62002CC0040_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Österreich) (im Folgenden: vorlegendes Gericht) befragt uns nach der Auslegung und der Gültigkeit von Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k und Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie 90/496/EWG des Rates vom 24. September 1990 über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsregelung
2. Nach Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 bedeutet
‚Durchschnittswert: ... den Wert, der die in einem bestimmten Lebensmittel enthaltenen Nährstoffmengen am besten repräsentiert und jahreszeitlich bedingte Unterschiede, Verbrauchsmuster und sonstige Faktoren berücksichtigt, die eine Veränderung des tatsächlichen Wertes bewirken können".
3. Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie 90/496 bestimmt:
Die angegebenen Zahlen sind hergeleitete Durchschnittswerte, die je nach Fall beruhen auf:
a) der Lebensmittelanalyse der Hersteller;
b) der Berechnung auf der Grundlage der bekannten tatsächlichen oder durchschnittlichen Werte auf verwendeten Zutaten;
c) der Berechnung auf der Grundlage von generell nachgewiesenen und akzeptierten Daten.
Die Einzelheiten der Anwendung des Unterabsatzes 1, insbesondere hinsichtlich der Abweichungen zwischen den angegebenen und den bei der amtlichen Überwachung festgestellten Werten, werden nach dem Verfahren des Artikels 10 festgelegt."
4. Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 90/496 lautet:
Die Mitgliedstaaten verzichten auf die Festlegung genauerer als der in dieser Richtlinie über die Nährwertkennzeichnung enthaltenen Vorschriften."
B - Nationale Regelung
5. § 74 des Gesetzes vom 23. Januar 1975 über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (BGBl. 1975/86 und BGBl. 2001/98, im Folgenden: LMG) bestimmt:
(1) Wer Lebensmittel, Verzehrprodukte oder Zusatzstoffe, kosmetische Mittel oder Gebrauchsgegenstände der im § 6 lit. a, b oder e bezeichneten Art falsch bezeichnet, oder Lebensmittel, Verzehrprodukte oder Zusatzstoffe, kosmetische Mittel, die falsch bezeichnet sind, oder solche falsch bezeichneten Gebrauchsgegenstände in Verkehr bringt, macht sich, sofern die Tat nicht nach § 63 Abs. 2 Z. 1 einer strengeren Strafe unterliegt, einer Verwaltungsübertretung schuldig und ist von der Bezirksverwaltungsbehörde mit Geldstrafe bis zu 7 300 Euro zu bestrafen.
...
(4) Wer ... den Bestimmungen einer auf Grund des § 10 ... erlassenen Verordnung zuwiderhandelt, ... macht sich, sofern die Tat nicht nach den §§ 56 bis 64 oder nach anderen Bestimmungen einer strengeren Strafe unterliegt, einer Verwaltungsübertretung schuldig und ist wie nach Abs. 1 zu bestrafen."
6. § 2 der aufgrund des § 10 LMG erlassenen Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (Nährwertkennzeichnungs-Verordnung) (BGBl. 1995/896, im Folgenden: NWKV) lautet:
(1) Die Nährwertkennzeichnung ist vorbehaltlich des Abs. 2 freiwillig.
(2) Erfolgt beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln eine nährwertbezogene Angabe, so muss - ausgenommen bei produktübergreifenden Werbekampagnen - die Kennzeichnung des Lebensmittels die Angaben gemäß § 5 enthalten; ausgenommen davon kann sich hingegen die Kennzeichnung beim Inverkehrbringen unverpackter Lebensmittel auf die Deklaration jener Angabe(n) beschränken, auf die sich die nährwertbezogene Angabe bezieht."
7. § 6 NWKV bestimmt:
Gemäß dieser Verordnung bedeuten
...
(9) Durchschnittswert: der Wert, der die in einem bestimmten Lebensmittel enthaltenen Nährstoffmengen am besten repräsentiert und jahreszeitlich bedingte Unterschiede, Verbrauchsmuster und sonstige Faktoren berücksichtigt, die eine Veränderung des tatsächlichen Wertes bewirken können."
8. § 8 NWKV sieht vor:
(1) Die Angabe des Brennwertes und des Gehaltes an Nährstoffen oder Nährstoffbestandteilen hat in Zahlen zu erfolgen. Dabei sind folgende Einheiten zu verwenden:
...
4. Vitamine und Mineralstoffe: die in der Anlage angeführten Einheiten.
(2) Die gemäß Abs. 1 anzugebenden Zahlen sind durchschnittliche Werte, die je nach Fall auf
1. der Lebensmittelanalyse der Hersteller,
2. der Berechnung auf der Grundlage der bekannten tatsächlichen oder durchschnittlichen Werte der verwendeten Zutaten,
3. der Berechnung auf der Grundlage von generell nachgewiesenen und akzeptierten Daten
beruhen."
II - Ausgangsverfahren
9. Mit Straferkenntnis der Bezirkshauptmannschaft Korneuburg (Österreich) vom 30. Juli 2001 wurde Frau Scherndl für schuldig befunden, als verantwortliche Beauftragte der Hofer KG insoweit gegen die Bestimmungen des LMG oder der NWKV verstoßen zu haben, als sie am 5. Juli 2000 in Stockerau (Österreich) das Produkt Premium Ananassaft 100 %" in Verkehr gebracht habe, dessen ermittelter Vitamin-C-Gehalt (Ascorbinsäuregehalt) um ca. 40 % vom angegebenen Wert abgewichen sei. Während auf dem Produkt ein Ascorbinsäuregehalt von 300 mg/l angegeben war, ergab eine am 25. Oktober 2000 vorgenommene Analyse der Bundesanstalt für Lebensmitteluntersuchung und -forschung (im Folgenden: Bundesanstalt) einen Ascorbinsäuregehalt von 430 mg/l.
10. Im Verfahren trug Frau Scherndl vor, dass durch die Richtlinie 90/496 und die nationale Regelung zur Umsetzung dieser Richtlinie der Durchschnittswert so berechnet worden sei, dass damit ein großzügiger Rahmen geschaffen werde. Obwohl es einsichtig sei, dass der Verbraucher eine Kennzeichnung wünsche, deren Wert sich auf den Zeitpunkt des Kaufes oder des Verbrauchs des Produktes beziehe, sei eine solche Kennzeichnung bei einer längeren Haltbarkeitsdauer des Produktes unmöglich. Die Angaben der Nährwertdaten könnten sich somit auf jeden Zeitpunkt zwischen der Abgabe an den Endverbraucher und dem Ablauf der deklarierten Haltbarkeitsfrist beziehen. Im Hinblick darauf, dass sich der Vitamingehalt durch äußere Einfluesse wie Luft, Licht, Temperatur usw. im Laufe der Zeit erheblich verringern könne, bezögen sich die angegebenen Werte oder die Berechnung des Durchschnittswerts auf das Ende der Mindesthaltbarkeitsfrist. Ausgehend von der Überlegung, dass die in der Richtlinie 90/496 oder der NWKV angeführten Vitamine keine Hypervitaminosen hervorriefen und gegen eine Überdosierung kein Einwand bestuende, seien die Werte vom Hersteller so bemessen worden, dass sie noch am Ende der angegebenen Mindesthaltbarkeitsfrist erfuellt würden.
11. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich außerdem, dass ein von Frau Scherndl vorgelegtes Sachverständigengutachten über das fragliche Produkt erhebliche Schwankungen hinsichtlich des Ascorbinsäuregehalts aufwies.
12. Die Bundesanstalt war der Meinung, dass nicht mehr von Nährwertangaben", sondern nur noch von Restwertangaben" gesprochen werden könne, wenn man die Daten auf das Ende der Mindesthaltbarkeitsfrist bezöge. Es entspreche auch nicht der allgemeinen Kauf- und Konsumgewohnheit, Lebensmittel am letzten Tag der Haltbarkeitsfrist zu kaufen oder zu konsumieren. Im Übrigen werde in der Literatur darauf hingewiesen, dass Vitamin-D- und Folsäure-Hypervitaminosen durchaus einen maskierenden Effekt" hätten, der eine perniziöse Anämie verbergen könne. Die Ansicht von Frau Scherndl beruhe zum Teil auf Empfehlungen" deutscher Verbände, die nicht die allgemein anerkannte Auffassung aller österreichischen Verkehrskreise widerspiegele.
13. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die NWKV die Richtlinie 90/496 umsetze, von der zahlreiche Bestimmungen wortgleich übernommen seien. Dem Gebot des Artikels 7 Absatz 3 der Richtlinie entsprechend enthalte die Verordnung keine genaueren Bestimmungen als die Richtlinie.
14. Die Frage nach den Voraussetzungen für die Festlegung eines Durchschnittswerts sei ausschließlich nach dem Gemeinschaftsrecht zu beantworten. Außerdem hätten die Vorschriften der Richtlinie 90/496, die im Wesentlichen unverändert in die NWKV übernommen worden seien, durch korrespondierende Strafnormen ihre Perfektionierung - konkret in Form einer Blankettstrafnorm - erhalten. An diese Verhaltensnormen seien daher die für Strafnormen geltenden Maßstäbe anzulegen, wobei gerade an der Erfuellung dieser Voraussetzungen ernsthafte Zweifel bestuenden.
15. Sowohl die von Frau Scherndl und der Bundesanstalt vorgebrachten Argumente als auch die Ausführungen in der Literatur zeigten deutlich, dass die Richtlinie 90/496 und somit auch die NWKV zwar die Angabe von Durchschnittswerten vorschrieben, bis auf eine vage - eher gesagt: weitherzige - Umschreibung dessen, was der Rat unter Durchschnittswert" verstehe, aber keine Definition des Durchschnittswerts lieferten, die die Regelung verständlich und vollziehbar machen würde. Insbesondere fehle es sowohl an einem Bezugszeitpunkt als auch an einer genauen Bestimmung der zulässigen oder tolerierten Schwankungen.
16. Weder die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer noch die Behörde seien in der Lage, die sich daraus ergebenden Verpflichtungen zu beurteilen, so dass auf der Grundlage der Richtlinie 90/496 auch die Frage, ob die von Frau Scherndl vertretene Variante den Anforderungen der NWKV oder dem Willen des Rates entspreche, nicht beantwortet werden könne. Im Hinblick auf die völlige Unbestimmtheit der Richtlinie 90/496, soweit sie die Nährwertkennzeichnung für Vitamine regele, seien ihre Bestimmungen nicht anwendbar; auch sei den Mitgliedstaaten eine diesen gravierenden Mangel wettmachende Präzisierung nach Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie verwehrt.
17. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts, das sich auf das Urteil vom 17. Mai 2001 (Kommission/Italien) bezieht, entspricht die Richtlinie 90/496 weder den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Bestimmtheit von Rechtsvorschriften noch dem Gebot des Artikels 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
18. Folge man im Übrigen der Auffassung von Frau Scherndl, dass die Definition des Durchschnittswerts oder seine Berechnung dem Verantwortlichen einen weiten Spielraum hinsichtlich des Bezugszeitpunkts und der Berechnungsmethode einräume, so sei klar, dass einer derartigen Nährwertkennzeichnung - möge sie auch den Begründungserwägungen der Richtlinie 90/496 entsprechend einfach und leicht verständlich" sein - weitgehend jede Aussagekraft genommen werde und dem Verbraucher - entgegen der Intention der Richtlinie - mitunter Eigenschaften des Produktes suggeriert würden, die dieses nicht aufweise (oder aufweisen könne).
19. Die streitigen Vorschriften schränkten das Eigentumsrecht und die Berufsfreiheit des Herstellers ein, was nur dann zulässig sei, wenn dies konkret der besseren Information der Verbraucher über die Eigenschaften eines Produktes diene und verhältnismäßig sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall, so dass die Vorschriften, schon weil sie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip widersprächen, nicht anzuwenden seien.
III - Vorlagefragen
20. Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Kann bei Angaben über den Vitamingehalt von einem Durchschnittswert im Sinne des Art. 1 lit. k der Richtlinie 90/496 gesprochen werden, wenn es sich bei der angegebenen Zahl, beruhend auf einer Lebensmittelanalyse des Herstellers im Sinne des Art. 6 Abs. 8 lit. a dieser Richtlinie, um jenen Wert handelt, den das Produkt am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer aufweist?
2. Lässt die Definition des Durchschnittswerts nach Art. 6 Abs. 8 NWK-RL freie Wahl hinsichtlich des Bezugszeitpunktes und der Bandbreite zulässiger Abweichungen?
3. Ist die NWK-RL, soweit sie nährwertbezogene Angaben betreffend Vitamingehalt enthält, nicht anzuwenden, weil sie
a) im Hinblick auf die Definition des Durchschnittswerts [Art. 1 lit. k NWK-RL] bzw. seine Berechnung (Art. 6 Abs. 8 NWK-RL) auf der einen und dem Fehlen von Bezugszeitpunkten bzw. dem Fehlen von Abweichungsbandbreiten zu unbestimmt ist oder
b) gemessen an dem von ihr verfolgten Ziel unverhältnismäßige Vorschriften enthält?
IV - Analyse
A - Zur ersten und zur zweiten Vorlagefrage
21. Ich schlage vor, diese Fragen, die beide den für die Bestimmung des Durchschnittswerts maßgeblichen Zeitpunkt betreffen, zusammen zu untersuchen.
22. Während das vorlegende Gericht nämlich mit seiner ersten Vorlagefrage im Wesentlichen erfahren möchte, ob Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 der Bestimmung des Mindesthaltbarkeitsdatums als Bezugszeitpunkt entgegensteht, fragt es uns mit seiner zweiten Vorlagefrage, ob die Richtlinie 90/496 es erlaubt, den Bezugszeitpunkt und die Bandbreite zulässiger Abweichungen frei zu wählen.
1. Erklärungen der Verfahrensbeteiligten
23. In ihren schriftlichen Erklärungen greift Frau Scherndl überwiegend auf ihre Ausführungen vor dem vorlegenden Gericht zurück. Sie fügt hinzu, dass der Verbraucher einen Anspruch darauf habe, dass der auf der Verpackung angegebene Wert noch am letzten Tag der angegebenen Frist vorhanden sei. Eine Überdosierung an Vitamin C sei daher zwingend notwendig, da es während der Lagerung abgebaut werde. Diese Überdosierung sei übliche Praxis bei den Fruchtsaftherstellern.
24. Frau Scherndl schlägt vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass bei Angaben über den Vitamingehalt auch dann von einem Durchschnittswert im Sinne des Artikels 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 gesprochen werden kann, wenn es sich bei der angegebenen Zahl, beruhend auf einer Lebensmittelanalyse des Herstellers im Sinne des Artikels 6 Absatz 8 Unterabsatz 1 Buchstabe a dieser Richtlinie, um jenen Wert handelt, den das Produkt am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer aufweist.
25. Auf die zweite Vorlagefrage schlägt Frau Scherndl vor, zu antworten, dass die Definition des Durchschnittswerts nach Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie 90/496 hinsichtlich des Bezugszeitpunkts und der Bandbreite zulässiger Abweichungen eine freie Wahl zulässt.
26. Unter Bezugnahme auf Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 macht die Kommission geltend, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe dem Hersteller aufgetragen, den Wert zu wählen, ‚der die in einem bestimmten Lebensmittel enthaltenen Nährstoffmengen am besten repräsentiert ..., wobei insbesondere solche Faktoren zu berücksichtigen sind, die eine Veränderung des tatsächlichen Wertes des Nährstoffes bewirken können".
27. Es stelle sich somit die Frage, ob ein Durchschnittswert, der auf den Nährstoffgehalt am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer abstelle, noch repräsentativ" im Sinne der Definitionen der Richtlinie 90/496 sei.
28. Dazu bemerkt die Kommission, dass nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 5 der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür das Mindesthaltbarkeitsdatum zu den zwingenden Angaben auf der Etikettierung von Lebensmitteln zähle; dieses Datum sei nach Artikel 9 Absatz 1 dieser Richtlinie dasjenige, bis zu dem das Lebensmittel seine spezifischen Eigenschaften unter angemessenen Aufbewahrungsbedingungen behalte. Soweit der Etikettierung mit Nährwertangaben auch Werbecharakter zukomme, sei gemäß Artikel 3 Buchstabe a der Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung in der Fassung der Richtlinie 97/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 1997 darauf zu achten, dass die Verbraucher nicht über die Merkmale der Ware wie etwa ihre Beschaffenheit irregeführt werden dürften.
29. Soweit daher der Hersteller der Etikettierung auch Nährwertangaben hinzufüge, die u. a. den Vitamingehalt umfassten, widerspreche es nicht der Repräsentativität des Durchschnittswerts im Sinne der Definition des Artikels 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496, wenn dieser Wert darauf abstelle, dass er zum Zeitpunkt des Endes der Mindesthaltbarkeit noch nicht unterschritten sei, d. h. die durch ihn ausgedrückte Menge des Nährstoffes (oder des Vitamins) zu diesem Zeitpunkt noch in diesem Ausmaß im Nahrungsmittel vorhanden sei.
30. Die Kommission schlägt daher vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass wenn der als Durchschnittswert angegebene Vitamingehalt eines Produktes jener Menge an diesem Vitamin entspricht, den das Produkt zum Zeitpunkt des Endes seiner Mindesthaltbarkeit noch aufweist, eine solche Angabe nicht der Definition des Durchschnittswerts in Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie widerspricht.
31. Zur zweiten Vorlagefrage macht die Kommission geltend, dass Artikel 6 Absatz 8 und Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 keine exakten Aussagen zum Bezugszeitpunkt enthielten. Wenn somit diese Vorschriften die Wahl des Bezugszeitpunkts nicht einschränkten, sei es klar, dass sich der Durchschnittswert bei Stoffen wie Vitamin C entsprechend dem gewählten Bezugszeitpunkt verändere.
32. Das tolerierbare Ausmaß an Abweichungen des tatsächlich ermittelten Wertes vom angegebenen Durchschnittswert hänge u. a. von der Verfallsgeschwindigkeit des jeweiligen Nährstoffes bei bestimmten Voraussetzungen und vom Zeitraum zwischen der Herstellung des Nahrungsmittels und dem Ende seiner Mindesthaltbarkeit ab.
33. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe bisher von der in Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie 90/496 vorgesehenen Möglichkeit, die Einzelheiten der Anwendung des Unterabsatzes 1, insbesondere hinsichtlich der Abweichungen zwischen den angegebenen und den bei der amtlichen Überwachung festgestellten Werten", festzulegen, nicht Gebrauch gemacht und für Vitamin C bisher keine allgemeinen Toleranzschwellen festgelegt. Den Mitgliedstaaten stehe es somit frei, dieses technische Detail, das für jeden Nährstoff einzeln festzulegen sei, bis zu einer Harmonisierung nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen festzulegen oder ihre geltenden nationalen Maßstäbe weiterhin anzuwenden.
34. Nach den der Kommission verfügbaren Informationen seien im Hinblick auf die erwähnte allgemein bekannte Instabilität von Vitamin C Toleranzen von -20 % bis -50 % allgemein anerkannt. Unter den Mitgliedstaaten, die der Kommission ihre Toleranzbereiche notifiziert hätten, habe die Italienische Republik in ihrer Notifikation im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften für Vitamin C eine Bandbreite von -20 % bis +100 % angegeben.
35. Konkret seien weder Abweichungen von 40 % vom angegebenen Wert noch die Tatsache, dass der Wert auf das Ende der Mindesthaltbarkeitsfrist bezogen sei, Umstände, die eine Nährwertangabe über Vitamin C in Säften gemeinschaftsrechtswidrig machten.
36. Die Kommission schlägt vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass die Richtlinie 90/496 gemeinsam mit anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften den Mitgliedstaaten keine freie Wahl" des Bezugszeitpunkts und der Bandbreite zulässiger Abweichungen lässt, sondern die Wahl jenes Wertes vorschreibt, der gemäß Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k unter Berücksichtigung bestimmter Faktoren und innerhalb einer bestimmten Bandbreite den enthaltenen Nährstoff am besten" repräsentiert.
37. Der Rat nimmt weder zur ersten noch zur zweiten Vorlagefrage Stellung.
2. Beurteilung
38. Es ist festzustellen, dass die Richtlinie 90/496 weder den Bezugszeitpunkt (oder die Bezugszeitpunkte) für die Bestimmung des Durchschnittswerts noch die zulässigen Abweichungen zwischen dem auf der Etikettierung angegebenen und dem bei einer Überprüfung tatsächlich festgestellten Durchschnittswert bestimmt.
39. Die Vorschriften der Richtlinie 90/496, die sich auf den Durchschnittswert beziehen, beschränken sich nämlich darauf, einerseits diesen Wert allgemein als den Wert zu definieren, der die in einem bestimmten Lebensmittel enthaltenen Nährstoffmengen am besten repräsentiert und die Faktoren berücksichtigt, die eine Veränderung des tatsächlichen Wertes bewirken können (Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k), und andererseits die Elemente festzulegen, auf deren Grundlage der Durchschnittswert zu bestimmen ist (Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 1).
40. Die Richtlinie 90/496 und insbesondere ihr Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 übertragen der Kommission jedoch die Befugnis, nach dem in Artikel 10 der Richtlinie vorgesehenen Verfahren die Einzelheiten der Anwendung insbesondere hinsichtlich der Abweichungen zwischen den angegebenen und den bei der amtlichen Überwachung festgestellten Werten" festzulegen, eine Befugnis, die mir aufgrund des Begriffes insbesondere" auch die Festlegung des Bezugszeitpunkts (oder der Bezugszeitpunkte) für die Bestimmung des Durchschnittswerts zu betreffen scheint.
41. Ist es, da solche Einzelheiten der Anwendung noch nicht festgelegt wurden, wie uns die Kommission erklärt, bis dahin Sache der Mitgliedstaaten, die nötigen Präzisierungen vorzunehmen?
42. Ich bin der Ansicht, dass die Frage zu bejahen ist.
43. Es ist nämlich daran zu erinnern, dass die Richtlinie 90/496 auf Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) gestützt ist. Die Maßnahmen, die auf der Grundlage dieses Artikels getroffen werden können, beschränken sich nicht auf die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften, sondern schließen, wie es vorliegend bei Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie 90/496 der Fall ist, auch den Erlass von Vorschriften über ein Tätigwerden der Gemeinschaftsbehörden ein.
44. Da indessen Artikel 100a des Vertrages der Gemeinschaft erlaubt, in Bereichen tätig zu werden, die der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten unterliegen, kann diese Zuständigkeit nur insoweit eingeschränkt werden, als tatsächlich Vorschriften im Einklang mit Artikel 100a des Vertrages erlassen worden sind. Die bloße Tatsache, dass die Gemeinschaft auf der Grundlage dieser Vorschrift beschließt, dass sie entscheiden wird, reicht daher nicht aus, um den Schluß zu ziehen, dass ein Bereich nicht mehr der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten unterliegt.
45. Da Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie 90/496 nicht durchgeführt wurde, ist es Sache der Mitgliedstaaten, den Bezugszeitpunkt (oder die Bezugszeitpunkte) sowie die zulässigen Abweichungen unter Beachtung der Vorschriften und des Zweckes der Richtlinie 90/496 zu bestimmen.
46. Ebenso wie die Kommission bin ich der Meinung, dass diese These nicht durch Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 90/496 widerlegt wird, wonach die Mitgliedstaaten ... auf die Festlegung genauerer als der in dieser Richtlinie über die Nährwertkennzeichnung enthaltenen Vorschriften [verzichten]".
47. Diese Vorschrift ist im Zusammenhang mit den ersten beiden Absätzen des Artikels zu lesen, aus denen sich ergibt, dass es darin um das Erscheinungsbild der Etikettierung geht. Es ist also davon auszugehen, dass Absatz 3 dasselbe Thema betrifft und nicht andere Bereiche wie die Methode zur Bestimmung des Durchschnittswerts.
48. Wie verhält es sich aber, wenn der Mitgliedstaat den Bezugszeitpunkt (oder die Bezugszeitpunkte) sowie die zulässigen Abweichungen nicht präzisiert hat? Dies scheint vorliegend der Fall zu sein, da das vorlegende Gericht uns erklärt hat, dass die nationale Regelung darauf verzichtet habe, detailliertere Modalitäten als die Vorschriften der Richtlinie 90/496 vorzusehen.
49. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die sich aus einer Richtlinie ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, das in dieser Richtlinie vorgesehene Ziel zu erreichen, sowie ihre Aufgabe gemäß Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG), alle zur Erfuellung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen, allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten obliegen, und zwar im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch den Gerichten (siehe u. a. Urteil vom 26. September 1996 in der Rechtssache C-168/95, Arcaro, Slg. 1996, I-4705, Randnr. 41)".
50. Insbesondere unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das vorlegende Gericht eine nationale Regelung mit Strafnormcharakter anzuwenden hat, bin ich der Ansicht, dass das Urteil vom 12. Dezember 1996, X, heranzuziehen ist, in dem der Gerichtshof wie folgt entschieden hat:
25 Insbesondere in Bezug auf einen Fall wie den des Ausgangsverfahrens, in dem es um den Umfang der strafrechtlichen Verantwortlichkeit geht, die sich aus speziell zur Durchführung einer Richtlinie erlassenen Rechtsvorschriften ergibt, ist festzustellen, daß der Grundsatz, wonach ein Strafgesetz nicht zum Nachteil des Betroffenen extensiv angewandt werden darf, der aus dem Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit von strafbaren Handlungen und Strafen und, allgemeiner, dem Grundsatz der Rechtssicherheit folgt, es verbietet, die Strafverfolgung wegen eines Verhaltens einzuleiten, dessen Strafbarkeit sich nicht eindeutig aus dem Gesetz ergibt. Dieser Grundsatz, der zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, die den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten zugrunde liegen, ist auch in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen verankert, u. a. in Artikel 7 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (vgl. insbesondere Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 25. Mai 1993, Kokkinakis, Serie A, Nr. 260-A, § 52, und vom 22. November 1995, S. W./Vereinigtes Königreich und C. R./Vereinigtes Königreich, Serie A, Nrn. 335-B, § 35, und 335-C, § 33).
26 Daher ist es Aufgabe des vorlegenden Gerichts, bei der Auslegung des zur Durchführung der Richtlinie erlassenen nationalen Rechts unter Berücksichtigung des Wortlauts und des Zweckes der Richtlinie für die Einhaltung dieses Grundsatzes zu sorgen."
51. Mir scheint also, dass das vorlegende Gericht im vorliegenden Fall bei der Auslegung der zur Durchführung der Richtlinie 90/496 erlassenen Vorschriften unter Berücksichtigung des Wortlauts und des Zweckes dieser Richtlinie den vorgenannten Grundsatz anwenden muss, der es verbietet, die Strafverfolgung wegen eines Verhaltens einzuleiten, dessen Strafbarkeit sich nicht eindeutig aus dem Gesetz ergibt.
52. Was konkret die Bestimmung des Bezugszeitpunkts angeht, so könnte eine Lösung gegebenenfalls darin bestehen, dass das vorlegende Gericht, wie Frau Scherndl vorträgt, das Mindesthaltbarkeitsdatum als Bezugszeitpunkt zugrunde legt.
53. Ich bin nämlich der Auffassung - und damit wende ich mich in Wirklichkeit der ersten Vorlagefrage zu -, dass es nicht gegen die Richtlinie 90/496 verstößt, wenn die Zahl, die den Durchschnittswert angibt, den Wert des Produktes am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer darstellt.
54. Dazu ist festzustellen, dass Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496 den Durchschnittswert allgemein als den Wert definiert, der die in einem bestimmten Lebensmittel enthaltenen Nährstoffmengen am besten repräsentiert und die Faktoren berücksichtigt, die eine Veränderung des tatsächlichen Wertes bewirken können.
55. Nun, diese Definition verbietet es nicht, bei Stoffen wie Vitamin C, deren Gehalt sich unstreitig durch äußere Einfluesse wie Luft, Licht, Temperatur usw. verringern kann, den Wert des Stoffes am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer als Durchschnittswert anzusehen.
56. Diese Auslegung wird meiner Ansicht nach durch die Richtlinie 2000/13 bestätigt, auf die sich die Kommission bezieht. Wenn nämlich das Mindesthaltbarkeitsdatum eines Lebensmittels das Datum ist, bis zu dem dieses Lebensmittel seine spezifischen Eigenschaften unter angemessenen Aufbewahrungsbedingungen behält, kann die Gültigkeit einer Etikettierung, die den Vitamin-C-Gehalt des betreffenden Nahrungsmittels zu diesem Zeitpunkt angibt, nicht in Frage gestellt werden.
57. Hinzuzufügen ist, dass, wenn der auf der Etikettierung angegebene Wert vor Ablauf der Mindesthaltbarkeitsfrist nicht mehr gegeben ist, sich der Verbraucher zu Recht getäuscht fühlen kann.
58. Nach allem schlage ich vor, auf die erste und die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass es mangels einer Durchführung des Artikels 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie 90/496 Sache der Mitgliedstaaten ist, unter Berücksichtigung der Vorschriften und des Zweckes dieser Richtlinie den Bezugszeitpunkt (oder die Bezugszeitpunkte) für die Bestimmung des Durchschnittswerts sowie die Bandbreite der zulässigen Abweichungen festzulegen. Insoweit widerspricht es nicht Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496, wenn es sich bei der Zahl, die den Durchschnittswert angibt und die auf einer Lebensmittelanalyse des Herstellers im Sinne des Artikels 6 Absatz 8 Unterabsatz 1 Buchstabe a dieser Richtlinie beruht, um den Wert handelt, den das Produkt am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer aufweist.
B - Zur dritten Vorlagefrage
59. Mit der dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 90/496 gültig ist, da es der Ansicht ist, dass sie
a) im Hinblick auf die Definition des Durchschnittswerts [Art. 1 lit. k NWK-RL] bzw. seine Berechnung (Art. 6 Abs. 8 NWK-RL) auf der einen und dem Fehlen von Bezugszeitpunkten bzw. dem Fehlen von Abweichungsbandbreiten zu unbestimmt ist oder
b) gemessen an dem von ihr verfolgten Ziel unverhältnismäßige Vorschriften enthält".
1. Erklärungen der Verfahrensbeteiligten
60. Frau Scherndl schlägt vor, auf diese Frage zu antworten, dass die Richtlinie 90/496, soweit sie nährwertbezogene Angaben über den Vitamingehalt enthält, nicht anzuwenden ist, weil sie zu unbestimmt ist und gemessen an dem von ihr verfolgten Ziel unverhältnismäßige Vorschriften enthält.
61. Der Rat hält die Richtlinie 90/496 für gültig.
62. Er vertritt die Auffassung, dass diese Richtlinie hinsichtlich der Angabe des Nährwerts auf der Grundlage des Vitamingehalts die Anforderung der rechtlichen Klarheit erfuelle. Der Rat habe nicht nur den Ausdruck Durchschnittswert" in Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie unter Berücksichtigung der durch jahreszeitliche Unterschiede, Lagerung und andere Faktoren bedingten Schwankungen des tatsächlichen Wertes definiert, sondern auch in Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 1 der Richtlinie ausdrücklich die möglichen Faktoren für die Festlegung der Durchschnittswerte zwecks Ermittlung einer angegebenen Zahl" aufgeführt.
63. Auch wenn der Gerichtshof der Auffassung wäre, dass der Ausdruck Durchschnittswert" und Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 1 der Richtlinie 90/496 isoliert betrachtet tatsächlich zu unbestimmt seien, so würde dies daher doch nicht zur Unanwendbarkeit dieser Bestimmungen führen. Durch das in Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie vorgesehene Verfahren werde nämlich etwaigen Klarstellungserfordernissen umfassend Rechnung getragen. Außerdem wäre es schwierig, wenn nicht gar unmöglich, in der Richtlinie eine Definition des Durchschnittswerts vorzusehen, die präzise genug wäre, um das gesamte potenzielle Situationsspektrum abzudecken. Es sei besser, solche Angelegenheiten im Rahmen eines Ausschussverfahrens statt in der Richtlinie selbst zu regeln.
64. Der Rat fügt hinzu, dass die Normen, auf deren Grundlage festgestellt werden könne, ob die fragliche Bestimmung der Richtlinie die Anforderungen in Bezug auf Spezifität, Präzision und Klarheit erfuelle, entgegen den Ausführungen des österreichischen Gerichts keine strafrechtlichen Normen seien. Die Bestimmungen der Richtlinie hätten nämlich keinen strafrechtlichen Charakter. Zwar obliege es den Mitgliedstaaten, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für den Fall eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht vorzusehen, doch verlange die Richtlinie von den Mitgliedstaaten nicht, dass dies strafrechtliche Sanktionen seien. Die Gültigkeit der Richtlinie 90/496 könne daher nicht nur dadurch in Frage gestellt werden, dass die Republik Österreich strafrechtliche Sanktionen eingeführt habe, um die wirksame Umsetzung der Richtlinie zu gewährleisten.
65. Die Richtlinie 90/496 einschließlich der betreffenden Bestimmungen gehe auch nicht über das hinaus, was für die Erreichung des in Artikel 95 EG festgelegten Zieles der Verwirklichung des Binnenmarktes unter Zugrundelegung eines hohen Maßstabs im Hinblick auf den Gesundheits- und Verbraucherschutz erforderlich sei.
66. Die Richtlinie 90/496 gehe davon aus, dass ein Zusammenhang zwischen Gesundheit und Ernährung bestehe, dass allgemeine Kenntnisse des Verbrauchers von den Ernährungsgrundsätzen und eine Nährwertkennzeichnung weitgehend dazu beitrügen, den Verbraucher bei der Wahl einer entsprechenden Ernährung zu unterstützen, und dass die Kennzeichnung Hand in Hand mit der Aufklärung der Öffentlichkeit über Ernährungsfragen gehen sollte (vgl. insbesondere die zweite, die vierte und die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie).
67. Es stehe fest, dass Vitamine, auch Vitamin C, wichtige Elemente unserer Ernährung seien und dass Vorschriften über die Nährwertkennzeichnung, die Vitamine nicht mit einschlössen, unvollständig wären. Die Gefahr, dass der angegebene und der tatsächliche Wert für Vitamin C zu einem bestimmten Zeitpunkt möglicherweise voneinander abwichen, ändere nichts daran, dass die Angabe des Vitamingehalts für den Verbraucher insgesamt nützlich sei.
68. Es sei auch zu berücksichtigen, dass es eines der Ziele der Richtlinie 90/496 sei, schrittweise den Binnenmarkt zu verwirklichen, insbesondere auch durch eine Nährwertkennzeichnung in einer gemeinschaftsweit angewandten Standardform (vgl. insbesondere die erste und die sechste Begründungserwägung der Richtlinie). Diese Vereinheitlichung werde u. a. durch das in Artikel 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie vorgesehene Verfahren gewährleistet.
69. Die Kommission macht geltend, dass es in Anbetracht ihrer Ausführungen zu den ersten beiden Fragen keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Richtlinie 90/496 nicht anwendbar wäre.
2. Beurteilung
70. Ich stimme den Erklärungen des Rates voll und ganz zu.
71. Es ist nämlich daran zu erinnern, dass nach Artikel 249 Absatz 3 EG die Richtlinie ... für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich [ist], ... jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel [überlässt]".
72. Die Richtlinie stellt somit kein unverändert anzuwendendes System dar, sondern eine Gesamtheit von Bestimmungen, deren Durchführung ... dadurch sicherzustellen [ist], dass die Mitgliedstaaten geeignete Durchführungsmaßnahmen ergreifen".
73. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie bestimmte in einer Richtlinie verwendete Begriffe zu präzisieren haben. Ebenso kann, wie die Richtlinie 90/496 bestätigt, die Präzisierung bestimmter Begriffe auch durch den Erlass von Durchführungsmaßnahmen durch die Gemeinschaftsbehörden geschehen.
74. Daher ist die Notwendigkeit einer Präzisierung nicht als Grund für die Ungültigkeit einer Richtlinie anzusehen, sondern sie stellt entweder, wenn die Mitgliedstaaten Präzisierungen vorzunehmen haben, ein normales Merkmal der Richtlinie und sogar einen Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips oder, wenn der Rat die Befugnis zur Vornahme der Präzisierungen im Rahmen eines Ausschussverfahrens der Kommission übertragen hat, eine Anwendung des Artikels 202 letzter Gedankenstrich EG dar.
75. Ich schlage daher vor, auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Richtlinie 90/496 beeinträchtigen könnte.
V - Ergebnis
76. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich folgende Antworten vor
- auf die erste und die zweite Vorlagefrage:
Mangels einer Durchführung des Artikels 6 Absatz 8 Unterabsatz 2 der Richtlinie 90/496/EWG des Rates vom 24. September 1990 über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Vorschriften und des Zweckes dieser Richtlinie den Bezugszeitpunkt (oder die Bezugszeitpunkte) für die Bestimmung des Durchschnittswerts sowie die Bandbreite der zulässigen Abweichungen festzulegen. Insoweit widerspricht es nicht Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe k der Richtlinie 90/496, wenn es sich bei der Zahl, die den Durchschnittswert angibt und die auf einer Lebensmittelanalyse des Herstellers im Sinne des Artikels 6 Absatz 8 Unterabsatz 1 Buchstabe a dieser Richtlinie beruht, um den Wert handelt, den das Produkt am Ende der Mindesthaltbarkeitsdauer aufweist;
- auf die dritte Vorlagefrage:
Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 90/496 beeinträchtigen könnte.