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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Uno dei modi per garantire e migliorare la qualità del vino consiste nel limitare il quantitativo di vino prodotto per ettaro (1).
Nel regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 823, che stabilisce disposizioni particolari per i vini di qualità prodotti in regioni determinate (in prosieguo: il "regolamento v.q.p.r.d.") (2), si sottolinea, al 15mo 'considerando', che, per mantenere il livello qualitativo dei vini ed evitare rese eccessive che rischiano di perturbare il mercato, è opportuno che gli Stati membri stabiliscano una resa massima per ettaro per ogni vino di qualità.
L' art. 11 del regolamento dispone
° al n. 1, che, per ciascuno dei vini di qualità prodotti in regioni determinate (in prosieguo: i "v.q.p.r.d." o semplicemente i "vini di qualità"), lo Stato membro interessato fissa una resa per ettaro espressa in quantità d' uva, di mosto o di vino, e
° al n. 2, che il superamento della resa di cui al n. 1 determina il divieto di usare, per la totalità del raccolto, la denominazione rivendicata, salvo deroghe previste a titolo generale o particolare dagli Stati membri, in determinate circostanze.
2. Queste disposizioni hanno determinato modifiche della legge tedesca sui vini nel 1989 e nel 1990. L' art. 2a della legge sui vini prevede oggi:
° al n. 1, che i governi dei Laender con regioni viticole fissano la resa per ettaro autorizzata e che tale resa per ettaro è il quantitativo massimo di vino dell' annata interessata che può essere posto in commercio,
° al n. 2, che il vino prodotto superando la resa per ettaro autorizzata (in prosieguo: il "vino in esubero") non può essere ceduto a terzi se non per scopi precisi, per esempio come succo d' uva (ma non come vino di qualità o vino da tavola) e
° al n. 3, che il vino in esubero può, in talune circostanze, essere immagazzinato e ceduto a terzi, come vino di qualità, in una campagna viticola successiva, nei limiti della resa per ettaro autorizzata per l' annata interessata.
3. Le autorità del Land Renania-Palatinato avevano fissato la resa per ettaro autorizzata conformemente alla legge sui vini (3). Il signor Kuhn, viticoltore, ha chiesto nel 1990 l' attribuzione di un "numero di controllo" per un certo quantitativo di vino, il che lo autorizzerebbe a porre in commercio tale vino come vino di qualità (4).
L' amministrazione gli attribuiva il numero di controllo richiesto per il vino prodotto entro i limiti della resa per ettaro autorizzata, negandoglielo invece per il quantitativo in esubero. Si motivava tale rifiuto adducendo l' inosservanza delle norme della legge sui vini relative alla resa per ettaro autorizzata.
4. Il signor Kuhn proponeva ricorso contro l' amministrazione dinanzi al Verwaltungsgericht Neustadt a.d. Weinstrasse, al fine di ottenere un numero di controllo anche per il quantitativo di vino in esubero.
Il signor Kuhn non contesta che le autorità abbiano correttamente applicato l' art. 2a della legge sui vini, bensì fa valere che detto articolo ° oltre ad essere incompatibile con la costituzione tedesca ° per quanto riguarda taluni aspetti è in contrasto con il diritto comunitario, vale a dire con l' art. 11 del regolamento v.q.p.r.d.
5. Il tribunale amministrativo, ritenendo possibile dubitare della compatibilità dell' art. 2a della legge sui vini con l' art. 11 del regolamento, ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale in cui chiede se l' art. 11 del regolamento v.q.p.r.d. possa essere interpretato nel senso che esso consente di giudicare legittimo il sistema istituito con l' art. 2a della legge sui vini.
Il tribunale amministrativo sottolinea che l' art. 11 del regolamento è inteso ad istituire una "disciplina di produzione" mentre la normativa tedesca si limita ad istituire un "sistema di immissione in commercio". Esso rinvia a questo proposito a tre punti precisi sui quali le due serie di norme appaiono in contrasto:
° in primo luogo, il regolamento prescrive unicamente la fissazione di norme sulla resa per ettaro autorizzata per i vini di qualità, mentre le norme tedesche prevedono anche la fissazione di una resa per ettaro autorizzata per il vino da tavola,
° in secondo luogo, le norme comunitarie presumono necessariamente che la resa per ettaro autorizzata venga fissata solo per le aree effettivamente coltivate, mentre le norme tedesche lasciano aperta la possibilità di calcolare la resa per ettaro autorizzata per ogni azienda tenendo conto anche delle parcelle coltivabili ma non coltivate, e
° in terzo luogo, vi è una differenza tra la "sanzione" prevista dalle norme comunitarie per il caso di produzione di quantitativi eccedentari e la "sanzione" applicabile a norma della legge sui vini.
6. In una certa misura può sembrare sorprendente, a prima vista, che si possa affermare l' esistenza di un' incompatibilità, tra l' art. 11 del regolamento e l' art. 2a della legge sui vini, tale da incidere sull' esito della causa principale. Infatti, emerge che in ogni caso queste due norme sembrano concordare sul punto contestato dal signor Kuhn nella causa principale, in quanto entrambe le normative hanno per conseguenza che il vino prodotto in esubero non può essere posto in commercio come vino di qualità.
Orbene, il tribunale amministrativo afferma esplicitamente nell' ordinanza di rinvio che, a suo avviso, un' eventuale dichiarazione d' incompatibilità fra l' art. 2a della legge sui vini e l' art. 11 del regolamento comporterà necessariamente come conseguenza l' illegittimità del diniego del numero di controllo e che, in questa ipotesi, la domanda di attribuzione di un numero di controllo anche per i vini in esubero presentata dal signor Kuhn va accolta. Il tribunale amministrativo constata che:
° il numero di controllo è stato negato in quanto trattavasi di vino in esubero che non poteva essere posto in commercio ai sensi dell' art. 2a della legge sui vini
e
° tale diniego è legittimo soltanto se le norme tedesche in materia sono compatibili con il diritto comunitario, in quanto le norme nazionali in contrasto con il diritto comunitario vanno disapplicate.
7. Nelle sue osservazioni alla Corte, la Commissione ha dichiarato di ritenere che sussista una certa incompatibilità tra la legge sui vini e il regolamento comunitario, ma di contro ha anche sottolineato che nel caso di specie tale incompatibilità non poteva causare la disapplicazione delle norme tedesche, come chiesto dal signor Kuhn e ipotizzato dal tribunale amministrativo. Sostanzialmente, la Commissione ritiene che il fatto di riconoscere l' inapplicabilità delle norme tedesche nel caso di specie attribuirebbe al signor Kuhn un vantaggio che sarebbe esso stesso in contrasto con il diritto comunitario.
8. Malgrado tutto, il diritto comunitario ha fatto molta strada. Il presente caso non offre alla Corte, come avveniva spessissimo in passato, l' occasione di illustrare il principio della preminenza del diritto comunitario e l' importanza fondamentale dell' osservanza di tale principio da parte dei giudici nazionali, per un' applicazione uniforme ed efficace del diritto comunitario negli Stati membri. La questione pregiudiziale non sarebbe stata sollevata se il giudice a quo non fosse già al corrente di tale principio e delle sue implicazioni. Il presente procedimento offre invece alla Corte l' occasione di pronunciarsi sulla questione se esistano casi in cui ad una delle parti di una controversia dinanzi a un giudice nazionale sia preclusa la possibilità di avvalersi di una norma di un regolamento per far dichiarare l' inapplicabilità di una norma nazionale contrastante.
Nel caso di specie, ci troviamo nel caso particolare in cui la parte interessata potrebbe eventualmente trovarsi, grazie all' applicazione del principio della preminenza, in una situazione in cui non sarebbero applicabili né la normativa comunitaria né le regole nazionali pertinenti, il che provocherebbe un "vuoto normativo" che potrebbe essere incompatibile con lo scopo delle norme comunitarie di cui trattasi.
9. Per questo motivo, a mio parere, la questione pregiudiziale sollevata implica che in primo luogo ci si chieda se la disposizione comunitaria rilevante nel caso di specie è, per natura, atta a poter essere invocata dal signor Kuhn dinanzi al tribunale amministrativo al fine di far rilevare l' illegittimità del diniego del numero di controllo. A mio parere, la Corte è tenuta a pronunciarsi sulla questione sottopostale soltanto se ritiene che, nel caso di specie, il signor Kuhn possa invocare il regolamento. Per rispondere a tale quesito preliminare, si devono tuttavia esaminare le norme rilevanti, nonché i pareri giuridici espressi nelle osservazioni presentate alla Corte in merito alla asserita incompatibilità tra il regolamento e la normativa tedesca. Inizierò pertanto illustrando tali norme.
Il fatto che, in Germania, venga fissata una resa per ettaro autorizzata anche per il vino da tavola
10. Il tribunale amministrativo fa giustamente notare che, ai sensi dell' art. 2a della legge sui vini, l' obbligo di fissare delle rese per ettaro autorizzate, imposto ai Laender, vale anche per vini diversi dai v.q.p.r.d., mentre l' art. 11 del regolamento v.q.p.r.d. prescrive solo che tale resa per ettaro autorizzata venga fissata per i v.q.p.r.d.
Dal momento che la normativa comunitaria non prevede alcuna regola circa la resa per ettaro autorizzata per il vino da tavola, si può sostenere che, tenuto conto del carattere esauriente del diritto comunitario nel caso di specie, gli Stati membri non sono competenti a fissare siffatte regole.
La Commissione e il governo tedesco fanno valere tuttavia che in Germania vi sono circostanze assai particolari che giustificano l' applicazione delle regole tedesche sulla resa per ettaro anche al vino da tavola. Essi sottolineano che tutte le case viticole in Germania sono riconosciute idonee a produrre un v.q.p.r.d. e che, per giunta, taluni vini da tavola originari della Germania possono essere qualificati "Landwein" e il diritto comunitario prevede espressamente la possibilità di fissare norme relative alla resa per ettaro autorizzata per i Landwein.
Il calcolo della resa per ettaro autorizzata (superfici coltivate contro superfici non coltivate benché coltivabili)
11. Ai sensi dell' art. 11, n. 1, del regolamento:
"Per ciascuno dei v.q.p.r.d. lo Stato membro interessato fissa una resa per ettaro espressa in quantità d' uva, di mosto o di vino.
Per tale determinazione si tiene conto in particolare delle rese ottenute nei dieci anni precedenti, prendendo in considerazione solo i raccolti di qualità soddisfacente ottenuti nei territori più rappresentativi della regione determinata.
La resa per ettaro può essere fissata a un livello differente per lo stesso v.q.p.r.d., a seconda:
° della sottoregione, del comune o della parte di comune,
° della o delle varietà di viti,
da cui provengono le uve utilizzate.
Tale resa può formare oggetto di modifiche da parte dello Stato membro interessato".
La legge tedesca sui vini prende esplicitamente posizione sulla questione se si debba fissare una resa per ettaro autorizzata soltanto in base alle parcelle coltivate, o se si possa tener conto anche delle superfici coltivabili, ma di fatto non coltivate. Emerge tuttavia dai lavori preparatori che i Laender dispongono di tale facoltà, di cui si sono avvalse talune regioni del Land Renania-Palatinato, fra le quali la regione in cui è sita l' azienda del signor Kuhn. Il presupposto indispensabile a questo proposito è che le superfici non coltivate incluse nel calcolo non rappresentino più del 12% del totale dell' estensione dell' azienda. Inoltre, nelle regioni in cui si tiene conto delle parcelle non coltivate, la resa per ettaro autorizzata viene ridotta del 3% rispetto alla resa per ettaro valida per le regioni in cui si tiene conto soltanto delle parcelle coltivate.
Il giudice a quo ritiene che la facoltà di prendere in considerazione le aree non coltivate mal si accorda con l' obiettivo di ricerca della qualità del regolamento v.q.p.r.d. Il signor Kuhn e la Commissione concordano su questo punto. Essi sottolineano che la stessa nozione di resa per ettaro autorizzata implica necessariamente che, per determinare la resa per ettaro, si tenga conto soltanto delle parcelle effettivamente coltivate. D' altro canto, la Commissione sottolinea che il fatto di prendere in considerazione aree non coltivate genera una discriminazione, non solo tra le regioni nelle quali si possono prendere in considerazione le superfici non coltivate e quelle nelle quali ciò non è possibile, ma anche tra le varie aziende site nelle regioni del primo tipo.
Il governo tedesco rileva che, su questo punto, le norme tedesche non sono in contrasto con l' art. 11 del regolamento, che non prevede alcuna norma espressa al riguardo. Esso sottolinea inoltre che la norma tedesca ha un fondamento oggettivo legittimo in quanto contribuisce, in talune regioni particolarmente colpite, ad incoraggiare i viticoltori a non coltivare per un anno taluni terreni colpiti dalla malattia.
La sanzione prevista nel caso in cui venga oltrepassata la resa per ettaro autorizzata
12. L' art. 11, n. 2, è così formulato:
"Il superamento della resa di cui al n. 1 determina il divieto di usare, per la totalità del raccolto, la denominazione rivendicata, salvo deroghe previste a titolo generale o particolare dagli Stati membri alle condizioni da questi ultimi stabilite, eventualmente secondo le zone di produzione; tali condizioni riguardano in particolare la destinazione dei vini o dei prodotti di cui trattasi".
Come ho già detto, l' art. 2a della legge sui vini dice che la resa per ettaro autorizzata rappresenta il quantitativo massimo di vino di una specifica annata particolare che può essere posto in commercio, che il vino prodotto in esubero può essere ceduto a terzi solo per altri usi, definiti in maniera precisa, ma non come vino da tavola o vino di qualità, e che il vino in esubero può essere immagazzinato e, a talune condizioni, ceduto come vino di qualità durante campagne vinicole successive, nei limiti della resa per ettaro autorizzata fissata per l' annata in questione.
13. Il tribunale amministrativo sottolinea che la legge sui vini non impone ai Laender di fissare una resa per ettaro, bensì soltanto i quantitativi che possono essere ceduti ogni anno come vino di qualità e che, pertanto, tale normativa configura innanzitutto un sistema di immissione in commercio. Il giudice a quo aggiunge che, a norma della legge tedesca, ogni viticoltore può avere una produzione per ettaro dell' entità che desideri, senza che per questo il vino della sua azienda perda la denominazione v.q.p.r.d., la quale copre anche i quantitativi in esubero che possono, ai sensi dell' art. 2a, n. 3, della legge sui vini, essere posti in commercio come v.q.p.r.d. in una campagna vinicola successiva. Esso considera il sistema istituito dalla normativa tedesca distante da quello istituito con l' art. 11, n. 2, del regolamento, e la sanzione prevista dal regolamento "assai più severa" di quella prevista dalla legge sui vini.
Il signor Kuhn e la Commissione condividono sostanzialmente il punto di vista del tribunale amministrativo e giudicano il sistema sanzionatorio tedesco in contrasto con quello previsto dall' art. 11, n. 2, del regolamento.
14. Il governo tedesco, certo, non contesta che in qualche misura le due normative prevedano conseguenze giuridiche diverse per i casi di superamento della resa per ettaro autorizzata, ma sottolinea tuttavia che le due serie di norme si prefiggono in sostanza il medesimo scopo, vale a dire limitare la produzione di v.q.p.r.d. al fine di garantirne e migliorarne la qualità, ed evitare perturbazioni del mercato, e che in realtà gli effetti restrittivi sulla produzione delle rispettive sanzioni non sono molto diversi. Esso sottolinea in special modo che, a termini delle norme comunitarie, nulla impedisce al viticoltore che superi la resa per ettaro autorizzata di cedere tutta la produzione come vino da tavola, mentre il viticoltore tedesco che superi la resa per ettaro autorizzata non può smerciare il vino in esubero come vino da tavola. Il governo tedesco sostiene altresì che la facoltà di utilizzare il vino in esubero in annate successive, mediante la costituzione di scorte, non ha una grande importanza pratica a causa delle limitate possibilità di immagazzinare tale vino. Alla luce di tutte queste considerazioni, esso sostiene che si possa considerare il sistema tedesco incluso nella facoltà di prevedere deroghe a titolo generale concessa agli Stati membri, ai sensi dell' art. 11, n. 2.
Su questo punto, la Commissione replica che la concessione agli Stati membri della facoltà di prevedere deroghe non può risolversi in una completa rinuncia al principio alla base della sanzione prevista nel regolamento e che, in ogni caso, le deroghe previste debbono produrre conseguenze giuridiche per lo meno equiparabili al divieto di impiegare la denominazione di qualità per tutto il raccolto. Secondo la Commissione, le norme tedesche non soddisfano questi presupposti.
Disciplina di produzione contro sistema di immissione in commercio
15. Il tribunale amministrativo è del parere che le norme tedesche abbiano istituito un "sistema di immissione in commercio" mentre il regolamento comunitario prevede una "disciplina di produzione". Nelle rispettive osservazioni dinanzi alla Corte, il signor Kuhn e la Commissione hanno dichiarato di concordare su questo punto.
A mio parere, non si deve attribuire importanza a questa terminologia. Si può sempre discutere se siano appropriate le predette definizioni dei due sistemi. Si potrebbe eventualmente sostenere che tali definizioni esprimono in maniera adeguata le differenze oggettive tra i due sistemi. Non si può tuttavia perdere di vista il fatto che la finalità delle due discipline è quella di limitare la produzione, e che nessuna delle due contiene un reale divieto di produrre vino oltre la resa per ettaro autorizzata ° il che beninteso non esclude che vi possano essere differenze importanti nell' efficacia con la quale le due discipline attuano il comune obiettivo.
Portata della facoltà di invocare il principio della preminenza del diritto comunitario nelle controversie dinanzi ai giudici nazionali
16. Nella sentenza Simmenthal (5), la Corte ha illustrato le ragioni dell' importanza fondamentale della preminenza del diritto comunitario. "Il riconoscere una qualsiasi efficacia giuridica ad atti legislativi nazionali che invadano la sfera nella quale si esplica il potere legislativo della Comunità, o altrimenti incompatibili con il diritto comunitario, equivarrebbe a negare, sotto questo aspetto, il carattere reale di impegni incondizionatamente ed irrevocabilmente assunti, in forza del Trattato, dagli Stati membri, mettendo così in pericolo le basi stesse della Comunità" (6). Nella stessa sentenza, la Corte ha sottolineato gli obblighi dei giudici nazionali e il loro ruolo decisivo in questo contesto. "Qualsiasi giudice nazionale, adito nell' ambito della sua competenza, ha l' obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria" (7). "In forza del principio della preminenza del diritto comunitario, le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni direttamente applicabili hanno l' effetto, (...) non solo di rendere 'ipso jure' inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche (...) di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie" (8).
17. E' innegabile che la salvaguardia del principio della preminenza da parte dei giudici nazionali contribuisce in larga misura ° come ha sottolineato anche il signor Kuhn ° a garantire che gli Stati membri rispettino gli obblighi che il diritto comunitario impone loro. Nella sentenza Van Gend & Loos (9), la Corte ha sottolineato l' importanza dei giudici nazionali in quest' ottica. Essa ha dichiarato in particolare:
"Ove le garanzie contro la violazione (dei loro obblighi comunitari) da parte degli Stati membri venissero limitate a quelle offerte dagli artt. 169 e 170 (del Trattato CEE), i diritti individuali degli amministrati rimarrebbero privi di tutela giurisdizionale diretta (...). La vigilanza dei singoli, interessati alla salvaguardia dei loro diritti, costituisce un efficace controllo che si aggiunge a quello che gli artt. 169 e 170 affidano alla diligenza della Commissione e degli Stati membri".
18. E' tuttavia pacifico che appartiene alla Commissione e agli Stati membri, che possono promuovere un procedimento dinanzi alla Corte ai sensi degli artt. 169 e 170 del Trattato CEE, la competenza generale a fare accertare se gli Stati membri rispettino o meno gli obblighi che incombono loro in forza del diritto comunitario.
Una siffatta competenza generale non è riconosciuta ai privati. Per loro la possibilità di avvalersi delle norme comunitarie per far dichiarare la non conformità delle norme nazionali, e quindi la loro inapplicabilità, è limitata in vari modi.
I detti limiti derivano sia dal diritto nazionale sia dal diritto comunitario e si fondano essenzialmente sul fatto che i privati debbono vantare un interesse giuridico degno di essere tutelato ad avvalersi della norma comunitaria di cui trattasi, e che quest' ultima deve soddisfare talune condizioni per poter essere applicata dal giudice nazionale.
19. Di massima, i privati possono avvalersi soltanto delle norme comunitarie dotate di efficacia diretta. Tali norme sono caratterizzate proprio dal fatto che si possono invocare dinanzi al giudice nazionale e che quest' ultimo è tenuto, in conformità al diritto comunitario, a tenerne conto per giustificare la propria decisione.
I criteri generalmente accettati perché le norme comunitarie siano dotate di efficacia diretta attengono alla loro idoneità ad essere direttamente applicate dai giudici nazionali, e più precisamente al quesito se tali norme siano sufficientemente chiare e incondizionate.
20. La norma comunitaria invocata dal signor Kuhn nella causa principale è un articolo di regolamento. Richiamandosi all' art. 189 del Trattato CEE, la Corte ha dichiarato che, per la sua stessa natura e per la sua funzione nel sistema delle fonti del diritto comunitario, qualsiasi regolamento produce effetti immediati ed è quindi atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare (10). Beninteso, ciò non significa che ogni disposizione di un regolamento sia idonea, per il suo contenuto, ad essere invocata quale fonte di diritti per i singoli (11). I regolamenti possono contenere norme che si rivolgono esclusivamente agli Stati membri, imponendo loro l' obbligo di adottare norme di un determinato tenore e, come vedremo oltre, si possono trovare norme il cui obiettivo non è quello di conferire ai singoli il diritto di avvalersene per ottenere la disapplicazione di una norma nazionale contrastante.
21. Ecco perché il fatto che la norma qui invocata appartenga ad un regolamento non consente di rispondere in tutta certezza al quesito se il signor Kuhn possa invocarla per far dichiarare inapplicabile la norma nazionale.
D' altra parte, mi pare, è difficile trovare nella giurisprudenza della Corte, per quanto riguarda l' efficacia diretta delle norme comunitarie, la risposta a questa domanda nelle circostanze del caso presente.
22. Ciò che caratterizza queste circostanze è quanto segue
° le norme comunitarie invocate possono essere prese a fondamento per determinare se le norme nazionali controverse siano in contrasto con le norme comunitarie, ma
° le norme comunitarie non sono ° o non sono necessariamente ° idonee ad essere applicate come norme alternative alle regole nazionali eventualmente contrastanti, in quanto, per il loro tenore, esse non stabiliscono ° o non lo fanno in maniera certa ° diritti ed obblighi nei confronti dei singoli, che i giudici nazionali siano in grado di fare osservare.
Sorge di conseguenza la questione se si debba attribuire al singolo la facoltà di invocare le norme comunitarie e il principio della preminenza quando ciò comporti l' effetto che né le norme nazionali contrastanti (che diverrebbero pertanto inapplicabili), né le norme comunitarie possano fungere da base per la determinazione della situazione giuridica dell' interessato.
23. In un caso come quello presente, il singolo invoca una disposizione comunitaria per attribuirsi un diritto ° vale a dire il diritto di sottrarsi all' applicazione di una normativa nazionale esistente che gli impone degli obblighi. Orbene, la norma comunitaria che egli invoca non è diretta ad attribuire diritti a tale soggetto, bensì al contrario degli obblighi. In questo caso ci si può chiedere se sia opportuno limitare il diritto dei singoli ad avvalersi delle norme comunitarie di siffatta portata alle norme che possono essere utilizzate dal giudice nazionale come fondamento giuridico alternativo per la determinazione della situazione giuridica applicabile.
A mio avviso, sarebbe difficile giustificare un requisito così generale, il quale probabilmente comporterebbe anche limitazioni sostanziali della facoltà dei singoli di avvalersi delle norme comunitarie per far dichiarare l' inapplicabilità delle norme nazionali contrastanti.
24. Secondo me, il limite, che può essere utile in casi analoghi al presente, a tale facoltà trova la sua migliore espressione nel requisito che i privati dimostrino di possedere un interesse legittimo, tutelato dal diritto comunitario, ad avvalersi della norma.
25. Mi pare che le osservazioni della Commissione e quelle del governo tedesco si fondino su idee analoghe. Esse insistono sul fatto che un privato non può far valere una norma comunitaria che gli impone taluni obblighi per far dichiarare l' inapplicabilità di una norma nazionale anch' essa originante obblighi, provocando in tal modo un "vuoto normativo" incompatibile con lo scopo perseguito dalle due norme.
26. Taluni aspetti della sentenza della Corte nella causa Ratti (12) rispecchiano verosimilmente lo stesso concetto. Il signor Ratti era perseguito penalmente, in Italia, per aver smerciato solventi infrangendo le norme italiane sulla commercializzazione di tali prodotti. Il signor Ratti ha fatto valere che le modalità di immissione in commercio erano conformi alle regole fissate in una direttiva del Consiglio che la Repubblica italiana avrebbe dovuto recepire. A questo proposito, la Corte ha dichiarato in particolare quanto segue:
"(...) il giudice nazionale cui il singolo amministrato che si sia conformato alle disposizioni di una direttiva chieda di disapplicare una norma interna incompatibile con la detta direttiva non recepita nell' ordinamento interno dello Stato inadempiente deve accogliere tale domanda, se l' obbligo di cui trattasi è incondizionato e sufficientemente preciso;
(...) dopo la scadenza del termine stabilito per l' attuazione di una direttiva, gli Stati membri non possono applicare la loro normativa nazionale non ancora adeguata a tale direttiva ° neppure se vengano contemplate sanzioni penali ° a chi si sia conformato alle disposizioni della direttiva stessa;" (punti 23 e 24 della motivazione) (corsivo dell' autore).
La sentenza non precisa esplicitamente quale sarebbe la situazione giuridica nel caso in cui i prodotti di cui trattasi non fossero stati immessi in commercio conformemente a quanto disposto dalla direttiva. Si può tuttavia legittimamente ritenere che, sottolineando che le disposizioni della direttiva erano state osservate, la Corte ha indicato di lasciare quanto meno aperta la possibilità, in caso di inosservanza, di non riconoscere il diritto del signor Ratti ad avvalersi delle disposizioni della direttiva, seppur incondizionate e sufficientemente precise, e, analogamente, anche in caso di evidente incompatibilità tra le norme comunitarie e le norme italiane (13).
27. Prima di esaminare se, nella causa principale, il signor Kuhn possa avvalersi dell' art. 11 del regolamento, può essere utile sottolineare che, secondo me, qualora si esigesse in capo ai singoli un interesse tutelato dal diritto comunitario ad avvalersi delle norme comunitarie per far dichiarare l' inapplicabilità delle norme nazionali, non vi sarebbe in pratica alcuna delimitazione significativa della possibilità per i giudici nazionali di far valere la preminenza del diritto comunitario. Nei casi, relativamente poco numerosi, in cui occorre valutare in concreto se tale requisito sia soddisfatto, la Corte deve stabilirne il contenuto preciso alla luce delle esperienze acquisite nella trattazione di casi analoghi.
28. In tutti i casi ordinari, i giudici nazionali continueranno a poter sanzionare il contrasto tra norme comunitarie e norme nazionali quando saranno in grado di constatare tale contrasto sulla base delle norme comunitarie pertinenti. Non occorre prevedere un' eccezione a tale sanzione, salvo che per i casi in cui sarebbe contrario allo scopo della norma comunitaria giungere ad un "vuoto normativo", inteso nel senso che i cittadini degli Stati membri possano sottrarsi agli obblighi che le norme comunitarie e quelle nazionali hanno come scopo comune di imporre loro.
Anche se, in questi casi eccezionali, si privano i privati della possibilità di far valere il diritto comunitario, ciò non significa che la situazione giuridica nazionale contrastante con il diritto comunitario può essere mantenuta, ma soltanto che le controversie in merito alla questione in che misura talune situazioni giuridiche siano in contrasto con il diritto comunitario va risolta nell' ambito dei ricorsi per inadempimento ai sensi degli artt. 169 e 170 del Trattato CEE. Qualora, in tale ambito, una sentenza dichiari la norma nazionale in esame in contrasto con il diritto comunitario, l' art. 171 del Trattato impone allo Stato membro di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza.
Se il signor Kuhn possa invocare l' art. 11 del regolamento per far dichiarare l' inapplicabilità dell' art. 2a della legge tedesca sui vini
29. A mio avviso, l' applicazione alla presente fattispecie delle osservazioni fin qui svolte produce i risultati illustrati nel seguito.
30. L' asserita incompatibilità tra la norma tedesca e la norma comunitaria derivante dal fatto che la norma tedesca prevede la fissazione di una resa per ettaro autorizzata anche per il vino da tavola e permette di tener conto, nel calcolo della resa per ettaro autorizzata, anche delle superfici non coltivate, non appare, per natura, idonea ad essere invocata dal signor Kuhn nella causa principale per far dichiarare l' inapplicabilità dell' art. 2a della legge sui vini, fondamento giuridico dell' atto amministrativo di rigetto della sua domanda di attribuzione di un numero di controllo. A sostegno di ciò possono essere addotte almeno due ragioni.
In primo luogo, è difficile determinare in che modo una contraddizione tra la norma comunitaria e la norma tedesca in merito a questi due aspetti possa avere una qualche rilevanza rispetto alle disposizioni della legge sui vini sulla cui base la domanda del signor Kuhn è stata respinta. L' ordinanza di rinvio ci sembra peraltro indicare che il tribunale amministrativo non ritiene che un contrasto tra la norma tedesca e la norma comunitaria su questi due aspetti sia direttamente rilevante per la soluzione della controversia. Ho l' impressione che il giudice a quo affermi di non essere certo della conformità tra il regolamento e la legge tedesca su questi punti allo scopo, per così dire, di risolvere il proprio dubbio di base sulla compatibilità della disposizione sanzionatoria della legge sui vini con quella del regolamento comunitario.
In secondo luogo mi sembra che, in ogni caso, il signor Kuhn non dimostra, nell' ambito della controversia principale, di poter vantare un interesse tutelato dal diritto comunitario a far dichiarare l' eventuale incompatibilità tra il regolamento comunitario e le norme tedesche su questi due aspetti. A mio avviso, il signor Kuhn non ha dimostrato che, qualora al suo caso venissero applicate le norme comunitarie, con il contenuto che egli attribuisce loro, egli si troverebbe in una situazione giuridica diversa e, nell' ambito concreto della controversia, migliore.
31. Indubbiamente il punto centrale della controversia sta nell' asserita contraddizione tra la norma sanzionatoria dell' art. 11, n. 2, del regolamento e quella che figura nell' art. 2a della legge tedesca sui vini. E' sulla norma sanzionatoria dell' art. 2a della legge sui vini che si fonda il rigetto della domanda di attribuzione di un numero di controllo proposta dal signor Kuhn.
32. Quanto alla sanzione di cui all' art. 11, n. 2, del regolamento, è il caso di esaminare un aspetto che non è stato affrontato nelle osservazioni presentate alla Corte. Occorre chiedersi se le disposizioni di diritto sostanziale di cui all' art. 11, n. 2, del regolamento ° vale a dire il divieto di utilizzare la denominazione di qualità per la totalità del raccolto in caso di superamento della resa per ettaro autorizzata ° siano dotate di efficacia diretta. Ci si deve chiedere se spetta alle autorità nazionali e, dunque, anche ai giudici nazionali, fare rispettare tale divieto direttamente sulla base della disposizione del regolamento. Il sistema amministrativo tedesco sembra consentire l' imposizione di siffatto divieto, in quanto l' inosservanza della norma relativa alla resa per ettaro autorizzata può essere sanzionata con il diniego del numero di controllo, con la conseguenza che il vino non può essere smerciato come vino di qualità.
Ammettere l' efficacia diretta della norma comunitaria in materia di sanzioni implicherebbe secondo me che il signor Kuhn non potrebbe avvalersi di tale norma per fare annullare il diniego del numero di controllo poiché, in questo caso, tale diniego troverebbe il suo fondamento diretto nelle disposizioni del regolamento. Certo, le autorità tedesche hanno applicato la disposizione di cui all' art. 11, n. 2 in modo non completamente corretto, avendo attribuito al signor Kuhn, contrariamente al regolamento, un numero di controllo per la parte del raccolto non eccedente la resa per ettaro autorizzata. Secondo me però questo errore dell' amministrazione tedesca non può in nessun caso avere l' effetto di privare le norme del regolamento degli effetti giuridici previsti per quanto riguarda il vino in esubero.
33. Non è tuttavia certo che la norma sanzionatoria di cui all' art. 11, n. 2 sia dotata di efficacia diretta. In questo contesto, è significativo il fatto che la Commissione non abbia fatto valere l' efficacia diretta di tale disposizione, cosa che può aver fatto per diversi motivi. L' efficacia diretta può eventualmente essere esclusa in nome della facoltà generale degli Stati membri di prevedere deroghe al contenuto sostanziale dell' art. 11, n. 2. Si può eventualmente rinvenire una conferma dell' assenza di efficacia diretta di tale disposizione anche nel contesto in cui essa si iscrive. L' art. 11, n. 1, relativo all' obbligo degli Stati membri di fissare le rese per ettaro autorizzate non presenta i requisiti generali richiesti per poter produrre effetti diretti, così da poter essere di per sé fonte di obblighi per i singoli, e le altre disposizioni del regolamento hanno, per la maggior parte, tenore analogo, vale a dire prevedono per gli Stati membri l' obbligo di istituire, in settori determinati, una situazione giuridica più o meno ben definita. Inoltre, la Commissione ha fornito nel caso di specie illustrazioni della situazione di diritto degli altri Stati membri, mostrando che questi ultimi hanno "attuato" il disposto dell' art. 11, n. 2, secondo modalità che si scostano in parte dal contenuto preciso della regola di cui all' art. 11, n. 2, in materia di sanzioni. Si potrebbe forse ravvisare in questo fato un' illustrazione della inidoneità di tale disposizione ad avere efficacia diretta.
34. Mi pare tuttavia che la Corte non si debba pronunciare sulla questione se si possa garantire il rispetto dell' art. 11, n. 2, come se questo fosse direttamente costitutivo di obblighi. Ritengo infatti che si possa dichiarare che, in ogni caso, permettere al signor Kuhn di avvalersi di un' eventuale contraddizione tra tale articolo e l' art. 2a della legge tedesca sui vini al solo scopo di far dichiarare l' inapplicabilità di quest' ultima sarebbe contrario allo stesso art. 11, n. 2. Secondo me, il signor Kuhn non può vantare un interesse tutelato dal diritto comunitario che gli consenta di avvalersi della norma comunitaria per ottenere un simile risultato.
35. A questo proposito la Commissione insiste molto sul fatto che occorre osservare che l' art. 11, n. 2, del regolamento contiene una disposizione "più severa" nei confronti dei viticoltori rispetto a quella dell' art. 2a della legge sui vini.
Concordiamo con la Commissione che, nella fattispecie concreta, questo elemento può essere utilizzato come argomento per escludere che il signor Kuhn possa invocare la norma comunitaria.
Non di meno va osservato che difficilmente si può pretendere che una disposizione di diritto comunitario sia "più severa" della norma nazionale, ponendolo come requisito che debba essere necessariamente soddisfatto per negare ad un privato il diritto di avvalersi di una norma comunitaria.
Nella pratica si potranno rinvenire casi in cui sarà difficile stabilire se la "situazione giuridica più severa" dal punto di vista della parte interessata sia quella prevista dalla norma comunitaria o quella prevista dalla norma nazionale. Per giunta, non si possono escludere ipotesi in cui la parte interessata non possa vantare alcun interesse tutelato dal diritto comunitario ad avvalersi di una norma comunitaria per far dichiarare l' inapplicabilità di una norma nazionale, anche quando la norma comunitaria sia "meno severa" di quella nazionale.
36. A mio avviso, nel caso di specie, la Corte deve limitarsi a constatare che il ricorrente nella causa principale non può vantare un interesse tutelato dal diritto comunitario ad avvalersi dell' art. 11 del regolamento v.q.p.r.d. per far dichiarare l' inapplicabilità dell' art. 2a della legge tedesca sui vini, che ha costituito il fondamento del rigetto della sua domanda di attribuzione di un numero di controllo.
A nostro avviso, per giustificare questo risultato, la Corte deve soprattutto sottolineare che sarebbe manifestamente incompatibile con lo scopo del regolamento servirsi dell' art. 11 per creare, in Germania, una situazione giuridica in cui, per tutto il tempo in cui il dichiarato contrasto tra una norma comunitaria e la corrispondente norma tedesca non sia stato eliminato mediante una modifica della normativa tedesca, si possa liberamente smerciare come vino di qualità, anche vino prodotto eccedendo la resa autorizzata per ettaro.
A questo proposito un elemento importante, che potrebbe essere l' elemento decisivo è questo: non vi è reale contraddizione tra il regolamento e la legge sui vini sul punto oggetto della controversia principale, vale a dire sulla questione se si debba attribuire al signor Kuhn un numero di controllo per il vino in esubero, talché questo possa essere smerciato come vino di qualità. Sia il regolamento tedesco che la legge tedesca sui vini escludono che il vino in esubero possa essere venduto come vino di qualità.
Qualora la Corte ritenga di dover rispondere alla questione pregiudiziale sottopostale dal tribunale amministrativo
37. Qualora la Corte ritenga, come me, che il ricorrente nella causa principale non possa avvalersi dell' art. 11 del regolamento per ottenere la dichiarazione dell' inapplicabilità dell' art. 2a della legge sui vini, ritengo che la Corte non debba rispondere alla specifica questione pregiudiziale che le è stata sottoposta. Il motivo per cui il ricorrente non può avvalersi della norma comunitaria è che l' applicazione di quest' ultima da parte del tribunale amministrativo avrebbe nel caso di specie un esito contrario allo scopo del regolamento. In un caso simile, la soluzione della questione pregiudiziale non avrebbe alcuna utilità per il giudice a quo.
Qualora la Corte ritenga necessario risolvere la questione del tribunale amministrativo, preciso di poter interamente condividere l' interpretazione data all' art. 11 dalla Commissione.
Conclusioni
Tenuto conto di quanto precede, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dal Verwaltungsgericht Neustadt a.d. Weinstrasse in questi termini:
"L' art. 11 del regolamento n. 823/87, che stabilisce disposizioni particolari per i vini di qualità prodotti in regioni determinate, non può essere invocato dal ricorrente nella causa principale per far dichiarare l' inapplicabilità della norma della legge tedesca sui vini sulla quale si fonda l' atto amministrativo di diniego del numero di controllo chiesto dal ricorrente per il vino prodotto eccedendo la resa per ettaro autorizzata".
(*) Lingua originale: il danese.
(1) ° Limitare la quantità di vino prodotta per ettaro ha indubbiamente un' importanza decisiva per la qualità del vino. E' ciò che ha sottolineato l' esperto britannico in vini, signor Hugh Johnson, in un' intervista comparsa nel Time magazine n. 3 del 1993, alla pag. 42. Era stato chiesto al signor H. Johnson di sviluppare la considerazione: l' integrità della viticoltura tedesca è in pericolo . Egli ha risposto:
Fondamentalmente, l' errore, per i vini tedeschi, è stato la sovrapproduzione. I vini tedeschi del diciannovesimo secolo erano secchi, ma si trattava di vini prodotti ad un tasso di resa moderato. Erano pieni di corpo e di bouquet e potevano invecchiare praticamente senza limite, il che è una grande qualità. Ma quando, di colpo, si iniziano a produrre 200 ettolitri per ettaro, ci si chiede come mai il vino sembri annacquato ° di fatto è acqua ° e perché non invecchia ° è perché non ha struttura (...) .
(2) ° GU L 84, pag. 59.
(3) ° Risulta dagli atti che le rese per ettaro rilevanti per la causa principale erano le seguenti:
vino di qualità mit Praedikat (con dicitura) 80 hl
vino di qualità 105 hl
vino da tavola 140 hl.
(4) ° Il signor Kuhn disponeva di una proprietà vinicola accertata di 82 445 m2 e aveva già ottenuto il numero di controllo per i seguenti quantitativi:
vino di qualità mit Praedikat 23 850 l = 29 813 m2
vino di qualità 27 011 l = 25 725 m2
vino da tavola 37 538 l = 26 813 m2
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82 351 m2
Rimanevano dunque 94 m2 (82 445 m2 - 82 351 m2).
Il procedimento principale verte sulla domanda d' attribuzione di un numero di controllo per 1 500 l supplementari. Il signor Kuhn ha ricevuto detto numero di controllo soltanto per 75 l di vino di qualità mit Praedikat, che corrispondono alla resa per ettaro autorizzata per i rimanenti 94 m2.
(5) ° Sentenza 9 marzo 1978, causa 106/77 (Racc. pag. 629).
(6) ° Sentenza Simmenthal, punto 18 della motivazione.
(7) ° Sentenza Simmenthal, punto 21 della motivazione.
(8) ° Sentenza Simmenthal, punto 17 della motivazione.
(9) ° Sentenza 5 febbraio 1963, causa 26/62 (Racc. pag. 1).
(10) ° Sentenza 14 dicembre 1971, Politi, causa 43/71 (Racc. pag. 1039, punto 9 della motivazione).
(11) ° V. sentenza della Corte 30 novembre 1978, Bussone, causa 31/78 (Racc. pag. 2429), in cui, al punto 30 della motivazione, si è dichiarato che l' efficacia diretta del regolamento implica che l' entrata in vigore e l' applicazione di questo nei confronti degli amministrati non devono essere subordinate ad alcun atto di ricezione nel diritto interno . V. anche le conclusioni dell' avvocato generale Warner in Iannelli (causa 74/76, Racc. 1977, pag. 557) dove si può leggere quanto segue: il fatto che una norma di un determinato regolamento sia direttamente applicabile (in forza dell' art. 189) non significa necessariamente che essa abbia efficacia diretta. A tale scopo è necessario che essa possieda i ben noti requisiti (...) e cioè che sia chiara, non sia sottoposta a condizioni e non richieda ulteriori provvedimenti di attuazione .
(12) ° Sentenza 5 aprile 1979 (causa 148/78, Racc. pag. 1629).
(13) ° Nei procedimenti C-46/90, Lagauche, C-69/91, Decoster, C-92/91, Taillandier, e C-93/91, Evrard, la Corte deve pronunciarsi su un quesito in parte analogo a quello in discussione in questa sede. E' risaputo che i detti procedimenti hanno origine dal seguente contesto: in Belgio e in Francia sono stati penalmente perseguiti in una serie di casi individuali trovati in possesso di materiale per telecomunicazioni sprovvisto dell' omologazione delle autorità competenti, secondo quanto prescrive la normativa nazionale. In precedenza la Corte aveva dichiarato che le norme nazionali che impongono l' omologazione di materiale di questo genere non sono, di per sé, incompatibili con il diritto comunitario, ma che le norme applicabili nei quattro casi di specie sono in contrasto con il diritto comunitario in quanto a concedere l' omologazione sia un ente personalmente attivo nel mercato in veste di operatore economico. Nei detti procedimenti, la questione da risolvere è se l' incompatibilità con il diritto comunitario così fondata e delimitata delle norme belghe e francesi possa essere invocata dagli imputati per far dichiarare l' illegittimità delle norme nazionali alla base dell' azione penale. Alcune dichiarazioni dell' avvocato generale Lenz nelle sue conclusioni relative alle cause Lagauche, C-46/90 e Evrard, C-93/91 (Racc. 1993, pagg. I-5304 e I-5315), pronunciate il 2 dicembre 1992, potrebbero essere interpretate, in parte, nel senso che gli imputati che non hanno richiesto l' omologazione non potrebbero vantare un interesse tutelato dal diritto comunitario a potersi avvalere delle norme comunitarie di cui trattasi, per far dichiarare il requisito dell' omologazione prevista dalla normativa belga, di per sé, inapplicabile al loro caso (v. i paragrafi 44 e 45 nelle conclusioni Lagauche e i paragrafi 17 e 18 nelle conclusioni Evrard).