62014TJ0661
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 14. julija 2016 (
*1
)
„EKUJS, EKJS in EKSRP — Odhodki, izključeni iz financiranja — Pavšalni finančni popravek — Navzkrižna skladnost — Minimalne zahteve za dobre kmetijske in okoljske pogoje — Standardi — Člen 5(1) in priloga IV k Uredbi (ES) št. 1782/2003 — Člen 6(1) in priloga III k Uredbi (ES) št. 73/2009“
V zadevi T‑661/14,
Republika Latvija, ki jo zastopata I. Kalniņš, in D. Pelše, agenta,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata A. Sauka in D. Triantafilu, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije z dne 9. julija 2014 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (2014/458/EU) (UL L 205, str. 62) v delu, v katerem so iz financiranja Unije izključeni nekateri odhodki Republike Latvije v znesku 739.393,95 EUR zaradi njihove neskladnosti s predpisi Unije,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi M. Jaeger, predsednik, M. Prek in V. Kreuschitz (poročevalec), sodnika,
sodna tajnica: S. Bukšek Tomac, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. januarja 2016
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1
V okviru nadzora potrditve skladnosti na podlagi člena 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 209, str. 1) je Evropska komisija z dopisom z dne 26. novembra 2010 obvestila Republiko Latvijo, da je ugotovila pomanjkljivosti v zvezi s predpisi Evropske unije, zlasti v okviru navzkrižne skladnosti, neizvajanja nekaterih pravil iz priloge IV k Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269) ter iz priloge III k Uredbi Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16). Po mnenju Komisije, so se te pomanjkljivosti nanašale na naslednje standarde in leta poročanja: „Minimalna talna odeja“ leta 2008 in 2009, „Standardi za kolobarjenje“ leta 2008, „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“ leta 2008; „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“ leta 2008 in 2009.
2
Latvijski organi so z dopisom z dne 27. januarja 2011, naslovljenim na Komisijo, med drugim pojasnili, da standardi, naslovljeni „Standardi za kolobarjenje“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, v Latviji niso bili opredeljeni kot minimalne zahteve. V skladu s prilogo III k Uredbi št. 73/2009, naslovljeno „Dobri kmetijski in okoljski pogoji, iz člena 6“, naj bi ti standardi po 1. januarju 2009 ostali neobvezni, in naj se ne bi izvajali. Kar zadeva standard, naslovljen „Minimalna talna odeja“, so latvijski organi navedli, da se je od leta 2010 ta izvajal na priporočilo delovne skupine, sestavljene iz strokovnjakov, ki jo je organizirala Komisija, z zahtevo, da se na enotah rabe ali poljinah vzdržuje sistem izboljšanja na odgovornost kmeta z zagotavljanjem regulacije sistema vlažnosti tal.
3
Komisija je z dopisom z dne 23. julija 2012 latvijske organe v skladu s členom 11(1) Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL L 171, str. 90) povabila na dvostransko srečanje. Komisija je v tem dopisu navedla, da ohranja svoje stališče, da bi bilo treba standarde, naslovljene „Standardi za kolobarjenje“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, uvesti v letu poročanja 2008, kar pa ni bilo storjeno. Kar zadeva izvajanje standarda, naslovljenega „Minimalna talna odeja“, je Komisija pojasnila, da se je razlaga, ki so jo predložili latvijski organi, nanašala zgolj na regulacijo vlažnosti tal. Ta standard je bil tako uveden šele za leto poročanja 2010. Komisija je nazadnje poudarila, da niso bila podana dodatna pojasnila v zvezi s standardom, naslovljenim „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, in na podlagi tega ugotovila, da ta standard za leti poročanja 2008 in 2009 ni bil uveden.
4
Dvostransko srečanje je potekalo 20. septembra 2012.
5
Latvijski organi so z dopisom z dne 6. novembra 2012 Komisiji pojasnili, da nekateri standardi v nacionalnem okviru niso bili bistveni in da njihovo izvajanje ni bilo smiselno. Poleg tega so med drugim poudarili, da je Računsko sodišče Evropske unije v posebnem poročilu št. 8/2008, naslovljenem „Ali je navzkrižna skladnost uspešna politika?“, navedlo, da cilji navzkrižne skladnosti niso bili niti specifično opredeljeni, niti merljivi, niti uresničljivi, niti ustrezni, pa tudi ne časovno opredeljeni.
6
Komisija je 30. januarja 2013 latvijskim organom posredovala zapisnik z dvostranskega srečanja, ki je vseboval povzetek dodatnih podatkov, ki so jih navedeni organi posredovali v dopisu z dne 6. novembra 2012. Komisija je 25. februarja 2013 poslala zapisnik v latvijščini, v katerem je zahtevala dodatne informacije. Latvijski organi so te informacije predložili 25. aprila 2013.
7
Komisija je 11. novembra 2013 latvijskim organom posredovala svoj predlog o izključitvi skupnega zneska 861.763,19 EUR iz financiranja Unije zaradi neizvajanja zadevnih standardov ter zaradi neobstoja nadzora in sankcij v zvezi z minimalnimi upravnimi zahtevami. Komisija je v tem dopisu med drugim navedla:
„Če se povzame, [Komisija] vztraja, da štirje standardi DKOP [ki se nanašajo na ‚dobre kmetijske in okoljske pogoje‘] od desetih niso bili opredeljeni med letom poročanja 2008 ter da dva standarda DKOP od osmih nista bila opredeljena med letom poročanja 2009. Latvijski organi so predložili oceno morebitnega tveganja za Sklade za nekatera leta poročanja. [Komisija] pa ne more sprejeti te ocene, saj nima zagotovila, da tako opredeljeni zneski ustrezajo celotnemu tveganju za Sklade. Poleg tega v tej oceni ni upoštevana izguba odvračilnega učinka zaradi neuporabe nadzora in sankcij.“
8
Latvijski organi so 20. decembra 2013 vložili zahtevek pri spravnem organu, pri čemer so navedli razloge, zaradi katerih so menili, da je Komisija kršila upoštevne določbe uredb št. 1782/2003 in 73/2009.
9
Spravni organ je z dopisom z dne 27. januarja 2014 zavrnil zahtevek kot nedopusten, ker je bil znesek spornih finančnih popravkov nižji od milijona EUR in ker z navedenim zahtevkom ni bilo zastavljeno osnovno vprašanje, ki je bilo predmet dvostranskega postopka.
10
Komisija je z dopisom z dne 3. marca 2014 Republiki Latviji sporočila zneske, glede katerih je predlagala izvzetje iz financiranja Unije, v skupni višini 741.624,23 EUR.
11
Republika Latvija je bila nato obveščena o zbirnem poročilu z dne 5. maja 2014 z referenčno številko D(2014)1819246-ANN2-EN/FR v zvezi z rezultati inšpekcijskih pregledov Komisije v okviru postopka za potrditev skladnosti v skladu s členom 7(4) Uredbe (ES) št. 1258/1999 (Uredba Sveta (ES) št. 1258 /1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414) in s členom 31 Uredbe št. 1290/2005 (v nadaljevanju: zbirno poročilo).
12
Obrazložitev, ki je upoštevna za sporne finančne popravke, je navedena na straneh 98 in 105 zbirnega poročila. Tam je navedeno, da je država članica na podlagi člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003 in člena 6(1) Uredbe št. 73/2009 dolžna določiti pravila v zvezi z vsemi standardi, ki so našteti v prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003 ter v prilogi III k Uredbi št. 73/2009, razen v upravičenih primerih.
13
Kar zadeva leto poročanja 2008, je v zbirnem poročilu navedeno, da štirje standardi od desetih niso bili niti opredeljeni niti pregledani, in sicer standardi, naslovljeni „Standardi za kolobarjenje“, „Minimalne obremenitve živine“, „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“. Komisija je ugotovila tudi 106 primerov napačnega izračuna sankcij. Na podlagi dokumenta AGRI-2005‑64043 z dne 9. junija 2006, naslovljenega „Sporočilo Komisije o tem, kako Komisija obravnava ugotovljene pomanjkljivosti sistemov nadzora navzkrižne skladnosti, ki so jih uvedle države članice, v okviru potrditve obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument AGRI-2005‑64043), je Komisija določila 5‑odstotno stopnjo pavšalnega popravka, za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih v okviru ključnih pregledov za leto poročanja 2008. Kar zadeva pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v obravnavanem primeru in ki se nanašajo na standarde v zvezi z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji (v nadaljevanju: standardi BCAE), je Komisija poudarila, da te upravičujejo 5‑odstotni pavšalni popravek glede na celotno populacijo kmetov, v zvezi s katerimi se opravlja nadzor navzkrižne skladnosti. Štelo naj bi se, da je izračun zneska, ki so ga latvijski organi predložili v zvezi s 106 primeri napačnega izračuna sankcij, pokrit s 5‑odstotnim finančnim popravkom za leto poročanja 2008.
14
Kar zadeva leto poročanja 2009, je v zbirnem poročilu navedeno, da dva standarda od osmih nista bila opredeljena niti pregledana, in sicer standarda, naslovljena „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“. Poleg tega so v navedenem poročilu ugotovljene druge pomanjkljivosti v sankcijah v zvezi z zahtevami, predpisanimi na področju zahtev ravnanja (PZR) 4 in 7. Komisija je ocenila, da tudi če bi bile ugotovljene pomanjkljivosti ključnih nadzorov za leto poročanja 2009, ob upoštevanju dejstva, da so bile v Latviji uvedene izboljšave sistema nadzora navzkrižne skladnosti, bi bilo tveganje za jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) (v nadaljevanju: skupaj: Skladi) manjše za to leto, kot pa za leto poročanja 2008, tako da bi ugotovljene pomanjkljivosti upravičile 2‑odstotni pavšalni popravek za leto poročanja 2009. Štelo naj bi se, da so bili ti izračuni, ki so jih glede zneskov, povezanih s pomanjkljivostmi v sankcijah v zvezi s PZR 4 in 7, predložili latvijski organi, zajeti z 2‑odstotno stopnjo.
15
Komisija je 9. julija 2014 na podlagi člena 7(4) Uredbe št. 1258/1999 in člena 31 Uredbe št. 1290/2005 sprejela izvedbeni sklep 2014/458/EU o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Skladov (UL 2014, L 205, str. 62, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). Komisija je s tem sklepom za proračunska leta od 2009 do 2012 zavrnila nekatere odhodke Republike Latvije v skupni višini 739.393,95 EUR, ki so nastali akreditirani plačilni agenciji Republike Latvije v zvezi z določitvijo zahtev navzkrižne skladnosti, ker niso bili v skladu s predpisi Evropske unije.
16
Izpodbijani sklep je bil Republiki Latviji vročen 11. julija 2014 in je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije12. julija 2014 (UL L 205, str. 62).
17
Člen 1 izpodbijanega sklepa določa, da so odhodki akreditiranih plačilnih agencij držav članic, prijavljeni v okviru Skladov in ki so navedeni v prilogi k sklepu, izključeni iz financiranja Evropske unije, ker niso v skladu s predpisi Evropske unije. Pavšalna finančna popravka, sprejeta v zvezi z Republiko Latvijo po 2‑odstotni oziroma 5‑odstotni stopnji, sta navedena na straneh 69, 70, 73 in 74 navedene priloge.
Postopek in predlogi strank
18
Republika Latvija je 11. septembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
19
Na predlog sodnika poročevalca se je Splošno sodišče (četrti senat) odločilo, da začne ustni del postopka.
20
Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89(3)(d) svojega poslovnika Komisijo pozvalo, naj predloži dokument VI/533/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljen „Smernice Komisije v zvezi z izračunom finančnih posledic pri pripravi sklepa o potrditvi obračunov jamstvenega oddelka EKUJS (v nadaljevanju: dokument VI/5330/97). Komisija je to zahtevo izpolnila v določenem roku.
21
Ker je bil član četrtega senata zadržan, se je predsednik Splošnega sodišča določil za dopolnitev senata.
22
Stranke so na obravnavi 27. januarja 2016 podale ustne navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
23
Republika Latvija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem iz financiranja Unije izključuje nekatere njene odhodke v višini 739.393,95 EUR;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
24
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne kot očitno neutemeljeno;
—
Republiki Latviji naloži plačilo stroškov.
Pravo
Povzetek razlogov za razglasitev ničnosti
25
Republika Latvija v tožbi navaja dva tožbena razloga.
26
S prvim tožbenim razlogom Republika Latvija izpodbija utemeljenost spornih finančnih popravkov zaradi domnevnega neizvajanja standardov DKOP. Komisija naj bi v zvezi s tem kršila obseg člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003 ter člena 6(1) Uredbe št. 73/2009.
27
Republika Latvija z drugim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija ob izračunu spornih finančnih popravkov med drugim kršila načelo sorazmernosti in je napačno uporabila Uredbo št. 1290/2005, dokument AGRI-2005‑64043 in dokument VI/5330/97.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003 in člena 6(1) Uredbe št. 73/2009
Trditve strank
28
Republika Latvija meni, da so države članice pri opredelitvi minimalnih zahtev, določenih v Uredbi št. 1782/2003, sicer dolžne upoštevati določbe priloge IV k navedeni uredbi, vendar pa jim ta z uporabo splošnih pojmov in terminov prepušča diskrecijsko pravico pri dejanskem določanju teh zahtev. Navedena uredba naj bi zgolj določala splošni regulativni okvir, znotraj katerega naj bi imele države članice na podlagi člena 5(1) te uredbe diskrecijsko pravico, da med drugim določijo standarde DKOP, ki so bistveni v nacionalnem okviru, pri čemer morajo upoštevati posebne značilnosti zadevnih območij.
29
Republika Latvija naj bi standarde DKOP v letih 2008 in 2009 uvedla v skladu z uredbama št. 1782/2003 in 73/2009 ob upoštevanju svojega nacionalnega okvira. S tem naj bi prav tako upoštevala dopis Komisije z dne 30. julija 2007, v katerem je bilo pojasnjeno, da je treba standarde opredeliti le v delu, v katerem so pomembni v navedenem okviru. Komisija je poleg tega v dopisu z dne 26. novembra 2010 navedla, da morajo države članice oblikovati določbe za vse tematike in standarde, naštete v prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003 in v prilogi III k Uredbi št. 73/2009, razen v upravičenih primerih. Komisija naj bi sprejela enako stališče tako v svojem poročilu z dne 29. marca 2007 Svetu Evropske unije o navzkrižni skladnosti kot v sporočilu o stanju reforme skupne kmetijske politike z dne 20. maja 2008. Republika Latvija je zato ugotovila, da je upravičeno uvedla zgolj standarde, ki so bili pomembni v njenem nacionalnem okviru.
30
Standardi DKOP naj bi bili namreč zavezujoči, le če država članica ugotovi, da je njihovo izvajanje bistveno v nacionalnem okviru. Ker v Uredbi št. 1782/2003 ni natančnejših meril, naj bi bila zgolj država članica tista, ki pri izvajanju svoje diskrecijske pravice navedenim standardom podeli konkretno obliko v svojem pravnem sistemu, in določi, ali so bistveni, ter torej v tem smislu obvezni. Za delovanje v skladu s pravom Unije, bi torej zadostovalo, da država članica izpolni obveznost rezultata izvajanja temeljnih standardov. V obravnavanem primeru naj bi Republika Latvija za preučitev upoštevnih ciljev ter težav, ki jih je treba odpraviti, izbrala standarde, ki so bili najbolj ustrezni, najpomembnejši in najbolj prilagojeni posebnim značilnostim latvijskega ozemlja.
31
Prvič, kar zadeva zahtevo „zaščite tal s primernimi ukrepi“, ter standardov, ki so določeni za to, in sicer tistih, naslovljenih „Minimalna talna odeja“, „Minimalno upravljanje zemljišč, ki upošteva specifične razmere na zemljišču“ in „Ohranjanje teras“, Republika Latvija meni, da je izbrala najučinkovitejši standard ob upoštevanju „posebnih značilnosti zadevnih območij“. Ob upoštevanju posebnega položaja latvijskih kmetijskih zemljišč, zlasti zelo majhne površine strmih pobočij ter osnovne uporabe navedenih zemljišč kot trajnih pašnikov, je ugotovila, da je bilo upravljanje s temi površinami v Latviji manj pomembno, in da ni bilo treba uvesti standarda, naslovljenega „Minimalna talna odeja“.
32
Drugič, kar zadeva ohranjanje „ravni organske snovi v tleh s primerno dejavnostjo“ in v zvezi s tem predlagane standarde, in sicer standarde, naslovljene „Upravljanje z ornimi strnišči“ in „Standardi za kolobar, kjer je primerno“, Republika Latvija trdi, da je ugotovila, da kolobarjenja ni bilo treba uvesti kot posebne zahteve. Kmetje bi namreč tradicionalno uporabljali kolobarjenje kot metodo za upravljanje z zemljišči, tako da bi bilo zahtevi po raznovrstnosti kultur že zadoščeno na 99,2 % ornih zemljišč in bi se zadevni standard uporabljal le za nepomemben del površin navedenih zemljišč. Poleg tega naj bi bili stroški upravljanja, zlasti tisti, ki nastanejo s fizičnimi pregledi za potencialno izvajanje tega standarda, relativno visoki in nesorazmerni glede na pridobljene ugodnosti. Nazadnje, neobveznost izvajanja tega standarda naj bi med drugim potrjevala uporaba besed „kadar je to primerno“.
33
Tretjič, kar zadeva obveznost „[z]agotavlja[nja] minimaln[e] ravn[i] vzdrževanja in izogiba[nja] slabšanju habitatov“ ter standardov, ki so predlagani v zvezi s tem, in sicer standardov, naslovljenih „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, „Zaščita trajnih pašnikov“, „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, „Preprečevanje širitve nezaželene vegetacije na kmetijsko zemljišče“ in „Vzdrževanje oljčnih nasadov in trte v dobrem rastnem stanju“, Republika Latvija trdi, da je ugotovila, da ločeno izvajanje standarda namenjenega ohranitvi krajinskih značilnosti ter standarda, ki se nanaša na obremenitev živine, ne bi bilo bistveno. Meni, da standard, naslovljen „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“ v okviru navzkrižne skladnosti ni pomemben, saj se nanaša le na zelo majhen del kmetijskih gospodarstev in kmetijskih zemljišč. Poleg tega bi bil njegov namen, to je ohranitev stalnih pašnikov, v Latviji dosežen z izvajanjem zahteve iz nacionalnega standarda, v obravnavanem primeru točke 24.4 ministrske uredbe št. 269. Izvajanje navedenega standarda pa bi bilo v nasprotju s cilji navedene ministrske uredbe in bi negativno vplivalo na upoštevanje zahteve zaščite trajnih pašnikov. Republika Latvija naj bi uporabila pooblastilo, ki ga ima na podlagi Uredbe št. 1782/2003 in ki ji omogoča opredelitev druge ureditve, ki je primerna za zaščito trajnih pašnikov. Nazadnje, standardi, naslovljeni „Kolobarjenje“, „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, naj ne bi bili pomembni v nacionalnem okviru, medtem ko naj bi bili cilji standarda, naslovljenega „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“ kljub temu doseženi z določitvijo ustrezne ureditve, in sicer minimalnimi zahtevami v zvezi s košnjo.
34
Četrtič, Republika Latvija poudarja pomen dejanske rešitve problemov, opisanih v prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003, kar naj z uvedbo zadevnih standardov ne bi bilo zagotovljeno, ker je treba te dejansko izvajati. Toda prav nacionalni organi, ki so seznanjeni z nacionalnim okvirom, bi lahko najbolj učinkovito dosegli cilje Uredbe št. 1782/2003. To bi pomenilo – v skladu z razlogom za izjemo iz člena 5(1) navedene uredbe – možnost za države članice, da uvedejo le del standardov iz te uredbe.
35
Republika Latvija je zato ugotovila, da je rešila probleme iz priloge IV k Uredbi št. 1782/2003 s tem, da je uresničila tam določene cilje ter da je v skladu z nacionalnim okvirom ocenila in določila – za vsakega od teh problemov – najustreznejše in najučinkovitejše standarde, med tistimi, ki jih predlaga navedena uredba.
36
Republika Latvija dodaja, da je Komisija šele 15. septembra 2009 potrdila, da so bili vsi standardi, opredeljeni v prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003, obvezni. Poleg tega naj bi iz izmenjave dopisov med Komisijo in latvijskimi organi izhajalo, da je glede nekaterih standardov DKOP, ki so bili uvedeni v Latviji, Komisija menila, da jih je treba uporabiti, medtem ko je za druge, med katerimi so tisti, ki se nanašajo na „ohranjanje teras“, potrdila nasprotno stališče Republike Latvije. Ta naj bi zato toliko bolj upravičeno ugotovila, da uporaba vseh standardov ni bila obvezna. Ta neusklajen pristop Komisije v zvezi z uporabo Uredbe št. 1782/2003 naj bi bil poleg tega v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo. Nedelovanje Komisije do septembra 2009 v zvezi z latvijskimi standardi, uvedenimi leta 2009 in 2009, naj bi pomenilo, da je Republika Latvija lahko legitimno pričakovala, da je do tega datuma ravnala v skladu s pravom Unije.
37
Glede na navedeno Republika Latvija meni, da ni kršila določb uredb št. 1782/2003 in 73/2009, in da Komisija ni imela pravne podlage za to, da je v zvezi z njo uporabila finančni popravek.
38
Komisija odgovarja, da Uredba št. 1782/2003 državam članicam ne daje nobene diskrecijske pravice v zvezi z izbiro standardov iz njene priloge IV. Vsi tam navedeni standardi bi morali biti uvedeni, razen tistih, ki niso bili pomembni v nacionalnem okviru, kar naj bi Komisija med drugim že navedla v poročilu z dne 29. marca 2007 o navzkrižni skladnosti. S tem, da je državam članicam zaupal nalogo opredelitve navedenih „minimalnih zahtev“, naj bi jim zakonodajalec Unije dal možnost upoštevanja regionalnih razlik, ki obstajajo na njihovem ozemlju ob uvedbi standardov DKOP, naštetih v navedeni prilogi IV, ne da bi jim zato dodelil pravico do odločitve, da ne uporabijo v celoti nekaterih navedenih standardov. Komisija poudarja, da njen prvotni predlog uredbe Sveta o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvedbi nekaterih shem podpore za proizvajalce nekaterih poljščin [COM(2003) 23 final] z dne 21. januarja 2003 ni zajemal obveznosti za države članice, da zagotovijo, da se vsa kmetijska zemljišča obdelujejo „v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji“, ker ta obveznost temelji na odločitvi zakonodajalca Unije med zakonodajnim postopkom. Pojasnjuje, da se je v drugih državah članicah, kot so Estonija, Malta in Nizozemska, več standardov DKOP, uvedenih leta 2009, nanašalo na relativno majhen del kmetijskih zemljišč. Komisija poleg tega meni, da njeno stališče v zvezi s standardom „Ohranjanje teras“, temelji na dosledni razlagi člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003, „in sicer, da standardov DKOP, ki jih nikakor ni mogoče uporabiti v nacionalnem okviru, ni treba uvesti“. Ena od geografskih posebnosti Latvije naj bi bila namreč neobstoj naravnih teras, tako da tega standarda ne bi bilo treba uvesti.
Presoja Splošnega sodišča
– Uvodne ugotovitve
39
V okviru tega tožbenega razloga Splošno sodišče obravnava vprašanje obstoja oziroma neobstoja brezpogojne obveznosti držav članic, da uvedejo vse standarde, določene v prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003 in v prilogi III k Uredbi št. 73/2009. Za odgovor na to vprašanje je treba v skladu s sodno prakso opraviti dobesedno, sistematično, teleološko in zgodovinsko razlago spornih določb. Pri tem je treba upoštevati, da so predpisi prava Unije izdani v več jezikih in da so jezikovne različice v enaki meri zavezujoče, kar pomeni, da bo morda treba primerjati jezikovne različice (glej v tem smislu sodbo z dne 11. decembra 2015, Finska/Komisija, T‑124/14, EU:T:2015:955, točki 24 in 25 in navedena sodna praksa).
40
V zvezi s tem je treba najprej pojasniti, da so določbe uredb št. 1782/2003 in št. 73/2009 že po svoji naravi v skladu s členom 288, drugi odstavek, PDEU zavezujoče v celoti in se neposredno uporabljajo v nacionalnih pravnih redih ter v zvezi z njimi načeloma ni potreben nacionalni postopek prenosa v ožjem smislu. Neposredna uporaba uredbe torej pomeni, da za njeno uveljavitev in uporabo v korist ali proti tistim, katerih položaj ureja, ni potreben nikakršen predpis, s katerim bi bila sprejeta v nacionalnem pravu. Vendar to ne velja, če navedena uredba dopušča državam članicam, da sprejmejo zakonske, regulativne, upravne ter finančne ukrepe, da bi zagotovile učinkovito uporabo določb te uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, točka 72 in navedena sodna praksa). Ugotoviti je treba, da je v obravnavanem primeru ta pogoj izpolnjen (glej točko 41 in naslednje spodaj), česar stranki načeloma ne izpodbijata.
– Dobesedna razlaga
41
Spomniti je treba, da člen 5(1) Uredbe št. 1782/2003 med drugim določa:
„[…] Države članice […] določijo minimalne zahteve za [DKOP] na podlagi okvira, določenega v Prilogi IV, ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij, vključno z razmerami prsti in podnebja, obstoječimi sistemi kmetovanja, rabo zemljišč, kolobarjem, načini kmetovanja in strukturami kmetijskih gospodarstev […]“
42
Upoštevni del člena 6(1) Uredbe št. 73/2009 ima v bistvu podobno besedilo, razen tega, da se sklicuje na „prilogo III“ namesto na „prilogo IV“.
43
Uporaba glagola „določiti“ v povednem naklonu zlasti v angleški (shall define) in portugalski različici (devem definir) kaže na obstoj obveznosti v zvezi z določitvijo „minimaln[ih] zahtev[…] za [DKOP] na podlagi okvira, določenega v Prilogi IV“ k Uredbi št. 1782/2003. Kot navaja Komisija, je torej cilj te obveznosti določitve ta, da država članica sprejme splošno veljavna pravila o določitvi „minimalnih zahtev“ ob upoštevanju standardov, ki so določeni v navedeni prilogi. Sodišče je namreč iz tega izpeljalo, da so države članice pri opredelitvi teh zahtev sicer zavezane upoštevati to prilogo, vendar jim ta z uporabo splošnih pojmov in izrazov kljub temu prepušča diskrecijsko pravico pri dejanskem določanju teh zahtev (glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, točki 25 in 26). Iz tega sledi, da obveznost držav članic, da regulirajo dejavnost po eni strani vključuje njihovo dolžnost „spoštovanja“ vseh standardov iz priloge IV k Uredbi št. 1782/2003 in da je po drugi tesno vezana na določeno prožnost z njihove strani pri dejanski določitvi teh zahtev na podlagi navedenih standardov, ker ti temeljijo na splošnih pojmih in izrazih, katerih konkretna uvedba nujno zajema obstoj diskrecijske pravice (glej po analogiji sklepne predloge generalne pravobranilke Trstenjak v zadevi Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, točki 28 in 58).
44
Toda niti iz besedila člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003 niti iz sodne prakse Sodišča, navedene zgoraj, ne izhaja, da so države članice po potrebi pooblaščene, da nekaterih standardov DKOP ne uvedejo v celoti. Z odločitvijo, da morajo države članice „spoštovati“ prilogo IV pri določanju minimalnih zahtev za standarde DKOP, je namreč Sodišče zgolj priznalo, da je ta priloga obvezna v celoti, in sicer vse v njej navedene določbe, brez razlikovanja med njimi, zlasti na podlagi njihovega besedila ali stopnje njihove natančnosti. Toda glede na nejasnost člena 5(1) te uredbe v zvezi s tem, je treba besedilo vsake od navedenih določb upoštevati ločeno za določitev, ali so obvezne, ter določitev obsega diskrecijske pravice, dane državam članicam v zvezi z njihovo dejansko določitvijo in uvedbo. To potrebo po diferenciaciji potrjuje dejstvo, da se člen 5(1) iste uredbe sklicuje na „posebn[e] značilnosti zadevnih območij“, glede katerih ta določba navaja zgolj neizčrpen seznam primerov upoštevnih meril („vključno z razmerami prsti in podnebja, obstoječimi sistemi kmetovanja, rabo zemljišč, kolobarjem, načini kmetovanja in strukturami kmetijskih gospodarstev“) namenjenih opredelitvi standardov DKOP („standarde ob upoštevanju“), zaradi česar so navedena merila, kot je „kolobar[…]“, v okviru navedene priloge IV delno navedena dobesedno.
45
Zato je treba za vsak sporni standard DKOP preveriti, ali vključuje diskrecijsko pravico države članice v zvezi z nujnostjo njegove uvedbe v nacionalni pravni red.
46
Prvič, kar zadeva standard, naslovljen „Minimalna talna odeja“, je treba ugotoviti, da v besedilu tega standarda ni besedila, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je uvedba tega standarda za države članice neobvezna. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 41, je treba torej priznati, da gre za osnovno obveznost, ne da bi to vplivalo na vprašanje, ali države članice lahko – če je to ustrezno – upravičijo njegovo neizvajanje (glej točke od 64 do 66 spodaj). To ugotovitev posredno potrjuje dejstvo, da je v prilogi III k Uredbi št. 73/2009, s katero je bila nadomeščena priloga IV k Uredbi št. 1782/2003, standard „Minimalna talna odeja“ izrecno uvrščen med „Obvezne standarde“.
47
Drugič, kar zadeva standard „Standardi za kolobar, kjer je primerno“, uporaba izraza „kjer je primerno“ v vseh verodostojnih jezikovnih različicah pomeni priznanje obstoja diskrecijske pravice držav članic v zvezi z njihovo uvedbo. Ti izrazi namreč kažejo na to, da je država članica te standarde dolžna uvesti, le če prizna upoštevnost teh standardov za svoja kmetijska zemljišča ob upoštevanju „posebnih značilnosti zadevnih območij“ v skladu s členom 5(1) Uredbe št. 1782/2003. Prvič, to ugotovitev posredno potrjuje dejstvo, da je v prilogi III k Uredbi št. 73/2009, s katero je bila nadomeščena priloga IV k Uredbi št. 1782/2003, standard „Minimalna talna odeja“ izrecno uvrščen med „Obvezne standarde“. Drugič, te ugotovitve ne izpodbije izrecna navedba „kolobarja“ v členu 5(1) in ob koncu uvodne izjave 3 Uredbe št. 1782/2003, saj je ta navedba zgolj sestavni del neizčrpnega seznama („zlasti“) primerov meril, ki so upoštevna za opredelitev obveznih ali neobveznih standardov, navedenih v prilogi IV (glej točko 44 zgoraj).
48
Tretjič, kar zadeva standard, naslovljen „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, je že iz njegovega besedila razvidno, da ne obstaja brezpogojna obveznost države članice, da sprejme predpise, ki se nanašajo na „minimalne obremenitve živine“, da pa ima ta alternativno možnost („in/ali), da sprejme drug „ustrezni režim“, možnost, pri kateri v obravnavanem primeru vztraja Republika Latvija. Kot je bilo navedeno zgoraj v točki 47 v zvezi s „Standardi za kolobar“, je ta razlaga posredno potrjena s prilogo III k Uredbi št. 73/2009, v kateri je standard „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“ izrecno uvrščen med „Neobvezne standarde“.
49
Četrtič, kar zadeva standard „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, zadostuje napotitev na ugotovitve iz točke 46 zgoraj, za ugotovitev, da je navedeni standard obvezen v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 43, kar je posredno potrjeno z njegovo izrecno uvrstitvijo kot „Obvezen standard“ v prilogi III k Uredbi št. 73/2009, brez poseganja v vprašanje, ali lahko država članica po potrebi upraviči njegovo neuvedbo (glej točke od 64 do 66 spodaj).
50
Zgornje ugotovitve mutatis mutandis veljajo za dobesedno razlago člena 6(1), prvi in drugi stavek, Uredbe št. 73/2009 in za ustrezne standarde iz priloge III k tej uredbi. Prvi in drugi stavek te določbe imata namreč v bistvu podobno besedilo. Poleg tega, kot je to pojasnjeno zgoraj v točkah od 46 do 49, priloga III te uredbe izrecno določa obveznost ali neobveznost navedenih standardov.
51
Zato dobesedna razlaga spornih določb kaže, prvič, da je Republika Latvija načeloma lahko zavrnila uvedbo standardov, naslovljenih „Standardi za kolobar“ in „Minimalne obremenitve živine“, in drugič, je bila dolžna uvesti standarda, naslovljena „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“.
– Sistematična in teleološka razlaga
52
S sistematičnega in teleološkega vidika je treba upoštevati cilje iz člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003, ki so med drugim navedeni v uvodni izjavi 3 te uredbe, v skladu s katero je treba razlagati prvonavedeno določbo (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 12. junija 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, točki 48 in 49, ter z dne 26. novembra 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, točki 38 in 39). V tej uvodni izjavi je med drugim naveden cilj standardov DKOP, ki je „izogni[tev] opuščanju kmetijskih zemljišč in […] zagotovi[tev], da se ta obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji“. Ta cilj izhaja tudi iz besedila člena 5(1), saj se ta sklicuje na obveznost držav članic, da na nacionalni ali regionalni ravni določijo minimalne zahteve za [DKOP] na podlagi okvira, določenega v Prilogi IV, ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij, vključno z razmerami prsti in podnebja, obstoječimi sistemi kmetovanja, rabo zemljišč, kolobarjem, načini kmetovanja in strukturami kmetijskih gospodarstev“.
53
Ta opredelitev ciljev, ki se jih skuša doseči s standardi DKOP, ne daje jasnega in natančnega podatka v zvezi z nujnostjo uvedbe vseh navedenih standardov, zlasti če država članica meni, da ob upoštevanju „značilnosti zadevnih območij“ ti niso primerni za dosego cilja ohranjanja kmetijskih zemljišč „v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji.“
54
Iz uvodne izjave 3 Uredbe št. 1782/2003 pa je razvidno tudi, da je treba „ustanoviti okvir Skupnosti, v katerem lahko države članice sprejmejo standarde ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij“. Uporabo glagola „moči“ ali podobnega izraza v vseh jezikovnih različicah navedene uvodne izjave se lahko razume tako, da pomeni priznanje določene diskrecijske pravice držav članic v zvezi z izbiro standardov, ki se določijo v navedenem okviru Unije. Poleg tega je treba spomniti, da je treba člen 5(1) Uredbe št. 1782/2003, ki je v zvezi s tem nejasen, razlagati ob upoštevanju uvodne izjave 3 te uredbe (glej točko 52 zgoraj).
55
Tako bi se na podlagi uvodne izjave 3 Uredbe št. 1782/2003 res lahko sklepalo, da ima država članica diskrecijsko pravico, ki ji omogoča, da ne bo izvedla nekaterih standardov, navedenih v prilogi IV k isti uredbi, ker zanje šteje, da niso pomembni v njenem nacionalnem okviru oziroma da jih zaradi „značilnosti zadevnih območij“ ni mogoče uporabiti in torej niso ustrezni za dosego ciljev navedene uredbe. To razlogovanje pa bi lahko bilo v nasprotju z jasnim besedilom standardov DKOP iz točk 46 in 49 zgoraj, ki jih je treba v skladu z nedvoumno voljo zakonodajalca Unije spoštovati in vsekakor uvesti. Poleg tega je ta razlaga edina, ki ustreza razlagi Sodišča, navedeni zgoraj v točki 43, v skladu s katero morajo države članice spoštovati prilogo IV k Uredbi št. 1782/2003 in torej načeloma vse v njej navedene določbe.
56
Zato sistematična in teleološka razlaga podpira razlago zadevnih določb, v skladu s katero člen 5(1) Uredbe št. 1782/2003 daje državam članicam diskrecijsko pravico v zvezi z izbiro nekaterih standardov DKOP, ne pa za vse navedene standarde (glej sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 43). Obveznost ali neobveznost navedenih standardov je namreč nazadnje odvisna od njihovega besedila (glej točke od 46 do 49 zgoraj).
57
Ta presoja mutatis mutandis velja za člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 73/2009 v povezavi s prilogo III k tej uredbi, ki izrecno razlikuje med obveznimi in neobveznimi standardi (uvodna izjava 4 Uredbe št. 73/2009).
– Zgodovinska razlaga
58
Kot Komisija navaja v svojem prvotnem predlogu uredbe Sveta o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvedbi nekaterih shem podpore za proizvajalce nekaterih poljščin (COM(2003) 23 final) z dne 21. januarja 2003, je člen 5 zgolj določal, da „države članice določijo dobre kmetijske in okoljske pogoje na podlagi okvira, določenega v Prilogi IV“.
59
V zvezi s tem je bilo v uvodni izjavi 3 navedenega predloga navedeno:
„Za ohranjanje zemljišča v dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, se določijo standardi za določeno število površin, za katere sedaj ni nobenih standardov. Navedeni standardi morajo temeljiti na obstoječih dobrih kmetijskih praksah, ne glede na to, ali so podlaga zanje predpisi držav članic. Zato je treba opredeliti okvir Skupnosti, s sklicevanjem na katerega lahko države članice sprejmejo standarde ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij vključno z razmerami prsti in podnebja ter obstoječimi sistemi kmetovanja (raba zemljišč, kolobar, načini kmetovanja) in strukturami kmetijskih gospodarstev.“
60
Komisija torej pravilno trdi, da ta določba ni določala obveznosti za države članice, da uvedejo vse standarde DKOP. Po eni strani namreč v členu 5 navedenega predpisa niso bile navedene „minimalne zahteve“, temveč zgolj to, da države članice določijo „dobre kmetijske pogoje“; po drugi strani pa je v njegovi uvodni izjavi 3, ob upoštevanju katere je treba razlagati navedeni člen, navedena diskrecijska pravica držav članic v zvezi z izbiro „standard[ov] ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij, in to le „s sklicevanjem“ na okvir skupnosti v zvezi s standardi. Poleg tega je v navedeni uvodni izjavi že upoštevana formula, v skladu s katero so lahko „države članice sprej[ele] standarde“, formula, ki je bila ne glede na razlog ohranjena v končni različici uvodne izjave 3 Uredbe št. 1782/2003. Ta okoliščina pa kaže na to, da v okviru končne različice navedene uredbe, katere besedilo je bilo bistveno spremenjeno, namen tega besedila ni nujno navedba obstoja diskrecijske pravice držav članic v zvezi z izbiro standardov iz priloge IV (glej točko 55 zgoraj).
61
Iz teh ugotovitev izhaja, da tudi zgodovinska razlaga potrjuje, da je država članica načeloma dolžna uvesti vse standarde DKOP, razen tistih, katerih besedilo določa drugače.
– Sklep
62
Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev Splošno sodišče meni, da je treba člen 5(1) Uredbe št. 1782/2003 v povezavi s prilogo IV k tej uredbi razlagati tako, da določa osnovno dolžnost držav članic, da z ustreznimi splošno veljavnimi pravili uvedejo vse standarde, ki so našteti v navedeni prilogi, razen, med drugim, standardov, naslovljenih „Standardi za kolobar, [kjer je primerno]“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“. Ta presoja mutatis mutandis in še toliko bolj velja za člen 6(1) Uredbe št. 73/2009 v povezavi s prilogo III k tej uredbi, ki v skladu s to razlago izrecno razlikuje med obveznimi in neobveznimi standardi.
63
Prvič, iz tega sledi, da je Komisija storila napako s tem, da je Republiki Latviji očitala, da leta 2008 ni uvedla standardov, naslovljenih „Standardi za kolobar, [kjer je primerno]“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, ne da bi bilo treba preveriti utemeljenost trditev, ki so jih latvijski organi navedli v utemeljitev neuvedbe. Kar natančneje zadeva standard, naslovljen „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, zadostuje ugotoviti, da so navedeni organi v zvezi s tem tako med dvostranskim postopkom potrditve obračunov kot med postopkom pojasnili razloge, iz katerih so izbrali drug „ustrezni režim“ (glej točko 33 zgoraj). Poleg tega niti iz spisa niti iz izpodbijanega sklepa, vključno z zbirnim poročilom, in tudi ne iz pisanj Komisije pred Splošnim sodiščem, ni razvidno, ali, in, če je odgovor pritrdilen, na kateri način, je presojala značilnosti tega drugega režima in njegovo ustreznost oziroma neustreznost za nadomestitev „Minimalne obremenitve živine“, temveč je zgolj navedla, da je bila Republika Latvija vsekakor dolžna uvesti navedeni standard na nacionalni ravni.
64
Drugič, Splošno sodišče meni, da je Komisija načeloma od latvijskih organov lahko zahtevala uvedbo standardov, naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, v letih 2008 in 2009, tako da očitkov, ki jih zoper to obveznost uvedbe navaja Republika Latvija, ni mogoče sprejeti. V tem okviru Komisija nikakor ni bila dolžna sprejeti utemeljitve, ki jo je Republika Latvija navedla zaradi odstopanja od svoje obveznosti uvedbe navedenih standardov, ker takšna utemeljitev ne more temeljiti niti na besedilu Uredbe št. 1782/2003, niti na sodni praksi, navedeni zgoraj v točki 43, niti na ciljih uredbe, namenjenih izognitvi opuščanja kmetijskih zemljišč ter zagotovitvi, da se ta obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji (uvodna izjava 3 Uredbe št. 1782/2003).
65
Tudi ob predpostavki, da bi lahko že zadevna kmetijska zemljišča ali območja imela značilnosti, ki so bolj ali manj v skladu z navedenimi cilji, kot meni zadevna država članica, zaradi česar standardi DKOP ne bi bili upoštevni ali njihova uvedba ne bi bila sorazmerna, pa je zgolj ta okoliščina ne razbremeni – ob upoštevanju načela pravne varnosti in sodne prakse, navedene zgoraj v točki 40 – obveznosti izvajanja upoštevnih določb navedene uredbe z ustrezno nacionalno zakonodajo. Kljub temu ostaja dejstvo, da v okviru izvajanja diskrecijske pravice, ki je dana s splošnimi in nenatančnimi izrazi, ki so značilni za standarde DKOP, država članica lahko te standarde spremeni in jim da konkretno obliko tako, da so prilagojeni „nacionalnemu okviru“. Nasprotno pa se ne more povsem odreči njihovi uvedbi.
66
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Komisija zlasti v zbirnem poročilu vztrajala pri uvedbi spornih DKOP standardov z ustrezno nacionalno zakonodajo in to tudi zato, ker bi morala nacionalna pravila omogočati nadzor in sankcije v primeru nespoštovanja standardov. Poleg tega je Republika Latvija, kar zadeva standarde, naslovljene „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, priznala, da so se navedeni standardi nanašali na vsaj majhen del njenih kmetijskih zemljišč, vendar pa bi bila njihova uvedba zato nesorazmerna. Vendar pa se glede na temeljno zahtevo nadzora in kazni Republika Latvija ne more sklicevati na njeno domnevno diskrecijsko pravico ali na načelo sorazmernosti, da bi utemeljila popolno neuvedbo navedenih standardov. Tako je ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 40, Komisija upravičeno vztrajala pri uvedbi teh standardov, čeprav samo za uvedbo celovitega in učinkovitega sistema nadzora in kazni.
67
Nazadnje, Republika Latvija ne more izpodbijati te presoje ali se sklicevati na kršitev načela varstva zaupanja v pravo s tem, da trdi, da se je Komisija med drugim strinjala s tem, da ne uvede standarda v zvezi z „ohranjanjem teras“. Brez poseganja v to, kar je bilo navedeno zgoraj v točkah 65 in 66 in ob upoštevanju popolnega neobstoja takšnih teras v Latviji, se namreč nadzor, kar zadeva uvedbo tega standarda, ne bi izkazal za potreben. Ob upoštevanju korespondence med postopkom za potrditev obračuna in enotnih stališč služb Komisije v nasprotnem smislu, latvijski organi nikakor ne morejo trditi, da so pridobili natančna, brezpogojna in skladna zagotovila (glej v tem smislu sodbi z dne 18. junija 2010, Luksemburg/Komisija, T‑549/08, EU:T:2010:244, točka 71, in z dne 27. septembra 2012, Applied Microengineering/Komisija, T‑387/09, EU:T:2012:501, točka 58 in navedena sodna praksa) v smislu, da naj bi Komisija privolila v neuvedbo standardov, naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“. Nasprotno bi glede na zgoraj navedeno sodno prakso takšna privolitev lahko spadala med upravno prakso, ki ni pravno utemeljena, ker pri zadevnem subjektu, vključno z državo članico, ne more nikoli ustvariti legitimnih pričakovanj. Iz tega sledi, da je, kar zadeva ta dva standarda DKOP, Republika Latvija zaman poskušala zahtevati in utemeljiti odstopanje od obveznosti njune uvedbe, saj je bila Komisija tudi zakonsko zavezana, da ga zavrne. Zato torej izpodbijani sklep ni nezakonit.
68
Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev je torej treba ugoditi prvemu tožbenemu razlogu v delu, v katerem se nanaša na standarde, naslovljene „Standardi za kolobar, [kjer je primerno]“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, zavrniti pa ga je treba v delu, v katerem se nanaša na standarde, naslovljene „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“.
Drugi tožbeni razlog: napačen izračun spornih finančnih popravkov
Trditve strank
69
Republika Latvija v okviru drugega tožbenega razloga Komisiji očita, da je uporabila napačen finančni popravek, katerega znesek ni v skladu z načelom sorazmernosti. Iz dokumenta AGRI-2005‑64043 naj bi izhajalo, da morajo biti finančni popravki sorazmerni s tveganjem za Sklade in da se navedeno tveganje oceni na podlagi tveganja finančne škode, ki izhaja iz neuporabe sankcij. Vendar pa naj Komisija v več stikih z latvijskimi organi, zlasti v dopisih z dne 26. novembra 2010 (točka 1.3) in z dne 25. februarja 2013 (točka 4) niti v zbirnem poročilu ne bi pojasnila, kolikšno je bilo tveganje za Sklade. Splošno sodišče pa je v sodbi z dne 10. septembra 2008, Francija/Komisija (T‑370/05, EU:T:2008:328, točka 81) že presodilo, da je treba oceniti dejansko tveganje prekoračitve praga financiranja Skupnosti, ki ga utrpi EKUJS, in da je bilo v tej zadevi tveganje prekoračitve navedenega praga izredno majhno in torej dejansko neobstoječe. Tudi v obravnavanem primeru naj bi bilo tako. Zato naj bi bili sporni finančni popravki nerazumni in nesorazmerni.
70
Poleg tega Republika Latvija v bistvu trdi, da je Komisija nezakonito uporabila pavšalni pristop, čeprav je bilo mogoče oceniti dejansko tveganje v primeru neuvedbe standardov DKOP. Dokument VI/5330/97 je določal, da se pavšalni popravki lahko upoštevajo šele potem, ko podatki iz preiskave nadzorniku ne omogočajo ocenitve izgube z ekstrapolacijo določenih izgub. Republika Latvija pa naj bi večkrat, med drugim z dopisom z dne 6. novembra 2012, predložila vse potrebne podatke, zlasti glede števila kmetijskih gospodarstev, na katera bi se potencialno lahko nanašale neizpolnjene zahteve iz leta 2008 in 2009, glede površine kmetijskih zemljišč zadevnih kmetijskih gospodarstev ter glede ocenjenega zneska pomoči, ki bi se lahko uporabili pri izračunu tveganja za Sklade. Vendar pa naj Komisija ne bi upoštevala navedenih informacij ter naj ne bi navedla razloga, zakaj tega ni storila, s čimer je kršila dokument VI/5330/97. Poleg tega naj bi Komisija s tem, da ni pravilno ocenila, ter da ni navedla jasnih razlogov in natančnih trditev latvijskih organov v zvezi z izračunom finančnega tveganja za Sklade, kršila „načelo dobrega upravljanja“, ki zahteva, da mora pristojna institucija skrbno in nepristransko preučiti vse upoštevne elemente posamezne zadeve. V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi mogla opustiti natančnega izračuna tega tveganja, katerega lasten izračun je podala v prilogi A.17 k tožbi.
71
Komisija v bistvu odgovarja, da zaradi neuvedbe zadevnih standardov DKOP in drugih upoštevnih meril ni bilo mogoče izračunati dejanske izgube za Sklade. Hipotetičnega izračuna, ki ga je predložila Republika Latvija, torej ni bilo mogoče preveriti. Na podlagi dokumenta AGRI-2005‑64043 je torej Komisija uporabila 5‑odstotne pavšalne popravke za leto poročanja 2008 in 2‑odstotne za leto poročanja 2009.
Presoja Splošnega sodišča
72
Z drugim tožbenim razlogom Republika Latvija v bistvu očita Komisiji, da je v okviru izračuna spornih pavšalnih popravkov kršila, prvič, načelo sorazmernosti in upoštevne določbe dokumenta AGRI-2005‑64043 (prvi del), in drugič, zahteve iz dokumenta VI/5330/97 in načelo „dobrega upravljanja“ (drugi del).
73
Glede prvega dela je treba poudariti, da dokument AGRI-2005‑64043, ne le da vsebuje natančnejše določbe kot dokument VI/5330/97, ker se nanaša prav na finančne popravke, ki se lahko uporabijo v okviru navzkrižne skladnosti, ki je upoštevna v obravnavanem primeru, temveč je tudi namenjen uvedbi načela sorazmernosti v tem posebnem okviru. Vendar pa Republika Latvija ne izpodbija zakonitosti dokumenta AGRI-2005‑64043 na podlagi, med drugim, načela sorazmernosti, tako da za Splošno sodišče zadostuje, da preveri, ali je Komisija spoštovala pravila, ki si jih je sama naložila na podlagi navedenega dokumenta. V zvezi s tem je treba spomniti, da se Komisija s sprejetjem pravil o upravnem ravnanju, ki ima zunanje učinke, kot je dokument AGRI-2005‑64043, ter z njihovo objavo ali njihovim posredovanjem, kot v obravnavanem primeru, državam članicam, da bi jih te odslej uporabljale v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, saj bi bila sicer lahko sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot so načela enakega obravnavanja, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo (glej v tem smislu sodbe z dne 9. septembra 2011, Grčija/Komisija, T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, točka 192; z dne 16. septembra 2013, Španija/Komisija, T‑3/07, neobjavljena, EU:T:2013:473, točka 84 in navedena sodna praksa, in z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija, T‑376/12, EU:T:2014:623, točka 106).
74
Tako je v dokumentu AGRI-2005‑64043 pod naslovom „Splošna načela“ v zvezi z načelom sorazmernosti navedeno, da morajo biti finančni popravki sorazmerni s tveganjem za Sklade, pri čemer je treba upoštevati, da standardi v zvezi z navzkrižno skladnostjo ne pomenijo pravil o upravičenosti, temveč podlago za sankcije. Zato se tveganje za Sklade načeloma ne ocenjuje na podlagi tveganja zaradi neupravičenih stroškov, temveč na podlagi tveganja finančne izgube zaradi neuporabe sankcij. Komisija zato izjavlja, da namerava uporabiti pavšalne finančne popravke tudi v okviru pomanjkljivosti sistema navzkrižne skladnosti.
75
Kar zadeva finančne popravke, točka 3.1 dokumenta AGRI-2005‑64043 med drugim določa naslednje stopnje popravka:
—
„Če so ugotovljene pomanjkljivosti pri enem od več sekundarnih pregledov v okviru sistema navzkrižne skladnosti, se uporabi popravek v višini 2 % […]
—
Če se obveznosti, ki jih je treba spoštovati v okviru navzkrižne skladnosti in ki so določene v aktu […] ali v standardu (glej prilogo IV k […] Uredbi [št. 1782/2003] pregledujejo, vendar brez upoštevanja števila, pogostosti ali strogosti, ki se zahtevajo s predpisi ali zakonodajo (v primeru […] dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev) ali če pregledi ne privedejo do uporabe regulativnih sankcij, se uporabi popravek v višini 5 %.
—
[…]“
76
Republika Latvija ni dokazala, da v obravnavanem primeru ob določitvi spornih pavšalnih popravkov Komisija ni spoštovala zgoraj navedenih določb in torej načela sorazmernosti.
77
V zvezi s tem je treba poudariti, da v okviru prvega tožbenega razloga Republika Latvija zgolj izpodbija zakonitost spornih pavšalnih popravkov predvsem zato, ker ji je Komisija napačno očitala, da ni uvedla standardov iz priloge IV k Uredbi št. 1782/2003. Poleg tega je iz določb druge alinee točke 3.1 dokumenta AGRI-2005‑64043 jasno razvidno, da je Komisija ocenila, da lahko uporabi pavšalni popravek v višini 5 %, če se obveznosti, ki jih je treba spoštovati v okviru navzkrižne skladnosti in ki so določene v standardu v smislu priloge IV k Uredbi št. 1782/2003, „pregledujejo, vendar brez upoštevanja števila, pogostosti ali strogosti, ki se zahtevajo s predpisi ali zakonodajo […] ali če pregledi ne privedejo do uporabe regulativnih sankcij“.
78
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da so bili glede na to, da latvijski organi vsekakor niso uvedli, med drugim, standardov, naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“ (glej točko 68 zgoraj), in torej nadzora in morebitnega nespoštovanja teh standardov, pogoji za uporabo prej navedene določbe nujno izpolnjeni za leto poročanja 2008. V skladu s prej navedenim, je namreč za utemeljitev uporabe pavšalnega popravka v višini 5 %, Komisija v zbirnem poročilu pojasnila, da leta 2008 štirje standardi DKOP od desetih, od katerih dva prej navedena, niso bili niti opredeljeni, niti pregledani, kar je upravičilo navedeni pavšalni popravek (glej točko 13 zgoraj). Republika Latvija nikakor ni izpodbijala dejstva, da pregledi, ki jih je zahtevala Komisija, niso bili opravljeni in da sankcije niso bile niti določene niti uporabljene.
79
Komisija se je v teh okoliščinah lahko omejila na merila navedenih določb iz dokumenta AGRI-2005‑64043 in ugotovila popoln neobstoj uvedbe in nadzora zadevnih standardov, ne da bi morala oceniti in pojasniti raven tveganja za Sklade. Ta ugotovitev je posredno potrjena s točko 3.2 dokumenta AGRI-2005‑64043, naslovljeno „Ocena stopnje tveganja“, ki določa, da kadar je sistem nadzora, ki ga je uvedla država članica, pomanjkljiv, ni mogoče jasno ugotoviti pomena različnih stopenj, ki so upoštevne v zvezi z neuporabljenimi sankcijami, in da je namen pavšalnih popravkov odprava te težave z uporabo standardne ravni stopnje popravka. V tem okviru in v skladu s ciljem te določbe Komisija pravilno navaja, da ob popolni neuvedbi nekaterih standardov DKOP ne bi mogla izračunati dejanskih izgub za sklade.
80
Te presoje ne omaje dejstvo, da je za leto poročanja 2009 Komisija uporabila pavšalni popravek v višini le 2 % v zvezi z neuvedbo in neobstojem nadzora podobnih standardov DKOP v skladu s prilogo III k Uredbi št. 73/2009, prav tako naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“ (glej točko 14 zgoraj). Kot to izhaja iz zbirnega poročila, je namreč Komisija uporabo te nižje 2‑odstotne stopnje popravka upravičila s tem, da so latvijski organi v tem času izboljšali sistem nadzora navzkrižne skladnosti, tako da je bilo tveganje za sklade za to leto manjše kot pa za leto poročanja 2008. Republika Latvija je na obravnavi vsekakor potrdila, da ne namerava izpodbijati obstoja pomanjkljivosti v navedenem sistemu nadzora. Poleg tega ni trdila, da bi Komisija morala enako stopnjo popravka uporabiti tudi za leto poročanja 2008, temveč je zgolj vztrajala pri domnevni nujnosti dejanskega izračuna nastalega tveganja.
81
V tem okviru je neuspešno tudi sklicevanje Republike Latvije na sodbo z dne 10. septembra 2008, Francija/Komisija (T‑370/05, EU:T:2008:328, točka 81). V zvezi s tem zadostuje ugotoviti, prvič, da v tej sodbi ni jasnih navedb v smislu, ki ga navaja Republika Latvija, in drugič, da se ta nanaša na drugačen režim nadzora stroškov in pavšalnih popravkov iz naslova EKUJS, ki ga v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti.
82
Ker je torej Komisija lahko utemeljila izpodbijani sklep in zlasti sporne pavšalne popravke s tem, da latvijski organi niso spoštovali obveznosti uvedbe standardov, naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, ter neobstojem njihovega nadzora v letih poročanja 2008 in 2009, trditve tožeče stranke ni mogoče sprejeti.
83
Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
84
Kar zadeva drugi del je treba spomniti, da dokument AGRI-2005‑64043 vsebuje posebna pravila glede pavšalnih finančnih popravkov, ki se uporabljajo za sistem navzkrižne skladnosti, tako da ta pravila nujno spreminjajo in natančneje določajo splošna pravila iz dokumenta VI/5330/97. Republika Latvija se torej ne more utemeljeno na splošno sklicevati na navedeni dokument in je treba njen ustrezajoči očitek zavrniti kot neutemeljen.
85
Poleg tega, kot poudarja Komisija, je treba ugotoviti, da je ta dejansko upoštevala trditve in podatke, ki so jih latvijski organi navedli med dvostranskim postopkom potrditve obračunov, da bi dokazali, da naj predlagani pavšalni popravki ne bi bili prilagojeni tveganju za Sklade. Vendar pa je Komisija v dopisu z dne 11. novembra 2013 v skladu z ugotovitvami iz točk 77 in 82 zgoraj zavrnila navedene trditve in podatke, med drugim zato, ker v bistvu leta 2008 štirje standardi DKOP od desetih niso bili opredeljeni, in leta 2009, dva standarda DKOP od osmih nista bila opredeljena, in ker ocena morebitnega tveganja za Sklade, ki so jo podali latvijski organi, ni bila zanesljiva (glej točko 6 zgoraj).
86
V teh okoliščinah Republika Latvija prav tako ne more utemeljeno očitati Komisiji kršitve dokumenta VI/5330/97 in načela „dobrega upravljanja“, tako da niti drugega dela ni mogoče sprejeti.
87
Zato je treba drugi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Predlog, naj se razglasi ničnost izpodbijanega sklepa
88
Ker je treba prvemu tožbenemu razlogu delno ugoditi, in sicer v delu, v katerem je Komisija sporne pavšalne popravke nezakonito utemeljila s tem, da latvijski organi leta 2008 niso uvedli standardov, naslovljenih „Standardi za kolobar, [kjer je primerno]“ in „Minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi“, je treba izpodbijani sklep v celoti razglasiti za ničen.
89
Namreč, v nasprotju s tem, kar je Komisija pojasnila na obravnavi, zadostuje poudariti, da nikakor ni mogoče izključiti, da bi neupoštevanje te opustitve ali ohranitev zgolj ugotovitve neuvedbe standardov, naslovljenih „Minimalna talna odeja“ in „Vzdrževanje krajinskih značilnosti“, za leti poročanja 2008 in 2009 lahko vplivalo na izračun celotnega zneska pavšalnega popravka, in sicer 739.393,95 EUR, ki se izpodbija v okviru te tožbe. Ta ugotovitev je zlasti utemeljena glede na to, da je v izpodbijanem sklepu, kar zadeva leto poročanja 2009, zaradi neuvedbe zgolj teh istih dveh standardov DKOP, Komisija menila, da bi bilo treba uporabiti zgolj 2‑odstotni pavšalni popravek namesto 5‑odstotnega. Čeprav je Komisija ta pristop obrazložila s tem, da so latvijski organi nekoliko izboljšali sistem nadzora navzkrižne skladnosti glede na leto poročanja 2008 (glej točki 14 in 80 zgoraj), pa Splošno sodišče na podlagi elementov iz spisa ne more presoditi, ali bi neuvedba zgolj teh dveh standardov DKOP leta 2008 lahko Komisijo pripeljala do podobnega sklepa. V zvezi s tem je treba spomniti, da na področju kmetijske politike sodna praksa institucijam Unije ob upoštevanju odgovornosti, ki jim jih nalaga Pogodba, priznava široko polje proste presoje (sodba z dne 3. maja 2007, Španija/Komisija, T‑219/04, EU:T:2007:121, točka 105). Prav tako ima v obravnavanem primeru v okviru izvajanja člena 31(2) Uredbe št. 1290/2005 in upoštevnih določb dokumenta AGRI-2005‑64043 Komisija široko diskrecijsko pravico pri ocenjevanju tveganja za sklade zaradi obstoja pomanjkljivosti v sistemih nadzora navzkrižne skladnosti ter zaradi zapletenosti računskih operacij – ki Splošnemu sodišču niso bile razkrite – na katerih temelji izračun zneska različnih spornih pavšalnih popravkov, navedenih na straneh 69, 70, 73 in 74 izpodbijanega sklepa. Splošno sodišče pa v zvezi s tem v okviru svojega nadzora nad zakonitostjo na podlagi člena 263 PDEU ne more z lastno ekonomsko presojo teh elementov nadomestiti presoje Komisije (glej v tem smislu sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 66, in z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 89).
90
V skladu s členom 266, prvi odstavek, PDEU, bo torej naloga Komisije, da izpelje ustrezne posledice razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa, pri čemer mora upoštevati ne le izrek te sodbe, temveč tudi razloge, s katerimi je obrazložen izrek, saj so nujni za ugotovitev natančnega pomena tega, kar je bilo razsojeno v izreku (glej v tem smislu sodbo z dne 29. novembra 2007, Italija/Komisija, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, točka 50 in navedena sodna praksa).
Stroški
91
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
92
Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Republike Latvije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
razsodilo:
1.
Izvedbeni sklep Komisije z dne 9. julija 2014 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (2014/458/EU) se razglasi za ničen v delu, v katerem iz financiranja Unije izključuje nekatere odhodke Republike Latvije v višini 739.393,95 EUR zaradi njihove neskladnosti s predpisi Unije.
2.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu_14. julija 2016.
Podpisi
Kazalo
Dejansko stanje
Postopek in predlogi strank
Pravo
Povzetek razlogov za razglasitev ničnosti
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 5(1) Uredbe št. 1782/2003 in člena 6(1) Uredbe št. 73/2009
Trditve strank
Presoja Splošnega sodišča
– Uvodne ugotovitve
– Dobesedna razlaga
– Sistematična in teleološka razlaga
– Zgodovinska razlaga
– Sklep
Drugi tožbeni razlog: napačen izračun spornih finančnih popravkov
Trditve strank
Presoja Splošnega sodišča
Predlog, naj se razglasi ničnost izpodbijanega sklepa
Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: latvijščina.