61994CC0025_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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1 In questa causa la Commissione chiede l'annullamento della decisione del Consiglio 22 novembre 1993, relativa al progetto di accordo internazionale inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare (in prosieguo: l'«accordo»). L'accordo è stato negoziato nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni unite per l'alimentazione e l'agricoltura (in prosieguo: la «FAO»). Con la decisione il Consiglio ha confermato una precedente decisione del Comitato dei Rappresentanti permanenti (in prosieguo: il «Coreper»), ai sensi della quale non è la Comunità, ma gli Stati membri che dovevano votare alla Conferenza della FAO (l'organo principale della FAO) in merito all'adozione dell'accordo. La Commissione considera ora che l'accordo rientra nella competenza esclusiva della Comunità e che la decisione del Consiglio è stata quindi illegittima.
2 La presente causa costituisce un nuovo esempio di controversia interistituzionale in merito alla portata della competenza esterna della Comunità. Va ricordato che nel corso del procedimento che ha preceduto l'emissione del parere 1/94 (1) la Commissione aveva definito inadeguato e insoddisfacente il modo in cui la Comunità e gli Stati membri sono rappresentati nella FAO. Si può quindi supporre che la Commissione consideri che nel caso di specie si tratta di una questione di principio riguardante la rappresentanza della Comunità nelle organizzazioni internazionali.
3 Il Consiglio ha sollevato un'eccezione di irricevibilità ai sensi dell'art. 91, n. 1, del regolamento di procedura della Corte. Esso fa valere che la decisione di cui trattasi non è un atto soggetto al sindacato della Corte e, in subordine, che la Commissione non ha presentato il ricorso nel termine di due mesi prescritto all'art. 173, quinto comma, del Trattato. Il 14 giugno 1994 la Corte ha deciso di rinviare l'eccezione di irricevibilità al merito. Come si rileverà in prosieguo, le questioni relative alla ricevibilità e quelle relative al merito sono strettamente connesse nella presente fattispecie.
4 Prima di trattare i problemi sollevati nella presente fattispecie, descriverò anzitutto il modo in cui la Comunità e gli Stati membri sono rappresentati nella FAO. Passerò poi alla negoziazione, all'adozione e al contenuto dell'accordo.
La Comunità e gli Stati membri in seno alla FAO
5 La FAO è un'agenzia specializzata delle Nazioni unite che si occupa, come indica il suo nome, delle questioni di politica dell'alimentazione e dell'agricoltura.
6 In considerazione del ruolo importante svolto dalla Comunità in questi settori si sono tenuti colloqui preliminari con il segretariato della FAO in ordine ad un'eventuale adesione della Comunità, sfociati in un negoziato ufficiale iniziato il 1, febbraio 1991. Tale negoziato ha avuto buon esito ed il 26 novembre 1991 la Conferenza della FAO ha ammesso la Comunità economica europea (come era chiamata all'epoca) in qualità di organizzazione membro.
7 A tale scopo si sono rese necessarie alcune modifiche dell'atto costitutivo della FAO. La disposizione pertinente è l'articolo II che, nella sua versione modificata, dispone in particolare:
«1. (...)
2. (...)
3. La Conferenza può, con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi e purché sia presente la maggioranza degli Stati Membri dell'Organizzazione, decidere di ammettere come membro dell'Organizzazione qualsiasi organizzazione d'integrazione economica regionale in possesso dei requisiti fissati nel paragrafo 4 del presente articolo, la quale abbia presentato una domanda di adesione accompagnata dall'atto ufficiale con cui essa assume gli obblighi derivanti dall'atto costitutivo in vigore al momento della sua adesione. Fatto salvo il paragrafo 8 del presente articolo, qualsiasi riferimento agli Stati Membri nel presente Atto costitutivo vale anche per qualsiasi organizzazione membro, salvo disposizioni contrarie.
4. Per poter chiedere l'adesione all'Organizzazione in qualità di membro ai sensi del paragrafo 3 del presente articolo, un'organizzazione d'integrazione economica regionale dev'essere composta da Stati sovrani, la maggioranza dei quali siano membri dell'Organizzazione, e deve possedere competenze trasferite dai suoi Stati Membri per una gamma di questioni rientranti nella competenza dell'Organizzazione, ivi compreso il potere di adottare decisioni in ordine a tali questioni vincolanti per i suoi Stati Membri.
5. Ciascuna organizzazione d'integrazione economica regionale che presenti una domanda di adesione all'Organizzazione presenta, insieme a tale domanda, una dichiarazione di competenza in cui sono specificate le questioni per le quali i rispettivi Stati Membri le hanno trasferito la competenza.
6. Si ritiene che gli Stati Membri di un'Organizzazione Membro conservino le loro competenze su tutte le questioni per le quali non siano stati specificatamente dichiarati o notificati all'Organizzazione trasferimenti di competenze.
7. Ogni cambiamento nella ripartizione delle competenze fra l'Organizzazione Membro ed i suoi Stati Membri viene notificata dall'Organizzazione Membro o dai suoi Stati Membri al Direttore generale, il quale trasmette tale informazione agli altri Stati Membri dell'Organizzazione.
8. Un'Organizzazione Membro esercita i diritti connessi alla sua qualità di membro in alternanza con i suoi Stati Membri, i quali siano membri dell'Organizzazione, nei rispettivi settori di loro competenza e conformemente alle regole stabilite dalla Conferenza.
9. Salvo disposizioni contrarie contenute nel presente articolo, un'Organizzazione Membro può partecipare, per le questioni rientranti nella sua competenza, a tutte le riunioni dell'Organizzazione, ivi comprese le riunioni del Consiglio o di un altro organo, che non siano gli organi a composizione ristretta di cui trattasi in prosieguo, alle quali è legittimato a partecipare uno qualunque dei suoi Stati Membri. Un'Organizzazione Membro non può essere eleggibile a tali organi, né esservi assegnata, e neppure può esserlo a tutti gli organi istituiti unitamente ad altre organizzazioni. Un'Organizzazione Membro non ha il diritto di partecipare agli organi a composizione ristretta elencati nei regolamenti adottati dalla Conferenza.
10. Salvo disposizioni contrarie contenute nel presente Atto costitutivo o nelle norme adottate dalla Conferenza, e nonostante l'articolo III, n. 4, un'Organizzazione Membro può disporre, per le questioni rientranti nella sua competenza, in tutte le riunioni dell'Organizzazione alle quali è legittimata a partecipare, di un numero di voti pari al numero dei suoi Stati Membri legittimati a votare in tali riunioni. Quando un'Organizzazione Membro esercita il suo diritto di voto, i suoi Stati Membri non esercitano il proprio e viceversa.
11. (...)».
8 Il Regno Unito, che è intervenuto a sostegno del Consiglio, dichiara che tali modifiche dell'atto costitutivo della FAO hanno costituito un importante precedente ed una notevole conquista e che esse non sono state ottenute senza difficoltà. Il Consiglio e il Regno Unito affermano che alcune delle altre nazioni membri temevano che il lavoro dell'Organizzazione potesse essere ostacolato dalle divergenze fra gli Stati membri della Comunità e le sue istituzioni circa l'attribuzione di competenze. Tale inquietudine è stata espressa per spiegare la necessità di una dichiarazione di competenza di cui all'articolo II, n. 5 (2).
9 La Comunità ha reso tale dichiarazione di competenza in occasione della sua adesione alla FAO. Conformemente a tale dichiarazione, brevemente riassunta, la Comunità ha una competenza esclusiva nel settore della politica commerciale, in conformità all'art. 113 del Trattato, e nel settore della pesca per quel che concerne le misure di conservazione, in conformità all'art. 102 dell'atto di adesione del 1972; la Comunità ha una competenza non esclusiva nei settori della cooperazione allo sviluppo, della ricerca e dello sviluppo tecnologico, della tutela dell'ambiente, dell'agricoltura, del ravvicinamento delle legislazioni e di numerosi altri settori dell'attività comunitaria (trasporto, politica economica e sociale).
10 Il regolamento generale della FAO è stato inoltre emendato in modo da prevedere la rappresentanza delle organizzazioni membri e dei loro Stati membri. Le disposizioni che seguono sono state inserite dall'articolo XLI della Sezione D di tale regolamento, intitolata «Organizzazioni Membri»:
«Competenza
1. Ogni Stato Membro dell'Organizzazione può chiedere ad un'Organizzazione Membro o ai suoi Stati Membri di fornire le informazioni su chi tra l'Organizzazione Membro ed i suoi Stati Membri abbia competenza rispetto ad una specifica questione. L'Organizzazione Membro o gli Stati Membri interessati forniscono l'informazione in tal modo richiesta.
2. Prima di ogni riunione dell'Organizzazione, l'Organizzazione Membro o i suoi Stati Membri indicano chi tra l'Organizzazione Membro od i suoi Stati Membri è competente per ogni questione specifica che dev'essere esaminata nel corso della riunione e chi fra l'Organizzazione Membro o i suoi Stati Membri eserciterà il diritto di voto per quanto riguarda questo particolare punto dell'ordine del giorno.
3. Qualora un punto dell'ordine del giorno contenga, allo stesso tempo, questioni trasferite nella sfera di competenza dell'Organizzazione Membro e questioni rientranti nella competenza dei suoi Stati membri, sia l'Organizzazione Membro sia i suoi Stati Membri possono prendere parte alle discussioni. In tali casi la riunione, all'atto della presa di decisioni, terrà conto solo degli interventi della parte che gode del diritto di voto».
11 A livello comunitario interno il Consiglio e la Commissione hanno elaborato un accomodamento, datato 19 dicembre 1991, che fissa norme e procedure per un uniforme coordinamento delle attività della Comunità e dei suoi Stati membri nella FAO (in prosieguo: l'«accomodamento»). Tale accomodamento prevede riunioni di coordinamento a vari livelli, meccanismi per garantire un'adeguata circolazione delle informazioni, norme per gli interventi e le votazioni nelle riunioni della FAO e norme per la partecipazione alle riunioni di comitato. Alcune di queste disposizioni sono particolarmente importanti per la presente fattispecie.
12 Il punto 1.11. dell'accomodamento dispone che, previamente alle riunioni di coordinamento, la Commissione comunica agli Stati membri le sue proposte riguardanti a) l'esercizio delle responsabilità su una questione particolare e b) interventi su una particolare questione. Il punto 1.12. prescrive che, se non viene raggiunto l'accordo fra la Commissione e gli Stati membri in merito a queste proposte, la questione viene risolta conformemente alle norme e alle procedure previste dal Trattato e alla prassi concordata. In mancanza di accordo su tale base, la questione viene sottoposta al Coreper. Il punto 1.13. stabilisce che le decisioni di cui al punto 1.12. non pregiudicano le rispettive competenze della Comunità e dei suoi Stati membri.
13 Il punto 2 fissa le norme sugli interventi e sulle votazioni. Il punto 2.1. dispone che, quando un punto dell'ordine del giorno riguarda questioni rientranti nella competenza esclusiva della Comunità, la Commissione interviene e vota. Il punto 2.2. prescrive che, quando un punto dell'ordine del giorno concerne questioni rientranti nella competenza nazionale, gli Stati membri intervengono e votano. Il punto 2.3. riguarda i casi di competenza mista:
«Quando un punto dell'ordine del giorno riguarda questioni rientranti, allo stesso tempo, nella competenza nazionale ed in quella della Comunità, si cercherà di assumere consensualmente una posizione comune. Se può essere raggiunta una posizione comune:
- la Presidenza illustra la posizione comune, quando si tratta, per l'essenziale, di una materia che non rientra nella competenza esclusiva della Comunità. Gli Stati membri e la Commissione possono intervenire per sostenere e/o integrare la dichiarazione della Presidenza. Gli Stati membri voteranno conformemente alla posizione comune;
- la Commissione illustra la posizione comune, quando si tratta, per l'essenziale, di una materia che rientra nella competenza esclusiva della Comunità. Gli Stati membri possono intervenire per sostenere e/o integrare la dichiarazione della Commissione. Quest'ultima voterà conformemente alla posizione comune».
Se non può essere raggiunta una posizione comune, gli Stati membri sono liberi di intervenire e di votare (punto 2.4.).
14 Nel ricorso la Commissione sottolinea che l'effetto utile dell'adesione della Comunità alla FAO presuppone che queste procedure siano correttamente applicate; in caso contrario, la Comunità rischia di essere relegata allo status di osservatore con il diritto di prendere la parola, che era la sua posizione prima dell'adesione. La Commissione insiste altresì sulla necessità di rispettare la dichiarazione generale di competenza resa alla FAO (3).
La negoziazione dell'accordo
15 Il problema della conservazione delle risorse ittiche è noto. La Comunità ha sottoscritto numerosi accordi o accomodamenti regionali aventi come oggetto tale problema ed ha emanato vari regolamenti in materia. Sembra tuttavia che tali misure di conservazione siano difficili da far rispettare. Una delle pratiche che generano tali problemi di applicazione è quella di cambiare la bandiera del peschereccio in modo da evitare di dover rispettare le misure di conservazione. Per quanto riguarda la pesca in alto mare, soltanto lo Stato della bandiera è in grado di far rispettare le misure di conservazione e, quando i pescherecci battono la bandiera di uno Stato che non ha adottato tali misure, è spesso impossibile farle rispettare (4).
16 La necessità di misure intese a scoraggiare tali pratiche è stata sottolineata in numerose conferenze internazionali e nel novembre 1992, durante la 102° sessione, il Consiglio della FAO ha chiesto al segretariato della FAO di organizzare la negoziazione di un accordo internazionale destinato ad occuparsi del problema. Il primo progetto di «accordo inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare» era stato elaborato da un gruppo non ufficiale di esperti nel febbraio 1993. Ai lavori di tale gruppo ha partecipato un esperto della Commissione. Il progetto è stato in seguito esaminato in varie riunioni ufficiali a vari livelli della FAO (5).
17 Anzitutto, il Comitato «Pesca» della FAO ne ha discusso nel corso della riunione svoltasi dal 15 al 19 marzo 1993. Nel ricorso la Commissione afferma che anche all'epoca essa ha ritenuto che il progetto di accordo rientrasse nell'esclusiva competenza della Comunità. Tuttavia, la Commissione ha proposto di rendere noto alla FAO, prima della riunione, che l'accordo rientrava nella competenza mista, ma con un diritto di voto per la Comunità. Il richiamo alla competenza mista è stato suggerito dalla consapevolezza della Commissione della delicatezza della questione delle competenze, in particolare poiché il progetto di accordo conteneva disposizioni sulla registrazione dei pescherecci e sull'assegnazione della bandiera, che sono in genere ritenute rientranti nella competenza degli Stati membri. Pur riaffermando il richiamo alla competenza mista, il Coreper ha deciso di assegnare il diritto di voto agli Stati membri. La Commissione ha considerato tale decisione costitutiva di una grave violazione delle norme del Trattato e dell'accomodamento e si è rifiutata di trasmettere la dichiarazione di competenza alla FAO. Essa è stata trasmessa dagli uffici del segretariato generale del Consiglio e della Presidenza danese.
18 Il progetto di accordo è stato di nuovo discusso nella 103° sessione del Consiglio della FAO, svoltasi dal 15 al 25 giugno 1993. La Commissione ha proposto nuovamente di inviare una dichiarazione alla FAO con la menzione «competenza mista - voto Stati membri», ma il Coreper ha deciso di nuovo di attribuire il diritto di voto agli Stati membri. Il segretariato generale del Consiglio ha trasmesso la dichiarazione alla FAO. Nel ricorso la Commissione afferma che in quella fase di negoziati vi erano già segnali che le disposizioni sull'attribuzione della bandiera non sarebbero state inserite nell'accordo. La Commissione segnala anche che essa prevedeva di sottoporre la questione della competenza al Consiglio, ma si è limitata a rendere una dichiarazione sulla portata della competenza della Comunità nel settore della pesca nella riunione del Consiglio (Pesca) del 24 giugno 1993.
19 I negoziati sono proseguiti in modo informale nel corso della Conferenza delle Nazioni unite sulle riserve di pesca, i cui spostamenti avvengono sia all'interno che all'esterno delle zone economiche esclusive, svoltasi a New York nel luglio 1993. In quest'occasione è stato raggiunto un consenso generale sul testo dell'accordo. In seguito, il testo è stato esaminato dal Comitato della FAO competente per le questioni costituzionali e giuridiche (ottobre 1993) e dal Consiglio della FAO (104° sessione svoltasi dal 2 al 5 novembre 1993), per poi essere ufficialmente approvato nel corso della 27° sessione della Conferenza della FAO (tenutasi dal 6 al 25 novembre 1993). L'articolo XIV dell'atto costitutivo della FAO dispone che la Conferenza della FAO può adottare convenzioni e accordi a maggioranza dei due terzi.
20 Nelle versioni del progetto di accordo sottoposte al Consiglio e alla Conferenza della FAO non vi erano disposizioni sull'attribuzione della bandiera. Sebbene la Commissione affermi di aver considerato che per questo motivo il progetto di accordo rientrava nella competenza esclusiva della Comunità, essa ha proposto nuovamente di trasmettere una dichiarazione di competenza al Consiglio e alla Conferenza della FAO con la menzione «competenza mista - voto Stati membri», tenuto conto del fatto che la questione dell'attribuzione della bandiera poteva ripresentarsi nella fase finale dei negoziati. Il 21 ottobre 1993 il Coreper ha di nuovo modificato la proposta della Commissione attribuendo il diritto di voto agli Stati membri. In seguito a ciò la Commissione ha reso noto che la questione sarebbe stata inserita nell'ordine del giorno della riunione del Consiglio del 22 novembre 1993, ma ha trasmesso alla FAO la dichiarazione di competenza così come era stata decisa dal Coreper prima delle riunioni del Consiglio della FAO (il 2 novembre) e della Conferenza della FAO (il 6 novembre). Il Coreper ha riesaminato la questione il 12 novembre senza cambiare la propria decisione.
21 Alla riunione del Consiglio tenutasi il 22 novembre la Commissione ha chiesto a quest'ultimo di approvare una dichiarazione secondo la quale il progetto di accordo rientrava, per l'essenziale, anche se non interamente, nella competenza esclusiva della Comunità e che avrebbe dovuto essere approvata con un voto della Comunità. La dichiarazione prevedeva anche che in futuro i casi analoghi dovessero essere esaminati in conformità al punto 2.1. o, a seconda dei casi, al punto 2.3. dell'accomodamento (6). Il Consiglio si è rifiutato di aderire a tale dichiarazione ed ha confermato la decisione del Coreper del 21 ottobre 1993. In seguito a ciò la Commissione ha dichiarato che l'assegnazione del diritto di voto agli Stati membri poteva indurre in errore gli altri membri della FAO per quanto riguarda la ripartizione delle competenze fra la Comunità e gli Stati membri e che essa era in contrasto con l'accomodamento. La Commissione ha altresì reso noto di riservarsi la possibilità di deferire la questione alla Corte di giustizia. Il Consiglio, dopo aver preso atto di questa dichiarazione, ha rilevato che le questioni di merito relative alla ripartizione delle competenze e al diritto di voto in relazione al progetto di accordo non erano state risolte ed ha chiesto al Coreper di riesaminare le dette questioni.
22 Il 24 novembre 1993 il testo del progetto di accordo è stato approvato dalla Conferenza della FAO all'unanimità, compresi i voti espressi dai dodici Stati membri. Con ricorso presentato alla Corte il 20 gennaio 1994 la Commissione ha chiesto l'annullamento della decisione del Consiglio 22 novembre 1993.
L'accordo
23 Nel frattempo, la Commissione ha proposto che la Comunità aderisca all'«accordo inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare» (7). In conformità al suo preambolo, l'accordo è basato sul riconoscimento del diritto di pescare in alto mare e sul dovere di tutti gli Stati membri di adottare misure onde tutelare la conservazione delle risorse viventi in alto mare. Il preambolo ricorda, inoltre, l'esistenza, a livello internazionale, di vari impegni e dichiarazioni e chiede agli Stati che non appartengono ad organizzazioni o che non partecipano ad accomodamenti sulla pesca di aderirvi o di concludere intese con tali organizzazioni o con parti contraenti di tali organizzazioni o accomodamenti, affinché vengano rispettate le misure internazionali di conservazione e di gestione. Nel preambolo le parti esprimono inoltre la consapevolezza dei doveri di ogni Stato di esercitare efficacemente la propria giurisdizione ed il proprio controllo sulle navi da pesca battenti la sua bandiera. Esse dichiarano che:
«(...) la pratica di attribuzione e cambiamento di bandiera delle navi da pesca viene utilizzata per eludere la misure internazionali di conservazione e gestione delle risorse marine viventi e che gli Stati di bandiera non adempiano alle proprie responsabilità in relazione alle navi da pesca aventi diritto a battere la loro bandiera, fattori che contribuiscono entrambi ad inficiare dette misure».
Esse dichiarano altresì che:
«(...) l'obiettivo di questo Accordo può essere raggiunto precisando la responsabilità degli Stati di bandiera nei confronti delle navi da pesca aventi diritto a battere la loro bandiera e operanti in alto mare, inclusa l'autorizzazione concessa dallo Stato di bandiera per tali operazioni, nonché rafforzando la cooperazione internazionale e aumentando la trasparenza tramite lo scambio di informazioni sulla pesca in alto mare».
24 L'articolo I dell'accordo fornisce un certo numero di definizioni. L'articolo II dispone in sostanza che l'accordo si applica a tutte le navi da pesca adibite o destinate alla pesca in alto mare ed elenca le possibilità di esenzione dell'applicazione di tale disposizione.
25 L'articolo III tratta della responsabilità dello Stato di bandiera, uno dei principali elementi dell'accordo (8). Ogni parte contraente adotta le misure necessarie a garantire che i pescherecci aventi diritto a battere la sua bandiera non intraprendano attività che possano compromettere l'efficacia delle misure internazionali di conservazione e gestione [articolo III, n. 1, lett. a)]. Nessuna parte permette a tali pescherecci di essere utilizzati per pescare in alto mare, salvo se la nave è stata autorizzata ad essere utilizzata a tal fine dall'autorità o dalle autorità competenti ed il peschereccio avente la suddetta autorizzazione pescherà secondo le condizioni dell'autorizzazione in parola (articolo III, n. 2). Le parti ritengono di essere in grado, tenuto conto dei nessi esistenti tra le medesime ed il peschereccio in questione, di esercitare efficacemente le loro responsabilità (articolo III, n. 3). Qualora un peschereccio non abbia più il diritto di battere la bandiera di una parte, l'autorizzazione a pescare in alto mare concessa da quella parte si considera revocata (articolo III, n. 4). L'articolo III, n. 5, dispone in sostanza che, fatta salva l'ipotesi in cui talune condizioni siano soddisfatte, nessuna parte autorizza un peschereccio previamente registrato nel territorio di un'altra parte, che abbia compromesso l'efficacia delle misure internazionali di conservazione e di controllo, ad essere utilizzato per la pesca in alto mare. L'articolo III, n. 6, riguarda la marchiatura dei pescherecci. L'articolo III, n. 7, esige che ciascuna parte garantisca che ogni peschereccio avente diritto a battere la sua bandiera le trasmetta tutte le informazioni relative alle sue operazioni, necessarie per permettere alla parte di adempiere gli obblighi di cui all'accordo. Infine, l'articolo III, n. 8, al quale il Consiglio attribuisce particolare rilevanza nel controricorso, recita quanto segue:
«Ogni parte contraente adotta misure coercitive nei confronti delle navi da pesca aventi diritto di battere la sua bandiera che abbiano trasgredito le disposizioni del presente accordo considerando eventualmente queste trasgressioni come un reato secondo la legislazione nazionale. Le sanzioni applicabili a simili trasgressioni devono essere sufficientemente pesanti da garantire efficacemente il rispetto delle disposizioni del presente accordo e privare i trasgressori dei profitti derivanti dalle loro attività illecite. In caso di reato grave tali sanzioni includeranno il rifiuto, la sospensione o la revoca dell'autorizzazione di pesca in alto mare».
26 Il secondo obiettivo principale dell'accordo è quello di garantire una cooperazione internazionale e un adeguato scambio di informazioni circa le operazioni di pesca in alto mare (9). Ogni parte deve tenere un registro dei pescherecci aventi diritto di battere la sua bandiera e autorizzati ad essere utilizzate per la pesca in alto mare (articolo IV). Le parti cooperano e, in particolare, scambiano informazioni relative alle attività dei pescherecci al fine di assistere lo Stato di bandiera a identificare i pescherecci battenti la sua bandiera di cui sia stato riferito che svolgano attività contrarie alle misure internazionali di conservazione e gestione (articolo V, n. 1). Le parti cooperano altresì nel procedere alle indagini qualora un peschereccio si trovi volontariamente nel porto di una parte contraente diversa dal suo Stato di bandiera (articolo V, n. 2). Esse aderiscono a accordi di cooperazione o ad intese di mutua assistenza a livello globale e regionale, subregionale o bilaterale al fine di promuovere la realizzazione degli obiettivi dell'accordo (articolo V, n. 3). Inoltre, l'articolo VI contiene norme specifiche relative al tipo di informazioni che devono essere messe a disposizione della FAO.
27 L'articolo VII tratta della cooperazione con i paesi in via di sviluppo. Le parti prestano assistenza alle parti che siano paesi in via di sviluppo, onde aiutarli a adempiere i loro obblighi in forza dell'accordo. L'articolo VIII disciplina i rapporti con gli Stati non aderenti. L'articolo IX riguarda la composizione delle controversie.
28 Tra le disposizioni finali l'articolo X, relativo all'accettazione, è il più importante ai fini della presente fattispecie. L'accordo è aperto all'accettazione da parte di qualsiasi membro o membro associato della FAO, nonché di qualsiasi Stato non aderente che sia membro delle Nazioni unite (articolo X, n. 1). Per quanto riguarda l'accettazione di organizzazioni regionali d'integrazione economica, l'articolo dispone che:
«4. Quando un'organizzazione regionale d'integrazione economica diventa parte del presente accordo, tale organizzazione regionale d'integrazione economica notifica, in conformità con le disposizioni dell'articolo II, paragrafo 7 degli statuti della FAO, come d'uopo, le modifiche o precisazioni alla propria dichiarazione sulle competenze presentata a norma dell'articolo II, paragrafo 5 degli statuti della FAO, nella forma necessaria, alla luce della sua accettazione del presente accordo. Qualsiasi parte in quest'accordo può, in qualsiasi momento, chiedere ad un'organizzazione regionale d'integrazione economica facente parte del presente accordo di fornire le informazioni su chi, tra l'organizzazione regionale d'integrazione economica ed i suoi Stati membri, sia responsabile dell'applicazione di qualsiasi questione particolare trattata nel presente accordo. L'organizzazione regionale d'integrazione economica fornirà tali informazioni entro un lasso di tempo ragionevole».
29 L'accordo entrerà in vigore a decorrere dalla data di ricezione, da parte del Direttore generale della FAO del 25mo strumento di accettazione (articolo XI, n. 1).
30 A questo punto può essere utile evidenziare alcune delle differenze fra l'accordo definitivo e i progetti precedenti.
31 Il primo progetto elaborato da un gruppo di esperti ed esaminato dal Comitato «Pesca» della FAO nel marzo 1993 era intitolato «Accordo sull'attribuzione della bandiera alle navi da pesca in alto mare inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione». L'articolo III di questo progetto trattava della registrazione dei pescherecci ed esigeva che ogni parte tenga un registro delle navi da pesca e non cancelli o registri pescherecci ove vi siano motivi per ritenere che tali pescherecci sono stati o sarebbero utilizzati per compromettere l'efficacia delle misure internazionali di conservazione e di gestione. L'articolo IV del progetto trattava dell'attribuzione della bandiera. Esso disponeva in sostanza che nessuna parte deve concedere ad un peschereccio il diritto di battere la sua bandiera senza essersi accertata che: a) sussisteva un nesso autentico tra il peschereccio e la parte interessata, e che: b) il peschereccio non aveva il diritto di battere la bandiera di un altro Stato.
32 Il progetto sottoposto al Consiglio e alla Conferenza della FAO nel novembre 1993 non conteneva le disposizioni sulla registrazione e sull'attribuzione della bandiera. Fin dall'apertura dei negoziati era evidente che sarebbe stato impossibile ottenere un consenso su un accordo contenente tali disposizioni (10). Questa era anche la posizione nei negoziati della Comunità e dei suoi Stati membri. Tuttavia, le parti della presente controversia concordano sul fatto che la questione dell'attribuzione della bandiera avrebbe potuto ripresentarsi nella fase finale dei negoziati nel novembre 1993 e, in effetti, sembra che la delegazione peruviana abbia cercato invano di reintrodurre una clausola relativa all'attribuzione della bandiera. E' opportuno far notare che l'ordine del giorno ufficiale delle riunioni del Consiglio e della Conferenza della FAO nel novembre 1993 continuava a far riferimento al progetto di accordo come ad un accordo sull'attribuzione della bandiera ai pescherecci in alto mare, sebbene il titolo del progetto che è stato effettivamente presentato fosse già stato sostituito dal titolo definitivo dell'accordo. Si deve peraltro osservare che il progetto presentato in dette riunioni, così come riesaminato da ultimo dal Comitato della FAO competente per le questioni costituzionali e giuridiche nell'ottobre 1993, è quasi letteralmente identico al testo definitivo dell'accordo, il che dimostra che nelle riunioni del Consiglio e della Conferenza della FAO nel novembre 1993 in pratica non sono state apportate modifiche in extremis.
Gli argomenti sulla ricevibilità
33 Il Consiglio ritiene che il ricorso della Commissione sia irricevibile. Esso considera che la decisione del Consiglio di cui trattasi non è un atto produttivo di effetti giuridici e non può quindi essere oggetto di ricorso d'annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato.
34 Il Consiglio ritiene che la natura giuridica delle decisioni del Coreper e del Consiglio vada valutata in base all'accomodamento. Tale accomodamento è meramente interno. Esso non ha lo scopo (e non avrebbe potuto averlo) di modificare la ripartizione delle competenze fra la Comunità ed i suoi Stati membri. Tale accomodamento di natura essenzialmente pragmatica è indispensabile in quanto le norme del Trattato relative alla negoziazione di accordi internazionali non si possono applicare in quanto tali ai lavori della FAO. Il Consiglio si richiama al parere 2/91 nel quale la Corte ha dichiarato che, ove un accordo intervenga in un settore in cui le competenze sono divise tra la Comunità ed i suoi Stati membri, è necessaria un'azione comune (11). L'accomodamento risponde a tale necessità.
35 Avverso tali considerazioni il Consiglio deduce tre motivi di irricevibilità del ricorso in oggetto.
36 In primo luogo, il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri hanno agito in conformità all'accomodamento. Essi hanno condotto la negoziazione sull'accordo basandosi su una posizione comune ed è solo la questione del voto che, in mancanza di consenso, ha dovuto essere oggetto di una decisione del Coreper conformemente alle disposizioni dell'accomodamento. La decisione assunta dal Coreper il 21 ottobre 1993 era definitiva e la conferma di tale decisione da parte del Consiglio era inutile e impossibile. L'accordo non prevede un appello dinanzi al Consiglio, in quanto si tratta di un accomodamento pragmatico, le decisioni sono di natura processuale o anche protocollare e sono vincolate al calendario.
37 In secondo luogo, la decisione del Coreper non ha leso gli asseriti diritti della Commissione; essa non ha neanche modificato la ripartizione delle competenze fra la Comunità ed i suoi Stati membri. L'accomodamento colloca tutte le questioni relative alla partecipazione ai lavori della FAO in un ambito pragmatico. La Commissione ha condiviso tale ambito. La decisione del Coreper non è una decisione assunta in nome o per conto del Consiglio e non ha alcun effetto sulla posizione della Commissione nell'equilibrio istituzionale così come stabilito dal Trattato. Se la Commissione fosse stata dell'avviso che l'accordo rientrava nella competenza esclusiva della Comunità, essa avrebbe potuto chiedere l'autorizzazione del Consiglio a svolgere i negoziati ai sensi dell'art. 228 del Trattato. Tuttavia, era unanimemente riconosciuto che l'accordo rientrava nella competenza mista. I negoziati sono stati condotti in base ad una posizione comune che nella fase finale ricomprendeva un voto positivo da parte della Comunità e dei suoi Stati membri. La questione se il voto dovesse essere espresso dalla Commissione o dai rappresentanti degli Stati membri era una questione procedurale o anche protocollare, che non aveva alcun effetto giuridico sulla posizione della Comunità o della Commissione nei confronti della FAO. La questione della competenza si pone solo quando si deve stabilire se la Comunità accetta l'accordo.
38 In terzo luogo, la discussione del Consiglio 22 novembre 1993 è stata meramente politica. La dichiarazione che la Commissione aveva suggerito al Consiglio di adottare non trovava alcun riscontro in un atto giuridico e non poteva pertanto avere portata giuridica (12). Qualora tuttavia la Corte dovesse ritenere che il voto espresso nel Consiglio fosse una «deliberazione», il Consiglio ritiene che questa si limitasse a confermare la decisione del Coreper. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, un atto che si limiti a confermare un atto precedente non modifica la natura di quest'ultimo. Di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto proporre un ricorso d'annullamento avverso la decisione del Coreper 21 ottobre 1993 entro il termine di due mesi previsto dall'art. 173 del Trattato (13). Inoltre, il voto in seno al Consiglio costituiva in parte un voto espresso dai rappresentanti degli Stati membri, dato che riguardava una questione non rientrante nella competenza esclusiva della Comunità. Infine, il 22 novembre 1993 il Consiglio ha ritenuto che la questione della competenza andasse nuovamente esaminata dal Coreper.
39 Il governo del Regno Unito interviene a sostegno delle conclusioni del Consiglio relative alla ricevibilità. Esso deduce che la decisione del Consiglio non ha prodotto effetti giuridici sui rapporti fra la Comunità e la FAO e non ha prodotto effetti giuridici sui rapporti fra le istituzioni della Comunità e gli Stati membri.
40 Per quanto riguarda, in particolare, l'assenza di effetti giuridici sui rapporti fra la Comunità e la FAO, il governo del Regno Unito deduce in sostanza che il voto del Consiglio del 22 novembre 1993 non ha alterato e non ha potuto alterare le procedure di voto vigenti nelle riunioni del Consiglio della FAO o della Conferenza della FAO svoltesi nel novembre 1993. Il regolamento generale della FAO esige che la Comunità renda la dichiarazione di competenza richiesta prima di ogni riunione. Esso non prevede che tale dichiarazione possa essere modificata dopo l'inizio della riunione. Per la FAO, quindi, la procedura di voto che doveva essere seguita dalla Comunità e dai suoi Stati membri nelle riunioni del Consiglio e della Conferenza della FAO del novembre 1993 è stata disciplinata dalla dichiarazione di competenza trasmessa dalla Commissione prima di dette riunioni. La decisione del Consiglio 22 novembre 1993 non poteva modificare gli effetti giuridici prodotti dalla previa notifica della Commissione.
41 La Commissione replica che gli effetti giuridici della decisione impugnata sono innegabili. L'accordo è stato adottato dalla Conferenza della FAO in data 24 novembre 1993, mentre il 22 novembre il Consiglio ha deciso che la Comunità non avrebbe votato su detta adozione. La Comunità è stata quindi definitivamente privata del suo diritto di voto in merito all'adozione di un accordo rientrante nella sua competenza. E' vero che già il 21 ottobre il Coreper aveva deciso che il diritto di voto sarebbe spettato agli Stati membri e che tale decisione è stata comunicata alla FAO prima delle riunioni di novembre. Tuttavia, il Coreper è uno degli organi operativi del Consiglio e la sua decisione è stata confermata dal Consiglio il 22 novembre. Quest'ultima decisione poteva ancora stabilire la procedura di voto del 24 novembre. Il voto espresso dai dodici Stati membri dopo una decisione del Consiglio che non ha tenuto conto della dichiarazione di competenza fatta nei confronti della FAO, ha indotto in errore i paesi terzi in merito alla portata delle competenze della Comunità.
42 La Commissione sostiene altresì di non avere avuto scelta e di aver dovuto sollevare la questione della competenza dinanzi al Consiglio. Essa nega che tale modo di procedere è escluso dall'accordo. Del resto, il Consiglio non si è dichiarato incompetente a adottare una decisione. Ai sensi dell'art. 151, n. 1, del Trattato, il Coreper «ha il compito di preparare i lavori del Consiglio (...)», il che dimostra che una decisione del Coreper diventa definitiva solo dopo l'approvazione da parte del Consiglio. Ai fini della presentazione di un ricorso d'annullamento ex art. 173 del Trattato era indispensabile ottenere una decisione definitiva del Consiglio. Per questo, il periodo di due mesi per la presentazione di un ricorso è iniziato a decorrere solo nel momento in cui il Consiglio ha adottato tale decisione.
Esame della ricevibilità
43 E' pacifico che tutti i provvedimenti aventi effetti giuridici sono impugnabili ai sensi dell'art. 173 del Trattato. Nella sentenza Commissione/Consiglio (in prosieguo: la sentenza «AETS»), la Corte ha dichiarato che (14):
«In forza dell'art. 173 gli Stati membri e le istituzioni non possono impugnare per annullamento le "raccomandazioni e pareri" - i quali, a norma dell'art. 189, ultimo comma, non sono vincolanti - mentre invece rimangono impugnabili tutti i provvedimenti adottati dalle istituzioni e miranti a produrre effetti giuridici».
44 La causa AETS è in una certa misura analoga alla presente fattispecie. Essa riguardava una deliberazione del Consiglio che verteva, da un lato, sulla determinazione dello scopo dei negoziati dell'AETS (accordo europeo trasporti su strada) e, dall'altro, sulla determinazione della procedura dei negoziati che doveva essere seguita (15). Il Consiglio aveva stabilito un atteggiamento da assumersi nei negoziati ed aveva deciso che i negoziati sarebbero stati continuati e conclusi dagli Stati membri e non dalla Comunità. In primo luogo, la Corte ha sancito la capacità della Comunità di concludere accordi internazionali e, in secondo luogo, ha dichiarato che la Comunità aveva la competenza esclusiva a negoziare e concludere l'AETS. Essa ha esaminato la natura della deliberazione del Consiglio, dichiarando che: a) per quanto riguarda lo scopo dei negoziati, la deliberazione aveva la finalità di stabilire una linea di condotta vincolante sia per le istituzioni sia per gli Stati membri; b) nella parte delle conclusioni relative alla procedura dei negoziati, il Consiglio ha adottato disposizioni atte a derogare, eventualmente, alle procedure contemplate dal Trattato per quanto riguarda la negoziazione e la conclusione di accordi coi paesi terzi (16). La Corte ha concluso che la deliberazione ha «prodotto precisi effetti giuridici, sia nei rapporti fra la Comunità e gli Stati membri, sia nei rapporti fra istituzioni» (17).
45 La sentenza AETS rivela che è necessario adottare una concezione estensiva della ricevibilità. La nozione di provvedimenti produttivi di effetti giuridici va intesa nel senso che essa ricomprende qualsiasi definizione, da parte del Consiglio, della sua posizione, che possa incidere sulla competenza esterna della Comunità (18). Quest'interpretazione è necessaria per garantire il rispetto delle norme giuridiche, un requisito fondamentale spesso evidenziato nella giurisprudenza della Corte.
46 Ho difficoltà quindi nell'accettare la tesi del Consiglio secondo la quale nel caso di specie la decisione definitiva è stata assunta dal Coreper, in quanto in quest'ottica l'art. 173 del Trattato, il quale prevede il controllo degli atti del Consiglio e non quello degli atti del Coreper, sembrerebbe escludere il controllo giurisdizionale. Ma in ogni caso ci si può chiedere se si debba considerare il Coreper munito della competenza a adottare decisioni produttive di effetti giuridici, essendo i compiti del Coreper limitati, ai sensi dell'art. 151 del Trattato, a «preparare i lavori del Consiglio» e ad «eseguire i mandati che quest'ultimo gli affida».
47 Senza dubbio il Coreper svolge un ruolo centrale nell'iter decisionale della Comunità (19). Ma poiché i compiti assegnatigli dal Trattato sono limitati come illustrato in precedenza, è chiaro che esso non ha un proprio potere decisionale formale, anche se in concreto è il COREPER che adotta il testo di un provvedimento che è poi approvato dal Consiglio. Nessuna disposizione del Trattato autorizza peraltro il Consiglio a delegare i propri poteri al Coreper. Quest'ultimo si distingue, sotto questo aspetto, dai comitati dei rappresentanti dei ministri che esistono in talune organizzazioni come il Consiglio d'Europa - comitati che hanno competenza negli stessi settori dei ministri medesimi e le cui decisioni hanno lo stesso valore di quelle adottate da questi ultimi (20).
48 Tuttavia, se il Coreper aveva l'intenzione di adottare una decisione produttiva di effetti giuridici, tale decisione deve, a mio avviso, poter essere impugnata ai sensi dell'art. 173 del Trattato. Tale conseguenza deriva chiaramente dalla necessità di garantire il rispetto delle norme giuridiche (21). Posso aggiungere che tale impugnazione potrebbe avere successo nel merito, proprio in quanto il Coreper sia ritenuto non avere competenza a adottare il provvedimento di cui trattasi. Anche se la decisione del Coreper potesse essere impugnata, penso tuttavia che la decisione del Consiglio che conferma una decisione del Coreper non sarebbe al riparo dall'impugnazione. Ai sensi del Trattato, è la decisione del Consiglio e non quella del Coreper che produce effetti giuridici. Di conseguenza, un'impugnazione della decisione del Consiglio non può essere considerata irricevibile per il fatto che si limita a confermare una precedente decisione del Coreper o per il fatto che l'impugnazione è tardiva, in quanto è scaduto il termine d'impugnazione della decisione precedente.
49 Del pari non condivido l'argomento secondo cui sarebbe ormai troppo tardi per porre rimedio alla situazione in quanto il voto ha avuto luogo e l'accordo è stato adottato. Non si può escludere il controllo giurisdizionale a causa dell'impossibilità di annullare l'atto impugnato - nella fattispecie, in quanto, come ha dichiarato l'agente del Regno Unito -, «la riunione è chiusa». Se l'atto di cui trattasi fosse illegittimo, esso deve poter essere sottoposto al sindacato della Corte. Il controllo non può essere escluso soltanto in quanto ci si trova dinanzi al fatto compiuto.
50 Di conseguenza, non penso che occorra dichiarare il ricorso irricevibile sulla base di uno dei motivi fin qui esaminati e farlo dichiarare irricevibile per un qualsiasi altro motivo, dato che non vi è tra le parti una vera e propria controversia nel merito. Se vi fosse tale controversia, la Corte deciderebbe su di essa e non le sarebbe impedito di formulare obiezioni di natura eccessivamente tecnica e formalistica. Tuttavia, nel caso di specie il vero problema deriva, a mio avviso, dal fatto che non vi è fra le parti una vera controversia nel merito e che la divergenza fra di esse è di natura meramente formale.
51 A mio giudizio, non è necessario esaminare la questione se il provvedimento impugnato fosse in grado di produrre effetti giuridici. La sentenza AETS potrebbe indurre a ritenere che esso fosse in grado di produrre tali effetti, ma nel caso di specie qualsiasi effetto di tale natura è meramente ipotetico. Incidentalmente si può far notare che nella causa AETS la questione principale era quella della competenza a concludere l'accordo. (In realtà, l'impugnazione, da parte della Commissione, della deliberazione del Consiglio ai sensi dell'art. 173 del Trattato poteva rappresentare all'epoca il solo modo per sollevare il problema, in quanto allora non era pacifico che i problemi relativi alla competenza potevano essere deferiti alla Corte ai sensi dell'art. 228 del Trattato (22)). Nel caso di specie, per contro, la decisione del Consiglio non incide sulla questione della competenza a concludere l'accordo (vale a dire, ad esserne parte), come viene sottolineato sia dalla stessa decisione (23) sia dai termini dell'accomodamento (24). Tale questione verrà risolta solo quando sarà presa una decisione sul se l'accordo debba essere concluso dalla Comunità o dagli Stati membri o da entrambi.
52 Si deve altresì far notare che nella causa AETS l'esito dei negoziati avrebbe potuto essere diverso se il Consiglio avesse chiesto alla Commissione di negoziare. Nel caso di specie è opinione comune che non ci sarebbe stata alcuna divergenza sull'esito, se il Coreper (o il Consiglio) avesse adottato una decisione diversa sul voto. Alla Conferenza della FAO gli Stati membri hanno votato conformemente alla posizione comunemente concordata, come avrebbe fatto la Comunità. Da nessuna parte si dice che uno degli Stati membri ha agito a danno dell'interesse della Comunità. Se il 22 novembre 1993 il Consiglio avesse acconsentito ad approvare la dichiarazione suggerita dalla Commissione, il voto sull'accordo non avrebbe subito alcun cambiamento. Allo stesso modo, il testo dell'accordo sarebbe stato perfettamente identico al testo attuale. Anche se il Consiglio avesse deciso (cosa che la Commissione non ha proposto) che la Commissione doveva votare per la Comunità, e anche se la FAO avesse accettato una modifica della dichiarazione di competenza, sembra che l'esito del voto non sarebbe stato diverso ed il testo dell'accordo sarebbe stato esattamente lo stesso. L'annullamento, da parte della Corte, della decisione del Consiglio non avrebbe alcuna conseguenza pratica. La decisione della Corte potrebbe, è vero, rivestire interesse per altre future cause. Anche questo è dubbio, dato che la soluzione deve, in ciascuna fattispecie, dipendere dalle sue particolari circostanze. In ogni caso, anche l'esistenza di un eventuale interesse della decisione per cause future non è, a mio avviso, sufficiente perché il ricorso sia considerato ricevibile.
53 Sembra evidente che per la ricevibilità del ricorso la Commissione deve avere un interesse effettivo e diretto all'esito della presente causa e non soltanto mirare ad ottenere una decisione della Corte che possa essere interessante per altre cause in futuro. E' vero che spesso si dice che per proporre un ricorso dinanzi alla Corte le istituzioni comunitarie (e gli Stati membri) non hanno bisogno di dimostrare un «interesse», talvolta definito interesse «ad agire», circa l'esito della controversia, perché il loro ricorso sia ricevibile. Ma ciò non può essere usato per affermare che i ricorsi possono essere proposti in mancanza di una vera e propria controversia (25). I giudici in genere non si pronunciano se non vi è una controversia. Anche nei procedimenti ex art. 177 del Trattato, nei quali in via di principio spetta al giudice nazionale che fa il rinvio pregiudiziale decidere sulla necessità di una pronuncia pregiudiziale da parte della Corte di giustizia, quest'ultima ha dichiarato che la sua funzione non era quella di pronunciarsi su questioni ipotetiche e per questo motivo si è dichiarata talvolta incompetente (26). Nei ricorso diretti che implichino una procedura contenziosa tra le parti si pone effettivamente la questione se il ricorrente, anche nel caso in cui si tratti di un'istituzione comunitaria, abbia interesse ad agire. Ciò vale anche nel caso di ricorsi per inadempimento proposti dalla Commissione contro uno Stato membro ai sensi dell'art. 169 del Trattato. E' vero che nella sentenza relativa alla causa Commissione/Francia (27), la Corte ha dichiarato che la Commissione «non deve dimostrare il proprio interesse ad agire», ma ciò significa soltanto che la Commissione non deve provare di avere un interesse specifico proprio a che vi sia una decisione su una particolare infrazione (28). Tuttavia, l'esistenza di un interesse è spesso oggetto di questo tipo di procedimento. Se, ad esempio, prima dell'avvio di un procedimento dinanzi alla Corte, lo Stato membro si conforma al parere motivato della Commissione, quest'ultima può proporre il ricorso, ma può farlo proprio in quanto abbia un interesse ad agire in questo modo (29): vale a dire, ad accertarsi che il diritto comunitario venga correttamente applicato (30), ovvero a stabilire la responsabilità di uno Stato membro nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di privati cittadini (31).
54 Analoghe considerazioni valgono, a mio avviso, per i ricorsi proposti dalla Commissione ai sensi dell'art. 173 del Trattato. Se il Consiglio ha agito illegittimamente, la Commissione può proporre ricorso senza dimostrare un proprio interesse specifico circa l'esito della controversia. In tal senso la Commissione non è tenuta a dimostrare un interesse (32). Tuttavia, essa deve poter dedurre una vera e propria illegittimità con conseguenze concrete. La Corte non può essere adita ai sensi dell'art. 173 onde fornire pareri consultivi che consentano di risolvere difficoltà che possono ripresentarsi in futuro in altre cause (33). «Il richiedente deve (...) comprovare il proprio interesse ad agire, che costituisce il presupposto essenziale e preliminare di qualsiasi azione giurisdizionale» (34).
55 Che non vi siano vere e proprie controversie nel caso di specie è dimostrato dal comportamento della Commissione. Quest'ultima non ha proposto che il Consiglio modifichi la dichiarazione di competenza nella riunione 22 novembre 1993. Ciò risulta evidente dal tenore della dichiarazione proposta dalla Commissione, che recitava quanto segue:
«Il Consiglio rileva che il progetto di accordo sottoposto per adozione alla Conferenza riguarda la conservazione e la gestione delle risorse della pesca in alto mare attraverso un regime di licenze e non più attraverso una normativa in materia di attribuzione o di cambiamento di bandiera, come inizialmente previsto.
Di conseguenza, questo progetto di accordo, contenente anche talune disposizioni in materia di assistenza ai paesi in via di sviluppo, rientra, per l'essenziale, se non interamente, nella competenza esclusiva della Comunità e avrebbe dovuto di regola essere approvato a nome di quest'ultima con un voto della Commissione.
E' opportuno che in futuro pratiche del genere vengano esaminate, a seconda dei casi, conformemente al punto 2.1. o al punto 2.3. dell'accomodamento FAO».
Di conseguenza, la Commissione ha proposto in sostanza che il Consiglio dichiari che l'accordo avrebbe dovuto essere approvato con un voto della Comunità e non che il Consiglio decida che l'accordo dovrebbe essere approvato con un voto della Comunità; e che in futuro le pratiche analoghe dovranno essere esaminate in conformità alle disposizioni dell'accomodamento in materia di interventi e di voto da parte della Comunità. Il fatto che la proposta della Commissione fosse destinata al futuro piuttosto che a modificare la decisione di cui trattasi, risulta particolarmente evidente dato il tempo del verbo utilizzato nella dichiarazione proposta: il progetto di accordo «avrebbe dovuto di regola essere approvato».
56 Si deve altresì tenere a mente che durante tutta la durata della negoziazione dell'accordo la Commissione era d'accordo con la dichiarazione di competenza mista. Essa non ha mai suggerito che la negoziazione fosse esaminata conformemente al punto 2.1. dell'accomodamento relativo ai settori rientranti nella competenza esclusiva della Comunità. Anche nella riunione del Consiglio svoltasi il 22 novembre essa ha soltanto dichiarato che l'accordo rientrava, almeno per l'essenziale, nella competenza esclusiva della Comunità. Il Consiglio ed il governo del Regno Unito hanno quindi ragione nel sottolineare che non vi era dissenso nel merito.
57 Ciò non vuol dire che il sindacato della Corte è escluso in tutti i casi riguardanti la partecipazione della Comunità ai lavori della FAO o di altre organizzazioni internazionali di cui essa è membro. Se, ad esempio, il Consiglio decide che gli Stati membri devono votare su una materia rientrante esclusivamente nella competenza della Comunità, in tal caso questa decisione sarebbe impugnabile. Tuttavia, la Commissione non ha lasciato intendere che l'accordo rientrava totalmente nella competenza esclusiva della Comunità e neanche può affermarlo adesso. Anche quando la competenza è mista, una decisione sul voto potrebbe nondimeno essere oggetto di sindacato giurisdizionale in quanto, ad esempio, il voto da parte degli Stati membri leda gli interessi della Comunità su una questione di merito. Tuttavia, nel caso di specie, non è necessario risolvere tale questione, dato che la Commissione non invoca un'eventuale conseguenza del processo di cui trattasi.
58 La Commissione si basa essenzialmente sull'idea che altri membri della FAO potrebbero essere indotti in errore. Tuttavia, si può supporre che altri membri, sufficientemente interessati, siano consapevoli dell'impossibilità (per motivi che spiegherò in prosieguo) di modificare, strada facendo, la dichiarazione di competenza. Si può altresì supporre che essi siano consapevoli del fatto che l'accordo e la sua applicazione non incidono sulla questione di chi si ritenga che diventi parte dell'accordo e, di conseguenza, sulla questione della competenza. Certamente essi si renderebbero conto del fatto che un voto da parte degli Stati membri non impediva alla Comunità di diventare parte dell'accordo: in realtà, quest'ultimo, sebbene votato dagli Stati membri e non dalla Comunità, prevede che la Comunità possa diventarne parte (35).
59 Di conseguenza, si deve concludere che la posizione assunta durante i negoziati era che di comune accordo si doveva applicare il punto 2.3. dell'accomodamento. Inoltre, non vi era alcuna controversia sul merito del progetto di accordo. Vi era una posizione comune ed è questa stessa posizione comune che sarebbe stata sostenuta sia dalla Comunità sia dagli Stati membri, chiunque di questi avesse dovuto votare. Sia la Comunità sia gli Stati membri erano tenuti a difendere la posizione comune. La Commissione non ha mai cercato di modificare la dichiarazione di competenza. Essa mirava soltanto ad ottenere una dichiarazione di principio da parte del Consiglio, che avrebbe potuto rivestire importanza per casi futuri. Inoltre, il progetto di accordo, così come è stato adottato, ha mantenuto la possibilità per la Comunità di esercitare una competenza esclusiva diventando parte dell'accordo. Ne consegue che la decisione di cui trattasi in realtà non è stata all'epoca impugnata dalla Commissione e, inoltre, tale decisione, la quale concerneva soltanto un voto ben determinato nel corso dei negoziati, non riguardava alcun problema di merito fra le parti. Quindi, sembra evidente che il caso di specie non nasconde alcuna controversia vera e propria fra le parti.
60 Tuttavia, appare in ogni caso interessante esaminare brevemente le questioni di merito, tanto più che un esame nel merito conferma, a mio avviso, la mia conclusione sulla ricevibilità.
Nel merito
61 La Commissione afferma che il Consiglio non poteva attribuire agli Stati membri il diritto di votare sull'adozione dell'accordo. Tale affermazione pone la seguente questione. Questa decisione del Consiglio, con cui viene confermata una precedente decisione del Coreper, va esaminata basandosi su un esame integrale della competenza della Comunità a concludere l'accordo nella sua forma definitiva? Non penso. Le istituzioni comunitarie non sono manifestamente in grado di effettuare tale esame in ogni fase del processo di una negoziazione come quella di cui trattasi nel caso di specie. E' evidente altresì che l'organizzazione della rappresentanza della Comunità e degli Stati membri nella FAO esige l'adozione di accomodamenti pratici sulle questioni procedurali. I vincoli ai quali è subordinata la partecipazione della Comunità e dei suoi Stati membri alla FAO spiegano il carattere necessariamente pragmatico dell'accomodamento. Tenuto conto di tali vincoli, l'obiettivo perseguito dagli Stati membri della FAO attraverso l'adozione di disposizioni che consentano alla Comunità di avere la qualità di organizzazione membro sarebbe vanificato se fosse autorizzata la ripetuta messa in discussione di una determinata dichiarazione di competenza. E' chiaro che il fatto di ammettere che qualsiasi dichiarazione di competenza trasmessa alla FAO possa essere oggetto di riesame rischierebbe di rendere impossibile la partecipazione della Comunità ai lavori della FAO. Dev'esserci un'assegnazione provvisoria di competenza che non incide sull'attribuzione definitiva di competenza o sulla decisione su chi stipuli un accordo. Quest'ultimo punto figura espressamente nell'accomodamento ed è stato confermato dal Consiglio il 22 novembre 1993.
62 Il problema di merito che si pone nella presente fattispecie è quindi il seguente: chi all'epoca della decisione impugnata avrebbe dovuto votare sussistendo le circostanze all'epoca prevalenti, tenuto conto dei termini dell'accomodamento, del contesto del processo di negoziazione in seno alla FAO all'epoca in corso, del testo dell'accordo in quella fase della negoziazione e della possibilità di un emendamento successivo.
63 In primo luogo, esaminerò brevemente la giurisprudenza della Corte sulla competenza della Comunità nei settori interessati dall'accordo e dai negoziati. Esaminerò poi se l'assegnazione provvisoria di competenza decisa dal Coreper e dal Consiglio fosse giustificata.
64 Secondo la costante giurisprudenza della Corte, la Comunità ha competenza esclusiva a adottare provvedimenti per la conservazione delle risorse ittiche. Nella sentenza Commissione/Regno Unito, la Corte ha dichiarato (36):
«(...) in quanto il 1, gennaio 1979, alla scadenza del periodo transitorio contemplato dall'art. 102 dell'atto di adesione, la competenza a adottare, nell'ambito della politica comune della pesca, i provvedimenti destinati alla conservazione delle risorse ittiche è passata pienamente e definitivamente alla Comunità.
Gli Stati membri non hanno quindi più il diritto di esercitare una competenza autonoma in materia di provvedimenti di conservazione per quel che riguarda le acque che rientrano sotto la loro giurisdizione. L'adozione di siffatti provvedimenti, con le limitazioni che essi comportano per l'attività della pesca, dipende, dopo questa data, dal diritto della Comunità. Come giustamente ha osservato la Commissione, le risorse cui i pescatori degli Stati membri hanno pari diritto di accesso devono ormai essere disciplinate dal diritto comunitario».
65 Nella sentenza Kramer e a. la Corte ha già dichiarato che la Comunità era competente in materia di provvedimenti di conservazione per l'alto mare. La Corte ha affermato che la conservazione delle risorse biologiche marine poteva essere garantita efficacemente e al tempo stesso equamente solo mediante una normativa che vincoli tutti gli Stati interessati, compresi i paesi terzi (37). Nella sentenza Mondiet la Corte si è richiamata alla sua costante giurisprudenza secondo la quale, per quanto riguarda la pesca in alto mare, la Comunità ha la stessa competenza normativa che è riconosciuta dal diritto internazionale allo Stato di bandiera o di registrazione della nave (38). Nella sentenza Commissione/Spagna (39), la Corte ha dichiarato che:
«la Comunità ha competenza per adottare misure di conservazione e questo tanto in maniera autonoma quanto sotto forma di impegni contrattuali con Stati terzi o nell'ambito delle organizzazioni internazionali».
66 Tuttavia, la situazione è diversa per quanto riguarda la registrazione delle navi da pesca e l'attribuzione ad esse di una bandiera. Nella causa Pesca Valentia/Ministro della Pesca e delle Foreste era in discussione la normativa irlandese in materia di registrazione. La Corte ha dichiarato che (40):
«(...) una normativa nazionale che prescriva che gli equipaggi dei pescherecci dello Stato membro interessato siano composti per una percentuale minima da cittadini della CEE, non rientra né per l'oggetto, né per lo scopo, tra le misure volte alla conservazione delle risorse alieutiche, dato che l'applicazione di una siffatta misura, di per sé considerata, non può incidere su tali risorse. Ne consegue che dall'art. 102 dell'atto di adesione non si può far discendere un divieto, per gli Stati membri, di adottare un provvedimento come la normativa irlandese controversa nella causa principale».
67 Nella sentenza Factortame e a. la Corte ha confermato il suddetto principio e ha aggiunto che (41):
«(...) spetta agli Stati membri, allo stato attuale del diritto comunitario, determinare, conformemente alle norme generali del diritto internazionale, le condizioni per l'iscrizione di una nave nei loro registri e per la concessione alla stessa nave del diritto di battere la loro bandiera, fermo restando che, nell'esercizio di questo potere, essi sono tenuti al rispetto delle norme comunitarie».
68 Si può quindi constatare che la negoziazione dell'accordo riguardava, da un lato, settori rientranti nella competenza esclusiva della Comunità (conservazione delle risorse marine) e, dall'altro, settori rientranti nella competenza nazionale (registrazione di navi e diritto di battere la bandiera di uno Stato membro). Di conseguenza, sembra che la dichiarazione di competenza mista, che è stata del resto accettata dalla Commissione, fosse corretta.
69 E' vero che il testo definitivo dell'accordo contiene pochi elementi sulla registrazione e sull'attribuzione della bandiera. Ma le parti in giudizio concordano sul fatto che non si poteva escludere che, nella fase finale dei negoziati, potesse ripresentarsi la questione dell'attribuzione della bandiera. Al momento di decidere sulla dichiarazione di competenza era quindi legittimo tener conto della possibilità di evocare nel corso del negoziato la questione dell'attribuzione della bandiera.
70 L'accomodamento prevede che nei settori rientranti nella competenza mista lo scopo è di raggiungere consensualmente una posizione comune. Nel caso dell'accordo, tale posizione comune era stata in effetti raggiunta. L'accomodamento prevede inoltre che la posizione comune possa essere illustrata o dalla Presidenza del Consiglio o dalla Commissione, a seconda che la «sostanza della questione» rientri nella competenza degli Stati membri o nella competenza esclusiva della Comunità. Nel caso di specie è stata scelta la prima soluzione, vale a dire sono gli Stati membri che hanno votato all'atto dell'adozione dell'accordo.
71 Quando la Comunità e gli Stati membri esercitano competenze miste, essi sono tenuti a cooperare. Tale obbligo fa parte degli obblighi derivanti dall'art. 5 del Trattato. Nel parere 1/94 sull'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio, la Corte ha ricordato che (42):
«(...) qualora risulti che la materia disciplinata da un accordo o da una convenzione rientra in parte nella competenza della Comunità e in parte in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta cooperazione fra questi ultimi e le istituzioni comunitarie tanto nel processo di negoziazione e di stipulazione quanto nell'adempimento degli impegni assunti. Tale obbligo di cooperazione discende dalla necessità di un'unità di rappresentanza internazionale della Comunità (...)».
72 Tuttavia, nel caso di specie non viene affatto sostenuto che vi era una violazione dell'obbligo di cooperazione da parte di una delle istituzioni della Comunità o da parte di uno degli Stati membri. I termini dell'accomodamento, il quale aveva manifestamente la finalità di fornire una struttura per tale cooperazione, sono stati rispettati. La Commissione era d'accordo con la dichiarazione di competenza mista e ha dissentito solo per quanto riguarda la questione del voto. Una posizione comune era stata raggiunta e gli Stati membri hanno agito di conseguenza.
73 Sulla questione del voto nei settori rientranti nella competenza mista l'accordo non può prevedere una soluzione definitiva per tutti i casi. Il voto da parte della Comunità dipende dal se la «sostanza della questione» rientri nella competenza esclusiva della Comunità. Se ciò non si verifica, il voto spetta agli Stati membri. In casi come quello in esame può tuttavia essere difficile definire la competenza in considerazione della «sostanza della questione».
74 Sebbene la questione non fosse stata sollevata dalla Commissione e non fosse quindi oggetto di discussione fra le parti, si potrebbe forse affermare che, anche quando la questione del voto rientri solo in parte nella competenza esclusiva della Comunità, il diritto di voto andrebbe attribuito alla Comunità. Si può dubitare della possibilità per il Consiglio di attribuire discrezionalmente, in caso di competenza esclusiva parziale, il diritto di voto o alla Comunità o agli Stati membri. La competenza esclusiva della Comunità, che è eccezionale, può essere di regola esercitata solo dalla Comunità, a meno che sia oggettivamente impossibile, come ad esempio in un'organizzazione internazionale della quale la Comunità non è membro. Per quanto riguarda la FAO, la Comunità dispone attualmente di tutti i mezzi necessari per esercitare tale competenza. Tuttavia, quando un altro elemento del progetto di accordo rientra nella competenza nazionale, la Comunità non dovrebbe ovviamente esercitare il proprio diritto di voto prima di aver raggiunto una posizione comune con tutti gli Stati membri. Ciò dimostra ulteriormente che molto spesso l'atto del voto è di natura meramente procedurale e che la questione vitale è se possa essere raggiunta o meno una posizione comune.
75 Di conseguenza, ritengo che gli elementi della presente fattispecie non dimostrino la necessità di annullare la decisione del Consiglio. Tuttavia, le considerazioni esposte in precedenza avvalorano la mia tesi, vale a dire che il presente ricorso non deve essere oggetto di un esame nel merito, ma va dichiarato irricevibile.
Conclusione
76 Di conseguenza, ritengo che la Corte dovrebbe:
1) respingere il ricorso;
2) condannare la Commissione a sopportare le spese sostenute dal Consiglio;
3) condannare il Regno Unito, nella sua qualità di interveniente, a sopportare le proprie spese.
(1) - Parere 15 novembre 1994 sull'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio (Racc. pag. I-5267).
(2) - V. altresì Tavares de Pinho, Antonio: «L'admission de la Communauté économique européenne comme membre de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)», RMCUE, 1993, pagg. 656-673; Frid, Rachel: «The European Community - A Member of a Specialized Agency of the United Nations», EJIL, 1993, pagg. 239-255.
(3) - V. il precedente paragrafo 9.
(4) - V., ad esempio, i fatti relativi alla sentenza 24 novembre 1992, causa C-286/90, Poulsen e Diva Navigation (Racc. pag. I-6019).
(5) - Sugli antefatti dell'accordo, sulla negoziazione e sul suo contenuto, v., in generale, Moore, Gerald: «Un nouvel accord de la FAO pour contrôler la pêche en haute mer», Espaces et ressources maritimes, 1993, n. 7, pagg. 62-68.
(6) - V. il precedente paragrafo 13.
(7) - Proposta di decisione del Consiglio relativa all'adesione della CE all'accordo inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare [COM(94) 331 def., GU 1994, C 229, pag.10].
(8) - V. Moore, dianzi citato, nota 5, pag. 65.
(9) - Ibidem, nota 8.
(10) - V. Moore, dianzi citato, nota 5, pag. 64.
(11) - Parere 19 marzo 1993 sulla convenzione dell'OIT, n. 170 (Racc. pag. I-1061, punto 12).
(12) - Sentenza 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen (Racc. pag. I-745, punti 17 e 18).
(13) - Viene fatto riferimento alla sentenza 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement/Commissione (Racc. pag. 6473).
(14) - Sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70 (Racc. pag. 263, punto 39).
(15) - Dianzi citata, punti 45-48.
(16) - Dianzi citata, punti 53 e 54.
(17) - Dianzi citata, punto 55.
(18) - V. sentenza 9 agosto 1994, causa C-327/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3641, punto 16).
(19) - V. Rigaux, Anne: «Comité des Représentants Permanents», in Répertoire de droit communautaire, Dalloz, 1992, e la bibliografia ivi citata.
(20) - V. Decaux, Emmanuel: Jurisclasseur Europe, fascicolo 6100, punto 55 (1989).
(21) - V. sentenza 30 giugno 1993, cause riunite C-181/91 e C-248/91, Parlamento/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-3685, punti 11-14).
(22) - Ciò è pacifico solo dopo il parere 11 novembre 1975, 1/75, reso sull'accordo riguardante una norma sulle spese locali (Racc. pag. 1355, in particolare pag. 1360).
(23) - V. ultima frase del precedente paragrafo 21.
(24) - V. punto 1.13. dell'accomodamento, richiamato nel precedente paragrafo 12.
(25) - V. Lasok: The European Court of Justice: Practice and Procedure (2° edizione, 1994), pag. 196 e seguenti, in particolare pagg. 200 e 201.
(26) - V., ad esempio, sentenza 16 luglio 1992, causa C-83/91, Meilicke (Racc. pag. I-4871).
(27) - Sentenza 4 aprile 1974, causa 167/73 (Racc. pag. 359, punto 15).
(28) - V. Lasok, dianzi citato, pag. 201.
(29) - Sentenza 11 aprile 1978, causa 95/77, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 863, in particolare conclusioni dell'avvocato generale Reischl, pag. 874).
(30) - Sentenza 9 luglio 1970, causa 26/69, Commissione/Francia (Racc. pag. 565).
(31) - Sentenze 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101), e 24 marzo 1988, causa 240/86, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1835, punto 14).
(32) - V. sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 3).
(33) - V. conclusioni dell'avvocato generale Lenz, nella causa 45/86, Commissione/Consiglio, dianzi citata nota 32, paragrafi 24-42.
(34) - Ordinanza 31 luglio 1989, causa 206/89 R, S./Commissione (Racc. pag. 2841, punto 8).
(35) - V. articolo X, n. 4, dell'accordo, richiamato nel precedente paragrafo 28.
(36) - Sentenza 5 maggio 1981, causa 804/79, (Racc. pag. 1045, punti 17 e 18).
(37) - Sentenza 14 luglio 1976, cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76 (Racc. pag. 1279, punti 30-33).
(38) - Sentenza 24 novembre 1993, causa C-405/92 (Racc. pag. I-6133, punto 12).
(39) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-258/89 (Racc. pag. I-3977, punto 9).
(40) - Sentenza 19 gennaio 1988, causa 223/86 (Racc. pag. 83, punto 11).
(41) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89 (Racc. pag. I-3905, punto 17).
(42) - Dianzi citato, nota 1, punto 108. V. anche la deliberazione 14 novembre 1978, 1/78 (Racc. pag. 2151, punti 34-36), ed il parere 2/91, dianzi citato, nota 11, punto 36.