Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
16 päivänä huhtikuuta 2026 (1)
Asia C‑249/25 (Jilin) (i)
Minister van Asiel en Migratie
vastaan
UB
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikkapolitiikka – Tilapäinen suojelu siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa – Direktiivi 2001/55/EY – 17 artiklan 2 kohta – Kansainvälinen suojelu – Direktiivi 2013/32/EU – 31 artikla – Tilapäistä suojelua saavan henkilön kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn lykkääminen – Rajoitukset
1.        Nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevassa asiassa on kyse siitä, voivatko kansalliset viranomaiset lykätä direktiivin 2001/55/EY(2) mukaista tilapäistä suojelua jäsenvaltiossa saavan ja direktiivin 2011/95/EU(3) ja direktiivin 2013/32/EU(4) nojalla kansainvälistä suojeluasemaa hakevan siirtymään joutuneen henkilön hakemuksen käsittelyä tilapäisen suojelun voimassaolon ajaksi.
2.        Alankomaiden viranomaiset ottivat käsiteltäväksi sellaisen kolmannen maan kansalaisen tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, joka oli joutunut siirtymään Ukrainasta sinne vuonna 2022 tehdyn hyökkäyksen jälkeen ja sai direktiivissä 2001/55 säädettyä tilapäistä suojelua Alankomaissa. Toimivaltainen ministeri(5) kuitenkin katsoo, ettei hänellä ole velvollisuutta ratkaista kansainvälisen suojeluaseman myöntämistä koskevaa hakemusta hakijan saaman tilapäisen suojelun aikana.
3.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma kyseisen kansallisen järjestelyn yhteensopivuudesta unionin oikeussääntöjen kanssa.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 2001/55
4.        Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tavoitteena on vahvistaa vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden, jotka eivät voi palata kotimaahansa, joukottaisen, kolmansista maista tapahtuvan maahantulon tilanteissa, ja edistää näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista.”
5.        Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)      ’tilapäisellä suojelulla’ asianomaisten ja muiden suojelua hakevien henkilöiden etua palvelevaa poikkeusluonteista menettelyä välittömän ja tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneille henkilöille, jotka eivät voi palata kotimaahansa, kolmansista maista tapahtuvan tai tapahtuvaksi uhkaavan näiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa erityisesti, jos on myös vaara, että turvapaikkajärjestelmä ei kykene käsittelemään tätä maahantuloa ilman, että sen asianmukaiselle toiminnalle aiheutuu kielteisiä seurauksia;
– –
e)      ’pakolaisilla’ [pakolaisten oikeusasemaa koskevan, 28.7.1951 tehdyn] Geneven yleissopimuksen
[, sellaisena kuin se on muutettuna 31.1.1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla,] 1 artiklan A kohdassa tarkoitettuja kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä;
– –”.
6.        Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tilapäisellä suojelulla ei vaikuteta Geneven yleissopimuksen mukaisesti tapahtuvaan pakolaisaseman tunnustamiseen.
– –
5.      Tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa suotuisampia edellytyksiä tilapäistä suojelua saaville henkilöille.”
7.        Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanne todetaan neuvoston määräenemmistöllä komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä, ja komissio myös tutkii jäsenvaltioiden pyynnöt ehdotuksen tekemisestä neuvostolle.
– –”.
8.        Direktiivin 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden on voitava milloin tahansa jättää turvapaikkahakemus.
2.      Jollei turvapaikkahakemusta ole käsitelty loppuun ennen tilapäisen suojelun päättymistä, käsittely on saatettava päätökseen tilapäisen suojelun päättymisen jälkeen.”
9.        Direktiivin 19 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat säätää, että turvapaikkahakemusta käsiteltäessä henkilö ei voi olla yhtä aikaa sekä tilapäisen suojelun saajana että turvapaikanhakijan asemassa.
2.      Kun turvapaikkahakemuksen käsittelyn lopuksi todetaan, ettei pakolaisasemaa tai mahdollisesti muunlaista suojelua myönnetä hakijalle, joka täyttää tilapäisen suojelun saamisen edellytykset tai joka saa tilapäistä suojelua, jäsenvaltioiden on huolehdittava, että hänellä on oikeus tai että hänellä edelleen on oikeus tilapäiseen suojeluun sen voimassaolon päättymiseen asti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 28 artiklan soveltamista.”
2.     Direktiivi 2013/32
10.      Direktiivin 1 artiklassa (”Tarkoitus”) säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.”
11.      Direktiivin 2 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b)      ’kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella’ tai ’hakemuksella’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä saada suojelua jostakin jäsenvaltiosta, kun hakijan voidaan katsoa hakevan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja kun hakija ei nimenomaisesti pyydä direktiivin 2011/95/EU soveltamisalan ulkopuolelle jäävää muunlaista suojelua, jota voidaan pyytää erikseen;
– –
g)      ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka täyttää direktiivin 2011/95/EU 2 artiklan d alakohdan edellytykset;
h)      ’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka täyttää direktiivin 2011/95/EU 2 artiklan f alakohdan edellytykset;
i)      ’kansainvälisellä suojelulla’ pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisina kuin ne on määritelty j ja k alakohdassa;
j)      ’pakolaisasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista jäsenvaltiossa pakolaiseksi;
k)      ’toissijaisella suojeluasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista jäsenvaltiossa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua;
– –”
12.      Direktiivin 10 artiklassa (”Hakemusten tutkintaa koskevat vaatimukset”) säädetään seuraavaa:
”– –
2.      Määrittävän viranomaisen on kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tutkiessaan määritettävä ensin, voidaanko hakijoita pitää pakolaisina, ja jos näin ei ole, määritettävä sen jälkeen, voidaanko hakijoita pitää henkilöinä, jotka voivat saada toissijaista suojelua.
– –”
13.      Direktiivin 31 artiklassa (”Tutkintamenettely”) säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot käsittelevät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaisessa tutkintamenettelyssä.
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.
– –
Jäsenvaltiot voivat jatkaa tässä kohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa enintään yhdeksällä kuukaudella, jos
– –
b)      suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa;
– –
Jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa poikkeuksellisesti ylittää tässä kohdassa säädetyt määräajat enintään kolmella kuukaudella, kun se on tarpeen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan varmistamiseksi.
4.      Jäsenvaltiot voivat lykätä tutkintamenettelyn päättämistä, jos määrittävän viranomaisen ei kohtuudella voida olettaa tekevän päätöstään 3 kohdassa säädetyissä määräajoissa sen vuoksi, että alkuperämaassa vallitsee epävarma tilanne, jonka oletetaan olevan tilapäinen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 2011/95/EU 13 ja 18 artiklan soveltamista. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden on
a)      tarkasteltava kyseisen alkuperämaan tilannetta uudelleen vähintään kuuden kuukauden välein;
b)      ilmoitettava asianomaisille hakijoille lykkäyksen syyt kohtuullisessa ajassa;
c)      ilmoitettava komissiolle kohtuullisessa ajassa menettelyjen lykkäämisestä kyseisen alkuperämaan osalta.
5.      Jäsenvaltioiden on joka tapauksessa saatettava tutkintamenettely päätökseen 21 kuukauden enimmäismääräajan kuluessa hakemuksen jättämisestä.
– –
9.      – –
Jäsenvaltiot voivat ylittää kyseiset määräajat, jos se on tarpeen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3–5 kohdan soveltamista.”
3.     Täytäntöönpanopäätös (EU) 2022/382(6)
14.      Täytäntöönpanopäätöksen 1 artiklassa (”Kohde”) säädetään seuraavaa:
”Todetaan Ukrainasta aseellisen konfliktin seurauksena siirtymään joutuneiden henkilöiden unioniin kohdistuvan joukoittaisen maahantulon tilanne.”
B       Alankomaiden oikeus
1.     Vuoden 2000 ulkomaalaislaki(7)
15.      Lain 1 §:ssä määritellään tilapäinen suojelu 8 §:n f tai h kohdassa tarkoitetuksi ulkomaalaisen henkilön, jota ei ole direktiivin 2001/55 mukaisesti poistettu maasta, lailliseksi oleskeluksi 28 §:ssä tarkoitetun hakemuksen perusteella.
16.      Lain 8 §:n mukaan ulkomaalaisen oleskelu Alankomaissa on laillista vain
”– –
f)      odotettaessa päätöstä 14 ja 28 §:ssä tarkoitetusta oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta, kun tämän lain tai sen nojalla annetun säännöksen mukaan taikka tuomioistuimen päätöksen perusteella hakijan maastapoistamisesta on pidättäydyttävä, kunnes hakemus on ratkaistu;
– –
h)      odotettaessa päätöstä oikaisuvaatimuksesta tai kanteesta, kun tämän lain tai sen nojalla annetun säännöksen mukaan taikka tuomioistuimen päätöksen perusteella hakijan maastapoistamisesta on pidättäydyttävä, kunnes oikaisuvaatimus tai kanne on ratkaistu”.
17.      Lain 28 §:n mukaan ministerillä on toimivalta hyväksyä, hylätä, hylätä käsittelemättä tai jättää tutkimatta määräaikaista oleskelulupaa koskevaa hakemus, ja hän voi myös päättää, ettei sen käsittelyä jatketa.
18.      Lain 42 §:n 1 momentissa säädetään, että 28 §:n mukainen tilapäistä oleskelulupaa koskeva hakemus ratkaistaan kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta. Samassa 1 momentissa säädettyä määräaikaa voidaan 4 momentin nojalla jatkaa vielä yhdeksällä kuukaudella. Saman pykälän 5 momentin mukaan määräaikaa voidaan 4 momentissa säädetyn jatkamisen jälkeen jatkaa vielä enintään kolmella kuukaudella, jos se on tarpeen hakemuksen perusteellisen ja asianmukaisen käsittelyn vuoksi.
19.      Lain 43 §:n 1 momentin mukaan 42 §:n 1 momentissa säädettyä määräaikaa voidaan jatkaa sellaisten tiettyihin ryhmiin kuuluvien ulkomaalaisten osalta, jotka ovat tehneet 28 §:ssä tarkoitetun tilapäistä oleskelulupaa koskevan hakemuksen, enintään 21 kuukaudella silloin, kun on erittäin todennäköistä, että alkuperämaan tilanne on lyhyellä aikavälillä epävarma eikä tästä syystä voida perustellusti päättää, voidaanko hakemus hyväksyä jonkin 29 §:ssä mainitun syyn nojalla.
20.      Poiketen siitä, mitä lain 42 §:n 1 momentissa säädetään, 28 §:ssä tarkoitettu tilapäistä oleskelulupaa koskeva hakemus ratkaistaan tilapäistä suojelua saavien ulkomaalaisten osalta 43a §:n mukaisesti aikavälillä, joka alkaa hakemuksen vastaanottamisesta ja päättyy kuuden kuukauden kuluttua tilapäisen suojelun päättymisestä.
2.     Ulkomaalaislain täytäntöönpanosta 23.11.2000 annettu asetus (vuoden 2000 ulkomaalaisasetus) (8)
21.      Vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen 3.1a §:n mukaan turvapaikkamenettelyssä myönnettävää väliaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen tekemisestä seuraa, ettei kyseistä ulkomaalaista saa poistaa maasta niin kauan kuin direktiivin 2001/55 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu päätös on voimassa, jos hän
a)      kuuluu direktiivin 2001/55 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa Euroopan unionin neuvoston päätöksessä nimenomaisesti määriteltyyn ulkomaalaisten ryhmään;
b)      on a kohdassa mainitun ulkomaalaisen aviopuoliso tai ulkomaalaiseen kiinteässä suhteessa oleva avopuoliso, joka elää yhdessä hänen kanssaan direktiivin 2001/55 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemiseen johtaneiden tosiseikkojen tapahtuma-aikana;
c)      on a tai b kohdassa mainitun ulkomaalaisen biologinen tai adoptoitu, naimaton ja alaikäinen lapsi.
3.     Vuoden 2000 ulkomaalaismääräys(9)
22.      Määräyksen 3.9a §:n 1 momentissa määritellään vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen 3.1a §:n 1 momentin alussa ja e kohdassa tarkoitetuiksi ulkomaalaisiksi henkilöt, jotka a) ovat Ukrainan kansalaisia ja ovat paenneet Ukrainasta 26.11.2021 jälkeen tai saapuneet Euroopan unionin alueelle 27.11.2021 ja 23.2.2022 välisenä aikana; jotka b) ovat Ukrainan kansalaisia ja voivat osoittaa, että he jo oleskelivat Alankomaissa ennen 27.11.2021; joilla c) oli 23.2.2022 voimassa oleva oleskelulupa Ukrainassa ja jotka 1. todennäköisesti ovat lähteneet Ukrainasta 26.11.2021 jälkeen ja 2. joiden ei todeta palanneen alkuperämaahan 23.2.2022 jälkeen.
23.      Määräyksen 3.9 §:n 2 momentissa määrätään, että vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen 3.1a §:n 1 momentin alkua ja b–d kohtaa sovelletaan soveltuvin osin 1 momentissa tarkoitettujen ulkomaalaisten perheenjäseniin.
II     Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
24.      Ennakkoratkaisupyynnössä tosiseikat esitetään seuraavasti:
–        ”Ulkomaalainen on Kiinan kansalainen. Hän on ilmoittanut asuneensa Ukrainassa vuosina 2009–2014 ja vuodesta 2018 vuoden 2022 helmikuuhun saakka, jolloin hän poistui maasta. Hän on avioitunut ukrainalaisen naisen kanssa 5.5.2012, ja heillä on poika. Ulkomaalainen on saapunut Alankomaihin 7.3.2022 vaimonsa ja lapsensa kanssa ja hakenut turvapaikkaa – – 13.4.2022. Hänen vaimonsa ja lapsensa eivät ole osallisina tässä menettelyssä. [Riita-asian] asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että ulkomaalainen on oikeutettu tilapäiseen suojeluun direktiivin 2001/55 nojalla, koska hän asui Ukrainassa ennen 24.2.2022
ukrainalaisten vaimonsa ja poikansa kanssa. Hän on täytäntöönpanopäätöksen 2022/382 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu Ukrainan kansalaisen perheenjäsen.”(10)
–        ”Ministeri aloitti turvapaikkahakemuksen käsittelyn. – – Myöhemmin hän totesi, että ulkomaalainen oli oikeutettu direktiivin 2001/55 mukaiseen tilapäiseen suojeluun. Ulkomaalaisen turvapaikkahakemusta koskeva henkilökohtainen haastattelu pidettiin 19.9.2023. Ministeri ilmoitti hänelle samana päivänä, että hänen turvapaikkahakemuksensa käsittelyä ei jatkettaisi, koska hän sai direktiivin 2001/55 mukaista tilapäistä suojelua.”(11)
25.      Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan menettelyn kulusta seuraavaa:
–        ”Ulkomaalainen vaati 16.1.2024 päivätyllä kirjeellä ministeriä ratkaisemaan 13.4.2022 tehdyn turvapaikkahakemuksen, koska tämä oli laiminlyönyt sen ratkaisemisen säädetyssä määräajassa. Koska ministeri ei tehnyt päätöstä kahden viikon kuluessa kyseisestä vaatimuksesta, ulkomaalainen nosti rechtbank [Den Haagissa (Haagin alioikeus, Alankomaat)] kanteen, – – jossa hän vaatii tuomioistuinta määräämään ministeriä tekemään päätöksen kahden viikon kuluessa ja määräämään tälle sadan euron päiväkohtaisen uhkasakon [viivästyksen vuoksi]”.(12)
–        ”Ensimmäisen asteen tuomioistuin rechtbank – – katsoi, että direktiivin [2013/32] 31 artiklan 5 kohdassa säädetty 21 kuukauden määräaika alkoi kaikissa tapauksissa turvapaikkahakemuksen jättämishetkestä. – – Sen ratkaistavaksi saatetussa asiassa tämä merkitsi, – – että ministerin olisi näin ollen pitänyt ratkaista ulkomaalaisen turvapaikkahakemus tammikuussa 2024. Koska näin ei ollut menetelty, rechtbank katsoi, että ministeri ei ollut ratkaissut turvapaikkahakemusta määräajassa. Tämän johdosta rechtbank määräsi, että ministerin on ilmoittava päätöksensä kahdeksan viikon kuluessa tuomioistuinratkaisun tiedoksi antamisesta – –”.(13)
–        ”Ministeri on valittanut rechtbankin ratkaisusta [Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat)] ja väittää, että rechtbank on tulkinnut virheellisesti direktiivin 2001/55 ja direktiivin [2013/32] välistä suhdetta. Ministerin mukaan direktiivillä 2001/55 on itsenäinen oikeusperusta, direktiivi on luonteeltaan poikkeuksellinen ja sillä pyritään tukemaan Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää, sillä sen tarkoituksena on helpottaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa joukoittaisen maahantulon tapauksessa ja estää järjestelmää tällöin romahtamasta. Ministerin mielestä direktiivin [2013/32] päätöksenteon määräaikoja koskevasta sanamuodosta tai direktiivin tarkoituksesta ei voida päätellä, että päätöksenteon määräaikoja koskevia sääntöjä sovellettaisiin myös direktiivillä 2001/55 säänneltyyn erityistilanteeseen. Ministeri väittää myös, että rechtbank on tulkinnut virheellisesti direktiivin 2001/55 17 artiklan 2 kohtaa ja sen täytäntöönpanoa Alankomaissa vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen 43a §:llä. Hänen mukaansa direktiivin 2001/55 17 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee, että turvapaikkahakemuksen käsittely voidaan saattaa päätökseen tilapäisen suojelun päätyttyä. Hänen mielestään tämä on direktiivin 2001/55 tavoitteen mukaista.”(14)
26.      Tässä tilanteessa Raad van State on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiivin [2001/55] 17 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä sallitaan jäsenvaltioiden lykätä tilapäistä suojelua saavan henkilön jättämän kansainvälistä suojelua koskevan
hakemuksen käsittelyä tilapäisen suojelun ajaksi?
2)      Onko direktiivin [2013/32] 31 artiklassa säädettyjä päätöksen tekemistä koskevia määräaikoja tulkittava siten, että kyseiset määräajat alkavat tai jatkuvat vasta tilapäisen suojelun päätyttyä, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty ennen kuin henkilö saa tilapäistä suojelua direktiivin 2001/55 perusteella tai tällaisen tilapäisen suojelun aikana?”
III  Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
27.      Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 2.4.2025.
28.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet UB, Alankomaiden, Belgian, Puolan ja Saksan hallitukset sekä Euroopan komissio.
29.      Unionin tuomioistuin ei pitänyt istuntoa asianosaisten kuulemiseksi tarpeellisena.
IV     Asian arviointi
A       Alustava huomautus
30.      Unionin tuomioistuin on lausunut hiljattain tuomiossa Framholm Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäistä suojelua ja kansainvälistä suojelua koskevista rinnakkaisista järjestelmistä.(15)
31.      Täsmennettyäni samasta asiasta esittämässäni ratkaisuehdotuksessa(16) erilaisia suojelun muotoja (tilapäinen, toissijainen ja kansainvälinen) koskevia käsitteitä ja terminologiaa tarkastelin direktiivin 2001/55 mukaista tilapäisen suojelun järjestelmää Ukrainaan kohdistuneen hyökkäyksen jälkeen siirtymään joutuneiden henkilöiden kannalta.(17)
32.      Tuomiossa Framholm unionin tuomioistuin totesi, että direktiivin 2001/55 3, 17 ja 19 artiklan, luettuina direktiivin 2011/95 ja direktiivin 2013/32 valossa, mukaan ”– – jäsenvaltio ei voi niiden nojalla hylätä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta – siltä osin kuin sillä pyritään saamaan toissijainen suojeluasema – pelkästään sillä perusteella, että hakija saa tilapäistä suojelua direktiivin 2001/55 nojalla”.(18)
B       Tilapäistä suojelua koskeva Alankomaiden lainsäädäntö ja käytäntö
33.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa direktiivin 2001/55 soveltamisesta Alankomaissa seuraavat tiedot:
–        Siirtymään joutuneen henkilön on tehtävä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus saadakseen tilapäistä suojelua direktiivin 2001/55 nojalla.(19)
–        Siirtymään joutuneen henkilön on rekisteröidyttävä kuntaan, jossa hänet merkitään väestörekisteriin. Rekisteröityminen katsotaan osoitukseksi henkilön halusta saada kansainvälistä suojelua. Tästä hetkestä alkaen mainitun henkilön katsotaan oleskelevan laillisesti maassa vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen nojalla.
–        Väestörekisteriin merkityt henkilöt voivat varata tapaamisen Immigratie- en Naturalisatiedienstissä (maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto, Alankomaat), joka arvioi käytettävissä olevien asiakirjojen perusteella, sovelletaanko henkilöön tosiasiallisesti direktiiviä 2001/55. Tässä yhteydessä siirtymään joutunut henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen allekirjoittamalla hakemuslomakkeen. Tämän jälkeen henkilölle annetaan todistus tilapäistä suojelua saavan henkilön asemasta.
–        Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisun määräaikaa lykätään tilapäisen suojelun ajaksi. Ministerin mukaan hänen (ministerin) on näin ollen ratkaistava kansainvälistä suojelua koskeva hakemus vasta tilapäisen suojelun päätyttyä.(20)
34.      Vaikka kyseistä menettelyä ei olosuhteiden perusteella jatkettu UB:n osalta, koska hän jätti myöhemmin hakemuksensa vastaanottokeskuksessa, ministeri katsoo, ettei tällä seikalla ole merkitystä ja että ”[ministeri] ei missään tapauksessa ole velvollinen ratkaisemaan tilapäisen suojelun aikana sellaisten henkilöiden tekemiä turvapaikkahakemuksia, joiden on päätetty voivan saada tilapäistä suojelua”.(21)
C       Ennakkoratkaisukysymykset
35.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo ennakkoratkaisupyynnössään alustavasti,(22) että direktiivin 2001/55 17 artiklan 2 kohtaa voidaan tulkita siten, että jäsenvaltioiden on mahdollista poiketa direktiivin 2013/32 31 artiklassa säädetyistä päätöksenteon määräajoista silloin, kun tilapäistä suojelua saava henkilö on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
36.      Sama tuomioistuin on kuitenkin epävarma unionin oikeuden tulkinnan asianmukaisuudesta ja esittää tämän vuoksi unionin tuomioistuimelle kaksi edempänä toistettua ennakkoratkaisukysymystä, joihin voidaan vastata yhdessä.
37.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, voivatko jäsenvaltiot lykätä siirtymään joutuneen henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä kyseisen henkilön saaman tilapäisen suojelun ajaksi siten, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemisen määräaika alkaa (tai jatkuu) vasta tilapäisen suojelun päätyttyä.
1.     Tuomion Framholm vaikutus
38.      Ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamisessa on otettava lähtökohdaksi seuraavat unionin tuomioistuimen tuomiossa Framholm esittämät toteamukset:
–        ”Direktiivissä 2001/55 huolehditaan muun muassa siitä, että tilapäistä suojelua saavilla kolmansien maiden kansalaisilla ja kansalaisuudettomilla henkilöillä on edelleen todellinen mahdollisuus saada kansainvälistä suojelua heidän yksittäistapauksensa asianmukaisen tutkinnan päätyttyä, ja siinä taataan heille välittömästi rajatumpaa suojelua”.(23)
–        ”Tällainen tavoite puoltaa sellaista direktiivin 2001/55 3, 17 ja 19 artiklan tulkintaa, jonka mukaan nämä artiklat estävät jäsenvaltioita katsomasta, että tilapäistä suojelua saava henkilö ei saa hakea
[kansainvälistä] suojelua niin kauan kuin tilapäinen suojelu on voimassa”.(24)
–        ”Silloin, kun henkilö täyttää unionin oikeudessa vahvistetut vähimmäisvaatimukset jonkin tällaisen aseman saamiseksi, – – jäsenvaltioiden on – jollei kyseisessä direktiivissä säädetyistä poissulkemisperusteista ja direktiivissä 2013/32 säädetyistä hakemuksen tutkimatta jättämisen perusteista muuta johdu – myönnettävä haettu kansainvälinen suojelu ilman, että niillä olisi tältä osin harkintavaltaa”.(25)
–        ”Missään direktiivin 2011/95 säännöksessä ei – – säädetä, ettei [kansainvälistä] suojelua voida antaa tilapäistä suojelua saaville henkilöille”.(26)
–        ”Direktiivin [2013/32] 10 artiklan 2 kohdassa säädetään puolestaan, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta tutkiessaan määritettävä ensin, voidaanko hakijaa pitää pakolaisena, ja, jos näin ei ole, sen jälkeen, voidaanko hakijaa pitää henkilönä, joka voi saada toissijaista suojelua. Tästä seuraa, että – – kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan hylätä perusteettomana vain siltä osin kuin toimivaltainen viranomainen tulee siihen johtopäätökseen, ettei hakijalle voida antaa pakolaisasemaa eikä toissijaista suojeluasemaa”.(27)
2.     Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn lykkääminen
39.      Toisin kuin asiassa Framholm, Alankomaiden viranomaiset eivät kieltäydy käsittelemästä tilapäistä suojelua saavien henkilöiden tekemiä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, vaan ne
lykkäävät niiden käsittelyä tilapäisen suojelun päättymiseen saakka
40.      Ymmärtääkseni tämä ero on kuitenkin pikemmin nimellinen kuin todellinen. Käsittelyn automaattinen lykkääminen koko tilapäisen suojelun ajaksi vastaa aineellisesti ja käytännön vaikutuksiltaan Ukrainasta siirtymään joutuneen henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä kieltäytymistä.
41.      Direktiiviin 2001/55 ei sisälly säännöstä, jossa sallittaisiin tilapäistä suojelua saavien henkilöiden tekemien kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn lykkääminen määräämättömäksi ajaksi (eikä varsinkaan säännöstä, joka velvoittaisi siihen).
42.      Direktiivin 2001/55 valmisteluasiakirjoissa komission alkuperäisen ehdotuksen 16 artiklassa sallittiin hakemuksen käsittelyn keskeyttäminen.(28) Tämä maininta kuitenkin poistettiin direktiivin 2001/55 17 artiklan lopullisesta tekstistä muun muassa sillä perusteella, että se ei ollut vuonna 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen mukainen ja että valtioiden mahdollisuus lykätä hakemusten käsittelyä harkintansa mukaan haittaisi direktiivin yhdenmukaista soveltamista.(29)
43.      Kyseiseen menettelyyn osallistuneiden hallitusten mielestä maininnan poistaminen ei muuttanut mitään ja jäsenvaltioilla on valtuudet lykätä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä tilapäisen suojelun voimassaolon ajaksi.
44.      Komission mukaan valmisteluasiakirjoissa kuitenkin korostetaan, että jäsenvaltiot eivät päässeet yksimielisyyteen ”– – mahdollisuudesta nimenomaisesti lykätä käsittelyä eivätkä tällaisen mahdollisuuden nimenomaisesta epäämisestä. Ne tekivät siis poliittiseen kompromissin jättääkseen direktiivin 17 artiklan 2 kohdan toiminnallisesti moniselitteiseksi – –”.(30)
45.      Vaikka viittaus direktiivin 2001/55 valmisteluasiakirjoihin ei ole ratkaiseva,(31) se, että kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn keskeyttämistä koskeva oikeus poistettiin lopullisesta tekstistä, osoittaa, että unionin lainsäätäjä ei lopulta hyväksynyt tällaista edellytystä. Koko unionin yhdenmukaisen järjestelmän oikeusvarmuuden takaamiseksi vaikeneminen (tai epävarmuus) siitä, oliko kansainvälistä suojaa koskevien hakemusten käsittelyä mahdollista lykätä määräämättömäksi ajaksi, näyttää puoltavan tämän mahdollisuuden epäämistä. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, että tämän mahdollisuuden poistamista perusteltiin, kuten edempänä mainitsin, vuonna 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen noudattamisella.
46.      Direktiivin 2001/55 logiikan mukaan jäsenvaltiot mukauttavat siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon yhteydessä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn niiden todelliseen määrään ja päätöksentekovalmiuksiinsa. Direktiivissä 2001/55 ei sitä vastoin sallita kaikkien kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden tekemien hakemusten jälkeen vireille pantujen kansainvälistä suojelua koskevien menettelyjen äkillistä lykkäämistä määräämättömäksi ajaksi.
47.      Ratkaisuehdotuksessa Framholm kiinnitin huomiota tarpeeseen varmistaa, ettei tilapäistä suojelua koskevan välineen aktivointi johda kansainvälisten turvapaikkajärjestelmien romahtamiseen. Totesin tästä seuraavaa:
–        ”Direktiivissä 2001/55 annetaan – – jäsenvaltioille tiettyjä mahdollisuuksia rajoittaa kansainvälisen suojelun saamista siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteessa. Siinä otetaan tätä varten huomioon kyseisen tekijän mahdollinen vaikutus kansalliseen turvapaikkajärjestelmään. Sen 2 artiklan a alakohdassa määritellään tilapäinen suojelu ja otetaan esille se mahdollisuus, että joukottaisen maahantulon vaikutuksesta turvapaikkajärjestelmään kohdistuu vaara, että se ’– – ei kykene käsittelemään tätä maahantuloa ilman, että sen asianmukaiselle toiminnalle aiheutuu kielteisiä seurauksia – –’”.(32)
–        ”Pyrkimys estää kansallisten turvapaikkajärjestelmien romahtaminen säätämällä Ukrainaan kohdistuneen hyökkäyksen vuoksi siirtymään joutuneille henkilöille annettavasta tilapäisestä suojelusta ilmenee täytäntöönpanopäätöksestä 2022/382 ja sen voimassaolon jatkamiseksi annetuista myöhemmistä säädöksistä. Se käy ilmi täytäntöönpanopäätöksen 2022/382 johdanto-osan 16 perustelukappaleesta,(33) täytäntöönpanopäätöksen 2023/2409 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta(34) sekä täytäntöönpanopäätöksen 2024/1836 johdanto-osan seitsemännestä ja kahdeksannesta perustelukappaleesta(35)”. Niihin on nykyään lisättävä täytäntöönpanopäätöksen 2025/1460 johdanto-osan yhdeksäs ja kymmenes perustelukappale.
–        ”Valtioilla on siis jonkin verran harkintavaltaa mukauttaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelytahtia ja välttää siten niiden kansallisten turvapaikkajärjestelmien ruuhkautuminen.”(36)
–        ”Unionin lainsäätäjän päätöksen perusteella tällainen ruuhkautumisen riski voi oikeuttaa väliaikaiset rajoitukset tilapäistä suojelua saavien oikeudelle saada kansainvälistä suojelua. Tällöin vastaus on sovitettava niihin realistisiin toimintamahdollisuuksiin, joita siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaiseen maahantuloon liittyvässä poikkeustilanteessa on.”(37)
–        ”Direktiivi 2001/55 sijoittuu siis kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimista koskevaan yhteiseen järjestelmään, jossa on jo mahdollista lykätä hakemuksen ratkaisua, jos ’suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa’.”(38)
–        ”Katson kuitenkin, [että] – – kansainvälistä suojelua koskeva yhteinen järjestelmä ei salli sitä, että kansallisessa oikeussäännössä velvoitetaan jättämään säännönmukaisesti tutkimatta kaikki tilapäistä suojelua saavien henkilöiden tekemät toissijaista suojelua koskevat hakemukset.”(39)
48.      Mielestäni nämä toteamukset voidaan ulottaa koskemaan nyt käsiteltävää asiaa. Kuten jo totesin, Alankomaiden käytäntö johtaa asiassa Framholm tarkastellun kaltaiseen ilmiöön: vaikka Alankomaiden viranomaiset eivät ole päättäneet, ettei tilapäistä suojelua saavien henkilöiden tekemiä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia oteta käsiteltäväksi, ne soveltavat näihin hakemuksiin järjestelyä, jossa niiden käsittelyä lykätään automaattisesti määräämättömäksi ajaksi, jolloin hakijoilta evätään kaikki mahdollisuudet saada kansainvälistä suojelua mahdollisesti hyvin pitkäksi ajaksi.(40)
49.      Mielestäni tämä määräämättömäksi ajaksi tehty lykkäys, jolla ei ole aikarajaa ja joka on irrotettu konkreettisesta vaikutuksesta, joka sillä voi olla kunkin jäsenvaltioin turvapaikkajärjestelmän toimintaan, ei ole direktiivin 2001/55 mukainen.
50.      On totta, että jäsenvaltioiden on mahdollista lykätä joidenkin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä, jos niiden käsittely johtaa, kuten jo totesin, kansallisten turvapaikkajärjestelmien romahtamiseen. Tämä on direktiivin 2001/55 taustalla oleva perusedellytys. Tämä sama edellytys on kuitenkin ristiriidassa sen kanssa, että kaikkien hakemusten käsittelyä lykätään automaattisesti ja yleisesti määräämättömäksi ajaksi riippumatta siitä, vaikuttavatko ne järjestelmän romahtamiseen. Näin on silloin, kun tilapäiseen suojeluun liittyy kansainvälistä suojelua koskevien menettelyjen automaattinen lykkääminen.
51.      Alankomaiden hallitus ei myöskään kykene yhdistämään kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn lykkäämistä järjestelmän romahtamisen riskiin. Hallitus väittää, että Alankomaiden lainsäädännön mukaan kyseiset hakemukset on mahdollista ratkaista tilapäisen suojelun antamisen aikana, ja näin ollen osa hakemuksista on mahdollista käsitellä kyseisellä ajanjaksolla.(41)
52.      Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten porrastettu käsittely, johon Alankomaiden hallitus viittaa, mahdollistaisi kyseisten hakemusten käsittelytahdin sopeuttamisen järjestelmän todellisiin mahdollisuuksiin, ja samalla kunnioitettaisiin siirtymään joutuneiden henkilöiden oikeutta heidän tilanteensa arviointiin tarvittaessa.
53.      Käsittelyn automaattinen lykkääminen määräämättömäksi ajaksi ei myöskään ole yhteensopivaa direktiiviin 2013/32 sääntelyn taustalla olevan kriteerin kanssa.
54.      Direktiivin 2013/32 31 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetään kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn lykkäämisestä silloin, kun ”suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä” hakee suojelua samanaikaisesti, ”minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa”. Direktiivin 2013/32 31 artiklan 5 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on joka tapauksessa saatettava tutkintamenettely päätökseen 21 kuukauden enimmäismääräajan kuluessa hakemuksen jättämisestä”.
55.      Unionin kansainvälisen suojelun järjestelmässä annetaan siis jäsenvaltioille harkintavaltaa jatkaa hakemusten käsittelyaikaa 21 kuukauteen, mutta ne eivät missään tapauksessa voi lykätä niiden käsittelyä määräämättömäksi ajaksi.
56.      Puolan hallitus(42) vetoaa sen mahdollisuuden tueksi, että hakemusten käsittelyä voidaan lykätä vapaasti, direktiivin 2013/33/EU(43) 3 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan kyseistä direktiiviä ei sovelleta silloin, kun sovelletaan direktiivin 2001/55 säännöksiä.
57.      Ratkaisuehdotuksessa Framholm sain tilaisuuden käsitellä tätä perustetta ja totesin, että ”kyseistä poissulkemista voidaan tulkita a contrario sensu siten, että tällaisen säännöksen puuttuminen direktiivistä 2013/32 merkitsee sitä, että viimeksi mainittua direktiiviä sovelletaan tilanteissa, joissa on kyse direktiiviin 2001/55 perustuvasta tilapäisestä suojelusta”.(44)
58.      Samassa ratkaisuehdotuksessa totesin, että ”direktiivin 2001/55 ja direktiivin 2013/33 kattamien aineellisten soveltamisalojen tarkastelu kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanoton osalta tukee edellä esitettyä – –:
–        Direktiivissä 2013/33, jolla täydennetään direktiiviä 2011/95 ja direktiiviä 2013/32, otetaan huomioon kansainvälistä suojelua hakevien yksilölliset tilanteet (direktiivin 2013/33 2 artiklan f alakohdassa määriteltyjen) ’vastaanotto-olosuhteiden’ toteuttamiseksi heidän hakemustensa käsittelyn aikana. Sen sijaan direktiivissä 2001/55 otetaan huomioon kotimaastaan siirtymään joutuneiden joukottaisen maahantulon tilanne.
–        Etuuksien saajan erilaiset nimitykset eivät estä päällekkäisyyttä: sodan vuoksi siirtymään joutuneiden joukottaisen maahantulon yhteydessä saapunut henkilö voi täyttää vaatimukset saadakseen jotakin kansainvälisen suojelun muodoista.
–        Olennaista on, että direktiivissä 2001/55 tarkoitetun suojelun sisällön ja laajuuden sekä direktiivissä 2013/33 tarkoitettujen vastaanotto-olosuhteiden välinen vastaavuus perustuu siihen logiikkaan, että viimeksi mainitussa säädetään sen soveltamatta jättämisestä, kun voimassa on muu tukijärjestelmä”.(45)
59.      Sama logiikka selittää sen, että direktiivin 2001/55 19 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että turvapaikkahakemusta käsiteltäessä henkilö ei voi olla yhtä aikaa sekä tilapäisen suojelun saajana että turvapaikanhakijan asemassa.
60.      Lisäksi on todettava, että direktiivissä 2013/32 säädetyt takeet pysyivät voimassa SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa poikkeuksellisissa tilanteissa, joita päätös (EU) 2015/1523(46) ja päätös (EU) 2015/1601(47) koskivat.(48) Nähdäkseni ei ole perusteita oikeuttaa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden erilaista kohtelua sellaisessa niin ikään poikkeuksellisessa tilanteessa, jonka Ukrainassa käydystä sodasta johtuvat siirtymiset ovat aiheuttaneet.
61.      Lopuksi on muistutettava, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklan mukaan oikeus turvapaikkaan on perusoikeuden tasoinen oikeus. Kyseisessä määräyksessä taataan pääsy ”käyttämään tehokkaasti
– – taattua [oikeutta] hakea turvapaikkaa” jäsenvaltioissa.(49)
62.      Kuten unionin tuomioistuin korosti, ”vaikka kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen ja jättäminen tapahtuvat peräkkäin ja erikseen – – kyseiset toimet ovat kuitenkin tiiviisti yhteydessä toisiinsa, koska niiden tarkoitus on varmistaa yhtäältä tosiasiallinen pääsy menettelyyn, jossa tutkitaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, ja toisaalta perusoikeuskirjan 18 artiklan tehokkuus”.(50)
63.      Tosiasiallinen oikeus hakea turvapaikkaa on täysin ristiriidassa sen kanssa, että turvapaikkahakemusten käsittelyä lykätään määräämättömäksi ajaksi. Tätä virhettä ei korjata siten, että ministeri ratkaisee kyseiset hakemukset myöhemmässä vaiheessa,(51) jos niiden käsittely tapahtuu silloin, kun siirtymään joutuneen henkilön tekemästä kansainvälistä suojeluasemaa koskevasta hakemuksesta on voinut kulua vuosia. Toistan, että tässä tilanteessa ei taata tosiasiallista perusoikeutta hakea turvapaikkaa.
64.      Direktiivin 2001/55 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tilapäistä suojelua saavien henkilöiden on voitava ”milloin tahansa jättää turvapaikkahakemus”. Jotta tällaisessa säännöksessä kunnioitettaisiin perusoikeuden käyttämistä, siinä on edellytettävä implisiittisesti, että toimivaltainen viranomainen tutkii hakemuksen ja arvioi siirtymään joutuneen henkilön tilanteen.(52) Käytäntö, jossa myönnetään oikeus tehdä hakemus mutta lykätään seuraavaksi sen käsittelyä vuosien ajan, ei ole sopusoinnussa säännöksen eikä varsinkaan perusoikeuskirjan 18 artiklassa tunnustetun perusoikeuden keskeisen sisällön kanssa.
65.      Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan ”tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen”.
66.      Ennakkoratkaisupyynnöstä näyttää ilmenevän, että todellisuudessa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn automaattinen lykkääminen näissä tapauksissa johtuu pikemminkin ministerin käytännöstä kuin lainsäätäjän päätöksestä. Jos näin on, vaatimus siitä, että perusoikeuksien rajoittamisesta säädetään lailla, ei täyty.
67.      Tässä yhteydessä ei ole mielestäni vakuuttavaa vedota siihen, että direktiivin 2001/55 19 artiklan 2 kohdan mukaan siirtymään joutunut henkilö saa tilapäistä suojelua, vaikka hänelle ei myönnettäisi kansainvälistä suojelua.(53) Kuten unionin tuomioistuin totesi tuomion Kaduna(54) 82 kohdassa, tilapäisellä suojelulla annetaan niille, joihin sitä sovelletaan, rajallisempia oikeuksia kuin oikeudet, jotka perustuvat kansainvälisen suojelun myöntämiseen.
68.      Turvapaikkaa koskevan perusoikeuden merkityksellisyyden mukaisen tulkinnan perusteella olen kuitenkin taipuvainen katsomaan, että tilapäistä suojelua saavilla henkilöillä on oikeus siihen, että heidän kansainvälistä suojelua koskevat hakemuksensa käsitellään tilapäisen suojelun voimassaoloaikana, vaikka niiden käsittelyn tahti riippuisikin järjestelmään liittyvistä rajoituksista.
V       Ratkaisuehdotus
69.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Statelle seuraavasti:
Vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 20.7.2001 annetun neuvoston direktiivin 2001/55/EY 17 artiklan 2 kohtaa ja kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 31 artiklaa
on tulkittava siten, että
niissä ei sallita jäsenvaltioiden lykätä automaattisesti ja määräämättömäksi ajaksi tilapäistä suojelua saavan henkilön tekemän turvapaikkahakemuksen käsittelyä tilapäisen suojelun antamisen ajaksi siten, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemisen määräaika alkaa tai jatkuu vasta tilapäisen suojelun päätyttyä.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 20.7.2001 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 2001, L 212, s. 12).
3      Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2011, L 337, s. 9).
4      Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60).
5      Minister van Asiel en Migratie (turvapaikka- ja maahanmuuttoministeri, Alankomaat; jäljempänä ministeri).
6      Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteen toteamisesta direktiivin 2001/55/EY 5 artiklan nojalla ja sen seurauksena tilapäisen suojelun antamisesta 4.3.2022 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (EUVL 2022, L 71, s. 1). Täytäntöönpanopäätöstä 2022/382 sovellettiin ensin vuoden ajan 4.3.2023 saakka, ja sen jälkeen sen voimassaoloa jatkettiin 4.3.2024 saakka. Neuvosto päätti jatkaa tilapäisen suojelun määräaikaa 4.3.2025 saakka täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2022/382 aloitetun tilapäisen suojelun jatkamisesta 19.10.2023 annetulla täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2023/2409 (EUVL L, 2023/2409). Määräaikaa jatkettiin uudelleen 4.3.2026 saakka täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2022/382 aloitetun tilapäisen suojelun jatkamisesta 25.6.2024 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2024/1836 (EUVL L, 2024/1836). Täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2022/382 aloitetun tilapäisen suojelun jatkamisesta 15.7.2025 annetussa neuvoston täytäntöönpanopäätöksessä (EU) 2025/1460 (EUVL L, 2025/1460) säädetään jälleen tilapäisen suojelun jatkamisesta 4.3.2027 saakka.
7      Vreemdelingenwet 2000, 23.11.2000 (Stb. 2000, nro 495).
8      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenbesluit 2000) (Stb. 2000, nro 497; jäljempänä vuoden 2000 ulkomaalaisasetus).
9      Voorschrift Vreemdelingen 2000, 18.12.2000 (Stcrt. 2001, nro 10).
10      Ennakkoratkaisupyynnön 2.1 kohta.
11      Ennakkoratkaisupyynnön 2.2 kohta.
12      Ennakkoratkaisupyynnön 3.1 kohta.
13      Ennakkoratkaisupyynnön 3.2 kohta.
14      Ennakkoratkaisupyynnön 3.3 kohta.
15      Tuomio 20.11.2025 (C‑195/25, EU:C:2025:904; jäljempänä tuomio Framholm).
16      EU:C:2025:700. Jäljempänä ratkaisuehdotus Framholm.
17      Ratkaisuehdotus Framholm, 29–38 kohta. Viittaan kyseisten kohtien sisältöön ilman, että sitä on tarpeen toistaa tässä.
18      Tuomio Framholm, tuomiolauselman 1 kohta.
19      Ennakkoratkaisupyynnön 4.3 kohta. Siinä viitataan ministerin 30.3.2022 Alankomaiden edustajainhuoneen puhemiehelle antamaan tiedonantoon, jossa esitetään täytäntöönpanosta annetun lain tulkintaa koskevia lisäselvityksiä. Alankomaiden hallitus toteaa (sen kirjallisten huomautusten 11 kohta), että Alankomaiden lainsäätäjä on päättänyt asettaa tilapäisen suojelun saamisen edellytykseksi sen, että henkilö on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
20      Ennakkoratkaisupyynnön 4.3 kohta.
21      Ennakkoratkaisupyynnön 4.4 kohta.
22      Ennakkoratkaisupyynnön 12.1 kohta.
23      Tuomio Framholm, 48 kohta. Kursivointi tässä.
24      Ibidem, 49 kohta.
25      Ibidem, 54 kohta. Kursivointi tässä.
26      Ibidem, 55 kohta.
27      Ibidem, 57 kohta.
28      COM/2000/0303 final (EUVL 2000, C 311 E, s. 251).
29      Näin todetaan turvapaikkatyöryhmän 2.10.2000 hyväksymässä asiakirjassa, joka on saatavana osoitteessa https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11650-2000-INIT/fi/pdf. Asiakirjan 2 kohdan alaviitteessä 1 selostetaan keskustelua, joka koski mahdollisuutta lykätä turvapaikkahakemusten käsittelyä.
30      Komission kirjallisten huomautusten 27 kohta.
31      Ennakkoratkaisupyynnössä (11.7.4 kohta) kansallinen tuomioistuin toteaa, että se ei voi direktiivin 2001/55 syntyhistorian perusteella päätellä varmasti, ovatko jäsenvaltiot halunneet virallisesti säätää lykkäämistä koskevasta oikeudesta vai eivät.
32      Ratkaisuehdotus Framholm, 73 kohta.
33      ”Tilapäisen suojelun antamisen oletetaan hyödyttävän myös jäsenvaltioita, sillä tilapäiseen suojeluun liittyvät oikeudet rajoittavat siirtymään joutuneiden henkilöiden tarvetta hakea välittömästi kansainvälistä suojelua ja siten riskiä niiden turvapaikkajärjestelmien ylikuormittumisesta”. Kursivointi tässä.
34      ”Jatkamalla tilapäistä suojelua autetaan myös varmistamaan, että jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmät eivät ylikuormitu sellaisten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrän merkittävästä kasvusta, joita 4 päivään maaliskuuta 2024 tilapäistä suojelua saavat henkilöt saattaisivat tehdä, jos tilapäinen suojelu lakkaisi tuolloin, tai Ukrainan sotaa pakenevat henkilöt, jotka saapuvat unioniin kyseisen päivämäärän jälkeen ja ennen 4 päivää maaliskuuta 2025.”
35      Ratkaisuehdotus Framholm, 74 kohta.
36      Ibidem, 75 kohta.
37      Ibidem, 76 kohta.
38      Ibidem, 77 kohta, jossa viitataan 8.5.2025 annettuun tuomioon Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, 32 kohta).
39      Ibidem, 78 kohta. Saman ratkaisuehdotuksen 79 ja 80 kohdassa muistutin, että kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja
‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (EUVL 2013, L 180, s. 31) 33 artiklassa otetaan käyttöön sellaisten tilanteiden osalta, joille on tyypillistä se, että maahan saapuu poikkeuksellisen suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia, jotka haluavat saada kansainvälistä suojelua, ”varhaisvaroitus-, valmius- ja kriisinhallintamenettely, jolla pyritään toteuttamaan ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muun muassa ehkäistä kyseisen asetuksen soveltamisen vaarantuminen siksi, että jonkin jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään saattaa kohdistua erityisiä paineita” (ratkaisuehdotus Framholm, 79 kohta). ”Myöskään näissä tapauksissa unionin lainsäätäjä ei ole antanut jäsenvaltioille lupaa säätää kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten automaattisesta tutkimatta jättämisestä” (ratkaisuehdotus Framholm, 80 kohta).
40      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuvailee (ennakkoratkaisupyynnön 11.4.1 kohta) sitä, miten kyseinen ajanjakso voi neuvoston antamien peräkkäisten täytäntöönpanopäätösten vuoksi kestää jopa neljä vuotta eli 4.3.2026 saakka. Tässä arviossa on otettava huomioon lisävuosi, josta säädetään (ennakkoratkaisupyynnön jälkeen annetussa) täytäntöönpanopäätöksessä 2025/1460 käyttöön otetussa lykkäyksessä, joka ulottuu 4.3.2027 saakka.
41      Alankomaiden hallituksen kirjallisten huomautusten 15 kohta.
42      Puolan hallituksen kirjalliset huomautukset, 14 kohta.
43      Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 96). Direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan ”tätä direktiiviä ei sovelleta silloin, kun sovelletaan [direktiivin 2001/55] säännöksiä”. Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/9/EY (EUVL 2003, L 31, s. 18) 3 artiklan 3 kohdassa säädettiin vastaavalla tavalla.
44      Ratkaisuehdotus Framholm, 67 kohta.
45      Ibidem, 68 kohta.
46      Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 14.9.2015 annettu neuvoston päätös (EUVL 2015, L 239, s. 146).
47      Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annettu neuvoston päätös (EUVL 2015, L 248, s. 80).
48      Edellisen päätöksen johdanto-osan 31 perustelukappale ja jälkimmäisen päätöksen johdanto-osan 36 perustelukappale.
49      Tuomio 22.6.2023, komissio v. Unkari (Ennakkoilmoitus aikomuksesta hakea turvapaikkaa) (C‑823/21, EU:C:2023:504, 52 kohta), kursivointi tässä. Tuomiossa Framholm korostetaan tosiasiallista oikeutta ja jäsenvaltioiden vastaavaa velvollisuutta: ”silloin, kun henkilö täyttää unionin oikeudessa vahvistetut vähimmäisvaatimukset jonkin tällaisen aseman saamiseksi, – – jäsenvaltioiden on – jollei kyseisessä direktiivissä [2001/55] säädetyistä poissulkemisperusteista ja direktiivissä 2013/32 säädetyistä hakemuksen tutkimatta jättämisen perusteista muuta johdu – myönnettävä haettu kansainvälinen suojelu ilman, että niillä olisi tältä osin harkintavaltaa” (54 kohta).
50      Tuomion 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505), 62 kohta, jossa viitataan 25.6.2020 annettuun tuomioon Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 93 kohta).
51      Ennakkoratkaisupyynnön 12.1 kohta.
52      Ks. vastaavasti ennakkoratkaisupyynnön 11.4.2 kohta.
53      Saksan hallituksen kirjallisten huomautusten 17 kohta.
54      Tuomio 19.12.2024 (C‑244/24 ja C‑290/24, EU:C:2024:1038). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tähän tuomioon ennakkoratkaisupyynnön 11.4.6, 11.5 ja 11.6 kohdassa.