61997CC0044_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit ihrer Klage beantragt die Bundesrepublik Deutschland die teilweise Aufhebung der Entscheidung 96/701/EG der Kommission vom 20. November 1996 zur Änderung der Entscheidung 96/311/EG über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausgleichs- und Entwicklungsfonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben(1), weil und soweit die Kommission der Bundesrepublik Deutschland mit dieser Entscheidung einen Gesamtbetrag von 19 591 000 DM angelastet hat (nachstehend: Anlastung).
2 Dieser Betrag entspricht einer pauschalen Berichtigung von 2 % der Gesamtausgaben des Haushaltsjahrs 1992 für zur Intervention geliefertes Rindfleisch.
3 Die Kommission nahm diese pauschale Berichtigung aufgrund ihrer "Leitlinien betreffend die pauschalen Berichtigungen für Mängel bei den von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen" vor. Diese Leitlinien erlauben je nach Schwere der Mängel pauschale Berichtigungen in Höhe von 2 %, 5 % oder 10 %. Die im vorliegenden Fall angewandte Berichtigung von 2 % erfolgt, wenn "sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering ist".
4 Die Kommission begründet diese pauschale Berichtigung mit bestimmten Mängeln, die sie bei Kontrollen der An- und Verkaufsmaßnahmen sowie der Lagerhaltung von Interventionsrindfleisch in den Jahren 1993 und 1994 bei der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (nachstehend: BALM) und bei vier Kühlhäusern sowie aufgrund der Jahreskontrollen von 107 Kühlhäusern in Deutschland festgestellt haben will.
5 In ihrem Zusammenfassenden Bericht über die Ergebnisse der Kontrollen für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993(2) beanstandete die Kommission im einzelnen eine Reihe von Mängeln der Kontrollen bei der Einlagerung, während der Lagerung und bei der Auslagerung des Fleisches.
6 Diese Kontrollmängel stellten nach Auffassung der Kommission Verletzungen des Artikels 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik(3) und der Artikel 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 618/90 der Kommission vom 14. März 1990 mit Vorschriften zur Erstellung des Jahresinventars für die öffentlich gelagerten landwirtschaftlichen Erzeugnisse(4) dar.
7 Die Kommission stellt klar, daß ihre Feststellungen und die pauschale Berichtigung von 2 % die festgestellten Kontrollmängel insgesamt beträfen, d. h. für alle drei Stadien (Einlagerung, Bestandskontrolle und Auslagerung) zusammen, und nicht die Mängel jedes einzelnen Kontrollabschnitts. Es seien gerade die Schwachpunkte des gesamten deutschen Kontrollsystems, die eine Gefahr für die Mittel der Gemeinschaft schüfen. Sie habe sich mit einer Berichtigung um 2 % begnügt, weil die Bundesrepublik Deutschland sich um eine Beseitigung der festgestellten Mängel bemüht habe und Einzelkontrollen tatsächlich die Aufdeckung von Mißbräuchen ermöglicht hätten.
I - Sachverhalt
8 In den Jahren 1994 und 1995 fanden wiederholt Aussprachen und Gespräche statt, darunter ein Gespräch zwischen den deutschen Dienststellen und der Kommission vom 20. Januar 1995 in den Räumen der BALM in Frankfurt, das ohne Ergebnis endete. Die Bundesregierung beantragte sodann am 15. Dezember 1995 die Einleitung des Schlichtungsverfahrens gemäß der Entscheidung 94/442/EWG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie(5) . Die Kommissionsdienststellen und die deutschen Dienststellen wurden sodann vom Schlichtungsorgan angehört, das ihnen zuvor einen Katalog von Fragen übermittelt hatte.
9 Am 1. März 1996 legte das Schlichtungsorgan unter Berücksichtigung der abweichenden Einschätzungen der Kommission und der deutschen Dienststellen vorläufige Schlußfolgerungen vor und bot beiden Parteien an, in einem vertieften Dialog zu einer einvernehmlichen Sachverhaltsbewertung zu gelangen.
10 Die deutschen Dienststellen erklärten mit Schreiben an das Schlichtungsorgan vom 19. März 1996 ihre grundsätzliche Bereitschaft zu einem weiteren Gespräch mit der Kommission, wiesen aber zugleich darauf hin, daß ein solches Schlichtungsgespräch nur sinnvoll sei, wenn die Kommission Verständigungsbereitschaft zeige.
11 Die Kommissionsdienststellen erklärten mit Schreiben vom 21. März 1996, sie blieben bei ihrem Standpunkt; ein weiteres Treffen mache keinen Sinn, wenngleich sich die Kommission einem entsprechenden Wunsch nicht verschließe.
12 Das Schlichtungsorgan sah unter diesen Umständen keine Basis für ein Gespräch. In seinem Abschlußbericht vom 29. März 1996 sah es von einem Schlichtungsvotum ab und beschränkte sich auf seine vorläufigen Schlußfolgerungen.
13 Daraufhin hat die Bundesrepublik Deutschland die vorliegende Klage erhoben.
II - Vorbemerkung
14 Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet die Unvereinbarkeit des deutschen Kontrollsystems mit den Gemeinschaftsbestimmungen sowie die Richtigkeit der Prüfungsfeststellungen der Kommission und hält somit die pauschale Berichtigung für ungerechtfertigt.
15 Die Bundesrepublik Deutschland macht ferner geltend, daß ihre mündlich und schriftlich vorgetragenen Argumente und Beweismittel von der Kommission in der Zeit vor der Klageerhebung nicht berücksichtigt worden seien.
16 Nach Auffassung der Kommission ist zwar richtig, daß die Würdigung der Beweismittel durch die deutsche Regierung von der Kommission nicht geteilt werde, es könne ihr indessen nicht vorgeworfen werden, sie habe diese Beweimittel nicht geprüft.
17 Wenn man auch, wie die Kommission darlegt, nicht vergessen darf, daß die streitige pauschale Berichtigung die Kontrollmängel insgesamt und nicht die Einzelmängel der verschiedenen Stadien des Interventionsvorgangs betrifft, ändert dies nichts daran, daß es Sache der Kommission ist, den Beweis für das Vorliegen eines jeden der behaupteten Mängel zu führen. Die Kernfrage dieser Klage, d. h. die Frage, ob das deutsche Kontrollsystem tatsächlich Mängel aufweist, kann erst nach einer gründlichen Untersuchung der Beweismittel beantwortet werden, die die Bundesregierung zur Entkräftung der Feststellungen angeführt hat, auf die die Kommission ihre Entscheidungen gestützt hat.
18 In diesem Zusammenhang halte ich es für nützlich, bereits hier auf einige Urteile zur Beweislast hinzuweisen. In einem Urteil vom 1. Oktober 1998(6) hat der Gerichtshof insbesondere ausgeführt:
"... der EAGFL [finanziert] nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (vgl. Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 14). Insoweit hat die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen (vgl. Urteile vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 16, vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19, vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91, Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13, und vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 18). Folglich muß die Kommission ihre Entscheidung rechtfertigen, mit der das Fehlen oder die Mängel der von dem betroffenen Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen festgestellt wird (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 23).
Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nicht durch bloße Behauptungen erschüttern, die nicht durch Umstände gestützt werden, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und einsatzfähigen Kontrollsystems nachgewiesen werden soll. Gelingt dem Mitgliedstaat nicht der Nachweis, daß die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel daran begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, a. a. O., Randnr. 28)."
19 Zur Stützung ihrer Auffassung verweist die Bundesrepublik Deutschland ferner auf fehlende Beanstandungen in früheren Haushaltsjahren, in denen die deutschen Kontrollen nach dem gleichen System durchgeführt worden seien, obwohl doch die Kommission seinerzeit gründliche Kontrollen vorgenommen habe bzw. habe vornehmen lassen.
20 Die Kommission entgegnet hierauf, zwar seien der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 1987 und 1988 keine Beträge angelastet worden, obwohl die seinerzeit durchgeführten Kontrollen Mängel ergeben hätten, bezüglich derer sie konkrete Empfehlungen an die deutschen Dienststellen gerichtet habe. Die in den Jahren 1991 und 1992 vorgenommenen Systemprüfungen hätten jedoch ergeben, daß wesentliche Mängel nicht beseitigt worden und neue Mängel hinzugekommen seien. Wenn sie zunächst anscheinend nur bestimmte Mängel beanstandet habe, so hindere sie dies nicht daran, weitere, bei späteren Prüfungen des Kontrollsystems festgestellte Mängel zu beanstanden und sie zur Grundlage einer Anlastung zu machen.
21 Bezüglich dieses Vorbringens bin ich mit der Kommission der Auffassung, daß ihr der Verzicht auf finanzielle Konsequenzen trotz der Feststellung von Mängeln in einem Haushaltsjahr nicht die Befugnis nehmen kann, darauf in späteren Haushaltsjahren vor allem dann zurückzukommen, wenn diese Mängel weiter bestanden haben. Auch erstmals festgestellte Mängel können berücksichtigt werden, um die Höhe der pauschalen Berichtigung zu ermitteln, ohne daß sie zuvor Anlaß für Empfehlungen oder Warnungen gewesen sein müßten.
22 Die Bundesrepublik Deutschland meint schließlich, daß ihr Standpunkt durch die Stellungnahme des Schlichtungsorgans bekräftigt werde.
23 Die Kommission tritt der Auslegung dieser Stellungnahme durch die Bundesregierung entgegen und macht ganz allgemein geltend, daß sie gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Entscheidung 94/442 bei Erlaß ihrer endgültigen Entscheidung durch die Stellungnahme dieses Organs nicht gebunden sei, was die Bundesregierung auch nicht bestreitet.
24 Die Stellungnahme des Schlichtungsorgans enthält neben einer ausführlichen Darstellung der unterschiedlichen Standpunkte der Parteien folgende Ausführungen:
"Das im betreffenden Zeitraum angewandte deutsche Kontrollsystem und insbesondere der Einsatz der BALM-Beauftragten konnte zweifellos verbessert werden, wie einige Bemerkungen des EAGFL im Rahmen der Prüfungen der Jahre 1987 und 1988 nahegelegt haben, und wie die inzwischen insoweit von den deutschen Behörden getroffenen Maßnahmen zeigen (vgl. ihr Schreiben Nr. 714/1248/1992 vom 6.10.1995). Diese Maßnahmen lassen allerdings nicht den Schluß zu, daß die zuvor angewandten Maßnahmen nicht ausgereicht hätten, um finanzielle Risiken für den EAGFL zu vermeiden.
In der Frage, ob das deutsche Kontrollsystem tatsächlich dem Erfordernis der Wirksamkeit entsprach, um solche Risiken zu vermeiden, hat sich das Organ keine endgültige Meinung bilden können." In dieser Hinsicht wichen nämlich "die Beurteilungen der tatsächlichen Umstände im Zusammenhang mit der Kontrollsituation, je nachdem, ob sie von den Kommissionsdienststellen oder von den deutschen Behörden stammen, zu stark voneinander ab".
25 Diese vorläufige Stellungnahme des Schlichtungsorgans läßt gewiß eine grundsätzliche Haltung erkennen, die dem von der Bundesrepublik Deutschland angewandten Kontrollsystem relativ günstig ist. Das Schlichtungsorgan räumt indessen ein, daß eine endgültige Beurteilung von einer genaueren Untersuchung der effektiven Arbeitsweise dieses Systems abhängig sei. Mit einer solchen Prüfung haben wir uns daher jetzt zu beschäftigen.
26 Das Schlichtungsorgan wirft weiter die Frage auf, ob das deutsche Kontrollsystem hinreichend verläßlich gewesen sei, um Risiken in den Fällen zu vermeiden, in denen Schlachthof und Kühlhaus zur gleichen Unternehmensgruppe gehört hätten. Hierzu führt das Schlichtungsorgan folgendes aus:
"Die Kommissionsdienststellen beteuern, daß ihnen nichts zur Kenntnis gelangt sei, was die Behauptungen der deutschen Behörden bestätige, die Kontrollen seien stets von BALM-Prüfern durchgeführt worden, wenn Schlachthof und Kühlhaus zur gleichen Unternehmensgruppe gehört hätten. Die deutschen Behörden haben der Schlichtungsstelle Dokumente vorgelegt, die anhand weniger konkreter Beispiele die deutsche Aussage bestätigen. Das Schlichtungsorgan versteht nicht, wieso diese wesentlichen Punkte nicht in früheren Abschnitten des Verfahrens gründlich untersucht und endgültig geklärt werden konnten. Es kann die Parteien lediglich auffordern, diese Klärung schnellsten herbeizuführen."
27 Diese Darlegungen zeigen zwar zum einen, daß die deutschen Behörden nach Meinung des Schlichtungsorgans die Richtigkeit ihrer Behauptungen in bestimmten konkreten Fällen nachgewiesen hatten, lassen aber die Frage offen, ob diese Fälle für eine allgemeine Schlußfolgerung ausreichen.
28 Eine dritte Passage der Stellungnahme des Schlichtungsorgans enthält eine vorläufige Beurteilung. Das Schlichtungsorgan stellt die Frage, ob die von den deutschen Behörden aufgedeckten Betrugsfälle hätten vermieden werden können, wenn die BALM ausschließlich eigene Prüfer eingesetzt hätte, und beantwortet sie dahin, daß es "zu der Ansicht [neigt], daß eine solche Vermutung angesichts der in diesen Fällen zum Ausdruck gekommenen kriminellen Verfehlungen nicht hinreichend begründet werden kann." Ich werde später auf diesen Aspekt des Problems zurückkommen.
III - Zu den Übernahmekontrollen (bei der Einlagerung)
A - Vorbringen der Parteien
29 In diesem Abschnitt gliedert sich das Vorbringen der Klägerin gegenüber dem Zusammenfassenden Bericht der Kommission in fünf Punkte.
1. Einsatz von Kühlhausangestellten als BALM-Beauftragte
30 Dem Zusammenfassenden Bericht ist zu entnehmen, daß die Übernahme der Erzeugnisse (d. h. Eigentumsübertragung und maßgeblicher Zahlungszeitpunkt) gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch(7) am Tag des Eintreffens der Erzeugnisse bei der Interventionsstelle erfolgt. Die Kommission beanstandet daher den häufigen Einsatz von Angestellten der Kühlhäuser als BALM-Beauftragte bei der Verwiegung und der Bescheinigung der Übernahme. Außerdem sei in den Dienstanweisungen der BALM an ihre Außenstellen zwar genau festgelegt, welche Prüfungen die Kontrolleure vorzunehmen hätten, über Zeitpunkt und Häufigkeit der Kontrollen aber nichts ausgesagt. Die aufgeführten Kontrollen ließen sich nicht mithilfe nachträglicher Prüfungen angemessen durchführen, weil die Rinderviertel dann bereits gewogen, gefroren, verpackt und auf Paletten geladen und eingelagert seien. Der EAGFL habe daher starke Zweifel hinsichtlich der Verläßlichkeit eines Kontrollsystems geäußert, das sich auf die Bescheinigung durch Angestellte des Kühlbetriebs stütze.
31 Im Zusammenfassenden Bericht heißt es ferner, daß die BALM insoweit zunächst auf den Interessenkonflikt zwischen den liefernden Schlachtbetrieben und den mit der Lagerung beauftragten Kühlhäusern verwiesen habe. Die Untersuchung durch den EAGFL habe jedoch gezeigt, daß man sich darauf nicht habe verlassen können, weil Schlachtbetriebe und Kühlhäuser bisweilen derselben Unternehmensgruppe angehört hätten. Der EAGFL habe daher, obzwar er die positiven Punkte des deutschen Systems ausdrücklich zur Kenntnis genommen habe, im Ergebnis an seiner grundsätzlichen Kritik festgehalten, daß eine unabhängige und umfassende amtliche Kontrolle der BALM zum Zeitpunkt der Übernahme gefehlt habe.
32 Die Bundesrepublik Deutschland verweist, um den Einsatz von Angestellten der Kühlhäuser als Beauftragte zu rechtfertigen, auf die Vornahme von Kontrollen bei der Übernahme in zwei Phasen (die erste im Schlachtbetrieb und die zweite in den Kühlhäusern).
33 Für die erste Phase im Schlachthof hätten ausschließlich BALM-Prüfer und nicht von der BALM beauftragte Personen die Kontrollen übernommen; in dieser Phase der Kontrolle hätten BALM-Prüfer vollständige Überprüfungen aller Voraussetzungen für die Intervention unternommen.
34 Bezüglich der zweiten Phase der Kontrollen, die im Kühlhaus durchgeführt werden, bringt die Klägerin vor, daß diese, soweit möglich, durch BALM-Prüfer erfolgt seien, räumt aber zugleich ein, daß die BALM auch auf Beauftragte zurückgegriffen habe, die Mitarbeiter der Kühlhäuser gewesen seien. In diesem Fall habe die BALM als Beauftragte jedoch erfahrene Angestellte ausgewählt, die von ihr besonders ausgebildet worden seien. Anhand der in den Kühlhäusern angebrachten Schrift- und Bildtafeln hätten sie prüfen können, ob die angelieferten Rinderviertel hätten übernommen werden können. Bei Zweifeln des Beauftragten habe die zuständige Außenstelle der BALM unverzüglich einen Prüfer entsandt, der die Entscheidung über die Übernahme oder Ablehnung der Viertel getroffen habe. Außerdem seien die Beauftragten regelmäßig vom Oberprüfer der BALM kontrolliert, überwacht und fortgebildet worden.
35 Die Bundesrepublik Deutschland verweist darauf, daß die am Kühlhaus durch BALM-Beauftragte durchgeführten Kontrollen in der gleichen Art und Weise sowie in dem gleichen Umfang wie die der BALM-Prüfer ordnungsgemäß durchgeführt worden seien. Die von den BALM-Beauftragten durchgeführten Kontrollen seien zudem durch Nachkontrollen mittels Belegprüfungen und körperlichen Kontrollen der übernommenen Ware durch BALM-Prüfer, Mitarbeiter der BALM-Außenstellen und die BALM-Oberprüfer überprüft worden. Dieses Verfahren gewährleiste eine ausreichende Sicherheit und einen wirksamen Schutz gegen Manipulationen. Eine getrennte Betrachtung der zweiten Phase führe unweigerlich zur Annahme von Mängeln, wenn man die Kontrollen im Schlachtbetrieb außer acht lasse. Außerdem habe die Kommission bei ihren Beanstandungen das zweistufige System nicht berücksichtigt, so daß die Entscheidung der Kommission in diesem Punkt nicht ausreichend begründet sei.
36 Die Kommission erwidert, sie stelle die im Schlachtbetrieb vorgenommenen Kontrollen nicht in Frage, diese seien jedoch nicht Gegenstand der Anlastung und damit auch nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Auch diese Kontrollen könnten indessen nicht die Schwachstellen des deutschen Kontrollsystems ausgleichen, die in der Phase der Einlagerung festgestellt worden seien. Aus der ordnungsgemäßen Durchführung der Schlachthauskontrollen lasse sich deshalb auch nicht auf die Erfuellung der Kontrollanforderungen bei der Einlagerung schließen. Ebensowenig könne aus diesem Umstand der Schluß gezogen werden, daß die Kontrollen beim Kühlhaus weniger strikt vorgenommen werden müßten. Diese Kontrollen hätten ihre eigene, für das Zahlungssystem der Gemeinschaft grundlegende Bedeutung, die durch die Existenz einer eigenständigen Dienstanweisung für die Durchführung dieser Kontrollen von der BALM auch selbst anerkannt worden sei.
37 Zu den nachträglichen Belegkontrollen und körperlichen Überprüfungen, die bei Einschaltung von BALM-Beauftragten vorgenommen werden sollten, führt die Kommission aus, daß sie zwar im System des BALM-Beauftragten durchaus sinnvoll und notwendig seien, daß sie jedoch als Nachkontrollen nur einen beschränkten Wirkungskreis hätten. Es handele sich dabei nämlich im wesentlichen um reine Papierkontrollen, mit denen ganz wesentliche Kontrollelemente wie z. B. der Zuschnitt und Zuputz der angelieferten Viertel, die Einhaltung der Anlieferungstemperatur ( 7, Celsius) oder die ordnungsgemäße Verwiegung der Viertel, nicht überprüft werden könnten.
38 Die Kommission weist insbesondere auf die Risiken des Einsatzes von Beauftragten hin, nämlich zum einen die Unmöglichkeit, Mängel bei der Übernahmekontrolle nachträglich zu korrigieren, zum anderen die Interessenkonflikte, wenn Schlachthof und Kühlhaus dem gleichen Unternehmen gehörten.
39 Die notwendigen Einlagerungskontrollen könnten nämlich allein zum Zeitpunkt der Anlieferung der Rindfleischpartien im Kühlhaus vorgenommen werden. Fehlende oder nicht ordnungsgemäß durchgeführte Kontrollen könnten nicht durch spätere Beleg- und Warenkontrollen, selbst wenn diese von BALM-Mitarbeitern durchgeführt würden, ausgeglichen werden, da die fraglichen Fleischpartien dann bereits gewogen, gefroren, verpackt und auf Paletten geladen und eingelagert seien. Dies unterstreiche die besondere Verantwortung, die den mit der Durchführung der Einlagerungskontrollen betrauten Personen zukomme.
40 Den Risiken in Zusammenhang mit Interessenkonflikten, wenn der liefernde Schlachtbetrieb und das mit der Lagerung beauftragte Kühlhaus derselben Unternehmensgruppe angehören, sei innerhalb des deutschen Systems nicht hinreichend Beachtung geschenkt worden. Es sei nämlich ganz offensichtlich und auch durchaus normal, daß in der Person des BALM-Beauftragten ein Interessenkonflikt entstehe: Einerseits sei der Beauftragte Angestellter des Kühlhauses, andererseits solle er die ordnungsgemäße Erfuellung der vom Kühlhaus bei der Einlagerung von Rindfleisch zu beachtenden Anforderungen überwachen. Wenn trotz dieses zwangsläufig entstehenden Interessenkonflikts auf die Einschaltung von BALM-Beauftragten nicht habe verzichtet werden können, so hätten die deutschen Behörden wirksame Vorkehrungen dafür treffen müssen, daß dieser Interessenkonflikt nicht zu Lasten der erforderlichen Kontrollen bei der Einlagerung gehe.
41 Hierzu weist die Bundesrepublik Deutschland darauf hin, daß die BALM, soweit es sich im Rahmen des Interventionseinkaufs von Rindfleisch bei dem Verkäufer um ein verbundenes Unternehmen (Schlachtbetrieb/Kühlhaus) gehandelt habe, besonders darauf geachtet habe, daß das von einem solchen verbundenen Unternehmen eingekaufte Rindfleisch, soweit möglich, nicht in ein mit dem Verkäufer (Schlachtbetrieb) verbundenes Kühlhaus eingelagert worden sei. In den wenigen Fällen, in denen aus logistischen und/oder organisatorischen Gründen eine Abweichung von diesem Grundsatz erforderlich gewesen sei, seien die Übernahmekontrollen an dem verbundenen Kühlhaus ausschließlich durch einen BALM-Prüfer durchgeführt worden. Die Bundesrepublik führt insoweit sechs verbundene Unternehmen an und legt in der Anlage eine Kontrollzusammenstellung für ein verbundenes Unternehmen Annuss (Schlachtbetrieb)/Annuss (Kühlhaus) vor. Diese Vorgehensweise (Kontrolle ausschließlich durch BALM-Mitarbeiter) habe die BALM im Falle verbundener Unternehmen durch mündliche Anweisungen an ihre Außenstellen durchgesetzt.
42 Die Kommission zweifelt die Glaubwürdigkeit dieses Vorbringens an und verweist darauf, daß anfänglich von deutscher Seite behauptet worden sei, es sei Firmen, die ihre Erzeugnisse zur Intervention verkauften, rechtlich nicht erlaubt, ihre eigenen Erzeugnisse zu lagern. Belegkontrollen hätten aber ergeben, das dies nicht der Praxis entspreche und derartige Geschäfte im Rahmen verbundener Unternehmen tatsächlich getätigt worden seien. Daraufhin habe die deutsche Seite erklärt, daß man unter diesen Umständen die Kontrollen verstärken müsse. In der Klage werde nun behauptet, daß in den Fällen verbundener Unternehmen stets durch BALM-Mitarbeiter kontrolliert worden sei. Diese Einlassung sei aus diesen Gründen nicht glaubwürdig. Sie spiegele sich zudem auch nicht in den Dienstanweisungen der BALM an ihre Außenstellen wider. In ihnen sei das besondere Problem der verbundenen Unternehmen mit keinem Wort angesprochen. Die Vorlage allein der Kontrollakte im Fall Annuss/Annuss könne die systematische und vollständige Prüfung durch BALM-Mitarbeiter nicht belegen.
2. Bei einzelnen Kontrollen aufgedeckte konkrete Unregelmäßigkeiten
43 Nach dem Zusammenfassenden Bericht der Kommission wurden die Zweifel an der Zuverlässigkeit des deutschen Kontrollsystems noch dadurch verstärkt, daß in einem bei einer Prüfung des EAGFL ermittelten Fall von Unregelmäßigkeit (ein) Angestellte(r) des Empfängerbetriebs bestimmte Teilstücke von den Rindervierteln zwischen der Übernahme und der Einfrierung entfernt hätten (habe). In einem anderen kennzeichnenden Fall sei der Markierungsstempel auf dem Rindfleisch von O in R umgewandelt worden, um die betrügerische Einlagerung von 6,7 Tonnen nichtinterventionsfähiger Ware zu erlauben. In einem weiteren Fall, der erst nach der Auslagerung entdeckt worden sei, habe man einen falschen Stempel zur betrügerischen Einlagerung von 92 Tonnen Rindfleisch benutzt.
44 Die Bundesrepublik Deutschland legt dar, daß diese drei Schadensfälle die Sicherheit und Ordnungsmäßigkeit des Kontrollsystems nicht in Frage stellen könnten. Obwohl die drei Schadensfälle ein erhebliches Maß an krimineller Energie erkennen ließen, hätten sie durch die Kontrollen der BALM und anderer deutscher Dienststellen vollständig aufgedeckt und die Verantwortlichen zur Rechenschaft gezogen werden können, so daß der Gemeinschaft hierdurch kein finanzieller Schaden entstanden sei.
45 Für die Kommission kann die Tatsache, daß drei Schadensfälle von der BALM oder anderen deutsche Stellen aufgedeckt worden seien, ebensowenig als Beweis für die Zuverlässigkeit des deutschen Kontrollsystems angesehen werden. Diese Schadensfälle bildeten nicht die Grundlage der 2 %igen pauschalen Berichtigung, zeigten aber deutlich die Schwachstellen im Kontrollsystem bei Übernahme, Bestandsverwaltung und Auslagerung von Rindfleisch im Rahmen der Intervention auf.
46 Für die Kommission ist der erste Schadensfall ein gutes Beispiel für die Schwachstellen des deutschen Systems. Bei ordnungsgemäßer und gemeinschaftsrechtskonformer Durchführung der Übernahmekontrollen wäre es völlig ausgeschlossen gewesen, daß zwischen Anlieferung des Rindfleisches und seiner Schockgefrierung Teilstücke der Rinderviertel entwendet worden seien, da diese Kontrollen gerade diesen Zeitraum vollständig abdeckten, d. h. die angelieferten Rinderviertel von der Einlieferung bis zur Schockgefrierung unter Kontrolle gestellt seien. Die spätere Aufdeckung einer Manipulation vermöge an den Versäumnissen und Unzulänglichkeiten im Rahmen der Übernahmekontrolle nichts zu ändern.
47 Die Kommission bringt in ihrer Klagebeantwortung vor, es sei festgestellt worden, daß die Zahl der zur Einlagerung übernommenen Schlachtkörperhälften häufig nicht derjenigen der ursprünglich im Schlachtbetrieb klassifizierten entsprochen habe.
48 Die Bundesrepublik Deutschland erwidert hierauf, daß die Abweichungen bei der Zahl der zur Einlagerung übernommenen Schlachtkörperhälften gegenüber den im Schlachthof qualitativ beurteilten Schlachtkörperhälften dadurch entstanden seien, daß - wie die deutschen Dienststellen der Kommission in der Prüfungsphase in allen Einzelheiten erläutert hätten - auf dem Transportweg zum Kühlhaus Mängel (z. B. Verschmutzungen bei Transportschäden) an den zur Übernahme vorgesehenen Schlachtkörperhälften aufgetreten seien, die im Rahmen der am Kühlhaus vorgenommenen Übernahmekontrolle zur Ablehnung der Erzeugnisse - wegen Nichtvorliegens der Interventionsbedingungen - geführt hätten. Mit Mängeln im Kontrollsystem hätten derartige Abweichungen nichts zu tun. Diese Abweichungen seien überdies ohnehin irrelevant, weil nur das am Kühlhaus übernommene Fleisch in die Intervention gehe.
49 Die Kommission vertritt in ihrer Gegenerwiderung die Auffassung, daß die entsprechenden Erklärungen der Bundesrepublik durchaus nachvollziehbar seien; erstaunlich sei nur, daß diese Anomalien in den Protokollen über die Qualitätsbeurteilung und Übernahme von Rindfleisch nicht mitgeteilt worden seien, wie insbesondere in den im Zusammenfassenden Bericht aufgeführten Fällen. Diese Fälle zeigten auch, daß das Vorliegen solcher Mängel nicht notwendigerweise - wie die Bundesregierung glauben machen wolle - zur Ablehnung der fraglichen Ware geführt habe.
50 Zu den Gefahren der Manipulation allgemein etwa durch Ersetzung eingelagerter guter Fleischqualitäten durch minderwertige, weist die Bundesrepublik Deutschland darauf hin, daß es bei Exportfleisch (95 %) seitens der Abnehmer nie zu Beanstandungen gekommen sei. Wenn es zu solchen Manipulationen gekommen wäre, wären sie von den Käufern aufgedeckt worden. Bei dem für Nahrungsmittelhilfelieferungen bestimmten Teil der Bestände (5 %) sei ein Austausch ausgeschlossen gewesen, weil entsprechend zugeschnittene und verpackte Ware nicht marktgängig gewesen sei.
51 Die Kommission entgegnet hierauf, daß die Gefahr der Manipulation tatsächlich bestanden habe und im Fall verbundener Unternehmen schon fast zur Gewißheit geworden sei, weil es offensichtlich leicht möglich gewesen sei, ein falsches Protokoll in das Zahlungssystem einzuschleusen, ohne daß befürchtet werden müßte, daß dies später entdeckt werde.
52 Der Bundesrepublik Deutschland zufolge bestuende die Möglichkeit, ein falsches Übernahmeprotokoll in das deutsche Zahlungssystem einzuschleusen, nur dann, wenn sämtliche Stellen und Personen, die an der Übernahme des Interventionsrindfleisches und der verwaltungsmäßigen Kontrolle beteiligt seien (Schlachtbetrieb, BALM-Prüfer/BALM-Beauftragter, vereidigter Wäger, Kühlhausbetrieb, BALM-Außenstelle und Zentrale der BALM) in betrügerischer Weise zusammenarbeiten würden, da ja die erforderlichen Kontrollen stets durchgeführt würden. Gegen eine solche weitreichende und übergreifende betrügerische Zusammenarbeit aller beteiligten Personen und Stellen biete jedoch kein System ausreichenden Schutz.
53 Die Kommission entgegnet hierauf, daß die Bundesregierung in ihrer Antwort auf ein Schreiben der Kommission vom 13. April 1994, in dem auf die Gefahr der Einschleusung falscher Protokolle hingewiesen worden sei, am 6. Juli 1994 noch erwidert habe, daß man "zwecks Abgleich der Übereinstimmung von Übernahmeprotokollen zwischen BALM-Zentrale, Außenstelle und Kühlhaus ... neben dem bestehenden Kontrollverfahren - wie vom EAGFL vorgeschlagen - ein entsprechendes internes Kontroll- bzw. Abgleichungsverfahren einführen" werde. Hiermit habe die Bundesregierung eingestanden, daß das bis dahin praktizierte Verfahren keine vollständige Gewähr dafür geboten habe, daß keine falschen Protokolle in das Zahlungssystem eingeschleust werden könnten.
3. Statistische Daten
54 Die Kommission hatte in ihrem Zusammenfassenden Bericht erklärt: "Beim Vergleich der Statistiken ergaben sich starke Unterschiede in der Kontrolltätigkeit der Außenstellen. So konnte die Außenstelle Hamburg mit rund 40 % der gesamten Interventionslieferungen in den Jahren 1991 und 1992 eine offizielle BALM-Kontrolle bei mehr als der Hälfte der Einlagerungen (1991: 38 %, 1992: 72 %) nachweisen. Die Außenstellen Berlin und Weimar mit dem geringsten Anteil verzeichneten eine Kontrollrate von 80 %. Demgegenüber hatten die Außenstellen Mülheim und Mannheim, auf die etwa 25 % der gesamten Lieferungen entfallen, nur 20 % der Einlagerungen in ihrem Gebiet kontrolliert. Die anteilmäßig zweitgrößte Außenstelle München (etwa 28 % der gesamten Lieferungen) hatte 1991 überhaupt keine Kontrollen vorgenommen."
55 Die Bundesrepublik Deutschland legt in der Klageschrift dar, für das Haushaltsjahr 1992 sei der Nachweis geführt worden, daß über die Hälfte (ca. 52 %) der 14 000 Kontrollen am Kühlhaus durch BALM-Prüfer vorgenommen worden seien und in diesen Fällen der BALM-Prüfer zusätzlich zum Übernahmeprotokoll (Teil B) ein Formular "Bericht über die Prüfung im Empfangsbetrieb" ausgefuellt und diesen der BALM zugeleitet habe. Die übrigen Kontrollen (ca. 48 %) seien durch BALM-Beauftragte erfolgt, so daß eine Übernahmekontrolle damit zu 100 % gewährleistet gewesen sei.
56 Nach Auffassung der Kommission ergeben sich aus den Statistiken wirkliche Schwachstellen, auch wenn die Kontrollen mehrheitlich von BALM-Mitarbeitern durchgeführt worden seien (52 % insgesamt für das Haushaltsjahr 1992). Sie bestreite nicht, daß in 52 % aller Fälle die Kontrollen durch BALM-Mitarbeiter selbst vorgenommen worden seien, jedoch ergäben sich, wie im Zusammenfassenden Bericht dargestellt, sehr starke regionale Unterschiede im Hinblick auf die eigene Kontrolltätigkeit der verschiedenen Außenstellen der BALM. Diese Unterschiede belegten im Falle der Außenstelle München den Umfang der Mängel des deutschen Kontrollsystems.
57 Die Bundesrepublik Deutschland bezeichnet die Aussage der Kommission über die BALM-Prüfer der Außenstelle München als falsch; sie habe diese erstmals im Schlichtungsverfahren aufgestellte Behauptung der Kommission, die auf einem Mißverständnis beruhe, unverzüglich richtiggestellt. Die Übernahmeprotokolle belegten, daß die Außenstelle München 16 % der Übernahmekontrollen am Kühlhaus durch BALM-eigene Prüfer durchgeführt habe.
58 Die Kommission räumt ein, daß die in der Klagebeantwortung getroffene Aussage tatsächlich den Schluß nahelege, als hätten in München keine Kontrollen durch BALM-Prüfer stattgefunden. Dies habe jedoch nicht die Kernaussage sein sollen. Vielmehr habe sie aufgrund der von den deutschen Stellen angeforderten und auch übersandten regionalen Kontrollinformationen festgestellt, daß allein München nicht dem allgemein eingeführten Kontrollsystem gefolgt sei und die Prüfungen durch die BALM-Prüfer durch die Übersendung des "Berichts über Prüfung im Empfangsbetrieb" belegt habe. Da keine plausible Erklärung für den besonderen Fall der BALM-Außenstelle München habe gegeben werden können, habe sie davon ausgehen müssen, daß es sich bei den für München angeführten Kontrollen durch BALM-Prüfer um nicht substantiiert nachgewiesene Kontrollen gehandelt habe. Nur am Rande sei noch zu vermerken, daß unter Zugrundelegung des deutschen Zahlenmaterials der Kontrollanteil der BALM-Außenstelle München nicht - wie behauptet - 16 %, sondern lediglich 11 % betragen könne (412 von BALM-Prüfern ausgestellte Übernahmeprotokolle bei 3 747 Protokollen insgesamt).
4. Dokumentation der Übernahmekontrollen
59 Die Kommission führt im Zusammenfassenden Bericht aus, daß sich bei der Prüfung einer Auswahl der Kontrollberichte ergeben habe, daß es sich nicht unbedingt um eine umfassende Kontrolle der einzelnen Partien, d. h. von der Anlieferung bis zur Einlagerung mit allen in den BALM-Dienstanweisungen vorgesehenen Prüfungsbestandteilen, gehandelt habe. Andererseits enthielten etwa 10 % der vom EAGFL geprüften Berichte Beanstandungen (d. h. mangelhafte Zurichtung, zu hohe Temperatur usw.), die zu einer vollständigen oder teilweisen Ablehnung einer Partie geführt hätten. Dieser Sachverhalt unterstreiche die Wichtigkeit unabhängiger amtlicher Kontrollen bei der Übernahme im Empfängerbetrieb, besonders wenn Schlacht- und Kühlhausbetriebe derselben Firma angehörten.
60 Die Kommission legt in ihrer Klagebeantwortung dar, daß diese Berichte bei Nachprüfung nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen entsprächen. Dieses Ergebnis werde sichtbar bei einer Betrachtung der ihr - wenn auch verspätet - überlassenen Kontrollberichte. Diese ließen sich in drei Gruppen aufteilen:
1. Gruppe: Berichte über die im Zeitpunkt der Anlieferung der Rindfleischpartien von BALM-Mitarbeitern selbst durchgeführten Übernahmekontrollen. Diese Berichte wiesen häufig punktuelle Mängel aus; dies entspreche durchaus den praktischen Erfahrungen und Erwartungen und lasse auf eine sorgfältige und umfassende Kontrolle schließen.
2. Gruppe: Berichte über nachträgliche Übernahmekontrollen durch BALM-Mitarbeiter: Diese Berichte bescheinigten die Besichtigung der fraglichen Rindfleischpartien in bereits gefrorenem Zustand und stellten ausdrücklich fest, daß eine umfassende Übernahmekontrolle in diesem Zustand nicht mehr möglich sei.
3. Gruppe: Berichte über die von den BALM-Beauftragten vorgenommene Übernahme der Interventionsware: Es handele sich hierbei um den Teil B des "Protokolls über die Qualitätsbeurteilung und Übernahme von Rindfleisch", mit dem im Anschluß an die im Teil A getroffenen Feststellungen durch das Schlachthaus die Übernahme des Rindfleisches zur Lagerung bestätigt werde. Es sei auffällig, daß in diesem Teil B des Protokolls von den BALM-Beauftragten keine Beanstandungen vermerkt würden. Ein solches Ergebnis entspreche nicht den praktischen Erfahrungen und werde zugleich durch die Prüfungsergebnisse der BALM-Mitarbeiter widerlegt. Diese Widersprüche seien offensichtlich und stützten die von der Kommission am Kontrollsystem festgestellten Schwachstellen.
61 Die Bundesrepublik Deutschland erwidert, die Dokumentation sei nicht richtig bewertet worden. Es gebe zwei Dokumente, einmal das "Protokoll über die Qualitätsbeurteilung und Übernahme von Rindfleisch", das die Kommission als Kontrollbericht bezeichne, und zum anderen das Formular "Bericht über Prüfung im Empfangsbetrieb". Im deutschen System sei nur das "Protokoll" maßgebend, da das zweite Dokument ein BALM-internes Papier sei.
62 Die Behauptungen der Kommission gingen daher insoweit fehl, als sie sich ausschließlich auf den "Bericht über Prüfung im Empfangsbetrieb" bezögen. Die Behauptung der Kommission, die von BALM-Beauftragten ausgestellten Übernahmeprotokolle (Teil B), die keine negativen Anmerkungen enthielten, entsprächen nicht den praktischen Erfahrungen der Kommission, sei deshalb zurückzuweisen. Zum anderen habe die Kommission "Berichte über Prüfung im Empfangsbetrieb", die teilweise entsprechende Feststellungen der BALM-Prüfer über Abweichungen von normalen Kontrollverfahren enthielten, nur in sehr geringer Zahl angeführt. Sie seien daher nicht geeignet, als Beleg für das von der Kommission behauptete allgemeine Kontrolldefizit bei dem Einsatz von BALM-Beauftragten zu dienen.
63 Die Kommission weist darauf hin, daß sie sich in ihrer Klagebeantwortung darauf beschränkt habe, lediglich einige Beispiele auszuwählen, die die von ihr getroffenen Aussagen belegten. Deshalb sei die Aussage der Bundesregierung, es handele sich nur um eine "sehr geringe Zahl" von Berichten, nicht zutreffend. Insgesamt habe sie auf ca. 15 % der nach dem bilateralen Gespräch vom 20. Januar 1996 analysierten Prüfberichte Mängelhinweise gefunden, darunter einen, der den Vermerk "ohne BALM-Stempel" enthalten habe.
64 Die Kommission bemerkt ferner, daß es die deutschen Stellen selbst gewesen seien, die die "Berichte über Prüfung im Empfangsbetrieb" als Belege für das ordnungsgemäße Funktionieren des deutschen Kontrollsystems herangezogen hätten, nachdem die Kommissionsdienststellen festgestellt hätten, daß die Übernahmeprotokolle häufig nicht entsprechend den eigenen Dienstanweisungen ausgestellt gewesen seien und teilweise sogar einer Unterschrift entbehrt hätten. Es sei deshalb nur folgerichtig, daß die Kommissionsdienststellen die "Berichte über Prüfung im Empfangsbetrieb" in die Betrachtung einbezogen hätten.
65 Die Bundesrepublik Deutschland weist ferner darauf hin, daß in dem im Haushaltsjahr 1992 für die Übernahmekontrollen verwendeten Formular "Protokoll über die Qualitätsbeurteilung und Übernahme von Rindfleisch" zur Dokumentation von etwaigen bei der Übernahme auftretenden Besonderheiten oder geringen Mängeln an dem zu übernehmenden Rindfleisch keine entsprechende Rubrik für einen Vermerk der BALM-Prüfer/BALM-Beauftragten vorhanden gewesen sei. In Teil B des Übernahmeprotokolls seien nur die als ordnungsgemäß am Kühlhaus übernommenen Rinderhälften dokumentiert worden. Auf Anregung des EAGFL habe die BALM die Übernahmeprotokolle überarbeitet und eine Rubrik für eventuell auftretende Besonderheiten auf dem Formular geschaffen.
66 Für die Kommission zeigt gerade dieser Umstand einmal mehr die Schwächen des damaligen Kontrollsystems. Wenn - wie die Bundesregierung vortrage - das Übernahmeprotokoll das entscheidende Kontrolldokument bei der Einlagerung darstelle, so sei es als ein schwerwiegendes Versäumnis zu werten, daß dieses Protokoll über keine Mängelrubrik verfügt habe, die die Kontrollperson jeweils dazu angehalten hätte, mit besonderer Sorgfalt das angelieferte Fleisch auf Mängel hin zu untersuchen und gegebenenfalls mit ihrer Unterschrift die gute Qualität der Ware ausdrücklich zu bestätigen.
67 Die Bundesrepublik Deutschland weist darauf hin, daß es sich bei dem Rindfleisch, das nach einigen "Berichten über Prüfung im Empfangsbetrieb" im Schockfrostraum besichtigt worden sein solle, um frisches Fleisch und nicht - wie die Kommission behaupte - um gefrorenes Fleisch gehandelt habe. Die Übernahmekontrollen hätten ordnungsgemäß durchgeführt werden können, da mit dem Schockfrostvorgang erst begonnen werde, wenn die gesamte Anlieferungspartie in den Schockfrostraum verbracht worden sei.
68 Laut Kommission ergibt sich aus zwei der betreffenden Berichte, daß das Fleisch erst am nächsten bzw. übernächsten Tag nach der Anlieferung überprüft worden sei. Die Bundesregierung möge erklären, ob und wie es möglich sei, daß sich Frischfleisch nach mehr als 24 Stunden im Schockfrostraum noch im frischen und nicht in gefrorenem Zustand befinde. Unabhängig hiervon könne bei diesen nachträglichen Kontrollen in keinem Fall die Einhaltung der vorgeschriebenen Anlieferungstemperatur von
7, Celsius überprüft werden. Zwar werde diese Temperatur in den Prüfberichten bestätigt, doch beruhe diese Bestätigung nicht auf eigenen Kontrollen der BALM-Mitarbeiter.
5. Zur Anwendbarkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2456/93
69 Die Bundesrepublik Deutschland legt in ihrer Klageschrift ferner dar, die Kommission stütze sich bei ihrer Kritik am System der Einlagerung in Deutschland - zwar nicht ausdrücklich, aber inhaltlich - auf Artikel 17 der Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch(8). In den Begründungserwägungen dieser Verordnung habe die Kommission selbst eingeräumt, daß das in diesem Sektor vorhandene Regelungsinstrumentarium nicht ausgereicht habe, um die außergewöhnliche Situation im Jahr 1992 (mit den bis dahin höchsten Interventionsbeständen an Rindfleisch seit Gründung der Gemeinschaft) zu bewältigen. Diese Verordnung sei indessen erst im September 1993 in Kraft getreten und für das Haushaltsjahr 1992 nicht anwendbar gewesen, weil in der bis dahin geltenden Verordnung Nr. 859/89 eine vergleichbare Vorschrift gefehlt habe. Sie halte es für rechtwidrig, wenn die Kommission die strengeren Anforderungen der Verordnung Nr. 2456/93 unter dem Vorwand des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 rückwirkend auf das Rechnungsjahr 1992 anwende.
70 Laut Kommission ist dieser Vorwurf unzutreffend, weil die Beanstandungen am deutschen Kontrollsystem für das Rechnungsjahr 1992 weder rechtlich noch tatsächlich im Hinblick auf die Regelung in Artikel 17 der Verordnung Nr. 2456/93 erfolgt seien. Grundlage für ihre Beanstandungen sei vielmehr, daß die Bundesrepublik Deutschland nicht alle Maßnahmen getroffen habe, um sicherzustellen, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden seien.
B - Erörterung
71 Weist das deutsche Kontrollsystem bei der Übernahme von Rindfleisch zur Intervention Mängel auf, die ein nur geringes Verlustrisiko für den EAGFL begründen?
72 Trotz des Vorbringens der Klägerin bin ich der Auffassung, daß diese Frage bejaht werden muß.
73 Es kann gewiß nicht bestritten werden, daß die BALM-Mitarbeiter bei den Kontrollen im Schlachtbetrieb die Einhaltung der Interventionsbedingungen vollständig prüfen. Diese Kontrollen können indessen Mängel nicht beheben, die bei den Kontrollen bei der Übernahme in das Kühlhaus vorkommen können. Man muß nämlich festhalten, daß die Ordnungsmäßigkeit der Kontrollen im Schlachtbetrieb für eine Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Kontrollen bei der Übernahme ins Kühlhaus nicht erheblich ist. Der ausschlaggebende Zeitpunkt insbesondere für die Übertragung des Eigentums an der Interventionsware und die Zahlung ist gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 859/89, die Übernahme. Die Kommission besteht daher zu Recht darauf, daß die Kontrollen am Kühlhaus eine eigenständige und grundlegende Bedeutung für das Zahlungssystem der Gemeinschaft haben.
74 Was nun diese Kontrollen angeht, so ist es bezeichnend, daß deren isolierte Betrachtung, wie die Bundesregierung selbst einräumt, unweigerlich zur Feststellung von Mängeln führt(9).
75 Insoweit lassen die auf die Kontrollberichte gestützten Feststellungen der Kommission erkennen, daß die Beauftragten keine ausreichend kritische Kontrolle vornehmen. Sie zeigen nämlich, daß, wenn BALM-Mitarbeiter die Kontrollen bei der Übernahme durchführen, ihre Berichte häufig punktuelle Mängel namhaft machen, während BALM-Beauftragte keine Beanstandungen aufnehmen. Dieser Widerspruch wird durch spätere Kontrollen der BALM-Mitarbeiter bestätigt, von denen 15 % Mängel der von den Beauftragten durchgeführten Kontrolle erwähnen.
76 Dem deutschen Vorbringen, daß die Berichte über nachträgliche Kontrollen durch BAlM-Prüfer nur BALM-interne Dokumente darstellten und nur das bei der Übernahme ausgefuellte Protokoll über die Kontrolle maßgebend sei, kann nicht gefolgt werden. Die deutschen Behörden haben nämlich selbst, worauf die Kommission hinweist, diese Dokumente ins Spiel gebracht, um nachzuweisen, daß ihr Kontrollsystem ordnungsgemäß funktioniert. Wenn sich daher diesen Dokumenten etwas entnehmen läßt, das das Vorbringen der Kommission stützt, so darf diese sich rechtens darauf berufen.
77 Im übrigen teile ich die Auffassung der Kommission, daß die erforderlichen Kontrollen nur bei der Anlieferung der Rindfleischpartien am Kühlhaus vorgenommen werden können, weil die später von BALM-Mitarbeitern durchgeführten Kontrollen etwaige Mängel der Kontrollen bei der Übernahme nicht beheben können. Ist nämlich der BALM-Prüfer bei der Übernahme nicht anwesend, so prüft er das Fleisch, wenn es sich entweder im Schockgefrierraum befindet oder bereits eingelagert ist.
78 Im ersten Fall ist es nur schwer vorstellbar, daß das Fleisch, das sich seit 24 Stunden im Schockgefrierraum befindet, nicht bereits so stark tiefgekühlt ist, daß man seine Eigenschaften nicht mehr hinreichend genau feststellen kann, ganz zu schweigen von seiner Temperatur bei der Anlieferung.
79 Im zweiten Fall ist eine gründliche Untersuchung des Zustands des Fleisches bei der Anlieferung erst recht unmöglich, weil der Gefriervorgang vollständig beendet ist und das Fleisch bereits verpackt und zur Lagerung auf Paletten gesetzt wurde.
80 Diese nachträglichen Belegkontrollen und körperlichen Überprüfungen sind notwendig bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Maßnahmen nur beschränkt aussagefähig.
81 Außerdem stellt, wenn feststeht, daß die Hauptkontrollen bei der Übernahme des Fleisches zu erfolgen haben, das Fehlen einer Rubrik in dem 1992 bei den Übernahmekontrollen verwendeten Protokolls zur Dokumentation von etwaigen bei der Prüfung der Übernahme aufgetretenen Besonderheiten oder geringen Mängeln an dem zu übernehmenden Rindfleisch eine zusätzliche Schwäche des seinerzeitigen deutschen Systems dar. Dies hätte umso mehr zu gelten, wenn dieses Dokument, wie die Bundesregierung beteuert, als einziges maßgebend wäre. Diese hat übrigens diese Schwäche erkannt und durch Aufnahme einer solchen Rubrik für spätere Haushaltsjahre Abhilfe geschaffen.
82 Schwieriger zu beantworten ist die Frage, welche Schlüsse aus den aufgedeckten Betrugsfällen zu ziehen sind. Wie wir anfangs sahen, "neigt" das Schlichtungsorgan zu der Annahme, daß diese angesichts der in diesen Fällen zum Ausdruck gekommenen kriminellen Intensität nicht hätten vermieden werden können, auch wenn die BALM ausschließlich eigene Prüfer eingesetzt hätte. Andererseits müßten aber meines Erachtens doch die betrügerische Umwandlung von Stempeln der Kategorie "O" in Stempel der Kategorie "R" sowie die Verwendung eines falschen Stempels, um 92 Tonnen Rindfleisch zur Intervention einzulagern, wesentlich schwieriger sein, wenn BALM-Mitarbeiter bei der Anlieferung der Ware am Kühlhaus zugegen wären. Natürlich können diese Verstöße, wie die deutsche Regierung anmerkt, nicht die Sicherheit und Ordnungsmäßigkeit des deutschen Kontrollsystems global in Frage stellen. Sie zeigen aber deutlich dessen Verwundbarkeit, die mit dem Einsatz von Beauftragten zusammenhängt.
83 Diese Verwundbarkeit wird noch deutlicher, wenn man die relativ geringe Anzahl von Übernahmekontrollen berücksichtigt, die bestimmte Außenstellen der BALM durchgeführt haben. Auch wenn insgesamt der Prozentsatz der unmittelbar von BALM-Mitarbeitern durchgeführten Kontrollen 52 % beträgt, muß man doch befürchten, daß die geringe Anzahl amtlicher und unabhängiger Kontrollen der Außenstellen Mülheim, Mannheim und vor allem München die betrügerischen Machenschaften von skrupellosen Personen erleichtert haben.
84 Was die Betrugsrisiken bei verbundenen Unternehmen betrifft, so verwundert hier doch die Behauptung der Kommission, die Bundesregierung habe erst in der Klageschrift die Behauptung aufgestellt, die Kontrollen seien in diesen Fällen stets von BALM-Mitarbeitern durchgeführt worden. Bereits der Zusammenfassende Bericht erwähnt nämlich eindeutig mündliche Anweisungen an die Außenstellen, denen zufolge die Übernahme ausschließlich von einem BALM-Mitarbeiter zu kontrollieren sei, falls Schlachtbetrieb und Kühlhaus zur selben Unternehmensgruppe gehörten.
85 Zu beanstanden ist hingegen, daß diese Anweisungen nur mündlich erteilt wurden, was die Bundesrepublik Deutschland nicht bestreitet. Die Durchführung solcher Kontrollen ist nämlich von größer Bedeutung für die Ordnungsmäßigkeit von Übernahmemaßnahmen, wenn das Kühlhaus mit dem Schlachtbetrieb verbunden ist. Durch die Erteilung mündlicher Anweisungen hat die BALM diese Bedeutung anerkannt, ohne ihnen allerdings das Gewicht zu verleihen, das schriftlichen Anweisungen zugekommen wäre. Man kann also davon ausgehen, daß die Mündlichkeit der Anweisungen der BALM deren Wirksamkeit nicht sichert und daher bei der Beurteilung der Schwächen des deutschen Kontrollsystems ebenfalls mit in Erwägung gezogen werden darf.
86 Die Möglichkeit, bei verbundenen Unternehmen ein falsches Protokoll in das System einzuschleusen, muß wohl als realistisch betrachtet werden. Zwar ist das Risiko, daß ein solches Betrugsmanöver nicht entdeckt wird, gering, doch ist es deshalb nicht weniger reell. Die deutschen Behörden haben dies selbst anerkannt, als die die Einführung eines neuen Verfahrens ankündigten, mit dem sichergestellt werden sollte, daß die Exemplare der Übernahmeprotokolle im Besitz der BALM-Zentrale, der Außenstellen und des Kühlhauses vollständig übereinstimmen.
87 Was schließlich den Vorwurf der Bundesregierung an die Kommission betrifft, sie wende Artikel 17 der Verordnung Nr. 2456/93 rückwirkend an, so kann ich mich hier nur dem Standpunkt der Kommission anschließen. Dieser Vorwurf ist weder tatsächlich noch rechtlich haltbar. Zwar beschreibt dieser Artikel zum ersten Mal genau das Verfahren der Übernahme. Auch wenn die Gemeinschaftsregelung bis dahin keine so genauen Vorschriften hierzu enthielt, verpflichtete doch bereits Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 die Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu treffen, um
"- sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen."
88 Diese Vorschrift, die im Agrarbereich Ausdruck der den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EG-Vertrag obliegenden Pflichten ist, umreißt nämlich die Grundsätze, nach denen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die Durchführung der vom EAGFL finanzierten landwirtschaftlichen Interventionsmaßnahmen sowie den Kampf gegen Betrugsversuche und Unregelmäßigkeiten in Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu organisieren haben. Sie legt den Mitgliedstaaten die allgemeinen Verpflichtung auf, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die vom EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn der spezifische Rechtsakt der Gemeinschaft nicht ausdrücklich diese oder jene Kontrollmaßnahme vorschreibt(10).
89 Nach dem Maßstab dieser Verpflichtung hatten mithin die deutschen Behörden die Wirksamkeit der Kontrollen bei der Übernahme von Rindfleisch sicherzustellen.
90 Die vorstehende Untersuchung hat indessen gezeigt, daß das Vorbringen, mit dem die Bundesregierung den Nachweis versucht hat, daß die Fehler, auf die die Kommission im wesentlichen die streitige Pauschalberichtigung gestützt hat, nicht vorgekommen seien, nicht überzeugen kann.
91 Was schließlich die Rüge fehlender Begründung betrifft, genügt der Hinweis, daß Entscheidungen über den Rechnungabschluß keiner ausführlichen Begründung bedürfen, weil sie auf der Grundlage eines oder mehrerer Zusammenfassender Berichte sowie des Schriftwechsels zwischen Mitgliedstaat und Kommission ergehen. Das bedeutet, daß die betreffende Regierung eng an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung beteiligt war und daher den Grund für die Auffassung der Kommission kannte, daß die streitigen Beträge nicht vom EAGFL übernommen werden sollten(11).
IV - Zu den Bestandskontrollen während der Lagerung
A - Vorbringen der Parteien
92 In diesem Abschnitt gliedert sich das Vorbringen der Klägerin in vier Punkte.
1. Aufnahme ins Inventar
93 Artikel 3 der Verordnung 618/90 lautet wie folgt:
"Das Buchinventar wird vom Lagerhalter in den beiden letzten Monaten des Haushaltsjahres überprüft.
Die Überprüfung umfaßt die Feststellung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware gemäß einem Formular, dessen Muster in Anhang II enthalten ist.
Die Überprüfung erfolgt in Anwesenheit des Bediensteten der Interventionsstelle.
Ist kein Bediensteter der Interventionsstelle anwesend, so nimmt dieser die Überprüfung bei seinem nächsten Besuch unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich eingetretenen Bestandsveränderung vor."
94 Das Formular, dessen Muster sich in Anhang II dieser Verordnung findet, enthält sechs Spalten mit folgenden Überschriften: "Verbuchtes Gewicht", "Überprüftes Gewicht", "Kontrolliertes Gewicht" und "Bemerkungen". Am unteren Rand des Formulars stehen folgende Angaben: "Überprüftes Gewicht: Feststellung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware (Artikel 3)" und "Kontrolliertes Gewicht: ausgewählte und gewogene Partien (Artikel 4)".
95 In ihrem Zusammenfassenden Bericht hat die Kommission festgestellt, daß es bei den Inventaren nie Differenzen zwischen dem verbuchten und dem überprüften Gewicht gegeben habe. In den besuchten Kühlhäusern habe sich bestätigt, daß die Bestände entgegen Artikel 3 der Verordnung nicht überprüft, sondern einfach die Angaben aus den Bestandsbüchern des Lagerhalters übernommen worden seien.
96 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 618/90 sei bei der Überprüfung des Jahresinventars keine Gewichtsfeststellung vorgeschrieben, weil die körperliche Überprüfung nach Artikel 4 der Verordnung zu einem späteren Zeitpunkt erfolge. Folglich könnten in den Jahresinventarmeldungen entgegen der Auffassung der Kommission bei der Überprüfung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware keine unterschiedlichen Gewichte festgestellt werden.
97 Die Kommission entgegnet, daß jedes Fehlen einer Palette oder eines Einzelstücks notwendigerweise einen Gewichtsverlust nach sich ziehe, der im Inventarprotokoll festgehalten werden müsse. Das Fehlen derartiger Vermerke habe bestätigt, was die von der Kommission bei ihren Überprüfungen vor Ort angetroffenen Angestellten der Kühlhäuser ihr gegenüber geäußert hätten, daß nämlich das tatsächliche Vorhandensein der Ware vom Lagerhalter nicht überprüft werde, sondern daß die Mengen- und Gewichtsangaben direkt aus den Bestandsverzeichnissen übernommen würden. Dies sei der eigentliche Schwachpunkt im Rahmen der Inventarmeldungen durch die Lagerhalter, weil diese rein buchmäßige Übertragung dazu führe, daß es bei den von den Kühlhäusern erstellten Inventaren niemals eine Differenz zwischen den verbuchten und den überprüften Mengen und Gewichten ergebe.
98 Nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschland obliegt es der Kommission, für derartige Äußerungen Beweis anzutreten; sie bietet ihrerseits Beweis durch Vernehmung einzelner Bediensteter der BALM-Außenstellen als Zeugen an. Der Lagerhalter werde alljährlich schriftlich angewiesen, die Vorschriften zur Erstellung des Jahresinventars einzuhalten. Durch Unterzeichnung der Jahresinventarmeldung für Interventionsware bestätige und dokumentiere der Lagerhalter die ordnungsgemäße Durchführung der Überprüfung. Nachweise und sonstige Unterlagen, die die Durchführung der Überprüfung des Buchinventars nach Artikel 3 zusätzlich belegten, sehe die Verordnung nicht vor.
99 Die Kommission entgegnet, daß bereits die Verpflichtung zur Überprüfung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware das Erfordernis beinhalte, die Durchführung dieser Kontrollen in nachprüfbarer Weise zu dokumentieren. Deshalb handele es sich bei den von ihr verlangten Belegen auch nicht um "zusätzliche" Nachweise, sondern um die Nachweise für die erfolgte Durchführung der Überprüfung schlechthin.
100 Die Bundesrepublik Deutschland verweist darauf, daß bei der Feststellung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware keine körperliche Gewichtskontrolle durch Verwiegung im Rahmen der Prüfung nach Artikel 3 zu erfolgen habe, sondern - entsprechend der Definition des Ausdrucks "Überprüftes Gewicht" - lediglich die Eintragung der Gewichte, die im Rahmen der Feststellung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware gemäß Artikel 3 an Ort und Stelle überprüft worden seien. Da keine Gewichtskontrolle mittels Nachverwiegen vorgenommenen werde, müßten sich die Gewichte der Spalte "Verbuchtes Gewicht" und der Spalte "Überprüftes Gewicht" des Formulars immer dann decken, wenn bei der Lagerkontrolle an Ort und Stelle keine Fehlbestände festgestellt worden seien.
101 Die Kommission führt hierzu aus, die Bundesrepublik Deutschland habe früher im Gegensatz zu ihrer jetzigen Einlassung diese Übertragungspraxis der Kühlhäuser nicht ausgeschlossen und auf einen entsprechenden Hinweis der Kommission angekündigt, die "Einhaltung der Bestimmungen durch die Lagerhaltung zukünftig stärker kontrollieren" zu wollen. Im übrigen sei es bei dieser rein buchmäßigen Übertragung auch ganz normal, daß keine Fehlmengen hätten festgestellt werden können; es gehe indessen nicht an, hieraus - wie es die Bundesregierung versuche - ein Argument für die Ordnungsmäßigkeit der Kontrollen herzuleiten.
2. Inventarkontrollen
102 Artikel 4 der Verordnung Nr. 618/90 bestimmt:
"Anhand der Buchinventare kontrolliert der Bedienstete der Interventionsstelle vor Ort:
- das vom Lagerhalter für die Erstellung der Inventare verwendete Verfahren;
- die Angaben in der Lagerbuchführung (Eingänge, Ausgänge, Endbestände) und die Ergebnisse der jährlichen Inventur des Lagerhalters.
Der Bedienstete vergleicht diese Angaben mit den mengenmäßigen Angaben in den Büchern der Interventionsstelle und mit den Monatsinventaren.
Stimmen diese Angaben überein, so führt er eine körperliche Überprüfung von mindestens 5 % der gelagerten Menge nach der in Anhang III für alle einzelnen Erzeugnisse beschriebenen Methode durch.
Ergeben sich Buchunterschiede oder bei der Feststellung des tatsächlichen Vorhandenseins der Ware Abweichungen, die nicht sofort geklärt werden können, so ist ein zusätzlicher Teil der Lagermenge nach derselben Methode zu überprüfen.
Diese Überprüfung erfolgt in Teilmengen von je 5 %, bis der Grund für die genannten Unterschiede oder Abweichungen festgestellt ist.
Die Interventionsstelle kann sich durch einen von einem Mitgliedstaat zugelassenen Buchprüfer oder Kontrolleur vertreten lassen.
Die Kontrolle wird von einer gegenüber dem Lagerhalter unabhängigen Person durchgeführt."
103 In Anhang III Abschnitt VI dieser Verordnung wird für Rindfleisch folgende Methode für die körperliche Überprüfung im Hinblick auf die Erstellung des Inventars vorgegeben:
"1. Auswahl einer Anzahl von Partien, die 5 % der gesamten in öffentlicher Intervention befindlichen Menge entspricht. Die Auswahl kann vor dem Besuch des Lagers anhand der Buchführungsunterlagen der Interventionsstelle vorbereitet, darf dem Lagerhalter jedoch nicht angekündigt werden.
2. Überprüfung des Vorhandenseins der ausgewählten Partien und ihrer Zusammensetzung vor Ort; diese Überprüfung umfaßt:
- bei Fleisch in Form von Tierkörpern:
- Identifizierung der Partien und Überprüfung der Stückzahlen;
- Überprüfung des Gewichts von 20 % der Stücke nach Schnittführungsart und/oder Qualität;
- Beschau des Zustands der Verpackung;
- bei entbeintem Fleisch:
- Identifizierung der Partien und Überprüfung der Anzahl der Kartons;
- Überprüfung des Gewichts von 10 % der Paletten oder Behälter;
- Überprüfung von 10 % der Kartons je Paletten oder Behälter für jede Teilstückart;
- Beschau des Inhalts der Kartons sowie des Zustands der Innenverpackung.
Die Auswahl der Paletten/Behälter soll entsprechend der verschiedenen Teilstücke erfolgen.
3. Beschreibung der körperlich überprüften Partien und etwaiger Mängel im Inventurprotokoll."
104 Die Kommission führt im Zusammenfassenden Bericht aus, sie habe nicht feststellen können, daß eine körperliche Überprüfung von mindestens 5 % des eingelagerten Rindfleisches gemäß Artikel 4 und Anhang III der Verordnung vorgenommen worden sei. Der Bericht hält die Schwierigkeiten fest, die dem EAGFL bei den Inventarkontrollen begegnet sind: Die Lager waren überfuellt, die tatsächlich visuell geprüfte Menge konnte nicht bestätigt werden, die Stücke je Palette wurden nicht gezählt und es wurde nicht überprüft, ob tatsächlich die ausgewählten Paletten gewogen worden waren.
105 Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet in der Klageschrift die Behauptung der Kommission, die nach den Vorschriften des Artikels 4 und des Anhangs III Ziffer VI der Verordnung Nr. 618/90 vorgeschriebenen Kontrollen seien nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Bei der körperlichen Überprüfung sei eine Anzahl von Partien, die mindestens 5 % der gesamten lagernden Menge entsprochen habe, ausgewählt und ihre Zusammensetzung an Ort und Stelle überprüft worden. Bei der zusätzlichen Überprüfung von 20 % aus der bereits kontrollierten 5 %-Menge sei eine Gewichtsfeststellung durchgeführt worden. Die Auswahl der zu überprüfenden 20 %-Menge (Festlegen der Paletten) habe der BALM-Prüfer an Ort und Stelle getroffen. Das Ergebnis der körperlichen Überprüfung des gelagerten Fleisches sei durch die Unterschriften des BALM-Mitarbeiters und des Lagerhalters auf dem Jahresinventarprotokoll mit der dazugehörigen Bestandsliste, in der die geprüften und körperlich verwogenen Einlagerungspartien getrennt aufgezeichnet worden seien, dokumentiert und nachgewiesen. Nach Auffassung der Bundesregierung bietet das Gemeinschaftsrecht für weitergehende Anforderungen keine Grundlage.
106 Die Kommission stellt nicht in Abrede, daß die Gewichtsfeststellung von 20 % aus der 5 %-Menge den Gemeinschaftsvorschriften entsprechend durchgeführt worden sei, weist aber darauf hin, daß dies nur 1 % der gesamten Lagermenge sei. Dieser Kontrollbereich sei auch nicht beanstandet worden, so daß die diesbezüglichen Ausführungen in der Klageschrift der Bundesregierung unerheblich seien. Gravierende Mängel seien dem System der Inventarkontrollen aber im Hinblick auf die körperliche Überprüfung von mindestens 5 % des eingelagerten Rindfleisches anzulasten. Die Behauptungen der Bundesregierung deckten sich in keiner Weise mit den Realitäten, die die Kommissionsdienststellen bei ihren Kontrollen angetroffen hätten. Die entsprechenden Gewichtsangaben zeigten nämlich nur, von welcher Warenpartie oder Warenkategorie 1 % des gesamten gelagerten Bestandes zur Gewichtskontrolle ausgewählt worden sei. Die von Prüfern der Kommission beobachteten Inventarkontrollen durch BALM-Mitarbeiter hätten offenbart, daß die tatsächlich visuell geprüfte Menge nicht genau habe festgestellt werden können. Im einzelnen sei es aufgrund der Inventarprotokolle in keinem Fall möglich gewesen, nachzuprüfen, welche und wieviele Paletten verwogen worden seien; die Stücke je Palette seien nicht gezählt worden; es sei nicht kontrolliert worden, ob die zur Gewichtskontrolle ausgewählten Paletten mit den tatsächlich verwogenen identisch gewesen seien; die von den BALM-Prüfern verwogenen Paletten hätten sich nicht identifizieren lassen; kein Stück sei ausgepackt worden, um entweder das gefrorene Rindfleisch oder die Stempel mit der Angabe der Klassifizierung und der Kategorie überprüfen zu können. Außerdem sei die Spalte "Abweichungen" in den Inventarprotokollen häufig nicht oder nur unzureichend ausgefuellt gewesen. Anhand der Inventarprotokolle sei es nicht möglich gewesen, die genaue Menge festzustellen, die körperlich überprüft worden sei.
107 Die BALM sei auf Anfrage der Kommission nicht in der Lage gewesen sei, Arbeitsunterlagen ihrer Prüfer vorzulegen, aus denen sich die genaue Anzahl der überprüften Paletten und Stücke sowie deren Gewicht ergeben hätten. Wenn in Zusammenhang mit der Ausgabe von Gemeinschaftsmitteln konkrete Kontrollen wie die körperliche Überprüfung von 5 % des eingelagerten Rindfleisches vorgeschrieben seien, müßten die zuständigen nationalen Stellen auch Vorsorge dafür treffen, daß die Einhaltung dieser gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung anhand geeigneter Unterlagen im Rechnungsabschlußverfahren überprüft werden könne. Da dies im vorliegenden Zusammenhang nicht geschehen sei, bleibe die Bundesregierung dafür beweispflichtig; die Berufung auf Aussagen von BALM-Mitarbeitern oder BALM-Prüfern sei hierfür nicht ausreichend.
108 Die Bundesrepublik Deutschland verweist darauf, daß die Dokumentation der ordnungsgemäß durchgeführten körperlichen Überprüfungen gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 618/90 sich aus der dem Jahresinventarprotokoll beigefügten "Bestandsliste" mit dem in Spalte 4 genau angegebenen Gewicht ergebe.
109 Bezüglich der Kontrollen, wieviele und welche Paletten gewogen worden seien und welche Stücke sie enthalten hätten, sei aus den Bestandslisten, die Bestandteil des Jahresinventarprotokolls seien, zweifelsfrei zu ersehen, welche Einlagerungspartien gemäß Artikel 4 in Verbindung mit Anhang III Ziffer VI der Verordnung Nr. 618/90 körperlich überprüft worden seien. Die kontrollierten Partien sowie die festgestellten Gewichte würden in den Bestandslisten aufgezeichnet. Die überprüften Paletten ließen sich anhand der Palettenkarten bis zur Auslagerung der Ware jederzeit an Ort und Stelle identifizieren, da die im Rahmen der Inventur geprüften und gewogenen Paletten von den zuständigen BALM-Prüfern mit einem BALM-Stempel und/oder Namenszeichen auf der Palettenkarte gekennzeichnet und nach dem Verwiegen nicht mehr an den alten Standort zurückgebracht, sondern gesondert gestapelt worden seien.
110 Für die Kommission erläutert die Bundesregierung ein Verfahren, das theoretisch die Identifizierung der kontrollierten Paletten erlaube, dessen praktische Anwendung jedoch keinesfalls gewährleistet sei. Prüfungen durch Vertreter der Kommissionsdienststellen hätten etwa ergeben, daß die BALM-Prüfer häufig den ausgewählten Paletten eine eigene Nummerierung (von 1 bis 20 u. s. w.) gäben. Bei dieser Vorgehensweise sei jede spätere Nachkontrolle unmöglich. Auch der Einsatz von Palettenkarten sei sicherlich grundsätzlich eine nützliche Maßnahme zur Identifizierung der Paletten; allerdings setze die Möglichkeit der Prüfung anhand dieser Karte voraus, daß das Rindfleisch sich tatsächlich noch auf der Palette befinde. Wenn dies nicht der Fall sei, so müsse dies auf das Fehlen eindeutiger Dienstanweisungen zurückgeführt werden.
3. Fehlen ausdrücklicher einzelstaatlicher Anweisungen für die körperlichen Kontrollen von 5 % des gelagerten Fleisches
111 Die Kommission bemerkt im Zusammenfassenden Bericht, daß
"die einzelstaatlichen Anweisungen keine genauen Vorschriften über die Durchführung der körperlichen Überprüfung von 5 % der gelagerten Mengen enthalten, sondern nur auf den Anhang der einschlägigen Gemeinschaftsverordnung verweisen".
112 Nach Meinung der Bundesrepublik Deutschland täuscht sich die Kommission, weil die BALM für die Umsetzung der Verordnung Nr. 618/90 eine Dienstanweisung zur Überprüfung des Jahresinventars für die öffentlich gelagerten landwirtschaftlichen Erzeugnisse erstellt habe. Es reiche aus, wenn in der Dienstanweisung in diesem Zusammenhang auf die Regelung des Anhangs III Ziffer VI der Verordnung Nr. 618/90 verwiesen werde, weil dieser Anhang alle erforderlichen Prüfungsschritte zur ordnungsgemäßen Durchführung der körperlichen Kontrollen im Rahmen des Jahresinventars enthalte und aus sich heraus für die Bediensteten der BALM verständlich sei.
113 Nach Meinung der Kommission reicht dies allein nicht aus, um die ordnungsgemäße Durchführung der gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen körperlichen Überprüfungen zu gewährleisten und gegebenenfalls nachzuweisen.
4. Konkrete Unregelmäßigkeiten bei bestimmten Kontrollen
114 Die Kommission bringt in ihrer Klagebeantwortung vor, die Prüfungsergebnisse in zwei Kühlhäusern lieferten anschauliche Beispiele für die in der Praxis festgestellten Ungereimtheiten und Defizite. In dem einen Kühlhaus seien gleich bei drei Paletten erhebliche Mängel festgestellt worden: Während die Palettenkarte für zwölf Viertel ein Bruttogewicht von 1 129 kg ausgewiesen habe, hätten sich bei der Besichtigung nur elf Viertel mit einem Gewicht von insgesamt 1 021 kg auf der Palette befunden. Auf den elf Vierteln habe ein loses Etikett gelegen, das wahrscheinlich zu dem 12. fehlenden Viertel gehört habe. Nach einer anderen Karte hätten sich auf der Palette elf Viertel mit einem Bruttogewicht von 1 104 kg befunden, das später in 1 094 kg abgeändert worden sei. Auf einer Palette ohne Nummer hätten drei Viertel ohne Gewichtsangabe gelegen. Im dem anderen Kühlhaus habe auf einer der sichtbaren Paletten ein Viertel gelegen, aus dem ein großer Metallhaken herausgeragt habe, der offensichtlich vergessen und bei der Einlagerung zum Bruttogewicht hinzugezählt worden sei.
115 Die Bundesrepublik Deutschland erläutert dies wie folgt: im ersten Fall habe das zwölfte Viertel nicht gefehlt, sondern sei auf eine andere Palette verlagert worden, weil man die Lagerung von zwölf Vierteln auf einer Palette als Überlastung betrachtet habe. Die Palettenkarte sei versehentlich nicht korrigiert worden. Bei der zweiten von der Kommission erwähnten Palette sei mit der Gewichtsänderung lediglich ein Versehen bei der Ausstellung der ursprünglichen Karte richtiggestellt worden. Bei den drei Vierteln ohne Gewichtsangabe habe es sich um Ware gehandelt, die an diesem Tag nicht mehr habe verladen werden können. Auch wenn die Palette nicht markiert worden sei, habe der Ort ihrer Lagerung sie eindeutig der Lieferung zugeordnet, zu der sie gehört habe. Bezüglich des Metallhakens weist die Bundesregierung darauf hin, daß dies bei mehreren hunderttausend Vierteln zum erstenmal vorgekommen sei. Der Haken habe entfernt werden können, sein Gewicht sei abgezogen worden.
116 Die Kommission verweist weiter darauf, daß nach Artikel 26 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 das Fleisch so eingelagert werden müsse, daß es leicht identifizierbare Partien bilde. Diese Verpflichtung sei bei den besichtigten Kühlhäusern mit der Verwendung von Palettenkarten nur bedingt erfuellt worden; es sei nämlich festgestellt worden, daß die besichtigten Lagerräume überfuellt gewesen, die Sichtkontrollen durch fehlende Zwischengänge erschwert und offenbar auch keine Lagerpläne über die Unterbringung der einzelnen Partien angefertigt worden seien. Im Ergebnis hätten lediglich die Paletten im vorderen Teil der Lagerräume wirksam, d. h. schnell und ohne weiteres, beschaut werden können.
117 Zur Überfuellung der Kühlhäuser vertritt die Bundesrepublik Deutschland die Auffassung, daß trotz der im Haushaltsjahr 1992 - aufgrund der extrem hohen Ankaufsmengen - teilweise beengten Lagerverhältnisse die Bestände ordnungsgemäß kontrolliert worden seien. Bei sehr beengten Lagerverhältnissen seien zur Kontrolle von Paletten, die hinter anderen Paletten gelegen hätten, die davorliegenden Paletten abgestapelt worden. Der Vorwurf der Kommission trage in keiner Weise der außergewöhnlichen Situation im Jahr 1992 Rechnung.
118 Zur Unmöglichkeit der Identifizierung von Paletten macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Kommission stütze sich auf einen Einzelfall, in dem der zuständige BALM-Prüfer nicht die Abstapelung eines Teils der von ihm ausgewählten Paletten im Lagerraum verfolgt habe. Dieser Ausnahmefall könne jedoch nicht verallgemeinert werden und ein Kontrolldefizit für sämtliche im Haushaltsjahr 1992 durchgeführten körperlichen Kontrollen gemäß Artikel 4 der Verordnung belegen.
119 Nach Ansicht der Kommission sprechen hiergegen jedoch zwei Gründe:
- Die im ersten Fall festgestellten Mängel an den Paletten seien so offenkundig gewesen, daß sie anläßlich der Stichprobenkontrollen durch den EAGFL ohne weiteres hätten entdeckt werden können. Erschwerend komme aber hinzu, daß am selben Tag dieser Stichprobenkontrollen durch den EAGFL zuvor eine Inventarkontrolle durch BALM-Bedienstete durchgeführt worden sei, bei der diese offensichtlichen Mängel nicht beanstandet worden seien.
- Hinzu komme, daß die Bundesregierung auch in der Erwiderung keine Arbeitsunterlagen der BALM-Mitarbeiter habe vorlegen können, die bei ordnungsgemäßer Durchführung der Inventarkontrollen etwa Auskunft über die genaue Anzahl der überprüften Paletten und der darauf gelagerten Rinderviertel gegeben hätten. Sie habe stets erklärt, daß sie derartige Unterlagen trotz festgestellter Mängel im Einzelfall als hinreichenden Nachweis für eine im allgemeinen ordnungsgemäße Inventarkontrolle gelten lassen werde. Derartige Arbeitsunterlagen seien ihr jedoch bis heute nicht vorgelegt worden.
B - Erörterung
120 Was zunächst den streitigen Punkt der Eintragung in das Inventar betrifft, so stimme ich mit der Bundesregierung darin überein, daß Artikel 3 der Verordnung Nr. 618/90 nicht vorschreibt, das Fleisch zu verwiegen. Die Kommission hat dies ebenfalls eingeräumt. Im Streit ist daher einzig die Frage, ob sich die Lagerhalter bei der Errichtung des Jahresinventars, wie die Kommission behauptet, damit begnügt haben, einfach die Angaben aus den Bestandsbüchern zu übernehmen, oder ob sie, wie dies Artikel 3 vorschreibt, das tatsächliche Vorhandensein der Ware festgestellt haben.
121 Die Kommission hat sicherlich Recht mit ihrem Hinweis, daß der Verlust einer Palette oder eines Stücks zwingend zu einem Unterschied zwischen den Feststellungen des Inventarprotokolls und den Bestandsverzeichnissen führen müsse. Im vorliegenden Fall ist es indessen unstreitig, daß im Inventar für das Haushaltsjahr 1992 eine Fehlmenge nicht festgestellt worden ist. Der Umstand, der das Erstaunen der Kommission hervorgerufen hat, daß nämlich die Jahresinventare keine Abweichungen zwischen den in den Verzeichnissen festgehaltenen Mengen und Gewichten und den überprüften Mengen und Gewichten erkennen ließen, scheint mir daher durchaus plausibel zu sein.
122 Damit bleibt zu prüfen, ob die Angestellten der Kühlhäuser, wie dies die Gemeinschaftsregelung fordert, das tatsächliche Vorhandensein der Ware festgestellt haben. Die Kommission stützt sich insoweit auf die Erklärung von Angestellten und behauptet, daß diese Feststellung nicht systematisch durchgeführt worden sei. Die Bundesregierung bietet als Gegenbeweis die Vernehmung von BALM-Angestellten als Zeugen an. Diese aber könnten den Beweis nur in den Fällen erbringen, in denen sie bei der Inventarerrichtung tatsächlich zugegen waren. In den anderen Fallgestaltungen aber wäre es nicht möglich, die von der Kommission berichteten Zeugenaussagen zu entkräften, wonach es Fälle gegeben habe, in denen sich die Lagerhalter damit begnügt hätten, die Zahlen der Bestandsverzeichnisse zu übernehmen. In einem Schreiben vom 6. Juli 1994 an den Generaldirektor für Landwirtschaft (Anlage 6 der Gegenerwiderung der Kommission) räumt der Bundesfinanzminister im übrigen folgendes ein:
"BALM-Prüfer [sind] bei der Erstellung des Inventars durch den Lagerhalter nicht in allen Fällen anwesend. Die Anwesenheit von Vertretern der Interventionsstellen ist nach Art. 3 Abs. 3 der o.g. VO zudem nicht erforderlich. Daher kann eine Aussage, ob der Lagerhalter das tatsächliche Vorhandensein der Ware prüft oder die Menge nur aus seinen Bestandsaufzeichnungen übernimmnt, nicht gemacht werden. Die Lagerhalter werden jedoch alljährlich mittels Rundschreiben auf die Vorschriften zur Erstellung des Jahresinventars nach VO (EWG) Nr. 618/90 hingewiesen. Die BALM wird die Einhaltung der Bestimmungen durch die Lagerhalter zukünftig stärker kontrollieren"(12).
123 Was ferner die Inventarkontrolle durch die BALM-Prüfer selbst betrifft, wirft die Kommission den deutschen Behörden in erster Linie vor, daß die Protokolle der Jahresinventare nicht belegten, daß Artikel 4 der Verordnung Nr. 618/90 bezüglich der Verpflichtung eingehalten worden sei, eine körperliche Überprüfung von 5 % der gelagerten Menge vorzunehmen. Diesen Dokumenten müsse sich entnehmen lassen, daß das in Anhang III der Verordnung vorgeschriebene Verfahren der körperlichen Überprüfung Schritt für Schritt und in allen Einzelheiten durchgeführt worden sei(13).
124 Den Protokollen der Jahresinventare einschließlich der sie begleitenden Bestandsverzeichnisse sind diese Angaben aber nicht zu entnehmen. Die Gewichtsangaben in der vierten Spalte dieser Protokolle lassen, wie die Kommission zu Recht anmerkt, lediglich erkennen, in welcher Partie und in welcher Warenkategorie der Anteil von 1 % des gesamten Lagerbestandes für die Gewichtskontrolle ausgesucht wurde.
125 Mit der Kommission bin ich der Auffassung, daß die zuständigen nationalen Behörden, wenn das Gemeinschaftsrecht im Zusammenhang mit der Verwendung von Gemeinschaftsmitteln konkrete Kontrollen wie im vorliegenden Fall die körperliche Überprüfung von 5 % des eingelagerten Rindfleischs vorschreibt, darauf zu achten haben, daß beim Rechnungsabschluß mit Hilfe von Unterlagen oder angemessenen Vermerken überprüft werden kann, ob diese Verpflichtung eingehalten wurde. Die Mangelhaftigkeit besteht daher darin, daß solche Unterlagen oder Vermerke fehlen. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat in seinem Schreiben vom 6.10.1995(14) übrigens angekündigt, daß in Zukunft "die Kontrollen bei der Einlagerung Ihren Vorschlägen entsprechend vollständig dokumentiert werden". Er hat damit anerkannt, daß in diesem Punkt eine Lücke bestand.
126 Drittens darf ich bezüglich der Rüge der Kommission, es fehlten nationale Anweisungen für das von den Kontrolleuren bei der körperlichen Überprüfung zu befolgende Verfahren, feststellen, daß sich dieses eindeutig aus Anhang III der Verordnung ergibt. Da aber dieser Anhang den Dienstanweisungen beigefügt war, waren die Kontrolleure meines Erachtens ganz gewiß in der Lage zu begreifen, was von ihnen verlangt wurde. Gleichwohl ist festzustellen, daß die deutschen Behörden in ihre Anweisungen die Verpflichtung hätten aufnehmen müssen, eingehende Berichte über die körperliche Überprüfung von 5 % des gelagerten Fleisches anzufertigen.
V - Zu den Ausgangskontrollen
A - Vorbringen der Parteien
127 Die Verordnung (EWG) Nr. 147/91 der Kommission vom 22. Januar 1991 zur Definition und zur Festsetzung der Toleranzgrenzen bei Mengenverlusten von landwirtschaftlichen Erzeugnissen in öffentlicher Lagerhaltung(15) bestimmt, daß eine Toleranzgrenze zur Deckung der Mengenverluste, die bei normalen und ordnungsgemäß durchgeführten Lagerungsmaßnahmen auftreten, als Prozentsatz des tatsächlichen Gewichts (ohne Verpackung) der eingelagerten und übernommenen Mengen festgesetzt wird (Artikel 1 Absätze 1 und 2). Gemäß Artikel 2 der Verordnung wird dieser Prozentsatz für Rindfleisch auf 0,6 festgelegt.
128 Bei nicht identifizierten Verlusten von Rindfleisch, die über die in der Verordnung Nr. 147/91 eingeräumte Toleranz von 0,6 % hinausgehen, haben die Mitgliedstaaten dem EAGFL einen Betrag gutzuschreiben, der erheblich über dem entsprechenden Verkaufswert liegt(16).
129 Unentbeintes Rindfleisch aus öffentlicher Lagerhaltung wird nach den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2173/79 der Kommission vom 4. Oktober 1979 über Durchführungsbestimmungen betreffend den Absatz des von den Interventionsstellen gekauften Rindfleisches und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 216/69(17) zu dem bei der Auslagerung tatsächlich festgestellten Bruttogewicht verkauft.
130 Gemäß Artikel 18 dieser Verordnung erfolgt "die Übernahme der Ware nach den Auslagerungsrichtlinien der Interventionsstellen ...".
131 Die Bundesrepublik Deutschland hat die vorstehende Regelung der Verordnung Nr. 2173/79 in Ziffer 13.5.1 der Bekanntmachung Nr. 55/87/31 über die Allgemeinen Bedingungen für den Verkauf von Rindfleisch aus Interventionen vom 8. September 1987 konkretisiert, die bestimmt, daß bei Rindergefrierfleisch das Liefergewicht je Warenart bei der Übergabe von einem sachkundigen Wäger auf einer gültig geeichten Waage festgestellt wird.
132 In Ziffer 13.5.1 Absatz 2 der Bekanntmachung Nr. 55/87/83 heißt es: "Dieses Bruttogewicht wird durch Wiegelisten nachgewiesen. Die Summe der Gewichte in der Wiegeliste wird bei Vierteln auf ganze Kilogramm auf- oder abgerundet, bei Teilstücken werden Kilogramm mit einer Stelle hinter dem Komma festgestellt. Die Wiegelisten werden vom Wäger unterschrieben und mit seinem Namensstempel versehen."
133 Im Zusammenfassenden Bericht heißt es: "Etwaige Verluste von Rindervierteln gelten als Überschreitung der Toleranz und müssen direkt dem EAGFL gutgeschrieben werden. Daher obliegt es den Mitgliedstaaten, daß das aus Interventionsbeständen abgegebene Rindfleisch ordnungsgemäß gezählt, gewogen und zur Verbuchung und Abrechnung gemeldet wird."
134 Die Kommission führt im Zusammenfassenden Bericht weiter folgendes aus:
"- Nach den Feststellungen des EAGFL war die BALM bei den geprüften Auslagerungsvorgängen nicht anwesend, denn weder die Tagesmeldungen über die Bestandsbewegungen noch die Wiegeregister tragen die Unterschrift von BALM-Prüfern. Dazu bemerkte die BALM, daß sie bei der Kontrolle der Auslagerung bisweilen auf ihre Beauftragten zurückgreift, weil BALM-Prüfer aus Personalgründen nicht bei jeder Auslagerung anwesend sein können.
- Der EAGFL hatte bei der Prüfung der Unterlagen festgestellt, daß die Kühlhausbetriebe und die Käufer oft derselben Firma angehören. In einem Fall ergab sich aus den Unterlagen zunächst, daß eine bestimmte Rindfleischpartie bei der Auslagerung aus einem bestimmten Kühlhaus offenbar nicht gewogen worden war, denn die angegebene ausgelagerte Menge entsprach auf das Kilogramm genau der im Vorjahr eingelagerten Menge.
Die deutschen Behörden behaupteten, daß sämtliche Rindfleischpartien bei der Auslagerung gewogen werden; in dem vorliegenden Fall seien zwei verschiedene Rindfleischkategorien fälschlicherweise zusammen verbucht worden, so daß sich kein Gewichtsverlust ergab. Andere vom EAGFL festgestellte Fälle, die keinerlei Gewichtsdifferenz zwischen Ein- und Auslagerung aufwiesen, wurden ähnlich erklärt.
Wegen der mangelnden Überwachung der Gewichtskontrolle durch die BALM ist der EAGFL von den vorgebrachten Argumenten und Beweisen nicht überzeugt. Es steht fest, daß ein sehr erheblicher Anteil des Interventionsrindfleisches in Abwesenheit der BALM ausgelagert wurde."
135 Nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschland sind die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts für die Auslagerung von Rindfleisch beachtet worden. Bei der Durchführung der Auslagerungskontrollen seien neben BALM-Prüfern ausgesuchte, ausgebildete und von der BALM beauftragte Angestellte des Kühlhauses eingesetzt worden. Auch bei dem Einsatz von BALM-Beauftragten sei eine ordnungsgemäße Auslagerung sichergestellt gewesen. Außerdem seien die Käufer darauf bedacht, daß das zugeschlagene und bezahlte Fleisch hinsichtlich Quantität und Qualität ordnungsgemäß geliefert werde, weil aufgrund der Verkaufsbedingungen der BALM eine nachträgliche Reklamation ausgeschlossen sei. Bei der Auslagerung von Rindfleisch aus Kühlbetrieben, die derselben Unternehmensgruppe wie der Käufer angehört hätten, seien die Kontrollen der Auslagerung ausschließlich durch BALM-Prüfer erfolgt.
136 Die Kommission räumt ein, daß es keine rechtlich Verpflichtung dahingehend gebe, daß Auslagerungskontrollen ausschließlich durch eigene Bedienstete der Interventionsstellen vorgenommen werden müßten, ist allerdings der Auffassung, daß eine allgemeine rechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten bestehe, auf die Richtigkeit der vom Interventionslager ausgelagerten Rindfleischmengen zu achten, da diese Mengen die Grundlage für die dem EAGFL gutzuschreibenden Beträge bildeten. Ohne Kontrollen durch BALM-Mitarbeiter selbst bleibe das gesamte Kontrollsystem für Manipulationen und Mißbräuche anfällig.
137 Auch wenn - wie die Bundesregierung behaupte - aus den mit den Kühlhäusern abgeschlossenen Lagerverträgen Kontrollpflichten folgten, bedeute das Bestehen einer Verpflichtung nicht, daß dieser Verpflichtung auch immer in dem erforderlichen Maße nachgekommen werde. Auch bleibe die Bundesregierung den Nachweis dafür schuldig, daß die im Lagervertrag festgelegten Pflichten die gemeinschaftsrechtlichen Kontrollvorgaben vollständig abdeckten. Bei den nachträglichen Kontrollen durch die BALM selbst handele es sich um reine Belegkontrollen, die die erforderlichen Kontrollen an Ort und Stelle nicht ersetzen könnten. Bezüglich des besonderen Problems der verbundenen Unternehmen verweist die Kommission auf ihr Vorbringen zu den Einlagerungskontrollen.
138 Manipulationsgefahren hält die Bundesrepublik Deutschland nicht für gegeben, weil es einen innergemeinschaftlichen Markt für gefrorene Jungbullenviertel nicht gebe, so daß eine etwaige Vermarktung Fragen nach der Herkunft des Fleisches aufwerfen würde. Überdies wäre es wirtschaftlich sinnlos, derartiges Fleisch durch Kuhfleisch zu ersetzen. Denn der Preis von gefrorenen Jungbullenvierteln sie keineswegs höher als der von frischen Kuhvierteln; durch den Gefrierprozeß erfahre das Jungbullenfleisch eine Abwertung, die durchweg höher sei als die Preisdifferenz zwischen gefrorenem Jungbullenfleisch und Kuhfleisch. Zudem sei Kuhfleisch leicht von Jungbullenfleisch zu unterscheiden. Jeder Käufer von Interventionsfleisch könne den Unterschied feststellen. Außerdem hätten Käufer von BALM-Beständen nie derartige Reklamationen erhoben.
139 Zu der ausführlichen Beschreibung der Ausgangskontrollen durch die Bundesregierung in ihrer Erwiderung bemerkt die Kommission, daß sich die Bundesregierung im wesentlichen auf allgemeine Ausführungen zum "normalen" Ablauf des Kontrollverfahrens beschränke, ohne jedoch auf die konkreten Mängel einzugehen, die den Feststellungen der Kommission zugrundelägen.
140 Die Kommission verweist auf die Ausführungen des Zusammenfassenden Berichts, denen zufolge der EAGFL in verschiedenen Fällen festgestellt habe, daß das angegebene Auslagerungsgewicht auf das Kilogramm genau der im Vorjahr eingelagerten Menge entsprochen habe, was angesichts der Gefrierlagerverluste ungewöhnlich erscheine und vermuten lasse, daß Gewichtsverluste oder -gewinne wegen mangelnder Kontrolle nicht korrekt gemeldet worden seien.
141 Die Bundesrepublik Deutschland legt dar, daß bei der von der BALM durchgeführten Nachprüfung der von der Kommission aufgeführten Fälle, in denen nach deren Ansicht ausnahmsweise keine Gewichtsdifferenzen zwischen Ein- und Auslagerung aufgetreten seien, festgestellt worden sei, daß lediglich in zwei Fällen die Auslagerungsgewichte mit denen der Einlagerung übereingestimmt hätten. Diese Einzelfälle seien der Kommission erläutert worden. Diese Anomalie sei nicht etwa auf Manipulationen bei der Gewichtsfeststellung oder das Fehlen des Verwiegens zurückzuführen gewesen, sondern darauf, daß zwei verschiedene Rindfleischkategorien irrtümlich zusammen verbucht worden seien, so daß sich kein Gewichtsverlust ergeben habe. Es könne in Einzelfällen durchaus dazu kommen, daß Einlagerungs- und Auslagerungsgewicht übereinstimmten.
142 Für die Kommission ist dieser Erklärungsversuch nicht überzeugend; außerdem habe er auch nicht näher belegt werden können. Die aufgetretenen Fälle gälten deshalb für sie nach wie vor als wesentliche Indizien für das Bestehen der Kontrolldefizite in Deutschland bei der Auslagerung, ohne daß diese Einzelfälle allein die Grundlage für die pauschale Berichtigung von 2 % der Ausgaben bildeten.
B - Erörterung
143 Bei den Lagerausgangskontrollen scheinen mir die nachstehend angeführten Gesichtspunkte für die Beurteilung entscheidend zu sein.
144 Ich möchte zunächst auf den unbestrittenen Umstand hinweisen, daß weder die 1992 anwendbare noch die an ihre Stelle getretene Gemeinschaftsregelung die Anwesenheit von Angestellten der nationalen Interventionsstelle bei der Auslagerung eingelagerter Waren vorschreiben. Die Abwesenheit solcher Angestellter darf daher nicht ipso facto zum Anlaß genommen werden, einen Mangel des Kontrollsystems anzunehmen, der die Weigerung der Übernahme von 2 % der Ausgaben durch den EAGFL rechtfertigen könnte.
145 Dagegen kann man dem Standpunkt der Kommission, daß BALM-Prüfer immer zugegen sein müßten, wenn Kühlhaus und Käufer der Ware zur gleichen Unternehmensgruppe gehörten, nur beipflichten. Dieser Grundsatz ist übrigens von der Bundesrepublik Deutschland auch nicht bestritten worden, die lediglich eingewandt hat, in solchen Situationen sei ein BALM-Prüfer stets zugegen gewesen. Das Schlichtungsorgan wiederum ist zu der Auffassung gelangt, die ihm von den deutschen Behörden überlassenen Dokumente bestätigten diese Behauptung "anhand weniger konkreter Beispiele".
146 Angesichts der kategorischen Behauptungen der Bundesrepublik Deutschland und des Fehlens einer erschöpfenden Prüfung der Gesamtheit solcher Fälle durch die Dienststellen der Kommission kann man vernünftigerweise davon ausgehen, daß BALM-Prüfer bei der Auslieferung von Fleisch an mit der Kühlhausgesellschaft verbundene Unternehmen anwesend waren.
147 Allerdings wird die deutsche Position, wie ich bereits bezüglich der Übernahme des Fleischs durch die Kühlhäuser ausgeführt habe, dadurch geschwächt, daß die schriftlichen Anweisungen an die Prüfer diese Anwesenheit nicht förmlich vorschreiben. In diesem Sinne ließ das Kontrollsystem eine gewisse Nachlässigkeit erkennen.
148 Was die anderen Fälle angeht, bei denen die Auslagerung unter der Kontrolle von BALM-Beauftragten (also in Abwesenheit von BALM-Prüfern) stattfand, so hat die Kommission Fälle aufgezeigt, in denen das Gewicht der ausgelieferten Ware exakt mit dem der übernommenen Ware übereinstimmte. Ein Beispiel findet sich im Bericht der EAGFL-Prüfer, den die Kommission den deutschen Behörden mit Schreiben vom 13. April 1994 (Nr. VI/014852, Anlage 3 der Klageschrift) übermittelt hat und in dem es auf S. 10 heißt, daß 273 Einzelstücke Fleisch bei der Einlagerung 26 591 kg gewogen und bei der Auslagerung genau dasselbe Gewicht aufgewiesen hätte. Der Regelung ist indessen zu entnehmen, daß die Stücke bei der Einlagerung vor der Verpackung zu verwiegen sind, während bei der Auslagerung ihr Bruttogewicht, d. h. einschließlich Verpackung, festzustellen ist. Es ist nun wenig wahrscheinlich, daß der Gewichtsverlust, den eingelagertes Fleisch normalerweise erfährt, genau durch das Gewicht der Verpackung ausgeglichen wird. Die Kommission hat daher Recht mit ihrer Annahme, daß das eingelagerte Fleisch nicht immer verwogen worden ist.
149 Außerdem bestimmen die Gemeinschaftsvorschriften, daß die Mitgliedstaaten bei nicht identifizierten Verlusten von Rindfleisch, die über die Toleranz von 0,6 % hinausgehen, dem EAGFL einen Betrag gutzuschreiben haben, der erheblich über dem entsprechenden Verkaufswert liegt. Die Mitgliedstaaten sind daher verpflichtet, sich durch strenge Kontrollen zu vergewissern, ob diese Toleranz überschritten wurde oder nicht. Diese Kontrollen können von anderen Personen als den Bediensteten der Interventionsstelle, müssen aber mit der ganzen erforderlichen Strenge durchgeführt werden.
150 Die Kontrollen anhand von Schriftstücken, die nachträglich von der BALM in den Fällen durchgeführt wurden, in denen sie für die Auslagerungskontrollen auf Beauftragte zurückgegriffen hatte, können die Unregelmäßigkeiten nicht ungeschehen machen, die bei der Auslagerung vorgekommen sein könnten.
151 In dieser Hinsicht kann die einfache Behauptung, daß die Käufer keine Reklamationen erhoben hätten, schon allein deshalb nicht als entscheidend angesehen werden, weil die Verkaufsbedingungen der BALM jede nachträgliche Reklamation ausschließen.
152 Ich muß daher feststellen, daß die Bundesregierung nur zu einem geringen Teil den Beweis für das Fehlen der von der Kommission beanstandeten Mängel bei den Kontrollen aus Anlaß der Auslagerung von Interventionsrindfleisch erbracht hat.
VI - Abschließende Erwägungen
153 Entgegen der Behauptung der Bundesregierung in ihrer Klageschrift behandelt der Zusammenfassende Bericht, der zu der angefochtenen Entscheidung der Kommission geführt hat, die festgestellten Mängel nicht als beträchtlich.
154 Andererseits hat die Kommission während des Verfahrens vor dem Gerichtshof betont, daß ihre Entscheidung sich nicht getrennt auf die in jedem einzelnen Kontrollabschnitt festgestellten Mängel, sondern auf das von der Bundesrepublik Deutschland insgesamt angewandte Verfahren stütze.
155 Das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland beweist nun meines Erachtens nicht, daß dieses Verfahren keine Schwächen aufwiese, die alles in allem zur "Gefahr geringer Verluste für den EAGFL" führen könnten. Aus mehreren Aktenstücken ergibt sich im übrigen, daß die Klägerin um eine Korrektur dieser Mängel bemüht war, was beweist, daß sie tatsächlich bestanden.
156 Bei Würdigung der in jedem dieser drei Abschnitte durchgeführten Kontrollen komme ich damit zu dem Ergebnis, daß der Klägerin nicht der Nachweis gelungen ist, daß die Feststellungen der Kommission unzutreffend wären.
157 Außerdem darf ich festhalten, daß die Bundesregierung sich bei ihrem Vorbringen darauf beschränkt hat, das Vorliegen der Mängel zu bestreiten, die der pauschalen Berichtigung zugrundeliegen. Sie hat indessen keine Rügen gegen die Anwendung dieses Berichtigungssatzes auf die festgestellten Mängel vorgebracht.
158 Bei einer Nichtigkeitsklage beschränkt sich aber der Gerichtshof auf eine Prüfung der Klagegründe der Klägerin und braucht sich daher im vorliegenden Fall nicht mit der Frage zu befassen, ob die festgestellten Mängel die Vornahme der pauschalen Berichtigung rechtfertigen.
159 Demgemäß schlage ich Ihnen vor, die Klage abzuweisen.
160 Ich möchte indessen noch hinzufügen, daß, hätte die Klägerin die Frage aufgeworfen, ob die betreffenden Unregelmäßigkeiten zu denen gehörten, die bei Anwendung der von der Kommission beschlossenen Staffelung eine pauschale Berichtigung von 2 % zur Folge haben mußten, meine Antwort keine andere gewesen wäre. Eine solche Berichtigung ist dann angebracht, wenn "sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering ist". Es kann nun schwerlich bestritten werden, daß bei den in dieser Untersuchung abschließend festgestellten Mängeln eine geringe Gefahr eines Schadens für den EAGFL besteht.
161 Im übrigen ist die Frage, ob die Durchführung einer Berichtigung von 2 % der Ausgaben in solchen Fällen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht Gegenstand der Auseinandersetzung gewesen.
VII - Antrag
162 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor,
1. die Klage abzuweisen;
2. der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 323, S. 26.
(2) - Vgl. Dokument VI/6355/95 vom 27. März 1996 und Dokument VI/5112/96 vom 14. Juni 1996.
(3) - ABl. L 94, S. 13.
(4) - ABl. L 67, S. 21.
(5) - ABl. L 182, S. 45.
(6) - Urteil in der Rechtssache C-242/96 (Italien/Kommission, Slg. 1998, I-0000, Randnrn. 58 und 59).
(7) - L 91, S. 5.
(8) - ABl. L 225, S. 4.
(9) - Vgl. Nr. 35 dieser Schlußanträge.
(10) - Vgl. Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-209/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I-0000, Randnr. 43).
(11) - Vgl. insbesondere Urteil vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 60).
(12) - S. 14 des Schreibens.
(13) - Vgl. Nr. 103 dieser Schlußanträge.
(14) - Anlage 7 der Klageschrift.
(15) - ABl. L 17, S. 9.
(16) - Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 3492/90 des Rates vom 27. November 1990 über die Bestimmung der Elemente, die in den Jahreskonten für die Finanzierung von Interventionsmaßnahmen in Form der öffentlichen Lagerhaltung durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, Berücksichtigung finden (ABl. L 337, S. 3), und Verordnung (EWG) Nr. 3597/90 der Kommission vom 12. Dezember 1990 mit den Verbuchungsregeln für Ankauf, Lagerung und Verkauf landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Interventionsstellen (ABl. L 350, S. 43).
(17) - ABl. L 251, S. 12.