62017TJ0119(01)
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 12. maja 2021 (
*1
)
„Javni uslužbenci – Uradniki – Začasni uslužbenci – Pogodbeni uslužbenci – Osebni prejemki – Zaposleni ESZD, ki delajo v tretji državi – Člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Letna ocena dodatka za življenjske razmere – Sklep, s katerim se dodatek za življenjske razmere zaposlenim, ki delajo v Etiopiji, zmanjša s 30 % na 25 % – Regionalna povezanost – Očitne napake pri presoji“
V zadevi T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, stanujoč v Adis Abebi (Etiopija), in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, (
1
) ki jih zastopa S. Orlandi, odvetnik,
tožeče stranke,
proti
Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD), ki jo zastopata S. Marquardt in R. Spáč, agenta, skupaj z M. Troncosom Ferrerom, C. Garcío Fernándezom in F.‑M. Hislairjem, odvetniki,
tožena stranka,
katere predmet je predlog na podlagi člena 270 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa ESZD ADMIN(2016) 7 z dne 19. aprila 2016 o določitvi DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Proračunsko leto 2016 v delu, v katerem se nanaša na znižanje dodatka za življenjske razmere, ki se izplačuje zaposlenim Evropske unije, ki delajo v Etiopiji, s 1. januarjem 2016,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi S. Gervasoni, predsednik, P. Nihoul in J. Martín y Pérez de Nanclares (poročevalec), sodnika,
sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 11. novembra 2020
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
Kadrovski predpisi
1
Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), v členu 1b(a) določajo, da se pri izvajanju teh predpisov Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD), če Kadrovski predpisi ne določajo drugače, obravnava enako kot institucije Evropske unije.
2
Člen 101a Kadrovskih predpisov je edini člen naslova VIIIB teh predpisov. Ta člen določa, da so „[b]rez poseganja v druge določbe Kadrovskih predpisov […] v Prilogi X predpisane posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi“.
3
Člen 110(1) Kadrovskih predpisov določa, da „[s]plošne določbe za izvajanje kadrovskih predpisov sprejme organ za imenovanja vsake institucije po posvetovanju z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise“.
4
Člen 8 Priloge X h Kadrovskim predpisom, naslovljen „Posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi“, določa, da lahko „[o]rgan za imenovanja […] izjemoma s posebnim obrazloženim sklepom uradniku prizna dopust za počitek zaradi zelo težkih življenjskih razmer v kraju zaposlitve. Organ za imenovanja določi kraje oziroma mesto/a, za katera se tak dopust lahko odobri.“
5
Člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa:
„1.   Dodatek za življenjske razmere se določi glede na kraj zaposlitve uradnika, izrazi pa se v odstotku referenčnega zneska. Ta referenčni znesek vključuje celotno osnovno plačo ter dodatek za izselitev, gospodinjski dodatek in otroški dodatek, od te vsote pa se odštejejo obvezni odtegljaji, navedeni v Kadrovskih predpisih ali uredbah, sprejetih za njihovo izvajanje.
Dodatek iz prejšnjega odstavka se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji.
Za druge kraje zaposlitve se dodatek za življenjske razmere določi med drugim ob upoštevanju naslednjih meril:
–
zdravstveno in bolnišnično okolje,
–
varnost,
–
podnebje,
–
stopnja izolacije,
–
druge lokalne življenjske razmere.
Organ za imenovanja pregleda dodatek za življenjske razmere, določen za vsak kraj zaposlitve, in ga po potrebi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev vsako leto prilagodi.
Organ za imenovanja se lahko odloči, da bo poleg dodatka za življenjske razmere odobril dodatno premijo, če je bil uradnik večkrat razporejen na kraj zaposlitve, ki velja za težkega ali zelo težkega […]
2.   Če so življenjske razmere v kraju zaposlitve take, da je uradnik osebno ogrožen, se mu na podlagi posebnega obrazloženega sklepa organa za imenovanja izplača začasno povišani dodatek […]
3.   O podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči organ za imenovanja.“
PZDU
6
Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: PZDU), v členu 10(5) določajo, da se naslov VIIIB Kadrovskih predpisov smiselno uporablja za začasne uslužbence, ki delajo v tretji državi.
7
Člen 118 PZDU določa, da se Priloga X h Kadrovskim predpisom smiselno uporablja za pogodbene uslužbence, ki delajo v tretji državi, razen člena 21 te priloge, ki se uporablja le v nekaterih okoliščinah. Ta določba se nanaša na nekatere stroške v zvezi z nastanitvijo uradnikov v kraju zaposlitve, ki jih plača institucija.
Sklepa ESZD
8
Sklep Visoke predstavnice Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko HR DEC(2013) 013 z dne 17. decembra 2013 o dodatku za življenjske razmere in začasno povišanem dodatku iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom (v nadaljevanju: sklep z dne 17. decembra 2013) se nanaša na Kadrovske predpise in PZDU, med drugim omenjeni člen 10, v njem pa je navedeno, da je bil sprejet po posvetovanju z odborom uslužbencev. Iz njegove edine uvodne izjave izhaja, da je njegov namen sprejetje notranjih smernic, ki se med drugim nanašajo na dodatek za življenjske razmere (v nadaljevanju: DŽR).
9
Člen 1 sklepa z dne 17. decembra 2013 določa, da „[organ za imenovanja] pregleda merila iz člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, pri čemer se lahko med drugim opre na informacije, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri, države članice, delegacije Unije ter službe institucij in organov Unije.“
10
Člen 2, prvi in drugi odstavek, sklepa z dne 17. decembra 2013 določa:
„[Organ za imenovanja] po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije določi odstotke [DŽR] za različne kraje zaposlitve. Ti odstotki se razdelijo v osem kategorij (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 in 40 %) na podlagi meril […]
Tak dodatek se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se lahko šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Evropski uniji.“
11
V členu 7, drugi odstavek, sklepa z dne 17. decembra 2013 je kot primer naveden seznam meril, ki se med drugim upoštevajo pri določitvi DŽR in ki ustrezajo merilom iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Ta člen, od tretjega do petega odstavka, določa:
„[Organ za imenovanja] za vsako merilo določi njegovo težavnost, izraženo s številom točk. Ti podatki se vnesejo v primerjalno tabelo, katere rezultat je končna uvrstitev, v kateri se izrazijo odstotki, dodeljeni za [DŽR].
Za uporabljeno metodologijo veljajo smernice, ki jih po posvetovanju s tehnično skupino za [DŽR] sprejme ESZD v soglasju z odgovornimi službami Komisije.
Tehnična skupina za [DŽR] je ad hoc posvetovalna skupina, ki jo sestavljajo zaposleni v službah za upravljanje in predstavniki zaposlenih ESZD na eni strani ter Komisije na drugi strani. Predstavnike zaposlenih imenuje odbor uslužbencev njihove institucije. Tehnična skupina za [DŽR] sprejema svoje odločitve v obliki priporočil na zahtevo [organa za imenovanje]. S to skupino se opravi posvetovanje predvsem o sklepih iz člena 2(1) in (3).“
12
Člen 12, prvi odstavek, sklepa z dne 17. decembra 2013 določa, da se določbe tega sklepa smiselno uporabljajo za začasne uslužbence in pogodbene uslužbence.
13
Na podlagi sklepa z dne 17. decembra 2013, zlasti njegovih členov 2 in 7, na podlagi Priloge X h Kadrovskim predpisom, zlasti členov 8 in 10 te priloge, in po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Evropske komisije je bil sprejet sklep vršilca dolžnosti upravnega direktorja ESZD EEAS DEC(2014) 049 z dne 3. decembra 2014 o smernicah o metodologiji za določitev, med drugim, DŽR (v nadaljevanju: smernice).
14
V členu 1(1) smernic je naveden seznam meril, ki se upoštevajo pri določitvi DŽR in ki ustrezajo merilom iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Člen 1(2) in (3) smernic določa:
„2.   Vsako merilo je treba ovrednotiti in prejme naslednje število točk:
–
1, če so življenjske razmere v primerjavi z življenjskimi razmerami v Evropski uniji enake,
–
2, če so življenjske razmere v primerjavi z življenjskimi razmerami v Evropski uniji nekoliko težje,
–
3, če so življenjske razmere v primerjavi z življenjskimi razmerami v Evropski uniji težke,
–
4, če so življenjske razmere v primerjavi z življenjskimi razmerami v Evropski uniji zelo težke,
–
5, če so življenjske razmere v primerjavi z življenjskimi razmerami v Evropski uniji izjemno težke.
3.   Skupno število točk tega vrednotenja se lahko prilagodi na podlagi ugotovitev iz člena 3, [faza] 3. Najvišje skupno število točk za državo je 25 točk. [DŽR] se določi v skladu s naslednjo lestvico:
–
[…]
–
25 % za rezultat 12 ali 13 [točk]
–
30 % za rezultat 14 ali 15 [točk]
–
[…]“
15
Člen 2(1) in (5) smernic določa:
„1.   Zdravstveno in bolnišnično okolje
Točke za [merilo] ‚Zdravstveno in bolnišnično okolje‘ se določijo na podlagi primerjalnega ‚zdravstvenega načrta‘‚International SOS‘ in, odvisno od okoliščin primera, [na podlagi] drugih podatkov, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri.
‚Zdravstveni načrt‘‚International SOS‘ je zdravstvena razvrstitev držav na podlagi ocene več dejavnikov, vključno z ravnjo razpoložljive zdravstvene in zobozdravstvene oskrbe, dostopom do zdravil na recept, prisotnostjo hudih infekcijskih bolezni in [obstojem] kulturnih, jezikovnih ali upravnih ovir, v skladu s petstopenjsko lestvico od ‚nizkega tveganja‘ do ‚skrajnega tveganja‘.
[…]
5.   Druge lokalne [življenjske] razmere
Točke za [merilo] ‚Druge lokalne življenjske razmere‘ se določijo na podlagi podatkov, ki so jih navedle delegacije v odgovorih na vprašanja iz vprašalnika, in, odvisno od okoliščin primera, [na podlagi] drugih podatkov, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri.
Podatki, ki jih navedejo delegacije, se nanašajo na:
–
[p]ogoje preskrbe,
–
[j]avne storitve,
–
[š]olsko infrastrukturo za otroke zaposlenih,
–
[m]ožnosti zakoncev za delo,
–
[š]portne in kulturne dejavnosti.“
16
Člen 3 smernic, naslovljen „Trifazni sistem“, določa:
„Ocena držav se opravi v treh fazah:
1.   Prva ocena vsake države na upravni ravni […]
2.   Vmesna ocena: [n]adzor nad prvo oceno zaradi preverjanja regionalne skladnosti in primerjave s podobnimi državami ([…] s službami ESZD in geografskimi službami Komisije).
3.   Končna ocena in primerjava podatkov držav članic prek posvetovanja z odborom EUDEL.
Prva faza: prva ocena.
Upravne službe pripravijo začetno oceno za vsako merilo, pri čemer dodelijo od 1 do 5 točk v skladu s sistemom iz člena 2. Rezultati se vpišejo v primerjalno tabelo in ugotovi se ocena vpliva na proračun.
Druga faza: preverjanje ocene zaradi regionalne skladnosti in primerjava s podobnimi državami.
Pri regionalni presoji se upoštevajo regionalne podobnosti ali razlike, posebni dejavniki izolacije ali lokalne razmere, ki so primerljive v regiji. Geografske službe ocenijo, ali se zdijo rezultati prve faze primerni z regionalnega vidika. Podobno se v tej fazi postopka preverijo rezultati primerljivih držav (primerljivih glede na velikost, razvoj, nastanek države, držav v razvoju, držav OECD, malih ozemelj ali otokov).
Sestavi se poročilo, s katerim se konča druga faza, vključno s povzetkom prejetih mnenj in oceno vpliva na proračun.
Tretja faza: končna ocena.
Odbor EUDEL ima v okviru končne ocene na voljo vmesne rezultate s konca prve in druge faze. Odbor EUDEL v tej fazi postopka opravi primerjalno analizo in poda končno oceno na podlagi:
–
stopnje povezanosti točk, dobljenih s primerljivimi shemami težavnosti, ki jih določi vsaka država članica, ali drugimi javnimi ali zasebnimi primerljivimi shemami težavnosti,
–
podrobnega preverjanja zadostnega upoštevanja ciljev splošne politike, težav pri zaposlovanju in drugih elementov, ki niso vključeni v klasična merila, na primer atipične krizne razmere (epidemija, krize itd.), pri vmesnih rezultatih v prvi in drugi fazi.
Končna ocena omogoča prilagoditev točk. Sestavi se končno poročilo z opisom postopkov in sklepov, vključno z obrazložitvijo prilagoditve točk in oceno vpliva na proračun.“
17
Člen 4 smernic določa:
V skladu s členom 7 [sklepa z dne 17. decembra 2013] se je treba posvetovati s tehnično skupino za [DŽR].
[Organ za imenovanja] določi [DŽR], ki se uporabi za različne kraje zaposlitve.“
18
Člen 5 smernic določa:
„V skladu s členom 8 Priloge X h Kadrovskim predpisom lahko [o]rgan za imenovanja prizna dopust za počitek zaradi zelo težkih življenjskih razmer v kraju zaposlitve. Dopust za počitek se dodeli v skladu s številom točk [za določitev] [DŽR] in naslednjo lestvico:
–
1 [dan] dopusta za počitek, če je število točk višje od 13, vendar nižje ali enako 17
[…]“
Dejansko stanje
19
Tožeče stranke, A. Ruben Alba Aguilera in druge osebe, katerih imena so navedena v prilogi, so uradniki ali začasni oziroma pogodbeni uslužbenci Unije, ki so ob sprejetju sklepa, navedenega v točki 20 v nadaljevanju, delali v Etiopiji.
20
Generalni direktor za proračun in upravo ESZD je 19. aprila 2016 sprejel sklep ADMIN(2016) 7 o določitvi DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Proračunsko leto 2016 (ADMIN(2016) 7) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je bila s 1. januarjem 2016 spremenjena stopnja DŽR, ki se izplačuje uslužbencem, ki delajo v tretji državi. S tem sklepom se je stopnja DŽR, ki se uporablja za zaposlene Unije, ki delajo v Etiopiji, zmanjšala s 30 % na 25 % referenčnega zneska.
21
Generalni direktor za proračun in upravo ESZD je isti dan sprejel sklep v zvezi z dodelitvijo dopusta za počitek za uradnike ter začasne in pogodbene uslužbence, ki delajo v tretji državi. V skladu s členom 5 smernic so tožeče stranke zaradi znižanja stopnje DŽR, ki se uporablja za zaposlene Unije, ki delajo v Etiopiji, izgubile pravico do dopusta za počitek.
22
Tožeče stranke so na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov vsaka zase med 13. in 18. julijem 2016 pri organu za imenovanja (v nadaljevanju: OI) ali organu za sklepanje pogodb o zaposlitvi (v nadaljevanju: OPSP) vložile pritožbo zoper izpodbijani sklep, s katero so izpodbijale to, da se 1. januarjem 2016 zniža stopnja DŽR, ki se uporablja za zaposlene Unije, ki delajo v Etiopiji.
23
OI je 9. novembra 2016 z enotno odločbo zavrnil pritožbe tožečih strank (v nadaljevanju: odločba o zavrnitvi pritožb).
Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
24
Tožeče stranke so 20. februarja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile tožbo, v kateri so predlagale, naj se izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem se z njim s 1. januarjem 2016 stopnja DŽR, ki se uporablja za zaposlene Unije, ki delajo v Etiopiji, zniža s 30 % na 25 % referenčnega zneska, naj se ESZD naloži plačilo pavšalnega zneska za utrpelo nepremoženjsko škodo, ki naj ga ex aequo et bono določi Splošno sodišče, ter naj se ESZD naloži plačilo stroškov.
25
Tožeče stranke so v utemeljitev svojih predlogov za razglasitev ničnosti pred Splošnim sodiščem navedle tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev obveznosti sprejetja splošnih določb za izvajanje (v nadaljevanju: SDI) v zvezi s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Drugi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker se je po metodi, ki jo je ESZD v smernicah uporabila za določitev DŽR v kraju zaposlitve, upoštevalo načelo regionalne povezanosti. Nazadnje, tretji tožbeni razlog se je nanašal na očitne napake pri presoji meril iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom pri določitvi zadevnega DŽR.
26
Splošno sodišče je s sodbo z dne 13. aprila 2018, Alba Aguilera in drugi/ESZD (T‑119/17, EU:T:2018:183; v nadaljevanju: prvotna sodba), ugodilo prvemu uveljavljanemu tožbenemu razlogu in izpodbijani sklep v predlaganem obsegu razglasilo za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi in tretji tožbeni razlog. Poleg tega je zavrnilo uveljavljane odškodninske zahtevke in ESZD naložilo plačilo stroškov.
27
ESZD je 26. junija 2018 pri Sodišču vložila pritožbo zoper prvotno sodbo. Pritožba ESZD se je nanašala na to sodbo v delu, v katerem je bil z njo izpodbijani sklep razglašen za ničen in je bilo posledično ESZD naloženo plačilo stroškov. Pritožba ESZD pa se ni nanašala na obrazložitev te sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo uveljavljane odškodninske zahtevke. Ker tožeče stranke niso vložile nasprotne pritožbe, so torej ugotovitve v zvezi z odškodninskim zahtevkom iz prvotne sodbe postale pravnomočne.
28
ESZD je v utemeljitev te pritožbe navedla dva pritožbena razloga, od katerih se je prvi nanašal na napačno uporabo prava pri razlagi člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker naj bi obveznost sprejetja SDI iz člena 110 Kadrovskih predpisov pomenila, da je treba SDI sprejeti v zvezi s to celotno prilogo, drugi pa se je nanašal na napačno uporabo prava pri razlagi člena 10 te priloge, ker naj bi bil ta člen tako nejasen in netočen, da naj ne bi omogočal nearbitrarne uporabe, zato naj bi bilo potrebno sprejetje SDI.
29
Sodišče je s sodbo z dne 26. februarja 2020, ESZD/Alba Aguilera in drugi (C‑427/18 P, EU:C:2020:109; v nadaljevanju: sodba v pritožbenem postopku), po eni strani ugodilo prvemu pritožbenemu razlogu ESZD in tako menilo, da je Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, ki določa izrecno obveznost sprejetja SDI v zvezi s to celotno prilogo, in s tem, da je na podlagi tega sklepalo, da bi morala ESZD, da bi lahko zakonito sprejela izpodbijani sklep, prej sprejeti SDI v zvezi s členom 10 te priloge, napačno uporabilo pravo (sodba v pritožbenem postopku, točka 83).
30
Po drugi strani je Sodišče menilo, da drugi pritožbeni razlog temelji na napačnem razumevanju prvotne sodbe in ga zavrnilo kot neutemeljenega. V zvezi s tem je Sodišče menilo, da se ugotovitve Splošnega sodišča v prvotni sodbi ne navezujejo na naravo člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom (sodba v pritožbenem postopku, točki 93 in 94).
31
Najprej, ker je bil prvi pritožbeni razlog utemeljen, je Sodišče prvotno sodbo delno razveljavilo. Nato, ker je Splošno sodišče s prvotno sodbo ugodilo prvemu tožbenemu razlogu tožečih strank, ne da bi preučilo drugi in tretji tožbeni razlog, je Sodišče menilo, da stanje postopka ne dovoljuje, da bi se dokončno odločilo o zadevi, in zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču. Nazadnje, Sodišče je pridržalo odločitev o stroških.
Postopek in predlogi strank v obravnavani zadevi po vrnitvi v razsojanje
32
Sodno tajništvo Splošnega sodišča je v skladu s členom 217(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dopisom z dne 2. marca 2020 tožeče stranke obvestilo, da lahko v roku dveh mesecev, ki se zaradi oddaljenosti podaljša za enkratno obdobje desetih dni, od vročitve sodbe v pritožbenem postopku predložijo pisna stališča v zvezi z ugotovitvami, ki jih je treba za rešitev spora izpeljati iz sodbe v pritožbenem postopku.
33
ESZD in tožeče stranke so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 6. maja 2020 predložile pisna stališča o ugotovitvah, ki jih je treba izpeljati iz sodbe v pritožbenem postopku.
34
Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89(3)(a) in (d) Poslovnika 30. septembra 2020 stranke pozvalo, naj odgovorijo na sklop vprašanj, in ESZD, naj predloži določene dokumente. Stranke so na vprašanja in zahtevo po predložitvi dokumentov odgovorile v predpisanem roku.
35
Stranke so na obravnavi 11. novembra 2020 ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
36
Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem s 1. januarjem 2016 zmanjšuje DŽR, ki se plačuje zaposlenim Unije, ki delajo v Etiopiji;
–
ESZD naloži plačilo stroškov.
37
ESZD Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo razglasi za neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov in izdatkov, nastalih v prvotnem in pritožbenem postopku ter v postopku po vrnitvi v razsojanje.
Pravo
38
Tožeče stranke v utemeljitev tožbe navajajo tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti sprejetja SDI v zvezi s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker se po metodi, ki jo je ESZD v smernicah uporabila za določitev DŽR v kraju zaposlitve, upošteva načelo regionalne povezanosti. Nazadnje, tretji tožbeni razlog se nanaša na očitne napake pri presoji meril iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom pri določitvi zadevnega DŽR.
Prvi tožbeni razlog: kršitev obveznosti sprejetja SDI v zvezi s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom
39
V uvodu je treba opozoriti, da je sodišče Unije pristojno, da glede na okoliščine posameznega primera presodi, ali učinkovito izvajanje sodne oblasti upravičuje, da se tožbeni razlog zavrne kot neutemeljen, ne da bi bilo prej odločeno o njegovi dopustnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 26. februarja 2002, Svet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, točki 51 in 52, in z dne 5. aprila 2017, Francija/Komisija, T‑344/15, EU:T:2017:250, točka 92).
40
Splošno sodišče meni, da je treba ob upoštevanju okoliščin obravnavanega primera in zaradi postopkovne učinkovitosti preučiti utemeljenost tega tožbenega razloga brez predhodnega odločanja o njegovi dopustnosti, ki jo ESZD izpodbija iz razloga, da so bi bile trditve za njegovo utemeljitev navedene šele po sodbi v pritožbenem postopku, ker je treba ta tožbeni razlog vsekakor in iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, vsebinsko zavrniti.
41
Tožeče stranke trdijo, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom zaradi svoje nejasnosti in nenatančnosti dopušča arbitrarno uporabo, tako da naj bi bilo sprejetje SDI obvezno.
42
Na prvem mestu v bistvu menijo, da v okviru zakonodajnih sprememb člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom ponazoritvena narava seznama meril iz odstavka 1, tretji pododstavek, tega člena in dejstvo, da imata OI ali OPSP pri določitvi DŽR široko diskrecijsko pravico, pomenita okoliščini, ki zahtevata sprejetje SDI. Natančneje, ta široka diskrecijska pravica po mnenju tožečih strank vključuje določitev uporabljene metode, upoštevna merila in njihove vrednosti ter ponderje in odstotke, ki se uporabljajo za DŽR.
43
Na drugem mestu tožeče stranke v bistvu trdijo, da dejstvo, da člen 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da o „podrobnih določbah za uporabo“ tega člena odloči OI, ne nasprotuje temu, da so te podrobne določbe za določitev DŽR v obliki SDI.
44
V zvezi s tem v bistvu menijo, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa različne vrste dodatkov ali premij, ki se dodelijo z različnimi vrstami sklepov, zato naj ne bi bilo treba sprejeti SDI za to celotno določbo. Po mnenju tožečih strank bi se s to okoliščino lahko pojasnila zahteva zakonodajalca, naj OI ali OPSP sprejme „podrobne določbe za uporabo“. Natančneje, tožeče stranke opozarjajo, da je v členu 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v odstavku 1, peti pododstavek, določena dodatna premija, če je bil uradnik večkrat razporejen na kraj zaposlitve, ki velja za težkega ali zelo težkega, in v odstavku 2 začasno povišani dodatek, če so življenjske razmere v kraju zaposlitve take, da je uradnik osebno ogrožen. Po navedbah tožečih strank se te dodatne premije in začasno povišani dodatki – drugače kot sklepi o DŽR – dodelijo z individualnimi sklepi, za katere ni treba sprejeti SDI.
45
Na tretjem mestu tožeče stranke menijo, da dejstvo, da letni pregled DŽR predvideva posvetovanje z odborom uslužbencev, ne preprečuje, da OI ali OPSP pred tem in po pridobitvi mnenj odbora uslužbencev in odbora za kadrovske predpise sprejme SDI v zvezi s to določbo. Poleg tega navajajo, da je mnenje odbora za kadrovske predpise potrebno za zagotovitev, da so merila, v skladu s katerimi se ugotovijo življenjske razmere v tretjih državah, določena abstraktno in neodvisno od vsakršnega postopka, katerega predmet je revizija zneska DŽR, zato da se prepreči, da bi na izbiro teh meril vplival rezultat, ki ga potencialno želi uprava.
46
Nazadnje, na četrtem mestu tožeče stranke trdijo, da sprejetje Sklepa Visoke predstavnice Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ADMIN(2018) 35 z dne 20. decembra 2018 o splošnih določbah za izvajanje dodatka za življenjske razmere in začasno povišanega dodatka iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom (v nadaljevanju: SDI iz leta 2018) potrjuje njihovo analizo. V bistvu namreč menijo, da čeprav ESZD ni menila, da mora na podlagi člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom sprejeti SDI, je s sprejetjem SDI iz leta 2018 nazadnje implicitno, vendar nujno priznala, da to mora storiti, ker člen 10 navedene priloge dopušča arbitrarno uporabo.
47
ESZD izpodbija trditve tožečih strank.
48
Iz sodne prakse izhaja, da če ni izrecno predpisano, se obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov, za katere veljajo formalni pogoji iz člena 110 Kadrovskih predpisov, dopusti le izjemoma, in sicer, kadar so določbe Kadrovskih predpisov tako nejasne ali nenatančne, da ne omogočajo njihove nearbitrarne uporabe (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESZD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, točka 29 in navedena sodna praksa).
49
Poudariti je treba, da je obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov, za katere veljajo formalni pogoji iz člena 110 Kadrovskih predpisov, izjema. V zvezi s tem je treba navesti, da je bilo v sodni praksi priznano, da v Kadrovskih predpisih obstajajo vrzeli, ki institucijam prepuščajo določeno svobodo, omejeno z obveznostjo, da se zadevni osebi zagotovi obramba pod pravičnimi pogoji (sodba z dne 8. julija 1965, Willame/Komisija, 110/63, EU:C:1965:71, str. 815).
50
Zato je treba v obravnavanem primeru preučiti, ali je člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom tako nejasen in nenatančen, da ne omogoča nearbitrane uporabe.
51
V zvezi s tem Splošno sodišče meni, da je treba trditve tožečih strank razumeti tako, da se nanašajo na člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom samo v delu, v katerem ureja DŽR, ne pa v zvezi z dodatno premijo in začasno povišanim dodatkom, ki sta določena v njegovem odstavku 1, peti pododstavek, oziroma odstavku 2.
52
Na prvem mestu je treba ugotoviti, da so merila iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom jasna in natančna, čeprav niso omejevalna. Zdravstveno in bolnišnično okolje, varnost, podnebje ter stopnja izolacije so namreč konkretni in dovolj objektivni elementi, da ne omogočajo arbitrarne uporabe.
53
V zvezi z merilom „druge lokalne življenjske razmere“ je sicer res, da to merilo v členu 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ni bilo natančno opredeljeno, vendar je njegovo vsebino vseeno mogoče določiti, ker je treba to merilo uporabljati pri primerjavi življenjskih razmer v kraju zaposlitve z običajnimi razmerami v Uniji.
54
Enako velja za ponazoritveno naravo seznama meril. Namen teh meril, ki je primerjati življenjske razmere, namreč pomeni, da morajo tako primerjavo omogočati. Ta okoliščina omejuje možnosti izbire in prispeva k preprečevanju arbitrarne uporabe navedenih meril.
55
Na drugem mestu, kot je generalni pravobranilec M. Szpunar opozoril v sklepnih predlogih v zadevi ESZD/Alba Aguilera in drugi (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, točka 69), je treba člen 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom razlagati v povezavi s členom 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim OI „določi podrobna pravila za uporabo tega člena“. Podrobna pravila za uporabo tega člena, zlasti odstavka 1, tretji in četrti pododstavek, ki jih določi OI, je namreč mogoče šteti za abstraktna in neodvisna postopkovna pravila, katerih namen je v posameznem primeru določiti, ali so življenjske razmere v neki državi enake običajnim razmeram v Uniji.
56
Nazadnje, na tretjem mestu je treba opozoriti, da se določitev DŽR letno oceni in po potrebi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev prilagodi. Rednost ocen in vključitev predstavnikov zaposlenih, ki prejemajo DŽR in bi jih prilagoditev DŽR zato lahko zadevala, sta prav tako jamstvi, ki preprečujeta tveganje arbitrarnega izvajanja člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
57
Ob upoštevanju navedenega Splošno sodišče meni, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v delu, v katerem ureja DŽR, zaradi svojega besedila, ciljev in postopkovnih jamstev, ki jih določa za letno prilagoditev DŽR po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev, ne zahteva izjemnega sprejetja SDI v smislu sodne prakse, navedene v točki 48 zgoraj.
58
Te ugotovitve druge trditve tožečih strank ne morejo izpodbiti.
59
V zvezi s tem je treba navesti, da v skladu s sodbo v pritožbenem postopku iz zadnje zakonodajne spremembe člena 10 Priloge X in člena 110 Kadrovskih predpisov jasno izhaja, da bi zakonodajalec Unije, če bi nameraval ob poenostavitvi vsebine te določbe naložiti sprejetje SDI, in ne podrobnih določb za uporabo te določbe, to izrecno navedel (sodba v pritožbenem postopku, točka 81).
60
Poleg tega, čeprav – kot upravičeno poudarjajo tožeče stranke – dejstvo, da se s členom 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom nalaga sprejetje „podrobnih določb za uporabo“ te določbe, ne prepoveduje, da so te v obliki SDI v smislu člena 110 Kadrovskih predpisov, se ta oblika lahko naloži le, če bi se ugotovilo, da je ena od določb navedene priloge tako nejasna in nenatančna, da ne omogoča nearbitrarne uporabe. Kot pa je bilo ugotovljeno v točki 57 zgoraj, to ne velja za člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v delu, ki ureja DŽR.
61
Poleg tega je treba zavrniti trditev tožečih strank, da sprejetje SDI iz leta 2018 potrjuje, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom dopušča arbitrarno uporabo, zaradi česar je treba sprejeti SDI. V zvezi s tem iz odgovorov ESZD na vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi izhaja, da so bile SDI iz leta 2018 sprejete zaradi uskladitve z dotedanjo ustaljeno sodno prakso Splošnega sodišča, ki je bila po sprejetju navedenih SDI razveljavljena s sodbo v pritožbenem postopku. V skladu s to sodno prakso so določbe člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom veljale za splošne, SDI, katerih sprejetje predpisuje, pa so se nanašale na celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom (sodba z dne 17. marca 2016, Vanhalewyn/ESZD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, točka 25). Poleg tega je treba navesti, da v nobeni uvodni izjavi SDI iz leta 2018 ni omenjena nejasnost ali nenatančnost člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki naj bi jo SDI odpravile. Nasprotno, sklicevanje v uvodni izjavi 4 SDI iz leta 2018 na „podrobne določbe za uporabo“ navedenega člena 10 nakazuje, da bi se ESZD brez kakršne koli obveznosti lahko odločila, da bodo take „podrobne določbe za uporabo“ vsekakor v obliki SDI, za katere veljajo postopkovne zahteve iz člena 110 Kadrovskih predpisov (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi ESZD/Alba Aguilera in drugi, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, točka 53).
62
Nazadnje je treba zavrniti tudi trditev tožečih strank, da je mnenje odbora za kadrovske predpise nujno. Iz navedenega namreč izhaja, da v nasprotju s trditvami tožečih strank za določitev abstraktnih in neodvisnih postopkovnih pravil, katerih predmet je prilagoditev zneska DŽR, mnenje odbora za kadrovske predpise ni nujno potrebno. Poleg tega je treba ugotoviti, da imajo SDI iz leta 2018, ki so bile predmet posvetovanj z odborom za kadrovske predpise, v bistvu enako vsebino kot sklep z dne 17. decembra 2013 in smernice.
63
Iz navedenega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti, ne de bi bilo treba odločati o njegovi dopustnosti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker se po metodi, ki jo je ESZD v smernicah uporabila za določitev DŽR v kraju zaposlitve, upošteva načelo regionalne povezanosti
64
Tožeče stranke trdijo, da mora v skladu s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom stopnja DŽR izražati težavnost okolja, ki so mu izpostavljeni uradniki in uslužbenci, ki delajo v tretji državi, v kateri življenjske razmere niso enake običajnim razmeram v Uniji.
65
Ocenjujejo, da z drugo fazo iz člena 3 smernic, v kateri se preveri, ali je število točk, ki jih doseže vsaka delegacija, skladno z regionalnega vidika, ESZD življenjskih razmer ne ocenjuje več samo glede na kraj zaposlitve, temveč glede na regijo, v kateri je delegacija Unije. S tem naj bi ESZD relativizirala presojo meril iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom ter spodbujala primerjalno, arbitrarno in subjektivno analizo različnih krajev zaposlitve v isti regiji. Poleg tega menijo, da dejstvo, da se načelo regionalne povezanosti uporabi po natančni oceni življenjskih razmer v kraju zaposlitve, izkrivlja presojo meril iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom.
66
ESZD izpodbija trditve tožečih strank.
67
Najprej je treba ugotoviti, da tožeče stranke v tožbi niso formalno podale ugovora nezakonitosti člena 3 smernic v smislu člena 277 PDEU. Vendar pa je namen same vsebine njihovega tožbenega razloga razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ker naj bi temeljil na navedenem členu, ki po mnenju tožečih strank zaradi upoštevanja načela regionalne povezanosti krši člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
68
V teh okoliščinah je treba najprej preučiti dopustnost ugovora nezakonitosti, ki ga podajajo tožeče stranke, in v primeru njegove dopustnosti nato preučiti še, ali je ta ugovor utemeljen.
69
Opozoriti je treba, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 277 PDEU izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da zato, da doseže razglasitev ničnosti odločbe, ki se nanjo neposredno in posamično nanaša, izpodbija veljavnost prejšnjih aktov institucij, ki, čeprav niso v obliki uredbe, pomenijo pravno podlago sporne odločbe, če ta stranka na podlagi člena 263 PDEU nima pravice vložiti direktne tožbe proti tem aktom, ki posegajo v njen pravni položaj, ne da bi imela možnost zanje predlagati razglasitev ničnosti (glej sodbi z dne 25. aprila 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Komisija, T‑526/10, EU:T:2013:215, točka 24 in navedena sodna praksa, in z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 28 in navedena sodna praksa).
70
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da namen člena 277 PDEU ni stranki omogočiti izpodbijanje porabe katerega koli splošnega akta s katerim koli pravnim sredstvom, zato se mora splošni akt, glede katerega se uveljavlja nezakonitost, neposredno ali posredno uporabljati v obravnavani zadevi in mora obstajati neposredna pravna zveza med izpodbijano posamično odločbo in zadevnim splošnim aktom (glej sodbi z dne 19. junija 2015, Italija/Komisija, T‑358/11, EU:T:2015:394, točka 181 in navedena sodna praksa, in z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 29 in navedena sodna praksa).
71
Natančneje, ugovor nezakonitosti mora biti vložen v zvezi z določbami splošnega akta, ki vpliva na rešitev spora in ima neposredno pravno povezavo s tem sporom (sodba z dne 19. junija 2015, Italija/Komisija, T‑358/11, EU:T:2015:394, točka 181; glej v tem smislu tudi sklep z dne 29. avgusta 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Svet, T‑5/13 R, neobjavljen, EU:T:2013:395, točka 32).
72
V skladu z ustaljeno sodno prakso je na obstoj take povezave mogoče sklepati iz ugotovitve, da posamična izpodbijana odločba temelji predvsem na določbi akta, katerega zakonitost se izpodbija, tudi če ta določba ni nje formalna pravna podlaga (glej sodbo z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 30 in navedena sodna praksa).
73
Poleg tega je Splošno sodišče razsodilo, da je smernice, čeprav niso pravna podlaga izpodbijanega akta, mogoče izpodbijati z ugovorom nezakonitosti, če so bile uporabljene za sprejetje tega akta (glej sodbo z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 31 in navedena sodna praksa).
74
Nazadnje, v skladu s sodno prakso se akt splošno uporablja v smislu člena 277 PDEU, če se uporablja za objektivno določene položaje in če ima pravne učinke za kategorije oseb, ki so določene abstraktno (glej sodbo z dne 28. februarja 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, neobjavljena, EU:T:2018:101, točka 32 in navedena sodna praksa).
75
V obravnavanem primeru so smernice akt, ki se splošno uporablja, saj se uporabljajo za kategorijo oseb, ki so opredeljene abstraktno, to je za uradnike in uslužbence Unije, kadar so v objektivno določenem položaju, to je, kadar delajo v tretji državi.
76
Ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah 70 in 71 zgoraj, je treba preučiti, ali obstaja povezava med določbo zadevnega akta, ki se splošno uporablja, v obravnavanem primeru členom 3 smernic v delu, v katerem se v njem upošteva načelo regionalne povezanosti, na eni strani in izpodbijanim sklepom na drugi strani.
77
V zvezi s tem je treba poudariti, da je v dopisu OI z dne 7. aprila 2016, naslovljenem na vodje delegacij Unije v Etiopiji (v nadaljevanju: dopis z dne 7. aprila 2016), navedeno:
„[…] na podlagi [smernic] bi bilo treba pri dodatnem preverjanju skupne ocene upoštevati [načelo] regionalne povezanosti in rezultate primerljivih držav ter druge upoštevne elemente. Posledično se v končnih priporočilih upoštevajo te ugotovitve vključno z mnenjem geografskih služb […] ESZD in Komisije.“
78
Poleg tega OI v odločbi o zavrnitvi pritožb trdi, da se „manjše znižanje števila točk za [merilo drugih lokalnih življenjskih razmer] navezuje tudi na kakovost javnih storitev v Etiopiji, za katero se glede na informacije [d]elegacije U[nije] in [načelo] regionalne povezanosti zdi, da je bila [podcenjena]“.
79
Tako iz navedenega izhaja, da obstaja povezava med določbo zadevnega akta, ki se splošno uporablja, v obravnavanem primeru členom 3 smernic v delu, v katerem se v njem upošteva načelo regionalne povezanosti, na eni strani in izpodbijanim sklepom na drugi strani. Sicer pa ESZD te okoliščine ne izpodbija.
80
Zato je treba šteti, da je ugovor nezakonitosti tožečih strank dopusten, in ga vsebinsko preučiti.
81
Najprej je treba poudariti, da imajo v skladu z ustaljeno sodno prakso institucije široko polje proste presoje glede dejavnikov in elementov, ki jih je treba upoštevati pri prilagoditvi osebnih prejemkov uradnikov (glej sodbo z dne 25. septembra 2002, Ajour in drugi/Komisija, T‑201/00 in T‑384/00, EU:T:2002:224, točka 47 in navedena sodna praksa).
82
V obravnavanem primeru je treba šteti, da je DŽR del osebnih prejemkov uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretji državi. V skladu s členom 62 Kadrovskih predpisov osebni prejemki namreč vključujejo osnovno plačo in druge dodatke. V skladu s členom 1b(a) Kadrovskih predpisov se ESZD, razen če v Kadrovskih predpisih ni drugače določeno, v teh kadrovskih predpisih obravnava kot institucije Unije. Ker v Prilogi X h Kadrovskim predpisom v zvezi z elementi, zajetimi s pojmom osebni prejemki, ni določeno drugače, je treba DŽR šteti kot del osebnih prejemkov uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretji državi.
83
V nadaljevanju je treba ugotoviti, da člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki se uporablja za spor, izhaja iz sprememb, uvedenih z Uredbo (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov in PZDU (UL 2013, L 287, str. 15). V zvezi z razlogi za te spremembe je v uvodni izjavi 27 Uredbe št. 1023/2013 navedeno, da je „[p]rimerno […] posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah, in povečati njihovo stroškovno učinkovitost ter hkrati varčevati pri stroških“ in da bi bilo treba „predvideti možnost vključitve širše palete meril za določitev [DŽR], pri tem pa ne ogroziti splošnega cilja varčevanja pri stroških.“
84
Za to je bil člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki je izhajala iz Uredbe Sveta (Euratom, ESPJ, EGS) št. 3019/87 z dne 5. oktobra 1987 o posebnih in izjemnih določbah za uradnike Evropskih skupnosti, ki delajo v tretji državi (UL 1987, L 286, str. 3), poenostavljen. Seznam meril, ki jih je treba upoštevati pri določitvi DŽR, je postal ponazoritven, pojasnila v zvezi s ponderji, vrednostmi teh meril in odstotki referenčnega zneska so bila črtana, dodan pa je bil odstavek 3, v skladu s katerim o podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči organ za imenovanja (sodba v pritožbenem postopku, točka 79).
85
Iz tega izhaja, da je bil namen zakonodajalca Unije pustiti OI določeno polje proste presoje, da upošteva dejavnike in elemente, povezane s splošnejšimi cilji, kot je, čeprav ni edini, na primer splošni cilj varčevanja pri stroških, če se spoštuje namen DŽR, ki je z dodelitvijo dodatka izravnati življenjske razmere v kraju zaposlitve uradnika, ki so težje kot običajne razmere v Uniji.
86
V zvezi s tem je treba navesti, da OI v skladu s členom 3 smernic poleg načela regionalne povezanosti upošteva na eni strani druge dejavnike in druge elemente, ki niso nujno povezani s cilji primerjanja življenjskih razmer v krajih zaposlitve v tretjih državah z običajnimi razmerami v Uniji, to so ocena vpliva na proračun, stopnja ujemanja s primerljivimi shemami težavnosti, ki jih določi vsaka država članica, ali drugimi javnimi ali zasebnimi primerljivimi shemami težavnosti, cilji splošne politike in nazadnje težave pri zaposlovanju, ter na drugi strani druge elemente, ki niso vključeni v klasična merila, na primer atipične krizne razmere (epidemija, krize itd.). Tožeče stranke pa ne izpodbijajo uporabe teh dejavnikov ali teh elementov.
87
Poleg tega je treba navesti, da je v skladu s ciljem DŽR namen načela regionalne povezanosti zagotoviti objektivnost primerjave življenjskih razmer v kraju zaposlitve z razmerami v Uniji. Z uporabo tega načela se namreč zagotavlja, da se podobne razmere v dveh državah iz iste regije podobno ocenijo.
88
Na podlagi navedenega in ob upoštevanju širokega polja proste presoje, ki jo ima OI glede dejavnikov in elementov, ki jih je treba upoštevati pri prilagoditvi osebnih prejemkov uradnikov, Splošno sodišče meni, da člen 3 smernic v delu, v katerem se z njim upošteva načelo regionalne povezanosti, ne krši člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom in ga zato ni mogoče šteti za nezakonitega.
89
Te ugotovitve druge trditve tožečih strank ne morejo izpodbiti.
90
V zvezi s tem je treba tako kot ESZD navesti, da uporaba načela regionalne povezanosti ni v nasprotju z dejstvom, da se življenjske razmere v krajih zaposlitve preučijo primerjalno z običajnimi razmerami v Uniji, in s tako preučitvijo ni nezdružljiva. Pri uporabi tega načela se namreč geografske službe ESZD omejijo na preverjanje, ali so rezultati te preučitve ustrezni glede na primerljive okoliščine v krajih zaposlitve v isti regiji.
91
Tako je cilj uporabe načela regionalne povezanosti preveriti in po potrebi popraviti – ne samo znižati, ampak tudi zvišati – rezultate preučitev življenjskih razmer v krajih zaposlitve, ne pa izkriviti rezultatov navedene preučitve. V tem smislu uporaba zgoraj navedenega načela praviloma ne more bistveno spremeniti rezultatov preučitve življenjskih razmer v krajih zaposlitve. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se je v obravnavanem primeru Etiopija na osemstopenjski lestvici težavnosti življenjskih razmer zaradi uporabe načela regionalne povezanosti pomaknila navzdol samo za eno stopnjo.
92
Poleg tega je treba trditev tožečih strank, da dejstvo, da se načelo regionalne povezanosti uporabi po preučitvi življenjskih razmer v kraju zaposlitve, izkrivlja presojo meril iz člena 10(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, zavrniti. Ker je namreč cilj primerjati število točk, dodeljenih za kraje zaposlitve, in jih v tretji fazi iz člena 3 smernic po potrebi prilagoditi, je treba navedeno načelo nujno uporabiti po prvi preučitvi življenjskih razmer.
93
Nazadnje je treba zavrniti trditev tožečih strank, da uporaba načela regionalne povezanosti vodi v arbitrarno in subjektivno analizo ali rešitev. Kot namreč izhaja iz preučitve prvega tožbenega razloga, je zakonodajalec Unije določil več ukrepov, ki omogočajo odpravo tveganja arbitrarnosti pri izvajanju člena 10(1), tretji in četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi ESZD/Alba Aguilera in drugi, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, točka 69).
94
Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: očitne napake pri presoji
95
Tožeče stranke navajajo, da izpodbijani sklep vsebuje več očitnih napak pri presoji, zlasti v zvezi s presojo meril „zdravstveno in bolnišnično okolje“ in „druge lokalne življenjske razmere“ iz člena 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Tožeče stranke trdijo, da te očitne napake pri presoji izhajajo tudi iz dejstva, da je samo ESZD menila, da so se življenjske razmere v Etiopiji med letoma 2014 in 2016 izboljšale, medtem je več držav članic menilo, da se niso spremenile, ena država članica pa je celo ugotovila, da so se poslabšale.
96
Na prvem mestu, v zvezi z merilom „zdravstveno in bolnišnično okolje“ tožeče stranke navajajo, da so bile Etiopiji, ki je v skladu s primerjalnim zdravstvenim načrtom, ki ga je pripravila International SOS, razvrščena kot „država z visokim zdravstvenim tveganjem“, dodeljene 4 točke od 5. Vendar pa so države, kot so Madagaskar, Uganda, Zambija, Zimbabve ali Komori, ki so prav tako razvrščene kot „države z visokim zdravstvenim tveganjem“, prejele 5 točk od 5. Tožeče stranke ESZD očitajo, da ni navedla nobene obrazložitve, ki bi lahko upravičila to različno obravnavanje, ki je zato povsem arbitrarno.
97
Na drugem mestu, v zvezi z merilom „druge lokalne življenjske razmere“ tožeče stranke trdijo, da ESZD njihovih odgovorov na vprašalnike, izpolnjene leta 2014 in 2015, ni zadostno upoštevala. Ugotovila naj bi samo, da so druge lokalne življenjske razmere v drugih krajih zaposlitve težje kot v Etiopiji, česar naj ne bi podprla z nobenim elementom, na podlagi katerega bi tožeče stranke ali Splošno sodišče lahko preverili njeno utemeljenost.
98
Tožeče stranke trdijo, da se leta 2015 „druge lokalne življenjske razmere“ v Etiopiji niso izboljšale in niso zgolj „nekoliko težje“ od razmer v Uniji.
99
V zvezi s tem, prvič, tožeče stranke v zvezi s pogoji preskrbe opozarjajo, da položaj ostaja težaven zaradi strogih pravil za uvoz proizvodov, zlasti živil, v državi, v kateri je celotno gospodarstvo v državni lasti. Drugič, tudi v zvezi s kakovostjo javnih storitev tožeče stranke navajajo, da položaj ostaja težaven. V zvezi s tem tožeče stranke poudarjajo, da je dostop do interneta negotov in zelo drag, poleg tega pa ima pogoste prekinitve, da vsakodnevno prihaja do izpadov elektrike, da je dostop do pitne vode zapleten, da se pogosto širijo bolezni, kot je kolera, da ni nobene varne storitve javnega prevoza in da je odvoz odpadkov zelo nereden. Tretjič, opozarjajo, da zakonci nimajo nobene možnosti za delo, ker etiopska ureditev prepoveduje njihovo zaposlitev. Četrtič, tožeče stranke navajajo, da se je zaradi varnostnih tveganj od leta 2014 poslabšala kakovost športnih in kulturnih dejavnosti. Petič, trdijo, da se kakovost izobraževalnih ustanov od leta 2014 ni spremenila. Nazadnje, šestič, tožeče stranke trdijo, da bi bilo treba pri določitvi težavnosti življenjskih razmer, ki so jim izpostavljeni uradniki in uslužbenci Unije, ki delajo v Etiopiji, upoštevati dejstvo, da Etiopija ni ratificirala Dunajske konvencije o konzularnih odnosih z dne 24. aprila 1963.
100
Na tretjem mestu, v zvezi s podatki, ki jih sporočijo države članice in jih mora ESZD upoštevati v tretji fazi iz člena 3 smernic, tožeče stranke trdijo, da je samo ESZD menila, da so se v letih med 2014 in 2016 življenjske razmere v Etiopiji izboljšale. Tako trdijo, da je ta ugotovitev očitno v nasprotju s temi podatki, ker naj bi Kraljevina Belgija, Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Irska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Italijanska republika, Republika Poljska, Republika Finska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Združene države Amerike menili, da se življenjske razmere v Etiopiji niso spremenile. Republika Avstrija pa naj bi ugotovila poslabšanje življenjskih razmer.
101
ESZD izpodbija trditve tožečih strank.
Uvodne ugotovitve
102
Najprej je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso na področjih, na katerih ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, sodni nadzor sodišča Unije omejen na nadzor nad pravilnostjo postopka, pravilnostjo ugotovljenega dejanskega stanja in neobstojem očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil (sodbe z dne 15. maja 1997, N/Komisija, T‑273/94, EU:T:1997:71, točka 125; z dne 16. julija 1998, Y/Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, točka 34, in z dne 14. maja 2002, Antas de Campos/Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, točka 37).
103
Kadar ima institucija široko diskrecijsko pravico, je nadzor nad upoštevanjem jamstev, ki so v upravnih postopkih podeljena znotraj pravnega reda Unije, temeljnega pomena. Med temi jamstvi sta zlasti obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preveri vse upoštevne vidike posameznega primera, in obveznost, da svojo odločitev zadostno obrazloži (sodbe z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, točka 14; z dne 7. maja 1992, Pesquerias De Bermeo in Naviera Laida/Komisija, C‑258/90 in C‑259/90, EU:C:1992:199, točka 26, in z dne 8. septembra 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, točka 163).
104
Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da morajo biti za ugotovitev, da je institucija storila očitno napako pri presoji kompleksnega dejanskega stanja, ki bi upravičila razglasitev ničnosti akta, dokazi, ki jih predloži tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejstev, uporabljena v tem aktu, ne zdi verjetna. Ob upoštevanju te preučitve verjetnosti Splošno sodišče ne sme nadomestiti presoje avtorja tega akta s svojo presojo kompleksnega dejanskega stanja (glej v tem smislu sodbo z dne 11. februarja 2015, Španija/Komisija, T‑204/11, EU:T:2015:91, točka 32 in navedena sodna praksa).
105
Poleg tega je prav tako ustaljena sodna praksa, da po eni strani za upravni akt velja domneva zakonitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2000, Griesel/Svet, T‑157/99, EU:T:2000:192, točka 25 in navedena sodna praksa), po drugi strani pa je dokazno breme načeloma na strani tistega, ki nekaj trdi, tako da morajo tožeče stranke zagotoviti vsaj dovolj jasne, objektivne in skladne dokaze, s katerimi je mogoče podpreti resničnost ali verjetnost dejstev v podporo njihovemu zahtevku (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2001, Connolly/Komisija, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, točka 113).
106
Trditve tožečih strank v podporo tretjemu tožbenemu razlogu, ki se nanaša na očitno napako pri presoji, je treba preučiti glede na ta načela iz sodne prakse.
107
V obravnavanem primeru iz spisa izhaja, da je bila Etiopija za leto 2015 ocenjena s skupnim številom 15 točk. Ker to število presega prag 14 točk, določen v členu 1(3) smernic, za določitev stopnje DŽR v višini 30 % referenčnega zneska, je bil zaposlenim Unije, ki delajo v Etiopiji, lahko izplačan DŽR po tej stopnji.
108
Po letni oceni za določitev stopnje DŽR, ki se uporablja od 1. januarja 2016, je bilo v skladu s trifaznim sistemom iz člena 3 smernic Etiopiji dodeljenih skupno 13 točk, kar je pod pragom 14 točk in v skladu s členom 1(3) navedenih smernic ustreza stopnji DŽR v višini 25 % referenčnega zneska.
109
Natančneje, Etiopiji sta bili za leto 2016 dodeljeni skupno dve točki manj, kar ustreza znižanju števila točk za merili „zdravstveno in bolnišnično okolje“ in „druge lokalne življenjske razmere“, ki jima je bila v primerjavi z letom 2015 dodeljena ena točka manj (prvemu 4 točke namesto 5, drugemu pa 2 točki namesto 3). V skladu s členom 1(2) smernic to znižanje pomeni, da „zdravstveno in bolnišnično okolje“, ki je prvotno v primerjavi z običajnim okoljem v Uniji veljalo za „izjemno težko“, zdaj velja za „zelo težko“. „Druge lokalne življenjske razmere“, ki so prvotno veljale za „težke“, pa zdaj veljajo za „nekoliko težje“.
Merilo „zdravstveno in bolnišnično okolje“
110
Spomniti je treba, da je treba v skladu s členom 2(1) smernic točke za merilo „zdravstveno in bolnišnično okolje“ določiti na podlagi primerjalnega zdravstvenega načrta International SOS in, odvisno od okoliščin primera, na podlagi drugih podatkov, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri.
111
Iz spisa izhaja, da je bila Etiopija v zdravstvenem načrtu, ki ga je International SOS pripravila decembra 2015, razvrščena kot „država z visokim zdravstvenim tveganjem“. Poleg tega je po navedbah ESZD to razvrstitev potrdila družba Falck Global Assistance, ki je pristojna za medicinske evakuacije v imenu ESZD. ESZD je na obravnavi trdila, da se kraji zaposlitve v „državah z visokim zdravstvenim tveganjem“ ocenijo s 4 ali 5 točkami.
112
Poleg tega OI v dopisu z dne 7. aprila 2016 navaja, da je „rezultat 5 [točk] ([na] lestvici od 1 do 5 [točk]) za merilo [‚zdravstveno in bolnišnično okolje‘] pridržan za zelo nevarne države, kot so Južni Sudan, Srednjeafriška republika ali Somalija, za katere se šteje, da je morebitna izpostavljenost zdravstvenim tveganjem še večja.“
113
Poleg tega OI v odločbi o zavrnitvi pritožb navaja:
„[T]reba je dopustiti, da v isti regiji obstajajo države, v katerih je morebitna izpostavljenost zdravstvenim tveganjem še večja. Te države so za merilo [‚zdravstveno in bolnišnično okolje‘] za leto 2016 prejele najvišje število točk: Madagaskar, Uganda, Zambija, Zimbabve, Komori, Eritreja, Somalija, Sudan in Južni Sudan […]“
114
Splošno sodišče meni, da dejstvo, da je Etiopija edina „država z visokim zdravstvenim tveganjem“ v primerjalnem zdravstvenem načrtu, ki ga je International SOS pripravila decembra 2015, ki je bila ocenjena s 4 in ne 5 točkami, seveda lahko vzbudi dvome o presoji, ki jo je opravil OI. Vendar iz njih ni mogoče sklepati, da je ESZD presegla meje polja proste presoje, ki ji ga je zakonodajalec nameraval dodeliti za določitev DŽR.
115
Člen 2(1) smernic namreč določa, da se točke za merilo „zdravstveno in bolnišnično okolje“ določijo na podlagi primerjalnega zdravstvenega načrta International SOS, vendar pa ta člen ne zahteva ujemanja med stopnjo na lestvici, ki se uporablja v tem načrtu, in številom točk, ki jih je treba dodeliti za to merilo. Tako odločitev ESZD, da se Etiopiji dodelijo 4 točke, ni v nasprotju s to določbo.
116
Poleg tega je ESZD za potrditev ocene za merilo „zdravstveno in bolnišnično okolje“ v Etiopiji, ki jo je bilo treba razbrati iz primerjalnega zdravstvenega načrta International SOS, uporabila informacijo, ki jo je zagotovila družba Falck Global Assistance.
117
Poleg tega je presoja težavnosti zdravstvenega in bolnišničnega okolja v določenem kraju zaposlitve kompleksna operacija, za katero je treba oceniti veliko dejavnikov, kot so zlasti raven razpoložljive zdravstvene in zobozdravstvene oskrbe, dostop do zdravil na recept, prisotnost hudih infekcijskih bolezni in obstoj kulturnih, jezikovnih ali upravnih ovir.
118
Nazadnje je treba navesti, kot upravičeno poudarja ESZD, da ne tehnična skupina za DŽR ne odbor EUDEL nista izdala negativnega mnenja o znižanju DŽR za Etiopijo s 1. januarjem 2016.
119
Poleg tega so tožeče stranke na obravnavi trdile, da informacije, ki jih je zagotovila družba Falck Global Assistance, niso zanesljive, ker s spletnega mesta te družbe izhaja, da ne posluje v Etiopiji. Navesti je treba, da tožeče stranke te trditve, čeprav so jo navedle v svojih pritožbah, priloženih k tej tožbi, niso navedle v besedilu zadnjenavedene.
120
V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso priloge k vlogam strank lahko upoštevajo, samo če potrjujejo ali dopolnjujejo tožbene razloge ali trditve, ki so jih tožeče stranke izrecno navedle v pisnih vlogah. Splošno sodišče namreč ni obvezano v prilogah iskati ter prepoznavati razlogov in utemeljitev, ki bi jih lahko upoštevalo kot podlago za tožbo, ker imajo priloge le dokazno in pomožno funkcijo (glej v tem smislu sodbo z dne 10. junija 2020, Sammut/Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, točka 25 in navedena sodna praksa).
121
Poleg tega v skladu s členom 84(1) Poslovnika navajanje novih razlogov ali trditev med postopkom ni dovoljeno, razen če ti ne izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2015, Dennekamp/Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, točka 80) ali če pomenijo neposredno ali implicitno razširitev razloga, ki je bil že naveden v začetni vlogi in je z njim tesno povezan (glej v tem smislu sodbo z dne 29. novembra 2012, Thesing in Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, neobjavljena, EU:T:2012:635, točka 24 in navedena sodna praksa).
122
V obravnavanem primeru pa gre za novo trditev, ki je bila navedena na obravnavi, ni pa bila predložena v fazi tožbe, čeprav izhaja iz dejanskih okoliščin, ki so jih tožeče stranke ob vložitvi navedene tožbe poznale (glej v tem smislu sodbo z dne 22. novembra 2017, von Blumenthal in drugi/EIB, T‑558/16, neobjavljena, EU:T:2017:827, točka 50). Ta trditev tudi ni neposredna ali implicitna razširitev razloga, ki je bil že naveden v začetni vlogi in je z njim tesno povezan. Zato jo je treba zavreči kot nedopustno.
123
Vsekakor informacij, ki jih je zagotovila družba Falck Global Assistance, ni mogoče šteti za nezanesljive samo zato, ker družba ne posluje v Etiopiji.
124
V teh okoliščinah je treba ob upoštevanju navedenega ugotoviti, da iz spisa ne izhaja, da je ESZD storila očitno napako pri presoji ocene merila „zdravstveno in bolnišnično okolje“. Natančneje, Splošno sodišče na podlagi elementov v spisu ne more meniti, da se ne zdi verjetna ocena ESZD, v skladu s katero je zdravstveno in bolnišnično okolje v Etiopiji „zelo težko“, medtem ko je med drugim na Madagaskarju, v Ugandi, Zambiji in Zimbabveju ter na Komorih „izjemno težko“.
Merilo „druge lokalne življenjske razmere“
125
Spomniti je treba, kot je bilo opozorjeno v točki 109 zgoraj, da je bila Etiopiji za merilo „druge lokalne življenjske razmere“ dodeljena ena točka manj, tako da se je število znižalo s 3 točk za leto 2015 na 2 točki za leto 2016. To pomeni, da „druge lokalne življenjske razmere“, ki so prvotno veljale za „težke“, zdaj veljajo za „nekoliko težje“.
126
Prav tako je treba spomniti, da se v skladu s členom 2(5) smernic točke za merilo „druge lokalne življenjske razmere“ določijo na podlagi podatkov, ki so jih navedle delegacije v odgovorih na vprašalnik, in po potrebi na podlagi drugih podatkov, ki jih zagotovijo zanesljivi javni ali zasebni mednarodni viri. Natančneje, podatki, ki jih morajo sporočiti delegacije, se nanašajo na pet kriterijev, to so „pogoji preskrbe“, „javne storitve“, „šolska infrastruktura za otroke zaposlenih“, „možnosti zakoncev za delo“ ter „športne in kulturne dejavnosti“.
127
V zvezi s sistemom za dodelitev točk za pet kriterijev, vključenih v merilo „druge lokalne življenjske razmere“, in s tem za zadnjenavedeno merilo iz ocenjevalnega lista, ki ga je pripravila ESZD na podlagi podatkov, ki so jih sporočile delegacije Unije v Etiopiji, izhaja, da se za vseh pet kriterijev skupaj lahko dodeli največ 54 točk. V legendi na tem ocenjevalnem listu je določena povezava med, na eni strani, številom točk od 0 do 54, razdeljenih v pet kategorij, ki jih je mogoče dodeliti za vseh pet kriterijev, in, na drugi strani, številom točk od 1 do 5 za vsako kategorijo, ki jih je treba dodeliti za merilo „druge lokalne življenjske razmere“. Iz te legende izhaja, da rezultatu od 11 do 21 točk za vseh pet kriterijev ustrezata 2 točki za merilo „druge lokalne življenjske razmere“, medtem ko rezultatu od 22 do 29 točk za vseh pet meril ustrezajo 3 točke za navedeno merilo.
128
V obravnavanem primeru je bilo od največ 54 točk, ki jih je mogoče dodeliti za pet kriterijev, za leto 2015 dodeljenih 24 točk, za leto 2016 pa 20 točk. Ta razlika štirih točk ustreza znižanju števila točk za kriterija „javne storitve“ in „možnosti zakoncev za delo“, pri čemer sta bili prvemu dodeljeni 2 točki namesto 5, drugemu pa 2 točki namesto 3. Število točk za preostale tri kriterije se ni spremenilo.
129
Vendar ESZD trdi, ne da bi ji tožeče stranke v zvezi s tem nasprotovale, da je k spremembi števila točk, dodeljenih za merilo „druge lokalne življenjske razmere“, dejansko prispeval kriterij „javne storitve“. Iz ocenjevalnega lista, ki ga je predložila ESZD, namreč izhaja, da čeprav se število točk za kriterij „možnosti zakoncev za delo“ ni spremenilo, se je zaradi nižjega števila točk, dodeljenih za kriterij „javne storitve“, število točk za merilo „druge lokalne življenjske razmere“ znižalo za eno točko. Iz spisa izhaja, da je ESZD potrdila, da je za dodelitev točk za navedeno merilo v skladu s členom 2(5) smernic upoštevala vprašalnik v zvezi z „drugimi lokalnimi življenjskimi razmerami“, ki so ga izpolnile delegacije Unije v Etiopiji. V zvezi s tem je OI v dopisu z dne 7. aprila 2016 navedel:
„[I]nformacije o ‚drugih lokalnih življenjskih razmerah‘ so bile na prvem mestu upoštevane pri začetni oceni, ki temelji na prispevku e-DŽR [d]elegacije. Podatki, opisani v vprašalniku, v zvezi z drugimi lokalnimi življenjskimi razmerami, so prejeli oceno […] V skladu s to oceno je merilo „druge lokalne življenjske razmere“ za Etiopijo dobilo oceno 2 (na lestvici od 1 do 5).“
130
Iz spisa izhaja tudi, da so odgovori, ki so jih delegacije Unije v Etiopiji navedle v vprašalniku, v zvezi s kriterijem „javne storitve“, vključno za merilo „druge lokalne življenjske razmere“ za leto 2014 za določitev DŽR, ki se uporablja v letu 2015, in odgovori v zvezi z letom 2015 za določitev DŽR, ki se uporablja v letu 2016, enaki.
131
V zvezi s kriterijem „javne storitve“ iz odgovorov delegacij Unije v Etiopiji na vprašalnik v bistvu izhaja, da v tej državi ni mogoče uporabljati ne javnega prevoza ne taksi storitev. Poleg tega pomoč lokalne policije ni zagotovljena, tako da morajo uradniki in uslužbenci delegacij Unije v Etiopiji v nujnih primerih uporabiti varnostno službo navedenih delegacij. Nazadnje, sistema za ravnanje z odpadki ni, odvoz odpadkov je lokalno organiziran v nekaterih četrtih Adis Abebe (Etiopija).
132
Ugotoviti je treba, da je presoja kakovosti javnih storitev v določenem kraju zaposlitve kompleksna operacija, za katero je treba oceniti veliko dejavnikov, zlasti zanesljivost javnega in zasebnega prevoza, gasilce, reševalsko, policijsko in žandarsko službo ter ravnanje z odpadki.
133
V zvezi s tem je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 104 zgoraj, nadzor Splošnega sodišča pri presoji kompleksnega dejanskega stanja, ki bi upravičila razglasitev ničnosti akta, omejiti na preverjanje, ali je tožečim strankam uspelo pokazati, da se presoja dejstev v tem aktu ne zdi verjetna.
134
Tožeče stranke v bistvu trdijo, da se kakovost javnih storitev v letu 2015 ni izboljšala in da ostaja kritična. Tako je dostop do interneta negotov in zelo drag, poleg tega pa ima pogoste prekinitve, vsakodnevno prihaja do izpadov elektrike, dostop do pitne vode je težaven in pogosto se širijo bolezni, kot je kolera, ni nobene varne storitve javnega prevoza, odvoz odpadkov pa je zelo nereden.
135
Poleg tega so tožeče stranke na obravnavi opozorile, da se odgovori, ki so jih delegacije Unije v Etiopiji navedle v vprašalnikih, v zvezi s kriterijem „javne storitve“ za leto 2014 za določitev DŽR, ki se uporablja v letu 2015, in odgovori v zvezi z letom 2015 za določitev DŽR, ki se uporablja v letu 2016, niso spremenili. Kljub temu naj ESZD ne bi pojasnila znižanja števila točk za ta kriterij.
136
Po eni strani je treba navesti, da ESZD ni predložila elementov, ki bi lahko izpodbili trditve tožečih strank.
137
Po drugi strani ESZD ni navedla prepričljivih razlogov, iz katerih je menila, da se je kakovost javnih storitev v letih 2014 in 2015 tako izboljšala, da je bilo treba točke za ta kriterij znižati s 5 na 2 točki. Ti razlogi namreč iz spisa niso razvidni in ESZD je na obravnavi v odgovoru na vprašanje v zvezi s tem navedla, da nima drugih elementov kot teh v spisu in da zato v bistvu ne more odgovoriti na vprašanje Splošnega sodišča v zvezi s tem.
138
Res je, da OI v odločbi o zavrnitvi pritožb trdi, da se „manjše znižanje števila točk za [merilo drugih lokalnih življenjskih razmer] navezuje tudi na kakovost javnih storitev v Etiopiji, za katero se glede na informacije [d]elegacije U[nije] in [načelo] regionalne povezanosti zdi, da je bila [podcenjena]“.
139
Kljub temu je treba ugotoviti, da v poročilu, ki se pripravi po drugi fazi iz člena 3 smernic, v kateri ESZD preveri oceno točk, dodeljenih v prvi fazi, glede na regionalno povezanost, Etiopija ni navedena med afriškimi državami, katerih število točk je bilo prilagojeno na podlagi načela regionalne povezanosti. Poleg tega je ESZD, čeprav na obravnavi v odgovoru na vprašanje v zvezi s tem ni izpodbijala možnosti uporabe načela regionalne povezanosti v zadevnem primeru, v bistvu trdila, da konkretno ne more pojasniti, kako je uporaba tega načela vplivala na izpodbijani sklep.
140
Tako je treba ob upoštevanju, na eni strani, trditev tožečih strank, da se kakovost javnih storitev v Etiopiji v letih 2014 in 2015 ni izboljšala, in, na drugi strani, neobstoja pojasnil ESZD, ki bi lahko upravičila znižanje števila točk, dodeljenih za kriterij „javne storitve“, ugotoviti, da je ESZD storila očitno napako pri presoji ocene navedenega kriterija.
141
V zvezi s posledicami take očitne napake pri presoji za izpodbijani sklep je treba spomniti (glej točko 128 zgoraj), da se je zaradi kriterija „javne storitve“ število točk, dodeljenih za merilo „druge lokalne življenjske razmere“, znižalo za eno točko, tako da je bilo Etiopiji za leto 2016 dodeljenih skupaj 13 točk. Znižanje stopnje DŽR, določeno z izpodbijanim sklepom, pa je posledica tega, da je bilo število točk, dodeljenih Etiopiji, nižje od praga 14 točk. V teh okoliščinah očitna napaka, ki je bila storjena pri presoji kriterija „javne storitve“, lahko upraviči razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
142
Ob upoštevanju navedenega je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge trditve, navedene v okviru tretjega tožbenega razloga.
Stroški
143
V skladu s členom 219 Poslovnika Splošno sodišče v odločbi, ki jo izda po razveljavitvi in vrnitvi v razsojanje, odloči tako o stroških postopkov pred Splošnim sodiščem kot o stroških pritožbenega postopka pred Sodiščem. Poleg tega se v skladu s členom 134(1) tega poslovnika plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
144
ESZD je s pritožbo predlagala razveljavitev prvotne sodbe zlasti v delu, v katerem se ji naloži plačilo stroškov. Ker je bila zadeva vrnjena v razsojanje, je Sodišče s sodbo v pritožbenem postopku pridržalo odločitev o stroških.
145
Zato mora Splošno sodišče v tej sodbi odločiti o stroških, ki so bili priglašeni v postopku pred Splošnem sodiščem, v katerem je bila izrečena prvotna sodba, v pritožbenem postopku v zadevi C‑427/18 P in v tem postopku po vrnitvi v razsojanje.
146
Ker ESZD s svojimi predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožečih strank naloži plačilo stroškov v zvezi s to zadevo ter zadevama T‑119/17 in C‑427/18 P.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:
1.
Sklep generalnega direktorja za proračun in upravo Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) ADMIN(2016) 7 z dne 19. aprila 2016 o določitvi dodatka za življenjske razmere iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Proračunsko leto 2016 se razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša na znižanje dodatka za življenjske razmere, ki se izplačuje zaposlenim Evropske unije, ki delajo v Etiopiji, s 1. januarjem 2016.
2.
ESZD se naloži plačilo stroškov, priglašenih v zadevah T‑119/17, C‑427/18 P in T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. maja 2021.
Podpisi
Kazalo
Pravni okvir
Kadrovski predpisi
PZDU
Sklepa ESZD
Dejansko stanje
Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
Postopek in predlogi strank v obravnavani zadevi po vrnitvi v razsojanje
Pravo
Prvi tožbeni razlog: kršitev obveznosti sprejetja SDI v zvezi s členom 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker se po metodi, ki jo je ESZD v smernicah uporabila za določitev DŽR v kraju zaposlitve, upošteva načelo regionalne povezanosti
Tretji tožbeni razlog: očitne napake pri presoji
Uvodne ugotovitve
Merilo „zdravstveno in bolnišnično okolje“
Merilo „druge lokalne življenjske razmere“
Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.
(
1
)	Seznam drugih tožečih strank je priložen le različici, ki se vroči strankam.