61997CC0217_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Under denne sag har Kommissionen anfaegtet Tysklands gennemfoerelse af Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (herefter »direktivet«) (1) paa fire punkter: udelukkelse af domstolene, meddelelse af oplysninger i uddrag, omfanget af den forudgaaende procedure samt paalaeggelse af omkostninger.
I - De relevante retsregler
a) Direktivet
2 Det anfoeres i tredje betragtning som begrundelse for direktivet, at »adgang til miljoeoplysninger, som offentlige myndigheder ligger inde med, vil oege miljoebeskyttelsen«. Ifoelge artikel 1 har direktivet til formaal »at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlaegge de grundlaeggende betingelser og vilkaar for, at saadanne oplysninger kan stilles til raadighed«. I artikel 2 defineres noeglebegreberne »miljoeoplysninger« og »myndigheder«. Artikel 3 paalaegger medlemsstaterne at drage omsorg for, at myndighederne efter anmodning paalaegges at stille miljoeoplysninger til raadighed for »enhver fysisk eller juridisk person ... og uden at han skal godtgoere nogen interesse deri«, dog saaledes, at myndighederne kan afslaa at efterkomme anmodninger af naermere anfoerte grunde. Artikel 4 giver adgang til at begaere et afslag paa en anmodning proevet ved domstolene eller administrativt, mens artikel 5, der er central for det mest komplicerede spoergsmaal, som den foreliggende sag rejser, omhandler spoergsmaalet om, hvilke gebyrer der kan kraeves for meddelelse af oplysninger. Artikel 6 udvider de forpligtelser, der paahviler myndighederne, til ogsaa at omfatte »organer med offentligt ansvar for miljoeet og underlagt offentlig kontrol«, mens artikel 7 kraever, at medlemsstaterne regelmaessigt offentliggoer rapporter om miljoesituationen. Direktivets oevrige bestemmelser er ikke direkte af betydning for den foreliggende sag.
b) De tyske bestemmelser
3 Tyskland soegte at gennemfoere direktivet ved Umweltinformationsgesetz (lov om miljoeoplysninger, herefter »UIG«) af 4. juli 1994 (2). Foelgende aspekter af UIG er omtvistede:
- at domstole samt myndigheder med strafferetlige og disciplinaere befoejelser (»Gerichte, Strafverfolgungs- und Disziplinaerbehoerden«) i henhold til UGI's § 3, stk. 1, nr. 3, ikke er omfattet af definitionen af myndigheder ifoelge direktivet
- at UIG ikke indeholder bestemmelse om, at oplysninger kan meddeles i uddrag, i de tilfaelde hvor der kan meddeles afslag i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2
- at UIG's § 7, stk. 1, nr. 2, ikke giver ret til aktindsigt under en administrativ procedure
- at bestemmelsen i UIG's § 10, stk. 1, giver myndighederne adgang til at paalaegge saavel direkte omkostninger som et gebyr for at meddele oplysninger, samt til at opkraeve gebyr, ogsaa saafremt en anmodning om oplysninger afslaas.
II - Gennemgang
a) Udelukkelse af domstolene
4 Direktivets artikel 2, litra b), definerer »myndigheder« saaledes (min fremhaevelse):
»alle offentlige myndigheder paa nationalt, regionalt eller lokalt plan, som har et ansvar for, og som raader over oplysninger paa miljoeomraadet, med undtagelse af organer med doemmende eller lovgivningsmaessige befoejelser«.
Det hedder i artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led:
»Medlemsstaterne kan indfoere bestemmelser om, at myndighederne kan afslaa at efterkomme anmodninger om saadanne oplysninger, naar de beroerer: ... sager, der verserer for retten eller har vaeret behandlet af denne, eller sager, der er eller har vaeret genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager) eller er genstand for indledende undersoegelser.«
Foelgende spoergsmaal blev ganske vist ikke beroert under den foreliggende sag, men jeg finder, at det maa laegges til grund, at betingelserne »har et ansvar for« og »raader over oplysninger« i artikel 2, litra b), er kumulative, og at direktivet ikke finder anvendelse paa en myndighed, der ikke udoever ansvar »paa miljoeomraadet«, uanset at den ligger inde med relevante oplysninger.
5 Ifoelge Kommissionen bygger direktivet snarere paa en funktionsmaessig end en organisatorisk forstaaelse af begrebet myndighed. Domstole, retsforfoelgende og disciplinaere myndigheder, der har adgang til oplysninger paa miljoeomraadet som led i udfoerelsen af deres administrative opgaver, er derfor omfattet af direktivet, mens de ikke falder inden for UIG's anvendelsesomraade. Domstole kan f.eks. have adgang til statistiske oplysninger om miljoeforhold, om handlinger, der medfoerer skade paa miljoeet, eller om, i hvor mange sager der er rejst tiltale for overtraedelser af love, der forbyder forurening. Mens det kan vaere korrekt, at domstole ikke producerer og ikke har adgang til saadanne oplysninger, udelukker dette ikke, at de kan udoeve ansvar inden for miljoeomraadet uden for rammerne af deres judicielle virksomhed.
6 Tyskland har ganske vist ikke bestridt, at direktivet bygger paa en funktionel forstaaelse af begrebet myndigheder, men goer gaeldende, at det omfatter myndigheder, der har et ansvar paa miljoeomraadet, hvilket udelukker myndigheder med »doemmende eller lovgivningsmaessige befoejelser«. Kommissionens argument vedroerer den marginale situation, at domstole eller strafforfoelgende eller disciplinaere myndigheder har ansvar paa miljoeomraadet uden for rammerne af deres judicielle virksomhed, hvilket ikke forekommer i Tyskland, da oplysninger om straffesager videresendes til delstaternes statistiske kontorer og ikke samles af domstolene selv. Den tyske regering finder, at direktivets artikel 2, litra b), udelukker saadanne myndigheder, som har ansvar for og raader over oplysninger paa miljoeomraadet, fra direktivets anvendelsesomraade, i og med at de udoever judiciel virksomhed. Miljoeoplysninger, som domstolene har indsamlet, er ikke tilgaengelige for offentligheden, hverken under eller efter udoevelsen af deres doemmende myndighed.
7 Jeg kan tilslutte mig baade Kommissionens og Tysklands opfattelse af, at direktivets artikel 2, litra b), er udtryk for en funktionel forstaaelse af begrebet »myndigheder«. Det kan imidlertid taenkes, at myndigheder, som normalt har doemmende befoejelser, ogsaa kan udoeve »ansvar paa miljoeomraadet«, i hvilket tilfaelde de falder ind under direktivets anvendelsesomraade som foelge af, at de raader over miljoeoplysninger som et resultat af dette ansvar. Jeg finder imidlertid ikke, at Kommissionen har godtgjort, at dette er tilfaeldet i Tyskland, eller at tyske domstole faktisk ligger inde med miljoeoplysninger, som ikke er indhentet som led i deres judicielle virksomhed, eller at strafforfoelgende eller disciplinaere myndigheder raader over oplysninger, der ikke er omfattet af den undtagelse, der er hjemlet i direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led.
8 Ifoelge Domstolens faste praksis paahviler det »under en [sag] i medfoer af ... artikel 169 ... Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger ... og Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning« (3). Kommissionen kan derfor ikke goere gaeldende, at der er en formodning for, at domstole eller strafforfoelgende eller disciplinaere organer i Tyskland skal anses for »myndigheder« i direktivets forstand. Jeg foreslaar derfor, at Domstolen forkaster Kommissionens anbringende herom.
b) Uddrag af oplysninger
9 Efter at have opregnet en raekke tilfaelde, hvor medlemsstaterne kan, men ikke er forpligtet til, at afslaa oplysninger, er det i direktivets artikel 3, stk. 2, andet afsnit, bestemt, at »oplysninger, som myndighederne ligger inde med, kan meddeles i uddrag, naar det er muligt at udelade oplysninger om forhold, der vedroerer ovennaevnte interesser«.
10 Kommissionen har gjort gaeldende, at den omstaendighed, at Tyskland har undladt at vedtage en speciel bestemmelse om, at oplysninger kan meddeles i uddrag, er udtryk for en ufuldstaendig gennemfoerelse af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og at tysk retspraksis, der angiveligt automatisk sikrer denne ret, ikke er et egnet middel (4). Kommissionen har afvist den fortolkning af UIG's § 7, som Tyskland har paaberaabt sig, nemlig at adgang kun naegtes, »i det omfang« de naevnte interesser beroeres. Det er den tyske regerings opfattelse, at undtagelsen er absolut, hvilket fremgaar af ordet »wenn«. En korrekt gennemfoerelse er saerlig vigtig i den foreliggende sag, hvor direktivet tilstraeber at skabe rettigheder for private.
11 Den tyske regering har gjort gaeldende, at UIG's § 7 og 8 kun kan fortolkes saaledes, at de angiver de omstaendigheder, hvorunder der skal meddeles afslag paa adgang til oplysninger. I det omfang der ikke er begrundelse for at meddele afslag, sikrer UIG's § 4, at der haves krav paa adgang. Heri ligger implicit, at oplysninger, hvorfra er uddraget de dele, der er omfattet af undtagelserne, skal meddeles. Det var derfor ikke noedvendigt at medtage en udtrykkelig bestemmelse i UIG om adgang til at meddele oplysninger i uddrag. Tyske domstole har pligt til at fortolke UIG i lyset af direktivet, hvilket foelger saavel af EF-domstolens retspraksis som af praksis ved Bundesverwaltungsgericht (5).
12 Det er laenge siden, at Domstolen fastslog, at det for en gennemfoerelse »ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade« (6), samt at »raekkevidden af nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser [skal] bedoemmes under hensyntagen til de nationale domstoles fortolkning af dem« (7).
13 Det fremgaar klart af ordlyden af UIG, at lovens § 4 fastsaetter en generel ret til adgang til miljoeoplysninger, mens denne ret er undergivet visse begraensninger ifoelge dens § 7 og 8, der giver myndighederne adgang til at udoeve forskellige grader af skoen. Der fremgaar saaledes af § 7, stk. 1, at retten ikke gaelder i det omfang (»soweit«) de kan beroere internationale forbindelser, under behandlingen (»waehrend der Dauer«) af visse sager, og i tilfaelde, hvor det maa befrygtes (»wenn zu besorgen ist«), at meddelelse af oplysninger kan have negative foelger for miljoeet. § 8, stk. 1, bestemmer, at retten ikke gaelder i det omfang (»soweit«) oplysningerne vedroerer personlige data, eller saafremt beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret er til hinder herfor.
14 Det foelger af traktatens artikel 189, stk. 3, at spoergsmaalet om, hvorvidt en national gennemfoerelse skal anses for tilstraekkelig, navnlig skal bedoemmes under hensyn til de formaal, som direktivet soeger at sikre. Hvor effektiv den ret til adgang til oplysninger, som direktivet sikrer den enkelte, er, afhaenger saavel af borgerens vilje til at goere brug af sine rettigheder, som af den vilje, der er til stede hos myndighederne, paa alle niveauer, til at meddele de oenskede oplysninger. Mens det selvfoelgelig er muligt at fortolke UIG saaledes, at loven giver adgang til, at der meddeles uddrag af oplysninger, saaledes som det kraeves i henhold til direktivet artikel 3, stk. 2, andet led, forekommer ordlyden mig ikke at vaere saa klar, at dette er haevet over enhver tvivl, hverken for borgeren eller for de beroerte myndigheder. Mangelen paa klarhed i UIG kan betyde, at borgerne ikke er opmaerksomme paa, at selv om et afslag paa adgang til oplysninger er begrundet, betyder dette ikke, at disse ikke kan meddeles i uddrag, ligesom det kan afholde myndigheden fra at give tilladelse hertil. Bundesverwaltungsgerichts afgoerelse vedroerer endvidere ikke eksplicit uddrag af oplysninger. Det er foelgelig min opfattelse, at retsstillingen ikke »er tilstraekkelig bestemt og klar ... samt at de af direktivet omfattede saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder«, eller at myndighederne er bekendt med deres pligter, som kraevet i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3 (8). Under disse omstaendigheder finder jeg ikke, at Tyskland har sikret den frie adgang til at faa meddelt uddrag af oplysninger.
c) Forundersoegelsers omfang
15 Kommissionen har gjort gaeldende, at begrebet »den administrative procedure« i UIG's § 7, stk. 1, nr. 2, er langt mere omfattende end den tilsvarende undtagelse ifoelge direktivets artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, vedroerende »indledende undersoegelser«. Domstolen har allerede i Mecklenburg-sagen (9) fastslaaet, hvorledes denne direktivbestemmelse skal fortolkes. Domstolen udtalte for det foerste, at den som en undtagelse »ikke [kan] fortolkes saaledes, at den har virkninger ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formaal at varetage«, og at den ikke omfatter »en administrativ procedure som den, der omhandles i § 7, stk. 1, nr. 2, i [UIG], og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes«.
16 Under den mundtlige forhandling tilsluttede repraesentanten for den tyske regering sig udtrykkeligt Kommissionens argumentation paa dette punkt paa baggrund af Mecklenburg-dommen. At dette spoergsmaal faktisk er blevet loest, medfoerer ikke, at Kommissionens indsigelse er ubegrundet: Domstolen fastslog saaledes i sagen Kommissionen mod Tyskland, at det alene er under et traktatbrudssoegsmaal, at det formelt kan fastslaas, at en medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser, samt at »den formelle fastslaaelse af et traktatbrud [er] en forudgaaende betingelse for at kunne udloese proceduren efter EF-traktatens artikel 171« (10). Jeg foreslaar foelgelig Domstolen, at der gives Kommissionen medhold i dette anbringende.
d) Paalaeggelse af omkostninger
17 I direktivets artikel 5 hedder det blot:
»Medlemsstaterne kan opkraeve et gebyr for meddelelse af oplysninger, men beloebets stoerrelse skal holdes inden for rimelige graenser.« De omtvistede tyske bestemmelser findes i Umweltinformationsgebuehrenverordnung (tysk bekendtgoerelse om gebyrer for meddelelse af miljoeoplysninger eller »gennemfoerelsesbekendtgoerelsen«). De har hjemmel i UIG's § 10, stk. 2, og finder alene anvendelse paa forbundsmyndigheder. I medfoer af disse kan myndighederne foruden generelle omkostninger opkraeve et gebyr paa mellem 50 og 1 000 DEM for omfattende skriftlige oplysninger og mellem 20 og 10 000 DEM for fremskaffelse af akter og andre informationsmedier, afhaengig isaer af den tid, der er medgaaet til indsamlingen af disse. Gebyrerne kan nedsaettes af billighedshensyn og saafremt oplysningerne ikke har oekonomisk vaerdi.
18 Det foerste spoergsmaal i denne forbindelse er, hvorledes artikel 5 skal fortolkes, og navnlig om medlemsstaterne principielt har adgang til at opkraeve et gebyr for at meddele saadanne oplysninger, der daekker en del af de samlede omkostninger, herunder udgifter til loen og andre omkostninger i forbindelse med sagens behandling, som myndigheden paafoeres. Det bemaerkes for det foerste, at der er betydelige forskelle imellem de enkelte sproglige versioner af denne bestemmelse. Visse versioner, herunder den tyske, den graeske, den franske, den nederlandske og den finske, omtaler et gebyr (»Gebuehr«, »ôÝëïò«, »redevance«, »vergoeding«, »maksu«), der skal holdes inden for rimelige graenser. I den spanske, den italienske, den portugisiske og den svenske version hedder det, i lighed med den engelske, at medlemsstaterne kan meddele oplysninger mod betaling af et beloeb, der ikke maa vaere urimeligt (»reasonable cost«, »un costo razonable«, »costi ragionevoli«, »um custo razoável«, »en skaelig kostnad«); det danske begreb »gebyr« er ligeledes udtryk for et omkostningsrelateret beloeb.
19 Kommissionen har indstillet, at artikel 5 skal behandles som en undtagelse som foelge af dens potentielt afskraekkende virkning, hvorfor bestemmelsen skulle fortolkes meget strengt. Som jeg kommer naermere ind paa i det foelgende, er jeg enig i, at udgifterne for at faa meddelt oplysninger ganske afgjort kan have indflydelse paa, hvorledes denne ret udnyttes, men jeg finder ikke, at bestemmelsen skal behandles som en undtagelse. Artikel 5 har snarere karakter af en begraensning af medlemsstaternes skoen for saa vidt angaar de betingelser, disse opstiller for en udnyttelse af adgangen til oplysninger. Begraensningens omfang skal fastlaegges paa grundlag af, hvorledes bestemmelsen skal fortolkes under hensyn til dens sammenhaeng.
20 Den tyske regering har naermere anfoert, at direktivets artikel 5 ikke bemyndiger medlemsstaterne til at opkraeve et gebyr, da hverken traktatens artikel 130 S eller andre bestemmelser i denne giver Faellesskabet hjemmel til at fastsaette regler for opkraevning af administrative gebyrer i medlemsstaterne. Direktivets artikel 5 kan foelgelig kun begraense de gebyrer og omkostninger, der maatte blive kraevet, for saa vidt disse var fastsat saa hoejt, at de maatte anses for urimelige, og saaledes at de faktisk hindrede adgangen til oplysninger. De tyske bestemmelser om opkraevning af gebyrer bygger ogsaa paa rimelighed. Gebyrernes stoerrelse, der tager hensyn til omfanget af myndighedernes arbejde, herunder udgifterne ved og tidsforbruget til det udfoerte arbejde, skal vaere rimelig i forhold til den vaerdi, oplysningerne har for ansoegeren. Artikel 5 er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opkraever et gebyr, saafremt der meddeles afslag paa meddelelse af oplysninger. Da der ikke findes faellesskabsretlige bestemmelser, der regulerer dette forhold, finder national ret anvendelse. De tyske bestemmelser modvirker ikke adgangen til de oplysninger, direktivet foreskriver. Under alle omstaendigheder ville der i saa fald af billighedshensyn i praksis ske en nedsaettelse af gebyret, eller det ville helt bortfalde.
21 Argumentet om Faellesskabets kompetence forekommer mig ikke specielt relevant, da Tyskland ikke har bestridt gyldigheden af artikel 5. Den tyske regering har hermed tiltraadt, at direktivet kan fastsaette visse begraensninger for de gebyrer og omkostninger, der kan opkraeves, for saa vidt disse findes urimeligt hoeje og til hinder for adgangen til oplysninger.
22 Som Domstolen fastslog i Mecklenburg-sagen, »udelukker noedvendigheden af en ensartet fortolkning af faellesskabsdirektiverne, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfaelde betragtes isoleret, idet det naevnte hensyn tvaertimod kraever, at ordlyden fortolkes og anvendes paa baggrund af versionerne paa de andre officielle sprog« (11). Uanset at de enkelte sprogversioner af artikel 5 er forskellige, bygger de paa den faelles idé, at borgeren kun maa afkraeves et rimeligt beloeb for at faa meddelt oplysninger.
23 Begrebet »rimelige« skal efter min opfattelse fortolkes ud fra direktivets almindelige opbygning og formaal samt den sammenhaeng, det indgaar i. Som allerede naevnt, laegger direktivet til grund, at adgang til miljoeoplysninger »vil oege miljoebeskyttelsen«. Dets hovedformaal er »at sikre fri adgang til ... miljoeoplysninger«, og det soeger at naa dette maal ved at paalaegge medlemsstaterne at stille disse oplysninger »til raadighed for enhver fysisk eller juridisk person paa dennes anmodning, og uden at han skal godtgoere nogen interesse deri«. Under hensyn til dette formaal og de midler, der er valgt til dets gennemfoerelse, skal spoergsmaalet om, hvorvidt gebyrer for meddelelse af disse oplysninger skal anses for »rimelige«, snarere bedoemmes ud fra borgerens synspunkt end fra myndighedens. Selv om direktivet ikke udtrykkeligt udelukker, at en medlemsstat opkraever et gebyr, der er fastsat under hensyn til det offentliges tidsforbrug og arbejdsbyrde, forekommer dette mig imidlertid principielt at vaere i strid med direktivets saerlige karakter.
24 Det formaal, der ligger til grund for direktivet, er aabenbart almene hensyn, nemlig en oeget miljoebeskyttelse ved at sikre borgerne en bedre mulighed for at opnaa oplysninger, uden at det kan kraeves, at de skal godtgoere at have en direkte interesse heri. I betragtning af den offentlige interesse i adgang til miljoeoplysninger er det muligt at sondre saavel mellem en almindelig ret til adgang til oplysninger, som myndighederne raader over (12), hvis nyttevirkning er mere generel og abstrakt, og en ret til adgang til forvaltningsmaessige oplysninger for personer, der er direkte beroert (13). Navnlig finder jeg den sammenligning, som den tyske regering har anfoert, mellem adgang til miljoeoplysninger og meddelelse af andre forvaltningsmaessige oplysninger i henhold til Verwaltungskostengesetz af 23. juni 1970 (14), irrelevant. Denne lov bygger paa et ligevaerdighedsprincip, hvorefter det antages, at der kan kraeves et rimeligt forhold mellem paa den en side det gebyr, der kraeves under hensyntagen til administrationens arbejdsbyrde, og paa den anden side sagens betydning, dens oekonomiske vaerdi eller andre interesser i denne for ansoegeren. Da adgang til miljoeoplysninger er af almen interesse, foelger det heraf, at myndigheder og i sidste ende det offentlige via statens finanser boer baere de udgifter, der paaloeber i form af brug af offentlige ansattes tid og indsats, for at goere disse oplysninger tilgaengelige.
25 Den omstaendighed, at et gebyr eller beloeb skal holdes inden for rimelige graenser, viser, at direktivet anerkender, at urimeligt hoeje gebyrer kunne have en afskraekkende virkning paa rettens udoevelse, hvilket igen ville kunne underminere gennemfoerelsen af selve direktivets formaal. Til forskel fra de fleste andre oplysninger, de offentlige myndigheder raader over, vil de forventede omkostninger utvivlsomt staa i umiddelbart forhold til, i hvilket omfang borgerne vil goere brug af den ret til adgang til oplysninger, de er tillagt ved de nationale gennemfoerelsesbestemmelser. Saafremt det kraeves, at den enkelte borger, der anmoder om oplysninger, skal baere samtlige de faktiske omkostninger, der er forbundet med behandlingen af hans begaering, vil det indebaere en begraensning af udnyttelsen af denne ret, faktisk, om ikke retligt, til de, der har en direkte interesse i oplysningerne, hvilket klart er i strid med reglen om, at det ikke er noedvendigt at godtgoere en saadan interesse.
26 Saafremt medlemsstaterne havde mulighed for at opkraeve gebyrer til delvis daekning af de generelle omkostninger til de offentligt ansattes tidsforbrug, ville dette efter min opfattelse ogsaa vaere uforeneligt med direktivets almindelige opbygning. Det bemaerkes for det foerste, at hvis et gebyr kunne omfatte saadanne indirekte omkostninger, der i vidt omfang fastsaettes efter administrationens eget skoen, er det temmelig overraskende, at direktivets artikel 4 ikke giver mulighed for retslig proevelse af gebyrets stoerrelse, i lighed med den adgang, der er fastsat for saa vidt angaar afslag eller utilstraekkelige besvarelser. For det andet ville dette forhold vaere i strid med det formaal, der klart fremgaar af direktivets artikel 1, hvorefter medlemsstaterne skal organisere deres forvaltningsmyndigheder saaledes, at der sikres »fri adgang til ... miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med«. Dette forhold kan illustreres med en bemaerkning, som den tyske regerings repraesentant fremfoerte i retsmoedet, nemlig at omkostningerne ved sagens behandling eksempelvis ville kunne omfatte udgifter til en rejse, som en ansat var noedt til at foretage. Ud fra denne betragtning skulle en borger kunne afkraeves daekning for rejseudgifter og ophold, saavel som betaling for tidsforbruget, for at tage et taenkt eksempel, saafremt en offentlig ansat maatte rejse fra Kiel til Muenchen for at behandle en ansoegning, som var indgivet i Kiel, og som vedroerte oplysninger, der af hensyn til den tyske forvaltning var samlet i Muenchen. Det kan forekomme »rimeligt« for myndighederne, at en borger skulle kunne afkraeves saadanne omkostninger, eventuelt en del heraf. Jeg har imidlertid vanskeligt ved at forestille mig, at den, der ansoeger om oplysninger, er enig heri, eller at direktivet tilsigtede, at borgeren skulle baere - ogsaa kun delvis - saadanne omkostninger. For det tredje bemaerkes, at det af adskillige bestemmelser i direktivet fremgaar, at der i relation til miljoeet paahviler myndighederne vaesentlige opgaver, der er aabenbart omkostningskraevende. Artikel 7 paalaegger f.eks. medlemsstaterne at offentliggoere regelmaessige miljoerapporter, der indeholder »generelle oplysninger om miljoesituationen«. Artikel 3, stk. 1, kraever, at medlemsstaterne »fastlaegger de praktiske omstaendigheder, hvorunder oplysningerne rent faktisk stilles til raadighed«.
27 Denne fortolkning af artikel 5 er tillige forenelig med den generelle faellesskabsretlige forstaaelse af begrebet »rimelige omkostninger« i relation til borgernes adgang til forvaltningsakter, som Faellesskabets institutioner ligger inde med. I »Adfaerdskodeks for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter« af 6. december 1993 var de paagaeldende institutioner enige om, at ansoegeren kunne faa aktindsigt, »enten ved laesning paa stedet eller ved levering af en kopi paa den borgers regning, der har fremsat begaeringen, idet gebyret ikke kan overstige et rimeligt beloeb« (15). Ved gennemfoerelsen af denne kodeks har begge de anfoerte institutioner og de fleste af de oevrige faellesskabsinstitutioner og -kontorer, som har vedtaget regler om aktindsigt, der i stoerre eller mindre omfang er inspireret af kodeksen, fastsat et gebyr for udgifter til fotokopiering (16). Det er ganske vist korrekt, at disse bestemmelser er nogle aar yngre end direktivet, men det er ogsaa klart, at Raadets og Kommissionens tankegang afspejles i ordlyden af adfaerdskodeksen, og at indholdet af afgoerelserne om gennemfoerelse heraf har tydelig lighed med det oprindelige forslag fra Kommissionen, som blev vedtaget som direktiv, og hvori det bestemmes, at »[adgang] til oplysninger i skreven tekst ... udoeves ... enten ved gebyrfri laesning paa stedet eller ved levering af kopier, hvis faktiske omkostninger betales af ansoegeres« (17).
28 Den tyske regering har klart afvist, at direktivet skal fortolkes saaledes, at det er til hinder for, at der opkraeves omkostninger til daekning af arbejdskraft. En saadan ville ikke tage hensyn til de meget store forskelle, der er mellem de forskellige anmodninger om oplysninger, idet enkelte kan indeholde op til 50 meget detaljerede spoergsmaal. Det ville endvidere afskaere medlemsstaterne fra at tage hensyn til forskellen mellem oplysninger, der kan anvendes til kommercielle formaal, og oplysninger, hvis vaerdi er ringe, samt til forskellen mellem oplysninger, som vedroerer tidligere projekter, og som kan kraeve en betragtelig indsats af administrative ressourcer, og oplysninger, der foreligger i digitaliseret form, og som formentlig er meget lettere tilgaengelige.
29 Det er min opfattelse, at der ikke er holdepunkter i direktivet for den sondring mellem detaljerede og mindre detaljerede anmodninger, som den tyske regering har gjort gaeldende. Direktivet finder anvendelse paa »alle oplysninger, der er til raadighed i skriftlig form, i billed- eller lydform eller paa edb, om vandomraadernes, luftens, jordens, faunaens, floraens, landomraadernes og naturomraadernes tilstand samt om aktiviteter ... eller foranstaltninger, der paa skadelig vis paavirker eller vil kunne paavirke disse, og om aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse«, uden hensyntagen til, i hvilket omfang det anmodes om detailoplysninger. Forholdet er yderligere det, at det i mange tilfaelde kun vil vaere gennem meddelelse af detaljerede oplysninger, at formaalet om en oeget miljoebeskyttelse vil kunne opfyldes.
30 Raadet var heller ikke uden forstaaelse for, at fremskaffelse af oplysninger undertiden kan paafoere myndighederne en uacceptabel byrde. Medlemsstaterne er derfor i medfoer af direktivets artikel 3, stk. 3, berettigede til at afslaa en anmodning, naar »den indebaerer, at der skal fremlaegges ufaerdige dokumenter eller data eller interne meddelelser, eller naar anmodningen er aabenlyst urimelig«. Jeg finder imidlertid ikke, at den omstaendighed, at en anmodning er detaljeret, indebaerer, at den umiddelbart skal anses for urimelig, eller at den kan begrunde, at arbejdsomkostninger inkluderes i gebyret for sagens behandling. Medlemsstaterne har nemlig ogsaa i medfoer af samme bestemmelse adgang til at afslaa anmodninger, der er »for generelt formuleret«. Det synes endvidere at fremgaa af artikel 7, der paalaegger medlemsstaterne regelmaessigt at offentliggoere miljoerapporter med generelle oplysninger om miljoesituationen, at individuelle anmodninger som udgangspunkt skal vedroere detailspoergsmaal. Det er min opfattelse, at direktivet ikke paalaegger medlemsstaterne urealistiske, overdrevne eller urimelige forpligtelser. De miljoeoplysninger, der skal meddeles, vedroerer faktiske oplysninger, de ligger inde med, ikke blot historiske eller teoretiske oplysninger, og artikel 5 boer fortolkes i overensstemmelse hermed.
31 Hverken den formodede oekonomiske vaerdi af oplysningerne eller ansoegerens retlige stilling synes at have relevans for spoergsmaalet om, hvorvidt artikel 5 tillader, at der tages hensyn til faste omkostninger ved fastsaettelsen af gebyrets stoerrelse. Besvarelsen af en anmodning fra en privat borger om oplysninger, der ikke har oekonomisk betydning, kan meget vel betyde et lige saa stort administrativt arbejde som besvarelsen af en anmodning fra en stor industrivirksomhed om oplysninger af betydelig oekonomisk betydning.
32 Den adgang for borgerne til miljoeoplysninger, som direktivet tilsigter, er efter min opfattelse anerkendelse af en rettighed, ikke levering af en tjenesteydelse, der oven i koebet er i almenvellets interesse. Det er derfor baade begrebsmaessigt og juridisk forkert at goere udoevelsen af denne rettighed til genstand for betaling af et gebyr, der i hvert fald i princippet skal daekke alle de omkostninger, myndighederne paafoeres, til forskel fra det omkostningselement, der opstaar direkte som foelge af den enkeltes anmodning. Det er min opfattelse, at artikel 5 skal fortolkes saaledes, at den tillader medlemsstaterne at opkraeve enten et standardgebyr, der ikke noedvendigvis skal vaere baseret paa de direkte omkostninger, eller at opkraeve et gebyr, der er direkte baseret paa disse. I ingen af disse tilfaelde maa gebyret eller omkostningerne overstige, hvad der svarer til rimelige, direkte omkostninger, eller fastsaettes saaledes, at det bliver muligt at opkraeve en del af udgifterne til det tidsforbrug, myndigheden har ved udfoerelsen af en opgave i almenvellets interesse.
33 Dette besvarer ikke spoergsmaalet om, hvorvidt der boer gives Kommissionen medhold i foerste led af dens paastand. Kommissionen goer gaeldende, at der i saerlige tilfaelde kan opkraeves et gebyr, saafremt undersoegelsen, indsamlingen, vurderingen og sorteringen af oplysninger, der ikke er tilgaengelige paa anden maade, er saerligt tidskraevende. Gebyret maa desuagtet ikke vaere afskraekkende og skal vaere af en stoerrelsesorden, som den enkelte har raad til. Ifoelge Kommissionen er stoerrelsen af de gebyrer, der kan opkraeves i medfoer af den tyske lov, af en saadan stoerrelsesorden, at de udelukker adgang til oplysninger. UIG's § 10, stk. 1, andet punktum, bestemmer, at gebyret skal daekke forventede omkostninger, og er derfor ikke begraenset til at skulle holdes inden for rimelige graenser, som kraevet ifoelge direktivets artikel 5. Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at det er i strid med artikel 5, naar de tyske regler giver adgang til at kraeve gebyr, saafremt en anmodning om oplysninger afslaas.
34 Det foelger af den fortolkning af artikel 5, som jeg tidligere har foreslaaet, at jeg ikke finder, at medlemsstaterne har adgang til at kraeve et gebyr for miljoeoplysninger, der skal daekke (en del) af myndighedens faste omkostninger. Jeg finder heller ikke, at direktivet stoetter en sondring, som anfoert af Kommissionen, mellem »usaedvanlige« og oevrige sager, bortset fra den adgang, der er hjemlet i artikel 3, stk. 3, til, som tidligere naevnt, at afslaa anmodninger, der er »aabenbart urimelige«, eller som er for generelt formuleret. En anvendelse af det relativt vage kriterium »meget tidskraevende«, som foreslaaet af Kommissionen, ville medfoere en betydelig usikkerhed paa et omraade, hvor retssikkerhed klart har en vaesentlig betydning for foranstaltningens effektivitet.
35 Da Domstolen skal respektere de rammer, Kommissionen har lagt for sagen, saaledes som disse er blevet fastlagt under den administrative procedure og i staevningen, kan den efter min opfattelse ikke fastslaa, at Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser alene som foelge af, at bestemmelserne om paalaeggelse af omkostninger giver myndighederne adgang til at opkraeve et gebyr, foruden de direkte omkostninger. Paa den anden side boer der gives Kommissionen medhold i foerste led af dette anbringende, for saa vidt som de tyske bestemmelser giver adgang til, at der i alle sager kan opkraeves et gebyr, der fastsaettes i forhold til myndighedens tidsforbrug til behandlingen af den paagaeldende miljoeoplysning, uden at der er sikkerhed for, at det samlede gebyr, der afkraeves borgeren for denne oplysning, ikke overstiger rimelige graenser.
36 Anbringendets andet led vedroerer den adgang, der implicit er indeholdt i UIG's § 10, stk. 1, samt i gennemfoerelsesbekendtgoerelsen, for myndigheden til at fastsaette et gebyr i sager, hvor anmodningen afslaas. Den tyske regering har anfoert, at direktivet ikke begraenser medlemsstaternes frihed til at kunne kraeve gebyr, saafremt en anmodning om oplysninger afslaas. Under den mundtlige procedure foreslog en repraesentant for den tyske regering, at saafremt, der kunne fastsaettes et gebyr for meddelelse af oplysninger, kunne der ligeledes fastsaettes et gebyr, saafremt det meddeltes afslag.
37 Jeg er enig med Kommissionen i, at saavel ordlyden af direktivets artikel 5 som dets formaal er til hinder for det synspunkt, som Tyskland har gjort gaeldende. Paa dette punkt er der overensstemmelse mellem de forskellige sproglige versioner: Den tyske formulering af artikel 5 giver adgang til at paalaegge et gebyr for meddelelse af oplysninger (»fuer die UEbermittlung der Informationen«), og ikke for det administrative arbejde (»Amtshandlungen«) i forbindelse med anmodningen som i UIG's § 10, stk. 1. Ifoelge den tyske regerings relativt frie fortolkning af artikel 5 ville medlemsstaterne end ikke vaere forpligtede til at sikre, at det gebyr, der kraevedes i tilfaelde af afslag, blev holdt inden for rimelige graenser. Af stoerre betydning er imidlertid direktivets formaal, saaledes som dette kommer til udtryk i praeamblen og i artikel 1, og direktivets almindelige opbygning, som jeg allerede har gennemgaaet. Paa denne baggrund er det min konklusion, at direktivet ikke tillader en medlemsstat at kraeve gebyr i tilfaelde, hvor en anmodning afslaas. Jeg foreslaar derfor, at der gives Kommissionen medhold i dette anbringendes andet led.
38 Saafremt Domstolen tager mine indstillinger til foelge, skal der i det vaesentlige gives Kommissionen medhold. Under disse omstaendigheder foreslaar jeg, at Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens paastand herom.
III - Forslag til afgoerelse
39 I betragtning af det saaledes anfoerte foreslaar jeg derfor Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
1) Det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, tredje led, og andet afsnit, samt artikel 5 i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger,
- idet gennemfoerelsesbestemmelserne hertil ikke indeholder bestemmelser, hvorefter miljoeoplysninger kan meddeles i uddrag, naar det er muligt herved at udelade oplysninger, der vedroerer de interesser, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, foerste afsnit, i Raadets direktiv 90/313/EOEF
- idet undtagelsen i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2, i Umweltinformationsgesetz af 4. juli 1994 ikke er begraenset til at gaelde i administrative procedurer, der gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes, og
- idet det ikke er bestemt, at det samlede gebyr, der kan paalaegges en ansoeger, for meddelelse af miljoeoplysninger skal holdes inden for rimelige graenser, og idet myndighederne kan paalaegge gebyr i tilfaelde, hvor der meddeles afslag paa en anmodning.
2) Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 158, s. 56.
(2) - BGBl. I 1994, s. 1490.
(3) - Dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6.
(4) - Dom af 17.10.1991, sag C-58/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 4983.
(5) - Jf. dom af henholdsvis 10.4.1984, sag 14/83, von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, og af 6.12.1996, NJW 1997, s. 753 og 754.
(6) - Dom af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, praemis 9, hvori citeres dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, paa s. 1667, praemis 23.
(7) - Dom af 8.6.1994, sag C-382/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2435, praemis 36.
(8) - Dom af 23.5.1985 i sagen Kommissionen mod Tyskland, naevnt i fodnote 6, dommens praemis 23.
(9) - Dom af 17.6.1998, sag C-321/96, Mecklenburg, Sml. I, s. 3809, jf. henholdsvis dommens praemis 25 og domkonklusionens punkt 2.
(10) - Dom af 22.10.1998, sag C-301/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6135, praemis 15.
(11) - Dommen naevnt ovenfor i fodnote 9.
(12) - Hvis betydning i mellemtiden har opnaaet anerkendelse paa faellesskabsplan (jf. dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Raadet, Sml. I, s. 2169, praemis 34 og 35, og generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse samt ordlyden af artikel 255 EF (tidligere artikel 191 A), der blev indfoejet i EF-traktaten ved Amsterdam-traktaten.)
(13) - Ved vedtagelsen af direktivet tog Raadet ikke Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs forslag om, at ansoegeren skulle begrunde sin anmodning om adgang til oplysninger, til foelge (EFT 1989 C 139, s. 47).
(14) - BGBl. I 1970, s. 821, som aendret.
(15) - EFT L 340, s. 41.
(16) - »Der opkraeves et gebyr paa 10 ECU plus 0,036 ECU pr. ark for kopier af trykte dokumenter paa over 30 sider. Gebyrer for informationsmateriale af andet omfang fastsaettes fra sag til sag, men maa ikke overstige, hvad der er rimeligt« (Kommissionens afgoerelse 94/90/EKSF, EF, Euratom, EFT L 46, s. 58, og afgoerelse 96/C 74/02, truffet af generalsekretaeren for Raadet, EFT C 74, s. 3).
(17) - EFT 1988 C 335, s. 5.