62000CC0133_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1. Nel presente procedimento pregiudiziale l'Employment Appeal Tribunal (Regno Unito) sottopone alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 234 CE, alcuni quesiti sull'interpretazione della direttiva 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (in prosieguo: la «direttiva 93/104» o la «direttiva sull'orario di lavoro»), in particolare del suo art. 1, n. 3, che esclude i trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi e della navigazione interna dall'ambito di applicazione della direttiva. In sostanza, si tratta di chiarire se nel sancire tale esclusione dai benefici della direttiva (nel caso di specie dal diritto alle ferie annuali retribuite) la disposizione si riferisca a tutti i lavoratori occupati nel settore dei trasporti su strada, ivi compresi i lavoratori c.d. non mobili. In caso diverso, il giudice nazionale chiede di conoscere i criteri per distinguere i lavoratori esclusi dall'applicazione della direttiva dagli altri.
Quadro giuridico
La normativa comunitaria
La direttiva 93/104 sull'orario di lavoro
2. Come è noto, per la realizzazione della politica sociale comunitaria prevista dagli artt. 136 CE-143 CE (che hanno sostituito gli artt. 117-120 del Trattato CE) viene contemplata anche un'azione volta specificamente al miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori. E' pure noto che tale azione ha trovato attuazione in varie direttive, fondate essenzialmente sull'art. 118 del Trattato CE (divenuto art. 137 CE), tra le quali va soprattutto segnalata la direttiva del Consiglio 89/391/CEE, del 12 giugno 1989, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (in prosieguo: la «direttiva quadro»). Tale direttiva ha definito in effetti quei principi generali della materia che sono stati in seguito sviluppati da una serie di direttive particolari, tra le quali, per l'appunto, la direttiva 93/104 sull'orario di lavoro, oggetto del presente giudizio.
3. Ai sensi del suo art. 1, n. 1, la direttiva ha lo scopo di stabilire «prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell'orario di lavoro». Trattandosi appunto di «prescrizioni minime», le disposizioni della direttiva «non sono applicabili laddove altri strumenti comunitari contengano prescrizioni più specifiche in materia per determinate occupazioni o attività professionali» (art. 14). Inoltre, e per le medesime ragioni, la direttiva «(...) non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare od introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori o di favorire o consentire l'applicazione di contratti collettivi o accordi conclusi tra le parti sociali, più favorevoli alla protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori» (art. 15).
4. Le «prescrizioni minime» stabilite dalla direttiva concernono, da un lato, i periodi minimi di riposo giornaliero, il riposo settimanale e le ferie annuali, nonché la pausa e la durata massima del lavoro settimanale; dall'altro, taluni aspetti del lavoro notturno, del lavoro a turni e del ritmo di lavoro (art. 1, n. 2).
5. L'ambito di applicazione della direttiva è definito dall'art. 1, n. 3, che così dispone:
«La presente direttiva si applica a tutti i settori di attività, privati o pubblici, ai sensi dell'articolo 2 della direttiva 89/391/CEE, fatto salvo l'articolo 17 della presente direttiva, ad eccezione dei trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi, della navigazione interna, della pesca in mare, nonché delle attività dei medici in formazione».
E nell'ambito di cui sopra sono ricompresi «tutti i settori di attività privati o pubblici (attività industriali, agricole, commerciali, amministrative, di servizi, educative, culturali, ricreative ecc.)» (art. 2).
6. Per quanto riguarda specificamente la disciplina delle ferie annuali, che interessa il presente procedimento, l'art. 7 della direttiva 93/104 stabilisce:
«1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali.
2. Il periodo minimo di ferie annuali retribuite non può essere sostituito da un'indennità finanziaria, salvo in caso di fine del rapporto di lavoro».
7. Va anche notato che la direttiva lascia ampi margini di flessibilità nell'applicazione delle sue norme a situazioni specifiche. L'art. 17 ammette infatti la possibilità di derogare ad alcune disposizioni tassativamente indicate, in considerazione delle particolarità di determinate attività. Tra queste il n. 2.1, lett. c), sub ii), di detto articolo menziona le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio o della produzione, quando si tratta, in particolare, del personale operante nei porti e negli aeroporti. In linea generale, comunque, tali deroghe sono considerate ammissibili solo ove vengano concessi ai lavoratori interessati equivalenti periodi di riposo compensativo o, se ciò non sia possibile per ragioni obiettive, venga comunque concessa loro una protezione adeguata. Nessuna deroga è ad ogni modo consentita all'applicazione dell'art. 7, relativo al diritto alle ferie annuali.
La direttiva 2000/34/CE
8. Con la direttiva del 22 giugno 2000, 2000/34/CE (in prosieguo: la «direttiva 2000/34»), il Parlamento europeo e il Consiglio hanno modificato l'ambito di applicazione della precedente direttiva per estenderlo ai settori e alle attività esclusi e quindi per ricomprendervi, come sottolinea il terzo considerando, «i trasporti stradali, aerei, ferroviari e marittimi, la navigazione interna, la pesca marittima, le altre attività in mare e le attività dei medici in formazione». Va sottolineato che alla base di tale modifica vi è stata proprio la convinzione che occorre «proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro non perché lavorano in particolari settori o svolgono particolari attività, ma per il fatto stesso che si tratta di lavoratori» (quinto considerando) e che quindi «tutti i lavoratori dovrebbero avere periodi di riposo adeguati» (undicesimo considerando).
9. L'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104 è stato pertanto sostituito da un nuovo testo del seguente tenore: «la presente direttiva si applica a tutti i settori di attività, privati o pubblici, ai sensi dell'articolo 2 della direttiva 89/391/CEE, fermi restando gli articoli 14 e 17 della presente direttiva».
10. Un nuovo art. 17 bis ha poi previsto disposizioni speciali e derogatorie per i lavoratori mobili, stabilendo in particolare che gli artt. 3, 4, 5 e 8 non si applicano a tali lavoratori, fermo restando l'impegno per gli Stati membri di adottare «le misure necessarie per garantire che tali lavoratori mobili abbiano diritto a un riposo adeguato», salvo nei casi eccezionali di cui all'art. 17, n. 2, punto 2.
11. Ai sensi di un nuovo punto «7» aggiunto al testo dell'art. 2, per lavoratore mobile si deve intendere: «qualsiasi lavoratore impiegato quale membro del personale viaggiante o di volo presso un'impresa che effettua servizi di trasporto passeggeri o merci su strada, per via aerea o via navigabile».
12. Il nuovo testo dell'art. 14 (come modificato dall'art. 1, n. 4, della direttiva 2000/34) dispone infine che la direttiva sull'orario di lavoro non si applica qualora altri strumenti comunitari contengano disposizioni più specifiche in materia di organizzazione dell'orario di lavoro per determinate occupazioni o attività professionali .
13. La direttiva 2000/34 è entrata in vigore il 1° agosto 2000 (art. 5). Gli Stati membri devono adottare entro il 1° agosto 2003 (per i medici in formazione, il 1° agosto 2004) le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative necessarie per conformarvisi, ovvero devono assicurarsi che le parti sociali mettano in atto, entro le stesse date, le disposizioni necessarie mediante accordo.
La normativa nazionale
14. Il Regno Unito ha provveduto alla trasposizione della direttiva 93/104 con i Working Time Regulations 1998 (in prosieguo: i «regolamenti» o i «regolamenti di attuazione»).
15. Gli articoli 13-16 dei regolamenti disciplinano il diritto ai congedi annuali, mentre l'art. 18, intitolato «Settori esclusi», dispone quanto segue:
«Gli articoli (...) 13 e 16 non si applicano:
(a) Ai seguenti settori di attività:
(i) trasporti aerei, ferroviari, su strada, marittimi, per vie di navigazione interna e lacustri;
(...)».
16. I regolamenti non definiscono la nozione di «settori di attività». Tuttavia l'art. 2 precisa che, in assenza di una specifica definizione nei regolamenti, «le parole e le espressioni usate in disposizioni particolari e che sono anche nelle corrispondenti disposizioni della direttiva sull'orario di lavoro (...) hanno lo stesso significato che hanno nelle disposizioni corrispondenti della direttiva».
Fatti e procedimento
I fatti e il procedimento nazionale
17. Il procedimento nazionale da cui nasce il presente giudizio è stato promosso da tre lavoratrici impiegate nel settore dei trasporti su strada, alle quali non veniva riconosciuto il diritto al congedo annuale retribuito. Esse lavorano presso la Tuffnells Parcels Express Ltd (in prosieguo: la «Tuffnells»), che opera come servizio centrale di smistamento di pacchi, con 21 depositi in varie parti del paese, consegnando merci mediante trasporto su strada. La ricorrente sig.ra Bowden lavora ad orario ridotto come «batcher», ossia riceve e smista le lettere di vettura in un ufficio situato in un piano rialzato sulla zona di carico; le sig.re Chapman e Doyle sono invece impiegate, sempre ad orario ridotto, nel «data-entry», ossia immagazzinano i dati nel computer una volta che le note di deposito sono loro pervenute dopo la ricezione e lo smistamento. I trasportatori non hanno accesso agli uffici e le ricorrenti non hanno contatti con loro.
18. E' da notare che mentre i colleghi a tempo pieno delle ricorrenti godono di ferie retribuite, le tre lavoratrici in questione possono sì andare in ferie, ma senza essere retribuite.
19. Nell'ottobre 1998, a seguito dell'entrata in vigore nel Regno Unito dei ricordati regolamenti di attuazione, le ricorrenti chiedevano di fruire di ferie retribuite; e poiché il datore di lavoro negava loro tale diritto, esse adivano il giudice del lavoro.
20. In primo grado, con sentenza notificata alle parti il 31 marzo 1999, l'Employment Tribunal ha statuito che le tre ricorrenti non potevano giovarsi delle disposizioni dell'art. 13 dei regolamenti di attuazione, perché il settore di attività dei trasporti su strada è escluso dall'ambito di applicazione di detto art. 13 in forza dell'art. 18 degli stessi regolamenti. Con ricorso presentato il 7 maggio, le ricorrenti contestavano allora questa decisione dinanzi all'Employement Appeal Tribunal, e proprio nel corso di tale procedimento d'appello sono state sollevate le questioni interpretative di cui ora ci occupiamo.
Le questioni pregiudiziali
21. Nell'ordinanza di rinvio pregiudiziale l'Employement Appeal Tribunal sottolinea anzitutto le difficoltà sollevate, specie per i trasporti, dall'interpretazione dell'espressione «settore di attività», di cui all'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104, e dalla definizione della portata delle esclusioni previste da tale disposizione. A suo avviso, neppure il richiamo al sedicesimo considerando della direttiva, secondo cui «a motivo della specificità del lavoro può essere necessario prendere misure specifiche per quanto riguarda l'organizzazione dell'orario di lavoro in taluni settori o attività esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva», aiuta a comprendere la portata dell'esclusione di tali settori. Ciò specie perché un'interpretazione letterale dell'art. 1, n. 3 (come dell'art. 18 dei regolamenti di attuazione), porterebbe a negare i benefici della direttiva a tutti i lavoratori dei settori esclusi, con la conseguenza di privare di quei benefici, in particolare del diritto alle ferie annuali retribuite, un notevole numero di lavoratori. Ciò, per giunta, senza che alcuna motivazione scientifica, politica, sociale o anche solo di buon senso giustifichi una tale disparità di trattamento rispetto ai lavoratori che svolgono identiche attività (nella specie quelle c.d. non mobili) nei settori non esclusi.
22. Questo risultato appare al giudice nazionale ingiusto e irrazionale, nonché in contraddizione con la finalità principale della direttiva, quale emerge anche dal richiamo che il suo quarto considerando esplicitamente opera alle seguenti previsioni della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori:
«8. Ogni lavoratore della Comunità europea ha il diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite i cui periodi devono essere via via ravvicinati, in modo da ottenere un progresso conformemente alle prassi nazionali.
(...)
19. Ogni lavoratore deve beneficiare nell'ambiente di lavoro di condizioni di protezione sanitaria e di sicurezza soddisfacenti. Devono essere adottati provvedimenti adeguati al fine di progredire nell'armonizzazione delle condizioni esistenti in tale campo».
23. Il giudice del rinvio richiama tuttavia vari documenti successivi all'adozione della direttiva sull'orario di lavoro (in particolare: il Libro bianco della Commissione del 15 luglio 1997 sui settori e sulle attività esclusi da quella direttiva, un parere del Comitato economico e sociale del 26 marzo 1998 e una risoluzione del Parlamento europeo del 2 luglio 1998) nei quali è concordemente deplorata l'esclusione indiscriminata dei lavoratori dei settori dei trasporti dalla direttiva 93/104. Egli prende anche in considerazione la proposta della Commissione che ha portato all'attuale modifica della direttiva con la ricordata direttiva 2000/34, proposta nella quale si affermava che la direttiva «dovrebbe applicarsi ai lavoratori "non mobili" nei settori e nelle attività attualmente esclusi», nonché la conseguente posizione comune del Consiglio del 12 luglio 1999, che invece escludeva tale risultato.
24. Alla luce di questo insieme di documenti, l'Employment Appeal Tribunal è costretto a riconoscere che, secondo le istituzioni comunitarie, all'epoca dei fatti i lavoratori "non mobili" del settore dei trasporti erano esclusi dai benefici della direttiva e che per estendere tali benefici si rendeva necessaria, come poi è avvenuto, una modifica formale della direttiva 93/104.
25. Per questo motivo, egli ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se - alla luce dell'autorevole punto di vista delle competenti istituzioni secondo cui è necessaria una modifica affinché una norma legislativa acquisisca un determinato effetto, punto di vista che con ogni probabilità può sottintendere solo il presupposto che, prima di tale modifica, la norma in questione non abbia tale effetto, e alla luce anche delle posizioni, in precedenza richiamate, espresse dal CES, dal Parlamento europeo, dalla Commissione e dal documento del Consiglio adottato in posizione comune riguardo alle eccezioni di cui all'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104/CEE, secondo le quali, sebbene sia tuttora in vigore una deroga all'applicazione della direttiva per tutti coloro che lavorano nel settore di attività dei trasporti su strada, tale deroga era e rimane del tutto ingiustificata - da tali documenti preparatori possa evincersi, e, in caso affermativo, in quale misura, che:
a) finora, il tenore dell'art. 1, n. 3, correttamente interpretato, esclude tutte queste persone; oppure
b) che tale intendimento non corrisponde ad una corretta interpretazione teleologica di tale articolo.
2) Indipendentemente dalla soluzione della questione sub 1), se - nell'ambito dell'interpretazione di leggi nazionali alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, qualora si sia di fronte a ciò che deve considerarsi un intendimento ampio ("ogni lavoratore nella Comunità europea ha diritto (...) a ferie annuali retribuite"), ma anche, con rilievo non inferiore nella stessa disposizione, a una formulazione ("si applica a tutti i settori di attività (...) ad eccezione dei trasporti (...) stradali") che appare notevolmente restrittiva di tale ampio intendimento, in ogni caso per quanto riguarda il presente procedimento - si possano (e, in caso affermativo, con riferimento a quali principi) applicare le norme nazionali ai fatti del presente procedimento in modo da rendere effettivo il predetto ampio intendimento, nonostante l'univoca formulazione diretta a escludere che esso possa trovare applicazione alla fattispecie.
3) Per formulare la questione in modo meno astratto, se tutti i lavoratori occupati nel settore di attività dei trasporti su strada, di cui all'art. 1, n. 3, debbano necessariamente essere esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 93/104.
4) Se non tutti questi lavoratori devono essere necessariamente esclusi, quali criteri debba applicare il giudice nazionale al fine di determinare quali lavoratori occupati nel settore dell'attività dei trasporti su strada siano esclusi dall'applicazione dell'art. 1, n. 3, e quali no».
Analisi delle questioni
Premessa
26. Sulle questioni proposte dall'Employment Appeal Tribunal si sono delineate fondamentalmente due posizioni. Da una parte, il datore di lavoro, il Regno Unito e la Commissione ritengono che l'unica tesi sostenibile sia quella dell'esclusione totale dei lavoratori occupati nel settore dei trasporti dalla protezione accordata dalla direttiva 93/104. Dall'altra, le ricorrenti (ma, a quanto pare, anche il giudice del rinvio) propugnano un'interpretazione teleologica della direttiva al fine evidente di limitare detta esclusione in relazione alla specifica natura dell'attività svolta dal lavoratore.
27. Rilevo che nessuna delle parti ha per contro evocato il problema, che pur poteva in ipotesi essere sollevato, di una eventuale illegittimità dell'esclusione in questione in quanto limitativa di un diritto sociale fondamentale, il diritto cioè alle ferie annuali retribuite . Non lo ha fatto neppure il giudice del rinvio, che pure ha lamentato, come si è visto, la mancanza di una motivazione idonea a giustificare la disparità di trattamento che colpisce i lavoratori dei settori esclusi rispetto a quelli che svolgono identiche attività negli altri settori. In effetti, una contestazione siffatta avrebbe dovuto mettere in discussione direttamente le scelte del legislatore comunitario ed il margine di discrezionalità di cui tali scelte, per unanime ammissione, godono; ed avrebbe dovuto conseguentemente eccepire che la lamentata restrizione del diritto fondamentale in parola era priva di ogni ragionevole giustificazione. Ora, stando alle indicazioni fin qui emerse, a me sembra che, per quanto se ne possano anche severamente criticare le modalità e i risultati, la scelta del legislatore comunitario non meriti tale addebito o almeno non lo meriti in misura tale da giustificare una dichiarazione di illegittimità della contestata disposizione della direttiva. Non risulta infatti che sia stata da nessuno eccepita la specificità dei settori esclusi e la necessità di una disciplina ad hoc per i medesimi (come poi è stato confermato anche dalla successiva direttiva), mentre pare emergere dai lavori preparatori e dagli sviluppi successivi che la portata generale e indistinta dell'esclusione possa trovare una spiegazione nella difficoltà di elaborare precisi criteri distintivi tra le attività che si svolgono all'interno di quei settori e nella necessità di non ritardare per questo motivo il varo della disciplina della materia. Se così fosse, la lamentata restrizione del diritto alle ferie da parte del legislatore comunitario non sarebbe del tutto priva di giustificazione o comunque non lo sarebbe in misura tale da autorizzare un sindacato negativo sull'esercizio del suo potere discrezionale.
28. Ciò posto, prima di affrontare nel merito le questioni sottoposteci dal giudice nazionale, vorrei molto rapidamente ricordare i criteri ermeneutici che la Corte di giustizia normalmente segue ai fini dell'interpretazione delle norme comunitarie, dato che di tali criteri e delle modalità di utilizzazione degli stessi si è parecchio discusso nella presente causa.
29. E' ben noto, a questo proposito, che la Corte attribuisce di regola un posto di primo piano al dato testuale, essendo evidente che l'interpretazione di una disposizione deve partire dal senso letterale della stessa e quindi dall'analisi dei termini in essa contenuti, nel loro senso ordinario, cioè secondo il significato che le parole e le espressioni usate hanno nel linguaggio corrente .
30. E' un dato di comune esperienza, però, che da sola l'interpretazione letterale del testo non sempre basta a risolvere un problema interpretativo; soccorrono allora gli ulteriori criteri ermeneutici di cui il giudice solitamente si avvale. In particolare, conformemente ad una vostra costante giurisprudenza, «(...) ogni disposizione del diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dell'insieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità, nonché del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi» . In questo quadro, anche il ricorso ai lavori preparatori finisce per giocare un utile ruolo, sia pure in funzione sussidiaria rispetto agli altri metodi di interpretazione.
31. Aggiungo, infine, che il diritto alle ferie retribuite va considerato come un principio generale nella materia in esame e che anzi esso, come ricordato poc'anzi, costituisce un diritto sociale fondamentale. Ciò comporta il richiamo ad un ulteriore e notissimo criterio ermeneutico costantemente enunciato dalla vostra giurisprudenza, quello secondo il quale le deroghe e le eccezioni al campo di applicazione delle norme comunitarie devono essere di stretta interpretazione .
L'interpretazione testuale della direttiva
32. Ciò posto, partiamo allora proprio dal dato testuale. Come si è visto, riguardo al proprio campo di applicazione la direttiva prevede che essa «si applica a tutti i settori di attività (...) ad eccezione dei trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi, della navigazione interna, della pesca in mare, delle altre attività in mare, nonché delle attività dei medici in formazione» (art. 1, n. 3) (il corsivo è mio). Dal canto suo, il sedicesimo considerando della direttiva afferma che «a motivo della specificità del lavoro può essere necessario prendere misure specifiche per quanto riguarda l'organizzazione dell'orario di lavoro in taluni settori od attività esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva» (il corsivo è mio).
33. Secondo la parte convenuta nel giudizio nazionale, l'espressione «settori di attività» si dovrebbe intendere come riferita al settore in cui si svolge l'iniziativa economica del datore di lavoro e non già alle concrete mansioni affidate al lavoratore. Di conseguenza, le esclusioni previste dall'art. 1, n. 3, della direttiva interesserebbero l'intera attività economica in questione, unitariamente considerata (appunto: «il settore»), e non le singole attività che si svolgono all'interno di essa.
34. Le ricorrenti sostengono per contro che, in relazione all'oggetto e alle finalità della direttiva, l'elemento decisivo ai fini della definizione dell'esclusione dovrebbe essere l'attività svolta dal lavoratore. Tale interpretazione troverebbe sostegno nel fatto che l'art. 1, n. 3, della direttiva utilizza l'espressione «settori di attività» e non «settori», il che sembrerebbe porre l'accento appunto sulle attività svolte piuttosto che sul settore in cui opera il datore di lavoro.
35. A me sembra, specie alla luce dei citati brani dell'art. 1, n. 3, e del sedicesimo considerando della direttiva, che la tesi della convenuta sia più aderente ai testi. In effetti, emerge da quei brani che i termini «settori» e «settori di attività» si riferiscono ai «trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi, della navigazione interna, della pesca in mare»; mentre il termine «attività» da solo è riservato alle «altre attività in mare» e alle «attività dei medici in formazione». Mi pare quindi che, mentre nel secondo caso l'esclusione prevista dalla norma coinvolge specifiche attività svolte in un determinato settore, nel primo caso essa intenda invece comprendere interi settori di attività, considerati appunto nella loro globalità, e quindi si estenda a tutti i lavoratori del settore considerato.
36. Questa conclusione non mi sembra di per sé smentita dalla circostanza, su cui insistono le ricorrenti, che l'art. 17, n. 2.1, lett. c), sub ii), della direttiva 93/104 prevede la possibilità di derogare agli artt. 3, 4, 5, 8 e 16, a condizione che vengano concessi equivalenti periodi di riposo compensativo oppure, in casi eccezionali, una protezione adeguata:
«c) per le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio o della produzione, in particolare quando si tratta:
ii) del personale operante nei porti o negli aeroporti».
37. Secondo le ricorrenti, il fatto che la direttiva si applichi, seppure parzialmente, al personale che opera nei porti e negli aeroporti dimostrerebbe che essa in realtà non intende escludere dal suo ambito di applicazione tutti i lavoratori impiegati in un determinato settore, ma consente di operare una distinzione all'interno di ciascuno, in funzione delle specifiche attività del relativo personale. Anzi, la circostanza che le deroghe previste per tale personale siano giustificate a motivo delle particolari esigenze che ne caratterizzano l'attività, fornirebbe la chiave di interpretazione per sanare l'apparente conflitto tra la citata disposizione dell'art. 17 e quella dell'art. 1, n. 3: sia pure implicitamente, cioè, anche nell'esclusione prevista da quest'ultima opererebbe il criterio del tipo di attività svolta in ciascun settore escluso.
38. A me sembra però che questa tesi tragga ultronee deduzioni da una disposizione che ha chiaramente di mira situazioni molto specifiche e limitate, e che quindi non si presta a riflettersi sull'interpretazione generale della direttiva. In ogni caso, essa non tiene conto del fatto che la deroga in esame opera nell'ambito di applicazione della direttiva e non al fine di estendere tale ambito, e che quindi è su questa base che ne va definita la portata. Sicché, se è vero che la deroga si riferisce al personale operante nei porti e negli aeroporti a motivo delle peculiari esigenze cui risponde la relativa attività, non per questo se ne può dedurre che essa si estenda a tutto il personale dei porti o degli aeroporti, considerate le esclusioni generali di cui all'art. 1, n. 3, della direttiva e considerato, ripeto, che l'art. 17, n. 2.1, lett. c), sub ii), non enuncia neppure indirettamente l'intenzione di derogare all'ambito di applicazione della direttiva, quale definito appunto dall'art. 1, n. 3, della stessa. Ne consegue che la deroga in parola deve essere letta nel senso che essa si riferisce a quei lavoratori che, pur operando nei porti o negli aeroporti, non sono soggetti ad un regime contrattuale riconducibile al settore dei trasporti, aerei, marittimi o della pesca in mare. Basti pensare, per fare solo qualche esempio, agli addetti al catering, ai commessi dei negozi all'interno delle stazioni portuali o aeroportuali, ai facchini e agli scaricatori ovvero agli addetti alla trasformazione del pesce. Si tratta, in tutti questi casi, di lavoratori che evidentemente afferiscono a settori diversi da quelli contemplati nella clausola di esclusione di cui all'art. 1, n. 3, della direttiva, e tuttavia svolgono un'attività strettamente collegata a quella dei settori esclusi, un'attività quindi che proprio per questo motivo giustifica l'applicazione di un regime derogatorio improntato a una certa flessibilità.
39. Non mi sembra, in definitiva, di poter ricavare da questa prima analisi testuale delle pertinenti disposizioni argomenti a sostegno della tesi delle ricorrenti e quindi idonei a rovesciare quello che emerge, prima facie, dal tenore letterale della direttiva 93/104 e dal modo in cui le esclusioni sono state da questa formulate: cioè come assolute e indifferenti al carattere sedentario o meno dell'attività svolta.
L'interpretazione sistematica della direttiva
40. A favore della tesi delle ricorrenti potrebbero, per contro, giocare più utilmente considerazioni di carattere sistematico e teleologico. Le ricorrenti sottolineano infatti che, considerato l'obiettivo della direttiva di garantire un elevato livello di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori, non sarebbe coerente privare della protezione della stessa tutti i lavoratori di un settore escluso. Per evitare tale risultato, quindi, occorrerebbe privilegiare un'interpretazione teleologica della direttiva, facendo leva sul suo già citato sedicesimo considerando in cui, in considerazione della specificità delle attività lavorative che si svolgono in taluni settori, si prevede l'adozione di misure particolari per quanto riguarda l'organizzazione del lavoro in tali settori. Poiché quindi l'esclusione di questi ultimi dall'ambito di applicazione della direttiva trova la sua ragion d'essere nelle peculiarità delle attività caratterizzanti il settore (l'esigenza di assicurare la continuità del servizio o della produzione, la mobilità ecc.), per ridurre la portata della lamentata restrizione si dovrebbe far leva appunto sulla natura specifica dell'attività svolta dal lavoratore, piuttosto che su quella del datore di lavoro. In tal modo, l'esclusione non investirebbe interi settori, ma solo le attività che concretamente la giustificano.
41. Indubbiamente il punto di partenza di questo ragionamento è tutt'altro che privo di fondamento . Le conclusioni, però, non tengono conto, da un lato, delle opposte indicazioni che vengono dai testi, e di cui si è già detto, dall'altro, di considerazioni di carattere sistematico o di elementi offerti dai lavori preparatori della direttiva 93/104 e dalla prassi successiva, di cui ora passo ad occuparmi, che chiaramente confermano che la direttiva ha inteso proprio orientarsi nel senso dell'esclusione di interi settori di attività dal suo ambito di applicazione.
42. Sul piano sistematico, anzitutto, devo osservare che tale esclusione non è del tutto priva di una sua motivazione, condivisibile o meno che essa sia. Mi pare cioè, come del resto ho accennato, che abbia qui giocato in modo decisivo l'esigenza di conferire ai settori esclusi un assetto normativo compiuto, modulato in relazione alle loro specificità e alla diversa natura delle attività configurabili nel loro seno; un assetto normativo, quindi, che facesse leva sull'adozione di quelle misure specifiche di cui esplicitamente il ricordato sedicesimo considerando della direttiva sottolinea l'esigenza. Da qui, mi sembra, la limitazione dell'ambito di applicazione del provvedimento ed il rinvio ad una fase successiva della sua estensione ai settori in questione, una volta definite quelle misure.
I lavori preparatori della direttiva 93/104 e la prassi successiva
43. Quanto ai lavori preparatori, proprio la Commissione nelle sue osservazioni scritte ha ricordato, ripercorrendo l'iter legislativo della direttiva 93/104, che la sua prima proposta non prevedeva esclusioni settoriali, ma solo deroghe basate sulla natura specifica dell'attività considerata . Di fronte alle difficoltà che tale soluzione faceva intravvedere, nel corso della discussione della proposta all'interno del Consiglio venne suggerito di distinguere espressamente i lavoratori mobili del settore dei trasporti (da escludere dal campo di applicazione della direttiva) dai lavoratori non mobili (da includere) . Al momento però dell'adozione della posizione comune da parte del Consiglio (il 30 giugno 1993), anche questa indicazione fu abbandonata a favore di un approccio di carattere più radicale: fu infatti prevista l'esclusione di interi settori di attività, tra i quali, per quanto ci riguarda, quello dei trasporti stradali. Quando si arrivò quindi all'approvazione finale della direttiva, la Commissione non potè far altro che mettere a verbale una dichiarazione in cui manifestava l'intenzione di presentare nel più breve termine possibile proposte concernenti i differenti settori e attività esclusi, tenendo conto delle caratteristiche di ciascuno di essi.
44. Emerge quindi con chiarezza dai lavori preparatori che, nonostante gli espliciti orientamenti della Commissione e del Parlamento europeo, il Consiglio ha voluto intenzionalmente introdurre un'esclusione di portata generale, tale cioè da riguardare tutti i lavoratori dei settori interessati.
45. Il fatto però che tale scelta abbia finito col privare dei benefici della direttiva anche i lavoratori non mobili dei settori esclusi, determinando a loro sfavore una discriminazione rispetto ai lavoratori che svolgono mansioni analoghe in altri settori, non è rimasto senza conseguenze. Dopo l'approvazione della direttiva, infatti, la Commissione decise di dar corso alla ricordata dichiarazione a verbale, avviando consultazioni con le parti sociali allo scopo di concretizzare iniziative concernenti i settori e le attività esclusi. Fra queste ricorderò, in particolare, il citato Libro bianco in cui, dopo una valutazione delle caratteristiche e dei problemi specifici di ogni settore e attività, la Commissione indicava un possibile percorso in vista di una modifica della direttiva 93/104. A questo scopo veniva suggerito un approccio differenziato consistente cioè: nell'estendere l'intera direttiva a tutti i lavoratori non mobili con appropriate modifiche delle deroghe da essa previste per tener conto dei requisiti di continuità del servizio e di altre esigenze operative; nell'estendere a tutti i lavoratori mobili e a quelli delle altre attività in mare le disposizioni della direttiva relative alle ferie e quelle sulla valutazione dello stato di salute dei lavoratori notturni; nell'introdurre o modificare norme specifiche in relazione all'orario di lavoro e ai periodi di riposo dei lavoratori mobili e di quelli addetti alle attività in mare .
46. Si è così arrivati all'adozione della direttiva 2000/34, che per l'appunto estende l'applicazione della precedente direttiva ai settori di attività prima esclusi (punti 8 e ss.). Parallelamente, la Commissione ha proseguito le consultazioni delle parti sociali, organizzate a livello europeo in comitati paritetici, per proporre l'adozione di specifiche misure a carattere settoriale .
47. Anche dai riferiti sviluppi, peraltro, le parti traggono conclusioni opposte. Secondo il governo del Regno Unito e la Commissione, il fatto stesso che si sia ritenuto necessario emendare la direttiva 93/104 sarebbe una significativa conferma che fino all'entrata in vigore della direttiva di modifica tutti gli addetti ai settori dei trasporti restano esclusi dall'ambito di applicazione della prima. Le ricorrenti, invece, sostengono che l'obiettivo della direttiva 2000/34 non era tanto di innovare il diritto preesistente, quanto di chiarire la portata di disposizioni che erano state male interpretate.
48. Gli argomenti svolti nei paragrafi precedenti mi portano a condividere la prima tesi. Depongono a suo favore, a mio avviso, non solo i dati testuali che ho richiamato in precedenza, ma anche le chiare indicazioni che emergono dalla prassi precedente e successiva all'approvazione della direttiva 93/104. Non vedo infatti in tale prassi alcuna indicazione utile a qualificare come meramente dichiarativa la disciplina introdotta dalla nuova direttiva, laddove tutti gli atti richiamati suonano esplicita conferma dell'intento del legislatore comunitario di rimuovere una limitazione molto criticabile ed in effetti molto criticata.
49. Mi pare, in conclusione, di poter affermare che l'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104 deve essere interpretato nel senso che esso non si applica ai lavoratori dei settori dei trasporti e della pesca in mare, neppure se svolgono attività sedentarie. L'ambito di applicazione della direttiva si definisce quindi in questi precisi limiti e gli Stati membri, ai sensi dell'art. 18 della stessa, sono tenuti solamente entro tali limiti a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarvisi o comunque a provvedere affinché le parti sociali applichino consensualmente le disposizioni necessarie.
Sulla portata dell'esclusione di cui all'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104
50. Ciò detto, devo però ricordare che gli Stati membri, così come hanno la facoltà di applicare o introdurre disposizioni più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori o di favorire o di consentire l'applicazione di contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali più favorevoli (art. 15 della direttiva), hanno altresì la facoltà di estendere l'ambito di applicazione della direttiva a settori da questa esclusi o di consentire che lo facciano le parti sociali. Ad esempio, come risulta dal Libro bianco della Commissione, il comitato paritetico sui trasporti ferroviari sin dal 18 settembre 1996 aveva convenuto che le disposizioni della direttiva sull'orario di lavoro dovessero applicarsi a tutti i lavoratori, mobili e non mobili, delle ferrovie, fatta salva una deroga specifica per il personale ferroviario di guida e a bordo dei treni; dal canto suo, il comitato paritetico sui trasporti aerei aveva convenuto che le disposizioni della direttiva si applicassero al personale di terra .
51. Evidentemente, una siffatta estensione dell'ambito di applicazione della direttiva rimane (almeno fino alla trasposizione della direttiva 2000/34) una facoltà degli Stati membri o rientra nell'autonomia delle parti sociali. Devo però osservare che, qualora venisse realmente decisa, l'estensione dovrebbe avvenire in modo non discriminatorio, in quanto, com'è noto, il principio di non discriminazione - che è principio fondamentale dell'ordinamento comunitario - impone che, salvo obiettive giustificazioni, situazioni comparabili non siano trattate in modo differente. Ciò, naturalmente, sempre che sussistano le condizioni di applicazione del diritto comunitario, altrimenti l'eventuale discriminazione andrebbe valutata solo dal punto di vista del diritto nazionale.
52. Nella specie, risulta dall'ordinanza di rinvio che, pur operando nel settore dei trasporti, la Tuffnells Parcels Express riconosce ugualmente il diritto alle ferie annuali retribuite ai propri dipendenti a tempo pieno, ma lo nega alle ricorrenti in quanto dipendenti a tempo parziale. Si potrebbe dunque ravvisare in questa situazione una discriminazione a danno delle ricorrenti, discriminazione che non potrebbe essere giustificata, dato quanto ho detto, in nome delle esclusioni sancite dalla direttiva sull'orario di lavoro. Stabilire però se nel caso di specie detta discriminazione effettivamente sussista e se essa sia sanzionabile sulla base del solo diritto nazionale o anche del diritto comunitario è evidentemente compito del giudice nazionale, il quale potrà valutare il caso sulla base degli elementi di fatto e di diritto di cui dispone; per parte mia, non posso in questa sede che limitarmi a segnalare il punto e a manifestare i miei dubbi.
Sulla questione relativa ai criteri di distinzione fra lavoratori protetti e non
53. Per finire vorrei dedicare un cenno alla questione che il giudice nazionale ci ha posto nel caso in cui l'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104 fosse interpretato nel senso che non tutti i lavoratori occupati nel settore di attività dei trasporti su strada ne siano esclusi.
54. Il caso potrebbe verificarsi, ovviamente, solo qualora la Corte, discostandosi dalle tesi da me proposte, optasse per una soluzione che, malgrado i dati, testuali e non, evocati più sopra, privilegiasse un'interpretazione teleologica della direttiva e quindi assumesse come elemento decisivo la natura dell'attività svolta dal lavoratore piuttosto che il settore di attività in cui opera il datore di lavoro.
55. Orbene se questa dovesse essere l'interpretazione preferita dalla Corte, credo che per determinare quali lavoratori occupati nel settore di attività dei trasporti su strada siano esclusi dall'ambito di applicazione dell'art 1, n. 3, e quali no occorrerebbe tener conto delle mansioni da essi effettivamente svolte, in particolare accertando se facciano o meno parte del personale viaggiante dell'impresa da cui dipendono. Depone a favore di questa interpretazione soprattutto l'art. 1, n. 2, della direttiva 2000/34, là dove definisce la nozione di «lavoratore mobile» come «qualsiasi lavoratore impiegato quale membro del personale viaggiante o di volo presso un'impresa che effettua servizi di trasporto passeggeri o merci su strada, per via aerea o per via navigabile». Ma nello stesso senso depone altresì, nello specifico settore dei trasporti su strada, l'art. 2, n. 3, della proposta di direttiva del Consiglio concernente l'orario di lavoro del personale viaggiante che effettua operazioni di autotrasporto e degli autotrasportatori autonomi, il quale definisce come «personale viaggiante» «ogni lavoratore subordinato, anche tirocinante o apprendista, che effettua attività di autotrasporto e fa quindi parte degli addetti ai viaggi di un'impresa».
Conclusioni
56. Sulla base delle considerazioni che precedono vi propongo di rispondere alle questioni poste dall'Employment Appeal Tribunal nel modo seguente:
«1) L'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104/CE del Consiglio del 23 novembre 1993, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro, deve essere interpretato nel senso che le eccezioni contemplate da tale disposizione includono tutti i lavoratori del settore dei trasporti stradali.
2) Nel caso in cui invece la Corte ritenesse di interpretare l'art. 1, n. 3, della direttiva 93/104/CE nel senso che non tutti i lavoratori occupati nel settore di attività dei trasporti su strada sono esclusi dai benefici della direttiva, per determinare quali siano in concreto quelli esclusi il giudice nazionale deve riferirsi, avendo riguardo alle mansioni effettivamente svolte, ai lavoratori che effettuano attività di autotrasporto e fanno quindi parte degli addetti ai viaggi di un'impresa che effettua trasporti su strada».