61992CC0353_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Las presentes conclusiones versan sobre dos asuntos conexos en los que la República Helénica impugna la validez de Reglamentos. En el primero de los asuntos (C-353/92), la República Helénica solicita la anulación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (en lo sucesivo, "Reglamento del Consejo").(1) En el segundo (C-385/92), solicita la anulación del Reglamento (CEE) nº 2294/92 de la Comisión, de 31 de julio de 1992, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de apoyo a los productores de semillas oleaginosas a las que se refiere el Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo (en lo sucesivo, "Reglamento de la Comisión"). (2)
2. Debo indicar desde ahora que, si bien en sus recursos el Gobierno helénico solicita la anulación del Reglamento del Consejo y del Reglamento de la Comisión en general, de su argumentación se desprende con claridad que, en el fondo, se limita a impugnar la validez de dichos Reglamentos en la medida en que se aplican a los productores de semillas de soja.
Antecedentes de hecho del litigio
3. El Reglamento del Consejo establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, especialmente cereales, semillas oleaginosas y proteaginosos. Las semillas de soja figuran entre las semillas oleaginosas a que se refieren las disposiciones de este Reglamento. (3) El Reglamento del Consejo lleva a efecto la reforma de la política agraria común decidida el 21 de mayo de 1992. Prevé un régimen de apoyo distinto del que se aplicaba con anterioridad y que había sido establecido por el Reglamento (CEE) nº 3766/91 del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, por el que se establece un régimen de apoyo para los productores de semillas de soja, de colza y nabina y de girasol. (4)
4. El segundo considerando del Reglamento del Consejo define su objetivo fundamental:
"[...] con el fin de asegurar un mayor equilibrio del mercado, debe crearse un nuevo régimen de apoyo [...] el mejor modo de alcanzar dicho objetivo es aproximar los precios comunitarios de determinados cultivos herbáceos a los del mercado mundial y compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores que siembren tales productos [...]".
5. De conformidad con este objetivo, el Reglamento del Consejo establece un sistema de pagos compensatorios en beneficio de los productores comunitarios. El Título I determina las condiciones en que los productores podrán solicitar un pago compensatorio. Dicho pago será fijado en una cantidad por hectárea y diferenciado por regiones. (5)
6. El pago compensatorio sólo podrá ser concedido por una superficie que no sobrepase una superficie básica regional. Esta superficie básica regional se determinará como una media del número de hectáreas sembradas de cultivos herbáceos o, en su caso, que hayan quedado en barbecho de conformidad con un programa financiado con fondos públicos durante 1989, 1990 y 1991. Por "región" se entenderá un Estado miembro o una región de un Estado miembro, a elección del Estado miembro de que se trate. (6) En lugar de un sistema de superficies básicas regionales, un Estado miembro puede aplicar un sistema de superficie básica individual para todo su territorio. Este sistema prevé que una superficie básica para cada explotación se determinará como una media del número de hectáreas sembradas de cultivos herbáceos o que hayan quedado en barbecho con arreglo a un régimen financiado con fondos públicos durante 1989, 1990 y 1991. (7)
7. El pago compensatorio se concederá según un "sistema general", abierto a todos los productores, o según un "sistema simplificado", abierto a los pequeños productores. (8) Estos últimos pueden optar entre el sistema general y el sistema simplificado. Los pequeños productores serán aquellos que soliciten los pagos compensatorios para una superficie que no sea mayor que la necesaria para producir 92 toneladas de cereales, siempre que alcancen el rendimiento cerealista medio que se haya fijado para su región o, en el caso de los Estados miembros que utilicen el sistema de superficie básica individual, cuya superficie básica individual no sea mayor que dicha superficie. (9)
8. Los productores que soliciten un pago compensatorio con arreglo al sistema general estarán sujetos a la obligación de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones y percibirán una compensación por esta obligación. (10) En el sistema simplificado no se impone la retirada de tierras, pero el pago compensatorio se abonará en la proporción aplicable a los cereales para todas las superficies sembradas de cultivos herbáceos. (11) El tipo aplicable a los cereales es netamente inferior al aplicable a las semillas oleaginosas. (12)
9. El artículo 10, que resulta de la máxima importancia en el caso de autos, dispone lo siguiente:
"1. Los pagos compensatorios por cereales y proteaginosos, así como la compensación por la obligación de retirar las tierras, serán abonados entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre siguientes a la cosecha.
2. Para poder beneficiarse del pago compensatorio, un productor deberá, a más tardar el 15 de mayo anterior a la cosecha en cuestión:
° haber sembrado la simiente,
° haber presentado una solicitud.
[...]"
10. El Reglamento de la Comisión define las modalidades de aplicación del régimen de apoyo a los productores de semillas oleaginosas a las que se refiere el Reglamento del Consejo. El artículo 2 del Reglamento de la Comisión establece que el pago compensatorio previsto en el Reglamento del Consejo únicamente se concederá por las superficies dedicadas a oleaginosas por las que se presente a la autoridad competente una solicitud en la fecha fijada por el Estado miembro y que, a más tardar, para esa misma fecha, se encuentren sembradas en su totalidad. El artículo 2 señala asimismo que la referida fecha no podrá superar la fecha mencionada en el Anexo I. Este último designa el 15 de mayo anterior a la campaña de comercialización como fecha límite aplicable para la siembra y presentación de solicitudes en lo que atañe a las semillas oleaginosas en su conjunto y, en particular, a las semillas de soja.
11. Existen dos modos de cultivo de las semillas de soja: cultivo principal y cultivo secundario. El cultivo secundario precede o sigue al cultivo principal de otra especie y dura entre dos y cinco meses. Cuando precede al cultivo principal, su finalidad esencial es la de preparar la tierra para ese cultivo principal. Cuando es posterior al cultivo principal, se aprovecha de los abonos que ya se encuentran en el suelo.
12. Parece ser que, en Grecia, el mejor período para el cultivo de semillas de soja se sitúa entre el 20 de abril y el 15 de julio, y que el cultivo secundario comienza después del 15 de mayo. Consta sin discusión que todos los productores griegos de semillas de soja son pequeños productores a efectos del Reglamento del Consejo. Así pues, tienen la facultad de elegir entre participar en el sistema general o en el sistema simplificado que establece el Reglamento.
13. En el recurso interpuesto contra el Consejo, el Gobierno helénico afirma que, teniendo en cuenta que con arreglo al apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo un productor sólo puede beneficiarse del pago compensatorio si ha sembrado la simiente a más tardar el 15 de mayo, en Grecia el cultivo secundario de semillas de soja queda excluido del beneficio de dicho pago compensatorio. El Gobierno helénico mantiene que, en la medida en que el Reglamento del Consejo exige, para tener derecho al pago compensatorio, que el productor de semillas de soja haya sembrado la simiente y haya presentado su solicitud a más tardar el 15 de mayo, dicho Reglamento adolece de invalidez por los siguientes motivos: falta de motivación, violación del principio de no discriminación, infracción del artículo 39 del Tratado, violación del principio de protección de la confianza legítima y violación del principio de preferencia comunitaria.
14. En su escrito de contestación, el Consejo alega que la fecha de 15 de mayo prevista en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo sólo se aplica a los productores de cereales y de cultivos proteaginosos. Es el artículo 2 del Reglamento de la Comisión, en relación con el Anexo I de dicho Reglamento, el que fija la fecha en la que el productor de semillas oleaginosas debe haber efectuado la siembra y presentado su solicitud si desea obtener el pago compensatorio. El Consejo deduce de ello que debe declararse la inadmisibilidad del recurso que el Gobierno helénico ha interpuesto contra él. Con carácter subsidiario, el Consejo mantiene que deben desestimarse los motivos en los que el Gobierno helénico basa su recurso.
15. Basándose en argumentos análogos a los del Consejo, la Comisión, que ha intervenido en apoyo de las pretensiones del Consejo, también mantiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso del Gobierno helénico o, en cualquier caso, desestimarlo por infundado.
16. En el recurso dirigido contra la Comisión, el Gobierno helénico solicita la anulación del Reglamento de la Comisión en caso de que sea éste y no el Reglamento del Consejo el que haya fijado la fecha del 15 de mayo en lo que atañe a las semillas oleaginosas
17. El Gobierno helénico reproduce la argumentación desarrollada en su recurso contra el Consejo e indica que se aplica mutatis mutandis al Reglamento de la Comisión. Mantiene asimismo que el artículo 4 del Reglamento de la Comisión, según el cual únicamente podrá presentarse una solicitud de pago compensatorio con arreglo al Reglamento del Consejo por parcela cultivada y campaña de comercialización, es inválido porque el Reglamento del Consejo no facultó a la Comisión para que adoptara esa disposición.
18. Vamos a examinar primero la cuestión de si ha sido el Reglamento del Consejo o más bien el Reglamento de la Comisión quien ha impuesto a los productores de semillas de soja la obligación de sembrar la semilla y presentar la solicitud a más tardar el 15 de mayo.
La fecha del 15 de mayo
19. Como antes vimos, (13) la fecha del 15 de mayo viene fijada en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo. No obstante, el artículo 10 debe considerarse en su conjunto. El apartado 1 del artículo 10 se refiere a los pagos compensatorios por cereales y proteaginosos, pero nada dice de los pagos compensatorios por semillas oleaginosas. Aunque el apartado 2 del artículo 10 habla de "pago compensatorio" en general, resulta manifiesto que se refiere exclusivamente al pago compensatorio por cereales y proteaginosos. Del pago compensatorio por semillas oleaginosas trata el artículo 11. Ahora bien, este artículo no fija fecha alguna, sino que atribuye a la Comisión el cometido de fijar la fecha mediante una medida de ejecución posterior. (14) Esta medida la constituye el Reglamento de la Comisión.
20. El Reglamento de la Comisión, por su parte, únicamente fija fecha en lo que atañe a los productores incluidos en el régimen general: la letra b) del apartado 1 del artículo 2, única disposición pertinente en la materia, circunscribe expresamente la asignación del pago compensatorio a aquellas superficies "que entren dentro del régimen general contemplado en la letra a) del apartado 5 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1765/92". Es imposible interpretar el Reglamento de la Comisión en el sentido de que fija una fecha aplicable a los productores que participan en el régimen simplificado.
21. A mi juicio, el enigma se explica de la siguiente manera. Los productores de semillas oleaginosas que participan en el régimen simplificado tienen derecho al pago compensatorio previsto para los cereales. Por lo tanto, están incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento del Consejo, el cual debe interpretarse en el sentido de que no sólo se aplica a los cereales, sino también a aquellos productores de semillas oleaginosas que reúnan los requisitos para obtener el pago compensatorio previsto para los cereales. (Obsérvese que el artículo 10 habla de "pagos compensatorios por cereales" (15) y no de pagos compensatorios a abonar a los productores de cereales.) Por consiguiente, el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo fija la fecha del 15 de mayo para los productores de semillas oleaginosas que participan en el régimen simplificado. El Reglamento de la Comisión fija esa misma fecha para los productores incluidos en el régimen general.
22. De lo anterior se deduce que no se puede admitir el argumento del Consejo y de la Comisión según el cual el recurso del Gobierno helénico contra el Consejo debe desestimarse debido a que el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo no se aplica a los productores de semillas de soja. Procede examinar a la vez el recurso interpuesto contra el Reglamento del Consejo y el recurso dirigido contra el Reglamento de la Comisión, puesto que cada uno de esos Reglamentos se aplica a una categoría distinta de productores de semillas de soja.
El contexto legislativo
23. Antes de examinar los motivos de anulación que alega el Gobierno helénico, resulta útil resumir la evolución de la legislación comunitaria relativa a la producción de semillas de soja.
24. En 1962, en el marco de del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Ronda Dillon), la Comunidad aceptó que las semillas de soja procedentes de terceros países fueran importadas en el mercado comunitario con exención de derechos. En aquella época, la producción comunitaria de semillas de soja era muy reducida, pero a partir de entonces los productores de la Comunidad estuvieron en competencia directa con los productores de los terceros países.
25. A la vista de esa competencia y a fin de fomentar la producción comunitaria de semillas de soja, el Consejo adoptó medidas de apoyo. La primera de ellas resultó ser el Reglamento (CEE) nº 1900/74 del Consejo, por el que se establecen medidas específicas para las semillas de soja, (16) que decidió fijar un precio objetivo. Cuando el precio objetivo válido para una campaña de comercialización era superior al precio medio del mercado mundial, se concedía a los productores comunitarios una ayuda igual a la diferencia entre ambos precios. El régimen de apoyo instaurado por el Reglamento nº 1900/74 fue sustituido por el régimen del Reglamento (CEE) nº 1614/79. (17) En virtud de este Reglamento, se concedía una ayuda a aquellas personas que hubieran celebrado con los productores de semillas de soja un contrato que previera el pago al productor de un precio al menos igual al precio mínimo fijado por el propio Reglamento. El Reglamento nº 1614/79 fue sustituido por el Reglamento (CEE) nº 1491/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, (18) que preía un régimen de ayuda similar.
26. El Reglamento nº 3766/91 (19) instauró un nuevo régimen de apoyo para los productores de semillas de soja, de colza y nabina y de girasol. La adopción de este Reglamento está estrechamente vinculada a la reforma general de la Política Agraria Común decidida el 21 de mayo de 1992. Es necesario examinar brevemente las razones que condujeron a esa reforma.
27. Cuando en 1962 se creó la política agraria común, uno de sus objetivos principales era el de lograr la autosuficiencia en materia de productos alimenticios, pues en aquella época los Estados miembros eran deficitarios en la mayor parte de tales productos. Como consecuencia de la referida política, la producción comunitaria se hizo excedentaria, lo que dio lugar a un considerable incremento de los costes presupuestarios. A pesar del incremento de la producción, el poder adquisitivo de los agricultores mejoró muy poco durante el período 1975-1989, y, durante ese mismo período, la población agrícola de la Comunidad disminuyó en un 35 %. (20) Tomando en consideración esta evolución, la Comisión observaba en 1991 que los "mecanismos de la PAC, en su funcionamiento actual, ya no sirven para alcanzar determinados objetivos atribuidos a la política agraria por el artículo 39". (21) Para evitar la acumulación de las existencias y un crecimiento excesivo de los gastos, la Comisión hizo del control de la producción "en la medida necesaria para el equilibrio de los mercados" uno de los objetivos clave de la política agraria común del futuro. (22)
28. La Comisión consideró que los cereales, los proteaginosos y los oleaginosos eran cultivos herbáceos en favor de los cuales debía instaurarse un régimen común de apoyo. Sin embargo, el vigente régimen de apoyo para las semillas de soja se había revelado incompatible con las obligaciones que el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio imponía a la Comunidad. A fin de dar cumplimiento a estas obligaciones, el Consejo adoptó el Reglamento nº 3766/91, que únicamente debía aplicarse hasta el establecimiento de un régimen integrado de apoyo a los productores de cereales, de proteaginosos y de oleaginosos. (23)
29. El régimen de apoyo instaurado por el Reglamento nº 3766/91 permitía a los productores comunitarios solicitar beneficiarse de un sistema regionalizado de pagos directos. El apartado 2 del artículo 4 indicaba que, para poder optar a cualquier pago, los productores deberían, como muy tarde en la fecha fijada para la región en cuestión, haber sembrado las semillas y haber presentado una solicitud. El Reglamento contenía una disposición específica relativa a la segunda cosecha de semillas de soja. El apartado 7 del artículo 4 indicaba que, no obstante lo anterior, los productores que pretendieran plantar semillas de soja como una segunda cosecha solicitarían la ayuda antes del 30 de mayo respetando los demás requisitos de dicho artículo. El Reglamento nº 3766/91 preveía asimismo superficies máximas garantizadas. Si la superficie destinada al cultivo de una semilla oleaginosa era superior a la superficie máxima garantizada, los pagos directos se reducían en proporción.
30. El Reglamento nº 3766/91 tenía validez únicamente para la campaña de comercialización 1992/1993. El Reglamento del Consejo impugnado en el caso de autos, que sustituyó al Reglamento nº 3766/91 y suprimió el sistema de las superficies máximas garantizadas, ha introducido un régimen integrado de apoyo para los cereales, los cultivos proteaginosos y las semillas oleaginosas.
31. Obsérvese que existen algunas diferencias fundamentales entre, por una parte, el régimen de apoyo basado en pagos compensatorios que establece el Reglamento del Consejo y, por otra, los regímenes de apoyo a los precios que establecían los Reglamentos anteriores. Estas diferencias son las siguientes:
° el rendimiento individual de los productores no se toma en consideración a efectos de la concesión del pago compensatorio;
° la ayuda no se concede automáticamente, sino tan sólo previa solicitud presentada por el productor; y
° la ayuda se concede a partir de la siembra de las semillas, con independencia del resultado de la cosecha; los regímenes anteriores sólo permitían la concesión de la ayuda en el momento de la comercialización de la producción.
32. El régimen de apoyo que establece el Reglamento del Consejo se basa en el principio de que el pago compensatorio tan sólo podrá realizarse una vez por año para una determinada superficie. Esto se desprende del decimoséptimo considerando de dicho Reglamento y resulta confirmado por el artículo 4 del Reglamento de la Comisión, el cual dispone que únicamente podrá presentarse una solicitud de pago compensatorio por parcela cultivada y campaña de comercialización.
33. El Reglamento del Consejo impugnado en el caso de autos ha sido modificado recientemente por los Reglamentos (CE) nº 231/94 (24) y nº 232/94 (25) del Consejo. Este último Reglamento fue adoptado con objeto de aplicar un acuerdo sobre semillas oleaginosas celebrado entre la Comunidad Económica Europea y Estados Unidos en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio. (26) Este Acuerdo hace referencia a un grupo especial del GATT, que consideró que el régimen comunitario de apoyo en favor de las semillas oleaginosas tenía como consecuencia reducir el valor de las concesiones arancelarias que la Comunidad había acordado a Estados Unidos. A tenor de dicho Acuerdo, el Reglamento nº 232/94 prevé el establecimiento de superficies máximas garantizadas para los pagos correspondientes a las semillas oleaginosas y excluye del régimen de apoyo el cultivo de una variedad determinada de semillas de girasol. Los Reglamentos nº 231/94 y nº 232/94 se aplican a partir de la campaña de comercialización 1994/1995 y carecen de relación directa con el presente procedimiento.
34. Vamos a examinar ahora las cuestiones que dividen a las partes.
35. Como ya vimos, en el recurso interpuesto contra la Comisión, el Gobierno helénico reproduce los motivos de anulación que alega en el recurso dirigido contra el Consejo e indica que son igualmente válidos mutatis mutandis con respecto al Reglamento de la Comisión. El Gobierno helénico alega asimismo que el artículo 4 de este Reglamento adolece de invalidez porque, al adoptarlo, la Comisión se excedió de sus facultades.
36. En su escrito de contestación, la Comisión mantiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que el Gobierno helénico no precisa los motivos de anulación en los que basa su demanda, sino que se limita a reproducir los motivos invocados en su recurso contra el Consejo. No puedo admitir esta argumentación. El recurso del Gobierno helénico contra la Comisión describe adecuadamente la cuestión objeto de controversia y los motivos en que se basa. No se le puede desestimar basándose en que los motivos alegados por el Gobierno helénico sean idénticos a los de su recurso contra el Consejo. Teniendo en cuenta que la fecha en la que el productor debe haber sembrado la simiente y presentado una solicitud para poder obtener un pago compensatorio la fija el Reglamento del Consejo con respecto a una categoría de productores de semillas de soja y el Reglamento de la Comisión con respecto a otra categoría de productores de semillas de soja, el método adoptado por el Gobierno helénico, consistente en impugnar ambos Reglamentos, resulta justificado.
37. Voy a examinar, en primer lugar, los motivos que se refieren a la vez al Reglamento del Consejo y al de la Comisión. Más tarde analizaré el motivo basado en que la Comisión se haya excedido de sus facultades.
38. Recuérdese que los motivos de anulación que se refieren a la vez al Reglamento del Consejo y al de la Comisión son los siguientes: falta de motivación, violación del principio de no discriminación, infracción del artículo 39 del Tratado, violación del principio de protección de la confianza legítima y violación del principio de preferencia comunitaria.
Falta de motivación
39. El Gobierno helénico mantiene que el Reglamento del Consejo es inválido porque está desprovisto de motivación. Dicho Gobierno indica que uno de los objetivos del referido Reglamento es compensar, mediante la asignación de un pago compensatorio a los productores, la pérdida de ingresos derivada de la disminución de los precios institucionales. Sin embargo, los productores que siembran la simiente con posterioridad al 15 de mayo no pueden beneficiarse del pago compensatorio. Según el Gobierno helénico, la exclusión de estos productores contradice el objetivo fundamental del Reglamento del Consejo, que es el de garantizar los ingresos de todos los productores afectados por la reducción de los precios institucionales; así pues, dicho Reglamento debería indicar las razones específicas que explican la necesidad de excluir a los productores que siembran la simiente después del 15 de mayo.
40. Basándose en los argumentos recordados más arriba, el Gobierno helénico mantiene que también el Reglamento de la Comisión es inválido por carecer de motivación.
41. El artículo 190 del Tratado dispone que los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones del Consejo y de la Comisión deberán ser motivadas. En principio, la motivación debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad de la que emane el acto impugnado de que se trate, pero la amplitud de la motivación requerida depende de la naturaleza del acto y del contexto en el que se haya adoptado. (27) En lo que atañe a los actos de aplicación general, especialmente a los Reglamentos, basta con que los motivos indicados expliquen lo fundamental de las medidas adoptadas, sin que resulte necesaria una motivación específica para todos los detalles que puede implicar tal medida, cuando tales detalles estén incluidos en el marco sistemático del conjunto. (28)
42. En el caso de autos, el Consejo y la Comisión indican que la norma que exige que se haya sembrado la simiente y presentado la solicitud de pago compensatorio antes del 15 de mayo obedece a necesidades prácticas. Concretamente, facilita la administración y la inspección del régimen de apoyo. Contrariamente a lo que afirma el Gobierno helénico, no contradice los objetivos del Reglamento del Consejo, sino que forma parte integrante del régimen de apoyo que establece dicho Reglamento.
43. Parece evidente que, para garantizar la eficacia del sistema, resultaba necesario fijar una fecha límite. Sin embargo, el Consejo y la Comisión no han explicado por qué razón se eligió la fecha del 15 de mayo, ni tampoco por qué motivo la fecha del 30 de mayo, que el Reglamento nº 3766/91 fijó con respecto a la segunda cosecha de semillas de soja, fue adelantada al 15 de mayo en los Reglamentos impugnados. La explicación parece ser la siguiente. El Reglamento nº 3766/91 tenía un carácter transitorio. Establecía un régimen de apoyo para las semillas oleaginosas y tenía validez tan sólo para la campaña de comercialización 1992/1993. En ese momento, los cereales y los cultivos proteaginosos se regían por el régimen de apoyo tradicional, en cuyo marco la ayuda comunitaria era proporcional a la cantidad producida. Aunque el Reglamento nº 3766/91 estableció un sistema de pagos directos análogo al que posteriormente previó el Reglamento del Consejo impugnado en el caso de autos, no contenía todos los elementos del régimen de apoyo instituido por este Reglamento. Al igual que en el marco del régimen de apoyo aplicable a los cereales y a los cultivos proteaginosos, permitía conceder ayudas tanto para el cultivo principal como para el secundario. A fin de facilitar el abono de los pagos directos para los cultivos secundarios, fijaba como fecha límite el 30 de mayo. Ahora bien, teniendo en cuenta que, con arreglo al Reglamento del Consejo impugnado, un productor sólo puede solicitar ayuda para un solo cultivo, era razonable optar por una fecha anterior como la del 15 de mayo.
44. En los propios Reglamentos impugnados no se facilita ninguna explicación con respecto a la elección de la fecha. El decimooctavo considerando del Reglamento del Consejo está redactado en los términos siguientes:
"[...] es preciso determinar algunas condiciones de solicitud de los pagos compensatorios y especificar cuándo se pagará a los productores".
Este considerando no aporta justificación alguna de la norma contenida en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento del Consejo, la cual dispone que, para poder beneficiarse del pago compensatorio por cereales y proteaginosos, un productor deberá, a más tardar el 15 de mayo anterior a la cosecha en cuestión, haber sembrado la simiente y haber presentado una solicitud. Sin embargo, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada más arriba, es evidente que no resultaba necesario que el Consejo incluyera en la exposición de motivos una consideración específica para fundamentar la elección de una fecha determinada, puesto que la fijación de tal fecha constituía un detalle incluido en el marco sistemático del Reglamento del Consejo en su conjunto. Además, la elección de la fecha del 15 de mayo puede comprenderse fácilmente si se tiene en cuenta el principio en que se basa el régimen de apoyo instaurado por el Consejo según el cual el pago compensatorio tan sólo podrá realizarse una vez por año para una determinada superficie; las razones que explican la adopción de este sistema se desprenden claramente de la exposición de motivos. Por consiguiente, carece de fundamento la opinión de que la motivación del Reglamento del Consejo resulta insuficiente. Por otra parte, la fecha del 15 de mayo se aplica tan sólo como regla general. Para evitar que la elección de esa fecha tenga consecuencias poco equitativas, el séptimo guión del artículo 12 del Reglamento del Consejo autoriza a la Comisión a modificarla en lo que atañe a algunas zonas en que las condiciones climáticas excepcionales hagan inaplicables las fechas normales.
45. La exposición de motivos del Reglamento de la Comisión no contiene ningún elemento que justifique la norma que exige que el productor haya sembrado la simiente y presentado una solicitud a más tardar el 15 de mayo. Pero eso no quiere decir que su motivación sea insuficiente. El Reglamento de la Comisión desarrolla el Reglamento del Consejo. El Tribunal de Justicia ha reconocido que la motivación de un Reglamento adoptado para desarrollar un Reglamento de base puede ser breve si, interpretada junto con la motivación del Reglamento de base, indica con la suficiente claridad a los interesados las razones que movieron a adoptar las modalidades de aplicación contenidas en el Reglamento de desarrollo. (29) De ello se deduce que la motivación del Reglamento de la Comisión viene completada por la del Reglamento del Consejo y debe ser interpretada en relación con ella.
46. Además, el quinto considerando del Reglamento de la Comisión indica que algunos elementos deben ser iguales para el régimen general y para el régimen simplificado. Esto explica por qué el Reglamento de la Comisión fija la misma fecha que el Reglamento del Consejo. Por otra parte, al igual que sucede con el Reglamento del Consejo, la fecha del 15 de mayo que fija el Reglamento de la Comisión se aplica tan sólo como regla general. El apartado 2 del artículo 2 del Reglamento autoriza excepciones en aquellos casos en que las circunstancias climáticas impidan sembrar las oleaginosas antes de la fecha del 15 de mayo. Así pues, contrariamente a lo que afirma el Gobierno helénico, el Reglamento de la Comisión ha sido suficientemente motivado.
47. En virtud de las precedentes consideraciones, mi conclusión es que debe rechazarse la afirmación del Gobierno helénico según la cual el Reglamento del Consejo y el Reglamento de la Comisión son inválidos por falta de motivación.
El principio de igualdad
48. Según el Gobierno helénico, la norma que exige que, para poder beneficiarse del pago compensatorio, un productor de semillas oleaginosas deberá, a más tardar el 15 de mayo anterior a la cosecha en cuestión, haber sembrado la simiente y haber presentado una solicitud, resulta contraria al principio de igualdad, tal como se formula, en particular, en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, el cual dispone que la organización común de los mercados agrícolas deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad.
49. El Gobierno helénico alega que, debido a las condiciones climáticas que reinan en Grecia y a la naturaleza de su suelo, el período más adecuado para el cultivo de semillas de soja en ese país es el comprendido entre el 20 de abril y el 15 de julio. La norma que exige que el productor haya sembrado la simiente a más tardar el 15 de mayo excluye del pago compensatorio, en virtud de un criterio arbitrario, a los productores de semillas de soja de Grecia y de otras regiones en las que el clima y el suelo son similares a los de Grecia y en los que, por consiguiente, la siembra se lleva a cabo con posterioridad a la referida fecha.
50. La Comisión mantiene que las exigencias del principio de igualdad quedan satisfechas en la medida en que los productores únicamente tienen derecho al pago compensatorio una sola vez al año para una superficie determinada. Si un productor pudiera percibir un pago compensatorio para todas las cosechas obtenidas durante la misma campaña de comercialización, se producirían desigualdades. En aquellas regiones en donde el clima y el suelo son favorables, un productor podría llevar a cabo dos o incluso tres siembras y obtener cada vez un pago compensatorio. En cambio, en aquellas regiones en donde el clima y el suelo no son favorables, un productor no podría llevar a cabo sino una sola siembra y, por consiguiente, no podría obtener sino un solo pago compensatorio.
51. Respondiendo a lo anterior, el Gobierno helénico indica que él no pretende que sea contraria al principio de igualdad la norma según la cual un productor tan sólo puede beneficiarse de un único pago compensatorio por campaña de comercialización para una superficie determinada. Lo que quiere decir es que los productores que siembran la simiente después del 15 de mayo quedan excluidos del pago compensatorio y son, por consiguiente, víctimas de una discriminación con respecto a los productores que siembran con anterioridad a dicha fecha.
52. En mi opinión, tal argumento no puede admitirse por las siguientes razones.
53. Es verdad que la fijación de una fecha precisa para toda la Comunidad puede afectar de manera diferente a los diversos productores. Pero eso no significa que tal medida sea contraria al principio de igualdad. El principio general de igualdad, del que el apartado 3 del artículo 40 constituye expresión específica, se opone a que situaciones comparables sean objeto de trato diferente, a no ser que esa diferencia de trato esté justificada. No se opone a que el legislador comunitario adopte un criterio de aplicación general. El establecimiento de una política agraria común requiere la adopción de normas comunes. El hecho de que la adopción de una determinada medida en el marco de la organización común de mercados pueda afectar a los diversos productores de diferente manera según la particular naturaleza de su producción, o en función de las condiciones locales, no puede considerarse constitutivo de una discriminación prohibida por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, si la medida de que se trata se basa en criterios objetivos, adaptados a las necesidades del funcionamiento global de la organización común de mercados. (30)
54. El principio de igualdad tampoco exige que una medida comunitaria no pueda en ningún caso tener incidencia negativa para un productor individual o para un grupo determinado de productores. Este Tribunal de Justicia ha declarado que una normativa comunitaria puede tratar a un productor de un modo menos favorable que a los demás, si tal diferencia de trato se justifica por la necesidad de garantizar a la vez la seguridad jurídica y la eficacia de la normativa de que se trate. (31)
55. Si el Gobierno helénico considera que la fijación de la fecha límite al 15 de mayo supone una violación del principio de igualdad, le incumbe aportar las pruebas que demuestren la discriminación alegada. Las pruebas que ha presentado en el caso de autos no demuestran el carácter fundado de sus alegaciones.
56. Es obvio que los productores griegos no han sido totalmente excluidos de la posibilidad de solicitar el pago compensatorio. Puesto que en Grecia el período más adecuado para cultivar semillas de soja está comprendido entre el 20 de abril y el 15 de julio, los productores griegos tienen la posibilidad de solicitar el pago compensatorio, con tal que siembren la simiente y presenten la solicitud entre el 20 de abril y el 15 de mayo. El Gobierno helénico no ha explicado por qué razón resulta particularmente difícil para los productores griegos proceder a la siembra dentro de dicho período.
57. Como antes vimos, la fecha límite del 15 de mayo no tiene valor absoluto. El séptimo guión del artículo 12 del Reglamento del Consejo y el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de la Comisión prevén excepciones en aquellos casos en que circunstancias climáticas excepcionales hagan inaplicables las fechas normales. Si debido a circunstancias climáticas excepcionales un productor griego de semillas de soja no está en condiciones de sembrar la simiente para el 15 de mayo, podrá beneficiarse de dichas disposiciones.
58. En una carta de 9 de marzo de 1993, que figura como anexo al escrito de dúplica de la Comisión, el Gobierno helénico pidió a esa Institución que se retrasara al 30 de junio la fecha límite para presentar las solicitudes de pago compensatorio en el caso de los productores que siembran semillas de soja como cultivo secundario. Pero el Gobierno helénico no facilitó ninguna razón que justificara tal medida, pese a haber sido instado a ello por la Comisión.
59. El Gobierno helénico alega que, como el cultivo secundario de semillas de soja comienza en Grecia después del 15 de mayo, este cultivo queda excluido del pago compensatorio. Pero no ha aportado ninguna prueba que demuestre la existencia, en esta materia, de una discriminación en perjuicio de los productores griegos con respecto a los productores de los demás Estados miembros. El cultivo secundario no es una práctica específica de Grecia, sino que está ampliamente extendida en la Comunidad. La Comisión pone de relieve, sin ser contradicha por el Gobierno helénico, que mientras en Grecia el cultivo secundario de semillas de soja no abarca más de 2.800 hectáreas, en Italia abarca 180.000 hectáreas.
60. En cualquier caso, no puede considerarse que el hecho de que el cultivo secundario quede excluido del pago compensatorio constituya por sí mismo una violación del principio de igualdad. Puesto que un productor sólo tiene derecho al pago compensatorio una vez por año para una superficie determinada, no puede obtener tal pago por el cultivo principal y a la vez por el cultivo secundario. El Gobierno helénico no ha demostrado que un productor griego no esté en condiciones de efectuar la siembra del cultivo principal antes del 15 de mayo y de obtener pago compensatorio por dicho cultivo. Tampoco ha demostrado que para un productor griego sea más ventajoso obtener un pago compensatorio por su cultivo secundario de semillas de soja que por su cultivo principal.
61. Se podría sugerir que un productor griego que siembra como cultivo principal semillas que no están incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento del Consejo pudiera desear sembrar semillas de soja como cultivo secundario y no estar en condiciones de hacerlo antes del 15 de mayo. Sin embargo, le resultará posible invocar las excepciones previstas en el séptimo guión del artículo 12 del Reglamento del Consejo y en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de la Comisión. En cualquier caso, se podría argumentar que un productor que siembra como cultivo principal semillas que no están incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento del Consejo lo hace asumiendo sus propios riesgos. No puede esperar encontrarse, en lo relativo al pago compensatorio, en la misma situación que un productor que siembra como cultivo principal semillas que sí están incluidas en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
62. Mi conclusión es que el recurso del Gobierno helénico debe ser desestimado en la medida en que se basa en una violación del principio de igualdad.
Infracción del artículo 39 del Tratado
63. El Gobierno helénico mantiene que el Reglamento del Consejo y el Reglamento de la Comisión infringen el artículo 39 del Tratado, que define los objetivos de la política agraria común. Y subraya que, según la letra b) del apartado 1 del artículo 39, uno de los objetivos de esa política es garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. El Gobierno helénico alega que la fijación de la fecha límite del 15 de mayo resulta contraria a dicho objetivo, habida cuenta de que aquellos productores que efectúan la siembra después del 15 de mayo no pueden beneficiarse del pago compensatorio y, en consecuencia, sufren una reducción de su renta que equivale casi al 50 %. Según el Gobierno helénico, la necesidad de perseguir los restantes objetivos de la política agraria común definidos en el artículo 39 no justifica una reducción tan sustancial de la renta de los productores.
64. El Gobierno helénico se refiere también a la letra d) del apartado 1 del artículo 39, según la cual uno de los objetivos de la política agraria común es garantizar la seguridad de los abastecimientos. El Gobierno helénico interpreta esta disposición en el sentido de que las Instituciones comunitarias, cuando adoptan medidas en materia de agricultura, deben velar por que, en lo relativo a los productos agrícolas de que se trate, la Comunidad sea autosuficiente, al menos en cierta medida. El Gobierno helénico alega que, si se excluye del pago compensatorio a los productores que siembran la simiente después del 15 de mayo, se les desanima a que continúen con su producción, contribuyendo de este modo a reducir la producción comunitaria de semillas de soja, que en este momento dista mucho de ser suficiente para satisfacer las necesidades de la Comunidad. El Gobierno helénico llega a la conclusión de que el Reglamento del Consejo y el de la Comisión resultan contrarios a los objetivos definidos en las letras b) y d) del apartado 1 del artículo 39, así como al objetivo definido en la letra c) del apartado 1 del artículo 39, que consiste en estabilizar los mercados.
65. Por otra parte, el Gobierno helénico hace referencia al apartado 2 del artículo 39, el cual indica que, en la elaboración de la política agraria común, se deberán tener en cuenta las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura. Y alega que, con arreglo a esa disposición, la política agraria común debe incluir medidas destinadas a reducir las desigualdades entre grandes y pequeños agricultores. Los productores griegos que siembran semillas de soja después del 15 de mayo son pequeños agricultores y, si se les priva del pago compensatorio, se reduce su renta. Por el contrario, los grandes productores no sufren tal reducción de renta. De ello se deduce, según el Gobierno helénico, que el régimen de apoyo que establece el Reglamento del Consejo no sólo no reduce las desigualdades entre productores pequeños y grandes, sino que contribuye a incrementarlas.
66. A mi juicio, no puede admitirse esta argumentación. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las Instituciones comunitarias disponen de amplias facultades discrecionales en materia de política agraria común. (32) Deben conciliar permanentemente las eventuales contradicciones que puede llevar consigo la consecución de los diferentes objetivos definidos en el artículo 39, considerados separadamente, y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal. (33) Pero las Instituciones comunitarias no pueden perseguir aisladamente uno sólo de tales objetivos hasta el punto de hacer imposible la consecución de los demás. (34)
67. El Tribunal de Justicia también ha declarado que los objetivos de la política agraria común deben concebirse de forma que las Instituciones comunitarias cumplan sus obligaciones teniendo en cuenta la evolución experimentada en el sector de la agricultura y en la economía en su conjunto. (35) Así pues, cuando las Instituciones comunitarias adopten medidas en materia de agricultura, deberán tener en cuenta las condiciones del mercado. Deberán tomar en consideración asimismo la internacionalización de los mercados y la liberalización del comercio mundial. La finalidad última del régimen de apoyo establecido por el Reglamento del Consejo es la de asegurar un mayor equilibrio del mercado y aproximar los precios comunitarios a los del mercado mundial. (36) Habida cuenta de las obligaciones asumidas por la Comunidad en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio y del hecho de que los productores de los terceros países están en condiciones de vender soja en la Comunidad a precios más bajos, no pueden considerarse tales objetivos contrarios a los de la política agraria común, aun cuando tengan como efecto reducir la producción comunitaria de semillas de soja. Tampoco es correcto afirmar que el régimen de apoyo establecido por el Reglamento del Consejo no tenga en cuenta los intereses de los productores. Este Reglamento prevé pagos compensatorios calculados de manera que se garantice al productor, en la medida de lo posible, una renta suficiente. Habida cuenta de las condiciones del mercado, que hacen que la producción comunitaria de soja no resulte competitiva, no se puede exigir a las Instituciones comunitarias que apoyen tal producción con la única finalidad de mantener los ingresos de los productores a su actual nivel.
68. No puedo admitir la interpretación que el Gobierno helénico hace de la letra d) del apartado 1 del artículo 39. Es verdad que uno de los objetivos de la política agraria común es garantizar la seguridad de los abastecimientos. Ahora bien, contrariamente a lo que alega el Gobierno helénico, el artículo 39 no exige que la Comunidad sea autosuficiente.
69. El Gobierno helénico no ha demostrado que la fecha límite del 15 de mayo contribuya a incrementar las desigualdades entre pequeños y grandes productores, con infracción del apartado 2 del artículo 39. Como dije antes, no se ha demostrado que los productores griegos, que son pequeños agricultores, no puedan sembrar la simiente antes del 15 de mayo. Además, aunque puede ser verdad que en Grecia los productores que siembran semillas de soja después del 15 de mayo son pequeños productores, es posible que eso no sea así en otros Estados miembros. El sistema de apoyo establecido por el Reglamento del Consejo reconoce que los productores grandes y los pequeños no se encuentran en la misma situación y prevé distinto trato para cada uno de ellos. Los pequeños productores pueden solicitar el pago compensatorio con arreglo al régimen simplificado, al que no pueden acceder los grandes productores, y en virtud del cual no tienen la obligación de retirar de la producción una parte de sus tierras.
70. Mi conclusión es que debe desestimarse el motivo del Gobierno helénico basado en el incumplimiento de los objetivos de la política agraria común.
El principio de protección de la confianza legítima
71. El Gobierno helénico alega que la norma que exige que el productor haya sembrado la simiente antes del 15 de mayo resulta contraria al principio de protección de la confianza legítima. Pone de relieve que, desde 1974 hasta la adopción del Reglamento del Consejo, cierto número de medidas comunitarias que preveían ayudas económicas para la producción de semillas de soja en la Comunidad no tenían en cuenta el momento de la siembra. Y alega que el requisito de que la siembra de la simiente se lleve a cabo antes del 15 de mayo se opone a la política continuada que las Instituciones comunitarias han practicado a lo largo de un período de 17 años y que, por consiguiente, vulnera el principio de protección de la confianza legítima.
72. Este argumento no me parece convincente. Constituye jurisprudencia reiterada que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias. (37) Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica. (38) De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado. (39) De ello se deduce que las medidas comunitarias que concedían ayuda económica a la producción de semillas de soja antes de que se adoptara el Reglamento del Consejo no pueden generar la confianza legítima de que la Comunidad continuará su ayuda a aquella producción con independencia del momento de la siembra.
73. Como ya vimos, el Reglamento nº 3766/91 incluía una disposición específica relacionada con el cultivo secundario de semillas de soja. El apartado 7 del artículo 4 preveía que aquellos productores que pretendieran plantar semillas de soja como segunda cosecha podrían solicitar una ayuda directa antes del 30 de mayo.
74. No acierto a comprender, sin embargo, de qué manera dicha disposición puede ser útil para el Gobierno helénico en el caso de autos. Por las razones que anteriormente indiqué, carece de fundamento la pretensión de que el apartado 7 del artículo 4 del Reglamento nº 3766/91 generó para los productores de semillas de soja la confianza legítima de que aquellos productores que efectuaron la siembra con posterioridad al 15 de mayo tendrían derecho a un pago compensatorio en virtud del nuevo sistema de ayuda establecido por el Reglamento del Consejo impugnado. Por otra parte, era evidente que el régimen introducido por el Reglamento nº 3766/91 tenía un carácter meramente transitorio. Como indicaba su quinto considerando, únicamente debía permanecer en vigor "hasta que se aplique un régimen integrado de apoyo a los productores de cultivos herbáceos, tal y como ha propuesto la Comisión".
75. Según indica la Comisión, además, el Reglamento del Consejo carece tanto de efectos retroactivos como de aplicación inmediata. Fue publicado en el Diario Oficial de fecha 1 de julio de 1992 y entró en vigor en esa fecha. El régimen de ayuda que establece se aplicaba a partir de la campaña de comercialización 1993/1994. Así pues, los Estados miembros y los productores fueron informados del nuevo régimen de ayuda mucho antes de que entrara en vigor.
76. Mi conclusión es que debe desestimarse la pretensión del Gobierno helénico de que el Reglamento del Consejo y el Reglamento de la Comisión vulneran el principio de protección de la confianza legítima.
El principio de preferencia comunitaria
77. El Gobierno helénico alega que el Reglamento del Consejo y el Reglamento de la Comisión deben anularse por cuanto resultan contrarios al principio de preferencia comunitaria. Dicho Gobierno mantiene que los productores comunitarios de semillas de soja se encuentran en una posición competidora desventajosa con respecto a los productores de semillas de soja de terceros países, quienes pueden colocar sus productos en el mercado comunitario a precios más bajos. Según el Gobierno helénico, el Consejo debe conceder a los productores de la Comunidad la ayuda económica necesaria para evitar que su renta se vea reducida, teniendo en cuenta su posición competitiva en el mercado.
78. En mi opinión, no resulta necesario determinar si, cuando invoca el principio de preferencia comunitaria, el Gobierno helénico pretende afirmar que los productores comunitarios deben beneficiarse de un trato preferente con respecto a los productores de terceros países, o, sencillamente, que no deben sufrir un trato menos favorable. El Gobierno helénico se queja esencialmente de que la pérdida de renta sufrida por los productores griegos no sea objeto de una compensación económica suficiente. Por consiguiente, no es necesario efectuar una comparación directa entre su situación y la de los productores de terceros países. Además, lo que en el caso de autos se cuestiona es sobre todo la compensación destinada a los productores comunitarios, y no la comparación entre los productos comunitarios y los productos de terceros países.
79. En cualquier caso, si la alegación del Gobierno helénico debe entenderse en el sentido de que según el Derecho comunitario ha de darse preferencia a los productos comunitarios, dicha alegación me parece discutible. Creo que la preferencia comunitaria, aunque a veces se considera como un principio jurídico, es más bien una cuestión política. Es verdad que en un asunto anterior (sentencia de 13 de marzo de 1968, Beus) (40) el Tribunal de Justicia pareció considerar la preferencia comunitaria como uno de los "principios del Tratado". No obstante, el Tribunal de Justicia dedujo dicho principio, al parecer, de la muy específica disposición contenida en el apartado 2 del artículo 44 del Tratado, la cual prevé que los precios mínimos, autorizados durante el período transitorio por el apartado 1 del artículo 44 del Tratado, "no deberán aplicarse de forma que obstaculicen el desarrollo de una preferencia natural entre los Estados miembros". Es discutible que esa disposición pueda servir de fundamento para un principio general de preferencia comunitaria. Además, en aquel asunto, la parte demandante no alegaba que dicho principio hubiera sido vulnerado, sino, por el contrario, que la controvertida disposición comunitaria favorecía indebidamente los intereses de los productores comunitarios, y el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que "la referida disposición, considerada en su integridad, denota el criterio de garantizar la protección de los productores comunitarios tan sólo dentro de límites razonables". Dicha sentencia sugiere que no es contrario a Derecho que, dentro de ciertos límites, el legislador comunitario adopte una política de preferencia en beneficio de los productores comunitarios. Pero no prueba que el legislador comunitario deba conceder tal preferencia.
80. En asuntos posteriores, el principio de preferencia comunitaria parece haber sido invocado generalmente en el contexto particular de acuerdos transitorios de diversos tipos. De este modo, dicho principio ha sido invocado en el contexto del establecimiento de una organización común de mercados, en donde, al pasarse del sistema de mercados nacionales a una organización común, los intercambios comerciales intracomunitarios podían resultar perjudicados con respecto a los intercambios comerciales con terceros países. (41) Del mismo modo, en varios asuntos, (42) el Tribunal de Justicia interpretó ciertas disposiciones de las Actas de adhesión destinadas específicamente a garantizar la observancia del principio de preferencia comunitaria en los intercambios comerciales entre la Comunidad, en su inicial composición, y los nuevos Estados miembros, antes de la integración completa de estos últimos en la organización común de mercados agrícolas. (43)
81. Tan sólo en esta medida limitada puede ser jurídicamente reconocida la preferencia comunitaria, por más que, como es bien sabido, la estructura de la mayor parte de las organizaciones de mercados haya favorecido en la práctica a los productos comunitarios. Aunque el Tribunal de Justicia ha reconocido la legitimidad de la preferencia comunitaria como elemento de la política agraria común, no le ha atribuido el carácter de una exigencia jurídica cuyo incumplimiento provoque la invalidez del acto normativo de que se trate. El Tribunal de Justicia se limitó a admitir que, en determinadas circunstancias, no era contrario a Derecho dar preferencia a la producción comunitaria. (44)
82. En mi opinión, por consiguiente, ni el artículo 39 del Tratado ni ningún otro principio o disposición del Derecho comunitario exigen, con carácter general, que se dé preferencia a los productores comunitarios. Por lo demás, una exigencia de alcance general de ese tipo sería difícil de conciliar con la voluntad de los Estados miembros de contribuir a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales, voluntad afirmada en el preámbulo y en el artículo 110 del Tratado. En cualquier caso, no puede interpretarse el artículo 39 en el sentido de que haga obligatoria la preferencia comunitaria en circunstancias tales en que resultaría incompatible con las obligaciones internacionales de la Comunidad. Obligaciones éstas que, en ciertas condiciones, pueden no sólo privar a la preferencia comunitaria de todo carácter obligatorio, sino hacerla contraria a Derecho. No es necesario decidir si así sucede en el caso de autos. Basta con indicar que el Derecho comunitario no obliga al legislador comunitario a dar preferencia a los productos comunitarios.
Exceso de facultades
83. El Gobierno helénico mantiene que es inválido el artículo 4 del Reglamento de la Comisión, el cual dispone que el pago compensatorio tan sólo podrá realizarse una vez por año para una determinada superficie. Alega que dicho artículo 4 no se basa en ninguna disposición específica del Reglamento del Consejo y que, al adoptarlo, la Comisión se excedió de las facultades que le confería el Reglamento. El Gobierno helénico se refiere también a la propuesta de la Comisión que condujo a la adopción del Reglamento del Consejo. (45) En esa propuesta de Reglamento figura un decimosexto considerando, que no fue incluido en el texto definitivo adoptado por el Consejo. Según dicho considerando, "no podrá concederse ninguna ayuda para un cultivo secundario anterior o posterior al cultivo principal". El Gobierno helénico mantiene que el artículo 4 del Reglamento de la Comisión introduce un principio análogo al que contenía aquel considerando de la propuesta de la Comisión y que fue excluido del texto final del reglamento del Consejo.
84. El argumento invocado por el Gobierno helénico constituye una falacia. Como vimos antes, el régimen de apoyo que establece el Reglamento del Consejo se basa en el principio de que el pago compensatorio tan sólo podrá realizarse una vez por año para una determinada superficie. Lo anterior se indica expresamente en el decimoséptimo considerando de dicho Reglamento y ese principio subyace a las disposiciones del Reglamento. Por lo tanto, es incorrecto decir que el artículo 4 del Reglamento de la Comisión, que aplica el mismo principio, rebase el ámbito del Reglamento del Consejo. Tampoco es correcto afirmar que el artículo 4 reintroduce el principio, contemplado en la propuesta de la Comisión, de que no podrá concederse ninguna ayuda para un cultivo secundario. El artículo 4 prevé que el pago compensatorio tan sólo podrá realizarse una vez por año para una determinada superficie, pero no excluye del pago compensatorio al cultivo secundario. En principio, el productor tiene libertad para elegir entre solicitar el pago compensatorio con respecto a su cultivo secundario o hacerlo en lo que atañe a su cultivo principal.
85. Por todo ello, mi conclusión es que debe desestimarse el argumento del Gobierno helénico según el cual el artículo 4 del Reglamento de la Comisión es inválido.
CONCLUSION
86. En virtud de todo lo expuesto, propongo lo siguiente:
° en el asunto C-353/92,
1) debe desestimarse el recurso;
2) el Gobierno helénico debe ser condenado a pagar las costas del Consejo; la Comisión, en calidad de parte coadyuvante, deberá cargar con sus propias costas;
° en el asunto C-385/92,
1) debe desestimarse el recurso;
2) el Gobierno helénico debe ser condenado a pagar las costas de la Comisión.
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° DO L 181, p. 12.
(2) ° DO L 221, p. 22.
(3) ° Véase el Anexo I del Reglamento nº 1765/92.
(4) ° DO L 356, p. 17; véanse los puntos 26 y siguientes infra.
(5) ° Párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 1765/92.
(6) ° Párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2.
(7) ° Apartado 3 del artículo 2.
(8) ° Apartado 5 del artículo 2.
(9) ° Apartado 2 del artículo 8.
(10) ° Apartado 5 del artículo 2.
(11) ° Apartado 3 del artículo 8.
(12) ° Véanse los artículos 4 y 5.
(13) ° Véase el texto del artículo 10, citado en el punto 9 anterior.
(14) ° Véase artículo 11, apartados 3 y 6.
(15) ° Apartado 1 del artículo 10.
(16) ° DO L 201, p. 5.
(17) ° DO L 190, p. 8.
(18) ° DO L 151, p. 15; EE 03/35, p. 56. Véase asimismo el Reglamento (CEE) nº 2194/85 del Consejo, de 25 de julio de 1985, que adopta las reglas generales relativas a las medidas especiales para los granos de soja (DO L 204, p. 1; EE 03/36, p. 192).
(19) ° Véase el punto 3 anterior.
(20) ° Véase Comisión, Evolución y futuro de la política agraria común, Boletín de las Comunidades Europeas, suplemento nº 5/91, p. 9.
(21) ° Ibidem.
(22) ° Op. cit., p. 12.
(23) ° Véase el quinto considerando del Reglamento nº 3766/91, que se cita más adelante en el punto 74, así como el folleto Evolución y futuro de la política agraria común, citado en la nota 20, p. 26.
(24) ° DO L 30, p. 2.
(25) ° DO L 30, p. 7. Véase también el Reglamento (CE) nº 243/94 de la Comisión, por el que se modifica el Reglamento de la Comisión impugnado en el caso de autos (DO L 30, p. 41).
(26) ° Véase la Decisión 93/355/CEE del Consejo (DO L 147, p. 25).
(27) ° Sentencias de 30 de septiembre de 1982, Amylum/Consejo (108/81, Rec. p. 3107), apartado 19, y de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I-395), apartados 15 y 16.
(28) ° Sentencias de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (166/78, Rec. p. 2575), apartado 8, y de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo (asuntos acumulados C-63/90 y C-67/90, Rec. p. I-5073), apartado 16.
(29) ° Sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania (230/78, Rec. p. 2749), apartados 15 y 16.
(30) ° Véase la sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301), apartado 34.
(31) ° Sentencias de 17 de mayo de 1988, Erpelding (84/87, Rec. p. 2647), apartado 30, y de 10 de enero de 1992, Kuehn (C-177/90, Rec. p. I-35), apartado 18.
(32) ° Sentencias de 11 de marzo de 1987, Rau/Comisión (asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 34, y de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, antes citada, apartado 32.
(33) ° Sentencias de 24 de octubre de 1973, Balkan (5/73, Rec. p. 1091), apartado 24, y de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartado 10.
(34) ° Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. p. 3211), apartado 41.
(35) ° Sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 10, y de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 26.
(36) ° Véase el Reglamento nº 1765/92, segundo considerando, antes citado en el punto 4.
(37) ° Véanse las sentencias de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, antes citada, apartado 33, y de 15 de julio de 1982, Edeka (245/81, Rec. p. 2745), apartado 27.
(38) ° Sentencias Delacre y otros/Comisión, antes citada, y de 16 de mayo de 1979, Tomadini (84/78, Rec. p. 1801), apartado 22.
(39) ° Sentencias Delacre y otros, antes citada, apartado 34, y de 27 de septiembre de 1979, Eridania, antes citada, apartado 22.
(40) ° 5/67, Rec. pp. 125 y ss., especialmente p. 147.
(41) ° Sentencia de 15 de septiembre de 1982, Kind/CEE (106/81, Rec. p. 2885).
(42) ° Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de julio de 1978, Union française de céréales (6/78, Rec. p. 1675), y de 20 de octubre de 1987, España/Consejo y Comisión (119/86, Rec. p. 4121).
(43) ° Véanse el apartado 6 del artículo 55 del Acta relativa a la adhesión a la Comunidad Económica Europea y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica del Reino de Dinamarca, de Irlanda, del Reino de Noruega y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (DO 1972, L 73), así como el apartado 4 del artículo 85 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Comunidad Económica Europea y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica del Reino de España y de la República Portuguesa (DO 1985, L 302, p. 23).
(44) ° Véanse, por ejemplo, las sentencias de 22 de enero de 1976, Balkan-Import-Export (55/75, Rec. p. 19), apartado 15, y de 26 de marzo de 1987, Approvisionnement des Avirons (58/86, Rec. p. 1525), apartado 9.
(45) ° COM(91) 379 final, DO 1991, C 303, p. 1.