61999CC0377_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso, la República Federal de Alemania impugna la Decisión 99/596/CE de la Comisión, de 28 de julio de 1999 (en lo sucesivo, «Decisión»), en la medida en que impuso a la República Federal de Alemania (Mecklenburgo-Pomerania Occidental) una corrección financiera del 5 % en lugar del 2 % y, por ende, un importe de 18.236.469,20 DEM para el ejercicio de 1995 en el sector de los cultivos herbáceos.
II. Marco jurídico
2. La financiación de la política agrícola común está regulada mediante el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo. Con arreglo a los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, de dicho Reglamento, la Sección Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
3. Entre estas intervenciones se encuentran los pagos compensatorios en el sector de los cultivos herbáceos objeto del presente procedimiento, abonados con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo y a otros Reglamentos específicos.
4. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 obliga a los Estados miembros a asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, a prevenir y perseguir las irregularidades y a recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
5. Por lo que respecta a las medidas que los Estados miembros deben adoptar, con arreglo a dicho artículo, para asegurarse de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA en relación con el sector de los cultivos herbáceos procede remitirse al Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, con arreglo al cual en cada Estado miembro debe crearse un sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC»).
6. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 3508/92, el SIGC debe estar compuesto, en particular, por un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas. De conformidad con el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, que contiene las normas de aplicación del Reglamento nº 3508/92, los Estados miembros pueden recurrir a una unidad distinta de la parcela agrícola, como, por ejemplo, la parcela catastral o el islote de cultivo.
7. Con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 3508/92, los Estados miembros deben llevar a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda. De conformidad con el artículo 8, apartado 2, los controles administrativos deben completarse con inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrícolas. Para la totalidad de estos controles, cada Estado miembro debe elaborar un plan de muestreo.
8. El Reglamento nº 3887/92 establece, en su artículo 6, apartado 1, en relación con los controles administrativos y los controles sobre el terreno, que éstos deberán efectuarse de modo que pueda comprobarse de manera eficaz el cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas. Para la realización de los controles sobre el terreno, en el artículo 6, apartados 3 a 5, se dispone, en particular, lo siguiente:
«3. Los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes. Esta muestra debe comprender por lo menos:
[...]
- 5 % de las peticiones de ayuda "superficies"; sin embargo este porcentaje se reduce al 3 % para las peticiones de ayuda "superficies" que superen las 700.000 por Estado miembro y año civil.
En caso de que las visitas sobre el terreno pongan de manifiesto la existencia de irregularidades significativas en una región o parte de una región, las autoridades competentes efectuarán controles adicionales durante el año en curso y aumentarán el porcentaje de solicitudes que serán objeto de control al año siguiente en dicha región o parte de región.
4. La autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas. El análisis de riesgos tendrá en cuenta:
- el importe de la ayuda;
- el número de parcelas y la superficie [...] por el que se solicite la ayuda;
- la evolución en comparación con el año anterior;
- las comprobaciones efectuadas en los controles de los años anteriores;
- otros parámetros que los Estados miembros deberán definir.
5. Los controles sobre el terreno se efectuarán de manera inopinada y se ejercerán sobre el conjunto de las parcelas agrícolas [...] comprendidos en una o varias solicitudes. [...]»
9. En caso de que un Estado miembro decida controlar por teledetección totalmente o en parte la muestra referida en el artículo 6, apartado 3, con arreglo al artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento deberá, en particular, controlar físicamente todas las solicitudes cuando la fotointerpretación no permita llegar a la conclusión de que la declaración es correcta a la entera satisfacción de la autoridad competente.
10. Si un Estado miembro infringe las citadas disposiciones en materia de control o no cumple las obligaciones que se derivan de ellas, la Comisión estará obligada a denegar la asunción de los correspondientes gastos. En efecto, con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70, las consecuencias financieras de «irregularidades o de negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros» no deberán ser costeadas por la Comunidad.
III. Hechos y procedimiento
11. En el ejercicio de 1995, que se corresponde con la cosecha de 1994, el Land de Mecklenburgo-Pomerania Occidental otorgó ayudas en el sector de los cultivos herbáceos. La utilización de dichas ayudas fue controlada mediante el SIGC creado en Mecklenburgo-Pomerania Occidental de conformidad con los Reglamentos nos 3508/92 y 3887/92.
12. Con objeto de preparar la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1995, la Comisión realizó, entre el 23 y el 27 de octubre de 1995, una inspección en Mecklenburgo-Pomerania Occidental con arreglo a los Reglamentos nos 1765/92, 2078/92 y 2080/92.
13. La Comisión transmitió a las autoridades alemanas sus observaciones mediante escrito de 13 de febrero de 1996. En dicho escrito señalaba, en particular, que se habían detectado deficiencias de control y de gestión en el régimen de cultivos herbáceos. En concreto, mencionaba la deficiencia de los controles sobre el terreno.
14. Las observaciones de la Comisión en relación con las comprobaciones efectuadas en el marco de su inspección fueron objeto posteriormente de varios intercambios de correspondencia con las autoridades alemanas, durante los cuales la Comisión mantuvo y especificó sus objeciones.
15. Mediante escrito de 17 de junio de 1997, la Comisión comunicó al Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministerio Federal de Alimentación, Agricultura y Silvicultura) las conclusiones provisionales de la inspección realizada entre el 23 y el 27 de octubre de 1995 en Mecklenburgo-Pomerania Occidental, proponiendo una corrección del 5 % de los gastos.
16. Tras nuevos intercambios verbales y escritos entre las autoridades alemanas y la Comisión, ésta comunicó formalmente a las autoridades alemanas, mediante escrito de 12 de junio de 1998, las conclusiones de la inspección realizada en Mecklenburgo-Pomerania Occidental a efectos de la Decisión 94/442. En este escrito, la Comisión señalaba que, en razón de las alegaciones formuladas por las autoridades alemanas, renunciaba a proponer la corrección financiera del 5 % prevista, y que consideraba apropiada una corrección financiera del 2 %.
17. La Comisión basaba esta nueva evaluación del riesgo de perjuicio para el presupuesto comunitario en varias consideraciones, entre ellas las siguientes: «Según las indicaciones contenidas en el escrito del BML de 3 de septiembre de 1997, en Mecklenburgo-Pomerania Occidental aproximadamente en el 90 % de todos los islotes de cultivo la superficie dedicada a un determinado cultivo o retirada de la producción coincidía con la superficie del propio islote. Esta afirmación, cuya exactitud podrá verificarse en el marco de ulteriores inspecciones de liquidación de cuentas, tiene una importancia determinante para la evaluación del perjuicio que puede causarse al presupuesto comunitario.» Simultáneamente, la Comisión se reservaba el derecho de incrementar el tipo de la corrección si, en una inspección que debía llevarse a cabo en 1998, se suscitaban dudas sobre la exactitud de las informaciones proporcionadas por las autoridades alemanas que habían dado lugar a la modificación del tipo de la corrección.
18. Mediante escrito de 28 de julio de 1998, el Gobierno alemán solicitó el inicio de un procedimiento de conciliación.
19. En agosto de 1998, los servicios de la Comisión realizaron una nueva visita de inspección a Mecklenburgo-Pomerania Occidental (en lo sucesivo, «segunda visita de inspección»).
20. En su escrito de 24 de noviembre de 1998 a las autoridades alemanas, transmitido asimismo al Órgano de Conciliación, la Comisión exponía del siguiente modo los resultados de la segunda visita de inspección:
«Permítame llamar su atención asimismo sobre el siguiente aspecto, que podría resultar importante en el marco del procedimiento de conciliación: En una visita de inspección conjunta de las DG VI y de Control Financiero realizada en agosto de 1998 se detectó que, en un gran número de solicitudes, la superficie efectivamente cultivada no coincidía con la superficie catastral de las parcelas catastrales, o que la superficie efectivamente cultivada no se declaraba en su totalidad en relación con un determinado islote de cultivo. En el caso de que las indicaciones relativas a las superficies efectivamente cultivadas no se deduzcan del catastro, sino que se basen en las indicaciones del agricultor, la necesidad de proceder a la medición de los islotes con ocasión de los controles sobre el terreno es aún más manifiesta. En el caso de que esta suposición resultara correcta, la alegación de las autoridades alemanas según la cual aproximadamente el 90 % de los islotes de cultivo estaban dedicados a un solo cultivo o habían sido totalmente retirados de la producción carecería de fundamento. Este asunto se está investigando actualmente, y les estaría muy agradecido si pudieran transmitirme a la mayor brevedad cualquier observación que tengan que formular a este respecto.»
21. En su informe final de 30 de diciembre de 1998, elaborado sobre la base de una audiencia de la Comisión celebrada el 4 de noviembre de 1998 y otra de las autoridades alemanas celebrada el 3 de diciembre de 1998, así como en varios escritos de observaciones presentados por ambas partes, el Órgano de Conciliación tomó nota de las objeciones de la Comisión expresadas en el escrito de 24 de noviembre de 1998 y de la respuesta dada por las autoridades alemanas. El Órgano de Conciliación pone de relieve los puntos débiles del sistema de control, si bien simultáneamente destaca los esfuerzos que estaba realizando el Land de Mecklenburgo-Pomerania Occidental; esfuerzos que, según afirma, merecen un especial reconocimiento por tratarse de un nuevo Estado federado. De este modo, el Órgano de Conciliación llegó a la conclusión de que, en cualquier caso, estaba justificado el tipo de corrección del 5 % inicialmente previsto por los servicios de la Comisión.
22. En el Informe de Síntesis de 12 de enero de 1999 relativo a los resultados de los controles efectuados para la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección Garantía, correspondiente al ejercicio de 1995, la Comisión propuso, sobre la base de las valoraciones que había realizado hasta entonces en el marco del procedimiento de inspección, una corrección financiera del 2 % en lugar del 5 %. No obstante, esta corrección estaba supeditada a que la declaración de las autoridades alemanas según la cual en Mecklenburgo-Pomerania Occidental aproximadamente el 90 % de todos los islotes de cultivo estaban dedicados a un solo cultivo o habían sido retirados de la producción se demostrara cierta en una ulterior inspección de liquidación de cuentas (en lo sucesivo, «reserva»).
23. En el complemento del Informe de Síntesis de 27 de mayo de 1999, la Comisión se pronunció sobre las conclusiones del Órgano de Conciliación de 30 de diciembre de 1998. La Comisión señalaba que, si bien no se había detectado la existencia de ningún abuso manifiesto en el sistema de control, éste presentaba graves deficiencias, lo que justificaba la aplicación de una corrección del 5 %. Según la Comisión, el resultado de los controles realizados en agosto de 1998 permitió detectar una situación más grave de lo que había pensado, y que así se lo comunicó a las autoridades alemanas mediante escrito de 24 de noviembre de 1998, que sin embargo no fue tenido en cuenta por el Órgano de Conciliación en su informe final. En particular, el 15 % de los islotes de cultivo eran utilizados para varios cultivos, y las parcelas pertenecientes a dichos islotes suponían el 29 % de todas las parcelas. La práctica totalidad de los islotes de cultivo estaban compuestos por un conjunto de parcelas catastrales, y más de la mitad de éstas estaban repartidas entre dos o más islotes de cultivo, que solían pertenecer a un mismo productor.
24. Según sus propias indicaciones, el complemento fue recibido por las autoridades alemanas el 21 de junio de 1999.
25. Mediante escrito de 18 de junio de 1999, la Comisión comunicó, haciendo referencia al procedimiento de conciliación, sus conclusiones definitivas sobre la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección Garantía, ejercicio de 1995, sector cultivos herbáceos. El contenido de estas conclusiones coincidía, en lo fundamental, con el complemento del Informe de Síntesis.
26. Tras una audiencia de los Estados miembros por parte del Comité del FEOGA celebrada el 22 de junio de 1999, el 28 de julio de 1999 la Comisión adoptó la Decisión impugnada. En ella se establecía una corrección a cargo de la República Federal de Alemania (Mecklenburgo-Pomerania Occidental) del 5 %, es decir, por importe de 30.394.115,33 DEM.
27. Mediante su recurso, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre de 1999, la República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada en la medida en que en ella se le imputa un importe de 18.236.469,20 DEM. Este importe equivale a la diferencia entre la corrección del 5 % y la corrección del 2 %.
28. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la demandante.
IV. Observaciones preliminares sobre el litigio
29. Antes de entrar en el análisis concreto de los motivos del recurso, es necesario dar algunas explicaciones previas.
1. Contexto en el que se inscribe el litigio: unidades de referencia para la estimación del riesgo
30. Para empezar, el presente caso presenta una complicación particular, ya que en él se utilizan tres unidades de superficie definidas de manera diferente y, por tanto, tres magnitudes de referencia diferentes, a saber, la «parcela», el «islote» y la «parcela catastral».
31. La parcela es la unidad de superficie que se utiliza como base para el SIGC con arreglo al Reglamento nº 3508/92. Con arreglo al artículo 1, apartado 4, de dicho Reglamento, se entiende por «parcela agrícola: una superficie continua de terreno en la que un único titular de explotación realice un único tipo de cultivo». Así pues, una parcela siempre está cultivada con una única especie vegetal o retirada de la producción (unidad de superficie determinada «en función del uso») y, según la Comisión, constituye la magnitud de referencia y de liquidación determinante para ella.
32. En cambio, el Kulturpflanzen-Ausgleichzahlungsverordnung (Reglamento relativo a los pagos compensatorios a los cultivos herbáceos alemán; en lo sucesivo, «KAV») utiliza, junto al concepto de parcela, también los de islote (Feldstücke) y de parcela catastral (Flurstücke). El sistema alemán de identificación de las superficies agrícolas se basa fundamentalmente en el concepto de islote de cultivo. Con arreglo al artículo 3, apartado 4 bis, del KAV, un islote es «una superficie continua de uso agrícola de un productor cultivada con una o varias especies vegetales o retirada de la producción y rodeada de barreras naturales o de superficies no explotadas por dicho productor. Un islote puede estar constituido por una o varias parcelas catastrales o partes de tales parcelas». Así pues, los islotes son unidades de superficie determinadas «en función de la situación».
33. Por su parte, la parcela catastral se define en el artículo 3, apartado 3, del KAV como «una superficie delimitada en el catastro» y, por ende, se trata de una unidad de superficie determinada «en función de la propiedad».
34. De las diferentes definiciones se desprende que las tres unidades de superficie citadas pueden superponerse entre sí, y que cada una de ellas puede estar integrada por las otras unidades de superficie o por partes de ellas.
35. En este contexto, procede señalar, en primer lugar, que, de acuerdo con su definición, únicamente en el caso de las parcelas la superficie cultivada con una especie vegetal coincide en todos los casos con la superficie de la parcela, mientras que los islotes y las parcelas catastrales pueden estar explotados en régimen de policultivo, de modo que la superficie cultivada con una determinada especie vegetal en un islote o en una parcela catastral puede estar constituida únicamente por una parte de dichas superficies.
36. Asimismo, debe tenerse presente que únicamente en el caso de las parcelas catastrales la superficie efectiva se desprende directamente del catastro.
37. Estos dos aspectos resultan pertinentes en relación con la problemática de qué controles debían llevarse a cabo en el Land de Mecklenburgo-Pomerania Occidental para garantizar la regularidad de la concesión de las ayudas, y en última instancia afectan, por tanto, a la cuestión de las dimensiones de las superficies de riesgo. En efecto, únicamente puede renunciarse a efectuar una medición de los islotes, como unidad de superficie determinada «en función de la situación», en la medida en que los islotes estén cultivados en su totalidad y en régimen de monocultivo, y en que estén integrados por parcelas catastrales completas. En efecto, en ese caso la superficie del islote (o de los islotes) podrá determinarse a partir del catastro agregando las superficies de las parcelas catastrales correspondientes, y una simple ojeada será suficiente para comprobar si la totalidad de la superficie del islote y, por tanto, de la superficie derivada del catastro, está dedicada a un determinado cultivo.
2. Estructura del recurso
38. La República Federal de Alemania señala, en primer lugar, que, en el complemento del Informe de Síntesis, la Comisión motivó el incremento de la corrección financiera del 2 % al 5 % con las siguientes siete apreciaciones:
1) La evaluación del riesgo no se refiere al 10 % o al 15 % de los islotes, sino al 29 % de todas las parcelas agrícolas.
2) La práctica totalidad de los islotes están integrados por varias parcelas catastrales.
3) Más de la mitad de las parcelas catastrales están repartidas entre dos o más islotes, que a menudo pertenecen a un mismo productor. En estos casos, no puede excluirse que se declararan en exceso superficies en relación con una parcela agrícola para la cual se hubiera concedido una ayuda de mayor cuantía.
4) En Mecklenburgo-Pomerania Occidental, existía un riesgo en el caso de aproximadamente el 50 % de todas las parcelas.
5) Debido a la inexistencia de un control cruzado exhaustivo, el riesgo de declarar en exceso era muy elevado.
6) La Oficina de Schwerin realizó menos controles de los que había indicado, proporcionando indicaciones inexactas sobre el número de controles sobre el terreno que había realizado.
7) Había dudas sobre si la Oficina de Schwerin había realizado efectivamente el análisis de riesgos, tal y como había indicado.
39. Las alegaciones del Gobierno alemán en apoyo de su recurso están agrupadas en cuatro motivos: en primer lugar, afirma que la reserva de la Comisión para la aplicación del tipo de corrección del 2 % en lugar del tipo del 5 % inicialmente previsto se había extinguido. En segundo lugar, afirma que la Decisión impugnada adolece de vicios sustanciales de forma, ya que está basada en argumentos -las apreciaciones 1) a 4) citadas en el punto 38 supra [en lo sucesivo, «apreciaciones 1) a 4)»]- que, por un lado, no fueron objeto ni del procedimiento escrito de liquidación de cuentas ni de las conversaciones bilaterales ni del procedimiento de conciliación y, por otro, son inexactas. En tercer lugar, los argumentos que fueron objeto del procedimiento de conciliación -las apreciaciones 5) a 7) citadas en el punto 38 supra [en lo sucesivo, «apreciaciones 5) a 7)»]- carecen de pertinencia en relación con la cuestión del incremento de la corrección financiera. En cuarto lugar, por último, la evaluación de los riesgos que hizo la Comisión fue incorrecta.
3) Conclusiones derivadas de la comparación entre el contexto en el que se inscribe el litigio y la estructura del recurso
a) Las apreciaciones de la Comisión a la luz de los diferentes conceptos de unidades de superficie
40. Es necesario tener presente la relación existente entre los tres conceptos de superficie utilizados para poder determinar el contenido material de las apreciaciones 1) a 4) efectuadas en el complemento del Informe de Síntesis, sobre todo por lo que respecta a su «valor añadido» con respecto a las consideraciones básicas que ya fueron objeto del procedimiento de corrección antes de elaborarse el complemento y por lo que respecta a su relación con los resultados de la segunda visita de inspección.
41. Hay que partir de la base de que los islotes explotados en régimen de policultivo deben ser medidos, ya que, en principio, debe considerarse que se trata de superficies en las que existe el riesgo de declaraciones en exceso, y que de un control por muestreo realizado con ocasión de la primera visita de inspección se desprende, por extrapolación, que el 17,3 % de estas superficies de riesgo estaban habían sido objeto efectivamente de una declaración en exceso (lo que se conoce como riesgo de declaración en exceso).
42. Una parte de las apreciaciones 1) a 4) tienen su origen en la conclusión a la que se llegó durante la segunda visita de inspección según la cual el porcentaje de islotes explotados en régimen de policultivo era en realidad del 15 %, en lugar del 10 % que aseguraba la demandante.
43. De las indicaciones de la Comisión se desprende que inicialmente consideró, a nivel interno, que la proporción de parcelas de riesgo era del 18 %, lo que se correspondía con el 10 % de islotes explotados en régimen de policultivo que había mencionado la demandante. Ahora bien, una vez que se pasó a considerar, sobre la base de la segunda visita de inspección, que el 15 % de los islotes se explotaban en régimen de policultivo, la proporción de parcelas (situadas dentro de islotes explotados en régimen de policultivo) que conllevaban riesgos ascendía al 29 %. Partiendo de la base de un (mismo) riesgo de declaraciones en exceso del 17,3 %, con un 18 % de parcelas de riesgo se obtiene un riesgo de pérdidas de aproximadamente el 3 %, mientras que con un 29 % de parcelas de riesgo se obtiene un riesgo de pérdidas de más del 5 %.
44. Por consiguiente, la afirmación contenida en la apreciación 1) por lo que respecta a la proporción de parcelas de riesgo constituye una proyección efectuada por la Comisión de la relación, establecida inicialmente a partir de pruebas cuya representatividad no se discute aparentemente, entre la proporción de islotes explotados en régimen de policultivo y de parcelas de riesgo sobre la proporción de islotes explotados en régimen de policultivo comprobada en el curso de la segunda visita de inspección. Por tanto, no se trata, manifiestamente, de un cambio de la magnitud de referencia que por sí solo hiciera aumentar el riesgo de pérdidas para el presupuesto comunitario.
45. Las apreciaciones 2) y 3) están relacionadas con la valoración, realizada por la Comisión a raíz de la segunda visita de inspección, según la cual los islotes explotados en régimen de monocultivo sólo podían considerarse como superficies que no entrañaban riesgos si coincidían con las parcelas catastrales. Dado que esto no sucedía en el caso de una determinada proporción de los islotes, también una parte del 85 % restante de islotes explotados en régimen de monocultivo entrañaba riesgos (en lo sucesivo, «problemática planteada por la relación entre islotes y parcelas catastrales»). En este contexto, la Comisión señala que la práctica totalidad de los islotes están integrados por varias parcelas catastrales. La demandante observa, a este respecto, que esto describe certeramente la situación que se desprende de las circunstancias sobre el terreno que ya conocía la Comisión. La apreciación según la cual más de la mitad de las parcelas catastrales están repartidas entre dos o más islotes que a menudo pertenecen al mismo productor se basa en una extrapolación de las solicitudes de ayudas examinadas por la Comisión.
46. Por último, la apreciación 4), según la cual aproximadamente el 50 % de todas las parcelas son parcelas de riesgo, es una conclusión que se deriva de los dos resultados principales de la segunda visita de inspección y de las apreciaciones precedentes: Según las indicaciones proporcionadas por la Comisión en su escrito de contestación, dicho porcentaje se determinó, por un lado, a partir del 29 % de las parcelas de riesgo derivado del hecho de que el 15 % de los islotes se explotaran en régimen de policultivo y, por otro, del restante 71 % de las parcelas que, en opinión de la Comisión, deben considerarse como superficies de riesgo en razón de la problemática planteada por la relación entre islotes y parcelas catastrales. A este respecto, la Comisión aplica el porcentaje de riesgo de declaraciones en exceso que determinó -si bien en relación con los islotes explotados en régimen de policultivo-, en un 17,3 %, con lo que al 29 % anterior se le añade como superficies de riesgo aproximadamente un 14 % de las parcelas. Esto arroja un total de aproximadamente el 43 % de parcelas de riesgo.
47. En consecuencia, las apreciaciones 1) a 4) constituyen, en definitiva, la traducción en cifras de los resultados de la inspección de la Comisión, de acuerdo con los cuales existe, por tanto, un riesgo de pérdidas superior al inicialmente considerado, ya que, por un lado, se explotaba en régimen de policultivo el 15 % de los islotes en lugar del 10 % inicialmente estimado y, por otro, también los islotes explotados en régimen de monocultivo debían computarse como superficies de riesgo debido a la problemática planteada por la relación entre islotes y parcelas catastrales.
b) Ordenación de los motivos de la demandante
48. En primer lugar, procede constatar que el recurso de la República Federal de Alemania se basa a todas luces en una distinción entre dos grupos de apreciaciones contenidas en el complemento del Informe de Síntesis, a saber, las apreciaciones 1) a 4), por un lado, y las apreciaciones 5) a 7), por otro.
49. En opinión de la demandante, las apreciaciones 5) a 7) fueron objeto del procedimiento administrativo previo y del procedimiento de conciliación, y ya fueron invocadas en el Informe de Síntesis para motivar la corrección por importe del 2 %. En consecuencia, en su tercer motivo la demandante alega fundamentalmente, en relación con las mismas, que dichas apreciaciones no podían fundar el aumento de la corrección al 5 %, es decir, que constituía una desviación de poder volver a invocarlas en relación con el incremento de la corrección. Además, afirma que dichas apreciaciones tampoco son idóneas, desde un punto de vista material, para justificar una corrección superior al 2 %. Así pues, mediante el tercer motivo se alega que la corrección por importe del 5 %, por un lado, constituye, desde un punto de vista procesal, una desviación de poder de la Comisión al «reutilizar» determinadas apreciaciones y, por otro, es materialmente errónea.
50. En opinión de la demandante, las apreciaciones 1) a 4) tuvieron su origen en la segunda visita de inspección, y se invocaron por vez primera en el complemento del Informe de Síntesis para justificar el incremento de la corrección al 5 %. De ello deduce la demandante, en su segundo motivo, la alegación, referida al procedimiento, de que se ha incurrido en vicios sustanciales de forma. En concreto, imputa a la Comisión haber ampliado de manera ilegal el objeto del procedimiento mediante la introducción extemporánea del tipo de corrección incrementado y de las apreciaciones 1) a 4) en que se basa dicho incremento. En particular, afirma que, con este proceder, la Comisión violó los principios en que se basa el procedimiento de conciliación y el principio de audiencia. Por lo demás, considera que tampoco dichas apreciaciones pueden justificar, desde un punto de vista material, el incremento de la corrección.
51. De la relación entre el Informe de Síntesis -y concretamente de la denominada «reserva» que se ha descrito en la exposición de los hechos- y el complemento del mismo -y, en este caso, de la apreciación contenida en él según la cual la segunda visita de inspección puso de manifiesto que, de hecho, el 15 % de los islotes estaban dedicados a más de un cultivo- se desprende también la imputación contenida en el primer motivo del recurso. En él, la demandante alega que la reserva se había extinguido y, en consecuencia, que la Comisión no estaba facultada -en razón del principio de Selbstbindung según el cual la Administración queda vinculada por sus propios actos- para modificar la corrección del 2 % propuesta en el Informe de Síntesis. Así pues, a este respecto no se trata tanto, desde un punto de vista jurídico, de la cuestión de la «extinción de la reserva» como de la imputación de violación de un principio, a saber, el principio de Selbstbindung de la Administración.
52. Mediante el cuarto motivo, la demandante niega, fundamentalmente, la apreciación realizada por la Comisión a modo de conclusión según la cual la totalidad de los «controles sobre el terreno» realizados en Mecklenburgo-Pomerania Occidental adolecía de deficiencias y entrañaba un riesgo significativo de pérdidas para el FEOGA. A su juicio, las deficiencias detectadas permiten, a lo sumo, llegar a la conclusión de que el riesgo de perjuicio para el FEOGA era bajo.
53. Mediante el cuarto motivo y las imputaciones relativas a la exactitud material de la corrección o de las apreciaciones en que se basa, contenidas en los motivos segundo y tercero, se alega, en conjunto, el carácter erróneo de la corrección por importe del 5 %. En cambio, la demandante no cuestiona, tal como confirmó en la vista, la corrección por importe del 2 % ni las consideraciones o cálculos de la Comisión en que se basa dicha corrección.
54. A partir de todo ello, a continuación examinaré en primer lugar los motivos referidos al procedimiento, a saber, la violación del principio de Selbstbindung de la Administración, la violación de los principios en que se basa el procedimiento de conciliación y el procedimiento de liquidación de cuentas, la violación del principio de audiencia y la supuesta desviación de poder de la Comisión. A continuación, deberá analizarse si la corrección impugnada era errónea a la luz de las apreciaciones en las que se basó y de la evaluación del riesgo derivada de las mismas.
V. Apreciación del litigio
A. Aspectos procedimentales
1. Observaciones generales sobre el procedimiento de liquidación de cuentas
55. El Reglamento nº 729/70 contiene la base jurídica para las correcciones de los gastos que debe financiar el FEOGA, Sección Garantía. Con arreglo a su artículo 5, apartado 2, letra c), la Comisión decide los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria si comprueba que dichos gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Además, el artículo 8, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 729/70 aclara que la Comunidad no costeará las consecuencias financieras de irregularidades o de negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros.
56. Por consiguiente, el procedimiento de liquidación de cuentas se diferencia radicalmente del procedimiento de sanción en el caso de concesión irregular de una ventaja financiera, pero también del procedimiento por incumplimiento.
57. En efecto, el procedimiento de liquidación de cuentas no constituye un procedimiento de sanción, en la medida en que la financiación o no financiación de determinados gastos se basa en una apreciación objetiva del cumplimiento previo de las condiciones para la concesión de las respectivas ayudas.
58. Por lo que respecta a las diferencias con respecto al procedimiento por incumplimiento, baste señalar que, en el marco de un procedimiento de liquidación de cuentas, la Comisión no tiene la facultad discrecional de aprobar o de denegar la financiación de gastos efectuados ilegalmente. En efecto, en opinión del Tribunal de Justicia «el procedimiento de liquidación de cuentas [...] tiene por objeto comprobar no sólo la veracidad y la conformidad a Derecho de los gastos, sino también el correcto reparto, entre los Estados miembros y la Comunidad, de las cargas financieras que derivan de la política agrícola común». En consecuencia, de conformidad con esta jurisprudencia, la Comisión no puede incumplir las disposiciones relativas al reparto de dichas cargas.
59. En consonancia con esta finalidad del procedimiento de liquidación de cuentas, también sus garantías procesales se diferencian de las garantías procesales previstas en los demás procedimientos citados.
60. En primer lugar, debe subrayarse que el alcance de un procedimiento de liquidación de cuentas no está delimitado por las disposiciones comunitarias que se han infringido. En efecto, el elemento principal de este procedimiento no lo constituye tanto la cuestión de la propia infracción de dichas disposiciones como los riesgos para el presupuesto comunitario que se derivan de ella. A diferencia de lo que sucede en un procedimiento por incumplimiento, en el que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, «[...] el escrito de requerimiento dirigido al Estado miembro de que se trate tiene por objeto delimitar el objeto del litigio [...]» y «el objeto de un recurso presentado con arreglo al artículo 169 viene definido por el dictamen motivado de la Comisión», el procedimiento de liquidación de cuentas no constituye un procedimiento administrativo previo a efectos del artículo 226 CE, párrafo primero. Cuando no se niegan en lo fundamental las deficiencias del sistema nacional de control criticadas por la Comisión, el debate que tiene lugar en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas se refiere únicamente a las consecuencias que deben derivarse de ello. Así, en el presente caso, las deficiencias del sistema de control en Mecklenburgo-Pomerania Occidental no son negadas, en principio, por el Gobierno federal alemán, que sí discute, en cambio, los riesgos para el presupuesto comunitario que se derivan de ellas.
61. En este contexto, deben recordarse las normas en materia de reparto de la carga de la prueba, de acuerdo con las cuales «[...] si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una violación de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que debían deducirse de dicha violación». Por consiguiente, las nuevas valoraciones sobre los riesgos que pueden afectar al presupuesto comunitario realizadas durante el procedimiento de liquidación de cuentas no constituyen, en principio, una ampliación del objeto del procedimiento.
62. Sin embargo, la incorporación de estas nuevas valoraciones sí está sujeta a las garantías que se derivan de la naturaleza del procedimiento de liquidación de cuentas como un procedimiento contradictorio. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló lo siguiente: «[...] la decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista». En aquel asunto, estas garantías dieron lugar a la anulación de la decisión final de la Comisión sobre la liquidación de cuentas, ya que ésta se basada en los resultados de una investigación que no habían sido comunicados al respectivo Estado miembro antes de la adopción de la decisión final, de modo que éste no tuvo ocasión de pronunciarse sobre dichos resultados.
63. Por último, procede referirse al procedimiento de conciliación. Con carácter preliminar, procede observar que los principios procesales establecidos en el artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión no se aplican en el presente procedimiento, ya que dicho Reglamento no es aplicable, con arreglo a su artículo 10, al ejercicio de 1995.
64. Como se sabe, el procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la Sección Garantía del FEOGA se creó mediante la Decisión 94/442/CE de la Comisión. El objeto de dicho procedimiento consiste en aproximar las posiciones divergentes de la Comisión y del Estado miembro de que se trate sobre la prevista exclusión de determinados gastos. No obstante, el procedimiento de conciliación no sustituye a las conversaciones bilaterales durante el curso de todo el procedimiento. El Órgano de Conciliación elabora un informe, pero las consideraciones que en él se contienen no son vinculantes para la Comisión.
2. Sobre la supuesta autovinculación de la Comisión
65. Mediante este primer motivo de recurso, el Gobierno federal alemán pretende probar que los resultados de la segunda visita de inspección supusieron la extinción de la reserva contenida en la comunicación formal de 12 de junio de 1998. En su opinión, la Comisión debía atenerse al tenor inequívoco de su reserva.
66. En primer lugar, debe aclararse que, en principio, la cuestión de la extinción de una reserva carece de toda pertinencia para la apreciación de la legalidad de una Decisión relativa a la liquidación de cuentas. En efecto, en la medida en que la Comisión debe valorar, en el marco de un procedimiento de liquidación de cuentas, los riesgos de perjuicio para el presupuesto comunitario que se derivan del incumplimiento de una normativa comunitaria, lo hace en el marco de un procedimiento continuado. En el caso de que, en algún momento de dicho procedimiento continuado, la Comisión considere que no dispone de todos los elementos necesarios para proceder a una apreciación definitiva, en principio tiene la posibilidad de supeditar su opinión provisional a los resultados de nuevas comprobaciones. Ahora bien, si de dichas comprobaciones se deriva que los riesgos son mayores de lo que inicialmente se suponía, la cuestión de si los resultados de las comprobaciones de la Comisión suponen o no la extinción de su reserva carece en principio de toda pertinencia para el fundamento jurídico de la decisión de la Comisión. Así considerado, el primer motivo de recurso debe desestimarse, por improcedente.
67. Sin embargo, esto no significa que las reservas de la Comisión no estén sujetas a un control jurisdiccional. En este contexto, procede recordar la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 129/84, con arreglo a la cual la Comisión únicamente puede interpretar una reserva formulada por ella misma si el respectivo Estado miembro «podía entender dicha reserva en el mismo sentido».
68. En opinión de la República Federal de Alemania, del hecho de que, en su reserva, la Comisión supeditara la aplicación de un tipo de corrección más bajo a la prueba de la exactitud de la declaración de las autoridades alemanas según la cual en Mecklenburgo-Pomerania Occidental aproximadamente el 90 % de todos los islotes estaban dedicados a un único cultivo o retirados de la producción se deriva que la Comisión basó su evaluación del riesgo en la proporción numérica de los islotes utilizados para varios cultivos, y no, por ejemplo, en el porcentaje que suponía la superficie de estos islotes sobre la superficie total de todos los islotes. En cambio, la Comisión subraya que su reserva sólo puede interpretarse a la luz del posible riesgo para el presupuesto comunitario; según sostiene, la afirmación del Gobierno alemán según la cual el 90 % de los islotes estaban dedicados a un único cultivo debe entenderse como una referencia a una superficie de riesgo de una determinada magnitud.
69. A primera vista, la interpretación de su propia reserva que hace la Comisión no parece disparatada, de modo que, al menos con arreglo a la jurisprudencia antes citada, cabe considerar que podía ser interpretada por la República Federal de Alemania en ese mismo sentido. En efecto, no puede perderse de vista que los gastos de que se trata se refieren a ayudas determinadas en función de la superficie. En consecuencia, en el marco de la evaluación del riesgo que hace la Comisión parece lógico que la reserva -aunque por su tenor estuviera referida al uso de las tierras- se refiriera en realidad a la superficie, considerando que los islotes explotados en régimen de monocultivo e integrados por parcelas catastrales completas no constituyen, a priori, superficies de riesgo, algo que no se discute en el presente asunto.
70. Sin embargo, este análisis del contenido y el alcance de la reserva de la Comisión sólo resultará pertinente en la medida en que deba considerarse que, con dicha reserva, la Comisión se vinculaba con respecto a su posterior evaluación del riesgo.
71. Sin embargo, no parece que esto sea así, y ello por las siguientes razones. Ya he señalado que, en principio, las nuevas valoraciones de la Comisión sobre las consecuencias de las deficiencias del sistema de control nacional de que se trate pueden introducirse en el procedimiento, de acuerdo con las disposiciones aplicables al respecto, en cualquier momento. De ello se desprende que, en principio, la Comisión puede modificar en el curso del procedimiento su evaluación del riesgo sobre la base de estas nuevas valoraciones, siempre y cuando se dé al Estado miembro, de modo suficiente, la oportunidad de pronunciarse al respecto. Así puede suceder, en particular, cuando la Comisión comunica al Estado miembro una evaluación provisional de los riesgos sujeta a una reserva, como se hizo en el caso de autos.
72. En el presente caso, la reserva de la Comisión se refiere, en última instancia, a la cuantía de los riesgos para el presupuesto comunitario. Ahora bien, procede recordar aquí que la negativa a financiar determinados gastos con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA no constituye una decisión discrecional de la Comisión cuando dichos gastos no se realizaron de conformidad con el Derecho comunitario. Si se atribuye a la Comisión -de acuerdo con la interpretación de la reserva que hace el Gobierno federal alemán- la intención de supeditar su evaluación de los riesgos únicamente al número de islotes explotados en régimen de monocultivo -y no a la proporción efectiva de superficies de riesgo-, ello constituiría, por tanto, un abuso de la facultad discrecional de la Comisión. En otras palabras, en este caso la Comisión no tiene la facultad de vincularse por lo que respecta a los resultados futuros de sus comprobaciones.
73. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el primer motivo de recurso por improcedente y, con carácter subsidiario, por infundado.
3. Sobre el momento en que se hicieron valer en el procedimiento los resultados de la segunda visita de inspección
74. La República Federal de Alemania deduce la ilegalidad de la Decisión impugnada del momento en que se hicieron valer en el procedimiento los resultados de la segunda visita de inspección. Partiendo de la premisa no discutida según la cual el incremento de la corrección financiera del 2 % al 5 % únicamente se motivó en las apreciaciones 1) a 4), el Gobierno federal considera ilegal la Decisión impugnada por el hecho de que, en su opinión, estas cuatro apreciaciones no fueron objeto ni del procedimiento escrito de liquidación de cuentas ni de las conversaciones bilaterales ni del procedimiento de conciliación.
75. En relación con esta alegación, procede señalar, en primer lugar, que la incorporación a un procedimiento de liquidación de cuentas de nuevas valoraciones que den lugar a un aumento de la evaluación de los riesgos para el presupuesto comunitario en la Decisión final no implica, en principio, una ampliación del objeto del procedimiento. Sin embargo, la cuestión determinante de si al Estado miembro de que se trate le dio, de modo suficiente, la oportunidad de presentar sus observaciones sobre dichas valoraciones no se refiere tanto al desarrollo regular del procedimiento como a la cuestión de si se otorgó el derecho de audiencia, que, por tanto, deberá dilucidarse también en este contexto.
76. En el presente caso, la Comisión formuló su reserva el 12 de junio de 1998, es decir, antes de que la República Federal de Alemania recurriera al Órgano de Conciliación. La Comisión expresó claramente el carácter provisional de su evaluación, en particular, al anunciar la realización de la segunda visita de inspección. Esta segunda visita se llevó a cabo en agosto de 1998, poco después de que las autoridades alemanas solicitaran, el 28 de julio de 1998, el inicio de un procedimiento de conciliación. Mediante escrito de 24 de noviembre de 1998 -y, por ende, mientras se encontraba todavía en curso el procedimiento de conciliación-, la Comisión comunicó a las autoridades alemanas los primeros resultados de la segunda visita de inspección, instándolas a presentar sus observaciones al respecto, e informando simultáneamente al Órgano de Conciliación. El 11 de diciembre de 1998, las autoridades alemanas trasmitieron al Órgano de Conciliación unas observaciones sobre el escrito de la Comisión de 24 de noviembre de 1998. El Informe de Síntesis de la Comisión relativo a los resultados de los controles efectuados para la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección Garantía, correspondiente al ejercicio de 1995 no se pronunciaba ni sobre las objeciones formuladas en el informe final del Órgano de Conciliación ni sobre los resultados de la segunda visita de inspección. Esto es algo que la Comisión no hizo hasta el complemento del Informe de Síntesis de 27 de mayo de 1999.
77. Del hecho de que el Órgano de Conciliación no dispusiera, en el momento en el que elaboró su informe final, de los elementos derivados de la segunda visita de inspección que posteriormente fueron invocados para motivar el incremento del tipo de corrección, el Gobierno alemán deduce que el procedimiento de liquidación de cuentas adolece de un vicio sustancial de forma.
78. Esta tesis no puede acogerse. El Gobierno federal no discute que el Órgano de Conciliación tenía conocimiento tanto de la reserva de la Comisión como de las objeciones que se derivaban de una valoración provisional de los resultados de la segunda visita de inspección, recogidas por la Comisión en su escrito de 24 de noviembre de 1998. Esto se refleja en el informe final del Órgano de Conciliación de 30 de diciembre de 1998, en el que se indica, en particular, lo siguiente: «Por consiguiente, el Órgano de Conciliación considera que, en cualquier caso, estaba justificado no aplicar el tipo de corrección a tanto alzado del 5 %, tal como preveían inicialmente los servicios de la Comisión» (el subrayado es mío). En este contexto, tan sólo cabe plantear la cuestión de si la Comisión estaba vinculada por esta opinión del Órgano de Conciliación, sobre la que ya me he pronunciado antes en sentido negativo.
79. En consecuencia, ya no es necesario analizar la cuestión de principio de si debe considerarse que el procedimiento de liquidación adolece de un vicio de forma por el hecho de que la Decisión final de la Comisión se basara en elementos que no fueron objeto del procedimiento de conciliación.
4. Sobre la violación del principio de audiencia
80. Por consiguiente, para la apreciación de la legalidad formal de la Decisión impugnada resulta determinante el hecho de si a las autoridades alemanas se les otorgó, de modo suficiente, la oportunidad de presentar sus observaciones sobre todos los elementos que fueron invocados para motivar la aplicación de un tipo de corrección incrementado del 5 %. En relación con la importancia de esta garantía procesal, me remito a mis consideraciones anteriores.
81. De la exposición de la motivación fundamental de la Decisión impugnada de la Comisión y de su análisis a la luz del contexto en el que se inscribe el litigio se desprende que dicha Decisión se fundó básicamente en el aumento de los riesgos derivados, por un lado, de la proporción de islotes explotados en régimen de policultivo y, por otro, de la consideración de la problemática planteada por la relación entre islotes y parcelas catastrales en el caso de los islotes explotados en régimen de monocultivo.
82. La proporción de islotes explotados en régimen de policultivo constituyó desde un principio -por tratarse del objeto de la reserva formulada por la Comisión- un elemento central del análisis. Por consiguiente, el Gobierno federal alemán tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de este aspecto para la evaluación de los riesgos tanto antes como durante el procedimiento de conciliación.
83. En relación con la cuantía efectiva de esta proporción, procede observar que ascendía al 15 %, de acuerdo con las valoraciones realizadas a raíz de la segunda visita de inspección. No obstante, esta valoración sólo fue comunicada a las autoridades alemanas mediante el complemento del Informe de Síntesis de 27 de mayo de 1999. Según las indicaciones proporcionadas por las autoridades alemanas, éstas recibieron el complemento el 21 de junio de 1999 y, por tanto, un día antes de la reunión del Comité del FEOGA.
84. En este contexto, no comparto la tesis de la Comisión según la cual el complemento de 27 de mayo de 1999 no podía dar lugar a una consulta a las autoridades alemanas por el hecho de que no contenía ningún argumento nuevo. En efecto, la obligación de conceder audiencia sólo puede depender de si la Comisión basó la Decisión que debía adoptar en nuevas valoraciones. Ahora bien, no se discute que la Decisión impugnada se basó de manera determinante en las valoraciones realizadas sobre la base de la segunda visita de inspección.
85. Por lo que respecta a los riesgos derivados de los islotes explotados en régimen de monocultivo, la situación es diferente. La primera referencia a los riesgos que se derivaban de este tipo de islotes se produjo ya durante el procedimiento de conciliación, mediante el escrito de la Comisión de 24 de noviembre de 1998. Con independencia de la proporción de islotes explotados en régimen de policultivo, la Comisión señala que, a juzgar por los resultados de la segunda visita de inspección, una parte de los islotes explotados en régimen de monocultivo podían calificarse de superficies de riesgo.
86. El complemento del Informe de Síntesis de 27 de mayo de 1999 confirmó esta previsión y la concretó. Ahora bien, no se discute que el Gobierno alemán pudo todavía pronunciarse sobre el escrito de la Comisión de 24 de noviembre de 1998 -y, por tanto, sobre las objeciones a las que se hacía referencia en él- durante el procedimiento de conciliación.
87. Con ello, la cuestión de si se dio la debida audiencia al Estado miembro se reduce a dilucidar si a las autoridades alemanas se les otorgó, de modo suficiente, la oportunidad de pronunciarse sobre los demás elementos de motivación que se derivan del complemento del Informe de Síntesis de 27 de mayo de 1999 y sobre las conclusiones definitivas de la Comisión de 18 de junio de 1999, que en buena parte coincidían con ellos, antes de la adopción de la Decisión, el 28 de julio de 1999.
88. En todo caso, el plazo de aproximadamente cinco semanas transcurrido entre la recepción del complemento del Informe de Síntesis y la adopción de la Decisión parece en el presente caso muy breve, especialmente si se tiene en cuenta la necesidad de realizar consultas entre las autoridades federales y las autoridades del Land. Ahora bien, con carácter incidental observo que en el curso del procedimiento las autoridades alemanas presentaron normalmente sus observaciones sobre los diferentes escritos de la Comisión en un plazo más breve aun. Por ejemplo, ya el 11 de diciembre de 1998 comunicaron al Órgano de Conciliación sus observaciones sobre el escrito de la Comisión de 24 de noviembre de 1998.
89. Así pues, en conjunto no puede considerarse que las autoridades alemanas no tuvieran ninguna oportunidad de pronunciarse sobre las valoraciones realizadas a partir de la segunda visita de inspección, toda vez que del procedimiento anterior se desprendía claramente que dichas valoraciones tendrían una importancia determinante por lo que respecta a la Decisión que debía adoptar la Comisión y que se impugna en el presente asunto.
90. En consecuencia, la imputación formulada en este sentido por la República Federal de Alemania debe ser desestimada por infundada.
5. Sobre el supuesto desvío de poder derivado de la doble utilización de las apreciaciones invocadas para motivar la aplicación de un tipo de corrección más reducido
91. La República Federal de Alemania alega, asimismo, que la Decisión impugnada, que en última instancia tiene por objeto un incremento del tipo de corrección del 2 % al 5 %, se funda en apreciaciones -concretamente, las apreciaciones 5) a 7) antes expuestas- que ya fueron invocadas para motivar la corrección del 2 %. En su opinión, esto constituye una doble utilización ilegal y, por ende, abusiva.
92. Esta alegación ignora la naturaleza del procedimiento de liquidación de cuentas.
93. Las correcciones constituyen la consecuencia jurídica de negligencias cometidas por un Estado miembro, que debe cerciorarse de la realidad y la regularidad de las medidas financiadas por el FEOGA mediante los controles que se han descrito. En tales casos, la Comisión aplica tipos de corrección a tanto alzado determinados con arreglo a lo dispuesto en unas directrices internas (en lo sucesivo, «Informe Belle») y que deben reflejar el riesgo de pérdida financiera al que se exponen los fondos comunitarios como consecuencia de una deficiencia en el sistema de control.
94. Con arreglo al Informe Belle, debían tenerse en cuenta, sobre todo, los siguientes aspectos:
«1. El hecho de que se trate de una deficiencia relativa a la eficacia del sistema de control en general, o de un elemento concreto del sistema, o al funcionamiento del control o de los controles efectuados dentro del sistema;
2. La importancia de la deficiencia con respecto a la totalidad de los controles administrativos, materiales u otros, previstos;
3. La vulnerabilidad de las medidas ante el fraude, habida cuenta, en particular, del incentivo económico.»
95. En el Informe Belle se establecen, en particular, tipos a tanto alzado del 2 % y del 5 %. El tipo del 2 % se aplica cuando la deficiencia se limita a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor. El tipo del 5 % se aplica cuando la deficiencia se refiere a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido notable.
96. De estas directrices del Informe Belle se desprende claramente que, a la hora de elegir el tipo de corrección que debe aplicar, la Comisión se basa fundamentalmente en la magnitud del riesgo. Ahora bien, la evaluación del riesgo constituye una única operación basada en una visión general de las diferentes apreciaciones y valoraciones.
97. De esta consideración se desprende que, en principio, nada impedía a la Comisión -sin perjuicio de su verificación material- invocar de nuevo para motivar la corrección del 5 % apreciaciones que ya había invocado anteriormente para motivar la corrección del 2 %.
98. En consecuencia, la correspondiente alegación de la República Federal de Alemania también debe desestimarse por infundada.
B. Aspectos materiales
99. De las consideraciones anteriores se desprende que el examen material de la corrección practicada no depende de si había deficiencias en los controles o riesgos adicionales que pudieran justificar el paso a un tipo de corrección más elevado. Por consiguiente, las afirmaciones realizadas al respecto por la demandante, que también recibieron una gran atención durante la vista, carecen, en esa medida, de pertinencia en el presente caso. Por el contrario, debe examinarse si, en conjunto, la Comisión consiguió probar, de conformidad con las normas relativas a la carga de la prueba aplicables en este ámbito, la existencia de deficiencias en los controles y del consiguiente riesgo en el caso de Mecklenburgo-Pomerania Occidental, y si procedía aplicar a esta situación general el tipo de corrección del 5 %.
1. Sobre la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia
100. Como introducción, procede recordar aquí la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la liquidación de cuentas del FEOGA y el reparto de la carga de la prueba contra este tipo de decisiones de la Comisión.
101. En principio, corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, pero, en su caso, incumbe al Estado miembro demostrar que la Comisión incurrió en un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben derivarse de dicha infracción.
102. De acuerdo con la jurisprudencia, el contenido exacto de las respectivas obligaciones de prueba se configura del siguiente modo.
103. En primer lugar, la Comisión está obligada a justificar la Decisión en la que declara la existencia de errores o deficiencias en los controles aplicados por el Estado miembro interesado. La Comisión cumple con esta obligación de prueba y de justificación si aporta un elemento de prueba de la duda seria y razonable con respecto a los controles efectuados o las cifras transmitidas por el Estado miembro.
104. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
105. El Estado miembro afectado sólo puede refutar las apreciaciones de la Comisión si funda sus afirmaciones en circunstancias concretas que demuestran la existencia de un sistema de control fiable y operativo. Si el Estado miembro no consigue aportar la prueba de que las apreciaciones de la Comisión son incorrectas, estas apreciaciones pueden servir de base de dudas serias acerca de que se haya establecido un sistema adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y control.
106. De las anteriores normas sobre la carga de la prueba, consideradas en su conjunto y de manera coherente, se deriva una presunción -refutable- a favor de la Comisión. El Estado miembro debe aportar la prueba de la existencia de un sistema de control fiable y operativo, prueba cuyo fundamento debe ser examinado por el Tribunal de Justicia en el marco del recurso de anulación.
107. En lo que respecta, por otra parte, al importe de la corrección financiera, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente, en primer lugar, que la Comisión puede incluso rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes. Así pues, en virtud de este hecho no puede hacerse absolutamente ningún reproche a la Comisión en relación con el importe de la corrección.
108. Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia cuando la Comisión no excluye de la financiación la totalidad de los gastos, sino que se esfuerza por establecer normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control en función del grado de riesgo que presentan para el FEOGA, un Estado miembro puede alegar que dichos criterios resultan arbitrarios y contrarios a la equidad.
109. El principal criterio de decisión en relación con la cuestión de cuál debe ser el tipo de una corrección financiera que se aplique lo constituye, de acuerdo con el Informe Belle -como queda señalado-, la magnitud del riesgo de perjuicio para el presupuesto comunitario. A su vez, la cuestión de si el riesgo ha sido escaso, notable o muy elevado se determina en función de qué elementos del sistema de control están afectados por las deficiencias.
110. Entretanto, el Tribunal de Justicia ha declarado la conformidad a Derecho de la aplicación de correcciones financieras a tanto alzado con arreglo a estos criterios del Informe Belle, teniéndolos en cuenta incluso en su propia apreciación.
111. Por consiguiente, un Estado miembro únicamente puede demostrar que la Comisión incurrió en un error por lo que respecta a las consecuencias que deben derivarse de la infracción de normas comunitarias, concretamente en relación con la cuantía del tipo de corrección aplicado, si prueba que los criterios de corrección del Informe Belle, que han sido admitidos, le fueron aplicados de forma arbitraria o contraria a equidad.
2. Aplicación al caso concreto
112. De acuerdo con el reparto de la carga de la prueba que se ha descrito, examinaré a continuación si la demandante ha demostrado globalmente el carácter erróneo de la corrección del 5 % controvertida.
113. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que, si bien en su réplica la demandante negó que hubiera deficiencias importantes en los controles, no discutió de manera general la existencia de deficiencias en el sistema de control. En efecto, en la vista reconoció que existían deficiencias que podían fundar la aplicación de una corrección del 2 %, y únicamente discutió la existencia de deficiencias más graves o de un riesgo mayor que el estimado en el Informe de Síntesis.
114. A este respecto, la demandante reconoció cuando menos, en concreto, que el 10 % de los islotes estaban explotados en régimen de policultivo, y que en el caso de dichos islotes existía un riesgo de declaración en exceso. Ahora bien, también aceptó la proporción de aproximadamente el 15 % de los islotes que la Comisión señaló como superficies de riesgo (en régimen de policultivo), y explicó esta diferencia por el hecho de que, a diferencia de la Comisión, en sus indicaciones no tuvo en cuenta las discrepancias que no tenían ninguna incidencia en la cuantía de las subvenciones. La proporción de 17,3 % de superficies objeto de declaraciones en exceso en las superficies de riesgo, extrapolada por la Comisión, sólo fue discutida por la demandante en relación con su cuantía, indicando por su parte que el factor de riesgo ascendía al 2,4 %.
115. En segundo lugar, la demandante tampoco negó que en la Oficina de Schwerin no se hubieran realizado análisis exhaustivos de riesgos con arreglo a las exigencias del Derecho comunitario en al menos seis controles sobre el terreno. Su alegación según la cual esta circunstancia ya había sido tenida en cuenta por el Órgano de Conciliación y por la Comisión en las conclusiones del Informe de Síntesis carece, por lo demás, de pertinencia por lo que respecta a la cuestión de la prueba de la existencia de una infracción de normas comunitarias.
116. En tercer lugar, puede considerarse que hubo deficiencias de medición en el marco de los controles sobre el terreno, en la medida en que en Mecklenburgo-Pomerania Occidental los islotes no coincidían con las parcelas catastrales.
117. En efecto, la demandante negó expresamente la necesidad de realizar mediciones en el marco de los controles sobre el terreno en los casos en que los islotes se dedicaban a un único cultivo, y considera que únicamente los islotes explotados en régimen de policultivo pueden considerarse como superficies de riesgo y deben ser medidos. En cambio, la Comisión basó la necesidad de proceder a la medición de todos los islotes en el hecho de que los islotes explotados en régimen de monocultivo únicamente pueden ser controlados a simple vista en los casos en que sus límites coincidan con los de las parcelas catastrales.
118. Esta consideración parece objetivamente acertada, pues cuando un islote excede de los límites de una parcela catastral y únicamente constituye una parte del mismo, mientras que por otra parte tan sólo los límites de las parcelas catastrales aparecen registrados en el catastro, la superficie exacta de dicho islote no puede determinarse, en ningún caso, sobre la base únicamente del catastro.
119. Así pues, en contra de lo que sostiene la demandante, un control sobre el terreno apropiado con arreglo al SIGC hubiera debido comprender la realización de mediciones también en el caso de islotes explotados en régimen de monocultivo cuyos límites no coincidan con los de las parcelas catastrales.
120. Remitiéndose a la segunda inspección de control, la Comisión alegó que, pese a ello, dichas mediciones no se llevaron a cabo por regla general. Si bien la demandante señaló a este respecto, sin dar más explicaciones, que también los islotes explotados en régimen de monocultivo habían sido objeto de mediciones, por otro lado precisó que únicamente consideraba superficies de riesgo los islotes explotados en régimen de policultivo, y que éstos eran los que se medían «preferentemente». Por tanto, la demandante no ha demostrado, en todo caso, que también midiera por regla general los islotes explotados en régimen de monocultivo siempre que sus límites no coincidieran con los de las parcelas, toda vez que, en principio, discute incluso la necesidad de realizar dichas mediciones.
121. La demandante también admitió, en el escrito de interposición del recurso, que la apreciación realizada por la Comisión en el complemento del Informe de Síntesis según la cual en Mecklenburgo-Pomerania Occidental la práctica totalidad de los islotes estaban integrados por varias parcelas catastrales es correcta. Tampoco se discute que aproximadamente el 90 % de todos los islotes estaban explotados en régimen de monocultivo.
122. En consecuencia, de todo ello se desprende que hubo al menos una cierta proporción de islotes explotados en régimen de monocultivo que no fueron medidos, en contra de lo que exige el SIGC.
123. De las apreciaciones precedentes se desprende que, en todo caso, la demandante no consiguió aportar la prueba de la existencia de un sistema de control fiable y operativo.
124. En virtud de todo ello, las apreciaciones de la Comisión constituyen puntos de vista que permiten albergar dudas serias y razonables sobre el sistema de control de Mecklenburgo-Pomerania Occidental. Por consiguiente, la Comisión aportó la prueba que le incumbía por lo que respecta a las irregularidades que imputa a la República Federal de Alemania.
125. Por lo que respecta, por otra parte, al importe de la corrección, ya se ha señalado que la Comisión consiguió demostrar de manera plausible la existencia de deficiencias en los controles sobre el terreno que deben realizarse en el marco del SIGC.
126. No cabe duda de que los controles sobre el terreno constituyen -junto con los controles administrativos- un elemento importante del SIGC, sin el cual no puede comprobarse de manera eficaz el cumplimiento de los requisitos para la concesión de las ayudas y primas. Así pues, sobre la base de las normas establecidas en el Informe Belle, la Comisión podía suponer, en virtud de sus valoraciones o de la deficiencia de los controles sobre el terreno realizados, que existía un riesgo notable de perjuicio para el FEOGA.
127. En consecuencia, no parece que la aplicación del tipo de corrección del 5 % sea arbitraria ni contraria a la equidad y, por ende, tampoco ilegal.
VI. Costas
128. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania y haberlo solicitado la Comisión, procede condenar en costas a la República Federal de Alemania.
VII. Conclusión
129. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.