62012CC0427_MT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ir-rikors għal annullament li, f’din il-kawża, il-Kummissjoni qiegħda tippreżenta kontra l-Parlament Ewropew u l-Kunsill minħabba l-applikazzjoni żbaljata li dawn wettqu, skontha, tal-Artikolu 291(2) TFUE — meta pprevedew, fl-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 (2), l-adozzjoni min-naħa tal-Kummissjoni ta’ “Regolament ta’ implimentazzjoni” — jagħti lill-Qorti tal-Ġustizzja l-opportunità li tiddeċiedi, għall-ewwel darba, dwar is-sens u l-portata tal-atti “delegati” previsti fl-Artikolu 290 TFUE (3) . Għandu jitqies li l-uniku motiv ta’ annullament imressaq mill-Kummissjoni huwa bbażat fuq l-argument li l-Parlament u l-Kunsill fehmu b’mod żbaljat il-kampijiet ta’ applikazzjoni rispettivi tal-Artikoli 290 TFUE u 291(2) TFUE.
2. Ma hemmx lok li tiġi indirizzata, kif isostni l-Kunsill, il-kwistjoni ta’ jekk din il-kawża tqajjimx kwistjoni li “tolqot il-qofol stess ta’ ċerti kwistjonijiet fundamentali mqajma mill-integrazzjoni Ewropea” (4) . Fi kwalunkwe każ, huwa ċar li t-Trattat ta’ Lisbona fetaħ it-triq għal dik li tista’ tiġi kklassifikata bħala forma ġdida ta’ leġiżlar ibbażata fuq il-kollaborazzjoni bejn il-Parlament u l-Kunsill, minn naħa, u l-Kummissjoni, min-naħa l-oħra, punt dan li huwa biżżejjed sabiex il-problema mressqa quddiemna mill-Kummissjoni titqies bħala waħda sensittiva ħafna.
3. Huwa evidenti li din l-ewwel opportunità li għandha l-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tiddeċiedi dwar dan il-punt importanti li jikkonċerna l-organizzazzjoni tal-atti tal-Unjoni la ser tkun u lanqas tista’ tkun l-aħħar waħda. Irrispettivament minn kemm tista’ tkun rilevanti din l-okkażjoni, letteralment inawgurali, għall-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-Artikolu 290 TFUE, wieħed jista’ faċilment jifhem li, fil-kuntest ta’ din il-kawża, il-Qorti tal-Ġustizzja ma hijiex ser tkun tista’ tiddeċiedi kollox
f’dan ir-rigward. Dan huwa dovut għar-raġuni fundamentali li ċ-ċirkustanzi ta’ din il-kawża ma jeħtiġux li l-Qorti tal-Ġustizzja tagħti risposta għall-problemi kollha, waħda waħda, li jistgħu jitqajmu minn din id-dispożizzjoni. B’dan premess, il-partijiet f’dan il-kawża ġustament isostnu li f’din il-kawża l-Qorti tal-Ġustizzja għandha l-opportunità sabiex tibda tixħet ftit dawl fuq is-sens ta’ din id-dispożizzjoni tat-Trattat, filwaqt li fl-istess ħin tikkontribwixxi sabiex jiġu evitati wħud mis-sitwazzjonijiet ta’ kunflitt bejn l-istituzzjonijiet.
4. Filwaqt li nagħti diġà indikazzjoni tar-raġunament tiegħi f’dawn il-konklużjonijiet, fil-fehma tiegħi, f’dan il-perijodu ta’ applikabbiltà inizjali, b’mod partikolari, tal-atti “delegati”, l-isfida prinċipali hija li jiġi żgurat ċertu livell ta’ ġustizzjabbiltà fir-rigward tal-għażliet magħmula mil-leġiżlatur tal-Unjoni, jiġifieri jew li jagħti lill-Kummissjoni l-kompitu li tikkompleta jew temenda l-kontenut ta’ att leġiżlattiv jew li jagħtiha l-kompitu li tadotta atti ta’ “implimentazzjoni”.
5. Wara li niċħad l-eċċezzjoni ta’ inammissibbiltà, ser naqsam l-opinjoni tiegħi f’żewġ partijiet. Fl-ewwel parti ser nipproponi interpretazzjoni kemm tal-atti “delegati” u kemm tal-atti ta’ “implimentazzjoni” f’sens li jissuġġerixxi l-possibbiltà li ssir distinzjoni bejniethom. Fit-tieni parti ser nindirizza s-suġġett speċifiku ta’ din il-kawża, jiġifieri l-validità tal-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 sa fejn jawtorizza lill-Kummissjoni tadotta, skont l-Artikolu 291(2) TFUE, regolament ta’ implementazzjoni.
I – Il-kuntest ġuridiku
6. Il-ftit dispożizzjonijiet ikkonċernati minn din il-kawża, jiġifieri l-Artikoli 290 TFUE u 291 TFUE u l-Artikolu 80 tar-Regolament Nru 528/2012, ser jiġu riprodotti ulterjorment hekk kif niżviluppa l-argumenti tiegħi.
II – Ir-rikors għal annullament
7. Il-Kummissjoni tippreżenta rikors għall-annullament tal-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012. Fil-fehma tagħha, id-dispożizzjoni kkontestata hija invalida sa fejn tipprovdi li l-miżuri msemmija f’din l-istess dispożizzjoni għandhom jiġu adottati permezz ta’ att ta’ implementazzjoni (Artikolu 291 TFUE), meta fil-fatt dawn għandhom jiġu adottati permezz ta’ att iddelegat (Artikolu 290 TFUE).
8. Bla ħsara għall-fatt li ser nintroduċi d-diversi argumenti tal-Kummissjoni jiena u niżviluppa l-argumenti tiegħi fir-rigward tad-diversi problemi mqajma minn din il-kawża, għandu jingħad minn issa li, fil-fehma tal-Kummissjoni, il-ġurisprudenza dwar l-għażla tal-bażi legali ta’ att tal-Unjoni għandha tiġi applikata mutatis mutandis
għall-għażla bejn l-Artikolu 291 TFUE (li jagħti kompetenza esklużivament ta’ implementazzjoni) u l-Artikolu 290 TFUE (li jagħti lill-Kummissjoni setgħa ta’ natura “ kważi leġiżlattiva”). Fil-fehma tal-Kummissjoni, dawn iż-żewġ dispożizzjonijiet huma kjarament distinti u ma hemmx “żoni griżi” li fihom tkun possibbli l-għażla diskrezzjonali min-naħa tal-leġiżlatur.
9. Il-Kummissjoni targumenta li huwa determinanti s-sens li għandu jingħata lill-espressjoni “sabiex jissumplimentaw jew jemendaw ċerti elementi mhux essenzjali ta’ l-att leġislattiv”. Fil-fehma tagħha, din l-espressjoni ma tistax tiġi interpretata b’mod restrittiv sa fejn huwa meħtieġ li l-atti li jikkompletaw il-kontenut ta’ att leġiżlattiv ikollhom il-livell ta’ leġittimità demokratika li jista’ jirriżulta biss mill-proċess leġiżlattiv u li l-Artikolu 290 TFUE jiggarantixxi lill-“atti delegati” permezz tal-kontrolli li jipprevedi.
10. Fir-rigward tad-dispożizzjoni kkontestata, il-Kummissjoni ssostni li l-istabbiliment ta’ sistema ta’ ħlasijiet koerenti u kompleta għall-finanzjament tal-Aġenzija jeħtieġ li jiġu kkompletati elementi mhux essenzjali tar-Regolament Nru 528/2012, u għalhekk għandu jkun is-suġġett ta’ delega fis-sens tal-Artikolu 290 TFUE.
11. Għar-raġunijiet imsemmija, il-Kummissjoni qiegħda titlob l-annullament tal-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012, biż-żamma fis-seħħ tal-effetti tiegħu sad-dħul fis-seħħ tad-dispożizzjoni maħsuba sabiex tissostitwixxieh, u l-kundanna tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill għall-ispejjeż. B’mod sussidjarju, u fl-eventwalità li l-Qorti tal-Ġustizzja tikkunsidra li t-talba tagħha għal annullament parzjali ma hijiex ammissibbli, il-Kummissjoni titlob l-annullament tar-Regolament Nru 528/2012 fl-intier tiegħu, biż-żamma fis-seħħ tal-effetti tiegħu.
III – Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
12. Minbarra l-Parlament Ewropew u l-Kunsill, ipparteċipaw fil-proċedura r-Renju tad-Danimarka, ir-Repubblika tal-Finlandja, ir-Repubblika Franċiża, ir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi, ir-Renju Unit u r-Repubblika Ċeka.
13. Il-Kunsill, sostnut mir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi u mir-Renju Unit, isostni li t-talba hija inammissibbli sa fejn l-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 ma għandux, fil-fehma tiegħu, il-livell meħtieġ ta’ awtonomija fil-konfront tad-dispożizzjonijiet l-oħra tar-Regolament sabiex ikun is-suġġett ta’ evalwazzjoni separata, u dan sa fejn il-ħlas tad-drittijiet u tal-ħlasijiet huwa meħtieġ għall-intervent tal-Aġenzija f’kull stadju tal-proċedimenti ta’ approvazzjoni ta’ prodott bijoċidali. Għall-kuntrarju, il-Parlament Ewropew, il-Kummissjoni u r-Repubblika tal-Finlandja jikkunsidraw li l-annullament tad-dispożizzjoni kkontestata ma huwiex ser ikollu effett fuq is-sustanza tar-Regolament Nru 582/2012, u għalhekk isostnu li t-talba hija ammissibbli.
14. Fir-rigward tal-mertu, u fir-rigward tal-kunsiderazzjonijiet ġenerali tal-Kummissjoni, il-parti l-kbira tal-partijiet li pparteċipaw fil-proċedura ma jaqblux li hemm relazzjoni ġerarkika bejn l-Artikolu 290 TFUE u l-Artikolu 291 TFUE, filwaqt li jsostnu li l-leġiżlatur jista’ jagħżel metodu wieħed jew ieħor u li t-tnejn li huma jwasslu għall-adozzjoni ta’ atti regolatorji. Barra minn hekk, teżisti “żona griża” li minħabba fiha huwa diffiċli li jiġu distinti b’mod astratt il-kampijiet ta’ applikazzjoni rispettivi ta’ dawn iż-żewġ dispożizzjonijiet, sa fejn dan jiddependi f’kull każ mil-livell ta’ dettall tal-att leġiżlattiv li fir-rigward tiegħu tkun meħtieġa azzjoni mill-Kummissjoni (jew sabiex “tikkompletah”, jew sabiex “timplementah”; fejn dan il-livell ikun, rispettivament, ikbar jew inqas). Fl-aħħar nett, dawn il-partijiet jikkontestaw ukoll l-interpretazzjoni wiesgħa tal-espressjoni “sabiex jissumplimentaw jew jemendaw ċerti elementi mhux essenzjali ta’ l-att leġislattiv”, sa fejn tali interpretazzjoni ġġib fix-xejn il-kontenut tal-Artikolu 291 TFUE.
15. Fir-rigward tal-kontenut tad-dispożizzjoni kkontestata, kemm il-Parlament Ewropew u kemm il-Kunsill u l-Istati Membri kollha li pparteċipaw fil-proċedura jsostnu li s-sistema stabbilita permezz tal-Artikolu 80 tar-Regolament Nru 528/2012 hija suffiċjentement iddettaljata b’tali mod li ma huwiex meħtieġ att iddelegat u b’tali mod li jkun biżżejjed att purament ta’ implementazzjoni fis-sens tal-Artikolu 291 TFUE.
16. Il-Parlament Ewropew u l-Kunsill qegħdin jitolbu ċ-ċaħda tar-rikors u l-kundanna tal-Kummissjoni għall-ispejjeż. B’mod sussidjarju, il-Parlament jitlob li, fil-każ li jintlaqa’ r-rikors, l-effetti tad-dispożizzjoni annullata u tad-diversi atti li jkunu ġew adottati bis-saħħa tagħha jinżammu fis-seħħ sad-dħul fis-seħħ tad-dispożizzjoni li tissostitwixxiha.
IV – Evalwazzjoni
A – Fuq l-ammissibbiltà tar-rikors
17. Il-Kunsill, sostnut mill-Pajjiżi l-Baxxi u mir-Renju Unit, qajjem dubju dwar l-ammissibbiltà tar-rikors sa fejn, fil-fehma tiegħu, id-dispożizzjoni kkontestata ma għandhiex awtonomija suffiċjenti fil-kuntest tar-Regolament Nru 528/2012 sabiex tkun tista’ tikkostitwixxi, waħedha, is-suġġett ta’ rikors.
18. Fil-fehma tiegħi, ir-rikors ma huwiex inammissibbli. Skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, “l-annullament parzjali ta’ att tal-Unjoni huwa possibbli biss sa fejn l-elementi li jkun qed jintalab l-annullament tagħhom ikunu separabbli mill-kumplament tal-att” (5), bħalma hija wkoll kostanti d-dikjarazzjoni li “r-rekwiżit ta’ separabbiltà ma jkunx sodisfatt meta l-annullament parzjali ta’ att ikollu l-effett li jbiddel is-sustanza tiegħu” (6) .
19. Fil-kawża ineżami, id-dispożizzjoni kkontestata tista’ tiġi sseparata perfettament mill-bqija tar-Regolament Nru 528/2012. Fil-fatt, l-Artikolu 80(1) tal-imsemmi regolament sempliċement jagħti speċifikament lill-Kummissjoni l-kompetenza neċessarja sabiex tadotta regolament ta’ implementazzjoni fejn jiġu stabbiliti d-drittijiet u l-ħlasijiet li jistgħu jintalbu mill-Aġenzija, kif ukoll il-kundizzjonijiet għall-ħlas tagħhom. Għalkemm huwa minnu li dan ir-regolament ta’ implementazzjoni għandu rwol importanti fil-kuntest tar-Regolament Nru 528/2012, li l-għan tiegħu huwa li jiġu stabbiliti regoli ta’ armonizzazzjoni fir-rigward tal-kummerċjalizzazzjoni u tal-użu ta’ prodotti bijoċidali, ma jistax jingħad li l-imsemmi regolament ta’ implementazzjoni huwa determinanti sabiex jintlaħaq l-imsemmi għan.
20. F’dan l-istadju nixtieq nagħmel osservazzjoni preliminari ta’ natura ġenerali. Għalkemm dak li qiegħed jiġi kkontestat f’din il-kawża huwa jekk il-leġiżlatur tal-Unjoni osservax jew le d-dispożizzjoni prevista fl-Artikolu 291(2) TFUE, it-trattazzjoni bejn il-partijiet uriet “spostament” tal-attenzjoni fuq l-Artikolu 290 TFUE, bħala bażi legali korretta, għar-raġuni, wieħed għandu jifhem, li l-leġiżlatur ma għażilx li jassumi huwa stess ir-regolazzjoni li hija s-suġġett tat-tilwima. Fid-dawl ta’ dan, wieħed għandu jistenna wkoll ċertu “spostament” anki fiċ-ċentru ta’ gravità tal-analiżi tiegħi ta’ din il-kwistjoni.
B – Fuq il-mertu
1. Fuq l-atti ddelegati, l-atti ta’ implementazzjoni u l-possibbiltà li ssir distinzjoni bejniethom
a) L-atti “delegati”
i) Il-kontenut tal-Artikolu 290 TFUE
21. F’ċerti okkażjonijiet jaf ikun meħtieġ b’mod partikolari li tingħata attenzjoni primordjali lill-interpretazzjoni grammatikali jew testwali. Fi kliem ieħor, f’ċerti każijiet għandha tingħata attenzjoni fl-ewwel lok għal dak li “tgħid” id-dispożizzjoni, filwaqt li wieħed jipprova jwarrab għal mument dak li jista’ jkun jaf dwar l-istorja tagħha. Fil-fehma tiegħi, din il-kunsiderazzjoni tgħodd b’mod partikolari meta l-persuna li tkun qiegħda twettaq l-interpretazzjoni jkollha quddiemha l-kategorija ġdida tal-atti ddelegati prevista fl-Artikolu 290 TFUE, kategorija li, lil hinn mill-apparenzi, sa issa ma kellhiex ekwivalenti fl-arkitettura tal-atti tal-Unjoni. Fil-fatt, huwa wisq l-“istorbju” mqajjem minn dak kollu li jikkostitwixxi l-kuntest li minnu oriġinat. Għalkemm dawn l-“interferenzi” għandhom jingħataw attenzjoni, għandu jkun hemm minn tal-inqas mument fejn din id-dispożizzjoni “titħalla titkellem” fis-sempliċità kollha tagħha.
22. L-Artikolu 290 TFUE huwa fformulat b’dan il-mod:
“1. Att leġislattiv jista’ jiddelega lill-Kummissjoni s-setgħa li tadotta atti mhux leġislattivi ta’ applikazzjoni ġenerali sabiex jissumplimentaw jew jemendaw ċerti elementi mhux essenzjali ta’ l-att leġislattiv.
L-objettivi, il-kontenut, il-kamp ta’ l-applikazzjoni u d-durata tad-delega ta’ setgħa għandhom jiġu definiti espressament fl-atti leġislattivi. L-elementi essenzjali ta’ qasam għandhom ikunu riservati għall-att leġislattiv u għaldaqstant ma jistgħux ikunu s-suġġett ta’ delega ta’ setgħa.
2. L-atti leġislattivi għandhom jistabbilixxu espressament il-kondizzjonijiet li għalihom tkun soġġetta d-delega, dawn il-kondizzjonijiet jistgħu jkunu kif ġej:
a) il-Parlament Ewropew jew il-Kunsill jista’ jiddeċiedi li jirtira d-delega;
b) l-att iddelegat jista’ jidħol fis-seħħ biss jekk ma jkunx hemm oġġezzjoni mill-Parlament Ewropew jew mill-Kunsill fiż-żmien stabbilit mill-att leġislattiv.
Għall-finijiet ta’ punti a) u b), il-Parlament Ewropew għandu jaġixxi b’maġġoranza tal-membri komponenti tiegħu, u l-Kunsill b’maġġoranza kwalifikata.
3. Il-kelma ‘delega’ għandha tiddaħħal fl-intestatura ta’ l-atti delegati.”
23. Mill-qari ta’ din id-dispożizzjoni, u għall-finijiet li jinteressawna fil-kawża ineżami, għandu jingħad, fil-qosor, li l-att “delegat”, kif inhu msejjaħ, huwa “att mhux leġislattiv” ta’ applikazzjoni ġenerali tal-Kummissjoni, u tal-Kummissjoni biss, li permezz tiegħu jiġu kkomplementati d-dispożizzjonijiet previsti f’“att leġislattiv” li jkun iddelega lill-Kummissjoni s-“setgħa” li tirregola, billi tikkompleta jew temenda, “ċerti elementi mhux essenzjali” tal-istess att leġiżlattiv, bil-kundizzjoni iżda li l-“elementi essenzjali ta’ qasam” għandhom ikunu “riservati” għal dan l-att leġiżlattiv u li l-obbjettivi, il-kontenut, il-kamp ta’ applikazzjoni u d-durata tad-“delega ta’ setgħa” għandhom jiġu ddefiniti espressament. Mhux qiegħed imsemmi, intenzjonalment, dak kollu li jikkonċerna l-“kondizzjonijiet” previsti fl-Artikolu 290(2) TFUE, sa fejn ma huwiex meħtieġ għall-eżitu ta’ din il-kawża. Minn dan l-istadju, għandhom jiġu enfasizzati biss il-punti segwenti, mingħajr ma għandha tingħata wisq importanza lill-ordni li fih ser nintroduċihom.
24. Fl-ewwel lok, dan huwa att tal-Unjoni formalment differenti mill-bqija tal-atti li jikkostitwixxu s-sistema normattiva tal-Unjoni. Dan l-att huwa msejjaħ att “delegat” (7) . Fil-fehma tiegħi, f’dan is-sens, din is-sempliċi kwalifika tal-att tal-Unjoni kkonċernat, sa fejn tesprimi numru ta’ karatteristiċi speċifiċi ta’ dan l-att, għandha forza suffiċjenti sabiex tippermettilna nitkellmu dwar att tal-Unjoni li huwa formalment differenti mill-bqija tal-atti l-oħra. Kif jindika l-Parlament fir-risposta tiegħu (8), l-Artikoli 290 TFUE u 291 TFUE “huma fost l-innovazzjonijiet prinċipali introdotti mit-Trattat ta’ Lisbona fl-arkitettura normattiva tal-Unjoni”.
25. Fit-tieni lok, dan huwa att tal - Kummissjoni, b’mod esklużiv u riżervat, irrispettivament mill-“kondizzjonijiet” u garanziji stabbiliti fl-Artikolu 290(2) TFUE. Fl-aħħar mill-aħħar hija l-Kummissjoni, u l-Kummissjoni biss, li għandha tassumi dan il-kompitu u din ir-responsabbiltà.
26. Fit-tielet lok, dan huwa att b’kontenut normattiv (“ta’ applikazzjoni ġenerali”), intiż sabiex jirregola “qasam” partikolari. Għaldaqstant, l-Artikolu 290 TFUE jikkonċerna l-kuntest ta’ attività essenzjalment normattiva, li tikkonċerna r-regolamentazzjoni u li hija saħansitra distakkata mill-attività ulterjuri tal-implementazzjoni, irrispettivament mill-identità tal-awtur tagħha.
27. Fir-raba’ lok, dan huwa att “mhux leġislattiv”, deskrizzjoni din li tista’ tfisser sempliċement li dan ma huwiex att approvat permezz tal-proċess leġiżlattiv ordinarju, iżda li tista’ tfisser ukoll li dan huwa att ta’ applikazzjoni ġenerali li – fil-ġerarkija tan-normi – jinsab f’livell inferjuri għall-att leġiżlattiv.
28. Fil-ħames lok, il-fatt li l-att jingħata l-kwalifika ta’ “delegat” huwa dovut għall-fatt li jirriżulta neċessarjament minn “delega (ta’ setgħa)”, li essenzjalment hija potestattiva u li tinsab f’att leġiżlattiv, bħala att li jiddelega, b’tali mod li terġa’ tqum il-kwistjoni tan-natura ta’ din is-“setgħa”. Wieħed “jiddelega” sa fejn jastjeni milli “jilleġiżla”, iżda f’dan il-każ hemm dubju dwar kemm il-kompitu li qiegħed jiġi ddelegat huwa dak ta’ “leġiżlar”. Ikun iktar prudenti jekk nitkellmu b’mod iktar ġenerali dwar “regolamentazzjoni”.
29. Fis-sitt lok, id-delega tippermetti kemm li jiġu kkompletati kif ukoll li jiġu emendati “ċerti” elementi tal-att leġiżlattiv. Għandu jiġi preżunt li l-fatt li jiġi kkompletat u l-fatt li jiġi emendat att normattiv partikolari huma żewġ forom distinti ta’ kif jista’ jiġi influwenzat tali att normattiv (9), fejn fil-kawża ineżami hija ta’ interess kważi esklużivament l-ewwel forma. Fi kwalunkwe każ, id-delega ma hijiex ġenerali iżda, għall-kuntrarju, kemm dak li l-att iddelegat jista’ jikkompleta u kemm dak li jista’ jemenda għandhom jiġi “definiti espressament” fl-att leġiżlattiv. Għaldaqstant, l-att leġiżlattiv għandu jispeċifika dak li, fir-rigward tiegħu stess, jeħtieġ li jiġi kkompletat kif ukoll dak li, jekk ikun il-każ, il-Kummissjoni tista’ temenda.
30. Fis-seba’ lok, l-“elementi essenzjali ta’ qasam” għandhom jiġu “riservati” għall-att leġiżlattiv, li jfisser neċessarjament li l-att iddelegat jista’ jirregola biss — billi jikkompleta jew billi jemenda — “elementi mhux essenzjali” tal-att leġiżlattiv (10) . Għaldaqstant, l-“essenzjal” jikkostitwixxi riżerva materjali assoluta. Dan madankollu ma jfissirx li r-riżerva ta’ att leġiżlattiv hija limitata għal dak li jistabbilixxi l-Artikolu 290 TFUE, punt dan li ser nerġa’ nindirizza iktar tard. Din id-dispożizzjoni tidentifika biss ir-riżerva ta’ att leġiżlattiv li ma tistax tkun is-“suġġett ta’ delega” (l-“essenzjal”), b’differenza minn riżerva oħra li tista’ titqajjem mil-leġiżlatur stess (dak li “mhux essenzjali”). Il-kwistjoni distinta li qiegħda titqajjem fil-kawża ineżami hija dik ta’ jekk din l-interpretazzjoni ta’ dak li ma jistax ikun is-“suġġett ta’ delega”, limitata għal dak li huwa l-“essenzjal”, tapplikax jew le għal kwalunkwe kuntest normattiv, oltre l-formulazzjoni letterali tad-dispożizzjoni.
31. Fl-aħħar lok, l-att leġiżlattiv li jiddelega għandu jiddefinixxi “espressament” l-“objettivi, il-kontenut, il-kamp ta’ l-applikazzjoni u d-durata tad-delega ta’ setgħa”. Dan ir-rekwiżit, li bis-saħħa tiegħu l-azzjoni normattiva tal-Kummissjoni tirriżulta li hija attività kkontrollata mill-qrib, jippermetti lill-att leġiżlattiv, sabiex ma ngħidx lill-awturi tiegħu, jillimita b’mod kunsiderevoli d-diskrezzjoni tal-Kummissjoni. Dak kollu li l-leġiżlatur “essenzjalment” ikun jixtieq jara rregolat f’qasam partikolari jista’ jiġi indikat permezz tad-definizzjoni espressa tal-obbjettivi, tal-kontenut u tal-kamp ta’ applikazzoni li għandu jonera l-att iddelegat.
32. Wara li għamilt il-kunsiderazzjonijiet preċedenti, ser nindirizza issa l-aspett storiku bl-iskop, essenzjalment, li nikkwalifika l-grad tal-innovazzjoni li introduċa t-Trattat ta’ Lisbona f’dan ir-rigward (11) . Huwa paċifiku li l-Artikolu 290 TFUE għandu preċedent fl-Artikolu I-36 tat-Trattat Kostituzzjonali, li safa’ fix-xejn, bid-differenza fundamentali li dawk li kienu msejħa “regolamenti delegati” kienu jikkonċernaw “liġijiet” ta’ delega (12) . Għandu jingħad iżda, li, peress li qatt ma daħal fis-seħħ, dan il-preċedent ma għandux jingħata wisq importanza.
33. Fir-rigward ta’ kif kienu jinsabu l-affarijiet qabel “Lisbona”, għandha tiġi kkunsidrata t-teżi sostntua mill-Kunsill (13), fis-sens li s-“setgħa maħluqa permezz tal-Artikolu 290 [TFUE] ma hijiex ġdida fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni”, b’tali mod li l-“innovazzjoni introdotta mill-Artikolu 290 TFUE ma tinsabx fin-natura ta’ din is-setgħa iżda fil-modalitajiet għall-eżerċizzju tagħha li jistabbilixxi dan l-artikolu”, filwaqt li jkompli billi jippreċiża li “dak li huwa stabbilit fl-Artikoli 290 [TFUE] u 291 [TFUE], meta kkunsidrati flimkien, huwa sempliċement dak li kien preċedentement previst fl-Artikolu 202 tat-Trattat KE”.
34. Fil-fehma tiegħi, dan it-tip ta’ raġunament, li jwassal sabiex dispożizzjoni tat-Trattat ta’ Lisbona li, bħala tali, ma għandhiex ekwivalenti fid-dritt primarju tal-Unjoni, tinqara fid-dawl ta’ dawk li preċedentement kienu użi partikolari, sa punt jew ieħor ibbażati fuq l-Artikolu 202 KE, huwa ta’ natura li jwassal għal konklużjoni żbaljata. U dan jgħodd ukoll għall-proċedura tranżitorja msejħa “proċedura regolatorja bi skrutinju” bħala eventwali għajnuna għall-interpretazzjoni tal-atti “delegati” (14) . F’dan ir-rigward huwa biżżejjed li jiġi indikat li l-kontenut tal-Artikolu 290 TFUE — li ser jinftiehem aħjar ladarba nkunu indirizzajna l-atti ta’ “implimentazzjoni” — ma ġiex inkluż fl-Artikolu 291 TFUE bħala konsegwenza tal-ħtieġa li jiġu stabbiliti kundizzjonijiet uniformi ta’ eżekuzzjoni iżda bħala kontinwazzjoni tal-attività ta’ leġiżlar f’sens materjali.
ii) Proposta ta’ interpretazzjoni tal-atti ddelegati
35. Ser ngħaddi issa, fl-ewwel lok, sabiex nagħmel proposta sabiex nislet it-tifsira tal-atti “delegati” u, fit-tieni lok, sabiex nagħmel proposta għall-klassifikazzjoni ta’ dawn l-atti, filwaqt li nispira ruħi mid-dritt pubbliku tal-Istati Membri.
36. L-atti “delegati” jikkostitwixxu opportunità ta’ kollaborazzjoni bejn il-leġiżlatur tal-Unjoni u l-Kummissjoni fit-twettiq tal-kompitu ta’ leġiżlar, fis-sens materjali tal-kelma, fejn fil-kuntest ta’ din il-kollaborazzjoni l-leġiżlatur jista’ bħala prinċipju jirregola biss l-elementi essenzjali ta’ qasam u jħalli f’idejn il-Kummissjoni l-bqija tal-kompitu ta’ leġiżlar filwaqt li jispeċifika espressament il-marġni ta’ diskrezzjoni tagħha permezz tal-kunċetti li sar riferiment għalihom.
37. Fil-fehma tiegħi, dan huwa s-sens bażiku tal-atti “delegati”, sens jew kunċett li għandhom ikunu speċifiċi biżżejjed sabiex jiġi evitat li l-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dawn l-atti jkun jista’ jiġi faċilment konfuż ma’ forom oħra ta’ azzjoni normattiva mill-Kummissjoni, b’mod partikolari l-forma prevista fl-Artikolu 291(2) TFUE, li ser nindirizza iktar tard.
38. Ser ngħaddi issa sabiex nipprova nikklassifika dawn l-atti “delegati”, li ma humiex “atti leġiżlattivi” iżda li lanqas ma huma atti ta’ “implimentazzjoni”, u li jippermettu kemm li “att leġiżlattiv” jiġi kkompletat kif ukoll li jiġi emendat. Fil-fehma tiegħi, huwa opportun li nirreferi għad-dritt komparattiv, u b’mod iktar partikolari għad-dritt pubbliku tal-Istati Membri, filwaqt b’mod partikolari li nieħu inkunsiderazzjoni l-fatt li qed nanalizza tip ta’ att li l-funzjonalità tiegħu għandha korrispondenza innegabbli u tradizzjoni kkonsolidata fl-ordinamenti kostituzzjonali tagħhom. Fil-fatt, minkejja l-fatt li s-sistema ta’ atti tal-Unjoni, minħabba n-natura u l-istorja tagħha (15), żviluppat f’sistema unika, f’dawk il-mumenti meta, bħalma kienu mingħajr ebda dubju dawn il-mumenti, l-Unjoni fittxet ispirazzjoni fil-kategoriji normattivi tal-Istati Membri (16), huwa kważi naturali li wieħed janalizza dawn il-kategoriji, minkejja l-fatt li ma tista’ tiġi ggarantita ebda konklużjoni.
39. Barra minn hekk, huwa għaldaqstant ċar li ma tantx hija ta’ għajnuna l-klassifikazzjoni tagħhom bħala “setgħat ta’ natura kważi leġiżlattiva ” (17), jew anki bħala “ tertium genus ”, li jaqgħu bejn l-atti leġiżlattivi, minn naħa, u l-atti ta’ implementazzjoni ta’ applikazzjoni ġenerali, min-naħa l-oħra, atti li wkoll huma fdati lill-Kummissjoni u li ser nirreferi għalihom fi stadju sussegwenti.
40. Mill-banda l-oħra, peress li qegħdin nitkellmu dwar “atti mhux leġiżlattivi”, fejn id-delega leġiżlattiva ssir biss fis-sens materjali tal-espressjoni u fejn ma jkunx hemm trasferiment ta’ setgħa leġiżlattiva fis-sens sħiħ tal-kelma, tqum leġittimament il-kwistjoni ta’ jekk dak li qiegħed jissejjaħ “delega” għandux fil-fatt in-natura ta’ “awtorizzazzjoni”. Madankollu, sa fejn ikollna nitkellmu dwar “delega”, ladarba dan huwa impost mill-Artikolu 290 TFUE, ikollna allura ngħidu li din hija delega “inadegwata”.
41. Huwa fid-dawl ta’ din ir-riflessjoni li nistgħu naslu għal interpretazzjoni tad-delega ta’ setgħat prevista fl-Artikolu 290 TFUE bħala eżempju ta’ “astensjoni minn leġiżlar”. Fil-fatt, f’numru ta’ Stati Membri jsir riferiment għal “astensjoni minn leġiżlar” f’dawk il-każijiet fejn il-leġiżlatur, b’xi mod jew ieħor, jagħżel li “jċedi” lis-setgħa eżekuttiva — f’kundizzjonijiet partikolari u f’oqsma speċifiċi — parti mil-leġiżlazzjoni dwar qasam partikolari. Il-qasam li b’hekk ikun temporanjament “eskluż” mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-liġi ma jibqax liġi, minkejja li materjalment ikun maħsub sabiex ikun liġi (18) .
42. Huwa minnu, madankollu, li dan il-kunċett iqum f’kuntest ta’ ordinament fejn il-prinċipju ta’ ġerarkija jgawdi minn supremazija assoluta. Fil-każ tagħna, għall-kuntrarju u kif diġà indikajt, jista’ jkun hemm min isostni li l-espressjoni “att mhux leġiżlattiv” sempliċement tesprimi dak li huwa ovvju, fis-sens li f’dan il-każ ma kienx segwit u lanqas ma huwa ser jiġi segwit il-proċess leġiżlattiv ordinarju. Minkejja din il-portata limitata, fil-fehma tiegħi dan il-kunċett għandu biżżejjed forza esplikattiva sabiex ikun jista’ jiġi applikat, mutatis mutandis, għal dak li jiġri meta jintużaw id-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 290 TFUE.
43. B’mod partikolari, f’dawk il-każijiet fejn l-att leġiżlattiv jippermetti l-emenda tiegħu stess permezz tal-“att delegat”, din l-emenda għandha tikkonċerna elementi li, fl-ewwel lok, ma jkunux essenzjali u, fit-tieni lok, li jkunu jinsabu f’dispożizzjonijiet identifikati verbatim . F’dawn iċ-ċirkustanzi, id-dispożizzjonijiet imsemmija jiġu mċaħħda, eċċezzjonalment, mill-hekk imsejħa “forza passiva” li hija inerenti għall-istatus stess tal-att leġiżlattiv; fi kliem ieħor, dawn id-dispożizzjonijiet ikunu suġġetti għall-possibbiltà li jiġu dderogati permezz ta’ dispożizzjoni inkluża f’“att mhux leġiżlattiv”, kif l-Artikolu 290 TFUE jiddefinixxi l-“att delegat”.
2. L-atti ta’ implementazzjoni
44. Fir-rigward tal-atti ta’ implementazzjoni ta’ applikazzjoni ġenerali, fis-sens tal-Artikolu 291(2) TFUE, ser nibda għal darba oħra billi nagħmel analiżi tal-kontenut ta’ din id-dispożizzjoni b’mod kemm jista’ jkun iżolat.
i) Il-kontenut tal-Artikolu 291(2) TFUE
45. L-Artikolu 291 TFUE huwa fformulat kif ġej:
“1. L-Istati Membri għandhom jadottaw il-miżuri kollha tad-dritt nazzjonali meħtieġa għall-implimentazzjoni ta’ l-atti ta’ l-Unjoni legalment vinkolanti.
2. Meta jkun hemm bżonn ta’ kondizzjonijiet uniformi għall-implimentazzjoni ta’ l-atti ta’ l-Unjoni legalment vinkolanti, dawn l-atti jistgħu jagħtu l-kompetenzi ta’ implimentazzjoni lill-Kummmissjoni jew, fil-każijiet speċifiċi ġustifikati b’mod xieraq u fil-każijiet previsti fl-Artikoli 24 u 26 tat-Trattat dwar l-Unjoni Ewropea, lill-Kunsill.
3. Għall-finijiet tal-paragrafu 2, il-Parlament Ewropew u l-Kunsill, li jaġixxu permezz ta’ regolament skond il-proċedura leġislattiva ordinarja, għandhom jistabbilixxu minn qabel ir-regoli u l-prinċipji ġenerali dwar il-miżuri ta’ kontroll mill-Istati Membri fuq l-eżerċizzju tal-kompetenzi ta’ implimentazzjoni tal-Kummissjoni.
4. Il-kelma ‘implimentazzjoni’ għandha tiddaħħal fl-atti ta’ l-implimentazzjoni.”
46. Fl-ewwel lok, u sabiex nibda bl-aħħar punt, il-kelma “implimentazzjoni” tippermetti li l-atti tal-Kummissjoni adottati fuq il-bażi ta’ din id-dispożizzjoni jiġu distinti formalment mill-atti ddelegati, li wkoll ikunu adottati mill-Kummissjoni iżda fuq il-bażi tad-delega ta’ setgħat prevista fl-Artikolu 290 TFUE.
47. Fit-tieni lok, fil-kuntest tal-Artikolu 291 TFUE ma għadniex nitkellmu dwar “regolamentazzjoni” fis-sens tal-Artikolu 290 TFUE iżda ninsabu f’kuntest funzjonali differenti, jiġifieri dak tal-implementazzjoni u, b’mod iktar partikolari, dak tal-implementazzjoni tal-atti tal-Unjoni legalment vinkolanti. Fi kliem ieħor, fl-istruttura tat-Trattat, huwa f’dan l-Artikolu 291 TUFE li tibda l-implementazzjoni.
48. Fit-tielet lok, b’mod simili għal kif fl-Artikolu 290 TFUE jiġu ddelegati lill-Kummissjoni setgħat ta’ regolamen tazzoni li prima facie
jaqgħu fl-ambitu tal-atti leġiżlattivi, f’dan il-każ il-Kummissjoni qed tingħata l-kompetenza li tadotta atti ta’ implementazzjoni b’konsegwenza tal-ħtieġa li jiġu stabbiliti “kondizzjonijiet uniformi għall-implimentazzjoni” fl-Unjoni kollha. Fil-fatt, normalment u bħala regola ġenerali, il-kompetenzi ta’ implementazzjoni huma tal-Istati Membri. Huwa biss b’mod sussidjarju [skont l-Artikolu 5(1) TUE] li dawn il-kompetenzi jistgħu jiġu eżerċitati mill-Unjoni u, fi ħdan l-Unjoni, mill-Kummissjoni, bħala l-istituzzjoni li għandha “funzjonijiet ta’ koordinazzjoni, eżekuzzjoni u amministrazzjoni, skond il-kondizzjonijiet previsti fit-Trattati” [Artikolu 17(1) TUE] (19) .
49. Għaldaqstant, primarjament, l-Artikolu 291(2) TFUE huwa regola li jagħti s-setgħa lill-Unjoni teżerċita (b’mod sussidjarju), permezz tal-Kummissjoni, kompetenza li tappartjeni lill-Istati Membri.
50. B’differenza minn dak li jiġri fil-każ tal-Artikolu 290 TFUE, dak li jiskatta dan it-trasferiment ta’ setgħa ma huwiex is-sempliċi volontà tal-leġiżlatur iżda huwa l-eżistenza ta’ kawża oġġettiva: il-ħtieġa li l-atti tal-Unjoni legalment vinkolanti jiġu implementati f’kundizzjonijiet uniformi. Din il-ħtieġa tagħmel possibbli, fid-dawl tal-prinċipju ta’ sussidjarjetà, li l-istituzzjonijiet jadottaw il-mezzi ta’ implementazzjoni li, bħala regola ġenerali, għandhom jiġu adottati mill-Istati Membri.
51. Fl-aħħar nett, l-atti ta’ implementazzjoni skont l-Artikolu 291(2) TFUE huma suġġetti għall-kontroll tal-Istati Membri permezz tal-proċedura stabbilita fir-Regolament Nru 182/2011 (20), li jissemplifika s-sistema tradizzjonali msejħa “kumitatoloġija”. B’differenza mis-sistema ta’ kontroll prevista fl-Artikolu 290 TFUE, il-kontrolli previsti fl-Artikolu 291 TFUE ma humiex stabbiliti b’mod liberu fl-“att legalment vinkolanti” (l-att bażiku) li jikkonferixxi l-kompetenza ta’ implementazzjoni, iżda l-Artikolu 291(3) TFUE jobbliga lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill jistabbilixxu r-“regoli u l-prinċipji ġenerali dwar il-miżuri ta’ kontroll mill-Istati Membri” (21) . Min-naħa tiegħu, kull att bażiku għandu jipprevedi liema waħda mill-proċeduri ta’ kontroll previsti preċedentement mill-Parlament Ewropew u mill-Kunsill għandha tapplika fil-każ tiegħu (22) .
ii) Is-sens u l-portata tal-atti ta’ implementazzjoni
52. L-atti ta’ “implimentazzjoni” fis-sens tal-Artikolu 291 TFUE jippermettu lill-Kummissjoni, meta jkunu meħtieġa kundizzjonijiet uniformi ta’ implementazzjoni, u b’deroga mill-prinċipju li l-implementazzjoni għandha titwettaq mill-Istati Membri, timplementa hija stess id-dritt tal-Unjoni.
53. F’dawn iċ-ċirkustanzi, huwa diffiċli li s-sens ta’ dawn l-atti “ta’ implimentazzjoni” jiġi konfuż mas-sens tal-atti “delegati”, li jiġu adottati wkoll mill-Kummissjoni, sens li diġà tkellimna dwaru u li jista’ jiġi espress bl-idea ta’ kollaborazzjoni bejn il-leġiżlatur tal-Unjoni u l-Kummissjoni fir-rigward ta’ kompitu leġiżlattiv, fis-sens materjali tal-kelma.
54. Il-klassifikazzjoni ta’ dawn l-atti ta’ implementazzjoni tqajjem inqas problemi. Minħabba n-natura ta’ dan is-suġġett, minn dejjem kien hemm residwu ta’ leġiżlar immedjatament qabel l-implementazzjoni fis-sens strett tal-kelma, residwu li, skont it-tradizzjonijiet kostituzzjonali tal-Istati Membri, jista’ f’ċerti każijiet jitqies bħala inkluż fis-setgħa eżekuttiva, jekk ikun il-każ ikklassifikat bħala setgħa regolatorja, filwaqt li f’każijiet oħra tista’ tkun meħtieġa awtorizzazzjoni espressa min-naħa tal-leġiżlatur. Dan il-każ tal-aħħar japplika fil-kuntest tal-Unjoni, fid-dawl tal-prinċipju ta’ tqassim tal-kompetenzi.
3. Atti ddelegati u atti ta’ implementazzjoni
55. Ladarba kkunsidrajna s-sens rispettiv tal-kategoriji normattivi li jinsabu fl-Artikoli 290 TFUE u 291 TUFE, għandna issa nindirizzaw il-mod kif jirrelataw ma’ xulxin. F’din il-parti ser nibda billi nanalizza wħud mill-elementi ta’ kif jirrelataw ma’ xulxin l-atti “delegati” u l-atti ta’ “implimentazzjoni”, sabiex imbagħad ngħaddi biex nindirizza l-possibbiltajiet li titwettaq distinzjoni bejniethom.
i) Fuq ir-relazzjoni bejn l-atti ddelegati u l-atti ta’ implementazzjoni
56. Qabel ma nibda l-analiżi tiegħi jidhirli li hija neċessarja din l-osservazzjoni preliminari. Il-partijiet f’din il-kawża poġġew il-prinċipju ta’ ġerarkija fil-kamp tal-battalja ta’ din it-tilwima (23), sa fejn jiddiskutu, fl-aħħar mill-aħħar, jekk teżistix relazzjoni ta’ ġerarkija bejn l-atti leġiżlattivi u l-atti ddelegati jew bejn dawn u l-atti ta’ implementazzjoni. Għalkemm, naturalment, hemm ħafna x’jingħad f’dan ir-rigward, huwa ferm iktar dubjuż kemm dan id-dibattitu huwa neċessarju sabiex tingħata risposta, anki jekk ma jittieħdux inkunsiderazzjoni dawn l-aspetti, għar-rikors tal-Kummissjoni. Dan ma jfissirx iżda li, mill-interpretazzjoni li qiegħed nipproponi ta’ dawn iż-żewġ tipi ta’ atti, ma jistgħux jinstiltu konsegwenzi li jiffavorixxu teżi partikolari. Fl-aħħar mill-aħħar, iżda, naqbel mal-argument tal-Finlandja li, għall-finijiet ta’ dak li jinteressana f’din il-kawża, dan ma huwiex dibattitu neċessarju.
57. Mill-banda l-oħra, fil-fehma tiegħi, ma nistgħux ma niħdux inkunsiderazzjoni l-fatt li, fl-aħħar mill-aħħar, id-distinzjoni bejn l-atti ddelegati u l-atti ta’ implementazzjoni ma tikkonċernax biss id-differenza bejn il-leġiżlazzjoni (anki jekk iddelegata) u l-eżekuzzjoni, iżda tikkonċerna wkoll il-fatt li l-atti ddelegati jirriżultaw mill-eżerċizzju ta’ kompetenza normattiva proprja tal-Unjoni filwaqt li l-atti ta’ implementazzjoni jirriżultaw mill-eżerċizzju (b’mod sussidjarju) mill-Kummissjoni (jew mill-Kunsill) ta’ kompetenza li bħala prinċipju tappartjeni lill-Istati Membri (24) .
58. Fi kliem ieħor, ir-raġuni prinċipali wara s-separazzjoni bejn l-Artikoli 290 TFUE u 291 TFUE ma hijiex daqstant (jew ma hijiex biss) il-ħtieġa li tiġi stabbilita d-distinzjoni bejn il-leġiżlazzjoni u l-implementazzjoni bħala fażijiet suċċessivi fil-proċedura għall-istabbiliment ta’ normi tal-Unjoni, iżda hija pjuttost, u qabel kollox, ir-rieda li jiġu affermati l-limiti bejn il-kompetenzi rispettivi tal-Unjoni u tal-Istati Membri.
59. Fil-kuntest tal-Unjoni, il-kwistjoni tal-intensità normattiva tqum b’mod ċar fil-każ tal-Artikolu 290 TFUE, fejn issir id-delega lil istituzzjoni tal-eżerċizzju ta’ setgħat li jappartjenu lil istituzzjonijiet oħra tal-Unjoni stess. Fl-Artikolu 291 TFUE huwa wkoll meħtieġ li jiġi applikat il-kriterju tal-intensità normattiva sabiex jiġi ddeterminat jekk il-Kummissjoni (jew il-Kunsill) kinux sempliċement “implementaw” atti tal-Unjoni legalment vinkolanti, għalkemm f’dan il-każ dejjem tqum kwistjoni preliminari, jiġifieri jekk l-implementazzjoni għandhiex titwettaq mill-Unjoni jew mill-Istati Membri, kwistjoni din li tiddependi dejjem minn fatt oġġettiv, li huwa indispensabbli għall-istituzzjonijiet tal-Unjoni, jiġifieri li l-implementazzjoni teħtieġ kundizzjonijiet uniformi. Flimkien mal-kwistjoni tad-demarkazzjoni bejn ġeneralità u speċifiċità li hija tipika tad-delega u tal-awtorizzazzjoni leġiżlattivi, tqum il-kwistjoni tad-delimitazzjoni tal-kompetenzi bejn l-Unjoni u l-Istati Membri.
60. Issa, l-effetti tad-delega
taħt l-Artikolu 290 TFUE jkunu eżawriti hekk kif il-Kummissjoni tingħata s-setgħa li tadotta atti mhux leġiżlattivi dwar qasam li oriġinarjament kien aċċessibbli biss għall-atti leġiżlattivi; dan iżda b’ebda mod ma jaffettwa l-kompetenza tal-Unjoni fil-konfront tal-Istati Membri. Dak li qiegħed nipprova ngħid huwa li din id-delega ma twassal għal ebda setgħa regolamentari, iżda twassal biss għal “dik tal-Kummissjoni”. Fi kliem ieħor, id-delega titwettaq dejjem fil-kuntest tal-kompetenzi tal-Unjoni u ma taffettwax id-distribuzzjoni tal-kompetenzi bejn l-Unjoni u l-Istati Membri.
61. Min-naħa l-oħra, l-Artikolu 290 TFUE ma jagħtix lok għal norma li tippermetti hija stess l-implementazzjoni ta’ mandat, iżda jagħti lok għal norma li permezz tagħha jiġi pperfezzjonat u konkluż il-proċess leġiżlattiv, minkejja li ċerti elementi tal-qasam suġġett għal dan il-proċess ikunu s-suġġett ta’ astensjoni minn leġiżlar. L-Artikolu 290 TFUE ma jawtorizzax l-implementazzjoni iżda l-konklużjoni tal-proċess leġiżlattiv bl-użu tas-setgħa regolatorja. Għaldaqstant, f’dan l-istadju tkun għadha ma hijiex possibbli l-implementazzjoni fis-sens tal-Artikolu 291 TFUE, li tista’ ssir biss ladarba jkun tlesta l-proċess ta’ “leġiżlar” fis-sens wiesa’ ta’ dan il-kunċett.
62. L-intervent min-naħa tal-Kummissjoni għandu jikkonċerna qasam li, fl-assenza tad-delega, kien ikun is-suġġett ta’ leġiżlazzjoni u, għaldaqstant, ta’ trattament normattiv ikkaratterizzat min-natura ġenerali u astratta, li hija karatteristika speċifikament tas-setgħa leġiżlattiva. Permezz tad-delega, il-Kummissjoni tingħata s-setgħa li tadotta dispożizzjonijiet ta’ dan it-tip u, għaldaqstant, li topera f’marġnijiet ta’ diskrezzjoni li ma japplikawx fil-każ tal-eżerċizzju tal-funzjoni eżekuttiva. Għaldaqstant, id-differenza fil-prinċipju bejn is-setgħa eżerċitata mill-Kummissjoni fil-każ ta’ delega leġiżlattiva (Artikolu 290 TFUE) u s-setgħa mogħtija lilha mill-Artikolu 291(2) TFUE fil-każ tal-implementazzjoni tinsab, fl-aħħar mill-aħħar, fil-fatt li d-delega tippermetti marġni ta’ diskrezzjoni li ma jeżistix fil-każ tal-implementazzjoni. Fil-fatt, il-leġiżlatur jiddelega lill-Kummissjoni l-possibbiltà li tiddeċiedi dwar ċerti elementi li, bħala regola ġenerali, kellhom jiġu deċiżi minnu stess, filwaqt li l-implementazzjoni taħt l-Artikolu 291 TFUE tapplika fir-rigward ta’ dispożizzjonijiet normattivi li l-kontenut tagħhom ikun ġie ddefinit mil-leġiżlatur fir-rigward tal-elementi sostantivi tagħhom.
63. Fl-aħħar nett, minħabba din id-differenza, l-Artikolu 291(2) TFUE jirreferi sempliċement għall-eżerċizzju tas-setgħa eżekuttiva, eżerċizzju li naturalment ikun eskluż meta ma jkunx meħtieġ għall-applikazzjoni konkreta ta’ norma li tkun diġà ddefinita u kompleta. Min-naħa tiegħu, l-Artikolu 290 TFUE jipprovdi li għandhom jiġu stabbiliti l-obbjettivi tad-delega, kif ukoll il-kontenut u l-kamp ta’ applikazzjoni tagħha, b’tali mod li juri b’mod ċar li l-Kummissjoni hija mistennija twettaq xi ħaga iktar minn sempliċi implementazzjoni ta’ dispożizzjoni li fiha jkunu ġew stabbiliti dawn l-elementi kollha. Din ix-“xi ħaġa iktar” timplika, fil-fehma tiegħi, marġni “kreattiv” jew “inċiżiv” li jkun impossibbli fil-każ ta’ sempliċi implementazzjoni.
ii) Distinzjoni bejn il-kampijiet ta’ applikazzjoni rispettivi tal-attività normattiva prevista fl-Artikoli 290 TFUE u 291 TFUE
64. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, ser nipproponi interpretazzjoni li tista’ tkun ta’ għajnuna għall-finijiet li jiġi ddeterminat jekk azzjoni normattiva konkreta tistax titwettaq biss bħala konsegwenza ta’ delega jew, għall-kuntrarju, jekk ikunx aħjar li tiġi inkluża fil-kategorija tal-implementazzjoni.
65. Il-Kummissjoni enfasizzat b’mod partikolari n-“natura tas-setgħa li l-leġiżlatur ikollu l-intenzjoni jattribwixxi”, filwaqt li tikkunsidra inadegwati l-kriterji tal-“livell tad-dettall”, tal-ħolqien ta’ drittijiet u obbligi, jew tal-“marġni ta’ diskrezzjoni” (25) u filwaqt li tirreferi għall-kampijiet ta’ applikazzjoni rispettivi tagħhom bħala “reċiprokament esklużivi” (26) .
66. Għall-kuntrarju, il-Kunsill jenfasizza l-eżistenza ta’ regoli sostanzjali ġodda, ta’ drittijiet u obbligi ġodda, u jinsisti fuq il-ħtieġa li jiġi eżaminat il-“kontenut normattiv”. Fil-fehma tiegħu, teżisti żona griża li huwa diffiċli li tiġi ddefinita. Il-Parlament, fl-aħħar nett, jirreferi għal-livell ta’ dettall, għad-drittijiet u l-obbligi u għall-marġni ta’ diskrezzjoni (27) .
67. Għandu qabel kollox jiġi speċifikat li f’din il-kawża ġiet diskussa fit-tul ukoll il-kwistjoni ta’ jekk wieħed jistax jitkellem dwar “żona griża” fid-demarkazzjoni bejn il-kontenut tal-atti ddelegati u l-kontenut tal-atti ta’ implementazzjoni, jew jekk, għall-kuntrarju, hemmx separazzjoni ċara li tillimita dawn l-atti għal kampijiet ta’ applikazzjoni kjarament distinti, b’kontenuti reċiprokament esklużivi. Inkonformità mat-teżi tal-Kummissjoni, u anki minn perspettiva kunċettwali, b’mod reċiprokament esklużiv, dak li jista’ jitħalla sabiex jiġi ddeterminat mill-att iddelegat ma jistax ikun is-suġġett tal-att ta’ implementazzjoni, u bil-kuntrarju. Inkonformità mat-teżi opposta, l-għoti ta’ setgħa lill-Kummissjoni jista’ jissodisfa kemm l-iskop li l-leġiżlatur jinħeles mix-xogħol normattiv mhux essenzjali kif ukoll l-iskop li tiġi fdata bl-atti ta’ applikazzjoni ġenerali li jkunu essenzjali għall-implementazzjoni f’sens ristrett.
68. Nerġa’ ngħid li ma huwiex essenzjali li tittieħed pożizzjoni fir-rigward ta’ dan il-punt, b’mod partikolari fid-dawl tal-fatt li ż-żewġ pożizzjonijiet jistgħu jkunu, bħala prinċipju, korretti. Barra minn hekk, fl-aħħar mill-aħħar, ħafna jiddependi mill-mod kif il-partijiet jaraw dawn iż-żewġ kunċetti.
69. Mill-banda l-oħra, is-suġġett taż-“żona griża” tqajjem diversi drabi flimkien ma’ kunsiderazzjonijiet dwar id-“dettall tal-istħarriġ” li tista’ twettaq b’mod leġittimu l-Qorti tal-Ġusizzja f’dan ir-rigward (28) . Fil-fehma tiegħi, fil-fatt, dan huwa l-approċċ adegwat. Dan sa fejn il-kwistjoni ma għandhiex tkun dik ta’ jekk “ontoloġikament” norma partikolari tistax tiġi attribwita mingħajr ebda dubju fil-kuntest tal-Artikolu 290 TFUE jew fil-kuntest tal-Artikolu 291 TFUE, iżda għandha tkun dik ta’ jekk il-Qorti tal-Ġustizzja tistax tivverifika jew le, sal-aħħar dettall, kull waħda mill-għażliet magħmula mil-leġiżlatur (29) .
70. Fi kwalunkwe każ, qabel ma nkompli bl-analiżi tiegħi, nixtieq ngħid li l-Kummissjoni għandha raġun meta ssostni li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha teżerċita ċertu livell ta’ ġustizzjabbiltà fir-rigward tal-għażliet magħmula mil-leġiżlatur tal-Unjoni fid-dawl tal-alternattiva li għandna quddiemna. Dan jgħodd b’mod iktar partikolari f’sitwazzjonijiet bħal dik ineżami fejn kien hemm bidla fid-dritt primarju u fejn il-probabbiltà li l-affarijiet jibqgħu “kif kienu qabel”, f’dan il-każ min-naħa tal-leġiżlatur, ma hijiex eskluża. Madankollu, l-affermazzjoni tal-prinċipju, minn naħa, u l-portata tiegħu, min-naħa l-oħra, ma humiex l-istess ħaġa.
71. Fil-fatt, huwa faċli li wieħed jaċċetta li r-“rwol” tal-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward tal-ħarsien tad-distinzjoni bejn dak li huwa “essenzjali” (il-leġiżlazzjoni li ma tistax tkun is-suġġett ta’ delega) u dak li “mhux essenzjali” (il-leġiżlazzjoni li tista’ tkun is-suġġett ta’ delega) huwa, minħabba n-natura ta’ kif inhuma l-affarijiet, wieħed limitat: il-ġudizzju tal-Qorti tal-Ġustizzja f’ebda każ ma jista’ jieħu post dak tal-leġiżlatur. Issa, bl-istess mod, għandu jkun limitat ukoll ir-“rwol” tal-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward tal-ħarsien tad-distinzjoni l-oħra bejn dak li, sabiex nuża l-espressjoni użata mir-rappreżentant tal-Gvern Franċiż, għandu jiġi kklassifikat bħala “sostanzjali” (fi kwalunkwe każ, mhux essenzjali), jiġifieri, dak li jikkorrispondi speċifikament għall-Artikolu 290 TFUE u dak li, sabiex niddistingwih u konxju tal-fatt li din id-deskrizzjoni tista’ tkun inadegwata, ser niddeskrivi bħala “inċidentali”, jiġifieri dak li jikkorrispondi għall-Artikolu 291(2) TFUE. Huwa minnu li din id-distinzjoni l-oħra ma tagħmilx parti minn continuum
simili għal dak preċedenti sa fejn f’dan il-każ tikkonċerna funzjonalitajiet differenti. Madankollu, barra minn hekk, f’dan il-każ huma limitati l-possibbiltajiet li jiġu mistħarrġa l-għażliet magħmula mil-leġiżlatur fuq il-bażi ta’ din l-alternattiva.
72. Issa, bħalma osserva l-Avukat Ġenerali Jääskinen (30), il-fatt li jkun hemm żona sa ċertu punt lil hinn mill-kompetenza tal-qorti tal-Unjoni ma jeskludix, anzi jikkonferma, li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha twettaq stħarriġ ġudizzjarju effettiv, li jkun adegwat għall-karatteristiċi tagħhom, tal-“metodu ta’ amministrazzjoni” tal-alternattiva atti ddelegati/atti ta’ implementazzjoni min-naħa tal-leġiżlatur.
73. B’dan premess, għandu jingħad qabel kollox li s-sens ta’ kull wieħed minn dawn il-kunċetti, kif diġà rajna, huwa suffiċjentement differenti sabiex jippermetti l-applikazzjoni ta’ interpretazzjoni teleoloġika għall-finijiet tal-orjentament tad-distinzjoni bejn il-kampijiet ta’ applikazzjoni rispettivi tagħhom. Fil-fehma tiegħi, distinzjoni bbażata fuq ir-raġuni fundamentali u fuq l-għan ta’ kull wieħed minn dawn l-atti legali hija ferm iktar adegwata għaliex tippermetti li jinstabu soluzzjonijiet li jikkorrispondu għall-ispirtu tas-sistema stabbilita mill-Artikoli 290 TFUE u 291 TFUE.
74. Għandu jingħad ukoll li l-analiżi ma għandhiex tkun limitata għal dispożizzjoni iżolata ta’ att leġiżlattiv li jiddelega iżda huwa meħtieġ li jiġi analizzat ukoll l-att leġiżlattiv fl-intier tiegħu, sabiex jiġi identifikat f’liema sitwazzjoni relattiva tinsab, fl-istruttura ta’ dan l-att leġiżlattiv, għażla partikolari favur l-“att ta’ implimentazzjoni” f’dan il-kuntest, b’mod partikolari meta mqabbla mal-eventwali użu tal-atti ddelegati.
75. Tqajjem diversi drabi wkoll il-kriterju “politiku” bħala eventwali kategorija ġenerali li tista’ sservi ta’ orjentament għad-deċiżjoni fir-rigward tal-għażliet tal-leġiżlatur f’dan il-qasam. Huwa minnu li l-Qorti tal-Ġustizzja użat l-idea tal-“orjentamenti fundamentali tal-politika Komunitarja” bħala spunt għad-demarkazzjoni tal-limiti tal-kompetenzi eżekuttivi (31) . Madankollu, fil-fehma tiegħi, għandu jiġi kkunsidrat li l-paragun bejn “il-politiku” u, sabiex insejħulu hekk, “it-tekniku”, għall-finijiet tad-distinzjoni bejn dawn iż-żewġ tipi ta’ atti huwa ta’ rilevanza limitata. Dan għaliex, fil-każ tal-Artikolu 290 TFUE, meta kkunsidrati flimkien, ir-rekwiżiti dwar il-preċiżazzjoni tal-“objettivi”, tal-“kamp ta’ l-applikazzjoni” u tal-“kontenut” li għandu jipprovdi l-att leġiżlattiv fir-rigward tal-att delegat, jimplikaw li l-aspett “politiku” jkun stabbilit kważi b’mod eżawrjenti mill-att leġiżlattiv. Fi kliem ieħor, l-Artikolu 290 TFUE jistabbilixxi b’mod suffiċjentement strett il-limiti tad-delega b’tali mod li jista’ jingħad li prattikament ma jifdalx spazju sabiex tiġi assunta responsabbiltà fil-veru sens tal-kelma. L-“elementi mhux essenzjali” li għalihom għandu jillimita ruħu l-att iddelegat ser ikunu dawk l-elementi li fir-rigward tagħhom ma jkunx hemm lok li jiġu kkunsidrati mill-ġdid l-għażliet fundamentali adottati mil-leġiżlatur bir-responsabbiltà tiegħu. Fil-qosor, fl-ambitu ta’ dak li “mhux essenzjali”, il-marġni għall-adozzjoni ta’ deċiżjonijiet li jimplikaw responsabbiltà leġiżlattiva fil-veru sens tal-kelma jista’ jkun kunsiderevolment ristrett minħabba l-kundizzjonijiet li fihom tkun awtorizzata d-delega.
76. B’dan premess, għandu jingħad li ma jistax jiġi nnegat li l-Kummissjoni jibqgħalha “marġni ta’ diskrezzjoni” wiesa’ fl-iffinalizzar tar-regolazzjoni tal-qasam ikkonċernat permezz tal-Artikolu 290 TFUE. Madankollu, jekk ikun meħtieġ “oneru politiku” fir-rigward ta’ kull waħda mid-determinazzjonijiet normattivi rriżervati għall-att iddelegat, jista’ jintilef, fil-fehma tiegħi, il-bilanċ fir-relazzjoni bejn l-atti ddelegati u l-atti ta’ implementazzjoni, għad-detriment tal-atti ddelegati.
77. F’dan il-kuntest, għandu jiġi osservat li, fil-kuntest attwali sussegwenti għat-Trattat ta’ Lisbona, ma nistgħux nibqgħu nitkellmu dwar il-kunċett ta’ riżerva ta’ liġi limitata għal dak li huwa “essenzjali”, kif interpretat mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja (32) . Wara d-dħul fis-seħħ l-Artikolu 290 TFUE, wieħed ma jistax jimmaġina li, ladarba l-leġiżlatur ikun ikkompleta r-regolazzjoni tal-essenzjal, dan jista’ jagħżel b’diskrezzjoni sħiħa bejn l-att iddelegat u l-att ta’ implementazzjoni. Din it-teżi tipperikola l-effettività tal-inkorporazzjoni tal-atti ddelegati fid-dritt primarju sa fejn, kif tenfasizza l-Kummissjoni (33), tqajjem il-perikolu li l-“atti delegati” jispiċċaw f’kategorija inutli u mingħajr użu sa mill-ġeneżi tagħhom.
78. Fl-aħħar nett, u sa fejn dejjem ikun hemm element ta’ suġġettività f’dak kollu li jirreferi għall-obbjettivi, il-lingwaġġ użat fil-premessi tal-att leġiżlattiv li jagħti d-delega jista’ u għandu jkun ta’ utilità partikolari. Fil-fatt, dawn il-premessi huma l-aħjar mod kif tiġi kkomunikata l-intenzjoni tal-leġiżlatur, jiġifieri jew ix-xewqa li jitwaqqaf ix-xogħol regolatorju ladarba jkun tlesta jew kopert l-aspett “essenzjali”, jew l-inkarigu lill-Kummissjoni, jew jekk ikun il-każ lill-Kunsill, bis-setgħa li jiġu adottati atti ta’ applikazzjoni ġenerali li jkunu direttament relatati mal-ħtiġijiet tal-mument tal-implementazzjoni.
79. Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, ta’ natura ċertament ġenerali u sa ċerti punt astratti, ninsabu f’sitwazzjoni fejn nistgħu nindirizzaw id-dispożizzjoni speċifika li wasslet għal din il-kawża, jiġifieri l-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012, sa fejn, effettivament, dan l-artikolu jagħti lill-Kummissjoni l-kompitu li tadotta “Regolament ta’ implimentazzjoni” fir-rigward ta’ ċerti elementi speċifiċi tal-istess regolament.
4. Fuq jekk id-dispożizzjoni kkontestata setgħetx tagħti lill-Kummissjoni l-kompitu li tadotta regolament ta’ implementazzjoni
80. Għal darba oħra, ser nibda l-analiżi tiegħi billi nirripproduċi d-dispożizzjoni li tikkonċernana. L-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 jobbliga lill-Kummissjoni tadotta regolament ta’ implementazzjoni li jispeċifika l-elementi segwenti:
“(a) id-drittijiet pagabbli lill-Aġenzija, inklużi d-drittijiet annwali għall-prodotti li jingħataw awtorizzazzjoni tal-Unjoni skont il-Kapitolu VIII u d-drittijiet pagabbli għall-applikazzjonijiet għal rikonoxximent reċiproku skont il-Kapitolu VII;
(b) ir-regoli li jiddefinixxu l-kondizzjonijiet għad-drittijiet imnaqqsin, eżenzjonijiet mid-drittijiet u r-rimbors tal-membru tal-Kumitat tal-Prodotti Bijoċidali li jaġixxi bħala relatur; u
(c) il-kondizzjonijiet għall-ħlas.”
81. L-istess Artikolu 80(1) jispeċifika li r-regolament ta’ implementazzjoni għandu japplika biss għad-drittijiet imħallsa lill-Aġenzija u li dawn id-drittijiet għandhom “jiġu stabbiliti f’tali livell sabiex jiġi żgurat li d-dħul derivat mid-drittijiet, meta mgħaqqad ma’ sorsi oħra ta’ dħul tal-Aġenzija skont dan ir-Regolament, ikun biżżejjed sabiex ikopri l-kost tas-servizzi mogħtija. Id-drittijiet pagabbli għandhom jiġu ppubblikati mill-Aġenzija”.
82. Minbarra dawn l-indikazzjonijiet, fl-Artikolu 80(3) tal-istess regolament huma stabbiliti l-prinċipji segwenti:
“(a) id-drittijiet għandhom ikunu stabbiliti fuq livell sabiex jiżguraw li d-dħul idderivat mid-drittjjiet, huwa, fil-prinċipju, suffiċjenti sabiex ikopri l-ispejjeż tas-servizzi mwassla u ma għandhomx ikunu aktar minn dak li huwa meħtieġ sabiex ikopru dawk l-ispejjeż;
(b) rimborż parzjali tal-imposta [għandu jingħata] jekk l-applikant jonqos milli jibgħat l-informazzjoni mitluba fil-limitu taż-żmien speċifikat;
(c) il-ħtiġijiet speċifiċi tal-SMEs għandhom jitqiesu, skont il-każ, inkluża l-possibbiltà ta’ qsim ta’ ħlas f’diversi ħ[l]asijiet bin-nifs u fażijiet;
(d) l-istruttura u l-ammont tad-[drittijiet] għandhom iqisu jekk it-tagħrif ġiex ippreżentat f’daqqa jew separatament;
(e) f’ċirkostanzi debitament iġġustifikati u fejn dan jiġi aċċettat mill-Aġenzija jew mill-awtorità kompetenti, id-drittijiet kollha jew parti minnhom jistgħu jkunu eżentati; u
(f) l-iskadenzi għall-ħlas tad-drittijiet għandhom ikunu stabbiliti b’kont meħud tal-iskadenzi tal-proċeduri previsti f’dan ir-Regolament.”
83. Il-Kummissjoni tallega (34) li dak li qiegħed jitħalla għar-regolament ta’ implementazzjoni huwa l-istabbiliment ta’ sistema kompleta u koerenti tad-drittijiet li għandhom jitħallsu lill-Aġenzija, ta’ qafas koerenti ta’ regoli u ta’ kriterji, ta’ sistema globali u koerenti, stabbiliment dan li jeħtieġ li jiġu kkompletati, fuq il-bażi tal-prinċipji stabbiliti mil-leġiżlatur, “elementi mhux essenzjali” tar-Regolament Nru 528/2012, u li għalhekk kellu jkun is-suġġett ta’ delega skont l-Artikolu 290 TFUE.
84. Min-naħa tagħhom, il-Parlament u l-Kunsill, filwaqt li jikkontestaw ir-rilevanza tal-prinċipji invokati mill-Kummissjoni, jallegaw li s-sistema stabbilita fl-Artikolu 80 tar-Regolament Nru 528/2012 hija suffiċjentement iddettaljata b’tali mod li ma huwiex meħtieġ att ta’ delega iżda biss att purament ta’ implementazzjoni skont l-Artikolu 291 TFUE.
85. Qabel inkompli bl-analiżi tiegħi, nixtieq inqajjem punt li diġà ngħata ċerta importanza, jiġifieri l-importanza li ma nillimitawx ruħna għall-kwistjoni ta’ dispożizzjoni iżolata tal-att leġiżlattiv inkwistjoni u li nagħtu importanza wkoll lill-att fl-intier tiegħu, b’mod partikolari lill-għażliet magħmula fl-istess att fir-rigward tal-użu tal-atti ddelegati jew tal-atti ta’ implementazzjoni ta’ applikazzjoni ġenerali. F’dan ir-rigward għandu jiġi osservat li fl-Artikolu 83(5) tar-Regolament Nru 528/2012 l-att iddelegat jintuża b’mod li huwa suffiċjentement wiesa’ sabiex jeskludi r-riskju, li indikajt iktar ’il fuq, li l-leġiżlatur jinjora dan il-mod ġdid ta’ kif jiġi rregolat qasam partikolari (35) . Naturalment, din l-evalwazzjoni ma jfissirx li ma għandniex inkomplu bl-analiżi tad-dispożizzjoni li tikkonċernana speċifikament f’din il-kawża, għalkemm, fil-fehma tiegħi, ma stajtx ma nsemmix il-fatt li fir-Regolament Nru 528/2012 isir riferiment ukoll għall-atti ddelegati.
86. Għandu issa jiġi eżaminat jekk l-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 jistax jitqies b’mod raġonevoli bħala l-espressjoni ta’ rieda tal-leġiżlatur li jwettaq regolamentazzjoni li għad trid tiġi żviluppata jew jekk, għall-kuntrarju, jistax jiġi raġonevolment aċċettat li diġà ninsabu fl-istadju tal-implementazzjoni, bil-ħtieġa inevitabbli li jiġu stabbiliti atti ta’ applikazzjoni ġenerali li jippreċedu l-implementazzjoni fil-veru sens tal-kelma. F’dan ir-rigward, ma jkunx irrilevanti jekk nosserva, bla ħsara għall-preċiżazzjonijiet li ser nagħmel iktar quddiem, li suġġett li jirrikjedi tant reviżjoni, bħalma jkun dejjem is-suġġett tad-drittijiet, huwa ta’ natura tali li jista’ jiġi inkluż f’dan l-istadju.
87. F’dawn il-kundizzjonijiet, huwa biżżejjed li jiġi eżaminat jekk jistax jingħad leġittimament li, fil-kawża ineżami, ninsabu diġà fl-istadju finali tal-implementazzjoni, bl-inevitabbli elementi ta’ speċifiċità, jew ta’ determinazzjoni, jew jekk, għall-kuntrarju, għadniex fi stadju fejn l-azzjoni normattiva pendenti għandha tiżvolġi fil-kuntest ta’ marġnijiet ta’ diskrezzjoni li l-Kummissjoni ma tistax tissostitwixxi bis-sempliċi eżerċizzju tas-setgħa eżekuttiva tagħha.
88. Huwa fid-dawl tal-prinċipji stabbiliti mil-leġiżlatur fl-Artikolu 80(3) tar-Regolament Nru 528/2012 li għandha tiġi evalwata l-portata tas-setgħa normattiva mogħtija lill-Kummissjoni, sa fejn il-kwistjoni ta’ jekk nistgħux nitkellmu dwar sempliċi setgħa eżekuttiva jew dwar l-eżerċizzju ta’ setgħa leġiżlattiva tiddependi minn kemm din id-dispożizzjoni tillimita l-marġni ta’ diskrezzjoni tal-Kummissjoni sabiex tforni l-kontenut tad-dispożizzjoni li tirriżulta mill-eżerċizzju tas-setgħa normattiva mogħtija lilha.
89. Fil-fehma tiegħi, il-kundizzjonijiet imposti fl-Artikolu 80(1) u (3) tar-Regolament Nru 528/2012 ma jħallux lok għall-eżerċizzju ta’ funzjoni normattiva li tmur lil hinn minn dak li raġonevolment jista’ jitqies bħala li jista’ jiġi fdat, fl-istadju tal-implementazzjoni, lill-Istati Membri jew lill-Kummissjoni.
90. Din id-dispożizzjoni tispeċifika darbtejn li għandu jiġi żgurat li jiġu koperti l-ispejjeż tas-servizzi pprovduti mill-Aġenzija; fl-Artikolu 80(3)(a) fil-fatt huwa speċifikat li l-livell tad-drittijiet “ma għandhomx ikunu aktar minn dak li huwa meħtieġ sabiex ikopru dawk l-ispejjeż”. F’dawn iċ-ċirkustanzi, huwa evidenti, fil-fehma tiegħi, li d-determinazzjoni tal-livell tad-drittijiet ma huwiex qiegħed jitħalla għad-diskrezzjoni ta’ deċiżjoni politika iżda qiegħed jitqies bħala kwistjoni teknika. U dan għaliex id-dimensjoni politika tal-istabbiliment ta’ sistema ta’ drittijiet diġà ġiet eżawrita mil-leġiżlatur stess meta ddeċieda, fl-ewwel lok, li għandu jkun hemm drittijiet u, fit-tieni lok, li dawn id-drittijiet għandhom iservu biss sabiex jiġu koperti l-ispejjeż tas-servizz, mingħajr ma huwa possibbli li dawn id-drittijiet iservu għal xi finijiet oħra u mingħajr ma huwa possibbli li l-livell tagħhom jiġi stabbilit f’ammont li jmur oltre l-ispejjeż tas-servizz ipprovdut mill-Aġenzija.
91. B’dan premess, għandu jiġi evalwat il-“prinċipju” stabbilit fl-Artikolu 80(3)(e) tal-istess regolament, li fir-rigward tiegħu l-Kummissjoni tallega li jimplika deċiżjoni ta’ natura politika, jiġifieri li jagħti lill-Kummissjoni marġni ta’ diskrezzjoni eċċessiv. Huwa minnu li l-fatt li l-Kummissjoni tingħata l-kompitu li tiddeċiedi f’liema każijiet tista’ tingħata eżenzjoni totali jew parzjali mill-ħlas tad-drittijiet jimplika li l-Kummissjoni tkun qiegħda tingħata l-kompitu li tiddefinixxi element ta’ natura partikolarment sensittiva fi kwalunkwe sistema li tikkonċerna l-finanzi. Fil-fatt, id-definizzjoni tal-grupp tal-persuni obbligati jħallsu taqa’, storikament, fil-kategorija ta’ dak li huwa “politiku”, b’rabta mill-qrib bejn rappreżentanza u obbligu ta’ ħlas, b’tali mod li, bħala prinċipju, din id-definizzjoni għandha tibqa’ rriżervata għal-leġiżlatur.
92. Issa, fil-kuntest tad-dispożizzjoni inkwistjoni ma nistgħux ngħidu li l-Kummissjoni qiegħda tingħata s-setgħa li tistabbilixxi b’mod liberu l-grupp tal-persuni li eventwalment jistgħu jibbenefikaw minn eżenzjoni. L-Artikolu 80(3)(e) jippermetti l-eżenzjoni, totali jew parzjali, biss “f’ċirkostanzi debitament iġġustifikati”, filwaqt li jeżiġi wkoll li l-eżenzjoni għandha tiġi aċċettata “mill-Aġenzija jew mill-awtorità kompetenti”. F’dawn iċ-ċirkustanzi, għal darba oħra, id-dimensjoni politika fundamentali tad-deċiżjoni dwar il-possibbiltà ta’ eżenzjonijiet ġiet indirizzata direttament mil-leġiżlatur. Il-Kummissjoni ma tistax tiddeċiedi jekk għandux ikun hemm eżenzjonijiet jew le jew jekk dawn jistgħux ikunu totali jew parzjali. Ladarba l-leġiżlatur iddeċieda li għandu jkun hemm eżenzjoni, il-Kummissjoni għandha tistabbilixxi biss, fir-regolament ta’ implementazzjoni, li min ikun jixtieq jibbenefika minn eżenzjoni għandu jiġġustifika dan u li għandha tkun l-Aġenzija jew l-awtorità kompetenti li għandha tiddeċiedi jekk din l-eżenzjoni tingħatax jew le. Għaldaqstant, ir-rwol tal-Kummissjoni huwa sempliċement li tinkludi fl-eventwali regolament ta’ implementazzjoni l-kundizzjonijiet meħtieġa għall-eżenzjoni, kundizzjonijiet li fil-verità diġà stabbilixxa l-leġiżlatur fl-istess Regolament Nru 528/2012: ġustifikazzjoni tat-talba u aċċettazzjoni mill-Aġenzija jew mill-awtorità kompetenti. F’dawn iċ-ċirkustanzi, din id-dispożizzjoni ma hijiex qiegħda tapplika dak li jipprovdi l-Artikolu 291(2) TFUE b’mod li jista’ jiġi ddikjarat illeġittimu.
93. Fir-rigward tal-prinċipji l-oħra stabbiliti fl-Artikolu 80(3) tar-Regolament Nru 528/2012, fil-fehma tiegħi dawn jikkundizzjonaw b’mod suffiċjenti l-marġni ta’ diskrezzjoni tal-Kummissjoni sa fejn huwa saħansitra previst li “rimborż parzjali tal-imposta [għandu jingħata] jekk l-applikant jonqos milli jibgħat l-informazzjoni mitluba fil-limitu taż-żmien speċifikat” [punt (b)]; li għandhom jittieħdu inkunsiderazzjoni l-“ħtiġijiet speċifiċi tal-SMEs [...], inkluża l-possibbiltà ta’ qsim ta’ ħlas f’diversi ħ[l]asijiet bin-nifs u fażijiet” [punt (c)]; jew li “l-iskadenzi għall-ħlas tad-drittijiet għandhom ikunu stabbiliti b’kont meħud tal-iskadenzi tal-proċeduri previsti f’dan ir-Regolament” [punt (f)]. Fil-fehma tiegħi, fl-aħħar mill-aħħar, ma tħalla ebda spazju għall-eżerċizzju ta’ setgħa li tittieħed deċiżjoni li l-kamp ta’ applikazzjoni tagħha ma jippermettix li tiġi inkluża fil-kuntest tal-Artikolu 291(2) TFUE.
94. Mill-banda l-oħra, l-Artikolu 80(2) tal-istess Regolament Nru 528/2012 jobbliga lill-Istati Membri jitolbu d-drittijiet għas-servizzi li “huma jipprovdu fir-rigward tal-proċeduri taħt dan ir-Regolament”. Għal dan il-għan, it-tieni subparagrafu tal-imsemmi artikolu jipprovdi li, “[a]bbażi tal-prinċipji stabbiliti fil-paragrafu 3, il-Kummissjoni għandha toħroġ gwida rigward struttura armonizzata tad-drittijiet”. Minn dan jista’ jiġi dedott li l-Kummissjoni hija mistennija tindika u tispeċifika għall-Istati Membri l-kundizzjonijiet li, fil-każ tal-Unjoni, huma meħtieġa mill-Artikolu 80(3). Madankollu, li kieku dan kien il-każ, ikun qiegħed jiġi rikonoxxut li fl-imsemmi Artikolu 80(3) jitħalla spazju għall-adozzjoni ta’ deċiżjonijiet li ma humiex nieqsa kompletament minn ċertu marġni ta’ diskrezzjoni. Jiena ma naħsibx li dan huwa l-każ.
95. Fil-fehma tiegħi, it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 80(2) ma huwiex qiegħed jawtorizza lill-Kummissjoni tistabbilixxi prinċipji li, fil-fehma tiegħi, diġà huma stabbiliti b’mod suffiċjentement speċifiku b’tali mod li jeskludu kull possibbiltà ta’ deċiżjoni politika min-naħa tal-Kummissjoni. Dak li qiegħed jingħad fl-imsemmi subparagrafu huwa li l-Kummissjoni, “[a]bbażi tal-prinċipji stabbiliti fil-paragrafu 3” għandha tiggwida l-azzjoni tal-Istati Membri bl-iskop li d-drittijiet stabbiliti minnhom ikollhom “struttura armonizzata”. Għaldaqstant, hawnhekk ma huwiex qiegħed jiġi indikat marġni ta’ deċiżjoni li, fid-dawl ta’ dak li ntqal, diġà ġie ddefinit mil-leġiżlatur meta stabbilixxa l-prinċipji li jinsabu fl-Artikolu 80(3), iżda qiegħed jiġi żgurat li d-drittijiet imposti mill-Istati Membri jkollhom struttura armonizzata, struttura li għandha tkun ispirata mill-osservanza tal-prinċipji msemmija.
96. Fl-aħħar nett, il-fatt li l-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 80(3) jorbtu bl-istess mod lill-Kummissjoni u lill-Istati Membri jikkonferma li l-leġiżlatur ikkunsidra konkluż u eżawrit “l-istadju” tar-regolamentazzjoni. Ma huwiex konvinċenti l-argument tal-Kummissjoni (36) li, min-naħa tagħhom, l-Istati Membri jistgħu, sabiex ngħidu hekk, “jirritornaw” għall-istadju tal-leġiżlar fis-sens formali bis-saħħa tal-ordinament ġuridiku rispettiv tagħhom meta jikkonkludu r-regolamentazzjoni korrispondenti. Dak li huwa rilevanti, kif isostni l-Parlament (37), huwa li, għall-Unjoni, l-istadju normattiv ikun diġà ġie konkluż.
97. B’konsegwenza tal-premess, l-opinjoni tiegħi hija li l-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012 seta’ leġittimament jagħti lill-Kummissjoni l-komp itu li tadotta regolament ta’ implementazzjoni bil-kontenut u bil-kundizzjonijiet stabbiliti fl-imsemmija dispożizzjoni, fuq il-bażi tal-Artikolu 291(2) TFUE, u għalhekk ir-rikors għal annullament ippreżentat mill-Kummissjoni għandu jiġi miċħud.
V – Konklużjoni
98. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddeċiedi kif ġej:
“1) Tiċħad ir-rikors tal-Kummissjoni.
2) Tikkundanna lill-Kummissjoni għall-ispejjeż.”
(1) .
(2)
– Regolament (UE) Nru 528/2012 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tat-22 ta’ Mejju 2012, dwar it-tqegħid fis-suq u l-użu tal-prodotti bijoċidali (ĠU L 167, p. 1).
(3)
–	Ara, madankollu, il-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Jääskinen fil-Kawża C-270/12, Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill u Il-Parlament Ewropew, punti 60 sa 88.
(4)
– Punt 1 tar-risposta.
(5)
– Sentenza tad-29 ta’ Marzu 2012, Il-Kummissjoni vs Il-Polonja (C-504/09 P, punt 98, u l-ġurisprudenza ċċitata).
(6)
– Loc. ult. cit., u l-ġurisprudenza addizzjonali ċċitata.
(7)
– L-att li permezz tiegħu tiġi eżerċitata s-setgħa mogħtija permezz tad-delega għandu jadotta l-istess forma bħall-att leġiżlattiv li jiddelega u li jiġi kkompletat jew emendat mill-att iddelegat; fi kliem ieħor, għandu jkun regolament, direttiva jew deċiżjoni (ta’ applikazzjoni ġenerali), iżda dejjem bil-kelma “delegat” [Artikolu 290(3) TFUE].
(8)
– Punt 1.
(9)
– 	Ara P. Craig, The Lisbon Treaty, OUP, New York, 2010, p. 276.
(10)
– Ir-riferiment għall-essenzjal deher għall-ewwel darba fis-sentenza tas-17 ta’ Settembru 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel vs Köster u Berodt & Co. (25/70, Ġabra p. 1161), u kompla bis-sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1992, Il-Ġermanja vs Il-Kummissjoni (C-240/90, Ġabra p. I-5383).
(11)
– Fir-rigward tal-oriġini tar-“regolamenti delegati” fil-Konvenzjoni Ewropea, ara G. Garzón Clariana, “ Les actes délégués dans le système du droit de l’Union Européenne ”, ERA-Forum, Vol. 12 (2011), supplement 1, pp. 105-134 (106-112)].
(12)
–	Fir-rigward tal-iżvilupp bejn li safa’ fix-xejn it-Trattat Kostituzzjonali u t-Trattat ta’ Lisbona, ara l-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Jääskinen fil-kawża Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill u Il-Parlament Ewropew, iċċitata iktar ’il fuq, punt 75, u l-biblijografija ċċitata.
(13)
– Punt 28 tar-risposta tiegħu.
(14)
– Proċedura stabbilita fl-Artikolu 5a tad-Deċiżjoni tal-Kunsill 2006/512/KE (ĠU L 76M, 16.3.2007, p. 100), tas-17 ta’ Lulju 2006, li temenda d-Deċiżjoni tal-Kunsill 1999/468/KE, li
tipprovdi l-proċeduri għall-eżerċizzju tas-setgħat tal-implimentazzjoni konferiti fuq il-Kummissjoni (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 1, Vol. 3, p. 124) (“Deċiżjoni dwar il-kumitoloġija”).
(15)
–	Ara, f’dan ir-rigward, pereżempju, J. Bast, “Legal Instruments and Judicial Protection”, f’A. von Bogdandy u J. Bast (edituri), Principles of European Constitutional Law, it-tieni edizzjoni, Hart-CH Beck-Nomos, Munich-Portland, 2010, p. 345-397.
(16)
–	Ara r-Rapport finali tal-Grupp ta’ Ħidma IX, dwar is-Semplifikazzjoni, tad-29 ta’ Novembru 2002, CONV 424/02, WG IX 13
(17)
– Espressjoni użata mill-Kummissjoni fil-punt 63 tar-rikors tagħha, u riprodotta mill-Kunsill fil-punt 42 tar-risposta tiegħu.
(18)
–	Dwar l-“astensjoni minn leġiżlar” f’sistema kostituzzjonali nazzjonali ara, pereżempju, I. De Otto, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, p. 226 sa 228.
(19)
–	Fir-rigward tad-diffikultajiet marbuta mal-identifikazzjoni tal-funzjoni eżekuttiva fl-Unjoni, ara D. Reitling, “L’identification de la fonction exécutive dans l’Union”, f’J. Duthiel de la Rochère (dir.), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Brussell, 2009, p. 27-51. Fir-rigward tat-tqassim tal-kompetenzi eżekuttivi fl-Unjoni, ara J. Á. Fuentetaja Pastor, “Actos delegados, actos de ejecución y distribución de competencias ejecutivas en la Unión Europea”, f’ Revista Española de Derecho Administrativo, Nru 149, 2011, p. 55-89 (57-63).
(20)
–	Ir-Regolament (UE) Nru 182/2011 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tas-16 ta’ Frar 2011, li jistabbilixxi r-regoli u l-prinċipji ġenerali dwar il-modalitajiet ta’ kontroll mill-Istati Membri tal-eżerċizzju mill-Kummissjoni tas-setgħat ta’ implimentazzjoni (ĠU L 55, p. 13). Dan ir-regolament ġie adottat bis-saħħa tal-mandat stabbilit għal dan il-għan fl-Artikolu 291(3) TFUE, li jipprovdi li, għall-finijiet tal-għoti tal-kompetenzi ta’ implementazzjoni previst fl-Artikolu 291(2) TFUE, “il-Parlament Ewropew u l-Kunsill, li jaġixxu permezz ta’ regolament skond il-proċedura leġislattiva ordinarja, għandhom jistabbilixxu minn qabel ir-regoli u l-prinċipji ġenerali dwar il-miżuri ta’ kontroll mill-Istati Membri fuq l-eżerċizzju tal-kompetenzi ta’ implimentazzjoni tal-Kummissjoni”.
(21)
– Dawn ir-regoli u prinċipji ġenerali ġew stabbiliti fir-Regolament Nru 182/2011, iċċitat iktar ’il fuq.
(22)
– Ir-Regolament Nru 182/2011 jipprevedi żewġ proċeduri ta’ kontroll: il-proċedura konsultattiva (Artikolu 4) u l-proċedura ta’ eżami (Artikolu 5), li hija itkar eżawrjenti. Fil-każ tar-regolament ikkontestat, il-proċedura applikabbli hija dik ta’ eżami, kif previst fit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 80(1) tar-Regolament Nru 528/2012.
(23)
– Punti 4, 57, 63, 64, 71, 75 u 91 tar-rikors tal-Kummissjoni, punt 41 tar-risposta tal-Kunsill, punti 27 u 28 tan-nota ta’ intervent tal-Pajjiżi l-Baxxi u punti 20 sa 22 tan-nota ta’ intervent ta’ Franza.
(24)
– Huwa prinċipju paċifiku li l-implementazzjoni materjali tar-regoli tal-Unjoni tappartjeni normalment lill-Istati Membri (ara, fost oħrajn, J. P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, is-sitt edizzjoni, Dalloz, Pariġi, 2010, noti
581-584). Il-fatt li s-setgħa eżekuttiva tappartjeni lill-Istati Membri huwa fundamentalment espress fl-Artikolu 4(3) TUE, li jipprovdi li l-“Istati Membri għandhom jieħdu kull miżura ġenerali jew partikolari xierqa sabiex jassiguraw li lobbligi li joħorġu mit-Trattati jew li jirriżultaw mill-atti ta’ l-istituzzjonijiet ta’ l-Unjoni jitwettqu”.
(25)
– Punt 15 tar-replika tagħha.
(26)
– Punti 65 et seq.
tar-rikors.
(27)
– Punt 26 tal-kontroreplika tiegħu.
(28)
– Fil-punti 41 sa 45 tan-nota ta’ intervent tiegħu, ir-Renju Unit jirreferi għall-ħtieġa li jittieħdu inkunsiderazzjoni evalwazzjonijiet dwar diversi aspetti, filwaqt li d-Danimarka (fil-punti 15 u 28 tan-nota ta’ intervent tagħha) tirreferi għal kriterji oġġettivi li jistgħu jkunu suġġetti għal stħarriġ ġudizzjarju, għalkemm b’marġni ta’ diskrezzjoni. Il-Kummissjoni ma taqbilx ma’ din l-evalwazzjoni fil-punt36 tal-osservazzjonijiet tagħha dwar in-noti ta’ intervent.
(29)
– Għal iktar dettall ara D. Ritleng, Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de Justice et le Tribunal de Première Instance des Communautés Européennes, Teżi ta’ dottorat mhux ippubblikata, Strasbourg, 1998, p. 376 sa 382.
(30)
– Punt 78 tal-konklużjonijiet tiegħu fil-kawża Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill u Il-Parlament Ewropew, iċċitata iktar ’il fuq.
(31)
– Sa mill-bidu l-Qorti tal-Ġustizzja ġibdet l-attenzjoni għar-rilevanza tal-kriterju tar-responsabbiltà bħala għajnuna sabiex tiġi ddeterminata l-leġittimità ta’ delega ta’ setgħat fuq il-bażi tan-natura u tal-portata tas-setgħa ddelegata. B’hekk, fis-sentenza tat-13 ta’ Ġunju 1958, Meroni (Kawża 9/56, Ġabra 1958, p. 9), wieħed isib li “il-konsegwenzi li jirriżultaw minn delega ta’ setgħat huma ferm distinti skont jekk din id-delega tikkonċernax setgħat ta’ implementazzjoni nettament delimitati”. Għal sinteżi tal-ġurisprudenza f’dan ir-rigward ara l-punti 26 sa 29 tal-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Mengozzi fil-Kawża C-355/10, Il-Parlament Ewropew vs Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea.
(32)
– Ara n-nota ta’ qiegħ il-paġna preċedenti.
(33)
– Punt
12 tar-replika tagħha.
(34)
– Punti 46, 83 u 85 tar-rikors tagħha.
(35)
– L-Artikolu 83(5) tar-Regolament Nru 528/2012 jelenka d-dispożizzjonijiet ta’ dan l-istess regolament li jagħtu delega, jiġifieri: l-Artikoli 3(4), 5(3), 6(4), 21(3), 23(5), 28(1) u (3), 40, 56(4), 71(9), 85 u 89(1).
(36)
– Punt 39 tar-replika tagħha.
(37)
– Punti 22 u 23 tal-kontroreplika tiegħu.