62024CJ0245_RES
Sag C-245/24
»Lukoil Bulgaria« EOODog»Lukoil Neftohim Burgas« AD
mod
Komisia za zasjtjita na konkurentsiata
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-oblast)
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 18. december 2025
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 102 TEUF – misbrug af dominerende stilling – markedet for oplagring af brændstof til motorkøretøjer – misbrug – nægtelse af adgang til en væsentlig infrastruktur for udenforstående virksomheder – infrastruktur, der finansieres med offentlige midler – privatisering af denne infrastruktur«
Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse og relevansen af de forelagte spørgsmål – den nationale rets vurdering – formodning for, at de forelagte spørgsmål er relevante
(Art. 267 TEUF)
(jf. præmis 21-25)
Dominerende stilling – misbrug – en virksomhed i dominerende stillings nægtelse af at give en anden virksomhed adgang til et produkt eller en tjenesteydelse, der er nødvendig for denne virksomheds aktiviteter – nægtelse af adgang til infrastruktur til transport og oplagring af olieprodukter – afslag meddelt tredjemandsvirksomheder af to selskaber, der er del af den samme dominerende virksomhed – afslag, der dækker over flere overtrædelser som defineret i national ret – misbrug af en dominerende stilling – vurdering af den samlede adfærd, der foreholdes den dominerende virksomhed – den nationale konkurrencemyndigheds forpligtelse til at undersøge misbrug af en dominerende stilling i forhold til hver enkelt overtrædelse som omhandlet i national ret – foreligger ikke
(Art. 102 TEUF)
(jf. præmis 30-42 og domskonkl. 1)
Dominerende stilling – misbrug – en virksomhed i dominerende stillings nægtelse af at give en anden virksomhed adgang til et produkt eller en tjenesteydelse, der er nødvendig for denne virksomheds aktiviteter – nægtelse af adgang til infrastruktur til transport og oplagring af olieprodukter – infrastruktur udviklet af de offentlige myndigheder, inden den erhvervedes af den dominerende virksomhed, eller inden virksomheden tildeltes eksklusive rettigheder – vurdering af, om nægtelsen af adgang til denne infrastruktur er udtryk for misbrug – vurdering på grundlag af de kriterier, der er opstillet i forhold til nægtelse af adgang til en infrastruktur, som en dominerende virksomhed har udviklet til brug for sin egen aktivitet – betingelser – den dominerende virksomheds fulde selvbestemmelsesret med hensyn til adgangen til den pågældende infrastruktur – dominerende virksomhed, der har erhvervet infrastrukturen eller de eksklusive rettigheder til denne infrastruktur til en pris og på betingelser, der følger af en konkurrencepræget procedure
(Art. 102 TEUF)
(jf. præmis 44-57 og domskonkl. 2)
Resumé
I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse tog Domstolen stilling til betingelserne for anvendelse af artikel 102 TEUF på en dominerende virksomheds nægtelse af at give adgang til en væsentlig infrastruktur, som den rådede over efter privatiseringen af et tidligere statsligt monopol.
På grundlag af en privatiseringsaftale indgået i 1999 blev den økonomiske koncern Lukoil, som virksomhederne »Lukoil Bulgaria« EOOD (herefter »Lukoil Bulgaria«) og »Lukoil Neftohim Burgas« AD (herefter »Lukoil Burgas«) er en del af, ejer af en infrastruktur til transport og oplagring af olieprodukter, som tidligere blev drevet af en bulgarsk statsejet virksomhed. Denne infrastruktur omfatter tre olierørledninger, syv lagre samt olieterminaler.
Efter denne privatisering driver Lukoil Burgas, der er den største producent af olieprodukter i Bulgarien, raffinaderiet i Burgas og råder over en koncessionskontrakt med hensyn til driften af havneterminalen i Rosenets. Lukoil Bulgaria, der er aktiv inden for distribution af olieprodukter, råder over lagre, der er fordelt over hele Bulgariens område, afgiftsoplag og et nationalt netværk af tankstationer.
Efter at det i løbet af marts 2020 blev konstateret, at detailprisen på brændstoffer var faldet mindre i Bulgarien end olieprisen på de globale markeder, fik Komisia za zasjtjita na konkurentsiata (konkurrencebeskyttelseskommissionen, Bulgarien) (herefter »den bulgarske konkurrencemyndighed«) til opgave at undersøge, om der forelå overtrædelser af konkurrenceretten vedrørende fastsættelse af detailsalgspriserne for brændstoffer.
Efter undersøgelsen konstaterede denne myndighed, at Lukoil Bulgaria og Lukoil Burgas mellem 2016 og 2021 havde begået flere former for misbrug af en dominerende stilling med et fælles konkurrencebegrænsende formål ved at nægte andre producenter eller importører af brændstoffer adgang til den transport- og oplagringsinfrastruktur, som de drev. De nægtede dem bl.a. adgang til de afgiftsoplag, sødepoter og olierørledninger, som de råder over (herefter »den omtvistede adfærd«).
Den bulgarske konkurrencemyndighed fandt, at visse af disse adfærdsformer skulle kvalificeres som »uberettiget nægtelse af at levere en vare eller tjenesteydelse« som omhandlet i den bulgarske konkurrencelov, mens andre skulle kvalificeres som »begrænsning af produktion, handel og teknisk udvikling til skade for forbrugerne« som omhandlet i denne lov. Når dette er sagt, førte den omstændighed, at adfærden indgik i en fælles strategi for Lukoil-koncernen, denne myndighed til at betragte dem som en samlet overtrædelse af både artikel 102 TEUF og af bestemmelserne i lov om beskyttelse af konkurrencen. Som sanktion pålagde den Lukoil Bulgaria og Lukoil Burgas bøder.
Lukoil Bulgaria og Lukoil Burgas anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Administrativen sad Sofia-oblast (forvaltningsdomstolen i provinsen Sofia, Bulgarien), og denne besluttede at forelægge Domstolen flere præjudicielle spørgsmål vedrørende bedømmelsen af den omtvistede adfærd i henhold til artikel 102 TEUF.
Domstolens bemærkninger
Idet den forelæggende ret henviste til, at visse af de omtvistede adfærdsformer ifølge den bulgarske konkurrencemyndighed måtte betragtes som en nægtelse af adgang til anlæg, der er en del af samme væsentlige infrastruktur, mens andre udgjorde begrænsninger af handelen, ønskede den for det første oplyst, om kvalificeringen af den omtvistede adfærd som misbrug af dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF krævede, at den bulgarske konkurrencemyndighed godtgjorde, at de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, var opfyldt med hensyn til såvel den adfærd, der kvalificeredes som begrænsninger af handelen, som den adfærd, der kvalificeredes som nægtelse af adgang til de omhandlede anlæg.
I denne henseende fastslog Domstolen, at tvisten i hovedsagen vedrørte en ensidig adfærd udvist af to selskaber, der tilhører samme virksomhed, og som er blevet pålagt individuelle sanktioner i det væsentlige på grund af deres nægtelse af at give adgang til flere anlæg, som de hver især kontrollerer, og som tilsammen udgør en væsentlig infrastruktur på det relevante marked. Lukoil Bulgaria og Lukoil Burgas foreholdtes derfor i henhold til artikel 102 TEUF at have udvist samme form for misbrug og ikke forskellige former for adfærd.
Domstolen bemærkede, at det følger af fast retspraksis, at EU-konkurrenceretten, for så vidt som den omhandler virksomheders aktiviteter, som det afgørende kriterium fastsætter, om de optræder som en enhed på markedet eller ej, uden at en formel adskillelse mellem flere selskaber, som er en følge af deres status som selvstændige juridiske personer, kan være til hinder for en sådan enhed med henblik på anvendelsen af konkurrencereglerne.
I lyset af disse betragtninger svarede Domstolen den forelæggende ret, at for at en konkurrencemyndighed kan fastslå, at adfærd udvist af to selskaber, der er del af den samme dominerende virksomhed, som ifølge denne myndighed består i at nægte at give adgang til anlæg, der er blevet sat under deres respektive kontrol, og som er en del af den samme af denne virksomhed kontrollerede væsentlige infrastruktur, og i at begrænse handelen i denne henseende, udgør et misbrug af en dominerende stilling forbudt i henhold til artikel 102 TEUF, er den nævnte myndighed ikke forpligtet til at påse, at betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt såvel med hensyn til adfærd, der anses for uberettiget nægtelse af adgang til disse anlæg, som for adfærd, der anses for at være en begrænsning af handelen, for så vidt som myndigheden kan godtgøre, at disse betingelser er opfyldt med hensyn til det samlede misbrug, som foreholdes denne virksomhed.
For det andet ønskede den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 102 TEUF skal fortolkes således, at de betingelser, der er anført i Bronner-dommens præmis 41 (
1
), og som gør det muligt at fastslå, at en nægtelse af adgang til en infrastruktur kan udgøre et misbrug af en dominerende stilling, ikke finder anvendelse, når denne infrastruktur ikke er blevet udviklet af den dominerende virksomhed til brug for dens egne aktiviteter, men af de offentlige myndigheder, og enten har været genstand for en koncessionskontrakt om tjenesteydelser fra staten til denne virksomhed eller er blevet erhvervet af virksomheden efter en privatisering.
I Bronner-dommens præmis 41 fastslog Domstolen i det væsentlige, at nægtelse af adgang til infrastruktur, som en dominerende virksomhed har udviklet til brug for sine egne aktiviteter, og som indehaves af denne, kan udgøre misbrug af dominerende stilling, ikke alene fordi denne nægtelse kan udelukke enhver konkurrence på det pågældende marked for den adgangssøgende virksomheds vedkommende og ikke kan begrundes ud fra objektive forhold, men også når infrastrukturen i sig selv er absolut nødvendig for udøvelsen af den pågældendes virksomhed i den forstand, at der ikke findes noget reelt eller potentielt alternativ til denne infrastruktur.
I denne henseende fremhævede Domstolen, at det navnlig er behovet for fortsat at tilskynde dominerende virksomheder til at investere i udviklingen af produkter eller tjenesteydelser af god kvalitet i forbrugernes interesse, der begrunder anvendelsen af betingelserne i Bronner-dommens præmis 41 i det tilfælde, hvor en dominerende virksomhed dels har udviklet en infrastruktur til brug for sine egne aktiviteter, dels er indehaver af denne infrastruktur. Da de to sidstnævnte kriterier er kumulative, er det tilstrækkeligt, at ét af dem ikke er opfyldt, for at betingelserne i Bronner-dommen ikke finder anvendelse.
Hvad angår kriteriet om, at den dominerende virksomhed skal eje den pågældende infrastruktur, præciserede Domstolen, at den omstændighed, at en dominerende virksomhed ikke udøver fuld selvbestemmelsesret med hensyn til adgangen til den infrastruktur, som den driver, er tilstrækkelig til at udelukke, at den kan anses for at være indehaver af den pågældende infrastruktur, og dermed til at udelukke anvendelsen af de betingelser, der er fastsat i Bronner-dommens præmis 41. I en sådan situation gør den kumulative karakter af de to kriterier for anvendelsen af disse betingelser det helt irrelevant, om den pågældende infrastruktur er blevet udviklet til brug for den dominerende virksomheds egne aktiviteter.
I modsætning til, hvad Lukoil Bulgaria og Lukoil Burgas gjorde gældende, forholder det sig på samme måde, når en infrastruktur, over hvilken den dominerende virksomhed ikke har fuld selvbestemmelsesret, er blevet oprettet og udviklet af de offentlige myndigheder ved hjælp af offentlige midler og derefter er blevet erhvervet af denne virksomhed til en pris, der er fastsat på en konkurrencebaseret måde, og hvor den nævnte virksomhed har foretaget investeringer, uanset hvilken pris den har betalt, og hvor store investeringer den har foretaget.
Når den dominerende virksomhed har en sådan fuld selvbestemmelsesret, kan det derimod ikke antages, at den omstændighed, at en infrastruktur er blevet oprettet eller udviklet af offentlige myndigheder eller ved hjælp af offentlige midler, i alle tilfælde er tilstrækkelig til at udelukke anvendelsen af de betingelser, der er fastsat i Bronner-dommens præmis 41. Når en dominerende virksomhed til en pris og på betingelser, der følger af en konkurrencepræget procedure, har erhvervet en sådan infrastruktur eller eksklusive rettigheder hertil, som giver den selvbestemmelsesret, der gør det muligt for den fuldt ud at kontrollere adgangen til en sådan infrastruktur, skal denne infrastruktur sidestilles med en infrastruktur, der er oprettet eller udviklet af denne virksomhed. Hvis det derimod godtgøres, at privatiseringsprocessen ikke var egnet til at sikre, at prisen og erhvervelsesbetingelserne var konkurrenceprægede, bør en sådan sidestilling udelukkes.
Henset til det ovenstående svarede Domstolen den forelæggende ret, at artikel 102 TEUF skal fortolkes således, at betingelserne i Bronner-dommens præmis 41, der gør det muligt at fastslå, at en nægtelse af at give adgang til infrastruktur kan udgøre et misbrug af en dominerende stilling, finder anvendelse på infrastruktur, som er blevet udviklet af de offentlige myndigheder, inden den blev erhvervet af en dominerende virksomhed som led i en privatisering, eller inden den blev anvendt af denne virksomhed i henhold til af disse offentlige myndigheder overførte eksklusive rettigheder, på betingelse af dels, at privatiseringen eller overførslen af eksklusive rettigheder er foregået under betingelser, der sikrer, at prisen og de øvrige betingelser for denne privatisering var konkurrenceprægede, dels, at den nævnte virksomhed udøver fuld selvbestemmelsesret over adgangen til denne infrastruktur.
(
1
) – Dom af 26.11.1998, Bronner (C-7/97, EU:C:1998:569).