61990CC0065_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il presente ricorso per annullamento, promosso dal Parlamento europeo (in prosieguo: il "Parlamento") contro un atto del Consiglio, nella fattispecie il regolamento (CEE) 21 dicembre 1989, n. 4059, che fissa le condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro (1), vi invita in particolare a precisare la portata della "legittimazione attiva" riconosciuta al Parlamento, a talune condizioni, dalla vostra sentenza "Tchernobyl" (2).
2. Il Parlamento deduce infatti la mancanza di una nuova consultazione sulla proposta di regolamento presentata dalla Commissione alla seduta del Consiglio del dicembre 1989, la quale è divenuta il precitato regolamento, mentre questa era sostanzialmente diversa dalla proposta iniziale presentata dalla Commissione il 5 dicembre 1985 (3) e sulla quale il Parlamento aveva espresso il suo parere nella risoluzione 12 settembre 1986 (4).
3. Il Consiglio solleva un' eccezione di irricevibilità basata sul fatto che la sentenza "Tchernobyl" non ha attribuito al Parlamento la legittimazione ad agire in base all' art. 173 del Trattato CEE, ma soltanto il diritto di agire con ricorso per annullamento, "in condizioni eccezionali, vale a dire quando l' equilibrio del sistema del Trattato rischia di essere compromesso, vale a dire in caso di violazione sostanziale delle prerogative essenziali dell' istituzione costituita dal Parlamento" (5). Il Consiglio ne deduce che la ricevibilità del ricorso per annullamento del Parlamento è subordinata a due condizioni: l' esistenza di una violazione "manifesta ed evidente", ed, inoltre, uno squilibrio istituzionale anch' esso "manifesto".
4. Ciò non si verificherebbe nella fattispecie poiché il Parlamento non contesta il fondamento giuridico del regolamento impugnato e in quanto questo, vale a dire l' art. 75 del Trattato CEE, non prescrive un procedimento di cooperazione, ma la mera consultazione del Parlamento. Poiché, seconda la vostra giurisprudenza, una seconda consultazione del Parlamento è necessaria solo in caso di modifica sostanziale della proposta, secondo il Consiglio la Corte è tenuta, per valutare la ricevibilità del ricorso, ad esaminare la causa nel merito.
5. Peraltro, sempre secondo l' istituzione convenuta, il Parlamento, deducendo sistematicamente la mancanza di una seconda consultazione, otterrebbe in tal modo la possibilità di agire per annullamento contro tutti gli atti del Consiglio.
6. L' istituzione convenuta osserva del pari che il parere del Parlamento non ha alcun effetto giuridico nei suoi confronti, diversamente da quanto avviene nel procedimento di cooperazione. Essa ne deduce che, dal momento che vi è stata una consultazione, non sussiste alcuna violazione delle prerogative del Parlamento, in quanto questo può essere informato ufficiosamente dell' andamento dei dibattiti, in seno al Consiglio, sulla proposta iniziale della Commissione.
7. Il Consiglio aggiunge infine che, anche se non occorreva distinguere fra il procedimento di cooperazione e la mera consultazione del Parlamento, il diritto di agire con ricorso per annullamento a quest' ultimo riconosciuto costituisce una deroga al principio generale stabilito dagli artt. 4 e 173 del Trattato CEE. I presupposti dell' esercizio di tale diritto devono essere quindi interpretati restrittivamente. Il Parlamento non può pertanto limitarsi a dedurre la violazione delle sue prerogative, perché altrimenti sarebbe sancita l' "automaticità" della sua legittimazione ad agire.
8. Il Parlamento replica che dalla motivazione della vostra sentenza "Tchernobyl" non si può dedurre la conclusione che il suo diritto di agire con ricorso per annullamento è riconosciuto solo eccezionalmente, in caso di manifesta violazione delle sue prerogative. Peraltro, nella stessa sentenza la Corte, per dichiarare ricevibile il ricorso, si sarebbe limitata a rilevare che il Parlamento deduceva una "lesione delle sue prerogative cagionata dalla scelta della base giuridica dell' atto impugnato". La tesi del Consiglio porterebbe sistematicamente a dover esaminare, nella fase della ricevibilità, il merito della causa. Infine, il diritto di essere consultato, e quindi di essere consultato nuovamente in caso di modifica sostanziale della proposta iniziale, costituisce, al pari del procedimento di cooperazione, una prerogativa del Parlamento.
9. Come l' avvocato generale Van Gerven aveva osservato nelle sue conclusioni relative alla sentenza "Tchernobyl" (6), "la definizione dei casi in cui si può ritenere che il Parlamento agisca per la tutela della propria sfera di competenze porrà senza dubbio (...) problemi di applicazione". E' pur vero che, a mio avviso, la vostra sentenza ha chiaramente mostrato i criteri da seguire.
10. In primo luogo, e contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, nessuna menzione, neanche implicita, della eccezionalità del diritto ad agire con ricorso per annullamento del Parlamento, limitato ai casi di violazioni manifeste delle sue prerogative, figura nella motivazione della vostra pronuncia.
11. Infatti, dopo aver constatato che le prerogative del Parlamento
"costituiscono uno degli elementi dell' equilibrio istituzionale voluto dai Trattati" (7),
avete rilevato che
"il rispetto dell' equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni. Esso impone altresì che possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola" (8),
e che
"il fatto che nei Trattati non vi sia una disposizione che attribuisca al Parlamento il diritto di agire con ricorso per annullamento può costituire una lacuna procedurale, ma è un elemento che non può prevalere sull' interesse fondamentale alla conservazione ed al rispetto dell' equilibrio istituzionale voluto dai Trattati istitutivi delle Comunità europee" (9),
per concluderne che
"il Parlamento è legittimato ad agire dinanzi alla Corte con ricorso per annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, purché il ricorso sia inteso unicamente alla tutela delle sue prerogative e si fondi soltanto su motivi dedotti dalla violazione di queste" (10).
12. L' accoglimento della tesi del Consiglio porterebbe ad ammettere che il ricorso per annullamento del Parlamento è irricevibile in caso di una violazione lieve o non manifesta delle sue prerogative. Il fondamento stesso della soluzione adottata nella vostra sentenza "Tchernobyl" ° l' osservanza rigorosa dell' equilibrio istituzionale e la necessità di garantirne, in via giurisdizionale, la salvaguardia ° non consente di effettuare tale distinzione.
13. In secondo luogo, la tesi del Consiglio, se dovesse essere accolta, porterebbe necessariamente la Corte ad esaminare, nella fase della ricevibilità, il merito della causa. Nella fattispecie, essa vi obbligherebbe ad esaminare se, prima facie, le differenze fra la proposta iniziale della Commissione e il regolamento adottato siano tali che occorreva, in modo quanto mai evidente, una nuova consultazione del Parlamento, allo scopo di pronunciarsi sulla questione se la mancanza di nuova consultazione costituisca una violazione manifesta delle prerogative del Parlamento, il che, in caso affermativo, renderebbe il ricorso ricevibile.
14. E' vero che vi sono talvolta delle eccezioni di irricevibilità che in pratica obbligano il giudice ad effettuare un primo giudizio sul merito. A mio avviso, non è per questo motivo che la tesi del Consiglio deve essere considerata errata, ma per il fatto che essa non può trovare alcun fondamento nella motivazione della vostra sentenza "Tchernobyl".
15. I presupposti speciali stabiliti da detta pronuncia perché il ricorso per annullamento del Parlamento sia ricevibile sono due. A vostro avviso, occorre che "il ricorso sia inteso unicamente alla tutela delle sue prerogative", il che riguarda lo scopo stesso del ricorso, e che esso "si fondi soltanto su motivi dedotti dalla violazione" di dette prerogative.
16. Nella causa "Tchernobyl" vi siete limitati a constatare che fra le prerogative del Parlamento vi è la sua partecipazione al procedimento di elaborazione degli atti normativi, in particolare la sua partecipazione al procedimento di cooperazione, e che il Parlamento si basava sul fatto che il fondamento giuridico errato scelto dal Consiglio contemplava la sua mera consultazione, mentre quello che esso aveva proposto richiedeva l' espletamento del procedimento di cooperazione (11). Non avete quindi in alcun modo esaminato se, prima facie, il fondamento giuridico adottato dal Consiglio potesse essere errato e vi siete attenuti alla formulazione formale del mezzo d' annullamento dedotto dal Parlamento (12).
17. Gli argomenti formulati dal Consiglio per invitarvi a non pronunciarvi allo stesso modo nella presente causa sono difficilmente convincenti. Il Consiglio fa riferimento a ciò che si potrebbe definire "pervertimento" del sistema dei rimedi giurisdizionali. A suo avviso, sarebbe sufficiente per il Parlamento dedurre qualsiasi differenza fra la proposta iniziale della Commissione e il regolamento adottato perché esso attenga il riconoscimento di un diritto generale di agire con ricorso per annullamento, vale a dire contro tutti gli atti del Consiglio.
18. A questo proposito sono necessarie tre osservazioni.
19. In primo luogo, la situazione è la stessa riguardo alla scelta del fondamento giuridico dei regolamenti del Consiglio. Il Parlamento potrebbe perfettamente contestare sistematicamente la scelta, in quanto fondamento giuridico, di articoli del Trattato che prevedono soltanto la sua consultazione. Il Consiglio teme che se si dichiarasse ricevibile il ricorso di cui trattasi il Parlamento possa ritenersi autorizzato ad esigere in tutti i casi una seconda consultazione. Tuttavia, i presupposti stessi della ricevibilità del ricorso per annullamento del Parlamento, quali precisati nella sentenza "Tchernobyl", consentono già al Parlamento stesso di impugnare tutti gli atti del Consiglio nell' elaborazione dei quali esso non è stato associato secondo il procedimento di cooperazione.
20. In secondo luogo, siffatta ipotesi di ricorso sistematico ° che non può essere assolutamente esclusa, ad esempio in caso di grave crisi istituzionale nell' ambito delle Comunità ° costituisce un dato comune a tutti i rimedi giurisdizionali. Si potrebbe del pari pensare, se del caso, a ricorsi sistematici della Commissione contro gli atti del Consiglio. L' eccezionalità di tale situazione impedisce, a mio avviso, che essa sia presa in considerazione per determinare il "diritto comune" dei presupposti di ricevibilità dei ricorsi.
21. D' altronde, è dubbio che la tesi difesa dal Consiglio costituisca una soluzione adeguata per problemi del genere. In caso di ricorsi sistematici, la Corte, qualora si accolga questa tesi, sarebbe in ogni caso tenuta ad esaminare, anche nella fase della ricevibilità, la serietà dei mezzi dedotti dal Parlamento.
22. Infine, la ratio decidendi della vostra sentenza "Tchernobyl" secondo me non impedisce al Parlamento di impugnare tutti gli atti del Consiglio, qualora esso ritenga che ciascuno di questi atti violi le sue prerogative. La differenza fondamentale fra il ricorso per annullamento del Parlamento e quello di cui all' art. 173, primo comma, del Trattato CEE non consiste nella natura o nella quantità degli atti impugnabili, ma nel risultato utile che il ricorso deve perseguire ° vale a dire la salvaguardia delle prerogative del Parlamento ° e nella particolarità dei mezzi che possono essere dedotti ° vale a dire la violazione di dette prerogative.
23. Per effetto di tale duplice restrizione il diritto del Parlamento di agire con ricorso per annullamento non può essere qualificato "generale", come quello riconosciuto al Consiglio e alla Commissione, nonché agli Stati membri, dalla precitata disposizione.
24. Limitandosi ai limiti prescritti dalla sentenza "Tchernobyl" quanto alla ricevibilità del ricorso per annullamento del Parlamento, occorre quindi esaminare soltanto se il ricorso di cui trattasi miri effettivamente a salvaguardare le prerogative del Parlamento e se, deducendo la necessità di una seconda consultazione in quanto la proposta iniziale della Commissione era stata sostanzialmente modificata, il Parlamento formuli effettivamente un mezzo relativo alla violazione delle sue prerogative. A questo riguardo sono stati formulati gli ultimi argomenti del Consiglio volti a far dichiarare l' irricevibilità del ricorso. Questo, come si è visto, sostiene infatti che il parere del Parlamento è privo di effetti giuridici nei suoi confronti. Poiché vi è stata una consultazione, non potrebbe essere rilevata alcuna violazione delle prerogative del Parlamento, e questo può essere, peraltro, informato ufficiosamente dell' andamento dei negoziati svolti per l' adozione del regolamento di cui trattasi.
25. Deve essere respinto l' argomento relativo alla mancanza di effetti giuridici, nei confronti del Consiglio, della consultazione del Parlamento. Non è perché il Consiglio non è giuridicamente vincolato dal parere del Parlamento che la mancanza di una nuova consultazione in caso di modifica sostanziale della proposta iniziale non compromette affatto le prerogative di detta istituzione relativi alla sua partecipazione al processo legislativo della Comunità. L' attività politica non si riduce agli aspetti giuridici. Si può facilmente immaginare che, in taluni campi importanti, un parere negativo del Parlamento, anche se non vincola giuridicamente il Consiglio, abbia effetti non trascurabili sul processo di adozione, e persino sulla sostanza dell' atto di cui trattasi. La possibilità per il Parlamento di emettere detto parere e, se del caso, di esprimerne un secondo costituisce una delle sue prerogative importanti. Del resto, la vostra giurisprudenza ha già deciso in tal senso.
26. Nelle celebri sentenze "Isoglucosio" avete considerato che
"la consultazione (...) è lo strumento che consente al Parlamento l' effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità. Questo potere costituisce un elemento essenziale dell' equilibrio istituzionale voluto dal Trattato. Esso riflette, sia pure limitatamente, sul piano della Comunità, un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all' esercizio del potere per il tramite di un' assemblea rappresentativa. La regolare consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato è quindi una formalità sostanziale, la cui inosservanza implica la nullità dell' atto considerato" (13).
27. Avete già rilevato però che una seconda consultazione del Parlamento non è necessaria se "il progetto di regolamento sul quale il Parlamento è stato consultato non ha subito, in complesso, modifiche sostanziali" (14), o se la "modifica della proposta iniziale costituiva in pratica solo un cambiamento di metodo piuttosto che una modifica sostanziale" (15), o se, infine, la nuova disposizione "era largamente conforme al desiderio espresso dal Parlamento" (16).
28. L' avvocato generale Mancini, nelle sue conclusioni relative alla sentenza Roviello (17), sintetizzava così tale giurisprudenza:
"Il progetto di cui una norma sia emendata o in cui venga inserita una nuova norma sfugge alla seconda consultazione solo se l' emendamento o l' aggiunta adempiano una delle seguenti condizioni: a) lascino inalterati gli aspetti essenziali della disposizione sulla quale incidono (Chemiefarma, già citata, punto 69 della motivazione); b) abbiano un carattere meramente tecnico, vale a dire comportino modifiche di metodo o, comunque non di sostanza (Buyl, punto 23 della motivazione, e Chemiefarma, punto 178 della motivazione); c) corrispondano ad un auspicio del Parlamento (Buyl, ibidem)" (18).
29. Il mezzo basato sulla mancanza di una nuova consultazione del Parlamento in merito ad un proposta della Commissione sostanzialmente modificata riguarda quindi la violazione delle prerogative del Parlamento. Se l' atto impugnato è annullato dalla Corte, il Consiglio sarà tenuto a consultare il Parlamento sul testo del regolamento di cui trattasi prima di procedere, eventualmente, ad una nuova adozione. Pertanto, lo scopo del ricorso promosso dal Parlamento consiste effettivamente nella salvaguardia delle sue prerogative (19).
30. Di conseguenza, il ricorso deve essere dichiarato ricevibile.
31. Nel merito, a sostegno del suo mezzo unico, relativo alla mancanza di consultazione sulla proposta della Commissione, che esso ritiene sostanzialmente modificata, il Parlamento deduce cinque punti in cui detta proposta si scosterebbe notevolmente dalla proposta iniziale presentata dalla Commissione nel 1985.
32. Questi cinque punti riguardano l' abbandono del cabotaggio generale per un sistema di contingente comunitario, la mancanza del cabotaggio cosiddetto "consecutivo" nel regolamento impugnato, l' esistenza nello stesso regolamento di una clausola di salvaguardia, l' aggiunta di un sistema di sanzioni delle violazioni, ed infine la temporaneità del regolamento impugnato.
33. A mio avviso, il quinto punto di divergenza fra la proposta iniziale della Commissione e il regolamento definitivamente adottato dal Consiglio è assorbito dal primo in quanto, per valutare la differenza fra la liberalizzazione dei trasporti nazionali prevista dal Consiglio e quella suggerita inizialmente dalla Commissione, si deve prendere in considerazione la natura temporanea del regolamento impugnato. Esso è collegato anche al quarto punto, in quanto il sistema di sanzioni adottato dal Consiglio è anch' esso temporaneo. Per contro, i punti secondo e terzo, che in qualche modo costituiscono l' elemento negativo del regolamento impugnato rispetto alla proposta iniziale, poiché consistono nell' abolizione delle misure di liberalizzazione o nella loro sospensione, devono essere esaminati indipendentemente dal carattere temporaneo del regolamento impugnato.
34. La prima differenza riguarda il cosiddetto cabotaggio "generale". La proposta iniziale prevedeva, nell' art. 1, l' ammissione di qualsiasi vettore di merci su strada per conto altrui, stabilito in uno Stato membro ed autorizzato ad effettuare trasporti internazionali di merci su strada, ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro diverso da quello nel quale esso è stabilito. Ai sensi dell' art. 3, l' esecuzione del trasporto era in tal caso soggetta alle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti nello Stato membro in cui il trasporto viene effettuato; queste disposizioni dovevano essere applicate ai vettori non residenti alle stesse condizioni prescritte da detto Stato ai propri cittadini.
35. Il regolamento adottato dal Consiglio il 21 dicembre 1989 contempla l' ammissione "a titolo temporaneo" (20) dei vettori, stabiliti in uno Stato membro e autorizzati ad effettuare trasporti internazionali, ai trasporti nazionali di merci su strada in un altro Stato membro, nell' ambito di un contingente comunitario di cabotaggio (21). Questo contingente comprende 15 000 autorizzazioni di cabotaggio della durata di due mesi, ripartite fra gli Stati membri. Esso è aumentato annualmente a decorrere dal 1 luglio 1991, e l' aumento non può essere inferiore al 10% (22). Ai sensi dell' art. 9, il regolamento entra in vigore il 1 luglio 1990 e si applica fino al 31 dicembre 1992; il Consiglio deve adottare, anteriormente al 1 luglio 1992, un regolamento che stabilisca il regime definitivo del cabotaggio. Il contingente può quindi costituire oggetto solo di due aumenti, in data 1 luglio 1991 e in data 1 luglio 1992.
36. Il Consiglio sostiene che la differenza fra detti due regimi attiene più al metodo che alla sostanza. Poiché la proposta iniziale della Commissione applicava integralmente il principio del "trattamento nazionale", occorre, secondo l' istituzione convenuta, prendere in considerazione l' esistenza in numerosi Stati membri di restrizioni quantitative delle operazioni di trasporto. Orbene, l' art. 5, n. 1, del regolamento impugnato esclude l' applicazione delle norme nazionali che impongono un contingente. In generale, l' esistenza di un contingente comunitario non sarebbe più restrittiva di un' apparente liberalizzazione delle condizioni di accesso ai trasporti nazionali, in quanto le restrizioni nazionali continuerebbero ad applicarsi. Essa sarebbe più conforme all' esigenza di una politica comune dei trasporti.
37. La vostra giurisprudenza fornisce poche indicazioni sulla portata delle modifiche che, "(considerate) nel (loro) complesso" (23) non inciderebbero sostanzialmente sulla proposta iniziale. La vostra sentenza 15 luglio 1970, Chemiefarma, replica brevemente all' eccezione d' illegittimità sollevata contro l' art. 15 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d' attuazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, 13, pag. 204) (24). Nelle sentenze Battaglia, Buyl e Adam (25) la differenza fra la proposta presentata al Parlamento e il regolamento infine adottato consisteva nella sostituzione dei tassi di cambio aggiornati all' UCE (l' unità di conto europea); avete osservato che si trattava più di un cambiamento di metodo che di sostanza, poiché i tassi adottati riflettevano per l' appunto il valore dell' UCE espresso in moneta nazionale alla data del 1 aprile 1978 (26).
38. Non è sfuggito all' attenzione del Parlamento il fatto che una parte della liberalizzazione voluta con la proposta iniziale della Commissione perdeva efficacia a causa dell' esistenza di restrizioni quantitative nazionali. Infatti, nel suo parere 12 settembre 1986, il Parlamento proponeva di aggiungere all' art. 1 un secondo paragrafo, redatto come segue: "Sin dall' entrata in vigore delle disposizioni del paragrafo 1, gli Stati membri nei quali l' autorizzazione di effettuare trasporti nazionali è soggetta a restrizioni quantitative aumentano adeguatamente il numero delle autorizzazioni onde consentire ai vettori di altri Stati membri della Comunità, all' atto del rilascio di autorizzazioni supplementari, di partecipare ai trasporti interni".
39. A mio avviso, la proposta iniziale della Commissione aveva l' effetto di prevedere un accesso illimitato ai trasporti nazionali negli Stati membri in cui non vigeva un regime di restrizioni quantitative. Per gli altri Stati, sin dall' entrata in vigore del regolamento che sarebbe stato adottato conformemente alla proposta iniziale, i contingenti nazionali avrebbero dovuto essere ripartiti in modo non discriminatorio fra i vettori non residenti e i vettori nazionali. Pertanto, anche se la proposta iniziale non stabilisce come i contingenti nazionali avrebbero potuto essere ripartiti in modo non discriminatorio, si può supporre che gli Stati membri in cui vige un sistema di restrizioni quantitative avrebbero necessariamente dovuto aumentare il loro contingente nazionale; altrimenti numerosi vettori nazionali non avrebbero più potuto ottenere talune autorizzazioni ° essendo state queste attribuite a vettori non residenti ° e avrebbero dovuto ridurre o cessare le loro attività. Si può ritenere che uno Stato membro il quale avrebbe accordato nessuna quota del suo contingente a vettori non residenti o una quota estremamente ridotta avrebbe immancabilmente costituito oggetto di un ricorso per inadempimento, data l' elevata probabilità dell' esistenza di una discriminazione.
40. Senza entrare nella questione se, in realtà, l' esistenza dei contingenti nazionali sia o meno più restrittiva del contingente comunitario previsto dal regolamento impugnato ° la Corte non ha, del resto, le informazioni necessarie per effettuare tale analisi (27) °, ritengo che sia sostanziale la differenza fra la proposta iniziale e il regolamento definitivo, poiché, da un lato, le autorizzazioni rilasciate in base al contingente comunitario sono temporanee e della durata di due mesi, e in quanto, dall' altro, il sistema generale istituito dal Consiglio è anch' esso temporaneo, poiché il regolamento impugnato si applica solo fino al 31 dicembre 1992. Vi è, secondo me, una differenza quanto alla sua stessa natura fra una liberalizzazione definitiva delle prestazioni di trasporto, anche se soggette in taluni Stati a restrizioni che possono tuttavia essere oggetto ° come si è visto ° di cambiamenti, e una liberalizzazione temporanea, e quindi precaria, poiché può essere compromessa dall' inerzia del Consiglio. Peraltro, la proposta iniziale della Commissione consentiva un accesso illimitato al mercato degli Stati membri in cui non vigeva un regime di restrizioni quantitative.
41. Anche se il sistema di un contingente comunitario rispetta maggiormente l' uniformità del diritto comunitario, tale differenza non può, secondo me, essere considerata un semplice cambiamento di metodo. La scelta fra un sistema avente effetti diversi a seconda delle norme nazionali applicabili, ma che porta, in taluni Stati, ad una liberalizzazione completa dei trasporti di merci su strada, e un regime meno liberale, ma più uniforme, è sufficientemente importante perché il Parlamento debba essere invitato ad emettere il suo parere al riguardo.
42. Il Parlamento deduce una seconda differenza relativa al cosiddetto cabotaggio "consecutivo". L' art. 5, n. 1, della proposta iniziale della Commissione prevedeva il diritto del vettore di effettuare, in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito, due trasporti nazionali "consecutivi ad un trasporto di merci fra due Stati membri effettuati con autorizzazione oppure senza autorizzazione in caso di prestazioni liberalizzate", quando questi trasporti "devono essere effettuati durante il viaggio di ritorno, sia verso lo Stato membro in cui il vettore ha sede, sia verso lo Stato membro in cui trovasi il luogo di partenza del trasporto internazionale precedente". Così come si osservava nel quinto 'considerando' della proposta, tale disposizione teneva conto del fatto che "nel traffico internazionale occorre ridurre il numero dei percorsi a vuoto onde assicurare il migliore impiego dei veicoli e del carburante e conseguentemente incrementare la produttività dei trasporti internazionali su strada", e del fatto che "la riduzione del numero dei veicoli in circolazione contribuisce al miglioramento generale dell' ambiente".
43. Orbene, secondo il Parlamento, l' art. 5, n. 1, della proposta iniziale comportava un fattore di cambiamento notevole in quanto il regolamento (CEE) del Consiglio 21 giugno 1988, n. 1841, relativo al contingente comunitario per i trasporti di merce su strada effettuati fra Stati membri (28), prevede l' abolizione dei contingenti comunitari e bilaterali per i trasporti intracomunitari a decorrere dal 1 gennaio 1993.
44. Il Consiglio replica al riguardo che detto regolamento, essendo stato adottato successivamente alla proposta iniziale, non può essere preso in considerazione per valutare la necessità o meno di una seconda consultazione del Parlamento.
45. Il Parlamento sviluppa un' argomentazione basata sul fatto che al momento di presentare la sua proposta iniziale, vale a dire il 5 dicembre 1985, la Commissione era già stata informata delle conclusioni della seduta del Consiglio-Trasporti, n. 1040, svoltasi il 14 novembre 1985, e sul fatto che, prima che il Parlamento formulasse il suo parere su detta proposta il 12 settembre 1986, il Consiglio, nella seduta 30 giugno dello stesso anno, n. 1090, aveva adottato alcune conclusioni secondo le quali "l' aumento annuale del contingente comunitario dovrebbe essere, a partire dal 1987, del 40%, fino all' istituzione, nel 1993, di un mercato libero senza restrizioni quantitative per i trasporti stradali intracomunitari di merci".
46. E' assodato che il regolamento impugnato non prevede alcuna disposizione che consenta il cabotaggio "consecutivo".
47. A mio avviso, per esaminare l' esistenza o meno di una differenza sostanziale fra la proposta iniziale e il regolamento infine adottato, occorre naturalmente prendere in considerazione non solo le disposizioni che hanno subito modifiche di metodo o sostanziali, ma anche quelle che non figurano nel testo definitivo. Orbene, onde valutare le conseguenze della mancanza, nella proposta presentata dalla Commissione alla seduta del Consiglio nel dicembre 1989, di qualsiasi disposizione che preveda il cabotaggio "consecutivo", occorre collocarsi al momento della presentazione di questa seconda proposta, per determinare, tenuto conto dell' ambito normativo esistente in detta data, se la modifica mediante abolizione producesse effetti tali che occorreva una nuova consultazione del Parlamento. Nel dicembre 1989 tanto il Consiglio quanto la Commissione non potevano infatti ignorare che la mancanza di disposizioni relative al cabotaggio "consecutivo", diversamente da quanto era previsto nella proposta iniziale, dovesse essere esaminata alla luce dello stato del diritto comunitario in materia di trasporti intracomunitari alla stessa data. Se si immagina invece che nel dicembre 1989 il diritto comunitario applicabile per detti trasporti prevedesse solo un regime molto restrittivo, l' abolizione delle disposizioni che prevedevano il cabotaggio "consecutivo" nel regolamento infine adottato avrebbe potuto in tal caso essere considerata qualcosa di equivalente a quanto era previsto nella proposta iniziale.
48. Giustamente quindi il Parlamento deduce l' esistenza del regolamento n. 1841/88. Orbene, l' art. 1 di quest' ultimo inserisce nel regolamento (CEE) n. 3164/76 (29) l' art. 4 bis, che prevede che "i contingenti comunitari, i contingenti bilaterali fra Stati membri e i contingenti applicabili ai trasporti in transito a destinazione o in provenienza da paesi terzi sono aboliti il 1 gennaio 1993 per i trasportatori comunitari". Peraltro, esso inserisce l' art. 3, il cui n. 2 dispone che "per il 1989, il numero totale di autorizzazioni comunitarie assegnate all' insieme degli Stati membri nel quadro del contingente comunitario è fissato a 24 021", e il cui n. 3 prevede che "entro il 31 marzo 1990 il Consiglio decide, su proposta della Commissione che deve essergli presentata anteriormente al 31 dicembre 1989, in merito all' aumento del contingente comunitario a partire dal 1990 ed alle misure da adottare in caso di crisi. La proposta sarà accompagnata da una relazione sull' incidenza degli aumenti fino ad allora effettuati, compresa la ripartizione del contingente stesso".
49. Pertanto, l' istituzione del cabotaggio "consecutivo", per effetto della prossima completa liberalizzazione dei trasporti intracomunitari, comportava notevoli potenzialità quanto all' aumento del numero delle prestazioni di trasporto che potevano essere effettuate dai vettori stabiliti in altri Stati membri. La sua abolizione con il regolamento impugnato modifica sostanzialmente la proposta iniziale della Commissione, di modo che occorreva una nuova consultazione del Parlamento.
50. Il Parlamento deduce, nel terzo punto, l' esistenza nel regolamento impugnato di misure di salvaguardia che non avrebbero un equivalente nella proposta iniziale. Questo regolamento contiene infatti nell' art. 2 un paragrafo 5, che dispone quanto segue: "In caso di grave perturbazione del mercato dei trasporti interni di una determinata zona geografica, dovuta all' attività di cabotaggio, qualsiasi Stato membro può ricorrere alla Commissione ai fini dell' adozione di misure di salvaguardia. La Commissione, dopo aver consultato gli altri Stati membri, decide in merito alle misure di salvaguardia necessarie, entro il termine di un mese a decorrere dal ricevimento della richiesta dello Stato membro. Queste misure possono anche comportare l' esclusione temporanea della zona in questione dal campo di applicazione del presente regolamento. La Commissione comunica al Consiglio e agli Stati membri qualsiasi decisione relativa alle misure di salvaguardia".
51. Il Consiglio replica che questa aggiunta corrisponde ad un auspicio espresso dal Parlamento nel suo parere 12 settembre 1986.
52. Il Parlamento aveva infatti proposto all' epoca di aggiungere alla proposta iniziale della Commissione un art. 7 bis, così redatto: "In caso di particolari situazioni di squilibrio fra la domanda e l' offerta di trasporto, il Consiglio può, su domanda di uno Stato membro e dopo aver consultato la Commissione, accordare deroghe temporanee all' applicazione del calendario previsto dal presente regolamento". Sembra che quest' ultimo riferimento riguardi l' art. 1, n. 1, della proposta, che prevedeva che la data d' applicazione del regolamento era fissata per il 1 gennaio 1987.
53. Alcune differenze fra i due testi sono, a mio avviso, di natura essenzialmente redazionale. Le "particolari situazioni di squilibrio fra la domanda e l' offerta di trasporto", contemplate dalla proposta del Parlamento, sono concettualmente assai vicine alla "grave perturbazione del mercato dei trasporti interni (...) dovuta all' attività di cabotaggio". A mio avviso si tratta in entrambi i casi di un' offerta di trasporto talmente superiore alla domanda che essa comporterebbe un crollo dei prezzi delle prestazioni di trasporti e metterebbe a repentaglio l' esistenza di numerose imprese.
54. Peraltro, benché la proposta del Parlamento non faccia riferimento all' estensione geografica cui si applicherà la deroga, niente impedisce che essa riguardi tutto il territorio di uno Stato membro, come anche il regolamento impugnato sembra consentire.
55. Infine, in entrambi i casi è temporaneamente esclusa l' applicazione del regime istituito.
56. Secondo me, l' unica differenza effettiva è di carattere istituzionale. Secondo il regolamento impugnato, le misure sono adottate dalla Commissione, previa consultazione degli altri Stati membri; queste sono quindi comunicate al Consiglio e agli Stati membri. Al contrario, la proposta del Parlamento dava al Consiglio il potere di accordare deroghe, previa consultazione della Commissione. Non è necessario, secondo me, iniziare qui un esame sulla questione se la concessione delle misure di salvaguardia sarebbe stata più probabile se per essa fosse stato competente il Consiglio oppure la Commissione. E' sufficiente constatare che l' attribuzione di tale competenza al Consiglio o alla Commissione ° vedansi, al riguardo, le sentenze della Corte sulla questione, in particolare, dei "comitati di gestione" (30) o delle competenze di esecuzione in materia di bilancio (31) ° costituisce una questione importante quanto all' equilibrio istituzionale delle Comunità. Anche se si può ragionevolmente supporre che il Parlamento non avrebbe ritenuto ingiustificato affidare tale competenza alla Commissione, occorre constatare che, nel suo parere, esso aveva scelto di attribuirla al Consiglio e che lo stesso non è stato invitato ad esprimersi sulla modifica proposta nel dicembre 1989 all' atto dell' adozione del regolamento impugnato. Di conseguenza, anche su questo punto occorreva una nuova consultazione del Parlamento.
57. Il quarto punto dedotto dall' istituzione ricorrente riguarda le sanzioni. Questa sostiene che le disposizioni dell' art. 6 del regolamento impugnato non figuravano nella proposta iniziale della Commissione.
58. Detto art. 6 è così redatto:
"1. Gli Stati membri si accordano mutua assistenza per l' applicazione del presente regolamento.
2. Le infrazioni al presente regolamento commesse da un vettore non residente sono segnalate, fatte salve le azioni penali alle quali esse espongono questo ultimo nello Stato membro ospitante, alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento del vettore.
Le autorità competenti si comunicano reciprocamente tutte le informazioni in loro possesso sulle sanzioni applicate a tali infrazioni.
Qualora venga presentata un' autorizzazione di cabotaggio falsificata, l' autorizzazione viene immediatamente revocata; essa viene trasmessa all' autorità competente dello Stato membro di stabilimento del vettore.
3. In caso di infrazioni gravi o ripetute, le autorità competenti dello Stato membro ospitante possono chiedere alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento che siano inflitte sanzioni.
Tali sanzioni possono in particolare consistere in
° un avvertimento;
° un divieto temporaneo o definitivo di accesso dell' impresa ai trasporti interni dello Stato membro ospitante;
° un divieto temporaneo o definitivo di accesso dell' impresa al territorio dello Stato membro ospitante.
4. In caso in infrazione del presente regolamento lo Stato membro di stabilimento è tenuto ad applicare la sanzione concordata tra le sue autorità e quelle dello Stato membro ospitante oppure a tradurre il vettore dinanzi ad un organo nazionale competente.
Lo Stato membro ospitante viene informato immediatamente della sanzione eventualmente applicata".
59. Il Consiglio replica che questo sistema di sanzioni era potenzialmente contenuto nella proposta della Commissione, in quanto l' art. 3 della stessa assoggettava il vettore all' osservanza delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative vigenti nello Stato membro in cui la prestazione è effettuata. Aggiunge che l' istituzione di un sistema del genere corrisponde ad un auspicio del Parlamento.
60. E' vero che il Parlamento nel parere 12 settembre 1986 aveva proposto di aggiungere all' art. 3 un n. 2 così redatto: "Qualora infrazioni reiterate e gravi del diritto comunitario nel settore dei trasporti o delle disposizioni relative alla sicurezza stradale o di quelle di cui al n. 1 sono commesse con veicoli di un' impresa, lo Stato membro interessato può revocare l' autorizzazione accordata a detta impresa a norma dell' art. 1; le autorità competenti di detto Stato possono far figurare tale revoca sull' attestato di cui all' art. 2, n. 4".
61. Il sistema adottato dal Consiglio è senza dubbio più elaborato di quello suggerito dal Parlamento. Le sanzioni, di severità graduata, sono inflitte dalle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento (n. 3), fatte salve le azioni penali esperibili nello Stato membro ospitante (n. 2). Le disposizioni proposte dal Parlamento sono, quanto alle autorità competenti per punire le infrazioni, più ambigue, poiché esse riguardano "lo Stato membro interessato", senza che si possa dedurne con certezza se si tratti dello Stato membro ospitante o dello Stato membro di stabilimento, e neanche escludere che l' espressione di cui trattasi riguardi in realtà questi due Stati. In quest' ultimo caso, che non mi sembra forzare troppo il testo dell' art. 3, n. 2, della proposta del Parlamento, il sistema suggerito da quest' ultimo presenterebbe caratteristiche molto simili a quello adottato dal Consiglio. In ogni caso, anche se si scegliesse di interpretare la proposta del Parlamento nel senso che essa attribuisce il potere di irrogare sanzioni al solo Stato membro ospitante, il principio del legittimo affidamento che deve regnare fra gli Stati membri della Comunità fa sì che, a mio avviso, si tratti in tal caso di un cambiamento più di metodo che di sostanza. Il carattere temporaneo del regolamento adottato dal Consiglio non può modificare tale valutazione, poiché il Parlamento non può contemporaneamente lamentare l' aggiunta di un sistema di sanzioni e il fatto che questo sistema può essere temporaneamente sospeso. Peraltro, la predetta modifica corrisponde in via di principio ad un auspicio del Parlamento. Una nuova consultazione di quest' ultimo non era quindi necessaria al riguardo.
62. Le considerazioni che abbiamo svolto sul merito del ricorso dimostrano che, "in complesso" (32), il progetto di regolamento infine adottato dal Consiglio è notevolmente diverso dalla proposta sulla quale il Parlamento era stato consultato. Il regolamento impugnato incorre quindi nell' annullamento.
63. Due osservazioni sono necessarie per quanto riguarda la portata dell' annullamento.
64. La prima osservazione riguarda la sua estensione. A mio avviso, nella fattispecie essa deve estendersi a tutto il regolamento impugnato. Infatti, da un lato, questo comporta solo disposizioni omogenee, tutte relative alla libera prestazione di servizi dei trasporti di merci su strada, e, dall' altro, la vostra giurisprudenza, per determinare se vi sia obbligo di una seconda consultazione del Parlamento, esamina ciascuno dei due testi di cui trattasi "nel loro complesso". Anche se non si può escludere che, in caso di un regolamento contenente disposizioni disparate di cui solo quelle riguardanti un settore particolare sono sostanzialmente diverse da quelle che figuravano nella proposta iniziale, l' annullamento per mancanza di una seconda consultazione del Parlamento non riguarda che una parte del regolamento impugnato, si deve constatare che ciò non si verifica nella fattispecie.
65. La seconda osservazione riguarda la facoltà attribuitavi dall' art. 174, secondo comma, del Trattato CEE di indicare "gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi". Vi invito fermamente a ricorrere a tale misura. Infatti, in mancanza di essa l' annullamento del regolamento impugnato comporterebbe immediatamente, ai termini della vostra pronuncia Pinaud Wieger (33), l' impossibilità di qualsiasi libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti di merci su strada fintantoché il Consiglio non abbia adottato, previa consultazione del Parlamento, un nuovo regolamento al riguardo (34).
66. D' altro canto, l' applicazione nella specie dell' art. 174, secondo comma, produrrà effetti solo per qualche mese, in quanto l' art. 9 del regolamento impugnato dispone che questo si applica fino al 31 dicembre 1992. Infatti, il Consiglio, in base allo stesso articolo, deve adottare anteriormente al 1 luglio 1992 un regolamento che stabilisca il regime definitivo del cabotaggio, che entrerà in vigore il 1 gennaio 1993. D' altronde, la proposta della Commissione al riguardo è stata presentata il 22 novembre 1991 (35).
67. Suggerisco pertanto
1) che sia annullato il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4059, che fissa le condizioni per l' ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro;
2) che gli effetti del precitato regolamento siano mantenuti in vigore fintantoché il Consiglio non abbia adottato un regolamento che definisca il regime definitivo del cabotaggio e, al più tardi, fino al 31 dicembre 1992;
3) che le spese della presente causa siano poste a carico del Consiglio.
(*) Lingua originale: il francese.
(1) ° GU L 390, pag. 3.
(2) ° Sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88 (Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2041).
(3) ° GU C 349, pag. 26.
(4) ° GU C 255, pag. 236.
(5) ° Punto 4.2 delle osservazioni supplementari del Consiglio.
(6) ° Racc. pag. I-2065.
(7) ° Punto 21 della motivazione.
(8) ° Punto 22 della motivazione, il corsivo è mio.
(9) ° Punto 26 della motivazione.
(10) ° Punto 27 della motivazione.
(11) ° Punti 28 e 29 della motivazione.
(12) ° Nella vostra sentenza 4 ottobre 1991 (causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4529), avete dichiarato irricevibili due mezzi basati sul fatto che il Consiglio aveva adottato un regolamento invece di una direttiva e, rispettivamente, sull' omissione da parte del Consiglio di aver delegato alla Commissione competenze di esecuzione (punti 19 e 20 della motivazione). Vi siete limitati a constatare come il Parlamento non abbia addotto, per suffragare tali mezzi, alcun elemento atto a dimostrare la sussistenza di una lesione arrecata alle proprie prerogative (punto 20 della motivazione).
(13) ° Sentenze 29 ottobre 1980, causa 138/79 (Roquette frères/Consiglio, Racc. pag. 3333, punto 33 della motivazione), e causa 139/79 (Maizena/Consiglio, Racc. pag. 3393, punto 34 della motivazione).
(14) ° Sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69 (Chemiefarma/Commissione, Racc. pag. 661, punto 178 della motivazione).
(15) ° Sentenze 4 febbraio 1982, causa 1253/79 (Battaglia/Commissione, Racc. pag. 297, punto 24 della motivazione), causa 817/79 (Buyl/Commissione, Racc. pag. 245, punto 23 della motivazione), e causa 828/79 (Adam/Commissione, Racc. pag. 269, punto 24 della motivazione).
(16) ° Ibidem.
(17) ° Sentenza 7 giugno 1988 (causa 20/85, Racc. pag. 2805).
(18) ° Conclusioni, Racc. pag. 2828.
(19) ° Non penso di dover esaminare l' argomento del Consiglio basato sulla possibilità del Parlamento di essere informato in modo ufficioso dell' andamento dei lavori, argomento che non può essere pertinente con riguardo alle esigenze di una Comunità di diritto.
(20) ° Art. 1.
(21) ° Art. 2, n. 1.
(22) ° Art. 2, n. 4.
(23) ° Causa 41/69, già citata, punto 178 della motivazione.
(24) ° Sentenza causa 41/69, già citata, punti 178 e 179 della motivazione.
(25) ° Cause 1253/79, 817/79 e 828/79, già citate.
(26) ° Per esempio, v. sentenza nella causa 1253/79, punto 24 della motivazione.
(27) ° V., tuttavia, la relazione al Consiglio sull' uso delle autorizzazioni di cabotaggio nel 1990/1991, presentata dalla Commissione il 22 novembre 1991 [COM(91) 377 doc. fin.] che calcola il volume del traffico di cabotaggio, per il periodo metà dell' anno 1990-metà dell' anno 1991, fra 450 e 600 milioni di TKM (tonnellate-chilometri), vale a dire ad un livello nettamente inferiore ai tre miliardi di TKM previsti dalle Analisi e previsioni del 1989 della serie Europatransport; si ritiene che il cabotaggio rappresenti in media lo 0,108% dei contratti nazionali per lo stesso periodo.
(28) ° GU L 163, pag. 1.
(29) ° Regolamento del Consiglio 16 dicembre 1976, relativo al contingente comunitario per i trasporti di merci su strada effettuati fra gli Stati membri (GU L 357, pag. 1).
(30) ° Sentenza 17 dicembre 1970, causa 25/70 (Kuester, Racc. pag. 1161).
(31) ° Sentenza 24 ottobre 1989, causa 16/88 (Commissione/Consiglio, Racc. pag. 3457).
(32) ° Precitata sentenza causa 41/69, punto 178 della motivazione.
(33) ° Sentenza 7 novembre 1991 (causa C-17/90, Racc. pag. I-5253).
(34) ° Del resto, all' udienza lo stesso Parlamento ha suggerito che ci si avvalga, in caso di accoglimento del suo ricorso, dell' art. 174, secondo comma, del Trattato CEE.
(35) ° Doc. fin. COM(91) 377.