62010CJ0419_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑419/10
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy) postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 sierpnia 2010 r., w postępowaniu:
Wolfgang Hofmann
przeciwko
Freistaat Bayern,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes izby, U. Lõhmus, A. Rosas (sprawozdawca), A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 września 2011 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu W. Hofmanna przez W. Säftela, Rechtsanwalt,
– w imieniu Freistaat Bayern przez M. Niesego, jego Oberlandesanwalt,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego i N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Brauna i N. Yerrell, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 listopada 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz.U. L 403, s. 18).
2. Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między W. Hofmannem, obywatelem niemieckim legitymującym się prawem jazdy wydanym w Republice Czeskiej, a Freistaat Bayern w przedmiocie decyzji o odmowie prawa do posługiwania się przez W. Hofmanna jego prawem jazdy na terytorium Republiki Federalnej Niemiec.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
3. Zgodnie z motywem 2 dyrektywy 2006/126:
„Zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy. Wobec znaczenia, jakie osiągnęły indywidualne środki transportu, posiadanie prawa jazdy należycie uznawanego przez przyjmujące państwo członkowskie wspiera swobodny przepływ osób oraz prawo przedsiębiorczości. [...]”.
4. Zgodnie z motywem 8 dyrektywy w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego należy określić minimalne wymagania dla wydawania praw jazdy.
5. Motyw 15 dyrektywy stwierdza:
„W trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania na ich terytorium”.
6. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 „[p]rawa jazdy wydawane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”.
7. Artykuł 7 ust. 1 i 5 dyrektywy stanowi:
„Prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy:
a) zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III;
[...]
e) mają miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy lub którzy mogą przedstawić dowód potwierdzający, że uczą się w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy.
[...]
5. a) 	Jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy;
b) Państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy, jeśli stwierdzi, że osoba ubiegając[a] się o nie posiada już prawo jazdy;
c) Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki zgodnie z lit. b). Jeśli przy wydawaniu prawa jazdy, wydawaniu wtórnika prawa jazdy, przedłużaniu okresu ważności prawa jazdy lub wymianie prawa jazdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że osoba ubiegająca się jest już posiadaczem innego prawa jazdy, niezbędne środki polegają na przeprowadzeniu weryfikacji takiego podejrzenia z innymi państwami członkowskimi;
d) W celu ułatwienia przebiegu procedur sprawdzających, o których mowa w lit. b), państwa członkowskie korzystają z Europejskiej Sieci Praw Jazdy, po jej uruchomieniu.
Bez uszczerbku dla art. 2, państwo członkowskie wydające prawo jazdy stosuje należytą staranność w celu zapewnienia, aby osoba spełniała wymagania określone w ust. 1 niniejszego artykułu, oraz stosuj[e] własne przepisy krajowe w zakresie unieważnienia lub cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w razie stwierdzenia, że prawo jazdy zostało wydane pomimo niespełnienia wymagań”.
8. Artykuł 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 ma następujące brzmienie:
„Państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim.
Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego [przyjmującego] państwa członkowskiego.
Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione”.
9. Artykuł 13 dyrektywy stanowi:
„1. Państwa członkowskie za zgodą Komisji ustalają równoważność uprawnień wydanych przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy z kategoriami określonymi w art. 4.
Państwa członkowskie po konsultacji z Komisją mogą zmodyfikować własne ustawodawstwo krajowe w stopniu koniecznym do wykonania przepisów art. 11 ust. 4, 5 i 6.
2. Wszelkie uprawnienia do kierowania pojazdami przyznane przed 19 stycznia 2013 r. dyrektywy nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy niniejszej dyrektywy”.
10. Artykuł 15 dyrektywy stwierdza:
„Państwa członkowskie wspierają się wzajemnie we wdrażaniu niniejszej dyrektywy i wymieniają informacje na temat praw jazdy przez siebie wydanych, wymienionych, zastąpionych, przedłużonych lub cofniętych. Korzystają z ustanowionej w tym celu Europejskiej Sieci Praw Jazdy, po jej uruchomieniu”.
11. Artykuł 16 ust. 1 i 2 dyrektywy przewiduje:
„1. Państwa członkowskie przyjmują i publikują, nie później niż 19 stycznia 2011 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do zapewnienia zgodności z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 4 lit. b) — k), art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a), c), d) i e), art. 7 ust. 1 lit. b), c) oraz d), ust. 2, 3 i 5, art. 8, 10, 13, 14, 15 oraz załącznikiem I pkt 2, załącznikiem II pkt 5.2 w odniesieniu do kategorii A1, A2 i A, załącznikami IV, V i VI. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów.
2. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 19 stycznia 2013 r.”.
12. Artykuł 17 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 stanowi:
„Dyrektywa [Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. L 237, s. 1)] zostaje uchylona ze skutkiem od 19 stycznia 2013 r. bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących ostatecznych terminów transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego, określonych w załączniku VII część B”.
13. Artykuł 18 dyrektywy 2006/126 jest sformułowany następująco:
„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
Art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 lit. b), art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9, art. 11 ust. 1, 3, 4, 5 i 6, art. 12 oraz załączniki I, II i III stosuje się od 19 stycznia 2009 r.”.
14. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 91/439 „[p]rawa jazdy wydane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”.
15. Artykuł 7 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„1. Prawa jazdy są wydawane poza tym tylko takim kandydatom:
a) którzy przeszli badania umiejętności i zachowania oraz badanie teoretyczne i którzy odpowiadają normom medycznym, zgodnie z przepisami załączników II i III;
b) którzy mają normalne miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy albo którzy mogą przedstawić zaświadczenie, że studiują w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy”.
16. Artykuł 8 ust. 2 i 4 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„2. Z zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.
[...]
4. Państwo członkowskie może odmówić uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, która na terytorium poprzednio wymienionego państwa podlega jednemu ze środków, określonych w ust. 2.
Państwo członkowskie może również odmówić wydania prawa jazdy kandydatowi, który podlega takim środkom w innym państwie członkowskim”.
Uregulowania krajowe
17. Paragraf 28 ust. 1 zdanie pierwsze Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung) (rozporządzenia w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego) z dnia 18 sierpnia 1998 r. (BGBl. 1998 I, s. 2214), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2009 r. (BGBl. 2009 I, s. 29), stanowi:
„Posiadacze ważnego prawa jazdy [Unii Europejskiej] lub [Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)], mający zwykłe miejsce zamieszkania w rozumieniu § 7 ust. 1 lub 2 w Niemczech, mogą w zakresie dopuszczonym przez ich prawo jazdy – z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w § 28 ust. 2–4 – kierować pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju. [...]”.
18. Paragraf 28 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi:
„Uprawnienie określone w ust. 1 nie ma zastosowania do posiadaczy prawa jazdy [Unii Europejskiej] lub EOG,
[...]
3) jeżeli na terytorium Niemiec cofnięto im czasowo lub ostatecznie prawo jazdy na podstawie orzeczenia sądowego bądź pod rygorem natychmiastowej wykonalności, lub ostatecznie na podstawie decyzji organu administracyjnego, jeżeli w drodze ostatecznej decyzji odmówiono im wydania prawa jazdy bądź jeśli nie zostało ono cofnięte jedynie dlatego, że w międzyczasie zrezygnowali oni z jego uzyskania,
[...]
W przypadkach określonych w zdaniu pierwszym pkt 2 i 3 właściwy organ może stwierdzić, w drodze odpowiedniego aktu, brak uprawnień. Zdanie pierwsze pkt 3 i 4 stosuje się pod warunkiem, iż wymienione tam środki zostały wpisane do centralnego rejestru ruchu drogowego i nie zostały wykreślone na podstawie § 29 Straßenverkehrsgesetz [ustawy o ruchu drogowym]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
19. Postanowieniem karnym z dnia 8 maja 2007 r., które stało się prawomocne, W. Hofmann został skazany przez Amtsgericht Memmingen (sąd w Memmingen) na karę grzywny z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Cofnięto mu ponadto prawo jazdy i orzeczono wobec niego zakaz ubiegania się o nowe prawo jazdy przez okres 15 miesięcy, to jest do dnia 7 sierpnia 2008 r. Jak wynika z akt przekazanych Trybunałowi, przed ponownym otrzymaniem prawa jazdy W. Hofmann powinien zwrócić się do właściwych organów niemieckich o wydanie nowego prawa jazdy, a organy te powinny zdecydować, czy powinno to zostać poprzedzone ponownym egzaminem sprawdzającym umiejętności prowadzenia pojazdów lub obowiązkowym badaniem lekarsko‑psychologicznym sprawdzającym zdolność do prowadzenia pojazdów.
20. Podczas kontroli drogowej w dniu 17 marca 2009 r. organy niemieckie stwierdziły, że W. Hofmann posiada wydane w dniu 19 stycznia 2009 r. czeskie prawo jazdy, w którym jako jego miejsce zamieszkania wskazano miejscowość Lažany (Republika Czeska). Policja niemiecka zatrzymała to prawo jazdy podczas następnej kontroli drogowej w dniu 25 marca 2009 r. Zostało ono przekazane niemieckiemu organowi właściwemu w sprawach wydawania praw jazdy.
21. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. organ ten poinformował W. Hofmanna, że jego czeskie prawo jazdy nie uprawnia go do prowadzenia pojazdów na terytorium Niemiec. W razie braku jego zgody na umieszczenia takiej wzmianki w owym prawie jazdy wydany zostanie osobny akt deklaratoryjny.
22. Ponieważ W. Hofmann odmówił zgody, wspomniany organ stwierdził decyzją z dnia 15 lipca 2009 r., że czeskie prawo jazdy zainteresowanego nie uprawnia go do prowadzenia pojazdów na terytorium Niemiec, i zarządził umieszczenie w tym prawie jazdy wzmianki o jego nieważności na owym terytorium.
23. W dniu 13 sierpnia 2009 r. W. Hofmann wniósł do Verwaltungsgericht Augsburg (sądu administracyjnego w Augsburgu) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
24. W wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sąd ten oddalił skargę. Jego zdaniem zasada wzajemnego uznawania praw jazdy nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu braku uprawnienia W. Hofmanna do posługiwania się w Niemczech czeskim prawem jazdy, jako że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 wprowadza odstępstwo od art. 2 ust. 1 tej dyrektywy. Artykułu 11 ust. 4 akapit drugi nie należy interpretować zawężająco na podstawie orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439, wynikającego z wyroków z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawach połączonych C‑329/06 i C‑343/06 Wiedemann i Funk, Zb.Orz. s. I‑4635, oraz w sprawach połączonych od C‑334/06 do C‑336/06 Zerche i in., Zb.Orz. s. I‑4691. Wprowadzenie wyjątków wynikających z orzecznictwa byłoby sprzeczne ze ścisłym zakazem uznawania ważności praw jazdy w określonych okolicznościach, wprowadzonym obecnie w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126. Skuteczna walka z „turystyką praw jazdy”, stanowiąca jeden z celów tej dyrektywy, wymaga zaś uniemożliwienia obchodzenia w jakikolwiek sposób przepisów – stosunkowo surowych w Niemczech – dotyczących badania zdolności do prowadzenia pojazdów po cofnięciu niemieckiego prawa jazdy.
25. W apelacji dopuszczonej przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny Bawarii) W. Hofmann wnosi w istocie o uchylenie wyroku Verwaltungsgericht Augsburg oraz decyzji organu właściwego w sprawach wydawania praw jazdy z dnia 15 lipca 2009 r., twierdząc w pierwszej kolejności, że istnieje wątpliwość, czy art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 znajduje zastosowanie do praw jazdy wydanych, jak w niniejszej sprawie, w dniu 19 stycznia 2009 r., czy dopiero po tym dniu. Dopiero w drugiej kolejności należy jego zdaniem rozpatrywać, czy orzecznictwo Trybunału wskazane w punkcie poprzedzającym niniejszego wyroku znajduje zastosowanie do przepisów tej dyrektywy, które weszły w życie z dniem 19 stycznia 2009 r.
26. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, mając wątpliwości w kwestii zastosowania do art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 […] należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie musi odmówić uznania na swoim terytorium ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie poza okresem tymczasowego zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy osobie, której prawo jazdy zostało cofnięte na terytorium pierwszego ze wskazanych państw członkowskich i która w chwili wydania prawa jazdy miała zwykłe miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego, które wydało prawo jazdy?”.
Postępowanie przed Trybunałem
27. Pismem, które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 września 2011 r., sąd krajowy poinformował Trybunał, że na mocy prawomocnego wyroku Amtsgericht Memmingen z dnia 5 kwietnia 2011 r. W. Hofmannowi cofnięto prawo jazdy i orzeczono wobec niego zakaz ubiegania się o nowe prawo jazdy przez okres roku i sześciu miesięcy. Zdaniem sądu krajowego – mimo że nie ma już konieczności orzekania w przedmiocie wzmianki zawartej w decyzji organu właściwego do spraw wydawania praw jazdy z dnia 15 lipca 2009 r., zgodnie z którą czeskie prawo jazdy W. Hofmanna nie uprawnia go do prowadzenia pojazdów na terytorium Niemiec – udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytanie prejudycjalne jest nadal niezbędne.
28. Po pierwsze bowiem, pełnomocnik W. Hofmanna wnosi obecnie, wobec skazania jego klienta w postępowaniu karnym, o zmianę wyroku Verwaltungsgericht Augsburg i o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji z dnia 15 lipca 2009 r. Udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytanie prejudycjalne jest niezbędne do wydania przez sąd krajowy orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wskazanej decyzji. Po drugie zaś, postępowanie wszczęte przez W. Hofmanna jest tylko jedną z wielu spraw, których rozstrzygnięcie uzależnione jest od odpowiedzi Trybunału na postawione pytanie.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
29. Zwracając się z pytaniem prejudycjalnym, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie jest zobowiązane – poza okresem obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy orzeczonego wobec posiadacza prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim i w sytuacji gdy spełniony jest warunek zwykłego miejsca zamieszkania zainteresowanego na terytorium drugiego z tych państw członkowskich – odmówić uznania ważności wspomnianego prawa jazdy, jeżeli jego posiadaczowi cofnięto poprzednie prawo jazdy na terytorium pierwszego z tych państw członkowskich.
Uwagi wstępne
30. Na wstępie trzeba ustalić, czy art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 znajdują zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym.
31. Zdaniem W. Hofmanna z art. 16 ust. 2 oraz z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2006/126, zgodnie z którym żadne uprawnienia do kierowania pojazdami wydane przed dniem 19 stycznia 2013 r. dyrektywy nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu na podstawie przepisów tej dyrektywy, wynika, że data wejścia w życie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy została określona na dzień 19 stycznia 2013 r.
32. Natomiast Komisja Europejska i rząd niemiecki stoją na stanowisku, że art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 znajdują zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym. Komisja podkreśla w szczególności, że dyrektywa weszła w życie z dniem 19 stycznia 2007 r., a rozstrzygającym elementem w niniejszej sprawie jest fakt wydania czeskiego prawa jazdy w dniu 19 stycznia 2009 r. Rząd niemiecki z kolei twierdzi, że art. 13 ust. 2 dyrektywy nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu jej art. 11 ust. 4 akapit drugi do praw jazdy wydanych przed dniem 19 stycznia 2013 r. Wynika to jego zdaniem w szczególności z art. 18 akapit drugi dyrektywy, zgodnie z którym przepis ten jest stosowany od dnia 19 stycznia 2009 r. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 dyrektywy jej art. 13 znajduje zastosowanie dopiero od dnia 19 stycznia 2013 r. Republika Federalna Niemiec nie dokonała również wcześniejszej transpozycji art. 13 ust. 2 dyrektywy.
33. W tej kwestii należy stwierdzić, że jakkolwiek dyrektywa 91/439 zostaje uchylona dopiero ze skutkiem od dnia 19 stycznia 2013 r., jednakże art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 mają zastosowanie od dnia 19 stycznia 2009 r., zgodnie z jej art. 18 akapit drugi (zob. wyrok z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie C‑467/10 Akyüz, pkt 31).
34. Jak zaś wynika z postanowienia sądu krajowego, czeskie prawo jazdy W. Hofmanna, które otrzymał on w dniu 19 stycznia 2009 r., zostało zatrzymane przez policję niemiecką w dniu 25 marca 2009 r., a pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. zainteresowany został poinformowany przez organ właściwy w sprawach wydawania praw jazdy, że wspomniane prawo jazdy nie uprawnia go do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec. Decyzją z dnia 15 lipca 2009 r. organ ten zarządził następnie umieszczenie w tym prawie jazdy wzmianki o jego nieważności na terytorium Niemiec.
35. Jak z tego wynika, art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 znajdują zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym.
36. Argument W. Hofmanna, oparty co do istoty na twierdzeniu, że art. 13 ust. 2 dyrektywy 2006/126 stoi na przeszkodzie zastosowaniu jej art. 11 ust. 4 akapit drugi, nie podważa tego wniosku.
37. Z wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 18 akapit drugi dyrektywy 2006/126, do których należy jej art. 11 ust. 4, pozostałe przepisy tej dyrektywy, w tym art. 13, mają bowiem zastosowanie, zgodnie z art. 17 akapit pierwszy dyrektywy, dopiero od dnia 19 stycznia 2013 r.
38. Ponadto, jak zauważa rząd niemiecki, gdyby interpretować art. 13 ust. 2 dyrektywy 2006/126 w ten sposób, że generalnie prawa jazdy wydane przed dniem 19 stycznia 2013 r. nie mogą zostać cofnięte ani w inny sposób ograniczone, nie byłoby w ogóle możliwości zastosowania art. 11 ust. 4 tej dyrektywy. Artykuł 18 akapit drugi dyrektywy 2006/126 wprost nakazuje jednak stosowanie od dnia 19 stycznia 2009 r. jej art. 11.
39. W każdym zaś razie, jak zauważa również rząd niemiecki, miejsce art. 13 w systemie dyrektywy 2006/126 wskazuje, że ów art. 13 ust. 2 odnosi się tylko do nabytych uprawnień do kierowania pojazdami konkretnych kategorii, a nie do ograniczenia, zawieszenia lub cofnięcia prawa jazdy.
40. Jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 35 opinii, dyrektywa 2006/126 wprowadza jednolity wspólnotowy model prawa jazdy, który ma zastąpić prawa jazdy istniejące w państwach członkowskich. Artykuł 4 tej dyrektywy określa i definiuje poszczególne kategorie praw jazdy, wobec których każde z państw członkowskich, które określiły własne kategorie praw jazdy, musi ustalić zasady równoważności.
41. Stąd art. 13 dyrektywy 2006/126, zatytułowany „Równoważność wzorów praw jazdy nieodpowiadających wzorowi wspólnotowemu”, ma na celu wyłącznie uregulowanie kwestii równoważności między uprawnieniami uzyskanymi przed wejściem w życie tej dyrektywy a poszczególnymi określonymi w niej kategoriami praw jazdy.
42. Wniosek ten potwierdzają dokumenty z prac legislacyjnych nad dyrektywą 2006/126, z których wynika, jak zauważa rzecznik generalny w pkt 37 opinii, że przepis art. 13 ust. 2 dyrektywy został dodany z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, który uzasadnił tę poprawkę w taki sposób, że wymiana starych praw jazdy nie powinna w żadnym razie skutkować utratą lub ograniczeniem praw nabytych w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami poszczególnych kategorii.
Odpowiedź Trybunału
43. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 1 ust. 2 dyrektywy 91/439 przewiduje wzajemne uznawanie, bez jakichkolwiek formalności, praw jazdy wydawanych przez państwa członkowskie. Przepis ten nakłada na państwa członkowskie zrozumiałe i wyraźne zobowiązanie, niepozostawiające żadnego zakresu uznania w odniesieniu do działań, które należy podjąć w celu zastosowania się do niego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C‑321/07 Schwarz, Zb.Orz. s. I‑1113, pkt 75; z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie C‑184/10 Grasser, Zb.Orz. s. I‑4057, pkt 19; ww. wyrok w sprawie Akyüz, pkt 40).
44. Jak Trybunał orzekł już w pkt 40 ww. wyroku w sprawie Akyüz, dotyczy to również art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126, o brzmieniu identycznym z art. 1 ust. 2 dyrektywy 91/439.
45. Ponadto Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że to do wydającego prawo jazdy państwa członkowskiego należy zbadanie, czy spełnione są minimalne warunki nałożone w tym zakresie przez prawo Unii Europejskiej, w szczególności dotyczące miejsca zamieszkania i zdolności do kierowania pojazdami, przewidziane w art. 7 ust. 1 dyrektywy 91/439, a zatem czy wydanie prawa jazdy jest uzasadnione (zob. ww. wyroki: w sprawie Schwarz, pkt 76; w sprawie Grasser, pkt 20).
46. Jeżeli organy jednego państwa członkowskiego wydały prawo jazdy zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 91/439, inne państwa członkowskie nie są uprawnione do badania, czy przewidziane przez tę dyrektywę warunki jego wydania zostały spełnione. Posiadanie prawa jazdy wydanego przez państwo członkowskie należy bowiem uważać za dowód, że posiadacz tego prawa jazdy w dniu jego wydania spełniał rzeczone warunki (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Schwarz, pkt 77; w sprawie Grasser, pkt 21).
47. Ustalenia te można w pełni zastosować do systemu ustanowionego w dyrektywie 2006/126, która potwierdza zasadę wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych w państwach członkowskich – jak wskazano w pkt 44 niniejszego wyroku – w sposób identyczny z dyrektywą 91/439.
48. W odniesieniu do dyrektywy 91/439 Trybunał uznał jednak, po pierwsze, że jej art. 1 ust. 2, art. 7 ust. 1 lit. b) oraz art. 8 ust. 2 i 4 nie stoją na przeszkodzie odmowie uznania przez przyjmujące państwo członkowskie na jego terytorium ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli zostanie ustalone – nie na podstawie informacji pochodzących z przyjmującego państwa członkowskiego, lecz na podstawie zapisów w samym prawie jazdy lub na podstawie innych niepodważalnych informacji pochodzących z wydającego państwa członkowskiego – że warunek zwykłego miejsca zamieszkania ustanowiony w art. 7 ust. 1 lit. b) nie został spełniony (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, pkt 72; w sprawie Grasser, pkt 33). Należy również zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału okoliczność, że wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka przewidzianego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, nie ma znaczenia w tym zakresie (zob. ww. wyrok w sprawie Grasser, pkt 33).
49. Po drugie, Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 nie stoją na przeszkodzie odmowie uznania przez państwo członkowskie ważności nowego prawa jazdy osoby, której na terytorium tego państwa cofnięto prawo jazdy i wobec której orzeczono zakaz ubiegania się o nowe prawo jazdy przez czas określony, wydanego w innym państwie członkowskim w okresie obowiązywania tego zakazu (zob. ww. wyroki: w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, pkt 65; a także w sprawie Schwarz, pkt 83; postanowienie z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie C‑225/07 Möginger, pkt 38).
50. Trybunał uznał natomiast w tej kwestii, że państwo członkowskie nie może, powołując się na wspomniany art. 8 ust. 4, bezterminowo odmawiać uznania ważności prawa jazdy osoby, której na terytorium tego państwa cofnięto lub unieważniono prawo jazdy, wydanego ewentualnie w innym państwie członkowskim w późniejszym czasie, to jest po upływie okresu obowiązywania takiego zakazu (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑476/01 Kapper, Rec. s. I‑5205, pkt 76; ww. wyroki: w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, pkt 63; a także w sprawie Schwarz, pkt 85; postanowienie z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑227/05 Halbritter, pkt 28).
51. Zatem jeżeli w państwie członkowskim zastosowano środek polegający na cofnięciu prawa jazdy, omawiany art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 nie pozwala co do zasady temu państwu członkowskiemu odmówić uznania ważności prawa jazdy wydanego następnie tej samej osobie przez inne państwo członkowskie po upływie okresu obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Kapper, pkt 76; w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, pkt 64; a także w sprawie Schwarz, pkt 86; ww. postanowienia: w sprawie Halbritter, pkt 27; w sprawie Möginger, pkt 44).
52. W związku z różnicą w brzmieniu między art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 a odpowiadającym mu przepisem dyrektywy 2006/126, to jest art. 11 ust. 4, należy ustalić, czy te dwa przepisu należy wobec tego interpretować odmiennie, z tym skutkiem, iż warunki stosowania art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 wynikające z orzecznictwa Trybunału omówionego w pkt 48–51 niniejszego wyroku nie znajdowałyby zastosowania do sytuacji takiej jak sytuacja W. Hofmanna, podlegającej przepisom dyrektywy 2006/126.
53. O ile bowiem art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439 przewiduje, że państwo członkowskie może odmówić uznania ważności prawa jazdy osoby, której na jego terytorium ograniczono, zawieszono, cofnięto lub unieważniono uprawnienie do kierowania pojazdami, wydanego w innym państwie członkowskim, o tyle zgodnie z art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 „[p]aństwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego [przyjmującego] państwa członkowskiego”. Brzmienie tego przepisu nakazuje zatem obecnie państwom członkowskim odmówić uznania ważności takiego prawa jazdy, podczas gdy art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 pozostawiał im w tej kwestii pewien zakres swobody.
54. W tej kwestii W. Hofmann twierdzi, że w związku z użyciem identycznych pojęć art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 zawiera te same wyjątki od zasady wzajemnego uznawania praw jazdy co stosowane już na podstawie art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 zgodnie z wykładnią wynikającą z orzecznictwa Trybunału. Ponieważ sformułowanie zasady wzajemnego uznawania praw jazdy zawartej w art. 1 ust. 2 dyrektywy 91/439 i w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 pozostaje niezmienione, nie ma żadnych powodów wymagających zmiany linii orzecznictwa w odniesieniu do tej zasady. Okoliczność, że ograniczony został zakres swobody oceny państw członkowskich w kwestii odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, nie ma zdaniem W. Hofmanna żadnego znaczenia dla warunków stosowania art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126.
55. Podobnie Komisja jest zdania, że jakkolwiek nowe przepisy nie pozostawiają już państwom członkowskim pełnej swobody co do odmowy uznania ważności prawa jazdy, lecz nakazują im udzielić odmowy, w sytuacji gdy spełnione są po temu warunki, same te warunki, po spełnieniu których odmowa mogła, na podstawie dotychczasowych przepisów, lub powinna – obecnie – nastąpić, nie uległy zmianie. Zdaniem tej instytucji z brzmienia art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 nie można wywieść wniosku o bezprzedmiotowości odpowiednich wyroków Trybunału dotyczących warunków, jakie obowiązywały pod rządami dyrektywy 91/439. Wszystkie dokumenty z prac legislacyjnych nad dyrektywą 2006/126 kładą nacisk na wprowadzony tam obowiązek odmowy wydania lub uznania ważności prawa jazdy, nie wspomina się tam jednakże o jakiejkolwiek zmianie warunków uzależniających możliwość zastosowania środka w postaci odmowy wydania lub uznania ważności prawa jazdy.
56. W innym razie obywatel Unii Europejskiej mógłby otrzymać prawo jazdy tylko w tym państwie członkowskim, w którym uprzednio ograniczono mu, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy, niezależnie od czasowych ram owego ograniczenia.
57. Freistaat Bayern utrzymuje natomiast, że warunki te zostały określone w orzecznictwie Trybunału wypracowanym na gruncie dyrektywy 91/439, w związku z czym mają one zastosowanie wyłącznie do praw jazdy wydanych przed dniem 19 stycznia 2009 r.
58. Ponadto zdaniem Freistaat Bayern art. 11 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126, w odróżnieniu od art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, nakazuje obecnie państwu członkowskiemu, nie pozostawiając mu żadnego zakresu swobody, odmówić wydania nowego prawa jazdy zainteresowanemu, któremu w innym państwie członkowskim ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy.
59. Freistaat Bayern dochodzi na tej podstawie do wniosku, że orzecznictwa Trybunału dotyczącego wykładni art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 nie można stosować do art. 11 ust. 4 akapity pierwszy i drugi dyrektywy 2006/126. Jego zdaniem pod rządami tej ostatniej dyrektywy odmowa uznania przez państwo członkowskie ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim osobie, której na terytorium pierwszego z tych państw ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy, oznacza odmowę ważności czynności sprzecznej z prawem Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 inne państwo członkowskie nie było uprawnione do wydania prawa jazdy takiej osobie. Artykuł 11 ust. 4 tej dyrektywy stanowi wobec tego lex specialis w stosunku do jej art. 2 ust. 1 i nakazuje państwom członkowskim odmówić uznania ważności praw jazdy wydanych z naruszeniem prawa Unii.
60. Zdaniem Freistaat Bayern dokumenty z prac legislacyjnych nad dyrektywą 2006/126 potwierdzają tę opinię. Brzmienie art. 11 ust. 4 akapity pierwszy i drugi tej dyrektywy wynika z poprawki zgłoszonej przez Komisję Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego, która w sposób oczywisty miała stanowić reakcję w drodze ustawodawczej na ww. wyrok w sprawie Kapper.
61. Natomiast rząd niemiecki podkreśla, że zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 przepis ten nie dotyczy ani ewentualnego naruszenia warunku zwykłego miejsca zamie szkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy, ani warunku upływu ewentualnego okresu obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy. Mimo że czas teraźniejszy został użyty i we francuskiej („à une personne dont le permis de conduire fait l’objet, sur son territoire, d’une restriction, d’une suspension ou d’un retrait”), i w angielskiej („to a person whose driving licence is
restricted, suspended or withdrawn in the former State’s territory”) wersji językowej tego przepisu, jego brzmienie w pełni pozwala zastosować go do osoby, której cofnięto prawo jazdy na podstawie prawa niemieckiego i wobec której upłynął okres obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy. Jeżeli osobie tej nie zwrócono jeszcze niemieckiego prawa jazdy, prawo jazdy to nadal „podlega cofnięciu”.
62. Dodatkowych warunków zastosowania nieprzewidzianych wyraźnie w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 nie można zdaniem rządu niemieckiego uzasadnić „ścisłą wykładnią” tego przepisu. Przepisu prawa nie należy interpretować w ten sposób tylko z tego powodu, że stanowi on odstępstwo, w tym wypadku, od zasady wzajemnego uznawania praw jazdy wprowadzonej na mocy art. 2 ust. 1 dyrektywy.
63. Rząd niemiecki dodaje, że ciążący na państwie członkowskim obowiązek odmowy uznania ważności prawa jazdy w sytuacji określonej w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 pozwala zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego, co przyczynia się do ochrony prawa do życia, prawa do integralności osoby oraz prawa własności, chronionych, odpowiednio, na mocy art. 2, 3 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, mających moc prawną równą podstawowym swobodom, których elementem jest zasada wzajemnego uznawania ustanowiona w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126.
64. Rząd ten twierdzi również, że geneza art. 11 ust. 4 akapit drugi owej dyrektywy wskazuje, iż jej autorzy zamierzali nadać priorytetowy charakter nasileniu walki z „turystyką praw jazdy”, zwiększając w ten sposób bezpieczeństwo ruchu drogowego, w stosunku do zasady wzajemnego uznawania, wynikającej z zasady swobody przemieszczania się, która przeważała dotychczas w orzecznictwie Trybunału. Rzekomy zamiar instytucji biorących udział w opracowaniu omawianej dyrektywy uzależnienia zastosowania jej art. 11 ust. 4 akapit drugi od naruszenia warunku zwykłego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy lub od obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy z niczego natomiast nie wynika.
65. W tej kwestii należy jednak zauważyć, że różnica między sformułowaniem art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 a art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 nie podważa wynikających z orzecznictwa Trybunału warunków, w jakich odmowa uznania ważności prawa jazdy mogła nastąpić pod rządami dyrektywy 91/439, a powinna nastąpić obecnie, na podstawie przepisów dyrektywy 2006/126.
66. Poza zamianą dotychczasowej możliwości odmowy uznania ważności prawa w zobowiązanie oraz poza wprowadzeniem rozróżnienia między ograniczeniem, zawieszeniem i cofnięciem prawa jazdy z jednej strony a jego unieważnieniem z drugiej brzmienie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 nie zostało bowiem zmienione w sposób zasadniczy w stosunku do art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439.
67. Wprawdzie niektóre wersje językowe art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, na przykład wersja niemiecka („einer Person [...], deren Führerschein [...] eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist ”), są sformułowane w sposób niewykluczający wymienionych w tym przepisie środków, które przestały już wywierać skutki prawne, jednakże zgodnie ze znaczną liczbą wersji językowych art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, takich jak wersje francuska i angielska („à une personne dont le permis de conduire fait
l’objet, sur son territoire, d’une restriction, d’une suspension ou d’un retrait” oraz „to a person whose driving licence is
restricted, suspended or withdrawn in the former State’s territory”), państwo członkowskie jest zobowiązane odmówić uznania ważności prawa jazdy osoby, której prawo jazdy podlega na terytorium tego państwa jednemu z wymienionych środków, pod warunkiem że środek ten nadal obowiązywał w chwili wydania owego prawa jazdy.
68. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, po pierwsze, sformułowanie użyte w jednej z wersji językowych przepisu Unii nie może służyć za jedyną podstawę jego wykładni ani nie można przyznawać mu w tym względzie pierwszeństwa względem innych wersji językowych (zob. w szczególności wyroki: z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑187/07 Endendijk, Zb.Orz. s. I‑2115, pkt 23; z dnia 9 października 2008 r. w sprawie C‑239/07 Sabatauskas i in., Zb.Orz. s. I‑7523, pkt 38; z dnia 5 maja 2011 r. w sprawach połączonych C‑230/09 i C‑231/09 Kurt und Thomas Etling i in., Zb.Orz. s. I‑3097, pkt 60). Po drugie, różne wersje językowe aktu prawa Unii Europejskiej należy interpretować w sposób jednolity, i w związku z tym w przypadku różnic między tymi wersjami przepis należy interpretować na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Endendijk, pkt 24; wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑340/08 M i in., Zb.Orz. s. I‑3913, pkt 44; ww. wyrok w sprawach połączonych Kurt und Thomas Etling i in., pkt 60).
69. W każdym razie należy zauważyć, iż niemiecka wersja językowa art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439 posługuje się czasem przeszłym („einer Person [...], auf die [...] eine der in Absatz 2 genannten Maßnahmen angewendet wurde ”), co nie przeszkodziło Trybunałowi orzec, że państwo członkowskie nie ma prawa na podstawie tego przepisu bezterminowo odmawiać osobie, wobec której na terytorium tego państwa zastosowano jeden z wymienionych tam środków, uznania ważności prawa jazdy wydanego jej następnie w innym państwie członkowskim.
70. Z dokumentów z prac legislacyjnych nad dyrektywą 2006/126 rzeczywiście wynika, iż ustawodawca Unii Europejskiej zamierzał wzmocnić walkę z „turystyką praw jazdy”, przekształcając możliwość odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim w zobowiązanie, w celu zapewnienia wzajemnego uznawania ograniczenia, zawieszenia lub cofnięcia prawa jazdy. Z dokumentów tych nie wynika natomiast, by warunki, w jakich państwo członkowskie jest uprawnione lub, na podstawie omawianej dyrektywy, zobowiązane odmówić uznania ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, określone w orzecznictwie Trybunału, miały zostać zakwestionowane.
71. Ponadto Trybunał wielokrotnie przypominał, że uprawnienie zawarte w art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, w związku z czym należy je interpretować ściśle (zob. w szczególności wyrok z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie C‑1/07 Weber, Zb.Orz. s. I‑8571, pkt 29; ww. wyrok w sprawie Schwarz, pkt 84; postanowienie z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie C‑334/09 Scheffler, Zb.Orz. s. I‑12379, pkt 63). Stwierdzenie to pozostaje zaś w mocy w odniesieniu do zobowiązania zawartego w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126. Zobowiązanie to stanowi bowiem również odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, potwierdzonej w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.
72. Trzeba dodać, że akapity pierwszy i drugi art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 rozróżniają sytuację wydania i uznania ważności prawa jazdy osoby, której ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy w innym państwie członkowskim. Poza tym rozróżnieniem oba te akapity są sformułowane podobnie. W związku z tym skoro art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 należy interpretować w ten sposób, że wprowadza on zobowiązanie do odmowy uznawania przez państwo członkowskie prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim osobie, której w pierwszym z tych państw członkowskich ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy, podobną wykładnię należy zastosować do art. 11 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy, który zakazuje wydawania praw jazdy takim osobom.
73. Z dokumentów z prac legislacyjnych nad dyrektywą 2006/126 wynika, że ustawodawca Unii Europejskiej zamierzał wzmocnić zasadę jednolitości praw jazdy i zapewnić, by osoba, której prawo jazdy ograniczono, zawieszono lub cofnięto w jednym z państw członkowskich, nie mogła otrzymać prawa jazdy w innym państwie członkowskim lub by nie zostało ono uznane za ważne [zob. podobnie projekt dyrektywy (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw jazdy (przekształcenie) z dnia 21 października 2003 r. COM(2003) 621 wersja ostateczna, przedstawiony przez Komisję, s. 6].
74. Nie wynika stąd jednak, że osoba, której ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy w jednym z państw członkowskich, nie może nigdy w przyszłości otrzymać prawa jazdy w innym państwie członkowskim, nawet po upływie okresu obowiązywania czasowego zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy, towarzyszącego ewentualnie zastosowaniu jednego z tych środków w pierwszym z tych państw członkowskich.
75. Wykładnia art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 proponowana przez Freistaat Bayern i rząd niemiecki oznaczałaby zaś wprowadzenie na podstawie art. 11 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy nieograniczonego w czasie zakazu wydania przez państwo członkowskie prawa jazdy osobie, której w przeszłości ograniczono, zawieszono lub cofnięto prawo jazdy w innym państwie członkowskim.
76. W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 i z art. 7 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2006/126 prawo jazdy może zostać wydane tylko w państwie członkowskim, na którego terytorium zainteresowany ma zwykłe miejsce zamieszkania. Zatem dla osoby, której cofnięto prawo jazdy w jednym z państw członkowskich i która następnie przeniosła miejsce zamieszkania do innego państwa członkowskiego, jedyną możliwością otrzymania nowego prawa jazdy zgodnie z dyrektywami 91/439 i 2006/126 jest wystąpienie do odpowiednich organów państwa członkowskiego nowego miejsca zamieszkania.
77. Wykładnia art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126, zgodnie z którą taka osoba nie mogłaby otrzymać prawa jazdy w państwie członkowskim nowego miejsca zamieszkania, nawet po upływie okresu obowiązywania ewentualnego zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy, oznaczałaby przeszkodę w korzystaniu ze swobody przemieszczania się i zamieszkiwania na terytorium państw członkowskich. Swobodę tę zapewnia obywatelom Unii Europejskiej art. 21 TFUE, a dyrektywa 2006/126 ma ułatwiać korzystanie z niej.
78. Ponadto, jak orzekł Trybunał w odniesieniu do dyrektywy 91/439, przyjęcie, że państwo członkowskie ma prawo bezterminowo odmówić, w oparciu o swoje przepisy krajowe, uznania ważności prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, oznaczałoby zaprzeczenie samej zasadzie wzajemnego uznawania praw jazdy, stanowiącej fundament systemu ustanowionego w dyrektywie 2006/126 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kapper, pkt 77; a także ww. postanowienie w sprawie Halbritter, pkt 28).
79. Trzeba natomiast zaznaczyć, że podczas rozprawy Freistaat Bayern i rząd niemiecki podniosły argument mówiący co do istoty, iż możliwość uzyskania przez osobę, której cofnięto prawo jazdy w jednym z państw członkowskich, prawa jazdy w innym państwie członkowskim w zgodzie z dyrektywą 2006/126 i uznawanie jego ważności w pozostałych państwach członkowskich wymaga współpracy wydającego państwa członkowskiego z państwem członkowskim, które cofnęło prawo jazdy. Zdaniem tego rządu wydające państwo członkowskie powinno zostać poinformowane o powodach cofnięcia prawa jazdy i powinno ustalić, czy powody te ustały.
80. Z argumentacją tą nie można się zgodzić.
81. Wprawdzie zobowiązanie zawarte w art. 11 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 wymaga współpracy państw członkowskich w celu ustalenia, po pierwsze, czy ubiegający się o prawo jazdy posiada już prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim, jeżeli zgodnie z art. 7 ust. 5 lit. c) tej dyrektywy istnieją uzasadnione powody, by tak podejrzewać, a po drugie, w razie jeżeli zainteresowanemu cofnięto prawo jazdy w innym państwie członkowskim, czy podlega on zakazowi ubiegania się o nowe prawo jazdy. Artykuł 15 dyrektywy potwierdza zresztą konieczność wzajemnej pomocy i wymiany informacji między państwami członkowskimi.
82. Jednakże postawienie – jako kategorycznego warunku wydania prawa jazdy w państwie członkowskim miejsca zamieszkania zainteresowanego – wymogu każdorazowego badania przez właściwy organ, czy ustały powody wcześniejszego cofnięcia prawa jazdy, wymagałoby stworzenia złożonego systemu, pozwalającego ustalić, czy ubiegającemu się o prawo jazdy nie cofnięto, choćby w odległej przeszłości, wcześniejszego prawa jazdy w żadnym z państw członkowskich. Systemu takiego nie przewiduje w każdym razie dyrektywa 2006/126. Sieć praw jazdy w Unii Europejskiej ułatwia wprawdzie stworzenie takiego systemu, nie funkcjonuje ona jednak do tej pory i nie stanowi w tej mierze skutecznego narzędzia, jeśli chodzi o stosowane w odległej przeszłości środki dotyczące praw jazdy.
83. Ponadto osobie ubiegającej się o prawo jazdy w jednym z państw członkowskich mogło w przeszłości w innym państwie członkowskim zostać cofnięte prawo jazdy z różnych względów, na przykład takich jak w sprawie przed sądem krajowym, ale również z powodu innych wykroczeń drogowych, nawet drobnych. Ustalenie, czy ustały niektóre z tych powodów mogłoby okazać się trudne w praktyce, zaś dyrektywa 2006/126 nie daje w tej kwestii żadnych wskazówek.
84. Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł w odniesieniu do dyrektywy 91/439, iż przyjmujące państwo członkowskie, które poddaje wydanie prawa jazdy bardziej rygorystycznym warunkom krajowym, w szczególności po cofnięciu wcześniejszego prawa jazdy, nie może odmówić uznania prawa jazdy wydanego później przez inne państwo członkowskie tylko na tej podstawie, że posiadacz tego nowego prawa jazdy uzyskał je na podstawie przepisów krajowych, które nie nakładają takich samych wymogów jak przyjmujące państwo członkowskie (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, pkt 54). Wykładnia ta znajduje zastosowanie również do dyrektywy 2006/126, która podobnie jak dyrektywa 91/439 wprowadza minimalną harmonizację przepisów krajowych w zakresie warunków wydawania praw jazdy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Akyüz, pkt 53) i której fundamentem pozostaje, jak stwierdzono w pkt 78 niniejszego wyroku, zasada wzajemnego uznawania praw jazdy wydawanych w państwach członkowskich.
85. Poza tym wniosek, zgodnie z którym wynikające z orzecznictwa warunki zastosowania art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439, omówione w pkt 48–51 niniejszego wyroku, znajdują zastosowanie na gruncie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, potwierdzają szczególne zasady obowiązujące na podstawie art. 11 ust. 4 akapit trzeci tej dyrektywy w sytuacji unieważnienia prawa jazdy.
86. Przepis ten przewiduje bowiem, podobnie jak art. 8 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 91/439, że państwo członkowskie może odmówić wydania prawa jazdy osobie, której unieważniono prawo jazdy w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie nie jest więc zobowiązane do udzielenia odmowy.
87. Żaden przepis dyrektywy 2006/126 ani żadne dokumenty z prac legislacyjnych nad nią nie wskazują zaś, że unieważnienie prawa jazdy dotyczy wyłącznie, jak podczas rozprawy utrzymywały Freistaat Bayern, rząd niemiecki i Komisja, aspektów formalnych wydawania prawa jazdy. Ponadto nie można wykluczyć, że w niektórych państwach członkowskich unieważnienie prawa jazdy może być środkiem związanym ze zdolnością do kierowania pojazdami, bardziej restrykcyjnym niż cofnięcie lub zawieszenie prawa jazdy, sankcjonującym prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu, jak to miało miejsce w sprawie przed sądem krajowym.
88. Wykładnia art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, zgodnie z którą w razie ograniczenia, zawieszenia lub cofnięcia prawa jazdy w państwie członkowskim nie ma możliwości – zgodnie z art. 11 ust. 4 akapit pierwszy tej dyrektywy – by jego posiadacz otrzymał prawo jazdy w innym państwie członkowskim, podczas gdy byłoby to możliwe w przypadku unieważnienia prawa jazdy, prowadziłaby do paradoksu.
89. W niniejszej sprawie, jak wynika z powyższych rozważań, ponieważ prawo jazdy W. Hofmanna zostało wydane przez władze czeskie w dniu 19 stycznia 2009 r., jak wynika z pkt 19 i 20 niniejszego wyroku, to jest po upływie okresu obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy towarzyszącego cofnięciu prawa jazdy zainteresowanego w Niemczech, organy niemieckie nie mają prawa odmówić uznania ważności tego prawa jazdy.
90. Zadaniem sądu krajowego jest ustalić, na podstawie informacji wskazanych w pkt 48 niniejszego wyroku i z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sporu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Akyüz, pkt 75), czy w chwili otrzymania prawa jazdy W. Hofmann miał zwykłe miejsce zamieszkiwania w Republice Czeskiej. W przeciwnym razie władze niemieckie byłyby uprawnione do odmowy uznania ważności tego prawa jazdy. Z postanowienia sądu krajowego wynika w tej kwestii, że jest ono oparte na założeniu spełnienia warunku zwykłego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy.
91. W związku z całością powyższych rozważań na pytanie prejudycjalne trzeba odpowiedzieć, iż art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie odmowie uznania przez państwo członkowskie – poza okresem obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy orzeczonego wobec posiadacza prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim i w sytuacji, gdy spełniony jest warunek zwykłego miejsca zamieszkania zainteresowanego na terytorium drugiego z tych państw członkowskich – ważności wspomnianego prawa jazdy, jeżeli jego posiadaczowi cofnięto poprzednie prawo jazdy na terytorium pierwszego z tych państw członkowskich.
W przedmiocie kosztów
92. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie odmowie uznania przez państwo członkowskie – poza okresem obowiązywania zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy orzeczonego wobec posiadacza prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim i w sytuacji, gdy spełniony jest warunek zwykłego miejsca zamieszkania zainteresowanego na terytorium drugiego z tych państw członkowskich – ważności wspomnianego prawa jazdy, jeżeli jego posiadaczowi cofnięto poprzednie prawo jazdy na terytorium pierwszego z tych państw członkowskich.