62003CC0117_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I –
Einführung
1. In dieser Rechtssache ist der Gerichtshof aufgerufen, sich zur Anwendbarkeit von Artikel 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen(2) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) zu äußern. Italienische Stellen haben ein Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags über die Durchführung von Baggerarbeiten in einem Hafen annulliert, weil der vorgesehene Ablagerungsort für das Baggergut innerhalb eines Gebietes lag, das Italien der Kommission als Schutzgebiet nach der Habitatrichtlinie vorgeschlagen hat. Umstritten ist, ob sich die italienischen Stellen dabei auf die Schutzvorschriften nach Artikel 6 der Habitatrichtlinie berufen konnten, obwohl das in der Richtlinie vorgesehene Verfahren der Ausweisung des Gebietes noch nicht abgeschlossen ist.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
2. Die Habitatrichtlinie trat gemäß Artikel 191 Absatz 2 EWG-Vertrag am 10. Juni 1992(3) in Kraft, als sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt wurde. Artikel 3 Absatz 1 der Habitatrichtlinie sieht vor, dass ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung „Natura 2000“ geschaffen wird. Natura 2000 besteht einerseits aus den besonderen Schutzgebieten nach der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten(4) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) und andererseits aus Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung, die nach Maßgabe von Artikel 4 und Anhang III der Habitatrichtlinie identifiziert werden.
3. Die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung beherbergen bestimmte natürliche Lebensraumtypen und Arten, die in den Anhängen I und II der Habitatrichtlinie aufgeführt sind. Ein Teil dieser Lebensraumtypen und Arten gilt als prioritär, weil der Gemeinschaft für deren Erhaltung aufgrund ihrer natürlichen Ausdehnung in dem europäischen Gebiet der Gemeinschaft besondere Verantwortung zukommt.
4. In dem Verfahren nach Artikel 4 der Habitatrichtlinie sollten zunächst die Mitgliedstaaten der Kommission innerhalb von drei Jahren – d. h. bis zum 10. Juni 1995 – nach wissenschaftlichen Kriterien des Anhangs III (Phase 1) alle Gebiete vorschlagen, die aufgrund des Vorkommens von natürlichen Lebensraumtypen und Arten der Anhänge I und II dafür in Betracht kommen, Bestandteil von Natura 2000 zu sein. Die Kommission sollte anschließend innerhalb weiterer drei Jahre – d. h. bis zum 10. Juni 1998 – auf Grundlage dieser Vorschläge nach den Kriterien von Anhang III (Phase 2) eine Gemeinschaftsliste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung festlegen, die in Natura 2000 aufgenommen werden.
5. Die relevanten Passagen von Artikel 4 der Habitatrichtlinie lauten wie folgt:
„(1) 	Anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien und einschlägiger wissenschaftlicher Informationen legt jeder Mitgliedstaat eine Liste von Gebieten vor, in der die in diesen Gebieten vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I und einheimischen Arten des Anhangs II aufgeführt sind. …
Binnen drei Jahren nach der Bekanntgabe dieser Richtlinie wird der Kommission diese Liste gleichzeitig mit den Informationen über die einzelnen Gebiete zugeleitet.
(2) Auf der Grundlage der in Anhang III (Phase 2) festgelegten Kriterien und im Rahmen der fünf in Artikel 1 Buchstabe c) Ziffer iii) erwähnten biogeografischen Regionen sowie des in Artikel 2 Absatz 1 genannten Gesamtgebietes erstellt die Kommission jeweils im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten aus den Listen der Mitgliedstaaten den Entwurf einer Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) oder einer oder mehreren prioritären Art(en) ausgewiesen sind.
Die Mitgliedstaaten, bei denen Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) und einer oder mehreren prioritären Art(en) flächenmäßig mehr als 5 v. H. des Hoheitsgebiets ausmachen, können im Einvernehmen mit der Kommission beantragen, daß die in Anhang III (Phase 2) angeführten Kriterien bei der Auswahl aller in ihrem Hoheitsgebiet liegenden Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung flexibler angewandt werden.
Die Liste der Gebiete, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewählt wurden und in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) oder einer oder mehreren prioritären Art(en) ausgewiesen sind, wird von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 21 festgelegt.
(3) Die in Absatz 2 erwähnte Liste wird binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie erstellt.
(4) …
(5) Sobald ein Gebiet in die Liste des Absatzes 2 Unterabsatz 3 aufgenommen ist, unterliegt es den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2, 3 und 4.“
6. Zur Beurteilung der gemeinschaftlichen Bedeutung der in den nationalen Listen enthaltenen Gebiete sieht Anhang III (Phase 2) folgendes vor:
„1. Alle von den Mitgliedstaaten in Phase I ermittelten Gebiete, die prioritäre natürliche Lebensraumtypen bzw. Arten beherbergen, werden als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung betrachtet.
2. Bei der Beurteilung der Bedeutung der anderen in die Listen der Mitgliedstaaten aufgenommenen Gebiete für die Gemeinschaft, d. h. ihres Beitrags zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraums des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II bzw. ihres Beitrags zur Kohärenz von Natura 2000, werden folgende Kriterien angewandt:
a) relativer Wert des Gebietes auf nationaler Ebene;
b) geografische Lage des Gebietes in Bezug auf die Zugwege von Arten des Anhangs II sowie etwaige Zugehörigkeit zu einem zusammenhängenden Ökosystem beiderseits einer oder mehrerer Grenzen innerhalb der Gemeinschaft;
c) Gesamtfläche des Gebietes;
d) Zahl der in diesem Gebiet vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I und der Arten des Anhangs II;
e) ökologischer Gesamtwert des Gebietes für die betroffene(n) biogeografische(n) Region(en) und/oder für das gesamte Hoheitsgebiet nach Artikel 2, sowohl aufgrund der Eigenart oder Einzigartigkeit seiner Komponenten als auch aufgrund von deren Zusammenwirken.“
7. Die Bestimmungen des in Artikel 4 Absatz 5 der Habitatrichtlinie in Bezug genommenen Artikels 6 Absätze 2 bis 4 legen das Schutzregime für Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung fest. Nach Artikel 6 Absatz 2 treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten. Die Absätze 3 und 4 regeln die Genehmigung von Plänen und Projekten. Wenn diese ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung erheblich beeinträchtigen könnten, bedürfen sie einer Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Fällt diese Prüfung negativ aus, so ist eine Genehmigung nur nach Maßgabe von Absatz 4 möglich. Danach kann ein Plan oder Projekt aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art durchgeführt werden, wenn keine Alternativlösung vorhanden ist und der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist.
B – Nationales Recht
8. Italien hat die Habitatrichtlinie mit dem Präsidialdekret Nr. 357 vom 8. September 1997 umgesetzt. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts handelt es sich im Wesentlichen um eine getreue Umsetzung der Richtlinie,(5) mit der sie beinahe wörtlich übereinstimmt, mit der einzigen Besonderheit, dass das Verfahren der Verträglichkeitsprüfung nach Artikel 5 des Präsidialdekrets Nr. 357 auf die der staatlichen oder regionalen Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegenden Projekte begrenzt ist, wenn die Schwellenwerte des Umfangs überschritten sind, die die Anwendung der Umweltverträglichkeitsprüfung begrenzen. Artikel 3 Absatz 2 des Präsidialdekrets Nr. 357 verknüpft die Anwendung des Schutzregimes mit der Festlegung der Liste der Gebiete durch die Europäische Kommission.
9. Mit dem Präsidialdekret Nr. 120 vom 12. März 2003 hat Italien nach den Ereignissen, die zum Ausgangsrechtsstreit führten, die Kategorie des vorgeschlagenen Gebietes von gemeinschaftlicher Bedeutung eingeführt. Pläne und Vorhaben, die diese Gebiete betreffen, müssen ebenfalls einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden.
III – Sachverhalt
10. Italien hat der Kommission das Gebiet „Foce del Timavo“ (Mündung des Timavo) als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung vorgeschlagen. Das Gebiet beherbergt u. a. prioritäre Lebensräume nach Anhang I der Habitatrichtlinie. Die Kommission hat bislang noch keine Entscheidung darüber getroffen, ob dieses Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Artikel 4 Absatz 2 der Habitatrichtlinie aufgenommen wird. Bislang hat die Kommission allerdings auch nur die Listen für die alpine(6) und die makaronesische(7) biogeografische Region angenommen. Das fragliche Gebiet befindet sich in der kontinentalen biogeografischen Region.
11. Die im Ausgangsfall klagenden Unternehmen (im Folgenden: Dragaggi) hatten sich als Arbeitsgemeinschaft an einer Ausschreibung für Baggerarbeiten im Hafen von Monfalcone beworben. Im Vergabevermerk wurde ihnen der Zuschlag erteilt. Es war vorgesehen, die ausgehobenen Sedimente auf Spülfeldern innerhalb des Gebietes „Foce del Timavo“ abzulagern.
12. Das italienische Umweltministerium genehmigte den Zuschlag jedoch nicht. Nachträglich wurde die Ausschreibung mit der Begründung aufgehoben, dass die betroffenen Spülfelder als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung anzusehen seien. Die Ablagerung von Baggergut sei daher einer Verträglichkeitsprüfung im Sinne des Präsidialdekrets Nr. 357 zu unterziehen. Es sei auszuschließen, dass das Vorhaben in diesem Verfahren genehmigt werden könne.
13. Die Kläger halten die Aufhebung der Ausschreibung für rechtswidrig, da das Schutzregime für Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung erst anwendbar sei, nachdem die Kommission das betroffene Gebiet in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen habe.
14. Der Consiglio di Stato hat dem Gerichtshof daher die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„Ist Artikel 4 Absatz 5 der Habitatrichtlinie dahin auszulegen, dass die Maßnahmen des Artikels 6, insbesondere des Artikels 6 Absatz 3, der Richtlinie die Mitgliedstaaten erst nach der endgültigen Billigung der Liste der Gebiete im Sinne von Artikel 21 durch die Gemeinschaft binden, oder ist vielmehr über die Festlegung des Zeitpunkts des gewöhnlichen Beginns der Anwendung der Schutzmaßnahmen hinaus zwischen deklaratorischen und konstitutiven Eintragungen zu unterscheiden (wobei zu den ersteren die Eintragungen für prioritäre Gebiete gehören), und ist zum Zweck der Wahrung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie über den Schutz der Lebensräume nicht erst dann, wenn ein Mitgliedstaat ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung, das prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder Arten enthält, angemeldet hat, anzunehmen, dass eine Pflicht besteht, Pläne und Projekte, die das Gebiet erheblich beeinträchtigen können, auch vor der Aufstellung des Entwurfs der Liste der Gebiete durch die Kommission oder der endgültigen Aufstellung dieser Liste im Sinne von Artikel 21 der Richtlinie und im Wesentlichen von der Aufstellung der nationalen Liste an, einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen?“
IV – Rechtliche Würdigung
15. Die Frage des Consiglio di Stato geht im Kern dahin, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen die Mitgliedstaaten potenzielle Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach der Habitatrichtlinie schützen müssen, bevor die Kommission die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung angenommen hat. Obwohl Artikel 4 Absatz 5 der Habitatrichtlinie die Anwendung der Schutzbestimmungen des Artikels 6 Absätze 2 bis 4 erst anordnet, nachdem die Kommission ein Gebiet in die Gemeinschaftsliste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen hat, vertritt die Region Friaul-Julisch Venetien die Auffassung, dass die Mitgliedstaaten vorgeschlagene Gebiete mit prioritären Elementen schon zuvor diesen Schutzbestimmungen unterwerfen sollten. Die schwedische Regierung dehnt dies auf alle Gebietsvorschläge aus. Die Kommission geht noch einen Schritt weiter, indem sie die Schutzbestimmungen auf alle Gebiete anwenden will, die nach ihren Eigenschaften in die Gemeinschaftsliste aufgenommen werden müssten.
16. Dragaggi schließt dagegen unter Berufung auf den Wortlaut von Artikel 4 Absatz 5 Schutzverpflichtungen aufgrund der Habitatrichtlinie aus, solange die Kommission ein Gebiet noch nicht auf die Gemeinschaftsliste gesetzt hat. Die französische Regierung folgt der Auffassung von Dragaggi im Hinblick auf eine Anwendung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie auf Gebiete, die noch nicht in die Gemeinschaftsliste aufgenommen wurden. Allerdings geht sie davon aus, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Verschlechterungen von Gebieten zu verhindern, damit die Ziele der Richtlinie nicht ernsthaft gefährdet werden.
A – Zur unmittelbaren Anwendung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie
17. Italien wäre verpflichtet, das Gebiet „Foce del Timavo“ zu schützen, wenn die Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie auf Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung vor Annahme der Gemeinschaftsliste unmittelbar anwendbar wären. Nicht oder nicht vollständig umgesetzte Richtlinienbestimmungen sind grundsätzlich nach Ablauf der Umsetzungsfrist unmittelbar anwendbar, wenn und soweit die enthaltenen Verpflichtungen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind.(8) Die Habitatrichtlinie war zum 10. Juni 1994 umzusetzen.
18. Die Anwendung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie auf Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung ist jedoch – wie Dragaggi und die französische Regierung betonen – nach Artikel 4 Absatz 5 an die Bedingung geknüpft, dass die Kommission das betreffende Gebiet in die Gemeinschaftsliste aufgenommen hat. Diese Bedingung steht der unmittelbaren Anwendung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie entgegen. Eine unmittelbare Anwendung dieser Bestimmungen würde in unzulässiger Weise die Auswahlentscheidung der Kommission antizipieren. Wie Dragaggi vorträgt, kann im Prinzip nur die Kommission gemäß Artikel 4 Absatz 2 in Verbindung mit dem Anhang III (Phase 2) der Habitatrichtlinie abschließend beurteilen, ob ein Gebiet in die Gemeinschaftsliste aufzunehmen ist, da nur sie das gesamte europäische Gebiet der Mitgliedstaaten überschaut, für das der EG-Vertrag Geltung hat(9) . Die Kommission muss nämlich die Vorschläge der Mitgliedstaaten einer komplexen wissenschaftlichen Bewertung des Gebietes im Vergleich zu anderen Gebieten unterziehen, wenn sie die Gemeinschaftsliste festlegt. Das ergibt sich hinsichtlich der Gebiete, die keine prioritären natürlichen Lebensraumtypen bzw. Arten beherbergen, bereits aus den Kriterien des Anhangs III (Phase 2) Nummer 2.
19. Vorschlagsgebiete mit prioritären Anteilen werden zwar gemäß Anhang III (Phase 2) Nummer 1 der Habitatrichtlinie automatisch als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung betrachtet. Dieser Automatismus ist jedoch nicht mehr gewährleistet, wenn die Voraussetzungen von Artikel 4 Absatz 2 Satz 2 der Habitatrichtlinie vorliegen. Danach können die Mitglieds taaten, bei denen Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) und einer oder mehreren prioritären Art(en) flächenmäßig mehr als 5 v. H. des Hoheitsgebiets ausmachen, im Einvernehmen mit der Kommission beantragen, dass die in Anhang III (Phase 2) angeführten Kriterien bei der Auswahl aller in ihrem Hoheitsgebiet liegenden Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung flexibler angewandt werden. Diese Flexibilität kann sich sinnvollerweise auch auf die Gebiete mit prioritären Elementen erstrecken, da die Kriterien für die Auswahl anderer Gebiete ohnehin hinreichenden Raum für Flexibilität gewähren.
20. In diesem Zusammenhang spricht das Argument der Kommission, die Gemeinschaftsliste sei nur deshalb nicht vollständig verabschiedet, weil die Mitgliedstaaten keine hinreichenden Vorschläge übermittelt hätten, nicht für eine Anwendung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie, sondern dagegen. Ob die Voraussetzungen einer flexibleren Anwendung vorliegen, kann nämlich im Zweifel erst beurteilt werden, wenn alle Vorschläge des betreffenden Mitgliedstaats vorliegen.
21. Auch die von der Region Friaul-Julisch Venetien, der schwedischen Regierung und der Kommission gezogene Analogie zu der Rechtsprechung zu nicht ausgewiesen Vogelschutzgebieten passt nicht. In Bezug auf diese Gebiete hat der Gerichtshof festgestellt, dass Gebiete, die nicht zu besonderen Schutzgebieten erklärt wurden, obwohl dies erforderlich gewesen wäre, nach Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie zu schützen sind.(10) Dragaggi und die französische Regierung wenden demgegenüber zu Recht ein, dass Vogelschutzgebiete allein von den Mitgliedstaaten ausgewiesen werden, während Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung von den Mitgliedstaaten nur vorgeschlagen, aber von der Kommission ausgewählt werden.
22. Eine unmittelbare Anwendung von Artikel 6 Absatz 2 bis 4 der Habitatrichtlinie scheidet also vorliegend aus.
B – Zu einem vorläufigen Verschlechterungsverbot
23. Gleichwohl dürfen Versäumnisse der Mitgliedstaaten und der Kommission bei der Umsetzung nicht dazu führen, dass der durch die Richtlinie angestrebte
Schutz letztlich verfehlt wird. Berücksichtigt man zudem den allgemeinen Rechtsgrundsatz des venire contra factum proprium und das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit, dann ergibt sich daraus zumindest ein vorläufiges Verschlechterungsverbot.
1. Zu den Grundlagen des vorläufigen Verschlechterungsverbots
24. Wie die schwedische Regierung und die Region Friaul-Julisch Venetien betonen, wäre es widersprüchlich, wenn die Mitgliedstaaten einerseits Gebiete für Natura 2000 vorschlagen und sie andererseits in den Eigenschaften beeinträchtigen, die sie für die Aufnahme in dieses Netz prädestinieren.(11) Ein solches Verhalten wäre mit dem Verbot des venire contra factum proprium unvereinbar.
25. Das Verbot des venire contra factum proprium gewinnt im Verfahren der Festlegung der Gemeinschaftsliste besondere Bedeutung, da die Beeinträchtigung oder Verschlechterung von Vorschlagsgebieten auch den geordneten Entscheidungsprozess in Frage stellen und folglich das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit verletzen würde. Die Kommission kann die besten Gebiete nur qualifiziert auswählen, solange die von den Mitgliedstaaten übermittelten Verzeichnisse den Zustand der Gebiete zutreffend wiedergeben. Wenn einzelne Gebiete dagegen zwischenzeitlich beeinträchtigt oder in sonstiger Weise verschlechtert würden, würde die Entscheidungsgrundlage der Kommission verfälscht. Praktisch stellt sich das Problem sogar noch viel schärfer dar, da die Mitgliedstaaten nur mit sehr großer Verspätung Gebiete vorgeschlagen haben(12) und diese Vorschläge nach Darstellung der Kommission bis heute noch nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprechen(13) . Die Kommission hat daher die Vorschläge gemeinsam mit den Mitgliedstaaten einer Zwischenbewertung unterzogen,(14) um mögliche Defizite aufzuzeigen. Auch die Ergebnisse dieser Zwischenbewertung würden durch eine Verschlechterung der bereits vorgelegten Vorschläge erneut in Frage gestellt.
26. Eine Schutzverpflichtung ergibt sich zudem aus dem Frustrationsverbot. Nach Artikel 10 Absatz 2 EG, auf den sich auch die Region Friaul-Julisch Venetien, die schwedische Regierung und die Kommission beziehen, unterlassen die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrags gefährden könnten. Der Begriff der Ziele des Vertrags schließt die Ziele des Sekundärrechts und insbesondere der Richtlinien ein. Wie die Kommission und die französische Regierung anmerken, hat der Gerichtshof nämlich aus Artikel 10 Absatz 2 EG in Verbindung mit Artikel 249 Absatz 3 EG gefolgert, dass die Mitgliedstaaten während der in einer Richtlinie festgelegten Frist für ihre Umsetzung in nationales Recht den Erlass von Vorschriften unterlassen müssen, wenn diese geeignet sind, die Verwirklichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich in Frage zu stellen(15) .
27. Die Habitatrichtlinie zielt u. a. darauf ab, ein Netzwerk zu schaffen, das die von der Kommission anerkannten Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung beinhaltet. Dabei soll sich die Kommission auf ein umfassendes Verzeichnis der Gebiete stützen, denen auf nationaler Ebene erhebliche ökologische Bedeutung für das Ziel der Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der Richtlinie zukommt.(16) Ohne eine Schutzverpflichtung wäre zu befürchten, dass bis zur Festlegung der Gemeinschaftslisten vollendete Tatsachen geschaffen würden und unersetzliche Teile des gemeinsamen europäischen Naturerbes unwiederbringlich verloren gingen. Damit würde zugleich das Ziel der Habitatrichtlinie und ihre – von
der Region Friaul-Julisch Venetien, von der schwedischen Regierung und von der Kommission ins Feld geführte – praktische Wirksamkeit ernsthaft in Frage gestellt.
28. Daher steht auch das Frustrationsverbot einer Beeinträchtigung oder Verschlechterung von Vorschlagsgebieten entgegen, soweit dadurch die spätere Verwirklichung des Netzwerks Natura 2000 in Frage gestellt würde. Dies wäre der Fall, wenn die betroffenen Gebiete nicht mehr für die Aufnahme in das Netzwerk Natura 2000 in Frage kämen oder ihr Beitrag zu diesem Netzwerk gemindert würde. Im vorliegenden Fall kann dahin stehen, ob das Frustrationsverbot – im Unterschied zu den oben dargelegten anderen Gründen für eine Schutzpflicht – auch den Schutz von nicht vorgeschlagenen Gebieten erfordert, die aufgrund ihrer Eigenschaften offensichtlich in das Netzwerk Natura 2000 aufgenommen werden müssten. Italien hat das hier allein streitgegenständliche Gebiet „Foce del Timavo“ bekanntlich als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung vorgeschlagen.
29. Folglich wäre es mit der Habitatrichtlinie, dem Verbot des venire contra factum proprium in Verbindung mit dem Prinzip der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission – insbesondere im Hinblick auf einen geordneten Entscheidungsprozess – sowie dem Frustrationsverbot unvereinbar, wenn die Mitgliedstaaten die der Kommission vorgeschlagenen Gebiete vor der Kommissionsentscheidung beeinträchtigen oder in sonstiger
Weise verschlechtern würden.
2. Zur Reichweite des vorläufigen Verschlechterungsverbots
30. Die zeitliche Reichweite des vorläufigen Verschlechterungsverbots der Mitgliedstaaten kann nach Unterbreitung eines Vorschlags nicht unbegrenzt sein, da es die Periode bis zur Festlegung der Gemeinschaftsliste überbrücken soll. Dem Ablaufplan nach Artikel 4 Absätze 1 und 3 der Habitatrichtlinie ist zu entnehmen, dass die Kommission nach den Vorschlägen der Mitgliedstaaten drei Jahre Zeit hat, um über die Aufstellung der Gemeinschaftsliste zu entscheiden. Diese Frist sollte erst beginnen, nachdem die Mitgliedstaaten ihrer Vorschlagspflicht gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Habitatrichtlinie vollständig nachgekommen sind, da die Kommission erst auf dieser Grundlage qualifiziert entscheiden kann, welche Gebiete in die Gemeinschaftsliste aufzunehmen sind. Die Mitgliedstaaten sind ihrer Verpflichtung nachgekommen, wenn sie der Kommission ein umfassendes Verzeichnis der Gebiete übermittelt haben, denen auf nationaler Ebene erhebliche ökologische Bedeutung für das Ziel der Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der Richtlinie zukommt.(17)
31. Die inhaltliche Reichweite der Schutzpflicht ergibt sich aus dem Ziel der Richtlinie – der Erhaltung des Netzwerks Natura 2000 in Abwägung mit anderen Interessen(18) . Um dieses Ziel zu gewährleisten, müssen die materiell-rechtlichen Regelungsgehalte des Schutzregimes bereits Wirkung entfalten. Daher sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Verschlechterungen und erhebliche Störungen entsprechend Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie zu vermeiden. Darüber hinaus dürfen sie Projekte, die ein Gebiet als solches beeinträchtigen können, nur nach den
Maßstäben von Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie genehmigen, d. h. aufgrund von zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, wenn keine Alternativlösungen vorhanden sind(19) . Bei Einbeziehung der gegebenenfalls notwendigen Maßnahmen zur Sicherung der Kohärenz von Natura 2000 bleibt im Ergebnis auch die Beurteilungsbasis der Kommission erhalten. Schließlich ist zu fordern, dass die dort niedergelegten Informationspflichten Anwendung finden, damit die Kommission über Änderungen ihrer Beurteilungsbasis informiert wird. Eine Übertragung der übrigen verfahrensrechtlichen Vorschriften des Artikels 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie erscheint dagegen nicht geboten.(20)
32. Für den vorliegenden Fall wäre daraus zu folgern, dass das von Italien vorgeschlagene Gebiet „Foce del Timavo“ vor Verschlechterungen zu schützen ist, wenn die Frist von drei Jahren seit Übermittlung hinreichender italienischer Vorschläge an die Kommission noch nicht abgelaufen ist.(21) Aus dem Verschlechterungsverbot würde allerdings nicht zwingend folgen, dass die Durchführung des ausgeschriebenen Auftrags mit dieser Schutzpflicht unvereinbar wäre. Insofern müsste das nationale Gericht die Einwände von Dragaggi prüfen, die Abgrenzung des Gebietes „Foce del Timavo“ sei in Bezug auf die künstlichen Spülflächen nicht nachvollziehbar und im Bereich der Spülflächen seien keine prioritären natürlichen Lebensraumtypen und Arten anzutreffen, die beeinträchtigt werden könnten. In diesem Zusammenhang ist allerdings darauf hinzuweisen, dass auch die Beeinträchtigung nichtprioritärer Arten und Lebensraumtypen der Habitatrichtlinie einschließlich der für diese Lebensraumtypen charakteristischen Arten(22) zu vermeiden ist.
3. Zwischenergebnis
33. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Mitgliedstaaten nach der Habitatrichtlinie in Verbindung mit insbesondere dem Prinzip der Gemeinschaftstreue verpflichtet sind, bis zum Ablauf von drei Jahren nach Übermittlung eines umfassenden Verzeichnisses der Gebiete, denen auf nationaler Ebene erhebliche ökologische Bedeutung für das Ziel der Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der Richtlinie zukommt, Verschlechterungen der von ihnen vorgeschlagenen Gebiete zu vermeiden.
C – Zur Drittwirkung
34. Nach den bisherigen Überlegungen sind die italienischen Stellen vorläufig verpflichtet, das Gebiet „Foce del Timavo“ vor Verschlechterung zu schützen. Fraglich ist, ob dies Privaten – im vorliegenden Fall Dragaggi – entgegengehalten werden kann.
35. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Richtlinie keine Verpflichtungen für den Einzelnen begründen, so dass ihm gegenüber eine Berufung auf die Richtlinie als solche nicht möglich ist.(23) Diese Rechtsprechung betraf einerseits die Anwendung von Richtlinien im zivilrechtlichen Verhältnis zwischen Bürgern(24), andererseits Verpflichtungen von Bürgern gegenüber dem Staat, insbesondere im Bereich des Strafrechts(25) . Aus dem Urteil Busseni(26), das den Rang einer Forderung der Gemeinschaft in der Konkurstabelle betraf, lässt sich darüber hinaus ableiten, dass unmittelbar anwendbare Richtlinien gemeinschaftsrechtlich geschützte Rechtspositionen nicht in Frage stellen können. Diese Grundsätze beanspruchen auch bei dem hier in Verbindung mit einer bedingten Richtlinienbestimmung entwickelten Verschlechterungsverbot Geltung.
36. Der Anwendung des Verschlechterungsverbots könnte im vorliegenden Fall nur eine gemeinschaftsrechtlich geschützte Rechtsposition Dragaggis auf Erteilung des umstrittenen Auftrags entgegenstehen. Vergaberechtlich bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die italienischen Stellen ihren Schutzpflichten durch die Aufhebung des Vergabeverfahrens nachkommen durften. Die Gemeinschaftsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge, deren Anwendbarkeit mangels weiterer Angaben hier nicht geprüft werden kann, verpflichten einen öffentlichen Auftraggeber nicht, ein Vergabeverfahren zu Ende zu führen.(27) Das Gemeinschaftsrecht sieht noch nicht einmal vor, dass der Abbruch eines Vergabeverfahrens nur in Ausnahmefällen oder bei Vorliegen schwerwiegender Gründe erfolgen dürfte.(28)
37. Sollte Dragaggi bereits eine gemeinschaftsrechtlich geschützte Rechtsposition erworben haben, so unterlägen die italienischen Stellen zumindest einer Verpflichtung, alle sonstigen Möglichkeiten der Verhinderung einer Beeinträchtigung auszuschöpfen. Denkbar wäre die Inanspruchnahme etwaiger Rechte, den Vertrag zu beenden, oder die Bemühung um einvernehmliche Lösungen, z. B. mit dem Ziel der Schadensvermeidung bei der Ausführung des Auftrags.
V – Ergebnis
38. Ich schlage daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Die Mitgliedstaaten sind nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen in Verbindung mit insbesondere dem Prinzip der Gemeinschaftstreue verpflichtet, bis zum Ablauf von drei Jahren nach Übermittlung eines umfassenden Verzeichnisses der Gebiete, denen auf nationaler Ebene erhebliche ökologische Bedeutung für das Ziel der Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der Richtlinie zukommt, Verschlechterungen der von ihnen vorgeschlagenen Gebiete zu vermeiden.
(1) .
(2)
–	ABl. L 206, S. 7.
(3)
–	Datum nach CELEX – erstaunlicherweise ging der Gerichtshof in den Urteilen vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache C-329/96 (Kommission/Griechenland, Slg. 1997, I-3749, Randnr. 2) und vom 11. Dezember 1997 in der Rechtssache C-83/97 (Kommission/Deutschland, Slg. 1997, I-7191, Randnr. 2) von einer Mitteilung am 5. Juni 1992 aus.
(4)
–	ABl. L 103, S. 1.
(5)
–	Siehe aber das Urteil vom 20. März 2003 in der Rechtssache C-143/02 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I- 2877) zur mangelhaften Umsetzung der Artikel 5, 6 und 7 der Habitatrichtlinie.
(6)
–	Entscheidung 2004/69/EG der Kommission vom 22. Dezember 2003 zur Verabschiedung der Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung für die alpine biogeografische Region gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates (ABl. 2004, L 14, S. 21).
(7)
–	Entscheidung 2002/11/EG der Kommission vom 28. Dezember 2001 zur Verabschiedung der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in der biogeografischen Region Makaronesien gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates (ABl. 2002, L 5, S. 16).
(8)
–	Vgl. u. a. das Urteil vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-62/00 (Marks & Spencer, Slg. 2002, I-6325, Randnr. 25, und die dort angeführte Rechtsprechung).
(9)
–	Urteile vom 7. November 2000 in der Rechtssache C-371/98 (First Corporate Shipping, Slg. 2000, I-9235, Randnr. 23), vom 11. September 2001 in den Rechtssachen C-67/99 (Kommission/Irland, Slg. 2001, I-5757, Randnr. 35), C-71/99 (Kommission/Deutschland, Slg. 2001, I-5811, Randnr. 28) und C-220/99 (Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-5831, Randnr. 32).
(10)
–	Urteile vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90 (Kommission/Spanien [Santoña], Slg. 1993, I-4221, Randnr. 22) und vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C-374/98 (Kommission/Frankreich [Basses Corbières], Slg. 2000, I-10799, Randnr. 49).
(11)
–	Vgl. in diesem Sinne auch das Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland [Leybucht], Slg. 1991, I-883, Randnr. 20).
(12)
–	Dafür stehen bereits die in Fußnote 9 zitierten Urteile in den Vertragsverletzungsverfahren gegen Irland, Deutschland und Frankreich.
(13)
–	Nach dem Natura Barometer der Kommission, Stand 12. Mai 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (besucht am 4. Juli 2004), haben allein die Niederlande ein Verzeichnis der Vorschläge vorgelegt, das als „largely complete/largement complète“ beschrieben wird, während der Befund für die anderen Altmitgliedstaaten einschließlich Italiens „substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète“ lautet.
(14)
–	Vgl. für die kontinentale biogeographische Region European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 vom Dezember 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (besucht am 4. Juli 2004).
(15)
–	Urteile vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie, Slg. 1997, I-7411, Randnr. 45), vom 8. Mai 2003 in der Rechtssache C-14/02 (ATRAL, Slg. 2003, I-4431, Randnr. 58) und vom 5. Februar 2004 in der Rechtssache C-157/02 (Rieser Internationale Transporte, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 66).
(16)
–	Siehe die in Fußnote 9 zitierten Urteile First Corporate Shipping, Randnr. 22, Kommission/Irland, Randnr. 34, Kommission/Deutschland, Randnr. 27, und Kommission/Frankreich, Randnr. 31.
(17)
–	Siehe die Nachweise in Fußnote 16.
(18)
–	Vgl. das Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-44/95 (Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Slg. 1996, I-3805, Randnrn. 37 ff.).
(19)
–	Vgl. für Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie meine Schlussanträge vom 30. Januar 2004 in der Rechtssache C-127/02 (Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nrn. 116 ff.).
(20)
–	Praktische Erwägungen sprechen allerdings dafür, das Schutzregime für Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung insgesamt bereits auf Vorschlagsgebiete zur Anwendung zu bringen. Einige Mitgliedstaaten – darunter mittlerweile Italien – haben sogar entsprechende Vorschriften erlassen.
(21)
–	Die Kommission geht nach dem in Fußnote 13 zitierten Natura Barometer davon aus, dass die italienischen Vorschläge substanziell aber noch unvollständig sind.
(22)
–	Siehe Artikel 1 Buchstabe e der Habitatrichtlinie.
(23)
–	Urteile vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 152/84 (Marshall, Slg. 1986, 723, Randnr. 48), vom 11. Juni 1987 in der Rechtssache 14/86 (Pretore di Salò/X, Slg. 1987, 2545, Randnr. 19) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-91/92 (Faccini Dori, Slg. 1994, I-3325, Randnrn. 20 ff.).
(24)
–	Urteile Faccini Dori und Marshall, zitiert in Fußnote 23.
(25)
–	Urteile vom 8. Oktober 1987 in der Rechtssache 80/86 (Kolpinghuis Nijmegen, Slg. 1987, 3969, Randnrn. 6 ff.) und Pretore di Salò/X, zitiert in Fußnote 23.
(26)
–	Urteil vom 22. Februar 1990 in der Rechtssache C-221/88 (Slg. 1990, I-495, Randnrn. 23 ff.).
(27)
–	 Urteil vom 18. Juni 2002 in der Rechtssache C-92/00 (HI, Slg. 2002, I-5553, Randnr. 41).
(28)
–	Urteil vom 16. September 1999 in der Rechtssache C-27/98 (Fracasso und Leitschutz, Slg. 1999, I-5697, Randnr. 23).