61999CC0510_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemærkninger
1. I nærværende sag har Tribunal de grande instance de Grenoble forelagt to præjudicielle spørgsmål. I det væsentlige ønsker den forelæggende ret at vide, om Washington-konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES), to fællesskabsforordninger og EF-traktatens artikel 30 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF og 30 EF) tillader en medlemsstat at udstede et på hele denne medlemsstats gældende område permanent forbud mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af enheder af vilde arter, der er født og opdrættet i fangenskab.
II - De relevante retsregler
A - Folkeretten
2. Konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (herefter CITES-konventionen) blev undertegnet den 3. marts 1973. Formålet med konventionen er at beskytte bestemte udryddelsestruede vilde dyr og planter ved at regulere den internationale handel. Til dette formål fastlægger konventionen en række restriktioner og kontrolforanstaltninger.
3. CITES-konventionen indeholder flere lister. Liste I finder anvendelse på alle udryddelsestruede arter, hvorfor der gælder særligt strenge betingelser herfor. Liste II finder først og fremmest anvendelse på alle arter, der uden en streng handelsregulering ville være truet, og dernæst andre arter, der skal underlægges strenge betingelser.
4. I henhold til CITES-konventionens artikel VII, stk. 4, skal enheder af dyrearter omfattet af liste I opdrættet i fangenskab med handel for øje behandles efter de for enheder af arter omfattet af liste II gældende regler. Det bestemmes i artikel XIV, stk. 1, at konventionens bestemmelser ikke påvirker de kontraherende parters ret til at gennemføre strengere nationale foranstaltninger vedrørende betingelserne for handel med, tilegnelse, besiddelse eller transport af enheder af arter omfattet af liste I, II eller III eller endog et totalt forbud herimod.
B - Fællesskabsretten
Forordning (EØF) nr. 3626/82
5. Rådets forordning (EØF) nr. 3626/82 af 3. december 1982 om gennemførelse i Fællesskabet af konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter, som var gældende til den 31. maj 1997, havde til formål at sikre en ensartet anvendelse på fællesskabsplan af de handelspolitiske instrumenter, som i henhold til konventionen skulle anvendes.
6. Artikel 6 indeholder principielle forbud:
»1. Det er forbudt i kommercielt øjemed at udstille, sælge, samt med henblik på salg at holde, tilbyde eller transportere enheder, som falder ind under artikel 2, litra a), samt artikel 3, stk. 1, medmindre medlemsstaterne under hensyn til konventionens mål og bestemmelserne i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle af nedenstående årsager tillader en undtagelse:
[...]«
7. Artikel 15 lyder:
»1. For så vidt angår de arter, der omfattes af denne forordning, kan medlemsstaterne under overholdelse af traktaten, særlig artikel 36, opretholde eller træffe strengere foranstaltninger af en eller flere af følgende grunde:
a) for at bedre overlevelsesmulighederne for eksisterende enheder i bestemmelseslandet
b) for at bevare naturligt hjemmehørende arter
c) for at bevare en art eller en population af en given art i oprindelseslandet.
[...]«
8. CITES-konventionen og dennes liste I og II går igen i bilag A til forordning (EØF) nr. 3626/82.
Forordning (EF) nr. 338/97
9. Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9. december 1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed erstattede fra 1. juni 1997 forordning nr. 3626/82. Formålet hermed var at forbedre beskyttelsen af vilde dyr og planter under hensyntagen til de videnskabelige erfaringer og samhandelsmønsteret.
10. I henhold til denne forordnings artikel 7 skal enheder af arter opført i bilag A, som er født og opdrættet i fangenskab eller kunstigt opformeret, behandles i overensstemmelse med bestemmelserne for enheder af de i bilag B opførte arter, bortset fra tilfælde, hvor bestemmelserne i artikel 8 finder anvendelse. Bilag A svarer i denne forbindelse til liste I i CITES-konventionen og bilag B til liste II.
11. Artikel 8 indeholder bestemmelser vedrørende kontrol af handel:
»1. Køb, tilbud om køb, anskaffelse i kommercielt øjemed, udstilling i kommercielt øjemed, anvendelse med kommerciel gevinst for øje og salg, opbevaring med henblik på salg, udbud til salg eller transport med henblik på salg af enheder af de i bilag A opførte arter er forbudt.
[...]«
»3. Der kan under iagttagelse af bestemmelserne i anden fællesskabslovgivning om beskyttelse af vilde dyr og planter gives dispensation fra de i stk. 1 omhandlede forbud ved, at styrelsesrådet i den medlemsstat, hvor enhederne befinder sig, i hvert enkelt tilfælde udsteder et certifikat herom, hvis
[...]
d) enhederne af en dyreart er født og opdrættet i fangenskab eller er kunstigt opformerede enheder af en planteart eller er dele eller produkter af sådanne enheder, eller
[...]«
»5. De i stk. 1 omhandlede forbud gælder også enheder af de i bilag B opførte arter, medmindre det over for den kompetente myndighed i den berørte medlemsstat kan dokumenteres, at disse enheder er anskaffet og, hvis de stammer fra tredjelande, indført i Fællesskabet i overensstemmelse med gældende lovgivning om beskyttelse af vilde dyr og planter.«
Forordning (EF) nr. 939/97
12. Kommissionens forordning (EF) nr. 939/97 af 26. maj 1997 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 338/97 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed fastlægger detaljerede betingelser og kriterier for behandling af ansøgninger om tilladelser og certifikater og for disses udstedelse, gyldighed og anvendelse. Der gælder særlige bestemmelser for enheder, som er født og opdrættet i fangenskab eller kunstigt opformeret.
13. Artikel 32 indeholder følgende undtagelser:
»Forbuddene i artikel 8, stk. 1, i forordning (EF) nr. 338/97 og bestemmelsen i nævnte forordnings artikel 8, stk. 3, om, at der kan gives dispensation i de enkelte tilfælde ved at udstede et certifikat herom, gælder ikke for:
a) levende enheder af dyr, der er født og opdrættet i fangenskab, af arter, der er opført i bilag VIII i nærværende forordning, og hybrider deraf, forudsat at enheder af arter, der er forsynet med kommentarer, er mærket i overensstemmelse med artikel 36, stk. 1, i nærværende forordning
b) levende enheder af dyr, der er født og opdrættet i fangenskab, af arter, der er mærket i overensstemmelse med artikel 36, stk. 1, i nærværende forordning, og som er ledsaget af et certifikat som nævnt i artikel 20, stk. 3, litra e), i nærværende forordning, udstedt til opdrætteren af en medlemsstats ansvarlige styrelsesråd
[...]«
C - National ret
14. Bestemmelserne i den franske code rural om beskyttelse af vilde dyr og planter har gjort det muligt at træffe strengere foranstaltninger end dem, der er udtrykkeligt fastlagt internationalt og på fællesskabsplan. Code rural omfatter ligeledes de omtvistede arter af araer.
15. Artikel L. 211-1 i code rural lyder:
»Når en særlig videnskabelig interesse eller nødvendigheden af at beskytte den biologiske arv begrunder bevarelsen af dyrearter, der ikke er husdyrarter, eller planter, der ikke er dyrkede planter, er følgende former for virksomhed forbudt:
1. Ødelæggelse eller fjernelse af æg eller reder, lemlæstelse, ødelæggelse, indfangning eller fjernelse, forsætlig forstyrrelse, og akklimatisering af dyr af disse arter eller transport, dørsalg, anvendelse, besiddelse, udbydelse til salg, salg eller køb af dem, det være sig af levende eller døde dyr.
2. [...]
3. Ødelæggelse, ændring eller forringelse af det miljø, hvori disse dyre- eller plantearter særligt hører hjemme.
[...]
Forbuddet mod besiddelse som nævnt under afsnit 1 eller 2 i denne artikel vedrører ikke enheder, der besiddes lovligt på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forbuddet for den art, de tilhører.«
16. Artikel L. 211-2 bestemmer:
»Ved dekret fra Conseil d'État fastlægges de nærmere regler for fastsættelsen af:
1. en udtømmende fortegnelse over vilde dyr eller planter, der er omfattet af beskyttelsen
2. varigheden af de permanente eller midlertidige forbud, der indføres for at muliggøre gendannelse af de naturlige bestande af de omhandlede arter eller deres levesteder samt beskyttelse af dyrearterne i de perioder eller under de omstændigheder, hvor de er særligt udsatte
3. den del af det nationale område, herunder det offentligt ejede havområde og territorialfarvandet, som forbuddene finder anvendelse på
4. meddelelse af tilladelse til indfangning af fugle eller udtagning af arter til videnskabelige formål
5. reglerne for opsporing, forfølgelse og bevægelse på nærmere hold med henblik på billed- eller lydoptagelser, og navnlig fotografisk jagt på dyr af alle arter, og de områder, hvori disse regler finder anvendelse, samt de arter, der er beskyttet uden for disse områder
6. reglerne for godkendte institutioners tilladelse til at besidde eller uden for det naturlige miljø at opdrætte enheder af arter, der er nævnt under afsnit 1 eller 2 i artikel L. 211-1 med henblik på bevaring og formering af disse arter
7. fortegnelsen over de beskyttede lokaliteter, der er nævnt under afsnit 4 i artikel L. 211-1, de bevaringsforanstaltninger, hvorved deres forringelse kan undgås, og udstedelsen af ekstraordinære tilladelser til fjernelse af fossiler i videnskabeligt eller pædagogisk øjemed.«
17. Code rural indeholder en række gennemførelsesbestemmelser. Artikel R. 211-1 fastlægger den kompetente myndighed til udstedelse af den i artikel L. 211-2 fastsatte liste over vilde dyre- og plantearter, som er omfattet af forbuddene ifølge artikel L. 211-1. Artikel R. 211-3 vedrører arten af de i artikel L. 211-1 nævnte forbud, som finder anvendelse, samt disse forbuds varighed, de dele af det nationale område og de tidsrum i året, hvor de finder anvendelse. Artikel R. 211-5 definerer vildtlevende dyrearter som arter, der ikke er blevet ændret ved udvælgelse fra menneskers side.
18. Der blev ved en fælles bekendtgørelse udstedt af miljøministeren og landbrugsministeren den 15. maj 1986 indført et permanent forbud mod visse aktiviteter på hele Den Franske Republiks nationale område, herunder transport, handel, anvendelse, udbydelse til salg, salg eller køb af vilde fuglearter inklusiv nogle af de omtvistede arter af araer.
19. De nationale bestemmelser, hvormed straffen for overtrædelse af de fællesskabsretlige forordninger fastsættes, findes for den relevante periode i en bekendtgørelse af 1. marts 1993. Artikel 3 i denne bekendtgørelse bestemmer i det væsentlige, at besiddelse med henblik på salg, transport med henblik på salg, udbydelse til salg, køb og anvendelse i kommercielt øjemed af enheder af arter omfattet af liste I i CITES-konventionen kræver tilladelse fra ministeren med ansvar for beskyttelse af naturen (ministre chargé de la protection de la nature). Artikel 4, der finder anvendelse på enheder af arter omfattet af liste II, fastlægger en tilsvarende mulighed for tilladelse fra præfekten i departementet. I begge tilfælde er en sådan tilladelse ikke nødvendig, såfremt der forelægges særlige beviser. Denne undtagelse gælder imidlertid ikke, når den pågældende virksomhed er forbudt i medfør af artikel L. 211-1 i code rural.
III - De faktiske omstændigheder
20. Den anklagede i hovedsagen, Xavier Tridon, driver i henhold til den forelæggende rets oplysninger et center for kunstig udrugning af papegøjeæg i Champagnier, Isère, Frankrig. Den 1. oktober 1993 indgav han dels en ansøgning om egnethedscertifikat for hold af vildtlevende dyr, som omhandlet i artikel L. 213-2 i code rural, dels en ansøgning om tilladelse til åbning af et opdrætscenter for papegøjer.
21. Der blev ved Miljøministeriets afgørelse af 16. marts 1995 udstedt egnethedscertifikat for papegøjeopdræt, arterne Ara, Cacatua og Strildida undtaget.
22. Ved afgørelse nr. 96-6815 fra præfekten for Isère-departement af 11. oktober 1996 fik Tridon tilladelse til at åbne et center for opdræt af dyr tilhørende vilde arter (papegøjer, arterne Ara, Cacatua og Strildida undtaget), uden adgang for offentligheden.
23. Et andet og mere omfattende egnethedscertifikat for hold af papegøjer (uden begrænsninger for så vidt angår art) og fugle af arten Strildida blev udstedt Tridon ved Miljøministeriets afgørelse af 16. oktober 1995.
IV - Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24. Som følge af den efterforskning, der indledtes på baggrund af en anmeldelse af Tridon fra en kunde, der havde købt en ara, blev det fastslået, at Tridon i perioden fra november 1995 til november 1997 havde solgt enheder af visse arter af araer. Det drejede sig i den forbindelse om araer, der er omfattet af den ministerielle bekendtgørelse af 15. maj 1986, og som var født og opdrættet i fangenskab.
25. I straffesagen tiltales Tridon for flere forhold, særlig salg af fredede dyr.
26. Anklagede i hovedsagen stiller spørgsmålstegn ved, hvorvidt den ministerielle bekendtgørelse af 15. maj 1986 er i overensstemmelse med fællesskabslovningen og CITES-konventionen.
27. Tribunal de grande instance de Grenoble anmoder De Europæiske Fællesskabers Domstol om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1) Har bestemmelserne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES), særlig artikel VII og XIV, bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 3626/82 af 3. december 1982, særlig artikel 6 og 15, samt EF-traktatens artikel 30 og 36 før den 1. juni 1997 skullet fortolkes således, at en medlemsstat kan udstede eller opretholde nationale regler, hvorefter der permanent og på hele denne medlemsstats område gælder et forbud mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af enheder, født og opdrættet i fangenskab, af arter, der ikke er husdyrarter, og som er naturligt forekommende på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område?
2) Skal bestemmelserne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES), særlig artikel VII og XIV, bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9. december 1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed samt EF-traktatens artikel 30 og 36 fra den 1. juni 1997 fortolkes således, at en medlemsstat herefter kan udstede eller opretholde nationale bestemmelser, hvorefter der permanent og på hele denne medlemsstats område gælder et forbud mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af enheder, født og opdrættet i fangenskab, af arter, der ikke er husdyrarter, og som er naturligt forekommende på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område?«
V - Indledende bemærkninger
28. Da CITES-konventionen ikke er undertegnet af et af Fællesskaberne, eller da et af Fællesskaberne ikke er kontraherende part i denne konvention, kan den ikke betragtes som en retsakt, der er udstedt af Fællesskabets institutioner i henhold til EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF). Domstolen er efter min mening dog kompetent, eftersom denne konvention spiller en rolle i fortolkningen af de relevante fællesskabsbestemmelser. Den kendsgerning, at CITES-konventionen i henhold til Kommissionen ikke indeholder nogen bestemmelse om handel med enheder af visse dyre- og plantearter på en kontraherende parts område, er ikke til hinder herfor, fordi fællesskabsbestemmelserne bidrager til gennemførelsen af CITES-konventionens målsætning.
29. Det skal med hensyn til de bestemmelser i EF-traktaten, hvortil der henvises i de præjudicielle spørgsmål, efterprøves, om den forelagte sag overhovedet udviser tilstrækkelig nær forbindelse til fællesskabsretten.
30. Den forelæggende ret anmoder ikke blot om en fortolkning af bestemmelserne i traktaten, men også først og fremmest om en fortolkning af forordningerne. Den efterfølgende gennemgang angår imidlertid kun de dele af spørgsmålene, der vedrører traktaten .
31. Det skal til de faktiske omstændigheder bemærkes, at både Tridon og køberen af araen er bosiddende i den samme medlemsstat, og at alle elementer af personlig karakter med andre ord er inden for en og samme medlemsstat . Også varerne, der er genstand for tvisten i hovedsagen, stammer fra samme medlemsstat. Det drejer sig således om faktiske omstændigheder af ren intern karakter. En national foranstaltning kan, selv når alle elementer i en sag, som den, der er forelagt den nationale ret, er inden for samme medlemsstat, ligeledes have indvirkning på den frie bevægelighed for varer mellem medlemsstaterne .
32. Ydermere begrænser de relevante bestemmelser i code rural sig ikke kun til fugle, der er født og opdrættet i indlandet .
33. Traktatens bestemmelser skal i henhold til Domstolens retspraksis anvendes på de nationale retsregler, selv når disse i praksis ikke anvendes på importerede varer, idet de indirekte eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet .
34. Hertil kommer, at det generelt ikke er udelukket, at de fugle, som sagen angår, importeres fra en anden medlemsstat og således er omfattet af den franske lovgivning .
35. Endelig er proceduren i EF-traktatens artikel 177 »et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist« .
36. Det følger af fast retspraksis, at det udelukkende tilkommer den nationale retsinstans på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af den nationale retsinstans stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom .
37. I den foreliggende sag er det heller ikke åbenlyst, at fortolkningen af traktatens artikel 30 og 36 savner forbindelse med genstanden i hovedsagen . Det er heller ikke åbenlyst, at denne fortolkning ikke er nødvendig for den nationale ret .
38. Under disse omstændigheder skal også de præjudicielle spørgsmål efterprøves i lyset af traktatens artikel 30 og 36.
VI - Det første præjudicielle spørgsmål
39. De to præjudicielle spørgsmål bør hver især besvares adskilt afhængig af kategorien af de pågældende dyrearter, hvor der tages udgangspunkt i inddelingen i CITES-konventionen, der ligger til grund for forordningens bilag. Liste I i CITES-konventionen, der går igen i forordning nr. 3626/82, svarer til bilag A til forordning nr. 338/97. Liste II i CITES-konventionen, der går igen i forordning nr. 3626/82, svarer til bilag B til forordning nr. 338/97.
40. De præjudicielle spørgsmål omfatter ikke en vurdering af, hvilket bilag der hver især gælder for de i hovedsagen omtvistede fugle, men de vedrører den konkrete anvendelse af forordningerne, for hvilke den forelæggende ret er kompetent.
41. I forbindelse med den afledte fællesskabsret angår det første præjudicielle spørgsmål de fællesskabsretlige bestemmelser, der var gældende før den 1. juni 1997, altså forordning nr. 3626/82.
A - De arter, der er omfattet af liste I
42. Som med rette anført af den franske regering, Kommissionen og den franske anklagemyndighed, er de arter, der er omfattet af liste I i CITES-konventionen, omfattet af en række klare forbud i medfør af forordning nr. 3626/82. Undtaget fra bestemmelsen heri er dog enheder, der er opdrættet i fangenskab, men det drejer sig i den forbindelse blot om en bemyndigelse til medlemsstaten. Såfremt disse ikke gør brug af denne beføjelse, gælder forbuddet.
B - De arter, der er omfattet af liste II
43. Den Franske Republiks anklagemyndighed er af den opfattelse, at forordning nr. 3626/82 har til formål at harmonisere og øge beskyttelsen af bestemte dyre- og plantearter. Således giver begge forordninger medlemsstaterne mulighed for at træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger. Denne beføjelse går forud for undtagelsen om lempelse for enheder, der er født og opdrættet i fangenskab. I øvrigt er traktatens artikel 30 og 36 ikke til hinder for et nationalt forbud mod handel med enheder, der er født og opdrættet i fangenskab, i det omfang at disse er begrundet i hensynet til miljøbeskyttelse. I øvrigt ville handelslempelser medføre et øget misbrug, idet det ville være vanskeligt at overvåge al handel med sådanne enheder.
44. I denne sammenhæng har flere parter udtalt sig om Vergy-dommen . Den franske regering og den franske anklagemyndighed er her af den opfattelse, at denne dom ikke er relevant, særligt fordi den er afsagt vedrørende en anden retsakt, nemlig Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle . Dette direktiv omfatter kun vildtlevende arter, og ikke de omtvistede enheder, der er født og opdrættet i fangenskab. Tridon og Kommissionen henviser ligeledes til, at det i Vergy-dommen undersøgte direktiv kun omfatter vilde dyr.
45. Ydermere har den franske regering anført, at en af de arter, som Tridon har drevet handel med, har været beskyttet i mange år, og at der ikke, som det var tilfældet i Vergy-sagen, er tale om en art, der længe har været genstand for kommerciel anvendelse.
46. Vergy-dommen vedrørte rent faktisk et eksemplar af en ikke-beskyttet art, og det ovenfor nævnte direktiv omfatter kun vildtlevende fugle. Til forskel fra denne sag omfatter de i denne sag omtvistede forordninger netop også eksemplarer af beskyttede arter, der er født og opdrættet i fangenskab.
På baggrund heraf findes det ikke nødvendigt at gå nærmere ind på Vergy-dommen.
47. Tridon er af den opfattelse, at det totale handels- og transportforbud er i strid med princippet om fri bevægelighed for varer. Med hensyn til reglerne om behandling af enheder, der er født og opdrættet i fangenskab, henviser Tridon til de detaljerede bestemmelser i Kommissionens forordning nr. 939/97, særlig artikel 24, 34 og 36.
48. Det skal til Tridon's argumentation, som i det væsentlige er baseret på mekanismen i Kommissionens forordning nr. 939/97, først og fremmest bemærkes, at denne forordning ikke var gældende før efter den 1. juni 1997, altså først efter udløbet af anvendelsesperioden for forordning nr. 3626/82.
49. Flere parter har med rette henvist til artikel 15 i forordning nr. 3626/82. Denne bestemmelse tillader udtrykkeligt medlemsstaterne at opretholde eller træffe strengere foranstaltninger. Tilladelsen er imidlertid knyttet til bestemte og udtømmeligt anførte grunde. Bestemmelsen forpligter desuden udtrykkeligt medlemsstaterne til at gøre dette »under overholdelse af traktaten, særlig artikel 36«. Endelig skal medlemsstaterne straks underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har til hensigt at træffe.
50. Det skal først og fremmest undersøges, om den franske lovgivning forfølger et eller flere af de i artikel 15 i forordning nr. 3626/82 anførte mål, som består i at forbedre overlevelsesmulighederne for eksisterende enheder eller bevaring af naturligt hjemmehørende arter eller arter i oprindelseslandet. Det er min opfattelse, at det af det væsentlige indhold samt af formålet med reglerne i code rural og de ministerielle bekendtgørelser fremgår, at den franske lovgivning forfølger de i forordningens artikel 15 anførte mål.
51. Til spørgsmålet om, hvorvidt de franske bestemmelser overholder traktaten, kræves der en prøvelse i lyset af traktatens artikel 30 og 36. I den forbindelse skal de franske bestemmelser opfylde to krav: De trufne foranstaltninger skal være begrundede og være proportionelle.
52. Det skal først og fremmest bemærkes, at traktatens artikel 36 tillader medlemsstaterne at træffe eller opretholde foranstaltninger, når disse er begrundet i bestemte og på udtømmende vis anførte forhold. Hertil hører også det nævnte mål om beskyttelse af dyrs liv og sundhed . Det er dermed ikke nødvendigt at henvise til beskyttelsen af miljøet, som i øvrigt kun kan finde anvendelse inden for rammerne af traktatens artikel 30.
53. For det andet kan de foranstaltninger, der er truffet af Frankrig, kun accepteres, når de står i et rimeligt forhold til det mål, der forfølges, når dette mål ikke kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen i Fællesskabet, og når de trufne foranstaltninger i betragtning af de fremlagte risici trods alt udgør en mere effektiv foranstaltning end mindre begrænsende foranstaltninger .
De franske bestemmelsers egnethed, nødvendighed og rimelighed skal afprøves inden for rammerne af denne undersøgelse af proportionalitetsprincippet.
54. Der skal først henvises til, at det præjudicielle spørgsmål vedrører det mest omfattende forbud, nemlig et forbud mod kommerciel anvendelse uden tidsmæssig eller geografisk begrænsning.
55. Det er efter min opfattelse åbenbart, at et så omfattende forbud i det mindste egner sig til at opnå det tilstræbte mål om at fremme beskyttelsen af dyrs liv og sundhed.
56. I forbindelse med spørgsmålet om foranstaltningens nødvendighed anfører den franske regering i det væsentlige følgende argumenter. Det er nødvendigt at inddrage arter, der lever i fangenskab i beskyttelsesområdet, fordi opdræt til erhvervsmæssig anvendelse kan medføre en betydelig negativ indvirkning på bevaringen af den pågældende art. Såfremt opdræt i fangenskab tillades, vil dette føre til oprettelsen af et »egentligt« marked for enheder af den pågældende art. Der vil i betragtning af det høje prisniveau blive gjort ihærdige forsøg på at fjerne sådanne enheder fra deres naturlige omgivelser, idet opdræt i fangenskab er vanskeligere. Ydermere er det den franske regerings opfattelse, at den genetiske arv er mindre alsidig hos enheder, der er opdrættet i fangenskab, hvilket medfører en risiko for genetiske defekter. Den genetiske ensartethed er skadelig for den lokale fauna, særlig i tilfælde af, at enheder, der er opdrættet i fangenskab, kommer ud i de naturlige omgivelser. Kunstig inkubation er heller ikke nogen effektiv løsning på det genetiske problem. Ydermere ville dette medføre en risiko for »konkurrence« i naturen mellem den naturligt bestående population og den population, der stammer fra fangenskab. Alt i alt ville diversiteten blive truet. Da mulighederne for at erhverve enheder, der er omfattet af CITES-konventionen, er meget begrænset, ville efterspørgslen efter enheder, der tages fra naturen, stige.
Endelig henviser den franske regering til, at en effektiv kontrol ikke er mulig, og at der findes talrige muligheder for at omgås denne. En overvågning af eksporten fra Guyana ville på grund af de topografiske forhold således næsten være umulig.
57. Hertil har Kommissionen anført, at man ikke har tilstrækkelige informationer til at begrunde et absolut handelsforbud. Kommissionen foreslår en alternativ foranstaltning med udstedelse af certifikater.
58. Under de givne omstændigheder kan nødvendigheden af de foranstaltninger, som Frankrig har truffet, ikke fastslås uden yderligere oplysninger, idet de kræver en konkret prøvelse, eventuelt ved hjælp af videnskabelige undersøgelser. I givet fald er det den nationale ret, der skal foranledige en sådan prøvelse.
59. Derudover må den nationale ret afprøve, om de nationale retsforskrifter vedrørende forbuddet er nødvendige »for så vidt angår de konkrete bestemmelser for anvendelsen« for at opnå målet om beskyttelse af bestemte dyrs liv og sundhed. I den forbindelse skal den nationale ret iagttage følgende aspekter:
60. Omfanget af et sådant forbud skal vurderes i forhold til de interesser, der skal beskyttes, nemlig livet og sundheden for de fuglearter, der er omfattet af liste II.
61. I henhold til Domstolens retspraksis kan risikoen for, at en bestemt dyreart uddør, endog retfærdiggøre et forbud mod at holde andre dyrearter . Hvorvidt dette på tilsvarende måde kan retfærdiggøre et forbud mod kommerciel anvendelse af enheder af en bestemt dyreart, der er født og opdrættet i fangenskab, til beskyttelse af vildtlevende enheder af samme art, kan ikke endeligt vurderes her.
62. Den senere fællesskabslovgivning viser, at der helt givet findes andre midler til beskyttelse af de pågældende enheder, end de foranstaltninger, som Den Franske Republik har truffet.
Den kendsgerning, at der findes mindre restriktive foranstaltninger, er ikke tilstrækkelig til at konkludere, at de franske bestemmelser ikke er proportionelle. Det er langt mere afgørende, om der eksisterer et andet middel, der er lige så effektivt, men mindre restriktivt, til at opnå de ønskede beskyttelsesformål. Mere præcist skal det altså undersøges, om den strenge lovgivning medfører en øget effektivitet.
63. Ydermere skal der tages hensyn til, at de nationale forbud udgør et system med individuelle og betingede undtagelser, og til, at artikel L. 211-1 i code rural og den ministerielle bekendtgørelse af 1986 synes at tilvejebringe et altid passende forbud.
64. Endeligt skal det vurderes, om andre foranstaltninger ikke ville medføre betydeligt flere omkostninger eller endog ville være uigennemførlige .
VII - Det andet præjudicielle spørgsmål
65. Det andet præjudicielle spørgsmål angår i forhold til den afledte ret de regler, som var gældende efter den 1. juni 1997, altså forordning nr. 338/97 og forordning nr. 939/97.
A - De arter, der er omfattet af liste I
66. Med hensyn til de arter, der er omfattet af liste I, er den franske regering af den opfattelse, at et absolut forbud er tilladt. Samtidig henviser den dog til de i artikel 32 i forordning nr. 939/97 fastsatte undtagelser for enheder, der er født og opdrættet i fangenskab.
67. Under den mundtlige forhandling gav Tridon udtryk for den opfattelse, at bestemmelsen i artikel 8 i forordning nr. 338/97, ifølge hvilken forbuddet gælder enheder af arter opført i liste I, som er født og opdrættet i fangenskab, var i strid med artikel 7 i denne forordning, i hvilken det bestemmes, at sådanne enheder skal behandles som enheder af de i liste II opførte arter.
68. Hertil skal bemærkes, at det i artikel 7, stk. 1, litra a), i forordning nr. 338/97 ganske vist bestemmes, at sådanne enheder skal behandles som enheder af de i liste II opførte arter, men dette gælder ikke udtrykkeligt artikel 8.
69. Artikel 8 i forordning nr. 338/97 indfører i stk. 1 et totalt forbud, der er gældende for enheder af de i liste I opførte arter. Dette forbud er i artikel 8, stk. 3, genstand for en række undtagelser. Litra d) vedrører enheder af dyrearter, der er født og opdrættet i fangenskab. I henhold til denne bestemmelse kan der under iagttagelse af bestemmelserne i den øvrige fællesskabslovgivning om beskyttelse af vilde dyr og planter imidlertid gives dispensation fra de i stk. 1 omhandlede forbud, når der er tale om enheder, der er født og opdrættet i fangenskab.
70. Som det allerede fremgår af denne bestemmelse, og dette ikke kun på processproget, er denne dispensation blot en bemyndigelsesregel. Da det ikke præciseres nærmere, hvem der kan udstede en sådan dispensation, kommer ethvert organ, der er ansvarlig for at gennemføre forordningen, principielt i betragtning.
71. Dette ændres ikke ved, at Kommissionen under den mundtlige procedure henviste til, at der i forbindelse med den i stk. 3 fastsatte dispensation ikke er tale om en bestemmelse i et direktiv, men om en bestemmelse i en forordning. Dette viser til gengæld blot, at den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat har beføjelse til direkte at anvende undtagelsen.
72. I henhold til Domstolens retspraksis skal undtagelser fra principielle bestemmelser fortolkes snævert . Dette gælder også for artikel 8, stk. 3, som indeholder en undtagelse fra det principielle forbud i artikel 8, stk. 1.
73. Ud over disse undtagelsesbestemmelser i forordning nr. 338/97 findes der i artikel 32 i Kommissionens forordning nr. 939/97 en undtagelse, som kan anvendes på enheder, der er født og opdrættet i fangenskab. Denne bestemmelse er egentlig en undtagelse både fra forbuddet i artikel 8, stk. 1, og fra undtagelsen i artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 338/97. Hvis alle betingelser i henhold til artikel 32 er opfyldt, finder forbuddet ikke anvendelse, uden at der i det enkelte tilfælde kræves et certifikat i henhold til artikel 8, stk. 3. Det drejer sig altså om en lovbestemt undtagelse.
74. Artikel 32 i forordning nr. 939/97 indeholder undtagelser for to kategorier af levende dyrearter. Den første kategori vedrører enheder af arter, der er født og opdrættet i fangenskab, står opført i liste VIII til forordning nr. 939/97, og er mærket i overensstemmelse med artikel 36 i denne forordning.
75. Den anden kategori vedrører enheder, der er født og opdrættet i fangenskab, er mærket i overensstemmelse med artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 939/97, og er ledsaget af et certifikat som nævnt i artikel 20, stk. 3, litra e), i forordning nr. 939/97, udstedt til opdrætteren af en medlemsstats ansvarlige styrelsesråd. Såfremt disse to betingelser er opfyldt, indtræder forbuddet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 338/97 altså ikke.
B - De arter, der er omfattet af liste II
76. Hvad angår de arter, der er omfattet af liste II, skal det i første omgang understreges, at enheder af sådanne arter i medfør af artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 338/97 er omfattet af det totale forbud i medfør af artikel 8, stk. 1. Som Kommissionen med rette understreger, indeholder artikel 8, stk. 5, imidlertid en undtagelse i tilfælde af, at den kompetente myndighed i den berørte medlemsstat kan dokumentere, at disse enheder er anskaffet og, hvis de stammer fra tredjelande, indført i Fællesskabet i overensstemmelse med den gældende lovgivning om beskyttelse af vilde dyr og planter. Set i lyset af denne undtagelse anser Kommissionen ikke et absolut forbud for påkrævet.
77. Den franske regering går under henvisning til tredje betragtning i forordningen ud fra, at denne tillader medlemsstaterne at træffe strengere foranstaltninger. Den franske regering sondrer for så vidt angår de enheder, der er omfattet af liste II, ikke mellem den gamle og den nye retsstilling, hvorfor dens kommentarer til liste II også skal henføres til retsstillingen i henhold til forordning nr. 338/97.
78. Der skal først henvises til, at den pågældende forordning bygger på EF-traktatens artikel 130 S (nu artikel 175 EF). Dermed finder EF-traktatens artikel 130 T (nu artikel 176 EF) principielt anvendelse. I henhold hertil forhindrer de i traktatens artikel 130 S fastlagte beskyttelsesforanstaltninger ikke de enkelte medlemsstater i at opretholde eller træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger. Disse forudsætninger foreligger her. Det giver kun mening at anvende tredje betragtning i forordningen, fordi den udtrykker fællesskabslovgiverens hensigt, nemlig at fastsætte minimumsforskrifter. Medlemsstaternes principielle ret til at træffe strengere foranstaltninger fremgår allerede af den primære ret.
79. I henhold til traktatens artikel 130 T er medlemsstaternes ret imidlertid kun gældende på den betingelse, at de trufne foranstaltninger er i overensstemmelse med traktaten. I henhold til Amsterdam-traktaten skal foranstaltningerne desuden meddeles Kommissionen.
80. Med hensyn til foreneligheden med traktaten henvises der til betragtningerne i forbindelse med det første spørgsmål om de arter, der er omfattet af liste II.
I den forbindelse skal man dog være opmærksom på, at beskyttelsesforanstaltningerne for enheder af arter, der er omfattet af liste II, ikke må være strengere end for enheder af arter, der er omfattet af liste I. Det betyder, at de i det mindste i forordningen fastsatte undtagelser for arter, omfattet af liste I, også skal anvendes for enheder af arter, som er omfattet af liste II. Dette gælder imidlertid ikke for undtagelser, hvis anvendelse er afhængig af medlemsstaternes vurdering.
VIII - Forslag til afgørelse
81. På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen følgende afgørelse:
»1) I forbindelse med det første spørgsmål vedrørende de arter, der er omfattet af liste I, skal Rådets forordning (EØF) nr. 3626/82 af 3. december 1982 om gennemførelse i Fællesskabet af konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter fortolkes således, at en medlemsstat har kunnet udstede et permanent forbud på hele sit område mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af vildtlevende eksemplarer af arter, der er født og opdrættet i fangenskab.
I forbindelse med det første spørgsmål vedrørende de arter, der er omfattet af liste II, skal forordning nr. 3626/82 samt EF-traktatens artikel 30 og 36 (nu artikel 28 EF og 30 EF) fortolkes således, at en medlemsstat kan udstede et permanent forbud på hele sit område mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af vildlevende eksemplarer af arter, der er født og opdrættet i fangenskab, såfremt en sådan lovgivning er nødvendig for at opnå en effektiv beskyttelse, der ikke kan opnås ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger.
2) I forbindelse med det andet spørgsmål vedrørende de arter, der er omfattet af liste I, skal Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9. december 1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed samt Kommissionens forordning (EF) nr. 939/97 af 26. maj 1997 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 338/97 fortolkes således, at en medlemsstat kan udstede et permanent forbud på hele sit område mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af vildtlevende eksemplarer af arter, der er født og opdrættet i fangenskab.
Dette gælder ikke for nedenstående to tilfælde af levende enheder:
- enheder af arter, der er født og opdrættet i fangenskab, er opført i bilag VIII til forordning nr. 939/97 og er mærket i overensstemmelse med artikel 36 i denne forordning, og
- enheder af arter, der er født og opdrættet i fangenskab, er mærket i overensstemmelse med artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 939/97 og er ledsaget af et certifikat som nævnt i denne forordnings artikel 20, stk. 3, litra e), udstedt til opdrætteren af en medlemsstats ansvarlige styrelsesråd.
I forbindelse med det andet spørgsmål vedrørende de arter, der er omfattet af liste II, skal forordning nr. 338/97 samt traktatens artikel 30 og 36 fortolkes på en sådan måde, at en medlemsstat kan udstede et permanent forbud på hele denne medlemsstats område mod enhver form for anvendelse i kommercielt øjemed af vildtlevende eksemplarer af arter, der er født og opdrættet i fangenskab, såfremt en sådan lovgivning for det første er nødvendig for at opnå en effektiv beskyttelse, der ikke kan opnås ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger, og for det andet såfremt en sådan lovgivning ikke er mere restriktiv end den, der gælder for arter, der er omfattet af liste I.«