ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
5 mars 2024 (*)
« Recours en carence – Aides d’État – Plainte – Article 1er, sous h), du règlement (UE) 2015/1589 – Notion de “partie intéressée” – Absence de qualité pour agir – Recours en annulation – Acte non susceptible de recours – Recours manifestement irrecevable – Demande d’aide juridictionnelle »
Dans l’affaire T‑529/23,
YU,
représenté par Me L. Frölich, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. B. Stromsky, I. Barcew et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. F. Schalin, président, Mme P. Škvařilová‑Pelzl et M. I. Nõmm (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 14 novembre 2023,
–        les observations du requérant sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 2 janvier 2024,
–        la demande d’aide juridictionnelle du requérant et les observations de la Commission,
–        la demande du requérant d’adapter ses conclusions et les observations de la Commission,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, le requérant, YU, demande, à titre principal, sur le fondement de l’article 265 TFUE, au Tribunal de constater que la Commission européenne s’est illégalement abstenue de prendre position sur les plaintes déposées dans les affaires SA.46963 et SA.52275 concernant de prétendues aides d’État accordées par les autorités françaises et, à titre subsidiaire, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation des décisions qui figureraient dans les lettres de la Commission des 14 et 20 juillet 2023 que cette dernière lui a adressées.
Antécédents du litige
2        Le 10 octobre 2016, le requérant a adressé à la Commission une plainte, enregistrée sous la référence SA.46963, concernant de prétendues aides d’État non notifiées octroyées par la République française, par une convention du 9 mai 2012, sous forme de mesures fiscales et d’autres aides bénéficiant à un fond d’investissement géré par une société de droit privé (ci-après la « plainte SA.46963 »). Le 22 octobre 2018, le requérant a adressé à la Commission une seconde plainte, enregistrée sous la référence SA.52275, concernant de prétendues aides d’État non notifiées octroyées par la République française, sous la forme de garanties et de contre-garanties en faveur de cette même société et d’une participation à sa capitalisation (ci-après la « plainte SA.52275 »). Le 5 mai 2023, le requérant a adressé un courrier à la Commission lui demandant d’adopter une décision à la suite de ses plaintes SA.46963 et SA.52275 avant le 5 juillet 2023.
3        Le 14 juillet 2023, la Commission a adressé au requérant un courrier explicitant les raisons pour lesquelles elle estimait que sa plainte SA.46963 était irrecevable. Elle a indiqué dans ce courrier que les sociétés sous le contrôle du requérant ne disposaient pas de la qualité de « partie intéressée » au sens de l’article 1er, sous h, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9). La Commission a fait valoir qu’il n’existait pas de relation de concurrence, même potentielle, entre ces sociétés et le fonds d’investissement bénéficiaire de la prétendue aide. Elle a également souligné que la circonstance qu’un consortium comprenant certaines desdites sociétés se soit vu refuser une demande de co-financement à la suite d’un appel à candidatures présenté par les autorités françaises était dénuée de pertinence au motif, notamment, que ce refus était antérieur à la création du fonds prétendument bénéficiaire desdites aides. Enfin, elle a retenu que l’allégation du requérant tirée de ce que le fonds aurait été créé en s’appuyant sur des informations fournies par ledit consortium ne relevait pas du contrôle des aides d’État. La Commission a laissé au requérant un délai de trente jours pour présenter ses observations.
4        Le 20 juillet 2023, la Commission a adressé au requérant un courrier explicitant les raisons pour lesquelles elle estimait que sa plainte SA.52275 était irrecevable. La Commission a souligné que la société contrôlée par le requérant ne disposait pas de la qualité de « partie intéressée » au sens de l’article 1er, sous h, du règlement 2015/1589. Elle a souligné que le requérant ne démontrait pas l’existence d’une relation de concurrence avec l’entreprise qu’il présentait comme la bénéficiaire de l’aide alléguée. La Commission lui a laissé un délai de trente jours pour présenter ses observations.
5        Par deux courriers du 25 juillet 2023, le requérant a présenté ses observations sur la recevabilité de ses plaintes SA.46963 et SA.52275. Il a estimé disposer de la qualité de « partie intéressée » en alléguant agir en tant que mandataire de l’État français et lanceur d’alerte.
Conclusions des parties
6        Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, constater les carences de la Commission dans le traitement des plaintes SA.46963 et SA.52275 ;
–        à titre subsidiaire, annuler les lettres de la Commission du 14 et du 20 juillet 2013 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
7        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
8        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si le défendeur le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
9        En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité et le Tribunal s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, celui-ci décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la conformité de la requête avec l’article 76, sous d), du règlement de procédure
10      La Commission fait valoir que la requête méconnaît les exigences de formes imposées par l’article 76 du règlement de procédure au motif que l’objet du recours et les chefs de conclusions du requérant ne disposent pas du degré minimal de clarté requis par cette disposition.
11      Il résulte de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable au Tribunal aux termes de l’article 53 dudit statut, ainsi que de l’article 76 du règlement de procédure que toute requête introductive d’instance doit indiquer de manière claire et précise l’objet du litige, les conclusions ainsi que l’exposé sommaire des moyens invoqués pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal d’exercer son contrôle. Il en découle que les conclusions de la requête doivent être formulées de manière précise et non équivoque afin d’éviter que le juge ne statue pas ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 20 septembre 2019, Barata/Parlement, T‑467/17, non publié, EU:T:2019:646, point 58 et jurisprudence citée). Le Tribunal peut cependant remédier à l’absence de précision à cet égard lorsque le fondement sur lequel a été introduit le recours ressort de l’ensemble de l’argumentation de la partie requérante (voir, en ce sens, ordonnance du 28 juin 2011, Verein Deutsche Sprache/Conseil, C‑93/11 P, non publiée, EU:C:2011:429, point 18).
12      En l’espèce, il ressort de la lecture de la requête dans son ensemble que le requérant y présente, en substance, deux chefs de conclusions. Le premier, fondé sur l’article 265 TFUE, vise à faire constater la carence que constituerait l’absence de prise de position de la Commission sur ses plaintes. Le second, présenté à titre subsidiaire et fondé sur l’article 263 TFUE, vise à obtenir l’annulation des décisions qui seraient, le cas échéant, comprises dans les courriers que la Commission lui a adressés.
13      Il en résulte que la requête répond aux exigences minimales de clarté et de précision requises par l’article 76, sous d), du règlement de procédure, ainsi qu’en atteste, d’ailleurs, la contestation de chacun des chefs de conclusions qu’elle comporte par la Commission dans son exception d’irrecevabilité.
14      La fin de non-recevoir soulevée par la Commission tirée de la méconnaissance des exigences de formes imposées par l’article 76 du règlement de procédure doit donc être rejetée.
Sur la recevabilité des conclusions en carence, présentées à titre principal
15      Le requérant reproche, en substance, à la Commission de ne pas avoir pris position sur les plaintes SA.46963 et SA.52275.
16      Aux termes de l’article 265, alinéa 3, TFUE, toute personne physique ou morale peut saisir la Cour pour faire grief à l’une des institutions, ou à l’un des organes ou organismes de l’Union, d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.
17      Il ressort d’une jurisprudence constante que les articles 263 et 265 TFUE, relatifs, respectivement, au recours en annulation et au recours en carence, ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit. Il s’ensuit que les personnes physiques et morales ne peuvent introduire un recours en carence à l’encontre d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union que lorsque celui-ci a manqué d’adopter un acte dont ces personnes seraient recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnance du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 17 et jurisprudence citée).
18      À cet égard, il convient de rappeler que selon l’article 24, paragraphe 2, première phrase, du règlement 2015/1589, toute partie intéressée a le droit de déposer une plainte pour informer la Commission de toute aide présumée illégale. Conformément à l’article 15, paragraphe 1, première phrase, du même règlement, le dépôt d’une telle plainte a pour effet de déclencher l’ouverture de la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE impliquant l’adoption, par la Commission, d’une décision au titre de l’article 4, paragraphes 2, 3 ou 4, du règlement 2015/1589. Il découle, en outre, d’une jurisprudence constante qu’une partie intéressée dispose de la qualité pour agir à l’encontre d’une décision, adoptée sur le fondement de l’article 4, paragraphes 2 ou 3, du règlement 2015/1589, par laquelle la Commission constate que la mesure en cause ne constitue pas une aide d’État ou ne suscite pas de doute quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et n’ouvre pas la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, pour autant que cette partie cherche, par l’introduction de son recours, à sauvegarder les droits procéduraux qu’elle tire de cette dernière disposition (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2021, Deutsche Lufthansa/Commission, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, point 36 et jurisprudence citée).
19      Partant, pour que le requérant dispose de la qualité pour agir aux fins de faire constater une carence de la Commission résultant d’une omission illégale de la Commission d’examen de ses plaintes, il est nécessaire qu’il soit une « partie intéressée » au sens de l’article 1er, sous h), du règlement 2015/1589.
20      Aux termes de l’article 1er, sous h), du règlement 2015/1589, il faut entendre par « partie intéressée » tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier le bénéficiaire de celle-ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles. Il s’agit, en d’autres termes, d’un ensemble indéterminé de destinataires (voir, par analogie, arrêt du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, point 63 et jurisprudence citée).
21      En outre, pour qu’une personne, entreprise ou association d’entreprises soit qualifiée de partie intéressée, il importe qu’elle démontre, à suffisance de droit, que l’aide risque d’avoir une incidence concrète sur sa situation (voir arrêt du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, point 65 et jurisprudence citée). Dès lors, la qualité de « partie intéressée » ne présuppose pas nécessairement une relation de concurrence avec le bénéficiaire de l’aide (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Ja zum Nürburgring/Commission, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, point 58).
22      Toutefois, reconnaître la qualité d’intéressée à toute personne ayant, à l’égard de mesures d’aides, un intérêt purement général ou indirect constituerait une interprétation manifestement incompatible avec les dispositions de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et aurait pour conséquence de priver de toute portée juridique la notion de « personne individuellement concernée », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dans le cadre des recours en annulation dirigés contre des décisions prises sur le fondement de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, en transformant cette voie de recours en une sorte d’actio popularis (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2019, BPC Lux 2 e.a./Commission, T‑812/14 RENV, non publié, EU:T:2019:885, point 60 et jurisprudence citée).
23      En l’espèce, premièrement, il convient de relever que, dans le cadre de ses écritures devant le Tribunal, le requérant ne soutient plus que sa qualité pour agir pourrait découler d’un « lien de concurrence » avec le bénéficiaire des aides alléguées. Il fait valoir que ladite qualité découle de son statut de « mandataire agissant pour le compte de l’État français et de personne protégée par la directive 2019/1937 ».
24      Deuxièmement, s’agissant de la mise en exergue des représailles dont le requérant aurait fait l’objet à la suite de ses signalements portant sur la violation des règles de l’Union en matière d’aides d’État, il suffit de souligner que de telles représailles, à les supposer avérées, ne sont pas de nature à établir que ses intérêts sont affectés d’une manière suffisamment directe par les mesures dénoncées dans ses plaintes, les représailles ne découlant pas de ces mesures, mais d’éventuels comportements autonomes et distincts.
25      Cette appréciation n’est pas infirmée par l’argumentation du requérant tirée de ce que sa qualité de partie intéressée découlerait de son statut de « lanceur d’alerte ». À cet égard, il suffit de souligner que, s’il ressort de l’article 2, paragraphe 1, sous c), de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17) que celle-ci « établit des normes minimales communes pour la protection des personnes signalant les violations suivantes du droit de l’Union : […] les violations relatives au marché intérieur […], y compris les violations des règles de l’Union en matière de concurrence et d’aides d’État », il découle de son chapitre VI que cette directive a seulement pour effet d’imposer aux États membres de prévoir une interdiction des représailles à l’encontre des personnes concernées ainsi que des mesures de soutien et de protection en leur faveur. En revanche, la directive 2019/1937 n’envisage, au bénéfice des personnes concernées, la création d’aucun droit d’obtenir de la Commission une évaluation de la matérialité des violations faisant l’objet de leur signalement.
26      Troisièmement, s’agissant de l’argumentation du requérant fondée sur la théorie de la gestion d’affaires en application de l’article 1301 du code civil français et reposant sur le postulat qu’il interviendrait dans l’intérêt de l’État français aux fins de lui permettre d’obtenir la récupération d’aides illégales, il suffit de souligner qu’une telle interprétation est incompatible avec le caractère nécessairement circonscrit, pour les motifs exposés au point 22 ci-dessus, de la notion de « partie intéressée ».
27      Au vu ce qui précède, le requérant ne saurait être qualifié de « partie intéressée » au sens de l’article 1er sous h), du règlement 2015/1589. Il ne dispose, partant, pas de la qualité pour agir lui permettant d’introduire un recours en carence à l’encontre de la Commission en raison de l’absence d’adoption de décisions clôturant la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE en ce qui concerne les plaintes SA.46963 et SA.52275.
28      Les conclusions en carence doivent, dès lors, être rejetées comme étant manifestement irrecevables.
Sur la recevabilité des conclusions en annulation, présentées à titre subsidiaire
29      Le requérant demande, en substance, à titre subsidiaire, l’annulation des décisions qui seraient comprises dans les courriers que la Commission lui a adressés le 14 et le 20 juillet 2023.
30      Force est de constater que de telles conclusions sont également irrecevables, les courriers des 14 et 20 juillet 2023 ne constituant pas des actes attaquables par la voie du recours en annulation.
31      Il est de jurisprudence constante que le recours en annulation prévu à l’article 263 TFUE est ouvert à l’égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêt du 3 juin 2021, Hongrie/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, point 37 et jurisprudence citée).
32      Afin de déterminer si un acte produit de tels effets et est, partant, susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ces effets au regard de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (arrêt du 3 juin 2021, Hongrie/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, point 38).
33      D’une part, il découle du libellé des courriers du 14 et du 20 juillet 2023 que la Commission s’est limitée à expliciter les raisons pour lesquelles elle estimait que le requérant ne constituait pas une partie intéressée au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous h), du règlement 2015/1589, tout en lui fixant un délai pour qu’il présente ses observations.
34      D’autre part, il ressort de l’économie du règlement 2015/1589 et notamment de la lecture combinée de son article 12, paragraphe 1, second alinéa, de son article 15, paragraphe 1 et de son article 24 que le législateur n’a pas prévu que, en réponse à un plaignant ne s’apparentant pas à une partie intéressée, la Commission rejette sa plainte par la voie d’une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
35      S’agissant, par ailleurs, de la demande du requérant, en date du 22 novembre 2023, visant à adapter ses conclusions de façon à ce qu’elles visent les futures décisions par lesquelles la Commission classerait formellement ses plaintes, il suffit de souligner que le Tribunal ne peut être valablement saisi que d’une demande tendant à l’annulation d’un acte existant et faisant grief. Si un requérant peut être autorisé à reformuler ses conclusions de façon à ce que celles-ci visent l’annulation des actes qui ont, en cours de procédure, remplacé les actes initialement attaqués, cette solution ne saurait autoriser le contrôle spéculatif de la légalité d’actes hypothétiques non encore adoptés (voir arrêt du 18 mai 2017, Makhlouf/Conseil, T‑410/16, non publié, EU:T:2017:349, point 27 et jurisprudence citée).
36      Les conclusions subsidiaires en annulation et, par voie de conséquence, le recours dans son ensemble doivent, partant, être rejetés comme étant manifestement irrecevables, sans qu’il soit besoin d’examiner le surplus des fins de non-recevoir opposées par la Commission.
Sur la demande d’aide juridictionnelle
37      Aux termes de l’article 146, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’aide juridictionnelle est refusée si, notamment, l’action pour laquelle l’aide est demandée apparaît manifestement irrecevable ou manifestement dépourvue de tout fondement en droit.
38      Tel étant le cas en l’espèce, la demande d’aide juridictionnelle doit être rejetée, conformément à l’article 146, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme manifestement irrecevable.
2)      La demande d’aide juridictionnelle est rejetée.
3)      YU est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 5 mars 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
F. Schalin
*      Langue de procédure : le français.