njihovemu imetniku zagotavljajo pridobljen pravni položaj, tudi če bi bila prenosljivost takih pravic omejena ali izključena na podlagi veljavne nacionalne zakonodaje. Pogodbeno pridobitev takih pravic užitka na kmetijskih zemljiščih namreč načeloma spremlja plačilo cene. Te pravice imetnikom omogočajo, da uporabljajo taka zemljišča, med drugim v gospodarske namene, kar – odvisno od primera – vključuje oddajo v najem tretjim osebam, in tako spadajo na področje uporabe člena 17(1) Listine o temeljnih pravicah.
Sodišče je, drugič, razsodilo, da je treba šteti, da so pravice užitka, ki so bile z zakonom iz leta 2013 ukinjene, „zakonito pridobljene“ v smislu te določbe Listine o temeljnih pravicah. Navedene pravice so bile namreč ustanovljene v obdobju, ko uvedba takih pravic ni bila prepovedana z veljavno zakonodajo, Madžarska pa ni dokazala, da so bile te pravice neveljavne zaradi neupoštevanja nacionalne ureditve, ki je takrat veljala na področju deviznega nadzora. Poleg tega so pristojni nacionalni organi iste pravice sistematično vpisali v zemljiške knjige, njihov obstoj pa je bil potrjen z zakonom, sprejetim leta 2012.
Tretjič, Sodišče je razsodilo, da zakon iz leta 2013 ne pomeni omejitev glede uporabe premoženja, temveč odvzem lastnine v smislu člena 17(1) Listine o temeljnih pravicah ne glede na okoliščino, da pravic užitka ne pridobijo javni organi, ampak da lastniki zadevnih zemljišč ob ugasnitvi teh pravic na teh zemljiščih pridobijo neobremenjeno lastništvo.
Vendar je Sodišče na koncu te analize vseeno pojasnilo, da je uresničevanje pravic, zagotovljenih z Listino o temeljnih pravicah, mogoče omejiti, če je ta omejitev predpisana z zakonom, če spoštuje bistveno vsebino teh pravic in če je v skladu z načelom sorazmernosti nujna in dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebi po zaščiti pravic in svoboščin drugih. V zvezi s tem je treba v skladu s členom 17(1) Listine o temeljnih pravicah in ob upoštevanju njenega člena 52(1) ugotoviti, da je treba, kadar se odvzem lastnine upravičuje z javno koristjo, presojati spoštovanje načela sorazmernosti, ki je določeno v členu 52(1) Listine o temeljnih pravicah, ob upoštevanju javne koristi in ciljev splošnega interesa, ki jih javna korist zajema. Takšna obravnava pa tudi pomeni, da če javne koristi, na podlagi katere se lahko upraviči odvzem lastnine, ni ali če je, vendar niso izpolnjeni pogoji iz člena 17(1), drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah, gre za poseg v lastninsko pravico, ki jo zagotavlja ta določba.
Čeprav je Sodišče v zvezi s tem priznalo, da lahko nacionalni predpisi omejujejo prosti pretok kapitala zaradi ciljev, kot so cilji, na katere se sklicuje Madžarska v podporo zakonu iz leta 2013, pa je razsodilo, da navedenega zakona ni mogoče obravnavati, če ni dokazov, kot da dejansko sledi takim ciljem, niti da je primeren za zagotovitev uresničitve teh ciljev. Sodišče je dodalo, da ta zakon vsekakor presega to, kar je potrebno za njihovo doseganje. Iz istih razlogov je Sodišče ugotovilo, da ni razlogov javne koristi, ki bi upravičevali odvzem lastništva, ki je posledica ukinitve zadevnih pravic užitka.
Glede odvzema lastnine je Sodišče dodalo, da zakon iz leta 2013 nikakor ne izpolnjuje zahteve po pravični odškodnini v primernem roku, ki je določena v členu 17(1), drugi stavek, Listine o temeljnih pravicah. Ta zakon namreč ne vsebuje nobene določbe, ki bi določala odškodnino razlastninjenim imetnikom pravic užitka, in zgolj napotovanje Madžarske na splošna pravila civilnega prava ne more izpolniti te zahteve. V obravnavanem primeru bi bili ob taki napotitvi imetniki pravic užitka tisti, ki jim je naloženo, da morajo v postopkih, ki bi se lahko izkazali za dolgotrajne in drage, zahtevati plačilo morebitnih odškodnin, ki bi jim jih lahko dolgovali lastniki zemljišč. Takšna pravila civilnega prava ne omogočajo niti tega, da se na enostaven, dovolj natančen in predvidljiv način ugotovi, ali bo odškodnino po koncu takih postopkov dejansko mogoče pridobiti, niti tega, kakšna bosta glede na okoliščine primera njena narava in višina.