62011CC0267
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 31 januari 2013 (
1
)
Zaak C‑267/11 P
Europese Commissie
tegen
Republiek Letland
Interveniënte:
Tsjechische Republiek
„Hogere voorziening — Richtlijn 2003/87/EG — Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten — Nationaal plan voor toewijzing van emissierechten van Letland voor periode 2008‑2012 — Nieuw plan — Stilzwijgen van de Commissie”
I – Inleiding
1.
Volgens richtlijn 2003/87 inzake de handel in broeikasgasemissierechten (
2
), in de op de onderhavige hogere voorziening toepasselijke versie ervan, dienden de lidstaten nationale plannen voor de toewijzing van emissierechten op te stellen en aan de Commissie over te leggen. De Commissie kon het plan of een deel daarvan binnen drie maanden verwerpen. Volgens vaste rechtspraak ging het Gerecht ervan uit dat, wanneer de Commissie zich niet binnen de gestelde termijn uitsprak, het plan definitief werd en er een vermoeden van rechtmatigheid op rustte, zodat het plan door de lidstaat kon worden uitgevoerd. (
3
)
2.
In casu heeft de Commissie het Letse plan voor de periode 2008‑2012 in eerste instantie tijdig verworpen. Letland heeft later een nieuw plan meegedeeld, dat met name voorzag in de toewijzing van veel meer emissierechten dan de Commissie bij haar eerste besluit had toegestaan.
3.
De Commissie heeft dit plan niet binnen drie maanden maar beduidend later verworpen. Op het door Letland ingestelde beroep heeft het Gerecht geoordeeld dat het nieuwe Letse plan bij het verstrijken van de termijn van drie maanden definitief was geworden en het heeft het tweede besluit tot verwerping van de Commissie nietig verklaard. (
4
)
4.
De Commissie komt tegen dit arrest op. Vastgesteld moet thans worden of een dergelijk tweede ontwerpplan drie maanden na de mededeling ervan definitief wordt, wanneer de Commissie er geen bezwaar tegen maakt.
II – Toepasselijke bepalingen
5.
Richtlijn 2003/87 zorgt voor de uitvoering van volkenrechtelijke afspraken inzake klimaatbescherming. Het betreft het op 9 mei 1992 te New York gesloten Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 94/69/EG (
5
), en het op 11 december 1997 gesloten Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag (Besluit 1/CP.3 „Aanneming van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag [...]”), dat is goedgekeurd bij beschikking 2002/358/EG (
6
).
6.
Artikel 1 van richtlijn 2003/87 bepaalt:
„Bij deze richtlijn wordt een gemeenschapsregeling vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten [...] teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen.”
7.
Artikel 9 van richtlijn 2003/87 luidt als volgt:
„1.   Voor elke in artikel 11, leden 1 en 2, bedoelde termijn stelt elke lidstaat een nationaal plan op, waarin de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die periode toe te wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze rechten toe te wijzen. Het plan wordt gebaseerd op objectieve en transparante criteria, waaronder de in bijlage III genoemde, waarbij terdege rekening wordt gehouden met reacties vanuit het publiek. De Commissie geeft onverminderd het Verdrag uiterlijk 31 december 2003 richtsnoeren voor de toepassing van de in bijlage III genoemde criteria.
Voor de in artikel 11, lid 1, bedoelde periode wordt het plan uiterlijk op 31 maart 2004 gepubliceerd en aan de Commissie en de overige lidstaten meegedeeld. Voor latere perioden wordt het plan ten minste achttien maanden voor de aanvang van de betrokken periode gepubliceerd en aan de Commissie en de andere lidstaten meegedeeld.
[...]
3.   Binnen drie maanden nadat een lidstaat uit hoofde van lid 1 een nationaal toewijzingsplan heeft meegedeeld, kan de Commissie het plan of een deel daarvan verwerpen als het niet met de in bijlage III genoemde criteria of met artikel 10 verenigbaar is. De lidstaten nemen pas een besluit krachtens artikel 11, lid 1, of lid 2, wanneer de voorgestelde wijzigingen door de Commissie zijn aanvaard. Een besluit tot verwerping wordt door de Commissie gemotiveerd.”
8.
Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 bepaalt:
„Voor de periode van vijf jaar die ingaat op 1 januari 2008 en voor elke volgende periode van vijf jaar neemt iedere lidstaat een besluit over de totale hoeveelheid emissierechten die hij voor die periode zal toewijzen en leidt hij het proces van toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van elke installatie in. Het besluit wordt ten minste twaalf maanden voor het begin van die periode genomen en is gebaseerd op het toewijzingsplan van de lidstaat dat is opgesteld ingevolge artikel 9 en in overeenstemming met artikel 10, met inachtneming van de opmerkingen van het publiek.”
9.
Bijlage III bij richtlijn 2003/87 somt twaalf criteria op die van toepassing zijn op de nationale toewijzingsplannen. De criteria 1 tot en met 3 van bijlage III luiden als volgt:
„1.
De totale hoeveelheid voor de betrokken periode toe te wijzen emissierechten moet enerzijds overeenstemmen met de verplichtingen van de lidstaat om de emissies te beperken overeenkomstig beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto, met inachtneming van het aandeel in de totale emissies dat deze vertegenwoordigen in vergelijking met de emissies uit bronnen die niet onder deze richtlijn en het nationale energiebeleid vallen en moeten anderzijds overeenstemmen met het nationaal programma inzake klimaatverandering. De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten mag niet groter zijn dan de hoeveelheid die waarschijnlijk nodig is voor de strikte toepassing van de in deze bijlage vermelde criteria. Vóór 2008 moet de hoeveelheid in overeenstemming zijn met een ontwikkeling waarmee elke lidstaat zijn streefdoel uit hoofde van beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto kan halen of overtreffen.
2.
De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten moet overeenstemmen met evaluaties die overeenkomstig beschikking 93/389/EEG zijn gemaakt van de feitelijke en de te verwachten vorderingen bij het realiseren van de bijdragen van de lidstaten aan de communautaire verplichtingen.
3.
De hoeveelheden toe te wijzen emissierechten moeten overeenstemmen met de mogelijkheden, waaronder de technologische mogelijkheden, van de door deze regeling bestreken activiteiten om de emissies terug te dringen. De lidstaten kunnen hun verdeling van emissierechten baseren op de gemiddelde emissies van broeikasgassen per product bij elke activiteit en de haalbare vooruitgang bij elke activiteit.”
III – Voorgeschiedenis van het geding
10.
Bij brief van 16 augustus 2006 heeft de Republiek Letland overeenkomstig artikel 9, lid 1, van richtlijn 2003/87 haar nationaal toewijzingsplan voor de periode 2008‑2012 (hierna: „NTP”) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen meegedeeld. Volgens het NTP was de Republiek Letland voornemens aan haar onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallende nationale industrie een jaarlijks totaal gemiddelde van 7,763883 miljoen ton kooldioxide-equivalent toe te wijzen.
11.
De Commissie heeft dit plan op 29 november 2006 verworpen. Zij heeft Letland verzocht, de in het kader van de gemeenschapsregeling toe te wijzen totale hoeveelheid emissierechten terug te brengen van 4,480580 miljoen ton kooldioxide-equivalent naar 3,283303 miljoen ton kooldioxide-equivalent.
12.
Bij brief van 29 december 2006 heeft de Republiek Letland aan de Commissie een aangepaste versie van haar NTP meegedeeld. Deze voorzag in de toewijzing van een totaal jaarlijks gemiddelde van 6,253146 miljoen ton kooldioxide-equivalent.
13.
Bij brief van 30 maart 2007, opgesteld in het Engels, stelde de Commissie vast dat de informatie in het aangepaste NTP onvolledig was en verzocht zij de Republiek Letland enkele vragen te beantwoorden en haar bijkomende informatie te verschaffen. Na het Letse antwoord hierop te hebben ontvangen, heeft de Commissie op 13 juli 2007 besluit C(2007) 3409 inzake de wijziging van het nationale plan voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten dat de Republiek Letland overeenkomstig richtlijn 2003/87 heeft meegedeeld, vastgesteld (hierna: „litigieus besluit”). De Commissie stelde daarin vast dat de in het plan voorziene toewijzing van emissierechten de toegestane totale hoeveelheid met 2,825030 miljoen ton kooldioxide-equivalent overschreed.
IV – Procesverloop voor het Gerecht en conclusies
14.
Letland, ondersteund door Litouwen en Slowakije, heeft beroep ingesteld tegen het litigieuze besluit. Het Verenigd Koninkrijk ondersteunde de Commissie.
15.
Het Gerecht boog zich slechts over een van de vier middelen, te weten de grief dat de Commissie haar besluit niet binnen de gestelde termijn had vastgesteld. Het stelde vast dat het nieuwe Letse NTP na verloop van drie maanden sedert de mededeling ervan definitief was geworden, daar de Commissie niet tijdig bezwaar tegen het plan had gemaakt. Om die reden heeft het Gerecht het litigieuze besluit bij arrest van 22 maart 2011, Letland/Commissie (T‑369/07; hierna: „bestreden arrest”) nietig verklaard.
16.
Met de onderhavige hogere voorziening komt de Commissie tegen dit arrest op en verzoekt zij het Hof,
1.
het bestreden arrest te vernietigen, en
2.
de Republiek Letland te verwijzen in de kosten.
17.
De Republiek Letland concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening.
18.
De hogere voorziening van Letland wordt ondersteund door de Tsjechische Republiek, die bij beschikking van de president van het Hof van 29 september 2011 is toegelaten tot interventie.
19.
Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hebben – met uitzondering van Tsjechië – pleidooi gehouden ter terechtzitting van 16 januari 2013.
V – In rechte
A – Hogere voorziening
20.
Richtlijn 2003/87, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan, bepaalt dat de lidstaten voor bepaalde periodes – in casu van 2008 tot en met 2012 – plannen voor de toewijzing van emissierechten opstellen, de zogenaamde NTP’s. Zij delen de plannen mee aan de Commissie die de plannen overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 binnen drie maanden kan verwerpen als zij niet verenigbaar zijn met bepaalde criteria. Voor zover de Commissie de plannen niet verwerpt, vormen zij de grondslag voor de toewijzing van emissierechten aan de ondernemingen die onder de richtlijn vallen.
21.
Deze hogere voorziening betreft de vraag hoe het tweede door Letland meegedeelde ontwerp van NTP moet worden benaderd, nadat de Commissie het eerste ontwerp had verworpen. De Commissie komt in het bijzonder op tegen het feit dat het Gerecht het litigieuze besluit inzake dit tweede NTP en het besluit inzake het eerste plan aan dezelfde criteria heeft getoetst. Derhalve zal ik om te beginnen de rechtspraak van het Gerecht met betrekking tot het besluit over een eerste ontwerpplan overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 uiteenzetten, en vervolgens zal ik nagaan of deze rechtspraak ook kan gelden voor het besluit over een tweede ontwerpplan.
1. Besluit betreffende een eerste ontwerpplan
22.
De gevolgen van de omstandigheid dat de Commissie zich niet binnen drie maanden over een meegedeeld plan heeft uitgesproken, zijn in artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 niet uitdrukkelijk geregeld.
23.
In punt 47 van het bestreden arrest stelt het Gerecht op basis van haar vaste rechtspraak evenwel vast dat, wanneer de Commissie geen besluit tot verwerping binnen deze termijn vaststelt, het eerste meegedeelde plan definitief wordt en er een vermoeden van rechtmatigheid op rust, zodat het door de lidstaat kan worden uitgevoerd.
24.
Op het eerste gezicht is deze conclusie verrassend. Het Unierecht voorziet slechts uitzonderlijk – in het staatssteunrecht en bij de concentratiecontrole – in vergelijkbare bepalingen. Daarbij wordt uitdrukkelijk bepaald dat een meegedeelde maatregel, te weten een steunmaatregel of een concentratie van ondernemingen, wordt geacht te zijn goedgekeurd indien de Commissie niet reageert binnen de gestelde termijn. (
7
) Artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 bevat daarentegen geen soortgelijke uitdrukkelijke regeling. De veronderstelling van goedkeuring was in het kader van het in het staatssteunrecht geregelde vooronderzoek door de Commissie oorspronkelijk evenwel evenmin op een uitdrukkelijke bepaling gebaseerd, maar op de rechtspraak van het Hof, dat hiervoor verwees naar de spoed die de Commissie bij het verrichten van dit onderzoek aan de dag dient te leggen. (
8
)
25.
De rechtspraak van het Gerecht inzake artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 berust op de beperkte bevoegdheid van de Commissie om NTP’s te controleren (
9
) en op de spoed waarmee de Commissie bij de controle te werk moet gaan. (
10
)
26.
De strikte grenzen aan de uit artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 voortvloeiende bevoegdheden van de Commissie blijken met name uit het feit dat zij volgens de bewoordingen van deze bepaling uitsluitend bevoegd is om een plan binnen drie maanden te verwerpen, waarbij zij het plan enkel mag toetsen aan bepaalde criteria. Voorts moet een besluit tot verwerping volgens artikel 9, lid 3, derde volzin, worden gemotiveerd. Het plan hoeft daarentegen niet te worden goedgekeurd.
27.
Uit het in richtlijn 2003/87 vastgestelde tijdschema, waarop Letland en Tsjechië de nadruk leggen, blijkt dat de termijn van drie maanden noodzakelijk is. Volgens dit tijdschema worden de plannen ten minste achttien maanden voor de aanvang van de betrokken periode meegedeeld (
11
) en uiterlijk twaalf maanden voor de aanvang van de periode uitgevoerd door emissierechten toe te wijzen (
12
).
28.
Wanneer de Commissie niet binnen de gestelde termijn tot een besluit komt, valt dan ook te vrezen dat de betrokken lidstaat de door hem in acht te nemen termijn voor de uitvoering van het plan niet kan eerbiedigen. Indien de uitwerking van het plan – zoals in casu het geval is – duidelijk vertraging oploopt, valt zelfs te vrezen dat de toewijzingsperiode begint vóórdat er een definitief plan bestaat. Deze situatie is in richtlijn 2003/87 niet uitdrukkelijk geregeld. Deze kan eventueel zelfs aldus worden opgevat dat de betrokken industrietakken van de lidstaat geen broeikasgassen mogen uitstoten totdat een plan is goedgekeurd en uitgevoerd.
29.
Bijgevolg is de in de rechtspraak van het Gerecht aanvaarde fictie van goedkeuring van het eerste meegedeelde plan bij het verstrijken van de termijn plausibel. De vraag of deze fictie overeind kan blijven, hoeft in casu evenwel niet te worden beantwoord. De Commissie stelt haar immers niet ter discussie.
2. Rechtsgrondslag van het besluit over een tweede ontwerpplan
30.
De Commissie betwist veeleer het feit dat het Gerecht in de punten 52 tot en met 57 van het bestreden arrest vaststelt dat Letland een nieuw plan heeft overgelegd dat de Commissie opnieuw – zoals het eerste door Letland meegedeelde plan – dient te onderzoeken overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87.
31.
Daarbij gaat het Gerecht, hierin gesteund door Letland en Tsjechië, ervan uit dat de mededeling van een tweede, aangepast plan niet wezenlijk verschilt van de mededeling van een eerste plan. De termijn van artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 moet aldus op dezelfde wijze voor de mededeling van beide plannen gelden.
32.
De Commissie betoogt daarentegen dat zij een besluit op grond van artikel 9, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/87 heeft vastgesteld, welk besluit niet aan een termijn onderworpen is.
33.
De juiste draagwijdte van deze bepaling is onduidelijk. Volgens deze bepaling neemt de lidstaat pas een besluit krachtens artikel 11, lid 1 of lid 2, wanneer de Commissie de voorgestelde wijzigingen aanvaardt. Deze besluiten van de lidstaat betreffen de uitvoering van het plan.
34.
Op basis van de bewoordingen van artikel 9, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/87, op zichzelf beschouwd, zou men kunnen denken dat een plan slechts kan worden uitgevoerd wanneer, ten eerste, wijzigingen worden voorgesteld en, ten tweede, de Commissie deze aanvaardt. Deze uitlegging zou echter kant noch wal raken. Waarom zou ieder plan verplicht en met toestemming van de Commissie moeten worden gewijzigd om het uit te voeren? Een plan dat niet hoeft te worden gewijzigd, kan uiteraard onmiddellijk worden uitgevoerd.
35.
De betekenis van deze bepaling blijkt integendeel uit haar context, met name uit de samenhang ervan met artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87. Het kan alleen om de wijziging van plannen in de zin van deze bepaling gaan. In dit opzicht zijn twee toepassingsgevallen mogelijk, namelijk de wijziging van plannen waartegen de Commissie bezwaar heeft gemaakt en de wijziging van plannen waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt.
36.
Het laatstgenoemde geval is eenvoudig. Het ligt voor de hand dat de lidstaten plannen waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt, niet kunnen wijzigen zonder de Commissie daarbij te betrekken. Zo niet, zouden zij artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 kunnen omzeilen. Wijzigingen mogen derhalve slechts worden aangebracht nadat zij door de Commissie zijn aanvaard.
37.
Het feit dat artikel 9, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/87 niet in een termijn voorziet, stelt in dat geval weinig problemen, aangezien Commissie en lidstaat het principieel reeds eens geworden zijn over een plan. Indien nodig kan de lidstaat het plan reeds uitvoeren en later aanvullend rekening houden met eventuele wijzigingen, nadat deze door de Commissie zijn goedgekeurd. Het zou dus moeten volstaan dat de Commissie de procedure voert zonder onnodige vertragingen.
38.
Wijzigingen van een door de Commissie verworpen plan zijn daarentegen van een andere orde. Zij zijn noodzakelijk om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie. De urgentie is echter aanzienlijk en groter dan in het kader van het besluit over het oorspronkelijke ontwerpplan: de Commissie had immers reeds bezwaren gemaakt tegen het oorspronkelijke plan. Het is dan ook verboden dit plan voorlopig uit te voeren. Er rest zelfs duidelijk minder tijd om een aanvang te nemen met de toepassing van het plan dan bij de mededeling van het eerste plan.
39.
Daarom heeft het Gerecht in de punten 52 tot en met 57 van het bestreden arrest de termijn van artikel 9, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 en het rechtsgevolg dat aan de niet-eerbiediging ervan moet worden verbonden, ook toegepast op het krachtens de tweede volzin vastgestelde besluit: bij iedere mededeling, hetzij van een ontwerpplan, hetzij van wijzigingen, begint de termijn te lopen. Wanneer de Commissie zich niet binnen de gestelde termijn uitspreekt, worden ook wijzigingen definitief.
40.
Het Gerecht houdt er in de punten 52 en 53 van het bestreden arrest evenwel geen rekening mee dat de mededeling van plannen en de mededeling van wijzigingen volgens de bewoordingen van artikel 9, lid 3, eerste en tweede volzin, van richtlijn 2003/87 verschillende rechtsgevolgen hebben. Een plan kan door de Commissie enkel worden verworpen, maar wijzigingen moeten door de Commissie worden goedgekeurd voordat zij kunnen worden aangebracht.
41.
Deze verschillende regelingen berusten op een wezenlijk onderscheid tussen de eerste mededeling van een plan en de mededeling van wijzigingen. Dit verschil houdt verband met het besluit van de Commissie met betrekking tot het eerste ontwerpplan.
42.
De Commissie had haar standpunt reeds kenbaar gemaakt in de considerans van dit besluit. Zij had in casu met name verzocht de in het kader van de gemeenschapsregeling toe te wijzen totale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten terug te brengen van 7,763883 miljoen ton kooldioxide-equivalent, zoals vermeld in het eerste ontwerpplan, naar 4,480580 miljoen ton kooldioxide-equivalent, en zij had de gemiddelde jaarlijkse totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten beperkt tot 3,283303 miljoen ton kooldioxide-equivalent.
43.
De Commissie had in de artikelen 2 en 3, lid 2, van haar eerste besluit reeds aangekondigd dat zij geen bezwaar zou maken tegen wijzigingen in die zin. Met betrekking tot andere voorstellen van wijziging wees zij er in artikel 3, lid 3, echter op dat deze haar voorafgaande toestemming behoefden.
44.
Het aangepaste plan voorzag in de toewijzing van bijna dubbel zoveel emissierechten als de Commissie toelaatbaar achtte, namelijk gemiddeld 6,253146 miljoen ton kooldioxide-equivalent per jaar. Deze lidstaat kon er dan ook niet van uitgaan dat de Commissie dit plan zonder meer zou goedkeuren.
45.
Anders dan het Gerecht in de punten 54 en 55 van het bestreden arrest vaststelt, leidt het rechtszekerheidsbegrip niet tot een andere conclusie. Het komt de rechtszekerheid veeleer ten goede, de vaststellingen van het eerste – door Letland niet betwiste – besluit van de Commissie te volgen.
46.
De fictie van goedkeuring die in strijd is met een eerder besluit, kon evenmin worden gerechtvaardigd door de vereiste spoed waarmee een besluit moest worden gegeven over het tweede plan. Het Gerecht onderstreept in de punten 54 en 55 van het bestreden arrest weliswaar terecht dat de lidstaten er belang bij hebben dat de Commissie snel een besluit neemt, maar wanneer een lidstaat beslist niet tegen een eerste besluit tot verwerping op te komen en vervolgens een nieuw ontwerpplan indient dat kennelijk evenmin met dit besluit verenigbaar is, kan de lidstaat niet te goeder trouw verwachten dat de Commissie dit ontwerp zonder opmerkingen goedkeurt.
47.
Daarenboven kan de termijn van drie maanden, naargelang van het geval, zelfs te krap blijken te zijn. Wanneer een akkoord tussen de lidstaat en de Commissie lang op zich laat wachten, kan het zelfs noodzakelijk zijn binnen beduidend kortere termijnen te reageren.
48.
Het valt ten zeerste te betwijfelen of de Commissie in casu met de nodige spoed te werk gegaan is. Op grond hiervan kan echter niet worden aangenomen dat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend, die in strijd zou met een besluit dat zij eerder heeft genomen. Letland had veeleer gebruik kunnen maken van een beroep wegens nalaten krachtens artikel 265 VWEU, waarbij het desgevallend om toekenning van voorlopige maatregelen had kunnen verzoeken.
49.
Bijgevolg geeft het arrest van het Gerecht blijk van een onjuiste rechtsopvatting, doordat het in punt 60 van het bestreden arrest vaststelt dat het tweede door Letland meegedeelde plan bij het verstrijken van de termijn van drie maanden definitief wordt.
50.
Het Gerecht kon dit middel dan ook niet gegrond verklaren. Bijgevolg moet het bestreden arrest worden vernietigd.
B – Beroep voor het Gerecht
51.
Wanneer het Hof de beslissing van het Gerecht vernietigt, kan het overeenkomstig artikel 61, eerste lid, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
52.
Dit zou ongetwijfeld het geval zijn wanneer Letland haar beroep had gesteund op het betoog dat de Commissie haar bevoegdheden krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 te buiten was gegaan. Het Hof heeft namelijk reeds beslist – met betrekking tot Estland en Polen – dat de Commissie niet bevoegd is om, zoals in het onderhavige geval, een emissieplafond vast te stellen op basis van haar eigen modellen. (
13
) Aangezien Letland heeft verzuimd om deze grief op te werpen, bevindt het zich in dat opzicht in dezelfde situatie als de 24 overige lidstaten die de besluiten van de Commissie inzake hun NTP voor de periode 2008‑2012 niet ter discussie hebben gesteld, ook al mag worden aangenomen dat die besluiten dezelfde rechtsgebreken vertoonden.
53.
Letland heeft zijn beroep voor het Gerecht integendeel op vier andere middelen gebaseerd: schending van de door het EG-Verdrag vastgestelde bevoegdheden inzake het energiebeleid, schending van het non-discriminatiebeginsel, schending van de verplichtingen die uit het Protocol van Kyoto voortvloeien en niet-inachtneming van de bij artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 gestelde termijn van drie maanden.
54.
Gelet op een en ander kan het derde middel niet slagen. De andere middelen werden noch door het Gerecht behandeld, noch voor het Hof besproken. Het derde middel dient naar mijn oordeel te worden afgewezen, terwijl het eerste en het tweede middel niet in staat van wijzen zijn, zoals ik hierna verder zal uiteenzetten.
1. Eerste middel
55.
Met zijn eerste middel betoogt Letland dat het besluit van de Commissie een inbreuk vormt op de bevoegdheden inzake energiebeleid waarover de lidstaten beschikken krachtens artikel 175, lid 2, sub c, EG-Verdrag (thans artikel 192, lid 2, sub c, VWEU). Volgens deze bepaling behoeven milieumaatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van de energievoorziening, een met eenparigheid van stemmen genomen besluit van de Raad na raadpleging van het Parlement. De rechtsgrondslag van richtlijn 2003/87, te weten artikel 175, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 192, lid 1, VWEU), voorziet daarentegen in de medebeslissingsprocedure, die thans overeenstemt met de gewone wetgevingsprocedure.
56.
De Commissie brengt tegen dit argument terecht in dat haar besluit uitsluitend op richtlijn 2003/87 gebaseerd is. Het argument van Letland moet evenwel in die zin worden begrepen dat de Commissie de richtlijn aldus heeft uitgelegd en toegepast dat deze op een andere rechtsgrondslag, namelijk artikel 192, lid 2, sub c, VWEU, had moeten worden gebaseerd.
57.
Volgens vaste rechtspraak dient de keuze van de rechtsgrondslag voor een handeling van de Unie te berusten op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Indien een maatregel een tweeledig doel heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet hij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. (
14
)
58.
Bijgevolg mocht de Commissie bij de vaststelling van het litigieuze besluit richtlijn 2003/87 niet aldus uitleggen of toepassen dat deze richtlijn in hoofdzaak van aanzienlijke invloed is op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening. Haar rechtsgrondslag kan daarentegen niet ter discussie worden gesteld, indien een dergelijke invloed – ofschoon aanzienlijk – slechts een ondergeschikte component daarvan vormt of een doel van secundair belang dient, en dus in zekere zin een neveneffect van de richtlijn is.
59.
De vraag of de Commissie zich bij de vaststelling van het litigieuze besluit op een met de rechtsgrondslag van richtlijn 2003/87 onverenigbare uitlegging heeft gebaseerd, kan niet los van haar tweede verweermiddel worden beantwoord. De Commissie stelt namelijk dat het litigieuze besluit geen aanzienlijke invloed heeft op de keuze van Letland tussen verschillende energiebronnen en op de algemene structuur van zijn energievoorziening.
60.
Het Hof kan geen kennis nemen van dit argument zonder de feitelijke argumenten van partijen te onderzoeken. Gelet op het feit dat het aan het Gerecht staat om dit onderzoek te verrichten, is dit middel niet in staat van wijzen. (
15
)
2. Tweede middel
61.
Met zijn tweede middel voert Letland aan dat lidstaten met geringe emissies worden benadeeld door de beoordelingsmethode van de Commissie. De Commissie betwist dit argument.
62.
Aangezien ook dit middel slechts kan worden behandeld door de feitelijke argumenten van partijen te beoordelen, is het evenmin in staat van wijzen.
3. Derde middel
63.
Ten slotte stelt Letland dat het de krachtens het Protocol van Kyoto op hem rustende verplichtingen is nagekomen. Volgens deze lidstaat verlangt de Commissie een nog grotere reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Dit is volgens Letland niet verenigbaar met bijlage III, punt 1, van richtlijn 2003/87, waarin is bepaald dat het NTP aan de in het Protocol neergelegde verplichtingen moet beantwoorden.
64.
De Commissie brengt tegen dit argument evenwel terecht in dat bijlage III van richtlijn 2003/87 vereisten aan de NTP’s stelt die verder gaan dan het Protocol. Punten 2 en 3 van bijlage III schrijven met name voor dat de haalbare vooruitgang bij het terugdringen van de emissie de grondslag van de toewijzing van emissierechten moet vormen. Deze vermindering is dus niet beperkt door de verplichtingen die uit het Protocol van Kyoto voortvloeien.
65.
Bijgevolg kan dit middel niet slagen en moet het worden verworpen.
4. Conclusie
66.
Derhalve dient de zaak te worden terugverwezen naar het Gerecht voor afdoening van de eerste twee door Letland aangevoerde middelen.
VI – Kosten
67.
Daar de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige hogere voorziening te worden aangehouden. (
16
)
VII – Conclusie
68.
Ik geef het Hof dan ook in overweging, te beslissen als volgt:
„1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 22 maart 2011, Letland/Commissie (T‑369/07), wordt vernietigd.
2)
De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over de eerste twee middelen van Letland.
3)
De beslissing over de kosten wordt aangehouden.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 (PB L 338, blz. 18). Bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB L 140, blz. 63), is de in casu onderzochte procedure opgeheven en zijn de bevoegdheden van de Commissie uitgebreid.
(
3
)	Arresten van 23 november 2005, Verenigd Koninkrijk/Commissie (T-178/05, Jurispr. blz. II-4807, punt 55), en 22 maart 2011, Letland/Commissie (T-369/07, Jurispr. blz. II-1039, punt 47), en beschikking van 30 april 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie (T-387/04, Jurispr. blz. II-1195, punt 115).
(
4
)	Arrest Letland/Commissie, aangehaald in voetnoot 3.
(
5
)	Besluit van de Raad van 15 december 1993 betreffende de sluiting van het Raamverdrag (PB 1994, L 33, blz. 11).
(
6
)	Beschikking van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (PB L 130, blz. 1).
(
7
)	Zie artikel 4, lid 6, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1), en artikel 10, lid 6, van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB L 24, blz. 1).
(
8
)	Arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 4).
(
9
)	De door het Gerecht vastgestelde limieten van de controlebevoegdheden van de Commissie werden in beginsel bevestigd bij arresten van 29 maart 2012, Commissie/Polen (C‑504/09 P) en Commissie/Estland (C‑505/09 P).
(
10
)	Punt 54 van het bestreden arrest.
(
11
)	Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2003/87.
(
12
)	Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87.
(
13
)	Zie de in voetnoot 9 aangehaalde arresten Commissie/Polen, punten 76 e.v., en Commissie/Estland, punten 78 e.v.
(
14
)	Arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad (C-36/98, Jurispr. 2001, blz. I-779, punten 58 e.v.), en 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, punten 42 e.v.).
(
15
)	Zie arrest van 24 mei 2012, Formula One Licensing/BHIM (C‑196/11 P, punt 57).
(
16
)	Arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post/Commissie (C-463/10 P en C-475/10 P, Jurispr. blz. I-9639, punt 83).