62011TJ0661_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci T‑661/11,
Italská republika, zastoupená G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Aiellem a P. Grassem, avvocati dello Stato,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené P. Rossim a D. Nardim, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2011/689/ES ze dne 14. října 2011 o vyloučení některých výdajů uskutečněných členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) z financování Evropské unie (Úř. věst. L 270, s. 33) v rozsahu, v němž ukládá Italské republice paušální opravu ve výši 70 912 382 eur na základě nesrovnalostí při kontrolách týkajících se mléčných kvót, zjištěných v italských regionech Abruzzo, Lazio, Marche, Apulie, Sardinie, Kalábrie, Furlánsko-Julské Benátsko a Valle d’Aosta v hospodářských letech 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007.
TRIBUNÁL (druhý senát),
ve složení M. E. Martins Ribeiro, předsedkyně, S. Gervasoni a L. Madise (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. dubna 2014,
vydává tento
Odůvodnění rozsudku
Rozsudek
Obecný právní rámec
A – Relevantní ustanovení finančního nařízení o souhrnném rozpočtu Evropské unie
1. Článek 53 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), použitelný, podle ustanovení čl. 2 druhého pododstavce nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006, kterým se mění nařízení č. 1605/2002 (Úř. věst. L 390, s. 1), do 1. května 2007, stanoví:
„1. Komise plní rozpočet:
a) na ústřední úrovni;
b) sdíleným nebo decentralizovaným řízením, nebo
c) společným řízením s mezinárodními organizacemi.
[…]
3. Plní-li Komise rozpočet sdíleným řízením, jsou úkoly plnění rozpočtu pověřeny členské státy v souladu s hlavami I a II druhé části.
[…]
5. V případě sdíleného nebo decentralizovaného řízení se Komise prostřednictvím postupů schválení účetní závěrky nebo finančních oprav přesvědčí, že prostředky byly použity v souladu s platnými předpisy; tyto postupy jí umožňují převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu v souladu s článkem 274 Smlouvy o ES a článku 179 Smlouvy o Euratomu.
6. Při plnění rozpočtu podle odstavců 3 a 4 členské státy a třetí země pravidelně ověřují, že akce, které jsou financovány z rozpočtu Společenství, byly řádně provedeny.
Přijmou náležitá opatření, aby předešly nesrovnalostem a podvodům, a v případě nutnosti zahájí stíhání za účelem zpětného získání neoprávněně vyplacených prostředků.
[…]“
2. Článek 53 nařízení č. 1605/2002 ve znění nařízení č. 1995/2006, použitelný podle ustanovení čl. 2 druhého pododstavce nařízení č. 1605/2002 od 1. května 2007, stanoví:
„Komise plní rozpočet v souladu s články 53a až 53d některým z těchto způsobů:
a) centralizovaným řízením;
b) sdíleným nebo decentralizovaným řízením;
c) společným řízením s mezinárodními organizacemi.“
3. Článek 53b nařízení č. 1605/2002, vložený nařízením č. 1995/2006, stanoví:
„1. Plní-li Komise rozpočet sdíleným řízením, jsou úkoly plnění rozpočtu pověřeny členské státy. Tato metoda se uplatňuje zejména u činností uvedených v hlavách I a II části druhé.
2. Aniž jsou dotčena doplňková ustanovení příslušných odvětvových předpisů a aby bylo ve sdíleném řízení zajištěno, že finanční prostředky jsou používány v souladu s platnými předpisy a zásadami, přijmou členské státy veškerá potřebná právní a správní nebo jiná opatření nezbytná pro ochranu finančních zájmů Společenství. K tomuto účelu členské státy zejména:
a) prověřují, zda jsou činnosti financované z rozpočtu skutečně prováděny, a zajišťují, že jsou prováděny řádně;
b) předcházejí nesrovnalostem a podvodům a řeší je;
c) zpětně získávají neoprávněně vyplacené nebo nesprávně použité finanční prostředky nebo finanční prostředky ztracené v důsledku nesrovnalosti nebo omylů;
d) zajišťují prostřednictvím příslušných odvětvových předpisů a v souladu s čl. 30 odst. 3 náležité roční následné zveřejnění příjemců finančních prostředků z rozpočtu.
K tomuto účelu členské státy provádějí kontroly a zavedou v souladu s článkem 28a účinný a účelný systém vnitřní kontroly. Zahajují veškerá nutná a vhodná správní a soudní řízení.
3. Členské státy vypracovávají na vhodné vnitrostátní úrovni roční shrnutí dostupných auditů a prohlášení.
4. Aby se zajistilo, že finanční prostředky jsou využívány v souladu s platnými předpisy, uplatňuje Komise takové postupy schvalování účetní závěrky a mechanismy finančních oprav, jež jí umožní převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu.“
B – Obecná právní úprava financování společné zemědělské politiky
4. Nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13) zavedlo obecnou úpravu pro financování společné zemědělské politiky (dále jen „SZP“). Toto nařízení bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Rady č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414), které upravuje výdaje vynaložené v rámci financování SZP členskými státy od 1. ledna 2000 do 15. října 2006.
5. Jak je upřesněno zejména v bodě 5 odůvodnění nařízení č. 1258/1999, „odpovědnost za kontrolu výdajů záruční sekce [EZOZF] náleží v prvé řadě členským státům[…]; […]Komise, která odpovídá za provádění rozpočtu Společenství, musí ověřovat podmínky, za nichž jsou prováděny platby i kontroly“. Podle bodu 11 odůvodnění téhož nařízení „je třeba přijmout opatření pro prevenci a stíhání jakýchkoliv nesrovnalostí a pro zpětné získání částek ztracených v důsledku těchto nesrovnalostí nebo nedbalosti[ a] musí být stanovena odpovědnost za finanční důsledky těchto nesrovnalostí a nedbalosti“.
6. Podle ustanovení čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1258/1999, která odpovídají ustanovením čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 729/70, záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) financuje v rámci společné organizace zemědělských trhů intervence zaměřené na stabilizaci zemědělských trhů prováděné na základě unijních předpisů.
7. Článek 6 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1258/1999, jehož ustanovení v podstatě odpovídají ustanovením čl. 5 odst. 1 nařízení č. 729/70, stanoví:
„Členské státy pravidelně předávají Komisi následující údaje, které se týkají schválených platebních agentur a koordinačních subjektů uvedených v článku 4 a které se týkají operací financovaných záruční sekcí fondu:
[…]
b) roční účetní závěrky s přiloženými informacemi nezbytnými k jejímu schválení a osvědčení o úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předaných účetních podkladů.“
8. Článek 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999, jehož ustanovení v podstatě odpovídají ustanovením čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70, je následujícího znění:
„Komise rozhoduje, které výdaje mají být vyloučeny z financování z prostředků Společenství podle článků 2 a 3, pokud shledá, že tyto výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství.
Před vydáním rozhodnutí o zamítnutí financování oznámí Komise písemně výsledky ověřování a dotyčné členské státy písemně oznámí své odpovědi; poté se obě strany pokusí dosáhnout dohody o opatřeních, která mají být učiněna.
Není-li dosaženo dohody, může členský stát ve lhůtě čtyř měsíců požádat o zahájení řízení směřujícího ke smíření jejich [svých] postojů, jehož výsledky budou předmětem zprávy zaslané Komisi, která ji před vydáním rozhodnutí o zamítnutí financování posoudí.
Komise zváží částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu. Komise vezme v úvahu povahu a závažnost porušení předpisů a finanční ztrátu, kterou Společenství utrpělo.
Zamítnutí financování se nemůže vztahovat na:
a) výdaje uvedené v článku 2 uskutečněné alespoň 24 měsíců před písemným oznámením Komise dotyčnému členskému státu o výsledcích ověřování;
[…]“
9. Článek 8 odst. 1 nařízení č. 1258/1999 stanoví:
„Členské státy přijmou v souladu se svými právními a správními předpisy opatření nezbytná k
a) zajištění toho, že operace financované fondem jsou prováděny skutečně a řádně;
b) předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání;
c) zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti.
[…]“
10. Nařízením Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování SZP (Úř. věst. L 209, s. 1), které se použije se od 1. ledna 2007 (článek 49 nařízení č. 1290/2005), se zrušuje nařízení č. 1258/1999. Stanoví však, že nařízení č. 1258/1999 zůstává použitelné do 15. října 2006 pro výdaje uskutečněné členskými státy (článek 47 nařízení č. 1290/2005), a zejména že jeho článek 31 týkající se schvalování souladu se použije od 16. října 2006 na výdaje vzniklé od tohoto dne (článek 49 nařízení č. 1290/2005).
11. Jak je upřesněno v bodě 2 odůvodnění nařízení č. 1290/2005, „[z] rozpočtu Společenství by měly být výdaje na [SZP] financovány prostřednictvím [EZZF] buď na ústřední úrovni, nebo v rámci řízení sdíleného mezi členskými státy a Společenstvím, v souladu s článkem 53 nařízení [č. 1605/2002]“.
12. Podle ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1290/2005 se zřizuje Evropský zemědělský záruční fond (EZZF), a to v souladu s článkem 49 uvedeného nařízení od 1. ledna 2007.
13. Článek 8 odst. 1 písm. c) bod iii) nařízení č. 1290/2005, jehož ustanovení v podstatě odpovídají ustanovením čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1258/1999, stanoví:
„Vedle ustanovení odvětvových nařízení předávají členské státy Komisi tyto údaje, výkazy a doklady:
[…]
c) pro opatření související s operacemi financovanými z EZZF […]:
[…]
iii) roční účetní závěrku akreditovaných platebních agentur spolu s prohlášením o věrohodnosti podepsaným odpovědným pracovníkem akreditované platební agentury a spolu s přiloženými informacemi nezbytnými k jejímu schválení, jakož i zprávou o osvědčení vydanou certifikačním subjektem uvedeným v článku 7.“
14. Článek 31 nařízení č. 1290/2005, nadepsaný „Schválení souladu“, v podstatě obsahuje tatáž ustanovení jako čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999.
15. Nařízení Komise (ES) č. 1663/95 ze dne 7. července 1995, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 729/70 týkající se postupu schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (Úř. věst. L 158, s. 6; Zvl. vyd. 03/18, s. 31), ve znění zejména nařízení Komise (ES) č. 2245/1999 ze dne 22. října 1999 (Úř. věst. L 273, s. 5; Zvl. vyd. 03/26, s. 335), v článku 6 stanoví:
„Podpůrné doklady k financovaným výdajům a částkám, které mají být získány zpět záruční sekcí EZOZF, jsou uchovávány k dispozici Komisi po dobu nejméně tří let následujících po kalendářním roce, v němž Komise schválí účetní závěrku za dané účetní období, a je-li rozhodnutí o schválení účetní závěrky předmětem řízení u Soudního dvora, po dobu jednoho roku od skončení tohoto řízení.“
16. Článek 8 nařízení č. 1663/95, ve znění nařízení č. 2245/1999, stanoví:
„1. Dojde-li Komise na základě šetření k závěru, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství, sdělí dotyčnému členskému státu výsledky svého šetření a uvede nápravná opatření, které je třeba učinit pro zajištění souladu s těmito předpisy v budoucnosti.
Sdělení obsahuje odkaz na toto nařízení. Členský stát odpoví ve lhůtě dvou měsíců a Komise může následně upravit svůj postoj. V odůvodněných případech může Komise tuto lhůtu prodloužit.
Po uplynutí lhůty stanovené pro odpověď pozve Komise členský stát k dvoustrannému jednání a obě strany se pokusí dosáhnout dohody o opatřeních, která mají být přijata, a ohledně posouzení závažnosti protiprávního jednání a finanční ztráty Společenství. Po jednání a po uplynutí lhůty pro dodání dalších informací, kterou stanoví Komise po tomto jednání v dohodě s daným členským státem, nebo pokud členský stát nepřijme pozvání k jednání ve lhůtě stanovené Komisí, sdělí Komise formálně po uplynutí této lhůty své závěry členskému státu, přičemž odkáže na rozhodnutí Komise 94/442/ES. Aniž je dotčen čtvrtý pododstavec tohoto odstavce, obsahuje tot o sdělení posouzení veškerých výdajů, které má Komise v úmyslu vyloučit z financování podle čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení […] č. 729/70.
Členský stát uvědomí Komisi co nejdříve o nápravných opatřeních přijatých k zajištění souladu s předpisy Společenství a o dni jejich skutečného použití. Až do dne skutečného použití nápravných opatření přijme Komise případně jedno nebo více rozhodnutí o vyloučení výdajů, kterých se týká nedodržení předpisů Společenství, podle čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení […] č. 729/70.
2. Rozhodnutí uvedená v čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení […] č. 729/70 musí být přijata po prověření případné zprávy vypracované smírčím orgánem podle ustanovení stanovených v rozhodnutí 94/442/ES.
[...]“
17. Bod 11 jediné přílohy nařízení č. 1663/95, nazvané „Pokyny ke kritériím pro schválení platební agentury“, zní následovně:
„Všechny předcházející odstavce se použijí přiměřeně na ‚[účelově vázané příjmy]‘ (dávky, propadlé záruky, navrácené platby atd.), které má platební agentura vybírat jménem záruční sekce EZOZF. Platební agentura zejména zavede systém pro uznávání všech částek splatných na účet EZOZF a pro záznam všech těchto pohledávek do účetní knihy dlužníků ještě před jejich přijetím. […]“
18. Nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. L 171, s. 90), se použije, pokud jde o hlavní část jeho ustanovení, od 16. října a jeho čl. 11 odst. 1 až 3 v podstatě stanoví postup, který je tentýž jako postup stanovený v článku 8 nařízení č. 1663/95.
19. Podle ustanovení čl. 11 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 885/2006:
„Po posouzení zpráv vypracovaných smírčím orgánem v souladu s kapitolou 3 tohoto nařízení Komise v případě potřeby přijme jedno nebo více rozhodnutí podle článku 31 nařízení […] č. 1290/2005 s cílem vyloučit z financování Společenství výdaje, které nejsou v souladu předpisy Společenství, dokud členský stát účinně neprovede nápravná opatření.“
20. Článek 11 odst. 5 nařízení č. 885/2006 upřesňuje:
„Tento článek se obdobně použije na účelově vázané příjmy ve smyslu článku 34 nařízení […] č. 1290/2005.“
C – Právní úprava odvětví mléka a mléčných výrobků
21. Odvětví mléka a mléčných výrobků je předmětem společné organizace trhu v rámci SZP. V roce 1984 za účelem kontroly růstu produkce mléka a obnovení rovnováhy trhu unijní zákonodárce zavedl mj. režim doplňkových dávek (dále jen „doplňková dávka“ nebo „dávka“). Nařízení Rady (ES) č. 1788/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. L 270, s. 123; Zvl. vyd. 03/40, s. 391), upravuje od 1. dubna 2004 na dobu jedenácti po sobě následujících dvanáctiměsíčních období doplňkovou dávku hrazenou producenty mléka a mléčných výrobků. Podle ustanovení článku 25 nařízení č. 1788/2003 se od 1. dubna 2004 zrušuje nařízení Rady (EHS) č. 3950/92 ze dne 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. L 405, s. 1), ve znění pozdějších předpisů.
22. Článek 3 odst. 1 nařízení č. 1788/2003 stanoví:
„Členské státy odpovídají Společenství za úhradu dávky, která vyplývá z překročení vnitrostátního referenčního množství stanoveného na vnitrostátní úrovni samostatně pro dodávky a přímý prodej; tuto dávku uhradí až do výše 99 % dlužné částky [EZOZF] do 1. října následujícího po dotyčném období dvanácti měsíců.“
23. Článek 4 nařízení č. 1788/2003 stanoví:
„Podle článků 10 a 12 se dávka v plné výši rozdělí mezi producenty, kteří se podíleli na každém z překročení vnitrostátních referenčních množství uvedených v čl. 1 odst. 2.
Aniž jsou dotčeny čl. 10 odst. 3 a čl. 12 odst. 1, odpovídají producenti členskému státu za úhradu svého příspěvku na dlužnou dávku vypočteného podle kapitoly 3, a to na základě pouhé skutečnosti, že překročili referenční množství, která měli k dispozici.“
24. Článek 22 nařízení č. 1788/2003 stanoví:
„Dávka se považuje za součást intervenčních opatření určených ke stabilizaci zemědělských trhů a použije se k financování výdajů v odvětví mléka.“
25. Nařízení Komise (ES) č. 595/2004 ze dne 30. března 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1788/2003 (Úř. věst. L 94, s. 22; Zvl. vyd. 03/43, s. 333), je použitelné od 1. dubna 2004. Podle ustanovení článku 28 uvedeného nařízení se až na některé výjimky zrušuje nařízení Komise (ES) č. 1392/2001 ze dne 9. července 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 3950/92 (Úř. věst. L 187, s. 19; Zvl. vyd. 03/33, s. 104).
26. Kapitola IV oddíl 1 nařízení č. 595/2004 stanovuje pravidla kontrol prováděných členskými státy a povinnosti odběratelů a producentů. V tomto ohledu článek 19 uvedeného nařízení, nadepsaný „Kontrolní plán“, stanoví:
„1. Na základě analýzy rizik vypracují členské státy obecný kontrolní plán na každé dvanáctiměsíční období. Tento kontrolní plán zahrne alespoň:
[…]
c) kontroly na místě, které se mají provést během dvanáctiměsíčního období;
[…]
2. Kontroly se provádějí zčásti během dotyčného dvanáctiměsíčního období a zčásti po uplynutí tohoto období na základě ročních výkazů.
3. Kontroly se považují za ukončené, jakmile je k dispozici kontrolní zpráva.
Všechny kontrolní zprávy musí být dokončeny nejpozději 18 měsíců po uplynutí dotyčného dvanáctiměsíčního období.
[…]“
27. Článek 22 nařízení č. 595/2004, nadepsaný „Intenzita kontrol“, stanoví:
„1. Kontroly uvedené v čl. 21 odst. 1 musejí zahrnovat alespoň:
a) 1 % producentů na dvanáctiměsíční období roků 2004/05, 2 % producentů na další dvanáctiměsíční období;
b) 40 % množství mléka vykázaného před opravou za dotyčné období;
c) reprezentativní vzorek přepravy mléka mezi vybranými producenty a odběrateli.
Přepravní kontroly uvedené v písmenu c) se provádějí zejména při vykládce v mlékárnách.
2. Kontroly uvedené v čl. 21 odst. 2 zahrnou alespoň 5 % producentů.
3. Každý odběratel musí být zkontrolován minimálně jednou za pět let.“
28. Článek 24 nařízení č. 595/2004 stanovuje povinnost odběratelů a producentů uchovávat určité dokumenty po dobu nejméně tří let od konce roku, kdy byly vyhotoveny.
D – Pokyny Komise
29. Pokyny pro paušální opravy byly definovány v dokumentu Komise č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nazvaném „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument VI/5330/97“). Podle ustanovení pod nadpisem „Pokyny pro používání paušálních oprav“ v příloze II dokumentu VI/5330/97 platí, že pokud informace získané šetřením neumožňují posoudit ztráty utrpěné Společenstvím pomocí extrapolace těchto ztrát statistickými prostředky nebo odkazem na jiné ověřitelné údaje, může Evropská komise navrhnout paušální opravu. Pod stejným nadpisem se upřesňuje následující:
„Při stanovování toho, zda je nutná finanční oprava, a případně jaký koeficient použít, je v zásadě třeba posoudit stupeň rizika ztráty finančních prostředků Společenství v důsledku nedostatku kontroly. Zejména je třeba vzít v úvahu následující prvky:
1. Jedná se o nedostatek týkající se účinnosti kontrolního systému obecně, účinnosti určitého prvku tohoto systému nebo provedení určité kontroly či několika kontrol na základě systému?
2. Závažnost daného nedostatku v rámci správních, fyzických nebo jiných předpokládaných kontrol.
3. Citlivost opatření na podvody, zejména s ohledem na hospodářskou pobídku.
Na základě těchto zásad lze kontroly rozdělit do dvou kategorií:
Klíčové kontroly jsou fyzická a správní ověření požadovaná pro kontrolu základu skutečností, zejména existence předmětu žádosti, množství a kvalitativních podmínek, včetně dodržování lhůt, požadavků na sklizeň, retenčních lhůt atd. Jsou prováděny na místě a prověřením za pomoci nezávislých informací, jako například katastrů nemovitostí.
Sekundární kontroly jsou správní úkony nezbytné pro řádné nakládání se žádostmi, jako například ověření dodržování lhůt k podání, identifikace dvojích žádostí pro jeden předmět, analýza rizik, použití sankcí a přiměřený dohled nad postupy.“
30. Pod nadpisem „Pokyny pro používání paušálních oprav“ v příloze II dokumentu VI/5330/97 jsou rovněž stanoveny různé výše paušálních oprav:
„Pokud jedna nebo více klíčových kontrol není provedeno [nejsou provedeny] nebo jsou prováděny tak špatně nebo zřídka, že jsou neúčinné pro určení přípustnosti žádosti nebo předcházení nesrovnalostem, je vhodné provést opravu ve výši 10 %, neboť je odůvodněně možno se domnívat, že existuje zvýšené riziko značných ztrát pro EZOZF.
Pokud jsou provedeny všechny klíčové kontroly, ale není dodržen jejich počet, četnost nebo přísnost předepsaná nařízeními, je vhodné provést opravu ve výši 5 %, neboť je odůvodněně možno se domnívat, že tyto kontroly neposkytují očekávanou úroveň záruky ohledně řádnosti žádostí a že riziko ztrát pro EZOZF je významné.
Pokud členský stát správně provede klíčové kontroly, ale vůbec neprovede jednu nebo více sekundárních kontrol, je vhodné provést opravu ve výši 2 % s ohledem na nižší riziko ztrát pro EZOZF a menší závažnost přestupku.
[…]“
31. A konečně, dokument VI/5330/97 uvádí, že „[p]okud existuje důvod se domnívat, že se daný nedostatek vztahuje pouze na nezavedení kontrolního systému členským státem v určitém okrese nebo regionu, provede se oprava u výdajů spravovaných daným okresem nebo regionem“.
32. Podmínky, za nichž Komise hodlá uplatňovat zásady obsažené v dokumentu VI/5330/97, podle něhož je nedostatek o to závažnější, pokud již Komise členský stát informovala o nezbytných zlepšeních kontrol a tento stát je neprovedl, jsou upřesněny v dokumentu AGRI/60637/2006, nazvaném „Sdělení Komise – Jak Komise řeší případy opakovaných nedostatků v systémech kontroly v rámci schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument AGRI/60637/2006“). Z odstavce 1 druhého pododstavce dokumentu AGRI/60637/2006 plyne, že pravidla, která tento dokument stanoví, jsou založena na zásadě uvedené v čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999, podle níž Komise vezme v úvahu povahu a závažnost porušení předpisů a finanční ztrátu, kterou Unie utrpěla.
33. Odstavec 2 dokumentu AGRI/60637/2006 stanoví:
„V případě, že neexistence nebo nedostatky systému kontroly nebo některé složky tohoto systému jsou předmětem jednoho nebo několika rozhodnutí o finančních opravách v rámci schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF;
a
po uplynutí období, které následuje po období, v němž již opravy proběhly, je zjištěno, že stejné nedostatky přetrvávají;
Komise se […] domnívá, že je zcela oprávněné uplatňovat zvýšení sazby paušální opravy použité při předcházející opravě, a to z důvodu zvýšeného rizika finančních ztráty [ztrát] pro EZOZF.“
34. Podle odstavce 3 dokumentu AGRI/60637/2006:
„Zvýšení bude stanoveno na základě rizika finanční ztráty.
Nebude uplatňováno automaticky, ale po řádném zohlednění závažnosti nedostatků a případných faktorů omezení rizika.
S cílem zajistit paušální povahu oprav, která je stanovena v dokumentu VI/5330/97, pokud nelze stanovit skutečnou úroveň nepřiměřených výdajů, a tedy částku finančních ztrát, které utrpěla Komise [utrpělo Společenství], jsou následující procenta pouze orientační:
v případě předchozí opravy ve výši 2 %; sazba ve výši nejméně 3 % na nové dotčené období, přičemž tato sazba může dosáhnout až 5 %, je-li možné uvážlivě dojít k závěru, že přetrvávající nedostatky sekundárních kontrol snižují účinnost klíčových kontrol;
v případě předchozí opravy ve výši 5 %; sazba ve výši 10 % na nové dotčené období;
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
35. V období od 18. do 22. září 2006 a od 3. do 7. března 2008 provedla Komise v Itálii dvě šetření pod referenčními čísly LA/2006/08/IT a LA/2008/001/IT, týkající se hospodářských let 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 v různých italských regionech.
36. Ze zápisu z dvoustranné schůzky ze dne 15. ledna 2009 plyne, že Komise Italské republice zejména vytýkala, že neprovedla kontroly odběratelů ve lhůtách stanovených unijními právními předpisy. V tomto ohledu připomněla, že k tomu, aby mohly být kontroly považovány za ukončené, musí být dokončena příslušná kontrolní zpráva.
37. Dne 24. března 2010 zaslala Komise Italské republice formální sdělení podle čl. 11 odst. 2 třetího pododstavce a čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006 s referenčním číslem DG AGRI ARES(2010)155172. V tomto formálním sdělení Komise trvala na svém stanovisku ohledně nesouladu při provádění režimu mléčných kvót v Itálii, pokud jde o hospodářské roky 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007, a navrhla finanční opravu ve výši 85 625 455 eur. Z uvedeného formálního sdělení plyne, že Komise stanovila finanční opravu na základě zjištěných nesrovnalostí ve třech krocích:
– jelikož neměla k dispozici spolehlivé údaje o množství mléka vyprodukovaném v regionech, jichž se týkaly zjištěné nesrovnalosti, v prvním kroku eliminovala riziko vykázání nižšího než skutečného množství uplatněním příslušné výše paušální opravy na vykázaná množství mléka, navýšené v případě opakovaného výskytu v některých z těchto regionů podle ustanovení dokumentu AGRI/60637/20. Takto určila výše oprav vykázaných množství, které měly kompenzovat absenci spolehlivých údajů o množství mléka vyprodukovaného v těchto regionech,
– ve druhém kroku sečetla celkové vykázané množství mléka v Itálii s výší oprav stanovených v prvním kroku. Tento součet představuje množství mléka, které mohlo být na území státu skutečně vyprodukováno, přičemž Komise dále zkontrolovala, zda toto množství přesahuje výši národní kvóty přidělené Italské republice v každém z dotčených hospodářských roků,
– ve třetím kroku konstatovala překročení národní kvóty v některých hospodářských letech a uplatnila koeficient pro stanovení doplňkové dávky, stanovený platnými právními předpisy, na výši oprav stanovených v prvním kroku pro regiony, jichž se týkají zjištěné nesrovnalosti.
38. Dne 8. září 2010 se konalo zasedání smírčího orgánu, který dne 11. října 2010 vydal svou závěrečnou zprávu (dále jen „závěrečná zpráva“). V závěrech uvedené zprávy, které se týkaly pouze části související s opravou pro region Lazio, smírčí orgán vyzýval Komisi k novému posouzení jejího návrhu finanční opravy s ohledem na své vyjádření formulované v bodech 6.3 a 6.4 této zprávy. V prvním z těchto bodů Komisi vytýkal, že neodůvodnila svůj záměr zvýšit opravu na 5 %. Ve druhém z nich poukázal na nebezpečí, že návrh opravy ve výši 10 % za hospodářské roky 2004/2005 a 2005/2006 nemusí být v souladu s pokyny uvedenými v dokumentu AGRI/60637/2006 a že by bylo vhodné doplnit jeho odůvodnění, pokud by měl být zachován.
39. Dopisem ze dne 21. prosince 2010 s referenčním číslem ARES č. 979992 předala Komise Italské republice na základě závěrečné zprávy své konečné stanovisko. Uvedené stanovisko bylo nahrazeno novým, s referenčním číslem ARES č. 560020, předaným dopisem ze dne 24. května 2011, v němž Komise zopakovala stanovisko uvedené v dopise ze dne 24. března 2010, přičemž ale snížila celkovou výši původně navrhované finanční opravy. Toto snížení vyplývalo ze zrušení opravy za hospodářský rok 2003/2004, neboť ten předcházel časové hranici 24 měsíců stanovené v článku 7 nařízení č. 1258/1999 pro uplatnění finančních oprav.
40. Ve shrnující zprávě svého Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova ze dne 24. června 2011 týkající se výsledků kontrol Komise v souvislosti se schvalováním souladu podle čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999 a článku 31 nařízení č. 1290/2005 (dále jen „shrnující zpráva“) Komise v kapitole 5.1 shrnula důvody finanční opravy uplatněné vůči Italské republice v odvětví mléčných výrobků.
41. Komise zaprvé trvala na svém stanovisku ohledně závěrů vyvozených z obou šetření uvedených v bodě 35 výše, tedy že kontroly byly italskými orgány provedeny opožděně, což představuje nesrovnalost, která s sebou nese riziko finanční ztráty pro záruční sekci EZOZF nebo pro EZZF. Zadruhé upřesnila, že jelikož doplňková dávka použitelná v projednávaném případě představovala účelově vázaný příjem, měly zjištěné nesrovnalosti týkající se nedostatků kontrol za následek ztrátu příjmů uvedených fondů. Vzhledem k tomu, že neměla k dispozici spolehlivé údaje o množství vyprodukovaného mléka, a nebyla tak schopna objektivně určit výši finančních ztrát pro záruční sekci EZOZF nebo pro EZZF, uplatnila tudíž při stanovení částky použitelné finanční opravy paušální výše opravy na základě dokumentu VI/5330/97. Zatřetí odůvodnila použité výše paušální opravy tím, že zjištěné nesrovnalosti se týkaly klíčových kontrol. Začtvrté však Komise vzhledem k tomu, že doplňková dávka byla účelově vázaným příjmem, určila stupeň rizika na základě postupu, který byl v podstatě totožný s postupem popsaným v jejím dopise ze dne 24. března 2010. Zapáté Komise připomněla, že podle pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 musí být finanční oprava uplatněna na regionální bázi. A dále, jelikož již byla uplatněna finanční oprava z totožných důvodů souvisejících s nesrovnalostmi kontrol v regionech Apulie a Abruzzo během hospodářského roku 2002/2003 a s ohledem na opakovaný výskyt zjištěných nesrovnalos tí, zvýšila v dotčeném řízení v souladu s dokumentem AGRI/60637/2006 výši uplatněné paušální opravy, pokud jde o tyto regiony. Zašesté uvedla důvody, proč nepostupovala podle připomínek formulovaných smírčím orgánem v bodech 6.3 a 6.4 závěrečné zprávy.
42. Na základě těchto důvodů přijala Komise prováděcí rozhodnutí 2011/689/ES ze dne 14. října 2011 o vyloučení některých výdajů uskutečněných členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF, v rámci EZZF a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) z financování Evropské unie (Úř. věst. L 270, s. 33, dále jen „napadené rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí Komise, pokud jde o Italskou republiku, uplatnila paušální opravu za rozpočtové roky 2005, 2006 a 2007 v celkové výši 70 912 382 eur v důsledku nedostatečnosti kontrol mléčných kvót související s jejich opožděností, zjištěné v regionech Abruzzo, Lazio, Marche, Apulie, Sardinie, Kalábrie, Furlánsko-Julské Benátsko a Valle d’Aosta.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
43. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 21. prosince 2011 podala Italská republika projednávanou žalobu.
44. Při změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k druhému senátu, kterému byla tudíž tato věc přidělena.
45. Italská republika navrhuje, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž provádí paušální opravy týkající se režimu mléčných kvót za hospodářské roky 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 v celkové výši 70 912 382 eur.
46. Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
47. Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (druhý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření upravených článkem 64 jednacího řádu Tribunálu položil účastnicím řízení otázky, na které měly částečně odpovědět písemně a částečně ústně na jednání. Účastnice řízení těmto organizačním procesním opatřením vyhověly ve stanovených lhůtách.
48. Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na písemné a ústní otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 1. dubna 2014.
Právní otázky
49. Na podporu projednávané žaloby uplatňuje Italská republika formálně čtyři žalobní důvody, založené zaprvé na porušení článku 11 nařízení č. 885/2006 a pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 a na zneužití pravomoci vyplývajícím z uplatnění finanční opravy, zadruhé na porušení ustanovení článku 21 a čl. 22 odst. 1 písm. b) nařízení č. 595/2004, zatřetí jednak na porušení ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006, pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 a zásady proporcionality a jednak na zneužití pravomoci vyplývajícím z uplatnění paušální opravy a začtvrté jednak na porušení povinnosti uvést odůvodnění nebo na nedostatečném odůvodnění a jednak na porušení ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006.
A – K přípustnosti tvrzení o existenci zneužití pravomoci v rámci prvního a třetího žalobního důvodu
50. Je třeba připomenout, že na základě čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu musí žaloba obsahovat mj. stručný popis dovolávaných žalobních důvodů. Kromě toho podle ustálené judikatury musí být nezávisle na jakékoliv terminologické otázce tento popis dostatečně jasný a přesný, aby žalovanému umožnil připravit svou obranu a Tribunálu rozhodnout o žalobě případně i bez dalších informací. Za účelem zajištění právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti totiž pro to, aby byla žaloba přípustná, je třeba, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založena, vyplývaly, přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně, z textu samotné žaloby (viz rozsudek Tribunálu ze dne 27. září 2006, Roquette Frères v. Komise, T‑322/01, Sb. rozh. s. II‑3137, bod 208 a citovaná judikatura). Podle ustálené judikatury rovněž platí, že každý žalobní důvod, který není dostatečně popsán v návrhu na zahájení řízení, musí být považován za nepřípustný. Obdobné požadavky platí ohledně výtek uváděných na podporu žalobního důvodu. Pokud jde o splnění nepominutelných podmínek řízení, tato nepřípustnost může být Tribunálem v případě potřeby zkoumána i bez návrhu (viz rozsudek Tribunálu ze dne 14. prosince 2005, Honeywell v. Komise, T‑209/01, Sb. rozh. s. II‑5527, body 54 a 55 a citovaná judikatura).
51. V projednávaném případě Tribunál i bez návrhu konstatuje, že tvrzení o existenci zneužití pravomoci v rámci v návrhu uplatněného prvního a třetího žalobního důvodu není podpořeno stručným popisem ve smyslu s ustanovení čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu.
52. Mimoto v odpovědi na otázku položenou na jednání Italská republika trvala na tvrzení o existenci zneužití pravomoci v rámci prvního a třetího žalobního důvodu, ale uznala, že návrh neobsahuje konkrétní argumenty na podporu uvedené výtky. Upřesnila, zaprvé že hlavním předmětem prvního a třetího žalobního důvodu bylo v meritu to, aby Tribunál určil, že v případě napadeného rozhodnutí došlo k porušení právních předpisů, a zadruhé že tvrzení o zneužití pravomoci bylo uplatňováno na podporu hlavního předmětu obou uvedených žalobních důvodů.
53. S ohledem na ustálenou judikaturu připomenutou v bodě 50 výše, konstatování Tribunálu v bodě 51 výše a odpovědi Italské republiky na otázku položenou na jednání, tak jak jsou uvedeny v bodě 52 výše, je nutno tvrzení o existenci zneužití pravomoci v rámci prvního a třetího žalobního důvodu odmítnout jako nepřípustné.
B – K věci samé
54. Jak je uvedeno v bodě 49 výše, Italská republika uplatňuje na podporu projednávané žaloby čtyři žalobní důvody. S ohledem na závěr vyvozený v bodě 53 výše bude první a třetí žalobní důvod zkoumán pouze v rozsahu, v němž se týká porušení právních předpisů, případně obecných zásad unijního práva.
1. K prvnímu žalobnímu důvodu, založenému na porušení článku 11 nařízení č. 885/2006 a pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 vyplývajícím z uplatnění finanční opravy
a) Argumenty účastnic řízení
55. Italská republika v podstatě tvrdí, že uskutečněné kontroly, i když některé z nich byly opožděné, nebyly méně spolehlivé a účinné, takže záruční sekce EZOZF nebo EZZF nebyly vystaveny žádnému riziku. Uplatněním finanční opravy, a fortiori paušální, tudíž Komise porušila ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 a pokyny obsažené v dokumentu VI/5330/97.
56. Konkrétně navzdory mírnému zpoždění v části kontrol prováděných vnitrostátními orgány umožnily zaprvé tyto kontroly s konečnou platností spolehlivě určit skutečně dodaná nebo přímo prodaná množství mléka. Z přílohy II dokumentu VI/5330/97 totiž plyne, že paušální opravu je možné uplatnit pouze tehdy, jestliže časová prodleva nevyhnutelně ohrožuje zpětné stanovení rozsahu některých činností. V projednávaném případě tomu tak přitom nebylo, jelikož kontroly uskutečněné vnitrostátními orgány se v souladu s článkem 11 nařízení č. 1392/2001 týkaly obchodních a jiných dokladů prokazujících způsob využití odebraného mléka a ekvivalentu mléka, které měli odběratelé podle článku 14 téhož nařízení uchovávat po dobu nejméně tří let od konce roku, kdy byly vyhotoveny.
57. Zadruhé Italská republika připomíná, že ve své zvláštní zprávě č. 7/2010 Účetní dvůr Evropské unie tvrdě kritizoval skutečnost, že se Komise příliš spoléhá na paušální opravy. Podle dokumentu VI/5330/97 by přitom uvedená metoda měla být používána pouze okrajově, jestliže není možné určit dopad pochybení zjištěných v konkrétních případech chybných operací nebo na základě zkoumání reprezentativního vzorku operací.
58. Komise argumenty uplatněné Italskou republikou na podporu prvního žalobního důvodu zpochybňuje.
b) Závěry Tribunálu
59. První žalobní důvod je vystavěn na dvou výtkách, založených na tom, že uplatněním finanční opravy, a fortiori
paušální, Komise porušila ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 a pokyny obsažené v dokumentu VI/5330/97.
60. Úvodem Tribunál s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 50 výše i bez návrhu konstatuje, že výtka založená na porušení ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 není podepřena stručným popisem v souladu s ustanovením čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu. Italská republika totiž v návrhu neuvádí žádný argument, který by mohl uvedenou výtku podpořit. Tuto výtku mimoto nepodepřela argumenty ani v replice. Proto musí být taková výtka prohlášena za nepřípustnou.
61. Každopádně zaprvé i za předpokladu, že by výtka týkající se porušení ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 mohla být zkoumána současně s výtkou týkající se porušení pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 a na základě argumentů uvedených na podporu prvního žalobního důvodu, je třeba uvést, že článek 11 nařízení č. 885/2006 se podle ustanovení článku 19 druhého pododstavce uvedeného nařízení použije až od 16. října 2006.
62. V důsledku toho je třeba v zásadě první žalobní důvod zkoumat pouze v rozsahu, v němž se týká hospodářského roku 2006/2007, ale nikoliv hospodářských let 2004/2005 a 2005/2006, které rovněž vedly k uplatnění finanční opravy. Jak však plyne ze srovnávací tabulky v příloze V k nařízení č. 885/2006, ustanovení článku 11 uvedeného nařízení odpovídají ustanovením článku 8 nařízení č. 1663/95. Kromě toho z písemností Komise plyne, že sama na toto srovnání upozornila. Je tudíž třeba mít za to, že podstatou prvního žalobního důvodu Italské republiky je tvrzení, že v případě hospodářských roků 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007, bylo porušeno ustanovení článku 8 nařízení č. 1663/95, jakož i článku 11 nařízení č. 885/2006 a dále pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97.
63. Zadruhé z argumentů uvedených Italskou republikou na podporu prvního žalobního důvodu v podstatě vyplývá, že tvrdí, že navzdory nezpochybňované opožděnosti části kontrol prováděných italskými orgány nebyly tyto kontroly, zejména s ohledem na vykázané množství mléka, které bylo kontrolováno, o nic méně spolehlivé a účinné, jelikož umožnily s konečnou platností určit skutečně dodané nebo přímo prodané množství mléka. První žalobní důvod je tudíž třeba vykládat tak, že v podstatě vychází z toho, že Komise byla schopna vyčíslit ztráty způsobené dotčenému evropskému fondu (dále jen „fond“), tedy záruční sekci EZOZF v roce 2005 a 2006 a EZZF v roce 2007, takže vzhledem k tomu, že uvedený fond nebyl vystaven žádnému riziku, které by odůvodňovalo uplatnění finanční opravy, nebyla Komise oprávněna uplatnit paušální opravu.
64. Zaprvé je především třeba uvést, že čl. 19 odst. 3 nařízení č. 595/2004 stanoví, že pro každé dvanáctiměsíční období, pro které musí členské státy zavést na základě analýzy rizik obecný kontrolní plán, se kontroly považují za ukončené, jakmile je k dispozici kontrolní zpráva, která musí být dokončena nejpozději osmnáct měsíců po uplynutí dotyčného dvanáctiměsíčního období. Tato ustanovení ukládají dokončení kontrol ve stanovené lhůtě, a to bez výjimek. Ze samotného znění těchto ustanovení tak plyne, že lhůta pro provedení kontrol je závazná (obdobně viz rozsudek Tribunálu ze dne 9. října 2012, Itálie v. Komise, T‑426/08, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 74).
65. Zadruhé z judikatury vyplývá, že stanovení konkrétní lhůty pro uskutečnění kontrol přispívá k dosažení cíle spočívajícího v omezení rizika nevybrání dlužných částek. Uvedená lhůta totiž upřesňuje podmínky provádění těchto kontrol a přispívá k dosažení cíle odrazení odběratelů i producentů provádějících přímý prodej od vykazování menšího množství dodávek nebo přímých prodejů mléka z důvodu, aby se vyhnuli platbě doplňkové dávky. Taková lhůta navíc omezuje riziko, že by již nebyly k dispozici údaje nutné pro tyto kontroly, a to navzdory povinnosti hospodářských subjektů uchovávat určité dokumenty po dobu tří let (článek 24 nařízení č. 595/2004). Tato lhůta rovněž brání odkladu kontrol na neurčito, který by mohl vést k úplné absenci kontroly, a tedy riziku nevybrání dlužných částek. A konečně má dotčená lhůta umožnit plánování budoucích kontrol na základě analýzy rizik, tak jak ji stanoví čl. 19 odst. 1 a 2 nařízení č. 595/2004. Z toho plyne, že závaznost lhůty uvedené v čl. 19 odst. 3 nařízení č. 595/2004 plyne rovněž ze systematiky tohoto ustanovení (obdobně viz rozsudek Itálie v. Komise, bod 64 výše, bod 75).
66. Vzhledem k úvahám uvedeným v bodech 64 a 65 výše je třeba zaprvé konstatovat, že vzhledem k tomu, že některé z kontrol uskutečněných italskými orgány byly opožděné, což ostatně Italská republika nezpochybňuje, měla Komise právem za to, že byla ohrožena spolehlivost takto získaných údajů, neboť existovalo větší riziko vykázání nižších než skutečných množství vyprodukovaného mléka, a rovněž došla právem k závěru, že tyto nesrovnalosti představovaly pro fond skutečné finanční riziko.
67. Zadruhé Komise byla za těchto podmínek oprávněna uplatnit finanční opravu. V tomto ohledu je třeba dále uvést, že Komise byla v souladu s pokyny v dokumentu oprávněna uplatnit paušální opravu, jelikož již nebyla schopna objektivně vyčíslit množství vyprodukovaného mléka, a tudíž přesně vyčíslit ztráty vzniklé fondu (rozsudek Soudního dvora ze dne 24. dubna 2008, Belgie v. Komise, C‑418/06 P, Sb. rozh. s. I‑3047, bod 136, a rozsudek Tribunálu ze dne 22. ledna 2013, Řecko v. Komise, T‑46/09, bod 49).
68. Zatřetí, pokud jde o závěry vyvozené Účetním dvorem v jeho zvláštní zprávě č. 7/2010, podle nichž se Komise příliš spoléhala na paušální opravy, je nutno konstatovat, že uvedené závěry, na nichž Italská republika zakládá podporu prvního žalobního důvodu, jsou formulovány obecně a v žádném případě neumožňují jakkoliv prokázat, že vzhledem k okolnostem projednávaného případu, jak bylo uvedeno v bodě 67 výše, uplatnění paušální opravy Komisí porušilo použitelné právní normy. Uvedené závěry tudíž musí být odmítnuty jako irelevantní.
69. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je třeba první žalobní důvod zčásti odmítnout jako nepřípustný a zčásti zamítnout jako neopodstatněný.
2. Ke druhému žalobnímu důvodu, založenému na porušení článku 21 a čl. 22 odst. 1 písm. b) nařízení č. 595/2004
a) Argumenty účastnic řízení
70. Na podporu druhého žalobního důvodu, založeného na porušení článku 21 a čl. 22 odst. 1 písm. b) nařízení č. 595/2004, uvádí Italská republika následující tři argumenty.
71. Zaprvé Italská republika tvrdí, že jelikož se kontroly uskutečněné italskými orgány týkaly vykázaného množství mléka blížícího se podílu ve výši 40 % stanoveného v čl. 22 odst. 1 písm. b) nařízení č. 595/2004, či dokonce tento podíl přesahujícího, zavedený kontrolní systém nepředstavoval pro fond žádné finanční riziko.
72. Zadruhé Italská republika tvrdí, že Komise tím, že se rozhodla v regionech, kde podíl pozdních kontrol nedosahuje 30 %, neprovést žádnou opravu, v regionech, kde se uvedený podíl nachází mezi 30 a 50 %, uplatnit opravu ve výši 2 % a v regionech, kde tento podíl přesahuje 50 %, uplatnit opravu ve výši 5 %, nerespektovala pokyny obsažené v dokumentu VI/5330/97. Komise tak totiž nevzala v potaz objektivní množství vyprodukovaného mléka, které bylo skutečně zkontrolováno, třebaže se podle nařízení č. 595/2004 jedná o zásadní prvek kontrol odběratelů. Tento přístup neumožňuje objektivní vyhodnocení rizika pro fond.
73. Zatřetí má Italská republika za to, že použitím kritéria založeného na podílu pozdně uskutečněných kontrol Komise přiznala v rámci jednoho regionu stejnou důležitost kontrolám uskutečněným u odběratelů zanedbatelného podílu mléka i kontrolám uskutečněným u odběratelů podstatně většího množství. Přístup Komise tudíž vede k provedení finančních oprav, které jsou nepřiměřené objektivnímu riziku pro fond a porušují zásadu rovného zacházení.
74. Komise argumenty uvedené Italskou republikou na podporu druhého žalobního důvodu zpochybňuje.
b) Závěry Tribunálu
75. Pokud jde o první argument, je třeba připomenout, že jak bylo uvedeno v rámci přezkumu prvního žalobního důvodu, je nesporné, že některé kontroly uskutečněné vnitrostátními orgány byly z pohledu závazných lhůt stanovených platnými právními předpisy provedeny opožděně a že tato nesrovnalost uvedených kontrol vystavovala fond finančnímu riziku, a tudíž opravňovala Komisi k uplatnění finanční opravy. Jelikož je napadené rozhodnutí založeno na konstatování opožděnosti kontr ol uskutečněných vnitrostátními orgány a v žádném případě na intenzitě uvedených kontrol, tak jak je definována v článku 22 nařízení č. 595/2004, je třeba první argument odmítnout s tím, že nemá žádný vliv na důsledky, které je třeba vyvodit z konstatované opožděnosti uvedených kontrol.
76. Pokud jde o druhý argument, je nutno připomenout, že nesrovnalost zohledněná Komisí v napadeném rozhodnutí, která postihuje uskutečněné kontroly, se týká porušení lhůt stanovených pro jejich provedení. Jak přitom vyplývá z judikatury připomenuté v bodech 65 a 67 výše, přímým důsledkem tohoto porušení je s ohledem na povahu uvedené nesrovnalosti zejména ohrožení přesného určení skutečně vyprodukovaného mléka, a tudíž i výše případného produkčního přebytku odůvodňujícího vymáhání doplňkové dávky. Komise byla dále v souladu s pokyny v dokumentu VI/5330/97 při neexistenci údajů dostatečně spolehlivých k objektivnímu určení dotyčného množství vyprodukovaného mléka oprávněna uplatnit paušální opravu, jejímž účelem je odhadnutí ztráty, které byl fond vystaven v důsledku zjištěného nedostatku kontrol.
77. Z výše uvedených úvah plyne, že Italská republika Komisi vytýká, že tím, že uplatnila metodu paušální opravy, nevzala v potaz objektivní množství skutečně zkontrolovaného vyprodukovaného mléka a porušila pokyny obsažené v dokumentu VI/5330/97, neprávem.
78. Co se týče třetího argumentu, úvodem je třeba uvést, že podle ustanovení článku 22 nařízení č. 595/2004 je sice intenzita kontrol prováděných členskými státy, pokud jde o takové dodávky a přímé prodeje, jaké jsou uvedeny v článku 21 téhož nařízení, mj. stanovena na úrovni minimálně 40 % množství mléka vykázaného před opravou za dotyčné období, avšak v odstavci 3 uvedeného článku je upřesněno, že každý odběratel musí být zkontrolován minimálně jednou za pět let.
79. Proto je třeba zaprvé konstatovat, že vzorek odběratelů kontrolovaných členskými státy je vytvářen zejména na základě rotace uvedených odběratelů, aniž se přitom přihlíží k vykázanému množství mléka, které každý z nich odebral. Zadruhé je sice možné, že pokud je kontrolován odběratel malého množství mléka, je pro splnění kritéria kontroly ve výši 40 % vykázaného množství mléka nezbytné vybrat jiného odběratele, který odebral velké množství. Taková kompenzace vyžádaná matematickými důvody však nemůže mít vliv na důsledky, které má Komise vyvodit ze zjištěných nesrovnalostí týkajících se podmínek provádění klíčových kontrol členskými státy. Jinými slovy, jakmile Komise konstatuje, že kontroly odběratele byly opožděné, je nezávisle na vykázaném množství mléka, které tento odběratel odebral, povinna z této nesrovnalosti vyvodit právními předpisy stanovené důsledky.
80. Především je třeba připomenout, že v rámci schvalování účetní závěrky EZOZF je sice Komise pověřena kontrolou toho, zda operace financované záruční sekcí jsou členskými státy uskutečňovány v souladu s použitelnými předpisy unijního práva, avšak nic to nemění na tom, že nejlepší předpoklady ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek EZOZF mají členské státy, takže je na nich, aby předložily co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o reálnosti číselných údajů Komise, a případně i o nesprávnosti jejích výpočtů (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. listopadu 1993, Nizozemsko v. Komise, C‑48/91, Recueil, s. I‑5611, bod 17). Vzhledem ke Komisí uváděné nesrovnalosti, a sice opožděnosti kontrol prováděných Italskou republikou, přitom tato země ani Komise nebyly schopny objektivně určit množství vyprodukovaného mléka, zejména pokud šlo o hospodářské subjekty, jichž se týkaly závadné kontroly. Třetí argument, založený na tom, že Komise přiznala v rámci jednoho regionu stejnou důležitost kontrolám uskutečněným u odběratelů zanedbatelného podílu mléka i kontrolám uskutečněných u odběratelů podstatně většího množství, je proto třeba odmítnout.
81. Za těchto okolností Komise, jelikož nebyla s ohledem na úvahy uvedené v bodě 76 výše schopna objektivně určit množství vyprodukovaného mléka v dotyčném regionu, byla za účelem určení ztráty, kterou mohl fond utrpět, oprávněna uplatnit paušální opravu, takže jí nelze vytýkat, že nezohlednila množství mléka dotčená závadnými kontrolami. Neexistence spolehlivých údajů ohledně kontrolovaných množství vyprodukovaného mléka dále každopádně vylučuje možné posouzení údajné nepřiměřenosti použité paušální opravy vzhledem k množství mléka, u něhož Komise zjistila nesrovnalosti.
82. Proto je třeba druhý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
3. Ke třetímu žalobnímu důvodu, založenému na neexistenci právního základu pro uplatnění paušální opravy, a tudíž na porušení článku 11 nařízení č. 885/2006, pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 a zásady proporcionality
a) Argumenty účastnic řízení
83. Ve svém návrhu Italská republika v podstatě Komisi vytýká, že v důsledku neexistence právního základu pro uplatnění paušální opravy v případě nesrovnalostí týkajících se provádění režimu účelově vázaných příjmů jednala svévolně a porušila ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 a pokyny obsažené v dokumentu VI/5330/97, jakož i zásadu proporcionality. Na podporu těchto tří výtek představujících společně třetí žalobní důvod vychází Italská republika v podstatě z následujících dvou argumentů.
84. Zaprvé Italská republika tvrdí, že žádné ustanovení unijního práva nezakládá uplatnění paušální opravy v případě nesrovnalostí kontrol týkajících se účelově vázaných příjmů. Akty unijního práva, jakým je mj. dokument VI/5330/97, totiž odůvodňují použití takové opravy pouze tehdy, jestliže se neexistence nebo nedostatečnost klíčových kontrol týká uskutečněných výdajů, ale nikoliv účelově vázaných příjmů. Kromě toho na rozdíl od přidělených výdajů žádný akt unijního práva neupřesňuje podmínky a stupeň důležitosti kontrol týkajících se takových příjmů.
85. Zadruhé Italská republika v podstatě tvrdí, že pokud jde o rizika ztráty pro fond plynoucí z nevybrání účelově vázaných příjmů, není možné jako parametr uplatnit úroveň produkce mléka. Komise by mohla pro odhad uvedené ztráty uplatnit výše paušální opravy stanovené v dokumentu VI/5330/97 na teoreticky dlužnou dávku za případné překročení teprve po určení výše tohoto překročení. V projednávaném případě přitom „nesrovnalost [vyplývá] z toho, že uvedené výše oprav byly uplatněny na teoretickou výši dávky [získanou] vztažením dávky na celkové množství mléka vyprodukovaného v dotyčných hospodářských letech“. Italská republika dodává, že Komise svévolně „použila výše finanční opravy k odhadu možného překročení kvót a následné dávky, přičemž tuto opravu sečetla s překročením vnitrostátní produkce a následně rozdělila tak, aby ji mohla znovu rozložit na jednotlivé regiony podléhající kontrole účetní závěrky“.
86. V replice Italská republika konstatuje údajné špatné pochopení významu třetího žalobního důvodu, tak jak je uveden v návrhu, ze strany Komise a tvrdí, že tímto žalobním důvodem zpochybňuje zejména to, že finanční oprava byla uplatněna na základě veškeré regionální produkce mléka v regionech, kde byly zjištěny nesrovnalosti, namísto toho, aby byla zohledněna pouze produkce mléka opožděně kontrolovaných odběratelů nebo producentů.
87. Komise nesouhlasí s argumenty uváděnými Italskou republikou na podporu třetího žalobního důvodu.
b) Závěry Tribunálu
88. Zaprvé Tribunál s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 50 výše i bez návrhu konstatuje, že třetí výtka, založená na porušení zásady proporcionality, není v souladu s ustanovením čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu alespoň stručně popsána. Pokud jde o třetí žalobní důvod, Italská republika totiž neuvedla ve fázi návrhu ani ve fázi repliky žádný argument, který by mohl tuto výtku podepřít. Ta tudíž musí být prohlášena za nepřípustnou.
89.
Zadruhé je třeba připomenout, že z ustanovení čl. 48 odst. 2 jednacího řádu plyne, že nové žalobní důvody nelze předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Nicméně výtka, která je rozšířením žalobního důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v návrhu na zahájení řízení a která je s ním těsně spjata, musí být prohlášena za přípustnou (rozsudek Tribunálu ze dne 28. dubna 2010, Gütermann a Zwicky v. Komise, T‑456/05 a T‑457/05, Sb. rozh. s. II‑1443, body 198 a 199).
90. Pokud jde o argument uvedený Italskou republikou v replice, tak jak je uveden v bodě 86 výše, je v projednávaném případě nutno konstatovat, že tento argument, který tvrdí, že stanovení finančních oprav mělo vycházet pouze z pouze produkce mléka týkající se opožděně kontrolovaných odběratelů nebo producentů, nebyl ve fázi návrhu nijak uplatněn.
91. V tomto návrhu totiž Italská republika tvrdí, že v případě účelově vázaných příjmů nemůže být v žádném případě přihlíženo k úrovni produkce mléka. A dále Komisi vytýká, že svévolně „použila výše finanční opravy k odhadu možného překročení kvót a následné dávky, přičemž tuto opravu sečetla s překročením vnitrostátní produkce a následně rozdělila tak, aby ji mohla znovu rozložit na jednotlivé regiony podléhající kontrole účetní závěrky“. Z těchto dvou argumentů přitom nijak nevyplývá, že by Italská republika již v této fázi řízení tvrdila, byť jen nepřímo, že stanovení finančních oprav mělo vycházet pouze z produkce mléka opožděně kontrolovaných odběratelů nebo producentů.
92. Tento argument, který nepředstavuje rozšíření jím podpíraného žalobního důvodu a nezakládá se na právních a skutkových okolnostech, které by vyšly najevo v průběhu řízení, musí být prohlášen za nepřípustný.
93. Pokud jde pak především o první a druhou výtku podporující třetí žalobní důvod, je třeba zkoumat každý z obou argumentů uvedených v bodech 84 a 85 výše.
K prvnímu argumentu, založenému v podstatě na neexistenci právního základu pro uplatnění paušální opravy v případě nesrovnalostí kontrol týkajících se účelově vázaných příjmů
94. Pokud jde o první argument, založený v podstatě na tom, že uplatnění paušální opravy v případě nesrovnalostí kontrol týkajících se účelově vázaných příjmů nemá právní základ, a je tudíž svévolné, je třeba mít za to, že i když Italská republika výslovně uvádí pouze ustanovení článku 11 nařízení č. 885/2006 (použitelného na hospodářský rok 2006/2007), musí být tento první argument zkoumán s ohledem na právní úpravu použitelnou na jednotlivé dotčené hospodářské roky, především pak ustanovení nařízení č. 1663/95, zrušeného nařízením č. 885/2006. V rámci tohoto je třeba zejména uvést, že jak plyne ze srovnávací tabulky v příloze V k nařízení č. 885/2006, ustanovení článku 8 nařízení
č. 1663/95 odpovídají ustanovením článku 11 nařízení č. 885/2006.
– Pokud jde o hospodářské roky 2004/2005 a 2005/2006
95. Co se týče hospodářských let 2004/2005 a 2005/2006, uplatní se nařízení č. 1605/2002 ve znění použitelném do 1. května 2007 a nařízení č. 1258/1999, č. 1663/95, č. 1788/2003 a č. 595/2004. Je třeba zkoumat, zda měla Komise k dispozici právní základ k tomu, aby v případě nesrovnalostí při provádění režimu účelově vázaných příjmů uplatnila finanční opravy a paušální opravu.
96. Zaprvé, pokud jde o Komisi přiznanou pravomoc uplatňovat finanční opravy v případě nesrovnalostí týkajících se provádění režimu účelově vázaných příjmů, je nejprve třeba především připomenout, že podle ustanovení článku 274 ES Komise plní rozpočet v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 279 ES na vlastní odpovědnost a v mezích přidělených prostředků v souladu se zásadami řádného finančního řízení. Jak dále plyne z bodu 16 odůvodnění nařízení č. 1605/2002, přijatého na základě ustanovení článku 279 ES, jednotlivé metody plnění by měly zaručovat, že jsou dodržovány postupy pro ochranu prostředků Společenství nezávisle na subjektu, který je pověřený celkovým nebo částečným plněním, a musí potvrzovat, že konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu má v souladu s článkem 274 Smlouvy Komise. A konečně, podle ustanovení čl. 53 odst. 1 nařízení č. 1605/2002 citovaného v bodě 1 výše a použitelného do 1. května 2007 Komise plní rozpočet třemi různými způsoby, mezi nimi i sdíleným řízením. Podle ustanovení článku 53 odst. 5 nařízení č. 1605/2002 citovaného v témže bodě výše Komise v případě sdíleného řízení zavede postupy schvalování účetní závěrky nebo finančních oprav, které jí umožňují převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu.
97. Zadruhé, pokud jde o financování SZP, a zejména EZOZF, které – jak je připomenuto v bodě 1 odůvodnění nařízení č. 1258/1999 – je součástí souhrnného rozpočtu Evropských společenství, je třeba především uvést, že podle ustanovení článku 1 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení záruční sekce EZOZF financuje intervence zaměřené na stabilizaci zemědělských trhů. Dále podle čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení financování uvedených intervencí předpokládá, že je prováděno na základě předpisů Společenství v rámci společné organizace zemědělských trhů. A konečně podle ustanovení čl. 8 odst. 1 písm. c) téhož nařízení členské státy přijmou opatření nezbytná k zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti a podle odst. 2 druhého pododstavce téhož článku zpět získané částky budou převedeny na schválené platební agentury, které je odečtou z výdajů financovaných fondem.
98. Zatřetí, pokud jde o postupy schvalování účetní závěrky fondu, podle ustanovení čl. 1 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1663/95 je rozhodnutí o schválení platební agentury přijímáno na základě prověrky správních a účetních podmínek, včetně opatření přijatých na ochranu unijních zájmů v dané oblasti, mj. částek, které mají být vybrány. A dále podle bodu 11 jediné přílohy uvedeného nařízení, nazvané „Pokyny ke kritériím pro schválení platební agentury“, se všechna ustanovení uvedené přílohy „použijí přiměřeně na ‚[účelově vázané příjmy]‘ (dávky, propadlé záruky, navrácené platby atd.), které má platební agentura vybírat jménem záruční sekce EZOZF“.
99. Začtvrté, pokud jde o doplňkovou dávku, podle článku 3 nařízení č. 1788/2003 členské státy odpovídají Unii za úhradu dávky, která vyplývá z překročení vnitrostátního referenčního množství, a hradí ji fondu. Dále podle článku 11 uvedeného nařízení odběratelé odpovídají za výběr dlužných příspěvků na dávku od producentů a hradí příslušnému orgánu členského státu částku těchto příspěvků. Kromě toho článek 22 tohoto nařízení stanoví, že doplňková dávka se považuje za součást intervenčních opatření určených ke stabilizaci zemědělských trhů a použije se k financování výdajů v odvětví mléka. A konečně podle článku 17 nařízení č. 595/2004 přijmou členské státy veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby doplňková dávka byla vybírána správně a byla rozložena mezi producenty, kteří se podílejí na překročení.
100. Přezkum právních předpisů připomenutých zejména v bodech 96 až 99 výše, pokud jde o hospodářské roky 2004/2005 a 2005/2006, umožňuje konstatovat tři věci.
101. Zaprvé provádění intervencí zaměřených na stabilizaci zemědělských trhů záruční sekcí EZOZF vyžaduje, aby byly prováděné na základě platných předpisů Společenství v rámci společné organizace zemědělských trhů (čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1258/1999). Odvětví mléka a mléčných výrobků je přitom předmětem společné organizace trhu v rámci SZP (viz bod 21 výše) a doplňková dávka se považuje za součást takové intervence a použije se k financování výdajů v odvětví mléka (článek 22 nařízení č. 1788/2003). Správnost způsobu vybírání uvedené dávky je tudíž jednou z podmínek, které je třeba respektovat při provádění intervencí záruční sekce EZOZF v odvětví mléka a mléčných výrobků.
102. Zadruhé členským státům přísluší, aby pod dohledem Komise dbaly na to, aby byla doplňková dávka mj. správně vybírána příslušnými platebními agenturami (článek 17 nařízení č. 595/2004), a to na účet záruční sekce EZOZF (bod 11 jediné přílohy nařízení č. 1663/95).
103. Zatřetí podle ustanovení článku 53 nařízení č. 1605/2002 Komise mj. zavede postupy finančních oprav, které jí umožní převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu, a to podle zásady, podle níž by jednotlivé metody plnění rozpočtu měly zaručovat, že jsou dodržovány postupy pro ochranu prostředků Společenství. Komise tak má zejména pravomoc rozhodnout, které výdaje mají být vyloučeny z unijního financování, pokud shledá, že tyto výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství (čl. 7 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 1258/1999). Jinak tomu nemůže být ani u účelově vázaných příjmů. Z povahy doplňkové dávky totiž plyne, že tato představuje účelově vázaný příjem, který se použije k financování výdajů v odvětví mléka (článek 22 nařízení č. 1788/2003). Jak přitom vyplývá z právních předpisů připomenutých v bodech 96 až 99 výše, členské státy jsou pověřeny vybírat tento příjem jménem záruční sekce EZOZF, a to pod dohledem Komise, což jí umožňuje převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu. Je tudíž třeba mít za to, že Komise je oprávněna vyvodit z nesrovnalostí při výběru doplňkové dávky, kterým jsou členské státy pověřeny, finanční důsledky.
104. Ze všech tří závěrů vyvozených v bodech 101 až 103 výše plyne, že pokud jde o hospodářské roky 2004/2005 a 2005/2006, Komise podle ustanovení Smlouvy připomenutých v bodě 96 výše a ustanovení čl. 53 odst. 5 nařízení č. 1605/2002 použitelných do 1. května 2007 měla k dispozici právní základ pro kontrolu podmínek vybírání doplňkové dávky a pro uplatňování finančních oprav v případě takových nesrovnalostí, jaké jsou dotčeny v projednávaném případě.
105. Zadruhé, pokud jde o Komisi přiznanou pravomoc uplatňovat paušální opravy, zaprvé je třeba připomenout, že jak uvádí bod 2 druhý pododstavec přílohy I dokumentu VI/5330/97, nazvané „Finanční důsledky šetření vedených mimo program schvalování účetní závěrky“, cílem auditu systémů je získat přiměřenou záruku, že výdaje a příjmy byly vyplaceny a vybrány v souladu s pravidly unijního práva. Mimoto, jak je upřesněno v témže bodě, u příjmů je třeba se přesvědčit, že nebyly výrazně podhodnoceny.
106. Zadruhé Italská republika nesprávně tvrdí, že na rozdíl od výdajů žádný unijní právní akt neupřesňuje podmínky a stupeň důležitosti kontrol týkajících se příjmů. Z přílohy II dokumentu VI/5330/97, nazvané „Finanční důsledky pro schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF vyplývající z nedostatků v kontrolách prováděných členskými státy“ a citované v bodech 29 a 30 výše, totiž plyne, že Komise v ní podrobně uvedla jednak hlavní aspekty, které je třeba vzít v úvahu pro posouzení stupně rizika ztráty finančních prostředků Unie při stanovování toho, zda je nutná finanční oprava, a jednak výše paušálních oprav uplatnitelných v závislosti na závažnosti zjištěných nesrovnalostí, a to zejména rozlišováním dvou druhů kontrol, klíčových kontrol a sekundárních kontrol. Je přitom nutno konstatovat, že aspekty zohledňované pro posouzení stupně rizika ztráty ani definice obou těchto druhů kontrol použitá v uvedené příloze neumožňují vyvodit, že se uplatní pouze na nesrovnalosti týkající se uskutečněných výdajů, ale nikoliv účelově vázaných příjmů. Uvádí se tam totiž, že klíčové kontroly „jsou fyzická a správní ověření požadovaná pro kontrolu základu skutečností, zejména […] množství a kvalitativních podmínek, včetně dodržování lhůt“, a že „[j]sou prováděny na místě a prověřením za pomoci nezávislých informací“.
107. V projednávaném případě přitom stačí připomenout, že se Komisí zjištěné nesrovnalosti týkají polhůtního uskutečnění fyzických a administrativních ověření v rámci kontroly věcné správnosti prvků, a sice množství vyprodukovaného mléka, za účelem určení, zda je třeba uplatnit paušální dávku, vnitrostátními orgány.
108. Vzhledem k tomu, že se dotčené nesrovnalosti týkaly kontrol na místě provedených po uplynutí stanovených lhůt, dotýkají se tedy klíčových kontrol, tak jak jsou definovány v dokumentu VI/5330/97. A dále, pokud jde o předmětný druh kontrol, Komise byla podle pokynů obsažených v uvedeném dokumentu a připomenutých v bodě 30 výše oprávněna uplatnit paušální opravu ve výši 5 nebo 10 %. V důsledku toho Komise při stanovování paušální opravy týkající se nesrovnalostí, jaké jsou dotčeny v projednávaném případě a které se týkají vybírání doplňkové dávky, tedy účelově vázaného příjmu, právem vycházela z pokynů v dokumentu VI/5330/97.
109. Vzhledem k výše uvedeným úvahám ohledně hospodářských roků 2004/2005 a 2005/2006 Italská republika v rámci první výtky tvrdí, že Komise při neexistenci právního základu nemohla uplatnit paušální opravu v případě nesrovnalostí kontrol týkajících se účelově vázaných příjmů, jež jsou dotčeny v projednávaném případě, nesprávně.
– Pokud jde o hospodářský rok 2006/2007
110. Co se týče hospodářského roku 2006/2007, použije se nařízení č. 1605/2002, ve znění použitelném do 1. května 2007 a poté ve znění použitelném od 1. května 2007, a nařízení č. 1290/2005, č. 885/2006, č. 1788/2003 a č. 595/2004. Znovu je třeba zkoumat, zda měla Komise k dispozici právní základ k tomu, aby v případě nesrovnalostí při provádění režimu účelově vázaných příjmů uplatnila finanční opravy a paušální opravu.
111. Zaprvé, pokud jde o Komisi přiznanou pravomoc provádět finanční opravy v případě nesrovnalostí týkajících se provádění režimu účelově vázaných příjmů, je nejprve třeba odkázat na odůvodnění uvedené v bodě 96 výše, pokud jde o ustanovení článku 274 ES i ustanovení článku 53 nařízení č. 1605/2002 ve znění použitelném do 1. května 2007. Ustanovení článku 53 posledně uvedeného nařízení ve znění pozdějších předpisů, použitelném od 1. května 2007 a citovaném v bodě 2 výše, znovu stanoví, že Komise plní rozpočet v souladu s články 53a až 53d třemi způsoby řízení, mezi nimi i sdíleným řízením. Podle ustanovení článku 53b odst. 2 a 4 nařízení č. 1605/2002, ve znění pozdějších předpisů, citovaných v bodě 3 výše, plní-li Komise rozpočet sdíleným řízením, aby bylo zajištěno, že finanční prostředky jsou používány v souladu s platnými předpisy, přijmou členské státy veškerá opatření nezbytná pro ochranu finančních zájmů Unie, přičemž musí mj. zpětně získávat finanční prostředky ztracené v důsledku nesrovnalosti nebo omylů. V odstavci 4 téhož článku se doplňuje, že pro zajištění toho, aby finanční prostředky byly využívány správně, uplatňuje Komise takové postupy schvalování účetní závěrky a mechanismy finančních oprav, jež jí umožní převzít konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu.
112. Zadruhé, pokud jde o financování SZP, a zejména EZZF, jak vyplývá z bodu 2 odůvodnění nařízení no1290/2005, z unijního rozpočtu jsou výdaje na SZP financovány zejména prostřednictvím tohoto fondu. Mimoto rovněž podle ustanovení tohoto bodu odůvodnění toto financování výdajů na SZP probíhá na ústřední úrovni nebo v rámci řízení sdíleného mezi členskými státy a Společenstvím v souladu s článkem 53 nařízení č. 1605/2002.
113. Dále podle bodu 29 odůvodnění nařízení č. 1290/2005:
„Aby bylo umožněno opětovné použití prostředků v rámci EZZF […], mělo by být stanoveno, jak budou přidělovány částky získané zpět členskými státy v rámci schvalování souladu a v rámci řízení zahájených v návaznosti na zjištění nesrovnalostí a nedbalosti, jakož i doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků.“
114. A konečně v této souvislosti čl. 34 odst. 1 písm. b) nařízení 1290/2005 stanoví:
„1. Ve smyslu článku 18 nařízení (ES, Euratom) č. 1605/2002 se považují za účelově vázané příjmy:
[…]
b) částky vybrané nebo získané zpět podle nařízení […] č. 1788/2003 […].“
115. Zatřetí, pokud jde o schvalování účetní závěrky EZZF, jak tvrdí Komise, podle ustanovení čl. 11 odst. 5 nařízení č. 885/2006 se tento článek, který stanoví pravidla použitelná pro schvalování souladu a v odst. 3 druhém pododstavci přiznává Komisi pravomoc přijmout rozhodnutí podle článku 31 nařízení č. 1290/2005, se použije obdobně na účelově vázané příjmy ve smyslu článku 34 téhož nařízení.
116. Kromě toho je třeba uvést, že v bodě E, nadepsaném „Postupy týkající se dluhů“, přílohy I nařízení č. 885/2006, nazvané „Akreditační kritéria [platební agentury]“, se stanoví:
„Všechna kritéria uvedená v bodech A) až D) platí obdobně i pro dávky, […], které je agentura povinna vybrat jménem EZZF […].“
117. Začtvrté, pokud jde o doplňkovou dávku, je třeba odkázat na důvody uvedené v bodě 99 výše, jelikož se na hospodářský rok 2006/2007 uplatní ustanovení nařízení č. 1788/2003 a č. 595/2004.
118. S ohledem na právní předpisy uvedené v bodech 111 až 117 výše, jakož i obdobně na všechny tři závěry učiněné v bodech 101 až 103 výše ohledně hospodářského roku 2006/2007 je třeba konstatovat, že Komise na základě ustanovení Smlouvy připomenutých v bodě 96 výše, ustanovení čl. 53b odst. 2 a 4 nařízení č. 1605/2002 použitelných od 1. května 2007 a článku 34 nařízení č. 1290/2005 měla k dispozici právní základ pro provádění kontrol a uplatňování finančních oprav v případě takových nesrovnalostí, jako jsou nesrovnalosti dotčené v projednávaném případě, které se týkají kontrol souvisejících s výběrem doplňkové dávky, tedy účelově vázaného příjmu.
119. Zadruhé, pokud jde o Komisi přiznanou pravomoc provést paušální opravy, jak plyne z odůvodnění uvedeného v bodech 105 až 108 výše, tato byla při stanovování paušální opravy týkající se nesrovnalostí, jako jsou dotčeny v projednávaném případě, které se týkají vybírání doplňkové dávky, oprávněna vycházet z pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97, který se uplatní na hospodářský rok 2006/2007.
120. Vzhledem k výše uvedeným úvahám o hospodářském roce 2006/2007 Italská republika v rámci první výtky nesprávně tvrdí, že Komise při neexistenci právního základu nemohla v případě nesrovnalostí kontrol týkajících se účelově vázaných příjmů, jaké jsou dotčené v projednávaném případě, provést paušální opravu.
121. Před konečným závěrem, který je třeba vyvodit ohledně opodstatněnosti prvního argumentu uvedeného na podporu třetího žalobního důvodu, je třeba uvést, že závěry vyvozené v bodech 109 a 120 výše jsou na základě analogického použití podpořeny judikaturou Soudního dvora.
122. V rozsudku Nizozemsko v. Komise, bod 80 výše, totiž Soudní dvůr rozhodl o použití ustanovení nařízení č. 729/70 na postupy schvalování účetní závěrky EZOZF, pokud jde o příjmy vybírané v členských státech, a sice dávky ze spoluodpovědnosti v odvětví obilovin, tak jak je uvedena v čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (EHS) č. 2727/75 29. října 1975 o společné organizaci trhu s obilovinami (Úř. věst. L 281, s. 1) ( neoficiální překlad ), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1579/86 ze dne 23. května 1986 (Úř. věst. L 139, s. 29).
123. V tomto ohledu Soudní dvůr zaprvé v rozsudku Nizozemsko v. Komise, bod 80 výše (bod 22), připomněl, že dávka ze spoluodpovědnosti v odvětví obilovin byla považována za součást intervenčních opatření určených ke stabilizaci zemědělských trhů a výtěžek z této dávky byl používán k financování výdajů v odvětví obilovin. Kromě toho uvedl, že z ustanovení čl. 1 odst. 2 písm. b) ve spojení s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 729/70 plyne, že intervenční opatření určená ke stabilizaci zemědělských trhů spadají do jeho příslušnosti.
124. Zadruhé Soudní dvůr v rozsudku Nizozemsko v. Komise, bod 80 výše (bod 23), uvedl, že z bodů odůvodnění ani z ustanovení nařízení č. 729/70 neplyne rozlišování v postupu schvalování účetní závěrky podle toho, zda se jedná o výdaje financované EZOZF, nebo o jeho příjmy. Měl totiž naopak za to, že čl. 5 odst. 1 poslední pododstavec nařízení č. 729/70 jasně ukazuje, že toto nařízení se použije na všechny operace financované záruční sekcí EZOZF, včetně intervenčních opatření určených ke stabilizaci trhů, jejichž součástí byla i dávka ze spoluodpovědnosti.
125. V projednávaném případě je třeba především uvést, že článek 22 nařízení č. 1788/2003, který upravuje doplňkovou dávku hrazenou producenty mléka a mléčných výrobků, obsahuje ustanovení podobná ustanovením čl. 4 odst. 4 nařízení č. 2727/75. Uvedený článek totiž stanoví, že se dávka považuje za součást intervenčních opatření určených ke stabilizaci zemědělských trhů a použije se k financování výdajů v odvětví mléka.
126. Dále, jak vyplývá ze srovnávacích tabulek v přílohách k nařízením č. 1258/1999 a č. 1290/2005, ustanovení čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1258/1999 na straně jedné a článku 3 nařízení č. 1290/2005 na straně druhé odpovídají, přinejmenším svojí podstatou, ustanovením čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 729/70.
127. A konečně, jak plyne rovněž z bodů 7 a 13 výše, ustanovení čl. 6 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1258/1999 a čl. 8 odst. 1 písm. c) bodu iii) nařízení č. 1290/2005 odpovídají, přinejmenším svojí podstatou, ustanovením čl. 5 odst. 1 posledního pododstavce nařízení č. 729/70.
128. Vzhledem k řečenému v bodech 125 až 127 výše je třeba mít za to, že v projednávaném případě musí být použito obdobné odůvodnění jako v rozsudku Nizozemsko v. Komise, bod 80 výše (body 22 a 23). Je tudíž třeba konstatovat, že ustanovení nařízení č. 1258/1999 a nařízení č. 1290/2005 týkající se schvalování účetní závěrky EZOZF nebo EZZF se uplatní na uskutečněné výdaje i na účelově vázané příjmy.
129. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám, a zejména závěrům vyvozeným v bodech 109 a 120 výše, je třeba první argument odmítnout jako neopodstatněný.
Ke druhému argumentu, založenému na tom, že Komise neprovedla odhad výše případného překročení před tím, než na tuto výši uplatnila paušální opravu
130. Pokud jde o druhý argument, jehož prostřednictvím Italská republika vytýká Komisi, pokud jde o rizika ztráty pro fond plynoucí z nevybrání účelově vázaných příjmů, že paušální opravy stanovené v dokumentu VI/5330/97 za účelem odhadnutí uvedené ztráty neuplatnila na teoretickou dávku plynoucí z tohoto překročení až po určení výše případného překročení, je třeba uvést následující.
131. Zaprvé za účelem zpochybnění legality napadeného rozhodnutí Italská republika nesprávně tvrdí, že „nesrovnalost vyplývá z toho, že uvedené výše oprav byly uplatněny na teoretickou výši dávky získanou vztažením dávky na celkové množství mléka vyprodukovaného v dotyčných hospodářských letech“, a dále že Komise svévolně „použila výše finanční opravy k odhadu možného překročení kvót a následné dávky, přičemž tuto opravu sečetla s překročením vnitrostátní produkce a následně rozdělila tak, aby ji mohla znovu rozložit na jednotlivé regiony podléhající kontrole účetní závěrky“.
132. Jak totiž jasně plyne z údajů uvedených v dopise Komise ze dne 24. března 2010, týkajícím se způsobu stanovení finanční opravy v rámci tří kroků popsaných v bodě 37 výše, a dále ze znění shrnující zprávy, tak jak bylo uvedeno v bodech 40 a 41 výše, Komise, ačkoli Italská republika tvrdí opak, nepoužila stanovené výše paušální opravy ani na teoretickou částku dávky, ani je nepoužila současně pro určení případného překročení a pro stanovení následné dávky. Uvedené výše byly použity pouze za účelem stanovení teoretického množství mléka vyprodukovaného v každém z regionů dotčených zjištěnými nesrovnalosti v rámci dotyčných hospodářských let, jelikož Komise neměla v důsledku zjištěných nesrovnalostí kontrol k dispozici spolehlivé údaje.
133. Zadruhé, jak připomíná Italská republika, z pokynů obsažených v dokumentu VI/5330/97 plyne, že „paušální opravy mohou být použity na tu část výdaje, která představovala riziko“. V důsledku toho se výše opravy stanovené uvedeným dokumentem uplatní na skutečnost, která je přímou příčinou rizika ztráty pro fond.
134. Vzhledem k tomu, že skutečnost, která je přímou příčinou rizika ztráty pro fond, spočívá v možném nadhodnocení výše výdajů, použije se na ni výše opravy stanovená dokumentem VI/5330/97.
135. Naopak, pokud jde o účelově vázaný příjem, jaký je dotčen v projednávaném případě, skutečnost, která je přímou příčinou rizika ztráty pro fond, spočívá, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 65 výše, z možného vykázání nižšího než vyprodukovaného množství mléka odběrateli nebo producenty, aby se tak vyhnuli placení doplňkové dávky. V situaci, o jakou se jedná v projednávaném případě, totiž při neexistenci spolehlivých údajů o množství vyprodukovaného mléka členský stát, pověřený výběrem doplňkové dávky, ani Komise, pověřená plněním rozpočtu, nemohou uvedené množství objektivně určit. Vzhledem k tomu, že nemohou zkontrolovat, zda nebyla překročena přidělená národní kvóta, nemohou proto ani posoudit, zda má být vybrána doplňková dávka, a je-li tomu tak, stanovit její výši. Z výše uvedených úvah plyne, že fond je tak vystaven riziku ztráty příjmů z důvodu vykázání nižšího než vyprodukovaného množství mléka.
136. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě Komise nebyla schopna kvantifikovat újmu fondu, mohla v souladu s pokyny v dokumentu VI/5330/97 provést paušální opravu ve stanovené výši, a dále, jak již bylo uvedeno v rámci přezkumu prvního žalobního důvodu (viz bod 66 výše), nesrovnalosti zjištěné v projednávaném případě se nutně dotkly spolehlivosti a účinnosti kontrol směřujících právě k určení množství vyprodukovaného mléka, a tudíž ke kontrole toho, zda nebyla překročena národní kvóta přidělená Italské republice. Takové nesrovnalosti představovaly pro fond skutečné finanční riziko.
137. Vzhledem k výše uvedeným úvahám umožňovalo vyčíslit újmu, kterou mohl fond utrpět, pouze použití paušální opravy, jelikož Komise nemohla objektivně určit množství vyprodukovaného mléka, a tudíž s jistotou stanovit, zda došlo k překročení národní kvóty přidělené Italské republice, či nikoliv. A dále Komise za účelem odhadu tohoto rizika právem nejprve použila zvolené paušální výše oprav na vykázaná množství mléka, aby tak snížila riziko vykázání nižšího než vyprodukovaného množství mléka.
138. Druhý argument tak musí být odmítnut jako neopodstatněný.
139. V důsledku toho je třeba třetí žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
4. Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, založenému jednak na porušení povinnosti uvést odůvodnění nebo na nedostatečném odůvodnění a jednak na porušení ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006
a) Argumenty účastnic řízení
140. Italská republika především tvrdí, přičemž vychází zejména ze závěrů smírčího orgánu v závěrečné zprávě týkajících se regionu Lazio, že odůvodnění výší oprav provedených v případě opakovaného výskytu zjištěných nesrovnalostí je nedostatečné.
141. Italská republika má dále za to, že oprava provedená Komisí neodpovídá ustanovením dokumentu AGRI/60637/2006. Jelikož v oblasti mléčných kvót nebyly přijaty žádné definice pojmů „klíčové kontroly“ a „sekundární kontroly“, nemůže mít tedy Komise za to, že se nesrovnalosti zjištěné v projed návaném případě týkaly klíčových kontrol.
142. A konečně, jelikož v případě hospodářského roku 2003/2004 nebyla provedena finanční oprava, nemohla Komise uplatnit na finanční opravy týkající se hospodářských let 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007 pravidlo opakovaného výskytu nesrovnalostí. Výše paušální opravy uplatněná na hospodářský rok 2004/2005 v regionu Lazio tudíž měla činit pouze 3 %.
143. Komise zpochybňuje argumenty uvedené Italskou republikou na podporu čtvrtého žalobního důvodu.
b) Závěry Tribunálu
144. Svou první výtkou Italská republika odkazující zejména na závěry Účetního dvora v jeho zvláštní zprávě č. 7/2010 Komisi vytýká, že dostatečně neodůvodnila napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž na základě dokumentu AGRI/60637/2006 uplatnila zvýšení za opakovaný výskyt nesrovnalostí uvedených v napadeném rozhodnutí.
145. V tomto ohledu je třeba připomenout, že z odůvodnění požadovaného článkem 296 SFEU musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a unijní soud mohl vykonat přezkum (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. července 2005, Nizozemsko v. Komise, C‑26/00, Sb. rozh. s. I‑6527, bod 113, a rozsudek Tribunálu ze dne 19. června 2009, Qualcomm v. Komise, T‑48/04, Sb. rozh. s. II‑2029, bod 174 a citovaná judikatura).
146. Mimoto podle ustálené judikatury platí, že v konkrétním kontextu vypracovávání rozhodnutí o schválení účetní závěrky musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, pokud byl stát, jenž je jeho příjemcem, úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a znal důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit EZOZF spornou částkou (rozsudky Soudního dvora ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise, C‑263/98, Recueil, s. I‑6063, bod 98, a ze dne 9. září 2004, Řecko v. Komise, C‑332/01, Sb. rozh. s. I‑7699, bod 67; rozsudek Tribunálu ze dne 30. září 2009, Nizozemsko v. Komise, T‑55/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 125). Tuto judikaturu je třeba obdobně uplatnit i na rozhodnutí o finančních opravách v souvislosti s nesrovnalostmi kontrol účelově vázaných příjmů.
147. V projednávaném případě především ze závěrečné zprávy plyne, že Komise v ní jasně a jednoznačně uvedla důvody, proč má za to, že vzhledem k opakovanému výskytu zjištěných nesrovnalostí kontrol uskutečněných v dotčených hospodářských letech v porovnání s nesrovnalostmi uvedenými v jejím rozhodnutí 2008/582/ES ze dne 8. července 2008, kterým se z financování Společenství vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF a v rámci EZZF (Úř. věst. L 186, s. 39), které se v Itálii týkalo hospodářského roku 2002/2003, bylo na základě dokumentu AGRI/60637/2006 třeba zvýšit paušální opravu uplatněnou v napadeném rozhodnutí za účetní roky 2005, 2006 a 2007. Komise v ní konkrétně připomněla, že na základě šetření provedeného v Itálii v roce 2004 pod referenčním číslem LA/2004/01/IT již konstatovala nesrovnalosti, a sice nedodržování lhůt pro kontroly uskutečňované vnitrostátními orgány za hospodářský rok 2002/2003 v regionech Apulie, Trident, Abruzzo a Lazio. Jelikož byly tyto nesrovnalosti v některých regionech během šetření s referenčními čísly LA/2006/08/IT a LA/2008/001/IT zjištěny opětovně, rozhodla se Komise na tyto regiony uplatnit pravidlo opakovaného výskytu nesrovnalostí.
148. Dále je třeba uvést, že po celou dobu správního řízení souvisejícího s projednávanou věcí Komise opakovaně Italskou republiku upozorňovala na opakovaný výskyt zjištěných nesrovnalostí, zejména s ohledem na závěry šetření s referenčními čísly LA/2004/01/IT a LA/2006/08/IT, a tudíž i na možné zvýšení uplatněné paušální opravy podle ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006. Plyne to zejména z dopisu Komise č. 20272 ze dne 20. srpna 2008, týkajícího se šetření s referenčním číslem LA/2008/001/IT zaslaného Italské republice na základě čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/06. Tak je tomu i v případě bodu 1.4 druhého a třetího pododstavce zápisu z dvoustranné schůzky ze dne 15. ledna 2009. Stejně tak ve svém dopise ze dne 24. března 2010 Komise na základě čl. 11 odst. 2 uvedeného nařízení Italské republice formálně sdělila finanční důsledky, které zamýšlí vyvodit ze zjištěných nesrovnalostí. V bodě 1.2 předposledním pododstavci a v bodě 2.3 uvedeného dopisu Komise zmiňuje opakovanou povahu zjištěných nesrovnalostí, a v důsledku toho navýšila uplatněnou paušální opravu podle ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006.
149. Vzhledem k výše uvedeným úvahám a tomu, že Italská republika byla úzce zapojena do procesu vypracovávání napadeného rozhodnutí, je tudíž třeba mít za to, že vzhledem k judikatuře citované v bodě 146 výše byla seznámena s důvody, pro něž Komise uplatnila zvýšení na základě dokumentu AGRI/60637/2006. První výtka, založená na neexistenci nebo nedostatečnosti odůvodnění, musí být tudíž zamítnuta jako neopodstatněná.
150. Z druhé a třetí výtky uvedených na podporu čtvrtého žalobního důvodu nicméně plyne, že Italská republika zpochybňuje rovněž opodstatněnost uvedeného odůvodnění.
151. Pokud jde o druhou výtku, Italská republika tvrdí, že při neexistenci definice „klíčových kontrol“ v dokumentu AGRI/60637/2006 nemohla Komise na základě ustanovení uvedeného dokumentu zvýšit finanční opravu.
152. V tomto ohledu je třeba připomenout, že dokument VI/5330/97, který se, jak bylo uvedeno v bodě 119 výše, použije na nesrovnalosti týkající se přidělených výdajů i nesrovnalosti týkající se účelově vázaných příjmů, stanoví:
„Klíčové kontroly jsou fyzická a správní ověření požadovaná pro kontrolu základu skutečností, zejména existence předmětu žádosti, množství a kvalitativních podmínek, včetně dodržování lhůt, požadavků na sklizeň, retenčních lhůt atd. Jsou prováděny na místě a prověřením za pomoci nezávislých informací, jako například katastrů nemovitostí.“
153. Výslovným předmětem dokumentu AGRI/60637/2006 je přitom stanovení podmínek, za nichž je při schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF třeba v případě opakovaného výskytu nesrovnalostí v systémech kontroly zvýšit na základě dokumentu VI/5330/97 uplatněnou paušální opravu. Je tudíž třeba mít za to, že ustanovení dokumentu AGRI/60637/2006 je třeba uplatňovat s ohledem na definici pojmu „klíčové kontroly“ uvedenou v dokumentu VI/5330/97. V důsledku toho musí být druhá výtka uplatněná na podporu čtvrtého žalobního důvodu zamítnuta jako neopodstatněná.
154. Pokud jde o třetí výtku, Italská republika tvrdí, že jelikož v případě hospodářského roku 2003/2004 nebyla provedena finanční oprava, nemohla Komise na nesrovnalosti zjištěné v následujících hospodářských letech uplatnit pravidlo opakovaného výskytu, a tudíž zvýšit finanční opravu uplatněnou za tyto hospodářské roky.
155. V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že Italská republika nezpochybňuje, že nesrovnalosti uvedené Komisí v rozhodnutí 2008/582, týkajícím se hospodářského roku 2002/2003, a v napadeném rozhodnutí, týkajícím se hospodářských let 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007, jsou podobné, týkají se téhož odvětví (a sice odvětví mléka), jsou přičitatelné témuž členskému státu, týkají se téhož regionu, a sice Lazia, a byly považovány za určující pro uplatnění výše opravy, která je předmětem zvýšení.
156. Na druhé straně ale tvrdí, že jelikož za hospodářský rok 2003/2004 nebyla vzhledem k pravidlu 24 měsíců stanovenému v článku 7 nařízení č. 1258/1999 a převzatému do čl. 31 odst. 4 nařízení č. 1290/2005 provedena finanční oprava, nemohla Komise uplatnit pravidlo opakovaného výskytu na finanční opravy týkající se hospodářských let 2004/2005, 2005/2006 a 2006/2007.
157. Tento argument neobstojí. Podle znění odstavce 2 dokumentu AGRI/60637/2006, citovaného v bodě 33 výše, se totiž pravidlo opakovaného výskytu použije, pokud nesrovnalosti zjištěné v jednom hospodářském roce přetrvávají i v některém z „období, které následuje po období, v němž již opravy proběhly“. Z uvedeného znění plyne, že použití neurčitého členu v italštině (jednacím jazyce projednávané věci) i ve francouzštině namísto členu určitého před výrazem „období, které následuje po období, v němž již opravy proběhly“ umožňuje toto znění vykládat v tom smyslu, že přetrvávání nesrovnalostí nemusí být nutně zjištěno během roku bezprostředně následujícího po období, v němž byla provedena první finanční oprava. Mimoto uplatnění tak restriktivního výkladu, jaký nabízí Italská republika, by Komisi nutilo, aby pro případné zvýšení finančních oprav na základě dokumentu AGRI/60637/2006 prováděla každoroční kontroly.
158. V důsledku toho je třeba čtvrtý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný, a tudíž zamítnout i žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
159. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Italská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.