62005CC0440_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In het kader van haar beroep krachtens artikel 35, lid 6, EU verzoekt de Commissie om nietigverklaring van kaderbesluit 2005/667/JBZ van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen (hierna: „kaderbesluit”)(2) op grond dat de daarin opgenomen maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten in strafzaken in strijd zijn met artikel 47 EU omdat zij hadden moeten worden vastgesteld op basis van het EG-Verdrag, in plaats van op basis van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
2. De onderhavige zaak heeft dus betrekking op de verdeling van de bevoegdheden tussen de eerste en de derde pijler van de Europese Unie, alsook tussen de Gemeenschap en de lidstaten, op het gebied van het strafrecht – een gebied dat volgens de algemene opvatting behoort tot de bevoegdheden en de soevereiniteit van elke afzonderlijke staat – en is derhalve van groot belang voor het institutionele recht.
3. Dit geding is een vervolg op het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad(3), waarbij het Hof kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht(4) heeft nietig verklaard op grond dat de betrokken maatregelen, die de lidstaten verplichtten in strafrechtelijke sancties te voorzien voor een aantal milieudelicten, geldig hadden kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 175 EG.
4. Voornoemd arrest laat gevoelige kwesties over de voorwaarden waaronder de Gemeenschap bevoegd is de lidstaten te verplichten in strafrechtelijke sancties te voorzien en over de precieze omvang van die bevoegdheid echter onbeantwoord.
5. Wat deze kwesties betreft, hebben de Commissie en het Europees Parlement enerzijds en de Raad en de 20 interveniërende lidstaten anderzijds volkomen tegengestelde standpunten ingenomen over de gevolgen van het arrest in zaak C‑176/03.
6. De Commissie en het Parlement, die hun standpunt over de gevolgen van dit arrest ook hebben uiteengezet in een mededeling(5), respectievelijk een resolutie(6), leggen het arrest aldus uit dat de redenering van het Hof het gebied van de milieubescherming overstijgt en bevestigt dat de gemeenschapswetgever in beginsel bevoegd is om in het kader van de eerste pijler alle bepalingen met betrekking tot het strafrecht van de lidstaten vast te stellen die noodzakelijk zijn ter waarborging van de volle doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Ik voeg hieraan toe dat de Commissie overeenkomstig die uitlegging reeds voorstellen heeft ingediend voor de vaststelling van een aantal richtlijnen die de lidstaten verplichten om in hun nationale recht te voorzien in strafrechtelijke sancties.(7)
7. Daarentegen zijn alle lidstaten die opmerkingen hebben ingediend in het kader van de onderhavige zaak van mening dat de beslissing van het Hof in zaak C‑176/03 restrictief moet worden uitgelegd, namelijk in die zin dat zij uitsluitend betrekking heeft op het milieubeleid en dat de Gemeenschap hoe dan ook niet bevoegd is de aard en de hoogte vast te stellen van de strafrechtelijke sancties waarin de lidstaten moeten voorzien.
8. Tegen de achtergrond van deze controverse wordt het Hof dus gevraagd de betekenis te verduidelijken van zijn arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, met betrekking tot de precieze afbakening van de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van het strafrecht.
II – Rechtskader en voorgeschiedenis van het geschil
9. Het kaderbesluit is vastgesteld op 12 juli 2005 op basis van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, meer specifiek de artikelen 31, lid 1, sub e, EU en 34, lid 2, sub b, EU.
10. Onder verwijzing naar de schipbreuk van de olietanker Prestige wordt in de considerans van het kaderbesluit uiteengezet dat de bestrijding van opzettelijke of door grove nalatigheid veroorzaakte verontreiniging vanaf schepen een van de prioriteiten van de Unie is en dat daartoe de wetgevingen van de lidstaten onderling moeten worden aangepast (punten 2 en 3 van de considerans).
11. Blijkens punt 4 van de considerans moet deze onderlinge aanpassing worden gerealiseerd door een dubbel rechtsinstrument, bestaande uit enerzijds het kaderbesluit en anderzijds richtlijn 2005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken (hierna: „richtlijn”)(8), waarbij het kaderbesluit de richtlijn moet aanvullen met gedetailleerde strafrechtelijke voorschriften.
12. Derhalve verplicht het kaderbesluit de lidstaten ertoe te voorzien in strafrechtelijke sancties in geval van lozingen in zee van verontreinigende stoffen vanaf schepen, die – op grond van het kaderbesluit, gelezen in samenhang met de richtlijn – als strafbare feiten moeten worden beschouwd.
13. Artikel 1 van het kaderbesluit verwijst voor de toepasselijke definities naar artikel 2 van de richtlijn.
14. Artikel 2 van het kaderbesluit bepaalt dat iedere lidstaat er zorg voor draagt dat een inbreuk in de zin van de artikelen 4 en 5 van de richtlijn(9) als delict wordt aangemerkt.
15. Artikel 3 bepaalt dat medeplichtigheid aan en uitlokking van een dergelijk delict strafbaar zijn.
16. Artikel 4 van het kaderbesluit verplicht iedere lidstaat ervoor zorg te dragen dat de delicten bedoeld in de artikelen 2 en 3 strafbaar worden gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties en stelt voorts de aard en de hoogte van de op te leggen sancties vast. In dat verband stelt het voor verschillende delicten maximumgevangenisstraffen vast.
17. Artikel 5 verplicht elke lidstaat ervoor zorg te dragen dat een rechtspersoon aansprakelijk kan worden gesteld voor in het kaderbesluit opgenomen delicten onder de daarin gestelde voorwaarden.
18. Artikel 6 voorziet in sancties tegen rechtspersonen en preciseert de aard en de hoogte van die sancties.
19. Artikel 7 van het kaderbesluit heeft betrekking op de rechtsmacht.
20. De artikelen 8 en 9 regelen de verstrekking van informatie over delicten aan de Commissie en de andere lidstaten, respectievelijk de aanwijzing van contactpunten.
21. De artikelen 10 tot en met 12 hebben ten slotte betrekking op het territoriale toepassingsgebied, de uitvoering en de inwerkingtreding van het kaderbesluit.
22. De richtlijn, die in haar considerans het maritieme veiligheidsbeleid van de Gemeenschap en de milieubescherming noemt, is vastgesteld op grond van artikel 80, lid 2, EG, dat deel uitmaakt van titel V over het vervoer. Artikel 80, lid 2, EG bepaalt:
„De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen.”
23. Zowel bij de vaststelling van de richtlijn als bij de vaststelling van het kaderbesluit heeft de Commissie bezwaar gemaakt tegen de rechtsgrondslag waarop de Raad zich had gebaseerd om de lidstaten te verplichten lozingen van verontreinigende stoffen vanaf schepen te bestraffen, en heeft zij gesteld dat ook daar artikel 80, lid 2, EG de juiste rechtsgrondslag was.
24. In punt 5 van de considerans van het kaderbesluit wordt daarentegen aangegeven dat het kaderbesluit, dat op artikel 34 EU is gebaseerd, het juiste instrument is om de lidstaten ertoe te verplichten in strafrechtelijke sancties te voorzien.
III – Procesverloop voor het Hof
25. Bij beschikking van de president van het Hof van 25 april 2006 zijn de Portugese Republiek, het Koninkrijk België, de Republiek Finland, de Franse Republiek, de Slowaakse Republiek, de Republiek Malta, de Republiek Hongarije, het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Zweden, Ierland, de Tsjechische Republiek, de Helleense Republiek, de Republiek Estland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Republiek Polen enerzijds, en het Parlement anderzijds toegelaten als interveniënten ter ondersteuning van de conclusies van de Raad, respectievelijk de Commissie. Voorts is bij beschikking van de president van het Hof van 28 september 2006 de Republiek Slovenië toegelaten als interveniënte ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
26. In tegenstelling tot een aantal interveniërende lidstaten, heeft de Commissie, noch de Raad – de enige partijen bij het geschil – om een mondelinge behandeling verzocht. Het Hof, dat zich door de talrijke ingediende schriftelijke opmerkingen voldoende ingelicht achtte, heeft derhalve op grond van artikel 44 bis van zijn Reglement voor de procesvoering besloten de zaak zonder mondelinge behandeling af te doen.
IV – Belangrijkste argumenten van partijen
27. De Commissie betwist de geldigheid van het kaderbesluit op grond dat de strafrechtelijke maatregelen in de artikelen 1 tot en met 10 ervan hadden kunnen worden vastgesteld op basis van artikel 80, lid 2, EG inzake het gemeenschappelijke vervoersbeleid van de Gemeenschap, waardoor het hele –want ondeelbare – kaderbesluit inbreuk maakt op artikel 47 EU.
28. Volgens de Commissie vloeit dit voort uit de door het Hof in het arrest in zaak C‑176/03 geformuleerde beginselen, die het gebied van de milieubescherming, dat daarin aan de orde was, overstijgen en die volledig van toepassing zijn op andere communautaire beleidsterreinen, zoals het in casu in geding zijnde gemeenschappelijke vervoersbeleid. Het belang van milieubescherming in de Gemeenschap en de specifieke kenmerken ervan, zoals haar „horizontale” aard, waren namelijk niet doorslaggevend voor het principebesluit in zaak C‑176/03. Dergelijke criteria zouden immers tot de paradoxale situatie leiden dat andere belangrijke gebieden van het gemeenschapsrecht a priori worden uitgesloten van de mogelijkheid om door middel van op het EG-Verdrag gebaseerde strafrechtelijke sancties doeltreffend te worden gehandhaafd.
29. De Commissie stelt dat – hoewel het strafrecht als zodanig in het algemeen niet tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoort, en het optreden van de Gemeenschap ter zake slechts gebaseerd kan zijn op een impliciete bevoegdheid die met een specifieke rechtsgrondslag is verbonden (implied powers) – de gemeenschapswetgever strafmaatregelen mag vaststellen voor zover dat nodig is ter waarborging van de volle doeltreffendheid van de gemeenschapsregelingen. Deze impliciete bevoegdheid van de Gemeenschap wordt dus bepaald door de noodzaak om eerbiediging van een gemeenschapsbepaling of van het gemeenschapsbeleid te waarborgen, maar is niet beperkt tot strafrechtelijke maatregelen op een bepaald rechtsgebied of van een bepaalde aard. De Gemeenschap is dus ook bevoegd voor de vaststelling van de aard en de hoogte van de sancties, indien en voor zover is aangetoond dat dit noodzakelijk is ter waarborging van de volle doeltreffendheid van een gemeenschapsbeleid. Het kaderbesluit harmoniseert hoe dan ook niet de aard en de hoogte van de toepasselijke strafsancties, maar laat de lidstaten ter zake een bepaalde beoordelingsmarge.
30. Volgens de Commissie zijn alle maatregelen in de artikelen 1 tot en met 10 van het kaderbesluit noodzakelijk ter waarborging van de doeltreffendheid van het gemeenschappelijke vervoersbeleid. Aan het door het Hof in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, geformuleerde noodzakelijkheidsvereiste is dus voldaan.
31. Ten slotte stelt de Commissie dat voor de toepassing van artikel 47 EU niet relevant is of, dan wel hoe de Gemeenschap haar bevoegdheid op grond van artikel 80, lid 2, EG heeft uitgeoefend, maar uitsluitend of de bevoegdheid tot het vaststellen van maatregelen als die welke in het kaderbesluit zijn voorzien, daadwerkelijk bestaat.
32. Het Europees Parlement sluit zich in wezen aan bij de argumenten van de Commissie. Naar zijn mening behoren de artikelen 1 tot en met 6 van het kaderbesluit volledig tot de bevoegdheid van de Gemeenschap. Wegens zijn ondeelbare karakter is het hele kaderbesluit dus onrechtmatig.
33. Het Europees Parlement stelt dat het in casu bestreden kaderbesluit zowel qua doel als qua inhoud in elk opzicht vergelijkbaar is met het kaderbesluit dat aan de orde was in zaak C‑176/03. De redenering van het Hof in die zaak is dus mutatis mutandis in casu van toepassing. Het Parlement merkt met name op dat uit de considerans van het kaderbesluit duidelijk blijkt dat het, evenals het nietig verklaarde kaderbesluit, betrekking heeft op de bescherming van het milieu en dat in beide gevallen de bedoelde delicten op vergelijkbare wijze verband houden met de lozing van verontreinigende stoffen.
34. Het Europees Parlement erkent weliswaar dat de twee kaderbesluiten verschillen op het punt van de precieze omschrijving van de hoogte en de aard van de toepasselijke sancties, maar ziet niet in waarom de onderhavige zaak tot een andere uitkomst zou moeten leiden dan zaak C‑176/03. Volgens het Parlement heeft het Hof bij het onderzoek van artikel 5, lid 1, van kaderbesluit 2003/80/JBZ in zijn arrest in die zaak reeds bevestigd, dat de bevoegdheid van de Gemeenschap in strafzaken zich uitstrekt tot maatregelen waarin de aard en de hoogte van strafrechtelijke sancties worden vastgesteld.
35. Ten slotte voert het Europees Parlement aan dat, gelet op de considerans van het kaderbesluit en de omstandigheden rond de vaststelling ervan, de noodzaak van strafrechtelijke maatregelen in casu is aangetoond.
36. Daarentegen betwist de Raad, die daarin zonder uitzondering door alle interveniërende lidstaten wordt ondersteund, dat de strafrechtelijke maatr egelen waarin het kaderbesluit voorziet, op basis van artikel 80, lid 2, EG hadden moeten worden vastgesteld. Om te beginnen merkt hij op, dat niet wordt betwist dat deze bepaling daadwerkelijk de correcte rechtsgrondslag is voor de vaststelling van de richtlijn, die hoofdzakelijk een maatregel van gemeenschappelijk vervoersbeleid is, al streeft zij ook doelstellingen inzake milieubescherming na.
37. De Raad stelt dat de onderhavige zaak in verschillende opzichten moet worden onderscheiden van de situatie waarop het arrest van het Hof in zaak C‑176/03 betrekking had, welk arrest niet zonder meer kan worden toegepast op andere communautaire actieterreinen. In dat verband wijst de Raad erop dat het Hof zijn uitspraak heeft gevat in termen van de milieudoelstellingen van de Gemeenschap, en het specifieke belang van milieubescherming heeft beklemtoond. De milieubescherming onderscheidt zich met name door „het sectoroverschrijdende en fundamentele karakter van deze doelstelling”(10) in het beleid en het optreden van de Gemeenschap.
38. In het gemeenschappelijke vervoersbeleid ontbreken echter niet alleen deze kenmerken, maar de omvang van de bevoegdheid van de Gemeenschap op dat gebied berust ook op een besluit van de gemeenschapswetgever. Zoals het Hof in het arrest van 5 november 2002, Commissie/Duitsland(11), heeft geoordeeld, beperkt artikel 80, lid 2, EG zich ertoe, te voorzien in een handelingsbevoegdheid van de Gemeenschap, die evenwel afhankelijk wordt gesteld van een voorafgaand besluit van de Raad. Het staat dus aan de Raad te beslissen of
en in hoeverre
bepalingen moeten worden vastgesteld voor het zee‑ en luchtvervoer. Door de richtlijn vast te stellen heeft de gemeenschapswetgever aangegeven in hoeverre hij op het betrokken gebied wenste op te treden. De Raad betwist niet dat de gemeenschapswetgever op basis van artikel 80 EG deels verdergaande maatregelen had kunnen nemen, maar onderstreept dat hij duidelijk heeft besloten dat niet te doen. De Raad betwist dus de premisse van de Commissie dat de bepalingen van het kaderbesluit door de gemeenschapswetgever hadden moeten worden vastgesteld.
39. Subsidiair voert de Raad aan, dat de bepalingen van het betrokken kaderbesluit in die zin verschillen van die van het in zaak C‑176/03 nietig verklaarde kaderbesluit dat zij meer gedetailleerd zijn, met name wat de hoogte en de aard van de door de lidstaten in te voeren sancties betreft. Uit het arrest in die zaak kan duidelijk worden afgeleid dat het Hof het van belang heeft geacht dat de aan zijn beoordeling onderworpen bepalingen aan de lidstaten de keuze van de toepasselijke strafrechtelijke sancties lieten, die evenwel doeltreffend, evenredig en afschrikkend moesten zijn.(12) De gemeenschapswetgever is dus niet bevoegd de hoogte en de aard van de toe te passen strafrechtelijke sancties vast te stellen. De Raad concludeert derhalve dat het merendeel van de bestreden bepalingen van het kaderbesluit niet door de Gemeenschap had kunnen worden vastgesteld en dus niet in strijd is met artikel 47 EU. Indien het in zaak C‑176/03 gewezen arrest moest worden uitgelegd als door de Commissie bepleit, zou titel VI EU zijn nuttige werking grotendeels verliezen: een dergelijke uitlegging gaat dus duidelijk verder dan wat het Hof heeft willen zeggen in zijn arrest, dat restrictief en in het licht van de onderliggende bijzondere omstandigheden moet worden uitgelegd.
40. Ten slotte stelt de Raad dat uit de vaststelling van het kaderbesluit niet kan worden geconcludeerd dat de daarin voorziene strafrechtelijke maatregelen als „noodzakelijk” in de zin van voornoemd arrest moeten worden aangemerkt.
41. De interveniërende lidstaten sluiten zich grotendeels aan bij de redenering van de Raad. Zij stellen dat de impliciete bevoegdheid van de Gemeenschap tot het vaststellen van strafrechtelijke maatregelen – zoals door het Hof geformuleerd in zaak C‑176/03 – een uitzondering is en strikt moet worden uitgelegd. De impliciete bevoegdheid tot het vaststellen van wettelijke voorschriften op het gebied van het strafrecht is beperkt tot maatregelen die „noodzakelijk” of (absoluut) „onontbeerlijk” zijn voor de bestrijding van zware milieudelicten. Deze bevoegdheid strekt zich buiten het gebied van milieubescherming niet uit tot andere gemeenschappelijke beleidsterreinen zoals het in geding zijnde vervoersbeleid, en sluit volgens de lidstaten hoe dan ook harmonisatie uit van de aard en hoogte van strafrechtelijke sancties zoals voorzien in het kaderbesluit.
42. De talrijke, in geringe mate uiteenlopende argumenten van de lidstaten ter ondersteuning van hun standpunten hebben met name betrekking op het subsidiariteits‑, het attributie‑ en het evenredigheidsbeginsel, op de specifieke aard en de noodzakelijke samenhang van het strafrecht, op de aan de lidstaten te laten beoordelingsmarge en op het door het Verdrag betreffende de Europese Unie gecreëerde stelsel, dat zou worden ondermijnd indien de argumentatie van de Commissie werd aanvaard.
43. Voorts is aangevoerd dat artikel 47 EU de bevoegdheden tussen de eerste en de derde pijler duidelijk beoogt af te bakenen, maar geen voorrang van de eerste boven de laatste pijler wil vaststellen. Verscheidene lidstaten bestrijden het standpunt van de Commissie dat zij enerzijds individueel mogen blijven optreden zolang de Gemeenschap niet heeft besloten gebruik te maken van haar bevoegdheden op grond van artikel 80, lid 2, EG, maar anderzijds niet collectief mogen optreden op basis van de derde pijler. Ook kan, daar de Gemeenschap ten tijde van de vaststelling van het kaderbesluit nog geen wettelijke voorschriften over de verontreiniging vanaf schepen had vastgesteld, niet worden gesteld dat dit kaderbesluit inbreuk heeft gemaakt op een bestaande communautaire bevoegdheid.
44. De lidstaten concluderen derhalve dat het kaderbesluit het correcte rechtsinstrument was voor de vaststelling van de daarin opgenomen strafrechtelijke maatregelen.
V – Analyse
A – Algemeen kader van de afbakening van de bevoegdheden: artikel 47 EU
45. Voor een juiste beoordeling van de onderhavige zaak is in de eerste plaats artikel 47 EU relevant, dat een scheidingslijn trekt tussen enerzijds de eerste of communautaire pijler en anderzijds de tweede en de derde pijler betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (titel V EU) en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (titel VI EU).
46. Dit onderscheid is belangrijk, want het bakent de grens af tussen wat in wezen de communautaire methode is, die de „harde kern” vormt van de Europese integratie in het kader van de Europese Gemeenschappen, en de meer „intergouvernementele” beleidslijnen en samenwerkingsvormen die bij het EU‑Verdrag zijn ingesteld.(13)
47. Gelet op de argumenten van partijen, dienen de betekenis van artikel 47 EU en de gevolgen ervan voor de in de onderhavige zaak rijzende bevoegdheidskwesties te worden verduidelijkt.
48. Artikel 47 EU bepaalt dat geen enkele bepaling van het Verdrag betreffende de Europese Unie afbreuk doet aan het EG-Verdrag.
49. Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat het Hof erop toe dient te zien dat de handelingen waarvan de Raad stelt dat zij onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallen, „geen inbreuk maken op de bevoegdheden die de bepalingen van het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toekennen”.(14)
50. Zoals uit die vaststelling al blijkt, beoogt artikel 47 EU niet slechts te garanderen dat geen enkele bepaling van het EU-Verdrag afbreuk doet aan of in strijd is met bestaande materiële gemeenschapsrechtelijke bepalingen. In ruimere zin beoogt het juist ook de aan de Gemeenschap als zodanig toegekende bevoegdheden
te waarborgen.
51. Dit wordt bevestigd door de eerste alinea van artikel 29 EU, die uitdrukkelijk bepaalt dat de Unie maatregelen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken vaststelt „onverminderd de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap”.
52. Om te bepalen of artikel 47 EU is geschonden, moet dus worden nagegaan of de betrokken bepalingen – mogelijk – op grond van het EG-Verdrag hadden kunnen worden vastgesteld.(15)
53. In tegenstelling tot wat een aantal regeringen menen, stelt artikel 47 EU dus de „voorrang” van het gemeenschapsrecht vast of, meer in het bijzonder, de voorrang van het communautaire optreden op grond van het EG-Verdrag boven activiteiten op grond van titel V of titel VI van het EU-Verdrag, omdat de Raad en, in voorkomend geval, de andere instellingen van de Unie, moeten
handelen op grond van het EG-Verdrag, voor zover dat een passende rechtsgrondslag biedt voor de voorgenomen acties.
54. Aldus is artikel 47 EU een afspiegeling van de architectuur van de Unie, die volgens artikel 1 EU „is gegrond op de Europese Gemeenschappen, aangevuld
met het beleid en de samenwerkingsvormen die bij [het] Verdrag [betreffende de Europese Unie] worden ingesteld” (cursivering van mij). Dit artikel bepaalt ook dat het EU-Verdrag „een nieuwe etappe [markeert] in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa”.
55. Uit deze tekst blijkt ondubbelzinnig dat het EU-Verdrag met de instelling van bepaalde nieuwe samenwerkingsvormen het aantal werkterreinen van de Gemeenschappen slechts heeft willen uitbreiden, en niet de bedoeling had ze te verminderen door „alternatieve” bevoegdheden te creëren die door de instellingen van de Unie moeten worden uitgeoefend ingeval het beleid van het Gemeenschap en dat van de Unie elkaar overlappen, dus door de instellingen te machtigen in dergelijke situaties gebruik te maken van minder geïntegreerde samenwerkingsvormen op grond van titel V of titel VI van het EU‑Verdrag.
56. Uit het bovenstaande vloeit in de eerste plaats voort, dat de Raad, ofschoon hij in de regel geenszins verplicht is voorschriften vast te stellen, indien hij besluit zulks in de context van de Unie te doen, gehouden is uitsluitend op basis van het EG-Verdrag te handelen, voor zover dit Verdrag de Gemeenschap daartoe de noodzakelijke bevoegdheden verleent.
57. In de tweede plaats kunnen, anders dan sommige regeringen suggereren, in casu geen deugdelijke conclusies worden getrokken uit het feit dat de Gemeenschap ten tijde van de vaststelling van het kaderbesluit nog geen wetgeving had vastgesteld met betrekking tot de betrokken materie (aangezien de richtlijn later is vastgesteld).
58. De verticale verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten moet op dit punt worden onderscheiden van de horizontale verdeling van de bevoegdheden tussen de pijlers op grond van artikel 47 EU. In het kader van de eerstgenoemde relatie blijven de lidstaten – behalve in geval van een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap – in beginsel vrij om te handelen, tenzij de Gemeenschap haar eigen bevoegdheden zodanig heeft uitgeoefend dat zij de bevoegdheid van de lidstaten „uitsluit” in de zin van het arrest AETR.(16)
59. In het kader van de laatstgenoemde relatie is elk optreden op grond van titel V of titel VI van het EU‑Verdrag daarentegen van meet af aan uitgesloten door het bestaan van overeenkomstige bevoegdheden op grond van het EG-Verdrag, los van de vraag of en in hoeverre zij daadwerkelijk reeds door de Gemeenschap zijn uitgeoefend.
60. Derhalve is het niet tegenstrijdig te stellen dat, voor zover de Gemeenschap nog geen wetgeving op het gebied van het strafrecht heeft vastgesteld, de lidstaten in beginsel vrij blijven ter zake op nationaal niveau op te treden, en tegelijkertijd te stellen dat de Raad krachtens artikel 47 EU niet bevoegd is om op grond van titel VI van het EU‑Verdrag te handelen.
61. Wat meer in het bijzonder de argumenten van een aantal regeringen betreft dat, indien de lidstaten vrij zijn „individueel” te handelen, zij a fortiori vrij moeten zijn om „collectief” te handelen, dat wil zeggen via een kaderbesluit op grond van titel VI(17), merk ik op dat elke lidstaat weliswaar vertegenwoordigd is in de Raad, maar dat de wetgevende aard van het handelen van de Raad niet zonder meer kan worden gelijkgesteld met een „collectief” optreden van de lidstaten. Als instelling van de Unie oefent de Raad op grond van artikel 5 EU zijn bevoegdheden uit onder de voorwaarden en ter verwezenlijking van de doelstellingen die zijn vastgesteld in de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en in het Verdrag betreffende de Europese Unie.
62. In de derde plaats is het, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, met betrekking tot artikel 47 EU mijns inziens niet beslissend dat de Raad op grond van artikel 80, lid 2, EG, kan beslissen of en in hoeverre bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart kunnen worden vastgesteld. Het is weliswaar juist dat het EG-Verdrag die bevoegdheid afhankelijk stelt van een voorafgaand besluit van de Raad(18), maar dat doet niet af aan het feit dat dit Verdrag de Raad de bevoegdheid toekent actie te ondernemen op het gebied van de zeevaart.
63. Derhalve moet thans worden nagegaan of de bestreden strafrechtelijke bepalingen van het kaderbesluit in het licht van het arrest van het Hof in zaak C‑176/03 hadden kunnen worden vastgesteld op grond van artikel 80, lid 2, EG.
64. Doch zelfs indien het Hof om een of andere reden mocht oordelen dat een dergelijke bevoegdheid op het gebied van het vervoersbeleid niet bestaat, zou dat nog niet het einde van het verhaal zijn.
65. In casu is artikel 80, lid 2, EG als rechtsgrondslag van de richtlijn gekozen, maar dat betekent niet noodzakelijkerwijs dat niet een andere bepaling van het EG-Verdrag – met artikel 175 EG, inzake het milieu, als meest waarschijnlijke alternatief – als rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden maatregelen in het kaderbesluit had kunnen dienen. Mocht worden geoordeeld dat de bepalingen van het kaderbesluit op basis van een andere bepaling van het EG-Verdrag hadden kunnen worden vastgesteld, zou dat in beginsel betekenen dat het kaderbesluit inbreuk maakt op artikel 47 EU.
66. Partijen zijn deze kwestie echter ofwel uit de weg gegaan, ofwel zijn het erover eens dat slechts één bepaling van het EG-Verdrag – zo die er al is – een correcte rechtsgrondslag kan zijn voor de vaststelling van maatregelen als die welke in geding zijn, namelijk artikel 80, lid 2, EG. Derhalve zal ik bij mijn beoordeling uitgaan van die visie.
B – De gevolgen van het arrest in zaak C‑176/03: omvang van de bevoegdheid van de Gemeenschap om in strafrechtelijke maatregelen te voorzien
67. Het strafrecht onderscheidt zich in tal van opzichten van andere rechtsgebieden. Met gebruikmaking van het strengste en meest afschrikkende instrument van sociale controle – straffen – bakent het de uiterste grenzen van aanvaardbaar gedrag af en beschermt het aldus de waarden waaraan de samenleving het meest belang hecht.(19) Als uitdrukking van de gemeenschappelijke wil vormen strafrechtelijke sancties de uitdrukking van een bepaalde maatschappelijke afkeuring en op dat punt verschillen zij kwalitatief van andere sancties, zoals administratiefrechtelijke sancties.
68. Aldus weerspiegelt het strafrecht, meer dan andere rechtsgebieden, in hoge mate de specifieke culturele, morele, financiële en andere opvattingen van een samenleving en is het met name gevoelig voor maatschappelijke ontwikkelingen.
69. Er bestaat evenwel geen uniforme visie met betrekking tot het begrip strafrecht, en de opvattingen van de lidstaten kunnen sterk uiteenlopen wanneer het erom gaat de doelstellingen en de gevolgen van het strafrecht nader te preciseren. Het is dus moeilijk in algemene termen en zonder specifieke nationale connotaties over het strafrecht te spreken.
70. Wanneer we echter het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens als uitgangspunt nemen, kunnen we in elk geval constateren dat dit rekening houdt met de specifieke aard van strafvervolging en strafrechtelijke sancties door in de artikelen 6, leden 2 en 3, en 7 ervan extra en ruimere procedurele en materiële waarborgen in strafzaken te bieden in vergelijking met civiele zaken. Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft geoordeeld dat het in die artikelen gehanteerde begrip „strafbaar feit” autonome betekenis heeft. Het tracht dit begrip niet primair af te stemmen op de classificatie in het nationale recht, maar op de aard van het strafbaar feit en op de aard en de hoogte van de straf die kan worden opgelegd.(20) Het Europees Hof heeft, wat meer in het bijzonder het doel van strafrechtelijke sancties betreft, geoordeeld dat „de doelstellingen van preventie en genoegdoening verenigbaar zijn met het doel van repressie en als bestanddelen van het begrip bestraffing zelf kunnen worden gezien”.(21)
71. Mijns inziens kan gerust worden gesteld dat het strafrecht wordt gekarakteriseerd door zijn afschrikkende of ontmoedigende aard.(22) We moeten evenwel voor ogen houden dat afschrikking niet het enige doel van het strafrecht is en dat de wijze waarop dit ultimum remedium van het recht wordt gebruikt – sommige partijen hebben dit ook beklemtoond – de sociale normen weerspiegelt waarop de betrokken samenleving berust en dus in laatste instantie onlosmakelijk is verbonden met de identiteit van die samenleving.
72. Het opleggen van strafsancties is van oudsher onbetwistbaar beschouwd als een bevoegdheid die intrinsiek verbonden is met de soevereiniteit en die dus moet worden toevertrouwd aan de staten en aan intergouvernementele samenwerkingsvormen, in plaats van aan de Gemeenschap. Hoewel het strafrecht en het strafprocesrecht in beginsel niet tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren(23), moet niettemin worden beklemtoond dat het strafrecht op grond van het EG-Verdrag geenszins uitsluitend voorbehouden is aan de lidstaten.
73. Uit de rechtspraak van vóór zaak C‑176/03 blijkt namelijk reeds, dat het gemeenschapsrecht in een aantal opzichten raakvlakken heeft met het strafrecht. In plaats van die rechtspraak gedetailleerd te bespreken – die samen met het relevante afgeleide gemeenschapsrecht reeds uitvoerig is geanalyseerd door advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer(24) – zal ik kort de belangrijkste gevallen bespreken waarin het gemeenschapsrecht en het nationale strafrecht elkaar kruisen.
74. Om te beginnen en meer in het algemeen kan het gemeenschapsrecht het nationale strafrecht indirect beïnvloeden, doordat het voorschrijft dat binnen zijn werkingssfeer vallende nationale strafwetgeving in overeenstemming moet zijn met het gemeenschapsrecht. Dit wordt geïllustreerd door het arrest Amsterdam Bulb, waarin het Hof heeft geoordeeld dat bij gebreke van een bepaling van gemeenschapsrecht die specifieke sancties vaststelt, de lidstaten bevoegd zijn
te voorzien in de sancties die hun geëigend voorkomen, waaronder strafrechtelijke sancties.(25) De keerzijde van de medaille is dat strafrechtelijke sancties op de overtreding van nationale wetten ter uitvoering van het gemeenschapsrecht door het gemeenschapsrecht kunnen worden verboden
op grond dat zij, bijvoorbeeld, onevenredig zijn en aldus een belemmering van het vrije verkeer van personen zouden creëren.(26)
75. In dergelijke gevallen begrenst het gemeenschapsrecht – door „negatieve integratie” te eisen – de manoeuvreerruimte van de lidstaten op het gebied van het strafrecht.(27)
76. In wat als een stap in de richting van „positieve integratie” en de erkenning van positieve verplichtingen op het gebied van het strafrecht kan worden gezien, heeft het Hof in het zogeheten arrest „Griekse maïs” geoordeeld, dat wanneer een communautaire regeling niet specifiek in een sanctie voor een inbreuk voorziet of daartoe naar nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen verwijst, de lidstaten op grond van hun algemene verplichting krachtens artikel 10 EG gehouden kunnen zijn om alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Daarbij dienen zij erop „toe te zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare, even ernstige overtredingen van het nationale recht. [De] straffen [...] moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”.(28) In het arrest van 8 juli 1999, Nunes en de Matos, heeft het Hof gepreciseerd dat hetzelfde geldt wanneer een gemeenschapsregeling wel in bepaalde sancties bij overtreding voorziet, maar niet uitputtend regelt welke sancties de lidstaten kunnen opleggen, zoals de in die zaak in geding zijnde regeling betreffende het Europees Sociaal Fonds.(29)
77. Tegen die achtergrond bezien heeft het Hof met het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, een inhoudelijk stellig belangrijke, maar uiteindelijk niet onbegrijpelijke stap gezet door te erkennen dat de gemeenschapswetgever bevoegd kan zijn tot het nemen van maatregelen die de lidstaten uitdrukkelijk verplichten om te voorzien in strafrechtelijke sancties voor bepaalde handelingen en die dus, zoals het Hof heeft erkend, inderdaad leiden tot gedeeltelijke harmonisatie van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten.(30)
78. Hoe groot die stap werkelijk was – dat wil zeggen, hoe ver de aldus vastgestelde bevoegdheid van de Gemeenschap om in strafrechtelijke sancties te voorzien zich in de „breedte” en de „diepte” uitstrekt – is uiteraard de kernvraag in het onderhavige geschil.
79. De redenering op grond waarvan het Hof deze bevoegdheid in zaak C‑176/03 heeft erkend, kan worden samengevat als volgt.
80. De vraag die het Hof moest onderzoeken – en die het bevestigend heeft beantwoord – was, of de strafrechtelijke sancties die waren voorzien in het kaderbesluit dat in die zaak aan de orde was, konden worden vastgesteld op basis van artikel 175 EG inzake het milieu.(31)
81. Daartoe heeft het Hof om te beginnen in herinnering geroepen dat krachtens artikel 2 EG en de daarmee samenhangende rechtspraak de bescherming van het milieu een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap is. Vervolgens heeft het Hof verwezen naar artikel 6 EG, dat bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, en naar de artikelen 174 EG tot en met 176 EG, die het kader vormen waarin het communautaire beleid op milieugebied moet worden gevoerd.(32)
82. Daarna heeft het Hof erop gewezen dat bij alle in de drie streepjes van artikel 175, lid 2, eerste alinea, EG genoemde maatregelen wordt uitgegaan van een optreden van de gemeenschapsinstellingen op gebieden waarop buiten het gemeenschappelijk milieubeleid ofwel de Gemeenschap geen wetgevende bevoegdheid heeft, dan wel eenparigheid van stemmen in de Raad is vereist.
83. Vervolgens heeft het Hof herinnerd aan vaste rechtspraak op grond waarvan de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.(33)
84. Wat de doelstelling van het kaderbesluit betreft, heeft het Hof geconcludeerd dat zowel uit het opschrift als uit de eerste drie punten van de considerans ervan blijkt dat het strekt tot bescherming van het milieu.(34)
85. Wat de inhoud van het in die zaak bestreden kaderbesluit betreft, heeft het Hof vervolgens erkend dat de artikelen 2 tot en met 7 ervan tot een gedeeltelijke harmonisatie van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten leidden, „in het bijzonder wat de bestanddelen van de verschillende strafbare feiten op milieugebied betreft”, en opnieuw bevestigd dat het strafrecht en het strafprocesrecht in beginsel niet tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren.(35)
86. In de daaropvolgende sleutelpassage heeft het Hof evenwel nogal bondig geoordeeld dat die vaststelling de gemeenschapswetgever niet kan „beletten om, wanneer het gebruik van doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen door de bevoegde nationale instanties een onontbeerlijke maatregel is in de strijd tegen ernstige aantastingen van het milieu, maatregelen te nemen die verband houden met het strafrecht van de lidstaten en die hij noodzakelijk acht om de volledige doeltreffendheid van de door hem inzake milieubescherming vastgestelde normen te verzekeren”.(36)
87. Het is dus duidelijk dat het Hof heeft erkend dat de Gemeenschap bevoegd is van de lidstaten te verlangen dat zij strafrechtelijke sancties vaststellen als bedoeld in het kaderbesluit, en dat het heeft geoordeeld dat die bevoegdheid impliciet deel uitmaakt van de op grond van artikel 175 EG aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.
88. Het Hof heeft die bevoegdheid evenwel zeer nauwkeurig beschreven, in rechtstreeks verband met de specifieke feiten van de betrokken zaak, en niet in de vorm van een beginsel, hetgeen verklaart waarom de onderliggende gedachte moeilijk kan worden onderscheiden van de concrete toepassing ervan.
89. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad – dat op dit punt lijkt op het arrest „Griekse maïs”(37) – fundamenteel ingegeven is door en voortvloeit uit het streven om de volle doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Dat blijkt niet alleen uit de hierboven aangehaalde sleutelpassage, maar ook – afgezien van de conclusie van advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer(38) – uit punt 52 van het arrest, waarin het Hof oordeelt dat uit de artikelen 135 EG en 280, lid 4, EG niet kan worden afgeleid dat iedere strafrechtelijke harmonisatie moet worden uitgesloten „hoe noodzakelijk deze ook moge zijn om de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren”.(39)
90. Vanuit een andere optiek heeft het Hof voorts met zijn vaststelling dat artikel 175 EG de Gemeenschap de bevoegdheid toekent om van de lidstaten te verlangen dat zij bepaalde voor het milieu bijzonder schadelijke handelingen strafbaar stellen, een redenering gevolgd die in wezen is gebaseerd op het concept van de impliciete bevoegdheden, volgens welke de Gemeenschap over de bevoegdheden of middelen beschikt om een bepaalde doelstelling te kunnen bereiken of een haar toevertrouwde taak te kunnen vervullen.(40) Eenvoudig gezegd, de communautaire doelstelling van bescherming van het milieu en het nuttig effect ervan zouden volgens de redenering in dit arrest in gevaar worden gebracht, indien de gemeenschapswetgever niet bevoegd was strafrechtelijke sancties vast te stellen die nodig zijn ter verzekering van de volledige doeltreffendheid van de regels inzake milieubescherming die hij voorschrijft.
91. In hoeverre kan nu buiten beschouwing blijven dat het arrest van 13 september 2006, Commissie/Raad, betrekking had op de bescherming van het milieu en op de „bestrijding van zware milieudelicten”? Is de bevoegdheid tot het eisen van strafvervolging, zoals de Raad en de interveniërende lidstaten stellen, „in de breedte” beperkt tot het milieurecht, of is zij, zoals de Commissie en het Parlement aanvoeren, in beginsel van toepassing op andere terreinen van gemeenschappelijk beleid, zoals het in casu aan de orde zijnde vervoersbeleid?
92. Hoewel het feit dat in dat arrest veelvuldig naar de bescherming van het milieu en de plaats daarvan in het Verdrag wordt verwezen, in die zin kan worden opgevat – zoals de Raad en de lidstaten in wezen stellen – dat het Hof met zijn redenering uitsluitend het specifieke terrein van het milieu op het oog had, ben ik met de Commissie van mening dat er eigenlijk niets is dat het oordeel wettigt dat de bevoegdheid om te voorzien in strafrechtelijke maatregelen een dergelijke beperking kent.
93. Het is juist dat de bescherming van het milieu – zoals de onlangs verschenen speciale rapporten van het Intergovernmental Panel on Climate Change overduidelijk hebben aangetoond – van vitaal belang is, niet alleen vanuit het oogpunt van communautair beleid, maar ook voor de toekomst van de gehele mensheid(41), en dat dit, zoals het Hof in het arrest van 13 september 2005 in herinnering heeft geroepen, een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap is.(42)
94. Milieubescherming is evenwel uiteraard niet het enige wezenlijke doel of beleidsterrein van de Gemeenschap, en het is daarom lastig dit te onderscheiden van de andere in de artikelen 2 EG en 3 EG genoemde doelstellingen en activiteiten, zoals het instellen van een interne markt die wordt gekenmerkt door de fundamentele vrijheden, het gemeenschappelijke landbouwbeleid of de gemeenschappelijke mededingingsregels.
95. In overeenstemming met wat ik hierboven heb geschreven over de rol, of liever gezegd het effect van het strafrecht als barometer van het belang dat een samenleving hecht aan een juridische waarde of een rechtsgoed(43), zou het op deze wijze isoleren van de milieubescherming mijns inziens absoluut geen recht doen aan de aard – of, zoals we zelfs zouden kunnen zeggen, de identiteit  – van de Gemeenschap.
96. Bovendien is het milieu niet het enige „horizontale” gebied (artikel 6 EG) op grond van het EG-Verdrag – denk alleen maar aan de gelijkheid van mannen en vrouwen (artikel 3, lid 2, EG), het discriminatieverbod (artikel 12, lid 1, EG) of de volksgezondheid (artikel 152, lid 1, EG). Hoe dan ook zie ik niet in waarom dat specifieke kenmerk, zoals de Raad en een aantal lidstaten stellen, beslissend zou moeten zijn voor de bevoegdheid tot het eisen van strafrechtelijke sancties.
97. Voorts kan amper worden gesteld dat die bevoegdheid zou moeten worden beperkt tot het milieugebied wanneer we in aanmerking nemen dat het hier om een uitvloeisel van het beginsel van de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht gaat.
98. Vanuit die optiek impliceert de veronderstelling dat de bevoegdheid tot het eisen van strafrechtelijke sancties beperkt is tot het milieugebied, hetzij dat milieubescherming vanwege haar specifieke aard het enige gebied is dat strafrechtelijke sancties behoeft om volledig doeltreffend te kunnen zijn, hetzij –wanneer we erkennen dat andere beleidsterreinen wellicht ook dergelijke sancties behoeven om doeltreffend te kunnen zijn – dat de gemeenschapswetgever een mogelijk gebrek aan doeltreffendheid op andere gebieden aanvaardbaar acht wegens bijvoorbeeld het „geringere belang” daarvan of de „minder essentiële” doelstellingen die zij nastreven. Naar mijn mening zijn beide stellingen onaanvaardbaar en onhoudbaar.
99. Gelet op het voorgaande denk ik derhalve, dat het redelijkerwijs niet mogelijk is – in elk geval niet zonder een zekere mate van willekeur – om de bevoegdheid van de Gemeenschap om van de lidstaten gebruikmaking van het instrument van strafrechtelijke sancties te eisen, exclusief voor te behouden aan het specifieke gebied van het milieu. Aangezien de bestaansgrond van deze bevoegdheid berust op het algemene beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, moet deze bevoegdheid in beginsel ook gelden voor alle andere communautaire beleidsterreinen (zoals vervoer), uiteraard met inachtneming van de grenzen zoals deze worden getrokken door de verdragsbepalingen die ter zake de materiële rechtsgrondslag bieden.
100. De concrete omvang van de bevoegdheid tot het vaststellen van maatregelen die verband houden met het strafrecht van de lidstaten moet evenwel nog worden bepaald. Ook op dit punt is de redenering in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, niet eenduidig. Daarin is zowel sprake van een „onontbeerlijke maatregel in de strijd tegen ernstige aantastingen [...]” als van maatregelen die verband houden met het strafrecht en die de gemeenschapswetgever „noodzakelijk acht om de volledige doeltreffendheid van de door hem [...] vastgestelde normen te verzekeren”.(44)
101. De betekenis van deze criteria wordt verderop in het arrest in zoverre verduidelijkt dat het Hof het, bij de beoordeling van de vraag of aan de voorwaarden voor de vaststelling van de betrokken maatregelen op basis van artikel 175 EG was voldaan, beslissend heeft geacht dat het kaderbesluit inbreuken op talrijke gemeenschapshandelingen noemde en dat de Raad van mening was „dat strafrechtelijke sancties onontbeerlijk zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen van het milieu”.(45)
102. Blijkens dit arrest is de gemeenschapswetgever dus bevoegd voor de vaststelling van maatregelen die voorzien in het opleggen van strafrechtelijke sancties wanneer hij deze noodzakelijk acht om de volledige doeltreffendheid van de door hem vastgestelde regels te verzekeren en op voorwaarde dat strafrechtelijke maatregelen onontbeerlijk zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen op het betrokken gebied.
103. Terugkerend naar de vraag of de Gemeenschap in dit kader de aard en de hoogte van de op te leggen straffen kan voorschrijven (de „diepte” van deze bevoegdheid), ben ik met advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer(46) van mening dat de gemeenschapswetgever de lidstaten kan verplichten strafrechtelijke sancties op te leggen, en kan voorschrijven dat deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, maar n iet bevoegd is de op te leggen straffen te preciseren.
104. We moeten voor ogen houden dat het in casu niet gaat om de eventuele bevoegdheid van de Gemeenschap om zelf strafrechtelijke sancties op te leggen, maar om de bevoegdheid om van de lidstaten te eisen dat zij binnen de grenzen van hun respectieve strafstelsels
bepaalde handelingen als strafbare feiten aanmerken, als instrument om de communautaire rechtsorde te handhaven. Het is derhalve duidelijk dat dit vragen opwerpt over niet alleen de innerlijke samenhang van het strafrecht van de Unie, die de Commissie terecht aan de orde heeft gesteld in haar mededeling over het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad(47), maar ook de samenhang van elk nationaal strafstelsel.
105. Blijkens de opmerkingen van de interveniërende regeringen op dit punt hebben de lidstaten op algemeen niveau al zeer uiteenlopende opvattingen over de rol en het doel van het strafrecht als handhavingsinstrument. Meer concreet worden deze uiteenlopende opvattingen weerspiegeld in de verschillen in nationale strafstelsels op het vlak van het algehele sanctieniveau, het evenwicht tussen de verschillende soorten straffen en uiteraard de aard en de hoogte van de voor bepaalde strafbare feiten voorziene straffen. Elk wetboek van strafrecht weerspiegelt de rangorde van de rechtsgoederen die het beoogt te beschermen (eigendom, personen, milieu, enzovoorts) en stemt de sancties daarop af.
106. De vaststelling door de gemeenschapswetgever van de aard en de hoogte van de op te leggen sancties – op basis van een accessoire bevoegdheid bij de door het Verdrag voorziene specifieke bevoegdheden die op sectoraal niveau (slechts) een gedeeltelijke harmonisatie van de nationale strafwetgevingen mogelijk maakt – zou dus tot fragmentatie kunnen leiden en aldus de samenhang van de nationale strafstelsels in gevaar kunnen brengen.
107. Verder kunnen de zwaarte van een strafrechtelijke sanctie, de doeltreffendheid en het afschrikkende karakter ervan niet los worden gezien van de andere, in het nationale recht voorziene strafrechtelijke sancties en van de wijze waarop deze sancties door een bepaalde lidstaat als handhavingsinstrument worden toegepast. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk in dit verband heeft opgemerkt, kan een geldboete van een bepaald bedrag van lidstaat tot lidstaat een heel ander signaal afgeven over de zwaarte van het betrokken delict.
108. Derhalve zijn de lidstaten mijns inziens in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel in het algemeen beter in staat dan de Gemeenschap om het concept „doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties” te „vertalen” naar hun respectieve rechtsstelsels en maatschappelijke context.
109. Het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, is niet in tegenspraak met deze zienswijze. Integendeel, de opmerking van het Hof dat de bepalingen van het nietigverklaarde kaderbesluit „aan de lidstaten de keuze van de toepasselijke strafrechtelijke sancties laten, welke evenwel in overeenstemming met het bepaalde in artikel 5, lid 1, van dit besluit doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn”(48), weerspiegelt de opvatting van advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer in zoverre dat hij stelt dat de Gemeenschap niet verder kan gaan dan van de lidstaten te eisen dat zij bepaalde gedragingen strafbaar stellen en bestraffen met „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” strafsancties.(49) Voorts is een dergelijke afbakening van de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten in lijn met de rechtspraak van vóór zaak C‑176/03.(50)
110. Het is juist dat het Hof, anders dan de advocaat-generaal(51), het vereiste van artikel 5, lid 1, van het nietig verklaarde kaderbesluit dat ernstige gevallen worden bestraft met vrijheidsstraffen waarvoor uitlevering kan plaatsvinden, niet specifiek heeft onderzocht, en niet uitdrukkelijk heeft verklaard dat een dergelijke bepaling (inzake de aard van de straf) niet op basis van de eerste pijler kan worden vastgesteld. Daaruit kan echter niet worden afgeleid, dat een bepaling inzake de aard van een straf inderdaad op die basis kan worden vastgesteld. De constatering van het Hof dat het kaderbesluit, dat het ondeelbaar achtte, op basis van artikel 175 EG had moeten worden vastgesteld – voor zover het kaderbesluit de strafbaarstelling van bepaalde voor het milieu bijzonder schadelijke handelingen voorschreef – leidde reeds ertoe dat het kaderbesluit moest worden nietig verklaard, zodat het niet nader hoefde te worden onderzocht.(52)
111. Deze afbakening van de bevoegdheden, op grond waarvan de Gemeenschap de oplegging van doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties kan eisen, maar aan de lidstaten de keuze van de aard en de hoogte daarvan moet laten, heeft ook het voordeel dat zij duidelijkheid biedt. Ik betwijfel of een verdergaande differentiatie met betrekking tot de mate van detaillering waarmee de Gemeenschap strafrechtelijke sancties mag vaststellen wel uitvoerbaar is.(53)
112. Samenvattend kan worden gesteld dat de gemeenschapswetgever volgens het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, zoals ik het lees, van de lidstaten mag eisen dat zij bepaalde handelingen strafbaar stellen en daarvoor doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties vaststellen, wanneer strafrechtelijke maatregelen noodzakelijk zijn om de volledige doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren en deze onontbeerlijk zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen op een bepaald gebied.
113. Deze bevoegdheid stelt de Gemeenschap in staat om binnen de grenzen van de haar toevertrouwde bevoegdheden en beleidsterreinen gebruik te maken van het totale scala aan rechtshandhavingsinstrumenten die nodig zijn om haar eigen rechtsorde te handhaven. Het is dus een significante stap van het gemeenschapsrecht in de richting van een lex perfecta. Tegelijkertijd doet het bestaan van een dergelijke bevoegdheid niet af aan de algemene regel dat het strafrecht en het strafprocesrecht tot de bevoegdheidssfeer van de lidstaten behoren; evenmin botst deze bevoegdheid mijns inziens – omdat zij de lidstaten de keuze van de toepasselijke strafrechtelijke sancties laat – dermate met de nationale strafstelsels dat de samenhang daarvan op onaanvaardbare wijze zou kunnen worden aangetast.(54)
114. Ik wil echter niet verhullen dat de bevoegdheid van de Gemeenschap met betrekking tot het strafrecht, zoals vastgesteld door het Hof in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, bij nadere beschouwing bepaalde conceptuele gebreken vertoont, die het moeilijk maken, zoals uit de onderhavige zaak blijkt, om in een concreet geval te beoordelen of aan de voorwaarden voor de uitoefening ervan is voldaan.
115. Om te beginnen is doeltreffendheid in verschillende opzichten een onnauwkeurig criterium als basis voor de bevoegdheid tot het vaststellen van strafrechtelijke maatregelen.
116. In de eerste plaats en in het algemeen is doeltreffendheid geen kwestie van alles of niets, maar een graduele kwestie. Het probleem ligt in het bepalen van de maatstaf: wanneer zijn de regels op een bepaald gebied niet doeltreffend genoeg of niet „volledig doeltreffend”, zodat het instrument van het strafrecht moet worden gebruikt?
117. In de tweede plaats, wat is de bijdrage van strafrechtelijke sancties aan de doeltreffendheid van een wet? In de criminologie wordt nog steeds gediscussieerd over de wijze waarop en de terreinen waarop strafrechtelijke sancties het meest geschikte middel zijn ter verzekering van een doeltreffende handhaving van de wet. Het is wellicht een te simpele veronderstelling dat het strafrecht altijd het meest geschikte middel is om een gebrek aan doeltreffendheid te verhelpen.
118. In de derde plaats is in doeltreffendheid alleen niet de essentie van het strafrecht gelegen, ook al getuigt de afschrikkende werking zeker van het bestaan van een verband tussen strafrecht en doeltreffendheid. Zoals gezegd, gaan achter de gebruikmaking van strafrechtelijke sancties in een bepaalde samenleving veelal beleidsoverwegingen schuil die de loutere kwestie van doeltreffende handhaving overschrijden.
119. Het staat dus vast dat de vraag of strafrechtelijke maatregelen in een bepaald geval „onontbeerlijk” zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen of „noodzakelijk” ter verzekering van de „volledige doeltreffendheid” van bepaalde regels niet alleen een „objectief” onderzoek van de materiële rechtsgrondslag of het betrokken beleidsterrein vergt, maar ook een zekere subjectieve beoordeling. Zo gezien is het niet toevallig dat het Hof heeft verwezen naar strafrechtelijke maatregelen die de gemeenschapswetgever „noodzakelijk acht ”, en heeft vastgesteld dat „de Raad van mening was
dat strafrechtelijke sancties onontbeerlijk waren”.(55)
120. Voorts is het niet ideaal dat de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van het strafrecht, zoals beschreven, volgens het adagium dat de bijzaak de hoofdzaak volgt, gekoppeld wordt aan de specifieke, aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden – en wel zo dat zij eigenlijk slechts een van de aspecten van het betrokken gemeenschapsbeleid is –, terwijl tegelijkertijd de gevolgen ervan in acht moeten worden genomen in het strafrecht van elke lidstaat, dat normaal gesproken als een zelfstandige rechtsregeling wordt opgevat.
121. Ik acht het met name problematisch dat de voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen inzake het strafrecht op basis van de communautaire pijler, inzonderheid de wetgevingsprocedure, afhangen van het betrokken communautaire actieterrein en dienovereenkomstig variëren.
122. Om dezelfde reden vormt dit geen toereikende basis voor een verdere stap in de richting van de handhaving van het gemeenschapsrecht via strafrechtelijke sancties. Voor zover een dergelijk beleid al door de Gemeenschap moet worden gevoerd, zou een specifieke rechtsgrondslag die in een uniforme wetgevingsprocedure voorziet, zeker gewenst zijn.
C – Geldigheid van het betrokken kaderbesluit
123. Hoewel de belangrijkste vragen in de onderhavige zaak reeds hierboven zijn behandeld, moet nog concreet worden beoordeeld of en in hoeverre de bestreden bepalingen van het kaderbesluit – met name gelet op het doel en de inhoud ervan(56) – correct hadden kunnen worden vastgesteld op basis van het EG-Verdrag.
124. Wat het doel van het kaderbesluit betreft, blijkt uit het opschrift en de overwegingen van de considerans ervan dat het strekt tot de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten met het oog op de versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen, en dat het bedoeld is ter aanvulling van de richtlijn.
125. Het kaderbesluit beoogt dus, net als de richtlijn(57) – specifiek ter bevordering van het maritieme veiligheidsbeleid van de Gemeenschap – het milieu te beschermen en met name milieucriminaliteit te bestrijden (eerste overweging van de considerans van het kaderbesluit).
126. Zoals gezegd(58), is het beroep van de Commissie in casu gebaseerd op de opvatting dat de bepalingen van het kaderbesluit net als de richtlijn op grond van artikel 80, lid 2, EG hadden moeten worden vastgesteld, daar het betrekking heeft op de zeevaart. Afgezien van het strafrechtelijke aspect hebben de andere partijen of interveniënten dit standpunt in beginsel niet bestreden, noch gesteld dat artikel 175 EG betreffende het milieu als rechtsgrondslag in aanmerking zou komen voor de richtlijn of voor de bepalingen van het kaderbesluit, indien deze op grond van de communautaire pijler moesten worden vastgesteld.
127. Ook ik ben van mening dat de Commissie terecht stelt dat de doelstellingen van het kaderbesluit, in weerwil van het milieuaspect, kunnen worden nagestreefd op basis van artikel 80, lid 2, EG inzake de zeevaart. De verontreiniging van de zee is als zodanig weliswaar onmiskenbaar een milieuprobleem, maar het terugdringen of het voorkomen ervan is tegelijkertijd een belangrijk onderdeel van het optreden van de Gemeenschap op het gebied van maritiem transport.(59)
128. Op dit punt moet worden opgemerkt dat het feit dat een gemeenschapshandeling de bescherming van het milieu beoogt, niet automatisch betekent dat zij op basis van artikel 175 EG moet worden vastgesteld. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat, hoewel de artikelen 174 EG en 175 EG beogen de Gemeenschap bevoegdheid te verlenen voor een specifiek optreden op milieugebied, haar aan andere bepalingen van het Verdrag ontleende bevoegdheden onaangetast blijven, ook al zijn de op grond daarvan vastgestelde maatregelen tegelijkertijd op een van de doeleinden van milieubescherming gericht; overigens vormen de eisen ter zake van milieubescherming een bestanddeel van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden, zodat een communautaire maatregel niet alleen omdat daarbij die eisen in aanmerking worden genomen, onder het optreden van de Gemeenschap op milieugebied valt.(60)
129. Op milieubescherming gerichte maatregelen die, zoals in casu, specifiek betrekking hebben op de verontreiniging vanaf schepen, maken mijns inziens deel uit van het beleid op het gebied van de zeevaart, waartoe artikel 80, lid 2, EG een specifieke rechtsgrondslag biedt. Met de Commissie ben ik derhalve van mening dat artikel 80, lid 2, EG, dat de vaststelling van bepalingen voor de zeevaart mogelijk maakt, en niet artikel 175 EG inzake het milieu, de correcte rechtsgrondslag voor het nemen van dergelijke maatregelen zou zijn.
130. Wat echter de inhoud van het kaderbesluit aangaat, stelt de Commissie, daarin ondersteund door het Parlement, zeer algemeen dat het kaderbesluit in zijn geheel op basis van artikel 80, lid 2, EG had kunnen worden vastgesteld.
131. Zoals blijkt uit de voorgaande overwegingen, is deze zienswijze niet correct wat de artikelen 4 en 6 van het kaderbesluit betreft, aangezien deze artikelen vrij gedetailleerd – zij het deels in de vorm van maximumstraffen – de aard en de hoogte van de toepasselijke strafrechtelijke sancties voorschrijven. Zoals gezegd, valt de vaststelling van dergelijke bepalingen binnen de werkingssfeer van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Voorts overschrijden de artikelen 7, 8 en 9 van het kaderbesluit, voor zover zij betrekking hebben op het scheppen en coördineren van rechtsmacht, een mechanisme voor de uitwisseling van informatie over het plegen van delicten en de aanwijzing van contactpunten, mijns inziens de grenzen van de bevoegdheid van de Gemeenschap, zoals hierboven afgebakend, om lidstaten te verplichten bepaalde handelingen strafbaar te stellen. Derhalve zijn die bepalingen terecht vastgesteld bij een kaderbesluit op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Ten slotte zijn de artikelen 10 (territoriaal toepassingsgebied), 11 (uitvoering) en 12 (inwerkingtreding) zuiver technisch van aard.
132. Het kaderbesluit bevat evenwel ook bepalingen inzake de bestanddelen van de strafbare feiten en schrijft daarnaast voor dat in doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties wordt voorzien. Ik reken daartoe artikel 2; artikel 3; artikel 4, lid 1, getiteld „sancties”, voor zover deze bepaling de lidstaten ertoe verplicht er zorg voor te dragen dat de in de twee voorgaande artikelen bedoelde delicten strafbaar worden gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties; artikel 5, op grond waarvan rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor die delicten, en artikel 6, lid 1, voor zover dit bepaalt dat aan die rechtspersonen doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties kunnen worden opgelegd.
133. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat – zoals in de eerste overweging van de considerans van de richtlijn wordt gesteld – het maritieme veiligheidsbeleid van de Gemeenschap, dat een aspect van het maritieme transport is, tot doel heeft een hoog niveau van veiligheid en milieubescherming te bewerkstelligen. Blijkens de overwegingen van de considerans van het kaderbesluit heeft de Raad het naar aanleiding van de schipbreuk van de olietanker Prestige nodig geacht, de lidstaten ertoe te verplichten in strafrechtelijke sancties te voorzien ter bestrijding van milieucriminaliteit, zulks om de veiligheid op zee te vergroten. Gelet op de ernstige verontreiniging als gevolg van de schipbreuk van de Prestige, dient het kaderbesluit, zoals uit de titel ervan blijkt, het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen te versterken.
134. Voorts worden, zoals in de tweede overweging van de considerans van de richtlijn wordt vermeld, de op het Marpol 73/78-verdrag gebaseerde regels van de lidstaten dagelijks door een zeer groot aantal in gemeenschapswateren varende schepen genegeerd, zonder dat hiertegen wordt opgetreden.
135. Ten slotte heeft de gemeenschapswetgever in de richtlijn (punten 4 en 5 van de considerans) uitdrukkelijk bepaald dat afschrikkende maatregelen een integrerend deel van het maritieme veiligheidsbeleid van de Gemeenschap vormen en dat een doeltreffende bescherming van het milieu op dit gebied doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties vereist.
136. Tegen deze achtergrond mag er mijns inziens van worden uitgegaan dat vanuit de optiek van de gemeenschapswetgever de vaststelling van strafrechtelijke maatregelen noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van het milieu tegen de verontreiniging vanaf schepen en dat dergelijke maatregelen onontbeerlijk zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen op dit gebied.
137. De Gemeenschap is derhalve bevoegd de lidstaten te verplichten, dergelijke aantastingen strafbaar te stellen en doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen.
138. Daaruit volgt dat de artikelen 2, 3 en 5 van het kaderbesluit, evenals bepaalde gedeelten van de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, ervan geldig op basis van artikel 80, lid 2, EG hadden kunnen worden vastgesteld.
139. Aangezien het kaderbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, dient mijns inziens derhalve het gehele kaderbesluit te worden aangemerkt als een besluit dat in strijd met artikel 47 EU is vastgesteld, zodat het moet worden nietig verklaard.
VI – Conclusie
140. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
1) kaderbesluit 2005/667/JBZ van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen nietig te verklaren;
2) de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten;
3) de interveniënten te verwijzen in hun eigen kosten.
(1) .
(2)  –	PB L 255, blz. 164.
(3)  –	C‑176/03, Jurispr. blz. I‑7879.
(4)  –	PB L 29, blz. 55.
(5)  –	Mededeling van de Commissie van 23 november 2005 aan het Europees Parlement en de Raad over de gevolgen van het arrest van het Hof van 13 september 2005 (C‑176/03, Commissie/Raad) [COM(2005) 583].
(6)  –	Resolutie van het Europees Parlement over de gevolgen van het arrest van het Hof van 13 september 2005 (C‑176/03, Commissie/Raad) [2006/2007(INI)].
(7)  –	Zie het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake strafrechtelijke maatregelen om de handhaving van intellectuele eigendomsrechten te waarborgen [COM(2006) 168 def.] en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht [COM(2007) 51 def.].
(8)  –	PB L 255, blz. 11.
(9)  –	Artikel 4 van de richtlijn, met het opschrift „Inbreuken”, bepaalt: „De lidstaten dragen er zorg voor dat het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen in een van de in artikel 3, lid 1, bedoelde gebieden als inbreuk wordt aangemerkt, indien het met opzet, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt. Deze inbreuken worden beschouwd als misdrijven in de zin van, en onder de omstandigheden waarin is voorzien in, kaderbesluit 2005/667/JBZ ter aanvulling van deze richtlijn.” Artikel 5 van de richtlijn voorziet in een aantal uitzonderingen op artikel 4.
(10)  –	Aangehaald in voetnoot 3, punt 42.
(11)  –	C‑476/98, Jurispr. blz. I‑9855, punt 80.
(12)  –	Aangehaald in voetnoot 3, punt 49.
(13)  –	De laatste verschillen aanzienlijk van de eerste, met name wat betreft de aard en de gevolgen van de ter bevordering daarvan vastgestelde maatregelen, de gehanteerde rechtsinstrumenten (die meer van internationaalrechtelijke aard zijn en geen rechtstreekse werking hebben), de besluitvormingsprocedure en de rol van de verschillende instellingen (de Commissie heeft hier geen uitsluitend recht van initiatief en in de regel wordt de wetgeving met eenparigheid van stemmen door de Raad aangenomen, waarbij slechts een beperkte rol is weggelegd voor het Parlement) en, last but not least, de rechterlijke toetsing (het in artikel 226 EG voorziene niet-nakomingsberoep is niet mogelijk wanneer kaderbesluiten niet worden omgezet in nationaal recht, en de prejudiciële bevoegdheid van het Hof is beperkt). Sommige, in de context van het gemeenschapsrecht ontwikkelde beginselen kunnen evenwel ook gelden voor de tweede en de derde pijler: zie in het bijzonder, met betrekking tot de verplichting tot conforme uitlegging, het arrest van 16 juni 2005, Pupino (C‑105/03, Jurispr. blz. I‑5285).
(14)  –	Zie arresten van 12 mei 1998, Commissie/Raad (C‑170/96, Jurispr. blz. I‑2763, punt 16), en 13 september 2005, Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punt 39).
(15)  –	Zie dienaangaande arrest Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punt 40).
(16)  –	Zie dienaangaande met name arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, „AETR” (22/70, Jurispr. blz. 263, punt 31), en 5 november 2002, Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 11, met name de punten 108‑110).
(17)  –	In dit verband is ook verwezen naar het beginsel „wie het meerdere mag, mag ook het mindere”.
(18)  –	Zie arrest van 5 november 2002, Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 11, punt 80).
(19)  –	Zie in dezelfde zin reeds de conclusie van advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer van 26 mei 2005 bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest, punt 72.
(20)  –	Het zogenoemde „Engel”-criterium: EHRM, arrest Engel e.a. v. Nederland van 8 juni 1976, serie A nr. 22.
(21)  –	Zie EHRM, arrest Welch v. Verenigd Koninkrijk van 9 februari 1993, serie A nr. 307.
(22)  –	Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Jacobs bij het arrest van 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie (C‑240/90, Jurispr. blz. I‑5383, punt 11), en de conclusie van adv ocaat-generaal Saggio bij het arrest van 6 juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C‑356/97, Jurispr. blz. I‑5461, punt 50).
(23)  –	Arrest Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punt 47), dat verwijst naar de arresten van 11 november 1981, Casati (203/80, Jurispr. blz. 2595, punt 27), en 16 juni 1998, Lemmens (C‑226/97, Jurispr. blz. I‑3711, punt 19).
(24)  –	Zie de conclusie bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest, punten 30 e.v.
(25)  –	Arrest van 2 februari 1977 (50/76, Jurispr. blz. 13, punten 32 en 33) (cursivering van mij).
(26)  –	Zie dienaangaande arrest van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Jurispr. blz. I‑929, punt 36) (cursivering van mij).
(27)  –	Het arrest van 11 november 2004, Niselli (C‑457/02, Jurispr. blz. I‑10853), moet ook worden genoemd als een voorbeeld van de indirecte gevolgen van het gemeenschapsrecht – in dat geval de communautaire regelgeving inzake afvalstoffen – voor het nationale strafrecht. Zie, voor de grenzen in die context, het arrest van 3 mei 2005, Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, Jurispr. blz. I‑3565).
(28)  –	Arrest van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (68/88, Jurispr. blz. 2965, punten 23 en 24).
(29)  –	C‑186/98, Jurispr. blz. I‑4883, punt 12.
(30)  –	Aangehaald in voetnoot 3, punt 47.
(31)  –	Ibid., punt 40.
(32)  –	Ibid., punten 41‑43.
(33)  –	Ibid., punt 45, met verwijzing naar de arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, „Titaandioxide” (C‑300/89, Jurispr. blz. I‑2867, punt 10), en 19 september 2002, Huber (C‑336/00, Jurispr. blz. I‑7699, punt 30).
(34)  –	Ibid., punt 46.
(35)  –	Ibid., punt 47.
(36)  –	Ibid., punt 48.
(37)  –	Zie punt 76 hierboven.
(38)  –	Zie met name de punten 84‑87 van de conclusie bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest.
(39)  –	Arrest aangehaald in voetnoot 3, punt 52.
(40)  –	Zie, met betrekking tot deze redenering, het arrest van 9 juli 1987, Duitsland/Commissie (281/85, 283/85, 284/85, 285/85 en 287/85, Jurispr. blz. 3203, punt 28).
(41)  –	Zie ook de nadruk die advocaat-generaal Ruiz‑Jarabo Colomer in zijn conclusie bij het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punten 52‑70), legt op milieuoverwegingen.
(42)  –	Punt 41 van het arrest.
(43)  –	Zie de punten 67 e.v. hierboven.
(44)  –	Punt 48.
(45)  –	Punt 50.
(46)  –	Conclusie bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest, punten 83‑87.
(47)  –	Aangehaald in voetnoot 5, punt 13.
(48)  –	Aangehaald in voetnoot 3, punt 49.
(49)  –	Conclusie bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest, punten 83‑85.
(50)  –	Zie punt 76 hierboven.
(51)  –	Conclusie bij het in voetnoot 3 aangehaalde arrest, punt 94.
(52)  –	Omgekeerd heeft het Hof geoordeeld dat het argument van de Commissie dat het kaderbesluit hoe dan ook gedeeltelijk moest worden nietig verklaard wegens de keuze die het aan de lidstaten laat, niet hoefde te worden onderzocht (zie arrest aangehaald in voetnoot 3, punt 54).
(53)  –	Door bijvoorbeeld wél de aard, maar niet de hoogte van de sanctie te bepalen, of door voor de hoogte van de sancties een bepaald kader vast te stellen.
(54)  –	Verder merk ik op dat, zoals de Oostenrijkse regering heeft verklaard, een soortgelijke accessoire bevoegdheid bekend is in een aantal federale stelsels, waarin de (deel)staten onder meer bevoegd zijn tot het vaststellen van de maatregelen op het gebied van het strafrecht die nodig zijn ter regeling van de zaken die tot hun bevoegdheidssfeer behoren, ongeacht het feit dat het strafrecht in beginsel tot de bevoegdheid van de nationale wetgever behoort.
(55)  –	Arrest aangehaald in voetnoot 3, punten 48 en 50 (cursivering van mij).
(56)  –	Zie het arrest aangehaald in voetnoot 3, punt 45, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(57)  –	Zie met name de punten 1 en 4 van de considerans ervan.
(58)  –	Zie de punten 65 en 66.
(59)  –	Zie de tweede overweging van de considerans van richtlijn 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (PB L 332, blz. 81), die ook op basis van artikel 80, lid 2, EG is vastgesteld.
(60)  –	Zie in die zin arrest van 19 september 2002, Huber (aangehaald in voetnoot 33, punt 33).