62022TJ0498_RES
Zaak T‑498/22
(gedeeltelijke publicatie)
Melnichenko
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 26 februari 2025
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Beperkingen inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren en die onderworpen zijn aan beperkingen inzake de toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Plaatsing en vervolgens handhaving van verzoekers naam op de lijst – Begrip ‚betrokkenheid’ – Artikel 2, lid 1, in fine, van besluit 2014/145/GBVB – Exceptie van onwettigheid – Beoordelingsfout – Fundamentele rechten – Evenredigheid”
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Verplichting om in de motivering de specifieke en concrete redenen voor die maatregel aan te geven – Besluit genomen in een voor de belanghebbende bekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen
[Art. 296, lid 2, VWEU; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 33‑41)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Mededeling van bezwarende elementen – Oorspronkelijk besluit waarbij de naam van verzoeker op de lijst is geplaatst van personen voor wie de maatregelen gelden – Geen individuele betekening – Verrassingseffect – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 49‑51)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Persoon, entiteit of lichaam die banden heeft met een op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit geplaatste persoon – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn
[Art. 21, lid 2, c), VEU; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811, art. 2, lid 1; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806, art. 3, lid 1 van de Raad]
(zie punten 60, 65‑69)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Persoon, entiteit of lichaam die banden heeft met een op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit geplaatste persoon – Begrip ‚betrokkenheid’ – Gemeenschappelijke belangen – Recht op eigendom van of zeggenschap over de activa van een trust – Economische banden
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811, art. 2, lid 1; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806, art. 3, lid 1, van de Raad]
(zie punten 62‑64, 97‑102)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Beoordelingsfout – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811, art. 2, lid 1; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 art. 3, lid 1 van de Raad]
(zie punten 72‑74, 92‑96)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit op grond van zijn banden met een andere op die lijst geplaatste persoon – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde – Beginsel van de vrije beoordeling van het bewijs
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 78, 82‑87)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Inreis- en doorreisverbod alsmede bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven, het recht op eigendom en het vrij verkeer binnen de Unie – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikelen 7, 17, lid 1, en 45; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 107‑111)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en van het recht op eigendom – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikelen 7, 17, en 52, lid 1; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
zie punten 112‑119)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Inreis- en doorreisverbod alsmede bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Beperking van het recht op vrij verkeer binnen de Unie – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 45 en 52, lid 1; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/883, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 116, 119)
Samenvatting
In zijn arrest verwerpt het Gerecht het door Aleksandra Melnichenko ingestelde beroep tot nietigverklaring van de handelingen waarbij haar naam door de Raad van de Europese Unie op de lijst van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn in verband met acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, is geplaatst in juni 2022 (
1
), en vervolgens in september 2022 (
2
) en maart en april 2023 (
3
) op die lijst is gehandhaafd. Aangezien verzoekster onderdaan is van een lidstaat, stelt deze zaak het Gerecht in staat de voorwaarden voor de beperking van het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie te preciseren door met name de verhouding tussen de relevante bepalingen van het VEU, het VWEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) te verduidelijken wanneer in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) beperkingen van die vrijheid zijn vastgesteld.
Dit arrest maakt deel uit van de context van een reeks beperkende maatregelen die door de Unie zijn vastgesteld naar aanleiding van de militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022. Verzoekster is geconfronteerd met de bevriezing van haar tegoeden en economische middelen op grond dat zij banden heeft met een persoon wiens naam op de betrokken lijst is geplaatst, als vooraanstaand zakenman die actief is in economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne. (
4
)
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster met name schending aan van haar recht om zich vrij te verplaatsen op het grondgebied van de lidstaten, zoals gewaarborgd door artikel 45, lid 1, van het Handvest.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht herinnert er om te beginnen aan dat de door het Handvest erkende rechten die worden geregeld door bepalingen van de Verdragen, overeenkomstig artikel 52, lid 2, van het Handvest worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen waarin de Verdragen voorzien, in casu artikel 20, lid 2, onder a), VWEU en artikel 21 VWEU. Volgens artikel 21, lid 1, VWEU wordt de vrijheid om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven uitgeoefend onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die zijn vastgesteld in de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan. Aangezien dit voorbehoud ook het VEU en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen omvat, kunnen door handelingen op het gebied van het GBVB, zoals de bestreden handelingen, beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van het in artikel 45, lid 1, van het Handvest neergelegde recht van vrij verkeer en verblijf van de burgers van de Unie.
Om in overeenstemming te zijn met het Unierecht moeten de beperkingen op de uitoefening van het in artikel 45, lid 1, van het Handvest neergelegde recht evenwel bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen, een door de Unie als zodanig erkende doelstelling van algemeen belang nastreven en niet onevenredig zijn. (
5
)
In de onderhavige zaak stelt het Gerecht in de eerste plaats vast dat de uit de bestreden handelingen voortvloeiende beperkingen van verzoeksters recht van vrij verkeer op het grondgebied van de lidstaten bij wet zijn gesteld, aangezien zij zijn opgenomen in handelingen die met name een algemene strekking hebben (
6
) en een duidelijke Unierechtelijke rechtsgrondslag hebben (
7
).
Het Gerecht merkt in de tweede plaats op, dat de betrokken beperkingen de wezenlijke inhoud van verzoeksters recht van vrij verkeer op het grondgebied van de lidstaten eerbiedigen. Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van besluit 2014/145, zoals gewijzigd, eerbiedigen deze beperkingen immers allereerst het volkenrechtelijke beginsel dat een staat zijn eigen onderdanen niet het recht mag ontzeggen om zijn grondgebied binnen te komen en er te verblijven. Vervolgens worden de betrokken lijsten periodiek herzien om ervoor te zorgen dat de namen van de personen die niet meer aan de criteria voor plaatsing op een lijst voldoen, van die lijsten worden geschrapt. (
8
) Ten slotte doen deze beperkingen geen afbreuk aan dat recht als zodanig, aangezien zij ertoe leiden dat dit recht voor bepaalde personen tijdelijk wordt geschorst, onder specifieke voorwaarden en wegens hun individuele situatie.
In de derde plaats merkt het Gerecht in het kader van de evenredigheidstoetsing ten eerste op dat de betrokken beperkingen geschikt zijn om de door het GBVB nagestreefde doelstelling van algemeen belang te bereiken (
9
), namelijk druk uit te oefenen op de Russische autoriteiten om een einde te maken aan de door hen gevoerde acties en beleid ter destabilisering van Oekraïne.
Ten tweede stelt het Gerecht vast dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de Raad minder belastende, maar even passende maatregelen kon vaststellen dan die waarin hij heeft voorzien. Het herinnert er overigens aan dat op de toepassing van de betrokken beperkende maatregelen een uitzonderingsregeling van toepassing is die de lidstaten toestaat af te wijken van de opgelegde maatregelen, met name wanneer de verplaatsing van een persoon gerechtvaardigd is om dringende humanitaire redenen. (
10
) Gelet op het belang van de met die maatregelen nagestreefde doelstellingen zijn de betrokken beperkingen dus niet kennelijk onevenredig. Het Gerecht komt dan ook tot de slotsom dat de betrokken beperkingen voldoen aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
In het licht van deze conclusie verwerpt het Gerecht ook verzoeksters argument waarmee zij zich op haar afgeleid recht beroept om in een lidstaat te verblijven teneinde het genot van het verblijfsrecht van haar jonge kinderen te waarborgen. (
11
) Dit argument kan niet met succes worden aangevoerd, aangezien verzoekster over een autonoom recht beschikt om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, en de beperking van dit autonome recht gerechtvaardigd wordt geacht.
Voor zover verzoekster zich ten slotte op de precaire situatie van haar kinderen beroept om aan te tonen dat de beperking van haar eigen recht van vrij verkeer binnen de Unie onevenredig is, wijst het Gerecht dit argument af omdat het niet onderbouwd is, en herinnert het aan de verplichting van de nationale autoriteiten om de bepalingen van besluit 2014/145 betreffende humanitaire afwijkingen uit te leggen in het licht van artikel 24, lid 2, van het Handvest en rekening houdend met het belang van het kind.
(
1
)	Besluit (GBVB) 2022/883 van de Raad van 3 juni 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 153, blz. 92), en uitvoeringsverordening (EU) 2022/878 van de Raad van 3 juni 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 153, blz. 15) (hierna samen: „oorspronkelijke handelingen”).
(
2
)	Besluit (GBVB) 2022/1530 van de Raad van 14 september 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 239, blz. 149), en uitvoeringsverordening (EU) 2022/1529 van de Raad van 14 september 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 239, blz. 1) (hierna samen: „handhavingshandelingen van september 2022”).
(
3
)	Besluit (GBVB) 2023/572 van de Raad van 13 maart 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 134), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/571 van de Raad van 13 maart 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 1, hierna samen: „handhavingshandelingen van maart 2023”); besluit (GBVB) 2023/811 van de Raad van 13 april 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 101, blz. 67), en uitvoeringsverordening (EU) 2023/806 van de Raad van 13 april 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 101, blz. 1) (hierna samen: „handhavingshandelingen van maart en april 2023”)
(
4
)	Zie artikel 2, lid 1, onder a) en g), van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/329 van de Raad van 25 februari 2022, betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 50, p. 1), en artikel 3, lid 1, onder a) en g), van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 51, blz. 1).
(
5
)	Artikel 52, lid 1, van het Handvest.
(
6
)	Besluit 2014/145, zoals gewijzigd, en verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd.
(
7
)	Artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU.
(
8
)	Artikel 6 van besluit 2014/145, zoals gewijzigd.
(
9
)	Artikel 21, lid 2, onder b) en c), VEU
(
10
)	Artikel 1, lid 6, van besluit 2014/145, zoals gewijzigd.
(
11
)	Arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 46).