62008CJ0265_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-265/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien) ved afgørelse af 15. april 2008, indgået til Domstolen den 19. juni 2008, i sagen
Federutility,
Assogas,
Libarna Gas SpA,
Collino Commercio SpA,
Sadori Gas Srl,
Egea Commerciale Srl,
E.On Vendita Srl,
Sorgenia SpA
mod
Autorità per l’energia elettrica e il gas,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (refererende dommer) og E. Levits samt dommerne C.W.A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh og J.-J. Kasel,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. september 2009,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Federutility ved avvocati T. Salonico, D. Bonvegna og G. Candeloro
– Assogas ved avvocati G. Ferrari og F. Todarello
– Libarna Gas SpA Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl og Egea Commerciale Srl, ved avvocati F. Todarello og F. Novelli
– Sorgenia SpA ved avvocati P.G. Torrani, O. Torrani og G. Malonchini
– den italienske regering ved I. Bruni, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili
– den estiske regering ved L. Uibo, som befuldmægtiget
– den polske regering ved M. Dowgielewicz, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved V. Di Bucci, B. Schima og S. Schønberg, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 20. oktober 2009,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (EUT L 176, s. 57).
2. Anmodningen er indgivet under en sag mellem Federutility, Assogas, Libarna Gaz SpA, Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl, Egea Commerciale Srl, E.On Vendita Srl og Sorgenia SpA, der er virksomheder og virksomhedssammenslutninger, som opererer på det italienske naturgasmarked, og Autorità per l’energia elettrica e il gas (herefter »AEEG«) vedrørende retsakter, hvorved sidstnævnte har fastsat »referencepriser« for levering af naturgas, som virksomhederne skal oplyse i deres tilbud til en del af deres kunder.
Retsforskrifter
EU-retlige forskrifter
3. Betragtning 2-4, 18, 26 og 27 til direktiv 2003/55 har følgende ordlyd:
»(2) Erfaringerne fra gennemførelsen af [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/30/EF af 22.6.1998 om fælles regler for det indre marked for naturgas (EFT L 204, s. 1)] viser de fordele, som det indre marked for naturgas kan føre til i form af effektiviseringsgevinster, prisfald, højere servicestandarder og øget konkurrenceevne. Der er imidlertid stadig betydelige mangler og fortsat muligheder for at få markedet til at fungere bedre. Bl.a. er der behov for konkrete foranstaltninger til sikring af lige konkurrencevilkår og mindskelse af risikoen for markedsdominans og aggressiv adfærd […] og sikring af, at små og sårbare kunders rettigheder beskyttes.
(3) Det Europæiske Råd i Lissabon den 23. og 24. marts 2000 opfordrede til en hurtig indsats for at fuldføre det indre marked for både elektricitet og gas og til at fremskynde liberaliseringen i disse sektorer, idet målet er, at det indre marked bliver velfungerende. Europa-Parlamentet opfordrede i sin beslutning af 6. juli 2000 om Kommissionens anden rapport om liberalisering af energimarkederne Kommissionen til at vedtage en detaljeret tidsplan for opfyldelse af nøje fastlagte målsætninger med henblik på gradvis at opnå fuldstændig liberalisering af energimarkedet.
(4) De rettigheder, der er sikret de europæiske borgere i EF-traktaten – fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser og fri etableringsret – er kun mulige i et helt åbent marked, hvor alle forbrugere frit kan vælge leverandør, og alle leverandører frit kan levere til deres kunder.
[…]
(18) Gaskunderne skal frit kunne vælge leverandør. Der bør imidlertid gås etapevis frem ud fra en konkret tidsplan, når det drejer sig om gennemførelse af det indre gasmarked, således at virksomhederne kan tilpasse sig og for at sikre, at der findes tilstrækkelige foranstaltninger og systemer til at beskytte kundernes interesser, og sikre, at de har en reel og effektiv ret til at vælge leverandør.
[…]
(26) For at sikre, at der opretholdes høje standarder for offentlige tjenesteydelser i Fællesskabet, skal alle foranstaltninger truffet af medlemsstaterne med henblik på at opfylde målsætningerne for dette direktiv regelmæssigt meddeles Kommissionen. […]
Medlemsstaterne bør sikre, at kunderne, når de tilsluttes gassystemet, bliver underrettet om deres ret til at få leveret naturgas af en bestemt kvalitet til rimelige priser. De foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at beskytte endelige kunder, kan være forskellige for husholdninger og små og mellemstore virksomheder.
(27) Overholdelse af krav vedrørende offentlige tjenesteydelser er et grundlæggende krav i dette direktiv, og det er vigtigt, at der i direktivet opstilles fælles minimumsstandarder, som alle medlemsstater skal overholde, og hvormed der tages hensyn til målsætningerne om forbrugerbeskyttelse, forsyningssikkerhed […] og ensartede konkurrenceniveauer i alle medlemsstater. Det er vigtigt, at kravene til offentlige tjenesteydelser kan fortolkes nationalt på baggrund af nationale forhold, idet det forudsættes, at fællesskabslovgivningen overholdes.«
4. Artikel 2, nr. 7), i direktiv 2003/55 definerer aktiviteten »forsyning« på følgende måde:
»salg, herunder videresalg, af naturgas […] til kunder«.
5. Artikel 2, nr. 27), i direktiv 2003/55 definerer »endelige kunder« således:
»kunder, der køber naturgas til eget brug«.
6. Direktivets artikel 2, nr. 28), definerer »privilegerede kunder« på følgende måde:
»kunder, som frit kan købe gas fra en leverandør efter eget valg, jf. artikel 23 i dette direktiv«.
7. Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:
1. Medlemsstaterne påser på grundlag af deres institutionelle opbygning og under behørig iagttagelse af subsidiaritetsprincippet, at naturgasselskaber drives efter dette direktivs principper, jf. dog stk. 2, med henblik på at etablere et konkurrencebaseret, sikkert og miljømæssigt bæredygtigt naturgasmarked. De afstår fra at forskelsbehandle disse selskaber for så vidt angår såvel rettigheder som forpligtelser.
2. Medlemsstaterne kan under fuld iagttagelse af de relevante bestemmelser i [EUF-]traktaten, særlig artikel [106], ud fra almindelig økonomisk interesse pålægge selskaber, der opererer inden for gassektoren, offentlige serviceforpligtelser, som kan omfatte […] pris […]. Disse forpligtelser skal være klart definerede, og de skal være gennemsigtige, ikke-diskriminerende samt kontrollerbare, og de skal sikre EU-naturgasselskaber lige adgang til nationale forbrugere. […]
3. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger til at beskytte de endelige kunder og til at sikre en høj grad af forbrugerbeskyttelse, og sikrer navnlig, at der er passende sikkerhedsforanstaltninger, der beskytter sårbare kunder, herunder passende foranstaltninger for at hjælpe dem med at undgå afbrydelser af energiforsyningen. […] [Medlemsstaterne] sikrer et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, især for så vidt angår gennemsigtighed i generelle kontraktbetingelser og -vilkår, almindelig information og ordninger for bilæggelse af tvister. Medlemsstaterne sikrer, at privilegerede kunder reelt kan skifte til en ny leverandør. Med hensyn til privatkunder omfatter disse foranstaltninger de tiltag, der omhandles i bilag A.
[…]
6. Medlemsstaterne underretter efter gennemførelsen af dette direktiv Kommissionen om alle de foranstaltninger, der er truffet med henblik på at opfylde offentlige serviceforpligtelser, herunder forbrugerbeskyttelse og miljøbeskyttelse, og deres mulige virkninger på den nationale og internationale konkurrence, uanset om sådanne foranstaltninger kræver en undtagelse fra dette direktiv. De meddeler derefter hvert andet år Kommissionen enhver ændring, der foretages i sådanne foranstaltninger, uanset om sådanne foranstaltninger kræver en undtagelse fra dette direktiv.«
8. Artikel 23, stk. 1, i direktiv 2003/55 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer, at de privilegerede kunder:
[…]
c) fra den 1. juli 2007 omfatter: alle kunder.«
9. Bilag A til direktiv 2003/55, som direktivets artikel 3, stk. 3, henviser til, præciserer følgende:
»Med forbehold af Fællesskabets bestemmelser om forbrugerbeskyttelse, særlig […] skal de foranstaltninger, der henvises til i artikel 3, sikre, at kunder:
[…]
g) som er tilsluttet gassystemet, informeres i henhold til gældende national lovgivning om deres rettigheder med hensyn til levering af naturgas af en bestemt kvalitet til rimelige priser.«
Nationale bestemmelser
10. Kort før den 1. juli 2007, som var fristen for den fuldstændige liberalisering af markedet for salg af naturgas til endelige kunder, vedtog de italienske myndigheder lovdekret nr. 73 af 18. juni 2007 (Guri nr. 139 af 18.6.2007, s. 4), hvorved AEEG fik tildelt beføjelse til at fastsætte referencepriser for salg af gas til visse kunder. Dette lovdekret, som efter ændringer blev konverteret til lov ved lov nr. 125 af 3. august 2007 (Guri nr. 188 af 14.8.2007, s. 6), bestemmer i artikel 1, stk. 3, følgende:
»For at sikre fællesskabsbestemmelserne om generelle tjenesteydelser udformer [AEEG] standardbetingelser for levering af tjenesteydelser og fastsætter midlertidigt på grundlag af de faktiske omkostninger ved tjenesteydelsen referencepriser [...] for levering af naturgas til nationale kunder (»domestici«), som distributions- eller salgsselskaberne inden for rammerne af deres offentlige serviceforpligtelser skal anvende i deres egne salgstilbud, og giver også mulighed for at vælge mellem varierende tarif- og tidsprogrammer. Artikel 1, stk. 375, i lov nr. 266 af 23. december 2005 […] tillader, at der inden for en frist af 60 dage efter ikrafttrædelsen af loven om konvertering af dette dekret vedtages foranstaltninger til beskyttelse af brugere, der befinder sig i særlige omstændigheder på grund af deres helbred eller økonomiske problemer. Dette berører dog ikke de tilsyns- og interventionsbeføjelser, som tilkommer Autorità til beskyttelse af forbrugernes rettigheder, også i de tilfælde, hvor det er godtgjort, at der foreligger uberettigede prisforhøjelser og ændringer af betingelserne for levering af tjenesteydelser til kunder, som endnu ikke har gjort brug af deres ret til at vælge leverandør.«
11. Den 29. marts 2007 vedtog AEEG beslutning nr. 79/07 om ændring af de økonomiske betingelser for levering af naturgas i perioden mellem den 1. januar 2005 og den 31. marts 2007, samtidig med at den fastsatte kriterierne for ajourføring af disse økonomiske betingelser. Ifølge beslutningens punkt 1.3.1 finder de beregningsmetoder, som er vedtaget med henblik på det variable vederlag, der er fastsat for engroshandelen, anvendelse indtil den 30. juni 2008. Beslutningens punkt 1.3.2 gav desuden AEEG beføjelse til at efterprøve, om betingelserne for at forlænge denne beføjelse indtil den 30. juni 2009 er opfyldt.
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12. Sagsøgerne i hovedsagen har ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia nedlagt påstand om annullation af beslutning nr. 79/07 af 29. marts 2007 og af efterfølgende beslutninger.
13. De har særligt gjort gældende, at fra den 1. juli 2007, som var fristen for den fuldstændige liberalisering af naturgasmarkedet i henhold til artikel 23, stk. 1, litra c), i direktiv 2003/55, skulle salgsprisen for naturgas udelukkende bestemmes af forholdet mellem udbud og efterspørgsel. De er af den opfattelse, at AEEG’s fastsættelse af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede følgelig er i strid med fællesskabsretten, for så vidt som den finder anvendelse efter andet kvartal 2007.
14. Det er på denne baggrund, at Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 23 i direktiv 2003/55 […], som indeholder regler om liberalisering af gasmarkedet, i overensstemmelse med EF-traktatens principper fortolkes således, at en national retsforskrift (og de hertil udstedte gennemførelsesbestemmelser) – som også efter den 1. juli 2007 giver den nationale regulerende myndighed beføjelse til at fastsætte referencepriser for levering af naturgas til nationale kunder (»domestici«) (en ubestemt kategori, som ikke er defineret i referenceangivelserne, og som ikke i sig selv indebærer, at der foreligger særlige situationer med sociale og økonomiske vanskeligheder, der kan begrunde en fastsættelse af de nævnte referencepriser), som distributions- eller salgsselskaberne er forpligtet til at optage i deres egne salgstilbud som led i deres offentlige serviceforpligtelser – er i strid med denne bestemmelse og Fællesskabets principper?
2) Eller skal denne bestemmelse (ovennævnte artikel 23) fortolkes således i sammenhæng med artikel 3 i direktiv 2003/55 (som i stk. 2 fastsætter, at medlemsstaterne i den almindelige økonomiske interesse kan pålægge selskaber, der opererer inden for gassektoren, offentlige serviceforpligtelser, som efter omstændighederne kan omfatte leveringsprisen), at en national retsforskrift – som under hensyn til den særlige markedssituation, der er kendetegnet ved, at der stadig ikke findes nogen »effektiv konkurrence«, i det mindste ikke i engrosleddet, tillader, at referenceprisen på naturgas fastsættes administrativt og skal angives i de salgstilbud, som den enkelte sælger fremsætter over for sine nationale kunder (»domestici«) som led i sine offentlige serviceforpligtelser, selv om alle kunder skal anses for »frie« – ikke er i strid med de nævnte fællesskabsbestemmelser?«
Om de præjudicielle spørgsmål
15. Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse og af sagens akter, at tvisterne i hovedsagen vedrører AEEG’s mulighed for at vedtage foranstaltninger, hvorefter de omkostninger, der er forbundet med engrossalg af naturgas, skal tages i betragtning ved fastsættelsen af prisen for levering af naturgas ved hjælp af fast sættelsen af referencepriser for levering af naturgas, som virksomhederne skal tilbyde visse af deres kunder. Det fremgår ligeledes af de skriftlige indlæg og svar til Domstolen, at selv om virksomhederne blot skal tilbyde disse priser i deres tilbud, er disse i praksis lavere end de priser, som følger af forholdet mellem udbud og efterspørgsel. De pågældende referencepriser vil således i princippet blive accepteret af de kunder, som de bliver tilbudt til, og de finder således i praksis anvendelse i kontraktforholdet. Det følger heraf, at AEEG ved at fastsætte de i hovedsagen omhandlede referencepriser har fastsat prisniveauet for levering af naturgas til en del af kunderne.
16. Med sine to spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2 og 3, og artikel 23 i direktiv 2003/55 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som gør det muligt under omstændigheder som beskrevet i den foregående præmis at fastsætte prisniveauet for levering af naturgas ved fastsættelsen af referencepriser som de i hovedsagen omhandlede efter den 1. juli 2007.
Om princippet om medlemsstatens indgriben
17. Artikel 23, stk. 1, litra c), i direktiv 2003/55 fastsætter, at medlemsstaterne skal sikre, at alle kunder fra den 1. juli 2007 frit kan købe naturgas fra en leverandør efter eget valg.
18. Selv om det ikke fremgår udtrykkeligt af denne bestemmelse – eller i øvrigt af direktivets andre bestemmelser – at prisen for levering af naturgas fra den 1. juli 2007 alene skal fastsættes af forholdet mellem udbud og efterspørgsel, fremgår dette krav af selve formålet med og den almindelige opbygning af direktivet, der, som det præciseres i betragtning 3, 4 og 18, har til formål gradvis at opnå fuldstændig liberalisering af markedet for naturgas, inden for rammerne af hvilken alle leverandører frit kan levere deres produkter til alle forbrugere.
19. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/55 pålægger følgelig medlemsstaterne på grundlag af deres institutionelle opbygning og under behørig iagttagelse af subsidiaritetsprincippet at påse, at naturgasselskaber drives efter direktivets principper, med henblik på bl.a. at etablere et »konkurrencebaseret naturgasmarked«.
20. Som det præciseres i betragtning 26 og 27 til direktiv 2003/55, har direktivet endvidere til formål at sikre, at der inden for rammerne af denne liberalisering opretholdes »høje standarder« for offentlige tjenesteydelser, og at beskytte de endelige kunder.
21. For at nå disse mål præciserer artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/55, at den finder anvendelse »jf. dog« bestemmelsens stk. 2, som udtrykkeligt giver medlemsstaterne mulighed for at pålægge selskaber, der opererer inden for gassektoren, »offentlige serviceforpligtelser«, som kan omfatte »pris«.
22. Det fremgår af ordlyden af stk. 2, at de foranstaltninger, der træffes på grundlag heraf, skal være vedtaget ud fra almindelig økonomisk interesse, være klart definerede, gennemsigtige, ikke-diskriminerende, kontrollerbare, og at de skal sikre EU-naturgasselskaber lige adgang til nationale forbrugere. Det følger også af bestemmelsens ordlyd, at medlemsstaterne handler under »fuld iagttagelse« af de relevante bestemmelser i EUF-traktaten og særligt artikel 106 TEUF.
23. Det bemærkes, at denne mulighed kan udnyttes under Kommissionens kontrol, idet medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 6, i direktiv 2003/55 skal underrette Kommissionen om alle de foranstaltninger, der er truffet med henblik på at opfylde offentlige serviceforpligtelser og deres mulige virkninger på den nationale og internationale konkurrence, uanset om sådanne foranstaltninger kræver en undtagelse fra dette direktiv, og hvert andet år skal meddele Kommissionen enhver eventuel ændring af foranstaltningerne.
24. Direktiv 2003/55 muliggør således med forbehold for, at de i bestemmelsen opstillede betingelser er opfyldt, at medlemsstaten griber ind ved fastsættelsen af prisen for levering af naturgas til de endelige forbrugere efter den 1. juli 2007.
Om betingelserne for medlemsstatens indgriben
25. I lyset af det ovenstående skal de betingelser for medlemsstatens indgriben, som er muliggjort af artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/55, og som fremgår af denne bestemmelse, herefter undersøges.
En berettiget indgriben ud fra almindelig økonomisk interesse
26. Hvad angår betingelsen om, at der skal foreligge en almindelig økonomisk interesse, giver direktiv 2003/55 ikke en definition heraf, men henvisningen i direktivets artikel 3, stk. 2, til såvel denne betingelse som til artikel 106 TEUF, som vedrører virksomheder, der har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, indebærer, at den pågældende bestemmelse skal fortolkes i lyset af denne traktatbestemmelse.
27. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 106, stk. 2, TEUF for det første bestemmer, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er underkastet konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, og for det andet at udviklingen af samhandelen ikke må påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
28. Som Domstolen har præciseret, tilsigter denne bestemmelse at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse virksomheder som instrument i den økonomiske eller sociale politik med Unionens interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at fællesmarkedets enhed bevares (jf. i denne retning dom af 21.9.1999, sag C-67/96, Albany, Sml. I, s. 5751, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
29. I denne forbindelse har medlemsstaterne ret til under overholdelse af EU-retten at fastlægge rækkevidden og tilrettelæggelsen af deres tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De kan særligt tage hensyn til egne indenrigspolitiske mål (jf. i denne retning Albany-dommen, præmis 104).
30. Hvad i nærværende sag angår organiseringen af det indre marked for naturgas fremgår det udtrykkeligt af betragtning 27 til direktiv 2003/55, at der i direktivet alene opstilles fælles minimumsstandarder for så vidt angår offentlige serviceforpligtelser, og at kravene til offentlige tjenesteydelser skal kunne fortolkes »nationalt« »på baggrund af nationale forhold«, idet det forudsættes, at EU-retten overholdes.
31. Det bemærkes ligeledes, at betragtning 26 til direktiv 2003/55 præciserer, at medlemsstaterne sikrer, at kunderne, når de tilsluttes gassystemet, bliver underrettet om deres ret til at få leveret naturgas af en bestemt kvalitet til »rimelige priser«.
32. Det følger af ovenstående bemærkninger, at direktiv 2003/55 giver medlemsstaterne mulighed for at vurdere, om der i almindelig økonomisk interesse efter den 1. juli 2007 skal pålægges de virksomheder, der opererer i gassektoren, offentlige serviceforpligtelser med henblik bl.a. på at sikre, at prisen for levering af naturgas til de endelige forbrugere bliver opretholdt på et rimeligt niveau, henset til medlemsstaternes forpligtelse til – under hensyn til situationen på markedet for naturgas – at afveje de formål med liberaliseringen og den nødvendige beskyttelse af de endelige forbrugere, som forfølges af EU-lovgiver som nævnt i denne doms præmis 18 og 20.
Overholdelse af proportionalitetsprincippet
33. Det fremgår af ordlyden af artikel 106 TEUF, at de offentlige serviceforpligtelser, som artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/55 giver mulighed for at pålægge virksomhederne, skal overholde proportionalitetsprincippet, og at disse forpligtelser således kun må være til skade for den frie fastsættelse af priser for levering af naturgas efter den 1. juli 2007, for så vidt som det er nødvendigt for at gennemføre det formål om almindelig økonomisk interesse, som forfølges, og følgelig i en periode, som nødvendigvis er tidsbegrænset.
34. Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere i hovedsagen, om dette krav om forholdsmæssighed er opfyldt. Det tilkommer imidlertid Domstolen at give retten alle de nødvendige oplysninger herom med henblik på EU-retten.
35. For det første skal en sådan indgriben være begrænset for så vidt angår varigheden til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det formål, der forfølges, med henblik særligt på ikke at gøre en foranstaltning vedvarende, som efter sin art udgør en hindring for gennemførelsen af et operationelt indre marked for gas. I denne forbindelse kan bemærkningen i den omhandlede nationale ret om, at den pågældende indgriben er midlertidig, i sig selv være tilstrækkelig til at fastslå, at den er forholdsmæssig for så vidt angår varigheden. Det tilkommer den nationale dommer at vurdere, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som muliggør fastsættelse af prisniveauet for levering af naturgas ved fastsættelse af referencepriser som de i hovedsagen omhandlede, der er uafhængige af de frie markedskræfter, opfylder et sådant krav. I denne forbindelse skal den forelæggende ret undersøge, om og i hvilket omfang forvaltningen er underlagt en forpligtelse i den gældende nationale ret til periodisk revurdering, med jævne mellemrum, af nødvendigheden af og fremgangsmåderne for dens indgriben i forhold til udviklingen i gassektoren.
36. For det andet må fremgangsmåden for den iværksatte indgriben ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte mål om almindelig økonomisk interesse.
37. Det fremgår i denne forbindelse af indlæggene for Domstolen inden for rammerne af nærværende procedure, at fastsættelsen af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede tilsigter at begrænse virkningerne af en forhøjelse af priserne på olieprodukter på de internationale markeder, der – i en sammenhæng, hvor konkurrencen på markedet for naturgas endnu ikke er effektiv, særligt på markedet for engrossalg – hvis der ikke blev grebet ind, ville have store indvirkninger på den salgspris, der tilbydes de endelige kunder. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om dette er tilfældet særligt under hensyntagen til formålet med oprettelsen af et fuldt funktionsdygtigt indre marked for gas og de nødvendige investeringer for udøvelsen af en effektiv konkurrence i naturgassektoren.
38. Hvis det i forbindelse med disse undersøgelser viser sig, at en sådan indgriben således er berettiget, medfører kravet om forholdsmæssighed særligt, at den i princippet er begrænset til sammensætningen af den pris, der er under direkte indflydelse af forhøjelser på grund af særlige omstændigheder.
39. For det tredje skal kravet om forholdsmæssighed ligeledes vurderes, henset til foranstaltningens personelle anvendelsesområde og mere præcist dem, der drager fordel deraf.
40. Det skal i denne forbindelse understreges, at dette krav ikke er til hinder for, at anvendelsen af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede vedrører alle privatkunder, hvis forbrug af naturgas ligger under en vis grænseværdi, og ikke er begrænset til den gruppe af dem, som udtrykkeligt er anført i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2003/55, som nødvendigvis skal beskyttes på grund af deres sårbarhed.
41. I tilfælde, hvor fastsættelsen af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede – som visse af sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende ved Domstolen – ligeledes kommer virksomheder til gavn uanset deres størrelse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, skal det præciseres, at direktiv 2003/55 i princippet ikke udelukker, at disse virksomheder som endelige forbrugere af naturgas ligeledes kan drage fordel af de offentlige serviceforpligtelser, som kan besluttes af medlemsstaterne inden for rammerne af artikel 3, stk. 2. Betragtning 26 til direktivet præciserer særligt, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at beskytte endelige kunder, kan være forskellige for husholdninger og små og mellemstore virksomheder.
42. I denne forbindelse skal der imidlertid ved vurderingen af den omhandlede nationale foranstaltnings forholdsmæssighed tages hensyn dels til, at virksomhedernes situation er forskellig fra husstandenes, idet de mål, der forfølges, og de foreliggende interesser ikke nødvendigvis er de samme, dels til forskellene på formål mellem virksomhederne selv efter deres størrelse.
43. Under disse omstændigheder og bortset i øvrigt fra den særlige situation med administration af private ejerforeninger, som blev nævnt under retsmødet, er det førnævnte krav om forholdsmæssighed i princippet ikke opfyldt, hvis fastsættelsen af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede anvendes identisk over for privatpersoner og virksomheder, i deres egenskab af endelige forbrugere af gas.
Kravet om, at de offentlige serviceforpligtelser skal være klart definerede, gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare, og nødvendigheden af, at EU-naturgasselskaberne har lige adgang til forbrugerne
44. Endelig skal de øvrige betingelser i artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/55 vedrørende den omstændighed, at de offentlige serviceforpligtelser, der er vedtaget i henhold til denne bestemmelse, skal være klart definerede, gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare, og nødvendigheden af, at EU-naturgasselskaberne har lige adgang til forbrugerne, ligeledes være opfyldt.
45. Hvad angår forpligtelsernes ikke-diskriminerende karakter tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, om – henset til alle de foranstaltninger, som kan være truffet på området af den berørte medlemsstat – fastsættelsen af referencepriser for levering af naturgas som de i hovedsagen omhandlede, som finder identisk anvendelse på alle virksomheder, der leverer naturgas, alligevel skal betragtes som diskriminerende.
46. Dette ville være tilfældet, hvis en sådan indgriben i realiteten førte til, at den økonomiske byrde, der er resultatet heraf, hovedsageligt blev pålagt visse af virksomhederne, i det foreliggende tilfælde de virksomheder, der ikke ligeledes udøvede virksomhed med produktion eller import af naturgas.
47. De forelagte spørgsmål skal herefter besvares med, at artikel 3, stk. 2, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2003/55 ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gør det muligt at fastsætte prisniveauet for levering af naturgas ved fastsættelse af referencepriser som de i hovedsagen omhandlede efter den 1. juli 2007, på betingelse af, at denne indgriben:
– forfølger en almindelig økonomisk interesse, som består i at opretholde prisen for levering af naturgas til de endelige forbrugere på et rimeligt niveau, henset til medlemsstaternes forpligtelse til – under hensyn til situationen på markedet for naturgas – at afveje de formål med liberaliseringen og den nødvendige beskyttelse af de endelige forbrugere, som forfølges af direktiv 2003/55
– kun er til skade for den frie fastsættelse af priser for levering af naturgas efter den 1. juli 2007, for så vidt som det er nødvendigt for at gennemføre et sådant formål af almindelig økonomisk interesse, og følgelig i en periode, som nødvendigvis er tidsbegrænset
– er klart defineret, gennemsigtig, ikke-diskriminerende, kontrollerbar og sikrer EU-naturgasselskaberne lige adgang til forbrugerne.
Sagens omkostninger
48. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 2, og artikel 23, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF er ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gør det muligt at fastsætte prisniveauet for levering af naturgas ved fastsættelse af »referencepriser« som de i hovedsagen omhandlede efter den 1. juli 2007, på betingelse af, at denne indgriben:
– forfølger en almindelig økonomisk interesse, som består i at opretholde prisen for levering af naturgas til de endelige forbrugere på et rimeligt niveau, henset til medlemsstaternes forpligtelse til – under hensyn til situationen på markedet for naturgas – at afveje de formål med liberaliseringen og den nødvendige beskyttelse af de endelige forbrugere, som forfølges af direktiv 2003/55
– kun er til skade for den frie fastsættelse af priser for levering af naturgas efter den 1. juli 2007, for så vidt som det er nødvendigt for at gennemføre et sådant formål af almindelig økonomisk interesse, og følgelig i en periode, som nødvendigvis er tidsbegrænset
– er klart defineret, gennemsigtig, ikke-diskriminerende, kontrollerbar og sikrer EU-naturgasselskaberne lige adgang til forbrugerne.