61990C0208
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 23 de abril de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La cuestión prejudicial objeto de las presentes conclusiones ha sido planteada por la High Court de Irlanda en el marco de un litigio provocado por el hecho de que Irlanda incumpliera los plazos establecidos para adaptar su ordenamiento jurídico a la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, (
1
) adaptación que debía haberse realizado, a más tardar, el 23 de diciembre de 1984 y que no se llevó a cabo hasta la adopción de la Social Welfare Act de 16 de julio de 1985. No obstante, los preceptos de esta Ley entraron en vigor en diferentes fechas situadas en 1986.
2.
La Sra. Emmott, demandante en el litigio principal, es una mujer casada que, desde diciembre de 1983, percibía una prestación de invalidez en virtud de la legislación irlandesa en materia de Seguridad Social. Hasta el 18 de mayo de 1986, percibió esta prestación en la cuantía reducida correspondiente en aquella época a todas las mujeres casadas. El 19 de mayo de 1986 tuvo lugar un primer ajuste de esta prestación, de acuerdo con la nueva normativa, adoptada en ejecución de la Directiva. A partir de ese momento, la Sra. Emmott percibió la prestación en la cuantía correspondiente a un hombre que no tuviera ni adulto ni hijo a cargo. A partir del 17 de noviembre de 1986, la prestación se incrementó por sus tres hijos a cargo. En junio de 1988, se efectuó un tercer ajuste.
3.
Parece ser que la Sra. Emmott ignoraba la existencia de la Directiva hasta que tuvo conocimiento, por la prensa, de la entrada en vigor de la citada normativa irlandesa.
4.
Ahora bien, hasta después de la sentencia del Tribunal de Justicia, de 24 de marzo de 1987, (
2
) McDermott y Cotter (en lo sucesivo, «sentencia McDermott y Cotter I»), no parece que fuera consciente de que la Directiva le había conferido un derecho a la igualdad de trato que podía ejercitar desde el 23 de diciembre de 1984. Algunos días después de esta sentencia, inició un intercambio de correspondencia con el Minister for Social Welfare con el fin de acogerse a lo dispuesto en la Directiva con efectos a partir del 23 de diciembre de 1984. Las autoridades irlandesas respondieron indicandole que, en tanto la High Court no zanjara la cuestión de la retroactividad de las prestaciones al 23 de diciembre de 1984 en el asunto McDermott y Cotter, no podía adoptarse ninguna decisión en su caso; al mismo tiempo, daban a entender que su solicitud sería examinada tan pronto como el asunto pendiente se resolviera.
5.
En enero de 1988, la demandante acudió por fin a un bufete de Abogados que, en el mes de julio, obtuvo la autorización para ejercitar una acción ante la High Court, sin perjuicio del derecho de las partes demandadas a invocar el incumplimiento de los plazos de procedimiento. Puesto que estas últimas hicieron uso de esta posibilidad, el órgano jurisdiccional nacional nos plantea la siguiente cuestión:
«La decisión prejudicial del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1987, McDermott y Cotter (286/85, Rec. p. 1453) en la que el Tribunal de Justicia, interpretando lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, respondía del siguiente modo a las cuestiones que le habían sido planteadas por la High Court con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE:
“1)
El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativo a la prohibición de toda discriminación por razón de sexo en materia de Seguridad Social, podía, a falta de ejecución de la Directiva, invocarse a partir del 23 de diciembre de 1984 para evitar la aplicación de cualquier disposición nacional que no se atuviera al mencionado apartado 1 del artículo 4.
2)
A falta de medidas de aplicación del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, las mujeres denen derecho a que se les aplique el mismo régimen que a los hombres que se encuentren en la misma situación, régimen que, a falta de ejecución de la mencionada Directiva, será el único sistema válido de referencia.”,
¿debe interpretarse en el sentido de que, cuando una mujer casada presenta ante un órgano jurisdiccional nacional, invocando el apartado 1 del artículo 4 de dicha Directiva, una demanda solicitando la igualdad de trato y una indemnización por una discriminación supuestamente sufrida al no habérsele aplicado las normas aplicables a un hombre en la misma situación, el hecho de que las autoridades competentes de un Estado miembro invoquen normas de procedimiento nacionales, especialmente normas en materia de plazos para recurrir, en apoyo de su decisión de restringir o de denegar dicha indemnización, es contrario a los principios generales de Derecho comunitario?»
6.
La Comisión señala, acertadamente, que la respuesta a la cuestión planteada no debe buscarse en la interpretación de la sentencia citada. En efecto, ésta se refiere al derecho conferido, en cuanto tal, y no al problema de si un Estado miembro puede apoyarse en una norma de procedimiento nacional, en particular, una norma sobre plazos, para no dar curso a una solicitud basada en el Derecho comunitario, que es el problema que aquí se plantea.
7.
Las partes están de acuerdo en considerar que la norma nacional aplicable es la Order 84, Rule 21, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento de los Tribunales Superiores 1986, que regulan la práctica y el procedimiento de la High Court y de la Supreme Court irlandesas, cuya redacción es la siguiente:
«La solicitud de autorización para interponer recurso jurisdiccional se presentará lo antes posible y, en cualquier caso, dentro del plazo de tres meses a contar desde la fecha en que aparecieran, por primera vez, motivos para recurrir, o seis meses cuando el objeto del recurso sea obtener un “certiorari” [avocación], a menos que el Tribunal considere que existen razones suficientes para prorrogar el plazo en el que ha de presentarse la solicitud».
8.
Es preciso, pues, examinar dos aspectos:
—
Si el Estado irlandés puede oponer el transcurso de un plazo, cualquiera que sea, a la Sra. Emmott.
—
En caso afirmativo, cuál puede ser la duración del plazo y a partir de qué momento puede empezar a contar.
9.
La Sra. Emmott considera que si se permitiera a las autoridades irlandesas competentes alegar la extemporaneidad de la interposición de su recurso, ello equivaldría a dar a dichas autoridades la posibilidad de sacar provecho de sus propios incumplimientos.
10.
Alega que otra razón por la que no debe permitirse que los demandados invoquen la interposición fuera de plazo del recurso por parte de la demandante reside en que ello equivaldría a no aplicar el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres. Durante el período comprendido entre el 23 de diciembre de 1984 y el 18 de noviembre de 1986, todos los hombres casados se beneficiaron de una cuantía más elevada y de un trato más favorable en virtud de las personas a su cargo que las mujeres casadas. El Minister for Social Welfare otorgó tal trato a los hombres casados sin que éstos tuvieran que iniciar un procedimiento para obtenerlo; los demandados desean ahora lograr que dicho trato sólo sea aplicable a las mujeres casadas cuando éstas hayan iniciado inmediatamente los trámites necesarios para conseguir dicho trato. Si prosperara el punto de vista de los demandados, ello equivaldría a imponer a las mujeres casadas un requisito previo de difícil cumplimiento, es decir, la necesidad de iniciar el procedimiento inmediatamente si quieren obtener la igualdad de trato. Esta solución permitiría al demandado y al Estado irlandés dar a estas mujeres casadas un trato discriminatorio.
11.
Efectivamente, uno puede preguntarse si, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1991, Cotter y McDermott (C-377/89, Rec. p. I-1155; en lo sucesivo, «sentencia McDermott y Cotter II»), no resulta que el Estado irlandés no puede oponer ningún plazo a la Sra. Emmott, sea cual fuere la fecha a partir de la que dicho plazo comenzara a contar. En efecto, en el apartado 19 de esta sentencia puede leerse:
«[...] si, a partir del 23 de diciembre de 1984, un hombre casado ha percibido automáticamente aumentos de prestaciones por personas supuestamente a cargo, sin tener que demostrar que dichas personas dependían realmente de él, la mujer casada que se encontrase en la misma situación que el hombre tenía derecho a tales aumentos sin que pudiera exigirse ningún requisito suplementario, aplicable exclusivamente a las mujeres casadas».
12.
El Tribunal de Justicia consideró que esta norma debía aplicarse con un automatismo absoluto, aun cuando debiera conducir a duplicidad, es decir, a la concesión simultánea de asignaciones por persona a cargo al marido y a la esposa.
13.
Si no fuera así, añadió el Tribunal de Justicia, ello permitiría que las autoridades nacionales se basaran en su propio comportamiento ilegal para hacer fracasar el pleno efecto del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
14.
Así pues, es posible que este Tribunal de Justicia considerara que, al imponer el cumplimiento de un plazo a las mujeres casadas, el Estado irlandés violaría estos principios.
15.
Ahora bien, no me basta con considerar que la aplicación de las normas de procedimiento nacionales tiene un carácter discriminatorio. Estas normas son, en efecto, aplicables independientemente del sexo del demandante, y se aplicarían asimismo a un hombre que tuviera un litigio contra los demandados porque considerara no haber percibido lo que se le debe. Además, considero que sería contrario al principio de seguridad jurídica obligar a los órganos jurisdiccionales irlandeses a admitir, pasados diez o veinte años, demandas en relación con pagos relativos al período comprendido entre el 23 de diciembre de 1984 y el 16 de noviembre de 1986.
16.
Al igual que las autoridades irlandesas demandadas, los Gobiernos británico y neerlandés, y la Comisión, considero que es posible aplicar aquí la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en relación con la reclamación de cantidades indebidamente pagadas. Esta afecta, asimismo, a situaciones en que un Estado miembro había incumplido, por acción u omisión, el Derecho comunitario. No obstante, ello no impidió al Tribunal de Justicia considerar que los particulares debían someterse a las normas de procedimiento nacionales, incluidas las relativas a los plazos, para obtener lo que el Derecho comunitario les reconoce.
17.
Entre las numerosas sentencias que se han citado en el transcurso del presente procedimiento, (
3
) probablemente es la sentencia Rewe, de 16 de diciembre de 1976, la que expresa de manera más explícita la doctrina del Tribunal de Justicia en la materia; por ello, me permito citar un amplio extracto del apartado 5 de esta sentencia:
«Considerando que [...], en virtud del principio de cooperación enunciado en el artículo 5 del Tratado, se ha encomendado a los órganos jurisdiccionales nacionales garantizar la protección jurídica que deriva en favor de los justiciables del efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario;
que, por consiguiente, a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales que hayan de asegurar la salvaguarda de los derechos que en favor de los justiciables se deducen del efecto directo del Derecho comunitario, quedando claro que estas normas no pueden ser menos favorables que las correspondientes a recursos similares de carácter interno;
que los artículos 100 a 102 y 235 del Tratado permiten, llegado el caso, adoptar las medidas necesarias para paliar las disparidades entre las disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros en la materia, si se comprobase que tales disparidades pueden provocar distorsiones o perjudicar el funcionamiento del mercado común:
que, a falta de tales medidas de armonización, los derechos conferidos por el Derecho comunitario deben ejercitarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales según las modalidades establecidas por la norma nacional;
que sólo podría ser de otro modo si estas modalidades y plazos hicieran imposible en la práctica el ejercicio de derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar;
que no es éste el caso cuando se han fijado piaros razonables de carácter preclusivo para recurrir;
que, en efecto, la fijación de tales plazos, en lo que respecta a los recursos de carácter tributario, constituye la aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica que protege tanto al contribuyente, como a la Administración afectada.»
18.
La aplicación de estos principios al caso concreto da lugar a las observaciones siguientes.
19.
Conforme al artículo 173 del Tratado CEE, el plazo en el que las personas físicas o jurídicas pueden interponer un recurso ante este Tribunal de Justicia es de dos meses. El plazo de tres meses previsto en la legislación irlandesa ciertamente es, pues, un «plazo razonable» en el sentido de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. Pero el apartado 1 de la Rule 21 de las Rules of the Superior Courts prevé que «la solicitud de autorización para interponer recurso jurisdiccional se presentará lo antes posible y, en cualquier caso, dentro del plazo de tres meses [...]». Si ello significa que una demanda que haya sido interpuesta antes de que transcurran dos meses desde la fecha en que aparecieron por primera vez los elementos en que se basa puede, no obstante, no ser admitida, entonces esta posibilidad sería incompatible con el criterio del «plazo razonable».
20.
En segundo lugar, según la citada jurisprudencia, las normas procesales de Derecho nacional que se apliquen al recurso judicial destinado a asegurar la salvaguarda de los derechos que se derivan para el justiciable del efecto directo del Derecho comunitario no deben ser menos favorables que las correspondientes a recursos similares de naturaleza interna.
21.
Como la Order 84, Rule 21, apartado 1, de las Rules of the Superior Courts irlandesas de 1986 parece aplicarse indistintamente a los recursos de naturaleza interna y a los basados en el Derecho comunitario, no debería haber ningún problema a este respecto. Corresponde, no obstante, al Juez nacional verificar si no existe en Derecho nacional algún tipo de recurso que tenga un alcance análogo al del recurso de la Sra. Emmott y que no esté sujeto al cumplimiento de un plazo. En el transcurso de la vista se aludió a este respecto a determinadas reivindicaciones basadas directamente en la Constitución.
22.
En tercer lugar, las normas y plazos previstos en la legislación nacional no deben hacer imposible en la práctica el ejercicio de los derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de salvaguardar. Si fuera éste el caso, las autoridades competentes irlandesas no podrían invocarlas y, sobre todo, el Juez nacional no podría aplicarlas. El Tribunal de Justicia, así pues, no ha admitido la aplicación pura y simple, sin ninguna restricción, del Derecho nacional, sino que se ha limitado a señalar que este Derecho se aplica únicamente en la medida en que no haga imposible en la práctica la salvaguardia de los derechos que para los justiciables se derivan del efecto directo del Derecho comunitario. Este requisito es fundamental, ya que demuestra que la citada jurisprudencia se basa en el principio de la eficacia del Derecho comunitario y que en éste debe inspirarse la respuesta a la cuestión planteada. Por lo demás, desde su sentenda Grad, (
4
) el Tribunal de Justicia ha enunciado la importancia de este principio en materia de aplicación de Directivas.
23.
Ahora bien, la posibilidad o la imposibilidad de ejercitar estos derechos depende, en gran medida, de la fecha a partir de la que el «plazo razonable» comienza a correr. Es extraño que las partes demandadas en el litigio principal, que oponen la excepción basada en la norma nacional relativa al plazo, no precisen en ningún momento cuál sería tal fecha. Además, en la respuesta que proponen para la cuestión prejudicial, no tienen en cuenta el requisito según el cual la norma nacional no debe hacer imposible en la práctica el ejercicio de derechos que se derivan del Derecho comunitario.
24.
La fecha en que aparecieron por primera vez los motivos que dieron lugar a la demanda ¿podría en el presente caso ser la fecha a partir de la cual debía haberse adaptado el ordenamiento interno a la Directiva? La sentencia McDermott y Cotter I nos dice, en efecto, que las mujeres tienen derecho a la igualdad de trato a partir del 23 de diciembre de 1984. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente alude específicamente a esta fecha. ¿Debe deducirse que las mujeres que se consideraran víctimas de una discriminación debían haber interpuesto un recurso antes del 23 de marzo de 1985 o, al menos, dentro de los tres meses a partir de la primera negativa a reconocerles la igualdad de trato después del 23 de diciembre de 1984?.
25.
Por mi parte, considero que el plazo sólo podría empezar a correr a partir de la fecha en que el ordenamiento interno debía haber sido adaptado a la Directiva, en el caso de que el Juez nacional pudiera considerar que se ha demostrado suficientemente que la demandante era consciente, desde aquel momento, de que podía invocar directamente el principio de igualdad de trato inscrito en el artículo 4 de dicha Directiva.
26.
De lo contrario, considero que la propia naturaleza de la Directiva es contraria a que se tome en consideración esa fecha. En efecto, el principio nemo censetur ignorare legem no puede oponerse a los particulares en el caso de que el Derecho nacional no se haya adaptado a una Directiva. Una Directiva sólo vincula al Estado miembro; no está dirigida a los particulares. No se pueden, pues, deducir de la Directiva, en cuanto tal, obligaciones para los particulares. (
5
) Por consiguiente, no puede provocar el inicio de un plazo de recurso que es oponible a estos últimos.
27.
Asimismo puede recordarse a este respecto que la publicación de las Directivas en el Diario Oficial de Us Comunidades Europeas, invocada en la vista por las demandadas, es fundamentalmente diferente de la publicación de que son objeto los actos obligatorios para los particulares. No se trata de una «publicación legal», que tenga efectos jurídicos, como en el caso de los Reglamentos, sino únicamente de una publicación a efectos informativos.
28.
Por otra parte, es interesante señalar que el texto de la Directiva publicada no permite a los particulares conocer con exactitud la fecha límite para la adaptación de los Derechos nacionales a ella. En efecto, este texto menciona únicamente la existencia de un plazo antes de cuya expiración el Estado miembro destinatario de la Directiva deberá haber adaptado a ésta su ordenamiento jurídico, así como el hecho de que este plazo comienza a correr a partir de la fecha de la notificación de la Directiva al Estado miembro. Ahora bien, esta fecha no figura en la Directiva y no existe ninguna razón para suponer que los particulares la conozcan.
29.
Además, si bien es cierto que la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en una sentencia prejudicial tiene un efecto retroactivo en la medida en que indica cómo debía haberse comprendido desde un primer momento la norma interpretada, también es igualmente indiscutible que, en tanto el Tribunal de Justicia no haya resuelto la cuestión, no es seguro que la Directiva, o uno u otro de sus artículos, tenga un efecto directo.
30.
Por consiguiente, se plantea la cuestión de a partir de qué momento sería justo que comenzara el plazo. Al igual que la Comisión, considero que, en equidad, ese momento no puede situarse antes de aquél en el que el demandante debió razonablemente haber tenido conocimiento del efecto directo de la norma que alega y, en su caso, del alcance exacto de ésta cuando no fuera evidente. En efecto, en el presente caso se plantean dos problemas distintos, en concreto, el de la concesión de las prestaciones debidas con efecto retroactivo al 23 de diciembre de 1984 (resuelta por la sentencia McDermott y Cotter I) y el del derecho de las mujeres casadas a prestaciones por personas a cargo o a pagos transitorios (resuelto por la sentencia McDermott y Cotter II, dictada el 13 de marzo de 1991).
31.
Esta solución encuentra, por lo demás, un paralelo en el párrafo tercero del artículo 173 del Tratado CEE, que dispone que el plazo para interponer el recurso de anulación comienza a contar a partir del día en que el recurrente haya tenido conocimiento del acto impugnado.
32.
La Sra. Emmott ha recordado también la sentencia Adams, (
6
) en cuyo apartado 50 el Tribunal de Justicia declaró, en relación con el plazo de prescripción de cinco años que figura en el artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia: «No puede oponerse la prescripción a la víctima de un daño que no haya podido conocer el hecho generador de dicho daño hasta una fecha tardía y, por consiguiente, no haya podido disponer de un plazo razonable para interponer su recurso o su demanda antes de expirar el plazo de prescripción».
33.
Quede claro que existe un momento en el que el demandante ya no puede razonablemente sostener que ignoró siempre los derechos que le confería la disposición de que se trate. Este momento será necesariamente variable según los hechos del litigio y corresponderá, pues, al Juez nacional determinarlo habida cuenta de las circunstancias.
34.
Queda, finalmente, un último aspecto del problema sobre el que la Comisión ha insistido mucho, y con razón, es decir, que no se debe permitir que la autoridad competente, que indicó no encontrarse aún en situación de pronunciarse sobre la solicitud y que dio a entender que se produciría una decisión tan pronto como el órgano jurisdiccional al que se había sometido el problema hubiera dictado sentencia, oponga a continuación el transcurso de un plazo cuando el interesado se decide finalmente a recurrir a los Tribunales.
35.
En una carta del Departamento irlandés de Asuntos Sociales, de 26 de junio de 1987, anexa a la resolución de remisión, puede leerse, en efecto:
«No action can be taken on anyone's claim as the Directive is still the subject of High Court Proceedings.
When a decision is given by the High Court, the necessary action will be taken to deal with it, and your case will be dealt with immediately».
36.
Corresponde al òrgano jurisdiccional remitente pronunciarse sobre el alcance de esta carta y del conjunto de la correspondencia efectuada.
37.
Prescindiendo de las consideraciones de Derecho irlandés que podrían tenerse en cuenta, el Derecho comunitario podría aportar la solución del problema, en el sentido de que el comportamiento de la Administración puede haber hecho imposible en la práctica el ejercicio de los derechos de la Sra. Emmott.
Conclusión
38.
Por todas estas razones, propongo a este Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada en los siguientes términos:
«En el caso de una acción como la descrita en la cuestión, las autoridades competentes de un Estado miembro no infringen el Derecho comunitario al invocar las normas procesales nacionales, en concreto las relativas a los plazos, siempre que los mismos plazos se apliquen a las acciones de alcance similar ejercitadas en virtud del Derecho interno. Asimismo, esos plazos deberán tener una duración razonable y se calcularán a partir del momento en que el interesado debió razonablemente tener conocimiento de sus derechos, y la actuación de la autoridad competente no deberá haber hecho imposible en la práctica el ejercicio de sus derechos por parte del interesado.»
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	DO 1979 L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174.
(
2
)	Sentencia de 24 de marzo de 1987, McDermott y Cotter/Minister for Social Welfare y Attorney General (286/85, Rec. p. 1453).
(
3
)	V6ase las sentencias de 19 de diciembre de 1968, Salgoil (13/68, Rec. p. 662); de 16 de diciembre de 1976, Rewe (33/76, Rec. p. 1989), y Cornei (45/76, Rec. p. 2043); de 27 de marzo de 1980, Denkavit (61/79, Rec. p. 1205); de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio (199/82, Reec. p. 3595); de 2 de febrero de 1988, Barra (309/85, Rec. p. 355); de 29 de junio de 1988, Deville (240/87, Rec. p. 3513), y de 9 de noviembre de 1989, Bessin y Saison (386/87, Rec. p. 3551).
(
4
)	Sentencia de 6 de octubre de 1970, Grad (9/70, Rec. p. 825).
(
5
)	Véase la sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723).
(
6
)	Sentencia de 7 de noviembre de 1985, Adams/Comisión (M5/83, Rec. p. 3539 y ss., especialmente p. 3591).