61978C0225
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 5 JULI 1979 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In de onderhavige zaak gaat het om de uitlegging van een aantal bepalingen inzake het internationale handelsverkeer, welke zijn vervat in de overeenkomsten die de Europese Economische Gemeenschap op 9 juli 1961 met Griekenland, op 29 juni 1970 met Spanje en op 22 juli 1972 met Oostenrijk heeft gesloten. Het Hof heeft zich met name uit te spreken over de vraag of deze overeenkomsten een verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen bevatten.
De aan het geschil ten grondslag liggende feiten kunnen worden samengevat als volgt:
Voor de uitvoer van in Frankrijk vervaardigde horloges was tot 14 juli 1977 een exportvergunning vereist dan wel een door het Cetehor (Centre technique de l'industrie horlogère) afgegeven certificaat waarin werd verklaard dat de goederen beantwoordden aan bepaalde kwaliteitsnormen. Een geval van vervalsing van dit certificaat in 1972, met het oog op de uitvoer van een partij horloges die de kwaliteitscontrole niet hadden gepasseerd, leidde tot een strafvervolging tegen Bouhelier, Girardet, Zimmermann en Thiery, die nog steeds bij het Tribunal te Besançon aanhangig is. In het kader van deze procedure werd het Hof in 1976 verzocht zich bij wege van prejudiciële beslissing uit te spreken over de vraag of het begrip kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking (artikel 34 EEG-Verdrag) aldus moest worden verstaan dat hieronder ook een nationale regeling valt die voor de uitvoer van bepaalde produkten een vergunning of conformiteitsverklaring vereist. Bij arrest van 3 februari 1977 (zaak 53/76, Jurispr. 1977, blz. 197) heeft het Hof deze vraag bevestigend beantwoord. Na dit arrest liet de Franse regering weten (in een in het Journal officiel van 14 juli 1977 gepubliceerde mededeling aan de exporteurs), dat voor de uitvoer van uurwerken naar de andere Lid-Staten van de EEG geen vergunning of Cetehor-certificaat meer vereist was.
Rekening houdend met de uitspraak van het Hof, ontsloeg het Tribunal te Besançon de verdachten bij vonnis van 28 september 1978 van rechtsvervolging ten aanzien van vervalsing en gebruik van vervalste documenten voor de uitvoer naar Lid-Staten van de EEG, doch met betrekking tot dezelfde beschuldigingen betreffende de uitvoer naar derde landen (en wel naar Griekenland, Spanje en Oostenrijk) achtte het een nieuwe prejudiciële uitspraak van het Hof van Justitie noodzakelijk. De thans door de rechter in de hoofdzaak gestelde prejudiciële vragen verwijzen naar de drie hierboven genoemde overeenkomsten en houden in of deze een Lid-Staat van de EEG toestaan van zijn handelaren die naar Griekenland, Spanje of Oostenrijk uitvoeren, een uitvoervergunning dan wel, in plaats daarvan, een certificaat te eisen, waarvoor geen enkele heffing wordt toegepast en die slechts kan worden geweigerd indien de goederen kwalitatief niet voldoen aan bepaalde normen, vastgesteld door het orgaan dat het certificaat afgeeft. Met betrekking tot de overeenkomsten met Spanje en Oostenrijk wenst de verwijzende rechter nog te weten of het vereiste van bedoeld certificaat al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel vormt.
2.
In artikel 28, lid 1, van de associatieovereenkomst met Griekenland, dat praktisch gelijk is aan artikel 34, lid 1, EEG-Verdrag, wordt bepaald dat „kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen de verdragsluitende partijen verboden zijn.” Het tweede deel van dit lid luidt echter als volgt: „De Lid-Staten van de Gemeenschap en Griekenland schaffen de kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking in hun wederzijdse betrekkingen op zijn laatst aan het einde van de in artikel 6 bedoelde overgangsperiode af.” Hieruit blijkt derhalve dat partijen tot het einde van de overgangsperiode, dat wil zeggen tot 1 november 1974, tijd hadden de kwantitatieve uitvoerbeperkingen en de maatregelen van gelijke werking in hun betrekkingen af te schaffen, tenzij de associatieraad hun in tussentijd zou aanbevelen deze maatregelen sneller af te schaffen, en partijen een dergelijke aanbeveling zouden willen volgen (vgl. artikel 29 van de overeenkomst). Deze versnelde afschaffing — die verenigbaar had moeten zijn met de algemene economische situatie en met de situatie in de betrokken sector — heeft echter niet plaatsgevonden: tot 1 november 1974 had de associatieraad geen enkele aanbeveling gedaan om de respectieve kwantitatieve beperkingen sneller op te heffen. Derhalve moest aan de in artikel 28, lid 1, bedoelde verplichting zijn voldaan op de datum a quo1 november 1974; de door de rechter in de hoofdzaak te beoordelen feiten hebben echter vóór die datum plaatsgevonden, namelijk tussen juni en oktober 1972.
3.
In de overeenkomst met Spanje — die uiteraard een minder vergaande strekking heeft dan die met Griekenland, aangezien met eerstgenoemd land slechts een vrijhandelszone werd beoogd en geen associatie-band — komen geen clausules voor waarin kwantitatieve uitvoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking worden verboden. Artikel 12 van deze overeenkomst luidt echter als volgt: „De bepalingen van deze overeenkomst vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of bepalingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel vormen.” Het valt onmiddellijk op dat in deze bepaling, op enkele marginale en onbeklemtoonde afwijkingen na, de tekst van artikel 36 EEG-Verdrag is overgenomen, en men moet zich dan ook afvragen of beide bepalingen dezelfde strekking hebben. Waar artikel 36 een uitzondering vormt op de in de artikelen 30-34 EEG-Verdrag neergelegde verboden, zou een bevestigend antwoord betekenen, dat deze verboden moeten worden geacht impliciet ook in de betrokken overeenkomst te zijn opgenomen.
Ik wil al aanstonds opmerken dat een dergelijke conclusie mij volstrekt onhoudbaar lijkt. In de eerste plaats is het ondenkbaar dat zo belangrijke verboden uit een bepaling met een andere inhoud kunnen worden afgeleid. In de tweede plaats is van belang dat artikel 36 EEG-Verdrag begint met de woorden „De bepalingen van de artikelen 30 tot en met 34 vormen geen beletsel…,” terwijl artikel 12 van de overeenkomst met Spanje daarentegen slechts in het algemeen verwijst naar het geheel der bepalingen van de overeenkomst, aangezien het begint met de woorden „de bepalingen van de overeenkomst vormen geen beletsel…”. In feite is de context van de twee parallelle bepalingen zó verschillend, dat het van willekeur zou getuigen om ze op dezelfde wijze uit te leggen en dus te beweren dat artikel 12 van de overeenkomst, evenals artikel 36 EEG-Verdrag, een verbod van kwantitatieve beperkingen en van maatregelen van gelijke werking, zowel voor uitvoer als voor invoer, veronderstelt.
Mijns inziens volkomen terecht heeft de Commissie opgemerkt dat de instrumenten van de gemeenschappelijke handelspolitiek eigen doelstellingen hebben en derhalve op grond daarvan moeten worden uitgelegd. Dit houdt uiteraard in dat ook wanneer de inhoud ervan gelijk is aan die van sommige verdragsbepalingen, de betekenis niet noodzakelijk dezelfde hoeft te zijn. Van belang is de eigen context van elke overeenkomst, die los van die van het EEG-Verdrag moet worden uitgelegd; er bestaat immers geen twijfel over dat, zoals het Hof heeft overwogen, „…de verdragsbepalingen nopens de handelspolitiek der Gemeenschap… nergens voorzien in een verplichting van de Lid-Staten om de dwingende beginselen voor het vrije goederenverkeer tussen de Lid-Staten… mede toe te passen in het handelsverkeer met derde landen” (arresten van 15 juni 1976, zaak 51/75, Emi Records t. CBS United Kingdom, Jurispr. 1976, blz. 811; zaak 86/75, Emi Records t. CBS Grammofon, ibid., blz. 87; zaak 96/75, Emi Records t. CBS Schallplatten, ibid., blz. 913, telkens r.o. 17).
Ten aanzien van de overeenkomst tussen de EEG en Spanje heb ik reeds opgemerkt dat deze een vrijhandelszone beoogt. In artikel 1, sub 1, wordt met name bepaald dat „de geleidelijke afschaffing van de hindernissen voor het grootste deel van het handelsverkeer tussen de EEG en Spanje… in twee etappes plaatsvindt”; onder punt 3 van dat artikel wordt gepreciseerd dat „de overgang van de eerste naar de tweede etappe zal plaatsvinden in gemeenschappelijk overleg tussen partijen bij de overeenkomst.” Deze overgang heeft nog niet plaatsgehad; op het ogenblik worden ook nog uitvoerheffingen toegepast, die enkel worden beperkt door de meestbegunstigingsclausule (artikel 6). Met betrekking tot kwantitatieve beperkingen bepaalt artikel 4, sub 1, van bijlage II dat „Spanje geen nieuwe kwantitatieve beperkingen zal invoeren voor de invoer van uit de Gemeenschap afkomstige produkten welke niet zijn…”; doch zowel de formulering van deze clausule als het beperkte karakter ervan bevestigen dat partijen bestaande beperkingen, zowel bij invoer als bij uitvoer, mogen handhaven.
Op al deze gronden lijkt het mij redelijk, artikel 12 op te vatten als een kataloog van uitzonderingen op de bepalingen van de overeenkomst, die het handelsverkeer liberaliseren, zonder de inhoud dan wel de meer of minder beperkte betekenis van deze bepalingen zelf te beïnvloeden.
Wat de laatste zin van artikel 12 betreft, deze dient duidelijk ter beperking van de in de eerste zin bedoelde uitzonderingen. De functie hiervan is derhalve niet een zelfstandig en algemeen verbod van discriminatie en handelsbeperkingen in te voeren, maar te verduidelijken in hoeverre de in het eerste deel van het artikel toegelaten bijzondere beperkende maatregelen van staten gerechtvaardigd blijven. In het onderhavige geval komt geen enkele bijzondere beperkende maatregel die onder de opsomming van genoemd artikel 12 zou kunnen vallen, in aanmerking. Anderzijds zou een andere uitlegging van de laatste zin van artikel 12 — die ertoe zou leiden dat in deze zin stilzwijgend een algemeen verbod van willekeurige discriminaties of van verkapte handelsbeperkingen zou worden gezien — op dezelfde bezwaren stuiten als die welke ik heb aangevoerd tegen de stelling dat het verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking uit de context van artikel 12 zou kunnen worden afgeleid, wegens de overeenstemming hiervan met artikel 36 EEG-Verdrag. Opgemerkt zij nog in dit verband dat verboden van ruime strekking — die het gehele evenwicht van de overeenkomst kunnen beïnvloeden — niet kunnen worden geacht stilzwijgend te zijn vastgesteld; en dat een verbod van algemene aard niet hetzelfde is als een beperking van toegelaten nationale maatregelen.
Tenslotte zij erop gewezen dat een clausule als die van artikel 12 in talrijke door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten ongewijzigd terugkomt: bijvoorbeeld, in artikel 11 van de associatie-overeenkomst tussen de EEG en Malta van 5 december 1970 (PB L 61 van 1971) in artikel 20 van de overeenkomst tussen de EEG en Oostenrijk van 22 juli 1972 (PB L 300 van 1972); in artikel 23 van de overeenkomst tussen de EEG en Portugal van 22 juli 1972 (PB L 301 van 1972); in artikel 20 van de overeenkomst tussen de EEG en Zwitserland van 22 juli 1972 (PB L 300 van 1972). Hieruit kan worden afgeleid dat men er nooit op uit is geweest de inhoud van deze clausules telkens aan de strekking van de afzonderlijke overeenkomsten aan te passen. Een dergelijke redactietechniek verdient mijns inziens kritiek, omdat de gekozen formulering tot onevenwichtigheden leidt wanneer zij in een volkomen andere context wordt gebruikt dan in de oorspronkelijke van artikel 36. Een dergelijke onevenwichtigheid echter wordt uiteindelijk wel gecorrigeerd wanneer de betrokken bepaling door de volledige verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst in een meer geïntegreerd stelsel van handelsverkeer tussen partijen wordt opgenomen. Dit zou in het geval van de overeenkomst tussen de EEG en Spanje aan het einde van de tweede etappe moeten gebeuren, doch zou in elk geval van een nieuwe aanvullende overeenkomst afhankelijk zijn (tenzij in tussentijd de toetreding van Spanje tot de EEG een feit wordt, waardoor het probleem zich uiteraard in andere termen zou stellen).
4.
Wat tenslotte de interimovereenkomst tussen de EEG en Oostenrijk betreft, die van kracht was toen de feiten van de zaak zich voordeden, verwijst de rechter in de hoofdzaak inzonderheid naar de artikelen 10 en 16. Doch mijns inziens bevat geen van beide bepalingen een verbod van uitvoerbeperkingen of van maatregelen van gelijke werking.
Artikel 10 bepaalt immers dat „partijen onder elkaar geen nieuwe kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking invoeren en de bestaande kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking niet verscherpen”, en bevat in wezen dus enkel een standstill-bepaling, die partijen bij de overeenkomst niet verplicht de bestaande maatregelen af te schaffen, doch enkel geen nieuwe in te voeren. Anderzijds beantwoordt artikel 16 qua inhoud en formulering aan artikel 12 van de hierboven genoemde overeenkomst tussen de EEG en Spanje. Uit dit artikel kan derhalve niet de verplichting worden afgeleid de kwantitatieve invoerbeperkingen af te schaffen, aangezien in deze overeenkomst geen specifieke bepalingen voorkomen die zulks voorschrijven. Ik acht het in dit verband dan ook overbodig, mijn overwegingen ten aanzien van de overeenkomstige bepaling van de overeenkomst tussen de EEG en Spanje hier te herhalen.
5.
Concluderend zou ik derhalve willen voorstellen dat het Hof de door het Tribunal te Besançon bij vonnis van 29 september 1978 gestelde vragen beantwoorde als volgt:
1.
De artikelen 6, 28 en 29 van de associatie-overeenkomst tussen de EEG en Griekenland van9 juli 1961 moeten aldus worden uitgelegd, dat het een Lid-Staat van de Gemeenschap tot 31 oktober 1974 was toegestaan, van zijn handelaren die naar Griekenland uitvoerden, een uitvoervergunning of in plaats daarvan een certificaat te eisen.
2.
De overeenkomst tussen de EEG en Spanje van 29 juni 1970 (en in het bijzonder de artikelen 1, 8 en 12) en de interimovereenkomst tussen de EEG en de Republiek Oostenrijk van22 juli 1972 (inzonderheid de artikelen 10 en 16) moeten aldus worden uitgelegd, dat het een Lid-Staat van de Gemeenschap was toegestaan van zijn handelaren die respectievelijk naar Spanje en Oostenrijk uitvoeren, een uitvoervergunning of in plaats daarvan een certificaat te eisen; inzonderheid is het vereiste van bedoeld certificaat in het kader van beide overeenkomsten een toelaatbare nationale maatregel, zonder dat hoeft te worden onderzocht of deze een middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel vormt in de zin van artikel 12 van de overeenkomst met Spanje en artikel 16 van de overeenkomst met Oostenrijk.
(
1
)	Vertaald uit hei Italiaans.