62020TJ0752
WYROK SĄDU (siódma izba)
z dnia 28 czerwca 2023 r. (
*1
)
Odpowiedzialność pozaumowna – Dochodzenia OLAF‑u – Przecieki do prasy – Szkoda i krzywda – Związek przyczynowy – Możliwość przypisania przecieków – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Poufność opinii prawnych
W sprawie T‑752/20
International Management Group (IMG), z siedzibą w Brukseli (Belgia), którą reprezentowali L. Levi i J.‑Y. de Cara, avocats,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland i S. Delaude, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (siódma izba),
w składzie podczas narady: R. da Silva Passos, prezes, L. Truchot (sprawozdawca) i M. Sampol Pucurull, sędziowie,
sekretarz: L. Ramette, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania, a w szczególności:
– skargę złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 21 grudnia 2020 r.,
– zarzut niedopuszczalności podniesiony na podstawie art. 130 regulaminu postępowania przed Sądem przez Komisję w odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 marca 2021 r.,
– postanowienie z dnia 2 lipca 2021 r. o pozostawieniu zarzutu niedopuszczalności do rozstrzygnięcia w wyroku,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 czerwca 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok (
1
)
1
W skardze na podstawie art. 268 TFUE skarżąca, International Management Group (IMG), wnosi o naprawienie szkody majątkowej i krzywdy, jakie grupa ta miała ponieść z powodu bezprawności zachowania Komisji Europejskiej i Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć (OLAF) w następstwie opublikowania dotyczącego jej sprawozdania opracowanego przez ten urząd.
[…]
Żądania stron
19
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
zasądzenie od Komisji zapłaty na jej rzecz kwoty 10000 EUR za miesiąc za okres od połowy grudnia 2015 r. do ogłoszenia wyroku, jaki zapadnie w niniejszej sprawie, tytułem naprawienia poniesionej przez nią krzywdy;
–
zasądzenie od Komisji zapłaty na jej rzecz kwoty 2,1 mln EUR, poza odsetkami za opóźnienie, tytułem naprawienia poniesionej przez nią szkody majątkowej;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
20
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–
tytułem ewentualnym – oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej lub jako bezzasadnej;
–
wyłączenie z akt niniejszej sprawy opinii jej służby prawnej z dnia 16 stycznia 2015 r. (zwanej dalej „opinią służby prawnej”), załączonej do skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie żądania odszkodowania
[…]
W przedmiocie bezprawności zachowania Komisji i OLAF‑u
[…]
– W przedmiocie naruszenia obowiązków staranności i dbałości
70
Skarżąca twierdzi, że Komisja uchybiła ciążącym na niej obowiązkom staranności i dbałości, gdyż nie potępiła publicznie przecieku sprawozdania OLAF‑u ani nie położyła kresu rozpowszechnianiu fałszywych informacji spowodowanemu przez ten przeciek w drodze opublikowania komunikatu podsumowującego główne informacje zawarte w jej piśmie z dnia 8 maja 2015 r., w którym postanowiła ona nie zastosować się w pełni do zaleceń sprawozdania OLAF‑u.
71
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że Trybunał zdefiniował obowiązek dbałości jako pojęcie odzwierciedlające równowagę wzajemnych praw i obowiązków, jaką regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej stworzył w stosunkach między administracją a pracownikami służby publicznej, zaś równowaga ta wymaga w szczególności, by przy podejmowaniu decyzji w sprawie sytuacji danego urzędnika administracja brała pod uwagę wszystkie okoliczności mogące wpłynąć na tę decyzję, przy czym powinna ona mieć na względzie nie tylko interes służby, ale również interes danego urzędnika (zob. wyrok z dnia 12 listopada 2020 r., Fleig/SEAE, C‑446/19 P, niepublikowany, EU:C:2020:918, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
72
A zatem obowiązek dbałości dotyczy konkretnie obowiązków instytucji Unii wobec ich urzędników i pracowników, a w szczególności wiąże się on z uwzględnianiem indywidualnych interesów urzędników i pracowników (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2008 r., Nardone/Komisja, T‑57/99, EU:T:2008:555, pkt 167).
73
Jako że rozpatrywana skarga nie dotyczy stosunków między administracją Unii a jednym z jej urzędników lub pracowników, obowiązek dbałości nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem skarżąca nie może się na niego powoływać na poparcie swoich żądań.
74
Należy zatem oddalić zarzut bezprawności podniesiony przez skarżącą, jako że opiera się on na naruszeniu obowiązku dbałości.
75
W związku z tym należy zbadać tę bezprawność w zakresie, w jakim opiera się ona na naruszeniu obowiązku staranności.
76
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że aby w danym przypadku móc pociągnąć Unię do odpowiedzialności pozaumownej, konieczne jest, by osoba, która domaga się naprawienia szkody lub szkód, jakie w swoim przekonaniu poniosła wskutek zachowania lub aktu Unii, wykazała istnienie naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom (wyroki: z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 41, 42; z dnia 4 kwietnia 2017 r., Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 31).
77
Ponadto naruszenie to musi być wystarczająco istotne, zaś sam ten wymóg zależy od uznania, jakim dysponuje instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, które miały naruszyć tę normę, oraz od kwestii, czy naruszyły one w sposób oczywisty i poważny granice tego uznania, przy czym pod uwagę należy wziąć w szczególności stopień jasności i precyzji wspomnianej normy, trudności w wykładni lub stosowaniu, jakie mogą z tego wynikać, jak również złożoność sytuacji podlegającej uregulowaniu (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 40, 43, 44; z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, pkt 30).
78
Z pkt 70 powyżej wynika, że skarżąca zarzuca Komisji brak zajęcia stanowiska – w drodze opublikowania komunikatu – w którym ta potępiłaby publicznie przeciek sprawozdania OLAF‑u i położyła kres rozpowszechnianiu fałszywych informacji spowodowanemu przez ów przeciek. Tym samym skarżąca zarzuca Komisji, że nie podjęła działań.
79
Zgodnie z orzecznictwem zaniechania instytucji Unii mogą powodować powstanie odpowiedzialności Unii tylko wtedy, gdy owe instytucje naruszyły prawny obowiązek działania wynikający z przepisu prawa Unii (zob. postanowienie z dnia 12 lipca 2018 r., Acquafarm/Komisja, C‑40/18 P, niepublikowane, EU:C:2018:566, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
80
Z pkt 77 i 79 powyżej wynika, że badanie kwestii, czy instytucja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom z powodu zaniechania, wiąże się z ustaleniem, czy spełnione są trzy przesłanki: po pierwsze, istnienie prawnego obowiązku działania, po drugie, istnienie uznania przysługującego danej instytucji, danemu organowi lub danej jednostce organizacyjnej Unii, i po trzecie, naruszenie przez nie w sposób oczywisty i istotny granic tego uznania.
81
Należy zbadać, czy te trzy przesłanki są spełnione w niniejszym przypadku.
82
Obowiązek staranności, który jest nierozerwalnie związany z prawem do dobrej administracji ustanowionym w art. 41 karty praw podstawowych i który odnosi się ogólnie do działania administracji Unii w jej stosunkach ze społeczeństwem, wymaga od niej działania z rozwagą i ostrożnością (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2022 r., SGL Carbon i in./Komisja, C‑65/21 P i od C‑73/21 P do C‑75/21 P, EU:C:2022:470, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
83
W pierwszej kolejności z orzecznictwa Trybunału wynika, że obowiązek staranności stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, której naruszenie może w określonych okolicznościach prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, a konkretnie jeśli zostanie wykazane w danym przypadku, że owo naruszenie jest wystarczająco istotne, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 77 powyżej [zob. podobnie wyroki: z dnia 27 marca 1990 r., Grifoni/Komisja, C‑308/87, EU:C:1990:134, pkt 6, 7, 14; z dnia 16 grudnia 2008 r., Masdar (UK)/Komisja, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, pkt 91; z dnia 4 kwietnia 2017 r., Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 38, 41].
84
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że z uwagi na charakter obowiązku staranności, który jest nierozerwalnie związany z ramami, w jakich działa administracja Unii w danym przypadku, udowodnienie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia tego obowiązku może być jedynie wynikiem zbadania w każdym konkretnym przypadku całości istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, z uwzględnieniem obszaru, warunków i kontekstu, w jakich obowiązek staranności spoczywa na danej instytucji, na danym organie lub na danej jednostce organizacyjnej Unii, jak również konkretnych okoliczności pozwalających ustalić niedochowanie tego obowiązku (zob. podobnie wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 40, 41).
85
Jak przypomniano w pkt 70 powyżej, skarżąca twierdzi, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi staranności, gdyż nie potępiła publicznie przecieku sprawozdania OLAF‑u ani nie położyła kresu rozpowszechnianiu fałszywych informacji spowodowanemu przez ów przeciek w drodze opublikowania komunikatu podsumowującego główne informacje zawarte w jej piśmie z dnia 8 maja 2015 r.
86
Należy zatem zbadać, czy obowiązek staranności można interpretować w ten sposób, że na Komisji ciążył prawny obowiązek działania, który polegałby na obowiązku publicznego potępienia przecieku i położenia kresu rozpowszechnianiu fałszywych informacji spowodowanemu przez ów przeciek w drodze opublikowania komunikatu.
87
Należy zauważyć, że w swoich pismach procesowych skarżąca nie powołuje się na żadną konkretną normę prawną, z której wynikałby ciążący na Komisji prawny obowiązek działania polegający na zajęciu stanowiska potępiającego publicznie przeciek sprawozdania z dochodzenia OLAF‑u i kładącego kres rozpowszechnianiu fałszywych informacji spowodowanemu przez taki przeciek, aby podjąć działania w następstwie przekazania sprawozdania OLAF‑u. Niemniej naruszenie obowiązku staranności, na które powołuje się skarżąca, jest nierozerwalnie związane z rozporządzeniem nr 883/2013, które stanowi ramy prawne, w jakich Komisja działała, gdy wydała pismo z dnia 8 maja 2015 r., w związku z czym należy sprawdzić, czy taki obowiązek wynika z przepisów tego rozporządzenia.
88
Z jednej strony, zgodnie z art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2013, „[r]aporty i zalecenia sporządzone w następstwie dochodzenia zewnętrznego i wszelkie związane z nimi stosowne dokumenty są przekazywane właściwym organom zainteresowanych państw członkowskich zgodnie z przepisami dotyczącymi dochodzeń zewnętrznych oraz, w razie konieczności, właściwym służbom Komisji”. Należy zauważyć, że przepis ten nie przewiduje prawnego obowiązku działania, który ciążyłby na Komisji. Nie można zatem uznać, że skarżąca wykazała, iż obowiązek staranności skutkuje ciążącym na Komisji prawnym obowiązku działania na tej podstawie.
89
Z drugiej strony, zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2013, „[i]nformacje przekazane lub uzyskane w toku dochodzeń zewnętrznych, niezależnie od ich formy, są chronione stosownymi przepisami”. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, poświęconym zgodnie z tytułem owego artykułu „[d]ochodzeniom zewnętrznym”, w jego wersji mającej zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy, „[OLAF] może, zgodnie z przepisami i procedurami określonymi w rozporządzeniu (Euratom, WE) nr 2185/96, prowadzić kontrole na miejscu oraz inspekcje u podmiotów gospodarczych”. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. 1996, L 292, s. 2) przewiduje, że „[i]nformacje przekazane lub otrzymane na mocy niniejszego rozporządzenia, bez względu na ich formę, są objęte tajemnicą służbową”.
90
Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2013 „[z]ainteresowane instytucje, organy, urzędy lub agencje zapewniają przestrzeganie poufności dochodzeń prowadzonych przez [OLAF]”. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Komisja jest zainteresowaną instytucją w rozumieniu tego przepisu.
91
Z tych przepisów wynika, że na Komisji spoczywa obowiązek zachowania poufności i obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej w ramach dochodzeń zewnętrznych OLAF‑u.
92
Jednak mimo ciążącego na Komisji obowiązku zapewnienia poszanowania poufności dochodzeń prowadzonych przez OLAF obowiązek staranności, któremu podlega Komisja, nie może nakładać na nią – jako że nie naruszyła ona tego obowiązku zachowania poufności, w związku z czym nie można jej przypisać odpowiedzialności za przeciek do prasy sprawozdania OLAF‑u (zob. pkt 67 powyżej) – takiego obowiązku działania jak ten, na który skarżąca powołuje się w niniejszym przypadku, polegającego na potępieniu przecieku do prasy informacji dotyczących takiego dochodzenia i zdystansowaniu się od opublikowanych informacji.
93
Obowiązek staranności nie ma takiego zakresu, jaki przypisuje mu skarżąca. To przeciek tego sprawozdania do prasy, a nie zaniechanie zarzucane Komisji przez skarżącą stanowi naruszenie wyżej wymienionego obowiązku zachowania poufności, przy czym nie wykazano jednak, że można je przypisać Komisji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r., Ziegler i Ziegler Relocation/Komisja, T‑539/12 i T‑150/13, niepublikowany, EU:T:2015:15, pkt 102).
94
Skarżąca nie wykazała zatem, że na Komisji spoczywał obowiązek działania w niniejszym przypadku.
95
A zatem zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 79 powyżej domniemane zaniechanie nie może powodować powstania odpowiedzialności Unii.
96
W każdym wypadku – przy założeniu, że w niniejszym przypadku prawny obowiązek działania ciążący na Komisji wynika z obowiązku staranności – należy zbadać, czy instytucja ta nie przekroczyła w oczywisty i poważny sposób granic uznania przysługującego jej w tym przypadku.
97
Należy zauważyć, że takie założenie prowadziłoby do zinterpretowania obowiązku staranności w taki sposób, że w wypadku przecieku poufnego dokumentu, w odniesieniu do którego nie wykazano, że odpowiada za niego zainteresowana instytucja w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2013, zadaniem tej instytucji jest niepogarszanie szkody, jaka mogłaby wyniknąć z tego naruszenia poufności.
98
Jak przypomniano w pkt 77 powyżej, kwestię, czy dana instytucja Unii nie przekroczyła w sposób oczywisty i poważny granic przysługującego jej uznania, należy w szczególności oceniać w świetle stopnia jasności i precyzji normy, której wystarczająco istotne naruszenie jest podnoszone, oraz w świetle trudności w wykładni lub stosowaniu, jakie mogą z tego wyniknąć.
99
W tym względzie należy zauważyć, że taki obowiązek działania Komisji w celu niepogarszania szkody wyrządzonej wskutek naruszenia poufności, którego nie można jej przypisać, nie wynika z art. 10 rozporządzenia nr 883/2013 i nie może on również zostać wywiedziony w dorozumiany sposób z treści tego przepisu. Przewidując, że zainteresowane instytucje zapewniają poszanowanie poufności dochodzeń prowadzonych przez OLAF, art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia ustanawia ciążący na tych instytucjach obowiązek zagwarantowania, by treść dochodzeń OLAF‑u pozostała poufna. Natomiast przepis ten nie nakłada na nie – w sytuacji gdy poufność ta nie została zachowana i źródłem ujawnienia nie była zainteresowana instytucja – obowiązku potępienia przecieku, położenia kresu rozpowszechnianiu spornych informacji bądź sprostowania tych spośród nich, które są błędne.
100
Nie można uznać, że takie obowiązki wchodzą w zakres obowiązku zapewnienia poszanowania poufności dochodzeń prowadzonych przez OLAF w rozumieniu art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2013. Z jednej strony bowiem, jako że poufność ta została naruszona, ciążący na Komisji obowiązek zapewnienia jej poszanowania stał się bezprzedmiotowy. Z drugiej strony należy zauważyć, że po pierwsze, ewentualna konieczność potępienia przecieku wykracza poza sam obowiązek zapewnienia poszanowania poufności, po drugie, w takim przypadku Komisja nie ma możliwości położenia kresu rozpowszechnianiu sprawozdania OLAF‑u wynikającego z owego przecieku za pomocą prasy, i po trzecie, przy założeniu, że niektóre z rozpowszechnionych informacji są błędne, ich sprostowanie nie może przywrócić ich poufnego charakteru, który zniknął definitywnie.
101
A zatem nawet przy założeniu, że na Komisji ciążył prawny obowiązek działania w niniejszym przypadku, nie można by uznać, że naruszenie obowiązku staranności zarzucane jej przez skarżącą stanowi wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom.
102
Należy zatem uznać, że podnoszona na czwartym miejscu bezprawność nie jest wystarczająco istotna, jeśli chodzi o domniemane naruszenie przez Komisję obowiązków dbałości i staranności.
103
W tych okolicznościach należy uznać, że pierwsza przesłanka powstania odpowiedzialności Unii nie jest spełniona.
104
W świetle całości powyższych rozważań skargę należy oddalić.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Dokument przedstawiony przez International Management Group (IMG) jako załącznik A.21 do skargi zostaje wyłączony z akt sprawy.
2)
Skarga zostaje oddalona.
3)
IMG zostaje obciążona kosztami postępowania.
da Silva Passos
Truchot
Sampol Pucurull
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 czerwca 2023 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.
(
1
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.