62017CC0052
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 13 maart 2018 (
1
)
Zaak C‑52/17
VTB Bank (Austria) AG
in tegenwoordigheid van:
Österreichische Finanzmarktaufsicht
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële vraag – Harmonisatie van de wetgevingen – Toezicht op kredietinstellingen – Richtlijn 2013/36/EU Verordening (EU) nr. 575/2013 – Verordening (EU) nr. 468/14 – Toezicht‑ en sanctiebevoegdheden – Limieten voor grote blootstellingen – Regeling van een lidstaat die voorziet in de oplegging van rente in geval van overschrijding van de limieten voor grote blootstellingen”
1.
Deze verwijzing biedt het Hof, indien ik mij niet vergis voor het eerst, de mogelijkheid om zich uit te spreken over enkele aspecten van de toezichtprocedure met betrekking tot de prudentiële vereisten waaraan, volgens de wetgever van de Unie, kredietinstellingen en beleggingsondernemingen zich moeten onderwerpen.
2.
De wetgeving ter zake bestaat uit richtlijn 2013/36/EU (
2
) en verordening (EU) nr. 575/2013. (
3
) In dit verband zijn in het geding bij de Oostenrijkse rechter in essentie twee vragen aan de orde:
–
Ten eerste wordt gevraagd naar de juridische aard van de oplegging van rente voor instellingen die de in de CRR vastgelegde limieten voor grote risicoblootstellingen niet respecteren. In concreto dient te worden opgehelderd of dit een administratieve sanctie dan wel een administratieve maatregel betreft en welke ruimte de nationale autoriteiten hebben om deze maatregel vast te stellen, in gevallen als het onderhavige.
–
Ten tweede dient de vraag te worden beantwoord in welke omstandigheden kan worden aangenomen dat er een toezichtprocedure aanhangig is, met het oog op de toepassing van de overgangsregeling waarin wordt voorzien in verordening (EU) nr. 468/14 (
4
), indien er een verandering in bevoegdheden plaats gaat vinden tussen de Europese Centrale Bank (ECB) en een nationale toezichthoudende autoriteit.
I. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Richtlijn 2013/36
3.
Overweging 2 luidt:
„Deze richtlijn dient onder meer de bepalingen te bevatten die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bedrijfsuitoefening, de verwerving van gekwalificeerde deelnemingen, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en van het recht van het vrij verrichten van diensten, en de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst in dit verband, alsook de bepalingen inzake het aanvangskapitaal en de toetsing door toezichthouders van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Deze richtlijn heeft als voornaamste doel en onderwerp het coördineren van nationale bepalingen betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, de regelingen voor de governance van deze instellingen en het toezichtkader dat op hen van toepassing is. Richtlijnen 2006/48/EG (
5
) en 2006/49/EG (
6
) bevatten ook voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen geldende prudentiële vereisten. Deze vereisten dienen te worden opgenomen in verordening (EU) nr. 575/2013, die uniforme en rechtstreeks toepasselijke prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen instelt, daar dergelijke vereisten nauw verband houden met de werking van de financiële markten voor een aantal activa die door kredietinstellingen en beleggingsondernemingen worden aangehouden. Deze richtlijn moet derhalve in samenhang met verordening (EU) nr. 575/2013 worden gelezen en moet […], samen met die verordening, het rechtskader vormen dat van toepassing is op het bankbedrijf, het toezichtskader en de prudentiële voorschriften voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen.”
4.
In overweging 35 wordt verklaard:
„Teneinde zeker te stellen dat de uit deze richtlijn en verordening (EU) nr. 575/2013 voortvloeiende verplichtingen worden nageleefd door instellingen, door diegenen die het bedrijf van een instelling feitelijk leiden en door de leden van het leidinggevend orgaan van een instelling aan en een gelijke behandeling in de gehele Unie zeker te stellen, dient van de lidstaten te worden verlangd dat zij voorzien in administratieve sancties en andere administratieve maatregelen die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Daarom moeten de door de lidstaten vastgestelde administratieve sancties en andere administratieve maatregelen aan bepaalde essentiële vereisten voldoen wat betreft adressaten, de in aanmerking te nemen criteria bij het opleggen ervan, de bekendmaking ervan, de essentiële sanctiebevoegdheden en de omvang van administratieve geldboeten.”
5.
In overweging 41 wordt het volgende verklaard:
„Deze richtlijn dient te voorzien in administratieve sancties en andere administratieve maatregelen, zodat zo veel mogelijke ruimte wordt gecreëerd voor optreden nadat een schending heeft plaatsgevonden, en om verdere inbreuken te helpen voorkomen, ongeacht of deze in nationaal recht als een administratieve sanctie dan wel als een andere administratieve maatregel worden aangemerkt. De lidstaten moeten de mogelijkheid hebben te voorzien in aanvullende sancties, en in hogere administratieve geldboeten, naast die welke in deze richtlijn zijn voorzien.”
6.
Artikel 64 („Toezicht‑ en sanctiebevoegdheden”) schrijft voor:
„1.   Aan de bevoegde autoriteiten worden alle, voor de vervulling van hun taken benodigde toezichtbevoegdheden toegekend om in de werkzaamheden van de instellingen te kunnen ingrijpen, meer bepaald het recht tot intrekking van een vergunning in overeenstemming met artikel 18, de in overeenstemming met artikel 102 vereiste bevoegdheden en de in de artikelen 104 en 105 vastgestelde bevoegdheden.
2.   De bevoegde autoriteiten oefenen hun toezicht‑ en sanctiebevoegdheden uit in overeenstemming met deze richtlijn en het nationaal recht, en wel op een van de volgende wijzen:
a)
rechtstreeks;
b)
in samenwerking met andere autoriteiten;
c)
onder hun verantwoordelijkheid middels delegatie aan bevoegde autoriteiten;
d)
middels een verzoek aan de bevoegde rechterlijke instanties.”
7.
Artikel 65 („Administratieve sancties en andere administratieve maatregelen”) bepaalt in lid 1:
„Onverminderd de aan de bevoegde autoriteiten toegekende toezichtbevoegdheden als bedoeld in artikel 64 en het recht van de lidstaten om strafrechtelijke sancties vast te stellen en op te leggen, stellen de lidstaten voorschriften vast inzake administratieve sancties en andere administratieve maatregelen met betrekking tot inbreuken op de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn en op verordening (EU) nr. 575/2013, en nemen zij alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze worden uitgevoerd. Indien de lidstaten besluiten geen administratieve sancties vast te stellen voor inbreuken waarop hun nationale strafrecht van toepassing is, delen zij de Commissie de toepasselijke strafrechtelijke bepalingen mede. De administratieve sancties en andere administratieve maatregelen zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.”
8.
Artikel 67 bepaalt:
„1.   Dit artikel is van toepassing in ten minste elk van de volgende omstandigheden:
[…]
k)
een instelling heeft een blootstelling die de limieten overschrijdt die in artikel 395 van verordening (EU) nr. 575/2013 zijn vastgelegd;
[…]
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat in de in lid 1 bedoelde gevallen ten minste de volgende administratieve sancties en andere administratieve maatregelen kunnen worden opgelegd:
[…]
g)
administratieve geldboeten die oplopen tot tweemaal het bedrag van de als gevolg van de inbreuk behaalde winsten of vermeden verliezen ingeval deze kunnen worden bepaald.
[…]”
2. Verordening nr. 575/2013
9.
Overweging 5 luidt:
„Deze verordening en richtlijn 2013/36/EU moeten samen het juridische kader vormen dat van toepassing is op de toegang tot de werkzaamheden, het toezichtskader en de prudentiële voorschriften voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen […]. Om die reden moet deze verordening in onderlinge samenhang worden gelezen met die richtlijn.”
10.
In overweging 9 wordt verklaard:
„Ter wille van de rechtszekerheid en om in de Unie gelijke mededingingsvoorwaarden te kunnen garanderen, is een voor alle marktdeelnemers geldend uniform pakket regels van cruciaal belang voor de werking van de interne markt. Om marktverstoringen en regelgevingsarbitrage tegen te gaan, moet derhalve door middel van prudentiële minimumvereisten voor maximale harmonisatie worden gezorgd […]”.
11.
Artikel 2 bepaalt:
„Teneinde de naleving van deze verordening te waarborgen, beschikken de bevoegde autoriteiten over de bevoegdheden en volgen zij de procedures die in richtlijn 2013/36/EU zijn bepaald.”
12.
In artikel 395 wordt bepaald:
„1.   Een instelling gaat, met betrekking tot een cliënt of een groep van verbonden cliënten, geen blootstelling aan waarvan de waarde, na inaanmerkingneming van het effect van de kredietrisicolimitering overeenkomstig de artikelen 399 tot en met 403, 25 % van haar in aanmerking komend kapitaal overschrijdt. Indien die cliënt een instelling is of indien een groep van verbonden cliënten een of meer instellingen omvat, overschrijdt die waarde niet 25 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling of – als dit hoger is – 150 miljoen EUR, met dien verstande dat de som van de blootstellingswaarden met betrekking tot alle verbonden cliënten die geen instelling zijn, na inaanmerkingneming van het effect van de kredietrisicolimitering overeenkomstig de artikelen 399 tot en met 403, niet 25 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling overschrijdt.
Indien het bedrag van 150 miljoen EUR hoger is dan 25 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling, overschrijdt de blootstellingswaarde, na inaanmerkingneming van het effect van de kredietrisicolimitering overeenkomstig de artikelen 399 tot en met 403, niet een redelijke limiet in termen van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling. Die limiet wordt door de instelling bepaald overeenkomstig de in artikel 81 van richtlijn 2013/36/EU bedoelde beleidslijnen en procedures met het oog op het ondervangen en beheersen van het concentratierisico. Deze limiet overschrijdt niet 100 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling.
De bevoegde autoriteiten kunnen een lagere limiet dan 150 miljoen EUR bepalen, en brengen die limiet ter kennis van de EBA [Europese Bank Autoriteit] en de Commissie.
[…]
5.   De in dit artikel bedoelde limieten kunnen worden overschreden voor de blootstellingen in de handelsportefeuille van de instelling, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a)
de blootstelling in de niet-handelsportefeuille met betrekking tot de cliënt of groep van verbonden cliënten in kwestie overschrijdt niet de in lid 1 bedoelde limiet, waarbij deze limiet wordt berekend in termen van het in aanmerking komend kapitaal, zodat de overschrijding zich integraal voordoet binnen de handelsportefeuille;
b)
de instelling voldoet aan een additioneel eigenvermogensvereiste voor de overschrijding van de in lid 1 bedoelde limiet, berekend overeenkomstig de artikelen 397 en 398;
c)
indien niet meer dan tien dagen zijn verstreken sedert de overschrijding zich heeft voorgedaan, overschrijdt de blootstelling in de handelsportefeuille met betrekking tot de betrokken cliënt of groep van verbonden cliënten niet 500 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling;
d)
alle overschrijdingen die langer dan tien dagen duren, overschrijden in het totaal niet meer dan 600 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling.
Voor elk geval waarin de limiet is overschreden, rapporteert de instelling de hoogte van de overschrijding en de naam van de betrokken cliënt, en, naargelang het geval, de naam van de betrokken groep van verbonden cliënten, onverwijld aan de bevoegde autoriteiten.
[…]”
13.
Artikel 396, lid 1, bepaalt:
„Indien blootstellingen, in een uitzonderlijk geval, de artikel 395, lid 1, bedoelde limiet toch overschrijden, rapporteert de instelling de waarde van de blootstelling onverwijld aan de bevoegde autoriteiten; indien de omstandigheden zulks rechtvaardigen, kunnen die bevoegde autoriteiten de instelling een beperkte termijn toestaan om de limiet alsnog na te leven.
[…]”
3. Verordening nr. 1024/2013 (
7
)
14.
Artikel 33, lid 2, bepaalt:
„De ECB begint op 4 november 2014 aan de haar bij deze verordening opgedragen taken, overeenkomstig de in dit lid bepaalde uitvoeringsregeling en uitvoeringsmaatregelen.
[…]”
4. Verordening nr. 468/14
15.
Artikel 2 bevat de volgende definities:
„[…]
24)
‚ECB-toezichtprocedure’: alle ECB-activiteiten die zijn gericht op het voorbereiden van de afgifte van een ECB-toezichtbesluit, inclusief de gezamenlijke procedures en het opleggen van administratieve geldelijke sancties. […]
25)
‚NBA-toezichtprocedure’ [toezichtprocedure van de nationale bevoegde autoriteit]: iedere NBA-activiteit die is gericht op het voorbereiden van de afgifte van een NBA-toezichtbesluit dat is gericht tot één of meer onder toezicht staande entiteiten of onder toezicht staande groepen of één of meer andere personen, inclusief het opleggen van administratieve sancties.
[…]”
16.
Artikel 48 („Aanhangige procedures”) bepaalt:
„1.   Indien een verandering in bevoegdheden plaats gaat vinden tussen de ECB en een NBA, informeert de autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt (hierna de ‚autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt’) de autoriteit die bevoegd zal worden (hierna de ‚autoriteit die toezicht op zich neemt’) met betrekking tot alle formeel ingestelde toezichtprocedures die een besluit vereisen. De autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt, verschaft deze informatie direct nadat deze zich bewust wordt van de aanstaande verandering in bevoegdheden. De autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt werkt deze informatie steeds bij, in de regel maandelijks, indien er nieuwe informatie over een toezichtprocedure te rapporteren is. De autoriteit die toezicht op zich neemt kan in naar behoren gemotiveerde gevallen toestaan dat er minder frequent wordt gerapporteerd. Voor de toepassing van artikel 48 en artikel 49 wordt onder een toezichtprocedure een ECB‑ of NBA-toezichtprocedure verstaan.
Voorafgaande aan de verandering in bevoegdheid, neemt de autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt direct contact op met de autoriteit die toezicht op zich neemt, zodra er een nieuwe toezichtprocedure formeel wordt geïnitieerd in welk verband een besluit genomen moet worden.
[…]
3.   Indien een formeel ingestelde toezichtprocedure waarop een besluit genomen moet worden niet kan worden afgerond voor de datum waarop een verandering in de toezichtbevoegdheid plaatsvindt, blijft de autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt bevoegd een dergelijke aanhangige toezichtprocedure af te ronden. In dit kader zal de autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt ook alle relevante rechten behouden totdat de toezichtprocedure is afgerond. De autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt rondt de betreffende aanhangige toezichtprocedure af in overeenstemming met de toepasselijke wet met betrekking tot haar behouden bevoegdheden. De autoriteit van wie de bevoegdheid eindigt licht de autoriteit die toezicht op zich neemt in voordat zij enig besluit neemt in een toezichtprocedure die aanhangig was voorafgaande aan de verandering in bevoegdheid. Zij geeft de autoriteit die toezicht op zich neemt een afschrift van het genomen besluit en relevante documentatie met betrekking tot dat besluit.
[…]”
17.
Artikel 149 („Continuïteit van bestaande procedures”) schrijft voor:
„1.   Tenzij anders beslist door de ECB, zijn de in artikel 48 vastgelegde procedures van toepassing indien een NBA voor 4 november 2014 toezichtprocedures heeft opgestart ten aanzien waarvan de ECB bevoegd wordt op basis van de GTM-verordening.
2.   In afwijking van artikel 48 is dit artikel van toepassing op gezamenlijke procedures.”
B.
Nationaal recht. Bankwesengesetz (wet op het bankwezen) (
8
)
18.
§ 97, lid 1, bepaalde:
„De Finanzmarktaufsichtsbehörde (toezichthoudende autoriteit voor de financiële markten; hierna ‚FMA’) legt kredietinstellingen voor de volgende bedragen rente op:
[…]
4.
2 % voor de overschrijding van de limiet voor grote blootstellingen in de zin van artikel 395, lid 1, [CRR], gerekend per jaar, voor 30 dagen, uitgezonderd bij toezichtmaatregelen krachtens artikel 70, lid 2, of bij een overmatige schuldenlast van de kredietinstelling.”
19.
In § 98, lid 5, werd bepaald:
„Wie, als verantwoordelijke […] voor een kredietinstelling,
[…]
2)
de instelling blootstelt aan kredieten die de in artikel 395 van verordening (EU) nr. 575/2013 vastgestelde limieten overschrijden;
[…]
pleegt, indien het feit geen strafbare handeling vormt die binnen de bevoegdheid van de rechtbanken valt, een administratieve inbreuk en moet door de autoriteit die toezicht houdt op de financiële markten een geldboete worden opgelegd van ten hoogste 5 miljoen EUR of het dubbele van de door de inbreuk verkregen winsten, indien deze kunnen worden berekend”.
II. Feiten en prejudiciële vragen
20.
De FMA heeft krachtens § 97, lid 1, punt 4, BWG twee besluiten vastgesteld, van respectievelijk 30 oktober 2014 en 11 mei 2015, waarbij VTB Bank (Austria) AG (hierna: „VTB Bank”) de betaling van bepaalde bedragen aan rente werd opgelegd vanwege het feit dat zij, met betrekking tot een groep van verbonden cliënten, een hogere blootstelling had laten ontstaan dan wordt toegestaan door artikel 395, lid 1, CRR.
21.
In het eerste geval beliep het bedrag van de rente in totaal 94951,41 EUR, welk bedrag betrekking had op de overschrijding gedurende de maanden maart tot en met september 2014, en in het tweede geval in totaal 28278,57 EUR, welk bedrag betrekking had op de overschrijding in de maand oktober 2014.
22.
VTB Bank heeft tegen het tweede FMA-besluit beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk), met het betoog dat artikel 395, lid 5, CRR, van toepassing was, waardoor het opleggen van sancties aan VTB Bank op grond van de nationale wetgeving was uitgesloten.
23.
In dit licht heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Zijn de voorschriften van het afgeleide Unierecht [inzonderheid de artikelen 64 of 65, lid 1, van richtlijn 2013/36], van toepassing op de door de autoriteiten opgelegde verplichting tot het betalen van rente op grond van een wettelijke regeling van een lidstaat krachtens welke een kredietinstelling bij de overschrijding van de limiet voor grote blootstellingen overeenkomstig artikel 395, lid 1, [CRR], gedurende 30 dagen rente dient te betalen ten belope van 2 % van de overschrijding, gerekend per jaar, van de limiet voor grote blootstellingen?
2)
Staat het Unierecht (inzonderheid artikel 395, leden 1 en 5, [CRR]) in de weg aan een nationale wettelijke regeling, zoals die welke was neergelegd in § 97, lid 1, punt 4, [BWG], wanneer, ondanks dat is voldaan aan de voorwaarden voor de uitzonderingsregeling van artikel 395, lid 5, bij een overtreding van artikel 395, lid 1, (winstafromings)rente moet worden betaald?
3)
Moet artikel 48, lid 3, van de […] (GTM-kaderverordening) aldus worden uitgelegd dat van een ‚formeel ingestelde toezichtprocedure’ reeds sprake is wanneer een onderneming een melding afgeeft aan de toezichthoudende instantie, of kan van een ‚formeel ingestelde toezichtprocedure’ sprake zijn wanneer in een parallelle procedure voor soortgelijke overtredingen in eerdere tijdvakken reeds een besluit door een toezichthoudende instantie is genomen?”
III. Procedure voor het Hof
24.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 1 februari 2017 ter griffie van het Hof ingeschreven.
25.
Tijdens de schriftelijke behandeling zijn opmerkingen ingediend door VTB Bank, de FMA, de ECB en de Commissie. Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.
IV. Analyse
26.
De twee eerste vragen van het Bundesverwaltungsgericht kunnen mijns inziens (alsook volgens de Commissie) tezamen worden beantwoord.
27.
Met deze vragen moet, kort gezegd, worden verduidelijkt:
–
of de oplegging van rente waarin de nationale wet voorziet wanneer een kredietinstelling de in artikel 395, lid 1, CRR vastgestelde limieten voor grote blootstellingen heeft overschreden, een „administratieve sanctie” of een „andere administratieve maatregel” in de zin van de artikelen 65 en 67 van richtlijn 2013/36 vormt;
–
of het verenigbaar is met het Unierecht dat die rente wordt opgelegd, overeenkomstig de nationale voorschriften, ook als de voorwaarden voor de afwijking in artikel 395, lid 5, CRR van toepassing zijn.
28.
Met de derde (en laatste) vraag beoogt de verwijzende rechter te vernemen op welk moment een toezichtprocedure geacht moet worden formeel ingesteld te zijn. Het antwoord zal bepalend zijn voor de bevoegdheidsvraag, wanneer er een verandering in bevoegdheden tussen de ECB en een NBA plaatsvindt die van invloed is op aanhangige zaken.
A.
De „administratieve sancties en andere administratieve maatregelen” die van toepassing zijn op overtreding van de limiet voor blootstelling aan kredietrisico (eerste en tweede prejudiciële vraag)
1. Samenvatting van de opmerkingen van de partijen
29.
Volgens VTB Bank valt de litigieuze nationale maatregel binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2013/36, en daarmee ook onder de begrippen „administratieve sancties” en „andere administratieve maatregelen” van artikel 65 daarvan. De lidstaten zijn verplicht om, in geval van een inbreuk op de CRR, ofwel administratieve sancties ofwel andere administratieve maatregelen toe te passen.
30.
Hoewel richtlijn 2013/36 geen nauwkeurige definitie van beide begrippen geeft, dient volgens VTB Bank uit artikel 66, lid 2, te worden afgeleid dat er bepaalde voorwaarden moeten zijn vervuld om door middel van de bedoelde sancties en maatregelen inbreuken op de CRR te kunnen voorkomen of verminderen. Gelet op de aard, de essentie en het karakter ervan, is de door de FMA opgelegde rente vergelijkbaar met de in richtlijn 2013/36 voorziene sancties of maatregelen.
31.
Voorts herinnert VTB Bank eraan dat artikel 395, lid 5, CRR in bepaalde omstandigheden toestaat dat de limieten van lid 1 van datzelfde artikel worden overschreden. Bijgevolg kan de nationale wetgever geen besluit vaststellen dat genoemd voorschrift van de Uniewetgever van zijn nuttig effect berooft.
32.
Volgens de FMA is de litigieuze rente niet opgelegd op grond van de artikelen 64 en 65 van richtlijn 2013/36. In de opvatting van de FMA gaat het, overeenkomstig de Oostenrijkse constitutionele rechtspraak, om economische controlemaatregelen zonder strafrechtelijk karakter die strekken tot een afroming van de uit de overtreding van het prudentiële voorschrift behaalde of beoogde winst.
33.
De FMA stelt dat verordening nr. 1024/2013 de lidstaten ruimte biedt om hun eigen voorschriften vast te stellen. Toezichttaken die niet aan de ECB zijn verleend, zijn toebedeeld aan de nationale bevoegde autoriteiten, waardoor de maatregel in kwestie een regel van specifiek Oostenrijks recht is die niet strekt tot omzetting van richtlijn 2013/36.
34.
Kort gezegd bestaat er volgens de FMA geen rechtstreeks verband tussen de toegepaste nationale bepaling en de CRR, daar § 97, lid 1, punt 4, BWG enkel verwijst naar artikel 395, lid 1, CRR (en niet naar artikel 395, lid 5) bij het vermelden van de materiële voorwaarden voor de heffing van de rente. Gelet op het doel ervan, vindt de heffing van rente automatisch plaats bij overschrijding van de limieten van artikel 395, lid 1, CRR, ook als is voldaan aan de voorwaarden van artikel 395, lid 5, CRR.
35.
Volgens de Commissie geeft de nationale wetgeving uitvoering aan de artikelen 64, 65 en 67 van richtlijn 2013/36, waarmee de nationale wetgeving evenwel niet overeenstemt, aangezien zij negatieve rechtsgevolgen oplegt als automatisch gevolg van een inbreuk op artikel 395, lid 1, CRR, zonder te beoordelen of de voorwaarden van lid 5 van dat artikel zijn vervuld.
36.
De Commissie herinnert er in dit verband aan dat de artikelen 387 tot en met 403 CRR, betreffende grote risicoposities, moeten worden gezien als „maatregel tot maximale definitieve harmonisering van de prudentiële vereisten”, zonder dat de lidstaten derhalve „enige marge om eigen, afwijkende maatregelen vast te stellen met betrekking tot de vereisten inzake grote risico’s” wordt gelaten.
37.
De Commissie wijst erop dat richtlijn 2013/36 de lidstaten verplicht om, in geval van schending van artikel 395, lid 1, sancties en andere administratieve maatregelen op te leggen. Ingevolge artikel 67, lid 2, onder g), van diezelfde richtlijn moeten er bij een dergelijke schending ten minste geldboeten worden opgelegd.
38.
Volgens de Commissie worden de limieten van lid 1 van artikel 395 CRR evenwel niet geschonden indien wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering van lid 5 van dat artikel. Bijgevolg maakt een nationale bepaling die de betaling van rente oplegt zonder artikel 395 CRR in zijn geheel in aanmerking te nemen, een administratieve sanctie of een administratieve maatregel mogelijk die een gedraging die door het Unierecht is toegestaan, bestraft.
2. Beoordeling
39.
Richtlijn 2013/36 en de CRR vormen het rechtskader dat van toepassing is op het bankbedrijf, het toezichtskader en de prudentiële voorschriften voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. (
9
)
40.
De CRR strekt tot vastlegging van die prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Het betreft minimumvereisten die, in de woorden van de Uniewetgever, „voor maximale harmonisatie” moeten zorgen „om marktverstoringen en regelgevingsarbitrage tegen te gaan”.
41.
De grondgedachte is dat „[t]er wille van de rechtszekerheid en om in de Unie gelijke mededingingsvoorwaarden te kunnen garanderen, […] een voor alle marktdeelnemers geldend uniform pakket regels van cruciaal belang [is] voor de werking van de interne markt”. (
10
)
42.
Richtlijn 2013/36 vormt het essentiële rechtskader dat moet worden gevolgd bij de toepassing van en het toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen zoals omschreven in de CRR.
43.
Een van de in casu relevante prudentiële vereisten van de CRR is die van artikel 395, lid 1, dat instellingen verbiedt om blootstellingen „met betrekking tot een cliënt of een groep van verbonden cliënten aan [te gaan] waarvan de waarde (
11
), na inaanmerkingneming van het effect van de kredietrisicolimitering […], 25 % van haar in aanmerking komend kapitaal overschrijdt”.
44.
Volgens de verwijzende rechter is deze limiet voor de risicoblootstelling in casu overschreden. Bijgevolg is er volgens hem sprake van een omstandigheid als bedoeld in artikel 67, lid 1, onder k), van richtlijn 2013/36, met als consequentie dat, volgens lid 2 van datzelfde artikel, „ten minste”, onder meer, een administratieve geldboete moet worden opgelegd „die [kan] oplopen tot tweemaal het bedrag van de als gevolg van de inbreuk behaalde winsten of vermeden verliezen ingeval deze kunnen worden bepaald”. Deze sanctie is feitelijk een van de „administratieve sancties en andere administratieve maatregelen” waarin de lidstaten moeten voorzien wanneer onder andere deze concrete inbreuk zich voordoet.
45.
Het standpunt van de verwijzende rechter ter zake is niet duidelijk. De FMA benadrukt evenwel dat de aan VTB Bank opgelegde rente niet is opgelegd bij wijze van „administratieve sanctie” of „dwangmaatregel” vanwege een inbreuk op de CRR, doch slechts „winstafromingsrente” (Abschöpfungszinsen) betreft, die naar Oostenrijks recht geen strafrechtelijk karakter heeft, maar moet worden gezien als een „maatregel van economisch recht […] die […] strekt tot een op forfaitaire bedragen gebaseerde afroming van de uit de wetsovertreding behaalde of beoogde winst, dat wil zeggen, tot compensatie van het uit de overschrijding van de limiet voor grote blootstellingen [aan een kredietrisico] behaalde bedrijfseconomische voordeel”. (
12
)
46.
Naar mijn oordeel kan worden gesteld dat de oplegging van rente als bedoeld in § 97, lid 1, punt 4, BWG niet een van de „administratieve geldboetes” is die de lidstaten ingevolge artikel 67, lid 1, onder k), en lid 2, onder g), van richtlijn 2013/36 „ten minste” moeten opleggen aan entiteiten die een blootstelling aangaan die de limieten van artikel 395, lid 1, CRR overschrijdt.
47.
De „administratieve geldboete” als bedoeld in artikel 67, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/36 lijkt veeleer, zoals de Commissie betoogt (
13
), de in § 98, lid 5, punt 2, BWG bedoelde boete te zijn. Volgens dit voorschrift wordt de verantwoordelijke van de kredietinstelling die de instelling heeft blootgesteld aan kredietrisico tot boven de limieten van artikel 395 CRR, bestraft met een boete van ten hoogste 5 miljoen EUR of het dubbele van de door de inbreuk verkregen winsten, indien deze kunnen worden berekend, mits het feit in kwestie geen strafbaar feit vormt.
48.
De inning van deze door de overheidsinstantie opgelegde rente (zonder dat er sprake was van een vooraf bestaande hoofdschuld) zou eerder als een administratieve maatregel moeten worden beschouwd. In mijn zienswijze is het irrelevant dat artikel 67, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/36 zijn nationale tegenhanger vindt in § 97 of § 98 BWG. Afgezien van het feit dat de beantwoording van deze vraag is voorbehouden aan de verwijzende rechter, valt § 97 BWG (en, bijgevolg, de oplegging van de litigieuze rente) daarom nog niet buiten de werkingssfeer van richtlijn 2013/36.
49.
De in artikel 67, lid 2, van richtlijn 2013/36 bedoelde sancties en maatregelen putten het geheel van overheidshandelingen waarmee op inbreuken op de CRR kan worden gereageerd niet uit. Richtlijn 2013/36 staat toe – en verwacht zelfs – dat de lidstaten voorzien in sancties en aanvullende maatregelen, dat wil zeggen dat zij „alle nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen” dat zowel die richtlijn als de CRR wordt toegepast (artikel 65, lid 1, van richtlijn 2013/36). (
14
)
50.
Tot de sancties en maatregelen die de lidstaten kunnen opleggen bovenop de door de Uniewetgever opgelegde minimumsancties en ‑maatregelen, moet uiteraard de oplegging van rente als bedoeld in § 97, lid 1, punt 4, BWG worden gerekend. Vanuit dit oogpunt gezien, is het derhalve van minder groot belang of de door de FMA opgelegde rente kan worden aangemerkt als „administratieve sanctie” dan wel als „andere administratieve maatregel” in de zin van de artikelen 65 en 67 van richtlijn 2013/36, aangezien deze maatregel in elk geval toelaatbaar zou zijn voor de Uniewetgever. (
15
)
51.
Ook wanneer vaststaat dat de lidstaten rechtmatig andere administratieve sancties of maatregelen kunnen vaststellen, blijft het een feit dat de maatregelen die zij besluiten vast te stellen, moeten voldoen aan het rechtskader dat wordt gevormd door richtlijn 2013/36 en de CRR.
52.
Hiermee bedoel ik te zeggen dat de Uniewetgever, in zijn streven naar een „maximale harmonisering” (
16
) in het kader van het toezicht en de prudentiële voorschriften die van toepassing zijn op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, een uniform pakket regels heeft geschapen, bestaande uit richtlijn 2013/36 en de CRR. Het bestaan van een voor alle marktdeelnemers geldend uniform pakket regels is „van cruciaal belang voor de werking van de interne markt”. (
17
)
53.
Dit verklaart dat, terwijl de lidstaten de mogelijkheid wordt geboden om andere administratieve sancties en maatregelen vast te stellen, richtlijn 2013/36 tracht te verzekeren, door de contouren van die sancties en maatregelen te omschrijven en de hoogte van de geldboetes vast te stellen, dat de nationale wetgevers gemeenschappelijke normen toepassen. (
18
) Richtlijn 2013/36 legt niet alleen een minimum aan administratieve sancties en maatregelen op (terwijl de lidstaten een zekere ruimte wordt geboden om deze uit te breiden), maar stelt ook een reeks inbreuken vast waarvoor een sanctie kan worden opgelegd of andere administratieve maatregelen kunnen worden vastgesteld.
54.
Naar mijn oordeel zijn er derhalve twee categorieën van verwijtbare gedragingen: a) de gedragingen die limitatief worden beschreven in artikel 67, lid 1, van richtlijn 2013/36, en b) andere gedragingen (
19
) die de lidstaten kunnen typeren als inbreuk op de CRR, niet zijnde die welke worden omschreven in richtlijn 2013/36. Wat deze laatste betreft, kunnen de lidstaten voorzien in andere sancties of maatregelen dan die welke door de Uniewetgever „ten minste” verplicht zijn gesteld.
55.
De vraag is of de lidstaten, wanneer zij nieuwe typen inbreuken kunnen vaststellen, de door richtlijn 2013/36 vastgestelde inbreuken ook kunnen herformuleren. Ik stel vast dat dat niet het geval is indien, als zij dit zouden doen, zij een van de feitelijke aannames die als „noodzakelijk” zouden kunnen worden aangemerkt, dat wil zeggen die welke volgens de richtlijn „ten minste” in de nationale wetgeving moeten worden opgenomen, zouden wijzigen of schrappen.
56.
In de zaak die ons hier bezighoudt, en volgens de beschikbare informatie, komt het mij voor dat § 98, lid 5, punt 2, BWG het voorschrift is dat de inhoud van artikel 67, lid 1, onder k), en lid 2, onder g), van richtlijn 2013/36 heeft opgenomen in het Oostenrijkse recht.
57.
Als dat zo is, hetgeen aan de verwijzende rechter is om te bepalen, dan zou de nationale wetgever zich hebben geconformeerd aan de verplichting om „ten minste” een van de door de Uniewetgever vastgestelde omstandigheden vast te stellen. Bovendien zou hij aan die omstandigheid (eveneens „ten minste”) de in richtlijn 2013/36 voorziene rechtsgevolgen hebben verbonden.
58.
Meer bepaald wordt in § 98, lid 5, punt 2, BWG verwezen naar de verantwoordelijke van de kredietinstelling die deze instelling „blootstelt aan kredieten die de in artikel 395 [CRR] vastgestelde limieten overschrijden”. De verwijzing naar artikel 395 CRR in toto, dat wil zeggen, zonder uitsluiting van enige van zijn leden, impliceert dat de in § 98, lid 5, punt 2, BWG vermelde omstandigheid die is welke wordt beschreven door de genoemde bepaling van de CRR.
59.
Het is belangrijk erop te wijzen dat de omstandigheid van artikel 395 CRR niet uitsluitend die is welke wordt beschreven in het eerste lid ervan, maar die welke resulteert uit de integratie van dat lid met de inhoud van lid 5 van datzelfde artikel.
60.
Ingevolge lid 1 van artikel 395 CRR mogen instellingen geen blootstelling aangaan die 25 % van hun in aanmerking komend kapitaal overschrijdt. (
20
) De loutere overschrijding van die limiet vormt op zichzelf niet een feitelijke omstandigheid als bedoeld in artikel 67, lid 1, onder k), van richtlijn 2013/36; door te verwijzen naar artikel 395 CRR in zijn geheel, omvat het ook lid 5, dat de overschrijding van die limiet onder bepaalde voorwaarden toestaat.
61.
Met andere woorden, de integrale lezing van de situatie van artikel 67, lid 1, onder k), van richtlijn 2013/36 geeft dat voorschrift de volgende strekking: „Dit artikel is van toepassing […] wanneer een instelling […] een blootstelling [heeft] die de limieten overschrijdt die in lid 1 van artikel 395 CRR zijn vastgelegd zonder dat de voorwaarden van lid 5 van datzelfde artikel zijn vervuld”.
62.
Aldus zou § 98, lid 5, punt 2, BWG volledig recht doen aan artikel 67, lid 1, onder k), van richtlijn 2013/36, en daarmee een van de inbreuken die de nationale wetgever verplicht was „ten minste” in aanmerking te nemen, hebben omgezet in Oostenrijks recht.
63.
Als deze uitlegging correct is, zoals ik meen, zou § 97, lid 1, punt 4, BWG geen nieuwe omstandigheid creëren, doch veeleer die van artikel 67, lid 1, onder k), van richtlijn 2013/36 afzwakken.
64.
De nationale wetgeving verwijst feitelijk slechts naar de in lid 1 van artikel 395 CRR beschreven omstandigheden, en laat die van lid 5 van datzelfde artikel buiten beschouwing. Aangenomen kan derhalve worden dat de nationale wetgeving een nieuwe omstandigheid in het leven roept, die uitsluitend betrekking heeft op de overschrijding van de in artikel 395, lid 1, CRR bedoelde limiet, ongeacht of de omstandigheden van lid 5 zich voordoen of niet.
65.
Welnu, artikel 395 CRR, voor zover dat toestaat om de maximale blootstelling aan risico (zoals vastgesteld in lid 1) te overschrijden indien zich bepaalde omstandigheden voordoen (die worden beschreven in lid 5), impliceert dat de daadwerkelijk doorslaggevende limieten die zijn welke resulteren uit de integrale lezing van deze twee leden van het voorschrift. Samen vormen deze een ondeelbare eenheid en zij vertalen zich, in laatste instantie, in een begrenzing van het risico waaraan instellingen zich mogen blootstellen.
66.
Anders gezegd kan uit de feitelijke omstandigheid van artikel 395 CRR, leden 1 en 5, worden afgeleid dat financiële instellingen zich rechtmatig kunnen blootstellen aan risico’s binnen de in beide leden gedefinieerde limieten.
67.
Indien het aan de lidstaten zou worden overgelaten om op te treden tegen instellingen die, juist omdat ze de gedetailleerde voorwaarden van lid 5 van artikel 395 CRR vervullen, zijn blootgesteld aan de risico’s die daarin worden toegelaten, zou naar mijn mening artikel 395 in zijn geheel worden geschonden, met als ernstig gevolg dat het legitieme vertrouwen van instellingen dat de grenzen waarbinnen zij risico’s kunnen aangaan de grenzen zijn die voortvloeien uit de integrale toepassing van artikel 395, leden 1 en 5, CRR, wordt beschaamd.
68.
Beschermd door de door de Uniewetgever aan de lidstaten geboden mogelijkheid om andere inbreuken en andere administratieve maatregelen of sancties vast te stellen, naast die welke in elk geval „ten minste” vereist worden door richtlijn 2013/36, kan de nationale wetgever nieuwe feitelijke omstandigheden formuleren, doch hij kan, ik herhaal, reeds door de Uniewetgever vastgestelde omstandigheden niet wijzigen.
69.
Samenvattend is de onderzochte nationale wetgeving naar mijn oordeel niet verenigbaar met het rechtskader dat wordt gevormd door richtlijn 2013/36 en de CRR.
B.
Bestaan van aanhangige toezichtprocedures die verband houden met een verandering in bevoegdheden tussen de toezichthoudende autoriteiten (derde prejudiciële vraag)
1. Samenvatting van de opmerkingen van de partijen
70.
Volgens VTB Bank is de FMA, ingevolge artikel 48, lid 3, en artikel 149, lid 1, van de GTM-kaderverordening, slechts bevoegd voor procedures die formeel vóór 4 november 2014 zijn ingesteld.
71.
Aangezien het besluit van de FMA om VTB Bank de betaling van rente op te leggen (wegens de te hoge risico’s die zij in de maand oktober 2014 was aangegaan) dateert van 11 mei 2015 en is gebaseerd op een verklaring van diezelfde VTB Bank van 3 november 2014, stelt deze entiteit zich op het standpunt dat die verklaring niet kan worden geacht een formele toezichtprocedure, in de zin van artikel 2, punt 25, en artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening, in gang te hebben gezet.
72.
Volgens VTB Bank was de FMA, omdat er niet reeds vóór 4 november 2014 een formele procedure was ingesteld, niet bevoegd om het besluit van 11 mei 2015 vast te stellen.
73.
De FMA baseert zijn bevoegdheid daarentegen op het feit dat het recht van de Unie niet voorziet in rente die vergelijkbaar is met die welke in casu wordt geëist, maar een zekere ruimte laat voor dit soort nationale specifieke bepalingen. Aangezien de ECB niet bevoegd is krachtens de GTM-kaderverordening, acht de FMA het niet nodig om de overgangsbepalingen met betrekking tot aanhangige procedures als bedoeld in artikel 48, lid 3, van die verordening te analyseren.
74.
De FMA stelt voorts dat, om proceseconomische redenen, de verklaring van VTB Bank van 3 november 2014 reeds in aanmerking was genomen in een onderzoek naar de voornoemde overschrijdingen, daar het dezelfde cliënten en dezelfde feiten betreft.
75.
De ECB, wier opmerkingen betrekking hebben op deze derde vraag, betoogt dat het begrip „formeel ingestelde toezichtprocedure” in artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening is opgenomen voor de gevallen dat er een wijziging van de verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en een NBA plaatsvindt. Dat begrip houdt verband met de taken en bevoegdheden van de ECB, waardoor artikel 48 van de kaderverordening uitsluitend van invloed is op procedures die binnen haar bevoegdheidsgebied vallen.
76.
Hieruit volgt dat de toepassing van artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening afhankelijk is van de kwalificatie die aan de betwiste oplegging van rente moet worden gegeven. Dit artikel wordt toegepast als maatregel van prudentieel toezicht, in de zin van de artikelen 64 en 65 van richtlijn 2013/36, maar niet indien het een economische maatregel betreft die is gericht op de terugvordering van een verkregen voordeel, of een te verwachten voordeel, op grond van een onrechtmatige handeling.
77.
Voor de Commissie, die zich over deze vraag slechts subsidiair uitspreekt, wordt een prudentiële toezichtprocedure in de zin van artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening niet ingesteld door de indiening, door de kredietinstelling, van de in artikel 396 CRR bedoelde verklaring. Bovendien leiden, in haar zienswijze, reeds afgesloten eerdere procedures inzake vergelijkbare inbreuken niet tot de instelling van die procedure in geval van een nieuwe inbreuk.
2. Beoordeling
78.
De derde vraag strekt ertoe te vernemen of er ingevolge artikel 48, lid 3, van verordening nr. 468/14 een „formeel ingestelde toezichtprocedure” bestaat in een van deze twee gevallen:
–
zodra een kredietinstelling de bevoegde autoriteit in kennis heeft gesteld van het te hoge risico dat zij is aangegaan, waarbij de limieten van artikel 395 CRR zijn overschreden;
–
wanneer, in een parallelle procedure inzake eerdere, vergelijkbare inbreuken, de toezichthoudende autoriteit reeds een besluit heeft vastgesteld.
79.
In casu werd het besluit van de FMA van 11 mei 2015 tot oplegging van rente ingegeven door het ontstaan van een te hoge blootstelling aan risico in de maand oktober 2014, die op 3 november 2014 (dat wil zeggen een dag voordat de ECB haar bevoegdheden krachtens de GTM-kaderverordening op zich nam) door VTB Bank aan die autoriteit werd meegedeeld.
80.
In het kader van de samenwerking tussen de ECB en de nationale toezichthoudende autoriteiten heeft artikel 48 van de GTM-kaderverordening betrekking op toezichtprocedures die reeds aanhangig zijn op de datum waarop een verandering in de toezichtbevoegdheid tussen de ECB en die autoriteiten plaatsvindt.
81.
Ingevolge artikel 149, lid 1, van de GTM-kaderverordening moeten, in dit hypothetische geval, de in artikel 48 bedoelde overgangsprocedures worden toegepast, „[t]enzij anders beslist door de ECB, […] indien een NBA voor 4 november 2014 toezichtprocedures heeft opgestart ten aanzien waarvan de ECB bevoegd wordt op basis van de GTM-kaderverordening”.
82.
Voor de verwijzende rechter is de relevante kwestie of er vóór 4 november 2014 een formele toezichtprocedure was ingesteld waarmee de FMA was belast. Ik ben evenwel de mening toegedaan dat er een voorafgaande voorwaarde is, waarop door de ECB in haar opmerkingen wordt gewezen en waarvan de vervulling wordt ontkend door de FMA. Die voorwaarde moet worden geanalyseerd.
83.
De FMA is namelijk van mening dat de bevoegdheid om winstafromingsrente op te leggen in geen geval, dat wil zeggen ook niet met ingang van 4 november 2014, toebehoorde aan de ECB. Indien dit het geval zou zijn, zou de overgangsregeling van artikel 48 van de GTM-kaderverordening niet moeten worden toegepast.
84.
Ingevolge artikel 4, lid 1, onder d), van verordening nr. 1024/2013 „heeft de ECB […] de exclusieve bevoegdheid om met het oog op het prudentieel toezicht ten aanzien van alle in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen” onder meer de volgende taak uit te voeren: „zorgen voor de naleving van de handelingen bedoeld in artikel 4, lid 3, eerste alinea, waarbij prudentiële eisen voor kredietinstellingen zijn vastgesteld op het gebied van […] grenswaarde[n] voor omvan[g]rijke risico’s, […]”.
85.
Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1024/2013 bepaalt uitdrukkelijk dat, voor het vervullen van haar taken „en het waarborgen van hoogwaardige toezichtsnormen […] de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving toe[past], en wanneer het daarbij gaat om richtlijnen, de nationale wetgeving waarbij die richtlijnen zijn omgezet”. Daar wordt aan toegevoegd dat „[w]anneer het toepasselijke Unierecht bestaat uit verordeningen die de lidstaten thans uitdrukkelijk keuzemogelijkheden toekennen, […] de ECB tevens de nationale wetgeving toe[past] wanneer door hen van die keuzemogelijkheden gebruikgemaakt wordt”. (
21
)
86.
Of de oplegging van rente nu een geldige nationale maatregel is die door een lidstaat is vastgesteld in het kader van de gebruikmaking van een keuzemogelijkheid die wordt toegestaan door het uit richtlijn 2013/36 en de CRR bestaande wetgevingskader, dan wel een maatregel die een rechtstreekse toepassing van dat kader vormt (zoals mijns inziens het geval is), in beide scenario’s zou de maatregel, gelet op artikel 4 van verordening nr. 1024/2013, niet buiten de reikwijdte van de aan de ECB verleende bevoegdheden vallen.
87.
Nu is voldaan aan de eerste van de voorwaarden van artikel 48 van de GTM-kaderverordening (te weten de inmiddels ingetreden bevoegdheid van de ECB), moet worden vastgesteld of ook is voldaan aan de voorwaarde waarop de vraag van de verwijzende rechter uitdrukkelijk betrekking heeft, te weten dat er op de datum waarop de ECB haar toezichtbevoegdheid op zich nam, sprake was van een aanhangige procedure bij de FMA.
88.
In artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening wordt uitdrukkelijk gesproken van een „formeel ingestelde toezichtprocedure”. Het gebruikte bijwoord heeft geen betrekking op de redenen voor de inleiding van de procedure, die ook de kennisgeving kunnen omvatten die de instelling ingevolge artikel 395, lid 5, CRR, moet doen aan de bevoegde autoriteiten wanneer de blootstellingslimiet is overschreden.
89.
Naar mijn oordeel heeft de Uniewetgever specifiek rekening willen houden met het moment waarop de procedure formeel of officieel is ingesteld, dat wil zeggen wanneer er door de bevoegde autoriteit een uitdrukkelijk inleidingsbesluit is vastgesteld. Wat ook de materiële oorzaken zijn (zoals de verklaring van de financiële instelling) die hebben geleid tot de formele vaststelling van dat besluit, wat telt is deze formele vaststelling, en niet die materiële oorzaken.
90.
Ik concludeer dan ook dat de toezichtprocedure als bedoeld in artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening niet kan worden geacht ingesteld te zijn door de kennisgeving van VTB Bank van 3 november 2014.
91.
Evenmin zie ik hoe de oplegging van rente waartoe werd besloten na de kennisgeving van VTB Bank van 3 november 2014 kan worden teruggevoerd op de procedure die heeft geleid tot het besluit van 30 oktober 2014, waarbij rente werd opgelegd op grond van de vóór die datum ontstane overschrijdingen.
92.
Met betrachting van alle vereiste behoedzaamheid, daar deze zaak in laatste instantie moet worden beslist door de verwijzende rechter, moet worden aangenomen dat de procedure die heeft geleid tot de beschikking van 30 oktober 2014 was beëindigd toen VTB Bank mededeling deed van de tweede overschrijding van de limieten voor risicoblootstellingen (3 november 2014). Het met betrekking tot deze tweede overschrijding vastgestelde besluit kan alleen zijn vastgesteld uit hoofde van een nieuwe „formeel ingestelde toezichtprocedure”, die derhalve een andere is dan de eerdere procedure.
93.
De FMA beroept zich op proceseconomische redenen om de tweede van de besluiten op enigerlei wijze te kunnen terugvoeren op de procedure die werd afgesloten met het besluit van 30 november 2014. In dit verband stelt de FMA dat in die procedure reeds rekening is gehouden met de door VTB Bank op 3 november 2014 gerapporteerde overschrijding. Zonder mij te willen mengen in een kwestie ter zake waarvan, ik herhaal, de verwijzende rechter een beslissing dient te nemen, ben ik van mening dat de verwijzing in artikel 48, lid 3, van de GTM-kaderverordening naar het formele karakter van het begin van de toezichtprocedure, de door de FMA aangevoerde materiële overwegingen en proceseconomische redenen uitsluit.
94.
Bijgevolg ben ik van oordeel dat de derde vraag aldus zou moeten worden beantwoord dat er in geen van beide gevallen waarnaar door de verwijzende rechter wordt verwezen een „formeel ingestelde toezichtprocedure” bestaat.
V. Conclusie
95.
Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) als volgt te antwoorden:
„1)
Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, en met name de artikelen 64, 65 en 67, dient aldus te worden uitgelegd dat deze zich verzet tegen een nationaal voorschrift dat, zoals de in het hoofdgeding toegepaste maatregel, voorziet in de heffing van rente in geval van overschrijding van de limieten voor grote blootstellingen als omschreven in artikel 395, lid 1, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012, ook als wordt voldaan aan de voorwaarden voor de in artikel 395, lid 5, van verordening nr. 575/2013 voorziene afwijking.
2)
Artikel 48, lid 3, van verordening (EU) nr. 468/14 van de Europese Centrale Bank van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening), moet aldus worden uitgelegd dat een ‚toezichtprocedure’ alleen kan worden geacht ‚formeel ingesteld’ te zijn wanneer de bevoegde autoriteit een uitdrukkelijk besluit tot inleiding van die procedure heeft vastgesteld, waarbij de door de financiële instelling aan haar gerichte mededeling niet in die zin kan worden opgevat.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338).
(
3
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 175, blz. 1). Hierna: „CRR”, naar de Engelse afkorting (Capital Requirement Regulation (richtlijn kapitaalvereisten).
(
4
)	Verordening van de Europese Centrale Bank van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening) (PB 2014, L 141, blz. 1).
(
5
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (PB 2006, L 177, blz. 1).
(
6
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen (PB 2006, L 177, blz. 201).
(
7
)	Verordening van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).
(
8
)	In de in BGBl I nr. 532/2014 gepubliceerde versie, die van kracht was tussen 1 maart 2014 en 14 augustus 2015 en waarin werd verwezen naar artikel 395, lid 1, CRR (hierna: „BWG”).
(
9
)	Overweging 2 van richtlijn 2013/36 en overweging 5 van de CRR.
(
10
)	Overweging 9 van de CRR. In diezelfde zin beklemtoont overweging 2 van richtlijn 2013/36 dat „uniforme en rechtstreeks toepasselijke prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen [moeten worden] ingesteld, daar dergelijke vereisten nauw verband houden met de werking van de financiële markten”.
(
11
)	Het begrip „in aanmerking komend kapitaal” zou gelijk kunnen worden gesteld, zij het in restrictievere zin, aan het begrip „eigen vermogen”. Zie het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad inzake de toetsing van de geschiktheid van de definitie van „in aanmerking komend kapitaal” ingevolge artikel 517 van verordening (EU) nr. 575/2013, COM(2016) 21 final.
(
12
)	Punt 6 van de verwijzingsbeslissing.
(
13
)	Punt 28 van de opmerkingen van de FMA.
(
14
)	Overduidelijk is in dit verband overweging 41 van richtlijn 2013/36, waarin wordt opgemerkt dat „[d]e lidstaten […] de mogelijkheid [moeten] hebben te voorzien in aanvullende sancties, en in hogere administratieve geldboeten, naast die welke in deze richtlijn zijn voorzien”. De aan de lidstaten verleende marge beperkt zich niet tot het domein van de sancties in strikte zin, aangezien in diezelfde overweging zowel naar „administratieve sancties” als naar „andere administratieve maatregelen” wordt verwezen, en wordt onderstreept dat het belangrijk is dat „zo veel mogelijk ruimte wordt gecreëerd voor optreden nadat een schending heeft plaatsgevonden, en om verdere inbreuken te helpen voorkomen, ongeacht of [de door de lidstaten voorziene gevolgen] in nationaal recht als een administratieve sanctie dan wel als een andere administratieve maatregel worden aangemerkt” (mijn cursivering).
(
15
)	Ik verwijs naar de voorgaande voetnoot. Dit alles geldt ongeacht het feit dat, zoals het Hof heeft bepaald met betrekking tot maatregelen van de lidstaten om de financiële belangen van de Unie te beschermen, „de verplichting om een door een onregelmatige praktijk ten onrechte verkregen voordeel terug te betalen, geen sanctie vormt, maar het loutere gevolg is van de vaststelling dat niet is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het uit de Unieregeling voortvloeiende voordeel, zodat het ontvangen voordeel niet verschuldigd was” (arrest van 26 mei 2016, Județul Neamț, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punt 50).
(
16
)	Overweging 9 van de CRR.
(
17
)	Loc. ult. cit.
(
18
)	Om die reden bepaalt artikel 70 van richtlijn 2013/36 dat „de bevoegde autoriteiten […] alle relevante omstandigheden in aanmerking [moeten] nemen”, waaronder bijvoorbeeld „a) de ernst en de duur van de inbreuk; b) de mate van verantwoordelijkheid van de voor de inbreuk verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon; c) de financiële draagkracht van de voor de inbreuk verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon […]; d) de omvang van de winsten of verliezen die door de voor de inbreuk verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon zijn behaald, respectievelijk vermeden, voor zover deze kunnen worden bepaald; […] [en] f) de mate waarin de voor de inbreuk verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersoon met de bevoegde autoriteit meewerkt”.
(
19
)	Ik herinner eraan dat datzelfde artikel 67 bepaalt dat, „[d]it artikel […] van toepassing [is] in ten minste elk van de volgende omstandigheden […]” (mijn cursivering). Artikel 66, lid 1, van dezelfde richtlijn heeft eveneens betrekking op een reeks gevallen waarop de lidstaten „ten minste” administratieve sancties en maatregelen moeten toepassen.
(
20
)	Lid 1 voorziet ook, voor bepaalde gevallen, in een niet-procentuele limiet, maar dit is in casu niet relevant.
(
21
)	Mijn cursivering.