62000CJ0003_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-3/00,
Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään J. Molde, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
jota tukevat
Islannin tasavalta, asiamiehenään H. S. Kristjánsson,
ja
Norjan kuningaskunta, asiamiehenään B. B. Ekeberg,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. Shotter ja H. C. Støvlbæk, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii Tanskan kuningaskunnan tiedoksi antamista sulfiittien, nitriittien ja nitraattien käyttöä elintarvikkeissa koskevista kansallisista säännöksistä ja määräyksistä 26 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/830/EY (EYVL L 329, s. 1) kumoamista,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,
toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat J.-P. Puissochet, M. Wathelet ja R. Schintgen sekä tuomarit C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. Tizzano,
kirjaaja: apulaiskirjaaja H. von Holstein,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan asianosaisten 25.9.2001 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.5.2002 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Tanskan kuningaskunta on nostanut kanteen, joka on saapunut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen 6.1.2000 ja jossa se vaatii EY 230 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla Tanskan kuningaskunnan tiedoksi antamista sulfiittien, nitriittien ja nitraattien käyttöä elintarvikkeissa koskevista kansallisista säännöksistä ja määräyksistä 26 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/830/EY (EYVL L 329, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
2 Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 4.10.2000 antamalla määräyksellä Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Tanskan kuningaskunnan vaatimuksia.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
EY 95 artikla
3 Amsterdamin sopimuksella, joka tuli voimaan 1.5.1999, tehtiin huomattavia muutoksia EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklaan, joka numeroitiin uudelleen EY 95 artiklaksi. EY 95 artiklan 4-7 kohdassa määrätään seuraavaa:
"4.
Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset sekä periaatteet niiden voimassa pitämiselle tiedoksi komissiolle.
5.
Jos sen jälkeen kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltio antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöönottamisen perusteet tiedoksi komissiolle, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista.
6.
Komissio hyväksyy tai hylkää kyseiset kansalliset säännökset tai määräykset kuuden kuukauden kuluessa 4 ja 5 kohdassa tarkoitetuista tiedoksi antamisista todettuaan ensin, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
Jollei komissio tee päätöstä määräajan kuluessa, 4 ja 5 kohdassa tarkoitettuja kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä.
Komissio voi ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle, että tässä kohdassa määrättyä määräaikaa voidaan pidentää edelleen kuudella kuukaudella, jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi eikä määräajan pidentäminen vaaranna ihmisten terveyttä.
7.
Jos jäsenvaltio on 6 kohdan mukaisesti oikeutettu pitämään voimassa tai ottamaan käyttöön yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, komissio tutkii viipymättä, onko sillä syytä ehdottaa kyseisen toimenpiteen mukauttamista."
Direktiivi 89/107/ETY
4 Elintarvikkeissa sallittuja lisäaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetussa neuvoston direktiivissä 89/107/ETY (EYVL L 40, s. 27; jäljempänä puitedirektiivi), joka on annettu EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla, määritellään elintarvikelisäaineet, vahvistetaan niiden käyttöä elintarvikkeissa koskevat perusedellytykset ja todetaan, missä puitteissa lisäaineita koskeva positiiviluettelo sittemmin laaditaan. Tämän direktiivin 3 artiklan 2 mukaan tämä positiiviluettelo sisältää muut aineet poissulkevan luettelon lisäaineista, joiden käyttö on sallittua, elintarvikkeet, joihin näitä lisäaineita voidaan lisätä, ja olosuhteet, joissa niitä voidaan lisätä.
5 Puitedirektiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaan elintarvikelisäaineista laaditaan positiiviluettelo saman direktiivin liitteessä II olevien yleisten edellytysten perusteella.
6 Puitedirektiivin liitteen II, jonka otsikko on "Elintarvikelisäaineiden käytön yleiset edellykset", 1, 3 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Elintarvikelisäaine voidaan hyväksyä vain jos:
- voidaan osoittaa riittävä teknologinen tarve ja tavoitetta ei voida toteuttaa muilla taloudellisesti ja teknologisesti toteutettavissa olevilla tavoilla;
- se ei vaaranna kuluttajan terveyttä ehdotetulla käyttötasolla siltä osin kuin voidaan päätellä käytössä olevan tieteellisen aineiston perusteella;
- sen käyttäminen ei johda kuluttajaa harhaan.
- -
3.
Elintarvikelisäaineen tai sen johdannaisten mahdollisten haitallisten vaikutusten arvioimiseksi lisäaineesta on tehtävä asianmukaiset kokeet ja toksikologiset arviot. Arvioinnin tulee käsittää myös esimerkiksi lisäaineen käytön kaikki kumulatiiviset, synergistiset ja muiden aineiden vaikutusta vahvistavat vaikutukset, sekä ihmisen herkistyminen keholle vieraille aineille.
- - 6.
Elintarvikelisäainetta hyväksyttäessä on
[- -]
b) rajoitettava käyttö siihen alimpaan tasoon, jolla toivottu vaikutus saadaan aikaan;
c) otettava huomioon elintarvikelisäaineelle määritetty hyväksyttävä päivittäinen saanti tai muu vastaava arvio, sekä sen oletettava päivittäinen saanti kaikista lähteistä. [- -]"
7 Puitedirektiivin 6 artiklassa säädetään, että säännökset, jotka saattavat olla omiaan vaikuttamaan kansanterveyteen, annetaan sen jälkeen, kun elintarvikealan tiedekomiteaa on kuultu.
Direktiivi 95/2/EY
8 Puitedirektiivin soveltamiseksi positiiviluettelon sisältö täsmennettiin kolmella erityisdirektiivillä: elintarvikkeissa käytettäväksi tarkoitetuista makeutusaineista 30 päivänä kesäkuuta 1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/35/EY (EYVL L 237, s. 3), elintarvikkeissa käytettäväksi tarkoitetuista väriaineista 30 päivänä kesäkuuta 1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/36/EY (EYVL L 237, s. 13) ja elintarvikkeiden muista lisäaineista kuin väri- ja makeutusaineista 20 päivänä helmikuuta 1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/2/EY (EYVL L 61, s. 1).
9 Direktiivi 95/2/EY on annettu perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla ja se koskee elintarvikkeiden muiden lisäaineiden kuin väri- ja makeutusaineiden käytön edellytyksiä. Kun tämä direktiivi annettiin, Tanskan valtuuskunta äänesti sitä vastaan todeten 15.12.1994 laaditussa äänestystä koskevassa julistuksessa, että direktiivi ei täytä tyydyttävällä tavalla terveysvaatimuksia, joita Tanskan valtuuskunta pitää ratkaisevan tärkeinä erityisesti nitriittien, nitraattien ja sulfiittien elintarvikelisäaineina käytön osalta.
10 Direktiivin 95/2/EY 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Elintarvikkeissa saa käyttää vain lisäaineita, jotka täyttävät elintarvikealan tiedekomitean määräämät vaatimukset."
11 Direktiivin 95/2/EY 2 artiklan mukaan elintarvikkeissa sallitut lisäaineet luetellaan direktiivin liitteissä 1, 3 ja 4 ja 5. Erityisesti mainitun 2 artiklan 4 kohdasta seuraa, että liitteessä 3 lueteltuja lisäaineita saa käyttää vain tässä liitteessä tarkoitetuissa elintarvikkeissa ja siinä määrättyjen edellytysten mukaisesti.
12 Direktiivin 95/2/EY liitteessä 3 olevassa B osassa esitetään taulukon muodossa rikkidioksidin (E 220) ja sulfiittien käytön edellytykset; näitä sulfiitteja ovat natriumsulfiitti (E 221), natriumvetysulfiitti (E 222), natriumdisulfiitti (E 223), kaliumdisulfiitti (E 224), kalsiumsulfiitti (E 226), kalsiumvetysulfiitti (E 227) ja kaliumvetysulfiitti (E 228). Enimmäismäärät on taulukossa ilmoitettu elintarvikkeesta riippuen milligrammoina SO2:a joko kilogrammaa tai litraa kohti ja ne viittaavat käytettävissä olevaan kokonaismäärään, kun kaikki lähteet otetaan huomioon.
Elintarvike
Enimmäismäärä (mg/kg tai mg/l, elintarvikkeesta riippuen), laskettuna SO2:ksi
Burger-meat, jonka vähimmäiskasvispitoisuus ja/tai vähimmäisviljapitoisuus on 4%
450
Breakfast sausages
450
Longaniza fresca ja butifarra fresca
450
Kuivattu, suolattu Gadidae-lajin kala
200
Äyriäiset ja pääjalkaiset:
- tuoreet, pakastetut ja syväjäädytetyt
Äyriäiset, penaeidae solencerides, aristeidae-suku:
- korkeintaan 80 kpl/kg
- 80-120 kpl/kg
- yli 120 kpl/kg
- keitetyt
150(1)
150(1)
200(1)
300(1)
50(1)
Kuivat keksit
50
Tärkkelykset (lukuun ottamatta lastenruokien, vieroitusvalmisteiden ja äidinmaidonkorvikkeiden tärkkelystä)
50
Saago
30
Ohrahelmisuurimot
30
Kuivatut perunarakeet
400
Vilja- ja perunapohjaiset naposteltavat valmisteet
50
Kuoritut perunat
50
Perunavalmisteet (mukaan lukien jäädytetyt ja pakastetut valkoiset vihannekset)
100
Perunataikina
100
Valkoiset, kuivatut vihannekset
400
Valkoiset vihannekset, jalostetut (mukaan lukien jäädytetyt ja pakastetut valkoiset vihannekset)
50
Kuivattu inkivääri
150
Kuivatut tomaatit
200
Piparjuurisose
800
Sipuli-, valkosipuli- ja salottisipulisose
300
Kasvikset ja hedelmät etikassa, öljyssä tai suolaliemessä (pois luettuna oliivit ja keltaiset paprikat suolaliemessä)
100
Keltaiset paprikat liemessä
500
Sienivalmisteet (mukaan lukien pakastetut sienet)
50
Kuivatut sienet
100
Kuivatut hedelmät
- aprikoosit, persikat, rypäleet, luumut ja viikunat
- banaanit
- omenat ja päärynät
-
muut (mukaan lukien kuorelliset pähkinät)
2000
1000
600
500
Kuivattu kookospähkinä
50
Kandeeratut, sokerilla kyllästetyt tai kuorrutetut hedelmät, kasvikset, väinönputki ja sitrushedelmien kuoret
100
Hillo, hyytelö ja marmeladi, joita tarkoitetaan direktiivissä 79/693/ETY (paitsi erikoishillo ja -hyytelö), sekä muut vastaavat hedelmälevitteet, mukaan lukien vähän energiaa sisältävät valmisteet
50
Jams, Jellies ja Marmalades, jotka on valmistettu rikitetyistä hedelmistä
100
Hedelmäpohjaiset piirakkatäytteet
100
Sitrushedelmän mehuun perustuvat maustekastikkeet
200
Rypälemehutiiviste kotiviinin valmistusta varten
2 000
Mostarda di frutta
100
Hilloamiseen tarkoitettu hedelmäuute, lopulliselle kuluttajalle myytävä nestemäinen pektiini
800
Pullotetut kirsikat, vedettömät kuivatut hedelmät ja kiinanluumut
100
Pullotetut, viipaloidut sitruunat
250
Sokerit, joita tarkoitetaan direktiivissä 73/437/ETY, paitsi glukoosisiirappi riippumatta siitä, onko se vedetön
15
Glukoosisiirappi, riippumatta siitä, onko se vedetön
20
Siirappi ja melassit
70
Muut sokerit
40
Koristekastikkeet (pannukakkusiirappi, maustesiirapit pirtelöitä ja jäätelöä varten; vastaavat tuotteet)
40
Appelsiini-, greippi-, omena- ja ananasmehu suurtalouksien tarjoilulaitekäyttöön
50
Limetti- ja sitruunamehu
350
Tiivisteet, jotka perustuvat hedelmämehuun ja sisältävät alle 2,5 % ohraa (Barley water)
350
Muut tiivisteet, jotka perustuvat hedelmämehuun tai jauhettuihin hedelmiin; capilé groselha
250
Alkoholittomat maustetut juomat, jotka sisältävät hedelmämehua
20 (vain tiivisteistä siirtyvä)
Alkoholittomat maustetut juomat, jotka sisältävät vähintään 235 g/l glukoosisiirappia
50
Käymätön rypälemehu ehtoollistarkoituksiin
70
Glukoosisiirappipohjaiset makeiset
50 (vain glukoosisiirapista siirtyvä)
Olut, mukaan lukien mieto ja alkoholiton olut
20
Olut, joka käy tynnyrissä toisen kerran
50
Viinit
asetukset (ETY) N:o 822/87,
(ETY) N:o 4252/88,
(ETY) N:o 2332/92 ja
(ETY) N:o 1873/84 sekä niiden soveltamisasetukset
[- -]
Alkoholiton viini
200
Made wine
260
Siideri, päärynäviini, hedelmäviini, kuohuva hedelmäviini (mukaan lukien alkoholittomat tuotteet)
200
Sima
200
Käymisetikka
170
Sinappi, ei kuitenkaan Dijonin sinappi
250
Dijonin sinappi
500
Liivate
50
Kasvis- ja viljaproteiinipohjaiset lihaa, kalaa ja äyriäisiä jäljittelevät valmisteet
200
(1)
Syötävissä osissa.
13 Direktiivin 95/2/EY liitteessä 3 olevassa C osassa täsmennetään nitriittien ja nitraattien elintarvikkeissa käytön edellytykset. Taulukon sisältö voidaan esittää seuraavasti:
Kaliumnitriitti (E 249) ja natriumnitriitti (E 250):
Elintarvike
Käyttömäärä
(mg/kg)
Jäämän määrä
(mg/kg)
Lämpökäsittelemättömät, laukkasuolatut, kuivatut lihatuotteet
150(2)
50(3)
Muut laukkasuolatut lihatuotteet
Täyssäilötyt lihatuotteet
Foie gras, foie gras entier, blocs de foie gras
150(2)
100(3)
Suolattu pekoni
175(3)
(2) Ilmaisutapa NaNO2.
(3) Pitoisuus lopulliselle kuluttajalle myytäessä, laskettuna NaNO2:ksi.
Natriumnitraatti (E 251) ja kaliumnitraatti (E 252):
Elintarvike
Käyttömäärä
(mg/kg)
Jäämän määrä
(mg/kg)
Laukkasuolatut lihatuotteet
Tölkitetyt lihatuotteet
300
250(4)
Kova, puolikova ja puolipehmeä juusto
Maitotuotepohjainen juuston korvike
50(4)
Suolasilli ja -kilohaili
200(5)
(4) Laskettuna NaNO3:ksi.
(5) Pitoisuus, nitriittipitoisuus, joka syntynyt nitraatista, laskettuna Nano2:ksi.
14 Direktiivin 95/2/EY 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 25 päivänä syyskuuta 1996, jotta:
- mahdollistetaan viimeistään 25 päivänä syyskuuta 1996 tämän direktiivin mukaisten tuotteiden kauppa ja käyttö,
- estetään viimeistään 25 päivänä maaliskuuta 1997 tämän direktiivin vastaisten tuotteiden kauppa ja käyttö; markkinoille ennen tuota päivää saatettuja tai päivättyjä tuotteita, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, saadaan kuitenkin saattaa markkinoille, kunnes varastot loppuvat."
B Tanskan lainsäädäntö
15 Tanskan kuningaskunnan ensimmäinen elintarvikelisäaineita koskeva kattava säännöstö annettiin vuonna 1973. Tämä säännöstö sisälsi muun muassa positiiviluettelon sallituista lisäaineista. Pelkästään tässä luettelossa mainittuja lisäaineita voitiin käyttää ja niiden käyttö oli sallittua vain luettelossa mainituin edellytyksin.
16 Tanskan positiiviluettelo kehittyi jatkuvasti terveydellisten arviointien ja teknisten tarpeiden mukaan sitä mukaa kun lisäaineita koskevia yhteisön sääntöjä annettiin.
17 Sulfiitteja, nitriittejä ja nitraatteja koskevia säännöksiä lukuun ottamatta direktiivi 95/2/EY saatettiin osaksi Tanskan oikeutta terveysministeriön 18.12.1995 antamalla elintarvikelisäaineita koskevalla asetuksella nro 1055 (Lovtidende 1995 A, s. 5571), jota sittemmin muutettiin terveysministeriön 23.9.1996 antamalla asetuksella nro 834 (Lovtidende 1996 A, s. 5089) ja elintarvikeministeriön 11.12.1997 antamalla asetuksella nro 942 (Lovtidende 1997 A, s. 5614 (jäljempänä asetus nro 1055/95)).
18 Asetuksen nro 1055/95 liitteissä esitetään taulukon muodossa sulfiittien käytön edellytykset muissa elintarvikkeissa kuin viinissä (yhteisön viiniä koskevia sääntöjä sovelletaan Tanskassa). Niiden sisältö voidaan esittää seuraavasti:
Elintarvike
Enimmäismäärä
(mg/kg tai mg/l elintarvikkeesta riippuen) laskettuna SO2:ksi
Valkosipulisose
300
Piparjuurisose
600
Aprikoosit
1 000(6)
Perunarakeet
100
Hillo, hyytelö, appelsiinihillo ja kastanjasose (joita tarkoitetaan direktiivissä 79/693/ETY
50(6)
Muut hillot
50(6)
Glukoosisiirappipohjaiset makeiset
50(6)
Kuivat keksit
150
Tuore syvänmeren hummeri
30
Pakastetut äyriäiset
30
Lämpökäsitellyt äyriäiset
30
Sokerituotteet, joita tarkoitetaan direktiivissä 73/437/ETY
15(6)
Glukoosisiirappi
20(6)
Viinietikka, jonka happamuusaste on enintään 8 %
100
Limettimehu
100
Sitruunamehu
350
Maustetut juomat, jotka perustuvat tiivistettyyn hedelmämehuun
20(6)
Olut
20
Siideri ja päärynäviini
50
Hedelmäviini
300
(6) Jäämän määrä.
19 Asetuksen N:o 1055/95 liitteissä esitetään myös nitriittien ja nitraattien elintarvikkeissa käytön edellytykset. Niiden sisältö voidaan esittää seuraavasti:
Kaliumnitriitti (E 249) ja natriumnitriitti (E 250)
Elintarvike
Enimmäismäärä
(7)
(mg/kg)
Lämpökäsittelemättömät lihatuotteet, jotka on valmistettu kokonaisista lihapaloista, mukaan lukien tuotteiden viipaleet
60
Wiltshiren pekoni ja siitä leikatut palat, mukaan lukien suolakinkku
150
Lämpökäsitellyt lihatuotteet, jotka on valmistettu kokonaisista lihapaloista, mukaan lukien tuotteiden viipaleet
60
Rullepølse (rullalle kääritty lihamakkara)
100
Kokonaan tai osittain säilötyt lämpökäsitellyt lihatuotteet, jotka on valmistettu kokonaisista lihapaloista, mukaan lukien tuotteiden viipaleet
150
Lämpökäsittelemättömät lihatuotteet, jotka on valmistettu jauhelihasta
60
Fermentaation avulla valmistettu tanskalainen salami
100
Kokonaan tai osittain säilötyt lämpökäsittelemättömät lihatuotteet, jotka on valmistettu jauhelihasta
150
Lämpökäsitellyt lihatuotteet, jotka on valmistettu jauhelihasta
60
Lihapullat ja maksapasteija
0
Kokonaan tai osittain säilötyt lämpökäsitellyt lihatuotteet, jotka on valmistettu jauhelihasta
150
(7) Laskettuna NaNO2:ksi.
Natriumnitraatti (E 251) ja kaliumnitraatti (E 252):
Elintarvike
Määrä (8)
(mg/kg)
Wiltshiren pekoni ja siitä leikatut palat, mukaan lukien suolakinkku
300
(8) Laskettuna NaNO3:ksi.
Riidanalainen päätös
20 Tanskan hallitus antoi perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan nojalla komissiolle tiedoksi 15.7.1996 päivätyllä kirjeellään, jota täydennettiin 20.5.1997 päivätyllä kirjeellä, kansalliset säännöksensä ja määräyksensä, jotka koskivat sulfiittien, nitriittien ja nitraattien käyttöä (jäljempänä riidanalaiset säännökset ja määräykset) niiden voimassa pitämiseksi direktiivin 95/2/EY säännöksistä poiketen.
21 Komission yksiköiden epävirallisten yhteydenottojen jälkeen Tanskan hallitus toimitti komissiolle täydentäviä tietoja 14.7.1998. Tämän jälkeen komissio lähetti tämän tiedoksiannon muille jäsenvaltioille lausuntoja varten. Seitsemän niistä toimitti lausunnon, joista useissa ilmaistiin varauksellinen kanta tämän hallituksen pyyntöön.
22 Komissio teki 26.10.1999 riidanalaisen päätöksen EY 95 artiklan 6 kohdan nojalla. Siinä komissio totesi, että riidanalaisten toimenpiteiden "tarkoituksena on kansanterveyden suojelu mutta - - ne ovat tämän tavoitteen saavuttamiseen liiallisia" (kyseisen päätöksen perustelujen 44 kohta), ja päätti näin ollen olla hyväksymättä niitä.
23 Riidanalainen päätös annettiin tiedoksi Tanskan hallitukselle 28.10.1999.
24 Tämän tiedoksiannon jälkeen Tanskan hallitus kumosi riidanalaiset säännökset antamalla 5.11.1999 asetuksen nro 822 (Lovtidende 1999 A, s. 5713).
Tieteelliset tiedot
Sulfiitit
25 Käsiteltävänä olevan asian asiakirjoista ilmenee, että sulfiittien lisäämisellä elintarvikkeisiin saavutetaan säilöntävaikutus. Niitä käytetään erityisesti viinissä, hillossa, kuivissa kekseissä ja kuivatuissa hedelmissä. Ne estävät elintarvikkeita pilaavien bakteerien sekä homeiden ja hiivojen muodostumista.
26 Jos sulfiitteja nautitaan suuria määriä, ne voivat olla haitallisia terveydelle, sillä ne voivat aiheuttaa muun muassa ruoansulatuselimistön vaurioita. Ne voivat myös aiheuttaa vakavia allergisia reaktioita astmaatikoille ja vakavammissa tapauksissa johtaa kuolemaan. Näitä reaktioita voi esiintyä, vaikka allergiasta kärsivä nauttisi vain hyvin pieniä määriä sulfiitteja.
27 Elintarvikealan tiedekomitea tutki sulfiittien toksikologiaa vuonna 1981 (elintarvikealan tiedekomitean raportit, sarja 11, s. 47; jäljempänä vuoden 1981 lausunto). Tämän jälkeen komitea antoi 25.2.1994 lausunnon sulfiittien käytöstä elintarvikelisäaineina (elintarvikealan tiedekomitean raportit, sarja 35, s. 23; jäljempänä vuoden 1994 lausunto). Tässä lausunnossa komitea vahvisti suositelluksi päivittäiseksi rikkidioksidiannokseksi 0-0,7 milligrammaa painokiloa kohden. Ottaen huomioon vakavien allergisten reaktioiden esiintymisen se suositti, että sulfiittien käyttöä rajoitettaisiin mahdollisimman paljon ja että niiden käytöstä elintarvikkeissa mainittaisiin elintarvikkeiden merkinnöissä.
Nitriitit ja nitraatit
28 Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa käytössä olevien tietojen mukaan nitriitit ja nitraatit ovat elintarvikelisäaineita, joilla on elintarvikkeissa säilöntävaikutus ja jotka voivat olla eri tavoin vaarallisia ihmisen elimistölle.
29 Nitriittien ja nitraattien lisäämisellä elintarvikkeisiin tehostetaan esimerkiksi lihatuotteissa savustamisen, suolaamisen ja keittämisen säilöntävaikutusta. Nämä aineet estävät elintarvikkeita mahdollisesti pilaavien bakteerien sekä patogeenisten bakteerien, kuten botulismia aiheuttavan clostridium botulinum -bakteerin, kehittymisen. Nitriitit muuttuvat kuitenkin lihatuotteissa nitrosamiineiksi erityisesti nitriittien ja tiettyjen lihassa luonnostaan esiintyvien aineiden reaktioissa. Nitrosamiinit on tunnustettu syöpää aiheuttaviksi.
30 Elintarvikealan tiedekomitea tutki nitriittien ja nitraattien lisäämiseen liittyviä teknisiä tarpeita ja terveydellisiä riskejä 19.10.1990 antamassaan lausunnossa (elintarvikealan tiedekomitean raportit, sarja 26, s. 21; jäljempänä vuoden 1990 lausunto) ja 22.9.1995 antamassaan lausunnossa (elintarvikealan tiedekomitean raportit, sarja 38, s. 1; jäljempänä vuoden 1995 lausunto). Näistä lausunnoista ensimmäisessä se totesi muun muassa seuraavaa:
"Elintarvikkeissa ennalta muodostuvien nitrosoyhdisteiden tasoa on syytä vähentää mahdollisimman paljon. Tämän vuoksi komitea suosittelee, että altistumista elintarvikkeisiin ennalta muodostuneille nitrosamiineille vähennettäisiin asianmukaisilla teknisillä keinoilla kuten elintarvikkeisiin lisättyjen nitriittien ja nitraattien annosten alentamisella vähimpään tasoon, joka on välttämätön säilöntävaikutuksen aikaansaamiseksi ja mikrobiologisen turvallisuuden varmistamiseksi. Näiden nitraatti- ja nitriittitasojen on oltava alhaisin mahdollinen, joka voidaan saavuttaa komitealle tämän raportin laatimisen yhteydessä esitetyn informaation valossa." (Elintarvikealan tiedekomitean raportti, sarja 26, s. 27 ja 28).
31 Elintarvikealan tiedekomitea totesi vuoden 1995 lausunnossaan, että nitrosamiinit ovat syöpää aiheuttavia, ja katsoi, että on mahdotonta määrittää kynnystä, jonka alittuessa ne eivät aiheuta lainkaan syöpäriskiä. Elintarvikealan tiedekomitea toisti vuoden 1990 lausunnossaan esittämänsä päätelmän, jonka mukaan altistuminen elintarvikkeiden nitrosamiineille on vähennettävä vähimpään määrään (elintarvikealan tiedekomitean raportti, sarja 38, s. 22 ja 23, 3.3.2.2 ja 3.3.2.3 kohta).
Kanne
32 Tanskan kuningaskunta esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joiden mukaan ensiksi olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu, toiseksi EY 95 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytyksiä ei ole otettu huomioon, kolmanneksi erityisesti sulfiittien käyttöä koskevien riidanalaisten säännösten ja määräysten hylkäämistä rasittavat oikeudelliset virheet ja tosiseikkoja koskevat virheet, neljänneksi erityisesti nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevien riidanalaisten säännösten ja määräysten hylkäämistä rasittavat oikeudelliset virheet ja viidenneksi komissio ei ole ottanut kantaa ja perustelut ovat puutteelliset.
Kanneperusteet, joiden mukaan olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
33 Tanskan kuningaskunta, jota tukee Islannin tasavalta, katsoo ensimmäisessä kanneperusteessaan, että riidanalaista päätöstä rasittaa olennaisten menettelymääräysten rikkominen, koska komissio ei ole noudattanut Tanskaan nähden kontradiktorista periaatetta ennen kyseisen päätöksen antamista. Päätös perustuu virheellisiin arviointeihin - muun muassa siihen, että direktiivin 95/2/EY säännökset ovat yhdenmukaisia elintarvikealan tiedekomitean lausuntojen kanssa - jotka olisi voitu oikaista, jos komissio olisi antanut Tanskan hallitukselle mahdollisuuden siihen.
34 Tanskan kuningaskunta, jota tukee Islannin tasavalta, katsoo toisessa kanneperusteessaan, että riidanalaista päätöstä rasittaa olennaisten menettelymääräysten rikkominen, koska komissio ei ole antanut Tanskan hallitukselle mahdollisuutta tutustua muiden jäsenvaltioiden esittämiin lausuntoihin eikä kommentoida niitä. Komissio lähetti tiedoksiannon jäsenvaltioille lausuntoa varten omasta aloitteestaan, eikä missään EY:n perustamissopimuksen määräyksessä edellytetä, että sen olisi hankittava niiden lausunnot ennen EY 95 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemistä. Useat riidanalaisessa päätöksessä riidanalaisia säännöksiä ja määräyksiä vastaan esitetyt perusteet ovat yhteneväisiä näiden lausuntojen kanssa, minkä vuoksi voidaan olettaa, että lausunnot ovat vaikuttaneet päätökseen. Nämä lausunnot sisältävät virheellisiä näkökantoja, jotka toistetaan kyseisessä päätöksessä ja jotka Tanskan hallitus olisi voinut korjata, jos sitä olisi kuultu.
35 Komissio vastaa ensimmäiseen ja toiseen kanneperusteeseen katsoen ensisijaisesti, että kontradiktorista periaatetta ei sovelleta EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön yhteydessä. Tällä määräyksellä käyttöön otettu menettely on tosiasiallisesti lainsäädäntömenettelyn vaihe eli sen päämääränä on yleisesti sovellettavan toimen antaminen. Poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten salliminen EY 95 artiklan 4 kohdan nojalla vastaa direktiivin muuttamista tai siirtymäsäännösten antamista direktiivin yhteydessä.
36 Komissio katsoo toissijaisesti, että se on käsiteltävänä olevassa asiassa noudattanut kontradiktorista periaatetta. Tanskan hallituksella on todellisuudessa ollut mahdollisuus esittää näkökantansa. Se on voinut esittää näkökantansa direktiivissä säädetyn suojelun tasosta direktiivin 95/2/EY antamista edeltäneessä lainsäädäntömenettelyssä. Se on EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisessa pyynnössään esittänyt ne seikat, jotka sen mukaan oikeuttavat tämän määräyksen soveltamisen. Jos Tanskan hallitusta olisi kuultu ennen kuin komissio teki riidanalaisen päätöksen, sillä olisi ollut kolme tilaisuutta näkökantansa esittämiseen. Komissio lisää, että sen jälkeen, kun riidanalaiset säännökset annettiin tiedoksi EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti, mutta ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio ja Tanskan viranomaiset pitivät 19.11.1997 kokouksen asiasta keskustelemiseksi. Tanskan hallituksella oli tässä kokouksessa täysi vapaus ottaa esille muita kysymyksiä tämän tiedoksiannon osalta.
37 Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että kontradiktorista periaatetta on loukattu, komissio toteaa vielä edellä esittämäänsä nähden toissijaisesti, että tällä loukkauksella ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa ole ollut mitään vaikutusta menettelyn lopputulokseen. Se toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta voi seurata päätöksen kumoaminen ainoastaan, jos menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen ilman kyseistä säännönvastaisuutta. Komissio toteaa, että se ilmoitti Tanskan hallitukselle erityisesti komission jäsenen Bangemannin 16.3.1999 päivätyllä kirjeellä pyytäneensä ja saaneensa muiden jäsenvaltioiden lausunnot, eikä Tanskan hallitus missään vaiheessa ollut pyytänyt mahdollisuutta kommentoida muilta jäsenvaltioilta saatuja tietoja. Komission mukaan Tanskan hallitus esitti tämän toiveen ensimmäistä kertaa vasta kannekirjelmässä, jolla se vaati kumoamista. Lisäksi Tanskan hallitus osoitti 22.10.1999 kahdelle komission jäsenelle kirjeen, joissa se kommentoi tiettyjä riidanalaisen päätöksen luonnoksen teknisiä yksityiskohtia. Komission mukaan tästä seuraa, että Tanskan hallitus tunsi päätöksen luonnoksen ennen sen tekemistä ja että se esitti tekemistä koskevat huomautuksensa ennen riidanalaisen päätöksen luonnosta.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
38 Ensiksi on tutkittava EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa määrätyn menettelyn luonnetta.
39 On toki totta, kuten komissio toteaa, että komission tässä menettelyssä tekemä päätös, jolla hyväksytään sellaisen kansallisen säännöksen tai määräyksen voimassa pitäminen, joka poikkeaa yleisesti sovellettavasta yhteisön toimesta, merkitsee erga omnes tämän toimen soveltamisalan muuttamista. Tällaiseen päätökseen johtavaa menettelyä ei kuitenkaan ole pidettävä osana lainsäädäntömenettelyä, joka johtaa yleisesti sovellettavan toimen antamiseen.
40 EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa tarkoitettu poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten hyväksymismenettely on erilainen kuin menettely, joka johtaa poikkeuksen kohteena olevan yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamiseen. EY 95 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpide toteutetaan siten, että neuvosto ja Euroopan parlamentti tekevät ratkaisun EY 251 artiklassa tarkoitetussa yhteispäätösmenettelyssä komission ehdotuksesta ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan. Hyväksymismenettely sitä vastoin aloitetaan EY 95 artiklan 4 kohdan sanamuodon mukaan sen jälkeen, kun lainsäätäjä on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen. Sen tarkoituksena on jäsenvaltion erityisten tarpeiden arvioiminen, koska komissiolla on EY 95 artiklan 7 kohdan mukaan velvollisuus tutkia, onko sillä syytä ehdottaa yhteisön lainsäätäjälle yhdenmukaistamistoimenpiteen mukauttamista, kun se on hyväksynyt siitä poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset.
41 Komission väitettä siitä, että menettely on lainsäädäntömenettelyn luonteista, ei näin ollen voida hyväksyä.
42 On kuitenkin todettava, että missään säännöksessä tai määräyksessä ei edellytetä, että kontradiktorista periaatetta olisi sovellettava EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa tarkoitettuun päätösmenettelyyn, jonka tarkoituksena on hyväksyä yhteisössä toteutetusta yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset.
43 Missään säännöksessä tai määräyksessä ei myöskään velvoiteta komissiota tämän menettelyn yhteydessä pyytämään muiden jäsenvaltion lausuntoja, kuten se on käsiteltävänä olevassa asiassa tehnyt.
44 Näin ollen on tutkittava, sovelletaanko kontradiktorista periaatetta myös erityissäännöstön puuttuessa erityisesti tilanteessa, jossa tällaisia lausuntoja on pyydetty.
45 Kontradiktorinen periaate, jonka noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo, edellyttää, että viranomainen kuulee asianomaisia henkilöitä ennen heitä koskevan päätöksen tekemistä (asia C-315/99, Ismeri Europa v. Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin, tuomio 10.7.2001, Kok. 2001, s. I-5281, 28 kohta).
46 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien noudattamisen periaatetta, johon kontradiktorinen periaate kiinteästi liittyy, ei sovelleta pelkästään hallinto-alamaisiin vaan myös jäsenvaltioihin. Viimeksi mainittujen osalta tämä periaate on tunnustettu menettelyissä, jotka yhteisöjen toimielin on aloittanut asianomaista jäsenvaltiota vastaan, kuten esimerkiksi valtion tukien valvonnan alalla tai valvottaessa jäsenvaltioiden menettelyä julkisten yritysten suhteen (ks. esimerkiksi asia C-48/90, Alankomaat ym. v. komissio, tuomio 12.2.1992, Kok. 1992, s. I-565, 44 kohta ja asia C-288/96, Saksa v. komissio, tuomio 5.10.2000, Kok. 2000, s. I-8237, 99 kohta).
47 EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa tarkoitettua menettelyä ei kuitenkaan aloita yhteisön toimielin, vaan jäsenvaltio, ja yhteisöjen toimielimen päätös tehdään vain reaktiona tähän aloittamiseen.
48 Tämä menettely käynnistetään sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, joka pyrkii saamaan hyväksytyksi yhteisön tasolla toteutetusta yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset. Pyynnössään tällä valtiolla on täysi vapaus ilmaista näkemyksensä päätöksestä, jonka tekemistä se pyytää, kuten nimenomaisesti ilmenee EY 95 artiklan 4 kohdasta, jossa velvoitetaan tämä valtio antamaan tiedoksi perusteet kyseisten kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämiselle. Komission puolestaan on asetetussa määräajassa hankittava tarpeellisiksi osoittautuvat tiedot ilman, että se olisi velvollinen kuulemaan pyynnön tehnyttä jäsenvaltiota uudelleen.
49 Tämän päätelmän vahvistaa EY 95 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan määräys, jonka mukaan poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä, jos komissio ei tee päätöstä määräajan kuluessa. Tämän kohdan kolmannen alakohdan mukaan määräajan pidentäminen ei ole mahdollista, jos se vaarantaa ihmisten terveyttä. Tästä ilmenee, että perustamissopimuksen laatijat ovat halunneet sekä pyynnön esittäneen jäsenvaltion etujen että sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan turvaamiseksi, että tässä artiklassa määrätty menettely saadaan nopeasti päätökseen. Tämä tavoite olisi vaikeasti yhteensovitettavissa pitkitettyä tietojen ja huomautusten vaihtoa koskevan vaatimuksen kanssa.
50 Tästä seuraa, että kontradiktorista menettelyä ei sovelleta EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa määrättyyn menettelyyn. Näin ollen Tanskan kuningaskunnan kaksi ensimmäistä kanneperustetta on hylättävä perusteettomina.
Kanneperusteet, joiden mukaan EY 95 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytyksiä ei ole otettu huomioon
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
51 Tanskan kuningaskunta, jota tukee Islannin tasavalta, väittää kolmannen kanneperusteensa toisessa osassa sekä sulfiittien että nitriittien ja nitraattien osalta, että riidanalaisessa päätöksessä ei oteta täysin huomioon sitä, että EY 95 artiklan 4 kohdassa avataan jäsenvaltioille mahdollisuus pitää voimassa yhteisöjen lainsäätäjän toteuttamista yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavia säännöksiä tai määräyksiä. EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdan tarkoitus on antaa jäsenvaltioille, jotka pitävät sitä tarpeellisena, mahdollisuus pitää voimassa poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset muun kuin yhteisen lainsäätäjän suorittaman arvioinnin perusteella. Riidanalainen päätös - ja erityisesti sen perustelujen 42 kohta - lähtee sitä vastoin ajatuksesta, että kun yhteisön lainsäätäjä on kerran tutkinut asian kannalta merkitykselliset seikat ja antanut säädöksen, ei ole enää jäsenvaltion tehtävä asettaa tätä tutkimista kyseenalaiseksi. Tältä osin riidanalainen päätös perustuu oikeudelliseen virheeseen.
52 Lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelujen 28 ja 43 kohdassa todetaan, että sulfiitteja, nitriittejä ja nitraatteja koskevat yhdenmukaistamistoimenpiteet voidaan aina tarkistaa uudelleen puitedirektiivin 4 artiklan ja direktiivin 95/2/EY 7 artiklan mukaisesti. Suojalausekkeen olemassaololla ei kuitenkaan ole merkitystä siinä harkinnassa, joka komission on tehtävä EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdan nojalla. Tanskan hallituksen mukaan viimeksi mainittu on virheellisesti sisällyttänyt maininnan suojalausekkeesta perusteluihin, jotka ovat taustana sille, että se hylkäsi riidanalaiset säännökset ja määräykset. Riidanalaista päätöstä rasittaa oikeudellinen virhe myös tältä osin.
53 Tanskan kuningaskunta, jota tukevat Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta, väittää kuudennessa kanneperusteessaan, että riidanalaisessa päätöksessä kieltäydyttiin hyväksymästä riidanalaisia säännöksiä ja määräyksiä muun muassa sillä perustella, että Tanskan hallitus ei ole osoittanut sitä, että Tanskan väestölle aiheutuisi sulfiittien käytöstä erityisiä terveyshaittoja (päätöksen perustelujen 32 kohta), eikä sitä, että Tanskan väestö olisi erityisasemassa nitriittien ja nitraattien käytöstä mahdollisesti syntyvän vaaran suhteen (päätöksen perustelujen 43 kohta). Se, että asianomaisessa jäsenvaltiossa on sellainen erityinen tilanne, jonka katsotaan oikeuttavan EY 95 artiklan 4 kohdan soveltamisen, ei kuulu tässä määräyksessä mainittuihin syihin. Siinä mainitaan "tärkeät 30 artiklassa tarkoitetut taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevat syyt", mutta ei sitä, että poikkeusta pyytäneessä jäsenvaltiossa valtiossa on erityinen tilanne. Tämä viimeksi mainittu arviointiperuste on merkityksellinen tilanteessa, jossa annetaan päätös EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla, joka koskee uusiin tietoihin perustuvien uusien kansallisten säännösten tai määräysten antamista. Riidanalainen päätös on näin ollen EY 95 artiklan 4 kohdan määräysten vastainen.
54 Komissio katsoo, että EY 95 artiklan tulkinnan on perustuttava ennen kaikkia siihen, että tämän määräyksen 1 kohdassa sallitaan toteuttaa toimenpiteitä sisämarkkinoita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämiseksi. EY 95 artiklan 1 kohtaan perustuvilla yhteisön toimenpiteillä voidaan kattavasti yhdenmukaistaa ala, jota ne koskevat. Tällaisissa tapauksessa EY 95 artiklan 4 kohta antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden pitää tietyin edellytyksin voimassa poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset. Tämä määräys on poikkeus yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen ja markkinoiden yhtenäisyyden periaatteista ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti. Asianomaisen jäsenvaltion on lisäksi näytettävä toteen, että kansallisilla säännöksillä tai määräyksillä, joita se aikoo soveltaa, taataan korkeampi suojan taso kuin niillä yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteillä, joista ne poikkeavat.
55 Komission mukaan jäsenvaltio voi EY 95 artiklan 4 kohdan nojalla pitää voimassa poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset joko tilanteessa, jossa tämän jäsenvaltion erityinen tilanne oikeuttaa näiden säännösten tai määräysten voimassa pitämisen, tai tilanteessa, jossa yhteisön lainsäädäntö on puutteellinen siten, että se ei takaa EY 95 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua "korkeaa suojelun tasoa". Komissio katsoo, että jäsenvaltion ei sitä vastoin pidä asettaa omaa riskien arviointiaan yhteisön lainsäätäjän tekemän arvioinnin sijaan. Se, että jäsenvaltio arvioi riskin toisin kuin yhteisön lainsäätäjä, ei ole "syy", jonka vuoksi EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti voidaan pitää voimassa poikkeavat kansalliset säännökset. Tähän määräykseen vetoavien jäsenvaltioiden on osoitettava uusien tieteellisten seikkojen tai sellaisten seikkojen olemassaolo, jotka olisi pitänyt ottaa huomioon, ja jotka osoittavat, että yhteisön lainsäädäntö ei takaa riittävää suojaa. Tätä tulkintaa tukee EY 95 artiklan 7 kohta, josta ilmenee, että jos jäsenvaltio on oikeutettu pitämään voimassa yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, komissio tutkii viipymättä, onko sillä syytä ehdottaa kyseisen toimenpiteen mukauttamista.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
56 On muistutettava, että EY:n perustamissopimuksella pyritään asteittain toteuttamaan sisämarkkinat, jotka käsittävät alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla taataan tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus. Tässä tarkoituksessa EY:n perustamissopimuksessa määrätään jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämistä koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta. Primaarioikeuden kehittyessä Euroopan yhtenäisasiakirjalla otettiin tähän perustamissopimukseen uusi määräys, 100 a artikla.
57 EY 95 artiklassa, jolla Amsterdamin sopimuksen nojalla korvataan ja muutetaan perustamissopimuksen 100 a artiklaa, tehdään ero sen mukaan, ovatko tiedoksi annetut säännökset tai määräykset kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, jotka olivat olemassa ennen yhdenmukaistamista, vai kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, jotka kyseinen jäsenvaltio haluaa ottaa käyttöön. Ensimmäisessä tapauksessa, josta määrätään EY 95 artiklan 4 kohdassa, olemassa olevien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämisen on perustuttava tärkeisiin EY 30 artiklassa tarkoitettuihin taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskeviin syihin. Toisessa tapauksessa, josta määrätään EY 95 artiklan 5 kohdassa, uusien kansallisten säännösten tai määräysten käyttöön ottamisen on perustuttava uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteiden toteuttamisen jälkeen.
58 Näiden kahden EY 95 artiklassa mainitun tilanteen välinen ero on se, että ensimmäisessä kansalliset säännökset tai määräykset olivat olemassa ennen täytäntöönpanotoimenpidettä. Ne olivat näin ollen yhteisön lainsäätäjän tiedossa, mutta tämä ei voinut tai aikonut ottaa niistä vaikutteita yhdenmukaistamisessa. Pidettiin siis hyväksyttävänä, että jäsenvaltio voi pyytää, että sen omat säännöt jäävät voimaan. Tässä tarkoituksessa EY:n perustamissopimus edellyttää, että tällaiset toimenpiteet perustuvat tärkeisiin EY 30 artiklassa tarkoitettuihin taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskeviin syihin. Toisessa tilanteessa uuden kansallisen lainsäädännön antaminen sitä vastoin voi ennemminkin vaarantaa yhdenmukaistamisen. Yhteisöjen toimielimet eivät annetusta määritelmästä johtuen ole voineet ottaa huomioon kansallista lakitekstiä valmistellessaan yhdenmukaistamistoimenpidettä. Tässä tapauksessa EY 30 artiklassa tarkoitettuja syitä ei oteta huomioon ja hyväksyttäviä ovat ainoastaan ympäristön tai työympäristön suojeluun liittyvät syyt sillä edellytyksellä, että jäsenvaltio esittää uutta tieteellistä näyttöä ja että tarve ottaa käyttöön uusia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä on seurausta kyseisen jäsenvaltion erityisistä ongelmista, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen.
59 Tästä seuraa, ettei EY 95 artiklan 4 kohdan sanamuodon eikä koko tämän artiklan yleisen rakenteen perusteella voida edellyttää, että pyynnön esittänyt jäsenvaltio näyttäisi toteen, että sen komissiolle tiedoksi antamien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämisen syynä on tämän valtion erityinen ongelma.
60 Jos sitä vastoin pyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa on erityinen ongelma, tämä seikka voi olla erittäin merkityksellinen siten, että se ohjaa komissiota sen päättäessä, hyväksyykö vai hylkääkö se tiedoksi annetut kansalliset säännökset tai määräykset. Tämä on seikka, joka komission on tarvittaessa otettava huomioon päätöstä tehdessään.
61 Riidanalaisen päätöksen yleisestä rakenteesta ilmenee, että komissio tarkasteli sitä, onko Tanskan kuningaskunnassa mahdollisesti ollut erityinen tilanne, vain relevanttina seikkana harkitessaan, minkälaisen päätöksen se tekee. Riidanalaisessa päätöksessä ei käsitellä tällaisen tilanteen olemassaoloa edellytyksenä olemassa olevien poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten hyväksymisen edellytyksenä. Tästä seuraa, että Tanskan kuningaskunnan kanneperuste, jonka mukaan komissio on tulkinnut virheellisesti EY 95 artiklan 4 kohtaa siten, että tässä artiklassa edellytettäisiin erityisen tilanteen olemassa oloa, ei ole perusteltu.
62 Samaa päättelyä on sovellettava uutta tieteellistä näyttöä koskevaan vaatimukseen. Tätä edellytetään EY 95 artiklan 5 kohdassa, jotta voidaan ottaa käyttöön uusia poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, mutta siitä ei määrätä EY 95 artiklan 4 kohdassa olemassa olevien poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämiseksi. Se ei kuulu näiden säännösten tai määräysten voimassa pitämiseltä vaadittaviin edellytyksiin.
63 Pyynnön esittänyt jäsenvaltio voi tällaisten poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämisen syyksi vedota siihen, että se arvioi kansanterveyttä uhkaavat riskit toisin kuin yhteisön lainsäätäjä on tehnyt yhdenmukaistamistoimenpiteessään. Kun otetaan huomioon muun muassa elintarvikelisäaineiden käytöstä kansanterveydelle aiheutuvien riskien arviointiin kiinteästi kuuluva epävarmuus, näiden riskien arviointi voi oikeutetusti olla erilainen ilman, että välttämättä tukeuduttaisiin erilaisiin tai uusiin tieteellisiin tietoihin.
64 Jäsenvaltio voi perustaa olemassa olevien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämistä koskevan pyynnön kansanterveyttä uhkaavia riskejä koskevaan arviointiin, joka eroaa arvioinnista, jonka yhteisön lainsäätäjä on tehnyt sitä yhdenmukaistamistoimenpidettä toteuttaessaan, josta nämä kansalliset säännökset tai määräykset poikkeavat. Tässä tarkoituksessa pyynnön esittävän jäsenvaltion on osoitettava, että näillä kansallisilla säännöksillä tai määräyksillä taataan korkeampi kansanterveyden suojelun taso kuin yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteellä ja että ne eivät mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
65 Tällaista EY 95 artiklan 4 kohdan tulkintaa tukee EY 95 artiklan 7 kohta, jossa määrätään, että jos jäsenvaltio on oikeutettu pitämään voimassa poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä, komissio tutkii viipymättä, onko sillä syytä ehdottaa yhdenmukaistamistoimenpiteen mukauttamista. Tällainen mukauttaminen voi nimittäin olla asianmukaista silloin, kun komission hyväksymillä kansallisilla säännöksillä tai määräyksillä taataan korkeampi suojelun taso kuin yhdenmukaistamistoimenpiteellä, joka perustuu kansanterveyttä uhkaavan riskin erilaiseen arviointiin.
66 Riidanalaisen päätöksen konkreettisia säännöksiä, jotka koskevat kysymyksessä olevien elintarvikelisäaineiden eli sulfiittien ja toisaalta nitriittien ja nitraattien käyttöä, on tutkittava tämän tuomion 62-64 kohdassa esitetyn EY 95 artiklan 4 kohdan tulkinnan valossa.
67 Ennen tämän tutkimisen suorittamista ja niiden kanneperusteiden tarkastelun päätökseen saattamiseksi, jotka koskevat sitä, että EY 95 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytyksiä ei ole otettu huomioon, on tarkasteltava Tanskan kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan riidanalaista päätöstä rasittaa oikeudellinen virhe sen vuoksi, että päätöksen perustelujen 28 ja 43 kohdassa on mainittu, että sulfiitteja, nitriittejä ja nitraatteja koskevia yhdenmukaistamistoimenpiteitä voidaan tulevaisuudessa muuttaa puitedirektiivin 4 artiklan ja direktiivin 95/2/EY 7 artiklan mukaisesti.
68 Päätös siitä, hyväksytäänkö tiedoksi annettujen kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitäminen vai ei, on tehtävä ottaen huomioon tätä päätöstä tehtäessä vallinneet olosuhteet. Näin ollen yhdenmukaistamistoimenpiteen mahdollinen muuttaminen ei voi olla kysymyksessä olevan päätöksen perusteena.
69 Koko riidanalaisen päätöksen yleisestä rakenteesta seuraa, että sen perustelujen 28 ja 43 kohdassa oleva maininta ei ole vaikuttanut komission omaksumaan kantaan. Tätä mainintaa on pidettävä tarpeettomana. Tämän vuoksi se, että se ei ole relevantti, ei itsessään ole peruste riidanalaisen päätöksen kumoamiselle. Tanskan kuningaskunnan tältä osin esittämä peruste on näin ollen hylättävä.
Kanneperusteet, jotka perustuvat oikeudellisiin virheisiin ja tosiseikkoja koskeviin virheisiin, jotka rasittavat sulfiittien käyttöä koskevien riidanalaisten säännösten ja määräysten hylkäämistä
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
70 On tutkittava Tanskan kuningaskunnan esittämät sulfiittien käyttöä koskevat kanneperusteet. Kysymys on kolmannen kanneperusteen ensimmäisestä osasta, viidennestä kanneperusteesta ja seitsemännen kanneperusteen ensimmäisestä osasta.
71 Tanskan kuningaskunta, jota tukee Islannin tasavalta, toteaa kolmannen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 20 kohdan mukaan Tanskan hallituksen esittämät väitteet sulfiittien käytön teknisestä tarpeesta eivät liity EY 30 artiklassa tarkoitettuun kansanterveyden suojelun tavoitteeseen eivätkä muihin tavoitteisiin, jotka on lueteltu EY 95 artiklan 4 kohdassa, eivätkä ne siis ole asian kannalta merkityksellisiä. Tanskan kuningaskunnan mukaan on kuitenkin mahdotonta erottaa tietyn aineen terveysvaikutusten arviointi sen teknisen tarpeen arvioinnista, joka on aineen käytön perusteena. Tekninen tarve on näin ollen merkityksellinen peruste arvioitaessa EY 30 artiklassa ja siis EY 95 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja ihmisten terveyteen liittyviä seikkoja. Tältä osin riidanalainen päätös perustuu oikeudelliseen virheeseen. Tanskan hallitus katsoo myös, että komissio ei ole ottanut kantaa Tanskan hallituksen esittämiin teknistä tarvetta koskeviin väitteisiin. Tämä ilmenee selvästi riidanalaisen päätöksen perustelujen 21 kohdasta, jonka lopussa todetaan teknistä tarvetta koskevan väitteen osalta, että tätä väitettä "ei voida esittää kansanterveyden suojeluun liittyvänä asiana, koska Tanskan viranomaisten tehtävä on tältä osin todistaa, että sulfiittien käyttö vaarantaa kansanterveyden".
72 Komissio myöntää, että jos ei ole olemassa teknistä tarvetta lisäaineen käytön perusteeksi, ei ole mitään syytä aiheuttaa sitä terveysriskin mahdollisuutta, joka seuraa tämän lisäaineen käytön sallimisesta. Se väittää kuitenkin, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa se tutki huolellisesti kaikki Tanskan hallituksen esittämät väitteet sulfiittien käytön teknisestä tarpeesta. Näin ollen riidanalainen päätös ei perustu oikeudelliseen virheeseen, vaikka sen perustelujen 20 kohdan sanamuoto voikin johtaa väärinkäsityksiin.
73 Tanskan kuningaskunta, jota Islannin tasavalta tukee, katsoo viidennessä kanneperusteessaan, että riidanalainen päätös, siltä osin kuin sillä hylätään sulfiittien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset ja määräykset, perustuu oikeudelliseen virheeseen ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen virheelliseen soveltamiseen.
74 Tanskan hallituksen mukaan komissio ensiksikin toteaa virheellisesti riidanalaisen päätöksen perustelujen 27 kohdassa, että Tanskan hallitus ei ole perustellut, miksi se on valinnut vain 16 elintarvikeluokkaa, joissa sulfiittien käyttö on sallittua, niistä 61:stä, joka sisältyvät direktiivin 95/2/EY liitteessä III olevaan B osaan. EY 95 artiklan 4 kohdassa sallitaan yksinomaan pitää voimassa voimassa olevia kansallisia säännöksiä ja määräyksiä, joten tämän hallituksen on rajoituttava toistamaan Tanskan positiiviluettelo sellaisena kuin se oli voimassa direktiivin 95/2/EY antamisajankohtana eikä se voi tehdä uutta valintaa.
75 Tanskan hallitus katsoo, että komissio toteaa sitten riidanalaisen päätöksen perustelujen 26 kohdassa virheellisesti, että Tanskan hallituksen olisi, sen sijaan että olisi poikennut direktiivin 95/2/EY säännöksistä, pitänyt pyrkiä rajoittamaan sulfiittien käyttöä viinissä. Tanskan kuningaskunta myöntää, että kaksi lasia viiniä sisältää noin 40 milligrammaa sulfiitteja, vaikka elintarvikealan tiedekomitean suositeltu päivittäisannos huomioon ottaen aikuinen voi nauttia 45-50 milligrammaa sulfiitteja päivässä. Yhteisön viiniä koskevat asetukset perustuvat kuitenkin EY 37 artiklaan, jossa toisin kuin EY 95 artiklassa ei sallita poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämistä. Se, että sulfiittien suositeltu päivittäisannos saattaa ylittyä pienen viinimäärän nauttimisen vuoksi, ei missään tapauksessa estä jäsenvaltioita rajoittamasta sulfiittien lisäämistä muihin tuotteisiin suositellun päivittäisannoksen ylittymisvaaran yleiseksi rajoittamiseksi.
76 Tanskan hallitus katsoo lopuksi, että riidanalainen päätös perustuu suhteellisuusperiaatteen virheelliseen soveltamiseen, koska sulfiittien käyttöä koskevat Tanskan riidanalaiset säännökset ja määräykset eivät, toisin kuin komissio väittää, ole suhteettomia. Nämä säännökset ja määräykset pelkästään noudattavat elintarvikealan tiedekomitean suosituksia ja erityisesti vuoden 1994 lausuntoa, jossa muun muassa todetaan, että altistus jo melko pienille sulfiittimäärille voi aiheuttaa vakavia astmaattisia reaktioita.
77 Vastauksenaan komissio muistuttaa, että direktiivin 95/2/EY säännökset koskevat muun muassa sulfiittien käyttöä elintarvikelisäaineina. Tämä käyttö perustuu tekniseen tarpeeseen. Elintarvikkeissa käytettävien sulfiittien määrän alentaminen yleisesti ei ole perusteltua, kun otetaan huomioon näiden lisäaineiden tekninen tehtävä. Ongelmat, joita Tanskan hallitus on esittänyt koskien sitä, että suositeltu päivittäisannos ylittyy sen vuoksi, että viiniin lisätään sulfiitteja, on pääasiallisesti ratkaistava viiniä koskevalla lainsäädännöllä.
78 Siltä osin kuin kysymys on sulfiittien aiheuttamista allergisista reaktioista, komissio toteaa, että lisäaineiden käytöstä aiheutuvat allergiat koskevat yksittäisiä henkilöitä. Yhteisön lainsäätäjä on tästä riskistä tietoisena päättänyt ratkaista allergiaan liittyvät ongelmat kuluttajille annettavalla informaatiolla. Lisäksi vuoden 1981 lausunto, jonka perusteella direktiivi 95/2/EY annettiin, ei - kuten ei vuoden 1994 lausuntokaan - sisällä mitään, mikä olisi ristiriidassa tässä direktiivissä säädettyjen enimmäismäärien kanssa. Komission mukaan elintarvikealan tiedekomitea ei myöskään ole todennut, että merkinnät olisivat riittämätön toimenpide.
79 Tanskan kuningaskunta katsoo seitsemännen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 23 kohdasta seuraa, että direktiivi 95/2/EY perustuu vuoden 1994 lausuntoon, jossa määritellään sulfiittien suositeltu päivittäisannos. Sen mukaan todellisuudessa neuvoston yhteinen kanta direktiiviluonnokseen vahvistettiin vuonna 1993 ennen kuin vuoden 1994 lausunto annettiin tiedoksi. Direktiivi 95/2/EY annettiin 20.2.1995 ilman, että alkuperäiseen tekstiin olisi tehty mitään muutoksia. Se perustui Tanskan hallituksen mukaan siis elintarvikealan tiedekomitean aiempaan sulfiitteja koskevaan arvioon, joka annettiin tiedoksi vuonna 1981 ja joka ei sisältänyt suositellun päivittäisannoksen määrittelyä.
80 Tanskan hallitus katsoo lisäksi, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 30 ja 31 kohdassa esitetyissä merkintöjä koskevissa seikoissa ei oteta huomioon vuoden 1994 lausuntoa, jonka mukaan sulfiittien käyttö on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi vakavien allergisten reaktioiden riskin huomioon ottamiseksi. Tämän lausunnon mukaan merkinnät eivät riitä sulfiittien osalta.
81 Komissio vastaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 23 kohta ei osoita, että direktiivi 95/2/EY perustuisi vuoden 1994 lausuntoon, vaan siinä mainitaan tämä lausunto vain opastuksena. Muilta osin komissio viittaa väitteisiin, jotka se on esittänyt kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen osalta.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
82 Kolmannen kanneperusteen ensimmäisestä, sulfiittien käytön teknistä tarvetta koskevasta osasta on todettava, että tekninen tarve liittyy kiinteästi sen arvioimiseen, mikä kansanterveyden suojelun kannalta on tarpeellista. Jos lisäaineen käytön oikeuttavaa teknistä tarvetta ei ole, ei ole mitään syytää aiheuttaa sitä terveysriskin mahdollisuutta, joka seuraa tämän aineen käytön sallimisesta. Riidanalaisen päätöksen perustelujen 20 kohtaan sisältyvä toteamus, jonka mukaan Tanskan hallituksen esittämät väitteet sulfiittien käytön teknisestä tarpeesta eivät liity kansanterveyden suojelun tavoitteeseen, on selvästi virheellinen.
83 Tästä virheellisestä toteamuksesta huolimatta riidanalaisen päätöksen perustelujen 21, 24 ja 27 kohdasta sekä 20 alaviitteestä ilmenee, että komissio tosiasiassa tutki perusteellisesti Tanskan hallituksen väitteet, jotka koskivat sulfiittien elintarvikkeissa käytön teknistä tarvetta. Riidanalainen päätös ei näin ollen tältä osin perustu oikeudelliseen virheeseen.
84 Tätä päätelmää ei horjuta riidanalaisen päätöksen perustelujen 21 kohtaan sisältyvä maininta, jonka mukaan kansallisten viranomaisten tehtävä on todistaa, että sulfiittien käyttö vaarantaa kansanterveyden. On nimenomaan jäsenvaltion, joka vetoaa EY 95 artiklan 4 kohtaan, tehtävänä näyttää toteen, että tämän määräyksen soveltamisedellytykset täyttyvät. Mainitussa 21 kohdassa oleva maininta ei sisällä oikeudellista virhettä.
85 Edellä esitetystä seuraa, että kolmannen kanneperusteen teknistä tarvetta koskeva ensimmäinen osa ei ole perusteltu.
86 Viidennessä kanneperusteessa esitetystä ensimmäisestä väitteestä, joka koskee Tanskan hallituksen tekemän valinnan perusteluja, on todettava, että riidanalaisten säännösten ja määräysten ja direktiivin 95/2/EY säännösten välinen olennainen ero on niiden elintarvikeluokkien määrässä, joissa sulfiittien käyttö on sallittua. Riidanalaisissa säännöksissä ja määräyksissä sulfiittien käyttö sallitaan vain 16:ssa tässä direktiivissä sallituista 61:stä elintarvikeluokasta. Kaikkien yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen seikkojen valossa on todettava, että Tanskan hallitus ei ole perustellut valintaansa kieltää sulfiittien käyttö kokonaan muissa 45:ssä elintarvikeluokassa.
87 Tältä osin ei ole mahdollista hyväksyä Tanskan kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan EY 95 artiklan 4 kohdasta seuraa, että jäsenvaltio voi vaatia yksinomaan sen kansallisen positiiviluettelon voimassa pitämistä, joka oli olemassa direktiivin 95/2/EY antamisajankohtana, ilman että se voisi valita muita elintarvikkeita. Siitä seikasta, että tässä määräyksessä sallitaan vain voimassa olevan kansallisen lainsäädännön voimassa pitäminen, ei seuraa, että jäsenvaltio ei voisi osittain muuttaa tätä lainsäädäntöä pannessaan yhdenmukaistamisdirektiivin täytäntöön, ja pitää se jäljelle jäävin osin voimassa. Kun EY 95 artiklassa määrätään mahdollisuudesta pitää voimassa tietyt voimassa olevat kansalliset säännökset ja määräykset, siinä edellytetään välttämättä, että ne voivat olla voimassa samanaikaisesti muiden yhdenmukaistamisdirektiivin mukaisten kansallisten säännösten ja määräysten kanssa.
88 Viidennessä kanneperusteessa esitetystä toisesta väitteestä, joka koskee sulfiittien käyttöä viinissä, on todettava, että käsiteltävänä oleva asia koskee lisäaineiden käyttöä elintarvikkeissa eikä viinissä, ja se kuuluu tämän vuoksi direktiivin 95/2/EY eikä viiniä koskevan lainsäädännön soveltamisalaan. Jos viinissä on sulfiitteja sellaisia huomattavia määriä, jotka voivat vaarantaa ihmisten terveyden, on tärkeää, että yhteisön lainsäätäjä toteuttaa viipymättä tarpeelliset toimenpiteet tämän riskin varalta.
89 Viinissä olevat korkeat sulfiittimäärät eivät sitä vastoin voi EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisessa menettelyssä oikeuttaa yleistä kieltoa sulfiittien käytölle elintarvikelisäaineina. Siltä osin kuin kantajana oleva jäsenvaltio pyytää lupaa pitää voimassa direktiivistä 95/2/EY poikkeavat kansalliset säännökset ja määräykset tiettyjen elintarvikkeiden osalta, sen on perusteltava nämä kansalliset säännökset ja määräykset suhteessa näihin elintarvikkeisiin eikä suhteessa muihin tuotteisiin.
90 Näin ollen tämä viinin sulfiittipitoisuutta koskeva väite ei voi olla riidanalaisen päätöksen kumoamisperuste ja se on hylättävä.
91 Viidennessä kanneperusteessa esitetystä kolmannesta väitteestä, joka koskee suhteellisuusperiaatteen soveltamista, on todettava, että on virheellistä tulkita vuoden 1994 lausuntoa siten, että siinä ei hyväksyttäisi merkintöjen käyttöä sulfiittien osalta. Päinvastoin, vaikka lausunnossa suositellaankin viimeksi mainittujen käytön rajoittamista, siinä päädytään siihen, että ihmisten enemmistön osalta ne eivät muodosta vaaraa terveydelle, ja siinä suositellaan merkintöjä allergiaan taipuvaisten henkilöiden takia. Tämän lausunnon suosituksen iii) mukaan "sulfiitille herkistyneiden henkilöiden pitäisi merkintöjen ainesosaluettelon perusteella voida tietää, onko elintarvikkeisiin ja alkoholittomiin juomiin lisätyn sulfiitteja".
92 Direktiivissä 95/2/EY vahvistetaan sulfiittien lisäaineena käytön enimmäismäärät ja kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annetussa neuvoston direktiivissä 79/112/ETY (EYVL 1979, L 33, s. 1) säädetään niille henkilöille annettavasta tiedosta, jotka ovat allergisia tietyille elintarvikkeiden ainesosille; näin vastataan vuoden 1994 lausunnossa ilmaistuihin kahteen huolenaiheeseen eli sulfiittien käytön rajoittamiseen ja yleisön saattamiseen merkinnöillä tietoiseksi siitä, että niitä on käytetty.
93 Tästä seuraa, että sulfiittien osalta yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteet vaikuttavat riittäviltä elintarvikealan tiedekomitean vuoden 1994 lausuntoon nähden ja että riidanalainen päätös ei sisällä minkäänlaista tosiseikkoja koskevaa virhettä tai harkintavirhettä tältä osin. Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan komissio on soveltanut suhteellisuusperiaatetta virheellisesti, on perusteeton.
94 Seitsemännen kanneperusteen ensimmäisestä, tosiseikkoja koskevaa virhettä koskevasta osasta on todettava, että toisin kuin Tanskan kuningaskunta väittää, riidanalaisen päätöksen perustelujen 23 kohdassa ei millään tavoin todeta, että direktiivi 95/2/EY perustuu vuoden 1994 lausuntoon. Päinvastoin on selvää, että tässä päätöksessä mainitaan vuoden 1994 lausunto, koska Tanskan hallitus oli vedonnut siihen pyyntönsä tueksi. Riidanalaisen päätöksen perustelujen 23 kohtaa seuraavissa kohdissa komissio tutkii yksityiskohtaisesti tietyt tämän hallituksen vuoden 1994 lausunnon perusteella esittämät väitteet.
95 Tältä osin seitsemännen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee tosiseikkoja koskevaa virhettä, on hylättävä.
96 Kanneperusteen jäljelle jäävässä osassa, joka koskee sulfiittien aiheuttamien allergisten reaktioiden riskiä, pääasiallisesti toistetaan viidennen kanneperusteen kolmas peruste. Kuten tuokin peruste, tämä seitsemännen kanneperusteen osa on näin ollen hylättävä tämän tuomion 91-93 kohdassa esitetyistä syistä.
97 Edellä esitetystä seuraa, että kanneperusteet, jotka koskevat erityisesti riidanalaisten, sulfiittien käyttöä koskevien säännösten tai määräysten hylkäämistä, on hylättävä perusteettomina.
Kanneperusteet, jotka perustuvat oikeudellisiin virheisiin ja tosiseikkoja koskeviin virheisiin, jotka rasittavat nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevien riidanalaisten säännösten ja määräysten hylkäämistä
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
98 On tutkittava Tanskan kuningaskunnan esittämät nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat kanneperusteet. Kysymys on ensisijaisesti neljännen kanneperusteen ensimmäisestä ja toissijaisesti toisesta osasta sekä seitsemännen kanneperusteen toisesta osasta.
99 Neljännen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, johon Tanskan kuningaskunta vetoaa ensisijaisesti, se katsoo, että riidanalainen päätös perustuu suhteellisuusperiaatteen virheelliseen soveltamiseen siltä osin kuin sillä hylätään nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset tai määräykset.
100 Tältä osin Tanskan kuningaskunta, jota tukevat Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta, huomauttaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 44 kohdan mukaan riidanalaisten säännösten tai määräysten "tarkoituksena on kansanterveyden suojelu, mutta - - ne ovat tämän tavoitteen saavuttamiseen liiallisia". Nitriittien ja nitraattien osalta tämä päätelmä perustuu erityisesti riidanalaisen päätöksen perustelujen 35, 37 ja 38 kohtaan, joissa todetaan - ilman mitään näyttöä - muun muassa, että Tanskan terveysministerin 23.9.1996 antamassa asetuksessa nro 834 vahvistetut nitriitti- ja nitraattitasot eivät turvaa sitä, että tuotteissa on riittävä määrä lisäaineita tuotantoketjun loppuvaiheessa, jotta voitaisiin varmistaa lisäaineiden teknisen tehtävän täyttyminen eli tuotteiden mikrobiologinen turvallisuus.
101 Tanskan hallitus väittää, että EY 95 artiklan 6 kohdan yhteydessä komission on hyväksyttävä sille tiedoksi annetut kansalliset säännökset tai määräykset, jos ne ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään eli ihmisten terveyden suojeluun nähden. Tämä päätelmä seuraa yhtä lailla puitedirektiivin liitteessä II olevista 1-3 ja 6 kohdasta, joissa säädetään elintarvikelisäaineiden käytön yleisistä edellytyksistä. Vuosien 1990 ja 1995 lausunnot, joissa todetaan elintarvikkeisiin lisätyn nitriittitason ja syöpää aiheuttavien nitrosamiinien muodostumisen välinen korrelaatio, osoittavat, että on mahdotonta vahvistaa lisättyjen nitriittien tai nitraattien tasoa sellaiseksi, että tason alittuessa ei muodostuisi lainkaan syöpäkasvaimia. Näissä lausunnoissa siis päätellään, että elintarvikkeisiin lisättävien nitriittien taso on vähennettävä vähimpään vaaditun säilöntävaikutuksen aikaansaamiseksi tarvittavaan määrään. Kun otetaan huomioon nitriittien tai nitraattien lisäämisen ja nitrosamiinien muodostumisen välinen tieteellisesti osoitettu yhteys, nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset ja määräykset, joissa vahvistetaan enimmäismäärät, jotka vastaavat ehdottomasti tarpeellisia teknisiä tarpeita kysymyksessä olevien lihatuotteiden säilöntävaikutuksen aikaansaamiseksi ja mikrobiologisen turvallisuuden turvaamiseksi, ovat oikeassa suhteessa niillä tavoiteltuun ihmisten terveyden suojelun päämäärään. Nämä säännökset ja määräykset ovat myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustetun ennalta varautumisen periaatteen mukaisia.
102 Näin ollen kun komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessään, että riidanalaiset säännökset ja määräykset olivat kansanterveyden turhaa liiallista suojelemista, se on Tanskan hallituksen mukaan tulkinnut virheellisesti suhteellisuusperiaatteita johtuvia vaatimuksia. Tämä päätös on sen mukaan kumottava tämän oikeudellisen virheen takia.
103 Komissio väittää, että direktiivissä 95/2/EY vahvistettu suojelun taso vastaa vuoden 1990 lausuntoa. Vuoden 1995 lausunnossa vahvistettiin pääosin vuoden 1990 lausunnon päätelmät. Tapauksissa, joissa - kuten käsiteltävänä olevassa asiassa - on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, niiden kansallisten säännösten tai määräysten oikeasuhteisuus, jotka jäsenvaltio aikoo pitää voimassa, on arvioitava suhteessa yhteisön lainsäätäjän vahvistamaan suojan tasoon. Suojan tason arvioimisen niiden samojen seikkojen perusteella, jotka neuvostolla oli käytettävissään sen antaessa direktiiviä 95/2/EY, ei pitäisi periaatteessa johtaa eri lopputulokseen kuin siihen, johon yhteisön lainsäätäjä päätyi, ainakaan ellei ole osoitettu, että tällä direktiivillä taattu suoja on ilmeisen riittämätöntä. Tanskan hallitus ei ole esittänyt tällaista näyttöä EY 95 artiklan 4 kohdan mukaisessa pyynnössään. Jäsenvaltio ei myöskään voi yksipuolisesti vedota ennalta varautumisen periaatteeseen pitääkseen voimassa poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset. Alalla, jolla on toteutettu jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen, ennalta varautumisen periaatteen soveltaminen on yhteisön lainsäätäjän tehtävä.
104 Neljännen kanneperusteen toisessa osassa, jonka Tanskan kuningaskunta esittää toissijaisesti, se väittää, että siltä osin kuin riidanalaisella päätöksellä hylätään nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset ja määräykset, päätös perustuu komission ilmeiseen harkintavallan väärinkäyttöön suhteellisuusperiaatteen soveltamisessa.
105 Tältä osin Tanskan kuningaskunta, jota tukee Norjan kuningaskunta, väittää, että komissio on joka tapauksessa ylittänyt harkintavaltansa, kun se on rajoittunut toteamaan ilman minkäänlaista tieteellistä näyttöä, että nitriittien ja nitraattien käyttöä elintarvikkeissa koskevissa riidanalaisissa säännöksissä vahvistetut enimmäismäärät ovat suhteellisuusperiaatteen vaatimusten vastaisia. Nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset ja määräykset ovat Tanskan hallituksen mukaan elintarvikealan tiedekomitean vuosien 1990 ja 1995 lausunnoissa annettujen suositusten mukaisia.
106 Komissio vastaa, että direktiivi 95/2/EY on elintarvikealan tiedekomitean suositusten mukainen. Elintarvikealan tiedekomitea ei suositellut vuoden 1990 lausuntonsa päätelmissä mitään enimmäismäärää nitriiteille ja nitraateille elintarvikkeissa. Se suositteli pelkästään, "että altistumista elintarvikkeisiin muodostuville nitrosamiineille on vähennettävä asianmukaisilla teknisillä keinoilla kuten elintarvikkeisiin lisättyjen nitriittien ja nitraattien annosten alentamisella vähimpään tasoon, joka tarvitaan tarpeellisten säilöntävaikutuksen aikaansaamiseksi ja mikrobiologisen turvallisuuden varmistamiseksi". Riidanalaiset säännökset ja määräykset eivät turvaa sitä, että tuotteissa on riittävä määrä lisäaineita tuotantoketjun loppuvaiheessa, jotta voitaisiin varmistaa lisäaineiden teknisen tehtävän täyttyminen eli tuotteiden mikrobiologinen turvallisuus.
107 Seitsemännen kanneperusteen toisessa osassa Tanskan kuningaskunta väittää, että komission harkintaa rasittavat tosiseikkoja koskevat virheet siltä osin kuin se koskee nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevia riidanalaisia säännöksiä ja määräyksiä. Se katsoo, että toisin kuin riidanalaisen päätöksen perustelujen 37 ja 38 kohdassa todetaan, näillä säännöksillä ja määräyksillä varmistetaan riittävästi mikrobiologinen turvallisuus ja ne ovat täysin sopusoinnussa vuoden 1990 lausunnon kanssa. Toisin kuin riidanalaisen päätöksen perustelujen 35, 37, 41 ja 42 kohdassa todetaan, ne eivät ole epäjohdonmukaisia ilmoitetun kansanterveyden suojelun tavoitteen osalta, koska kaikkien mainittujen lihatuotetyyppien osalta niissä vahvistetaan sallitut nitraatti- ja nitriittiannokset huomattavasti pienemmiksi kuin direktiivissä 95/2/EY.
Riidanalaisissa säännöksissä ja määräyksissä vahvistetaan nitriittien käytön enimmäismäärä, kun taas direktiivissä 95/2/EY vahvistetaan jäämän enimmäismäärä.
108 Vastauksena tähän komissio viittaa kolmannesta, neljännestä ja viidennestä kanneperusteesta kehittelemiinsä väitteisiin.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
109 Seitsemännen kanneperusteen toisesta osasta, joka perustuu tosiseikkoja koskeviin virheisiin, on todettava, että nitriittejä ja nitraatteja koskevassa vuoden 1995 lausunnossa tutkittiin nimenomaisesti direktiivin 95/2/EY näitä lisäaineita koskevia säännöksiä. Tässä lausunnossa elintarvikealan tiedekomitea totesi, että kyseisessä direktiivissä sallittu nitriittien jäämän määrä "on selvästi suurempi kuin se, joka on odotettavissa nitraattien ja nitriittien lisäyksen enimmäistasoista, jotka elintarvikealan tiedekomitean aiemman lausunnon yhteydessä saamien tietojen perusteella voivat olla oikeutettuja teknisistä syistä".
110 Tämän direktiivissä 95/2/EY vahvistettujen enimmäismäärien hyvin kriittisen arvion kanssa ei ole ristiriidassa se seikka, että tässä samassa lausunnossa elintarvikealan tiedekomitea toisti vuoden 1990 lausunnossaan ilmaisemansa suositukset. Nämä suositukset päinvastoin vahvistavat sen, että elintarvikkeisiin lisättävien nitraattien ja nitriittien määrä on tarpeen vähentää vähimpään mahdolliseen. Vuoden 1995 lausunnon 3.3.2.3 kohdassa todetaan seuraavaa:
"[Elintarvikealan tiedekomitea] toistaa näin ollen, kuten aiemmassa lausunnossaan, että altistuminen elintarvikkeissa oleville nitrosamiineille on vähennettävä asianmukaisilla teknisillä keinoilla kuten elintarvikkeisiin lisättyjen nitriittien ja nitraattien annosten alentamisella vähimpään tasoon, joka tarvitaan tarpeellisen säilöntävaikutuksen aikaansaamiseksi ja mikrobiologisen turvallisuuden varmistamiseksi."
111 Kun otetaan huomioon vuoden 1995 lausunto, siinä ei voitu arvioida, että direktiivissä 95/2/EY vahvistetut nitriittien enimmäismäärät on asetettu kyseenalaiseksi tässä lausunnossa.
112 On huomattava, että vuoden 1990 lausunnossa ei, kun otetaan huomioon sen antamisajankohta, voitu arvioida direktiiviä 95/2/EY, jota ehdotettiin vasta vuonna 1992 ja joka annettiin vuonna 1995. Sitä vastoin elintarvikealan tiedekomitealla sen laatiessa vuoden 1995 lausuntoaan oli erityisesti tehtävänä muun muassa tutkia nitraattien ja nitriittien elintarvikelisäaineina käytön turvallisuutta direktiivissä 95/2/EY vahvistetuin edellytyksin. Juuri tätä tehtävää täyttäessään se arvosteli tätä direktiiviä nitriittien käytön osalta. Se seikka, että vuoden 1995 lausunto vahvisti tältä osin vuoden 1990 lausuntoa, viittaa siihen, että direktiivissä 95/2/EY sallitut nitriittimäärät ovat arvosteltavissa myös vuoden 1990 lausunnon valossa.
113 Elintarvikealan tiedekomitean tältä osin esittämät päätelmät ovat merkityksellisiä sen arvioimiseksi, ovatko riidanalaiset säännökset ja määräykset perusteltuja.
114 Tästä seuraa, että siltä osin kuin komissio on jättänyt ottamatta asianmukaisesti huomioon vuoden 1995 lausunnon arvioidakseen, ovatko nitriittien ja nitraattien käyttöä koskevat riidanalaiset säännökset ja määräykset perusteltuja, sen päätöstä rasittaa virhe, joka tekee siitä lainvastaisen.
115 Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin sillä hylätään nämä säännökset ja määräykset.
116 Näin ollen neljättä kanneperustetta ei ole tarpeen tutkia.
Kanneperusteet, joiden mukaan komissio ei ole ottanut kantaa ja perustelut ovat puutteelliset
117 Tanskan kuningaskunta katsoo kahdeksannessa kanneperusteessaan, että komissio on laiminlyönyt esittää kannanoton siitä, ovatko riidanalaiset säännökset ja määräykset keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle. Sen mukaan komission olisi kuitenkin EY 95 artiklan 6 kohdan mukaisesti pitänyt lausua näistä seikoista, eikä se voinut perustaa kantaansa pelkästään siihen seikkaan, että riidanalaisia säännöksiä ei voitu perustella kansanterveyden suojelemisella. Tanskan kuningaskunta katsoo, että kannanoton riittämättömyys on EY 95 artiklan 6 kohdan rikkomista, ja tästä seuraa, että se on EY 230 artiklan mukainen kumoamisperuste.
118 EY 95 artiklan 4 kohdan nojalla tehtyä pyyntöä on arvioitava suhteessa sekä tässä kohdassa että saman artiklan 6 kohdassa määrättyihin edellytyksiin. Jos yksi näistä edellytyksistä ei täyty, pyyntö on hylättävä ilman, että on tarpeen tutkia muita edellytyksiä. Koska komissio on käsiteltävänä olevassa tapauksessa hylännyt pyynnön tärkeästä kansanterveyden suojeluun liittyvästä syystä, johon viitataan EY 95 artiklan 4 kohdassa, sen ei tarvinnut tutkia sitä, oliko pyyntö kolmen muun tämän artiklan 6 kohdassa mainitun edellytyksen mukainen.
119 Tästä seuraa, että tämä kanneperuste on perusteeton ja se on hylättävä.
120 Yhdeksännessä kanneperusteessaan, joka on esitetty edelliseen kanneperusteeseen nähden toissijaisesti, Tanskan kuningaskunta vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista riittämättömien perustelujen vuoksi.
121 Tältä osin Tanskan kuningaskunta katsoo, että jos EY 95 artiklan 6 kohdassa mainitut seikat olisi tosiasiallisesti otettu huomioon komission tehdessä riidanalaisen päätöksen, komission olisi pitänyt nimenomaisesti viitata niihin. Näin ollen tämä päätös on riittämättömästi perusteltu.
122 Komissio vastaa, että riidanalainen päätös täyttää täysin EY 253 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden sellaisena kuin sitä on tulkittu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tämä päätös sisältää sulfiittien osalta perustelujen 20-34 kohdassa ja nitriittien ja nitraattien osalta perustelujen 37 ja 38 sekä 41-44 kohdassa komission näkökannan perusteena olevien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen yksityiskohtaisen tarkastelun.
123 Tätä kanneperustetta arvioitaessa on ensiksi tutkittava olettama, johon se perustuu, eli olettama, jonka mukaan riidanalainen päätös perustuu tosiasiallisesti yhteen tai useampaan EY 95 artiklan 6 kohdassa mainituista kolmesta edellytyksistä.
124 Riidanalaisessa päätöksessä tutkitaan sitä, voidaanko riidanalaiset säännökset ja määräykset perustella kansanterveyden suojelua koskevalla tärkeällä syyllä, tältä osin muun muassa riidanalaisen päätöksen 37, 41 ja 42 kohdassa viitataan siihen, että riidanalaisissa säännöksissä ja määräyksissä sallitaan nitriittien ja nitraattien käyttö direktiivissä 95/2/EY säädettyihin edellytyksiin rinnastettavin edellytyksin perinteisissä tanskalaisissa tuotteissa kuten Wiltshiren pekonissa, rullalle käärityssä lihamakkarassa (rullepølse) tai fermentaation avulla valmistetussa tanskalaisessa salamissa, ja tältä osin päätöksen perustelujen 37 kohdassa nimenomaisesti viitataan syrjivään kohteluun.
125 Komissio ei kuitenkaan arvioi kysymystä siitä, ovatko riidanalaiset säännökset ja määräykset keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle EY 95 artiklan 6 kohdassa tarkoitetulla tavalla. On tärkeää täsmentää tältä osin, että tämän kysymyksen arvioiminen on komission tehtävä ja että yhteisöjen tuomioistuin ei voi käsiteltävänä olevan asian kaltaisen kumoamisasian yhteydessä korvata komission harkintaa omallaan.
126 Riidanalaisen päätöksen perustelujen 45, 46 ja 47 kohta osoittavat, että komissio ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa ole tutkinut edellytyksiä sille, että kysymyksessä ei ole mielivaltainen syrjintä, jäsenvaltioiden välisen kaupan peitelty rajoittaminen eikä sisämarkkinoiden toiminnan este. Komissio vahvisti puolustuksessaan, että se hylkäsi riidanalaisella päätöksellä Tanskan hallituksen pyynnön pelkästään sillä perusteella, että se ei ollut riittävän perusteltu EY 95 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuilla tärkeillä syillä. Lisäksi on todettava, että tämän hylkäämisen perustelut, jotka sisältyvät riidanalaisen päätöksen perustelujen 19-44 kohtaan, nopeutuneet kansanterveyden suojeluun perustuvaan tärkeään syyhyn.
127 Näiden seikkojen valossa on selvää, että riidanalainen päätös ei perustu yhteen tai useampaan EY 95 artiklan 6 kohdassa mainittuun seikkaan. Tästä seuraa, että tämän kanneperusteen taustalla olevaa olettamaa ei ole näytetty toteen. Näin ollen tämä kanneperuste on hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
128 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdassa määrätään kuitenkin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Koska käsiteltävänä olevassa asiassa kumpikin asianosainen on hävinnyt asian osittain, on syytä määrätä, että kumpikin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
129 Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat saman työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1)
Tanskan kuningaskunnan tiedoksi antamista sulfiittien, nitriittien ja nitraattien käyttöä elintarvikkeissa koskevista kansallisista säännöksistä ja määräyksistä 26 päivänä lokakuuta 1999 tehty komission päätös 1999/830/EY kumotaan siltä osin kuin sillä hylätään nämä kansalliset säännökset ja määräykset siltä osin kuin ne koskevat nitriittien ja nitraattien käyttöä elintarvikkeissa.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Asianosaiset vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
4)
Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.