Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 6 lutego 2025 r.(1)
Sprawa C‑423/23
Secab Soc. coop.
przeciwko
Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA),
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
przy udziale:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero della Transizione Ecologica,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Associazione Italia Solare ETS,
Assoidroelettrica,
Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italiane
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardii, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Dyrektywa (UE) 2019/944 – Wspólne zasady rynku wewnętrznego energii elektrycznej – Artykuł 5 – Rynkowe ceny dostaw – Dyrektywa (UE) 2018/2001 – Wspieranie używania energii ze źródeł odnawialnych – Rozporządzenie (UE) 2022/1854 – Interwencja w sytuacjach nadzwyczajnych w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii – Artykuł 6 – Obowiązkowy pułap dochodów rynkowych – Artykuł 8 – Środki krajowe w przypadku kryzysu – Pułap dochodów rynkowych producentów energii elektrycznej wykorzystujących niektóre odnawialne źródła energii – Uregulowania krajowe niegwarantujące producentom zachowania 10 % dochodów przekraczających taki pułap – Utrzymanie inwestycji w sektorze energii odnawialnych
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardii, Włochy), dotyczy w szczególności wykładni art. 5 ust. 4 dyrektywy (UE) 2019/944(2), motywów 2, 3 i 12 dyrektywy (UE) 2018/2001(3) oraz motywów 27, 28, 29, 39, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) 2022/1854(4).
2.        U podstaw tego wniosku leży spór pomiędzy Secab Soc. coop., spółdzielnią działającą w sektorze produkcji energii elektrycznej, a Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente (ARERA) (organem regulacyjnym ds. energii, sieci i środowiska, Włochy, zwanym dalej „ARERA”) oraz Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (operatorem usług energetycznych, Włochy, zwanym dalej „GSE”), w przedmiocie zgodności z prawem uregulowań krajowych ustalających pułap dochodów rynkowych ze sprzedaży energii elektrycznej wytwarzanej z niektórych odnawialnych źródeł energii.
3.        Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skupię się na analizie drugiego pytania prejudycjalnego. Dotyczy ono zasadniczo zgodności z wyżej wymienionymi przepisami prawa Unii uregulowań krajowych przewidujących pułap dochodów rynkowych pochodzących ze sprzedaży energii elektrycznej na zasadach, które nie utrzymują ani nie faworyzują inwestycji w sektorze energii odnawialnej.
4.        Niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość wyjaśnienia kryteriów, jakie należy uwzględnić w ramach ustalania przez państwa członkowskie zasad obliczania pułapu dochodów rynkowych ze sprzedaży energii elektrycznej, w szczególnym kontekście charakteryzującym się gwałtownym wzrostem cen energii, w szczególności energii elektrycznej, które to ceny osiągnęły ostatnio wyjątkowo wysoki poziom głównie z powodu wojny w Ukrainie.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 2018/2001
5.        Zgodnie z motywami 2, 3 i 12 dyrektywy 2018/2001:
„2.      Zgodnie z art. 194 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wspieranie odnawialnych form energii jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej. Cel ten jest realizowany przez niniejszą dyrektywę […].
3.      Zwiększone stosowanie energii ze źródeł odnawialnych ma również fundamentalne znaczenie dla promowania bezpieczeństwa dostaw energii, zrównoważonej energii po przystępnych cenach […].
[…]
12.      Aby wspierać ambitny wkład państw członkowskich w realizację unijnego celu, należy utworzyć w tych państwach ramy finansowe mające na celu ułatwienie inwestycji w projekty dotyczące energii odnawialnej, w tym w drodze zastosowania instrumentów finansowych”.
2.      Dyrektywa 2019/944
6.        Artykuł 5 dyrektywy 2019/944, zatytułowany „Rynkowe ceny dostaw”, ma następujące brzmienie:
„1.      Dostawcom przysługuje swoboda w ustalaniu ceny, po jakiej dostarczają energię elektryczną odbiorcom. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu zapewnienia skutecznej konkurencji między dostawcami.
[…]
3.      W drodze odstępstwa od ust. 1 i 2 państwa członkowskie mogą stosować interwencje publiczne w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej dla dotkniętych ubóstwem energetycznym lub wrażliwych odbiorców będących gospodarstwami domowymi. Takie interwencje publiczne muszą spełniać warunki określone w ust. 4 i 5.
4.      Interwencje publiczne w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej:
a)      muszą służyć ogólnemu interesowi gospodarczemu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia ogólnego interesu gospodarczego;
b)      muszą być jasno określone, przejrzyste, wolne od dyskryminacji i możliwe do zweryfikowania;
c)      muszą gwarantować unijnym przedsiębiorstwom energetycznym dostęp do odbiorców na równych warunkach;
d)      muszą być ograniczone w czasie i proporcjonalne w odniesieniu do ich beneficjentów;
e)      nie mogą pociągać za sobą dodatkowych kosztów dyskryminujących uczestników rynku.
[…]”.
3.      Rozporządzenie 2022/1854
7.        Motywy 24, 25, 27–29, 39, 41 i 48 rozporządzenia 2022/1854 uściślały:
„(24)      Biorąc pod uwagę rolę ceny na rynku dnia następnego jako punktu odniesienia dla cen na innych hurtowych rynkach energii elektrycznej oraz fakt, że wszyscy uczestnicy rynku otrzymują cenę rozliczeniową, technologie o znacznie niższych kosztach krańcowych stale odnotowywały wysokie dochody od czasu rosyjskiej agresji zbrojnej na Ukrainę w lutym 2022 r., znacznie powyżej ich oczekiwań przy podejmowaniu decyzji o inwestycjach.
(25)      W sytuacji, w której konsumenci są narażeni na wyjątkowo wysokie ceny szkodzące również gospodarce Unii, konieczne jest tymczasowe ograniczenie nadzwyczajnych dochodów rynkowych producentów o niższych kosztach krańcowych poprzez zastosowanie pułapu dochodów rynkowych uzyskanych ze sprzedaży energii elektrycznej w Unii.
[…]
(27)      Poziom, na którym ustala się pułap dochodów rynkowych, nie powinien zagrażać zdolności producentów, wobec których jest stosowany – w tym producentów energii ze źródeł odnawialnych – do odzyskania kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych oraz powinien chronić przyszłe inwestycje w zdolności wytwórcze niezbędne do utworzenia niezawodnego systemu elektroenergetycznego o obniżonej emisyjności i zachęcać do takich inwestycji. Zachowaniu funkcjonowania wewnętrznego rynku energii elektrycznej najlepiej służy pułap dochodów rynkowych, będący pułapem jednolitym w całej Unii, ponieważ pozwala on utrzymać konkurencję cenową między producentami energii elektrycznej wykorzystującymi różne technologie, w szczególności odnawialne źródła energii.
(28)      Chociaż sporadyczne i krótkoterminowe ceny szczytowe można uznać za normalną cechę na rynku energii elektrycznej i mogą one być przydatne dla niektórych inwestorów w celu odzyskania inwestycji w wytwarzanie energii elektrycznej, skrajny i trwały wzrost cen obserwowany od lutego 2022 r. znacznie różni się od normalnej sytuacji rynkowej okazjonalnych cen szczytowych. W związku z tym pułapu dochodów rynkowych nie należy ustalać poniżej uzasadnionych oczekiwań uczestników rynku co do średniego poziomu cen energii elektrycznej w godzinach, w których zapotrzebowanie na energię elektryczną było najwyższe przed rozpoczęciem wojny napastniczej Rosji przeciw Ukrainie. Przed lutym 2022 r. średnie ceny szczytowe na hurtowym rynku energii elektrycznej w Unii w ostatnich dziesięcioleciach utrzymywały się konsekwentnie znacznie poniżej 180 EUR/MWh, pomimo różnic w cenach energii elektrycznej między regionami w Unii. Ponieważ uczestnicy rynku podejmowali początkowe decyzje dotyczące inwestycji w oparciu o oczekiwanie, że średnio ceny będą niższe od tego poziomu w godzinach szczytu, ustalenie pułapu dochodów rynkowych na poziomie 180 EUR/MWh znacznie przewyższa pierwotne oczekiwania rynku. Pozostawiając margines w odniesieniu do ceny, jakiej inwestorzy mogliby racjonalnie oczekiwać, należy jednocześnie zapewnić, aby pułap dochodów rynkowych nie był sprzeczny z początkową oceną rentowności inwestycji.
(29)      Ponadto pułap dochodów rynkowych w wysokości 180 EUR/MWh uwzględnienia rozsądny margines i jest zdecydowanie wyższy niż obecne uśrednione koszty wytworzenia energii (LCOE) dla istotnych technologii wytwarzania, co umożliwia objętym nim producentom pokrycie ich inwestycji i kosztów operacyjnych. Biorąc pod uwagę, że pułap dochodów rynkowych pozostawia znaczny margines między rozsądnymi LCOE a pułapem dochodów rynkowych, nie można zatem oczekiwać, że zaszkodzi on inwestycjom w nowe zdolności inframarginalne.
[…]
(39)      Aby uwzględnić obawy dotyczące bezpieczeństwa dostaw, państwa członkowskie powinny mieć możliwość ustalenia pułapu dochodów rynkowych w sposób umożliwiający producentom energii elektrycznej zatrzymanie 10 % nadwyżki dochodów powyżej pułapu dochodów rynkowych.
[…]
(41)      [P]aństwa członkowskie powinny zachować możliwość dalszego ograniczania dochodów producentów, do których ma zastosowanie pułap dochodów rynkowych […].
[…]
(48)      […] Obecnie na mocy dyrektywy (UE) 2019/944 ceny regulowane mogą być stosowane w odniesieniu do gospodarstw domowych i mikroprzedsiębiorstw, a także mogą być stosowane, w tym poniżej kosztów, w odniesieniu do odbiorców dotkniętych ubóstwem energetycznym i odbiorców wrażliwych. Jednak w związku z obecnym wyjątkowym wzrostem cen energii elektrycznej należy tymczasowo rozszerzyć zestaw dostępnych środków, którymi dysponują państwa członkowskie w celu wspierania konsumentów, poprzez zapewnienie możliwości rozszerzenia regulowanych cen na MŚP i umożliwienie stosowania cen regulowanych poniżej kosztów. Takie rozszerzenie mogłoby być finansowane z pułapu dochodów rynkowych”.
8.        Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązkowy pułap dochodów rynkowych”, stanowił w ust. 1 i 2:
„1.      Dochody rynkowe producentów uzyskane z wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł, o których mowa w art. 7 ust. 1, są ograniczone do maksymalnej kwoty 180 EUR/MWh wyprodukowanej energii elektrycznej.
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby pułap dochodów rynkowych dotyczył wszystkich dochodów rynkowych producentów […]”.
9.        Artykuł 7 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zastosowanie pułapu dochodów rynkowych w odniesieniu do producentów energii elektrycznej”, przewidywał w ust. 1:
„Pułap dochodów rynkowych przewidziany w art. 6 ma zastosowanie do dochodów rynkowych uzyskanych ze sprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej z następujących źródeł:
[…]
d)      energii wodnej z elektrowni bez zbiorników;
[…]”.
10.      Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Krajowe środki kryzysowe”, stanowił:
„1.      Państwa członkowskie mogą:
a)      utrzymać lub wprowadzić środki, które dodatkowo ograniczają dochody rynkowe producentów wytwarzających energię elektryczną ze źródeł wymienionych w art. 7 ust. 1, w tym z możliwością rozróżnienia między technologiami […];
[…]
d)      ustalić odrębny pułap dochodów rynkowych uzyskanych ze sprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej z węgla kamiennego;
[…]
2.      Środki, o których mowa w ust. 1, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem:
a)      są proporcjonalne i niedyskryminacyjne;
b)      nie zagrażają sygnałom inwestycyjnym;
c)      zapewniają pokrycie kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych;
d)      nie zakłócają funkcjonowania hurtowych rynków energii elektrycznej i w szczególności nie wpływają na ranking cenowy i kształtowanie się cen na rynku hurtowym;
e)      są zgodne z prawem Unii”.
11.      Artykuł 10 rozporządzenia nr 2022/1854, zatytułowany „Podział nadwyżki dochodu”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie nadwyżki dochodu wynikające z zastosowania pułapu dochodów rynkowych były wykorzystywane w ukierunkowany sposób do finansowania środków wspierających końcowych odbiorców energii elektrycznej, które łagodzą wpływ wysokich cen energii elektrycznej na tych odbiorców”.
12.      Artykuł 22 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wejście w życie i rozpoczęcie stosowania”, przewidywał w ust. 2:
„[…]
c)      art. 6, 7 i 8 stosuje się od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.;
[…]”.
B.      Prawo włoskie
1.      Dekret z mocą ustawy nr 4/2022
13.      Decreto‑legge n. 4/2022, zmieniony legge n. 25 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 27 gennaio 2022, n. 4, recante misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID‑19, nonché per il contenimento degli effetti aumenti dei prezzi nel settore elettrico (ustawą nr 25 przekształcającą w ustawę dekret z mocą ustawy nr 4 z dnia 27 stycznia 2022 r. dotyczącą pilnych środków mających na celu wsparcie przedsiębiorstw i podmiotów gospodarczych, pracy, zdrowia i usług terytorialnych w kontekście kryzysu związanego z COVID‑19 oraz ograniczenie skutków podwyżek cen w sektorze energii elektrycznej) z dnia 28 marca 2022 r.(5) (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 4/2022”), zawiera art. 15 bis, zatytułowany „Dodatkowe środki dotyczące energii elektrycznej wytwarzanej przez instalacje wykorzystujące odnawialne źródła energii”, który stanowił:
„1.      Od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. stosuje się dwukierunkowy mechanizm kompensacji ceny energii w odniesieniu do energii elektrycznej wprowadzanej do sieci przez:
a)      instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 20 kW korzystające ze stałych premii wynikających z mechanizmu taryfy zakupu (Conto Energia), które nie zależą od cen rynkowych;
b)      instalacje o mocy powyżej 20 kW wykorzystujące źródła słoneczne, hydroelektryczne, geotermalne i wiatrowe oraz niekorzystające z mechanizmów zachęt, które rozpoczęły działalność przed dniem 1 stycznia 2010 r.
[…]
3.      Do celów ust. 1 GSE oblicza różnicę między wartościami, o których mowa w lit. a) i b) poniżej:
a)      cena referencyjna równa cenie podanej w tabeli [załączonej do tego] dekretu z mocą ustawy dla każdego obszaru rynku [w przedziale 56–58 EUR/MWh (z wyjątkiem wysp Sardynii i Sycylii, dla których ustalono ją, odpowiednio, na 61/MWh i 75 EUR/MWh)];
b)      cena rynkowa równa:
1.      w przypadku instalacji, o których mowa w ust. 1 lit. a), a także instalacji, o których mowa w ust. 1 lit. b), wykorzystujących źródła słoneczne, wiatrowe, geotermalne i wodne przepływem wody – godzinowej cenie energii elektrycznej na obszarze rynkowym lub, w przypadku umów na dostawy zawartych przed dniem 27 stycznia 2022 r., które nie spełniają warunków, o których mowa w ust. 7, cenie wskazanej w tych umowach;
2.      w przypadku instalacji, o których mowa w ust. 1 lit. b), innych niż wskazane w pkt 1 – średniej arytmetycznej cenie energii elektrycznej z danego miesiąca na obszarze rynkowym lub, w przypadku umów na dostawy zawartych przed dniem 27 stycznia 2022 r., które nie spełniają warunków, o których mowa w ust. 7, cenie wskazanej w tych umowach;
4.      W przypadku gdy różnica, o której mowa w ust. 3, jest dodatnia, GSE wypłaca odpowiednią kwotę producentowi. W przypadku gdy różnica ta jest ujemna, GSE dokonuje rozliczenia lub żąda od producenta odpowiedniej kwoty.
[…]”.
14.      Artykuł 11 ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 115 – Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali (dekret z mocą ustawy nr 115 w sprawie pilnych środków w dziedzinie energii, kryzysu wodnego, polityki społecznej i przemysłowej) z dnia 9 sierpnia 2022 r.(6), zmieniony ustawą nr 142 z dnia 21 września 2022 r., przedłużył do dnia 30 czerwca 2023 r. stosowanie mechanizmu kompensacyjnego przewidzianego w tym art. 15 bis.
2.      Ustawa nr 197/22
15.      Legge n. 197 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023–2025 (ustawa nr 197 w sprawie preliminarza budżetowego państwa na 2023 r. i wieloletni budżet na trzy lata 2023–2025) z dnia 29 grudnia 2022 r.(7) (zwana dalej „ustawą nr 197/22”) w art. 1 ust. 30 stanowi:
„Zgodnie z rozporządzeniem [2022/1854] od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. stosuje się pułap dochodów rynkowych uzyskanych przez producentów energii elektrycznej za pomocą jednego mechanizmu rekompensat w odniesieniu do energii elektrycznej wprowadzanej do sieci przez:
a)      instalacje wykorzystujące źródła odnawialne nieobjęte zakresem art. 15 bis [dekretu z mocą ustawy nr 4/2022];
[…]”.
III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
16.      Secab jest spółdzielnią działającą w sektorze produkcji energii elektrycznej, która zarządza instalacjami wykorzystującymi wodną elektrownię przepływową. W zakresie, w jakim spółka ta jest objęta zakresem stosowania art. 15 bis dekretu z mocą ustawy nr 4/2022 (zwanego dalej „spornym przepisem”), podlegała ona przewidzianemu w tym przepisie środkowi polegającemu na pułapie dochodów. Po otrzymaniu kilku faktur od GSE spółka ta wniosła do Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalnego sądu administracyjnego dla regionu Lombardii), będącego sądem odsyłającym, skargę o stwierdzenie nieważności w szczególności faktur wystawionych jej przez GSE w dniach 18 października i 15 listopada 2022 r. na podstawie tego przepisu. Na poparcie skargi Secab podnosi, że sporny przepis jest sprzeczny z prawem Unii.
17.      W tym kontekście sąd odsyłający przypomina, że zastosowanie spornego przepisu, pierwotnie przewidziane na okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., zostało przedłużone dekretem z mocą ustawy nr 115/2022 z dnia 9 sierpnia 2022 r., zmienionym ustawą nr 142 z dnia 21 września 2022 r., do dnia 30 czerwca 2023 r.; że rozporządzenie 2022/1854 weszło w życie dopiero w dniu 8 października 2022 r.; że przepis ten przewidywał wyższy pułap dochodów i miał szerszy zakres stosowania niż te, o których mowa w spornym przepisie, a art. 1 ust. 30–38 ustawy nr 197/22 wprowadził w życie, na okres od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r., art. 6–8 tego rozporządzenia, z wyłączeniem jednak instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które były już objęte zakresem stosowania spornego przepisu. W związku z tym, mimo że sporny przepis poprzedzał rozporządzenie 2022/1854, stanowił on zasadniczo przepis prawa krajowego wdrażający to rozporządzenie w odniesieniu do energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa we wspomnianym przepisie.
18.      Sąd ten dodaje, że sporny przepis, podobnie jak rozporządzenie 2022/1854, został przyjęty w celu tymczasowego ograniczenia nadzwyczajnych dochodów rynkowych uzyskiwanych przez producentów energii, którzy ponoszą koszty niezależne od zmian cen gazu ziemnego, ponieważ nie wykorzystują go do produkcji, poprzez zastosowanie pułapu do tych nadzwyczajnych dochodów i rozdysponowanie odpowiednich kwot wśród odbiorców końcowych. Niemniej jednak sąd ten wyraża wątpliwości co do konkretnych zasad określonych przez włoskiego ustawodawcę w celu ustanowienia tej górnej granicy.
19.      Po pierwsze, co się tyczy kwoty pułapu dochodów przewidzianego w spornym przepisie, ten sam sąd uważa, że nawet jeśli cena referencyjna, o której mowa w ust. 3 lit. a) tego przepisu, jest bardzo odległa od ceny ustalonej przez prawo Unii(8), byłaby ona sprawiedliwa, ponieważ odpowiada średniej arytmetycznej cen w każdym obszarze rynku, odnotowanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. i ponownie wycenianych zgodnie z inflacją. Sąd ten zastanawia się jednak, czy w świetle motywu 28 rozporządzenia 2022/1854 nie należało raczej odnosić się do godzin, w których popyt był na najwyższym poziomie przed wojną w Ukrainie. Sąd odsyłający zauważa również, że średnia przyjęta przez włoskiego ustawodawcę uwzględniała rok 2020, który był wówczas dotknięty zakłóceniami spowodowanymi epidemią COVID‑19 i w trakcie którego jednolita cena krajowa osiągnęła historycznie niski poziom. W tym kontekście sąd odsyłający ma wątpliwości co do okoliczności, czy pułap przewidziany w spornym przepisie jest proporcjonalny i rozsądny, ponieważ ten ostatni nie gwarantuje producentom zachowania 10 % dochodów powyżej tego pułapu, czego wymaga jednak motyw 39 rozporządzenia 2022/1854.
20.      Po drugie, sąd ten zastanawia się nad zdolnością spornego przepisu w zakresie ochrony inwestycji w dziedzinie energii odnawialnej i realizacji takich inwestycji w przyszłości(9). Rzeczony sąd powołuje się ponadto na motywy 28 i 29 rozporządzenia 2022/1854, zgodnie z którymi przy ustalaniu pułapu konieczne jest pozostawienie „rozsądnego marginesu” w stosunku do ceny, jakiej inwestorzy mogliby oczekiwać, aby pułap ten nie miał wpływu na początkową ocenę rentowności inwestycji, czego ustawodawca włoski nie uwzględnił Sporny przepis nie ogranicza się bowiem do zawężenia zdolności finansowej przedsiębiorstw produkujących energię ze źródeł odnawialnych do dokonywania inwestycji, lecz ponadto podważa zaufanie inwestorów do rozwoju tego sektora, podczas gdy Trybunał uznał już konieczność „wspierania w perspektywie długoterminowej inwestycji w nowe instalacje”(10).
21.      Wreszcie, po trzecie, sąd ten zastanawia się nad zgodnością spornego przepisu z rozporządzeniem 2022/1854, w szczególności w odniesieniu do istnienia ewentualnej różnicy w sposobie traktowania producentów wykorzystujących inne źródła energii, którzy nie podlegają temu samemu pułapowi, co mogłoby prowadzić do dyskryminacji niektórych producentów, takich jak Secab, i w konsekwencji prowadzić do zakłóceń na rynku(11).
22.      W tych okolicznościach Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.      Czy art. 5 ust. 4 dyrektywy [2019/944], motywy 3 i 12 dyrektywy [2018/2001], [a także] motywy 27, 28, 29, 39, art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 rozporządzenia [2022/1854] stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, w którym ustala się pułap dochodów rynkowych uzyskiwanych ze sprzedaży energii elektrycznej w sposób przewidziany w art. 15 bis decreto legge (dekretu z mocą ustawy) nr 4 z dnia 27 stycznia 2022 r., który nie gwarantuje producentom zatrzymania 10 % nadwyżki dochodów powyżej tego pułapu?
2.      Czy art. 5 ust. 4 dyrektywy [2019/944], motywy 2, 3 i 12 dyrektywy [2018/2001], [a także] motywy 27, 28, 29, 39, art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia [2022/1854] stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, w którym ustala się pułap dochodów rynkowych uzyskiwanych ze sprzedaży energii elektrycznej w sposób przewidziany w art. 15 bis decreto legge (dekretu z mocą ustawy) nr 4 z dnia 27 stycznia 2022 r., który nie chroni i nie zachęca do inwestycji w sektorze energii ze źródeł odnawialnych?
3.      Czy motyw 3 dyrektywy [2018/2001], motywy 27 i 41, art. 7 ust. 1 lit. h), i) i j) [a także] art. 8 ust. 1 lit. a) i d) oraz ust. 2 rozporządzenia [2022/1854] stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, w którym ustala się pułap dochodów rynkowych uzyskiwanych ze sprzedaży energii elektrycznej w sposób przewidziany w art. 15 bis decreto legge (dekretu z mocą ustawy) nr 4 z dnia 27 stycznia 2022 r., który nie przewiduje żadnego konkretnego pułapu dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży energii wytwarzanej z węgla kamiennego ani zróżnicowanego uregulowania w odniesieniu do różnych źródeł produkcji?”.
23.      Uwagi na piśmie przedstawili Secab, GSE, rządy włoski, belgijski o grecki oraz Komisja Europejska. Secab, ARERA, GSE, Associazione Italia Solare ETS, Assoidroelettrica, Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italiane, rządy włoski i grecki oraz Komisja przedstawili swoje argumenty ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 listopada 2024 r.
IV.    Analiza
A.      W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
24.      Przed przystąpieniem do analizy drugiego pytania prejudycjalnego, w przedmiocie którego Trybunał zwrócił się o ukierunkowanie niniejszej opinii, należy wypowiedzieć się w przedmiocie zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez GSE i rząd włoski.
25.      GSE i rząd włoski podnoszą bowiem, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny ze względu na niespełnienie wymogów art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, ponieważ postanowienie odsyłające nie zawiera omówienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, niezbędnych do tego, aby Trybunał mógł udzielić użytecznej odpowiedzi na zadane pytania. Co się tyczy w szczególności drugiego pytania prejudycjalnego, strony te twierdzą, że sąd odsyłający ograniczył się do powtórzenia argumentów przedstawionych przez Secab w skardze do tego sądu i nie przedstawił Trybunałowi żadnego użytecznego dowodu w celu wykazania, że pułap dochodów przewidziany na poziomie krajowym zniechęcił do inwestycji w sektorze energii odnawialnej.
26.      O ile prawdą jest, że sąd odsyłający w dużej mierze powtarza argumentację Secab, o tyle uważam jednak, że okoliczność ta nie jest sama w sobie wystarczająca do stwierdzenia niedopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za mające zapaść rozstrzygnięcie, należy ustalenie, czy, w celu wydania rozstrzygnięcia i przy uwzględnieniu specyfiki danej sprawy, zachodzi potrzeba uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i ocena zasadności zadawanych Trybunałowi pytań(12). Wynika z tego, że pytania zadane przez sądy krajowe korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy, a odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie tych pytań jest możliwa tylko wtedy, gdy wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na rzeczone pytania(13).
27.      Tymczasem w niniejszej sprawie tak nie jest. Wykładnia prawa Unii, o którą zwrócił się sąd odsyłający, ma bezpośredni związek z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdyż problematyka podniesiona w tym sporze nie jest hipotetyczna, lecz rzeczywista. Ponadto Trybunał dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego umożliwiającymi mu udzielenie użytecznej odpowiedzi na pytania prejudycjalne.
B.      W przedmiocie pytania drugiego
28.      Na wstępie należy zauważyć, że drugie pytanie prejudycjalne w brzmieniu sformułowanym przez sąd odsyłający wydaje się opierać na założeniu, zgodnie z którym sporny przepis nie wspiera inwestycji
ani nie zachęca do inwestycji w sektorze energii odnawialnej. Tymczasem należy stwierdzić, jak wskazano w pkt 26 niniejszej opinii, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnej analizy w tym względzie.
29.      W związku z tym uważam, że w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy przeformułować drugie pytanie prejudycjalne i uznać, że poprzez to pytanie sąd ten dąży w istocie do ustalenia, czy art. 5 ust. 4 dyrektywy 2019/944, motywów 2, 3 i 12 dyrektywy 2018/2001, a także motywy 27, 28, 29, 39, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia 2022/1854 należy rozumieć w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które ustalają pułap dochodów rynkowych poprzez określenie tego pułapu przez średnią arytmetyczną cen stwierdzonych w danym obszarze rynku w ostatnim dziesięcioleciu, poddanych ponownej ocenie na podstawie inflacji.
1.      W przedmiocie zgodności spornego przepisu z dyrektywą 2018/2001
30.      Co się tyczy dyrektywy 2018/2001, należy na wstępie zauważyć, że w drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający odnosi się wyłącznie do rozumienia jej motywów 2, 3 i 12, nie wskazując żadnego innego szczególnego przepisu tej dyrektywy, który mógłby konkretyzować te motywy i który w niniejszej sprawie miałby znaczenie dla sporu w postępowaniu głównym lub który został naruszony.
31.      Jednakże z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że nawet jeśli preambuła takiego aktu zawiera elementy istotne dla wykładni, które mogą rzucić światło na wolę autora aktu Unii, to nie mają one wiążącej mocy prawnej(14). W konsekwencji nie można się na nie powoływać w sposób niezależny ani w celu uzasadnienia praw lub obowiązków w braku przepisów równoważnych lub uzupełniających w treści dyrektywy, ani w celu odstąpienia od stosowania przepisów danego aktu, ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem(15).
32.      W każdym razie w trosce o zupełność wywodu należy zauważyć, że z żadnego z motywów 2, 3 i 12 dyrektywy 2018/2001 nie wynika, by mogły one stać na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w niniejszej sprawie. Z motywów tych można bowiem jedynie wywnioskować, że promowanie stosowania energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych stanowi cel polityki energetycznej Unii i że państwa członkowskie powinny podjąć środki ułatwiające inwestycje w projekty dotyczące energii odnawialnej(16).
33.      Wynika z tego, że motywy 2, 3 i 12 dyrektywy 2018/2001, o których mowa w drugim pytaniu prejudycjalnym, nie mogą stać na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
2.      W przedmiocie zgodności spornego przepisu z dyrektywą 2019/944
34.      Co się tyczy dyrektywy 2019/944, należy na wstępie przypomnieć, że jej art. 5 ma na celu zapewnienie skutecznej konkurencji, z korzyścią dla odbiorców, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony wrażliwych odbiorców będących gospodarstwami domowymi dotkniętych ubóstwem energetycznym.
35.      Ściślej rzecz ujmując, ust. 1 tego artykułu stanowi, że dostawcy mają swobodę w ustalaniu cen, po jakiej dostarczają energię elektryczną odbiorcom, oraz że państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu zapewnienia skutecznej konkurencji między dostawcami. Ustęp 3 tego artykułu uznaje jednak również, że w pewnych okolicznościach konieczne może być odstąpienie od tej ogólnej zasady. Ustęp ten przewiduje zatem, że państwa członkowskie mogą stosować interwencje publiczne w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej dla dotkniętych ubóstwem energetycznym lub wrażliwych odbiorców będących gospodarstwami domowymi, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 4 i 5 dyrektywy. Ów ust. 4, którego konkretnie dotyczy drugie pytanie prejudycjalne, przewiduje szereg ogólnych kryteriów, które muszą spełniać interwencje publiczne w zakresie ustalania cen za dostawy energii elektrycznej(17).
36.      Należy jednak stwierdzić, że art. 5 dotyczy interwencji państw członkowskich na detalicznym rynku energii elektrycznej i dotyczy cen sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym przez dostawców energii elektrycznej. W konsekwencji wspomniany przepis nie ma związku z interwencją taką jak przewidziana w spornym przepisie, który z kolei dotyczy ustalenia pułapu dochodów uzyskanych przez producentów energii elektrycznej
na rynku hurtowym, który jest szczegółowo uregulowany w rozporządzeniu 2022/1854(18).
37.      Należy ponadto zauważyć, że o ile nie jest wykluczone, iż ustalenie takiego pułapu ma pośredni wpływ na ceny sprzedaży odbiorcom końcowym, o tyle ograniczone informacje przedstawione w tym względzie w postanowieniu odsyłającym nie pozwalają uznać, że uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym należy zrównać z interwencją państwa w ustalanie ceny dostawy energii elektrycznej do odbiorców, która to interwencja zgodnie z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2019/944 jest co do zasady zakazana(19).
38.      Ponadto należy stwierdzić, że rozporządzenie 2022/1854 realizuje cele interesu ogólnego, które są analogiczne do celów realizowanych przez art. 5 ust. 4 dyrektywy 2019/944, a ściślej rzecz ujmując, do celu ochrony konsumentów, w szczególności poprzez rozszerzenie możliwości interwencji państw członkowskich w celu wsparcia konsumentów dotkniętych kryzysem energetycznym(20).
39.      W tych okolicznościach jestem zdania, że art. 5 ust. 4 dyrektywy 2019/944 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
3.      W przedmiocie zgodności spornego przepisu z dyrektywą 2022/1854
40.      Co się tyczy rozporządzenia 2022/1854, należy na wstępie wyjaśnić, że rozporządzenie to stanowi nadzwyczajną interwencję w celu zaradzenia wzrostowi cen energii, w ramach której prawodawca Unii zamierzał stworzyć zharmonizowane ramy redystrybucji nadmiernych dochodów w celu rozwiania obaw dotyczących zakłóceń między producentami, które mogłyby zagrozić rynkowi energii(21).
41.      I tak o ile art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2022/1854 przewiduje, że dochody rynkowe uzyskane przez producentów energii elektrycznej ze źródeł, o których mowa w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, są ograniczone do maksymalnej wysokości 180 EUR/MWh wytworzonej energii elektrycznej, o tyle art. 8 ust. 1 lit. a) rzeczonego rozporządzenia upoważnia państwa członkowskie do utrzymania lub wprowadzenia środków, które jeszcze bardziej ograniczają te przychody.
42.      Należy ponadto stwierdzić, że chociaż żaden przepis rozporządzenia 2022/1854 nie zawiera precyzyjnych wskazówek co do sposobu, w jaki należy obliczyć pułap ostatecznie ustalony przez państwa członkowskie, w przypadku gdyby państwo członkowskie zdecydowało się na ustalenie pułapu niższego niż pułap określony w tym rozporządzeniu, to jednak ów pułap musi przestrzegać warunków określonych w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Tak więc jedynie w przypadku wykazania, że pułap określony przez państwo członkowskie może naruszać kryteria ustanowione na podstawie tego przepisu, pułap ten można by uznać za niezgodny z prawem Unii.
43.      Po przedstawieniu tych wyjaśnień należy zauważyć, że sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo nad kwestią ustalania poziomu cen, na podstawie którego ma zastosowanie pułap dochodów, ponieważ sąd ten uważa, że sporny przepis nie jest w stanie chronić i zachęcać do inwestycji dokonywanych w sektorze energii odnawialnej oraz że pułap dochodów rynkowych nie jest proporcjonalny i rozsądny(22).
44.      W pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak przypomniano w pkt 41 niniejszej opinii – sam fakt, iż kwota pułapu przyjęta przez rząd włoski jest niższa od kwoty określonej w art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2022/1854, nie może sam w sobie prowadzić do niezgodności spornego przepisu z tym rozporządzeniem. Z samego brzmienia tego rozporządzenia (a dokładniej z jego art. 8 ust. 1) wynika bowiem, że państwa członkowskie, po pierwsze, mają możliwość przyjęcia pułapu niższego niż maksymalny pułap 180 EUR przewidziany przez prawodawcę Unii, a po drugie, dysponują pewnym zakresem uznania pozwalającym im ustalić kwotę tego pułapu z uwzględnieniem specyfiki ich rynku krajowego(23). Ponadto okoliczność, że pułap ten różni się znacznie od kwoty ustalonej w tym rozporządzeniu, jak wskazuje sąd odsyłający, nie wystarcza sama w sobie do stwierdzenia niezgodności ze wspomnianym rozporządzeniem(24).
45.      Co się tyczy motywów 27–29 i 39 rozporządzenia 2022/1854, o których wspomina sąd odsyłający w pytaniu drugim – również nie można ich interpretować w ten sposób, że nakładają one na państwa członkowskie precyzyjną metodę obliczania pułapu. O ile motywy te mogą w istocie dostarczyć użytecznych wskazówek w celu określenia zasad ustalania omawianego pułapu, jak również sposobu uniknięcia ewentualnych negatywnych skutków dla inwestycji, o tyle nie można ich uznać za ustanawiające wiążące zasady inne niż zobowiązania ciążące na państwach członkowskich na mocy wyżej wymienionych przepisów tego rozporządzenia lub wykraczające poza nie(25).
46.      Co się tyczy w szczególności wyrażonych przez ten sąd wątpliwości co do stosowności metody zastosowanej przez rząd włoski w celu ustalenia kwoty pułapu w świetle motywów 28 i 29 rozporządzenia 2022/1854, należy zauważyć, że przepisy te mają głównie na celu wyjaśnienie wyboru kwoty pułapu 180 EUR/MWh dokonanego przez prawodawcę Unii w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, a także dostarczenie wskazówek dla państw członkowskich co do obliczania ich pułapu krajowego, bez narzucania jednak jakiegokolwiek konkretnego sposobu wprowadzenia takiego pułapu(26), przy czym jedynym obowiązkiem w tym względzie jest przestrzeganie warunków określonych w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia(27).
47.      Co się tyczy w drugiej kolejności kryteriów innych niż kryteria kwoty  sensu stricto  pułapu i zasad jego obliczania, które powinny zostać uwzględnione przez państwa członkowskie przy ustanawianiu tego pułapu, warto przypomnieć, że art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia 2022/1854 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby pułap ten został ustalony na poziomie, który nie zagraża sygnałom inwestycyjnym i który zapewnia pokrycie kosztów inwestycji i operacyjnych, przy jednoczesnym umożliwieniu inwestorom uzyskania rozsądnej marży w stosunku do ceny, której mogliby się spodziewać.
48.      Należy podkreślić w tym względzie, że badanie zgodności poziomu pułapu wybranego przez rząd włoski w świetle wyżej wymienionych parametrów opiera się na ocenie faktycznej uwzględniającej szczególne cechy rynku krajowego, do której ostatecznego przeprowadzenia jest uprawniony jedynie sąd krajowy, przy czym sąd ten dysponuje ponadto niezbędnymi w tym względzie danymi faktycznymi(28). Jednakże chociaż to do sądu odsyłającego należy ocena ewentualnego negatywnego wpływu, jaki sporny przepis może wywrzeć na inwestycje, a w szczególności kwestii tego, czy cena referencyjna została ustalona na poziomie wykraczającym poza te oczekiwania i przekraczającym granice tego, co można uznać za konieczne i proporcjonalne, Trybunał może jednak dostarczyć temu sądowi wskazówek w tym względzie. W związku z tym następujące kryteria są moim zdaniem istotne w ramach analizy, którą sąd odsyłający będzie musiał przeprowadzić.
49.      Należy przypomnieć, po pierwsze, że jako interwencja w sytuacjach nadzwyczajnych związana ze szczególną koniunkturą rynkową, jaka miała miejsce w następstwie rosyjskiej agresji zbrojnej na Ukrainę, tymczasowy zakres stosowania spornego przepisu jest ograniczony do krótkiego okresu(29). W tym względzie należy zauważyć, że środki przewidziane w rozporządzeniu 2022/1854 nie są same w sobie stałymi interwencjami rynkowymi, lecz stanowią jednorazową interwencję w celu zaradzenia wyjątkowym okolicznościom.
50.      Tymczasem czas trwania środka oraz jego nadzwyczajny charakter są kryteriami, które należy wziąć pod uwagę przy badaniu konieczności i proporcjonalności danego środka w celu oceny zakresu jego skutków(30), w szczególności gdy chodzi o – jak w niniejszej sprawie – zbadanie skutków dla inwestycji istniejących w dziedzinie energii odnawialnej, które ze względu na swój charakter są inwestycjami długoterminowymi. Jest tak tym bardziej w przypadku, gdy badanie dotyczy wpływu spornego przepisu na przyszłe inwestycje, które z uwagi na ograniczony tymczasowy charakter rozpatrywanego pułapu najprawdopodobniej nie będą objęte tym pułapem, ponieważ cykl produkcyjny większości tych instalacji rozpoczyna się dopiero po wygaśnięciu rozpatrywanego systemu(31).
51.      Po drugie, należy zauważyć, że z samego brzmienia rozporządzenia 2022/1854 wynika, iż pułap dochodów rynkowych należy ustalić w taki sposób, aby objąć nim nadmierne dochody, z uwzględnieniem dochodów, których inwestorzy nie mogli oczekiwać w chwili podejmowania decyzji inwestycyjnej. Jednakże z definicji takie wyjątkowe zyski nie mogą odpowiadać dochodom, których zainteresowane spółki mogłyby oczekiwać, gdyby nie wystąpiły nieprzewidywalne okoliczności na rynkach energii(32).
52.      Należy uściślić w tym względzie, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, na którą powołuje się Secab, nie może być interpretowana w ten sposób, że podmiot gospodarczy mógłby powołać się na nią wobec każdej interwencji ze strony organów publicznych zmierzającej zaradzeniu niedoskonałości rynku, w szczególności gdy ta interwencja ma postać interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych w następstwie bezprecedensowego, a zatem nieprzewidywalnego zdarzenia.  Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że możliwość powołania się na tę zasadę przysługuje każdemu podmiotowi gospodarczemu, w którym organ krajowy wzbudził uzasadnione nadzieje(33). Niemniej jednak jeśli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć przyjęcie środków mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie przyjęcia takich środków. Z tego samego orzecznictwa wynika, że podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych.
53.      Tymczasem w niniejszej sprawie po stronie zainteresowanych spółek nie mogło powstać żadne sprowokowane przez władze krajowe oczekiwanie co do uzyskania takich nadzwyczajnych dochodów, zważywszy, że władze te niezwłocznie podjęły działania w celu podjęcia pilnych działań w celu stawienia czoła nieprzewidywalnemu wzrostowi cen gazu. Rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy powinien bowiem spodziewać się takiej interwencji, biorąc pod uwagę nadzwyczajną sytuację i jej istotny wpływ nie tylko na rynek energii, ale także na gospodarkę bardziej ogólnie. Podobnie tym bardziej nie może istnieć oczekiwanie oparte na osiąganiu zysków wynikających z nadzwyczajnej sytuacji, której taki podmiot gospodarczy nie mógł się spodziewać w chwili podejmowania decyzji inwestycyjnej(34).
54.      W tym względzie należy zauważyć, że zastosowanie przez rząd włoski obiektywnego kryterium opartego na warunkach panujących na rynku przed kryzysem energetycznym, takiego jak średnia arytmetyczna cen w dekadzie poprzedzającej kryzys energetyczny, w celu ustalenia pułapu może moim zdaniem spełniać wymogi rozporządzenia 2022/1854 jeśli chodzi o oczekiwania inwestorów w momencie dokonywania ich inwestycji, pozwalając zapewnić, że dany pułap zostanie ustalony na poziomie cen, który inwestorzy mogli rozsądnie przewidzieć(35).
55.      Po trzecie, należy podkreślić, że z samego tekstu rozporządzenia 2022/1854 wynika, iż wśród elementów, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny wpływu spornego przepisu na inwestycje, znajduje się struktura kosztów danych instalacji, a w szczególności zaktualizowany koszt energii (levelised cost of energy)(36) dla rozpatrywanej technologii(37).  Tymczasem wydaje się, że instalacje energetyczne zasilane ze źródeł odnawialnych, które są objęte spornym przepisem, charakteryzują się przewagą kosztów stałych, ponieważ koszty zmienne są znacznie niższe. Ponadto, jak zauważył również sąd odsyłający, instalacje te ponoszą koszty niezależne od ewolucji cen gazu ziemnego, ponieważ nie wykorzystują go jako surowca do produkcji energii. Z zastrzeżeniem ustaleń, których dokonanie należy do sądu odsyłającego, wydaje się, że struktura kosztów producentów energii odnawialnej, podobnie jak w przypadku Secab, pozostała w znacznym stopniu niezmieniona, pomimo nieprzewidywalnego wzrostu cen paliw kopalnych, a w szczególności gazu, ponieważ ten wzrost nie miał żadnego wpływu na koszty wytwarzania energii przez te podmioty(38).
56.      Po czwarte, należy zauważyć, że mechanizm pułapu przewidziany w spornym przepisie jest w rzeczywistości „w dwojakim kierunku”, ponieważ nie tylko pozwala on na wprowadzenie pułapu dochodów w przypadku nadmiernego wzrostu cen rynkowych, lecz również tworzy prawny obowiązek wypłaty odszkodowania zainteresowanym producentom w przypadku nadmiernego obniżenia cen rynkowych, w szczególności gdy ceny hurtowe spadają poniżej wskazanej średniej ceny(39). Tymczasem jeżeli ta cena (referencyjna) jest ustalana na poziomie, który umożliwia zainteresowanym spółkom pokrycie ich kosztów i uzyskanie „rozsądnego marginesu” w stosunku do ceny, jakiej inwestorzy mogliby oczekiwać, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego, taki mechanizm mógłby wspierać inwestycje w odnawialne źródła energii.
57.      W trzeciej i ostatniej kolejności pragnę zauważyć, że środki wprowadzone rozporządzeniem 2022/1854 mają na celu nie tylko zachowanie struktury i funkcjonowania rynków energetycznych w Unii, ale także, bardziej ogólnie, łagodzenie negatywnych skutków kryzysu energetycznego dla gospodarek państw członkowskich i obywateli europejskich. Co się tyczy w szczególności ochrony konsumentów, należy zauważyć, że art. 10 rozporządzenia 2022/1854 wyraźnie przewiduje, iż nadwyżki dochodów wynikające z zastosowania pułapu mogą zostać wykorzystane do finansowania środków wsparcia dla odbiorców końcowych w celu złagodzenia wpływu wysokich cen energii elektrycznej na tych odbiorców(40).
58.      Chociaż sąd odsyłający nie wspomniał o aspekcie ochrony konsumentów, należy podkreślić, że rozporządzenie 2022/1854, jako działanie w trybie nadzwyczajnym w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego, dokonuje wyważenia interesów producentów energii, w tym ochrony ich inwestycji w energię odnawialną, z jednej strony z interesami konsumchroentów z drugiej strony. W związku z tym mechanizm poboru i redystrybucji nadwyżek dochodów jest uzasadniony potrzebą urzeczywistnienia równowagi między tymi producentami, a w szczególności podmiotami, które skorzystały niespodziewanie ze wzrostu cen energii, a konsumentami energii elektrycznej, którzy zostali szczególnie dotknięci wzrostem cen energii elektrycznej w następstwie kryzysu energetycznego(41).
59.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na drugie pytanie prejudycjalne w przeformułowanym brzmieniu odpowiedzieć w ten sposób, iż art. 5 ust. 4 dyrektywy 2019/944, motywy 2, 3 i 12 dyrektywy 2018/2001, a także motywy 27, 28, 29 i 39 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2022/1854 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że pułap dochodów rynkowych ustala się na podstawie średniej arytmetycznej cen stwierdzonych w danym obszarze rynku w ostatnim dziesięcioleciu, poddanych ponownej ocenie pod kątem inflacji, pod warunkiem że spełnione są warunki określone w art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia 2022/1854.
V.      Wnioski
60.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na drugie pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardii, Włochy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniającej dyrektywę 2012/27/UE, motywy 2, 3 i 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a także motywy 27, 28, 29 i 39 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2022/1854 z dnia 6 października 2022 r. w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, iż pułap przychodów rynkowych ustala się na podstawie średniej arytmetycznej cen stwierdzonych w danym obszarze rynku w ostatnim dziesięcioleciu, poddanych ponownej ocenie pod kątem inflacji, pod warunkiem że spełnione są warunki określone w art. 8 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) 2022/1854.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE (Dz.U. 2009, L 158, s. 125).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82).
4      Rozporządzenie Rady z dnia 6 października 2022 r. w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii (Dz.U. 2022, L 261, s. 1).
5      Dodatek zwyczajny do GURI nr 73 z dnia 28 marca 2022 r.
6      GURI nr 185 z dnia 9 sierpnia 2022 r.
7      Dodatek zwyczajny do GURI nr 303 z dnia 29 grudnia 2022 r.
8      Ściślej rzecz ujmując, cena referencyjna określona w spornym przepisie wynosi 56–58 EUR/MWh w zależności od danego obszaru kontynentalnego, 61 EUR/MWh w przypadku Sardynii i 75 EUR/MWh dla Sycylii, podczas gdy cena określona w art. 6 rozporządzenia 2022/1854 wynosi 180 EUR/MWh.
9      W tym względzie sąd odsyłający powołuje się na komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 8 marca 2022 r. [COM(2022) 108 final], zatytułowany „REPowerEU: Wspólne europejskie działania w kierunku bezpiecznej i zrównoważonej energii po przystępnej cenie”, i motyw 2 dyrektywy 2018/2001, w których podkreślono znaczenie zastąpienia kopalnych źródeł energii i zachęcania do korzystania ze źródeł odnawialnych.
10      Sąd odsyłający wskazuje w tym zakresie wyroki: z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, pkt 103); a także z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 110).
11      Jako że problematyka ta dotyczy jedynie trzeciego pytania prejudycjalnego, które nie jest przedmiotem niniejszej opinii, ten aspekt sporu w postępowaniu głównym nie zostanie bardziej opisany.
12      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
13      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 maja 2024 r., INSS (Urlop matki w rodzinie monoparentalnej) (C‑673/22, EU:C:2024:407, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
14      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 marca 2024 r., Remia Com Impex (C‑10/23, EU:C:2024:259, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
15      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 marca 2024 r., LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Podobnie jest moim zdaniem w odniesieniu do przywołanego przez sąd odsyłający komunikatu Komisji z dnia 8 marca 2022 r. [COM(2022) 108 final], który ogranicza się do ogólnego wskazania znaczenia polityki energetycznej Unii mającej na celu zastąpienie kopalnych źródeł energii odnawialnymi źródłami energii, do których należy zachęcać.
17      Ściślej rzecz ujmując, interwencje te powinny służyć osiągnięciu celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, być do niego proporcjonalne, jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne, zapewniać unijnym przedsiębiorstwom energetycznym równy dostęp do odbiorców, być ograniczone w czasie i proporcjonalne w odniesieniu do beneficjentów oraz nie pociągać za sobą dodatkowych kosztów dla uczestników rynku w sposób dyskryminujący.
18      O ile nie jest wykluczone, że niektóre podmioty gospodarcze ze względu na ich integrację pionową są obecne zarówno na rynku wyższego szczebla produkcji energii elektrycznej, jak i na rynku niższego szczebla dystrybucji, o tyle producenci i dostawcy energii elektrycznej działają co do zasady na różnych poziomach rynku.
19      Ponadto powód, dla którego przepis ten miałby stać na przeszkodzie spornemu przepisowi, nie wynika jasno z postanowienia odsyłającego.
20      W związku z tym chociaż zakres stosowania dyrektywy 2019/944 jest zawężony do ograniczonej kategorii konsumentów, a mianowicie wyłącznie tych, którzy są uznawani za podatnych na zagrożenia, rozporządzenie 2022/1854 pozwala jednak na tymczasowe rozszerzenie zakresu środków, którymi dysponują państwa członkowskie w celu wsparcia dodatkowych kategorii konsumentów. Zobacz w tym względzie motyw 48 tego rozporządzenia.
21      W przeciwieństwie do dyrektyw 2018/2001 i 2019/944, których przedmiotem jest ogólne funkcjonowanie rynku energii i promowanie odnawialnych źródeł energii i które zostały przyjęte na podstawie art. 194 TFUE dotyczącego polityki energetycznej Unii, rozporządzenie 2022/1854 zostało przyjęte na podstawie art. 122 TFUE i ma na celu zaradzenie poważnym trudnościom w zaopatrzeniu.
22      O ile sąd ten wyraża wątpliwości co do konkretnych zasad określonych przez włoskiego prawodawcę w celu ustanowienia tego pułapu, o tyle niemniej – jak wskazano w pkt 28 niniejszej opinii – żaden z elementów przedstawionych w postanowieniu odsyłającym nie wydaje się wskazywać na to, że sporny przepis mógłby konkretnie zagrozić inwestycjom w sektorze energii odnawialnej.
23      Możliwość ta została wykorzystana przez co najmniej 17 państw członkowskich, jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przeglądu interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii zgodnie z rozporządzeniem [2022/1854] z dnia 5 czerwca 2023 r. [COM(2023) 302 final].
24      Ponadto żaden z przepisów rozporządzenia 2022/1854 nie wymaga uzasadnienia takiej różnicy.
25      Ponadto, jak przypomniano w pkt 31 niniejszej opinii, w braku wiążącej mocy prawnej nie można powoływać się oddzielnie na motyw w celu uzasadnienia praw lub obowiązków w braku równoważnych lub uzupełniających przepisów w treści przedmiotowego rozporządzenia.
26      To samo dotyczy motywu 27 rozporządzenia 2022/1854, który ogranicza się do stwierdzenia, że poziom, na którym ustalono pułap dochodów rynkowych, nie powinien osłabiać zdolności zainteresowanych producentów do odzyskania kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych, a tym samym powinien tak wspierać inwestycje, jak i zachęcać do przyszłych inwestycji w zdolności niezbędne do osiągnięcia zdekarbonizowanego i niezawodnego systemu elektroenergetycznego. Tymczasem nie wynika to z przesłanek określonych w art. 8 ust. 2 lit. b) i c) tego rozporządzenia. Odnośnie do motywu 39 wspomnianego rozporządzenia, na który również wskazuje sąd odsyłający w drugim pytaniu, to odnosi się on wyłącznie do przysługującej państwom członkowskim możliwości ustalenia pułapu dochodów rynkowych w sposób umożliwiający producentom energii elektrycznej zatrzymanie 10 % nadwyżki dochodów powyżej pułapu dochodów rynkowych. Motyw ten może mieć znaczenie dla pierwszego pytania prejudycjalnego, ale nie ma znaczenia dla drugiego pytania prejudycjalnego, które jest przedmiotem niniejszej opinii.
27      W niniejszej sprawie okoliczność, że niektóre aspekty spornego przepisu, a w szczególności metodologia zastosowana przez rząd włoski w celu ustalenia pułapu, wydają się odbiegać od zasad wspomnianych w motywie 28 rozporządzenia 2022/1854 lub nie powielają ich w całości, jak zauważa sąd odsyłający, nie prowadzi w sposób automatyczny do stwierdzenia niezgodności spornego przepisu z tym rozporządzeniem.
28      Do Trybunału nie należy orzekanie w przedmiocie szeregu okoliczności faktycznych nieprzedstawionych w postanowieniu odsyłającym, które zostały przedstawione przez Secab i pozostałych interwenientów popierających jej żądania, takich jak względy związane ze sposobem traktowania z punktu widzenia podatków i warunkami amortyzacji inwestycji w dziedzinie energii odnawialnej w świetle przepisów krajowych. Podobnie jest w przypadku innych parametrów właściwych dla sektora energetyki wodnej, które zdaniem Secab wywarły na ten sektor wpływ, takich jak spadek produkcji spowodowany niekorzystnymi warunkami meteorologicznymi, jak również podwyższenie opłat za produkcję energii hydroelektryczną.
29      Zobacz pkt 40 niniejszej opinii.
30      W tym względzie należy zauważyć, że tymczasowy zakres stosowania spornego przepisu nie został przedłużony poza termin przewidziany w art. 22 rozporządzenia 2022/1854, czyli do dnia 30 czerwca 2023 r.
31      W konsekwencji trudno jest zrozumieć, w jaki sposób z jednej strony w perspektywie długoterminowej inwestycje w nowe instalacje mogłyby być zagrożone przez sporny przepis, a z drugiej strony przepis ten miałby osłabić zaufanie inwestorów do wzrostu odnawialnych źródeł energii.
32      Ponadto sam fakt, że niektóre inwestycje w sektorze energii odnawialnej zostały zrealizowane przed wprowadzeniem pułapu dochodów rynkowych, nie oznacza oczywiście, że ustalenie takiego pułapu zagroziłoby tym inwestycjom ipso facto.
33      Zobacz podobnie postanowienie z dnia 1 marca 2022 r., Milis Energy i in. (C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 i od C‑608/20 do C‑611/20, EU:C:2022:164, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      Jest tak tym bardziej w przypadku producentów energii ze źródeł odnawialnych, takich jak Secab, którzy, jak wyjaśniono w pkt 55 niniejszej opinii, mają znacznie niższe koszty krańcowe niż inni producenci energii elektrycznej, których dochody osiągnięte od początku wojny w Ukrainie znacznie przewyższają ich oczekiwania w momencie inwestowania. Zobacz także podobnie motywy 24 i 25 rozporządzenia 2022/1854.
35      Wydaje się bowiem, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, że metodologia zastosowana przez rząd włoski w celu ustalenia pułapu zakwestionowanego przez Secab pozwoliłaby na postawienie tej spółki w sytuacji, w której znajdowałaby się ona, gdyby kryzys energetyczny nie wystąpił.
36      Jest to pomiar bieżących kosztów netto wytwarzania energii elektrycznej przez producenta w okresie eksploatacji zakładu produkcyjnego.
37      Zobacz motyw 29 rozporządzenia 2022/1854.
38      Wyjaśnia to również decyzję ustawodawcy włoskiego o odmiennym traktowaniu instalacji energetycznych w zależności od tego, czy chodzi o wykorzystanie paliw kopalnych, jak np. gazu do produkcji energii, ponieważ instalacje wykorzystujące go nie podlegają temu pułapowi. Rozwiązanie to jest zgodne z tym przyjętym przez prawodawcę Unii w motywie 33 rozporządzenia 2022/1854, zgodnie z którym „pułap dochodów rynkowych nie powinien mieć zastosowania do technologii o wysokich kosztach krańcowych związanych z ceną paliwa wsadowego niezbędnego do produkcji energii elektrycznej, takich jak elektrownie gazowe i opalane węglem kamiennym, ponieważ ich koszty operacyjne znacznie przekraczałyby poziom pułapu dochodów rynkowych, a jego stosowanie zagroziłoby ich rentowności”.
39      W tym względzie należy zauważyć, że systemy, które ograniczają przychody powyżej określonego progu, ale gwarantują w zamian za to cenę minimalną, gdy cena rynkowa jest niższa niż określony próg, są często stosowane w ramach systemów zachęt do wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Mimo że środki takie różnią się od środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym, mają one na celu zachowanie rentowności i bezpieczeństwa inwestycji poprzez zagwarantowanie beneficjentowi zachęty stałego całkowitego wynagrodzenia za wyprodukowaną energię, umożliwiającego wynagrodzenie inwestycji dokonanych na budowę elektrowni, chroniąc przedsiębiorcę przed ryzykiem cen rynkowych w czasie, przy czym gwarantowana stała taryfa zapewnia mu odzyskanie kwoty zainwestowanej w budowę instalacji. Zobacz w tym względzie system pomocy państwa wprowadzony przez rząd włoski w sprawie C‑514/23, Tiberis Holding, w której moja opinia została przedstawiona tego samego dnia.
40      W tym względzie należy zauważyć, że ochrona konsumentów jest również pośrednio związana ze stabilnością istniejącej struktury rynków energii, w tym znaczeniu, że ewentualna niemożność regulowania rachunków za energię elektryczną przez odbiorców mogłaby zagrozić stabilności odnośnych rynków. Redystrybucja nadmiernych zysków konsumentom pozwala tym samym konsumentom na regulowanie rachunków, przyczyniając się tym samym do ochrony rynku przed upadkiem i w ten sposób, bardziej ogólnie, podtrzymując jego funkcjonowanie.
41      Zobacz w tym względzie połączone decyzje od 1 BvR, 460/23 do 1 BvR, 611/23 z dnia 28 listopada 2024 r., pkt 94–97, 107, 115–118. W orzeczeniach tych, dotyczących zgodności z konstytucją niemieckich przepisów dotyczących opodatkowania nadmiernych zysków, służących ograniczeniu cen energii elektrycznej (Strompreisbremse), Bundersverfassungsgericht (federalny trybunał konstytucyjny, Niemcy) oddalił skargi konstytucyjne wniesione przez producentów energii na te przepisy, kładąc nacisk w szczególności na cel interesu ogólnego związany z ochroną konsumentów, który uzasadniał interwencję rządu niemieckiego.