61989CC0196_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I de to foreliggende sager er Domstolen blevet bedt om at stadfaeste sin faste praksis vedroerende de frie varebevaegelser og nationale retsforskrifter om produkters sammensaetning .
Sag C-210/89 er anlagt i henhold til Traktatens artikel 169 . I sagen har Kommissionen paastaaet Den Italienske Republik doemt for traktatbrud under henvisning til, at den har gjort indfoerslen fra ost fra de andre medlemsstater betinget af, at osteprodukterne opfylder forskrifterne i lov nr . 396 af 2 . februar 1939, navnlig i lovens artikel 1, som forbyder fremstilling og salg af oste med et lavere fedtindhold end de procentsatser, der er foreskrevet i de nationale retsregler . Derved har Italien efter Kommissionens opfattelse tilsidesat sine forpligtelser efter Traktatens artikel 30 samt artikel 22, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( 1 ).
I sag C-196/89 har pretore di Milano, som skal traeffe afgoerelse vedroerende en overtraedelse af foernaevnte nationale retsforskrifter, forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om, hvorvidt det er traktatmedholdeligt at anvende saadanne retsforskrifter paa osteprodukter, som er importeret fra de andre medlemsstater . Det praejudicielle spoergsmaal har foelgende ordlyd :
"Skal EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 fortolkes saaledes, at den italienske lovgivning om oste, som ikke beskytter typiske produkter eller produkter med oprindelsesbetegnelse, er uforenelig med naevnte traktatbestemmelser og dermed retsstridig, naermere betegnet for saa vidt angaar de af lovreglerne, der for almindelige ostes vedkommende fastsaetter et vist mindsteindhold - selv om dette er hoejt fastsat - at fedtstoffer ved en henvisning til det indeholdte toerstof, naar det fremgaar, at naevnte ordning udgoer en hindring for det paagaeldende naeringsmiddels frie bevaegelighed inden for EF og hverken er begrundet i hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed eller tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne eller til god handelsskik?"
2 . Ifoelge saavel Kommissionen, de tiltalte i hovedsagen til sag C-196/89, Crippa og Nespoli, som den franske regering, der har interveneret i sagen, kan svaret paa det praejudicielle spoergsmaal udledes af Domstolens faste praksis . Jeg skal i det foelgende kort beskrive denne praksis, idet ogsaa jeg naar frem til den konklusion, at man af denne praksis kan udlede svaret paa det i sagen omtvistede retsspoergsmaal .
Hermed er der allerede implicit givet et svar paa det eneste argument, som den italienske regering har gjort gaeldende i de to sager, nemlig at der er risiko for, at forbrugerne vil blive bragt i alvorlig vildrede, hvis ikke den italienske ordning opretholdes . Naar jeg har gennemgaaet Domstolens faste praksis paa omraadet, skal jeg kort vende tilbage til dette argument og tage udtrykkeligt stilling dertil .
Jeg skal endvidere meget hurtigt goere op med de betragtninger, som Associazione italiana lattiero-casearia ( herefter benaevnt "AILC ") har fremfoert i den praejudicielle sag C-196/89 . De angaar den omvendte forskelsbehandling, som ifoelge AILC vil opstaa, saafremt de produktions - eller salgsrestriktioner, som ikke er begrundet i tvingende hensyn, i overensstemmelse med Domstolens praksis udelukkende vil kunne kraeves iagttaget af indenlandske producenter . Som det vil fremgaa af det foelgende, er jeg af den opfattelse, at dette argument maa tilbagevises i overensstemmelse med Domstolens faste praksis .
Domstolens faste praksis
3 . Udgangspunktet for Domstolens faste praksis er, at medlemsstaterne, saa laenge der ikke er vedtaget EF-forskrifter paa omraadet, kan udstede regler om fremstilling og salg af produkterne ( in casu oste ) paa deres eget omraade ( 2 ). "Saadanne regler kan imidlertid ikke indebaere en forskelsbehandling paa bekostning af indfoerte varer eller hindre indfoerslen af varer fra andre medlemsstater" ( 3 ).
I Keldermann-dommen ( 4 ) udtalte Domstolen foelgende :
"Hvis man udvider et krav om et bestemt toerstofindhold til at omfatte importerede produkter, kan det medfoere, at salget i den paagaeldende stat af broed fra andre medlemsstater udelukkes . Kravet kan medfoere, at fremstillingen maa aendres alt efter broedets bestemmelsessted, og at der saaledes laegges hindringer i vejen for salget af broed, der lovligt fremstilles i eksportmedlemsstaten, saafremt der ikke stilles samme krav til fremstillingen i denne stat ."
Denne praemis kan uden modifikationer anvendes i denne sag . Man behoever blot erstatte ordet "toerstofindhold" med "fedtindhold" og ordet "broed" med "ost ".
Dommen i Keldermann-sagen vedroerte et absolut salgsforbud, som indebar, at de produkter, der ikke var fremstillet i overensstemmelse med de nationale produktionsforskrifter, ikke kunne saelges i den paagaeldende medlemsstat . Ifoelge den fortolkning, som Italien har anlagt af sine egne regler, navnlig i et svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen, indeholder de italienske regler kun et relativt salgsforbud . Det betyder, at de produkter, der ikke er fremstillet i overensstemmelse med den italienske forskrift vedroerende fremstilling af ost, f.eks . fordi de ikke indeholder tilstraekkeligt meget fedtstof, ikke kan saelges under artsbetegnelser som de her i sagen omhandlede betegnelser "ost" (" formaggio ") eller "osteprodukt" (" prodotto caseario ") ( 5 ).
Hvorom alting er, det er imidlertid ogsaa udelukket at anvende et relativt salgsforbud for produkter, som importeres fra de oevrige medlemsstater, hvor de kan forsynes med de samme eller med tilsvarende betegnelser, i hvilken forbindelse jeg i oevrigt skal bemaerke, at den fortolkning, som den italienske regering har anlagt af artikel 1 i lov nr . 396, for mig at se ikke er den eneste mulige . Dette har Domstolen for nylig fastslaaet i den tyske oelsag . Jeg skal herom henvise til den udfoerlige begrundelse herfor, som er indeholdt i dommens praemis 6 og i praemisserne 24-37 ( 6 ).
4 . Saadanne nationale retsforskrifter, som gaelder uden forskel for indenlandske produkter og produkter, der indfoeres fra de oevrige medlemsstater, opfylder alene Traktatens krav, saafremt de, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, er begrundet i tvingende hensyn, saasom hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed eller forbrugerne samt til god handelsskik ( som er snaevert forbundet hermed ) ( 7 ).
Den italienske regering har ikke i den foreliggende sag paaberaabt sig hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed, hvilket er forstaaeligt, naar man tager de sundhedsvejledninger i betragtning, som er udsendt af saavel de offentlige myndigheder i Italien ( 8 ) som af EF-Kommissionen ( 9 ), og hvoraf det fremgaar, at befolkningen i de fleste af medlemsstaterne, herunder Italien, generelt spiser for meget fedt .
5 . Den italienske regering har derimod paaberaabt sig det tvingende hensyn til beskyttelsen af forbrugerne eller hensynet til god handelsskik, som er snaevert forbundet hermed .
Det er herom udtrykkeligt fastslaaet i Domstolens praksis, at en medlemsstat ikke med henblik paa beskyttelsen af forbrugerne ( eller hensynet til god handelsskik ), kan traeffe en foranstaltning, der reelt indebaerer et totalt forbud mod afsaetning af produkter, som er fremstillet i overensstemmelse med produktionsforskrifterne i de andre medlemsstater, og praesentere denne foranstaltning som den mindst restriktive loesning, ligesom de ikke kan traeffe en foranstaltning, der indeholder et forbud mod anvendelse af artsbetegnelser, saasom in casu "ost" (" formaggio ") eller "osteprodukt" (" prodotto caseario "), hvorved de tvinger de erhvervsdrivende til at anvende mindre attraktive betegnelser eller fantasinavne . Som eksempel paa et relativt afsaetningsforbud naevnte jeg foer dommen af 12 . marts 1987 i den tyske oelsag . Af denne dom fremgaar, at der heller ikke kan gives den italienske regering medhold i det argument, som den gjorde gaeldende i en skrivelse fra Den Faste Repraesentation, og hvori den anfoerte, at en artsbetegnelse som "ost" kan forbeholdes de produkter, som forbrugerne under indflydelse af de nationale produktionsforskrifter paa omraadet betragter som oste . Det hedder herom i dommens praemis 32 :
"For det foerste vil forbrugernes forestillinger, som kan veksle fra medlemsstat til medlemsstat, i tidens loeb ogsaa gennemgaa en vis udvikling inden for samme medlemsstat . Et faelles marked er en af de vaesentligste faktorer til fremme af en saadan udvikling . En ordning, der skal sikre forbrugerne beskyttelse mod vildledning, kan herved udformes paa en saadan maade, at den tager hensyn til denne udvikling, mens Biersteuergesetz' §10 ikke opfylder dette krav . Som Domstolen i anden forbindelse tidligere har statueret ( jfr . dom af 27 . februar 1980 i sag 170/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s . 417 ), maa en medlemsstats lovgivning 'ikke medvirke til at fastlaase givne forbrugsvaner med henblik paa at fastholde en fordel, som de virksomheder, der tilfredsstiller behovet, har opnaaet' ."
6 . Domstolen har i sin praksis paapeget, at der findes et andet og mindre restriktivt alternativ til et afsaetningsforbud eller et forbud mod anvendelse af artsbetegnelser, nemlig at informere forbrugerne om produktets sammensaetning og egenskaber i oevrigt ved hjaelp af en passende maerkning . Man undervurderer efter min opfattelse forbrugernes evne til at bedoemme forholdet mellem produkternes pris og kvalitet, saafremt man fraviger denne faste praksis med henvisning til, at det, som anfoert i skrivelsen til Kommissionen af 18 . april 1988 fra Italiens Faste Repraesentation, vil medfoere en "harmonisering paa det kvalitativt laveste niveau" ( hvormed der hentydes til muligheden for at foretraekke osteprodukter med et lavt fedtindhold ), hvis man maa noejes med at stole paa maerkningen . I den forbindelse skal jeg dog undlade at tage stilling til, om en ost af typen Emmentaler ( for nu at bruge eksemplet fra sag C-196/89 ) med et fedtindhold paa 30% noedvendigvis maa anses for at vaere af ringere kvalitet end en ost af samme type med et fedtindhold paa f.eks . 45%, vurderet paa baggrund af de sundhedsbetragtninger, jeg naevnte foer .
"Forvirring af forbrugeren" og "omvendt forskelsbehandling"?
7 . Det eneste argument, som den italienske regering har fremfoert i sine skriftlige indlaeg ved Domstolen, er, at forbrugerne vil blive bragt i alvorlig vildrede, hvis de som foelge af princippet om de frie varebevaegelser nu ogsaa kan komme ud for osteprodukter af typen Emmentaler med et fedtindhold paa f.eks . under 45%, mens den samme type ost, naar den fremstilles og saelges i Italien, mindst indeholder 45% fedt .
Dette argument kan ikke godtages . Det kan nemlig naeppe antages, at det er noedvendigt for at beskytte forbrugerne at indfoere et forbud mod indfoersel eller anvendelse af en bestemt betegnelse for oste af en vis type, som er lovligt fremstillet i en anden af EF' s medlemsstater, og at forbuddet er den mindst restriktive og en uomgaengeligt noedvendige foranstaltning . I et moderne samfund, hvor borgerne er velinformerede, udgoer en maerkning af produkterne mere udfoerlig og bedre information og er et effektivt og mindre restriktivt alternativ .
8 . AILC har anfoert, at saafremt man bringer Traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser i anvendelse samtidig med, at man opretholder strikte nationale retsforskrifter om fremstilling eller betegnelse af f.eks . ost, vil de indenlandske producenter blive stillet ringere end konkurrenter fra de oevrige medlemsstater . AILC er gaaet saa vidt som at betegne denne ulige behandling som vaerende i strid med Traktatens artikel 40, stk . 3, andet afsnit .
Ogsaa denne opfattelse er for mig at se uforenelig med Domstolens faste praksis . Naar de enkelte medlemsstater, som det er tilfaeldet, kan anvende forskellige produktionsforskrifter om den samme vare, saasom ost, er dette en direkte foelge af, at EF ikke har harmoniseret reglerne, saaledes at det er overladt medlemsstaterne selv at vedtage regler for de aktiviteter, som udoeves paa dens omraade .
Dette foerer utvivlsomt til forskelle, der kan indebaere en ugunstigere behandling af de indenlandske producenter paa grund af Domstolens praksis, hvorefter produkter, der er lovligt bragt i omsaetning i én medlemsstat, principielt ( dvs . medmindre der foreligger tvingende hensyn ) skal indroemmes adgang til en anden medlemsstats omraade . Dette er imidlertid ikke i strid med EOEF-Traktatens formaal og end mindre med dens bogstav, idet dens bestemmelser taler for, at de nationale kompetente myndigheder under pression fra de indenlandske producenter ophaever eller afsvaekker mere rigoristiske nationale retsforskrifter, som ikke er strengt noedvendige ( og som ikke sjaeldent har et protektionistisk element ).
Sammenfatning
9 . Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa, at Domstolen doemmer Den Italienske Republik i sag C-210/89 under hensyn til, at den over for varer importeret fra de andre medlemsstater anvender regler, som indeholder et absolut afsaetningsforbud eller et forbud mod at saelge varerne under betegnelsen "ost", selv om de er lovligt fremstillet i produktionsmedlemsstaten i overensstemmelse med de der gaeldende produktionsforskrifter og maa betegnes som "ost" i den stat . Som foelge heraf skal jeg tillige foreslaa, at Den Italienske Republik tilpligtes at afholde omkostningerne i sag C-210/89 .
10 . I sag C-196/89 skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal paa foelgende maade :
"Artiklerne 30 ff . i EOEF-Traktaten skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for at bringe en national ordning i anvendelse paa produkter, som er importeret fra en anden medlemsstat, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning under betegnelsen ost, saafremt det efter ordningen er en betingelse for at anvende betegnelserne 'ost' eller 'osteprodukt', at produktet har et vist mindsteindhold af fedt, forudsat der i oevrigt er sikret forbrugerne passende information om de paagaeldende produkter ."
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) EFT 1968 I, s . 169 .
( 2 ) Jf . dom af 7 . februar 1984, Jongeneel Kaas, praemis 13 ( 237/82, Sml . s . 483 ).
( 3 ) Ibidem .
( 4 ) Jf . Domstolens dom af 19 . februar 1981, praemis 7 ( 130/80, Sml . s . 527 ).
( 5 ) Den omstaendighed, at denne sag vedroerer den mest generiske betegnelse for osteprodukter, som taenkes kan, nemlig betegnelsen "ost", adskiller denne sag fra de tilfaelde, hvor den anvendte betegnelse forudsaetter, at produktet indeholder en bestemt ingrediens, eller hvor der er fulgt en bestemt, typisk produktionsmetode, men det frembudte produkt afviger staerkt herfra . Repraesentanten for AILC har i den forbindelse under den mundtlige forhandling henvist til det svar, som Kommissionen har givet paa et spoergsmaal i Europa-Parlamentet vedroerende ost fremstillet paa grundlag af komaelk, som ikke kan saelges i Graekenland under betegnelsen "feta" ( svar paa det skriftlige spoergsmaal nr . 2302/87 fra Pol Marck, 90/C 9/03, EFT 1990, C 9, s . 2 og 3 ). At det ikke er en saadan situation, der foreligger i denne sag, og som Domstolen ikke behoever tage stilling til, fremgaar af Domstolens dom af 22 . september 1988 i sag 286/86, Deserbais ( Sml . s . 4907 ). Her fastslog Domstolen, at en restriktion, som lignede den foreliggende meget, og som vedroerte anvendelsen af en betydeligt mindre generisk betegnelse end betegnelsen "ost", nemlig "Edam", var i strid med EOEF-Traktatens artikel 30 .
( 6 ) Jr . Domstolens dom af 12 . marts 1987, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland ( 178/84, Sml . s . 1227 ).
( 7 ) Jf . dom af 20 . februar 1979, Cassis de Dijon, praemis 8 ( sag 120/78, Sml . s . 649 ). De to sidstnaevnte hensyn slaas under tiden sammen i ét hensyn, jf . forslag til afgoerelse fra generaladvokat Mayras i Fietje-sagen ( 27/80, Sml 1980, s . 3839 ), hvori generaladvokaten anvender udtrykket "beskyttelsen af forbrugerne mod illoyal konkurrence" ( se s . 3861 ).
( 8 ) For saa vidt angaar de offentlige myndigheder i Italien, har den forelaeggende ret eksempelvis henvist til en offentlig sundhedskampagne, som Istituto nazionale della nutrizione foerte i 1986, og hvori et af de vigtigste raad bestod i, at man skulle spise mindre fedt .
( 9 ) Se programmet "Europa mod kraeften", som Kommissionen forelagde Raadet den 17 . december 1986 (( KOM(86 ) 717 endel ., EFT 1987, C 50, s . 1 )), jf . det afsnit om "Ernaering og kraeft" ( s . 15 og 16 ) som er indeholdt i kapitlet "Forbedring af ernaeringen", samt i afsnittet "Udfaerdigelse af retningslinjer for ernaering og kraeftforebyggelse", "Aktion 16" ( s . 18 ), samt "Europaeisk kodeks mod kraeft" ( s . 32 ). Heri tales der gang paa gang om den risiko, som er forbundet med for mange fedtstoffer i maden . Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, har paa et senere tidspunkt vedtaget en handlingsplan for 1988/1989 ved afgoerelse af 21 . juni 1988 ( 88/351/EOEF, EFT L 160, s . 52 ). En handlingsplan for 1990/1994 blev vedtaget ved afgoerelse af 17 . maj 1990 ( 90/238/Euratom, EKSF, EOEF, se EFT 1990, L 137, s . 31 ).