61998CC0210_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Förevarande överklagande av förstainstansrättens dom av den 31 mars 1998 i mål T-129/96, Preussag Stahl mot kommissionen(1) avser tolkningen av det femte beslutet med gemenskapsregler för stöd till stålindustrin(2) (nedan kallat femte regelverket). Det är särskilt fråga om de bestämmelser som fastställer ett formellt tidsschema för anmälan, godkännande och betalning av regionalt investeringsstöd till stålföretag belägna inom före detta Tyska demokratiska republikens territorium. De två huvudfrågorna beträffande den kategorin av stöd är enligt min uppfattning huruvida tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i femte regelverket är en tvingande preklusionsfrist och huruvida artikel 5 i femte regelverket skall tolkas så att den fastställer ett sista datum för godkännande. Ytterligare en fråga är huruvida domstolen i andra instans ex officio kan ta upp frågor om allmän ordning, och i så fall, under vilka omständigheter.
Tillämpliga bestämmelser
2 Enligt artikel 4 c i EKSG-fördraget (nedan kallat fördraget) är alla former av statligt stöd från medlemsstaterna till stålindustrin avseende stålprodukter som omfattas av fördraget oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och stål och skall därför upphävas och förbjudas inom gemenskapen.
3 Eftersom det uttryckliga undantaget från detta absoluta förbud i artikel 67.2 i fördraget endast gäller i speciella fall (det ger huvudsakligen kommissionen möjlighet att godkänna stöd avsett att motverka andra statliga åtgärder med menlig effekt) och eftersom farhågor förekom att stålindustrin skulle försättas i en ogynnsam situation jämfört med andra industrier, ansågs det föreligga ett behov av att lagstifta om ytterligare begränsade undantag från artikel 4 c i fördraget.
4 Kommissionen antog därför ett antal successiva allmänna beslut (så kallade gemenskapsregler för stöd till stålindustrin) som fastställde regler för godkännande av stöd till stålindustrin i vissa uttryckligen föreskrivna fall.
5 De regler som är relevanta i förevarande mål återfinns i femte regelverket.(3) Dess rättsliga grund är artikel 95 i fördraget som i samtliga fall som inte regleras i fördraget medger att beslut som krävs för att uppnå något av syftena med artiklarna 2, 3 och 4 i fördraget fattas. Enligt kraven i artikel 95 antog kommissionen regelverket efter samråd med den rådgivande kommittén samt med enhälligt godkännande av rådet.
6 Enligt artikel 9 i femte regelverket skulle reglerna träda i kraft den 1 januari 1992 och gälla till den 31 december 1996. Femte regelverket ersatte fjärde regelverket,(4) som upphörde att gälla den 31 december 1991. Det för närvarande gällande systemet finns i sjätte regelverket,(5) som trädde i kraft den 1 januari 1997 och som kommer att upphöra att gälla den 22 juli 2002 så att det täcker den period som återstår tills fördraget upphör att gälla.(6)
7 Artikel 1.1 i femte regelverket slår fast att "[s]töd till stålindustrin ... får ... betraktas som gemenskapsstöd och därmed förenligt med en väl fungerande gemensam marknad endast om det uppfyller kraven i artikel 2-5."
8 Artikel 5 föreskriver avseende investeringsstöd till företag belägna på förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium:
"Investeringsstöd som lämnas till stålföretag inom ramen för generella regionala stödprogram kan fram till den 31 december 1994 betraktas som förenliga med den gemensamma marknaden, under förutsättning
...
- att det företag som får stöd är beläget i förutvarande Tyska demokratiska republiken och att stödet åtföljs av en minskning av den totala produktionskapaciteten [på] detta territorium."
9 Artikel 6 innehåller formföreskrifter:
"1. Kommissionen skall underrättas i så god tid att den hinner yttra sig i ärendet om alla planer att bevilja eller förändra stöd av de slag som avses i artikel 2-5 ... De anmälningar av planerat stöd som denna artikel kräver måste inges till kommissionen senast den 30 juni 1994 då det gäller stöd av det slag som avses i artikel 5 och den 30 juni 1996 då det gäller annat stöd.
...
3. Kommissionen skall innan den tar ställning inhämta medlemsstaternas synpunkter på planer beträffande ... regionalt investeringsstöd i de fall då den investering eller summan av de investeringar ... överstiger 10 miljoner ecu samt andra större stödplaner ...
4. Om kommissionen efter att ha givit berörda parter tillfälle att yttra sig finner att stöd i ett visst fall är oförenligt med bestämmelserna i föreliggande beslut, skall den underrätta medlemsstaten i fråga om sitt beslut. Kommissionen skall fatta det beslutet högst tre månader efter det att den har erhållit den information som krävs för att bedöma det föreslagna stödet. Artikel 88 i fördraget skall tillämpas om en medlemsstat inte följer beslutet. De planerade åtgärder som avses i punkterna 1 och 2 får verkställas endast med kommissionens godkännande och på de villkor kommissionen anger.
5. Om kommissionen underlåter att inleda det förfarande som föreskrivs i punkt 4 eller att eljest meddela sin ståndpunkt inom två månader efter det att den har erhållit underrättelse om föreslaget stöd, får de planerade stödåtgärderna verkställas under förutsättning att medlemsstaten först underrättar kommissionen om sin avsikt att göra så. I de fall då kommissionen inhämtar medlemsstaternas synpunkter enligt vad som stadgas i punkt 3, skall ovannämnda tid vara tre månader.
6. Varje enskilt fall av stöd [som] beviljas av det slag som avses i artiklarna 4 och 5 skall anmälas till kommissionen i enlighet med det förfarande som föreskrivs i punkt 1 ..."
10 Artikel 1.3, slutligen, föreskriver:
"Stöd som omfattas av reglerna i detta beslut får ges endast efter det att de förfaranden som föreskrivs i artikel 6 har tillämpats och får inte utgå efter den 31 december 1996.
Sista dag då stöd av det slag som avses i artikel 5 får utgå är den 31 december 1994 utom vad gäller de speciella skattelättnader och investeringsbidrag (Investitionszulage) som enligt 1991 års tillägg till den tyska skattelagstiftningen kan beviljas företag i de fem nya förbundsländerna; sådant stöd får utgå till och med den 31 december 1995."
Faktiska omständigheter i målet
11 Walzwerk Ilsenburg GmbH (nedan kallat Ilsenburg), etablerat i Sachsen-Anhalt i förutvarande Tyska demokratiska republiken, var tidigare ett statsägt valsverk.
12 År 1992 förvärvades valsverket av Preussag Stahl AG (nedan kallat Preussag Stahl) och gavs formen av ett självständigt juridiskt dotterbolag.
13 År 1995 gick Ilsenburg genom en fusion samman med Preussag Stahl, som därefter övertog Ilsenburgs rättigheter.
14 För att trygga företagets fortlevnad under de nya marknadsvillkoren beslutade Preussag Stahl att göra omfattande rationaliseringar, bland annat flyttades grovplåttillverkningen från Preussag Stahls fabrik i Salzgitter i före detta Västtyskland till anläggningen i Ilsenburg.
15 Delstaten Sachsen-Anhalt skulle bidra till de nödvändiga investeringarna för denna flytt, som uppgick till 29 500 000 DEM, genom att bevilja ett stöd bestående av dels ett investeringsbidrag på 5 850 000 DEM, dels en speciell skattelättnad (Investitionszulage) på 950 500 DEM.
16 Stöden ingick i två generella regionala stödprogram som kommissionen givit sitt tillstånd till enligt tillämpliga bestämmelser i EG- och EKSG-fördragen, det vill säga Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur (ramprogrammet med gemenskapsåtgärder för att förbättra de regionala ekonomiska strukturerna) respektive Investitionszulagengesetz (lagen om investeringsbidrag).
17 Den tyska regeringen anmälde dessa planerade stöd till kommissionen genom telefax av den 24 november 1994, vilket registrerades vid kommissionen följande dag med nummer 777/94.
18 Telefaxmeddelandet hänvisade uttryckligen till en anmälan, som inkommit den 10 maj 1994, av ett annat planerat investeringsstöd på 11 800 000 DEM som också var avsett för valsverket i Ilsenburg och som avsåg omställning av energikällor och förbättring av miljöskyddet (nedan kallad plan nr 308/94).
19 I skrivelse av den 1 december 1994 uppmanade kommissionen den tyska regeringen att återta sin anmälan av det planerade stöd som hade registrerats med nummer 777/94 (nedan kallad plan nr 777/94) för att undvika att ett förfarande inleddes enbart med anledning av att fristen för anmälan, som hade löpt ut i slutet av juni 1994, inte hade iakttagits. Kommissionen påpekade att det förhållandet att fristen hade överskridits inte hindrade en prövning av det planerade stödet förutsatt att institutionen fortfarande hade möjlighet att fatta beslut före årsslutet 1994. Då plan nr 777/94 emellertid inte hade anmälts förrän den 25 november 1994, det vill säga endast 17 arbetsdagar före kommissionens sista möte år 1994, ansåg kommissionen att den inte hade möjlighet att fatta något beslut före årsskiftet, även om förfarandet påskyndades så mycket som möjligt, eftersom synpunkter med anledning av beloppet på de planerade investeringarna skulle inhämtas från medlemsstaterna.
20 Genom skrivelse av den 13 december 1994 svarade förbundsregeringen kommissionen att den inte hade för avsikt att återta sin anmälan av plan nr 777/94.
21 Under tiden hade Preussag Stahl, den 7 december 1994, skickat en skrivelse till kommissionsledamöterna Van Miert och Bangemann i vilken bolaget uppgav att anmälan hade försenats på grund av de utdragna och omfattande diskussioner om återverkningarna av plan nr 777/94 på arbetsmarknadsläget som det planerade stödet hade föranlett i den region som berördes av flyttningen av produktionen från Salzgitterfabriken. Preussag Stahl bad därför de två kommissionsledamöterna att säkerställa att kommissionen återigen prövade det planerade stödet i enlighet med femte regelverket.
22 Genom telefax av den 21 december 1994, som bekräftades i skrivelse av samma dag, erhöll Preussag följande meddelande:
"Martin Bangemann Ledamot av Europeiska kommissionen
Jag vill tacka Er för skrivelsen av den 7 december 1994.
Min kollega, Karel van Miert, och jag delar Er uppfattning att det är angeläget att fatta ett beslut om stöd till företag i de nya tyska förbundsstaterna för att inte hindra den ekonomiska utvecklingen med onödigt utdragna administrativa förfaranden.
Det gläder mig därför att kunna informera Er om att Europeiska kommissionen i dag har godkänt stödet till valsverket i Ilsenburg i enlighet med Er ansökan. Jag tillönskar Er all framgång med Ert företag.
Högaktningsfullt Undertecknat: Martin Bangemann".
23 Samma dag (den 21 december 1994) underrättade kommissionen genom telex de tyska myndigheterna om ett antal planerade stöd som den inte hade några invändningar mot, däribland plan nr 308/94.
24 Det investeringsbidrag (5 850 000 DEM) som Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt genom beslut av den 20 oktober 1994 hade beviljat Preussag Stahl, med förbehåll för att det anmäldes till kommissionen, krediterades sökandens konto den 23 december 1994.
25 Genom skrivelse av den 1 februari 1995 till förbundsregeringen bekräftade kommissionen att vissa planerade regionala stöd, bland andra plan nr 308/94, var förenliga med artikel 5 i femte regelverket.
26 Den 15 februari 1995 beslutade kommissionen att med avseende på plan nr 777/94 inleda det prövningsförfarande som föreskrivs i artikel 6.4 i femte regelverket. De tyska myndigheterna underrättades genom skrivelse av den 10 mars 1995 om detta beslut och det publicerades senare i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.(7)
27 I beslutet konstaterade kommissionen att den mycket sena anmälan av det planerade stödet hade gjort det omöjligt för kommissionen att före den 31 december 1994 ta ställning till frågan om stödet var förenligt med den gemensamma marknaden och att den efter detta datum inte längre var behörig att avgöra frågan enligt artikel 5 i femte regelverket. Dessutom anmodade kommissionen de övriga medlemsstaterna och andra berörda parter att inkomma med synpunkter på plan nr 777/94 inom en månad från meddelandets offentliggörande.
28 Under tiden underrättade Bangemann genom skrivelse av den 23 februari 1995 Preussag Stahl om att det tillstånd som han åsyftade i sin skrivelse av den 21 december 1994 inte avsåg plan nr 777/94 utan plan nr 308/94.
29 Genom två beslut, av den 26 oktober 1995 respektive den 9 januari 1996, beviljade Finanzamt Wolfenbüttel den speciella skattelättnaden för plan nr 777/94 med 428 975,70 DEM respektive 190 052 DEM. Beloppen krediterades sökanden samma dag.
30 Genom beslut 96/544/EKSG av den 29 maj 1996 om statligt stöd till Walzwerk Ilsenburg GmbH(8) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet) konstaterade kommissionen att investeringsbidraget och den speciella skattelättnaden utgjorde ett statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 1.1 i femte regelverket och förbjudet i enlighet med artikel 4 c i fördraget. Kommissionen beslutade dessutom att stödet skulle återbetalas.
31 I det ifrågasatta beslutet hävdade kommissionen huvudsakligen att den på grund av den försenade anmälan inte kunde bilda sig en uppfattning om det anmälda stödet före den 31 december 1994. Enligt artikel 5 i femte regelverket hade kommissionen dessutom efter den 31 december 1994 ingen behörighet att förklara ett regionalt investeringsstöd förenligt med den gemensamma marknaden, oavsett om stödet skulle ha varit möjligt att godkänna om det hade anmälts i tid. Slutligen kunde inte brevet av den 21 december 1994 ha skapat berättigade förväntningar hos de tyska myndigheterna. Således hade de tyska myndigheterna när de den 23 december 1994 föranstaltade om utbetalning av stödet inte handlat i god tro.
32 Beslutet delgavs förbundsregeringen den 26 juni 1996, vilken vidarebefordrade det till Preussag Stahl den 9 juli 1996.
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
33 Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 augusti 1996 väckte Preussag Stahl talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet. Förbundsrepubliken Tyskland intervenerade i målet till stöd för Preussag Stahl.
34 Genom den överklagade domen(9) ogillade förstainstansrätten talan och förkastade samtliga de sju grunder som anfördes av sökanden. Förstainstansrättens skäl kan sammanfattas som följer.
35 Beträffande kommissionens hållning från anmälan av stödet till den 31 december 1994 har sökanden genom sin andra och fjärde grund anfört att stödet uppenbarligen uppfyllde de materiella kraven i femte regelverket. Därför var sex veckor tillräckligt för att kommissionen skulle kunna fatta ett positivt beslut. Enligt Preussag Stahls uppfattning hade företaget även utsatts för diskriminering genom att kommissionen hade givit tillstånd till liknande stöd som även de hade anmälts för sent.
36 Förstainstansrätten förklarade i punkterna 52-60 i domen att eftersom stödet anmäldes efter den 30 juni 1994 var kommissionen inte skyldig att fatta ett beslut före den 31 december 1994. Formföreskrifterna i femte regelverket var utformade för att ge kommissionen en sexmånadersperiod för att besluta huruvida stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. Under alla omständigheter förfogade kommissionen enligt artikel 6.5 över en tremånadersperiod för att bilda sig en preliminär uppfattning. Det fanns heller inga bevis för att kommissionen skulle ha förfarit uppenbart vårdslöst. I punkt 67 förklarade förstainstansrätten att de övriga stöd som sökanden hänvisat till antingen anmäldes tidigare än det ifrågasatta stödet eller inte krävde att medlemsstaternas synpunkter inhämtades.
37 Genom sin första och tredje grund gjorde sökanden gällande att det, förutsatt att de materiella villkoren var uppfyllda, inte fanns något som förhindrade kommissionen att efter den 31 december 1994 konstatera att de regionala investeringsstöd som avses i artikel 5 i femte regelverket var förenliga med den gemensamma marknaden.
38 Förstainstansrätten konstaterade i punkterna 38-47 och 63 att stödåtgärder enligt systematiken i femte regelverket endast kunde verkställas med kommissionens godkännande. Den 31 december 1994, som fastställts som sista dag för betalning av regionala investeringsstöd, var därför av nödvändighet även den sista dagen som kommissionen enligt artikel 5 i femte regelverket kunde fatta beslut om huruvida den kategorin av stöd var förenlig med den gemensamma marknaden. Efter den 31 december 1994 kunde kommissionen inte fatta beslut om det ifrågasatta stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Följaktligen kunde stödet inte längre anses förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 1.1 i femte regelverket och var därmed förbjudet enligt artikel 4 c i fördraget.
39 Genom sin femte grund anförde sökanden att betalningen av det omtvistade stödet helt och hållet var en följd av kommissionens administrativa misstag i skrivelsen från kommissionären Bangemann av den 21 december 1994. Stödet kunde inte återkrävas eftersom sökanden var skyddad av de berättigade förväntningar som hade skapats genom brevet.
40 Förstainstansrätten förklarade i punkterna 77-86 att skrivelsen av den 21 december på grund av omständigheterna i det aktuella fallet inte kunde medföra berättigade förväntningar hos Preussag Stahl.
41 Förstainstansrätten godtog inte heller sökandens sjätte och sjunde grund avseende åsidosättande av artikel 6.5 i femte regelverket respektive åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
verklagandet
42 Den 23 april 1998 ändrade Preussag Stahl namn till Salzgitter AG (nedan kallat Salzgitter).
43 Salzgitter har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 5 juni 1998 överklagat förstainstansrättens dom.
44 Salzgitter yrkar att domstolen skall upphäva domen av den 31 mars 1998 i mål T-129/96, Preussag Stahl mot kommissionen och ogiltigförklara kommissionens beslut nr 96/544/EKSG av den 29 maj 1996.
45 Till stöd för sitt överklagande har Salzgitter anfört sex grunder. Företaget har hävdat att förstainstansrätten:
1) gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att kommissionen efter den 31 december 1994 inte längre kunde fatta beslut om huruvida den berörda kategorin av stöd var förenlig med den gemensamma marknaden,
2) gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att kommissionen inte var skyldig att före den 31 december 1994 fatta beslut om huruvida stöd nr 777/94 var förenligt med den gemensamma marknaden,
3) åsidosatte artikel 6.4 i femte regelverket och allmänna rättsliga principer på området för statligt stöd genom att inte godta klagandens argument att det omtvistade stödet uppfyllde de materiella kraven i femte regelverket och att artikel 6.4 i femte regelverket gav kommissionen behörighet att förklara stödet oförenligt med den gemensamma marknaden och besluta om dess återbetalning endast under förutsättning att stödet i materiellt avseende var oförenligt med den gemensamma marknaden,
4) åsidosatte icke-diskrimineringsprincipen genom att förklara att kommissionen hade rätt att göra skillnad mellan stöd nr 777/94 och andra planerade stöd som även de anmäldes efter den 30 juni 1994,
5) åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar genom att förklara att kommissionsledamoten Bangemanns skrivelse inte kunde ha väckt berättigade förväntningar hos Preussag Stahl om att stödet skulle godkännas, och
6) åsidosatte motiveringsskyldigheten genom att förklara att kommissionens motivering var tillräcklig.
Upptagande till sakprövning
46 Enligt kommissionen måste domstolen förklara att överklagandet i dess helhet, eller åtminstone delvis, inte kan tas upp till sakprövning. För det första anser kommissionen, avseende samtliga sex grunder, att Salzgitter endast upprepar grunder och argument som redan har framförts vid förstainstansrätten. Även om dessa grunder har formulerats eller rubricerats på ett annat sätt eller har framställts i en annan ordning, innehåller de inte några nya rättsliga argument som särskilt rör frågan varför förstainstansrättens dom skall upphävas, vilket krävs enligt rättspraxis. För det andra avser andra, fjärde, femte och sjätte grunderna i själva verket förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna, som faller utanför ramen för domstolens prövning.
47 Eftersom kommissionens första invändning riktar sig mot alla sex grunderna, är det lämpligt att diskutera den på detta stadium i prövningen.
48 Kommissionen har åberopat avgöranden i vilka domstolen har förklarat att ett överklagande inte kan tas upp till sakprövning när det "... begränsar sig till att ord för ord upprepa eller återge de rättsgrunder och argument som tidigare har framförts vid förstainstansrätten, inklusive sådana som grundas på omständigheter som uttryckligen har förkastats av den domstolen; i själva verket är ett sådant överklagande inte något annat än en begäran om en omprövning av den talan som väckts vid förstainstansrätten, vilket faller utanför domstolens jurisdiktion".(10)
49 Jag anser att denna princip bör tillämpas med försiktighet. Det följer av domstolens rättspraxis att den endast är avsedd att säkerställa att ett överklagande formuleras korrekt(11) och att överklagandet inte i själva verket är ägnat att få till stånd en ny rättegång i målet.(12) Upprepningen av ett antal argument som redan har framförts i första instans innebär inte i sig att överklagandet inte uppfyller de kraven. Detta gäller särskilt i fall som det förevarande när förstainstansrätten godkänner ett beslut av en gemenskapsinstitution på grundval av samma tolkning av gemenskapsrätten som den svarande institutionens. Om klaganden i ett sådant fall inte i sitt överklagande skulle kunna åberopa redan framförda argument för att ifrågasätta det ursprungliga beslutet, skulle överklagandeförfarandet bli meningslöst. I målen Glencore Grain(13) anförde domstolen därför att endast det faktum att argument även anförts i första instans inte kunde innebära att de inte kunde tas upp till sakprövning. Det enda kravet är att överklagandet på ett exakt sätt anger de kritiserade omständigheterna i den överklagade domen samt de rättsliga argument som på ett särskilt sätt stöder överklagandet.
50 Eftersom överklagandet i förevarande fall uppfyller dessa krav och eftersom andra uppenbara grunder för att inte ta upp den till sakprövning inte föreligger kan överklagandet i sin helhet tas upp till prövning i sak.
Prövning i sak
51 Salzgitters första två grunder avser huvudsakligen förhållandet mellan de tidsfrister som gäller för anmälan, godkännande och betalning av investeringsstöd till företag belägna i förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium och de verkningar en underlåtenhet att följa dessa kan medföra.
52 I fråga om den aktuella kategorin av stöd är tre datum i det femte regelverket av särskild betydelse.
53 Artikel 6.1 tredje meningen fastställer en tidsfrist för anmälan. Anmälningar av planerat stöd som omfattas av artikel 5 "måste inges till kommissionen senast den 30 juni 1994".
54 Artikel 1.3 andra stycket innehåller tidsfrister för betalning. Stöd som omfattas av artikel 5 måste betalas senast den 31 december 1994, med undantag för speciella skattelättnader (Investitionszulage), som får utgå till och med den 31 december 1995.
55 Slutligen fastställer själva artikel 5 att stöd som faller inom dess tillämpningsområde "fram till den 31 december 1994 [kan] betraktas som förenliga med den gemensamma marknaden".
56 Parternas argument vid förstainstansrätten och i överklagandet har huvudsakligen fokuserats på hur det tredje datumet, som återfinns i artikel 5, skall betecknas och på frågan om kommissionen efter den 31 december 1994 fortfarande var behörig att fatta beslut om huruvida investeringsstöd till företag belägna på förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium var förenliga med den gemensamma marknaden.
57 Däremot är parterna eniga om att tidsfristen för betalning i artikel 1.3 är tvingande.
58 När det gäller karaktären hos den tidsfrist för anmälan som föreskrivs i artikel 6.1, förefaller det som om inte någon av parterna fäster större vikt vid att Tyskland anmälde det planerade stödet först den 25 november 1994, således omkring fem månader efter utgången av denna frist.
59 I detta avseende har klaganden och den tyska regeringen konsekvent hävdat att tidsfristerna för anmälan i det femte regelverket inte är preklusionsfrister och att stöd som anmäldes efter den 30 juni 1994 i princip kunde godkännas av kommissionen. Detta bekräftades enligt deras uppfattning av kommissionens praxis. Det är ostridigt att kommissionen godkände flera andra planer som anmäldes efter utgången av den berörda tidsfristen.
60 Kommissionen intog uttryckligen samma ståndpunkt i sin skrivelse av den 1 december 1994,(14) där den förklarade att tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i det femte regelverket inte var en preklusionsfrist utan endast en administrativ frist. Dess enda funktion var att göra det möjligt för kommissionen att handlägga anmälda stödplaner före årets utgång. Därför var en anmälan efter tidsfristens utgång inte i sig ett hinder för godkännande så länge kommissionen hade tillräckligt med tid att granska det planerade stödet och fatta beslut om detta före årets slut.
61 Inför förstainstansrätten intog kommissionen en försiktigare hållning avseende tolkningen av artikel 6.1 i det femte regelverket. Den överklagade domen sammanfattar denna hållning som följer:
"... även om den frist för anmälan av stöd som löpte ut den 30 juni 1994 inte var absolut, medförde den tyska regeringens avsevärda överskridande av denna att kommissionen inte kunde fatta något beslut före den 31 december 1994. ..."(15)
62 Den överklagade domen behandlar inte uttryckligen hur tidsfristen för anmälan skall betecknas. Förstainstansrättens argumentation avseende arten av kommissionens skyldigheter avseende det för sent anmälda stödet förutsätter dock att kommissionen hade rätt att godkänna ett sådant stöd och inte var förhindrad att göra detta på grund av Tysklands underlåtenhet att respektera tidsfristen för anmälan.(16)
63 Frånvaron av en diskussion om hur tidsfristerna för anmälan skall betecknas är aningen förvånande med tanke på att domstolen i domen i målet Tyskland mot kommissionen(17) förklarade att motsvarande tidsfrist för anmälan i det andra beslutet med gemenskapsregler för stöd till stålindustrin(18) var tvingande. Det framgår även av skriftväxlingen vid förstainstansrätten att parterna hänvisade till detta mål.
64 Vid förberedelsen inför det muntliga förfarandet i detta överklagande anmodade domstolen därför parterna att yttra sig över de relevanta delarna av domen i målet Tyskland mot kommissionen.
65 Vid förhandlingen anförde Salzgitter och den tyska regeringen huvudsakligen(19) att domen i målet Tyskland mot kommissionen avsåg det andra beslutet med gemenskapsregler för stöd till stålindustrin och därmed inte var relevant för tolkningen av femte regelverket.
66 Kommissionen vidhöll först sin försiktiga hållning avseende beteckningen av tidsfristen för anmälan. Därpå förklarade den att det inte så mycket var utgången av tidsfristen för anmälan som utgången av tidsfristen för ett kommissionsbeslut som hade omöjliggjort att stödet godkändes. Följaktligen var inte beteckningen av tidsfristen för anmälan relevant för målets utgång.
67 Jag delar inte kommissionens inställning. Enligt min uppfattning är beteckningen av tidsfristen för anmälan av central betydelse för ett korrekt avgörande i målet. Jag anser att om tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i det femte regelverket verkligen var en tvingande preklusionsfrist så var det ifrågasatta beslutet rättsstridigt.
68 Om en tidsfrist för anmälan är tvingande avskärs kommissionen från möjligheten att godkänna ett stöd som anmäls efter det att tidsfristen löpt ut (möjligtvis med undantag för fall av force majeure). I det ifrågasatta beslutet antog dock kommissionen att den hade rätt att godkänna stödet och att tidsfristen endast var administrativ. Detta framgår av att kommissionen i det ifrågasatta beslutet hävdar att den av faktiska (inte rättsliga) skäl inte kunde fatta ett beslut om godkännande före den 31 december 1994. Kommissionen förklarade följande:
"Med denna frist skulle kommissionen ges tillräckligt med tid för att bedöma planerade stödåtgärder före den 31 december 1994.
Det stämmer att kommissionen har fattat beslut i fall som anmälts efter den 30 juni 1994, emellertid endast i den mån dessa beslut har kunnat fattas före den 31 december 1994.
...
[I detta fall var t]iden mellan den 25 november 1994 (datumet för anmälan) och den 21 december 1994 (det sista kommissionssammanträdet före den 31 december 1994) ... inte tillräcklig för att ... fatta slutligt beslut."(20)
69 Kommissionens antagande att tidsfristen för anmälan inte var tvingande påverkade även det ifrågasatta beslutet.
70 Kommissionens argument för att så inte var fallet kan omformuleras som följer. När en myndighet, som fattar ett avslagsbeslut, kan välja mellan olika grunder, kan den välja den grund som den finner lämplig. Därför stod det kommissionen fritt att åberopa utgången av tidsfristen för godkännande i stället för utgången av tidsfristen för anmälan. Till slut fann kommissionen det föreslagna stödet rättsstridigt, om än på andra grunder. Följaktligen påverkades inte det ifrågasatta beslutets rättsenlighet av kommissionens antagande avseende hur tidsfristen för anmälan skulle betecknas.
71 Det är riktigt att kommissionen, om ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden på flera självständiga grunder, fritt kan välja vilken grund den vill åberopa. Kommissionen kan exempelvis i ett avslagsbeslut åberopa att ett stöd är oförenligt med det femte regelverkets materiella krav, i stället för att åberopa en för sen anmälan.
72 I förevarande fall är dock inte de berörda grunderna självständiga i förhållande till varandra.
73 I stället för att åberopa den för sena anmälan baserade kommissionen det ifrågasatta beslutet på två andra omständigheter. Kommissionen slog för det första fast att den på grund av tidsbrist inte var skyldig att godkänna stödet före den 31 december 1994. För det andra var kommissionen efter detta datum inte längre behörig att godkänna stödet.(21)
74 Medan den andra omständigheten inte har någon direkt anknytning till tidsfristen för anmälan, förutsätter den första omständigheten att kommissionen hade rätt att godkänna stöd som anmäldes efter den 30 juni 1994 och att tidsfristen således inte var en preklusionsfrist. Följaktligen baseras beslutet på ett resonemang som är oförenligt med en anmälningsfrist som har prekluderande verkan.
75 Därav följer att om kommissionens antagande var felaktigt var det ifrågasatta beslutet rättsstridigt.
76 Ytterligare ett skäl att granska hur tidsfristen för anmälan skall betecknas är att fastställa korrekt grund för beslutet (med tanke på eventuella ytterligare förfaranden). Om kommissionens beslut ogiltigförklarades på grund av att tidsfristen för anmälan var tvingande skulle det inte finnas någon grund för kommissionen att godkänna beslutet. Om beslutet emellertid skulle ogiltigförklaras på en annan grund skulle det vara möjligt för kommissionen att genom ett nytt beslut godkänna stödet.
77 Följaktligen kommer jag, innan jag behandlar klagandens sex grunder, att granska den inledande frågan avseende tidsfristen för anmälan.
78 Två frågor uppkommer.
1) Kan domstolen, när ingen av parterna har tagit upp frågan om hur tidsfristen för anmälan skall betecknas, i ett överklagande ta upp frågan ex officio och, om så är fallet, under vilka omständigheter?
2) Är tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i femte regelverket en preklusionsfrist eller en rent administrativ frist?
79 Logiskt sett kommer fråga 1) först, men eftersom svaret på fråga 1) beror på hur tidsfristen för anmälan karaktäriseras, kommer jag att behandla fråga 2) först.
Hur skall tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 tredje meningen i femte regelverket betecknas?
80 Anmodade att vid förhandlingen ge sina synpunkter på betydelsen av domen i målet Tyskland mot kommissionen, har Salzgitter och den tyska regeringen anfört tre argument för att tidsfristen i artikel 6.1 i femte regelverket enligt deras uppfattning inte är tvingande. För det första har de hävdat att tidsfrister enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer endast är tvingande om detta uttryckligen har angivits, vilket inte är fallet i fråga om artikel 6.1 i femte regelverket. För det andra är domstolens dom i målet Tyskland mot kommissionen inte relevant för tolkningen av det femte regelverket, särskilt mot bakgrund av den viktiga skillnaden mellan det andra och det femte regelverket. För det tredje är kommissionen bunden av sin egen praxis att behandla tidsfristen för anmälan som rent vägledande. Jag kommer att diskutera dessa tre argument i turordning.
Anmälningsfristens beteckning mot bakgrund av allmänna förvaltningsrättsliga principer
81 Det stämmer att domstolen har förklarat att "rättssäkerhetsprincipen ... kräver att en bestämmelse som fastställer en preklusionsfrist ... är klart och precist avfattad för att medlemsstaterna ... skall kunna inse den betydelse det har för dem att iaktta denna frist".(22) Domstolen slog i detta mål fast att den aktuella fristen inte var en preklusionsfrist.
82 Den citerade formuleringen måste dock för det första ses mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i fallet. En preklusionsfrist skulle ha haft "effekten att en medlemsstat berövas ett ekonomiskt stöd, när ansökan beviljats och på grundval av vilket den redan har haft betydande utgifter ...".(23)
83 För det andra stödde sig domstolen i en nyligen avkunnad dom på samma princip för att komma till det motsatta resultatet, nämligen att tillämpningen av den aktuella fristen var tvingande. Målet avsåg bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden. Dessa bestämmelser krävde att medlemsstater skulle ansöka om slutbetalning av belopp som anslagits senast den 31 mars 1995 för projekt som godkänts av kommissionen före 1989, för att kommissionen skulle avsluta projekten senast den 30 september 1995. Domstolen förklarade:
"Om kommissionen däremot, såsom den nederländska regeringen hävdar, hade befogenhet att företa en skönsmässig bedömning som gjorde det möjligt för den att ändra datumet den 31 mars 1995, med hänsyn till dess arbetsbörda och förmåga att definitivt avsluta projekten senast den 30 september 1995, skulle det ha varit omöjligt för medlemsstaterna att med säkerhet avgöra vilket datum deras ansökningar om slutbetalning kunde inges utan att riskera att hindras av preklusionsfristen."(24)
84 Jag kommer därför att tillämpa den sedvanliga kasuistiska metod som domstolen tillämpar när den skall avgöra hur en tidsfrist skall betecknas.(25) Domstolen förlitar sig vanligen inte på någon allmän princip, utan beaktar ett antal kriterier såsom bestämmelsens ordalydelse, dess placering i systemet, kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning inom området, syftet med tidsfristen mot bakgrund av lagstiftningens syften och de två möjliga tolkningarnas konsekvenser för rättssäkerhetsprincipen.
85 I förevarande fall är ordalydelsen av artikel 6.1 tredje meningen i femte regelverket inte entydig, eftersom den endast anger att anmälningar av stödplaner måste inges till kommissionen senast den 30 juni 1994. Inte heller anger femte regelverket några särskilda sanktioner vid underlåtenhet att iaktta tidsfristen. Det är därför nödvändigt att analysera tidsfristens syften inom ramen för femte regelverkets systematik.
86 Det femte regelverket föreskriver undantag från den allmänna regeln i artikel 4 c i fördraget. Dess syfte är att fullfölja det stränga regelverk som redan införts genom det tredje och det fjärde regelverket och att endast införa tekniska modifikationer.(26) De undantag som medges i femte regelverket måste därför tolkas restriktivt.
87 Ingressen visar att ett restriktivt synsätt är särskilt nödvändigt i fråga om regionala investeringsstöd som - på grund av deras karaktär - endast undantagsvis godkänns.(27)
88 Tre viktiga syften med det femte regelverket avseende regionalt investeringsstöd(28) är dess tidiga avveckling inom tre år,(29) en effektiv kommissionskontroll(30) och att medlemsstaterna hörs i förväg avseende viktiga investeringsstödsprojekt.(31)
89 Enligt min uppfattning skulle möjligheten att uppnå dessa tre syften allvarligt kunna äventyras om tidsfristen för anmälan ansågs som rent vägledande. De sex månaderna mellan sista dagen för anmälan, den 30 juni 1994, och sista dagen för betalning, den 31 december 1994, är en relativt kort period för det komplexa förfarande för godkännande som föreskrivs i artikel 6 i femte regelverket. Under dessa sex månader kan kommissionen, beroende på omständigheterna, vara tvungen att
- begära ytterligare information om det anmälda stödet från den anmälande medlemsstaten,
- inhämta synpunkter från medlemsstaterna enligt artikel 6.3 (vilket medför översättningar),
- inleda ett förfarande enligt artikel 6.4 genom att ge berörda parter tillfälle att yttra sig (offentliggörande i officiella tidningen, och ytterligare översättningar kan bli nödvändiga), och
- efter att ha inhämtat dessa yttranden och bedömt fallet, fatta ett kollegialt, slutligt beslut, som, om det är positivt, måste ge den berörda medlemsstaten möjlighet att bevilja stödet innan tidsfristen för betalning löper ut.
90 Enligt min uppfattning är de tre ovannämnda målen endast realistiskt möjliga att uppnå om kommissionen i samtliga fall har minst sex månader från anmälan till den 31 december 1994.
91 Mot denna synpunkt kan det invändas att den avgörande tidsfristen för att skydda konkurrensen inte är tidsfristen för anmälan utan tidsfristen för betalning den 31 december 1994. Detta synsätt skulle dock med nödvändighet innebära ett godtagande av att stöd utbetalas på grundval av hastigt hopkomna godkännanden eller till och med före ett eventuellt godkännande. I båda fallen skulle det andra ovannämnda syftet avseende effektiv förhandskontroll äventyras.
92 En annan invändning kunde vara att det inte skulle göra någon verklig skillnad om stödet anmäldes den 30 juni eller några dagar senare.
93 Här aktualiseras ett annat syfte med den berörda tidsfristen. Formella frister för anmälan, godkännande och betalning av stöd infördes för första gången i andra regelverket(32) i det uttryckliga syftet att säkerställa att samtliga stöd till förmån för stålindustrin skulle behandlas enhetligt inom en och samma formella ram.(33) En enhetlig behandling äventyras dock även i det fall tidsfristen för anmälan anses vara rent vägledande. Förevarande fall är en utmärkt illustration av de frågor som oundvikligen uppstår vid en generös bedömning av tidsfrister för anmälan. Vilka är då gränserna för eftergifterna, vem bestämmer dessa gränser och enligt vilka kriterier? Ett annat angränsande problem är svårigheten att garantera likabehandling. Det är därför inte förvånande att rättssäkerhet och likabehandling spelar en framträdande roll i domstolens rättspraxis avseende karaktären av vissa formella tidsfrister.(34)
94 Det måste även betonas att preklusionsfrister för anmälan, som stärker rättssäkerheten, inte alltid verkar till nackdel för medlemsstaterna. Detta belyses väl av den tyska regeringens inställning i målet Tyskland mot kommissionen.(35) Den hävdade där, i fråga om stöd till stålindustrin som beviljats av en annan medlemsstat, att tidsfristen för anmälan i artikel 8.1 i andra regelverket var tvingande.
95 Detta för mig till den andra gruppen av argument rörande tolkningen av artikel 6.1 i femte regelverket, nämligen argument om huruvida domstolens rättspraxis om tidsfristen för anmälan i artikel 8.1 i det andra regelverket är relevant.
r domstolens dom i målet Tyskland mot kommissionen relevant?
96 I den domen(36) begärde Tyskland att flera av kommissionens beslut att godkänna stöd till stålföretag som beviljats av andra medlemsstater skulle ogiltigförklaras.
97 Artikel 8.1 i det då gällande andra regelverket(37) fastställde med formuleringar, nästan identiska med artikel 6.1 i femte regelverket, att "[k]ommissionen skall underrättas i så god tid att den hinner yttra sig i ärendet om alla planer att bevilja eller förändra stöd av de slag som avses i artiklarna 3-7. Anmälningar enligt denna artikel måste inges till kommissionen senast den 30 september 1982 ..."
98 Artikel 2.1 femte strecksatsen i andra regelverket fastställde de två andra relevanta tidsfristerna. Stöd som beviljades till stålindustrin kunde anses förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att det godkändes senast den 1 juli 1983 och inte gav upphov till utbetalningar av stöd efter den 31 december 1985.
99 Artikel 12.1 i andra regelverket föreskrev följande:
"Om kommissionen mot bakgrund av prisnivåerna och utvecklingen på marknaden för järn och stål finner att det är nödvändigt att ändra de tidsfrister som fastställs i artiklarna 2 ... och 8.1, skall den inhämta rådets enhälliga godkännande.
Om rådet inte fattar ett enhälligt beslut inom två månader från kommissionens förfrågan, skall godkännande ges genom kvalificerad majoritet ..."
100 Tyskland hävdade bland annat att artikel 8.1 i andra regelverket definitivt hade åsidosatts, eftersom det totala stödbelopp som beviljats i det ifrågasatta beslutet överskred det belopp som hade anmälts till kommissionen den 30 september 1982.
101 Kommissionen anförde att den tidsfrist för anmälan som fastställdes i artikel 8.1 i andra regelverket utgjorde en rent formell tidsfrist som uteslutande var avsedd att främja en effektiv handläggning från kommissionens sida och, särskilt, att säkerställa att den senare hade tillräcklig tid att pröva huruvida stödplanerna var förenliga med den gemensamma marknaden. Det var nödvändigt att fastställa anmälningsdatumets rättsliga betydelse mot bakgrund av syftet med artikel 8.1 och tidpunktens betydelse i förhållande till andra datum som angavs i andra regelverket. Den avgörande tidsfristen var enligt kommissionens uppfattning den 1 juli 1983, det sista datum då stöd enligt artikel 2.1 i andra regelverket kunde godkännas.
102 Generaladvokat VerLoren van Themaat förklarade i sitt förslag till avgörande att "även om kommissionens argument godtas, nämligen att tidsfristen för anmälan ... inte är avgörande i den bemärkelsen att även den minsta överträdelse av tidsfristen omöjliggör ett godkännande av stödplaner som anmälts för sent, måste den tidsfristen vara mer strikt än kommissionen hävdar". Det faktum att kommissionen på eget initiativ godkände "väsentliga åsidosättanden" av tidsfristen för anmälan måste ses som ett "allvarligt formellt fel" som motiverade en ogiltigförklaring av beslutet i fråga.(38)
103 I fråga om tidsfristens karaktär gick domstolen längre än generaladvokaten:
"Kommissionens argument på denna punkt kan inte godtas. Artikel 12 i det andra regelverket föreskriver uttryckligen att de tidsfrister som fastställs i artikel 8.1 och artikel 2 ... endast kan ändras av kommissionen om det visar sig nödvändigt att göra detta mot bakgrund av prisnivåerna och utvecklingen på marknaden för järn och stål och om rådet ger sitt godkännande.
Följaktligen hade kommissionen inte rätt att godkänna stöd om planerna på att bevilja eller ändra stöd inte hade anmälts senast den 30 september 1982."(39)
104 Domstolen ogiltigförklarade emellertid inte kommissionens beslut. Enligt dess uppfattning hade den berörda medlemsstaten anmält tillräckligt detaljerade planer i tid före den 30 september 1982. Ökningen av stödbeloppet efter utgången av tidsfristen för anmälan utgjorde inte i sig ett åsidosättande av artikel 8.1 om inte ökningen hade den effekten att den ändrade det anmälda stödets karaktär.
105 Två år efter domen i målet Tyskland mot kommissionen bekräftade domstolen i domen i målet Falck(40) att tidsfristen för anmälan i artikel 8.1 i det andra regelverket är av tvingande karaktär.
106 I förevarande överklagande har Salzgitter och den tyska regeringen hävdat att domstolen i målet Tyskland mot kommissionen uteslutande stödde sig på artikel 12 i det andra regelverket. Eftersom den bestämmelsen inte bibehölls i de påföljande regelverken kan domen inte ligga till grund för tolkningen av de andra regelverken. Dessutom var det mot bakgrund av domstolens dom som gemenskapslagstiftningen inte behöll en bestämmelse som artikel 12 i de påföljande regelverken, detta för att kommissionen på ett flexibelt sätt skulle kunna behandla anmälningar som ingivits efter utgången av tidsfristen.
107 Enligt min uppfattning skall man inte fästa för stor vikt vid det faktum att domstolen stödde sig på endast ett argument när den förklarade att tidsfristen i det andra regelverket var tvingande. Den enda berättigade slutsats som kan dras är att detta argument enligt domstolens uppfattning i sig var tillräckligt för att vederlägga kommissionens samtliga motargument. Därav kan dock inte slutsatsen dras att domstolen genom detta underförstått förkastade alla andra argument som skulle ha kunnat leda till samma resultat.
108 En besvärligare bakomliggande fråga är huruvida skillnaderna mellan det andra och det femte regelverket är sådana att analogier är uteslutna.
109 Härvidlag liknar de båda regelverken varandra i många avseenden. De utgör undantag från det allmänna förbudet mot stöd enligt fördraget, har samma rättsliga grund i artikel 95 i fördraget, tillämpar i sina respektive första artiklar samma metod, nämligen fiktionen om ett system för gemenskapsstöd, har en mycket likartad uppbyggnad och innehåller, till skillnad från det första regelverket,(41) formföreskrifter med ett preciserat tidschema.
110 Även ordalydelsen av och syftet med tidsfristen i artikel 8.1 i andra regelverket och artikel 6.1 i femte regelverket är identiska i fråga om stöd som omfattas av artikel 5. Båda bestämmelserna föreskriver tidsmässiga begränsningar för anmälan av vissa typer av stöd, med tanke på att de snabbt skall avvecklas.(42) De har således inte bara ett formellt utan även ett materiellt syfte. De skall därför skiljas från andra tidsfrister för anmälan som exempelvis i artikel 6.1 i fjärde regelverket,(43) som kräver att anmälan sker en viss tid innan det tillämpliga regelverket upphör att gälla. Den senare kategorin av tidsfrister kan lättare tolkas som huvudsakligen motiverade av praktiska skäl.
111 Den enda större skillnaden mellan de två regelverken är förekomsten av artikel 12 i andra regelverket, vilken inte har någon motsvarighet i de påföljande regelverken. Som redan nämnts har Salzgitter och den tyska regeringen anfört att det var mot bakgrund av domstolens resonemang i målet Tyskland mot kommissionen som gemenskapslagstiftningen i de påföljande regelverken inte bibehöll en bestämmelse som den i artikel 12 i andra regelverket.
112 Jag finner inte detta resonemang övertygande. Artikel 12 i andra regelverket gav kommissionen möjlighet att justera tidsfristerna i artiklarna 2 och 8.1 om det visade sig nödvändigt mot bakgrund av utvecklingen på marknaden och om rådet gav sitt godkännande. Enligt artikel 12.1 andra stycket kunde den göra detta - om det var nödvändigt - med godkännande av rådet genom kvalificerad majoritet. Lagstiftningsändringar av tidsfristerna kunde således genomföras lättare än ändringar av det övriga regelverket, som enligt den allmänna bestämmelsen i artikel 11.2 krävde enhälligt godkännande. Enligt ingressen till andra regelverket var syftet med artikel 12 att införa ett mått av flexibilitet i fråga om tidsfristerna.(44)
113 Eftersom det inte finns någon bestämmelse motsvarande artikel 12 i de påföljande regelverken måste alla ändringar i regelverken, inklusive ändringar av tidsfristerna, ske enligt det strikta förfarande som föreskrivs i artikel 95 i fördraget, nämligen av kommissionen efter enhälligt godkännande av rådet.
114 Som jag uppfattar domen i målet Tyskland mot kommissionen var kommissionen inte behörig att ändra tidsfristen för anmälan utan rådets godkännande (antingen enhälligt eller genom kvalificerad majoritet). Enligt min åsikt måste det samma a fortiori gälla i fråga om femte regelverket, där kommissionen alltid måste inhämta enhälligt godkännande från rådet för varje ändring av tidsfristerna.
115 Det finns andra skäl att dra slutsatsen att femte regelverket är avsett att utgöra ett minst lika strikt system som andra regelverket.
116 För det första omnämns inte flexibilitet med avseende på tidsfristerna i ingresserna till tredje,(45) fjärde och femte regelverken. För det andra godkänner de exempelvis inte driftsstöd.(46) För det tredje antogs tredje regelverket omkring två månader efter domen i målet Tyskland mot kommissionen, där domstolen förklarade att tidsfristen för anmälan i det andra regelverket var en strikt tidsfrist. Under de omständigheterna skulle författarna till tredje regelverket ha varit tvungna att mycket tydligt ange att tidsfristen för anmälan endast var av vägledande natur.
117 Slutligen kan två argument till stöd för mitt synsätt härledas ur skillnaderna mellan tidsschemat i andra respektive femte regelverket.
118 Å ena sidan hade medlemsstaterna enligt det andra regelverket omkring ett år mellan regelverkets ikraftträdande i augusti 1981 och utgången av tidsfristen för anmälan av stödplaner i september 1982. Enligt det femte regelverket hade Tyskland omkring två och ett halvt år mellan dess ikraftträdande i januari 1992 och utgången av tidsfristen för anmälan den 30 juni 1994. Försenade anmälningar är således ännu mindre förståeliga inom ramen för det femte regelverket.
119 Å andra sidan hade kommissionen enligt det andra regelverket omkring ett år mellan anmälan och godkännande, och medlemsstaterna hade ytterligare två och ett halvt år för utbetalning. Trots detta förklarade domstolen att tidsfristen för anmälan var strikt. Enligt det femte regelverket har kommissionen i princip endast sex månader på sig att bedöma stödet, en tidsrymd inom vilken även utbetalning skall ske. Eftersom tidsschemat är mycket snävare är en tidig anmälan viktigare.
120 Således har domstolen i två viktiga fall som reglerades av det generösare systemet enligt det andra regelverket krävt att anmälan skall ske före utgången av tidsfristen enligt artikel 8.1. Det finns enligt min uppfattning inget bra skäl att i förevarande fall göra en annan tolkning av tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i det femte regelverket.
Kommissionens praxis och principen om berättigade förväntningar
121 Det är ostridigt att kommissionen i sin praxis intog en tolerant hållning och behandlade tidsfristen för anmälan i artikel 6.1 i femte regelverket som rent vägledande. Salzgitter och den tyska regeringen har hävdat att de är bundna av sin praxis som enligt deras uppfattning skapade berättigade förväntningar.
122 Det är emellertid klart fastslaget att förväntningar som skapats genom ett rättsstridigt handlande från institutionernas sida i princip inte är berättigade och därför inte kan leda till att rättigheter förvärvas contra legem. I målet Lucchini förklarade domstolen, med generaladvokaten Capotortis ord, att "... myndighetsagerande som faller utanför den normala tillämpningen av den lag som gäller för myndigheten själv kan inte ... ge upphov till berättigade förväntningar hos en person som lyder under den myndigheten".(47) Den bakomliggande tanken är att det inte föreligger någon rätt att bli behandlad på samma sätt som en person som har gynnats av en rättsstridig behandling. En rättsstridighet kan inte rättfärdiga ytterligare rättsstridigheter.
123 Det argument som baseras på berättigade förväntningar är inte starkare när den som utfärdat en individuell rättsakt även har utfärdat den allmänt tillämpliga rättsakt på vilken den individuella rättsakten bygger. Det följer av rangordningen mellan gemenskapens rättsakter att en rättsakt med allmän räckvidd, såsom femte regelverket, inte underförstått kan ändras genom senare, individuella beslut som baseras på samma rättsakt med allmän räckvidd.(48) Att godta den motsatta ståndpunkten skulle dessutom göra det möjligt för kommissionen att kringgå kraven i artikel 95 i fördraget, nämligen enhälligt godkännande av rådet, för att införa ändringar i det femte regelverket.
124 Jag drar därav slutsatsen att fristen för anmälan av stöd till stålföretag belägna i förutvarande Tyska demokratiska republiken i artikel 6.1 är en tvingande preklusionsfrist.
Bör domstolen ex officio ta upp frågan huruvida tidsfristen för anmälan är tvingande?
125 Förstainstansrätten tog inte upp frågan hur tidsfristen för anmälan skall betecknas. Inför domstolen har parterna hävdat att tidsfristen inte är en preklusionsfrist eller att den i vart fall inte är relevant för målets avgörande. Dessutom gjorde de detta först sedan de uttryckligen anmodats att yttra sig i frågan.
126 Ingen av de rättsfrågor som aktualiseras i klagandens grunder skulle dock ha väckts om kommissionen hade respekterat att tidsfristen för anmälan är tvingande. Jag har ovan även hävdat att det ifrågasatta beslutet bygger på antagandet att tidsfristen för anmälan endast var administrativ.(49) Det ifrågasatta beslutet fattades således i strid med artikel 6.1 i femte regelverket.
127 I detta spänningsfält mellan parternas (och förstainstansrättens) obenägenhet att ta upp frågan å ena sidan, och domstolens uppgift att sörja för att lag och rätt följs å andra sidan, är frågan om domstolen kan eller skall ta upp frågan ex officio.
128 Frågan uppstår här inom ramen för ett överklagande. Såvitt jag vet har domstolen ännu inte för ett sådant förfarande definierat gränserna för att ex officio ta upp nya rättsliga grunder. I de nationella rättsordningarna är möjligheten att göra detta i vissa fall mer begränsad i ett överklagande än i de lägre domstolarna.(50)
129 Det är ett vedertaget faktum att grunder för ett överklagande som inte har åberopats av parterna i princip inte kan ligga till grund för domstolens dom.(51) Trots detta måste enligt min uppfattning ett undantag gälla i fråga om grunder som berör den allmänna ordningen (moyens d'ordre public).
130 För det första har domstolen enligt artikel 31 i fördraget till uppgift att säkerställa att lag och rätt följs vid tillämpningen och tolkningen av gemenskapsreglerna. Överklagandeförfarandet är en viktig kanal för domstolens utövande av denna uppgift. I andra förfaranden följer det av fast rättspraxis att de två gemenskapsdomstolarna kan, eller till och med skall, ta upp rättsliga grunder som berör den allmänna ordningen ex officio.(52) Det finns ingen anledning att denna möjlighet skulle vara helt utesluten på överklagandestadiet.
131 För det andra pekar flera faktorer i domstolens rättspraxis i den riktningen. Domstolen förklarade nyligen att gemenskapsdomstolarna måste ta upp frågor rörande den allmänna ordningen ex officio.(53) Specifikt rörande överklagandeförfaranden har domstolen redan prövat en invändning om att talan inte kan tas upp till prövning ex officio.(54) I ett annat fall har det dessutom ansetts att det inte fanns något i överklagandets natur som skulle förhindra domstolen från att ex officio ta upp frågor som rör den allmänna ordningen.(55)
132 Slutligen fäster domstolen tydlig vikt vid det faktum att nationella domstolar i andra instans skall ha möjlighet att ex officio ta upp vissa gemenskapsrättsliga frågor.(56) Det skulle vara inkonsekvent om domstolen helt skulle utesluta denna möjlighet i sina egna överklagandeförfaranden.
133 Frågan är således inte så mycket om domstolen har rätt att ex officio ta upp rättsliga grunder som berör den allmänna ordningen, utan huruvida kommissionens underlåtenhet att i förevarande fall iaktta tidsfristen för anmälan är en fråga som berör den allmänna ordningen.
134 Det är svårt att definiera "frågor avseende den allmänna ordningen". Vilka frågor en domstol kan ta upp ex officio beror i sista hand på den berörda rättsordningens grundläggande värderingar, på parternas och domstolens respektive roller enligt de tillämpliga processuella reglerna, på vilken gren av domstolsväsendet som har att tillämpa begreppet och på vilken nivå förfarandet äger rum.
135 I fråga om gemenskapens rättsordning har det hävdats att en distinktion mellan de olika ogiltighetsgrunderna är av betydelse.(57) Enligt artikel 33.1 i fördraget kan beslut av kommissionen ogiltigförklaras på grund av bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk. Enligt den berörda hypotesen kan rättsliga grunder som avser de två första grunderna, vilka berör en rättsakts så kallade légalité externe, tas upp ex officio av domstolen, medan detta inte är fallet beträffande rättsliga grunder som avser de återstående två grunderna, rörande dess légalité interne.(58)
136 En nyligen avkunnad dom tycks bekräfta denna distinktion. I ett mål rörande artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG) förklarade domstolen, i fråga om grunder baserade på åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) respektive en uppenbar felbedömning, att:
"Det skall följaktligen erinras om att det är fråga om två skilda grunder som kan åberopas till stöd för talan enligt artikel 173 i fördraget. Den första grunden, som avser avsaknad av, eller en bristfällig, motivering, avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i denna bestämmelse och hänför sig till den allmänna ordningen och skall prövas ex officio av gemenskapsdomstolarna ... Den andra grunden däremot, som avser det ifrågasatta beslutets lagenlighet, avser ett åsidosättande av en rättsregel om tillämpningen av fördraget, i samma avseende som artikel 173, och kan prövas av gemenskapsdomstolarna bara om den åberopas av klaganden."(59)
137 Enligt min uppfattning skulle det vara oklokt att fästa större vikt vid denna distinktion (som i alla händelser gjordes av domstolen i en situation där den inte hade några direkta konsekvenser för utgången i målet). För det första är distinktionen mellan olika ogiltighetsgrunder i sig formell och osäker. Det måste bäras i åtanke att den tredje ogiltighetsgrunden omfattar de två första, eftersom bristande behörighet och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter alltid utgör ett åsidosättande av gemenskapslagstiftningen. För det andra skulle det mot bakgrund av domstolens uppgift att sörja för att lag och rätt följs, vara oacceptabelt om domstolen var förhindrad att ex officio åberopa en uppenbar och allvarlig materiell rättsstridighet, exempelvis ett åsidosättande av en grundläggande rättighet eller av artikel 85 i EG-fördraget (nu artikel 81 EG), medan den skulle ha möjlighet att ex officio åberopa åsidosättanden av vissa formföreskrifter.
138 Jag väljer därför att följa den metod som domstolen har tillämpat i andra fall, där domstolen ex officio har åberopat en grund utan att pröva dess teoretiska klassificering.(60) Med domstolens ord var frågan om det förefaller "olämpligt att låta tvivel om [en rättsakts] laglighet kvarstå".(61)
139 Är kommissionens underlåtenhet att beakta att fristen för anmälan är en preklusionsfrist en tillräckligt betydelsefull överträdelse för att tas upp av domstolen ex officio? Vilka är kriterierna för att avgöra huruvida det är "olämpligt" för domstolen "att låta tvivel om en rättsakts laglighet kvarstå"? Är det faktum att fristen för anmälan i förevarande fall är en preklusionsfrist en fråga avseende "den allmänna ordningen"?
140 Tre allmänna kriterier ter sig relevanta när det gäller att besvara dessa frågor.
141 För det första måste det fastställas huruvida den åsidosatta bestämmelsen är avsedd att tjäna ett grundläggande syfte i gemenskapens rättsordning och huruvida den spelar en väsentlig roll för att uppnå detta syfte.
142 För det andra måste det fastställas huruvida den åsidosatta bestämmelsen antogs för att skydda tredje man eller allmänheten i stort och inte endast för att skydda direkt berörda personer.
143 För det tredje skall åsidosättandet av bestämmelsen vara uppenbart, i så måtto att både domstolen och tredje man lätt kan upptäcka åsidosättandet och identifiera det som sådant. Ett uppenbart åsidosättande av gemenskapslagstiftningen utgör det allvarligaste hotet mot dess auktoritet. Samtidigt kan domstolen vara säkrare på att komma till rätt resultat.
144 Jag anser att dessa tre kriterier i förevarande fall är uppfyllda.
145 För det första har jag ovan hävdat att artikel 6.1 i femte regelverket ingår i ett system som tjänar till att uppnå fyra syften för regionalt investeringsstöd till stålföretag belägna i förutvarande Tyska demokratiska republiken. Dessa syften är att bidra till en tidig avveckling av stödet inom tre år, att medge en effektiv kontroll från kommissionens sida, att engagera andra medlemsstater i beslutsprocessen genom att de hörs i förväg angående viktiga investeringsstödprojekt och att garantera en enhetlig behandling och rättssäkerhet.(62) I sista hand är systemet utformat för att skydda konkurrerande stålföretag i Tyskland och i andra medlemsstater mot illojal konkurrens på grund av oberättigat investeringsstöd i Östtyskland och syftar således till att uppnå ett grundläggande syfte i fördraget.(63) Jag har också förklarat varför tidsfristen för anmälan spelar en så viktig roll inom detta system.(64)
146 För det andra infördes inte tidsfristen för anmälan i artikel 6.1, i motsats till vad kommissionen verkar anta (öppet i målet Tyskland mot kommissionen och mer underförstått i förevarande fall), endast för att gynna effektiviteten i kommissionens egen verksamhet och således endast i den ena partens intresse. Det följer av vad som har sagts ovan att den främst tjänar de övriga medlemsstaternas, konkurrerande stålföretags och, i sista hand, gemenskapens konsumenters och skattebetalares intressen.
147 Slutligen, och detta kanske är den tyngst vägande faktorn i förevarande fall, är kommissionens åsidosättande av lagstiftningen uppenbart. Åsidosättandet var uppenbart, för det första, eftersom det är lätt för samtliga berörda parter att kontrollera om tidsfristen har iakttagits. Åtgärder vidtas antingen före eller efter dess utgång. Det finns inte något utrymme för mellanliggande "grå" situationer. (Dessa synpunkter kan även vara relevanta när domstolen ex officio tar upp de tidsfrister som gäller för att väcka talan inför denna.)(65) För det andra var det efter domarna i målen Tyskland mot kommissionen och Falck uppenbart att kommissionen inte längre med fog kunde göra gällande att anmälningsfristen i de påföljande regelverken endast var vägledande. Det undergräver respekten för rättens överhöghet i gemenskapens rättsordning om en institution, trots att två domar har slagit fast motsatsen, fortsätter att anse att det är möjligt att godkänna ett stöd som anmälts sedan den relevanta tidsfristen löpt ut.
148 Av ovan sagda följer att förstainstansrätten skulle ha tagit upp saken ex officio såsom varande en fråga om allmän ordning. Det medför även att domstolen på överklagandestadiet måste ta upp frågan trots att förstainstansrätten underlåtit att göra detta. En av huvudfunktionerna för överklagandeinstitutet, som är begränsat till rättsfrågor, är just att säkerställa att legalitetsprincipen respekteras. Om domstolen anser att parterna i första instans och förstainstansrätten underlät att ta upp en avgörande fråga rörande allmän ordning, kan dessa parters vilja inte bestämma huruvida frågan skall tas upp på överklagandestadiet. Om det var "olämpligt" för förstainstansrätten "att låta tvivel om en rättsakts laglighet kvarstå", skulle det vara ännu mer olämpligt om domstolen, som är legalitetens främsta beskyddare inom gemenskapens rättsordning, inte tog upp frågan.
149 Även om man intar en restriktiv hållning avseende vilka frågor som kan tas upp av domstolen ex officio, är frågan om tidsgränsen enligt min uppfattning sådan att den kan och måste tas upp.
150 För det första är problemet begränsat till en rättsfråga. Alla relevanta omständigheter beträffande den senkomna anmälan av stödet är klargjorda och kända för domstolen. För det andra medför inte ett upptagande av frågan att domstolen dömer utöver vad parterna yrkat (ultra petita)(66) eller en förbjuden ändring av föremålet för talan.(67) Tidsfristens tvingande karaktär kommer slutligen att motivera att det omtvistade kommissionsbeslutet ogiltigförklaras och därmed även att det framställda yrkandet bifalls. Att ta upp frågan är därför inte detsamma som att framställa ett nytt yrkande som ändrar ramen för tvisten såsom den definierats genom de ursprungliga yrkandena. Slutligen kan inte det förbud för parterna, som har fastställts av domstolen i domen i målet Brazzelli Lualdi,(68) att åberopa nya rättsliga grunder på överklagandestadiet tillämpas på rättsfrågor som inbegriper frågor om allmän ordning, vilka per definition måste tas upp ex officio av domstolen.
Konsekvenser för målets avgörande
151 De synpunkter jag kommit fram till hittills kan sammanfattas som följer.
152 Den frist för anmälan fram till den 30 juni 1994 som anges i artikel 6.1 i femte regelverket är en preklusionsfrist. Eftersom det ifrågasatta beslutet delvis baseras på antagandet att fristen endast är administrativ, innebär beslutet en överträdelse av artikel 6.1 i femte regelverket. Det faktum att fristen är en preklusionsfrist är en fråga som rör allmän ordning. Därför måste domstolen ta upp frågan ex officio, även om varken förstainstansrätten eller parterna har berört den.
153 Den första konsekvensen är att förstainstansrättens dom måste upphävas, eftersom den inte ex officio tog upp frågan om anmälningsfristens tvingande karaktär.
154 Den andra konsekvensen blir att domstolen, då alla faktiska och rättsliga omständigheter är kända, kan avkunna slutlig dom. Det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras, eftersom det bygger på en argumentation som är oförenlig med den tvingande karaktären hos artikel 6.1 i femte regelverket. Enligt artikel 34 i fördraget skall frågan återförvisas till kommissionen som har att vidta lämpliga åtgärder för att följa domen.
155 Beträffande kostnaderna måste det erinras om att båda parter vid förhandlingen motsatte sig den lösning jag föreslår. Omständigheterna är därför särskilda i den mening som avses i artikel 69.3 i rättegångsreglerna. Enligt min uppfattning skall parterna stå för sina egna kostnader.
I andra hand: Kommissionens tidsmässiga behörighet (ratione temporis) att godkänna stödet
156 Jag kommer trots detta att i andra hand behandla klagandens yrkanden.(69)
157 Genom den första grunden hävdar klaganden att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att besluta att kommissionen efter den 31 december 1994 inte längre kunde fatta beslut om huruvida investeringsstöd inom ramen för generella regionala stödprogram till stålföretag belägna på förutvarande Tyska demokratiska republikens territorium var förenliga med den gemensamma marknaden.
158 Det kan vara värt att påminna om de centrala omständigheterna. Den tyska regeringen anmälde stödet den 25 november 1994. Tyskland utbetalade investeringsstödet till klagandens bankkonto den 23 december 1994. Den 15 februari 1995 beslutade kommissionen att inleda det prövningsförfarande som föreskrivs i artikel 6.4 i femte regelverket. Den speciella skattelättnaden (Investitionszulage) beviljades genom två beslut av de tyska skattemyndigheterna daterade den 26 oktober 1995 och den 9 januari 1996.
159 I det ifrågasatta beslutet av den 29 maj 1996 fann kommissionen att investeringsstödet och de speciella skattelättnaderna utgjorde statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet enligt fördraget och femte regelverket, varför den beslutade att de skulle återbetalas.
160 Kommissionen anförde för det första att artikel 4 c i fördraget och artikel 5 i femte regelverket, på grund av produkternas beskaffenhet och det berörda företagets belägenhet, i princip var tillämpliga. Därefter uttalade kommissionen:
"Artikel 5 i femte regelverket visar dock tydligt att kommissionen endast har rätt att förklara ett regionalt stöd förenligt med den gemensamma marknaden för stål före den 31 december 1994; därav följer att den inte har någon sådan rätt efter den 31 december 1994.
Från och med den 1 januari 1995 medger femte regelverket inga ytterligare möjligheter att förklara ett regionalt stöd till stålföretag i Tyskland förenligt med den gemensamma marknaden för stål, eftersom artikel 1.1 och 5 i femte regelverket inte medger en sådan förenlighet med den gemensamma marknaden efter den 31 december 1994, oavsett om stödet skulle ha varit möjligt att bevilja om det hade anmälts i tid.
...
Eftersom artikel 5 i femte regelverket föreskriver att regionala investeringsstöd endast kan förklaras förenliga [med den gemensamma marknaden] ... före den 31 december 1994, och eftersom kommissionen inte kunde bilda sig en uppfattning om det anmälda stödet före detta datum, är det statliga stödet oförenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 1.1 i femte regelverket och förbjudet enligt artikel 4 c i EKSG-fördraget.
Det aktuella stödet har redan betalats ut. Eftersom det är oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet enligt EKSG-fördraget, skall det återbetalas ..."
161 Förstainstansrätten bekräftade denna analys och förklarade i slutet av punkt 41 i den överklagade domen att artikel 5 i femte regelverket ålägger kommissionen en tidsgräns för att fatta beslut om huruvida den aktuella kategorin av stöd var förenlig med den gemensamma marknaden.
162 Det är inte lätt att tolka den exakta räckvidden av detta centrala uttalande. Det tycks följa av punkt 46 i den överklagade domen att uttalandet särskilt syftar på kommissionens behörighet att granska ett stöds materiella förenlighet med den gemensamma marknaden. Detta innebär i sin tur att inget stöd kan godkännas efter den 31 december 1994, eftersom granskningen av ett stöds materiella förenlighet med den gemensamma marknaden är en nödvändig förutsättning för att godkänna detsamma. Till sist anser jag att både kommissionens beslut och förstainstansrättens dom kan reduceras till ett primärt påstående: Artikel 5 innebär att godkännande av stöd måste ske före den 31 december 1994 och att kommissionen efter detta datum inte längre har behörighet att besluta att stöd till stålföretag i de fem nya förbundsländerna är förenliga med den gemensamma marknaden för stål.
163 Frågan är således om artikel 5 skall tolkas så att den fastställer en tidsgräns för godkännande.
Lydelsen
164 Enligt artikel 5 "kan [de aktuella stöden] fram till den 31 december 1994 betraktas som förenliga med den gemensamma marknaden". Femte regelverket säger inte "förklaras förenligt", vilket skulle ha kunnat antyda en tidsgräns för godkännande av stödet.(70) Än mindre föreskriver femte regelverket att "kommissionen ... till den 31 december 1994 [kan] förklara stödet förenligt med den gemensamma marknaden", vilket tydligt skulle ha varit en formell snarare än en materiell bestämmelse. En jämförelse kan göras med artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget (nu artiklarna 87 och 88 EG i ändrad lydelse), som tjänade som förebild för bestämmelserna i femte regelverket. Artikel 92.3, som fastställer de materiella bestämmelserna om stöd, föreskriver: "Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses ..." (min kursivering). Artikel 93 behandlar förfarandet och artikel 93.3 föreskriver: "Om [kommissionen] anser att någon ... plan inte är förenlig ..." Likaså antyder formuleringen "kan ... betraktas som förenliga" i artikel 5 i femte regelverket snarare en tidsgräns för stödets förenlighet med den gemensamma marknaden än ett formkrav. Artikeln återger i själva verket formuleringen i artikel 1.1: "stöd ... får ... betraktas som gemenskapsstöd och därmed förenligt med en väl fungerande gemensam marknad ...". Sålunda ålägger artikel 5 en medlemsstat som ansöker om godkännande av ett stöd att senast den 31 december 1994 uppfylla samtliga formella och materiella krav avseende stödets förenlighet med den gemensamma marknaden för att ett godkännande skall vara möjligt. Den ålägger inte kommissionen en tidsgräns för godkännande av stödet. Den tyska språkversionen av artikel 5 är ännu tydligare i detta avseende.(71)
Lagstiftningens historik
165 Lagstiftningens historik förstärker intrycket av att artikel 5 inte fastställer en tidsgräns för godkännande.
166 Artikel 2 i andra regelverket föreskrev i ett analogt sammanhang att "stöd ...får betraktas som förenliga ... förutsatt att ... de godkänns senast den 1 juli 1983". Den lydelsen pekar tydligt på att det är fråga om en tidsgräns för godkännande. Detta bekräftades genom ingressen till kommissionens beslut nr 1018/85/EKSG av den 19 april 1985 om ändring av andra regelverket,(72) som förklarade att "Artiklarna 2, 5 och 8 i [andra regelverket] har fastställt tidsgränser för anmälan, godkännande och utbetalning av stöd".
167 I de påföljande regelverken bytte dock gemenskapslagstiftaren ut formuleringen i andra regelverket mot "kan fram till ... betraktas som förenliga". Typexempel i detta avseende är artikel 5 i femte regelverket och artikel 5 i sjätte regelverket. Om gemenskapslagstiftaren hade avsett att artikel 5 i femte regelverket skulle fastställa en tidsgräns för godkännande av stöd, skulle denne förväntats bibehålla den otvetydiga formuleringen i andra regelverket.
Tolkning mot bakgrund av regelverkets systematik
168 I den centrala punkten 41 i den överklagade domen stödde sig förstainstansrätten uteslutande på en systematisk tolkning av regelverket, och särskilt på sambandet mellan artiklarna 5, 1 och 6. Efter längre citat ur dessa artiklar förklarade förstainstansrätten att
"... stödåtgärder som omfattades av gemenskapsreglerna för stöd till stålindustrin inte kunde verkställas förrän de hade godkänts av kommissionen. Såsom framgår av hänvisningen i artikel 1.3 andra stycket i gemenskapsreglerna för stöd till stålindustrin till artikel 5 i samma regler, var i detta hänseende den 31 december 1994, som var den sista dagen för utbetalning av regionala investeringsstöd, med nödvändighet den sista dag som kommissionen enligt artikel 5 kunde besluta om sådana stöd var förenliga med den gemensamma marknaden."
169 Jag finner inte detta resonemang övertygande.
170 För det första framgår det inte varför förstainstansrätten stöder sig på hänvisningen till artikel 5 i artikel 1.3 andra stycket som föreskriver att "[s]ista dag då stöd av det slag som avses i artikel 5 får utgå är den 31 december 1994 ...". Enligt min uppfattning hänvisar artikel 1.3 till artikel 5 endast för att definiera tillämpningsområdet för den berörda särskilda tidsgränsen för utbetalning. Jag förstår inte varför den användningen av artikel 5 avseende tillämpningen av en annan artikel i regelverket skulle ha återverkningar på tolkningen av artikel 5 i sig.
171 Beträffande de två andra argumenten i det citerade avsnittet, tycks det föreligga ett tankefel.
172 I artikel 1.3 första stycket föreskrivs att stöd får beviljas endast efter det att de förfaranden som föreskrivs i artikel 6 har tillämpats. Artikel 6.1 föreskriver att kommissionen skall underrättas i förväg om alla planer att bevilja stöd, och artikel 6.4 sista meningen slår fast att de planerade åtgärderna endast får verkställas med kommissionens godkännande och på de villkor som kommissionen anger. Dessa tre bestämmelser kan sammanfattas i ett första förbud, och härvidlag instämmer jag med förstainstansrätten, nämligen att en medlemsstat i princip inte har rätt att verkställa ett stöd utan föregående godkännande från kommissionen.
173 Enligt det andra förbudet i artikel 1.3 andra stycket får stöd som omfattas av artikel 5 i princip inte betalas ut efter den 31 december 1994 (med undantag för speciella skattelättnader).
174 Om jag inte misstar mig kan förstainstansrättens samlade tolkning av dessa två förbud i punkt 41 i den överklagade domen tolkas som följer. Om godkännande måste föregå utbetalningen och om utbetalningen måste ske före den 31 december 1994, kan inget godkännande ske efter den 31 december 1994.
175 Denna skenbart lockande syllogism är dock baserad på felaktiga förutsättningar.
176 Enligt regelverkets systematik är det inte kommissionen som har en skyldighet att godkänna ett stöd före ett utsatt datum för utbetalning, utan medlemsstaten som har en skyldighet att invänta kommissionens godkännande innan stödet verkställs.
177 Därav följer att regelverkets systematik kan medföra oönskade effekter även i situationer då en medlemsstat uppfyller samtliga regelverkets krav.
178 Antag till exempel att en planerad stödåtgärd korrekt har meddelats i förväg och att den uppfyller de materiella kraven i regelverket. Om kommissionen i en sådan situation inte godkänner det anmälda stödet före den 31 december 1994, kan det stödet inte beviljas utan att åtminstone ett av regelverkets förbud åsidosätts. Antingen åsidosätter medlemsstaten, som i förevarande fall, det första förbudet genom att verkställa stödet innan det har godkänts, eller också inväntar den godkännande och riskerar därmed att åsidosätta det andra förbudet genom att utbetala stödet efter det sista datum som föreskrivs i artikel 1.3 andra stycket.
179 Den springande punkten, nämligen huruvida kommissionen godkänner ett stöd före eller efter sista dagen för utbetalning, beror helt på dess administrativa förmåga och/eller dess beredvillighet att anta ett sådant beslut före den 31 december 1994. Detta innebär i praktiken att kommissionen genom passivitet kan tvinga en medlemsstat att åsidosätta regelverket trots att staten har uppfyllt samtliga regelverkets krav.
180 I den nyss beskrivna situationen kan det inte råda något tvivel om att kommissionen måste godkänna stödet eftersom den rättsstridighet som vidlåder detta är en följd av kommissionens egen försening. Detta innebär i sin tur att kommissionen i många fall kommer att tvingas fatta beslut om godkännande efter den 31 december 1994. Jag har ovan beskrivit hur svårt det kan vara för kommissionen att fatta beslut om anmälda stödplaner inom sex månader.(73) Dessa svårigheter skulle kunna vara ett skäl till att de moderna regelverken för stöd till stålindustrin inte längre innehåller tidsgränser för godkännande.
181 Av detta resonemang följer även att tolkningen av artikel 5 som en tidsgräns för godkännande skulle få orimliga konsekvenser. Kommissionen skulle kunna fastställa sin egen tidsmässiga behörighet (ratione temporis) enbart genom att välja att fatta beslut om ett stöd före eller efter den 31 december 1994. En medlemsstats rättighet att bevilja ett stöd skulle till sist vara beroende av administrationens resurser för beslutsfattande eller - ännu värre - dess goda vilja. Att tolka artikel 5 så som kommissionen och förstainstansrätten har föreslagit skulle fastställa en tidsgräns vars utgång skulle få allvarliga följder för parterna, som inte har någon möjlighet att påverka iakttagandet av denna. Detta kan vara ytterligare ett skäl till att andra regelverket var det första och sista regelverk som innehöll en egentlig tidsgräns för godkännande.
182 Det kan hävdas att artikel 5 måste tolkas som en tidgräns för godkännande åtminstone i fall där stödet har anmälts efter den 30 juni 1994, och därmed efter utgången av tidsfristen för anmälan.
183 Det finns dock inte något i regelverket som antyder att artikel 5 kan tolkas på två olika sätt beroende på om stödet anmäldes före eller efter ett visst datum. Det skulle i själva verket vara ännu mindre motiverat att behandla artikel 5 som en tidsgräns för godkännande när tidsschemat har förkortats genom en för sen anmälan av stödet. Enligt min uppfattning är kommissionens antagande att det är fråga om en frist för godkännande en olycklig lösning på det helt separata problemet avseende en försenad anmälan.
Teleologiska argument
184 Enligt femte regelverkets ingress är regionalt investeringsstöd av undantagsnatur och det vore därför "obefogat att fortsätta med sådant stöd efter den tid som krävs för modernisering av de berörda stålverken; denna period har satts till tre år".(74) Syftet med regelverket vad gäller investeringsstöd är således att de stödda investeringarna i modernisering av stålverk äger rum före utgången av år 1994. Detta bekräftas av de regler som är tillämpliga på de speciella skattelättnaderna (Investitionszulage) som beviljas enligt tysk lag efter det att investeringen har ägt rum. Utbetalning av denna typ av stöd är tillåten fram till den 31 december 1995 (artikel 1.3).
185 För att uppnå detta syfte är det viktigt att medlemsstaterna iakttar sina skyldigheter enligt regelverket. De skall anmäla stödet i tillräckligt god tid och i princip inte bevilja stöd efter den 31 december 1994.
186 När det gäller att nå detta syfte gör det dock inte någon skillnad om kommissionen exempelvis på grund av administrativa svårigheter godkänner ett stöd den 1 januari 1995 i stället för den 31 december 1994. Det är bara den tid då investeringen verkställs som är av betydelse för stödets inverkan på konkurrensen och inte den tidpunkt vid vilken kommissionens beslut om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden fattas.
187 Jag drar därav slutsatsen att om domstolen inte ansluter sig till den ovan föreslagna lösningen är den tvingad att godta klagandens första grund, upphäva förstainstansrättens dom och ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet. Kommissionen skulle i så fall vara tvungen att vidta åtgärder enligt artikel 34 i fördraget, och åläggas att ersätta rättegångskostnaderna.
188 Eftersom jag drar slutsatsen att klagandens första grund är väl grundad, är det inte nödvändigt att granska de övriga grunderna, som aktualiseras endast i andra hand.
Förslag till avgörande
189 Jag har huvudsakligen hävdat att domstolen skall stödja sig på kommissionens underlåtenhet att respektera preklusionsfristen i artikel 6.1 i femte regelverket. Avgörandet av målet enligt den första argumentationslinjen tycks skilja sig från det avgörande som föreslås till följd av den alternativa argumentationslinjen endast vad gäller beslutet om fördelningen av rättegångskostnaderna. Som jag har antytt kommer dock de åtgärder som kommissionen kommer att tvingas vidta enligt artikel 34 i fördraget och därmed den slutliga utgången i målet i sista hand att bero på vilken argumentationslinje som godtas.
190 Jag föreslår därför att domstolen skall
- upphäva domen av den 31 mars 1998 i mål T-129/96 Preussag Stahl mot kommissionen;
- ogiltigförklara kommissionens beslut nr 96/544/EKSG av den 29 maj 1996;
- förplikta klaganden och kommissionen att bära sina rättegångskostnader, och
- förplikta den tyska regeringen att bära sin rättegångskostnad.
(1) - REG 1998, s. II-609.
(2) - Kommissionens beslut nr 3855/91/EKSG av den 27 november 1991 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin (EGT L 362, s. 57; svensk specialutgåva, område 13, volym 21, s. 189).
(3) - Se ovan fotnot 2.
(4) - Kommissionens beslut nr 322/89/EKSG av den 1 februari 1989 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin, EGT L 38, s. 8.
(5) - Kommissionens beslut nr 2496/96/EKSG av den 18 december 1996 om gemenskapsregler för statligt stöd till stålindustrin, EGT L 338, s. 42.
(6) - Se artikel 97 i fördraget.
(7) - EGT L 289, s. 11.
(8) - EGT L 233, s. 24.
(9) - Se ovan fotnot 1.
(10) - Beslut av den 24 april 1996 i mål C-87/95 P, CNPAAP mot rådet (REG 1996, s. I-2003), punkt 30, och av den 7 mars 1994 i mål C-338/93 P, De Hoe mot kommissionen (REG 1994, s. I-819), punkt 19.
(11) - Se artikel 51 i stadgan för Europeiska kol- och stålgemenskapens domstol, artikel 112.1 c i rättegångsreglerna för Europeiska gemenskapernas domstol, beslut av den 26 april 1993 i mål C-244/92 P, Kupka-Floridi mot Ekonomiska och sociala kommittén (REG 1993, s. I-2041), punkt 9, och av den 12 december 1996 i mål C-49/96 P, Progoulis mot kommissionen (REG 1996, s. I-6803), punkt 24.
(12) - Se artiklarna 49.1 och 54.1 i stadgan för Europeiska kol- och stålgemenskapens domstol.
(13) - Domar av den 5 maj 1998 i mål C-386/96 P, Dreyfus mot kommissionen (REG 1998, s. I-2309), punkt 38, i mål C-391/96 P, Compagnie Continentale (Frankrike) mot kommissionen (REG 1998, s. I-2377), punkt 36, i mål C-403/96 P, Glencore Grain mot kommissionen (REG 1998, s. I-2405), punkt 38, och i mål C-404/96, Glencore Grain mot kommissionen (REG 1998, s. I-2435), punkt 36. Se även mitt förslag till avgörande i mål C-154/99 P, Politi, föredraget den 24 februari 2000, punkterna 29-31.
(14) - Se ovan punkt 19.
(15) - Punkt 50 i den överklagade domen.
(16) - Se särskilt punkterna 52-60 i domen.
(17) - Dom av den 3 oktober 1985 i mål 214/83 (REG 1985, s. 3053), punkterna 45-47.
(18) - Kommissionens beslut nr 2320/81/EKSG av den 7 augusti 1981 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin (EGT L 228, s. 14).
(19) - För en mer utförlig redogörelse, se punkt 80 och följande nedan.
(20) - Se avsnitt III i det ifrågasatta beslutet, ovan fotnot 8.
(21) - Se avsnitt II och III och slutsatsen i avsnitt IV i det ifrågasatta beslutet.
(22) - Dom av den 26 maj 1982 i mål 44/81, Tyskland mot kommissionen (REG 1982, s. 1855), punkt 16.
(23) - Ibidem.
(24) - Dom av den 5 oktober 1999 i mål C-84/96, Nederländerna mot kommissionen (REG 1999, s. I-6547), punkterna 26 och 27.
(25) - Se exempelvis dom av den 30 november 1972 i mål 32/72, Wasaknäcke mot Knäckebrotfabrik (REG 1972, s. 1181), av den 2 maj 1990 i mål C-357/88, Hopermann (REG 1990, s. I-1669), och domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen.
(26) - Se ingressen till femte regelverket, femte övervägandet.
(27) - Se ingressen till femte regelverket, elfte övervägandet.
(28) - Ibidem.
(29) - Se även förhållandet mellan artiklarna 1.3, 5 och 6.1 i femte regelverket.
(30) - Se även exempelvis artiklarna 6.6 och 7.
(31) - Se även artikel 6.3.
(32) - Se ovan fotnot 18.
(33) - Se ingressen till det andra regelverket, tredje övervägandet.
(34) - Se exempelvis dom av den 26 november 1985 i mål 42/85, Cockerill-Sambre mot kommissionen (REG 1985, s. 3749), punkt 10, och beslut av den 7 maj 1998 i mål C-239/97, Irland mot kommissionen (REG 1998, s. I-2655), punkt 7.
(35) - Dom av den 3 oktober 1985, se ovan fotnot 17.
(36) - Ibidem.
(37) - Se ovan fotnot 18.
(38) - Se s. 3075 och 3076.
(39) - Se punkterna 46 och 47 i domen.
(40) - Dom av den 24 februari 1987 i mål 304/85 (REG 1987, s. 871), punkterna 16 och 18.
(41) - Kommissionens beslut nr 257/80/EKSG av den 1 februari 1980 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin, EGT L 29, s. 5.
(42) - Se ingressen till det andra regelverket, (ovan fotnot 18), femte övervägandet, och ingressen till femte regelverket, (ovan fotnot 2), elfte övervägandet.
(43) - Se ovan fotnot 4.
(44) - Se ingressen till andra regelverket, (ovan fotnot 18), femte övervägandet.
(45) - Kommissionens beslut nr 3484/85/EKSG av den 27 november 1985 om gemenskapsregler för stöd till stålindustrin (EGT L 340, s. 1).
(46) - Se ingressen till tredje regelverket, (ovan fotnot 45), under II, och ingressen till fjärde regelverket, (ovan fotnot 4), under I, punkterna 1 och 2.
(47) - Dom av den 11 december 1980 i mål 1252/79 (REG 1980, s. 3753, särskilt s. 3771).
(48) - Se dom av den 19 maj 1994 i mål T-2/93, Air France mot kommissionen (REG 1994, s. II-323; svensk specialutgåva, volym 15, s. 49), punkt 102.
(49) - Se punkt 68.
(50) - Se punkterna 39-41 i mitt förslag till avgörande i de förenade målen C-430/93 och C-431/93, Van Schijndel och Van Veen (dom av den 14 december 1995, REG 1995, s. I-4705).
(51) - Dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl. (REG 1994, s. I-1981), punkt 52.
(52) - Se, exempelvis, dom av den 20 februari 1997 i mål C-166/95 P, kommissionen mot Daffix (REG 1997, s. I-983), punkt 24.
(53) - Dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France (REG 1998, s. I-1719), punkt 67.
(54) - Dom av den 19 oktober 1995 i mål C-19/93 P, Rendo m.fl. mot kommissionen (REG 1995, s. I-3319), punkt 13.
(55) - Generaladvokaten Fennellys förslag till avgörande i mål C-357/95 P, ENU mot kommissionen (dom av den 11 mars 1997, REG 1997, s. I-1329), punkterna 27-29, generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i mål C-355/95 P, TWD mot kommissionen (dom av den 15 maj 1997, REG 1997, s. I-2549), punkt 23, och generaladvokaten Elmers förslag till avgörande i mål C-259/96 P, rådet mot De Nil and Impens (dom av den 14 maj 1998, REG 1998, s. I-2915), punkterna 44 och 45.
(56) - Dom av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck (REG 1995, s. I-4599), i de förenade målen Van Schijndel och Van Veen, (ovan fotnot 50), samt av den 1 juni 1999 i mål C-126/97, Eco Swiss.
(57) - Se, exempelvis, generaladvokaten Lagranges förslag till avgörande i mål C-66/63, Nederländerna mot Höga myndigheten (dom av den 15 juli 1964, REG 1964, s. 1047).
(58) - Se exempelvis Lenaerts K., Arts D., Procedural Law of the European Union, London, 1999, s. 185.
(59) - Domen i det ovan i fotnot 53 nämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink's France, punkt 67.
(60) - Se exempelvis dom av den 21 december 1954 i mål 2/54, Italien mot Höga myndigheten (REG 1954, s. 73), punkt 7, av den 17 december 1959 i mål 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson mot Höga myndigheten (REG 1959, s. 445, särskilt s. 474), och av den 7 maj 1991 i mål C-304/89, Oliveira mot kommissionen (REG 1991, s. I-2283), punkterna 18-21.
(61) - Domen i det ovan i fotnot 60 nämnda målet Société des fonderies de Pont-à-Mousson mot Höga myndigheten, (REG 1959, s. 474).
(62) - Se punkterna 88 och 93.
(63) - Se artiklarna 3 g och 4 c i fördraget.
(64) - Se punkt 89 och följande.
(65) - Se exempelvis dom av den 15 januari 1987 i mål 152/85, Misset mot rådet (REG 1987, s. 223), punkt 11. Se även dom av den 18 september 1997 i de förenade målen T-121/96 och T-151/96, Mutual Aid Administration Services mot kommissionen (REG 1997, s. II-1355), punkt 38.
(66) - Artikel 113.1 andra strecksatsen och 116.1 andra strecksatsen i rättegångsreglerna.
(67) - Artikel 113.2 och 116.2 i rättegångsreglerna.
(68) - Domen i det ovan i fotnot 51 nämnda målet C-136/92, punkterna 57-59.
(69) - Se punkt 45 ovan.
(70) - Kommissionen förklarar dock felaktigt i det ifrågasatta beslutet, under punkt IV, att "enligt artikel 5 [kan kommissionen] endast till och med den 31 december ... besluta att ... investeringsstöd är förenliga...." (Min kursivering.)
(71) - Stödet i fråga "... können bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten ...".
(72) - EGT L 110, s. 5.
(73) - Se punkt 89.
(74) - Se ingressen till femte regelverket (ovan fotnot 2), elfte övervägandet.