61999CC0133_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Til de mange former for støtte, der finansieres af Garantisektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), hører en støtte, som kan udbetales for skummetmælk, der er forarbejdet til kasein og kaseinater, hvis betingelserne i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2921/90 af 10. oktober 1990 om ydelse af støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater er opfyldt.
2. Netop fordi Kommissionen har fundet, at disse betingelser ikke var opfyldt - for så vidt angik en støtte, som en nederlandsk virksomhed, DMV Campina, havde modtaget - har Kommissionen i en beslutning af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget i 1995, udelukket et beløb på 39 182 606 NLG, som Kongeriget Nederlandene havde anmeldt i henhold til denne støtteordning, fra fællesskabsfinansiering.
3. For at opnå en efterprøvelse af denne beslutning har Kongeriget Nederlandene den 17. april 1999 anlagt et annullationssøgsmål, der er registreret som sag C-133/99. Det, der her skal tages stilling til, er, om Kongeriget Nederlandene skal gives medhold i sagen.
4. Den nederlandske regering har bestridt beslutningens lovlighed på to niveauer. Regeringen har som sit første anbringende gjort gældende, at den ikke på noget punkt har tilsidesat forordning nr. 2921/90 i forbindelse med støttetildelingen. Desuden har den - i form af tre andre anbringender og uafhængigt af beslutningens materielle lovlighed - gjort gældende, at Kommissionens beslutning ikke er vedtaget forskriftsmæssigt, idet Kommissionen hverken har overholdt de regler om EUGFL's regnskabsafslutning, som er opstillet i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansieringen af den fælles landbrugspolitik, eller de principper - om retssikkerhed og begrundelsespligt - der er opstillet i EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF).
Første anbringende
5. Den korrektion, som Kommissionen har foretaget i sin beslutning om afslutning af regnskaberne for EUGFL's Garantisektion for regnskabsåret 1995, og som den nederlandske regering har bestridt, støttes på grunde, som klart fremgår af den sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995. I rapporten udtales følgende i punkt 4.3.1:
»Produktionsstøtte for kasein og kaseinater - Nederlandene - Budgetkonto 2024
I oktober 1995 aflagde bedrageriafdelingen (UCLAF) sammen med AID et kontrolbesøg i Nederlandene hos en erhvervsdrivende for at checke udbetalingerne af produktionsstøtte for kasein og kaseinater.
Der blev afsløret to problemer. Det første problem vedrørte brugen af tilsætningsstoffet aluminiumammoniumsulfat (E523), i det følgende benævnt AAS, ved fremstillingen af kaseinat til konsum, der sælges på EF's marked. Det andet problem vedrørte produktionen af »EMST«, hvor spildpulver gendannes til kasein.
Efter lange overvejelser konkluderede Kommissionens tjenestegrene, at brugen af AAS ikke kunne tillades, fordi Rådets direktiv 83/417/EØF, som udtrykkeligt forbyder brugen af AAS, skal efterleves helt og holdent. Desuden blev produktionen af EMST anset for at være i uoverensstemmelse med artikel 1, stk. 1 og 3, i forordning (EØF) nr. 2921/90.
Der skal derfor foretages korrektioner for begge forhold fra det regnskabsår, som der på tidspunktet for den oprindelige revision endnu ikke var foretaget regnskabsafslutning for, dvs. 1992, til og med regnskabsåret 1995 (EMST) og regnskabsåret 1996 (brugen af AAS). Det skal her bemærkes, at de nederlandske myndigheder fra modtagelsen af bedrageriafdelingens indledende breve pålagde den pågældende erhvervsdrivende at indstille den ulovlige praksis. Fra den 10. december 1995 blev processen til fremstilling af EMST bragt på linje med Kommissionens fortolkning af reglerne, mens støtten til kaseinat med indhold af AAS ophørte pr. 22. marts 1996.
Ved brev af 21. januar 1998 (ref. VI/03854) blev de nederlandske myndigheder underrettet om, at Kommissionen havde til hensigt at foreslå en samlet korrektion på 32 746 529 NLG for brug af AAS i årene 1992-1995 og 6 436 077 NLG for produktion af EMST i årene 1992-1995. Korrektionen for brug af AAS for perioden 15. oktober 1995 - 22. marts 1996 vil blive fastsat i en senere ad hoc-beslutning. Det skal her bemærkes, at korrektionen for brug af AAS kun vedrører kasein, der blev solgt til konsum i EU.
Korrektion:
Brug af AAS - 32 746 529 NLG
EMST - 6 436 077 NLG
Korrektion i alt: Budgetkonto 2024 - 39 182 606 NLG.«
6. Som det fremgår af den sammenfattende rapport, gør Kommissionen over for de nederlandske myndigheder gældende, at der er sket uregelmæssigheder på to punkter, hvoraf det ene er et indhold af aluminiumammoniumsulfat i kaseinater til konsum, mens det andet punkt er, at der i forbindelse med fremstillingsprocessen for kaseinater er benyttet en metode, der betegnes som »EMST« .
7. Disse uregelmæssigheder adskiller sig klart fra hinanden, både fordi de bestemmelser, hvorefter Kommissionen finder at have påvist dem, er forskellige, og fordi den ene angår sammensætningen af visse kaseinater, mens den anden vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt fremstillingsproces er tilladt. De skal derfor behandles hver for sig under min gennemgang.
8. Jeg skal først behandle de indlæg, som er indgivet vedrørende indholdet af AAS i visse kaseinater, der er bragt i handelen inden for Fællesskabet som bestemt til konsum.
9. Den nederlandske regering har ikke bestridt, at der i visse kaseinater har været et indhold af AAS, men har anført, at dette ikke udtrykkeligt er forbudt i henhold til forordning nr. 2921/90, og at dette gælder, såvel hvis man ser på forordningsartiklerne som på forordningens bilag I-III, hvori der er fastsat normer for sammensætningen af de kasein og kaseinater, for hvilke der kan ydes støtte.
10. Kommissionen har imidlertid, da den vedtog beslutningen, lagt til grund, at der rent faktisk bestod et sådant forbud. Forbuddet måtte antages at være en følge af, at det ikke var muligt at udbetale støtte til kaseinater, der blev bragt i handelen til konsum, hvis kaseinaterne ikke opfyldte kravene i henhold til direktiv 83/417. Dette direktivs artikel 2 indeholder følgende bestemmelser:
»Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til,
- at de i bilagene definerede produkter kun kan bringes i handelen, såfremt de svarer til de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv og dets bilag, og
- at de produkter, som ikke opfylder de kriterier, der er fastsat i bilagene, betegnes og mærkes på en sådan måde, at de ikke vildleder køberen med hensyn til deres art, kvalitet og anvendelse.«
11. I bilag II til direktivet fastsættes der i punkt II normer for kaseinater til konsum. Normerne angår følgende forhold:
a) væsentlige faktorer i sammensætningen
b) forurenende stoffer
c) urenheder
d) tekniske hjælpestoffer af levnedsmiddelkvalitet
e) kendetegn.
12. AAS nævnes ikke blandt de tekniske hjælpestoffer, der er anført under litra d), hvilket efter Kommissionens opfattelse må udelukke et indhold af AAS i kaseinater bestemt til konsum, uanset om indholdet af AAS skyldes, at stoffet er blevet anvendt i fremstillingsprocessen, eller det skyldes, at stoffet senere er tilsat kaseinet.
13. I stævningen har den nederlandske regering - der støttes af den franske regering - principalt bestridt, at det skulle være en betingelse for at yde støtten, at de regler, der opstilles i direktiv 83/417, overholdes, og subsidiært bestridt, at et indhold af AAS i kaseinater skulle indebære et forbud mod at bringe kaseinaterne i handelen til konsum.
14. Til støtte for sin principale påstand har regeringen fremført to argumenter. Den har for det første gjort gældende, at forordning nr. 2921/90 har en anden hjemmel og et andet formål end direktiv 83/417.
15. Forordning nr. 2921/90 indgår som et led i den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, og den har til formål at gennemføre mål inden for den fælles landbrugspolitik, idet de former for støtte, der kan ydes efter forordningen, tager sigte på at opnå en stabilisering af produktionspriserne for laktoproteiner.
16. Direktiv 83/417 har intet at gøre med den fælles landbrugspolitik. Direktivet er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF), og det har til formål at fjerne hindringer for samhandelen gennem en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om betingelserne for, at kasein og kaseinater kan bringes i handelen.
17. Hvis fællesskabslovgiver ved udstedelsen af direktivet havde haft til hensigt at gennemføre et mål inden for den fælles landbrugspolitik, skulle hjemmelen hertil have været EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF).
18. Dette har ikke været tilfældet, og dette må efter den nederlandske regerings opfattelse være til hinder for, at direktiv 83/417 begrænser anvendelsesområdet for forordning nr. 2921/90.
19. Til illustration af sin opfattelse har regeringen henvist til den fremgangsmåde, man har valgt med hensyn til beskyttelse af dyr under transport.
20. For at opnå, at de regler, der er fastsat i direktiv 91/628/EØF på det pågældende område, gælder som en betingelse for at yde eksportrestitutioner for oksekød, har Rådet ved forordning (EF) nr. 2634/97 ændret grundforordningen om den fælles markedsordning for denne sektor. Baggrunden herfor var - som det fremgår af betragtningerne til forordning nr. 2634/97 - at Rådet var klar over, at bestemmelserne i direktiv 91/628 om dyrevelfærd under transport, i mangel af en sådan ændring, ikke kunne finde anvendelse som betingelse for at udbetale eksportrestitutioner.
21. For så vidt angår forordning nr. 2921/90 og støtte til kaseinater findes der ingen henvisning til direktiv 83/417 i forordningen.
22. For det andet har den nederlandske regering fremført et argument om, at Kommissionen i 1997 fremsatte et forslag om ændring af forordning nr. 2921/90, hvorved der skulle opnås en samordning af forordningens bestemmelser med bestemmelserne i direktiv 83/417, således at ydelse af støtte til fremstilling af kaseinater udtrykkeligt blev gjort betinget af, at de i direktiv 83/417 opstillede betingelser for at bringe kaseinater i handelen var overholdt.
23. Efter regeringens opfattelse må dette forslag opfattes således, at Kommissionen hermed har erkendt, at der ikke består den fornødne sammenhæng mellem forordningen og direktivet.
24. Det må efter regeringens opfattelse være tilstrækkeligt til at overbevise sig herom at henvise til betragtningerne til forslaget, hvori det hedder:
»[E]rfaringen har vist, at der er risiko for, at kasein og kaseinater, som er støtteberettigede, og som der udbetales støtte for, men som ikke er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser, på trods heraf bringes i handelen inden for Fællesskabet til konsum; for at undgå risikoen herfor, uden at skulle indføre et tungt og forpligtende kontrolsystem, bør de krav, der er opstillet inden for rammerne af støtteordningen, tilpasses til kravene i henhold til direktiv [83/417].« [O.a.: Domstolens oversættelse].
25. Der var imidlertid ikke tilslutning til forslaget, som derefter blev trukket tilbage og erstattet af et forslag af det modsatte indhold, dvs. et forslag, som gik ud på udtrykkeligt at udelukke enhver sammenhæng mellem ydelse af støtte og overholdelse af de betingelser, der er opstillet i direktiv 83/417.
26. Efter den nederlandske regerings opfattelse kan dette andet forslag ikke fortolkes således, at det er udtryk for, at der skulle bestå en sammenhæng mellem forordningen og direktivet, som forslaget havde til formål at ophæve. I betragtningerne til forslaget hedder det:
»[K]ontrol med anvendelsen af produkter, for hvilke der ydes støtte, ville gøre proceduren ved udbetaling af støtte unødvendigt tung; der bør derfor udtrykkeligt skelnes mellem ydelse af støtte og efterlevelse af de krav, der er fastsat i de nævnte direktiver«. Kommissionen forklarede, hvilke konsekvenser det ville få, for så vidt angår kontrolprocedurerne, hvis direktivets krav skulle være opfyldt for, at der kunne udbetales støtte, og kaseinets anvendelse dermed skulle efterprøves, således at det var udelukket at udbetale støtte for kaseinater, der blev bragt i handelen til konsum, men som ikke opfyldte direktivets krav til produkternes sammensætning.
27. Kommissionen har punkt for punkt bestridt denne argumentation. Efter Kommissionens opfattelse er det fuldstændig uden betydning, at forordning nr. 2921/90 har en anden hjemmel og et andet formål end direktiv 83/417.
28. Det problem, der er rejst i den foreliggende sag, er, hvilken fortolkning der skal anlægges af forordning nr. 2921/90. Efter Kommissionens opfattelse skal der ved denne fortolkning tages hensyn til andre fællesskabsretlige bestemmelser, der kan være relevante. Dette er helt åbenbart tilfældet for direktiv 83/417, da man ikke kan gå ind for en fortolkning, der fører til et absurd resultat, dvs. til, at der ydes støtte til producenter - for at hjælpe med til, at de kan imødegå konkurrencen fra producenter i tredjelande, der kan indkøbe råvaren til lavere priser - for produkter, som det i henhold til direktiv 83/417 ikke er tilladt at bringe i handelen inden for Fællesskabet.
29. Medmindre andet udtrykkeligt er bestemt, kan fællesskabsretten ikke opdeles i strengt adskilte dele uden indbyrdes kommunikation.
30. Der må efter Kommissionens opfattelse opstilles et princip om fællesskabsrettens enhed, hvorefter de fællesskabsretlige regler, medmindre det modsatte udtrykkeligt er bestemt, skal fortolkes i lyset af de øvrige bestemmelser.
31. Den omstændighed, at den pågældende støtte indgår som et led i gennemførelsen af mål inden for den fælles landbrugspolitik, må ikke føre til, at der ydes støtte for et produkt, som det ifølge et direktiv, der indgår i politikken om tilnærmelse af lovgivningerne, er forbudt at bringe i handelen inden for Fællesskabet.
32. Den fælles landbrugspolitik har ikke fået tillagt nogen forrang i forhold til traktatens øvrige mål, og landbrugspolitikken skal dermed føres ud i livet under hensyn til disse mål.
33. Hertil kommer, at det i EF-traktatens artikel 38, stk. 2 (efter ændring nu artikel 32, stk. 2, EF), udtrykkeligt bestemmes, at bestemmelserne vedrørende fællesmarkedets oprettelse finder anvendelse på landbrugsvarer, medmindre andet er bestemt i artikel 39-46, og der er intet grundlag for at antage, at forordning nr. 2921/90 skal betragtes som en særlig foranstaltning, der fraviger en generel bestemmelse om fællesmarkedets funktion.
34. Efter Kommissionens opfattelse kan det argument, den nederlandske regering har villet udlede af de bestemmelser, der er udstedt om, at udbetaling af eksportrestitutioner for oksekød er betinget af, at reglerne om dyrevelfærd under transport er overholdt, overhovedet ikke tillægges nogen værdi. For så vidt angik transport inden for Fællesskabet var der således overhovedet ingen indholdsmæssig sammenhæng mellem direktiv 91/628 og ydelse af eksportrestitutioner, som derimod er betinget af, at dyrene rent faktisk ankommer til et tredjeland. Hvis man ville kræve, at direktivets bestemmelser blev overholdt i forbindelse med transport af dyr til eksport, var det nødvendigt at gøre det ved at ændre bestemmelserne om ydelse af restitutioner.
35. Dette er ikke tilfældet for forordning nr. 2921/90 og direktiv 83/417, som utvivlsomt er indbyrdes forbundne, idet den første retsakt vedrører ydelse af en støtte, der tager sigte på at opretholde konkurrencepositionen på markedet for et produkt, for hvilket den anden retsakt opstiller de betingelser, produktet skal opfylde, for at det må bringes i handelen.
36. For så vidt angår de to forslag til ændring af forordning nr. 2921/90, som den nederlandske regering har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, har Kommissionen anført, at formålet med det første forslag ikke var at ændre de gældende regler, men udelukkende at tydeliggøre dem, hvilket også fremgår af betragtningerne til forslaget, mens det på to punkter fremgår af det andet forslag, at der består en forpligtelse til at overholde direktivets betingelser for at kunne opnå støtte i henhold til forordningen.
37. For det første ville det andet forslag aldrig være blevet udarbejdet, hvis det første var blevet fremsat ud fra en overbevisning om, at det var nødvendigt at få det vedtaget for at etablere en sammenhæng mellem forordningen og direktivet, for det andet henvises der i betragtningerne til forslaget til, at kaseinater »endvidere [skal] opfylde de krav, der er fastsat i levnedsmiddeldirektiverne«, men at der, på grund af den kontrol, der ville være nødvendig, »udtrykkeligt [bør] skelnes mellem ydelse af støtte og efterlevelse af de krav, der er fastsat i de nævnte direktiver«.
38. Kommissionen har endelig anført, at den nederlandske regering ikke kan fremlægge nogen som helst udtrykkelig stillingtagen fra Kommissionens side, hvoraf det fremgår, at det ikke skulle være en betingelse for at yde støtte i henhold til forordning nr. 2921/90, at kravene ifølge direktiv 83/417 er overholdt.
39. Hvorledes skal disse forskellige argumenter da bedømmes?
Stillingtagen
Spørgsmålet, om forordning nr. 2921/90 er tilsidesat
40. Indledningsvis skal jeg bemærke, at Kommissionen efter min opfattelse fremfører et vægtigt argument, når den taler om, at fællesskabsretten nødvendigvis er en enhed. Hverken inden for Fællesskabets retsorden eller andetsteds er det ønskeligt, at den ene hånd ikke véd, hvad den anden hånd gør, og Kommissionen henviser med rette til ordlyden af traktatens artikel 38, stk. 2, hvorefter »bestemmelserne vedrørende fællesmarkedets oprettelse finder anvendelse på landbrugsvarer, medmindre andet er bestemt i artikel 33-38«.
41. Men derfra og til at hævde, som Kommissionen gør, at den omstændighed, at forordningen og direktivet er udstedt med forskellig hjemmel - traktatens artikel 43 for forordningen og traktatens artikel 100 for direktivet - er helt uden betydning, er der et skridt, som jeg i denne sag ikke synes, at man uden videre kan tage.
42. Som den nederlandske regering har henvist til, har Domstolen i to domme af 23. februar 1988 udtalt, »at traktatens artikel 43 er rette hjemmel for enhver retsakt, der regulerer spørgsmålet om produktion af og handel med de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggørelsen af en eller flere af de i traktatens artikel 39 nævnte målsætninger med den fælles landbrugspolitik. Sådanne retsakter kan omfatte en harmonisering af de nationale bestemmelser på dette område, uden at det er nødvendigt at anvende traktatens artikel 100 som hjemmel«.
43. Selv om Kommissionen ikke hævder, at direktivet har kunnet ændre forordningen, har den dog anført, at der, på grund af fællesskabsrettens enhed, bør tages hensyn til, at direktivet må tillægges afgørende betydning for fortolkningen af forordningen, hvilket rent konkret vil være ensbetydende med at antage, at der ved direktivet - ud over de betingelser for at yde støtte, der allerede er opstillet i forordningen - er tilføjet en yderligere betingelse, som kun er indeholdt i direktivet.
44. Men sker der da ikke rent faktisk en ændring af forordningen, når der tilføjes en betingelse, og når dette fører til, at støtte må nægtes for kaseinater, som der efter forordningen bestemmelser ellers kunne være udbetalt støtte for?
45. Efter den retspraksis, jeg har henvist til, forekommer det mig, at et direktiv, som er udstedt i medfør af traktatens artikel 100, vanskeligt kan have en sådan virkning med hensyn til en forordning, der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43.
46. Hvis forordningen havde indeholdt bestemmelser om støtte for kaseinater til konsum - uden på nogen måde at præcisere, hvad der skulle forstås herved - ville det efter min opfattelse ikke have været uberettiget at søge en definition af kaseinater andetsteds end i en bestemmelse udstedt i medfør af traktatens artikel 43, ud fra den betragtning, at fællesskabsretten udgør en helhed, som er undergivet et enhedsprincip.
47. Men, som netop nævnt, er dette ikke tilfældet i den foreliggende sag. I forordning nr. 2921/90 defineres det i bilagene helt præcist, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at et produkt, som et kaseinat, giver ret til støtte, og enhver tilføjelse af en yderligere betingelse forudsætter da en ændring af forordningen, der gennemføres ved en retsakt med samme hjemmel.
48. Jeg vil derfor mene - hvis det forudsættes, at et indhold af AAS i kaseinater til konsum er forbudt i henhold til direktiv 83/417 - hvilket jeg skal tage stilling til i det følgende i forbindelse med gennemgangen af den nederlandske regerings subsidiære argumentation - at et sådant forbud ikke kan berettige et afslag på at yde den støtte, der kan udbetales i henhold til forordning nr. 2921/90 for kaseinater, der sælges til konsum, og som i øvrigt opfylder betingelserne i henhold til forordningen.
49. Selv hvis det antages, at forordning nr. 2921/90, som Kommissionen hævder, skal fortolkes i lyset af direktiv 83/417, fører dette dog efter min opfattelse stadig ikke til, at den anfægtede beslutning er berettiget.
50. Det fremgår således af en nærmere gennemgang af direktivet og særlig af direktivets artikel 2 og 3, at direktivets bestemmelser kun gælder for produkter, der betegnes som »kaseinater til konsum«.
51. Direktivets artikel 2 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til,
- at de i bilagene definerede produkter kun kan bringes i handelen, såfremt de svarer til de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv og dets bilag, og
- at de produkter, som ikke opfylder de kriterier, der er fastsat i bilagene, betegnes og mærkes på en sådan måde, at de ikke vildleder køberen med hensyn til deres art, kvalitet og anvendelse.«
52. Artikel 3 bestemmer:
»De i bilagene omhandlede betegnelser er forbeholdt de deri definerede produkter og skal i handelen anvendes til at betegne dem.«
53. Det fremgår klart af artikel 2, andet led, at der er mulighed for, at produkter, der hører til kategorien af kaseinater, men som ikke kan hævdes at være »kaseinater til konsum«, kan bringes i handelen, for så vidt som denne betegnelse hverken udtrykkeligt eller indirekte anvendes med urette i forbindelse med mærkningen.
54. Blandt disse produkter kan der være produkter, som opfylder kravene i henhold til forordning nr. 2921/90, og for hvilke der er udbetalt støtte i henhold til forordningen, men som ikke opfylder direktivets normer, fordi de er tilsat et produkt, som ifølge direktivet ikke må være indeholdt i produkter, der bringes i handelen som kaseinater til konsum.
55. I direktiv 83/417 leder man således forgæves efter et generelt og absolut forbud mod at afsætte kaseinater, der ikke kan gøre krav på betegnelsen »kaseinater til konsum«, til levnedsmiddelindustrien. Spørgsmålet om, hvorvidt sådanne kaseinater lovligt kan anvendes af levnedsmiddelindustrien, skal besvares ud fra de regler, der gælder for de enkelte produkter, levnedsmiddelindustrien fremstiller. Den franske regering har i øvrigt i denne forbindelse anført, at Kommissionen selv har erkendt, at kaseinater, som bringes i handelen under betegnelsen »laktoproteiner med høj viskositet«, og som indeholder AAS, på nuværende tidspunkt stadig kan anvendes i levnedsmiddelindustrien.
56. Det er således vanskeligt at se, hvordan den endelige anvendelse af kaseinatet - for så vidt som det drejer sig om at påvise en sammenhæng mellem forordningen og direktivet - kan være en betingelse for, at der kan ydes støtte. Der skal ydes støtte for alle kaseinater, der opfylder forordningens krav, men det er producenten, der i forbindelse med, at kaseinaterne bringes i handelen, skal overholde direktivets regler om, hvad »kaseinater til konsum« må anvendes til, og hvordan de skal betegnes.
57. Hvis et kaseinat, der indeholder et produkt, som ikke er tilladt i henhold til direktivet, sælges under denne betegnelse, er det klart, at det er en overtrædelse af fællesskabsretten, som enhver medlemsstat skal modvirke. Hvis dette ikke sker, er Kommissionen uden tvivl berettiget til, som den franske regering med rette har anført, at anlægge sag ved Domstolen med påstand om traktatbrud. Det, som Kommissionen efter min opfattelse derimod ikke har ret til, er at pålægge en sanktion for den uberettigede brug af betegnelsen i form af at afslå at yde støtte, da støttetildelingen ikke er forbeholdt kaseinater, der kan gøre krav på betegnelsen »kaseinater til konsum«. Forordningen fastlægger, hvilke produkter der kan ydes støtte for, og i direktivet opstilles betingelserne for, at nogle af produkterne kan bringes i handelen under en bestemt betegnelse, og den omstændighed, at et kaseinat bringes i handelen under en urigtig betegnelse, medfører ikke, at der ikke kan ydes støtte for produktet.
58. Herefter skal jeg ganske kort behandle de argumenter, der er fremført med hensyn til de to forslag om ændring af forordningen, som Kommissionen har fremsat.
59. Selv om det forekommer mig at være vanskeligt at drage endelige konklusioner om den korrekte fortolkning af forordning nr. 2921/91 ud fra tekster, der aldrig er blevet til andet end forslag fra Kommissionens tjenestegrene, og som først er blevet fremsat i 1997, dvs. efter det tidsrum, den anfægtede kommissionsbeslutning vedrører, vil jeg dog efter en gennemgang af forslagene - og specielt af betragtningerne til forslagene - mene, at de snarere taler for den nederlandske regerings standpunkt. I betragtningerne til det første forslag, som er dateret den 3. oktober 1997, udtalte Kommissionen, at »erfaringen har vist, at der er risiko for, at kasein og kaseinater, som er støtteberettigede, og som der udbetales støtte for, men som ikke er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser, på trods heraf bringes i handelen inden for Fællesskabet til konsum; for at undgå risikoen herfor, uden at skulle indføre et tungt og forpligtende kontrolsystem, bør de krav, der er opstillet inden for rammerne af støtteordningen, tilpasses til kravene i henhold til direktiv [83/417].« [O.a.: Domstolens oversættelse].
60. Det fremgår først og fremmest af denne præambel til forslaget, at Kommissionen finder, at kaseinater, som ikke opfylder direktivets betingelser, og som derfor ikke må bringes i handelen inden for Fællesskabet under betegnelsen »kaseinater til konsum«, heller ikke må komme i betragtning efter støtteordningen. Dette bekræfter ganske vist Kommissionens standpunkt, men beviser ikke, at der består en sammenhæng mellem forordningen og direktivet. Desuden fremgår det af de følgende udtalelser i betragtningerne, at det efter Kommissionens egen opfattelse ikke er utvivlsomt, at der består en sådan sammenhæng, og at det derfor i det mindste er hensigtsmæssigt at skabe en klar sammenhæng. Hermed erkender Kommissionen forudsætningsvis, at en bestemmelse, som har den virkning, at den begrænser anvendelsesområdet for en støtteordning, normalt skal findes i selve den retsakt, hvorved støtteordningen er blevet indført.
61. Hvis dette forslag var blevet vedtaget, ville det desuden have ført til en fundamental ændring, idet alle kaseinater, uafhængigt af den senere anvendelse af kaseinaterne - til eksport, foder, konsum eller andet - skulle opfylde de betingelser, som i direktiv 83/417 alene opstilles for kaseinater, der gør krav på betegnelsen »kaseinater til konsum«. Det, som Kommissionen foreslog, var at indsætte følgende sætning i bilag III til direktivet: »Kaseinaterne skal overholde de normer, der er fastsat i bilag II til direktiv 83/417/EØF«.
62. Under alle omstændigheder bekræfter dette første forslag ikke, at det forhold, at kaseinater, som der er udbetalt støtte for, bringes i handelen inden for Fællesskabet til konsum, men ikke er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser, skal betragtes som en tilsidesættelse af forordning nr. 2921/90.
63. Mindre end to måneder senere, den 24. november 1997, forelagde Kommissionens tjenestegrene de nationale sagkyndige et forslag til forordning, som også gik ud på, at forordning nr. 2921/90 skulle ændres, men som i forhold til det første forslag havde det modsatte indhold.
64. Første betragtning til forslaget havde følgende ordlyd:
»Artikel 1, stk. 1, i [...] forordning (EØF) nr. 2921/90 [...] fastsætter de betingelser, der skal være opfyldt af kasein og kaseinater, for at der kan ydes fællesskabsstøtte herfor; kasein og kaseinater, der sælges i Fællesskabet og er beregnet til konsum, skal endvidere opfylde de krav, der er fastsat i levnedsmiddeldirektiverne«.
65. Hermed bekræftes det kun, at to sæt betingelser skal være opfyldt, men det fastslås ikke, at der kun kan ydes støtte for kaseinater, som er bestemt til konsum, og som er i overensstemmelse med kravene i direktiverne. I anden betragtning hedder det derimod, at »det påhviler medlemsstaterne at [sikre, at] direktivernes bestemmelser [overholdes] gennem passende foranstaltninger« . Dette er i overensstemmelse med den franske regerings standpunkt, som jeg har tilsluttet mig i det foregående.
66. I anden betragtning udtales det derefter: »[K]ontrol med anvendelsen af produkter, for hvilke der ydes støtte, ville gøre proceduren ved udbetaling af støtte unødvendigt tung; der bør derfor udtrykkeligt skelnes mellem ydelse af støtte og efterlevelse af de krav, der er fastsat i de nævnte direktiver.«
67. Sagt med andre ord bestod denne manglende sammenhæng allerede forudsætningsvis, men dette skulle nu fastsættes udtrykkeligt.
68. I overensstemmelse hermed foreslog Kommissionen, at følgende nye stykke blev indføjet efter forordningens artikel 1, stk. 1:
»I forbindelse med nærværende forordning er efterlevelse af krav, der er fastsat i levnedsmiddeldirektiver, som anvendes på kasein og kaseinater, ikke en betingelse for tildeling af støtte.«
69. Oversat til almindeligt sprog betyder dette, at hvis nogen skulle have troet, at støtten i henhold til forordningen kun kunne ydes for kasein og kaseinater, der opfyldte betingelserne i direktiverne om levnedsmidler, meddeles det herved, at dette ikke er tilfældet. Eller sagt, endnu en gang, med andre ord: Der er ingen og har aldrig været nogen sammenhæng mellem forordning nr. 2921/90 og direktiv 83/417.
70. Selv om jeg hermed er nået til den konklusion, at den anfægtede beslutning er retsstridig, for så vidt som der i beslutningen foretages et fradrag på 32 746 529 NLG i de beløb, der skal betales til Nederlandene, fordi medlemsstaten hævdes at have udbetalt ulovlig støtte for kaseinater, der indeholder AAS, skal jeg dog for fuldstændighedens skyld gennemgå den nederlandske regerings subsidiære argumentation om, at direktiv 83/417 ikke indeholder et forbud mod, at kaseinater til konsum indeholder AAS.
Spørgsmålet, om det er forbudt at anvende AAS
71. Den nederlandske regering har gjort gældende, at bilag II til direktiv 83/417 ikke indeholder en opregning af alle de stoffer, der må være indeholdt i et kaseinat, som bringes i handelen inden for Fællesskabet til konsum. I bilaget fastsættes der kun normer for de stoffer, der er karakteristiske for kaseinater.
72. Da AAS ikke har nogen funktion i forbindelse med fremstilling af kaseinater, kan stoffet imidlertid ikke betragtes som et teknisk hjælpestof. For så vidt angår kaseinat må det betragtes som et tilsætningsstof.
73. I den mærkning, som den virksomhed, der hævdes at have modtaget uberettiget støtte, benyttede, indgik ordene »edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate«, men dette blev kun oplyst for at angive, at AAS er et teknisk hjælpestof med henblik på aftagerens anvendelse af kaseinatet.
74. Et indhold af AAS i kaseinatet giver det således tekniske egenskaber, som er oplyst at være hensigtsmæssige i produktionsprocessen for visse levnedsmidler. Tilsætning af AAS, efter at fremstillingsprocessen for kaseinatet er afsluttet, har ikke samme værdi, da det ikke er muligt at opnå et homogent produkt.
75. Den nederlandske regering har endelig anført, at kaseinat tilsat AAS i de pågældende regnskabsår var tilladt som tilsætningsstof til levnedsmidler i henhold til artikel 9 i Rådets direktiv 74/329/EØF af 18. juni 1974 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om emulgatorer, stabilisatorer, fortyknings- og geleringsmidler, der må anvendes i levnedsmidler .
76. Kommissionen har fremført det helt modsatte synspunkt, idet den har anført, at opregningen i bilag II til direktiv 83/417 af de stoffer, der må være indeholdt i kaseinat, er udtømmende. Et kaseinat, som indeholder et stof, der ikke er opført på listen, er ikke i overensstemmelse med direktivets krav, og dette gælder helt uanset stoffets funktion. Kommissionen har henvist til, at den i 1989, efter anmodning fra franske erhvervsdrivende, havde overvejet at tillade, at der blev anvendt andre aluminiumsderivater, særlig aluminiumsulfat. Efter at der var afholdt et møde om spørgsmålet - hvori bl.a. deltog en repræsentant for den her omhandlede nederlandske virksomhed - blev det dog besluttet at trække forslaget tilbage, da det havde mødt stærk modstand.
77. Med hensyn til mærkningen har Kommissionen anført, at den mærkning, der blev anvendt i dette tilfælde, ikke kan føre til, at man ser bort fra, at et kaseinat, der indeholder AAS, ikke må betegnes som et kaseinat til konsum, og at de relevante bestemmelser herom intet indeholder om eventuelle tilsætningsstoffer.
78. Med hensyn til direktiv 74/329 har Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt direktivets artikel 9 vedrører tilsætning af AAS. Frem for alt må det dog ikke overses, at de præcise regler om kaseinaters sammensætning og mærkning, der er fastsat i direktiv 83/417, har til formål at beskytte folkesundheden.
79. Det, der skal undgås, er, at kaseinater, der anvendes i levnedsmidler, kan udgøre en fare for folkesundheden, og dette er grunden til, at kaseinaterne kun må indeholde stoffer, som påviseligt er uskadelige, og dette er netop ikke tilfældet for AAS.
80. Endelig har Kommissionen rejst spørgsmål om, hvorvidt AAS ikke rent faktisk har en funktion i fremstillingsprocessen for den pågældende virksomheds kaseinater, da AAS ændrer produktets surhedsgrad og dermed har indvirkning på dets endelige egenskaber. Kommissionen har oplyst, at baggrunden for dette spørgsmål er, at et indhold af AAS ikke nødvendigvis er ønskeligt for alle anvendelsesformål for de kaseinater, virksomheden producerer.
81. I hvert fald skal begrebet tekniske hjælpestoffer - stadig efter Kommissionens opfattelse - ikke forstås snævert i forbindelse med fortolkningen af bilag II til direktiv 83/417.
82. På det tidspunkt, da direktivet blev udarbejdet, sondrede man ikke klart mellem tekniske hjælpestoffer og tilsætningsstoffer. Dette fremgår af, at der blandt de stoffer, der er tilladt i henhold til bilag I til direktivet som tekniske hjælpestoffer, findes stoffer, som rent faktisk er tilsætningsstoffer. Sondringen mellem tilsætningsstoffer og tekniske hjælpestoffer blev først indført ved Rådets direktiv 89/107/EØF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om tilsætningsstoffer, der må anvendes i levnedsmidler . Ved »tilsætningsstof« forstås i henhold til dette direktiv »ethvert stof, der normalt ikke indtages som et levnedsmiddel i sig selv og normalt ikke anvendes som typisk ingrediens i levnedsmidler, hvad enten det har næringsværdi eller ej, og som, hvis det tilsættes levnedsmidler med et teknologisk formål i forbindelse med fremstillingen, forarbejdningen, tilberedningen, behandlingen, pakningen, emballeringen, transporten eller opbevaringen, resulterer i eller med rimelighed forventes direkte eller indirekte at resultere i, at det eller dets biprodukter bliver en bestanddel af sådanne levnedsmidler«. Teknologiske hjælpemidler defineres som »ethvert stof, der ikke indtages som et levnedsmiddel i sig selv, men som med fortsæt anvendes ved forarbejdningen af råvarer, levnedsmidler eller disses ingredienser for at opfylde et bestemt teknologisk mål under behandlingen eller forarbejdningen, og som kan resultere i, at der i det færdige produkt findes en utilsigtet, men uundgåelig rest af dette stof eller derivater deraf, under forudsætning af at disse reststoffer ikke udgør en sundhedsfare og ikke indvirker teknologisk på det færdige produkt«.
83. Det er ikke let at vælge mellem disse modsatrettede synspunkter. Den nederlandske regering har fremført den argumentation, at der ikke er nogen grund til, at AAS, som tilsætningsstof, skulle være opført på listen over tekniske hjælpestoffer af levnedsmiddelkvalitet i afsnit II, litra d), i bilag II til direktiv 83/417, således at stoffet - når der ikke i fællesskabsbestemmelserne om tilsætningsstoffer er opstillet et forbud mod at anvende det - må være tilladt i kaseinater til konsum i direktiv 83/417's forstand, og denne argumentation forekommer mig til en vis grad at være konsekvent.
84. Kommissionens argumentation kan imidlertid ikke uden videre afvises.
85. På den ene side kunne man, hvis AAS under alle omstændigheder kun var et tilsætningsstof, være fristet til at give den nederlandske regering ret, når den hævder, at stoffet, som tilsætningsstof, ikke kan forbydes i kaseinat ved hjælp af bestemmelserne i afsnit II, litra d), i bilag II, der udelukkende angår anvendelse af tekniske hjælpestoffer, i hvert fald når dette begreb forstås snævert. Hvis, på den anden side, listen i afsnit II, litra d), må antages at omfatte både tekniske hjælpestoffer og produkter, der kun kan være tilsætningsstoffer, må man give Kommissionen ret i, at den omstændighed, at AAS er et tilsætningsstof, ikke betyder, at stoffet må være indeholdt i kaseinater til konsum.
86. De faktiske forhold er dog mindre klart afgrænsede. Den nederlandske regering, der har givet udtryk for, at AAS i kaseinater må være et tilsætningsstof, har også selv anført, at AAS har en funktion som teknisk hjælpestof i produktionen af produkter, hvori der indgår kaseinat. Kommissionen har for sit vedkommende under retsmødet erkendt, at visse af de produkter, som er anført på listen i afsnit II, litra d), og som er kendt som tilsætningsstoffer, kan have en funktion som tekniske hjælpestoffer i visse efterfølgende produktionsprocesser. Dette har i nogen grad rokket ved Kommissionens påvisning af, at listen må anses for at være absolut udtømmende, fordi Kommissionen selv sammenblander kendte tilsætningsstoffer og tekniske hjælpestoffer.
87. Når der består en sådan usikkerhed, stilles en jurist, der ikke samtidig er specialist inden for produktionsprocesser i den del af fødevareindustrien, der forarbejder landbrugsvarer, i et dilemma.
88. Må det antages, at AAS er tilladt, fordi det i forhold til kaseinat er et tilsætningsstof, og fordi det ikke er forbudt, eller må det tværtimod antages, at AAS er forbudt, fordi stoffet kan have flere funktioner og ikke findes på listen over tilladte tekniske hjælpestoffer i vid forstand?
89. For at løse problemet forekommer det mig at være berettiget at se på, hvilke krav der stilles i direktivet til mærkningen af produkterne. På dette punkt må det konstateres, at hvis det i henhold til direktiv 83/417 var tilladt at anvende tilsætningsstofferne, uden at stofferne var anført på listen over tekniske hjælpestoffer i bilag II, ville der i forbindelse med direktivets bestemmelser om mærkningen uden tvivl være stillet krav om, at et indhold af stofferne fremgik af mærkningen.
90. Som Kommissionen har fremhævet, opstilles der imidlertid intet krav af denne art i artikel 4 for produkter, der gør krav på betegnelsen »kaseinater til konsum«.
91. I artikel 4 opstilles der således kun mærkningsregler for kaseinater »[m]ed forbehold af direktiv 79/112/EØF og af de bestemmelser, Fællesskabet senere skal vedtage med hensyn til mærkning af levnedsmidler, der ikke er bestemt til den endelige forbruger«.
92. Jeg vil dog mene, at det forhold, at der i direktivet overhovedet ikke stilles krav om, at der i mærkningen gives oplysning om stoffer, der er tilsat kaseinatet, med rimelighed kan fortolkes således, at det må være udelukket at tilsætte ethvert stof, der ikke er anført i bilag II.
93. Endelig vil jeg også mene, at dette synspunkt bekræftes af de drøftelser, der fandt sted i 1989 om muligheden for at tilføje aluminiumsulfat på listen over de stoffer, det er tilladt at anvende ved fremstilling af kaseinater (jf. punkt 76 ovenfor). Det fremgår således af et dokument, som Kommissionen har fremlagt, at der - bortset fra de franske virksomheder inden for den pågældende sektor - blev givet udtryk for modstand mod forslaget fra virksomhederne i de øvrige medlemsstater og fra disse medlemsstater selv. Det fremgår af de synspunkter, der blev fremført, at det var den almindelige opfattelse, at det ikke var tilladt at anvende dette stof i henhold til den gældende affattelse af bilag II til direktiv 83/417, som har været uændret fra tidspunktet for udstedelsen af direktivet.
94. Jeg når hermed frem til den konklusion - for så vidt angår denne subsidiære argumentation - at den nederlandske regerings opfattelse ikke kan tiltrædes, dvs. at der ikke kan stilles krav om, at betegnelsen »kaseinat til konsum«, som reguleret ved direktiv 83/417, må anvendes for kaseinater, der indeholder AAS.
95. Men, som jeg allerede har anført i det foregående, vil jeg mene, at regeringen må gives medhold i dens principale argumentation, og at et indhold af AAS i et kaseinat, der, efter at fremstillingsvirksomheden har bragt det i handelen, anvendes i levnedsmidler, ikke kan føre til, at det bliver uretmæssigt at yde støtte for kaseinatet i henhold til forordning nr. 2921/90.
Støtten for EMST
96. Hermed er jeg nået frem til den anden korrektion, som Kommissionen har foretaget med hensyn til de beløb, EUGFL skal betale til Kongeriget Nederlandene, nemlig korrektionen vedrørende et produkt, der omtales som »EMST«. Dette produkt fremstilles, efter de oplysninger, den nederlandske regering selv har givet, på grundlag af et spildpulver, som, i form af et halvfabrikata, fremkommer under produktionsprocessen ved fremstilling af kaseinater. Spildpulveret indsamles, og når man er nået op på en vis mængde, forarbejdes det endeligt til kaseinat og emballeres. Indsamlingen af pulveret sker gennem flere dage og i indtil en uge.
97. Kommissionen har begrundet sin afvisning af at finansiere støtteydelsen med, at EMST ikke er et produkt, der opfylder kravene i henhold til artikel 1 i forordning nr. 2921/90, nærmere bestemt kravene i artikel 1, stk. 1 og 3, der har følgende ordlyd:
»1. Der ydes kun støtte til producenter af kasein og kaseinater, hvis disse produkter:
- er fremstillet af skummetmælk eller råkasein, der stammer fra mælk fra Fællesskabet
- opfylder forskrifterne vedrørende sammensætning i bilag I, II eller III
- er emballeret i overensstemmelse med kravene i artikel 3.
[...]
3. I forbindelse med anvendelsen af denne forordning skal et vareparti bestå af produkter af samme kvalitet og fremstillet samme dag. Hvis den pågældende virksomheds samlede produktion af kasein og kaseinater har været på højst 1 000 tons det foregående kalenderår, kan varepartiet dog bestå af produkter fremstillet inden for samme kalenderuge.«
98. Der er således efter Kommissionens opfattelse tale om et produkt, som er fremstillet på grundlag af kaseinater, og som består af partier, der ikke er fremstillet på én enkelt dag. Den nederlandske regering har bestridt denne opfattelse, idet den har gjort gældende, at EMST fremstilles af spildpulver, som er et halvfabrikata, og som pr. definition endnu ikke er kaseinater på det tidspunkt, hvor det indsamles, idet indsamlingen sker, før tørringsprocessen er afsluttet. Hertil kommer efter regeringens opfattelse, at ordet »fremstillet« i forordningens artikel 1, stk. 3, skal forstås som »tilvirket«, og at EMST ikke giver anledning til noget som helst problem i forbindelse med det krav, der opstilles i bestemmelsen, eftersom EMST-partierne kun består af kaseinater, for hvilke fremstillingsprocessen, som afsluttes med emballeringen, er gennemført samme dag. Regeringen har også henvist til en brevveksling mellem regeringen og Kommissionen, hvoraf det fremgår, at Kommissionen - efter at den havde fået alle de fornødne oplysninger om produktionen af EMST - ikke har haft indvendinger mod, at der i henhold til forordningen kan ydes støtte for produktet.
99. Heroverfor har Kommissionen først og fremmest indvendt, at det er urigtigt at ville hævde, at det fremkomne spildpulver kun er et halvfabrikata, som - fordi tørringen ikke er afsluttet - ikke er et kaseinat. Der er utvivlsomt tale om et kaseinat, som spildes under den sidste fase af fremstillingsprocessen, og som derefter igen tilføres processen. Dette sker ikke kun for at opnå den ønskede tørhedsgrad, idet det genindvundne pulver indeholder urenheder, som kræver en egentlig fornyet behandling. Når processen til fremstilling af EMST opfattes på denne måde, har Kommissionen også grundlag for at bestride, at et EMST-parti er fremstillet i løbet af samme dag. Efter Kommissionens opfattelse er der tale om partier, der består af produkter, som er fremstillet på forskellige dage, men som samles for at blive forarbejdet til produkter, der efter deres kvalitet gøres til støtteberettigede produkter, hvilket imidlertid ikke er tilladt i henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2921/90.
100. Denne fremgangsmåde er efter min opfattelse uantagelig, fordi den kan benyttes til spekulation i form af, at partierne kan tilberedes på det tidspunkt, hvor støtten er højst. Med hensyn til, at Kommissionen ikke skal have fremsat indvendinger, da den nederlandske regering anmodede den om at redegøre for fortolkningen af støttebetingelserne i henhold til forordningen, har Kommissionen udtrykkeligt bestridt, at dens svar på uklare spørgsmål loyalt har kunnet fortolkes som udtryk for nogen form for godkendelse af fremstillingsmetoderne for EMST.
101. I svarskriftet har Kommissionen også anført, at det forhold, at der opstår et spild, i form af spildpulver, under fremstillingsprocessen, allerede er blevet taget i betragtning i forbindelse med beregningen af støttebeløbet. I duplikken har Kommissionen givet en nærmere forklaring på dette punkt som svar til den nederlandske regering, der har bestridt argumentationen. Kommissionen har oplyst, at den procentdel, der er taget i betragtning, er et spild på 5%, hvilket er en rundhåndet beregning, fordi den reelle spildprocent i moderne anlæg som dem, den pågældende nederlandske virksomhed råder over, ikke overstiger 2%.
102. Kommissionens argumentation forekommer mig i det hele at være overbevisende, uden at der er grund til at gå ind i den diskussion om den nøjagtige betydning af udtrykket »fremstillet« eller om rækkevidden af brevvekslingen om EMST, som den nederlandske regering lægger op til.
103. Der er i det mindste to forhold, som overbeviser mig. For det første kan jeg ikke følge den nederlandske regering i, at det spildpulver, som genanvendes til at fremstille EMST, ikke skulle være kaseinat. Dette forekommer mig at være for spidsfindigt. Spildpulveret er ganske vist ikke et kaseinat med de kendetegn, der kræves, for at der kan ydes støtte. Men når der i forordningens artikel 1, stk. 1, opstilles et forbud mod fremstilling af støtteberettiget kaseinat, kan dette naturligvis ikke tage sigte på kaseinat, som allerede har alle de kendetegn, der er nødvendige betingelser for at yde støtte. Der kan virkelig ikke være nogen interesse i en proces, som består i en fornyet behandling af allerede støtteberettiget kaseinat. Det, som bestemmelsen skal forbyde, er, at et produkt, der som sådant kan betragtes som kaseinat - helt uafhængigt af, om betingelserne for at yde støtte er opfyldt - anvendes til at fremstille kaseinat, som der kræves støtte for. Det er imidlertid netop det, der sker under fremstillingen af EMST. Det genanvendte spildpulver er allerede kaseinat på det tidspunkt, hvor genanvendelsen finder sted, også selv om pulveret endnu ikke er i overensstemmelse med forordningens kvalitetsnormer, fordi det ikke er tørret i det nødvendige omfang.
104. For det andet forekommer det mig at være uantageligt, at en virksomhed - i en situation, hvor man ved beregningen af støttebeløbet allerede har taget det spild, der med rette er blevet anset for uundgåeligt under fremstillingsprocessen i betragtning - skulle have mulighed for, ikke at begrænse sit spild i så vidt omfang som muligt, hvilket virksomheden uden tvivl har ret til, men - hvilket er noget helt andet - skulle have mulighed for at genanvende spildproduktet for på ny at lade det indgå i fremstillingsprocessen, således at der overhovedet ikke bliver tale om et spild. Denne metode til at opnå den størst mulige profit rækker videre end en rationalisering af fremstillingsprocessen. Den er i strid med de regler, der er opstillet i forordningen.
105. På dette punkt når jeg således frem til, at den nederlandske regering med urette har anfægtet Kommissionens beslutning om at afvise de udgifter, der er afholdt i form af støtte til EMST, fra fællesskabsfinansiering.
106. Hermed har jeg afsluttet min gennemgang af kommissionsbeslutningens materielle lovlighed, dvs. spørgsmålet om beslutningens overensstemmelse med reglerne om ydelse af støtte til kaseinat, og jeg skal i det følgende behandle den kritik, den nederlandske regering har rettet mod den måde, hvorpå beslutningen er vedtaget.
107. Denne kritik er fremført i andet, tredje og fjerde anbringende.
Andet, tredje og fjerde anbringende
Tilsidesættelse af forordning nr. 729/70 og en række almindelige principper
108. Den nederlandske regerings andet anbringende er, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 om ændring af forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, samt en tilsidesættelse af principperne om samarbejde, om høring og om forebyggelse af tvister.
109. Indledningsvis skal jeg nævne, som også den nederlandske regering har gjort opmærksom på, at de ændringer, der er sket i forordning nr. 729/70 ved forordning nr. 1287/95, i henhold til den sidstnævnte forordnings artikel 2, stk. 1, andet afsnit, først finder anvendelse fra den regnskabsperiode, der begynder den 16. oktober 1995, og at de derfor ikke kan anvendes på den regnskabsafslutningsprocedure, som den anfægtede beslutning i den foreliggende sag er et led i. Jeg skal derfor begrænse mig til at sammenholde den måde, hvorpå den anfægtede beslutning er vedtaget, med de tre principper, den nederlandske regering har påberåbt sig, idet den har henvist til, at der ved forordning nr. 1287/95 kun er sket en konkretisering af principperne.
110. Jeg skal straks bemærke, at disse principper, som Kommissionen ikke bestrider, kun går ud på at opstille retningslinjer for Kommissionens og medlemsstaternes adfærd under regnskabsafslutningsproceduren, og at det er nødvendigt at gennemgå omstændighederne i denne sag, før der kan tages stilling til, om de er tilsidesat.
111. Med hensyn til forpligtelsen til et loyalt samarbejde og til at foretage høringer har den nederlandske regering i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat principperne, fordi den ikke ændrede sit standpunkt efter afgivelsen af forligsorganets rapport, som var stærkt kritisk over for Kommissionen. I rapporten hed det således, at det ikke var fuldstændig klart, at Kommissionens argumentation var retligt holdbar, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at medlemsstaterne havde haft kendskab til Kommissionens fortolkning af forordning nr. 2921/90, og at det var vanskeligt at forstå Kommissionens standpunkt vedrørende EMST.
112. Den nederlandske regering har endog tilladt sig at hævde, at Kommissionen på intet tidspunkt seriøst har taget hensyn til rapporten eller til de argumenter, regeringen havde fremført under den forudgående brevveksling.
113. I duplikken har Kommissionen udtrykt sin forbavselse og indignation over disse udtalelser, og det har jeg fuld forståelse for. Jeg kan kun være enig med Kommissionen, når den anfører, at den på ingen måde var forpligtet til at følge forligsorganets rapport. Én ting er at indgå i forligsforhandlinger, dvs. at deltage i en procedure, som har til formål at tilnærme parternes synspunkter og at søge at nå frem til en løsning i mindelighed, som både medlemsstaten og Kommissionen kan tilslutte sig, noget andet er at afstå fra sine egen beføjelse til at træffe beslutninger. Det kan derfor ikke udledes af, at Kommissionen har fastholdt sit oprindelige standpunkt, at Kommissionen ikke reelt har være interesseret i forligsproceduren.
114. De skrivelser, der er udvekslet mellem parterne, modsiger i øvrigt den nederlandske regerings argumentation. Kommissionen har taget hensyn til både den nederlandske regerings argumentation og til forligsorganets rapport, men Kommissionen har simpelt hen ikke været overbevist om, at der var grund til, at den ændrede sit standpunkt.
115. For så vidt angår forebyggelse af tvister har den nederlandske regering anført, at Kommissionen har undladt at overholde dette princip, idet den ikke klart - enten forud for eller i løbet af de pågældende regnskabsår - havde givet meddelelse om den fortolkning af forordning nr. 2921/90, som den lagde til grund for, i den anførte beslutning, at udelukke bestemte udgifter.
116. Kommissionen har hertil anført, at et sådant princip om forebyggelse af tvister ikke var gældende i den foreliggende sag, og at det under alle omstændigheder er urigtigt at hævde, at Kommissionen støttede sig på en fortolkning af forordningen, som den nederlandske regering ikke havde kendskab til.
117. Med hensyn til AAS var det ifølge Kommissionen klart, at den siden mødet i 1989, som er omtalt i det foregående, og hvori en repræsentant for den pågældende virksomhed deltog, fortolkede direktiv 83/417 således, at det indebar et forbud mod, at kaseinater til konsum indeholdt AAS. Med hensyn til EMST fremgik det allerede af en skrivelse, som blev sendt til den nederlandske regering i 1992, og som vedrørte de konstateringer, der var foretaget under et kontrolbesøg, at fornyet behandling af kaseinatpulver, som var indsamlet gennem flere dage, var en uregelmæssighed i forhold til artikel 1 i forordning nr. 2921/90.
118. Med hensyn til AAS er denne indsigelse fra Kommissionens side efter min opfattelse ikke fuldstændig overbevisende, idet den ikke løser spørgsmålet om, hvorvidt den nederlandske regering ikke kunne være uvidende om, at produkter, der var ydet støtte for i henhold til forordning nr. 2921/90, skulle overholde kravene i direktiv 83/417, når produkterne var bestemt til konsum. Med hensyn til EMST er indsigelsen derimod fuldt ud overbevisende.
119. I den anfægtede beslutning er den uregelmæssighed, der pålægges en sanktion for, netop en uregelmæssighed, som Kommissionen allerede havde gjort opmærksom på i 1992, uden at den dog på daværende tidspunkt havde pålagt en sanktion, da der var tale om en virksomhed, som ikke var DMV Campina, men som fremstillede under 1 000 tons om året og dermed var omfattet af den undtagelse, der udtrykkeligt er fastsat i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2921/90.
120. På den anden side kan det ikke udledes af den brevveksling, den nederlandske regering har fremlagt som bilag XI, XII og XIII til stævningen, at Kommissionen uden forbehold havde godkendt fremstillingsprocessen for EMST.
121. De nederlandske myndigheder havde ganske vist spurgt Kommissionen, om der var mulighed for at trække mangelfulde produkter tilbage, i tilfælde hvor der endnu ikke var givet afslag på støtte, men myndighederne havde ikke udtrykkeligt spurgt, om det var tilladt at indsamle det spildpulver, der er uundgåeligt i fremstillingsprocessen, for på ny at lade det indgå i processen. Myndighederne kan således ikke nu være berettigede til at fortolke Kommissionens svar som en godkendelse af fremgangsmåden. Det skal også nævnes, at Kommissionen i sine svar i alle tilfælde fremhævede betydningen af strengt at overholde betingelserne i henhold til forordningen, herunder navnlig om sammensætningen af de partier, der frembydes med henblik på ydelse af støtte.
Anbringendet om, at retssikkerhedsprincippet er tilsidesat
122. På baggrund af, hvad jeg allerede har anført om konsekvenserne for anvendelsen af AAS og om sammenhængen mellem forordningen og direktivet, skal jeg behandle anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet ganske kort. Jeg skal kun minde om, at ikke alene kan det ikke hævdes, at den af Kommissionen anlagte fortolkning var den mest nærliggende - efter min opfattelse var den endog forkert - men at de to indbyrdes modstridende forslag til ændring af forordning nr, 2921/90, som Kommissionen efter hinanden fremsatte og derefter trak tilbage, heller ikke bidrog til at afklare situationen.
123. Med hensyn til EMST vil jeg mene, at Kommissionen - i modsætning til, hvad den nederlandske regering har hævdet - på intet tidspunkt har skiftet standpunkt, og at det ikke er muligt at antage, at Kommissionen på noget punkt skulle have tilsidesat retssikkerhedsprincippet. Forordning nr. 2921/90 er, som jeg mener at have påvist i det foregående, klar, og intetsteds i sine skrivelser til den nederlandske regering har Kommissionen, under hensyntagen til de spørgsmål, den besvarede, givet regeringen nogen form for tilsikring af, at der skulle bestå en ret til støtte for denne produkttype.
124. Specielt har Kommissionen på intet tidspunkt ændret standpunkt i forhold til sin konstatering i 1992 af, at der var tale om en uregelmæssighed. Når uregelmæssigheden på daværende tidspunkt ikke førte til en udelukkelse fra fællesskabsfinansiering, skyldtes det, som allerede nævnt og som det forklares nærmere i duplikken, udelukkende, at den kontrollerede virksomheds begrænsede produktion bragte forholdet ind under en undtagelsesbestemmelse.
Anbringendet om, at begrundelsespligten er tilsidesat
125. For så vidt angår anbringendet om manglende begrundelse for beslutningen skal jeg indledningsvis henvise til dommen af 22. april 1999, hvori Domstolen kun bekræftede sin faste praksis på dette område, idet den udtalte følgende:
»82 I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. bl.a. dom af 1.10.1998, sag C-27/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5581, præmis 36).
83 Ud over forklaringerne i den sammenfattende rapport står det i dette tilfælde fast, at den nederlandske regering har været inddraget i den anfægtede beslutnings tilblivelse og således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL. Den nederlandske regering har nemlig selv nævnt, at den førte en omfattende korrespondance med Kommissionen i årene [mellem] 1989 og 1993.«
126. Den anfægtede beslutning i den foreliggende sag opfylder kravene i henhold til traktatens artikel 190, således som de er blevet præciseret bl. a. i den netop nævnte dom. De nederlandske myndigheder har således været »snævert inddraget« i udarbejdelsen af den anfægtede beslutning. Grundene til, at beslutningen blev vedtaget, er blevet fremført såvel i skrivelser fra Kommissionen til de nederlandske myndigheder som i den sammenfattende rapport, og de er blevet fremstillet over for den nederlandske regering under forligsproceduren. Kommissionen har også forklaret, hvilke oplysninger den har lagt til grund for beregningen af korrektionsbeløbet, dvs. de tal, som de nederlandske myndigheder og virksomheden DMV Campina havde meddelt for regnskabsårene 1993-1995, og, i mangel af en meddelelse herom, den anslåede EMST-produktion for regnskabsåret 1992.
127. Disse grunde har de nederlandske myndigheder ikke fundet overbevisende, og jeg har heller ikke fundet dem overbevisende for så vidt angår produktionen af kaseinater med et indhold af AAS, men dette har intet at gøre med, at der er anført en begrundelse, hvilket er ubestrideligt i denne sag, når man, som det er berettiget, ser på beslutningen i den sammenhæng, hvori den er blevet vedtaget. Dette sidste anbringende må således efter min opfattelse forkastes.
128. Som en sammenfatning af de konklusioner, jeg er nået frem til med hensyn til de enkelte anbringender, den nederlandske regering har fremført, må jeg herefter lægge til grund, at det kun er berettiget at annullere den anfægtede beslutning for så vidt som et udgiftsbeløb på 32 746 529 NLG til støtte for kaseinater, der indeholder AAS, er blevet afvist fra fællesskabsfinansiering.
129. Dette fører mig, for så vidt angår sagens omkostninger, frem til, at hver af parterne til dels har tabt sagen, og at det derfor bør pålægges Kongeriget Nederlandene og Kommissionen at bære hver deres omkostninger, idet intervenienten, Den Franske Republik, under alle omstændigheder skal bære sine egne omkostninger.
Forslag til afgørelse
130. Herefter skal jeg foreslå, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
- Kommissionens beslutning af 3. februar 1999, som meddelt den 12. februar 1999, om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995, annulleres, for så vidt som et beløb på 32 746 529 NLG, som Kongeriget Nederlandene har anmeldt vedrørende støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater, er blevet udelukket fra fællesskabsfinansiering.
- I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
- Kongeriget Nederlandene, Kommissionen og Den Franske Republik bærer hver deres omkostninger.