DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
16. marts 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – direktiv (EU) 2018/1972 – artikel 13 – vilkår knyttet til en generel tilladelse – bilag I, del A, punkt 4 – kompetente nationale myndigheders mulighed for lovlig aflytning – artikel 3 – overordnede mål – nationale regler om refusion af omkostninger i forbindelse med aflytningsaktiviteter, som er pålagt telekommunikationsoperatørerne at udføre af de judicielle myndigheder – ingen mekanisme for fuld refusion – princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og gennemsigtighedsprincippet«
I sag C-339/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 11. maj 2021, indgået til Domstolen den 31. maj 2021, i sagerne
Colt Technology Services SpA,
Wind Tre SpA,
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA
mod
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri,
og
Ministero della Giustizia,
Ministero dello Sviluppo economico,
Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari,
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma
mod
Wind Tre SpA,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, E. Regan, og dommerne D. Gratsias, M. Ilešič (refererende dommer), I. Jarukaitis og Z. Csehi,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. maj 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
–        Colt Technology Services SpA ved avvocati F. Fioretti, M. Giustiniani og N. Moravia,
–        Wind Tre SpA ved avvocati B. Caravita di Toritto, S. Fiorucci og R. Santi,
–        Telecom Italia SpA ved avvocati D. Gallo, G. Vercillo og A. Zoppini,
–        Vodafone Italia SpA ved avvocati S. D’Ercole, N. Palombi og F. Pignatiello,
–        den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato C. Colelli, G. Galluzzo og P. Gentili,
–        Europa-Kommissionen ved L. Malferrari og P. Messina, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. oktober 2022,
afsagt følgende
Dom
1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF, artikel 26 TEUF, artikel 49 TEUF, artikel 54 TEUF og artikel 55 TEUF, artikel 3 og 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36) samt artikel 16 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med flere tvister mellem dels Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA og Vodafone Italia SpA (herefter samlet »de pågældende telekommunikationsoperatører«) på den ene side og Ministero della Giustizia (justitsministeriet, Italien), Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien), Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) og i visse tilfælde, alt efter proceduren, Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Reggio Calabria, Italien), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (anklagemyndigheden ved retten i Cagliari, Italien), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (anklagemyndigheden ved retten i Rom, Italien) og Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri (anklagemyndigheden ved retten i Locri, Italien) på den anden side, dels Ministero della Giustizia (justitsministeriet), Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet for økonomisk udvikling), Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Reggio Calabria), Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (anklagemyndigheden ved retten i Cagliari) og Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (anklagemyndigheden ved retten i Rom) på den ene side og Wind Tre på den anden side, vedrørende en national lovgivning, der forpligter alle telekommunikationsoperatører, der er aktive på det nationale område, til mod betaling af et fast årligt gebyr at levere telekommunikationsaflytningstjenester efter påbud fra de judicielle myndigheder.
Retsforskrifter
EU-retten
3        Første betragtning til direktiv 2018/1972 har følgende ordlyd:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv […] 2002/20/EF […] [af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21)], [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv] 2002/21/EF [af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33)] […] er blevet væsentligt ændret. Da der skal foretages yderligere ændringer i disse direktiver, bør de af klarhedshensyn omarbejdes.«
4        I direktivets artikel 3, der har overskriften »Overordnede mål«, bestemmes i stk. 1 og 2:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder og andre kompetente myndigheder under udførelsen af de i dette direktiv omhandlede tilsynsopgaver, træffer alle rimelige foranstaltninger, der er nødvendige og forholdsmæssige med henblik på opfyldelse af målene i stk. 2. […]
[…]
2.      I forbindelse med dette direktiv forfølger de nationale tilsynsmyndigheder og andre kompetente myndigheder samt [Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC)], [Europa-]Kommissionen og medlemsstaterne hvert af følgende overordnede mål, der ikke er opstillet i prioriteret rækkefølge:
[…]
b)      fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter […] og inden for udbud af elektroniske kommunikationstjenester og tilknyttede tjenester
c)      bidrage til udviklingen af det indre marked ved at fjerne de resterende hindringer og fremme ensartede vilkår for investering i og udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester, tilhørende faciliteter og tilknyttede tjenester i hele [Den Europæiske Union] […]«
5        Direktivets artikel 12 med overskriften »Generel tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester« fastsætter følgende i stk. 1, første punktum:
»Medlemsstaterne sikrer fri adgang til at udbyde elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester på de i dette direktiv omhandlede vilkår.«
6        Artikel 13 i direktiv 2018/1972 med overskriften »Vilkår fastsat i den generelle tilladelse og brugsrettigheder til radiofrekvenser og nummerressourcer samt særlige forpligtelser« har følgende ordlyd:
»1.      Den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester samt brugsrettigheder til radiofrekvenser og nummerressourcer kan kun underlægges de i bilag I anførte vilkår. Sådanne vilkår skal være ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente. […]
[…]
3.      Den generelle tilladelse må kun indeholde vilkår, der er specifikke for den pågældende sektor og er anført i bilag I, del A, B og C, og må ikke indeholde vilkår, som allerede gælder for virksomhederne i medfør af anden national ret.
[…]«
7        I bilag I til dette direktiv er der i del A og i overensstemmelse med overskriften på denne del anført de »Generelle vilkår, som kan knyttes til generelle tilladelser«. Blandt disse er i punkt 4 anført følgende vilkår:
»Kompetente nationale myndigheders mulighed for lovlig aflytning i overensstemmelse med [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) 2016/679 [af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1)] og [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/58/EF [af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation) (EFT 2002, L 201, s. 37)].«
8        I henhold til dets artikel 125 ophævede og erstattede direktiv 2018/1972 bl.a. direktiv 2002/20, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37) (herefter »direktiv 2002/20«) samt direktiv 2002/21, som ændret ved direktiv 2009/140 (herefter »direktiv 2002/21«), med virkning fra den 21. december 2020, idet henvisningerne til direktiv 2002/20 og 2002/21 skal forstås som henvisninger til direktiv 2018/1972 og skal læses i overensstemmelse med sammenligningstabellen i bilag XIII til sidstnævnte direktiv.
Italiensk ret
9        Artikel 28 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lovdekret nr. 259 om kodeksen for elektronisk kommunikation) af 1. august 2003 (GURI nr. 214 af 15.9.2003, herefter »kodeksen for elektronisk kommunikation«) med overskriften »Vilkår, der kan knyttes til den generelle tilladelse og brugsrettighederne til radiofrekvenser og numre« i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer i stk. 1:
»Den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester samt brugsretten til radiofrekvenser og numre kan kun underlægges de i bilagets del A, B og C anførte vilkår. Sådanne vilkår skal være ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente, og brugsretten til radiofrekvenser skal være i overensstemmelse med kodeksens artikel 14.  Den generelle tilladelse er altid underlagt vilkåret i punkt 11 i del A i bilag I.«
10      Det nævnte bilag I indeholder en udtømmende liste over de vilkår, der kan knyttes til generelle tilladelser (del A), brugsrettigheder til radiofrekvenser (del B) og brugsret til nummereringer (del C). Punkt 11 i del A i samme bilag angiver bl.a. vilkåret om, at »ydelser, til brug for judicielle formål, der er omhandlet i artikel 96 i kodeksen [for elektronisk kommunikation], skal leveres fra det tidspunkt, hvor aktiviteten påbegyndes«.
11      Denne kodeks’ artikel 96 med overskriften »Forsyningspligtydelser« bestemmer:
»1.      Ydelser, til brug for judicielle formål, som udføres efter anmodning fra de kompetente judicielle myndigheder om aflytning og oplysninger, er omfattet af operatørernes forsyningspligt; indtil vedtagelsen af dekretet i stk. 2 aftales frister og regler med de førnævnte myndigheder.
2.      Med henblik på fastsættelsen af den faste årlige godtgørelse for forsyningspligtydelserne i stk. 1 skal omkostningsposterne i takstlisten i dekret fra Ministro delle Comunicazioni [(telekommunikationsministeren)] af 26. april 2001, offentliggjort i GURI nr. 104 af 7. maj 2001, revideres ved dekret fra justitsministeren og ministeren for økonomisk udvikling i samråd med økonomi- og finansministeren, som skal vedtages inden den 31. december 2017. Dekretet:
a)      Regulerer typerne af forsyningspligtydelser og fastsætter de respektive takster under hensyntagen til udviklingen af omkostninger og tjenester, således at der opnås en omkostningsbesparelse på mindst 50% i forhold til de anvendte takster. Taksten inkluderer omkostningerne for alle tjenester, som samtidigt aktiveres eller benyttes af hver enkelt netværksidentitet.
b)      Fastlægger de personer, som skal udføre forsyningspligtige aflytningsaktiviteter, herunder tjenesteleverandører, hvis infrastruktur tillader adgang til nettet eller distribution af informations- eller kommunikationsindhold, og dem, der uanset grund leverer elektroniske kommunikationstjenester eller applikationer, selv om disse kan benyttes gennem adgangs- eller transportnet, som ikke tilhører dem.
c)      Definerer forpligtelserne for de forsyningspligtige personer og reglerne for udførelse af de pågældende ydelser, herunder anvendelse af ensartede IT-procedurer i forbindelse med overførsel og håndtering af meddelelser af administrativ karakter, også med hensyn til faserne forud for betaling af disse ydelser.
[…]«
12      I overensstemmelse med artikel 96, stk. 2, præciseres telekommunikationsoperatørernes forsyningspligtydelser og de tilsvarende takster i decreto interministeriale del Ministro della Giustizia e del Ministro dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n. 259 del 2003 (tværministerielt dekret fra justitsministeren og ministeren for økonomisk udvikling i samråd med økonomi- og finansministeren om bestemmelser om omorganisering af omkostninger vedrørende forsyningspligtydelserne i artikel 96 i lovdekret nr. 259/2003) af 28. december 2017 (GURI nr. 33 af 9.2.2018, herefter »tværministerielt dekret af 28. december 2017«).
Tvisterne i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
13      I henhold til italiensk ret, navnlig artikel 96 i kodeksen for elektronisk kommunikation, er telekommunikationsoperatørerne i tilfælde af en anmodning fra de judicielle myndigheder forpligtet til at udføre aflytninger af kommunikation (tale-, elektronisk, telematik- og af data) mod et fast årligt gebyr.
14      De pågældende telekommunikationsoperatører var i forbindelse med deres aktiviteter forpligtet til at levere sådanne aflytningstjenester. I medfør af denne artikel 96, stk. 2, blev de beløb, som de opkrævede til dette formål, og som oprindeligt var blevet fastsat ved et dekret fra kommunikationsministeren af 26. april 2001, ændret ved tværministerielt dekret af 28. december 2017.
15      I henhold til denne bestemmelse har denne ændring bl.a. bestået i en nedsættelse på mindst 50% af godtgørelsen af udgifter i forbindelse med de nævnte aflytningstjenester.
16      De pågældende telekommunikationsoperatører har ved særskilte søgsmål anlagt ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) nedlagt påstand om annullation af det tværministerielle dekret af 28. december 2017, idet de har gjort gældende, at de vederlag, som de italienske myndigheder skal tildele dem i henhold til dette dekret, ikke fuldt ud dækker de omkostninger, der afholdes med henblik på at levere forsyningspligtydelserne i forbindelse med aflytning af elektronisk kommunikation, som pålagt af de kompetente nationale judicielle myndigheder.
17      Ved dom nr. 4594/2019, nr. 4596/2019, nr. 4600/2019 og nr. 4604/2019 af 9. april 2019 frifandt denne retsinstans sagsøgte med den begrundelse, at det ikke var godtgjort, at de takster, der var fastsat i dekretet, ikke var tilstrækkelige til at kompensere de omkostninger, som operatørerne havde afholdt i forbindelse med udførelsen af aflytningstjenesterne.
18      De pågældende telekommunikationsoperatører og, for så vidt angår dom nr. 4604/2019, der til dels gav Wind Tre medhold med en anden begrundelse, justitsministeriet, ministeriet for økonomisk udvikling, anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Reggio Calabria, anklagemyndigheden ved retten i Cagliari og anklagemyndigheden ved retten i Rom, har appelleret disse domme til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret.
19      Ved en afgørelse af 13. februar 2020 forelagde denne retsinstans Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 18 TEUF, artikel 26 TEUF og artikel 102 TEUF ff. Idet denne anmodning ikke opfyldte kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement, blev den afvist ved kendelse af 26. november 2020, Colt Technology Services m.fl. (C-318/20, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:969).
20      Efter genoptagelsen af hovedsagen er den forelæggende ret stadig af den opfattelse, at den i sin egenskab af ret i sidste instans er forpligtet til på ny at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at opnå en præcis fortolkning af EU-retten, der er relevant for de tvister, som er indbragt for den.
21      I denne henseende har den forelæggende ret anført, at den er i tvivl om forholdet mellem artikel 13 i direktiv 2018/1972 og visse bestemmelser i den primære EU-ret.
22      Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har præciseret, at de pågældende telekommunikationsoperatører har gjort gældende for den, at den anfægtede nationale lovgivning for det første fører til en forskelsbehandling på grundlag af virksomhedens størrelse, idet små virksomheder belastes forholdsmæssigt mindre end store virksomheder, for det andet medfører den forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet virksomheder, der ikke er etableret i Italien, begunstiges i forhold til operatører, der er etableret i Italien, for det tredje skaber den en fordrejning af konkurrencen på EU-plan, eftersom den indfører en strukturel og ubegrundet hindring for udenlandske operatørers adgang til det italienske marked, og for det fjerde tilsidesætter den retten til fri erhvervsudøvelse, idet den i væsentlig grad eksproprierer private erhvervsdrivendes iværksætterkapacitet, hvilket ikke står i et rimeligt forhold til det påberåbte mål af almen interesse.
23      Den forelæggende ret har imidlertid anført, at i henhold til artikel 13 i og bilag I til direktiv 2018/1972 kan den generelle tilladelse, der finder anvendelse på elektroniske kommunikationstjenester, i henhold til national ret gøres betinget af, at der foretages aflytninger, som er beordret af de judicielle myndigheder, og at den eneste begrænsning, der generelt er fastsat i denne artikel 13, består i, at de fastsatte vilkår skal være ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente.
24      Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at hverken den relevante afledte EU-ret eller de generelle principper i EUF-traktaten, som de pågældende telekommunikationsoperatører henviser til, kræver fuld refusion af de omkostninger, som operatørerne rent faktisk har afholdt i forbindelse med gennemførelsen af sådanne aflytninger, og at disse bestemmelser derfor ikke er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter en sådan fuld refusion, og som desuden knytter revisionen af de refusioner, der kan ydes, til et formål om at nedbringe udgifterne.
25      Den forelæggende ret har navnlig fremhævet, at de takster, der generelt er fastsat i kodeksen for elektronisk kommunikation, fuldt ud er sammenlignelige for alle de operatører, der udbyder tjenester i Italien, at de skal beregnes af forvaltningen under hensyntagen til både prisudviklingen og de teknologiske fremskridt, der har gjort visse ydelser mindre omkostningskrævende, og til den omstændighed, at disse ydelser forfølger formål, der henhører under en mere tungtvejende almen interesse, og som kun kan leveres af telekommunikationsoperatørerne, og at disse takster er offentlige. Det i hovedsagen om handlede vilkår, der er knyttet til den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester er derfor ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente i henhold til direktivets artikel 13. Desuden og under alle omstændigheder er den forudgående installation af nødvendige faciliteter til sådanne aflytninger en integreret omkostning, der er uundgåelig for den erhvervsmæssige aktivitet, der består i at udbyde elektroniske kommunikationstjenester, eftersom udbuddet af sådanne tjenester på nuværende tidspunkt er betinget af en generel tilladelse, og at det omtvistede vilkår er tilknyttet denne tilladelse.
26      Consiglio di Stato (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen det følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Er artikel 18 TEUF, 26 TEUF, 49 TEUF, 54 TEUF og 55 TEUF, artikel 3 og 13 i [direktiv 2018/1972] samt [chartrets] artikel 16 og 52 […] til hinder for en national lovgivning, der i forbindelse med, at de administrative myndigheder bemyndiges til at fastsætte telekommunikationsoperatørernes godtgørelse for aflytning af telekommunikation, som under forsyningspligt udføres efter anmodning fra de judicielle myndigheder, ikke bestemmer, at princippet om fuldstændig refusion af de omkostninger, som operatørerne konkret har afholdt og på behørig vis har dokumenteret i relation til disse aktiviteter, skal overholdes, og endvidere pålægger de administrative myndigheder at opnå en omkostningsbesparelse i forhold til de tidligere kriterier for fastsættelse af godtgørelsen?«
Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse
27      Den italienske regering har bestridt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling. For det første har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), idet den ikke har givet udtryk for nogen rimelig tvivl med hensyn til fortolkningen af EU-retten, anvendt den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, på en måde, der er i strid med, hvad Domstolen for nylig præciserede i dom af 6. oktober 2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi (C-561/19, EU:C:2021:799). For det andet er det forelagte spørgsmål hypotetisk. Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har nemlig ikke fremlagt de faktiske oplysninger, hvoraf det følger, at de takster, der er fastsat i den omhandlede lovgivning, er utilstrækkelige til at refundere operatørerne. Det er imidlertid kun i tilfælde af takster uden mulighed for refusion, at det forelagte spørgsmål er relevant.
28      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, under overholdelse af de betingelser, der er anført i præmis 40-46 i dom af 6. oktober 2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi (C-561/19, EU:C:2021:799), ganske vist kan undlade at forelægge Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af EU-retten, og selvstændigt træffe afgørelsen, når den korrekte fortolkning af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads til nogen rimelig tvivl Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, præmis 39 og 47 og den deri nævnte retspraksis).
29      Den omstændighed, at besvarelsen af de forelagte spørgsmål angiveligt er klar, er dog på ingen måde til hinder for, at en national ret forelægger Domstolen præjudicielle spørgsmål (jf. i denne retning dom af 11.9.2008, UGT-Rioja m.fl., C-428/06 – C-434/06, EU:C:2008:488, præmis 42 og 43).
30      For så vidt som den italienske regering har gjort gældende, at det forelagte spørgsmål er hypotetisk, fordi det efter dens opfattelse er baseret på den fejlagtige forudsætning, at de refusioner, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, ikke er tilstrækkelige til at dække de omkostninger, som de omhandlede operatører faktisk har afholdt, skal det i øvrigt bemærkes, at inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 TEUF har Domstolen alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen af en EU-forskrift på grundlag af de faktiske omstændigheder, sådan som de er beskrevet af den nationale ret (dom af 12.1.2023, DOBELES HES, C-702/20 og C-17/21, EU:C:2023:1, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis). Følgelig tilkommer det ikke Domstolen at rejse tvivl om den faktiske forudsætning, som anmodningen om præjudiciel afgørelse er baseret på.
31      Der er derfor en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 27.10.2022, Climate Corporation Emissions Trading, C-641/21, EU:C:2022:842, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
32      I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at for så vidt som det forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF, 26 TEUF, 49 TEUF, 54 TEUF og 55 TEUF samt chartrets artikel 16 og 52, har den forelæggende ret hverken præciseret de grunde, der har ført til, at spørgsmålet rejses, om fortolkningen af disse bestemmelser, eller den forbindelse, som den forelæggende ret har fastslået mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, hvorfor Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af disse bestemmelser. For så vidt som anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører bestemmelserne i direktiv 2018/1972, præciserer den derimod ikke blot de relevante faktiske og retlige omstændigheder, men også grundene til, at den forelæggende ret er i tvivl herom. Endvidere fremgår forholdet mellem disse spørgsmål og genstanden for tvisterne i hovedsagen, hvis realitet i øvrigt ikke er bestridt, klart af denne anmodning.
33      I det omfang anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører direktiv 2018/1972, kan den derfor antages til realitetsbehandling.
Om det præjudicielle spørgsmål
34      Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorledes bestemmelserne i direktiv 2018/1972 skal fortolkes. Det fremgår imidlertid af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den nationale lovgivning, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen, gennemførte et tidligere direktiv forud for direktiv 2018/1972, nemlig direktiv 2002/20, og at dette direktiv i overensstemmelse med artikel 125 i direktiv 2018/1972 først blev ophævet og erstattet af dette direktiv med virkning fra den 21. december 2020, dvs. efter vedtagelsen af det tværministerielle dekret af 28. december 2017, og efter at de pågældende telekommunikationsoperatører havde anlagt sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol i Lazio, Italien) med påstand om annullation heraf.
35      For det tilfælde, at den forelæggende ret endelig måtte fastslå, at tvisterne i hovedsagen er omfattet af direktiv 2002/20, skal det bemærkes, at det svar, der er givet i nærværende dom, kan overføres på denne tidligere retsakt. Som det fremgår af første betragtning til direktiv 2018/1972, har dette navnlig foretaget en omarbejdning af de fire tidligere direktiver, som ændret, der regulerede sektoren for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, herunder direktiv 2002/20, uden at have foretaget ændringer, der er relevante for den foreliggende sag, af de bestemmelser, hvis fortolkning er nødvendig for at løse tvisten i hovedsagen, hvad enten der er tale om deres ordlyd, sammenhæng eller formål.
36      Bl.a. gengiver artikel 13, stk. 1, første og andet punktum, og artikel 13, stk. 3, i og bilag I, del A, punkt 4, til direktiv 2018/1972 uden indholdsmæssig ændring, der er relevant i den foreliggende sag, bestemmelserne i henholdsvis artikel 6, stk. 1 og 3, i og punkt 11, del A, i bilaget til direktiv 2002/20.
37      Blandt de to bestemmelser i direktiv 2018/1972, som den forelæggende ret har henvist til i sit spørgsmål, synes kun artikel 13 at have direkte relevans for afgørelsen af tvisterne i hovedsagen, selv om der ved vurderingen af spørgsmålet skal tages hensyn til de formål, der er fastsat i dette direktivs artikel 3. Det er derimod direktivets bilag I, del A, punkt 4, som fastsætter det vilkår, med hensyn til hvilket den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er blevet vedtaget.
38      Det må derfor fastslås, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 13 i direktiv 2018/1972, sammenholdt med artikel 3 heri, og bilag I, del A, punkt 4, til direktivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, som ikke kræver, at der ydes fuld refusion af de omkostninger, der faktisk er afholdt af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, når disse muliggør de kompetente nationale myndigheders lovlige aflytning af elektronisk kommunikation.
39      Det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser ikke blot skal tages hensyn til deres ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori de indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af (dom af 20.6.2022, London Steam-Ship Owners’ Mutual Insurance Association, C-700/20, EU:C:2022:488, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
40      Det bemærkes, at artikel 13, stk. 1, første punktum, i direktiv 2018/1972 fastsætter, at den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester kun kan underlægges de i bilag I anførte vilkår, idet andet punktum i denne bestemmelse præciserer, at disse vilkår skal være ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente. Artikel 13, stk. 3, præciserer desuden, at den generelle tilladelse kun må indeholde vilkår, der er specifikke for den pågældende sektor og er anført i bilag I, del A, B og C. Blandt disse vilkår nævnes i punkt 4 i del A, som opregner, hvilke generelle vilkår der kan knyttes til en sådan generel tilladelse, vilkåret om de kompetente nationale myndigheders mulighed for lovlig aflytning.
41      Det følger af ordlyden af disse bestemmelser, at ud over forpligtelsen for de medlemsstater, der beslutter at knytte den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester til det vilkår, der er fastsat i bilag I, del A, punkt 4, til direktiv 2018/1972, til at pålægge dette vilkår på en ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpassende og transparent måde, har EU-lovgiver hverken pålagt eller udelukket de pågældende medlemsstaters refusion af de omkostninger, som de pågældende virksomheder må afholde, når de muliggør denne lovlige aflytning i overensstemmelse med dette vilkår.
42      I mangel af en præcisering i denne henseende i direktiv 2018/1972 råder medlemsstaterne derfor over et skøn på området. Følgelig kan artikel 13 i og bilag I, del A, punkt 4, til direktivet ikke fortolkes således, at disse bestemmelser pålægger medlemsstaterne at fastsætte bestemmelser om refusion – a fortiori fuld refusion – af disse eventuelle omkostninger.
43      Denne fortolkning af de nævnte bestemmelser understøttes både af den sammenhæng, hvori de indgår, og af de formål, der forfølges med direktiv 2018/1972. Selv om dette direktivs artikel 12, stk. 1, første punktum, der gengiver indholdet af artikel 3, stk. 1, første punktum, i direktiv 2002/20, fastsætter, at medlemsstaterne sikrer fri adgang til at udbyde elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, følger det for det første af selve ordlyden af denne bestemmelse, at denne frihed kun kan udøves på de i dette direktiv omhandlede vilkår. Der kan således ikke heraf udledes en refusionsforpligtelse for medlemsstaterne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt af de pågældende telekommunikationsoperatører.
44      For det andet må det konstateres, at en sådan forpligtelse heller ikke kan udledes af de generelle mål, der fremgår af artikel 3 i direktiv 2018/1972, og hvis opfyldelse medlemsstaterne via de nationale tilsynsmyndigheder og andre kompetente myndigheder er forpligtede til at sikre. Det er navnlig tilfældet for målet om fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationstjenester, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, litra b), og målet om udvikling af det indre marked, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, litra c), og som i det væsentlige tidligere fremgik af artikel 8, stk. 2 og 3, i direktiv 2002/21. Der fremgår af deres ordlyd ikke nogen hensigt fra EU-lovgiver om at begrænse medlemsstaternes skøn for så vidt angår gennemførelsen af vilkåret i bilag I, del A, punkt 4, til direktiv 2018/1972 ud over de krav, der er nævnt i nærværende doms præmis 41 og 42.
45      Da dette skøn således skal udøves under overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og gennemsigtighedsprincippet, er det nødvendigt, for at artikel 13 i direktiv 2018/1972, sammenholdt med artikel 3 heri, og bilag I, del A, punkt 4, til direktivet ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som ikke kræver fuld refusion af de omkostninger, som udbydere af elektroniske kommunikationstjenester faktisk har afholdt, når de muliggør de kompetente nationale myndigheders lovlige aflytning af elektronisk kommunikation, at denne lovgivning er i overensstemmelse med disse principper.
46      I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse og af de sagsakter, som Domstolen råder over, for det første, at de refusioner, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning i forbindelse med vilkåret om at muliggøre den lovlige aflytning, som er knyttet til den generelle tilladelse i Italien, og hvis overensstemmelse med direktiv 2018/1972 ikke er bestridt, er sammenlignelige for alle de operatører, der udbyder elektroniske kommunikationstjenester i Italien, idet refusionerne er fastsat på grundlag af enhedstakster, der er fastsat efter, hvilken slags aflytningstjeneste der er blevet udført.
47      For det andet skal disse takster, således som den forelæggende ret har anført, i henhold til den gældende italienske lovgivning beregnes af forvaltningen under hensyntagen til de teknologiske fremskridt i sektoren, der har gjort visse ydelser mindre omkostningskrævende, samt til den omstændighed, at disse ydelser er af afgørende betydning for at forfølge generelle mål, der henhører under en mere tungtvejende almen interesse, og som kun kan leveres af telekommunikationsoperatørerne.
48      For det tredje har den forelæggende ret præciseret, at disse takster i henhold til samme lovgivning fastsættes ved en officiel forvaltningsakt, som offentliggøres og frit kan konsulteres.
49      Under disse omstændigheder fremgår det, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, for så vidt som den fastsætter de omtvistede refusioner, faktisk er ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpasset og transparent, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
50      Endvidere ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om en medlemsstat, der har fastsat bestemmelser om refusion af de omkostninger, som udbydere af elektroniske kommunikationstjenester har afholdt, når de i overensstemmelse med direktiv 2018/1972 muliggør lovlig aflytning, har mulighed for med henblik på at reducere de offentlige udgifter at nedsætte det tidligere ydede niveau for refusion, skal det tilføjes, at direktivet under hensyn til det skøn, der er indrømmet medlemsstaterne ved gennemførelsen af vilkåret i bilag I, del A, punkt 4, til dette direktiv, ikke kan være til hinder for en sådan nedsættelse, forudsat at den pågældende nationale lovgivning er ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpasset og transparent.
51      Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 13 i direktiv 2018/1972, sammenholdt med artikel 3 heri, og bilag I, del A, punkt 4, til direktivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som ikke kræver, at der ydes fuld refusion af de omkostninger, der faktisk er afholdt af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, når disse muliggør de kompetente nationale myndigheders lovlige aflytning af elektronisk kommunikation, forudsat at den pågældende nationale lovgivning er ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpasset og transparent.
Sagsomkostninger
52      Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation, sammenholdt med artikel 3 heri, og bilag I, del A, punkt 4, til direktivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som ikke kræver, at der ydes fuld refusion af de omkostninger, der faktisk er afholdt af udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, når disse muliggør de kompetente nationale myndigheders lovlige aflytning af elektronisk kommunikation, forudsat at den pågældende nationale lovgivning er ikkediskriminerende, forholdsmæssigt afpasset og transparent.
Underskrifter
*      Processprog: italiensk.