61996CC0262_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
De praejudicielle spoergsmaal og den retlige og faktiske baggrund
1 Ved kendelse af 24. juli 1996 har Sozialgericht Aachen (herefter »Sozialgericht«) i henhold til EF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om at give den de fortolkningsoplysninger, der er noedvendige for at kunne traeffe afgoerelse i den sag, der verserer for Sozialgericht, mellem Sema Sueruel og Bundesanstalt fuer Arbeit (herefter »BfA«). For at kunne traeffe en afgoerelse i denne sag er det noedvendigt at fortolke associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer (herefter »afgoerelse nr. 3/80«) (1).
Sozialgericht har stillet foelgende spoergsmaal:
»1) Har en tyrkisk statsborger med bopael i Tyskland, som tilhoerer den personkreds, der er anfoert i artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 fra associeringsraadet oprettet i henhold til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (herefter 'afgoerelse nr. 3/80'), og som alene har en tidsbegraenset opholdstilladelse ('Aufenthaltsbewilligung') et umiddelbart krav paa boernetilskud ifoelge tysk ret i medfoer af artikel 3, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra h), i afgoerelse nr. 3/80 i den forstand, at det alene kan kraeves, at den paagaeldende opfylder samme betingelser som tyske statsborgere, men ikke, at den paagaeldende opfylder de yderligere betingelser, der ifoelge § 1, stk. 3, foerste led, i Bundeskindergeldgesetz, som offentliggjort den 31. januar 1994 (BGBl. I, s. 168), kraeves opfyldt af udlaendinge?
Spoergsmaalet er, mere generelt udtrykt:
Er det forbudt, at en medlemsstat naegter en tyrkisk statsborger, der tilhoerer den i artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80 anfoerte personkreds, en familieydelse ifoelge national ret under henvisning til, at den paagaeldende ikke har opholdstilladelse med henblik paa varigt ophold ('Aufenthaltsberechtigung' eller 'Aufenthaltserlaubnis')?
2) Skal en tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, anses for arbejdstager i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, for saa vidt angaar perioder med boernepasning, for hvilke bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring ifoelge national ret anses for betalt?
3) Skal en tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som ved siden af sit studium er ansat som loesarbejder i indtil 16 timer ugentligt i henhold til en arbejdstilladelse, alene paa dette grundlag anses for arbejdstager i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, eller skal han under alle omstaendigheder anses for arbejdstager, fordi han er forsikret mod arbejdsulykker i henhold til den lovpligtige ulykkesforsikring?«
2 Afgoerelse nr. 3/80 har til formaal at samordne medlemsstaternes sociale sikringsordninger med henblik paa, at de tyrkiske arbejdstagere, der har eller har haft beskaeftigelse i Faellesskabet, og deres familiemedlemmer og efterladte kan oppebaere ydelser fra de almindelige sociale sikringsgrene.
Med henblik herpaa henviser afgoerelse nr. 3/80 hovedsagelig til saerlige bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (2) (herefter »forordning nr. 1408/71«) og til visse bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning nr. 1408/71 (3) (herefter »forordning nr. 574/72«).
3 I henhold til artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, og hvad angaar anvendelsen af denne afgoerelse, defineres begrebet »arbejdstager« saaledes, at det omfatter enhver person:
»i) der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig viderefoert forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgaar i en social sikringsordning for arbejdstagere, med forbehold af de i bilag V, punkt A, BELGIEN, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 anfoerte begraensninger
ii) der inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere eller for hele den erhvervsmaessigt beskaeftigede del af befolkningen er tvungent forsikret mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, paa hvilke denne afgoerelse (4) finder anvendelse:
- naar det efter vedkommende sikringsordnings administrations- eller finansieringsmetode er muligt at identificere den paagaeldende som loennet arbejdstager, eller
- i mangel af saadanne kriterier, naar den paagaeldende er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig viderefoert forsikring mod en anden af de i bilaget opregnede risici inden for rammerne af en ordning for loennede arbejdstagere« (5).
4 Det saglige og personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80 er fastlagt i henholdsvis artikel 2 og 4. I henhold til artikel 2 finder afgoerelsen anvendelse paa:
»- arbejdstagere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i én eller flere medlemsstater, og som er tyrkiske statsborgere
- disse arbejdstageres familiemedlemmer, som er bosat paa et af medlemsstaternes omraade
- disse arbejdstageres efterladte.«
Det bestemmes herefter i artikel 4, stk. 1, at afgoerelse nr. 3/80 »finder anvendelse paa enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedroerer
a) ydelser i anledning af sygdom og moderskab
b) ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte paa at bevare eller forbedre erhvervsevnen
c) ydelser ved alderdom
d) ydelser til efterladte
e) ydelser i anledning af arbejdsulykker og erhvervssygdomme
f) ydelser ved doedsfald
g) ydelser ved arbejdsloeshed
h) familieydelser«.
5 I forelaeggelseskendelsen fra Sozialgericht naevnes ogsaa ligebehandlingsprincippet i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80. Denne bestemmelse er naesten identisk med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 og lyder saaledes: »Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne afgoerelse, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne afgoerelse.«
6 Endelig er artikel 32 i afgoerelse nr. 3/80, der er en af de afsluttende bestemmelser, ogsaa af betydning i forbindelse med dette forslag til afgoerelse; denne bestemmelse er affattet saaledes: »Tyrkiet og Faellesskabet traeffer hver isaer de foranstaltninger, som gennemfoerelsen af denne afgoerelse indebaerer.« Paa den anden side er det forslag til Raadets forordning (EOEF) om anvendelse i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab af afgoerelse nr. 3/80, som Kommissionen forelagde den 8. februar 1983 (6) (herefter »forslag til gennemfoerelsesforordning«), ikke blevet vedtaget.
7 Jeg skal afrunde beskrivelsen af de retlige rammer i hovedsagen med at omtale de relevante tyske regler om udlaendinges opholdsret og familieydelser.
Som den forelaeggende ret har forklaret, er der i »Auslaendergesetz« (tysk udlaendingelov) fire forskellige former for opholdstilladelse, der er daekket af det overordnede begreb »Aufenthaltsgenehmigung«. I den foreliggende sag er foelgende former relevante: »Aufenthaltsberechtigung«, »Aufenthaltserlaubnis« og »Aufenthaltsbewilligung« (7).
8 »Aufenthaltsberechtigung« er den staerkeste form for opholdstilladelse i Tyskland. Den medfoerer ikke blot en selvstaendig og ubegraenset opholdstilladelse, men ogsaa den samme beskyttelse mod udvisning, som asylberettigede personer er garanteret i henhold til forfatningen.
9 En opholdstilladelse i form af »Aufenthaltserlaubnis« kraever heller ikke udtrykkeligt, at der er et saerligt formaal med opholdet, og myndighederne udsteder den for en ubegraenset periode eller i hvert fald med mulighed for forlaengelse. »Aufenthaltserlaubnis« giver saaledes udlaendingen mulighed for at opholde sig paa tysk omraade i ikke uvaesentlige perioder.
10 Situationen er anderledes, hvad angaar en »Aufenthaltsbewilligung«, der gives med henblik paa et bestemt formaal (for eksempel turisme eller uddannelse), og som er tidsbegraenset og ikke i noget tilfaelde kan foere til, at der senere opnaas ret til varigt ophold. Denne form for opholdstilladelse gives ogsaa de familiemedlemmer til udlaendinge med »Aufenthaltsbewilligung«, der har faaet ret til at opholde sig paa tysk omraade med henblik paa at tilvejebringe eller opretholde en familieenhed. Disse familiemedlemmers opholdstilladelse er betinget af, at den »Aufenthaltsbewilligung«, der er givet til den udlaending, som faar tilladelse til familiesammenfoering, fortsat er gyldig.
11 I henhold til den nye affattelse af § 1, stk. 3, i Bundeskindergeldgesetz (forbundslov om boernetilskud, herefter »BKGG«), der traadte i kraft den 1. januar 1994, er kun de udlaendinge, der har opholdstilladelse i form af »Aufenthaltsberechtigung« eller »Aufenthaltserlaubnis«, berettiget til at modtage boernetilskud. Som anfoert i forelaeggelseskendelsen ville den tyske lovgiver ved at indfoere denne regel begraense retten til boernetilskud til kun at omfatte de udlaendinge, der opholder sig varigt i Tyskland.
12 Tysk ret indeholder desuden en speciel socialsikringsretlig regulering om, at der automatisk tages hensyn til boerneopdragelsesperioder, saafremt det paagaeldende barn opdrages i Tyskland (denne betingelse anses for opfyldt, naar den foraelder, der passer barnet, har sit saedvanlige opholdssted i Tyskland). Saaledes anses moderen (eller faderen, hvis det er ham, der har status som opdrager) med hensyn til boern, der er foedt efter den 31. december 1991, for at have betalt bidrag i en periode paa 36 maaneder (i virkeligheden er det den lovpligtige pensionsforsikring, der bebyrdes) (8).
13 Der skal afslutningsvis henvises til de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, saadan som Sozialgericht har beskrevet dem. Sagsoegeren i hovedsagen er en tyrkisk statsborger, der har haft bopael i Tyskland siden 1991, hvor hun blev familiesammenfoert med sin mand, der var indrejst i Tyskland i 1987 for at studere dér. Siden 1992 har aegtefaellerne Sueruel haft opholdstilladelse i form af en »Aufenthaltsbewilligung«.
AEgtemandens »Aufenthaltsbewilligung« indeholder foelgende supplerende angivelse »kun gyldig til studium/praktikplads. Udoevelse af ikke selvstaendig erhvervsaktivitet er kun tilladt ... ved siden af studiet i semesterferierne og er begraenset til beskaeftigelse, der ikke kraever arbejdstilladelse. Loesarbejder ... i firmaet ... Schoeller op til 16 timer om ugen«. I forbindelse med arbejdsforholdet er hr. Sueruel, der har en retmaessig arbejdstilladelse som loesarbejder, forsikret mod arbejdsulykker i »Papiermacher-Berufsgenossenschaft«, papirbrancheforeningens forsikringsordning (9). Bidragene betales helt af hans arbejdsgiver. Hr. Sueruel er derimod ikke forpligtet til at betale bidrag til den lovbestemte syge- og pensionsforsikring. Da hans loen ligger under eksistensminimum (som defineret i lov om indkomstskat), modtager han - saadan som Sozialgericht har oplyst - en del af de noedvendige midler til sin families underhold fra sine foraeldre.
Sagsoegerens »Aufenthaltsbewilligung« indeholder foelgende begraensning: »loennet beskaeftigelse og erhvervsudoevelse ikke tilladt - ophold i forbindelse med aegtemandens ophold«.
Efter at sagsoegeren i september 1992 havde foedt en soen, modtog hun ydelser i henhold til §§ 10 og 11a i BKGG, det vil sige boernetilskud paa 70 DEM om maaneden; fra den 1. januar 1993 modtog hun desuden et tillaeg, der gives til personer med lav indkomst.
I december 1993 besluttede BfA at ophaeve boernetilskuddet med virkning fra den 1. januar 1994 under henvisning til, at sagsoegeren fra denne dato ikke laengere opfyldte lovens betingelser, da hun ikke havde opholdstilladelse i form af »Aufenthaltsberechtigung« eller »Aufenthaltserlaubnis« (jf. herom punkt 11) (10). Ved afgoerelse af 14. marts 1994 afviste BfA derefter ligeledes at betale det supplerende boernetilskud med den begrundelse, at der ikke bestod nogen ret til boernetilskud.
Den 14. juni 1994 afviste BfA sagsoegerens klage mod disse afgoerelser som grundloes. Med henblik paa at opnaa en annullation af denne afgoerelse af 14. juni 1994 har sagsoegeren anlagt sag ved den forelaeggende ret.
14 I sin forelaeggelseskendelse har Sozialgericht anfoert, at sagsoegeren ikke kan paaberaabe sig § 42 i BKGG med henblik paa at opnaa en ligestilling med tyske statsborgere og dermed undgaa, at BKGG's § 1, stk. 3, finder anvendelse (jf. ovenfor, punkt 11). § 42, der tilsyneladende overfoerer princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6 til dette omraade i national ret, beskytter ifoelge Sozialgericht rent faktisk udelukkende statsborgere fra De Europaeiske Faellesskabers oevrige medlemsstater, flygtninge og statsloese. Men sagsoegeren tilhoerer ikke nogen af disse grupper.
Skulle Domstolen imidlertid fortolke de relevante bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80 saaledes, at en person, der er i en situation som sagsoegerens, henhoerer under afgoerelsens saglige og personelle anvendelsesomraade og har ret til at blive behandlet paa samme maade som tyske statsborgere, saa er sagsoegerens krav ifoelge Sozialgericht begrundet, og hun skal i saa fald have bevilget de familieydelser, der er anmodet om, paa samme betingelser som dem, der gaelder for tyske statsborgere, og dermed som om hendes krav ikke var afhaengigt af betingelserne i BKGG's § 1, stk. 3.
Argumenterne fra parterne i hovedsagen og indlaeggene fra de implicerede medlemsstater og Kommissionen
15 Ifoelge sagsoegeren henhoerer den omstridte situation under afgoerelse nr. 3/80's saglige anvendelsesomraade som anfoert i artikel 4, stk. 1, litra h) (jf. ovenfor, punkt 4). Sagsoegeren mener tilsyneladende, at hun ogsaa tilhoerer den personkreds, der er omfattet af afgoerelsen, for hun har ikke fremfoert noget vedroerende dette aspekt.
16 Hvad angaar ligebehandlingsprincippet i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 har sagsoegeren gjort gaeldende, at denne bestemmelse opfylder de betingelser, der i Domstolens praksis stilles for, at en regel er umiddelbart anvendelig. Henset til ordlyden af og formaalet med saavel artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 som den aftale, som afgoerelsen bygger paa, indeholder artikel 3, stk. 1, efter sagsoegerens opfattelse en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter.
Sagsoegeren har isaer gjort gaeldende, at denne bestemmelse for de enkelte medlemsstaters vedkommende indeholder et generelt forbud mod at behandle tyrkiske statsborgere mindre fordelagtigt end statsborgere fra andre medlemsstater. Dette forbud indebaerer, at de nationale domstole skal sikre borgerne en saadan retsbeskyttelse. Ifoelge sagsoegeren er det derfor uretmaessigt, naar der som kriterium for at yde boernetilskud i BKGG ud over bopaelskravet indirekte henvises til ansoegerens nationalitet (idet der udelukkes visse former for opholdstilladelse).
Ifoelge sagsoegeren har det ingen betydning, at Domstolen i dommen i sagen Taflan-Met m.fl. (11) afviste, at artikel 12 og 13 i afgoerelse nr. 3/80 har direkte virkning. Efter sagsoegerens udsagn anerkendte Domstolen nemlig samtidig, at denne afgoerelse i hvert fald indeholder visse klare og praecise bestemmelser.
17 Sagsoegeren har subsidiaert henvist til artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, i henhold til hvilken »de kontraherende parter anerkender, at inden for denne aftales anvendelsesomraade ... er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel [6 (tidligere 7)] i traktaten ... anfoerte princip«. Paa grundlag af en analog anvendelse af de principper, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Pabst & Richarz - der vedroerte en anden associeringsaftale, som EOEF har indgaaet (aftalen med Graekenland af 9.7.1961) (12) - har sagsoegeren fremfoert, at artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet set i den sammenhaeng, den indgaar i, har den samme funktion som princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6, idet den opstiller en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter.
Ifoelge sagsoegeren foelger den ret, som de tyrkiske arbejdstagere, der arbejder i Faellesskabet, og deres familiemedlemmer har til paa omraadet for social sikring at blive behandlet paa samme maade som arbejdstagere, der er statsborgere i vaertsmedlemsstaten, derfor allerede direkte af associeringsaftalens artikel 9, uafhaengigt af den direkte virkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80.
18 Endelig har sagsoegeren henvist til dommen i sagen Gaygusuz mod OEstrig, som Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol afsagde for nylig (13). Det fremgaar ifoelge sagsoegeren af dommen, at der altid foreligger en kraenkelse af det forbud mod forskelsbehandling vedroerende respekt af ejendomsretten, der fremgaar af artikel 1 i protokol nr. 1 til den europaeiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder (herefter »konventionen«), naar en stat afviser at yde en saadan ret (som for eksempel retten til i henhold til oestrigsk lovgivning om arbejdsloeshedsforsikring at modtage forskud paa pension i form af hastende hjaelp - en rettighed, som kun delvis er afhaengig af, at der er betalt forsikringsbidrag) udelukkende med den begrundelse, at ansoegeren ikke er statsborger i den paagaeldende stat.
Sagsoegeren har gjort gaeldende, at hun har et lignende krav paa i forbindelse med ydelse af boernetilskud og tillaeg hertil efter tysk lovgivning ikke at blive diskrimineret paa grund af hendes nationalitet. Denne ret er - ligesom den, hendes landsmand Gaygusuz havde ifoelge den naevnte dom - en grundlaeggende rettighed, der som saadan er et af de retsprincipper, Domstolen skal sikre overholdt.
19 Kommissionen har fremsat et lignende synspunkt. Ifoelge Kommissionen skal Domstolens dom i sagen Taflan-Met m.fl. forstaas saaledes, at det blandt de bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80, der naevnes i denne dom, kun er dem, som rent faktisk kraever yderligere gennemfoerelsesforanstaltninger, der ikke er umiddelbart anvendelige; det er ikke noget tilfaelde, at der netop er forudset saadanne gennemfoerelsesforanstaltninger i forslaget til en gennemfoerelsesforordning (kapitel 3 i forslaget). Heraf kan imidlertid ikke udledes nogen samlet konklusion for alle bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80.
20 Hvad angaar svaret paa de to andre praejudicielle spoergsmaal har Kommissionen paa Domstolens anmodning under den mundtlige forhandling afgivet en udtalelse om de mulige virkninger af dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira (14) og dommen i sagen Merino García (15), som begge blev afsagt, efter at Kommissionen havde indgivet skriftligt indlaeg i den foreliggende sag.
Efter Kommissionens opfattelse har Domstolen i disse domme bekraeftet princippet om, at vedkommende skal vaere »arbejdstager« i henhold til definitionen i den del af det sociale sikringssystem, der konkret er tale om. Foelgelig henhoerer sagsoegeren ikke under det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80, hverken som arbejdstager eller - hvad angaar tiden efter den treaarige boernepasningsperiode - som en arbejdstagers familiemedlem. Men da Domstolen i dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira samt i dommen i sagen Merino García ansaa dette for at vaere en indirekte forskelsbehandling til ulempe for de beroerte arbejdstagere og konkluderede, at de relevante nationale regler var uforenelige med bestemmelserne i traktatens artikel 48 og 52, boer Domstolen ifoelge Kommissionen naa frem til, at der i det foreliggende tilfaelde for sagsoegerens vedkommende er sket en tilsidesaettelse af det forbud mod enhver forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der er indeholdt i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 (eller, subsidiaert, i artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet) (16).
21 Sagsoegte i hovedsagen, BfA, har ikke indgivet indlaeg for Domstolen; til gengaeld har den tyske regering gjort det. Regeringen har ganske vist indroemmet, at spoergsmaalet om, hvorvidt artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 er umiddelbart anvendelig, ikke naevnes udtrykkeligt i dommen i sagen Taflan-Met, men den har samtidig fremfoert, at Domstolen i denne doms praemis 33 og 37 (17) generelt fastslog, at beslutningen efter sin art skal suppleres og gennemfoeres i Faellesskabet ved en yderligere retsakt fra Raadet, og at den, selv hvis nogle af dens bestemmelser er klare og praecise, ikke kan anvendes, saa laenge disse supplerende regler til dens gennemfoerelse ikke er vedtaget. Da Raadet ikke har vedtaget forslaget til en gennemfoerelsesforordning (jf. ovenfor, punkt 6), er bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 - herunder artikel 3, stk. 1 - ifoelge den tyske regering ikke umiddelbart anvendelige. Efter regeringens opfattelse skal Sozialgericht's foerste praejudicielle spoergsmaal derfor besvares benaegtende.
22 Den oestrigske, franske, nederlandske samt Det Forenede Kongeriges regering deler denne opfattelse.
De nederlandske myndigheder har isaer henvist til Domstolens faste praksis, hvorefter den dispositive del af en retsakt (ogsaa domskonklusionen i dommen i en praejudiciel sag efter traktatens artikel 177) haenger uloeseligt sammen med den paagaeldende begrundelse og ikke kan fortolkes uafhaengigt af denne. Dette princip skal ifoelge regeringen ogsaa anvendes, naar man vil bedoemme, hvorledes dommen i sagen Taflan-Met skal inddrages ved besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal.
23 Den franske og Det Forenede Kongeriges regering har desuden fremfoert, at aftalen EOEF-Tyrkiet og tillaegsprotokollen - i modsaetning til de samarbejdsaftaler, som EOEF har indgaaet med Marokko og Algeriet (jf. herom nedenfor punkt 43) - paa omraadet for social sikring ikke indeholder noget ligebehandlingsprincip, der skal anvendes paa tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, da de kontraherende parter blot besluttede at lade sig inspirere af traktatens artikel 48, 49 og 50 med henblik paa trinvis at skabe en gensidig fri bevaegelighed for arbejdstagere. De kontraherende parter naevnte derimod ikke artikel 51, der er hjemmelen for forordning nr. 1408/71 og paa generel vis for de samordningsforanstaltninger, som Raadet vedtager vedroerende social sikring, og som er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed. Det relevante omraade falder saaledes uden for anvendelsesomraadet for aftalen EOEF-Tyrkiet. Den franske og Det Forenede Kongeriges regering har desuden fremfoert, at ligebehandlingsprincippet er helt anderledes formuleret i aftalen EOEF-Marokko og aftalen EOEF-Algeriet (jf. nedenfor fodnote 42 og 43) end i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80.
Den franske regering har desuden fremfoert, at det forbehold, der tages i artikel 3, stk. 1 in fine, goer, at bestemmelsen - selv hvis man maatte anse den for at vaere klar og praecis - ikke er ubetinget i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens praksis.
24 Den nederlandske regering har ogsaa taget stilling til de foelger, som Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols dom i sagen Gaygusuz mod OEstrig (jf. ovenfor, punkt 18) efter sagsoegerens opfattelse har for besvarelsen af de foreliggende praejudicielle spoergsmaal. I modsaetning til, hvad Sema Sueruel har gjort gaeldende, kan konventionens artikel 14, sammenholdt med artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, kun anvendes med henblik paa rettigheder vedroerende sociale sikringsydelser, naar disse har karakter af bidragsydelser. I det foreliggende tilfaelde skal Sozialgericht derfor fastslaa, om det boernetilskud og det tillaeg, som sagsoegeren har anmodet om, har karakter af bidrag eller ej, og i bekraeftende fald, om BfA's afslag paa anmodningen om tildeling af disse ydelser under de foreliggende omstaendigheder indebaerer en ubegrundet forskelsbehandling.
25 Den tyske regering har i oevrigt ogsaa subsidiaert udtalt sig om Sozialgericht's andet og tredje praejudicielle spoergsmaal og gjort gaeldende, at selv hvis man maatte antage, at ligebehandlingsprincippet i afgoerelse nr. 3/80 er umiddelbart anvendeligt, saa henhoerer Sema Sueruel ikke under det personelle anvendelsesomraade for afgoerelsen.
Ifoelge regeringen kan sagsoegeren frem for alt ikke kvalificeres som en »arbejdstager«, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, saadan som anfoert i afgoerelsens artikel 2, foerste led. Regeringen har ganske vist indroemmet, at begrebet »arbejdstager« i afgoerelsens artikel 1, litra b), i det vaesentlige bygger paa kriterier fra den sociale sikringsret og ikke saa meget paa arbejdsretlige kriterier i egentlig forstand, men ifoelge regeringen skal definitionerne i nr. i) og ii) ikke opfattes saaledes, at de blot er alternative, men derimod saaledes, at de skal anvendes specifikt paa risici og systemer, der er klart fastlagt og optraeder selvstaendigt. Domstolen har - i forbindelse med den lignende bestemmelse i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 (18) - bekraeftet dette i dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira samt i García-dommen.
26 Ifoelge den tyske regering er der i tysk ret blevet indfoert »en social sikringsordning, der gaelder for alle indbyggere« uafhaengigt af deres erhvervsmaessige status (dog med de undtagelser, der foelger af de opholdsretlige regler for udlaendinge). Retten til disse ydelser er med andre ord ikke afhaengig af, at vedkommende er tilknyttet en tvungen eller frivillig socialforsikring. Hvad angaar oppeboersel af familieydelser kan imidlertid - stadigvaek i henhold til afgoerelse nr. 3/80 - kun de tyrkiske statsborgere, der »er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig viderefoert forsikring mod en anden af de i bilaget opregnede risici inden for rammerne af en ordning for loennede arbejdstagere« [jf. artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, i afgoerelse nr. 3/80], anses for arbejdstagere.
Regeringen har anfoert, at det er rigtigt, at bilaget til afgoerelse nr. 3/80 - selv om der i dets afsnit II naevnes de »andre risici«, som en »arbejdstager« i henhold til lovgivningen i Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige skal vaere forsikret mod inden for rammerne af en social sikringsordning, der gaelder for alle indbyggere - ikke opstiller saerlige regler om anvendelsen af tysk ret. Dette hul skal - ifoelge den tyske regering - lukkes ved hjaelp af en fortolkning af artikel 25, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80, i henhold til hvilken »bilag I, III og IV i forordning (EOEF) nr. 1408/71 gaelder ved gennemfoerelsen af denne afgoerelse«. Foelgelig skal ordningen i bilag I, punkt I, C, i forordning nr. 1408/71 anvendes (19).
27 At sagsoegerens boernepasningsperiode (fra den 1.10.1992 til den 30.9.1995) medregnes, bevirker ifoelge regeringen kun, at hun anses for at vaere tvungent forsikret i den lovpligtige pensionsforsikring, da hun i henhold til loven stilles, som om hun har betalt bidrag. Da hun ikke er »tvungent forsikret mod arbejdsloeshed«, og den relevante forsikring ikke giver hende mulighed for at modtage »kontantydelser fra sygeforsikringen eller dertil svarende ydelser«, opfylder hun ikke de betingelser, der er opstillet i bilag I, punkt I, C, i forordning nr. 1408/71, og som artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, i afgoerelse nr. 3/80 indirekte henviser til. Afgoerelsen kan derfor ikke anvendes paa en person i en situation som sagsoegerens.
Den tyske regering har indroemmet, at man ville kunne naa frem til det modsatte resultat, hvis man fortolkede forholdet saaledes, at det er muligt alternativt at anvende artikel 1, litra b), nr. i), i afgoerelse nr. 3/80, men en saadan synsvinkel ville efter regeringens opfattelse skulle afvises, da den i modstrid med, hvad der var associeringsraadets klare hensigt, ville goere bestemmelsen i artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, overfloedig.
28 Den tyske regering har endelig fremfoert, at Sema Sueruel heller ikke henhoerer under det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80 i henhold til artikel 2, andet led, det vil sige i sin egenskab af familiemedlem til en tyrkisk arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, og som er bosat paa denne medlemsstats omraade. Hendes aegtefaelle havde ganske vist loennet beskaeftigelse ved siden af sit studium i den relevante periode, men denne beskaeftigelse medfoerte ikke i henhold til national lovgivning nogen forpligtelse til at betale bidrag til arbejdsloesheds-, syge- og pensionsforsikring. AEgtefaellen var kun forsikret mod arbejdsulykker, og forsikringsbidragene blev udelukkende betalt af hans arbejdsgiver.
Den tyske regering har konkluderet, at da definitionerne i artikel 1, litra b), nr. i) og ii), i afgoerelse nr. 3/80 vedroerer specifikke og selvstaendige risici og ordninger, er hr. Sueruel med hensyn til bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 kun omfattet af begrebet »arbejdstager«, hvad angaar arbejdsulykker, men ikke hvad angaar anvendelsen af de regler, som regulerer de andre grene af det tyske sociale sikringssystem for loennede arbejdstagere, isaer familieydelser.
29 For det tilfaelde, at Domstolen maatte besvare Sozialgericht's praejudicielle spoergsmaal, saadan som sagsoegeren og Kommissionen oensker det, og dermed afvise det standpunkt, som den tidligere indtog i dommen i sagen Taflan-Met m.fl., har den franske, Det Forenede Kongeriges og den nederlandske regering subsidiaert gjort gaeldende, at betingelserne for at begraense de tidsmaessige virkninger af fortolkningsdommen er opfyldt; det betyder, at de faellesskabsretlige bestemmelser, som den foreliggende sag drejer sig om, kun kan paaberaabes af de personer, der anmoder om de omstridte familieydelser, og som foer datoen for dette forslags offentliggoerelse eller dommens afsigelse har anlagt sag ved en national domstol eller har indgivet en tilsvarende klage for de kompetente myndigheder i den beroerte medlemsstat.
Retlig bedoemmelse
i) Domstolens kompetence
30 Det skal indledningsvis bemaerkes, at Domstolen allerede har haft mulighed for at praecisere, at de bestemmelser, som det raad, der er oprettet ved en associeringsaftale indgaaet mellem Faellesskabet og et tredjeland, har udstedt med henblik paa gennemfoerelse af denne aftale, fra tidspunktet for aftalens ikrafttraedelse udgoer en integrerende del af faellesskabsretten paa samme maade som aftalen selv. Domstolens kompetence til i henhold til traktatens artikel 177 at traeffe afgoerelse vedroerende aftalen, betragtet som en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner, omfatter altsaa retten til at fortolke gennemfoerelsesbestemmelserne, hvilket er med til at sikre, at faellesskabsretten anvendes ensartet i alle medlemsstaterne (20). Det er derfor sikkert, at Domstolen har kompetence til at fortolke bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 i en praejudiciel afgoerelse.
ii) Svar paa det foerste praejudicielle spoergsmaal
31 Med sin anmodning om en fortolkning af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 har Sozialgericht stillet Domstolen over for problemet om, hvordan dommen i sagen Taflan-Met m.fl, som jeg allerede har citeret flere gange, noejagtigt skal forstaas. Det er efter min opfattelse noedvendigt at tage stilling til dette problem i forbindelse med den foreliggende sag. Grunden til, at den forelaeggende ret ikke udtrykkelig har formuleret sine spoergsmaal saadan, er blot, at dommen i sagen Taflan-Met foerst blev afsagt efter forelaeggelseskendelsen (21).
32 I dommen i sagen Taflan-Met m.fl. blev Domstolen anmodet om at fortolke artikel 12 og 13 i afgoerelse nr. 3/80, der vedroerer henholdsvis ydelser ved invaliditet og pensioner ved alderdom og doedsfald (22).
I sit svar paa det foerste praejudicielle spoergsmaal fra den forelaeggende ret i den naevnte sag fastslog Domstolen, at afgoerelsen - der ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser herom - traadte i kraft paa datoen for dens udstedelse, nemlig den 19. september 1980, og at de kontraherende parter fra dette tidspunkt er bundet af afgoerelsen (23). Domstolen udtalte, at associeringsraadets afgoerelser gennemfoerer de med aftalen EOEF-Tyrkiet fastsatte formaal, knytter sig direkte til denne og derfor forpligter de kontraherende parter i henhold til aftalens artikel 22, stk. 1, andet punktum (24). Foelgelig foreligger der, »hvis parterne unddrager sig denne forpligtelse ... hermed en tilsidesaettelse af selve aftalen« (25). I dommens praemis 20 tilfoejede Domstolen, at »associeringsraadets afgoerelsers bindende virkning derfor ikke [kan] afhaenge af, om de kontraherende parter faktisk har truffet gennemfoerelsesforanstaltninger«, og isaer ikke kan vaere betinget af, at Raadet for Den Europaeiske Union - i henhold til artikel 2, stk. 1, i aftalen om de foranstaltninger, der skal traeffes, og om de fremgangsmaader, der skal foelges ved gennemfoerelsen af aftalen EOEF-Tyrkiet (26), har udstedt retsakter, der er noedvendige med henblik paa anvendelse af de foranstaltninger (afgoerelser og henstillinger), som associeringsraadet har vedtaget paa de omraader, der i henhold til traktaten henhoerer under Faellesskabets kompetence.
33 I den forelaeggende rets andet praejudicielle spoergsmaal til Domstolen i sagen Taflan-Met m.fl. blev der bl.a. spurgt om foelgende: »Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende: Er bestemmelserne i artikel 12 og 13 i afgoerelse nr. 3/80 tilstraekkeligt konkrete og praecise til at egne sig til umiddelbar anvendelse, uden at naermere gennemfoerelsesforanstaltninger, som omhandlet i artikel 32 i afgoerelse nr. 3/80, er noedvendige?«
Domstolen synes at have fortolket dette spoergsmaal mere bredt, nemlig som et spoergsmaal om, hvorvidt bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 generelt, og »naermere bestemt dens artikel 12 og 13«, har direkte virkning (27). Domstolen henviste i denne forbindelse til, at det fremgaar af en sammenligning mellem forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72 paa den ene side og afgoerelse nr. 3/80 paa den anden side, at denne »ikke indeholder mange praecise og detaljerede bestemmelser, som dog er blevet anset for noedvendige til gennemfoerelse af forordning nr. 1408/71 inden for Faellesskabet« (28). Domstolen henviste for eksempel ogsaa til, at den konkrete gennemfoerelse af reglerne i forordning nr. 1408/71 om sammenlaegning af alle de perioder, der tages i betragtning i de forskellige medlemsstaters lovgivninger om vandrende arbejdstagere, gjorde det noedvendigt at indfoere artikel 15 i forordning nr. 574/72. Paa samme maade kraever anvendelsen af princippet om sammenlaegning i forbindelse med afgoerelse nr. 3/80, at der foerst fastsaettes yderligere gennemfoerelsesbestemmelser (29).
Efter at have fastslaaet, at »afgoerelse nr. 3/80 efter sin art skal suppleres og gennemfoeres i Faellesskabet ved en yderligere retsakt fra Raadet«, og at forslaget til en gennemfoerelsesforordning endnu ikke er blevet vedtaget af Raadet, konkluderede Domstolen, at »selv hvis nogle af afgoerelse nr. 3/80's bestemmelser er klare og praecise, kan den ikke anvendes, saa laenge Raadet ikke har vedtaget supplerende regler til dens gennemfoerelse« (30).
34 Det er imidlertid vaesentligt, at Domstolen i domskonklusionen i denne sag fastslog foelgende: »Saa laenge Raadet ikke har vedtaget de supplerende regler, der er noedvendige til gennemfoerelse af afgoerelse nr. 3/80, har denne afgoerelses artikel 12 og 13 ikke direkte virkning paa medlemsstaternes omraade og kan derfor ikke skabe en ret for private til at paaberaabe sig dem for de nationale domstole« (min fremhaevelse).
35 Paa baggrund af det ovenstaaende indroemmer jeg, at det argument, som de fem nationale regeringer, der har indgivet indlaeg til Domstolen, har fremfoert i den foreliggende sag (jf. ovenfor, punkt 21 og 22), absolut ikke er helt ubegrundet: begrundelsen i dommen i sagen Taflan-Met m.fl giver, i hvert fald hvis man fortolker den helt ordret, grundlag for at konkludere, at ingen af bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 - og dermed heller ikke artikel 3, stk. 1 - har direkte virkning i medlemsstaternes nationale retsorden. Det foerste praejudicielle spoergsmaal i den foreliggende sag ville herefter skulle besvares benaegtende.
36 Efter min opfattelse er der imidlertid vaegtige grunde til at saette spoergsmaalstegn ved en saadan udlaegning af denne dom (31). Det skal dog understreges, at jeg ikke dermed vil haevde, at den (stiltiende) konstatering af, at artikel 3, stk. 1, ikke er umiddelbart anvendelig, ikke har noget med begrundelsen i dommen i sagen Taflan-Met m.fl. at goere og blot er udtryk for et obiter dictum uden nogen form for praktisk betydning (32). Jeg er nemlig enig i, at »det er af underordnet betydning, hvor den afgoerende begrundelse slutter og eventuelle obiter dicta begynder. Under alle omstaendigheder er alle de opfattelser, der fremsaettes i domsteksten, udtryk for Domstolens vilje« (33). Dette princip foelger i oevrigt af, at stare decisis-doktrinen ikke er blevet anerkendt i faellesskabsretten. Der er ingen tvivl om, at Domstolen tilstraeber, at der er kontinuitet i dens praksis, at der er en logisk sammenhaeng mellem dens domme, og at disse ikke staar i modstrid med hinanden. Men Domstolen er formelt set ikke bundet af sine tidligere domme (34), og den kan saaledes - ogsaa i det foreliggende tilfaelde - besvare et praejudicielt spoergsmaal, som den allerede har behandlet, paa en ny maade, hvis dette i en senere sag er begrundet som foelge af nye synspunkter, den faar praesenteret (35).
37 Jeg er derfor tilboejelig til ikke at ville overvurdere betydningen af spoergsmaalet om, hvorvidt Domstolen i dommen i sagen Taflan-Met m.fl. rent faktisk udelukkede, at ligebehandlingsprincippet i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 er umiddelbart anvendeligt. Hvis man gaar ud fra, at de regeringer, der har interveneret i den foreliggende sag, har givet et korrekt billede af den opfattelse, som Domstolen tilfaeldigvis gav udtryk for i denne dom, saa kan Domstolen revidere sin holdning i den foreliggende sag under forudsaetning af, at det kriterium, der anvendes, bygger paa en rimelig og logisk begrundelse og er i overensstemmelse med de tidligere domme paa dette omraade.
38 Efter min opfattelse har de argumenter, der taler for, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 er umiddelbart anvendelig, stoerre vaegt end de argumenter, som taler for den modsatte opfattelse (36). Jeg kan aerlig talt ikke undlade at bemaerke, at Domstolens opfattelse (forudsat at den ovennaevnte ordrette fortolkning er rigtig) er den samme som den, jeg gav udtryk for i mit forslag til afgoerelse netop i sagen Taflan-Met m.fl. Efter at have understreget paa den ene side, at afgoerelse nr. 3/80's indhold er ufuldstaendigt, og paa den anden side, at ophavsmanden til retsakten - saadan som det kommer til udtryk i den afsluttende bestemmelse i artikel 32 (jf. ovenfor, punkt 6 og 33) - oenskede, at afgoerelsens bestemmelser skulle gennemfoeres ved yderligere foranstaltninger, anfoerte jeg, at en anvendelse af afgoerelse nr. 3/80 i Faellesskabet kraever, at der forinden gennemfoeres praecise og detaljerede gennemfoerelsesbestemmelser og supplerende bestemmelser. Jeg skrev: »Jeg mener faktisk, at man ikke kan forestille sig, at en social sikringsordning skulle kunne fungere i mangel af en konkret ramme i form af gennemfoerelsesbestemmelser ... [det vil sige] ét saet regler, som skal regulere det komplicerede sagsomraade, som vi her beskaeftiger os med« (37).
39 I mit forslag til afgoerelse talte jeg (ud over om indholdet af afgoerelse nr. 3/80 og om dennes vaegtige finansielle foelger) imidlertid om, at det var noedvendigt at ivaerksaette passende foranstaltninger til gennemfoerelse af afgoerelsen. Jeg fremfoerte et argument, der er meget anderledes end det, som de fem medlemsstater, der har afgivet indlaeg til Domstolen i den foreliggende sag, har fremfoert. Jeg gjorde nemlig gaeldende, at afgoerelse nr. 3/80 i betragtning af, at de kontraherende parter ikke havde fastsat nogen ikrafttraedelsesdato for retsakten, og at det heller ikke paa anden vis klart fremgik, at de ansaa den for at traede i kraft paa udstedelsesdatoen, ikke kunne anses for at vaere traadt i kraft, og saaledes heller ikke kunne anses for at udgoere en integrerende del af faellesskabsretten.
Det skal dog understreges, at problemet om afgoerelse nr. 3/80's ikrafttraedelse adskiller sig fra spoergsmaalet, om det er muligt at paaberaabe sig den for en retsinstans. I sagen Taflan-Met anfoerte jeg i oevrigt foelgende: »I det her foreliggende tilfaelde er noedvendigheden af gennemfoerelsesbestemmelser ikke en betingelse for anvendelse af en allerede bestaaende ordning, men for denne ordnings ikrafttraeden. Dette tilfaelde er foelgeligt forskelligt fra dem, som Domstolen allerede har behandlet, og hvor den har fastslaaet, at der ikke er anledning til at udstede bestemmelser til gennemfoerelse af en afgoerelse fra associeringsraadet, hvis ordlyd er tilstraekkelig klar og praecis til at vaere umiddelbart anvendelig. I de naevnte tilfaelde drejede det sig nemlig om afgoerelser, der allerede var traadt i kraft. Det er klart, at hvis en regel allerede er traadt i kraft og ikke noedvendiggoer yderligere praeciseringer, kan den umiddelbart udfolde sine virkninger« (38).
40 Netop af disse grunde skal det efter min mening afvises at foretage en ren ordret fortolkning af dommen i sagen Taflan-Met m.fl., saadan som den tyske regering og de andre medlemsstaters regeringer har foreslaaet det (jf. ovenfor, punkt 35), en fortolkning, hvorefter hverken artikel 3, stk. 1, eller nogen andre bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80 har direkte virkning, selv hvis afgoerelsen traadte i kraft paa udstedelsesdagen. Hvis man foretager en saadan fortolkning, saa foerer Domstolens afgoerelse til en aendring af fast praksis, hvorefter det - med henblik paa at undgaa, at antallet af faellesskabsretsakter udvides unoedigt, og med det formaal at udvide omfanget af den effektive retsbeskyttelse af borgerne i de kontraherende stater - ikke er noedvendigt at foretage en formel inkorporering af associeringsraadets afgoerelser, uanset »om den enkelte akt har faellesskabsretlige retsvirkninger som foelge af selve sin karakter, eller den paa anden maade faar retsvirkninger inden for faellesskabsretten«, og retsaktens indhold saaledes giver den nationale retsinstans mulighed for at anvende den umiddelbart (39). Hvis Domstolen virkelig havde villet aendre sin holdning i forhold til den, som klart blev bekraeftet i de tidligere domme, saa mener jeg, at den ville have angivet det udtrykkeligt. I dommen i sagen Taflan-Met m.fl. holdt Domstolen tvaertimod fast i sin tidligere praksis, idet den udtrykkeligt afviste det argument, som sagsoegerne i hovedsagen og de »intervenerende« nationale regeringer fremfoerte, og hvorefter associeringsraadets afgoerelser foerst faar bindende virkning, naar de kontraherende parter rent faktisk har truffet de paagaeldende gennemfoerelsesforanstaltninger (jf. ovenfor, punkt 32).
41 Hvis man vil fortolke dommen i sagen Taflan-Met m.fl. saadan som de nationale regeringer, der er interveneret i den foreliggende sag, har gjort det, saa ville det vaere noedvendigt at gaa ud fra, at det forhold, at det er umuligt at paaberaabe sig afgoerelse nr. 3/80 for en national domstol, skyldes, at de forskellige bestemmelser i afgoerelsen er »uloeseligt forbundet« med hinanden. Det ville med andre ord vaere noedvendigt at gaa ud fra, at alle bestemmelserne som helhed ikke er umiddelbart anvendelige; man ville dermed opstille en formodning for, at bestemmelserne er uanvendelige, som ikke ville give mulighed for ved hjaelp af en fortolkning at undersoege, hvilke bestemmelser der kan have en direkte virkning, og hvilke der ikke kan. Men netop dette resultat ville i sidste ende vaere i modstrid med Domstolens hidtidige praksis, hvorefter det i de enkelte sager skal undersoeges, om de relevante bestemmelser i den internationale aftale eller i den afgoerelse, som associeringsraadet har vedtaget, kun har karakter af programerklaeringer (40) eller indeholder klare og praecise forpligtelser, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (41). I sidstnaevnte tilfaelde har den beroerte person krav paa, at den nationale domstol beskytter hans rettigheder. Domstolens hidtidige praksis er helt klart inspireret af noedvendigheden af i saa hoej grad som muligt at sikre en direkte beskyttelse af de rettigheder, der foelger af en international aftale og de retsregler, der beror paa den, saa snart aftalen er traadt i kraft. Domstolen har i overensstemmelse med de principper, der karakteriserer et retsfaellesskab, anerkendt dette beskyttelsesbehov. I den sag, vi beskaeftiger os med, staar vi - saadan som Domstolen har fastslaaet - over for en afgoerelse, der allerede er traadt i kraft: Hvordan skulle man saa kunne begrunde, at en national ret ikke paa umiddelbar vis kan anvende bestemmelser, som Domstolen allerede udtrykkeligt og utvetydigt har fastslaaet opfylder betingelserne for at have direkte virkning? Som Kommissionen har anfoert, indeholder dommen i sagen Taflan-Met m.fl. intet, som giver grundlag for at antage, eller end mindre at formode, at Domstolen har villet tage afstand fra sin hidtidige praksis, som den tvaertimod udtrykkelig henviste til i dommens praemis 24 og 25.
42 Paa baggrund af alt dette kan jeg ikke se, hvordan de generelle angivelser i naevnte doms artikel 33 og 37, hvorefter afgoerelse nr. 3/80 ikke kan anvendes umiddelbart, saa laenge der ikke vedtages supplerende regler til dens gennemfoerelse, under nogen omstaendigheder skulle kunne anvendes paa bestemmelserne i artikel 3, stk. 1 (der, naar alt kommer til alt, er den eneste regel, der har betydning ved afgoerelsen af tvisten i hovedsagen).
Den naevnte artikel 3, stk. 1, udtrykker ikke andet end ligebehandlingsprincippet. Men dette princip - ligesom forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som traktaten opstiller (f.eks. i artikel 6, artikel 48, stk. 2, artikel 95 og 119) - noedvendiggoer ikke, at der traeffes supplerende foranstaltninger til dets gennemfoerelse. Dette bekraeftes af det forhold, at forslaget til gennemfoerelsesforordning ikke indeholder nogen regel om anvendelsen af artikel 3, stk. 1. Det samme gaelder for forordning nr. 574/72 om gennemfoerelse af forordning nr. 1408/71: den indeholder ingen bestemmelser om gennemfoerelse af det ligebehandlingsprincip, der er opstillet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
I oevrigt har ingen af de nationale regeringer, der under henvisning til dommen i sagen Taflan-Met m.fl. har fremfoert, at afgoerelse nr. 3/80 i sin helhed ikke er umiddelbart anvendelig, vaeret i stand til at angive, hvilke supplerende foranstaltninger der konkret skal vedtages for at gennemfoere ligebehandlingsprincippet.
43 Hertil kommer, at Domstolen i forbindelse med lignende bestemmelser i artikel 39, stk. 1, i samarbejdsaftalen EOEF-Algeriet (42) og artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko (43) allerede har erklaeret ligebehandlingsprincippet for umiddelbart anvendeligt; disse bestemmelser er i modsaetning til hvad de franske og de britiske myndigheder har gjort gaeldende, formuleret paa en maade, der ikke adskiller sig fra ordlyden af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80.
Hvad angaar artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko har Domstolen konkluderet, at denne er umiddelbart anvendelig, endog selv om artikel 42, stk. 1, giver det kompetente samarbejdsraad ret til (inden udgangen af det foerste aar efter aftalens ikrafttraeden) at vedtage gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 41 for derved at lette haandhaevelsen af ligebehandlingsprincippet i forbindelse med saerlige aspekter. Domstolen har i denne forbindelse anfoert, at den funktion, som samarbejdsraadet er blevet tillagt ved artikel 42, stk. 1, har til formaal at »lette haandhaevelsen af forbuddet mod forskelsbehandling, og samarbejdsraadet skal i givet fald traeffe bestemmelse om de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere princippet om sammenlaegning i artikel 41, stk. 2, men varetagelsen af denne funktion kan ikke betragtes som en forudsaetning for en umiddelbar anvendelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling« (44).
Men associeringsaftalen skaber et taettere baand mellem Faellesskabet og det paagaeldende tredjeland end en samarbejdsaftale (45), idet der skabes »saerlige og indbyrdes begunstigende forbindelser med et tredjeland«, som dermed faar en i hvert fald delvis tilknytning til Faellesskabets system (46); det maa derfor i den foreliggende sag saa meget desto mere anerkendes, at ligebehandlingsprincippet har en direkte virkning.
Formaalet med aftalen EOEF-Tyrkiet er saaledes at »fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk for at lette Tyrkiets optagelse i Faellesskabet« (47). Med henblik paa at virkeliggoere disse formaal er det bestemt i aftalen, at der skal ske en styrkelse af samordningen af de kontraherende parters oekonomiske politik og gradvist skal oprettes en toldunion. Aftalen EOEF-Tyrkiet skaber saaledes en associering, der bestaar af en indledende fase, en overgangsperiode og en endelig fase.
Det er rigtigt, at aftalen EOEF-Tyrkiet - og isaer artikel 12, der blot bestemmer, at de kontraherende parter skal lade sig lede af traktatens artikel 48, 49 og 50 (48) - blot tilsigter, at arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem medlemsstaterne og Tyrkiet gradvis tilnaermes de krav, der stilles i faellesskabsretten. Efter min mening giver denne overvejelse imidlertid ikke grundlag for at konkludere, at de bestemmelser, som tilsigter at virkeliggoere denne tilnaermelse, principielt ikke kan vaere umiddelbart anvendelige (49). Det foelger rent faktisk af Domstolens praksis, at »en aftale ikke noedvendigvis skal vaere 'langtraekkende' (eller sagt paa en anden maade, sigte mod en integration i Faellesskabet), for at dens bestemmelser kan vaere umiddelbart anvendelige«. Det er for saa vidt tilstraekkeligt, at aftalen »gaar videre end til blot at indebaere gensidige forpligtelser for signatarstaterne, sagt med andre ord, [at den] efter sin karakter og sit formaal vil kunne skabe retsvirkninger for private« (50).
Dette kriterium gaelder - som anfoert ovenfor - baade for bestemmelserne i aftalen selv og for de bestemmelser, der er indeholdt i afgoerelserne fra det associeringsraad, som i givet fald oprettes i henhold til aftalen. Jeg har allerede henvist til, hvad Domstolen har fastslaaet: De bestemmelser, som associeringsraadet udsteder, virkeliggoer de formaal, der er opstillet i aftalen, og haenger saaledes direkte sammen med aftalen; de binder altsaa de kontraherende parter paa samme maade og udgoer en integrerende del af faellesskabsretten (jf. ovenfor, punkt 32). Det er saaledes ikke overbevisende, naar den franske og Det Forenede Kongeriges regering goer gaeldende, at omraadet for social sikring ikke henhoerer under anvendelsesomraadet for aftalen EOEF-Tyrkiet, og at det ligebehandlingsprincip, der er tvist om i hovedsagen, og som ikke er indeholdt direkte i aftalen EOEF-Tyrkiet, ikke kan anvendes umiddelbart (jf. herom ovenfor, punkt 23).
44 Endelig er det, saaledes som sagsoegeren har anfoert, uden betydning for besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal, at ligebehandlingsprincippet i henhold til artikel 3, stk. 1, udtrykkeligt gaelder under forbehold af saerlige bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80. Afgoerelsen indeholder rent faktisk ikke nogen bestemmelse, som indskraenker retten til familieydelser. Forbeholdet i artikel 3, stk. 1, kan derfor ikke fortolkes saaledes, at det fratager forbuddet mod forskelsbehandling dets ubegraensede og ubetingede karakter.
45 Set i lyset af de forudgaaende overvejelser - og isaer under hensyntagen til ordlyden af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 og aftalen EOEF-Tyrkiet's formaal og natur - skal det konkluderes, at den omtvistede bestemmelse paalaegger medlemsstaterne en klar, praecis og ubetinget forpligtelse til at undlade at behandle tyrkiske vandrende arbejdstagere og disses familiemedlemmer og efterladte mindre fordelagtigt end borgere fra andre medlemsstater inden for den gren af den sociale sikringsordning, der vedroerer familieydelser. Hvis denne forpligtelse ikke overholdes, kan borgerne saaledes begaere retsbeskyttelse ved de nationale domstole.
Jeg indroemmer, at denne loesning - der ogsaa kunne udvides til at omfatte andre sociale sikringsgrene, for hvilke der i afgoerelse nr. 3/80 ikke er opstillet saerlige regler om indskraenkning af ligebehandlingsprincippet - kan have betydelige oekonomiske foelger for medlemsstaternes sociale sikringsordninger, og det forekommer mig ikke helt tilfaeldigt, at princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke er blevet gentaget i bestemmelserne i de europaeiske associeringsaftaler med de centraleuropaeiske lande (51), som Faellesskabet og dets medlemsstater har indgaaet efter det tidspunkt, hvor den ovennaevnte dom i sagen Kziber blev afsagt (52). Faktum er imidlertid, at associeringsraadet og dermed indirekte et tredjeland i det foreliggende tilfaelde har faaet indroemmet en »medbestemmelsesret« vedroerende koordineringen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger (53).
46 Efter at jeg har besvaret spoergsmaalet om, hvorvidt ligebehandlingsprincippet i afgoerelse nr. 3/80 kan paaberaabes for Sozialgericht, bekraeftende, skal der tages stilling til andre spoergsmaal. Det paagaeldende princip har betydning som et instrument og ikke som en materielretlig regel, ogsaa naar det gaelder anvendelsen af medlemsstaternes sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere (og personer, der ligestilles med dem), samt inden for rammerne af afgoerelse nr. 3/80. Saaledes paalaegger artikel 3, stk. 1, medlemsstaterne en forpligtelse til i forbindelse med anvendelsen af andre retsforskrifter paa de tilfaelde, der er omhandlet i og reguleret i aftalen, at undlade at behandle deres egne statsborgere og de tyrkiske statsborgere, der er bosat paa deres omraade, forskelligt, medmindre der er en passende og logisk begrundelse for at goere det.
Det skal herefter frem for alt undersoeges, om den paagaeldende afgoerelse muligvis indeholder andre (materielretlige) samordningsbestemmelser, der har en direkte virkning, og som sagsoegeren i hovedsagen stoetter sin paastand paa (det maa her i foerste omgang staa hen, om det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80 omfatter sagsoegerens retsstilling).
Et tilfaelde som sagsoegerens vedroerer efter min mening en situation, der kan bedoemmes umiddelbart efter det omhandlede ligebehandlingsprincip: Den ret, som sagsoegeren har gjort gaeldende, at hun har, til for den relevante periodes vedkommende at modtage de omtvistede familieydelser - der ubestridt henhoerer under det saglige anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80 [jf. artikel 4, stk. 1, litra h)] - ville foelge af en kombineret anvendelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og den tyske lovgivning om familieydelser. En anerkendelse af, at artikel 3, stk. 1, som sagsoegeren har paaberaabt sig, har en direkte virkning, ville derfor vaere tilstraekkeligt til at give hende mulighed for paa effektiv vis at virkeliggoere sin ret til boernetilskuddet og tillaegget hertil ved domstolene, naturligvis under forudsaetning af, at der foreligger en diskrimination.
47 Jeg skal saaledes nu undersoege, om den forskelsbehandling, som sagsoegeren har klaget over, hviler paa en objektiv begrundelse og derfor ikke kraenker ligebehandlingsprincippet. Det kan i denne forbindelse vaere nyttigt at bemaerke de principper, som Domstolen har opstillet i forbindelse med anvendelsen af traktatens artikel 6 (tidligere artikel 7) vedroerende det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og i forbindelse med det saerlige spoergsmaal om forskelsbehandling af arbejdstagere. Ifoelge Domstolens praksis skal medlemsstaterne principielt behandle udlaendinge fra andre medlemsstater paa samme maade som deres egne statsborgere; dette betyder dog ikke, at de to grupper ikke kan behandles forskelligt, naar der er tale om situationer, som bedoemt ud fra fornuftige kriterier, der ikke er vilkaarlige, retligt set er forskellige, saaledes at forskelsbehandlingen er begrundet og derfor ikke medfoerer nogen diskriminerende virkninger, der strider mod faellesskabsretten (54). Isaer medfoerer det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, at statsborgere fra andre medlemsstater ikke maa behandles anderledes end vaertslandets statsborgere hvad angaar betingelserne for adgang til beskaeftigelse og arbejdsvilkaarene, isaer hvad angaar afloenning, afskedigelse, genansaettelse og social sikring (55). Som Domstolen netop har bekraeftet vedroerende social sikring for vandrende arbejdstagere i forbindelse med traktatens artikel 48, stk. 2, gaelder det i oevrigt, at »ligebehandlingsprincippet ikke alene indebaerer et forbud mod aabenlyse former for forskelsbehandling, begrundet i nationalitet, men ogsaa mod alle skjulte former for forskelsbehandling, hvorved det samme faktisk bliver resultatet, selv om forskelsbehandlingen udoeves paa grundlag af andre formelle kriterier« (56).
Jeg har naevnt traktatens artikel 48, stk. 2, fordi den er af interesse i det foreliggende forslag til afgoerelse: Thi jeg undersoeger, hvilket formaal denne bestemmelse og artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 hver isaer har og sammenligner formaalene og sammenhaengen mellem reglerne i aftalen EOEF-Tyrkiet paa den ene side med traktatens formaal og regelsamspil paa den anden side (jf. ovenfor, punkt 43). Det vil ses, at den fortolkning, som Domstolen har givet af traktatens artikel 48, stk. 2, paa det sociale sikringsomraade med rette kan udvides til at anvendes paa artikel 3, stk. 1. Selv om denne bestemmelse er formuleret anderledes, svarer den rent faktisk indholdsmaessigt i det vaesentlige til den tilsvarende traktatbestemmelse. Lad mig minde om, at det foelger af Domstolens praksis, at »udvidelsen af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten til at omfatte en bestemmelse, der er affattet i sammenlignelige, lignende eller endog de samme vendinger, i en overenskomst indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland, bl.a. afhaenger af det formaal, der forfoelges med hver enkelt bestemmelse inden for dens saerlige rammer, og at dels sammenligningen af overenskomstens formaal og den sammenhaeng, hvori den indgaar, og dels traktatens formaal er af stor betydning i denne henseende. En international traktat skal nemlig, [som det bestemmes i artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969] ... fortolkes loyalt i overensstemmelse med den saedvanlige betydning, der maatte tillaegges traktatens udtryk i deres sammenhaeng og belyst af dens hensigt og formaal« (57).
48 Hvis man overfoerer den holdning, som kom til udtryk i den ovennaevnte dom i sagen Pinna (58), til undersoegelsen af artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80, saa maa man konkludere, at medlemsstaterne heller ikke kan frigoere sig fra deres forpligtelse til at sikre ligebehandling ved at ivaerksaette foranstaltninger, der bygger paa en blanding af kriterier, saaledes at man baade tager i betragtning, hvilken nationalitet den, der modtager en social sikringsydelse, har, og hvilken form for (midlertidigt eller varigt) ophold, vedkommende har paa det nationale omraade. Men det er netop det, der er sket i den tyske forbundslovgivning om boernetilskud, hvor man hvad angaar »rettigheder i henhold til lovgivningen« i en medlemsstat indirekte behandler tyske statsborgere og andre faellesskabsborgere anderledes end andre udlaendinge, for hvis vedkommende der skelnes mellem, hvilken form for opholdsret den beroerte har.
I hele hr. Sueruel's studie- og praktikperiode, som de tyske myndigheder havde givet ham og hans hustru opholdsret i, var alle betingelserne for at give sagsoegeren ret til at oppebaere boernetilskuddet og tillaegget hertil opfyldt. Sagsoegeren blev kun naegtet disse ydelser, fordi hun er statsborger i et tredjeland. Kommissionen har med rette paapeget, at tyske statsborgere, der opholder sig midlertidigt i Tyskland, og som er i den samme situation som sagsoegeren, i modsaetning til udenlandske statsborgere fra stater uden for Faellesskabet, i alle tilfaelde har ret til familieydelser: de opfylder pr. definition den betingelse, der er opstillet herom i den tyske lovgivning om familieydelser, nemlig betingelsen om, at vedkommende har ret til vedvarende at opholde sig paa det nationale omraade.
Men hvis man betragter formaalet med de omtvistede ydelser, nemlig - for alle de familiers vedkommende, som bor i Tyskland - at lette de finansielle byrder, der er forbundet med boerneopdragelse, saa virker den beskrevne forskelsbehandling, der som foelge af opholdsretskriteriet (indirekte) beror paa nationalitet, vilkaarlig og adskiller sig i hvert fald fra de formaal, som den nationale lovgiver sigter mod. Den forskelsbehandling, der i tysk lovgivning er blevet indfoert fra den 1. januar 1994 til ulempe for udlaendinge, der ikke er faellesskabsborgere, bygger paa den indirekte, men klare forestilling om, at eksistensen og omfanget af udgifter til boerneopdragelse for de familier, der har saedvanligt ophold i Tyskland, og dermed noedvendigheden af at modtage oekonomisk stoette fra staten, varierer alt efter, hvilken nationalitet den boerneopdragende foraeldre har og - naar denne er udlaending - hvilken opholdsret vedkommende har, det vil sige om opholdsretten er fast eller ej. Det kriterium, der anvendes til at sondre mellem persongrupperne, er efter min mening ikke begrundet, da det naesten enstemmigt anerkendes, at de forpligtelser, som den moderne stat har vedroerende social sikring paa sit omraade, ikke er begraenset til at omfatte dens egne statsborgere (59). Rent faktisk har alle familier, der bor i Tyskland, behov for boernetilskud i den periode, de opholder sig dér. Det er ikke tilfaeldigt, at den socialforsikringsretlige regulering, som er opstillet i Sozialgesetzbuch til fordel for den foraelder, der opdrager boernene (og hvorefter man anser den paagaeldende for at have betalt bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring i tre aar) (jf. ovenfor, punkt 12), er forbundet med et krav om, at vedkommende har saedvanligt ophold paa tysk omraade, og ikke afhaenger af, hvilken nationalitet eller form for opholdsret den beroerte har. Der er derfor ikke nogen fornuftig og overbevisende begrundelse for den sondring, som foretages mellem foraeldre, der er tyske statsborgere (og som har ret til ydelsen, selv hvis de blot lejlighedsvis og midlertidigt opholder sig paa det nationale omraade), og de foraeldre, der har tilladelse til at opholde sig dér i en tidsbegraenset periode, der ikke kan forlaenges (disse foraeldre vil noedvendigvis vaere udlaendinge, som ikke er faellesskabsborgere).
49 Af de ovennaevnte grunde, og under forudsaetning af, at sagsoegeren i hovedsagen kan kvalificeres som arbejdstager eller familiemedlem til en arbejdstager (60), foreslaar jeg Domstolen at besvare Sozialgericht's foerste praejudicielle spoergsmaal bekraeftende.
iii) Svar paa det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal
50 Som allerede bemaerket er det foerste praejudicielle spoergsmaal formuleret saaledes, at det forudsaettes, at den, der anmoder om den omstridte familieydelse, henhoerer under afgoerelse nr. 3/80's personelle anvendelsesomraade. Med henblik paa at give den nationale domstol mulighed for at undersoege, om sagsoegeren kan kvalificeres som »arbejdstager« eller »en arbejdstagers familiemedlem« og dermed kan paaberaabe sig retten til ligebehandling for den nationale ret, anmodes Domstolen i de to andre spoergsmaal om at fortolke artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), i denne afgoerelse.
51 Hvad angaar artikel 1, litra b), skal jeg henvise til redegoerelserne fra generaladvokat Fennelly og Van Gerven vedroerende den lignende bestemmelse i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 (61): Da det var noedvendigt at anvende begrebet »arbejdstager« ensartet i en lang raekke sociale sikringsordninger, udformede man ordlyden saadan, at bestemmelsen blev lang og indviklet (62), og forholdet mellem de forskellige led ikke er selvindlysende (63). Som bekendt udgoer artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 en kodificering af et princip, som Domstolen har fastslaaet med hensyn til den tidligere forordning nr. 3/58 om social sikring af vandrende arbejdstagere, hvorefter begrebet »arbejdstager« har et faellesskabsretligt indhold, idet det omfatter alle, der i denne egenskab og uanset under hvilken benaevnelse er omfattet af de forskellige nationale sociale sikringsordninger (64).
52 Som naevnt (jf. ovenfor, punkt 25 til 28) henhoerer sagsoegeren efter den tyske regerings opfattelse ikke under afgoerelse nr. 3/80's personelle anvendelsesomraade, hvad angaar betaling af familieydelser paa grundlag af tysk lovgivning. Ifoelge regeringen henhoerer hun hverken under afgoerelsens artikel 2, foerste led (»arbejdstagere«) eller andet led (en arbejdstagers »familiemedlemmer«). Ingen af aegtefaellerne var lovpligtigt forsikret mod arbejdsloeshedsrisiko, og de modtog ikke i forbindelse med en saadan forsikring ydelser ved sygdom eller lignende ydelser. De opfyldte derfor ikke betingelserne i bilag I, punkt I, C, i forordning nr. 1408/71 (65). I artikel 1, litra b), nr. ii), andet led, i afgoerelse nr. 3/80 refereres der gennem henvisningen i artikel 25, stk. 1, indirekte til dette bilag.
53 I dommen i sagen García (66) udtalte Domstolen, at begrebet »arbejdstager« hvad angaar kravet paa familieydelser i henhold til de relevante tyske bestemmelser, ifoelge artikel 73 i forordning nr. 1408/71 (67) kun omfatter de personer, som svarer til den definition, der fremgaar, naar artikel 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 (68) og forordningens bilag I, punkt I, C, som denne artikel henviser til, laeses i sammenhaeng. Ifoelge Domstolen maa den brede fortolkning, der set ud fra det maal om fri bevaegelighed, som Faellesskabet forfoelger, skal foretages af begrebet »arbejdstager« i forordning nr. 1408/71, ikke foere saa vidt, at bestemmelserne i bilag I, hvor Faellesskabets lovgiver har fastslaaet, hvilke arbejdstagere der kan paaberaabe sig bestemmelserne i afsnit III, kapitel 7, i denne forordning, mister deres effektive virkning (69). I mit forslag til afgoerelse i sagen Stoeber og Piosa Pereira har jeg fremfoert, at »jeg mener, at forordningens og bilagets bestemmelser set under ét tjener til at praecisere, at der er en helt klar sammenhaeng mellem den type socialsikringsydelser, som arbejdstageren ... ansoeger om (i dette tilfaelde familieydelser), og de betingelser, som han skal opfylde for at faa tilkendt ydelsen« (70). Merino García havde derfor kun haft krav paa de omtvistede ydelser for den periode, hvor han betalte bidrag til arbejdsloeshedsforsikringen; dette gjorde han ikke i de samlede ferieperioder, og der var to hele maaneder, der ikke var omfattet (februar 1996 og februar 1997) (71).
54 Domstolen udtalte imidlertid ogsaa, at Merino García under hensyntagen til hans arbejdsforhold ogsaa var forsikret i Tyskland mod sygdom i de omtvistede maaneder. Selv om sagsoegeren i hovedsagen ikke henhoerte under begrebet »arbejdstager«, naar der var tale om retten til familieydelser paa grundlag af den relevante nationale lovgivning, blev han beskyttet af forbuddet mod enhver - aabenlys eller skjult (72) - forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet »for saa vidt angaar beskaeftigelse, afloenning og oevrige arbejdsvilkaar«, der er opstillet i traktatens artikel 48, stk. 2.
Foelgelig fastslog Domstolen, at traktatens artikel 48, stk. 2, er til hinder for en national lovgivning som forbundsloven om familieydelser, hvorefter arbejdstagere, hvis boern har bopael eller saedvanligt opholdssted paa den kompetente medlemsstats omraade, har ret til boernetilskud, herunder ogsaa for hele de maaneder, hvor der holdes en forlaenget ferie uden loen, mens det for en saadan periodes vedkommende afvises at give saadanne ydelser til en arbejdstager, hvis boern har bopael i en anden medlemsstat (det vil typisk sige til en vandrende arbejdstager) (73).
55 Dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira samt García har efter min vurdering foelgende betydning for den foreliggende sag: I disse domme bekraeftede Domstolen, at definitionerne i artikel 1 i forordning nr. 1408/71 skal forstaas alternativt, naar det skal sikres, at en speciel definition, som Faellesskabets lovgiver maatte have indfoert med henblik paa at afgraense kredsen af de personer, der har ret til at modtage en bestemt form for sociale ydelser, har en effektiv virkning.
Netop dette tilfaelde forelaa i de to anfoerte sager: Det foelger af bilag I, punkt I, C, i forordning nr. 1408/71, at det i Tyskland kun er de erhvervsaktive personer, som i medfoer af, at de betaler bidrag til en saerlig tvungen socialforsikring, deltager i det solidariske faellesskab, som den tyske sociale sikringsordning udgoer (for arbejdstageres vedkommende er der tale om arbejdsloeshedsforsikring, ved selvstaendige erhvervsdrivende om pensions- og alderdomsforsikring), der kan eksportere retten til familieydelser. Faellesskabslovgivers hensigt skal - saadan som Domstolen har paapeget - respekteres, og dette betyder, at en person, der enten er frivilligt forsikret eller er tvungent forsikret mod andre risici, ikke kan opnaa de tyske familieydelser paa grundlag af en af de andre definitioner af begrebet »arbejdstager« (eller i givet fald begrebet »selvstaendig erhvervsdrivende«), der er opstillet i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71.
56 Efter min mening kan man imidlertid ogsaa udlede et andet princip af de naevnte domme: I tilfaelde af, at medlemsstaterne ikke tilsigter kun at give de personer, der tilhoerer et solidarisk faellesskab i form af en forsikringsordning, der daekker en udtrykkelig beskrevet risiko, ret til at oppebaere familieydelser, saa er der ingen grund til ikke at anse den persongruppe, der har ret til denne ydelse, for at omfatte alle erhvervsaktive i bredeste forstand. Udtrykket »arbejdstagere« omfatter enhver person, som er forsikret i henhold til en af de sociale sikringsordninger, der er naevnt i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, mod de risici og paa de betingelser, som er naevnt i denne bestemmelse (74).
57 Jeg skal nu undersoege, hvorledes det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal i denne sag kan besvares. Der er én ting, man ikke maa glemme: Det er rigtigt, at det i artikel 25, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 bestemmes, at bilag I til forordning nr. 1408/71 »gaelder« ved gennemfoerelsen af denne afgoerelse; men afsnit I, C, i dette bilag kan kun anvendes, »saafremt en tysk institution er kompetent institution for tilkendelse af familieydelser i overensstemmelse med forordningens [forordning nr. 1408/71's] afsnit III, kapitel 7« (min fremhaevelse).
Hvad angaar definitionen af det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80 skal den henvisning, som er opstillet i artikel 25, stk. 1, derfor forstaas saaledes, at den kun omfatter de situationer, der er reguleret af bestemmelserne i afsnit III, kapitel 7, i forordning nr. 1408/71. Der er tale om situationer, hvor det generelle spoergsmaal er, hvorledes man kan sikre, at de arbejdstagere, der vandrer inden for Faellesskabet, beholder rettigheder og fordele, de allerede har erhvervet, eller i hvert fald tale om situationer, der er kendetegnet ved et faellesskabsretligt element (75). Det drejer sig naermere bestemt om a) retten til sammenlaegning af forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder eller perioder med selvstaendig virksomhed i en anden medlemsstat, naar den kompetente medlemsstat betinger oppeboersel af familieydelser af, at der er tilbagelagt visse minimumsperioder (artikel 72); b) den ret, som en fuldtidsarbejdsloes, der tidligere har vaeret beskaeftiget i en anden medlemsstat, har til at modtage de paagaeldende familieydelser for de af sine familiemedlemmer, som er bosiddende i samme medlemsstat som han (artikel 72a); c) en erhvervsaktiv persons ret til at modtage ydelser for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende i en anden medlemsstat end den kompetente (artikel 73) (76), og d) den ret, som en arbejdsloes, der modtager ydelser ved arbejdsloeshed, har til for de af sine familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade, at modtage familieydelser efter lovgivningen i den kompetente stat (artikel 74).
58 Ved naermere betragtning fremgaar det imidlertid, at ingen af de naevnte situationer foreligger i hovedsagen: Sagsoegeren har blot anmodet om, at den nationale regel anvendes paa hendes situation, som om hun havde haft tysk statsborgerskab (eller statsborgerskab i en anden medlemsstat), og hun oensker at paaberaabe sig en ret, som direkte og udelukkende foelger af den tyske lov om familieydelser. Naar der er tale om vandrende arbejdstagere fra en anden medlemsstat, kraever de tyske myndigheder ikke, at andre belastende betingelser skal vaere opfyldt, for at rettigheden kan bevilges. I modsaetning til Stoeber, Piosa Pereira og Merino García har sagsoegeren i forbindelse med sit forsoeg paa at opnaa boernetilskud og tillaeg hertil ikke paaberaabt sig nogen faellesskabsretlig bestemmelse om samordning af medlemsstaternes lovgivning, saasom en speciel bestemmelse i forordning nr. 1408/71 (for eksempel ovennaevnte artikel 72 om sammenlaegning af perioder, som artikel 18 i afgoerelse nr. 3/80 udtrykkelig henviser til »hvad angaar erhvervelse af ret til [familie]ydelser«) eller i forordning nr. 574/72. Naar der ikke foreligger nogen form for faellesskabsretligt element, er henvisningen til bilag I til forordning nr. 1408/71 efter min opfattelse helt uden betydning. Definitionen af det personelle anvendelsesomraade for den paagaeldende forordning - en forordning, som Faellesskabets lovgiver netop har udstedt med henblik paa de familieydelser, som de kompetente tyske myndigheder bevilger, og paa de situationer, hvor der er et problem vedroerende samordning af de nationale regler om social sikring - kan derfor ikke have nogen betydning i den foreliggende sag.
59 Desuden er der, saaledes som den tyske regering selv har indroemmet, heller ikke fastsat nogen saerlige bestemmelser om anvendelsen af den tyske lov om familieydelser i bilaget til afgoerelse nr. 3/80, selv om der i bilagets afsnit II er naevnt de »andre risici«, som en »arbejdstager« skal vaere forsikret mod gennem en social sikringsordning, der anvendes paa alle indbyggere i Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige. Den tyske regerings anbringende om, at associeringsraadet paa dette omraade har opstillet en saerregel, der har forrang for den generelle regel i artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80, og hvis effektive virkning skal sikres (jf. ovenfor, punkt 26), bekraeftes ikke af reglens indhold. Da retten til den omtvistede sociale ydelse ikke er betinget af, at den paagaeldende er tilknyttet en speciel forsikringsordning, er det, i modsaetning til situationen i sagen Stoeber og Piosa Pereira og sagen García, ikke noedvendigt at undgaa det modstridende resultat, som ville opstaa, hvis man samtidig aabnede adgang til denne ret for den paagaeldende paa anden vis (77).
60 Da der ikke foreligger nogen udtrykkelig bestemmelse som den i bilag I, afsnit I, C, i forordning nr. 1408/71 (der ikke har nogen betydning i det foreliggende forslag til afgoerelse; jf. ovenfor, punkt 57 og 58), kan det formodede princip om, at definitionerne i artikel 1, litra b), nr. i) og ii), i afgoerelse nr. 3/80 noeje svarer til de selvstaendige systemer og de specifikke risici, som den kompetente medlemsstat har lovgivet om, efter min opfattelse ikke anvendes paa den tyske ordning vedroerende familieydelser. Som anfoert af den forelaeggende ret, er det i forbindelse med bevilling af de specifikke ydelser, der her er tale om, ikke noedvendigt, at de paagaeldende personer er tilknyttet og betaler bidrag til en (tvungen eller frivillig) forsikring, som er oprettet med saerligt henblik herpaa. Det er ikke tilfaeldigt, at systemet finder anvendelse paa alle indbyggere uafhaengigt af, om de har status som arbejdstagere. Saaledes er enhver, der af en eller anden grund tilhoerer det solidariske faellesskab, som den tyske sociale sikringsordning udgoer, omfattet af begrebet »arbejdstager«, naar der er tale om oppeboersel af boernetilskud.
61 Denne betingelse opfylder baade sagsoegeren og hendes aegtefaelle. I den omstridte periode (det vil sige fra den 1.1.1994) var de begge tvungent forsikret mod risici, der er omfattet af grenene i en social sikringsordning for arbejdstagere, selv om de ikke selv betalte de tilsvarende forsikringsbidrag (der var tale om hhv. fiktiv betaling og betaling fra anden side, jf. ovenfor, punkt 12 og 13). Ifoelge BKGG anses sagsoegeren for at vaere daekket af den lovpligtige pensionsforsikring i tre aar; hr. Sueruel var paa sin side daekket af den tvungne forsikring mod arbejdsulykker, som hans arbejdsgiver betalte bidragene til. Jeg kan ikke se, hvorfor de beroerte under disse omstaendigheder ikke - i modsaetning til hvad der gaelder i forbindelse med den tvungne arbejdsloeshedsforsikring inden for forordning nr. 1408/71's anvendelsesomraade - med fuld ret kan og boer vaere medlemmer af det solidariske faellesskab, som den tyske sociale sikringsordning udgoer.
62 Jeg mener derfor, at sagsoegeren i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i afgoerelse nr. 3/80 ogsaa hvad angaar den sociale sikringsgren, som omfatter familieydelserne, henhoerer under begrebet »arbejdstager«, ogsaa selv om denne gren er, og noedvendigvis maa vaere, en anden end den, der omfatter de risici, som hun automatisk var forsikret mod. Paa samme maade maa hr. Sueruel, der rent faktisk er beskaeftiget som arbejdstager, kvalificeres som »arbejdstager« i den samme bestemmelses forstand. Derimod har isaer hans lave antal arbejdstimer (78) og loennens stoerrelse (79) ikke nogen som helst betydning. Foelgelig skulle (og skal) sagsoegeren efter udloebet af den treaarige boernepasningsperiode kvalificeres som »en arbejdstagers familiemedlem«, ogsaa hvis hun ikke var (og stadig ikke er) daekket af en tvungen social sikringsordning eller af en frivillig forsikring.
63 Den loesning, som jeg foreslaar, beroerer heller ikke paa nogen maade de principper, som Domstolen bekraeftede i dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira og i dommen i sagen García. Desuden ville en streng fortolkning af begrebet »arbejdstager« i tilfaelde som det, der her er tale om, i sidste ende paa uberettiget vis begraense tyrkiske statsborgeres mulighed for, eventuelt sammen med deres familie, at bevaege sig inden for Faellesskabet med henblik paa at udoeve erhvervsaktivitet dér; dette ville betyde, at man i modstrid med formaalet og aanden i afgoerelse nr. 3/80 og aftalen EOEF-Tyrkiet, som afgoerelsen hviler paa, naegtede at give de tyrkiske arbejdstagere, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, en passende beskyttelse.
64 Inden jeg formulerer resultatet af mine forudgaaende overvejelser, er der et andet forhold, jeg skal omtale. Jeg er helt klar over, at henvisningen i artikel 25, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 til bilag I til forordning nr. 1408/71 giver mulighed for at foretage en anden fortolkning end den, som efter min mening er den mest logiske og noejagtige (jf. ovenfor, punkt 57). Denne anden fortolkning er den, som de tyske myndigheder har fremsat (jf. ovenfor, punkt 26). Ifoelge regeringen tjener henvisningen blot til at bestemme, i hvilke situationer der foreligger en tilknytning til den nationale sociale sikringsordning (»enhver person, der er tvungent forsikret mod arbejdsloeshed, eller som i forbindelse med denne forsikring modtager kontantydelser fra sygeforsikringen eller dertil svarende ydelser«); henvisningen skulle derimod ikke vedroere de konkrete beskyttede situationer, der er omfattet af artikel 72, 73 og 74 i selve forordningen. En tyrkisk statsborger, der - ligesom sagsoegeren - anmoder om bevilling af en familieydelse, selv om der ikke foreligger en saadan konkret situation, og der derfor ikke foreligger noget faellesskabsretligt element, skal ifoelge regeringen altsaa ogsaa opfylde den forsikringsbetingelse, som naevnes i bilaget; kun i dette tilfaelde har vedkommende den rettighed, han goer gaeldende.
65 Jeg mener imidlertid, at der ogsaa er argumenter af teknisk og materielretlig art, som taler imod denne fortolkning. Artikel 25, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 henviser »en bloc« og uden naermere praecisering til bilag I til forordning nr. 1408/71. Afgoerelse nr. 3/80 gaelder saaledes ogsaa for tyrkiske arbejdstagere, der bevaeger sig inden for Faellesskabet (»der ... har vaeret omfattet af lovgivningen i ... flere medlemsstater«, jf. artikel 2, foerste led), og som saaledes kan befinde sig i specielle situationer, der er reguleret af bestemmelserne i afsnit III, kapitel 7, i forordningen. Det er efter min mening saaledes udelukkende i disse situationer, at bilag I til forordning nr. 1408/71 »gaelder« med henblik paa en konkret anvendelse af afgoerelse nr. 3/80.
Det er desuden i overensstemmelse med Domstolens praksis at foretage en streng fortolkning af undtagelserne og afvigelserne fra reglerne om arbejdskraftens frie bevaegelighed - herunder de bestemmelser, der opstiller en snaever definition af det juridiske begreb »arbejdstager«, som fastlaegger anvendelsesomraadet for den paagaeldende grundlaeggende frihed (80).
66 Selv hvis Domstolen derimod maatte foelge den tyske regerings argument og bekraefte, at sagsoegeren med hensyn til spoergsmaalet om bevilling af boernetilskud og tillaeg hertil i henhold til BKGG ikke er omfattet af det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80, saa kan regeringens argument efter min opfattelse ikke medfoere, at sagsoegerens krav ikke er legitimt og velbegrundet. Lad mig erindre om det, som Domstolen fastslog i dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira og i dommen i sagen García: traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 52 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for at anvende en national lovgivning, der indebaerer en diskrimination af vandrende erhvervsaktive personer (arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende) i forhold til de personer, der ikke benytter sig af retten til fri bevaegelighed, idet der ved spoergsmaalet om, hvorvidt der skal anerkendes en ret til familieydelser, eller hvorledes disse ydelser skal beregnes, kun tages hensyn til de boern, der bor i den kompetente medlemsstat.
Overfoerer man dette princip til situationen i hovedsagen, saa ses det, at selv hvis begrebet »arbejdstager« hvad angaar tyske institutioners bevilling af familieydelser ikke maatte omfatte en person i sagsoegerens eller hendes aegtefaelles situation, saa vil man ikke for alvor kunne bestride, at de begge henhoerer under det personelle anvendelsesomraade for afgoerelse nr. 3/80, i det mindste hvad angaar den sociale sikringsgren, der omfatter den risiko, som de var forsikret mod (hhv. pensionsforsikring og arbejdsulykkesforsikring). Forbuddet i artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 mod enhver form for (aabenlys eller skjult) forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet ville derfor altid skulle anvendes paa deres situation. Denne bestemmelse - som skal omfattes af fortolkningen af traktatens artikel 48, stk. 2, (jf. ovenfor, punkt 47), og som ligeledes (som allerede omhandlet, jf. punkt 38 til 45) er umiddelbart anvendelig - er til hinder for en national lovgivning, der goer retten til en familieydelse som boernetilskuddet efter BKGG afhaengig af, at den beroerte har en opholdsret, der giver ham mulighed for varigt at opholde sig paa det nationale omraade, saadan som det i henhold til den tyske udlaendingelov er tilfaeldet, naar vedkommende har en »Aufenthaltsberechtigung« eller »Aufenthaltserlaubnis«.
iv) Begraensning af de tidsmaessige virkninger af dommen i den foreliggende sag
67 Endelig skal der fremsaettes et par korte bemaerkninger om den franske, Det Forenede Kongeriges og den nederlandske regerings argument om, at Domstolen - saafremt den foelger den loesning, jeg foreslaar - boer begraense de tidsmaessige virkninger af den fortolkende dom ud fra et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er en del af faellesskabsretten (jf. ovenfor, punkt 29). Det er i denne forbindelse vigtigt at huske, at Domstolen ved udoevelsen af sin fortolkningskompetence i henhold til traktatens artikel 177 kun undtagelsesvis og i noeje afgraensede tilfaelde - i selve den dom, hvori der traeffes afgoerelse om den begaerede fortolkning - kan begraense muligheden for, at alle beroerte kan paaberaabe sig de bestemmelser, der var genstand for den praejudicielle afgoerelse for derved at anfaegte tidligere i god tro stiftede retsforhold. I henhold til Domstolens praksis herom maa der tages hensyn til, at selv om de praktiske foelger af enhver praejudiciel afgoerelse omhyggeligt maa vurderes, kan man dog ikke gaa saa langt som til at »gribe ind« i rettens objektivitet og bringe dens fremtidige anvendelse i fare, blot fordi en dom kan faa virkninger for fortiden (81).
De naevnte medlemsstater har fremfoert, at de naerer bekymring for, at en dom, hvori mit forslag foelges, vil kunne rejse tvivl om et betydeligt antal retsforhold, der er stiftet i god tro paa grundlag af en national lovgivning, som blev anset for at vaere gyldigt i kraft, og hvis virkninger allerede er blevet udtoemt; dette ville endog medfoere alvorlige tilbagevirkende konsekvenser for de enkelte nationale sociale sikringsordninger. Selv om Domstolen ikke har faaet stillet konkrete oplysninger til raadighed med henblik paa at paavise denne risiko for alvorlige oekonomiske konsekvenser, er der efter min opfattelse tale om en reel risiko, der rent faktisk bestaar (82).
Jeg skal desuden selv vaere den foerste til at indroemme, at der indtil Domstolens dom i sagen Taflan-Met m.fl. af grunde, som jeg kom naermere ind paa i mit forslag til afgoerelse i denne sag (83), var en objektiv og betydelig tvivl om, hvorvidt afgoerelse nr. 3/80 var traadt i kraft eller ej. Selv om det i dommen i sagen Taflan-Met blev erklaeret, at afgoerelse nr. 3/80 har vaeret i kraft siden den 19. september 1980, hvor den blev vedtaget, har dommen skabt usikkerhedselementer, der ikke er mindre alvorlige og objektive, paa et andet punkt: nemlig vedroerende spoergsmaalet, om det er muligt at paaberaabe sig selve afgoerelsen, og dermed ligebehandlingsprincippet i dennes artikel 3, stk. 1, ved domstolene, selv om Raadet ikke har vedtaget nogen gennemfoerelsesforanstaltninger. Denne fortsatte usikkerhed - der giver sig udslag i, at det er uklart, om de relevante reguleringer i medlemsstaterne er retmaessige, og hvor stor en kreds af tyrkiske statsborgere der har ret til de familieydelser, som en national socialsikringsinstitution bevilger - forsvinder foerst, naar Domstolen i den foreliggende sag har afsagt dom om dette fortolkningsspoergsmaal.
Saafremt Domstolen maatte foelge det svar, som jeg foreslaar paa Sozialgericht's spoergsmaal, saa foreligger der efter min mening tvingende retssikkerhedshensyn, der goer det noedvendigt at begraense de tidsmaessige virkninger af dommen til kun at gaelde fra datoen for dommens afsigelse, bortset fra de undtagelser, der i henhold til princippet om ret til en omfattende og effektiv retsbeskyttelse skal goeres til fordel for dem, der forud for dommens afsigelse har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage.
Forslag til afgoerelse
Paa grundlag af ovenstaaende overvejelser foreslaar jeg Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal fra Sozialgericht Aachen saaledes:
»1) Artikel 3, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer paalaegger medlemsstaterne en klar, praecis og ubetinget forpligtelse til at afholde sig fra at behandle tyrkiske vandrende arbejdstagere og disses familiemedlemmer eller efterladte mindre fordelagtigt end deres egne statsborgere hvad angaar social sikring i form af familieydelser.
I henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, litra h), i afgoerelse nr. 3/80 har en tyrkisk statsborger, der ifoelge artikel 2 er omfattet af afgoerelsens personelle anvendelsesomraade, og som bor i en medlemsstat og har en opholdsret, der er meddelt med et bestemt formaal for oeje og er tidsbegraenset (saadan som den saakaldte 'Aufenthaltsbewilligung' efter den tyske udlaendingelov), ret til at modtage en familieydelse som det tyske boernetilskud fra de kompetente socialsikringsmyndigheder. Den paagaeldende har denne ret - som borgerne kan paaberaabe sig for de nationale domstole, hvis den ikke overholdes - saafremt han opfylder de betingelser, der er fastsat for statsborgerne i den kompetente medlemsstat, og retten kan ikke goeres betinget af, at vedkommende har en saerlig opholdsret, der giver ham ret til varigt at opholde sig paa det nationale omraade, saadan som det er tilfaeldet med den tyske 'Aufenthaltsberechtigung' og 'Aufenthaltserlaubnis'.
2) En tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, skal i henhold til artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), nr. i), i afgoerelse nr. 3/80, kvalificeres som 'arbejdstager', for saa vidt angaar hele den boernepasningsperiode, for hvilken bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring ifoelge denne medlemsstats lovgivning anses for betalt.
3) En tyrkisk statsborger, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som ved siden af sit studium er ansat som loesarbejder i indtil 16 timer ugentligt i henhold til en arbejdstilladelse, og som er forsikret mod arbejdsulykker i henhold til den lovpligtige ulykkesforsikring, er 'arbejdstager' i henhold til artikel 2, sammenholdt med artikel 1, litra b), nr. i), i afgoerelse nr. 3/80.
En tyrkisk statsborger, der opfylder disse betingelser (jf. om betingelserne punkt 2), skal ogsaa anses for 'arbejdstager' hvad angaar spoergsmaalet om bevilling af familieydelser fra en tysk institution, naar kravet paa saadanne ydelser fremgaar umiddelbart af en national bestemmelse i den kompetente medlemsstat, og den paagaeldende ikke paaberaaber sig en af bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 om samordning af medlemsstaternes lovgivning.
4) En tyrkisk statsborger, der ifoelge artikel 2 i afgoerelse nr. 3/80 er omfattet af afgoerelsens personelle anvendelsesomraade, kan ikke paaberaabe sig artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 til stoette for en anmodning om bevilling af en familieydelse som det tyske boernetilskud, for perioder med boernepasning, der ligger forud for naervaerende doms dato; undtaget herfra er de personer, der forud for denne dato har reageret mod den kompetente socialsikringsinstitutions afslag ved at anlaegge sag eller indgive en tilsvarende klage.«
(1) - EFT 1983 C 110, s. 60. Associeringsraadet blev oprettet ved artikel 6 i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (herefter »aftalen EOEF-Tyrkiet«), der blev undertegnet den 12.9.1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EOEF's medlemsstater og Faellesskabet. Aftalen blev indgaaet, godkendt og bekraeftet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541). Artikel 22, stk. 1, i aftalen EOEF-Tyrkiet bestemmer foelgende: »Til virkeliggoerelse af de i aftalen fastlagte maal og i de tilfaelde den opregner, er associeringsraadet beslutningsdygtigt. Hver af de to kontraherende parter er forpligtet til at traeffe saadanne foranstaltninger, som gennemfoerelsen af de trufne afgoerelser noedvendiggoer ...«. Med henblik paa at fastsaette vilkaarene, retningslinjerne og tempoet for gennemfoerelse af den overgangsperiode, der er foreskrevet i aftalen EOEF-Tyrkiet, (jf. herom nedenfor punkt 43), undertegnede de kontraherende parter den 23.11.1970 i Bruxelles en tillaegsprotokol (herefter »tillaegsprotokollen«). Tillaegsprotokollen, der udgoer et bilag til aftalen EOEF-Tyrkiet, blev godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2760/72 af 19.12.1972 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 581; i overensstemmelse med tillaegsprotokollens artikel 63, stk. 2, traadte denne i kraft den 1.1.1973. Afgoerelse nr. 3/80 blev vedtaget paa grundlag af tillaegsprotokollens artikel 39, der er affattet saaledes: »Foer udgangen af det foerste aar efter denne protokols ikrafttraeden vedtager associeringsraadet bestemmelser vedroerende social tryghed for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, som bevaeger sig inden for Faellesskabet og for deres familie, som opholder sig inden for Faellesskabet.«
(2) - EFT 1971 II, s. 366 (som aendret og tilpasset senere).
(3) - EFT 1972 I, s. 149 (som aendret og tilpasset senere).
(4) - Denne fodnote vedroerer kun den italienske version af dette forslag til afgoerelse.
(5) - Jeg skal allerede her, for saa vidt dette er af betydning for den foelgende undersoegelse, bemaerke, at artikel 1, litra b), i afgoerelse nr. 3/80 naesten ordret gengiver definitionen af begrebet »arbejdstager« i artikel 1, litra a), nr. i) og ii), i forordning nr. 1408/71. (Sidstnaevnte bestemmelse fastlaegger i oevrigt ikke blot begrebet »arbejdstager« og »selvstaendig erhvervsdrivende«, men indeholder yderligere definitioner i nr. iii) og iv).
(6) - EFT C 110, s. 1. Artikel 1 i forslaget til gennemfoerelsesforordningen bestemmer, at afgoerelse nr. 3/80 »anvendes i Faellesskabet«. Forslaget bestaar af 80 artikler og 7 bilag med supplerende bestemmelser om gennemfoerelse af afgoerelsen; bestemmelser, der paa deres side indeholder konkrete bestemmelser om anvendelse af afgoerelsens regler paa de enkelte kategorier af ydelser, der henhoerer under afgoerelsens anvendelsesomraade. Forslaget indeholder desuden naermere regler vedroerende isaer forbuddet mod dobbeltydelser, bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, sammenlaegning af perioder og finansielle regler samt overgangsbestemmelser. Disse regler om anvendelse af afgoerelse nr. 3/80 er i vidt omfang en kopi af bestemmelserne i forordning nr. 574/72.
(7) - Den fjerde form for opholdstilladelse, der reguleres i Auslaendergesetz, er »Aufenthaltsbefugnis«, der gives til en udlaending (og i givet fald de familiemedlemmer, som faar tilladelse til at indrejse i Tyskland med henblik paa familiesammenfoering) af humanitaere eller politiske grunde eller i hvert fald med henblik paa at beskytte de grundlaeggende rettigheder.
(8) - Jf. § 3, foerste punktum, nr. 1, og § 56 i sjette afsnit af Sozialgesetzbuch (tysk lov om social sikring, herefter »SGB«).
(9) - Dette er paakraevet i henhold til § 539, stk. 1, nr. 1, i Reichsversicherungsordnung (tysk lov om socialforsikring).
(10) - Den tyske forbundsregerings befuldmaegtigede har under den mundtlige forhandling fremfoert, at da sagsoegeren kun har en tidsbegraenset »Aufenthaltsbewilligung«, der ikke kan forlaenges, saa har den foraelder, der opdrager barnet, ikke sit saedvanlige opholdssted paa tysk omraade, saadan som det i henhold til § 56, stk. 3, i SGB's sjette afsnit kraeves for, at den beroerte har krav paa, at de tre aar regnes som en periode, hvor der er betalt lovpligtige bidrag. Sagsoegeren har paa sin side i sit indlaeg for Domstolen anfoert, at aegteparret Sueruel efter det relevante tidsrum, nemlig med virkning fra den 4.10.1996, har opnaaet en opholdstilladelse i form af »Aufenthaltsberechtigung« (altsaa en tidsubegraenset opholdsret, jf. ovenfor, punkt 8) i henhold til artikel 7, stk. 2, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra associeringsraadet EOEF-Tyrkiet. I henhold til denne bestemmelse har en tyrkisk statsborger, der har gennemfoert en erhvervsuddannelse i en medlemsstat, hvor en af foraeldrene, der ligeledes har tyrkisk statsborgerskab, har vaeret lovligt beskaeftiget i mindst tre aar, uafhaengigt af varigheden af sit ophold i vaertslandet, ret til at modtage ethvert tilbud om beskaeftigelse og saaledes ret til at faa forlaenget sin opholdsret i denne stat (jf. dom af 5.10.1994, sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113, praemis 17 til 20).
(11) - Dom af 10.9.1996, sag C-277/94, Sml. I, s. 4085.
(12) - Dom af 29.4.1982, sag 17/81, Sml. s. 1331, praemis 25, 26 og 27, hvori Domstolen udledte af ordlyden af artikel 53, stk. 1, i aftalen EOEF-Graekenland, der er affattet paa lignende vis som traktatens artikel 95, og af den paagaeldende aftales formaal og art, at den naevnte artikel 53, stk. 1, i forbindelse med associeringen mellem Faellesskabet og Graekenland har »samme funktion som artikel 95. Den findes blandt en raekke bestemmelser, som havde til formaal at forberede Graekenlands tiltraedelse af Faellesskabet gennem indfoerelse af en toldunion, harmonisering af landbrugspolitikken, gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed og andre gradvise tilpasningsforanstaltninger til faellesskabsrettens krav«.
(13) - Dom af 16.9.1996 (Eur. Hum. Rts. Reps., 1997, s. 364).
(14) - Dom af 30.1.1997, forenede sager C-4/95 og C-5/95, Sml. I, s. 511.
(15) - Dom af 12.6.1997, sag C-266/95, Sml. I, s. 3279.
(16) - Kommissionen er af den opfattelse, at dette forbud gaelder i det foreliggende tilfaelde, da spoergsmaalet om arbejdsbetingelserne for de tyrkiske arbejdstagere, der har beskaeftigelse i Faellesskabet, henhoerer under aftalens anvendelsesomraade i henhold til tillaegsprotokollens artikel 37. Begrebet »arbejdsbetingelser«, der i henhold til Domstolens praksis ifoelge Kommissionen netop skal fortolkes bredt og omfatter de situationer, der er reguleret af retsreglerne vedroerende socialsikring, omfatter netop ogsaa blandt andet retten til ydelser som boernetilskud.
(17) - Jf. nedenfor, fodnote 30, og de tilsvarende steder i teksten.
(18) - Jf. ovenfor, fodnote 5, og de tilsvarende steder i teksten.
(19) - Bilag I til forordning nr. 1408/71, der har overskriften »Forordningens personkreds«, bestemmer foelgende i punkt I, (»arbejdstagere og/eller selvstaendige erhvervsdrivende« [forordningens artikel 1, litra a), nr. ii) og iii)], C: »TYSKLAND Saafremt en tysk institution er kompetent institution for tilkendelse af familieydelser i overensstemmelse med forordningens afsnit III, kapitel 7, anses i henhold til forordningens artikel 1, litra a), nr. ii): a) som arbejdstager, enhver person, der er tvungent forsikret mod arbejdsloeshed, eller som i forbindelse med denne forsikring modtager kontantydelser fra sygeforsikringen eller dertil svarende ydelser ...«
(20) - Jf. isaer dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, praemis 8 til 11.
(21) - Muligheden for paa ny at stille Domstolen et spoergsmaal, som den allerede har besvaret ved en praejudiciel afgoerelse, staar utvivlsomt ikke blot aaben for den nationale ret, som dommen er rettet direkte til (og som har problemer med at forstaa eller anvende den; jf. bl.a. kendelse af 5.3.1986, sag 69/85, Wuensche, Sml. s. 947, og dom af 16.12.1992, sag C-169/91, B & Q, Sml. I, s. 6635), men ogsaa for alle retter, som den tidligere dom ikke har nogen bindende karakter over for (jf. dom af 13.5.1981, sag 66/80, International Chemical Corporation, Sml. s. 1191, praemis 9 til 17, og af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, praemis 12). Paa den anden side er der i artikel 40 i EF-statutten for Domstolen fastsat en saerlig procedure for det tilfaelde, at der opstaar vanskeligheder vedroerende betydningen og raekkevidden af en dom; proceduren gennemfoeres »paa begaering af en part eller en af Faellesskabets institutioner, der godtgoer at have en berettiget interesse heri«. Men det fremgaar af Domstolens faste praksis, at statuttens artikel 38 til 41, der udtoemmende opregner de ekstraordinaere retsmidler, hvorved den retskraft, der knytter sig til Domstolens afgoerelser, kan brydes, ikke finder anvendelse paa Domstolens domme i praejudicielle sager, da der ikke er nogen parter i sagerne (jf. kendelse af 18.10.1979, sag 40/70, Sirena, Sml. s. 3169, og af 5.3.1986, Cruensche, anfoert ovenfor, praemis 14). I oevrigt betyder det forhold, at denne procedure kan indledes af en institution, ikke, at Domstolen er udelukket fra at fastlaegge en tidligere doms betydning og raekkevidde, saafremt fortolkningen er noedvendig for at afgoere en verserende sag (jf. dom af 9.8.1994, sag C-412/92 P, Parlamentet mod Meskens, Sml. I, s. 3757, praemis 35).
(22) - I dommen i sagen Taflan-Met m.fl. var sagsoegerne i de fire hovedsager, der verserede for Arrondissementsrechtbank, Amsterdam, tre tyrkiske statsborgere med bopael i Tyrkiet, hvis afdoede aegtefaeller havde vaeret beskaeftiget i forskellige medlemsstater, herunder Nederlandene, samt en tyrkisk arbejdstager med bopael i Tyskland, som foerst havde arbejdet i Nederlandene og siden i Tyskland, hvor han blev ramt af uarbejdsdygtighed. Efter deres aegtefaellers doed indgav de tre enker ansoegning om enkepension i de medlemsstater, hvor deres aegtefaelle havde arbejdet. De kompetente tyske og belgiske institutioner imoedekom disse ansoegninger. De nederlandske myndigheder gav derimod afslag paa dem med den begrundelse, at aegtefaellerne var afgaaet ved doeden i Tyrkiet, mens den forsikrede eller dennes ydelsesberettigede paaroerende ifoelge nederlandsk lovgivning kun kan goere krav paa en ydelse, hvis den forsikrede risiko indtraeder paa et tidspunkt, hvor den paagaeldende er omfattet af nederlandsk lovgivning. Sagsoegeren i den fjerde nationale sag, der saavel i Tyskland som i Nederlandene havde anmodet om invalidepension, fik ogsaa (og i modsaetning til svaret fra den tyske institution) afslag herpaa fra den kompetente nederlandske institution. Afslaget blev givet ud fra en lignende begrundelse: Uarbejdsdygtigheden var indtraadt paa et tidspunkt, hvor den paagaeldende ikke laengere arbejdede i Nederlandene og derfor ikke var omfattet af nederlandsk lovgivning. Ifoelge den nationale ret havde sagsoegerne i hovedsagerne - selv om de ikke var forsikret i medfoer af den relevante nationale lovgivning - kunnet faa de ydelser, de havde ansoegt om i Nederlandene, i henhold til afgoerelse nr. 3/80, navnlig dennes artikel 12 og 13. I henhold til artikel 12, litra b), og artikel 13 i afgoerelse nr. 3/80 skal artikel 45 i forordning nr. 1408/71 anvendes analogt, naar der er tale om ydelser ved invaliditet og alderdom og ydelser til efterladte. Men i henhold til artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 (i affattelsen af 1.6.1992, der gjaldt paa det relevante tidspunkt) blev de arbejdstagere, der havde vaeret tilsluttet en national forsikringsordning, men som ikke laengere var det paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, anset for endnu at vaere forsikret, hvis de var forsikret i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat, eller hvis de kunne goere krav paa ydelser gaeldende i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat. Da alle sagsoegerne hver isaer i andre medlemsstater havde faaet anerkendt en ret til ydelser ved invaliditet eller doedsfald, kunne de i princippet ligeledes opnaa ret til de omstridte ydelser i Nederlandene, for den sidste sagsoegers vedkommende paa grundlag af lovgivningen om forsikring mod uarbejdsdygtighed, og for de tre foerste sagsoegeres vedkommende paa grundlag af den generelle ordning for enker og for boern, der har mistet en eller begge foraeldre.
(23) - Jf. dommen i sagen Taflan-Met m.fl. (fodnote 11), praemis 17 til 22.
(24) - Artikel 22, stk. 1, i aftalen EOEF-Tyrkiet er gengivet ovenfor (fodnote 1).
(25) - Jf. dommen i sagen Taflan-Met. m.fl. (fodnote 11), praemis 19.
(26) - Jf. aftale af 12.9.1963 om de foranstaltninger, der skal traeffes, og om de fremgangsmaader, der skal foelges ved gennemfoerelsen af aftalen om en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (64/737/EOEF, Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 571).
(27) - Jf. dommen i sagen Taflan-Met m.fl. (fodnote 11), praemis 23 (min fremhaevelse).
(28) - Dom anfoert ovenfor, praemis 30.
(29) - Dom anfoert ovenfor, praemis 31 og 32.
(30) - Dom anfoert ovenfor, praemis 33 til 37.
(31) - Efter min mening er det derfor forhastet, naar man i en del af teorien stempler dommen i sagen Taflan-Met som »komplet ulogisk«, og som en afgoerelse, der »ikke tager hensyn til - eller simpelt hen fejlbedoemmer - spoergsmaalet om retten til ligebehandling paa omraadet for social sikring« (jf. s. Peers, Equality, Free Movement and Social Security, Eur. L. Rev. 1997, s. 342, og isaer s. 350 f.).
(32) - Naar man betragter sagen naermere, saa ses det, at det ikke blot ville have vaeret vilkaarligt, hvis Domstolen inden for rammerne af de faktiske omstaendigheder i den paagaeldende sag havde truffet en hypotetisk afgoerelse om ligebehandlingsprincippet (eller andre bestemmelser i afgoerelse nr. 3/80 end artikel 12 og 13); det ville ogsaa have vaeret unyttigt: Ud over at den forelaeggende ret ikke stillede spoergsmaal om artikel 3, stk. 1, i den paagaeldende sag, mente Domstolen heller ikke, at det var noedvendigt at udvide raekkevidden af dens dom - hvilket den ellers i givet fald goer - og ogsaa fortolke denne bestemmelse. Hermed viste Domstolen, at den delte den nationale rets opfattelse af, at artikel 3, stk. 1, henset til sagens genstand ikke havde nogen betydning for afgoerelsen af hovedsagen. Et andet eksempel paa en forelaeggelsesdom, hvor domskonklusionen er formuleret mindre bredt end den paagaeldende del af dommens begrundelse, er dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891. Her fastslog Domstolen isaer, at »det tilkommer den nationale domstol, under fuld udnyttelse af det skoen, den raader over i henhold til national ret, at fortolke og anvende loven om gennemfoerelse af direktivet [Raadets direktiv 76/207/EOEF om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar] i overensstemmelse med faellesskabsrettens krav«. Formuleringen er lidt anderledes end i dommens praemis 26, hvor der tales om den nationale domstols forpligtelser »ved anvendelsen af national ret, isaer af bestemmelserne i en national lov, der saerligt er vedtaget for at gennemfoere direktiv 76/207« (min fremhaevelse). Denne bredere formulering gav anledning til at udlede, at alle nationale regler - ogsaa dem, der enten er blevet udstedt inden vedtagelsen af et direktiv eller i hvert fald ikke er blevet udstedt med henblik paa at gennemfoere direktivet - saa vidt muligt skal fortolkes ud fra det paagaeldende direktivs ordlyd og formaal. Denne fortolkning blev senere i Marshall-sagen afvist af generaladvokat Slynn, der foretrak at henholde sig til den loesning, der blev fremsat i domskonklusionen i dommen i sagen Von Colson og Kamann, i stedet for til det naevnte obiter dictum i praemis 26 (jf. generaladvokatens forslag til afgoerelse, fremsat den 18.9.1985, i sag 152/84, Sml. 1986, s. 725, isaer s. 732 f.). Det viste sig imidlertid, at det paagaeldende obiter dictum korrekt gav udtryk for Domstolens opfattelse, saadan som det endelig ses af dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, hvori Domstolen udtalte, at den nationale domstol er forpligtet til at fortolke de nationale retsforskrifter i lyset af det relevante direktiv fra Faellesskabet, »hvad enten de er aeldre eller yngre end direktivet«. Jf. ogsaa A. Arnoll, Owning up to Fallibility; Precedent and the Court of Justice, Common Mkt. L. Rev. 1993, s. 247, isaer s. 250 f.
(33) - Formuleringen stammer fra generaladvokat Roemer's forslag til afgoerelse, fremsat den 7.6.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed for EKSF, Sml. 1954-1964, s. 325; org. ref.: Rec. s. 413, og navnlig s. 468. Sondringen mellem ratio decidendi og obiter dictum er derimod vigtig i Common Law-landene, hvor kun ratio decidendi kan medfoere en forpligtelse for andre domstole i fremtiden (jf. A. Arnull, anfoert ovenfor i fodnote 32, s. 249).
(34) - Som anfoert ovenfor, s. 248 og 249 (med yderligere litteraturhenvisninger) og H.G. Schermers - D. Waelbroeck: Judicial Protection in the European Communities, Deventer, 1992, (5. udg.), s. 96 og 495. Det i teksten naevnte princip forklarer for eksempel, hvorfor det ikke er forbudt for de nationale retter at bruge samarbejdsproceduren i traktatens artikel 177 til at opnaa, at Domstolen afsiger en dom, som fortolker et faellesskabsretligt spoergsmaal, som Faellesskabets dommere allerede har behandlet (jf. ovenfor, fodnote 21 og den tilsvarende del af teksten; jf. ligeledes dom af 3.4.1968, sag 28/67, Molkerei-Zentrale, Sml. 1965-1968, s. 475; org. ref.: Rec. s. 211, hvor Domstolen paa en national rets anmodning bekraeftede en tidligere dom, som var blevet afsagt i henhold til artikel 177 to aar inden, og fastslog, at »der ikke [er] anledning til at foretage en ny fortolkning af traktatens artikel 95, stk. 1« (s. 480; org. ref.: Rec. s. 204-207). Som generaladvokat Warner har gjort rede for, gaelder princippet om tidligere dommes bindende virkning imidlertid for de nationale domstole: »alle retter inden for Faellesskabet, bortset fra Domstolen selv, er bundet af ratio decidendi i en dom fra Domstolen« (jf. forslag til afgoerelse, fremsat den 20.9.1977, dom af 13.10.1977, sag 112/76, Manzoni, Sml. s. 1647, og isaer s. 1662 f.).
(35) - Jf. dommen i sagen Pretore di Saló, (fodnote 21), praemis 12. Det er kun i faa, men beroemte, sager, at Domstolen udtrykkeligt har revideret sin tidligere praksis (jf. dom af 17.10.1990, sag C-10/89, HAG GF, Sml. I, s. 3711, om varemaerkeret; dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, om foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, og dom af 30.4.1996, sag C-308/93, Cabanis-Issarte, Sml. I, s. 2097, om betydningen af den sondring, der foretages i de nationale sociale sikringsordninger mellem egne rettigheder og afledte rettigheder, naar spoergsmaalet for talrige bestemmelser i forordning nr. 1408/71's vedkommende er, hvilken personkreds der er omfattet af dem.
(36) - Jf. P. Mavridis: trangers sans prestations sociales?, L'observateur de Bruxelles, nr. 20/1996, s. 29, isaer s. 31, hvorefter det er helt i overensstemmelse med Domstolens praksis at gaa ud fra, at det er muligt at paaberaabe sig artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 for domstolene.
(37) - Jf. forslag til afgoerelse, fremsat den 26.3.1996 i sagen Taflan-Met m.fl., (fodnote 11), punkt 12.
(38) - Fodnote 27 i mit forslag til afgoerelse.
(39) - Jf. dom af 14.11.1989, sag 30/88, Graekenland mod Kommissionen, Sml. s. 3711, praemis 10 til 17, og generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i sagen, fremsat den 4.7.1989, Sml. s. 3723, punkt 9.
(40) - Jf. dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719. Domstolen har fastslaaet, at artikel 12 i aftalen EOEF-Tyrkiet (i henhold til hvilken de kontraherende parter paa grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten gradvist indbyrdes vil gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed) og artikel 36 i tillaegsprotokollen (ifoelge hvilken arbejdskraftens frie bevaegelighed i overensstemmelse med principperne i aftalens artikel 12 gennemfoeres gradvist mellem udgangen af det 12. og udgangen af det 22. aar efter afgoerelsens ikrafttraedelse og i henhold til de noedvendige retningslinjer, som associeringsraadet maatte vedtage) i det vaesentlige har karakter af programerklaeringer. Domstolen fastslog i oevrigt, at artikel 7 i aftalen (hvorefter de kontraherende parter traeffer alle de generelle eller specielle foranstaltninger, der er egnede til at sikre, at forpligtelserne i henhold til aftalen opfyldes, og undlader at gennemfoere foranstaltninger, som vil kunne bringe virkeliggoerelsen af afgoerelsens formaal i fare) ikke giver borgerne umiddelbare rettigheder, som ikke allerede fremgaar af andre bestemmelser i aftalen.
(41) - Jf. dommen i sagen Sevince (fodnote 20), praemis 17 til 25, der vedroerer: a) artikel 2, stk. 1, litra b), i associeringsraadets afgoerelse nr. 2/76 om gennemfoerelse af aftalen EOEF-Tyrkiet (i henhold til hvilken en tyrkisk arbejdstager, der i fem aar har haft lovligt arbejde i en medlemsstat, nyder fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg) og artikel 7 i afgoerelse nr. 2/76 (hvorefter medlemsstaterne og Tyrkiet ikke kan indfoere nye begraensninger for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til beskaeftigelse for arbejdstagere og disses familiemedlemmer, som har opnaaet opholds- og arbejdstilladelse i den paagaeldende stat); b) artikel 6, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 1/80 om udviklingen af associeringen (artikel 6, stk. 1, bestemmer, at en tyrkisk arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar, har fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg), og artikel 13 i afgoerelse nr. 1/80 (der indeholder en lignende standstill-klausul som i artikel 7 i afgoerelse nr. 2/76). Jf. ligeledes dommen i sagen Eroglu (fodnote 10), praemis 17 til 20, om fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i ovennaevnte afgoerelse nr. 1/80 fra associeringsraadet.
(42) - Jf. dom af 5.4.1995, sag C-103/94, Krid, Sml. I, s. 719, og af 15.1.1998, sag C-113/97, Babahenini, Sml. I, s. 183, praemis 17 og 18. Den naevnte artikel 39, stk. 1, henhoerer under afsnit III (om samarbejde paa arbejdskraftsomraadet) i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26.4.1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 af 26.9.1978 (EFT L 263, s. 1). Heri bestemmes foelgende: »Med forbehold af bestemmelserne i de foelgende stykker skal der over for arbejdstagere med algerisk statsborgerskab og medlemmer af deres familie, der bor hos dem, anvendes en social sikringsordning, som udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til statsborgere i de medlemsstater, hvor de er beskaeftiget.«
(43) - Jf. dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, af 20.4.1994, sag C-58/93, Yousfi, Sml. I, s. 1353, og af 3.10.1996, sag C-126/95, Hallouzi-Choho, Sml. I, s. 4807, praemis 19 og 20. Den naevnte artikel 41, stk. 1, henhoerer under afsnit III (om samarbejde paa arbejdskraftsomraadet) i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, undertegnet i Rabat den 27.4.1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26.9.1978 (EFT L 264, s. 1). Bestemmelsen lyder saaledes: »Med forbehold af bestemmelserne i de foelgende stykker skal der over for arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab og medlemmer af deres familie, der bor hos dem, anvendes en social sikringsordning, som udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til statsborgere i de medlemsstater, hvor de er beskaeftiget«. I de naevnte domme anfoerte Domstolen, at formaalet med aftalen EOEF-Marokko, nemlig at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter, isaer paa arbejdskraftsomraadet, bekraefter, at ligebehandlingsprincippet i artikel 41, stk. 1, kan regulere de enkelte borgeres retsstilling umiddelbart.
(44) - Dommen i sagen Kziber (fodnote 43), praemis 19.
(45) - Selv om retsgrundlaget er det samme (nemlig traktatens artikel 238), er formaalet med samarbejdsaftaler et andet og mere begraenset end ved de aftaler, der tilsigter, at det paagaeldende tredjeland indgaar en associering med eller senere tiltraeder Faellesskabet. For eksempel har de naevnte aftaler EOEF-Algeriet og EOEF-Marokko blot det formaal at »fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til [tredjelandets] oekonomiske og sociale udvikling og fremme en styrkelse af deres indbyrdes forbindelser« (jf. artikel 1 i aftalen EOEF-Algeriet og i aftalen EOEF-Marokko) og bestemmer, at der med henblik herpaa skal vedtages og ivaerksaettes bestemmelser og aktioner inden for oekonomisk, teknisk og finansielt samarbejde inden for samhandel samt paa det sociale omraade.
(46) - Jf. dommen i sagen Demirel (fodnote 40), praemis 9.
(47) - Jf. praeamblen og artikel 2, stk. 1, i aftalen EOEF-Tyrkiet (min fremhaevelse).
(48) - Jf. ovenfor, fodnote 40.
(49) - Jf. generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse af 15.5.1990 i sagen Sevince, (jf. ovenfor, fodnote 20), Sml. I, s. 3473, punkt 27, 28 og 29.
(50) - Jf. generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, fremsat den 6.12.1990 i sagen Kziber (fodnote 43), Sml. I, s. 208, punkt 8; jf. ligeledes dom af 12.12.1995, sag C-469/93, Chiquita Italia, Sml. I. s. 4533, hvori Domstolen udtalte, at de saeregenheder, som karakteriserer den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) - der er kendetegnet ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig dem, som vedroerer mulighederne for fravigelse, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og ordningen for bilaeggelse af tvister mellem de kontraherende parter - udelukker, at disse bestemmelser kan have direkte virkning; Domstolen anerkendte derimod, at den fjerde AVS-EOEF-konvention, selv om denne (helt som de foregaaende AVS-EOEF-konventioner og associeringsaftalerne mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og de afrikanske stater samt Madagascar) er kendetegnet ved, at der er en kendelig mangel paa ligevaegt i de kontraherende parters forpligtelser - hvilket er en foelge af selve disse konventioners saerlige karakter - kan indeholde bestemmelser, som kan give borgerne rettigheder, som de kan paaberaabe sig for de nationale domstole som grundlag for at modsaette sig anvendelsen af modstridende nationale bestemmelser.
(51) - Jf. de europaeiske aftaler, der opretter en associering mellem paa den ene side De Europaeiske Faellesskaber og medlemsstaterne og paa den anden side Ungarn (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 93/742/Euratom, EKSF, EF af 13.12.1993, EFT L 347, s. 1), Republikken Polen (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 93/743/Euratom. EKSF, EF af 13.12.1993, EFT L 348, s. 1), Republikken Rumaenien (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 94/907/Euratom, EKSF, EF af 19.12.1994, EFT L 357, s. 1), Republikken Bulgarien (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 94/908/Euratom, EKSF, EF af 19.12.1994, EFT L 358, s. 1), Republikken Slovakiet (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 94/909/Euratom, EKSF, EF af 19.12.1994, EFT L 359, s. 1) og Republikken Tjekkiet (indgaaet ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 94/910/Euratom, EKSF, EF af 19.12.1994, EFT L 360, s. 1).
(52) - Jf. fodnote 43 og 44, og den tilsvarende del af teksten. Pieters og Pizarro er af den opfattelse, at det forhold, at der i de naevnte europaeiske aftaler ikke er indfoejet noget forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som Domstolen sandsynligvis ville erklaere for umiddelbart anvendeligt, skyldes den modvilje, som dommen i sagen Kziber blev moedt med i visse medlemsstater (jf. D. Pieters, Enquiry into the Legal Foundations of a Possible Extension of Community Provisions on Social Security to Third-Country Nationals Legally Residing and/or Working in the European Union, i arbejdspapirerne fra seminaret »Social Security in Europe. Equality between Nationals and Non-Nationals [Porto, 10., 11. og 12.11.1994], Lissabon, 1995, s. 189, og isaer s. 232; jf. ogsaa s. Pizarro, The Agreements on Social Security between the Community and Third States: Legal Basis and Analysis, anfoert ovenfor, s. 105, og isaer s. 115).
(53) - Jf. Pieters (fodnote 52, s. 227 f.) som henviser til, at der er en betydelig uligevaegt hvad angaar de forpligtelser, som de kontraherende parter har paataget sig paa omraadet for social sikring, og understreger, at der i afgoerelse nr. 3/80 end ikke tales om en koordinering med det tyrkiske sociale sikringssystem, og at de tyrkiske myndigheder desuden ikke ud fra et gensidighedsprincip garanterer faellesskabsborgerne ligebehandling.
(54) - Jf. isaer dom af 8.10.1980, sag 810/79, UEberschaer, Sml. s. 2747, af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593, af 14.7.1988, sag 308/86, Lambert, Sml. s. 4369, af 27.9.1988, sag 42/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 5445, af 26.2.1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027, og af 13.10.1992, forenede sager C-63/90 og C-67/90, Portugal og Spanien mod Raadet, Sml. I, s. 5073.
(55) - Jf. isaer dom af 13.12.1972, sag 44/72, Marsman, Sml. s. 313; org. ref.: Rec. s. 1243, og af 12.7.1984, sag 237/83, Prodest, Sml. s. 3153.
(56) - Jf. dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 23. Jf. ligeledes dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, af 16.2.1978, sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417, af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, og af 23.5.1996, sag C-237/94, O'Flynn, Sml. I, s. 2617. Udvidelsen af forbuddet til at omfatte alle skjulte former for forskelsbehandling har Domstolen gentaget i forbindelse med ligebehandlingsprincippet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (jf. dom af 12.7.1979, sag 237/78, Toia, Sml. s. 2645, og af 25.6.1997, sag C-131/96, Mora Romero, Sml. I, s. 3659).
(57) - Jf. dom af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, praemis 11 og 12. Ud fra dette princip skulle artikel 18, stk. 1, i frihandelsoverenskomsten EOEF-OEstrig af 22.7.1972 ifoelge Domstolen fortolkes anderledes end traktatens artikel 95, selv om begge bestemmelser forboed enhver afgiftsmaessig direkte eller indirekte forskelsbehandling mellem varer fra den anden kontraherende part og varer fra medlemsstaterne. I henhold til Domstolen skulle artikel 95 fortolkes under hensyntagen til traktatens formaal, herunder foerst og fremmest oprettelsen af et faelles marked, hvor alle hindringer for handelen er fjernet med henblik paa at sammensmelte de nationale markeder i et enkelt marked, der frembyder stoerst mulig lighed med et egentligt hjemmemarked. Frihandelsoverenskomsten EOEF-OEstrig, som omfattede den naevnte artikel 18, stk. 1, havde derimod mindre vidtgaaende formaal, nemlig at befaeste og udvide de oekonomiske forbindelser mellem Faellesskabet og OEstrig og paa lige konkurrencevilkaar sikre en harmonisk udvikling af deres handel. Domstolen konkluderede derfor, at en national regulering, hvorefter overtraedelser vedroerende betaling af mervaerdiafgift ved indfoersel blev straffet strengere end overtraedelser vedroerende betaling af mervaerdiafgift ved indenlandske overdragelser af goder, ikke var uforenelig med artikel 18, stk. 1, i frihandelsoverenskomsten EOEF-OEstrig, selv om denne forskel stod i misforhold til forskellen mellem de to former for overtraedelse (anfoert ovenfor, praemis 14 til 21). Jf. ligeledes dommen i sagen Pabst & Richarz, (fodnote 12), og dom af 16.7.1992, sag C-163/90, Legros, Sml. I, s. 4625, hvori Domstolen udtalte, at overenskomsten EOEF-Sverige, der har til formaal at befaeste og udbygge de eksisterende oekonomiske forbindelser mellem de kontraherende parter, isaer ved at fjerne handelshindringerne i overensstemmelse med bestemmelserne i GATT om oprettelse af frihandelsomraader, ville blive beroevet en vaesentlig del af sin tilsigtede virkning, dersom udtrykket »afgifter med tilsvarende virkning« i overenskomstens artikel 6 skulle fortolkes snaevrere end det samme udtryk i EOEF-traktatens artikel 9, 12 og 13.
(58) - Jf. ovenfor, fodnote 56, og den tilsvarende del af teksten.
(59) - Jf. B. Baron von Maydell, Treatment of Third-Country Nationals in the Member States of the European Union and the European Economic Area in Terms of Social Law (General Report), i arbejdspapirerne fra seminaret »Social Security in Europe«, naevnt i fodnote 52, s. 137, og isaer s. 149.
(60) - Det fremgaar entydigt af artikel 2, andet led, i afgoerelse nr. 3/80, og endvidere af en analog anvendelse af de principper, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Hallouzi-Choho (fodnote 43) med hensyn til de familiemedlemmer, der bor sammen med arbejdstageren, at ligebehandlingsprincippet i afgoerelse nr. 3/80 ogsaa kan paaberaabes af de familiemedlemmer til en arbejdstager, »som er bosat paa en af medlemsstaternes omraade«.
(61) - Jf. ovenfor, fodnote 5, og den tilsvarende del af teksten.
(62) - Jf. generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, fremsat den 14.3.1989, dom af 12.5.1989, sag 388/87, Warmerdam-Steggerda, Sml. s. 1212, punkt 6.
(63) - Jf. generaladvokat Fennelly's forslag til afgoerelse i sagen García (naevnt ovenfor i fodnote 15), Sml. 1997 I, s. 3282, punkt 17.
(64) - Jf. generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse, fremsat den 22.2.1990, dom af 3.5.1990, sag C-2/89, Kits van Heijningen, Sml. I, s. 1755, punkt 14.
(65) - Jf. ovenfor, fodnote 19, og den tilsvarende del af teksten.
(66) - Naevnt ovenfor i fodnote 15. Merino García, en spansk arbejdstager, der var emigreret til Tyskland, havde indgivet ansoegning til Bundesanstalt fuer Arbeit om boernetilskud efter tysk lovgivning for sine boern, der boede i Spanien, for perioden fra januar 1986 til december 1988. I henhold til forbundslovgivningen om familieydelser har personer, der har bopael eller saedvanligt opholdssted i Tyskland, ret til boernetilskud for deres boern og hermed ligestillede personer; de boern, der hverken har bopael eller saedvanligt opholdssted i Tyskland, kommer derimod ikke i betragtning med henblik paa disse tilskud, medmindre noget andet fremgaar af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser. Boernetilskud tildeles fra begyndelsen af den maaned, hvorunder betingelserne for at modtage tilskuddet er opfyldt, og indtil slutningen af den maaned, hvor betingelserne ikke laengere er opfyldt. Merino García havde taget ferie uden loen i 1986 (fra den 20.1 til den 2.3) og i 1987 (fra den 13.1 til den 2.3). Ved ferie uden loen bestemmes det i tysk ret paa den ene side, at den tvungne sygesikring hoejst bevares i tre uger. Paa den anden side medregnes de perioder, i hvilke der ikke udbetales noget arbejdsvederlag, ogsaa ved sammenlaegningen af de perioder, hvorunder der optjenes ret til ydelser ved arbejdsloeshed, naar de hver for sig ikke overskrider fire uger. Er der tale om laengere perioder, anses arbejdsforholdet for at vaere afbrudt fra begyndelsen af den paagaeldende periode. Merino García mente, at han, da han indtil udgangen af den tredje uge efter starten paa hver af de to ferier, fortsat var tilknyttet den tvungne sygesikring, og derfor maatte henhoere under begrebet »arbejdstager« i artikel 1, litra a), nr. i), i forordning nr. 1408/71, havde ret til boernetilskud for hele den periode, han havde indgivet ansoegning om, herunder ogsaa de to naevnte ferieperioder.
(67) - Overskriften til artikel 73 i forordning nr. 1408/71, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3427/89 af 30.10.1989 om aendring af forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72 (EFT L 331, s. 1) lyder saaledes: »Arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende, hvis familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat«. Artikel 73 bestemmer, at en arbejdstager eller en selvstaendig erhvervsdrivende, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende paa en anden medlemsstats omraade, har ret til familieydelser efter lovgivningen i foerstnaevnte stat, som om de paagaeldende var bosiddende paa dennes omraade. Som Domstolen anfoerte i dommen i sagen García, fremgaar det klart af ordlyden af denne bestemmelse, at den ikke selv hjemler en ret til familieydelser. Familieydelserne tildeles nemlig paa grundlag af de relevante nationale bestemmelser (jf. dommen i sagen García, fodnote 15, praemis 29).
(68) - Teksten heri blev gentaget i artikel 1, litra b), nr. ii), i afgoerelse nr. 3/80 (jf. ovenfor, fodnote 5).
(69) - Jf. dommen i sagen García (fodnote 15), praemis 25.
(70) - Jf. generaladvokat La Pergola's forslag til afgoerelse, fremsat den 6.6.1996, i sagen Stoeber og Piosa Pereira (fodnote 14), Sml. 1997 I, s. 513, punkt 28.
(71) - Jf. ovenfor, fodnote 66, og den tilsvarende del af teksten.
(72) - Jf. ovenfor, fodnote 56, og den tilsvarende del af teksten.
(73) - Jf. dommen i sagen García (naevnt ovenfor i fodnote 15), praemis 33 til 36. Det skal ogsaa bemaerkes, at Domstolen i den tidligere dom i sagen Stoeber og Piosa Pereira naaede frem til tilsvarende konklusioner i forbindelse med begrebet »selvstaendig erhvervsdrivende« i artikel 73 i forordning nr. 1408/71 og spoergsmaalet om den samme tyske lovgivnings uforenelighed med ligebehandlingsprincippet i traktatens artikel 52 (jf. ovenfor, fodnote 14).
(74) - Jf. dommen i sagen García (fodnote 15), praemis 22.
(75) - Jf. dom af 22.9.1992, sag C-153/91, Petit, Sml. I, s. 4973, og generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse, fremsat den 2.5.1996, dom af 10.10.1996, forenede sager C-245/94 og C-312/94, Hoever og Zachow, Sml. I, s. 4895, punkt 41.
(76) - Lad mig minde om, at det var denne bestemmelse, som var omtvistet i dommen i sagen Stoeber og Piosa Pereira og i dommen i sagen García (jf. ovenfor, fodnote 14, 15 og 67, og de tilsvarende dele af teksten).
(77) - Jf. mit forslag til afgoerelse i sagen Stoeber og Piosa Pereira (naevnt ovenfor i fodnote 70), punkt 31.
(78) - Jf. dommen i sagen Kits von Heijningen (fodnote 64), Sml. 1990 I, s. 1755, praemis 10.
(79) - Jf. dom af 23.3.1982, sag 53/81, Levin, Sml. s. 1035.
(80) - Jf. isaer dom af 3.6.1986, sag 139/85, Kempf, Sml. s. 1741.
(81) - Jf. dommen i sagen Legros m.fl. (fodnote 57).
(82) - Jf. dommen i sagen Cabanis-Issarte (fodnote 35), praemis 47, hvori Domstolen besluttede at begraense de tidsmaessige virkninger af sin dom og dermed tog den paagaeldende begaering fra de medlemsstaters regeringer, der er »interveneret« i sagen, til foelge, selv om regeringerne ikke havde vaeret i stand til blot tilnaermelsesvis at vurdere dommens oekonomiske foelger for de nationale sociale sikringsordninger.
(83) - Jf. ovenfor, fodnote 37 og 38, og de tilsvarende dele af teksten.