62023CC0560
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 8. maj 2025 (
1
)
Sag C-560/23 [Tang] (
i
)
H (ved DRC Dansk Flygtningehjælp)
mod
Udlændingestyrelsen
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Flygtningenævnet (Danmark))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 604/2013 – kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – artikel 29, stk. 1 – frist for overførsel – fastlæggelse af tidspunktet for, hvornår fristen på seks måneder begynder at løbe fra den endelige afgørelse om klagen – kendskab til en ny omstændighed hos den retslige myndighed, ved hvilken der verserer en sag til prøvelse af afgørelsen om overførsel – national lovgivning, hvorefter den retslige myndighed kan hjemvise afgørelsen om overførsel til den kompetente administrative myndighed med henblik på fornyet behandling«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse giver endnu en gang Domstolen lejlighed til at fortolke bestemmelserne om beregning af fristerne for overførsel i artikel 29, stk. 1, i forordning (EU) nr. 604/2013 (
2
), som bestemmer, at overførslen af ansøgeren om international beskyttelse fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat skal ske senest seks måneder efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage over eller indbringelse af en afgørelse om overførsel, hvor dette tillægges opsættende virkning (
3
).
2.
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem H, der er en ansøger om international beskyttelse fra Afghanistan, og Udlændingestyrelsen (Danmark) vedrørende en afgørelse truffet af sidstnævnte myndighed om at overføre H til Rumænien, idet denne medlemsstat har accepteret at tilbagetage ham i henhold til Dublin III-forordningen. Under Flygtningenævnets (Danmark) behandling af en klage indgivet til prøvelse af denne afgørelse om overførsel fik nævnet kendskab til, at Rumænien havde suspenderet de indgående overførsler på grund af den øgede tilstrømning af flygtninge til landet. Nævnet hjemviste følgelig sagen til Udlændingestyrelsen til fornyet behandling, hvorefter denne traf en ny afgørelse om overførsel, hvis lovlighed blev bekræftet af Flygtningenævnet i forbindelse med en ny klage.
3.
I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at præcisere det tidspunkt, hvor en afgørelse om klagen bliver »endelig« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, inden for rammerne af en national processuel ordning, der, i tilfælde af at omstændighederne har ændret sig væsentligt efter vedtagelsen af en afgørelse om overførsel, gør det muligt for den retslige myndighed, for hvilken der er indbragt en klage til prøvelse af denne afgørelse om overførsel, at annullere denne afgørelse uden at træffe afgørelse om, hvorvidt den skal stadfæstes, og at foretage en hjemvisning til den kompetente administrative myndighed, som det tilkommer at træffe en ny afgørelse om overførsel, til prøvelse af hvilken der indbringes en ny klage med opsættende virkning.
4.
I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at jeg finder, at den frist på seks måneder, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, som den anmodende medlemsstat har til at gennemføre overførslen af ansøgeren, efter min opfattelse skal begynde at løbe fra den afgørelse, hvorved den retslige myndighed, for hvilken der er indbragt en klage til prøvelse af den afgørelse om overførsel, der er truffet efter afslutningen af proceduren for fornyet behandling, træffer endelig afgørelse om lovligheden heraf og afslutter proceduren vedrørende afgørelsen om overførsel enten ved at annullere den eller ved at tillade dens gennemførelse.
5.
Jeg vil imidlertid præcisere, at det tilkommer denne medlemsstat at udforme sin nationale lovgivning på en sådan måde, at den nye afgørelse om overførsel og den endelige afgørelse om den klage, der er indbragt til prøvelse heraf, vedtages inden for kort tid efter hjemvisningen af sagen til den kompetente administrative myndighed med henblik på at sikre en hurtig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
6.
I Dublin III-forordningens artikel 1 fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne. Følgende fremgår i denne forbindelse af 4., 5. og 19. betragtning til denne forordning:
»(4)
I konklusionerne fra [Det Europæiske Råds særlige møde i] Tammerfors [den 15. og 16. oktober 1999] præciseres det [...], at det fælles europæiske asylsystem på kort sigt bør omfatte en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(5)
En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare.
[...]
(19)
For at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personers rettigheder bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler til den ansvarlige medlemsstat, jf. navnlig artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [ (
4
)]. Med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med sådanne afgørelser omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af denne forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til.«
7.
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3 og 4, bestemmer:
»3.   Med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal det i medlemsstaternes nationale lovgivning fastsættes, at:
a)
klagen eller indbringelsen giver personen ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger, eller
b)
overførslen suspenderes automatisk, og at denne suspension udløber efter en vis rimelig periode, i løbet af hvilken en domstol eller et domstolslignende organ efter nøje og stringent undersøgelse skal have truffet en afgørelse om at tillægge en klage eller indbringelse opsættende virkning, eller
c)
den pågældende har lejlighed til inden for en rimelig frist at anmode en domstol eller et domstolslignende organ om at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage eller indbringelse. Medlemsstaterne sikrer, at der findes effektive retsmidler ved at udsætte overførslen, indtil afgørelsen om den første anmodning om udsættelse er truffet. Enhver afgørelse om, hvorvidt gennemførelsen af afgørelsen om overførsel udsættes, skal træffes inden for en rimelig frist, idet der skal kunne foretages en nøje og stringent undersøgelse af anmodningen om udsættelse. En afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af overførslen skal indeholde oplysning om den begrundelse, som den er baseret på.
4.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen foreligger.«
8.
Forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit, og artikel 29, stk. 2, er affattet således:
»1.   Overførslen af ansøgeren [...] fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
[...]
2.   Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder.«
B.
Dansk ret
1. Kongeriget Danmarks særlige status i forbindelse med gennemførelsen af det fælles europæiske asylsystem
9.
Kongeriget Danmark har for så vidt angår EUF-traktatens tredje del, afsnit V, der navnlig omhandler politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring, i medfør af protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, en særlig status, hvorved Danmark adskiller sig fra de øvrige medlemsstater. Denne medlemsstat deltager således ikke i det fælles europæiske asylsystem, eftersom den ikke er bundet af direktiv 2011/95/EU (
5
) og 2013/32/EU (
6
). Danmark anvender derimod Dublin III-forordningen i medfør af en international aftale, der blev undertegnet den 13. marts 2005 med Den Europæiske Union (
7
).
2. Udlændingeloven
10.
Udlændingeloven (
8
) indeholder i §§ 53-56 bestemmelser vedrørende Flygtningenævnet.
11.
I henhold til denne lovs § 53 fungerer Flygtningenævnet på permanent grundlag som administrativ klageinstans til prøvelse af administrative afgørelser på asylområdet, der træffes af Udlændingestyrelsen i første instans.
12.
I medfør af udlændingelovens § 56, stk. 8, er Flygtningenævnets afgørelser endelige og kan derfor ikke indbringes for en anden administrativ myndighed.
13.
Det fremgår af fremstillingen af de retlige rammer i forelæggelsesafgørelsen, at klageinstansen i henhold til dansk forvaltningsret kan hjemvise sagen til den kompetente administrative myndighed med henblik på fornyet behandling i tre tilfælde: 1) Hvis sagen ikke er tilstrækkeligt oplyst forud for førsteinstansens afgørelse, 2) hvis der er begået væsentlige sagsbehandlingsfejl i første instans, eller 3) hvis der foreligger nye væsentlige oplysninger af betydning for den oprindelige afgørelse.
14.
I henhold til dansk forvaltningsret indebærer en hjemvisning følgelig, at sagen fortsat er under behandling ved myndighederne, og at der er mulighed for at indbringe den fornyede førsteinstansafgørelse for rekursinstansen.
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15.
H, der er afghansk statsborger, indrejste i Danmark den 25. april 2021 og indgav en ansøgning om international beskyttelse samme dag. Ifølge oplysningerne i Eurodacsystemet var H allerede blevet registreret som ansøger om international beskyttelse i Rumænien den 5. marts 2021.
16.
Den 24. juni 2021 anmodede Udlændingestyrelsen følgelig de rumænske myndigheder om at tilbagetage ham i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra c), hvilket disse myndigheder accepterede den 7. juli 2021 inden for fristen.
17.
Den 19. juli 2021 besluttede Udlændingestyrelsen at overføre H til Rumænien i henhold til denne bestemmelse (herefter »den første afgørelse om overførsel«). Ved erklæring af samme dag påklagede H afgørelsen til Flygtningenævnet. Klagen havde opsættende virkning i overensstemmelse med Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, litra a).
18.
Mens denne klagesag verserede, oplyste Rumænien den 28. februar 2022 samtlige medlemsstater om, at Rumænien med virkning fra den 1. marts 2022 ville suspendere alle indkomne overførsler i medfør af Dublin III-forordningen med henvisning til konflikten i Ukraine og den forøgede flygtningetilstrømning til Rumænien.
19.
Flygtningenævnet besluttede derfor den 15. marts 2022 at hjemvise sagen til Udlændingestyrelsen med henblik på fornyet behandling, således at den kunne tage stilling til betydningen af en sådan udmelding for den konkrete afgørelse om at overføre H til Rumænien. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne hjemvisning til fornyet behandling medførte annullation af afgørelsen af 19. juli 2021.
20.
Den 8. april 2022 traf Udlændingestyrelsen på ny afgørelse om at overføre H til Rumænien i medfør af Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra c) (herefter »den anden afgørelse om overførsel«). Ved erklæring af samme dag påklagede H afgørelsen til Flygtningenævnet. Klagen havde opsættende virkning i overensstemmelse med forordningens artikel 27, stk. 3, litra a).
21.
Den 24. maj 2022 oplyste Rumænien samtlige medlemsstater om, at suspensionen af indkomne overførsler i medfør af Dublin III-forordningen var blevet ophævet.
22.
Ved endelig afgørelse af 2. december 2022 stadfæstede Flygtningenævnet den anden afgørelse om overførsel.
23.
Den 2. februar 2023 anmodede H om genoptagelse af sagen med den begrundelse, at den frist på seks måneder fra accepten af anmodningen om tilbagetagelse, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, var udløbet på tidspunktet for vedtagelsen af den anden afgørelse om overførsel med den konsekvens, at Kongeriget Danmark nu var ansvarlig for behandlingen af hans ansøgning om international beskyttelse i henhold til denne forordnings artikel 29, stk. 2.
24.
Efter at Flygtningenævnet havde genåbnet sagen, stadfæstede det ved afgørelse af 19. april 2023 den anden afgørelse om overførsel. Det fremgår af denne afgørelse, hvis indhold delvist er gengivet i forelæggelsesafgørelsen, at nævnet af to grunde fandt, at den frist for overførsel, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, først begyndte at løbe fra tidspunktet for dets endelige afgørelse af 2. december 2022. For det første havde afgørelsen om at hjemvise sagen til fornyet behandling til følge, at sagen fortsat var under behandling ved Udlændingestyrelsen, hvilket gjorde det umuligt at overføre H til Rumænien. For det andet var gennemførelsen af den anden afgørelse om overførsel blevet udsat under den klagesag, der var blevet indbragt for nævnet, og dette var tilfældet indtil vedtagelsen af dets endelige afgørelse af 2. december 2022.
25.
Den 4. maj 2023 besluttede Flygtningenævnet efter anmodning fra DRC Dansk Flygtningehjælp (Danmark), som er en ikkestatslig organisation, der repræsenterer H, på ny at genåbne sagen med henblik på fornyet overvejelse af fortolkningen af fristreglerne for overførsel i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, sammenholdt med denne forordnings artikel 27. I anmodningen om genoptagelse henviste Dansk Flygtningehjælp navnlig til dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) og gjorde gældende, at ansvaret for behandlingen af H’s ansøgning om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningen var blevet overført til Danmark på tidspunktet for den anden afgørelse om overførsel.
26.
På denne baggrund har Flygtningenævnet besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal fristbestemmelserne i [Dublin III-forordningens] artikel 29, stk. 1 og 2, fortolkes således, at fristen på seks måneder i [denne forordnings] artikel 29, stk. 1, [andet] led, regnes fra den endelige, materielle afgørelse af sagen i tilfælde, hvor en prøvelsesinstans i den anmodende medlemsstat, jf. [forordningens] artikel 27, har foretaget hjemvisning af sagen om overførsel til den kompetente myndighed i første instans, som efterfølgende har truffet fornyet afgørelse om overførsel senere end seks måneder efter modtagelse af den ansvarlige medlemsstats accept, herunder når hjemvisningen er begrundet i, at den ansvarlige medlemsstat, der oprindeligt har accepteret overførslen, efterfølgende har truffet beslutning om generelt at suspendere overførsler i medfør af [Dublin III-forordningen], og hvor udsendelsen af den pågældende udlænding er tillagt opsættende virkning?«
27.
Flygtningenævnet har anmodet om, at den foreliggende sag undergives den fremskyndede præjudicielle procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 15. december 2023 blev denne anmodning ikke efterkommet (
9
).
28.
Den 27. november 2023 sendte Domstolen den forelæggende ret en anmodning om oplysninger vedrørende dens karakter af en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, som den forelæggende ret besvarede.
29.
H, den danske, den franske, den østrigske og den schweiziske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I det retsmøde, der blev afholdt den 6. februar 2025, afgav H, den danske og den franske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg, og de blev navnlig anmodet om mundtligt at besvare spørgsmål fra Domstolen.
IV. Bedømmelse
30.
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2 – inden for rammerne af den processuelle ordning i en medlemsstat, som i et tilfælde, hvor der er sket en væsentlig ændring af omstændighederne, der er indtruffet efter vedtagelsen af en afgørelse om overførsel, gør det muligt for den retslige myndighed, for hvilken der til prøvelse af denne afgørelse er indbragt en klage med påstand om annullation, at annullere denne afgørelse uden at tage stilling til, hvorvidt den skal stadfæstes, og at foretage en hjemvisning til den kompetente administrative myndighed, som det tilkommer at træffe en ny afgørelse om overførsel, til prøvelse af hvilken der indbringes en ny klage med opsættende virkning – skal fortolkes således, at fristen for overførsel på seks måneder regnes fra tidspunktet for den afgørelse, hvorved den retslige myndighed træffer endelig afgørelse om lovligheden af denne sidstnævnte afgørelse.
31.
Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det først og fremmest anføres, at Dublin III-forordningens artikel 29 fastlægger de nærmere bestemmelser og frister, hvorefter den anmodende medlemsstat med henblik på overtagelse eller tilbagetagelse af en ansøger om international beskyttelse skal gennemføre overførslen af denne til den ansvarlige medlemsstat.
32.
Denne forordnings artikel 29, stk. 1, første afsnit, bestemmer, at overførslen sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at den ansvarlige medlemsstat har accepteret anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 27, stk. 3.
33.
Under henvisning til præmis 29 i dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) har H gjort gældende, at der efter Flygtningenævnets afgørelse af 15. marts 2022, hvorved nævnet annullerede den første afgørelse om overførsel og hjemviste sagen til Udlændingestyrelsen, ikke længere forelå en afgørelse om overførsel, hvis gennemførelse kunne udsættes, og at overførselsfristen begyndte at løbe med tilbagevirkende kraft fra den 7. juli 2021, som var den dato, hvor Rumænien accepterede anmodningen om tilbagetagelse (
10
).
34.
Jeg gør imidlertid for det første opmærksom på, at en sådan tilgang ville være i strid med ordlyden af og logikken bag Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, hvoraf det fremgår, at de to tidspunkter, hvor fristen for overførsel kan begynde at løbe, skal forstås således, at de gensidigt udelukker hinanden.
35.
I det første tilfælde iværksættes der således ikke noget retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om overførsel, eller hvis et sådant retsmiddel iværksættes, har det ikke opsættende virkning. Fristen for overførsel begynder således at løbe fra det tidspunkt, hvor den ansvarlige medlemsstat accepterer anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende. I det andet tilfælde indbringes en klage med opsættende virkning til prøvelse af afgørelsen om overførsel. Fristen begynder således at løbe fra tidspunktet for den endelige afgørelse om denne klage, når de retsmidler, der er fastsat i den pågældende medlemsstats retsorden, er udtømt (
11
).
36.
Hvis det forholdt sig anderledes, ville det være i strid med formålet om en effektiv domstolsbeskyttelse som fastsat i chartrets artikel 47. De to tilfælde, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit, gør det nemlig muligt at tillægge den udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, der er fastsat i denne forordnings artikel 27, stk. 3, fuld virkning. Hvis gennemførelsen af en afgørelse om overførsel udsættes inden for rammerne af en klage over denne afgørelse, men fristen for overførslen fortsat løber, er det hverken muligt at sikre processuel ligestilling mellem parterne eller effektiviteten af klageprocedurer, ved at sikre, at denne frist ikke udløber, såfremt gennemførelsen af afgørelsen om overførsel er blevet umuliggjort ved indgivelsen af en klage over denne afgørelse (
12
).
37.
Det skal for det andet påpeges, at de faktiske omstændigheder, som den foreliggende sag indgår i, adskiller sig fra de faktiske omstændigheder i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel). I den nævnte sag blev Domstolen spurgt, om den opsættende virkning af en appel iværksat til prøvelse af en dom om annullation af en afgørelse om overførsel havde indvirkning på fristen for overførsel. Domstolen fastslog for det første, at Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, ikke har til formål at regulere de foreløbige foranstaltninger, der eventuelt kan træffes i forbindelse med en appel iværksat af de kompetente myndigheder til prøvelse af en dom, hvorved en afgørelse om overførsel er blevet annulleret, og, for det andet, at der kun kan træffes bestemmelse om en foreløbig foranstaltning, der har til virkning, at fristen for overførsel udsættes, indtil resultatet af denne appel foreligger, når gennemførelsen af afgørelsen om overførsel er blevet udsat, indtil resultatet af klagen i første instans foreligger (
13
).
38.
I den foreliggende sag blev gennemførelsen af Udlændingestyrelsens første afgørelse om overførsel af H imidlertid udsat i første omgang i overensstemmelse med Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, litra a). Selv om Flygtningenævnet annullerede denne første afgørelse, blev sagen desuden hjemvist til Udlændingestyrelsen med henblik på fornyet behandling af spørgsmålet om overførslen af H, og denne myndighed traf den anden afgørelse om overførsel, som i sig selv blev genstand for en klage med opsættende virkning indbragt af den berørte.
39.
Heraf følger, at der foreligger en afgørelse om overførsel (den anden afgørelse om overførsel), hvis gennemførelse er blevet udsat inden for rammerne af en klage indbragt herover. Fristen for overførsel begyndte således at løbe fra tidspunktet for den endelige afgørelse om denne klage i overensstemmelse med Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1.
40.
Denne artikel 29 fastsætter ikke specifikke regler om beregning af frister, når den retslige myndighed, i tilfælde af at der foreligger en væsentlig ændring af omstændighederne, der er indtrådt efter vedtagelsen af en afgørelse om overførsel, annullerer denne afgørelse uden at vurdere, om afgørelsen skal stadfæstes, og foretager en hjemvisning til den kompetente administrative myndighed, som det tilkommer at træffe en ny afgørelse om overførsel, til prøvelse af hvilken der indbringes en ny klage med opsættende virkning.
41.
Som det fremgik af drøftelserne i retsmødet, rejser det tidspunkt, hvor en afgørelse om klagen bliver »endelig« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, således særlige vanskeligheder. Enten er den endelige afgørelse således den afgørelse, hvorved den retslige myndighed, for hvilken der er indbragt en klage til prøvelse af den første afgørelse om overførsel med påstand om annullation, har annulleret denne uden at vurdere, om den skal stadfæstes, eller det er den afgørelse, hvorved denne myndighed, for hvilken der er indbragt en ny klage til prøvelse af den anden afgørelse om overførsel, træffer afgørelse om lovligheden heraf (
14
).
42.
Jeg er af den opfattelse, at inden for rammerne af en processuel ordning som beskrevet af den danske regering i dennes indlæg skal fristen for overførsel på seks måneder i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, begynde at løbe fra den endelige afgørelse om klagen over den anden afgørelse om overførsel, som ikke længere kan gøres til genstand for ordinær rekurs.
43.
For det første synes denne løsning at tage hensyn til særegenhederne ved det danske processuelle system, der fastsætter behandling af sager »i to instanser«, ved inden for rammerne af den retslige procedure at indføre en procedure for hjemvisning til fornyet behandling hos den kompetente administrative myndighed, når der fremkommer »nye væsentlige oplysninger af betydning« (
15
) for gennemførelsen af en afgørelse, såsom en afgørelse om overførsel.
44.
Der findes ganske vist to afgørelser om overførsel, som har været genstand for to særskilte klagesager. Disse afgørelser har imidlertid den samme genstand (overførsel af ansøgeren), blev truffet i forhold til den samme ansøger efter den samme begivenhed (den ansvarlige medlemsstats accept af tilbagetagelse) og af den samme administrative myndighed, således at denne procedure skal forstås som en enkelt procedure. Den afgørelse, hvorved den retslige myndighed annullerede den første afgørelse om overførsel uden at tage stilling til, om afgørelsen skulle stadfæstes, og hjemviste den til den administrative myndighed til fornyet behandling, udgør således en mellemliggende afgørelse, som gør det muligt for den kompetente administrative myndighed at vurdere virkningerne af, at der foreligger nye væsentlige omstændigheder med hensyn til proceduren for overførsel af den berørte, og i givet fald at anlægge en anden vurdering heraf.
45.
Jeg minder om, at for så vidt angår fortolkningen af forordning (EF) nr. 343/2003 (
16
), som blev ophævet ved Dublin III-forordningen, har Domstolen fastslået, at fristen for overførsel ikke skal begynde at løbe fra den foreløbige retlige afgørelse, hvormed gennemførelsen af overførselsproceduren udsættes, men først fra den retlige afgørelse, hvormed denne procedure realitetsbehandles, og som ikke længere udgør nogen hindring for gennemførelse af overførslen (
17
). Det er følgelig afgørende, at der i den endelige afgørelse om klagen tages stilling til lovligheden af afgørelsen om overførsel. Ved at fastsætte, at fristen for overførsel løber fra tidspunktet for den endelige afgørelse om klagen over afgørelsen om overførsel, tager EU-lovgiver sigte på en endelig afgørelse om realiteten, hvorved proceduren vedrørende afgørelsen om overførsel afsluttes, enten ved at den annulleres, eller ved at dens gennemførelse tillades.
46.
For det andet gør den nævnte løsning det muligt at tage hensyn til de principper og krav, der følger af nødvendigheden af at sikre, at der foreligger en effektiv domstolsprøvelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 27 og chartrets artikel 47. Det fremgår nemlig af Domstolens faste praksis, at selv om EU-lovgiver har ønsket at fremme en hurtig gennemførelse af afgørelser om overførsel, forholder det sig ikke desto mindre således, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt, at kravet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse skulle have forrang for retsbeskyttelsen af ansøgere herom (
18
).
47.
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, bestemmer således, at en person, der er genstand for en afgørelse om overførsel, har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod denne afgørelse (
19
). Rækkevidden af disse retsmidler er præciseret i 19. betragtning til denne forordning. Af denne fremgår, at med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser om overførsel, der er indført med den nævnte forordning, omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af denne forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til (
20
).
48.
I dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) konkluderede Domstolen, at et søgsmål anlagt med påstand om annullation af en afgørelse om overførsel, inden for rammerne af hvilket den ret, for hvilken sagen er indbragt, ikke kan tage hensyn til omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af denne afgørelse, og som er afgørende for den korrekte anvendelse af Dublin III-forordningen, hverken gør det muligt at sikre effektive retsmidler eller en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse med hensyn til de rettigheder, der er fastsat i denne forordnings artikel 27 og chartrets artikel 47 (
21
).
49.
Domstolen har imidlertid anerkendt, at EU-lovgiver kun har harmoniseret visse af de processuelle regler for klage over eller prøvelse af en afgørelse om overførsel, som den pågældende person skal have adgang til, og at medlemsstaterne ikke i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27 nødvendigvis har pligt til at organisere deres retsbeskyttelsesordning på en sådan måde, at kravet om, at der tages hensyn til afgørende omstændigheder, der er indtruffet efter vedtagelsen af afgørelsen om overførsel, garanteres i forbindelse med behandlingen af det søgsmål, der gør det muligt at anfægte lovligheden af afgørelsen om overførsel (
22
). Domstolen har fastslået, at når en omstændighed, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel, kan rejse tvivl om overførslen af den pågældende til den ansvarlige medlemsstat, overlader denne bestemmelse det således til medlemsstaterne at afgøre, i hvilket omfang den retslige myndighed kan tage hensyn til denne omstændighed med henblik på vurderingen af lovligheden af afgørelsen om overførsel som led i en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse, eller om denne retsbeskyttelse skal sikres på anden måde, f.eks. ved at indføre et særligt retsmiddel eller en anden processuel foranstaltning (
23
).
50.
Det er således min opfattelse, at den danske processuelle ordning kan anskues i en sådan sammenhæng, og det kan derfor ikke foreholdes denne medlemsstat, at den i proceduren for en sag, der med påstand om annullation er indbragt til prøvelse af en afgørelse om overførsel, inkluderer en hjemvisningsprocedure med henblik på fornyet behandling, hvis formål er at tage hensyn til en væsentlig ændring af omstændighederne, der er indtrådt i den ansvarlige medlemsstat efter vedtagelsen af denne afgørelse. Såfremt det blev lagt til grund, at denne medlemsstat som følge af denne hjemvisning til fornyet behandling skulle pålægges ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, ville det i et sådant system have den virkning, at medlemsstaten afskrækkes fra at tage hensyn til sådanne nye omstændigheder, der imidlertid er afgørende for vurderingen af, om overførselsproceduren er lovlig og gennemførlig.
51.
Når dette er sagt, vil jeg tilføje, at det i henhold til fast retspraksis i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (
24
).
52.
Hvad for det første angår ækvivalensprincippet kræver dette princip, at alle de bestemmelser, der finder anvendelse på søgsmål, finder anvendelse uden forskel på søgsmål, der vedrører tilsidesættelse af EU-retten, og lignende søgsmål, der vedrører tilsidesættelse af national ret (
25
).
53.
Hvad for det andet angår effektivitetsprincippet kræver dette, at den kompetente retslige myndighed inden for rammerne af en procedure som den i hovedsagen omhandlede uden unødig forsinkelse træffer endelig afgørelse om lovligheden af afgørelsen om overførsel, således som den er blevet behandlet på ny af den kompetente administrative myndighed, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne for tildeling af international beskyttelse og for at sikre en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i overensstemmelse med femte betragtning til Dublin III-forordningen (
26
). Dette indebærer, at varigheden af denne procedure samlet set ikke må gå ud over den periode, der er strengt nødvendig i forhold til de formål, som ligger til grund for, at den fornyede behandling er blevet indledt.
54.
I en situation som den omhandlede skal hver medlemsstat følgelig udforme sin nationale lovgivning på en sådan måde, at den kompetente administrative myndighed efter annullationen af den oprindelige afgørelse, og i tilfælde af at sagen hjemvises til denne myndighed på grund af nye omstændigheder, der er afgørende for overførselsproceduren, træffer en ny afgørelse, og at den retslige myndighed i givet fald træffer afgørelse inden for kort tid (
27
).
55.
En sådan ordning bør derfor ikke føre til en situation, hvor den anmodende medlemsstat kan unddrage sig sit ansvar og undgå at blive den ansvarlige medlemsstat ved på ubestemt tid at hjemvise sagen til den kompetente administrative myndighed til fornyet behandling, uden at der på noget tidspunkt træffes afgørelse om proceduren for tildeling af international beskyttelse. Denne ordning ville nemlig risikere at føre til en situation, der ville være i strid med Dublin III-forordningens formål, således som det fremgår af femte betragtning hertil, eftersom den ville medføre en tilsvarende udsættelse af det tidspunkt, hvor fristen for overførsel kan begynde at løbe, og dermed af det tidspunkt, hvor ansøgningen om international beskyttelse kan behandles, hvorved ansøgeren fratages de rettigheder, der er knyttet til anerkendelsen heraf. Som Domstolen fastslog i dom af 13. november 2018, X og X (
28
), er det således vigtigt, at en sådan ansøgning i givet fald behandles af en anden medlemsstat end den, der er udpeget som ansvarlig i henhold til de kriterier, der er fastsat i denne forordnings kapitel III (
29
).
56.
I den foreliggende sag har ingen myndighed endnu truffet afgørelse om den ansøgning om international beskyttelse, som H indgav den 25. april 2021. Siden den 7. juli 2021, hvor Rumænien accepterede at tilbagetage H med henblik på behandlingen af hans ansøgning, er der hverken sket overførsel eller truffet en materiel afgørelse om hans ansøgning. For så vidt angår den i hovedsagen omhandlede procedure (som ikke omfatter de to anmodninger om genoptagelse af sagen, som H og derefter Dansk Flygtningehjælp har fremsat) konstaterer jeg, at der er forløbet næsten 17 måneder mellem det tidspunkt, hvor Rumænien accepterede at tilbagetage H, og Flygtningenævnets endelige afgørelse om at stadfæste den anden afgørelse om overførsel. Jeg minder om, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, alene fastsætter to tilfælde, hvor fristen for overførsel kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder (
30
). Selv om det i den foreliggende sag er åbenbart, at Rumæniens afgørelse om at suspendere alle indgående overførsler, der skulle foretages i henhold til Dublin III-forordningen, nødvendigvis påvirkede varigheden af denne procedure, idet der skete hjemvisning til fornyet behandling, tog det Flygtningenævnet næsten 8 måneder at tage stilling til lovligheden af den anden afgørelse om overførsel, selv om denne afgørelse, som anført ovenfor, havde samme genstand som den første afgørelse og blev truffet over for den samme ansøger efter den samme begivenhed og af den samme administrative myndighed. En sådan varighed er efter min opfattelse vanskeligt forenelig med nødvendigheden af at sikre en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse.
57.
Henset til samtlige disse forhold er jeg af den opfattelse, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, sammenholdt med denne forordnings artikel 27 – inden for rammerne af den processuelle ordning i en medlemsstat, som i et tilfælde, hvor der er sket en væsentlig ændring af omstændighederne, der er indtruffet efter vedtagelsen af en afgørelse om overførsel, gør det muligt for den retslige myndighed, for hvilken der er indbragt en klage til prøvelse af denne afgørelse med påstand om annullation, at annullere denne afgørelse uden at tage stilling til, hvorvidt den skal stadfæstes, og at foretage en hjemvisning til den kompetente administrative myndighed, som det tilkommer at træffe en ny afgørelse om overførsel, til prøvelse af hvilken der indbringes en ny klage med opsættende virkning – skal fortolkes således, at fristen for overførsel på seks måneder regnes fra tidspunktet for den afgørelse, hvorved denne retslige myndighed træffer endelig afgørelse om realiteten, idet proceduren vedrørende afgørelsen om overførsel afsluttes, enten ved at den annulleres, eller ved at dens gennemførelse tillades.
58.
I den foreliggende sag er der tale om afgørelsen af 2. december 2022, hvorved Flygtningenævnet endeligt tog stilling til, om den anden afgørelse om overførsel skulle stadfæstes. Eftersom H’s anden klage havde opsættende virkning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, begyndte fristen for overførsel at løbe fra denne dato.
V. Forslag til afgørelse
59.
På baggrund af samtlige ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Flygtningenævnet (Danmark) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 29, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med denne forordnings artikel 27,
skal fortolkes således, at
–
inden for rammerne af den processuelle ordning i en medlemsstat, som i et tilfælde, hvor der er sket en væsentlig ændring af omstændighederne, der er indtruffet efter vedtagelsen af en afgørelse om overførsel, gør det muligt for den retslige myndighed, for hvilken der til prøvelse af denne afgørelse er indbragt en klage med påstand om annullation, at annullere denne afgørelse uden at tage stilling til, hvorvidt den skal stadfæstes, og at foretage en hjemvisning til den kompetente administrative myndighed, som det tilkommer at træffe en ny afgørelse om overførsel, til prøvelse af hvilken der indbringes en ny klage med opsættende virkning, regnes fristen for overførsel på seks måneder fra tidspunktet for den afgørelse, hvorved denne retslige myndighed træffer endelig afgørelse om realiteten, idet proceduren vedrørende afgørelsen om overførsel afsluttes, enten ved at den annulleres, eller ved at dens gennemførelse tillades.
–
Det tilkommer denne medlemsstat at udforme sin nationale lovgivning på en sådan måde, at den nye afgørelse om overførsel og den endelige afgørelse om den klage, der med påstand om annullation er indbragt til prøvelse heraf, vedtages inden for kort tid efter hjemvisningen af sagen til den kompetente administrative myndighed med henblik på at sikre en hurtig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31) (herefter »Dublin III-forordningen«).
(
3
) – Jf. bl.a. dom af 30.3.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) (C-556/21, herefter dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel), EU:C:2023:272). Jf. også dom af 12.1.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist for overførsel – flere ansøgninger) (C-323/21 – C-325/21, EU:C:2023:4), og af 30.3.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist for overførsel – menneskehandel) (C-338/21, EU:C:2023:269).
(
4
) – Herefter »chartret«.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
7
) – Aftale mellem [Den Europæiske Union] og Kongeriget Danmark om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet i Danmark eller en anden EU-medlemsstat, og om »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublin-konventionen (EUT 2006, L 66, s. 38).
(
8
) – Lov som konsolideret ved Lovbekendtgørelse nr. 1079 af 10.8.2023.
(
9
) – Jf. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15.12.2023, Tang (C-560/23, EU:2023:1035).
(
10
) – I retsmødet syntes H’s repræsentant imidlertid at have fraveget dette argument, idet den pågældende forklarede, at fristen for overførsel burde begynde at løbe fra det tidspunkt, hvor Flygtningenævnet besluttede at annullere den første afgørelse om overførsel og hjemvise sagen til Udlændingestyrelsen til fornyet behandling, dvs. den 15.3.2022.
(
11
) – Jf. dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) (præmis 24).
(
12
) – Jf. dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) (præmis 35).
(
13
) – Jf. dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) (præmis 27-34).
(
14
) – Den danske ordning kan ikke sidestilles med en prøvelse i to instanser inden for rammerne af en appelsag, hvor der ved en højere retsinstans iværksættes appel til prøvelse af en dom afsagt i første instans vedrørende lovligheden af en forvaltningsakt, idet alt dette indgår i en enkelt procedure med henblik på annullation eller stadfæstelse af den samme afgørelse om overførsel.
(
15
) – Jf. punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse.
(
16
) – Rådets forordning af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 50, s. 1).
(
17
) – Jf. dom af 29.1.2009, Petrosian (C-19/08, EU:C:2009:41, præmis 46).
(
18
) – Jf. dom af 30.3.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist for overførsel – menneskehandel) (C-338/21, EU:C:2023:269, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis), og dommen i sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspension af fristen for overførsel ved appel) (præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Jf. dom af 15.4.2021, État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (C‑194/19, herefter dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel), EU:C:2021:270, præmis 32).
(
20
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 49).
(
22
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 37 og 38).
(
23
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 46-48).
(
24
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 42 og den deri nævnte retspraksis) og dom af 30.11.2023, Ministero dell’Interno m.fl. (Fælles folder – indirekte refoulement) (C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 og C‑328/21, EU:C:2023:934, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Jf. dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 44 og den deri nævnte retspraksis) og kendelse af 4.10.2024, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizincération (C-761/23, EU:C:2024:879, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Jf. i denne henseende dom af 13.11.2018, X og X (C-47/17 og C-48/17, EU:C:2018:900, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis), og dommen i sagen État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel) (præmis 35 og 36 og den deri nævnte retspraksis).
(
27
) – Jf. analogt dom af 25.7.2018, Alheto (C-585/16, EU:C:2018:584, præmis 148).
(
28
) – C-47/17 og C-48/17, EU:C:2018:900.
(
29
) – Jf. dom af 13.11.2018, X og X (C-47/17 og C-48/17, EU:C:2018:900, præmis 70).
(
30
) – Begrebet »fængsling« er blevet defineret i dom af 31.3.2022, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl m.fl. (En asylansøgers anbringelse på et psykiatrisk hospital) (C-231/21, EU:C:2022:237, præmis 55 og 58), og begrebet »forsvinder« er blevet defineret i dom af 19.3.2019, Jawo (C-163/17, EU:C:2019:218, præmis 56 og 57). For fuldstændighedens skyld erindrer jeg om, at Domstolen selv har bekræftet, at andre omstændigheder, der gør det materielt umuligt at gennemføre afgørelsen om overførsel, såsom covid-19-pandemien, ikke gør det muligt at afbryde den frist for overførsel, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 (dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709).