Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT‑GENERAAL
L. MEDINA
van 4 september 2025 (1)
Zaak C‑150/24 [Aroja] (i)
A
tegen
Rikoskomisario B
[verzoek van de Korkein oikeus (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Finland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Asiel en immigratie – Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Bewaring met het oog op verwijdering – Artikel 15, leden 5 en 6 – Bewaring die de aanvankelijke maximale duur zoals vastgelegd in artikel 15, lid 5, overschrijdt – Verlenging van de aanvankelijke maximale bewaringsduur – Berekening van de reeds verstreken bewaringsduur – Samentelling van eerdere perioden van bewaring – In aanmerking te nemen omstandigheden – Tweede volzin van artikel 15, lid 3 – Toetsing van het besluit tot verlenging van de periode van bewaring – Toetsing door een gerechtelijke autoriteit – Nationale wetgeving die deze toetsing afhankelijk stelt van een verzoek van de in bewaring gestelde persoon – Tijdstip en doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing – Geen tijdige rechterlijke toetsing – Invrijheidstelling van de in bewaring gestelde derdelander ”
1.        Met zijn drie vragen verzoekt de Korkein oikeus (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Finland) het Hof om verduidelijking aangaande de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(2), met name wat betreft de berekening van de maximale bewaringsduur van derdelanders en de procedurele waarborgen die van toepassing zijn op verlengde perioden van bewaring.
2.        Dit verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in een geding tussen A, een derdelander die illegaal in Finland verblijft, en de Rikoskomisario B (commissaris van de recherche B) betreffende de rechtmatigheid van de derde periode waarin de betrokken derdelander in bewaring was gesteld met het oog op verwijdering naar zijn land van herkomst.
3.        Deze zaak wordt gekenmerkt door het feit dat de betrokken derdelander in Finland in bewaring werd gesteld met het oog op zijn verwijdering naar zijn land van herkomst, Marokko. Meer bepaald was hij in bewaring gesteld van 10 september 2022 tot 23 november 2022; van 5 december 2022 tot 15 maart 2023 (hierna: „tweede periode van bewaring”); van 11 september 2023 tot 18 januari 2024 (hierna: „derde periode van bewaring”) en van 7 februari 2024 tot 13 maart 2024. De vraag die bij de Korkein oikeus, de verwijzende rechter, is gerezen, betreft de rechtmatigheid van de derde periode van bewaring, die inmiddels is geëindigd, en de rechtmatigheid van het politiebesluit van 11 september 2023.(3)
4.        De onderhavige zaak belicht de uitdaging waarvoor het Hof zich gesteld ziet bij het vinden van een evenwicht tussen twee tegenstrijdige doelstellingen: het waarborgen van een humane behandeling en de individuele rechten van migranten, en tegelijkertijd het waarborgen van hun daadwerkelijke verwijdering. Beide doelstellingen blijven op gespannen voet met elkaar staan en zijn naar hun aard lastig met elkaar te verzoenen.(4)
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Richtlijn 2008/115
5.        De overwegingen 2, 4, 9, 13 en 16 alsmede artikel 15 van richtlijn 2008/115 zijn van belang voor de onderhavige zaak.
6.        Artikel 15 van richtlijn 2008/115 („Bewaring”) luidt:
„1.      Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a)      er risico op onderduiken bestaat, of
b)      de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
2.      De inbewaringstelling wordt door een administratieve of rechterlijke autoriteit gelast.
De inbewaringstelling wordt schriftelijk gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden.
Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast:
a)      voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt;
b)      of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt. De lidstaten stellen de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk van die mogelijkheid in kennis.
De betrokken onderdaan van een derde land wordt, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.
3.      In ieder geval wordt de inbewaringstelling met redelijke tussenpozen op verzoek van de onderdaan van een derde land of ambtshalve getoetst. In het geval van een lange periode van bewaring wordt de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit onderworpen.
4.      Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
5.      De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
6.      De lidstaten kunnen de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:
a)      de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b)      de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.”
2.      Dublin III‑verordening
7.        Artikel 17 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend(5) (hierna: „Dublin III‑verordening”), met als opschrift
„Discretionaire bepalingen”, bepaalt in lid 1:
„In afwijking van artikel 3, lid 1, kan elke lidstaat besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht.
De lidstaat die besluit een verzoek om internationale bescherming op grond van dit lid in behandeling te nemen, wordt de verantwoordelijke lidstaat en neemt de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. [...]
[...]”
8.        Artikel 24, lid 3, van de Dublin III‑verordening betreft het indienen van een terugnameverzoek door een lidstaat op het grondgebied waarvan de betrokkene zich zonder verblijfstitel bevindt en waar geen nieuwe aanvraag om internationale bescherming is ingediend. Dit voorschrift bepaalt dat „[i]ndien het verzoek tot terugname niet binnen de in lid 2 bepaalde termijnen wordt ingediend, [...] de lidstaat op het grondgebied waarvan de betrokkene zich zonder verblijfstitel ophoudt, de betrokkene de gelegenheid [biedt] een nieuw verzoek in te dienen”.
B.      Fins recht
9.        De ulkomaalaislaki (301/2004) [vreemdelingenwet (301/2004)] van 30 april 2004, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (813/2015) (hierna: „vreemdelingenwet”), bepaalt in § 117a:
„Algemene voorwaarden voor het nemen van voorzorgsmaatregelen
Een vreemdeling kan worden onderworpen aan een voorzorgsmaatregel op grond van §§ 118 tot en met 122 van deze wet, indien dit noodzakelijk is om:
1)      de voorwaarden voor binnenkomst of verblijf in het land te verduidelijken; of
2)      de tenuitvoerlegging van een verwijderingsbesluit ten aanzien van hem of haar voor te bereiden of te waarborgen, of om op andere wijze toezicht te houden op zijn of haar vertrek uit het land.
[...]
Tenzij hieronder anders bepaald, blijft een voorzorgsmaatregel van kracht totdat de voorwaarden voor binnenkomst of verblijf in het land zijn vastgesteld, totdat het besluit om het land te verlaten ten uitvoer is gelegd of totdat de zaak anderszins is afgesloten. De voorzorgsmaatregel moet echter worden opgeheven zodra deze niet langer noodzakelijk is om de vaststelling van het besluit of de tenuitvoerlegging ervan te waarborgen.”
10.      § 121 van de vreemdelingenwet luidt:
„Voorwaarden voor inbewaringstelling
Wanneer de in §§ 118 tot en met 120 bedoelde beperkende maatregelen niet afdoende zijn, kan de vreemdeling op basis van een individueel onderzoek in bewaring worden gesteld wanneer:
1)      gelet op de persoonlijke of andere omstandigheden van de vreemdeling, er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat het risico bestaat dat de vreemdeling onderduikt, vlucht of, op welke manier dan ook, de vaststelling van een hem betreffend besluit of de uitvoering van een verwijderingsbesluit op significante wijze belemmert;
2)      de bewaring noodzakelijk is om de identiteit van de vreemdeling vast te stellen;
3)      de vreemdeling een strafbaar feit heeft begaan of daarvan wordt verdacht en inbewaringstelling noodzakelijk is om de voorbereiding of de uitvoering van het verwijderingsbesluit te waarborgen;
4)      de vreemdeling tijdens zijn bewaring een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend dat voornamelijk bedoeld is om de uitvoering van een verwijderingsbesluit te vertragen of te verhinderen.
[...]”
11.      § 123 van de vreemdelingenwet bepaalt welke administratieve autoriteiten bevoegd zijn om over de bewaring te beslissen. § 124, leden 1 en 2, van die wet voorziet in de verplichting voor de bevoegde administratieve
autoriteit om de käräjäoikeus (rechter in eerste aanleg, Finland) zo spoedig mogelijk in kennis te stellen van de inbewaringstelling alsmede in de verplichting voor de käräjäoikeus om kennis te nemen van de bewaringszaak binnen een termijn van vier dagen vanaf de inbewaringstelling. Ingevolge § 126, lid 1, van die wet gelast de käräjäoikeus de onmiddellijke invrijheidstelling van de in bewaring gestelde vreemdeling indien niet aan de voorwaarden voor inbewaringstelling is voldaan.
12.      § 127 van de vreemdelingenwet („Invrijheidstelling van de in bewaring gestelde persoon”) bepaalt het volgende:
„De autoriteit die de zaak in behandeling heeft, moet de invrijheidstelling van de in bewaring gestelde persoon bevelen zodra niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor inbewaringstelling. De in bewaring gestelde persoon moet uiterlijk zes maanden na de vaststelling van het besluit tot inbewaringstelling in vrijheid worden gesteld. De periode van bewaring kan echter worden verlengd, met een maximum van 12 maanden, indien de uitvoering van de verwijdering vertraagd is omdat de in bewaring gestelde persoon niet meewerkt aan de uitvoering van zijn terugkeer of het derde land de voor de terugkeer noodzakelijke documenten niet heeft verstrekt.
[...]”
13.      § 128 van die wet luidt als volgt:
„Indien de invrijheidstelling van de in bewaring gestelde vreemdeling niet is bevolen, moet de käräjäoikeus binnen wiens arrondissement de plaats van bewaring van de in bewaring gestelde persoon zich bevindt, op verzoek van die persoon, de inbewaringstelling opnieuw beoordelen [...]. De zaak moet zo spoedig mogelijk worden behandeld maar uiterlijk binnen vier dagen na indiening van het verzoek. In geval van een beslissing van de käräjäoikeus waarbij verlenging van de inbewaringstelling van de betrokkene op de betrokken plaats van bewaring wordt gelast, hoeft evenwel geen herziening van de zaak te worden verricht vóór het verstrijken van een termijn van twee weken die begint te lopen vanaf die beslissing. Voor de berekening van de in dit lid bedoelde termijnen is § 5 van de laki säädettyjen määräaikain laskemisesta [(wet op de berekening van termijnen) (150/1930)] niet van toepassing. Op verzoek van de in bewaring gestelde persoon moet de käräjäoikeus zelfs vóór de in lid 1 bedoelde termijn de zaak opnieuw beoordelen indien een feit dat zich heeft voorgedaan na de vorige beoordeling daartoe aanleiding geeft. De autoriteit die de zaak behandelt, moet de in bewaring gestelde persoon en zijn vertegenwoordiger onmiddellijk in kennis stellen van elke relevante wijziging in de omstandigheden die aanleiding geeft tot een herziening, behalve indien jegens de in bewaring gestelde persoon een besluit tot invrijheidstelling is vastgesteld op grond van § 127, lid 1.
[...]”
II.    Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
14.      A, een Marokkaans staatsburger, is op 10 september 2022 illegaal Finland binnengekomen. Bij zijn binnenkomst gold voor hem een inreisverbod voor de Schengen‑ruimte dat het Koninkrijk der Nederlanden jegens hem had opgelegd nadat hij was verdwenen tijdens de asielprocedure die hij daar was begonnen. Voordat hij Finland binnenkwam, had de betrokken derdelander ook asiel aangevraagd in Zweden en in Zwitserland.
15.      Op de dag van zijn binnenkomst is hij in Finland in bewaring gesteld op basis van de gronden in § 121, eerste alinea, punten 1 tot en met 3, van de vreemdelingenwet, waarbij artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 is omgezet. Die periode van bewaring is op 23 november 2022 geëindigd.
16.      Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft de maahanmuuttovirasto (immigratiedienst, Finland; hierna: „immigratiedienst”) de terugkeer van de betrokken derdelander naar Marokko gelast.
17.      Op 29 oktober 2022 heeft de betrokken derdelander asiel aangevraagd in Finland. Op 24 november 2022 heeft de immigratiedienst het asielverzoek afgewezen als kennelijk ongegrond, zijn terugkeer naar Marokko gelast en een inreisverbod uitgevaardigd voor een periode van twee jaar.
18.      Op 5 december 2022 is de betrokken derdelander voor de tweede keer in bewaring gesteld. Deze periode van bewaring is op 15 maart 2023 geëindigd.
19.      Bij beschikking van 5 januari 2023 heeft de Turun hallinto‑oikeus (bestuursrechter Turku, Finland) het verzoek van de betrokken derdelander om de uitvoering van het verwijderingsbesluit te verbieden, afgewezen.
20.      Op 11 september 2023 is de betrokken derdelander voor de derde keer in bewaring gesteld. Volgens het besluit van de Rikoskomisario B van 11 september 2023 waarbij die derde periode van bewaring werd gelast, was de betrokken derdelander op die datum, rekening houdend met zijn eerdere perioden van bewaring, al in totaal 5 maanden en 23 dagen in bewaring geweest. Evenwel was de aanvankelijke maximumperiode van zes maanden overschreden, aangezien de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit was vertraagd door het gebrek aan medewerking van de betrokken derdelander bij de tenuitvoerlegging van de terugkeer en het feit dat het Koninkrijk Marokko de hiervoor noodzakelijke documentatie nog niet had verstrekt. De politie heeft vervolgens bij de Helsingin käräjäoikeus (rechter in eerste aanleg Helsinki, Finland) een vordering ingesteld tot toetsing van de voorwaarden voor bewaring en heeft het bovengenoemde besluit van 11 september 2023 aan die rechter voorgelegd. Volgens de daarin vervatte informatie is de betrokken derdelander ook in kennis gesteld van dat besluit. Op 15 september 2023 heeft een zitting plaatsgevonden voor die rechter.
21.      Die derde periode van bewaring is op 7 december 2023 opnieuw beoordeeld door de Etelä‑Karjalan käräjäoikeus, die ambtshalve een zitting heeft belegd toen bleek dat de aanvankelijke maximale bewaringsduur van zes maanden mogelijk was overschreden. In zijn op diezelfde dag gegeven beslissing heeft de Etelä‑Karjalan käräjäoikeus ten eerste geoordeeld dat de verschillende perioden van bewaring bij elkaar moesten worden opgeteld, omdat die perioden van bewaring dienden ter uitvoering van hetzelfde terugkeerbesluit. Ten tweede was deze rechter van oordeel dat was voldaan aan de voorwaarden die van toepassing zijn op de overschrijding van de periode van zes maanden, evenals aan alle andere materiële voorwaarden voor verlenging van de bewaring. Ten derde heeft deze rechter geoordeeld dat de betrokken derdelander niet in vrijheid hoefde te worden gesteld
op de enkele grond dat er pas ambtshalve een zitting was belegd nadat de totale bewaringsduur meer dan zes maanden bedroeg. Om die redenen heeft de Etelä‑Karjalan käräjäoikeus de voortzetting van de bewaring van de betrokken derdelander gelast.
22.      Op diezelfde dag heeft de betrokken derdelander tegen de beslissing van de Etelä‑Karjalan käräjäoikeus hoger beroep ingesteld bij de Itä‑Suomen hovioikeus, die dit beroep bij vonnis van 19 december 2023 heeft verworpen, onder andere op grond dat herziening door de käräjäoikeus van een zaak op het gebied van bewaring bij overeenkomstig § 128 van de vreemdelingenwet alleen mogelijk is op verzoek van de in bewaring gestelde persoon en dat de betrokken derdelander niet had verzocht om een dergelijke herziening,
ondanks dat
in het politiebesluit van 11 september 2023 werd verwezen naar de voorwaarden voor overschrijding van de bewaringsduur van zes maanden3. Om die redenen heeft de Itä‑Suomen hovioikeus geoordeeld dat de betrokken derdelander niet in vrijheid hoefde te worden gesteld op de enkele grond dat de käräjäoikeus niet uit eigen beweging uitspraak had gedaan over bovengenoemde voorwaarden vóór het verstrijken van de maximale duur van zes maanden.
23.      De betrokken derdelander heeft cassatieberoep ingesteld bij de Korkein oikeus, waarbij hij de rechtmatigheid van de bewaring betwist op de enkele grond dat de kwestie van overschrijding van de maximale duur van zes maanden niet in overeenstemming met de procedureregels is behandeld. De Rikoskomisario B verzoekt om afwijzing van het cassatieberoep. Hij is van mening dat de derde periode van bewaring, die begon op 11 september 2023, nieuw is vanwege de wijzigingen in de zaak, zodat zelfs de oorspronkelijke maximale periode van zes maanden in casu niet is overschreden, en dat de betrokken derdelander niet in vrijheid moet worden gesteld op basis van de door hem aangevoerde redenen, aangezien hoe dan ook is voldaan aan de voorwaarden voor inbewaringstelling.
24.      Aan de derde periode van bewaring kwam een einde op 18 januari 2024, toen de betrokken derdelander vluchtte naar Denemarken.
25.      Op 7 februari 2024 is de betrokken derdelander voor de vierde keer in bewaring gesteld, nadat hij overeenkomstig de Dublin III‑verordening vanuit Denemarken naar Finland was teruggestuurd. Bij besluit van een commissaris van de politie is hij op 13 maart 2024 in vrijheid gesteld.
26.      De verwijzende rechter wijst er om te beginnen op dat de aan hem voorgelegde zaak uitsluitend betrekking heeft op de rechtmatigheid van de derde periode van bewaring. Voorts merkt deze rechter op dat de perioden van bewaring van de betrokken derdelander alle gebaseerd waren op de noodzaak om de voorbereiding van de verwijdering of de tenuitvoerlegging van het besluit tot verwijdering te waarborgen, overeenkomstig § 121, eerste alinea, punten 1 en 3, van de vreemdelingenwet, alsmede op de noodzaak om de identiteit van die persoon vast te stellen overeenkomstig punt 2 van die bepaling. De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat voor de perioden van bewaring tussen 29 oktober 2022 (de datum waarop het asielverzoek werd ingediend) en 5 januari 2023
(de datum van de beschikking van de Turun hallinto‑oikeus waarbij het verzoek van de betrokken derdelander om een verbod op de tenuitvoerlegging van het besluit tot verwijdering werd afgewezen) de bewaring ook gebaseerd was op de noodzaak om de behandeling van het asielverzoek te waarborgen overeenkomstig § 121, eerste alinea, van de vreemdelingenwet.
27.      De verwijzende rechter merkt op dat het bewijsmateriaal waarop de politie zich baseerde om de bewaring van de betrokken derdelander te rechtvaardigen, onder meer bestond uit zijn verdwijning in verschillende lidstaten, waaronder Finland, tijdens de asielprocedure, zijn negatieve houding ten opzichte van zijn terugkeer naar Marokko, de strafbare feiten die hij heeft begaan tijdens zijn verblijf in Finland, zijn valse verklaring omtrent zijn leeftijd en identiteit bij binnenkomst in Finland en de niet‑naleving van de verplichting om zich in de zomer van 2023 bij de autoriteiten te melden als alternatieve maatregel voor inbewaringstelling. De verwijzende rechter wijst erop dat sommige van deze redenen pas na afloop van de tweede periode van bewaring aan het licht zijn gekomen en derhalve moeten worden beschouwd als nieuwe redenen ter rechtvaardiging van de derde periode van bewaring, die begon op 11 september 2023. Volgens de verwijzende rechter is ter terechtzitting van de Helsingin käräjäoikeus op 15 september 2023 echter geen onderzoek verricht naar de voorwaarden voor de overschrijding van de maximale duur van zes maanden in het licht van de ingediende bewijselementen, noch zijn deze voorwaarden
behandeld in de beslissing van die rechter.
28.      In die context verzoekt de verwijzende rechter ten eerste om richtsnoeren voor de wijze waarop de maximale bewaringsduur overeenkomstig artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 moet worden berekend. Ten tweede vraagt die rechter zich af of de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 toestaat dat in het nationale recht wordt bepaald dat de rechterlijke toetsing van de verlenging van de oorspronkelijke maximale bewaringsduur van zes maanden afhangt van een verzoek van de in bewaring gestelde derdelander. Hierbij rijst tevens de vraag wanneer een dergelijke toetsing moet plaatsvinden, en met name of deze moet plaatsvinden vóór het verstrijken van de termijn van zes maanden dan wel kan worden uitgevoerd nadat de periode van bewaring al is verlengd. Ten slotte verzoekt de verwijzende rechter, indien wordt vastgesteld dat de termijn van zes maanden onrechtmatig is overschreden zonder dat er een behoorlijke rechterlijke toetsing heeft plaatsgevonden, om verduidelijking over de gevolgen daarvan naar Unierecht, en met name of de nationale rechter de betrokken derdelander onmiddellijk in vrijheid had moeten stellen, ook al werd nog steeds voldaan aan de materiële voorwaarden voor bewaring. De verwijzende rechter wijst erop dat er in de onderhavige zaak sprake is van een schending van een bepaling met rechtstreekse werking, hetgeen mogelijk leidt tot een beperking van de rechterlijke discretionaire bevoegdheid in gevallen van procedurele onregelmatigheden.
29.      In deze omstandigheden heeft de Korkein oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)      a)      Moet artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn [2008/115] aldus worden uitgelegd dat bij de berekening van de daarin genoemde maximale bewaringsduur alle eerdere perioden van bewaring in aanmerking moeten worden genomen? Indien niet in alle gevallen sprake is van een dergelijke verplichting, met welke aspecten moet dan rekening worden gehouden om te bepalen of de duur van een eerdere bewaringsduur in aanmerking moet worden genomen bij de berekening van de maximale duur?
b)      Hoe moet in het bijzonder de situatie worden beoordeeld waarin sprake is van omstandigheden als in het hoofdgeding waarin enerzijds de belangrijkste rechtsgrond van de bewaring, namelijk het waarborgen van de verwijdering van een illegaal verblijvende derdelander, in wezen dezelfde is gebleven, maar waarin anderzijds gedeeltelijk nieuwe feitelijke en juridische gronden zijn aangevoerd ter onderbouwing van de nieuwe bewaring, de betrokkene tussen de perioden van bewaring naar een andere lidstaat is gegaan van waaruit hij naar Finland is teruggestuurd en er tevens meerdere maanden zijn verstreken tussen het einde van de eerdere periode van bewaring en de nieuwe bewaring?
2)      a)      Verzet artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn [2008/115] zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de overschrijding van de maximale duur van zes maanden alleen door de rechter wordt getoetst indien de in bewaring gestelde persoon daarom verzoekt?
b)      Moet de in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn [2008/115] bedoelde rechterlijke toetsing met betrekking tot een besluit van een administratieve autoriteit om de oorspronkelijke maximale duur van zes maanden bewaring te overschrijden, worden verricht voordat deze maximale duur is bereikt en zo niet, moet die toetsing dan in elk geval zo spoedig mogelijk na het besluit van die administratieve autoriteit worden verricht?
3)      Leidt het ontbreken van de in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn [2008/115] bedoelde rechterlijke toetsing in geval van overschrijding van de maximale bewaringsduur van zes maanden als bedoeld in artikel 15, lid 5, tot de verplichting om de in bewaring gestelde persoon in vrijheid te stellen, zelfs indien op het moment waarop die achterstallige rechterlijke controle wordt verricht, wordt vastgesteld dat aan alle inhoudelijke voorwaarden voor bewaring is voldaan en de zaak in procedureel opzicht volgens de regels is behandeld? Indien een automatische invrijheidstelling in een dergelijke situatie niet verplicht is, welke aspecten moeten dan in het licht van het Unierecht in aanmerking worden genomen om te bepalen welke gevolgen een te laat verrichte rechterlijke toetsing heeft, in het bijzonder in omstandigheden als die in het hoofdgeding?”
30.      De Finse, de Tsjechische en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 30 april 2025 hebben verzoeker in het hoofdgeding, Rikoskomisario B, de Finse regering en de Commissie tevens mondelinge opmerkingen gemaakt.
III. Analyse
A.      Eerste vraag
31.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of de maximale bewaringsduur is bereikt, alle perioden die de betrokkene eerder op grond van artikel 15 – met het oog op de tenuitvoerlegging van hetzelfde terugkeerbesluit – in bewaring heeft doorgebracht, moeten worden samengeteld? Zo niet, dan wenst de verwijzende rechter te vernemen of het voor de beslissing of eerdere perioden van bewaring in aanmerking moeten worden genomen, van belang is dat er ter ondersteuning van een nieuwe periode van bewaring nieuwe feitelijke en juridische gronden zijn aangevoerd, dat de betrokkene naar een andere lidstaat is gegaan van waaruit hij naar Finland is teruggestuurd, en dat er enkele maanden zijn verstreken tussen het einde van de vorige periode van bewaring en de nieuwe periode van bewaring.
32.      De verwijzende rechter vraagt zich met name af of afzonderlijke perioden van bewaring, onderbroken door perioden van vrijheid, automatisch moeten worden samengeteld of dat bepaalde eerdere perioden kunnen worden uitgesloten. Volgens die rechter wijst de bestaande rechtspraak, en met name het arrest van 30 november 2009, Kadzoev(6), weliswaar op een uniforme benadering, maar heeft het Hof zich nog niet definitief over deze kwestie uitgesproken(7).
1.      Moeten alle perioden van bewaring uit hoofde van artikel 15 van richtlijn 2008/115 en ter uitvoering van hetzelfde terugkeerbesluit zonder uitzondering worden samengeteld?
33.      Ingevolge artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 kan de bewaring van een derdelander die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, bij gebreke van andere afdoende maar minder dwingende maatregelen die doeltreffend kunnen worden toegepast, alleen gerechtvaardigd zijn om diens terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien er risico op onderduiken bestaat of indien deze derdelander de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.(8)
34.      Voorts volgt uit de laatste alinea van artikel 15, lid 1, en uit artikel 15, lid 4, van richtlijn 2008/115 dat de bewaring van een illegaal verblijvende derdelander zo kort mogelijk moet zijn en niet langer mag duren dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering(9), met dien verstande dat indien blijkt dat er niet langer een redelijk vooruitzicht op verwijdering is of dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden die de bewaring rechtvaardigden, de bewaring niet langer gerechtvaardigd is en de betrokkene onmiddellijk moet worden vrijgelaten(10).
35.      Bovendien is in artikel 15, leden 5 en 6, van deze richtlijn bepaald dat elke lidstaat een maximale bewaringsduur vaststelt die niet meer dan zes maanden mag bedragen, welke periode slechts in beperkte mate en, ongeacht de omstandigheden, ten hoogste met nog eens twaalf maanden kan worden verlengd, uitsluitend in gevallen waarin, alle redelijke inspanningen ten spijt, de verwijdering wellicht meer tijd zal vergen omdat de betrokken derdelander niet meewerkt, of de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.(11) Artikel 15, leden 1 en 6, van richtlijn 2008/115 bevat dus verschillende gronden voor bewaring en voor de verlenging daarvan. Op grond van lid 1 kan bewaring worden gelast wanneer er een risico bestaat dat de betrokkene onderduikt of het verwijderingsproces ontwijkt of belemmert. Indien de verwijdering niet binnen 6 maanden kan worden uitgevoerd, staat lid 6 een verlenging toe – tot in totaal 18 maanden – in gevallen waarin de betrokkene niet meewerkt of wanneer er vertraging optreedt bij het verkrijgen van documenten uit derde landen. In het arrest Kadzoev heeft het Hof benadrukt dat artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 in geen geval toestaat dat de in deze bepaling gedefinieerde maximumtermijnen worden overschreden.(12)
36.      In het bijzonder staat in de laatste volzin van artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115 te lezen dat „[d]e betrokken onderdaan van een derde land [...], als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk [wordt] vrijgelaten”. Ook artikel 15, lid 4, van die richtlijn vereist onmiddellijke vrijlating van de betrokkene, namelijk wanneer de bewaring niet langer gerechtvaardigd is, dat wil zeggen „[i]ndien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen”. De in bewaring gestelde persoon moet derhalve onmiddellijk worden vrijgelaten zodra de maximale bewaringsduur van 18 maanden of de nationale maximale duur (die in casu in Finland 12 maanden bedraagt) is bereikt.(13)
37.      In die zin heeft het Hof geoordeeld dat artikel 15, lid 1 en leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2008/115 in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat waarin, ten eerste, niet is bepaald dat de bewaring van een illegaal verblijvende derdelander na een maximumtermijn van 18 maanden automatisch als onrechtmatig wordt beschouwd en, ten tweede, niet wordt gewaarborgd dat deze bewaring niet langer duurt dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.(14)
38.      Een dergelijke uitlegging volgt rechtstreeks uit het feit dat de maximale duur waarin is voorzien in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115, tot doel heeft, zoals het Hof heeft verduidelijkt in het arrest El Dridi(15), de vrijheidsbeneming van derdelanders die zich in een situatie van gedwongen terugkeer bevinden, te beperken. De bewaring van de betrokkene vormt immers, met name binnen het kader van richtlijn 2008/115, een ernstige inmenging in het in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde recht op vrijheid(16), om welke reden de aan de bevoegde nationale autoriteiten toegekende bevoegdheid om derdelanders in bewaring te stellen, strikt is beperkt door de bepalingen van hoofdstuk IV van richtlijn 2008/115, op zodanige wijze dat wordt gewaarborgd dat, om te beginnen, het evenredigheidsbeginsel wordt nageleefd met betrekking tot de gebruikte middelen en de nagestreefde doelstellingen
en, voorts, de grondrechten van derdelanders worden geëerbiedigd.
39.      Bijgevolg volgt uit de vaste rechtspraak van het Hof, in het bijzonder uit het arrest Politsei‑ ja Piirivalveamet(17), dat een maatregel van bewaring op grond van artikel 15 van richtlijn 2008/115 enkel mag worden bevolen indien de uitvoering van het terugkeerbesluit in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene en alleen tot doel kan hebben om de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen(18), met strikte inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.(19) Uit het voorgaande volgt dat de met het oog op verwijdering bevolen bewaring van een illegaal verblijvende derdelander enkel tot doel heeft de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen en niet bedoeld is als straf.(20) Bovendien, zoals benadrukt door de betrokken derdelander, gelden voor deze maatregel vanwege de ernst ervan strikte waarborgen, waaronder voorzienbaarheid en bescherming tegen willekeur.(21)
40.      Samenvattend benadrukken het in het Unierecht verankerde evenredigheidsbeginsel, het uitgangspunt dat vrijheidsbeneming een laatste redmiddel is en het verbod op willekeurige vrijheidsbeneming allemaal het uitzonderlijke karakter van bewaring op grond van artikel 15 van richtlijn 2008/115. Hoewel deze beginselen op zichzelf geen specifieke methode voor de berekening van perioden van bewaring voorschrijven, impliceert hun gecombineerde effect – in samenhang met de eis dat bewaring uitsluitend dient om de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen – dat de berekeningsmethode deze fundamentele waarborgen moet weerspiegelen en in acht moet nemen. Alleen een cumulatieve benadering verzekert dat de totale periode van bewaring strikt beperkt blijft tot wat in het individuele geval noodzakelijk en evenredig is. Elke alternatieve benadering waarbij geen rekening wordt gehouden met eerdere perioden van bewaring brengt het risico met zich mee dat de in artikel 15, leden 5 en 6, van die richtlijn vastgestelde termijnen worden omzeild, waardoor de drie bovengenoemde beginselen worden ondermijnd. In de praktijk zou de omstandigheid dat opeenvolgende perioden van bewaring in verband met dezelfde terugkeerprocedure niet worden samengeteld, de lidstaten in staat stellen om de maximale duur van 18 maanden te omzeilen door de bewaring op grond van hetzelfde terugkeerbesluit te hervatten. Een dergelijke praktijk zou leiden tot bewaring van onbepaalde duur, hetgeen onverenigbaar is met de bovengenoemde beginselen. Derhalve moeten perioden van bewaring die verband houden met dezelfde terugkeerprocedure in beginsel worden samengeteld om te voldoen aan de strikte termijnen van richtlijn 2008/115.
2.      Belang van feitelijke omstandigheden bij de berekening van perioden van bewaring
a)      Onderbrekingen van perioden van bewaring
41.      De verwijzende rechter merkt op dat in casu de betrokken derdelander voorafgaand aan de derde periode van bewaring bijna zes maanden in vrijheid is geweest, gedurende welke periode hij zich niet heeft gehouden aan de minder zware dwangmaatregel – namelijk een meldingsplicht – die hem was opgelegd, Finland heeft verlaten om naar Zweden te gaan en vervolgens vanuit die lidstaat naar Finland is teruggestuurd.
42.      Ter terechtzitting heeft de Rikoskomisario B aangevoerd dat wanneer er enige tijd is verstreken sinds de laatste bewaring, andere juridische argumenten zijn aangevoerd of nieuwe feiten aan het licht zijn gekomen, en wanneer het waarschijnlijk kan worden geacht dat de terugkeer van de persoon zal slagen, het mogelijk moet zijn om een nieuwe periode van bewaring te laten ingaan, onafhankelijk van eerdere perioden van bewaring. Elke andere uitlegging zou kunnen leiden tot een situatie waarin het onmogelijk is om terugkeermaatregelen nog tijdens het leven van de betrokkene ten uitvoer te leggen. Dit zou haaks staan op de doeltreffende verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/115.
43.      Bijgevolg rijst de vraag of een lange onderbreking waarbij de betrokken derdelander onrechtmatig vertrekt uit de lidstaat die het terugkeerbesluit heeft vastgesteld, een grond vormt om de berekening opnieuw van nul te beginnen.
44.      In dat verband moet, zoals ik reeds heb aangegeven, overeenkomstig artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 de bewaring zo kort mogelijk zijn en niet langer duren dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering. Overeenkomstig artikel 15, lid 4, van deze richtlijn is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten, indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen.(22) Bovendien volgt uit het arrest Kadzoev dat artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 in geen geval toestaat dat de in deze bepaling gedefinieerde maximumtermijnen worden overschreden.(23) De rechtspraak die uit dat arrest voortvloeit, bevestigt dat artikel 15 van die richtlijn vereist dat alle perioden van bewaring in verband met een terugkeerprocedure worden samengeteld bij de beoordeling van de naleving van de maximale duur.(24) De onderliggende logica, zoals afgeleid uit die rechtspraak, is dat dergelijke vrijheidsbenemende maatregelen deel uitmaken van één enkele terugkeerprocedure en als één geheel moeten worden behandeld voor de berekening van de toegestane duur. Wanneer de bewaring verband houdt met dezelfde terugkeerprocedure als bedoeld in richtlijn 2008/115, zou het na een onderbreking opnieuw beginnen van de berekening van de toegestane bewaringsduur vanaf nul in strijd zijn met de cumulatieve aard van de in die bepaling vastgestelde termijn.
45.      Een dergelijke uitlegging vindt steun in het arrest John tegen Griekenland(25), waarin het EHRM oordeelde dat de voortdurende bewaring van de verzoeker, zelfs na een formele vrijlating en hernieuwde bewaring, neerkwam op een willekeurige vrijheidsberoving in strijd met artikel 5, lid 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In dat arrest heeft het EHRM geoordeeld dat het nieuwe uitzettingsbevel dezelfde gronden herhaalde als het vorige en geen nieuwe rechtvaardigingsgrond voor hernieuwde bewaring bevatte.(26) Met andere woorden, de tweede periode van bewaring kon in werkelijkheid niet worden afgezonderd, aangezien deze was gebaseerd op dezelfde gronden voor uitzetting en er geen nieuwe rechtvaardigingsgrond voor bestond, en werd uitgevoerd op een manier die slechts de schijn van wettigheid had.
46.      Mijns inziens volgt hieruit dat de berekening van de bewaringsduur niet kan worden „herstart” tijdens de tenuitvoerlegging van een terugkeerbesluit binnen één enkele verwijderingsprocedure, wanneer het onderliggende doel en de procedurele context ongewijzigd blijven. Als het terugkeerbesluit van kracht blijft, dan rechtvaardigt een onderbreking van de bewaring – ongeacht de duur ervan – niet dat de berekening van de periode van bewaring vanaf nul wordt herstart.
47.      De situatie zou anders zijn indien de bewaring wordt gebaseerd op een nieuw terugkeer‑ of verwijderingsbesluit, dat genomen is op volledig nieuwe gronden, los van het aanvankelijke terugkeerbesluit, en onderworpen is aan rechterlijke toetsing. In een dergelijk geval zou de bewaring kunnen worden beschouwd als onderdeel van een afzonderlijke verwijderingsprocedure. In andere gevallen moet de bewaring worden beschouwd als onderdeel van dezelfde verwijderingsprocedure, en moet de reeds in bewaring doorgebrachte tijd meetellen voor de maximale duur zoals bepaald in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115.
Bijvoorbeeld, wanneer een terugkeerprocedure daadwerkelijk en definitief is gestaakt, en een derdelander vele jaren later opnieuw illegaal het grondgebied van de lidstaat binnenkomt, kan die hernieuwde binnenkomst aanleiding geven tot een geheel nieuwe juridische en feitelijke situatie, zoals het illegale verblijf van de betrokkene zonder verblijfsvergunning of enige andere rechtstitel voor verblijf. Dergelijke omstandigheden kunnen de vaststelling van een nieuw terugkeerbesluit op grond van artikel 6 van richtlijn 2008/115 rechtvaardigen, waarmee een nieuwe terugkeerprocedure wordt gestart. Iedere bewaringsmaatregel die op dat nieuwe besluit is gebaseerd, zou dan betrekking hebben op een afzonderlijke en duidelijk onderscheiden terugkeerprocedure, in plaats van een voortzetting van de eerdere procedure te zijn.
Een dergelijk scenario veronderstelt echter een daadwerkelijke stopzetting van de eerste procedure na een langdurige afwezigheid van de betrokkene en dus inactiviteit van de autoriteiten, doorgaans gemeten in jaren, niet in maanden. Anders kan de terugkeerprocedure niet worden beschouwd als definitief beëindigd. Met andere woorden, om een nieuwe procedure te kunnen starten, moeten de omstandigheden aanzienlijk verder gaan dan louter procedurele vertraging of tijdelijke belemmeringen.
48.      Bijgevolg betekent het feit dat de derdelander tijdelijk het grondgebied van de verantwoordelijke lidstaat heeft verlaten, of zich niet heeft gehouden aan minder dwingende maatregelen, niet dat de loop van de terugkeerprocedure wordt onderbroken, tenzij wordt aangetoond dat de procedure daadwerkelijk en definitief is stopgezet door de bevoegde autoriteiten.
49.      In casu heeft de Finse regering ter terechtzitting verklaard dat er geen formeel besluit bestaat tot staking van de terugkeerprocedure; de zaak blijft openstaan totdat de betrokken derdelander is verwijderd, waarbij de bevoegde autoriteiten actief blijven streven naar terugkeer. Bij gebreke van een feitelijke en definitieve beëindiging van de terugkeerprocedure, en gezien de voortdurende inspanningen van de autoriteiten om de betrokken derdelander te verwijderen, moeten de bewaringsmaatregelen dus worden aangemerkt als behorend tot één enkele, doorlopende terugkeerprocedure. Hieruit volgt dat de in artikel 15 van richtlijn 2008/115 gestelde maximale duur van bewaring niet opnieuw kan beginnen te lopen bij hernieuwde bewaring, aangezien het onderliggende doel en de procedurele context van de verwijderingsprocedure ongewijzigd blijven. Het feit dat de betrokken derdelander tijdelijk het grondgebied van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de terugkeer (al dan niet legaal) heeft verlaten, of heeft nagelaten zich te houden aan minder dwingende maatregelen, onderbreekt de loop van de terugkeerprocedure niet, tenzij wordt aangetoond dat de procedure daadwerkelijk en definitief is beëindigd door de bevoegde autoriteiten.
b)      Handelingen die terugkeer verhinderen
50.      Zoals ik reeds heb opgemerkt(27), onderbreekt het feit dat de derdelander tijdelijk het grondgebied van de voor de terugkeer verantwoordelijke lidstaat heeft verlaten of zich niet heeft gehouden aan minder dwingende maatregelen, de loop van de terugkeerprocedure niet, tenzij wordt aangetoond dat deze procedure daadwerkelijk en definitief is beëindigd door de bevoegde autoriteiten.
51.      Hoewel ongeoorloofde verplaatsingen of niet‑naleving van de vastgestelde maatregelen een nieuwe bewaring op basis van een hernieuwde beoordeling uit hoofde van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 kunnen rechtvaardigen, vormen deze geen grond om de periode van bewaring opnieuw vanaf nul te laten beginnen. Van een nieuwe berekening kan enkel sprake zijn als de terugkeerprocedure daadwerkelijk en definitief is beëindigd en vervolgens opnieuw is opgestart, bijvoorbeeld via een nieuw terugkeerbesluit.(28) Dit moet duidelijk worden vastgesteld om het beginsel van beperkte en evenredige bewaring, zoals vereist door de richtlijn en de rechtspraak, te waarborgen en willekeur bij bewaring(29) – en dus willekeurige verlengingen van de bewaringsperiode
– te voorkomen.
52.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, is, in het geval van een langdurige onderbreking van de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit, voor de beoordeling of er een nieuw terugkeerbesluit kan worden genomen doorslaggevend of de terugkeerprocedure daadwerkelijk en definitief is beëindigd.(30) Bij ontbreken van dergelijke omstandigheden moeten alle eerdere perioden van bewaring meetellen voor de op grond van richtlijn 2008/115
maximaal toegestane duur.
53.      Voorts moeten handelingen die de betrokken derdelander tijdens de terugkeerprocedure heeft verricht weliswaar in aanmerking worden genomen, in het bijzonder als aanwijzing voor een mogelijk risico op onderduiken in de zin van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115, maar dergelijk gedrag kan op zichzelf geen rechtvaardiging vormen voor de aanvankelijke bewaring of de verlenging daarvan uit hoofde van artikel 15, lid 6, van die richtlijn. In dit opzicht moet bewaring met het oog op terugkeer strikt beperkt blijven tot het doel van het faciliteren van terugkeer of verwijdering en moet deze evenredig en beperkt in de tijd zijn.(31)
54.      Belangrijk is dat, wanneer verwijdering niet langer realistisch uitvoerbaar is – bijvoorbeeld wegens langdurige passiviteit van het derde land – de voortgezette bewaring van de betrokkene onrechtmatig wordt, ongeacht hoe de betrokkene zich in verband met de uitvoering van het terugkeerbesluit heeft gedragen. In dergelijke gevallen kan het gedrag van de betrokkene, zelfs als hij niet meewerkt, niet opwegen tegen het vereiste dat bewaring strikt verbonden moet zijn aan een realistisch vooruitzicht op verwijdering.
55.      In dat verband heeft het Hof ter terechtzitting kennisgenomen van juridische argumenten met betrekking tot de vraag of maatregelen kunnen worden genomen nadat de terugkeerprocedure zonder succes is afgesloten, waarover het ging in het arrest JZ(32), waarbij het Hof het arrest Achughbabian(33) heeft toegepast, waarin het Hof in wezen heeft geoordeeld dat richtlijn 2008/115 lidstaten toestaat om strafrechtelijke sancties, waaronder gevangenisstraffen, op te leggen nadat de terugkeerprocedure is afgerond en de verwijdering is mislukt, ook indien er sprake was van tegenwerking door de betrokkene(34). Ik wil echter benadrukken dat het arrest JZ(35) niet in tegenspraak is met het standpunt dat opeenvolgende perioden van bewaring in het kader van dezelfde terugkeerprocedure moeten worden samengeteld krachtens artikel 15 van richtlijn 2008/115. Het betreft immers een ander juridisch kader: namelijk de situatie waarin de terugkeerprocedure zonder succes is afgerond, dat wil zeggen dat de betrokkene het grondgebied niet heeft verlaten, ondanks het einde van de terugkeerprocedure en het verstrijken van de maximale periode van detentie. Tijdens de tenuitvoerlegging van een terugkeerbesluit moet, zolang die richtlijn nog van toepassing is, ook het beginsel van het samentellen van detentieperioden van toepassing blijven.
56.      In de onderhavige zaak is er geen aanwijzing dat de derde periode van bewaring van de betrokken derdelander losstaat van de twee eerdere perioden. Bijgevolg kan een bewaartermijn die wordt opgelegd na een cumulatief totaal van 5 maanden en 23 dagen niet worden beschouwd als een nieuwe periode die, wat de bewaring van de betrokkene betreft, de „teller opnieuw laat lopen”, tenzij de verwijderingsprocedure rechtmatig en effectief is beëindigd door een daadwerkelijke en definitieve stopzetting, en er een nieuwe terugkeerprocedure is gestart op een nieuwe juridische grondslag en op basis van nieuwe omstandigheden die wezenlijk verder gaan dan procedurele vertragingen of tijdelijke obstakels. Een andersluidende beslissing zou afbreuk doen aan de beperkingen en het beschermende doel van richtlijn 2008/115. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het terugkeerbesluit na de eerdere perioden van bewaring
van kracht en afdwingbaar is gebleven.
c)      Uitblijven van medewerking van het derde land
57.      Ingevolge artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 kan het ontbreken van een reactie of medewerking van het derde land – zoals wanneer deze nalaat reisdocumenten af te geven – een verlenging van de bewaring rechtvaardigen, mits de lidstaat kan aantonen dat hij redelijke inspanningen heeft geleverd om de terugkeer te bewerkstelligen. Indien de vertraging niet uitsluitend toe te schrijven is aan het niet‑handelen van het derde land, en de lidstaat niet actief naar alternatieven heeft gezocht of zijn inspanningen niet heeft opgevolgd of opgevoerd, voldoet hij mogelijk niet aan de drempel van „redelijke inspanningen” en kan de verlengde bewaring onrechtmatig worden. Een en ander hangt nauw samen met de doeltreffendheid en voortvarendheid die overeenkomstig artikel 15, leden 1 en 4, van die richtlijn vereist zijn.
58.      Zoals ik al heb opgemerkt, moet de bewaring, wanneer er geen redelijk vooruitzicht is op verwijdering, zo kort mogelijk zijn en eindigen zodra de termijnen in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 zijn verstreken. Het enkele uitblijven van een reactie van een derde land is op zichzelf dus geen vrijbrief voor een voortgezette bewaring zonder beperking in de tijd. De lidstaat moet aantonen dat hij zich voortdurend actief en zorgvuldig heeft ingespannen – bijvoorbeeld via herhaalde contacten, gebruik van consulaire middelen of samenwerkingsovereenkomsten – om de terugkeer van de betrokken derdelander te bewerkstelligen.
59.      In het onderhavige geval kunnen, op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115, vertragingen bij het verkrijgen van documentatie van de autoriteiten van een derde land dus rechtvaardigen dat de bewaring na verstrijken van de oorspronkelijke termijn van zes maanden wordt verlengd, maar een dergelijke verlenging blijft strikt afhankelijk van de voorwaarde dat de bevoegde Finse autoriteiten alle redelijke inspanningen hebben geleverd om ervoor te zorgen dat de derdelander wordt verwijderd. Indien duidelijk wordt dat het betrokken derde land niet binnen een redelijke termijn zal meewerken, of wanneer er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering bestaat, moet de bewaring worden beëindigd, overeenkomstig artikel 15, lid 4, van richtlijn 2008/115 en het evenredigheidsbeginsel.(36)
60.      Tot slot merk ik op dat, in de algemene opzet van richtlijn 2008/115(37), gelezen in het licht van het evenredigheidsbeginsel, bewaring niet automatisch of preventief mag worden toegepast, maar een uiterste maatregel moet zijn die alleen wordt gebruikt wanneer er geen alternatief bestaat dat de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure kan waarborgen.(38) Aangezien het terugkeerproces vertragingen kan ondervinden die niet te wijten zijn aan de betrokken derdelander – zoals het uitblijven van medewerking door het derde land of diplomatieke obstakels – moeten lidstaten beoordelen of minder dwingende maatregelen passender zijn, althans gedurende perioden waarin de asielprocedure nog loopt of verwijdering nog niet uitvoerbaar is. Anders bestaat het risico dat de beperkte duur van bewaring voortijdig wordt verbruikt, waardoor, zodra verwijdering in zicht komt, de doeltreffendheid daarvan in gevaar kan komen.
61.      In dat verband merk ik op, met betrekking tot het ontbreken van een realistisch vooruitzicht op verwijdering, dat richtlijn 2008/115 geen rekening houdt met de situatie van derdelanders van wie de terugkeer niet mogelijk is, dat wil zeggen personen die om praktische redenen niet kunnen worden uitgezet, maar aan wie de lidstaten geen wettelijke status toekennen.(39) Dergelijke derdelanders bevinden zich in een juridisch „niemandsland”.(40) Een dergelijke leemte ondermijnt zowel de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid als de bescherming van de fundamentele rechten van derdelanders. In een dergelijk scenario worden deze personen blootgesteld aan herhaalde bewaring.
3.      Geldigheid van de bewaring wanneer van meet af aan niet aan de voorwaarden voor toepassing van richtlijn 2008/115 is voldaan, en voortijdige toepassing van terugkeerprocedures
62.      Wat betreft de rechtsgrondslag waarop bewaring wordt gebaseerd, heeft het Hof in het arrest Kadzoev(41) verklaard dat bewaring met het oog op verwijdering, zoals geregeld in richtlijn 2008/115, en bewaring van verzoekers om internationale bescherming, zoals in het bijzonder geregeld in richtlijn 2013/33/EU(42), onder afzonderlijke rechtsregelingen vallen. De periode waarin een persoon wordt vastgehouden op basis van een besluit dat is genomen op grond van de bepalingen van Unierecht inzake internationale bescherming, kan niet worden beschouwd als bewaring met het oog op verwijdering in de zin van artikel 15 van richtlijn 2008/115.
63.      Zoals blijkt uit de toelichting in de verwijzingsbeslissing(43), gaat het in het hoofdgeding echter om een situatie waarin alle eerdere perioden van bewaring zijn uitgevoerd op basis van artikel 15 van richtlijn 2008/115, en met het oog op de tenuitvoerlegging van hetzelfde terugkeerbesluit. In dat verband merkt de verwijzende rechter op dat hij in zijn prejudiciële verwijzing niet de vraag heeft opgenomen hoe de maximale bewaringsduur moet worden berekend wanneer de bewaring is gebaseerd op zowel richtlijn 2008/115 als een andere rechtsgrond (hetzij gelijktijdig, hetzij afwisselend).(44) Met andere woorden, de verwijzende rechter wijst erop dat hij er bewust voor heeft gekozen om niet te vragen of en hoe dergelijke overlappende of gemengde rechtsgronden invloed moeten hebben op de berekening van de bewaringsduur, omdat de bewaring van de betrokken derdelander – althans hoofdzakelijk en meestal – uitsluitend op richtlijn 2008/115 was gebaseerd. Hieruit volgt dat de verwijzende rechter van oordeel is dat de kwestie van gemengde rechtsgronden in deze zaak niet van praktisch belang is.
64.      Aangezien de verwijzende rechter die vraag uitdrukkelijk heeft uitgesloten van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing, moet het Hof deze dus als irrelevant of hypothetisch beschouwen, vooral omdat de bewaring hoofdzakelijk lijkt te zijn gebaseerd op richtlijn 2008/115.
65.      In casu rijst echter een andere vraag, namelijk of de toepassing van richtlijn 2008/115 met betrekking tot de bewaringsperiode van 10 september tot 29 oktober 2022 rechtsgeldig was, met name in het licht van de procedurele waarborgen van artikel 24, lid 3, van de Dublin III‑verordening.
66.      Artikel 24, lid 3, van de Dublin III‑verordening bepaalt dat in het geval een derdelander die eerder in andere lidstaten internationale bescherming is geweigerd een nieuwe lidstaat binnenkomt zonder een nieuw asielverzoek in te dienen, en niet binnen de termijnen van artikel 24, lid 2, van die verordening een verzoek tot terugname wordt ingediend, deze nieuwe lidstaat (in casu de Republiek Finland) de betrokkene in gelegenheid moet stellen om een nieuw verzoek in te dienen om internationale bescherming in de lidstaat waar hij illegaal verblijft.(45) Om die reden kan de betrokkene niet naar zijn land van herkomst worden teruggestuurd voordat hem daadwerkelijk die mogelijkheid is geboden.
67.      In het onderhavige geval heeft de verwijzende rechter, met betrekking tot de periode van bewaring van 10 september tot 29 oktober 2022, opgemerkt dat de betrokken derdelander vóór zijn binnenkomst in Finland ook asiel had aangevraagd in Nederland, Zweden en Zwitserland. De terugnameverzoeken van de Finse immigratiedienst aan de andere lidstaten waren niet succesvol, en de Turun Hallinto‑oikeus heeft geoordeeld dat deze autoriteit zich bevoegd kon verklaren om het asielverzoek van de betrokkene te behandelen op grond van artikel 17 van de Dublin III‑verordening.
68.      Aangezien de betrokken derdelander gerechtigd lijkt te zijn geweest om op grond van artikel 24, lid 3, van de Dublin III‑verordening een nieuw verzoek in te dienen en niet kon worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst voordat hij die mogelijkheid had gekregen, is het mogelijk dat de bewaring op grond van artikel 15 van richtlijn 2008/115 in de periode van 10 september tot 29 oktober 2022 niet gerechtvaardigd was. Het staat aan de verwijzende rechter om dit te bepalen. In dat verband herinner ik eraan dat het Hof in zijn arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring)(46), heeft geoordeeld dat rechterlijke instanties bij de toetsing van een inbewaringstelling op grond van richtlijn 2008/115 ambtshalve moeten nagaan of aan de voorwaarden voor rechtmatige bewaring is voldaan, ook als de betrokkene daar niet om verzoekt.
69.      Is de bewaring evenwel ten onrechte gebaseerd op de bepalingen van richtlijn 2008/115, dan moet de betrokken periode (of moeten de relevante delen daarvan) worden meegeteld bij de berekening van de maximale bewaringsduur zoals bedoeld in artikel 15, leden 5 en 6, van die richtlijn. De in die leden opgenomen maximale bewaringsduur vormt namelijk een absolute tijdsgrens voor vrijheidsontneming in het kader van verwijdering. Als de duur van een ten onrechte op richtlijn 2008/115 gebaseerde bewaring zou worden uitgesloten van de berekening, zouden lidstaten die tijdsgrenzen kunnen omzeilen door de juridische grondslag achteraf opnieuw te kwalificeren of te herzien. Dat zou het nuttig effect (effet utile) van artikel 15 van die richtlijn ondermijnen en een inbreuk vormen op de procedurele waarborgen die betrokken derdelanders genieten. Hieruit volgt dat, ingeval bewaring niet rechtmatig was vanwege een onjuiste rechtsgrondslag – bijvoorbeeld omdat er nog geen sprake was van een lopende terugkeerprocedure vanwege het recht om een nieuw asielverzoek in te dienen – die periode moet worden meegerekend bij de beoordeling van de krachtens artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 toegestane totale bewaringsduur.
4.      Voorlopige conclusie
70.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of de in die bepalingen gestelde maximale bewaringsduur is bereikt, alle perioden in aanmerking moeten worden genomen
gedurende welke de betrokken derdelander eerder
op grond van artikel 15 van die richtlijn is vastgehouden ter uitvoering van hetzelfde terugkeerbesluit. Indien het terugkeerbesluit van kracht blijft en de verwijderingsprocedure niet daadwerkelijk en definitief is gestaakt, rechtvaardigt een onderbreking van de bewaring niet dat de berekening van de bewaringsduur opnieuw vanaf nul begint. Dit geldt ook als de betrokken derdelander tussen perioden van bewaring in is vrijgelaten of tijdelijk het grondgebied heeft verlaten om naar een andere lidstaat te gaan. Bovendien moet worden beoordeeld of, rekening houdend met artikel 17 en artikel 24, lid 3, van de Dublin III‑verordening, de bewaring op grond van artikel 15 van richtlijn 2008/115 al dan niet rechtmatig was gedurende de periode van 10 september tot 29 oktober 2022.
B.      Tweede vraag
71.      Met zijn tweede vraag, die uit twee delen bestaat, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of: i) de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat deze zich verzet tegen nationale wetgeving die een rechterlijke toetsing van de vraag of de in lid 5 van dat artikel vastgestelde maximale bewaringsduur is overschreden, afhankelijk stelt van een verzoek van de in bewaring gestelde, en ii) op welk moment de in die tweede volzin bedoelde rechterlijke toetsing moet plaatsvinden wanneer het betrekking heeft op het besluit van de bevoegde administratieve autoriteit om de bewaring te verlengen voorbij die aanvankelijke maximale termijn.
72.      Op verzoek van het Hof stel ik voor mijn analyse toe te spitsen op het tweede deel van de tweede vraag(47), dat ziet op
de rechterlijke toetsing, overeenkomstig de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115,
van de verlenging van een bewaringsduur voorbij zes maanden.
73.      Artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115 vereist dat de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk vanaf de aanvang ervan aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen. Indien de bewaring op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 wordt verlengd tot meer dan zes maanden, moet deze verlenging worden gemotiveerd met specifieke gronden, zoals een gebrek aan medewerking van de betrokken derdelander of vertraging bij het verkrijgen van de noodzakelijke documentatie van derde landen.
74.      Volgens de rechtspraak van het Hof zijn de aanvankelijke bewaring en de verlenging daarvan soortgelijk van aard, aangezien beide tot gevolg hebben dat de betrokken derdelander van zijn vrijheid wordt beroofd om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om over te gaan tot zijn verwijdering.(48) Voor het besluit tot verlenging van de bewaring moeten daarom dezelfde procedurele waarborgen gelden als die welke gelden voor de aanvankelijke bewaring op grond van artikel 15, leden 2 en 3, van richtlijn 2008/115.(49) Deze waarborgen omvatten het recht op rechterlijke toetsing, het evenredigheidsbeginsel en het vereiste dat de bewaring noodzakelijk is in het individuele geval.
75.      Dat gezegd hebbende, vormt een verlenging van de bewaring een voortzetting van een ernstige inmenging in het recht op vrijheid van de betrokkene(50), en aangezien deze inmenging daarbij wordt voortgezet na de aanvankelijke op grond van artikel 15, lid 5, van richtlijn 2008/115 gerechtvaardigde periode, is een nieuwe rechterlijke toetsing vereist om te waarborgen dat de bewaring rechtmatig, noodzakelijk en evenredig blijft in het licht van de specifieke gronden die zijn uiteengezet in artikel 15, lid 6, van die richtlijn(51). Deze waarborgen geven uitvoering aan de in de artikelen 6 en 47 van het Handvest verankerde grondrechten, te weten het recht op vrijheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.(52)
76.      Met name op grond van artikel 47 van het Handvest, dat concreet gestalte krijgt in artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115, moet elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit de inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene een „spoedige” rechterlijke toetsing verrichten van de rechtmatigheid van de bewaring.(53) Aangezien het aanvankelijke besluit tot inbewaringstelling aan rechterlijke toetsing moet worden onderworpen, moet elke verlenging van die bewaring – die een nog verdergaande inmenging in het fundamentele recht op vrijheid betekent – noodzakelijkerwijs worden onderworpen aan een even stringente, zo niet strengere rechterlijke toetsing. Een rechterlijke toetsing die onnodig wordt vertraagd, kan geen doeltreffende controle zijn op de rechtmatigheid van de voortgezette vrijheidsbeneming. Daarom moet die toetsing zonder onnodig uitstel en zo spoedig mogelijk plaatsvinden.(54)
77.      In dat verband moet, zoals ik reeds heb opgemerkt, elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene voorzien in een „spoedige” rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring.(55) Het is derhalve in overeenstemming met de opzet en doelstellingen van artikel 15 van richtlijn 2008/115 dat een dergelijke rechterlijke toetsing, in het kader van een verlenging van de bewaring tot meer dan zes maanden, in beginsel vóór het verstrijken van de aanvankelijke periode plaatsvindt, teneinde een doeltreffende bescherming van het recht op vrijheid te waarborgen. Deze benadering draagt ertoe bij dat de in artikel 15, lid 5, van die richtlijn vastgestelde maximale duur doeltreffend blijft en dat naar behoren wordt getoetst of er sprake is van de uitzonderlijke omstandigheden van lid 6 van dat artikel.
78.      Evenwel dient te worden opgemerkt dat richtlijn 2008/115 niet uitdrukkelijk vereist dat de rechterlijke toetsing van een verlenging van de bewaring plaatsvindt vóór het verstrijken van de aanvankelijke periode van zes maanden. De tweede volzin van artikel 15, lid 3, vereist enkel dat die bewaring aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen, zonder een specifieke termijn of procedurele vorm voor te schrijven. Overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie behouden de lidstaten de vrijheid om dergelijke procedurele regelingen te bepalen. Een toetsing die na het verstrijken van de termijn plaatsvindt, kan dus nog steeds in overeenstemming zijn met de richtlijn, mits deze tijdig en doeltreffend wordt uitgevoerd en voldoende waarborgen biedt tegen willekeurige vrijheidsbeneming. Niettemin moet, gelet op de ernst van een voortgezette vrijheidsbeneming, een verlate toetsing met bijzondere spoed worden verricht om te waarborgen dat het recht op vrijheid wordt geëerbiedigd.(56)
79.      In de onderhavige zaak merkt de verwijzende rechter op dat de voorwaarden ter rechtvaardiging van een verlenging van de bewaring niet zijn onderzocht in het licht van het overgelegde bewijsmateriaal, noch zijn vermeld in de beslissing van de Helsingin käräjäoikeus. De verwijzende rechter lijkt dan ook van mening te zijn dat de overeenkomstig de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 vereiste rechterlijke toetsing pas
daadwerkelijk heeft plaatsgevonden
nadat een andere rechterlijke instantie, de Etelä‑Karjalan käräjäoikeus, op 7 december 2023 ambtshalve ingreep. Opgemerkt moet worden dat de betrokken derdelander ter terechtzitting heeft verklaard dat de grens van zes maanden met 2 maanden en 19 dagen was overschreden voordat er enige rechterlijke toetsing had plaatsgevonden van de rechtmatigheid van de verlenging van zijn bewaring.
80.      Bij gebrek aan Unierechtelijke voorschriften betreffende de procedurele vereisten met betrekking tot de termijnen voor de bij de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 vereiste rechterlijke toetsing, blijven de lidstaten overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd om deze voorschriften te regelen.(57) In dat verband lijkt – gelet op de ernst van de inmenging in het fundamentele recht op vrijheid, zoals verankerd in artikel 6 van het Handvest – een periode van 2 maanden en 19 dagen waarin geen behoorlijke rechterlijke toetsing van de bewaring heeft plaatsgevonden, duidelijk buitensporig. Een dergelijke vertraging brengt het risico met zich mee dat de doeltreffendheid van de in de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 vereiste rechterlijke bescherming wordt ondermijnd. Die bepaling verlangt namelijk dat lidstaten ervoor zorgen dat in het geval van een lange periode van bewaring, de toetsing van de bewaring met redelijke tussenpozen plaatsvindt en wordt onderworpen aan controle door een rechterlijke autoriteit.(58)
81.      In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat, wanneer een besluit tot verlenging van de bewaring wordt genomen door een administratieve autoriteit, de rechterlijke toetsing zoals voorgeschreven door de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 in beginsel vóór het begin van de verlengde periode moet plaatsvinden. Vindt een dergelijke toetsing echter plaats na het verstrijken van de aanvankelijke periode, dan moet zij niettemin spoedig worden verricht, in overeenstemming met het vereiste van een tijdige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring, zoals neergelegd in artikel 15, leden 2 en 3, van die richtlijn, zodat rekening wordt gehouden met de ernst van de inmenging in het fundamentele recht op vrijheid.
C.      Derde vraag
82.      Om te beginnen zij opgemerkt dat het lijkt alsof de verwijzende rechter het Hof in bredere zin vraagt welke elementen naar Unierecht relevant zijn bij het vaststellen van de gevolgen van een verlate rechterlijke toetsing. Naar mijn mening zou een antwoord op een dergelijke brede vraag echter verder gaan dan wat die rechter nodig heeft om het hoofdgeding te beslechten.
83.      Daarom stel ik voor om die vraag aldus te herformuleren dat de strekking ervan wordt beperkt tot de vraag of de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het ontbreken van een tijdige rechterlijke toetsing van het administratieve besluit tot verlenging van de bewaring van de betrokkene na afloop van de in artikel 15, lid 5, bedoelde maximale aanvankelijke termijn, de verplichting meebrengt om die persoon onmiddellijk vrij te laten, zelfs indien ten tijde van de verlate rechterlijke toetsing is voldaan aan alle inhoudelijke voorwaarden voor bewaring, zoals vastgelegd in artikel 15 van die richtlijn. Zo niet, dan wenst de verwijzende rechter te vernemen welke elementen relevant zijn om te bepalen of de betrokkene in dergelijke omstandigheden onmiddellijk moet worden vrijgelaten.
84.      In dat verband merk ik op dat het Hof in het arrest FMS e.a. reeds heeft geoordeeld dat artikel 15 van richtlijn 2008/115 onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is en derhalve rechtstreekse werking heeft.(59) Bovendien moet die bepaling worden uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest, dat het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming waarborgt.(60) In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat, wanneer een administratieve autoriteit
inbewaringstelling gelast, de rechtmatigheid van deze bewaring „spoedig” door een rechter wordt getoetst, zij het ambtshalve of op verzoek van de betrokkene.(61) Het ontbreken van rechterlijke toetsing of een aanzienlijke vertraging ervan ondermijnt derhalve de essentie van artikel 47 en is dus in strijd met het Unierecht.(62) Bijgevolg is bewaring zonder tijdige en doeltreffende rechterlijke toetsing onverenigbaar met artikel 15, leden 2 en 3, van richtlijn 2008/115 en artikel 47 van het Handvest, ongeacht of later alsnog wordt voldaan aan de materiële gronden voor bewaring.
85.      Bovendien heeft het Hof uitdrukkelijk verklaard dat wanneer de bewaring als onrechtmatig wordt beoordeeld, de betrokkene onmiddellijk moet worden vrijgelaten(63), en dat de nationale rechter
zijn beslissing in de plaats moet kunnen stellen van die van de administratieve autoriteit en onmiddellijke invrijheidstelling of een alternatief voor de bewaring moet kunnen gelasten.(64) Het Hof heeft bevestigd dat rechters, bij gebrek aan een andere bevoegde rechter, rechtstreeks tot invrijheidstelling kunnen overgaan wanneer bewaring in strijd is met het Unierecht.(65)
86.      In dat opzicht moet worden opgemerkt dat het Hof onderscheid heeft gemaakt tussen de situatie waarin bewaring thans onrechtmatig is en die waarin bewaring alleen in een eerdere periode onrechtmatig was. Wanneer bewaring op het moment van de rechterlijke toetsing geen rechtsgrond heeft, moet de betrokkene in beginsel onmiddellijk in vrijheid worden gesteld, zoals bevestigd in het arrest FMS e.a.(66) Wanneer de bewaring van een persoon echter aanvankelijk onrechtmatig was maar later gerechtvaardigd is geworden op basis van een nieuwe, onafhankelijke rechtsgrond, zoals aan de orde was in het arrest Bouskoura(67), is geen onmiddellijke invrijheidstelling vereist. In dat arrest ging het specifiek om een wijziging van het rechtsregime, namelijk van bewaring op grond van de Dublin III‑verordening naar bewaring op grond van richtlijn 2008/115, waarbij er sprake was van afzonderlijke rechtsgronden. In dergelijke gevallen kan de derdelander wel recht hebben op schadevergoeding voor de eerdere onrechtmatige vrijheidsbeneming.(68) In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om opeenvolgende perioden van bewaring op basis van hetzelfde rechtsregime, namelijk artikel 15 van richtlijn 2008/115. In een dergelijk geval moeten de nationale autoriteiten elke nieuwe periode rechtvaardigen, met name enige verlenging op grond van artikel 15, lid 6, van die richtlijn.
87.      Mijns inziens zijn de beginselen die volgen uit de in de punten 84 en 85 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof evenzeer van toepassing op de rechterlijke toetsing van besluiten tot verlenging van de bewaring op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115, die volgt op een aanvankelijke bewaring die is bevolen bij een maatregel op grond van artikel 15, lid 1, van die richtlijn, aangezien elke vrijheidsbeneming op grond van artikel 15 gepaard moet gaan met een doeltreffende en tijdige rechterlijke toetsing.
88.      Hieruit volgt dat wanneer de rechterlijke toetsing onnodig wordt vertraagd en de bewaring na de aanvankelijke periode van zes maanden zonder tijdige rechterlijke toetsing wordt verlengd op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115, die bewaring als onrechtmatig moet worden beschouwd. De procedurele waarborg van een spoedige rechterlijke toetsing, zoals verankerd in artikel 15, lid 2, van die richtlijn, is een essentiële voorwaarde voor de rechtmatigheid van voortgezette bewaring. Een latere vaststelling dat aan de materiële voorwaarden voor bewaring is voldaan, kan een eventueel verzuim niet met terugwerkende kracht herstellen. Daarom moet, wanneer niet aan deze procedurele eis is voldaan, de derdelander onmiddellijk in vrijheid worden gesteld, ongeacht of op het moment van de verlate toetsing is voldaan aan de materiële voorwaarden voor bewaring.
IV.    Conclusie
89.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Korkein oikeus te beantwoorden als volgt:
„Artikel 15, leden 3, 5 en 6, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in het licht van de artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
–        om te bepalen of de in artikel 15, leden 5 en 6, gestelde maximale bewaringsduur is bereikt, alle perioden in aanmerking moeten worden genomen gedurende welke de betrokken derdelander eerder op grond van deze bepaling is vastgehouden ter uitvoering van hetzelfde terugkeerbesluit. Indien het terugkeerbesluit van kracht blijft en de verwijderingsprocedure niet daadwerkelijk en definitief is gestaakt, rechtvaardigt een onderbreking van de bewaring niet dat de berekening van de bewaringsduur opnieuw vanaf nul begint. Dit geldt ook als de betrokken derdelander tussen perioden van bewaring in is vrijgelaten of tijdelijk het grondgebied heeft verlaten om naar een andere lidstaat te gaan;
–        wanneer de aanvankelijke periode van bewaring wordt verlengd, de rechterlijke toetsing zoals voorgeschreven door de tweede volzin van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 in beginsel vóór het begin van de verlengde periode moet plaatsvinden. Vindt een dergelijke toetsing echter plaats na het verstrijken van de aanvankelijke periode, dan moet zij niettemin spoedig worden uitgevoerd, in overeenstemming met het vereiste van een tijdige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring, zoals neergelegd in artikel 15, leden 2 en 3, van die richtlijn, zodat rekening wordt gehouden met de ernst van de inmenging in het fundamentele recht op vrijheid;
–        wanneer de rechterlijke toetsing onnodig wordt vertraagd en de bewaring na de aanvankelijke periode van zes maanden zonder tijdige rechterlijke toetsing wordt verlengd op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115, die bewaring als onrechtmatig moet worden beschouwd. De procedurele waarborg van een spoedige rechterlijke toetsing, zoals verankerd in artikel 15, lid 2, van die richtlijn, is een essentiële voorwaarde voor de rechtmatigheid van voortgezette bewaring. Een latere vaststelling dat aan de materiële voorwaarden voor bewaring is voldaan, kan een eventueel verzuim niet met terugwerkende kracht herstellen. Daarom moet, wanneer niet aan deze procedurele eis is voldaan, de derdelander onmiddellijk in vrijheid worden gesteld, ongeacht of op het moment van de verlate toetsing is voldaan aan de materiële voorwaarden voor bewaring.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      PB 2008, L 348, blz. 98.
3      Meer in het bijzonder lijkt de verwijzende rechter niet te zijn verzocht om te oordelen over de rechtmatigheid van het politiebesluit van 11 september 2023, waarbij de betrokken derdelander voor de derde keer in bewaring werd gesteld, maar om te oordelen over de rechtmatigheid van zijn voortdurende bewaring na het verstrijken van de in artikel 15, lid 5, van richtlijn 2008/115 vastgestelde maximumtermijn van zes maanden. Het bij deze rechter ingestelde beroep is gericht tegen de beslissing van de Itä-Suomen hovioikeus (rechter in tweede aanleg Oost‑Finland, Finland) tot verwerping van het beroep dat de betrokken derdelander had ingesteld tegen het vonnis van de Etelä-Karjalan käräjäoikeus (rechter in eerste aanleg Zuid‑Karelië, Finland) van 7 december 2023, waarin onder meer werd geoordeeld dat het enkele feit dat er pas ambtshalve een hoorzitting had plaatsgevonden nadat de totale periode van bewaring (mogelijk) de termijn van zes maanden had overschreden, niet voldoende was om zijn invrijheidstelling te rechtvaardigen.
4      Volgens Peers, S., is richtlijn 2008/115 – oorspronkelijk bedoeld als een strikt instrument voor de bewaring en verwijdering van illegale migranten – door de rechtspraak van het Hof langzamerhand een meer evenwichtige aanpak gaan weerspiegelen (zie Peers, S., „Irregular migrants: Can humane treatment be balanced against efficient removal?”, European Journal of Migration and Law, deel 17, nr. 4, 2015, blz. 289‑304).
5      PB 2013, L 180, blz. 31.
6      C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741 (hierna: „arrest Kadzoev”).
7      In reactie op een vraag van het Hof geeft de verwijzende rechter aan dat het, wat betreft de toepassing van § 127 van de vreemdelingenwet in verband met richtlijn 2008/115, onduidelijk is of afzonderlijke perioden van bewaring moeten worden samengeteld of afzonderlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van de maximale duur van een periode van bewaring. Bij gebrek aan vaste nationale rechtspraak hangen beslissingen over de invrijheidstelling van in bewaring gestelden momenteel af van de wijze waarop de politie of rechterlijke instanties de wet per geval uitleggen.
8      Zie in dit verband arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 268; hierna: „arrest FMS e.a.”). Richtlijn 2008/115 beoogt aldus aansluiting te vinden bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), volgens welke de bewaring van een persoon in het kader van een verwijderings- of uitleveringsprocedure niet onderworpen is aan de voorwaarde dat die maatregel „noodzakelijk is, bijvoorbeeld om te voorkomen dat de betrokkene [...] onderduikt” [zie onder meer EHRM, 15 november 1996, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 en 113); 10 juli 2014, Rakhimov tegen Rusland (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 en 120), en 27 november 2014, Khomullo tegen Oekraïne (CE:ECHR:2014: 1127JUD004759310, § 52)].
9      Arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 40; hierna: „arrest El Dridi”).
10      Zie in die zin arrest FMS e.a., punt 278.
11      Zie in het bijzonder arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 58), waarin het Hof heeft verklaard dat tot verlenging op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 dient te worden beslist overeenkomstig het nationale recht en dat deze verlenging in geen geval meer dan twaalf maanden kan bedragen.
12      Zie punt 69 van dat arrest, waarin wordt verwezen naar de punten 37, 54 en 61 daarvan. Zie ook deel 15.4 van het terugkeerhandboek van de Commissie [bijlage bij aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83)].
13      Zie onder andere arrest FMS e.a., punten 279 en 280 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
14      Ibid., punt 280.
15      In het arrest El Dridi, punt 43, heeft het Hof hieraan toegevoegd dat richtlijn 2008/115 aldus beoogt rekening te houden met zowel de rechtspraak van het EHRM, volgens welke het evenredigheidsbeginsel vereist dat de bewaring van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is, zich niet over een onredelijke tijd uitstrekt, dat wil zeggen niet langer duurt dan de termijn die nodig is om het nagestreefde doel te bereiken [zie met name EHRM, arrest Saadi tegen Verenigd Koninkrijk van 29 januari 2008 (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 72 en 74)], als het achtste van de op 4 mei 2005 door het Comité van Ministers van de Raad van Europa aangenomen „Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer”, waarnaar in overweging 3 van de richtlijn wordt verwezen. Volgens dat
richtsnoer moet elke aan de verwijdering voorafgaande bewaring zo kort mogelijk zijn. Zie voor commentaar op het arrest El Dridi Raffaelli, R., „Criminalizing irregular immigration and the Returns Directive: An analysis of the El Dridi case”, European Journal of Migration and Law, deel 13, nr. 4, 2011, blz. 467‑489, en Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe – Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015, blz. 57‑76.
16      Zie arresten van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, punt 41; hierna: „arrest Bouskoura”. Voor zover bewaring een ernstige inmenging in het recht op vrijheid van een derdelander vormt, verankerd in artikel 6 van het Handvest, is zij onderworpen aan strikte waarborgen, waaronder voorspelbaarheid en bescherming tegen willekeur (zie in die zin arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 40).
17      Arrest van 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Inbewaringstelling – Risico op het plegen van een strafbaar feit) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punten 30‑33, 38, en 40‑43).
18      Zie in die zin arrest FMS e.a., punten 268 en 269.
19      Zie voor een bespreking van de rechtspraak van het Hof met betrekking tot richtlijn 2008/115 Molnár, T., „The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case-law: Approaches worlds apart?”, in Carrera, S., e.a. (red.), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, blz. 105‑124.
20      Zie in die zin arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 38).
21      Zie in die zin arrest van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 40). Zie ook EHRM, 19 februari 2009, A. e.a. tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, § 164).
22      Het begrip „redelijk vooruitzicht” is onder meer uitgelegd in het arrest Kadzoev (punten 64‑66), waarin het Hof heeft geoordeeld dat er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering is wanneer het weinig waarschijnlijk lijkt dat de betrokkene, gezien de termijnen, in een derde land wordt opgevangen. Zie ook arrest FMS e.a., punt 278.
23      Zie punt 35 hierboven.
24      Zie punten 37‑40 hierboven.
25      10 mei 2007, CE:ECHR:2007:0510JUD000019905.
26      Ibid., §§ 33 en 34.
27      Zie punten 44‑47 hierboven.
28      Zie punten 46 en 47 hierboven.
29      Zie punt 39 hierboven.
30      Zie punt 46
hierboven.
31      Zie onder andere arrest Kadzoev, punt 37, en arrest van 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Inbewaringstelling – Risico op het plegen van een strafbaar feit) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punten 40‑42).
32      Arrest van 17 september 2020, JZ (Gevangenisstraf in geval van een inreisverbod) (C‑806/18, EU:C:2020:724, punten 27‑29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      Arrest van 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punten 46, 48 en 50).
34      Arrest van 17 september 2020, JZ (Gevangenisstraf in geval van een inreisverbod) (C‑806/18, EU:C:2020:72, punten 27‑29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Ibid.
36      Zie arrest Kadzoev, punten 63‑67. In punt 65 van dat arrest verbindt het Hof evenredigheid rechtstreeks met het redelijk vooruitzicht op verwijdering door te verklaren dat de bewaring van een persoon met het oog op verwijdering niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is om een uitzetting te doen slagen. Indien blijkt dat er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer bestaat, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en moet de betrokkene onmiddellijk worden vrijgelaten.
37      Zie artikelen 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/115.
38      Zie artikel 8, lid 4, van richtlijn 2008/115 op grond waarvan „[d]e dwangmaatregelen waarvan een lidstaat als laatste middel gebruikmaakt bij de verwijdering van een onderdaan van een derde land die zich hiertegen verzet, [...] proportioneel [zijn] en [...] binnen redelijke grenzen [blijven]. Zij worden toegepast zoals voorgeschreven in de nationale wetgeving, met inachtneming van de grondrechten en met eerbiediging van de waardigheid en fysieke integriteit van de betrokken onderdaan van een derde land.” Zie ook Peers, S., op. cit. in voetnoot 4, blz. 289‑304.
39      Majcher, I. and Strik, T., „Legislating without evidence – The recast of the EU Return Directive”, European Journal of Migration and Law, deel 23, nr. 2, 2021, blz. 103‑126.
40      Ibid.
41      Punt 45. Zie ook arrest Bouskoura, punt 46.
42      Richtlijn
van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96). Richtlijn 2013/33/EU is in de plaats gekomen van richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18).
43      Uit punt 22 van de verwijzingsbeslissing blijkt dat de bepaling inzake de maximale bewaringsduur van zes maanden, neergelegd in § 127, lid 1, van de vreemdelingenwet, die overeenkomt met artikel 15, lid 5, van richtlijn 2008/115, van toepassing is op elke bewaring van een vreemdeling, ongeacht of de rechtsgrondslag voor de bewaring gebaseerd is op het Unierecht of het nationale recht. In punt 23 van de verwijzingsbeslissing staat te lezen dat „uit het dossier blijkt dat [de] bewaring [van de betrokken derdelander] de hele tijd of bijna de hele tijd, in elk geval hoofdzakelijk, gebaseerd is op de [regeling van richtlijn 2008/115]”.
44      Bewaring met het oog op verwijdering op grond van richtlijn 2008/115 en bewaring van verzoekers om internationale bescherming vallen onder afzonderlijke wettelijke regelingen. Zie punt 60 hierboven.
45      Zie, wat het verschil in bewaringregimes onder richtlijn 2008/115 en de Dublin III-verordening betreft, arrest Bouskoura, punten 46‑50.
46      C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858 (punten 83, 84, 88 en 92).
47      Uit vaste rechtspraak van het Hof, met name de arresten van 10 september 2013, G. en R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), en
5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), volgt dat de rechterlijke toetsing die wordt voorgeschreven door artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 ambtshalve moet worden uitgevoerd, zonder dat de in bewaring gestelde daartoe een verzoek hoeft in te dienen. Deze uitlegging waarborgt de doeltreffende bescherming van het fundamentele recht op vrijheid en veiligheid, zoals verankerd in artikel 6 van het Handvest.
48      Zie arresten van 5 juni
2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 44), en
10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 59).
49      Zie in die zin arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      Zie voetnoot 17 hierboven.
51      Zie in die zin arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 44), waarin het Hof in wezen heeft geoordeeld dat elke verlenging van de bewaring op grond van artikel 15, lid 6, van richtlijn 2008/115 een nieuwe, geïndividualiseerde beoordeling vereist en niet automatisch kan zijn (punten 44‑46). Bovendien moet de beoordelende rechter de omstandigheden beoordelen die de bewaring rechtvaardigen, en zich niet louter baseren op de conclusies van de administratieve autoriteit (punt 60).
52      Het Hof heeft geoordeeld dat het in strijd zou zijn met de wezenlijke inhoud van het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming, wanneer geen enkele rechter kan nagaan of een besluit tot bewaring op grond van richtlijn 2008/115 in overeenstemming is met de door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden van derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven (zie in die zin arrest FMS e.a., punt 290).
53      Zie in die zin arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Zie artikel 15, lid 2, van richtlijn 2008/115, dat uitdrukkelijk voorschrijft dat de bewaring „zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan” aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen en dat verlengingen door een rechterlijke instantie worden geëvalueerd. Uit de algehele opzet van die richtlijn volgt dat, aangezien bewaring noodzakelijk, evenredig en in de tijd beperkt moet zijn, de toetsing van voortgezette bewaring op grond van artikel 15, lid 3, tweede zin, van die richtlijn onderworpen moet zijn aan dezelfde rechterlijke waarborgen als de aanvankelijke bewaring, waaronder spoed.
55      Arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punt 83).
56      Deze uitlegging vindt voorts steun in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2008/115, waarin is bepaald dat de bewaring onmiddellijk moet worden beëindigd wanneer de in artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen. Het automatisch of te laat opleggen van een verlenging zou in strijd zijn met deze bepaling.
57      Zie arrest van 8 mei 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punt 41).
58      Zie arrest FMS e.a., punt 276.
59      Zie in die zin arrest FMS e.a., punt 288 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
60      Ibid., punt 289.
61      Arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punt 83).
62      Ibid., punten 81 en 83.
63      Zie in die zin arrest FMS e.a., punt 292.
64      Ibid., punt 293 met verwijzing naar het arrest van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 62). Zie ook arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve toetsing van de bewaring) (C‑704/20 en C‑39/21, EU:C:2022:858, punt 79), en arrest Bouskoura, punt 44.
65      Zie arrest FMS e.a., punt 294.
66      Ibid., punt 278.
67      Zie arrest Bouskoura, punten 58‑61.
68      Ibid.