SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 26. Januar 2016(1)
Rechtssache C‑233/14
Europäische Kommission
gegen
Königreich der Niederlande
„Freizügigkeit der Unionsbürger – Gleichbehandlung – Möglichkeit der Inanspruchnahme von Fahrpreisvergünstigungen bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel – EU-Studierende, einschließlich Erasmus-Studierenden – Art. 18 AEUV, 20 AEUV und 21 AEUV – Art. 24 der Richtlinie 2004/38 – Zulässigkeit“
1.        Die Europäische Kommission beantragt mit ihrer nach Art. 258 AEUV erhobenen Klage im Wesentlichen, festzustellen, dass das Königreich der Niederlande (im Folgenden: Niederlande) gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 18 AEUV, 20 AEUV und 21 AEUV sowie aus Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG(2) verstoßen hat, weil es Ausweise mit der Möglichkeit, Fahrpreisvergünstigungen für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel in Anspruch zu nehmen (die sogenannte „OV-studentenkaart“), in den Niederlanden studierenden ausländischen Unionsbürgern (d. h. Erasmus-Studierenden und nicht im Rahmen des Erasmusprogramms studierenden Personen [im Folgenden: reguläre Studierende])(3) zu weniger günstigen Bedingungen überlässt als den Bedingungen, die für in den Niederlanden studierende niederländische Staatsangehörige gelten.
Unionsrecht
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
2.        Nach Art. 18 Abs. 1 AEUV ist „[u]nbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge … in ihrem Anwendungsbereich“ jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.
3.        Art. 20 Abs. 1 AEUV führt eine Unionsbürgerschaft ein. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Gemäß Art. 20 Abs. 2 AEUV haben die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger „die in den Verträgen vorgesehenen Rechte und Pflichten“, u. a. „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“ (Art. 20 Abs. 2 Buchst. a AEUV). Im Übrigen erfolgt die Ausübung dieser Rechte „unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen …, die in den Verträgen und durch die in Anwendung der Verträge erlassenen Maßnahmen festgelegt sind“.
4.        Art. 21 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.“
5.        Art. 165 Abs. 1 AEUV sieht vor: „Die Union trägt zur Entwicklung einer qualitativ hochstehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems … erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt“. Nach Art. 165 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich AEUV gehört zu den Zielen der Tätigkeit der Union u. a. die „Förderung der Mobilität von Lernenden“. Art. 165 Abs. 4 Unterabs. 1 AEUV bestimmt, dass als Beitrag zur Verwirklichung der Ziele des Art. 165 das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union Fördermaßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen. Eine ähnliche Bestimmung findet sich in Art. 166 Abs. 3 AEUV über die Politik der beruflichen Bildung.
Richtlinie 2004/38
6.        Die Richtlinie 2004/38 gilt für „jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen …, die ihn begleiten oder ihm nachziehen“ (Art. 3 Abs. 1).
7.        Gemäß dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 „sollten Personen, die ihr Aufenthaltsrecht ausüben, während ihres ersten Aufenthalts die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen. Daher sollte das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen für eine Dauer von über drei Monaten bestimmten Bedingungen unterliegen“.
8.        In Art. 16 der Richtlinie 2004/38 ist die allgemeine Regel normiert, dass Unionsbürger das Recht auf Daueraufenthalt in einem Aufnahmemitgliedstaat nach fünf Jahren rechtmäßigen ununterbrochenen Aufenthalts in diesem Staat erwerben. Vor diesem Zeitpunkt haben sie das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten unter bestimmten Bedingungen. Insbesondere sieht Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 ein solches Aufenthaltsrecht für jeden Unionsbürger vor, der „bei einer privaten oder öffentlichen Einrichtung, die von dem Aufnahmemitgliedstaat aufgrund seiner Rechtsvorschriften oder seiner Verwaltungspraxis anerkannt oder finanziert wird, zur Absolvierung einer Ausbildung einschließlich einer Berufsausbildung als Hauptzweck eingeschrieben ist“ und der „über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügt und der zuständigen nationalen Behörde durch eine Erklärung oder durch jedes andere gleichwertige Mittel seiner Wahl glaubhaft macht, dass er für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen“(4).
9.        Art. 24 der Richtlinie 2004/38 lautet:
„(1)      Vorbehaltlich spezifischer und ausdrücklich im Vertrag und im abgeleiteten Recht vorgesehener Bestimmungen genießt jeder Unionsbürger, der sich aufgrund dieser Richtlinie im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats. Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen.
(2)      Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b) einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren“(5).
Unionsrecht zur Regelung des Erasmusprogramms
10.      Mit dem Beschluss 87/327/EWG des Rates(6) wurde das sogenannte „Erasmusprogramm“ mit Beginn am 1. Juli 1987(7) mit dem Ziel geschaffen, die Mobilität von Hochschulstudenten in der (damaligen) Gemeinschaft wesentlich zu erhöhen und eine engere Zusammenarbeit zwischen den Hochschulen zu fördern(8). In einem Anhang des Beschlusses wurden die Modalitäten für die Durchführung des Erasmusprogramms durch die Kommission festgelegt(9).
11.      Zur Durchführung des Erasmusprogramms wurde ein Europäisches Netzwerk für die Hochschulkooperation eingerichtet, das Hochschulen umfasste, die im Rahmen des Erasmusprogramms mit Hochschulen anderer Mitgliedstaaten Vereinbarungen über einen Studenten- und Dozentenaustausch getroffen hatten und die die in diesem Rahmen außerhalb der Hochschule des Herkunftslandes zurückgelegten Studienzeiten anerkannten. Die zwischen den Hochschulen getroffenen Vereinbarungen sollten den Studierenden einer Hochschule die Möglichkeit bieten, wenigstens in einem weiteren Mitgliedsland eine Studienzeit abzuleisten, die voll als Bestandteil ihrer Abschlussprüfung oder akademischen Qualifikation anerkannt wird. Für jedes dieser gemeinsamen Programme sollten die teilnehmenden Hochschulen jährliche Zuschüsse erhalten. Außerdem war vorgesehen, dass die Gemeinschaft ein System von Stipendien für Studierende im Rahmen des Erasmusprogramms einführt, mit dem an dem Programm teilnehmende Studierende (im Folgenden: Erasmus-Studierende) unmittelbar finanziell unterstützt wurden und das von den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten verwaltet werden sollte. Die Stipendien wurden unter bestimmten Bedingungen gewährt, darunter die Folgenden: Die Stipendien dienten der Deckung der durch die Mobilität entstehenden Kosten (d. h. Reisekosten), erforderlichenfalls der Kosten für die sprachliche Vorbereitung und höherer Lebenshaltungskosten im Gastland. Von der Gasthochschule wurden keine Studiengebühren erhoben, und die Stipendiaten zahlten gegebenenfalls weiterhin Studiengebühren an der Hochschule in ihrem Herkunftsland. Unterhaltszuschüsse, die Studierenden in ihrem Herkunftsland gewährt wurden, wurden diesen Studierenden während der im Rahmen des Erasmusprogramms an der Gasthochschule abgeleisteten Studienzeit weitergezahlt(10).
12.      Das Erasmusprogramm ist zwar vielfach geändert worden, seine wesentlichen Merkmale sind aber anscheinend gleich geblieben. Derzeit gehört es zum Rahmenprogramm mit der Bezeichnung „Erasmus+“, bei dem es sich um ein Gesamtprogramm für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport handelt. Mit der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013(11) (im Folgenden: Verordnung Erasmus+) wurde das Programm Erasmus+(12) gestützt auf Art. 165 Abs. 4 AEUV und Art. 166 Abs. 3 AEUV eingerichtet. Das Programm Erasmus+ erstreckt sich u. a. auf die „allgemeine und berufliche Bildung auf allen Ebenen im Sinne des lebenslangen Lernens“, einschließlich „Hochschulbildung (Erasmus)“(13). „Lernmobilität von Einzelpersonen“(14) ist eine der Maßnahmearten, mit Hilfe deren die Verordnung ihre Ziele im Bereich allgemeine und berufliche Bildung fördern will(15). Gemäß Art. 1 Abs. 2 wird das Programm von 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2020 durchgeführt.
13.      Im 40. Erwägungsgrund der Verordnung Erasmus+ heißt es, dass, „[u]m den Zugang zu dem Programm [Erasmus+] zu erweitern, … die Finanzhilfen zur Förderung der Mobilität von Einzelpersonen den Lebenshaltungs- und Aufenthaltskosten des Aufnahmelandes angepasst werden [sollten]“.
14.      Nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Erasmus+ umfasst die Lernmobilität von Einzelpersonen die Unterstützung für „die Mobilität von Studierenden auf allen Ebenen der Hochschulbildung und von Berufsschülern, Auszubildenden und Schülern. Bei dieser Mobilität kann es sich um einen Studien- bzw. Schulungsaufenthalt an einer Partnereinrichtung oder um einen berufspraktischen Aufenthalt oder das Sammeln von Erfahrung als Auszubildender, Assistent oder Praktikant im Ausland handeln“, und zwar in den in Art. 24 Abs. 1 bezeichneten Programmländern(16).
15.      Nach Art. 18 Abs. 7 der Verordnung Erasmus+ werden die Mittel für die Lernmobilität von Einzelpersonen von einer nationalen Agentur bzw. Agenturen verwaltet und nach Maßgabe der Bevölkerung und der Lebenshaltungskosten in dem betreffenden Mitgliedstaat, der Entfernung zwischen den Hauptstädten der Mitgliedstaaten und der Leistung aufgeteilt.
16.      Die Erasmus+ Charta für Studierende ist eine von der Kommission erarbeitete Erläuterung für Studierende, die am Programm Erasmus+ teilnehmen(17). Darin werden die Regeln für eine Teilnahme am Programm dargelegt. Jeder Studierende muss i) eine Finanzhilfevereinbarung (auch wenn er keine finanzielle Unterstützung der EU erhält) in der Regel mit der Entsendeeinrichtung im Herkunftsland, bei der der Studierende eingeschrieben ist, und ii) eine Lernvereinbarung sowohl mit der Entsendeeinrichtung als auch mit der Aufnahmeeinrichtung im Aufnahmeland schließen. Die Lernvereinbarung enthält Angaben zu den während der Zeit im Ausland geplanten Aktivitäten des Studierenden, einschließlich der Anzahl der zu erreichenden Leistungspunkte, die für den Abschluss an der Heimathochschule angerechnet werden. Weiter heißt es in der Erasmus+ Charta für Studierende, dass die aufnehmende Hochschule von den Studierenden während ihres dortigen Studiums im Gastland weder Immatrikulations-, Vorlesungs- oder Prüfungsgebühren noch Gebühren für die Nutzung von Labors oder Bibliotheken verlangt. Allerdings darf sie ihnen – ebenso wie den eigenen Studierenden – geringe Gebühren für u. a. Versicherungen und Studierendenvereinigungen, Studentenwerk sowie für die Nutzung von Materialien und Geräten, die für das Studium relevant sind, berechnen. Außerdem muss die Studienförderung des Herkunftslandes weiter gewährt werden.
Niederländisches Recht
17.      Im Studienfinanzierungsgesetz von 2000 (Wet studiefinanciering 2000; im Folgenden: WSF 2000) sind die Reichweite und die Voraussetzungen der Studienfinanzierung in den Niederlanden und im Ausland festgelegt. Der (Studienfinanzierungsbeschluss von 2000 (Besluit studiefinanciering 2000; im Folgenden: BSF 2000) dient der Durchführung dieses Gesetzes. Nach Art. 2.1 WSF 2000 betreffen die Voraussetzungen die Bereiche Staatsangehörigkeit (Art. 2.2), Alter (Art. 2.3) und Ausbildungsart (Paragrafen(18) 2.2 bis 2.4).
18.      Gemäß der Begriffsbestimmung in Art. 1.1 Nr. 1 WSF 2000 ist „Student“, wer eine Hochschulausbildung absolviert, ohne ein Externer zu sein(19), und „Teilnehmer“, wer eine Berufsausbildung verfolgt(20). Im Folgenden werde ich diese beiden Gruppen als „Studierende in der Hochschulausbildung“ bzw. als „Studierende in der Berufsausbildung“ bezeichnen.
19.      Nach Art. 2.2 Abs. 1 WSF 2000 kommen für eine Studienfinanzierung in Betracht: Studierende in der Berufsausbildung und Studierende in der Hochschulausbildung(21), die die niederländische Staatsangehörigkeit besitzen, Ausländer, die aufgrund eines Vertrags oder eines Beschlusses eines Völkerrechtssubjekts im Bereich der Studienfinanzierung einem Niederländer gleichgestellt sind, sowie Ausländer mit Aufenthalt in den Niederlanden, die einem Kreis von Personen angehören, die im Bereich der Studienfinanzierung mit Niederländern gleichgestellt werden müssen. Art. 2.2 Abs. 2 WSF 2000 bestimmt für die zweite Kategorie, dass aufgrund einer eigenständigen Regelung die Gleichbehandlung auf einen Betrag zur Deckung der Kosten für den Zugang zur Ausbildung begrenzt werden kann.
20.      Nach Art. 2.3 WSF 2000 kommen grundsätzlich Studierende in der Berufsausbildung und Studierende in der Hochschulausbildung im Alter von 18 bis 30 Jahren für eine Studienfinanzierung in Betracht.
21.      Die in Art. 2.1 Buchst. c WSF 2000 genannte Voraussetzung betreffend die Ausbildungsart verweist auf die in den Paragrafen 2.2 bis 2.4 WSF 2000 aufgeführte Ausbildung. Diese Paragrafen regeln die Berufsausbildung und die Hochschulausbildung sowohl in den Niederlanden als auch im Ausland. Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass Studierende in der Berufsausbildung und Studierende in der Hochschulausbildung nur dann einen Anspruch auf Studienfinanzierung haben können, wenn sie bei einer entsprechenden Einrichtung eingeschrieben sind.
22.      Gemäß Art. 3.1 Abs. 1 WSF 2000 kann die Studienfinanzierung in einem Grundstipendium, einem Grunddarlehen und aus einem zusätzlichen Stipendium oder einem zusätzlichen Darlehen bestehen. Die Studienfinanzierung für Studierende in der Hochschulausbildung (im Unterschied zu Studierenden in der Berufsausbildung) umfasst außerdem einen „collegegeldkrediet“ (Studiengebührkredit), der in Art. 1.1 Nr. 1 WSF 2000 als ein Darlehen zur Entrichtung der Studiengebühren in der Hochschulausbildung definiert ist. Nach Art. 3.1 Abs. 2 WSF 2000 kann die Studienfinanzierung vollständig oder teilweise in Form eines Stipendiums, eines Darlehens oder eines „prestatiebeurs“ („Leistungsstipendium“, das in Art. 1.1 Nr. 1 WSF 2000 definiert ist als ein verzinsliches Darlehen, das unter bestimmten Voraussetzungen in ein Stipendium umgewandelt werden kann, ohne dass die Zinsen gezahlt werden müssen) erfolgen. Nach Art. 3.1 Abs. 3 WSF 2000 wird die Höhe der Studienfinanzierung auf der Grundlage eines Budgets für einen Kalendermonat festgelegt; bei Studierenden in der Hochschulausbildung wird auch der Studiengebührkredit berücksichtigt.
23.      Art. 3.2 Abs. 1 WSF 2000 setzt das Budget für einen Studierenden in der Berufsausbildung für einen Kalendermonat auf die Gesamtsumme der Lebenshaltungskosten, der Unterrichtsgebühren und der Reisekosten fest. Nach Art. 3.3 Abs. 1 WSF 2000 setzt sich das Budget für einen Studierenden in der Hochschulausbildung aus der Gesamtsumme der Lebenshaltungskosten und der Reisekosten zusammen.
24.      Art. 3.6 Abs. 2 WSF sieht vor, dass in Ermangelung einer anderweitigen Regelung die Reisekosten Bestandteil des Grundstipendiums sind.
25.      Bei Studien in den Niederlanden (Art. 3.7 Abs. 1 WSF 2000) erfolgt die Deckung der Reisekosten im Wege eines Anspruchs, einen Teil der Woche kostenlos oder zu einem ermäßigten Tarif öffentliche Verkehrsmittel zu benutzen. Für Studien außerhalb der Niederlande (Art. 3.7 Abs. 2 WSF) besteht sie in der Zuwendung eines Geldbetrags nach Maßgabe der Art. 4.8 Abs. 1 WSF 2000 und Art. 5.3 Abs. 1 WSF 2000. Die letztgenannten Bestimmungen regeln die Voraussetzungen für den Betrag zur Deckung der Reisekosten, der Studierenden in der Berufsausbildung bzw. Studierenden in der Hochschulausbildung als Leistungsstipendium gewährt wird.
26.      Art. 3 BSF 2000 bestimmt, welche Ausländer Niederländern gleichgestellt werden. In den Art. 3a und 3b BSF 2000, die für Studierende in der Berufsausbildung bzw. Studierende in der Hochschulausbildung gelten, sind die Ausländer bezeichnet, die nur in bestimmter Hinsicht Niederländern gleichgestellt werden. In jeweils Abs. 1 der beiden Bestimmungen heißt es, dass die Gleichstellung mit Niederländern im Sinne von Art. 2.2 Abs. 2 WSF 2000 beschränkt ist auf die Bereitstellung eines Betrags zur Deckung der Kosten des Zugangs zur Ausbildung für Studierende, die i) Angehörige eines Staats des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) oder der Schweiz sind, (und für die Familienangehörigen dieser Studierenden), ii) keine Arbeitnehmer, Selbständige oder Personen, die den Status eines Arbeitnehmers oder Selbständigen behalten haben, (und keine Familienangehörigen dieser Studierenden) sind und iii) kein Recht auf Daueraufenthalt im Sinne von Art. 16 der Richtlinie 2004/38 haben. Für Studierende in der Berufsausbildung sieht Art. 3a Abs. 2 BSF 2000 vor, dass der Betrag in Form einer Zuwendung gewährt wird, die dem Grundstipendium für einen zu Hause wohnenden Studierenden in der Berufsausbildung entspricht. Außerdem heißt es in Art. 3a Abs. 2 Satz 2 u. a., dass der Betrag zur Deckung der Reisekosten nicht Bestandteil dieses Betrags ist. Für Studierende in der Hochschulausbildung bestimmt Art. 3b Abs. 2, dass der Betrag in Form eines Studiengebührkredits gewährt wird.
27.      In Art. 7.37 Abs. 2 des Gesetzes über die Hochschulausbildung und die wissenschaftliche Forschung (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) ist festgelegt, was unter Einschreibung bei einer anerkannten Ausbildungseinrichtung zu verstehen ist. Voraussetzung für die Einschreibung ist die Vorlage eines Nachweises, dass die fälligen Studiengebühren entrichtet worden sind oder entrichtet werden.
Vorprozessuales Verfahren
28.      Am 3. November 2008 ging bei der Kommission die Beschwerde einer Person mit britischer Staatsangehörigkeit ein, der zufolge Erasmus-Studierende, die ihr Studium zum Teil in den Niederlanden absolvierten, für die Benutzung innerstaatlicher öffentlicher Verkehrsmittel den vollen Tarif zu zahlen hätten, während niederländischen Studierenden eine Fahrpreisermäßigung gewährt werde.
29.      Mit Mahnschreiben vom 19. März 2009 rügte die Kommission einen Verstoß der Niederlande gegen u. a. Art. 24 der Richtlinie 2004/38 und die Art. 12 EG, 17 EG und 18 EG (jetzt Art. 18 AEUV, 20 AEUV und 21 AEUV).
30.      Daraufhin teilten die Niederlande mit Schreiben vom 15. Mai 2009 mit, dass sie sich auf die Ausnahmeregelung des Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 beriefen. Sie erklärten ferner, dass Erasmus-Studierende im Wesentlichen nicht mit regulären bei einer anerkannten Ausbildungseinrichtung in den Niederlanden eingeschriebenen Studierenden zu vergleichen seien und dass die Niederlande Wanderarbeitnehmer in gleicher Weise wie niederländische Staatsangehörige behandelten.
31.      In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 28. Januar 2010 hielt die Kommission an ihrer Auffassung fest, dass die Niederlande gegen Art. 18 AEUV und Art. 24 der Richtlinie 2004/38 verstoßen hätten. Außerdem falle die OV-studentenkaart nicht unter die Ausnahmeregelung des Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38, auch wenn einzuräumen sei, dass der Ausweis der Deckung der Unterhaltskosten diene. Die Kommission forderte die Niederlande auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen.
32.      In ihrem Antwortschreiben vom 28. Mai 2010 legten die Niederlande erneut ihre Auffassung dar, dass sie aufgrund von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 Erasmus-Studierenden die OV-studentenkaart versagen dürften. Soweit die Studienfinanzierungsregelung als mittelbar diskriminierend angesehen werde, sei diese Diskriminierung gerechtfertigt.
33.      Am 26. Januar 2012 übermittelte die Kommission den Niederlanden eine ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme. Darin wies die Kommission darauf hin, dass sich ihre Rüge auf alle ausländischen Studierenden in den Niederlanden beziehe und nicht nur auf Erasmus-Studierende. Die Kommission machte geltend, dass die in Rede stehenden Rechtsvorschriften zu einer unmittelbaren Diskriminierung führten. Zudem wies sie die von den Niederlanden angeführte Rechtfertigung ihrer mittelbar diskriminierenden Rechtsvorschriften zurück.
34.      Die niederländische Regierung, die erneut zum Erlass der erforderlichen Maßnahmen aufgefordert wurde, um der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen, antwortete mit Schreiben vom 27. März 2012. Sie betonte, dass zwischen Erasmus-Studierenden und regulären Studierenden zu unterscheiden sei, und bestritt die Behauptung der Kommission, dass Erasmus-Studierende bei einer niederländischen Ausbildungseinrichtung eingeschrieben seien.
Verfahren vor dem Gerichtshof
35.      Die Kommission beantragt, festzustellen, dass die Niederlande dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 18 AEUV (in Verbindung mit Art. 20 AEUV und 21 AEUV) sowie Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verstoßen haben, dass sie Ausweise für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu ermäßigten Tarifen für Studierende, die in den Niederlanden ein Studium absolvieren (d. h. die OV-studentenkaart), nur i) niederländischen Studierenden, die in den Niederlanden bei einer privaten oder öffentlichen Ausbildungseinrichtung eingeschrieben sind, und ii) Studierenden aus anderen Mitgliedstaaten gewähren, die in den Niederlanden erwerbstätig sind oder dort ein Recht auf Daueraufenthalt erworben haben. Die Kommission beantragt außerdem, den Niederlanden die Kosten aufzuerlegen.
36.      Die Niederlande beantragen, die Klage für unzulässig zu erklären, soweit sie eine mittelbare Diskriminierung und niederländische Studierende mit Aufenthalt außerhalb der Niederlande betreffe. Sie machen ferner geltend, dass die Bedingungen für die Gewährung der OV-studentenkaart keine Ungleichbehandlung von niederländischen und anderen EU-Studierenden darstellten. Zudem beantragen die Niederlande, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Vorbringen der Parteien
37.      Wie unten dargelegt wird(22), wirft die Klage der Kommission bedeutende Zulässigkeitsfragen auf. Diese beruhen zum Teil auf der Art und Weise, in der die Kommission ihre Rüge präsentiert hat. Diese Präsentation wirkt sich auch auf meine Darstellung – insbesondere des Vorbringens der Kommission – aus.
Zulässigkeit
38.      Die Niederlande weisen darauf hin, dass die Klage und die mit Gründen versehene Stellungnahme im Verfahren nach Art. 258 AEUV auf jeweils dieselben Gründe und Ausführungen gestützt und die Rügen kohärent und genau angegeben werden müssten. Die Klage der Kommission entspreche diesen Anforderungen nicht.
39.      In einem Abschnitt ihrer Klageschrift scheine die Kommission zu rügen, dass niederländische Erasmus-Studierende in den Niederlanden gegenüber ausländischen Studierenden in den Niederlanden einer mittelbaren Diskriminierung ausgesetzt seien. An anderer Stelle in ihrer Klageschrift beanstande sie hingegen die Behandlung ausländischer Erasmus-Studierender. Die Niederlande tragen vor, dass die Kommission die Gruppe(n) von Studierenden, die von den Niederlanden angeblich diskriminiert würde(n), und die Art und Weise der Diskriminierung nicht deutlich bezeichne. Die Unterlagen des vorprozessualen Verfahrensabschnitts seien gleichfalls unklar und verwirrend und deuteten darauf hin, dass die in der Klageschrift vorgebrachte, die unmittelbare Diskriminierung betreffende Rüge der Kommission einen neuen Vorwurf darstelle.
40.      Zur Rüge der Kommission bezüglich der Behandlung niederländischer Studierender mit Aufenthalt im Ausland merken die Niederlande an, dass ein Abschnitt der von der Kommission eingereichten Klageschrift die Überschrift „Studierende, die keine Erasmus-Studierenden sind – reguläre ausländische Studierende einschließlich niederländischer Studierender mit Aufenthalt im Ausland“ trage. Für die Niederlande sei nicht erkennbar, welche Haltung die Kommission bezüglich solcher Studierender einnehme bzw. auf welcher Grundlage sie eine Diskriminierung behaupte. Der Vollständigkeit halber weisen die Niederlande darauf hin, dass niederländische Studierende mit Aufenthalt im Ausland für eine Studienfinanzierung (einschließlich der OV-studentenkaart) in Betracht kämen, sofern sie bei Beantragung der Studienfinanzierung für ein Vollzeitstudium bei einer anerkannten Ausbildungseinrichtung in den Niederlanden eingeschrieben seien und das 30. Lebensjahr noch nicht vollendet hätten.
41.      Nach Ansicht der Niederlande ist es aufgrund der mangelnden Klarheit der von der Kommission erhobenen Rüge einer mittelbaren Diskriminierung schwierig, wenn nicht gar unmöglich, eine Klagebeantwortung vorzulegen – die Rüge sei weder kohärent noch genau formuliert, und die Ausführungen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme deckten sich nicht mit den Ausführungen in der Klageschrift.
42.      Dem hält die Kommission entgegen, aus ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme und der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme gehe hervor, dass sie im vorprozessualen Verfahrensabschnitt nicht ausgeschlossen habe, dass die niederländischen Rechtsvorschriften auch eine mittelbare Diskriminierung beinhalten könnten. Die Kommission habe mit ihren Ausführungen in der Klageschrift ihren im vorprozessualen Verfahrensabschnitt dargelegten Standpunkt lediglich näher erläutert; dies lasse sich nicht als neue Rüge bezeichnen.
43.      In Anbetracht der Erklärung der Niederlande, dass niederländische Studierende mit Aufenthalt im Ausland, die für ein Vollzeitstudium bei einer niederländischen Ausbildungseinrichtung eingeschrieben seien und die Altersbedingung erfüllten, Anspruch auf Studienfinanzierung einschließlich der OV-studentenkaart hätten, akzeptiert die Kommission, dass diese Studierenden nicht diskriminiert würden. Zwar verfolgt die Kommission diesen Vorwurf deshalb nicht weiter, sie bleibt aber nach wie vor bei ihrer entsprechenden Rüge bezüglich ausländischer regulärer Studierender.
Begründetheit
44.      Die Kommission ist der Auffassung, dass die Niederlande ausländische Studierende, die keine Arbeitnehmer oder Selbständige und keine Personen seien, denen dieser Status erhalten bleibe, (bzw. ihre Familienangehörigen) und die sich nicht dauerhaft in den Niederlanden aufhielten, unmittelbar diskriminierten. Im Gegensatz zu niederländischen Studierenden könnten sie nicht in den Genuss der OV-studentenkaart kommen. Dass zur Erlangung des Ausweises alle Studierenden auch noch zwei weitere Bedingungen erfüllen müssten, ändere nichts an dieser unmittelbaren Diskriminierung.
45.      Dadurch, dass die OV-studentenkaart ausländischen Erasmus-Studierenden mit Aufenthalt in den Niederlanden versagt (in den Niederlanden lebenden niederländischen Studierenden aber gewährt) werde, hätten die Niederlande gegen Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verstoßen. Die Kommission beruft sich auf das am 4. Oktober 2012 und somit nach Abschluss des vorprozessualen Verfahrensabschnitts verkündete Urteil des Gerichtshofs Kommission/Österreich (Rn. 61, 62 und 64)(23).
46.      Die Kommission räumt zwar ein, dass Erasmus-Studierende bei der entsendenden Ausbildungseinrichtung eingeschrieben seien und blieben, erachtet diesen Umstand jedoch für bedeutungslos. Nach der Erasmus+ Charta für Studierende habe die Aufnahmeeinrichtung jeden Studierenden in gleicher Weise wie ihre eigenen Studierenden zu behandeln. Zugegebenermaßen entrichteten die Erasmus-Studierenden keine Immatrikulationsgebühren an die Aufnahmeeinrichtung. Sie hätten während ihres Auslandsstudiums jedoch Anspruch auf alle mit der Einschreibung bei dieser Einrichtung verbundenen Dienstleistungen wie etwa Besuch von Seminaren, Immatrikulation, Prüfungen sowie Zugang zu Laboreinrichtungen und Bibliotheken. Infolgedessen meint die Kommission, dass Erasmus-Studierende de facto in den Niederlanden eingeschrieben seien und daher die Voraussetzungen für die Ausstellung der OV-studentenkaart erfüllten. Der Auffassung der Niederlande, wonach Erasmus-Studierende objektiv nicht mit regulären Studierenden vergleichbar seien, hält die Kommission das Urteil Kommission/Österreich (Rn. 61) entgegen und begründet damit ihr Vorbringen, dass Studierende objektiv miteinander vergleichbar seien, wenn ein tatsächlicher Zusammenhang mit dem Aufnahmemitgliedstaat bestehe.
47.      Die Kommission führt in ihrer Klageschrift aus, aufgrund des Umstands, dass ausschließlich die Niederlande eine Leistung dieser Art gewährten, bestehe keine Gefahr, dass ein Studierender finanzielle Unterstützung für Reisekosten sowohl vom Herkunfts- als auch vom Aufnahmemitgliedstaat erhalte. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission hingegen angeführt, dass eine erhebliche Anzahl von Mitgliedstaaten ähnliche Ausweise vorsähen, aus verschiedenen Gründen jedoch nicht ausstellten.
48.      Des Weiteren trägt die Kommission vor, dass ein niederländischer Studierender, der sich für ein Studium im Ausland einschreibe, sich aber entscheide, ein Teil seines Studiums als Erasmus-Studierender in den Niederlanden zu absolvieren, sich nicht in einer vergleichbaren Situation wie eine von der Kommission als „normaler“ ausländischer Erasmus-Studierender bezeichnete Person befinde. Ein Studierender aus der erstgenannten Gruppe habe Anspruch auf Finanzierung eines Studiums im Ausland, d. h. auf sogenannte „mitnehmbare Studienfinanzierung“ (meeneembare studiefinanciering), die auch einen Betrag im Wert der OV-studentenkaart umfasse. Ein zur zweitgenannten Gruppe gehörender Studierender erhalte diesen Betrag nicht. Infolgedessen ist die Kommission der Ansicht, dass „eindeutig“ eine unmittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit vorliege, die gegen Art. 21 AEUV und Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verstoße. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf eine Nachfrage zu eben diesem Abschnitt ihrer Klageschrift erklärt, dass sich der Teil ihrer Erwiderung, in dem sie ihren Vorwurf der Diskriminierung niederländischer Studierender mit Aufenthalt im Ausland, die sich für eine Ausbildung in den Niederlanden einschrieben, fallen gelassen habe, auch auf diesen Abschnitt erstrecke.
49.      Im Abschnitt ihrer Klageschrift mit der Überschrift „Erasmus-Studierende – mittelbare Diskriminierung“ kennzeichnet die Kommission den Standpunkt der Niederlande dahin, dass ausländische Erasmus-Studierende nicht mittelbar diskriminiert würden, da für ein Studium im Ausland eingeschriebene niederländische Erasmus-Studierende, die im Rahmen ihres Erasmusprogramms in den Niederlanden studierten, ebenfalls keinen Reisekostenanspruch hätten. Nach Ansicht der Kommission erhält ein solcher Studierender in einer begrenzten Anzahl von Fällen, in denen im Ausland studierende Niederländer sich zur Absolvierung eines Erasmusprogramms in den Niederlanden entschieden, keinen Betrag zur Deckung der Reisekosten, da er auch mitnehmbare Studienfinanzierung für sein Auslandsstudium beziehe, die einen Posten zur Deckung der Reisekosten umfasse. Da ausländische Erasmus-Studierende keinen Reisekostenanspruch hätten, diskriminierten die Niederlande folglich diese Studierenden unter Verstoß gegen Art. 21 AEUV und Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38.
50.      Ferner beanstandet die Kommission die Behandlung regulärer Studierender seitens der Niederlande. Dem Vorbringen der Niederlande, dass Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 sich auch auf die OV-studentenkaart erstrecke, hält die Kommission das Urteil Kommission/Österreich (Rn. 53 bis 55) entgegen, dem sich die Auffassung des Gerichtshofs entnehmen lasse, dass es sich bei einer Fahrpreisermäßigung für Studierende i) nicht um ein Stipendium oder Darlehen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38, sondern ii) um eine andere Form der Beihilfe zu den Lebenshaltungskosten im Sinne der genannten Bestimmung handele. Dass die Reisekosten zuerst einmal als bedingtes Darlehen gezahlt würden, bedeute nicht zwangsläufig, dass sie der Ausnahmeregelung des Art. 24 Abs. 2 unterfielen. Da das Darlehen nur in einigen Fällen zurückzuzahlen sei, sei die Leistung als bedingtes Darlehen einzustufen, das nicht von dieser Bestimmung erfasst werde.
51.      Die Niederlande machen geltend, dass die Rüge betreffend ausländische reguläre Studierende und Erasmus-Studierende unbegründet sei.
52.      Bezüglich der ausländischen regulären Studierenden berufen sich die Niederlande auf Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38. Unstreitig sei die OV-studentenkaart eine Unterhaltsbeihilfe, bei der es sich nach Ansicht der Niederlande um ein Stipendium oder ein Studiendarlehen handele. Ob es sich bei der OV-studentenkaart um ein bedingtes Darlehen, wie dies die Kommission meine, oder um ein bedingtes Stipendium handele, sei unerheblich. In beiden Fällen könnten sich die Niederlande auf die Ausnahme nach Art. 24 Abs. 2 stützen. Der Hinweis der Kommission auf das Urteil Kommission/Österreich sei verfehlt. In jener Rechtssache sei es um eine Fahrpreisermäßigung für Studierende gegangen, deren Eltern österreichisches Kindergeld bezogen hätten; sie habe nichts mit Studienfinanzierung zu tun gehabt. In ihren schriftlichen Erklärungen machen die Niederlande geltend, dass dieser Einwand – wenngleich nur hilfsweise – auch im Fall ausländischer Erasmus-Studierender gelte. In der mündlichen Verhandlung schien sich die niederländische Regierung bezüglich dieser Personengruppe allerdings in erster Linie auf Art. 24 Abs. 2 und erst nachgeordnet auf Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 zu berufen.
53.      Die Niederlande beantragen, die Rüge der unmittelbaren Diskriminierung ausländischer Erasmus-Studierender als unbegründet zurückzuweisen. Die Studierenden dieser Gruppe seien mit niederländischen Studierenden objektiv nicht vergleichbar. Während ihres Erasmus-Aufenthalts im Ausland blieben sie bei der Ausbildungseinrichtung in ihrem Herkunftsmitgliedstaat eingeschrieben und bräuchten keine Studiengebühren an die aufnehmende Ausbildungseinrichtung zu entrichten. Ihr Herkunftsmitgliedstaat bleibe weiterhin für ihre finanzielle Unterstützung verantwortlich. Somit erhalte kein Erasmus-Studierender – gleich welcher Staatsangehörigkeit – eine niederländische Studienfinanzierung (einschließlich der OV-studentenkaart). Darüber hinaus erhielten Erasmus-Studierende von ihrem Herkunftsmitgliedstaat ein Erasmus-Stipendium, das zur Deckung der mit einem Auslandsstudium verbundenen zusätzlichen Kosten bestimmt sei. Die Höhe dieses Stipendiums hänge u. a. von der Höhe der Unterhaltskosten im Herkunftsmitgliedstaat ab. Es liege daher keine Diskriminierung vor.
54.      Die Niederlande wenden sich außerdem gegen das Vorbringen der Kommission, wonach Erasmus-Studierende de facto bei einer Ausbildungseinrichtung in den Niederlanden eingeschrieben seien. Zwar müssten Erasmus-Studierende bestimmte Formalitäten erfüllen, diese seien jedoch rein verwaltungstechnischer Natur und genügten nicht, einem Erasmus-Studierenden einen Anspruch auf Studienfinanzierung zu verleihen.
55.      Bezug nehmend auf die Erwiderung der Kommission führen die Niederlande des Weiteren aus, dass die Kommission das Urteil Kommission/Österreich (Rn. 61 bis 64) falsch verstehe. Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verlange nicht, dass ein tatsächlicher Zusammenhang mit dem Aufnahmemitgliedstaat durch Einschreibung bei einer dortigen Ausbildungseinrichtung nachgewiesen werde. Die angeführten Randnummern des Urteils befassten sich im Übrigen mit der in jener Rechtssache in Rede stehenden mittelbaren Diskriminierung. Es gehe nicht um Kriterien zur Feststellung des Vorliegens einer (unmittelbaren) Diskriminierung.
56.      Nach Auffassung der Niederlande geht die Kommission bei der Beurteilung der Frage, welche Kategorien von Studierenden objektiv vergleichbar seien, falsch vor. Es komme nicht darauf an, inwieweit Gruppen vergleichbar oder nicht vergleichbar seien, sondern vielmehr darauf, ob nach einschlägigem nationalem Recht eine vergleichbare Situation gegeben sei. Im vorliegenden Fall seien die Rechtsvorschriften über die Studienfinanzierung einschlägig. Die Gruppe der Erasmus-Studierenden sei objektiv nicht mit der Gruppe der Studierenden vergleichbar, die Studiengebühren in den Niederlanden entrichtet hätten, dort bei einer Ausbildungseinrichtung eingeschrieben seien und infolgedessen für die Studienfinanzierung in Betracht kämen. Hilfsweise berufen sich die Niederlande für den Fall, dass der Gerichtshof eine Vergleichbarkeit der beiden Gruppen erkenne, wiederum auf Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38.
57.      Auf Befragen in der mündlichen Verhandlung schließlich stellten sich sowohl die Kommission als auch die Niederlande auf den Standpunkt, dass sich Erasmus-Studierende auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 in den Niederlanden aufhielten.
Würdigung
Vorbemerkungen
58.      Der Erfolg der von der Kommission erhobenen Klage hängt im Wesentlichen davon ab, ob sie dargetan hat, dass die Niederlande ausländischen Studierenden im Bereich der OV-studentenkaart eine weniger günstige Behandlung als niederländischen Studierenden widerfahren lassen. Diese OV-studentenkaart ist ein Instrument zur Verwaltung der Regelung für Fahrpreisermäßigungen (bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel), da sie als Ausweis für den Anspruch des Studierenden auf solche Ermäßigungen dient. In der WSF 2000 ist der entsprechende Geldwert des Ausweises festgelegt.
59.      Mit dem Klageantrag (der sich auf der letzten Seite der Klageschrift befindet) begehrt die Kommission die Feststellung, dass die Niederlande dadurch gegen die Art. 18 AEUV, 20 AEUV und 21 AEUV sowie Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38(24) verstoßen haben, dass sie die Leistung in Form der OV-studentenkaart nur niederländischen Studierenden, die in den Niederlanden bei einer privaten oder öffentlichen Ausbildungseinrichtung eingeschrieben sind, und ausländischen Studierenden gewährt, die in den Niederlanden erwerbstätig sind oder dort ein Recht auf Daueraufenthalt erworben haben. Diese Formulierung knüpft daran an, wer den Ausweis erhält, nicht aber daran, wer ihn nicht erhält. Die Kommission rügt jedoch implizit die Diskriminierung ausländischer Studierender, die bei einer privaten oder öffentlichen Ausbildungseinrichtung (vermutlich in den Niederlanden) eingeschrieben sind, und allgemein die Diskriminierung aller ausländischen Studierenden (gemeint sind ungeachtet einer Einschreibung bei einer Ausbildungseinrichtung vermutlich wiederum diejenigen, die in den Niederlanden studieren), die nicht erwerbstätig sind bzw. sich nicht dauerhaft in den Niederlanden aufhalten.
60.      Diese Formulierung unterscheidet sich von der Bezeichnung des Klagegegenstands auf dem Deckblatt der Klageschrift der Kommission, die sowohl in Nr. 1 der Klageschrift als auch in der Erwiderung wiederholt wird. Dort erklärt die Kommission im Wesentlichen, die Niederlande gewährten die OV-studentenkaart ausschließlich niederländischen Studierenden und ausländischen Studierenden, die sich in den Niederlanden aufhielten, wenn sie dort erwerbstätig seien oder dort ein Recht auf Daueraufenthalt erworben hätten. Aus dieser Formulierung scheint hervorzugehen, dass die Kommission eine Diskriminierung von ausländischen Studierenden rügt, die (gemeint sind vermutlich ungeachtet einer Einschreibung bei einer Ausbildungseinrichtung diejenigen, die in den Niederlanden studieren) sich nicht in den Niederlanden aufhalten (und deshalb auch kein Recht auf Daueraufenthalt erworben haben) und nicht erwerbstätig sind. Diese Gruppe von Studierenden scheint zugleich weiter (es gibt keine Bezugnahme auf eine Einschreibung bei einer Ausbildungseinrichtung) und enger (es geht ausschließlich um Studierende ohne jeden Aufenthalt in den Niederlanden) zu sein als die im Klageantrag bezeichnete Gruppe. Entscheidend ist letztlich der in der Klageschrift enthaltene Antrag.
61.      Die Kommission hat im Verlauf des Verfahrens Teile ihrer Rüge zurückgenommen(25). So hat sie in ihrer Erwiderung den Vorwurf der Diskriminierung niederländischer Studierender, die sich im Ausland aufhalten, aber für Vollzeitunterricht an einer anerkannten Ausbildungseinrichtung in den Niederlanden eingeschrieben sind, fallen gelassen. Sie akzeptiert, dass solche Studierenden in gleicher Weise behandelt werden wie niederländische Studierende, die sich in den Niederlanden aufhalten und dort studieren. (Ob daraus zu schließen ist, dass die Kommission ursprünglich eine Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit zwischen niederländischen Studierenden gerügt hat, ist unklar, für die vorliegende Rechtssache aber auch nicht weiter von Belang.) In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission das Ersuchen um Klarstellung des Abschnitts ihrer Klageschrift, der sich auf die Behandlung ausländischer Erasmus-Studierender und niederländischer Studierender, die bei einer Ausbildungseinrichtung im Ausland eingeschrieben sind, aber einen Teil ihrer Studien in den Niederlanden als Erasmus-Studierende absolvieren, dahin beantwortet, dass sie auch ihre Rüge betreffend die Diskriminierung dieser niederländischen Studierenden aufgegeben habe. Infolgedessen soll der Gerichtshof letztlich wohl über die Klage der Kommission nur insoweit entscheiden, als sie eine Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit zulasten ausländischer regulärer Studierender und Erasmus-Studierender in den Niederlanden beanstandet.
62.      Hiervon ausgehend prüfe ich zunächst, ob die Klage der Kommission zulässig ist.
Zulässigkeit
63.      Es ist anerkannt, dass eine gemäß Art. 258 AEUV erhobene Klage den Streitgegenstand klar und bestimmt angeben und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss, um dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe zu ermöglichen(26). Die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände müssen sich zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben, und die Anträge in der Klageschrift müssen eindeutig formuliert sein(27). Zudem ist eine solche Klage allein anhand der in der Klageschrift enthaltenen Anträge zu prüfen. Diese Anträge müssen eindeutig formuliert sein, um zu verhindern, dass der Gerichtshof ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht(28). Der Streitgegenstand wird auch durch das Mahnschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme bestimmt und kann später nicht mehr erweitert werden(29). Die Klage und die mit Gründen versehene(n) Stellungnahme(n) müssen auf dieselben Rügen gestützt werden(30).
64.      Hier beantragen die Niederlande, die Klage der Kommission für unzulässig zu erklären, soweit damit eine mittelbare Diskriminierung gerügt wird. Ich erinnere daran, dass bei Nichterfüllung der Voraussetzungen des Art. 258 AEUV eine absolute Prozessvoraussetzung fehlt, die der Gerichtshof von Amts wegen berücksichtigen kann, selbst wenn keine der Parteien die Einrede der Unzulässigkeit erhebt(31).
65.      Ich stimme der Auffassung der Niederlande betreffend die Rüge der mittelbaren Diskriminierung zu und werde mich zunächst mit der Zulässigkeit dieser Beanstandung befassen. Meines Erachtens sollte der Gerichtshof nämlich von Amts wegen jenen Teil der Klage aus Gründen für nichtig erklären, die nicht nur für diesen Vorwurf gelten.
66.      Eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit liegt vor, wenn sich eine Vorschrift des nationalen Rechts, sofern sie nicht objektiv gerechtfertigt ist und in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck steht, ihrem Wesen nach eher auf Angehörige anderer Mitgliedstaaten als auf Inländer auswirken kann und folglich die Gefahr besteht, dass sie die Erstgenannten besonders benachteiligt(32). Wird eine solche Rüge erhoben, ist also zunächst ein anderes Kriterium als das der Staatsangehörigkeit zu benennen, dessen Heranziehung gleichwohl zu einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit führt.
67.      Dies hat die Kommission nicht getan.
68.      Auf den Einwand der Niederlande erklärt die Kommission lediglich, dass es sich bei ihrer Rüge betreffend die mittelbare Diskriminierung nicht um einen neuen Vorwurf handele und dass den beiden mit Gründen versehenen Stellungnahmen zu entnehmen gewesen sei, dass die Kommission die Möglichkeit einer mittelbaren Diskriminierung nicht ausgeschlossen habe.
69.      An einer Stelle in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen erklärt die Kommission, dass die Bedingung eines Daueraufenthalts nach niederländischem Recht zur mittelbaren Diskriminierung ausländischer Unionsbürger im Allgemeinen (also nicht beschränkt auf ausländische Erasmus-Studierende) führe, direkt gegen den Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verstoße und dass folglich eine Beschränkung des Anspruchs auf die OV-studentenkaart auf erwerbstätige Personen und Personen mit Daueraufenthalt gegen die Art. 18 AEUV, 20 AEUV und 21 AEUV sowie Art. 24 der Richtlinie 2004/38 verstoße. An anderer Stelle beanstandet die Kommission lediglich eine unmittelbare Diskriminierung. In einem weiteren Teil der mit Gründen versehenen Stellungnahmen befasst sie sich mit der möglichen Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung. Schließlich rügt die Kommission in ihrem Mahnschreiben eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, benennt aber nicht das Kriterium zur Feststellung dieser Diskriminierung. Die Kommission konzentriert sich lediglich auf den (unstreitigen) Umstand, dass ausländische Studierende für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel den vollen Fahrpreis entrichten müssen, während niederländische Studierende in den Genuss einer Fahrpreisermäßigung kommen. Sodann gelangt sie zu dem Ergebnis, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz auf alle Unionsbürger Anwendung finden müsse, die in den Geltungsbereich u. a. der Richtlinie 2004/38 fielen und im Aufnahmemitgliedstaat studierten, und zwar unabhängig davon, wo sie ihren Daueraufenthalt hätten.
70.      Ganz abgesehen von der Frage, ob den Niederlanden ordnungsgemäß mitgeteilt worden ist, dass im Rahmen einer (etwaigen) Klage der Kommission auch eine mittelbare Diskriminierung geltend gemacht werden würde, hat es die Kommission durchweg versäumt, ein in einer Bestimmung des nationalen Rechts normiertes Kriterium zu benennen, aufgrund dessen es im vorliegenden Fall zu einer mittelbaren Diskriminierung kommt.
71.      Es kann sich nicht um die Staatsangehörigkeitsbedingung als solche handeln. Die Kommission macht nämlich im Hinblick auf die unmittelbare Diskriminierung geltend, die Niederlande ließen ausländischen Staatsangehörigen eine weniger günstige Behandlung widerfahren als den eigenen Staatsangehörigen. Zur Erlangung der OV-studentenkaart müssen Personen der erstgenannten Gruppe die Bedingung der Erwerbstätigkeit und/oder die Bedingung des Daueraufenthalts erfüllen, während dies von Personen der zweiten Gruppe nicht verlangt wird. Die Kommission beanstandet mit ihrer Rüge der unmittelbaren Diskriminierung also zwangsläufig eine Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit – der Unterschied besteht darin, ob der Studierende u. a. einen Daueraufenthalt nachweisen muss. Allerdings kann die Klage der Kommission dann nicht dahin verstanden werden, dass mit ihr gerügt wird, die Bedingung des Daueraufenthalts führe auch zu einer mittelbaren Diskriminierung. Dies wäre nur dann denkbar, wenn nach den niederländischen Vorschriften die Bedingung eines Daueraufenthalts für alle die Studienfinanzierung, einschließlich der OV-studentenkaart, beantragenden Studierenden gelten würde (was indessen nicht der Fall ist).
72.      In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf Nachfrage des Gerichtshofs Art. 7.37 des Gesetzes über die Hochschulausbildung und die wissenschaftliche Forschung sowie Art. 3a Abs. 2 BSF 2000 als diskriminierende Vorschriften benannt. Sie hat nicht angegeben, ob die Anwendung dieser Bestimmungen ihrer Meinung nach eine unmittelbare oder eine mittelbare Diskriminierung bewirkt.
73.      Bezüglich der mittelbaren Diskriminierung scheint die Kommission somit – ohne nähere Erläuterung – die Auffassung zu vertreten, dass sowohl die Immatrikulationsbedingung als auch die Daueraufenthaltsbedingung (soweit diese für Studierende in der Berufsausbildung gilt) eine mittelbare Diskriminierung beinhalte. Soweit die Rüge der Kommission dahin geht, ist die Klage eindeutig als unzulässig abzuweisen. Die Kommission hat das beanstandete diskriminierende Kriterium nicht kohärent, hinreichend und rechtzeitig benannt. Ich füge hinzu, dass es dem Verfahren nach Art. 258 AEUV vollkommen Hohn spräche, wenn der Kommission gestattet wäre, das angeblich mittelbar diskriminierende Merkmal einer Bestimmung im Recht eines Mitgliedstaats erstmals in der mündlichen Verhandlung zu benennen.
74.      Was die Rüge der unmittelbaren Diskriminierung angeht, habe ich bereits auf die mangelnde Kohärenz bezüglich des Staatsangehörigkeitskriteriums in den Ausführungen der Kommission in der Klageschrift und im vorprozessualen Verfahrensstadium hingewiesen. Dennoch räumen die Niederlande ein, dass sie niederländische Studierende und Studierende aus u. a. anderen Mitgliedstaaten der Union im Bereich der Studienfinanzierung, einschließlich der OV-studentenkaart, ungleich behandele, da von den Personen der letztgenannten Gruppe verlangt werde, entweder erwerbstätig zu sein oder sich dauerhaft in den Niederlanden aufzuhalten. In ihren Schriftsätzen verweisen die Niederlande insoweit insbesondere auf Art. 3a Abs. 1 und 2 BSF 2000.
75.      Meines Erachtens folgt daraus nicht unbedingt, dass die Rüge der Kommission betreffend eine Diskriminierung aller ausländischen Studierenden zulässig wäre. Dies zeigt eine nähere Betrachtung der beiden nationalrechtlichen Bestimmungen, die die Kommission in der mündlichen Verhandlung angeführt hat.
76.      In Art. 7.37 des Gesetzes über die Hochschulausbildung und die wissenschaftliche Forschung sind die Merkmale einer Einschreibung bei einer anerkannten Ausbildungseinrichtung festgelegt. Erforderlich ist der Nachweis, dass die fälligen Studiengebühren entrichtet worden sind oder entrichtet werden. Die Bestimmung enthält keine Bezugnahme auf die Staatsangehörigkeit. Mir leuchtet daher nicht ein, inwiefern diese Vorschrift für sich genommen eine unmittelbare Diskriminierung beinhalten kann.
77.      Die Kommission hat auch weder in ihrer Klageschrift noch in einem anderen Verfahrensstadium diese Bestimmung als unmittelbar diskriminierend benannt. In dem Abschnitt der von der Kommission eingereichten Klageschrift, der sich mit der unmittelbaren Diskriminierung befasst, werden die Art. 2.2 Abs. 1 Buchst. b und Art. 3.6 Abs. 2 WSF 2000 sowie Art. 3a BSF 2000 angeführt. In dem Abschnitt ihrer Erwiderung, in dem es um Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 geht, verweist sie auf Art. 3.2 Abs. 1 WSF 2000 (in dem das monatliche Budget eines Studierenden in der Berufsausbildung festgelegt ist, während das restliche Vorbringen der Kommission in dem genannten Klageabschnitt offenbar die Situation eines Studierenden in der Hochschulausbildung betrifft).
78.      Art. 3a Abs. 2 BSF 2000 bezieht sich auf Studierende in der Berufsausbildung. Durch Benennung dieser Vorschrift in ihren mündlichen (und übrigens auch schriftlichen) Ausführungen scheint die Kommission somit ihre Rüge der unmittelbaren Diskriminierung auf Studierende in der Berufsausbildung zu beschränken. Auf die Frage in der mündlichen Verhandlung, ob diese Annahme zutreffe, antwortete die Kommission, dass dem nicht so sei. Studierende in der Hochschulausbildung seien ebenfalls erfasst. Trotzdem hat die Kommission immer noch nicht die Bestimmung(en) des nationalen Rechts benannt, die zu einer unmittelbaren Diskriminierung von Studierenden in der Hochschulausbildung führen soll(en).
79.      Obendrein finden sich in der Klage der Kommission, obwohl das niederländische Recht auch auf Personen, die die Staatsangehörigkeit eines EWR-Staats oder der Schweiz besitzen, sowie auf Unionsbürger Bezug nimmt, keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sie die Diskriminierung von Personen rügt, die keine Unionsbürger sind. Folglich muss die die unmittelbare Diskriminierung betreffende Rüge der Kommission, falls sie sich dennoch auf Studierende in der Hochschulausbildung und Studierende mit der Staatsangehörigkeit eines EWR-Staats oder der Schweiz bezieht, ebenfalls unzulässig sein.
80.      Ich gelange zu dem Ergebnis, dass der einzige zulässige Teil der von der Kommission erhobenen Rüge, mit der sie eine unmittelbare Diskriminierung geltend macht, ausländische Studierende in der Berufsausbildung, einschließlich Erasmus-Studierender, betrifft, die Unionsbürger sind.
Begründetheit
Anwendung der Richtlinie 2004/38
81.      Nach Art. 18 AEUV ist im Anwendungsbereich der Verträge jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Die Bestimmung kann als eigenständige Grundlage nur auf Fallgestaltungen angewendet werden, für die der Vertrag keine besonderen Diskriminierungsverbote vorsieht(33). Art. 21 AEUV betrifft den konkreten Fall, dass ein Unionsbürger von der Freiheit Gebrauch macht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten(34). Hierzu gehört die Situation, dass ein Studierender, der Unionsbürger ist, sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, um dort eine Hochschulausbildung zu absolvieren(35). Diese Freizügigkeitsrechte unterliegen jedoch den im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften – einschließlich der Richtlinie 2004/38 – vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen(36). Art. 24 der Richtlinie 2004/38 ist eine Konkretisierung des in Art. 18 AEUV allgemein niedergelegten Gleichbehandlungsgebots für Unionsbürger, die in den Anwendungsbereich der genannten Richtlinie fallen(37).
82.      In der vorliegenden Rechtssache macht die Kommission geltend, es komme zu einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit von ausländischen Studierenden, die von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hätten, um in den Niederlanden zu studieren, und die somit von Art. 24 der Richtlinie 2004/38 erfasst würden.
83.      Nach Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 genießt jeder Unionsbürger, der sich aufgrund der Richtlinie im Aufnahmemitgliedstaat aufhält, in Angelegenheiten im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Anspruch auf Sozialhilfeleistungen zeigt, dass diese Ausprägung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nur für Studierende gilt, die sich rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten, d. h. wenn ihr Aufenthalt die Voraussetzungen der Richtlinie 2004/38 erfüllt(38).
84.      Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 erlaubt den Mitgliedstaaten jedoch, diesen Grundsatz nicht anzuwenden und davon abzusehen, „anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen … vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren“. Art. 24 Abs. 2 eröffnet den Mitgliedstaaten also ausdrücklich die Möglichkeit, für einen bestimmten Zeitraum im Einzelfall vom Grundsatz der Gleichbehandlung abzuweichen(39). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Ausnahme eng und im Einklang mit den Vertragsbestimmungen, einschließlich der über die Unionsbürgerschaft und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, auszulegen(40).
85.      Ein Mitgliedstaat kann sich nur dann auf Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 berufen, wenn Art. 24 Abs. 1 anwendbar ist – d. h. in der vorliegenden Rechtssache nur dann, wenn der Aufenthalt der in Rede stehenden Studierenden die Voraussetzungen der Richtlinie 2004/38 erfüllt(41). Beide Parteien sind sich einig, dass sich die von der Klage der Kommission erfassten Studierenden aufgrund Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 in den Niederlanden aufhalten. Es ist also unstreitig, dass Art. 24 Abs. 1 grundsätzlich Anwendung findet.
86.      In der mündlichen Verhandlung wurde die Kommission gefragt, ob Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 angewandt werden könne, obwohl diese Bestimmung jeden Unionsbürger betreffe, der „bei einer privaten oder öffentlichen Einrichtung, die von dem Aufnahmemitgliedstaat … anerkannt oder finanziert wird, … eingeschrieben ist“, und obwohl Erasmus-Studierende naturgemäß in ihrem Herkunftsmitgliedstaat eingeschrieben blieben. Die Kommission hat diese Frage bejaht, ihre Antwort jedoch nicht näher erläutert.
87.      Meines Erachtens bewirkt Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 keine Harmonisierung der Definition des Begriffs „Studierender“ oder der detaillierten Voraussetzungen, unter denen ein Mitgliedstaat eine Person als Studierenden registrieren darf. Die Immatrikulation richtet sich vielmehr nach den Rechtsvorschriften oder der Verwaltungspraxis des Aufnahmemitgliedstaats. Entscheidend ist, dass der Unionsbürger von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat, um sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, und bei einer privaten oder öffentlichen Einrichtung, die von dem Aufnahmemitgliedstaat anerkannt oder finanziert wird, zur Absolvierung einer Ausbildung eingeschrieben ist. Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2004/38 verlangt nicht, dass der Studierende zum Zweck der Ablegung einer Abschlussprüfung oder des Erwerbs einer akademischen Qualifikation dieser Einrichtung eingeschrieben ist, wenngleich dies in der Regel der Fall sein wird. Ausschlaggebend ist, dass die Immatrikulation im Aufnahmemitgliedstaat „zur Absolvierung einer Ausbildung … als Hauptzweck“ erfolgt und daher dem Unionsbürger Zugang zu einer Ausbildung ermöglicht. Dass Erasmus-Studierende bei einer Einrichtung in einem anderen Mitgliedstaat eingeschrieben bleiben, schließt nicht aus, dass sie auch an einem anderen Ort „eingeschrieben“ im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. c sein können.
88.      Außerdem enthält das Vorbringen der Kommission keine Anhaltspunkte dafür, dass sie auch (in der Berufsausbildung befindliche) Studierende einbezieht, deren Aufenthalt in den Niederlanden nicht auf der Richtlinie 2004/38 beruht oder mit ihr im Einklang steht. Ich werde daher die Folgen des Erfordernisses eines rechtmäßigen Aufenthalts von (in der Berufsausbildung befindlichen) Studierenden, deren Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat auf nationalem Recht oder einer anderen unionsrechtlichen Regelung als der Richtlinie 2004/38 beruht, nicht untersuchen.
Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38
89.      Die Kommission beantragt, festzustellen, dass die Niederlande gegen Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38(42) verstoßen haben, da die in dieser Bestimmung geregelten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Sollte die Auffassung der Kommission zu Art. 24 Abs. 2 unzutreffend sein, erübrigt sich die Prüfung, ob mit dem Klageantrag implizit auch die Feststellung begehrt wird, dass die Niederlande den Grundsatz der Gleichbehandlung nach Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie verletzt haben.
90.      Ob Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 einschlägig ist, hängt davon ab, ob es sich bei den in Rede stehenden Leistungen um „Studienbeihilfen“ in Form eines „Stipendiums“ oder „Studiendarlehens“ handelt.
91.      Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass eine Regelung über die Gewährung von Fahrpreisermäßigungen für Studierende, indem sie ihnen (unmittelbar oder mittelbar) die Deckung ihrer Unterhaltskosten gestattet, in den Anwendungsbereich des AEU-Vertrags fällt. Beförderungskosten gehören zu den Lebenshaltungskosten(43).
92.      Ich verstehe dies als Feststellung des Gerichtshofs, dass „Beihilfen“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 nicht auf Barleistungen beschränkt sind. Unter den Begriff fallen auch Fahrpreisermäßigungen, die zur Folge haben, dass Beträge, die andernfalls für Beförderungsleistungen fällig werden, nicht gezahlt werden müssen. Zuschüsse zur Deckung der Beförderungskosten eines Studierenden sind daher Beihilfen unabhängig davon, ob sie in bar ausgezahlt oder in Form von Fahrpreisermäßigungen gewährt werden.
93.      Mir leuchtet nicht ein, weshalb eine Barleistung, die für einen bestimmten Zweck (etwa zur Deckung von Beförderungs-, Unterkunfts- oder Lebenshaltungskosten im Allgemeinen) gezahlt wird, in den Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 fallen sollte, eine für denselben Zweck gewährte Sachleistung hingegen nicht. Aus Sicht der Studierenden ist der Wert der Beihilfe und der dadurch gewährten Unterstützung bei der Bestreitung des Lebensunterhalts der gleiche. Aus Sicht des Staates kann hingegen das Angebot einer Fahrpreisermäßigung (die womöglich zu ermäßigten Sätzen mit dem Dienstleister ausgehandelt wird) anstelle der Auszahlung eines Geldbetrags zur Deckung der allgemeinen Lebenshaltungskosten oder speziell der Beförderungskosten kostengünstiger und mit geringerem Kontrollaufwand verbunden sein (weil nicht geprüft zu werden braucht, ob eine zur Deckung der Beförderungskosten vorgesehene Barleistung auch für ihren bestimmungsgemäßen Zweck verwendet wird). Die Gewährung einer solchen Leistung verursacht dennoch Kosten für den Staat. Falls die Kosten einer Barleistung als finanzielle Inanspruchnahme des Staates angesehen werden, so dass die Ausnahme nach Art. 24 Abs. 2 gerechtfertigt ist, dann muss dies auch für Sachleistungen gelten. Wäre nämlich die Ausnahmeregelung dahin zu verstehen, dass ausschließlich Barleistungen erfasst werden, müssten sich die Mitgliedstaaten gegebenenfalls zwischen der Gewährung von Barleistungen, die zwar weniger kosteneffizient sind, aber durch die Ausnahmeregelung des Art. 24 Abs. 2 geschützt werden könnten, und der Gewährung von Sachleistungen entscheiden, die zwar effizienter sind, bei denen ein solcher Schutz aber nicht möglich ist. Dies wäre ein absurdes Ergebnis.
94.      Nach dem Regelungszweck ist der Begriff „Beihilfe“ in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen, dass Sachleistungen, einschließlich Ansprüchen auf ermäßigte Tarife für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel, erfasst werden. Diese Ausnahme ist im Wesentlichen eine Spiegelbestimmung zu Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie. Unionsbürger haben ein Recht, sich für einen Zeitraum von über drei Monaten in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort ein Studium als Hauptzweck zu absolvieren, sofern sie bestimmte Bedingungen erfüllen, die sicherstellen, dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen(44). Die aus dieser Inanspruchnahme resultierenden Kosten würden teilweise diesem Mitgliedstaat zur Last fallen, wenn der Gleichbehandlungsgrundsatz in vollem Umfang anwendbar wäre. Ob die Kosten durch Bar- oder durch Sachleistungen verursacht werden, darf keine Rolle spielen. Beide Arten von Leistungen müssen von Art. 24 Abs. 2 erfasst werden.
95.      Auch der Umstand, dass „Stipendien“ und „Studiendarlehen“ die einzigen Formen von Studienbeihilfen sind, die in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 fallen(45), bedeutet noch nicht, dass Sachleistungen automatisch ausgeschlossen wären. Studienbeihilfen in Form von Sachleistungen können ebenfalls als Stipendien oder Studiendarlehen gewährt werden. Werden sie als Stipendium gewährt, kommt der Empfänger in den Genuss der (Bar- oder Sach‑)Leistung, ohne zur Rückgewährung verpflichtet zu sein, sofern keine Sanktionen wegen zweckfremder Verwendung greifen. Werden die Leistungen als Darlehen gewährt, kommt der Empfänger vorübergehend in den Genuss der Leistung und muss sie nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums mit oder ohne Zinsen zurückgewähren. Handelt es sich bei der Beihilfe um eine Sachleistung und besteht eine Pflicht zur Rückgewährung, muss der entsprechende Geldwert der Leistung zurückgezahlt werden. Das ändert aber nichts an ihrer Einstufung als Darlehen. Hinzugefügt sei, dass Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 so formuliert ist, dass die Reichweite der Ausnahme in gewisser Hinsicht beschrieben wird, aber keine Grenzwerte der Leistung quantifiziert werden.
96.      Ich bin deshalb anderer Meinung als Generalanwältin Kokott, die in der Rechtssache Kommission/Österreich die Auffassung vertreten hat, dass „[e]s … den Begriff des ‚Stipendiums‘ überdehnen [würde], darunter auch Fahrpreisermäßigungen zu fassen“, und dass der Gesetzgeber mit Art. 24 Abs. 2 nur Leistungen von einem gewissen Umfang habe erfassen wollen, die darauf abzielten, die mit einer universitären Ausbildung verbundenen Kosten zu decken(46). Ich verstehe Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 vielmehr dahin, dass der Begriff „Beihilfe“ sowohl Sachleistungen als auch Barleistungen umfasst. Grundsätzlich erfasst er also auch die OV-studentenkaart, bei der es sich im Wesentlichen um einen Ausweis handelt, der den Anspruch auf Fahrpreisermäßigungen bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel belegt.
97.      Die Parteien haben darüber diskutiert, ob die OV-studentenkaart ein bedingtes Stipendium oder ein vorläufiges Darlehen darstelle. Da Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 sowohl für Darlehen als auch für Stipendien gilt, ist die Antwort auf diese Frage meines Erachtens ohne Belang.
98.      Die Kommission stützt sich vor allem auf das Urteil Kommission/Österreich. Meiner Meinung nach unterscheidet sich die OV-studentenkaart von den Fahrpreisermäßigungen, um die es in jener Rechtssache ging. In dem genannten Urteil hat der Gerichtshof zwar betont, dass lediglich Studienbeihilfen in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens unter Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 fielen(47), er hat aber nicht dargelegt, auf welcher Grundlage er (implizit) entschieden hat, dass es sich bei Fahrpreisermäßigungen nicht um Stipendien oder Studiendarlehen handele. Die Gründe hierfür können nichts mit der Zweckbestimmung der Leistung zu tun haben, denn der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Fahrpreisermäßigungen Auswirkung auf die Lebenshaltungskosten hätten.
99.      Das Urteil Kommission/Österreich betrifft vielmehr ausdrücklich Fahrpreisermäßigungen, die die Studierenden nur dann beanspruchen können, wenn ihre Eltern österreichische Familienbeihilfe erhalten(48). Die Gewährung dieser Ermäßigungen hing daher zunächst davon ab, dass die Eltern des Studierenden Anspruch haben auf eine Leistung für minderjährige Kinder und für volljährige Kinder, die das 26. Lebensjahr noch nicht vollendet haben und die für einen Beruf ausgebildet oder in einem erlernten Beruf in einer Fachschule fortgebildet werden, wenn ihnen durch den Schulbesuch die Ausübung ihres Berufs nicht möglich ist.
100. Die in der Rechtssache Kommission/Österreich in Rede stehenden Fahrpreisermäßigungen konnten nicht unter Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 fallen, da diese Ausnahmeregelung nur für Stipendien und Studiendarlehen gilt, für deren Beanspruchung der Status des Empfängers als Studierender maßgeblich ist und die zur Deckung der Unterhaltskosten bestimmt sind, die ausschließlich im Zusammenhang mit dem Studium entstehen.
101. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die niederländische Studienfinanzierung, wie sie in der WSF 2000 geregelt ist (und deshalb dieselben Posten, einschließlich der OV-studentenkaart, umfasst), im Urteil Förster streitig war(49). Obwohl die Richtlinie 2004/38 auf den Sachverhalt jener Rechtssache (noch) nicht anwendbar war, hat der Gerichtshof Art. 24 Abs. 2 geprüft und ist offenbar zu dem Ergebnis gelangt, dass die Niederlande die Gewährung von Studienfinanzierung beschränken dürfen, solange die Studierenden kein Recht auf Daueraufenthalt erworben haben. Hat der Gerichtshof damit bereits indirekt entschieden, dass Art. 24 Abs. 2 auf eine Leistung wie die OV-studentenkaart, die Bestandteil dieser Studienfinanzierung ist, Anwendung findet?
102. Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass die OV-studentenkaart unter den Begriff „Studienbeihilfe“ im Sinne der in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Ausnahme vom Gleichbehandlungsgrundsatz fällt. Folglich haben die Niederlande nicht dadurch gegen diese Bestimmung verstoßen, dass sie ausländische (in der Berufsausbildung befindliche) Studierende (sowohl reguläre als auch Erasmus-Studierende) hinsichtlich der Bedingungen für die Gewährung der OV-studentenkaart nicht in gleicher Weise behandelt wie niederländische (in der Berufsausbildung befindliche) Studierende. Im Ergebnis ist daher meines Erachtens die von der Kommission erhobene Rüge einer unmittelbaren Diskriminierung ausländischer Staatsangehöriger als unbegründet zurückzuweisen.
103. Sollte sich der Gerichtshof dieser Auffassung anschließen, genügt in Anbetracht des Klageantrags diese Feststellung, um die Klage abzuweisen. Für den Fall, dass nach Ansicht des Gerichtshofs der Klageantrag implizit auch beinhaltet, festzustellen, dass die Niederlande Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 verletzt haben, werde ich abschließend prüfen, ob die Kommission dargetan hat, dass die Niederlande bei der OV-studentenkaart ausländische Studierende unmittelbar diskriminiert.
Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38
104. Ein Mitgliedstaat ist nach dem Unionsrecht nicht verpflichtet, ein System zur Förderung der Hochschulausbildung für eine Ausbildung in seinem eigenen Hoheitsgebiet oder in einem anderen Mitgliedstaat vorzusehen. Übt er jedoch seine Zuständigkeit nach Art. 165 Abs. 1 AEUV zur Gewährung einer oder beider Arten der Förderung aus, muss er dabei das Unionsrecht beachten(50).
105. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Diskriminierung nur dadurch entstehen, dass unterschiedliche Vorschriften auf vergleichbare Situationen angewandt werden oder dass dieselbe Vorschrift auf unterschiedliche Situationen angewandt wird(51). So ist es im vorliegenden Fall Sache der Kommission, darzutun, dass sich niederländische und ausländische Studierende (in der Berufsausbildung) hinsichtlich der in Rede stehenden Behandlung in einer vergleichbaren Situation befinden und dass das von der Kommission herangezogene Kriterium auf objektive, leicht identifizierbare Faktoren gestützt wird, und zwar unter Berücksichtigung des Ziels der Regelung, die die Ungleichbehandlung festsetzt(52). Der bloße Hinweis, dass alle Studierenden in jeder Hinsicht gleich seien, ist insoweit unzulänglich. Sollte der Gerichtshof z. B. entscheiden, dass Erasmus- und reguläre Studierende (in der Berufsausbildung) im Hinblick auf die OV-studentenkaart nicht vergleichbar sind, mag dennoch eine Vergleichbarkeit in anderer Hinsicht und bezüglich anderer Formen der Behandlung gegeben sein.
106. Offenbar bestreiten die Niederlande nicht die Vergleichbarkeit von ausländischen regulären Studierenden (in der Berufsausbildung) und niederländischen Studierenden. Demzufolge gebietet Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, die beiden Gruppen gleichzubehandeln. Das tun die Niederlande nicht. Sowohl die WSF 2000 als auch der BSF 2000 treffen eine Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit und unterwerfen Ausländer Bedingungen, die für Niederländer nicht gelten. Sollte der Gerichtshof ungeachtet Art. 24 Abs. 2 zur Prüfung von Art. 24 Abs. 1 schreiten, hat er festzustellen, dass die Niederlande bezüglich dieser Studierenden gegen Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 verstoßen haben.
107. Streitig ist hier indessen, ob ausländische Erasmus-Studierende (in der Berufsausbildung) und niederländische (in der Berufsausbildung befindliche) Studierende in den Niederlanden vergleichbar sind.
108. Nach Ansicht der Kommission ist diese Frage zu bejahen. Da Erasmus-Studierende (in der Berufsausbildung) in irgendeiner Form bei der aufnehmenden Einrichtung eingeschrieben seien (auch wenn sie offiziell bei der entsendenden Einrichtung eingeschrieben blieben), sei davon auszugehen, dass bei ihnen für die Zwecke der Erlangung der OV-studentenkaart ein tatsächlicher Zusammenhang mit den Niederlanden bestehe.
109. Die erste Prämisse der Kommission lautet, dass sich Studierende (in der Berufsausbildung) in einer vergleichbaren Situation befinden, wenn sie einen tatsächlichen Zusammenhang mit den Niederlanden nachweisen. Für diese Auffassung spreche das Urteil Kommission/Österreich. Die Teile jenes Urteils, auf die sich die Kommission stützt, betreffen jedoch die Rechtfertigung der Diskriminierung. Diese Einschätzung setzt zwangsläufig die vorherige Feststellung voraus, dass zwei Gruppen vergleichbarer Unionsbürger aus Gründen der Staatsangehörigkeit ungleich behandelt werden. Im Urteil Kommission/Österreich hat der Gerichtshof auf eine Ungleichbehandlung von österreichischen Studierenden und in Österreich studierenden Ausländern erkannt, da die erstgenannte Gruppe die Bedingung für einen Anspruch auf österreichische Familienbeihilfe als Voraussetzung für Fahrpreisermäßigungen leichter erfüllen könne(53). Der Gerichtshof ist also davon ausgegangen, dass hinsichtlich der in jener Rechtssache in Rede stehenden Leistung österreichische Studierende und Studierende mit der Staatsangehörigkeit anderer Mitgliedstaaten vergleichbar sind. Meines Erachtens ließ sich diese Feststellung jedoch nicht auf einen tatsächlichen Zusammenhang mit Österreich stützen, der bei allen diesen Studierenden gegeben ist. Falls bei allen Personen dieser Zusammenhang bereits bestanden hätte, hätte Österreich keinen Grund zur Anwendung einer Maßnahme gehabt, um gerade innerhalb dieser Gruppe zwischen denjenigen Personen, die einen solchen Zusammenhang nachweisen können, und denjenigen Personen zu unterscheiden, die hierzu nicht in der Lage sind.
110. Die zweite Prämisse der Kommission lautet offenbar, dass Erasmus-Studierende (in der Berufsausbildung) und niederländische Studierende vergleichbar sind, da sie de facto bei der aufnehmenden Einrichtung eingeschrieben sind (auch wenn sie offiziell bei der entsendenden Einrichtung eingeschrieben bleiben). Infolgedessen dürfen die Niederlande ihnen die OV-studentenkaart nach Ansicht der Kommission nicht versagen, da Art. 2.1 Buchst. c WSF 2000 den Zugang zu der Karte an die Bedingung der Einschreibung knüpfe. Hierbei handelt es sich eigentlich um ein Argument für das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung – eine „neutrale“ Bedingung (Einschreibung) wird zum Nachteil einer Gruppe im Vergleich zu einer anderen Gruppe angewandt.
111. Ich habe jedoch bereits dargelegt, dass die von der Kommission erhobene Rüge der mittelbaren Diskriminierung unzulässig ist(54). Die Kommission hat keine zulässigen Argumente zur Begründung der These vorgetragen, dass die Niederlande ausländische Erasmus-Studierende (in der Berufsausbildung) dadurch mittelbar diskriminiere, dass diese nicht im Sinne von Art. 2.1 Buchst. c WSF 2000 eingeschrieben seien. Ob die Niederlande Erasmus-Studierende als nicht eingeschrieben im Sinne von Art. 2.1 Buchst. c WSF 2000 behandeln darf, ist in der vorliegenden Rechtssache deshalb kein Streitpunkt.
112. Somit hat die Kommission meines Erachtens ihre Auffassung nicht stichhaltig begründet.
113. Die Kommission hätte ihre Argumente anders präsentieren können. Sie hätte z. B. vortragen können, dass Erasmus-Studierende und reguläre Studierende vergleichbar seien, da die OV-studentenkaart ungeachtet einer Einschreibung und anderweitiger (öffentlicher oder privater) Finanzierungsquellen einem (in der Berufsausbildung befindlichen) Studierenden in den Niederlanden eine günstigere Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel in den Niederlanden ermöglicht und alle Studierende (in der Berufsausbildung) ein vergleichbares Interesse an einer vergünstigten Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel haben. Dann hätte den Niederlanden z. B. der Nachweis oblegen, dass Erasmus-Studierende im Gegensatz zu regulären Studierenden stets eine Finanzierung erhalten, dass niederländische Studierende mit Anspruch auf die OV-studentenkaart zu vergünstigten Bedingungen keine anderweitige Finanzierung erhalten und dass sich dies auf den Umfang des Interesses an der vergünstigten Nutzung auswirkt.
114. Ich möchte mich nicht dazu äußern, zu welchem Ergebnis eine solche Klage und ein solcher Einwand geführt hätten. Tatsache ist schlichtweg, dass die Kommission ihre Klage nicht in dieser Weise begründet hat.
Ergebnis
115. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
–        die Klage abzuweisen und
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
1 – Originalsprache: Englisch.
2 – Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77, mit Berichtigung im ABl. 2004, L 229, S. 35).
3 – Siehe unten, Nr. 61.
4 – In Art. 1 der Richtlinie 90/366/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der Studenten (ABl. 1990, L 180, S. 30) war diese Bedingung ursprünglich wie folgt formuliert: „… sofern die betreffenden Studenten durch eine Erklärung oder durch andere, zumindest gleichwertige Mittel, die sie selbst wählen, der einzelstaatlichen Behörde glaubhaft machen, dass sie über Existenzmittel verfügen, so dass sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen; dies gilt unter der Bedingung, dass sie bei einer anerkannten Lehranstalt zum Erwerb einer beruflichen Bildung als Hauptzweck eingeschrieben sind und dass sie einen Krankenversicherungsschutz genießen, der sämtliche Risiken im Aufnahmemitgliedstaat abdeckt.“ Nach der Nichtigerklärung dieser Richtlinie (durch das Urteil des Gerichtshofs Parlament/Rat [C‑295/90, EU:C:1992:294]) wurde die Richtlinie 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten (ABl. 1993, L 317, S. 59) erlassen. In Art. 1 jener Richtlinie war die gleiche Bedingung enthalten. Durch keine der beiden Richtlinien wurde ein Anspruch auf Unterhaltsbeihilfen von Seiten des Aufnahmemitgliedstaats begründet (Art. 3). In beiden Richtlinien hieß es, dass die Berechtigten die öffentlichen Finanzen des Aufnahmemitgliedstaats nicht über Gebühr belasten dürfen (sechster Erwägungsgrund der Richtlinie 93/96 bzw. fünfter Erwägungsgrund der Richtlinie 90/366).
5 –      Vgl. auch 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38.
6 – Beschluss 87/327/EWG des Rates vom 15. Juni 1987 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Förderung der Mobilität von Hochschulstudenten (ERASMUS) (ABl. 1987, L 166, S. 20). Der ursprüngliche Beschluss ist nicht mehr in Kraft. Siehe unten, Nrn. 12 bis 15.
7 – Art. 1 Abs. 3 des Beschlusses 87/327.
8 – Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses 87/327.
9 – Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses 87/327.
10 – Vgl. Aktionen 1 und 2 im Anhang des Beschlusses 87/327.
11 – Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Einrichtung von „Erasmus+“, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Beschlüsse Nr. 1719/2006/EG, Nr. 1720/2006/EG und Nr. 1298/2008/EG (ABl. 2013, L 347, S. 50).
12 – Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Erasmus+.
13 – Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung Erasmus+.
14 – Gemäß der Definition in Art. 2 Nr. 7 bezeichnet dieser Ausdruck „den physischen Wechsel einer Person in ein anderes Land als das Land des Wohnsitzes, um dort zu studieren, einer beruflichen Aus- oder Weiterbildung oder einer nichtformalen oder informellen Lernaktivität nachzugehen“.
15 – Art. 6 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Erasmus+. Siehe auch unten, Nr. 14.
16 – Nämlich in den Mitgliedstaaten und in bestimmten Drittländern aufgrund gesonderter Abkommen.
17 – http://ec.europa.eu/education/opportunities/higher-education/doc/chartergermany_de.pdf. In den vorliegenden Schlussanträgen beziehe ich diese Studierenden in den Begriff „Erasmus-Studierende“ ein.
18 – Der Begriff „Paragraf“ wird offenbar zur Bezeichnung der Abschnittsüberschriften der WSF 2000 benutzt.
19 – In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung ausgeführt, dass unter „Externer“ eine Person zu verstehen sei, die möglicherweise unregelmäßig Unterricht nimmt, ohne eine reguläre schulische Ausbildung zu verfolgen.
20 – Ob der Begriff „Berufsausbildung“ in der WSF 2000 dieselbe Bedeutung hat wie der unionsrechtliche Begriff „Berufsausbildung“, ist hier ohne Belang. Der letztgenannte Begriff ist zu verstehen als „jede Form der Ausbildung, die auf eine Qualifikation für einen bestimmten Beruf oder eine bestimmte Beschäftigung vorbereitet oder die die besondere Befähigung zur Ausübung eines solchen Berufes oder einer solchen Beschäftigung verleiht, … und zwar unabhängig vom Alter und vom Ausbildungsniveau der Schüler und Studenten und selbst dann, wenn der Lehrplan auch allgemeinbildenden Unterricht enthält“ – Urteil Kommission/Rat (242/87, EU:C:1989:217, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
21 – Diese Bestimmung gilt für „studerende“ im Sinne von Art. 1.1 Abs. 1 WSF 2000, die sich entweder in der Berufsausbildung oder in der Hochschulausbildung befinden.
22 – Siehe unten, Nrn. 63 bis 79.
23 – Urteil Kommission/Österreich (C‑75/11, EU:C:2012:605; im Folgenden: Urteil Kommission/Österreich).
24 – Siehe näher hierzu unten, Nr. 89 und Fn. 42.
25 – Siehe oben, Nrn. 43 und 48.
26 – Urteil Kommission/Frankreich (C‑237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 – Urteil Kommission/Spanien (C‑67/12, EU:C:2014:5, Rn. 41 und 42 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
28 – Urteil Kommission/Niederlande (C‑252/13, EU:C:2014:2312, Rn. 28 und 29 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
29 – Urteil Kommission/Portugal (C‑457/07, EU:C:2009:531, Rn. 55).
30 – Urteil Kommission/Spanien (C‑67/12, EU:C:2014:5, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 – Urteil Kommission/Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 – Vgl. z. B. Urteil Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 – Vgl. Urteil Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34 – Vgl. Urteil Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35 – Vgl. z. B. Urteil Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, Rn. 38).
36 – Vgl. z. B. Urteil Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, Rn. 46 und 47 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
37 – Vgl. Urteile Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, Rn. 61), N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung) und Kommission/Österreich (Rn. 49 and 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38 – Urteil Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39 – Urteil Vatsouras und Koupatantze (C‑22/08 und C‑23/08, EU:C:2009:344, Rn. 34).
40 – Vgl. z. B. Urteile N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, Rn. 33) und Kommission/Österreich (Rn. 54).
41 – Urteil Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, Rn. 51). Daraus ergibt sich auch, dass in Fällen, in denen sich ein Mitgliedstaat auf Art. 24 Abs. 2 beruft, vor Prüfung der Anwendbarkeit dieser Bestimmung nicht erst festgestellt werden muss, dass eine Diskriminierung (und mithin eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Gruppen von Unionsbürgern) vorliegt.
42 – Vgl. die niederländische Sprachfassung der Klageschrift und der Erwiderung der Kommission. Dass die Kommission auf dem Deckblatt ihrer Klageschrift und in ihrer Erwiderung sowie in den französischen Übersetzungen des Klageantrags in diesen Dokumenten auf Art. 24 der Richtlinie 2004/38 verweist, kann inhaltlich nichts an der Rüge ändern.
43 – Vgl. Urteil Kommission/Österreich (Rn. 43 und 55).
44 – Vgl. Urteil Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, Rn. 77 bis 79). Vgl. auch Begründung des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (KOM[2001] 257 endg. – COD 2001/0111), Begründung zu Art. 21.
45 – Urteil Kommission/Österreich (Rn. 55).
46 – Schlussanträge von Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Österreich (C‑75/11, EU:C:2012:536, Nr. 70).
47 – Urteil Kommission/Österreich (Rn. 55).
48 – Urteil Kommission/Österreich (Rn. 24).
49 – Urteil Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, Rn. 55 bis 59).
50 – Urteil Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, Rn. 23 und 24 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. z. B. auch Urteil Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 28 und 29 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
51 – Vgl. z. B. Urteil Kommission/Niederlande (C‑542/09, EU:C:2012:346, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 – Vgl. z. B. Urteile Kommission/Niederlande (C‑542/09, EU:C:2012:346, Rn. 42) und Kleist (C‑356/09, EU:C:2010:703, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53 – Urteil Kommission/Österreich (Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54 – Siehe oben, Nrn. 66 bis 73.