ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)
z 29. júna 2023 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Životné prostredie – Smernica 2008/50/ES – Kvalita okolitého ovzdušia – Systematické a trvalé prekračovanie ročnej limitnej hodnoty oxidu dusičitého (NO2) – Primerané opatrenia – Najkratšie možné obdobie prekročenia“
Vo veci C‑220/22,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 25. marca 2022,
Európska komisia, v zastúpení: I. Melo Sampaio a M. Noll‑Ehlers, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Portugalskej republike, v zastúpení: H. Almeida, P. Barros da Costa a J. Reis Silva, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (šiesta komora),
v zložení: predseda šiestej komory P. G. Xuereb, sudcovia T. von Danwitz (spravodajca) a A. Kumin,
generálny advokát: A. Rantos,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Vo svojej žalobe Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že:
–        Portugalská republika si tým, že systematicky a trvalo prekračovala ročnú limitnú hodnotu oxidu dusičitého (NO2) od 1. januára 2010 v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1) v spojení s prílohou XI oddielom B tejto smernice, a
–        pokiaľ ide o všetky tieto zóny, Portugalská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, a najmä povinnosť, ktorá jej vyplýva z tohto článku 23 ods. 1 druhého pododseku, prijať vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď je ročná limitná hodnota stanovená pre dotknutú znečisťujúcu látku, čo najviac skrátilo.
Právny rámec
2        Odôvodnenia 2, 17 a 18 smernice 2008/50 stanovujú:
„(2)      S cieľom chrániť zdravie ľudí a životné prostredie ako celok je mimoriadne dôležité bojovať proti emisiám znečisťujúcich látok zo zdroja a prijímať a vykonávať najúčinnejšie opatrenia na znižovanie emisií na miestnej a národnej úrovni, ako aj na úrovni Spoločenstva. Preto by sa malo emisiám škodlivých látok znečisťujúcich ovzdušie zabraňovať, predchádzať im alebo by sa mali znižovať a mali by sa určovať primerané ciele pre kvalitu okolitého ovzdušia, zohľadňujúc pritom príslušné normy, usmernenia a programy Svetovej zdravotníckej organizácie [(WHO)].
…
(17)      Potrebné opatrenia Spoločenstva na zníženie emisií zo zdroja, najmä opatrenia na zlepšenie účinnosti právnych predpisov Spoločenstva pre priemyselné emisie, na obmedzenie emisií výfukových plynov motorov nainštalovaných v ťažkých nákladných vozidlách, na ďalšie zníženie povolených národných emisií najväčších znečisťovateľov v členských štátoch a emisií súvisiacich s dopĺňaním paliva do automobilov na benzínový pohon na čerpacích staniciach a opatrenia na vyriešenie obsahu síry v palivách vrátane lodných palív by mali riadne preskúmať ako prioritu všetky zapojené inštitúcie.
(18)      Mali by sa vypracovať plány kvality ovzdušia pre zóny a aglomerácie, v rámci ktorých koncentrácie znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší prekračujú príslušné cieľové hodnoty alebo limitné hodnoty kvality ovzdušia, ako aj akékoľvek prípadné dočasné medze tolerancie. Látky znečisťujúce ovzdušie pochádzajú z množstva rôznych zdrojov a činností. S cieľom zabezpečiť celistvosť medzi rôznymi politikami by sa takéto plány kvality ovzdušia mali, ak je to uskutočniteľné, zosúladiť a integrovať s plánmi a programami pripravenými podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/80/ES z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení [Ú. v. ES L 309, 2001, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 299], smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2001/81/ES [z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie (Ú. v. ES L 309, 2001, s. 22; Mim. vyd. 15/006, s. 320)] a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/49/ES z 25. júna 2002, ktorá sa týka posudzovania a riadenia environmentálneho hluku [Ú. v. ES L 189, 2002, s. 12; Mim. vyd. 15/007, s. 101]. V plnej miere sa zohľadnia aj ciele kvality okolitého ovzdušia ustanovené v tejto smernici, v ktorej sa povolenia udeľujú pre priemyselné činnosti v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/1/ES z 15. januára 2008 o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia [Ú. v. EÚ L 24, 2008, s. 8].“
3        Článok 1 smernice 2008/50, nazvaný „Predmet úpravy“, v bodoch 1 až 3 stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje opatrenia zamerané na:
1)      vymedzenie a stanovenie cieľov pre kvalitu okolitého ovzdušia určených na zabránenie, prevenciu alebo zníženie škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a životné prostredie ako celok;
2)      hodnotenie kvality okolitého ovzdušia v členských štátoch na základe spoločných metód a kritérií;
3)      získavanie informácií o kvalite okolitého ovzdušia s cieľom pomáhať boju proti znečisteniu ovzdušia a nepriaznivým vplyvov a monitorovať dlhodobé trendy a zlepšenia vyplývajúce z vnútroštátnych opatrení a opatrení Spoločenstva.“
4        Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, v bodoch 5, 7, 8, 16, 18 a 24 stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
5)      ‚limitná hodnota‘ je úroveň stanovená na základe vedeckých poznatkov na účely zabránenia, prevencie alebo zníženia škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a/alebo životné prostredie ako celok, ktorá sa má dosiahnuť v danom období a po dosiahnutí sa už nemá prekročiť;
…
7)      ‚medza tolerancie‘ je percento limitnej hodnoty, o ktoré môže byť táto hodnota prekročená za podmienok ustanovených v tejto smernici;
8)      ‚plány kvality ovzdušia‘ sú plány, ktoré stanovujú opatrenia s cieľom dosiahnuť limitné hodnoty alebo cieľové hodnoty;
…
16)      ‚zóna‘ je časť územia členského štátu, ktorú tento členský štát vymedzil na účely hodnotenia a riadenia kvality ovzdušia;
…
18)      ‚PM10‘ sú suspendované častice, ktoré prejdú zariadením so vstupným otvorom definovaným v referenčnej metóde na vzorkovanie a meranie PM10, EN 12341, selektujúcim častice s aerodynamickým priemerom 10 μm s 50 % účinnosťou;
…
24)      ‚oxidy dusíka‘ je súčet zmiešavacích pomerov oxidu dusnatého a oxidu dusičitého v jednotke objemu vzduchu (ppbv) vyjadrený v jednotkách hmotnostnej koncentrácie oxidu dusičitého (μg/m3);“
5        Článok 13 uvedenej smernice, nazvaný „Limitné hodnoty a výstražné prahy na ochranu zdravia ľudí“, v odseku 1 uvádza:
„Členské štáty zabezpečia, aby úrovne oxidu siričitého, PM10, olova a oxidu uhoľnatého v okolitom ovzduší neprekročili na území ich zón a aglomerácií limitné hodnoty stanovené v prílohe XI.
Pokiaľ ide o oxid dusičitý a benzén, limitné hodnoty určené v prílohe XI sa nesmú od dátumov v nej stanovených prekročiť.
Dodržiavanie týchto požiadaviek sa vyhodnotí v súlade s prílohou III.
Medze tolerancie stanovené v prílohe XI sa uplatňujú v súlade s článkom 22 ods. 3 a článkom 23 ods. 1.“
6        Článok 23 tej istej smernice, nazvaný „Plány kvality ovzdušia“, v odseku 1 stanovuje:
„Ak v daných zónach alebo aglomeráciách prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu vrátane akejkoľvek príslušnej medze tolerancie, zabezpečia členské štáty vypracovanie plánov kvality ovzdušia pre tieto zóny a aglomerácie s cieľom dosiahnuť príslušnú limitnú hodnotu alebo cieľovú hodnotu určenú v prílohách XI a XIV.
V prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie uplynula, stanovia plány kvality ovzdušia vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo. Plány kvality ovzdušia môžu dodatočne zahrnúť osobitné opatrenia zamerané na ochranu citlivých skupín obyvateľstva vrátane detí.
Uvedené plány kvality ovzdušia obsahujú minimálne informácie uvedené v oddiele A prílohy XV a môžu zahrnúť opatrenia podľa článku 24. Tieto plány sa bezodkladne oznámia Komisii, najneskôr však dva roky po skončení roku, v ktorom sa zistilo prvé prekročenie.
Ak sa plány kvality ovzdušia musia pripraviť alebo vykonávať pre niekoľko znečisťujúcich látok, členské štáty podľa potreby pripravia a vykonávajú integrované plány kvality ovzdušia týkajúce sa všetkých dotknutých znečisťujúcich látok.“
7        Článok 27 smernice 2008/50 obsahuje povinnosti predkladať výročné správy o kvalite ovzdušia predložené vnútroštátnymi orgánmi. Stanovuje sa v ňom, že členské štáty musia predložiť Komisii informácie o kvalite okolitého ovzdušia najneskôr deväť mesiacov po skončení každého roka vrátane informácií o zónach a aglomeráciách, v ktorých sú úrovne jednej alebo viacerých znečisťujúcich látok vyššie ako limitné hodnoty stanovené v tejto smernici spolu s možnou medzou tolerancie.
8        Príloha XI uvedenej smernice s názvom „Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí“ stanovuje v oddiele B pre NO2 tieto limitné hodnoty:
„…
Priemerované obdobie
Limitná hodnota
Medza tolerancie
Dátum, ku ktorému sa má limitná hodnota dosiahnuť
…
Oxid dusičitý
1 hodina
200 μg/m3 sa nesmie prekročiť viac ako 18‑krát za kalendárny rok
… 0 % k 1. januáru 2010
1. január 2010
Kalendárny rok
40 μg/m3
… 0 % k 1. januáru 2010
1. január 2010
…“
9        Príloha XV tej istej smernice vymenúva informácie, ktoré sa zahrnú do miestnych, regionálnych alebo národných plánov kvality ovzdušia na zlepšenie kvality okolitého ovzdušia. Podľa bodu 8 časti A tejto prílohy sa vyžadujú informácie týkajúce sa prijatých opatrení alebo projektov na zníženie znečistenia vrátane zoznamu a opisu všetkých opatrení stanovených v dotknutom projekte, časového harmonogramu vykonávania týchto opatrení, ako aj odhadu očakávaného zlepšenia kvality ovzdušia a predpokladaného času potrebného na dosiahnutie týchto cieľov.
Konanie pred podaním žaloby
10      Dňa 28. mája 2015 Komisia zaslala Portugalskej republike výzvu týkajúcu sa nedodržania ročnej limitnej hodnoty stanovenej smernicou 2008/50 pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), predtým zóna Braga (PT‑1001). V tejto výzve Komisia uviedla, že trvalé a systematické nedodržiavanie ročnej limitnej hodnoty stanovenej smernicou 2008/50 predstavuje porušenie povinnosti stanovenej v článku 13 ods. 1 tejto smernice v spojení s prílohou XI oddielom B tejto smernice, ktorý stanovuje povinnosť neprekročiť túto limitnú hodnotu. Okrem toho Komisia poukázala na to, že Portugalská republika sa tiež nachádzala v situácii, keď si nesplnila povinnosť stanovenú v článku 23 ods. 1 uvedenej smernice vykladanom samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, ktorá ukladá členským štátom povinnosť prijať vhodné opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa obdobie prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre dotknutú znečisťujúcu látku čo najviac skrátilo.
11      Listami zo 17. júla 2015, 16. októbra 2015 a z 20. septembra 2017 Portugalská republika odpovedala na uvedenú výzvu. Portugalská republika v týchto listoch uviedla niekoľko opatrení, ktoré boli v každej z dotknutých zón prijaté a v procese prijímania s cieľom ukončiť prekračovanie ročných limitných hodnôt stanovených pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50.
12      Komisia pokračovala v monitorovaní vývoja situácie a na základe analýzy rôznych odpovedí na tú istú výzvu, ako aj hodnotenia výročných správ o kvalite ovzdušia predložených portugalskými orgánmi v súlade s článkom 27 smernice 2008/50 dospela k záveru, že nesplnenie povinnosti pretrváva.
13      V tomto kontexte 13. februára 2020 Komisia zaslala Portugalskej republike odôvodnené stanovisko týkajúce sa jej nesplnenia povinností, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2008/50. V tomto stanovisku Komisia dospela k záveru, že Portugalská republika tým, že nezabezpečila dodržanie ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší touto smernicou od roku 2010 do roku 2018 vrátane dotknutých zón, trvalo a systematicky porušovala článok 13 uvedenej smernice v spojení s jej prílohou XI. Okrem toho Komisia konštatovala, že Portugalská republika si tým, že neprijala vhodné a dostatočné opatrenia na zabezpečenie dodržiavania ročnej limitnej hodnoty NO2 v okolitom ovzduší tak, aby sa obdobie prekročenia tejto limitnej hodnoty stanovenej pre dotknutú znečisťujúcu látku v týchto zónach čo najviac skrátilo, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 tej istej smernice vykladaného samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, a najmä povinnosť zabezpečiť, aby sa toto obdobie čo najviac skrátilo.
14      Lehota, ktorú Komisia stanovila Portugalskej republike na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom, bola pôvodne stanovená na dva mesiace odo dňa doručenia tohto stanoviska. Vzhľadom na výnimočné okolnosti súvisiace s pandémiou COVID‑19 sa však všetky lehoty, ktoré plynú v konaniach o nesplnení povinnosti, predĺžili. Koniec lehoty stanovenej tomuto členskému štátu na odpoveď na uvedené stanovisko bol teda odložený na 15. júna 2020.
15      Portugalská republika odpovedala na to isté stanovisko listom z 24. júna 2020. V tomto liste tento členský štát nespochybnil nedodržanie dotknutej ročnej limitnej hodnoty, ale zopakoval a doplnil informácie poskytnuté vo svojich odpovediach na výzvu.
16      Dňa 25. marca 2022 Komisia po preskúmaní týchto doplňujúcich informácií konštatovala, že Portugalská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2008/50, a podala žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.
O žalobe
O prvej výhrade založenej na systematickom a trvalom porušovaní článku 13 ods. 1 a prílohy XI smernice 2008/50
Argumentácia účastníkov konania
17      Vo svojej prvej výhrade Komisia tvrdí, že Portugalská republika si tým, že systematicky a trvalo prekračovala ročnú limitnú hodnotu stanovenú pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 od 1. januára 2010 v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 tejto smernice v spojení s prílohou XI oddielom B tejto smernice.
18      Komisia na úvod uvádza, že podľa ustálenej judikatúry prekročenie limitných hodnôt stanovených pre znečisťujúce látky v okolitom ovzduší postačuje samo osebe na to, aby bolo možné konštatovať porušenie ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice 2008/50. Komisia odkazuje najmä na rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 78).
19      Komisia okrem toho pripomína, že existencia nesplnenia povinnosti sa posudzuje podľa situácie v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, teda v prejednávanej veci 15. júna 2020.
20      V prejednávanej veci pritom výročné správy o kvalite ovzdušia predložené Portugalskou republikou preukázali, že ročná limitná hodnota stanovená pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 bola systematicky a trvalo prekračovaná od roku 2010 v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009). Okrem toho neexistuje koherentný trend znižovania koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší v týchto troch zónach.
21      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), ročné hodnoty koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší, merané v μg/m³, boli tieto: 65 v roku 2010, 61 v roku 2011, 58 v roku 2012, 53 v roku 2013, 53 v roku 2014, 59 v roku 2015, 57 v roku 2016, 60 v roku 2017, 61 v roku 2018, 55 v roku 2019 a 40 v roku 2020. Prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 tak boli zistené každý rok od roku 2010 do roku 2019 s rastúcimi koncentráciami NO2 v okolitom ovzduší od roku 2016 do roku 2018. Úroveň, ktorú dosiahli v roku 2019, teda 55 μg/m³, bola o 37 % vyššia ako táto ročná limitná hodnota. Uvedená ročná limitná hodnota bola dodržaná až v roku 2020.
22      Pokiaľ ide o zónu Porto Litoral (PT‑1004), ročné hodnoty koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší, merané v μg/m³, boli tieto: 51 v roku 2010, 48 v roku 2011, 47 v roku 2012, menej ako 40 v roku 2013, 47 v roku 2014, 65 v roku 2015, 75 v roku 2016, 54 v roku 2017, 62 v roku 2018, 48 v roku 2019 a 40 v roku 2020. Každý rok tak boli zistené prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50, s výnimkou rokov 2013 a 2020, vzhľadom na to, že koncentrácie NO2 v okolitom ovzduší sa od roku 2014 do roku 2016 prudko zvýšili, predtým, ako v roku 2017 klesli, aby sa opäť zvýšili v roku 2018 a napokon v roku 2019 mierne klesli. Úroveň dosiahnutá v roku 2019, t. j. 48 μg/m³, by bola o 20 % vyššia ako táto ročná limitná hodnota.
23      Pokiaľ ide o zónu Entre Douro e Minho (PT‑1009), ročné hodnoty koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší, merané v μg/m³, boli tieto: 48 v roku 2010, menej ako 40 v rokoch 2011 a 2012, 50 v roku 2013, 44 v roku 2014, 46 v roku 2015, 55 v roku 2016, 55 v roku 2017, 50 v roku 2018, 57 v roku 2019 a 32 v roku 2020. Prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 tak boli konštatované v roku 2010, ako aj od roku 2013 do roku 2019. Zaznamenané koncentrácie NO2 v okolitom ovzduší mierne klesli od roku 2013 do roku 2014, predtým ako od roku 2016 do roku 2017 stúpli, aby v roku 2018 mierne klesli, a napokon ďalej vzrástli v roku 2019 dosiahnutím úrovne 57 μg/m³, čo je o 42 % vyššia úroveň ako táto ročná limitná hodnota.
24      Pokiaľ ide o údaje za rok 2020, Komisia poznamenáva, že tieto údaje boli výrazne ovplyvnené obmedzeniami súvisiacimi s pandémiou COVID‑19, ktoré boli zavedené na jar roku 2020, a preto by sa mali posudzovať vzhľadom na tento veľmi špecifický kontext. Komisia poukazuje na viaceré vedecké štúdie, ktoré potvrdzujú príčinnú súvislosť medzi týmito obmedzeniami a ich vplyvom na cestnú premávku na jednej strane a výrazným znížením úrovní koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší na druhej strane. Komisia z toho vyvodzuje, že je málo pravdepodobné, že toto zníženie bude pretrvávať v čase po zrušení uvedených obmedzení. Skutočnosť, že Portugalská republika vyhlásila, že dodržala ročnú limitnú hodnotu NO2 stanovenú v smernici 2008/50 v roku 2020, teda v žiadnom prípade neumožňuje dospieť k záveru, že vyššie konštatované systematické a trvalé prekračovanie bolo ukončené.
25      Pokiaľ ide konkrétnejšie o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisia ďalej spresňuje, že pokiaľ ide o rok 2020, Portugalská republika neposkytla žiadny údaj týkajúci sa miest odberu vzoriek, kde boli zistené prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 v priebehu predchádzajúcich rokov, teda miesta odberu vzoriek João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) a miesta odberu vzoriek Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041).
26      Komisia poznamenáva, že na to, aby bolo možné dospieť k záveru o prekročení limitnej hodnoty stanovenej v prílohe XI smernice 2008/50 pre priemer vypočítaný za kalendárny rok, stačí, aby sa úroveň znečistenia vyššia ako táto hodnota namerala na jednom izolovanom mieste odberu vzoriek. Komisia v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok z 24. októbra 2019, Komisia/Francúzsko (Prekročenie limitných hodnôt oxidu dusičitého) (C‑636/18, EU:C:2019:900, bod 44). V tomto ohľade by neoznámenie údajov o kvalite ovzdušia na mieste odberu vzoriek, na ktorom bolo predtým zistené prekročenie, bez toho, aby bolo poskytnuté primerané odôvodnenie, vyvolalo pochybnosti o dodržiavaní ročnej limitnej hodnoty v oboch dotknutých zónach.
27      Komisia napokon uvádza, že Portugalská republika v každom prípade nespochybnila nedodržanie ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 pre tri dotknuté zóny, takže tento členský štát uznal existenciu nesplnenia povinnosti v tejto súvislosti.
28      Portugalská republika vo svojom vyjadrení k žalobe tvrdí, že pre zónu Lisboa Norte (PT‑3001) bolo trvalé prekračovanie ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 konštatované len v stanici na monitorovanie kvality ovzdušia na Avenida da Liberdade, ktorá sa nachádza v centre Lisabonu (Portugalsko), v husto zastavanej oblasti, v blízkosti jednej z hlavných osí cestnej premávky.
29      Pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Portugalská republika síce pripúšťa pretrvávajúcu situáciu nedodržiavania ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 do roku 2019 vrátane, ale spresňuje, že nedostatok údajov v roku 2020 z miest odberu vzoriek João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) a Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041) možno vysvetliť problémami s fungovaním, ktoré ovplyvnili analyzátory ΝΟ2 a ktoré viedli k zrušeniu uskutočnených meraní, ako aj k nahradeniu týchto analyzátorov. Tieto problémy boli identifikované už v roku 2017, ale konkrétne opatrenia na ich vyriešenie bolo možné prijať až v roku 2021.
30      Podľa Portugalskej republiky je však vzhľadom na veľmi špecifický kontext roku 2020, počas ktorého boli odbery vzoriek ovplyvnené opatreniami na obmedzenie pohybu spojenými s pandémiou COVID‑19, a napriek pochybnostiam o dodržaní ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 na týchto dvoch miestach odberu vzoriek pravdepodobné, že táto limitná hodnota bola dodržaná.
31      Portugalská republika okrem toho tvrdí, že zistené prekročenia by bolo možné vysvetliť obmedzenou účinnosťou právnych úprav Európskej únie, ktorých cieľom je znížiť emisie výfukových plynov, odhalenou v rámci veci nazývanej „dieselgate“ v roku 2015. Opatrenia prijaté na úrovni Únie na zlepšenie tejto účinnosti zatiaľ nepriniesli očakávané účinky.
32      Portugalská republika napokon uvádza, že pandémia COVID‑19 mala tiež negatívny vplyv posilnenia využívania individuálnej súkromnej dopravy na úkor verejnej dopravy, hoci používanie verejnej dopravy pred rokom 2020 rástlo.
33      Komisia vo svojej replike pripomína, že pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), na konštatovanie nedodržania limitných hodnôt stanovených prílohou XI smernice 2008/50 postačuje trvalé prekročenie na jednom izolovanom mieste odberu vzoriek. V dôsledku toho, aj keď bolo prekročenie konštatované len na stanici Avenida da Liberdade, toto prekročenie stačí na preukázanie nedodržania tejto prílohy vo vzťahu k zóne Lisboa Norte.
34      Pokiaľ ide o nedostatok údajov v roku 2020 pre miesta odberu vzoriek João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) a Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041), Komisia v podstate poznamenáva, že členský štát sa nemôže zbaviť povinnosti zhromažďovať a oznamovať údaje spĺňajúce požiadavky smernice 2008/50 tým, že sa odvoláva na nedostatky, za ktoré je navyše sám zodpovedný. Nič neumožňuje podložiť tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého je pravdepodobné, že ročná limitná hodnota bola v roku 2020 na dotknutých miestach odberu vzoriek dodržaná, napriek nedostatku spoľahlivých údajov.
35      Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie Portugalskej republiky týkajúce sa vplyvu situácie vo veci dieselgate na dosiahnutie cieľov zníženia úrovní NO2 v okolitom ovzduší, Komisia pripomína, že Súdny dvor odmietol podobné tvrdenia v rozsudkoch z 24. októbra 2019, Komisia/Francúzsko (Prekročenie limitných hodnôt oxidu dusičitého) (C‑636/18, EU:C:2019:900, bod 48), a z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 88).
36      Komisia napokon poznamenáva, že tvrdenie Portugalskej republiky o zvýšení využívania individuálnej dopravy na úkor verejnej dopravy v roku 2020 nie je preukázané a neumožňuje dospieť k záveru, že emisie NO2 do okolitého ovzdušia v roku 2020 boli neobvykle vysoké.
37      Portugalská republika vo svojej duplike odpovedá na tvrdenie Komisie, podľa ktorého tento členský štát nezhromaždil a nezaslal údaje týkajúce sa miest odberu vzoriek PT 01030 a PT 01041 za rok 2020. Portugalská republika spresňuje, že cieľom nahradenia zlyhávajúcich analyzátorov bolo práve zabezpečiť dodržiavanie požiadaviek na kvalitu údajov stanovených smernicou 2008/50 a že verejné obstarávanie nových analyzátorov bolo vyhlásené až v júni 2021 z dôvodu finančných obmedzení. Tieto analyzátory boli medzičasom nainštalované a v súčasnosti sú funkčné.
38      Napokon na podporu svojho tvrdenia o zvýšení využívania individuálnej dopravy na úkor verejnej dopravy v roku 2020 Portugalská republika cituje správu o posúdení vplyvu, ktorú vypracoval Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Inštitút pre mobilitu a dopravu, Portugalsko). Tento štát spresňuje, že jeho tvrdenie nemá za cieľ odôvodniť akékoľvek abnormálne zvýšenie emisií NO2 do okolitého ovzdušia v roku 2020, ale skôr vysvetliť, že prijatie dodatočných opatrení je nevyhnutné na obnovenie trendu v prospech zvýšeného využívania verejnej dopravy, ktorý prevládal pred pandémiou COVID‑19.
Posúdenie Súdnym dvorom
39      Podľa článku 13 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50, pokiaľ ide o NO2, limitné hodnoty uvedené v prílohe XI tejto smernice sa nesmú prekročiť od dátumov uvedených v tejto prílohe.
40      Príloha XI oddiel B tejto smernice stanovuje, že k 1. januáru 2010 je limitná hodnota NO2 na kalendárny rok 40 μg/m³.
41      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že výhradu založenú na porušení článku 13 uvedenej smernice treba posúdiť s prihliadnutím na ustálenú judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej konanie stanovené v článku 258 ZFEÚ spočíva na objektívnom zistení, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu ukladá Zmluva o FEÚ alebo akt sekundárneho práva [rozsudok zo 16. februára 2023, Komisia/Grécko (Limitné hodnoty– ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, bod 34 a citovaná judikatúra].
42      Podľa ustálenej judikatúry prekročenie limitných hodnôt stanovených smernicou 2008/50 pre znečisťujúce látky v okolitom ovzduší postačuje samo osebe na to, aby bolo možné konštatovať nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI tejto smernice [rozsudok zo 16. februára 2023, Komisia/Grécko (Limitné hodnoty – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, bod 35 a citovaná judikatúra].
43      Porušenie týchto ustanovení sa v tejto súvislosti preskúma na úrovni zón a aglomerácií, pričom prekročenie sa musí analyzovať pre každú zónu alebo aglomeráciu na základe meraní vykonaných každou meracou stanicou. Na konštatovanie prekročenia limitnej hodnoty stanovenej v prílohe XI uvedenej smernice pre priemer vypočítaný za kalendárny rok stačí, aby sa úroveň znečistenia vyššia ako táto limitná hodnota namerala na jednom izolovanom mieste odberu vzoriek. V dôsledku toho neexistuje prahová hodnota de minimis, pokiaľ ide o počet zón, v ktorých možno konštatovať prekročenie [pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, body 86 a 87, ako aj citovanú judikatúru].
44      Za týchto okolností na to, aby sa zabránilo konštatovaniu systematického a trvalého porušovania ustanovení článku 13 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XI tejto smernice, nemôže postačovať, že limitné hodnoty uvedené v týchto ustanoveniach neboli prekročené v prípade určitých rokov počas obdobia uvedeného v žalobe. Ako totiž vyplýva zo samotnej definície „limitná hodnota“ uvedenej v článku 2 bode 5 smernice 2008/50, na účely zabránenia, prevencie alebo zníženia škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a/alebo životné prostredie ako celok sa má limitná hodnota dosiahnuť v danom období a po dosiahnutí sa už nemá prekročiť [rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 75].
45      V prejednávanej veci z argumentácie Komisie vyplýva, že jej prvá výhrada sa týka obdobia od 1. januára 2010 do roku 2020 vrátane, zatiaľ čo odôvodnené stanovisko z 13. februára 2020 uvedené v bode 13 tohto rozsudku sa týkalo len obdobia od roku 2010 do roku 2018 vrátane.
46      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že hoci je predmet žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie, takže žaloba musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako toto stanovisko, Súdny dvor rozhodol, že v prípade, ako je to v prejednávanej veci, keď sa takáto žaloba týka určenia systematického a pretrvávajúceho nesplnenia povinností vyplývajúcich z ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice 2008/50, predloženie dodatočných dôkazov v štádiu konania pred Súdnym dvorom s cieľom podporiť všeobecnosť a ustálenosť takto uvádzaného nesplnenia povinnosti nemožno v zásade vylúčiť. Predmet žaloby o nesplnenie povinnosti, o ktorom sa predpokladá, že pretrváva, sa teda môže rozšíriť na skutočnosti, ktoré nastali po odôvodnenom stanovisku, pokiaľ sú rovnakej povahy a zodpovedajú rovnakému správaniu ako skutočnosti uvedené v predmetnom stanovisku [pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, body 47, 54 a 55 a citovanú judikatúru].
47      Pokiaľ ide o údajné nesplnenie povinnosti v danej veci, treba konštatovať, že údaje týkajúce sa rokov 2019 a 2020 predstavujú skutočnosti, ktoré nastali po odôvodnenom stanovisku z 13. februára 2020, ale ktoré sú rovnakej povahy ako skutočnosti uvedené v predmetnom odôvodnenom stanovisku a zodpovedajú rovnakému správaniu, takže predmet žaloby sa na nich môže vzťahovať [pozri analogicky rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 57, a citovanú judikatúru].
48      V tejto súvislosti z údajov citovaných v bodoch 20 až 23 tohto rozsudku vyplýva, že koncentrácie NO2 v okolitom ovzduší v troch predmetných zónach značne a pravidelne prekračovali ročnú limitnú hodnotu 40 μg/m³ od 1. januára 2010 do roku 2019 vrátane. Treba pripomenúť, že tieto údaje boli oznámené samotnými portugalskými orgánmi, a teda nie sú sporné.
49      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), ročná limitná hodnota stanovená pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 nebola počas tohto obdobia nikdy dodržaná. Inými slovami, prekročenie tejto ročnej limitnej hodnoty bolo trvalé od roku 2010 do roku 2019. Pre oblasť Porto Litoral (PT‑1004) bola uvedená ročná limitná hodnota počas uvedeného obdobia dodržaná až v rokoch 2013 a 2020. Inými slovami, toto prekročenie pretrvávalo od roku 2010 do roku 2012, ako aj od roku 2014 do roku 2019. Napokon, pokiaľ ide o zónu Entre Douro e Minho (PT‑1009), rovnaká ročná limitná hodnota bola počas toho istého obdobia dodržaná až v rokoch 2011 a 2012. Inými slovami uvedené prekročenie bolo konštatované v roku 2010 a bolo nepretržité od roku 2013 do roku 2019.
50      Z toho vyplýva, že vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 44 tohto rozsudku, v období od 1. januára 2010 do roku 2019 vrátane, treba konštatované prekročenia považovať za trvalé a systematické bez toho, aby Komisia bola povinná predložiť v tejto súvislosti dodatočné dôkazy [pozri analogicky rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 82 a citovanú judikatúru].
51      Okolnosť, že ročná limitná hodnota stanovená pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 mohla byť v týchto zónach v roku 2020 dodržaná izolovane, neznamená, že tieto trvalé a systematické prekročenia sa v tomto roku skončili.
52      Pokiaľ ide v prvom rade o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika tvrdí, že prekročenie sa obmedzuje na jedno miesto odberu vzoriek. Vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bode 43 tohto rozsudku však na to, aby bolo možné konštatovať porušenie povinností podľa smernice 2008/50, stačí, aby sa úroveň znečistenia vyššia ako príslušná limitná hodnota namerala na jednom izolovanom mieste odberu vzoriek. Skutočnosť, že toto miesto odberu vzoriek sa nachádza na mieste vyznačujúcom sa vysokou hustotou výstavby a cestnej premávky, je v tomto ohľade irelevantná.
53      V druhom rade, pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), hoci údaje oznámené portugalskými orgánmi nepoukazovali na prekročenia hodnôt v roku 2020, treba uviesť, že na jednej strane, ako uznala Portugalská republika, išlo o atypický rok charakterizovaný vplyvom opatrení na obmedzenie pohybu spojených s pandémiou COVID‑19, preto konštatované zníženie úrovní koncentrácie NO2 v okolitom ovzduší bolo konjunkturálnej povahy a že vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora pripomenutú v bode 44 tohto rozsudku na to, aby sa zabránilo konštatovaniu systematického a pretrvávajúceho porušovania ustanovení článku 13 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XI tejto smernice, nemôže postačovať, že limitné hodnoty, ktoré sú v nich uvedené, neboli v priebehu takého atypického roka prekročené.
54      Na druhej strane tieto údaje za rok 2020 nezahŕňajú žiadny výsledok týkajúci sa dvoch miest odberu vzoriek, v ktorých sa v predchádzajúcich rokoch zistili prekročenia tejto limitnej hodnoty z dôvodu problémov s fungovaním, ktoré ovplyvnili analyzátory NO2 v týchto zónach. V takomto kontexte, keďže Portugalská republika uznala, že tieto problémy boli identifikované už v roku 2017 bez toho, aby boli včas prijaté opatrenia na ich vyriešenie, nič neumožňuje podložiť jej tvrdenie, že je pravdepodobné, že v týchto dvoch miestach odberu vzoriek bola v roku 2020 dodržaná ročná limitná hodnota.
55      Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie Portugalskej republiky týkajúce sa údajnej neúčinnosti právnej úpravy Únie v oblasti znižovania emisií výfukových plynov, ktoré bolo odhalené v rámci veci dieselgate v roku 2015, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora právna úprava Únie uplatniteľná na typové schvaľovanie motorových vozidiel nemôže oslobodiť členské štáty od ich povinnosti dodržiavať limitné hodnoty stanovené smernicou 2008/50 na základe vedeckých poznatkov a skúseností členských štátov tak, aby odrážali úroveň, ktorú Únia a členské štáty považujú za primeranú, na účely prevencie alebo zníženia škodlivých účinkov látok znečisťujúcich ovzdušie na ľudské zdravie a životné prostredie ako celok [pozri najmä rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 106 a citovaná judikatúra].
56      Prvej výhrade treba preto vyhovieť.
O druhej výhrade založenej na porušení článku 23 ods. 1 a prílohy XV smernice 2008/50
Argumentácia účastníkov konania
57      Svojou druhou výhradou Komisia tvrdí, že Portugalská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, pokiaľ ide o zóny Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), a najmä povinnosti, ktorá jej vyplýva z článku 23 ods. 1 druhého pododseku tejto smernice, prijať vhodné opatrenia, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty stanovené pre dotknutú znečisťujúcu látku prekročené, čo najviac skrátilo.
58      Komisia pripomína, že podľa článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 sú členské štáty povinné prijať plány kvality ovzdušia v prípade prekročenia limitných hodnôt stanovených v prílohe XI tejto smernice. Poznamenáva tiež, že podľa judikatúry Súdneho dvora, hoci členské štáty disponujú určitou mierou voľnej úvahy pri určovaní opatrení, ktoré sa majú prijať, musia v každom prípade zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty stanovené pre dotknutú znečisťujúcu látku prekročené, čo najviac skrátilo. Komisia v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok z 3. júna 2021, Komisia/Nemecko (Limitné hodnoty – NO2) (C‑635/18 P, EU:C:2021:437, bod 142).
59      Podľa Komisie bola teda Portugalská republika povinná prijať a vykonať v čo najkratšom čase vhodné opatrenia na tento účel. Vzhľadom na značné prekročenia, ktoré boli počas dotknutého obdobia zaznamenané systematickým a pretrvávajúcim spôsobom, si tento členský štát zjavne nesplnil túto povinnosť.
60      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), plán kvality ovzdušia pre región Lisboa e Vale do Tejo, schválený vo februári 2019 a účinný v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, teda 15. júna 2020, nespĺňa požiadavky prílohy XV oddielu A bodu 8 písm. b) a c) smernice 2008/50.
61      Podľa Komisie tento plán, ktorý zahŕňal politiky a opatrenia, ktoré sa mali realizovať do roku 2020, zamerané najmä na odvetvie dopravy, bol založený na údajoch z roku 2014 a na málo realistickom modelovacom systéme, ktorý nebol nikdy aktualizovaný napriek zvýšeniu úrovní koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší zistenému po roku 2014. Navyše po uvedenom pláne malo nasledovať schválenie vykonávacieho programu, ktorý k 15. júnu 2020 ešte nebol schválený. Komisia ďalej uvádza, že ten istý plán nie je jasný, pokiaľ ide o konkrétny obsah niektorých opatrení a harmonogram vykonania týchto opatrení.
62      Okrem nedostatkov plánu kvality ovzdušia, pokiaľ ide o región Lisboa e Vale do Tejo ako taký, Komisia uvádza aj nedostatky týkajúce sa účinného vykonávania opatrení stanovených týmto plánom. Komisia však poznamenáva, že podľa judikatúry Súdneho dvora, ak sa zistí prekročenie limitných hodnôt, takáto situácia by mala viesť dotknutý členský štát v čo najkratšom čase nielen k prijatiu, ale aj k vykonaniu vhodných opatrení v pláne kvality ovzdušia, takže miera voľnej úvahy, ktorou disponuje tento členský štát v prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, je v tomto kontexte obmedzená touto požiadavkou. Komisia v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10) (C‑644/18 P, EU:C:2020:895, bod 150).
63      V prejednávanej veci si Portugalská republika nesplnila svoje povinnosti, keďže aj keď tento plán stanovoval presnú lehotu na vykonanie opatrenia, táto lehota nebola v mnohých prípadoch dodržaná. Komisia tak uvádza viacero príkladov opatrení, ktoré neboli vykonané alebo ktoré boli vykonané len čiastočne.
64      Pokiaľ ide o opatrenia, ktoré neboli vykonané, Komisia cituje najmä prípad opatrenia E 2 (Právna úprava premávky vozidiel používaných na turistické činnosti v meste Lisabon), ktorá stanovovala lehotu 180 dní na prijatie vykonávacieho nariadenia mesta. Toto mestské nariadenie však ešte k 15. júnu 2020 stále nebolo prijaté. Komisia tiež cituje prípad opatrenia E 3.5 (Jazdné pruhy vyhradené pre autobusy), ktoré predpokladalo vytvorenie ďalších 8 kilometrov (km) jazdných pruhov vyhradených pre verejnú dopravu a ktoré nebolo vykonané. Komisia tiež poukazuje na nedostatočne účinné vykonávanie opatrení P 1 (Posilnenie požiadavky na zóny so zníženými emisiami – ZZE – mesta Lisabon) a E 1 (Posilnenie dozoru nad ZZE mesta Lisabon), o ktorých samotné portugalské orgány uznali, že boli zásadné na účely zaručenia rešpektovania limitných hodnôt NO2. Pokiaľ ide o čiastočne vykonané opatrenia, Komisia cituje najmä prípad opatrenia E 3.3 (Rozšírenie cyklistickej siete), ktoré stanovilo rozšírenie cyklistickej siete zo 60 km na 200 km a bolo vykonané len veľmi čiastočne (106 km v roku 2020).
65      Pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisia poznamenáva, že posledný uvedený plán kvality ovzdušia pre región Norte, schválený v júni 2014 a sprevádzaný vykonávacím programom schváleným v septembri 2015, sa vzťahoval na obdobie rokov 2015 – 2017 a od roku 2018 už nie je účinný. Na vyššie uvedené zóny sa teda v súčasnosti nevzťahuje žiadny plán kvality ovzdušia. Takáto situácia by vo svojej podstate predstavovala porušenie článku 23 ods. 1 smernice 2008/50.
66      Okrem toho plán kvality ovzdušia na roky 2015 – 2017, tak ako ho vykonali portugalské orgány, nebol v súlade s požiadavkami článku 23 ods. 1 tejto smernice v spojení s jej prílohou XV oddielom A bodom 8.
67      Na jednej strane totiž opatrenia stanovené týmto plánom boli nedostatočné, pretože podľa odhadov samotných portugalských orgánov mohli tieto opatrenia viesť len k zníženiu ročného priemeru koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší okolo 4 μg/m³ až 5 μg/m³. Vzhľadom na prekročenia zaznamenané v uvedených zónach by takéto zníženie nebolo dostatočné na to, aby sa dodržala ročná limitná hodnota stanovená pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50. Okrem toho podľa Komisie sú viaceré plánované opatrenia všeobecné a neboli presne vyčíslené z hľadiska očakávaného dopadu. Komisia uvádza prípad opatrenia M 3 (zdieľanie aut/car pooling), ktorého obsah nebol presne vysvetlený a vplyv nebol vyčíslený. Jednou z činností údajne vykonaných v rámci tohto opatrenia bolo len zvýšenie povedomia obyvateľstva vykonané prostredníctvom jediného uverejnenia na sociálnej sieti Facebook.
68      Na druhej strane uvedené opatrenia neboli vykonané správne. Podľa Komisie totiž Portugalská republika uznala čiastočné vykonanie týchto opatrení vo výške 59 %. Komisia informuje o mnohých opatreniach, ktoré neboli vykonané alebo ktorých vykonávanie sa výrazne oneskorilo.
69      Pokiaľ ide o opatrenia, ktoré neboli vykonané, Komisia uvádza najmä príklad opatrenia M 8 (Zóna so zníženými emisiami), ktoré sa malo vzťahovať na časť Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora a S. Mameda De Infesta a ktoré sa v žiadnom prípade nevykonalo do 15. júna 2020. Pokiaľ ide o opatrenia, ktorých vykonanie sa značne oneskorilo, Komisia cituje najmä opatrenie M 2 (Zlepšenie siete hromadnej dopravy), vo vzťahu ku ktorému Portugalská republika navyše neposkytla žiadne spresnenie, pokiaľ ide o sledované špecifické ciele, ani pokiaľ ide o dosiahnuté výsledky.
70      Subsidiárne Komisia predkladá analýzu ďalších opatrení, ktoré síce nepredstavujú plány kvality ovzdušia v zmysle článku 23 ods. 1 smernice 2008/50, ale Portugalská republika ich predložila ako opatrenia prispievajúce k zníženiu koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší.
71      Komisia uvádza, že uvedené opatrenia majú vnútroštátnu pôsobnosť, a teda ich cieľom nie je špecificky znížiť koncentrácie NO2 v oblastiach dotknutých touto žalobou o nesplnenie povinnosti.
72      Pokiaľ ide o Estratégia Nacional do Ar 2020 (národná stratégia týkajúca sa ovzdušia 2020, ďalej len „ENAR 2020“), Komisia tvrdí, že ide o všeobecný zoznam opatrení, ktoré nemožno vykonať priamo a ktoré navyše neobsahujú lehotu na vykonanie. Okrem toho ENAR 2020 nebol od svojho prijatia v roku 2016 revidovaný a ak by mal viesť k prijatiu ambicióznejších plánov kvality ovzdušia pre predmetné zóny, tieto plány by boli v každom prípade oneskorené vzhľadom na prekročenia ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50, ktoré boli sústavne konštatované od roku 2010.
73      Napokon, pokiaľ ide o programy financované prostredníctvom Fundo Ambiental (environmentálny fond, Portugalsko), konkrétne program na podporu znižovania taríf vo verejnej doprave, program stimulov na nákup vozidiel s nízkymi emisiami a program podpory elektrickej mobility v rámci verejnej správy, Komisia poznamenáva, že rozsah týchto programov nebol vyčíslený a že tieto programy nie sú podpornými opatreniami. To isté podľa Komisie platí pre program hospodárskej a sociálnej stabilizácie prijatý v júni 2020, ktorého cieľom je podpora práce na diaľku bez vyčíslenia jej vplyvu, a pre vnútroštátnu kampaň „Por um pais com bom ar“ (Za krajinu s čistým vzduchom) zameranú na vzdelávanie a zvyšovanie povedomia občanov a podnikov o správnych environmentálnych postupoch.
74      Vo svojom vyjadrení k žalobe Portugalská republika spochybňuje existenciu nesplnenia povinnosti stanovenej v článku 23 ods. 1 smernice 2008/50. Tvrdí najmä, že boli vykonané rôzne opatrenia tak na úrovni dotknutých zón, ako aj na vnútroštátnej úrovni. Ďalej spresňuje, že údajné porušenia sa týkajú veľmi husto obývaných oblastí s emisiami NO2 do okolitého ovzdušia spojenými s cestnou premávkou a návykmi mobility.
75      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika uvádza, že plán kvality ovzdušia pre región Lisboa e Vale do Tejo stanovuje rôzne opatrenia zoskupené do ôsmich typov politík, štruktúrované podľa dvoch scenárov, a to „základný scenár“ zahŕňajúci opatrenia prebiehajúce do roku 2023 a „plánovaný scenár“, ktorý zahŕňa opatrenia, ktoré by sa mohli pridať k opatreniam stanoveným v základnom scenári a ktoré ešte neboli schválené.
76      Podľa Portugalskej republiky neschválenie programu vykonávania opatrení nebráni tomu, aby sa niektoré z nich už uplatňovali.
77      V tejto súvislosti Portugalská republika poznamenáva, že opatrenia základného scenára by mohli viesť k zníženiu emisií NO2 do okolitého ovzdušia v celom meste Lisabon o 19 %. Doplnením opatrení plánovaného scenára, by bolo možné znížiť tieto emisie pre celé toto mesto približne o 23 %. Najdôležitejším opatrením by bolo opatrenie spojené s obnovou vozového parku verejnej dopravnej spoločnosti Carris. Portugalská republika sa domnieva, že ak by boli všetky tieto opatrenia vykonané, bolo by možné dodržať ročnú limitnú hodnotu stanovenú pre NO2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 v roku 2023.
78      Pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Portugalská republika uznáva, že v súčasnosti neexistuje žiadny nový plán kvality ovzdušia pre tieto zóny. Tento členský štát tiež pripúšťa, že plán kvality ovzdušia na roky 2015 – 2017 nemal očakávaný vplyv, pokiaľ ide o zníženie koncentrácií NO2 v okolitom ovzduší.
79      Portugalská republika však tvrdí, že regionálne orgány sa snažia identifikovať dodatočné opatrenia, ktoré by mohli prispieť k takémuto zníženiu, ako aj koordinovať svoju činnosť s miestnymi samosprávami Porto, Matosinhos a Braga s cieľom posúdiť ich schopnosť vykonať takéto opatrenia. Podľa Portugalskej republiky treba ešte zohľadniť skutočnosť, že pandémia COVID‑19 spomalila úsilie vynaložené na zníženie zistených prekročení.
80      Komisia vo svojej replike vo všeobecnosti poznamenala, že Portugalská republika neuvádza nové skutočnosti na podporu svojho stanoviska.
81      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Komisia tvrdí, že najmä vzhľadom na skutočnosť, že dotknuté orgány stále neprijali program vykonávania plánu kvality ovzdušia, ktorý bol schválený v roku 2019, a vzhľadom na doterajšie veľmi pomalé tempo vykonávania, opatrenia prijaté a vykonané Portugalskou republikou neumožňujú zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty stanovené pre dotknutú znečisťujúcu látku prekročené, čo najviac skrátilo, takže bolo preukázané nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50.
82      Pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), vzhľadom na neexistenciu platných plánov kvality ovzdušia a vzhľadom na doterajšie veľmi pomalé tempo vykonávania, Komisia tiež vyvodzuje záver o nesplnení povinnosti vyplývajúcej z tohto ustanovenia.
83      Komisia napokon poznamenáva, že nedostatočnosť opatrení prijatých a zavedených Portugalskou republikou od roku 2010 na zabezpečenie toho, aby sa obdobie prekročenia limitných hodnôt stanovených pre dotknutú znečisťujúcu látku čo najviac skrátilo, nemožno odôvodniť pandémiou, ku ktorej došlo v roku 2020.
84      Pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika vo svojej duplike opakuje svoje tvrdenie, podľa ktorého neexistencia formálneho schválenia programu vykonávania plánu kvality ovzdušia nemala za následok zabránenie výkonu opatrení plánovaných v rámci základného scenára. Niektoré z týchto opatrení boli vykonané prostredníctvom environmentálneho fondu alebo programov financovania miestnych samospráv.
85      Tak je to najmä v prípade opatrenia zameraného na obnovu vozového parku autobusov verejnej dopravnej spoločnosti Carris, ktoré by mohlo prispieť k zníženiu emisií NO2 do okolitého ovzdušia v meste Lisabon až o 8 % do roku 2023. Uvedené opatrenia, ktoré sa už vykonávajú, mali byť doplnené dodatočným opatrením spočívajúcim v ponúkaní bezplatných oprávnení na verejnú dopravu osobám mladším ako 23 rokov a starším ako 65 rokov.
86      Portugalská republika napokon poukazuje na iniciatívy podniknuté v rámci ENAR 2020 a environmentálneho fondu na vnútroštátnej úrovni, ako je program stimulov na nákup vozidiel s nízkymi emisiami a podpory elektrickej mobility v rámci verejnej správy. Z týchto iniciatív z roku 2017 mali prospech najmä zóny Lisboa Norte (PT – 3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Posúdenie Súdnym dvorom
87      Podľa článku 23 ods. 1 prvého až tretieho pododseku smernice 2008/50, ak v danej zóne prekročia úrovne znečisťujúcich látok v okolitom ovzduší akúkoľvek limitnú hodnotu, členské štáty zabezpečia, aby sa pre túto zónu vypracovali plány kvality ovzdušia s cieľom dosiahnuť príslušnú limitnú hodnotu stanovenú v prílohe XI tejto smernice. V prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie uplynula, stanovia tieto plány vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie, keď sú hodnoty prekročené, čo najviac skrátilo.
88      Uvedené plány obsahujú aspoň informácie uvedené v oddiele A prílohy XV k uvedenej smernici. Podľa bodu 8 oddielu A tejto prílohy sa vyžadujú informácie týkajúce sa opatrení prijatých na zníženie znečistenia vrátane zoznamu a opisu všetkých opatrení stanovených v dotknutom projekte, časového harmonogramu vykonávania týchto opatrení, ako aj odhadu očakávaného zlepšenia kvality ovzdušia a predpokladaného času potrebného na dosiahnutie týchto cieľov.
89      Podľa ustálenej judikatúry má článok 23 ods. 1 smernice 2008/50 všeobecný rozsah pôsobnosti, keďže sa uplatňuje bez časového obmedzenia, pri prekročení všetkých limitných hodnôt znečisťujúcich látok stanovených v tejto smernici, pre ktoré už lehota na ich dosiahnutie stanovená uvedenou smernicou alebo Komisiou podľa článku 22 tejto smernice uplynula [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 152 a citovaná judikatúra].
90      Treba tiež uviesť, že článok 23 smernice 2008/50 zavádza priamu spojitosť medzi jednak prekročením limitných hodnôt stanovených pre NO2, ako vyplývajú z ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI tejto smernice, a jednak vypracovaním plánov kvality ovzdušia [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 153 a citovaná judikatúra].
91      Tieto plány môžu byť vypracované len na základe rovnováhy medzi cieľom zníženia rizika znečistenia a rôznymi prítomnými verejnými a súkromnými záujmami [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 154 a citovaná judikatúra].
92      Preto skutočnosť, že členský štát prekročí limitné hodnoty stanovené pre NO2, nepostačuje sama osebe na záver o tom, že tento členský štát si nesplnil povinnosti vyplývajúce mu z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 155 a citovaná judikatúra].
93      Z článku 23 ods. 1 druhého pododseku smernice 2008/50 však vyplýva, že ak členské štáty disponujú určitým rozhodovacím priestorom na určenie opatrení, ktoré je potrebné prijať, tieto opatrenia musia v každom prípade viesť k tomu, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty stanovené pre dotknutú znečisťujúcu látku prekročené, čo najviac skrátilo [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 156 a citovaná judikatúra].
94      Za týchto podmienok je potrebné na základe analýzy každého jednotlivého prípadu overiť, či sú plány vypracované dotknutým členským štátom v súlade s článkom 23 ods. 1 druhým pododsekom smernice 2008/50 [rozsudok z 12. mája 2022, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 157 a citovaná judikatúra].
95      Takáto analýza v každom jednotlivom prípade sa musí týkať aj otázky, či prijaté opatrenia boli skutočne vykonané. Podľa judikatúry totiž, ak sa zistí prekročenie limitných hodnôt, takáto situácia by mala viesť dotknutý členský štát v čo najkratšom možnom čase nielen k prijatiu, ale aj k vykonaniu vhodných opatrení v pláne kvality ovzdušia, pričom rozhodovací priestor, ktorý má tento členský štát v prípade prekročenia týchto limitných hodnôt, je v tomto kontexte obmedzený touto požiadavkou [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2020, Komisia/Taliansko (Limitné hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 150].
96      V prejednávanej veci, pokiaľ ide o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), zdá sa, že plán kvality ovzdušia platný k 15. júnu 2020 vykazoval nedostatky, keďže bol založený na neaktuálnych údajoch z roku 2014 a mal medzery, pokiaľ ide o konkrétny obsah určitých opatrení, ako aj harmonogram vykonávania týchto opatrení.
97      Okrem toho tento plán mal sprevádzať vykonávací program, ktorý k 15. júnu 2020 nebol formálne schválený. Hoci, ako tvrdí Portugalská republika, toto neschválenie nebránilo prijatiu viacerých opatrení, z informácií poskytnutých Komisiou, ktoré Portugalská republika nespochybnila, vyplýva, že vykonanie týchto opatrení bolo oneskorené a čiastočné. Okrem toho z informácií Portugalskej republiky vyplýva, že prijatie a vykonanie všetkých plánovaných opatrení by mohlo viesť k dodržaniu ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 najskôr v roku 2023.
98      V každom prípade, keďže prekročenie ročnej limitnej hodnoty stanovenej pre ΝΟ2 v okolitom ovzduší smernicou 2008/50 pretrvávalo od roku 2010 do roku 2020 vrátane, treba konštatovať, že opatrenia prijaté a vykonané portugalskými orgánmi zjavne neumožnili zabezpečiť, aby sa obdobie, keď sú limitné hodnoty stanovené pre dotknutú znečisťujúcu látku prekročené, čo najviac skrátilo, takže bolo preukázané nedodržanie článku 23 ods. 1 tejto smernice vykladaného jednotlivo a v spojení s jej prílohou XV oddielom A.
99      Pokiaľ ide o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), treba uviesť, že Portugalská republika pripúšťa neexistenciu akéhokoľvek plánu kvality ovzdušia od roku 2017. Ako Komisia správne uviedla, takáto situácia sama osebe predstavuje porušenie článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 vzhľadom na zistené prekročenia v týchto zónach.
100    Pokiaľ ide o plán kvality ovzdušia na roky 2015 – 2017, treba konštatovať, že prijaté opatrenia boli vzhľadom na odhady samotných portugalských orgánov vo svojej podstate nedostatočné. Okrem toho podľa informácií poskytnutých Komisiou, ktoré Portugalská republika nespochybnila, sa ich vykonanie ukázalo oneskorené a čiastočné. Samotná Portugalská republika pripúšťa, že tento plán nemal očakávaný vplyv, pokiaľ ide o zníženie koncentrácií ΝΟ2 v okolitom ovzduší, a že napriek tomuto konštatovaniu nebol po roku 2017 prijatý žiadny nový plán.
101    V tejto súvislosti tvrdenie Portugalskej republiky založené na vplyve pandémie COVID‑19 na prijatie a vykonanie vhodných opatrení nemôže uspieť. Ako totiž uviedla Komisia, nedostatočnosť opatrení, ktoré mali byť prijaté a vykonané od roku 2010 na zabezpečenie toho, aby sa obdobie prekročenia limitných hodnôt stanovených pre dotknutú znečisťujúcu látku čo najviac skrátilo, nemožno odôvodniť pandémiou, ku ktorej došlo v roku 2020.
102    Napokon existencia iniciatív prijatých na vnútroštátnej úrovni, ktoré by mohli nepriamo zlepšiť kvalitu ovzdušia v dotknutých zónach, nemôže napraviť nedostatky plánov kvality ovzdušia pre tieto zóny, a už vôbec nie ich neexistenciu. Z článku 23 a prílohy XV smernice 2008/50 totiž jasne vyplýva, že dotknutý členský štát musí vypracovať plán kvality ovzdušia vrátane vhodných opatrení pre každú dotknutú zónu. Za týchto podmienok tvrdenie Portugalskej republiky týkajúce sa iniciatív prijatých v rámci ENAR 2020 a environmentálneho fondu, a ich vplyvu na koncentrácie NO2 v okolitom ovzduší v uvedených zónach, nemôže uspieť.
103    Nesplnenie požiadaviek článku 23 ods. 1 a prílohy XV smernice 2008/50 je teda preukázané aj pre zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104    Druhej výhrade je preto potrebné vyhovieť.
105    Vzhľadom na všetky uvedené úvahy treba konštatovať, že Portugalská republika:
–        si tým, že systematicky a trvalo prekračovala ročnú limitnú hodnotu stanovenú pre NO2 od 1. januára 2010 až do roku 2020 vrátane, v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice 2008/50 v spojení s prílohou XI oddielom B tejto smernice, a
–        pokiaľ ide o všetky tieto zóny, si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, a najmä povinnosť, ktorá jej vyplýva z jej článku 23 ods. 1 druhého pododseku, prijať vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie prekročenia, čo najviac skrátilo.
O trovách
106    Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Portugalskú republiku na náhradu trov konania a Portugalská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:
1.      Portugalská republika:
–        si tým, že systematicky a trvalo prekračovala ročnú limitnú hodnotu stanovenú pre oxid dusičitý (NO2) od 1. januára 2010 až do roku 2020 vrátane, v zónach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe, v spojení s prílohou XI oddielom B tejto smernice,
–        pokiaľ ide o všetky tieto zóny, si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 23 ods. 1 smernice 2008/50 samostatne a v spojení s prílohou XV oddielom A tejto smernice, a najmä povinnosť, ktorá jej vyplýva z jej článku 23 ods. 1 druhého pododseku, prijať vhodné opatrenia na to, aby sa obdobie prekročenia, čo najviac skrátilo.
2.      Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
*      Jazyk konania: portugalčina.