ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
29 aprile 2022
(*)
«Ricorso di annullamento – Regolamento (UE) 2021/953 – Certificato COVID digitale dell’UE – Libera circolazione delle persone – Restrizioni – Carenza di interesse ad agire – Mancanza di incidenza diretta – Insussistenza di incidenza individuale – Irricevibilità»
Nella causa T‑527/21,
Stefania Abenante, residente in Ferrara (Italia), e gli altri ricorrenti i cui nomi figurano in allegato (1), rappresentati da M. Sandri, avvocato,
ricorrenti,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da L. Visaggio, P. López-Carceller e J. Rodrigues, in qualità di agenti,
e
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Moore e S. Scarpa Ferraglio, in qualità di agenti,
convenuti,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da J. Svenningsen, presidente, R. Barents e J. Laitenberger (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
vista la fase scritta del procedimento, in particolare:
–        l’atto introduttivo del ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 agosto 2021;
–        le eccezioni di irricevibilità ai sensi dell’articolo
130, paragrafo
1, del regolamento di procedura del Tribunale sollevate dal Parlamento e dal Consiglio con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 29 settembre e il 25 novembre 2021;
–        l’istanza di intervento a sostegno del Parlamento e del Consiglio depositata dalla Commissione europea il 9 novembre 2021;
–        le osservazioni dei ricorrenti sulle eccezioni di irricevibilità depositate presso la cancelleria del Tribunale il 10 gennaio 2022,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1        Con il loro ricorso fondato sull’articolo
263 TFUE, i ricorrenti, ossia la sig.ra Stefania Abenante e le altre persone fisiche i cui nomi figurano in allegato, chiedono l’annullamento del regolamento (UE) 2021/953 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test e di guarigione in relazione alla COVID-19 (certificato COVID digitale dell’UE) per agevolare la libera circolazione delle persone durante la pandemia di COVID-19 (GU 2021, L 211, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Fatti
2        Per limitare la diffusione del virus SARS-CoV-2 gli Stati membri hanno adottato alcune misure che hanno inciso sull’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione europea, del loro diritto di circolare e soggiornare liberamente nel loro territorio, quali restrizioni all’ingresso o l’obbligo per i viaggiatori transfrontalieri di sottoporsi a quarantena o ad autoisolamento o a un test per l’individuazione dell’infezione.
3        Per facilitare l’esercizio del diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno deciso di istituire un quadro comune per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione in relazione alla malattia COVID-19 causata dal SARS-CoV-2.
4        A tal fine, il Parlamento e il Consiglio hanno adottato, il 14 giugno 2021, sulla base dell’articolo
21, paragrafo
2, TFUE, il regolamento impugnato.
5        Secondo il considerando 13 del regolamento impugnato, sebbene quest’ultimo lasci impregiudicata la competenza degli Stati membri nell’imporre restrizioni alla libera circolazione, conformemente al diritto dell’Unione, per limitare la diffusione del SARS-CoV-2, esso dovrebbe contribuire ad agevolare la graduale revoca di tali restrizioni in modo coordinato, ove possibile.
6        L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento impugnato prevede che il quadro del certificato interoperabile contenente informazioni sulla vaccinazione, sul risultato di un test o sulla guarigione del suo titolare, rilasciato nel contesto della pandemia di COVID-19 consente il rilascio, la verifica e l’accettazione transfrontaliere vuoi di un certificato di vaccinazione comprovante che al titolare è stato somministrato un vaccino anti COVID-19 nello Stato membro di rilascio di detto certificato [articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato], vuoi di un certificato di test comprovante che il titolare è stato sottoposto a un test effettuato da operatori sanitari o da personale addestrato nello Stato membro che rilascia detto certificato e indicante il tipo di test, la data in cui è stato effettuato e il risultato del succitato test [articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento impugnato], vuoi ancora di un certificato di guarigione comprovante che, successivamente al risultato positivo di un test effettuato da operatori sanitari o da personale addestrato, il titolare risulta guarito da un’infezione da SARS-CoV-2 [articolo 3, paragrafo 1, lettera c), del regolamento impugnato].
7        L’articolo
5, paragrafo
5, primo comma, l’articolo
6, paragrafo
5, e l’articolo
7, paragrafo
8, del regolamento impugnato dispongono che, qualora accettino una prova di vaccinazione, di test o di guarigione come base per non applicare le restrizioni alla libera circolazione messe in atto, in conformità al diritto dell’Unione, per limitare la diffusione del SARS-CoV-2, gli Stati membri accettano, alle stesse condizioni, i certificati rilasciati da altri Stati membri conformemente al regolamento impugnato.
Conclusioni delle parti
8        I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–        in via principale, annullare il regolamento impugnato nella sua interezza;
–        in via principale alternativa, annullare l’articolo
3, paragrafo
1, lettere a) e b), del regolamento impugnato in via definitiva, o sino a quando venga inserito espressamente in tale regolamento che caso positivo alla COVID-19 sia solo quello che rispetti i protocolli previsti dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) e dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) in materia di tamponi RT-PCR, nei confronti dei soggetti asintomatici e nei confronti dei soggetti sintomatici quanto ai cicli di sviluppo;
–        in subordine, ai fini del possibile contemperamento delle esigenze concrete delle parti, previo annullamento dell’articolo 3, paragrafo 1, lettere a) e b), del regolamento impugnato, modificare parzialmente il medesimo disponendo, in sostituzione di dette disposizioni, l’obbligo, per il rilascio del certificato COVID digitale dell’UE, per ciascun cittadino dell’Unione, di sottoporsi, nelle situazioni indicate dal regolamento, al tampone salivare e, in caso di positività al medesimo, attenersi per l’effettiva verifica di caso confermato di SARS-CoV-2 di COVID-19, ai protocolli dettati dall’OMS e dall’ECDC;
–        condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
9        Il Parlamento e il Consiglio chiedono che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–        condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Argomenti delle parti
10      Il Parlamento e il Consiglio sostengono, nelle loro eccezioni di irricevibilità, che i ricorrenti fraintenderebbero gli obiettivi e gli effetti del regolamento impugnato, contro il quale essi non avrebbero alcun interesse ad agire. Inoltre, i ricorrenti sarebbero privi della legittimazione ad agire contro il regolamento impugnato. Oltre a ciò, la domanda di modifica del regolamento impugnato, formulata in subordine, non rientrerebbe nella competenza del Tribunale ai sensi dell’articolo
263 TFUE.
11      Nell’atto introduttivo del ricorso, i ricorrenti affermano che il regolamento impugnato, e in particolare il suo articolo
3, li riguarderebbe direttamente e individualmente in quanto vincolerebbe l’esercizio del diritto alla libera circolazione all’obbligo di sottoporsi a trattamenti sanitari invasivi, vale a dire la vaccinazione e la realizzazione di test PCR e antigenici. Pertanto, il regolamento impugnato priverebbe i ricorrenti della facoltà di esercitare pienamente i diritti fondamentali previsti dagli articoli 1, 3, 6, 16, 20, 35, 41 e da 52 a 54 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. I ricorrenti sostengono che, partendo dalla considerazione, a loro avviso erronea, secondo la quale la vaccinazione può fermare o rallentare la diffusione del SARS-CoV-2, il regolamento impugnato introdurrebbe una discriminazione nei confronti dei cittadini dell’Unione che la rifiutano. Inoltre, i test PCR e antigenici riconosciuti dal regolamento impugnato rileverebbero solo la presenza del virus SARS-CoV-2 e non quella della malattia COVID-19. Infine, i ricorrenti affermano che i test PCR e antigenici riconosciuti dal regolamento impugnato come validi test diagnostici della malattia COVID-19 sarebbero utilizzati dagli Stati membri al di fuori degli
orientamenti dettati dall’OMS e dall’ECDC, i quali vieterebbero in particolare i test sui soggetti asintomatici. Orbene, il regolamento impugnato obbligherebbe questi ultimi a sottoporsi a test siffatti per esercitare il loro diritto alla libera circolazione.
12      Nelle loro osservazioni sulle eccezioni di irricevibilità, i ricorrenti affermano che il certificato COVID digitale dell’UE non distinguerebbe tra i casi di vaccinazione, di test negativo o di guarigione e, di conseguenza, non consentirebbe di sapere se il suo titolare sia vaccinato, sottoposto a test o guarito. Pertanto, il certificato COVID digitale dell’UE andrebbe oltre una mera certificazione neutra. Se il legislatore avesse voluto limitarsi a stabilire un quadro comune per il rilascio di certificati mutuamente riconoscibili, esso avrebbe dovuto creare un certificato specifico per ciascuna casistica e non un certificato unico per situazioni oggettivamente differenti. Secondo i ricorrenti, il loro interesse ad agire contro il regolamento impugnato risulterebbe in particolare da tale omessa differenziazione tra le persone vaccinate e le persone sottoposte a test, in quanto la loro salute sarebbe posta in pericolo per il fatto che il certificato COVID digitale dell’UE non darebbe loro alcuna certezza quanto al rischio di contagio derivante dal suo titolare. A tal riguardo i ricorrenti affermano, in sostanza, che solo i test consentirebbero di concludere con certezza nel senso dell’assenza di un siffatto rischio in un determinato momento, mentre la vaccinazione non escluderebbe il rischio di contagio, in particolare a causa della ridotta copertura temporale dei vaccini attualmente autorizzati nell’Unione. Inoltre, i ricorrenti invocano il rischio di falsificazione dei certificati COVID digitali dell’UE e l’impossibilità per gli Stati membri di distinguere tra certificati rilasciati legalmente e certificati creati artificialmente. In tali circostanze, l’annullamento del regolamento impugnato sarebbe idoneo a procurare loro un beneficio poiché il rischio di infezione risulterebbe, in caso di annullamento, pressoché azzerato. Infatti, essi avrebbero ormai la certezza, ad esempio in situazioni di viaggio in aereo, che i passeggeri dello stesso volo sono stati effettivamente sottoposti a test il cui risultato è negativo al SARS-CoV-2. Inoltre, l’annullamento del regolamento impugnato consentirebbe agli Stati membri di imporre come condizione di ingresso l’obbligo di test senza che essi siano tenuti ad accettare,
al posto di un test negativo, un certificato COVID digitale dell’UE rilasciato a seguito di vaccinazione.
Giudizio del Tribunale
13      Ai sensi dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura del Tribunale, se il convenuto lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza senza avviare la discussione nel merito. Nel caso di specie, poiché il Parlamento e il Consiglio hanno chiesto che si statuisca sull’irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti di causa, decide di statuire su tali domande senza proseguire il procedimento.
Sull’interesse ad agire dei ricorrenti
14      Si deve anzitutto rammentare che, come emerge dalla giurisprudenza, in assenza di un interesse ad agire, non occorre esaminare se il ricorrente sia direttamente ed individualmente interessato ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (sentenza del 18 dicembre 2003, Fern Olivieri/Commissione e EMEA, T‑326/99, EU:T:2003:351, punto 66; ordinanza del 15 maggio 2013, Post Invest Europe/Commissione, T‑413/12, non pubblicata, EU:T:2013:246, punto 17, e sentenza del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione, T‑499/12, EU:T:2015:840, punto 23).
15      Infatti, l’interesse ad agire costituisce la condizione essenziale e primaria di ogni azione in giudizio. Un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove il ricorrente abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. L’interesse ad agire di un ricorrente presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa produrre, di per sé, conseguenze giuridiche, che il ricorso sia inoltre idoneo, con il suo risultato, a procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto e che quest’ultima dimostri un interesse esistente e attuale all’annullamento di tale atto (sentenza del 19 giugno 2009, Socratec/Commissione, T‑269/03, EU:T:2009:211, punto 36; ordinanza del 15 maggio 2013, Post Invest Europe/Commissione, T‑413/12, non pubblicata, EU:T:2013:246, punto 22, e sentenza del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione, T‑499/12, EU:T:2015:840, punto 24).
16      Secondo la giurisprudenza, spetta al ricorrente comprovare il proprio interesse ad agire. Egli deve, in particolare, dimostrare l’esistenza di un interesse personale a ottenere l’annullamento dell’atto impugnato. Tale interesse dev’essere esistente e attuale e va valutato con riferimento al giorno in cui il ricorso viene proposto (v. sentenza del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione, T‑499/12, EU:T:2015:840, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
17      Tuttavia, qualora un ricorso di annullamento sia proposto da un ricorrente non privilegiato avverso un atto di cui esso non è destinatario, il requisito secondo cui gli effetti giuridici vincolanti del provvedimento impugnato devono essere tali da incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica, si sovrappone alle condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE (sentenze del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punto 38; del 16 ottobre 2014, Alro/Commissione, T‑517/12, EU:T:2014:890, punto 25, e del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione, T‑499/12, EU:T:2015:840, punto 26).
18      Pertanto, al fine di valutare se il regolamento impugnato possa formare oggetto di ricorso da parte dei ricorrenti, occorre esaminare se esso costituisca un atto che produce effetti giuridici vincolanti nei loro confronti (v. sentenza del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione, T‑499/12, EU:T:2015:840, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
19      Per stabilire se un atto produca effetti giuridici nei confronti di un ricorrente e modifichi in misura rilevante la sua situazione giuridica si deve tener conto, in particolare, del suo oggetto, del suo contenuto e della sua sostanza, nonché del contesto di fatto e di diritto in cui si colloca (v. ordinanza del 10 luglio 2019, Pilatus Bank/BCE, T‑687/18, non pubblicata, EU:T:2019:542, punto 16 e giurisprudenza ivi citata).
20      Nel caso di specie, occorre anzitutto constatare che il regolamento impugnato si limita a stabilire un quadro comune per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione nel contesto della pandemia di COVID-19. A tal fine, il regolamento impugnato prevede segnatamente all’articolo 5, paragrafo 5, all’articolo 6, paragrafo 5, e all’articolo 7, paragrafo 8, che, qualora accetti una prova di vaccinazione, dell’esecuzione di un test o di guarigione come base per non applicare le restrizioni alla libera circolazione da esso messe in atto, lo Stato membro deve anche accettare i certificati di vaccinazione, di test o di guarigione rilasciati da altri Stati membri conformemente al regolamento impugnato.
21      Per contro, il regolamento impugnato non stabilisce né un obbligo di farsi vaccinare contro la COVID-19 o di effettuare un test, né un obbligo di essere in possesso di un certificato di vaccinazione, di test o di guarigione ai fini dell’esercizio del diritto alla libera circolazione. Come risulta dal considerando 36 e dall’articolo
3, paragrafo
6, del regolamento impugnato, il possesso di tali certificati non costituisce una condizione preliminare per l’esercizio del diritto alla libera circolazione. Il regolamento non stabilisce neppure un diritto alla libera circolazione derivante dal possesso di uno di tali certificati.
22      Qualsiasi obbligo di presentare una prova di vaccinazione, di test o di guarigione quale condizione di ingresso o di soggiorno nel territorio di uno Stato membro deriva unicamente dal diritto nazionale degli Stati membri.
23      A tal proposito occorre rilevare che, come risulta dal considerando 13 e dall’articolo
11, paragrafo
1, del regolamento impugnato, quest’ultimo lascia impregiudicata la competenza degli Stati membri nell’imporre restrizioni alla libera circolazione per motivi di sanità pubblica. Ne consegue che spetta agli Stati membri definire le modalità relative alla revoca delle restrizioni alla libera circolazione da essi messe in atto.
24      Al riguardo, gli Stati membri restano in particolare liberi di accettare soltanto un certo tipo di certificato ai fini della revoca delle restrizioni messe in atto.
25      Inoltre, è giocoforza rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il regolamento impugnato consente una differenziazione tra i certificati di vaccinazione, di test e di guarigione, a seconda delle scelte effettuate da ciascuno Stato membro in materia di revoca delle restrizioni alla libera circolazione.
26      Difatti, l’articolo
3, paragrafo
1, del regolamento impugnato opera una chiara distinzione tra i certificati di vaccinazione, di test e di guarigione. Ciò è corroborato dalle disposizioni specifiche per ciascun tipo di certificato previste dagli articoli 5, 6 e 7 del regolamento impugnato, le quali stabiliscono ciascuna un obbligo specifico per gli Stati membri di riconoscere il certificato di cui trattasi rilasciato da altri Stati membri conformemente al regolamento impugnato,
nel caso in cui il loro diritto nazionale accetti una prova corrispondente al fine di revocare le restrizioni alla libera circolazione messe in atto.
27      In tali circostanze, i ricorrenti non possono sostenere che sia il regolamento impugnato ad equiparare un certificato di vaccinazione a un certificato di test, cosicché agli Stati membri sarebbe impedito di accettare soltanto un certificato di test e non anche un certificato di vaccinazione. Come constatato al precedente punto 20, il regolamento impugnato si limita a stabilire un quadro comune per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati COVID-19 interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione, mentre la questione se il fatto di essere vaccinato, sottoposto a test o guarito consenta la revoca di talune restrizioni messe in atto a livello nazionale continua a rientrare unicamente nel diritto nazionale degli Stati membri.
28      I ricorrenti non riescono quindi a dimostrare che il regolamento impugnato sarebbe idoneo a generare, ammesso che possa sussistere,
un rischio sanitario nei loro confronti tramite il riconoscimento dei certificati di vaccinazione, rischio che
verrebbe meno in caso di annullamento di detto regolamento. Infatti, è il diritto nazionale degli Stati membri a determinare, se del caso, l’obbligo di presentare un certificato di vaccinazione quale condizione per la revoca di talune restrizioni.
29      Per le stesse ragioni e come risulta dal suo considerando 36, il regolamento impugnato non può essere interpretato nel senso che esso istituirebbe un diritto o un obbligo di essere vaccinati.
30      Al riguardo va altresì rilevato, in risposta all’affermazione relativa a un rischio di falsificazione dei certificati COVID digitali dell’UE, che, in forza dell’articolo
9 del regolamento impugnato, spetta alla Commissione europea adottare, mediante atti di esecuzione, le specifiche tecniche e le norme al fine, tra l’altro, di rilasciare e verificare in modo sicuro tali certificati.
31      Orbene, la disposizione in parola, la quale si limita ad autorizzare la Commissione ad adottare, nel rispetto dei requisiti da essa stabiliti, misure di esecuzione, non può essere interpretata nel senso che essa sia di per sé idonea a generare, in contrasto con i propri obiettivi, un rischio di falsificazione che giustifichi il riconoscimento, in capo ai ricorrenti, di un interesse ad agire contro il regolamento impugnato.
32      Il regolamento impugnato non modifica dunque in misura rilevante la situazione giuridica dei ricorrenti. Pertanto l’annullamento di quest’ultimo non può, di per sé, procurare loro un beneficio ai sensi della giurisprudenza richiamata al precedente punto 15.
33      Infatti, in caso di annullamento del regolamento impugnato, gli Stati membri resterebbero liberi di chiedere una prova di vaccinazione, di test o di guarigione quale condizione di ingresso o di soggiorno nel loro territorio. Orbene, in caso di annullamento del regolamento impugnato, gli Stati membri che abbiano in tal modo subordinato l’ingresso e il soggiorno nel loro territorio alla condizione della prova di vaccinazione, di test o di guarigione non sarebbero più obbligati ad accettare i certificati rilasciati da altri Stati membri. L’annullamento del regolamento impugnato avrebbe quindi l’effetto di privare le persone che intendano esercitare il loro diritto alla libera circolazione, compresi i ricorrenti, della possibilità di presentare un certificato di vaccinazione, di test o di guarigione rilasciato in particolare dal loro Stato membro di origine al fine di adempiere gli obblighi probatori stabiliti da un altro Stato membro.
34      Da quanto precede discende che i ricorrenti non hanno un interesse ad agire contro il regolamento impugnato.
Sulla legittimazione ad agire dei ricorrenti
35      Nonostante la carenza di interesse ad agire dei ricorrenti, il Tribunale giudica comunque opportuno, nel caso di specie, esaminare la ricevibilità del ricorso alla luce dell’articolo
263, quarto comma, TFUE.
36      Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione».
37      A tal riguardo, la prima ipotesi non è applicabile nel caso di specie, poiché i ricorrenti non sono destinatari, ai sensi dell’articolo
263, quarto comma, TFUE, del regolamento impugnato.
38      Per quanto concerne la nozione di «atto regolamentare» ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, essa deve essere interpretata nel senso che include qualsiasi atto di portata generale, ad eccezione degli atti legislativi. Infatti, riguardo a questi ultimi atti, gli autori del Trattato di Lisbona hanno inteso mantenere un’impostazione restrittiva quanto alla possibilità, per i soggetti di diritto, di chiederne l’annullamento; secondo tale impostazione, essi dovrebbero dimostrare che detti atti li riguardano «direttamente e individualmente» (v., in tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punti 59 e 60).
39      A tal proposito, la distinzione tra un atto legislativo e un atto regolamentare, ai sensi del Trattato FUE, è basata sul criterio della procedura, legislativa o meno, che ha condotto alla sua adozione (v. ordinanza del 7 gennaio 2015, Freitas/Parlamento e Consiglio, T‑185/14, non pubblicata, EU:T:2015:14, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).
40      Nel caso di specie, dal preambolo del regolamento impugnato risulta che quest’ultimo è stato adottato ai sensi dell’articolo
21, paragrafo
2, TFUE e secondo la procedura legislativa ordinaria, come descritta all’articolo 294 TFUE.
41      Orbene, dall’articolo
289, paragrafi 1 e 3, TFUE risulta che gli atti giuridici adottati secondo tale procedura sono atti legislativi. Di conseguenza, il regolamento impugnato è un atto legislativo e non un atto regolamentare ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo
263, quarto comma, TFUE.
42      Ne consegue che i ricorrenti non dispongono neppure di un diritto di ricorso ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo
263, quarto comma, TFUE e che essi possono quindi proporre un ricorso di annullamento, ai sensi della seconda ipotesi di cui all’articolo
263, quarto comma, TFUE, contro detto atto soltanto a condizione che quest’ultimo li riguardi direttamente e individualmente.
–       Sulla mancanza di incidenza diretta
43      Occorre ricordare che, per quanto riguarda l’incidenza diretta, tale condizione richiede la compresenza di due criteri cumulativi, vale a dire che il provvedimento contestato, in primo luogo, produca effetti direttamente sulla situazione giuridica del soggetto di diritto
e, in secondo luogo, non lasci ai propri destinatari, che sono incaricati della sua applicazione, alcun potere discrezionale quanto all’applicazione stessa, la quale deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punto 66, e ordinanza dell’8 febbraio 2019, Front Polisario/Consiglio, T‑376/18, non pubblicata, EU:T:2019:77, punto 27).
44      Per quanto riguarda il primo requisito relativo all’«incidenza diretta», esso prevede in particolare che la misura di cui trattasi produca direttamente effetti sulla situazione giuridica della persona fisica o giuridica che intenda proporre un ricorso ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Pertanto, un requisito del genere dev’essere valutato unicamente alla luce degli effetti giuridici della misura, mentre gli eventuali effetti politici di quest’ultima non incidono su tale valutazione (sentenza del 3 dicembre 2020, Région de Bruxelles-Capitale/Commissione, C‑352/19 P, EU:C:2020:978, punto 64).
45      Orbene, già dai precedenti punti da 20 a 33 si evince che il regolamento impugnato non produce alcun effetto giuridico sulla situazione dei ricorrenti.
46      Infatti, il regolamento impugnato non comporta di per sé alcun obbligo per i ricorrenti di fornire una prova di vaccinazione, di test o di guarigione. Esso si limita a stabilire un quadro comune inteso ad agevolare l’esercizio del diritto alla libera circolazione durante la pandemia di COVID-19 da parte dei titolari del certificato COVID digitale dell’UE e a contribuire in tal modo alla revoca graduale delle restrizioni alla libera circolazione poste in essere dagli Stati membri per limitare la diffusione del SARS-CoV-2.
47      Come correttamente rilevato dal Parlamento e dal Consiglio, anche in caso di annullamento del regolamento impugnato, i ricorrenti rimarrebbero
comunque obbligati a fornire la prova di essersi sottoposti alla vaccinazione o a un test qualora lo Stato membro nel cui territorio intendessero entrare o soggiornare lo richiedesse. Orbene, in un caso del genere, tale Stato membro non sarebbe più obbligato ad accettare i certificati di vaccinazione, di test o di guarigione rilasciati da un altro Stato membro.
48      Come ricorda il considerando 13 del regolamento impugnato, quest’ultimo lascia impregiudicata la competenza degli Stati membri nell’imporre restrizioni alla libera circolazione, in conformità al diritto dell’Unione, per limitare la diffusione del SARS-CoV-2. Ne consegue che qualsiasi obbligo di farsi vaccinare o di sottoporsi a un test o qualsiasi obbligo di fornire una prova di vaccinazione o di test per poter entrare o soggiornare nel territorio di uno Stato membro trova il suo fondamento giuridico unicamente nel diritto nazionale di tale Stato membro e non nel regolamento impugnato.
49      Come rilevato ai precedenti punti da 24 a 28, i ricorrenti non possono neppure sostenere che il regolamento impugnato generi un rischio sanitario nei loro confronti, attraverso il riconoscimento dei certificati di vaccinazione e la loro equiparazione a certificati di test tramite il certificato COVID digitale dell’UE. A tal riguardo, è giocoforza ricordare, da un lato, che il regolamento impugnato opera una chiara distinzione tra i certificati di vaccinazione e i certificati di test e, dall’altro, che il regolamento impugnato non pregiudica la competenza degli Stati membri a definire, nel rispetto del diritto dell’Unione, le condizioni di ingresso e di soggiorno nel loro territorio per limitare la diffusione del SARS-CoV-2. Pertanto, è il diritto nazionale a istituire, se del caso, l’obbligo di presentare una prova di vaccinazione o di test, mentre il regolamento impugnato si limita a stabilire un quadro comune,
che impone
agli Stati membri che hanno istituito un obbligo del genere di accettare anche i certificati di vaccinazione o di test rilasciati da altri Stati membri conformemente al regolamento impugnato e la cui interoperabilità è garantita da quest’ultimo.
50      A tal riguardo si deve altresì ricordare che, come rilevato al precedente punto 30, le specifiche tecniche e le norme idonee a garantire la sicurezza e l’autenticità dei certificati COVID digitali dell’UE al momento del loro rilascio e della loro verifica sono stabilite, conformemente all’articolo
9 del regolamento impugnato, mediante atti di esecuzione che la Commissione deve adottare.
51      Da quanto precede risulta che il regolamento impugnato non produce effetti sulla situazione giuridica dei ricorrenti, cosicché la condizione relativa all’incidenza diretta nei loro confronti non è soddisfatta.
–       Sulla mancanza di incidenza individuale
52      Secondo una costante giurisprudenza della Corte, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari di una siffatta decisione (sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17; del 13 dicembre 2005, Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, punto 33, e ordinanza del 27 marzo 2012, Connefroy e a./Commissione, T‑327/09, non pubblicata, EU:T:2012:155, punto 21).
53      A tal proposito, basta constatare che il regolamento impugnato non concerne i ricorrenti a causa di determinate qualità loro peculiari rispetto ad altre persone che non intendano farsi vaccinare o sottoporsi a un test.
54      La mera affermazione secondo cui il regolamento impugnato attuerebbe un’immediata e diretta discriminazione dei ricorrenti rispetto ad altri cittadini dell’Unione che abbiano deciso di farsi vaccinare non basta per distinguerli dall’insieme della popolazione. A tal riguardo è giocoforza constatare che l’asserita discriminazione, foss’anche dimostrata, violerebbe non solo i diritti dei ricorrenti, ma quelli di chiunque non abbia intenzione di farsi vaccinare o di sottoporsi a un test. In ogni caso, occorre ricordare che l’obbligo di fornire una prova di vaccinazione o di test deriva, se del caso, dal diritto nazionale dello Stato membro interessato e non dal regolamento impugnato.
55      Anche ipotizzando che i ricorrenti abbiano invocato una violazione dei loro diritti fondamentali deducendo un’incidenza individuale per il motivo che la violazione dei diritti fondamentali sarebbe unica e diversa per ciascun individuo, occorre constatare che non si può ritenere che il regolamento impugnato riguardi i ricorrenti a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li caratterizzi rispetto a chiunque non abbia intenzione di farsi vaccinare o di sottoporsi a un test e, pertanto, li distingua analogamente a quanto avverrebbe ad un destinatario.
56      Inoltre, è giocoforza constatare che neppure l’asserito rischio di falsificazione dei certificati COVID digitali dell’UE, foss’anche dimostrato, sarebbe idoneo a distinguere i ricorrenti in funzione di determinate qualità loro peculiari. Un rischio siffatto riguarderebbe chiunque possa avere contatti con il titolare di un certificato falsificato.
57      Da quanto precede risulta che la condizione relativa all’incidenza individuale nei confronti dei ricorrenti non è soddisfatta e che questi ultimi non sono legittimati ad agire contro il regolamento impugnato.
Sulla domanda di modifica del regolamento impugnato
58      Per quanto riguarda la domanda di modifica dell’articolo
3, paragrafo
1, lettere a) e b), del regolamento impugnato, occorre ricordare che, in forza di una giurisprudenza costante, non spetta al Tribunale, nell’ambito del suo controllo di legittimità ai sensi dell’articolo 263 TFUE, formulare dichiarazioni in diritto (v. ordinanza del 5 luglio 2017, EEB/Commissione, T‑448/15, non pubblicata, EU:T:2017:503, punto 40 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, secondo una giurisprudenza consolidata, il Tribunale non può, nell’ambito del controllo di legittimità basato sull’articolo 263 TFUE, rivolgere ingiunzioni alle istituzioni o sostituirsi a queste ultime. Tale limitazione del controllo di legittimità vale per tutti i settori di contenzioso che il Tribunale è competente a conoscere (v. sentenza del 15 giugno 2017, Bay/Parlamento, T‑302/16, non pubblicata, EU:T:2017:390, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, conformemente all’articolo 264 TFUE, il Tribunale può soltanto annullare l’atto impugnato. Spetta poi all’amministrazione interessata, in applicazione dell’articolo 266 TFUE, adottare le misure che l’esecuzione della sentenza del Tribunale comporta (v., in tal senso, sentenza del 12 marzo 2008, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T‑345/03, EU:T:2008:67, punto 46).
59      Pertanto, il Tribunale è manifestamente incompetente a pronunciare un’ingiunzione di modifica del regolamento impugnato nei confronti del Parlamento e del Consiglio oppure a sostituirsi a tali istituzioni, come richiesto, in sostanza, dai ricorrenti nel terzo capo delle loro conclusioni.
60      Come correttamente rilevato dal Parlamento e dal Consiglio, la modifica domandata può essere effettuata solo dalle istituzioni stesse,
agendo in osservanza della procedura stabilita dall’articolo
21, paragrafo
2, TFUE, articolo sul quale si fonda il regolamento impugnato, nell’esercizio del potere discrezionale di cui esse dispongono al riguardo.
61      Da tutto quanto precede risulta che occorre accogliere le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Parlamento e dal Consiglio e respingere il ricorso in quanto irricevibile.
Sull’istanza di intervento
62      Conformemente all’articolo 144, paragrafo 3, del regolamento di procedura, quando il convenuto deposita un’eccezione di irricevibilità, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, si decide sulle istanze di intervento solo dopo il rigetto o il rinvio dell’esame dell’eccezione al merito. Inoltre, conformemente all’articolo 142, paragrafo 2, del medesimo regolamento, l’intervento rimane privo di oggetto quando il ricorso è dichiarato irricevibile.
63      Orbene, dato che le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Parlamento e dal Consiglio sono state accolte nel caso di specie e che la presente ordinanza conclude pertanto il procedimento, non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento presentata dalla Commissione a sostegno delle conclusioni del Parlamento e del Consiglio.
Sulle spese
64      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
65      I ricorrenti, rimasti soccombenti, devono essere condannati a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dal Parlamento e dal Consiglio, comprese quelle relative al procedimento sommario.
66      Inoltre, in applicazione dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, la Commissione sopporterà le proprie spese relative all’istanza di intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2)      Non vi è più luogo a statuire sull’istanza di intervento della Commissione europea.
3)      La sig.ra Stefania Abenante e gli altri ricorrenti i cui nomi figurano in allegato sopporteranno le proprie spese nonché quelle sostenute dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea, comprese quelle relative al procedimento sommario dinanzi al Tribunale.
4)      La Commissione sopporterà le proprie spese afferenti all’istanza di intervento.
Lussemburgo, 29 aprile 2022
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
J. Svenningsen
*      Lingua processuale: l’italiano.
1      L’elenco degli altri ricorrenti è allegato unicamente alla versione notificata alle parti.