62003CC0157_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uwagi wstępne
1. W niniejszym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zarzuca Hiszpanii naruszenie − uchylonych już − dyrektyw 68/360/EWG(2), 73/148/EWG(3), 90/365/EWG(4) oraz 64/221/EWG(5) . W szczególności chodzi o wydanie dokumentu pobytowego obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny obywateli wspólnotowych korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się.
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
1. Przepisy dotyczące wjazdu i pobytu
2. Artykuł 1 dyrektywy 73/148 przewiduje zniesienie ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu w stosunku do osób prowadzących działalność na własny rachunek, które osiedliły się lub zamierzają się osiedlić na terenie innego państwa członkowskiego w celu podjęcia działalności na własny rachunek albo które zamierzają świadczyć usługi na terenie tego państwa oraz w stosunku do ich współmałżonków – niezależnie od ich obywatelstwa.
3. Na podstawie art. 1 dyrektywy 90/365 prawo pobytu należy przyznać obywatelom państw członkowskich, którzy prowadzili we Wspólnocie działalność zawodową w charakterze pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członkom ich rodzin, pod warunkiem że korzystają oni ze świadczeń z tytułu inwalidztwa, wcześniejszej emerytury, emerytury lub renty z tytułu wypadku przy pracy albo choroby zawodowej w wysokości wystarczającej, by nie stać się obciążeniem dla systemu zabezpieczenia społecznego przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu i pod warunkiem że są oni objęci ubezpieczeniem zdrowotnym w odniesieniu do wszelkich ryzyk w tym państwie członkowskim.
4. Jeżeli chodzi o wymogi formalne, zastosowanie znajduje przepis art. 3, który na mocy art. 2 ust. 2 dyrektywy 90/365 ma zastosowanie również w stosunku do beneficjentów tej dyrektywy, oraz art. 4 dyrektywy 68/360 w następującym brzmieniu:
„Artykuł 3
1. Państwa członkowskie pozwolą osobom, o których mowa w art. 1, na wjazd na ich terytorium za okazaniem ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
2. Żadne wizy wjazdowe lub równorzędne dokumenty nie będą wymagane, z wyjątkiem członków rodziny niebędących obywatelami żadnego z państw członkowskich. Państwa członkowskie udzielą takim osobom wszelkich ułatwień w celu uzyskania wszystkich niezbędnych wiz.
Artykuł 4
1. Państwa członkowskie przyznają prawo pobytu na ich terytorium osobom, o których mowa w art. 1, mogącym okazać dokumenty wymienione w ust. 3.
2. Jako dowód prawa pobytu wydawany będzie dokument zatytułowany »Karta pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG«. Dokument musi zawierać oświadczenie [wzmiankę], iż został wydany na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 oraz środków przyjętych przez państwa członkowskie w celu realizacji niniejszej dyrektywy. Tekst takiego oświadczenia [takiej wzmianki] zawarty jest w Załączniku do niniejszej dyrektywy.
3. Do momentu wydania Karty pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG państwa członkowskie mogą żądać okazania [jedynie] następujących dokumentów:
[…]
– od członków rodziny pracownika:
c) dokumentu, na którego podstawie powyższe osoby wjechały na ich terytorium;
d) dokumentu wystawionego przez właściwy organ kraju pochodzenia lub państwa, z którego przyjechały, stanowiącego o ich pokrewieństwie;
e) w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia EWG nr 1612/68, dokumentu wystawionego przez właściwy organ kraju pochodzenia lub państwa, z którego przyjechały, zaświadczającego, że pozostają one na utrzymaniu pracownika lub że mieszkają z nim pod jednym dachem w danym [tym] kraju.
4. Członkowi rodziny, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, wystawion[a] zostanie karta pobytu o takim samym okresie ważności, jaki został [jak karta] wydan[a] pracownikowi, na którego utrzymaniu pozostaje [od którego wywodzi on swoje prawa]”.
5. W odniesieniu do formalności związanych z wjazdem i pobytem stosuje się również art. 3, 4 i 6 dyrektywy 73/148.
6. W odniesieniu do wydania zezwolenia na pobyt [karty pobytu] lub dokumentu pobytowego art. 2 dyrektywy 90/365 przewiduje, że państwo członkowskie może wymagać jedynie przedstawienia przez osobę składającą wniosek ważnego dowodu tożsamości lub paszportu i udowodnienia, że osoba ta spełnia warunki ustanowione w art. 1.
7. Dyrektywa 64/221 przewiduje określone wyjątki dotyczące prawa wjazdu i pobytu. Artykuły 2, 3 oraz 5 ust. 1 stanowią:
„Artykuł 2
1. Niniejsza dyrektywa odnosi się do wszystkich środków dotyczących wjazdu, wydawania lub przedłużania ważności dokumentu pobytowego lub wydalania ze swojego terytorium, podejmowanych przez państwa członkowskie ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne.
2. Względy te nie mogą być powoływane dla celów ekonomicznych.
Artykuł 3
1. Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby.
2. Wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie stanowią względów uzasadniających podjęcie tych działań.
Artykuł 5
1. Decyzja o wydaniu lub odmowie wydania pierwszego dokumentu pobytowego jest podejmowana tak szybko, jak jest to możliwe, a w każdym razie nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie dokumentu pobytowego.
Dana [zainteresowana] osoba może czasowo pozostawać na terytorium państwa do czasu podjęcia decyzji o wydaniu lub odmowie wydania dokumentu pobytowego”.
2. Przepisy dotyczące wiz
8. Początkowo obowiązywało rozporządzenie Rady (WE) nr 574/1999 z dnia 12 marca 1999 r. określające państwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich(6) . Artykuł 5 tego rozporządzenia stanowił:
„Do celów niniejszego rozporządzenia »wiza« oznacza zezwolenie udzielone lub decyzję podjętą przez państwo członkowskie, wymagane do wjazdu na jego terytorium w celu:
– zamierzonego pobytu w tym lub kilku państwach członkowskich, nie dłuższego niż trzy miesiące ogółem,
– tranzytu przez terytorium tego lub kilku państw członkowskich, z wyjątkiem tranzytu przez strefy międzynarodowe portów lotniczych oraz przesiadek w portach lotniczych w państwie członkowskim.
9. Rozporządzenie to zastąpione zostało rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz państwa, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu(7) . Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia »wiza« oznacza zezwolenie udzielone lub decyzję podjętą przez państwo członkowskie, wymagane do wjazdu na jego terytorium w celu:
– zamierzonego pobytu w tym lub w kilku państwach członkowskich, nie dłuższego niż trzy miesiące ogółem,
– tranzytu przez terytorium tego lub kilku państw członkowskich, z wyjątkiem tranzytu w obrębie lotniska.
B – Prawo krajowe
10. Przepisy prawa krajowego zawarte są w załączniku do niniejszej opinii. Stan prawny przedstawiony w załączniku uległ zmianie w wyniku przyjęcia dekretu królewskiego nr 178/2003 z dnia 14 lutego 2003 r.(8) .
III – Stan faktyczny, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie sądowe
11. U podstaw niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego leżą dwa zażalenia obywateli wspólnotowych.
12. Pan Weber, obywatel Niemiec z miejscem zamieszkania w Hiszpanii, prowadzi tam działalność na własny rachunek oraz posiada dokument pobytowy. Jego małżonka, obywatelka Stanów Zjednoczonych, nie zdołała otrzymać dokumentu pobytowego, ponieważ nie złożyła w konsulacie w jej ostatnim miejscu zamieszkania wniosku o wydanie wizy pobytowej. Z konsulatu hiszpańskiego w Düsseldorfie otrzymała ona broszurę informacyjną zawierającą spis wymaganych dokumentów. Z treści akt nie wynika, czy p. Weber wszczęła odpowiednie postępowanie.
13. Pan van Zijl, obywatel Niderlandów z miejscem zamieszkania w Luksemburgu, zamierzał osiedlić się wraz ze swoją małżonką, p. Rotte Venturą obywatelką Dominikany, w Hiszpanii. Konsulat hiszpański w Luksemburgu udzielił mu informacji, iż nie musi on dopełnić żadnych formalności. W kwietniu 1999 r. małżonkowie przybyli do Hiszpanii i w dniu 14 kwietnia złożyli wniosek o wydanie dokumentu pobytowego. W dniu 3 maja p. van Zijl otrzymał dokument pobytowy na okres pięciu lat. Pani Rotte Ventura otrzymała dokument pobytowy dopiero po wielokrotnych zapytaniach w dniu 28 lutego 2000 r.
14. Pismem z dnia 26 kwietnia 1999 r. Komisja rozpoczęła korespondencję z władzami hiszpańskimi. W odpowiedzi z dnia 5 lipca 1999 r. władze hiszpańskie wskazały na wymóg wizy pobytowej.
15. Jako że odpowiedź nie zadowoliła Komisji oraz zważywszy na wyżej opisane okoliczności faktyczne, Komisja wystosowała w dniu 16 marca 2000 r. pismo wzywające do usunięcia uchybienia. W piśmie tym zarzucała ona brak dostosowania ustawodawstwa hiszpańskiego i ustalonej praktyki wydawania dokumentu pobytowego obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny obywatela wspólnotowego, w odniesieniu przede wszystkim do wymogu posiadania wizy pobytowej oraz niedotrzymania terminu jego wydania.
16. Ponieważ rząd hiszpański nie odpowiedział na pismo wzywające do usunięcia uchybienia, Komisja skierowała pismem z dnia 3 kwietnia 2002 r. do Królestwa Hiszpanii uzasadnioną opinię, w której zarzuciła naruszenie dyrektyw 68/360, 73/148, 90/365 oraz 64/221 i wezwała Hiszpanię do podjęcia niezbędnych kroków w terminie dwóch miesięcy. Rząd hiszpański udzielił odpowiedzi pismem z dnia 10 października 2002 r.
17. Ponieważ Komisja uznała, iż Królestwo Hiszpanii nie spełniło swych zobowiązań, pismem z dnia 31 marca 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 kwietnia 2003 r., złożyła na podstawie art. 226 WE skargę, wnosząc o:
1) stwierdzenie, że uzależniając wydanie dokumentu pobytowego obywatelom państwa trzeciego będącym członkami rodziny obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się od obowiązku uzyskania wizy pobytowej, niezgodnie z przepisami dyrektyw 68/360/EWG, 73/148/EWG oraz 90/365/EWG, oraz nie wydając dokumentu pobytowego tak szybko, jak jest to możliwe, a w każdym razie nie później, niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie tego dokumentu, niezgodnie z przepisami dyrektywy 64/221/EWG, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które ciążą na nim na mocy traktatu WE,
2) obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
IV – Ocena
A – Uwaga wstępna: przedmiot skargi
18. Na wstępie należy ustalić przedmiot skargi wniesionej zgodnie z art. 226 WE. Po pierwsze, należy zbadać, czy obok stosowanej praktyki, tzn. obu zażaleń przytaczanych przez Komisję, przedmiotem toczącego się przed Trybunałem postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest także ogólny stan prawny. Jeżeli tak jest, to, po drugie, powstaje pytanie, których przepisów krajowych to dotyczy.
19. Jeżeli chodzi o uwzględnienie ogólnych uregulowań prawnych, należy zauważyć, że w pkt 14 skargi Komisja przytacza jako podstawę wniesienia skargi jedynie oba przypadki zażale ń. Natomiast w piśmie wzywającym do usunięcia uchybienia znajduje się jeszcze wyraźne twierdzenie, iż art. 10 ust. 2 lit. d) dekretu królewskiego nr 766/1992 jest niezgodny z prawem wspólnotowym. W uzasadnionej opinii Komisja przytacza kilka, jej zdaniem, sprzecznych z prawem wspólnotowym uregulowań prawa hiszpańskiego. W swojej skardze (pkt 40 i 51) Komisja powołuje się z kolei na dekret królewski nr 178/2003. Z uwagi na wskazanie na przewidziany przez hiszpańskiego ustawodawcę system (pkt 47 skargi) oraz na problem istniejący niezależnie od sytuacji leżącej u podstaw zażaleń (pkt 56 skargi) bez wątpienia można wywnioskować, iż Komisja zaskarża przepisy prawa hiszpańskiego bez bliższego ich sprecyzowania.
20. W odniesieniu do hiszpańskiego stanu prawnego stanowiącego przedmiot skargi należy przypomnieć, że przedmiot skargi dotyczy stanu z określonego dnia. Dzień ten wyznaczony jest przez dzień upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii(9) .
21. Przyjmując tę niekwestionowaną obecnie zasadę wykluczyć należy stan prawny wynikający z dekretu królewskiego nr 178/2003. Dekret ten został wydany dopiero w dniu 14 lutego 2003 r. i opublikowany w dniu 22 lutego 2003 r. Obie te daty miały miejsce po upływie dwumiesięcznego terminu określonego w uzasadnionej opinii z dnia 3 kwietnia 2002 r. Stąd niniejsze postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy ograniczyć do starego stanu prawnego.
B – Pierwszy zarzut: warunki wjazdu
22. W ramach pierwszej podstawy skargi Komisja
zarzuca naruszenie dyrektyw 68/360, 73/148 oraz 90/365. Komisja podnosi, iż obywatel państwa trzeciego będący członkiem rodziny obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobody przemieszczania się, nie może być traktowany na równi z obywatelem państwa trzeciego nieposiadającym takich więzów rodzinnych; obywatelowi państwa trzeciego przysługują wręcz pochodne prawa wspólnotowe oraz korzysta on z tych samych praw do wjazdu i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego, co obywatel wspólnotowy.
23. Zdaniem Komisji, wymogi formalne, których spełnienia wymagać może państwo członkowskie od obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobody przemieszczania się lub od jego członka rodziny (niezależnie od obywatelstwa), są jasno określone w odpowiednich uregulowaniach wspólnotowych, tak więc ustanawianie przez państwo członkowskie innych wymogów wjazdu i pobytu jest oczywiście sprzeczne z duchem i literą prawa wspólnotowego wywodzącymi się z dyrektyw 68/360, 73/148 i 90/365.
24. W przypadku zażalenia p. Webera chodzi o dyrektywę 73/148 mającą zastosowanie do członków rodzin osób prowadzących działalność na własny rachunek, zaś w przypadku zażalenia p. van Zijla o dyrektywę 90/365 mającą zastosowanie do członków rodzin obywateli państw członkowskich, którzy prowadzili we Wspólnocie działalność zawodową w charakterze pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek.
1. Wymóg wizy pobytowej
25. Komisja stoi na stanowisku, że wymagana przez prawo hiszpańskie wiza pobytowa jest instrumentem, za pomocą którego władze krajowe – przed
wjazdem na terytorium Hiszpanii – sprawdzały powody, dla których obywatel państwa trzeciego zamierza przebywać na terytorium tego państwa dłużej niż trzy miesiące.
26. Jej zdaniem, obywatel państwa trzeciego nie musi dowodzić istnienia samoistnych przesłanek usprawiedliwiających wjazd. Komisja podtrzymuje, że jego prawo wynika – na gruncie prawa wspólnotowego – z uprawnienia obywatela wspólnotowego, tak więc zobowiązanie do spełnienia warunków formalnych przed wjazdem na terytorium państwa stanowi ograniczenie nie tylko jego (pochodnego) prawa, lecz także głównego prawa obywatela wspólnotowego.
27. Jak słusznie stwierdzają Komisja i Hiszpania, przepisami właściwymi dla niniejszego postępowania są – wskutek odesłania w dyrektywie 90/365 – art. 3 dyrektywy 68/360 i art. 3 dyrektywy 73/148. Uregulowania te wyraźnie określają warunki, których spełnienia mają prawo wymagać państwa członkowskie przy wjeździe. Chodzi przy tym o wyliczenie wyczerpujące. Oznacza to, że dla wjazdu osób objętych tymi przepisami państwa członkowskie mogą wymagać spełnienia jedynie warunków wymienionych w tych przepisach.
28. Tak więc wolno wymagać jedynie dokumentów wymienionych w art. 3 dyrektywy 68/360 i art. 3 dyrektywy 73/148. Trybunał potwierdził to w następujący sposób: „Zgodnie z tym okazanie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu jest jedynym warunkiem, od którego państwa członkowskie mają prawo uzależniać wjazd osób określonych w wymienionych dyrektywach”(10) .
29. Ponadto w odniesieniu do obu stanów faktycznych leżących u podstaw niniejszego postępowania miarodajne jest orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym „obowiązek udzielania odpowiedzi na pytania urzędnika służb granicznych nie może stanowić co do zasady warunku wjazdu obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego”(11) .
30. Trybunał wywiódł ponadto: „Z systematyki tych dyrektyw, w szczególności art. 4 dyrektywy 68/360 oraz art. 6 dyrektywy 73/148 wynika, że władze państwa członkowskiego mają prawo wymagać od osób zainteresowanych udokumentowania prawa pobytu tylko przy wydawaniu karty pobytu lub zezwolenia na pobyt w warunkach wymienionych przez te artykuły”(12) .
31. Z interpretowanych przez Trybunał postanowień dyrektyw dotyczących wjazdu członków rodziny wynika więc, że wymogi formalne wjazdu powinny ograniczać się do wyraźnie wymienionych dokumentów oraz że niedopuszczalna jest procedura wjazdowa wykraczająca poza te ramy.
32. Odnośnie do członków rodziny będących obywatelami państw trzecich należy wskazać na przytoczony przez strony wyrok w sprawie MRAX, w którym Trybunał stwierdził, co następuje:
„Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 68/360 oraz art. 3 ust. 2 dyrektywy 73/148 państwa członkowskie mają jednakże prawo żądania wizy wjazdowej lub stawiania innych podobnych warunków osobom będącym członkami rodziny obywatela państwa członkowskiego nieposiadającym obywatelstwa jednego z państw członkowskich, w przypadku gdy obywatel państwa członkowskiego przemieszcza się w obrębie Wspólnoty, czyniąc użytek z praw przysługujących mu z mocy traktatu oraz niniejszych dyrektyw. Lista państw trzecich, których obywatele przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich muszą posiadać wizę, została określona w rozporządzeniu nr 2317/95, zastąpionym przez rozporządzenie nr 574/1999, na którego miejsce weszło następnie rozporządzenie nr 539/2001”(13) .
33. Trybunał wywiódł stąd, że obywatele państw trzecich będący małżonkami obywateli wspólnotowych mają co prawda prawo wjazdu na terytorium państw członkowskich, to jednak już na podstawie dosłownego brzmienia art. 3 ust. 2 dyrektywy 68/360 oraz art. 3 ust. 2 dyrektywy 73/148 wykonywanie tego prawa może zostać uzależnione od posiadania wizy(14) .
34. Rząd hiszpański stoi jednakże na stanowisku, że wspólnotowe rozporządzenia dotyczące wiz regulują jedynie kwestie dotyczące wiz krótkoterminowych. Zdaniem tego rządu, można stąd wnioskować, iż państwa członkowskie nadal zachowują kompetencje do stanowienia przepisów dotyczących wiz długoterminowych, które nie zostały jeszcze zharmonizowane. Rząd hiszpański twierdzi, że dla wjazdu obywateli państw trzecich Hiszpania może więc wymagać takiej wizy.
35. Temu stanowisku należy się zdecydowanie sprzeciwić. Z faktu, że uregulowania w przedmiocie wiz dotyczą jedynie wiz krótkoterminowych, nie można wnioskować o możliwości wymagania przez państwa członkowskie od obywateli państw trzecich będących małżonkami obywateli wspólnotowych wizy pobytowej na wjazd.
36. Okoliczność, że akt prawny nie zawiera przepisów dotyczących określonego aspektu, nie oznacza jeszcze, że prawo wspólnotowe w ogóle nie zawiera regulacji tej kwestii. Unormowania dotyczące kategorii zainteresowanych w tym przypadku osób znajdują się w innych aktach prawa, a mianowicie w dyrektywach 68/360, 73/148 oraz 90/365. Zawarte w tych dyrektywach uregulowania dotyczące obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywateli wspólnotowych należy zakwalifikować jako lex specialis. Z tego względu osoby te uznawane są za tak zwanych uprzywilejowanych obywateli państw trzecich.
37. Niczego nie zmienia tu okoliczność istnienia przytoczonych przez Hiszpanię podstaw prawnych dotyczących przekraczania granic zewnętrznych [art. 62 pkt 2 lit. b) WE] jak również dotyczących wiz na pobyt długoterminowy [art. 63 pkt 3 lit. a) WE].
38. Z wymienionych unormowań szczególnych, a zwłaszcza art. 3 dyrektywy 73/148 i art. 3 dyrektywy 90/365 wynika więc zakaz wymagania spełnienia warunków innych niż te określone w przepisach szczególnych obowiązujących w stosunku do tej grupy osób. Jak już wyżej wskazano, warunki te uregulowane są w sposób wyczerpujący.
2. Wymóg dokumentu pobytowego
39. Komisja stoi na stanowisku, że wjazdu nie należy uzależniać od wydania dokumentu pobytowego. Komisja podnosi, że niezgodność postępowania Królestwa Hiszpanii z prawem wspólnotowym wynika z traktowania obywateli państw trzecich będących małżonkami obywateli wspólnotowych jako zwykłych przypadków imigracji. Zdaniem Komisji, nie wolno uznawać takich obywateli państw trzecich jako obcokrajowców w rozumieniu prawa hiszpańskiego. Ponadto każda przeszkoda dotycząca grupy osób będących członkami rodziny obywatela wspólnotowego narusza zarazem prawa tego obywatela.
40. W tym kontekście należy zanalizować wymogi, jakie państwo członkowskie może stawiać przy wydawaniu dokumentu pobytowego. Przepisami właściwymi są w tym zakresie art. 2 dyrektywy 90/365, art. 4 ust. 3 lit. c), d) i e) dyrektywy 68/360 oraz art. 6 dyrektywy 73/148.
41. Z przepisów tych wynika, że państwa członkowskie mogą stawiać przy wydawaniu dokumentu pobytowego następujące wymogi:
Po pierwsze, państwa członkowskie mogą wymagać okazania dokumentu spełniającego określone warunki. Jednakże warunki te różnią się od siebie [por. art. 2 dyrektywy 90/365, art. 4 ust. 3 lit. c) dyrektywy 68/360 oraz art. 6 dyrektywy 73/148].
Po drugie, państwa członkowskie mogą wymagać udowodnienia przynależności do grupy beneficjentów [art. 2 dyrektywy 90/365, art. 4 ust. 3 lit. d) dyrektywy 68/360 i art. 6 lit. b) dyrektywy 73/148]. W niniejszym postępowaniu chodzi o warunek bycia małżonkiem obywatela wspólnotowego.
Po trzecie, państwa członkowskie mogą wymagać spełnienia wymogów określonych w art. 2 dyrektywy 90/365 oraz wymagać zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 lit. e) dyrektywy 68/360.
42. Warunki określone w wymienionych przepisach mają wyczerpujący charakter. Trybunał potwierdził to w szeregu wyroków.
43. W sprawie Royer Trybunał stwierdził, że „zgodnie z art. 4 dyrektywy 68/360 państwa członkowskie zobowiązane są do wydania dokumentu pobytowego każdemu, kto za pomocą stosownych dokumentów udowodni, iż należy do jednej z grup wymienionych w art. 1 tej dyrektywy”(15) .
44. W sprawach Roux(16) i Giagounidis(17) Trybunał podkreślił, iż nie należy stawiać warunków innych niż określone przepisami oraz nie wolno wymagać innych dowodów, np. okazania innych dokumentów.
45. W orzecznictwie Trybunału można ponadto spotkać liczne przykłady na potwierdzenie tezy, iż – co do zasady – nie wolno wymagać spełnienia warunków nieprzewidzianych wyraźnie w przepisach.
46. W świetle wyroku w sprawie Roux(18) „wcześniejsza rejestracja osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w systemie ubezpieczenia społecznego nie może stanowić warunku wydania dokumentu pobytowego”, ponieważ ani art. 4 dyrektywy 68/360, ani art. 6 dyrektywy 73/148 nie uzależnia uznania nadanych przez nie praw od udowodnienia faktu wcześniejszej rejestracji osoby zainteresowanej w systemie ubezpieczenia społecznego(19) .
47. W sprawie MRAX Trybunał wyraźnie zakwestionował prawo państw członkowskich do odmowy wydania dokumentu pobytowego z powodu „niespełnienia przez osobę zainteresowaną ustawowo przewidzianych wymogów formalnych dotyczących czynności kontrolnych wobec obcokrajowców”(20) .
48. Ponadto Trybunał stwierdził, że „wprawdzie art. 4 ust. 3 dyrektywy 68/360 oraz art. 6 dyrektywy 73/148 […] pozwalają państwom członkowskim na uzależnienie wydania dokumentu pobytowego od przedłożenia dowodu tożsamości, z którym osoba zainteresowana wjechała na terytorium danego państwa jednakże nie przewidują one wymogu dalszej ważności tego dokumentu. W przypadku obywatela państwa trzeciego podlegającego obowiązkowi wizowemu nie można więc uzależniać wydania dokumentu pobytowego od ważności wizy”(21) . „W związku z powyższym państwo członkowskie nie może uzależniać wydania dokumentu pobytowego na podstawie dyrektyw 68/360 i 73/148 od okazania wciąż ważnej wizy”(22) .
49. Z orzecznictwa tego można wnioskować, że państwa członkowskie mogą uzależniać wydanie dokumentu pobytowego obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny obywateli wspólnotowych jedynie od spełnienia warunków wyraźnie przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach prawa wspólnotowego. W niniejszym postępowaniu można więc wymagać udowodnienia istnienia małżeństwa, przedłożenia określonego dowodu tożsamości, jak również – w zakresie obowiązywania dyrektywy 90/365 – udowodnienia spełnienia dodatkowych wymogów wynikających z art. 2.
50. Jednakże w zakresie w jakim Hiszpania wymaga załatwienia formalności imigracyjnych jeszcze za granicą, a mianowicie z reguły w państwie pochodzenia obywatela państwa trzeciego lub obywatela wspólnotowego, praktyka stosowana w Hiszpanii nie odpowiada powyższym standardom. Oznacza to, że Hiszpania już przed wjazdem wymaga spełnienia warunków, które podlegają sprawdzeniu dopiero przy wydawaniu dokumentu pobytowego.
51. Z tego, iż dyrektywy zezwalają na stawianie przez Hiszpanię wymogów tylko przy wydawaniu dokumentu pobytowego ale nie przy wjeździe, wynika, że Hiszpania przywłaszcza sobie kompetencje nieprzysługujące państwom członkowskim, ponieważ okoliczność, że dyrektywy przewidują spełnienie określonych warunków przy wydawaniu dokumentu pobytowego, nie oznacza, że warunki te mają zastosowanie także przy wjeździe na terytorium kraju.
52. Sytuacji tej nie zmieniają też przytoczone przez Hiszpanię postanowienia art. 63 ust. 3 lit. a) WE dotyczącego wiz długoterminowych oraz art. 18 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 19 czerwca 1990 r.(23) .
53. W stosunku do kręgu beneficjentów – obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywateli wspólnotowych – obowiązują właśnie inne uregulowania, niż w stosunku do innych obywateli państw trzecich.
54. Z powyższego wynika, że uzależniając wydanie dokumentu pobytowego obywatelom państwa trzeciego będącym członkami rodziny obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się od uzyskania wizy pobytowej już przed wjazdem, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które ciążą na nim na mocy dyrektyw 68/360, 73/148 i 90/365.
C – Drugi zarzut: termin wydania dokumentu pobytowego
55. Jako drugi zarzut skargi Komisja
podnosi naruszenie po stanowień dyrektywy 64/221. Komisja wskazuje, że wedle ogólnego systemu uregulowań wspólnotowych dotyczących wydawania dokumentów pobytowych, a w szczególności według art. 5 dyrektywy 64/221, państwo członkowskie wydaje decyzję w przedmiocie dokumentu pobytowego tak szybko, jak jest to możliwe, a w każdym razie nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym wykorzystanie maksymalnej długości terminu usprawiedliwione jest oczywiście jedynie, w przypadku gdy przy rozpatrywaniu wniosku rolę odgrywają względy porządku publicznego.
56. Nawet gdyby hiszpańskie przepisy prawa stanowiły prawidłową transpozycję unormowań wspólnotowych, powstaje kwestia prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego przez władze hiszpańskie. Państwa członkowskie zobowiązane są mianowicie nie tylko do poprawnej transpozycji, lecz również do poprawnego stosowania uregulowań wspólnotowych, tzn. do zapewnienia jego stosowania w konkretnym przypadku.
57. Stąd, niezależnie od ewentualnej zgodności przepisów krajowych ze wspólnotowymi, w gestii Komisji pozostaje podnoszenie zarzutu wadliwego stosowania tych przepisów w drodze postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
58. W ramach takiego postępowania Komisja nie jest ograniczona do podnoszenia zarzutów dotyczących jedynie ustalonej praktyki w danym państwie członkowskim, lecz również może się skupić na określonych konkretnych przypadkach(24) . Częstotliwość konkretnych naruszeń prawa wspólnotowego odgrywa rolę dopiero przy określeniu wysokości grzywny w ewentualnym postępowaniu w oparciu o przepis art. 228 WE.
59. W niniejszym postępowaniu Komisja zarzuca, że w określonych konkretnych przypadkach władze hiszpańskie nie dotrzymały terminu określonego w art. 5 dyrektywy 64/221.
60. W tym miejscu należy odesłać do orzecznictwa Trybunału, według którego ze zobowiązania uregulowanego w art. 3 ust. 2 dyrektywy 68/360 oraz w art. 3 ust. 2 dyrektywy 73/148, zgodnie z którym określonym osobom udziela się wszelkich ułatwień w celu uzyskania wszystkich niezbędnych wiz, wynika, „że wizę wydaje się niezwłocznie i o ile to możliwe w miejscach wjazdu na terytorium krajowe, oraz że nie powinno się naruszać obowiązywania zasad określonych w dyrektywach 68/360 i 73/148”(25) .
61. Bezsporne między Hiszpanią i Komisją jest to, że p. Rotte Venturze, obywatelce państwa trzeciego będącej członkiem rodziny obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, dokument pobytowy wydany został dopiero po dziesięciu miesiącach.
62. Tym samym Hiszpania jednoznacznie przekroczyła sześciomiesięczny termin wynikający z art. 5 dyrektywy 64/221.
63. Już ten fakt należy zakwalifikować jako uchybienie zobowiązaniu państwa członkowskiego ciążącemu na Hiszpanii. Nieistotne jest przy tym, czy przekroczenie terminu stanowi przeszkodę w osiedleniu się lub też w wykonywaniu działalności.
64. Z powyższego wynika, że nie wydając dokumentu pobytowego tak szybko, jak to jest możliwe, a w każdym razie nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim na mocy dyrektywy 64/221.
V – Wnioski
65. Wobec powyższego należy zaproponować Trybunałowi następujące rozstrzygnięcie:
„1) Uzależniając wydanie dokumentu pobytowego obywatelom państwa trzeciego będącym członkami rodziny obywatela wspólnotowego korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się od obowiązku uzyskania wizy pobytowej już przed wjazdem, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy dyrektyw 68/360/EWG, 73/148/EWG i 90/365/EWG.
Nie wydając dokumentu pobytowego tak szybko, jak to jest możliwe, a w każdym razie nie później, niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy dyrektywy 64/221/EWG.
2) Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami”.
ZAŁĄCZNIK
Uregulowania prawa krajowego
W okresie zajścia okoliczności faktycznych leżących u podstaw niniejszej skargi(26) obowiązywały następujące hiszpańskie uregulowania prawne: art. 10 ust. 3 Real Decreto (dekretu królewskiego) nr 766/1992 z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie wjazdu i pobytu w Hiszpanii obywateli państw członkowskich Wspólnot Europejskich (zmieniony przez Reales Decretos nr 737/95 z dnia 5 maja 1995 r. oraz nr 1710/1997 z dnia 14 listopada 1997 r.) i art. 23 ust. 1 i 6, jak również art. 28 ust. 2 i 6 Real Decreto nr 155/1996.
Real Decreto nr 766/1992
„Artykuł 10
[…]
3. Jeżeli osoby zainteresowane są członkami rodziny osób, o których mowa w poprzednich punktach, w zakresie przewidzianym w art. 2, obowiązane są one przedstawić dokumenty wydane przez właściwe organy świadczące o:
a) istnieniu między nimi stosunku pokrewieństwa;
b) ich pozostawaniu na utrzymaniu obywatela wspólnotowego, z którym łączy ich stosunek pokrewieństwa, jeśli warunek ten jest wymagany;
c) w przypadku członków rodziny rezydentów, o których mowa w ust. 1 lit. e), f) oraz g), wymienionych w tych przepisach środkach wystarczających na potrzeby uprawnionego i jego rodziny oraz obejmującym ich ubezpieczeniu zdrowotnym zgodnie z zasadami, o których tam mowa;
d) w przypadku członków rodzin, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich Wspólnot Europejskich, posiadaniu poza wymienionymi wyżej dokumentami wizy pobytowej w paszporcie; z wyjątkowych względów mogą być oni zwolnieni z tego obowiązku”.
Real Decreto nr 155/1996
„Artykuł 23
Wizy pobytowe. Rodzaje
[…]
2. Wizy pobytowe w celu połączenia z rodziną mogą być wydane, po wydaniu przez właściwy organ pozytywnej opinii, cudzoziemcom, którzy znajdują się w jednej z sytuacji wymienionych w art. 54 niniejszego rozporządzenia i którzy złożyli wniosek o wizę w celu połączenia z członkiem rodziny zamieszkującym w Hiszpanii. Opinia ta ma charakter wiążący w zakresie warunków, które musi spełnić wnioskodawca, zgodnie z art. 28 ust. 1 niniejszego rozporządzenia.
[…]
6. Wizy pobytowe, z wyłączeniem działalności zarobkowej, mogą zostać wydane cudzoziemcom, którzy przeszli na emeryturę i którzy korzystają ze świadczeń emerytalnych lub rentowych, albo cudzoziemcom w wieku produkcyjnym, którzy nie będą wykonywać w Hiszpanii działalności, do której niezbędne jest zezwolenie na pracę, ani zwolnionej z obowiązku uzyskania tego zezwolenia”.
„Artykuł 28
Szczególne dokumenty wymagane do wydania wiz pobytowych
1. W przypadku wniosku o wydanie wizy pobytowej celem połączenia z rodziną zamieszkujący w Hiszpanii członek rodziny musi przed złożeniem wniosku zwrócić się do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania organu administracyjnego prowincji o potwierdzenie spełnienia przez niego warunków przewidzianych w art. 56 ust. 5 i 7 niniejszego rozporządzenia oraz posiadanie przez niego już odnowionego dokumentu pobytowego. Członek rodziny należący do jednej z kategorii, o których mowa w art. 54 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, musi przedstawić wraz z wnioskiem o wizę kopię wniosku o potwierdzenie spełnienia przez niego warunków, zarejestrowanego przez wspomniany organ administracyjny oraz dokumenty potwierdzające istnienie stosunku pokrewieństwa oraz ewentualnie zależności prawnej i ekonomicznej.
[…]
6. W przypadku wniosku o wizę pobytową bez prawa do działalności zarobkowej cudzoziemiec musi przedstawić dokumenty potwierdzające, iż posiada środki do życia lub będzie uzyskiwał regularne dochody wystarczające i stosowne do pokrycia jego potrzeb i potrzeb członków jego rodziny, których ma na swoim utrzymaniu. Środki do życia lub regularne dochody powinny wystarczyć na pokrycie kosztów zakwaterowania, utrzymania i kosztów leczenia wnioskodawcy oraz członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu”.
(1) .
(2)  –	Dyrektywa Rady z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, str. 13).
(3)
–	Dyrektywa Rady z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich we Wspólnocie dotyczących przedsiębiorczości i świadczenia usług (Dz.U. L 172, str. 14).
(4)  –	Dyrektywa Rady z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie pobytu pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek, które zakończyły działalność zawodową (Dz.U. L 180, str. 28).
(5)  –	Dyrektywa Rady z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56, str. 850).
(6)
–	Dz.U. L 72, str. 2.
(7)  –	Dz.U. L 81, str. 1.
(8)  –	BOE nr 46 z dnia 22 lutego 2003 r., nr 3708.
(9)
–	Wyroki: z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie C‑200/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑4299, pkt 13; z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑362/90 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I–2353, pkt 10; z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑29/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑2503, pkt 11 oraz z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych C‑20/01 i C‑28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3609, pkt 32.
(10)
–	Wyrok z dnia 27 kwietnia 1989 r. w sprawie C‑321/87 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 997, pkt 11.
(11)  –	Wyrok z dnia 30 maja 1991 r. w sprawie C‑68/89 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I–2637, pkt 13.
(12)  –	Cytowany w przypisie 11 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom__ pkt 12.
(13)
– Wyrok z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99, Rec. str. I–6591, pkt 56.
(14)  –	Tamże, pkt 59.
(15)
– 	Wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 48/75, Rec. str. 497, pkt 37.
(16)  –	Wyrok z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie C‑363/89, Rec. str. I‑273, pkt 14 i 15.
(17)  –	Wyrok z dnia 5 marca 1991 r. w sprawie C‑376/89, Rec. str. I‑1069, pkt 21.
(18)  –	Cytowany w przypisie 16 wyrok w sprawie Roux, pkt 16.
(19)  –	Tamże, pkt 20.
(20)  –	Cytowany w przypisie 13 wyrok w sprawie MRAX, pkt 78.
(21)  –	Tamże, pkt 89.
(22)  –	Tamże, pkt 90.
(23)  –	Konwencja wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, str. 19).
(24)  –	Patrz np. cytowany w przypisie 9 wyrok w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom oraz wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑117/02 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I-5517. Ostrzejsze wymagania postawione przez Trybunał w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie C‑129/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑14637, pkt 32 odnoszą się do decyzji sądowych, a nie – jak w niniejszym przypadku – do decyzji urzędowych. Przemawia za tym wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler, Rec. str. I‑10239, pkt 33, 50 i 52, w którym Trybunał za wystarczającą dla przyjęcia odpowiedzialności państw członkowskich uznał nawet pojedynczą decyzję sądową.
(25)  –	Cytowany w przypisie 13 wyrok w sprawie MRAX, pkt 60.
(26)
– Ogólne prawo o obcokrajowcach zostało zmienione po zajściu okoliczności faktycznych leżących u podstaw zażaleń. Obecnie obowiązuje Real Decreto (dekret królewski) nr 178/2003 z dnia 14 lutego 2003 r. w sprawie wjazdu i pobytu w Hiszpanii obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego ( Boletin Oficial del Estado
nr 46 z dnia 22 lutego 2003 r., str. 3708). Zgodnie z przepisami uchylającymi tego Real Decreto uchylone zostały Real Decreto nr 766/1992 z dnia 26 czerwca 1992 r., Real Decreto nr 737/1995 z dnia 5 maja 1995 r. oraz Real Decreto nr 1710/1997 z dnia 14 listopada 1997 r., jak również „wszelkie unormowania tej samej rangi lub niższego rzędu sprzeczne z niniejszym Real Decreto”.