61997CC0075_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Belgian kuningaskunta vaatii tällä kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Belgian myöntämästä tuesta Maribel kaksi ja kolme -ohjelmien yhteydessä 4 päivänä joulukuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 97/239/EY(1) (jäljempänä päätös).
Tosiseikat ja kansallinen lainsäädäntö
2 Työntekijöiden sosiaaliturvajärjestelmään sovellettavista yleisistä periaatteista 29.6.1981 Belgiassa annetulla lailla käynnistettiin niin kutsuttu Maribel-ohjelma. Tällä ohjelmalla työnantajille, joiden palveluksessa on ruumiillisen työn tekijöitä, on jokaisen tällaisen työntekijän osalta myönnetty alennus sosiaaliturvamaksuista.(2)
3 Maribel kaksi -ohjelmaksi kutsutusta muutoksesta säädettiin 14.6.1993 tehdyssä kuninkaan päätöksessä;(3) sosiaaliturvamaksuista myönnettyjen alennusten määrää korotettiin edellä mainitun 3 000 BEF:n osalta 7 200 BEF:iin ja edellä mainitun 1 875 BEF:n osalta 6 250 BEF:iin vuosineljännekseltä, jos työnantaja harjoittaa toimintaansa pääasiallisesti aloilla, joilla esiintyy eniten kansainvälistä kilpailua. Toisin sanoen edellä mainitussa, 29.6.1981 annetussa laissa yleisesti säädetyn perusalennuksen lisäksi tietyille talouden toimijoiden ryhmille annettiin lisäalennus. Lisäalennuksesta hyötyvät yritykset, jotka harjoittavat toimintaansa pääasiallisesti sellaisilla aloilla kuin energiaa tuottamattomien aineiden ja sivutuotteiden louhinta ja jalostus, kemianteollisuus, metallurgia ja metallityöt, tarkkuus- ja optiikkalaitteiden valmistus sekä jotkut muut jalostusteollisuuden alat.(4)
4 Belgiassa 22.2.1994 annetussa kuninkaan päätöksessä,(5) jolla otettiin käyttöön Maribel kolme -ohjelma, korotettiin jälleen yritysten sosiaaliturvamaksuista myönnettyjä alennuksia, toinen 9 300 BEF:iin ja toinen 8 437 BEF:iin. Alennukset myönnettiin yhä aloille, joilla esiintyy eniten kansainvälistä kilpailua, mutta ne ulotettiin koskemaan seuraavien alojen toimijoita: i) kansainväliset kuljetukset (1.1.1994 alkaen); ii) lento- ja merikuljetukset sekä kuljetuksiin liittyvät toiminnot (1.4.1994 alkaen); sekä iii) puutarhanhoito, metsänhoito ja metsän hyötykäyttö (1.7.1994 alkaen).
Riidanalainen päätös
5 Komissio teki riidanalaisen päätöksen 4.12.1996. Sen perusteluista ilmenee, ettei vastaajana oleva toimielin ollut riitauttanut ensimmäistä Maribel-ohjelmaa "sen yleisluonteisuus ja automaattisuus huomioon ottaen". Maribel kaksi ja kolme -ohjelmia sitä vastoin pidettiin valtion toimenpiteinä, joilla myönnetään tukia, koska niillä annetaan lisäalennus työnantajille, jotka harjoittavat toimintaansa aloilla, joilla esiintyy eniten kansainvälistä kilpailua. Komission mukaan tuen määrä muodostuu kaikille annetun perusalennuksen ja edellä todetuin tavoin ainoastaan tietyille talouden toimijoille varatun lisäalennuksen välisestä erotuksesta.
Päätöksen 1 §:ssä määrätään seuraavaa:
"Maribel kahden ja kolmen yhteydessä niille työnantajille ruumiillisen työn tekijöiden sosiaaliturvamaksujen osalta myönnetty lisäalennus, jotka harjoittavat pääasiallisesti toimintaansa aloilla, joilla esiintyy eniten kansainvälistä kilpailua, on laitonta valtion tukea ottaen huomioon, että siitä ei ole ilmoitettu ennakolta komissiolle Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Lisäksi tuki on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan määräysten mukaisesti yhteismarkkinoille soveltumatonta, eikä siihen voida soveltaa kyseisen artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia."
Päätöksen 2 artiklassa määrätään, että Belgian on "toteutettava tarvittavat toimenpiteet lopettaakseen viipymättä 1 artiklassa tarkoitettujen sosiaaliturvamaksujen lisäalennusten myöntäminen ja sen on vaadittava tuensaajayrityksiä maksamaan takaisin laittomasti myönnetty tuki - - Belgian lainsäädännön menettelyjen ja säännösten mukaisesti korolla, joka perustuu Belgian aluetukien nettoavustusekvivalentin laskemiseen käytettävään viitekorkoon ja jota lasketaan laittoman tuen myöntämispäivästä sen takaisinmaksupäivään asti".
6 Belgian kuningaskunta esittää tässä asiassa viisi kanneperustetta. Ensimmäisessä kanneperusteessaan se väittää, että komission riitauttamat toimenpiteet ovat yleisluonteisia, joten niillä ei suosita perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla "jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Toisessa kanneperusteessaan se kiistää, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmannessa kanneperusteessaan se väittää, että joka tapauksessa näihin ohjelmiin pitäisi soveltaa perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta, koska ne soveltuvat yhteismarkkinoille. Neljännessä ja viidennessä kanneperusteessaan kantajana oleva hallitus riitauttaa velvollisuuden ryhtyä perimään takaisin kyseisiä tukia sillä perusteella, että takaisin vaatiminen olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista ja joka tapauksessa mahdotonta toteuttaa.
Riidanalaisten toimenpiteiden yleisluonteisuus
7 Kantajana oleva hallitus esittää radikaalin näkemyksen ensimmäisen kanneperusteensa tueksi: se nimittäin väittää, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat eivät ole alakohtaisia, ja katsoo niiden päinvastoin olevan yleisluonteinen säännöstö, jonka antamisen syynä on tarve suojella ohjelmissa tarkoitettuja työntekijäryhmiä. Yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavana olevat valtion toimenpiteet eivät siis ole tukea, johon sovellettaisiin perustamissopimuksen määräyksiä ja erityisesti 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä velvollisuutta ilmoittaa komissiolle ajoissa tukia koskevista suunnitelmista ja velvollisuutta olla toteuttamatta suunniteltuja toimenpiteitä ennen kuin komissio on tehnyt lopullisen päätöksen. Komissio on siis kantajan mukaan virheellisesti väittänyt sen rikkoneen näitä velvoitteita.
Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa on tärkeää ennen kaikkea ratkaista, annetaanko kyseessä olevilla toimenpiteillä niillä tavoiteltujen vaikutusten kautta etuja yksinomaan "jollekin yritykselle tai tuotannonalalle".(6) Näin perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa kirjaimellisesti vaaditaan, ja siitä ilmenee selvästi, että valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille nimenomaan toimenpiteen valikoivuuden takia.(7)
8 Se, onko nyt kyse Belgian hallituksen väittämistä yleisluonteisista toimenpiteistä, joihin ei tämän takia sovelleta edellä mainittua 92 artiklan 1 kohtaa, on ratkaistava ottaen huomioon toimenpiteiden adressaatit, jolloin on tutkittava, onko Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat suunnattu kokonaiselle yritysluokalle siten, ettei niissä määrätä poikkeuksista näihin samoihin yrityksiin muuten yleisesti sovellettavaan järjestelmään. Toisin sanoen on tutkittava, voidaanko riidanalaisilla toimenpiteillä, joilla jätetään voimaan yleinen sosiaaliturvajärjestelmä, tämän järjestelmän osalta määrätyt poikkeukset tai muutokset objektiivisesti perustella tämän yleisesti sovellettavan oikeuden mukaisen järjestelmän rakenteella tai luonteella sen sisäinen logiikka huomioon ottaen, vai onko riidanalaisten toimenpiteiden ainoana tarkoituksena suosia mielivaltaisesti tiettyjä yrityksiä tai aloja.(8) Mielestäni toimenpide on yleisluonteinen, jos sillä pyritään talouden toimijoiden yhdenvertaisuuden toteuttamiseen. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määrätään yleisestä yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, koska siinä kielletään nimenomaan toimenpiteet, joilla valtio suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa sellaisten muiden samaan adressaattiryhmään kuuluvien vahingoksi, joihin toteutettuja toimenpiteitä pitäisi voida soveltaa. Tällaiseen toimenpiteeseen sovelletaan tukia koskevaa säännöstöä, koska se ei ole yleisluonteisuutta koskevan arviointiperusteen mukainen, johon kantajana oleva hallitus on vedonnut, vaan ristiriidassa tämän arviointiperusteen kanssa sen takia, että sillä määrätään perusteettomasta ja vieläpä perustamissopimuksessa nimenomaisesti kielletystä syrjinnästä.
9 Miten siis on luokiteltava Maribel kaksi ja kolme -ohjelmissa toteutetut toimenpiteet? Näiden toimenpiteiden sisältö osoittaa, että kyse on alakohtaisista ja siis siten syrjivistä toimenpiteistä, mikä sitä paitsi ilmenee yksinkertaisesti vertaamalla nyt voimassa olevia säännöksiä ja aikoinaan alkuperäistä Maribel-ohjelmaa varten 29.6.1981 annetun Belgian lain (ks. edellä 2 kohta) säännöksiä. Tämän lain 35 §:ssä säädettiin sosiaaliturvamaksujen alennuksesta kaikille työnantajille, joiden palveluksessa on ruumiillisen työn tekijöitä. Tässä muodossa 29.6.1981 säädetty Maribel-ohjelma perustui säännöksiin, joita voitiin pitää yleisluonteisina, koska niiden perusteella erotuksetta kaikilla yrityksillä oli mahdollisuus saada laissa säädetyillä edellytyksillä sosiaaliturvamaksuista myönnetty alennus.
Säännöstöä kuitenkin muutettiin myöhemmin 14.6.1993 tehdyllä kuninkaan päätöksellä (Maribel kaksi -ohjelma, ks. edellä 3 kohta), jolla yhä pienennettiin kyseessä olevien maksujen määrää mutta tällä kertaa nimenomaisesti ja yksinomaan niiden yritysten hyväksi, jotka harjoittavat toimintaansa pääasiallisesti lainsäätäjän itsensä tilastollisesta toimialaluokituksesta annettuun asetukseen N:o 3037/90 viittaamalla määrittämillä aloilla (ks. edellä alaviite 4). Belgian lainsäätäjä käytti samaa arviointiperustetta 22.2.1994 tehdyssä kuninkaan päätöksessä määrätyn Maribel kolme -ohjelman osalta (ks. edellä 4 kohta). Myös tällä ohjelmalla annettiin sosiaaliturvamaksuista lisäalennus, joka koski jälleen Maribel kaksi -ohjelmalla käyttöön otetusta etuuskohtelusta hyötyviä yrityksiä; näihin yrityksiin sisällytettiin vähitellen uusilla lainsäädäntötoimilla muiden alojen yrityksiä.
10 En rehellisesti sanottuna käsitä, miten on mahdollista vuosina 1993 ja 1994 annettujen oikeussääntöjen perusteella väittää, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmilla otettiin käyttöön yleisluonteinen ja yleisesti sovellettava järjestelmä samalla tavoin kuin ensimmäisellä Maribel-ohjelmalla. Kyseessä olevat toimenpiteet nimittäin poikkeavat aiemmasta järjestelmästä tai muuttavat sitä ja vaikuttavat Belgian sosiaaliturva-alan lainsäädännön tasapainoon varmistaakseen toistuvilla huojennusten määrän korotuksilla etuuskohtelun vain joillekin talouden toimijoille. Vuosina 1993 ja 1994 tehdyillä päätöksillä on siis otettu käyttöön kiistämätön adressaattiyritysten eriarvoinen kohtelu. Tiettyjen alojen yrityksillä on erioikeuksia, toisten alojen ei. Tätä päätelmää sitä paitsi tukee kaikkein selvimmin Belgian lainsäätäjän antamien oikeussääntöjen sanamuoto, sillä niiden mukaan alennuksia korotetaan sellaisten alojen osalta, joilla esiintyy erityisen paljon kansainvälistä kilpailua. Tämä vahvistaa esittämäni huomiot ja paljastaa yksiselitteisesti kyseessä olevien toimenpiteiden olemuksen: kyse on alakohtaisista toimenpiteistä, koska ne on osoitettu nimenomaisesti ja yksiselitteisesti täsmällisesti määritellylle talouden toimijoiden piirille eikä kenellekään muulle.
11 Kantajana oleva hallitus kuitenkin perustelee riidanalaisten toimenpiteiden valikoivuutta sillä, että sen tarkoituksena oli säätää yleisluonteisesta järjestelmästä, joka kuitenkin otettiin käyttöön asteittain taloudellisten rajoitusten vuoksi eli siksi, että budjetissa ei ollut liikkumavaraa. Maribel kaksi ja kolme -toimenpiteet eivät siis sen mukaan ole alakohtaisia toimenpiteitä, joilla pyrittäisiin suosimaan yksinomaan vientiyrityksiä, vaan ainoastaan sellaisen Belgian viranomaisten päättämän uudistuksen alku, jonka ne aikoivat asteittain ulottaa koskemaan muita talouden aloja. En voi yhtyä tähänkään väitteeseen. Yleinen järjestelmä on se, joka otettiin käyttöön 29.6.1981 annettuun lakiin perustuvalla ensimmäisellä Maribel-ohjelmalla, kun taas Maribel kaksi ja kolme -ohjelmilla myöhemmin toteutetut muutokset ovat poikkeuksia tästä järjestelmästä: niiden tarkoituksena on säätää etuuskohtelusta ensisijaisesti kansainväliselle kilpailulle altistuville yrityksille. Kyseessä ei siis ole sosiaaliturva-alan uudistus, joka pitää taloudellisista syistä toteuttaa asteittain, vaan kyse on pikemminkin täsmällisistä poikkeuksista aiempaan yleisluonteiseen järjestelmään. Näillä poikkeuksilla annetaan lisäalennuksia tietylle rajatulle toimijaryhmälle, ei muille. Merkitystä ei ole sillä, että niiden yritysten määrä, jotka voivat hyötyä uusista, suuremmista maksujen alennuksista, on asteittain kasvanut. Tämä seikka ei yksin aiheuta sitä, että kyseessä olisi yleisluonteinen järjestelmä. Näin on enintään laajennettu väistämättä valtiontueksi luokiteltavan alakohtaisen edun soveltamisalaa.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
12 Toisessa kanneperusteessaan Belgian kuningaskunta väittää, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat on joka tapauksessa perusteettomasti luokiteltu valtiontueksi, koska ne eivät ole omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan. Joka tapauksessa päätös on tältä osin riittämättömästi perusteltu; koska perustamissopimuksen 92 artiklassa määritellään tukitoimenpiteet niiden vaikutusten perusteella, komission olisi pitänyt tutkia, mitä konkreettisia vaikutuksia riidanalaisella toimenpiteellä on jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Vastaajana oleva toimielin ei siis ole täyttänyt EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuuttaan.
Nämäkään väitteet eivät kuitenkaan ole mielestäni vakuuttavia. Komissio on nimittäin riidanalaisen päätöksensä IV kohdan toisessa alakohdassa todennut, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmilla käyttöön otetussa järjestelmässä yrityksille myönnetään helpotuksia osasta niiden kuluista ja annetaan rahoitusetu, joka parantaa niiden kilpailuasemaa, ja todennut siitä, että kyseisillä ohjelmilla vaikutetaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, seuraavaa: "Koska säännöksissä nimenomaan määrätään, että [sosiaaliturvamaksuista myönnettävä] lisäalennus myönnetään ainoastaan sellaisille yrityksille, jotka harjoittavat pääasiallista toimintaa jollakin niistä aloista, joilla esiintyy eniten kansainvälistä kilpailua, kyseisten yritysten tuotanto kilpailee ulkomaisten yritysten tuotannon kanssa, erityisesti muiden jäsenvaltioiden yritysten tuotannon kanssa. Kyseinen tuki vaikuttaa siis yhteisön sisäiseen kauppaan." Mielestäni tästä kohdasta käy selkeästi ilmi Maribel kaksi ja kolme -ohjelmien vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan: juuri sillä perusteella, että kyseisestä tuesta hyötyvät eniten kansainväliselle kilpailulle kaikkein altteimmat yritykset, komissio on päätellyt, että tuki vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on sitä paitsi niin, että "joissakin tapauksissa voidaan sen tilanteen perusteella, jossa tuki on myönnetty, päätellä, että se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan".(9) Komissio voi tätä varten edellä esitetyn oikeuskäytännön mukaisesti pelkästään tutkia tuen erityispiirteitä arvioidakseen, "onko ohjelma erityispiirteidensä perusteella sellainen, että siitä hyötyvät erityisesti yritykset, jotka osallistuvat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan".(10) Käsiteltävänä olevan asian osalta on helppo todeta, että tuesta, joka myönnetään yrityksille, jotka ovat kaikkein alttiimpia kansainväliselle kilpailulle, hyötyvät jo määritelmän mukaan talouden toimijat, "jotka osallistuvat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Tätä käsitystä vahvistaa vielä vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan "silloin, kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yhden yrityksen asemaa yhteisön sisäisessä kaupassa verrattuna kilpaileviin yrityksiin, sen on katsottava vaikuttavan näihin kilpaileviin yrityksiin".(11)
13 Belgian hallituksen esittämä perustelujen puutteellisuutta koskeva väite ei myöskään vaikuta perustellulta. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on nimittäin niin, että vaikka niiden olosuhteiden perusteella, joissa tuki on myönnetty, voitaisiin päätellä, että se on omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja vääristämään kilpailua, komission on ainakin selvitettävä nämä olosuhteet päätöksensä perusteluissa.(12) Kuitenkin kun komissio on esittänyt perusteet sille, miksi toimenpide selvästi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä ei ole velvollisuutta suorittaa erityisen tarkkaa, numerotietoihin perustuvaa analyysia.(13) Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen tarkoittamat tiedot on selvästi mainittu riidanalaisen toimenpiteen perusteluissa ja tarkemmin siinä osassa, jossa mainitaan, että tuesta hyötyvät kansainväliselle kilpailulle kaikkein altteimmat yritykset eli siis talouden toimijat, jotka väistämättä osallistuvat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissiolla ei edes ollut velvollisuutta osoittaa tuen todellisia vaikutuksia, koska sitä ei ollut annettu sille tiedoksi.(14) Olen siis sitä mieltä, että tätäkään kantajana esiintyvän hallituksen väitettä ei voida hyväksyä.
Maribel kaksi ja kolme -ohjelmien soveltuvuus yhteismarkkinoille
14 Belgian hallitus väittää lisäksi, että jos Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat luokiteltaisiin valtiontueksi, niiden olisi kuitenkin perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille. Myös riidanalaisen päätöksen tämän kohdan osalta kantajana esiintyvä hallitus väittää perustelujen olevan puutteelliset.
Belgian hallituksen mainitsema määräys kuuluu oikeussääntöihin, joissa täsmennetään, minkä tukien voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohta koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan (tai talousalueen) kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Belgian hallitus väittää, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmilla edistetään "työpaikkojen luomista" suosimalla pelkästään sellaista teollisuuden alaa ja erityisesti jalostusteollisuutta, jolla on mahdollista kannustaa yrityksiä luomaan työpaikkoja henkilöille, joilla on alhainen koulutustaso. Komissio puolestaan väittää samoin kuin se oli todennut riidanalaisen päätöksen perusteluissa, että Maribel kaksi ja kolme -ohjelmat eivät kuulu mihinkään sellaiseen tukiluokkaan, johon se voisi soveltaa perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia. Mutta Belgian hallituksen toimenpiteet ovat ennen kaikkea yksinkertaisesti tukea niistä hyötyville yrityksille, ja tämä on mielestäni päätöksen tekemisen keskeinen syy, jonka komissiokin toistaa vastineissaan. Lisäalennus on myönnetty jatkuvasti ruumiillisen työn tekijöiden osalta ilman, että uusien työpaikkojen luomista tai nykyisten säilyttämistä olisi edellytetty tai taattu, joten kiellettyjen toimenpiteiden osalta yrityksiltä ei vaadita mitään yhteiskunnallista tai taloudellista vastinetta. Vastaajana oleva toimielin viittaa tältä osin vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön: "Toimintatuet, eli tuet, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys sellaisista menoista, joista se olisi normaalisti vastannut juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, eivät periaatteessa kuulu edellä mainitun 92 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan - - . Itse asiassa oikeuskäytännön mukaan nämä tuet periaatteessa vääristävät kilpailua aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteenkaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista."(15) Käsiteltävänä olevassa asiassa on helppo huomata, että riidanalaisten tukien ensisijaisena tavoitteena on kulujen pienentäminen vientiyritysten osalta tai joka tapauksessa sellaisten yritysten osalta, jotka kilpailevat ulkomaisten yritysten kanssa ja siis erityisesti muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa, joiden tuotteita tai palveluja tuodaan Belgiaan. Tällaiset tuet vahingoittavat jo luonteensa takia kilpailijoita, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Vastaajan mukaan niitä ei voida perustella millään yhteisön edulla, joten ne eivät sovellu yhteismarkkinoille. Kun valtion myöntämällä tuella toisin sanoen vahvistetaan kotimaisten yritysten asemaa verrattuna niiden kanssa yhteisön kaupassa kilpaileviin yrityksiin, tuella ylitetään perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa asetetut rajat, koska tuki saattaa automaattisesti muuttaa kilpailevien yritysten tilannetta, joten sitä ei voida perustella yhteisellä edulla.
15 Mielestäni komission käsitys on oikea. On tuskin tarpeen huomauttaa, että perustelujen väitetyn puutteellisuuden osalta riidanalaisessa päätöksessä on tyhjentävästi ja yksityiskohtaisesti ilmaistu syyt, joiden takia vastaajana oleva toimielin ei ole myöntänyt perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta.
16 Lisäksi on muistettava, että komission todetessa perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määrätystä kiellosta sen 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen mukaisesti, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, komissiolla on yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää koko yhteisöä silmällä pitäen tehtävää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointia.(16) Yhteisöjen tuomioistuimet eivät siis voi omalla taloutta koskevalla arvioinnillaan korvata komission tekemää arviointia; tässä tilanteessa tehtyä päätöstä koskeva tuomioistuinten valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelysääntöjä ja perusteluvelvollisuutta on noudatettu, että riidanalaisen valinnan perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.(17) Mielestäni riidanalaisessa päätöksessä on sovellettu oikein asiaa koskevaa komission vakiintunutta käytäntöä ja otettu huomioon myös oikeuskäytäntö, jonka mukaan yritysten toimintaa varten myönnettyjen tukien osalta ei voida myöntää perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta. Belgian hallitus ei ole esittänyt mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa komission ylittäneen harkintavaltansa rajat katsoessaan, että riidanalaisten tukien osalta ei voida myöntää tätä poikkeusta. Katson siis, että myös kolmas kanneperuste on hylättävä.
Tuen palauttaminen
17 Neljäs ja viides kanneperuste koskevat velvollisuutta vaatia tuen palauttamista, ja niitä voidaan tarkastella yhdessä.
Belgian kuningaskunta väittää ensinnäkin, että komission vaatimus, joka koskee yrityksille maksettujen määrien takaisin perimistä, on kohtuuton verrattuna Belgian kuningaskunnan aiheuttamaksi väitetyn rikkomisen vakavuuteen, koska yleisluonteisen toimenpiteen käsite ei ole kyllin selvä. Mahdollinen rikkominen on perusteltavissa sillä, että valtiontuen ja yleisluonteisen toimenpiteen välinen ero on vaikeata ymmärtää, minkä takia lainvastaisesti maksettujen määrien takaisin periminen on liian raskas seuraamus verrattuna rikkomisen vakavuuteen. Komissio on lisäksi rikkonut perustamissopimuksen 190 artiklaa, koska se ei ole perustellut vaatimustaan lainvastaisten tukien takaisin perimisestä. Kantajana olevan hallituksen mukaan komissiolla oli oikeusvarmuutta ja hyvää hallintotapaa koskevien yleisten periaatteiden mukaan velvollisuus turvautua vähemmän pakottaviin toimenpiteisiin eli esimerkiksi velvoittaa keskeyttämään (ilmoittamatta jätetyn) tuen maksaminen hallinnollisen tutkintamenettelyn ajaksi.
Toiseksi kantajana oleva hallitus toteaa, että maksettujen määrien takaisin periminen on mahdotonta voittamattomien hallinnollisten ongelmien takia. Takaisin periminen olisi hoidettava erikseen jokaisen noin 2 000 yrityksen osalta, ja se edellyttäisi sitä, että taannehtivasti tarkastettaisiin riidanalaisten ohjelmien soveltamisajanjaksona jokaisen vuosineljänneksen osalta edunsaajien palveluksessa olleiden ruumiillisen työn tekijöiden määrä sekä kullekin edunsaajalle myönnetyn alennuksen määrä. Useat yritykset ovat sitä paitsi tällä välin lopettaneet toimintansa tai ne on asetettu konkurssiin.
18 Kantajana olevan hallituksen esittämät käsitykset eivät vakuuta minua. Ensimmäiseksi on todettava, että yleisluonteisen toimenpiteen ja kielletyn valtiontuen toisistaan erottamista koskeva vaikeus ei ole mielestäni voittamaton. Tunnustan kylläkin, että joissakin tilanteissa ero on vaikea tehdä. Kyse on kuitenkin rajatapauksista, jotka poikkeavat nyt käsiteltävänä olevasta asiasta, jossa alakohtaisuus ilmenee esittämälläni tavalla selvästi niiden riidanalaisista toimenpiteistä tehtyjen määräysten sanamuodosta, joilla oikeus alennuksiin annetaan ainoastaan joillekin yritysryhmille. Joka tapauksessa olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että Belgian viranomaiset ovat ottaneet täyden vastuun Maribel kaksi ja kolme -ohjelmien mukaiselle tuelle antamansa oikeudellisen luonnehdinnan seurauksista, koska ne eivät ole ilmoittaneet suunnitellusta toimenpiteestä perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
Ei kuitenkaan ole mitenkään asianmukaista vedota tässä sanktion ja rikkomisen väliseen epäsuhtaan; yhteisöjen tuomioistuin on jo kauan katsonut, että tuensaajille maksettujen määrien palauttaminen on johdonmukainen seuraus siitä, että tuki on todettu lainvastaiseksi. Tämä palauttaminen ei siis ole sanktio vaan toimenpide, jonka tarkoituksena on lainvastaisella tuella horjutetun kilpailullisen tasapainon palauttaminen. Tämän takia yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "aikaisemman tilanteen ennalleen palauttamiseksi suoritettua lainvastaisesti myönnetyn valtion tuen takaisin perimistä ei lähtökohtaisesti voida pitää suhteettomana toimenpiteenä perustamissopimuksessa olevien valtion tukia koskevien määräysten tavoitteet huomioon ottaen".(18)
Belgian hallitus väittää, että perusteluvelvollisuutta on loukattu, minkä osalta ei ole tarpeen aloittaa syvällisiä pohdintoja. Myös tältä osin riittää, kun muistutetaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan "komissio ei ole velvollinen ilmoittamaan erityisiä perusteita käyttäessään toimivaltaansa" määrätä lainvastaisesti myönnetyt tuet perittäväksi takaisin.(19) Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että nimenomainen perusteleminen on tarpeen ainoastaan poikkeuksellisesti, kun takaisin periminen osoittautuu erityisten olosuhteiden takia mahdottomaksi tai epätarkoituksenmukaiseksi.
Kantaja väittää, että komission olisi pitänyt toistaiseksi tehdyllä päätöksellä velvoittaa Belgian hallitus keskeyttämään välittömästi tuen maksaminen, mutta tätäkään väitettä ei tueta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että komissiolla on toimivalta määrätä tällaisista turvaamistoimista tutkiessaan ilmoittamatta jätettyä tukea, se ei ole mitenkään asettanut komissiolle tällaista velvollisuutta.(20)
19 Toisesta tukien takaisin perimistä koskevasta kanneperusteesta totean vain, että riidanalaisen toimen täytäntöönpanoon mahdollisesti liittyvät menettelylliset tai muut vaikeudet eivät yhteisöjen tuomioistuimen mukaan voi vaikuttaa EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitetulla tavalla toimen laillisuuteen, vaikka myönnän, että takaisin perimistä varten ei ole käytettävissä niitä tietoja, jotka aikoinaan kerättiin ja tutkittiin riidanalaisten määrien myöntämistä varten.(21) Mahdolliset odotettavissa olevat tai odottamattomat vaikeudet valtiontukia koskevan päätöksen täytäntöönpanossa tai mahdolliset muut kuin toimielimen toimenpidettä toteuttaessaan tarkoittamat seuraamukset kuuluvat sitä paitsi komission eivätkä yhteisöjen tuomioistuimen harkintavaltaan.(22)
20 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
1) Kanne hylätään.
2) Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - EYVL 1997, L 95, s. 25.
(2) - Alennuksen määräksi säädettiin alun perin 6,17 prosenttia kyseessä olevien työntekijöiden palkoista. Määrä korotettiin 1 875 Belgian frangiin (BEF) vuosineljännekseltä työntekijää kohden 12.2.1993 tehdyllä kuninkaan päätöksellä. Jos työnantajan palveluksessa on alle 20 työntekijää, alennuksen suuruus viidestä ensimmäisestä työntekijästä on 2 825 BEF vuosineljännekseltä (1.7.1993 alkaen 3 000 BEF).
(3) - Työntekijöiden sosiaaliturvajärjestelmään sovellettavista yleisistä periaatteista 29 päivänä kesäkuuta 1981 annetun lain 35 §:n 1 momentin viimeisen kohdan täytäntöönpanosta 12 päivänä helmikuuta 1993 tehdyn kuninkaan päätöksen muuttamisesta tehty kuninkaan päätös (ks. 1 §).
(4) - Belgian lainsäätäjä määritteli kyseessä olevat talouden alat Euroopan yhteisön tilastollisesta toimialaluokituksesta 9 päivänä lokakuuta 1990 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3037/90 (EYVL L 293, s. 1) mukaisten tilastollisen luokituksen 2-numerotasojen 13-22 ja 24-36 avulla.
(5) - Kuninkaan päätös, jolla muutettiin 12.2.1993 tehtyä kuninkaan päätöstä (ks. 2 ja 3 §).
(6) - Oikeuskäytännöstä ilmenee yksiselitteisesti, että kielletyn valtiontuen käsite perustuu paitsi toimenpiteen valikoivuuteen myös siihen, mikä vaikutus sillä on kilpailuun: ks. mm. asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974 (Kok. 1974, s. 709, 26-28 kohta; Kok. Ep. II, s. 323), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "Perustamissopimuksen 92 artiklan tarkoituksena on estää se, että viranomaisten myöntämät tuet vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että ne eri tavoin vääristäisivät tai uhkaisivat vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa. Näin ollen 92 artiklassa ei erotella siinä tarkoitettuja toimenpiteitä niiden perusteiden tai tavoitteiden perusteella, vaan määritetään ne niiden vaikutuksen mukaan. Näin ollen riidanalaisen toimenpiteen mahdollinen veronluonteisuus tai sosiaalinen tavoite eivät ole riittäviä syitä siihen, ettei 92 artiklan sääntöjä sovellettaisi." Yhteisöjen tuomioistuin siis totesi, että perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettuna tukena on pidettävä tietyn teollisuuden alan yritysten maksettavaksi kuuluvien sosiaalimaksujen osittaista alentamista, jos tämän toimenpiteen tarkoituksena on vapauttaa nämä yritykset osittain maksuista, jotka perustuvat lakisääteisiä, pakollisia maksuja koskevan yleisen järjestelmän tavanomaiseen soveltamiseen (ks. 33-35 kohta).
(7) - On tietysti olemassa alakohtaisia toimenpiteitä, jotka eivät kuitenkaan ole valtiontukea, koska niillä ei suoraan tai välillisesti siirretä valtion varoja yrityksille; ks. asia C-189/91, Kirsammer-Hack, tuomio 30.11.1993 (Kok. 1993, s. I-6185), joka koski pienten yritysten jättämistä sellaisen Saksan lainsäädännössä säädetyn järjestelmän soveltamisalan ulkopuolelle, joka koskee suojaa lainvastaisten irtisanomisten varalta.
(8) - Alakohtaisten toimenpiteiden erottamisen yleisluonteisista toimenpiteistä mahdollistavaa arviointiperustetta, joka koskee toimenpiteen poikkeusluonteisuutta verrattuna sen yleisen järjestelmän rakenteeseen, jonka osa toimenpide on, ehdotti julkisasiamies Darmon ratkaisuehdotuksessaan, jonka hän esitti yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91, Sloman Neptun, tuomio 17.3.1993 (Kok. 1993, s. I-887, 50 kohta).
(9) - Asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987 (Kok. 1987, s. 4013, 18 kohta).
(10) - Idem, 18 kohta.
(11) - Yhdistetyt asiat C-278/92-C-280/92, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4103, 40 kohta).
(12) - Ks. mm. yhdistetyt asiat C-329/93, C-62/95 ja C-63/95, Saksa ym. v. komissio, tuomio 24.10.1996 (Kok. 1996, s. I-5151, 52 kohta).
(13) - Ks. asia T-214/95, Vlaams Gewest v. komissio, tuomio 30.4.1998 (Kok. 1998, s. II-717, 67 kohta).
(14) - "Jos komission olisi osoitettava päätöksessään jo myönnettyjen tukien todellinen vaikutus, se johtaisi niiden jäsenvaltioiden suosimiseen, jotka maksavat tukia noudattamatta perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta suunnitteluvaiheessa." (Ks. asia C-301/87, Ranska v. komissio, tuomio 14.2.1990, Kok. 1990, s. I-307, 33 kohta).
(15) - Ks. asia T-459/93, Siemens v. komissio, tuomio 8.6.1995 (Kok. 1995, s. II-1675, 48 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Vlaams Gewest v. komissio, tuomion 42 ja 43 kohta ja asia C-86/89, Italia v. komissio, tuomio 6.11.1990 (Kok. 1990, s. I-3891, 18 kohta).
(16) - Ks. mm. asia 730/79, Philip Morris Holland v. komissio, tuomio 17.9.1980 (Kok. 1980, s. 2671, 17 ja 24 kohta) ja asia C-303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1433, 34 kohta).
(17) - Ks. mm. yhdistetyt asiat T-371/94 ja T-394/94, British Airways ym. ja British Midland Airways v. komissio, tuomio 25.6.1998 (Kok. 1998, s. II-2405, 79-81 kohta) ja asia T-149/95, Ducros v. komissio, tuomio 5.11.1997 (Kok. 1997, s. II-2031, 63 kohta).
(18) - Ks. mm. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 75 kohta. Ks. myös asia C-350/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995 (Kok. 1995, s. I-699, 21 ja 22 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission yhteismarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtion tuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne - - . Tämä tavoite on saavutettu, kun tuensaaja - - on palauttanut kysymyksessä olevan valtion tuen, tarvittaessa viivästyskorkoineen - - . Tämän palauttamisen seurauksena tuensaaja menettää todellakin markkinoilla saamansa edun kilpailijoihin verrattuna, ja valtion tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu."
(19) - Edellä alaviitteessä 11 mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 78 kohta.
(20) - Ks. edellä alaviitteessä 14 mainittu asia Ranska v. komissio, tuomion 19 kohta ja asia T-49/93, SIDE v. komissio, tuomio 18.9.1995 (Kok. 1995, s. II-2501, 83 kohta). Vastaavasti komissio voi siihen asti, kunnes se on saattanut ilmoittamatta jätettyä tukitoimenpidettä koskevan tutkinnan päätökseen, vaatia jo maksettujen määrien palauttamista, mutta sillä ei ole tähän velvollisuutta; yhteisöjen tuomioistuin ei ole katsonut komissiolla olevan toimivaltaa todeta tukia pätemättömäksi pelkästään sillä perusteella, että kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole noudattanut ilmoittamisvelvollisuuttaan, tutkimatta toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille (ks. em. asia SIDE v. komissio, tuomion 84 kohta).
(21) - Ks. asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990 (Kok. 1990, s. I-959, 63 kohta) ja asia C-42/93, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4175, 33 kohta).
(22) - Ks. mm. asia C-348/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995 (Kok. 1995, s. I-673, 17 kohta). EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan mukaan komissio ja kyseessä oleva jäsenvaltio ovat siis velvollisia tekemään vilpittömässä mielessä yhteistyötä voittaakseen vaikeudet perustamissopimuksen määräyksiä ja etenkin sen valtiontukia koskevia määräyksiä noudattaen.