Zaak C‑48/22 P
Google LLC en Alphabet, Inc.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 10 september 2024
„ Hogere voorziening – Mededinging – Misbruik van een machtspositie – Markten voor algemene en gespecialiseerde zoekopdrachten naar producten op het internet – Besluit tot vaststelling van een inbreuk op artikel 102 VWEU en artikel 54 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) – Misbruik door hefboomwerking – Op verdienste gebaseerde mededinging of mededingingsbeperkende praktijk – Bevoorrechte weergave door de onderneming met een machtspositie van de resultaten van haar eigen gespecialiseerde zoekdienst – Potentiële mededingingsbeperkende gevolgen – Causaal verband tussen misbruik en gevolgen – Bewijslast – Contrafeitelijk scenario – Mogelijkheid van uitsluiting – Criterium van de even efficiënte concurrent ”
1.        Hogere voorziening – Ontvankelijkheid – Hogere voorziening gebaseerd op een beweerdelijk onjuiste voorstelling van de in het bestreden arrest vastgestelde feiten – Kritiek die verband houdt met het onderzoek van de gegrondheid van het arrest
(Art. 256, lid 1, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea)
(zie punten 60‑62)
2.        Machtspositie – Misbruik – Begrip – Toegang tot infrastructuur die door een onderneming met een machtspositie is ontwikkeld en waarvan zij eigenaar is – Toegang die aan concurrerende ondernemingen wordt verstrekt tegen onbillijke voorwaarden – Gedragingen die misbruik van een machtspositie vormen – Voorwaarden
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 79‑91, 110‑114)
3.        Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die van invloed kunnen zijn op de structuur van de markt en de handhaving of de ontwikkeling van de mededinging kunnen belemmeren – Verplichtingen van de onderneming met een machtspositie – Louter op verdienste gebaseerde mededinging – Beoordelingscriteria – Bewijs van praktijken die niet stroken met louter op verdienste gebaseerde mededinging – Omstandigheden die in aanmerking kunnen worden genomen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 163‑166, 168‑172, 186)
4.        Machtspositie – Misbruik – Begrip – Vermogen om de mededinging te beperken en uitsluitingseffecten teweeg te brengen – Gedragingen die daadwerkelijk of potentieel ertoe strekken of tot gevolg hebben dat de toegang tot de markt voor potentieel concurrerende ondernemingen wordt verhinderd – Daaronder begrepen
(Art. 102 VWEU)
(zie punt 167)
5.        Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die van invloed kunnen zijn op de structuur van de markt en de handhaving of de ontwikkeling van de mededinging kunnen belemmeren – Praktijk die mededingingsbeperkende marktgevolgen kan hebben – Bewijslast rustend op de Commissie – Noodzaak om een contrafeitelijk scenario op te stellen – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 223‑230)
6.        Machtspositie – Misbruik – Mededingingsbeperkend gevolg – Bewijslast rustend op de Commissie – Potentieel effect voldoende – Machtspositie op de markt voor algemene zoekdiensten op internet – Praktijk waardoor de productvergelijker van de onderneming met een machtspositie wordt bevoordeeld en concurrerende productvergelijkers worden benadeeld – Gevolgen voor de betrokken markten – Verplichting voor de Commissie om te onderzoeken of de betrokken praktijken een even efficiënte concurrent kunnen uitsluiten – Geen
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 263‑269)
Samenvatting
Het Hof (Grote kamer) wijst de hogere voorziening af die Google LLC en haar moedermaatschappij Alphabet Inc. hebben ingesteld tegen het arrest van het Gerecht waarbij de geldboete is bevestigd die de Europese Commissie hun heeft opgelegd wegens misbruik van een machtspositie op verschillende nationale markten voor internetzoekopdrachten. Bij die gelegenheid verduidelijkt het Hof zijn rechtspraak inzake misbruik van een machtspositie dat bestaat in de weigering van toegang tot een essentiële faciliteit, alsmede de criteria aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of het gedrag van een onderneming met een machtspositie afwijkt van mededinging op basis van verdienste.
Bij besluit van 27 juni 2017(1) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat Google misbruik had gemaakt van haar machtspositie op dertien nationale markten voor algemene internetzoekopdrachten in de Europese Economische Ruimte (EER).
Het gedrag dat volgens de Commissie aan de bron van het misbruik lag bestond er in wezen in dat Google haar productvergelijker op de door haar zoekmachine geselecteerde algemene resultatenpagina’s prominent en aantrekkelijk weergaf in speciale „boxes” zonder er haar aanpassingsalgoritmen op toe te passen, terwijl concurrerende productvergelijkers op die pagina’s alleen konden verschijnen in de vorm van algemene zoekresultaten en nooit in een verrijkt formaat, en zij door die aanpassingsalgoritmen in de rangschikking van de generieke resultaten naar een lagere plaats konden worden verdrongen. Op die manier had Google het verkeer van haar algemene resultatenpagina’s naar de concurrerende productvergelijkers afgeremd en dat verkeer naar haar eigen productvergelijker bevorderd.
Volgens de Commissie hadden die praktijken potentiële mededingingsbeperkende gevolgen voor zowel de nationale markten voor gespecialiseerde zoekopdrachten voor productvergelijking als de nationale markten voor algemene zoekopdrachten op het internet.
Aangezien de Commissie aldus tot de slotsom was gekomen dat het in artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-Overeenkomst neergelegde verbod van misbruik van een machtspositie in de dertien onderzochte landen was geschonden, heeft zij Google een geldboete opgelegd van 2 424 495 000 EUR, waarvan 523 518 000 EUR hoofdelijk was verschuldigd met Alphabet.
Het Gerecht heeft het beroep van Google en Alphabet tegen dat besluit op de voornaamste punten verworpen en daarbij de analyse van de Commissie met betrekking tot de gespecialiseerde zoekmarkt voor productvergelijking gevalideerd.(2) Voorts heeft het in het kader van de uitoefening van zijn volle rechtsmacht de door de Commissie opgelegde geldboete onverkort gehandhaafd.
Google en Alphabet hebben bij het Hof een hogere voorziening ingesteld die primair strekt tot vernietiging van dat arrest en tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
Ter ondersteuning van hun hogere voorziening hebben rekwirantes met name aangevoerd dat het Gerecht een onjuist rechtscriterium heeft gehanteerd om te beoordelen of Google haar machtspositie had misbruikt, doordat het heeft geweigerd de voorwaarden inzake misbruik van een machtspositie in de vorm van weigering van toegang tot een essentiële faciliteit, zoals die door het Hof bij het arrest Bronner(3) zijn geformuleerd, op de onderhavige zaak toe te passen.
In dat verband wijst het Hof erop dat artikel 102 VWEU gedragingen van ondernemingen met een machtspositie bestraft die mededinging op basis van verdienste beperken en individuele ondernemingen en consumenten aldus direct kunnen benadelen dan wel deze mededinging verhinderen of vervalsen en hen aldus indirect kunnen benadelen. Daartoe behoren gedragingen die op een markt waar de mededinging toch al is verzwakt, juist omdat er een of meer ondernemingen met een machtspositie op actief zijn, de instandhouding of de ontwikkeling van de mededinging verhinderen met andere middelen dan bij mededinging op basis van verdienste gebruikelijk is.
Dienaangaande heeft het Hof bij het arrest Bronner geoordeeld dat de weigering door een onderneming met een machtspositie om toegang te verlenen tot infrastructuur die zij ten behoeve van haar eigen activiteiten heeft ontwikkeld en waarvan zij eigenaar is, misbruik van haar machtspositie kan opleveren wanneer die weigering elke mededinging op de betrokken markt door degene die om toegang heeft verzocht kan uitsluiten en zij niet objectief kan worden gerechtvaardigd, en de infrastructuur op zich bovendien onontbeerlijk is voor de uitoefening van diens activiteit in die zin dat er geen reëel of potentieel alternatief voor deze infrastructuur bestaat. Het Hof wijst er in dat verband op dat die voorwaarden in het arrest Bronner werden gerechtvaardigd door de specifieke omstandigheden van die zaak, waarin er alleen sprake was van een weigering door een onderneming met een machtspositie om een concurrent toegang te verlenen tot infrastructuur die zij ten behoeve van haar eigen werkzaamheid had ontwikkeld, en niet van andere gedragingen. De vaststelling dat een onderneming met een machtspositie misbruik heeft gemaakt van haar positie door te weigeren met een concurrent een overeenkomst te sluiten, heeft immers uiteindelijk tot gevolg dat die onderneming gedwongen wordt met die concurrent een overeenkomst te sluiten. Een dergelijke verplichting vormt evenwel een ernstige inbreuk op de contractvrijheid en het recht op eigendom van de onderneming met een machtspositie, die in beginsel vrij blijft om te weigeren overeenkomsten te sluiten en om de door haar opgebouwde infrastructuur voor eigen doeleinden te gebruiken.
De onderhavige zaak onderscheidt zich echter van de zaak Bronner doordat Google haar concurrenten uit eigen wil toegang verleent tot haar infrastructuur, te weten haar algemene zoekdienst en de algemene resultatenpagina’s. Bijgevolg kan de vaststelling dat Google misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie omdat zij onbillijke voorwaarden voor de toegang tot die infrastructuur hanteert, niet leiden tot maatregelen die haar contractvrijheid en haar eigendomsrecht in dezelfde mate inperken als de maatregelen die in de zaak Bronner aan de orde waren.
In het licht van die precisering wijst het Hof erop dat de in het arrest Bronner uiteengezette voorwaarden niet van toepassing zijn wanneer een onderneming met een machtspositie, zoals Google, toegang verleent tot haar infrastructuur, maar daar onbillijke voorwaarden aan verbindt.
Het Gerecht heeft dan ook terecht geoordeeld dat de Commissie het recht juist heeft toegepast door niet te toetsen of de aan Google verweten praktijken voldeden aan de voorwaarden van het arrest Bronner met het oog op de kwalificatie ervan in het licht van artikel 102 VWEU.
Vervolgens wijst het Hof het middel af dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het litigieuze besluit te bevestigen terwijl daarin geen gedragingen waren vastgesteld die afweken van mededinging op basis van verdienste.
Rekwirantes verwijten het Gerecht met name te hebben bevestigd dat drie specifieke omstandigheden die door de Commissie in het litigieuze besluit werden aangevoerd, relevant waren om te beoordelen of Google concurreerde op basis van verdienste. Het ging daarbij, ten eerste, om het belang van het door de algemene zoekmachine van Google gegenereerde verkeer voor productvergelijkers, ten tweede, om het gebruikersgedrag bij het zoeken op internet en, ten derde, om het feit dat het verlegde verkeer vanuit de algemene resultatenpagina’s van Google een groot deel van het verkeer naar concurrerende productvergelijkers uitmaakte en niet daadwerkelijk kon worden vervangen door andere bronnen.
Om te beginnen verwerpt het Hof het middel van niet-ontvankelijkheid waarmee wordt aangevoerd dat dit argument voor het eerst is ingeroepen in hogere voorziening, op grond van de overweging dat het gaat om een nadere uitwerking van een middel dat door rekwirantes in eerste aanleg is aangevoerd en dat het bovendien uit het bestreden arrest zelf is geput.
Wat de grond van de zaak betreft, herinnert het Hof eraan dat artikel 102 VWEU geen sanctie verbindt aan het bestaan zelf van een machtspositie, maar enkel aan het misbruik ervan. Die bepaling heeft immers niet tot doel te beletten dat een machtspositie tot stand komt, noch ervoor te zorgen dat minder efficiënte ondernemingen op de markt actief blijven. Integendeel, mededinging op basis van verdienste kan er per definitie toe leiden dat dergelijke ondernemingen van de markt verdwijnen of daar een marginale plaats op krijgen.
Om vast te stellen dat er sprake is van „misbruik van een machtspositie” in de zin van artikel 102 VWEU, moet normaliter worden aangetoond dat de betrokken gedraging, doordat andere middelen worden ingezet dan gebruikelijk is bij mededinging op basis van verdienste, daadwerkelijk of potentieel tot gevolg heeft dat de mededinging op de betrokken markt of markten wordt beperkt, waarbij het zowel kan gaan om de markten waarop de machtspositie wordt ingenomen als om verwante of naburige markten.
Daartoe moeten naargelang van het concrete geval mogelijkerwijs verschillende analyseschema’s worden gebruikt. Er moet evenwel steeds rekening worden gehouden met alle relevante feitelijke omstandigheden, ongeacht of deze betrekking hebben op die gedraging zelf, op de betrokken markt of markten dan wel op de werking van de mededinging daarop. In dat opzicht kan „misbruik van een machtspositie” niet alleen voortvloeien uit gedragingen die tot uitsluiting kunnen leiden, maar ook uit gedragingen die daadwerkelijk of potentieel tot gevolg hebben, of zelfs ertoe strekken, dat potentiële concurrenten, doordat gebruik wordt gemaakt van afschermingsmaatregelen of van andere middelen dan gebruikelijk is bij mededinging op basis van verdienste, worden belet de markt te betreden.
Hieruit volgt dat de relevante feitelijke omstandigheden om te beoordelen of een onderneming met een machtspositie die positie misbruikt niet alleen betrekking hebben op de gedraging zelf, maar ook op de betrokken markt of markten of op de werking van de mededinging daarop. Omstandigheden betreffende de context waarin de gedraging van die onderneming plaatsvindt, zoals de kenmerken van de betrokken sector, moeten dus als relevant worden beschouwd om vast te stellen of er sprake is van misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU.
In het licht van die preciseringen merkt het Hof op dat de drie specifieke omstandigheden die in het litigieuze besluit werden aangevoerd, aspecten vormden van de context waarin de algemene zoekmachine van Google en de productvergelijkingsdiensten functioneerden en waarin de betrokken gedraging heeft plaatsgevonden. Aan de hand van die omstandigheden konden de praktijken van Google in de context van de twee betrokken markten en van de werking van de mededinging op die markten worden geplaatst, zodat zij relevant waren om uit te maken of die praktijken strookten met mededinging op basis van verdienste.
Het Hof verwerpt ook de stelling van rekwirantes dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat Google zich op haar algemene zoekpagina’s schuldig had gemaakt aan discriminatie tussen haar eigen productvergelijker en concurrerende productvergelijkers, zonder aan te tonen dat dit verschil in behandeling willekeurig was.
Dienaangaande wijst het Hof erop dat niet in het algemeen kan worden aangenomen dat een onderneming met een machtspositie die haar producten of diensten gunstiger behandelt dan die van haar concurrenten, los van de omstandigheden van het concrete geval, concurreert op een andere wijze dan op basis van verdienste. In casu heeft het Gerecht evenwel vastgesteld dat het gedrag van Google, gelet op de kenmerken van de upstreammarkt en de bovengenoemde specifieke omstandigheden, discriminerend was en niet strookte met mededinging op basis van verdienste.
Voorts zet het Hof uiteen dat het Gerecht de bewijslast niet heeft omgekeerd en evenmin heeft uitgesloten dat een contrafeitelijke analyse haar nut kon bewijzen door enerzijds vast te stellen dat de Commissie niet verplicht was om voor de beoordeling van het causale verband tussen de gelaakte praktijken en de daadwerkelijke of potentiële gevolgen ervan een dergelijke analyse uit te voeren en anderzijds op te merken dat Google een contrafeitelijke analyse kon aanvoeren om de conclusies van de Commissie ter zake te betwisten. Aldus heeft het Gerecht enkel terecht vastgesteld dat de Commissie zich op een reeks bewijzen mag baseren zonder dat zij stelselmatig gebruik hoeft te maken van één enkel instrument om het causale verband tussen de onderzochte praktijken en de mededingingsbeperkende gevolgen ervan op de markt aan te tonen.
Ten slotte oordeelt het Hof dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie bij de analyse van de mededingingsbeperkende gevolgen van de aan Google verweten praktijken niet verplicht was om na te gaan of die praktijken van dien aard waren dat even efficiënte concurrenten als Google werden uitgesloten.
Ofschoon artikel 102 VWEU niet tot doel heeft ervoor te zorgen dat minder efficiënte concurrenten dan de onderneming met een machtspositie op de markt aanwezig blijven, volgt daaruit immers niet dat voor de vaststelling van een inbreuk in de zin van die bepaling moet worden aangetoond dat het betrokken gedrag een even efficiënte concurrent kan uitsluiten.
In casu heeft het Gerecht erop gewezen, zonder dat die vaststelling door rekwirantes is weerlegd, dat de Commissie wegens de specifieke omstandigheden van de betrokken markt geen objectieve en betrouwbare resultaten had kunnen verkrijgen met betrekking tot de efficiëntie van de concurrenten van Google. Bijgevolg kon het Gerecht op goede gronden oordelen dat het criterium van de even efficiënte concurrent voor de toepassing van artikel 102 VWEU geen dwingend karakter heeft, en dat dit criterium in de omstandigheden van het onderhavige geval niet relevant zou zijn geweest.
Aangezien geen van de middelen van de hogere voorziening is toegewezen, wijst het Hof de hogere voorziening in haar geheel af.
1      Besluit C(2017) 4444 final van de Commissie inzake een procedure op grond van artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-Overeenkomst [zaak AT.39740 – Google Search (Shopping)] (hierna: „litigieus besluit”).
2      Arrest van 10 november 2021, Google en Alphabet/Commissie (Google Shopping) (T‑612/17, EU:T:2021:763; hierna: „bestreden arrest”).
3      Arrest van 26 november 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569).