62017CJ0235_RES
C-235/17
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 21.5.2019
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 63 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla – Omistusoikeus – Kansallinen lainsäädäntö, jolla ex lege ja ilman korvausta lakkautetaan maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka ovat oikeushenkilöiden tai sellaisten luonnollisten henkilöiden aiemmin hankkimia, jotka eivät voi todistaa olevansa omistajan lähiomaisia
Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus – Kiinteistöjä koskeviin liiketoimiin kohdistuvat rajoitukset – Perusoikeudet – Omistusoikeus – Kansallinen lainsäädäntö, jolla lakkautetaan maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jos lähisukulaisuutta maanomistajan kanssa ei ole todistettu – Ei voida hyväksyä – Oikeuttamisperusteet – Ei ole
(SEUT 63 artikla ja SEUT 65 artiklan 1 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta)
(ks. 58, 124 ja 130 kohta sekä tuomiolauselma)
Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Soveltamisala – Unionin oikeuden soveltaminen – Kansallinen lainsäädäntö, joka on omiaan rajoittamaan yhtä tai useampaa EUT-sopimuksessa taattua perusvapautta – Kuuluminen soveltamisalaan
(SEUT 63 ja SEUT 65 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta)
(ks. 63–65 kohta)
Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Omistusoikeus – Soveltamisala – Oikeudet, joihin voidaan perustaa saavutettu oikeusasema – Käsite – Kiinteistön käyttö ja tuotto-oikeudet, joiden nojalla niiden haltijalla on kiinteistön käyttö- ja nautintaoikeus – Kuuluminen soveltamisalaan – Kyseisten oikeuksien siirrettävyyttä koskeva rajoitus tai kielto – Vaikutuksettomuus
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta)
(ks. 69–71 ja 73 kohta)
Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Omistusoikeus – Soveltamisala – Riistäminen – Edellytykset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla ja 52 artiklan 1 kohta)
(ks. 86–89 kohta)
Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus – Kiinteistöjä koskeviin liiketoimiin kohdistuvat rajoitukset – Kansallinen lainsäädäntö, jolla lakkautetaan maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jos lähisukulaisuutta maanomistajan kanssa ei ole todistettu – Ei voida hyväksyä – Maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyvän yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin perustuva oikeuttamisperuste – Edellytykset – Näyttöä koskevat vaatimukset
(SEUT 63 artikla)
(ks. 91, 92 ja 94 kohta)
Pääomien ja maksujen vapaa liikkuvuus – Kiinteistöjä koskeviin liiketoimiin kohdistuvat rajoitukset – Kansallinen lainsäädäntö, jolla lakkautetaan maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jos lähisukulaisuutta maanomistajan kanssa ei ole todistettu – Ei voida hyväksyä – Kansallisen lainsäädännön kiertämisen torjumiseen perustuva oikeuttamisperuste – Edellytys
Nimenomaisesti keinotekoisia järjestelyjä koskeva oikeuttamisperuste, joka sulkee pois erityisesti väärinkäytöstä koskevan yleisen olettaman ( SEUT 63 artikla ja SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohta)
(110, 112, 114, 115, 119 ja 120 kohta)
Perusoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – Omistusoikeus – Kansallinen lainsäädäntö, jolla ex lege ja ilman korvausta lakkautetaan maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jos lähisukulaisuutta maanomistajan kanssa ei ole todistettu – Ei voida hyväksyä – Viittaus siviilioikeuden yleisiin korvauksia koskeviin sääntöihin – Vaikutuksettomuus
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta)
(ks. 125–127 kohta)
Tiivistelmä
Koska Unkari on lakkauttanut muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevat Unkarissa sijaitsevan maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet, se ei ole noudattanut pääomien vapaan liikkuvuuden periaatteesta ja perusoikeuskirjassa taatusta omaisuudensuojasta johtuvia velvoitteitaan
Unionin tuomioistuimen suuri jaosto totesi 21.5.2019 antamassaan tuomiossa komissio v. Unkari (C-235/17), että koska Unkari oli lakkauttanut ex lege muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevat Unkarissa sijaitsevan maa- ja metsätalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet, se on jättänyt noudattamatta SEUT 63 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
Unkari antoi vuonna 2013 lain (jäljempänä vuoden 2013 laki), jonka nojalla ex lege ja ilman korvausta oli lakkautettava maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka ovat oikeushenkilöiden tai sellaisten luonnollisten henkilöiden aiemmin hankkimia, jotka eivät voi todistaa olevansa omistajan lähiomaisia, ilman että olisi säädetty korvausjärjestelystä näiden henkilöiden hyväksi. Unkari väitti tämän lain tueksi, että kyseisillä käyttö- ja tuotto-oikeuksia koskevilla sopimuksilla oli kierretty maatalousmaan omistusoikeuden hankkimista koskevia kieltoja, jotka olivat voimassa ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin, ja niillä oli lisäksi rikottu tuolloin voimassa ollutta valuuttavalvonnan alan kansallista lainsäädäntöä, joten ne olivat tämän vuoksi alun perinkin pätemättömiä jo ennen tätä liittymistä. Se vetosi myös maatalouspolitiikan eri tavoitteisiin, joita ovat sen varmistaminen, että viljelyskäytössä olevat maatalousmaat ovat ainoastaan niillä työskentelevien luonnollisten henkilöiden omistuksessa ja että niitä ei omisteta keinottelutarkoituksessa, maa-alueiden pirstoutumisen torjuminen, maaseutuväestön ja kestävän maatalouden ylläpitäminen sekä kooltaan elinkelpoisten ja kilpailukykyisten tilojen perustaminen.
Todettuaan, että vuoden 2013 lakia ei ollut tarpeen tutkia SEUT 49 artiklan valossa, unionin tuomioistuin katsoi, että koska kyseisessä lainsäädännössä säädetään, että maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet lakkaavat ex lege niiden henkilöiden osalta, jotka eivät voi todistaa olevansa maanomistajan lähiomaisia ja joiden joukossa on useiden muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisia, kyseisellä rajoitetaan jo pelkästään tarkoituksensa ja tämän seikan perusteella asianomaisten oikeutta SEUT 63 artiklassa taattuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. Kyseisellä lainsäädännöllä heiltä evätään nimittäin sekä mahdollisuus jatkaa tuotto- ja käyttö-oikeudestaan nauttimista, että mahdollisuus kyseisen oikeuden luovuttamiseen. Mainittu lainsäädäntö on lisäksi omiaan aiheuttamaan sen, että muualla kuin Unkarissa asuvat henkilöt ovat tulevaisuudessa vähemmän halukkaita tekemään sijoituksia Unkarissa.
Näin ollen unionin tuomioistuin piti tarpeellisena tutkia, voidaanko mainittua rajoitusta pitää oikeutettuna yleistä etua koskevista pakottavista syistä tai SEUT 65 artiklassa mainituista syistä, ja noudattaako se suhteellisuusperiaatetta erityisesti siten, että sillä pyritään saavuttamaan tavoitellut päämäärät johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin muistutti myös, että perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on sovellettava kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin ja niitä on siten noudatettava erityisesti silloin, kun kansallinen säännöstö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Näin on erityisesti silloin, kun kansallinen säännöstö on omiaan rajoittamaan yhtä tai useampaa EUT-sopimuksessa taattua perusvapautta ja asianomainen jäsenvaltio vetoaa SEUT 65 artiklassa tarkoitettuihin perusteisiin tai unionin oikeudessa tunnustettuihin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin tällaisen rajoituksen oikeuttamiseksi. Kyseiseen kansalliseen säännöstöön voidaan tällaisessa tilanteessa soveltaa näin määrättyjä poikkeuksia ainoastaan silloin, kun se on niiden perusoikeuksien mukainen, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo. Sitä, että jäsenvaltio turvautuu unionin oikeudessa määrättyihin poikkeuksiin oikeuttaakseen perussopimuksessa taatun perusvapauden rajoittamisen, on näin ollen pidettävä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna unionin oikeuden soveltamisena.
Unionin tuomioistuin tutki näin ollen vuoden 2103 lain yhteensopivuutta unionin kanssa sekä näin perussopimuksessa määrättyjen poikkeusten ja unionin oikeuskäytännön että perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien perusteella; viimeksi mainittuihin kuuluu perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattu omistusoikeus, jota komissio tässä tapauksessa väittää loukatun.
Perusoikeuskirjan 17 artiklan osalta unionin tuomioistuin on ensinnäkin täsmentänyt, että kyseisen artiklan 1 kohdassa annettu suoja ulottuu varallisuusarvoisiin oikeuksiin, joista voidaan asianomaisen oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti. Unionin tuomioistuimen mukaan on ilmeistä, että nyt kyseessä olevan kaltaisilla kiinteän omaisuuden käyttö- ja tuotto-oikeuksilla on varallisuusarvo, ja niiden johdosta kyseisellä haltijalla on saavutettu oikeusasema, ja näin on riippumatta siitä, onko näiden oikeuksien siirrettävyyttä rajoitettu vai onko se poissuljettu sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla. Maatalousmaiden tällaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien hankkimiseen sopimusteitse liittyy lähtökohtaisesti hinnan maksaminen. Nämä oikeudet mahdollistavat niiden haltijalle näistä maista nautinnan erityisesti taloudellisissa tarkoituksissa, jopa tarvittaessa maiden vuokraamisen kolmansille, ja ne kuuluvat siis perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoi, että käyttö- ja tuotto-oikeuksia, jotka vuoden 2013 lailla lakkautettiin, on pidettävä kyseisessä perusoikeuskirjan määräyksessä tarkoitetuin tavoin laillisesti hankittuina. Mainitut oikeudet on nimittäin perustettu ajankohtana, jolloin tällaisten oikeuksien perustamista ei kielletty voimassa olleessa kansallisessa lainsäädännössä, ja Unkari ei ole osoittanut, että nämä oikeudet olisivat olleet pätemättömiä tuolloin voimassa olleen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomisen vuoksi. Toimivaltaiset Unkarin viranomaiset lisäksi kirjasivat nämä oikeudet systemaattisesti kiinteistörekisteriin, ja niiden olemassaolo on vahvistettu vuonna 2012 annetulla lailla.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin katsoi, että vuoden 2013 laki ei merkitse omaisuuden käytön rajoittamista vaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua omaisuuden riistämistä huolimatta siitä, että asianomaisia käyttö- ja tuotto-oikeuksia eivät ole hankkineet viranomaiset, vaan niiden lakkaamisesta on seurannut, että kyseessä olevan maan täysi omistusoikeus palautuu omistajalle.
Unionin tuomioistuin täsmensi tämän tarkastelun lopuksi kuitenkin, että perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan kyseisistä rajoituksista säädetään lailla ja kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioitetaan ja rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Tältä osin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan yhdessä lukeminen johtaa siihen, että kun vedotaan yleisen edun vaatimukseen omaisuuden riiston oikeuttamiseksi, perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisen suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta on huolehdittava tämä vaatimus ja sen kattamat yleisen edun tavoitteet huomioon ottaen. Toisaalta tämä tulkinta merkitsee, että jollei tällaista omaisuuden riistämisen oikeuttavaa yleisen edun vaatimusta ole, tai vaikka tällainen yleisen edun vaatimus olisi osoitettu, mutta perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä asetetut edellytykset eivät täyty, tässä määräyksessä taattua omistusoikeutta loukataan.
Vaikka unionin tuomioistuin myönsi, että kansallisella lainsäädännöllä voidaan rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta, jos sillä pyritään sellaisiin tavoitteisiin kuin joihin Unkari vetosi vuoden 2013 lain tueksi, se totesi kuitenkin, ettei voida katsoa, kun näyttöä ei ole esitetty, että kyseisellä lailla tosiasiallisesti pyrittäisiin näihin tavoitteisiin tai että se tosiasiallisesti soveltuisi niiden toteuttamiseen. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, että kyseinen laki ylittää joka tapauksessa sen, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Näistä samoista syistä unionin tuomioistuin totesi, ettei ole olemassa yleisen edun vaatimuksia, jotka oikeuttaisivat kyseisten käyttöoikeuksien lakkauttamisesta seuraavan omaisuuden riistämisen.
Unionin tuomioistuin totesi lisäksi tämän omaisuuden riistämisen osalta, että vuoden 2013 laki ei missään tapauksessa täytä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä asetettua vaatimusta siitä, että suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus. Kyseiseen lakiin ei nimittäin sisälly lainkaan säännöksiä, joissa vahvistettaisiin niiden, joilta käyttö- ja tuotto-oikeudet on viety, oikeus korvaukseen, eikä Unkarin esittämä pelkkä viittaus siviilioikeuden yleisiin sääntöihin voi täyttää tätä vaatimusta. Tällainen viittaus aiheuttaisi tässä tapauksessa sen, että käyttö ja tuotto-oikeuksien haltijat joutuisivat perimään heille maanomistajilta mahdollisesti tulevia korvauksia menettelyissä, jotka voivat osoittautua pitkiksi ja kalliiksi. Tällaisten siviilioikeuden sääntöjen perusteella ei voida helposti ja riittävän täsmällisesti tai ennakoitavasti ratkaista, voidaanko korvauksia tosiasiallisesti saada tällaisten menettelyjen päätteeksi, eikä tietää niiden laatua ja määrää.