62014TJ0424_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen T‑424/14 och T‑425/14,
ClientEarth, med säte i London (Förenade kungariket), företrätt av advokaterna O. Brouwer, F. Heringa och J. Wolfhagen,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Clotuche-Duvieusart och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående dels en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 1 april 2014 att neka tillgång till en miljökonsekvensbedömning avseende ett utkast till tvingande instrument för att definiera en strategisk ram för riskbaserade inspektions- och övervakningsförfaranden inom Europeiska unionens miljörätt samt ogiltigförklaring av ett yttrande från konsekvensbedömningsnämnden, dels talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 april 2014 att neka tillgång till ett utkast till miljökonsekvensbedömning avseende tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor på medlemsstatsnivå inom ramen för unionens miljöpolitik och av ett yttrande från konsekvensbedömningsnämnden,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden M. E. Martins Ribeiro samt domarna S. Gervasoni (referent) och L. Madise,
justitiesekreterare: handläggaren L. Grzegorczyk,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 juni 2015,
följande
Domskäl
Dom
Bakgrund till tvisten
1. Sökanden, ClientEarth, är en ideell organisation som är verksam på miljöskyddsområdet.
2. Den 20 januari 2014 inkom sökanden med två ansökningar till Europeiska kommissionen om tillgång till olika handlingar i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43). Den första ansökningen avsåg ”kommissionens miljökonsekvensbedömning avseende genomförandet av pelaren ’tillgång till rättslig prövning’ i Århuskonventionen”. Den andra ansökningen avsåg ”kommissionen miljökonsekvensbedömning avseende översynen av EU:s regelverk för miljökontroll och miljöövervakning på nationell nivå och EU-nivå”.
3. Genom skrivelse av den 13 februari 2014 avslog kommissionen den andra ansökan som nämns i punkt 2 ovan. Kommissionen preciserade härvid att ansökan gällde en ”miljökonsekvensbedömning avseende ett utkast till tvingande instrument för att definiera en strategisk ram för riskbaserade inspektions- och övervakningsförfaranden inom [unionens] miljörätt” samt ett yttrande från konsekvensbedömningsnämnden (nedan kallad nämnden) över bedömningen (nedan gemensamt kallade de begärda handlingarna i mål T‑425/14). Avslagsbeslutet grundades på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
4. Genom skrivelse av den 17 februari 2014 avslog kommissionen den första ansökan som nämns i punkt 2 ovan. Kommissionen preciserade härvid att ansökan gällde ett ”utkast till miljökonsekvensbedömning avseende tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på medlemsstatsnivå inom ramen för [unionens] miljöpolitik” och nämndens yttrande över detta utkast (nedan gemensamt kallade de begärda handlingarna i mål T‑424/14, vilka tillsammans med de handlingar som begärts i mål T‑425/14 kallas de begärda handlingarna). Avslagsbeslutet grundades på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
5. Den 4 mars 2014 inkom sökanden med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 med två bekräftande ansökningar till kommissionen.
6. I skrivelser av den 24 mars 2014 upplyste kommissionen sökanden om att tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan hade förlängts med 15 arbetsdagar i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001.
7. Genom skrivelse av den 1 april 2014 (nedan kallat beslutet av den 1 april 2014) fastställde kommissionen sitt beslut att med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 neka tillgång till de begärda handlingarna i mål T‑425/14.
8. Genom skrivelse av den 3 april 2014 (nedan kallat beslutet av den 3 april 2014 och, tillsammans med beslutet av den 1 april 2014, gemensamt kallade de angripna besluten), fastställde kommissionen sitt beslut att med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001neka tillgång till de begärda handlingarna i mål T‑424/14.
9. I de angripna besluten påpekade kommissionen inledningsvis att den påbörjat miljökonsekvensbedömningar inom ramen för de diskussioner och förhandlingar som fördes inför kommissionens antagande av lagstiftningsåtgärder avseende inspektioner och övervakning på miljöområdet (beslutet av den 1 april 2014) respektive avseende tillgång till rättslig prövning inom samma område (beslutet av den 3 april 2014) och att dessa bedömningar fortfarande pågick. Kommissionen preciserade att miljökonsekvensbedömningarna var tänkta att fungera som ett stöd vid utarbetandet av lagstiftningsåtgärderna och att de strategiska val (”policy choices”) som görs inom ramen för ett lagstiftningsinitiativ kommer att grundas på innehållet i en miljökonsekvensbedömning.
10. Vidare skulle utlämnande av de begärda handlingarna i detta skede enligt kommissionen allvarligt undergräva dess pågående beslutsförfaranden, eftersom utlämnandet skulle påverka kommissionens handlingsutrymme och minska möjligheterna att finna en kompromiss. Ett sådant utlämnande skulle dessutom medföra en risk för yttre påtryckningar vilket utgör ett hinder i svåra beslutsförfaranden där det krävs en anda av ömsesidigt förtroende. Kommissionen har dessutom hänvisat till bestämmelserna i artiklarna 17.1 FEU och 17.3 tredje stycket FEU.
11. I beslutet av den 1 april 2014 betonade kommissionen att inspektioner och övervakning utgör kärnverksamheter vid genomförande av offentliga insatser, vilket är ett område som institutionerna sedan år 2001 försöker att dra uppmärksamhet till och där institutionerna försöker främja åtgärder på unionsnivå. I beslutet betonade kommissionen även att åtgärder måste vidtas för att skydda debatten från yttre påtryckningar, eftersom sådana påtryckningar skulle påverka kvalitén på den kontroll som utövas på medlemsstaterna.
12. I beslutet av den 3 april 2014 betonade kommissionen att frågan om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor är mycket känslig, möjliga meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna och det faktum att tio år hade förflutit sedan den avgav sitt förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT C 96, 2004, s. 22) (nedan kallad 2003 års förslag till direktiv).
13. Slutligen tillade kommissionen i de angripna besluten att olika handlingar beträffande de två pågående miljökonsekvensbedömningarna redan var tillgängliga på Internet och att alla övriga handlingar beträffande nämnda bedömningar skulle publiceras senare när kommissionärskollegiet väl antagit lagstiftningsförslagen.
14. Mot bakgrund av dessa omständigheter fann kommissionen i de angripna besluten att tillgång till de begärda handlingarna skulle nekas med stöd av artikel 4.3 tredje stycket i förordning nr 1049/2001, eftersom beslutsförfarandet ännu befann sig i ett inledande och känsligt skede (”at a very early and delicate stage”).
15. Kommissionen ansåg att det inte förelåg något övervägande allmänintresse som skulle kunna motivera att de begärda handlingarna lämnades ut. Kommissionen anmärkte härvid att unionen är skyldig att bevara, skydda och förbättra kvalitén på miljön och följaktligen människors hälsa. Målet skulle kunna uppnås genom en icke-diskriminerande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Kommissionen ansåg sig dock inte vara i stånd att avgöra på vilket sätt utlämnande av de begärda handlingarna i detta skede skulle hjälpa personer bosatta i unionen att indirekt påverka sin livsmiljö. Det är nämligen redan möjligt att få tillgång till rättslig prövning vid de nationella domstolarna och de berörda beslutsförfarandena syftar just till att förbättra denna tillgång. Vidare tillade kommissionen att ett offentligt samråd hade organiserats år 2013 då berörda parter, däribland allmänheten, hade getts möjlighet att bidra till att definiera de bärande tankarna i förslagen. Vidare skulle ett utlämnande i detta skede enligt kommissionen undergräva beslutsförfarandet och inverka på möjligheten att nå en så bra kompromiss som möjligt. Kommissionen förklarade dessutom att allmänintresset tillvaratas på ett bättre sätt genom att de aktuella beslutsförfarandena genomförs på ett sådant sätt att yttre påtryckningar inte kan förekomma.
16. Kommissionen tillbakavisade möjligheten att bevilja delvis tillgång i den mening som avses i artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, eftersom de begärda handlingarna omfattades av undantaget i sin helhet.
Förfarandet och parternas yrkanden
17. Sökanden har väckt talan i de förevarande målen genom ansökningar som inkom till tribunalens kansli den 11 juni 2014.
18. Genom beslut av den 27 april 2014 av ordföranden på tribunalens andra avdelning förenades målen T‑424/14 och T‑425/14 vad gäller det muntliga förfarandet och domen i enlighet med artikel 50 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
19. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och uppmanade, som en processledande åtgärd enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, kommissionen att inkomma med en handling i mål T‑424/14 och ställde skriftliga frågor till parterna med uppmaning att besvara dem under förhandlingen.
20. Förhandlingen fastställdes inledningsvis till den 9 juni 2015 men flyttades fram till den 16 juni 2015 på sökandens begäran.
21. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 16 juni 2015.
22. I mål T‑424/14 har sökanden yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet av den 3 april 2014, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna
23. I mål T‑424/14 har kommissionen yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
24. I mål T‑425/14 har sökanden yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet av den 1 april 2014, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
25. I mål T‑425/14 har kommissionen yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
26. Till stöd för talan i respektive mål har sökanden åberopat en enda grund som består av två delgrunder. Den första delgrunden avser åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och den andra delgrunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
27. Tribunalen ska först pröva den andra delen av den enda grunden.
Den andra delen av den enda grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
28. Sökanden har kritiserat kommissionen för att ha åsidosatt sin skyldighet att motivera de angripna besluten. Kommissionen underlät för det första att förklara varför artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig på miljökonsekvensbedömningar och nämndens yttranden. Vidare har kommissionen inte särskilt motiverat sin slutsats att utlämnande av de begärda handlingarna skulle undergräva beslutsförfarandena i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. På samma sätt har kommissionen slutligen inte tillräckligt motiverat varför det enligt dess mening saknades ett övervägande allmänintresse som motiverar att de begärda handlingarna lämnas ut.
29. Kommissionen har bestritt dessa argument.
30. Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 6 mars 2003, Interporc/kommissionen, C‑41/00 P, REG, EU:C:2003:125, punkt 55, dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, REG, EU:C:2007:75, punkt 80, dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, REG, EU:C:2008:392, punkt 166, och dom av den 24 maj 2011, NLG/kommissionen, T‑109/05 och T‑444/05, REU, EU:T:20 11:235, punkt 81).
31. Vad gäller en ansökan om tillgång till handlingar ska varje beslut som en institution fattar med stöd av de undantag som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 vara motiverat. Om en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den skyldig att, för det första, förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det undantag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 som nämnda institution åberopar. Institutionen är för det andra skyldig att, i fall som omfattas av artikel 4.2 och 4.3, redogöra för att det inte föreligger något övervägande allmänintresse av att den ifrågavarande handlingen lämnas ut (dom av den 11 mars 2009, Borax Europe/kommissionen, T‑121/05, EU:T:2009:64, punkt 37, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet, T‑331/11, EU:T:2013:419, punkt 96; se, för ett liknande resonemang, även dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, REG, EU:C:2008:374, punkterna 48 och 49).
32. Det ankommer således på den institution som nekat tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen berörs av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov enligt detta undantag (dom av den 26 april 2005, Sison mot rådet, T‑110/03, T‑150/03 och T‑405/03, REG, EU:T:2005:13, punkt 61, dom NLG/kommissionen, punkt 30 ovan, EU:T:2011:235, punkt 83, och dom Besselink/rådet, punkt 31 ovan, EU:T:2013:419, punkt 99; se, för ett liknande resonemang och analogt, även dom Interporc/kommissionen, punkt 30 ovan, EU:C:2003:125, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
33. I förevarande fall framgår det av skälen i de angripna besluten, såsom dessa sammanfattas i punkterna 9–16 ovan, att kommissionen för att neka tillgång grundat sig på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Kommissionen fann dels att ett utlämnande av de begärda handlingarna i detta skede allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandena för att anta lagstiftningsförslag beträffande inspektioner och övervakning på miljöområdet (beslutet av den 1 april 2014) och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (beslutet av den 3 april 2014). Kommissionen betonade härvid såväl miljökonsekvensbedömningens föremål som roll i ett sådant beslutsförfarande liksom kommissionens behov att skydda sitt utrymme för reflektion och förhandling samt
det faktum att diskussioner inom dessa båda områden pågick sedan länge. Vidare tillbakavisade kommissionen att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna. Som skäl angavs att kommissionen inte var i stånd att avgöra på vilket sätt utlämnandet skulle hjälpa personer bosatta i unionen att indirekt påverka sin livsmiljö. Kommissionen preciserade samtidigt att det redan var möjligt att få tillgång till rättslig prövning vid de nationella domstolarna och att de berörda beslutsförfarandena just syftade till att förbättra denna tillgång. För att beakta berörda parters åsikter hade ett offentligt samråd organiserats år 2013. Enligt kommissionen skulle allmänintresset tvärtom tillvaratas på ett bättre sätt genom att de aktuella beslutsförfarandena genomförs på ett sådant sätt att yttre påtryckningar inte kan förekomma.
34. Således framgår det klart och tydligt av de angripna besluten att de begärda handlingarna enligt kommissionen omfattades av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Handlingarna ingick nämligen i det beslutsförfarande som leder fram till antagandet av de ovannämnda förslagen till lagstiftning och utlämnandet skulle allvarligt undergräva dessa förfaranden.
35. Det ska härvid tilläggas att kommissionen inte var skyldig att lämna specifika skäl till varför artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig på de begärda handlingarna. Eftersom sökanden i sina bekräftande ansökningar inte har bestridit – vilket sökanden också medgav vid förhandlingen – att den nämnda bestämmelsen är tillämplig på de begärda handlingarna, finner tribunalen, på samma sätt som har fastställts i rättspraxis, att artikel 296 FEUF inte ska tolkas så, att det krävs att den berörda institutionen ger ett detaljerat svar på den sökandes anmärkningar under det administrativa förfarandet (se dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Pays-Bas/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, REU, EU:C:2012:711, punkt 141 och där angiven rättspraxis). Inte heller kan bestämmelsen tolkas så, att kommissionen är skyldig att, i motiveringen av de angripna besluten, av preventiva skäl tillbakavisa alla hypotetiska argument som i ett senare skede kan åberopas mot dess analys. Kommissionen kunde således begränsa sig till att i de angripna besluten ange de konkreta skälen till att den ansåg att artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig utan att vara skyldig att tillbakavisa eller kritisera andra eventuella tolkningar av bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 10 maj 1960, Barbara m.fl./Höga Myndigheten, 3/58–18/58, 25/58 och 26/58, REG, EU:C:1960:18, s. 411).
36. Tribunalen noterar därefter att det följer av skälen till de angripna besluten att kommissionen lämnat en klar och tydlig motivering, i enlighet med den rättspraxis som citeras i punkterna 31 och 32 ovan, till varför den ansåg dels att tillgång till de begärda handlingarna skulle undergräva det intresse som skyddas genom undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, dels att det inte förelåg något övergripande allmänintresse som ändock motiverade att handlingarna lämnades ut.
37. Mot bakgrund av den rättspraxis som citeras i punkt 30 ovan är det slutligen viktigt att tillägga att de angripna beslutens motivering gjort det möjligt för sökanden – vilket tydligt framgår av sökandens skriftliga yttrande och i synnerhet av de argument sökanden framfört inom ramen för den första delen av den enda grunden – att förstå skälen till att ansökan om tillgång avslogs och att förbereda sin talan. Motiveringen är dessutom tillräcklig för ge tribunalen möjlighet att utföra sin prövning.
38. Mot denna bakgrund finner tribunalen att de angripna besluten är tillräckligt motiverade.
39. Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den andra delen av den enda grunden.
Den första delen av den enda grunden: Åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001
40. Till stöd för den första delen av den enda grunden – vilken avser åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 – har sökanden åberopat tre invändningar som huvudsakligen gäller följande. Den första invändningen, som gjorts gällande i första hand, avser att undantaget i den nämnda bestämmelsen inte är tillämpligt på de begärda handlingarna. Den andra invändningen, som gjorts gällande alternativt, avser att det inte föreligger någon risk för att beslutsförfarandena allvarligt ska undergrävas och den tredje invändningen, som åberopats som ytterligare ett alternativ, avser förekomsten av ett övervägande allmänintresse som motiverar att de lämnas ut.
41. Som svar på en fråga från tribunalen återkallade sökanden vid förhandlingen den första invändningen som framställts i dess skriftliga inlagor. Detta antecknades i förhandlingsprotokollet.
42. Det är mot denna bakgrund som tribunalen kommer att pröva den andra respektive den tredje invändningen som sökanden framställt.
Den andra invändningen: Det föreligger ingen risk för att beslutsförfarandena allvarligt ska undergrävas
43. Sökanden har i huvudsak gjort gällande att de angripna besluten innehåller en felaktig rättstillämpning. Kommissionen slog nämligen felaktigt fast att det föreligger en risk för att beslutsförfarandena allvarligt ska undergrävas, i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
44. Sökanden har särskilt och för det första påpekat att de begärda handlingarna, som kommissionen upprättat i egenskap av lagstiftare och vilka har en central roll i lagstiftningsförfarandet, i möjligaste mån borde vara föremål för en bredare tillgång och vara direkt tillgängliga.
45. För det andra anser sökanden att miljökonsekvensbedömningar kännetecknas av insyn och samråd med berörda parter.
46. För det tredje menar sökanden att utlämnande av de begärda handlingarna inte på ett uppenbart sätt undergräver beslutsförfarandena, utan tvärtom kan gynna dem. De skäl som anges i de angripna besluten härvid är av rent allmän och hypotetisk art. Kommissionens argument att ett utlämnande skulle begränsa dess handlingsutrymme och minska dess möjlighet att uppnå en kompromiss saknar relevans. Dess handlingsutrymme när det gäller att utarbeta miljökonsekvensbedömningen är under alla förhållanden mindre än i själva beslutsförfarandet. Utöver det faktum att den allmänna opinionen själv kan förstå att ett förslag kan komma att ändras, har kommissionen för övrigt inte visat att ett utlämnande i praktiken kunde ge upphov till påtryckningar från allmänheten som kunde få lagstiftningsförfarandet att misslyckas. De begärda handlingarna innehåller huvudsakligen faktauppgifter och kan dessutom inte anses känsliga enbart av den anledningen att de rör en fråga som är politiskt omstridd. Sökanden har härvid, i sina repliker, tillagt att om de begärda handlingarna innehöll känslig information skulle delvis tillgång, under alla omständigheter, kunna beviljas med stöd av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. I mål T‑424/14 saknar frågans politiska känslighet och medlemsstaternas eventuella meningsskiljaktigheter koppling till att undantaget ska tolkas strikt. I mål T‑425/14 har kommissionen felaktigt hävdat att yttre påverkan inverkar på kvalitén på den kontroll som utövas över medlemsstaterna. Slutligen är enbart det förhållandet att beslutsförfarandena befinner sig i ett inledande skede inte tillräckligt.
47. I sina repliker har sökanden för det fjärde, för att bemöta kommissionens argument, motsatt sig erkännande av en allmän presumtion. Som skäl har sökanden anfört att en sådan presumtion inte skulle ha något stöd i unionsrätten och helt skulle strida mot principen om insyn. Vidare har sökanden påpekat att den, genom sin ansökan om tillgång till dessa handlingar, inte vare sig försökt att undergräva kommissionens beslutsförfaranden eller försökt tillvarata några privata intressen. De intressen som eftersträvas med sökandens ansökningar om tillgång har erkänts i ett beslut av Europeiska ombudsmannen.
48. Kommissionen har genmält att det finns anledning att erkänna en allmän presumtion enligt vilken tillgång till de begärda handlingarna kunde nekas i förevarande fall och att kommissionen under alla förhållanden inte begått något fel genom att anse att det förelåg en risk för att beslutsförfarandena allvarligt skulle undergrävas.
49. Inledningsvis finner tribunalen det viktigt att konstatera att kommissionen i de angripna besluten grundade sitt avslag av ansökan om tillgång på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Enligt den bestämmelsen ska tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
50. För det andra omfattas de begärda handlingarna av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt (se punkt 41 ovan). Handlingarna har nämligen upprättats inom ramen för två miljökonsekvensbedömningar som genomförts inom ramen för två beslutsförfaranden inom kommissionen. Nämnda förfaranden avser politiska initiativ på området för tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (mål T‑424/14) respektive inspektioner och övervakning inom samma område (mål T‑425/14). Det är obestridligt att dessa beslutsförfaranden pågick när kommissionen antog de angripna besluten.
51. För det tredje framgår det av de angripna besluten att kommissionen ansåg att utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt kunde undergräva de pågående beslutsförfarandena som befann sig i ett inledande och känsligt skede. Slutsatsen grundas på flera skäl. Kommissionen fann för det första att utlämnandet skulle undergräva dess handlingsutrymme och möjlighet att finna en kompromiss. För det andra påpekade kommissionen att det fanns anledning att bevara en situation där förtroende råder vid debatter och förhandlingar vid utarbetandet av politiska förslag. Utlämnande av de begärda handlingarna skulle dock enligt kommissionen ge upphov till en risk för yttre påtryckningar som skulle kunna komma att påverka de känsliga pågående förfarandena. Kommissionen har i detta avseende för övrigt insisterat på det faktum att den enligt artikel 17.1 och 17.3 FEU bör främja allmänintresset och fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet. I beslutet av den 1 april 2014 (mål T‑425/14) har kommissionen för det tredje lagt tyngdpunkten på det faktum att inspektioner och övervakning utgör kärnverksamheter vid genomförande av offentliga insatser, att debatten bör skyddas från yttre påtryckningar, eftersom detta skulle påverka kvalitén på den kontroll som utövas över medlemsstaterna och att institutionerna sedan år 2001 uttalat sig i frågan. I beslutet av den 3 april 2014 (mål T‑424/14) lade kommissionen vikten på att frågan om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor var politiskt känslig, på möjliga meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna samt på att tio år hade förflutit sedan 2003 års förslag till direktiv.
52. Vid läsningen av skälen till de angripna besluten framgår det således att kommissionen grundade sig på allmänna överväganden avseende behovet att bevara sitt utrymme för reflektion, sitt handlingsutrymme, sitt oberoende och ett klimat där förtroende råder vid diskussioner. Samma överväganden avsåg vidare risken för yttre påtryckningar som kan påverka pågående diskussioner och förhandlingar. Kommissionen grundade sig även på mer specifika överväganden beträffande de två pågående beslutsförfarandena som avsåg framför allt att dessa förfaranden befann sig i ett inledande och känsligt skede, att de diskuterade frågorna sedan länge var föremål för övervägande, frågornas vikt liksom, i beslutet av den 3 april 2014 (mål T‑424/14), att problematiken avseende tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor var känslig och att det fanns möjliga meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Däremot framgår det inte någonstans av de angripna besluten att kommissionen gjort en individuell och konkret prövning av de begärda handlingarna.
53. Sökanden har ifrågasatt dessa skäl i de angripna besluten och menar att de är av rent allmän och hypotetisk art och inte styrker att det finns en risk för att kommissionens beslutsförfaranden allvarligt ska undergrävas. Kommissionen har däremot anmodat tribunalen att bekräfta att det föreligger en allmän presumtion som gjorde att kommissionen kunde neka tillgång till de begärda handlingarna i de angripna besluten.
54. Mot denna bakgrund kommer tribunalen att pröva de argument som kommissionen anfört för att styrka att föreligger en allmän presumtion för att kommissionen kan neka tillgång till handlingar som – i likhet med de begärda handlingarna – är hänförliga till en miljökonsekvensbedömning inom ett pågående beslutsförfarande. Därefter kommer tribunalen att göra en bedömning av beslutens lagenlighet.
– Huruvida det föreligger en allmän presumtion för att tillgång till de begärda handlingarna kan nekas
55. I enlighet med vad som anges i skäl 1 i förordning nr 1049/2001 utgör förordningen ett uttryck för den i artikel 1 andra stycket FEU tillkännagivna viljan att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I skäl 2 i samma förordning erinras det om att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar hänger samman med institutionernas demokratiska natur (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 34, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, REU, EU:C:2010:541, punkt 68, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, REU, EU:C:2011:496, punkt 72, dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, REU, EU:C:2013:671, punkt 27, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, REU, EU:C:2014:112, punkt 61).
56. För att uppnå detta mål syftar förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt (dom Sison/rådet, punkt 30 ovan, EU:C:2007:75, punkt 61, dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, REG, EU:C:2007:802, punkt 53, dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkt 69, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 28).
57. Denna rätt är emellertid i viss mån begränsad av hänsyn till allmänna eller privata intressen (dom Sison/rådet, punkt 30 ovan, EU:C:2007:75, punkt 62). Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordningen, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att neka tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för något av de intressen som skyddas i denna artikel (dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkterna 70 och 71, dom Sverige/MyTravel och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2011:496, punkt 74, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 29).
58. Då dessa undantag utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de emellertid tolkas och tillämpas restriktivt (se dom Sison/rådet, punkt 30 ovan, EU:C:2007:75, punkt 63 och där angiven rättspraxis, dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
59. Om en institution beslutar att avslå en ansökan om utlämnande av en handling är den således i princip skyldig att – i enlighet med principen om strikt tolkning – förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom Sverige/MyTravel och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2011:496, punkt 76 och där angiven rättspraxis, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 31). Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är inte tillräckligt för att tillämpa detta undantag (dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T‑2/03, REG, EU:T:2005:125, punkt 69, och dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet, T‑471/08, REG, EU:T:2011:252, punkt 29, se, för ett liknande resonemang, även dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 64).
60. Tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 förutsätter således att det visas att tillgången till den aktuella handlingen som institutionen upprättat för internt bruk konkret och faktiskt kunde undergräva skyddet för institutionens beslutsförfarande och att denna risk rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk (dom Toland/parlamentet, punkt 59 ovan, EU:T:2011:252, punkt 70).
61. För att omfattas av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs dessutom att den skada som ett utlämnande medför för beslutsförfarandet är allvarlig. Detta är bland annat fallet när utlämnandet av de avsedda handlingarna har en väsentlig inverkan på beslutsförfarandet. Bedömningen av skadans allvar beror på samtliga ifrågavarande omständigheter, bland annat de negativa effekterna på beslutsförfarandet som institutionen åberopat avseende utlämnandet av de begärda handlingarna (dom av den 18 december 2008, Muñiz/kommissionen, T‑144/05, EU:T:2008:596, punkt 75, dom Toland/parlamentet, punkt 59 ovan, EU:T:2011:252, punkt 71, och dom av den 9 september 2014, MasterCard m.fl./kommissionen, T‑516/11, EU:T:2014:759, punkt 62).
62. Nämnda rättspraxis kan emellertid inte tolkas så, att det krävs att institutionerna lägger fram bevis för att det föreligger en sådan risk. Enligt rättspraxis är det härvid tillräckligt att det angripna beslutet innehåller konkreta uppgifter som gör det möjligt att fastslå att risken för att beslutsförfarandet skulle undergrävas, när det angripna beslutet antogs, rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk. Dessa uppgifter ska även påvisa att det vid denna tidpunkt, förelåg objektiva skäl som gjorde att man rimligen kunde förutse att beslutsförfarandet skulle undergrävas om de handlingar som sökanden begärt utlämnades (dom av den 11 december 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen, T‑47 6/12, målet har överklagats, EU:T:2014:1059, punkt 71; se, för ett liknande resonemang, även dom Toland/parlamentet, punkt 59 ovan, EU:T:2011:252, punkterna 78 och 79).
63. Trots den rättspraxis som citeras i framför allt punkt 59 ovan har domstolen emellertid slagit fast att det står den berörda unionsinstitutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 50; se även dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 72 och där angiven rättspraxis, och dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
64. Domstolen har således slagit fast att det finns allmänna presumtionsregler med innebörden att tillgång till handlingar ska nekas i fem olika fall, nämligen såvitt gäller handlingarna i akten i ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, REG, EU:C:2010:376, punkt 61), handlingar som utväxlats mellan kommissionen och anmälande parter eller tredje man i ett ärende avseende kontroll av företagskoncentrationer (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, REU, EU:C:2012:393, punkt 123, och dom kommissionen/Agrofert Holding, C‑477/10 P, REU, EU:C:2012:394, punkt 64), en institutions inlagor i ett domstolsförfarande (dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkt 94), handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, REU, EU:C:2013:738, punkt 65) samt handlingarna i ett ärende som gäller ett förfarande enligt artikel 101 FEUF (dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 93).
65. Tribunalen har fastställt allmänna presumtionsregler i ytterligare tre fall, nämligen när det gäller att ge andra anbudsgivare tillgång till en anbudsgivares anbud i ett offentligt upphandlingsförfarande (dom av den 29 januari 2013, Cosepuri/Efsa, T‑339/10 och T‑532/10, REU, EU:T:2013:38, punkt 101), vidare vad gäller handlingar i ett så kallat EU Pilot-förfarande (dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑306/12, REU, målet har överklagats, EU:T:2014:816, punkt 63) samt handlingar som nationella konkurrensmyndigheter tillställt kommissionen med stöd av artikel 11.4 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (EUT L 1, s. 1) (dom av den 12 maj 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/kommissionen, T‑623/13, REU, EU:T:2015:268, punkt 64).
66. Av den rättspraxis som citeras i punkterna 64 och 65 ovan framgår att för att en allmän presumtionsregel ska kunna göras gällande med giltig verkan mot den person som ansöker om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001 krävs det att de begärda handlingarna ingår i samma kategori av handlingar eller att de är av samma art (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 50, dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 72 och där angiven rättspraxis, och dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
67. Vidare följer det av denna rättspraxis att tillämpningen av allmänna presumtionsregler huvudsakligen motiveras av behovet att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med dem inte äventyras. Erkännande av en allmän presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa skulle undergrävas. Allmänna presumtionsregler gör det nämligen möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredje parter (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i mål LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, REU, EU:C:2013:528, punkterna 66, 68, 74 och 76, och dom Spirlea/kommissionen, punkt 65 ovan, målet har överklagats, EU:T:2014:816, punkterna 57 och 58). Tillämpning av specifika regler som föreskrivs i en rättsakt beträffande ett förfarande vid en av unionsinstitutionerna och för vilket de begärda handlingarna har upprättats är ett av de kriterier som motiverar att en allmän presumtionsregel erkänns (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, punkt 91 och där angiven rättspraxis; se, för ett liknande resonemang, även generaladvokaten Cruz Villalón förslag till avgörande i mål rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, REU, EU:C:2013:325, punkt 75).
68. Tribunalen kommer i förevarande mål först att fastställa om de begärda handlingarna ingår i samma kategori eller är av samma art.
69. Det ska inledningsvis erinras om att de begärda handlingarna – såsom kommissionen preciserat vid förhandlingen utan att motsägas av sökanden – består av utkast till miljökonsekvensbedömningar, en miljökonsekvensbedömning som slutfördes efter ett positivt yttrande av nämnden som nu ska skickas på remiss till olika avdelningar samt av nämndens yttranden över dessa utkast. Handlingarna ingår i utarbetandet av två miljökonsekvensbedömningar som avser dels tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, dels översynen av det tillämpliga regelverket för miljökontroll och miljöövervakning.
70. Tribunalen påpekar därefter att i riktlinjerna för miljökonsekvensbedömningar, vilka antogs av kommissionen den 15 januari 2009 (nedan kallade riktlinjerna), definieras miljökonsekvensbedömningen på följande sätt:
”Miljökonsekvensbedömningen utgörs av ett antal logiska steg som ska följas vid utarbetande av [politiska] förslag. Det är ett förfarande under vilket olika uppgifter samlas in till politiska beslutsfattare beträffande för- och nackdelar med olika politiska alternativ. Detta sker genom en prövning av deras potentiella inverkan. Resultatet av förfarandet sammanställs och presenteras i en [miljökonsekvensbedömning].
…
Utarbetande av en [miljökonsekvensbedömning] är en central punkt då kommissionen utarbetar förslag och kommissionärskollegiet beaktar denna [bedömning] då det fattar beslut. [Miljökonsekvensbedömningen] är ett hjälpmedel vid beslutsfattandet men ersätter det inte: antagande av ett politiskt förslag förblir alltid ett politiskt beslut som enbart fattas av kollegiet.”
71. Slutligen följer det av riktlinjerna att miljökonsekvensbedömningen sker i olika etapper. Etapperna består bland annat av att utarbeta ett utkast till sådan miljökonsekvensbedömning, att tillställa nämnden det för yttrande, slutförande av bedömningen i ljuset av nämndens rekommendationer, att skicka utkastet på remiss till olika avdelningar inom kommissionen – i detta skede kan bedömningen fortfarande bli föremål för väsentliga ändringar som kräver ett nytt yttrande från nämnden – och slutligen att översända bedömningen till kommissionärskollegiet.
72. Mot denna bakgrund finner tribunalen att de begärda handlingarna, i den mån de ingår i utarbetandet av två miljökonsekvensbedömningar, ingår i samma kategori av handlingar. Villkoret i punkt 66 ovan måste därför anses uppfyllt.
73. Tribunalens bedömning ändras inte av argumentet – som sökanden anförde vid förhandlingen – att sökandens ansökningar om tillgång inte utgjorde ”globala ansökningar” och inte avsåg en grupp av handlingar.
74. Domstolen har förvisso påpekat att samtliga mål i de domar som citeras i punkt 64 ovan kännetecknas av att ansökan om tillgång inte bara avsåg en handling, utan en uppsättning av handlingar. I en sådan situation gör godtagande av en allmän presumtionsregel att tillgång ska nekas, enligt vad domstolen preciserade, att det blir möjligt för den berörda institutionen att behandla en allmän ansökan och ge denna ansökan ett allmänt svar (se dom Kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkterna 67–69 och där angiven rättspraxis).
75. Dock följer det av rättspraxis att det är ett såväl kvalitativt som kvantitativt kriterium, nämligen att handlingarna är hänförliga till ett och samma förfarande – i förevarande fall till två förfaranden för att upprätta miljökonsekvensbedömningar – som styr tillämpningen av den allmänna presumtionsregeln att tillgång ska nekas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 45 och där angiven rättspraxis), och inte som sökanden har hävdat ett uteslutande kvantitativt kriterium, det vill säga det mer eller mindre stora antalet handlingar som ansökan avser (se, för ett liknande resonemang, dom Spirlea/kommissionen, punkt 65 ovan, målet har överklagats, EU:T:2014:816, punkt 75).
76. Tribunalen konstaterar för det andra att det inte finns någon lagstiftning som specifikt reglerar villkoren för tillgång till de begärda handlingarna, vilket kommissionen också har bekräftat som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen.
77. Mot bakgrund av övervägandena i punkt 67 ovan gör tribunalen dock följande påpekande. I motsats till vad sökanden gjorde gällande vid förhandlingen motiverar inte denna omständighet i sig att alla möjligheter utesluts att erkänna en allmän presumtionsregel som kan tjäna som grund för att neka tillgång till de begärda handlingarna.
78. Tvärtom finner tribunalen i förvarande fall att en sådan allmän presumtionsregel är nödvändig med hänsyn till de bestämmelser som reglerar kommissionens arbete med att förbereda och utarbeta politiska förslag, i förekommande fall inbegripet förslag till lagstiftning.
79. Tribunalen påpekar i detta avseende att enligt artikel 17.1–17.3 FEU gäller följande:
”1. Kommissionen ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte. …
2. En unionslagstiftningsakt får antas endast på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen. Övriga akter ska antas på förslag av kommissionen om detta föreskrivs i fördragen.
3. …
Kommissionen ska fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet. …”
80. Vidare erinrar tribunalen om att på områden som – i likhet med unionens åtgärder på miljöområdet i enlighet med artikel 192.1 FEUF och med förbehåll för de undantag som stadgas i artikel 192.2 FEUF – omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet, såsom detta definieras i artikel 289.1 FEUF och artikel 294 FEUF, ska kommissionen lägga fram ett förslag till Europaparlamentet och Europeiska unionens råd i enlighet med vad som stagas i artikel 294.2 FEUF. Genom detta förslag inleds lagstiftningsförfarandet.
81. Den initiativrätt i lagstiftningshänseende som kommissionen har enligt nämnda bestämmelser innebär att det tillkommer kommissionen att besluta huruvida den ska lägga fram ett förslag till lagstiftningsakt, bortsett från det fall där den enligt unionsrätten är skyldig att lägga fram ett sådant förslag. Om ett förslag till lagstiftningsakt läggs fram med utövande av denna befogenhet tillkommer det även kommissionen, som enligt artikel 17.1 FEU ska främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte, att fastställa förslagets föremål, syfte och innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, C‑409/13, REU, EU:C:2015:217, punkt 70).
82. Kommissionen, som ska främja det allmänna intresset och fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet, har således
fått i uppgift att fastställa vad som är alla medlemsstaters allmänna intresse och att föreslå egna lösningar för att tillvarata detta (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Jääskinens förslag till avgörande i mål rådet/kommissionen, C‑409/13, REU, EU:C:2014:2470, punkt 43).
83. När kommissionen förbereder och utarbetar politiska förslag är den följaktligen skyldig att agera med fullständig oavhängighet och att tillse att dess förslag uteslutande tjänar det allmänna intresset.
84. På motsvarande sätt ska denna institution ges möjlighet att i detta skede agera med fullständig oavhängighet i det allmänna intressets tjänst.
85. Det är för det andra viktigt att notera att när kommissionen förbereder och utarbetar politiska förslag kan den, som i förevarande fall, grunda sig på miljökonsekvensbedömningar för att förbereda och utarbeta sådana förslag.
86. Miljökonsekvensbedömningen utgör i detta avseende enligt riktlinjerna ”ett centralt redskap för att säkerställa att kommissionens initiativ och [unionens] lagstiftning utarbetas utifrån öppen, fullständig och väl avvägd information”. Samma miljökonsekvensbedömning ingår, såsom för övrigt framgår av definitionen härav i samma riktlinjer vilken anges i punkt 70 ovan, i kommissionens arbete med att förbereda politiska förslag, inklusive lagstiftningsförslag.
87. I synnerhet gör miljökonsekvensbedömningen det möjligt att samla information som kommissionen kan använda för att bedöma bland annat sådana förslags lämplighet, nödvändighet, art och innehåll.
88. Miljökonsekvensbedömningen innehåller enligt riktlinjerna bland annat avsnitt som behandlar ”politiska alternativ”, ”analys av förslagets inverkan” och en ”jämförelse av olika alternativ”.
89. I motsats till de argument som sökanden har anfört kan miljökonsekvensbedömningen följaktligen inte anses vara begränsad till att enbart fastställa ramen för de faktiska omständigheter som ingår i förfarandet för att förbereda och utarbeta politiska förslag.
90. Vidare är det av vikt att tillägga att genomförande av miljökonsekvensbedömningar gör det möjligt för kommissionen att säkerställa att bestämmelserna i artikel 11.3 FEU iakttas. I nämnda bestämmelse stadgas att ”[denna institution] ska ha ett omfattande samråd med alla berörda parter i syfte att säkerställa att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna”.
91. Såsom framgår av riktlinjerna upprättas en miljökonsekvensbedömning enligt ett förfarande som består av flera etapper. Efter den förberedande etappen krävs det samråd med berörda parter och sakkunniga för att upprätta själva bedömningen.
92. I riktlinjerna föreskrivs att miljökonsekvensbedömningen ”beaktar inlägg från en lång rad externa parter vilket sker i enlighet med kommissionens policy för insyn och öppenhet gentemot andra institutioner och allmänheten”. I nämnda bedömning redogörs för resultatet av samrådet och i synnerhet för de olika ståndpunkter som kommit till uttryck och på vilket sätt de har beaktats. På grundval av resultatet av detta samråd upprättas därefter ett utkast till miljökonsekvensbedömning, vilket sedan tillställs nämnden för yttrande och sedan slutförs med iakttagande av nämndens synpunkter innan det skickas på remiss till olika avdelningar och därefter till kommissionärskollegiet.
93. Genom att ett offentligt samråd anordnas bidrar miljökonsekvensbedömningen visserligen – vilket parterna för övrigt är ense om – till syftet att säkerställa insyn och öppenhet i kommissionens beslutsförfarande vid förberedande och utarbetande av politiska förslag liksom till syftet att låta berörda parter delta i förfarandet.
94. Mot bakgrund av framför allt övervägandena i punkterna 79–84 ovan gör tribunalen emellertid följande påpekande. När samråd skett med berörda parter och nödvändig information har samlats in för att upprätta en miljökonsekvensbedömning måste kommissionen – såsom den huvudsakligen gjort gällande – ges möjlighet att besluta vilka politiska initiativ som ska föreslås. Detta beslut måste kunna fattas på grundval av de nämnda omständigheterna, med fullständig oavhängighet, med iakttagande av det allmänna intresset och utan vare sig yttre påtryckningar eller inflytande från tredje man.
95. Denna synpunkt finner ännu större stöd när det gäller att bevara själva innehållet i den initiativrätt som kommissionen getts i fördragen liksom kommissionens möjlighet att med fullständig oavhängighet bedöma om ett politiskt förslag är lämpligt. Närmare bestämt är det viktigt att skydda denna initiativrätt från all form av inflytande från offentliga eller privata intressen som, utanför anordnade samråd, försöker tvinga kommissionen att anta ett politiskt förslag, att ändra det eller till och med att avstå från att lägga fram det. Sådana ageranden skulle förlänga och till och med försvåra diskussionen inom kommissionen.
96. Då miljökonsekvensbedömningen, såsom påpekas i punkt 88 ovan, innehåller en jämförelse av olika politiska alternativ som är möjliga i detta skede innebär ett utlämnande av bedömningen, även i form av ett utkast, samt av nämndens yttranden häröver en förhöjd risk för att tredjepart försöker att – utanför det offentliga samråd som kommissionen anordnat – utöva ett specifikt riktat inflytande mot det politiska alternativ som kommissionen har valt och inriktningen på det politiska förslag som kommissionen ska lägga fram. Samma personer och organ som yttrat sig under det offentliga samrådet skulle, om de hade omedelbar tillgång till miljökonsekvensbedömningen, kunna yttra sig på nytt eller kritisera möjliga val och hypoteser. De skulle härvid kunna hävda just att deras åsikt inte beaktats i tillräcklig utsträckning, trots att kommissionen efter det offentliga samrådet behöver utrymme för egen reflektion och tillfälligt behöver vara avstängd från all form av yttre påverkan och påtryckningar.
97. Mot denna bakgrund finner tribunalen att vid tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 har kommissionen rätt att, utan att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som upprättats inom ramen för förberedelserna av miljökonsekvensbedömning, presumera att utlämnande av dessa handlingar i princip allvarligt undergräver dess beslutsförfarande för att utarbeta ett politiskt förslag.
98. Vad härvid för det första gäller en sådan allmän presumtionsregels giltighetstid noterar tribunalen följande. Enligt riktlinjerna publiceras miljökonsekvensbedömningen och nämndens yttrande tillsammans med det politiska förslaget på internet sedan kommissionärskollegiet antagit dem. Vidare preciseras i samma riktlinjer att även för det fall man kommer fram till att något politiskt förslag inte ska läggas fram, upprättas en miljökonsekvensbedömning vari det förklaras varför man valt att inte agera. Bedömningen prövas av nämnden och publiceras på internet såsom arbetsdokument.
99. Tribunalen anser med hänsyn till dessa omständigheter att den allmänna presumtionsregel som fastställs i punkt 97 ovan kan tillämpas så länge som kommissionen inte fattat beslut om att lägga fram ett eventuellt politiskt förslag, det vill säga fram till dess ett politiskt initiativ antingen antagits eller lagts ner.
100. Den allmänna presumtion som erkänns i punkt 97 ovan är för det andra tillämplig oavsett vilken typ – lagstiftning eller annan – av förslag som kommissionen i förekommande fall avser.
101. Det är förvisso riktigt, såsom sökanden har påpekat, att överväganden avseende principen att allmänheten ska medges största möjliga tillgång till institutionernas handlingar och att undantagen i förordning nr 1049/2001 på motsvarande sätt ska tolkas restriktivt enligt rättspraxis är särskilt relevanta när den berörda institutionen handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 enligt vilket större tillgång till handlingar bör ges i detta fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 46, dom av den 22 mars 2011, Access Info Europe/rådet, T‑233/09, REU, EU:T:2011:105, punkt 57).
102. Rätten att lägga fram förslag till antagande av lagstiftningsakter enligt artikel 289.3 FEUF har i princip, och såvida inte annat föreskrivs i någon annan bestämmelse, förvisso tilldelats kommissionen i enlighet med vad som stadgas i artikel 17.2 FEU. Inte desto mindre är det Europaparlamentet och rådet som enligt artikel 14.1 FEU och artikel 16.1 FEU gemensamt utövar lagstiftningsfunktionen. På samma sätt följer det av artikel 289.1–289.3 FEUF att de rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande utgör lagstiftningsakter, det vill säga dels förordningar, direktiv och beslut som antagits enligt det ordinära lagstiftningsförfarandet i artikel 294 FEUF gemensamt av Europaparlamentet och rådet på förslag av kommissionen, dels förordningar, direktiv och beslut som antagits enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande. Det vill säga när de antas av parlamentet med deltagande av rådet eller av rådet med deltagande av parlamentet.
103. Härav följer att när kommissionen förbereder och utarbetar ett förslag till rättsakt, även om denna är av lagstiftande art, agerar inte kommissionen själv i egenskap av lagstiftare. Förfarandet för att förbereda och utarbeta rättsakten föregår nämligen med nödvändighet det egentliga lagstiftningsförfarandet då det ska avgöras vilken typ av rättsakt som ska föreslås. Vidare är det parlamentet och rådet som utövar lagstiftningsfunktionen.
104. Med anledning av sökandens hänvisning till artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 påpekar tribunalen att lagstiftningsförfarandets särställning förvisso erkänns i denna bestämmelse, i vilken det föreskrivs att ”lagstiftningshandlingar, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna, bör göras direkt tillgängliga” (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 47).
105. Även för det fall att de begärda handlingarna skulle anses som ”lagstiftningshandlingar”, i den mening som avses i nämnda artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001, ska det anmärkas att bestämmelsen endast är tillämplig ”om inte annat följer av artiklarna 4 och 9” i samma förordning (se, för ett liknande resonemang, dom Sison/rådet, punkt 30 ovan, EU:C:2007:75, punkt 41). Vid tillämpningen av artikel 4.3 första stycket i nämnda förordning har kommissionen – såsom konstaterats i punkterna 97 och 99 ovan – rätt att presumera att utlämnande av de begärda handlingarna i princip allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet för att utarbeta ett politiskt förslag. Kommissionen får tillämpa presumtionen så länge den inte fattat något beslut avseende ett sådant förslag.
106. Till skillnad från vad sökanden gjorde gällande vid förhandlingen, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen att besvara muntligt, noterar tribunalen slutligen och under alla omständigheter följande. Rättspraxis avseende tillgång till handlingar utgör inte hinder för att erkänna allmänna presumtionsregler i ett lagstiftningssammanhang. Det var nämligen beträffande ett beslut att avslå en ansökan om tillgång till ett yttrande från rådets rättstjänst över ett förslag till direktiv från rådet som domstolen – efter att ha erinrat om den rättspraxis som citeras i punkt 101 ovan och om lagstiftningsförfarandets särart med avseende på artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 – för första gången nämnde möjligheten för en institution att grunda sig på allmänna presumtionsregler (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkterna 46, 47 och 50).
107. Tribunalen finner för det tredje att till skillnad från vad sökanden gjorde gällande vid förhandlingen utgör inte heller artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EGT L 264, s. 13) hinder för att erkänna en sådan allmän presumtionsregel som avses i punkt 97 ovan.
108. Genom artikel 6 i förordning nr 1367/2006 görs förvisso ett tillägg till förordning nr 1049/2001 med specifika regler om ansökningar om tillgång till information i miljöfrågor (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 79). Samma bestämmelse fastställer och förstärker skyldigheten att tolka undantagen i artikel 4.1, 4.2 andra strecksatsen, 4.3 och 4.5 i samma förordning strikt. Det följer nämligen av artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 att dessa undantag ska tolkas strikt, varvid hänsyn ska tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2011, LPN/kommissionen, T‑29/08, REU, EU:T:2011:448, punkt 107).
109. Utan att det behövs prövas huruvida de begärda handlingarna i förevarande fall innehåller informationen som gäller utsläpp i miljön gör tribunalen emellertid följande påpekande. Det faktum att artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 innehåller preciseringar angående den restriktiva tolkningen av undantagen från tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, vilket kan medföra en mer omfattande tillgång till miljöinformation än till annan information i handlingar hos institutionerna, har ingen avgörande betydelse för frågan huruvida den berörda institutionen ska göra en konkret och individuell prövning av de handlingar eller den information som begärs utlämnade (se, för ett liknande resonemang, dom LPN/kommissionen, punkt 108 ovan, EU:T:2011:448, punkterna 107 och 117). Samtliga handlingar som begärs utlämnade kan nämligen omfattas av detta skydd såsom kategori av handlingar enligt de principer som fastställts i rättspraxis.
110. Såvitt gäller sökandens hänvisning i detta sammanhang till fastställandet av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse hänvisar tribunalen till sin analys nedan av sökandens tredje invändning.
111. Inget av de argument som sökanden har anfört ändrar således tribunalens bedömning i punkt 97 ovan att det föreligger en allmän presumtionsregel.
112. Det är följaktligen mot bakgrund av denna allmänna presumtionsregel som tribunalen nu kommer att pröva de angripna beslutens lagenlighet, i den mån kommissionen har gjort gällande att utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfaranden.
– Huruvida de angripna besluten är lagenliga, i den mån kommissionen har konstaterat att de föreligger en allvarlig risk för att beslutsförfarandena ska undergrävas
113. Det följer av punkterna 97 och 99 ovan att vid tillämpningen av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 har kommissionen rätt att, utan att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som upprättats under arbetet med att förbereda en miljökonsekvensbedömning, presumera att utlämnande av dessa handlingar i princip allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande för att utarbeta ett politiskt förslag. Kommissionen får tillämpa presumtionen så länge den inte fattat något beslut avseende ett sådant förslag.
114. Erkännande av en allmän presumtionsregel utesluter enligt rättspraxis inte möjligheten att visa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 (se, analogt, dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
115. I förevarande fall är det beslut att neka sökanden tillgång som kommer till uttryck i de angripna besluten – såsom framgår av punkterna 51 och 52 ovan – grundat
dels på skäl som är hänförliga till vart och ett av besluten, dels på allmänna skäl avseende nödvändigheten att bevara kommissionens utrymme för reflektion, dess handlingsutrymme, dess oavhängighet samt ett diskussionsklimat där förtroende råder liksom på risken för yttre påtryckningar som inverkar på hur pågående diskussioner och förhandlingar fortskrider. Nämnda skäl i de angripna besluten grundas således huvudsakligen på övervägandena i punkt 113 ovan som motiverade erkännandet av en allmän presumtionsregel.
116. Såsom redan påpekats i punkt 50 ovan är det för det första obestridligt att de begärda handlingarna utgör en del av arbetet med att utarbeta två miljökonsekvensbedömningar som pågick då de angripna besluten antogs. Handlingarna avsåg eventuella politiska initiativ beträffande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor respektive översyn av regelverket för inspektioner och övervakning på samma område.
117. Kommissionens förklaringar vid förhandlingen visar särskilt, utan att sökanden har bestritt att de skulle vara materiellt riktiga, att då de angripna besluten antogs hade det inte fattats något beslut om huruvida eventuella politiska initiativ skulle komma att vidtas inom de områden som täcks av de två aktuella miljökonsekvensbedömningarna. Vad gäller tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor är det visserligen riktigt att kommissionen har hävdat att den återkallade 2003 års förslag till direktiv den 21 maj 2014. Detta återkallande skedde emellertid efter beslutet av den 3 april 2014, varför det inte ska beaktas vid bedömningen av beslutets lagenlighet. Vid en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF måste en omtvistad rättsakts lagenlighet nämligen bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs (dom av den 7 februari 1979, Frankrike/kommissionen, 15/76 och 16/76, REG, EU:C:1979:29, punkt 7, dom av den 25 juni 1998, British Airways m.fl./kommissionen, T‑371/94 och T‑394/94, REG, EU:T:1998:140, punkt 81, och dom av den 14 januari 2004, Fleuren Compost/kommissionen, T‑109/01, REU, EU:T:2004:4, punkt 50).
118. De begärda handlingarna omfattas således av tillämpningsområdet för den allmänna presumtionsregeln som fastställs i punkt 97 ovan.
119. Tribunalen konstaterar därefter för det första att sökanden inte har åberopat något argument som kan kullkasta den allmänna presumtionsregeln.
120. De argument som sammanfattas i punkt 46 ovan – och vilka avser att skälen i de angripna besluten är av allmän och hypotetisk art, att kommissionens handlingsutrymme har inskränkts, att det inte visats att det föreligger en verklig risk för påtryckningar från allmänheten, att de begärda handlingarna inte är av känslig art och att det saknar relevans att beslutsförfarandena befinner sig i ett inledande skede – kullkastar inte på något sätt den allmänna presumtionsregeln som gör att kommissionen i förevarande mål kunde neka tillgång till de begärda handlingarna utan att göra en konkret och individuell prövning av dem. I den mån argumenten syftar till att kritisera att skälen i de angripna besluten var mycket allmänna, konstaterar tribunalen att användning av allmänna skäl för att avslå en ansökan om tillgång motiveras av att en allmän presumtionsregel tillämpats. Presumtionsregeln möjliggör just att bespara sig en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna. Om sökanden tvivlar på att det kan förekomma yttre påtryckningar som kan påverka kommissionens handlingsutrymme, måste tribunalen emellertid konstatera att sökanden inte lagt fram några konkreta omständigheter som kan kullkasta den allmänna presumtionsregeln i förevarande mål.
121. Tribunalen påpekar därefter att de avsikter och intressen som ligger bakom sökandens ansökningar om tillgång inte heller påverkar tillämpningen i förevarande fall av en allmän presumtionsregel enligt vilken kommissionen kunde neka tillgång till de begärda handlingarna. Slutsatsen att kommissionen kunde neka tillgång till nämnda handlingar grundas på det faktum att det föreligger en objektiv risk för att beslutsförfarandena allvarligt ska undergrävas. Vidare följer det av rättspraxis att rätten till tillgång till handlingar inte är beroende av vilken typ av särskilt intresse den sökande kan ha eller inte ha av att erhålla den efterfrågade informationen (dom LPN/kommissionen, punkt 108 ovan, EU:T:2011:448, punkt 137, och beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, EU:T:2014:182, punkt 74; se, för ett liknande resonemang och analogt, dom Sison/rådet, punkt 30 ovan, EU:C:2007:75, punkterna 43 och 44).
122. Vad slutligen gäller hänvisningen till ombudsmannens beslut som nämns i punkt 47 ovan, erinrar tribunalen om att det redan slagits fast – sedan ombudsmannen fastställt ett fall av ”dålig förvaltning” – att ombudsmannens slutsatser inte är bindande som sådana för unionsdomstolarna, utan endast utgör ett tecken på att den berörda institutionen åsidosatt principen om god förvaltning. Förfarandet inför ombudsmannen, som inte har befogenhet att fatta bindande beslut, är ett förfarande utanför domstol som unionsmedborgarna kan använda som alternativ till att väcka talan vid unionsdomstolarna. Förfarandet uppfyller speciella kriterier och har inte nödvändigtvis samma syfte som att väcka talan vid domstol (dom av den 25 oktober 2007, Komninou m.fl./kommissionen, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, punkt 44).
123. Tolkningar av unionsrätten som ombudsmannen gjort kan således i ännu mindre utsträckning vara bindande för unionsdomstolarna.
124. Övervägandena i det beslut av ombudsmannen som sökanden har åberopat saknar vidare under alla omständigheter relevans och kan följaktligen inte kullkasta den allmänna presumtionsregeln, då beslutet avser en annan ansökan om tillgång än dem som är aktuella i förevarande mål.
125. Inom ramen för den tredje invändningen däremot anför sökanden för det andra argument som avser att det föreligger ett övervägande allmänintresse. I detta skede hänvisar tribunalen till prövningen av dessa argument (se punkterna 128–163 nedan).
126. Mot denna bakgrund finner tribunalen att kommissionen hade fog för att i de angripna besluten anse att utlämnande av de omtvistade handlingarna riskerade att allvarligt undergräva dess beslutsförfaranden.
127. Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den andra invändning som sökanden åberopat som stöd för den första delen av den enda grunden.
Den tredje invändningen : Det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut
128. Sökanden har kritiserat kommissionen för att ha åsidosatt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 genom att av misstag utesluta att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut.
129. Sökanden har för det första noterat att enbart det förhållandet som nämns i de angripna besluten att tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor redan är möjligt och att beslutsförfarandena endast syftar till att förbättra denna möjlighet inte betyder att det inte skulle föreligga något övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut. Den insyn som är nödvändig för att förstå lagstiftningsförfarandet utgör för det andra i sig ett skyddsvärt allmänintresse, i synnerhet inom de områden som de två aktuella miljökonsekvensbedömningarna hänför sig till. För det tredje har kommissionen underlåtit att beakta detta allmänintresse och endast grundat sig på risken, vilken sökanden för övrigt bestrider, för att dess beslutsförfaranden ska undergrävas. Allmänheten har för det tredje ett intresse av att förstå och följa utvecklingen av miljökonsekvensbedömningar, vilka utgör grunden för förslag till lagstiftning, för att kunna utöva sin rätt att delta i den demokratiska processen genom att väcka offentlig debatt. I detta avseende är det emellertid inte tillräckligt att, när kommissionen antar sitt förslag till lagstiftning, enbart lämna ut de studier som utgör stöd för beslutet. Detta gäller i synnerhet för det fall kommissionen inte skulle ta några initiativ som en följd av miljökonsekvensbedömningen. Sökanden har för övrigt tillagt i sina repliker att den, till skillnad från vad kommissionen gjort gällande i sina skriftliga yttranden, varken tjänar eller företräder några privata intressen utan tjänar och företräder allmänintresset. Sökandens ansökningar om tillgång kan därför inte uppfattas så, att de endast återspeglar ett privat intresse. Ombudsmannen har vidare fastställt att allmänheten har ett särskilt intresse av att förstå och undersöka de alternativ som inte valts.
130. I mål T‑424/14 har sökanden dessutom tillagt att allmänintresset av insyn och deltagande i den offentliga debatten gör sig desto mera gällande som lagstiftningsförfarandet avser tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor. Det framgår nämligen av förordning nr 1367/2006 – vilken erkänner att det finns ett intresse av att väcka talan i miljöfrågor – att information som rör miljön alltid företer ett allmänintresse av att lämnas ut. Allmänhetens intresse av att informeras om genomförandet av skyldigheter som följer av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, vilken ingicks den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen) är desto större som kommissionen återkallat 2003 års förslag till direktiv och ingen rättsakt ännu har antagits efter tio år. Även om kommissionen år 2013 informerade om det pågående arbetet, har den dock inte gett några upplysningar om vilka åtgärder som planeras. Det förhållandet att nämnden, till synes på grund av ett bristande samråd med berörda parter, har lämnat två negativa yttranden över de ursprungliga lydelserna av miljökonsekvensbedömningen av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor belyser för det tredje att det föreligger ett allmänintresse, på så sätt att berörda parter skulle kunna komma med ytterligare upplysningar och informeras om eventuella brister i miljökonsekvensbedömningen.
131. I sin replik i mål T‑425/14 har sökanden slutligen påpekat att den grundläggande vikten av tillgång till information i miljöfrågor understryks i artikel 5.7 a i Århuskonventionen.
132. Kommissionen har bestritt dessa argument.
133. Tribunalen erinrar om att enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 ska undantaget som föreskrivs i denna bestämmelse inte tillämpas om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att den aktuella handlingen lämnas ut.
134. Det ankommer i detta sammanhang på den berörda institutionen att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkt 45, dom rådet/Access Info Europe, punkt 55 ovan, EU:C:2013:671, punkt 32, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld, C‑350/12 P, REU, EU:C:2014:2039, punkt 53).
135. Det övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut måste heller inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund f ör förordning nr 1049/2001 (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 31 ovan, EU:C:2008:374, punkterna 74 och 75, och dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 92).
136. En redogörelse för rent generella överväganden räcker emellertid inte för att slå fast att ett övervägande allmänintresse ska ges företräde framför de skäl som motiverar att handlingarna inte lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkt 158, dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 93, och dom kommissionen/EnBW, punkt 55 ovan, EU:C:2014:112, punkt 105).
137. Kravet att den sökande på ett konkret sätt ska åberopa de omständigheter som utgör stöd för att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de aktuella handlingarna lämnas ut överensstämmer för övrigt med domstolens praxis (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 94; se även, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 64 ovan, EU:C:2010:376, punkt 62, dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkt 103, dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, punkt 64 ovan, EU:C:2012:393, punkt 126, och dom kommissionen/Agrofert Holding, punkt 64 ovan, EU:C:2012:394, punkt 68).
138. I förevarande fall framgår det av de angripna besluten att enligt kommissionen förelåg det inte något övervägande allmänintresse som skulle kunna motivera att de begärda handlingarna lämnades ut. Kommissionen anmärkte att syftet att bevara, skydda och förbättra kvalitén på miljön och följaktligen människors hälsa kunde uppnås genom en icke-diskriminerande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Kommissionen påpekade att den dock inte ansåg sig vara i stånd att avgöra på vilket sätt utlämnande av de begärda handlingarna i detta skede skulle hjälpa personer bosatta i unionen att indirekt påverka sin livsmiljö. Enligt kommissionen är det nämligen redan möjligt att få tillgång till rättslig prövning vid de nationella domstolarna, och de berörda beslutsförfarandena syftar just till att förbättra denna tillgång. Vidare tillade kommissionen att ett offentligt samråd hade organiserats år 2013 då berörda parter, bland annat allmänheten, hade getts möjlighet att bidra till att definiera de bärande tankarna i förslagen. Vidare skulle ett utlämnande i detta skede enligt kommissionen undergräva beslutsförfarandet och inverka på möjligheten att nå en så bra kompromiss som möjligt. Allmänintresset skulle tvärtom tillvaratas på ett bättre sätt genom en möjlighet att fullfölja de aktuella beslutsförfarandena utan risk för några yttre påtryckningar. Kommissionen angav för övrigt att flera handlingar avseende beslutsförfarandena redan hade gjorts tillgängliga.
139. Inget av de argument som sökanden anfört och som sammanfattas i punkterna 128–131 ovan ändrar denna bedömning.
140. Vad för det första gäller argumentet att den insyn som är nödvändig för att förstå lagstiftningsförfaranden – i synnerhet med avseende på de områden som de två miljökonsekvensbedömningarna är hänförliga till – i sig utgör ett skyddsvärt allmänintresse som kommissionen underlåtit att beakta, gör tribunalen följande bedömning. Mot bakgrund av den rättspraxis som citeras i punkt 136 ovan, anser tribunalen att ett så allmänt övervägande inte kan anses styrka att principen om öppenhet i förevarande fall var av sådan särskild betydelse att den borde ha ansetts väga tyngre än skälen för att neka att lämna ut de begärda handlingarna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom Sverige m.fl./API och kommissionen, punkt 55 ovan, EU:C:2010:541, punkterna 157 och 158).
141. Det är under alla omständigheter viktigt att tillägga att flera handlingar som rör de två berörda miljökonsekvensbedömningarna – såsom framgår av handlingarna i målet och i synnerhet av de angripna besluten, utan att sökanden har bestritt detta – hade offentliggjorts redan innan kommissionen antog de angripna besluten.
142. Publiceringen gjorde det möjligt att beakta allmänintresset av att informeras om kommissionens beslutsförfaranden utan att samtidigt undergräva dem.
143. Parterna är vidare ense om att de miljökonsekvensbedömningar som är aktuella i förevarande mål kommer att publiceras så snart kommissionen har antagit politiska förslag på de i dessa mål berörda områdena.
144. I motsats till vad sökanden har anfört är en sådan publicering – samtidigt med att politiska förslag antas – tillräcklig för att ge allmänheten möjlighet att förstå förfarandet, i förekommande fall lagstiftningsförfarandet som inleds genom nämnda förslag.
145. Sökanden har gjort gällande att enbart det förhållandet att kommissionen, samtidigt som den antar sitt förslag till lagstiftning, lämnar ut de studier som ligger till grund för beslutet inte är tillräckligt. Tribunalen preciserar härvid att miljökonsekvensbedömningen, i enlighet med vad som följer av riktlinjerna, redogör för olika möjliga politiska alternativ och rangordnar dessa utifrån de bedömningskriterier som används. Även sedan kommissionen har publicerat en miljökonsekvensbedömning finns det inget som hindrar att sökanden inkommer med en ansökan om tillgång som gäller tidigare versioner av bedömningen för att, i förekommande fall och med förbehåll för undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 som kommissionen har möjlighet att åberopa, få kännedom om de olika ändringar som gjorts av bedömningen.
146. Vidare har sökanden hänvisat till det fall då kommissionen inte vidtar några initiativ till följd av en miljökonsekvensbedömning. Tribunalen påpekar härvid i likhet med vad kommissionen bekräftade vid förhandlingen som svar på en fråga från tribunalen, att det följer av riktlinjerna att när kommissionen som en följd av en miljökonsekvensbedömning beslutar att inte lägga fram något förslag publiceras miljökonsekvensbedömningen på webbsidan ”www.europa.eu” i form av ett arbetsdokument.
147. I detta sammanhang måste även de argument som sökanden åberopat i mål T‑424/14 tillbakavisas. Argumenten avser att allmänhetens intresse av att informeras om hur skyldigheter som följer av Århuskonventionen genomförs är desto större som kommissionen har återkallat 2003 års förslag till direktiv, att någon rättsakt inte har antagits under tio år och att även om kommissionen år 2013 informerade om pågående arbeten har den inte därigenom gett några uppgifter om planerade initiativ.
148. Med beaktande av övervägandena i punkterna 76–97 ovan beträffande den allmänna presumtionen finner tribunalen att enbart det förhållandet att kommissionen inte gett någon information om planerade åtgärder inte, i detta skede i förfarandet, utgör ett sådant intresse att det ska anses väga tyngre än de skäl som motiverar att neka tillgång till de begärda handlingarna i mål T‑424/14.
149. Denna synpunkt gör sig i än högre grad gällande då kommissionen, såsom följer av vad som anförts ovan, har lagt sig vinn om att inte enbart genomföra ett offentligt samråd beträffande genomförandet av unionens skyldigheter i fråga om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, men även att publicera olika handlingar till följd av detta samråd, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt. Kommissionen har dessutom, även om det skedde i form av en sammanfattning, redovisat för de pågående arbetena i meddelandet av den 2 oktober 2013 som kommissionen inkom med i mål T‑424/14 som svar på en åtgärd för processledning vidtagen av tribunalen, vilket sökanden också har medgett. Kommissionen meddelade då att den hade för avsikt att återkalla 2003 års förslag till direktiv och fundera över andra sätt att genomföra sina skyldigheter enligt Århuskonventioner och preciserade härvid att den genomförde en miljökonsekvensbedömning och samtidigt inväntade en dom från domstolen.
150. Vad för det andra gäller argumentet att allmänheten har ett intresse av att förstå och följa utvecklingen av miljökonsekvensbedömningar, vilka utgör grunden för förslag till lagstiftning, för att kunna utöva sin rätt att delta i den demokratiska processen genom att väcka offentlig debatt, gör tribunalen följande bedömning. Det har redan slagits fast att en sökandes intresse av att komplettera den information som den berörda institutionen har tillgång till och att aktivt delta i ett pågående förfarande inte utgör ett övervägande allmänintresse. Detta gäller även om den sökande har agerat i egenskap av icke-statlig organisation, i enlighet med sitt stadgeenliga syfte, vilket är att skydda miljön (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkt 95; se, för ett liknande resonemang och analogt, även beslut Ecologistas en Acción/Kommissionen, punkt 121 ovan, EU:T:2014:182, punkt 75).
151. I analogi härmed finner tribunalen att intresset för berörda parter som deltagit i ett samråd som kommissionen organiserat inom ramen för en miljökonsekvensbedömning, liksom varje annan berörd parts intresse, av att komplettera de uppgifter som denna institution beaktat till följd av ett sådant samråd samt av att aktivt delta i förfarandet för att utarbeta miljökonsekvensbedömningen och till och med vid utarbetandet ett politiskt förslag inte utgör ett övervägande allmänintresse. Detta gäller även om den berörda parten, i likhet med sökanden, är en organisation utan vinstsyfte som verkar för att skydda miljön.
152. Mot bakgrund av den rättspraxis som citeras i punkt 150 ovan saknar det betydelse för denna bedömning att sökanden – såsom den gjort gällande i sina skriftliga inlagor – företräder ett allmänintresse, under förutsättning att detta påstående är korrekt. Vidare följer det av den rättspraxis som citeras i punkt 121 ovan att rätten till tillgång till handlingar inte är beroende av vilken typ av särskilt intresse den sökanden kan ha eller inte ha av att erhålla den efterfrågade informationen.
153. Under alla förhållanden ska sökandens argument, såsom detta sammanfattas i punkt 150 ovan, underkännas av samma skäl som dem som anges i punkterna 140–144 ovan.
154. Av samma skäl finns det anledning att underkänna det argument som sökanden åberopat i mål T‑424/14 och som avser förekomsten av ett allmänintresse, i den mån berörda parter skulle kunna lämna ytterligare uppgifter och informeras om eventuella brister i miljökonsekvensbedömningen, såsom dessa framkommit i nämndens två negativa yttranden över de ursprungliga versionerna av miljökonsekvensbedömningen av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor.
155. Av skäl liknande dem som anges i punkterna 122–124 ovan finns det även anledning att underkänna sökandens argument att ombudsmannen ska ha slagit fast att allmänheten har ett särskilt intresse av att förstå och undersöka de alternativ som inte valts.
156. Vad för det tredje gäller sökandens kritik att kommissionen underlåtit att beakta allmänintresset av att kunna förstå och delta i beslutsförfarandena och att kommissionen uteslutande grundat sig på risken för att dessa förfaranden ska undergrävas, är det tillräckligt att erinra om att sökanden inte lyckats visa – inom ramen för sin andra invändning till stöd för den första delen av den enda grunden – att kommissionen felaktigt ansåg att utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfaranden. Tribunalen erinrar vidare om att det följer av punkterna 140–153 ovan att intresset av att förstå och delta i lagstiftningsprocessen inte utgör ett övervägande allmänintresse som ska anses väga tyngre än skyddet för de nämnda beslutsförfarandena.
157. Vad för det fjärde beträffar de argument som sökanden har åberopat i mål T‑424/14, nämligen att allmänintresset av öppenhet och möjlighet att delta i den offentliga debatten är än viktigare när lagstiftningsförfarandet gäller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor med hänsyn till förordning nr 1367/2006, gör tribunalen följande bedömning. Såsom redan påpekats i punkt 108 ovan görs genom artikel 6 i förordning nr 1367/2006 ett tillägg till förordning nr 1049/2001 med specifika regler om ansökningar om tillgång till information i miljöfrågor. Artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 hänför sig till artikel 4.2 första och tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och föreskriver att ”med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av [union]slagstiftningen, [ska] ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp”. Denna legalpresumtion hänför sig till den sista delen av meningen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och utesluter att tillgång till en handling nekas om ett allmänintresse som väger tyngre än de skyddade intressena motiverar ett utlämnande av handlingen i fråga. Artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 föreskriver att ”[b]eträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning … nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön”. Sistnämnda mening talar om ”andra undantag som avses i artikel 4 i förordning … nr 1049/2001” och är således tillämplig på undantagen i artikel 4.1, 4.2 andra strecksatsen, 4.3 och 4.5 i sistnämnda förordning (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 64 ovan, EU:C:2013:738, punkterna 79–81 och 83).
158. Av detta följer förvisso att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 föreskriver en legalpresumtion enligt vilken ett övervägande allmänintresse av utlämnande ska anses föreligga om den begärda informationen, med undantag för utredningar, rör miljöutsläpp. Presumtionen rör emellertid endast de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
159. I förevarande fall är det dock ostridigt att kommissionen har tillämpat undantaget i artikel 4.3 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Detta innebär att tribunalen inte ens behöver avgöra om den information som finns i de begärda handlingarna rör miljöutsläpp för att kunna konstatera att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 saknar relevans i förevarande mål.
160. Vad sedan gäller artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 och i den mån sökanden avser att göra denna bestämmelse gällande påpekar tribunalen att den enda hänvisningen som görs till ”allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut” är otillräcklig för att styrka ett övervägande allmänintresse som väger tyngre än skyddet för beslutsförfarandena. Detta på grund av att hänvisningen är för allmän och på grund av de skäl som anges i punkt 140 ovan
161. Det finns vidare för det femte anledning att, av samma skäl som anges i punkt 140 ovan, underkänna argumentet som framförts i repliken i mål T‑425/14 att den grundläggande vikten av tillgång till information i miljöfrågor betonas i artikel 5.7 a i Århuskonventionen.
162. Mot denna bakgrund finner tribunalen slutligen även anledning att tillbakavisa sökandens argument att det förhållandet, som påpekats i de angripna besluten, att tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor redan är möjlig och att beslutsförfarandena endast syftar till att förbättra denna möjlighet inte betyder att det inte finns något övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnas ut. Även om, såsom sökanden har påstått, enbart det förhållandet att tillgången till rättslig prövning i dessa frågor redan är möjlig inte betyder att det inte föreligger något övervägande allmänintresse, har sökanden – såsom följer av övervägandena ovan, ändock inte lyckats styrka något som helst övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna ska lämnas ut.
163. Mot denna bakgrund anser tribunalen att den tredje invändningen ska underkännas i sin helhet.
164. Följaktligen kan talan inte heller vinna bifall på den första delen av den enda grunden. Hela denna grund ska därför underkännas.
165. Av detta följer att talan i båda målen ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
166. Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden har tappat målet ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan i båda målen ogillas.
2) ClientEarth ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.