62020CJ0180
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 2. septembra 2021 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Sklepa (EU) 2020/245 in 2020/246 – Stališče, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Celovitim in okrepljenim sporazumom o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani – Sporazum, katerega nekatere določbe se lahko povezujejo s skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP) – Sprejetje poslovnikov Partnerskega sveta, Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov – Sprejetje dveh ločenih sklepov – Izbira pravne podlage – Člen 37 PEU – Člen 218(9) PDEU – Pravilo o glasovanju“
V zadevi C‑180/20,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 24. aprila 2020,
Evropska komisija, ki jo zastopata M. Kellerbauer in T. Ramopoulos, agenta,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopajo K. Najmanová, M. Švarc, J. Vláčil in M. Smolek, agenti,
intervenientka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo P. Mahnič, M. Balta in M. Bishop, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopajo T. Stehelin, J.‑L. Carré in A.‑L. Desjonquères, agenti,
intervenientka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, R. Silva de Lapuerta, podpredsednica, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, predsednika senatov, A. Prechal, predsednica senata, N. Piçarra in A. Kumin, predsednika senatov, C. Toader (poročevalka), sodnica, M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, P. G. Xuereb, sodniki, L. S. Rossi, sodnica, in I. Jarukaitis, sodnik,
generalni pravobranilec: G. Pitruzzella,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 17. junija 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (EU) 2020/245 z dne 17. februarja 2020 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Celovitim in okrepljenim sporazumom o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani, v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo navedenega sporazuma z izjemo naslova II navedenega sporazuma (UL 2020, L 52, str. 3) in Sklepa Sveta (EU) 2020/246 z dne 17. februarja 2020 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Celovitim in okrepljenim sporazumom o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani, v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo naslova II navedenega sporazuma (UL 2020, L 52, str. 5) (v nadaljevanju skupaj: izpodbijana sklepa).
Celoviti in okrepljeni sporazum o partnerstvu in izpodbijana sklepa
2
Svet je 20. novembra 2017 sprejel Sklep Sveta (EU) 2018/104 o podpisu Celovitega in okrepljenega sporazuma o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani v imenu Unije in njegovi začasni uporabi (UL 2018, L 23, str. 1). Ta sklep je temeljil na členu 37 PEU ter členu 91, členu 100(2) in členoma 207 in 209 PDEU v povezavi s členom 218(5), (7) in (8), drugi pododstavek, PDEU.
3
Ta sporazum o partnerstvu (v nadaljevanju: sporazum o partnerstvu z Armenijo) je bil podpisan 24. novembra 2017 in se je začasno uporabljal od 1. junija 2018. Veljati je začel 1. marca 2021.
4
Člena 362 in 363 Sporazuma o partnerstvu z Armenijo ustanavljata Partnerski svet oziroma Partnerski odbor, medtem ko člen 364 tega sporazuma določa možnost, da se po potrebi ustanovijo pododbori in drugi organi. Poleg tega mora v skladu s povezanimi določbami člena 362(4) in člena 363(4) navedenega sporazuma Partnerski svet sprejeti svoj poslovnik ter v njem opredeliti naloge in delovanje Partnerskega odbora, ki je med drugim zadolžen za pripravo sej Partnerskega sveta.
5
Zaradi izvajanja členov od 362 do 364 Sporazuma o partnerstvu z Armenijo sta Komisija in visoka predstavnica Evropske unije za zunanje zadeve in varnostno politiko 29. novembra 2018 skupaj sprejela predlog sklepa Sveta o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s sporazumom o partnerstvu z Armenijo v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov ali kakršnih koli drugih teles. Ta predlog je temeljil na členu 37 PEU ter členu 91, členu 100(2) in členih 207 in 209 PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU.
6
Vendar je Komisija v spremenjenem predlogu z dne 19. julija 2019 črtala sklicevanje na člen 37 PEU kot materialnopravno podlago. Ta spremenjeni predlog je bil posledica pojasnil, ki jih je Sodišče podalo v sodbi z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662), s katero je bil za ničen razglašen Sklep Sveta (EU) 2017/477 z dne 3. marca 2017 o stališču, ki se sprejme v imenu Evropske unije v Svetu za sodelovanje, ustanovljenem na podlagi Sporazuma o okrepljenem partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Kazahstan na drugi strani, glede načina delovanja Sveta za sodelovanje, Odbora za sodelovanje, posebnih pododborov ali kakršnih koli drugih teles (UL 2017, L 73, str. 15), ker se je Svet za sprejetje tega sklepa napačno oprl na člen 31(1) PEU.
7
Odbor stalnih predstavnikov (Coreper) se je na seji 4. decembra 2019 odločil, da se akt o stališču, ki se zastopa v imenu Evropske unije, razdeli na dva sklepa Sveta, in sicer, prvič, na Sklep 2020/245, ki je namenjen zagotavljanju uporabe Sporazuma o partnerstvu z Armenijo, razen njegovega naslova II, katerega materialnopravna podlaga so člen 91 ter člena 207 in 209 PDEU, in drugič, Sklep 2020/246, namenjen zagotavljanju uporabe naslova II tega sporazuma, katerega materialnopravna podlaga je le člen 37 PEU. Svet je 17. februarja 2020 sprejel izpodbijana sklepa na podlagi istih materialnopravnih podlag. Medtem ko je bil Sklep 2020/245 sprejet s kvalificirano večino, saj sta njegova procesnopravna podlaga zlasti člen 218(8), prvi pododstavek, PDEU in člen 218(9) PDEU, je bil Sklep 2020/246 sprejet soglasno. Procesnopravna podlaga tega sklepa je namreč poleg člena 218(9) PDEU člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU, v skladu s katerim Svet s soglasjem med drugim odloča takrat, kadar se sporazum nanaša na področje, za katero je pri sprejemanju akta Unije potrebno soglasje.
8
Tako člen 1(1) Sklepa 2020/245 določa, da stališče, ki se v imenu Unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Sporazumom o partnerstvu z Armenijo, v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo navedenega sporazuma, razen naslova II navedenega sporazuma, temelji na osnutku sklepa Partnerskega sveta. Enako vsebino ima člen 1(1) Sklepa 2020/246 glede uporabe naslova II tega sporazuma.
9
Komisija je v izjavi, vneseni na zapisnik seje Sveta, izrazila ugovore, pri čemer je trdila, da vključitev člena 37 PEU kot pravne podlage Sklepa 2020/246 in delitev akta Sveta na dva sklepa nista bili zakoniti. Tudi Češka republika je na zapisnik sej Coreperja in Sveta dala izjavo, da je bila ta vključitev glede na sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662) napačna. Pridržke glede sprejetja dveh ločenih sklepov je izrazila tudi Madžarska. Ti državi članici sta se ob sprejetju izpodbijanih sklepov vzdržali glasovanja.
Predlogi strank
10
Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijana sklepa razglasi za nična, ohrani njune učinke in Svetu naloži plačilo stroškov.
11
Svet predlaga zavrnitev tožbe in naložitev plačila stroškov Komisiji. Podredno, v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanih sklepov Sodišču predlaga, naj ohrani njune učinke.
12
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 25. avgusta 2020 in 25. septembra 2020 je bila Češki republiki in Francoski republiki dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije oziroma Sveta.
Tožba
13
Komisija navaja dva tožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo člena 37 PEU kot materialnopravne podlage Sklepa 2020/246, drugi pa na to, da je bil s sprejetjem izpodbijanih sklepov akt o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s sporazumom o partnerstvu z Armenijo, nezakonito razdeljen na dva ločena sklepa.
Prvi tožbeni razlog
Trditve strank
14
Komisija ob podpori Češke republike s prvim tožbenim razlogom Svetu očita, da je člen 37 PEU in člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU vključil v pravno podlago Sklepa 2020/246, kar je vodilo do uporabe pravila o glasovanju Sveta s soglasjem. Po mnenju Komisije povezave s skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP), ki so podane pri naslovu II sporazuma o partnerstvu z Armenijo, ne zadostujejo za utemeljitev te vključitve.
15
Komisija v utemeljitev tega tožbenega razloga trdi, da je treba sklep Sveta na podlagi člena 218(9) PDEU v zvezi z izvajanjem celotnega mednarodnega sporazuma sprejeti s kvalificirano večino, če je težišče navedenega sporazuma na področju, za katero materialnopravne podlage zahtevajo tako večino. Tako bi morala izbira pravne podlage temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti in med katerimi sta zlasti vsebina in cilj zadevnega akta.
16
V tem okviru, čeprav je splošne cilje mogoče navesti v preambuli ali v začetnih členih zadevnega akta, naj bi bil za opredelitev področja, na katero ta spada, odločilen obseg obveznosti, ki so dejansko določene za doseganje zadevnih ciljev, in prevlada nekaterih pokritih tematik. Kadar se akt, katerega sprejetje se načrtuje, na splošno nanaša na delovanje organov, ustanovljenih na podlagi mednarodnega sporazuma, bi bilo treba področje, na katero spada navedeni akt, presojati z vidika celotnega sporazuma. Praksa institucije, ki je v nasprotju s temi pravili, jih ne more spremeniti ali upravičiti odstopanj.
17
V obravnavanem primeru pa naj bi se sporazum o partnerstvu z Armenijo po mnenju Komisije nanašal predvsem na trgovino in razvojno sodelovanje ter trgovino s prevoznimi storitvami, ki jim je namenjena velika večina določb tega sporazuma. Povezave s SZVP, ki jih predstavlja devet členov, ki tvorijo naslov II tega sporazuma, naj bi bile povsem pomožne glede na te sestavne dele in naj ne bi bile dovolj pomembne za utemeljitev uporabe ločene materialnopravne podlage.
18
Poleg tega naj bi bilo teh devet členov vsebinsko in številčno primerljivih z določbami Sporazuma o partnerstvu z Republiko Kazahstan, ki so bile predmet preizkusa v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), (C‑244/17, EU:C:2018:662), ki jih Sodišče ni štelo za zadostne za utemeljitev dodajanja specifične materialnopravne podlage v zvezi s SZVP, naslova dveh sporazumov, ki ju je mogoče povezati s SZVP, pa naj bi vsekakor izkazovala enako omejeno raven zaveze.
19
Poleg tega naj zgolj dejstvo, da je bil sporazum o partnerstvu z Armenijo sklenjen v zapletenem geopolitičnem okviru, ki ga zaznamuje konflikt v Gorskem Karabahu, ne bi upravičevalo, da se temu sporazumu pripiše razsežnost v zvezi s SZVP, ki ne izhaja iz njegove vsebine.
20
Češka republika se pridružuje predlogom Komisije. Po mnenju te države članice se cilji, ki so povezani z SZVP v okviru Sporazuma o partnerstvu z Armenijo, lahko vključijo tudi v okvir politike razvojnega sodelovanja in trgovine. Poleg tega bi moralo kopičenje več določb v materialnopravni podlagi ostati izjema. Glede na majhen kakovostni in količinski pomen elementov naslova II tega sporazuma, ki se lahko povezujejo s SZVP, naj v tem primeru taka izjema ne bi bila upravičena.
21
Svet v obrambo trdi, da so cilji mednarodnega sporazuma bistveni za vzpostavitev razmerja med določbami, ki se nanašajo na različne politike, pri čemer je treba vsebino navedenega sporazuma preučiti šele naknadno. V obravnavani zadevi pa naj argumenti Komisije ne bi dovolj upoštevali ciljev Sporazuma o partnerstvu z Armenijo. Analiza ciljev tega sporazuma in vsebina njegovega naslova II naj bi namreč izkazovala, da določbe, povezane s SZVP, niso pomožne glede na področji trgovine in razvojnega sodelovanja, ampak so neodvisni sestavni del tega sporazuma.
22
Svet v zvezi s tem trdi, da drugače kot v primeru Sporazuma o partnerstvu, obravnavanega v sodbi z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662), Sporazum o partnerstvu z Armenijo vključuje najmanj en dodaten bistven cilj, in sicer krepitev celovitega političnega partnerstva (člen 1(a)) in spodbujanje vzpostavitve tesnih političnih odnosov med pogodbenicama (člen 1(b)).
23
Svet iz tega sklepa, da Sporazum o partnerstvu z Armenijo ni zgolj instrument razvojnega sodelovanja in trgovine. Njegov člen 3 naj bi namreč nekatere splošne cilje iz člena 1 tega sporazuma izražal v bolj natančno celoto ciljev, ki se specifično uresničujejo z določbami naslova II o političnem dialogu, notranjih reformah in sodelovanju na področju SZVP. Iz sodne prakse Sodišča pa naj ne bi bilo razvidno, da določbe o sodelovanju v obliki političnega dialoga ne morejo pomeniti takega izvajanja ciljev SZVP.
24
Poleg tega Svet v zvezi s trditvijo Komisije, da skoraj vse določbe Sporazuma o partnerstvu z Armenijo spadajo na področja, ki niso povezana s SZVP, navaja, da merilo velikosti naslova II ni povezano s ciljem ali vsebino sprejetih ukrepov, tako da ne more biti odločilno za izbiro pravne podlage za dejavnost Unije. Zlasti naj to merilo ne bi bilo upoštevno za presojo razmerja med zadevnimi določbami in drugimi deli sporazuma.
25
Francoska republika, ki intervenira v podporo trditvam Sveta, opozarja, da je treba cilje, ki se uresničujejo z aktom, določiti z analizo njegove vsebine in da je treba hkrati to vsebino preučiti glede na cilj navedenega akta. Ta pristop naj bi bil še toliko bolj pomemben, če akt delno spada na področje SZVP, saj zanjo veljajo posebna pravila in postopki na podlagi člena 24(1) PEU. Tako naj na podlagi manjšega števila določb, ki se nanašajo na SZVP, ob obstoju ciljev, ki jasno spadajo na področje SZVP, ne bi bilo mogoče sklepati, da je ta zgolj pomožna glede na druge zadevne politike. Za gospodarsko sodelovanje naj bi bilo namreč zaradi njegove narave potrebnih več pojasnil za njegovo izvajanje kot za vzpostavitev političnega dialoga.
26
Prav tako naj bi bilo treba upoštevati okvir Sporazuma o partnerstvu z Armenijo, ta pa naj bi kazal na to, da ta sporazum spada na področje SZVP, ker je bil sklenjen v specifičnem političnem in varnostnem okviru, ki so ga zaznamovale regionalne krize, kot je konflikt v Gorskem Karabahu.
Presoja Sodišča
27
Najprej je treba opozoriti, da člen 218 PDEU, da bi zadostil pogojem jasnosti, doslednosti in racionalizacije, določa enoten in splošen postopek, ki se nanaša zlasti na pogajanja in sklenitev mednarodnih sporazumov, za sklenitev katerih je Unija pristojna na svojih področjih delovanja, vključno s SZVP, razen če Pogodbi določata posebne postopke (sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 21 in navedena sodna praksa).
28
Člen 218(9) PDEU pa določa poenostavljeni postopek zlasti za opredelitev stališč, ki naj se v imenu Unije zastopajo v organu za odločanje, ustanovljenem z zadevnim mednarodnim sporazumom, v okviru sodelovanja Unije pri sprejemanju aktov za uporabo in izvajanje tega sporazuma. Iz povezanih odstavkov 6, 9 in 10 člena 218 PDEU izhaja, da je ta poenostavitev, ki se uporablja samo v zvezi z akti, ki ne dopolnjujejo ali spreminjajo institucionalnega okvira sporazuma, izključno v omejitvi sodelovanja Evropskega parlamenta (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točki 25 in 26).
29
Ker pa člen 218(9) PDEU ne določa nobenega pravila o glasovanju za sprejetje – s strani Sveta – kategorij sklepov, na katere se nanaša, je treba pravilo o glasovanju, ki se uporabi, določiti v vsakem posameznem primeru glede na člen 218(8) PDEU. Glede na uporabo dikcije „v celotnem postopku“ v prvem pododstavku te določbe in dikcije „s soglasjem [pa] odloča“ na začetku drugega pododstavka navedene določbe je treba šteti, da Svet praviloma odloča s kvalificirano večino in da odloča soglasno le v primerih, navedenih v tem drugem pododstavku. V teh okoliščinah je treba pravilo glasovanja, ki se uporabi, v vsakem posameznem primeru določiti glede na to, ali spada med te zadnjenavedene primere ali ne.
30
V zvezi s sklepom, s katerim Svet določi stališče, ki se v imenu Unije zastopa v organu, ustanovljenem s sporazumom, je Sodišče tako že imelo priložnost razsoditi, da če tak sklep ne ustreza nobenemu od primerov, za katere člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU zahteva soglasje, mora Svet v skladu z določbami člena 218(8), prvi pododstavek, PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU navedeni sklep sprejeti načeloma s kvalificirano večino (sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 27 in navedena sodna praksa).
31
V prvem primeru člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU zahteva, da se sklep na podlagi odstavka 9 tega člena sprejme soglasno, če se nanaša na področje, za katero je pri sprejemanju akta Unije potrebno soglasje. Da bi se v tem okviru ugotovilo, ali se sklep, sprejet v okviru zadnjenavedenega odstavka, nanaša na področje, za katero se zahteva soglasje, je treba upoštevati njegovo materialnopravno podlago (sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 35).
32
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa mora izbira pravne podlage za akt Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta (sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 36 in navedena sodna praksa).
33
Glede tega in v nasprotju s tem, kar v bistvu trdi Svet, ter kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 28 in 29 sklepnih predlogov, iz sodne prakse Sodišča nikakor ne izhaja, da bi eno od teh meril prevladovalo nad drugim. Področje, na katero spada akt, je namreč treba v vsakem posameznem primeru določiti na podlagi vseh opredeljivih objektivnih elementov, ki se nanašajo na eno in drugo od teh meril.
34
Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je eden od teh glaven ali prevladujoč, drugi pa zgolj postranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. Izjemoma, kadar je ugotovljeno, da ima pravni akt sočasno več ciljev ali sestavnih delov, ki so med seboj neločljivo povezani, ne da bi bil eden od teh v odnosu do drugega postranski, je treba tak pravni akt opreti na različne ustrezajoče pravne podlage (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 37 in navedena sodna praksa). Vendar je združevanje dveh pravnih podlag izključeno, če postopki, določeni z eno ali drugo od teh podlag, niso združljivi (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2008, Parlament/Svet, C‑155/07, EU:C:2008:605, točka 37).
35
Tako kot pri sklepih, ki se nanašajo na to, da Unija sklene mednarodni sporazum, mora biti sklep na podlagi člena 218(9) PDEU, s katerim Svet določi stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v organu, ustanovljenem s sporazumom, in ki se nanaša izključno na področje, za katero se zahteva soglasje, z odstopanjem od splošnega pravila o kvalificirani večini, ki je določeno v prvem pododstavku člena 218(8) PDEU, v skladu z drugim pododstavkom te določbe načeloma sprejet soglasno. Tako velja za SZVP, saj člen 31(1), prvi pododstavek, PEU med drugim določa, da se sklepi iz poglavja 2, naslov V, Pogodbe EU sprejemajo soglasno, razen če to poglavje ne določa drugače. Če pa ima tak sklep več sestavnih delov ali sledi več ciljem, med katerimi nekateri spadajo na področje SZVP, je treba pravilo o glasovanju, ki se uporabi za njegovo sprejetje, določiti glede na njegov glavni oziroma prevladujoči cilj ali del. Če glavni oziroma prevladujoči cilj ali del sklepa spada na področje, za katero se pri sprejemanju akta Unije ne zahteva soglasje, je treba ta sklep v skladu s členom 218(8), prvi pododstavek, PDEU sprejeti s kvalificirano večino (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 38).
36
Ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točkah od 27 do 35 te sodbe, je treba preučiti, ali izpodbijana sklepa spadata na področje, kot je SZVP, za katero se zahteva soglasje, ali pa spadata v okvir politik Unije, v zvezi s katerimi se načeloma odloča s kvalificirano večino, med drugim na področju prevoza, skupne trgovinske politike in razvojnega sodelovanja v smislu členov 91, 207 in 209 PDEU.
37
V zvezi s tem sta bila izpodbijana sklepa sprejeta za določitev stališča, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Sporazumom o partnerstvu z Armenijo glede sprejetja poslovnikov Partnerskega sveta, partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo navedenega sporazuma. Natančneje, Sklep 2020/245 se nanaša na celoten sporazum o partnerstvu z Armenijo, razen njegovega naslova II, medtem ko se Sklep 2020/246 nanaša le na ta naslov II.
38
Vendar je treba pojasniti, da čeprav se ta sklepa formalno nanašata na različne naslove Sporazuma o partnerstvu z Armenijo, je treba področje, na katero spadata, in s tem materialnopravno podlago zadevnega zunanjega delovanja Unije presojati glede na ta sporazum v celoti.
39
Izpodbijana sklepa se namreč na splošno nanašata na delovanje mednarodnih organov, ustanovljenih na podlagi Sporazuma o partnerstvu z Armenijo.
40
Kot pa je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 43 sklepnih predlogov, je sprejetje dveh ločenih sklepov Sveta, ki sicer temeljita na različnih pravnih podlagah, vendar je njun namen določitev enotnega stališča, ki ga je treba sprejeti v imenu Unije glede delovanja organov, ustanovljenih s tem sporazumom, mogoče utemeljiti le, če sporazum, gledano v celoti, vsebuje ločene dele, ki ustrezajo različnim pravnim podlagam, uporabljenim za sprejetje navedenih sklepov.
41
Glede, prvič, vsebine Sporazuma o partnerstvu z Armenijo je res, da naslov II tega sporazuma, naslovljen „Politični dialog in reforme: sodelovanje na področju zunanje in varnostne politike“, v katerem so členi od 3 do 11 navedenega sporazuma, vsebuje določbe o spodbujanju političnega dialoga na področju varnosti in nato obravnava vprašanja, ki jih je mogoče povezati s SZVP.
42
Tako člen 3 Sporazuma o partnerstvu z Armenijo ponavlja namen političnega dialoga in v odstavku 2 našteva enajst ciljev, ki se uresničujejo v okviru tega dialoga in med katerimi so izboljšati politično partnerstvo, spodbujati mednarodni mir, stabilnost in varnost, okrepiti sodelovanje o vprašanjih kriznega upravljanja, okrepiti sodelovanje v boju proti širjenju orožja, okrepiti spoštovanje demokratičnih načel, vladavino prava in človekove pravice in temeljne svoboščine, razvijati dialog in poglobiti sodelovanje na področju varnosti in obrambe ter razviti dobre sosedske odnose.
43
Poleg tega člen 4 tega sporazuma, naslovljen „Notranja reforma“, našteva vrsto splošnih ciljev sodelovanja pogodbenic tega sporazuma, med katerimi so razvoj, utrjevanje in krepitev stabilnosti in učinkovitosti demokratičnih institucij in vladavine prava ter zagotavljanje spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
44
Člen 5 navedenega sporazuma, naslovljen „Zunanja in varnostna politika“, v odstavku 1 določa, da „[p]ogodbenici krepita dialog in sodelovanje na področju [SZVP], ob priznavanju pomena, ki ga Republika Armenija pripisuje sodelovanju v mednarodnih organizacijah in oblikah sodelovanja ter svojim obstoječim obveznostim, ki izhajajo iz njih, ter zlasti obravnavata vprašanja v zvezi s preprečevanjem konfliktov in kriznim upravljanjem, zmanjševanjem tveganja, kibernetsko varnostjo, reformo varnostnega sektorja, regionalno stabilnostjo, razoroževanjem, neširjenjem orožja, nadzorom nad oborožitvijo in nadzorom nad izvozom orožja.“ Isti člen 5 v odstavku 2 določa, da „[p]ogodbenici ponovno potrjujeta svojo zavezanost načelom in normam mednarodnega prava, vključno s tistimi, ki so zapisani v Ustanovni listini Združenih narodov in Helsinški sklepni listini [Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE)], ter svojo zavezanost spodbujanju teh načel v dvostranskih in večstranskih odnosih.“ Členi od 6 do 11 navedenega sporazuma ponovno potrjujejo zavezanost pogodbenic k preprečevanju hudih kaznivih dejanj mednarodnih razsežnosti, preprečevanju konfliktov in kriznemu upravljanju, regionalni stabilnosti in mirnemu reševanju konfliktov, razoroževanju, boju proti nezakoniti trgovini z lahkim orožjem in orožjem malega kalibra in boju proti terorizmu ter njuno voljo po sodelovanju in dialogu na teh področjih.
45
Vendar je treba opredelitev sporazuma kot sporazuma o razvojnem sodelovanju opraviti ob upoštevanju njegovega bistvenega cilja in ne glede na njegove posebne določbe, če te določbe na specifičnih področjih, na katere se nanašajo, ne vsebujejo obveznosti takega obsega, da te obveznosti dejansko pomenijo ločene cilje od ciljev razvojnega sodelovanja (glej v tem smislu sodbi z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet, C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 39, in z dne 14. junija 2016, Parlament/Svet, C‑263/14, EU:C:2016:435, točka 47).
46
Čeprav je res, da se določbe naslova II sporazuma o partnerstvu z Armenijo nanašajo na vprašanja, ki bi lahko spadala na področje SZVP, in potrjujejo željo pogodbenic, da na tem področju sodelujeta, pa je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 65 in 70 sklepnih predlogov, da so te določbe, ki so maloštevilne glede na skupno število 386 členov tega sporazuma, od katerih se večina nanaša na področje trgovine in razvojnega sodelovanja, v bistvenem omejene na programske izjave pogodbenic, ki se omejujejo na opis obstoječih razmerij med njima in njune skupne namene za prihodnost, ne da bi vzpostavljale akcijski načrt ali določale konkretne načine njunega sodelovanja.
47
Glede, drugič, namenov tega sporazuma je iz analize njegove celotne preambule, ciljev, naštetih v členu 1 tega sporazuma, in iz velike večine njegovih določb razvidno, da je glavni namen tega sporazuma vzpostaviti okvir za sodelovanje na področju prevoza, trgovine in razvoja med Unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani.
48
Natančneje, člen 1 navedenega sporazuma te namene razdeljuje v več ciljev, med katerimi so krepitev celovitega političnega in gospodarskega partnerstva ter sodelovanja med pogodbenicama, krepitev okvira za politični dialog na vseh področjih skupnega interesa, s čimer bi se spodbudil razvoj tesnih političnih odnosov med pogodbenicama, prispevek h krepitvi demokracije ter politične, gospodarske in institucionalne stabilnosti v Armeniji, spodbujanje, ohranjanje in krepitev miru ter stabilnosti na regionalni in mednarodni ravni, izboljšanje sodelovanja na področju svobode, varnosti in pravice, izboljšanje mobilnosti in stikov med ljudstvi, podpora prizadevanjem Republike Armenije za razvoj gospodarskega potenciala prek mednarodnega sodelovanja, vzpostavitev tesnejšega trgovinskega sodelovanja ter vzpostavitev pogojev za čedalje tesnejše sodelovanje na drugih področjih skupnega interesa.
49
V zvezi s tem je treba opozoriti, da politika Unije na področju razvojnega sodelovanja v smislu člena 208 PDEU, ki je eden ključnih elementov sporazuma o partnerstvu z Armenijo, ni omejena na ukrepe, ki se neposredno nanašajo na izkoreninjenje revščine, temveč uresničuje tudi splošne cilje zunanjega delovanja Unije iz člena 21 PEU, kot je ta iz odstavka 2(c), in sicer ohranjanje miru, preprečevanje sporov in krepitev mednarodne varnosti, kot tudi ta iz odstavka 2(d), in sicer pospeševanje trajnostnega gospodarskega, socialnega in okoljskega razvoja držav v razvoju (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet, C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 37). Sodišče je poleg tega že pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe imelo priložnost poudariti, da se za boj proti širjenju lahkega orožja in orožja malega kalibra lahko šteje, da služi ciljem politike razvojnega sodelovanja, saj lahko prispeva k odpravi ali zmanjšanju ovir za gospodarski in socialni razvoj zadevne države (glej v tem smislu sodbo z dne 20. maja 2008, Komisija/Svet, C‑91/05, EU:C:2008:288, točka 68).
50
Poleg tega so cilji razvojnega sodelovanja široki v tem smislu, da morajo imeti ukrepi, potrebni za njihovo uresničevanje, možnost, da se nanašajo na različna specifična področja. To velja zlasti za sporazum, ki določa okvir tega sodelovanja (sodba z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet, C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 37).
51
V tem okviru bi zahteva, da sporazum o razvojnem sodelovanju temelji tudi na drugi določbi, kot je tista, ki se nanaša na to politiko, vsakič ko bi vplivala na določeno področje, v praksi lahko odvzela pomen pristojnosti in postopku iz zadnjenavedene določbe (glej v tem smislu sodbi z dne 3. decembra 1996, Portugalska/Svet, C‑268/94, EU:C:1996:461, točka 38, in z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet, C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 38).
52
V obravnavanem primeru člen 1 sporazuma o partnerstvu z Armenijo izraža voljo pogodbenic za „krepitev okvira za politični dialog“, ki ga nameravata voditi, medtem ko so v členu 3(2) tega sporazuma pojasnjeni cilji tega dialoga, pri čemer je naštetih vrsta bolj specifičnih ciljev. Kot trdi Svet, je nekatere od teh specifičnih ciljev, zlasti tistega iz člena 3(2)(b) navedenega sporazuma, ki je povečati učinkovitost sodelovanja na področju zunanje in varnostne politike, mogoče povezati s SZVP. Vendar naštevanje teh specifičnih ciljev, kot je bilo v bistvu poudarjeno v točki 46 te sodbe, ne spremlja noben konkreten akcijski program ali konkretna podrobna pravila o sodelovanju na tem področju, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je SZVP eden od ločenih delov tega sporazuma, poleg vidikov, povezanih s trgovino in razvojnim sodelovanjem.
53
Glede na široko pojmovanje ciljev razvojnega sodelovanja v okviru politik Unije, kot je bilo navedeno v točkah 49 in 50 te sodbe, in glede na to, da Sporazum o partnerstvu z Armenijo kot celota sledi primarno ciljem, povezanim s trgovino in razvojnim sodelovanjem v razmerju s to državo, je treba šteti, da glavni deli tega sporazuma, ki so trgovinska politika, trgovina s prevoznimi storitvami in razvojno sodelovanje, zajemajo elemente političnega dialoga, ki ga je mogoče povezati s SZVP, ki jo zajema, tako da te politike ni mogoče šteti za ločen del sporazuma, ampak, nasprotno, za pomožno omenjenim glavnim delom (glej po analogiji sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 46).
54
Poleg tega je okvir, v katerega se umešča akt, resda mogoče upoštevati tudi pri določitvi njegove pravne podlage (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet, C‑81/13, EU:C:2014:2449, točka 38 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem Francoska republika poudarja zlasti okvir, ki ga predstavlja konflikt v Gorskem Karabahu. Vendar je treba ugotoviti, da sporazum o partnerstvu z Armenijo ne določa nobenega konkretnega ali specifičnega ukrepa za reševanje tega položaja, ki ogroža mednarodno varnost.
55
To ugotovitev potrjuje dejstvo, da je cilj izpodbijanih sklepov, kot je razvidno iz točk od 38 do 40 te sodbe, delovanje mednarodnih organov, ustanovljenih na podlagi tega sporazuma, tako da za ta sklepa ni mogoče šteti, da se nanašata na konkretne ukrepe, ki jih je mogoče potencialno sprejeti na podlagi tega sporazuma.
56
Iz vsega prej navedenega izhaja, da elementi ali izjave o nameri iz sporazuma o partnerstvu s Armenijo, ki jih je mogoče povezati s SZVP, ne zadostujejo za to, da bi bili samostojni del tega sporazuma. Zato je Svet napačno izbral člen 37 PEU za materialnopravno podlago in člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU za procesnopravno podlago Sklepa 2020/246.
57
Zato je treba prvi tožbeni razlog Komisije sprejeti in Sklep 2020/246 razglasiti za ničen.
58
V zvezi s Sklepom 2020/245 je treba ugotoviti, da se ta, kot je razvidno iz njegove uvodne izjave 10 in člena 1, ne nanaša na stališče, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s sporazumom o partnerstvu z Armenijo, v delu, v katerem se to stališče nanaša na uporabo naslova II tega sporazuma. Iz preučitve prvega tožbenega razloga pa izhaja, da določbe, ki jih zajema ta naslov, niso ločen del navedenega sporazuma, ki bi Svetu nalagal, da se pri oblikovanju tega stališča med drugim opre na člen 37 PEU in člen 218(8), drugi pododstavek, PDEU. V skladu s tem, kar je bilo navedeno v točki 40 te sodbe, je treba zato ugotoviti, da ni nič upravičevalo, da Svet iz predmeta Sklepa 2020/245 izključi zadevno stališče v delu, v katerem se nanaša na uporabo naslova II istega sporazuma, in sprejme ločen sklep na podlagi člena 218(9) PDEU, katerega predmet je oblikovanje navedenega stališča v delu, v katerem se nanaša na isto uporabo. Iz tega sledi, da je treba tudi Sklep 2020/245 razglasiti za ničen.
Drugi tožbeni razlog
59
Ker je bil prvi tožbeni razlog sprejet in izpodbijana sklepa razglašena za nična, drugega tožbenega razloga ni treba preučiti.
Ohranitev učinkov izpodbijanih sklepov
60
Svet, Komisija in Češka republika so si enotni v tem, da v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanih sklepov predlagajo ohranitev njunih učinkov, da bi se izognili kakršnim koli negativnim posledicam za izvajanje sporazuma o partnerstvu s Armenijo.
61
Če Sodišče akt razglasi za ničen, lahko na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU določi – kadar meni, da je to potrebno – tiste njegove učinke, ki jih je treba šteti za dokončne.
62
V zvezi s tem je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da je glede na razloge, ki se nanašajo na pravno varnost, učinke takega akta mogoče ohraniti, zlasti kadar bi takojšnji učinki njegove razglasitve ničnosti imeli resne negativne posledice za zadevne stranke (glej v tem smislu sodbo z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, točka 51).
63
V konkretnem primeru bi lahko razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov, ne da bi se v veljavi ohranili njuni učinki, povzročila motnje v delovanju organov, ustanovljenih s sporazumom o partnerstvu z Armenijo, vzbudila dvom glede zaveze Unije v zvezi s pravnimi akti, ki so jih sprejeli ti organi, in tako ovirala dobro izvrševanje tega sporazuma (glej po analogiji sodbo z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 51 in navedena sodna praksa).
64
Zato je treba iz razlogov pravne varnosti ohraniti učinke izpodbijanih sklepov, ki sta s to sodbo razglašena za nična, dokler Svet ne sprejme novega sklepa v skladu s to sodbo.
Stroški
65
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala naložitev plačila stroškov Svetu, in ker ta s svojimi razlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.
66
Države članice, ki so intervenirale v postopku, v skladu s členom 140(1) Poslovnika nosijo svoje stroške. Zato je treba odločiti, da Francoska republika in Češka republika nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Sklep Sveta (EU) 2020/245 z dne 17. februarja 2020 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Celovitim in okrepljenim sporazumom o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani, v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo navedenega sporazuma z izjemo naslova II navedenega sporazuma in Sklep Sveta (EU) 2020/246 z dne 17. februarja 2020 o stališču, ki se v imenu Evropske unije zastopa v Partnerskem svetu, ustanovljenem s Celovitim in okrepljenim sporazumom o partnerstvu med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Republiko Armenijo na drugi strani, v zvezi s sprejetjem poslovnika Partnerskega sveta ter poslovnikov Partnerskega odbora, pododborov in drugih organov, ki jih ustanovi Partnerski svet, in določitvijo seznama pododborov, za uporabo naslova II navedenega sporazuma se razglasita za nična.
2.
Učinki sklepov 2020/245 in 2020/246 se ohranijo.
3.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.
4.
Francoska republika in Češka republika nosita svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.