62022CJ0601_RES
Sprawa C‑601/22
Umweltverband WWF ÖsterreichiÖKOBÜRO – Allianz der UmweltbewegungiNaturschutzbund ÖsterreichiUmweltdachverbandiWiener Tierschutzverein
przeciwko
Tiroler Landesregierung
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Tirol)
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 11 lipca 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Ważność i wykładnia – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43/EWG – Artykuł 12 ust. 1 – System ścisłej ochrony gatunków zwierząt – Załącznik IV – Canis lupus (wilk) – Równość traktowania państw członkowskich – Artykuł 16 ust. 1 – Zezwolenie krajowe na upolowanie zidentyfikowanego okazu dzikiego zwierzęcia z gatunku Canis lupus – Ocena stanu ochrony populacji danego gatunku – Zasięg geograficzny – Ustalenie szkody – Zadowalająca alternatywa
Środowisko naturalne – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43 – Ścisła ochrona gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) – Ścisła ochrona canis lupus – Wyłączenie populacji wilków znajdującej się na terytorium określonych państw członkowskich wymienionych we wspomnianym załączniku – Populacja wilków obecna w Austrii niewchodząca w zakres tego wyłączenia – Ważność w świetle zasady równości państw członkowskich
(art. 4 ust. 2 TUE; dyrektywa Rady 92/43, art. 12 ust. 1, załącznik IV)
(zob. pkt 32–39, 42–46; pkt 1 sentencji)
Pytania prejudycjalne – Ocena ważności – Żądanie stwierdzenia nieważności bezczynności instytucji Unii – Niedopuszczalność
(art. 265, 267 TFUE)
(zob. pkt 41)
Środowisko naturalne – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43 – Ścisła ochrona gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) – Odstępstwa – Przesłanki – Zachowanie populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony – Ocena stanu ochrony populacji tego gatunku – Uwzględnienie poziomu lokalnego i krajowego, a w danym wypadku poziomu transgranicznego
[art. 191 ust. 2 TFUE; dyrektywa Rady 92/43, art. 1 lit. i), art. 12–14, art. 15 lit. a), b), art. 16 ust. 1]
(zob. pkt 49–39, 66–46; pkt 2 sentencji)
Środowisko naturalne – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43 – Ścisła ochrona gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) – Odstępstwa – Zapobieganie poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności – Pojęcie poważnych szkód – Przyszłe szkody pośrednie, których nie można przypisać konkretnemu okazowi gatunku zwierząt objętemu odstępstwem – Wyłączenie
[dyrektywa Rady 92/43, art. 12, art. 16 ust. 1 lit. b), załącznik IV lit. a)]
(zob. pkt 69–75; pkt 3 sentencji)
Środowisko naturalne – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43 – Ścisła ochrona gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) – Odstępstwa – Przesłanki – Brak zadowalającej alternatywy – Ocena dokonywana przez właściwe organy krajowe – Uwzględnienie skutków gospodarczych możliwego rozwiązania – Granice – Wyważenie z ogólnym celem zachowania lub odtworzenia danej populacji gatunku we właściwym stanie ochrony
(dyrektywa Rady 92/43, art. 2 ust. 3, art. 12, art. 16 ust. 1)
(zob. pkt 78–86; pkt 4 sentencji)
Streszczenie
Trybunał, do którego Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalny sąd administracyjny Tyrolu, Austria) zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, po pierwsze, potwierdził ważność art. 12 i załącznika IV do dyrektywy siedliskowej (
1
), które ustanawiają system ścisłej ochrony niektórych gatunków zwierząt, a po drugie, doprecyzował przesłanki stosowania systemu stanowiącego odstępstwo od tej ochrony, przewidzianego w art. 16 tej dyrektywy.
W 2022 r. okazy dzikiego zwierzęcia z gatunku canis lupus (wilk) okazały się przyczyną kilku ataków owiec w kraju związkowym Tyrolu. Tiroler Landesregierung (rząd kraju związkowego Tyrolu, Austria), uznawszy, że wilk ten stanowi poważne bezpośrednie zagrożenie dla zwierząt przeznaczonych na wypas i dla upraw rolnych, zezwolił w ten sposób na upolowanie rzeczonego wilka, wyłączając go ze ścisłej ochrony, z której korzysta ten gatunek zwierząt na podstawie art. 12 i załącznika IV do dyrektywy siedliskowej.
W tym kontekście szereg organizacji ochrony zwierząt i środowiska naturalnego wniosło skargę do sądu odsyłającego, podnosząc, że decyzja o upolowaniu nie spełnia przesłanek odstępstwa przewidzianych w art. 16 tej dyrektywy.
Uznając, że populacja wilków w Austrii rozwinęła się od czasu wejścia w życie dyrektywy siedliskowej, sąd ten zastanawia się, po pierwsze, nad ważnością art. 12 ust. 1 tej dyrektywy w związku z załącznikiem IV do niej w świetle zasady równości państw członkowskich w zakresie, w jakim załącznik ten wyłącza niektóre populacje wilków znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich z systemu ścisłej ochrony ustanowionego w art. 12 tej dyrektywy, lecz nie wyłącza populacji wilków w Austrii. Po drugie, sąd zastanawia się również nad warunkami przyznania odstępstwa od tej ścisłej ochrony na podstawie art. 16 tej dyrektywy.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał, że ważność aktu Unii należy oceniać w świetle informacji, którymi dysponuje prawodawca Unii w chwili przyjęcia danego uregulowania. W niniejszym przypadku w chwili przystąpienia do Unii w dniu 1 stycznia 1995 r. Republika Austrii nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do umieszczenia w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej populacji wilków występującej na jej terytorium ani nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego wykazać, że znajdowała się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innych państw członkowskich, w których populacja wilków w tym samym dniu była wyłączona z systemu ścisłej ochrony.
Ponadto korzystny rozwój populacji wilków na terytorium austriackim od chwili tego przystąpienia odpowiada dokładnie jednemu z celów realizowanych przez dyrektywę siedliskową i może zostać uwzględniony w celu dostosowania tych złożonych ram technicznych o charakterze ewolucyjnym. W tym względzie, o ile dyrektywa siedliskowa pozwala na dostosowanie załącznika IV do tej dyrektywy do postępu technicznego i naukowego (
2
), a nawet przy założeniu, że prawodawca Unii był zobowiązany do podjęcia takich działań w celu usunięcia populacji wilków w Austrii z systemu ścisłej ochrony, ewentualne uchybienie prawodawcy Unii nie może stanowić w ramach mechanizmu odesłania prejudycjalnego podstawy nieważności art. 12 wspomnianej dyrektywy w związku z załącznikiem IV do niej.
W każdym razie wilk podlega ścisłej ochronie na mocy Konwencji berneńskiej o ochronie dzikiej fauny i flory Europy (
3
), której Unia jest stroną i która wiąże ją na mocy prawa międzynarodowego. Ponadto w zakresie, w jakim dyrektywa siedliskowa ma na celu zapewnienie odtworzenia i zachowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony, ochrona przewidziana w art. 12 tej dyrektywy ma zastosowanie nawet do gatunków, które osiągnęły taki stan ochrony, gdyż muszą one być chronione przed każdym pogorszeniem się tego stanu.
W świetle tych rozważań Trybunał stwierdził brak elementów, które mogłyby wpłynąć na ważność art. 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do niej.
W drugiej kolejności, co się tyczy warunków przyznania odstępstwa od systemu ścisłej ochrony ustanowionego w dyrektywie siedliskowej, Trybunał przypomniał przede wszystkim, że art. 16 ust. 1 tej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na odstępstwo od tego systemu pod warunkiem, że odstępstwo to nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu.
W tym względzie do właściwych organów krajowych należy ustalenie w pierwszej kolejności stanu ochrony populacji danych gatunków, a w drugiej kolejności wpływu, jaki to odstępstwo może wywrzeć na ten stan. Ocenę w ramach tych dwóch etapów należy przeprowadzić w pierwszej kolejności i w sposób konieczny na poziomie lokalnym i krajowym, gdzie skutki odstępstwa będą zasadniczo odczuwalne w sposób najbardziej natychmiastowy. Tak więc jedynie w przypadku, gdy stan ochrony danego gatunku zwierząt okaże się korzystny na poziomie lokalnym i krajowym, ocena może, w drugiej kolejności, jeżeli pozwalają na to dostępne dane, zostać rozpatrzona na poziomie transgranicznym.
Następnie art. 16 dyrektywy siedliskowej pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od systemu ścisłej ochrony w celu zapobieżenia poważnym szkodom, w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności. Tymczasem, o ile przepis ten nie wymaga wystąpienia poważnych szkód przed przyjęciem środków stanowiących odstępstwo, o tyle szkody te nie mogą być czysto hipotetyczne i powinny być, przynajmniej w znacznej części, przypisane gatunkowi zwierząt, którego dotyczy odstępstwo. Wynika z tego, że biorąc pod uwagę związek przyczynowy, jaki musi istnieć pomiędzy z jednej strony udzieleniem odstępstwa a z drugiej strony szkodą wyrządzoną przez ten gatunek zwierząt, pojęcie „poważnych szkód” w rozumieniu tego przepisu nie obejmuje przyszłych szkód pośrednich, których nie można przypisać okazowi danego gatunku zwierząt.
Wreszcie odstępstwo na podstawie art. 16 dyrektywy siedliskowej zakłada brak innego zadowalającego rozwiązania umożliwiającego osiągnięcie celów przywołanych na poparcie odstępstwa. Warunek ten, który stanowi szczególny wyraz zasady proporcjonalności, wymaga zatem wyważenia wszystkich wchodzących w grę interesów i kryteriów, które należy wziąć pod uwagę, takich jak związane z tym ekologiczne, gospodarcze i społeczne korzyści i niedogodności. W tym celu właściwe organy krajowe powinny zbadać możliwość zastosowania związanych z koniecznością zabicia zwierzęcia środków zapobiegawczych polegających w szczególności na wdrożeniu środków zapobiegających naruszeniom stad, a także na przyjęciu środków mających na celu dostosowanie, w miarę możliwości, praktyk ludzkich będących przyczyną konfliktów w celu wspierania kultury współistnienia populacji wilków, stad i hodowców.
W ramach określenia ustalenia istnienia „zadowalającej alternatywy” owe właściwe organy krajowe są zobowiązane do dokonania oceny, na podstawie najlepszej dostępnej wiedzy naukowej i technicznej, innych możliwych rozwiązań, z uwzględnieniem w szczególności ich skutków gospodarczych, przy czym skutki te nie mają decydującego charakteru, oraz poprzez ich wyważenie z ogólnym celem zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony danego gatunku zwierząt.
(
1
)	Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7) (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”).
(
2
)	Artykuł 19 dyrektywy siedliskowej.
(
3
)	Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej, podpisana w Bernie w dniu 19 września 1979 r. (Dz.U. 1982, L 38, s. 3).