61997CJ0102_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-102/97,
Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Gφtz zur Hausen, νομικό σύμβουλο, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Carlos Gσmez de la Cruz, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης αρχικώς από τον Ernst Rφder, Ministerialrat στο Ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας, και τον Bernd Kloke, Oberregierungsrat στο ίδιο υπουργείο, και στη συνέχεια από τον Ernst Rφder και τον Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor στο ίδιο υπουργείο, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn,
καθής,
" που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη δίδοντας προτεραιότητα στην ανακύκλωση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων έναντι της θερμικής επεξεργασίας τους, ενώ δεν υπάρχουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 77), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986 (ΕΕ 1987, L 42, σ. 43),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J.-P. Puissochet, πρόεδρο τμήματος, P. Jann, J. C. Moitinho de Almeida, L. Sevσn (εισηγητή) και M. Wathelet, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 10ης Δεκεμβρίου 1998,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 11ης Φεβρουαρίου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Μαρτίου 1997, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 226 ΕΚ), προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη δίδοντας προτεραιότητα στην ανακύκλωση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων έναντι της θερμικής επεξεργασίας τους, ενώ δεν υπάρχουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 77), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986 (ΕΕ 1987, L 42, σ. 43).
2 Σύμφωνα με την πρώτη και τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 87/101:
«εκτιμώντας ότι η οδηγία 75/439/ΕΟΚ προβλέπει υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την εξασφάλιση της συλλογής και αβλαβούς διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και ότι, στο μέτρο του δυνατού, αυτή η διάθεση πρέπει να γίνεται με επαναχρησιμοποίηση (αναγέννηση ή/και καύση για άλλους σκοπούς εκτός από την καταστροφή)·
εκτιμώντας ότι η αναγέννηση αποτελεί γενικώς πιο ορθολογική αξιοποίηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, αν ληφθεί υπόψη η εξοικονόμηση ενέργειας που έτσι μπορεί να προκύψει· ότι θα πρέπει, κατά συνέπεια, να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση εφόσον οι τεχνικές, οικονομικές και οργανωτικές συνθήκες το επιτρέπουν».
3 Το άρθρο 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, ορίζει:
«1. Εφόσον δεν υπάρχουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσης, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να δίδεται προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση.
2. Όταν δεν γίνεται αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, λόγω των εμποδίων που αναφέρονται στην παραπάνω παράγραφο, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε κάθε επεξεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με καύση να πραγματοποιείται με όρους αποδεκτούς από την άποψη του περιβάλλοντος, κατ' εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας αυτής, υπό τον όρο ότι η καύση αυτή είναι εφικτή από τεχνική, οικονομική και οργανωτική άποψη.
3. Όταν δεν χρησιμοποιείται ούτε η μέθοδος της αναγέννησης ούτε η μέθοδος της καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων για τους λόγους που αναφέρονται στις παραπάνω παραγράφους 1 και 2, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να εξασφαλίσουν την ακίνδυνη καταστροφή τους ή την ελεγχόμενη αποθήκευση ή εναπόθεσή τους.»
4 Το άρθρο 5, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, προβλέπει:
«2. Σε περίπτωση που οι στόχοι που καθορίζονται στα άρθρα 2, 3 και 4 δεν μπορούν να επιτευχθούν αλλιώς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις να πραγματοποιούν τη συλλογή των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που δίδονται σε αυτές από τους κατόχους τους ή/και τη διάθεσή τους, ενδεχομένως, στην περιοχή που τους έχει οριστεί από τις αρμόδιες αρχές.
3. Για την επίτευξη των στόχων των άρθρων 2 και 4, τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ότι η κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων θα γίνεται με ένα συγκεκριμένο τρόπο από τους αναφερόμενους στο άρθρο 3. Προς τον σκοπό αυτό μπορούν να θεσπίζουν κατάλληλους ελέγχους.»
5 Τα άρθρα 14 και 15 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, ορίζουν:
«Άρθρο 14
Σε αντιστάθμιση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλονται από τα κράτη μέλη κατ' εφαρμογήν του άρθρου 5, μπορούν να χορηγηθούν αποζημιώσεις στις επιχειρήσεις συλλογής ή/και διαθέσεως για τις παρασχεθείσες υπηρεσίες. Οι αποζημιώσεις αυτές δεν μπορούν να υπερβαίνουν τα πράγματι διαπιστωθέντα ετήσια ακάλυπτα έξοδα της επιχειρήσεως, λαμβανομένου υπόψη ενός λογικού κέρδους.
Οι ως άνω αποζημιώσεις δεν πρέπει να δημιουργούν σημαντικές διαταραχές στον ανταγωνισμό ούτε να δημιουργούν τεχνητές διακινήσεις ανταλλαγής των προϋόντων.
Άρθρο 15
Η χρηματοδότηση των αποζημιώσεων μπορεί να καλύπτεται, μεταξύ άλλων, με επιβάρυνση της τιμής των προϋόντων τα οποία μετά τη χρήση τους μετασχηματίζονται σε χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ή με επιβαρύνσεις των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
Η χρηματοδότηση των αποζημιώσεων πρέπει να είναι σύμφωνη με την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει"».
6 Σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας 87/101, τα κράτη μέλη έπρεπε να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθούν προς την οδηγία από 1ης Ιανουαρίου 1990.
7 Με ανακοίνωση της 11ης Απριλίου 1991, η Γερμανική Κυβέρνηση πληροφόρησε την Επιτροπή ότι η οδηγία 87/101 είχε μεταφερθεί με τα ακόλουθα νομοθετήματα:
- τον Abfallgesetz (νόμο περί αποβλήτων, BGBl. 1986 Ι, σ. 1410), καθώς και τους κατωτέρω εκτελεστικούς κανονισμούς του νόμου αυτού:
- τον Altφlverordnung (κανονισμό περί χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, BGBl. 1987 Ι, σ. 2335),
- τον Abfallbestimmungsverordnung (κανονισμό περί προορισμού των αποβλήτων), τον Reststoffbestimmungsverordnung (κανονισμό περί προορισμού των καταλοίπων) και τον Abfall- und Reststoffόberwachungsverordnung (κανονισμό περί επιβλέψεως των αποβλήτων και των καταλοίπων, BGBl. 1990 Ι, σ. 613 επ.).
8 Θεωρώντας ότι οι διατάξεις αυτές δεν εξασφάλιζαν την ορθή μεταφορά του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, για τον λόγο ότι δεν έδιδαν προτεραιότητα στην ανακύκλωση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων αλλά την έθεταν απλώς σε ίση μοίρα με τη θερμική επεξεργασία, χωρίς αυτό να δικαιολογείται από εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως, η Επιτροπή, με έγγραφο της 10ης Αυγούστου 1992, όχλησε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της σχετικά με την παράβαση αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών.
9 Η Γερμανική Κυβέρνηση απάντησε στις 10 Μαρτίου 1993 ότι, για να δοθεί προτεραιότητα στην ανακύκλωση, ο Altφlverordnung ορίζει στα άρθρα 2 και 3 ότι τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που προσφέρονται καλύτερα για επεξεργασία με αναγέννηση δεν πρέπει να αναμιγνύονται με άλλα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ή με άλλα απόβλητα. Αναφέρθηκε επιπλέον σε εμπόδια τεχνικής και οικονομικής φύσεως, όπως η απουσία ζητήσεως για τα αναγεννημένα προϋόντα, το υψηλό κόστος της κατεργασίας με αναγέννηση και η κατάργηση των επιδοτήσεων που καταβάλλονταν βάσει του παλαιού νόμου περί χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
10 Θεωρώντας ωστόσο ότι οι προβαλλόμενες διατάξεις δεν εξασφάλιζαν καμία προτεραιότητα στην αναγέννηση και ότι δεν αρκούσε η επίκληση ορισμένων περιστάσεων για να αποδειχθεί η ύπαρξη εμποδίων κατά την έννοια του άρθρου 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, η Επιτροπή απηύθυνε στις 14 Μαρτίου 1995 στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης, αιτιολογημένη γνώμη καλώντας την να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τις απορρέουσες από την εν λόγω οδηγία υποχρεώσεις εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της αιτιολογημένης γνώμης.
11 Με έγγραφο της 22ας Ιουνίου 1995, η Γερμανική Κυβέρνηση απάντησε ότι η μεταφορά του άρθρου 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, δεν απαιτούσε τη θέσπιση διατάξεων που να προβλέπουν ρητώς την προτεραιότητα της αναγεννήσεως, εφόσον η ιεραρχία που επιβάλλει το μέτρο αυτό εξασφαλίζεται με διατάξεις υποχρεωτικού χαρακτήρα, όπως συνέβαινε στο γερμανικό δίκαιο.
12 Επειδή η απάντηση της Γερμανικής Κυβερνήσεως δεν κρίθηκε ικανοποιητική και η εν λόγω κυβέρνηση δεν παρέσχε καμία άλλη πληροφορία σχετικά με τη λήψη νέων μέτρων, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
13 Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, στο οποίο επετράπη να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Σεπτεμβρίου 1997, απέσυρε την παρέμβασή του και διεγράφη από το πρωτόκολλο του Δικαστηρίου ως παρεμβαίνων διάδικος με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 26ης Μαρτίου 1998.
Επί του παραδεκτού
14 Η Γερμανική Κυβέρνηση προέβαλε ένσταση απαραδέκτου αντλούμενη από την παραβίαση, εκ μέρους της Επιτροπής, της αρχής της συλλογικότητας κατά την έκδοση της αιτιολογημένης γνώμης και την άσκηση της προσφυγής. Λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 29ης Σεπτεμβρίου 1998, C-191/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-5449), απέσυρε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση την ένσταση αυτή. Δεν συντρέχει επομένως λόγος να αποφανθεί το Δικαστήριο επί του ζητήματος αυτού.
Επί της ουσίας
15 Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν έδωσε προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, χωρίς ωστόσο να αποδείξει ότι εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως δεν της επέτρεπαν να δώσει προτεραιότητα σε αυτή τη μορφή κατεργασίας, και ότι παρέβη κατά τον τρόπο αυτό το άρθρο 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
16 Η Γερμανική Κυβέρνηση υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, υπό ορισμένες συνθήκες, για τη μεταφορά οδηγίας μπορεί να αρκεί ένα γενικό νομικό πλαίσιο. Θεωρεί ότι αυτό συμβαίνει με το άρθρο 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε. Η προτεραιότητα που δίδεται στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση απορρέει ιδίως από τον Altφlverordnung, του οποίου τα άρθρα 2 έως 4 απαγορεύουν την ανάμιξη μεταξύ των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που επιδέχονται αναγέννηση και των λοιπών ορυκτελαίων, ώστε όλα τα ορυκτέλαια που επιδέχονται αναγέννηση να είναι διαθέσιμα προς τον σκοπό αυτό. Ομοίως, το άρθρο 5b του Abfallgesetz του 1986 εξασφαλίζει, με ένα σύστημα ανακτήσεως, ότι τα ορυκτέλαια για κινητήρες καύσεως, που προσφέρονται ιδιαίτερα για αναγέννηση, είναι διαθέσιμα προς τον σκοπό αυτό.
17 Η Γερμανική Κυβέρνηση δεν θεωρεί αναγκαίο να δώσει στην αναγέννηση προτεραιότητα βαίνουσα πέραν του υπάρχοντος νομικού πλαισίου, λαμβανομένων υπόψη των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως που αντιμετωπίζει.
18 Διευκρινίζει συναφώς ότι, κατά την άποψή της, η ερμηνεία του όρου «εμπόδια», που χρησιμοποιείται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, δεν πρέπει να είναι συσταλτική. Η διατύπωση του άρθρου αυτού δείχνει ότι η προτεραιότητα που πρέπει να δοθεί στην αναγέννηση υπόκειται στην αρνητική προϋπόθεση ότι κανένα εμπόδιο δεν αντιτίθεται σ' αυτήν. Αν η βούληση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν να δώσει στην αναφορά στα εμπόδια τον χαρακτήρα διατάξεως εισάγουσας παρέκκλιση η οποία πρέπει να ερμηνευθεί συσταλτικά, θα είχε θέσει την αρχή της αναγεννήσεως, ακολουθούμενη από εξαίρεση διατυπωμένη χωριστά.
19 Κατά την άποψη της κυβερνήσεως αυτής, η μη συσταλτική ερμηνεία της διατυπώσεως σχετικά με τα εμπόδια έχει ιδίως ως συνέπεια ότι αυτά δεν πρέπει να εξετάζονται μεμονωμένα και κατά τρόπο αφηρημένο, αλλά σωρευτικά και υπό συνολική προοπτική.
20 Επιπλέον, η οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε, δεν δίνει τον ορισμό των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως, των οποίων το περιεχόμενο είναι ιδιαίτερα ασαφές. Η Γερμανική Κυβέρνηση καταλήγει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως σχετικά με το ζήτημα αν υπάρχουν εμπόδια κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
21 Η Γερμανική Κυβέρνηση αναφέρει, ως εμπόδια τεχνικής φύσεως, την ανεπάρκεια των ικανοτήτων παραγωγής βασικού ορυκτελαίου με την αναγέννηση χρησιμοποιημένου ορυκτελαίου και την κατώτερη τεχνική ποιότητα ορισμένων προϋόντων διυλίσεως δεύτερης τάξεως, που δεν ανταποκρίνονται στις προσδοκίες των καταναλωτών.
22 Τα εμπόδια οικονομικής φύσεως συνίστανται προπαντός στην έλλειψη αποδοτικότητας της διυλίσεως δεύτερης τάξεως, που οφείλεται ιδίως στη χαμηλή τιμή του βασικού ορυκτελαίου, στην πτώση της ζητήσεως του προϋόντος αυτού και στη δυσχέρεια διαθέσεως στο εμπόριο των ορυκτελαίων που προέρχονται από προϋόντα διυλίσεως δεύτερης τάξεως. Αν δινόταν ευρύτερη προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, αυτό θα μπορούσε να ωθήσει τις επιχειρήσεις σε εσφαλμένες επενδύσεις, παραδείγματος χάριν στην επέκταση των υπαρχουσών παραγωγικών ικανοτήτων βασικού ορυκτελαίου ενώ δεν υπάρχει αντίστοιχη ζήτηση. Επιπλέον, η ενίσχυση της προτεραιότητας που δίδεται στην αναγέννηση θα μετέβαλλε τη διάρθρωση της αγοράς και θα επέφερε ζημία στην κατάσταση άλλων επιχειρηματιών, όπως οι ανεξάρτητοι συλλέκτες χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή η τσιμεντοβιομηχανία και οι λοιπές επιχειρήσεις που μεταχειρίζονται τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα.
23 Όσον αφορά τέλος τα εμπόδια οργανωτικής φύσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι στη Γερμανία υπάρχουν μόνο δύο επιχειρήσεις που παράγουν βασικό ορυκτέλαιο με την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και επομένως η χορήγηση ευρύτερης προτεραιότητας στην αναγέννηση θα μπορούσε να συνεπάγεται τη δημιουργία καταστάσεως μονοπωλίου για τις επιχειρήσεις αυτές.
24 Λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου αυτού, η Γερμανική Κυβέρνηση εκφράζει τις αμφιβολίες της όσον αφορά τη νομική δυνατότητα να δοθεί ευρύτερη προτεραιότητα στην αναγέννηση. Συγκεκριμένα, κατά την άποψή της, η επιβολή υποχρεώσεως να προτείνονται τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια πρώτα στις επιχειρήσεις παραγωγής βασικού ορυκτελαίου δεν θα ήταν σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Ομοίως, οι συμφωνίες κατανομής των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων θα ήταν αντίθετες προς το δίκαιο των συμπράξεων μεταξύ επιχειρήσεων. Εξάλλου, οι επιδοτήσεις που χορηγούνταν για την παραγωγή βασικού ορυκτελαίου με την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων καταργήθηκαν και η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση δεν επιθυμεί την επαναφορά τους, διότι οι επιδοτήσεις αυτές θα έφερναν σε μειονεκτική θέση άλλες επιχειρήσεις και θα συνιστούσαν ενισχύσεις απαγορευόμενες από τη Συνθήκη. Επιπλέον, επειδή τα λιπαντικά δεν υπόκεινται σε ειδική φορολογία στη Γερμανία, δεν θα ήταν δυνατή η παρέμβαση υπέρ της αναγεννήσεως μέσω φορολογικών πλεονεκτημάτων. Τέλος, το Bundesrat αρνείται την επιβολή φορολογίας στα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που διατίθενται προς καύση, για τον λόγο ότι ένας τέτοιος φόρος θα είχε ως μοναδικό αποτέλεσμα την αύξηση του κόστους των επιχειρήσεων, όπως οι τσιμεντοβιομηχανίες, που μεταχειρίζονται τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα, χωρίς ωστόσο να κατευθύνει τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια προς τις επιχειρήσεις αναγεννήσεως. Η Γερμανική Κυβέρνηση υπενθυμίζει συναφώς ότι, με την απόφαση 97/425/ΕΚ του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1997, για την εξουσιοδότηση των κρατών μελών να εφαρμόσουν και να εξακολουθήσουν να εφαρμόζουν σε ορισμένα πετρελαιοειδή, όταν χρησιμοποιούνται για συγκεκριμένους σκοπούς, τους ισχύοντες μειωμένους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης ή τις απαλλαγές από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στην οδηγία 92/81/ΕΟΚ (ΕΕ L 182, σ. 22), η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξουσιοδοτήθηκε να εξακολουθήσει να εφαρμόζει, για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που αναχρησιμοποιούνται ως καύσιμα, απαλλαγή από τον ειδικό φόρο καταναλώσεως που προβλέπεται στην οδηγία 92/81/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1992, για την εναρμόνιση των διαρθρώσεων των ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβάλλονται στα πετρελαιοειδή (ΕΕ L 316, σ. 12), και υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να απαιτήσει από κράτος μέλος να πράξει αυτό που μια οδηγία του Συμβουλίου του επιτρέπει να μην πράξει.
25 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι διατάξεις οι οποίες, κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, μετέφεραν την οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε, προσδιορίζουν τους όρους για την αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, αλλά δεν δίδουν σ' αυτή καμία προτεραιότητα. Η Επιτροπή αντλεί συναφώς επιχείρημα από ψήφισμα του Bundesrat της 31ης Ιανουαρίου 1997, που καλεί τη Γερμανική Κυβέρνηση «να μεταφέρει την οδηγία 75/439/ΕΟΚ που προβλέπει τη χορήγηση προτεραιότητας στην αναγέννηση όσον αφορά την κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων».
26 Όσον αφορά τη μνεία των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πρόκειται για διάταξη παρεκκλίσεως που πρέπει επομένως να ερμηνεύεται συσταλτικά.
27 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Γερμανική Κυβέρνηση δεν απέδειξε την ύπαρξη εμποδίων τεχνικής φύσεως διότι, αφενός, νέες παραγωγικές ικανότητες θα μπορούσαν να δημιουργηθούν αν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έδιδε την προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και, αφετέρου, η χρησιμοποίηση άλλων τεχνικών μεθόδων κατά την αναγέννηση θα επέτρεπε στα λαμβανόμενα προϋόντα να ανταποκρίνονται στις τεχνικές απαιτήσεις και στη ζήτηση των καταναλωτών.
28 Η Επιτροπή επισημαίνει επιπλέον ότι το οικονομικής φύσεως εμπόδιο που, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, απορρέει από την απουσία αποδοτικότητας της αναγεννήσεως είναι ακριβώς αυτό που η οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε, επιδιώκει να αντιμετωπίσει, ευνοώντας την αναγέννηση.
29 Όσον αφορά την κατάσταση μονοπωλίου των επιχειρήσεων αναγεννήσεως στην περίπτωση που θα εδίδετο προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τέτοια κατάσταση δεν είναι πιθανό να δημιουργηθεί διότι μια αναγέννηση οικονομικώς περισσότερο ενδιαφέρουσα θα είχε ως συνέπεια τη διακοπή της τάσεως μαρασμού των επιχειρήσεων αναγεννήσεως. Επιπλέον, η προοπτική μεταβολής της διαρθρώσεως της αγοράς δεν αποτελεί υπάρχον εμπόδιο οργανωτικής φύσεως.
30 Η Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν αντιλαμβάνεται κατά ποιον τρόπο οργανωτικής φύσεως εμπόδια, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, εμποδίζουν τη λήψη των μέτρων που εξετάζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Παρατηρεί συναφώς ότι η «υποχρέωση προσφοράς» των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων στις επιχειρήσεις αναγεννήσεως δεν θα ήταν κατ' ανάγκη αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο και παραπέμπει στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, που αντιμετωπίζει την περίπτωση τέτοιου συστήματος όταν ο στόχος που καθορίζεται ιδίως στο άρθρο 3 δεν μπορεί να επιτευχθεί διαφορετικά. Υπογραμμίζει ότι η βούληση του Bundesrat να μην επιβάλει ειδικό φόρο καταναλώσεως στα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που διατίθενται ως καύσιμα είναι το αποτέλεσμα πολιτικής εκτιμήσεως και όχι εμπόδιο οργανωτικής φύσεως κατά την έννοια του άρθρου 3 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε. Θεωρεί ότι η επιβολή τέτοιου ειδικού φόρου καταναλώσεως θα μπορούσε να δώσει μια ευνοϋκή ώθηση στην αναγέννηση και υπενθυμίζει ότι η υποχρέωση επιβολής τέτοιου ειδικού φόρου καταναλώσεως προβλέπεται στην οδηγία 92/81. Κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις αυτές, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξουσιοδοτήθηκε να εξακολουθήσει να εφαρμόζει απαλλαγή από τον ειδικό φόρο καταναλώσεως για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που διατίθενται ως καύσιμα θερμάνσεως.
31 Η Επιτροπή αναφέρθηκε επίσης κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στη ρητώς προβλεπόμενη στα άρθρα 14 και 15 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, δυνατότητα χορηγήσεως αποζημιώσεων στις επιχειρήσεις συλλογής ή/και διαθέσεως, οι οποίες επομένως δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως ενισχύσεις αντίθετες προς το άρθρο 92 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 87 ΕΚ).
32 Παρατηρείται συναφώς ότι από την εξέταση της γερμανικής νομοθεσίας προκύπτει ότι καμία εθνική διάταξη δεν προβλέπει ρητώς ότι, κατά την κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, δίδεται προτεραιότητα στην αναγέννηση.
33 Κατά πάγια νομολογία, όπως υπενθυμίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας οδηγίας δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της σε μία ρητή και σαφή διάταξη, αλλ' αρκεί ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον με αυτό εξασφαλίζεται πράγματι η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και ακριβή (βλ. ιδίως απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών, Συλλογή 1990, σ. Ι-851, σκέψη 6).
34 Εντούτοις, αν και οι διατάξεις οι οποίες, κατά την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, μεταφέρουν την οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε, αποτελούν νομικό πλαίσιο που εξασφαλίζει, με την οργάνωση συλλογής των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και με την υποχρέωση διαχωρισμού των ορυκτελαίων που επιδέχονται ανακύκλωση από τα λοιπά ορυκτέλαια, τις προϋποθέσεις κατεργασίας με αναγέννηση και μαρτυρούν ότι αποδίδεται μεγαλύτερη σημασία σε αυτή τη μορφή κατεργασίας, ουδόλως προκύπτει από το πλαίσιο αυτό ότι δίδεται προτεραιότητα στην κατεργασία αυτή έναντι άλλων, με μέτρα υποχρεωτικά ή προτρεπτικά.
35 Υπενθυμίζεται συναφώς ότι ένας από τους κύριους στόχους της οδηγίας 87/101 ήταν να δοθεί η προτεραιτόητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση. Ο στόχος αυτός, που διατυπώνεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, αιτιολογείται από το γεγονός ότι η αναγέννηση αποτελεί την πλέον ορθολογική αξιοποίηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, λαμβανομένης υπόψη της εξοικονομήσεως ενεργείας που επιτρέπει να επιτευχθεί.
36 Η ύπαρξη σε κράτος μέλος εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως που δεν επιτρέπουν να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία με αναγέννηση συνεπάγεται την εφαρμογή της επικουρικής υποχρεώσεως, που διατυπώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, να ληφθούν τα αναγκαία μέτρα ώστε η καύση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων να πραγματοποιείται υπό συνθήκες οικολογικά αποδεκτές, σύμφωνα με τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας. Η υποχρέωση αυτή υπόκειται στην προϋπόθεση που διατυπώνεται στο τέλος του άρθρου 3, παράγραφος 2, «ότι η καύση αυτή είναι εφικτή από τεχνική, οικονομική και οργανωτική άποψη».
37 Μόνον όταν δεν πραγματοποιείται ούτε η αναγέννηση ούτε η καύση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων λόγω των εμποδίων που μνημονεύονται στο άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, τα κράτη μέλη υπόκεινται στην επικουρικότερη υποχρέωση, που διατυπώνεται στην παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, να λάβουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να εξασφαλίσουν την ακίνδυνη καταστροφή των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή την ελεγχόμενη αποθήκευση ή εναπόθεσή τους.
38 Όσον αφορά τα «εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως» στα οποία αναφέρεται το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, διαπιστώνεται ότι φράση αποτελεί μέρος μιας διατάξεως η οποία εκφράζει κατά τρόπο συνολικό την επιβαλλόμενη στα κράτη μέλη υποχρέωση και ότι, επομένως, δεν πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο της συσταλτικής ερμηνείας που προτείνει η Επιτροπή.
39 Συγκεκριμένα, από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, προκύπτει ότι με την αναφορά στα «εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως» ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είχε την πρόθεση να προβλέψει περιορισμένες εξαιρέσεις από κανόνα γενικής εφαρμογής, αλλά να προσδιορίσει το πεδίο εφαρμογής και το περιεχόμενο της θετικής υποχρεώσεως να εξασφαλιστεί η προτεραιότητα της κατεργασίας των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση.
40 Αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, ο προσδιορισμός των εμποδίων αυτών δεν μπορεί να απόκειται στην αποκλειστική εκτίμηση των κρατών μελών. Πέραν του ότι η ερμηνεία αποκλειστικά από τα κράτη μέλη θα ήταν αντίθετη προς την αρχή της ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, θα καθιστούσε το συμβατό της κατεργασίας με αναγέννηση προς τα εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως μια προϋπόθεση της οποίας η πλήρωση θα εξηρτάτο πλήρως από τη βούληση του οικείου κράτους μέλους, το οποίο θα μπορούσε κατά τον τρόπο αυτό να παρακάμψει την υποχρέωση η οποία του επιβάλλεται.
41 Η διάταξη σχετικά με τα εμπόδια τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως πρέπει επομένως να ερμηνευθεί ενόψει των λοιπών διατάξεων της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, ώστε να δοθεί στο σύνολο των διατάξεων αυτών μια πρακτική αποτελεσματικότητα.
42 Η εν λόγω διάταξη σχετικά με τα εμπόδια πρέπει να εκληφθεί ως έκφραση της αρχής της αναλογικότητας, η οποία συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη υπέχουν την υποχρέωση να λάβουν μέτρα πρόσφορα και ανάλογα προς τον στόχο περί αποδόσεως προτεραιότητας στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, υπό την έννοια ότι το όριο της θετικής αυτής υποχρεώσεως είναι η ύπαρξη των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως στα οποία αναφέρεται το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
43 Αν γινόταν δεκτό, όπως υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, ότι οι επικρατούσες σε κράτος μέλος τεχνικές, οικονομικές και οργανωτικές συνθήκες συνιστούν εμπόδια που αποκλείουν τη λήψη των μέτρων τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, αυτό θα στερούσε την εν λόγω διάταξη από κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα, δεδομένου ότι η επιβαλλόμενη στα κράτη μέλη υποχρέωση θα περιοριζόταν από τη διατήρηση του status quo, οπότε δεν θα υπήρχε πραγματική υποχρέωση επιβαλλόμενη από τη διάταξη αυτή.
44 Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έλαβε κανένα συγκεκριμένο μέτρο για να εξασφαλίσει την προτεραιότητα της κατεργασίας των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση και αρκείται επί του παρόντος στην αναφορά στον δικό της ορισμό των εμποδίων και στις συνθήκες που υπάρχουν στην επικράτειά της για να προσπαθήσει να δικαιολογήσει αυτή την πλήρη απουσία μέτρων εκτελέσεως του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
45 Απεναντίας, ενώ υπήρχε προτρεπτικό μέτρο υπό τη μορφή της καταβολής αποζημιώσεως ευνοούσας την αναγέννηση, η δε αρχή της καταβολής τέτοιας αποζημιώσεως ήταν σύμφωνη με το άρθρο 14 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, η αποζημίωση αυτή καταργήθηκε με πρόσφατο νόμο.
46 Ομοίως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επέλεξε να εξακολουθήσει να απαλλάσσει από τον ειδικό φόρο καταναλώσεως επί των πετρελαιοειδών τα ορυκτέλαια που χρησιμοποιούνται ως καύσιμα θερμάνσεως, ενθαρρύνοντας κατά τον τρόπο αυτό την καύση των ορυκτελαίων αυτών, αντίθετα προς τον στόχο της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, ενώ η φορολόγηση των ορυκτελαίων αυτών προβλέπεται στο γενικό πλαίσιο της οδηγίας 92/81 και η αρχή της επιβολής ειδικής φορολογίας επιτρέπεται επίσης από το άρθρο 15 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
47 Διευκρινίζεται συναφώς ότι η δυνατότητα να εξακολουθήσει η εφαρμογή της απαλλαγής από τον ειδικό φόρο καταναλώσεως επί των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που προορίζονται για καύση, η οποία εγκρίθηκε με απόφαση του Συμβουλίου της 30ής Ιουνίου 1997, δεν απαγορεύει να ληφθούν υπόψη τα φορολογικά μέτρα που θα μπορούσε να λάβει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας για να συμμορφωθεί προς την υποχρέωσή της να εφαρμόσει το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
48 Αν και δεν απόκειται στο Δικαστήριο να προσδιορίσει τα μέτρα που θα έπρεπε να λάβει ένα κράτος μέλος για να εφαρμόσει το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε, απόκειται απεναντίας σ' αυτό, στα πλαίσια της επαληθεύσεως της συνδρομής εμποδίων κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου, να εξετάσει αν ήταν δυνατή η λήψη μέτρων για να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, με τήρηση του κριτηρίου του τεχνικώς, οικονομικώς και οργανωτικώς εφικτού.
49 Αρκεί συναφώς η διαπίστωση ότι υπήρχε ορισμένος αριθμός μέτρων ικανών να συμβάλουν στην επίτευξη του στόχου περί αποδόσεως προτεραιότητας στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση και των οποίων η λήψη ήταν εφικτή από τεχνική, οικονομική και οργανωτική άποψη, αλλά η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έλαβε κανένα από τα εν λόγω μέτρα, έπαυσε αντιθέτως να εφαρμόζει ένα από αυτά και δεν επιδίωξε, με κανέναν άλλο πρόσφορο τρόπο, να επιτύχει τον στόχο της οδηγίας 75/439, όπως αυτή τροποποιήθηκε.
50 Πρέπει συνεπώς να αναγνωριστεί ότι, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μη λαμβάνοντας τα αναγκαία μέτρα για να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, ενώ οι συνθήκες τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως το επέτρεπαν, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
51 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και αυτή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη λαμβάνοντας τα αναγκαία μέτρα για να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, ενώ οι συνθήκες τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως το επέτρεπαν, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 87/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.