62021CC0162
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
8 päivänä syyskuuta 2022 (
1
)
Asia C-162/21
Pesticide Action Network Europe ym.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))
Maatalous – Sisämarkkinat – Terveydensuojelu – Asetus (EY) N:o 1107/2009 – Kasvinsuojeluaineet – Neonikotinoidit – Mehiläisten suojelu – Tehoaineet, joiden käytön tiettyihin tarkoituksiin komissio on kieltänyt – 53 artikla – Jäsenvaltio sallii markkinoille saattamisen rajoitettua ja valvottua käyttöä varten sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla – Oikeasuhteisuus – Poikkeustapaukset
I Johdanto
1.
Unionin tuomioistuin on vahvistanut toistuvasti niin kutsuttujen neonikotinoidien käytön kasvinsuojeluaineissa. Nämä tehoaineet soveltuvat yhtäältä erityisen hyvin tiettyihin käyttötarkoituksiin, toisaalta on syytä olettaa, että ne ovat haitallisia etenkin mehiläisille. Unionin tuomioistuin tutki näin ollen aluksi näiden tehoaineiden kieltämistä eräässä jäsenvaltiossa (
2
) ja sen jälkeen komission niiden käytölle asettamia huomattavia rajoituksia. (
3
) Tämän ennakkoratkaisupyynnön perusteella sen on tarkoitus selvittää ensimmäistä kertaa, missä määrin jäsenvaltio voi kuitenkin poiketa näistä rajoituksista niin kutsutun hätätilanteessa myönnettävän luvan avulla torjuakseen neonikotinoidien käytöstä tietyille viljelykasveille aiheutuvaa vaaraa.
2.
Tällaisen hätätilanteessa myönnettävän luvan oikeudellisen perustan muodostaa kasvinsuojeluasetuksen (
4
) 53 artiklan 1 kohta. Kyseisessä säännöksessä edellytetään oikeasuhteisuuden tutkimista, joten on tarpeen punnita kasvinsuojeluaineen käytön riskejä ja sen etuja, mikä on yhden ennakkoratkaisukysymyksen kohteena. Muut kysymykset koskevat mahdollisuutta käsitellä siemeniä kasvinsuojeluaineella sekä myydä ja kylvää tällaisia siemeniä, mahdollisuutta poiketa rajoituksista, joita komissio on nimenomaisesti asettanut tehoaineen hyväksymiselle, sekä sitä, millainen sen vaaran on oltava, jota hätätilanteessa myönnettävällä luvalla pyritään hallitsemaan. Vastaukset näihin kysymyksiin havainnollistavat, että näiden seikkojen punninnassa on noudatettava tiettyjä rajoja.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
3.
Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa kuvataan sääntelyn perustavoitteita seuraavasti:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa sekä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoinen suojelu ja turvata samalla yhteisön maatalouden kilpailukyky. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä herkkien väestöryhmien, kuten raskaana olevien naisten, imeväisten ja lasten suojeluun. Olisi sovellettava varovaisuusperiaatetta, ja tässä asetuksessa olisi varmistettava, että yritykset osoittavat, ettei valmistetuilla tai markkinoille saatetuilla aineilla tai tuotteilla ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.”
4.
Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 24 perustelukappaleessa kuvataan kasvinsuojeluaineelle myönnettävän luvan edellytyksiä seuraavasti:
”Lupia koskevilla säännöksillä on taattava suojelun korkea taso. Varsinkin ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön suojelu olisi asetettava kasvintuotannon parantamisen edelle kasvinsuojeluaineiden lupia myönnettäessä. Ennen kuin kasvinsuojeluaineita saatetaan markkinoille, olisi siksi osoitettava, että niistä on selkeästi hyötyä kasvintuotannolle ja ettei niillä ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan lukien, eikä kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.”
5.
Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa selvennetään 53 artiklan mukaisia hätätilanteita koskevia jäsenvaltioiden valtuuksia:
”Poikkeustapauksissa olisi sallittava, että jäsenvaltiot myöntävät luvan kasvinsuojeluaineille, jotka eivät ole tässä asetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisia, jos se on tarpeen kasvintuotantoa tai ekosysteemejä kohtaavan vaaran tai uhan takia, jota ei voida ehkäistä muilla kohtuullisilla keinoilla. Tällaiset määräaikaiset luvat olisi tarkistettava uudelleen yhteisön tasolla.”
6.
Kasvinsuojeluasetuksen 2 artiklan 1 kohtaan sisältyy kasvinsuojeluaineiden määritelmä:
”Tätä asetusta sovelletaan käyttäjälle toimitettavassa muodossa oleviin tuotteisiin, jotka sisältävät tehoaineita, suoja-aineita tai tehosteaineita tai koostuvat niistä, ja jotka on tarkoitettu johonkin seuraavista käyttötarkoituksista:
a)
kasvien tai kasvituotteiden suojelu kaikkia haitallisia organismeja vastaan tai tällaisten tuhoojien toiminnan ehkäiseminen, jollei näiden aineiden päätarkoitukseksi katsota ennemmin hygieeniset syyt kuin kasvien tai kasvituotteiden suojelu;
– –
Näistä tuotteista käytetään jäljempänä nimitystä ’kasvinsuojeluaineet’.”
7.
Asian kannalta merkityksellisiä ovat lisäksi kasvinsuojeluasetuksen 3 artiklaan sisältyvät haitallisten organismien ja ympäristön käsitteiden määritelmät:
”Tässä asetuksessa
– –
7.
’haitallisilla organismeilla’ tarkoitetaan kasveille tai kasvituotteille haitallista eläinkunnan, kasvikunnan tai taudinaiheuttajan lajia, kantaa tai biotyyppiä;
– –
13.
’ympäristöllä’ tarkoitetaan vettä (myös pohja-, pinta-, murto-, rannikko- ja merivesiä), sedimenttiainesta, maaperää, ilmaa, maata, luonnonvaraisia eläin- ja kasvilajeja, niiden välisiä suhteita ja niiden suhteita muihin eläviin organismeihin.”
8.
Tehoaineiden hyväksymisestä säädetään kasvinsuojeluasetuksen II luvun 1 jakson 1 ja 2 alajaksossa (4–13 artikla).
9.
Kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklaan sisältyvät tehoaineiden hyväksymiskriteerit. Sen 2 ja 3 kohdan mukaan kasvinsuojeluaineilla ei saa etenkään olla haitallisia vaikutuksia ihmisten ja eläinten terveyteen eikä kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.
10.
Kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan 7 kohdan mukaan tietyillä edellytyksillä voidaan hyväksyä tehoaineita, jotka eivät täytä yleisiä vaatimuksia:
”Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, jos tehoaine on hakemuksessa mukana olevan todennetun näytön perusteella välttämätön sellaisen kasvien terveyteen kohdistuvan vakavan vaaran hallitsemiseksi, jota ei voi torjua muilla käytettävissä olevilla keinoilla, muut kuin kemialliset menetelmät mukaan luettuna, kyseinen tehoaine voidaan hyväksyä määräajaksi, joka on välttämätön vakavan vaaran hallitsemiseksi, mutta enintään viisi vuotta, vaikka se ei täytä liitteessä II olevissa 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 tai 3.8.2 kohdassa säädettyjä kriteereitä, edellyttäen, että tehoaineen käyttöön sovelletaan riskinhallintatoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ihmisten ja ympäristön altistuminen minimoidaan.– –
– –
Jäsenvaltiot voivat antaa luvan tämän kohdan mukaisesti hyväksyttyjä aktiivisia tehoaineita sisältävien kasvinsuojelutuotteiden myymiselle vain, jos se on tarpeen kasvien terveyteen kohdistuvan vakavan vaaran hallitsemiseksi alueellaan.
Samanaikaisesti niiden on laadittava suunnitelma kyseisistä aineista luopumiseksi ja vakavan vaaran hallitsemiseksi muilla keinoilla, muut kuin kemialliset menetelmät mukaan luettuna, ja toimitettava suunnitelma viipymättä komissiolle.”
11.
Kasvinsuojeluasetuksen 6 artiklassa säädetään hyväksynnän edellytyksistä ja rajoituksista seuraavaa:
”Hyväksynnän ehdoksi voidaan asettaa muun muassa seuraavia edellytyksiä ja rajoituksia:
– –
c)
jäljempänä 8 artiklassa tarkoitettujen tietojen arvioinnista aiheutuvat rajoitukset, ottaen huomioon asianomaiset maatalouteen, kasvien terveyteen ja ympäristöön liittyvät olosuhteet, myös ilmastoon liittyvät olosuhteet;
– –
e)
käyttötapa ja käytön edellytykset;
– –
h)
niiden alojen nimeäminen, joissa tehoainetta sisältävien kasvinsuojeluaineiden, maaperän käsittelyyn tarkoitetut tuotteet mukaan luettuna, käyttöä ei saa sallia tai joissa käyttö saadaan sallia tietyin edellytyksin;
j)
muut erityisedellytykset, jotka aiheutuvat tämän asetuksen yhteydessä saataville saatettujen tietojen arvioinnista.”
12.
Tehoaineiden hyväksynnän sisältö ilmenee kasvinsuojeluasetuksen 13 artiklan 2 kohdasta:
”Asetus annetaan 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen tarkastelukertomuksen, asiaa koskevien muiden asiaan kuuluvien seikkojen ja varovaisuusperiaatteen perusteella, kun asetuksen (EY) N:o 178/2002 7 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset pätevät, ja asetuksessa säädetään, että
a)
tehoaine hyväksytään, tarvittaessa 6 artiklassa tarkoitetuin edellytyksin ja rajoituksin;
b)
tehoainetta ei hyväksytä; tai
c)
hyväksynnän edellytyksiä muutetaan.”
13.
Kasvinsuojeluasetuksen 28 artiklan 1 kohdan mukaan kasvinsuojeluaine tarvitsee kyseisen jäsenvaltion myöntämän luvan:
”Kasvinsuojeluainetta ei saa saattaa markkinoille tai käyttää, ellei sille ole annettu kyseisessä jäsenvaltiossa lupaa tämän asetuksen mukaisesti.”
14.
Lupaan sovellettavat vaatimukset käyvät ilmi kasvinsuojeluasetuksen 29 artiklasta:
”1.   Kasvinsuojeluaineelle annetaan lupa ainoastaan, jos se 6 kohdassa tarkoitettujen yhdenmukaisten periaatteiden mukaisesti täyttää seuraavat vaatimukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 50 artiklan soveltamista:
a)
sen tehoaineet, suoja-aineet ja tehosteaineet on hyväksytty;
b)
– –”
15.
Kasvinsuojeluasetuksen 49 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa kieltää sellaisten siemenien markkinoille saattamista ja käyttöä, jotka on käsitelty kasvinsuojeluaineilla, joille on myönnetty lupa tällaista käyttöä varten vähintään yhdessä jäsenvaltiossa. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään toimenpiteiden toteuttamisesta, jos on vahvoja epäilyksiä siitä, että käsitellyt siemenet todennäköisesti aiheuttavat vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle.
16.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan, jonka otsikko on ”Kasvinsuojelun hätätilanteet”, mukaisesti jäsenvaltiot voivat erityisoloissa sallia sellaisten kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisen, jotka eivät täytä yleisiä lupavaatimuksia:
”1.   Poiketen siitä, mitä 28 artiklassa säädetään, jäsenvaltio voi erityisoloissa sallia enintään 120 päivän ajan kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisen rajoitettua ja valvottua käyttöä varten, jos toimenpide on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla.
Kyseisen jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle toteutetusta toimenpiteestä ja annettava yksityiskohtaiset tiedot tilanteesta ja kuluttajien turvallisuuden varmistamiseksi suoritetuista toimenpiteistä.
2.   Komissio voi pyytää elintarviketurvallisuusviranomaiselta lausunnon taikka tieteellistä tai teknistä apua.
Elintarviketurvallisuusviranomaisen on luovutettava lausuntonsa tai työnsä tulokset komissiolle kuukauden kuluessa pyynnön esittämispäivästä.
3.   Tarvittaessa tehdään päätös 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen siitä, milloin ja millä edellytyksin jäsenvaltio:
a)
saa tai ei saa jatkaa toimenpiteen kestoa tai toistaa toimenpidettä; tai
b)
peruuttaa toimenpiteen tai muuttaa sitä.
4.   – –”
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
17.
Tiametoksaami ja klotianidiini ovat neonikotinoidien ryhmään kuuluvia hyönteisten torjunta-aineita, joita käytetään maataloudessa siementen käsittelyyn. Niille oli alun perin myönnetty lupa unionissa. Vuonna 2018 komissio antoi uutta sääntelyä luvan myöntämisestä klotianidiinille (
5
) ja tiametoksaamille (
6
) ja määräsi näille aineille hyvin tiukkoja rajoituksia niiden mehiläisiin liittyvien riskien vuoksi. Kyseisillä asetuksilla on kielletty 19.12.2018 lähtien näitä tehoaineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden käyttö muualla kuin pysyvissä kasvihuoneissa. Myös näillä tehoaineilla käsiteltyjä siemeniä saa käyttää ainoastaan tällaisissa kasvihuoneissa. Sikäli kuin on nähtävissä, näiden rajoitettujen lupien voimassaolo päättyi vuonna 2019, eikä niitä ole korvattu uusilla. (
7
) Tästä syystä kasvinsuojeluaineille, jotka sisältävät näitä tehoaineita, ei voida enää myöntää lupaa unionissa yleisen lupamenettelyn mukaisesti.
18.
Belgian valtio myönsi kuitenkin syksyllä 2018 kuusi lupaa, jotka koskevat klotianidiini- ja tiametoksaamipohjaisten kasvinsuojeluaineiden käyttöä tiettyjen viljelykasvien, muun muassa sokerijuurikkaan, siementen käsittelyssä, näiden siementen markkinoille saattamista ja viljelyä avomaalla. Ajanjakso, jolle luvat myönnettiin, käsitti lähinnä kevään 2019. Kyseiset tuotteet olivat kuitenkin olleet jo aiemmin sallittuja ja käytössä Belgiassa useiden vuosien ajan.
19.
Etenkin SESVanderHave S. A:n, joka on pääasian oikeudenkäynnissä väliintulijana tukeakseen Belgian valtion vaatimuksia, väitteistä ilmenee, että kasvinsuojeluaineiden sallitulla käytöllä pyritään torjumaan putkikirvoja, jotka levittävät viruksia, jotka vahingoittavat kyseisiä viljelykasveja, etenkin sokerijuurikasta.
20.
Kaksi hyönteisten torjunta-aineita vastustavaa ja biologista monimuotoisuutta edistävää yhdistystä ja yksi mehiläistarhaaja (jäljempänä kantajat) nostivat näistä luvista kanteen Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia). Ne väittävät lukuisten tieteellisten tutkimusten osoittaneen, että näiden neonikotinoidien käyttö aiheuttaa huomattavia riskejä mehiläisille, kimalaisille ja muille pölyttäjähyönteisille. Käsiteltyjen siementen markkinoille saattamisen ja avomaalla käytön salliminen on niiden mukaan unionin oikeuden vastaista.
21.
Belgian valtio sitä vastoin katsoo, että käyttöedellytyksillä varmistetaan, ettei mehiläisille aiheudu kohtuutonta riskiä. Koska kyseisten viljelykasvien sato korjataan ennen kukintaa, voidaan estää kaikki mehiläisten ja kasvien väliset kontaktit. Riita-asiassa väliintulijoina, jotka tukevat Belgian valtion vaatimuksia, on Belgian sokerijuurikasviljelyä ja sokerintuotantoa edustavia yrityksiä ja etujärjestöjä.
22.
Tätä taustaa vasten Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [kasvinsuojeluasetuksen] 53 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltio voi sen nojalla myöntää tietyin edellytyksin luvan siemenien käsittelyyn kasvinsuojeluaineilla ja näillä aineilla käsiteltyjen siemenien myyntiin tai kylvöön?
2)
Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, voidaanko edellä mainittua 53 artiklaa soveltaa tietyin edellytyksin sellaisia tehoaineita sisältäviin kasvinsuojeluaineisiin, joita saa saattaa markkinoille tai käyttää Euroopan unionin alueella vain rajoitetusti tai ei lainkaan?
3)
Kattavatko edellä mainitun asetuksen 53 artiklassa edellytetyt ’erityisolot’ tilanteet, joissa vaaran ilmeneminen ei ole varmaa vaan ainoastaan todennäköistä?
4)
Kattavatko edellä mainitun asetuksen 53 artiklassa edellytetyt ’erityisolot’ tilanteet, joissa vaaran ilmeneminen on ennakoitavissa, tavanomaista ja jopa kausittaista?
5)
Onko asetuksen 53 artiklassa käytettyä ilmausta ’joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla’ tulkittava siten, että siinä annetaan yhtä suuri painoarvo yhtäältä ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistamiselle ja toisaalta yhteisön maatalouden kilpailukyvyn turvaamiselle, kun otetaan huomioon asetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen sanamuoto?”
23.
Kirjallisia huomautuksia näistä ennakkoratkaisukysymyksistä esittivät kantajat, Belgian kuningaskunta, SESVanderHave S. A, joka on väliintulijana pääasian oikeudenkäynnissä, sekä Suomi, Ranskan tasavalta, Kreikan tasavalta, Unkari ja Euroopan komissio. Kantajat, Belgia, Kreikka, Ranska ja komissio olivat edustettuina 17.3.2022 pidetyssä istunnossa.
IV Oikeudellinen arviointi
24.
Kasvinsuojeluasetuksen 28 artiklan 1 kohdan mukaan kasvinsuojeluaine tarvitsee kyseisessä jäsenvaltiossa myönnetyn luvan. Tämä lupa edellyttää saman asetuksen 29 artiklan mukaan muun muassa sitä, että komissio on hyväksynyt sen tehoaineet, suoja-aineet ja tehosteaineet kyseisen asetuksen 4 a–13 artiklan mukaisesti.
25.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat kuitenkin myöntää lupia muille kasvinsuojeluaineille hätätilanteissa.
26.
Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt viisi kysymystä koskevat eri osatekijöitä, jotka on otettava huomioon tällaisen hätätilanteessa myönnettävän luvan yhteydessä. Tarkastelen aluksi viidettä kysymystä, jonka vastauksesta käy erityisen selväksi kyseisen säännöksen toimintatapa. Sen jälkeen käsittelen toista, kolmatta ja neljättä kysymystä ja lopuksi ensimmäistä kysymystä.
A
Viides kysymys: Intressien punninta
27.
Viidennellä kysymyksellä pyritään selvittämään, miten kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisessa on punnittava kahta saman asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa mainittua tavoitetta, nimittäin yhtäältä ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistamista ja toisaalta yhteisön maatalouden kilpailukyvyn turvaamista.
28.
Tämä kysymys liittyy siihen, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen luvan myöntäminen hätätilanteessa on sallittua vain, jos se on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla. Saman asetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat poikkeustapauksissa myöntää luvan kasvinsuojeluaineille, jos se on tarpeen kasvintuotantoa tai ekosysteemejä kohtaavan vaaran tai uhan takia, jota ei voida ehkäistä muilla kohtuullisilla keinoilla.
29.
Unionin lainsäätäjä on siten asettanut kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaisen toimivallan käytön edellytykseksi oikeasuhteisuuden tutkimisen.
30.
Suhteellisuusperiaatteen mukaan rajoittavat toimenpiteet ovat laillisia vain, jos ne ovat tarpeellisia lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvia. Kun on mahdollista valita usean sellaisen toimenpiteen välillä, jotka soveltuvat (yhtä lailla (
8
)) tavoitteiden saavuttamiseen, on valittava vähiten rajoittava, ja asetettujen rasitteiden on oltava asianmukaisessa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin nähden. (
9
)
31.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan yhteydessä ”rajoitus” ei koostu perusoikeuksien haltijoiden vapauden tai yhdenvertaisuuden rajoittamisesta vaan siitä, että kavennetaan asetuksen yleisissä säännöksissä taattavan ympäristön ja terveyden suojelun ulottuvuutta. Nämä tavoitteet on tosin kirjattu perusoikeuskirjan 35 ja 37 artiklaan, ja ainakin sen 37 artiklan yhteydessä unionin tuomioistuin on jo viitannut perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun ”oikeuteen”, josta on määräyksiä perussopimuksissa; (
10
) tosiasiassa hätätilanteessa myönnettävän luvan edellytyksillä ei kuitenkaan kaiketi konkretisoida perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuja perusoikeuksien rajoituksia. Tässäkin tapauksessa suhteellisuusperiaatteen tutkinnan vaiheilla edistetään kuitenkin vastakkaisten intressien tasapainoon saattamista.
32.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa on ensinnäkin tarpeen yksilöidä kasvintuotantoa tai ekosysteemejä kohtaava vaara tai uhka, jota on tarkoitus ehkäistä. Tämä on toimenpiteen tavoite.
33.
Sen jälkeen on todettava, soveltuuko kasvinsuojeluaineen, jolle lupaa haetaan, käyttö ylipäätään tämän vaaran ehkäisemiseen.
34.
Jos soveltuu, voidaan tutkia, onko luvan myöntäminen kasvinsuojeluaineelle välttämätöntä. Kasvinsuojeluaineen 53 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan tässä yhteydessä on tutkittava, eikö vaara ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla. Tältä osin voitaisiin ajatella esimerkiksi muita sellaisiin tehoaineisiin perustuvia kasvinsuojeluaineita, joiden vastaavan käytön komissio on hyväksynyt, sellaisten kasvilajien käyttöä, jotka ovat resistenttejä tälle vaaralle, tai siirtymistä muiden tuotteiden tuottamiseen.
35.
Jo tässä erilaisten toimenpiteiden tarkastelussa voi olla välttämätöntä punnita keskenään eri oikeudellisesti suojattuja intressejä. Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa tämä ilmenee siten, että luvan myöntäminen on mahdollista vain, jos vaaraa ei voida ehkäistä muilla kohtuullisilla keinoilla. Jos muut keinot eivät ole yhtä tehokkaita tai tehokkaampia, on nimittäin punnittava, onko hyväksyttävä, että kasvinsuojeluaineen, jolle lupaa haetaan, teho on riskien vuoksi vähäisempi.
36.
Jos tämän perusteella vaaran ehkäisemiseen ei ole mitään muita kohtuullisia keinoja, on lopuksi punnittava, ovatko kasvinsuojeluaineeseen liittyvät riskit oikeasuhteisia viljelykasvien suojeluun kyseiseltä vaaralta. Voidaan nimittäin tuskin perustella sitä, että keinon käyttäminen on ”välttämätöntä” 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä tai että keino on ”kohtuullinen” johdanto-osan 32 perustelukappaleessa tarkoitetussa merkityksessä, jos sen riskit ovat suuremmat kuin sen edut.
37.
Punninta on tehtävä varovaisuusperiaatteen valossa, koska kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen ja 1 artiklan 4 kohdan mukaan asetuksen säännökset perustuvat kyseiseen periaatteeseen. (
11
) Tämä edellyttää ensinnäkin tehoaineiden ja kasvinsuojeluaineiden käytön terveyteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisesti kielteisten vaikutusten määrittämistä (
12
) ja toiseksi riskien kattavaa arviointia luotettavimpien saatavilla olevien tieteellisten tietojen ja uusimpien kansainvälisten tutkimustulosten perustella. (
13
)
38.
Toisin kuin kantaja katsoo, tässä yhteydessä ei voida lähtökohtaisesti moittia sitä, jos asianomainen hakija esittää tarvittavat tiedot ja lausunnot hätätilanteessa myönnettävää lupaa varten, sillä tästä menettelytavasta säädetään kasvinsuojeluasetuksessa myös muiden menettelyjen osalta. (
14
)
39.
Hyvän hallinnon periaate, jota jäsenvaltioiden on noudatettava unionin oikeutta soveltaessaan, edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset tutkivat huolellisesti ja puolueettomasti kaikki merkitykselliset näkökohdat sen varmistamiseksi, että niillä on päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot. (
15
) Tämä tarkoittaa etenkin, etteivät ne saa yksinkertaisesti hyväksyä hakijan toimittamia tietoja niitä tutkimatta, vaan niiden on arvioitava tietoja kriittisesti ja otettava myös huomioon muista lähteistä saatavia merkityksellisiä tietoja.
40.
Punninnan yhteydessä toimivaltaisten viranomaisten on tarkasteltava näin määritettyjä riskejä vasten samoin parhaiden saatavilla olevien tieteellisten tutkimustulosten perusteella yksilöityjä kyseisen käytön etuja.
41.
Tämän punninnan osalta kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee ensi näkemältä, että yhtäältä sekä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistaminen ja toisaalta maatalouden kilpailukyvyn turvaaminen ovat asetusta sovellettaessa ja siten etenkin sen 53 artiklan 1 kohdan mukaisessa punninnassa abstraktisti samanarvoisia. Molemmat tavoitteet on nimittäin tarkoitus saavuttaa ”samalla”.
42.
Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan kuitenkin myös, että näiden tavoitteiden saavuttamiseksi hyväksyttävillä aineilla ja tuotteilla ei saa olla haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen eikä kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön. Tämän osoittaminen kuuluu yrityksille, jotka jättävät asianomaisen lupahakemuksen.
43.
Käsiteltävässä asiassa tarkastellusta kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 24 perustelukappaleesta ei ilmene mitään, mikä muuttaisi tätä. Sen mukaan ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön suojelu olisi asetettava kasvintuotannon parantamisen edelle kasvinsuojeluaineiden lupia myönnettäessä. Ennen kuin kasvinsuojeluaineita saatetaan markkinoille, olisi siksi osoitettava, että niistä on selkeästi hyötyä kasvintuotannolle ja ettei niillä ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan lukien, eikä kohtuuttomia (
16
) haittavaikutuksia ympäristöön.
44.
Sama tavoite estää haitalliset vaikutukset ihmisten tai eläinten terveyteen ja kohtuuttomat haittavaikutukset ympäristöön ilmenee lisäksi kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta sekä 4 artiklan 2 ja 3 kohdasta, 23 artiklan 2 kohdasta, 27 artiklan 1 kohdasta, 54 artiklan 1 kohdasta ja 56 artiklan 1 kohdasta.
45.
Tästä on osoituksena ensinnäkin se, että yhtäältä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistaminen ja toisaalta maatalouden kilpailukyvyn turvaaminen eivät ole abstraktisti samanarvoisia kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa tehtävän punninnan yhteydessä. Myös tässä punninnassa on pikemminkin annettava lähtökohtaisesti etusija ihmisten tai eläinten terveyteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten tai ympäristöön kohdistuvien kohtuuttomien haittavaikutusten estämiselle taloudellisiin näkökohtiin nähden. Tämä käy ilmi myös 53 artiklan otsikosta, koska siinä mainitaan hätätilanne, samoin kuin johdanto-osan 32 perustelukappaleesta, jossa soveltaminen rajataan poikkeustapauksiin.
46.
Toiseksi punninnan yhteydessä ihmisten tai eläinten terveyteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten ehkäisemisellä kasvinsuojeluasetusta sovellettaessa on selvästi suurempi painoarvo kuin ympäristöön kohdistuvien kielteisten vaikutusten ehkäisemisellä. Asetuksella on nimittäin tarkoitus estää ainoastaan kohtuuttomat haittavaikutukset ympäristöön, mutta kaikki haitalliset vaikutukset ihmisten tai eläinten terveyteen. Lainsäätäjän käsityksen mukaan mahdollisia ovat siten myös sellaiset kohtuulliset kielteiset vaikutukset, jotka voidaan hyväksyä kasvinsuojeluaineita hyväksyttäessä.
47.
Jos kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyy haitallisia vaikutuksia ihmisten ja eläinten terveyteen, kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen hätätilanteessa annettava lupa voidaan tästä syystä antaa vain, jos se on välttämätön erityisen vakavien hallitsemiseksi. Mahdollisia olisivat esimerkiksi väestön elintarviketurvaan kohdistuvat konkreettiset vaarat, joita hätätilanteessa annettavalla luvalla pyrittäisiin hallitsemaan. Pelkkien taloudellisten näkökohtien ei sitä vastoin pitäisi riittää.
48.
Ympäristöön kohdistuvien ”pelkästään” kielteisten vaikutusten tapauksessa punninnan liikkumavara on sen sijaan suurempi. Painavat taloudelliset intressit voivat siten tietyissä tilanteissa painaa vaakakupissa enemmän kuin vähäiset haittavaikutukset ympäristöön.
49.
Eläinten terveyden suojelun ja ympäristön suojelun rajaus voidaan johtaa välillisesti kasvinsuojeluasetuksen 3 artiklan 13 alakohtaan sisältyvästä ympäristön määritelmästä. Sen mukaan etenkin luonnonvaraiset eläinlajit kuuluvat ympäristöön. Koska tietyt luonnonvaraiset eläinlajit voivat olla 3 artiklan 7 alakohdan mukaan haitallisia organismeja, joita 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan on tarkoitus ehkäistä kasvinsuojeluaineilla – esimerkiksi käsiteltävässä asiassa torjuttavat putkikirvat –, olisi myös ristiriitaista sulkea pois kaikki haitalliset vaikutukset niiden terveyteen.
50.
Neonikotinoideihin liittyvät epäilyt koskevat niiden vaikutuksia mehiläisiin, myös mehiläistarhoissa käytettyihin tarhamehiläisiin. (
17
) Tarhamehiläisissä ei ole luonnonvaraisista mehiläisistä tai kimalaisista poiketen kyse luonnonvaraisista eläinlajeista, joten ainakin tältä osin kyseessä on eläinten terveyden suojelua koskeva vahvempi suojatavoite.
51.
Viidenteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltaminen edellyttää varovaisuusperiaatteen valossa tehtävää konkreettista punnintaa siitä, painavatko kyseisestä kasvinsuojeluaineen käytöstä saatavat edut maatalouden kilpailukyvyn turvaamiselle vaakakupissa enemmän kuin kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyvät riskit. Jos kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyy haitallisia vaikutuksia ihmisten ja eläinten terveyteen, hätätilanteessa annettava lupa voidaan antaa vain, jos se on välttämätön erityisen vakavien vaarojen hallitsemiseksi. Ympäristöön kohdistuvien ”pelkästään” kielteisten vaikutusten tapauksessa punninnan liikkumavara on sitä vastoin suurempi.
B
Toinen kysymys: Tehoaineet, joiden markkinoille saattamista tai käyttöä on rajoitettu tai ne on kielletty
52.
Toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, voivatko jäsenvaltiot antaa kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla luvan kasvinsuojeluaineille, jotka sisältävät tehoaineita, joiden markkinoille saattamista tai käyttöä on rajoitettu tai ne on kielletty. Conseil d’État esittää sen tosin vain siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi, mutta pidän mielekkäänä tarkastella sitä myös erillään ensimmäisestä kysymyksestä.
53.
Käsiteltävän asian taustaa vasten tätä kysymystä on täsmennettävä siten, että se koskee sitä, voivatko jäsenvaltiot sallia kasvinsuojeluaineet sellaisiin käyttötarkoituksiin, jotka ovat ristiriidassa niiden rajoitusten kanssa, joita komissio on asettanut niissä käytettävien tehoaineiden hyväksymisen yhteydessä.
54.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen toimenpide voidaan toteuttaa 28 artiklasta poiketen. Sen mukaan kasvinsuojeluaine tarvitsee kyseisessä jäsenvaltiossa annetun luvan. Tämä lupa edellyttää 29 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan erityisesti, että kasvinsuojeluaineen tehoaineet on hyväksytty. Tämän luvan puolestaan antaa kasvinsuojeluasetuksen 13 ja 79 artiklan mukaan komissio yhteistyössä elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean kanssa.
55.
Näin ollen kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat antaa luvan juuri sellaisille kasvinsuojeluaineille, joiden tehoaineita komissio ei ole hyväksynyt.
56.
Kantajien näkemyksen mukaan tämä pätee kuitenkin ainoastaan tehoaineisiin, joista komissio ei ole vielä tehnyt päätöstä. Niiden mukaan jäsenvaltiot eivät sitä vastoin voi tämän säännöksen nojalla sallia kasvinsuojeluaineita, jotka sisältävät tehoaineita, joiden markkinoille saattamista tai käyttöä komissio on rajoittanut tai kieltänyt. Riidanalaiset Belgian myöntämät luvat olisivat ristiriidassa tämän kanssa. Kumpaakin riidanalaista neonikotinoidia koskevassa komission luvassa nimittäin kielletään nimenomaisesti niillä käsiteltyjen siementen käyttö muualla kuin kasvihuoneissa, kun taas Belgian myöntämissä luvissa sallitaan juuri niillä käsiteltyjen siementen käyttö avomaalla.
57.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan ja 28 artiklan sanamuoto ei tosin edellytä kantajien edustamaa tulkintaa, mutta ainakin mahdollistaa sen. Jäsenvaltioiden 53 artiklan 1 kohdan mukainen toimivalta rajoittuisi tehoaineisiin, joita ei ole hyväksytty, kun taas tehoaineet, jotka komissio on hyväksynyt ja joille se on asettanut rajoittavia ehtoja, eivät kuuluisi sen piiriin. Näitä rajoituksia ei voitaisi kiertää 53 artiklan 1 kohdan perusteella.
58.
Tätä tulkintaa tukee se, että komissio arvioi tehoaineen riskejä jo hyväksyessään sen ja asettaa tässä yhteydessä kasvinsuojeluasetuksen 6 artiklan mukaisesti edellytyksiä ja rajoituksia, jotka estävät tietyt käyttötarkoitukset.
59.
Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 32 perustelukappale kuitenkin osoittaa, että 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalan on määrä olla selvästi tätä laajempi. Sen mukaan jäsenvaltioiden olisi nimittäin voitava myöntää lupia kasvinsuojeluaineille, jotka eivät ole asetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisia. Tämä koskee paitsi tehoaineita, joita komissio ei ole hyväksynyt, myös hyväksyttyjen tehoaineiden käyttötarkoituksia, jotka komissio on sulkenut pois luvalle asetetulla rajoituksella tai edellytyksellä. (
18
)
60.
Näin ollen jäsenvaltioiden on kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla päätettävä, painavatko konkreettiset paikalliset kasvinsuojelun tarpeet poikkeuksellisesti vaakakupissa enemmän kuin kasvinsuojeluaineeseen liittyvät riskit, joiden vuoksi komissio on asettanut luvalle edellytyksiä tai rajoituksia, ja oikeuttavatko ne siten luvan antamisen hätätilanteessa.
61.
Tässä tulkinnassa jäsenvaltiot voivat tosin kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyä tiettyjä komission arvioimia riskejä, jotka estävät kyseisen käytön. Näitä riskejä jäsenvaltioiden on kuitenkin tarkasteltava hätätilanteessa annettavan luvan myöntämisen yhteydessä, sillä niiden on perustettava päätöksensä – kuten jo todettiin – mahdollisimman kattaviin ja luotettaviin tietoihin. (
19
)
62.
Riskiä siitä, että komission esittämät epäilyt jätetään huomiotta, pienentää lisäksi se, että jäsenvaltiot ovat hätätilanteessa annettavaa lupaa myöntäessään komission valvonnassa. Kyseisen jäsenvaltion on nimittäin kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle toteutetusta toimenpiteestä. Komissio voi saman artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan tutkia hätätilanteessa annetun luvan ja tarvittaessa rajoittaa sitä tai jopa kieltää sen.
63.
Kantajat tosin väittävät, että komissio harjoittaa tätä valvontavaltaa hyvin maltillisesti, mutta tämä pikemminkin puhuisi sitä vastaan, että jäsenvaltiot ylittävät kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaiset valtuutensa – ainakin komission näkemyksen mukaan. Jos komissio rikkoo tässä yhteydessä kasvinsuojeluasetusta ja etenkin sen 53 artiklaa, ympäristöjärjestöt voisivat lisäksi Århus-asetukseen (
20
) tehtyjen uusiempien muutosten perusteella nyt kyseessä olevan kaltaisten menettelyjen lisäksi tai vaihtoehtona niille pyytää uudelleentarkastelua ja tarvittaessa saattaa asian unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi.
64.
Toiseen kysymykseen on siten vastattava, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohtaa soveltaessaan jäsenvaltioiden on erityisesti punnittava, painavatko konkreettiset paikalliset kasvinsuojelun tarpeet poikkeuksellisesti vaakakupissa enemmän kuin kasvinsuojeluaineeseen liittyvät riskit ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle ja mahdollistavatko ne siten luvan antamisen hätätilanteessa käyttötarkoitukselle, jonka komissio on kieltänyt kyseisen tehoaineen hyväksynnän yhteydessä.
C
Kolmas ja neljäs kysymys: Käsitteen ”erityisoloissa” tulkinta
65.
Kolmas ja neljäs kysymys koskevat sitä, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan lähes kaikkien kieliversioiden mukaan jäsenvaltio voi toteuttaa toimenpiteitä ”erityisoloissa”, jos toimenpide on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla. Ainoastaan saksankielisessä versiossa käytetään tältä osin käsitettä ”tietyt” (”bestimmte”) olosuhteet.
66.
Conseil d’État tiedustelee, kattavatko nämä erityisolot tilanteet, joissa vaaran ilmeneminen ei ole varmaa vaan ainoastaan todennäköistä (kolmas kysymys) tai joissa vaaran ilmeneminen on ennakoitavissa, tavanomaista ja jopa kausittaista (neljäs kysymys).
1. Kolmas kysymys: vaaran todennäköisyys tai varmuus
67.
Kolmannella kysymyksellä pyritään täsmentämään sen vaaran todennäköisyyttä, joka on välttämätön, jotta kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen luvan antaminen hätätilanteessa on oikeutettua.
68.
Tämä kysymys selittyy sillä, että ajankohtana, jona kasvinsuojeluainetta käytetään siementen käsittelyyn, eli syksyllä ja talvella voidaan tuskin arvioida, miten suuri vaara kasvinsuojeluaineesta tosiasiallisesti aiheutuu viljelykasveille viljelykaudella eli seuraavan vuoden keväällä ja kesällä. Sitä, missä määrin vastaavia viruksia levittäviä putkikirvoja esiintyy, ei voida ennakoida varmasti mahdollisesti siemeniä käsiteltäessä sen enempää kuin niitä kylvettäessäkään.
69.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan sanamuoto ja etenkään kysymyksessä mainittu käsite ”erityisolot” eivät varsinaisesti auta tähän kysymykseen vastaamisessa.
70.
Johdanto-osan 32 perustelukappale ja 53 artiklan otsikko tosin osoittavat, että näiden olojen on tarkoitus käsittää ainoastaan poikkeukset tai hätätilanteet, mutta vaaran ei tarvitse olla ”varma”, jotta kyseessä on tällainen tapaus. Kantajien käsityksestä poiketen ei edellytetä myöskään erityistä kiireellisyyttä tai välitöntä vaaraa, jotta kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen tapaus.
71.
Ratkaisu piilee pikemminkin jo mainitussa kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan tehtävässä edistää vastakkaisten intressien oikeasuhteista tasapainottamista hätätilanteessa tai erityisoloissa. (
21
)
72.
Tästä näkökulmasta tarkasteltuna myös pelkästään todennäköisen vaaran torjuminen voi olla oikeasuhteista, jos käytettävissä ei ole muuta asianmukaista keinoa. Odottaminen siihen saakka, kunnes vaara on varma, estäisi sitä vastoin – kuten eri osapuolet esittävät – mahdollisesti sen, että vaaraa voidaan ylipäätään vielä hallita kyseisellä kasvinsuojeluaineella. Siinä tapauksessa hätätilanteessa annettava lupa ei soveltuisi enää tai ei ainakaan enää samassa määrin sen tavoitteen saavuttamiseen. Hätätilanteessa annettava lupa, jonka myöntäminen viivästyy, ei muodostaisi toimenpiteen tarpeellisuuden tutkinnassa (
22
) tarkoitettua vähemmän rasittavaa vaihtoehtoista menettelytapaa.
73.
Kantajien viittaus Yhdistyneen kuningaskunnan käytäntöön (
23
) osoittaa kuitenkin, että voi olla mahdollista asettaa ajoissa myönnetylle hätätilanteessa annettavalle luvalle soveltuvia edellytyksiä, jotka lisäävät sen todennäköisyyttä, että kasvinsuojeluainetta käytetään vain, jos se on tosiasiallisesti välttämätöntä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa neonikotinoideille oli tosin myönnetty hätätilanteessa annettava lupa syksyllä, mutta tilanteen kehittymistä oli tarkkailtu ja keväällä niiden käytöstä oli luovuttu, koska vaara osoittautui silloin lievemmäksi kuin alun perin oli ennakoitu.
74.
Ratkaisevaa on yleensä kuitenkin etujen ja haittojen punninta: Todennäköisellä vaaralla on tosin vähäisempi painoarvo kuin vaaralla, joka on todettu varmasti. Pelkästään todennäköinen vaara siitä, että aiheutuu erityisen suurta vahinkoa, voi kuitenkin painaa vaakakupissa yhtä paljon kuin varmasti todettu vaara siitä, että aiheutuu vähäisempää vahinkoa. Molempia vaihtoehtoja ei siksi voida sisällyttää abstraktisti kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamiseen tai sulkea sen ulkopuolelle. Se, riittääkö pelkästään todennäköinen vaara oikeuttamaan hätätilanteessa annettavan luvan, riippuu pikemminkin siitä, painaako se vaakakupissa enemmän kuin ihmisten ja eläinten terveydelle sekä ympäristölle aiheutuvat vaarat, joita kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyy.
75.
Viimeksi mainittujen vaarojen yhteydessä voi lisäksi tulla esille sama kysymys, sillä myös ne voivat olla todennäköisiä tai varmoja. Se, missä määrin ne on otettava huomioon, ilmenee varovaisuusperiaatetta koskevasta oikeuskäytännöstä. Kyseinen periaate oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen, kun sen vuoksi, että tehtyjen tutkimusten tulokset eivät ole vakuuttavia, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko kansanterveydelle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi. (
24
) Tällä tarkoitetaan vaaroja, joiden olemassaolo tai laajuus ei ole varma mutta jotka ovat kuitenkin riittävän dokumentoituja, toisin sanoen on olemassa painavia ja vakuuttavia syitä. (
25
)
76.
Jotta näin määritettyjä vaaroja ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle voidaan verrata maataloudelle aiheutuvaan vaaraan, jota hätätilanteessa annettavalla luvalla pyritään hallitsemaan, viimeksi mainitun toteamisessa on lisäksi käytettävä samaa arviointimenetelmää kuin ensimmäisen toteamisessa. Tämä tarkoittaa käytännössä, että myös maataloudelle aiheutuvaa vaaraa on arvioitava käytettävissä olevien tutkimusten avulla ja että hätätilanteessa annettava lupa voidaan sallia vain, jos on olemassa painavia ja vakuuttavia syitä.
77.
Kolmanteen kysymykseen on siten vastattava, että kasvinsuojeluaineen käytön salliminen kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla ei riipu siitä, onko vaaran, jota on tarkoitus hallita, esiintyminen varmaa tai todennäköistä, vaan siitä, painavatko tämän käytön edut vaakakupissa enemmän kuin siihen liittyvät haitat. Tässä yhteydessä kyseisen käytön etujen ja haittojen, asianomaisen vaaran todennäköisyyden aste mukaan luettuna, on oltava riittävän dokumentoituja, ja niiden on siten perustuttava painaviin ja vakuuttaviin syihin.
2. Neljäs kysymys: ennakoitavissa oleva, tavanomainen ja kausittainen vaara
78.
Myös neljäs kysymys koskee vaaraa, jonka on tarkoitus oikeuttaa hätätilanteessa annettava lupa. Conseil d’État tiedustelee nimittäin, riittääkö tähän tarkoitukseen myös vaara, joka on ennakoitavissa ja tavanomainen ja joka esiintyy jopa kausittain.
79.
Tämän kysymyksen taustalla on se seikka, että etenkin SESVanderHaven mukaan putkikirvojen ja virustautien aiheuttama vaara Belgiassa on ilmeisesti ennakoitavissa ja tavanomainen. Vastaavia lupia samojen vaarojen hallitsemiseksi on siten annettu jo aiemmin, ja niitä on odotettavissa myös tulevaisuudessa.
80.
Pelkästään kyseisten aineiden käytön etujen ja haittojen punninnan näkökulmasta tultaisiin siihen tulokseen, ettei sillä ole merkitystä, onko vaara ennakoitavissa, tavanomainen ja jopa kausittainen. Myös tällaiset vaarat voivat nimittäin painaa vaakakupissa enemmän kuin vaarat, joita liittyy kyseisen kasvinsuojeluaineen käyttöön. Ne voisivat siten olla kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja erityisoloja.
81.
Kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan syntyhistoria, jota komissio on korostanut, vahvistaa tämän arvion ensi näkemältä. Euroopan parlamentin ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunta ei nimittäin saanut läpi ehdotusta, jonka mukaan tämä mahdollisuus edellyttäisi, kuten aiemmin tuolloin voimassa olleen kasvinsuojeludirektiivin (
26
) 8 artiklan 4 kohdan ja johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaan, ennalta-arvaamatonta vaaratilanne tai muuta hätätilannetta. (
27
)
82.
Kasvinsuojeluasetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleeseen sisältyy kuitenkin tältä osin selvennys, jolla rajoitetaan punninnan liikkumavaraa. Sen mukaan 53 artiklan 1 kohtaa sovelletaan nimittäin ainoastaan ”poikkeustapauksissa”. Myös ennakoitavissa olevat tai kausittaiset vaarat voivat olla poikkeustapauksia, jos ne esiintyvät harvoin, siis ainoastaan poikkeuksellisesti. Tavanomainen vaara, joka esiintyy siis usein, ei sitä vastoin ole jo sanan merkityksenkään perusteella poikkeustapaus. Eikä se ole myöskään ”hätätilanne”, sellaisena kuin se mainitaan 53 artiklan otsikossa.
83.
Rajaaminen harvinaisiin poikkeustapauksiin tai hätätilanteisiin vastaa lisäksi kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan ilmaisua, jonka mukaan siinä sallitaan ”rajoitettu” käyttö. Jos käytöllä sitä vastoin pyritään hallitsemaan tavanomaista vaaraa, se on käytännössä sallittava pysyvästi eli rajoituksetta.
84.
Vertailu kasvinsuojeluainedirektiiviin korostaa poikkeustapausten ja hätätilanteiden käsitteiden merkitystä, koska ne eivät vielä sisältyneet kyseiseen direktiiviin. Niiden käyttöä kasvinsuojeluasetuksessa on siten pidettävä 53 artiklassa säädetyn lupatoimivallan tietoisena rajoittamisena.
85.
Tästä tulkinnasta ei seuraa, että tavanomaiset vaarat on väistämättä vain hyväksyttävä. Jos myöskään perusteellisen etsinnän tuloksena vaaran hallitsemiseen ei löydetä mitään muuta keinoa, komission on otettava tällaiset vaarat huomioon päättäessään tehoaineiden hyväksymisestä ja mahdollisesti kasvinsuojeluasetuksen 6 artiklaa soveltaen nimettävä aloja, joilla tehoaineita voidaan niillä tavanomaisesti esiintyvien vaarojen perusteella käyttää laajemmin kuin muilla unionin aloilla. Kyseisen 6 artiklan h alakohta osoittaa, että tehoaineiden hyväksynnälle on mahdollista asettaa tällaisia maantieteellisiä rajoituksia. Jos yleiset lupavaatimukset ovat esteenä sille, tältä osin voidaan ainakin turvautua kasvinsuojeluasetuksen 4 artiklan 7 kohtaan.
86.
Neljänteen kysymykseen on siten vastattava, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen hätätilanteessa annettava lupa voidaan myöntää ainoastaan poikkeuksellisesti. Tavanomainen vaara, joka esiintyy usein, ei muodosta poikkeustapausta eikä siten ole riittävä.
D
Ensimmäinen kysymys: kasvinsuojeluaineilla käsitellyt siemenet
87.
Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään selvittämään, voiko jäsenvaltio kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla myöntää tietyin edellytyksin luvan siementen käsittelyyn kasvinsuojeluaineilla ja näillä aineilla käsiteltyjen siemenien myyntiin tai kylvöön.
88.
Koska kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio voi sallia kasvinsuojeluaineen käytön, tämä toimivalta käsittää jo sanamuotonsa perusteella luvan käsitellä siemeniä kasvinsuojeluaineella, jolle on myönnetty lupa, sillä se olisi kasvinsuojeluaineen käyttöä.
89.
Kasvinsuojeluasetus perustuu lisäksi siihen olettamaan, että kasvinsuojeluaineita käytetään tällä tavalla, sillä siinä viitataan eri tavoin siementen käsittelyyn ja säädetään 49 artiklassa jopa niiden markkinoille saattamisesta.
90.
Kantajien käsityksestä poiketen myöskään kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan tavoite ei puhu sitä vastaan, että se ulotetaan koskemaan siementen käsittelyä, joka luonnollisesti tapahtuu selvästi aiemmin kuin mahdollisesti myöhemmin ilmenevä haitallisten organismien tartunta. Kyseisellä sääntelyllä ei nimittäin – kuten jo todettiin (
28
) – pyritä yksinomaan hallitsemaan välittömiä vaaroja.
91.
Lupaa saattaa markkinoille tai kylvää kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjä siemeniä ei tosin mainita nimenomaisesti kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdassa, mutta viime kädessä kyse on kuitenkin välillisesti myös kasvinsuojeluaineen käytöstä. Kasvinsuojeluaine voi nimittäin täyttää tehtävänsä vasta, kun sillä käsitelty siemen kylvetään. Markkinoille saattamisen, siis viljelijöille toimittamisen, on tarkoitus mahdollistaa tämä kylväminen.
92.
Tätä päätelmää tukee myös Ranskan ja Belgian esittämä ajatus, jonka mukaan käsiteltyjä siemeniä voitaisiin pitää jopa kasvinsuojeluasetuksen 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina kasvinsuojeluaineina.
93.
Jäsenvaltion on kuitenkin rajattava sekä markkinoille saattaminen että kylväminen omalle alueelleen, jossa vaara, jota on tarkoitus hallita, esiintyy. Kasvinsuojeluaineella käsiteltyjen siementen laajempaa käyttöä ei nimittäin voida oikeuttaa tällä vaaralla. Jo kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan sanamuoto mahdollistaa pikemminkin ainoastaan luvan myöntämisen rajoitettua ja valvottua käyttöä varten. Tässä välttämättömässä rajauksessa on myös määritettävä mahdollisen käytön ala.
94.
Tästä seuraa lisäksi, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaisella luvalla saattaa markkinoille kasvinsuojeluaineella käsiteltyjä siemeniä ei ole 49 artiklan mukaista käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista koskevan unionin sääntelyn vaikutusta. Kyseinen 49 artikla mahdollistaa nimittäin siementen, jotka on käsitelty 28 artiklan mukaisesti hyväksytyllä kasvinsuojeluaineella, vapaan kaupan koko unionissa. Siinä ei kuitenkaan ole kyse rajoitetusta ja valvotusta käytöstä.
95.
Ensimmäiseen kysymykseen on siten vastattava, että kasvinsuojeluasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukainen kasvinsuojeluaineelle hätätilanteessa annettava lupa voi sisältää siementen käsittelyn kasvinsuojeluaineella sekä kasvinsuojeluaineella käsiteltyjen siementen myynnin tai kylvämisen luvan käsittämällä alalla.
V Ratkaisuehdotus
96.
Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Viidenteen kysymykseen on vastattava, että kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan soveltaminen edellyttää varovaisuusperiaatteen valossa tehtävää konkreettista punnintaa siitä, painavatko kyseisestä kasvinsuojeluaineen käytöstä saatavat edut maatalouden kilpailukyvyn turvaamiselle vaakakupissa enemmän kuin kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyvät riskit. Jos kasvinsuojeluaineen käyttöön liittyy haitallisia vaikutuksia ihmisten ja eläinten terveyteen, hätätilanteessa annettava lupa voidaan antaa vain, jos se on välttämätön erityisen vakavien vaarojen hallitsemiseksi. Ympäristöön kohdistuvien ”pelkästään” kielteisten vaikutusten tapauksessa punninnan liikkumavara on sitä vastoin suurempi.
2)
Toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohtaa soveltaessaan jäsenvaltioiden on erityisesti punnittava, painavatko konkreettiset paikalliset kasvinsuojelun tarpeet poikkeuksellisesti vaakakupissa enemmän kuin kasvinsuojeluaineeseen liittyvät riskit ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle ja mahdollistavatko ne siten luvan antamisen hätätilanteessa käyttötarkoitukselle, jonka komissio on kieltänyt kyseisen tehoaineen hyväksynnän yhteydessä.
3)
Kolmanteen kysymykseen on vastattava, että kasvinsuojeluaineen käytön salliminen asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan nojalla ei riipu siitä, onko vaaran, jota on tarkoitus hallita, esiintyminen varmaa tai todennäköistä, vaan siitä, painavatko tämän käytön edut vaakakupissa enemmän kuin siihen liittyvät haitat. Tässä yhteydessä kyseisen käytön etujen ja haittojen, asianomaisen vaaran todennäköisyyden aste mukaan luettuna, on oltava riittävän dokumentoituja, ja niiden on siten perustuttava painaviin ja vakuuttaviin syihin.
4)
Neljänteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan mukainen hätätilanteessa annettava lupa voidaan myöntää ainoastaan poikkeuksellisesti. Tavanomainen vaara, joka esiintyy usein, ei muodosta poikkeustapausta eikä siten ole riittävä.
5)
Ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan mukainen kasvinsuojeluaineelle hätätilanteessa annettava lupa voi sisältää siementen käsittelyn kasvinsuojeluaineella sekä kasvinsuojeluaineella käsiteltyjen siementen myynnin tai kylvämisen luvan käsittämällä alalla.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Tuomio 8.10.2020, Union des industries de la protection des plantes (C-514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009 (EUVL 2009, L 309, s. 1).
(
5
)	Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen klotianidiini hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784 (EUVL 2018, L 132, s. 35).
(
6
)	Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen tiametoksaami hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/785 (EUVL 2018, L 132, s. 40).
(
7
)	[Kasvinsuojeluasetuksen] täytäntöönpanosta hyväksyttyjen tehoaineiden luettelon osalta 25.5.2011 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 (EUVL 2011, L 153, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2021/2081 (EUVL 2021, L 426, s. 28), liitteessä olevat 121 ja 140 kohta.
(
8
)	Ks. tuomio 23.12.2015, Scotch Whisky Association ym. (C-333/14, EU:C:2015:845, 49 kohta); tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C-137/17, EU:C:2018:771, 64 kohta) ja tuomio 26.4.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (Lataussuodatin) (C-401/19, EU:C:2022:297, 83 kohta).
(
9
)	Tuomio 11.7.1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, 21 kohta); tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C-379/08 ja C-380/08, EU:C:2010:127, 86 kohta) ja tuomio 4.6.2020, Unkari v. komissio (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, 41 kohta).
(
10
)	Tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, 62 kohta) ja tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C-128/17, EU:C:2019:194, 130 kohta).
(
11
)	Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C-616/17, EU:C:2019:800, 44 kohta).
(
12
)	Tuomio 28.3.2019, Verlezza ym. (C-487/17–C-489/17, EU:C:2019:270, 57 kohta) ja tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80 kohta).
(
13
)	Tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C-616/17, EU:C:2019:800, 46 kohta).
(
14
)	Ks. tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C-616/17, EU:C:2019:800, 77 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
15
)	Tuomio 14.5.2020, Agrobet CZ (C-446/18, EU:C:2020:369, 44 kohta) ja tuomio 21.10.2021, CHEP Equipment Pooling (C-396/20, EU:C:2021:867, 48 kohta).
(
16
)	Saksankielisessä versiossa käytetään tässä tosin käsitettä ”unzulässig” (suom. kielletty), mutta kyse lienee käännösvirheestä.
(
17
)	Täytäntöönpanoasetusten (EU) 2018/784 ja 2018/785 johdanto-osan perustelukappaleet.
(
18
)	Näin myös tuomiossa 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio (T-429/13 ja T-451/13, EU:T:2018:280, 463 kohta) ja ratkaisuehdotuksessani Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, 183 kohta). Ks. myös jo tuomio 17.10.2013, Sumitomo Chemical (C-210/12, EU:C:2013:665, 36 kohta) aiemmin voimassa olleesta sääntelystä.
(
19
)	Ks. edellä 39 kohta.
(
20
)	Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 6.10.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1).
(
21
)	Ks. edellä viidettä kysymystä koskevat toteamukset, 31 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
22
)	Ks. edellä 34 ja 35 kohta.
(
23
)	Kannekirjelmän 53 kohta.
(
24
)	Tuomio 23.9.2003, komissio v. Tanska (C-192/01, EU:C:2003:492, 52 kohta); tuomio 28.1.2010, komissio v. Ranska (C-333/08, EU:C:2010:44, 93 kohta); tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C-616/17, EU:C:2019:800, 43 kohta) ja tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80 kohta).
(
25
)	Tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 130 kohta). Ks. myös tuomio 9.9.2003Monsanto Agricoltura Italia ym. (C-236/01, EU:C:2003:431, 113 kohta).
(
26
)	Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/414/ETY (EYVL 1991, L 230, s. 1).
(
27
)	Mietintö ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta, 5.12.2007, A6-0359/2007, tarkistusehdotus 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6-2007-0359_FI.html).
(
28
)	Ks. edellä 70 ja 72 kohta.