61986CC0012_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den 17 . marts 1983 indrejste Meryem Demirel, der er tyrkisk statsborger, i Forbundsrepublikken Tyskland sammen med sin soen for at vaere hos sin mand, der ogsaa er tyrkisk statsborger, og som hun havde indgaaet aegteskab med den 24 . august 1981, idet indrejsen skete paa grundlag af et visum, der var gyldigt indtil den 9 . juni 1984 . Hendes mand var selv indrejst i Forbundsrepublikken den 13 . september 1979 i forbindelse med en familiesammenfoering, og han udoever dér lovligt en loennet beskaeftigelse .
2 . Paa trods af visumets begraensede karakter - det var forsynet med paategningen : "Ingen familiesammenfoering; kun gyldigt til besoegsrejser; arbejdstilladelse ikke udstedt" - den omstaendighed, at opholdstilladelsen var tidsmaessigt begraenset, samt et tilsagn afgivet den 8 . juni 1984 om at ville forlade Forbundsrepublikken den 11 . juni, rejste Demirel ikke tilbage til Tyrkiet, idet begrundelsen herfor var, at hun var gravid og i Tyrkiet hverken havde nogen bolig eller nogen oekonomiske midler . Den 28 . maj 1985 traf Stadt Schwaebisch Gmuend herefter beslutning om at udvise Demirel, idet hun ville kunne blive udsendt, saafremt hun ikke senest den 5 . juni 1985 var udrejst fra Forbundsrepublikken . Idet hun henviste til, at hun paa ny var gravid, indbragte hun den 12 . juni 1985 en klage over denne afgoerelse, som den 9 . juli 1985 blev afvist af regeringspraesidiet i Stuttgart . Demirel anlagde herefter sag ved Verwaltungsgericht Stuttgart, i det vaesentlige med paastand om annullation af afgoerelserne om hendes udvisning og om afvisning af hendes klage .
3 . Den forelaeggende retsinstans har oplyst, at de anfaegtede administrative afgoerelser i sagen er i overensstemmelse med de aktuelle nationale forskrifter paa omraadet, hvorefter de tyske betingelser for familiesammenfoeringer i Demirel' s tilfaelde til og med den 12 . september 1987 ikke vil vaere opfyldt . I forelaeggelseskendelsen redegoeres der for udviklingen i de paagaeldende regler . I henhold til nogle cirkulaerer af henholdsvis 25 . juli 1966 og 31 . januar 1975 fra delstaten Baden-Wuerttemberg' s indenrigsministerium kunne der ske familiesammenfoering, saafremt den paagaeldende udenlandske arbejdstager havde haft lovligt ophold i Forbundsrepublikken i tre aar, og saafremt der var en formodning for, at han paa laengere sigt ville vaere beskaeftiget i Forbundsrepublikken . I henholdsvis 1982 og 1984 udstedte Indenrigsministeriet imidlertid to nye cirkulaerer vedroerende gennemfoerelsen af forbundsudlaendingeloven ( Auslaendergesetz ), der blev aendret paa disse tidspunkter, saaledes at der nu kraeves et laengere ubrudt ophold i Forbundsrepublikken, nemlig paa otte aar . Der skete med andre ord en skaerpelse af reglerne paa dette omraade . Herefter har sagsoegerens familie efter de nationale regler foerst krav paa en familiesammenfoering fra og med den 13 . september 1987, hvilket der er blevet taget hensyn til ved den i hovedsagen omtvistede afgoerelse om sagsoegerens udvisning, idet den kun gaelder til og med den 12 . september 1987 .
4 . Sagsoegerens tilfaelde er ikke det eneste af sin art . Det er anden gang, den nationale retsinstans forelaegger Domstolen problemet . Det var nemlig ogsaa Verwaltungsgericht Stuttgart, som gav anledning til en tilsvarende sag, 268/85, Bozdag mod Stadt Backnang, idet hovedsagen her dog er blevet haevet . Der var saaledes i denne sag spoergsmaal om de skaerpede betingelser med hensyn til aegteskabets varighed, som en aegtefaelle til en tyrkisk arbejdstager med lovligt ophold i Forbundsrepublikken Tyskland skal opfylde for at have ret til at blive boende hos ham . De samme spoergsmaal blev forelagt, nemlig dels om den umiddelbare anvendelighed af artikel 12 i associeringsaftalen mellem EOEF og Tyrkiet og artikel 36 i dennes tillaegsprotokol, sammenholdt med aftalens artikel 7 ( 1 ), dels om indholdet af begrebet arbejdskraftens frie bevaegelighed i aftalen i henseende til rettigheder for aegtefaeller og boern til tyrkiske arbejdstagere, der har ophold i en af Faellesskabets medlemsstater .
5 . Der er i sagen blevet rejst et forudgaaende spoergsmaal angaaende foelgerne af, at der er tale om en blandet aftale . Den endelige konklusion paa den forelaeggende retsinstans' gennemgang af dette spoergsmaal er, at det maa antages at fremgaa af saavel Domstolens praksis som af traktatens regler, at denne omstaendighed ikke bevirker, at aftalen ikke har en faellesskabsretlig karakter . Den forelaeggende retsinstans har derfor ikke forelagt noget spoergsmaal herom . Uden at ville bestride, at Domstolen kan forelaegges fortolkningsspoergsmaal vedroerende enhver aftale udadtil, som Faellesskabet er deltager i, har den tyske og den britiske regering derimod i deres skriftlige indlaeg anfaegtet rigtigheden af denne opfattelse . De har gjort gaeldende, at Domstolen ikke har kompetence til at afgoere spoergsmaal vedroerende fortolkningen af bestemmelser inden for et omraade, nemlig her spoergsmaalet om arbejdskraftens frie bevaegelighed, som det anfoeres udelukkende henhoerer under medlemsstaternes kompetence . Naermere bestemt anfoeres det, at naar der er tale om folkeretlige forpligtelser og ikke om "retsakter fra Faellesskabets institutioner" i den i dommen i Haegemann-sagen ( 2 ) forudsatte betydning, kan artikel 177 ikke finde anvendelse . Denne fortolkning strider ifoelge den tyske regering ikke mod maalsaetningerne med aftalen og er ikke til hinder for, at denne kan fungere tilfredsstillende, naar henses til, at den naermere gennemfoerelse af aftalen paahviler det i henhold til artikel 6 oprettede Associeringsraad . Den britiske regering tilfoejer i denne forbindelse, at det er muligt at sikre en ensartet fortolkning af aftalen ved hjaelp af bestemmelserne i artikel 25, hvorefter Associeringsraadet paa anmodning fra en af de kontraherende parter kan afgoere uoverensstemmelser vedroerende aftalens fortolkning eller anvendelse eller selv forelaegge saadanne problemer for Domstolen . Over for det af de to regeringer anfoerte har Kommissionen - der dog erkender, at det ville vaere "ulogisk", saafremt Domstolen kunne efterproeve spoergsmaal vedroerende bestemmelser, der udelukkende henhoerer under medlemsstaternes kompetence - gjort gaeldende, at det her omhandlede problem imidlertid netop henhoerer under et omraade, hvor Faellesskabet i henhold til Traktatens artikel 238 har en selvstaendig kompetence til at indgaa aftaler udadtil .
6 . Under den mundtlige forhandling har repraesentanterne for de medlemsstater, der havde rejst dette forudgaaende spoergsmaal, givet udtryk for, at dets betydning er minimal . Da der imidlertid er tale om en saa grundlaeggende problemstilling som Domstolens kompetence til at afgoere fortolkningsspoergsmaal, kan jeg ikke noejes med at notere mig denne udvikling, og jeg har derfor fundet det rigtigst i det foelgende indledningsvis at beskaeftige mig med dette problem .
I - Domstolens kompetence til at afgoere spoergsmaal vedroerende fortolkningen af aftalen
7 . Naar der opstaar et spoergsmaal om Domstolens kompetence, skyldes det ikke, at de omtvistede bestemmelser er indeholdt i en aftale indgaaet med et tredjeland, men den omstaendighed, at der er tale om en blandet aftale, som ikke alene skaber bestemte forbindelser mellem dette tredjeland og Faellesskabet, men ogsaa mellem tredjelandet og medlemsstaterne, idet Faellesskabet og medlemsstaterne handler i forening ved udoevelsen af deres respektive befoejelser .
8 . Ankara-aftalen er en aftale "om Oprettelse af en Associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet", som er indgaaet "i henhold til artikel 238 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ". Artikel 228, der omhandler enhver aftale udadtil, som Faellesskabet indgaar, finder derfor anvendelse . Der kan af flere af Domstolens domme, hvoraf visse har angaaet blandede aftaler, udledes nogle principper, som der boer erindres om . Det her foreliggende problem kan imidlertid vise sig at rejse andre spoergsmaal, og det maa naermere undersoeges, om loesningen kan findes i Domstolens tidligere domme, eller om der vil blive tale om at fastlaegge praksis paa et omraade, hvor der endnu ikke foreligger en saadan .
9 . Dommen i sagen Haegemann mod den belgiske stat, der angik import af graeske vine, og hvori Domstolen afgjorde nogle fortolkningsspoergsmaal vedroerende Athen-aftalen ( 3 ), indeholder foelgende praemisser :
"Athen-aftalen blev *... indgaaet af Raadet i henhold til artiklerne 228 og 238 i Traktaten;
denne aftale er herefter, for saa vidt angaar Faellesskabet, en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner i den betydning, der er forudsat i artikel 177, stk . 1, litra b );
aftalens bestemmelser udgoer fra dens ikrafttraeden en integreret del af faellesskabsretten;
inden for rammerne af denne retsorden har Domstolen herefter kompetence til at traeffe praejudicielle afgoerelser vedroerende fortolkningen af denne aftale ."
10 . I sit forslag til afgoerelse i Bresciani-sagen ( 4 ), som angik Yaoundé-konventionen af 1963, der ogsaa var en blandet aftale, omtalte generaladvokat Trabucchi visse "forbehold", som dommen i Haegeman-sagen havde givet anledning til, "i det omfang Domstolens praejudicielle fortolkning af aftalen gaar ud over rammerne for en fortolkning eller gyldighedskontrol af en faellesskabsakt", men gav udtryk for den opfattelse, at det i forbindelse med folkeretlige aftaler som den i sagen omhandlede, som Faellesskabet har indgaaet i henhold til Traktatens artikel 228, og som ogsaa binder hver enkelt medlemsstat, er noedvendigt "praeliminaert at tage stilling til aftalen af hensyn til en praecisering af den paagaeldende stats faellesskabsforpligtelse, der har Traktaten som grundlag og materielt er fastsat i den aftale, som binder Faellesskabet ". Han tilfoejede, at "afgraensningen af raekkevidden af en stats faellesskabsforpligtelse (( altid er )) et spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretten" ( 5 ). I den herefter afsagte dom fortolkede Domstolen nogle bestemmelser i Yaoundé-konventionen, idet det i en af praemisserne hedder :
"Konventionen blev indgaaet ikke blot i medlemsstaternes navn, men ogsaa i Faellesskabets, hvorfor disse er forpligtet i henhold til artikel 228 ."
11 . Domstolens dom i Kupferberg-sagen vedroerte ikke en blandet aftale, men der er flere gange blevet henvist til den under retsforhandlingerne . Domstolen bemaerkede heri, at institutionerne ved EOEF-Traktaten er tillagt kompetence til at indgaa aftaler med tredjelande og internationale organisationer, og at medlemsstaterne i henhold til artikel 228, stk . 2, er bundet af saadanne aftaler paa samme maade som institutionerne, hvorefter det i dommen hedder,
- at de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere saadanne aftaler, "skal traeffes enten af Faellesskabets institutioner eller af medlemsstaterne, alt efter faellesskabsrettens udvikling paa de af aftalen beroerte omraader" ( 6 ),
- at "ved at sikre overholdelsen af de forpligtelser, som foelger af en aftale, der er indgaaet af Faellesskabets institutioner, opfylder medlemsstaterne en forpligtelse, ikke blot over for det beroerte tredjeland, men ligeledes og isaer over for Faellesskabet, som har paataget sig ansvaret for aftalens rette gennemfoerelse" ( 7 ),
- at det foelger af saadanne bestemmelsers faellesskabsretlige karakter, at de ikke kan have forskellige retsvirkninger inden for Faellesskabet, "alt efter, om gennemfoerelsen af dem *... paahviler Faellesskabets institutioner eller medlemsstaterne, og, i sidste tilfaelde", alt efter indholdet af de nationale bestemmelser i de enkelte medlemsstater, samt at "det (( derfor tilkommer )) Domstolen inden for rammerne af dens kompetence til at fortolke aftalernes bestemmelser at sikre, at de gennemfoeres ensartet inden for hele Faellesskabet" ( 8 ).
12 . Domstolens praksis er meget klar med hensyn til spoergsmaalet om den faellesskabsretlige karakter af medlemsstaternes forpligtelser til at overholde aftaler udadtil, som Faellesskabet har indgaaet, og hvad angaar den opgave, Domstolen som led i sin kompetence har til at afgoere fortolkningsspoergsmaal vedroerende bestemmelser i saadanne aftaler med henblik paa disses ensartede anvendelse . Der fremgaar dog ikke af Domstolens praksis noget kriterium for, hvornaar Domstolen har en saadan kompetence, ligesom det heller ikke udtrykkeligt fremgaar, at der aldrig kan vaere tilfaelde, hvor en bestemmelse i en blandet aftale allerede som foelge af sin art eller et udtrykkeligt forbehold i aftalen kan vaere undtaget fra Domstolens kompetence til at afgoere fortolkningsspoergsmaal .
13 . For at afgoere, om Domstolen i denne sag har en saadan kompetence, er det imidlertid efter min opfattelse ikke noedvendigt at udvikle nogen generel teori om emnet . Jeg maa dog erkende, at en saadan ville vaere nyttig . Retsakter som de her omhandlede har karakter af aftaler . De kontraherende parter ville saaledes i dem kunne indsaette rent bilaterale bestemmelser om spoergsmaal, som i henseende til en medlemsstats forbindelser med det paagaeldende tredjeland ikke ville vaere omfattet af faellesskabsretten . I oevrigt bemaerker jeg, at den udvikling, der sker med hensyn til kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, er et forhold, der yderligere er med til at komplicere problemstillingen, for saa vidt angaar den blandede aftaleform . Denne kritiseres ind imellem, men det maa erkendes, at den har gjort det muligt at indgaa internationale overenskomster, som uden denne aftaleform ville have haft vanskeligt ved at se dagens lys .
14 . Om den konkrete sag bemaerker jeg, at de omtvistede bestemmelser er indeholdt i en associeringsaftale, hvis grundlag er parternes vilje til at "oprette stadig snaevrere baand mellem det tyrkiske folk og de folkeslag, der er forenet i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab" med henblik paa den mulighed, at Tyrkiet senere vil kunne tiltraede Faellesskabet . Det fremgaar allerede heraf, at aftalen, der er indgaaet i henhold til artikel 238, er en retsakt fra en institution som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 177 . Naar der indgaas en saadan overenskomst med henblik paa en tiltraedelse, maa Faellesskabet i denne forbindelse noedvendigvis have den stoerst mulige grad af kompetence med hensyn til aftaler udadtil, saaledes at alle spoergsmaal henhoerende under Traktaten kan vaere omfattet heraf . Der er i saa henseende intet behov for at henvise til den indirekte kompetence for Faellesskabet, som fremgaar af Domstolens dom i AETR-sagen og af udtalelse 1/76 ( 9 ), idet der af artikel 238 udspringer en udtrykkelig og saerlig kompetence udadtil, som skal udoeves under hensyntagen til det tilsigtede formaal og Faellesskabets interesser . Det er ikke muligt at opfatte denne kompetence som vaerende begraenset . Det maa antages at fremgaa, baade af "Den Fortolkende Erklaering vedroerende Definitionen af Begrebet 'Kontraherende Parter' *..." i bilag I til Raadets afgoerelse af 23 . december 1963 om indgaaelse af aftalen EOEF-Tyrkiet ( 10 ), som henviser til Traktatens bestemmelser og udviklingen med hensyn til kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, og af Domstolens praksis vedroerende kompetencen til at indgaa aftaler udadtil, at Faellesskabets internationale kompetence er et begreb, som maa forstaas bredt og saaledes, at der tages hensyn til udviklingen paa dette omraade . Jeg understreger dog, at disse betragtninger kun er moentet paa aftaler, der indgaas med henblik paa en senere tiltraedelse . Som bekendt har der selv i forbindelse med visse aftaler indgaaet i henhold til artikel 238 saaledes vaeret diskussion om disses egentlige karakter, idet selv de kontraherende tredjelande har bestridt associeringsforholdet ( 11 ), hvilket boer give anledning til den stoerste forsigtighed, for saa vidt angaar disse aftalers fortolkning . Da det imidlertid her drejer sig om en aftale, der er indgaaet med henblik paa en mulig tiltraedelse, og hvorefter der skal ske en tilnaermelse af parternes oekonomier og retsordener med det formaal - hvis det bliver foert ud i livet - at det paagaeldende associerede tredjeland "fuldstaendigt overtager" de forpligtelser, der foelger af Traktaten om oprettelse af Faellesskabet ( 12 ), er det en noedvendig forudsaetning, at alle de spoergsmaal, som principielt vil vaere genstand for denne "overtagelse", omfattes af aftalen som vedroerende Faellesskabet, og at de paagaeldende bestemmelser kan goeres til genstand for en fortolkning med henblik paa en ensartet anvendelse . I centrum for den kompetence for Faellesskabet, som udspringer heraf, befinder sig selvsagt de grundlaeggende "friheder", der er noedvendige for at gennemfoere et faelles marked, herunder arbejdskraftens frie bevaegelighed . De i sagen omtvistede bestemmelser indeholder de samme forpligtelser for alle medlemsstaterne paa dette omraade . De maa saa meget mere henhoere under Faellesskabets kompetenceomraade, naar henses til, at de kan faa en indvirkning paa den frie bevaegelighed inden for Faellesskabet for arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne .
15 . Jeg maa herefter konkludere, at da aftalen ikke indeholder noget forbehold om eksklusiv kompetence, og uanset hvad der maatte gaelde med hensyn til kompetencefordelingen i forbindelse med gennemfoerelsen af de paagaeldende bestemmelser, maa disse baade som foelge af deres art og deres indhold - i henhold til de principper, som fremgaar af Domstolens praksis - antages at vaere omfattet af Domstolens kompetence til at afgoere fortolkningsspoergsmaal, idet dette navnlig er forudsaetning for deres ensartede anvendelse . Rigtigheden af denne konklusion kan efter min opfattelse ikke drages i tvivl under henvisning til bestemmelsen i aftalens artikel 25, som kun tillaegger Associeringsraadet en kompetence i tilfaelde af uoverensstemmelser mellem de kontraherende parter, efter en procedure, som det var noedvendigt med en udtrykkelig bestemmelse om for at tage hoejde for eventuelle uoverensstemmelser, som ikke kunne indbringes for Domstolen af det paagaeldende tredjeland .
II - De praejudicielle spoergsmaal
16 . Hvad angaar spoergsmaalet om Domstolens kompetence, har der saaledes under skriftvekslingen vaeret uenighed herom, hvorimod der har hersket en fuldstaendig enighed med hensyn til principperne i det svar, der boer gives den forelaeggende retsinstans, hvilket er blevet bekraeftet under den mundtlige forhandling . Essensen heri har vaeret, at Domstolen boer fastslaa, at der ikke udspringer nogen umiddelbare retsvirkninger af de omtvistede bestemmelser . Lad mig med det samme sige, at dette ogsaa er min opfattelse .
17 . Siden Domstolens dom i Pabst og Richarz-sagen ( 13 ) har der ikke vaeret nogen tvivl om, at der af en associeringsaftale kan udspringe umiddelbare retsvirkninger . I den naevnte praejudicielle sag, der angik en bestemmelse i Athen-aftalen af 1961, fastslog Domstolen, navnlig under henvisning til formaalet med og arten af aftalen, at den paagaeldende bestemmelse indeholdt "en klar og praecis forpligtelse, der hverken med hensyn til sin gennemfoerelse eller i sine virkninger er betinget af senere retsakter ".
18 . Mere generelt kan man sige, at det fremgaar af Domstolens praksis ( 14 ), at Domstolen ved vurderingen af, hvorvidt en aftale udadtil kan have umiddelbare retsvirkninger, ligesom det er tilfaeldet med faellesskabsretlige regler i snaever forstand, undersoeger, hvad der kendetegner den paagaeldende bestemmelse . Mens det imidlertid inden for faellesskabsretten nu betragtes som en given sag, at de kontraherende parter ved Traktaterne har villet skabe subjektive rettigheder, saaledes at umiddelbar anvendelighed kun kraever, at den paagaeldende regel er praecis og i sig selv tilstraekkelig, kan der ikke i forbindelse med anvendelsen af en international aftale opstilles en tilsvarende formodningsregel om, at der har foreligget en saadan hensigt ( 15 ). I saadanne tilfaelde undersoeger Domstolen indledningsvis, om "arten" og "opbygningen af overenskomsten" er til hinder for, at en bestemmelse i den kan paaberaabes umiddelbart . Det undersoeges herefter, "om en saadan bestemmelse er ubetinget og tilstraekkelig klar til at have direkte virkning", hvilket i foerste raekke maa vurderes "paa baggrund af saavel overenskomstens hensigt og formaal som den sammenhaeng, hvori den indgaar" ( 16 ).
19 . Det fremgaar af den foernaevnte dom i Pabst og Richarz-sagen, at det foerst maa undersoeges, om der af de samlede retsvirkninger af de i det foerste praejudicielle spoergsmaal naevnte bestemmelser efter de ovennaevnte kriterier kan udledes en umiddelbar anvendelig standstill-forpligtelse . I bekraeftende fald maa det - for at benytte formuleringen i det andet spoergsmaal fra den forelaeggende retsinstans - undersoeges, om "begrebet fri bevaegelighed i associeringsaftalen ogsaa (( omfatter )) en ret til familiesammenfoering ".
20 . Lad mig her minde om ordlyden af de omtvistede bestemmelser . Aftalens artikel 12, der er indeholdt i Kapitel 3 i Afsnit II, som omhandler "Ivaerksaettelse af Overgangsperioden", lyder saaledes :
"De kontraherende parter enes om, paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed ."
Artikel 36 i tillaegsprotokollen ( herefter benaevnt "artikel 36*P ") indeholder foelgende bestemmelser :
"Arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemfoert i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper mellem afslutningen af det tolvte og toogtyvende aar for aftalens ikrafttraeden .
Associeringsraadet traeffer beslutning om de noedvendige retningslinier med henblik herpaa ."
Hvad angaar aftalens artikel 7, der er indeholdt i Afsnit I, som omhandler "Principperne", indeholder denne foelgende bestemmelser :
"De kontraherende parter traeffer alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der foelger af aftalen .
De afholder sig fra at traeffe foranstaltninger, der vil kunne bringe virkeliggoerelsen af aftalens maalsaetning i fare ."
21 . Lad mig foerst undersoege artikel 12 og artikel 36*P . Artikel 12 udtrykker de kontraherende parters vilje til etapevis i loebet af overgangsperioden at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed med udgangspunkt i principperne i EOEF-Traktatens artikler 48-50, hvis ordlyd ikke er gentaget . Det fremgaar allerede heraf, at de regler, der skal gaelde paa dette omraade, ikke noedvendigvis skal vaere identiske med dem, der er indeholdt i disse bestemmelser . Henvisningen til Traktatens artikler 48-50 er kun udtryk for, at disse bestemmelser skal tjene som retningslinier . Der kan foelgelig ikke af artikel 12 udledes nogen klar, praecis og ubetinget forpligtelse . Bestemmelsen, der blot har karakter af en programerklaering, kan derfor ikke have umiddelbare retsvirkninger .
22 . Artikel 36*P kan kun stoette rigtigheden af denne opfattelse . I henhold til stk . 2 er Associeringsraadet saaledes enekompetent til at traeffe beslutning om de "noedvendige retningslinier" med henblik paa den gradvise gennemfoerelse af principperne i artikel 12 . Associeringsraadet, der traeffer afgoerelse med enstemmighed ( 17 ), har imidlertid ikke udstedt nogen bestemmelser i saa henseende, bortset fra de beslutninger, der er truffet vedroerende tyrkiske arbejdstagere "med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en *... medlemsstat" og "statsborgere i medlemsstaterne, der har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i Tyrkiet" ( 18 ). Kun foranstaltninger truffet i medfoer af artikel 36 P, stk . 2, ville have kunnet give bestemmelsen i artikel 12 et konkret indhold .
23 . Da artikel 12 saaledes ikke i sig selv kan skabe nogen rettigheder med et praecist indhold, er der - selv efter det tidspunkt, hvor overgangsperioden skulle have vaeret udloebet, dvs . den 30 . november 1986 - intet grundlag for at antage, at der i mangel af en noedvendig beslutning om spoergsmaalet fra Associeringsraadet af aftalen kan udspringe nogen forpligtelser med hensyn til arbejdskraftens frie bevaegelighed . "At tiden er gaaet" - for at benytte Kommissionens udtryk - har ikke her nogen retlig betydning . Den gradvise gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed afhaenger af de aftaler af politisk karakter, der indgaas i Associeringsraadet . Saa laenge der ikke er truffet beslutninger af denne art paa omraadet, hvilket skyldes de kontraherende parters vanskeligheder med at blive enige, kan der ikke udspringe nogen konkrete retsvirkninger af de paagaeldende bestemmelser, som dermed ikke har noget klart defineret indhold . Enhver anden konklusion ville i oevrigt stride mod den omstaendighed, at retsvirkningerne af den her omhandlede overenskomst - ligesom retsvirkningerne af andre folkeretlige overenskomster - maa afspejle de kontraherende parters vilje, og mod den omstaendighed, at gennemfoerelsen af den aftale, overenskomsten er udtryk for, maa afhaenge af udviklingen . Det maa herefter laegges til grund, at artikel 12 og artikel 36 P ikke skaber nogen rettigheder, idet bestemmelserne blot fastlaegger maalsaetningerne og de saerlige procedurer, hvorefter disse skal virkeliggoeres . Rettigheder kan kun udspringe af konkrete foranstaltninger, som der traeffes beslutning om efter "saerlige procedureregler", jfr . EOEF-Traktatens artikel 238 . Foelgelig kan der ikke udspringe nogen umiddelbare retsvirkninger af de omhandlede bestemmelser i aftalen vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed .
24 . Der kan herudover drages en yderligere konklusion af det anfoerte . Saafremt man antog, at aftalens artikel 7 var en standstill-bestemmelse, er det vanskeligt at se, hvorledes denne skulle kunne skabe umiddelbare retsvirkninger med hensyn til princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed, hvis indhold paa et givet tidspunkt ikke er klart fastlagt . Den betydning, som den forelaeggende retsinstans har tillagt dette princip, skyldes, at retten har antaget, at gennemfoerelsen af arbejdskraftens frie bevaegelighed er det vaesentligste formaal med aftalen . De bestemmelser, der omhandler dette spoergsmaal, udgoer imidlertid en del af "Andre Bestemmelser af OEkonomisk Art", hvis formaal er at bidrage til virkeliggoerelsen af de generelle maalsaetninger, der er fastlagt i aftalens artikel 2 og, for saa vidt angaar overgangsperioden, i artikel 4 . Princippet i artikel 7 har ikke nogen konkret fastlagt raekkevidde, men er udtryk for en generel forpligtelse for de kontraherende parter, som kun kan have konkrete retsvirkninger i forbindelse med andre bestemmelser .
25 . De lighedspunkter, som artikel 7 har med Traktatens artikel 5, stk . 2, og som Kommissionen og den tyske regering har peget paa, indebaerer, at der boer drages nogle paralleller til de principper, som Domstolen har udledt med hensyn til retsvirkningerne af sidstnaevnte bestemmelse . Det fremgaar af Domstolens praksis, at artikel 5, stk . 2, kun har bestemte retsvirkninger, naar der i oevrigt foreligger konkrete elementer, som goer det muligt at fastlaegge de foranstaltninger, for hvis gennemfoerelse der ikke maa opstilles hindringer, selv om der ganske vist i visse tilfaelde blot kan vaere tale om "ufuldstaendige *... retlige bestanddele" eller om blotte forslag eller foreloebige foranstaltninger, saafremt disse dog repraesenterer "et udgangspunkt for en samlet optraeden fra Faellesskabets side" ( 19 ). I det her foreliggende tilfaelde ses der ikke at foreligge saadanne elementer, idet indholdet af Ankara-aftalens ordning vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed fortsat ikke er fastlagt .
26 . En sammenligning af de bestemmelser, der er udstedt vedroerende paa den ene side arbejdskraftens frie bevaegelighed og paa den anden side etableringsfriheden og den fri udveksling af tjenesteydelser, jfr . for saa vidt angaar de to sidstnaevnte spoergsmaal henholdsvis aftalens artikler 13 og 14, stoetter rigtigheden af denne opfattelse . Ogsaa i henhold til disse to bestemmelser "enes" de kontraherende parter om indbyrdes at ophaeve de restriktioner, som begraenser disse "friheder" "paa grundlag af" de tilsvarende bestemmelser i Traktaten . Mens artikel 36*P imidlertid er affattet som ovenfor anfoert, indeholder protokollens artikel 41, stk . 1, derimod foelgende udtrykkelige standstill-bestemmelse :
"De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indfoere nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ."
Det er rigtigt, at man boer udvise forsigtighed med hensyn til modsaetningsslutninger . Men det maa vaere en forudsaetning for, at artikel 7, stk . 2, kan vaere udtryk for en standstill-bestemmelse, at denne kan finde anvendelse paa en klart afgraenset forpligtelse, hvilket som naevnt ikke er tilfaeldet med bestemmelserne i artikel 12 og artikel 36*P .
27 . Det maa herefter anses for ufornoedent saerligt at besvare det andet spoergsmaal, som vedroerer familiesammenfoeringer . Jeg vil dog kortfattet behandle dette spoergsmaal, for det tilfaelde at Domstolen finder det noedvendigt at klarlaegge denne problemstilling for den forelaeggende ret . Det maa fremhaeves, at der ikke her er tale om arbejdskraftens frie bevaegelighed i egentlig forstand, idet formaalet med familiesammenfoeringer er at lette denne bevaegelighed . Som det er blevet anfoert under retsforhandlingerne, var det noedvendigt med en udtrykkelig bestemmelse om ret til familiesammenfoering, for saa vidt angaar arbejdstagere med statsborgerskab i Faellesskabets medlemsstater, nemlig artikel 10 i Raadets forordning nr . 1612/68 af 16 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet ( 20 ). Aftalen indeholder ingen tilsvarende bestemmelse, ligesom Associeringsraadet heller ikke har udstedt en saadan til gennemfoerelse af aftalen, og en ret til familiesammenfoering kan ikke antages at fremgaa forudsaetningsvis . Selv hvad angaar kravene i artikel 8 i Den Europaeiske Menneskerettighedskonvention, fremgaar det af retsforhandlingerne, at Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg i en sag, den saakaldte Abdulaziz-sag ( 21 ), har fastslaaet, at der ikke paahviler de kontraherende parter nogen generel forpligtelse efter artikel 8 til at give opholdsret til aegtefaeller, der ikke er statsborgere i den paagaeldende stat . Selv om det maa erkendes, at en ret til familiesammenfoering er et noedvendigt led i virkeliggoerelsen af arbejdskraftens frie bevaegelighed, opstaar denne ret dog foerst efter gennemfoerelsen af dette princip, som den er betinget af, og efter udstedelsen af en saerlig bestemmelse om spoergsmaalet . I forbindelse med en aftale, hvor enhver udvikling paa dette omraade er gradvis og sker progressivt, tilkommer det det kompetente organ at afgoere, hvornaar og paa hvilke vilkaar denne maalsaetning skal foeres ud i livet .
28 . Den forelaeggende ret har aabenbart lagt vaegt paa, hvilke foelger det kan have, at sagsoegeren i hovedsagen er gift med en tyrkisk arbejdstager, der har "lovligt ophold" i en af Faellesskabets medlemsstater . Jeg maa her vende tilbage Associeringsraadets afgoerelse nr . 1/80 . Afgoerelsens artikel 7 omhandler familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere i lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, som "har faaet tilladelse til at flytte til den paagaeldende medlemsstat ". Afgoerelsens artikel 13 indeholder en standstill-forpligtelse, der har foelgende ordlyd :
"Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet maa ikke indfoere nye begraensninger, for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til beskaeftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der paa naevnte landes omraader har opnaaet opholds - og arbejdstilladelse i henhold til gaeldende lovgivning ."
Denne bestemmelse vedroerer adgang til beskaeftigelse og ikke familiesammenfoering . Efter bestemmelsen er det en forudsaetning for familiemedlemmers opholdsret, at der er udstedt en tilladelse af vedkommende myndigheder i de stater, der er deltagere i aftalen . Bestemmelsen kan derfor ikke fortolkes saaledes, at der bestaar en ret til familiesammenfoering i lighed med, hvad der gaelder i henhold til forordning nr . 1612/68 .
III - Sammenfatning
29 . Jeg skal herefter foreslaa foelgende domskonklusion :
"Naar henses til de foranstaltninger, som indtil nu er vedtaget til gennemfoerelse af disse bestemmelser, udspringer der ikke af artikel 12 i Aftalen af 12 . september 1963 om Oprettelse af en Associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet og artikel 36 i tillaegsprotokollen af 23 . november 1970, sammenholdt med aftalens artikel 7, noget forbud for medlemsstaterne, der har umiddelbare retsvirkninger i deres nationale retsordener, mod at indfoere nye restriktioner, for saa vidt angaar familiesammenfoeringer i henseende til tyrkiske arbejdstagere, der lovligt udoever en beskaeftigelse i medlemsstaterne ".
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) Den saakaldte "Ankara-aftale" af 12 . september 1963, der traadte i kraft den 1 . december 1964 ( Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23 . december 1963, EFT 1973 C*113, s.*3 ), samt den supplerende tillaegsprotokol af 23 . november 1970, der traadte i kraft den 1 . januar 1973 ( EFT 1973 C*113, s.*17 ).
( 2 ) Dom af 30 . april 1974, 181/73, Sml . s.*449, praemisserne 3-6 .
( 3 ) Aftale om Oprettelse af en Associering mellem EOEF og Graekenland, indgaaet den 9 . juli 1961, EFT Anden Serie I ( maj 1975 ), s.*4 .
( 4 ) Dom i sag 87/75, ovenfor naevnt .
( 5 ) Mine understregninger .
( 6 ) Jfr . praemis 12, min understregning .
( 7 ) Jfr . praemis 13, min understregning .
( 8 ) Jfr . praemis 14, min understregning .
( 9 ) Dom af 31 . marts 1971, Kommissionen mod Raadet, 22/70, Sml . s.*41, udtalelse 1/76 af 26 . april 1977, Sml . s.*741 .
( 10 ) Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s.*567 .
( 11 ) Jfr . afhandlingen "Les accords externes de la CEE . Essai d' une typologie",
s.*67, C . Flaesch-Mougin, 1979 .
( 12 ) Jfr . Ankara-aftalens artikel 28 .
( 13 ) Dom af 29 . april 1982 i sag 17/81, Sml . s.*1331 .
( 14 ) Se bl.a . 87/75, Bresciani, og 104/81, Kupferberg, jfr . ovenfor .
( 15 ) Se Tagaras, H.*N .: "L' effet direct des accords internationaux de la Communauté", Cahiers de droit européen 1984, nr . 1 og 2, s.*15 og noterne s.*24 ff .
( 16 ) 104/81, Kupferberg, praemisserne 22 og 23 .
( 17 ) Jfr . aftalens artikel 23 .
( 18 ) Associeringsraadets afgoerelse 1/80 af 19 . september 1980, artikel 6 .
( 19 ) Dom af 5 . maj 1981, 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s.*1045, praemisserne 23 og 28 .
( 20 ) EFT 1968 II, s.*467 .
( 21 ) Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols dom af 28 . maj 1985, serie A, nr . 95 .