62012FJ0128_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело F‑128/12
с предмет жалба на основание член 270 ДФЕС, приложим към Договора за ЕОAЕ по силата на член 106а от последния,
CR, длъжностно лице в Европейския парламент, с местожителство в M. (Франция), за което се явяват A. Salerno и B. Cortese, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент,
за който се явяват V. Montebello-Demogeot и E. Танева, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Съвет на Европейския съюз,
за който се явяват M. Bauer и A. Bisch, в качеството на представители,
встъпила страна,
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав),
състоящ се от: S. Van Raepenbusch, председател, R. Barents и K. Bradley (докладчик), съдии,
секретар: J. Tomac, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 декември 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С жалба, подадена в секретариата на Съда на публичната служба на 29 октомври 2012 г., CR иска отмяна на решението на Европейския парламент за връщане на недължимо получени надбавки за дете на издръжка извън петгодишния давностен срок.
Правна уредба
2. Член 67 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) гласи:
„1. Семейните надбавки се състоят от:
[…]
б) надбавки за дете на издръжка;
[…]
2. Длъжностните лица, които получават семейни надбавки по настоящия член, са длъжни да декларират получаваните подобни надбавки от други източници; те се приспадат от надбавките, платими по членове 1, 2 и 3 от приложение VII [към Правилника].
[…]“.
3. Съгласно член 85 от Правилника:
„Всяка неоснователно получена сума подлежи на възстановяване, при условие че получателят е знаел, че плащането е направено неоснователно или надплащането е толкова явно, че той не е могъл да не знае.
Искът за възстановяване трябва да бъде предявен не по-късно от пет години от датата на изплащане на сумата. Ако органът по назначаването може да докаже, че получателят умишлено е подвел администрацията с цел получаване на въпросната сума, искът за възстановяване не се погасява дори и след изтичане на определения по-горе срок“.
Обстоятелства в основата на спора
4. Жалбоподателят, длъжностно лице със степен АD 12, постъпва на работа в Парламента на 1 юли 1983 г. и, считано от тази дата, заема различни административни длъжности. По-специално от 1 януари 2004 г. до май 2008 г. е назначен в правната служба, където в периода от 1 февруари 2005 г. до 30 април 2008 г. е включен в отдел, който работи в сферата на правата съгласно Правилника.
5. Баща на четири деца, от октомври 1991 г. жалбоподателят получава надбавката за дете на издръжка, предвидена в член 67, параграф 1, буква б) от Правилника.
6. С известие от 13 октомври 2011 г. началникът на отдел „Индивидуални права и възнаграждения“ в рамките на дирекция „Административно управление на правата на служителите“ на Генерална дирекция за персонала на Парламента уведомява жалбоподателя, че данните, с които Парламентът разполага, навеждат на мисълта, че той има право да получава надбавки за дете на издръжка, изплащани от френските органи, и изисква от него да представи документ от Caisse d’allocations familiales (Службата по семейните надбавки, наричана по-нататък „ССН“) по местопребиваване, който установява положението му, т.е. удостоверение за изплащане на надбавки или отказ от такова изплащане. След това се посочва, че ако този документ не бъде представен до 31 октомври 2011 г., първо, надбавката за дете на издръжка, изплащана му до този момент, ще бъде намалена със сумата, която жалбоподателят е имал право да получава от ССН, и второ, администрацията ще пристъпи към подробен преглед на досието му и при необходимост към възстановяване на всички недължимо изплатени суми.
7. След получаване на известието от 13 октомври 2011 г. жалбоподателят се свързва със ССН, за да заяви искания от Парламента документ, и уведомява администрацията на Парламента, че според него няма да може да го получи в определения срок.
8. С писмо от 11 ноември 2011 г. началникът на отдел „Индивидуални права и възнаграждения“ информира жалбоподателя, че тъй като не е представил необходимия документ в определения срок, изплащаната от Парламента надбавка за дете на издръжка ще бъде намалена служебно, считано от декември 2011 г., със сумата, която той е можел да получава от ССН. В известието се добавя, че това намаление ще се приложи ретроактивно от датата на раждането на второто дете на жалбоподателя през януари 1996 г., откогато той е придобил право да получава плащаната от ССН надбавка.
9. С известие от 9 декември 2011 г. директорът на дирекция „Административно управление на правата на служителите“ (наричан по-нататък „директорът“) информира жалбоподателя, че от прегледа на досието му става ясно, че той е получавал семейни надбавки, плащани от ССН, „от септември 1999 г. след раждането на второто [му] дете“. Според директора жалбоподателят „умишлено е въвел администрацията в заблуждение, за да получава семейни надбавки без приспадане на сумите от подобни надбавки, изплащани от друг източник“, тъй като не е уведомил администрацията за получаваните от него национални надбавки и не е актуализирал данните в годишния си информационен формуляр за последните две години. Следователно, считайки, че са изпълнени разпоредбите на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, директорът информира жалбоподателя, че в качеството си на орган по назначаването (наричан по-нататък „ОН“) решава да пристъпи към възстановяване на недължимо получените суми не само за последните пет години, а от септември 1999 г., като извършва удръжки върху заплатата му от януари 2012 г. до януари 2014 г. (наричано по-нататък „спорното решение“).
10. С писмо от 5 януари 2012 г. ССН отговаря на искането на жалбоподателя за информация и му издава справка за периода от 1 април 1998 г. до 31 декември 2011 г. за получените от тази служба суми, сред които и такива с обозначението „семейни надбавки“, изплащани от септември 1999 г. От друга страна, ССН уведомява жалбоподателя, че не е възможно да му издаде удостоверение за периода от януари 1996 г. нататък.
11. На 7 март 2012 г. жалбоподателят подава административна жалба на основание член 90, параграф 2 от Правилника срещу спорното решение само в частта му относно връщането на недължимо получените суми извън петгодишния срок. В действителност жалбоподателят не оспорва връщането на недължимо получените суми за последните пет години.
12. С решение от 2 юли 2012 г. в качеството му на ОН генералният секретар на Парламента отхвърля административната жалба, като същевременно информира жалбоподателя, че компетентната служба е преизчислила размера на подлежащите на връщане суми въз основа на сведенията в писмото на ССН от 5 януари 2012 г.
Производство и искания на страните
13. С изявление, постъпило в секретариата на Съда на публичната служба на 1 март 2013 г., Съветът на Европейския съюз моли да встъпи в подкрепа на исканията на Парламента. С определение от 8 май 2013 г. председателят на трети състав на Съда на публичната служба уважава това искане, както и исканията за поверителност, представени съответно от жалбоподателя и от Парламента по отношение на приложенията към жалбата и към писмената защита.
14. Жалбоподателят моли Съда на публичната служба:
– да отмени спорното решение, доколкото на основание член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника с него се налага връщане на всички недължимо получени след септември 1999 г. суми, а не само сумите, недължимо получени за последните пет години,
– доколкото е необходимо, да отмени решението от 2 юли 2012 г. за отхвърляне на административната жалба,
– да осъди ответника да заплати всички съдебни разноски.
15. Парламентът моли Съда на публичната служба:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
16. Съветът моли Съда на публичната служба:
– да обяви за неоснователно възражението за незаконосъобразност на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника,
– да отхвърли жалбата като неоснователна.
От правна страна
По искането за отмяна на решението за отхвърляне на административната жалба
17. Според постоянната съдебна практика исканията за отмяна, които формално са насочени срещу решение, с което се отхвърля административна жалба, в случаите, когато това решение няма самостоятелно съдържание, водят до сезирането на Съда на публичната служба с акта, срещу който е насочена административната жалба (вж. в този смисъл Решение на Съда от 17 януари 1989 г. по дело Vainker/Парламент, 293/87, точка 8).
18. В конкретния случай от документите в преписката става ясно, че решението от 2 юли 2012 г., с което се отхвърля административната жалба на жалбоподателя, потвърждава спорното решение, като уточнява мотивите в негова подкрепа. Следователно при подобна хипотеза трябва да се разгледа именно законосъобразността на първоначалния увреждащ акт, като се вземат предвид мотивите, съдържащи се в решението, с което се отхвърля административната жалба, тъй като се предполага, че тези мотиви съвпадат с посочения акт (Решение на Съда на публичната служба от 18 април 2012 г. по дело Buxton/Парламент, F‑50/11, точка 21 и цитираната съдебна практика). Следователно искането за отмяна на решението, с което се отхвърля административната жалба, няма самостоятелно съдържание и по тази причина трябва да се приеме, че е формално насочено срещу спорното решение, така както е уточнено в решението, с което се отхвърля административната жалба (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 10 юни 2004 г. по дело Eveillard/Комисия, T‑258/01, точка 32).
По искането за отмяна на спорното решение
19. По същество следва да се приеме, че в подкрепа на искането за отмяна на спорното решение жалбата изтъква две основания, а именно, първото, нарушение на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, и второто, възражение за незаконосъобразност на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника.
20. Съдът на публичната служба ще разгледа най-напред основанието, с което се формулира възражение за незаконосъобразност на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, тъй като, ако това възражение за незаконосъобразност се приеме, вече няма да е необходимо да се разглежда първото основание.
По основанието, с което се формулира възражение за незаконосъобразност на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника
21. Жалбоподателят счита, че спорното решение трябва да бъде отменено, тъй като се основава на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, разпоредба, самата тя незаконосъобразна. В действителност според жалбоподателя тази разпоредба нарушавала принципа на правната сигурност и принципа на пропорционалност, доколкото не предвижда давностен срок за действията на администрацията, когато длъжностно лице умишлено я е въвело в заблуждение.
– По допустимостта на възражението за незаконосъобразност
22. В самото начало следва да се посочи, че възражението за незаконосъобразност на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника не е било формулирано по никакъв начин в досъдебната процедура.
23. Безспорно ответникът и встъпилата страна не са противопоставили на жалбоподателя възражение за недопустимост. Напротив, запитани от Съда на публичната служба по време на заседанието относно допустимостта на възражението за незаконосъобразност с оглед на правилото за съответствие между административната жалба и тази по съдебен ред, те се съгласяват, че следва да се направи разграничение между възражението за незаконосъобразност, при което не трябва да се прилага правилото за съответствие, и останалите основания, при които правилото за съответствие, припомнено от Общия съд в неговото решение от 25 октомври 2013 г. по дело Комисия/Moschonaki (T‑476/11 Р, точки 70—80 и 82), следва да се приложи, и така не искат от Съда на публичната служба да обяви за недопустимо повдигнатото възражение за незаконосъобразност.
24. Все пак съответствието между административната жалба и тази по съдебен ред, от което зависи допустимостта на последната, е абсолютна процесуална предпоставка, която съдът трябва да провери служебно (Решение на Съда на публичната служба от 17 юли 2012 г. по дело BG/Омбудсман, F‑54/11, точка 57 и цитираната съдебна практика, обжалвано пред Общия съд, дело Т‑406/12 Р).
25. Уместно е да се напомни в това отношение, че член 91, параграф 2 от Правилника гласи, че жалбата пред Съда на Европейския съюз е допустима само ако преди това е била подадена административна жалба до органа по назначаването.
26. От член 91, параграф 2 от Правилника съдебната практика извежда правилото за съответствие между административната жалба по смисъла на тази разпоредба и последващата я жалба. Това правило изисква изтъкнатото пред съда на Съюза основание вече да е било формулирано в рамките на досъдебната процедура, така че ОН да е могъл да се запознае с критиките, отправени от заинтересованото лице срещу спорното решение, тъй като в противен случай това основание би било недопустимо. Правилото за съответствие е обосновано от самата цел на досъдебната процедура, чийто предмет е да позволи уреждане по взаимно съгласие на споровете, възникнали между длъжностните лица и администрацията (Решение по дело Комисия/Moschonaki, посочено по-горе, точки 71 и 72 и цитираната съдебна практика).
27. Съдебната практика уточнява освен това, че прилагането на правилото за съответствие между жалбата по съдебен ред и административната жалба, както и контролът, осъществяван в това отношение от съда на Съюза, трябва да гарантират едновременно, че се спазват, от една страна, принципът на ефективна съдебна защита, който представлява общ принцип на правото на Съюза, залегнал в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — за да може заинтересованото лице да е в състояние да оспори валидно увреждащото го решение на ОН — и от друга, принципът на правната сигурност, за да може ОН да се запознае още на етапа на административната жалба с критиките, които заинтересованото лице отправя срещу спорното решение (Решение по дело Комисия/Moschonaki, посочено по-горе, точка 82).
28. Накрая, съдебната практика прилага правилото за съответствие при жалба, с която се формулира възражение за незаконосъобразност, като потвърждава, че за да бъде допустимо подобно възражение, то трябва да е било формулирано в административната жалба (Решение на Съда на публичната служба от 11 декември 2008 г. по дело Reali/Комисия, F‑136/06, точки 44—51, потвърдено с Решение на Общия съд от 27 октомври 2010 г. по дело Reali/Комисия, Т‑65/09 Р, точки 46—49).
29. Съдът на публичната служба обаче счита, че след посоченото по-горе Решение от 27 октомври 2010 г. по дело Reali/Комисия съдебната практика относно принципа на ефективна съдебна защита предвид член 47 от Хартата (вж. например Решение на Съда от 6 ноември 2012 г. по дело Otis и др., C‑199/11, точки 54—63, Решение на Съда от 26 ноември 2013 г. по дело Gascogne Sack Deutschland (с предишно наименование Sachsa Verpackung)/Комисия, C‑40/12 P, точки 75 и 76 и Решение на Общия съд от 15 септември 2011 г. по дело Koninklijke Grolsch/Комисия, T‑234/07, точки 39 и 40) търпи развитие, което му дава основание да преразгледа възможността за прилагане на правилото за съответствие, когато възражение за незаконосъобразност е формулирано за първи път в жалбата по съдебен ред.
30. По-специално в Решение по дело Koninklijke Grolsch/Комисия, посочено по-горе, след като констатира, че никоя разпоредба от правото на Съюза не налага на адресата на изложение на възражения при нарушение на правилата в областта на конкуренцията да оспори различните негови фактически или правни обстоятелства в хода на административното производство, тъй като противен случай вече няма да може да направи това по-късно, на етапа на съдебното производството, Общият съд отхвърля довода на Ев ропейската комисия, която оспорва допустимостта на основание поради това, че не било повдигнато точно и ясно в административното производство (точки 37 и 39). В действителност Общият съд приема, че при така описаните обстоятелства подобен довод всъщност означава да се ограничи достъпът на жалбоподателя до правосъдие, и по-специално правото му неговото дело да бъде гледано от съд. Освен това Общият съд припомня, че правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес е гарантирано от член 47 от Хартата (точка 40).
31. Макар да е вярно, че посочената в точки 27 и 28 от настоящото решение съдебна практика е развита в различни от публичната служба области, посоченото по-горе Решение по дело Koninklijke Grolsch/Комисия се отнася до съвместимостта с член 47 от Хартата на ограничение на достъпа до правосъдие, което ограничение не е изрично предвидено от законодателя. Следователно става дума за положение, при което има аналогия с прилагането на правилото за съответствие при възражение за незаконосъобразност — правило, което, макар да се основава на член 91, параграф 1 от Правилника, произтича от съдебната практика.
32. Впрочем Съдът на публичната служба счита, че съображения, свързани, съответно с целта на досъдебната процедура, с естеството на възражението за незаконосъобразност и с принципа на ефективна съдебна защита, не дават възможност възражението за незаконосъобразност, формулирано за първи път в жалбата, да бъде обявено за недопустимо само поради това че не е било повдигнато в предхождащата я административна жалба.
33. На първо място, що се отнася до целта на досъдебната процедура, от постоянната съдебна практика става ясно, че от въпросната процедура няма смисъл, когато оплакванията са срещу решение, което ОН не може да измени (Решение на Съда от 16 март 1978 г. по дело Rutter von Wüllerstrorff und Urbair/Комисия, 7/77, точка 7 и Решение на Съда от 14 юли 1983 г. по дело Detti/Съд на Европейските общности, 144/82, точка 16, Решение на Първоинстанционния съд от 23 януари 2002 г. по дело Gonçalves/Парламент, Т‑386/00, точка 34). Освен това съдебната практика изключва необходимостта да се подава административна жалба срещу приети от конкурсни комисии решения (Решение на Съда на публичната служба съд от 20 юни 2012 г. по дело Christina/Комисия, F‑66/11, точка 34) или в атестационен доклад (Решение на Съда от 3 юли 1980 г. по съединени дела Grassi/Съвет, 6/79 и 97/79, точка 15).
34. Също така задължението възражението за незаконосъобразност да се формулира в административната жалба, защото в противен случай би било недопустимо, не би могло да отговори на целта на досъдебната процедура, припомнена по-горе в точка 24 от настоящото решение.
35. Всъщност, предвид принципа на презумпцията за законосъобразност на актовете на институциите на Европейския съюз, според който правната уредба на Европейския съюз е напълно ефективна, докато компетентен съд не установи нейната незаконосъобразност (Решение на Съда от 13 февруари 1979 г. по дело Granaria, 101/78, точка 4, Решение на Съда от 7 юни 1988 г. по дело Комисия/Гърция, 63/87, точка 10 и Решение на Съда от 5 октомври 2004 г. по дело Комисия/Гърция, С‑475/01, точка 18, Решение на Първоинстанционния съд от 30 септември 1998 г. по дело Losch/Съд, Т‑13/97, точка 99, Решение на Първоинстанционния съд от 30 септември 1998 г. по дело Chvatal и др./Съд на Европейските общности, Т‑154/96, точка 112, Решение на Първоинстанционния съд от 12 юли 2001 г. по дело Kik/СХВП (Kik), T‑120/99, точка 55 и Решение на Първоинстанционния съд от 17 септември 2008 г. по дело Neurim Pharmaceuticals (1991)/СХВП —Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, точка 52), ОН не би могъл да реши да не приложи влязъл в сила акт от общ характер, който според него не е съобразен с правна норма от по-висок ранг, с единствената цел да позволи извънсъдебното уреждане на спора (вж. в този смисъл Решение на Съда на публичната служба от 7 юни 2011 г. по дело Mantzouratos/Парламент, F‑64/10, точка 22).
36. Подобно решение би трябвало да се изключи по аргумент на по-силното основание, когато съответният ОН действа в условията на обвързана компетентност, какъвто е случаят, в който са изпълнени условията за прилагане на член 85 от Правилника и администрацията е длъжна да си възстанови недължимо получените от неин служител суми. В този контекст на обвързана компетентност ОН не може да оттегли или измени оспорваното от служителя решение, дори да счита за обосновано възражението за незаконосъобразност на разпоредбата, въз основа на която е прието то.
37. От друга страна, фактът, че възражение за незаконосъобразност се формулира за първи път в жалбата по съдебен ред, не би могъл да накърни принципа на правната сигурност, тъй като дори ОН да е бил запознат още на етапа на административна жалба с възражението за незаконосъобразност, той не би могъл да се възползва от това обстоятелство, за да уреди спора със свой служител по взаимно съгласие.
38. На второ място, що се отнася до естеството на възражението за незаконосъобразност, според постоянната съдебна практика член 277 ДФЕС е израз на общ принцип, който осигурява на всяка страна — за да тя постигне отмяната на акт, срещу който може да подаде жалба — правото да оспори инцидентно валидността на по-ранен акт на институция на Съюза, който представлява правното основание на обжалвания акт, ако тази страна не е имала право да обжалва пряко по-ранния акт, чиито последици търпи, без да е била в състояние да поиска отмяната му (Решение на Съда от 6 март 1979 г. по дело Simmenthal/Комисия, 92/78, точка 39 и Решение на Съда от 19 януари 1984 г. по дело Andersen и др./Парламент, 262/80, точка 6). Ето защо целта на член 277 ДФЕС е да защити страните от прилагането на незаконосъобразен нормативен акт, тъй като съдебното решение, с което се установява неприложимостта, има действие само между страните по спора и последното решение не засяга самия акт, който вече е необжалваем (Решение на Първоинстанционния съд от 25 октомври 2006 г. по дело Carius/Комисия, Т‑173/04, точка 45 и цитираната съдебна практика).
39. Ако се приеме обаче, че задължението възражението за незаконосъобразност да се формулира в административната жалба — тъй като в противен случай то би било недопустимо — може да отговори на целта на досъдебната процедура, Съдът на публичната служба счита, че самото естество на възражението за незаконосъобразност е да съвмести принципа на законосъобразност с този на правната сигурност.
40. Накрая, от текста на член 277 ДФЕС следва, че страната може да оспори акт с общо приложение след изтичането на срока за обжалване само при спор пред съда на Съюза. Следователно такова възражение не би могло да породи изцяло действието си при производство по административна жалба.
41. На трето и последно място, Съдът на публичната служба припомня, че принципът на ефективна съдебна защита представлява общ принцип на правото на Съюза, който понастоящем е закрепен в член 47, втора алинея от Хартата и по силата на който „[в]секи има право неговото дело да бъде гледано […] от независим и безпристрастен съд, […] създаден със закон. […]“. Тази алинея съответства на член 6, точка 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) (Решение на Съда от 28 февруари 2013 г. по дело Réexamen Arango Jaramillo и др./ЕИБ, С‑334/12 RX-II, точки 40 и 42).
42. От практиката на Европейския съд по правата на човека относно тълкуването на член 6, точка 1 от ЕКПЧ, на която съгласно член 52, параграф 3 от Хартата трябва да се направи позоваване, следва, че правото на достъп до съд не е абсолютно. Упражняването на това право подлежи на ограничения, по-специално що се отнася до условията за допустимост на жалбата. Макар заинтересованите лица да трябва да очакват, че ще се приложат правила, предвиждащи условия за допустимост, прилагането им все пак не би трябвало да пречи на правните субекти да упражнят налично правно средство за защита (вж. в този смисъл ЕСПЧ, Решение по дело Anastasakis с/у Гърция от 6 декември 2011 г., жалба № 41959/08, все още непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 24, Решение по дело Réexamen Arango Jaramillo и др./ЕИБ, посочено по-горе, точка 43 и Определение на Съда от 16 ноември 2010 г. по дело Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Комисия, С‑73/10 Р, точка 53).
43. По-специално Европейският съд по правата на човека уточнява, че ограниченията на правото на съд, свързани с условията за допустимост на жалбата, не биха могли да ограничат предоставения на правния субект достъп по такъв начин или до такава степен, че правото му на съд да бъде засегнато в самата си същност. Подобни ограничения се вписват в член 6, точка 1 от ЕКПЧ само ако са насочени към постигането на легитимна цел и съществува разумно съотношение на пропорционалност между използваните средства и поставената цел (вж. ЕСПЧ, Решение по дело Liakopoulou с/у Гърция от 24 май 2006 г., жалба № 20627/04, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 17; Решение по дело Kemp и др. с/у Люксембург от 24 април 2008 г., жалба № 17140/05, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 47 и Решение по дело Viard с/у Франция от 9 януари 2014 г., жалба № 71658/10, § 29) . В действителност правото на достъп до съд е засегнато, когато правната му уредба престава да служи за целите на правната сигурност и доброто правораздаване и представлява един вид бариера, която възпрепятства спорът на правния субект да бъде решен по същество от компетентния съдебен орган (вж. становището на генералния адвокат Mengozzi по дело Réexamen Arango Jaramillo и др./ЕИБ, посочено по-горе, точки 58—60); ЕСПЧ, Решение по дело L’Erablière с/у Белгия от 24 февруари 2009 г., все още непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, жалба № 49230/07, § 35).
44. Санкцията за недопустимост на възражение за незаконосъобразност, формулирано за първи път в жалбата, обаче представлява ограничение на правото на ефективна съдебна защита, непропорционално на преследваната от правилото за съответствие цел, а именно да се даде възможност за уреждане по взаимно съгласие на споровете, възникнали между засегнатото длъжностно лице и администрацията (вж. в този смисъл ЕСПЧ, Решение по дело Liakopoulou с/у Гърция, посочено по-горе, § 20).
45. В това отношение Съдът на публичната служба припомня, че съгласно съдебната практика от всяко длъжностно лице, което полага обичайно дължимата грижа, се очаква да е запознато с Правилника (Решение на Първоинстанционния съд от 19 май 1999 г. по съединени дела Connolly/Комисия, Т‑34/96 и Т‑163/96, точка 168 и цитираната съдебна практика), и по-специално с нормите, регламентиращи неговото заплащане (вж. Решение на Съда на публичната служба от 21 ноември 2013 г. по съединени дела Roulet/Комисия, F‑72/12 и F‑10/13, точка 48 и цитираната съдебна практика). За сметка на това обаче възражение за незаконосъобразност може да накара Съда на публичната служба да прецени законосъобразността на правните норми, с които длъжностните лица се предполага, че са запознати, с оглед на общи принципи или правни норми от по-висок ранг, които могат да надхвърлят нормите на Правилника. Поради самото естество на възражението за незаконосъобразност, както и поради мотивите, подтикнали заинтересованото лице да установява и повдига такова възражение, от длъжностното лице или от служителя, който подава жалбата по административен ред, и който не е задължително да има подходяща правна компетентност, не може да се изисква да формулира в досъдебната фаза такова възражение, тъй като в противен случай впоследствие жалбата може да бъде недопустима. Подобно обявяване на недопустимост представлява несъразмерна и необоснована санкция за съответния служител.
46. С оглед на всичко изложено по-горе формулираното възражение за незаконосъобразност трябва да се обяви за допустимо.
– По първата част на възражението за незаконосъобразност, в която се твърди нарушение на принципа на правната сигурност
47. Жалбоподателят поддържа по същество, че липсата на давностен срок за действията на администрацията в контекста на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника би дала възможност на ОН да отлага неограничено упражняването на правомощията си в областта на възстановяването на неоснователно платени суми. Поради това посочената разпоредба противоречала на принципа на правната сигурност и в случая следвало да се приложи не тя, а петгодишният давностен срок.
48. На първо място, Съдът на публичната служба припомня, че като пречи вече установени с течение на времето положения да бъдат оспорвани за неопределен срок, погасителната давност има за цел да увеличи правната сигурност, но може също така да доведе до закрепване на положения, които поне в началото са били незаконосъобразни. Следователно степента, в която тази давност се използва, е резултат от съвместяване на изискванията за правна сигурност и тези за законосъобразност в зависимост от историческите и социалните обстоятелства, преобладаващи в обществото към даден момент. По тази причина изборът е оставен изцяло на законодателя. Следователно законодателят на Съюза не може да бъде санкциониран от съда на Съюза за избора си да въведе правила за давност и да определи съответните срокове (Решение на Първоинстанционния съд от 6 октомври 2005 г. по съединени дела Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, Т‑22/02 и Т‑23/02, точки 82 и 83).
49. Следователно фактът, че е установил неприложимост спрямо администрацията на петгодишния срок за предявяване на искането за възстановяване на неоснователно платени суми, когато тя е в състояние да установи, че заинтересованото лице умишлено я е въвело в заблуждение, не може да представлява сам по себе си незаконосъобразност с оглед на спазването на принципа на правната сигурност (вж. в този смисъл Решение по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, посочено по-горе, точка 83).
50. Освен това доводът на жалбоподателя, че при липса на давностен срок администрацията би могла да бави неограничено искането си, е лишено от каквото и да е правно основание. Всъщност от постоянната съдебна практика е видно, че при липса на определен от законодателя на Съюза давностен срок основното изискване за правна сигурност не допуска администрацията неограничено да отлага упражняването на правомощията си (вж. във връзка с връщането на държавни помощи Решение на Съда от 22 април 2008 г. по дело Комисия/Salzgitter, C‑408/04 P, точка 100). В подобно положение съответната администрация е задължена да действа в разумен срок, след като е узнала фактите (вж. във връзка с връщане на недължими надбавки за жилищни нужди Решение на Първоинстанционния съд от 5 ноември 2002 г. по дело Ronsse/Комисия, T‑205/01, точка 52; вж. също, във връзка с образуването на дисциплинарно производство, Решение на Първоинстанцио нния съд от 10 юни 2004 г. по дело François/Комисия, T‑307/01, точки 48 и 49; Решение на Съда на публичната служба от 8 март 2012 г. по дело Kerstens/Комисия, F‑12/10, точки 124 и 125).
51. Следователно първата част на възражението за незаконосъобразност трябва да се отхвърли като неоснователна, без да е необходимо Съдът на публичната служба да проверява дали в конкретния случай администрацията е действала в разумен срок, тъй като жалбоподателят не я критикува в това отношение.
– По втората част на възражението за незаконосъобразност, в която се твърди нарушение на принципа на пропорционалност
52. Жалбоподателят счита, че неприложимостта на петгодишния давностен срок, предвидена в член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, нарушава принципа на пропорционалност.
53. Жалбоподателят поддържа по-конкретно че съдебната практика в областта на конкурентното право е приела давностни срокове между три и пет години. От друга страна, Съдът решил, че принципът на пропорционалност не допуска прилагането на тридесетгодишен давностен срок в съдебен спор за връщането на незаконно придобити възстановявания при износ в рамките на защитата на финансовите интереси на Съюза.
54. Освен това жалбоподателят изтъква, че член 73а от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), въведен с изменението му с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 година (ОВ L 390, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 7, стр. 137), предвижда петгодишен давностен срок за погасяване на „[вземанията] на [Съюза] към трети лица и „[вземанията] на трети лица към [Съюза]“.
55. Впрочем в конкретния случай възстановяването на неоснователно платени суми засяга период от над дванадесет години, което изложило жалбоподателя на продължителна правна несигурност и на риск да не бъде в състояние да представи доказателства за редовността на поведението си.
56. Най-напред Съдът на публичната служба счита, че трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, според който предвид практиката на Съда тридесетгодишен давностен срок бил сам по себе си несъвместим с принципа на пропорционалност, от което задължително следвало, че липсата на всякакъв давностен срок е незаконосъобразна.
57. Всъщност Решение на Съда от 5 май 2011 г. по съединени дела Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading (С‑201/10 и С‑202/10), приведено от жалбоподателя в подкрепа на твърденията му, е свързано с тълкуването на Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166), който определя контрола, мерките и административните санкции, приложими за нередности, допуснати от икономически оператори (Решение на Първоинстанционния съд от 22 ноември 2006 г. по дело Италия/Комисия, Т‑282/04, точка 83), от което следва, че то е неотносимо към отношенията между институциите на Съюза и техните служители.
58. При всички случаи Решение по дело Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading, посочено по-горе, не би могло да подкрепи тезата на жалбоподателя. Всъщност в точки 41 и 43 от него Съдът приема, че „не е изключено правило за тридесетгодишна давност, изведено от гражданскоправна разпоредба, да е необходимо и пропорционално […] с оглед на преследваната от него и определена от националния законодател цел“, но че в конкретния случай този срок надхвърля необходимото „с оглед целта за защита на финансовите интереси на Съюза, за която законодателят е приел, че давност от четири години, и дори от три години, сама по себе си вече е достатъчна“.
59. Следователно неприложимостта спрямо администрацията на петгодишния срок за предявяване на искането за връщане на недължимо платени суми, предвидена в член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, не противоречи сама по себе си на принципа на пропорционалност. Необходимо е обаче да се провери дали с оглед на следваната от член 85 от Правилника цел законодателят е нарушил в конкретния случай принципа на пропорционалност.
60. Най-напред Съдът на публичната служба припомня, че според съдебната практика, съгласно принципа на пропорционалност, за да бъде дадена правна уредба на Съюза законосъобразна, се изисква избраните от нея средства да са подходящи за осъществяването на легитимната цел, следвана от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения (Решение на Съда на публичната служба от 28 март 2012 г. по дело Rapone/Комисия, F‑36/10, точка 50).
61. Очевидно е, че следваната от член 85 от Правилника цел е защитата на финансовите интереси на Съюза в специфичната област на отношенията между институциите на Съюза и техните служители, т.е. лицата, свързани с тези институции посредством специфичното задължение за лоялност, предвидено в член 11 от Правилника, който изисква по-конкретно от длъжностното лице да се ръководи „единствено от интересите на Съюза“ и да изпълнява възложените му функции „при спазване на задължението за лоялност към Съюза“.
62. Впрочем следва да се посочи, че член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника задължава администрацията да си връща изцяло недължимо изплатените суми, при положение че е в състояние да установи, че служителят умишлено я е въвел в заблуждение, при това без да зачита горепосоченото специфично задължение за лоялност.
63. При това положение Съдът на публичната служба счита, че неприложимостта на петгодишния давностен срок не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел.
64. От друга страна, неприложимостта спрямо администрацията на петгодишния давностен срок за предявяване на искането за възстановяване на неоснователно платени суми в случая, предвиден в член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, е съвместима с член 73а от Финансовия регламент, който определя петгодишен давностен срок, „без да се засягат специалните разпоредби[…]“. В действителност член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника е точно „специална разпоредба“, относима към особения случай, при който служител умишлено е въвел администрацията си в заблуждение.
65. Следователно втората част на възражението за незаконосъобразност, а оттам и възражението за незаконосъобразност в неговата цялост, трябва бъдат отхвърлени като неоснователни.
По основанието, в което се твърди нарушение на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника
66. Жалбоподателят отбелязва, че член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника се прилага, ако администрацията докаже намерението на заинтересования служител умишлено да я въведе в заблуждение, и счита, че в конкретния случай ОН е приложил въпросната разпоредба, без да е представил такова доказателство. По-специално според жалбоподателя спорното решение се основава върху „обикновени констатации“, които с оглед на „много стеснителното“ тълкуване, което трябва да се даде на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника, не били достатъчни, за да се докаже неговата умисъл да въведе администрацията в заблуждение.
67. Най-напред Съдът на публичната служба припомня, че съгласно член 85, втора алинея от Правилника искането за възстановяване на неоснователно платени суми трябва да бъде предявено не по-късно от пет години от датата на изплащане на сумата. Този срок от пет години обаче не е приложим за ОН, ако той е в състояние да докаже, че заинтересованото лице умишлено е въвело в заблуждение администрацията с цел получаване на въпросната сума.
68. Следователно от текста на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника става ясно, че администрацията трябва да докаже намерението на съответния служител умишлено да я въведе в заблуждение, което впрочем страните не оспорват.
69. В конкретния случай жалбоподателят иска отмяна на спорното решение само в частта му относно възстановяването на неоснователно платените суми за периода, предхождащ посочените пет години. Ето защо на първо място трябва да се посочи, че жалбоподателят не оспорва, че е знаел за нередността на изплащаната му семейна надбавка, или пък тази нередност е била толкова явна, че не е можело да не знае за нея.
70. На второ място, следва да се изтъкне, че в спорното решение ОН отбелязва, че жалбоподателят не е декларирал пред администрацията надбавките, плащани му от ССН, въпреки факта, че поради различните изпълнявани от него функции в Парламента той е бил в изключително привилегирована позиция, за да знае, че е следвало да го направи. ОН отбелязва също, че жалбоподателят не е отговорил на искането да актуализира данните си в годишния информационен формуляр за 2009 г. и 2010 г.
71. На трето място, в решението, с което отхвърля административната жалба, ОН посочва, че жалбоподателят „неколкократно е давал неверни сведения при попълването както на годишните си информационни формуляри за периода 1996—2005 г., така и на информационните формуляри […], подавани при раждането на децата [му]“, а в годишните информационни формуляри за периода 1996—1998 г. е декларирал, че нито той, нито съпругата му са получавали детски семейни надбавки „извън Европейските общности“. По същия начин за периода 1999—2005 г. жалбоподателят потвърдил с подписа си, че не е получавал надбавки от друг източник, тъй като не е поставил отметка в полето, отнасящо се до тези надбавки. Освен това, противно на указанията в годишните информационни формуляри, той така и не приложил към тях удостоверения от ССН. По-нататък ОН констатира, че „при раждането на второ[то], трето[то] и четвърто[то му] дете [жалбоподателят е] подал неверни сведения, вписвайки всеки път във формуляра, който е попълвал за получаване на надбавки за дете на издръжка, че не получава подобна надбавка от друг източник“. Накрая ОН отбелязва, от една страна, че жалбоподателят не оспорва възстановяването на неоснователно платените суми за последните пет години, и от друга, че поради заеманата висока степен, образованието си на юрист и факта, че е работил в сферата на публичната служба, жалбоподателят е бил изцяло в състояние да разбере задължението, произтичащо от член 67, параграф 2 от Правилника, за деклариране на надбавки, подобни на надбавката за дете на издръжка.
72. Следователно трябва да се приеме, че ОН мотивира спорното решение не с „обикновени констатации“, както твърди жалбоподателят, а с обстоятелството, че последният е давал нееднократно неверни сведения на администрацията и че тези неверни сведения са давани от длъжностно лице с висока степен и с юридически опит в сферата на публичната служба, което не оспорва, че е знаело за нередността на получените суми или че е трябвало да знае за това.
73. Освен това Съдът на публичната служба счита, че горепосочените обстоятелства могат надлежно да докажат умисъл от страна на жалбоподателя да въведе администрацията в заблуждение, от което следва, че условията за прилагане на член 85, втора алинея, второ изречение от Правилника са изпълнени.
74. За този извод няма значение твърдението на жалбоподателя, че след раждането на второто му дете той се свързал по телефона с администрацията на Парламента, откъдето му било казано, че не е необходимо да декларира изплащаните му надбавки от ССН. Всъщност жалбоподателят не само не е представил пред Съда на публичната служба никакво доказателство за това твърдение, но и не извежда каквото и да било искане или довод от него.
75. Следователно настоящото основание трябва да се отхвърли изцяло по същество.
76. От всичко изложено по-горе следва, че жалбата трябва да се отхвърли като неоснователна.
По съдебните разноски
77. Съгласно член 87, параграф 1 от Процедурния правилник, без да се засяга действието на другите разпоредби от дял II, осма глава от посочения правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно параграф 2 от същия член, когато справедливостта изисква това, Съдът на публичната служба може да реши дадена страна, макар и загубила делото, да бъде осъдена да заплати само частично съдебните разноски и дори да не бъде осъдена за тях.
78. От изложените в настоящото решение съображения следва, че жалбоподателят е загубил делото. Освен това Парламентът изрично е поискал жалбоподателят да бъде осъден да заплати съдебните разноски. Тъй като обстоятелствата в конкретния случай не обосновават прилагането на разпоредбите на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник, жалбоподателят трябва да понесе направените от него съдебни разноски и се осъжда да заплати съдебните разноски, направени от Парламента.
79. В съответствие с член 89, параграф 4 от Процедурния правилник встъпилата страна понася направените от нея съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда CR да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейския парламент.
3) Съветът на Европейския съюз, встъпила страна, понася направените от него съдебни разноски.