62002CC0346_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nei presenti procedimenti per inadempimento, la Commissione contesta normative nazionali che prevedono l’obbligo di introdurre nei contratti di assicurazione relativi alla circolazione di autoveicoli sistemi basati su classi determinate in funzione dell’occorrenza o meno di sinistri. Ad avviso della Commissione un obbligo siffatto viola il principio della libertà tariffaria.
2. Sia il diritto lussemburghese sia quello francese, cioè, stabiliscono che i contratti obbligatori di assicurazione aventi ad oggetto la copertura della responsabilità civile relativa alla circolazione di autoveicoli debbano necessariamente contenere un sistema, stabilito per legge, volto a rendere il premio assicurativo funzionale alla frequenza dei sinistri. Basandosi sulla direttiva 92/49/CEE (2) (in prosieguo: la «terza direttiva assicurazione non vita» oppure la «direttiva 92/49») la Commissione vi ravvisa una violazione della libertà tariffaria che ad avviso della stessa deriva dalla soppressione dei controlli relativi alle tariffe e alle condizioni contrattuali ad opera delle autorità di vigilanza, dal momento che tali sistemi obbligatori si ripercuoterebbero direttamente sulle tariffe offerte.
3. La Commissione si basa in particolare sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa Commissione contro Italia (3), sentenza che ha espressamente riconosciuto il principio della libertà tariffaria. Va dunque anzitutto chiarito se il principio della libertà tariffaria, che la Corte di giustizia ha desunto dagli artt. 6, 29 e 39 della direttiva 92/49, osti immediatamente a normative nazionali del tipo di quelle qui in discussione o se invece esse possano essere sottoposte a un esame di proporzionalità in base a motivi di interesse generale.
II – Contesto normativo
Diritto comunitario
4. Nel quinto ‘considerando’ della direttiva 92/49 si stabilisce:
5. «l’impostazione adottata consiste nell’attuare le forme di armonizzazione essenziali, necessarie e sufficienti ad ottenere il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale, così da rendere possibile il rilascio di un’autorizzazione unica valida in tutta la Comunità e l’applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro d’origine».
6. Nel 19° ‘considerando’ della direttiva si legge:
«spetta allo Stato membro in cui è situato il rischio vigilare affinché non sussista alcun ostacolo alla possibilità di commercializzare sul suo territorio tutti i prodotti assicurativi offerti nella Comunità, purché detti prodotti non siano contrari alle disposizioni giuridiche di interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio e nella misura in cui l’interesse generale non sia salvaguardato dalle disposizioni dello Stato membro d’origine, sempreché tali disposizioni si applichino senza discriminazioni a qualsiasi impresa operante in detto Stato membro e siano obiettivamente necessarie e proporzionate all’obiettivo perseguito.»
7. L’art. 1 della direttiva 92/49 recita:
8. «Ai fini della presente direttiva s’intende per
(...)
c) “Stato membro d’origine”: lo Stato membro in cui è situata la sede sociale dell’impresa di assicurazione che copre il rischio;
(...)».
9. Nel titolo II – «Accesso all’attività assicurativa» – l’art. 6 della direttiva 92/49 stabilisce:
10. «Il testo dell’articolo 8 della direttiva 73/239/CEE è sostituito dal testo seguente:
“Articolo 8
(...)
3. La presente direttiva non osta a che gli Stati membri mantengano in vigore o introducano disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che prescrivano l’approvazione dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento necessario all’esercizio normale del controllo.
Tuttavia gli Stati membri non stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe nonché di formulari e altri stampati che l’impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti.
Gli Stati membri possono mantenere o introdurre la notifica preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo in quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi.
(...)».
11. L’art. 28 della direttiva 92/49, collocato nel titolo III – Armonizzazione delle condizioni di esercizio –, recita:
12. «Lo Stato membro in cui il rischio è situato non può impedire al contraente di sottoscrivere un contratto concluso con un’impresa di assicurazione autorizzata alle condizioni di cui all’articolo 6 della direttiva 73/239/CEE, a condizione che il contratto non sia in contrasto con le disposizioni legali d’interesse generale in vigore nello Stato membro in cui è situato il rischio».
13. L’art. 29 della direttiva 92/49, collocato nello stesso titolo III, ha il seguente testo:
«Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di un’approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze d’assicurazione, delle tariffe nonché di formulari ed altri stampati che l’impresa di assicurazione abbia l’intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti. Per controllare l’osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari relative ai contratti di assicurazione, essi possono esigere solo la comunicazione non sistematica di queste condizioni e di questi altri documenti, senza che tale esigenza possa costituire per l’impresa una condizione preliminare per l’esercizio delle sue attività.
Gli Stati membri possono mantenere in vigore o introdurre la notifica preliminare o l’approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo come elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi».
14. L’art. 30, n. 2, della direttiva 92/49, che parimenti è collocato sotto il titolo III, prescrive:
«Nonostante qualsiasi disposizione contraria, uno Stato membro che imponga l’obbligo di sottoscrivere un’assicurazione può prescrivere che le condizioni generali e speciali delle assicurazioni obbligatorie siano comunicate prima della loro applicazione alla sua autorità competente».
15. Nel titolo IV della direttiva 92/49 – Disposizioni sulla libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi – l’art. 39, nn. 2 e 3, contiene la seguente regolamentazione:
«2. Lo Stato membro della succursale o della prestazione dei servizi non stabilisce disposizioni che prescrivano l’approvazione preventiva o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze di assicurazione, delle tariffe, dei formulari e degli altri stampati che l’impresa si propone di utilizzare nei rapporti con il contraente. Al fine di controllare l’osservanza delle disposizioni nazionali, esso può esigere unicamente da ogni impresa che intenda effettuare sul suo territorio operazioni assicurative, in regime di stabilimento o in regime di libera prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica di queste condizioni o di questi altri documenti che essa intende applicare, senza che tale prescrizione possa costituire per l’impresa una condizione preliminare per l’esercizio della sua attività.
3. Lo Stato membro della succursale o di prestazione dei servizi può mantenere in vigore o introdurre la notifica preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni tariffarie proposte solo in quanto elemento di un sistema generale di controllo dei prezzi».
Diritto nazionale – Lussemburgo
16. Il règlement grand-ducal del 20 dicembre 1994, di esecuzione dell’art. 17, secondo e terzo comma, della legge (modificata) del 7 aprile 1976, relativa all’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli nonché relativa alla determinazione dei requisiti dei contratti di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli (in prosieguo: il «règlement grand-ducal») (4), in particolare, introduce un sistema volto alla riduzione dei premi in seguito a parecchi anni senza sinistri e all’innalzamento dei premi in seguito all’occorrenza di sinistri (in prosieguo: il «sistema bonus-malus»). A mente dell’art. 3 di questo règlement sono proibite le clausole in contrasto.
17. Ai sensi dell’art. 7 del règlement il sistema bonus-malus si applica a tutti i contratti di assicurazione della responsabilità civile relativi a veicoli che si trovino abitualmente nel Granducato di Lussemburgo conclusi da una persona fisica. Il sistema bonus-malus, di conseguenza, non si applica ai contratti di assicurazione degli autoveicoli di tipo kasko o ai contratti di assicurazione contro le spese legali relativi ad autoveicoli, né ai contratti di assicurazione relativi ad autoveicoli stipulati da persone giuridiche.
18. In base a questo sistema bonus-malus ogni nuovo assicurato viene inserito nella classe 11 della scala bonus-malus, cosa che corrisponde a un bonus pari allo zero per cento. La mancanza di sinistri durante la fase di osservazione (per principio pari a un anno) conduce all’inserimento in una classe inferiore nella scala, fino al massimo nella misura di -3. Nell’ultima collocazione l’assicurato paga solo il 45% del premio di riferimento. Per contro ogni sinistro conduce a un innalzamento di tre classi, laddove questo innalzamento cessa allorché si sia giunti alla classe 22 (che corrisponde al 250% del premio di riferimento).
19. Al fine di questo sistema fra i sinistri vengono presi in considerazione solo quelli che conducano a una prestazione dell’assicuratore a favore di terzi danneggiati. Di conseguenza un innalzamento di classe non ha luogo quando le pretese dei terzi danneggiati risultino inferiori alla franchigia eventualmente applicabile oppure l’assicurato, entro quattro mesi dalla comunicazione del pagamento, abbia rimborsato all’assicuratore le somme versate.
Diritto nazionale – Francia
20. In Francia il ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato dall’art. L114-4 del codice delle assicurazioni (5) a disporre l’inclusione di clausole standard nei contratti di assicurazione. Questi ha fatto uso di questa autorizzazione in relazione alla cosiddetta clausola bonus-malus (6) nell’assicurazione della circolazione di autoveicoli. Essenzialmente l’articolo A121-1 del codice delle assicurazioni stabilisce che i contratti di assicurazione contro la responsabilità civile relativa ad autoveicoli debbano contenere una clausola bonus-malus in conformità alle disposizioni dell’allegato (in prosieguo: il «sistema bonus-malus»).
21. Secondo la clausola prevista in questo art. A121-1 del codice delle assicurazioni l’assicuratore stabilisce un premio di riferimento. Il premio che di fatto deve venire pagato da parte dell’assicurato viene calcolato moltiplicando questo premio di riferimento per un coefficiente di diminuzione o, rispettivamente, di innalzamento, determinato in funzione delle frequenza dei sinistri. Il valore di questo coefficiente, secondo la clausola obbligatoria, è compreso fra 0,5 e 3,5, e ogni sinistro – fatta eccezione per il primo in un arco temporale di tre anni esente da incidenti nel caso di un coefficiente avente valore pari a 0,5 – conduce a un innalzamento del coefficiente pari al 25%, mentre la mancanza di sinistri durante l’intervallo temporale di osservazione rilevante (di un anno) conduce a una diminuzione del coefficiente pari al 5%.
22. In base alla finzione di inclusione dell’art. L114-4 del codice delle assicurazioni francese le clausole eventualmente difformi o in contrasto si considerano come non scritte (7) .
III – Fatto, procedimento precontenzioso e procedimento contenzioso
23. La Commissione, essendo giunta alla conclusione che le disposizioni vigenti in Lussemburgo e in Francia relativamente all’assicurazione di autoveicoli (e in particolare l’obbligo in esse previsto di introdurre nei contratti di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile per autoveicoli sistemi di classi – rilevanti sul piano tariffario – basati sulla occorrenza o, rispettivamente, sulla mancanza di sinistri) siano in contrasto con la libertà tariffaria che a suo parere risulta dalla direttiva 92/49, ha trasmesso il 7 luglio 1997 al governo francese e il 25 luglio 2001 al governo lussemburghese lettere di diffida con l’invito a prendere posizione entro due mesi.
24. Dal momento che le risposte del governo francese, datate 23 ottobre 1997 e 31 luglio 1998 (8), ad avviso della Commissione non avevano eliminato il sospetto di inadempimento, quest’ultima ha indirizzato un parere motivato sia alla Repubblica francese (in data 20 aprile 2001), sia al Granducato di Lussemburgo (in data 20 dicembre 2001), nel quale faceva valere la violazione della direttiva 92/49 e invitava entrambi gli Stati membri ad adottare entro due mesi i provvedimenti necessari. Il governo francese ha risposto il 18 luglio 2001; il governo lussemburghese il 6 marzo 2002.
25. La Commissione, essendo giunta alla convinzione che, da un lato, la Repubblica francese e, dall’altro, il Granducato di Lussemburgo non avessero adempiuto ai propri obblighi, ha proposto un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 226 CE, con atto del 30 settembre 2002, iscritto nel registro della Corte di giustizia in pari data, contro, da un lato, la Repubblica francese e, dall’altro, il Granducato di Lussemburgo.
26. Nella causa C‑346/02, riguardante il Granducato del Lussemburgo, la Commissione chiede che la Corte voglia:
– accertare che, avendo istituito e mantenuto in vigore un sistema bonus-malus con ripercussioni automatiche ed obbligatorie sulle tariffe, applicabile a tutti i contratti di assicurazione per automobili conclusi dalle persone fisiche sul territorio lussemburghese senza distinguere tra le compagnie assicurative che hanno la loro sede nel Granducato di Lussemburgo e le imprese di assicurazione che vi esercitano le loro attività per il tramite di succursali o in situazione di prestazione di servizi, in violazione del principio di libertà tariffaria e di soppressione dei controlli preliminari o sistematici sulle tariffe e sui contratti, introdotto dagli artt. 6, n. 3, 29 e 39, della direttiva 92/49/CEE, il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza della detta direttiva;
– condannare il Granducato di Lussemburgo alle spese.
27. Nella causa C‑347-02 riguardante la Repubblica francese la Commissione chiede che la Corte voglia:
– accertare che, avendo istituito e mantenuto in vigore un sistema bonus-malus con ripercussioni automatiche ed obbligatorie sulle tariffe, applicabile a tutti i contratti di assicurazione per automobili conclusi dalle persone fisiche sul territorio francese senza distinguere tra le compagnie assicurative che hanno la loro sede in Francia e le imprese di assicurazione che vi esercitano le loro attività per il tramite di succursali o in situazione di prestazione di servizi, in violazione del principio di libertà tariffaria e di soppressione dei controlli preliminari o sistematici sulle tariffe e sui contratti, introdotto dagli artt. 6, n. 3, 29 e 39, della direttiva 92/49/CEE, la Francia è venuta meno agli obblighi che ad essa incombonoi in forza della detta direttiva;
– condannare la Repubblica francese alle spese.
IV – Valutazione giuridica
A – Considerazioni introduttive rispetto al nostro esame
28. Dal momento che, da un lato, le censure della Commissione e, dall’altro, gli argomenti degli Stati membri, in entrambi i procedimenti sono fondamentalmente gli stessi, desidero sottoporli ad una valutazione comune. Una valutazio ne di volta in volta separata sembra necessaria solo in quanto si riferiscano a specifiche circostanze dello Stato membro di volta in volta considerato.
29. Ad avviso della Commissione le normative lussemburghese e francese violano in uguale misura la direttiva 92/49 poiché la considerazione della frequenza dei sinistri prevista in ciascuna di esse, nel quadro di un sistema basato su classi determinate in funzione della occorrenza o meno di sinistri, si ripercuote sulle tariffe in modo automatico e obbligatorio secondo l’uno e l’altro sistema considerato. Ciò costituirebbe una violazione del principio della libertà tariffaria risultante dalla direttiva 92/49. Per contro, sia il governo lussemburghese, sia quello francese, sottolineano che la normativa dell’uno e, rispettivamente, dell’altro singolo Stato lascerebbe intatto il principio della libertà tariffaria, poiché agli assicuratori rimarrebbe lecito determinare liberamente le proprie tariffe-base. Tuttavia, le normative nazionali sarebbero giustificate in ogni caso da motivi imperativi di interesse generale. La Commissione, invece, non ravvisa alcuno spazio per una siffatta giustificazione, poiché la direttiva conterrebbe un’esaustiva regolamentazione del principio della libertà tariffaria.
30. In considerazione di ciò va precisato che i presenti procedimenti di inadempimento sollevano fondamentalmente tre questioni giuridiche. Anzitutto pare necessario discutere la portata del principio della libertà tariffaria. Solo così può accertarsi se la direttiva contenga una regolamentazione esaustiva in relazione alle normative incidenti sulle tariffe, con la conseguenza dell’impossibilità di giustificare in base a motivi imperativi di interesse generale normative statali che eventualmente vadano al di là di essa.
31. Nel caso in cui dovesse risultare che il principio della libertà tariffaria, per principio, non costituisca ostacolo nei confronti di un sistema bonus-malus quale quello qui oggetto di esame, bisognerebbe ancora controllare in che misura le normative nazionali in esame limitino le libertà fondamentali ancorate nel diritto primario e tradotte, in particolare per quanto riguarda il settore assicurativo, ad opera della direttiva 92/49.
32. Infine dovrebbe essere oggetto di indagine se le ragioni giustificative poste in campo dagli Stati membri convenuti possano venire accettate e reggano a un esame di proporzionalità.
B – Sul principio della libertà tariffaria
1. Derivazione del principio della libertà tariffaria
a)
Oggetto della direttiva 92/49
33. Con la direttiva 92/49 è stata completata la costruzione di un mercato interno dell’assicurazione contro i danni, costruzione iniziata con le prime due generazioni di direttive (9) . Finalità di questo lavoro di cornice è stata promuovere l’integrazione dei mercati garantendo al tempo stesso un’adeguata protezione dell’assicurato (10) .
34. Per il conseguimento di questo obiettivo il legislatore comunitario ritiene necessario determinare per mezzo di atti di diritto comunitario le condizioni per l’esercizio dell’attività assicurativa nel mercato interno. Ciò è stato realizzato emanando una cornice comune volta all’armonizzazione dei principi fondamentali del diritto delle assicurazioni. Il nocciolo di questa cornice è la concentrazione nello Stato membro di origine della competenza in ordine alla sorveglianza (11) . Questo sistema di sorveglianza permette alle imprese di assicurazione di iniziare a svolgere la propria attività in ciascun altro Stato membro e ciò conformemente al principio della libertà di stabilimento o della libera prestazione di servizi.
35. In questo modo il controllo di solvibilità delle imprese di assicurazione – in seguito anche dei gruppi assicurativi (12) e dei conglomerati finanziari (13) – è giunto in primo piano, mentre il controllo sull’attività di intermediazione in un primo momento è rimasto escluso (14), e il controllo sui prodotti e sulle tariffe – se davvero di controllo può parlarsi – si è ridotto a una sorveglianza generale sui disfunzionamenti (15) . Il sistema di Single-Licence, dunque, implica l’eliminazione dei controlli preventivi delle condizioni di assicurazione e delle tariffe (16) .
36. Va altresì sottolineato che, per quanto riguarda il contesto normativo comunitario qui rilevante, si tratta di un’armonizzazione abbastanza limitata. Con la terza generazione di direttive dovrebbero anzitutto venire coordinati i sistemi di sorveglianza nazionali; infatti un’armonizzazione del diritto del controllo prudenziale ha avuto luogo solo nella misura in cui essa è stata considerata necessaria ai fini della costruzione di un mercato interno (17) . Il diritto contrattuale delle assicurazioni è stato toccato solo marginalmente da questi sviluppi (18) : i vantaggi comunitari sussistono solo relativamente a regole di conflitto e al dovere di informazione al momento della conclusione del contratto di assicurazione.
37. Da tutto ciò, in relazione alla libertà tariffaria, risulta che essa ha le radici nell’eliminazione del controllo preventivo delle condizioni di assicurazione e delle tariffe. Inoltre sembra significativo che la direttiva 92/49 non abbia realizzato un’armonizzazione complessiva di tutte le regolamentazioni che potrebbero avere rilevanza sul piano tariffario. Va altresì sottolineato che la direttiva 92/49, oltre all’abolizione del controllo preventivo delle condizioni e delle tariffe, vuole conseguire una libera distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità (19) . Al 19° ‘considerando’ essa recita, fra l’altro: «nel quadro del mercato interno, è nell’interesse del contraente avere accesso alla più ampia gamma possibile di prodotti assicurativi offerti nella Comunità, al fine di poter scegliere tra essi il più adeguato alle sue esigenze». Avendo riguardo ai sistemi bonus-malus qui in discussione va notato che la determinazione legislativa della rilevanza sul piano tariffario della frequenza dei sinistri sotto forma di un sistema a riduzione rigida della tariffa o, rispettivamente, di un sistema basato sull’adattamento dei premi si accompagna necessariamente a una riduzione della varietà dei prodotti, dal momento che entro questi limiti le imprese di assicurazione non possono più proporre modelli propri.
b) La sentenza nella causa C‑59/01, Commissione/Italia
38. In questa causa (20) la Commissione aveva proposto ricorso contro una normativa nazionale, secondo la quale i contratti di assicurazione obbligatori della responsabilità civile relativa ad autoveicoli, riguardanti le tariffe per i sinistri in territorio italiano, venivano congelati, senza distinguere fra le imprese di assicurazione nazionali, da un lato, e quelle che svolgono la propria attività per il tramite di succursali oppure in situazione di libera prestazione di servizi, dall’altro.
39. Il governo italiano, che aveva ammesso che si trattava di una limitazione della libertà tariffaria delle società di assicurazione, ha fatto riferimento tuttavia alla fattispecie derogatoria di cui all’art. 8, n. 3, terzo comma, della prima direttiva 73/239/CEE (21) a favore di componenti costitutive di un sistema generale di controllo dei prezzi.
40. La Corte, nel punto 28 della sua sentenza, ha dichiarato che «conformemente agli artt. 8, n. 3, terzo comma, della direttiva 73/239, 29, secondo comma, e 39, n. 3, della direttiva 92/49, gli Stati membri possono introdurre o mantenere in vigore la notifica preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni tariffarie proposte solo in quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi».
41. Ad avviso della Corte «[n]e risulta che il legislatore comunitario ha chiaramente inteso garantire il principio della libertà tariffaria nel settore dell’assicurazione non vita, anche per quanto riguarda l’assicurazione obbligatoria come l’assicurazione della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore. Tale principio implica il divieto di ogni sistema di notifica preventiva o sistematica e di approvazione delle tariffe che un’impresa di assicurazione si proponga di utilizzare nei suoi rapporti con i contraenti» (22) .
42. Relativamente alle eccezioni ammissibili la Corte ha argomentato come segue: «La sola deroga a tale principio ammessa dalla direttiva 92/49 riguarda la notifica preventiva e l’approvazione delle “maggiorazioni tariffarie” nell’ambito di un “sistema generale di controllo dei prezzi”» (23) .
Inoltre la Corte ha argomentato: «[v]ero è che l’art. 28 della direttiva 92/49 permette allo Stato membro in cui il rischio è situato di impedire al contraente di sottoscrivere un contratto concluso con un’impresa di assicurazione se esso è in contrasto con le disposizioni legali di interesse generale in vigore in tale Stato.
Tuttavia, detta norma non può in nessun caso essere interpretata in maniera tale da privare di effetto utile le disposizioni menzionate al punto 28 della presente sentenza, che specificano espressamente i motivi che giustificano una deroga al principio della libertà tariffaria. Tale conclusione è corroborata dalla circostanza che l’art. 28 della direttiva 92/49 precede immediatamente una norma, rientrante nello stesso capitolo, che ribadisce espressamente il divieto per gli Stati membri di restringere la libertà tariffaria se non come elemento di un sistema generale di controllo dei prezzi.» (24)
43. In questa sentenza la Corte ha espressamente riconosciuto il principio della libertà tariffaria. A questo proposito essa si è chiaramente fatta guidare dal nesso sussistente fra l’eliminazione del controllo preventivo e la libertà tariffaria. Se tuttavia si riflette sul fatto che nella causa C‑59/01 la limitazione della libertà tariffaria era incontroversa si pone la questione della portata di questo principio. Nelle presenti cause, cioè, ad essere controverso è se lo stesso principio della libertà tariffaria sia in qualche modo toccato.
2. Portata del principio della libertà tariffaria
a) Argomentazioni essenziali delle parti
44. La Commissione
fa valere il fatto che i sistemi bonus-malus in esame violano il principio della libertà tariffaria. Essa, richiamandosi alle già citate sentenze dell’11 maggio 2000 (25) e del 25 febbraio 2003 (26), ricava questo principio, da un lato, dal venir meno del controllo preventivo delle condizioni e delle tariffe, e, dall’altro, dal fatto che finalità della direttiva è una libera distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità.
45. A suo parere questo principio osta ad una normativa nazionale secondo cui determinate circostanze durante il periodo di durata di un contratto di assicurazione debbano ripercuotersi obbligatoriamente e in misura legalmente determinata sull’ammontare delle tariffe. La Commissione sottolinea tuttavia di non contestare la possibilità per gli Stati membri di introdurre una graduazione in base alla quale vengano presi in considerazione i sinistri cagionati dall’assicurato o addirittura la possibilità di applicare un sistema unitario basato su classi determinate in funzione dell’occorrenza o meno di sinistri. Di conseguenza essa riterrebbe esenti da dubbi classificazioni basate sulla occorrenza o meno di sinistri se non venissero prescritti coefficienti di riduzione o di aumento dei premi o dei contributi, dal momento che le impresa assicuratrici, in questo caso, potrebbero valutare liberamente le conseguenze finanziarie degli specifici fattori, come ad esempio il numero degli incidenti, la gravità di ciascun sinistro o la scarsa capacità.
46. Per contro il governo lussemburghese
è dell’idea che il principio della libertà tariffaria costituisca un ostacolo nei confronti di un obbligo preventivo o sistematico di comunicare o di ottenere un’autorizzazione relativamente alle tariffe. Relativamente al sistema bonus-malus lussemburghese potrebbe dunque escludersi che questo principio sia toccato, giacché tale sistema non si accompagna a un obbligo siffatto. Il governo lussemburghese a questo proposito sottolinea che i premi assicurativi nel Granducato possono venire determinati liberamente. La normativa oggetto di contestazione riguarderebbe solo il loro adattamento in funzione della frequenza dei sinistri. Il sistema bonus-malus di conseguenza riguarderebbe solo una componente delle tariffe, cosicché potrebbe altresì escludersi un pregiudizio alla concorrenza sul piano delle tariffe.
47. L’argomentazione del governo francese essenzialmente corrisponde a quella lussemburghese. Essa ammonisce a non assolutizzare il principio della libertà tariffaria. In ogni caso gli artt. 6, 29 e 39 della direttiva 92/49 andrebbero interpretati alla luce dell’art. 28 della stessa direttiva.
48. Il governo francese inoltre si richiama alla sentenza nella causa Commissione/Italia (27), nonché alla sentenza nella causa Cullet/Leclerc (28), la soluzione delle quali sarebbe trasponibile al presente caso.
b) Valutazione
49. Il contrasto relativo al principio della libertà tariffaria in realtà riguarda non tanto la vigenza del principio stesso, quanto piuttosto le eccezioni ammissibili a questo stesso principio. Se si parte dall’idea che la direttiva 92/49, al di là dell’abolizione del controllo preventivo delle condizioni e delle tariffe, prevede una generale libertà tariffaria, ne risulta che essa in questa stessa misura contiene una normativa esaustiva, con la conseguenza che possono ammettersi a tale principio solo eccezioni espressamente previste dalla stessa direttiva 92/49. Per contro se si parte dall’idea di una limitata portata del principio della libertà tariffaria bisogna esaminare in che misura una normativa degli Stati membri tale da incidere sulle tariffe possa venire giustificata sulla base di motivi imperativi di interesse generale.
50. Va premesso che la sentenza relativa alla causa Commissione/Italia (29) non ha chiarito in modo conclusivo tale questione, poiché era incontroverso che la normativa esaminata in quella sede fosse comunque da considerarsi come una limitazione della libertà tariffaria.
51. Non a torto il governo francese mette in evidenza che la direttiva 92/49 non menziona espressamente il principio della libertà tariffaria. L’art. 8, n. 3, terzo comma, della direttiva 73/239, come modificato dalla direttiva 92/49, riferisce l’eccezione, ivi prevista, non alla libertà tariffaria in generale, bensì (solamente) ad eventuali meccanismi di controllo preventivo o, rispettivamente, a obblighi sistematici di comunicazione.
52. In quanto il principio della libertà tariffaria è tuttavia espressione del venir meno di un controllo preventivo delle tariffe nonché di eventuali obblighi sistematici di comunicazione, la sua validità è, secondo la sentenza nella causa C‑59/01, evidente. A rimanere dubbio è solo se questo principio si opponga anche a normative di Stati membri che riguardino precisamente la conformazione delle tariffe da parte delle imprese di assicurazione (come ad esempio – nel presente caso – per mezzo della regolamentazione di specifiche caratteristiche della tariffazione) e che tuttavia non possano assimilarsi a un controllo preventivo delle tariffe o a un obbligo sistematico di comunicazione.
53. Di scarso aiuto appare essere in questo contesto il rinvio alla libera distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità cui mira la direttiva 92/49. Codesta libera distribuzione vale, cioè, facendo salvo l’art. 28 della direttiva, in altri termini, facendo salva l’applicazione delle disposizioni di interesse generale vigenti nello Stato membro in cui sia situato il rischio (secondo la definizione di Stato membro di origine di cui all’art. 1, lett. c), della direttiva 92/49). In questo modo la direttiva recepisce, in generale, le giustificazioni di una limitazione delle libertà fondamentali ancorate nei Trattati (30) .
54. Il ricorso all’art. 28 della direttiva, tuttavia, deve rimanere irrilevante, se si parte dall’idea di un’armonizzazione di tutte le normative rilevanti a fini tariffari basata sulla direttiva (31) . Da un allargamento della portata del principio della libertà tariffaria – conformemente all’interpretazione preferita dalla Commissione – segue che la libertà tariffaria, al di là dell’ambito che ne costituisce il nucleo (il venir meno del controllo preventivo delle tariffe e l’esclusione di obblighi sistematici di comunicazione), esclude qualsivoglia normativa degli Stati membri rilevante sul piano tariffario. Dunque, la Commissione è coerente quando esige la trasposizione della soluzione di cui alla sentenza nella causa C‑59/01: solo un sistema generale di controllo dei prezzi sarebbe idoneo a giustificare eccezioni al principio della libertà tariffaria inteso in senso lato; l’art. 28 non potrebbe pregiudicare l’efficacia pratica di questo rapporto regola-eccezione.
55. Tuttavia è dubbio se un’interpretazione in senso lato della libertà tariffaria – e dunque dell’area oggetto di armonizzazione ad opera della direttiva – sia in grado di convincere.
56. Intanto bisogna mettere in guardia da un’eccessiva estensione dell’ambito di applicazione del principio della libertà tariffaria giacché essa non tiene conto in misura sufficiente né della lettera né della sistematica della direttiva 92/49 e oltretutto potrebbe condurre a contraddizioni valutative e a difficoltà di demarcazione.
57. Anzitutto dalla lettera e dalla sistematica della direttiva 92/49 non è evidente che il legislatore comunitario, andando al di là del venir meno dei controlli preventivi delle condizioni e delle tariffe nonché dell’eliminazione di eventuali obblighi sistematici di comunicazione, abbia voluto stabilire che normative di Stati membri rilevanti sul piano tariffario fossero per principio inammissibili (32) .
58. In questo contesto bisogna riflettere sul fatto che l’assicurazione è un prodotto puramente giuridico, con la conseguenza che ogni intervento sulla libertà contrattuale – che si tratti della determinazione di un livello minimo di copertura oppure del divieto di clausole determinate che fra l’altro determinano l’estensione della copertura – incide sul prodotto stesso e di conseguenza rivela una rilevanza sulle tariffe, quand’anche solamente mediata. Tuttavia il presupposto di un’interpretazione in senso ampio della libertà tariffaria costringe a distinguere, da un lato, normative che riguardano primariamente le condizioni contrattuali e che hanno sul piano tariffario una rilevanza solo difficilmente individuabile (33) e, dall’altro, normative la cui rilevanza sul piano tariffario risulta dalla regolamentazione di una caratteristica della tariffazione; distinzione faticosa proprio da un punto di vista di praticabilità (e infondata dal punto di vista della tecnica assicurativa). Proprio i sistemi bonus-malus, però, ricadono bene in entrambe le categorie.
59. Allo stesso tempo si vede che nell’ambito assicurativo la libertà tariffaria si trova in stretta connessione con la libertà contrattuale. Da parte della Commissione non è mai stata sostenuta l’idea che la libertà contrattuale vada intesa fino al punto di proibire per principio ogni limitazione della libertà contrattuale, come ad esempio sotto forma di un diritto nazionale dei contratti di assicurazione. Piuttosto è generalmente riconosciuto che possano giustificarsi eventuali limitazioni della libera distribuzione dei prodotti assicurativi che si accompagnino a disposizioni degli specifici Stati emanate per la protezione di chi si assicura, purché relativamente a queste disposizioni si tratti di disposizioni emanate per motivi di interesse generale.
60. Infine l’assolutizzazione della libertà tariffaria sostenuta dalla Commissione non riesce a convincere anche perché in un altro contesto essa stessa – basandosi su valutazioni di altro tipo – aspira alla regolamentazione di determinate caratteristiche della tariffazione. Basti ricordare la sua iniziativa volta all’eliminazione di certe caratteristiche di tariffazioni in funzione del sesso (34) .
3. Conclusione intermedia
61. Il principio della libertà tariffaria secondo gli artt. 6, 29 e 39 della direttiva 92/49 non costituisce ostacolo nei confronti di una normativa nazionale come quelle poste in discussione, rispettivamente, nella causa C‑346/02 e nella causa C‑347/02.
62. Tuttavia occorre ancora esaminare se la Commissione sia stata in grado di identificare altri ostacoli rilevanti riguardo alla perseguita realizzazione di un mercato assicurativo interno in relazione alle normative nazionali in esame.
C –
I sistemi bonus-malus, che si ripercuotono obbligatoriamente e automaticamente sulle tariffe, quali ostacoli alla realizzazione di un mercato interno assicurativo
1. Argomentazioni essenziali delle parti
63. Secondo quanto sostenuto dal governo francese nel controricorso, dal fatto che la libertà tariffaria non è in questa sede rilevante deriva che il sistema bonus-malus debba venire valutato in base al criterio della libera prestazione dei servizi di cui all’art. 49 del Trattato CE.
64. Anche il governo lussemburghese, richiamandosi al quinto ‘considerando’ della direttiva 92/49, ha fatto valere il fatto che l’armonizzazione risultante da questa direttiva sarebbe incompleta ed essenzialmente limitata agli elementi di diritto del controllo prudenziale. Ne seguirebbe che le tariffe assicurative non sarebbero oggetto di questa armonizzazione, cosicché il Granducato potrebbe conservare il proprio sistema bonus-malus vigente per motivi di interesse generale. Tale posizione verrebbe confermata dal 19° ‘considerando’ della direttiva nonché dall’art. 28 della stessa.
65. La Commissione
non si è occupata esplicitamente di queste argomentazioni dei governi francese e lussemburghese. Dalle sue argomentazioni bisogna tuttavia desumere che, qualora la Corte partisse dall’idea della mancanza di armonizzazione in relazione ai sistemi bonus-malus, bisognerebbe esaminare una giustificazione ai sensi dell’art. 28 della direttiva 92/49 di eventuali limitazioni delle libertà fondamentali ancorate nei Trattati e tradotte con la direttiva 92/49.
2. Valutazione
66. Bisogna premettere che la tesi del governo francese appare comunque inconcludente. Nel caso in cui la Corte, cioè, dovesse partire dall’idea che i sistemi bonus-malus non siano ricompresi nell’armonizzazione parziale del diritto delle assicurazioni perseguita dalla direttiva, essa non potrebbe valutare i sistemi bonus-malus di cui è causa rispetto al criterio del diritto primario, per il fatto che la Commissione non ha richiesto un corrispondente accertamento. Conformemente alla giurisprudenza costante della Corte (35) il ricorso della Commissione andrebbe dunque respinto.
67. Inoltre va notato che i sistemi bonus-malus non incidono solo sulla libera prestazione di servizi, ma anche – e anzitutto (36) – sulla libertà di stabilimento di cui all’art. 43 CE.
a) La libera distribuzione di prodotti assicurativi come espressione di diritto derivato della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi
68. Dal momento che la direttiva 92/49 mira al completamento del mercato interno nel settore assicurativo, va tenuto presente che essa provvede all’attuazione delle libertà ancorate nei trattati – cioè della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi – e dunque partecipa alla garanzia di esse.
69. In tale ambito non viene contestato dagli Stati membri interessati che ciascuno dei loro sistemi bonus-malus pregiudichi la libera circolazione dei prodotti assicurativi (nella fattispecie la libera circolazione dei contratti di assicurazione dalla responsabilità civile relativa a autoveicoli) costringendo a corrispondenti modificazioni delle loro condizioni e delle loro tariffe succursali di società di assicurazione aventi sede sociale in un altro Stato membro o società estere che offrano i propri prodotti in situazione di libera prestazione di servizi (37) .
70. Va sottolineato che la circostanza che il diritto comunitario secondario non abbia armonizzato completamente le norme giuridiche riguardanti le tariffe non esclude in alcun modo una violazione del principio della libera distribuzione. Ciò è rilevante ai fini dell’ammissibilità di eccezioni.
b) Conclusione rispetto al criterio di valutazione
71. La direttiva 92/49 assicura, oltre alla garanzia (qui non toccata) della libertà tariffaria per mezzo dell’abolizione dei controlli tariffari preventivi e l’esclusione di eventuali obblighi sistematici di comunicazione, anche la libera distribuzione di prodotti assicurativi. Nell’esaminare se i sistemi bonus-malus oggetto dei procedimenti abbiano violato il diritto comunitario, la Commissione ha quindi a ragione fatto ricorso alla direttiva 92/49 come criterio di valutazione.
72. Dunque, questi sistemi, qualora pregiudicassero la libera distribuzione di prodotti assicurativi nella Comunità, violerebbero assolutamente la direttiva 92/49, a meno che vadano considerati alla stregua di norme di interesse generale ai sensi dell’art. 28 della direttiva 92/49.
D – Giustificazione per motivi di interesse generale
1. Argomentazioni essenziali delle parti.
73. Tanto il governo lussemburghese quanto quello francese considerano di interesse generale i sistemi bonus-malus oggetto dei procedimenti.
74. La Commissione, coerentemente, si occupa di questa argomentazione solamente in subordine, dal momento che essa ritiene esclusa una giustificazione.
a) Argomentazioni essenziali nella causa C‑346/02
75. Il governo lussemburghese fa riferimento in particolare alla sentenza resa nella causa C‑294/00 (38) e sostiene che misure nazionali che limitino le libertà fondamentali garantite dal Trattato siano ammissibili solo in costanza di quattro presupposti: debbono venire applicate in modo non discriminatorio, debbono corrispondere a motivi imperativi di interesse generale, debbono essere appropriate rispetto al raggiungimento dell’obiettivo perseguito, non possono andare al di là di quanto è necessario per il raggiungimento di questo obiettivo.
76. Il sistema bonus-malus lussemburghese integrerebbe questi presupposti. La sua applicazione avverrebbe in modo non discriminatorio. Motivi di interesse generale sarebbero la tutela del consumatore, riconosciuta dalla Corte (39), e la sicurezza stradale, anch’essa riconosciuta dalla Corte (40) .
77. Il sistema bonus-malus servirebbe alla tutela del consumatore in quanto promuoverebbe la trasparenza delle tariffe e conterrebbe entro un certo ambito eventuali maggiorazioni basate sulla frequenza dei sinistri o sull’inesperienza al volante. Inoltre, dal momento che il sistema rende possibile l’osservazione della frequenza dei sinistri, verrebbe creato un incentivo a guidare in modo prudente e responsabile.
78. Il sistema in esame non andrebbe neanche al di là di quanto necessario per il raggiungimento di questo obiettivo. Esso sarebbe applicabile solo alle persone fisiche e lascerebbe alle società di assicurazione ogni libertà relativamente alla fissazione del premio-base secondo proprie valutazioni.
79. La Commissione ritiene che gli obiettivi menzionati possano venire conseguiti con mezzi meno invasivi, specialmente rinunciando alla determinazione legislativa della ripercussione sulle tariffe della collocazione nell’una o nell’altra classe. Inoltre sarebbe dubbia l’idoneità del sistema a promuovere la sicurezza stradale, poiché sarebbe applicabile solo a una cerchia ristretta di persone e non prenderebbe in considerazione tutti i sinistri.
b) Argomentazioni essenziali nella causa C‑347/02.
80. Il governo francese si richiama alla sentenza nella causa C‑398/95 (41) e ricorda che è lecito limitare la libera prestazione di servizi solo con normative giustificate da motivi imperativi di interesse generale e aventi validità nei riguardi di tutte le persone o le imprese attive nel territorio di sovranità dello Stato della normativa. In particolare le limitazioni debbono essere idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo a cui con esse si mira e non possono andare al di là del necessario per il raggiungimento di questo obiettivo.
81. Allo stesso modo il sistema bonus-malus francese troverebbe applicazione nei confronti di tutte le società che svolgono la propria attività nel territorio. Quali motivi di interesse generale vengono in rilievo la tutela dei consumatori e la sicurezza stradale (42) .
82. Riguardo alla tutela dei consumatori il governo francese sottolinea la limitazione delle oscillazioni dei premi che sarebbe conseguenza di questo sistema, cosa che a propria volta si ripercuoterebbe positivamente sullo sviluppo dei premi e arginerebbe il pericolo della mancanza di assicurazione. Inoltre dovrebbe constatarsi una certa trasparenza tariffaria.
83. Rivolgendo lo sguardo alla sicurezza stradale il governo francese produce degli studi da cui risulterebbe che la considerazione della frequenza dei sinistri come elemento rientrante nella determinazione delle tariffe si ripercuoterebbe in modo complessivamente positivo sul modo di comportarsi dei guidatori assicurati.
84. Misure meno invasive non sarebbero individuabili, giacché gli effetti positivi del sistema sulla tutela dei consumatori e la sicurezza stradale deriverebbero proprio dal suo carattere obbligatorio.
85. La Commissione sostiene al riguardo sostanzialmente la medesima tesi sostenuta nella causa C‑346/02 rispetto al governo lussemburghese.
2. Valutazione
86. Va premesso che appaiono opportuni riferimenti trasversali al fine di evitare ripetizioni e ciò nella misura in cui le argomentazioni di entrambi gli Stati membri presentano similarità. Tuttavia, per il resto, non si può rinunciare ad una verifica separata di ciascun sistema bonus-malus, al fine di tener conto delle specifiche caratteristiche.
87. Una giustificazione delle limitazioni (accertate) alla libera distribuzione di prodotti assicurativi nella Comunità (43) apportate dai sistemi bonus-malus in questione presuppone la dimostrazione del fatto che vengano applicate in modo non discriminatorio; inoltre debbono corrispondere a motivi imperativi di interesse generale; debbono essere appropriate per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti e non possono andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento di questi fini. Inoltre è necessario dimostrare che i sistemi in esame non costituiscano un doppione delle norme dello Stato membro di provenienza (44) .
a) Trasparenza tariffaria e protezione del consumatore
88. Non si contesta che la tutela del consumatore rientra fra i motivi di interesse generale che possono giustificare le limitazioni delle libertà fondamentali (45) . La Commissione non ha neanche dubitato che in relazione a entrambi i sistemi in discussione si tratti di misure applicabili in modo indifferenziato.
i) Nella causa C‑346/02
89. Meno convincenti appaiono le argomentazioni del governo lussemburghese in ordine all’idoneità e alla adeguatezza del sistema bonus-malus nazionale riguardo al perseguimento di obiettivi di tutela del consumatore.
90. L’argomento della trasparenza tariffaria è in contraddizione con le argomentazioni del governo lussemburghese riguardo alla libertà tariffaria – a suo avviso – fondamentalmente dominante nel Granducato. Se i premi assicurativi, per principio, possono venire determinati liberamente ad opera delle società di assicurazione operanti nel Granducato e il sistema bonus-malus tocca un’unica caratteristica della tariffazione, non si capisce in che misura questo sistema influenzerebbe la trasparenza dei premi e dei contributi assicurativi. In altre parole, la determinazione unitaria dei coefficienti risultanti dall’osservazione della frequenza dei sinistri e la loro applicazione al cosiddetto premio di riferimento non incide in alcun modo su un’eventuale confrontabilità di questo premio di riferimento con i premi di altri offerenti.
91. Per varie ragioni non riesce a convincere neanche l’argomento della limitazione delle oscillazioni dei premi.
92. Nella misura in cui i sistemi bonus-malus, fissando un coefficiente massimo, pongono limiti alla presa in considerazione dell’alta frequenza di sinistri o dell’inesperienza di determinati assicurati, questi sistemi contribuiscono di certo a garantire un’offerta assicurativa che non distolga tali guidatori dalla stipulazione di un’assicurazione per via dei costi. Come già nota anche la Commissione, non appare provato empiricamente che l’abolizione dei sistemi obbligatori di classi determinate in funzione dell’occorrenza o meno di incidenti condurrebbe a un innalzamento del numero di guidatori non assicurati. Inoltre, con la Commissione, va notato che i coefficienti ammissibili, fra 0,5 e 2,5, rendono possibile un’oscillazione dei premi o dei contributi in un rapporto da 1 a 5 e dunque permettono oscillazioni in misura rilevante cosicché la garanzia di premi assicurativi «pagabili» appare essere abbastanza ipotetica.
93. Inoltre bisogna ricordare che la protezione da guidatori non assicurati rappresenta una preoccupazione delle direttive relative all’assicurazione di autoveicoli (46), cosicché le prestazioni individuali nazionali anche e proprio in questo ambito potrebbero sembrare non esenti da problematicità.
94. Se si sostiene che i sistemi bonus-malus, fissando un coefficiente minimo, limitino i ribassi favorevoli ai bravi guidatori, ottenibili per via della mancanza di sinistri, e ciò al fine di garantire una solidarietà fra gli assicurati, basti osservare che anche senza un sistema bonus-malus del tipo di quello qui in discussione rimarrebbe lecito alle autorità di controllo, nel quadro del cosiddetto controllo sulle disfunzioni, procedere contro ribassi eccessivi, che in talune circostanze potrebbero porre a repentaglio la perdurante capacità delle società di assicurazione di far fronte ai loro obblighi contrattuali.
ii) Nella causa C‑347/02
95. Le considerazioni riguardo alle argomentazioni del Granducato di Lussemburgo possono venire utilizzate anche riguardo a quelle della Repubblica francese, tanto più che i coefficienti là ammissibili – fra 0,5 e 3,5 – rendono possibile un’oscillazione del premio o del contributo in un rapporto da 1 a 7.
b) Sicurezza stradale
96. La promozione della sicurezza stradale costituisce uno dei riconosciuti motivi di interesse generale (47) . È dubbio se i sistemi bonus-malus di cui è causa perseguano questo obiettivo in modo conforme al principio di proporzionalità.
i) Nella causa C‑346/02
97. L’idoneità del sistema bonus-malus lussemburghese a promuovere la sicurezza stradale appare dubbia sotto duplice profilo.
98. Da un lato l’ambito di applicazione del sistema lussemburghese è limitato alle persone fisiche. Tuttavia se si pone mente all’eccezionale importanza dell’attività di leasing nel Granducato (48), bisogna constatare che il sistema bonus-malus lussemburghese non riguarda una parte rilevante di coloro che circolano.
99. Dall’altro lato va notato che in base al sistema lussemburghese la collocazione in una classe è in funzione del veicolo. Certo, la collocazione viene spostata su un mezzo acquistato in sostituzione del primo; tuttavia se si acquista un secondo veicolo la conservazione della collocazione è esclusa. Non si comprende per quali ragioni un guidatore assicurato venga collocato diversamente a seconda di quale veicolo utilizzi, tanto più che questa collocazione differenziata non scaturisce dalla «propensione agli incidenti», statisticamente provata, del veicolo di volta in volta considerato.
100. Se uno Stato membro desiderasse garantire la sicurezza stradale anche incidendo sulle tariffe assicurative, si potrebbero immaginare sistemi i cui ambiti siano espressione sul piano della fissazione del premio di eventuali perdite di punti riconnesse a normative aventi ad oggetto patenti a punti del tipo di quelle esistenti sia in Lussemburgo sia in Francia, e che al tempo stesso pregiudichino di meno la libera determinazione delle tariffe e dei prodotti, per esempio non prescrivendo legalmente l’effettiva misura di adattamento. È plausibile che simili sistemi permettano una migliore osservazione dell’effettiva condotta dei guidatori.
ii) Nella causa C‑347/02
101. La precedente riflessione può venire utilizzata anche nei confronti del sistema francese.
102. Del resto il governo francese con le proprie argomentazioni ha dimostrato che la presa in considerazione della frequenza dei sinistri – sotto forma di una caratteristica della tariffazione – in sede di calcolo dei premi o dei contributi assicurativi contribuisce alla sicurezza stradale col fatto che i guidatori assicurati vengono resi finanziariamente partecipi delle conseguenze del loro comportamento al volante. Il fenomeno dell’azzardo morale (moral hazard) per cui la prudenza di un assicurato contro la responsabilità civile si riduce dopo la conclusione del contratto di assicurazione, rimane pur sempre un fenomeno generale nel campo dell’assicurazione della responsabilità civile, cosicché è sempre presente un’esigenza tecnica volta alla creazione di stimoli adeguati sotto forma di esclusioni di prestazione o di franchigie. Il governo francese, tuttavia, non ha dimostrato che sia necessario un sistema previsto dalla legge per far fronte a questo azzardo morale. Piuttosto pare lecito aspettarsi che sia già il mercato a offrire sistemi appropriati – parimenti efficaci – per ragioni di tecnica assicurativa (49) .
103. Il governo francese non è neanche riuscito a dimostrare che il numero delle vittime della strada in Stati membri dotati di sistemi bonus-malus previsti dalla legge sia inferiore a quello negli Stati membri nei quali questi sistemi sono apparsi sul mercato in seguito alla prassi oppure dove la legislazione non tocca la struttura delle tariffe (50) .
104. Pervengo quindi alla conclusione che i sistemi di bonus-malus in esame producono una limitazione della libera distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità, limitazione che non appare giustificata da motivi di interesse generale.
V – Sulle spese
105. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda il Granducato di Lussemburgo e la Repubblica francese, rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese.
VI – Conclusione
106. Si propone quindi alla di decidere come segue:
1. Nella causa C‑346/02
– Il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza della direttiva 92/49/CEE, avendo istituito e mantenuto in vigore nella Comunità un sistema di bonus-malus incompatibile con il principio della libera distribuzione di prodotti assicurativi previsto dagli artt. 6, n. 3, 29 e 39 di questa direttiva, che si ripercuote automaticamente e obbligatoriamente sulle tariffe vigenti per tutti i contratti di assicurazione della responsabilità civile da autoveicoli conclusi in Lussemburgo da persone fisiche, senza distinzione fra società aventi sede nel Granducato di Lussemburgo e imprese assicurative che ivi svolgono la loro attività attraverso succursali o in situazione di libera prestazione di servizi.
– Il Granducato di Lussemburgo è condannato alle spese.
2. Nella causa C‑347/02
– La Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 92/49/CEE, avendo istituito e mantenuto in vigore nella Comunità un sistema di bonus-malus incompatibile con il principio della libera distribuzione di prodotti assicurativi previsto dagli artt. 6, n. 3, 29 e 39 di questa direttiva, che si ripercuote automaticamente e obbligatoriamente sulle tariffe vigenti per tutti i contratti di assicurazione della responsabilità civile da autoveicoli conclusi in Francia da persone fisiche, senza distinzione fra società aventi sede nella Repubblica francese e imprese assicurative che ivi svolgono la loro attività attraverso succursali o in situazione di libera prestazione di servizi.
– La Repubblica francese è condannata alle spese.
(1) .
(2)  –	(…) del Consiglio 18 giugno 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita) (GU L 228, pag. 1).
(3)  –	Sentenza 25 febbraio 2003, causa C‑59/01, Commissione/Italia (Racc. pag. I-1759).
(4)
–	Mémorial A, 1994, pag. 2776.
(5)
–	(…) nella versione della legge nr. 94-5 del 4 gennaio 1994 (JORF del 5 gennaio 1994). Con questa legge, fra l’altro, è stata recepita la direttiva 92/49 nel diritto francese.
(6)
–	«Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations».
(7)
–	Sentenza della Corte di cassazione, prima sezione civile, del 20 marzo 1984, riprodotta in RGAT 1984, 420, con nota di Bigot. Vedi in proposito anche Bigot, Traité de droit des assurances, Tome III: Le contrat d’assurance, Parigi 2002, § 343.
(8)
–	Il governo lussemburghese non ha risposto alla lettera di diffida della Commissione.
(9)
–	In particolare, nell’ambito dell’assicurazione non vita, vanno menzionate la prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 3) (in prosieguo: la «direttiva 73/239»), la direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/240/CEE, intesa a sopprimere le restrizioni alla libertà di stabilimento in materia di assicurazioni dirette diverse dall’assicurazione sulla vita (GU L 228, pag. 20), nonché la seconda direttiva del Consiglio 22 giugno 1988, 88/357CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione diretta diversa dall’assicurazione sulla vita, e alla fissazione delle disposizioni volte ad agevolare l’esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e che modifica la direttiva 73/239/CEE (GU L 172, pag. 1).
(10)
–	Vedi solo il terzo ‘considerando’ della direttiva 92/49.
(11)
–	Cosiddetta «Single Licence» o «Passeport unique».
(12)
–	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 1998, 98/78/CE, relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad un gruppo assicurativo (GU L 330, pag. 1).
(13)
–	Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 16 dicembre 2002, 2002/87/CE, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario e che modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 35 dell’11 febbraio 2003, pag. 1).
(14)  –	Vedi tuttavia la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 9 dicembre 2002, 2002/92/CE, sulla intermediazione assicurativa (GU del 15 gennaio 2003, pag. 3).
(15)
–	Vedi, fra tante, la panoramica in Feyock, Jacobsen, Lemor, Kraftfahrtversicherung, 2a ed., Monaco 2002, in particolare §§ 143 ss. e giurisprudenza citata.
(16)
–	Artt. 6, 29 e 39 della direttiva 92/49.
(17)
–	Quinto ‘considerando’ della direttiva 92/49: «l’impostazione adottata consiste nell’attuare le forme di armonizzazione essenziali, necessarie e sufficienti ad ottenere il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale, così da rendere possibile il rilascio di un’autorizzazione unica valida in tutta la Comunità e l’applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro d’origine».
(18)
–	18° ‘considerando’ della direttiva 92/49: «l’armonizzazione della normativa in materia di contratto di assicurazione non è una condizione preliminare per la realizzazione del mercato interno delle assicurazioni».
(19)
–	Vedi in questo senso già la sentenza 11 maggio 2000, causa C‑296/98, Commissione/Francia, (Racc. I-3025, punto 29): «[l]’obbligo di comunicazione sistematica di [determinat]i elementi costituisce una prescrizione contraria alla libera messa in commercio dei prodotti assicurativi nella Comunità, che le direttive 92/49 e 92/96 mirano a realizzare.»
(20)
–	Sentenza, causa C‑59/01 (citata nella nota 3).
(21)
–	Citata nella nota 9, nella versione della direttiva 92/49.
(22)
–	Sentenza citata nella nota 3 (punto 29).
(23)
–	Sentenza cit., punto 29.
(24)
– Sentenza cit., punti 30 s.
(25)
–	Citata nella nota 19.
(26)
–	Citata nella nota 3.
(27)
–	Sentenza 7 giugno 1983, causa 78/82 (Racc. pag. 1955). La Corte in questa sentenza avrebbe stabilito che la determinazione di uno scarto di prezzo obbligatorio nel commercio al dettaglio per la distribuzione di tabacchi nel contesto di un monopolio statale nella distribuzione non pregiudicherebbe la libertà del produttore di determinare liberamente i prezzi al dettaglio.
(28)
–	Sentenza 29 gennaio 1985, causa 231/83 (Racc., pag. 305)
(29)
–	Citata nella nota 3.
(30)
–	Sull’interpretazione di questa disposizione vedi la comunicazione interpretativa della Commissione ( Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni (GU C 43 del 16 febbraio 2000, pag. 5). Vedi anche il particolareggiato articolo di Dubuissons, L’interêt
général en droit communautaire de l’assurance, RGAT 1995, p. 809.
(31)
–	Sulle conseguenze vedi sopra paragrafo 45.
(32)
–	L’esclusione da parte della direttiva di tutte le normative degli Stati membri rilevanti sul piano tariffario tutt’al più potrebbe risultare dalla motivazione della proposta della direttiva: vedi in proposito Dubuisson (citato nella nota 30), nr. 42.
(33)
–	Per esempio il divieto di una clausola di esclusione della prestazione considerata abusiva.
(34)
–	Vedi la proposta della Commissione del 5 novembre 2003 per una direttiva del Consiglio volta alla realizzazione del principio di parità di trattamento di uomini e donne in relazione all’accesso alla fornitura di beni e servizi (COM/2003/0657 finale).
(35)
–	Basti vedere la sentenza 5 giugno 2003, causa C‑145/01, Commissione/Italia, (Racc. pag. I-5581, punto 17): «[i]n particolare, nel procedimento precontenzioso la lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere l’oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa».
(36)
–	Dal punto di vista pratico la distribuzione dei contratti di assicurazione della responsabilità civile per gli autoveicoli potrebbe costituire nella libera prestazione di servizi un’eccezione assoluta.
(37)
–	Il pregiudizio della libera distribuzione cagionato dal sistema francese diventa chiaro anche grazie allo spostamento del fondamento normativo per la determinazione di clausole standard dalla parte del codice delle assicurazioni riguardante il diritto dei controlli prudenziali a quella riguardante il diritto contrattuale (art. L111-4 del codice della assicurazioni, già art. L310-7). Con questo spostamento dovrebbe assicurarsi che anche offerenti esteri – dopo l’introduzione del cosiddetto Home-country-control
– vengano sottoposti alla normativa relativa al bonus-malus. Vedi in proposito Bigot, Traité de droit des assurances, vol. 3, § 343, ivi n. 256.
(38)
–	Sentenza 11 luglio 2002, causa C‑294/00, Deutsche Paraclesus Schulen (Racc. pag. I-6515).
(39)  –	Relativamente a ciò il Governo lussemburghese si richiama alla sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania, (Racc. pag. 3755).
(40)
–	Il governo lussemburghese si richiama qui alla sentenza 5 ottobre 1994, causa C‑55/93, van Schaik, (Racc. pag. I-4837).
(41)
–	Sentenza 5 giugno 1997, causa C‑398/95, SETTG, (Racc. pag. I-3091).
(42)
–	Ad avviso del governo francese queste ragioni sarebbero state riconosciute come legittime nelle sentenze 4 dicembre 1986, causa 252/83, Commissione/Danimarca (Racc. 1986, pag. 3713), e 11 giugno 1987, causa 406/85, Gofette e Gilliard, (Racc. pag. 2525).
(43)
–	Vedi sopra paragrafo 65.
(44)
–	Sentenza relativa alla causa 205/84 (citata nella nota 39), punto 47.
(45)
–	Con uno sguardo all’economia delle assicurazioni appare corretto il rinvio alle sentenze di riferimento nella causa 252/83 (citata nella nota 42), punto 20, e nella causa 205/84 (citata nella nota 39), punto 30.
(46)
–	Basti vedere l’art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, 72/166/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e di controllo dell'obbligo di assicurare tale responsabilità (GU L 103, pag. 1).
(47)
–	Sulla sicurezza nella circolazione stradale come giustificazione vedi la sentenza nella causa C‑55/93 (citata nella nota 40).
(48)
–	Basti ricordare la ricorrente problematica del cosiddette «targhe gialle»; vedi per esempio la sentenza 2 ottobre 2003, causa C‑232/01, procedimento penale a carico di Hans van Lent (Racc. pag. I-0000).
(49)
–	In questo senso anche Dubuisson (citato nella nota 30), § 44.
(50)
–	Come già supposto da Dubuisson (citato nella nota 30), § 43, il numero dei morti risultanti dalla circolazione stradale in uno Stato membro senza sistema bonus-malus di origine legislativa, come ad esempio la Germania, secondo indicazioni dello Statistisches Bundesamt tedesco è inferiore a quello francese, sia in assoluto sia in relazione all’intensità del traffico.