62023CJ0632
SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)
13 novembre 2025 (
*1
)
«Inadempimento di uno Stato – Aiuti di Stato – Aiuto dichiarato illegale e incompatibile con il mercato interno – Articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE – Operazioni di scambio di terreni forestali – Obbligo di recupero – Obbligo di informazione – Mancata esecuzione»
Nella causa C‑632/23,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, proposto il 19 ottobre 2023,
Commissione europea, rappresentata da C. Georgieva, A. Steiblytė e B. Stromsky, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Repubblica di Bulgaria, rappresentata da T. Mitova e R. Stoyanov, in qualità di agenti,
convenuta,
LA CORTE (Ottava Sezione),
composta da O. Spineanu-Matei (relatrice), presidente di sezione, S. Rodin e N. Fenger, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: R. Stefanova-Kamisheva, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’8 gennaio 2025,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 27 marzo 2025,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato, entro i termini prescritti, tutte le misure necessarie all’esecuzione della decisione (UE) 2015/456 della Commissione, del 5 settembre 2014, relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli da 4 a 6 di tale decisione nonché in forza del Trattato FUE.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento (UE) n. 1407/2013
2
Il regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] agli aiuti «de minimis» (GU 2013, L 352, pag. 1), all’articolo 7, paragrafo 3, così dispone:
«Si ritiene che per gli aiuti “de minimis” individuali concessi tra il 1o gennaio 2007 e il 30 giugno 2014, che soddisfano le condizioni del regolamento (CE) n. 1998/2006 [della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d’importanza minore (“de minimis”) (GU 2006, L 379, pag. 5)], non ricorrano tutti i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] e che essi siano pertanto esentati dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE]».
Regolamento (UE) 2015/1589
3
Il regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9), ha codificato e abrogato il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).
4
Ai sensi del considerando 25 del regolamento 2015/1589:
«In caso di aiuti illegali non compatibili con il mercato interno occorrerebbe ripristinare la concorrenza effettiva. A tal fine, è necessario che l’aiuto, compresi gli interessi, venga recuperato senza indugio. È opportuno che il recupero avvenga nel rispetto delle procedure di legge nazionali. L’applicazione di tali procedure non dovrebbe impedire, facendo ostacolo ad un’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione [europea], il ripristino della concorrenza effettiva. Per ottenere detto risultato, gli Stati membri dovrebbero adottare tutte le misure necessarie per garantire l’efficacia della decisione della Commissione».
5
L’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 enuncia quanto segue:
«Fatta salva un’eventuale ordinanza della Corte (...) emanata ai sensi dell’articolo 278 TFUE, il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi alle autorità giudiziarie nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto dell’Unione».
6
L’articolo 35 del regolamento 2015/1589 così dispone:
«Il regolamento (CE) n. 659/1999 è abrogato.
I riferimenti al regolamento abrogato si intendono fatti al presente regolamento e si leggono secondo la tavola di concordanza riportata all’allegato II».
Diritto bulgaro
Legge sul patrimonio dello Stato
7
L’articolo 32, paragrafo 2, dello Zakon za darzhavnata sobstvenost (legge sul patrimonio dello Stato, DV n. 44, del 21 maggio 1996), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge sul patrimonio dello Stato»), è così formulato:
«La compensazione per equivalente in denaro di cui al paragrafo 1 è determinata in base alla destinazione dei terreni prima dell’entrata in vigore del piano regolatore dettagliato, o prima dell’approvazione di un piano regolatore dettagliato che preveda la costruzione di un’opera nazionale e relativamente al quale viga un’ordinanza che autorizza l’esecuzione provvisoria, sulla base dei prezzi di mercato di terreni con caratteristiche analoghe situati nelle vicinanze di quelli oggetto di espropriazione».
8
Il paragrafo 1a delle dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato) enuncia quanto segue:
«Ai fini della presente legge:
(...)
(2) Per “prezzi di mercato” si intendono i prezzi medi di tutte le transazioni immobiliari riguardanti la compravendita, la permuta, la costituzione di diritti reali o il trasferimento di proprietà a fronte di un obbligo di costruire, la costituzione di ipoteca (a garanzia dell’acquisto/della vendita di un immobile), le vendite all’asta da parte di ufficiali giudiziari pubblici e privati, di istituzioni pubbliche e comuni, nonché altre transazioni a titolo oneroso, ad eccezione di quelle aventi ad oggetto quote ideali di beni immobili quando almeno una delle parti è un commerciante, concluse nei dodici mesi precedenti la data della domanda di valutazione e registrate presso l’ufficio del registro del luogo in cui è situato il bene immobile. Se, nei dodici mesi precedenti la data della domanda di valutazione, presso l’ufficio del registro del luogo in cui è situato il bene immobile sono state registrate più di 20 transazioni, il prezzo di mercato è determinato tenendo conto delle ultime 20 transazioni registrate. Il calcolo della media è effettuato sulla base di almeno due transazioni pertinenti.
(...)
(4) “I beni immobili situati nelle vicinanze di quelli oggetto di espropriazione” sono i beni immobili situati:
a)
nello stesso distretto, all’interno delle grandi città con una divisione in distretti;
b)
nello stesso quartiere, nelle altre città, centri abitati o insediamenti;
c)
nello stesso territorio nelle zone agricole e forestali».
Legge sulle foreste
9
Il paragrafo 3 delle disposizioni transitorie e finali dello Zakon za gorite (legge sulle foreste, DV n. 19, dell’8 marzo 2011), in vigore dal 2011, così dispone:
«(1) Non si può procedere ad alcuna variazione di destinazione, ai sensi della presente legge, né può essere realizzata alcuna costruzione su terreni situati in aree forestali che persone fisiche o giuridiche o comuni hanno acquistato dallo Stato a seguito di scambi effettuati fino alla data di promulgazione della legge nel Darzhaven vestnik [(Gazzetta ufficiale)].
(2) Il divieto di cui al paragrafo 1 si applica anche in caso di mutamento di proprietà del bene immobile, salvo nei casi in cui la zona forestale interessata è acquisita dallo Stato».
Fatti e procedimento precontenzioso
Decisione 2015/456
10
Nel 1947 i terreni forestali della Repubblica di Bulgaria sono stati nazionalizzati. Dopo l’anno 2000, la Repubblica di Bulgaria ha iniziato a restituirli ai loro precedenti proprietari privati. Una modifica della legge sulle foreste, entrata in vigore il 22 febbraio 2002, ha consentito scambi di terreni forestali privatizzati con terreni forestali di tale Stato membro. I prezzi dei terreni scambiati erano determinati sulla base di criteri fissati dalla normativa bulgara.
11
A seguito di una denuncia ricevuta nel 2008 per un asserito aiuto di Stato illegittimo relativo a scambi di terreni forestali, la Commissione, con lettera del 29 giugno 2011, ha notificato alla Repubblica di Bulgaria la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
12
Il periodo per le operazioni di scambio contestate preso in considerazione va dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, con un divieto degli scambi di terreni forestali entrato in vigore il 27 gennaio 2009.
13
Nella decisione 2015/456, la Commissione ha constatato che la Repubblica di Bulgaria aveva concesso un aiuto di Stato illegittimo e incompatibile con il mercato interno a imprese nell’ambito dello scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo compreso tra il 1o gennaio 2007 e il 27 gennaio 2009, che comprendeva 132 operazioni di scambio. A tal riguardo, essa ha ritenuto che le operazioni di scambio realizzate dalla Repubblica di Bulgaria nel corso di tale periodo costituivano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, quando l’altra parte dell’operazione di scambio interessata era un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per tale operazione non rispecchiavano i prezzi di mercato e i presupposti relativi all’aiuto de minimis, previsti nel regolamento 1407/2013, non erano soddisfatti. Per contro, la Commissione ha ritenuto che la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento, a seguito di un’operazione di scambio, affinché i terreni interessati divenissero terreni edificabili, non costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
14
Gli articoli 1 e da 4 a 6 della decisione 2015/456 sono così formulati:
«Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE], sono incompatibili con il mercato interno.
Articolo 4
1.   La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2.   In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
3.   Le somme da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data in cui le medesime sono state poste a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
4.   Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 [della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 2004, L 140, pag. 1)] e al regolamento (CE) n. 271/2008 [della Commissione, del 30 gennaio 2008, che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004 recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 2008, L 82, pag. 1)].
5.   La Repubblica di Bulgaria annulla tutti i pagamenti in essere di aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1.   Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2.   La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1.   Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
un elenco di tutte le operazioni di scambio, nel quale devono essere indicati:
–
i prezzi amministrati e di mercato dei terreni forestali di proprietà privata e demaniali scambiati, i conguagli monetari aggiuntivi corrisposti in ciascuna operazione e l’entità del conseguente aiuto di Stato;
–
il nome della parte privata, ossia il beneficiario dell’operazione di scambio, che ha partecipato a ciascuna operazione e i motivi per cui detta parte è considerata un’impresa o meno;
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
2.   Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
3.   Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4.   La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari».
15
Nella decisione 2015/456, la Commissione ha esposto, anzitutto, ai punti 173 e 174, il metodo che doveva essere preso in considerazione dalle autorità bulgare per il calcolo dell’importo dell’aiuto di Stato da recuperare. Essa ha osservato, al punto 175 di tale decisione, che le autorità bulgare disponevano già di informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni di scambio, nonché sui prezzi di mercato di tutti gli appezzamenti interessati da tali operazioni al momento degli scambi e che, di conseguenza, tali autorità non avrebbero dovuto avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo descritto illustrato al detto punto 173.
16
Al punto 176 della decisione 2015/456, la Commissione ha precisato che, nei casi in cui le autorità bulgare potevano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non potesse essere applicato o conducesse a un importo che non rispecchiava adeguatamente l’importo della somma ricevuta dal beneficiario, dette autorità potevano decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento della conclusione dell’operazione di scambio avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara.
17
Inoltre, al punto 177 della decisione 2015/456, la Commissione ha aggiunto che, poiché lo scopo del recupero è quello di ripristinare lo status quo ante esistente prima degli accordi di scambio e considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio di terreni forestali che non erano stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria avrebbe adempiuto il suo obbligo di recupero dell’aiuto di Stato attuato illegalmente annullando le operazioni di scambio contestate nei casi in cui i terreni forestali demaniali e di proprietà privata non avessero subito cambiamenti materiali dopo la data dell’operazione di scambio.
18
Infine, al punto 180 della decisione 2015/456, la Commissione ha indicato che i termini per il recupero degli importi degli aiuti di Stato presso i beneficiari devono corrispondere per quanto possibile a quelli indicati nella comunicazione [della Commissione intitolata «Verso l’esecuzione effettiva delle decisioni della Commissione che ingiungono agli Stati membri di recuperare gli aiuti di Stato illegali e incompatibili» (GU 2007, C 272, pag. 4)]. In ogni caso, i termini non devono eccedere quelli indicati nella tabella 5 della decisione 2015/456.
Procedimento precontenzioso
19
In occasione della loro prima riunione con la Commissione, tenutasi il 7 ottobre 2014, le autorità bulgare hanno comunicato la loro decisione di non avvalersi della possibilità di annullare le operazioni di scambio di terreni forestali contestate.
20
Dopo che le autorità bulgare hanno comunicato che avrebbero effettuato, avvalendosi di un esperto indipendente, una valutazione del prezzo di mercato dei terreni forestali scambiati al momento della conclusione dell’operazione di scambio, sono state organizzate diverse procedure di gara per selezionare tale esperto dal 2014 al 2017. Il 16 ottobre 2017 la Agrolesproekt EOOD è stata proposta dalle autorità bulgare per approvazione alla Commissione. Quest’ultima, il 26 ottobre 2017 ha approvato la selezione della Agrolesproekt. Il 7 novembre 2017, le autorità bulgare e la Agrolesproekt hanno firmato un contratto per la fornitura del servizio di calcolo del prezzo di mercato dei terreni forestali scambiati.
21
Il 4 settembre 2018 le autorità bulgare hanno presentato alla Commissione la loro relazione sulla valutazione dei prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati.
22
Nel corso del 2020, la Commissione ha constatato che la Agrolesproekt era un’impresa pubblica e che le funzioni di gestione erano esercitate dall’autorità che aveva concesso l’aiuto di Stato interessato, vale a dire il Ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste, e ha ritenuto che la Agrolesproekt non soddisfacesse, pertanto, il requisito di indipendenza richiesto.
23
Con lettera del 22 settembre 2020, la Commissione ha invitato le autorità bulgare a riesaminare tutte le singole relazioni di valutazione redatte dalla Agrolesproekt, al fine di determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati secondo il metodo descritto nella decisione 2015/456 e a calcolare senza indugio gli importi corretti dell’aiuto di Stato da recuperare.
24
Con lettera del 2 novembre 2020, le autorità bulgare hanno informato la Commissione della presentazione di numerosi ricorsi dinanzi ai giudici nazionali contro gli ordini di recupero emessi e dell’assenza di un meccanismo procedurale o legislativo che consenta di riaprire o chiudere un procedimento giurisdizionale in corso.
25
Con lettera dell’11 maggio 2021, le autorità bulgare hanno difeso la scelta della Agrolesproekt in qualità di esperto.
26
Con lettera del 12 luglio 2022, le autorità bulgare hanno precisato che, su un totale di 102 casi in cui era stata individuata la concessione di un aiuto di Stato, erano stati avviati ad oggi 66 procedimenti giurisdizionali per il recupero di tale aiuto e che, in dieci casi, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) aveva annullato gli ordini di recupero contestati. Esse hanno precisato di aver inviato 21 ordini di recupero, di cui 10 erano stati seguiti da un pagamento e 5 avevano portato a un annullamento dell’operazione di scambio.
27
Nell’ambito di uno dei ricorsi di cui al punto 24 della presente sentenza, l’Administrativen sad – Varna (Tribunale amministrativo di Varna, Bulgaria) ha sottoposto alla Corte questioni relative all’interpretazione della decisione 2015/456, dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE per quanto riguarda la nozione di «imprese» e dell’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, per quanto riguarda i criteri che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito al momento dell’acquisto di terreni, nell’ambito di uno scambio, avuto riguardo alle modalità di calcolo del prezzo di mercato dei terreni forestali. La Corte si è pronunciata su tali questioni nella sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
In tali circostanze, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
29
A sostegno del suo ricorso, la Commissione sostiene tre censure. La prima censura verte sulla mancata esecuzione della decisione 2015/456 entro il termine impartito. La seconda censura verte sul riscontro di un risultato molto limitato per quanto riguarda il recupero dell’aiuto di Stato di cui trattasi. La terza censura verte sull’assenza di circostanze che dimostrino l’impossibilità assoluta di dare esecuzione alla decisione 2015/456.
30
La Repubblica di Bulgaria chiede il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Osservazioni preliminari
31
Va ricordato che dalla giurisprudenza della Corte emerge che lo Stato membro destinatario di una decisione che gli impone di recuperare aiuti illegali dichiarati incompatibili con il mercato interno è tenuto, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, quarto comma, ad adottare tutte le misure atte ad assicurare l’esecuzione di tale decisione. Esso deve giungere a un effettivo recupero delle somme dovute, al fine di eliminare la distorsione della concorrenza causata dal vantaggio concorrenziale procurato da tali aiuti [sentenze del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 33 e giurisprudenza citata, nonché del 20 gennaio 2022, Commissione/Grecia (Recupero di aiuti di Stato – Ferro‑nickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punto 55 e giurisprudenza citata).
32
Conformemente all’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, il recupero di un aiuto dichiarato illegale e incompatibile con il mercato interno da una decisione della Commissione va effettuato, come altresì emerge dal considerando 25 di tale regolamento, senza indugio secondo le procedure previste dal diritto nazionale dello Stato membro interessato, purché esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della suddetta decisione, condizione questa che riflette le esigenze del principio di effettività sancito dalla giurisprudenza della Corte [sentenza del 15 settembre 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punto 40]. A tal fine, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto dell’Unione [sentenza del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 34].
33
Pertanto, un recupero tardivo, successivo ai termini impartiti, non può soddisfare le prescrizioni del Trattato FUE. A tal riguardo, da una giurisprudenza costante risulta che la data di riferimento per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE è quella prevista nella decisione di cui si contesta la mancata esecuzione o, eventualmente, quella che la Commissione ha successivamente fissato [sentenze del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia, C‑37/14, EU:C:2015:90, punti 55 e 56 e giurisprudenza citata, e del 29 aprile 2021, Commissione/Spagna (TNT in Castiglia-La Mancia), C‑704/19, EU:C:2021:342, punto 50].
34
Infine, secondo una giurisprudenza costante, fatti salvi i casi in cui una decisione di recupero è stata oggetto di un annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il solo mezzo di difesa che uno Stato membro può opporre a un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione sulla base dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE è quello dell’impossibilità assoluta di dare corretta esecuzione alla decisione di cui è destinatario [sentenze dell’11 settembre 2014, Commissione/Germania, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punto 48 e giurisprudenza citata, nonché, in tal senso, del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 40 e giurisprudenza citata].
35
Secondo la giurisprudenza, la condizione relativa all’esistenza di un’impossibilità assoluta non è soddisfatta quando lo Stato membro convenuto si limita a invocare difficoltà giuridiche, politiche o pratiche alle quali si è trovato di fronte per dare esecuzione alla decisione di cui trattasi, senza intraprendere alcuna vera iniziativa presso le imprese interessate al fine di ripetere l’aiuto di Stato di cui trattasi e senza proporre alla Commissione altre modalità di esecuzione di tale decisione che consentano di superare tali difficoltà [sentenze del 14 dicembre 2006, Commissione/Spagna_da C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777, punto 74 e giurisprudenza citata, nonché del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli), C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 43 e giurisprudenza citata].
36
Nel caso di specie, per quanto riguarda la data di riferimento di cui alla giurisprudenza richiamata al punto 33 della presente sentenza, occorre anzitutto rilevare che è pacifico che la data prevista per l’esecuzione della decisione 2015/456 era il 5 settembre 2015 e che la Repubblica di Bulgaria non ha chiesto alla Commissione di fissare un termine supplementare ai fini di tale esecuzione. Inoltre, così come è stato ricordato al punto 1 della presente sentenza, la Commissione stessa ha circoscritto, con le sue conclusioni, il ricorso alla mancata esecuzione da parte della Repubblica di Bulgaria delle proprie obbligazioni derivanti dagli articoli da 4 a 6 della decisione 2015/456 nei termini stabiliti. Pertanto, la data di riferimento per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE è, nel caso di specie, il 5 settembre 2015.
37
Di conseguenza, l’argomento sviluppato nell’ambito della seconda censura, secondo cui la Commissione mette in discussione, in sostanza, da un lato, l’indipendenza della Agrolesproekt, selezionata quale esperto indipendente il 7 novembre 2017, e, dall’altro, l’applicazione di metodi di valutazione che, secondo tale istituzione, non riflettevano il prezzo di mercato reale, non è pertinente ai fini dell’esame del presente ricorso.
38
In tali circostanze, occorre esaminare soltanto la prima e la terza censura alla luce della giurisprudenza citata ai punti da 31 a 35 della presente sentenza.
Sulla prima censura
Argomenti delle parti
39
La Commissione indica che, il 26 novembre 2014, la Repubblica di Bulgaria ha redatto un elenco delle operazioni che soddisfacevano le condizioni del regolamento n. 1998/2006. Essa aggiunge che, dal 2014 al 2017, quest’ultima ha organizzato cinque procedure di selezione di un esperto incaricato di determinare il prezzo di mercato degli appezzamenti di terreni forestali scambiati e che, alla scadenza del termine impartito nella decisione 2015/456 per l’esecuzione di quest’ultima, vale a dire il 5 settembre 2015, l’elaborazione delle specifiche tecniche per una terza gara d’appalto diretta a selezionare un esperto era ancora in corso.
40
La Commissione sostiene che, alla data del 5 settembre 2015, la Repubblica di Bulgaria non aveva dato esecuzione alla decisione 2015/456, non risultando alcun recupero dell’aiuto di Stato in questione presso i suoi beneficiari e non avendo essa rispettato gli obblighi relativi alla comunicazione di informazioni, previsti all’articolo 6 di tale decisione.
41
La Repubblica di Bulgaria contesta la fondatezza della prima censura.
42
In primo luogo, la Repubblica di Bulgaria sostiene che l’esistenza di un numero elevato di beneficiari dell’aiuto di Stato di cui trattasi costituisce una complessità giuridica e fattuale pertinente da prendere in considerazione per fissare un termine adeguato e ragionevole ai fini dell’esecuzione della decisione 2015/456. Il recupero riguarderebbe aiuti di Stato concessi nell’ambito di 132 operazioni di scambio di terreni forestali, corrispondenti a un totale di 2500 terreni, e il cui calcolo sarebbe conforme a una moltitudine di fattori individuali. Inoltre, il termine di 12 mesi previsto per l’attuazione della decisione 2015/456 includerebbe il periodo durante il quale i beneficiari possono esercitare il loro diritto di ricorso contro gli ordini di recupero che accertano un credito pubblico. La Repubblica di Bulgaria sottolinea il fatto che sono stati avviati 68 procedimenti giurisdizionali contro tali ordini dinanzi ai giudici nazionali. L’esercizio del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva da parte di tali beneficiari non sarebbe subordinato alla volontà del governo bulgaro. Pertanto, il termine di 12 mesi fissato nella decisione 2015/456 per la sua esecuzione non sarebbe ragionevole.
43
In secondo luogo, la Repubblica di Bulgaria sostiene di aver adottato numerose misure entro il termine impartito, stabilendo il capitolato d’oneri per la gara al fine di designare l’esperto incaricato di valutare il prezzo di mercato degli appezzamenti di terreni forestali scambiati. La mancanza di un’offerta nell’ambito della prima gara organizzata costituirebbe una circostanza che sfugge al controllo del governo bulgaro. La gara successiva, avviata nel 2015, sarebbe stata annullata su richiesta della Commissione, a seguito di una denuncia depositata presso i suoi servizi, senza che tale istituzione tenesse conto del fatto che tale denuncia menzionava semplici stime e non i prezzi di transazioni effettive.
44
Inoltre, la Repubblica di Bulgaria afferma di aver redatto, entro i termini fissati al punto 180 della decisione 2015/456, un elenco di 132 operazioni di scambio di terreni forestali realizzate nel corso del periodo compreso tra il 1o gennaio 2007 e il 27 gennaio 2009, individuato i beneficiari presso i quali l’aiuto di Stato doveva essere recuperato e stilato un elenco dei beneficiari che avevano ricevuto un aiuto de minimis. Essa sostiene di essersi adoperata per garantire un’attuazione completa ed effettiva della decisione 2015/456, formulando il requisito, per le procedure di gara organizzate nel 2016 e nel 2017 ai fini della selezione di un esperto, che fossero esaminate tutte queste 132 operazioni e determinato il valore di mercato dei terreni forestali scambiati. Il governo bulgaro avrebbe selezionato un esperto indipendente, esaminato dette operazioni, di cui 103 avrebbero giustificato un recupero, e calcolato l’importo esatto degli aiuti dovuti. Nel corso degli anni 2019 e 2020, il governo bulgaro avrebbe emesso 98 ordini di recupero per recuperare tali aiuti.
45
Nella sua replica, la Commissione afferma, in primo luogo, che, poiché non è stato proposto alcun ricorso di annullamento contro la decisione 2015/456 in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, la Repubblica di Bulgaria doveva attuare tale decisione entro il termine in essa fissato. Tale Stato membro avrebbe peraltro contestato tale termine per la prima volta nel suo controricorso.
46
In secondo luogo, l’esecuzione della decisione 2015/456, vale a dire il recupero dell’aiuto di Stato, costituirebbe un obbligo di risultato e non di mezzi. La sola organizzazione di procedure di gara ai fini della selezione di un esperto non sarebbe sufficiente per ritenere che tale decisione sia stata eseguita. La Commissione ritiene, inoltre, di non poter essere considerata responsabile delle irregolarità connesse all’organizzazione di una procedura di gara e alla selezione dell’esperto.
47
In terzo luogo, il fatto che siano stati emessi 98 ordini di recupero non consentirebbe di ritenere che l’aiuto di Stato sia stato recuperato. In caso di procedimento dinanzi ai giudici nazionali, le autorità bulgare, compresi tali giudici, dovrebbero adottare tutte le misure necessarie previste dal loro ordinamento giuridico, comprese le misure provvisorie, al fine di garantire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione 2015/456. Infatti, l’obbligo di garantire la piena efficacia di tale decisione e di pervenire ad una soluzione conforme alla finalità da essa perseguita presupporrebbe di garantire che i beneficiari di tale aiuto non dispongano, neppure provvisoriamente, di quest’ultimo. Il fatto che il procedimento giurisdizionale nazionale sospenda automaticamente gli effetti dell’ordine di recupero impugnato e impedisca il recupero effettivo di detto aiuto costituirebbe di per sé una violazione del diritto dell’Unione e, in particolare, del principio di effettività in sede di attuazione della decisione 2015/456.
48
Nella sua controreplica, la Repubblica di Bulgaria sostiene, in primo luogo, di non essere stata in grado di valutare la ragionevolezza del termine fissato nella decisione 2015/456 per la sua esecuzione prima di scontrarsi con le difficoltà generate da quest’ultima. Inoltre, sin dalla fase preliminare di esame, le autorità bulgare, conformemente al principio di leale cooperazione, avrebbero informato la Commissione dell’impossibilità di pervenire a un confronto obiettivo con i livelli di prezzo delle transazioni realizzate sul mercato immobiliare.
49
In secondo luogo, nella decisione 2015/456, la Commissione non avrebbe tenuto conto delle informazioni fornite dalle autorità bulgare sul valore dei beni immobili secondo gli atti notarili di cui trattasi, al fine di concepire e proporre a tali autorità uno strumento per ottenere il prezzo di mercato reale, menzionato da tale istituzione in tale decisione.
50
In terzo luogo, la Repubblica di Bulgaria avrebbe adottato misure concrete volte a far sì che i beneficiari dell’aiuto di Stato non ne disponessero, neppure temporaneamente. Pertanto, conformemente a una moratoria adottata nel 2009, questi ultimi deterrebbero solo la nuda proprietà dei terreni forestali ricevuti dallo Stato, senza poter realizzare su di essi fabbricati, il che diminuirebbe il valore di tali terreni. Tali beneficiari subirebbero essi stessi una perdita e non vi sarebbe, pertanto, una reale distorsione della concorrenza. La Commissione non sarebbe quindi affatto riuscita a dimostrare che tale moratoria non costituiva una misura efficace di esecuzione della decisione 2015/456.
Giudizio della Corte
51
In via preliminare, occorre ricordare che la data di riferimento per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE è, nel caso di specie, il 5 settembre 2015.
52
Occorre rilevare che è pacifico che le autorità bulgare hanno comunicato, il 17 ottobre 2014, un elenco di operazioni di scambio di terreni forestali che soddisfano le condizioni per essere considerate «aiuti de minimis». La Repubblica di Bulgaria sostiene che la Commissione ha indicato, il 22 ottobre 2014, alle autorità bulgare che tale elenco era stato redatto correttamente, circostanza che tale istituzione ha confermato in udienza.
53
Di conseguenza, si deve constatare che la Commissione ha ritenuto che le operazioni di scambio di terreni forestali figuranti in detto elenco debbano essere considerate come «aiuti de minimis» e non debbano essere oggetto di recupero da parte delle autorità bulgare nell’ambito dell’esecuzione della decisione 2015/456.
54
In primo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di recupero dell’aiuto di Stato previsto agli articoli 4 e 5 della decisione 2015/456, occorre constatare che la Repubblica di Bulgaria non ha mai contestato il suo obbligo di recuperare tale aiuto e che essa ha intrapreso iniziative concrete ai fini di tale recupero.
55
Tuttavia, da un lato, dalle memorie della Repubblica di Bulgaria risulta che gli annullamenti di sei operazioni di scambio di terreni forestali hanno avuto luogo non prima del 2020.
56
Dall’altro lato, occorre precisare che, con un quesito per risposta scritta rivolto dalla Corte alle autorità bulgare, queste ultime sono state invitate a precisare le operazioni di scambio di terreni forestali che hanno dato luogo a un recupero effettivo degli aiuti di Stato concessi, in modo diverso dall’annullamento dell’operazione di scambio, e per un importo sul quale la Commissione ha espresso il suo accordo. In risposta a tale quesito, la Repubblica di Bulgaria ha comunicato un elenco di tali operazioni da cui risulta che le date in cui hanno avuto luogo tali recuperi sono tutte successive al 5 settembre 2015.
57
A tal riguardo, la Repubblica di Bulgaria non sostiene di aver effettivamente recuperato, prima del 5 settembre 2015, importi corrispondenti all’aiuto di Stato constatato nella decisione 2015/456.
58
Ne consegue che, per quanto riguarda le operazioni di scambio diverse da quelle figuranti nell’elenco menzionato al punto 53 della presente sentenza, è giocoforza constatare che, alla data del 5 settembre 2015, come sostiene la Commissione, la Repubblica di Bulgaria non aveva proceduto, neppure parzialmente, al recupero effettivo dell’aiuto di Stato conformemente agli articoli 4 e 5 della decisione 2015/456.
59
Gli argomenti dedotti dalla Repubblica di Bulgaria non possono mettere in discussione tale constatazione.
60
In primo luogo, nei limiti in cui la Repubblica di Bulgaria sostiene che il termine fissato nella decisione 2015/456 per la sua attuazione non appariva ragionevole, dal momento che tale argomento equivale ad eccepire, implicitamente, l’illegittimità di tale decisione nell’ambito del presente ricorso, detto argomento deve essere respinto.
61
Infatti, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può invocare l’illegittimità di una decisione come argomento difensivo nei confronti di un ricorso per inadempimento fondato sulla mancata esecuzione di tale decisione, eccezion fatta per l’ipotesi in cui quest’ultima debba essere considerata inesistente. È nell’ambito di un distinto procedimento, vale a dire quello del ricorso di annullamento previsto dall’articolo 263 TFUE, che va effettuata ogni contestazione della legittimità di un siffatto atto di diritto dell’Unione [v., in particolare, sentenza del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia, C‑37/14, EU:C:2015:90, punto 77 e giurisprudenza citata, nonché, in tal senso, sentenza del 29 aprile 2021, Commissione/Spagna (TNT in Castiglia-La Mancia), C‑704/19, EU:C:2021:342, punto 69 e giurisprudenza citata]. Orbene, la Repubblica di Bulgaria non ha proposto un ricorso di annullamento della decisione 2015/456 e la sua argomentazione non contiene alcun elemento idoneo a mettere in discussione l’esistenza stessa di tale decisione.
62
Inoltre, come rilevato al punto 36 della presente sentenza, è pacifico che la Repubblica di Bulgaria non ha chiesto la proroga del termine previsto dalla decisione 2015/456 per la sua esecuzione.
63
Nei limiti in cui l’argomento della Repubblica di Bulgaria esposto al punto 60 della presente sentenza deve essere inteso come diretto a far valere l’impossibilità di eseguire la decisione 2015/456 entro il termine impartito, tale argomento è esaminato nell’ambito della terza censura.
64
In secondo luogo, laddove la Repubblica di Bulgaria sostiene di aver adottato numerose misure entro il termine impartito – vale a dire, in sostanza, l’elaborazione di un capitolato d’oneri per la gara ai fini della selezione di un esperto incaricato di valutare il prezzo di mercato degli appezzamenti di terreni forestali scambiati e l’avvio delle procedure di gara, l’aver imposto, per le procedure di gara organizzate nel 2016 e nel 2017, che fossero esaminate 132 operazioni di scambio e determinato il valore di mercato degli appezzamenti di terreni forestali scambiati, l’aver calcolato l’importo esatto degli aiuti ricevuti ed emesso ordini di recupero di tali aiuti – occorre rilevare che, indipendentemente dalla data effettiva in cui tali misure sono state adottate, nessuna di esse costituisce un recupero effettivo degli importi dell’aiuto di Stato conformemente agli articoli 4 e 5 della decisione 2015/456, dato che tale decisione implica un obbligo di risultato (v., in tal senso, sentenza del 14 aprile 2011, Commissione/Polonia, C‑331/09, EU:C:2011:250, punti 56 e 57, nonché giurisprudenza citata).
65
In terzo luogo, l’argomento della Repubblica di Bulgaria secondo cui sarebbero state adottate misure concrete dirette a far sì che i beneficiari dell’aiuto di Stato non disponessero, neppure temporaneamente, di tale aiuto deve essere respinto, in quanto queste ultime non possono essere considerate misure di esecuzione della decisione 2015/456.
66
Infatti, la Repubblica di Bulgaria sostiene che, a seguito dell’adozione di tali misure, tali beneficiari avevano soltanto la «nuda proprietà» dei terreni forestali ricevuti dallo Stato, senza poter realizzare costruzioni di qualsivoglia natura su tali terreni, il che diminuirebbe il valore di detti terreni.
67
Tuttavia, da un lato, come risulta dalle memorie della Repubblica di Bulgaria e dagli scambi in udienza, tali misure sono anteriori all’adozione della decisione 2015/456, poiché, dopo l’attuazione, nel 2009, da parte delle autorità bulgare, di una moratoria sulla modifica della destinazione d’uso dei terreni scambiati, è con una legge adottata nel 2011 che tali autorità hanno vietato la costruzione su tali terreni.
68
Dall’altro lato, poiché la decisione di approvazione delle autorità pubbliche di una modifica della destinazione d’uso dei terreni ricevuti dallo Stato è stata considerata non costitutiva di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nella decisione 2015/456, nessun aiuto deve essere recuperato al riguardo. Inoltre, il fatto di non poter costruire sui terreni ricevuti dallo Stato a seguito di un’operazione di scambio di terreni forestali non consente di trarne la conclusione che non esiste più il vantaggio economico, che, secondo la decisione 2015/456, deriva da tale scambio.
69
In secondo luogo, per quanto riguarda l’obbligo previsto all’articolo 6 della decisione 2015/456, in forza del quale la Repubblica di Bulgaria era tenuta a comunicare un certo numero di informazioni entro quattro mesi, otto mesi e dodici mesi dalla notifica di tale decisione, tale Stato membro sostiene di aver predisposto, entro i termini fissati al punto 180 della decisione 2015/456, un elenco di 132 operazioni di scambio di terreni forestali realizzate nel corso del periodo dal 2007 al 2009, identificato i beneficiari presso i quali l’aiuto di Stato doveva essere recuperato ed elaborato un elenco dei beneficiari che avevano ricevuto un aiuto de minimis.
70
Indipendentemente dalle date in cui tali misure sarebbero state adottate, è giocoforza constatare che la loro adozione non consente di ritenere che la Repubblica di Bulgaria abbia comunicato le informazioni che doveva trasmettere alla Commissione, conformemente all’articolo 6 della decisione 2015/456.
71
Infatti, dette misure non corrispondono alle informazioni descritte all’articolo 6, paragrafi da 1 a 3, della decisione 2015/456. Inoltre, come risulta dai punti da 54 a 68 della presente sentenza, poiché la Repubblica di Bulgaria non ha proceduto, neppure parzialmente, entro il termine previsto dalla decisione 2015/456, al recupero effettivo dell’aiuto di Stato, non si può ritenere che tale Stato membro abbia comunicato alla Commissione, prima del 5 settembre 2015, tutte le misure e le informazioni menzionate all’articolo 6, paragrafo 4, di tale decisione.
72
Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, la prima censura deve essere accolta.
Sulla terza censura
Argomenti delle parti
73
La Commissione ricorda che gli Stati membri devono dimostrare di aver cercato in buona fede di recuperare l’aiuto di Stato e di collaborare con essa, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, al fine di superare le difficoltà eventualmente incontrate. Orbene, ciò non si riscontrerebbe nel caso di specie. La Commissione afferma che, secondo le informazioni di cui dispone, la decisione 2015/456 non era ancora pienamente eseguita alla data di deposito del suo ricorso.
74
In primo luogo, la Commissione afferma che 66 dei 102 beneficiari dell’aiuto di Stato hanno contestato gli ordini di recupero dinanzi ai giudici nazionali, il che avrebbe comportato ulteriori ritardi nell’esecuzione della decisione 2015/456 e, se del caso, nuovi procedimenti amministrativi e giurisdizionali.
75
Da un lato, le autorità nazionali competenti e i giudici nazionali sarebbero tenuti a garantire la piena efficacia della decisione 2015/456 e a pervenire ad una soluzione conforme alla finalità perseguita da tale decisione, vale a dire garantire che i beneficiari dell’aiuto di Stato non dispongano, neppure provvisoriamente, dei fondi corrispondenti all’aiuto di Stato. I giudici nazionali non potrebbero, pertanto, applicare un metodo di calcolo dell’importo di tale aiuto che abbia l’effetto di neutralizzare il vantaggio economico individuato in tale decisione. Inoltre, la Repubblica di Bulgaria non menzionerebbe una sospensione dell’esecuzione di un ordine di recupero dell’aiuto di Stato fondata su dubbi quanto alla validità della decisione 2015/456, a prescindere dal fatto che tali dubbi provengano da detto Stato membro nell’ambito di un ricorso di annullamento depositato ai sensi dell’articolo 263 TFUE o da giudici nazionali.
76
Dall’altro lato, la Commissione sostiene che, nei limiti in cui la Repubblica di Bulgaria ritiene che, in forza del diritto bulgaro, non possano essere compromessi i procedimenti giudiziari in corso o le decisioni aventi autorità di cosa giudicata, un giudice nazionale ha l’obbligo di garantire la piena efficacia delle norme del diritto dell’Unione disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale. Pertanto, l’autorità di cosa giudicata delle decisioni dei giudici nazionali, che neutralizzano de facto il recupero dell’aiuto, non sarebbe una circostanza che indichi un’impossibilità assoluta di eseguire una decisione della Commissione.
77
In secondo luogo, la Commissione sottolinea che, per adempiere l’obbligo di recuperare l’aiuto di Stato di cui trattasi, lo Stato membro deve adottare nuovi atti giuridici o disapplicare disposizioni di diritto nazionale che gli impediscano di eseguire la decisione che ordina il recupero di un aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno e di superare rapidamente le difficoltà incontrate. Pertanto, le disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato, applicate dai periti giudiziari, dovrebbero essere modificate o disapplicate al fine di dare piena efficacia alla decisione 2015/456, il che rientrerebbe interamente nella competenza della Repubblica di Bulgaria.
78
La Repubblica di Bulgaria contesta la fondatezza della terza censura.
79
In primo luogo, la Repubblica di Bulgaria sostiene che, a causa dell’esistenza di un numero ridotto di transazioni tra privati, la Agrolesproekt si è trovata di fronte ad un’impossibilità oggettiva di individuare transazioni analoghe sul mercato per effettuare valutazioni dei prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati che siano in grado di soddisfare le pretese, non suffragate dalla Commissione, relative a un «prezzo di mercato reale».
80
In secondo luogo, la Repubblica di Bulgaria sostiene che i giudici nazionali hanno annullato ordini di recupero basandosi su relazioni di periti giudiziari redatte conformemente ai criteri di valutazione nazionali previsti al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato. A tal riguardo, dalla sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punto 60), risulterebbe che tale paragrafo 1a, punti 2 e 4, è conforme all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589. Di conseguenza, le decisioni adottate dai giudici bulgari sarebbero conformi al diritto dell’Unione.
81
Inoltre, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa), nelle sue sentenze pronunciate il giorno del deposito del controricorso della Repubblica di Bulgaria, avrebbe fermamente respinto la possibilità di utilizzare terreni aventi una destinazione diversa. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, poiché l’impossibilità assoluta di esecuzione può essere di carattere giuridico qualora essa derivi dai provvedimenti adottati dai giudici nazionali, purché tali provvedimenti siano conformi al diritto dell’Unione, ne conseguirebbe che la Repubblica di Bulgaria si è trovata, nel caso di specie, di fronte a una siffatta impossibilità.
82
In terzo luogo, la Repubblica di Bulgaria sostiene di aver sottoposto alla valutazione della Commissione, entro il termine impartito, i problemi connessi al recupero dell’aiuto di Stato e chiesto istruzioni in modo da obbligare i giudici nazionali a conformarsi a queste ultime. Poiché la Commissione non le ha dato tali istruzioni, venendo così meno al suo obbligo di leale cooperazione, i rappresentanti in giudizio del Ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste avrebbero chiesto, nell’ambito dei procedimenti di ricorso avverso gli ordini di recupero, che fosse sottoposta alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale, il che avrebbe dato luogo alla sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), la quale avrebbe dato alle autorità bulgare nuove possibilità di adottare misure di controllo e verifica volte a superare le difficoltà connesse all’esecuzione della decisione 2015/456.
83
In quarto luogo, la Repubblica di Bulgaria ricorda che la Commissione non ha indicato né nella decisione 2015/456 né in una fase successiva un metodo specifico per valutare i prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati. Inoltre, per quanto riguarda le affermazioni della Commissione relative all’inattendibilità delle valutazioni elaborate, tale istituzione non indicherebbe né nel suo ricorso né negli allegati a queste ultime un valore preciso o approssimativo numerico del «prezzo di mercato reale».
84
Nella sua replica, la Commissione sottolinea, in primo luogo, che dalla sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), non risulta che i giudici nazionali calcolino l’importo dell’aiuto di Stato in modo da condurre all’esecuzione della decisione 2015/456, né che il metodo derivante dalla legge sul patrimonio dello Stato conduca a un calcolo corretto del prezzo di mercato reale. Essa rileva che la Corte ha constatato che il giudice nazionale deve tener conto, da un lato, della sottovalutazione dei prezzi menzionati negli atti notarili e, dall’altro, del numero insufficiente di vendite che possono essere prese in considerazione per analogia per consentire un valido raffronto. Orbene, da una sentenza del Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa) del 20 aprile 2021 risulterebbe che questi due fattori non sono stati presi in considerazione in sede di applicazione del metodo derivante dalla legge sul patrimonio dello Stato.
85
Inoltre, sarebbe evidente che le decisioni dei giudici nazionali non sono conformi al diritto dell’Unione, dato che i periti giudiziari, calcolando i prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati segnatamente sulla base dei dati contenuti negli atti notarili, avrebbero neutralizzato il recupero dell’aiuto di Stato in 58 casi.
86
In secondo luogo, la Commissione nega di dover trovare una soluzione all’asserita impossibilità giuridica di recupero di un aiuto di Stato illegittimo nell’ordinamento interno. Essa sottolinea che la nozione di «impossibilità giuridica assoluta» è concepita in modo restrittivo, al fine di non pregiudicare il primato e l’effettività del diritto dell’Unione, e non può derivare dall’esistenza di un contesto giuridico nazionale che osti al recupero effettivo. Essa ritiene, inoltre, che i punti da 172 a 179 della decisione 2015/456 conferiscano alla Repubblica di Bulgaria diverse possibilità per far fronte alla complessità del recupero dell’aiuto di Stato.
87
In terzo luogo, la Commissione precisa che, alla data del deposito della replica, la Repubblica di Bulgaria ha fornito dati solo per gli importi dell’aiuto di Stato calcolati nell’ambito dei procedimenti giurisdizionali nazionali in corso. Per contro, essa ignorerebbe i dati definitivi relativi al calcolo degli importi da recuperare.
88
Nella sua controreplica, la Repubblica di Bulgaria sostiene di aver proceduto a una modifica delle disposizioni dell’articolo 6 del Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (regolamento relativo alla valutazione dei terreni situati in zone forestali, DV n. 63, del 16 agosto 2011), come modificato e integrato (DV n. 34, del 3 maggio 2016), al fine di dare esecuzione alla decisione 2015/456. I prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati determinati nelle perizie di valutazione della Agrolesproekt sarebbero stati ottenuti grazie a tale modifica e nonostante l’insufficienza del numero di operazioni analoghe sul mercato.
89
Esisterebbe altresì un’impossibilità oggettiva di natura giuridica derivante dall’applicazione da parte dei giudici nazionali del paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato, il che sarebbe conforme alla sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). I criteri enunciati in tali disposizioni richiederebbero che gli esperti esaminino transazioni analoghe sul mercato a partire dagli atti notarili relativi a tali operazioni, che sono considerati vendite effettive di beni aventi caratteristiche simili.
Giudizio della Corte
90
Occorre ricordare, in primo luogo, nei limiti in cui la Repubblica di Bulgaria sostiene che la Commissione non ha indicato nella decisione 2015/456 o in una fase successiva né un metodo specifico per valutare i prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati né un valore preciso o approssimativo numerico del «prezzo di mercato reale», che, in realtà, la Commissione ha indicato tre metodi che la Repubblica di Bulgaria poteva impiegare al fine di eseguire la decisione 2015/456, esposti ai punti da 173 a 177 di quest’ultima.
91
Un metodo, di cui al punto 177 della decisione 2015/456, prevede l’annullamento dell’operazione di scambio di terreni forestali. Gli altri due metodi, esposti ai punti da 173 a 176 di tale decisione, vertono sulla determinazione dell’importo dell’aiuto di Stato che deve essere recuperato sulla base o dei prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio, indicati nell’invio 2014/032997 presentato dalla Repubblica di Bulgaria, o della fissazione di tale importo da parte di un esperto indipendente a seguito della valutazione del prezzo di mercato di tali appezzamenti.
92
In tali circostanze, la Commissione, che non aveva l’obbligo di quantificare l’aiuto da recuperare, non era tenuta, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Bulgaria, a definire, nella decisione 2015/456 o in una fase successiva, né modalità più specifiche per valutare i prezzi di mercato dei terreni forestali scambiati né un valore preciso o approssimativo numerico del «prezzo di mercato reale».
93
In secondo luogo, poiché la Repubblica di Bulgaria invoca l’impossibilità oggettiva che la Agrolesproekt si è trovata ad affrontare, vale a dire quella di individuare transazioni analoghe sul mercato per valutare i prezzi di mercato dei terreni scambiati, occorre sottolineare, da un lato, che la possibilità di ricorrere ad una valutazione di tali prezzi avvalendosi di un esperto, prevista al punto 176 della decisione 2015/456, non costituiva l’unico metodo di valutazione possibile dell’importo dell’aiuto di Stato da recuperare, come è stato menzionato al punto 91 della presente sentenza e, dall’altro, che, nei limiti in cui la valutazione operata da tale esperto era conforme a tale decisione, tale valutazione non doveva essere fondata sull’altro metodo rilevato in quest’ultimo punto. Pertanto, sebbene la Commissione abbia approvato la selezione della Agrolesproekt EOOD, la scelta di ricorrere ad una valutazione con l’aiuto di un esperto non è stata imposta dalla decisione 2015/456, ma risulta da una decisione delle autorità bulgare.
94
A tal riguardo, occorre osservare che, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 64, 89 e 90 delle sue conclusioni, l’esperto poteva essere un’impresa pubblica e, allo stato del diritto dell’Unione e della prassi decisionale della Commissione, la Repubblica di Bulgaria non aveva motivo di comunicare a quest’ultima l’informazione relativa al fatto che la Agrolesproekt era un’impresa pubblica, controllata, in particolare, dal Ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste.
95
Peraltro, le difficoltà così invocate dalla Repubblica di Bulgaria, di individuare transazioni analoghe sul mercato per valutare i prezzi di mercato dei terreni scambiati, sono di ordine pratico ed erano note a tale Stato membro, poiché ne aveva resa edotta la Commissione durante il procedimento amministrativo, come indicato nella decisione 2015/456. Orbene, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 35 della presente sentenza, siffatte difficoltà non consentono di ritenere che la condizione relativa all’esistenza di un’impossibilità assoluta di eseguire la decisione 2015/456 sia soddisfatta nel caso di specie.
96
In terzo luogo, nei limiti in cui la Repubblica di Bulgaria invoca l’esistenza di ricorsi dinanzi ai giudici nazionali avverso gli ordini di recupero emessi, occorre rilevare che tale Stato membro non sostiene che siano state adottate misure, nell’ambito di tali procedimenti, affinché i beneficiari non godessero dell’aiuto di cui trattasi, neppure in via provvisoria. Inoltre, la Repubblica di Bulgaria non afferma che la validità della decisione 2015/256 sia stata messa in discussione nell’ambito di tali ricorsi.
97
Pertanto, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 35 della presente sentenza, tali difficoltà giuridiche non consentono di ritenere che, nel caso di specie, la condizione relativa all’esistenza di un’impossibilità assoluta di eseguire la decisione 2015/456 sia soddisfatta.
98
In quarto luogo, laddove la Repubblica di Bulgaria invoca l’impossibilità assoluta di natura giuridica di dare esecuzione alla decisione 2015/456 derivante da decisioni adottate da giudici nazionali conformi al diritto dell’Unione stando ai termini della sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), tale argomento deve essere respinto.
99
A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 non ostano, a priori, a criteri, come quelli previsti al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato, che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito in occasione dell’acquisizione di terreni, nell’ambito di uno scambio di terreni forestali, che si basano sui prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate relative a terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nel periodo di dodici mesi precedenti la valutazione (v., in tal senso, sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punti 56 e 60).
100
La Corte ha aggiunto, tuttavia, la condizione che l’applicazione di tali criteri sia compatibile con la decisione della Commissione relativa al recupero di tale aiuto e che essi debbano consentire di determinare il valore di mercato di tali terreni al momento dell’operazione di scambio. A tal riguardo, come rilevato del resto dalla Repubblica di Bulgaria, la Corte ha precisato che spettava in particolare al giudice nazionale, che ha proposto la domanda di pronuncia pregiudiziale, verificare l’effettivo ricorrere della circostanza secondo la quale i prezzi delle transazioni immobiliari sarebbero, nella prassi, sottostimati al fine di ridurre l’importo delle imposte e delle spese notarili nonché della circostanza, menzionata dal governo bulgaro nelle sue osservazioni scritte, secondo la quale le vendite che possono essere prese in considerazione per analogia sarebbero insufficienti a consentire un valido raffronto (v., in tal senso, sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punti 56, 58 e 60).
101
Le difficoltà invocate dalla Repubblica di Bulgaria derivanti, in sostanza, dalla necessità di applicare il paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato, mentre sarebbe difficile individuare transazioni analoghe sul mercato per effettuare valutazioni dei prezzi di mercato dei terreni scambiati, sono difficoltà giuridiche e pratiche. Orbene, da un lato, come già rilevato al punto 93 della presente sentenza, tali difficoltà derivano dalla scelta operata dalle autorità bulgare di utilizzare un metodo di calcolo dell’importo dell’aiuto da recuperare fondato sulla determinazione del prezzo di mercato dei terreni interessati mediante l’ausilio di un esperto. Dall’altro lato, poiché l’applicazione del paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sul patrimonio dello Stato avrebbe ostacolato l’esecuzione della decisione 2015/456, spettava alle autorità bulgare adottare tutte le misure necessarie per non trovarsi di fronte a siffatte difficoltà di esecuzione e garantire così la piena efficacia di tale decisione.
102
Come ricordato dalla Corte nella sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punto 55 e giurisprudenza citata), se un metodo di valutazione conduce ad un risultato che si discosta dal valore di mercato, il giudice nazionale è tenuto a disapplicarlo, in forza dell’obbligo che incombe a tutti gli organi dello Stato, compresi i giudici nazionali, di disapplicare una normativa nazionale in contrasto con il diritto dell’Unione.
103
A tal riguardo, occorre sottolineare che spetta alla Commissione dimostrare, mediante elementi di prova concreti e precisi, che il prezzo di mercato stabilito dalle autorità bulgare non consente di garantire un recupero dell’aiuto di Stato nell’ambito dell’esecuzione della decisione 2015/456.
104
In quinto luogo, nei limiti in cui la Repubblica di Bulgaria sostiene che il termine fissato nella decisione 2015/456 per la sua attuazione non presentava un carattere ragionevole e laddove quest’argomento deve essere inteso come diretto a far valere l’impossibilità di eseguire la decisione 2015/456 entro il termine impartito, così come è stato indicato al punto 63 della presente sentenza, tale argomento deve essere respinto. Infatti, come rilevato al punto 36 della presente sentenza, la Repubblica di Bulgaria non ha chiesto alla Commissione di fissare un termine supplementare ai fini di tale esecuzione.
105
Occorre pertanto constatare che il ritardo relativo all’esecuzione della decisione 2015/456 non è giustificato e la terza censura deve essere accolta.
106
Dalle considerazioni che precedono risulta che, poiché la prima e la terza censura devono essere accolte, occorre dichiarare che, non avendo adottato, entro i termini prescritti, tutte le misure necessarie all’esecuzione della decisione 2015/456, la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli da 4 a 6 di tale decisione nonché in forza del Trattato FUE.
Sulle spese
107
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica di Bulgaria, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato, entro i termini prescritti, tutte le misure necessarie all’esecuzione della decisione (UE) 2015/456 della Commissione, del 5 settembre 2014, relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli da 4 a 6 di tale decisione nonché in forza del Trattato FUE.
2)
La Repubblica di Bulgaria è condannata alle spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.