62020CJ0368_RES
Sag C-368/20
NW
mod
Landespolizeidirektion Steiermark
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 26. april 2022
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fri bevægelighed for personer – forordning (EU) 2016/399 – Schengengrænsekodeksen – artikel 25, stk. 4 – midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser inden for en samlet varighed på højst seks måneder – national lovgivning, der fastsætter flere på hinanden følgende kontrolperioder, som medfører en overskridelse af denne varighed – en sådan lovgivnings manglende overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 25, stk. 4, i det tilfælde, hvor de på hinanden følgende perioder er baseret på den eller de samme trusler – national lovgivning, hvorefter der under trussel om straf skal forevises et pas eller et identitetskort i forbindelse med kontrol ved de indre grænser – en sådan forpligtelses manglende overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 25, stk. 4, når kontrollen selv er i strid med denne bestemmelse«
Grænsekontrol, asyl og indvandring – fællesskabskodeks for grænsepassage – ophævelse af kontrollen ved de indre grænser – midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed – denne genindførelses varighed overstiger den maksimale samlede varighed på seks måneder, uden at der foreligger en ny trussel – ikke tilladt
(Art. 72 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/399, art. 25, 27, 29 og 30)
(jf. præmis 66, 68, 70, 77-81, 89, 90 og 94 samt domskonkl. 1)
Grænsekontrol, asyl og indvandring – fællesskabskodeks for grænsepassage – ophævelse af kontrollen ved de indre grænser – midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed – genindførelse i strid med den nævnte kodeks, idet den overstiger den maksimale samlede varighed på seks måneder uden at være støttet på en ny trussel – national lovgivning, der under trussel om straf forpligter en person til at forevise et pas eller et identitetskort i forbindelse med personens indrejse på denne medlemsstats område via en indre grænse – ikke tilladt
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/399, art. 25, stk. 4)
(jf. præmis 97 og 98 samt domskonkl. 2)
Resumé
Fra september 2015 til november 2021 genindførte Republikken Østrig gentagne gange grænsekontrol ved sine grænser til Ungarn og Slovenien. For at begrunde genindførelsen af denne kontrol støttede den nævnte medlemsstat sig på forskellige bestemmelser i Schengengrænsekodeksen (
1
). Særligt støttede den sig fra den 11. november 2017 på kodeksens artikel 25, der har overskriften »Generel ramme for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser«, og som giver en medlemsstat mulighed for at genindføre grænsekontrol ved sine indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod dens offentlige orden eller indre sikkerhed og fastsætter maksimale perioder, hvor en sådan kontrol kan genindføres.
I august 2019 blev NW, der indrejste fra Slovenien, genstand for en grænsekontrol ved grænseovergangen i Spielfeld (Østrig). Da han nægtede at forevise sit pas, blev han kendt skyldig i at have passeret den østrigske grænse uden at være i besiddelse af et rejsedokument og blev idømt en bøde. I november 2019 blev NW underlagt en anden grænsekontrol ved samme grænseovergang. Han bestred for den forelæggende ret lovligheden af disse to kontroller.
Den forelæggende ret ønskede oplyst, om de kontroller, som NW havde været genstand for, og den sanktion, som han var blevet pålagt, var forenelige med EU-retten. Da de anfægtede kontrolforanstaltninger fandt sted, havde Østrigs genindførelse af grænsekontrollen ved medlemsstatens grænse til Slovenien nemlig som følge af den kumulative virkning af anvendelsen af successive kontrolperioder overskredet den maksimale samlede varighed på seks måneder, der er fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 25.
I sin dom fastslog Domstolen (Store Afdeling), at Schengengrænsekodeksen er til hinder for en medlemsstats midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, der er støttet på en alvorlig trussel mod medlemsstatens offentlige orden eller indre sikkerhed, når denne genindførelse overskrider den maksimale varighed på seks måneder, og når der ikke foreligger nogen ny trussel, som begrunder en fornyet anvendelse af de perioder, der er fastsat i kodeksen. Den nævnte kodeks er til hinder for en national lovgivning, hvorved en medlemsstat under trussel om straf forpligter en person til at forevise et pas eller identitetskort i forbindelse med den pågældendes indrejse på denne medlemsstats område via en indre grænse, når genindførelsen af den grænsekontrol ved de indre grænser, i forbindelse med hvilken denne forpligtelse er blevet pålagt, selv er i strid med kodeksen.
Domstolens bemærkninger
Hvad angår en medlemsstats midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, som er støttet på en alvorlig trussel mod dens offentlige orden eller indre sikkerhed (
2
), bemærkede Domstolen indledningsvis, at der med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af.
Hvad indledningsvis angår ordlyden af Schengengrænsekodeksens artikel 25 bemærkede Domstolen, at ordene »må ikke overstige seks måneder« synes at udelukke enhver mulighed for at overskride dette tidsrum.
Hvad dernæst angår den sammenhæng, hvori kodeksens artikel 25 indgår, bemærkede Domstolen for det første, at denne bestemmelse klart og præcist fastsætter den maksimale varighed såvel for den første genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser som for enhver forlængelse af denne kontrol, herunder den samlede maksimale varighed, der gælder for en sådan kontrol. For det andet udgør den nævnte bestemmelse en undtagelse til det princip, hvorefter de indre grænser kan passeres overalt, uden at der dér gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet (
3
). For så vidt som undtagelserne til den frie bevægelighed for personer skal fortolkes strengt, bør genindførelsen af kontrol ved de indre grænser kun ske undtagelsesvis og bør kun gennemføres som en sidste udvej. Denne strenge fortolkning taler således imod en fortolkning af den nævnte kodeks’ artikel 25, hvorefter den omstændighed, at den oprindeligt identificerede trussel varer ved (
4
), er tilstrækkelig til at begrunde genindførelsen af denne kontrol ud over den periode på højst seks måneder, som er fastsat i denne bestemmelse. En sådan fortolkning ville nemlig i praksis svare til, at denne genindførelse gøres mulig på grund af den samme trussel for en ubegrænset periode, hvilket ville være i strid med selve princippet om fravær af grænsekontrol ved de indre grænser. For det tredje ville en fortolkning af Schengengrænsekodeksens artikel 25, hvorefter en medlemsstat i tilfælde af en alvorlig trussel kan overskride den maksimale samlede varighed på seks måneder med hensyn til grænsekontrollen ved de indre grænser, fratage den sondring, som EU-lovgiver har foretaget mellem på den ene side grænsekontrol ved de indre grænser, der genindføres i henhold til nævnte artikel, og på den anden side den grænsekontrol, som genindføres i henhold til kodeksens artikel 29 (
5
) – for hvilken den maksimale samlede varighed af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke må overstige to år (
6
) – enhver betydning.
Endelig fastslog Domstolen, at det formål, der forfølges med reglen om den maksimale samlede varighed på seks måneder, udgør en del af det generelle formål, som består i at forene princippet om fri bevægelighed med medlemsstaternes interesse i at sikre deres områders sikkerhed. Selv om det i denne henseende er korrekt, at en alvorlig trussel mod en medlemsstats offentlige orden eller indre sikkerhed i et område uden grænsekontrol ved de indre grænser ikke nødvendigvis er tidsbegrænset, har EU-lovgiver vurderet, at en periode på seks måneder er tilstrækkelig til, at den pågældende medlemsstat vedtager foranstaltninger, der gør det muligt at imødegå en sådan trussel, samtidig med at princippet om fri bevægelighed opretholdes efter denne periode på seks måneder.
Domstolen fastslog følgelig, at den nævnte periode med en samlet varighed på højst seks måneder er bindende, således at enhver grænsekontrol ved de indre grænser, der genindføres i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 25 efter denne periodes udløb, er uforenelig med kodeksen. En sådan periode kan imidlertid kun anvendes på ny, hvis den pågældende medlemsstat godtgør, at der foreligger en ny alvorlig trussel mod dens offentlige orden eller indre sikkerhed. Med henblik på at vurdere, om en given trussel er ny i forhold til den oprindeligt identificerede, skal der tages udgangspunkt i de omstændigheder, som ligger til grund for behovet for at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser, samt i de omstændigheder og begivenheder, der udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i den pågældende medlemsstat (
7
).
Domstolen fastslog desuden, at artikel 72 TEUF (
8
) ikke gør det muligt for en medlemsstat med henblik på at imødegå en sådan trussel at genindføre midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser på grundlag af Schengengrænsekodeksens artikel 25 og 27 i et tidsrum, der overstiger den maksimale varighed på seks måneder. Henset til den grundlæggende betydning, som den frie bevægelighed for personer har blandt Unionens mål, og henset til den detaljerede måde, hvorpå EU-lovgiver har afgrænset medlemsstaternes mulighed for at gribe ind i denne frihed gennem en midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser, har denne lovgiver nemlig ved at fastsætte reglen om en maksimal samlet varighed på seks måneder taget behørigt hensyn til udøvelsen af de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne med hensyn til den offentlige orden og den indre sikkerhed.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14.9.2016 (EUT 2016, L 251, s. 1). Denne forordning erstattede Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1).
(
2
) – Domstolen undersøgte nærmere bestemt Schengengrænsekodeksens artikel 25 og 27. Den nævnte kodeks’ artikel 27 fastsætter proceduren for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i henhold til kodeksens artikel 25.
(
3
) – Jf. i denne retning Schengengrænsekodeksens artikel 22 samt artikel 3, stk. 2, TEU og artikel 67, stk. 2, TEUF.
(
4
) – Selv hvis den vurderes på grundlag af nye forhold eller på grundlag af en fornyet gennemgang af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den kontrol, der er indført for at imødegå denne trussel.
(
5
) – Når ekstraordinære omstændigheder bringer den overordnede funktion af området uden kontrol ved de indre grænser i fare, fastsætter kodeksens artikel 29 en mulighed for medlemsstaterne for at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser på grundlag af en henstilling fra Rådet.
(
6
) – Domstolen præciserede imidlertid, at den omstændighed, at grænsekontrol ved de indre grænser kan genindføres i henhold til den nævnte kodeks’ artikel 29 i højst to år i alt, ikke er til hinder for, at den pågældende medlemsstat i tilfælde af, at der opstår en ny alvorlig trussel mod dens offentlige orden eller indre sikkerhed, umiddelbart efter, at disse to år er udløbet, genindfører grænsekontrol i henhold til kodeksens artikel 25 i højst seks måneder i alt, forudsat at de betingelser, som er fastsat i sidstnævnte bestemmelse, er opfyldt.
(
7
) – Schengengrænsekodeksens artikel 27, stk. 1, litra a).
(
8
) – Denne bestemmelse fastsætter, at EUF-traktatens afsnit V ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.