62023TJ0370_RES
Asia T-370/23
(julkaistu otteina)
Samer Kamal Al-Assad
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 4.9.2024
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Luettelo henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joihin varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämistä sovelletaan – Kantajan nimen merkitseminen luetteloon – Perheenjäsenyysperuste – Lainvastaisuusväite – Vaatimus, jonka mukaan rajoituksista on säädettävä lailla – Arviointivirhe – Omistusoikeus
Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Rajoitettu valvonta yleisten sääntöjen osalta – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniä koskeva olettama, jonka mukaan he tukevat Syyrian hallintoa – Ulottuvuus – Oikeusvarmuuden periaatteen, joka edellyttää oikeussääntöjen vaikutusten selkeyttä, täsmällisyyttä ja ennakoitavuutta, noudattaminen
(Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2015/1836, 27 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a ja b alakohta sekä 28 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta)
(ks. 54–65, 72 ja 73 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttäminen Syyrian tilanteen johdosta – Näiden toimenpiteiden luonne – Kyseiset toimenpiteet eivät ole luonteeltaan rikosoikeudellisia
(Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2015/1836, 27 artiklan 1–3 kohta ja 28 artiklan 1–3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta ja 1 b kohta)
(ks. 68 ja 84 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu – Syrjintäkiellon periaatetta ei ole loukattu
(SEU 5 artiklan 4 kohta; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/1836 ja (YUTP) 2023/847, 27 artiklan 1–3 kohta ja 28 artiklan 1–3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta ja 1 b kohta)
(ks. 81–83 ja 85–94 kohta)
Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Kantajan merkitseminen riidanalaisen päätöksen liitteenä olevaan luetteloon sillä perusteella, että hän on Assadin tai Makhloufin perheen jäsen – Julkisesti saatavilla olevat asiakirjat – Todistusarvo
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2023/847, liite; neuvoston asetukset N:o 36/2012 ja 2023/844)
(ks. 105, 108 ja 109 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Syyriassa toimivia johtavia liike-elämän edustajia sekä Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniä koskeva olettama, jonka mukaan he tukevat Syyrian hallintoa – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2015/1836, 27 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a ja b alakohta sekä 28 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta)
(ks. 112–115 ja 117 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniä koskeva olettama, jonka mukaan he tukevat Syyrian hallintoa – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Kumottavissa oleva olettama – Vastanäyttöä ei ole
(Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/1836 ja (YUTP) 2023/847, 27 artiklan 1–3 kohta ja 28 artiklan 1–3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta ja 1 b kohta ja neuvoston asetus 2023/844)
(ks. 116 ja 118–126 kohta)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen ja maahanpääsyä koskevat rajoitukset – Omistusoikeuden rajoitukset – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu
(SEU 5 artiklan 4 kohta ja SEU 29 artikla; SEUT 215 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2023/847, liite; neuvoston asetukset N:o 36/2012 ja 2023/844)
(ks. 133–145 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tuomiollaan Samer Kamal Al-Assadin nostaman kanteen niiden toimien kumoamiseksi, joilla Euroopan unionin neuvosto on merkinnyt vuonna 2023 (
1
) hänen nimensä niiden henkilöiden luetteloon, joita Syyrian tilanteen johdosta määrättävät rajoittavat toimenpiteet koskevat.
Tämä asia tarjoaa unionin yleiselle tuomioistuimelle tilaisuuden lausua ensimmäistä kertaa sen perusteen laillisuudesta, jonka nojalla neuvosto voi toteuttaa päätöksen 2013/255, (
2
) sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 28 artiklan 2 kohdan b alakohdassa mainittuihin ”Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniin” kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä (jäljempänä perheenjäsenyysperuste). Lisäksi vuonna 2015 asetuksen N:o 36/2012 (
3
) 15 artiklaa täydennettiin 1 a kohdan b alakohdalla, jossa säädetään näiden perheiden jäsenten varojen jäädyttämisestä.
Kantajan, joka on liikemies ja Syyrian kansalainen, nimi on merkitty riidanalaisiin luetteloihin Assadin perheen jäsenenä, joka on osallistunut huumausaineiden tuotantoon ja kauppaan liittyvään toimintaan.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin väitteen, jonka mukaan perheenjäsenyysperusteella on loukattu laillisuusperiaatetta ja näin ollen loukattu omistusoikeutta ja yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaa oikeutta, osalta unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa aluksi, että omistusoikeus samoin kuin yksityiselämän kunnioittamista koskeva oikeus eivät ole ehdottomia oikeuksia. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 52 artiklan 1 kohdan mukaan niiden käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan kyseisistä rajoituksista säädetään lailla, niissä kunnioitetaan kyseisen perusoikeuden keskeistä sisältöä ja ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja vastaavat unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa seuraavaksi, että laillisuusperiaate, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa olevalla ilmaisulla ”[on säädettävä] lailla”, merkitsee sitä, että perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien rajoituksilla on oltava oikeusperusta, jossa on itsessään määriteltävä selkeästi ja täsmällisesti näiden oikeuksien ja vapauksien käyttämiselle asetettavien rajoitusten laajuus. Kyseinen edellytys ei kuitenkaan yhtäältä sulje pois sitä, että rajoitus muotoillaan riittävän avoimesti niin, että se voi mukautua erilaisiin tapauksiin ja tilanteiden muutoksiin, ja Euroopan unionin tuomioistuin voi toisaalta tarvittaessa täsmentää tulkintateitse rajoituksen konkreettisen ulottuvuuden sekä kyseessä olevan unionin lainsäädännön sanamuodon kannalta että sen yleisen järjestelmän ja sillä tavoiteltujen päämäärien kannalta.
Tässä tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että neuvosto ei voi kohdistaa perheenjäsenyysperusteen perusteella rajoittavia toimenpiteitä kaikkiin henkilöihin, joiden sukunimi on Assad, riippumatta siitä, onko heillä yhteyttä mainittuun perheeseen, joka on tällä hetkellä vallassa Syyriassa.
Kaikki päätökset riidanalaisiin luetteloihin merkitsemisestä on nimittäin yhtäältä tehtävä yksilöllisesti ja ottaen huomioon toimenpiteen oikeasuhteisuus. (
4
) Toisaalta perheenjäsenyysperuste liittyy oikeudelliseen kehykseen, jota selvästi rajaavat muun muassa perussäännöstössä (
5
) tavoitellut päämäärät. (
6
)
Lisäksi on niin, että vaikka perheenjäsenyysperusteen sanamuoto on väljä, perheenjäsenyysperusteen ulottuvuutta on rajattu päätöksen 2015/1836 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa ja se voi näin ollen kohdistua vain helposti yksilöitävien henkilöiden joukkoon eli niihin henkilöihin, joilla on yhteys Assadin perheeseen, joka on tällä hetkellä vallassa Syyriassa. Tästä seuraa, että henkilöt, joiden sukunimi on Assad, kuuluvat perheenjäsenyysperusteen soveltamisalaan vain, jos he ovat sukua Assadin perheelle, joka hallitsee tällä hetkellä Syyriaa. Lisäksi henkilöiden, jotka ovat sukua Assadin perheelle, joka on vallassa Syyriassa, nimet voidaan merkitä riidanalaisiin luetteloihin perheenjäsenyysperusteen perusteella, vaikka heidän sukunimensä ei olisi Assad.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin täsmentää kantajan väitteiden, jotka koskevat yksilöllisen vastuun periaatteen noudattamatta jättämistä, osalta, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä tosin ilmenee, että rangaistusten ja seuraamusten yksilökohtaisen määräämisen periaatteen mukaan luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle voidaan määrätä seuraamus vain teoista, joihin sen itsensä katsotaan syyllistyneen. Rajoittavat toimenpiteet erottuvat kuitenkin rikosoikeudellisista tai hallinnollisista seuraamuksista sen johdosta, että ne ovat luonteeltaan turvaamistoimia ja niillä on ennaltaehkäisevä tavoite. Tarkemmin sanottuna Syyrian tilanteen johdosta toteutetuilla rajoittavilla toimenpiteillä tavoiteltava päämäärä ei ole seuraamusten määrääminen niille henkilöille tai yhteisöille, joihin ne kohdistuvat, vaan se, että näiden henkilöiden tai yhteisöjen kautta painostetaan Syyrian hallintoa, jotta se lopettaisi Syyrian siviiliväestöön kohdistuvan väkivaltaisen tukahduttamispolitiikkansa. Lisäksi kaikki päätökset riidanalaisiin luetteloihin merkitsemisestä on tehtävä yksilöllisesti, joten minkäänlaista perheenjäsenyysperusteeseen perustuvaa systemaattista nimen merkitsemistä ei voida ottaa käyttöön. Näin ollen kantaja ei voi vedota yksilöllisen vastuun periaatteeseen riitauttaakseen kyseisen perusteen laillisuuden.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että perheenjäsenyysperusteella, luettuna yhdessä sen tavoitteen kanssa, joka koskee Syyrian hallinnon painostamista, jotta se pakotettaisiin lopettamaan tukahduttamispolitiikkansa, määritellään objektiivisesti ja riittävän täsmällisesti niiden henkilöiden rajattu luokka, joihin voidaan kohdistaa rajoittavia toimenpiteitä, ja päättelee, että kyseisellä perusteella otetaan käyttöön selvä ja täsmällinen säännös, joka täyttää laillisuusperiaatteen mukaiset vaatimukset.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteen, joka koskee syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista. Aluksi unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että yhdenvertaisen kohtelun periaate, josta syrjintäkiellon periaate on erityinen ilmaus, kieltää sen, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia kohdellaan eri tavalla tai että erilaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida perustella objektiivisesti.
Erilainen kohtelu on perusteltua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että neuvostolla on rajoittavien toimenpiteiden alalla laaja harkintavalta siltä osin kuin kyse on merkintäperusteiden määrittelystä ja hyväksymisestä. Näin ollen rajoittavien toimenpiteiden lainmukaisuus ei edellytä sitä, että niillä todetaan olleen välitön vaikutus, vaan ainoastaan sitä, etteivät ne ole ilmeisen soveltumattomia toimivaltaisen toimielimen asettaman tavoitteen kannalta.
Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että toisin kuin kantaja väittää, perheenjäsenyysperusteen perusteella toteutettavia rajoittavia toimenpiteitä ei voida pitää rikosoikeudellisena seuraamuksena. Lisäksi niillä pyritään unionin tunnustamaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen. Sellaisten henkilöiden varojen ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttäminen sekä unionin alueelle pääsyn kieltäminen, joiden on katsottu osallistuneen Syyrian hallinnon tukemiseen, ei näin ollen sellaisenaan ole epäasianmukaista.
Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin korostaa sitä, että kantaja ei täsmennä, miten tai mihin henkilöihin nähden perheenjäsenyysperusteen soveltaminen olisi syrjivää. Hän ei myöskään esitä konkreettisia esimerkkejä muista henkilöistä, jotka olisivat hänen tilanteeseensa rinnastettavassa tilanteessa ja joita kohdeltaisiin eri tavalla. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei voi tarkistaa, perustuvatko hänen väitteensä tosiseikkoihin.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää kantajan argumentin, jonka mukaan perheenjäsenyysperuste johtaa lopputulokseen, joka on suhteeton rajoittavilla toimenpiteillä tavoiteltuun päämäärään nähden, koska Syyrian presidentin pikkuserkkuna hänen on mahdotonta kumota olettamaa yhteydestä Syyrian hallintoon. Riidanalaisista toimista käy nimittäin ilmi, että kaikki henkilöt voivat siitä ominaisuudestaan tai asemastaan huolimatta, jonka nojalla heidän nimensä on merkitty riidanalaisiin luetteloihin, esittää todisteita, joilla pyritään kyseenalaistamaan heidän nimensä merkitseminen riidanalaisiin luetteloihin tai pitäminen riidanalaisissa luetteloissa.
Kaikkien näiden seikkojen perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkää lainvastaisuusväitteen kokonaisuudessaan.
(
1
)	Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 24.4.2023 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (YUTP) 2023/847 (EUVL 2023, L 109 I, s. 26) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 24.4.2023 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/844 (EUVL 2023, L 109 I, s. 1).
(
2
)	Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 31.5.2013 annettu neuvoston päätös 2013/255/YUTP (EUVL 2013, L 147, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2015/1836 (EUVL 2015, L 266, s. 75).
(
3
)	Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen (EU) N:o 442/2011 kumoamisesta 18.1.2012 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 36/2012 (EUVL 2012, L 16, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1828 (EUVL 2015, L 266, s. 1).
(
4
)	Ks. päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 4 kohta ja 28 artiklan 4 kohta.
(
5
)	Asetus N:o 36/2012 ja päätös 2013/255.
(
6
)	Päätöksen 2015/1836 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta käy ilmi, että Syyrian nykyisessä hallinnossa valta ”on keskittynyt Assadin ja Makhloufin perheiden vaikutusvaltaisille jäsenille” ja että neuvosto on näin ollen määrännyt rajoittavia toimenpiteitä mainittujen perheiden tietyille jäsenille, ”jotta näiden perheiden jäsenet vaikuttaisivat suoraan hallintoon sen tukahduttamispolitiikan muuttamiseksi ja sen vuoksi, että vältettäisiin rajoittavien toimenpiteiden mahdollinen kiertäminen näiden perheenjäsenten toimesta”.