62011CC0036
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES BOT
présentées le 26 avril 2012 (
1
)
Affaire C‑36/11
Pioneer Hi Bred Italia Srl
contre
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali
[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Italie)]
«Agriculture — Organismes génétiquement modifiés — Directive 2002/53/CE — Catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles — Organismes génétiquement modifiés admis au catalogue commun — Règlement (CE) no 1829/2003 — Article 20 — Produits existants — Directive 2001/18/CE — Article 26 bis — Mesures visant à éviter la présence accidentelle d’organismes génétiquement modifiés dans d’autres produits — Mesures nationales interdisant la mise en culture d’organismes génétiquement modifiés admis au catalogue commun et autorisés en tant que produits existants dans l’attente de mesures fondées sur l’article 26 bis de la directive 2001/18/CE»
1.
À l’heure où le débat politique et juridique relatif à la nécessité d’étendre ou non la marge de manœuvre dont disposent les États membres en vue de restreindre ou d’interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés (
2
) autorisés sur tout ou partie de leur territoire est plus vif que jamais (
3
), la présente demande de décision préjudicielle permet de faire le point sur l’état actuel du droit de l’Union.
2.
Cette demande porte principalement sur l’interprétation de l’article 26 bis de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (
4
), telle que modifiée par la directive 2008/27/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2008 (
5
).
3.
Cet article, intitulé «Mesures visant à éviter la présence accidentelle d’OGM», est libellé comme suit:
«1.
Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits.
2.
La Commission collecte et coordonne des informations reposant sur des études réalisées au niveau communautaire et national, observe les développements en matière de coexistence dans les États membres et, sur la base de ces informations et de ces observations, élabore des lignes directrices concernant la coexistence de cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques.»
4.
Deux recommandations ont été successivement adoptées par la Commission à ce sujet. Il s’agit, d’abord, de la recommandation 2003/556/CE de la Commission, du 23 juillet 2003, établissant des lignes directrices pour l’élaboration de stratégies nationales et de meilleures pratiques visant à assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques (
6
). Cette recommandation a, ensuite, été abrogée et remplacée par la recommandation de la Commission du 13 juillet 2010 établissant des lignes directrices pour l’élaboration de mesures nationales de coexistence visant à éviter la présence accidentelle d’OGM dans les cultures conventionnelles et biologiques (
7
).
5.
Ces recommandations contiennent des principes généraux destinés à guider les États membres lorsqu’ils décident d’adopter des mesures visant à assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques.
6.
Dans ces deux textes, la Commission part du principe qu’aucune forme d’agriculture, qu’elle soit conventionnelle, biologique ou fondée sur l’utilisation d’OGM, ne doit être exclue au sein de l’Union. Afin de permettre aux producteurs et aux consommateurs d’avoir le choix entre ces trois types de production, il convient de maintenir des systèmes de production séparés. Les mesures de coexistence visent, dans cette perspective, à éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits, afin de prévenir le préjudice économique potentiel (
8
) et l’incidence des mélanges entre les cultures génétiquement modifiées et les autres cultures (
9
).
7.
À titre d’exemples, les mesures de coexistence peuvent consister dans la fixation de distances d’isolement entre les parcelles consacrées à des cultures d’OGM et celles réservées aux cultures conventionnelles ou biologiques, dans l’aménagement de zones tampons, dans l’installation de barrières à pollen ou encore dans l’adaptation des systèmes de rotation des cultures (
10
).
8.
Dans la présente affaire, le Consiglio di Stato (Italie) doit évaluer la conformité au droit de l’Union d’une législation nationale qui subordonne la délivrance d’autorisations nationales de mise en culture d’OGM à l’adoption, par les régions, de mesures de coexistence. Il souhaite être éclairé sur la portée de l’article 26 bis de la directive 2001/18, lu à la lumière des recommandations du 23 juillet 2003 et du 13 juillet 2010. Dans cette perspective, le Consiglio di Stato soumet à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Lorsque l’État membre a estimé devoir subordonner la délivrance de l’autorisation de culture d’OGM, même s’ils sont inscrits au [catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles prévu par la directive 2002/53/CE (
11
) (ci-après le “catalogue commun”)], à des mesures d’ordre général propres à assurer la coexistence avec des cultures conventionnelles ou biologiques, l’article 26 bis de la directive 2001/18[…], lu à la lumière de la [recommandation du 23 juillet 2003] et de la [recommandation du 13 juillet 2010], doit-il être interprété en ce sens que, au cours de la période précédant l’adoption des mesures générales: l’autorisation doit être délivrée, en ce qu’elle a pour objet des OGM inscrits au catalogue commun […]; ou, l’examen de la demande d’autorisation doit-il être suspendu en attendant l’adoption des mesures d’ordre général; ou, l’autorisation doit-elle être délivrée, en étant assortie des prescriptions propres à éviter dans le cas concret le contact, même accidentel, des cultures génétiquement modifiées qui sont autorisées avec les cultures conventionnelles ou biologiques environnantes?»
9.
Cette question trouve son origine dans un litige opposant Pioneer Hi Bred Italia Srl (ci-après «Pioneer») au Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (ministère des Politiques agricoles, alimentaires et forestières) au sujet de la légalité d’une note de ce dernier informant Pioneer que, dans l’attente de l’adoption, par les régions, de règles propres à assurer la coexistence des cultures conventionnelles, biologiques et génétiquement modifiées, il ne pouvait instruire la demande de cette société visant à être autorisée à mettre en culture des hybrides de maïs génétiquement modifiés, dérivés du maïs MON 810, déjà inscrits au catalogue commun.
10.
En formulant sa question, le Consiglio di Stato semble partir de la prémisse selon laquelle un État membre peut valablement mettre en place une procédure destinée à autoriser, au niveau national, la mise en culture d’un OGM, quand bien même celui-ci bénéficie déjà d’une autorisation au niveau de l’Union. Il conviendra, en premier lieu, de vérifier si une telle prémisse est correcte.
11.
Nous examinerons, en second lieu, si un État membre peut légitimement arguer de l’absence de mise en place de plans de coexistence au niveau régional pour refuser la mise en culture sur son territoire d’un OGM autorisé en vertu du droit de l’Union.
I – Le contexte factuel et juridique du renvoi préjudiciel
A – Le statut juridique du maïs MON 810
12.
La mise sur le marché du maïs MON 810 a été autorisée, à la demande de Monsanto Europe SA (
12
), par la décision 98/294/CE (
13
).
13.
La directive 2001/18, conformément à son article 34, devait être transposée au plus tard le 17 octobre 2002. Elle a abrogé et remplacé la directive 90/220/CEE (
14
), sur le fondement de laquelle l’autorisation de mise sur le marché du maïs MON 810 avait été délivrée.
14.
Un produit tel que le maïs MON 810 était visé à l’article 17, paragraphe 1, sous b), de la directive 2001/18, en tant que produit bénéficiant d’une autorisation accordée au titre de la directive 90/220 antérieurement au 17 octobre 2002. Cependant, Monsanto Europe n’a pas effectué auprès de l’autorité nationale compétente, avant la date limite du 17 octobre 2006, une notification au titre de l’article 17, paragraphe 2, de la directive 2001/18. Cette société n’a donc pas sollicité le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché du maïs MON 810 selon la procédure fixée à l’article 17 de cette directive.
15.
Conformément à ses septième et onzième considérants, le règlement no 1829/2003 établit une procédure communautaire unique d’autorisation s’appliquant, notamment, aux aliments pour animaux contenant des OGM ou consistant en de tels organismes ou produits à partir de ceux-ci ainsi qu’aux OGM qui seront utilisés en tant que matières d’origine pour l’obtention de tels aliments.
16.
C’est dans le cadre des dispositions de ce règlement que Monsanto Europe a souhaité que la mise sur le marché du maïs MON 810 soit poursuivie. En effet, le 11 juillet 2004, Monsanto Europe a notifié à la Commission, notamment en application de l’article 20, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, le maïs MON 810 en tant que «produit existant» relevant de la section 1 du chapitre III du règlement no 1829/2003 (
15
). Le 4 mai 2007, elle a sollicité le renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché du maïs MON 810 sur le fondement de l’article 20, paragraphe 4, de ce règlement. En vertu de l’article 23, paragraphe 4, dudit règlement, l’autorisation existante continue à produire ses effets pendant la procédure de renouvellement.
17.
Dans son arrêt du 8 septembre 2011, Monsanto e.a. (
16
), la Cour a dit pour droit que l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 1829/2003, qui autorise la poursuite de l’utilisation des produits qu’il régit, couvre l’utilisation en tant que semences de produits qui ont été notifiés (
17
).
18.
Il ressort de l’article 20, paragraphe 5, de ce règlement que «[l]es produits visés au paragraphe 1 et les aliments pour animaux qui les contiennent ou qui sont obtenus à partir de ces produits sont soumis aux dispositions du présent règlement, et notamment de ses articles 21, 22 et 34, qui s’appliquent mutatis mutandis».
19.
Il convient, par ailleurs, de préciser que, le 8 septembre 2004, la Commission a approuvé l’inscription de 17 variétés dérivées du maïs MON 810 au catalogue commun régi par la directive 2002/53.
20.
L’articulation entre les régimes établis par le règlement no 1829/2003 et par la directive 2002/53 est précisée à l’article 4, paragraphe 5, de cette dernière qui prévoit que, «lorsque des semences issues d’une variété végétale sont destinées à être utilisées dans des denrées alimentaires relevant du champ d’application de l’article 3 ou des aliments pour animaux relevant du champ d’application de l’article 15 du règlement […] no 1829/2003 […], cette variété n’est admise que si elle a été agréée conformément audit règlement».
21.
Il résulte de ces éléments que le maïs MON 810 relève non seulement du régime institué par le règlement no 1829/2003, mais également de celui prévu par la directive 2002/53.
22.
En outre, l’article 26 bis de la directive 2001/18, qui a été inséré dans celle-ci par l’article 43, sous 2), du règlement no 1829/2003, a une vocation générale et est donc applicable à un OGM tel que le maïs MON 810 (
18
).
B – Les faits du litige au principal et le droit national pertinent
23.
Pioneer est une société de production et de distribution, à l’échelle mondiale, de semences conventionnelles et génétiquement modifiées.
24.
Elle a l’intention de cultiver les variétés de maïs MON 810 inscrites au catalogue commun.
25.
Le 18 octobre 2006, elle a demandé au Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali une autorisation de mise en culture de ces variétés au titre de l’article 1er, paragraphe 2, du décret législatif no 212 (decreto legislativo n. 212), du 24 avril 2001 (
19
), lequel dispose:
«[…] La mise en culture des produits semenciers […] est soumise à autorisation par acte du ministre des Politiques agricoles et forestières, pris en accord avec le ministre de l’Environnement et le ministre de la Santé, adopté sur avis de la [commission pour les produits semenciers de variétés génétiquement modifiées], dans lequel sont fixées les mesures aptes à garantir que les cultures dérivant de produits semenciers de variétés génétiquement modifiées n’entrent pas en contact avec les cultures dérivant de produits semenciers traditionnels et ne provoquent pas de dommage biologique à l’environnement immédiat, compte tenu des particularités agroécologiques, environnementales et pédoclimatiques.» (
20
)
26.
Par une note no 3734 du 12 mai 2008, le Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali — Dipartimento delle Politiche di sviluppo economico e rurale della Repubblica Italiana (Département des Politiques de développement économique et rural de la République italienne) a fait savoir à Pioneer qu’il ne pouvait pas procéder à l’instruction de sa demande d’autorisation de mise en culture d’hybrides de maïs génétiquement modifiés, déjà inscrits au catalogue commun, «dans l’attente de l’adoption, par les régions, des règles propres à assurer la coexistence des cultures conventionnelles, biologiques et génétiquement modifiées, comme cela est prévu par la circulaire [no 269] du [Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali] du 31 mars 2006».
27.
Il convient de préciser le contexte juridique national ayant conduit à l’adoption d’une telle décision.
28.
Le décret-loi no 279 (decreto-legge n. 279), du 22 novembre 2004 (
21
), tel que modifié et converti en loi par la loi no 5 (legge n. 5), du 28 janvier 2005 (
22
), vise à l’adoption de mesures de coexistence en considération de la recommandation du 23 juillet 2003.
29.
L’article 3 du décret-loi no 279 prévoit l’adoption de ces mesures de coexistence par un décret de nature non réglementaire du Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali, pris en concertation avec la conférence permanente pour les rapports entre l’État, les régions et les provinces autonomes de Trente et de Bolzano, publié après avis des commissions parlementaires compétentes.
30.
En vertu de cet article ainsi que de l’article 4 du décret-loi no 279, ce décret de nature non réglementaire à intervenir doit définir les dispositions cadres pour la coexistence, dans le respect desquelles les régions approuveront leurs propres plans de coexistence, en adoptant des actes ad hoc.
31.
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du décret-loi no 279, le plan de coexistence est adopté par acte de chaque région et province autonome et contient les règles techniques de mise en œuvre de la coexistence, tout en prévoyant des instruments qui garantissent la collaboration des organismes territoriaux locaux, sur la base des principes de subsidiarité, de différenciation et de proportionnalité.
32.
L’article 8 du même décret-loi prévoit que, tant que les différents plans de coexistence ne sont pas adoptés, les cultures génétiquement modifiées ne sont pas autorisées, à l’exception de celles destinées à la recherche et à l’expérimentation.
33.
Par arrêt du 17 mars 2006, rendu à la suite d’un recours formé par la région des Marches, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a déclaré inconstitutionnels, notamment, les articles 3, 4 et 8 du décret-loi no 279.
34.
S’agissant, en particulier, de l’article 4 de ce décret-loi, elle a jugé qu’il portait atteinte à la compétence législative des régions en matière d’agriculture, en tant que celles-ci exercent le pouvoir de réglementer les modalités d’application du principe de coexistence dans les différents territoires régionaux, notoirement différents du point de vue morphologique et sur le plan de leur production.
35.
En ce qui concerne l’article 8 dudit décret-loi, la Corte costituzionale l’a déclaré inconstitutionnel en tant qu’il apparaissait indissociable des autres dispositions considérées comme illégales.
36.
Sont, en conséquence, demeurés en vigueur les articles 1er et 2 du décret-loi no 279, d’où résulte la volonté du législateur national de se prévaloir de la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans les autres cultures, telles que les cultures conventionnelles ou biologiques.
37.
À la suite de l’arrêt du 17 mars 2006, précité, le Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali a adopté la circulaire no 269 du 31 mars 2006, dans laquelle il considère que ledit arrêt ne remet pas en cause la légitimité de l’interdiction de cultiver des OGM dans l’attente de l’adoption de plans de coexistence et que la déclaration d’inconstitutionnalité de l’article 8 du décret-loi no 279 doit être entendue en ce sens que, si l’interdiction de cultiver des OGM subsiste, il faut prévoir l’exercice par l’autorité régionale ou provinciale de sa compétence en ce domaine.
38.
Au point 4 de cette circulaire, il souligne que, après que les régions et les provinces autonomes ont adopté leurs propres dispositions relatives à la coexistence, la procédure d’autorisation des OGM aux fins de leur culture doit encore être conclue positivement, dans le respect des dispositions du décret législatif no 212/2001, qui exigent la délivrance d’une autorisation ministérielle.
39.
Au point 5 de ladite circulaire, le Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali conclut que:
—
la culture d’OGM demeure interdite jusqu’à l’adoption des instruments réglementaires régionaux permettant de garantir la coexistence des cultures conventionnelles, biologiques et transgéniques et jusqu’à l’identification de solutions adéquates entre régions voisines;
—
le non-respect de cette interdiction entraîne l’application des sanctions prévues à l’article 1er, paragraphe 5, du décret législatif no 212/2001.
40.
La note no 3734 du 12 mai 2008, susmentionnée, s’inscrit dans le droit fil de ce qui est prévu dans la circulaire no 269 du 31 mars 2006.
41.
Pioneer a soumis un recours extraordinaire au président de la République italienne en vue de l’annulation de cette note. C’est dans ces circonstances que le Consiglio di Stato a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle reproduite au point 8 des présentes conclusions.
42.
Dans le cadre du présent renvoi préjudiciel, des observations écrites ont été déposées par Pioneer, par les gouvernements italien et espagnol ainsi que par la Commission. Une audience de plaidoiries s’est tenue le 21 mars 2012, en présence de Pioneer, du gouvernement italien et de la Commission.
II – Notre analyse
43.
Avant d’examiner quelle portée il convient de donner à l’article 26 bis de la directive 2001/18, il nous faut vérifier si un État membre peut, à bon droit, superposer un régime national d’autorisation de la mise en culture d’OGM à celui prévu par le droit de l’Union. Ainsi que le gouvernement italien lui-même en a convenu lors de l’audience, la réponse est, à notre avis, négative.
44.
Comme nous l’avons vu, l’utilisation et la commercialisation de semences des variétés du maïs génétiquement modifié MON 810 peuvent être considérées comme étant autorisées au sein de l’Union sur un double fondement.
45.
Elles le sont, en premier lieu, en vertu du règlement no 1829/2003, dans la mesure où ces variétés constituent des «produits existants» au sens de l’article 20 de ce règlement. Un produit qui a fait l’objet de cette procédure d’autorisation peut être utilisé et commercialisé au sein de l’Union. Cela découle, en ce qui concerne les aliments génétiquement modifiés pour animaux, de l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement, qui prévoit que «[p]ersonne ne peut mettre sur le marché, utiliser ou transformer un produit visé à l’article 15, paragraphe 1, à moins qu’il ne soit couvert par une autorisation délivrée conformément à la présente section et que les conditions pertinentes de l’autorisation ne soient respectées». Par ailleurs, l’article 19, paragraphe 5, du règlement no 1829/2003 dispose que «[l]’autorisation accordée conformément aux procédures visées dans le présent règlement est valable dans l’ensemble de la Communauté».
46.
En outre, l’indication, figurant au premier considérant de ce règlement, selon laquelle «[l]a libre circulation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux sûrs et sains constitue un aspect essentiel du marché intérieur et contribue de façon notable à la santé et au bien-être des citoyens, ainsi qu’à leurs intérêts économiques et sociaux», implique que, à partir du moment où des produits ont, conformément aux procédures prévues par ledit règlement, fait l’objet d’une évaluation scientifique ayant conclu à une absence de risques d’incidences négatives pour l’environnement ou la santé, et ont donc été autorisés à être mis sur le marché, une telle autorisation a pour effet de permettre la libre circulation des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux concernés entre les États membres.
47.
L’utilisation et la commercialisation de semences des variétés du maïs génétiquement modifié MON 810 sont, en second lieu, permises au sein de l’Union dans la mesure où ces variétés ont été admises au catalogue commun régi par la directive 2002/53.
48.
En effet, selon le onzième considérant de cette directive, «[i]l est nécessaire que les semences ou plants couverts par [celle-ci] puissent être commercialisés librement dans la Communauté dès leur publication dans le catalogue commun». L’article 16, paragraphe 1, de ladite directive impose ainsi aux États membres de veiller «à ce que, à compter de la publication visée à l’article 17, les semences de variétés admises conformément aux dispositions de la présente directive ou conformément aux principes correspondant à ceux de la présente directive ne soient soumises à aucune restriction de commercialisation quant à la variété».
49.
Ni le règlement no 1829/2003 ni la directive 2002/53 ne permettent aux États membres d’ajouter sur le plan national un niveau de contrôle supplémentaire des risques que peut présenter un OGM pour l’environnement ou la santé, débouchant sur la délivrance ou le refus par l’autorité compétente d’un État membre d’une autorisation de culture sur le territoire de celui-ci. En l’état actuel du droit de l’Union, le système qui régit la mise sur le marché des OGM au sein de l’Union repose donc sur une autorisation délivrée au niveau de l’Union, qui permet aux OGM concernés d’être utilisés et commercialisés librement au sein des États membres. L’article 1er, paragraphe 2, du décret législatif no 212/2001 est donc contraire au système mis en place par la réglementation de l’Union dans la mesure où il soumet de manière systématique la mise en culture d’OGM à une autorisation nationale.
50.
La Cour devrait donc, dans une première étape de son raisonnement, répondre à la juridiction de renvoi que des OGM tels que des hybrides de maïs génétiquement modifiés, dérivés du maïs MON 810, qui ont été autorisés notamment en tant que semences à des fins de culture, en application de la directive 90/220, et qui, dans les conditions énoncées à l’article 20 du règlement no 1829/2003, ont été notifiés en tant que produits existants, puis ont fait l’objet d’une demande de renouvellement d’autorisation en cours d’examen, et qui ont été admis au catalogue commun régi par la directive 2002/53, ne peuvent pas être soumis à une procédure d’autorisation nationale.
51.
Si un État membre identifie, après la délivrance d’une autorisation d’un OGM au niveau de l’Union, un risque pour l’environnement ou la santé et qu’il souhaite que ce risque soit pris en compte, il doit utiliser l’une des procédures que la réglementation de l’Union prévoit à cet effet. Si nous nous en tenons, au vu des circonstances du litige au principal, à la directive 2002/53 et au règlement no 1829/2003, ces procédures sont les suivantes.
52.
En vertu de l’article 16, paragraphe 2, de la directive 2002/53:
«Un État membre peut, sur demande […] être autorisé à interdire, pour tout ou partie de son territoire, l’utilisation de la variété ou à prescrire des conditions appropriées de culture de la variété et, dans le cas prévu au point c), des conditions d’utilisation des produits issus de la culture de cette variété:
a)
s’il est prouvé que la culture de cette variété pourrait nuire, sur le plan phytosanitaire, à la culture d’autres variétés ou espèces;
[…]
c)
s’il a des raisons valables, autres que celles qui ont déjà été évoquées ou qui ont pu être évoquées lors de la procédure [d’admission au catalogue national des variétés], de considérer que la variété présente un risque pour la santé humaine ou l’environnement.»
53.
Par ailleurs, l’article 18 de la même directive prévoit que, «[s]’il est constaté que la culture d’une variété inscrite dans le catalogue commun […] pourrait, dans un État membre, nuire sur le plan phytosanitaire à la culture d’autres variétés ou espèces, présenter un risque pour l’environnement ou pour la santé humaine, cet État membre peut, sur demande, être autorisé […] à interdire la commercialisation des semences ou plants de cette variété dans tout ou partie de son territoire. En cas de danger imminent de propagation d’organismes nuisibles, de danger imminent pour la santé humaine ou pour l’environnement, cette interdiction peut être établie par l’État membre intéressé dès le dépôt de sa demande jusqu’au moment de la décision définitive qui doit être arrêtée dans les trois mois».
54.
S’agissant des procédures mises en place par le règlement no 1829/2003, il convient de se référer à l’article 22 de celui-ci, qui permet, en ce qui concerne les aliments génétiquement modifiés pour animaux (
23
), la modification, la suspension et la révocation des autorisations, à l’initiative de l’Autorité européenne de sécurité des aliments ou à la demande d’un État membre ou de la Commission.
55.
De plus, les États membres peuvent adopter des mesures d’urgence conformément à l’article 34 de ce règlement, selon lequel, «[l]orsqu’un produit autorisé par le[dit] règlement […] ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement […], des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) no 178/2002[ (
24
)]». Dans son arrêt Monsanto e.a., précité, la Cour a dit pour droit que, «en vue de l’adoption de mesures d’urgence, l’article 34 du règlement no 1829/2003 impose aux États membres d’établir, outre l’urgence, l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement» (
25
).
56.
En revanche, les États membres ne peuvent pas invoquer l’article 26 bis de la directive 2001/18, qui, rappelons-le, confère à ces derniers la faculté de prendre les mesures nécessaires pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits, pour empêcher de manière générale la mise en culture sur leur territoire d’un OGM autorisé en vertu du règlement no 1829/2003 et admis au catalogue commun conformément à la directive 2002/53. La finalité des mesures propres à garantir la coexistence des différents types de cultures doit, à cet égard, être clairement distinguée de l’objectif visé par les procédures que nous venons de détailler.
57.
Comme l’indiquent les recommandations du 23 juillet 2003 et du 13 juillet 2010, les mesures de coexistence visent à maintenir la diversité des formes d’agriculture afin de permettre, d’une part, aux producteurs de choisir quels types de cultures ils souhaitent privilégier et, d’autre part, aux consommateurs de choisir quels types d’aliments, génétiquement modifiés ou non, ils souhaitent consommer. L’exercice effectif de tels choix est subordonné à l’adoption de mesures qui garantissent l’existence de filières de production séparées.
58.
De plus, en visant à éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits, les mesures de coexistence permettent de prévenir le préjudice économique potentiel qui pourrait en résulter pour les producteurs de cultures conventionnelles et biologiques, notamment en cas de dépassement du seuil réglementaire d’étiquetage à partir duquel la présence d’OGM doit être signalée.
59.
Les mesures de coexistence prévues à l’article 26 bis de la directive 2001/18 ont, dans cette perspective, pour objet principal de permettre aux différentes formes d’agriculture de cohabiter. Comme nous l’avons indiqué précédemment, ces mesures peuvent consister dans la fixation de distances d’isolement entre les parcelles consacrées à des cultures d’OGM et celles réservées aux cultures conventionnelles ou biologiques, dans l’aménagement de zones tampons, dans l’installation de barrières à pollen ou encore dans l’adaptation des systèmes de rotation des cultures.
60.
Animé par le souci de garantir dans les meilleures conditions possibles la cohabitation des différents types de cultures, et non par celui d’exclure de façon générale un type de culture pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement, l’article 26 bis de la directive 2001/18 se distingue ainsi nettement des procédures qui permettent aux États membres de s’opposer, pour de tels motifs, à la culture d’un OGM sur leur territoire.
61.
Certes, il n’est pas exclu que, en raison de caractéristiques propres à une zone géographique, telles que les conditions climatiques, le relief, les modes de cultures et les systèmes d’assolement ou les structures des exploitations, la seule adoption de mesures techniques puisse se révéler insuffisante pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans des cultures conventionnelles ou biologiques. Dans une telle situation, l’article 26 bis de la directive 2001/18 pourrait être interprété comme permettant à un État membre d’interdire la culture d’OGM dans une zone précise de son territoire (
26
). Conformément au principe de proportionnalité, une telle possibilité serait toutefois soumise à la stricte démonstration que d’autres mesures ne suffiraient pas pour maîtriser, à cet endroit, la présence d’OGM dans les cultures conventionnelles ou biologiques voisines.
62.
En dehors de cette hypothèse particulière et à défaut d’une telle démonstration, un État membre ne saurait se fonder sur l’article 26 bis de la directive 2001/18 pour interdire la mise en culture sur son territoire d’un OGM autorisé en vertu du règlement no 1829/2003 et admis au catalogue commun conformément à la directive 2002/53.
63.
À la lumière de ces observations relatives à la portée qu’il convient, selon nous, de donner à l’article 26 bis de la directive 2001/18, nous estimons que cet article ne permet pas non plus à un État membre de s’opposer à la mise en culture sur son territoire d’un tel OGM dans l’attente de l’adoption, au niveau national, régional ou local, de mesures de coexistence.
64.
Outre que l’adoption par les États membres de mesures de coexistence n’est, aux termes de l’article 26 bis de la directive 2001/18, que facultative, il importe de souligner qu’admettre l’inverse aboutirait à ajouter une condition supplémentaire à la mise sur le marché d’un OGM autorisé au niveau de l’Union, dépendante de la réactivité dont font preuve, le cas échéant, les États membres pour adopter des mesures de coexistence, ce qui est contraire au système mis en place par le règlement no 1829/2003.
65.
Par ailleurs, une telle interprétation de l’article 26 bis de la directive 2001/18 aurait pour effet de permettre aux États membres d’interdire la mise en culture sur leur territoire d’un OGM autorisé en vertu du règlement no 1829/2003 et admis au catalogue commun conformément à la directive 2002/53 en dehors des procédures prévues à cet effet par ces deux réglementations, et constituerait donc un moyen aisé de contourner ces procédures.
66.
Il reste, bien entendu, loisible aux États membres, en application de l’article 26 bis de la directive 2001/18, d’adopter à tout moment, dans le respect du principe de proportionnalité, que ce soit au niveau national, régional ou local, des mesures visant à assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques. Cependant, les États membres ne peuvent pas tirer argument de leur abstention à élaborer et à mettre en œuvre des mesures de coexistence, fût-ce pour des raisons de répartition interne des compétences, pour interdire, dans l’intervalle, la mise en culture sur leur territoire d’un OGM autorisé en vertu du règlement no 1829/2003 et admis au catalogue commun conformément à la directive 2002/53.
67.
Au vu de ces éléments, nous proposons, par conséquent, à la Cour de répondre à la juridiction de renvoi que l’article 26 bis de la directive 2001/18 doit être interprété en ce sens qu’il ne permet pas à un État membre de s’opposer à la mise en culture sur son territoire d’un OGM autorisé en vertu du règlement no 1829/2003 et admis au catalogue commun conformément à la directive 2002/53 dans l’attente de l’adoption, au niveau national, régional ou local, de mesures visant à éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres cultures.
III – Conclusion
68.
Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante au Consiglio di Stato:
«Des organismes génétiquement modifiés tels que des hybrides de maïs génétiquement modifiés, dérivés du maïs MON 810, qui ont été autorisés notamment en tant que semences à des fins de culture, en application de la directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement, et qui, dans les conditions énoncées à l’article 20 du règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2003, concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, ont été notifiés en tant que produits existants, puis ont fait l’objet d’une demande de renouvellement d’autorisation en cours d’examen, et qui ont été admis au catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles prévu par la directive 2002/53/CE du Conseil, du 13 juin 2002, telle que modifiée par le règlement no 1829/2003, ne peuvent pas être soumis à une procédure d’autorisation nationale.
L’article 26 bis de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220, telle que modifiée par la directive 2008/27/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2008, doit être interprété en ce sens qu’il ne permet pas à un État membre de s’opposer à la mise en culture sur son territoire de tels organismes génétiquement modifiés dans l’attente de l’adoption, au niveau national, régional ou local, de mesures visant à éviter la présence accidentelle d’organismes génétiquement modifiés dans d’autres cultures.»
(
1
)	Langue originale: le français.
(
2
)	Ci-après les «OGM».
(
3
)	Voir communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 13 juillet 2010 relative à la liberté pour les États membres d’accepter ou non les cultures génétiquement modifiées [COM(2010) 380 final], ainsi que proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire, présentée par la Commission européenne le 13 juillet 2010 [COM(2010) 375 final]. Voir, également, résolution législative du Parlement européen du 5 juillet 2011 sur cette proposition. Ladite proposition a pour objet de permettre aux États membres d’invoquer d’autres motifs que ceux qui ont trait à l’évaluation scientifique des risques environnementaux et sanitaires pour interdire ou restreindre la culture d’OGM sur leur territoire. Plusieurs États membres ont exprimé leur ferme opposition à cette proposition de la Commission, de sorte que la présidence danoise de l’Union européenne recherche actuellement un compromis susceptible de recueillir l’adhésion des États membres.
(
4
)	JO L 106, p. 1.
(
5
)	JO L 81, p. 45, ci-après la «directive 2001/18».
(
6
)	JO L 189, p. 36, ci-après la «recommandation du 23 juillet 2003».
(
7
)	JO C 200, p. 1, ci-après la «recommandation du 13 juillet 2010».
(
8
)	Ce préjudice économique peut, notamment, être le résultat d’une obligation d’étiquetage signalant la présence d’OGM dans un produit dès lors que le seuil réglementaire de 0,9 % est dépassé.
(
9
)	Pour une approche générale de la problématique, voir, notamment, Rosso Grossman, M., «Coexistence of Genetically Modified, Conventional, and Organic Crops in the European Union: The Community Framework», The Regulation of Genetically Modified Organisms: Comparative Approaches, Oxford University Press, 2010, p. 123.
(
10
)	Voir catalogue indicatif des mesures en matière de coexistence figurant au point 3 de l’annexe à la recommandation du 23 juillet 2003.
(
11
)	Directive du Conseil du 13 juin 2002 (JO L 193 p. 1), telle que modifiée par le règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2003, concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (JO L 268, p. 1, ci-après la «directive 2002/53»).
(
12
)	Ci-après «Monsanto Europe».
(
13
)	Décision de la Commission du 22 avril 1998 concernant la mise sur le marché de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810), conformément à la directive 90/220/CEE du Conseil (JO L 131, p. 32).
(
14
)	Directive du Conseil du 23 avril 1990 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (JO L 117, p. 15).
(
15
)	Le maïs MON 810 étant une variété de maïs génétiquement modifié qui semble être utilisée principalement pour l’alimentation des animaux, nous nous référerons uniquement dans les développements qui suivent à la section 1 du chapitre III du règlement no 1829/2003, qui concerne l’autorisation et la surveillance des aliments génétiquement modifiés pour animaux. Il convient, cependant, de préciser que Monsanto Europe a également notifié à la Commission en tant que «produit existant» le maïs MON 810 en application de l’article 8, paragraphe 1, sous a) et b), de ce règlement, lequel fait partie de la section 1 du chapitre II dudit règlement, consacrée à l’autorisation et à la surveillance des denrées alimentaires génétiquement modifiées. Dans la mesure où les dispositions contenues dans la section 1 du chapitre II du règlement no 1829/2003 et celles figurant dans la section 1 du chapitre III de ce même règlement sont similaires, le fait de se référer uniquement aux dispositions contenues dans cette dernière section n’a pas d’impact sur le raisonnement.
(
16
)	C-58/10 à C-68/10, Rec. p. I-7763.
(
17
)	Point 55.
(
18
)	La priorité qui est donnée à la législation sectorielle, conformément à ce que prévoit l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2001/18, ne concerne pas l’article 26 bis de celle-ci.
(
19
)	GURI no 131, du 8 juin 2001, ci-après le «décret législatif no 212/2001».
(
20
)	Il résulte, en outre, de l’article 1er, paragraphe 5, du décret législatif no 212/2001 que «[q]uiconque met en culture des produits semenciers de variétés génétiquement modifiées sans l’autorisation visée au paragraphe 2 est passible d’une peine d’emprisonnement de six mois à trois ans ou d’une amende dont le montant peut aller jusqu’à 100 millions de lires. La même sanction s’applique en cas de révocation ou de suspension de l’autorisation».
(
21
)	GURI no 280, du 29 novembre 2004.
(
22
)	GURI no 22, du 28 janvier 2005, ci-après le «décret-loi no 279».
(
23
)	Pour les denrées alimentaires génétiquement modifiées, les dispositions pertinentes figurent à l’article 10 du règlement no 1829/2003.
(
24
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1).
(
25
)	Point 81.
(
26
)	Voir, en ce sens, recommandation du 23 juillet 2003 (point 2.1.5), ainsi que, de façon plus explicite, recommandation du 13 juillet 2010 (point 2.4).