61999CC0276_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 21 april 1999 overeenkomstig de procedure van artikel 88 van het EGKS-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 88 KS) betreffende staatssteun die door Duitsland (vrijstaat Beieren) is verleend aan Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH (hierna: NMH"). In de beschikking (hierna: bestreden beschikking") verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland onrechtmatig handelen bij de terugvordering van staatssteun die in strijd met het gemeenschapsrecht aan NMH is betaald.
I - Juridisch kader
2. Artikel 88 KS luidt als volgt:
Indien de Commissie van oordeel is, dat een staat een voor hem uit dit Verdrag voortvloeiende verplichting niet heeft nagekomen, stelt zij, nadat zij deze staat de gelegenheid heeft gegeven zijn opmerkingen te maken, bij een met redenen omklede beschikking dit verzuim vast. Zij stelt de desbetreffende staat een termijn om aan zijn verplichting te voldoen.
Deze staat kan, binnen een termijn van twee maanden, te rekenen van de kennisgeving van de beschikking, in de volle omvang beroep aantekenen bij het Hof.
Indien de staat niet heeft voorzien in het nakomen van zijn verplichtingen binnen de door de Commissie gestelde termijn, of in geval van beroep, indien dit is verworpen, kan de Commissie met instemming van de Raad, door deze bepaald met een meerderheid van twee derde:
a) de betaling van gelden opschorten, die zij ten bate van de desbetreffende staat krachtens dit Verdrag verschuldigd is;
b) maatregelen nemen, die afwijken van de bepalingen van artikel 4, of andere deelnemende staten toestaan dergelijke maatregelen te nemen, teneinde de gevolgen van het vastgestelde verzuim te compenseren.
Een beroep in volle omvang tegen de beschikkingen, welke zijn gegeven ter toepassing van de alinea's onder a en b staat open gedurende twee maanden, gerekend vanaf de kennisgeving.
Indien bovenbedoelde maatregelen geen resultaat opleveren, stelt de Commissie de Raad hiervan in kennis."
II - Feiten
3. In het kader van de sanering van Eisenwerk-Gesellschaft Maximilianshütte mbH, gevestigd te Sulzbach-Rosenberg (Duitsland), die in 1986 insolvent is verklaard, werd de vrijstaat Beieren aandeelhouder in de rechtsopvolger van voormelde vennootschap, Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH (hierna: NMH"), en verstrekte aan deze laatste onder meer aandeelhoudersleningen ter hoogte van 49,895 miljoen DEM en 24,1125 miljoen DEM in de jaren 1994 en 1995. Bij beschikkingen 96/178/EGKS van 18 oktober 1995 en 96/484/EGKS van 13 maart 1996 inzake staatssteun van de vrijstaat Beieren aan de EGKS-staalonderneming Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH te Sulzbach-Rosenberg merkte de Commissie deze leningen aan als steun die niet verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt en gelastte zij de Bondsrepubliek Duitsland restitutie te vorderen. De Bondsrepubliek Duitsland en de betrokken vennootschap stelden tegen deze beschikkingen beroep in bij respectievelijk het Hof en het Gerecht van eerste aanleg. Het Hof schorste de behandeling van de zaak tot de uitspraak van het arrest van het Gerecht.
4. Aangezien beroep geen schorsende werking heeft, verzocht de Bondsrepubliek Duitsland het Hof om schorsing van de tenuitvoerlegging van de beschikking van 18 oktober 1995 inzake de lening ad 49,895 miljoen DEM, omdat terugvordering van dit bedrag de onmiddellijke liquidatie van NMH tot gevolg zou hebben. Bij beschikking van de president van het Hof van 3 mei 1996 werd dit verzoek afgewezen.
5. Bij aanmaningsbrieven van 12 juni en 20 augustus 1996 vorderde de vrijstaat Beieren NMH terugbetaling van de haar geleende bedragen. Omdat NMH hieraan geen gevolg gaf, verzocht de vrijstaat Beieren in februari 1997 het Amtsgericht Regensburg (Duitsland) om een dwangbevel tot betaling van een deelbedrag van 14,8 miljoen DEM. Na verzet door de debiteur werd de zaak voor het Landgericht Amberg (Duitsland) voortgezet. Dit besloot bij beschikking van 5 maart 1998 de behandeling van de zaak te schorsen overeenkomstig §148 van het Duitse wetboek van burgerlijke rechtsvordering, dat schorsing voorschrijft wanneer de uitkomst van een geding afhangt van het al dan niet bestaan van een rechtsbetrekking die het voorwerp is van een voor een andere rechter nog aanhangig ander geding. Het Landgericht Amberg oordeelde dat zulks het geval was, gelet op de voor het Gerecht aanhangige procedure. De vrijstaat Beieren wendde tegen deze schorsingsbeschikking geen rechtsmiddel aan.
6. De Bondsrepubliek Duitsland stelde de Commissie op 14 juli 1998 in kennis van de schorsing en deed haar op 23 november 1998 een kopie van de beschikking toekomen. Tegelijkertijd deelde zij de Commissie mee, dat NMH op 6 november 1998 faillissement had aangevraagd.
7. De Commissie deelde op 16 december 1998 mee, dat zij tegen de Bondsrepubliek Duitsland de niet-nakomingsprocedure van artikel 88 van het Verdrag inleidde omdat laatstgenoemde artikel 86 van het Verdrag had geschonden door geen uitvoering te geven aan de beschikkingen waarbij restitutie was gelast.
8. Op 31 december 1998 werd NMH failliet verklaard. Op 18 januari 1999 liet de vrijstaat Beieren alle vorderingen uit hoofde van de aan NMH toegekende leningen op de lijst van schuldvorderingen opnemen.
9. Bij arrest van 21 januari 1999 verklaarde het Gerecht van eerste aanleg dat de leningen in strijd met het gemeenschapsrecht waren verstrekt. Bij beschikking van het Hof van 25 januari 2001 werd de door Lech-Stahlwerke GmbH tegen dit arrest ingestelde hogere voorziening verworpen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft de bovenvermelde, bij het Hof ingestelde beroepen bij brieven van 8 juni 1999 en 27 februari 2001 ingetrokken.
10. Bij brief van 1 februari 1999 deelde de Commissie de Duitse regering overeenkomstig artikel 88, eerste alinea, van het Verdrag haar argumenten mee met betrekking tot de gestelde verdragsschending, met het verzoek binnen een maand haar opmerkingen kenbaar te maken. De Duitse regering antwoordde bij brief van 3 maart 1999, waarin zij de grieven van de Commissie verwierp. Op 21 april 1999 stelde de Commissie de bestreden beschikking vast, waarvan het dispositief luidt als volgt:
Artikel 1
Duitsland heeft niet aan zijn verplichtingen op grond van de beschikkingen 96/178 EGKS en 96/484/EGKS voldaan en heeft artikel 86 van het EGKS-Verdrag geschonden doordat het heeft verzuimd het aan Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH toegekende bedrag van 74 miljoen DEM inclusief rente als met het EGKS-Verdrag onverenigbare steun via de bevoegde rechtbank volledig terug te vorderen of om de vermindering van de vordering in een notariële overeenkomst vast te leggen, waardoor zou worden verzekerd dat de beschikkingen na een rechterlijke uitspraak over de gedeeltelijke vordering onverwijld en volledig ten uitvoer zouden worden gelegd.
Artikel 2
Duitsland heeft niet aan zijn verplichtingen ingevolge de beschikkingen 96/178/EGKS en 96/484/EGKS voldaan en heeft artikel 86 van het Verdrag geschonden doordat het (Beieren) heeft verzuimd een rechtsmiddel in te stellen tegen de uitspraak van het Landgericht van Amberg van 5 maart 1998 om de aldaar aanhangige procedure te schorsen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland."
11. Op 23 juli 1999 heeft de Bondsrepubliek Duitsland beroep tot nietigverklaring tegen de bestreden beschikking ingesteld. De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep.
III - Beoordeling
Inleiding
12. Het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland richt zich om te beginnen tegen de artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking die volgens haar ongegrond zijn. Uit de door de Commissie aangevoerde feiten zou niet blijken dat de Bondsrepubliek Duitsland haar verdragsverplichtingen niet is nagekomen.
13. Voorts voert de Bondsrepubliek Duitsland als middel aan dat de bestreden beschikking op een onjuiste toepassing van artikel 88 van het Verdrag berust, daar hoe dan ook geen sprake was van niet-nakoming op het moment waarop de met redenen omklede beschikking werd gegeven.
14. Het lijkt mij nuttig om eerst dit middel te bespreken.
Onjuiste toepassing van artikel 88 van het Verdrag
15. Met verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Roemer van 20 juni 1960 betoogt de Duitse regering, dat het doel van de niet-nakomingsprocedure niet is om een uitspraak te verkrijgen over abstracte rechtsvragen of om een gedraging in het verleden te bestraffen, maar om een eenvormige uitlegging van het Verdrag te verzekeren en een lidstaat te dwingen bestaande schendingen van het Verdrag te beëindigen.
16. Op het tijdstip waarop de Commissie de bestreden beschikking gaf, was geen sprake van schending van het Verdrag, ook in de opvatting van de Commissie niet, aangezien zij geen termijn stelde voor de nakoming van de op de Bondsrepubliek Duitsland rustende verplichtingen. Immers, door op 18 januari 1999 alle vorderingen op NMH op de lijst van schuldvorderingen te laten opnemen, heeft genoemde lidstaat alles gedaan wat noodzakelijk en nuttig was om het door NMH verschuldigde bedrag terug te krijgen. De Duitse regering is op grond van een analogie met het EG-Verdrag van oordeel, dat een niet-nakoming slechts kan worden vastgesteld indien zij bestond op de dag waarop de met redenen omklede beschikking is gegeven, in casu dus op 21 april 1999, of in ieder geval op de dag van ingebrekestelling, in casu op 1 februari 1999. Beide data liggen echter na 18 januari 1999.
17. De Commissie bestrijdt, dat artikel 88 van het Verdrag slechts tot doel heeft de betrokken lidstaat te dwingen om bestaande en voortdurende schendingen te beëindigen.
18. Haars inziens wijst de formulering van artikel 88, derde alinea, KS erop, dat de vaststelling van een niet-nakoming niet met een termijn voor nakoming hoeft samen te gaan. Artikel 88, derde alinea, KS voorziet namelijk in sancties in twee naast elkaar genoemde gevallen, te weten indien verplichtingen niet zijn nagekomen binnen de door de Commissie gestelde termijn en, in het geval van beroep, indien dit is verworpen, wat zich ook kan voordoen wanneer voor de nakoming van genoemde verplichtingen geen termijn was gesteld. Ook het feit dat de sancties niet aan de duur van de niet-nakoming van de verplichtingen zijn gekoppeld, kan enkel in die zin worden uitgelegd dat een beroep op artikel 88, eerste alinea, laatste volzin, KS niet dwingend is.
19. De Commissie merkt op, dat een krachtens artikel 88 gegeven beschikking niet kan worden vergeleken met een met redenen omkleed advies in de zin van artikel 226 EG. Een dergelijk advies is immers een niet-bindende handeling die vooral van procedureel belang is, terwijl een met redenen omklede beschikking krachtens artikel 88 KS een dwingend karakter heeft en bindende kracht bezit. Teneinde haar rechtsopvatting door te zetten, dient de Commissie in het kader van artikel 226, na een niet opgevolgd met redenen omkleed advies, beroep in te stellen, terwijl het in het stelsel van artikel 88 KS aan de betrokken lidstaat is om een procedure aanhangig te maken.
20. Zoals in het kader van artikel 226 EG een schending van het Verdrag ook dan nog kan worden vastgesteld wanneer aan het verzuim in de loop van de procedure voor het Hof een einde is gemaakt, is er geen reden waarom de Commissie - die zich in zoverre in een situatie bevindt vergelijkbaar met die van het Hof - niet ook over die mogelijkheid zou beschikken wanneer in de loop van de bij haar aanhangige procedure de verplichting al is nagekomen of, zoals in casu, nakoming van de verplichting objectief gezien niet meer mogelijk is.
21. Om te beginnen zal ik dit laatste argument van de Commissie onderzoeken.
22. In essentie komt haar bovenstaand betoog erop neer, dat zij ook dan nog een schending van het Verdrag moet kunnen vaststellen wanneer deze pas tijdens de bij haar aanhangige procedure is beëindigd of nakoming van de verplichting pas in dat stadium objectief gezien niet meer mogelijk is.
23. Daarmee erkent zij stilzwijgend dat er een schending moet zijn geweest op het tijdstip waarop zij een procedure krachtens artikel 88 inleidt.
24. Volgens de Commissie werd in casu de procedure ingeleid door een persbericht van 16 december 1998.
25. Dit persbericht bevindt zich niet in het dossier; het bestaan ervan is echter door de Bondsrepubliek Duitsland niet betwist.
26. Indien de opvatting van de Commissie over de toepasbaarheid van de rechtspraak van het Hof betreffende krachtens artikel 226 EG verweten schendingen van het Verdrag waaraan pas in de loop van de procedure voor het Hof een einde is gemaakt, juist is, dient te worden nagegaan of zij met dit persbericht inderdaad een procedure" tegen de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingeleid.
27. In artikel 88 is geen sprake van de inleiding van een niet-nakomingsprocedure of een procedure wegens schending van het Verdrag.
28. Artikel 88 luidt als volgt: Indien de Commissie van oordeel is, dat een staat een voor hem uit dit Verdrag voortvloeiende verplichting niet heeft nagekomen, stelt zij, nadat zij deze staat de gelegenheid heeft gegeven zijn opmerkingen te maken, bij een met redenen omklede beschikking dit verzuim vast. Zij stelt de desbetreffende staat een termijn om aan zijn verplichting te voldoen."
29. Mijns inziens kan van de inleiding van een procedure pas sprake kan zijn vanaf het tijdstip waarop een aanmaningsbrief is verzonden.
30. De opvatting van de Commissie ontdoet de fase van de aanmaningsbrief immers ook van haar betekenis. Wanneer de lidstaat namelijk in zijn antwoord op de aanmaningsbrief meedeelt, al hetgeen te hebben gedaan of onverwijld te zullen doen wat voor de beëindiging van de schending van het Verdrag noodzakelijk is, mag de Commissie niet daarna middels een met redenen omklede beschikking de schending van het Verdrag vaststellen. Zij dient de staat op zijn minst een - naargelang de omstandigheden verschillend lange - redelijke termijn toe te staan, waarin deze kan aantonen dat hij zijn voornemen gerealiseerd heeft.
31. Zou een persbericht, dat vóór de verzending van een aanmaningsbrief wordt uitgebracht, kunnen worden aangemerkt als inleiding van een procedure die de vaststelling door de Commissie van een niet-nakoming ook dan nog mogelijk maakt wanneer de lidstaat in zijn antwoord op de aanmaningsbrief meedeelt zijn verplichtingen te zijn nagekomen of te zullen nakomen, dan verliest de aanmaningsbrief zijn betekenis. Een procedure is derhalve pas vanaf de verzending van de aanmaningsbrief bij de Commissie aanhangig".
32. Zonder dat het Hof thans de fundamentele vraag hoeft te onderzoeken of de Commissie zich in de procedure van artikel 88 KS in dezelfde situatie bevindt als het Hof zelf in een procedure krachtens artikel 226 EG, kan het derhalve volstaan met vast te stellen dat op het tijdstip waarop de vrijstaat Beieren het totaal van de schuldvorderingen voortvloeiend uit de verstrekte leningen op de lijst van schuldvorderingen heeft laten opnemen, te weten 18 januari 1999, er bij de Commissie geen procedure aanhangig was, aangezien de aanmaningsbrief pas op 1 februari 1999 werd verzonden.
33. Subsidiair wil ik er evenwel op wijzen, dat mijns inziens niet doorslaggevend is of een procedure aanhangig is, maar of op het tijdstip van de met redenen omklede beschikking sprake was van een niet-nakoming.
34. De parallel die de Commissie ziet tussen haar eigen situatie in het kader van artikel 88 KS en die van het Hof in een beroep krachtens artikel 226 EG, bestaat volgens mij namelijk niet.
35. Tegen een dergelijke parallel verzetten zich de respectievelijke positie van de Commissie en het Hof in het institutioneel bestel en het feit dat het Hof tevens een functie vervult in het kader van artikel 88 KS.
36. Voorts bepaalt artikel 88, eerste alinea, van het Verdrag, dat de Commissie de niet-nakoming bij een met redenen omklede beschikking vaststelt, nadat zij deze staat de gelegenheid heeft gegeven zijn opmerkingen te maken.
37. Het gebruik van de aantonende wijs betekent, dat de Commissie de lidstaat een termijn dient te verlenen ter nakoming van zijn verplichtingen. Het stellen van een dergelijke termijn is echter alleen zinvol, wanneer de niet-nakoming op het tijdstip van het vaststellen van de beschikking nog voortduurt.
38. Er bestaan goede gronden om aan te nemen, dat het Hof deze uitlegging reeds sinds 1960 hanteert. In zijn arrest van 15 juli 1960 in zaak 20/59 verklaart het Hof namelijk dat de in het eerste lid van artikel 88 voorgeschreven motivering de vaststelling van het verzuim behoort te rechtvaardigen terwijl de in die bepaling voorziene termijn het tijdstip bepaalt waarvóór de nakoming dient plaats te vinden".
39. Iets verderop verklaart het Hof dat artikel 88 middelen tot executie voorziet en aldus de ultima ratio vormt door middel waarvan de in het Verdrag aanvaarde gemeenschapsbelangen beschermd worden tegen het mogelijke stilzitten of de tegenwerking der lidstaten;
dat het hier betreft een procedure ter verzekering van de nakoming der verdragsverplichtingen door de staten, welke alle tot nu toe erkende klassieke regels van internationaal recht te buiten gaat;
dat artikel 88 mitsdien eng dient te worden geïnterpreteerd".
40. De overweging van het Hof, dat de procedure krachtens artikel 88 is bedoeld om het stilzitten of de tegenwerking van de lidstaten te doorbreken, toont aan dat deze procedure erop is gericht om de lidstaten te verplichten maatregelen te nemen, en niet om vast te stellen dat zij hun verplichtingen op een bepaald tijdstip in het verleden niet zijn nagekomen.
41. Ten slotte vindt deze uitlegging steun in de verdere bewoordingen van artikel 88 van het Verdrag. Na de opsomming van de dwangmaatregelen die de Hoge Autoriteit (met instemming van de Raad) kan nemen, eindigt artikel 88 namelijk met de volgende zin:
Indien bovenbedoelde maatregelen geen resultaat opleveren, stelt de Commissie de Raad hiervan in kennis."
42. Dit toont mijns inziens definitief aan, dat artikel 88 van het Verdrag tot doel heeft om een gedragswijziging van de weerspannige staat te bewerkstelligen en niet om in abstracto of voor het principe een niet-nakoming vast te stellen die in het verleden heeft bestaan.
43. Enkel omwille van de volledigheid zal ik ingaan op de tegenargumenten van de Commissie.
44. Zoals hierboven in punt 18 is weergegeven, baseert de Commissie haar opvatting in de eerste plaats op de bewoordingen van artikel 88, derde alinea.
45. Volgens deze bepaling kan de Commissie de daarin genoemde maatregelen (met instemming van de Raad, door deze bepaald met een tweederde meerderheid) slechts nemen indien de staat niet heeft voorzien in het nakomen van zijn verplichtingen binnen de door de Commissie gestelde termijn, of in geval van beroep, indien dit is verworpen". Dat de Commissie in geval van een beroep tegen haar beschikking pas maatregelen tegen de betreffende lidstaat kan nemen nadat het beroep verworpen is, ontslaat haar mijns inziens niet van haar verplichting uit hoofde van artikel 88, eerste alinea, van het Verdrag om de betrokken staat een termijn te stellen, waarbinnen deze aan zijn verplichting kan voldoen.
46. De hierboven aangehaalde zin uit artikel 88, derde alinea, van het Verdrag betekent enkel, dat ingeval de lidstaat tegen de beschikking beroep heeft ingesteld, de Commissie verwerping daarvan moet afwachten alvorens aan de Raad dwangmaatregelen te kunnen voorleggen. Zulks is ook het geval wanneer de lidstaat bij afloop van de gestelde termijn zijn verplichtingen nog niet is nagekomen. Zo gezien is deze bepaling een uitzondering op de algemene regel, dat een bij het Hof van Justitie ingesteld beroep geen schorsende werking heeft.
47. Voorzover de Commissie betoogt dat de sancties krachtens artikel 88, derde alinea, van het Verdrag losstaan van de tijdsduur van de niet-nakoming, valt niet in te zien waarom dit een afwijking zou kunnen rechtvaardigen van de heldere bepaling van artikel 88, eerste alinea, KS, dat de Commissie een termijn dient te stellen. Bovendien is dit argument van de Commissie betwistbaar. Uit de reeds genoemde laatste alinea van artikel 88 kan namelijk worden afgeleid, dat de sancties enkel ertoe dienen de lidstaat tot een correctie van zijn gedrag te bewegen. In tegenstelling tot de opvatting van de Commissie zijn de sancties derhalve aan de duur van de niet-nakoming gekoppeld.
48. Samenvattend vereist de rechtmatige vaststelling van de niet-nakoming - van een situatie derhalve waarin een gedragsverandering van een lidstaat geboden is - dat deze niet-nakoming bestaat op het tijdstip van de vaststelling van de met redenen omklede beschikking. Deze conclusie vloeit voort uit de bijzondere aard van de procedure van artikel 88 en vooral uit de bewoordingen en het doel van deze bepaling.
49. Derhalve moet worden onderzocht of ten tijde van de vaststelling van de met redenen omklede beschikking sprake was van een situatie waarin de Bondsrepubliek Duitsland haar gedrag diende te veranderen teneinde haar verplichtingen uit hoofde van het Verdrag na te komen.
50. Uit het dispositief van de bestreden beschikking blijkt, dat de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland twee verwijten maakt. In de eerste plaats heeft zij bij de bevoegde nationale rechter niet de volledige steun teruggevorderd (artikel 1 van de bestreden beschikking) en in de tweede plaats heeft zij geen rechtsmiddel ingesteld tegen de beslissing van het Landgericht Amberg om de aldaar aanhangige procedure te schorsen (artikel 2 van de bestreden beschikking).
51. Deze proceshandelingen waren echter als zodanig op het tijdstip van het vaststellen van de met redenen omklede beschikking niet meer mogelijk. Zoals de Duitse regering heeft opgemerkt, zonder op dit punt door de Commissie te zijn weersproken, had de faillietverklaring op 31 december 1998 tot gevolg dat krachtens § 240 ZPO-oud (Duitse wetboek van burgerlijke rechtsvordering) alle lopende procedures werden geschorst. De Bondsrepubliek Duitsland kon haar eis bijgevolg niet (meer) vermeerderen (van 20 % naar 100 %).
52. Voorts blijven, aldus de Duitse regering, ingevolge § 249, lid 2, ZPO-oud alle proceshandelingen die een partij gedurende deze schorsing in het hoofdgeding verricht, ten opzichte van de andere partij zonder rechtsgevolg. Een beroep tegen de schorsingsbeschikking van het Landgericht Amberg had derhalve, voorlopig althans, geen effect.
53. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op het moment waarop de met redenen omklede beschikking werd gegeven, de handelingen die volgens de Commissie noodzakelijk waren opdat Duitsland niet in strijd met zijn EGKS-verplichtingen handelde, niet meer zinvol kon uitvoeren - zoals de Commissie overigens zelf erkent - kan niet worden gesteld dat zij op dat tijdstip haar verplichtingen niet was nagekomen.
54. Zou er wel sprake zijn geweest van een niet-nakoming ten tijde van de vaststelling van de met redenen omklede beschikking, indien men uitgaat van de geest van de met redenen omklede beschikking van 21 april 1999, waar ondubbelzinnig uit blijkt dat de Bondsrepubliek Duitsland naar de mening van de Commissie niet het nodige had gedaan om de steun terug te krijgen?
55. Zelfs in dat geval moet evenwel worden aangenomen, dat bij de vaststelling van de met redenen omklede beschikking van niet-nakoming geen sprake was. De vrijstaat Beieren heeft namelijk op 18 januari 1999 het totaalbedrag van de verstrekte leningen op de lijst van schuldvorderingen laten opnemen.
56. Deze handelwijze kan mijns inziens niet als een schending van de verplichting tot terugvordering van de steun worden aangemerkt. Een bevestiging hiervoor biedt het arrest België/Commissie van 21 maart 1990, waarin het Hof opmerkte dat de Commissie ter terechtzitting (heeft) verklaard, dat de Belgische regering de [...] verplichtingen betreffende de terugvordering van de steun was nagekomen, aangezien zij [...] had verzocht dat haar vordering bij de niet-bevoorrechte schulden van Tubemeuse werd bijgeschreven [...]".
57. Het is derhalve zeer wel mogelijk - ik zal dit punt hierna subsidiair bezien - dat de Bondsrepubliek Duitsland op een eerder tijdstip niet het nodige heeft ondernomen om de steun terug te krijgen. Ik ben evenwel van mening dat op het moment waarop de met redenen omklede beschikking werd gegeven, geen sprake was van een dergelijke niet-nakoming.
58. Aangezien mijns inziens wegens de bijzondere aard van artikel 88 enkel een niet-nakoming kan worden vastgesteld die op het moment waarop de met redenen omklede wordt gegeven nog voortduurt, kom ik tot de slotsom dat de Commissie deze bepaling onjuist heeft toegepast. Ik geef derhalve in overweging de bestreden beschikking nietig te verklaren.
De door de Commissie vastgestelde niet-nakoming
59. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt voorts, dat de Commissie in de bestreden beschikking ten onrechte een schending van het Verdrag heeft vastgesteld. Gelet op mijn voorafgaande conclusie behandel ik dit middel slechts subsidiair, aangezien het enkel relevant is voor het geval het Hof zou oordelen dat de Commissie een in het verleden bestaande niet-nakoming mocht vaststellen of dat de verweten niet-nakoming nog voortduurde op het moment waarop de met redenen omklede beschikking werd gegeven.
Artikel 1 van de bestreden beschikking
60. In artikel 1 van de bestreden beschikking verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij heeft verzuimd het aan [NMH] toegekende bedrag van 74 miljoen DEM inclusief rente als met het EGKS-Verdrag onverenigbare steun via de bevoegde rechtbank volledig terug te vorderen of om de vermindering van de vordering in een notariële overeenkomst vast te leggen, waardoor zou worden verzekerd dat de beschikkingen na een rechterlijke uitspraak over de gedeeltelijke vordering onverwijld en volledig ten uitvoer zouden worden gelegd".
61. De Duitse regering betoogt dat omwille van kostenbesparing en mits er geen gevaar voor verjaring bestaat, vaak slechts een deel van de vordering wordt teruggevorderd. Aangezien de schuldenaar, nadat het deelvonnis is gewezen, ten aanzien van de resterende vordering slechts beperkte procedurele mogelijkheden heeft, verloopt de inning daarvan in de regel zonder problemen; in de meeste gevallen vindt de betaling vrijwillig plaats.
62. Een notariële schuldbetekenis met gelijktijdige aanvaarding van parate executie is volgens de Duitse regering niet gebruikelijk. Voorts wordt daarmee het verkregen kostenvoordeel tenietgedaan, aangezien ook de notariskosten door het betrokken financiële belang worden bepaald.
63. Aangezien de gevolgde procedurele weg de toestemming van de Commissie had, beroept zij zich mede op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
64. De Commissie voert, onder verwijzing naar artikel 86 van het Verdrag, hiertegen aan dat de Bondsrepubliek Duitsland het volle steunbedrag bij de rechter had moeten terugvorderen dan wel, bij terugvordering van slechts een deel van de steun, middels een notariële overeenkomst waarborgen met betrekking tot de resterende vordering had moeten verkrijgen. Anders zou er, ook al had de vrijstaat Beieren de aanhangige procedure gewonnen, generlei waarborg voor de betaling van de resterende 80 % van de totale vordering hebben bestaan.
65. Voorts heeft volgens de Commissie geen voorafgaand overleg met haar plaatsgevonden over de wijze van optreden. Veeleer was bij haar, en dit gedurende een lange periode, de indruk gewekt dat een notariële overeenkomst met NMH werd gesloten of reeds gesloten was.
66. Zij heeft de door de Bondsrepubliek Duitsland gekozen handelwijze nooit uitdrukkelijk goedgekeurd of aangemoedigd. Het beroep op het vertrouwensbeginsel snijdt derhalve geen hout.
67. Hoe moeten deze argumenten worden beoordeeld?
68. Zoals het Hof in het arrest Alcan Deutschland heeft verklaard, is de rol van de nationale autoriteiten bij onverenigbaar verklaarde steunmaatregelen beperkt tot het uitvoeren van de beschikking van de Commissie".
69. De Bondsrepubliek Duitsland diende derhalve, ter uitvoering van de beschikkingen 96/718 en 96/484 van de Commissie, het noodzakelijke te doen om de volledige steun terug te krijgen.
70. De vrijstaat Beieren heeft NMH evenwel slechts aangesproken voor 20 % van de litigieuze bedragen.
71. Met de Commissie ben ik van mening dat er onvoldoende bewijs is om te kunnen aannemen dat een vonnis ter zake van het gevorderde bedrag automatisch tot teruggaaf van de volledige steun zou hebben geleid.
72. De Duitse regering merkt namelijk enkel op, dat de bestuurders van NMH een aansprakelijkheidsrisico lopen wanneer zij het resterende bedrag van de steun niet zouden terugbetalen, dat een eventueel tweede proces niet meer de gegrondheid van de vordering, maar enkel nog de hoogte van het bedrag zou betreffen en dat eisvermeerdering te allen tijde zonder gevaar van rechtsverwerking mogelijk is.
73. De Bondsrepubliek Duitsland heeft echter op geen enkel moment betwist, dat wanneer NMH na een eerste vonnis zou weigeren de buiten de procedure vallende 80 % van de steun terug te betalen, een tweede procedure nodig zijn om ook dit bedrag terug te krijgen.
74. Aangezien met betrekking tot dit laatste bedrag geen enkele procedure aanhangig was die had kunnen leiden tot een juridische verplichting voor de ontvanger tot terugbetaling van de steun, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet het noodzakelijke gedaan om de volledige steun terug te krijgen.
75. De Duitse regering betoogt voorts, dat de proceskosten te hoog zouden zijn geweest ingeval de eis het gehele bedrag had omvat. Dienaangaande volstaat de opmerking, dat proceskosten een lidstaat niet van zijn verplichting kunnen ontslaan het noodzakelijke te ondernemen om in strijd met het Verdrag verleende steun terug te krijgen.
76. Wat het beroep op het vertrouwensbeginsel betreft, heeft enerzijds de Commissie bestreden de door de vrijstaat Beieren gekozen handelwijze te hebben goedgekeurd, en bevat anderzijds het dossier niets waaruit het bestaan van een dergelijke goedkeuring zou blijken.
77. Bovendien kon het feit dat de Commissie niet onmiddellijk reageerde op de ingeslagen procedurele weg, niet reeds een gewettigd vertrouwen bij de Bondsrepubliek Duitsland opwekken, dat de gekozen handelwijze in overeenstemming was met haar verplichtingen uit hoofde van het Verdrag.
78. Volgens de Commissie, die op dit punt niet door de Duitse regering is weersproken, werd zij zich van de feitelijke gang van zaken pas bewust toen zij op 27 november 1997 de memorie van NMH in de procedure voor het Landgericht Amberg ontving. Pas uit deze memorie bleek haar dat NMH de sluiting van een notariële overeenkomst over het restantbedrag van de terug te betalen steun had afgewezen; de voorgenomen sluiting van deze overeenkomst was door de Duitse regering bij brief van 6 december 1996 aangekondigd. Uit genoemde memorie bleek derhalve, dat 80 % van de steun op geen enkele wijze werd teruggevorderd.
79. In die memorie werd bovendien om schorsing van de procedure voor het Landgericht Amberg verzocht. In deze omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten dat zij, zoals zij zelf heeft uiteengezet, eerst de beslissing op het verzoek wilde afwachten om daarna ten aanzien van de gehele procedure een standpunt in te nemen.
80. Overigens is de beschikking van het Landgericht Amberg, hoewel deze reeds op 5 maart 1998 was gegeven, pas op 23 november 1998 door de Duitse regering aan de Commissie gezonden. Gelet op het voorafgaande kan het feit dat de Commissie niet reageerde, niet tot voordeel van de Duitse regering strekken.
81. Bovendien kan mijns inziens, wanneer een verplichting tot terugvordering van de volledige steun bestaat, hoe dan ook geen gewettigd vertrouwen bij de betrokken lidstaat ontstaan, dat hij via de geëigende nationale procedures slechts 20 % van de in het geding zijnde steun hoeft terug te vorderen.
82. Ten slotte doet ook het argument van de Duitse regering dat een notariële schuldbekentenis met gelijktijdige aanvaarding van parate executie ongebruikelijk is, niet af aan de rechtmatigheid van artikel 1 van de bestreden beschikking. De Duitse regering heeft immers in haar brief van 6 december 1996 zelf deze mogelijkheid als alternatief genoemd voor een gerechtelijke procedure ter zake van de volledige steun.
83. De grieven die de Duitse regering tegen artikel 1 van de bestreden beschikking heeft aangevoerd, snijden derhalve geen hout.
Artikel 2 van de bestreden beschikking
84. In artikel 2 van de bestreden beschikking verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland dat zij verzuimd heeft een rechtsmiddel in te stellen tegen de uitspraak van het Landgericht Amberg van 5 maart 1998 om de aldaar aanhangige procedure te schorsen.
85. Volgens de Duitse regering is dit verwijt ongegrond.
86. Zij betoogt dat het Landgericht Amberg, vanwege het beslissingsmonopolie van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg in gemeenschapsrechtelijke aangelegenheden, de uitgangspunten voor een uitspraak ten principale niet zelf kon en mocht beoordelen; op grond van het Duitse recht moest deze rechterlijke instantie daarom de procedure schorsen. Het Landgericht Amberg was namelijk van oordeel dat de terugbetaling afhankelijk was van de vraag of de beschikkingen van de Commissie waarbij de terugbetaling werd gelast, rechtmatig waren. Juist deze vraag was echter voorwerp van de bij het Gerecht aanhangige procedure.
87. De Duitse regering is voorts van mening, dat de beschikking van de president van het Hof van 3 mei 1996, waarbij het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen van de Commissie werd afgewezen, in zoverre geen betekenis had. Deze beschikking betrof namelijk enkel de opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen en niet de schorsing van de procedure voor de nationale rechter.
88. De schorsing van de procedure heeft de terugvordering van de steun ook niet praktisch onmogelijk of zelfs maar uiterst moeilijk gemaakt. Hoe dan ook is het arrest van het Gerecht kort na de schorsingsbeschikking gewezen en zou een beroepsprocedure zonder enige twijfel langer hebben geduurd.
89. De Commissie voert kort gezegd aan, dat het Landgericht Amberg in geen enkel opzicht bevoegd was om na te gaan of de bestreden beschikkingen van de Commissie rechtmatig waren. De uitkomst van de procedure voor de nationale rechter was dan ook volstrekt niet afhankelijk van het arrest van het Gerecht; de nationale rechter heeft derhalve met de schorsing van de procedure onmiskenbaar een fout gemaakt.
90. De Commissie vindt het voorts onbegrijpelijk hoe het Landgericht Amberg, nadat de president van het Hof schorsing van de beschikkingen van de Commissie had afgewezen, de aldaar aanhangige procedure kon schorsen en zo juist dat kon toestaan wat het Hof had afgewezen.
91. Onder deze omstandigheden had de vrijstaat Beieren tegen de beschikking van het Landgericht Amberg een rechtsmiddel dienen aan te wenden.
92. Dienaangaande merk ik om te beginnen op, dat een beroep op het Hof van Justitie volgens artikel 39, eerste alinea, KS geen opschortende werking heeft. Ingevolge artikel 32 quinquies, lid 2, laatste volzin, KS is deze bepaling ook op beroepen bij het Gerecht van eerste aanleg van toepassing.
93. Zoals bovendien het Hof in het arrest Hoechst/Commissie verklaarde, rust op alle rechtssubjecten van de Gemeenschap [...] de verplichting om de volle werking van de handelingen van de instellingen te erkennen, zolang de ongeldigheid ervan niet door het Hof is vastgesteld, en om de uitvoerbaarheid van deze handelingen te eerbiedigen zolang het Hof niet de opschorting van de tenuitvoerlegging heeft gelast".
94. Een nationale rechter kan weliswaar onder bepaalde voorwaarden maatregelen nemen waardoor een communautaire handeling voorlopig buiten toepassing blijft. Het staat tussen partijen evenwel vast, dat deze voorwaarden in casu niet waren vervuld, met name omdat, zoals de Commissie in de bestreden beschikking vermeldt, de president van het Hof een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een van de betrokken beschikkingen reeds had afgewezen.
95. De nationale rechter heeft het gemeenschapsrecht derhalve onjuist uitgelegd door te oordelen - in de bewoordingen weergegeven door de Duitse regering - dat te geven beslissing nauw samenhangt met de vraag of de beschikkingen waarmee de Commissie terugvordering van de leningen gelast, gelding bezaten of niet". Die litigieuze beschikkingen waren namelijk van kracht en er was bijgevolg geen reden om hun uitvoering uit te stellen.
96. Voorts wijst de Duitse regering erop dat het Landgericht Amberg niet de tenuitvoerlegging van de beschikkingen van de Commissie, maar enkel de nationale gerechtelijke procedure heeft geschorst.
97. Dit komt echter op hetzelfde neer. De schorsing van de nationale procedure als gevolg van een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht leidde automatisch tot de opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen van de Commissie, aangezien deze noodzakelijkerwijs middels nationale procedures werden geëxecuteerd.
98. Ook het argument van de Duitse regering, dat de schorsingsbeschikking van het Landgericht Amberg de terugvordering van de steun niet praktisch onmogelijk of zelfs maar uiterst moeilijk heeft gemaakt, snijdt geen hout.
99. De Duitse regering refereert hier aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke de terugvordering van de steun in beginsel volgens de relevante bepalingen van het nationale recht [moet] geschieden, onder voorbehoud evenwel dat die bepalingen aldus worden toegepast, dat de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering niet praktisch onmogelijk wordt gemaakt".
100. Het lijdt evenwel geen twijfel dat deze rechtspraak niet de toepassing kan rechtvaardigen van een nationale bepaling die de mogelijkheid schept om de terugvordering van de steun te verhinderen, ingeval deze toepassing op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht berust.
101. Ten slotte lijkt mij de opmerking van de Duitse regering, dat ook de indiening van een prejudiciële vraag tot schorsing van de procedure zou hebben geleid, in casu niet relevant, aangezien het Landgericht Amberg geen prejudiciële vraag aan het Hof heeft gesteld.
102. Gelet op het voorgaande heeft de Bondsrepubliek Duitsland, door geen rechtsmiddel aan te wenden tegen de beschikking van het Landgericht Amberg van 5 maart 1998 tot schorsing van de aldaar aanhangige procedure, niet het nodige gedaan om de juiste uitvoering van de beschikkingen van de Commissie te waarborgen. De grieven van de Bondsrepubliek Duitsland tegen artikel 2 van de bestreden beschikking snijden derhalve eveneens geen hout.
103. Zou de met redenen omklede beschikking van de Commissie vóór het faillissement van de onderneming gegeven zijn, of zou het faillissement niet zijn uitgesproken, zou mijn conclusie zijn geweest dat deze beschikking geldig was en dat de grieven van de Bondsrepubliek Duitsland derhalve falen.
104. Nu evenwel in casu op het tijdstip waarop de met redenen omklede beschikking werd gegeven, geen sprake meer was van een niet-nakoming in de zin van artikel 88, ben ik van mening dat de Commissie deze bepaling onjuist heeft toegepast.
IV - Conclusie
105. Ik geef in overweging:
- de beschikking van de Commissie van 21 april 1999 overeenkomstig de procedure van artikel 88 van het EGKS-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 88 KS) betreffende staatssteun die door Duitsland is verleend aan Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.