62021TJ0761_RES
Rechtssache T‑761/21
Fabien Courtois u. a.
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 17. Juli 2024
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente betreffend den Erwerb von Impfstoffen durch die Kommission im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Teilweise Verweigerung des Zugangs – Ausnahme zum Schutz personenbezogener Daten – Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten – Begründungspflicht – Bestehen einer absehbaren und nicht rein hypothetischen Gefahr einer Beeinträchtigung des geltend gemachten Interesses – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Nichtbeachtung der Fristen zur Beantwortung eines Zweitantrags auf Zugang durch das betreffende Organ – Stillschweigende Ablehnung – Aufhebung durch den Erlass einer ausdrücklichen ablehnenden Entscheidung – Klagemöglichkeit gegen die stillschweigende Entscheidung – Fehlen – Antrag auf Nichtigerklärung ein und derselben ausdrücklichen Entscheidung in ihren beiden Sprachfassungen – Keine Auswirkung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 7 und 8)
(vgl. Rn. 30, 31, 32)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Anwendungsbereich – Antrag auf Zugang zu unterzeichneten Verträgen über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen – Vorbereitende Dokumente – Ausschluss
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 40, 41, 44)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Vollständige Anwendbarkeit der Bestimmungen der Verordnung 2018/1725 – Verpflichtung des Antragstellers, die Notwendigkeit der Übermittlung der fraglichen personenbezogenen Daten nachzuweisen – Mit dem Bedürfnis der Überprüfung der Unparteilichkeit begründeter Antrag auf Zugang zu den Erklärungen über das Nichtvorliegen von Interessenkonflikten der Mitglieder des gemeinsamen Verhandlungsteams für die Verträge über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen – Pflicht des betreffenden Organs, die von der Verbreitung dieser Daten betroffenen Interessen gegeneinander abzuwägen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b, und Verordnung 2018/1725 des Europäischen Parlament und des Rates, Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. b)
(vgl. Rn. 56, 60, 61, 69, 73, 75‑79, 81, 82, 84‑86)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Begriff – Bedeutung – Anwendung auf von der Kommission und privaten Pharmaunternehmen geschlossene Verträge über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 99, 100, 103, 105‑107)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Verweigerung des Zugangs – Begründungspflicht – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 97, 101, 115‑117, 119, 121‑123, 127, 128, 146, 147, 151‑153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186, 193)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Umfang – Interesse an der Vermeidung von Schadensersatzklagen – Ausschluss
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 162)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Umfang – Ablehnung der Verbreitung der Entschädigungsklauseln in den Verträgen über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen – Unzulässigkeit
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 159‑173)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Umfang – Mögliche Beeinträchtigung des Ansehens eines Unternehmens – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 170)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Anwendungsbereich – Informationen über die Liste der Herstellungspartner und der Subunternehmer – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 179‑183, 185)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung von Dokumenten – Berufung auf den Grundsatz der Transparenz – Notwendigkeit, besondere Erwägungen hinsichtlich des Einzelfalls geltend zu machen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2)
(vgl. Rn. 195‑198, 201‑203, 211, 212)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Anwendungsbereich – Dokumente betreffend Verträge über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen – Überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung von Dokumenten – Fehlen – Anwendung der zeitlich begrenzten Ausnahme
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 und 7)
(vgl. Rn. 213)
Zusammenfassung
In diesem Urteil gibt das Gericht der Nichtigkeitsklage mehrerer natürlicher Personen gegen den Beschluss der Europäischen Kommission, mit dem nur ein teilweiser Zugang zu den Abnahmegarantien und Verträgen über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen sowie zu anderen Dokumenten über den Kauf dieser Impfstoffe gewährt wurde (
1
), teilweise statt.
Im Jahr 2021 beantragten zwei Rechtsanwälte, die u. a. die Kläger vertraten, Zugang (
2
) zu bestimmten Dokumenten betreffend den im Auftrag der Mitgliedstaaten erfolgten Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen durch die Kommission. Der Antrag betraf insbesondere die von der Kommission unterzeichneten Verträge, die Identität der Vertreter der Union im Rahmen der Vertragsverhandlungen und die Erklärungen dieser Vertreter über das Nichtvorliegen von Interessenkonflikten (im Folgenden: Erstantrag). Die Kommission ermittelte 46 Dokumente, die dem Antrag entsprachen. Sie gewährte teilweisen Zugang zu vier Abnahmegarantien und drei Verträgen über den Kauf von Impfstoffen, wobei sie darauf hinwies, dass die bereinigten Fassungen dieser Dokumente auf der Website der Kommission veröffentlicht worden seien und dass einige Passagen auf der Grundlage der Ausnahmen zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, zum Schutz der geschäftlichen Interessen und zum Schutz des Entscheidungsprozesses der Organe (
3
) unkenntlich gemacht worden seien. Teilweisen Zugang gewährte sie auch zu den Erklärungen über das Nichtvorliegen von Interessenkonflikten, wobei die Kläger hiervon nur ein Exemplar erhielten, da sich diese Dokumente nur hinsichtlich des Namens des Unterzeichners, der Unterschrift und des Datums der Unterschrift unterschieden. Dagegen verweigerte sie den Zugang zu 17 als „Entwürfe für ein Term Sheet“ bezeichneten Dokumenten.
Nach einem Zweitantrag auf Verbreitung der Dokumente, zu denen der Zugang teilweise oder vollständig verweigert worden war, wies die Kommission in einer ausdrücklichen Entscheidung, die den Klägern zunächst in englischer und dann in französischer Sprache zugestellt wurde, darauf hin, dass nach einer Überprüfung der Antwort auf den Erstantrag die Liste der dem Zugangsantrag entsprechenden Dokumente geändert worden sei und nunmehr 66 Dokumente umfasse. Die 17 „Entwürfe für ein Term Sheet“ seien gestrichen worden, da sie irrtümlich aufgenommen worden seien. Die Kommission gewährte einen weiter gehenden Zugang zu den vier Abnahmegarantien und drei Kaufverträgen, die bereits teilweise zugänglich waren, sowie teilweisen Zugang zu neuen Abnahmegarantien und Kaufverträgen (im Folgenden zusammen: fragliche Verträge). Außerdem gewährte sie teilweisen Zugang zu weiteren neuen Dokumenten, darunter Schriftwechsel zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten. Die Kommission berief sich zur Rechtfertigung des nur teilweise gewährten Zugangs auf die Ausnahme zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen sowie auf die Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen (
4
).
Würdigung durch das Gericht
Vorab prüft das Gericht den Antrag der Kläger auf Nichtigerklärung der französischen Fassung der ausdrücklichen Entscheidung. Es stellt fest, dass es nur eine ausdrückliche Entscheidung gibt, nämlich den angefochtenen Beschluss, der in zwei Sprachfassungen erlassen wurde.
Als Erstes weist das Gericht sodann den Klagegrund zurück, dass die Liste der Dokumente, die als dem Zugangsantrag entsprechend identifiziert worden seien, unvollständig sei, weil die Kommission die 17 „Entwürfe für ein Term Sheet“ von dieser Liste entfernt habe. Das Gericht stellt fest, dass die Kläger nur zu den von der Kommission „unterzeichneten Verträgen“ Zugang beantragt haben. Ihr Antrag konnte nicht dahin verstanden werden, dass er sich auch auf die Dokumente zur Vorbereitung der Unterzeichnung dieser Verträge bezog, in denen auf bloße Entwürfe oder vorläufige Dokumente zur Ausarbeitung von später zu vereinbarenden Vertragsbestimmungen verwiesen wird. Die Kommission konnte sie daher zu Recht von der Liste streichen.
Als Zweites entscheidet das Gericht über den ersten Teil des zweiten Klagegrundes, mit dem geltend gemacht wird, dass die Ausnahme zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen auf die Erklärungen über das Nichtvorliegen von Interessenkonflikten nicht anwendbar sei. Es erklärt den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig, als die Kommission einen weiter gehenden Zugang zu den von den Mitgliedern des gemeinsamen Verhandlungsteams für den Kauf von Impfstoffen unterzeichneten Erklärungen verweigert hat.
Zum einen befindet das Gericht, dass die Kläger den von ihnen verfolgten bestimmten, im öffentlichen Interesse liegenden Zweck und die Notwendigkeit der Übermittlung der fraglichen personenbezogenen Daten hinreichend dargelegt haben. Die Kläger hätten nämlich nur dann prüfen können, ob sich die Mitglieder des gemeinsamen Verhandlungsteams in einem Interessenkonflikt befanden, wenn ihnen die Namen und Vornamen sowie die berufliche oder institutionelle Rolle dieser Mitglieder bekannt gewesen wären. Zum anderen stellt das Gericht fest, dass die Kommission zu Recht angenommen hat, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Personen bestehe. Somit oblag es der Kommission, die betroffenen Interessen gegeneinander abzuwägen. Sie hat aber die verschiedenen Umstände nicht ausreichend berücksichtigt, um eine ordnungsgemäße Interessenabwägung durchzuführen.
Als Drittes gibt das Gericht dem zweiten Teil des zweiten Klagegrundes teilweise statt, mit dem die Art und Weise beanstandet wird, in der die Kommission die Ausnahme zum Schutz geschäftlicher Interessen angewandt hat, um bestimmte Informationen aus den fraglichen Verträgen zu entfernen.
Das Gericht weist das Vorbringen der Kläger zurück, dass diese Ausnahme wegen des Kontexts, in dem die fraglichen Verträge geschlossen worden seien, nicht anwendbar gewesen sei. Hierzu stellt das Gericht fest, dass die Pharmaunternehmen, mit denen diese Verträge geschlossen wurden, allesamt private Unternehmen sind, die kommerzielle Tätigkeiten ausüben, in deren Rahmen sie im Binnenmarkt und auf den internationalen Märkten dem Wettbewerb ausgesetzt sind. Dieser Kontext bedeutet, dass sie ihre Interessen auf diesen Märkten wahren müssen. Der bloße Umstand, dass sie durch Anzahlungen oder Vorauszahlungen aus öffentlichen Mitteln an der Erfüllung von im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben, nämlich der Entwicklung von Covid‑19‑Impfstoffen, beteiligt waren, kann als solcher nicht die Annahme begründen, dass ihre geschäftlichen Interessen nicht geschützt werden können.
Was die teilweise Verweigerung des Zugangs zu den Vertragsklauseln über die Eigenschaften der Impfstoffe, die Qualitätskontrolle und die vertragliche Haftung sowie die Verweigerung des Zugangs zur Liste der Herstellungspartner und der Subunternehmer der betroffenen Unternehmen anbelangt, gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die von der Kommission im angefochtenen Beschluss dargelegten Erläuterungen zum Vorliegen einer bei vernünftiger Betrachtung absehbaren und nicht rein hypothetischen Gefahr einer Beeinträchtigung des Schutzes der geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen im Hinblick auf die vollständige Verbreitung dieser Informationen stichhaltig sind.
Dagegen folgt das Gericht nicht dem Standpunkt der Kommission in Bezug auf die Weigerung, einen weiter gehenden Zugang zu den Entschädigungsklauseln zu gewähren. In diesem Zusammenhang weist es zum einen darauf hin, dass der in den fraglichen Verträgen vorgesehene Mechanismus zur Entschädigung der betroffenen Unternehmen durch die Mitgliedstaaten in keiner Weise die Regelung der rechtlichen Haftung dieser Unternehmen nach der Richtlinie 85/374 (
5
) berührt. Nach dieser Richtlinie haftet nämlich der Hersteller eines Produkts für den Schaden, der durch einen Fehler dieses Produkts verursacht worden ist, und seine Haftung gegenüber dem Geschädigten kann nicht durch eine die Haftung begrenzende oder von der Haftung befreiende Klausel begrenzt oder ausgeschlossen werden. Zum anderen stellt das Gericht fest, dass die Information über den Entschädigungsmechanismus zum Zeitpunkt der Einreichung des Erstantrags und des Erlasses des angefochtenen Beschlusses bereits öffentlich bekannt war (
6
).
Das Gericht stellt fest, dass die fraglichen Verträge zwar jeweils eine Entschädigungsklausel enthalten, der Inhalt dieser Klauseln aber im Detail nicht identisch ist.
Das Gericht stellt allerdings weiter fest, dass die drei Gründe, die die Kommission für die Verweigerung eines weiter gehenden Zugangs zu diesen Klauseln anführt, nicht belegen, dass eine absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr für die geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen besteht.
Was erstens die Begründung betrifft, dass das betreffende Unternehmen zahlreichen Schadensersatzklagen ausgesetzt sein könnte, wenn die Grenzen seiner Haftung genau bekannt wären, weist das Gericht darauf hin, dass das Recht Dritter, die möglicherweise durch einen fehlerhaften Impfstoff geschädigt worden sind, Schadensersatzklagen zu erheben, auf den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 85/374 beruht. Es hängt also nicht davon ab, ob Entschädigungsklauseln bestehen und welchen Inhalt sie haben. Zudem kann das Interesse der betroffenen Unternehmen an der Vermeidung solcher Schadensersatzklagen und der mit entsprechenden Verfahren verbundenen Kosten nicht als geschäftliches Interesse eingestuft werden und stellt kein schutzwürdiges Interesse im Sinne der Verordnung Nr. 1049/2001 dar. Auch enthält der angefochtene Beschluss nichts, was den Schluss zuließe, dass eine weiter gehende Verbreitung der fraglichen Klauseln zu solchen Klagen führen könnte.
Was zweitens die Begründung anbelangt, dass eine vollständige Offenlegung den Wettbewerbern des betreffenden Unternehmens unvermeidlich die „Schwachpunkte“ seiner Haftungsdeckung offenbaren und ihnen einen Wettbewerbsvorteil verschaffen würde, den sie z. B. in der Werbung ausnutzen könnten, so weist das Gericht darauf hin, dass der Grund, aus dem die Entschädigungsklauseln in die fraglichen Verträge aufgenommen wurden, nämlich das Bestreben, die mit der Verkürzung der Frist für die Entwicklung von Impfstoffen verbundenen Risiken zu kompensieren, bereits vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses öffentlich bekannt war. Im Übrigen profitierten alle betroffenen Unternehmen von einer Entschädigungsklausel.
Drittens weist das Gericht aus denselben Gründen die Begründung zurück, dass eine vollständige Offenlegung Auswirkungen auf das Ansehen der betroffenen Unternehmen hätte.
Als Letztes weist das Gericht den Klagegrund zurück, mit dem die Kläger der Kommission vorwerfen, das überwiegende öffentliche Interesse an der Verbreitung der angeforderten Informationen nicht berücksichtigt zu haben. Es hebt hervor, dass allgemeine Erwägungen zum Thema der Transparenz und der verantwortungsvollen Verwaltung nicht belegen können, dass das Interesse an der Transparenz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufwies, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der geschwärzten Teile der fraglichen Verträge schwerer ins Gewicht hätte fallen können. Das Gericht weist außerdem darauf hin, dass die fraglichen Verträge im Rahmen einer Verwaltungstätigkeit und nicht einer rechtsetzenden Tätigkeit geschlossen wurden.
(
1
)	Beschluss C(2022) 1359 final der Europäischen Kommission vom 28. Februar 2022 (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
(
2
)	Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
3
)	Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
4
)	Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
5
)	Gemäß den Art. 1 und 12 der Richtlinie 85/374/EWG des Rates vom 25. Juli 1985 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte (ABl. 1985, L 210, S. 29).
(
6
)	Vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 3 der Vereinbarung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vom 16. Juni 2020 über den Kauf von Covid‑19‑Impfstoffen sowie die Mitteilung der Kommission vom 17. Juni 2020 mit dem Titel „EU-Strategie für COVID‑19‑Impfstoffe“ (COM[2020] 245 final).