61999CC0270_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Denne sag drejer sig om en appel af en dom afsagt af Retten i Første Instans, i hvilken Retten frifandt Europa-Parlamentet og dermed opretholdt dets afgørelse om degradation af sagsøgeren af disciplinære årsager (1).
2 Sagsøgeren gjorde ved Retten i Første Instans gældende, at afgørelsen bl.a. var ugyldig, idet den var blevet truffet efter udløbet af de i artikel 7, stk. 1 og 3, i tjenestemandsvedtægtens bilag IX fastsatte frister (2).
3 Det afgørende retlige problem i appellen er, om en manglende overholdelse af disse frister eller en manglende behandling af sagen inden for en rimelig frist, kan anfægte gyldigheden af en disciplinær sanktion, som er pålagt i henhold til tjenestemandsvedtægten.
De relevante retsregler
4 Bilag IX til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber indeholder regler for gennemførelsen af disciplinær forfølgning. Denne forfølgning er inddelt i tre faser.
5 I første fase undersøger ansættelsesmyndigheden de forhold, som påklages, og udarbejder en indberetning, som sendes til formanden for Disciplinærrådet (3). Ansættelsesmyndigheden kan iværksætte en undersøgelse med henblik på at belyse forholdene, inden indberetningen udarbejdes. I anden fase behandles sagen af disciplinærrådet. Formanden for disciplinærrådet udpeger et af medlemmerne til at udarbejde en fuldstændig sagsfremstilling (4). Hvis de forhold, der lægges tjenestemanden til last, eller de omstændigheder, under hvilke disse er begået, efter disciplinærrådets opfattelse ikke er tilstrækkeligt oplyst, kan det iværksætte en undersøgelse (5). Disciplinærrådet afgiver på grundlag af undersøgelsen en begrundet udtalelse til ansættelsesmyndigheden om den disciplinære sanktion, som det finder bør anvendes (6). I tredje fase træffer ansættelsesmyndigheden afgørelse om, hvilken disciplinær sanktion der under hensyntagen til den begrundede udtalelse bør anvendes over for tjenestemanden (7).
6 Fristerne for gennemførelsen af disciplinærsager er fastlagt i artikel 7 i bilag IX. Bestemmelsen lyder som følger:
»På grundlag af de dokumenter, der er blevet forelagt for disciplinærrådet, og under hensyn til tjenestemandens og vidnernes eventuelle skriftlige eller mundtlige udtalelser samt til udfaldet af den undersøgelse, der måtte være foretaget, afgiver disciplinærrådet med stemmeflerhed en begrundet udtalelse om den sanktion, som det finder bør anvendes i anledning af de påklagede forhold; det meddeler ansættelsesmyndigheden og tjenestemanden afgørelsen inden en måned efter den dag, hvor sagen blev forelagt for det. Tidsfristen udgør tre måneder, hvis disciplinærrådet har iværksat en undersøgelse.
[...]
Ansættelsesmyndigheden træffer sin afgørelse inden for en frist på højst en måned; den skal forinden foretage høring af tjenestemanden.«
Sagens faktiske og retlige omstændigheder
7 Sagens faktiske og retlige omstændigheder kan, som de fremgår af den appellerede dom, sammenfattes således:
8 Z (herefter »appellanten«) tiltrådte sin stilling ved Europa-Parlamentet i 1977. I løbet af den periode, som er genstand for nærværende sag (1988-1995), var han ansat ved Europa-Parlamentets Generaldirektorat I (centralsekretariatet og posttjeneste), hvor han var ansvarlig for medlemmernes posttjeneste. Den 1. maj 1989 blev han udnævnt til første kontorist i lønklasse C1.
9 I 1993 indgav en ansat i den afdeling, som appellanten var ansvarlig for, en klage til ledelsen for Parlamentets centralsekretariat og posttjeneste, i hvilken det blandt andet blev gjort gældende, at appellanten havde gjort sig skyldig i sexchikane. Efter at have undersøgt klagen konkluderede generaldirektøren for Generaldirektorat I i et notat af 16. september 1993, at der ikke fandtes tilstrækkelig beviser for anklagerne.
10 I december 1994 blev endnu en klage indgivet til formanden for Europa-Parlamentets personaleudvalg. I denne klage anførte tre tjenestemænd, som arbejdede i centralsekretariatet og posttjenesten, en række anklager vedrørende appellantens faglige adfærd. I et notat af 27. januar 1995 anmodede Europa-Parlamentets generalsekretær direktøren for personale- og velfærdstjenesten om at undersøge disse anklager ved at iværksætte en administrativ undersøgelse.
11 Det blev i undersøgelsesrapporten af 2. juni 1995, som ligeledes omfattede klagen fra 1993, fastslået, at undersøgelsen havde vist, at appellanten havde gjort sig skyldig i:
- krænkende adfærd over for underordnede ansatte
- sexchikane
- handel med brugte biler uden forudgående tilladelse og anvendelse af Parlamentets ressourcer, såsom telefon og garage, til dette formål
- utilfredsstillende forvaltning af medlemmernes posttjeneste, og
- fjernelse af postforsendelser.
Rapporten anbefalede på dette grundlag, at der blev indledt disciplinær forfølgning mod appellanten, som i overensstemmelse med tjenestemandsvedtægtens artikel 87 blev informeret om rapportens indhold og hørt af ansættelsesmyndigheden den 7. juli 1995. Appellanten modtog referatet fra høringen. Han afgav skriftlige bemærkninger hertil den 20. juli 1995.
12 Den 31. august 1995 besluttede ansættelsesmyndigheden at indlede disciplinær forfølgning mod appellanten og at henvise sagen til disciplinærrådet. Samtidig blev appellanten suspenderet fra tjenesten i overensstemmelse med vedtægtens artikel 88, dog uden at hans vederlag blev reduceret.
13 Ansættelsesmyndighedens afgørelse blev samme dag oversendt til disciplinærrådet. I en skrivelse til disciplinærrådet af 11. december 1995 kommenterede appellanten undersøgelsesrapporten af 2. juni 1995. Disciplinærrådet foretog vidneafhøring den 18. december 1995, den 31. januar 1996, den 5. marts 1996 og den 23. april 1996 i nærvær af appellantens advokat. Appellanten og dennes advokat blev hørt af disciplinærrådet den 25. juli 1996.
14 disciplinærrådet afgav sin begrundede udtalelse til ansættelsesmyndigheden den 3. september 1996. I udtalelsen, som citeres i den appellerede dom, blev det fastslået, at der fandtes tilstrækkelige beviser for en række af de anklager, som var rettet mod appellanten, herunder anklagerne om krænkende adfærd, sexchikane, anvendelse af Parlamentets ressourcer med henblik på handel med brugte biler og utilfredsstillende forvaltning af medlemmernes posttjeneste. Disciplinærrådet anbefalede på dette grundlag, at appellanten i henhold til vedtægtens artikel 86, stk. 2, litra f), blev fjernet fra tjenesten, dog uden reduktion af retten til alderspension.
15 Efter den 3. oktober 1996 at have foretaget høring af appellanten i overensstemmelse med artikel 7 i vedtægtens bilag IX, besluttede ansættelsesmyndigheden den 28. oktober 1996 at degradere appellanten fra lønklasse C1, løntrin 4, til lønklasse C5, løntrin 1. Appellanten modtog meddelelse om denne afgørelse (herefter »den anfægtede afgørelse«) i en skrivelse af 28. oktober 1996. I denne skrivelse forklarede ansættelsesmyndigheden, at den havde taget hensyn til en række formildende omstændigheder - herunder at de opgaver, det var blevet pålagt appellanten at udføre, i vidt omfang oversteg hans grad og evner, og at hans bedømmelsesrapporter havde været positive, til trods for at hans overordnede havde været bekendt med i det mindste nogle af problemerne i medlemmernes posttjeneste - og at det skyldtes disse omstændigheder, at ansættelsesmyndigheden havde truffet afgørelsen om at indplacere ham i en lavere lønklasse frem for at afskedige ham.
16 Appellanten blev bekendt med den anfægtede afgørelse den 30. oktober 1996. Den 30. januar 1997 indbragte han en formel klage mod afgørelsen, som blev afvist af ansættelsesmyndigheden i en skrivelse af 20. maj 1997.
17 Det fremgår af disse faktiske omstændigheder, hvilket sagens parter i øvrigt er enige om, at den disciplinære forfølgning overskred fristerne i artikel 7 i vedtægtens bilag IX. Det tog således disciplinærrådet ca. 12 måneder (fra den 31.8.1995 til den 3.9.1996) at afgive sin begrundede udtalelse, hvilket er ni måneder mere end den periode, som er fastsat i artikel 7, stk. 1. Ansættelsesmyndigheden traf den anfægtede afgørelse en måned og 25 dage efter modtagelsen af den begrundede udtalelse, hvilket er 25 dage efter udløbet af den i artikel 7, stk. 3, fastsatte frist.
18 Det kan tilføjes, at appellanten efter den anfægtede afgørelse blev forflyttet til en anden tjeneste i Parlamentet, hvilket han ikke gjorde indsigelse imod.
Den appellerede dom
19 Appellanten anlagde først sag ved Retten i Første Instans til prøvelse af ansættelsesmyndighedens afgørelse af 28. oktober 1996. I denne sag påberåbte han sig en række argumenter, bl.a. at afgørelsen var retsstridig, fordi den var blevet truffet efter fristerne i artikel 7 i bilag IX.
20 Retten forkastede samtlige disse argumenter.
21 Hvad angår spørgsmålet om forsinkelse henviste Retten dels til Domstolens domme i sagerne Van Eick mod Kommissionen, F. mod Kommissionen og M. mod Rådet (8), og dels til sine egne domme i sagerne De Compte mod Parlamentet, D. mod Kommissionen og Daffix mod Kommissionen (9). Retten gjorde med støtte i denne retspraksis gældende, at »i henhold til Domstolens praksis er fristerne i artikel 7 i bilag IX [...] ikke bindende, men udgør regler om god forvaltningsskik, hvilket medfører, at en overskridelse af disse frister kan gøre institutionen ansvarlig for enhver skade, der forvoldes de berørte personer, men overskridelsen kan ikke i sig selv berøre gyldigheden af en disciplinær sanktion, som pålægges efter fristernes udløb [...] Selv om Retten har fastslået [...] at en overskridelse af disse frister kan føre til, at beslutningen erklæres ugyldig, kan denne praksis ikke fortolkes således, at enhver overskridelse af fristerne automatisk sanktioneres med annullation [...] Af ovenstående følger, at gyldigheden af en disciplinær sanktion, som pålægges efter udløbet af en frist, kun i særlige tilfælde kan berøres, såfremt en række specifikke betingelser er opfyldt« (10).
22 Retten i Første Instans fastslog, uden dog udtrykkeligt at angive disse specifikke betingelser, at der ikke var grundlag for at annullere den anfægtede afgørelse. Appellantens argument begrænsede sig til at påpege, at fristerne i artikel 7 i bilag IX ikke var blevet overholdt, og Parlamentet havde - uden at dette var blevet bestridt af appellanten - anført, at sagen havde været meget kompliceret, og at den var blevet forsinket, fordi der skulle foretages afhøring af et stort antal vidner. Desuden var appellanten under den verserende administrative sag blevet suspenderet uden reduktion af sit vederlag, og han havde efter sin forflyttelse fået mulighed for at indlede en ny karriere i en anden tjeneste (11).
Appellen
23 Appellanten har i sin appel nedlagt påstand om, at Domstolen skal ophæve den af Retten i Første Instans afsagte dom under henvisning til, at Retten foretog en urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at den anfægtede afgørelse ikke var ugyldig, og at Domstolen skal erklære den anfægtede afgørelse for ugyldig.
24 Appellanten har baseret sin appel på ét anbringende, men anført flere særskilte argumenter. Disse argumenter kan med henblik på den analyse, der skal foretages, deles op i tre punkter. Appellanten er af den opfattelse, at Retten burde have erklæret den anfægtede afgørelse for ugyldig, for det første fordi den blev truffet uden for de i artikel 7 i vedtægtens bilag IX fastsatte frister, for det andet fordi Parlamentet har tilsidesat principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik, som gælder i disciplinærsager, og for det tredje fordi Parlamentet også handlede i strid med artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som giver enhver person ret til at få prøvet sine civile rettigheder og pligter inden for en rimelig frist. Appellanten har i forbindelse med disse argumenter gjort gældende, at Retten har undladt at undersøge de særlige omstændigheder i sagen med henblik på at fastslå, om ansættelsesmyndighedens afgørelse på baggrund af dens egen retspraksis angående forsinkelse i disciplinærsager var ugyldig.
25 Europa-Parlamentet har med hensyn til appellantens første argument gjort gældende, at det klart fremgår af Domstolens retspraksis, at en tilsidesættelse af den i artikel 7 i bilag IX fastsatte fristregel ikke kan føre til annullation af en afgørelse, og at der under alle omstændigheder ikke forelå nogen særlige forhold, som kunne danne grundlag for en annullation af den anfægtede afgørelse. Parlamentet fastholder med hensyn til det andet argument, hvor appellanten forsøger at påberåbe sig principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik som et særskilt argument, at dette argument ikke kan antages til realitetsbehandling, idet der ikke er fremført et specifikt retsgrundlag herfor. Appellantens argument, der bygger på en manglende prøvelse af de særlige omstændigheder i sagen, kan heller ikke antages til realitetsbehandling, idet det svarer til at anmode om, at den vurdering af de faktiske omstændigheder, som blev foretaget af Retten, skal gøres om. Endelig har Parlamentet gjort gældende, at artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention ikke kan anvendes i disciplinærsager, som gennemføres i henhold til tjenestemandsvedtægten.
Formaliteten
26 Appellanten har med sit andet argument gjort gældende, at Retten foretog en urigtig retsanvendelse, da den undlod at annullere den anfægtede afgørelse, idet Parlamentet ikke afsluttede den mod ham indledte disciplinærsag inden for en rimelig frist, således som det kræves i henhold til principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik, og at Retten undlod at undersøge de særlige omstændigheder i sagen.
27 Jeg er i modsætning til Parlamentet af den opfattelse, at disse argumenter kan antages til realitetsbehandling.
28 Det er for det første appellantens grundlæggende opfattelse, at Retten undlod at drage de korrekte retlige konsekvenser af den forsinkelse, som opstod i den disciplinærsag, der var rettet imod ham. Jeg vurderer, at han er berettiget til at underbygge denne påstand ved at forsøge at betegne forsinkelsen som en tilsidesættelse af forskellige regler eller principper. Manglen på en separat og detaljeret forklaring på, hvorledes hver eneste af disse regler eller principper er blevet tilsidesat, kan efter min opfattelse ikke medføre, at disse argumenter ikke kan realitetsbehandles.
29 For det andet er appelsager ved Domstolen i henhold til artikel 225 EF og artikel 51 i EF-statutten for Domstolen begrænset til retlige spørgsmål. Selv om Domstolen kan gribe ind, hvis Retten har anvendt fællesskabsretten fejlagtigt ved for eksempel at anvende et forkert retligt kriterium i forbindelse med et spørgsmål eller ved at lade en utilstrækkelig begrundelse ligge til grund for sin retlige konklusion (12), kan den ikke efterprøve den oprindelige vurdering af de faktiske omstændigheder, der er foretaget af Retten. Domstolen kan dog prøve den retlige vurdering eller kvalificeringen af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for en dom fra Retten (13). Jeg finder, at den afgørelse, som Retten - på grundlag af de forskellige skridt, som Parlamentet foretog i løbet af disciplinærsagen, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse - nåede frem til, hvorefter de betingelser for annullation, som er fastsat i dens egen retspraksis, ikke er opfyldt, er en retlig vurdering, som kan efterprøves ved Domstolen.
Realiteten
30 Appellanten har gjort gældende, at Retten gjorde sig skyldig i urigtig retsanvendelse ved at fastslå, at den anfægtede afgørelse ikke var ugyldig, selv om den for det første blev truffet efter fristerne i artikel 7 i vedtægtens bilag IX, for det andet blev truffet under tilsidesættelse af principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik, som foreskriver, at disciplinærsager skal gennemføres inden for en rimelig frist, og for det tredje var i strid med artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention.
31 Det er hensigtsmæssigt at behandle disse tre argumenter særskilt.
Artikel 7 i vedtægtens bilag IX
32 Disciplinærrådet har i henhold til artikel 7 i vedtægtens bilag IX en frist på måned (der forlænges til tre måneder, hvis der skal foretages en undersøgelse) til at afgive sin begrundede udtalelse, og ansættelsesmyndigheden har yderligere en måned til at træffe sin afgørelse. Vedtægten angiver ikke udtrykkeligt de retlige følger, der er forbundet med en tilsidesættelse af disse frister. Det er derfor overladt til Fællesskabets retsinstanser at løse dette spørgsmål.
33 Det fremgår tydeligt af Domstolens og Rettens retspraksis, at fristerne i artikel 7 i bilag IX ikke er bindende. Den kendsgerning, at en afgørelse træffes efter udløbet af den ene eller begge frister, er derfor i sig selv ikke tilstrækkeligt til at berøre afgørelsens gyldighed (14).
34 Jeg anser denne retspraksis for at være fuldstændig korrekt.
35 Disciplinærsager skal i de berørte tjenestemænds og fællesskabsforvaltningens interesse afsluttes hurtigst muligt. Hurtighed er dog ikke altafgørende. Afgørelser i disciplinærsager har ofte alvorlige følger for de ansatte. Det er derfor vigtigt, at disse afgørelser bygger på korrekte og relevante faktiske omstændigheder, og at de berørte personer gives alle de processuelle garantier, der er indeholdt i vedtægten. Det ville ikke være muligt på fyldestgørende vis at opfylde disse krav, hvis ikke det var muligt at træffe en afgørelse efter udløbet af de i artikel 7 i vedtægtens bilag IX fastsatte frister. En disciplinærsag kan vare længere, særligt når forvaltningen skal tage stilling til flere og komplicerede påstande, når det er nødvendigt at afhøre flere vidner for at fastlægge de faktiske omstændigheder, eller når tjenestemanden har været forhindret i at deltage i møderne på grund af sygdom.
36 Appellanten har gjort gældende, at den opfattelse er i strid med Domstolens retspraksis på andre områder (15), hvorefter frister skal fortolkes meget strengt af hensyn til principperne om retssikkerhed og ligebehandling.
37 Jeg kan ikke acceptere dette argument. Den retspraksis, som appellanten henviser til, vedrører indledningen af søgsmål ved Domstolen og Retten. Som Parlamentet har påpeget, kan denne retspraksis ikke anvendes analogt på frister i disciplinærsager. Det er korrekt, at en streng fortolkning af fristerne i artikel 7 i bilag IX ville gøre det muligt for de ansatte at forudberegne, hvor længe de højst vil skulle vente på en afgørelse. Dette ville dog ikke gavne retssikkerheden eller ligebehandlingen, idet det tidspres, som forvaltningen ville blive pålagt, ville øge risikoen for retligt forkerte afgørelser.
38 Jeg vil derfor forkaste appellantens første argument. Retten gjorde sig ikke skyldig i en urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at den anfægtede afgørelse ikke var ugyldig alene på den baggrund, at den blev truffet efter udløbet af den i artikel 7 i vedtægtens bilag IX fastsatte frist.
Principperne om god forvaltningsskik og pligten til at gennemføre sager inden for en rimelig frist
39 Appellanten gør gældende, at Retten gjorde sig skyldig i urigtig retsanvendelse, da den undlod at annullere den anfægtede afgørelse med den begrundelse, at Parlamentet ikke afsluttede disciplinærsagen mod ham inden for en rimelig frist, således som det kræves i henhold til principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik.
40 Det må som udgangspunkt for vurderingen af appellantens argument anerkendes, at langsom forvaltning er lig med dårlig forvaltning. Der er ingen tvivl om, at princippet om god forvaltningsskik kræver, at fællesskabsforvaltningen i alle sager, som kan føre til vedtagelsen af en afgørelse, som påvirker en eller flere personers interesser i negativ retning, skal undgå uberettiget forsinkelse og sørge for, at enhver fase i sagsbehandlingen afsluttes inden for en rimelig frist efter den forudgående fase (16). Det kan i denne forbindelse bemærkes, at Europarådets ministerkomité har anerkendt, at pligten til at træffe administrative afgørelser inden for en rimelig frist er et af de grundlæggende principper for udøvelsen af skønsmæssige administrative beføjelser (17), og at Den Europæiske Ombudsmand har påpeget, at uberettigede forsinkelser er i strid med princippet om god forvaltningsskik (18). Desuden fastsætter Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (19), som ikke i sig selv er retligt bindende, et alment anerkendt princip, ved i artikel 41, stk. 1, at fastslå, at »[e]nhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner og organer«.
41 Pligten til at gennemføre sager inden for en rimelig frist er desuden af særlig betydning i disciplinærsager, idet personer, som er genstand for sådanne sager, kan miste hele eller en del af deres indkomst, mens de er suspenderet, og de vil være uvisse om deres fortsatte ansættelse inden for forvaltningen, så længe sagerne verserer.
42 Det er derfor ikke overraskende, at Retten har fastslået, at der er pligt til at gennemføre disciplinærsager inden for en rimelig frist. Således påstod sagsøgeren i sagen De Compte mod Parlamentet (20), at en disciplinær sanktion skulle annulleres, idet afgørelsen om at pålægge denne sanktion var blevet truffet efter udløbet af fristerne i artikel 7, stk. 1 og 3, i vedtægtens bilag IX. Retten fastslog, at »[s]elv om disse frister ikke er forældelsesfrister [...] følger [det] af hensynet til god forvaltningsskik, som fællesskabslovgiver har villet sikre, at de disciplinære myndigheder er forpligtet til at gennemføre en disciplinærsag med fornøden omhu og drage omsorg for, at enhver handling i forbindelse hermed sker efter et rimeligt tidsrum i forhold til den foregående handling« (21).
43 Der findes også i Domstolens retspraksis støtte for, at der foreligger pligt til at gennemføre disciplinærsager inden for en rimelig frist. Rettens dom i sagen De Compte mod Parlamentet blev appelleret til Domstolen (22). I modsætning til Retten fastslog Domstolen ikke udtrykkeligt, at der var pligt til at gennemføre disciplinærsager inden for en rimelig frist. Den anførte dog, uden at være uenig med Retten, at denne havde anerkendt »princippet om, at enhver handling i en disciplinærsag skal ske efter et rimeligt tidsrum i forhold til den forudgående handling« (23), og fastslog på grundlag heraf, at Retten ikke havde gjort sig skyldig i urigtig retsanvendelse, da den fastslog, at sagen mod appellanten principielt var blevet forskriftsmæssig gennemført (24).
44 Da der foreligger pligt til at gennemføre administrative sager inden for en rimelig frist, opstår spørgsmålet, hvilke retsmidler der burde stå til rådighed i situationer, hvor forvaltningen ikke opfylder denne pligt.
45 Fællesskabets retsinstanser har allerede behandlet dette spørgsmål inden for en del fællesskabsretlige områder. Retsinstanserne har i de fleste tilfælde fundet, at mens en forsinkelse i administrative sager kan være relevant, når det drejer sig om at fastslå, om fællesskabsforvaltningen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning (25) eller tilsidesat de berørte personers ret til kontradiktion, kan en forsinkelse ikke i sig selv begrunde, at administrative afgørelser annulleres.
46 Således fastslog Domstolen i sagen Picciolo mod Kommissionen (26), at selv om fællesskabsforvaltningens manglende udarbejdelse af en periodisk bedømmelsesrapport inden for fristerne i vedtægten »i visse tilfælde kan give den pågældende tjenestemand ret til erstatning, kan en sådan forsinkelse under ingen omstændigheder påvirke gyldigheden af bedømmelsen« (27). Retten fastslog i dommen i sagen Limburgse Vinyl Maatschappij NV m.fl. mod Kommissionen (28), hvori den behandlede en påstand om, at Kommissionen havde tilsidesat sin pligt til at handle inden for en rimelig frist i administrative sager om konkurrenceregler, at »det ikke [er] godtgjort, at den tid, der er forløbet, har påvirket de pågældende virksomheders evne til at forsvare sig effektivt, påvirker den manglende overholdelse af princippet om en rimelig frist ikke gyldigheden af den administrative procedure og kan således kun betragtes som årsag til en skade, der kan påberåbes over for Fællesskabets retsinstanser i forbindelse med et søgsmål baseret på traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2« (29). Sagen Oliveira mod Kommissionen (30) drejede sig om en påstand om, at Kommissionen havde undladt at træffe de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af en dom afsagt af Fællesskabets retsinstanser inden for en rimelig frist. Efter at have konstateret, at der ikke var forekommet nogen uberettiget forsinkelse fastslog Retten, at »[n]år det drejer sig om et annullationssøgsmål, kan selv en urimelig frist under alle omstændigheder ikke i sig selv gøre en anfægtet afgørelse ulovlig og således berettige dens annullation på grund af en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. En forsinkelse i forløbet af proceduren til opfyldelse af en dom kan ikke alene påvirke gyldigheden af den retsakt, som er resultatet af den, fordi det, såfremt denne retsakt blev annulleret alene på grund af forsinkelsen, fortsat ville være umuligt at udstede en gyldig retsakt, da den retsakt, som skulle erstatte den annullerede retsakt, ikke kunne være mindre forsinket end denne« (31).
47 Retten har imidlertid indtaget et andet synspunkt i disciplinære sager i henhold til vedtægten. I dommen i sagen De Compte mod Parlamentet fastslog den, at det »følger af hensynet til god forvaltningsskik, som fællesskabslovgiver har villet sikre, at de disciplinære myndigheder er forpligtet til at gennemføre en disciplinærsag med fornøden omhu og drage omsorg for, at enhver handling i forbindelse hermed sker efter et rimeligt tidsrum i forhold til den foregående handling. Hvis ikke dette princip overholdes, hvilket kun kan bedømmes ud fra den konkrete sags omstændigheder, kan ikke blot institutionen ifalde ansvar, men overtrædelse heraf kan også medføre, at en retsakt, der er vedtaget under overtrædelse heraf, rammes af ugyldighed« (32). Denne dom blev stadfæstet af Retten i dommen i sagerne D. mod Kommissionen og Daffix mod Kommissionen (33). I den appellerede dom, og ligeledes i dommen i sagen Irving mod Kommissionen, præciserede Retten sin holdning og fastslog, at dens egen retspraksis »ikke kan fortolkes på en sådan måde, at enhver tilsidesættelse af en fristregel automatisk sanktioneres med annullation«, og at »kun opfyldelsen af en række specifikke betingelser i særlige tilfælde kan berøre gyldigheden af en disciplinær sanktion, der pålægges efter fristernes udløb« (34).
48 Denne retspraksis fra Retten er ikke, som Parlamentet har gjort gældende, i strid med Domstolens retspraksis. I dommen i sagen Van Eick mod Kommissionen (35) behandlede Domstolen en påstand om, at en disciplinær sanktion, som var blevet besluttet efter udløbet af fristerne i artikel 7 i vedtægtens bilag IX, skulle annulleres. Under henvisning til, at »fristen [i artikel 7 i bilag IX] ikke kan betragtes som en bindende frist, hvis tilsidesættelse medfører ugyldighed af de beslutninger, der træffes efter fristens udløb« (36), gav Retten ikke medhold i denne påstand. Denne dom blev stadfæstet i dommen i sagen F. mod Kommissionen (37) og i dommen i sagen M. mod Rådet (38). I sidstnævnte dom fastslog Domstolen, at »[o]verskridelsen af fristen på en måned [som er fastsat i artikel 7 i vedtægtens bilag IX] berører således på ingen måde gyldigheden af den anfægtede afgørelse« (39). Med disse udtalelser udelukkede Domstolen ikke muligheden for, at principperne om fornøden omhu og god forvaltningsskik, som ligger til grund for retspraksis ved Retten, kan føre til annullation af en afgørelse uafhængigt af en tilsidesættelse af fristerne i artikel 7 i bilag IX. Det ser således ud til, at denne mulighed hverken blev overvejet af eller endog gjort gældende ved Domstolen i disse sager.
49 Jeg mener ikke, at Domstolen skal acceptere, at en tilsidesættelse af pligten til at gennemføre sager inden for en rimelig frist, som bygger på princippet om god forvaltningsskik, i sig selv kan anfægte gyldigheden af en disciplinær sanktion, der er vedtaget i henhold til vedtægten.
50 Der er, som jeg har forklaret ovenfor (40), et klart mønster i retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser, som peger på, at en forsinkelse ikke i sig selv kan føre til annullation af administrative afgørelser. Der foreligger efter min opfattelse ikke nogen afgørende grund til, at denne praksis ikke skal følges i forbindelse med disciplinærsager.
51 En gennemgang af medlemsstaternes lovgivninger bestyrker mig i denne opfattelse. Mens disciplinære sanktioner, der pålægges tjenestemænd, kan annulleres alene på grund af forsinkelse inden for visse retssystemer som det belgiske (41), det nederlandske (42), og det spanske (43), er det generelle princip, at en forsinkelse ikke udgør nogen selvstændig ugyldighedsgrund.
52 Personer, som er ofre for langsom forvaltning, er ifølge min opfattelse desuden tilstrækkelig beskyttet af andre fællesskabsretlige retsmidler end muligheden for at anlægge et annullationssøgsmål (44).
53 En fællesskabsinstitution, som ikke gennemfører en disciplinærsag inden for fristerne i artikel 7 i bilag IX, eller som undlader at iværksætte processuelle handlinger inden for en rimelig frist, kan i henhold til fast retspraksis gøres erstatningsansvarlig i forbindelse med eventuelle tab for de berørte personer (45). En person, som har været udsat for en langvarig disciplinærsag, kan derfor afhængig af omstændighederne være berettiget til at modtage kompensation for tab af indkomst, for tab af forfremmelsesmuligheder, og eventuelt for ikke-økonomisk tab, f.eks. for den usikkerhed og bekymring, forsinkelsen har forårsaget. I nærværende sag er sådanne spørgsmål imidlertid ikke relevante, idet der ikke er rejst krav om erstatning.
54 Det er desuden en generel regel inden for Fællesskabets tjenestemandsret, at en institution »ved afgørelsen om en tjenestemands situation [...] tager alle de forhold i betragtning, som kan antages at være bestemmende for dens afgørelse, og hermed tager hensyn ikke blot til tjenestens interesse, men også til vedkommende tjenestemands interesse« (46). En uberettiget forsinkelse, som er opstået i en disciplinærsag, er efter min mening et af de forhold, som ansættelsesmyndigheden skal tage i betragtning, når den træffer afgørelse om, hvilken sanktion der skal pålægges.
55 Jeg mener således på baggrund af ovenstående, at en manglende gennemførelse af disciplinærsager inden for en rimelig frist - hvilket kræves i henhold til princippet om god forvaltningsskik - ikke i sig selv kan føre til, at afgørelsen annulleres. Forsinkelse kan dog berøre afgørelsens gyldighed, hvis den eksempelvis forhindrede den berørte person i at forsvare sig effektivt, eller hvis den gav den berørte person en berettiget forventning om, at ingen - eller en reduceret - disciplinær sanktion ville blive pålagt. Det ville under sådanne omstændigheder være muligt for Fællesskabets retsinstanser at annullere afgørelsen på grundlag af, at den var i strid med princippet om ret til kontradiktion eller princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning.
56 Der er ikke i denne sag grund til at antage, at forsinkelsen har påvirket appellantens mulighed for at udøve sin kontradiktionsret eller har givet anledning til berettigede forventninger.
57 Det kan tilføjes, at appellanten under alle omstændigheder ikke har lidt nogen betydelig skade på grund af forsinkelsen. Han oppebar fuld løn under hele suspensionen og led derfor ikke noget indkomsttab. Den sanktion, som Parlamentets ansættelsesmyndighed pålagde ham, var klart mere lempelig end den sanktion, som blev anbefalet af disciplinærrådet i dets begrundede udtalelse af 3. september 1996. Hertil kommer, at han blev forflyttet og dermed fik mulighed for at skabe sig en ny karriere i en anden tjeneste.
58 Jeg foreslår på baggrund af ovenstående at forkaste appellantens andet argument.
Artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention
59 Artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention foreskriver, for så vidt det er relevant for sagen, følgende:
»Enhver skal, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse, være berettiget til en retfærdig og offentlig rettergang inden for en rimelig frist for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol.«
60 Appellanten gør gældende, at Parlamentet ikke traf den anfægtede afgørelse inden for en rimelig frist og dermed tilsidesatte konventionens artikel 6, stk. 1. Retten gjorde sig derfor skyldig i en urigtig retsanvendelse, da den ikke annullerede afgørelsen.
61 Det fremgår af nyere retspraksis fra Den Europæiske Domstol for Menneskerettigheder og særligt af dommene i sagerne Pellegrin mod Frankrig, Launikari mod Finland og Kepka mod Polen (47), at tvister vedrørende disciplinære sanktioner, som pålægges tjenestemænd inden for den offentlige tjeneste, ikke fuldstændigt falder uden for anvendelsesområdet for konventionens artikel 6, stk. 1. Derfor finder jeg ikke, at Domstolen skal forkaste appellantens argument under henvisning til, »at konventionens artikel 6 ikke finder anvendelse på disciplinære sager inden for den offentlige tjeneste« (48).
62 Det fremgår dog klart af såvel ordlyden af artikel 6, stk. 1, som af retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at bestemmelsen vedrører forsinkelser i retlige søgsmål. Disciplinærsager i henhold til tjenestemandsvedtægten er snarere administrative end retlige af natur (49). Heraf følger, at forsinkelser i sådanne sager ikke kan udgøre en tilsidesættelse af konventionens artikel 6, stk. 1.
63 Jeg foreslår derfor at forkaste appellantens tredje argument.
Forslag til afgørelse
64 På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Appellen forkastes.
2) Appellanten pålægges at betale sagens omkostninger.
(1) - Dom af 4.5.1999, sag T-242/97, Z mod -Parlamentet, Sml.Pers. I-A, s. 77, og II, s. 401.
(2) - Vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, som blev indført ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29.2.1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen, EFT 1968 II, s. 30.
(3) - Jf. artikel 1 i vedtægtens bilag IX.
(4) - Jf. artikel 3 i vedtægtens bilag IX.
(5) - Jf. artikel 6 i vedtægtens bilag IX.
(6) - Jf. artikel 7 i vedtægtens bilag IX.
(7) - Jf. artikel 7 i vedtægtens bilag IX.
(8) - Dom af 4.2.1970, sag 13/69, Sml. 1970, s. 1, org.ref.: Rec. s. 3, af 29.1.1985, sag 228/83, Sml. s. 275, og af 19.4.1988, forenede sager 175/86 og 209/86, Sml. s. 1891.
(9) - Dom af 17.10.1991, sag T-26/89, Sml. II, s. 781, af 26.1.1995, sag T-549/93, Sml. Pers. I-A, s. 13, og II, s. 43, og af 18.12.1997, sag T-12/94, Sml. Pers. I-A, s. 453, og II, s. 1197.
(10) - Præmis 39-41, uofficiel oversættelse. Jf. også dom af 16.5.2000, sag T-121/99, Irving mod Kommissionen, Sml.Pers. I-A, s. 85, og II, s. 357, præmis 53-55.
(11) - Præmis 41-43.
(12) - Dom af 17.12.1992, sag C-68/91 P, Moritz mod Kommissionen, Sml. I, s. 6849, præmis 21-26. En sådan fejl fremgår af dommens ordlyd, og det er således tilstrækkeligt, at Domstolen undersøger dommens begrundelse. Se mit forslag til afgørelse i sagen Hilti mod Kommissionen (dom af 2.3.1994, sag C-53/92 P, Sml. I, s. 667, punkt 47).
(13) - Dom af 18.5.1993, sag C-220/91 P, Kommissionen mod Stahlwerke Peine-Salzgitter, Sml. I, s. 2393, præmis 39.
(14) - Jf. dommen i sagen Van Eick mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 3, i sagen F. mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 30, i sagen M. mod Rådet, nævnt i fodnote 9, præmis 16, i sagen De Compte mod Parlamentet, nævnt i fodnote 10, præmis 88, i sagen D. mod Kommissionen, nævnt fodnote 10, præmis 25, i sagen Daffix mod Kommissionen, nævnt i fodnote 10, præmis 131, og i sagen Irving mod Kommissionen, nævnt i fodnote 11, præmis 53.
(15) - Dom af 12.7.1984, sag 209/83, Valsabbia mod Kommissionen, Sml. s. 3089, af 26.11.1985, sag 42/85, Cockerill-Sambre mod Kommissionen, Sml. s. 3749, af 15.1.1987, sag 152/85, Misset mod Rådet, Sml. s. 223, og af 13.12.1990, sag T-29/89, Moritz mod Kommissionen, Sml. II, s. 787.
(16) - Dette gælder ved administrative søgsmål i forbindelse med konkurrencepolitikken, jf. dom af 18.3.1997, sag C-282/95 P, Guérin automobiles mod Kommissionen, Sml. I, s. 1503, præmis 37 og 38, af 22.10.1997, forenede sager T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II. s. 1739, præmis 55 og 56, og af 7.10.1999, sag T-228/97, Irish Sugar mod Kommissionen, Sml. II, s. 2969, præmis 276; i antidumpningssager, jf. dom af 12.5.1989, sag 246/87, Continentale Produkten-Gesellschaft, Sml. s. 1151, præmis 8, og sager vedrørende betaling af støtte fra Den Europæiske Socialfond, jf. dom af 15.9.1998, forenede sager T-180/96 og T-181/96, Mediocurso mod Kommissionen, Sml. II, s. 3477, præmis 61, og af 16.9.1999, sag T-182/96, Partex mod Kommissionen, Sml. II, s. 2673, præmis 177. Jf. desuden dom af 26.2.1976, sag 92/75, Van de Roy mod Kommissionen, Sml. s. 343, angående pligten til at bringe en tjenestemands ansættelse til ophør inden for en rimelig frist efter udløbet af dennes prøvetid.
(17) - Ministerkomitéens anbefaling nr. R(80) 2 om administrative myndigheders anvendelse af skønsmæssige beføjelser, vedtaget den 11.3.1980, afsnit II »Basisprincipper«, princip 5.
(18) - Jf. de mange beslutninger om »uberettiget forsinkelse« (»avoidable delay«), som kunne være undgået, på www.euro-ombudsman.eu.int: f.eks. afgørelse af klage 632/97/PD mod Kommissionen, punkt 1.1, afgørelse af klage 88/99/BB mod Europa-Parlamentet, punkt 2.4.
(19) - Vedtaget i Nice den 7.12.2000, EFT C 364, s. 1.
(20) - Nævnt i fodnote 10.
(21) - Præmis 88.
(22) - Dom af 2.6.1994, sag C-326/91 P, De Compte mod Parlamentet, Sml. I, s. 2091.
(23) - Præmis 21.
(24) - Præmis 21-31.
(25) - Jf. især dom af 24.11.1987, sag 223/85, RSV mod Kommissionen, Sml. s. 4617.
(26) - Dom af 9.2.1988, sag 1/87, Sml. s. 711.
(27) - Præmis 32. Jf. ligeledes dom af 24.1.1991, sag T-63/89, Latham mod Kommissionen, Sml. II, s. 19, præmis 15, og af 18.6.1996, sag T-150/94, Palacios mod ØSU, Sml.Pers. I-A, s. 297, og II, s. 877, præmis 44.
(28) - Dom af 20.4.1999, forenede sager T-305/94 - T-307/94, T-313/94 - T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 og T-335/94, Sml. II, s. 931.
(29) - Præmis 122.
(30) - Dom af 19.3.1997, sag T-73/95, Sml. II, s. 381.
(31) - Præmis 47 i dommen. Jf. ligeledes dom af 14.7.1997, sag T-81/95, Interhotel mod Kommissionen, Sml. II, s. 1265, præmis 66. Jf. også dom af 27.1.2000, forenede sager T-194/97 og T-83/98, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 69, præmis 91.
(32) - Dommen af 17.10.1991, nævnt i fodnote 10, præmis 88.
(33) - Nævnt i fodnote 10.
(34) - Nævnt i fodnote 11, præmis 55.
(35) - Nævnt i fodnote 9.
(36) - Præmis 3 i dommen.
(37) - Nævnt i fodnote 9, præmis 30.
(38) - Nævnt i fodnote 9.
(39) - Præmis 16.
(40) - Jf. punkt 45 og 46.
(41) - Dom af 6.1.1989, sag nr. 31.675, Conseil d'État, Grainson, og af 30.3.1993, sag nr. 42500, Conseil d'État, Lorent.
(42) - Dom af 14.3.1989, Centrale Raad van Beroep, TAR 1989, s. 102, og af 16.10.1986, Ambtenarengerecht Utrecht, TAR 1987, s. 17.
(43) - Dom af 17.3.1995, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7a, RJ 1995, s. 2384, og af 27.12.1997, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Las Palmas, Sala de lo Contencioso-Administrativo, RJCA 1997, s. 2253.
(44) - Jf. også generaladvokat Lenz' forslag til afgørelse i sagen De Compte mod Parlamentet (dom af 2.6.1994, nævnt i fodnote 23) punkt 54.
(45) - Dommen i sagen Van Eick mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 3, i sagen F. mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 30, i sagen M. mod Rådet, nævnt i fodnote 9, præmis 16, og senest dom af 12.9.2000, sag T-259/97, Teixeira Neves mod Domstolen, Sml.Pers. I-A, s. 169, og II, s. 773, præmis 123.
(46) - Jf. dom af 28.5.1980, forenede sager 33/79 og 75/79, Kuhner mod Kommissionen. Sml. s. 1677, præmis 22.
(47) - Jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 8.12.1999 i sagen Pellegrin mod Frankrig, søgsmål nr. 28541/95, beslutning af 4.5.2000 om optagelse til realitetsbehandling og dom af 5.10.2000 i sagen Launikari mod Finland, søgsmål nr. 34120/96, beslutning af 11.7.2000 om optagelse til realitetsbehandling i sagen Kepka mod Polen, søgsmål nr. 31439/96, og ansøgning nr. 35123/97.
(48) - Dom af 17.10.1991, De Compte mod Parlamentet, nævnt i fodnote 10, præmis 94. Jf. også dommen i sagen Irving mod Kommissionen, nævnt i fodnote 11, præmis 83.
(49) - Jf. kendelse af 16.7.1998, sag C-252/97 P, N. mod Kommissionen, Sml. I, s. 4871, præmis 52, samt dom af 15.5.1997, sag T-273/94, N. mod Kommissionen, Sml.Pers. I-A, s. 97, og II, s. 289, præmis 95, og af 19.3.1998, sag T-74/96, Tzoanos mod Kommissionen, Sml.Pers. I-A, s. 129, og II, s. 343, præmis 339.