62022CJ0196
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 16 november 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), garantisektionen – Gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket – Rådets förordning (EEG) nr 2080/92 – Artikel 4 – Medlemsstaterna ska genomföra stödordningen med hjälp av fleråriga program – Skydd av unionens finansiella intressen – Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 – Artikel 1 – Begreppet oegentlighet – Artikel 2 – Administrativa åtgärder och sanktioner ska vara effektiva, proportionella och avskräckande – Artikel 4 – Den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in – Tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av unionens stödsystem – Nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att stödet ska dras in och de belopp som uppburits ska återbetalas om oegentligheter konstateras – Proportionalitetsprincipen”
I mål C‑196/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) genom beslut av den 22 februari 2022, som inkom till domstolen den 11 mars 2022, i målet
IB
mot
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe samt domarna N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen och M. Gavalec (referent),
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
IB, genom L. Zanuttigh, avvocata,
–
Regione Lombardia, genom A. Forloni och L. Tamborino, avvocati,
–
Provincia di Pavia, genom G. Roccioletti, avvocato,
–
Greklands regering, genom E. Leftheriotou, M. Tassopoulou ochA.-E. Vasilopoulou, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom P. Rossi och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 2080/92 av den 30 juni 1992 om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket (EGT L 215, 1992, s. 96; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 234) och rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan IB, å ena sidan, och Regione Lombardia (regionen Lombardiet, Italien) och Provincia di Pavia (provinsen Pavia, Italien), å andra sidan. Målet rör lagenligheten av ett beslut i vilket det fastställs att stöd för beskogning av jordbruksmark ska dras in helt och att stöden ska återbetalas i sin helhet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 2080/92
3
Förordning nr 2080/92 upphävdes genom rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 1999, s. 80), med verkan från och med den 2 juli 1999. Med beaktande av artikel 55.3 i förordning nr 1257/1999 har förordning nr 2080/92 emellertid fortsatt att vara tillämplig på åtgärder som godkänts av Europeiska kommissionen i enlighet med den förordningen före den 1 januari 2000, vilket innebär att det nationella målet fortfarande omfattas av bestämmelserna i den förordningen.
4
I första–tredje och femte skälen i förordning nr 2080/92 anges följande:
”Beskogning av jordbruksmark är särskilt viktigt med hänsyn till utnyttjande av jorden och miljön och som ett bidrag till att minska underskottet av skogsprodukter i gemenskapen och som ett komplement till gemenskapens politik för att kontrollera jordbruksproduktionen.
Erfarenheterna av beskogning av jordbruksmark utförd av jordbrukare visar att nuvarande stödsystem för beskogning är otillräckliga. Beskogning av jordbruksmark som tagits ur jordbruksproduktion under de senaste åren har visat sig ske i otillfredsställande omfattning.
Därför bör åtgärderna enligt avdelning VIII i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturernas effektivitet (EGT L 218, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120) ersättas med åtgärder som mer effektivt uppmuntrar beskogning av jordbruksmark.
…
Ett gradvis minskande bidrag under de fem första åren till täckandet av kostnaden för underhåll av nya skogsmarker kan väsentligt bidra till att beskogning uppmuntras.”
5
I artikel 1 i förordningen, med rubriken ”Stödordningens syfte”, föreskrivs följande:
”En gemenskapsstödordning medfinansierad av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), garantisektionen, inrättas med följande mål:
–
Att komplettera de förändringar som skall införas enligt den gemensamma organisationen av marknaderna.
–
Att bidra till en långsiktig förbättring av skogsresurserna.
–
Att bidra till mer miljöanpassade driftsformer på landsbygden.
–
Att bekämpa växthuseffekten och absorbera koldioxid.
Denna gemenskapsstödordning skall främja följande verksamheter:
a)
Beskogning som en alternativ användning av jordbruksmark.
b)
Utveckling av jordbruksföretagens skogsbruksaktiviteter.”
6
Artikel 2 i förordningen har rubriken ”Stödordning”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Stödordningen får omfatta följande:
a)
Stöd till att täcka beskogningskostnader.
b)
Ett årligt bidrag per beskogad hektar för att täcka underhållskostnader under de första fem åren.
c)
Ett årligt bidrag per hektar för att täcka det inkomstbortfall som uppkommer på grund av beskogning av jordbruksmark.
…”
7
Artikel 3 i samma förordning har rubriken ”Stödbelopp”. I första stycket a–c i den artikeln föreskrivs följande:
”De maximala stödbelopp enligt artikel 2 som får finansieras av gemenskapen skall vara följande:
a)
Vad gäller kostnader för beskogning:
–
2000 [euro] per hektar för anlagda eucalyptusbestånd.
–
…
b)
Vad gäller underhållskostnader:
–
250 [euro] per hektar per år under de första två åren och 150 [euro] per hektar per år under de följande åren för anlagda barrträdsbestånd.
–
500 [euro] per hektar per år under de första två åren och 300 [euro] per hektar per år under de följande åren för anlagda lövträdsbestånd eller blandbestånd med minst 75 % lövträd.
…
c)
Vad gäller bidrag för att kompensera inkomstbortfall:
–
600 [euro] per hektar per år om beskogningen genomförs av en jordbrukare eller grupp av jordbrukare som brukade marken före beskogningen.
–
150 [euro] per hektar per år om beskogningen genomförs av någon annan part som omnämns i artikel 2.2 b.
Inkomstbortfallet får kompenseras under en maximiperiod av 20 år från beskogningens första dag”.
8
Artikel 4 i förordning nr 2080/92 har rubriken ”Stödprogram”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall genomföra den stödordning som avses i artikel 2 med hjälp av fleråriga nationella eller regionala program som uppfyller målen i artikel 1 och som i synnerhet fastställer följande:
–
Storleken och varaktigheten på det stöd som avses i artikel 2 på grundval av de faktiska utgifterna för beskogning och underhåll av trädarter och -sorter som används till beskogning eller på grundval av inkomstbortfallet.
–
Villkoren för beviljande av stöd, i synnerhet för beskogning.
–
…”
Förordning (EEG) nr 3887/92
9
Kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, 1992, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107), upphävdes genom kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, 2001, s. 11), med verkan från och med den 13 december 2001. Med beaktande av artikel 53.1 i förordning nr 2419/2001 fortsatte förordning nr 3887/92 emellertid att tillämpas i fråga om stödansökningar som avser regleringsår eller bidragsperioder som löpte ut före den 1 januari 2002, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
10
I artikel 9.2 i förordningen föreskrivs följande:
”Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen är mindre än den areal som anges i ansökan om arealstöd, skall den vid kontrollen faktiskt fastställda arealen användas vid stödberäkningen. Utom vid fall av vid force majeure skall dock den vid kontroll faktiskt fastställda arealen reduceras med
–
två gånger den överskjutande areal som konstateras om denna utgör mer än 2 % eller två hektar men högst 10 % av den fastställda arealen,
–
30 % om den överskjutande areal som konstateras utgör mer än 10 % men högst 20 % av den fastställda arealen.
Om den överskjutande arealen utgör mer än 20 % av den fastställda arealen skall inget arealbaserat stöd beviljas.
…”
Förordning nr 2988/95
11
I tredje och tionde skälen i förordning nr 2988/95 anges följande:
”Reglerna för denna decentraliserade förvaltning och för kontrollsystemen är föremål för detaljerade bestämmelser som är olika beroende på vilket slags gemenskapspolitik det gäller. Det är emellertid viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen.
…
I enlighet med det allmänna kravet på rimlighet och med proportionalitetsprincipen, samt mot bakgrund av principen ne bis in idem, finns det anledning att, med hänsyn till gemenskapens regelverk och de bestämmelser som anges i de särskilda gemenskapsregler som redan finns när denna förordning träder i kraft, fastställa lämpliga bestämmelser för att undvika en kumulation av gemenskapssanktioner av ekonomisk art och nationella straffrättsliga sanktioner som åläggs samma person för samma förhållanden.”
12
I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2.   Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar … genom en otillbörlig utgift ….”
13
I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   Kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner skall införas i den mån som de är nödvändiga för att säkerställa en riktig tillämpning av gemenskapsrätten. De skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen.
2.   Administrativa sanktioner får endast beslutas om de har införts genom en gemensk[a]psrättsakt som föregår oegentligheten. Om förändringar senare görs i de bestämmelser om administrativa sanktioner som finns i en gemenskapsrättsakt, skall de bestämmelser som är minst ingripande tillämpas retroaktiv.
…
4.   Med förbehåll för den tillämpliga gemenskapsrätten regleras förfarandena för tillämpning av gemenskapskontroller, åtgärder och sanktioner i medlemsstaternas lagstiftning.”
14
I artikel 4 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in
–
genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt,
–
genom förlust, helt eller delvis, av den garanti som ställts som säkerhet för en begäran om en förmån som beviljats eller när ett förskott mottagits.
2.   Tillämpningen av de åtgärder som anges i punkt 1 skall begränsas till indragning av den förmån som erhållits samt, om så föreskrivs, ränta som kan beräknas på en fast räntesats.
3.   Beroende på omständigheterna skall handlingar leda till att en förmån inte beviljas eller till att den dras in om handlingarna bevisligen har till syfte att leda till att någon får en förmån som strider mot målen i den gemenskapslagstiftning som är tillämplig i det enskilda fallet därför att de villkor som krävs för att få förmånen har konstruerats.
4.   De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
15
I artikel 5.1 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande:
”De oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet kan medföra följande administrativa sanktioner:
…
c)
förlust, helt eller delvis, av en förmån som beviljats genom tillämpning av gemenskapsregler, även om aktören endast delvis dragit fördel av denna förmån,
d)
utestängning från eller indragning av förmånen under en period efter den då oegentligheten begicks,
…”
Italiensk rätt
16
I artikel 13 i decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (ministerdekret nr 494 – förordning om fastställande av genomförandebestämmelser för förordning (EEG) nr 2080/92 vad gäller förvaltning, betalningar, kontroller och indragningar av stöd för återbeskogning eller förbättring av skogsareal) av den 18 december 1998 (GURI nr 16 av den 21 januari 1999) (nedan kallat dekret nr 494/98), med rubriken ”Resultat av kontroller efter utbetalning av stöd”, föreskrivs följande:
”1.   Om det vid de kontroller som avses i artikel 12 ovan konstateras oegentligheter som innebär att stödet ska dras in, ska det behöriga regionala organet besluta att stödet ska dras in helt eller delvis, med de följder som avses i artikel 14 nedan, i enlighet med artikel 4 i förordning [nr 2988/95].
2.   Angivandet i ansökan av en areal som är mindre än den areal som konstaterats utgör inte en oegentlighet. Vid beräkningen av det årliga stödbeloppet är det dock fortfarande den angivna arealen som ska beaktas.”
17
I artikel 14 i dekret nr 494/98, med rubriken ”Andra fall då stödet dras in”, föreskrivs följande:
”1.   I de fall av bristande efterlevnad som avses i punkterna 2 och 3 och/eller om de krav och villkor som krävs för att omfattas av programmet inte längre uppfylls, ska det beslutas att stödet ska dras in helt.
…
3.   Beslut om att stödet ska dras in helt ska även fattas i de fall då den återbeskogade eller förbättrade arealen eller det antal kilometer skogsväg som konstaterats, efter en slutlig kontroll och utan att det påverkar de fall av force majeure som avses i artikel 8 ovan, visar sig vara 20 procent mindre än den areal eller det antal kilometer skogsväg vartill stödet har beviljats och betalats ut
4.   Avvikelser som ligger under det tröskelvärde som anges i föregående punkt medför att stödet delvis dras in.”
18
Artikel 15 i dekret nr 494/98 har rubriken ”Verkningar av att stödet dras in”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Hel indragning av stödet innebär att samtliga stöd som uppburits på ett otillbörligt sätt ska återbetalas och att stöd för de återstående åtagandeåren helt utesluts.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19
Den 16 juni 1997 ansökte IB, en jordbrukare, hos provinsen Pavia om att få omfattas av den stödordning som är avsedd att främja återbeskogning av jordbruksmark i enlighet med förordning nr 2080/92. IB åtog sig i samband med ansökan att beskoga jordbruksmark som fram till dess hade använts för odling av ris och majs och som täckte 104 hektar, samt att bevara beskogningen på hela jordbruksmarken under en period på 20 år, det vill säga mellan åren 1997–2017.
20
IB beviljades stöd enligt denna ordning och erhöll mellan åren 1997–2008 ett sammanlagt belopp på 1324246,35 euro i stöd. Stödet bestod, i enlighet med artikel 2.1 i förordning nr 2080/92, av det ursprungliga stödet för att täcka beskogningskostnader, årliga bidrag för att täcka underhållskostnader för skogsmark och årliga bidrag för att täcka inkomstbortfall.
21
Vid en kontroll på plats som genomfördes i september 2009 av provinsen Pavia, som delegerats av regionen Lombardiet för detta ändamål, framkom att den skogsmark som hade anlagts med unionsmedel inte uppgick till 104 hektar, utan till 70 hektar, på grund av att IB avverkat plantorna i förtid. Provinsen Pavia konstaterade att denna avvikelse på cirka 38 procent mellan den angivna arealen och den faktiskt beskogade arealen överskred det tröskelvärde på 20 procent som föreskrivs i artikel 14.3 i dekret nr 494/98 och fråntog därför IB hela det stöd som hade utbetalats till honom, ålade honom att återbetala hela stödet i enlighet med artikel 15.1 i dekret nr 494/98 och uteslöt IB från att erhålla stöd för de återstående åtagandeåren.
22
IB bestred beslutet om att stödet skulle dras in och det utfärdade beslutet om återbetalning vid Tribunale di Pavia (Domstolen i Pavia, Italien), som biföll överklagandet.
23
Den domen överklagades till Corte d’appello di Milano (Appellationsdomstolen i Milano, Italien) som ändrade domen i första instans genom att slå fast att den överträdelse som IB gjort sig skyldig till utgjorde en allvarlig oegentlighet som stred mot de mål som eftersträvas med unionens stödordning. Denna oegentlighet, som innebar en obehörig vinst till förmån för den mottagare som erhöll både unionsstöd och inkomster från försäljning av timmer, motiverade att hela det mottagna stödet återbetalades, utan att detta påverkade force majeure och andra eventuella orsaker som stödmottagaren inte rådde över.
24
IB överklagade denna dom till Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen.
25
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida förordningarna nr 2080/92 och nr 2988/95 utgör hinder för reglerna om att stödet ska dras in helt, vilka föreskrivs i artiklarna 14 och 15 i dekret nr 494/98.
26
Den hänskjutande domstolen hyser närmare bestämt tvivel om huruvida reglerna om att stödet ska dras in helt ska anses utgöra en ”åtgärd” i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 2988/95. Även om det i artikel 4.1 i den förordningen föreskrivs att varje oegentlighet som en allmän regel medför att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in genom förpliktelse att betala tillbaka de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt, leder nämligen hel indragning av stödet enligt artiklarna 14 och 15 i dekret nr 494/98 inte bara till att samtliga stöd som erhållits på ett otillbörligt sätt återbetalas, utan även till att stöd för de återstående åtagandeåren helt utesluts.
27
Den hänskjutande domstolen vill vidare få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen går utöver de gränser som anges i artikel 4 i förordning nr 2988/95 genom att den kräver att hela det mottagna stödet ska återbetalas när den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal som angivits för att erhålla stöd.
28
Den hänskjutande domstolen vill slutligen få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen är proportionerlig, i den mån det i denna föreskrivs att samtliga stöd som erhållits och inte endast stöd som avser det år då oegentligheten konstaterades ska återbetalas i de fall då stödet dras in helt.
29
Mot denna bakgrund beslutade Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör bestämmelserna i [förordning nr 2080/92] om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket, i vilken det inte stadgas några indragnings- och sanktionsregler – också med beaktande av bestämmelserna i [förordning nr 2988/95] – hinder för att tillämpa en bestämmelse i nationell lagstiftning som i samband med genomförande av bestämmelserna i förordning nr 2080/92 stadgar att, för det fall det i samband med beviljande av stöd konstateras oegentligheter, ska stöden dras in och de belopp som uppburits i form av stöd återbetalas?
2)
Om den första frågan besvaras nekande, utgör då bestämmelserna i [förordning nr 2080/92] – också med beaktande av bestämmelserna i [förordning nr 2988/95] samt kravet på rimlighet och proportionalitetsprincipen enligt [tionde] skälet i sistnämnda förordning – hinder för att tillämpa en bestämmelse i nationell lagstiftning som i samband med genomförande av bestämmelserna i förordning nr 2080/92 stadgar att, för det fall det i samband med beviljande av stöd konstateras oegentligheter, ska stöden dras in och de belopp som uppburits i form av stöd återbetalas, om den återbeskogade eller förbättrade arealen visar sig vara 20 procent mindre än den vartill stödet har beviljats och betalats ut?
3)
Om den första frågan besvaras nekande, utgör då bestämmelserna i [förordning nr 2080/92] – också med beaktande av bestämmelserna i [förordning nr 2988/95] – hinder för att med retroaktiv verkan tillämpa en bestämmelse i nationell lagstiftning som i samband med genomförande av bestämmelserna i förordning nr 2080/92 stadgar att, för det fall det i samband med beviljande av stöd konstateras oegentligheter, ska stöden dras in och de belopp som uppburits i form av stöd återbetalas?
4)
Om den första frågan besvaras nekande, utgör då bestämmelserna i [förordning nr 2080/92] – också med beaktande av bestämmelserna i [förordning nr 2988/95] – hinder för att en bestämmelse i nationell lagstiftning som i samband med genomförande av bestämmelserna i förordning nr 2080/92 stadgar att, för det fall det i samband med beviljande av stöd konstateras oegentligheter, ska stöden dras in och de belopp som uppburits i form av stöd återbetalas, tolkas på så sätt att stödmottagaren är skyldig att betala tillbaka alla mottagna stödbelopp och inte bara de belopp som avser det år för vilket det har konstaterats oegentligheter i samband med beviljande av stöd?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
30
Regionen Lombardiet har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning av två skäl. För det första är frågorna irrelevanta, eftersom den italienska lagstiftningen endast genomför artikel 9 i förordning nr 3887/92, som är en bestämmelse som är direkt tillämplig. För det andra har ett svar på frågorna inte någon betydelse för utgången i det nationella målet, eftersom IB skulle ha avverkat hela den beskogade arealen under år 2011, vilket innebär att frågan om betydelsen av en minskning av arealen med mer än 20 procent är hypotetisk.
31
Det följer av fast rättspraxis att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av en unionsregel (dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
32
Härav följer att frågor som rör unionsrätten ska presumeras vara relevanta. En tolknings- eller giltighetsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av en unionsregel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
33
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att utgången i det nationella målet beror på EU-domstolens svar på denna begäran, eftersom nämnda svar gör det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra i vilken omfattning det stöd för beskogning som IB mottagit ska återbetalas i ett sammanhang där det har konstaterats att den återbeskogade arealen var mer än 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats inom ramen för ett flerårigt stödåtagande.
34
Under dessa omständigheter kan begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning, eftersom det inte är uppenbart att den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen har begärt inte har samband med saken i det nationella målet.
Prövning i sak
35
Den hänskjutande domstolen har ställt de fyra frågorna, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 2 och 4 i förordning nr 2988/95, artiklarna 2 och 4 i förordning nr 2080/92 samt proportionalitetsprincipen ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att, för det fall det under genomförandet av ett flerårigt åtagande konstateras att den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats i enlighet med åtagandet, ska stöd för beskogning dras in helt, och därmed att dessa stöd ska återbetalas i sin helhet och att de stöd som skulle ha betalats ut för de återstående åtagandeåren ska uteslutas helt.
36
För det första ska det påpekas att det framgår av artikel 1 i förordning nr 2080/92, jämförd med första–tredje skälen i samma förordning, att det genom förordningen inrättats en stödordning för beskogning av jordbruksmark som bland annat ska främja beskogning som en alternativ användning av jordbruksmark samtidigt som det ges möjlighet att utveckla jordbruksföretagens skogsbruksaktiviteter, bidra till mer miljöanpassade driftsformer på landsbygden, bekämpa växthuseffekten, absorbera koldioxid och bidra till en långsiktig förbättring av skogsresurserna.
37
Förordningen syftar således till att uppnå jordbrukspolitiska mål som är avsedda att stödja skogsbrukssektorn samt till att skydda miljön. Dessa mål har till sin natur ett flerårigt perspektiv och kräver att en effektiv och hållbar beskogning av jordbruksmark uppnås.
38
Det framgår vidare av artikel 2.1 a-c i samma förordning att den stödordning för beskogning av jordbruksmark som inrättats genom förordningen får omfatta stöd till att täcka beskogningskostnader, ett årligt bidrag för att täcka underhållskostnader under de första fem åren och ett årligt bidrag för att täcka det inkomstbortfall som uppkommer på grund av beskogning av jordbruksmark. Nämnda bidrag betalas ut” per beskogad hektar”.
39
I artikel 3 första stycket a-c i förordning nr 2080/92 fastställs dessutom endast de maximala stödbeloppen i förhållande till den beskogade arealen (i hektar) samt den maximiperiod under vilken stöd får utbetalas. Medan det i första stycket led b i denna artikel, jämförd med femte skälet i förordningen, föreskrivs att betalningen av bidrag till underhåll kan spridas över en femårsperiod, anges i led c i samma stycke att bidraget för inkomstbortfall kan beviljas under en maximiperiod av 20 år från beskogningens första dag.
40
Enligt artikel 4.1 i nämnda förordning ankommer det på medlemsstaterna att genomföra stödordningen med hjälp av fleråriga nationella eller regionala program. Medlemsstaterna fastställer bestämmelserna för dessa. Medlemsstaterna ska i detta sammanhang bland annat fastställa storleken och varaktigheten på stödet på grundval av de faktiska utgifterna för beskogning och underhåll av trädarter och -sorter som används till beskogning eller på grundval av inkomstbortfallet, samt villkoren för beviljande av stöd för beskogning.
41
Det följer av dessa bestämmelser jämförda med varandra att även om villkoren för utbetalning av de olika stöden för beskogning inte direkt fastställs i förordning nr 2080/92, medför den att beviljandet av sådana stöd är kopplat till den faktiska beskogningen av de arealer som omfattas av det fleråriga åtagandet under hela den period då åtagandet varar.
42
Domstolen konstaterar vidare att det i förordningen varken fastställs kontrollförfaranden eller sanktionsregler, vilka syftar till att säkerställa att villkoren för beviljande av stöd iakttas. Sådana kontrollförfaranden och sanktionsregler regleras således fortfarande av medlemsstaternas lagstiftning.
43
För det andra ska det emellertid erinras om att det genom förordning nr 2988/95, i enlighet med artikel 1 i denna, för att skydda unionens finansiella intressen har antagits allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till unionsrätten. Syftet med detta är, såsom framgår av tredje skälet i förordningen, att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada unionens finansiella intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
44
Genom att anta nämnda förordning avsåg lagstiftaren att fastställa en rad allmänna principer genom att kräva att samtliga sektorsspecifika förordningar, såsom förordning nr 2080/92, ska iaktta dessa principer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 37, och dom av den 18 december 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
45
I artikel 2.1 i förordning nr 2988/95 preciseras således att kontrollförfaranden, administrativa åtgärder och sanktioner som föreskrivs i denna bestämmelse ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
46
Domstolen har tolkat begreppet oegentlighet i den mening som avses i artikel 1.2 i nämnda förordning så, att det inte bara omfattar varje överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget genom att denna belastas med en otillbörlig utgift, utan även en överträdelse av nationella bestämmelser som är tillämpliga på insatser som stöds av en fond, såsom bestämmelser som fastställer villkoren för att beviljas stöd (se, analogt, dom av den 26 maj 2016, Județul Neamț och Județul Bacău, C‑260/14 och C‑261/14, EU:C:2016:360, punkterna 36, 37 och 43, och dom av den 1 oktober 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, punkterna 52, 53 och 63).
47
Enligt artikel 4.1 i förordning nr 2988/95 medför varje ”oegentlighet” i den mening som avses i artikel 1.2 i samma förordning som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in genom förpliktelsen att betala tillbaka de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt.
48
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att artikel 14.1 och 14.3 i dekret nr 494/98 innebär att de stöd i förhållande till vilka den konstaterade återbeskogade arealen, efter en slutlig kontroll och utan att det påverkar fall av force majeure, visar sig vara 20 mindre än den areal vartill stödet har beviljats och betalats ut, samt stöd avseende vilka de krav och villkor som krävs för att omfattas av programmet inte längre uppfylls, ska dras in helt. I artikel 14.4 i dekretet föreskrivs dessutom att stöd avseende vilka det konstateras en avvikelse på mindre än 20 procent mellan den återbeskogade arealen och den areal vartill stödet har beviljats, delvis ska dras in. I artikel 15.1 i samma dekret preciseras slutligen att hel indragning av stödet innebär att samtliga stöd som uppburits på ett otillbörligt sätt ska återbetalas och att stöd för de återstående åtagandeåren helt utesluts.
49
Härav följer att en sådan bestämmelse som artikel 14.1 och 14.3 i dekret nr 494/98, vilken avser att bibehålla beskogningen på minst 80 procent av den areal som omfattas av det fleråriga åtagande som ingåtts, utgör en bestämmelse i nationell rätt som är tillämplig på en insats som stöds av en fond och vars åsidosättande kan utgöra en ”oegentlighet” i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och följaktligen medföra återbetalning av de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt i enlighet med artikel 4.1 i samma förordning.
50
Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida proportionalitetsprincipen utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att, för det fall den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats, ska unionsstödet dras in helt och återbetalas i sin helhet, och inte endast att det stöd som motsvarar den areal som är behäftad med en oegentlighet eller enbart de belopp som avser det år för vilket oegentligheten har konstaterats, ska återbetalas.
51
Proportionalitetsprincipen kräver i detta avseende att de medel som genomförs genom en nationell bestämmelse är ägnade att uppnå det eftersträvade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 42).
52
Domstolen konstaterar för det första att de nationella indragningsregler som är aktuella eftersträvar ett legitimt syfte. De genomför nämligen artikel 2.4 och artikel 4 i förordning nr 2988/95, såsom framgår av artikel 13.1 i dekret nr 494/98, och syftar till att skydda unionens intressen och särskilt de stöd för beskogning som unionen finansierar enligt förordning nr 2080/92.
53
Vad för det andra gäller frågan huruvida den nationella lagstiftningen är ägnad att uppnå det eftersträvade målet, finner domstolen att den omständigheten att unionsstödet ska dras in helt enligt artikel 14.1 och 14.3 i dekret nr 494/98 är ägnad att effektivt bevilja stöd för beskogning och således att på ett effektivt sätt uppnå de mål som eftersträvas med förordning nr 2080/92, såsom dessa har angetts i punkt 37 ovan. Hel indragning av stödet och de verkningar som följer därav enligt artikel 15.1 i dekretet kan nämligen förhindra att unionsmedel anslås till en beskogningsinsats, vilket inte är förenligt med de mål avseende en effektiv och hållbar beskogning som eftersträvas med nämnda förordning.
54
Den aktuella nationella lagstiftningen gör det vidare även möjligt att på grund av dess avskräckande verkan skydda unionens finansiella intressen, eftersom det i denna föreskrivs att hel indragning av stödet ska förenas med att de stöd som skulle ha betalats ut för de återstående åtagandeåren ska uteslutas helt.
55
Vad för det tredje gäller frågan huruvida hel indragning av stödet och de verkningar som följer därav enligt artikel 14.1 och 14.3 samt artikel 15.1 i dekret nr 494/98, är nödvändiga och proportionerliga finner domstolen att dessa regler inte går utöver vad som är nödvändigt. Eftersom det ankommer på medlemsstaterna, såsom framgår av punkt 40 ovan, att fastställa villkoren för beviljande av stöd för beskogning, får medlemsstaterna nämligen anse att ett åsidosättande av ett sådant villkor för att det ska föreligga rätt till stöd som det som avser tröskelvärdet på 20 procent för den areal som ska beskogas, allvarligt kan skada uppnåendet av de mål som eftersträvas med förordning nr 2080/92, och därav dra slutsatsen att det ursprungliga åtagandet är så bristfälligt att stödet ska dras in helt.
56
Det ska även påpekas att de aktuella indragningsreglerna kännetecknas av att de är progressiva, eftersom en avvikelse mellan den konstaterade återbeskogade arealen och den areal vartill stöd beviljats som är mindre än 20 procent resulterar i delvis indragning, medan en avvikelse på 20 procent eller mer resulterar i att stödet dras in helt och att samtliga stöd som uppburits ska återbetalas samt att stöd för de återstående åtagandeåren helt utesluts.
57
Det ska dessutom betonas att reglerna om att stödet helt ska dras in är förenliga med proportionalitetsprincipen, eftersom de endast avser begränsade fall, det vill säga de fall där det konstateras att den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats, och eftersom de ger en stödmottagare möjlighet att åberopa force majeure.
58
Slutligen finner domstolen att den aktuella nationella lagstiftningen även är proportionerlig i den mån det däri föreskrivs att, för det fall det konstateras att den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats, ska samtliga stöd för beskogning som uppburits i enlighet med det fleråriga åtagandet återbetalas, och inte enbart de belopp som avser det år för vilket oegentligheten har konstaterats. Endast återbetalning av dessa stöd i sin helhet kan nämligen motverka risken för bedrägerier mot unionens budget och garantera en effektiv och hållbar beskogning av jordbruksmark.
59
Mot denna bakgrund ska de fyra frågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 2 och 4 i förordning nr 2988/95, artiklarna 2 och 4 i förordning nr 2080/92 samt proportionalitetsprincipen ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att, för det fall det under genomförandet av ett flerårigt åtagande konstateras att den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats i enlighet med åtagandet, ska stöd för beskogning dras in helt, och därmed att dessa stöd ska återbetalas i sin helhet och att de stöd som skulle ha betalats ut för de återstående åtagandeåren ska uteslutas helt.
Rättegångskostnader
60
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Artiklarna 2 och 4 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artiklarna 2 och 4 i rådets förordning (EEG) nr 2080/92 av den 30 juni 1992 om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket samt proportionalitetsprincipen
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att, för det fall det under genomförandet av ett flerårigt åtagande konstateras att den återbeskogade arealen är 20 procent mindre än den areal vartill stöd beviljats i enlighet med åtagandet, ska stöd för beskogning dras in helt, och därmed att dessa stöd ska återbetalas i sin helhet och att de stöd som skulle ha betalats ut för de återstående åtagandeåren ska uteslutas helt.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.