62022CC0128
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 7. rujna 2023. (
1
)
Predmet C‑128/22
BV NORDIC INFO
protiv
Belgische Staat
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje osoba – Nacionalne mjere poduzete radi kontrole širenja pandemije bolesti COVID-19 – Zabrana ‚nenužnih’ putovanja u zemlje i iz zemalja za koje se smatra da predstavljaju visoki rizik od zaraze za putnike – Obveze osoba s boravkom u državi članici da se nakon povratka iz tih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju – Direktiva 2004/38/EZ – Članci 4. i 5. – Pravo na izlazak i ulazak – Ograničenje – Članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. – Opravdanje – Javno zdravlje – Proporcionalnost – Kontrole koje su se provodile radi provedbe ograničenja putovanja – Zakonik o schengenskim granicama – Članak 22. i članak 23. stavak 1. – Razlika između ‚graničnih kontrola’ u smislu prvonavedene odredbe i ‚izvršavanja policijskih ovlasti’ u smislu drugonavedene odredbe – Mogućnost ponovnog uvođenja graničnog nadzora na unutarnjim granicama – Članak 25. stavak 1. – Opravdanje – Pojam ‚ozbiljna prijetnja javnom poretku’ – Opasnost da pandemija uzrokuje ozbiljne poremećaje u društvu – Proporcionalnost”
I. Uvod
1.
Među „nefarmaceutskim intervencijama” (
2
) koje su javne vlasti diljem svijeta poduzele radi kontrole širenja pandemije bolesti COVID-19 posebno su mjesto zauzimala ograničenja kretanja osoba. Dok su mjere zatvaranja (lockdown) bile najdrastičniji oblik tih mjera, ograničavanja međunarodnih kretanja također su imala važnu ulogu. Naime, države su u različitim razdobljima pandemije zabranjivale ulazak na svoje državno područje i/ili izlazak iz njega te su pojačavala nadzor državnih granica radi provedbe tih zabrana.
2.
Države članice Europske unije nisu bile iznimka od tog trenda. Tijekom „prvog vala” pandemije, od ožujka 2020. nadalje (
3
), države članice ne samo da su kolektivno zabranile ulazak u Europsku uniju, djelomično izoliravši „tvrđavu Europu” od ostatka svijeta (
4
), nego su i međusobno uvodile ograničenja prekograničnog kretanja, što je rezultiralo do tada neviđenom razinom zatvaranja granica unutar Europske unije (
5
).
3.
Iako je većina tih mjera ukinuta do kraja lipnja 2020., nekoliko je država članica, strahujući od (u to vrijeme) potencijalnog „drugog vala” bolesti COVID-19, zadržalo ograničenja međunarodnog kretanja kao mjeru predostrožnosti. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), odnosi se na usklađenost s pravom Unije nekih od tih mjera, to jest onih koje je belgijska vlada provela početkom srpnja 2020., a koje su se sastojale od zabrane „nenužnih putovanja” u, među ostalim, određene zemlje za koje se smatralo da predstavljaju visoki rizik od zaraze za putnike, kao i iz tih zemalja; obveza osoba s boravkom u Belgiji da se nakon povratka iz tih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju; te kontrolâ koje su se provodile na belgijskim granicama ili u blizini njih radi provedbe tih ograničenja putovanja.
4.
Ovaj predmet nije prvi u vezi s bolesti COVID-19 koji Sud razmatra. Također, ovo nije ni prvi put da se Sud morao baviti pitanjem zakonitosti mjera poduzetih radi kontrole širenja epidemijske bolesti (
6
). Međutim, od Suda se do sada nije tražilo da odlučuje o usklađenosti s pravom Unije mjera opreza koje su zbog same svoje prirode i težine uzdrmale jedan od temelja, a zapravo i postignuća Europske unije, a to je stvaranje „područj[a] […] bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba” (
7
). Ovaj predmet usto u fokus stavlja vječno pitanje ravnoteže koju tijela javne vlasti u demokratskom društvu moraju uspostaviti između, s jedne strane, legitimnog cilja učinkovitog suzbijanja prijetnji s kojima se društvo suočava i, s druge strane, temeljnih prava osoba pogođenih mjerama koje su poduzete radi ostvarenja tog cilja. Iako se Sud već morao baviti tim pitanjem, konkretno u kontekstu borbe protiv kriminala i terorizma (
8
), sada će se prvi put njime morati pozabaviti u kontekstu prijetnje izazvane pandemijom.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
1.
Direktiva 2004/38
5.
Članak 4. Direktive 2004/38/EZ o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica (
9
) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/38), naslovljen „Pravo na izlazak”, u stavku 1. propisuje da, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, svi građani Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovi njihovih obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju važeću putovnicu, imaju pravo napustiti državno područje države članice radi putovanja u drugu državu članicu”.
6.
Članak 5. te direktive, naslovljen „Pravo na ulazak”, u stavku 1. predviđa da, „[n]e dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom”.
7.
Poglavlje VI. Direktive 2004/38 naslovljeno je „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”. U okviru tog poglavlja, članak 27., naslovljen „Opća načela”, u stavku 1. propisuje da, „[p]odložno odredbama ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja […] građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe”.
8.
Unutar tog istog poglavlja, članak 29. te direktive, naslovljen „Javno zdravlje”, u stavku 1. određuje da „[j]edine bolesti koje opravdavaju mjere kojima se ograničava sloboda kretanja jesu potencijalno epidemi[jske] bolesti, kako su utvrđene mjerodavnim instrumentima Svjetske zdravstvene organizacije [WHO] […]”.
2.
Zakonik o schengenskim granicama
9.
U skladu s člankom 22. Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (
10
) (u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama), naslovljenim „Prelazak unutarnjih granica”, „[u]nutarnje se granice mogu prijeći na bilo kojem mjestu bez provođenja granične kontrole osoba bez obzira na njihovo državljanstvo”.
10.
Članak 25. tog zakonika, naslovljen „Opći okvir za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama”, u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.   Ako se u području bez nadzora unutarnjih granica pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u nekoj državi članici, ta država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice, na svim ili nekim određenim dijelovima svojih unutarnjih granica, u trajanju od najviše 30 dana ili u predvi[dljivom] trajanju ozbiljne prijetnje ako je to trajanje dulje od 30 dana. Područje primjene i trajanje privremenog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne smije prekoračiti vrijeme koje je izričito potrebno za odgovor na ozbiljnu prijetnju.
2.   Nadzor državne granice na unutarnjim granicama ponovo se uvodi samo kao krajnja mjera i u skladu s člancima 27., 28. i 29. Kriteriji navedeni u člancima 26. i 30. uzimaju se u obzir u svakom slučaju kada se smatra da je odluka o ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama u skladu s člancima 27., 28. ili 29.”
B. Belgijsko pravo
11.
Belgijska je vlada u sklopu niza „hitnih mjera” za ograničavanje širenja bolesti COVID-19 na državnom području Belgije uvela ograničenja putovanja. Međutim, za to mjerodavna pravila su se s vremenom mijenjala. Promjene tih pravila koje su relevantne za ovaj predmet moguće je sažeto prikazati na sljedeći način.
12.
Prvotno, između 23. ožujka i 15. lipnja 2020., sva „nenužna” putovanja u Belgiju i iz Belgije bila su načelno zabranjena (
11
). Potom, između 15. lipnja i 12. srpnja 2020. primjenjivala se iznimka od te zabrane za „zemlje EU+” (
12
). Putovanja u te zemlje i iz njih bila su dopuštena pod uvjetom da ih je dana zemlja dopuštala (
13
). Konačno, belgijska je vlada odlučila da će se „nenužna” putovanja između Belgije i dotičnih zemalja uređivati ovisno o epidemiološkoj situaciji u svakoj pojedinoj zemlji.
13.
U tu je svrhu proveden članak 18. Ministarske odluke od 30. lipnja 2020. o utvrđivanju hitnih mjera radi suzbijanja širenja bolesti COVID-19 uzrokovane koronavirusom, kako je izmijenjena Ministerieel besluitom van 10 juli 2020 (Ministarska odluka od 10. srpnja 2020.) (Moniteur Belge od 10. srpnja 2020., str. 51609.) (u daljnjem tekstu zajedno: sporna odluka). Ta je odredba predviđala:
„1. Zabranjena su nenužna putovanja u Belgiju i iz Belgije.
2. Iznimno od stavka 1. […] dopušteno je:
1.
putovati iz Belgije u sve zemlje Europske unije, schengenskog prostora i u Ujedinjenu Kraljevinu te putovati u Belgiju iz tih zemalja, izuzevši područja koja spadaju u crvenu zonu, a čiji se popis objavljuje na internetskoj stranici [belgijskog Ministarstva vanjskih poslova];
[…]”
14.
Shodno tomu, belgijska su tijela od 12. srpnja 2020. do datuma koji nije naveden u odluci kojom je upućen zahtjev koristila sustav boja podijelivši zemlje EU+ na „crvene”, „narančaste” i „zelene” ovisno o njihovoj epidemiološkoj situaciji. U tom sustavu:
–
„zelena” je značila da se u odnosnu zemlju može putovati bez ikakvih ograničenja;
–
„narančasta” je značila da se ne preporuča putovati u odnosnu zemlju i da se nakon povratka primjenjuje karantena i testiranje, ali te mjere nisu bile obvezne;
–
„crvena” je značila da je putovanje u odnosnu zemlju zabranjeno, a putnici su nakon povratka morali proći karantenu i testiranje (sukladno pravilima dane belgijske regije) (
14
).
15.
Za potrebe navedenog sustava boja, epidemiološka situacija u pojedinoj zemlji ili regiji ocjenjivala se primjenom metodologije izložene u pisanom mišljenju savjetodavnog tijela belgijske vlade (
15
). Kao glavni kriteriji korišteni su, kao prvo, ukupan broj novih slučajeva zaraze („incidencija”) u posljednjih 14 dana na 100000 stanovnika na državnoj ili regionalnoj razini (ako su podaci za regije bili dostupni), kao drugo, trend kretanja stopa zaraženosti i, kao treće, moguće mjere suzbijanja zaraze koje su propisane na državnoj ili regionalnoj razini. Shodno tomu, zemlje su se dijelile na one:
–
„visokog rizika” (to jest, „crvene”), u kojima je nacionalna incidencija novih slučajeva bolesti COVID-19 u posljednjih 14 dana bila više od 10 puta veća nego u Belgiji (100 prijavljenih slučajeva na 100000 stanovnika). To se odnosilo i na područja unutar zemlje u kojima su uvedene mjere zatvaranja (lockdown) ili restriktivnije mjere nego što su se primjenjivale u ostatku državnog područja;
–
„umjerenog rizika” (to jest, „narančaste”), u kojima je nacionalna incidencija novih slučajeva bolesti COVID-19 u posljednjih 14 dana bila 2 do 10 puta veća nego u Belgiji (između 20 i 100 prijavljenih slučajeva na 100000 stanovnika);
–
„niskog rizika” (to jest, „zelene”), u kojima je nacionalna incidencija novih slučajeva bolesti COVID-19 u posljednjih 14 dana bila slična kao u Belgiji (manje od 20 prijavljenih slučajeva na 100000 stanovnika).
16.
Podaci o stopi zaraženosti u pojedinim zemljama ili regijama (ako su bili dostupni) dolazili su od ECDC‑a, koji je pak te podatke dobivao od dotičnih zemalja. Informacije o mogućim mjerama za suzbijanje zaraze koje su se primjenjivale u danoj zemlji ili regiji prikupljalo je i pružalo belgijsko Ministarstvo vanjskih poslova. Celeval je morao barem jednom tjedno dostaviti klasifikaciju zemalja po bojama.
17.
Također, u članku 22. sporne odluke bilo je predviđeno da će se za povrede odredaba, konkretno, članka 18. te odluke izricati kazne propisane člankom 187. Zakona od 15. svibnja 2007. o civilnoj obrani (
16
). U toj se odredbi u bitnome navodi da je namjerno ili nemarno nepridržavanje takvih mjera kažnjivo, u mirnodopsko vrijeme, kaznom zatvora u trajanju od osam dana do tri mjeseca i/ili novčanom kaznom u iznosu od 26 do 500 eura. U njoj se dalje navodi da ministar unutarnjih poslova ili, ovisno o slučaju, gradonačelnik ili načelnik policije za određeno područje „također mogu po službenoj dužnosti naložiti provedbu tih mjera” protiv pojedinaca koji krše propise.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
18.
Društvo NORDIC INFO BV (u daljnjem tekstu: Nordic Info) turoperator je sa sjedištem u Belgiji koji organizira i prodaje putovanja u nordijske zemlje, odnosno konkretno Švedsku.
19.
Dana 12. srpnja 2020. na internetskoj stranici belgijskog Ministarstva vanjskih poslova prvi je put objavljena klasifikacija zemalja EU+ po bojama, predviđena u članku 18. stavku 2. točki 1. sporne odluke. Švedska je bila klasificirana kao „crvena” s obzirom na epidemiološku situaciju u toj zemlji. Iako Belgija, kao posljedica te klasifikacije, na tu zemlju nije primjenjivala nikakva ograničenja putovanja od 15. lipnja 2020. (
17
), „nenužna” putovanja u Švedsku i iz Švedske bila su zabranjena na temelju te odredbe. Nadalje, osobama s boravkom u Belgiji nametnute su obveze podvrgavanja karanteni i testiranju nakon povratka iz te zemlje, u skladu s mjerodavnim regionalnim propisima.
20.
Društvo Nordic Info je nakon toga otkazalo sva putovanja u Švedsku planirana za ljetnu sezonu 2020., obavijestilo sve putnike u toj zemlji o novonastaloj situaciji te im pružilo pomoć u vezi s povratkom u Belgiju.
21.
Dana 15. srpnja 2020. ažurirana je klasifikacija zemalja EU+ po bojama na internetskoj stranici belgijskog Ministarstva vanjskih poslova. Boja Švedske promijenjena je iz „crvene” u „narančastu”. Prema tome, „nenužna” putovanja u tu zemlju nisu više bila zabranjena već se samo nisu preporučala, a osobe s boravkom u toj državi članici nisu morale nakon povratka prolaziti karantenu i testiranja.
22.
Društvo Nordic Info potom je protiv Belgische Staata (Belgijska Država) podnijelo građanskopravnu tužbu pred Nederlandstalige rechtbankom van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) zahtijevajući naknadu štete u okvirnom iznosu od 481431,00 eura plus kamate, te je zatražilo određivanje vještaka radi procjene konačnih gubitaka koje je to društvo pretrpjelo zbog otkazivanja planiranih putovanja u Švedsku (
18
).
23.
Društvo Nordic Info u bitnome navodi da je belgijska vlada prilikom donošenja predmetnih ograničenja putovanja počinila pogrešku koja se tiče prava. Tužitelj iz glavnog postupka konkretno tvrdi, kao prvo, da su se te mjere protivile Direktivi 2004/38 jer su ograničavale pravo na slobodno kretanje zajamčeno tom direktivom, a za takvo odstupanje nije postojala pravna osnova. Kao drugo, smatra da se tim mjerama u praksi ponovno uvodi granični nadzor na granicama između Belgije i drugih država članica, u suprotnosti s uvjetima koji su u tom pogledu predviđeni Zakonikom o schengenskim granicama.
24.
U tim je okolnostima Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članke 2., 4., 5., 27. i 29. [Direktive 2004/38], kojima se provode članci 20. i 21. UFEU‑a, tumačiti na način da im se ne protive propisi države članice (u konkretnom slučaju propisi iz članaka 18. i 22. [sporne odluke]) kojima se kao općom mjerom:
–
belgijskim državljanima i članovima njihovih obitelji kao i građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji borave na belgijskom državnom području određuje u slučaju nenužnih putovanja načelna zabrana izlaska iz Belgije u zemlje [Europske unije] i Schengenskog prostora koje su – u skladu sa sustavom boja izrađenim na temelju epidemioloških podataka – označene crvenom bojom;
–
građanima Unije koji nisu belgijski državljani i članovima njihovih obitelji (koji eventualno imaju pravo boravka na belgijskom državnom području) u slučaju nenužnih putovanja nameću ograničenja ulaska (na primjer karantenom i testiranjima) u Belgiju iz zemalja [Europske unije] i Schengenskog prostora koje su – u skladu sa sustavom boja izrađenim na temelju epidemioloških podataka – označene crvenom bojom?
2.
Treba li članke 1., 3. i 22. Zakonika o schengenskim granicama tumačiti na način da im se ne protive propisi države članice (u konkretnom slučaju članci 18. i 22. [sporne odluke]) kojima se u slučaju nenužnih putovanja određuje zabrana izlaska iz Belgije u zemlje unutar Europske unije i Schengenskog prostora te zabrana ulaska u Belgiju iz tih zemalja, koje ne samo da se mogu nadzirati i sankcionirati, nego ih također po službenoj dužnosti mogu provoditi i ministar, gradonačelnik i načelnik policije?”
25.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku od 7. veljače 2022. dostavljen je 23. veljače 2022. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Nordic Info, belgijska, rumunjska, norveška i švicarska vlada kao i Europska komisija. Belgijska, rumunjska i norveška vlada, zajedno s Komisijom, bile su zastupljene na raspravi održanoj 10. siječnja 2023.
IV. Analiza
26.
Ovaj se predmet tiče pitanja usklađenosti s pravom Unije dvaju povezanih, ali ipak različitih skupova mjera koje je belgijska vlada uvela u srpnju 2020. (
19
) radi kontrole širenja bolesti COVID-19. Predmet se prije svega odnosi na određena ograničenja putovanja, to jest, kao prvo, na zabranu „nenužnih” putovanja zbog koje putnici nisu smjeli napustiti državno područje Belgije radi putovanja u zemlje za koje se smatralo da predstavljaju „visoki rizik” od zaraze, kao ni ući – uz iznimku belgijskih državljana i osoba s boravkom u toj državi – na područje Belgije iz tih zemalja i, kao drugo, na obveze belgijskih državljana i osoba s boravkom u toj državi članici da se podvrgnu karanteni i testiranju (
20
) nakon povratka iz odnosnih zemalja. Nadalje, predmet se tiče pitanja provođenja kontrole, namijenjene provedbi tih ograničenja putovanja, osoba koje su prešle ili pokušale prijeći belgijsku granicu.
27.
Takve su mjere uređene raznim pravilima u okviru prava Unije. S jedne strane, ograničenja putovanja, s obzirom na to da se primjenjuju na državljane država članica (
21
) koji žele putovati unutar Europske unije, spadaju u područje primjene raznih odredbi primarnog i sekundarnog prava Unije koje tim državljanima jamče pravo na slobodno kretanje. To je srž prvog pitanja suda koje je upućeno. S druge strane, granične kontrole nisu uređene gore spomenutim odredbama (
22
). Kada je riječ o državama članicama na koje se primjenjuje schengenska pravna stečevina, kao što je Belgija (
23
), zakonitost tih kontrola mora se sagledavati na temelju odredbi Zakonika o schengenskim granicama. To je srž drugog pitanja nacionalnog suda.
28.
Oba ću pitanja redom razmotriti u narednim odjeljcima.
A. Usklađenost spornih ograničenja putovanja s pravilima o slobodnom kretanju osoba (prvo pitanje)
29.
Za potrebe ocjene spornih ograničenja putovanja, a imajući u vidu raspravu koja je vođena pred Sudom, smatram korisnim razmotriti niz pitanja, odnosno: mjerodavna pravila o slobodnom kretanju (1.), njihovo geografsko područje primjene (2.), mjeru u kojoj su sporna ograničenja ometala ostvarivanje prava zajamčenih tim pravilima (3.), jesu li države članice u odnosnim okolnostima mogle odstupiti od prava Unije u „iznimnoj” mjeri (4.) i, naposljetku, zakonitost spornih ograničenja s obzirom na ta pravila (5.).
1.
Mjerodavna pravila o slobodnom kretanju osoba
30.
Ograničenja putovanja koje je konkretno uvela Belgija su opće mjere koje su utjecale na mnogo ljudi. Osobe na koje su se primjenjivale te mjere mogle su imati različite pravne statuse – primjerice, državljani država članica ili državljani trećih zemalja s pravom boravka u Belgiji. Te su osobe mogle imati namjeru putovati u različita mjesta – druge države članice Unije ili treće zemlje – ili dolaziti iz njih, i to u različite svrhe (posao, obitelj, slobodno vrijeme i tako dalje). Ovisno o tim čimbenicima, ista se ograničenja putovanja mogu analizirati iz perspektive različitih odredbi nacionalnog prava, prava Unije ili međunarodnog prava koje uređuju prekogranično kretanje osoba.
31.
Međutim, u kontekstu ovog zahtjeva za prethodnu odluku nije na Sudu da se upušta u holističko ispitivanje zakonitosti takvih mjera. Umjesto toga, njegov zadatak je da pruži tumačenje prava Unije koje će sudu koji je uputio zahtjev pomoći da, s obzirom na činjenično stanje predmetnog slučaja, riješi spor u glavnom postupku.
32.
Ovaj je predmet pomalo neobičan u tom pogledu. Naime, zakonitost relevantnih ograničenja putovanja ne osporava određeni pojedinac kojemu je onemogućeno putovanje u određeno odredište ili iz njega. Naprotiv, riječ je o građanskopravnoj tužbi koju je podnijelo društvo – belgijski turoperator koji organizira putovanja, konkretno u Švedsku – na koje su ta ograničenja neizravno utjecala. Ipak, društvo Nordic Info ne poziva se pred nacionalnim sudom na vlastitu slobodu pružanja prekograničnih turističkih usluga, zaštićenu raznim odredbama prava Unije (
24
). Upravo suprotno, ono se poziva na pravo na slobodno kretanje koje njegovi stvarni i potencijalni klijenti – za koje se pretpostavlja da su državljani država članica – uživaju na temelju prava Unije. Sud se u ovom predmetu stoga treba u bitnome ograničiti samo na razmatranje pravila koja se odnose na to pravo.
33.
Napominjem da u skladu s člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a državljani država članica imaju status građana Unije. Taj im status pruža, u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkom (a) i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a te člankom 45. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
25
), među ostalim, pravo slobodno se kretati državnim područjem država članica, neovisno o svrsi tog kretanja, uključujući turizam. To se pravo mora izvršavati u skladu s uvjetima propisanima aktima sekundarnog prava koji su usvojeni radi njegove provedbe (
26
), posebno Direktivom 2004/38 (
27
).
34.
Pravo na slobodno kretanje koje je zajamčeno svim građanima Unije ima dva elementa. Ono podrazumijeva, kao prvo, pravo na izlazak, izraženo u članku 4. Direktive 2004/38. To je pravo svih građana Unije da napuste državno područje bilo koje države članice, uključujući vlastitu (
28
), radi putovanja u drugu državu članicu (
29
), koje je uvjetovano samo time da posjeduju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu, a ne ovisi, ponavljam, o svrsi izlaska (
30
). To pravo stoga pokriva slučaj belgijskih državljana i drugih građana Unije koji su namjeravali napustiti belgijsko državno područje radi odlaska na odmor u Švedsku (
31
).
35.
To pravo na slobodno kretanje podrazumijeva, kao drugo, pravo na ulazak, mada je pravni okvir u tom pogledu malo složeniji. U bitnome, s jedne strane, članak 5. stavak 1. Direktive 2004/38 daje državljanima države članice pravo na ulazak na državno područje druge države članice, koje je uvjetovano samo time da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu, a također ne ovisi o svrsi ulaska. S druge strane, tom odredbom nije uređen ulazak građana Unije u vlastitu državu članicu (
32
). Međutim, kao prvo, pravo osobe na ulazak na državno područje države čiji je državljanin proizlazi/proistječe iz ustaljenog načela međunarodnog prava potvrđenog među ostalim u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP (
33
). Kao drugo, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, članak 21. stavak 1. UFEU‑a primjenjuje se na konkretnu situaciju građanina Unije koji se vraća u svoju državu članicu nakon što je putujući u inozemstvo koristio pravo na slobodno kretanje (
34
). Sve u svemu, u ovom slučaju belgijski državljani i drugi građani Unije imali su pravo na ulazak na belgijsko državno područje nakon, primjerice, turističkog putovanja u Švedsku – mada na različitim pravnim osnovama.
2.
Primjenjivost tih pravila na kretanje osoba između Belgije i Islanda ili Norveške
36.
U ovom se dijelu mišljenja želim osvrnuti na pitanje koje je, iako sekundarne naravi, ipak činilo značajan dio rasprave pred Sudom. Konkretno, iz odluke kojom je upućen zahtjev proizlazi da društvo Nordic Info redovito organizira putovanja ne samo u Švedsku, nego i u Island i Norvešku. Iako te zemlje nisu u Europskoj uniji, one su dio Schengenskog prostora (
35
). Shodno tomu, sporna ograničenja putovanja primjenjivala su se u odnosu na te zemlje jednako kao i u odnosu na države članice (
36
). U tom kontekstu nacionalni sud navodi da društvo Nordic Info, iako je njegova građanskopravna tužba usredotočena na gubitke koje je pretrpjelo zbog otkazivanja putovanjâ u Švedsku, „ne isključuje niti jedno potraživanje na ime naknade štete”. Dakle, čini se da taj sud želi reći da društvo Nordic Info može u kasnijoj fazi glavnog postupka preinačiti, ili barem specificirati, svoj tužbeni zahtjev na način da obuhvaća i moguće otkazivanje putovanja u Island i/ili Norvešku. Prema tome, sud koji je uputio zahtjev u svojem prvom pitanju govori o građanima Unije koji su iz Belgije željeli putovati u određene „zemlje [Europske unije] i Schengenskog prostora” (i obratno).
37.
S obzirom na navedeno, Sud je tijekom rasprave upitao intervenijente jesu li pravila o slobodnom kretanju osoba koja su predviđena u Direktivi 2004/38 primjenjiva na Island i Norvešku te, ako jesu, u kojoj mjeri.
38.
Kao ni belgijska i rumunjska vlada, nisam uvjeren da Sud treba razmotriti to pitanje u presudi koju će naknadno donijeti u ovom predmetu. Osim činjenice da nacionalni sud ne traži pojašnjenje u tom pogledu – jer se čini uvjerenim u odgovor (
37
) – nije sigurno bi li pružanje takvog pojašnjenja po službenoj dužnosti pomoglo tom sudu u rješavanju predmeta koji razmatra. Naime, Sud bi u biti dao savjetodavno mišljenje o pitanju koje je u ovoj fazi glavnog postupka prilično hipotetsko (
38
), radi uzimanja u obzir mogućnosti da ono kasnije može postati relevantno ako društvo Nordic Info izmijeni ili specificira svoj tužbeni zahtjev. Sud obično odbija, i to s pravom, slijediti tako spekulativan pristup u kontekstu prethodnog postupka (
39
).
39.
Za slučaj da Sud ipak odluči očitovati se o tom pitanju, podredno iznosim sljedeće napomene.
40.
Općenito govoreći, pravila o slobodnom kretanju osoba predviđena u UFEU‑u i akti sekundarnog prava usvojeni radi njihove provedbe primjenjuju se, kao što sam već naveo, na situaciju građana Unije koji putuju između država članica, a ne na kretanje osoba između države članice, kao što je Belgija, i treće zemlje, kao što je Island ili Norveška. Činjenica da su potonje zemlje dio Schengenskog prostora nije relevantna u tom pogledu, jer ta pravila nisu dio te schengenske pravne stečevine.
41.
Međutim, Island i Norveška također su stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (
40
) (u daljnjem tekstu: Sporazum o EGP‑u), zajedno sa svim državama članicama Europske unije i samom Unijom. U tom se sporazumu, to jest u njegovim prilozima (
41
), nakon stupanja na snagu Odluke Zajedničkog odbora EGP‑a br. 158/2007 od 7. prosinca 2007. (
42
) (u daljnjem tekstu: Odluka Zajedničkog odbora) dvaput izričito upućuje na Direktivu 2004/38. Ta je direktiva kroz navedena upućivanja ugrađena u pravo EGP‑a, uz neke manje prilagodbe (
43
), te stoga obvezuje stranke navedenog sporazuma (
44
).
42.
No s obzirom na to da su navedeni prilozi posvećeni slobodnom kretanju radnika odnosno pravu poslovnog nastana te da je u obama navedeno da se Direktiva 2004/38 „primjenjuje, prema potrebi, [na problematiku] iz [dotičnog priloga]”, ostaje za pojasniti je li ta direktiva ugrađena u Sporazum o EGP‑u samo djelomično, isključivo u odnosu na kretanje državljana država članica Unije i država EFTA‑e unutar Europskog gospodarskog područja (u daljnjem tekstu: EGP) kojemu je konkretna svrha zapošljavanje odnosno samozapošljavanje, ili potpuno, u smislu da se primjenjuje na navedeno kretanje u bilo koju svrhu, kao što je slučaj u Europskoj uniji (
45
). U tom kontekstu, pred Sudom se osobito raspravljalo o pitanju uživaju li, unutar EGP‑a, gospodarski neaktivne osobe – to jest osobe kao što su studenti, umirovljenici i tako dalje, koje nisu ni zaposlene ni samozaposlene – pravo na slobodno kretanje zajamčeno tom direktivom.
43.
Naime, Sporazum o EGP‑u, kao i UFEU, sadržava odredbe kojima se osigurava slobodno kretanje osoba koje ima gospodarsku svrhu (
46
), ali ne sadržava niti jednu odredbu sličnu člancima 20. i 21. UFEU‑a, koji uređuju kretanje unutar Europske unije tih gospodarski neaktivnih građana. Zapravo, sam pojam „građanstvo Unije” nema ekvivalenta u tom sporazumu (
47
).
44.
Sud još nije odlučivao o tom pitanju (
48
), ali Sud EFTA‑e već jest. Taj je sud u presudi Gunnarsson (
49
) smatrao da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na kretanje gospodarski neaktivnih osoba unutar EGP‑a, unatoč tomu što u Sporazumu o EGP‑u nema odredbe koja bi bila istovjetna s člancima 20. i 21. UFEU‑a. Sud EFTA‑e je u osnovi podsjetio na to da je pravo na slobodno kretanje gospodarski neaktivnih osoba u pravu Unije i pravu EGP‑a već bilo zajamčeno i prije uvođenja instituta „građanstvo Unije” i tih odredbi u raznim direktivama (
50
), koje su od početka bile ugrađene u navedeni sporazum. Te su direktive stavljene izvan snage i zamijenjene Direktivom 2004/38, a Odlukom Zajedničkog odbora ta je izmjena prenesena u pravo EGP‑a. Iako je kretanje „gospodarski neaktivnih” osoba sada u pravu Unije povezano s institutom „građanstva Unije” te iako potonji institut nema ekvivalenta u pravu EGP‑a, to prema shvaćanju Suda EFTA‑e ne znači da pojedinci trebaju biti „lišeni prava koja su već stekli” na temelju tog sporazuma prije uvođenja tog instituta, a koja su „zadržana” u toj direktivi (
51
).
45.
Naravno, Sud nije vezan odlukama Suda EFTA‑e. Međutim, prema mojem mišljenju, opće načelo međunarodnog prava koje nalaže da se ugovorne obveze moraju poštovati (pacta sunt servanda) (
52
), „poseban odnos između Europske unije, njezinih država članica i država EFTA‑e” (
53
), te nužnost da se osigura što ujednačenija primjena Sporazuma o EGP‑u u svim ugovornim strankama, znače da Sud prilikom tumačenja tog sporazuma mora uzeti u obzir te odluke (
54
). U biti, predlažem da ih se Sud treba držati, osim ako postoje uvjerljivi razlozi da to ne učini.
46.
Prema mojemu mišljenju, u konkretnom slučaju ne postoje takvi razlozi. Naime, zaključci Suda EFTA‑e u presudi Gunnarsson su uvjerljivi. Činjenica da u pravu EGP‑a ne postoji „građanstvo EGP‑a” nije opravdanje za sužavanje materijalnog područja primjene direktive koja je kao takva ugrađena u Sporazum o EGP‑u. Uostalom, u pojedinim se odredbama Direktive 2004/38 izričito spominju gospodarski neaktivne osobe (
55
). Da je Zajednički odbor htio takve osobe isključiti iz područja primjene te direktive u pravu EGP‑a, one je lako mogao uključiti izričito izuzeće od tih odredbi. Međutim, takvo se izuzeće ne pojavljuje u Odluci Zajedničkog odbora. Prema tome, unutar EGP‑a se ne primjenjuju samo ona prava koja nemaju osnovu u samoj direktivi i koja proizlaze isključivo iz članaka 20. i 21. UFEU‑a, zbog toga što u Sporazumu o EGP‑u ne postoji istovjetna odredba (
56
).
47.
Ukratko, smatram da se pravila Direktive 2004/38 primjenjuju i na kretanje državljana država članica Unije i država EFTA‑e unutar EGP‑a u bilo koju svrhu. Shodno tomu, te osobe imaju pravo, pod uvjetima predviđenima u toj direktivi, slobodno se kretati, među ostalim, između Belgije i Islanda ili Norveške, uključujući i u turističke svrhe (
57
).
3.
Sporna ograničenja putovanja sprečavala su ostvarivanje prava na slobodno kretanje zajamčenog tim pravilima
48.
Nesporno je da su ograničenja putovanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku građanima Unije sprečavala ostvarivanje njihova prava na slobodno kretanje.
49.
Kao prvo, zabrana „nenužnih putovanja”, s obzirom na to da se primjenjivala na građane Unije koji su htjeli napustiti belgijsko državno područje kako bi otputovali u države članice označene „crvenom” bojom prema klasifikaciji o kojoj je riječ, je drastično ograničavala pravo na izlazak zajamčeno, među ostalim, člankom 4. stavkom 1. Direktive 2004/38. To je točno neovisno o činjenici da putovanja u druge države članice (to jest u one označene „zelenom” ili „žutom” bojom) s druge strane i dalje nisu bila ograničena. Smatram dovoljnim to što te osobe nisu mogle slobodno putovati u državu koju su odabrale (
58
). Mogućnost građana Unije da koriste pravo izlaska bila je značajno ograničena u odnosu na „crvene” države članice. Naime, ono im je bilo uskraćeno u odnosu mnoge razloge putovanja, uključujući turizam. Osim toga, budući da se primjenjivala na građane Unije – osim belgijskih državljana (
59
) i državljana drugih država članica s boravkom u Belgiji (
60
) – koji su htjeli ući na belgijsko državno područje iz „crvene” države članice, sporna zabrana putovanja jednako je strogo ograničavala pravo na ulazak zajamčeno, među ostalim, člankom 5. stavkom 1. te direktive, po sličnim osnovama.
50.
Kao drugo, budući da su se nakon povratka s „nenužnog putovanja” u „crvenu” državu članicu na građane Unije koji nisu belgijski državljani ali imaju boravak u Belgiji, primjenjivale obveze podvrgavanja karanteni i testiranju, te su obveze također ograničavale pravo na ulazak predviđeno člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38. Među ostalim, obveza podvrgavanja karanteni drastično je ograničavala mogućnost kretanja unutar državnog područja Belgije, što je, prema mojemu mišljenju, imalo istovjetan učinak kao odgoda ulaska na to područje. Budući da su se primjenjivale na belgijske državljane u istim okolnostima, smatram da su te obveze, iako ne ulaze u područje primjene načela potvrđenog u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP (
61
), ograničavale pravo na slobodno kretanje koje je zajamčeno člankom 21. UFEU‑a, i to zbog sličnih razloga.
4.
Postoji li „iznimna” mogućnost odstupanja od prava Unije na temelju članka 347. UFEU‑a?
51.
S obzirom na neke od argumenata koje su intervenijenti iznijeli pred Sudom, u ovom se dijelu mišljenja želim osvrnuti na važan aspekt povezan s mogućnosti država članica da odstupe od prava Unije tijekom pandemije bolesti COVID-19.
52.
Naime, ti intervenijenti tvrde da je pandemija predstavljala, barem u prvim mjesecima, „krizu” koja je zahtijevala hitnu intervenciju tijela javne vlasti. U tom pogledu napominjem da je nekoliko država članica u različitim trenucima tijekom pandemije proglasilo „izvanredno stanje” koje je podrazumijevalo privremeno ukidanje ili odstupanje od redovnih zakona na njihovu državnom području radi provedbe hitnih mjera koje se smatralo nužnom reakcijom na tu „krizu”. U biti, mnoge od tih mjera – osobito opća zatvaranja (lockdowns) – podsjećale su na one koje se primjenjuju u doba rata.
53.
Iz toga se nameće pitanje treba li sporne mjere ocjenjivati uzimajući u obzir „iznimni” pravni okvir, a ne „redovna” pravila Unije i „redovne” iznimke od tih pravila. U tom pogledu podsjećam na to da članak 347. UFEU‑a sadržava „zaštitnu klauzulu” kojom se u osnovi priznaje da države članice mogu donositi mjere koje smatraju nužnima, među ostalim u slučaju „ozbiljnih unutarnjih poremećaja koji utječu na očuvanje javnog poretka” (
62
). Ta bi odredba, koju Sud nikada nije tumačio, teoretski mogla dopuštati opće odstupanje od svih pravila UFEU‑a i pravila usvojenih na temelju tog ugovora, uključujući razne odredbe o slobodnom kretanju osoba, u takvim okolnostima (
63
). Suvišno je spominjati da su pitanja može li se, i ako može, u kojoj mjeri, smatrati da je pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala takve „ozbiljne unutarnje poremećaje” u državama članicama (
64
) – kao i pitanja drugih potencijalnih uvjeta i ograničenja povezanih s tom „zaštitnom klauzulom” – izrazito osjetljiva.
54.
Međutim, pored činjenice da se Belgija nije pozvala na članak 347. UFEU‑a (
65
), ni pred Sudom ni bilo gdje drugdje, o toj bi odredbi ionako trebalo odlučivati samo u slučaju da nacionalne odredbe poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku nije moguće opravdati na temelju „redovnih” pravila Unije i „redovnih” iznimki od tih pravila (
66
). Međutim, kako ću objasniti u ostatku ovog mišljenja, ta su pravila dovoljno fleksibilna da uzmu u obzir specifičnost situacije o kojoj je riječ.
5.
Zakonitost spornih ograničenja putovanja s obzirom na derogativne odredbe iz Direktive 2004/38
55.
Pravo građana Unije na slobodno kretanje nije apsolutno čak ni u „redovnom” pravu Unije. Ograničenja su dopuštena (
67
). Međutim, da bi bila u skladu s pravom Unije, sva ograničenja moraju konkretno poštovati uvjete predviđene u tom pravu. Sporna ograničenja putovanja, s obzirom na to da spadaju u područje primjene Direktive 2004/38, moraju se ocjenjivati uzimajući u obzir uvjete predviđene u poglavlju VI. tog propisa. Nadalje, budući da su se ta ograničenja primjenjivala na belgijske državljane koji su se vraćali u Belgiju nakon što su koristili svoje pravo na slobodno kretanje, podsjećam na to da se, iako opisana situacija nije uređena Direktivom 2004/38 već člankom 21. UFEU‑a, uvjeti za odstupanje predviđeni tom direktivom primjenjuju po analogiji (
68
).
56.
Članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38, kao uvod u poglavlje VI., sadržava opće pravilo da države članice mogu ograničiti „slobodu kretanja” građana Unije zbog razloga „javnog poretka”, „javne sigurnosti” ili „javnog zdravlja”. To je opće pravilo konkretizirano u ostatku tog poglavlja. Konkretno, u članku 29. stavku 1. te direktive uređena je mogućnost država članica da ograniče tu „slobodu” zbog razloga „javnog zdravlja”. Dakle, kada je riječ o zakonitosti nacionalnih mjera usvojenih zbog takvih razloga, te se dvije odredbe moraju tumačiti jedna u vezi s drugom. One zajedno nameću niz uvjeta koji u svakom slučaju moraju biti poštovani, a koji se detaljnije pojašnjavaju u nastavku (
69
).
57.
Belgijska se vlada pozvala na članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 kako pred sudom koji je uputio zahtjev tako i pred Sudom, ali društvo Nordic Info ističe da, neovisno o činjenici jesu li ispunjeni uvjeti koji su njima predviđeni, te odredbe ne mogu obuhvaćati ograničenja putovanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku. Zato je potrebna apstraktna rasprava o području primjene tih odredbi (a), a zatim i provođenje konkretne analize tih mjera u kontekstu predmetnih uvjeta (b).
a)
Područje primjene članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38
58.
Prema mišljenju društva Nordic Info, članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 općenito govoreći nisu dovoljno široki da obuhvate – u cijelosti ili barem djelomično – ograničenja putovanja poput onih o kojima je konkretno riječ jer te odredbe dopuštaju ograničavanje samo prava na ulazak, ne i ograničavanje prava na izlazak (1.), te u svakom slučaju dopuštaju samo „pojedinačna” ograničenja slobodnog kretanja, ne i „opća” (2.). Te ću primjedbe redom razmotriti u narednim odjeljcima.
1) Mogućnost ograničavanja i prava na ulazak i prava na izlazak
59.
Podsjećam na to da članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38 u vezi s člankom 29. stavkom 1. te direktive omogućuje državama članicama da ograniče „slobodu kretanja” zbog razloga javnog zdravlja, bez navođenja pojedinosti u pogledu vrste mjera koje nacionalna tijela mogu poduzeti.
60.
Kao prvo, tim su odredbama obuhvaćena moguća ograničenja prava na ulazak predviđenog člankom 5. stavkom 1. Direktive 2004/38. Ona uključuju, s jedne strane, moguću zabranu ulaska na državno područje države članice. Međutim, postoje ograničenja. Država članica na temelju te odredbe nikada ne može vlastitim državljanima onemogućiti ulazak na svoje državno područje – i to zbog jednostavnog razloga da se ta direktiva (i.) ne primjenjuje u toj situaciji, te da (ii.) se to protivi načelu potvrđenom u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP (
70
). Osim toga, iz članka 29. stavka 2. Direktive 2004/38 proizlazi da država članica ne može zbog razloga „javnog zdravlja” zabraniti ulazak – nakon, primjerice, putovanja u Švedsku – državljana drugih država članica koji borave na njezinu državnom području (
71
). S druge strane, država članica načelno može nametnuti, građanima Unije kojima nije moguće zabraniti ulazak na državno područje, druge vrste ograničenja nakon njihova ulaska koji nemaju istovjetan učinak kao onemogućavanje ulaska. U tu kategoriju spadaju obveze osoba s boravkom u Belgiji da se nakon povratka iz zemalja „visokog rizika” podvrgnu karanteni i testiranju (
72
).
61.
Kao drugo, smatram, protivno navodima društva Nordic Info, da se članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 mogu odnositi i na moguća ograničenja prava na ulazak predviđenog člankom 4. stavkom 1. te direktive, kao što je zabrana izlaska (
73
). Kao prvo, iako naslov poglavlja VI. može zavarati čitatelja u tom pogledu (
74
), izraz „sloboda kretanja” koji se u njemu koristi očito je dovoljno širok da obuhvati to pravo. S druge strane, iz činjenice da se članak 29. stavak 2. u bitnome odnosi na konkretnu mjeru, to jest na onemogućavanje ulaska, ne proizlazi da su zbog razloga „javnog zdravlja” dopuštena samo ograničenja prava na ulazak – jer smisao te odredbe nije navođenje svih dopuštenih ograničenja slobode kretanja u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1., nego samo uređivanje korištenja te mjere. Osim toga, to je tumačenje u skladu s ciljem izuzeća vezanog uz „javno zdravlje” predviđenog tim odredbama – a to je, kako proizlazi iz teksta potonje odredbe, omogućiti državama članicama da svoje državno područje i stanovništvo zaštite od širenja određenih infektivnih odnosno zaraznih bolesti. Naravno, autori članka 29. stavka 1. imali su na umu (vjerojatno) primjer države članice koja onemogućava putnicima s takvim bolestima da uđu na njezino državno područje i „unesu” bolest sa sobom. Međutim, zaštita državnog područja može u nekim slučajevima biti opravdanje i za ograničavanje izlaska osobama s boravkom u toj državi članici kako bi ih se spriječilo da pri povratku „unesu” takve bolesti (
75
). Naposljetku, to tumačenje potvrđuju pripremni akti (
76
) za Direktivu 2004/38 (
77
).
2) Mogućnost ograničavanja slobodnog kretanja primjenom općih mjera
62.
Nacionalne mjere o kojima je riječ u glavnom postupku imale su opću primjenu. Naime, zabrana putovanja te obveze podvrgavanja karanteni i testiranju sustavno su se primjenjivale na apstraktno i široko definirane kategorije osoba u objektivno određenim situacijama – osobe koje u „nenužnu” svrhu putuju u državu članicu Unije „visokog rizika” ili iz nje, osobe koje putuju u treću zemlju koja nije u Schengenskom prostoru ili iz nje, i tako dalje.
63.
Međutim, društvo Nordic Info tvrdi da je na temelju članka 27. stavka 1. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38 moguće opravdati samo pojedinačne mjere kojima se ograničava pravo na slobodno kretanje. To su mjere koje se usvajaju samo s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, kada pojedinačna ocjena situacije dane osobe pokazuje da ona predstavlja prijetnju javnom zdravlju – zato što ima simptome ili je bila izložena nekoj od bolesti spomenutih u toj odredbi – te stoga postoji istinska opasnost da je zaražena i da će širiti tu bolest.
64.
Kao i belgijska, rumunjska i norveška vlada te Komisija, smatram da je opća ograničenja slobode kretanja moguće, na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38, usvojiti zbog razloga „javnog zdravlja”, a da se pritom ne mora provoditi takva pojedinačna ocjena (
78
).
65.
Kao prvo, te odredbe govore o „ograničenjima” koje države članice mogu primijeniti odnosno o „mjerama kojima se ograničava sloboda kretanja”, a koje mogu donijeti zbog razloga „javnog zdravlja”. Te široke formulacije mogu obuhvaćati i pojedinačne i opće mjere.
66.
Kao drugo, u prilog tom tumačenju govori i opći smisao poglavlja VI. Direktive 2004/38. Naime, dok članak 27. stavak 2. predviđa da se mjere koje se poduzimaju zbog razloga „javnog poretka” ili „javne sigurnosti”„moraju […] temeljiti […] isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca” te da „[o]brazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva”, u članku 29. se takav zahtjev ne spominje u pogledu mjera koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja” (
79
).
67.
Naravno, ta razlika u formulaciji ne može sama po sebi biti presudna. Tekst Direktive 2004/38 nije lišen nedosljednosti (
80
). Sud je u prošlosti s pravom proširio potrebu provođenja pojedinačne ocjene na druge odredbe Direktive 2004/38 u kojima se ona ne spominje izričito. To je konkretno učinio u presudi McCarthy i dr. (
81
) u pogledu mjera koje se poduzimaju zbog zlouporabe prava u smislu članka 35. te direktive.
68.
Međutim, Sud ne treba olako to činiti u odnosu na mjere koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja” u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. te direktive. Naime, kao treće napominjem da je, kao što to navode i belgijska, rumunjska i norveška vlada te Komisija, logično da se državama članicama daju šire diskrecijske ovlasti kada je riječ o prijetnjama „javnom zdravlju” nego kada je riječ o prijetnjama „javnom poretku” ili „javnoj sigurnosti” ili o zlouporabama, jer su to jednostavno različite stvari.
69.
S jedne strane, prijetnje „javnom poretku” ili „javnoj sigurnosti” obično proizlaze iz ponašanja određenih konkretnih pojedinaca, kao što su teroristi ili opasni kriminalci. Tijela javne vlasti stoga načelno ne bi trebala moći, posebice s obzirom na važnost prava građana Unije na slobodno kretanje, iz predostrožnosti poduzimati sveobuhvatne mjere, kao što je zabrana ulaska svim osobama koje putuju iz određenih zemalja zato što bi neke od tih osoba mogle biti opasne. To bi prekoračivalo ono što je nužno u tom pogledu, a usto, prema mojemu mišljenju, tijela javne vlasti u demokratskom društvu ne bi smjela, osim u veoma iznimnim okolnostima, polaziti od pretpostavke da su određeni pojedinci opasni samo zato što pripadaju nekoj široko i apstraktno definiranoj kategoriji osoba (
82
). U tom smislu relevantan je aspekt dostojanstva pojedinca. Naime, takav bi se pristup u mnogim slučajevima temeljio na predrasudama (
83
). Ista logika vrijedi i u pogledu sprečavanja zlouporabe prava na slobodno kretanje. Čak i kad su suočene s brojnim slučajevima nezakonitih ulazaka državljana trećih zemalja koji se pretvaraju da su članovi obitelji građana Unije, države članice ne mogu iz predostrožnosti usvojiti sveobuhvatne mjere koje sve te članove obitelji lišavaju prava koja im priznaje, među ostalim, Direktiva 2004/38 (
84
).
70.
S druge strane, prijetnja „javnom zdravlju” koja je relevantna u smislu članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38, to jest opasnost od širenja određenih „potencijalno [epidemijskih] bolesti” ili „drugih zaraznih bolesti ili zaraznih bolesti čiji su uzročnici paraziti” na državnom području države članice, obično nije povezana s ponašanjem određenih konkretnih pojedinaca. U tom pogledu relevantna može biti epidemiološka situacija u danoj zemlji (
85
). U određenim okolnostima, ovisno o stupnju zaraznosti, velik dio, ako ne i čitavo stanovništvo, može se zaraziti. U tom kontekstu, pojedinačne mjere koje se na temelju vidljivih simptoma ili potvrđene izloženosti predmetnim bolestima poduzimaju neposredno prije ulaska putnika na državno područje države članice ili izlaska iz tog područja, možda neće uvijek biti dovoljno djelotvorne da spriječe ili ograniče njezino širenje (
86
). Opća ograničenja slobodnog kretanja, uvedena iz predostrožnosti, koja su primjerice usmjerena na sve osobe koje putuju iz određenih zemalja ili regija „visokog rizika” mogu biti nužna u tom smislu. Članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti u skladu s tim. Iako te odredbe, koje su derogativne naravi, treba usko tumačiti (
87
), to tumačenje ipak mora osigurati da one odgovaraju svrsi (
88
). Nadalje, prema članku 168. stavku 1. UFEU‑a, „[u] utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava se visok stupanj zaštite zdravlja ljudi”, uključujući slobodno kretanje, što je toliko važan zahtjev da je naveden i u članku 35. drugoj rečenici Povelje. Kontrola epidemija sastavni je dio tog cilja (
89
).
71.
Prije zaključivanja ovog odjeljka potrebno je osvrnuti se na još jedan, završni protuargument. Naime, članci 30. i 31. Direktive 2004/38 sadržavaju jamstva za građane Unije podvrgnute mjerama koje ograničavaju prava koja oni izvode iz te direktive. U skladu s člankom 30. stavcima 1. i 2., nacionalna tijela moraju obavijestiti „dotične osobe” o „svakoj odluci donesenoj u skladu s člankom 27. stavkom 1.” odnosno o „razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja na kojima se temelji odluka donesena u njihovom slučaju”. Nadalje, u skladu s člankom 31. stavkom 1. te direktive, ta tijela moraju osigurati da „dotične osobe” imaju pristup postupcima pravne zaštite „radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje odluke donesene zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”.
72.
Društvo Nordic Info u tom kontekstu ističe da činjenica da te odredbe dosljedno govore o „odlukama” upućenima „dotičnim osobama” nužno znači da je na temelju članka 27. stavka 1. Direktive 2004/38 moguće poduzeti samo pojedinačne mjere, čak i zbog razloga „javnog zdravlja”. Budući da su jamstva o kojima je riječ osmišljena kako bi se, prema riječima Suda, „omogući[lo] dotičnoj osobi iznošenje okolnosti i razloga koji se odnose na njezinu pojedinačnu situaciju” (
90
), legitimno se može tvrditi i da bi mogućnost država članica da na temelju te odredbe poduzmu mjere opće primjene lišilo ta jamstva njihova sadržaja.
73.
Smatram da tomu nije tako. Kao prvo, kako Komisija ističe, svrha članaka 30. i 31. Direktive 2004/38 nije definirati koje se vrste mjera mogu poduzeti na temelju njezina članka 27. stavka 1., već samo predvidjeti određena jamstva u slučaju kada se takve mjere poduzimaju. Činjenica da se u člancima 30. i 31. koristi izraz „odluka”, a ne općenitiji izrazi „ograničenja” ili „mjere”, samo odražava činjenicu da, kako se može zaključiti iz prethodno navedenog, ta direktiva često zahtijeva donošenje pojedinačnih mjera, te da je zakonodavac Unije prilikom sastavljanja tih odredbi očito imao na umu te mjere. Načelno govoreći, očito je da se izrazi „mjere” i „odluke” koriste u Direktivi 2004/38 kao sinonimi, i to ne uvijek dosljedno (
91
), u smislu da iz uporabe jednog odnosno drugog izraza u danoj odredbi nije moguće ništa zaključiti. Kao drugo, iako te odredbe nisu sastavljene vodeći računa o općim mjerama, to ne znači da bi mogućnost poduzimanja takvih mjera zbog razloga „javnog zdravlja” lišila te odredbe svakog učinka. Građani Unije bi i dalje trebali moći, do određene mjere, „izno[siti] okolnosti i razlog[e] koji se odnose na [njihovu] pojedinačnu situaciju”. Tom ću se aspektu vratiti u točkama 115. do 119. ovog mišljenja.
b)
Jesu li uvjeti iz članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38 bili ispunjeni u okolnostima o kojima je riječ?
74.
U prethodnim sam odjeljcima objasnio zašto je nacionalne mjere, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, načelno moguće opravdati na temelju članka 27. stavka 1. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38.
75.
Međutim, da bi sasvim bile u skladu s tim odredbama, takve mjere moraju ispunjavati sve uvjete koji iz njih proizlaze. Konkretno, one su morale biti uvedene kao odgovor na ozbiljnu, stvarnu i relevantnu prijetnju „javnom zdravlju” (1.), te moraju poštovati načela pravne sigurnosti (2.), jednakog postupanja (3.) i proporcionalnosti (4.). Na dotičnoj je državi članici da dokaže da to jest slučaj. Nadalje, u konačnici će sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan utvrđivati činjenice, trebati ocijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni u glavnom postupku. Međutim, Sud može na temelju podataka kojima raspolaže pružiti smjernice o tom pitanju. Te ću uvjete stoga redom razmotriti u narednim odjeljcima.
1) Postojanje ozbiljne, stvarne i relevantne prijetnje „javnom zdravlju”
76.
Kao što je prethodno navedeno, mogućnost pozivanja na razlog „javnog zdravlja” predviđenog člankom 27. stavkom 1. Direktive 2004/38 definirana je u članku 29. Potonja odredba sadržava preciznu definiciju relevantnih okolnosti u kojima je moguće valjano pozvati se na takve razloge (
92
). Prema stavku 1. tog članka, samo određene bolesti mogu opravdati uvođenje mjera kojima se ograničava sloboda kretanja. Među njima su „potencijalno [epidemijske] bolesti, kako su utvrđene mjerodavnim instrumentima [WHO‑a]” – to jest Međunarodnim zdravstvenim propisima (2005.) (u daljnjem tekstu: IHR) (
93
).
77.
Bolest COVID-19 očito spada u tu kategoriju. Napominjem na to da je 30. siječnja 2020. (
94
) glavni direktor WHO‑a izbijanje predmetne bolesti nazvao „izvanrednom javnozdravstvenom situacijom od međunarodnog značaja” u smislu navedenog pravnog akta (
95
). Nadalje, ta je ista institucija 11. ožujka 2020., s obzirom na eksponencijalni rast prijavljenih slučajeva i zahvaćenih zemalja, bolest COVID-19 označila kao pandemiju (
96
).
78.
Međutim, činjenica da su određene mjere poduzete vodeći računa o takvoj bolesti nije dovoljna da bi se one smatrale opravdanima na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kada se tijela javne vlasti pozivaju na razloge „javnog zdravlja” kao opravdanje za ograničavanje prava građana Unije na slobodno kretanje, ona moraju u dovoljnoj mjeri dokazati da su odnosne mjere nužne za učinkovitu zaštitu interesa navedenih u tim odredbama (
97
). Iako iz samog smisla članka 29. stavka 1. proizlazi da se, općenito govoreći, za bolesti koje se u njemu spominju smatra da predstavljaju ozbiljnu prijetnju „javnom zdravlju”, mjere za sprečavanje takvih bolesti ne mogu se građanima Unije rutinski nametati (
98
): ta prijetnja mora biti stvarna, a ne tek hipotetska, imajući u vidu trenutne okolnosti. Shodno tomu, tijela javne vlasti moraju dokazati, provedbom procjene rizika na temelju najpouzdanijih znanstvenih podataka dostupnih u relevantno vrijeme i najnovijih rezultata međunarodnih istraživanja, vjerojatnost ostvarenja odnosne prijetnje kao i ozbiljnost utjecaja na „javno zdravlje” u slučaju da do toga doista dođe (
99
).
79.
Unatoč tomu, kako navode vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija, iz sudske prakse Suda proizlazi i da država članica na temelju načela opreznosti može, ako nakon provedbe takve procjene rizika i dalje postoji nesigurnost u pogledu postojanja ili dosega navodnog rizika za „javno zdravlje” te u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za taj interes, poduzeti mjere, a da ne mora čekati da se u cijelosti pokaže izvjesnost i ozbiljnost tog rizika (
100
). Iako i dalje moraju postojati nekakvi dokazi o nužnosti poduzimanja mjera opreznosti, teret dokazivanja u takvim je okolnostima nizak kako bi nacionalna tijela mogla dovoljno brzo djelovati. Sud koji ocjenjuje takve mjere stoga samo treba, prema mojemu mišljenju, ispitati počiva li ocjena postojanja stvarne i ozbiljne prijetnje „javnom zdravlju”, koju su tijela javne vlasti provela, na razumnim razlozima.
80.
U ovom je predmetu nesporno da je to bio slučaj, u pogledu bolesti COVID-19, na vrhuncu „prvog vala” pandemije u Europskoj uniji. Eksponencijalni rast broja slučajeva u to je vrijeme pretvorio izbijanje te bolesti u „sanitarnu krizu”. Unatoč znanstvenoj nesigurnosti u pogledu izvora, prenosivosti, dinamike širenja zaraze i učinaka (tada) novog koronavirusa, tijela javne vlasti itekako su imala dovoljno razumnih razloga vjerovati da je pandemija predstavljala stvarnu i ozbiljnu prijetnju dostupnosti zdravstvene skrbi – jer su se nacionalni zdravstveni sustavi teško nosili s brojem ljudi koje je trebalo hospitalizirati – kao i samom životu i tjelesnom integritetu njihovih stanovnika. Osim toga, teško je osporiti navod da je pandemija u to vrijeme „mogla imati veoma ozbiljne posljedice ne samo za zdravlje nego i za društvo, gospodarstvo, funkcioniranje države i života općenito” (
101
).
81.
Shodno tomu, u najmanju je ruku bilo razumno da tijela javne vlasti zaključe da je kontrola širenja bolesti COVID-19 postala nužna za zaštitu njihovih zdravstvenih sustava i ublažavanje posljedica virusa za društvo u cjelini, te da zato moraju, među ostalim, poduzeti niz „nefarmaceutskih intervencija”, uključujući ograničenja putovanja, u nastojanju da uspore prijenos (
102
) bolesti unutar zajednice (
103
).
82.
Međutim, ključno pitanje za potrebe predmeta iz glavnog postupka jest je li to i dalje bio slučaj u Belgiji u vrijeme uvođenja i primjene spornih mjera na štetu društva Nordic Info – to jest, općenito govoreći, početkom srpnja 2020. Naime, zakonitost tih mjera treba ocijeniti s obzirom na prevladavajući kontekst (
104
).
83.
U to je vrijeme vrhunac „prvog vala” bio prošao. Već od svibnja počelo se primjećivati poboljšanje opće epidemiološke situacije u Europskoj uniji, što je dalo razloga za „oprezan optimizam” (
105
), u toj mjeri da je Komisija pozvala države članice da razmisle o postupnom ublažavanju, a s vremenom i o ukidanju ograničenja putovanja koja su one među sobom uvele početkom ožujka (
106
). To je poboljšanje potvrđeno u lipnju. Shodno tomu, nekoliko je država članica ukinulo ta ograničenja 15. lipnja, a Komisija je poticala ostale države članice da učine isto. Također, 30. lipnja ublaženo je privremeno ograničenje nenužnih putovanja u Europskoj uniji (
107
).
84.
Međutim, belgijska vlada tvrdi da, iako se epidemiološka situacija u Europskoj uniji generalno poboljšala početkom srpnja, pandemija nije završila niti je potpuno pod kontrolom. Epidemiološka se situacija zapravo veoma razlikovala od zemlje do zemlje. Dok je u Belgiji bila stabilizirana, objektivni podaci (
108
) pokazivali su značajno povećanje broja slučajeva zaraze u drugim državama članicama, uključujući Švedsku. S obzirom na visoku zaraznost virusa (
109
), belgijska tijela su zaključila da je postojao stvaran rizik od ponovnog rasplamsavanja pandemije na državnom području – (tada) potencijalnog „drugog vala” – osobito ako bi se mjere za njezino suzbijanje prerano ukinule s početkom ljetnih praznika. Stoga su odlučila zadržati neke od tih mjera, uključujući sporna ograničenja putovanja, ali su ih pritom prilagodila riziku.
85.
Prema mojem mišljenju, procjena rizika za „javno zdravlje” kojom su se belgijska tijela u to vrijeme vodila čini se razumnom, imajući u vidu načelo opreznosti (
110
). Sporne mjere su se stoga činile opravdanima na temelju članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38. Činjenica da u to vrijeme nije bilo nikakvih odobrenih i/ili djelotvornih lijekova ili cjepiva za ublažavanje utjecaja koji je virus mogao imati na stanovništvo ide u prilog zaključku da je ta ocjena bila razumna. Međutim, kako Komisija ističe, razmjer rizika ovisio je i o predvidivoj sposobnosti, među ostalim, belgijskog zdravstvenog sustava da se nosi s potencijalnim novim povećanjem broja slučajeva zaraze na državnom području, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri (
111
).
86.
Nasuprot tomu, činjenica da su druge države članice otprilike u to vrijeme ukinule neke ili sve mjere koje su bile uvele kako bi ograničile širenje virusa nije relevantna u tom pogledu. Naime, s obzirom na to da su, kao prvo, zdravlje i život ljudi na prvom mjestu među interesima zaštićenima UFEU‑om (
112
), kao drugo, da su u tom području uglavnom nadležne države članice (
113
) i, kao treće, da svako djelovanje Unije mora poštovati „odgovornosti” država članica u tom području (
114
), Sud je više puta utvrdio da je na državama članicama da se odluče za, konkretno, „razinu zaštite javnog zdravlja koju žele postići” te da im stoga valja priznati „marginu prosudbe” u tom području (
115
). Dakle, iako su neke države članice očito smatrale da je razina rizika povezanog s bolesti COVID-19 prihvatljiva, to ne dovodi u pitanje razumnost procjene potrebe za mjerama opreza u Belgiji kojom su se belgijska tijela vodila (
116
).
2) Sporna ograničenja putovanja bila su transparentna
87.
Iako su belgijska tijela naizgled imala legitimne razloge primijeniti mjere opreza u vrijeme relevantno za glavni postupak, te su mjere, da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, usto morale biti transparentne, to jest u skladu s načelom pravne sigurnosti. To načelo konkretno zahtijeva da pravna pravila moraju biti jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada imaju, kao što je ovdje slučaj, nepovoljne posljedice na privatne i poslovne subjekte (
117
).
88.
Prema mojemu mišljenju, sporne su mjere formulirane dovoljno jasno i precizno da zainteresiranim osobama omoguće da prilagode svoje ponašanje. Kao prvo, one su bile jasno određene – zabrana putovanja te obveze podvrgavanja karanteni i testiranju. Kao drugo, popis zemalja „visokog rizika”/„crvenih” zemalja u odnosu na koje su se te mjere primjenjivale bio je dostupan na posebnoj internetskoj stranici te mu se stoga moglo lako pristupiti. Kao treće, točno je da su se te mjere temeljile na pojmu „nenužna” putovanja čija je neodređenost osobama koje su htjele putovati u Belgiju i iz Belgije stvarala određene nedoumice. Belgijska vlada objasnila je da iako taj pojam nije preciziran u mjerodavnim propisima, na internetu je ipak bio dostupan ilustrativni popis razloga putovanja koji se smatraju „obveznima”, a koji je odgovarao popisu koji se primjenjivao u kontekstu privremenog ograničenja nenužnih putovanja u Europsku uniju (
118
). To je nedvojbeno pomoglo ljudima da znaju može li se putovanje koje planiraju smatrati „obveznim” ili ne. Međutim, iako su na temelju tog popisa neka putovanja bila očito zabranjena – primjerice, turistička putovanja – neke su kategorije na tom popisu, kao što je „putovanje zbog nužnih obiteljskih razloga”, bile također neodređene. U tom mi se pogledu čini da su nacionalna tijela u skladu s načelom pravne sigurnosti morala uvesti mehanizam koji javnosti omogućuje da se unaprijed raspita, kroz odgovarajući kanal, može li se određeni razlog putovanja – primjerice, putovanje vezano uz obitelj – smatrati „obveznim”, zbog čega bi mogli biti neočekivano odbijeni u trenutku polaska ili dolaska. Belgijska vlada je zapravo objasnila da je na internetu pružila odgovore na često postavljena pitanja („FAQ”) o tom pitanju. Čini se da je time zadovoljen zahtjev koji sam upravo naveo.
3) Sporna ograničenja putovanja primjenjivala su se bez diskriminacije
89.
Da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, sporne mjere su se usto morale primjenjivati bez diskriminacije (
119
).
90.
Taj aspekt ne zahtijeva dugačku analizu jer je očito da je to bilo tako. Kao prvo, zabrana izlaska iz belgijskog državnog područja u zemlje „visokog rizika”/„crvene” zemlje primjenjivala se bez obzira na državljanstvo putnika. Kao drugo, kada je riječ o zabrani ulaska, točno je da se ta mjera nije primjenjivala na belgijske državljane i državljane drugih država članica s boravkom u Belgiji, dok se na druge građane Unije jest primjenjivala. Međutim, tu razliku u postupanju opravdava činjenica da te kategorije osoba nisu u usporedivoj situaciji (
120
). Kao treće, osobe s boravkom u Belgiji su se bez obzira na državljanstvo morale nakon povratka iz tih zemalja podvrgnuti karanteni i testiranju.
4) Proporcionalnost spornih ograničenja putovanja
91.
Da bi bile u skladu s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38, sporne mjere su usto morale biti u skladu s načelom proporcionalnosti (
121
). Kako će podrobno biti objašnjeno u narednim odjeljcima, pri ocjenjivanju ispunjavanja tog zahtjeva potrebno je razmotriti tri kumulativna kriterija, to jest jesu li te mjere bile „prikladne” (i.), „nužne” (ii.) i „proporcionalne u užem smislu” (iii.).
92.
Međutim, prije nego što se krene s ispitivanjem svakog od tih kriterija potrebno je pojasniti standard nadzora u vezi s tim načelom koji se primjenjuje u predmetnom slučaju. Kako ističe norveška vlada, u pitanjima javnog zdravlja potrebno je pokazati određenu suzdržanost u tom smislu. Naime, Sud je više puta utvrdio da je na državama članicama, u skladu s „marginom prosudbe” koju one imaju u tom području, da se odluče ne samo za razinu zaštite javnog zdravlja koju žele postići na svojem državnom području nego i za „način na koji je žele doseći” (
122
). Nadalje, ta je margina osobito široka u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, u kojima tijela javne vlasti nastoje odgovoriti na pandemiju uzrokovanu novim virusom u još uvijek relativno ranom i neizvjesnom stadiju tog događaja, a raspolažu ograničenim vremenom i znanjem za razmatranje najprikladnijih mjera. U takvoj situaciji načelo opreznosti zahtijeva da tijela javne vlasti imaju širok prostor djelovanja (
123
).
93.
Da pojasnim, to ne znači da su ta tijela imala odriješene ruke u pogledu načina na koji će odgovoriti na pandemiju bolesti COVID-19 te da stoga sudski nadzor njihova djelovanja u tom pogledu treba biti isključen. Sudski nadzor je zapravo još potrebniji s obzirom na to da su, zbog hitnosti situacije, vlade obično same usvajale mjere za suzbijanje širenja te bolesti, pri čemu nije korišten redovni demokratski proces odlučivanja niti se konkretno provodio prethodni parlamentarni nadzor.
94.
Stoga, radi usklađivanja, s jedne strane, te široke margine prosudbe i, s druge strane, nužnosti poštovanja tih pravnih standarda, opseg sudskog nadzora u vezi s načelom proporcionalnosti u predmetnom slučaju treba, prema mojemu mišljenju, također biti ograničen na pitanje jesu li ta tijela mogla razumno smatrati da su sporne mjere bile prikladne i nužne za kontrolu prethodno analiziranog rizika za „javno zdravlje” i proporcionalne u užem smislu (
124
).
95.
Također želim prije svega pojasniti da su institucije Unije, otprilike u vrijeme relevantno za glavni postupak, usvojile (
125
), na temelju ograničene nadležnosti Europske unije u području javnog zdravlja (
126
), niz komunikacija, preporuka i smjernica radi promicanja određenog stupnja koordinacije između raznih mjera koje su države članice usvajale kao odgovor na pandemiju (
127
). Iako ti akti mekog prava po definiciji nisu obvezivali države članice, one su ih ipak trebale uzeti u obzir u skladu s načelom lojalne suradnje. Shodno tomu, načela i standardi koji se preporučaju u tim aktima čine relevantne kontekstualne elemente u predmetnom slučaju.
i) Sporna ograničenja putovanja činila su se prikladnima
96.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zahtjev da svaka mjera kojom se ograničava slobodno kretanje mora biti „prikladna” obuhvaća dva kumulativna kriterija: kao prvo, predmetna mjera mora moći doprinijeti ostvarenju postavljenog cilja i, kao drugo, mora „istinski osiguravati njegovo ostvarenje te se provoditi na sustavan i dosljedan način” (
128
).
– Činilo se da ta ograničenja putovanja mogu doprinijeti ostvarenju postavljenog cilja
97.
Kako bi ispunila prvi dio zahtjeva „prikladnosti”, belgijska vlada trebala je dokazati da su ograničenja putovanja, kao što su sporna ograničenja, mogla doprinijeti sprečavanju rizika od novog povećanja broja slučajeva bolesti COVID-19 na belgijskom državnom području. Za to su joj potrebni znanstveni dokazi. Međutim, teret dokazivanja je zbog načela opreznosti i u ovom slučaju nizak. Naime, iako se prijetnja koju je pandemija predstavljala činila stvarnom i ozbiljnom, u vrijeme relevantno za glavni postupak postojale su značajne nedoumice u pogledu pitanja kako tu prijetnju otkloniti.
98.
Ta vlada u tom pogledu navodi da, iako se u vrijeme relevantno za glavni postupak nije moglo sa sigurnošću znati da će te mjere imati preventivni učinak, na temelju tada dostupnih znanstvenih informacija ipak se moglo razumno pretpostaviti da je to tako. Među nacionalnim zdravstvenim stručnjacima i savjetnicima vlade postojao je „široki konsenzus” da međunarodna kretanja osoba značajno doprinose širenju bolesti COVID-19. Ograničavanje tih kretanja stoga se činilo prikladnom mjerom za kontrolu pandemije.
99.
Slažem se da su belgijska tijela mogla razumno pretpostaviti da će ograničenja putovanja doprinijeti ostvarenju postavljenog „javnozdravstvenog” cilja. Međutim, u tom su pogledu potrebna dodatna pojašnjenja jer to pridonošenje nije toliko samorazumljivo koliko su vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija sugerirale Sudu.
100.
Naime, kada je riječ o znanstvenoj podlozi takvih mjera, napominjem da se prije pojave bolesti COVID-19 općenito smatralo da ograničenja putovanja nisu učinkovita u zaustavljanju širenja epidemijskih bolesti (
129
). Shodno tomu, tijekom prvih tjedana pandemije WHO nije preporučivao uvođenje takvih ograničenja u odnosu na Kinu ili druge zemlje (
130
). Međutim, kao što znamo, većina je zemalja zanemarila savjet koji je WHO dao u tom pogledu (
131
). Same su institucije Unije odobrile ograničenja putovanja koja su države članice uvele unutar Europske unije te su preporučile uvođenje koordiniranog privremenog ograničenja nenužnih putovanja u Europsku uniju, smatrajući da bi veliki priljev osoba koje putuju iz zemalja zahvaćenih virusom doveo do „uvoženja” znatnog broja „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 u odredišne zemlje, što bi moglo rezultirati, i doista jest rezultiralo, lokalnim žarištima (
132
). U tom kontekstu, u raznim se znanstvenim radovima objavljenima u proljeće 2020. sugeriralo da su ta ograničenja putovanja doista doprinijela ograničavanju ili barem odgodi prvotnog ulaska i širenja bolesti u dotičnim zemljama (
133
). Sam WHO je s vremenom preispitao svoj stav i zauzeo stajalište da su te mjere bile od određene koristi u tom pogledu (
134
).
101.
Međutim, treba napomenuti da je u vrijeme relevantno za glavni postupak bolest COVID-19 već bila sveprisutna na belgijskom državnom području. Opravdano se može postaviti pitanje koji je bio smisao ograničavanja međunarodnog kretanja nakon što se virus već raširio među lokalnim stanovništvom. Međutim, kako belgijska vlada ističe, iako su dostupni dokazi u tom pogledu tada bili ograničeni i nedovoljno uvjerljivi (
135
), bilo je razumno pretpostaviti – u kontekstu u kojem se, kao prvo, epidemiološka situacija znatno razlikovala od jedne do druge države članice pa se virus u nekim zemljama u znatnoj mjeri proširio, dok je na belgijskom državnom području situacija bila relativno sigurna (
136
), te se, kao drugo, s dolaskom ljeta očekivalo da će velik broj putnika zbog turističkih razloga doći ili se vratiti iz zemalja s povećanim brojem slučajeva – da je zadržavanje određenih ograničenja putovanja između Belgije i tih zemalja imalo smisla. To bi doprinijelo – u ograničenoj, ali ipak značajnoj mjeri (
137
) – sprječavanju rizika od novog povećanja broja slučajeva bolesti COVID-19 na belgijskom državnom području. Naime, time bi se mogao spriječiti značajni uvoz „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 koji bi zatim mogao narušiti krhku lokalnu ravnotežu. U biti, sam je WHO predvidio mogućnost uvođenja ili zadržavanja takvih ograničenja kao jedne od prikladnih mjera za ograničavanje prijenosa unutar zajednice u takvom kontekstu (
138
).
102.
Naravno, ako se dokaže – u razumnoj mjeri – da ograničavanje međunarodnih kretanja može doprinijeti ograničavanju širenja bolesti COVID-19, onda se teško može osporiti da je, kako to navode vlade koje su intervenirale u postupak pred Sudom, sporna zabrana „nenužnih putovanja” bila prikladna za ograničavanje takvog kretanja između Belgije i odnosnih zemalja „visokog rizika”. Zabrana „ulaska” sprečavala je rizik od toga da putnici iz tih područja „unesu” bolest sa sobom. Zabrana „izlaska” sprečavala je pak da osobe s boravkom u Belgiji putuju u ta područja s istim rezultatom pri njihovu povratku. Osim toga, obveze podvrgavanja karanteni i testiranju koje su nametnute osobama s boravkom u Belgiji omogućile su tijelima da, kako belgijska vlada tvrdi, pomno prate njihovo zdravstveno stanje, što je moglo doprinijeti tomu da se otkriju i izoliraju ti uvezeni slučajevi na koje se sumnjalo, čime je ograničen rizik prijenosa na lokalno stanovništvo (
139
).
– Sporna ograničenja putovanja činila su se dosljednima
103.
Odgovor na pitanje jesu li sporna ograničenja putovanja „istinski odražavala” potrebu ostvarivanja postavljenog „javnozdravstvenog” cilja ovisi o tome jesu li te mjere bile dio šire strategije ograničavanja širenja bolesti COVID-19 (
140
). Čini se da jesu. Belgijska vlada navodi da su se u vrijeme relevantno za glavni postupak primjenjivale i druge „nefarmaceutske intervencije” namijenjene sprečavanju prijenosa bolesti unutar zajednice – kao što su higijenske mjere, testiranje, izolacija i praćenje kontakata. Osim toga, kada država članica ograniči, kao što je to Belgija tada učinila, putovanja u druge države članice, i iz njih, zato što je epidemiološka situacija u njima lošija, smatram da ona mora radi dosljednosti slična ograničenja uvesti i u odnosu na kretanje u i iz područja unutar državnog područja u kojima je epidemiološka situacija jednako ozbiljna (
141
). Iz spisa predmeta nije jasno je li to bio slučaj u Belgiji u to vrijeme. Sud koji je uputio zahtjev treba to provjeriti.
104.
Kada je riječ o pitanju jesu li se sporne mjere provodile na sustavan i dosljedan način, podsjećam na to da je njihova primjena ovisila o epidemiološkoj situaciji u danim zemljama, što je čimbenik koji je očito odgovarao postavljenom javnozdravstvenom cilju. Osim toga, prema svim se zemljama sa sličnom epidemiološkom situacijom postupalo jednako u tom pogledu. Također, ta se situacija u svakoj zemlji procjenjivala na temelju razumno pouzdanih i ažuriranih podataka dobivenih od ECDC‑a (
142
) – što je čimbenik koji je nedvojbeno doprinosio dosljednosti cjelokupnog sustava.
105.
Prema mojemu mišljenju, činjenica da se sporna ograničenja nisu primjenjivala na putovanja u „obvezne” svrhe ne dovodi u pitanje njihovu dosljednost. Naime, samo ograničeni broj razloga za putovanja bio je priznat kao „obvezan”. Shodno tomu, opseg tog izuzeća nije bio takav da je mogao spriječiti ostvarenje postavljenog javnozdravstvenog cilja (
143
). To je izuzeće zapravo bilo nužno za ostvarenje tog cilja. Sprečavanje nekih od tih „obveznih” putovanja, posebno kretanja „esencijalnih” radnika kao što su zdravstveni radnici, naštetilo bi borbi protiv bolesti COVID-19. Naposljetku, kako ću kasnije podrobno objasniti, tim se izuzećem osiguravala stroga proporcionalnost tih mjera (
144
). Osim toga, podsjećam na to da su sporne mjere bile „usmjerene” na potencijalni priljev putnika‑turista, koji nije bio obuhvaćen navedenim izuzećem.
ii) Sporna ograničenja putovanja činila su se nužnima
106.
Zahtjev da svaka mjera kojom se ograničava slobodno kretanje mora biti „nužna” također sadržava dva uvjeta. Mora se utvrditi, kao prvo, postoje li alternativne mjere koje su jednako učinkovite kao mjera koja je odabrana za ostvarenje postavljenog cilja, ali su manje ograničavajuće (
145
), i, kao drugo, je li odnosna mjera „krajnje nužna”, to jest prekoračuje li ono što je neophodno za ostvarenje tog cilja (
146
).
– Je li bilo manje ograničavajućih, ali jednako učinkovitih alternativa?
107.
Uvodno glede ovog pitanja podsjećam na to da je na svakoj državi članici da odredi razinu zaštite javnog zdravlja koju želi osigurati na svojem državnom području i način na koji tu zaštitu treba pružiti, ali pritom mora ispunjavati zahtjeve prava Unije. Činjenica da su druge države članice možda uvele blaže mjere stoga nije relevantna (
147
). Naravno, što je ciljana razina zaštite javnog zdravlja viša, to će mjere namijenjene njezinu postizanju biti snažnije. Belgija je u predmetnom slučaju očito težila visokoj razini zaštite.
108.
Kada je pak riječ o postojanju alternativa spornim ograničenjima putovanja koje bi bile jednako učinkovite u zaštiti javnog zdravlja, ali bi manje ograničavale slobodu kretanja, napominjem da teret dokazivanja koji se nacionalnim tijelima u tom pogledu nameće nije toliko širok da bi ona morala dokazati da nije bilo niti jedne druge mjere koja bi mogla predstavljati takvu održivu alternativu (
148
). U ovom predmetu stoga nije potrebno razmatrati svaku zamislivu mjeru. Dovoljno je razmotriti najočitije alternative o kojima se raspravljalo pred Sudom.
109.
Kao prvo, očito je da bi pojedinačno uskraćivanje ulaska ili podvrgavanje karanteni samo određenih putnika, primjerice onih koji imaju simptome bolesti, bilo manje ograničavajuće. Međutim, to ne bi jednako učinkovito sprečavalo rizik od „unosa” bolesti COVID-19, to jest ne onoliko koliko su belgijska tijela htjela. Čak i da je pregledavanje svih putnika pri njihovu ulasku na belgijsko državno područje kako bi se utvrdilo imaju li simptome bilo izvedivo, bilo je razumno pretpostaviti da bi se na taj način mogli otkriti samo neki nosioci bolesti, dok bi određen dio njih – to jest, oni koji (još) ne pokazuju simptome – prošao neotkriven kroz taj filter (
149
). Slične nedostatke imali bi i opći pregledi putnika primjenom brzih testova (
150
).
110.
Kao drugo, samo podvrgavanje karanteni svih putnika koji dolaze ili se vraćaju iz zemalja „visokog rizika” također ne bi bilo toliko učinkovito u postizanju razine zaštite kojoj je belgijska vlada težila, koliko bi to bila zabrana putovanja u te zemlje i iz njih, popraćena obvezom samo osoba s boravkom u toj zemlji da se podvrgnu karanteni. Naravno, podvrgavanje putnika karanteni tijekom odgovarajućeg razdoblja doista doprinosi, u određenoj mjeri, ublažavanju gore spomenutog rizika (
151
). Ono u teoriji osigurava da će svatko, uključujući asimptomatske nosioce i one kod kojih je bolest u predsimptomatskoj, inkubacijskoj fazi, biti izoliran od ostatka lokalnog stanovništva i da stoga neće izazvati lančanu zarazu. Međutim, kako belgijska i norveška vlada ističu, dok zabrana putovanja sprečava rizik od unosa „stranih” slučajeva bolesti COVID-19 na državno područje, karantena je pak samo korektivna mjera koja se primjenjuje kada su takvi slučajevi već uneseni te je, ovisno o svojim modalitetima, tek djelomično učinkovita u ublažavanju rizika od daljnjeg prijenosa na lokalno stanovništvo. To je problem s kućnim karantenama, kakve su se prema svemu sudeći primjenjivale u predmetnom slučaju. Povrh činjenice da se ljudi možda neće sasvim pridržavati obveze da se izoliraju, oni često svoje domove dijele s članovima obitelji koji se i sami mogu zaraziti i širiti bolest (
152
).
– Krajnja nužnost spornih ograničenja putovanja
111.
Kada je riječ o pitanju jesu li sporna ograničenja putovanja prekoračivala ono što je bilo neophodno za ostvarenje postavljenog „javnozdravstvenog” cilja, podsjećam na to da su se te mjere primjenjivale samo u odnosu na zemlje za koje se smatralo da postoji visok rizik od zaraze za putnike. Osim toga, čini se – iako sud koji je uputio zahtjev to treba provjeriti – da su se ograničenja ciljanije primjenjivala, samo u odnosu na putovanja između Belgije i problematičnih regija, kada god su bili dostupni podaci o stopi zaraze unutar dane zemlje, tj. na regionalnoj razini (
153
).
112.
Istina, možda je bilo moguće osmisliti prilagođenije mjere koje bi omogućile još ciljaniji pristup. Ocjenjivanje epidemioloških situacija u danim zemljama moglo je biti dobro podešeno. Ono je moglo biti preciznije da su se u obzir uzimali čimbenici kao što su stopa testiranja, struktura stanovništva i tako dalje (
154
). Međutim, ono bi u tom slučaju očito postalo složenije, a brzina je bila ključna. Kako belgijska i norveška vlada ističu, pravo Unije dopušta nacionalnim tijelima uvođenje pravila koja je jednostavno primjenjivati i provoditi, makar ona ne dovodila do savršenog rješenja za svaku situaciju (
155
).
113.
Dalje bih podsjetio na to da mjere kojima se ograničava pravo na slobodno kretanje usto moraju, da bi bile u skladu sa zahtjevom o kojem se govori u ovom odjeljku, sadržavati određena jamstva koja mogu osigurati da će zadiranje u to pravo biti stvarno ograničeno na ono što je krajnje nužno (
156
).
114.
Prvo jamstvo protiv takvog nepotrebnog zadiranja u predmetnom je slučaju, prema mojemu mišljenju, redovito preispitivanje spornih ograničenja putovanja (
157
). Kao što naglašavaju vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija, epidemiološka situacija u svakoj zemlji ili regiji redovito se preispitivala kako bi se osiguralo da se ta ograničenja u odnosu na dano područje primjenjuju sve dok je ta situacija problematična. Čini se da su se podaci o nacionalnoj i regionalnoj stopi zaraze tjedno ažurirali (
158
), kako bi tijela javne vlasti mogla dinamično prilagođavati klasifikaciju zemalja prema bojama (
159
). Što se tiče opće potrebe za tim mjerama, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li mjerodavne odluke sadržavale „odredbu o automatskom gašenju” („sunset clause”), na temelju koje bi se prestale primjenjivati određenog datuma, ili barem jesu li belgijska tijela pratila razvoj prijetnje koja je bila opravdanje za njihovo donošenje.
115.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev bi također mogao provjeriti jesu li postojala postupovna jamstva koja su predviđena člancima 30. i 31. Direktive 2004/38. Iako, kako sam naveo u točki 73. ovog mišljenja, te odredbe nisu bile sastavljane vodeći računa o općim mjerama poput onih o kojima je konkretno riječ, ta su jamstva svejedno bila primjenjiva. Naime, ona su osmišljena kako bi se „osigurala visoka razina zaštite prava građana Unije” u slučaju ograničavanja njihove slobode kretanja i kako bi se „održalo načelo da svaka mjera nadležnih tijela mora biti valjano utemeljena” (
160
). Dotičnim se jamstvima usto konkretizira načelo djelotvorne sudske zaštite zajamčeno člankom 47. Povelje – što je dodatan razlog zbog kojeg trebaju imati široko područje primjene. Ipak, slažem se s belgijskom vladom i Komisijom da su u predmetnom slučaju potrebne određene prilagodbe.
116.
S jedne strane, kada je riječ o obvezama da se „dotične osobe”„pisano obavijesti” o „odluci” kojom se ograničava slobodno kretanje te da se tim osobama pruže informacije o razlozima na kojima se ta „odluka” temelji, koje su propisane u članku 30. stavku 1. odnosno stavku 2. Direktive 2004/38, očito je da sve zainteresirane osobe nisu mogle na taj način biti obavještene o spornim ograničenjima putovanja te da im nisu mogli biti pojedinačno priopćeni razlozi na kojima su se ta ograničenja temeljila. Međutim, zaštita kojoj ta jamstva služe morala je biti osigurana na odgovarajući način. U skladu s navodima belgijske vlade iznesenima na raspravi, smatram da taj zahtjev zadovoljava činjenica da su široj javnosti putem raznih oblika medijskog priopćavanja često pružane informacije o uvođenju tih ograničenja te o „javnozdravstvenim” razlozima na kojima su se ona temeljila (
161
).
117.
S druge strane, kada je riječ o obvezi iz članka 31. stavka 1. Direktive 2004/38 da se građanima Unije omogući pristup postupcima sudske zaštite radi podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje protiv bilo koje „odluke” kojom se ograničava njihovo pravo na slobodno kretanje, smatram da to ne znači da su građani Unije trebali imati pravo izravno pobijati opće mjere, kao što su one o kojima je konkretno riječ, ako ta mogućnost nije postojala u nacionalnom pravu. Naime, tu odredbu, prema mojemu mišljenju, treba promatrati s obzirom na članak 47. Povelje i osnovne zahtjeve koji iz njega proizlaze (
162
). Podsjećam na to da načelo djelotvorne sudske zaštite koje je njime zajamčeno ne zahtijeva samo po sebi postojanje mogućnosti podnošenja samostalne tužbe radi osporavanja usklađenosti nacionalnih odredbi s pravom Unije, pod uvjetom da postoji jedan ili više pravnih lijekova koji omogućuju da se, neizravno, osigura poštovanje prava koja pojedinci imaju na temelju prava Unije (
163
).
118.
Nekoliko je načina na koji su belgijski sudovi tijekom pandemije mogli osigurati sudsku zaštitu prava koja građani Unije izvode iz Direktive 2004/38. Kao prvo, svaka radnja kojom je, primjerice, policija na temelju spornih ograničenja putovanja onemogućila nekoj osobi ukrcavanje na let ili izrekla kaznu zbog pokušaja ukrcavanja, činila je sama po sebi „odluku” u smislu članka 31. stavka 1. te direktive (
164
) te ju je stoga trebalo biti moguće sudski preispitivati. U tom kontekstu, dotična osoba je trebala imati priliku istaknuti, kao preliminarni aspekt, pitanje usklađenosti s pravom Unije općih mjera na temelju kojih je ta „odluka” bila donesena. Kao drugo, budući da je društvo Nordic Info istaknulo takvo pitanje, to je očito bilo moguće učiniti u okviru tužbe za naknadu štete protiv države (
165
).
119.
Građanin Unije trebao je u kontekstu tih postupaka pravne zaštite moći ne samo osporavati opću usklađenost tih mjera s pravom Unije, već i tvrditi da one nisu trebale biti primijenjene protiv njega. Ta je osoba trebala moći navesti, primjerice, da joj je neopravdano uskraćeno pravo na ukrcavanje na let ako je putovala u „obveznu” svrhu. Sudovi su trebali moći preispitati, primjerice, jesu li tijela valjano zaključila da predmetno putovanje, iako je bilo vezano uz obiteljske razloge, nije spadalo u kategoriju putovanja „zbog nužnih obiteljskih razloga” (
166
), ili jesu li vrlo specifične pojedinačne okolnosti te osobe, neovisno o tim općim kategorijama putovanja koja se smatralo „obveznima”, trebale biti opravdanje za iznimno odstupanje od zabrane putovanja (
167
).
iii) Stroga proporcionalnost spornih ograničenja putovanja
120.
Za ocjenjivanje proporcionalnosti dane mjere u užem smislu potrebno je ispitati nedostatke koje ona uzrokuje te jesu li ti nedostaci proporcionalni u odnosu na postavljene ciljeve (
168
). Vlade koje su intervenirale u postupak i Komisija taj su zahtjev u velikoj mjeri zanemarile u svojim očitovanjima. Međutim, taj im je propust moguće oprostiti jer se taj dio testa proporcionalnosti uglavnom ne spominje u „tradicionalnoj” sudskoj praksi Suda u pogledu slobodnog kretanja (
169
). Nasuprot tomu, on se relativno dosljedno navodi u odlukama Suda koje se tiču zakonitosti nacionalnih mjera kojima se ograničava ostvarivanje temeljnih prava zajamčenih Poveljom u skladu s njezinim člankom 52. stavkom 1. (
170
). U tom kontekstu, Sud je upitao belgijsku vladu i Komisiju tijekom rasprave treba li sud koji je uputio zahtjev ustvari provjeriti i strogu proporcionalnost spornih ograničenja putovanja. Ti su intervenijenti priznali da bi on to trebao učiniti. I ja smatram da je to pravilan pristup, zbog sljedećih razloga.
121.
Mjere kojima se ograničava slobodno kretanje osoba načelno su problematične iz perspektive temeljnih prava. Osim činjenice da je pravo građana Unije na slobodno kretanje samo po sebi zaštićeno Poveljom (
171
), nacionalne mjere koje ograničavaju to pravo istodobno obično ograničavaju i druga prava i slobode zajamčene Poveljom. To je definitivno tako u predmetnom slučaju. Sprečavajući kretanje između država članica, sporna su ograničenja putovanja mogla, ovisno o okolnostima, ograničiti (i.) pravo na privatni i obiteljski život zaštićeno člankom 7. (s obzirom na to da su mogla, među ostalim, razdvajati obitelji) (
172
), (ii.) pravo na obrazovanje zaštićeno člankom 14. (s obzirom na to da su mogla onemogućiti, primjerice, studentima da studiraju na stranom sveučilištu), (iii.) pravo na rad zajamčeno u članku 15. (s obzirom na to da su ljudima mogla onemogućiti traženje posla u inozemstvu) i (iv.) slobodu poduzetništva zaštićenu u članku 16. (među ostalim zato što su praktički onemogućila pružanje turističkih usluga u odnosu na zemlje „visokog rizika”).
122.
U takvim slučajevima, uvjete za odstupanje od prava na slobodno kretanje, predviđene člankom 27. stavkom 1. Direktive 2004/38, treba tumačiti na način koji je sukladan zahtjevima koji proizlaze iz Povelje. Naime, ta odredba ne može poslužiti kao temelj za ograničenja slobodnog kretanja osoba koja ne bi bila dopuštena na temelju članka 52. stavka 1. Povelje. Iz toga proizlazi, prema mojemu mišljenju, da test proporcionalnosti na temelju prvonavedene odredbe treba biti jednako strog kao na temelju drugonavedene.
123.
Naime, između pojedinih dijelova testa proporcionalnosti postoje značajne razlike iz perspektive zaštite temeljnih prava. Zahtjevi „prikladnosti” i „nužnosti” isključivo se odnose na učinkovitost konkretnih mjera u odnosu na postavljeni cilj. Pri ocjenjivanju njihove ispunjenosti u konačnici se tek ograničeno sudski preispituje jesu li tijela u razumnoj mjeri pravilno ocijenila činjeničnu situaciju u tom pogledu. Nadalje, to preispitivanje u velikoj mjeri ovisi o apstraktnim pitanjima kao što je „razina zaštite” predmetnog interesa koju su tijela javne vlasti htjela ostvariti. Kao što sam već naveo, što je ta razina zaštite viša, to će se ograničavajuće mjere, čak i one izrazito drastične, činiti „nužnijima”. Međutim, određene mjere, koliko god „nužne” bile za zaštitu određenih interesa, jednostavno previše štete drugim interesima da bi bile prihvatljive u demokratskom društvu. Upravo je to smisao zahtjeva „proporcionalnosti u užem smislu”. Prema tom zahtjevu potrebno je odvagnuti, s jedne strane, prednosti koje proizlaze iz spornih mjera u odnosu na postavljeni cilj i, s druge strane, nedostataka koje one uzrokuju u vezi s temeljnim pravima (
173
). Kako je nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe napomenuo u svojem mišljenju u predmetu Tele2 Sverige i dr. (
174
), to odvagivanje „otvara raspravu o vrijednostima koje moraju prevagnuti u demokratskom društvu te, u konačnici, o tome u kakvom društvu želimo živjeti”. Ta je rasprava nužna čak i u pogledu „javnozdravstvenih” mjera (
175
), a osobito, dodao bih, u pogledu mjera poduzetih tijekom pandemije bolesti COVID-19, s obzirom na njihov do tada nezabilježen utjecaj na čitavo stanovništvo država članica (
176
).
124.
Kada je riječ o strogoj proporcionalnosti spornih ograničenja putovanja, istaknuo bih, kako je prethodno navedeno, da su te mjere, s jedne strane, ograničavale, ovisno o okolnostima, razna temeljna prava i slobode zaštićene Poveljom. S druge strane, činile su se prikladnima i nužnima za ostvarivanje cilja od općeg interesa koji Unija priznaje, a to je zaštita javnog zdravlja. Nadalje, kao što to ističu belgijska i norveška vlada, provedba takvih mjera bila je neophodna za zaštitu „prava na zdravlje” nacionalnih populacija, koje je priznato u brojnim međunarodnim aktima čije su države članice stranke, a kojim se potonjima nameću pozitivne obveze u vidu poduzimanja odgovarajućih koraka radi, konkretno, kontrole epidemijskih bolesti (
177
). S obzirom na to, između tih raznih prava i interesa morala se održati „pravična ravnoteža” (
178
).
125.
Naravno, održavanje takve ravnoteže nije bilo lako. Držanje pod kontrolom pandemije uz istodobno ograničavanje utjecaja sanitarnih mjera na građanske slobode nedvojbeno je bila složena zadaća. Tijela javne vlasti morala su donijeti mnoge političke, gospodarske i socijalne odluke, i to poprilično brzo s obzirom na brzo mijenjajuću situaciju s kojom su se suočavala. Naime, to je vjerojatno bio jedan od najvećih izazova s kojim su se tijela javne vlasti morala nositi u novijoj povijesti.
126.
Posebno je bilo teško odvagnuti prednosti i nedostatke ograničenja putovanja kao što su ona koja su ovdje sporna. S jedne strane, takve su mjere mogle pomoći u ograničavanju širenja bolesti COVID-19. S druge strane, mogle su prouzročiti značajne socijalne i gospodarske poremećaje (
179
).
127.
Kao prvo, ograničenja putovanja snažno su utjecala na poduzetništvo i s njime povezanu slobodu zajamčenu člankom 16. Povelje. Konkretno, turistički je sektor trpio do tada neviđene posljedice. Djelatnosti, među ostalim, turoperatora kao što je društvo Nordic Info zbog tih su ograničenja uglavnom obustavljena (
180
). Unatoč tomu, tijela su javne vlasti pri odvagivanju suprotstavljenih vrijednosti mogla, prema mojemu mišljenju, razumno zauzeti stajalište da javno zdravlje treba imati prednost pred takvim gospodarskim pitanjima (
181
) i/ili da pandemija koja nije pod kontrolom dugoročno može imati čak i ozbiljnije posljedice za gospodarstvo ako se ne uvedu privremene mjere za ograničavanje njezina širenja. Osim toga, na razini Unije i na nacionalnoj razini bile su usvojene mjere namijenjene ublažavanju utjecaja tih ograničenja na predmetni sektor (
182
).
128.
Kao drugo, ograničenja putovanja uzrokovala su značajne neprilike pojedincima. Te neprilike posebno preokupiraju pravnike koji se bave pravom Unije, jer su te mjere najviše utjecale na „miljenika” prava Unije, to jest mobilnog građanina Unije. Dotični je status, zajedno s pravom na slobodno kretanje koji je s njime povezan, zamišljen kao sredstvo emancipacije pojedinaca kroz studiranje, rad, sklapanje prijateljstava, stvaranje obiteljskih veza i tako dalje diljem Europske unije. Prati ga određeni životni stil: međunarodna putovanja bitan su dio života za mnoge od tih građana. Odjednom se upravo ta mobilnost koju je Europska unija poticala počela promatrati kao prijetnja te je stoga i ograničena (
183
).
129.
Međutim, jasno je da, općenito govoreći, ograničenja putovanja mogu imati različiti utjecaj na građane Unije, ovisno o okolnostima. Primjerice, sprečavanjem osobe da se vrati kući i/ili da bude zajedno sa svojim bližnjima u drugoj zemlji zadire se u temeljno pravo te osobe na privatnost i obiteljski život, a ne samo da je se sprječava da otiđe na turističko putovanje u Švedsku. Zato strogu proporcionalnost takvih mjera obično treba konkretno ocjenjivati, uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti pogođenih osoba (
184
).
130.
U točki 70. ovog mišljenja objasnio sam da kada je riječ o ograničenjima putovanja koja se uvode kao odgovor na prijetnju koju predstavlja epidemijska bolest, često nije moguće izvršiti takvu pojedinačnu ocjenu, a da se pritom ne ugrozi učinkovitost tih ograničenja. U tom je kontekstu moguće usvojiti opće mjere. Međutim, u tom slučaju treba provesti apstraktnu ocjenu proporcionalnosti u okviru koje se moraju razlikovati različite kategorije osoba i okolnosti, kako bi se uzela u obzir činjenica da neki razlozi putovanja više zaslužuju biti zaštićeni nego neki drugi i da im se mora dati prednost pred javnozdravstvenim zahtjevima (
185
).
131.
Belgijska je vlada na raspravi navela, odgovarajući na pitanje Suda, da su sporna ograničenja putovanja slijedila tu logiku. Konkretno, upravo kako bi se osigurala stroga proporcionalnost tih mjera, ljudi koji putuju u „obvezne” svrhe, osobito zbog „nužnih obiteljskih razloga”, bili su izuzeti od njihove primjene.
132.
Prema mojemu mišljenju, ako se pretpostavi da su opće kategorije „obveznih” putovanja shvaćene dovoljno široko da budu u skladu sa zahtjevima, među ostalim, temeljnog prava na privatni i obiteljski život i da dokazivanje da je putovanje „obvezno” (
186
) nije u praksi pretjerano otežavalo putovanje, to je onda doista doprinijelo osiguravanju stroge proporcionalnosti spornih mjera (
187
). Međutim, smatram da je i, pored tih općih kategorija, provedba spornih mjera također morala biti fleksibilna. Druge, specifične pojedinačne okolnosti trebale su moći poslužiti kao opravdanje za iznimna odstupanja u vrijeme provedbe tih mjera. Ljudi koji su se privremeno nalazili u Belgiji trebali su moći vratiti se u države članice u kojima su imali boravak, bila to Švedska ili neka druga zemlja „visokog rizika” (
188
). Neke druge humanitarne okolnosti također su mogle, i trebale, opravdati takvo odstupanje po osnovi temeljnih prava. Na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri.
133.
Nasuprot tomu, tijela javne vlasti razumno su mogla zaključiti da putovanja u turističke svrhe, koliko god bila važna, privremeno moraju ustuknuti pred zahtjevima javnog zdravlja. Nadalje, u tom smislu treba imati na umu da su se ograničenja o kojima je riječ primjenjivala samo u odnosu na određene zemlje „visokog rizika”, dok su turistička putovanja u druge zemlje bila dopuštena. To je također doprinijelo strogoj proporcionalnosti spornih mjera.
6.
Međuzaključak
134.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prvo pitanje odgovori u smislu da članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. u vezi s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da im se načelno ne protive nacionalne mjere uvedene kao odgovor na ozbiljnu i stvarnu prijetnju koju pandemija predstavlja za javno zdravlje, a koje uključuju, s jedne strane, zabranu putovanja u zemlje u kojima je epidemiološka situacija lošija od one u dotičnoj državi članici te iz tih zemalja i, s druge strane, obvezu osoba s boravkom u toj državi članici da se nakon povratka iz takvih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju.
B. Zakonitost kontrola koje su se obavljale radi provedbe spornih ograničenja putovanja (drugo pitanje)
135.
Društvo Nordic Info pred sudom koji je uputio zahtjev navodi da su belgijska tijela, radi provedbe ograničenja putovanja o kojima sam govorio u okviru analize prvog pitanja, u vrijeme relevantno za glavni postupak provodila kontrole na granicama između Belgije i ostalih schengenskih zemalja, u suprotnosti s pravilima Zakonika o schengenskim granicama.
136.
Podsjećam na to da se u Zakoniku o schengenskim granicama, u svrhu ostvarivanja cilja Europske unije da se stvori „područje […] bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba” (
189
), predviđa načelo nepostojanja granične kontrole osoba koje prelaze „unutarnje granice” (
190
) između zemalja na koje se primjenjuje schengenska pravna stečevina, kao što su Belgija i Švedska (
191
). U članku 22. tog zakonika izraženo je to načelo navodeći da se unutarnje granice mogu prijeći na bilo kojem mjestu bez provođenja granične kontrole osoba. Međutim, članci 25. do 35. istoga zakonika iznimno omogućuju, pod određenim uvjetima, privremeno ponovno uvođenje te kontrole.
137.
Društvo Nordic Info konkretno navodi da su se sporne kontrole provodile u suprotnosti s člankom 22. Zakonika o schengenskim granicama. Nadalje, prema mišljenju tog društva, uvjeti za iznimno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama, kako su propisani u članku 25. i sljedećim člancima tog zakonika, nisu bili ispunjeni.
138.
Čini se da nacionalni sud u odluci kojom je upućen zahtjev polazi od pretpostavke da su kontrole koje su belgijska tijela provodila doista predstavljale „granične kontrole” u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama, pa stoga izgleda da ima nedoumice o njihovoj zakonitosti samo s obzirom na članak 25. i sljedeće članke tog zakonika. Međutim, belgijska vlada tu pretpostavku osporava u svojim očitovanjima. Nadalje, drugo pitanje ima široku i otvorenu formulaciju, tako da potencijalno pokriva i taj aspekt. Stoga smatram svrsishodnim dati određena pojašnjenja u pogledu karakterizacije spornih kontrola (1.), nakon čega ću razmotriti uvjete za privremeno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama (2.).
1.
Karakterizacija spornih kontrola
139.
Zahtjev za prethodnu odluku neodređen je kada je riječ o kontrolama koje su belgijska tijela obavljala u vrijeme relevantno za glavni postupak radi provedbe spornih ograničenja putovanja. Sud koji je uputio zahtjev samo objašnjava – te u formulaciji drugog pitanja podsjeća na to – da se zabrana putovanja predviđena člankom 18. sporne odluke (
192
)„kontrolirala i sankcionirala” u slučaju povrede te da je nadležna tijela mogu „po službenoj dužnosti […] provoditi”. Taj sud u ostatku zahtjeva samo reproducira sadržaj nekih od mjerodavnih odredbi belgijskog prava, ali ne objašnjava što su one podrazumijevale u praksi. Kako god bilo, iz spisa predmeta te osobito iz odgovora koje je belgijska vlada dala na pitanja Suda proizlaze sljedeće okolnosti.
140.
S jedne strane, nesporno je da belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak nisu službeno ponovno uvela graničnu kontrolu na unutarnjim granicama između Belgije i ostalih schengenskih zemalja u skladu s člankom 25. i sljedećim člancima Zakonika o schengenskim granicama. S druge strane, policijski su službenici u to vrijeme provodili neke kontrole, i to konkretno:
–
u zračnim lukama, načelno u vezi sa svim letovima; međutim, putnici na letovima iz schengenskih zemalja „visokog rizika”/„crvenih” schengenskih zemalja nasumično su kontrolirani;
–
na željezničkim postajama, na način da su policijski službenici nasumično kontrolirali putnike u međunarodnim brzim vlakovima koji su dolazili iz susjednih zemalja, u trenutku njihova iskrcaja na prvoj postaji na kojoj su se ti vlakovi zaustavljali nakon ulaska na belgijsko državno područje;
–
na cestama koje prelaze preko granica, na način da su mobilne jedinice službenika provodile nasumične kontrole tijekom svojeg redovnog radnog vremena.
141.
Prema mišljenju belgijske vlade, te kontrole nisu bile „granične kontrole” u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama. One su samo predstavljale „izvršavanje policijskih ovlasti od strane nadležnih tijela država članica prema nacionalnom pravu […] u pograničnim područjima” te, štoviše, nisu imale „učinak istovjetan graničnoj kontroli” u smislu članka 23. točke (a) tog zakonika. One stoga nisu bile obuhvaćene zabranom provođenja graničnih kontrola na unutarnjim granicama, kako jasno proizlazi iz potonje odredbe.
142.
Pravilna karakterizacija spornih kontrola očito je pitanje koje treba razriješiti sud koji je uputio zahtjev. Ipak, kako bih tom sudu pružio određene smjernice u tom pogledu, iznijet ću nekoliko zapažanja.
143.
S jedne strane, za sporne se kontrole na prvi pogled može činiti da odgovaraju definiciji „granične kontrole” sadržanoj u članku 2. točki 11. Zakonika o schengenskim granicama. Kao prvo, one su se očito „provodi[le] na graničnim prijelazima” ili u njihovoj blizini – barem kada su u pitanju ceste i zračne luke (
193
), iako kod željezničkih postaja situacija nije toliko drugačija (
194
). Kao drugo, one su se navodno provodile „kako bi se osiguralo da se osobama […] može odobriti ulazak u državno područje ili izlazak iz državnog područja [države članice]”, s obzirom na to da su policijski službenici prema svemu sudeći provjeravali ispunjavaju li putnici barem jedan od uvjeta koje su u vrijeme relevantno za glavni postupak morali zadovoljavati da bi im se „odobri[o] ulazak” na belgijsko državno područje ili „izlazak” iz njega – to jest jesu li putovali u „obveznu svrhu” ili, podredno, jesu li dolazili iz zemlje koja nije bila „visokog rizika” ili su pokušavali otići u takvu zemlju.
144.
S druge strane, činjenica da se sporne kontrole prema svemu sudeći nisu provodile u fiksnim objektima, već su ih na raznim lokacijama u različito vrijeme provodile mobilne jedinice policijskih službenika, zajedno s činjenicom da te kontrole nisu bile sustavne (
195
) nego nasumične kontrole „na licu mjesta”, snažno upućuje na to da (
196
) su one predstavljale, kako belgijska vlada navodi, „izvršavanje policijskih ovlasti […] u pograničnim područjima” u smislu članka 23. točke (a) Zakonika o schengenskim granicama. Ako te provjere nisu bile tako intenzivne i učestale da su imale „učinak istovjetan graničnim kontrolama”, što sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti na temelju mjerodavnih pravila belgijskog prava, one onda doista nisu bile obuhvaćene zabranom predviđenom u članku 22. tog zakonika (
197
). Činjenica da članak 23. točka (a) u podtočki ii. spominje samo kontrole koje se provode u vezi s „prijetnjama javnoj sigurnosti”, a ne u vezi s „prijetnjama javnom zdravlju”, u tom smislu nije relevantna. Naime, ta odredba ne pruža pravnu osnovu niti definira razloge zbog kojih je moguće izvršavati „policijske ovlasti” – jer su ti razlozi definirani u mjerodavnom nacionalnom pravu – a scenarij kontrola povezanih s javnom sigurnosti navodi se tek kao primjer (
198
).
2.
Uvjeti za privremeno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama
145.
U prethodnom sam odjeljku objasnio zašto smatram, podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, da kontrole poput onih koje su obavljala belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak radi provedbe spornih ograničenja putovanja, nisu činile zabranjene „granične kontrole” na unutarnjim granicama u smislu članka 22. Zakonika o schengenskim granicama. Prema tome, pitanje jesu li uvjeti za iznimno ponovno uvođenje granične kontrole na tim granicama bili u to vrijeme u Belgiji ispunjeni, više se ne čini relevantnim. Međutim, radi cjelovitosti ipak ću ga razmotriti (
199
).
146.
Članak 25. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama postavlja opći okvir za privremeno ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. U njemu se konkretno određuje da se te kontrole mogu ponovno uvesti „[a]ko se […] pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti” u državi članici. Kako ću objasniti u nastavku, za to moraju biti ispunjeni i drugi postupovni i materijalni uvjeti (
200
).
147.
Međutim, neovisno o tome jesu li ti drugi uvjeti bili ispunjeni u vrijeme relevantno za glavni postupak u Belgiji, društvo Nordic Info tvrdi da ponovno uvođenje granične kontrole očito nije bilo moguće u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, zbog jednostavnog razloga što se u članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama „javno zdravlje” ne spominje kao opravdanje za takvu mjeru. To je pitanje, kako proizlazi iz odluke kojom je upućen zahtjev, u središtu drugog pitanja suda koji je uputio zahtjev. Shodno tomu, prvo ću razmatrati, na načelnoj razini, područje primjene te odredbe (a), nakon čega ću iznijeti nekoliko kratkih napomena u pogledu pitanja jesu li u konkretnim okolnostima bili ispunjeni uvjeti za uvođenje takve mjere (b).
a)
Područje primjene članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama
148.
Prema mojemu mišljenju, argument društva Nordic Info u pogledu razloga zbog kojih je granični nadzor na unutarnjim granicama moguće zakonito ponovno uvesti na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama ima određenu težinu (
201
).
149.
Naime, dok se u članku 27. stavku 1. Direktive 2004/38 kao dopušteni razlozi za ograničavanje slobodnog kretanja izričito navode „javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje” (moje isticanje), u članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama govori se, kada je riječ o graničnoj kontroli na unutarnjim granicama, samo o „ozbiljnoj prijetnji javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti”, a „javno zdravlje” očito je izostavljeno. Sprečavanje „prijetnja javnom zdravlju” država članica zaista se spominje u tom zakoniku, ali samo u odnosu na ulazak državljana trećih zemalja preko vanjskih granica (
202
). Nadalje, analiza povijesti tog zakonika upućuje na to da razlika u uređenju nije puki propust, već svjesna odluka zakonodavca Unije.
150.
U tom pogledu podsjećam na to da se u Konvenciji o provedbi Schengenskog sporazuma (
203
), potpisanoj u Schengenu 19. lipnja 1990. (
204
), „javno zdravlje” ne spominje ni u kontekstu uvjeta ulaska stranaca ni u kontekstu privremenog ponovnog uvođenja granične kontrole na unutarnjim granicama (
205
). Međutim, Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu, koji je postao prva verzija Zakonika o schengenskim granicama (
206
), među ostalim predložila da se postojećim uvjetima ulaska stranaca doda da oni ne smiju predstavljati prijetnju javnom zdravlju (
207
), te da se granična kontrola može ponovno uvesti u slučaju „ozbiljne prijetnje javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti ili javnom zdravlju” (
208
). Međutim, Europski je parlament tijekom prvog čitanja teksta izmijenio odredbe o graničnoj kontroli na unutarnjim granicama na način da je uklonjeno svako spominjanje prijetnji za „javno zdravlje” (
209
). Dotična je izmjena preživjela ostatak zakonodavnog postupka.
151.
Međutim, baš kao i belgijska, norveška i švedska vlada te Komisija, smatram da iako „prijetnje javnom zdravlju” ne mogu same po sebi opravdati ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama u skladu s člankom 25. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, neke situacije povezane s javnim zdravljem dovoljno su ozbiljne da ih se može podvesti pod pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” upotrijebljen u toj odredbi (
210
).
152.
Iako pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” nije definiran u Zakoniku o schengenskim granicama, iz uvodne izjave 27. tog zakonika proizlazi da je zakonodavac Unije htio da se u tom pogledu primjenjuje definicija koju je Sud dao u svojoj sudskoj praksi u pogledu slobodnog kretanja. Prema mjerodavnoj sudskoj praksi, pojam „ozbiljna prijetnja javnom poretku” pretpostavlja postojanje „stvarne, trenutne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva” (
211
).
153.
Kao prvo, zaštitu stanovništva od ugroze kroz, među ostalim, kontrolu epidemijskih bolesti, zajedno s pružanjem zdravstvene skrbi tom stanovništvu, lako se može smatrati dijelom tih „temeljnih interesa društva”. To je zapravo možda jedna od „temeljnih državnih funkcija” koje Europska unija mora „poštovati” u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a. Kao drugo, rizici koje takve bolesti predstavljaju mogu u određenim okolnostima biti toliko ozbiljni da čine „stvarnu, trenutnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju” koja utječe na te „interese” (
212
).
154.
Ako ta, primjerice, određena pandemija odgovara gore spomenutoj definiciji prijetnje „javnom poretku”, ne vidim zašto bi je se isključilo iz područja primjene članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Tekst te odredbe ne razlikuje vrste „prijetnja javnom poretku” koje mogu opravdati ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. Njime su obuhvaćene sve takve prijetnje pod uvjetom da su „ozbiljne”. Smatram da povijesne okolnosti o kojima se prethodno govorilo ne isključuju takvo tumačenje (
213
). Da pojasnim, to ne znači da se „javno zdravlje” i „javni poredak” podudaraju te da prvonavedeno može uvijek opravdati takvu mjeru. To je slučaj samo u iznimnim okolnostima kad je javnozdravstvena situacija dovoljno ozbiljna da predstavlja ozbiljnu prijetnju javnom poretku (
214
).
b)
Jesu li uvjeti za ponovno uvođenje granične kontrole bili ispunjeni u konkretnim okolnostima?
155.
Budući da sud koji je uputio zahtjev zapravo ne pita jesu li uvjeti za ponovno uvođenje granične kontrole u konkretnim okolnostima bili ispunjeni te da, uostalom, eventualna pojašnjenja u tom pogledu vjerojatno neće biti relevantna za glavni postupak, o tom ću aspektu iznijeti samo nekoliko napomena.
156.
S jedne strane, kao što sam upravo objasnio, ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama može biti opravdano u skladu s člankom 25. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, ako se uvodi kao odgovor na „ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti države članice”. U pogledu pitanja je li pandemija bolesti COVID-19 doista predstavljala takvu „prijetnju” u vrijeme relevantno za glavni postupak, upućujem na točke 76. do 86. ovog mišljenja.
157.
S druge strane, iz članka 25. stavka 2. i članka 26. Zakonika o schengenskim granicama proizlazi da uvođenje takve mjere mora biti u skladu s načelom proporcionalnosti (
215
).
158.
Kao prvo, u pogledu pitanja je li ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama prikladan način uklanjanja „ozbiljne prijetnje javnom poretku” koju je bolest COVID-19 potencijalno predstavljala u vrijeme relevantno za glavni postupak, upućujem na točke 97. do 102. ovog mišljenja u pogledu rasprave o (ograničenom) učinku ograničenja međunarodnog kretanja osoba na širenje epidemijske bolesti. Međutim, ako su ograničenja putovanja poput onih koja su konkretno sporna bila prikladna u tom pogledu, čini mi se da isto vrijedi i za ponovno uvođenje granične kontrole na unutarnjim granicama. Naime, takva je mjera doprinijela (ili je mogla doprinijeti) provedbi tih ograničenja te time i njihovoj sustavnoj i dosljednoj primjeni.
159.
Kao drugo, odgovor na pitanje je li ponovno uvođenje graničnih kontrola na unutarnjim granicama bilo nužno u bitnome ovisi o tome bi li alternativne mjere bile manje ograničavajuće, ali jednako učinkovite u provedbi spornih ograničenja putovanja. U tom bih pogledu napomenuo da bi nasumične „kontrole na licu mjesta” koje se provode na državnom području, uključujući i u pograničnim područjima, popraćene učinkovitim i odvraćajućim sankcijama u slučaju kršenja tih mjera, vjerojatno bile manje ograničavajuće, ali jednako učinkovite u provedbi tih mjera – te se doista čini da su belgijska tijela u vrijeme relevantno za glavni postupak konkretno upotrijebila taj pristup (
216
).
160.
Kao treće, kada je riječ o strogoj proporcionalnosti ponovnog uvođenja granične kontrole na unutarnjim granicama, upućujem na svoja zapažanja u točkama 120. do 133. ovog mišljenja u pogledu prihvatljivosti, u demokratskom društvu, ograničavanja međunarodnih kretanja osoba zbog razloga „javnog zdravlja”. Usto bih dodao da i same granične kontrole, pored neugodnosti koje izazivaju ograničenja putovanja, uzrokuju određene neprilike (
217
). Granične kontrole koje su države članice provodile tijekom pandemije značajno su ometale kretanje osoba koje su putovale u „obvezne” svrhe, pa stoga nisu bile obuhvaćene zabranama putovanja, a za njih je neometano prelaženje granica bilo ključno. Utjecaj tih kontrola na prekogranične i zdravstvene radnike ponekad je bio značajan, osobito kada su dovodile do dugih redova i velikih kašnjenja. To vrijedi i za kretanje robe preko granica. Da bi se stvorila „ravnoteža” između mogućih prednosti i nedostataka graničnih kontrola, trebalo je u najmanju ruku uvesti određene mjere kao što je sustav „zelenih traka” koji je Komisija preporučila, radi olakšavanja protoka „esencijalnih” osoba i robe (
218
).
161.
Naposljetku, podsjećam na to da se granična kontrola na unutarnjim granicama mogla uvesti samo na temelju posebnog postupka. Konkretno, nacionalna tijela moraju, u skladu s člankom 27. Zakonika o schengenskim granicama, najkasnije četiri tjedna prije planiranog ponovnog uvođenja o tome obavijestiti ekvivalentna tijela drugih država članica i Komisiju. Iznimno, ona mogu trenutno ponovno uvesti graničnu kontrolu na temelju članka 28., uz istovremeno priopćavanje te mjere. Obavješćivanje je u obama slučajevima potrebno. Čini se da taj zahtjev nisu ispunile sve države članice koje su tijekom pandemije uvele takvu mjeru (
219
).
3.
Međuzaključak
162.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na drugo pitanje odgovori na način da se članku 25. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama načelno ne protivi to da država članica kao odgovor na pandemiju privremeno ponovno uvede graničnu kontrolu na unutarnjim granicama, pod uvjetom da je pandemija dovoljno ozbiljna da je se smatra „ozbiljnom prijetnjom javnom poretku” u smislu te odredbe te da su ispunjeni svi uvjeti predviđeni tom odredbom.
V. Zaključak
163.
S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija)) odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. u vezi s člankom 27. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 1. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ,
treba tumačiti na način da im se:
načelno ne protive nacionalne mjere uvedene kao odgovor na ozbiljnu i stvarnu prijetnju koju pandemija predstavlja za javno zdravlje, a koje uključuju, s jedne strane, zabranu putovanja u zemlje u kojima je epidemiološka situacija lošija od one koja vlada u dotičnoj državi članici te iz tih zemalja i, s druge strane, obvezu osoba s boravkom u toj državi članici da se nakon povratka iz takvih zemalja podvrgnu karanteni i testiranju.
2.
Članak 25. stavak 1. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama)
treba tumačiti na način da mu se:
načelno ne protivi to da država članica kao odgovor na pandemiju privremeno ponovno uvede graničnu kontrolu na unutarnjim granicama, pod uvjetom da je pandemija dovoljno ozbiljna da je se smatra „ozbiljnom prijetnjom javnom poretku” u smislu te odredbe te da su ispunjeni svi uvjeti predviđeni tom odredbom.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	„Nefarmaceutske intervencije” su javnozdravstvene mjere različite od cijepljenja te propisivanja lijekova i liječenja kojima je cilj sprečavanje i/ili kontrola prijenosa zarazne bolesti u zajednici. Vidjeti Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (u daljnjem tekstu: ECDC), Smjernice za nefarmaceutske intervencije namijenjene smanjivanju utjecaja bolesti COVID-19 u EU‑u/EGP‑u i UK‑u, ECDC, Stockholm, 24. rujna 2020. (u daljnjem tekstu: Smjernice ECDC‑a).
(
3
)	Točno je da „valovi” pandemije nisu istovremeno zahvatili sve države članice. Unatoč tomu, u slučaju godine koja je relevantna u ovom predmetu, to jest 2020., ugrubo je moguće razlikovati „prvi val”, koji je trajao od kraja veljače do kraja lipnja, i „drugi val”, koji je počeo u jesen 2020. te se podudarao s pojavom novih sojeva virusa COVID-19.
(
4
)	Europska komisija, 16. ožujka 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću – COVID-19: privremeno ograničenje neobveznih putovanja u EU (COM(2020) 115 final), i Europsko vijeće, Zaključci predsjednika Europskog vijeća nakon videokonferencije s članovima i članicama Europskog vijeća o Covidu-19, 17. ožujka 2020.
(
5
)	U pogledu raznih ograničenja prekograničnog kretanja koje su države članice uvele, vidjeti Smjernice ECDC‑a, str. 18. do 20. i sadržana upućivanja.
(
6
)	Vidjeti u tom smislu sudsku praksu u vezi s izbijanjem bolesti „kravljeg ludila”, među ostalim presudu od 5. svibnja 1998., Ujedinjena Kraljevina/Komisija (C‑180/96, EU:C:1998:192).
(
7
)	Vidjeti članak 3. stavak 2. UEU‑a i članak 26. stavak 2. UFEU‑a.
(
8
)	Vidjeti, primjerice, sudsku praksu Suda u pogledu zadržavanja podataka o internetskom prometu, među ostalim presudu od 6. listopada 2020., La Quadrature du Net i dr. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791).
(
9
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
(
10
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. (SL 2016., L 77, str. 1.)
(
11
)	Vidjeti članak 7. Ministerieel besluita van 20 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (Ministarska odluka od 23. ožujka 2020. o izvanrednim mjerama za suzbijanje širenja bolesti COVID-19 uzrokovane koronavirusom) (Moniteur Belge od 23. ožujka 2020., str. 17603.).
(
12
)	Taj se izraz odnosi na države članice Europske unije i treće zemlje koje primjenjuju schengensku pravnu stečevinu, a to su Island, Lihtenštajn, Švicarska i Norveška.
(
13
)	Vidjeti članak 7. Ministarske odluke od 23. ožujka 2020. o izvanrednim mjerama za suzbijanje širenja bolesti COVID-19 uzrokovane koronavirusom, kako je izmijenjena Ministarskom odlukom od 5. lipnja 2020. (Moniteur Belge od 5. lipnja 2020., str. 41544.), a zatim i članak 18. Ministerieel Besluita van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (Ministarska odluka od 30. lipnja 2020. o utvrđivanju hitnih mjera radi suzbijanja širenja bolesti COVID-19 uzrokovane koronavirusom) (Moniteur Belge od 30. lipnja 2020., str. 48715.).
(
14
)	U odluci kojom je upućen zahtjev ne objašnjava se pravna osnova obveze podvrgavanja karanteni i testiranju nakon povratka. Belgijska je vlada pred Sudom objasnila da je uvođenje tih obveza bilo u nadležnosti federalnih jedinica, a ne savezne države. Shodno tomu, u različitim dijelovima Belgije u tom su se pogledu primjenjivala različita pravila.
(
15
)	Riječ je o CELEVAL‑u, tijelu koje je belgijska vlada osnovala u travnju 2020., a kojim je upravljao Savezni zavod za javno zdravstvo, a bilo je sačinjeno od zdravstvenih stručnjaka, virologa, ekonomista, psihologa te bihevioralnih i komunikacijskih stručnjaka.
(
16
)	Moniteur Belge od 31. srpnja 2007.
(
17
)	Vidjeti točku 12. ovog mišljenja. Nesporno je da Švedska u vrijeme spornih događaja nije primjenjivala nikakva ograničenja ulaska u odnosu na osobe s boravkom u Belgiji.
(
18
)	Društvo Nordic Info zahtijeva naknadu štete zbog, konkretno, gubitaka koje je pretrpjelo zbog otkazivanja svih putovanja u Švedsku, obavještavanja zainteresiranih putnika i pružanja pomoći u vezi s povratkom kao i zbog nemogućnosti da zbog zabrane putovanja izvrši rezervacije za buduća putovanja. Međutim, sud koji je uputio zahtjev navodi da društvo Nordic Info u ovom stadiju glavnog postupka „ne isključuje niti jedno potraživanje na ime naknade štete”, što znači, ako dobro shvaćam, da bi se ono kasnije moglo pozivati i na druge gubitke. Tom ću se aspektu vratiti u točki 36. ovog mišljenja.
(
19
)	U odluci kojom je upućen zahtjev nije navedeno koliko dugo su te mjere bile na snazi.
(
20
)	Suprotno onom što formulacija prvog pitanja sugerira, te su se obveze, kao što je jasno vidljivo iz odluke kojom je upućen zahtjev, primjenjivale ne samo na državljane drugih država članica koji borave u Belgiji, nego i na belgijske državljane. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu objašnjava da navedeno pitanje ne odražava stvarno područje primjene tih obveza, već činjenicu da društvo Nordic Info osporava usklađenost tih obveza s pravom Unije samo u mjeri u kojoj su se primjenjivale na državljane drugih država članica.
(
21
)	Kao i članova njihovih obitelji koji su državljani trećih zemalja. U ostatku ovog mišljenja radi jednostavnosti usredotočit ću se na državljane država članica, ali analiza će jednako vrijediti i za te državljane trećih zemalja.
(
22
)	Naime, pravila o slobodnom kretanju priznaju državljanima država članica pravo da se kreću između država članica, ali im ne daju pravo da ih se ne kontrolira prilikom prelaska granica. Vidjeti u tom pogledu uvodnu izjavu 7. te članke 4. i 5. Direktive 2004/38.
(
23
)	Vidjeti Protokol br. 19 o schengenskoj pravnoj stečevini uključenoj u okvir Europske unije (SL 2010., C 83, str. 290.), priložen Ugovoru iz Lisabona, članke 1. i 2.
(
24
)	Vidjeti konkretno članak 56. UFEU‑a.
(
25
)	Osim toga, pravo državljana država članica da putuju unutar Europske unije kao turisti zaštićeno je slobodom pružanja usluga predviđenom, među ostalim, u članku 56. UFEU‑a. Vidjeti osobito presudu od 31. siječnja 1984., Luisi i Carbone (286/82 i 26/83, EU:C:1984:35, t. 16.).
(
26
)	Vidjeti članak 20. stavak 2. i članak 21. stavak 1. UFEU‑a te članak 52. stavak 2. Povelje.
(
27
)	Vidjeti članak 1. točku (a) Direktive 2004/38.
(
28
)	Vidjeti konkretno presudu od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 30. i 32. te navedenu sudsku praksu).
(
29
)	Nasuprot tomu, mogućnost građana Unije da napuste državu članicu kako bi otputovali u treću zemlju nije obuhvaćena tom odredbom, kao ni drugim propisima prava Unije koji uređuju slobodno kretanje općenito.
(
30
)	Vidjeti, u tom pogledu, uvodne izjave 2. i 3. Direktive 2004/38.
(
31
)	U međunarodnom pravu, pravo napuštanja bilo koje zemlje, uključujući vlastitu, zajamčeno je među ostalim u članku 2. stavku 2. Protokola br. 4 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP), potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. Budući da su sve države članice osim Grčke ratificirale taj protokol, on je relevantan kontekstualan element u analizi koju treba provesti u ovom predmetu.
(
32
)	To rješenje proizlazi iz definicije općeg područja primjene Direktive 2004/38, koja se, kako je predviđeno u njezinu članku 3. stavku 1., primjenjuje „na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani” (vidjeti, među ostalim, presudu od 6. listopada 2021., A (Prelazak granica izletničkim plovilom) (C‑35/20, EU:C:2021:813, t. 67. do 69. i navedenu sudsku praksu)). Sud je tijekom rasprave upitao intervenijente znači li to onda da se članak 4. stavak 1. te direktive ne primjenjuje na izlazak iz belgijskog državnog područja švedskog državljanina radi odlaska u Švedsku. Ja smatram da se primjenjuje. Kao prvo, logički gledano, iz činjenice da Direktiva 2004/38 ne uređuje konkretno pitanje ulaska švedskog državljanina u Švedsku ne proizlazi da se ona ne primjenjuje ni na pitanje izlaska tog državljanina iz Belgije – jer su to dva povezana, ali ipak različita pitanja. Kao drugo, kada švedski državljanin ima boravak u Belgiji, on je „građani[n] Unije koji […] borav[i] u državi članici različitoj od one čiji [je] državljani[n]” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive. Ta je osoba, shodno tomu, „korisnik” prava koje taj propis dodjeljuje. Članak 4. stavak 1. te direktive stoga se primjenjuje na pitanje može li Belgija zabraniti toj osobi da napusti njezino državno područje, neovisno o odredištu.
(
33
)	Nasuprot tomu, međunarodno pravo strancu ne jamči opće pravo na ulazak u određenu zemlju kao takvo. Vidjeti, u pogledu EKLJP‑a, presudu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) od 26. lipnja 2012., Kurić i dr. protiv Slovenije (CE:ECHR:2014:0312JUD002682806, t. 355.).
(
34
)	U tom pogledu vidjeti, među ostalim, presudu od 6. listopada 2021., A (Prelazak granica izletničkim plovilom) (C‑35/20, EU:C:2021:813, t. 70. i navedenu sudsku praksu). Prema mojemu mišljenju, građani Unije bi se protiv svoje države članice mogli pozivati i na članak 56. UFEU‑a u kontekstu svojeg povratka s turističkog putovanja u drugu državu članicu (vidjeti bilješku 26. ovog mišljenja).
(
35
)	Vidjeti članak 2. Sporazuma između Vijeća Europske unije i Republike Islanda i Kraljevine Norveške o pridruživanju tih država provedbi, primjeni i razvoju schengenske pravne stečevine od 18. svibnja 1999. (SL 1999., L 176, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 37., str. 148.).
(
36
)	Vidjeti točke 12. i 13. ovog mišljenja.
(
37
)	Sud koji je uputio zahtjev u odluci o njegovu upućivanju navodi da se, prema njegovu mišljenju, Direktiva 2004/38 primjenjuje na kretanje osoba između, među ostalim, Belgije i Islanda ili Norveške.
(
38
)	U odluci kojom je upućen zahtjev ne spominje se klasifikacija tih zemalja prema bojama o kojoj je riječ u glavnom postupku, što znači da nije jasno jesu li se ograničenja putovanja uopće primjenjivala u odnosu na te zemlje u vrijeme relevantno za glavni postupak.
(
39
)	Vidjeti, primjerice, presude od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, t. 166.), i od 26. studenoga 2020., Sögård Fastigheter (C‑787/18, EU:C:2020:964, t. 79. do 81.).
(
40
)	Sporazum od 2. svibnja 1992. (SL 1994., L 1, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 106., str. 4.)
(
41
)	Konkretno, u Prilogu V. točki 1. i Prilogu VIII. točki 3.
(
42
)	SL 2008., L 124, str. 20. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 89., str. 94.) i Dodatak Službenom listu Europske unije o EGP‑u br. 26, 8. svibnja 2008., str. 17.
(
43
)	U pravu EGP‑a, za svako upućivanje u Direktivi 2004/38 na „državu(-e) članicu(-e)” treba tumačiti na način da obuhvaća dodatno i države EFTA‑e (Island, Lihtenštajn i Norveška), a svako upućivanje na „građanina(-ne) Unije” zamjenjuje se riječima „državljanin(-ni) država članica EZ‑a i država EFTA‑e” (vidjeti priloge V. i VIII. Sporazumu o EGP‑u).
(
44
)	Vidjeti u tom pogledu članak 7. Sporazuma o EGP‑u.
(
45
)	Vidjeti točke 34. i 35. ovog mišljenja.
(
46
)	Vidjeti osobito članak 28. (slobodno kretanje radnika) i članak 31. (pravo poslovnog nastana) Sporazuma o EGP‑u. U vezi s tim, Komisija je tijekom rasprave podsjetila na to da sloboda pružanja usluga zajamčena člankom 36. tog sporazuma daje državljanima država članica Unije i država EFTA‑e pravo putovati unutar EGP‑a u turističke svrhe (vidjeti presudu od 2. travnja 2020., Ruska Federacija (C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, t. 51. do 54.), kao što to članak 56. UFEU‑a čini u odnosu na područje Europske unije (vidjeti bilješku 26. ovog mišljenja), i to neovisno o ekonomskom statusu tih državljana. Dakle, neovisno o mjeri u kojoj se Direktiva 2004/38 primjenjuje unutar EGP‑a, klijenti društva Nordic Info su u predmetnom slučaju imali zajamčeno pravo, u skladu s pravom EGP‑a, putovati iz Belgije u Island ili Norvešku (i obratno). Ta činjenica učvršćuje moje uvjerenje da u ovom predmetu nije potrebno odlučivati o tom pitanju.
(
47
)	Vidjeti Odluku Zajedničkog odbora, uvodnu izjavu 8. Vidjeti također Zajedničku izjavu ugovornih stranaka [uz tu odluku].
(
48
)	Naglašavam da je Sud nadležan tumačiti Sporazum o EGP‑u. Naime, budući da ga je sklopila među ostalim i Europska unija, on čini sastavni dio prava Unije. Vidjeti presudu od 2. travnja 2020., Ruska Federacija (C 897/19 PPU, EU:C:2020:262, t. 49.).
(
49
)	Presuda od 27. lipnja 2014. (E-26/13, [2014.], izvješće Suda EFTA‑e 254.) (u daljnjem tekstu: presuda Gunnarsson)
(
50
)	Vidjeti Direktivu Vijeća 90/364/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu na boravak (SL 1990., L 180, str. 26.), Direktivu Vijeća 90/365/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu na boravak zaposlenika i samozaposlenih osoba koji su se prestale baviti profesionalnom djelatnošću (SL 1990., L 180, str. 28.) i Direktivu Vijeća 90/366/EEZ od 28. lipnja 1990. o pravu na boravak studenata (SL 1990., L 180, str. 30.). Te su direktive tada usvojene na temelju klauzule o fleksibilnosti iz članka 235. UEZ‑a (sadašnji članak 352. UFEU‑a).
(
51
)	Vidjeti presudu Gunnarsson (t. 75. do 82.).
(
52
)	Kako je predviđeno u članku 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.).
(
53
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 2. travnja 2020., Ruska Federacija (C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
(
54
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 92.).
(
55
)	Vidjeti osobito članak 7. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/38.
(
56
)	Prema mojemu mišljenju, zaključci Suda EFTA‑e u točki 80. presude Gunnarsson iz kojih proizlazi da, s jedne strane, prenošenjem Direktive 2004/38 u Sporazum o EGP‑u nisu mogla u taj sporazum biti uvedena „prava koja se temelje na institutu građanstva Unije”, te da bi, s druge strane, pojedinci trebali imati mogućnost pozvati se na „stečena prava” koja su „zadržana” u toj direktivi, mogu se tumačiti na taj način. Međutim, Sud je na raspravi upitao intervenijente treba li te zaključke umjesto toga shvaćati u smislu da bi gospodarski neaktivne osobe u EGP‑u trebale uživati samo neka od prava zajamčenih tom direktivom, ona koja se smatraju „stečenima”, ali ne i prava „koja se temelje na institutu građanstva Unije” zato što su to „nova” prava, kao što su pravo kratkotrajnog boravka (članak 6.) i pravo stalnog boravka (članci 16. do 21.). Kao i svi intervenijenti, smatram da takvo restriktivno tumačenje nije nužno. Ponavljam: u Odluci Zajedničkog odbora ne postoji izuzeće u tom smislu. Naravno, za Sud EFTA‑e bilo je dovoljno da su „prava” na slobodno kretanje i boravak, općenito govoreći, za gospodarski neaktivne osobe već bila „stečena” na temelju prijašnjih direktiva, iako su se podrobna „podprava” koja iz njih proizlaze razvila u Direktivi 2004/38.
(
57
)	Radi jednostavnosti, u ostatku ovog mišljenja govorit ću samo o građanima Unije koji putuju unutar Europske unije. Zaključci će vrijediti, mutatis mutandis, i za kretanje građana Unije i državljana država EFTA‑e unutar EGP‑a.
(
58
)	Vidjeti, po analogiji, presudu ESLJP‑a od 14. lipnja 2022., L. B. protiv Litve (CE:ECHR:2022:0614JUD003812120, t. 81.).
(
59
)	Naime, u skladu s načelom međunarodnog prava potvrđenim u članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP, država ne smije svojim državljanima onemogućiti ulazak na svoje državno područje.
(
60
)	Što se može objasniti činjenicom da članak 29. stavak 2. Direktive 2004/38 ne dopušta državama članicama da pozivanjem na „javno zdravlje” onemoguće ulazak državljanima drugih država članica koji borave na njezinu državnom području (vidjeti točku 60. ovog mišljenja).
(
61
)	Naime, ta odredba, prema mojemu mišljenju, ima uže područje primjene nego članak 5. stavak 1. Direktive 2004/38 ili članak 21. stavak 1. UFEU‑a jer ona samo ex lege odnosno de facto zabranjuje da se pojedince liši prava na ulazak na državno područje države čiji su državljani. Privremene mjere kao što je karantena ne mogu se smatrati takvima. Vidjeti presudu ESLJP‑a od 14. rujna 2022., H. F. i dr. protiv Francuske (CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, t. 128. i 248.).
(
62
)	Vidjeti, po analogiji, članak 123. točku (c) Sporazuma o EGP‑u.
(
63
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, t. 112. i navedena upućivanja). U pogledu članka 2. stavka 2. Protokola br. 4 uz EKLJP podsjećam na to da, slično tomu, članak 15. stavak 1. te konvencije dopušta državama članicama da u vrijeme „izvanrednog stanja koje ugrožava opstanak naroda”„u opsegu koji je strogo određen potrebama tih izvanrednih prilika, poduz[mu] mjere koje derogiraju nj[ihove] obveze iz ove Konvencije, uz uvjet da te mjere nisu nespojive s nj[ihovim] ostalim obvezama po međunarodnom pravu”.
(
64
)	Samo ću napomenuti da se, u skladu sa sudskom praksom ESLJP‑a, pojam „izvanredno stanje koje ugrožava opstanak naroda” u smislu članka 15. EKLJP‑a odnosi na „iznimnu kriznu ili hitnu situaciju koja utječe na čitavo stanovništvo te predstavlja prijetnju organiziranom životu zajednice koja čini državu” (vidjeti presudu ESLJP‑a od 1. srpnja 1961., Lawless protiv Irske (Br. 3) (CE:ECHR:1961:0701JUD000033257, t. 28.). ESLJP nije do sada odlučivao o pitanju je li pandemija bolesti COVID-19 obuhvaćena tom definicijom. Međutim, on je u presudi od 13. travnja 2021., Terheş protiv Rumunjske (CE:ECHR:2021:0413DEC00499332, t. 39.) (u daljnjem tekstu: presuda Terheş protiv Rumunjske), dao naznake da bi to mogao biti slučaj, barem tijekom prvih mjeseci pandemije (t. 39.). U svojem sam mišljenju u predmetu Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, t. 110. do 113.) predložio sličnu definiciju pojma „ozbiljni unutarnji poremećaji” iz članka 347. UFEU‑a. Moje je stajalište da situacija kakva je postojala u određenim državama članicama na vrhuncu prvog vala može imati obilježja takvih „poremećaja”. Takva se kvalifikacija čini nategnutijom kada je riječ o stanju koje je u vrijeme relevantno za glavni postupak postojalo u drugim državama članicama (vidjeti točke 80. do 85. ovog mišljenja).
(
65
)	Koliko mi je poznato, niti jedna se država članica nije pozvala na članak 347. UFEU‑a tijekom pandemije bolesti COVID-19. Kada je riječ o članku 15. stavku 1. EKLJP‑a, Belgija nije među državama koje su tijekom te pandemije izdale obavijesti iz članka 15. stavka 3. EKLJP‑a (popis obavijesti dostupan je na https://www.coe.int/en/web/conventions/derogations‑covid-19).
(
66
)	Vidjeti, po analogiji, presudu ESLJP‑a Terheş protiv Rumunjske (t. 46. i navedenu sudsku praksu).
(
67
)	Vidjeti, u tom pogledu, članak 20. i članak 21. stavak 1. UFEU‑a. Vidjeti također, u pogledu članka 45. Povelje, članak 52. stavak 1. tog akta.
(
68
)	Vidjeti, mutatis mutandis, presudu od 5. lipnja 2018., Coman i dr. (C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 25. i navedena sudska praksa).
(
69
)	Vidjeti t. 75. i sljedeće točke. Naglašavam da Sud, za razliku od iznimaka vezanih uz „javni poredak” ili „javnu sigurnost”, nije do sada nikada tumačio iznimku vezanu uz „javno zdravlje”.
(
70
)	Vidjeti točku 35. i bilješku 61. ovog mišljenja.
(
71
)	Naime, u skladu s člankom 29. stavkom 2., država članica ne može građanina Unije protjerati zbog razloga „javnog zdravlja” nakon proteka razdoblja od „tri mjeseca od datuma dolaska u državu članicu”. Iz toga proizlazi da država članica takvom građaninu može onemogućiti prvi ulazak na svoje državno područje ili ga protjerati prije nego što je on počeo ostvarivati pravo na boravak predviđeno člankom 7. Direktive 2004/38. Nasuprot tomu, nakon što taj građanin stekne pravo na boravak, ne može mu se, u slučaju da privremeno napusti državno područje, onemogućiti ulazak pri povratku po tim osnovama.
(
72
)	Takve bi se mjere u pogledu belgijskih državljana, s obzirom na to da se ne protive članku 3. stavku 2. Protokola br. 4 uz EKLJP (vidjeti bilješku 61. ovog mišljenja), mogle usvojiti na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a, pri čemu se po analogiji primjenjuju uvjeti iz članka 27. stavka 1. i članka 29. stavka 1. Direktive 2004/38.
(
73
)	Vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2008., Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, t. 19. do 22.); od 17. studenoga 2011., Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, t. 26., 29. i 30.); i od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 35. i 36.).
(
74
)	Poglavlje VI. Direktive 2004/38 naslovljeno je „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja” (moje isticanje).
(
75
)	Vidjeti, u pogledu bolesti COVID-19, točku 102. ovog mišljenja.
(
76
)	U Komisijinu Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica (COM(2001) 257 final), članak 27. (tada članak 25.) govorio je o „odluk[ama] kojima se građanima Unije […] onemogućuje ulazak […]”, dok je članak 29. (tada članak 27.) govorio o „onemogućavanj[u] ulaska […]” [neslužbeni prijevod]. Međutim, te su odredbe bile izmijenjene tijekom zakonodavnog postupka na način da govore o mogućim ograničenjima „slobode kretanja”, što je izraz koji se smatralo prikladnijim jer „obuhvaća sve vrste mjera – udaljavanje, onemogućavanje ulaska na državno područje i onemogućavanje napuštanja tog područja” [neslužbeni prijevod] (vidjeti Izmijenjeni prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, COM(2003) 199 final, str. 8., 29. i 30.). Dakle, činjenica da naslov poglavlja VI. nije prilagođen jest puki propust zakonodavca Unije. Isto vrijedi i za činjenicu da se u članku 29. stavku 1. još uvijek govori o „državi članici domaćinu” umjesto da se koristi općenitiji izraz kao što je „dotična država članica” kako bi se obuhvatila situacija kad država članica vlastitim državljanima ograničava pravo na izlazak.
(
77
)	Po analogiji, pravo na izlazak predviđeno člankom 2. stavkom 2. Protokola br. 4 uz EKLJP moguće je ograničiti zbog, konkretno, razloga „javnog zdravlja” (vidjeti članak 2. stavak 3.).
(
78
)	Vidjeti, za jednako stajalište, Goldner Lang, I., „‚Laws of Fear” in the EU: The Precautionary Principle and Public Health Restrictions to Free Movement of Persons in the Time of COVID-19”, European Journal of Risk Regulation, 2021., str. 1. do 24.; Thym, D. i Bornemann, J., „Schengen and Free Movement Law During the First Phase of the Covid-19 Pandemic: Of Symbolism, Law and Politics”, European Papers, sv. 5., br. 3, 2020., str. 1162. do 1163.; van Eijken, H. H. i Rjipma, J. J., „Stopping Virus from Moving Freely: Border Controls and Travel restrictions in Times of Corona”, Utrecht Law Review, sv. 17., br. 3, 2021., str. 34. do 50.
(
79
)	Točno je da članak 29. stavak 3. Direktive 2004/38 određuje da država članica ne može ulazak na svoje državno područje uvjetovati „rutinskom” provedbom liječničkog pregleda „kako bi se potvrdilo da [građani Unije koji dolaze] ne boluju od neke od bolesti iz [članka 29. stavka 1.]”. Ona to može učiniti samo „[a]ko postoje ozbiljne indicije da je to potrebno”. Komisija je u napomenama s objašnjenjem svojeg prvotnog prijedloga istaknula da se tim navodom htjelo pojasniti da se izuzeće vezano uz „javno zdravlje” može koristiti samo „ako postoje ozbiljne indicije da dotična osoba ima neku od bolesti [predviđenih u članku 29. stavku 1.]” [neslužbeni prijevod]. Međutim, to prema mojemu mišljenju ne znači da je na temelju članka 29. stavka 1. moguće usvojiti samo pojedinačne mjere. Naime, činjenica da osoba pokazuje simptome potencijalno epidemijske bolesti može biti „ozbiljna indicija” da je takva mjera potrebna. Međutim, isto vrijedi i za činjenicu da osoba želi privremeno otputovati u zemlju u kojoj se bolest ozbiljno raširila ili se vratiti iz te zemlje. Shodno tomu, ograničavajuće mjere koje su općeprimjenjive na osobe koje putuju iz takve zemlje ili žele u nju otputovati ne protive se članku 29. stavku 3.
(
80
)	Vidjeti točku 61. i bilješku 76. ovog mišljenja. Da dam još jedan primjer: načelo proporcionalnosti spominje se u članku 27. stavku 2., ali ne i u članku 29., unatoč tomu što ga se mora uvijek poštovati (vidjeti točku 91. ovog mišljenja).
(
81
)	Presuda od 18. prosinca 2014. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, t. 43. do 58.)
(
82
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 2. travnja 2020., Komisija/Poljska, Mađarska i Češka Republika (Privremeni mehanizam za premještanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, t. 135., 159. i 160.).
(
83
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Mayrasa u predmetu Bonsignore (67/74, EU:C:1975:22, str. 315.).
(
84
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, t. 56.).
(
85
)	Vidjeti, mutatis mutandis, presudu od 4. travnja 2017., Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, t. 40. i 41.).
(
86
)	Vidjeti, u pogledu bolesti COVID-19, točku 109. ovog mišljenja.
(
87
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 22. lipnja 2021., Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr. (Preventivne mjere udaljavanja) (C‑718/19, EU:C:2021:505, t. 56. i navedena sudska praksa).
(
88
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 29. srpnja 2019., Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, t. 53. do 55. i navedena sudska praksa). Naravno, pojedinačna ocjena obično je potrebna kako bi se, osim nužnosti odnosnih ograničavajućih mjera, osigurala i njihova stroga proporcionalnost. Međutim, kada je riječ o općim mjerama koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja”, ta se proporcionalnost može osigurati njihovim pravilnim definiranjem i osiguravanjem da se prilikom njihove provedbe u obzir mogu uzeti posebne pojedinačne okolnosti, kako ću objasniti u točkama 128. do 132. ovog mišljenja.
(
89
)	Vidjeti u tom pogledu članak 168. stavak 1. drugi podstavak UFEU‑a, gdje se navodi da djelovanje Unije u području javnog zdravlja treba obuhvaćati, među ostalim, „praćenje, rano upozoravanje i suzbijanje ozbiljnih prekograničnih zdravstvenih prijetnji”. Točno je, kako ću u kontekstu Zakonika o schengenskim granicama objasniti u dijelu B ovog mišljenja, da su neke situacije koje se tiču „javnog zdravlja” toliko ozbiljne da bi ih se moglo smatrati prijetnjama „javnom poretku”, što može dovesti do paradoksalne situacije da bi u tim slučajevima bilo moguće usvojiti samo pojedinačne mjere za ograničavanje slobodnog kretanja. Međutim, smatram da se to pitanje može riješiti jednostavnom primjenom doktrine lex specialis. Budući da je zakonodavac utvrdio, u Direktivi 2004/38, poseban režim za mjere koje se poduzimaju zbog razloga „javnog zdravlja”, taj režim, s obzirom na to da se njime odstupa od režima koji se primjenjuje na mjere poduzete zbog razloga „javnog poretka”, treba imati prednost pred potonjim.
(
90
)	Presuda od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, t. 50. i 51.)
(
91
)	Primjerice, članak 27. stavak 2. spominje „mjere”, ali se u toj istoj odredbi navodi da je zbog razloga „javnog poretka” ili „javne sigurnosti” moguće poduzeti samo pojedinačne mjere, odnosno odluke.
(
92
)	Vidjeti u tom pogledu uvodnu izjavu 22. Direktive 2004/38.
(
93
)	IHR obvezuje sve članice WHO‑a. Među njima su i države članice Unije.
(
94
)	WHO, „Izjava o drugom sastanku Odbora za izvanredne situacije uspostavljenog Međunarodnim zdravstvenim propisima (2005.) u pogledu pojave novog koronavirusa (2019-nCoV)”, 30. siječnja 2020.
(
95
)	Prema članku 1. IHR‑a, pod time se misli na „izvanredan događaj za koji je utvrđeno […] da čini javnozdravstveni rizik za druge države zbog globalnog širenja bolesti […]” [neslužbeni prijevod]
(
96
)	WHO, „Uvodna izjava glavnog direktora WHO‑a na konferenciji za medije o bolesti COVID-19”, 11. ožujka 2020.
(
97
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 19. studenoga 2020., Ministère public i Conseil national de l’ordre des pharmaciens (Stavljanje u promet kanabidiola (CBD)) (C‑663/18, EU:C:2020:938, t. 87. i navedena sudska praksa). Slično tomu, iz članka 2. stavka 3. Protokola br. 4 uz EKLJP proizlazi da se mjera koja zadire u pravo napuštanja predviđeno člankom 2. stavkom 2. smatra „u demokratskom društvu nužnom” za zaštitu javnog zdravlja ako zadovoljava „žurnu društvenu potrebu”, a osobito ako su razlozi koje nacionalna tijela ističu kao njezino opravdanje „relevantni i dovoljni”.
(
98
)	Vidjeti u tom pogledu članak 29. stavak 3. Direktive 2004/38.
(
99
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 19. studenoga 2020., Ministère public i Conseil national de l’ordre des pharmaciens (Stavljanje u promet kanabidiola (CBD)) (C‑663/18, EU:C:2020:938, t. 88. i 91. te navedena sudska praksa).
(
100
)	Ibid., t. 92.
(
101
)	Presuda ESLJP‑a u predmetu Terheş protiv Rumunjske, t. 39. Vidjeti također WHO, „Strateška pripremljenost i odgovor na bolest COVID‑19 – Ažurirana strategija za bolest COVID-19”, 14. travnja 2020., gdje je navedeno da je s danom 13. travnja 2020. više od 1,7 milijuna ljudi diljem svijeta bilo zaraženo te da je gotovo 85000 ljudi preminulo. Sposobnost virusa da se brzo širi bila je izazov čak i za najčvršće zdravstvene sustave. Tada je 20 % svih slučajeva bilo teško ili kritično, a stopa smrtnosti bila je veća od 3 %, pri čemu se povećavala među skupinama starijih osoba i osoba s oslabljenim imunitetom.
(
102
)	Izraz „prijenos unutar zajednice” odnosi se na proces širenja bolesti među većom skupinom ljudi kroz bliski kontakt.
(
103
)	Vidjeti Europsko vijeće, Zaključci predsjednika Europskog vijeća nakon videokonferencije s članovima i članicama Europskog vijeća o COVID‑u 19, 17. ožujka 2020., i WHO, „Strateška pripremljenost i odgovor na bolest COVID‑19 – Ažurirana strategija za bolest COVID-19”, 14. travnja 2020.
(
104
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
(
105
)	Europska komisija, 8. svibnja 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću o drugoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU (COM(2020) 222 final)
(
106
)	Europska komisija, 15. svibnja 2020., Komunikacija Komisije: Postupan i koordiniran pristup ponovnoj uspostavi slobode kretanja i ukidanju kontrola na unutarnjim granicama – COVID-19 (SL 2020., C 169, str. 30.)
(
107
)	Europska komisija, 11. lipnja 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću o trećoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU (COM (2020) 399 final)
(
108
)	Belgija se pozvala na podatke svojeg državnog zavoda za zdravstvo. Vidjeti također ECDC, Bolest koronavirusa 2019 (COVID-19) u EU‑u/EGP‑u i UK‑u – deseto ažuriranje, 11. lipnja 2020., Stockholm, str. 3., i Bolest koronavirusa 2019 (COVID-19) u EU‑u/EGP‑u i UK‑u – jedanaesto ažuriranje: porast broja slučajeva, 10. kolovoza 2020., Stockholm, str. 3.
(
109
)	Što je već bio predmet studija objavljenih u proljeće 2020. Vidjeti Liu, Y., Gayle, A., Wilder‑Smith, A., i Rocklöv, J., „The reproductive number of COVID-19 is higher compared to SARS coronavirus”, J. Travel Med, 2020. Taj visok stupanj zaraznosti postao je još očitiji početkom srpnja 2020. jer je WHO bio upravo potvrdio da se virus prenosi zrakom (vidjeti WHO, Bolest koronavirusa (COVID-19), Izvješće o stanju ‑172., 10. srpnja 2020.).
(
110
)	Vidjeti također WHO, Bolest koronavirusa (COVID-19), Izvješće o stanju ‑172., 10. srpnja 2020., u kojem je regionalni direktor WHO‑a za Europu pozvao zemlje da ostanu „odlučne i fokusirane”.
(
111
)	Napominjem da je ta procjena rizika, koja se temelji na epidemiološkim podacima i lokalnim kapacitetima, generalno slična onoj koju su WHO i institucije Unije razvili u svojim odgovarajućim preporukama. Vidjeti, među ostalim, WHO, „Strateška pripremljenost i odgovor na bolest COVID‑19 – Ažurirana strategija za bolest COVID-19”, 14. travnja 2020., i Europska komisija, 15. svibnja 2020., Komunikacija Komisije: Postupan i koordiniran pristup ponovnoj uspostavi slobode kretanja i ukidanju kontrola na unutarnjim granicama – COVID-19.
(
112
)	Vidjeti u tom pogledu članak 168. stavak 1. UFEU‑a i članak 35. drugu rečenicu Povelje.
(
113
)	Međutim, vidjeti točku 95. ovog mišljenja.
(
114
)	Vidjeti članak 168. stavak 7. UFEU‑a.
(
115
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr. (C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 50. i navedena sudska praksa).
(
116
)	Dodao bih pritom da, iako članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38 sadržava ograničenje da se na razloge „javnog zdravlja” nije moguće pozivati „u gospodarske svrhe”, očito je da ovdje to nije slučaj, kako belgijska vlada ističe. Naravno, sporna ograničenja uvedena su kako bi se osiguralo, među ostalim, da belgijski zdravstveni sustav raspolaže odgovarajućom opremom i osobljem, ali i financijskim sredstvima potrebnima za borbu protiv pandemije. Međutim, svaka javna mjera uključuje određene financijske aspekte. Problematične su samo one koje imaju „isključivo gospodarski cilj” (presuda od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 39.)). Održavanje funkcionalnog zdravstvenog sustava ne spada u tu kategoriju (vidjeti, po analogiji, presudu od 28. siječnja 2016., CASTA i dr. (C‑50/14, EU:C:2016:56, t. 61. i navedenu sudsku praksu)).
(
117
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 74., 76. i 77. te navedena sudska praksa).
(
118
)	Vidjeti, među ostalim, Preporuke Vijeća (EU) 2020/912 od 30. lipnja 2020. o privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvog ograničenja (SL 2020., L 208 I, str. 1.), Prilog II.
(
119
)	Vidjeti članak 27. stavak 1. Direktive 2004/38 („[…] bez obzira na […] državljanstvo […]”).
(
120
)	Vidjeti točku 60. ovog mišljenja.
(
121
)	Naime, iako se taj zahtjev spominje samo u članku 27. stavku 2. Direktive 2004/38, u vezi s mjerama koje se poduzimaju zbog razloga „javnog poretka” ili „javne sigurnosti”, načelo proporcionalnosti opće je načelo prava Unije koje države članice uvijek moraju poštovati kada ograničavaju slobodno kretanje (vidjeti, među ostalim, presudu od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 45. i navedenu sudsku praksu)).
(
122
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr. (C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
(
123
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 18. rujna 2019., VIPA (C‑222/18, EU:C:2019:751, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
(
124
)	Vidjeti u tom pogledu presude od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 36.), i od 1. ožujka 2018., CMVRO (C‑297/16, EU:C:2018:141, t. 70. i 71.).
(
125
)	Kronološki pregled djelovanja Unije u pogledu bolesti COVID-19 dostupan je na https://commission.europa.eu/strategy‑and‑policy/coronavirus‑response/timeline‑eu‑action_en.
(
126
)	Prema članku 168. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, djelovanje Unije „nadopunjuje nacionalne politike”, „potiče suradnju među državama članicama […] te, prema potrebi, pruža potporu njihovom djelovanju” u vezi s, među ostalim, „praćenjem […] i suzbijanjem ozbiljnih prekograničnih zdravstvenih prijetnji”. Komisija s tim ciljem „[može u] bliskoj suradnji s državama članicama […] pokrenuti svaku inicijativu korisnu za promicanje […] koordinacije [među državama članicama]”, a osobito „utvrđivanje[m] smjernica”. Naposljetku, prema članku 168. stavku 5., Europski parlament i Vijeće također mogu usvajati, među ostalim, „mjere povezane s nadzorom ozbiljne prekogranične ugroženosti zdravlja i ranim izvješćivanjem o toj ugroženosti”.
(
127
)	Međutim, naglašavam da je potpuna koordinacija između mjera u pogledu putovanja unutar Europske unije ostvarena tek nakon razdoblja relevantnog za glavni postupak. Vidjeti Preporuku Vijeća (EU) 2020/1475 od 13. listopada 2020. o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 (SL 2020., L 337, str. 3.).
(
128
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 74. i 75. te navedenu sudsku praksu).
(
129
)	Vidjeti, među ostalim, von Tigerstrom, B. i Wilson, K., „COVID-19 travel restrictions and the International Health Regulations (2005)”, BMJ Global Health, sv. 5., br. e002629, 2020.; Grépin, K. A., Ho, T., Liu, Z., i dr., „Evidence of the effectiveness of travel‑related measures during the early phase of the COVID-19 pandemic: a rapid systematic review”, BMJ Global Health, sv. 6., br. e004537, 2021.
(
130
)	Vidjeti WHO, „Savjeti WHO‑a u pogledu međunarodnih putovanja i trgovine u kontekstu pojave upale pluća izazvane novim koronavirusom u Kini”, 10. siječnja 2020.; „Izjava o drugom sastanku Odbora za izvanredne situacije uspostavljenog Međunarodnim zdravstvenim propisima (2005.) u pogledu pojave novog koronavirusa (2019-nCoV)”, 30. siječnja 2020.
(
131
)	Pitanje je li to u skladu s IHR‑om izvan je interesa ovog mišljenja. Vidjeti, u tom pogledu, von Tigerstrom B. i Wilson K., op. cit.
(
132
)	Vidjeti Europska komisija, 16. ožujka 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću – COVID-19: privremeno ograničenje neobveznih putovanja u EU (COM(2020) 115 final); Europska komisija, 16. ožujka 2020., COVID-19 Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga (SL 2020., C 86 I, str. 1.), te Europsko vijeće, Zaključci predsjednika Europskog vijeća nakon videokonferencije s članovima i članicama Europskog vijeća o bolesti COVID-19, 17. ožujka 2020. To privremeno ograničenje, koje je prvotno uvedeno na 30 dana, kasnije je produljeno do 30. lipnja 2020. Vidjeti Europska komisija, 8. travnja 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću o procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU (COM(2020) 148 final); 8. svibnja 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću o drugoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU (COM (2020) 222 final).
(
133
)	Vidjeti, među ostalim, Lau, H. i dr., „The association between international and domestic air traffic and the coronavirus (COVID-19) outbreak”, Journal of microbiology, immunology, and infection, sv. 53., br. 3, 2020., str. 467. do 472.; Chinazzi, M. i dr., „The effect of travel restrictions on the spread of the 2019 novel coronavirus (COVID-19) outbreak”, Science, sv. 368., br. 6489, 2020., str. 395. do 400.; Wells, C. R. i dr., „Impact of international travel and border control measures on the global spread of the novel 2019 coronavirus outbreak”, PNAS, sv. 117., br. 13, str. 7504. do 7509.; i Linka, K. i dr.., „Outbreak dynamics of COVID-19 in Europe and the effect of travel restrictions”, Computer methods in biomechanics and biomedical engineering, sv. 23., br. 11, 2020., str. 710. do 717. Napominjem da te studije o učinkovitosti ograničenja putovanja počivaju na modelima, a ne na čvrstim dokazima – koji su tada, kako autori priznaju, bili ograničeni. One sadržavaju simulirane činjenično suprotstavljene scenarije onoga što bi se dogodilo da te mjere nisu uvedene – koji počivaju na pretpostavkama u pogledu prenosivosti virusa, broju bolesnih putnika i tako dalje.
(
134
)	Vidjeti, među ostalim, WHO, „Ažurirane preporuke WHO‑a u pogledu međunarodnog prometa s obzirom na pojavu bolesti COVID-19”, 29. veljače 2020., i „Izjavu o trećem sastanku Odbora za izvanredne situacije uspostavljenog Međunarodnim zdravstvenim propisima (2005.) u pogledu pojave bolesti koronavirusa (COVID-19)”, 1. svibnja 2020.
(
135
)	Vidjeti Smjernice ECDC‑a, str. 18. i 19.
(
136
)	Podsjećam na to da su, prema primjenjivoj metodologiji, zemljama „visokog rizika”, na koje su se primjenjivala sporna ograničenja putovanja, smatrane zemlje u kojima je nacionalna incidencija novih slučajeva bolesti COVID-19 bila 10 puta veća nego u Belgiji (100 prijavljenih slučajeva na 100000 stanovnika u posljednjih 14 dana) (vidjeti točku 15. ovog mišljenja).
(
137
)	Napominjem da određena mjera, da bi se mogla smatrati prikladnom, ne treba imati mogućnost da sama po sebi otkloni dotični rizik za „javno zdravlje”. Dovoljno je da može pružiti značajan doprinos u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr. (C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 56.).
(
138
)	Vidjeti, među ostalim, WHO, „Strateška pripremljenost za i odgovor na bolest COVID‑19 – Ažurirana strategija za bolest COVID-19”, 14. travnja 2020., i „Javnozdravstveni aspekti ponovnog omogućavanja međunarodnih putovanja”, 30. srpnja 2020. Komisija je takvo postupanje predložila u nekoliko komunikacija (vidjeti, među ostalim, Europska komisija, 15. svibnja 2020., Komunikacija Komisije: Postupan i koordiniran pristup ponovnoj uspostavi slobode kretanja i ukidanju kontrola na unutarnjim granicama – COVID-19) – mada je, kako je gore navedeno, u vrijeme relevantno za glavni postupak zagovarala ukidanje ograničenja putovanja unutar Europske unije. Sličnu je logiku od 1. srpnja 2020. slijedilo i koordinirano privremeno ograničenje nenužnih putovanja u Europsku uniju, tako da su se ograničenja primjenjivala samo u odnosu na zemlje u kojima je situacija s bolesti COVID-19 bila lošija nego u Europskoj uniji. Vidjeti Preporuku Vijeća (EU) 2020/912 od 30. lipnja 2020. o privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvog ograničenja (SL 2020., L 208 I, str. 1.). Metodologija i kriteriji koji su se koristili za procjenu situacije u danoj zemlji (broj novih slučajeva zaraze na 100000 stanovnika u posljednjih 14 dana, kretanje broja novih slučajeva zaraze u istom razdoblju i ukupan odgovor na bolest COVID-19) također su bili slični kriterijima koje je Belgija koristila u vrijeme relevantno za glavni postupak (vidjeti točku 15. ovog mišljenja).
(
139
)	U pogledu tih mjera eventualno vidjeti, među ostalim, Europska komisija, 16. ožujka 2020., Covid-19 Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga (SL 2020., C 86 I, str. 1.), t. 21.; WHO, Ključna pitanja u vezi s repatrijacijom i karantenom putnika s obzirom na pojavu novog koronavirusa 2019-nCoV, 11. veljače 2020. Vidjeti također, općenito, članak 31. stavak 2. točku (c) IHR‑a.
(
140
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 38.).
(
141
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 18. svibnja 1982., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, t. 8.). To nije utjecalo na marginu prosudbe država članica u pogledu pitanja hoće li kao odgovor na pandemiju primjenjivati liberalniju ili pak restriktivniju politiku. One su u tom pogledu imale slobodu izbora, ali su, da bi bile dosljedne, morale slično postupati u usporedivim unutarnjim i vanjskim scenarijima. Vidjeti van Eijken, H. H. i Rijpma, J. J., op. cit., str. 43., i Thym, D. i Bornemann, J., op. cit., str. 1168. i 1169.
(
142
)	Vidjeti točku 16. ovog mišljenja.
(
143
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 76.).
(
144
)	Vidjeti točke 128. do 132. ovog mišljenja. Vidjeti, po analogiji, presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 45.).
(
145
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr. (C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 160.).
(
146
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 26. travnja 2012., ANETT (C‑456/10, EU:C:2012:241, t. 45.).
(
147
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 10. ožujka 2021., Ordine Nazionale dei Biologi i dr. (C‑96/20, EU:C:2021:191, t. 36. i navedena sudska praksa).
(
148
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 55. i navedena sudska praksa).
(
149
)	Naime, u studijama objavljenima otprilike u vrijeme relevantno za glavni postupak procjenjivalo se da je tijekom prve faze pandemije više od polovice putnika koji su „uvezli” slučajeve iz Kine u druge zemlje, pristiglo dok im je bolest, iako su već bili zaraženi, bila u predsimptomatskoj, inkubacijskoj fazi, a simptome su počeli pokazivati tek nekoliko dana nakon dolaska. Vidjeti, među ostalim, Wells, C. R. i dr., op. cit., str. 7505., i tamo sadržana upućivanja. Općenito u pogledu neučinkovitosti pregleda pri ulasku, vidjeti Smjernice ECDC‑a, str. 20.
(
150
)	Kako je norveška vlada istaknula, znanstveni podaci koji su bili dostupni u vrijeme relevantno za glavni postupak ukazivali su na to da u slučaju bolesti COVID-19 postoji „vremenski prozor” nakon zaraze unutar kojeg su biološki markeri koji se koriste pri testiranju i dalje negativni.
(
151
)	Vidjeti točku 102. ovog mišljenja. Vidjeti također Smjernice ECDC‑a, str. 20.
(
152
)	Naravno, podvrgavanje svih putnika strogoj karanteni u posebnom objektu u blizini mjesta njihova ulaska u zemlju osiguralo bi odgovarajuću izolaciju od ostatka stanovništva. Međutim, takvu bi mjeru bilo veoma teško provoditi, a usto bi bila više nego upitna iz perspektive temeljnih prava.
(
153
)	Vidjeti u tom pogledu točke 14. i 15. ovog mišljenja.
(
154
)	Primjerice, metoda izračuna pokazala se posebno nepoštenom prema državama članicama, kao što je Luksemburg, koje su imale puno intenzivnije kampanje testiranja nego druge države članice te koje se, zbog broja slučajeva otkrivenih u okviru tih kampanja, smatralo zemljama „visokog rizika” iako je epidemiološka situacija na njihovu državnom području u stvarnosti vjerojatno bila slična kao u zemljama označenima „narančastom” bojom koje su jednostavno testirale manje strogo.
(
155
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 20. studenoga 2019., Infohos (C‑400/18, EU:C:2019:992, t. 49. i navedena sudska praksa).
(
156
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 6. listopada 2020., La Quadrature du Net i dr. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, t. 132. i navedena sudska praksa).
(
157
)	U pogledu potrebe za povremenim preispitivanjem daljnjeg postojanja prijetnje javnom zdravlju koja je prvotno bila opravdanje za uvođenje mjera opreznosti, vidjeti među ostalim presudu od 11. srpnja 2013., Francuska/Komisija (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, t. 110. i navedena sudska praksa). U pogledu takvog zahtjeva u odnosu na ograničenja putovanja, vidjeti presudu od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 44. i 47.), i presudu ESLJP‑a od 8. prosinca 2020., Rotaru protiv Republike Moldove (CE:ECHR:2020:1208JUD002676412, t. 25. i navedena sudska praksa).
(
158
)	Vidjeti točku 16. ovog mišljenja.
(
159
)	Čini se da je predmet iz glavnog postupka dobar primjer u tom pogledu. Švedska je 12. srpnja 2020. označena, u skladu s utvrđenom metodologijom, kao „crvena” u predmetnoj klasifikaciji prema bojama (vidjeti točku 15. ovog mišljenja), na temelju činjenice da je, prema podacima ECDC‑a od 10. srpnja, incidencija u posljednjih 14 dana iznosila 102,1 slučajeva na 100000 stanovnika, iako je bio primjetan silazni trend. Ograničenja putovanja su se stoga primjenjivala od toga dana. Međutim, ECDC je 13. srpnja objavio nove podatke prema kojima je incidencija iznosila 94,5 slučajeva na 100000 stanovnika. Švedsko veleposlanstvo sljedećeg je dana potvrdilo značajno smanjenje broja zaraza. Shodno tomu, boja te zemlje promijenjena je u „narančastu” 15. srpnja te su ograničenja putovanja ukinuta u odnosu na tu zemlju. Naravno, moguće je dvojiti u pogledu nužnosti označavanja Švedske kao zemlje „visokog rizika” unatoč činjenici da su njezine brojke jedva prelazile mjerodavni prag te da je silazan trend već bio primjetan, a dva dana kasnije su ograničenja konačno ukinuta. Tako revna primjena pravila, upitna iz perspektive pravne sigurnosti, možda nije bila nužna. Međutim, smatram da to ne dovodi u pitanje legitimnost samog sustava.
(
160
)	Uvodna izjava 25. Direktive 2004/38 (moje isticanje)
(
161
)	Vidjeti također, u tom pogledu, članak 34. Direktive 2004/38.
(
162
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 4. lipnja 2013., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, t. 52.).
(
163
)	Vidjeti presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 47. do 64).
(
164
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 27. listopada 1977., Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, t. 15.).
(
165
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 56. do 64.).
(
166
)	Vidjeti točku 88. ovog mišljenja.
(
167
)	Vidjeti točku 132. ovog mišljenja.
(
168
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 17. prosinca 2020., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i dr. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, t. 64. i navedena sudska praksa).
(
169
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 14. srpnja 1983., Sandoz (174/82, EU:C:1983:213, t. 18.); od 10. srpnja 2008., Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, t. 29.); i od 16. ožujka 2023., OL (Produljenje talijanskih koncesija) (C‑517/20, neobjavljena, EU:C:2023:219, t. 53.), samo vezano uz prikladnost i nužnost.
(
170
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 22. siječnja 2013., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 50.); od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 54.); i od 17. prosinca 2020., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i dr. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, t. 64.).
(
171
)	Naglašavam da se Povelja primjenjuje u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku. Naime, kada države članice ograniče pravo građana Unije na slobodno kretanje te se pritom namjeravaju pozvati na razloge predviđene pravom Unije, kao što su oni navedeni u članku 27. stavku 1. Direktive 2004/38, kako bi opravdali takvo ograničenje, one „provode pravo Unije” u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Vidjeti, među ostalim, presudu od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanje na poljoprivrednom zemljištu) (C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 63. i 64. te navedena sudska praksa).
(
172
)	Slično tomu, iako je sloboda kretanja kao takva zajamčena člankom 2. Protokola br. 4 uz EKLJP, ESLJP je također smatra važnim aspektom prava osobe na poštovanje njezina privatnog života, kako je zajamčeno člankom 8. te konvencije. Vidjeti, među ostalim, presudu ESLJP‑a od 6. prosinca 2005., İletmiş protiv Turske (CE:ECHR:2005:1206JUD002987196, t. 47.). Turska govori na Hudocu.
(
173
)	Slično tomu, razmatrajući mjeru kojom je ograničeno pravo napuštanja zemlje zajamčeno člankom 2. stavkom 2. Protokola br. 4 uz EKLJP, ESLJP je ispitivao je li njome postignuta pravična ravnoteža između javnog interesa i prava dotičnog pojedinca. Vidjeti, među ostalim, presudu ESLJP‑a od 23. veljače 2017., De Tommaso protiv Italije (CE:ECHR:2017:0223JUD004339509, t. 104.).
(
174
)	Mišljenje u spojenim predmetima C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:572, t. 248.
(
175
)	Vidjeti Rezoluciju Europskog parlamenta od 17. travnja 2020. o usklađenom djelovanju EU‑a za suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 i njezinih posljedica (2020/2616(RSP)), t. 46. i sljedeće točke, i Izjavu Visokog predstavnika Josepa Borrella u ime Europske unije o ljudskim pravima u doba pandemije koronavirusa, Vijeće EU‑a, 5. svibnja 2020.
(
176
)	Mjera u kojoj su se temeljna prava morala zaštititi mogla je biti drukčija u okviru iznimnog režima za „izvanredne situacije”, u skladu s člankom 347. UFEU‑a. Međutim, tim se pitanjem neću baviti u ovom mišljenju zbog razloga navedenih u točkama 51. do 54. ovog mišljenja.
(
177
)	Vidjeti, među ostalim, članak 12. stavak 2. točku (c) Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, 1966., i članak 11. stavak 3. Europske socijalne povelje (revidirane), potpisane u Strasbourgu 3. svibnja 1996. Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP‑a, iako „pravo na zdravlje” nije kao takvo zajamčeno u EKLJP‑u, pozitivne obveze u zdravstvenim pitanjima ipak proizlaze iz članaka 2. i 8. EKLJP‑a (pravo na život odnosno pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života). Konkretno, članak 2. te konvencije nameće državama strankama pozitivnu obvezu da poduzmu odgovarajuće korake kako bi zaštitile živote i tjelesni integritet osoba koje su pod njihovom nadležnošću, uključujući u javnozdravstvenoj sferi (vidjeti, među ostalim, presudu ESLJP‑a od 5. studenoga 2020., Le Mailloux protiv Francuske (CE:ECHR:2020:1105DEC001810820, t. 9. i navedena sudska praksa). U pravu Unije takve pozitivne obvezne prema mojemu mišljenju proizlaze i iz članka 2. stavka 1. Povelje – jer u toj odredbi zajamčeno „pravo na život” odgovara onom iz članka 2. EKLJP‑a – te iz članka 35. prve rečenice Povelje.
(
178
)	Uzgred podsjećam na to da, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom mora također poštovati „bit” tih prava i sloboda te da, kada to nije slučaj, takva ravnoteža interesa ne može postojati. Međutim, smatram da sporna ograničenja putovanja nisu povrjeđivala „bit” prava na slobodno kretanje, kako je zajamčeno u članku 45. stavku 1. Povelje, ili druga relevantna temeljna prava. Iako, među ostalim, zabrana putovanja predstavlja najstroži oblik ograničavanja prava na slobodno kretanje, u tom je pogledu presudna činjenica da ta zabrana nije bila apsolutna. Naime, ona se primjenjivala samo na putovanja u određene zemlje „visokog rizika” i iz njih; „obvezna” putovanja bila su izuzeta iz njezina područja primjene; te je ona samo privremeno uvedena (vidjeti, a contrario, presudu od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 44. i 79.)).
(
179
)	Vidjeti Smjernice ECDC‑a, str. 18. i 19.
(
180
)	Vidjeti, među ostalim, Svjetski gospodarski forum, „Ovo je utjecaj bolesti COVID-19 na sektor putovanja” (https://www.weforum.org/agenda/2022/01/global‑travel‑tourism‑pandemic‑covid-19), i mišljenje nezavisne odvjetnice L. Medine u predmetu UFC – Que choisir i CLCV (C‑407/21, EU:C:2022:690, t. 1. i 2.).
(
181
)	Vidjeti Europsko vijeće, Zaključci predsjednika Europskog vijeća nakon videokonferencije s članovima i članicama Europskog vijeća o Covidu-19, 17. ožujka 2020.
(
182
)	Vidjeti, za razne mjere koje je Komisija u tom pogledu predložila otprilike u vrijeme relevantno za glavni postupak, „Turizam i prijevoz: Smjernice Komisije o sigurnom nastavku putovanja i obnovi europskog turizma od 2020. nadalje”, priopćenje za medije, 13. svibnja 2020.
(
183
)	Vidjeti Iliopoulou‑Penot, A., „La Citoyenneté de l’Union aux temps du coronavirus”, u Dubout, E. i Picod, F. (urednici), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021., str. 178. do 180.
(
184
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 29. travnja 2004., Orfanopoulos i Oliveri (C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, t. 93. do 99.), i presudu ESLJP‑a od 8. prosinca 2020., Rotaru protiv Republike Moldove (CE:ECHR:2020:1208JUD002676412, t. 31. i navedena sudska praksa).
(
185
)	Vidjeti, među ostalim, Thym, D. i Bornemann, J., op. cit., str. 1164. i 1165.
(
186
)	U pogledu kategorije putovanja povezanih s „nužnim obiteljskim razlozima”, po analogiji vidjeti Europska komisija, 28. listopada 2020., Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću – COVID-19 – Smjernice o osobama izuzetima od privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU u vezi s provedbom Preporuke Vijeća (EU) 2020/912 od 30. lipnja 2020. (COM(2020) 686 final), str. 8.
(
187
)	Za sličnu ocjenu u kontekstu EKLJP‑a, vidjeti McBride, J., „An Analysis of Covid-19 Responses and ECHR Requirements”, ECHR Blog, 27. ožujka 2020. (dostupno na https://www.echrblog.com/2020/03/an‑analysis‑of‑covid-19-responses‑and.html).
(
188
)	Vidjeti, među ostalim, Europska komisija, 16. ožujka 2020., Covid-19 Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, t. 21.
(
189
)	Vidjeti točku 4. ovog mišljenja.
(
190
)	Prema članku 2. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama, za potrebe tog zakonika pojam „unutarnje granice” odnosi se na „(a) zajedničke kopnene granice, uključujući granice na rijekama i jezerima država članica; (b) zračne luke država članica za unutarnje letove; (c) morske, riječne i jezerske luke država članica za redovne unutarnje trajektne linije”.
(
191
)	Kao i Island i Norveška, za slučaj da to bude relevantno za potrebe predmeta iz glavnog postupka (vidjeti bilješke 23. i 35. ovog mišljenja).
(
192
)	Čini se da provedba obveza podvrgavanja karanteni i testiranju nije sporna.
(
193
)	Podsjećam na to da se zračne luke država članica smatraju graničnim prijelazima za potrebe Zakonika o schengenskim granicama. Vidjeti u tom pogledu definicije „unutarnjih granica” i „vanjskih granica” iz članka 2. točke 1. odnosno točke 2. tog zakonika.
(
194
)	S jedne strane, željezničke se postaje čak ni u slučaju međunarodnih vlakova ne smatraju graničnim prijelazima za potrebe Zakonika o schengenskim granicama (vidjeti u tom pogledu definicije „unutarnjih granica” i „vanjskih granica” iz članka 2. točke 1. odnosno točke 2. tog zakonika). S druge strane, prema pravilima tog zakonika, „granične kontrole” provode se u slučaju putnika vlakova koji prelaze vanjske granice prilikom iskrcaja (ili ukrcaja) na prvoj postaji na dolasku (ili posljednjoj postaji na odlasku) na državnom području schengenske zemlje. Vidjeti Prilog VI., „Posebna pravila za različite vrste granica i različita prijevozna sredstva koja se koriste za prelazak vanjskih granica država članica”, točka 1. („Kopnene granice”), točka 1.2. („Kontrole u željezničkom prometu”).
(
195
)	Čini se da su se sustavno kontrolirali samo putnici koji su se na željezničkoj postaji Midi u Bruxellesu (Belgija) ukrcavali na Eurostarove vlakove koji su odlazili za London (Ujedinjena Kraljevina) ili su se iskrcavali s Eurostarovih vlakova koji su odonuda dolazili. Međutim, te kontrole nisu relevantne za potrebe predmetnog slučaja. Naime, kako je belgijska vlada naglasila na raspravi, one se odnose na prelazak „vanjskih granica” schengenskih zemalja, a ne na prelazak „unutarnjih granica”. Budući da se ti vlakovi naravno ne zaustavljaju usred kanala La Manche, na zamišljenoj granici između Francuske i Ujedinjene Kraljevine, putnici se kontroliraju prije ukrcaja ili iskrcaja na željezničkoj postaji Midi (vidjeti bilješku 193. ovog mišljenja). Činjenica da se ti vlakovi ponekad zaustavljaju na državnom području schengeskih zemalja između Bruxellesa i Londona nije relevantna u tom pogledu. Naime, u tom se slučaju primjenjuje poseban režim, prema kojem se putnici koji se na te vlakove ukrcavaju, primjerice, u Lilleu (Francuska) u smjeru Bruxellesa (Belgija) podvrgavaju „graničnim kontrolama” na stanici odredišta (vidjeti Prilog VI., točku 1.2.3. Zakonika o schengenskim granicama). Naglašavam da se kontrole tih putnika ne smatraju povezanima s prelaskom „unutarnjih granica”. Umjesto toga, za te se putnike smatra, na temelju pravne fikcije, da prelaze „vanjske granice” schengenskih zemalja.
(
196
)	Vidjeti u tom pogledu članak 23. točku (a) podtočke iii. i iv. Zakonika o schengenskim granicama.
(
197
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 21. lipnja 2017., A (C‑9/16, EU:C:2017:483, t. 38. do 40. i navedenu sudsku praksu).
(
198
)	Kako to jasno proizlazi iz uporabe izraza „posebno” u članku 23. točki (a).
(
199
)	Ta razmatranja bi se u krajnjoj liniji mogla pokazati korisnima za druge predmete jer su države članice, kako je navedeno u uvodu ovog mišljenja, masovno ponovno uvodile granične kontrole na unutarnjim granicama u raznim trenucima tijekom pandemije. Vidjeti Priopćenja država članica o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama na temelju članaka 25., 28. i sljedećih članaka Zakonika o schengenskim granicama (dostupna na https://home‑affairs.ec.europa.eu/policies/schengen‑borders‑and‑visa/schengen‑area/temporary‑reintroduction‑border‑control_en).
(
200
)	Vidjeti točke 155. do 161. ovog mišljenja.
(
201
)	Toliku da njegovo stajalište prema svemu sudeći dijeli, ili je barem dijelio, Parlament. Vidjeti Europski parlament, Rezolucija od 19. lipnja 2020. o stanju schengenskog područja nakon izbijanja bolesti COVID-19 (2020/2640(RSP)) (SL 2021., C 362, str. 77.), t. 7.
(
202
)	Jedan od uvjeta ulaska državljana trećih zemalja na državno područje država članica s ciljem kratkotrajnog boravka jest da ne predstavljaju „prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost [ili] javno zdravlje” (moje isticanje) (vidjeti članak 6. stavak 1. točku (e) Zakonika o schengenskim granicama), što granični službenici načelno provjeravaju u okviru „temeljitih” graničnih kontrola kojima državljani trećih zemalja podliježu prilikom ulaska u Schengenski prostor (vidjeti članak 8. stavak 3. točku (a) podtočku vi. tog zakonika).
(
203
)	Sporazum između vlada država Ekonomske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, potpisan u Schengenu 14. lipnja 1985. (SL 2000., L 239, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 6.)
(
204
)	SL 2000., L 239, str. 19. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.)
(
205
)	Vidjeti članak 2. stavak 2. odnosno članak 5. stavak 1. točku (e) Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma.
(
206
)	Prijedlog uredbe Vijeća o uspostavi zakonika Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica, koji je Komisija predstavila 26. svibnja 2004. (COM(2004) 391 final)
(
207
)	Vidjeti članak 5. stavak 1. točku (e) tog prijedloga.
(
208
)	Vidjeti članak 20. stavak 1., članak 22. stavak 1. i članak 24. tog prijedloga (moje isticanje).
(
209
)	Vidjeti Zakonodavnu rezoluciju Europskog parlamenta o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi zakonika Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (COM(2004)0391 — C6-0080/2004 — 2004/0127(COD)) (P6_TA(2005)0247). Ta izmjena korijene vuče iz prijedloga Odbora za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove. Vidjeti Odbor za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove, 14. travnja 2005., Amandmani 138. do 198., Nacrt izvješća, Michael Cashman, Dokument br. PE 355.529v01‑00, str. 20., Amandman 171. („[…] Postoji […] razlika između ‚prijetnje javnom zdravlju’ kao razloga za onemogućavanje ulaska pojedincu i ‚prijetnje javnom zdravlju’ kao razloga za ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama koje će utjecati na sve osobe koje budu htjele prijeći unutarnju granicu. Dok je u prvom slučaju lako vidjeti smisao dodavanja ‚prijetnje javnom zdravlju’ kao razloga za onemogućavanje ulaska […], to baš i nije slučaj kada je riječ o ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama: u slučaju izbijanja takve bolesti na području države članice, prikladna i proporcionalna politička reakcija bila bi, primjerice, stavljanje zaraženih osoba u karantenu, možda zatvaranje bolnice ili nekoliko zgrada”).
(
210
)	Vidjeti, za isto stajalište, Komisija, 16. ožujka 2020., Covid-19 Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga, t. 18.
(
211
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 4. prosinca 1974., Van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, t. 18.), i od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 40.).
(
212
)	Vidjeti u tom pogledu točku 81. ovog mišljenja. Vidjeti također Leboeuf, L., „La fermeture des frontières de l’Union pour motifs de santé publique: la recherche d’une approche coordonnée” u Dubout, E. i Picod, F. (urednici), op. cit., str. 223. do 239.; van Eijken, H. H. i Rijpma, J. J., op. cit., str. 40., i Thym, D. i Bornemann, J., op. cit., str. 1148. i 1149.
(
213
)	Jasno je da je izmjena prvotno bila predložena zbog razloga navedenog u bilješci 209. ovog mišljenja. Međutim, nije jasno da su razni članovi Parlamenta i Vijeća prihvatili izmjenu zbog tog razloga. Sasvim je moguće da nisu smatrali potrebnim spominjati „javno zdravlje”, jer bi javnozdravstvena kriza koja je dovoljno ozbiljna da opravda ponovno uvođenje graničnih kontrola bila obuhvaćena razlozima „javnog poretka”.
(
214
)	Isto je tumačenje u bitnome prisutno i u nedavnom Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica, 14. prosinca 2021. (COM(2021) 891 final). Komisija u njemu predlaže specificirati da se može „[s]matra[ti] […] da ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti može pogotovo proizlaziti iz […] dalekosežnih izvanrednih stanja u području javnog zdravlja” (vidjeti uvodnu izjavu 28. i članak 25. stavak 1. točku (b) predložene uredbe).
(
215
)	Članak 25. stavak 2. navodi da ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama može biti samo „krajnja” mjera, dok članak 26. propisuje da tijela javne vlasti moraju provjeriti „koliko ta mjera može na odgovarajući način ukloniti prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti” i „proporcionalnost mjere u odnosu na tu prijetnju”. Smatram da ti uvjeti odgovaraju klasičnim kriterijima proporcionalnosti: prikladnost, nužnost i proporcionalnost u užem smislu.
(
216
)	Vidjeti točke 139. do 144. ovog mišljenja.
(
217
)	Vidjeti, za podrobnu analizu u tom pogledu, Europska komisija, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Peyrony, J., Rubio, J. i Viaggi, R., Učinci zatvaranja granica zbog bolesti COVID-19 na pogranične regije: empirijsko izvješće za razdoblje od ožujka do lipnja 2020., Ured za publikacije Europske unije, 2021.
(
218
)	Vidjeti Europska komisija, 24. ožujka 2020., Komunikacija Komisije o uvođenju zelenih traka u okviru mjera upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga (SL 2020., C 96 I, str. 1.), i 30. ožujka 2020., Komunikacija Komisije – COVID-19 Smjernice o ostvarivanju slobodnog kretanja radnika (SL 2020., C 102 I, str. 1.).
(
219
)	Vidjeti, među ostalim, Heinikoski, S., „Covid-19 bends the rules on internal border controls: Yet another crisis undermining the Schengen acquis?”, FIIA Briefing Paper 281, travanj 2020.