61992CC0019_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto se refiere a la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro supedite la utilización de un título universitario obtenido en otro Estado miembro a una autorización expedida a tal efecto por la Administración competente.
Hechos y marco jurídico
2. El litigio principal enfrenta al ciudadano alemán Dieter Kraus (en lo sucesivo, "Sr. Kraus") con el Land Baden-Wuerttemberg. El Sr. Kraus estudió Derecho en la República Federal de Alemania y, en 1986, aprobó el primer examen de Estado para obtener la licenciatura en Derecho. (1) A continuación, después de un año de estudios de tercer ciclo, obtuvo en la Universidad de Edimburgo el grado universitario de "Master of Laws (LL.M.)" (en lo sucesivo, "LL.M."). Después de trabajar temporalmente como ayudante en la Universidad de Tubinga, inició en el Land Baden-Wuerttemberg el período de prácticas para juristas, al objeto de presentarse al segundo examen de Estado para obtener la licenciatura en Derecho. Con este último examen finaliza la formación de "Einheitsjurist". Dado que dicho examen permite al candidato que lo haya aprobado acceder, en calidad de "Volljurist", a la judicatura, al ejercicio de la Abogacía y al Notariado, también da acceso a todas las demás profesiones jurídicas, reguladas o no. (2)
En el litigio principal, el Sr. Kraus solicita al Land Baden-Wuerttemberg el reconocimiento del derecho a utilizar su LL.M. sin autorización, independientemente de cualquier acceso a o ejercicio de una profesión jurídica regulada. Mediante escrito de 9 de enero de 1989, envió a tal efecto, cuando era aún ayudante en la Universidad, una copia de su título al Ministerio de Ciencia y Arte del Land Baden-Wuerttemberg (en lo sucesivo, "Ministerio"). El Ministerio le respondió, mediante escrito de 23 de enero de 1989, que tenía que presentar una solicitud formal de autorización, conforme a la legislación aplicable. El Sr. Kraus hizo saber al Ministerio que consideraba que la exigencia de autorización era incompatible con el artículo 48 del Tratado CEE. El Ministerio no compartía esta opinión.
3. La legislación aplicable en Baden-Wuerttemberg sigue siendo la Gesetz ueber die Fuehrung akademischer Grade (Ley sobre el uso de los títulos universitarios), es decir, una Ley del Reich de 1939. Con arreglo a dicha Ley, se requiere una autorización para la utilización de un título universitario extranjero, bajo pena de privación de libertad o de multa. Esta exigencia de autorización afecta tanto a los nacionales alemanes como, salvo contadas excepciones, a los extranjeros procedentes de la Comunidad o de cualquier otro lugar. La autorización es expedida por el Ministerio de forma individual. No obstante, por lo que respecta a los títulos universitarios expedidos por determinados centros de enseñanza extranjeros, puede concederse en forma de autorización general. En la fecha en que se planteó la cuestión prejudicial, existía una autorización general de este tipo para los títulos universitarios franceses y neerlandeses, pero no para los títulos obtenidos en el Reino Unido. (3)
Para una exposición completa de los hechos del litigio principal y del marco jurídico de este asunto, me remito al informe para la vista. Quiero destacar particularmente un punto, porque su importancia es determinante para la respuesta a la cuestión prejudicial planteada. Como se deduce de dicha cuestión (véase el punto 5 infra), en el litigio principal no se trata de saber si un título de LL.M., como el obtenido por el Sr. Kraus en la Universidad de Edimburgo, da acceso en la República Federal de Alemania, y más concretamente en Baden-Wuerttemberg, a una u otra profesión jurídica regulada. Se trata únicamente de saber si el Sr. Kraus puede utilizar sin autorización su título en Baden-Wuerttemberg, en la vida profesional y fuera de ésta.
4. Antes de analizar la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, el Verwaltungsgericht Stuttgart (República Federal de Alemania), quiero señalar que la Directiva 89/48/CEE (4) no ofrece una solución para el caso del Sr. Kraus. Los Estados miembros debían haber ejecutado dicha Directiva a principios de 1990. (5) La Directiva organiza entre los Estados miembros un sistema de reconocimiento mutuo de los títulos que dan acceso a o permiten ejercer una profesión regulada. Salvo una única disposición particular [véase la letra b) in fine del apartado 1 del artículo 4], se aplica también a las profesiones jurídicas. El apartado 2 del artículo 7 de la Directiva reconoce a los nacionales de los Estados miembros el derecho a utilizar su título de formación. El Estado miembro de acogida puede únicamente ordenar que el título vaya seguido del nombre y el lugar del centro que lo expidió.
No obstante, la Directiva 89/48 se aplica exclusivamente a los títulos universitarios que sancionan un ciclo de estudios de una duración mínima de tres años. Ahora bien, como ocurre habitualmente respecto a los títulos del tercer ciclo, el Sr. Kraus obtuvo su título de LL.M. después de un año de estudios. Además, el derecho a utilizar su título, garantizado por el apartado 2 del artículo 7, sólo es válido respecto a los nacionales de los Estados miembros que cumplan los requisitos para el acceso a y el ejercicio de una actividad profesional regulada. Como he señalado antes, la solicitud presentada por el Sr. Kraus para utilizar su título de LL.M. en la República Federal de Alemania no tiene nada que ver con un deseo del mismo de ejercer una profesión regulada.
La Directiva 92/51/CEE (6) completa la Directiva que acaba de analizarse. Los Estados miembros deben adaptar el Derecho interno a esta nueva Directiva antes del 18 de junio de 1994. Dicha norma amplía el sistema de reconocimiento mutuo a los títulos que sancionan estudios de una duración mínima de un año. Exactamente igual que ocurre con la Directiva 89/48, el derecho a hacer uso de su título, garantizado por la Directiva, sólo es válido respecto a la persona que cumple los requisitos de acceso a y de ejercicio de una actividad profesional regulada.
5. Al plantear su cuestión prejudicial, el Verwaltungsgericht Stuttgart desea saber si una normativa nacional que supedita la utilización de un título académico obtenido en otro Estado miembro a una exigencia de autorización sancionada penalmente es contraria al artículo 48 del Tratado CEE o a cualquier otra disposición de Derecho comunitario, cuando se trata de un "título universitario correspondiente a estudios universitarios de tercer ciclo realizados en otro Estado miembro, y que, aunque no habilita para ejercer una profesión, resulta ventajoso para tal ejercicio".
Me propongo examinar la normativa nacional tal como la describe el órgano jurisdiccional remitente, a la luz de los artículos 48 y 59 y de lo dispuesto en el artículo 128 en relación con el artículo 7 del Tratado CEE, simultáneamente. Analizaré en primer lugar el artículo 48 (puntos 6 a 17), fundamentalmente porque el órgano jurisdiccional remitente lo pide de forma expresa; a continuación, el artículo 59 (puntos 18 a 21) y, por último, lo dispuesto en el artículo 128 en relación con el artículo 7 (puntos 22 a 24). A pesar de que analizaré primero el artículo 48 y por último lo dispuesto en el artículo 128 en relación con el artículo 7, del examen que se realiza a continuación se deducirá que la incompatibilidad de la normativa nacional analizada con el Derecho comunitario se demuestra principalmente, en mi opinión, respecto a los artículos citados en último lugar.
Compatibilidad de la normativa nacional con el artículo 48 del Tratado CEE
Discriminación encubierta
6. El apartado 2 del artículo 48 prohíbe, en principio, toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Una disposición nacional que establece un sistema de autorización, aunque sea puramente formal, únicamente respecto a los extranjeros °cosa que no sucede en el caso de autos° es, indudablemente, discriminatoria por naturaleza. (7) Sin embargo, en el presente asunto, el sistema de autorización no se refiere directamente a los extranjeros, sino a los títulos extranjeros. No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, en materia de discriminación tanto por razón de la nacionalidad como del sexo, quedan prohibidas no sólo las discriminaciones aparentes, sino también las formas encubiertas de discriminación. (8) En materia de discriminación por razón de la nacionalidad, dicho principio se formuló por primera vez en la sentencia de 12 de febrero de 1974, Sotgiu, (9) según la cual
"[...] las normas sobre igualdad de trato [...] no sólo prohíben las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado;
[...]
[...] que por lo tanto no se descarta que los efectos prácticos de criterios tales como el lugar de procedencia o el domicilio de un trabajador puedan dar lugar, según las circunstancias, a una discriminación por razón de la nacionalidad prohibida por el Tratado y el Reglamento [...]".
7. Esta jurisprudencia encuentra también aplicación en el caso de autos. Una prohibición nacional relativa a la utilización de los títulos que, aun siendo aplicable indistintamente a los nacionales y a los extranjeros, hace una distinción entre los títulos nacionales y los títulos obtenidos en el extranjero °incluidos los demás Estados miembros° constituye, en efecto, una forma encubierta de discriminación por razón de la nacionalidad, dado que afecta potencialmente sobre todo a los extranjeros, más precisamente a los nacionales de otros Estados miembros que obtuvieron su título en su propio Estado miembro y deseen hacer uso del mismo en Baden-Wuerttemberg. (10) Es cierto que, en el litigio principal, la prohibición de hacer uso de un título extranjero no afecta a un nacional de otro Estado miembro, sino a un nacional del propio Estado. Como demostraré posteriormente (véanse los puntos 14 y siguientes), esta discriminación inversa también está incluida en la prohibición enunciada en el apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE. Pero antes procede examinar si el artículo 48 del Tratado CEE se aplicaría en el caso de un nacional de otro Estado miembro que se encontrara en la misma situación que el Sr. Kraus, en otras palabras, si se cumplen todos los requisitos de aplicación del artículo 48 del Tratado CEE.
Los conceptos de "trabajador" y de "Administración pública"
8. La prohibición de discriminación del apartado 2 del artículo 48 es válida, exclusivamente, frente a los trabajadores y, a tenor del apartado 4, no se aplica a los empleos en la Administración pública. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, teniendo en cuenta la jurisprudencia anteriormente examinada, si el Sr. Kraus era un trabajador que no ocupaba un empleo en la Administración pública, a efectos del artículo 48, en el momento relevante, es decir, cuando en enero de 1989 comunicó al Ministerio competente su intención de hacer uso del título de LL.M. en Baden-Wuerttemberg. Durante la fase oral del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Sr. Kraus declaró que, en aquel momento, era ayudante en la Universidad de Tubinga.
9. En relación con el concepto de trabajador, puede hacerse referencia a la sentencia de 26 de febrero de 1992, Raulin, (11) en la que el Tribunal de Justicia resume de la siguiente manera su jurisprudencia reiterada:
"Con carácter preliminar procede recordar que es jurisprudencia reiterada que el concepto de trabajador posee un alcance comunitario y no debe interpretarse restrictivamente. No obstante, para ser considerada como trabajador, una persona debe ejercer actividades reales y efectivas, excepto aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio. La principal característica de una relación laboral es la circunstancia de que una persona realice durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, ciertas prestaciones por las cuales percibe una retribución (véase, entre otras, la sentencia de 21 de junio de 1988, Brown, 197/86, Rec. p. 3205, apartado 21). A este respecto, la naturaleza del vínculo jurídico creado que liga al trabajador con el empresario no es decisiva para la aplicación del artículo 48 del Tratado (véase la sentencia de 31 de mayo de 1989, Bettray, 344/87, Rec. p. 1621, apartado 16)."
10. La expresión empleos en la Administración pública utilizada en el apartado 4 del artículo 48 también se precisa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En la sentencia de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum, (12) el Tribunal de Justicia señaló, a este respecto, que:
"Tal y como el Tribunal de Justicia ha precisado ya en sus sentencias de 17 de diciembre de 1980 (Comisión/Bélgica, 149/79, Rec. p. 3881) y de 26 de mayo de 1982 (Comisión/Bélgica, 149/79, Rec. p. 1845), hay que entender por empleos en la Administración pública, en el sentido del apartado 4 del artículo 48, excluidos del ámbito de aplicación de los apartados 1 a 3 de este artículo, un conjunto de empleos que suponen una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las demás colectividades públicas y que suponen, por este hecho, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad respecto del Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad. Los empleos excluidos son únicamente aquellos que, habida cuenta de las tareas y responsabilidades que les son inherentes, pueden tener las características de las actividades específicas de la Administración en los ámbitos antes descritos."
En aquel caso, se trataba también de una persona que realizaba un período de prácticas en Baden-Wuerttemberg, pero esta vez en el marco del segundo examen de Estado para el acceso a la carrera de profesor de instituto de enseñanza media. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró que el interesado debía ser considerado, absolutamente, un trabajador a efectos del artículo 48 del Tratado CEE y que no podía considerarse que, durante el período de prácticas de formación preparatoria para la profesión de profesor, ejerciera un empleo en la Administración pública.
11. Como he dicho anteriormente, el Sr. Kraus señaló, durante la vista, que, en la época relevante, era ayudante en la Universidad de Tubinga y corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir si, por consiguiente, el Sr. Kraus puede ser considerado un trabajador que no ocupa un empleo en la Administración pública. El hecho de que el Sr. Kraus realizara posteriormente un período de prácticas preparatorio sancionado por el segundo examen de Estado para obtener la licenciatura en Derecho no me parece relevante a este respecto. En efecto, aun cuando el Juez tuviera que declarar °teniendo en cuenta el pasaje de la sentencia Lawrie-Blum antes citado° que los juristas que realizan un período de prácticas ocupan (a diferencia de los profesores) un empleo en la Administración pública (cosa que está lejos de ser cierta (13)), ello no implica la pérdida de la condición de trabajador, si el Sr. Kraus tenía dicha condición en el momento en que sucedieron los hechos relevantes.
A este respecto, procede hacer referencia a la sentencia Bernini. (14) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que un trabajador que abandone voluntariamente su empleo para, después de transcurrido cierto tiempo (en el caso de autos, cuatro meses), dedicarse plenamente a los estudios, mantiene su condición de trabajador siempre que exista una relación entre su actividad profesional anterior y los estudios elegidos. En mi opinión, el hecho de que se considere que, durante los estudios de que se trate, el interesado realiza dicha formación en una Administración pública, en nada afecta a esta norma. En otras palabras, si se considera que el Sr. Kraus es un trabajador a efectos del artículo 48 del Tratado CEE, teniendo en cuenta su actividad jurídica como ayudante, en mi opinión conserva, de todas formas, dicha condición una vez iniciado el período de prácticas para juristas en el marco del segundo examen de Estado. (15)
Discriminación en materia de empleo y de condiciones de trabajo
12. La prohibición de discriminación contenida en el apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE se refiere exclusivamente al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Una vez más, corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si una prohibición nacional relativa a la utilización de un título puede, de por sí, suponer un obstáculo para el Sr. Kraus respecto al acceso a, el ejercicio de, la retribución y/o las posibilidades de promoción en una profesión jurídica o en otra profesión, regulada o no. Puedo observar simplemente que el órgano jurisdiccional remitente no excluye esta posibilidad, ya que, en la cuestión prejudicial, considera que el título universitario obtenido por el Sr. Kraus resulta "ventajoso" para el ejercicio de una profesión. Puedo imaginar perfectamente que, en el caso de una profesión como, por ejemplo, la de profesor de Derecho comparado, la posibilidad de hacer uso de un título de LL.M. reviste sin duda importancia.
Por lo demás, durante la fase oral del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, parecía subsistir una gran confusión respecto a lo que debe entenderse por utilización de un título a efectos de la Ley del Reich de 1939. En opinión del representante de Baden-Wuerttemberg, dicha Ley no excluye que el poseedor de un título extranjero haga mención de dicho título, por ejemplo cuando solicita un empleo. El Sr. Kraus no estaba de acuerdo con esta interpretación. Naturalmente no corresponde al Tribunal de Justicia, sino al órgano jurisdiccional remitente, analizar el alcance exacto de la prohibición de que se trata °sancionada penalmente° relativa a la utilización de los títulos. Si la prohibición llegara hasta el punto de impedir que el poseedor de un título extranjero pueda hacer mención de éste en la vida profesional normal, considero que dicha prohibición puede entonces, en cualquier caso, respecto al titular, repercutir en su empleo, su retribución o las demás condiciones de trabajo. Por lo que respecta a la retribución, el Sr. Kraus observó durante la vista que la posibilidad de hacer uso de su título podía dar lugar a una diferencia de salario considerable.
Motivos de justificación
13. La prohibición de discriminación contenida en el apartado 2 del artículo 48 del Tratado no se aplica cuando la legislación nacional puede fundarse en uno de los motivos citados en el apartado 3 del artículo (orden público, seguridad pública, salud pública). El representante de Baden-Wuerttemberg alegó, durante la fase oral del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que la legislación de que se trata tenía por objeto proteger el orden público. Esta alegación no puede ser tomada en serio, teniendo en cuenta el alcance limitado que el Tribunal de Justicia ha dado a dicho concepto. (16)
En mi opinión, tampoco se puede invocar en apoyo de la discriminación indirecta o encubierta que resulta de la legislación nacional (véase el punto 7 supra) alguna razón objetiva de interés general que pueda justificar la prohibición de hacer uso de un título universitario sin autorización. (17) En las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, el Land Baden-Wuerttemberg afirma que la normativa nacional es indispensable para proteger a la población y el mercado laboral. Esta alegación no es en absoluto convincente. Prescindiendo de la cuestión de si tales razones objetivas pueden ser invocadas también respecto a disposiciones (abierta o indirectamente) discriminatorias, (18) debe admitirse, como hace la Comisión, que la población está ya ampliamente protegida mediante la prohibición, sancionada penalmente, de utilizar títulos falsos. Si se considerara necesaria una protección más amplia, se podría prever la obligación de hacer que el título fuera seguido del nombre y, en su caso, del lugar del centro que lo expidió. Esta alternativa me parece suficientemente eficaz para proteger a la población contra el engaño y también se adecua a las disposiciones existentes del Derecho comunitario o adoptadas en el marco del Consejo de Europa. (19) Por lo demás, una normativa nacional que prevé un sistema de autorizaciones individuales, sobre las que es prácticamente imposible ejercer un control jurisdiccional, y que, además, somete la utilización de un título sin autorización a fuertes sanciones penales, me parece, ya por estas razones, incompatible con el principio de necesidad y/o de proporcionalidad.
Discriminación inversa
14. Supongamos que, a la luz de las observaciones anteriores, el órgano jurisdiccional nacional deduce que una disposición nacional como la que se examina en el presente asunto está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 48 del Tratado CEE cuando se invoca contra nacionales de otro Estado miembro que se encuentran en una situación parecida a la del Sr. Kraus. En ese caso, es necesario preguntarse si el Sr. Kraus puede invocar también la prohibición de discriminación contenida en esta disposición frente a su propio Estado de origen. A este respecto, quiero señalar en primer lugar que, de acuerdo con lo que resolvió el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de octubre de 1990, Bouchoucha, (20) una situación como la que se plantea ante este Tribunal de Justicia no puede ser considerada una situación puramente interna de un Estado miembro, dado que, en el caso de autos (al igual que en el asunto Bouchoucha), se trata de un nacional del Estado miembro afectado que posee un título profesional obtenido en otro Estado miembro.
En la sentencia Knoors, (21) en el marco de una capacitación profesional a efectos del artículo 3 de la Directiva 64/427/CEE, (22) obtenida por un nacional neerlandés en Bélgica, el Tribunal de Justicia declaró que un nacional de un Estado miembro podía invocar la capacitación profesional obtenida en otro Estado miembro en su Estado de origen, al objeto de obtener en éste una autorización para ejercer la profesión de instalador-fontanero, que está regulada en dicho Estado. Teniendo en cuenta el carácter fundamental de las libertades garantizadas por la letra c) del artículo 3 y los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 24 y 25, más precisamente en relación con el artículo 52, que
"[...] aunque es cierto que las disposiciones del Tratado en materia de establecimiento y de prestación de servicios no pueden aplicarse a situaciones puramente internas de un Estado miembro, no es menos cierto que la referencia del artículo 52 a los 'nacionales de un Estado miembro' que deseen establecerse 'en el territorio de otro Estado miembro' no puede interpretarse de modo que se niegue la posibilidad de beneficiarse del Derecho comunitario a los propios nacionales de un determinado Estado miembro, cuando éstos, por el hecho de haber residido regularmente en el territorio de otro Estado miembro y de haber adquirido en él una capacitación profesional reconocida por las disposiciones del Derecho comunitario, se encuentran, con respecto a su Estado de origen, en una situación asimilable a la de todas las demás personas que disfrutan de los derechos y libertades garantizados por el Tratado;
[...] sin embargo, no puede negarse el interés legítimo que puede tener un Estado miembro en impedir que, aprovechando las facilidades creadas por el Tratado, algunos de sus nacionales intenten eludir abusivamente la aplicación de su normativa nacional en materia de formación profesional".
Dado que, en aquel asunto, estaba excluido todo riesgo de abuso, el Tribunal de Justicia declaró que también son "beneficiarios", a efectos del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 64/427, las personas que poseen la nacionalidad del Estado miembro que regula el ejercicio de la profesión. No obstante, la idea central es que el Derecho comunitario en materia de libre circulación de personas se aplica también a los propios nacionales °aun cuando se tratara de una situación puramente interna de un Estado miembro (cosa que tampoco sucede en el caso de autos)° cuando éstos "se encuentran, con respecto a su Estado de origen, en una situación asimilable a la de todas las demás personas que disfrutan de los derechos y libertades garantizados por el Tratado". (23) En el caso de autos, el Sr. Kraus se encuentra en dicha situación asimilable a la de un nacional de otro Estado miembro que, como resulta del análisis anterior, podría obtener determinados derechos de la prohibición de discriminación del apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE.
15. El Tribunal de Justicia retomó el principio del apartado que acaba de citarse en la sentencia Bouchoucha, antes mencionada. En aquel caso, se trataba del reconocimiento en Francia de un título de osteópata expedido en el Reino Unido a un nacional francés, a efectos del ejercicio de dicha profesión en Francia. No obstante, a falta de regulación de las profesiones paramédicas y de definición comunitaria del concepto de "actividades de médico" °de donde resulta que corresponde al Estado miembro afectado regular en su territorio el ejercicio de la actividad de osteópata (apartados 8 y 12)°, el Tribunal de Justicia añadió, en los apartados 14 y 15, que
"[...] no puede ignorarse el interés legítimo que puede tener un Estado miembro en impedir que, aprovechando las facilidades creadas por el Tratado, algunos de sus nacionales intenten eludir la aplicación de su normativa nacional en materia de formación profesional.
[...]
Este sería el caso, principalmente, si el hecho de que un nacional de un Estado miembro haya obtenido en otro Estado miembro un diploma cuyo alcance y validez no son reconocidos por ninguna norma comunitaria pudiera obligar a su Estado miembro de origen a permitirle ejercer en su territorio las actividades a que se refiere dicho diploma, cuando en dicho país se reserva el acceso a estas actividades a quienes posean un título superior que goce de reconocimiento mutuo en el ámbito comunitario, no resultando esta reserva arbitraria".
16. Considero que la reserva expresada en la sentencia Bouchoucha respecto al principio de la sentencia Knoors no es aplicable en el presente asunto. Del pasaje citado en el punto anterior se deduce que dicha reserva se basa en la consideración de que, en el asunto Bouchoucha, se trataba de un título (británico) cuyo titular afirmaba que el mismo le daba acceso a una profesión regulada (en Francia). Esto no ocurre en el caso de autos. El Sr. Kraus no invoca su título de LL.M. para ejercer una profesión regulada en la República Federal de Alemania; únicamente desea poder utilizar el tratamiento correspondiente a dicho título.
Además, la reserva expresada en la sentencia Bouchoucha está inspirada por el deseo de impedir que, aprovechando las disposiciones del Tratado, los propios nacionales intenten sustraerse, en un sector tan sensible como el médico y paramédico, a su legislación nacional en materia de acceso a una profesión regulada. (24) Por lo tanto, es necesario situar esta sentencia en el marco de la jurisprudencia anteriormente citada (punto 13), que justifica las normas nacionales destinadas a impedir el uso abusivo de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, por ejemplo para sustraerse a disposiciones imperativas en materia de formación profesional. (25) Como ya observé en dicho lugar, la protección contra la utilización abusiva de los títulos, particularmente en relación con las profesiones jurídicas, puede, no obstante, organizarse de otra manera, menos restrictiva.
17. En consecuencia, concluyo que una normativa nacional como la descrita por el órgano jurisdiccional remitente es incompatible con el apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE si, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anteriormente examinada, dicho órgano jurisdiccional comprobase que, en el momento en que ocurrieron los hechos relevantes, el Sr. Kraus era un trabajador que no ocupaba un empleo en la Administración pública a efectos del mencionado artículo, y que la prohibición de utilizar un título sin autorización, teniendo en cuenta el alcance que procede darle en Derecho nacional, puede constituir un obstáculo para personas como el Sr. Kraus en relación con el empleo, la retribución o las demás condiciones de trabajo.
Aplicabilidad del artículo 59 del Tratado
18. El órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que examine también la normativa nacional de que se trata a la luz de disposiciones de Derecho comunitario distintas del artículo 48 del Tratado CEE. En este contexto, examinaré en primer lugar el artículo 59 del Tratado CEE, cuya posible aplicación está supeditada, no obstante, como se deduce del apartado 1 del artículo 60 del Tratado CEE, a la no aplicabilidad de las disposiciones relativas a, entre otras, la libre circulación de personas, en particular el artículo 48 del Tratado CEE.
Por lo que se refiere al ámbito de aplicación general del artículo 59 del Tratado CEE, está demostrado que dicha disposición prohíbe toda normativa nacional que trate de manera discriminatoria, abiertamente o en forma encubierta, a los nacionales de otros Estados miembros o que, aun cuando se aplique indistintamente a los propios nacionales y a los nacionales de otros Estados miembros, puede suponer un obstáculo para estos últimos cuando prestan servicios en otros Estados miembros. (26) Además, es un hecho que la prohibición del artículo 49 contempla las restricciones tanto respecto a los prestadores de servicios como respecto a los destinatarios de la prestación, cuando estos últimos se desplazan al Estado de establecimiento del prestador de servicios. (27)
19. A pesar de este amplio ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado CEE, no es seguro que pueda encontrar aplicación en una situación como la que hoy se presenta. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los cursos impartidos en el marco de un sistema de educación nacional no pueden, en efecto, ser calificados como servicios a efectos del artículo 59. (28) A tenor del párrafo primero del artículo 60 del Tratado CEE, para responder al concepto de servicios, las prestaciones deben ser "realizadas normalmente a cambio de una remuneración". Ahora bien, en los apartados 17 a 19 de la sentencia Humbel y Edel, el Tribunal de Justicia declaró que:
"La característica esencial de la remuneración reside, por tanto, en el hecho de que esta última constituye la contrapartida económica de la prestación que se discute, contrapartida que se define normalmente entre el prestador y el destinatario del servicio.
Ahora bien, tal característica no existe en el caso de los cursos impartidos en el marco del sistema de educación nacional. Por una parte, al establecer y mantener tal sistema, el Estado no se propone realizar actividades remuneradas, sino que cumple su misión para con la población en los ámbitos social, cultural y educativo. Por otra parte, el sistema de que se trata se financia, por lo general, a través de los presupuestos públicos, y no por los alumnos o sus padres.
La naturaleza de esta actividad no resulta afectada por el hecho de que, en ocasiones, los alumnos o sus padres estén obligados a pagar tasas o cuotas de enseñanza para contribuir en cierto modo a los gastos de funcionamiento del sistema. Con mayor razón, la mera circunstancia de que se exija el pago de un 'minerval' únicamente a los alumnos extranjeros no puede tener tal efecto."
20. El pasaje de la sentencia Humbel y Edel que acaba de ser reproducido indica, no obstante, que no hay que excluir, a priori, el que determinados programas de tercer ciclo deban, no obstante, ser calificados como prestación de servicios a efectos del artículo 59 del Tratado CEE. En efecto, éste sería el caso si los programas de que se trata estuvieran organizados de tal forma que su financiación quedara asegurada totalmente, o en gran parte, no por el presupuesto del Estado, sino por los participantes en el programa o por personas que pagan o subvencionan, de cualquier forma, los estudios de estos últimos. La cuestión de si es éste el caso respecto al título de LL.M. que fue expedido al Sr. Kraus por la Universidad de Edimburgo (29) es un punto que debe ser apreciado por el órgano jurisdiccional remitente en el litigio principal.
Si el artículo 59 del Tratado CEE fuera aplicable por la razón citada, dicho artículo prohíbe, en mi opinión, una disposición nacional que haga más difícil o menos atractivo para sus propios nacionales °sin que pueda invocarse al respecto un motivo de justificación (véase el punto 13 supra)° el acceso a los servicios de enseñanza en otro Estado miembro. En mi opinión, esto ocurre cuando se les deniega el derecho a utilizar sin restricciones, en su propio Estado miembro, el título universitario que han obtenido en el otro Estado miembro al finalizar sus estudios (véase también el punto 23 infra).
21. En consecuencia, en relación con la aplicabilidad del artículo 59 del Tratado CEE, concluyo que dicha disposición puede aplicarse, en la medida en que no se ha probado la aplicabilidad del artículo 48 del Tratado CEE, si se demuestra que el programa de LL.M. cursado por el Sr. Kraus en la Universidad de Edimburgo no está financiado por el presupuesto público, o lo está sólo en una pequeña medida, sino que se financia, totalmente o en gran parte, por los participantes en el programa o por personas que pagan o subvencionan, de cualquier forma, los estudios de estos últimos.
Acceso a la formación profesional
22. Por último, examinaré la cuestión de si una prohibición nacional relativa a la utilización de los títulos, como la que se describe en la cuestión prejudicial, es compatible con lo dispuesto en el artículo 128 en relación con el artículo 7 del Tratado CEE. Como señalé anteriormente (punto 5), la prohibición plantea problemas en cuanto a su compatibilidad con el Derecho comunitario principalmente a este respecto.
El punto de partida en el caso de autos es, sin duda alguna, la sentencia de 13 de febrero de 1985, Gravier, (30) en la que el Tribunal de Justicia señaló que el acceso y la participación en la enseñanza dentro de la Comunidad no son, en cuanto tales, ajenos al Derecho comunitario (apartado 19). Por lo que respecta, más precisamente, a la formación profesional, el Tribunal de Justicia afirmó, en los apartados 24 y 25, que:
"En concreto, el acceso a la formación profesional puede favorecer la libre circulación de las personas en toda la Comunidad, permitiéndoles obtener una capacitación en el Estado miembro en que se propongan ejercer una determinada actividad profesional y dándoles la oportunidad de completar su formación y de desarrollar sus aptitudes particulares en el Estado miembro cuya formación profesional incluya la especialización apropiada.
Se deduce de lo expuesto que las condiciones de acceso a la formación profesional entran dentro del ámbito de aplicación del Tratado."
En posteriores sentencias, el Tribunal de Justicia afirmó que los estudios universitarios también estaban incluidos en la formación profesional, aun cuando el examen de fin de estudios no confiera al interesado °como sucede en el caso de autos° la "capacitación inmediata para el ejercicio de una profesión, de un oficio o de un empleo determinado que exija dicha capacitación". En la sentencia de 2 de febrero de 1988, Blaizot, (31) el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente, en los apartados 19 y 20:
"Por lo que respecta al tema de si los estudios universitarios preparan para adquirir una capacitación para una profesión, oficio o empleo específicos o confieren la aptitud concreta necesaria para ejercer tal profesión, oficio o empleo, debe recalcarse que ello es así no sólo si el examen de fin de carrera confiere la capacitación inmediata para el ejercicio de una profesión, oficio o empleo determinados que presuponen dicha capacitación, sino también en la medida en que esos estudios confieren una aptitud concreta, como sucede en los casos en los que el estudiante necesita haber adquirido unos conocimientos para el ejercicio de una profesión, oficio o empleo, aun cuando para dicho ejercicio la adquisición de esos conocimientos no esté prescrita por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
Es preciso señalar que los estudios universitarios responden, por lo general, a esas condiciones. Unicamente no es así en el caso de algunos ciclos de estudios concretos que, debido a sus características propias, van dirigidos a personas deseosas de aumentar sus conocimientos generales más que de acceder a la vida profesional."
En consecuencia, no cabe duda de que los estudios de LL.M. constituyen una formación profesional a efectos del Derecho comunitario, aun cuando el título expedido al finalizar dichos estudios no se exija para el ejercicio de una profesión, oficio o empleo.
23. La idea central de la jurisprudencia Gravier es que los nacionales de los Estados miembros deben poder acceder libremente, de la misma manera, a las formaciones profesionales que consideren más adecuadas para completar su formación en el conjunto de la Comunidad.
El representante del Gobierno del Reino Unido señaló acertadamente durante la vista que dicha jurisprudencia está basada en el acceso y la participación en la formación profesional y que la política de enseñanza no forma parte de la misma. (32) Dado que la prohibición general de discriminación enunciada en el artículo 7 del Tratado CEE produce efectos únicamente "en el ámbito de aplicación del presente Tratado" y, por lo tanto, por lo que respecta a la formación profesional, solamente en la medida en que sea aplicable el artículo 128, la materia del reconocimiento de los títulos, diplomas y períodos de estudios queda excluida de tal prohibición. En consecuencia, afirma el representante del Gobierno del Reino Unido, una legislación nacional como aquélla de la que se trata en el caso de autos tampoco está incluida en el ámbito de aplicación de los artículos 128 y 7 del Tratado CEE.
No estoy de acuerdo sobre este último punto. En primer lugar, en el caso de autos no se trata de reconocer en la República Federal de Alemania un título de LL.M. obtenido en otro Estado miembro, con el fin de ejercer una profesión regulada en la República Federal de Alemania. En el presente asunto se trata únicamente de reconocer la posibilidad de utilizar (principalmente) en la vida profesional en la República Federal de Alemania, sin autorización, un título obtenido en otro Estado miembro. En segundo lugar, me parece que dicha prohibición relativa a la utilización de los títulos afecta ciertamente al acceso y la participación en la formación profesional. En mi opinión, cuando una legislación nacional impide que un estudiante utilice en su propio Estado miembro el título que obtuvo al finalizar una formación profesional cursada en otro Estado miembro y disfrute así del resultado de los esfuerzos realizados en sus estudios, la legislación puede, en consecuencia, hacer que el acceso y la participación en la formación profesional organizada en ese otro Estado miembro sean poco o, en cualquier caso, menos atractivos. Mientras que, en la jurisprudencia anterior, se trataba de restricciones discriminatorias en el acceso ex ante, tales como una ayuda concedida para cubrir los gastos de inscripción u otras impuestas como requisito para el acceso a la enseñanza, hoy se trata de una restricción ex post. No obstante, esta diferencia no puede hacer que la restricción sea menos real.
24. En consecuencia, basándome en las anteriores consideraciones, llego a la conclusión de que una normativa nacional que impide a los estudiantes hacer uso del título que obtuvieron al cursar una formación profesional en otro Estado miembro sin duda alguna está perfectamente incluida en el ámbito de aplicación del artículo 128 del Tratado CEE. Esto significa que dicha normativa también puede estar incluida en el ámbito de aplicación de la prohibición de discriminación prevista por el artículo 7 del Tratado CEE. Para que este artículo sea aplicable, es necesario que la normativa produzca una discriminación abierta o encubierta por razón de la nacionalidad. (33) No obstante, es indiferente que la normativa discriminatoria afecte a la persona que recibe o a la que dispensa la formación de que se trata y que sea aplicada en el Estado miembro en el que se ha obtenido el título y por las autoridades de éste o, como en el presente caso, en el Estado miembro y por las autoridades del Estado miembro en el que se utiliza dicho título. (34) Como ya he dicho, la discriminación prohibida consiste, en el caso de autos, en el hecho de que la prohibición de utilizar un título, que he examinado, obstaculiza el acceso de los nacionales alemanes a la formación profesional en otros Estados miembros, haciendo que dicho acceso sea poco o, en cualquier caso, menos atractivo, mientras que no ocurre lo mismo por lo que respecta al acceso de los nacionales alemanes a la formación profesional en su propio Estado miembro, sin que pueda invocarse, a este respecto, ningún motivo de justificación admisible en Derecho comunitario (véase el punto 13 supra).
Conclusión
25. Basándome en las anteriores consideraciones, propongo que se responda a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente de la siguiente manera:
"1) Una normativa nacional que supedita a una autorización obligatoria la simple utilización de un título académico obtenido en otro Estado miembro y que no da directamente acceso a una profesión no es compatible con la prohibición de discriminación prevista en el artículo 48 del Tratado CEE, en la medida en que dicha exigencia de autorización supone, para un trabajador, un obstáculo con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo, a efectos del artículo 48. Esto también es válido, en las mismas circunstancias, cuando el trabajador es un nacional del Estado miembro en el que se aplica la normativa nacional.
2) En la medida en que no esté ya prohibida por el artículo 48 del Tratado CEE, una normativa nacional como la descrita en el punto 1 es incompatible con el artículo 59 del Tratado CEE, porque hace menos atractivo para sus propios nacionales y, en consecuencia, impide el acceso a los servicios de enseñanza dispensados en otro Estado miembro, cuando resulte que los servicios afectados, en el Estado miembro del prestador, no están financiados por el presupuesto público, sino que el estudiante o las personas que financian o subvencionan sus estudios deben pagar, a este respecto, una contraprestación que cubre totalmente o casi totalmente los gastos de enseñanza.
3) Una normativa nacional como la descrita en el punto 1 es, en cualquier caso, incompatible con el artículo 7 del Tratado CEE en la medida en que hace que la realización de una formación profesional en otro Estado miembro sea menos atractiva para los nacionales que la realización de una formación profesional en su propio Estado miembro."
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) ° Este primer examen da acceso, por ejemplo, a las profesiones de asesor jurídico de empresa o, como resulta del litigio principal, de ayudante en una universidad.
(2) ° Puede encontrarse una descripción detallada del sistema alemán de formación para juristas y de los dos exámenes de Estado en Lonbay y otros: Training lawyers in the European Community, The Law Society, 1990, pp. 23 y ss.
(3) ° Posteriormente, se declaró aplicable una autorización general más amplia que permitía la utilización de numerosos títulos universitarios recogidos en un anexo detallado, pero, aparentemente, no la utilización del LL.M. británico (a diferencia del irlandés); véase Allgemeine Genehmigung zur Fuehrung von Hochschulgraden, Amtsblatt Wissenschaft und Kunst ° Baden-Wuerttemberg, 19 de junio de 1992.
(4) ° Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989 L 19, p. 16).
(5) ° La autorización general citada en la nota 3 tiene por objeto aplicar esta Directiva en Baden-Wuerttemberg.
(6) ° Directiva del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (DO L 209, p. 25).
(7) ° Compárese, en el ámbito de la libre circulación de mercancías, la sentencia de 15 de diciembre de 1971, International Fruit Company y otros (asuntos acumulados 51/71 a 54/71, Rec. p. 1107), apartado 9.
(8) ° Véase, a este respecto, Lenaerts, K.: L' égalité de traitement en droit communautaire, Cahiers de droit européen, 1991, pp. 3 y ss., especialmente p. 13.
(9) ° 152/73, Rec. p. 153, apartado 11. Véase también la sentencia de 15 de enero de 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1), apartado 23, y la reciente sentencia de 30 de mayo de 1989, Allué y Coonan (33/88, Rec. p. 1591), apartados 10 y ss.).
(10) ° No obstante, en mi opinión, la importancia del grupo de nacionales CEE (comparado con el grupo de alemanes) que se encuentran en dicha situación no incide en la aplicabilidad de principio de la prohibición de discriminación del artículo 48. En efecto, se trata de determinar el carácter discriminatorio de la normativa nacional por sí misma. A este respecto, basta con que la normativa pueda, potencialmente, producir un efecto discriminatorio contra nacionales de otros Estados miembros, sin que importe su número.
(11) ° C-357/89, Rec. p. I-1027, apartado 10. En aquel caso, se trataba de un período de empleo muy limitado: 60 horas sobre un período de dos semanas en el marco de un contrato denominado oproepcontract (contrato de trabajo ocasional, celebrado a petición del empresario). Véase también una sentencia de la misma fecha, Bernini (C-3/90, Rec. p. I-1071), apartado 14.
(12) ° 66/85, Rec. p. 2121, apartado 27.
(13) ° En el asunto 274/80, planteado ante el Tribunal de Justicia y posteriormente archivado, la Comisión analizó en profundidad este punto en sus observaciones escritas de 13 de febrero de 1981; llegó a la conclusión de que los denominados Rechtsreferendare deben ser considerados, durante su formación, trabajadores a efectos del artículo 48 del Tratado CEE que no ejercen un empleo en la Administración pública.
(14) ° Citada en la nota 11, apartado 21.
(15) ° Véase la sentencia Allué y Coonan, citada en la nota 9, apartado 8.
(16) ° Véase la sentencia de 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999), apartado 35.
(17) ° El Tribunal de Justicia admite tales razones en circunstancias excepcionales, a saber, cuando existe un riesgo de que, aprovechando las libertades garantizadas por el Tratado, determinados nacionales intenten, por ejemplo, sustraerse a normas profesionales imperativas. Véanse, en relación con el artículo 59, la sentencia de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299), apartados 12 y ss., y, en relación con el artículo 48 (entre otros), la sentencia de 7 de febrero de 1979, Knoors (115/78, Rec. p. 399), apartado 25.
(18) ° A partir de la sentencia de 25 de julio de 1991, Saeger (C-76/90, Rec. p. I-4221), apartados 12 y ss., ha quedado demostrado que incluso las disposiciones nacionales que no son discriminatorias (abiertamente o de forma encubierta), pero que pueden obstaculizar los intercambios entre Estados, están comprendidas en la prohibición del artículo 59 del Tratado CEE. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las denominadas razones imperiosas de interés general sólo pueden justificar disposiciones no discriminatorias: véase la sentencia de 25 de julio de 1991, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec. p. I-4007), apartados 12 y ss. Ahora bien, en el caso de autos se trata de una disposición que crea una discriminación (encubierta). Aparentemente, de la sentencia de 20 de mayo de 1992, Ramrath (C-106/91, Rec. p. I-3351), apartados 28 a 31, se deduce que dichos principios también son válidos respecto al artículo 48 del Tratado CEE.
(19) ° Me refiero a las Directivas 89/48 y 92/51, anteriormente examinadas, así como al Convenio Europeo sobre reconocimiento académico de calificaciones universitarias de 14 de diciembre de 1959. Dicho Convenio, elaborado en el seno del Consejo de Europa, fue firmado por todos los Estados miembros de la Comunidad y se aplica actualmente en diez Estados miembros, entre ellos la República Federal de Alemania.
(20) ° C-61/89, Rec. p. I-3551, apartado 11.
(21) ° Citada en la nota 17.
(22) ° Directiva del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes a las clases 23 a 40 de la CITI (Industria y artesanía) (DO 1964, 177, p. 1863; EE 06/01, p. 43).
(23) ° Véanse también las conclusiones (puntos 5 a 9) del Abogado General Sr. Tesauro en el asunto Singh (sentencia de 7 de julio de 1992, C-370/90, Rec. pp. I-4265 y ss., especialmente p. 4280).
(24) ° En consecuencia, el fallo de la sentencia se centra expresamente en una actividad paramédica como, en particular, la osteopatía que está reservada, en el Estado miembro afectado, únicamente a las personas que posean el título de médico . La particular sensibilidad de este sector se deduce también del apartado 3 del artículo 57 del Tratado CEE, que le concede un estatuto particular en relación con la armonización de legislaciones en materia de establecimiento y de prestación de servicios.
(25) ° Véase, en particular, la jurisprudencia mencionada en la nota 17.
(26) ° Sentencia Saeger, citada en la nota 18, apartado 12.
(27) ° Sentencia de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (asuntos acumulados 286/82 y 26/83, Rec. p. 377), apartado 10; véase también la sentencia de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195), apartado 20.
(28) ° Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Humbel y Edel (263/86, Rec. p. 5365), apartados 14 y ss.
(29) ° A este respecto, no me parece necesario dedicar una atención particular al párrafo segundo del artículo 58 del Tratado CEE, que, con arreglo al artículo 66, es también aplicable a la libre prestación de servicios. Dicho párrafo contiene una excepción relativa a las sociedades que no persigan un fin lucrativo . Considero que esta frase no introduce un requisito adicional, sino que refleja simplemente el concepto de servicios, tal como figura en el artículo 60. Véase también la sentencia de 4 de octubre de 1991, Grogan y otros (C-159/90, Rec. p. I-4685), apartado 26.
(30) ° 293/83, Rec. p. 593. Después de la sentencia Gravier, la política comunitaria en materia de formación profesional se ha desarrollado ampliamente.
(31) ° 24/86, Rec. p. 379; confirmada en la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo (Erasmus) (242/87, Rec. p. 1425), apartado 25.
(32) ° Véase la sentencia de 3 de julio de 1974, Casagrande (9/74, Rec. p. 773), apartado 6.
(33) ° En otras palabras, el artículo 7 no afecta, en el estado actual del Derecho comunitario, a las normativas que, sin ser discriminatorias, restrinjan de otra manera la libre circulación de personas, mercancías y servicios.
(34) ° Sobre estos dos puntos, existe una analogía con lo que rige en materia de libre circulación de servicios. Así, en la sentencia Luisi y Carbone, mencionada en la nota 27, se trataba de restricciones a los pagos impuestos por el Estado miembro de procedencia del beneficiario de una prestación que se desplazaba al extranjero.