62024CJ0446
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
23 de abril de 2026 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Diretiva 2008/115/CE — Regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular — Artigo 11.o, n.o 2 — Proibição de entrada — Duração — Regulamentação nacional que exige, em princípio, uma proibição de entrada por tempo ilimitado em determinadas categorias de casos — Ameaça terrorista»
No processo C‑446/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, ao abrigo do artigo 267.o TFUE, pelo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land de Bremen, Alemanha), por Decisão de 17 de junho de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 25 de junho de 2024, no processo
Freie Hansestadt Bremen
contra
DT,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, J. Passer, E. Regan (relator), D. Gratsias e B. Smulders, juízes,
advogado‑geral: J. Richard de la Tour,
secretário: M. Siekierzyńska, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 19 de junho de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Freie Hansestadt Bremen, por F. Müller, na qualidade de agente,
–
em representação de DT, por C. Graebsch, professor,
–
em representação do Governo Alemão, por J. Möller e R. Kanitz, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Dinamarquês, por D. Elkan, M. Jespersen e C. A.‑S. Maertens, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Sueco, por J. Olsson, na qualidade de agente,
–
em representação da Comissão Europeia, por A. Katsimerou e M. Wasmeier, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 2 de outubro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, ponto 6, e do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Freie Hansestadt Bremen (Land de Bremen, Alemanha) (a seguir «Land de Bremen») a DT relativamente a uma proibição de entrada e de permanência na Alemanha que foi adotada a seu respeito.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 2, 6 e 14 da Diretiva 2008/115 enunciam:
«(2)
O Conselho Europeu de Bruxelas, de 4 e 5 de novembro de 2004, apelou à definição de uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas.
[…]
(6)
Os Estados‑Membros deverão assegurar a cessação das situações irregulares de nacionais de países terceiros através de um procedimento justo e transparente. De acordo com os princípios gerais do direito comunitário, as decisões ao abrigo da presente diretiva deverão ser tomadas caso a caso e ter em conta critérios objetivos, sendo que a análise não se deverá limitar ao mero facto da permanência irregular. Ao utilizar os formulários para as decisões relacionadas com o regresso, nomeadamente decisões de regresso e, se tiverem sido emitidas, decisões de proibição de entrada e decisões de afastamento, os Estados‑Membros deverão respeitar aquele princípio e cumprir integralmente todas as disposições aplicáveis da presente diretiva.
[…]
(14)
Importa conferir uma dimensão europeia aos efeitos das medidas nacionais de regresso, mediante a previsão de uma proibição de entrada que impeça a entrada e a permanência no território de todos os Estados‑Membros. A duração da proibição de entrada deverá ser determinada tendo na devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto e não deverá, em princípio, ser superior a cinco anos. […]»
4
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», prevê:
«A presente diretiva estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais do direito comunitário e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem.»
5
O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
4)
“decisão de regresso”: uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabeleça ou declare a situação irregular de um nacional de país terceiro e imponha ou declare o dever de regresso;
[…]
6)
“proibição de entrada”: uma decisão ou ato administrativo ou judicial que proíbe a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros durante um período determinado e que acompanha uma decisão de regresso;
[…]»
6
Nos termos do artigo 11.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Proibição de entrada»:
«1.   As decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada sempre que:
a)
Não tenha sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária; ou
b)
A obrigação de regresso não tenha sido cumprida.
Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser acompanhadas da proibição de entrada.
2.   A duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não devendo em princípio exceder cinco anos. Essa duração pode, contudo, ser superior a cinco anos se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.
3.   Os Estados‑Membros devem ponderar a revogação ou a suspensão da proibição de entrada, se o nacional de país terceiro que seja objeto de proibição de entrada emitida nos termos do segundo parágrafo do n.o 1 provar que deixou o território de um Estado‑Membro em plena conformidade com uma decisão de regresso.
[…]
Os Estados‑Membros podem abster‑se de emitir, revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos por razões humanitárias.
Os Estados‑Membros podem revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos ou em determinadas categorias de casos por outras razões.
[…]»
Direito alemão
7
O § 11 do Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Lei relativa à Residência, ao Emprego e à Integração de Estrangeiros no Território Federal), de 30 de julho de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «AufenthG») sob a epígrafe «Proibição de entrada e de permanência», dispõe:
«[…]
(4) É possível revogar ou reduzir a duração da proibição de entrada e de permanência, a fim de salvaguardar os interesses do estrangeiro dignos de proteção ou desde que a finalidade dessa proibição deixe de o exigir. […]
[…]
(5a) […] Em princípio, é excluída a redução ou revogação da proibição de entrada e permanência. A autoridade suprema do Land pode autorizar exceções a esta regra em casos concretos.
(5b) Se o estrangeiro for afastado do território federal com fundamento numa medida de afastamento decretada ao abrigo do § 58, deve, em princípio, ser decretada uma proibição de entrada e de permanência por tempo ilimitado. Nos casos previstos no n.o 5a, ou se o estrangeiro tiver sido expulso por um dos motivos de expulsão referidos no § 54, n.o 1, pontos 1, 2 ou 2a, pode ser adotada uma proibição de entrada e de permanência em casos concretos. O n.o 5a, terceiro e quarto períodos, aplica‑se mutatis mutandis.
[…]»
8
O § 58a da AufenthG, sob a epígrafe «Medida de afastamento», prevê, no seu n.o 1:
«Com base em previsões baseadas em factos, a autoridade suprema do Land pode emitir uma medida de afastamento de um estrangeiro, sem ordem prévia de expulsão, com base na avaliação dos factos, a fim de evitar um perigo específico para a segurança da República Federal da Alemanha ou uma ameaça terrorista. A medida de afastamento é imediatamente exequível; não é necessária a notificação da intenção de expulsão.
[…]»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
9
O demandante no processo principal é um cidadão russo que viveu em Bremen (Alemanha) sendo titular de uma autorização de residência.
10
Em 13 de março de 2017, o Senator für Inneres (ministro da Administração Interna) do Land de Bremen (a seguir «ministro da Administração Interna») emitiu uma medida de afastamento relativamente a DT ao abrigo do § 58a da AufenthG, com destino à Federação da Rússia, por, de acordo com as informações dos serviços de segurança competentes, existir o perigo de este cometer um atentado terrorista na Alemanha.
11
Depois de ter interposto recurso, sem sucesso, para o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal, Alemanha), para o Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemanha) e para o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, este mesmo demandante foi afastado para a Federação da Rússia em 4 de setembro de 2017, onde reside atualmente.
12
Por Decisão de 1 de dezembro de 2017, a kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Serviço Municipal de Estrangeiros da cidade de Bremen, Alemanha) declarou que os efeitos da medida de afastamento adotada nos termos do § 58a da AufenthG não deviam ser limitados a um determinado prazo.
13
Por Sentença de 3 de dezembro de 2021, transitada em julgado, o Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land de Bremen) revogou esta decisão com o fundamento de que ainda não tinha sido sequer emitida nenhuma proibição de entrada e permanência contra o demandante no processo principal.
14
Por Decisão de 1 de fevereiro de 2022, o ministro da Administração Interna emitiu em relação ao demandante no processo principal uma proibição de entrada e de permanência na Alemanha por tempo ilimitado. Para fundamentar esta decisão, alegou, em substância, que, nos termos do § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG, tal proibição por tempo ilimitado deve, regra geral, ser adotada contra pessoas que tenham sido afastadas em aplicação de uma medida de afastamento emitida nos termos do § 58a desta lei. O ministro da Administração Interna sustentou que, no caso do demandante, não há motivos para abrir uma exceção a esta regra, tendo em conta as informações transmitidas pelos serviços de segurança sobre o seu comportamento posteriormente ao seu afastamento e os seus laços sociais e familiares com a Alemanha. O ministro da Administração Interna considerou que ainda se mantém o receio de que, se este demandante entrar no território da República Federal da Alemanha, poderia cometer um atentado terrorista neste território.
15
Tendo sido submetido à sua apreciação o recurso que foi interposto pelo demandante no processo principal contra essa Decisão de 1 de fevereiro de 2022, o Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo do Land de Bremen) anulou essa decisão, com o fundamento de que o § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG não podia ser aplicado, dado que a adoção de uma proibição de entrada e de permanência no território dos Estados‑Membros por tempo ilimitado não é conforme com o artigo 3.o, ponto 6, e com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115.
16
O Land de Bremen interpôs recurso da sentença do Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo do Land de Bremen) para o Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Superior do Land de Bremen, Alemanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
17
Este órgão jurisdicional observa que o demandante no processo principal foi sujeito a uma proibição de entrada e de permanência por tempo ilimitado na Alemanha ao abrigo do § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG. Ora, nos termos do artigo 3.o, ponto 6, da Diretiva 2008/115/CE, «proibição de entrada» constitui uma decisão ou um ato administrativo ou judicial que «proíbe» a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros «durante um período determinado» e o artigo 11.o, n.o 2, desta diretiva exige a fixação de uma «duração» a esta proibição. Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se as disposições da referida diretiva devem ser interpretadas no sentido de que se opõem à adoção de uma proibição de entrada por tempo ilimitado, tal como prevista como regra geral no § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG, no caso de cidadãos estrangeiros que deixaram de ter autorização de residência a fim de evitar uma ameaça terrorista, na aceção do § 58a desta lei.
18
O órgão jurisdicional de reenvio considera necessário submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, dado que o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre esta questão e que os órgãos jurisdicionais nacionais, o Governo Alemão e a doutrina alemã divergem nesta matéria.
19
Em particular, parte da doutrina alemã aprova a sentença proferida pelo Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo do Land de Bremen). Segundo esta parte da doutrina, o Tribunal de Justiça já declarou, no Acórdão de 19 de setembro de 2013, Filev e Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, n.o 27), que decorre claramente dos termos «[a] duração da proibição de entrada é determinada», enunciados no artigo 11.o, n.o 2, primeiro período, da Diretiva 2008/115/CE, que existe uma obrigação por parte dos Estados‑Membros de limitarem os efeitos no tempo de qualquer proibição de entrada, independentemente de um pedido apresentado para o efeito por parte do nacional de país terceiro em causa. Esta interpretação é corroborada pela definição do conceito de «proibição de entrada» que figura no artigo 3.o, ponto 6, desta diretiva. Além disso, não resulta o contrário da Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão, de 16 de novembro de 2017, que estabelece um «Manual do Regresso» comum a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros no exercício de atividades relacionadas com o regresso (JO 2017, L 339, p. 83), o qual enuncia, nomeadamente «[n]enhuma proibição de entrada ilimitada: a duração da proibição de entrada constitui um elemento crucial da decisão que estabelece tal proibição».
20
Todavia, outra parte da doutrina alemã considera que a proibição de entrada e de permanência prevista no § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG é compatível com o artigo 3.o, ponto 6, e 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. Alguns autores que apoiam esta interpretação consideram que, no Manual do Regresso estabelecido pela referida recomendação, a Comissão Europeia considerou que a «emissão sistemática de proibições de entrada que duram toda a vida […], sem ter em conta as circunstâncias do caso individual», é contrária a esta diretiva. Em seu entender, o § 11, n.o 5b, primeiro período, da AufenthG é compatível com a referida diretiva na medida em que diz unicamente respeito aos casos previstos no § 58 desta lei, entre os quais, nomeadamente, os que dizem respeito às pessoas que representam uma ameaça terrorista. Por último, o n.o 27 do Acórdão de 19 de setembro de 2013, Filev e Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), deve ser enquadrado no contexto da questão prejudicial que tinha sido submetida ao Tribunal de Justiça no processo que deu origem a esse acórdão. Esta questão visava somente determinar se uma disposição nacional que sujeita a limitação da duração de uma proibição de entrada à apresentação, pelo nacional do país terceiro em causa, de um pedido destinado a obter o benefício dessa limitação, é conforme com o direito da União.
21
Nestas condições, o Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land de Bremen) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem os artigos 3.o, ponto 6, e 11.o, n.o 2, da Diretiva [2008/115] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional segundo a qual, regra geral, deve ser proibida a entrada por tempo [ilimitado] a uma pessoa cujo direito de residência caducou e contra a qual foi emitida uma decisão de regresso, por a mesma constituir uma ameaça terrorista?»
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
22
O demandante no processo principal sustenta que, tendo em conta o lapso de tempo decorrido entre a adoção da decisão de regresso em causa no processo principal, em 13 de março de 2017, e a adoção da proibição de entrada que lhe diz respeito, em 1 de fevereiro de 2022, não se pode considerar que esta proibição está ligada a essa decisão de regresso, como exige a Diretiva 2008/115. Com a sua argumentação, o demandante no processo principal contesta, assim, a aplicabilidade desta diretiva a uma situação como a que está em causa no processo principal.
23
A este respeito, importa salientar que o artigo 3.o, ponto 6, da Diretiva 2008/115 define a «proibição de entrada» como uma decisão ou um ato administrativo ou judicial que proíbe a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros durante um período determinado, que «acompanha uma decisão de regresso», sendo esta última decisão definida no artigo 3.o, ponto 4, desta diretiva como uma decisão ou ato administrativo ou judicial que declara ilegal a permanência de um nacional de país terceiro e impõe ou declara o dever de regresso.
24
Além disso, conforme o artigo 11.o, n.o 1, da referida diretiva, as decisões de regresso são «acompanhadas» de proibições de entrada sempre que não tenha sido concedido nenhum prazo para a partida voluntária ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida. Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser «acompanhadas» da «proibição de entrada».
25
Decorre das considerações expostas nos n.os 23 e 24 do presente acórdão que uma «proibição de entrada», na aceção da Diretiva 2008/115, deve completar uma decisão de regresso, proibindo o interessado de, durante um determinado período de tempo após o seu «regresso», termo que é definido no artigo 3.o, ponto 3, desta diretiva, e, portanto, após a sua partida do território dos Estados‑Membros, voltar a entrar nesse território e aí permanecer. Uma proibição de entrada só produz, consequentemente, efeitos a partir do momento em que o interessado abandona efetivamente o referido território (Acórdão de 3 de junho de 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, n.o 52 e jurisprudência aí referida).
26
Ora, como resulta da jurisprudência, uma proibição de entrada não tem necessariamente de ser adotada simultaneamente a uma decisão de regresso, nem mesmo ser emitida num curto prazo após a adoção dessa decisão (v., neste sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2025, Al Hoceima e Boghni, C‑636/23 e C‑637/23, EU:C:2025:603, n.o 66). Assim, é suficiente que esta «proibição de entrada» tenha sido adotada no prolongamento da decisão pela qual o referido Estado‑Membro lhe retirou, por um motivo idêntico, o seu direito de residência no território do mesmo Estado‑Membro [v., por analogia, Acórdão de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Hungria), C‑528/21, EU:C:2023:341, n.o 80].
27
No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que a decisão de proibir o demandante no processo principal de entrar na Alemanha está «relacionada» com a decisão, adotada por um motivo idêntico, de lhe retirar o seu direito de residência na Alemanha e de o expulsar, a saber, pelo facto de, segundo os serviços de segurança competentes, existir o risco de o demandante no processo principal cometer um atentado terrorista na Alemanha.
28
Além disso, parece — o que cabe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar — que a decisão de regresso em causa no processo principal foi adotada sem que tenha sido previsto um prazo para a partida voluntária, pelo que, como resulta do n.o 24 do presente acórdão, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, a autoridade competente alemã devia adotar uma proibição de entrada relativamente ao demandante no processo principal.
29
Nestas condições, não se pode considerar que o lapso de tempo decorrido entre a adoção da decisão de regresso e a proibição de entrada em causa no processo principal tenha por consequência subtrair esta proibição do âmbito de aplicação da Diretiva 2008/115.
Quanto ao mérito
30
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, ponto 6, e o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional nos termos da qual a adoção de uma proibição de entrada no território dos Estados‑Membros por tempo ilimitado relativamente a um nacional de um país terceiro em situação irregular, que foi sujeito a uma decisão de regresso, se impõe, em princípio, quando esta última decisão se fundamenta na existência de uma ameaça terrorista.
31
Segundo jurisprudência constante, para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 13 de fevereiro de 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, n.o 48 e jurisprudência aí referida).
32
No que respeita, antes de mais, à redação do artigo 3.o, ponto 6, e do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, há que recordar que esta primeira disposição define a «proibição de entrada» como uma decisão ou ato administrativo ou judicial que acompanha uma decisão de regresso e que proíbe a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros «durante um período determinado». Por seu turno, o artigo 11.o, n.o 2, desta diretiva dispõe, no seu primeiro período, que a duração da proibição de entrada é fixada tendo devidamente em conta «todas as circunstâncias relevantes do caso concreto» e não pode, em princípio, exceder cinco anos, ao passo que, no seu segundo período, é especificado que a duração da proibição de entrada «pode, contudo, ser superior a cinco anos» se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.
33
Em primeiro lugar, resulta da própria redação deste artigo 11.o, n.o 2, primeiro período, que a duração da proibição de entrada deve ser limitada, em princípio, a cinco anos.
34
Em contrapartida, não é expressamente imposto nenhum limite temporal máximo para o caso de o nacional de um país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional, limitando‑se o segundo período do n.o 2 do artigo 11.o da Diretiva 2008/115 a prever que a duração da proibição de entrada «pode, contudo, ser superior a cinco anos» nesse caso. Ora, a referência expressa a uma duração temporal máxima «de princípio» limitada a cinco anos no primeiro período deste número tende a sugerir que, se o legislador da União tivesse pretendido impor uma duração temporal máxima também no caso de o nacional de um país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional, tê‑lo‑ia enunciado expressamente (v., por analogia, Acórdão de 19 de setembro de 2013, Filev e Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, n.o 30).
35
Nesta perspetiva, a referência, no artigo 3.o, ponto 6, da Diretiva 2008/115, ao facto de uma proibição de entrada proibir a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros durante um período «determinado» não deve necessariamente ser entendida no sentido de que impõe às autoridades nacionais que prevejam, em cada caso, que a duração da proibição de entrada adotada seja limitada no tempo, mas pode igualmente ser interpretada, como sustentaram os Governos Dinamarquês e Sueco e como o advogado‑geral salientou no n.o 25 das suas conclusões, no sentido de que implicam que, em cada caso, as autoridades nacionais competentes são obrigadas a «fixar», na decisão pela qual decretam essa proibição, a sua duração de forma precisa e fundamentada, seja ela limitada ou ilimitada.
36
Em segundo lugar, resulta dos próprios termos do primeiro período do n.o 2 do artigo 11.o da Diretiva 2008/115 que a duração da proibição de entrada deve ser fixada tendo devidamente em conta todas as circunstâncias relevantes do caso concreto. Ora, embora, como resulta do n.o 34 do presente acórdão, o segundo período deste número preveja a possibilidade de os Estados‑Membros excederem a duração de princípio de cinco anos prevista no referido primeiro período no caso de ameaça grave à ordem pública, à segurança pública ou à segurança nacional, este segundo período não prevê, em contrapartida, nenhuma exceção, mesmo nesse caso, à obrigação de esses Estados‑Membros terem devidamente em conta todas as circunstâncias relevantes do caso em questão.
37
Em seguida, no que respeita ao contexto em que o artigo 3.o, ponto 6, e o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 se inscrevem, importa recordar, em primeiro lugar, que o artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2008/115 prevê as circunstâncias em que os Estados‑Membros, por um lado, são obrigados a examinar a possibilidade de revogar ou suspender uma proibição de entrada e, por outro lado, podem abster‑se de emitir, podem revogar ou podem suspender essa proibição. Ora, estas obrigações e faculdades permitem, se necessário, assegurar o respeito pelas garantias materiais e processuais previstas nesta diretiva, bem como o facto de uma proibição de duração ilimitada não continuar a produzir efeitos para além do momento a partir do qual já não pode ser considerada necessária e proporcionada ao objetivo que prossegue.
38
Em segundo lugar, o considerando 6 da Diretiva 2008/115 enuncia que as decisões ao abrigo desta diretiva deverão ser tomadas «caso a caso», ao passo que o considerando 14 da referida diretiva, que subjaz ao seu artigo 11.o, n.o 2, primeiro período, prevê que a duração da proibição de entrada deverá ser fixada «tendo na devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto», corroborando assim a interpretação desta última disposição segundo a qual, mesmo perante uma ameaça terrorista, a decisão relativa à duração de uma proibição de entrada, à semelhança de qualquer decisão tomada ao abrigo desta diretiva, deve ter em conta todas as circunstâncias relevantes do caso concreto.
39
Por último, quanto aos objetivos prosseguidos pelo artigo 3.o, ponto 6, e pelo artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 e, mais genericamente, por esta diretiva, importa recordar que o objetivo do artigo 11.o, n.o 2, desta diretiva consiste, nomeadamente, em assegurar que a duração de uma proibição de entrada não seja superior a cinco anos, salvo se a pessoa em causa constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional (Acórdão de 19 de setembro de 2013, Filev e Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, n.o 32).
40
Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que uma proibição de entrada constitui um meio destinado a aumentar a eficácia da política da União Europeia em matéria de regresso, garantindo que, durante um certo período após o afastamento de um nacional de um país terceiro cuja permanência é irregular, este deixa de poder regressar legalmente ao território dos Estados‑Membros. Este instrumento enquadra‑se portanto no objetivo prosseguido pela própria diretiva que, como decorre do seu considerando 2, prossegue a definição de uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas comuns, para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas [v., neste sentido, Acórdão de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Hungria), C‑528/21, EU:C:2023:341, n.os 72 e 77 e jurisprudência aí referida].
41
Com efeito, o próprio objetivo da Diretiva 2008/115 consiste, como resulta do seu artigo 1.o, em estabelecer normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais que fazem parte do direito da União enquanto princípios gerais do direito da União e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem.
42
Ora, interpretar o artigo 3.o, ponto 6, e o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 no sentido de que reconhecem às autoridades nacionais competentes a possibilidade de decidir, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, que a existência de uma ameaça terrorista justifica a adoção de uma proibição de entrada por tempo ilimitado ao nacional em questão de um país terceiro não prejudica de modo algum o objetivo destas disposições recordado no n.o 39 do presente acórdão. Esta interpretação permite, pelo contrário, assegurar que os Estados‑Membros possam invocar plenamente o instrumento eficaz que constitui a proibição de entrada para garantir a segurança do respetivo território, garantindo simultaneamente que o período de validade deste instrumento se justifica à luz das circunstâncias específicas do caso concreto, no respeito dos direitos fundamentais das pessoas em questão.
43
Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem segundo a qual o facto de um nacional de um país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, como uma ameaça terrorista, pode, por si só, ser suficiente para considerar que as autoridades nacionais competentes têm o direito, à luz de um exame de todas as circunstâncias pertinentes que caracterizam a situação dessa pessoa, de adotar, contra ela, não só uma medida de expulsão do seu território nacional, mas também uma proibição de entrada de duração ilimitada a seu respeito, sem que possam ser acusadas de, assim, terem violado o artigo 8.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, relativo ao direito ao respeito pela vida privada e familiar (v., neste sentido, TEDH, 25 de março de 2010, Mutlag c. Alemanha, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60 a 63; TEDH, 30 de novembro de 2021, Avci c. Dinamarca, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35 a 39; TEDH, 22 de março de 2022, Laraba c. Dinamarca, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32 a 35, e TEDH, 5 de setembro de 2023, Al‑Masudi c. Dinamarca, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 a 36).
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No caso em apreço, o Land de Bremen e o Governo Alemão salientam, primeiro, que a regra em causa no processo principal permite, por si só, ter em conta as circunstâncias próprias do caso concreto, uma vez que, ao estabelecer uma distinção em função da gravidade das infrações e da natureza e gravidade dos riscos a prevenir, o legislador nacional introduziu regras normalizadas para certas categorias de situações, sem, todavia, prever a emissão de proibições de entrada de duração ilimitada em todos os casos.
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Segundo, resulta dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça que a regra «de princípio» em causa no processo principal tem exceções, uma vez que certas circunstâncias excecionais e atípicas permitem, em determinados casos, afastar‑se dessa regra. Em particular, resulta do pedido de decisão prejudicial que, no caso em apreço, o ministro da Administração Interna considerou que não havia razões para se afastar dessa regra no caso de o demandante no processo principal, tendo em conta as informações dos serviços de segurança competentes sobre o comportamento adotado por esse demandante posteriormente ao seu afastamento, bem como os laços sociais e familiares deste com a Alemanha. Por conseguinte, há que salientar que, embora exista uma regra geral aplicável a situações como a que está em causa no processo principal, a possibilidade de a regra ser afastada implica, pelo menos, a tomada em consideração das circunstâncias relevantes do caso concreto.
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Terceiro, o Land de Bremen e o Governo Alemão sublinham a possibilidade de verificar se se mantêm as circunstâncias particulares que conduziram à adoção de uma proibição de entrada por tempo ilimitado. Em caso de alteração duradoura do comportamento do nacional de um país terceiro, as disposições do § 11, n.os 4 e 5b, da AufenthG dispõem expressamente que é possível revogar ou encurtar posteriormente a proibição de entrada e de permanência.
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Cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a regulamentação alemã em causa no processo principal permite uma tomada em consideração efetiva de todas as circunstâncias relevantes do caso concreto de modo a justificar não só a constatação da existência de uma ameaça terrorista, mas também a aplicabilidade da regra que impõe, em princípio, uma proibição de entrada no território dos Estados‑Membros, de duração ilimitada, devido à adoção de uma decisão de regresso assente na existência dessa ameaça.
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Tendo em conta o que precede, há que responder à questão submetida que o artigo 3.o, ponto 6, e o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional nos termos da qual a adoção de uma proibição de entrada no território dos Estados‑Membros por tempo ilimitado relativamente a um nacional de um país terceiro em situação irregular, que foi sujeito a uma decisão de regresso, se impõe, em princípio, quando esta última decisão se fundamenta na existência de uma ameaça terrorista, desde que a autoridade nacional competente possa ter devidamente em conta todas as circunstâncias específicas de cada caso concreto, a fim de justificar a constatação da existência de tal ameaça, bem como a aplicabilidade dessa regulamentação no caso concreto em apreço.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
O artigo 3.o, ponto 6, e o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a uma regulamentação nacional nos termos da qual a adoção de uma proibição de entrada no território dos Estados‑Membros por tempo ilimitado relativamente a um nacional de um país terceiro em situação irregular, que foi sujeito a uma decisão de regresso, se impõe, em princípio, quando esta última decisão se fundamenta na existência de uma ameaça terrorista, desde que a autoridade nacional competente possa ter devidamente em conta todas as circunstâncias específicas de cada caso concreto, a fim de justificar a constatação da existência de tal ameaça, bem como a aplicabilidade dessa regulamentação no caso concreto em apreço.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.