62023TJ0489_RES
Asunto T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 18 de diciembre de 2024
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas respecto de acciones que desestabilizan a Moldavia — Inmovilización de fondos — Restricción a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Listas de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos o que están sujetos a restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en las listas — Planificación y dirección de manifestaciones violentas — Artículos 1, apartado 1, letra a), inciso ii), y 2, apartado 1, letra a), inciso ii), de la Decisión (PESC) 2023/891 y artículo 2, apartado 3, letra a), inciso ii), del Reglamento (UE) 2023/888 — Obligación de motivación — Excepción de ilegalidad — Error de apreciación — Libertad de empresa — Derecho de propiedad — Responsabilidad extracontractual»
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Alcance del control
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véase el apartado 21)
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Prohibición de entrada y tránsito a las personas responsables de acciones que menoscaben o amenacen la soberanía e independencia de Moldavia e inmovilización de sus fondos — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican tal medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado y que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 26 a 33)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Decisión de inmovilización de fondos — Control jurisdiccional de legalidad — Alcance — Disposición de alcance general relacionada con una medida restrictiva individual — Inclusión
[Art. 29 TUE; arts. 275 TFUE, párr. 2, y 277 TFUE; Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo; Reglamento (UE) 2023/888 del Consejo]
(véanse los apartados 42 a 44)
Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Actos relativos a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Moldavia — Prohibición de entrada y tránsito a las personas que planifiquen o dirijan manifestaciones violentas u otros actos de violencia o participen en ellos e inmovilización de sus fondos — Artículo 29 TUE y artículo 215 TFUE, apartado 2 — Procedencia
[Arts. 3 TUE, ap. 5, 21 TUE, 23 TUE, 24 TUE y 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, arts. 1, ap. 1, letra a), inciso ii), y 2, ap. 1, letra a), inciso ii); Reglamento (UE) 2023/888 del Consejo, art. 2, ap. 3, letra a), inciso ii)]
(véanse los apartados 50, 51 y 56 a 59)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Base jurídica — Medidas restrictivas establecidas en una decisión y un reglamento adoptados, respectivamente, sobre la base del artículo 29 TUE y del artículo 215 TFUE — Competencia del Consejo para adoptar medidas restrictivas en apoyo del Estado de Derecho en un tercer país candidato a la adhesión a la Unión
[Arts. 21 TUE, ap. 2, letra b), y 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, arts. 1, ap. 1, letra a), inciso ii), y 2, ap. 1, letra a), inciso ii); Reglamento (UE) 2023/888 del Consejo, art. 2, ap. 3, letra a), inciso ii)]
(véase el apartado 62)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Alcance del control — Control restringido por las normas generales — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Prohibición de entrada y tránsito a las personas que planifiquen o dirijan manifestaciones violentas u otros actos de violencia o participen en ellos e inmovilización de sus fondos — Alcance — Respeto del principio de proporcionalidad — Respeto del principio de seguridad jurídica
[Art. 275 TFUE, párr. 2; Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, art. 2, ap. 1, letra a), inciso ii); Reglamento (UE) 2023/888 del Consejo, art. 2, ap. 3, letra a), inciso ii)]
(véanse los apartados 71 a 75, 78, 79 y 85)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la decisión impugnada por su responsabilidad en acciones o políticas que menoscaban o amenazan la soberanía e independencia de la República de Moldavia — Documentos accesibles al público — Valor probatorio — Principio de libre apreciación de la prueba
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 102 a 112)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Prohibición de entrada y tránsito a las personas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la soberanía e independencia de la República de Moldavia e inmovilización de sus fondos — Demandante que tenía la condición de dirigente del partido que organizó las manifestaciones violentas en interés y con la ayuda de la Federación de Rusia — Error de apreciación — Inexistencia
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 119, 129 a 137, 151 y 152)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Alcance del control — Prueba del fundamento de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra las personas o entidades afectadas son fundados — Alcance del margen de apreciación de la autoridad competente — Pertinencia de las pruebas presentadas a efectos de una inclusión anterior en caso de que no se hayan producido modificaciones en los motivos, cambios en la situación del demandante o una evolución del contexto en Moldavia
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 154 y 160 a 163)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Ámbito de aplicación — Personas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la soberanía e independencia de la República de Moldavia — Concepto — Personas que cometieron los antedichos actos en el pasado, a pesar de la inexistencia de elementos que prueben su implicación o participación actuales en tales actos — Inclusión
[Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244, arts. 1, ap. 1, letra a), inciso ii), y 2, ap. 1, letra a), inciso ii); Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, art. 2, ap. 3, letra a), inciso ii), de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 158 y 159)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Moldavia — Prohibición de entrada y tránsito a las personas que planifiquen o dirijan manifestaciones violentas u otros actos de violencia o participen en ellos e inmovilización de sus fondos — Restricción del derecho de propiedad y de la libertad de empresa — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 16 y 17; Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/1047 y 2024/1244; Reglamentos del Consejo (UE) 2023/888, de Ejecución (UE) 2023/1045 y de Ejecución (UE) 2024/1243]
(véanse los apartados 171 a 178 y 181)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Perjuicio real y cierto — Evaluación — Criterios — Inexistencia de un perjuicio real y cierto
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 185 y 186)
Resumen
Mediante su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por Ilan Mironovich Shor contra los actos por los que el Consejo de la Unión Europea le incluyó en 2023, (
1
) y posteriormente le mantuvo en 2024, (
2
) en la lista de personas y entidades afectadas por medidas restrictivas habida cuenta de la situación en la República de Moldavia. Este asunto permite al Tribunal General pronunciarse, por primera vez, sobre la legalidad del criterio de inclusión que permite al Consejo adoptar medidas restrictivas contra las personas que planifiquen o dirijan manifestaciones violentas u otros actos de violencia o participen en ellos, enunciado en los artículos 1, apartado 1, letra a), inciso ii), y 2, apartado 1, letra a), inciso ii), de la Decisión 2023/891 (
3
) [en lo sucesivo, «criterio ii)»]. Se trata también de la primera sentencia dictada en el marco de las medidas restrictivas establecidas habida cuenta de la situación existente en la República de Moldavia en la que el Tribunal General examina el fondo del asunto.
La Unión Europea adoptó por primera vez en abril de 2023 medidas restrictivas en respuesta a las actividades desestabilizadoras a las que se enfrentaba la República de Moldavia. Estas se dirigen, en particular, a las personas responsables de apoyar o ejecutar acciones o políticas que menoscaben o amenacen la soberanía e independencia de ese tercer país, así como la democracia, el Estado de Derecho, la estabilidad o la seguridad de dicho país, o que apoyen o ejecuten dichas acciones. (
4
)
El demandante es un empresario y político de doble nacionalidad, moldava e israelí, cuyos fondos y recursos económicos fueron inmovilizados debido, en particular, a su papel en la dirección y planificación de manifestaciones violentas. Por ese motivo, el Consejo acusaba al demandante de estar implicado en incitación a la violencia contra el actual Gobierno de la República de Moldavia y de apoyar la actividad prorrusa en ese país.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General señala, por lo que respecta al criterio ii), que el Consejo expuso de manera comprensible e inequívoca las razones específicas y concretas por las que consideró que las manifestaciones dirigidas y planificadas por el demandante le hacían responsable de acciones que menoscababan y amenazaban la soberanía e independencia de la República de Moldavia, así como la democracia, el Estado de Derecho, la estabilidad y la seguridad de dicho Estado. Por consiguiente, y habida cuenta del contexto en el que se adoptaron los actos, el Tribunal General desestima el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
En segundo lugar, el Tribunal General también desestima por infundado el motivo basado en una excepción de ilegalidad de la Decisión 2023/891 y del Reglamento 2023/888.
A este respecto, de entrada, el Tribunal General estima que el criterio ii) podía introducirse en el ordenamiento jurídico de la Unión mediante la Decisión 2023/891 y el Reglamento 2023/888, basados, respectivamente, en el artículo 29 TUE y en el artículo 215 TFUE, apartado 2. En efecto, habida cuenta de la finalidad y del contenido de la Decisión 2023/891, resulta que dicha Decisión está directamente relacionada con las finalidades de la política exterior y de seguridad común (PESC) enunciadas en el artículo 21 TUE, apartado 2, letra b), en la medida en que tiene por objeto consolidar y respaldar la democracia y el Estado de Derecho en la República de Moldavia. En estas circunstancias, la planificación o dirección de manifestaciones violentas u otros actos de violencia o la participación en ellos puede justificar una acción de la Unión en el marco de la PESC basada en el objetivo de consolidar y respaldar la democracia y el Estado de Derecho en un país tercero. El Tribunal General precisa que las manifestaciones violentas pueden menoscabar los fundamentos jurídicos e institucionales del país de que se trate y que no forman parte del derecho fundamental a la libertad de reunión pacífica garantizado por el artículo 11 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (
5
) y por el artículo 12, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
A continuación, el Tribunal General considera que el círculo de personas potencialmente afectadas por medidas restrictivas basadas en el criterio ii) no es desproporcionado. Para que se adopten medidas restrictivas sobre la base de este criterio, las acciones del interesado deben poder menoscabar o amenazar la soberanía e independencia de la República de Moldavia, o la democracia, el Estado de Derecho, la estabilidad o la seguridad en dicho Estado. En otras palabras, es necesario que dichas acciones puedan menoscabar los fundamentos institucionales y jurídicos de ese país. Así, no pueden adoptarse medidas restrictivas contra personas responsables de la planificación o dirección de manifestaciones amparadas por el derecho a la libertad de reunión pacífica o de participación en ellas.
En último lugar, el Tribunal General declara que el Consejo no incurrió en un error de apreciación al considerar que las manifestaciones violentas dirigidas y planificadas por el demandante hacían a este responsable de acciones que menoscababan o amenazaban la democracia y el Estado de Derecho en la República de Moldavia.
A este respecto, el Tribunal General observa, para comenzar, que la motivación de los actos impugnados está suficientemente fundamentada para demostrar, por una parte, que el demandante participó en la formación de personas con el fin de provocar desórdenes y disturbios durante las manifestaciones en la República de Moldavia y, por otra parte, que en 2022 y 2023 su partido organizó protestas y concentraciones violentas, principalmente en la capital, Chisináu, con la ayuda de manifestantes pagados. En efecto, varias pruebas ponen de manifiesto de manera concreta, precisa y concordante que numerosas personas fueron seleccionadas y remuneradas por el partido del demandante para participar en las manifestaciones en cuestión. De tales pruebas se desprende, en particular, que la intención del demandante era hacer participar en estas manifestaciones, a cambio de una remuneración, a determinadas personas con un perfil particular que pudiera causar desórdenes y disturbios en ellas, con el fin de intimidar al Gobierno. Por ello, no puede considerarse que estas personas pretendieran ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica participando en estas manifestaciones para expresar opiniones personales.
El Tribunal General señala además que las manifestaciones violentas en cuestión se organizaron en interés y con la ayuda de la Federación de Rusia, de modo que se inscriben plenamente en las actividades desestabilizadoras del Gobierno moldavo a las que las medidas restrictivas controvertidas pretenden responder.
Por último, el Tribunal General considera que, aunque el Consejo no aportó la prueba de que el demandante hubiera planificado o dirigido, directa o indirectamente, en manifestaciones violentas u otros actos de violencia, o hubiera participado en ellos, desde la inclusión de su nombre en las listas controvertidas, la mera disolución del partido del demandante no basta para dejar obsoletas las medidas restrictivas adoptadas contra él, dado que el Consejo estimó que continuaba la amenaza para la democracia y el Estado de Derecho, así como para la estabilidad y seguridad de la República de Moldavia.
A este respecto, el Tribunal General observa que la planificación de manifestaciones violentas no depende de la existencia del partido político del que era presidente el demandante.
Por otra parte, el hecho de que los motivos de inclusión del nombre del demandante en las listas controvertidas se refieran a una situación fáctica existente antes de adoptarse los actos iniciales y que ha sido modificada muy recientemente no implica necesariamente la obsolescencia de las medidas restrictivas adoptadas contra él mediante dichos actos. Esta interpretación se ve corroborada por el artículo 8, párrafo segundo, de la Decisión 2023/891 y por el artículo 13, apartado 4, del Reglamento 2023/888. Estas disposiciones permiten mantener en las listas controvertidas los nombres de personas y entidades que no cometieron ningún acto de desestabilización de la República de Moldavia durante el período anterior a la reconsideración si dicho mantenimiento sigue estando justificado habida cuenta del conjunto de circunstancias pertinentes y, en particular, habida cuenta de que no se hayan cumplido los objetivos contemplados por las medidas restrictivas.
Por lo demás, el demandante creó una nueva formación política inmediatamente después de la disolución de su partido y los vínculos entre el demandante y la Federación de Rusia no desaparecieron por el mero hecho de la disolución de su partido en junio de 2023.
Por lo tanto, el contexto que justificó la inclusión inicial del nombre del demandante en las listas controvertidas no ha evolucionado de tal manera que impidiera al Consejo mantener el nombre del demandante en esas listas con arreglo al criterio ii) basándose en los mismos elementos de prueba que justificaron la inclusión inicial de su nombre.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General desestima el recurso de anulación del demandante y, dado que no se ha probado la existencia de un perjuicio real y cierto, su pretensión de indemnización.
(
1
)	Decisión (PESC) 2023/1047 del Consejo, de 30 de mayo de 2023, por la que se modifica la Decisión (PESC) 2023/891 relativa a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO 2023, L 140 I, p. 9), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1045 del Consejo, de 30 de mayo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) 2023/888 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO 2023, L 140 I, p. 1).
(
2
)	Decisión (PESC) 2024/1244 del Consejo, de 26 de abril de 2024, por la que se modifica la Decisión (PESC) 2023/891 relativa a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO L, 2024/1242), y Reglamento de Ejecución (UE) 2024/1243 del Consejo, de 26 de abril de 2024, por el que se aplica el Reglamento (UE) 2023/888 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO L, 2024/1243).
(
3
)	Decisión (PESC) 2023/891 del Consejo, de 28 de abril de 2023, relativa a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO 2023, L 114, p. 15).
(
4
)	Véanse el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2023/891 y el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (UE) 2023/888 del Consejo, de 28 de abril de 2023, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que desestabilizan la República de Moldavia (DO 2023, L 114, p. 1).
(
5
)	Hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.