61998CJ0278_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-278/98
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. A. Fierstra und N. Wijmenga, als Bevollmächtigte,
Kläger,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. van Vliet als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagte,
wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung 98/358/EG der Kommission vom 6. Mai 1998 über den Abschluss der Rechnungen der Mitgliedstaaten für die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1994 finanzierten Ausgaben (ABl. L 163, S. 28), soweit darin Ausgaben in Höhe von 16 378 716,63 NLG, die im Königreich der Niederlande im Rahmen der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen getätigt wurden, von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Gulmann sowie der Richter V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen und der Richterin F. Macken (Berichterstatterin),
Generalanwalt: S. Alber
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 15. Juni 2000, in der das Königreich der Niederlande durch J. S. van den Oosterkamp als Bevollmächtigten und die Kommission durch H. van Vliet vertreten war,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 19. Oktober 2000,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Das Königreich der Niederlande hat mit Klageschrift, die am 21. Juli 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 98/358/EG der Kommission vom 6. Mai 1998 über den Abschluss der Rechnungen der Mitgliedstaaten für die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1994 finanzierten Ausgaben (ABl. L 163, S. 28; im Folgenden; angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit darin Ausgaben in Höhe von 16 378 716,63 NLG, die im Königreich der Niederlande im Rahmen der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen getätigt wurden, von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden.
2 Dieser Betrag entspricht einer Pauschalberichtigung von 10 % im Sektor Getreide und von 5 % im Sektor Rindfleisch für die Ausgaben, die vom Königreich der Niederlande im Haushaltsjahr 1994 im Rahmen der Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen in diesen Sektoren getätigt wurden.
Rechtlicher Rahmen
3 Gemäß den Artikeln 1 Absatz 2 Buchstabe a und 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) finanziert die Abteilung Garantie des EAGFL die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte gewährt werden.
4 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 lautet:
(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen."
5 Nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung trägt die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
6 Die spezifischen Vorschriften, die auf das Gemeinschaftssystem der Vorfinanzierung Anwendung finden, stehen in Kapitel 3 des Titels 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 351, S. 1).
7 Gemäß Artikel 25 der Verordnung Nr. 3665/87 finden, wenn der Ausführer seinen Willen bekundet, die Erzeugnisse oder Waren nach Verarbeitung oder Lagerung auszuführen und eine Erstattung aufgrund von Artikel 4 oder 5 der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 des Rates vom 4. März 1980 über die Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse in Anspruch zu nehmen, die Verfahren nur Anwendung, wenn bei den zuständigen Zollbehörden eine als Zahlungserklärung" bezeichnete Willenserklärung des Ausführers mit allen zur Berechnung der Erstattung erforderlichen Angaben vorliegt.
8 Die Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates vom 12. Februar 1990 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden (ABl. L 42, S. 6), regelt die Kontrollen, die erforderlich sind, um festzustellen, ob die Vorgänge, die zur Zahlung der Ausfuhrerstattungen und anderen Beträge im Zusammenhang mit der Ausfuhr berechtigen, tatsächlich stattgefunden haben und ob sie vorschriftsgemäß durchgeführt worden sind.
9 Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 386/90 nehmen die Mitgliedstaaten zum einen die Warenkontrolle gemäß Artikel 3 bei Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten und vor Überlassung zur Ausfuhr anhand der Unterlagen der Ausfuhranmeldung und zum anderen die Überprüfung der Unterlagen der Zahlungsanträge gemäß Artikel 4 vor.
10 Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 386/90 erfolgt die Warenkontrolle bei Erfuellung der Ausfuhrzollförmlichkeiten durch häufige, unangemeldete Stichproben und müssen die Warenstichproben eine repräsentative Auswahl von mindestens 5 % der Ausfuhranmeldungen umfassen, die zur Zahlung der Ausfuhrerstattungen und anderen Beträge im Zusammenhang mit der Ausfuhr berechtigen.
11 Nach Artikel 2 Absatz 3 oder Verordnung (EWG) Nr. 2030/90 der Kommission vom 17. Juli 1990 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 386/90 über die Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden (ABl. L 186, S. 6), treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, damit gegebenenfalls nachgewiesen werden kann, dass die Mindestkontrollen gemäß Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 386/90 von den Zollstellen durchgeführt worden sind.
12 Die Verordnung (EG) Nr. 2221/95 der Kommission vom 20. September 1995 zur Durchführung der Verordnung Nr. 386/90 hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird (ABl. L 224, S. 13), ist erlassen worden, nachdem sich der in der vorliegenden Rechtssache streitige Sachverhalt abgespielt hatte. Durch sie wird die Verordnung Nr. 2030/90 aufgehoben. Nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2221/95 ist unter Warenkontrolle" im Sinne von Artikel 2 der Verordnung Nr. 386/90 die Überprüfung der Übereinstimmung zwischen der Ausfuhranmeldung - samt den dazugehörigen Papieren - und der Ware in Bezug auf Menge und Beschaffenheit zu verstehen. Daneben bestimmt Artikel 5 Absatz 2 dieser Verordnung, dass eine Kontrolle, die dem Ausführer zuvor ausdrücklich oder stillschweigend angekündigt wurde, nicht als Warenkontrolle angerechnet werden darf.
Berechnung der Berichtigungen (Belle-Bericht)
13 Der Belle-Bericht der Kommission (Dokument Nr. VI/216/93 vom 1. Juni 1993) legt Leitlinien für den Fall fest, dass in Bezug auf einen Mitgliedstaat finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden müssen.
14 Neben drei Hauptberechnungsarten sieht dieser Bericht für schwierige Fälle die Methode des Pauschalsatzes vor:
Mit der immer häufigeren Durchführung von Systemprüfungen nimmt der EAGFL auch immer häufiger eine Beurteilung des Risikos vor, das sich aus Systemfehlern ergibt. Es liegt in der Natur der nachträglichen Kontrollen, dass man zum Zeitpunkt dieser Kontrollen nur in den seltensten Fällen feststellen kann, ob eine Forderung zum Zeitpunkt der Zahlung zulässig war ... Der Verlust zum Schaden des Gemeinschaftshaushalts muss daher durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden, dem der Gemeinschaftshaushalt durch den Mangel in dem Kontrollsystem ausgesetzt war. Dieser Mangel kann sich auf die Art oder die Qualität der durchgeführten Kontrollen, aber auch auf ihre Zahl beziehen ..."
15 Der Belle-Bericht schlägt drei Gruppen von Berichtigungen mit festen Sätzen vor:
A. 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B. 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
16 Bestehen Zweifel, welche Berichtigung anzuwenden ist, so können gemäß den Leitlinien dieses Berichtes außerdem folgende Überlegungen als mildernde Umstände in Betracht kommen:
- Haben die einzelstaatlichen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen, um die Mängel sofort nach ihrer Feststellung abzustellen?
- Haben sich die Mängel aus Problemen bei der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben?"
17 Aufgrund des Belle-Berichts wurde Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) geändert und erhielt folgende Fassung:
Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
...
c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.
..."
18 Artikel 2 der Verordnung Nr. 1287/95 bestimmt
1. Diese Verordnung tritt am siebten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.
Sie gilt ab dem am 16. Oktober 1995 beginnenden Haushaltsjahr.
2. Die Ablehnung der Finanzierung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 darf sich nicht auf Ausgaben beziehen, die für ein vor dem 16. Oktober 1992 liegendes Haushaltsjahr gemeldet wurden; hierdurch dürfen jedoch die Rechnungsabschlussentscheidungen bezüglich eines dem Inkrafttreten dieser Verordnung vorausgehenden Haushaltsjahres nicht beeinträchtigt werden."
Sachverhalt
19 Mit Schreiben vom 11. Januar 1994 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten nach Prüfung, die von den Dienststellen des EAGFL in einer großen Zahl von Zollstellen der Gemeinschaft zwischen Juni 1992 und November 1993 durchgeführt worden waren, dazu auf, die Wirksamkeit der Warenkontrollen so bald wie möglich und spätestens am 1. Juli 1994 zu verbessern.
20 1994 führten die Dienststellen des EAGFL in den Niederlanden Untersuchungen durch, die sich auf die Anwendung der Gemeinschaftsregelung über die Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen in den Haushaltsjahren 1992 und 1993 bezogen. Diese Untersuchungen betrafen insbesondere die Sektoren Getreide und Rindfleisch.
21 So wurden im Februar 1994 Untersuchungen bei der Hoofdproduktschap Akkerbouwproducten (Zentralstelle für die Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, im Folgenden: HPA) durchgeführt.
22 Im Sektor Getreide wurden in der Folge Untersuchungen bei den Zollstellen in Rotterdam, Zaandam und Veendam (Niederlande) sowie bei den Unternehmen World Flour, Wessanen Flour und AVEBE BA International durchgeführt.
23 Im Sektor Rindfleisch fanden Untersuchungen im Februar 1994 und im Mai 1994 bei der Produktschap Vee en Vlees (Vermarktungsstelle für Vieh und Fleisch), bei den Zollstellen in Winterswijk und Nimwegen (Niederlande) sowie bei den Unternehmen NVC International BV und Kühne & Heitz NV durchgeführt. Die Dienststellen des EAGFL verzichteten darauf, die vorgesehenen Untersuchungen in einem dritten Unternehmen dieses Sektors durchzuführen, weil die niederländischen Behörden ihre eigenen Untersuchungen zu Lasten dieses Unternehmens eingeleitet hatten.
24 Nach einem Schriftwechsel zwischen der Kommission und den niederländischen Behörden über das Ergebnis dieser Prüfungen teilte die Kommission den niederländischen Behörden mit Schreiben vom 28. Juli 1995 die Schlussfolgerungen aus ihrer Untersuchung des niederländischen Kontrollsystems im Hinblick auf den Rechnungsabschluss für die durch den EAGFL, Abteilung Garantie, in den Haushaltsjahren 1993 und 1994 finanzierten Ausgaben mit.
25 Am 22. September 1995 legte die Kommission den Zusammenfassenden Bericht über die Ergebnisse der im Hinblick auf den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1992 durchgeführten Untersuchungen vor; dieser Bericht wurde im Folgenden durch die Mitteilungen vom 25. Oktober und vom 20. November 1995 geändert (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht 1992).
26 Im Zusammenfassenden Bericht 1992 äußerte die Kommission verschiedene Beanstandungen. Sie gab jedoch an, dass in Bezug auf die Gemeinschaftsvorfinanzierung für das Haushaltsjahr 1992 keine finanziellen Berichtigungen angewendet würden. Was die folgenden Haushaltsjahre angeht, behielt die Kommission sich ihre Stellungnahme, die sie nach Maßgabe späterer Untersuchungen bestimmen wollte, vor.
27 Durch die amtliche Mitteilung der Kommission vom 28. Juni 1996 über die Anwendung von pauschalen Berichtigungen für die Haushaltsjahre 1993 und 1994 (im Folgenden: amtliche Mitteilung von 1996) wurde das Königreich der Niederlande von den Endergebnissen der Untersuchung der von den niederländischen Behörden angewendeten Maßnahmen und Verfahren im Bereich der Kontrolle und der Verwaltung der Regelung über die Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen unterrichtet. Die Kommission übernahm in dieser Mitteilung die zuvor angegebenen hauptsächlichen Beanstandungen, die sich insbesondere auf die Organisation der Warenkontrolle in den Niederlanden bezogen. Sie schlug demzufolge für die Haushaltsjahre 1993 und 1994 pauschale Berichtigungen in Höhe von 10 % für den Getreidesektor und von 5 % für den Rindfleischsektor vor.
28 Auf die amtliche Mitteilung von 1996 hin stellte das Königreich der Niederlande mit Schreiben vom 6. September 1996 einen Schlichtungsantrag gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45). Die Schlichtungsstelle hat ihren Schlussbericht am 13. Februar 1997 verabschiedet.
29 Am 3. Februar 1997 wurde der Zusammenfassende Bericht der Kommission über die Ergebnisse der im Hinblick auf den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 durchgeführten Untersuchungen (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht 1993) vorgelegt. Auf der Grundlage der Feststellungen der Kommission wurden pauschale Berichtigungen in Höhe von 10 % für den Getreidesektor und von 5 % für den Rindfleischsektor für das Haushaltsjahr 1993 festgelegt.
30 Die niederländischen Behörden führten am 16. Juli 1997 ein Gespräch mit den Dienststellen der Kommission und forderten diese auf, ihren Standpunkt in Bezug auf die Berichtigungen für das Haushaltsjahr 1994 zu überdenken. Mit Schreiben vom 17. Juli 1997 teilte die Kommission nach diesem Gespräch mit, dass sie keine Möglichkeit sehe, die finanziellen Berichtigungen für das Haushaltsjahr 1994 erneut zu prüfen.
31 Am 24. November 1997 legte die Kommission den Zusammenfassenden Bericht über die Ergebnisse der in Bezug auf den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1994 durchgeführten Untersuchungen vor (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht 1994). Die Kommission schlägt darin auf der Grundlage der 1993 und 1994 durchgeführten Untersuchungen die Anwendung von pauschalen Berichtigungen in Höhe von 10 % für den Getreidesektor und von 5 % für den Rindfleischsektor für das Haushaltsjahr 1994 vor.
32 Die angefochtene Entscheidung wurde am 6. Mai 1998 auf der Grundlage des Zusammenfassenden Berichts 1994 erlassen.
33 Im Mai 1996 führte die Kommission Untersuchungen bei den Zollstellen Leyden, Enschede und Sittard (Niederlande) durch. Diese Untersuchungen erstreckten sich speziell auf die in den Verordnungen Nr. 386/90 und Nr. 2221/95 vorgesehenen Warenkontrollen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die in den Haushaltsjahren 1994, 1995 und 1996 Anträge auf Gewährung von Ausfuhrerstattungen gestellt worden waren. Nach diesen Untersuchungen wies die Kommission die niederländischen Behörden mit Schreiben vom 18. Dezember 1996 darauf hin, dass zum einen bei den 1993 und 1994 durchgeführten Untersuchungen festgestellt worden sei, dass die durchgeführten Warenkontrollen noch unzureichend gewesen seien, und zum anderen, dass die niederländischen Behörden daraufhin beschlossen hätten, die nationalen Weisungen zu präzisieren und die Kontrollverfahren strenger auszugestalten. Außerdem gab die Kommission in diesem Schreiben an, dass im Laufe der 1996 durchgeführten Untersuchungen die positiven Auswirkungen der erlassenen Maßnahmen festgestellt worden seien.
Zum ersten Klagegrund
34 Mit ihrem ersten Klagegrund, der sich in drei Teile gliedert, macht die niederländische Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei unter Verstoß gegen die Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95 (im Folgenden: Verordnung Nr. 729/70 n. F.) erlassen worden.
35 Zunächst trägt die niederländische Regierung vor, die Kommission habe insoweit gegen Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 n. F. verstoßen, als die beanstandeten Berichtigungen zum einen auf der Grundlage von Überprüfungen festgelegt worden seien, die die Haushaltsjahre 1992 und 1993 beträfen, als zum anderen diese Berichtigungen auf einigen vereinzelten Fällen von angeblich rechtswidrigen Zahlungen beruhten, die von der Kommission festgestellt worden seien.
36 Sodann macht die niederländische Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei unter Verstoß gegen die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 n. F. niedergelegten Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und des kontradiktorischen Verfahrens erlassen worden. Diese Grundsätze würden auch durch die Empfehlungen im Belle-Bericht bekräftigt. Sie seien aber bei der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung nicht beachtet worden.
37 Schließlich wendet sich die niederländische Regierung im dritten Teil ihres ersten Klagegrunds gegen die Beanstandungen der Kommission in Bezug auf die Wirksamkeit der Warenkontrollen in den Niederlanden in den Sektoren Getreide und Rindfleisch.
38 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der EAGFL nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert (siehe Urteil vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C-253/97, Italien/Kommission, Slg. 1999, I-7529, Randnr. 6).
39 Insoweit hat die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen (siehe Urteile vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19, vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91, Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13, und vom 28. Oktober 1999, Italien/Kommission, Randnr. 6). Folglich muss die Kommission ihre Entscheidung, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat, rechtfertigen (siehe Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 23).
40 Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, umfassend darzulegen, dass die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen unzureichend oder die von ihnen übermittelten Zahlen unrichtig sind, sondern sie braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen (vgl. Urteile vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-54/95, Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-35, Randnr. 35, und vom 22. April 1999 in der Rechtssache C-28/94, Niederlande/Kommission, Slg. 1999, I-1973, Randnr. 40).
41 Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun (Urteil vom 21. Januar 1999, Deutschland/Kommission, Randnr. 35, und Urteil Niederlande/Kommission, Randnr. 41).
42 Im Licht dieser Überlegungen sind die Beweise zu prüfen, die die niederländische Regierung gegenüber den Feststellungen vorgelegt hat, auf die die Kommission die angefochtene Entscheidung gestützt hat.
Über die angeblichen Fehler in der angefochtenen Entscheidung
43 An erster Stelle ist der dritte Teil des ersten Klagegrundes der niederländischen Regierung zu prüfen.
Zum Getreidesektor
44 Was den Getreidesektor angeht, beanstandet die niederländische Regierung erstens die Folgerungen, die die Kommission im Zusammenfassenden Bericht 1993 aus einem besonderen Problem gezogen habe, das bei der Warenkontrolle der Erklärungen des Unternehmens Wessanen Flour aufgetreten sei, dass nämlich die nationalen Behörden nicht gewusst hätten, wo dieses Unternehmen das Getreide gelagert habe, das zu Vorfinanzierungen geführt habe. Es handele sich dabei um ein besonderes Problem, das als solches nicht dazu dienen könne, die Schlussfolgerung zu untermauern, dass das Kontrollsystem Mängel allgemeiner Art aufweise.
45 Die allgemeine Verweisung in einer Zahlungserklärung auf eine Lagergenehmigung ohne Angabe über die genaue Lokalisierung der betroffenen Waren führt jedoch zu einer Lücke im Kontrollsystem, da es mangels Kenntnis des genauen Lagerortes unmöglich ist, eine unangemeldete Kontrolle vorzunehmen. Wie die Kommission vorträgt, ohne dass ihr die niederländische Regierung widerspricht, hat im vorliegenden Fall zumindest ein anderes Unternehmen bis zum Beginn des Haushaltsjahres 1994, ja sogar noch länger, mit Hilfe dieser Praxis Vorfinanzierungen erhalten. Die niederländische Regierung hat somit nicht nachweisen können, dass die Feststellungen der Kommission, wonach das niederländische Kontrollsystem insoweit Mängel aufweise, falsch ist.
46 Das Vorbringen der niederländischen Regierung ist folglich nicht geeignet, die Rügen der Kommission zu widerlegen.
47 Die niederländische Regierung wendet sich zweitens gegen die Behauptung der Kommission, dass dadurch, dass die Unternehmen Wessanen Flour und World Flour dasselbe Lager benutzt hätten, ohne ihre jeweiligen Lagerbestände zu trennen, offensichtlich die Gefahr heraufbeschworen werde, dass beide Vorfinanzierungen für dieselben Erzeugnisse beantragten. Die niederländische Regierung macht geltend, im Rahmen der Verwaltung des Lagers habe eine genaue Unterscheidung zwischen den jeweiligen Lagerbeständen der betroffenen Eigentümer bestanden. Außerdem hätten diese Unternehmen, als die Untersuchung des EAGFL durchgeführt worden sei, vor einer Fusion gestanden, so dass die bei ihnen durchgeführten Überprüfungen nicht repräsentativ für das niederländische Kontrollsystem seien.
48 Insoweit ist festzustellen, dass es sich, wie aus den Akten hervorgeht, um zwei Ausführer handelt, die zur hier maßgeblichen Zeit in den Augen des HPA immer noch getrennt waren. Unstreitig ist auch, dass diese Unternehmen 1992 etwa 40 % der in den Niederlanden im Getreidesektor vorfinanzierten Erstattungen erhalten haben.
49 Außerdem haben die niederländischen Behörden nach den vom EAGFL durchgeführten Kontrollen das Verfahren für die Kontrolle der Lagerbestände geändert, um den Anteil der jeweiligen Eigentümer an einem Gesamtbestand in einem Lager aufschlüsseln zu können. Die niederländische Regierung bestreitet jedoch nicht, dass vor diesen Kontrollen des EAGFL bei dieser Fallgestaltung keine Unterscheidung zwischen den Lagerbeständen der verschiedenen Eigentümer vorgenommen wurde.
50 Selbst wenn die Lager dieser beiden Ausführer eine Besonderheit aufwiesen, ergab sich somit dennoch aus der bei ihnen durchgeführten Überprüfung durch den EAGFL, dass das niederländische Kontrollsystem im Getreidesektor im vorliegenden Fall die Möglichkeit einer Zahlung ohne Rechtsgrund nicht ausschloss. Es zeigt sich, dass dieses System nicht so ausgestaltet war, dass eine Kontrolle der vorfinanzierten Mengen jederzeit möglich war. Da die Erklärungen der niederländischen Erklärung die Feststellung der Kommission insoweit in keiner Weise entkräften, ist das Vorbringen der niederländischen Regierung zurückzuweisen.
51 Drittens trägt die niederländische Regierung vor, die Kommission habe irrtümlich festgestellt, dass das Fehlen von Warenkontrollen im Hafen Rotterdam bei der Unterstellung von Waren unter die Vorfinanzierungsregelung eine schwerwiegende und nicht hinnehmbare Lücke des Kontrollsystems darstelle. Beim Eingang der Waren in das Lager vorgenommene Warenkontrollen seien nicht wirksam und unter diesen Voraussetzungen hätten systematische Kontrollen eine große Bedeutung. Insoweit sehe die nationale Regelung eine Kontrolle der Vorauszahlungserklärungen auf der Grundlage von Aufstellungen der Lagerbestände und der Verwaltung der Bestände sowie eine nachträgliche Verwaltungskontrolle, verbunden mit einer stichprobenartigen Warenkontrolle, bei der Ausfuhr des Fertigerzeugnisses vor. In ihrer Gesamtheit betrachtet, stellten diese Kontrollen einen vernünftigen Kontrollmechanismus dar.
52 Es ist unstreitig, dass das Getreide der verschiedenen Unternehmen im Hafen Rotterdam in 333 miteinander verbundenen Silos gelagert wurde und dass nur für einen Teil dieser Lagerbestände die Vorfinanzierungsregelung galt. Ebenfalls unstreitig ist, dass Warenkontrollen der Getreidebestände in einer solchen Situation nur von beschränktem Nutzen waren.
53 Wenn die Kommission nun rügt, dass das Königreich der Niederlande keine angemessenen Kontrollen durchführe, obliegt es unter diesen Voraussetzungen diesem Mitgliedstaat, nachzuweisen, dass die Behauptungen der Kommission nicht zutreffen (siehe Urteil vom 21. Januar 1999, Deutschland/Kommission, Randnr. 35, und Urteil Niederlande/Kommission, Randnr. 41).
54 Wie der Generalanwalt zu Recht in Nummer 57 seiner Schlussanträge festgestellt hat, wird die niederländische Regierung diesen Darlegungsanforderungen nicht gerecht, wenn sie auf ein allgemeines Kontrollsystem verweist, das für die Sondersituation des Hafens Rotterdam nicht galt.
55 Diesem Vorbringen der niederländischen Regierung kann somit nicht gefolgt werden.
56 Viertens trägt die niederländische Regierung vor, es sei falsch, wie die Kommission zu behaupten, dass in den Niederlanden im Vorfinanzierungszeitraum keine Warenkontrolle durchgeführt worden sei. Die Kommission habe dies bei ihrer Untersuchung bei dem Unternehmen AVEBE BA International feststellen können, bei der sich keinerlei Unregelmäßigkeiten ergeben hätten.
57 Insoweit genügt die Feststellung, dass nach dem Kontrollbericht in diesem Unternehmen Warenkontrollen nicht während des Vorfinanzierungszeitraums, sondern erst nach der Ausfuhrerklärung erfolgt sind.
58 Die Behauptungen der niederländischen Regierung sind daher nicht geeignet, die von der Kommission in diesem Zusammenhang erhobene Rüge zu widerlegen, so dass das Vorbringen dieser Regierung zurückzuweisen ist.
Zum Rindfleischsektor
59 Was den Rindfleischsektor angeht, bestreitet die niederländische Regierung erstens die Feststellung der Kommission im Zusammenfassenden Bericht 1993, wonach Warenkontrollen in der Zollstelle Winterswijk nicht unangemeldet durchgeführt worden seien. Zum einen sei erst in der Verordnung Nr. 2291/95 entschieden worden, dass die Warenkontrollen unangemeldet durchzuführen seien. Diese Regel gelte erst seit dem 1. Januar 1996. Sie gelte nicht für vorher durchgeführte Warenkontrollen. Zum andern seien die in dieser Zollstelle durchgeführten Kontrollen erst ganz kurz vor ihrer tatsächlichen Durchführung angekündigt worden und daher sehr wohl als unangemeldet anzusehen. Schließlich beziehe sich die Beanstandung der Kommission nur auf die Zollstelle Winterswijk.
60 Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die Ankündigung von Kontrollen nicht als vereinbar mit dem Ziel der Verordnung Nr. 386/90, nämlich der Durchführung von wirksamen Kontrollen, angesehen werden kann (siehe in diesem Sinne Urteil vom 18. Mai 2000 in der Rechtssache C-242/97, Belgien/Kommission, Slg. 2000, I-3421, Randnr. 41). Die niederländische Regierung kann somit nicht behaupten, dass angekündigte Kontrollen erst sei dem Inkrafttreten des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2221/95 nicht mehr als Kontrollen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 386/90 angerechnet werden dürften.
61 Sodann ist das Vorbringen der niederländischen Regierung zurückzuweisen, dass die vorherige Ankündigung von Kontrollen kein unannehmbares Risiko mit sich bringe. Wenn ein Händler wissen konnte, dass eine Warenkontrolle nicht stattfinden würde, war die Möglichkeit einer Substitution der Waren nämlich nicht ausgeschlossen.
62 Was die Behauptung der niederländischen Regierung angeht, dass die eine einzige Zollstelle betreffenden Feststellungen die Schlussfolgerung nicht rechtfertigen könnten, dass das Kontrollsystem als solches Mängel aufweise, die eine pauschale Kürzung rechtfertigten, genügt die Feststellung, dass sich aus den Untersuchungsberichten des EAGFL über die Zollstellen Rotterdam und Veendam hervorgeht, dass die von diesen durchgeführten Kontrollen ähnliche Lücken aufwiesen wie die in Winterswijk festgestellten.
63 Diesem Vorbringen ist daher nicht zu folgen.
64 Zweitens beanstandet die niederländische Regierung die Feststellung der Kommission, die Kontrollen seien nur oberflächlich gewesen. Sie trägt insoweit vor, dass das Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (Amt für Kauf und Verkauf von Lebensmitteln, im Folgenden: VIB) die Kategorie, die Herkunft von männlichen Tieren und das Gewicht der Waren kontrolliert, die diese enthaltenden Kartons versiegelt und eine Bescheinigung ausgestellt habe. Der Zoll habe anschließend die Versiegelung, die Gültigkeit der Bescheinigung sowie Kategorie und Gewicht der Ware kontrolliert. Im Übrigen sei die Beanstandung der Kommission nur auf die bei der Zollstelle Winterswijk durchgeführte Kontrolle gestützt.
65 Im Zusammenfassenden Bericht 1993 wird aber festgestellt, ohne dass die niederländische Regierung Beweise für das Gegenteil beigebracht hätte, dass die vom VIB auf den Kartons angebrachten Siegel leicht entfernt werden konnten, was die Gefahr einer Substitution heraufbeschwor. In Anbetracht dieser Feststellung ist die Kommission zu der Annahme berechtigt, dass man nicht garantieren konnte, dass die während des Vorauszahlungszeitraums einer Warenkontrolle unterzogenen Erzeugnisse mit den Erzeugnissen übereinstimmten, die Gegenstand der Ausfuhrerklärung waren.
66 Im Übrigen ergibt sich aus den Akten, dass nicht nur in Winterwijk, sondern auch in Nimwegen festgestellt worden ist, dass die Kontrollen oberflächlich waren.
67 Daher ist auch das zweite von der niederländischen Regierung vorgebrachte Argument zurückzuweisen.
68 Die niederländische Regierung beanstandet drittens die Behauptung der Kommission, dass die Praxis, Kontrollen auf der Grundlage von durch Fax übermittelten Informationen und nicht auf der Grundlage der Originalzahlungserklärungen durchzuführen, ein Betrugsrisiko schaffe. Sie trägt vor, die vom Anmelder mit Fax übermittelten Informationen hätten alle wesentlichen Angaben enthalten, anhand deren die Erklärung habe überprüft werden können. Es habe keine Gefahr bestanden, dass die für eine Kontrolle aufgrund der mit Fax übermittelten Informationen ausgewählte Originalerklärung nach der Kontrolle entsprechend angepasst werde.
69 Aus Artikel 25 der Verordnung Nr. 3665/87 geht jedoch eindeutig hervor, dass die Vorfinanzierung von der Vorlage der Zahlungserklärung abhängig ist.
70 Es ist festzustellen, dass die Praxis der niederländischen Behörden, eine Übermittlung durch Fax zuzulassen, mit dieser Vorschrift nicht vereinbar ist. Sie schuf das Risiko einer rechtsgrundlosen Zahlung von Zuschüssen, da sie dem betroffenen Händler erlaubte, nach der Feststellung einer unrichtigen Angabe bei einer auf der Grundlage eines Fax durchgeführten Zollkontrolle, eine andere Erklärung mit den richtigen Angaben einzureichen.
71 Das Vorbringen der niederländischen Regierung reicht daher nicht aus, um nachzuweisen, dass die Vorwürfe der Kommission insoweit nicht berechtigt sind.
72 Was viertens die Rüge der Kommission angeht, die Kontrollberichte enthielten insoweit keine detaillierten Angaben über die durchgeführten Kontrollen, als sie weder die Feststellung erlaubten, was konkret kontrolliert worden sei, noch insbesondere ob eine vollständige Warenkontrolle stattgefunden habe, trägt die niederländische Regierung vor, die Verpflichtung, detaillierte Kontrollberichte vorzulegen, sei erst durch die Verordnung Nr. 2221/95, die für das Haushaltsjahr 1994 nicht gegolten habe, eingeführt worden.
73 Außerdem wendet sich die niederländische Regierung in ihrer Erwiderung gegen diese Rüge mit der Begründung, dass sie auf einem Fehler beruhe, den die Kommission bei ihrer Untersuchung in der Zollstelle Winterswijk begangen habe. Sie habe nämlich nicht zwischen den im Rahmen der Verordnung Nr. 386/90 und den administrativ kontrollierten Akten unterschieden. Die Erstgenannten seien aber detaillierter als die Letztgenannten.
74 Zum einen geht aus Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2030/90 hervor, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, bei jeder Kontrolle eine angemessene Dokumentation vorzulegen. Dem Vorbringen der niederländischen Regierung, dass die Verpflichtung zur Vorlage von detaillierten Kontrollberichten erst mit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2221/95 entstanden sei, ist daher nicht zu folgen.
75 Was zum anderen das in Randnummer 73 dieses Urteils genannte Vorbringen angeht, genügt die Feststellung, dass es erstmals im Stadium der Erwiderung zur Sprache gebracht worden ist, ohne dass irgendeine Erklärung abgegeben worden wäre, die diese Verspätung rechtfertigen könnte. Es ist daher gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung als verspätet zurückzuweisen.
76 Nach alledem ist der erste Klagegrund in dem Teil, der sich gegen die angeblich von der Kommission bei der Beurteilung der Wirksamkeit der Kontrollen begangenen Fehler richtet, zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen das Berichtigungsverfahren
77 Im ersten Teil ihres ersten Klagegrunds wirft die niederländische Regierung der Kommission vor, diese habe gegen das Berichtigungsverfahren gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 n. F. verstoßen. Sie macht insoweit geltend, obwohl die Verordnung Nr. 1287/95 erst ab dem am 16. Oktober 1995 beginnenden Haushaltsjahr anzuwenden gewesen sei, konkretisiere die durch diese Verordnung vorgenommene Änderung des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 die Verpflichtung der Kommission, in diesem Bereich eine loyale Zusammenarbeit zu praktizieren.
78 Die niederländische Regierung vertritt erstens die Auffassung, die beanstandeten Berichtigungen seien auf der Grundlage von Prüfungen festgelegt worden, die die Haushaltsjahre 1992 und 1993 beträfen. Die beanstandeten Berichtigungen stützen sich daher nicht auf Prüfungen, die sich auf das Haushaltsjahr 1994 bezögen. Prüfungen, die die Haushaltsjahre 1992 und 1993 beträfen, dürften auf jeden Fall nicht zu Berichtigungen bei den im Haushaltsjahr 1994 getätigten Ausgaben führen. Weil diese Prüfungen die Kommission bereits früher veranlasst hätten, sowohl für das Haushaltsjahr 1993 als auch für das Haushaltsjahr 1994 pauschale Berichtigungen vorzuschlagen, nehme die Kommission eine doppelte Kürzung für dieselben angeblichen Unzulänglichkeiten vor. Darüber hinaus habe der EAGFL im Mai 1996 im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1994 eine Prüfung durchgeführt, bei der festgestellt worden sei, dass die Kontrollen der niederländischen Behörden im Allgemeinen ordnungsgemäß seien. Diese Feststellung dürfe nicht zu Kürzungen wie den im vorliegenden Fall beanstandeten führen.
79 Zweitens trägt die niederländische Regierung vor, in Anbetracht der geringen Zahl von Untersuchungen, die die Kommission im Haushaltsjahr 1994 durchgeführt habe, und der geringen Zahl der dabei festgestellten Unregelmäßigkeiten dürfe die Kommission sich bei der Annahme, dass das niederländische Kontrollsystem insgesamt grundlegende Lücken aufgewiesen habe, die pauschale Berichtigungen in Höhe von 10 % im Getreidesektor und von 5 % im Rindfleischsektor rechtfertigten, nicht auf die Untersuchungen des Haushaltsjahres 1994 stützen.
80 Vorab ist zu prüfen, ob für eine Ablehnung der Finanzierung im Rahmen des Rechnungsabschlusses des Haushaltsjahres 1994 die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 n. F. genannten Verpflichtungen gelten.
81 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass selbst dann, wenn die Verordnung Nr. 1287/95 nach Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2 erst ab dem am 16. Oktober 1995 beginnenden Haushaltsjahr gilt, Artikel 2 Absatz 2 vorsieht, dass die Ablehnung der Finanzierung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 n. F. sich nicht auf Ausgaben beziehen darf, die für ein vor dem 16. Oktober 1992 liegendes Haushaltsjahr gemeldet wurden, und dass hierdurch jedoch die Rechnungsabschlussentscheidungen bezüglich eines dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1287/95 vorausgehenden Haushaltsjahres nicht beeinträchtigt werden dürfen.
82 Um Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1287/95 eine sachdienliche Auslegung zu geben, ist davon auszugehen, dass das Berichtigungsverfahren für die nach dem 16. Oktober 1992 liegenden Haushaltsjahre gelten soll, für die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung noch keine Rechnungsabschlussentscheidung erlassen worden ist.
83 Daraus folgt, dass die Kommission im vorliegenden Fall für den Rechnungsabschluss des Haushaltsjahres 1994 das in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 n. F. vorgesehene Verfahren durchzuführen hatte.
84 Was erstens die Überprüfungen im Februar, April und Mai 1994 angeht, auf die die Zusammenfassenden Berichte 1993 und 1994 gestützt sind, ist zunächst festzustellen, dass sie die Kontrollpraktiken einschlossen, die die nationalen Behörden bis dahin angewendet hatten, und dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten zum Teil auch das Haushaltsjahr 1994 betrafen.
85 Der Umstand allein, dass die sich aus diesen Untersuchungen ergebenden Feststellungen bereits im Zusammenfassenden Bericht 1993 getroffen worden waren, hinderte die Kommission nicht daran, sie im Rahmen der angefochtenen Entscheidung zu berücksichtigen.
86 Was die angeblich von der Kommission vorgenommene doppelte Kürzung betrifft, genügt sodann die Feststellung, dass die von den Dienststellen des EAGFL ermittelten Mängel sich sowohl auf das Haushaltsjahr 1993 als auch auf das Haushaltsjahr 1994 bezogen. Die Kommission war somit verpflichtet, eine Berichtigung für beide Haushaltsjahre vorzunehmen.
87 Dem Vorbringen der niederländischen Regierung, dass für dieselben Lücken rechtswidrigerweise eine doppelte Sanktion verhängt werde, ist daher nicht zu folgen.
88 Was das aus den Untersuchungen von 1996 hergeleitete Vorbringen angeht, geht schließlich aus den Akten hervor, dass diese Untersuchungen sich auf die Anwendung der Verordnung Nr. 386/80 und somit auf die von den Zolldienststellen in Bezug auf alle ausgeführten Waren durchgeführten Warenkontrollen bezogen, während die Untersuchungen von 1994 die Anwendung der Vorfinanzierungsregelung betrafen. Mit den Feststellungen aus den Untersuchungen von 1996 können daher die Ergebnisse der Untersuchung von 1994 nicht widerlegt werden, da die Untersuchungen in diesen beiden Jahren nicht den gleichen Gegenstand hatten.
89 Außerdem hat die Kommission in ihrem Schreiben vom 18. Dezember 1996 noch einmal auf die Mängel des niederländischen Systems der Warenkontrollen, so wie es in den Jahren 1993 und 1994 bestand, hingewiesen. Aus diesem Schreiben geht nämlich hervor, dass die niederländischen Behörden erst nach den Beanstandungen durch die Kommission die von der Kommission als positiv beurteilten Maßnahmen ergriffen haben. Die Ergebnisse der Untersuchungen, die die Dienststellen des EAGFL im Mai 1996 in Bezug auf das Haushaltsjahr 1994 durchgeführt haben, widersprechen daher in keiner Weise der Feststellung, dass das in den Niederlanden 1994 bestehende System der Warenkontrollen Lücken aufwies.
90 Zweitens ist das Vorbringen der niederländischen Regierung zu prüfen, dass zum einen nichts die Behauptung zulasse, dass das gesamte Kontrollsystem der Niederlande schwerwiegende Lücken aufweise, die die streitigen pauschalen Kürzungen rechtfertigten, und dass zum anderen weder die kontrollierten Zollstellen noch die festgestellten Unregelmäßigkeiten repräsentativ seien, so dass kein großes finanzielles Risiko für die Gemeinschaft bestehe.
91 Wie bereits in Randnummer 38 des vorliegenden Urteils festgestellt, dient das Rechnungsabschlussverfahren dazu, sich zu vergewissern, dass die den Mitgliedstaaten gewährten Kredite unter Beachtung der geltenden Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte verwendet worden sind.
92 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der für diesen Bereich eine Ausgestaltung der Pflichten der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) darstellt, legt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Grundsätze fest, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben. Diese Vorschrift erlegt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind (siehe Urteile vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 17 und 18, und vom 19. November 1998 in der Rechtssache C-235/97, Frankreich/Kommission, Slg. 1998, I-7555, Randnr. 45).
93 Wie bereits in Randnummer 40 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, ist die Kommission, wenn sie es ablehnt, bestimmte Ausgaben zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, weil diese Ausgaben durch einem Mitgliedstaat zurechenbare Verstöße gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften verursacht worden sind, nicht verpflichtet, umfassend darzulegen, dass die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen unzureichend sind, sondern sie braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen. Wie in Randnummer 41 des vorliegenden Urteils angegeben worden ist, beruht diese Erleichterung der Beweislast der Kommission darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun.
94 Was im vorliegenden Fall die von der Kommission in ihren Zusammenfassenden Berichten 1993 und 1994 festgestellten Tatsachen angeht, ergibt sich aus den Randnummern 44 bis 76 des vorliegenden Urteils, dass die Kommission mehrere Verstöße gegen Vorschriften der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte hat nachweisen können und die niederländische Regierung nicht bewiesen hat, dass die Feststellungen der Kommission unrichtig waren. Es bestehen daher ernste Zweifel daran, dass ein angemessenes und wirksames System von Kontrollmaßnahmen eingeführt wurde.
95 Was schließlich die Frage betrifft, ob die festgestellten Mängel ausreichten, um Pauschalberichtigungen von 10 % im Getreidesektor und von 5 % im Rindfleischsektor zu rechtfertigen, ist festzustellen, dass die Kommission so viele Kontrollen bei den Zollstellen und Unternehmen durchgeführt hat, dass diese repräsentativ sind. Aus den Akten geht hervor, dass die für die Untersuchungen ausgewählten Unternehmen 39,67 % der 1992 im Rindfleischsektor in den Niederlanden gewährten Vorfinanzierung erhalten hatten, während die kontrollierten Unternehmen 16 % der für das Haushaltsjahr 1994 in diesem Sektor gewährten Vorfinanzierung erhalten hatten. Aus den Akten geht auch hervor, dass die Untersuchungen sich im Getreidesektor auf 57 % der Ausgaben erstreckt hatten. Die Untersuchungen des niederländischen Kontrollsystems waren somit hinreichend repräsentativ, um eine Hochrechnung auf das gesamte System zu erlauben.
96 Dabei kann man nicht wie die niederländische Regierung geltend machen, dass die Untersuchungen nicht repräsentativ genug gewesen seien, weil die Kommission darauf verzichtet habe, die Lage eines spezifischen Unternehmens im Rindfleischsektor zu untersuchen. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die Kommission die Untersuchung in diesem Unternehmen zwar nicht fortgesetzt hat, dass dies aber auf ausdrückliches Ersuchen der niederländischen Behörden geschehen ist. Ohne dass die niederländischen Behörden dem widersprochen haben, stellt die Kommission fest, als die nationalen Behörden sie von den dieses Unternehmen betreffenden Problemen unterrichtet hätten, sei es zu spät gewesen, um ein anderes Unternehmen auszuwählen und die der Zahlstelle vorliegende Akte zu prüfen.
97 Die Klägerin kann somit die Repräsentativität der durchgeführten Untersuchungen nicht unter Berufung darauf in Frage stellen, dass dieses Unternehmen nicht kontrolliert worden sei (siehe in diesem Sinne Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 151/80, De Hoe/Kommission, Slg. 1981, 3161, Randnummern 17 bis 19).
98 Nach alledem ist kein Verstoß gegen das Berichtigungsverfahren dargetan worden.
Zum Verstoß gegen die Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und des kontradiktorischen Verfahrens
99 Hinsichtlich des an die Kommission im zweiten Teil des ersten Klagegrunds gerichteten Vorwurfs, sie habe beim Erlass der angefochtenen Entscheidung gegen die Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und des kontradiktorischen Verfahrens verstoßen, ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission und die niederländischen Behörden vor Erlass der Entscheidung, auch im Schlichtungsverfahren, zahlreiche Informationen ausgetauscht haben.
100 Was insbesondere den Umstand betrifft, dass die Kommission den Entwurf des Zusammenfassenden Berichts 1993 verabschiedet hat, ohne die Vorlage des Berichts der Schlichtungsstelle abzuwarten, ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission das Vorbringen der niederländischen Behörden jedenfalls zur Kenntnis genommen und geprüft, wenn auch nicht für überzeugend befunden hat.
101 Daher kann weder ein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit noch ein Verstoß gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens vorliegen.
102 Demnach ist der erste Klagegrund als nicht begründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund
103 Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei unter Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit erlassen worden. Dieser Klagegrund gliedert sich in zwei Teile.
104 Im ersten Teil dieses Klagegrundes vertritt die niederländische Regierung die Auffassung, die Kommission habe erhebliche pauschale Berichtigungen für das Haushaltsjahr 1994 unter Verstoß gegen ihre förmliche Zusage beschlossen, die finanziellen Konsequenzen erst ab 1. Juli 1994 an Mängel in den nationalen Kontrollsystemen zu knüpfen; dieses Versprechen gehe sowohl aus dem Schreiben vom 11. Januar 1994 als auch aus dem Zusammenfassenden Bericht 1992 hervor. Aufgrund ihrer dahin gehenden Zusagen habe die Kommission Berichtigungen nur auf Grund einer nach dem 1. Juli 1994 durchgeführten Überprüfung verfügen dürfen.
105 Im zweiten Teil des Klagegrundes trägt die niederländische Regierung außerdem vor, die Kommission habe es bei der Festsetzung dieser Berichtigungen unterlassen, mildernde Umstände zu berücksichtigen, insbesondere die vorgenommenen Verbesserungen des nationalen Kontrollsystems und die Schwierigkeiten bei der Auslegung der Regelung, was ihren eigenen im Belle-Bericht dargelegten Vorgaben widerspreche.
106 Was das aus dem Schreiben vom 11. Januar 1994 hergeleitete Argument betrifft, so bezieht sich dieses Schreiben allein auf die Warenkontrollen bei der Ausfuhr, während die beanstandeten finanziellen Berichtigungen sich auf die bei der Anwendung der Regelung über die Vorfinanzierung von Erstattungen festgestellten Mängel stützen. Die in diesem Schreiben enthaltene Zusage steht daher den streitigen Berichtigungen nicht entgegen.
107 Was den Zusammenfassenden Bericht 1992 angeht, hat die Kommission sich darin ihre Stellungnahme hinsichtlich der späteren Haushaltsjahre vorbehalten, so dass daraus keine Zusage hergeleitet werden kann.
108 Der erste Teil des zweiten Klagegrunds ist folglich zurückzuweisen.
109 Zum zweiten Teil dieses Klagegrunds, der sich auf den Umfang der finanziellen Berichtigung bezieht, ist erstens festzustellen, dass die Kommission sogar die Übernahme sämtlicher Ausgaben durch den EAGFL ablehnen kann, wenn sie feststellt, dass es keine wirksamen Kontrollmechanismen gibt.
110 Zweitens ist - wie bereits in Randnummer 38 des vorliegenden Urteils geschehen - festzustellen, dass der EAGFL nur die in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte übernehmen kann. Da, wie in Randnummer 41 des vorliegenden Urteils unterstrichen worden ist, der betroffene Mitgliedstaat besser in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, obliegt es ihm, die Richtigkeit dieser Angaben eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun.
111 Im vorliegenden Fall ist der niederländischen Regierung der Nachweis, dass die von der Kommission angewandten Kriterien willkürlich und ungerecht waren, nicht gelungen.
112 Zum einen bezogen sich die von der Kommission festgestellten Mängel auf wesentliche Einzelheiten des niederländischen Kontrollsystems und auf die Durchführung von Kontrollen, die eine wesentliche Rolle für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben spielen. Zum anderen hat die Kommission nachweisen können, dass wegen des Ausmaßes der festgestellten Mängel für den EAGFL eine entsprechende Gefahr hoher Verluste bestand.
113 Die Kommission durfte daher annehmen, dass für den EAGFL ein erhebliches Verlustrisiko bestand, das eine Pauschalberichtigung von 10 % für den Getreidesektor und von 5 % für den Rindfleischsektor rechtfertigen konnte.
114 Der zweite Klagegrund der niederländischen Regierung ist somit zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund
115 Mit ihrem dritten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die Kommission verstoße dadurch, dass sie in der angefochtenen Entscheidung, ohne einen Grund dafür anzugeben, von ihren eigenen im Belle-Bericht dargelegten Vorgaben abgehe, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.
116 Wie sich aus den Randnummern 77 bis 97 des vorliegenden Urteils ergibt, ist in diesem Zusammenhang kein Verstoß gegen die im Belle-Bericht beschriebenen Leitlinien von der niederländischen Regierung dargetan worden.
117 Dem dritten Klagegrund ist daher nicht zu folgen.
Zum vierten Klagegrund
118 Mit ihrem vierten Klagegrund macht die niederländische Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei nicht ausreichend begründet. In ihr werde nicht angegeben, aus welchem Grund die Kommission der Auffassung sei, dass das niederländische Kontrollsystem den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nicht entspreche. Die Kommission gebe auch nicht an, aus welchen Gründen die Feststellungen in Bezug auf die Haushaltsjahre 1992 und 1993 die finanziellen Berichtigungen für das Haushaltsjahr 1994 rechtfertigten. Auch habe die Kommission sich auf im Tatsächlichen nicht zutreffende Gründe gestützt. Außerdem habe die Kommission nicht angegeben, weshalb sie trotz ihrer förmlichen Zusage die nach dem Haushaltsjahr 1993 zur Anwendung gebrachten Verbesserungen des Kontrollverfahrens bei der Festsetzung der beanstandeten Berichtigungen nicht berücksichtigt habe. Schließlich hätte die Kommission ihre Entscheidung, den im Belle-Bericht herausgearbeiteten Vorgaben nicht zu folgen, begründen müssen.
119 Nach ständiger Rechtsprechung ist im besonderen Kontext der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss des EAGFL die Begründung einer solchen Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng am Verfahren ihrer Ausarbeitung beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteile vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-22/89, Niederlande/Kommission, Slg. 1990, I-4799, Randnr. 18, und vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-27/94, Niederlande/Kommission, Slg. 1998, I-5581, Randnr. 36).
120 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass die niederländische Regierung am Verfahren der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung eng beteiligt war. Die niederländischen Behörden wurden nämlich wiederholt schriftlich auf die Zweifel aufmerksam gemacht, die die Kommission an der Zuverlässigkeit des niederländischen Kontrollsystems im Rindfleisch- und im Getreidesektor hatte; außerdem fanden Gespräche statt, und die Schlichtungsstelle wurde angerufen.
121 Zudem hat die Kommission sowohl in der amtlichen Mitteilung von 1996 als auch in ihrem Zusammenfassenden Bericht 1994, in dem auf den Zusammenfassenden Bericht 1993 verwiesen wird, erläutert, aus welchen Gründen sie die Entlastung für den streitigen Betrag abgelehnt hat.
122 Die Begründung der angefochtenen Entscheidung ist somit als ausreichend anzusehen.
123 Demnach ist der vierte Klagegrund als nicht begründet zurückzuweisen.
124 Da die niederländische Regierung mit keinem ihrer Klagegründe durchgedrungen ist, ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
125 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.