61995CC0177_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den foreliggende sag er en af fire sager, som Domstolen har faaet forelagt om ivaerksaettelse af oekonomiske sanktioner mod Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) paa baggrund af krigen i det tidligere Jugoslavien (1). Disse sanktioner omfattede et forbud mod alle former for handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande. Loten Navigation Company ejer skibet Lido II; Ebony Maritime er ejer eller medejer af den ladning mineralolieprodukter, som skibet var lastet med paa det paagaeldende tidspunkt. Skibet formodedes at have overtraadt eller forsoegt at overtraede ovennaevnte forbud. Det var nemlig paa vej ind i jugoslavisk territorialfarvand, da det blev antastet af NATO-WEU-styrker, som bugserede det til den italienske havn Brindisi. Begge selskaber har for de kompetente italienske domstole bestridt, at forbuddet er overtraadt.
Retlige omstaendigheder
2 Under krigen i det tidligere Jugoslavien vedtog FN's Sikkerhedsraad en raekke resolutioner, hvorved det blev paalagt FN's medlemsstater at traeffe forskellige embargoforanstaltninger og andre sanktioner (2). I resolution 757 (1992), som blev vedtaget den 30. maj 1992, fordoemte Sikkerhedsraadet, at Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) ikke havde truffet effektive foranstaltninger til opfyldelse af kravene i resolution 752 (1992) om at standse kampene i Bosnien og Hercegovina. Sikkerhedsraadet vedtog som foelge heraf en handelsmaessig og oekonomisk embargo.
3 Embargoforanstaltningerne blev skaerpet ved resolution 820 (1993), som blev vedtaget den 17. april 1993 (herefter »resolutionen«). Resolutionens afsnit 25 er af direkte betydning for den foreliggende sag. Det hedder heri:
»Alle stater tilbageholder - indtil der er foretaget en undersoegelse - alle skibe, fragtkoeretoejer, rullende materiel, fly og ladninger, der forefindes paa deres omraade, og som formodes at vaere blevet eller blive anvendt i strid med resolution 713 (1991), 757 (1992) eller 787 (1992) eller med naervaerende resolution. Saafremt det fastslaas, at overtraedelse er sket, beslaglaegger den stat, der har tilbageholdt dem, de paagaeldende skibe, fragtkoeretoejer, det paagaeldende rullende materiel og de paagaeldende fly, og den kan, alt efter omstaendighederne, konfiskere skibene samt deres ladninger«.
4 Afsnit 28 er ligeledes relevant. Her beslutter Sikkerhedsraadet foelgende:
»at forbyde al handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande, medmindre den ved resolution 724 (1991) nedsatte komité meddeler en konkret tilladelse eller i tilfaelde af force majeure« (3).
5 Faellesskabet traf forskellige foranstaltninger til gennemfoerelse af Sikkerhedsraadets resolutioner. De spoergsmaal, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, vedroerer Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (herefter »forordningen«) (4), og afgoerelse 93/235/EKSF af 26. april 1993, truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, om handel mellem Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (herefter »afgoerelsen«) (5).
6 Med vedtagelsen af forordningen soegte Raadet at gennemfoere den skaerpelse af embargoen mod Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), der var fastsat i resolution 820 (1993). Forordningen havde hjemmel i traktatens artikel 113 og erstattede og ophaevede tidligere raadsforordninger vedroerende embargoen (6).
7 I betragtningerne henvises der til situationen i det tidligere Jugoslavien, navnlig i Bosnien-Hercegovina, til Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) rolle og til Sikkerhedsraadets forskellige resolutioner. Det hedder heri:
»Faellesskabet og dets medlemsstater har aftalt at anvende et EF-instrument bl.a. for at sikre ensartet anvendelse i hele Faellesskabet af visse af disse foranstaltninger.«
8 De fleste af forordningens bestemmelser gengiver i alt vaesentligt de forskellige embargoforanstaltninger, der er indeholdt i ovennaevnte resolutioner fra Sikkerhedsraadet. Artikel 1, stk. 1, artikel 9, 10 og 11 er af betydning for den foreliggende sag:
»Artikel 1
1. Fra den 26. april 1993 er foelgende forbudt:
a) indfoersel paa Faellesskabets omraade af alle varer og produkter med oprindelse i, afsendt fra eller forsendt gennem Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro)
b) udfoersel til eller forsendelse gennem Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) af alle varer og produkter med oprindelse i, afsendt fra eller forsendt gennem Faellesskabet
c) alle former for handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande
d) enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra a), b) eller c), naevnte transaktioner direkte eller indirekte fremmes
e) ikke-finansielle tjenesteydelser til enhver person eller ethvert organ med henblik paa enhver form for forretningsaktivitet, der udfoeres i Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro).
...
Artikel 9
Alle skibe, fragtkoeretoejer, alt rullende materiel og alle fly og ladninger, som formodes at have kraenket, eller som har kraenket bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 1432/92 eller denne forordning, tilbageholdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder, indtil undersoegelsen er afsluttet.
Artikel 10
Hver medlemsstat tager stilling til, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse, naar bestemmelserne i denne forordning overtraedes.
I tilfaelde, hvor det fastslaas, at skibe, fragtkoeretoejer, rullende materiel, fly og ladninger har kraenket bestemmelserne i denne forordning, kan den medlemsstat, hvis kompetente myndigheder har beslaglagt eller tilbageholdt dem, konfiskere dem.
Artikel 11
Denne forordning gaelder paa Faellesskabets omraade, herunder dets luftrum og i ethvert luftfartoej eller skib henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion, og for enhver andetsteds vaerende person, der er statsborger i en medlemsstat, og for enhver andetsteds vaerende enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning.«
9 EKSF-afgoerelsen er stort set identisk hermed, idet den eneste materielle forskel er, at den i medfoer af artikel 1, litra a), finder anvendelse paa »alle varer og produkter, der er omfattet af EKSF-traktaten«.
10 Den italienske lovgivning til gennemfoerelse af ovennaevnte faellesskabsbestemmelser findes i det vaesentlige, for saa vidt det har betydning for den foreliggende sag, i artikel 2, stk. 2, og stk. 3, litra b), i lovdekret nr. 144 af 15. maj 1993, vedtaget som lov nr. 230 af 16. juli 1993 (7).
11 Ifoelge disse bestemmelser kan toldmyndighederne tilbageholde transportmidler, som formodes at have kraenket embargoen, og inspicere dem med henblik paa at foretage en undersoegelse. Saafremt det herefter fastslaas, at faellesskabsbestemmelserne er overtraadt, skal den kompetente myndighed konfiskere de varer, der er omfattet af embargoen. Dersom transportmidlet ikke sejler under italiensk flag og heller ikke tilhoerer et italiensk retssubjekt, skal den kompetente myndighed ogsaa tilbageholde transportmidlet og straks gennem Udenrigsministeriet underrette den paagaeldende stats konsulat, saaledes at denne stat kan traeffe de fornoedne foranstaltninger. Dette beroerer dog ikke muligheden for senere at konfiskere transportmidlet, saafremt flagstaten ikke senest 20 dage efter underretningen har soerget for at afhente det efter betaling af de paaloebne omkostninger og efter at have forpligtet sig til at gennemfoere sanktionerne i henhold til resolution 820 (1993).
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
12 Sagens omstaendigheder kan sammenfattes som foelger. Lido II er et tankskib, som sejler under maltesisk flag. Det tilhoerer det maltesiske selskab Loten Navigation Company Ltd. Det fremgaar, at skibet i april 1994 forlod den tunesiske havn La Skhira med kurs mod Rijeka i Kroatien med en ladning af dels mineralolieprodukter (24 434 tons »dirty gasoil«), der var solgt til Monteshell i Trieste, dels benzin (27 413 tons »premium mogas«), hvortil der i overensstemmelse med kommerciel og maritim praksis skulle findes en koeber i Gibraltar. Ladningen eller en del af den tilhoerte Ebony Maritime SA, et liberisk selskab. Da Lido II naaede Adriaterhavet, blev det af NATO-WEU-styrkerne dirigeret til »venteomraadet« i Brindisi's havn, hvor det skulle underkastes inspektion som led i overvaagningen af embargoens overholdelse. Da der ikke blev fundet nogen uregelmaessigheder, forlod fartoejet den 30. april 1994 om eftermiddagen italiensk farvand og fortsatte mod Rijeka. Ud for Gargano aendrede fartoejet dog brat kurs og sejlede nu mod den albanske havn Duerres, angiveligt for at hente et anker, der skulle erstatte et anker, som fartoejet havde mistet paa en tidligere rejse. Natten mellem den 30. april og den 1. maj begyndte fartoejet at tage vand ind i maskinrummet. Kaptajnen udsendte flere noedsignaler og oplyste, at han ikke kunne forhindre vandet i at traenge ind, bl.a. paa grund af pumpernes manglende kapacitet. Derefter satte han kurs mod den montenegrinske kyst, som laa naermere. Inden Lido II kom ind i jugoslavisk territorialfarvand, og mens det endnu befandt sig i internationalt farvand, landede en NATO-WEU-helikopter imidlertid paa skibets daek, og en nederlandsk militaerkommando overtog kommandoen over skibet. Det blev herefter bugseret til havnen i Brindisi, hvor det blev overgivet til de italienske myndigheder.
13 Efter at have inspiceret og undersoegt skib og ladning og efter at have gennemgaaet de dokumenter m.m., som ejeren af skibet og af ladningen havde fremlagt, samt rapporterne fra de kompetente tekniske myndigheder, traf Prefetto della Provincia di Brindisi afgoerelse om at beslaglaegge skibet og konfiskere ladningen i medfoer af de sanktioner, der var fastsat i italiensk lovgivning for overtraedelse af embargoen. Den italienske regering har i sine skriftlige indlaeg anfoert, at Montenegro's myndigheder flere gange rettede henvendelse til den italienske ambassade i Beograd og anmodede om at faa frigivet Lido II og dets ladning, som haevdedes at vaere af vital betydning for Montenegro. Sagsoegerne bestred imidlertid i retsmoedet denne udtalelse, og anfoerte, at de ikke havde faaet adgang til de relevante dokumenter.
14 Loten Navigation Company og Ebony Maritime anlagde herefter annullationssoegsmaal til proevelse af Prefetto's afgoerelse ved Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia. Tribunale frifandt sagsoegte ved dom af 6. december 1994. Selskaberne har appelleret Tribunale's dom til Consiglio di Stato, som fandt, at tvistens afgoerelse beror paa en fortolkning af forordningen og af afgoerelsen, og som derfor har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Skal artikel 1, litra c), i afgoerelse 93/235/EKSF af 26. april 1993, truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, om handel mellem Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og artikel 1, litra c), i Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) fortolkes saaledes, at det heri fastsatte forbud kun overtraedes, naar et skib eller et andet transportmiddel, der fragter varer bestemt til Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande med henblik paa handel, kommer ind i de paagaeldende farvande, eller omfatter bestemmelserne ogsaa handlinger, der udfoeres paa det aabne hav, og hvor der paa grundlag af de konkrete omstaendigheder omkring planlaegningen og gennemfoerelsen er bestemte holdepunkter for at antage, at skibet eller transportmidlet har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje?
2) For saa vidt som bestemmelsen i artikel 1, litra d), i ovennaevnte afgoerelse og forordning forbyder enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra c) naevnte transaktioner direkte eller indirekte fremmes, omfatter de da ogsaa sejlads paa det aabne hav af et skib eller et andet transportmiddel, der fragter varer, som maa formodes at vaere bestemt til Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande med henblik paa handel?
3) Er en national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation - obligatorisk eller fakultativ - af den ladning, der transporteres af et af de i artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, forenelig med faellesskabsretten, navnlig med artikel 10, stk. 1 og 2, i ovennaevnte afgoerelse og forordning?«
15 Der er indgivet skriftlige indlaeg af sagsoegerne og af den italienske regering, den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som ogsaa alle var repraesenteret i retsmoedet.
Indledende bemaerkninger
16 Der er to problemer, som jeg maa tage op, inden jeg gaar over til at behandle Consiglio di Stato's spoergsmaal.
17 For det foerste synes afgoerelsen, som paapeget af Kommissionen, ikke at finde anvendelse paa den foreliggende sag. Der forlyder intet om, at Lido II har transporteret andre produkter end mineralolie, og handel med mineralolie er omfattet af EF-traktaten og ikke af EKSF-traktaten. I det foelgende vil jeg derfor alene gennemgaa forordningen; afgoerelsen har under alle omstaendigheder samme ordlyd.
18 For det andet har Det Forenede Kongeriges regering gjort gaeldende, at forordningen ikke finder anvendelse, og den franske regering stoettede dette argument i retsmoedet. Ogsaa den italienske regering har baade i sine skriftlige indlaeg og i retsmoedet udtrykt tvivl med hensyn til, om forordningen finder anvendelse. Det Forenede Kongeriges regering har henvist til forordningens artikel 11, hvorefter forordningen gaelder paa Faellesskabets omraade, herunder dets luftrum, og i ethvert luftfartoej eller skib henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion, og for enhver andetsteds vaerende person, der er statsborger i en medlemsstat, og for enhver andetsteds vaerende enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning. Som fastslaaet i hovedsagen er hverken Ebony Maritime eller Loten Navigation Company EF-selskaber, og Lido II sejler under maltesisk flag. Paa det tidspunkt, hvor NATO-WEU-styrkerne entrede fartoejet, befandt det sig endvidere i internationalt farvand, og den forelaeggende ret har ikke ladet formode, at der var EF-borgere eller -virksomheder involveret i den paastaaede tilsidesaettelse af forordningen. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gaeldende, at forordningen kun finder anvendelse i) i medlemsstaternes territorialfarvande, ii) paa skibe henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion, iii) paa personer, der er statsborgere i en medlemsstat, og iv) paa virksomheder, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning. Foelgelig finder forordningen ikke anvendelse i den foreliggende sag. Selv om problemet ikke er rejst i forelaeggelseskendelsen, er det efter min opfattelse noedvendigt at behandle det for at bistaa den forelaeggende ret med at afgoere tvisten.
19 Kommissionen har i sine skriftlige indlaeg uden direkte at komme ind paa jurisdiktionsspoergsmaalet fremsat det synspunkt, at der i den foreliggende sag er en uafbrudt kaede af begivenheder, hvoraf enkelte fandt sted paa Faellesskabets omraade. Kommissionen har haevdet, at der i strid med forordningen blev afgivet falske erklaeringer i forbindelse med den foerste inspektion i havnen i Brindisi. Kommissionen har gjort opmaerksom paa, at en del af ladningen var bestemt til en EF-virksomhed, nemlig Monteshell i Trieste, og har gjort gaeldende, at den paastaaede overtraedelse er omfattet af forordningens artikel 1, stk. 1, litra b), hvorefter udfoersel til Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) af alle varer og produkter med oprindelse i, afsendt fra eller forsendt gennem Faellesskabet er forbudt. Disse bemaerkninger bygger imidlertid delvis paa omstaendigheder og bestemmelser, som ikke er naevnt i forelaeggelseskendelsen. Kommissionen har i retsmoedet bekraeftet, at forordningen efter dens opfattelse finder anvendelse.
20 For mig at se er det aabenbart, at forordningen finder anvendelse, allerede fordi Lido II blev bugseret til Brindisi efter at vaere blevet tilbageholdt af NATO-WEU-styrkerne. Forordningen blev vedtaget for at gennemfoere Sikkerhedsraadets resolution 820 (1993). Det fremgaar klart af resolutionens formaal og bestemmelser, at det var hensigten, at den skulle anvendes saa bredt som muligt. Resolutionen, som var rettet til alle De Forenede Nationers medlemmer, tog sigte paa en skaerpelse af embargoen mod Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro). Ifoelge resolutionens afsnit 13 skulle alle stater tage skridt til at forhindre, at varer og produkter, som angiveligt er beregnet til andre bestemmelsessteder, omdirigeres til republikkens omraade. I afsnit 19 hedder det:
(Sikkerhedsraadet) »Minder staterne om vigtigheden af, at foranstaltninger, der er indfoert i henhold til pagtens kapitel VII, haandhaeves strengt, og anmoder dem om at indlede procedurer mod fysiske og juridiske personer, der overtraeder de bestemmelser, der er fastsat i resolution 713 (1991), 757 (1992), 787 (1992) og naervaerende resolution, og om at paalaegge passende straffe.«
I henhold til ovennaevnte afsnit 25 (8) blev det paalagt alle stater at tilbageholde alle skibe, som forefindes paa deres omraade, og som formodedes at have kraenket embargoen.
21 Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at forordningen skal fortolkes i lyset af Sikkerhedsraadets resolutioner, navnlig resolution 820 (1993). Heraf foelger, at forordningen skal fortolkes paa en saadan maade, at sanktionerne faar fuld virkning. Men dette fremgaar efter min mening ogsaa klart af selve forordningens ordlyd.
22 Ifoelge artikel 11 gaelder forordningen »paa Faellesskabets omraade«. Og det er netop, hvad der er sket i den foreliggende sag, hvor de italienske myndigheder har anvendt forordningen paa italiensk omraade. Ligeledes i overensstemmelse med artikel 11 finder forordningen anvendelse paa skibe »henhoerende under en medlemsstats jurisdiktion«, og intet peger i retning af, at skibet ulovligt blev bragt ind under medlemsstatens jurisdiktion. Artikel 11 begraenser saaledes ikke forordningens anvendelsesomraade, men bevirker, at anvendelsesomraadet bliver sammenfaldende med medlemsstaternes folkeretlige jurisdiktionskompetence.
23 Derimod gaelder det forbud, hvis paastaaede kraenkelse bringer forordningen i anvendelse, ogsaa uden for Faellesskabets omraade. Det maa det noedvendigvis goere, idet forordningens artikel 1, stk. 1, litra c), forbyder indsejling i jugoslavisk territorialfarvand, og idet en saadan indsejling normalt vil ske fra et sted uden for Faellesskabets omraade. Forbuddet gaelder endvidere »alle former for handelsskibsfart« og er ikke begraenset til kun at omfatte skibe, som sejler under en medlemsstats flag.
24 Tilsvarende hedder det i forordningens artikel 9, at alle skibe - og ikke kun skibe, som sejler under en medlemsstats flag - som formodes at have kraenket forordningen, tilbageholdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder, indtil undersoegelsen er afsluttet.
25 Saafremt det antages, at medlemsstaterne ikke kunne anvende forordningen i sager som den foreliggende, ville der vaere alvorlig fare for, at de ikke ville kunne haandhaeve De Forenede Nationers sanktioner. Saafremt medlemsstaterne som fastsat i artikel 10 tager stilling til, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse, naar bestemmelserne i forordningen overtraedes, ville de maaske vaere afskaaret fra at anvende disse sanktioner, naar et skib, der er overgivet til deres myndigheder, ikke sejler under en medlemsstats flag. Jeg finder ikke, at dette kan vaere hensigten med forordningen.
26 Uanset disse betragtninger fremgaar det imidlertid som allerede naevnt klart af forordningens ordlyd, at den ikke alene omfatter skibe, som sejler under en medlemsstats flag, eller skibe, som tilhoerer statsborgere eller virksomheder i en medlemsstat, men alle skibe, som befinder sig paa en medlemsstats omraade. En saadan fortolkning synes bekraeftet i Domstolens dom i Bosphorus-sagen (9), selv om jurisdiktionsspoergsmaalet ikke udtrykkeligt blev rejst i den sag. Det hedder i den dom, at forordningen anses for at finde anvendelse paa et luftfartoej, som tilhoerer det jugoslaviske luftfartsselskab, er leaset til et tyrkisk selskab og er registreret i Tyrkiet, allerede fordi luftfartoejet var stationeret i Dublin lufthavn.
27 Det kan ikke herimod indvendes, at forordningen derved fortolkes paa en maade, der strider mod folkeretlige regler eller principper, som f.eks. princippet om havets frihed, jf. havretskonventionens artikel 87 og 92 (10). Som den franske regering har paapeget i sine skriftlige indlaeg, er foranstaltninger, som vedtages af Sikkerhedsraadet i henhold til FN-pagtens kapitel VII, bindende for alle FN-medlemsstater (se pagtens artikel 25). I pagtens artikel 103 er fastsat foelgende:
»I tilfaelde af konflikt mellem De Forenede Nationers medlemmers forpligtelser i medfoer af naervaerende pagt og deres forpligtelser i medfoer af andre internationale aftaler har deres forpligtelser i medfoer af pagten forrang.«
Da det er aabenbart, at de sanktioner over for Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), som er fastsat i resolutionerne, skulle anvendes saa bredt som muligt, maa princippet om havets frihed vige for disses gennemfoerelse.
28 Min konklusion er derfor, at forordningen finder anvendelse i den foreliggende sag. Jeg maa tilfoeje, at saafremt forordningen ikke fandt anvendelse, ville Domstolen efter min opfattelse ikke have kompetence til at tage stilling til de realitetsspoergsmaal, der er forelagt, da disse spoergsmaal i saa fald ville vaere rejst i en sammenhaeng, som ligger uden for forordningens anvendelsesomraade (11).
Foerste og andet spoergsmaal
29 Med de to foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige oplyst, om forordningens artikel 1, stk. 1, litra c) og d), skal fortolkes saaledes, at det kun er forbudt, at et skib faktisk driver handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, eller om forbuddet ogsaa gaelder, hvor der er holdepunkter for at antage, at skibet har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
30 Jeg har allerede bemaerket, at forordningen maa fortolkes paa baggrund af Sikkerhedsraadets resolutioner, som den har til formaal at gennemfoere, saerlig resolution 820 (1993). Selve ordlyden af resolutionens afsnit 28 er ikke til stoerre hjaelp end ordlyden af forordningens artikel 1, stk. 1, litra c), da bestemmelserne er enslydende: »Alle former for handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) territorialfarvande [er forbudt]«. Af bestemmelsernes ordlyd og kontekst fremgaar det imidlertid klart, at det paagaeldende forbud ikke er begraenset til kun at omfatte skibe, der faktisk driver handelsskibsfart i jugoslaviske territorialfarvande.
31 Efter saavel resolutionen som forordningen er det forbudt at drive handelsskibsfart i jugoslaviske territorialfarvande. Ifoelge forbuddet maa skibe end ikke sejle ind i disse farvande. For at forbuddet skal vaere effektivt, maa det derfor forhindres, at handelsskibe kommer ind i disse farvande. Med henblik paa at haandhaeve forbuddet kraeves det ifoelge resolutionen og forordningen, at skibe tilbageholdes, naar det staar klart, at de har kurs mod jugoslaviske territorialfarvande. Der synes ikke at vaere nogen tvivl om, at dette var tilfaeldet for Lido II.
32 Ebony Maritime og Loten Navigation Company sondrer imidlertid mellem haandhaevelse af embargoen og anvendelse af sanktioner, saafremt embargoen faktisk kraenkes. De er af den opfattelse, at embargoen kan haandhaeves i alle tilfaelde, hvor en kraenkelse kan forhindres, men at sanktioner kun kan bringes i anvendelse, saafremt det er godtgjort, at en kraenkelse har fundet sted.
33 Jeg er ikke sikker paa, at en saadan sondring kan foretages i den foreliggende sag. Det forekommer mig kunstigt at sondre mellem faktisk indsejling i jugoslaviske territorialfarvande og handlinger, som klart viser, at man har til hensigt at sejle ind i disse farvande. Dette skyldes navnlig formaalene med resolutionen og forordningen. Som allerede bemaerket var det hensigten, at resolutionen skulle anvendes saa bredt som muligt. Formaalet var at skaerpe embargoen over for Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro). I mit forslag til afgoerelse i Bosphorus-sagen fremhaevede jeg, at det er staerke offentlige interesser, der er involveret, og Domstolen gjorde det samme i sin dom (12). For at goere embargoen effektiv, fandt man det uomgaengeligt noedvendigt at forbyde alle former for handelsskibsfart i jugoslaviske territorialfarvande (13). For at forhindre overtraedelser maa man kunne straffe saavel forsoeg som faktiske overtraedelser. Hvis kun de faktiske overtraedelser blev straffet, ville den forebyggende virkning langt fra vaere den samme. Det siger naesten sig selv, at embargoen ville vaere langt mindre effektiv, saafremt sanktionerne kun kunne bringes i anvendelse over for skibe, som allerede havde vaeret inde i jugoslaviske territorialfarvande. Naar foerst handelsskibe er kommet ind i disse farvande, vil det nemlig vaere langt vanskeligere og farligere at haandhaeve embargoen. Selv om NATO-WEU-styrkerne fik adgang til at forfoelge skibe i disse farvande (14), vil saadanne forfoelgelser kunne foere til sammenstoed med Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) styrker. Forbuddet maa derfor fortolkes saaledes, at det omfatter handlinger, som klart viser, at et skib er paa vej ind i jugoslavisk territorialfarvand med handel for oeje. Som paapeget af den franske regering vil enhver anden fortolkning medfoere, at bestemmelserne bliver uden virkning. Forsoeg paa overtraedelse af embargoen er derfor efter min opfattelse forbudt og maa straffes paa samme maade som faktiske overtraedelser.
34 En saadan fortolkning underbygges af forordningens artikel 1, stk. 1, litra d), hvorefter enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de transaktioner, som bl.a. naevnes i artikel 1, stk. 1, litra c), direkte eller indirekte fremmes, er forbudt. Jeg er af den opfattelse, at der paa grundlag af denne bestemmelse vil kunne gribes ind over for skibe, som er ved at transportere varer til Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), ogsaa selv om de stadig befinder sig i en havn i nogen afstand fra republikken, saafremt det godtgoeres, at skibet har kurs mod jugoslavisk territorialfarvand med handel for oeje, og embargoen saaledes forsoeges overtraadt.
35 I den foreliggende sag har Loten Navigation Company og Ebony Maritime gjort gaeldende, at Lido II var tvunget til at aendre kurs og sejle mod den montenegrinske kyst paa grund af force majeure. Ifoelge forordningens artikel 2, litra f), gaelder forbuddet mod at sejle ind i jugoslaviske territorialfarvande ikke i tilfaelde af force majeure. Consiglio di Stato synes imidlertid at have anlagt det synspunkt, at der ikke er tale om force majeure i den konkrete sag, og har derfor ikke forelagt noget spoergsmaal vedroerende denne bestemmelse. Foelgelig er der ingen grund til at behandle dette problem.
36 Det foerste og andet spoergsmaal boer herefter besvares med, at forordningens artikel 1, stk. 1, litra c) og d), ikke alene er til hinder for, at der faktisk drives handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, men ogsaa for handlinger, som giver holdepunkter for at antage, at det paagaeldende skib har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
37 De problemer, der er rejst med det foerste og andet spoergsmaal, vedroerer imidlertid ogsaa det tredje spoergsmaal, som jeg nu vil gennemgaa.
Tredje spoergsmaal
38 Consiglio di Stato oensker med sit tredje spoergsmaal oplyst, om en national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i forordningens artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation af den ladning, der transporteres med et af de i artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, er forenelig med forordningen. I artikel 10, stk. 1 (15), hedder det, at hver medlemsstat tager stilling til, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse, naar bestemmelserne i forordningen overtraedes. I stk. 2 hedder det videre, at i tilfaelde, hvor det fastslaas, at skibe, fragtkoeretoejer, rullende materiel, fly og ladninger har kraenket forordningen, kan den medlemsstat, hvis kompetente myndigheder har beslaglagt eller tilbageholdt dem, konfiskere dem.
39 Det tredje spoergsmaal synes til dels at udspringe af en klar fejl i den italienske version af forordningen. I modsaetning til de oevrige sproglige versioner naevner den italienske version ikke ordet ladninger i artikel 10, stk. 2. I den italienske gennemfoerelseslovgivning hedder det dog i overensstemmelse med de oevrige versioner af forordningen og resolutionens afsnit 25, at ladninger, som kraenker embargoen, skal konfiskeres. Da forordningen skal fortolkes paa baggrund af alle sproglige versioner (16), giver svaret paa det tredje spoergsmaal naesten sig selv: Det er foreneligt med forordningen, at ladningen konfiskeres. Der opstaar ikke spoergsmaal om legalitetsprincippet inden for strafferetten (nullum crimen, nulla poena sine lege), da den italienske gennemfoerelseslovgivning udtrykkeligt hjemler mulighed for konfiskation. Da resolutionen, forordningen og den italienske lovgivning har samme ordlyd, er det ufornoedent - saaledes som nogle af de regeringer, der har indgivet indlaeg, imidlertid har gjort det - at tage stilling til, om forordningen indeholder udtoemmende regler om strafferetlige sanktioner, eller om den tvaertimod lader medlemsstaterne bevare deres kompetence paa dette omraade.
40 Alligevel kan det vaere relevant at se paa, om faellesskabsretten indeholder andre bestemmelser om konfiskation af ladninger end dem, der udtrykkeligt naevnes i forordningen.
41 Domstolen har behandlet en sag om sanktionen konfiskation af ladninger i forbindelse med national kontrol med eksport af strategiske varer. I Richardt-sagen (17) opstod det spoergsmaal, hvorvidt manglende overholdelse af en national restriktion vedroerende transitforsendelse af varer inden for Faellesskabet af hensyn til en medlemsstats ydre sikkerhed kan straffes derved, at varerne konfiskeres. Domstolen henviste til proportionalitetsprincippet og fastslog foelgende (18):
»Det tilkommer imidlertid den forelaeggende ret at vurdere, om den indfoerte ordning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, saaledes at der i den enkelte sag tages hensyn til alle omstaendigheder, herunder beskaffenheden af den vare, der kan bringe statens sikkerhed i fare, de omstaendigheder, hvorunder overtraedelsen er begaaet, og om den, der vil foretage transitforsendelse, og som til brug herfor er i besiddelse af dokumenter udstedt af en anden medlemsstat, er i god eller ond tro.«
42 I dommen af 17. oktober 1995, Leifer m.fl., hvor der ogsaa var tale om national eksportkontrol, har Domstolen bekraeftet, at selv om adgangen til at paalaegge en strafferetlig sanktion henhoerer under medlemsstaternes kompetence, maa de foreskrevne straffe dog ikke vaere urimelige i forhold til det formaal, der soeges tilgodeset, nemlig den offentlige sikkerhed (19). Domstolen henviste paa ny til ovennaevnte kriterier (20).
43 Der kan ikke herske nogen tvivl om, at proportionalitetsprincippet maa overholdes i sager som den foreliggende, og at de kompetente nationale myndigheder skal tage hensyn til ovennaevnte kriterier. Men i modsaetning til, hvad der var tilfaeldet i de ovennaevnte sager, hvor den nationale lovgivning, der var tale om, blev gennemfoert som en undtagelse fra faellesskabsreglerne, er den konfiskation, der er truffet afgoerelse om i den foreliggende sag, en sanktion for overtraedelse af faellesskabsbestemmelser, der er fastsat i forordningen. Under disse omstaendigheder er der yderligere principper, der skal anvendes, og som Domstolen har opstillet i dom af 21. september 1989, Kommissionen mod Graekenland (21):
»Hertil bemaerkes, at medlemsstaterne, naar der ikke findes en saerlig bestemmelse i en faellesskabsforordning, der fastsaetter en sanktion for overtraedelser, eller naar der i forordningen med hensyn hertil henvises til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, i medfoer af EOEF-traktatens artikel 5 skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft.
Sanktionsvalget tilkommer medlemsstaterne, men disse skal navnlig drage omsorg for, at overtraedelser af faellesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning.«
44 I den foreliggende sag boer disse principper anvendes under hensyntagen til, at der er en staerk offentlig interesse i, at embargoen mod Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) bliver effektiv. Som Domstolen fastslog i Bosphorus-sagen, har forordningen et formaal af grundlaeggende almen interesse for det internationale samfund, nemlig at bringe krigstilstanden i omraadet og de omfattende kraenkelser af menneskerettighederne og den humanitaere folkeret til ophoer i Republikken Bosnien-Hercegovina (22).
45 Ebony Maritime og Loten Navigation Company har ogsaa henvist til overholdelsen af de grundlaeggende rettigheder, som er en integrerende og vaesentlig del af de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte (23). De har henvist til princippet »nulla poena sine culpa«. De har gjort gaeldende, at efter italiensk lovgivning straffes ejeren af ladningen, uden at det kraeves bevist, at han har handlet culpoest. De har haevdet, at en saadan ordning svarer til en ordning med objektivt strafansvar.
46 Det fremgaar ikke klart af forelaeggelseskendelsen, om denne redegoerelse for italiensk lovgivning er korrekt. Under alle omstaendigheder er en ordning med objektivt strafansvar ikke principielt uforenelig med faellesskabsretten. I Hansen-dommen (24) har Domstolen anerkendt, at en saadan ordning er berettiget som sanktion i forbindelse med haandhaevelse af de koere- og hviletidsbestemmelser, der er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 543/69 af 25. marts 1969 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for landevejstransport (25). Heraf foelger, at i betragtning af den langt staerkere offentlige interesse, der er involveret, vil ogsaa objektivt strafansvar kunne anerkendes ved gennemfoerelsen af den forordning, der er tale om i den foreliggende sag.
47 For saa vidt angaar konfiskation er ejendomsretten et problem, der maaske skal behandles, selv om ingen specifikt har paaberaabt sig denne ret. Men ogsaa her er det vaesentlige kriterium, om proportionalitetsprincippet er overholdt, hvilket i den foreliggende sag betyder, at der skal tages hensyn til den almene interesse, som er naevnt ovenfor som maal (26).
48 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte tilkommer det den forelaeggende ret at tage stilling til, om konfiskationen af Lido II's ladning var lovlig. Men med hensyn til det tredje spoergsmaal er der ingen grund til at antage, at en national retsforskrift, hvorefter der skal ske konfiskation, i sig selv er uforenelig med forordningen.
Forslag til afgoerelse
49 Sammenfattende foreslaar jeg, at de af Consiglio di Stato forelagte spoergsmaal besvares saaledes:
»1) Artikel 1, stk. 1, litra c) og d), i Raadets forordning (EOEF) nr. 990/93 er ikke alene til hinder for, at der faktisk drives handelsskibsfart i Den Foederative Republik Jugoslaviens territorialfarvande, men ogsaa for handlinger, som giver holdepunkter for at antage, at det paagaeldende skib har kurs mod de naevnte territorialfarvande med handel for oeje.
2) En national retsforskrift, hvorefter der i tilfaelde, hvor det fastslaas, at et af de i ovennaevnte forordnings artikel 1 angivne forbud er tilsidesat, skal ske konfiskation af den ladning, der transporteres af et af de i forordningens artikel 10, stk. 2, naevnte transportmidler, er forenelig med forordningen.«
(1) - Se dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953; se de verserende sager Centro-Com, sag C-124/95, og Racke, sag C-162/96.
(2) - Se ogsaa mine forslag til afgoerelse af henholdsvis 30.4.1996 (Bosphorus-sagen) og 24.9.1996 (Centro-Com-sagen), som begge er naevnt i note 1.
(3) - Se vedroerende denne komité punkt 11 og 46 i mit forslag til afgoerelse i Bosphorus-sagen, som er naevnt i note 1.
(4) - EFT 1993 L 102, s. 14. Forordningen blev suspenderet med virkning fra den 27.2.1996 i medfoer af Raadets forordning (EF) nr. 462/96 af 11.3.1996 om suspension af forordning (EOEF) nr. 990/93 og forordning (EF) nr. 2471/94 og om ophaevelse af forordning (EF) nr. 2472/94 og (EF) nr. 2815/95 for saa vidt angaar afbrydelsen af oekonomiske og finansielle forbindelser med Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), de omraader i Republikken Kroatien, der beskyttes af De Forenede Nationer, og de omraader i Republikken Bosnien-Hercegovina, der kontrolleres af de bosniske serberes styrker (EFT L 65, s. 1).
(5) - EFT L 102 s. 17. Afgoerelsen blev suspenderet med virkning fra den 27.2.1996 i medfoer af afgoerelse 96/201/EKSF af 11.3.1996, truffet af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, om suspension af afgoerelse 93/235/EKSF og ophaevelse af afgoerelse 95/510/EKSF for saa vidt angaar afbrydelsen af oekonomiske forbindelser med Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), de omraader i Republikken Kroatien, der beskyttes af De Forenede Nationer, og de omraader i Republikken Bosnien-Hercegovina, der kontrolleres af de bosniske serberes styrker (EFT L 65, s. 38).
(6) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1432/92 af 1.6.1992 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro (EFT L 151, s. 4); Raadets forordning (EOEF) nr. 2655/92 af 8.9.1992 om begraensning af brugen af toldkonventionen om international godstransport paa grundlag af TIR-carneter (TIR-konventionen) for forsendelser mellem to steder i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, som passerer Republikkerne Serbien og Montenegros territorier (EFT L 226, s. 26); Raadets forordning (EOEF) nr. 2656/92 af 8.9.1992 om visse tekniske retningslinjer i forbindelse med gennemfoerelsen af forordning (EOEF) nr. 1432/92 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro (EFT L 266, s. 27).
(7) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr. 166 af 17.7.1993.
(8) - Jf. punkt 3 ovenfor.
(9) - Naevnt i note 1.
(10) - Indgaaet i Montego Bay den 10.12.1982. Konventionen traadte i kraft den 16.11.1994.
(11) - Se mit forslag til afgoerelse af 17.9.1996, sag C-28/95, Leur-Bloem, og C-130/95, Giloy, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser.
(12) - Naevnt i note 1, praemis 26.
(13) - Se M.P. Scharf og J.L. Dorosin, »Interpreting UN sanctions: the rulings and role of Yugoslavia Sanctions Committee«, Brooklyn Journal of International Law (1993), s. 771, navnlig s. 809 og 810.
(14) - Se afsnit 29 i resolution 820 (1993) og afsnit 12 i resolution 787 (1992).
(15) - Naevnt ovenfor, punkt 8.
(16) - Se senest dom af 17.10.1996, sag C-64/95, Lubella, Sml. I, s. 5105, praemis 17.
(17) - Dom af 4.10.1991, sag C-367/89, Sml. I, s. 4621.
(18) - Praemis 25.
(19) - Sag C-83/94, Sml. I, s. 3231, praemis 39.
(20) - Praemis 40.
(21) - Sag 68/88, Sml. s. 2965, praemis 23 og 24. Se ligeledes dom af 10.7.1990, sag C-326/88, Hansen, Sml. I, s. 2911, praemis 17, af 2.10.1991, sag C-7/90, Vandevenne m.fl., Sml. I, s. 4371, praemis 11, af 8.6.1994, sag C-382/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2435, praemis 55, af 8.6.1994, sag C-383/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2479, praemis 40, af 26.10.1995, sag C-36/94, Siesse, Sml. I, s. 3573, praemis 20, af 12.9.1996, forenede sager C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 og C-157/95, Gallotti m.fl., Sml. I, s. 4345, praemis 14, og af 26.9.1996, sag C-341/94, Allain, Sml. I, s. 4631, praemis 24.
(22) - Naevnt i note 1, praemis 26.
(23) - Udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, praemis 32 og 33.
(24) - Naevnt i note 21, praemis 19. Se ligeledes generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, punkt 11-15.
(25) - EFT 1969 I, s. 158.
(26) - Se mit forslag til afgoerelse i den i note 1 naevnte Bosphorus-sag, punkt 54-68.