61993CC0396_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Tällä valituksellaan Euroopan yhteisöjen komission entinen tilapäinen työntekijä Henrichs, joka tällä hetkellä on Saksan liittotasavallan tutkimus- ja teknologiaministeriön virkamies, hakee muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 24.6.1993 asiassa T-92/91 (Kok. 1993, s. II-611) antamaan tuomioon ja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan yhteisöjen tilapäisten työntekijöiden tehtävien päättymistä koskevien erityistoimenpiteiden vahvistamisesta 23.7.1987 annetun neuvoston asetuksen N:o 2274/87 (Euratom, EHTY, ETY)(1) (jäljempänä asetus) perusteella komission 25.4. ja 3.5.1991 tekemät päätökset. Valittaja vaatii myös, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa vastaajan maksamaan vahingonkorvausta ja korvaamaan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa aiheutuneet sekä tästä menettelystä aiheutuvat oikeudenkäyntikulut.
2 Koska yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön (ETY) 51 artiklan mukaan muutosta voidaan hakea vain oikeuskysymyksistä, viittaan tosiseikkojen kuvailun osalta kokonaisuudessaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon; tosiseikkojen osaltahan ei voida hakea muutosta yhteisöjen tuomioistuimelta.
3 Kantaja esittää kummallekin valituksenalaiselle päätökselle erotettavissa olevat perustelunsa. Esitän ratkaisuehdotukseni ottaen huomioon muutoksenhaussa noudatetun järjestyksen.
25.4.1991 tehty päätös
Perustelujen puuttuminen
4 Ensimmäisessä perusteessaan, johon kantaja vetoaa yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota vastaan siltä osin, kuin tuomio koskee vaatimusta kumota komission 25.4.1991 tekemä päätös, kantaja korostaa, ettei päätös ole perusteltu. Kaikki kantajan väitteet ovat kuitenkin tosiseikkoja koskevia väitteitä: ne koskevat itse asiassa kantajan epätietoisuutta niistä seikoista, joiden perusteella hän voi eritellä palkkakuittinsa tietoja. Ottaen huomioon yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön (ETY) 51 artiklan, ei niiden perusteella voida kuitenkaan hakea muutosta.
5 Sitä paitsi ja joka tapauksessa on huomattava, että kantaja on tyytynyt vain toistamaan ensimmäisessä oikeusasteessa jo esittämänsä perustelut, mikä on vastoin sitä yhteisöjen tuomioistuimen useasti vahvistamaa periaatetta, jonka mukaan "muutoksenhaussa on osoitettava täsmällisesti ne ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa olevat seikat, joita arvostellaan ja joiden kumoamista vaaditaan, samoin kuin ne oikeudelliset perusteet, jotka erityisesti tukevat tätä vaatimusta".(2) Yhteisöjen tuomioistuin on myös täsmentänyt oikeuskäytännössään, että "muutoksenhaulla, jossa vain toistetaan ne oikeudelliset perusteet ja perustelut, jotka on jo esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa ... itse asiassa pyritään siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esillä ollut kanne tutkittaisiin uudelleen, mikä ei kuulu yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan".(3)
6 Esitetyillä perusteilla katson, että kantajan esittämä ensimmäisen peruste on jätettävä tutkimatta.
Väite siitä, että asetuksen 4 artiklan 4 kohtaa on rikottu
7 Komission 25.4.1991 tekemään päätökseen liittyvä kantajan toinen valitusperuste koskee sitä, että komissio olisi rikkonut mainitun asetuksen 4 artiklan 4 kohtaa. Tämä artikla kuuluu seuraavasti:
"Asianosaisen uusia tehtäviä hoitaessaan saamien bruttotulojen määrä vähennetään 1 kohdassa säädetystä korvauksesta siltä osin, kuin nämä tulot yhdessä tämän korvauksen kanssa ylittävät edunsaajan viimeisen kokonaisbruttopalkan, joka perustuu sen kuukauden ensimmäisenä päivänä voimassa olevaan palkkataulukkoon, jossa korvaus on maksettava. Tähän palkkaan sovelletaan 3 kohdassa tarkoitettua korjauskerrointa.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla bruttotuloilla ja viimeisellä kokonaisbruttopalkalla tarkoitetaan määriä, joista on vähennetty sosiaaliturvamaksut, mutta joista ei ole vähennetty veroja.
Asianosaisen on toimitettava vaadittavat kirjalliset selvitykset ja ilmoitettava toimielimelle kaikki ne seikat, jotka voivat vaikuttaa hänen oikeuksiinsa saada korvausta."
Kantajan mielestä komissio ei ole tehnyt säädettyjä vähennyksiä, kun se laski kantajan virkamiehenä Saksassa saaman palkan määrää. Komission "bruttotuloina" pitämän palkan määrä ylittää kantajan mielestä sen määrän, joka mainitun asetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukaan on otettava huomioon.
8 Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi komission asiasta esittämän kannan ja piti tätä kanneperustetta perusteettomana. Kantaja valittaa nyt tästä esittäen erilaisia perusteluita: ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kantajan mielestä ennen kaikkea jättänyt lausumatta siitä, mitä asetuksessa tarkoitetaan "bruttotuloilla", joista "sosiaaliturvamaksut" on vähennettävä; tuomioistuin on kaiken lisäksi lukenut tulojen ja maksujen käsitteeseen, sellaisena kuin ne yhteisön säännöksissä esiintyvät, Saksan oikeuden mukaan lasketusta määrästä poikkeavan määrän; lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon sitä käytäntöä, jota komissio on noudattanut asetuksen 4 artiklan 4 kohdan soveltamisessa.
Näin esitetyt perustelut johtuvat ratkaisevasti siitä ajatuksesta, ettei komissio ole määritellyt eikä soveltanut virheettömästi tulojen ja sosiaaliturvamaksujen käsitteitä sellaisina, kuin ne Saksan oikeuden säännösten perusteella olisi ymmärrettävä. Mielestäni tätä asiaa on tutkittava lähemmin.
9 Tarkemmin ottaen kantaja väittää, että Saksan oikeusjärjestyksessä voimassa oleva sosiaaliturvajärjestelmä, jonka piiriin kantaja kuuluu valtion virkamiehenä, saa sisällöllisesti vaikutteita "elatusperiaatteesta": valtio työnantajana maksaa virkamiehelle määrän, joka on tarkoitettu kattamaan osittain sekä sairausvakuutusjärjestelmään kuulumismaksun ja "Beihilfeksi" kutsutun erityistuen, joka on tarkoitettu kattamaan, edelleenkin osittain, virkamiehen sairauskulut. Kumpaankin ryhmään kuuluvia määriä, sen jälkeen kun ne on yksilöity, on pidettävä sosiaaliturvamaksuina ja ne on siten vähennettävä asianosaisen palkasta. Niinpä tässä tapauksessa kysymyksessä on asetuksessa tarkoitettu sellaisenaan vähennettävä sosiaaliturvamaksu, jonka määrä kantajan on maksettava sosiaalivakuutuksia hoitavalle toimielimelle, jotta kantajan perhe ja kantaja itse kuuluisivat sairausvakuutuksen piiriin: asia on näin, vaikkei palkkakuitissa nimenomaisesti ja täsmällisesti osoiteta määriä ja niiden perusteita, tai vaikkei asianosaisen puolestaan tarvitse määritellä niiden suuruutta tai todistaa maksaneensa niitä.
Vain tällaista edellytystä soveltaen voidaan määritellä asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen huomioon otettavien bruttotulojen oikea määrä.
10 Komissio vastustaa valitukseen antamassaan vastineessa tätä erilaista tulkintaa niistä yksittäisistä eristä, jotka kantaja vaatii vähennettäväksi bruttopalkastaan. Komissio vetoaa juuri siihen, että Saksan valtion on työnantajana katsottava palkkaa maksaessaan vähentäneen sosiaaliturvamaksujen nimikkeellä maksettavat lisät. Sitä paitsi näiden maksujen suuruuden määritteleminen on hyvin vaikeaa, minkä kantajakin on itse myöntänyt. Kysymyksessä olevien määrien katsotaan siis tulleen jo vähennetyiksi, mutta niiden suuruutta on mahdotonta määritellä yksittäistapauksessa. Niinpä koska kysymyksessä olevat sosiaaliturvamaksut eivät tämänkään vuoksi ole mukana palkkakuitissa, ei niiden perusteella voida komission mukaan tehdä muita vähennyksiä. Tämän vuoksi kantajan väite on perusteeton.
11 Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetty oikeuskysymys koskee siis kantajan palkkaan sovellettavien käsitteiden merkitystä: nyt käsiteltävänä olevan kiistan ratkaisemiseksi riittää, että tutkitaan näistä käsitteistä sitä, joka liittyy sosiaaliturvamaksuihin. Asetuksessa erotetaan nämä maksut veronluonteisista maksuista säätämällä, että niillä on erilainen vaikutus bruttotuloihin.
12 Kantaja moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota siitä, että siinä on vahvistettu komission tekemät huonot oikeudelliset määritelmät kysymyksessä olevista käsitteistä siltä osin, kuin näillä käsitteillä on merkitystä asetuksen soveltamiselle.
Tarkemmin ottaen on hyödyllistä korostaa, että kantajan mielestä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti sovellettavia säännöksiä, kun se on antanut kysymyksessä oleville sosiaaliturvamaksuille Saksan oikeuden mukaisesta merkityksestä poikkeavan merkityksen.
13 Yhteisöjen tuomioistuimen ongelmana on siis tämän kiistan ratkaisemiseksi tutkia, viitataanko asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa kansalliseen oikeuteen - tapauksessamme Saksan oikeuteen - ja mitä tästä viittauksesta seuraa.
14 Tuomionsa 22 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on käsitellyt ongelmaa vain pintapuolisesti, mutta viitaten asiassa Khouri vastaan komissio(4) antamaansa tuomioon se on ratkaissut kysymyksen siitä, voiko se ratkaista kansallista säännöstä ja yhteisön viranomaisen siitä tekemää soveltamispäätöstä koskevan asian silloin kun yhteisön säännöksen soveltaminen riippuu kansallisesta säännöksestä. Nyt käsiteltävänä olevan asian osalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut olevansa toimivaltainen tutkimaan kantajan
väitteet siitä, että komissio on jättänyt ottamatta huomioon tai on ymmärtänyt väärin Saksan oikeusjärjestyksen asiaan sovellettavat säännökset.
15 Asiassa Khouri vastaan komissio annetun tuomion 32 kohdassa on muita väitteitä, jotka kannattaa palauttaa mieliin tässä.
Tässä tuomiossa yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toisti kannan, jonka yhteisöjen tuomioistuin oli ilmaissut asiassa Ekro(5) antamassaan tuomiossa seuraavasti: "Sekä yhteisön oikeuden yhdenmukaista soveltamista että yhdenvertaisuusperiaatetta koskevista edellytyksistä seuraa, että ilmaisuja, joita on käytetty sellaisessa yhteisön oikeuden säännöksessä, jossa ei mitenkään nimenomaisesti viitata jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen tarkoituksen ja soveltamisalan määrittelemiseksi, on tavallisesti tulkittava koko yhteisön alueella itsenäisesti ja yhtenäisesti; tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys samoin kuin kysymyksessä olevan sääntelyn tavoite".
Muistutettuaan asiassa Ekro annetun tuomion mukaisesta oikeuskäytännöstä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kuitenkin, että sen oli lisäksi täsmennettävä seuraavalla tavalla sitä, kuinka yhteisöoikeudessa voidaan viitata kansalliseen oikeuteen: "Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että nimenomaisen viittauksen puuttuessa yhteisön oikeuden soveltaminen voi edellyttää tarvittaessa viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen silloin kun yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi löytää yhteisön oikeudesta tai yhteisön yleisistä oikeusperiaatteista seikkoja, joiden nojalla ne voivat itsenäisesti tulkiten määritellä yhteisön oikeuden sisällön ja soveltamisalan."
16 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa annetut tarkennukset auttavat mielestäni selvästi ja hyödyllisesti ratkaisemaan käsiteltävässä asiassa tarkoitetun kaltaisen viittausta koskevan ongelman.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämä arviointiperuste on selvä: yhteisön oikeuteen voi sisältyä viittaus kansalliseen oikeuteen, vaikkei viittaus olisikaan nimenomainen, silloin kun yhteisön oikeuden tai sen yleisten oikeusperiaatteiden nojalla ei ole mahdollista määritellä sovellettavan säännön sisältöä ja soveltamisalaa.
Tutkikaamme käsiteltävänämme olevaa tapausta. Olen sitä mieltä, että tulkitsijankaan kannalta kysymys ei ole asetuksen 4 artiklan 4 kohdan säännösten ymmärtämisestä - tietysti tässä asiaankuuluvalla tavalla - niin, että hän ottaa huomioon yhteisön oikeuden järjestelmästä tai sen yleisistä periaatteista johdettavissa olevan, tulkintaa koskevien perusteiden asiayhteyden.
Tätä asiaa koskevassa säännöksessä viittaus kansalliseen oikeuteen ei ole nimenomainen, mutta se kuuluu varmasti luonnostaan säännöksen ratio legisiin: kysymyksessä on siis viittaus, joka yhteisön lainsäätäjän tavoittelemien päämäärien saavuttamiseksi ennemminkin on tehtävä kuin sallitaan tehtäväksi. Käsiteltävänä olevan säännöksen tarkoituksena ei itse asiassa ole yhdenmukaistaa kansallisella tasolla säädettyä asiaa koskevaa järjestelmää eikä poistaa tai vähentää erilaisten voimassa olevien säännöstöjen välisiä eroja. Asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa ei myöskään ole edellytetty, että jäsenvaltiot kohtelevat asianosaisia sen arviointiperusteen mukaisesti, joka voidaan löytää yhteisön oikeusjärjestyksestä. Päinvastoin, kysymyksessä on erityisesti tehtävänsä lopettaneita yhteisön virkamiehiä varten annettu sääntö, jonka soveltamisen perustaksi otetaan vain kussakin tapauksessa sovellettavan oikeuden mukaiset, entisen virkamiehen uudesta virasta tai tehtävästä saamien tulojen ja maksamien sosiaaliturvamaksujen määrittelemiseksi säädetyt säännökset, olivatpa ne mitä tahansa.
Tehdessään näin yhteisön lainsäätäjä sitä paitsi tiesi, että se viittasi arviointiperusteisiin, jotka voivat vaihdella oikeusjärjestyksestä toiseen ja jotka jokaisessa järjestelmässä tulon ja siitä vähennettävien menojen määrittelemisen taustalla olevien, lainsäädäntöä koskevien poliittisten valintojen johdosta todella vaihtelivat. Tutkittu asetus on siis annettu siinä ilmeisessä käsityksessä, ettei ole sopivaa sekaantua kansallisille lainsäätäjille jätettyyn normatiiviseen harkintavaltaan eikä siis niissä lainsäädännöissä, joihin asetuksessa viitataan, tehtyjen ratkaisujen arviointiin. Viittaus on, kuten nähtiin, sellainen: on haluttu lopullisesti hyväksyä tai olettaa, että tulojen ja sosiaaliturvamaksujen välisen kohtuullisen ja järkevän suhteen määritteleminen kuuluu kullekin kansalliselle oikeusjärjestykselle. Tästä ratkaisusta voi seurata, että yhteisön entisiä virkamiehiä kohdellaan eri tavoin yhteisötasolla heidän uuden työntekopaikkansa sijainnin vuoksi; eroavuus johtuu siis kansallisen oikeuden sisäisistä säännöksistä, joihin yhteisön sääntelyllä ei haluta puuttua.
17 Tämän johdosta on tässä asiassa tutkittava, säädetäänkö Saksan oikeudessa sosiaaliturvamaksuista ja kuinka siinä määritellään sosiaaliturvamaksujen määrä suhteessa bruttotuloihin.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut kantajan palkkakuitista ilmenneen, ettei osaakaan kantajan saamasta palkasta ole osoitettu tämän tyyppisten maksujen maksamiseen. Kysymyksessä on tosiseikkojen arvioiminen, jonka paikkaansapitävyyttä sellaisenaan ei voida kiistää tässä menettelyssä. Sen oikeudellisen johtopäätöksen tekemiseksi, ettei Saksan oikeusjärjestyksessä tunneta asianosaisen bruttotuloista vähennettäviä asetuksessa tarkoitettuja sosiaaliturvamaksuja, voidaan joka tapauksessa ottaa huomioon se seikka, ettei yhteisön oikeuden säännöstä soveltamaan pyydetty tulkitsija voi tehdä omaa tulkintaa kantajalle maksetusta palkasta jaottelemalla tulojen eri osatekijöitä tai yhdistelemällä niitä teoreettisten olettamusten perusteella palkkakuitista ilmenevästä tavasta poikkeavalla tavalla: tällainen selittävä tulkinta ei kuulu komission eikä sen päätöstä valvovan tuomioistuimen toimivaltaan.
Edellä mainituin ilmaisuin tehty viittaus kansalliseen oikeuteen estää toisaalta - tuskin on tarpeellista sanoa sitä - arvioimasta palkkakuittia niiden tulo- ja sosiaaliturvamaksukäsitteiden perusteella, jotka yhteisöjen tuomioistuin mahdollisesti voi johtaa yhteisön oikeusjärjestyksestä.
Tähän on lisättävä vielä, ettei kantaja ole näyttänyt maksaneensa - onus probandi incumbit ei qui dicit -periaatteen ja asetuksen 4 artiklan viimeisen kohdan mukaisesti - mitään palkkakuitista ilmenevää määrää eikä mitään muutakaan oikeusjärjestyksessä määrättyä summaa tai maksua, olivatpa ne minkä nimisiä tahansa, jotta kantaja valtion virkamiehenä voisi kuulua Saksan oikeudessa säädetyn sosiaaliturvajärjestelmän piiriin. Kantajan esittämiä perusteluita sille, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on virheellisesti katsonut, ettei väitettyjen sosiaaliturvamaksujen maksamista ollut näytetty toteen, ei voida ottaa tutkittavaksi muutoksenhaussa, koska ne liittyvät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamiin tosiseikkoihin.
Edellä esitetyt syyt vahvistavat siis asetuksen 4 artiklan 4 kohdan rikkomisesta esitetyn, sosiaaliturvamaksujen vähentämättä jättämistä koskevan väitteen perusteettomuuden.
Väite siitä, että Bundesbesoldungsgesetzin 8 pykälää ei ole otettu huomioon
18 Kantaja väittää, että komission olisi tullut ottaa huomioon Bundesbesoldungsgesetzin (BBesG) 8 pykälässä säädetty palkasta mahdollisesti tehtävä vähennys. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on omalta osaltaan virheellisesti jättänyt ottamatta huomioon edellä mainitusta säännöksestä aiheutuvat todennäköiset vahingolliset seuraamukset, tai vahingon, joka voisi aiheutua kantajalle Beamtenversorgungsgesetzin (BeamtVG) 56 pykälän vastaavan säännöksen soveltamisesta.
Komissio vastaa, että tällä perusteella esitetty kysymys on ennenaikainen, koska Saksan viranomaiset eivät vielä valituksenalaisen päätöksen tekopäivänä olleet tehneet kantajan vaatimaa vähennystä ja koska vähennys ei tosiasiallisestikaan ilmene palkkakuitista. Komissio täsmentää lisäksi, että jos kansalliset viranomaiset tekisivät tällaisen vähennyksen, komissio ottaisi siitä seuraavan asianosaisen tulojen vähenemisen huomioon soveltaessaan asetuksen 4 artiklan 4 kohtaa. Komissio vastaa BeamtVG:n 56 pykälän osalta, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa vain siinä tapauksessa, joka ei vielä ole ajankohtainen, että kantaja saisi Saksassa eläkettä.
19 Tältä osin on yhdyttävä komission puolustamaan kantaan. On ilmeistä, ettei tätä perustetta voida hyväksyä, koska se koskee sovellettavan yhteisön asetuksen ainoastaan mahdollista noudattamatta jättämistä. Kanteen nostamishetkellä saksalainen hallintoviranomainen ei vielä ollut tehnyt minkäänlaista vähennystä eikä voitu ennakoida, tekisikö se sellaista ja milloin. Niinpä jos palkasta oli tehtävä kysymyksessä oleva vähennys ja jos komissio ilmoituksensa mukaisesti otti virheettömästi huomioon uuden palkan, asiassa ei olisi rikottu yhteisön oikeutta.
20 Asian tultua näin esiteltyä on vaikeaa ymmärtää perussyytä sille kysymykselle, ovatko ne palkkaa koskevat seikat, joihin kantaja vetoaa, otettu huomioon vai jätetty ottamatta huomioon hänelle asetuksen mukaisesti maksettavan korvauksen määrää määritellessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi lausua nyt tästä asiasta; se voi lausua asiasta vain silloin kun Saksan viranomaiset olisivat tosiasiallisesti tehneet aiotun vähennyksen ja kun komissio olisi omalta osaltaan laiminlyönyt asianosaisen kuukausipalkan oikaisemisen sovellettavan kansallisen oikeuden määräysten mukaisesti. Vain silloin kun komissio menettelee näin, asetuksen 4 artikla voidaan katsoa rikotuksi tässä suhteessa ja menettely voi joutua yhteisöjen tuomioistuimen tehtäväksi varatun laillisuusvalvonnan kohteeksi.
Kantajan esittämä väite on siis perusteeton.
Väite siitä, että asetuksen tulkinnassa ei sen tavoitteita ole otettu huomioon
21 Kantaja väittää lisäksi, ettei komissio ole soveltanut virheettömästi 4 artiklan 4 kohtaa, kun se asetusta tulkitessaan jätti sen "tavoitteet" ottamatta huomioon, toisin sanoen kun komissio jätti tulkitsematta sitä niiden tavoitteiden mukaisesti, joita lainsäätäjä on kantajan mielestä yrittänyt tavoitella.
Kantaja katsoo, että jos komissio olisi käyttänyt sitä selittävää arviointiperustetta, johon kantaja vetoaa, komission olisi pitänyt 4 artiklan 4 kohdassa säädettyä laskutoimitusta varten ottaa huomioon se, että kantajan kuukausipalkkaan kansallisella tasolla sovellettava verokohtelu eroaa yhteisön verojärjestelmän mukaisesta verokohtelusta. Asetuksessa pyritään sitä paitsi turvaamaan korvauksen saajalle palkka, joka ei olisi henkilön aiemmin virkamiehenä saamaa palkkaa pienempi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi puolestaan virheellisesti jättänyt huomiotta sen seikan, että kansallisen verotuksen progressiivisuudella voisi olla vaikutusta tämän tapauksen ratkaisuun.
Komissio huomauttaa tältä osin, että 4 artiklan 4 kohdan säännöksissä säännellään tyhjentävästi komission toimivallasta huomioon otettavan bruttopalkan määrittelemisessä. Komissio myöntää, ettei sille ole annettu minkäänlaista toimivaltaa palkkojen verotuksen yhdenmukaistamiseksi kansallisella tasolla, mikä nimenomaisesti onkin tässä artiklassa jätetty komission toimivallan ulkopuolelle.$
22 Vaikka tässä tapauksessa haluttaisiin tulkita asetusta sen päämäärät huomioon ottavalla tavalla, tulos ei varmastikaan olisi sellainen, kuin kantaja on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle. Voitaisiin enintään sopia, että säätäessään korvausjärjestelmästä yhteisön lainsäätäjä on halunnut taata edunsaajalle tietyn palkkatason ilman, että siitä olisi mahdollista poiketa. Kantaja ei ota huomioon sitä, että tämän palkan määrän laskemistavasta säädetään samassa asetuksessa. Vaikka onkin säädetty, että korvausta ja uusia tuloja voidaan saada yhtä aikaa, näin voi tapahtua 4 artiklassa olevien nimenomaisten säännösten perusteella vain kantajalle yhteisön virkamiehenä viimeksi maksetun palkan määrään asti ja aina sillä edellytyksellä, että suurin sallittu palkka, ottaen huomioon molemmat tulolähteet, joista tuloja voidaan saada yhtä aikaa, määritellään ottamatta huomioon verotuksen vaikutusta.
Katson siis, että komission puolustamaan kantaan on yhdyttävä. Kantajan esittämä väite on perusteeton.
3.5.1991 tehty päätös
23 Asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Korvauksen saajalla on oikeus saada itselleen ja hänen kauttansa vakuutetuille henkilöille henkilöstösääntöjen 72 artiklassa määrätyssä sosiaaliturvajärjestelmässä taatut avustukset sillä ehdolla, että hän suorittaa järjestelmään kuuluvan maksun, joka lasketaan 1 kohdassa tarkoitetun korvauksen määrän perusteella, ja ettei häneen sovellu muu lakiin tai asetukseen perustuva sairausvakuutus."
Komissio on tämän säännöksen perusteella tehnyt päätöksen, jossa kantaja suljetaan pois yhteisön sairausvakuutusjärjestelmästä, samaistamalla Beihilfe-järjestelmässä maksettavat avustukset lakiin tai asetukseen perustuvassa sairausvakuutusjärjestelmässä maksettaviin avustuksiin.
Väite siitä, että perustelut ovat puutteellisia
24 Kantaja vetoaa ensiksi siihen, että kiistanalaisen päätöksen perustelut ovat puutteellisia. Ensimmäinen peruste on johdettu siitä, että kantajaa koskevassa toimenpiteessä vain toistetaan asetuksen 4 artiklan 6 kohdan teksti ilman, että siinä täsmennettäisiin tai osoitettaisiin syy, jonka takia tätä säännöstä on tässä tapauksessa sovellettu.
25 Komissio huomauttaa, että sen tekemä viittaus Beihilfen avustusten ja yhteisön sairausvakuutusjärjestelmän avustusten vastaavuuteen muodostaa riittävän perustelun.
26 Kuten valituksenalaisessa tuomiossa vahvistetaan, näin esitetty kysymys koskee pääasiallisesti ennemminkin perustetta kuin perusteluiden puuttumista. Minäkin katson, että tarkasteltavaa toimenpidettä on perusteltu riittävästi. Perustelut ovat seurausta siitä vastaavuuden arvioinnista, johon komissio on kiistanalaista päätöstä tehdessään nimenomaisesti viitannut. Onko tämä arviointi oikeudellisesti perusteltavissa, on eri kysymys, joka edellyttää perusteluiden olemassaoloa ja koskee perusteluiden perustetta.
Niinpä päädyn hylkäämään tämän perusteen.
27 Puutteelliseksi väitettyjen perusteluiden osalta kantaja väittää sitä paitsi, että valituksenalainen päätös jättää hänet epävarmaksi oikeudellisesta asemastaan, eikä hän voi päätöksen perusteella tietää sitä. Komissio on lisäksi luvannut tutkia uudelleen ja täsmentää tilanteeseen liittyviä kysymyksiä, pitämättä kuitenkaan lupaustaan. Tämäkään väite ei ole perusteltu. Kuten komissio huomauttaa, asiassa tehty toimenpide on ETY:n perustamissopimuksen 189 artiklan mukaisesti velvoittava päätös. Kysymyksessä on siis toimenpide, joka sille tunnustettujen vaikutusten johdosta on täysin sopiva varmistamaan asianosaisen oikeudellisen aseman; asianosainen suljettiin, ja on varmasti edelleenkin suljettu, asetuksessa säädetyn sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolelle. Toisaalta tarkasteltavana olevan päätöksen päätösosassa on kantajalle tarjottu muutoksenhakumahdollisuus, jota kantaja tosiasiallisesti on käyttänyt. Niinpä hänen henkilökohtaisen tilanteensa turvallisuutta ja suojaa ei ole vaarannettu.
Lopuksi kantajan väitteet, jotka koskevat lupausta tutkia hänen kuukausipalkkaansa koskevat kysymykset uudelleen, liittyvät tosiseikkoihin, eikä niitä sen vuoksi voida ottaa tutkittavaksi tässä menettelyssä.
Väite, joka koskee asetuksen 4 artiklan 6 kohdan rikkomista
28 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole sisällyttänyt kantajaa yhteisön sairausvakuutuksen piiriin, koska häneen soveltuu Saksan oikeudessa säädetty virkamiehiin soveltuva järjestelmä.
Kantaja korostaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen johtopäätösten virheellisyyttä. Kantajan mukaan yhteisön oikeuden takaamat avustukset poikkeavat selvästi sellaisista avustuksista, joita hän voi Beihilfe-järjestelmän perusteella saada; koska kysymyksessä olevat kaksi sosiaaliturvajärjestelmää eivät vastaa toisiaan, häneltä ei voida millään perusteella evätä oikeutta 4 artiklan 6 kohdassa säädettyihin sosiaaliavustuksiin.
Tässä asiassa ei myöskään voida soveltaa analogisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Kontogeorgis vastaan komissio(6) antamassa tuomiossa lausuttua arviointiperustetta. Kantaja väittää, että tässä tuomiossa on yhteisön sosiaalijärjestelmän ulkopuolelle suljettu kaikki ne henkilöt, joihin sairaustapauksissa voidaan soveltaa jotain toista täydellistä sosiaaliturvajärjestelmää, kun taas saksalaisille virkamiehille Beihilfe-järjestelmän kautta maksettavilla avustuksilla ei ole tätä luonnetta. Näin esitetyt perusteet aikaansaavat valituksenalaisen päätöksen kumoamisen.
Vastaaja vastaa tähän, että se on tehnyt kysymyksessä olevan päätöksen sillä perusteella, että Beihilfe ja yhteisön sosiaalijärjestelmä vastaavat olennaisilta osiltaan toisiaan. Sosiaaliturvaa, joka kantajalla on kansallisen järjestelmän perusteella käytettävissään ja jonka johdosta kantaja jää yhteisön sairauskassan ulkopuolelle, on kuitenkin asiassa Kontogeorgis annettua tuomiota seuraten arvosteltava riippumatta siitä, mikä erilaisten avustusten todellinen korvausaste on: komission mielestä ei ole 4 artiklan 6 kohdan kirjaimen eikä hengen mukaista, että turvajärjestelmän tulisi korvata kulut kokonaisuudessaan.
29 Tämän kanneperusteen tarkasteleminen edellyttää, että ensin tutkitaan, kuinka 4 artiklan 6 kohdassa määritellään kantajan vaatima oikeus.
Tämä korvauksen saajalle ja hänen kauttansa vakuutetuille henkilöille tunnustettu oikeus muodostuu kuulumisesta yhteisön henkilöstösääntöjen 72 artiklassa määrättyyn sosiaalijärjestelmään. Entisen virkamiehen oikeus sosiaaliavustuksiin liittyy oikeuteen saada korvausta ja on seuraus kaikille niille henkilöille, jotka eivät enää ole aktiivipalveluksessa, taatuista kuukausituloista. Asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa on kuitenkin kaksi säännöstä: ensimmäisessä ulotetaan henkilöstösäännöissä määrätty järjestelmä koskemaan yleisesti korvauksen saajaa; toisessa säännöksessä määrätään ensimmäisestä säännöksestä tehtävästä poikkeuksesta tapauksessa, jossa asianosaiseen sovelletaan toista lakiin tai asetukseen perustuvaa sairausvakuutusjärjestelmää. Virkamies, joka kuuluu henkilöstösääntöjen mukaiseen järjestelmään, on oikeutettu taattuun avustusten enimmäistasoon; jos häneen sovelletaan toista järjestelmää, jossa avustukset ovat alhaisemman korvaustason mukaisia, hänellä on oikeus saada tämän toisen järjestelmän ja henkilöstösäännöissä määrätyn järjestelmän mukaisten tasojen erotusta vastaava määrä. Sitä vastoin korvauksen saaja voi saada etuja vain yhdestä sosiaalijärjestelmästä: silloin, kun häneen sovelletaan toista järjestelmää, häneen ei voida soveltaa henkilöstösääntöjen määräyksiä. Tässä viimeisessä tapauksessa henkilöstösääntöjen 72 artiklan yhteisestä järjestelmästä poikkeavan säännöksen tarkoituksena on poistaa entiseltä virkamieheltä oikeus saada sama kuukausipalkka kuin vielä virassa toimiva virkamies saa, ja sitä on näin ollen tulkittava niiden periaatteiden mukaisesti, joita sovelletaan oikeuksia rajoittaviin säännöksiin ja määräyksiin.
30 Täsmennän heti, mitä ehdottamani näkökanta merkitsee. Asetuksen 4 artiklan 6 kohdan soveltamiselle on eräs tärkeä, mielestäni väistämätön arviointiperuste. On tunnustettava, että myöntäessään edunsaajalle oikeuden kuulua henkilöstösääntöjen mukaiseen järjestelmään yhteisön lainsäätäjä on halunnut evätä häneltä tällaisen järjestelmän edut vain, jos häneen sovelletaan sitä vastaavaa, mutta ei mitä tahansa sosiaaliturvajärjestelmää. Se seikka, että tällaisen vastaavuuden on oltava olemassa, on epäsuora, mutta selvä perusta säännöksen soveltamiselle. Säännöksen tulkitsijan on pakostakin todettava vastaavuuden olemassaolo tässä tapauksessa ennen kuin hän jättää myöntämättä korvauksen saajalle ne avustukset, jotka muuten olisi tälle maksettava.
Valituksenalaisen toimenpiteen perusteluissa turvaudutaan todellakin tiettyyn vastaavuutta koskevaan arviointiperusteeseen. Komissio on evännyt kantajalta oikeuden kuulua yhteisön järjestelmässä määrättyyn sairausvakuutukseen, koska suhteessa tähän järjestelmään Beihilfe, jota kantajaan sovelletaan Saksan oikeuden mukaan, on lakiin perustuva avustusjärjestelmä, jonka avustukset komission "tietojen mukaan ovat vastaavia". Vastaavuutta koskeva arviointi on ilmaistu vain näin. Kuten kohdassa 26 totesin, on tutkittava, onko tämä perustelu paitsi riittävä, myös virheetön. Juuri tätä kohtaa on selvennettävä 4 artiklan 6 kohdan tulkinnan yhteydessä. Tuomioistuinta on pyydetty täsmentämään tämän kiistan ratkaisemiseksi, mikä vastaavuutta koskeva arviointiperuste seuraa tästä säännöksestä.
31
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, ettei 3.5.1991 tehtyä päätöstä voitu moittia, sellaisten arviointien perusteella, joita en jatkossa esitettyjen syiden vuoksi voi hyväksyä.
32 Aloitan kannasta, jonka mukaan Beihilfellä olisi asetuksen tarkoittamat "lakiin perustuvan" järjestelmän piirteet, koska säädetty avustusmekanismi perustuu julkisoikeuden säännökseen. Lakiin tai asetukseen perustuvan sairausvakuutusjärjestelmän on tietysti oltava peräisin sellaisen elimen julkisesta päätöksestä, jolla on toimivaltaa tehdä normatiivisia päätöksiä. Tämä kiista koskee kuitenkin virkamiesten asemaa ja oikeuksia, joiden järjestäminen kuuluu oikeusvaltioiden nykyisissä järjestelmissä usein edelleenkin lainsäätäjän toimivaltaan. Asia on näin jäykän hallitusmuodon omaavassa Saksan oikeusjärjestyksessä. Bonnin perustuslaissa on tässä suhteessa säännökset 73 pykälän 8 momentissa ja 74a pykälässä: työnantajana toimivan valtion ja sen virkamiesten väliset suhteet ja ne sosiaalivakuutusmuodot, joiden piiriin virkamiehet voivat kuulua, kuuluvat siihen alaan, joista on säädettävä, ja joista tosiasiallisesti säädetäänkin, lailla. Tämä ei kuitenkaan merkitse, että saksalainen lainsäätäjä olisi todellakin luonut henkilöstösääntöjen 72 artiklassa määrättyä sosiaaliturvajärjestelmää vastaavan järjestelmän. Vastaavuuden määrittelemiseksi on otettava huomioon paitsi se, perustuuko järjestelmä muodollisesti lakiin tai asetukseen, myös se, mikä on järjestelmän tuottamien sellaisten määräysten normatiivinen sisältö, jotka tapauksessamme määrittelevät yhteisön järjestelmän asemesta sovellettavan järjestelmän. Yhteisöjen tuomioistuin on muissa asioissa, joissa oli kysymys väitetyn syrjintäkieltoperiaatteen rikkomisen toteamisesta tai sen toteamisesta, liittyikö tiettyjen työntekijöiden eläke ennemminkin työntekoon vai sosiaaliturvaan, sitä paitsi vahvistanut, että asian ratkaisun kannalta ennemminkin tutkitulla perusjärjestelmällä kuin sen muodollisella alkuperällä tai lähteellä on merkitystä. Viittaan äskettäin asiassa Beune(7) annettuun tuomioon samoin kuin asian Bilka(8) mukaiseen oikeuskäytäntöön, johon ensiksi mainitussa tuomiossa viitataan.
33 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tapauksessamme hyväksynyt tarpeen ottaa huomioon Beihilfen perusjärjestelmän. Tuomioistuin päätti kuitenkin ottaa arviointiperusteeksi sen, mitä tässä järjestelmässä säädetään sairauskulujen korvausasteesta ja korvauskatosta ja on näin päätynyt siihen johtopäätökseen, että säädettyjen avustusten taso vastaa yhteisen oikeuden mukaisen sosiaaliturvajärjestelmän tasoa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on näin samaistanut Beihilfen tapauksen "yleiseen tyyppiin", toisin sanoen sairausvakuutussääntöjen ryhmään, jonka se on asiaa tältä osin enempää selittelemättä ymmärtänyt yleisesti hyväksytyksi ja jollaiseksi kaikki lakiin tai asetukseen perustuvat järjestelmät, joiden piiriin kuuluvalle voidaan maksaa korvausta asetuksen tarkoittamalla tavalla, olisi ymmärrettävä.
Mutta ongelmana on Beihilfen ja todellakin yhteisön järjestelmän eikä minkään muun järjestelmän välisen vastaavuuden tutkiminen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ottaa kantaa esittämälläni tavalla tarkennettuun kysymykseen vain todetakseen, että tässä asiassa on analogisesti sovellettava yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Kontogeorgis antamaa tuomiota. Tämä asia koski 4 artiklan 6 kohtaa vastaavaa säännöstä, jossa säänneltiin entisten jäsenten (komission ja yhteisöjen tuomioistuinten: komission puheenjohtajan ja jäsenten sekä yhteisöjen tuomioistuimen presidentin, tuomarien, julkisasiamiesten ja kirjaajan palkkajärjestelyistä 25 päivänä heinäkuuta 1967 annettu neuvoston asetus N:o 422/67/ETY, 5/67/Euratom, EYVL 1967, 187, s. 1,
11 artikla) sairausvakuutuksesta. Myös tässä asiassa oli kysymys siitä, vastasivatko yhteisön sosiaaliturvajärjestelmä ja asianosaiseen sovellettava kansallinen järjestelmä, joita pidettiin toinen toisensa nyt käsiteltävän kiistan tarkoittamalla tavalla poissulkevina, toisiaan.
Katsotaanpa kuitenkin, mikä on lopputulos, jos asiassa Kontogeorgis annetussa tuomiossa lausuttuja periaatteita sovellettaisiin nyt käsiteltävänä olevaan asiaan.
Tuossa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, ettei vastaavuutta -juuri niillä ilmaisuilla, joilla sitä tuossa asiassa tarkasteltiin ja jotka esitettiin samalla lailla kuin nyt käsiteltävänä olevassa asiassa - ole ymmärrettävä viittauksena avustusten tasoon ja niiden maksamiselle säädettyihin edellytyksiin, jollei näin ole nimenomaisesti määrätty asiaa säätelevissä yhteisön määräyksissä.
Nyt käsiteltävänä olevan tapauksen osalta ei ole olemassa edellä kuvatun sisältöisiä nimenomaisia määräyksiä, joten tulkitsija ei voi asettua sellaisen lainsäätäjän tilalle, joka puolestaan ei ole säätänyt turvatasojen välisestä tarkasta vastaavuudesta.
Oikeudellinen ennakkotapaus, johon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vetoaa, puoltaa juuri sitä, että kun avustusten määrien vastaavuudelle annetaan ratkaiseva, joskaan ei yksinomainen merkitys, valituksenalainen tuomio perustuu määrällisen arvioinnin periaatteeseen, johon nyt käsiteltävänä olevaa tapausta säätelevien määräysten nojalla ei voida turvautua.
34 Edellä jo esitettyjen syiden johdosta on joka tapauksessa kuitenkin lausuttava vastaavuudesta.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tapauksemme kaltaisessa tapauksessa avustusten määrällistä vastaavuutta on arvioitava suhteessa lainsäätäjän nimenomaisiin ja täsmällisiin määräyksiin, eikä niin sanotusti minkäänlaiseen "peukalosääntöön", jota tuomioistuin haluaisi käyttää ja joka johtaisi pakostakin summittaisiin ja kiistanalaisiin lopputuloksiin. Toisaalta olisi turhaa kaavamaisuutta estää entistä virkamiestä kuulumasta yhteisön vakuutusjärjestelmään pelkästään siksi, että hän saa sairausavustuksia muiden lakien tai alemmanasteisten säännösten tai määräysten perusteella, selvittämättä, voivatko tämän tyyppiset säännökset vastata henkilöstösääntöjen 72 artiklassa määrättyä järjestelmää ja millä tavalla ne voivat tehdä niin.
Jos ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen soveltamaa arviointiperustetta ei voida hyväksyä, on löydettävä uusi arviointiperuste, joka mukautetaan käsiteltävänä olevan asian vaatimuksiin: kysymyksessä on oltava hyödyllinen ja järkevä tulkinta niistä arviointiperusteista, joilla entiseltä virkamieheltä voidaan evätä oikeus henkilöstösääntöjen mukaisiin avustuksiin.
Mielestäni 4 artiklan 6 kohdan oikean tulkinnan perusteella vastaavuutta on ennen kaikkea arvioitava määrittelemällä sosiaaliturvalle arviointiperuste, joka luonnehtii yhteisön järjestelmää, ja tämän jälkeen tarkistettava, saako joku toinen lakiin tai asetukseen perustuva järjestelmä, jota sovelletaan kantajaan tässä tapauksessa, vaikutteita tästä arviointiperusteesta.
35 Yhteisön järjestelmän olennainen piirre on täsmennetty henkilöstösääntöjen 72 artiklassa. Virkamiehellä on taustalla olevan riittävyyttä koskevan arviointiperusteen mukaan oikeus tiettyyn avustusten tasoon. Kysymyksessä ei ole kulujen täydellinen korvaaminen, vaan talousarvion vaatimusten kanssa yhteensovitettavissa oleva enimmäistaso, jonka arvioiminen on yhteisön lainsäätäjän harkinnan varassa. Näin määrätty taso pysyy vakiona - ja tässä tarkoituksessa kysymyksessä ovat "taatut" avustukset, kuten 4 artiklan 6 kohdassa sanotaan - huolimatta siitä, että asianosainen kuuluu toisen lakisääteisen turvajärjestelmän tai jopa yksityisen vakuutuksen piiriin. Tiedämme, että sellaisessa lakiin perustuvassa järjestelmässä, jonka mukaisten avustusten taso on alhaisempi kuin yhteisön järjestelmän mukainen taso, yhteisön sairausvakuutusta käytetään kattamaan lakiin perustuvan järjestelmän mukaisen tason ja yhteisön järjestelmän mukaisen tason välinen ero. Kuten henkilöstösäännöistä ja erityisesti siitä, mitä nimitän samanaikaisuuden estäviksi säännöksiksi, jotka on tarkoitettu säätelemään kaksoiskorvaustilanteita ja joista määrätään 72 artiklan 4 kohdassa, ilmenee, lakiin perustuva sairausvakuutusjärjestelmä täyttää luonteenomaisen sosiaalisen tehtävänsä riittävyyttä ja ensisijaisuutta koskevilla arviointiperusteillaan.(9) Yksityistä vakuutusta pidetään henkilöstösääntöjen 72 artiklassa täydentävänä vakuutuksena siinä mielessä, että sillä voidaan vapaasti kattaa ne kulut, joita yhteisön vakuutus ei korvaa. Niinpä yhteisön järjestelmän avustukset mukautuvat joka tapauksessa ennalta asetettuun tasoon. Virkamiehelle tarjottu takuu tarkoittaa lopullisesti sitä, että hänelle on ensisijaisella ja itsenäisellä vakuutusjärjestelmällä myönnetty oikeus korvausten hyväksyttyyn enimmäistasoon; turvan vastaavuus ei riipu muunlaisesta tai muualta peräisin olevasta avustuksesta, ja se on lopullisesti vahvistettu määräämällä rajat, joissa yhteisön vakuutus maksaa kantajan puolesta sairauskuluja.
36 Tämän jälkeen on tutkittava, täyttääkö Beihilfe-järjestelmä ne esille tuodut sosiaaliturvaa koskevat arviointiperusteet, jotka yhteisön järjestelmä täyttää. Kysymys on BBG:n 79 pykälän soveltamisesta yhdessä siihen liittyvien soveltamissäännösten 1 pykälän 1 momentin kanssa. Ensimmäisessä näistä säännöksistä säädetään, että työnantajana valtio suojelee asianosaista tämän toimiessa valtion palveluksessa ja tämän virkamiesaseman perusteella, samoin kuin tämän ja tämän perheen etuja, jopa virkamiehen tehtävien päättymisen jälkeen. Soveltamissäännösten 1 pykälän 1 momentissa on täsmennetty, että 79 pykälässä yleisellä tavalla säädetty virkamiehen sosiaaliturva hoidetaan yksittäistapauksessa tavalla, joka kiinnostaa meitä tässä: saksalaisen lainsäätäjän mukaan se hoidetaan maksamalla "avustuksia"; nämä avustukset "täydentävät" sairaustapauksessa (ja raskauden, kuoleman, ennalta ehkäisevän terveydenhoidon ja rokotuksien osalta) "yksityistä sairausvakuutusjärjestelmää, joka on kustannettava saatavalla palkalla". Tämä järjestelmä on siis luonteeltaan täydentävä ja se tukee, mutta ei korvaa tavallista sairausvakuutusta, joka virkamiehen on otettava omalla kustannuksellaan. Näitä säännöksiä, jotka ovat tyypillisesti täydentäviä ja jotka koskevat virkamiehelle terveydenhoidon muodostaman oleellisen tarpeen varalle otetun suojan tekemistä vähemmän kalliiksi, sääntelevät soveltamissäännökset: Beihilfe-järjestelmä, ottaen kuitenkin huomioon sen erityisen kynnyksen, joka sen osallistumiselle on asetettu,
ottaa vastatakseen siitä virkamiehelle kuuluvasta kustannuksen osasta, jota ensisijainen sairausvakuutus ei ole korvannut. Beihilfe-järjestelmä - jota hyvin kuvaavalla tavalla on luonnehdittu ennemminkin avustukseksi kuin sosiaaliturvajärjestelmäksi sanan varsinaisessa merkityksessä - muodostaa toisin sanoen toisen lähteen, josta virkamies voi saada korvausta lailla säädetyissä tapauksissa. Järjestelmälle ominaista aputoimintoa selitetään myös perustelulla, jonka mukaan, koska virkamieskunnan katsotaan olevan hyvin ammattitaitoista ja riippumatonta, virkamies on samaistettu itsenäiseen työntekijään ja hänelle on vastaavasti annettu valinnanvapaus sairauden varalle otetun turvan suhteen. Beihilfe-järjestelmä mukautuu sen luomistavan vuoksi tähän virkamiehen aseman tärkeään näkökulmaan, jota BBG:n 79 pykälässä halutaan suojella. Virkamieheen ei sovelleta sosiaaliturvalakeja, vaan niiden asemesta häneen sovelletaan sairauskulujen osalta erityistä mieliin palauttamaamme avustusjärjestelmää.
37 Edellä esitetyt perustelut osoittavat, että sen sijaan, että yhteisön järjestelmä ja Beihilfe-järjestelmä olisivat vastaavia, ne kiistatta eroavat toisistaan oleellisten, kumpaankin vastaavasti sovellettavien arviointiperusteiden osalta: ensimmäiselle on luonteenomaista, että se on luotu ensisijaiseksi ja itsenäiseksi vakuutusjärjestelmäksi, kun taas toinen on luotu täydentämään yksityistä vakuutusta. Johtopäätökseni kanssa ei ole ristiriidassa se, että Beihilfe tulee apuun myös silloin, kun virkamies ei itse ole huolehtinut sairauden varalle otettavasta vakuutuksesta, vaikkakin näin maksettuun avustukseen sovelletaan etukäteen asetettuja rajoja. Saksalaiselle virkamiehelle annettu turvajärjestelmä ei edes tässä viimeksi mainitussa tapauksessa ole luonteeltaan yhteisön järjestelmää vastaava sairausvakuutus. Saksalainen lainsäätäjä pitää sitä "elatusapuperiaatteen" mukaisena tukikeinona, eikä riittävänä sairaskulujen korvauksena. Kaikkiin niihin, joihin ei sovelleta muuta vakuutusta, sovellettavaa avustusjärjestelmää ei tule muuten pitää Beihilfe-järjestelmän kokonaisuudesta poikkeavana: se muodostaa vain osan oikeudellisesta koneistosta; järjestelmän ajatuksena on, että Beihilfe, joka on riittämätön toimiessaan irrallaan muusta turvajärjestelmästä, saavuttaa virkamiehen maksamien sairauskulujen korvausten maksimoimista koskevan optimaalisen tuloksen sitä vastoin vain, jos on olemassa sellainen ensisijainen sosiaaliturvajärjestelmä, jota se täydentää. Saksalaisen lainsäätäjän omaksuma riittävyyttä koskeva arviointiperuste voidaan näin ollen ymmärtää vain seuraavalla tavalla: Beihilfen mukaiset avustukset kattavat asianosaisen tarpeet vain, kun ne liittyvät muiden tällaisessa järjestelmässä ensisijaisina pidettävien vakuutusmuotojen mukaan maksettuihin avustuksiin. Tämä vahvistaa sitä, että kysymyksessä on henkilöstösääntöjen 72 artiklassa määrätystä arviointiperusteesta olennaisesti ja erehtymättä poikkeava arviointiperuste; kyseisessä 72 artiklassa taataan yhteisön virkamiehelle itsenäisesti ja ensisijaisesti avustusten enimmäismäärä jopa silloin, kun hänellä ei mahdollisesti ole käytössään muita turvakeinoja.
38 Täydentääksemme tähän asti esitettyjä huomautuksia toisella tulkinnalla palauttakaamme mieliimme Saksan hallituksen asenne, joka sisältyy asiakirjaan nro 7481, joka on muistio nimeltään "pysyvien edustajien neuvoston 'henkilöstösääntöjä' koskevan ryhmän I/A kohta" ja jonka kantaja on esittänyt valituksensa jättämisen jälkeen.
Tässä julistuksessa todetaan, että Saksassa virkamieskuntaan sovellettavan järjestelmän (Beihilfen) mukaisesti sairaustapauksissa maksettavat avustukset
eivät ole pakollisen sairausvakuutuksen mukaisesti maksettavia kulukorvauksia eikä niitä voida samaistaa sellaisiin. Tästä seuraa julistuksen mukaan, että Euroopan yhteisöjen sairausvakuutusjärjestelmän avustuksille on annettava etusija saksalaisiin virkamiehiin sovellettavan järjestelmän toissijaisuuden vuoksi.
Komissio korostaa kysymyksessä olevan yksipuolisen, sitomattoman julistuksen. Edellyttäen, että iura novit curia -periaatetta kunnioitetaan, voidaan julistus mielestäni kuitenkin nähdä asiakirjana, joka on tuotettu osapuolten ja tuomarin välisen, yhteisön oikeusjärjestyksestä poikkeavaan oikeusjärjestykseen, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa on, kuuluvan määräyksen tuntemista ja tulkintaa koskevan yleisen yhteistoimintavelvollisuuden yhteydessä.
Tämän julistuksen mukaan Beihilfe-järjestelmää ei voida luonnehtia lakiin tai asetukseen perustuvaksi sairausvakuutusjärjestelmäksi. Niinpä tämän katsontakannan hyväksyminen ilman, että olisi tarpeen esittää muita perusteluja, riittäisi sen johtopäätöksen tekemiseksi, että kantajan osalta ne asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty, joilla hänet voitaisiin mahdollisesti jättää yhteisön sairausvakuutuksen ulkopuolelle.
Samaan lopputulokseen päädytään sitä paitsi seuraamalla edellä esittämääni ajatuksenkulkua, haluttiinpa tässä tarkasteltua Saksan oikeusjärjestelmän mukaista virkamieheen soveltuvaa järjestelmää luonnehtia millä tavalla tahansa. Olivatpa sitten kysymyksessä vakuutuksen perusteella maksetut avustukset sanan varsinaisessa merkityksessä tai ei, Beihilfen avulla maksettu korvaus sairauskuluista on pelkästään toissijainen ja täydentävä suhteessa muun itsenäisen ja ensisijaisen vakuutuksen perusteella maksettuihin korvauksiin. Tässä on kysymys saksalaisen järjestelmän oleellisesta ja objektiivisesta lähtökohdasta. Julistuksella ei ole voitu jättää tunnustamatta sitä. Missään tapauksessa tällä järjestelmällä ei ole yhteisön järjestelmää vastaavia piirteitä; yhteisön järjestelmässä määrätään, kuten olen selittänyt, erilaisista turvan arviointiperusteista ja takuista.
39 Komissio, tehdessään valituksenalaisen päätöksen, ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vahvistaessaan sen, eivät ole ymmärtäneet ja soveltaneet oikein vastaavuutta koskevaa arviointiperustetta kahden verrattavana olevan sosiaalijärjestelmän välillä ja ne ovat näin päätyneet erheellisesti sulkemaan kantajan pois yhteisön sairausvakuutusjärjestelmästä.
Edellä esitetyillä perusteilla katson, että 4 artiklan 6 kohdan rikkomista koskeva peruste on hyväksyttävä. Koska tarkemmat asian selvittämistoimet eivät tältä osin ole tarpeen asian koskiessa oikeuskysymystä, katson, että yhteisöjen tuomioistuin voi ratkaista asian perussääntönsä 54 artiklan määräysten mukaisesti. Ehdotan siis, että 3.5.1991 tehty päätös kumotaan.
Vahingonkorvausta koskeva vaatimus
40 Kantaja pyytää yhteisöjen tuomioistuinta lisäksi toteamaan, että hänellä on oikeus saada korvaus vastaajan toiminnasta aiheutuneesta vahingosta.
Koska katson, että kantajan kanne on hyväksyttävä vain komission 3.5.1991 tekemää päätöstä koskevan kantajan esittämän kumoamisperusteen osalta, on tässä tutkittavaa vaatimusta arvioitava vain suhteessa tähän päätökseen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa on hylätty kantajan kanne ja katsottu, että valituksen kohteeksi joutuneet toimenpiteet ovat lain mukaisia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle esitettyä, kärsittyä vahinkoa koskevaa korvausvaatimusta ei ole siis voitu hyväksyä, koska hyväksymisen edellytys - komission toiminnan lainvastaisuus - puuttui. Tämä lähtökohtanaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei siis ole tutkinut sitä, oliko korvausvaatimus perusteltu sen enempää kuin kantajan vaatimuksensa tueksi esittämiä seikkoja.
Mielestäni juuri nämä seikat ovat tärkeitä vahingon mahdollisen olemassaolon ja laajuuden määrittelemiseksi samoin kuin sen määrittelemiseksi, missä määrin vahinko on luettava komission syyksi. Katson, ettei yhteisöjen tuomioistuimella asian nykyisessä käsittelyvaiheessa ole käytettävissään riittävästi tietoa päätöksen tekemiseksi asiassa. Tähän kohtaan tarvitaan lisäselvitystä ja ehdotankin, että asia palautetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
Oikeudenkäyntikulut
41 Koska olen pääasian osalta ehdottanut, että asia palautetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle vahingonkorvausta koskevan kysymyksen tutkimiseksi, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan mukaan ratkaistava oikeudenkäyntikuluja koskeva kysymys.RatkaisuehdotusEdellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin- hylkää yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-92/91
24.6.1993 antamasta tuomiosta tehdyn valituksen siltä osin, kuin valitus koskee komission 25.4.1991 tekemää päätöstä;- katsoo perustelluksi yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-92/91 antamasta tuomiosta tehdyn valituksen, siltä osin kuin valitus koskee komission 3.5.1991 tekemää päätöstä, ja kumoaa tämän johdosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion tältä osin samoin kuin komission 3.5.1991 tekemän päätöksen yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön (ETY) 54 artiklan mukaisesti;- kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion vahingonkorvausvaatimusta koskevalta osalta;- palauttaa asian yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta se ratkaisee vahingonkorvausta ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.
(1) - EYVL 1987 L 209, s. 1.
(2) - Asia C-244/92 P, Kupka-Floridi v. talous- ja sosiaalikomitea, määräys 26.4.1993 (Kok. 1993, s. I-2041). Asia C-26/94 P, X v. komissio, määräys 26.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4379).
(3) - Asia C-354/92 P, Eppe v. komissio, tuomio 22.12.1993 (Kok. 1993, s. I-7027).
(4) - Asia T-85/91, Khouri v. komissio, tuomio 18.12.1992 (Kok. 1992, s. II-2637).
(5) - Asia 327/82, Ekro, tuomio 18.1.1984 (Kok. 1984, s. 107).
(6) - Asia C-163/88, Kontogeorgis v. komissio, tuomio 12.12.1989 (Kok. 1989, s. 4189).
(7) - Asia C-7/93, Beune, tuomio 28.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4471).
(8) - Asia 170/84, Bilka, tuomio 13.5.1986 (Kok. 1986, s. 1607).
(9) - Tietääkseni käytäntö 72 artiklan 4 kohdan soveltamisessa niihin yhteisön palveluksessa tai sieltä eläkkeellä oleviin virkamiehiin, jotka kuuluvat Beihilfen piiriin, on kehittymässä siihen suuntaan, ettei heihin sovelleta tässä tapauksessa samanaikaisuuden estävää sääntöä. Tämän käytännön looginen perusta on siinä, että yhteisön virkamiehen tai sieltä eläkkeellä olevan on joka tapauksessa maksettava vakuutusmaksu kokonaisuudessaan sairauskassalle, joten hänen ei tule kärsiä yhteisön avustusten vähenemisestä, vaan hän päinvastoin voi nauttia täysimääräisesti molemmista järjestelmistä.