62009CJ0082_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑82/09,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Grekland) genom beslut av den 3 december 2008, som inkom till domstolen den 25 februari 2009, i målet
Dimos Agiou Nikolaou – Kriti
mot
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot (referent) samt domarna C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris och L. Bay Larsen,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 februari 2010,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Greklands regering, genom A. Vasilopoulou, G. Karipsiadis, V. Kontolaimos och I. Chalkias, samtliga i egenskap av ombud,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. Ventrella, avvocato dello Stato,
– Europeiska kommissionen, genom A. Alcover San Pedro och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 av den 17 november 2003 om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) (EUT L 324, s. 1).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Dimos Agios Nikolaou – Kriti (kommunen Agios Nikolaos på Kreta) och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (jordbruksutvecklings- och livsmedelsministern). Målet rör ett beslut att förelägga kommunen att en jordlott tillhörande kommunen på 217,64 m 2 ska återgå till skog.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
3. Artikel 1 i förordning nr 2152/2003 har följande lydelse:
”1. Härmed inrättas ett gemenskapssystem för utvidgad, harmoniserad och omfattande långtidsövervakning av skogarnas tillstånd (nedan kallat ”systemet”), i syfte att
a) fortsätta och ytterligare utveckla
– övervakningen av luftföroreningar, följder av luftföroreningar och av övriga agens och faktorer som påverkar skogarna, t.ex. biotiska/abiotiska faktorer samt faktorer av antropogent ursprung,
– övervakningen av skogsbränder och deras orsaker och följder,
– förebyggandet av skogsbränder,
b) bedöma behoven för och utveckla övervakningen av markförhållanden, kolupptagning, effekter av klimatförändringar, biologisk mångfald och skogarnas skyddsfunktion,
c) löpande utvärdera övervakningsåtgärdernas effektivitet när det gäller att bedöma skogarnas tillstånd och vidareutvecklingen av övervakningsverksamheten.
Systemet skall tillhandahålla tillförlitliga och jämförbara uppgifter om skogarnas tillstånd och om skadlig inverkan på skogarna på gemenskapsnivå. Dessutom skall det vara till hjälp vid utvärderingen av pågående åtgärder för främjande av skydd och bevarande av skogar till förmån för en hållbar utveckling, och i synnerhet åtgärder för att minska skadlig inverkan på skogarna. Systemet kommer att ta hänsyn till och i förekommande fall anknyta till befintliga och planerade nationella, europeiska och globala övervakningsmekanismer och överensstämma med relevanta internationella avtal.”
4. Artikel 3 i förordning nr 2152/2003 har följande lydelse:
”I denna förordning avses med
a) skog : trädbevuxen mark med en krontäckning (eller med likvärdig bestockning) över 10 procent och med en yta på över 0,5 hektar. Träden bör vid mogen ålder kunna uppnå en höjd på minst 5 meter på plats. Den kan bestå antingen av slutna skogsformationer där träd av olika höjd och undervegetation täcker en stor andel av marken eller av öppna skogsformationer med jämnt växttäcke där trädkronor utgör över 10 procent. Unga naturliga bestånd och alla planteringar som anlagts för skogsbruksändamål och som ännu inte uppnått en krontäckning på 10 procent eller trädhöjder på 5 meter omfattas av begreppet skog, liksom även områden som normalt sett ingår i skogsområdet men där träden för tillfället är avverkade av människor eller av naturliga orsaker, men som väntas återgå till skog. Definitionen av skog inbegriper plantskolor och fröplantager som utgör en integrerad del av skogen, skogsvägar, avverkade områden, brandgator och andra små öppna områden inne i skogen, skogar i nationalparker, naturreservat och andra skyddade områden, t.ex. sådana som är av särskilt miljömässigt, vetenskapligt, historiskt, kulturellt eller andligt intresse, vindskydd och skyddsbälten bestående av träd med en yta på över 0,5 hektar och med en bredd av över 20 meter. Odlingar med gummiträd och korkeksbestånd skall inbegripas. Definitionen av skog inbegriper dock inte mark som främst används för jordbruk.
b) annan trädbevuxen mark : trädbevuxen mark med en krontäckning (eller med likvärdig bestockning) på 5 till 10 procent där träden vid mogen ålder kan uppnå en höjd av 5 meter på plats; eller en krontäckning (eller med likvärdig bestockning) på mer än 10 procent där träden inte kan uppnå en höjd på 5 meter vid mogen ålder på plats (t.ex. dvärgvuxna träd) eller sly- eller buskvegetation. Definitionen av annan trädbevuxen mark inbegriper inte områden som har den träd-, sly- eller buskvegetation som beskrivs ovan med en yta på under 0,5 hektar och med en bredd av under 20 meter, vilka skall klassificeras som ’annan mark’, mark som främst används för jordbruk. …”
5. I artikel 12.1 i förordning nr 2152/2003 föreskrevs att systemet skulle genomföras under en period på fyra år från och med den 1 januari 2003 till och med den 31 december 2006.
6. Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 614/2007 av den 23 maj 2007 om det finansiella instrumentet för miljön (Life+) (EUT L 149, s. 1) upphävdes förordning nr 2152/2003.
Den nationella rätten
7. I grekisk lagstiftning, närmare bestämt i artikel 3 i lag nr 998/1979 om allmänt skydd för skogar och trädbevuxen mark i landet (FEK A' 289), ersatt av artikel 1.1 i lag nr 3208/2003 (FEK A' 303/24.12.2003), definieras begreppen ”skog” och ”trädbevuxen mark” på följande sätt:
”1. Med ’skog’ eller ’skogarnas ekosystem’ avses hela den organiska helhet bestående av vild trädvegetation på den nödvändiga markytan, som, tillsammans med den flora och fauna som samexisterar med dessa vilda växter, genom det ömsesidiga beroendet och interaktionen, utgör en särskild biotop (skogsbiotop) och en särskild livsmiljö (skogslivsmiljö).
2. Det föreligger trädbevuxen mark när i ovannämnda helhet den vilda trädvegetationen, som är hög eller snårig, är gles.
3. Det föreligger en skogsbiotop i den mening som avses i punkterna 1 och 2 ovan och det uppkommer en skogslivsmiljö i följande fall:
I. När det i det ifrågavarande området växer vild trädvegetation från vilken det är möjligt att genom skogsbruk erhålla skogsprodukter.
II. När storleken på den ifrågavarande trädbevuxna marken, som helt eller delvis är täckt av ovannämnda trädvegetation, inte understiger 0,3 hektar, och geometriskt sett med fördel har en rund form, men om det är avlångt det åtminstone är minst 30 meter brett. Det föreligger en skogsbiotop och det uppkommer en skogslivsmiljö även när det ifrågavarande området understiger 0,3 hektar, om det på grund av områdets placering föreligger ett ömsesidigt beroende och interaktion med andra närliggande skogar eller trädbevuxna marker.
III. När trädvegetationens trädkronor vertikalt sett täcker minst 25 procent (täckning 0,25) av markytan. Skogarnas ekosystem klassificeras såsom skogar eller annan trädbevuxen mark på grundval av följande kriterier:
a) om i den ovannämnda livsmiljön trädvegetationen har en väl definierad vertikal struktur (på flera nivåer) och trädkronorna täcker ett område som överstiger 30 procent av markytan (täckning som överstiger 0,30), klassificeras området som skog under förutsättning att trädens täckning i toppen överstiger 15 hundradelar (0,15) och, om undervegetation saknas, trädens täckning i toppen överstiger 25 hundradelar (0,25),
b) om trädvegetationen i den ovannämnda livsmiljön består av snåriga lövträd eller vintergröna träd, klassificeras det ifrågavarande området såsom trädbevuxen mark om trädkronorna täcker mer än 25 procent av markytan (täckning som överstiger 0,25),
c) vad beträffar begreppet skogarnas ekosystem, omfattar detta även sådana områden där skogsvegetationen av något skäl försvunnit och vilka, till dess att förevarande lag träder i kraft, inte är avsedda för andra ändamål genom ett administrativt beslut. De ifrågavarande områdena, som omfattas av bestämmelserna i artikel 117.3 i konstitutionen, ska återgå till skog och behåller den klassificering som gällde innan de förstördes.
4. Även naturområden av olika slag som saknar vegetation (områden med torra buskar, betesmarker, steniga områden och allmänt sett öppna marker) och som omges av skogar eller annan trädbevuxen mark, samt höglänt mark som saknar vegetation eller alpområden ovanför trädgränsen, klassificeras såsom trädbevuxen mark. I de ifrågavarande områdena är inga andra åtgärder tillåtna än de som föreskrivs i artikel 13.2 i lag nr 1734/1987 (FEK A’ 189) och i artiklarna 45–61 i förevarande lag. De områden som avses i a, d och e i punkt 6 i förevarande artikel omfattas inte av bestämmelserna i denna punkt, även om de omges av skogar eller trädbevuxna marker.
5. Även offentliga parker och trädgårdar belägna inne i städer och stadsmiljöer samt sådana områden som är föremål för den behöriga myndighetens beslut om plantering eller återplantering omfattas av bestämmelserna i förevarande lag.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8. Genikos Grammateas Perifereias Kritis (generalsekreterare i regionen Kreta) beslutade den 3 juni 2004 att en av Dimos Agios Nikolaos jordlotter, som var 217,64 m 2, skulle återgå till skog. Som skäl för beslutet angavs att jordlotten var en del av ett större markområde med skog vars vegetation delvis hade förstörts genom odling.
9. Dimos Agios Nikolaou överklagade beslutet till Symvoulio tis Epikrateias. Det gjordes därvid gällande att de i nationell lagstiftning uppställda rekvisiten för att jordlotten skulle kunna kvalificeras som ”skog” inte var uppfyllda. Detta gällde särskilt kriterierna som gällde minsta yta och täckningsandel.
10. Symvoulio tis Epikrateias konstaterade att begreppen ”skog” och ”trädbevuxen mark” – såsom dessa begrepp definierades i den nationella lagstiftning som var i kraft vid den tidpunkt då det överklagade beslutets lagenlighet skulle prövas – inte överensstämde med de begrepp som används i förordning nr 2152/2003. Symvoulio tis Epikrateias kom därvid fram till att det således var möjligt att den nationella lagstiftningen inte var förenlig med gemenskapsrätten, vilket skulle innebära att den inte ska tillämpas och att den tidigare gällande lagstiftningen ska gälla. Symvoulio tis Epikrateias var dock osäker på om denna bedömning var korrekt.
11. Mot denna bakgrund beslutade Symvoulio tis Epikrateias att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Är definitionerna av begreppen skog och annan trädbevuxen mark i artikel 3 a och 3 b i förordning nr 2152/2003 tillämpliga även med avseende på skydd och förvaltning i allmänhet av skogar och annan trädbevuxen mark, enligt ovannämnda definition, även om denna verksamhet inte uttryckligen omfattas av förordningen men anges i den nationella rättsordningen?
2) Om [den första] frågan besvaras jakande, är det tillåtet att i den nationella rättsordningen definiera även mark som inte utgör skog eller annan trädbevuxen mark i den mening som avses i artikel 3 a och 3 b i förordning nr 2152/2003 som skog eller annan trädbevuxen mark?
3) Om [den andra] frågan besvaras jakande, får definitionen av begreppen skog och annan trädbevuxen mark som i den nationella rättsordningen även får omfatta mark som inte utgör skog eller annan trädbevuxen mark i den mening som avses i artikel 3 a och 3 b i förordning nr 2152/2003, skilja sig från den definition som ges i nämnda förordning, såväl med avseende på kriterierna för begreppen skog eller annan trädbevuxen mark i förordningen som med avseende på de kvantitativa storleksuppgifterna beträffande de eventuella kriterier som överensstämmer med dem som anges i nämnda förordning, eller får nämnda definition i den nationella rättsordningen innehålla kriterier för begreppen skog eller annan trädbevuxen mark som skiljer sig från den definition som ges i nämnda förordning, dock att vad beträffar de kriterier som överensstämmer med dem som anges i förordningen, det i den nationella rättsordningen endast är tillåtet att inte använda sig av kvantitativa uppgifter eller, när sådana kvantitativa uppgifter förekommer, de inte får avvika från dem som återfinns i förordningen?
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
12. Europeiska kommissionen har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det inte är uppenbart att svaret behövs för att avgöra tvisten vid den nationella domstolen. Beslutet om hänskjutande ger nämligen vid handen att det för den nationella domstolen är ett konstaterat faktum att den aktuella jordlotten kan kvalificeras som ”skog” såväl enligt nationell rätt som enligt förordning nr 2152/2003. Således är frågorna teoretiska, och den enda anledningen till att de ställts är enligt kommissionen att domstolen ska pröva om de definitioner som anges i nationell rätt är korrekta.
13. Domstolen finner dock att kommissionen inte kan vinna framgång med detta argument.
14. Inom ramen för det samarbete mellan Europeiska unionens domstol och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 234 EG, ankommer det enligt fast rättspraxis uteslutande på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten (se, bland annat, dom av den 13 mars 2001 i mål C‑379/98, Preussen Elektra, REG 2001, s. I‑2099, punkt 38, och av den 1 oktober 2009 i mål C‑103/08, Gottwald, REG 2009, s. I‑0000, punkt 16).
15. Härav följer att presumtionen, att de frågor angående vilka nationella domstolar begär förhandsavgörande är relevanta, endast kan brytas i undantagsfall och då särskilt där det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsbestämmelserna inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen (se bland annat domen i det ovannämnda målet Gottwald, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
16. I förevarande fall finner domstolen emellertid att det inte framgår av skälen i beslutet om hänskjutande att den nationella domstolen be slutat att den aktuella jordlotten under alla omständigheter ska kvalificeras som en skog såväl enligt nationell rätt som enligt gemenskapsrätten. Det följer av punkterna 13 och 14 i nämnda beslut att Symvoulio tis Epikrateias kommer att avgöra målet utifrån den tolkning som begärts från EU-domstolen.
17. Domstolen finner således att det inte är uppenbart att den begärda tolkningen saknar relevans för det avgörande som Symvoulio tis Epikrateias har att meddela.
18. Begäran om förhandsavgörande kan således tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
19. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 3 a och 3 b i förordning nr 2152/2003 – som såvitt avser förordningen definierar begreppen ”skog” och ”trädbevuxen mark” – ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller andra definitioner av dessa begrepp, avseende åtgärder som inte uttryckligen regleras i denna förordning.
20. Såsom framgår av artikel 1 i förordning nr 2152/2003, var syftet med förordningen att inrätta ett gemenskapssystem för utvidgad, harmoniserad och omfattande långtidsövervakning av skogarnas tillstånd. Syftet med systemet var att fortsätta och ytterligare utveckla övervakningen av luftföroreningar och av övriga agens som påverkar skogarna, övervakningen av skogsbränder och deras orsaker och följder samt förebyggandet av skogsbränder. Ytterligare syften med systemet var att bedöma behoven för och utveckla övervakningen av markförhållanden, kolupptagning, effekter av klimatförändringar, biologisk mångfald och skogarnas skyddsfunktion, samt att löpande utvärdera övervakningsåtgärdernas effektivitet när det gäller att bedöma skogarnas tillstånd och vidareutvecklingen av övervakningsverksamheten.
21. Det följer således tydligt av dessa bestämmelser att gemenskapslagstiftaren – som dessutom i artikel 12.1 i förordning nr 2152/2003 hade preciserat att gemenskapssystemet skulle genomföras under en period på fyra år från och med den 1 januari 2003 till och med den 31 december 2006 – hade för avsikt att begränsa tillämpningsområdet för detta system.
22. Förordningen hade visserligen inom detta tillämpningsområde, och i enlighet med artikel 249 andra stycket EG, allmän giltighet, och den var till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.
23. Det är visserligen så att uppfyllandet av de i punkt 20 ovan angivna syftena med systemet under en viss tid var bindande för medlemsstaterna i syfte att inrätta ett skogsövervakningsprogram. Dock har gemenskapslagstiftaren inte haft för avsikt att åstadkomma en fullständig harmonisering av all verksamhet inom skogsområdesförvaltningen.
24. Det är i detta avseende utrett att förordningen antogs på grundval av artikel 175 EG i avdelning XIX i EG‑fördraget rörande gemenskapens miljöpolitik. Det kan erinras om att det med gemenskapens miljölagstiftning inte eftersträvas någon fullständig harmonisering (dom av den 14 april 2005 i mål C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, REG 2005, s. I‑2753, punkt 27). Även om det i artikel 174 EG hänvisas till vissa gemenskapsmål som ska uppnås, föreskrivs i artikel 176 EG en möjlighet för medlemsstaterna att vidta strängare skyddsåtgärder (dom av den 22 juni 2000 i mål C‑318/98, Fornasar m.fl., REG 2000, s. I‑4785, punkt 46, och domen i det ovannämnda målet Deponiezweckverband Eiterköpfe, punkt 27).
25. Även om gemenskapslagstiftarens avsikt för att genomföra skogsövervakningssystemet har varit att definiera de områden som avses med nämnda system, finner domstolen således att det inte framgår av någon av bestämmelserna i förordning nr 2152/2003 att syftet med densamma har varit att uppställa gemensamma regler för andra åtgärder.
26. Såsom uttryckligen framgår av artikel 3 i förordningen, gäller således de definitioner av dessa båda begrepp som ges i förordningen enbart inom förordningens tillämpningsområde. Domstolen konstaterar följaktligen att artikel 3 inte har haft till syfte att utesluta andra definitioner av skogar och trädbevuxna områden som medlemsstaterna vill uppställa med avseende på andra åtgärdsprogram än dem som regleras i förordning nr 2152/2003. Domstolen konstaterar även att artikeln inte kan ha någon sådan verkan.
27. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera om det aktuella åtgärdsprogrammet regleras av förordning nr 2152/2003 eller ej.
28. Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Bestämmelserna i artikel 3 a och 3 b i förordning nr 2152/2003 – som såvitt avser förordningen definierar begreppen ”skog” och ”trädbevuxen mark” – ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller andra definitioner av dessa begrepp, avseende åtgärder som inte regleras i denna förordning.
29. Mot bakgrund av svaret på den första frågan, saknas anledning att besvara de två övriga frågorna.
Rättegångskostnader
30. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Bestämmelserna i artikel 3 a och 3 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2152/2003 av den 17 november 2003 om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) – som såvitt avser förordningen definierar begreppen ”skog” och ”trädbevuxen mark” – ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller andra definitioner av dessa begrepp, avseende åtgärder som inte regleras i denna förordning.