62005CJ0137
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2007. december 18. (
*1
)
„2252/2004/EK rendelet — A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok — A biztonsági jellemzőkre és a biometrikus elemekre vonatkozó előírások — Érvényesség”
A C-137/05. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt 2005. március 21-én
Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (képviselik: C. Jackson és C. Gibbs, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: A. Dashwood barrister)
felperesnek,
támogatják:
Írország (képviseli: D. O’Hagan, meghatalmazotti minőségben, segítői: A. Collins SC, és P. McGarry BL, kézbesítési cím: Luxembourg),
a Szlovák Köztársaság (képviselik: R. Procházka, J. Čorba és B. Ricziová, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozók,
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: J. Schutte és R. Szostak, valamint G. Giglio, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatják:
a Spanyol Királyság (képviseli: J. Rodríguez Cárcamo, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg),
a Holland Királyság (képviseli: H. G. Sevenster, meghatalmazotti minőségben),
az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: C. O’Reilly, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozók,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts és A. Tizzano tanácselnökök, R. Schintgen (előadó), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev és C. Toader bírák,
főtanácsnok: V. Trstenjak,
hivatalvezető: J. Swedenborg tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2007. március 13-i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2007. július 10-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelében Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága egyrészt a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról szóló, 2004. december 13-i 2252/2004/EK rendelet (HL L 385., 1. o.) megsemmisítését, másrészt e rendeletnek – az e tagállamot az alkalmazásából kizáró része kivételével – az ezt felváltó új rendelet elfogadásáig történő hatályban tartását kéri.
Jogi háttér
Az Egyesült Királyság és Írország helyzetéről szóló jegyzőkönyv
2
Az EK-Szerződés Harmadik részének IV. címe (a továbbiakban: IV. cím) tartalmazza a vízumokra, a menekültügyre, a bevándorlásra és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák körébe tartozó intézkedések elfogadásának jogi alapjait.
3
Az Amszterdami Szerződéssel az EU- és az EK-Szerződéshez csatolt, az Egyesült Királyság és Írország helyzetéről szóló jegyzőkönyv (a továbbiakban: a IV. címről szóló jegyzőkönyv) e tagállamoknak a IV. cím alapján javasolt intézkedések elfogadásában való részvételére vonatkozik.
4
A IV. címről szóló jegyzőkönyv 1. cikke értelmében ugyanezen jegyzőkönyv 3. cikkére is figyelemmel az Egyesült Királyság és Írország nem vesz részt a IV. cím alapján javasolt intézkedések Tanács által történő elfogadásában, valamint e jegyzőkönyv 2. cikke értelmében ezen intézkedések nem kötelezőek, illetve nem alkalmazhatóak e két tagállamra.
5
A IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikke kimondja:
„(1)   Az Egyesült Királyság vagy Írország valamely javaslatnak vagy kezdeményezésnek az Európai Közösséget létrehozó szerződés IV. címe alapján a Tanácshoz történt benyújtását követő három hónapon belül írásban bejelentheti a Tanács elnökének, hogy részt kíván venni egy ilyen javasolt intézkedés meghozatalában és alkalmazásában, amely értesítéssel egyben erre jogosulttá válik. […]
[…]
(2)   Ha az (1) bekezdésben említett valamely intézkedést az Egyesült Királyság vagy Írország részvételével ésszerű időn belül nem lehet elfogadni, a Tanács az ilyen intézkedést az 1. cikknek megfelelően az Egyesült Királyság vagy Írország részvétele nélkül is elfogadhatja. Ebben az esetben a 2. cikket kell alkalmazni.”
6
A IV. címről szóló jegyzőkönyv 4. cikke feljogosítja az Egyesült Királyságot és Írországot arra, hogy bármikor csatlakozzanak a IV. címen alapuló, már meglévő intézkedésekhez. Ebben az esetben az EK 11. cikk (3) bekezdésében meghatározott eljárást kell értelemszerűen alkalmazni.
7
A IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikke értelmében „[a] 3. és 4. cikk nem érinti a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyvet”.
A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv
8
Az Amszterdami Szerződéssel az EU- és az EK-Szerződéshez csatolt, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv (a továbbiakban: schengeni jegyzőkönyv) 1. cikke értelmében tizenhárom tagállam felhatalmazást kap arra, hogy egymás között megerősített együttműködést hozzanak létre az e jegyzőkönyv mellékletében meghatározott schengeni vívmányok hatálya alá eső területeken.
9
A schengeni vívmányok közé tartozik többek között a Benelux Gazdasági Unió, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, Schengenben, 1985. június 14-én aláírt megállapodás (HL 2000. L 239., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 2. o., a továbbiakban: schengeni megállapodás), valamint a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló, szintén Schengenben, 1990. június 19-én aláírt egyezmény (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o., a továbbiakban: SMVE). E két okmány közös neve: „schengeni megállapodások”.
10
E jegyzőkönyv 4. cikke értelmében:
„Írország, valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, amelyekre nézve a schengeni vívmányok nem kötelezőek, bármikor kérhetik, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései egy részének vagy egészének alkalmazásában részt vehessenek.
A Tanács a kérelemről az 1. cikkben említett tagjainak és az érintett államok kormánya képviselőinek egyhangú szavazatával határoz.”
11
A schengeni jegyzőkönyv 5. cikke ekként rendelkezik:
„(1)   A szerződések vonatkozó rendelkezéseinek hatálya kiterjed a schengeni vívmányokon alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre.
Ebben az összefüggésben, ha Írország vagy az Egyesült Királyság, vagy egyik sem jelenti be részvételi szándékát ésszerű időn belül írásban a Tanács elnökének, az Európai Közösségeket létrehozó szerződés 11. cikkében, illetve az Európai Unióról szóló szerződés 40. cikkében említett felhatalmazást az 1. cikkben említett tagállamok részére, illetve – amennyiben az együttműködés kérdéses területein valamelyikük részt kíván venni – Írország vagy az Egyesült Királyság részére megadottnak kell tekinteni.
(2)   A szerződéseknek az (1) bekezdés első albekezdésében hivatkozott vonatkozó rendelkezéseit akkor is alkalmazni kell, ha a Tanács a 2. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében említett intézkedéseket nem fogadta el.”
12
A schengeni jegyzőkönyv 8. cikke kimondja:
„Az új tagállamoknak az Európai Unióba történő felvételére vonatkozó tárgyalások során a schengeni vívmányokat és az intézmények által az ezek hatálya alá tartozó területen hozott további intézkedéseket olyan vívmányoknak kell tekinteni, amelyeket a tagjelölt országoknak teljes egészében el kell fogadniuk.”
A schengeni jegyzőkönyvvel kapcsolatos nyilatkozatok
13
A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 4. cikkéről szóló, 45. sz. nyilatkozatban a Magas Szerződő Felek felkérik a Tanácsot, hogy mielőtt határozna az e cikk alapján megfogalmazott kérésről, kérje ki az Európai Közösségek Bizottságának véleményét. A Magas Szerződő Felek „[v]állalják továbbá, hogy minden tőlük telhetőt megtesznek annak lehetővé tétele érdekében, hogy Írország vagy Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, amennyiben úgy kívánják, éljenek az említett jegyzőkönyv 4. cikkének rendelkezéseivel, annak érdekében, hogy a Tanácsnak a jegyzőkönyv hatálybalépésékor vagy az azt követő bármely időpontban lehetősége legyen meghozni a hivatkozott cikkben említett határozatokat”.
14
A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 5. cikkéről szóló, 46. sz. nyilatkozat értelmében a Magas Szerződő Felek „vállalják, hogy mindent megtesznek annak érdekében, hogy a schengeni vívmányok terén lehetővé váljon a fellépés valamennyi tagállam részvétele mellett, különösen akkor, ha a [schengeni jegyzőkönyv] 4. cikkének megfelelően Írország vagy Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ezen vívmányok rendelkezéseinek egy részét vagy egészét átvette.”
A 2000/365/EK határozat
15
A schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének második bekezdése alapján a Tanács 2000. május 29-én elfogadta a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseinek alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről szóló 2000/365/EK határozatot (HL L 131., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 178. o.).
16
E határozat 1. cikke felsorolja a schengeni vívmányok azon rendelkezéseit, amelyek alkalmazásában Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága részt vesz.
17
Ugyanezen határozat 8. cikke ekként rendelkezik:
„E határozat elfogadásának időpontjától Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságát visszavonhatatlanul úgy tekintik, hogy az a Schengeni Jegyzőkönyv 5. cikke alapján értesítette a Tanács elnökét arról, hogy részt kíván venni minden olyan javaslatban és kezdeményezésben, amely az 1. cikkben említett schengeni vívmányokon alapul. Ez a részvétel az 5. cikk (1), illetve (2) bekezdésében említett területekre terjed ki, amennyiben a javaslatok és kezdeményezések azokon a schengeni vívmányokon alapulnak, amelyeket a fenti területekre alkalmazni kell.”
A 2252/2004 rendelet
18
A 2252/2004 rendeletet, mint az bevezető hivatkozásaiból kitűnik, az EK 62. cikk 2. pontjának a) alpontja alapján fogadták el.
19
E rendelet (2)–(4) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(2)
2000. október 17-én a tagállamok kormányai Tanács keretében ülésező képviselőinek állásfoglalása minimum biztonsági követelményeket vezetett be az útlevelek tekintetében. Helyénvaló ezen állásfoglalásnak most egy közösségi intézkedéssel történő felülvizsgálata a célból, hogy az útlevelekre és úti okmányokra vonatkozó fokozott, harmonizált biztonsági előírások elérésével azok meghamisítással szembeni védelme biztosított legyen. Ezzel egyidejűleg az útlevelekbe és úti okmányokba biometrikus azonosítókat kell beilleszteni annak érdekében, hogy az okmány és annak valódi birtokosa között megbízható kapcsolat jöjjön létre.
(3)
A biztonsági jellemzők harmonizálása és a biometrikus azonosítók beillesztése a jövőbeni európai szintű fejlődés fényében fontos lépést jelent az új elemek használata felé; a csalárd felhasználás elleni védelem biztosításához való fontos hozzájárulásként biztonságosabbá válnak az úti okmányok, és megbízhatóbb kapcsolat létesül az útlevél vagy úti okmány és annak birtokosa között. A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) előírásait és különösen a 9303-es dokumentumban megállapított, a géppel olvasható úti okmányokra vonatkozó előírásokat figyelembe kell venni.
(4)
Ez a rendelet a tagállamok útlevelei és úti okmányai biztonsági jellemzőinek – beleértve a biometrikus azonosítókat is – összehangolására korlátozódik. Az okmányok tárolóelemében található adatokhoz való hozzáférésre felhatalmazott hatóságok és szervek kijelölése a nemzeti jogszabályok szerint történik, a közösségi jog, az európai uniós jog, valamint a nemzetközi megállapodások vonatkozó rendelkezéseire is tekintettel.”
20
A 2252/2004 rendelet (10)–(12) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy e rendelet a schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, így:
—
Dánia nem vesz részt e rendelet elfogadásában, és a rendelet vagy annak alkalmazása számára nem kötelező; Dánia a rendelet elfogadásától számított hat hónapon belül dönt arról, hogy saját nemzeti jogában végrehajtja-e a rendeletet;
—
Írország és az Egyesült Királyság nem vesz részt e rendelet elfogadásában, és a rendelet vagy annak alkalmazása számukra nem kötelező.
21
A 2252/2004 rendelet Egyesült Királyságra vonatkozó (11) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„E rendelet a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek alkalmazásában az Egyesült Királyság a […] 2000/365 […] határozattal összhangban nem vesz részt. Ennélfogva az Egyesült Királyság nem vesz részt e rendelet elfogadásában, és a rendelet vagy annak alkalmazása számára nem kötelező.”
22
A 2252/2004 rendelet 1. cikke kimondja:
„(1)   A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok megfelelnek a mellékletben meghatározott minimum biztonsági előírásoknak.
(2)   Az útleveleknek és úti okmányoknak magukban kell foglalniuk egy arcképet tartalmazó tárolóelemet. A tagállamoknak interoperábilis formátumban bele kell foglalniuk az ujjlenyomatokat is. Az adatokat védeni kell, a tárolóelemnek pedig megfelelő kapacitással kell rendelkeznie, és garantálnia kell az adatok sértetlenségét, valódiságát és bizalmasságát.
(3)   Ezt a rendeletet a tagállamok által kiállított útlevelekre és úti okmányokra kell alkalmazni. Nem alkalmazandó viszont a tagállamok által, állampolgáraik részére kiállított személyazonosító igazolványokra, valamint a tizenkét hónap vagy annál rövidebb érvényességi időre szóló, ideiglenes útlevekre és úti okmányokra.”
23
E rendelet 2. cikke ekként rendelkezik:
„Az 5. cikk (2) bekezdésében említett eljárásnak megfelelően az útlevelekre és úti okmányokra vonatkozó további műszaki előírásokat kell megállapítani a következőkkel kapcsolatosan:
a)
további biztonsági elemek és követelmények, ideértve a hamisítás és meghamisítás elleni emelt szintű előírásokat;
b)
a biometrikus jellemzők tárolóelemére vonatkozó műszaki előírások és a tárolóelem biztonsága, beleértve a jogosulatlan hozzáférés megelőzését is;
c)
az arckép és az ujjlenyomatok minőségére és közös előírásaira vonatkozó követelmények.”
24
A 2252/2004 rendelet 3. cikke értelmében:
„(1)   Az 5. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban a 2. cikkben említett előírások titkosnak nyilváníthatók, és nem hozhatók nyilvánosságra. Ebben az esetben ezek csak a tagállamok által kijelölt, a nyomtatásért felelős szervek, valamint a tagállamok vagy a Bizottság által megfelelően felhatalmazott személyek számára hozzáférhetők.
(2)   Valamennyi tagállamnak ki kell jelölnie egy, az útlevelek és úti okmányok nyomtatásáért felelős szervet. E szerv nevét közölni kell a Bizottsággal és a többi tagállammal. E feladat ellátására két vagy több tagállam ugyanazt a szervet is kijelölheti. Valamennyi tagállam jogosult az általa kijelölt szerv megváltoztatására. Erről tájékoztatnia kell a Bizottságot és a többi tagállamot.”
A jogvita alapját képező tényállás
25
2004. február 18-án a Bizottság az uniós polgárok részére kiállított útlevelek biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokról szóló rendeletjavaslatot nyújtott be a Tanácshoz.
26
2004. május 19-én az Egyesült Királyság bejelentette a Tanácsnak azon szándékát, hogy részt kíván venni a 2252/2004 rendelet elfogadásában. E tekintetben a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében, illetve a IV. címről szóló jegyzőkönyvben előírt bejelentési eljárásra hivatkozott.
27
2004. december 13-án a Tanács elfogadta a 2252/2004 rendeletet. Az Egyesült Királyság számára – 2004. május 19-i bejelentése ellenére – nem engedélyezték a részvételt e rendelet elfogadásában, azzal az indokkal, hogy az a schengeni vívmányok olyan rendelkezéseinek fejlesztését jelenti, amelyekben az Egyesült Királyság a 2000/365 határozat értelmében nem vesz részt.
28
Az Egyesült Királyság, mivel álláspontja szerint a Tanács azáltal, hogy megtagadta vele szemben a 2252/2004 rendelet elfogadásában történő részvételt, megsértette a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkét, benyújtotta a jelen keresetet.
A felek kérelmei
29
Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
semmisítse meg a 2252/2004 rendeletet;
—
az EK 231. cikk alapján állapítsa meg, hogy a 2007/2004 rendelet rendelkezései e rendelet megsemmisítését követően az e tárgyban hozott új szabályozás elfogadásáig – azon rendelkezések kivételével, amelyek az Egyesült Királyságot kizárják az e rendelet alkalmazásában való részvételből – hatályban maradnak;
—
kötelezze a Tanácsot a költségek viselésére.
30
A Tanács a kereset elutasítását és az Egyesült Királyság költségek viselésére való kötelezését kéri.
31
A Bíróság elnöke 2005. szeptember 8-i végzésével engedélyezte Írországnak és a Szlovák Köztársaságnak, hogy az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett, valamint a Spanyol Királyságnak, a Holland Királyságnak és az Európai Közösségek Bizottságának, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzanak.
A keresetről
A felek érvei
32
Az Egyesült Királyság elsődlegesen arra hivatkozik, hogy a Tanács a schengeni jegyzőkönyv helytelen értelmezése alapján zárta ki a 2252/2004 rendelet elfogadásából, és ezáltal megsértette annak 5. cikkét.
33
Nem lehet ugyanis abból kiindulni, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke által létrehozott rendszer alá van rendelve az ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkében előírtnak. A jegyzőkönyv 4. és 5. cikke független egymástól, így az Egyesült Királyság anélkül vehet részt az ezen 5. cikk alapján elfogadott intézkedésekben, hogy előzőleg az említett 4. cikk alapján engedélyezték volna számára a megfelelő schengeni vívmányok körébe tartozó intézkedésekben való részvételt.
34
Álláspontja alátámasztására az Egyesült Királyság különösen arra hivatkozik, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének a Tanács szerinti értelmezése ellentétben áll e két rendelkezés rendszerével és szövegével, sérti az ezen 5. cikk által létrehozott rendszer lényegét, és nem egyeztethető össze a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 5. cikkéről szóló, 46. sz. nyilatkozattal.
35
Továbbá e tagállam szerint ez az értelmezés megakadályozza a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének hatékony érvényesülését, amelynek célja többek között az Egyesült Királyság és Írország maximális részvételének biztosítása a schengeni vívmányokban, és ez az értelmezés sem a IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikke hatékony érvényesülésének megóvása, sem pedig a schengeni vívmányok egységességének megőrzése érdekében nem szükséges. Az ilyen értelmezés minden esetben súlyosan aránytalan hatásokkal járna az elérni kívánt cél vonatkozásában, és az lenne a következménye – tekintettel arra, hogy a Tanácsnak, jelenlegi gyakorlatából következően, „tág és bizonytalan” elképzelése van arról, hogy mit kell „a schengeni vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések” alatt érteni –, hogy az említett 5. cikkben előírt rendszer a jogbiztonság elvével és a megerősített együttműködés alapelveivel összeegyeztethetetlen módon működne.
36
Másodlagosan az Egyesült Királyság arra hivatkozik, hogy amennyiben a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének Tanács általi értelmezése helytálló volna, az e jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő, „a schengeni vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések” kifejezést úgy kellene érteni, mint amely kizárólag a schengeni vívmányokhoz közvetlenül kapcsolódó intézkedésekre vonatkozik („teljesen” schengeni intézkedések), mint például az e vívmányok körébe tartozó rendelkezéseket módosító intézkedések, amelyekhez az Egyesült Királyság a módosító rendelkezések előzetes jóváhagyása nélkül nem csatlakozhat. Nem tartoznak viszont e rendelkezés hatálya alá azok az intézkedések, amelyek mindössze „Schengenhez kötődnek”, vagyis azok, amelyek célja ugyan a schengeni vívmányok egyes célkitűzéseinek fejlesztése vagy kiegészítése, de nem kötődnek olyan szorosan e vívmányokhoz, hogy azok sértetlenségét veszélyeztetné, ha az e vívmányokban nem részes tagállam ennek ellenére részt vesz az ilyen intézkedések elfogadásában. Következésképpen ez utóbbi kategóriába tartozó intézkedések elfogadásakor az Egyesült Királyság helyzetére nem az említett jegyzőkönyv rendelkezései vonatkoznak, hanem, a körülményektől függően, vagy a IV. címről szóló jegyzőkönyv rendelkezései, vagy a „harmadik pillér” irányadó rendelkezései. Mivel a 2252/2004 rendelet ilyen kategóriájú intézkedésnek tekintendő, az Egyesült Királyságot nem lehetett volna kizárni annak elfogadásából.
37
A Tanács előadja, elsősorban, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének célja az Egyesült Királyság állításával ellentétben nem az, hogy ez utóbbi számára jogot keletkeztessen, hanem a schengeni vívmányok összességében részt vevő tagállamok számára annak biztosítása, hogy cselekvésüket ne kérdőjelezhessék meg más tagállamoknak a schengeni vívmányokban való részvételre vonatkozó fenntartásai. Ezt az értelmezést egyébként az említett rendelkezés szövege is alátámasztja, mivel az, ellentétben ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkének és a IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikkének szövegével, ilyen jogot kifejezetten nem ismer el.
38
A Tanács álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének az Egyesült Királyság általi értelmezése megakadályozná az ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkében előírt jóváhagyási eljárás hatékony érvényesülését, mivel abban az esetben, ha valamely tagállammal szemben e cikk alapján megtagadják egy bizonyos intézkedés elfogadásában való részvétel jogát, ez az állam ettől függetlenül az 5. cikk szerinti eljárás igénybevételével a kérdéses terület fejlesztését szolgáló minden intézkedésben részt vehetne. Így már nem lenne biztosított a schengeni vívmányok sértetlensége, sem pedig a IV. címről szóló jegyzőkönyv 7. cikkének hatékony érvényesülése, mely szerint ugyanezen jegyzőkönyv 3. és 4. cikke a schengeni jegyzőkönyv rendelkezéseit nem érinti.
39
A Tanács másodsorban arra hivatkozik, hogy az Egyesült Királyság által a „teljesen schengeni” intézkedések és a csak „Schengenhez kötődő” intézkedések között alkalmazott megkülönböztetésnek sem az elsődleges, sem a másodlagos közösségi jogban nincs alapja. E tekintetben rámutat, hogy az Egyesült Királyság által a „Schengenhez kötődő” intézkedések tekintetében javasolt fogalommeghatározás annak félreértésén alapul, hogy mi veszélyeztetheti a schengeni vívmányok sértetlenségét, a kérdéses megkülönböztetés pedig szükségtelen jogbizonytalanságot okoz, mivel annak következtében „a schengeni vívmányokat fejlesztő intézkedés” fogalma különbözőképpen értendő aszerint, hogy az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság, vagy az Egyesült Királyság és Írország esetében alkalmazandó intézkedésről van-e szó.
40
Harmadsorban a Tanács hangsúlyozza, hogy álláspontja tökéletesen összeegyeztethető az arányosság elvével és a megerősített együttműködéssel kapcsolatos szabályokkal. Egyrészt ugyanis a Szerződés alkotóit nem köti az arányosság elve. Másrészt az EU- és az EK-Szerződésnek a megerősített együttműködést szabályozó rendelkezései a schengeni jegyzőkönyvre nem alkalmazandók.
41
Írország álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének az Egyesült Királyság általi értelmezése összhangban van e cikkek szövegével, és megfelel a Tanács schengeni vívmányokkal kapcsolatos intézkedéseket illető jelenlegi gyakorlatának, amelyek alkalmazására az Egyesült Királyság és Írország felhatalmazást kapott. Ezt az értelmezést egyébként véleménye szerint az Amszterdami Szerződés záróokmányához csatolt több nyilatkozat is alátámasztja. A Tanács továbbá nem tudta bizonyítani, hogy az Egyesült Királyság 2252/2004 rendelet elfogadásában való részvétele konkrét és valós veszélyt jelentett volna a schengeni vívmányokra nézve.
42
A Szlovák Köztársaság szerint az Egyesült Királyságnak a 2252/2004 rendelet elfogadásában való részvételhez fűződő joga attól függ, hogy az nem fenyegeti-e a már alkalmazott schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét. Ezért az Egyesült Királyság részvételi jogát elutasító Tanácsot terheli annak bizonyítása, hogy e tagállam részvétele a rendelet alkalmazásában ilyen fenyegetést jelent. A jelen esetben azonban ilyen fenyegetés nem létezik.
43
A Spanyol Királyság álláspontja szerint az Egyesült Királyság keresete alaptalan. Egyrészt ugyanis az Egyesült Királyság elsődleges kérelme azon alapul, hogy a schengeni jegyzőkönyv egyik cikkéből eredő olyan feltételezett jogot tulajdonít magának, amelyet az nem biztosít számára. Az Egyesült Királyság szerinti értelmezés egyértelmű veszélyt jelent az e jegyzőkönyv által bevezetett megerősített együttműködésnek köszönhetően már elfogadott intézkedésekre nézve, mivel veszélyezteti a schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét. Másrészt az Egyesült Királyság másodlagos kereseti kérelme figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a Tanács feladata annak meghatározása, mely intézkedéseket kell a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek tekinteni, és ezt nem határozhatja meg egy olyan tagállam, amely a schengeni megállapodásoknak nem részese.
44
A Holland Királyság előadja, hogy a schengeni jegyzőkönyv figyelembe veszi az Egyesült Királyságnak és Írországnak a schengeni vívmányokkal kapcsolatos különleges helyzetét, amikor 4. cikkében lehetőséget ad e tagállamoknak az e vívmányokban való jövőbeli részvételre, és 5. cikkének (1) bekezdésének második albekezdésével biztosítja, hogy e részvétel nem vezethet e vívmányok fejlődésének megrekedéséhez. Minthogy nincsen érv annak alátámasztására, hogy az Egyesült Királyságnak és Írországnak a schengeni vívmányokat fejlesztő intézkedésben való, ez utóbbi rendelkezésen alapuló részvétele az e két tagállamnak a schengeni vívmányok rendelkezéseiben való részvételét szabályozó 4. cikkben írtnál egyszerűbb eljárásban is lehetséges lenne, ezen 5. cikk (1) bekezdése a Tanács által javasolt módon értelmezendő.
45
A Bizottság kiemeli, hogy a megerősített együttműködésnek általában, és a schengeni vívmányoknak különösen, fő jellemzője azok sértetlensége. A schengeni vívmányok e sértetlenségének és egységességének fenntartása és megőrzése ezért alapvető törekvés. A schengeni jegyzőkönyv, bár részleges részvételt biztosít a schengeni megállapodásokban nem részes tagállamoknak, nem megy olyan messzire, hogy „à la carte” választást biztosítson az érintett tagállamok számára, ami a részvételek és kötelezettségek zűrzavarát eredményezné.
46
A Bizottság álláspontja szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének az Egyesült Királyság szerinti értelmezése ellentétes a jegyzőkönyv rendszerével és logikájával, és sérti a schengeni vívmányok sértetlenségét és egységességét.
47
Úgy véli egyébként, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő, „a schengeni vívmányokon alapuló” kifejezés nem a megerősített együttműködés keretén belül valamely akcióban résztvevő tagállam által tehető intézkedések „tág és bizonytalan” fogalmára vonatkozik, míg valamely javaslatot „a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek” minősítő határozat alig különbözik attól, amely egy közösségi jogi aktus elfogadásának megfelelő jogalapját hivatott meghatározni.
48
A Bizottság végül a 2252/2004 rendeletet illetően emlékeztet: e rendelet célja – az útlevelek biztonsági elemeinek harmonizálásával és biometrikus azonosítók beillesztésével – az útlevelek még biztonságosabbá tétele, valamint az okmány és annak valódi birtokosa között megbízható kapcsolat létrehozása. Márpedig e cél szorosan kapcsolódik a külső határok ellenőrzéséhez, amelynek megerősítése a schengeni megállapodásokkal létrehozott együttműködés lényege. E rendelet tökéletesen beleillik ebbe a logikába, mert lehetővé teszi a külső határokon végzett ellenőrzések harmonizálását és hatékonyságuk javítását.
A Bíróság álláspontja
49
Az Egyesült Királyság által elsősorban előadott érvelésről való döntés érdekében vizsgálandó, akként értelmezendő-e a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdése, hogy az csupán a schengeni vívmányokon belüli olyan tárgykörökön alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre alkalmazandó, amelyekben az Egyesült Királyság és/vagy Írország részvételét ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikke alapján engedélyezték, vagy ellenkezőleg, mint azt az előbbi tagállam állítja, e rendelkezések egymástól függetlennek tekintendők.
50
E tekintetben megállapítandó, hogy amint az a C-77/05. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben ma hozott ítélet (EBHT 2007., I-11459. o.) 68. pontjából kitűnik, a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdése akként értelmezendő, hogy az csupán a schengeni vívmányokon belüli olyan tárgykörökön alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre alkalmazandó, amelyekben az Egyesült Királyság és/vagy Írország részvételét ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikke alapján engedélyezték.
51
Következésképpen az Egyesült Királyság által a megsemmisítés iránti jelen kereset alapjaként elsősorban előadott érvelést – mint alaptalant – el kell utasítani.
52
Az Egyesült Királyság által másodsorban előadott érvelésről szólva megállapítandó először is, hogy az e tagállam által „teljesen schengeninek”, illetve csupán „Schengenhez kötődőnek” minősített intézkedések közötti vélt különbségnek semmiféle alapja nincs sem az EU- és az EK-Szerződésben, sem a másodlagos közösségi jogban.
53
Megjegyzendő továbbá, hogy az Egyesült Királyság vitatja ugyan a Tanács által előadott minősítést, ám elismeri, hogy a 2252/2004 rendelet kapcsolódik a schengeni vívmányokhoz, mivel azt „Schengenhez kötődő” intézkedésnek tekinti.
54
E megfontolások és azon körülmény ellenére, hogy a jelen ügyben a Tanács terhére rótt állítólag hibás minősítés nem kötődik közvetlenül az EK 62. cikk 2. pontja a) alpontjának a 2252/2004 rendelet jogi alapjául történt választásához, megállapítandó, hogy a közösségi jogi aktus jogi alapjának megválasztásához hasonlóan a 2252/2004 rendeletnek a Tanács általi, a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedéskénti minősítése közvetlen következményekkel járt az e rendelet elfogadási eljárását szabályozó rendelkezések meghatározására, és ennek következtében az Egyesült Királyság ezen eljárásban való részvételének lehetőségére is.
55
Minthogy ugyanis a IV. cím rendelkezésein alapuló javaslatok elfogadásában való részvétel lehetőségének az Egyesült Királyság általi gyakorlása a IV. címről szóló jegyzőkönyv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében az e rendelkezésben előírt bejelentési határidőn kívül egyetlen feltételhez sem kötött, a 2252/2004 rendeletnek a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedéskénti minősítése közvetlen következményekkel járt e tagállam jogaira nézve.
56
E megállapításra tekintettel, és a közösségi jogi aktusok jogalapjának megválasztására vonatkozó szabályokhoz hasonlóan figyelembe kell venni, hogy a jelen ügyben vitatotthoz hasonló helyzetben valamely közösségi jogi aktusnak a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, a schengeni vívmányokon alapuló javaslatkénti vagy kezdeményezéskénti minősítésének olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma (lásd többek között a C-300/89. sz., Bizottság kontra Tanács „titán-dioxid”-ügyben 1991. június 11-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-2867. o.] 10. pontját, a C-176/03. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. szeptember 13-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-7879. o.] 45. pontját és a C-440/05. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2007. október 23-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-9097. o.] 61. pontját).
57
E megfontolások alapján kell vizsgálni, hogy a Tanács – mint azt az Egyesült Királyság állítja – alaptalanul minősítette-e a 2252/2004 rendeletet a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedésként.
58
A 2252/2004 rendelet céljáról szólva annak (2) és (3) preambulumbekezdéséből, valamint 4. cikkének (3) bekezdéséből kitűnik, hogy a rendelet célja a tagállamok által kiállított útlevelek, illetve egyéb úti okmányok hamisítása és csalárd felhasználása elleni harc.
59
E cél elérése érdekében a 2252/2004 rendelet – mint ez 1. és 2. cikkéből kitűnik – harmonizálja és fejleszti a tagállamok által kiállított útlevelekre és egyéb úti okmányokra vonatkozó minimális biztonsági szabályokat, valamint előírja az okmány birtokosával kapcsolatos néhány biometrikus elem ezen okmányokban történő rögzítését.
60
Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy amint azt a Bíróság az Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben hozott, fent hivatkozott ítélet 84. pontjában kimondta, a tagállamok külső határain végzett személyellenőrzés, és így az ezen ellenőrzésre irányuló előírásokra és eljárásokra vonatkozó közös szabályok hatékony végrehajtása a schengeni vívmányok alkotóelemének tekintendő.
61
Az SMVE 6. cikke (2) bekezdése b) és c) pontjának – a tagállamok külső határain végzett ellenőrzés egységes elveit megállapító – együttesen értelmezett rendelkezései alapján mindenkit alá kell vetni legalább személyazonossága úti okmány be- vagy felmutatásán alapuló ellenőrzésének, illetve adott esetben az SMVE részes államainak nemzetbiztonságát és a közrendjét fenyegető veszélyek felderítésére és megelőzésére irányuló alapos ellenőrzésnek.
62
Az SMVE-ben előírt ellenőrzés részletes szabályait az SMVE létesítette végrehajtó bizottság által elfogadott, a schengeni jegyzőkönyv 1. cikkében említett schengeni vívmányok közé tartozó közös kézikönyv (HL 2002. C 313., 97. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 370. o.) állapítja meg.
63
E közös kézikönyv „Határforgalom-ellenőrzés” című II. részében az 1.3.1. pont előírja, hogy az SMVE 6. cikke (2) bekezdése b) pontjának értelmében vett minimumellenőrzés a személyazonosságnak a be- vagy felmutatott úti okmányok alapján történő megállapításából, valamint a határátlépésre jogosító okmányok annak megállapítására szolgáló gyors és egyszerű ellenőrzéséből áll, hogy azok érvényesek-e, illetve találhatók-e rajtuk hamisításra utaló jelek.
64
A közös kézikönyv e részének az SMVE 6. cikke (2) bekezdése c) pontjának értelmében vett alapos ellenőrzés részletes szabályairól szóló 1.3.2.1. pontjából kitűnik, hogy az alapos ellenőrzés a határátlépéshez felmutatott okmány érvényességének és eredetiségének részletes ellenőrzését is magában foglalja.
65
Mivel az útlevelek és egyéb úti okmányok eredetiségének ellenőrzése a külső határokon végzett személyellenőrzés lényeges eleme, az eredetiségnek és az okmánybirtokos személyazonosságának könnyebb és megbízhatóbb megállapítását lehetővé tévő intézkedések az ellenőrzés hatékonyságának, és így a külső határok schengeni vívmányok bevezette egységes kezelésének biztosítására és javítására irányuló intézkedéseknek tekintendők.
66
A 2252/2004 rendelet jelen ítélet 58. és 59. pontjában elemzett céljára és tartalmára tekintettel az a következtetés adódik, hogy e rendelet a schengeni jegyzőkönyv 5. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében a schengeni vívmányokon alapuló intézkedésnek tekintendő.
67
Ezért a Tanács helyesen minősítette a 2252/2004 rendeletet a schengeni vívmányok rendelkezéseit fejlesztő intézkedésnek.
68
Következésképpen az Egyesült Királyság másodlagos érvelése sem fog helyt.
69
Így az Egyesült Királyságnak a 2252/2004 rendelet megsemmisítése iránti kereseti kérelmeinek nem lehet helyt adni, amiből az következik, hogy a Bíróság nem határozhat e tagállamnak e rendelet hatályban tartása iránti kereseti kérelméről.
70
Ezért az Egyesült Királyság keresetét el kell utasítani.
A költségekről
71
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Egyesült Királyságot, mivel pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen eljárási szabályzat 69. cikke 4. §-ának első bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.
2)
A Bíróság Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságát kötelezi a költségek viselésére.
3)
A Spanyol Királyság, Írország, a Holland Királyság, a Szlovák Köztársaság, valamint az Európai Közösségek Bizottsága maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.