62006CJ0220_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-220/06,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Audiencia Nacional (Španija) z odločbo z dne 15. marca 2006, ki je prispela na Sodišče 15. maja 2006, v postopku
Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia
proti
Administración General del Estado,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann (poročevalec), predsednik senata, R. Schintgen, A. Borg Barthet, M. Ilešič in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. junija 2007,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia J. M. Piqueras Ruíz, odvetnik,
– za špansko vlado F. Díez Moreno, zastopnik,
– za belgijsko vlado A. Hubert, zastopnica,
– za avstrijsko vlado M. Fruhmann, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti X. Lewis in K. Simonsson, zastopnika, skupaj s C. Fernándezom in I. Moreno-Tapia Rivasom, odvetnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 20. septembra 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 43 ES in 49 ES v povezavi s členom 86 ES glede liberalizacije poštnih storitev in ob upoštevanju pravil Skupnosti o javnih naročilih.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (poklicno združenje podjetij za dostavo in urejanje pošte, v nadaljevanju: Asociación Profesional) in Administración General del Estado, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (državna uprava, ministrstvo za šolstvo, kulturo in šport, v nadaljevanju: ministerio), glede odločitve slednjega, da brez javnega razpisa poštne storitve odda Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA (javna družba za poštne in telegrafske storitve, v nadaljevanju: družba Correos), ki je ponudnica univerzalnih poštnih storitev v Španiji.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
Direktiva 97/67/ES
3. V členu 1 Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (UL 1998, L 15, str. 14) so uvedena skupna pravila zlasti o izvajanju univerzalne poštne storitve v Evropski skupnosti in o merilih, ki določajo storitve, ki so lahko rezervirane za ponudnike univerzalne storitve.
4. V skladu s členom 3(1) Direktive 97/67/ES države članice zagotovijo, da lahko uporabniki koristijo pravico do univerzalne storitve, ki vključuje stalno izvajanje poštnih storitev predpisane kakovosti na vseh točkah dostopa na njihovem ozemlju po dostopnih cenah za vse uporabnike.
5. V členu 3(4) navedene direktive je določeno:
„Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, da univerzalna storitev vključuje naslednje minimalne ugodnosti:
– sprejem, prenos, usmerjanje in dostavo poštnih pošiljk do dveh kilogramov,
– sprejem, prenos, usmerjanje in dostavo poštnih paketov do 10 kilogramov,
– storitve za priporočene in vrednostne pošiljke.“
6. Člen 7(1) in (2) te direktive iz poglavja 3 z naslovom Usklajevanje storitev, ki so lahko rezervirane določa:
„1. V obsegu, potrebnem za zagotovitev vzdrževanja univerzalne storitve, so storitve, ki jih lahko vsaka država članica rezervira za ponudnika univerzalne storitve, sprejem, usmerjanje, prenos in dostava pošiljk korespondence v notranjem prometu, s pospešeno dostavo ali brez nje, katerih cena je manj kot petkratna javna tarifa za pošiljko korespondence v prvem težnostnem razredu najhitrejše standardne kategorije, kjer taka kategorija obstaja, pod pogojem, da tehtajo manj kot 350 gramov. […]
2. V obsegu, potrebnem za zagotovitev vzdrževanja univerzalne storitve, so lahko čezmejne pošiljke in direktna pošta še naprej rezervirane znotraj omejitev cene in teže, ki jih določa odstavek 1.“
Direktiva 92/50/EGS
7. V skladu s členom 1(a) Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL L 209, str. 1), kot je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2001/78/ES z dne 13. septembra 2001 (UL L 285, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 92/50), „javna naročila storitev“ pomenijo pogodbe z denarnim interesom, sklenjene pisno med ponudnikom storitve in naročnikom, z izjemo pogodb, določenih v točkah od (i) do (ix).
8. V skladu s členom 1(b) Direktive 92/50/EGS „naročniki“ pomenijo „državo, regionalne ali lokalne oblasti, telesa, za katera velja javno pravo, združenja, ki jih ustanovi ena ali več takšnih oblasti ali teles, za katere velja javno pravo“. Člen 1(c) te direktive „ponudnika storitve“ opredeljuje kot „vsako fizično ali pravno osebo, vključno z javnim telesom, ki nudi storitve“.
9. Po členu 3(2) navedene direktive morajo naročniki zagotoviti, da med ponudniki storitev ni diskriminacije.
10. Člen 6 Direktive 92/50/EGS navaja:
„Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila storitev, oddanih pravni osebi, ki je sama naročnik v smislu člena 1(b) na podlagi izključne pravice, ki jo ima v skladu z objavljenim zakonom ali drugim predpisom, ki je usklajen s Pogodbo [ES].“
11. Člen 7(1)(a), druga alinea, (ii) Direktive 92/50 v povezavi s kategorijo 4 Priloge I A k tej direktivi predvideva, da se ta direktiva uporablja za javna naročila storitev, katerih cilj je zlasti cestni in letalski transport pošte, ki jih oddajo naročniki, navedeni v členu 1(b) te direktive, in ne naročniki, navedeni v Prilogi I k Direktivi Sveta 93/36EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov oddaje javnih naročil blaga (UL L 199, str. 1), in katerih ocenjena neto vrednost brez davka na dodano vrednost je vsaj enakovreden znesek v eurih za 200.000 SDR (posebnih pravic črpanja).
12. Člen 7(5) Direktive 92/50 določa:
„V primeru naročil, ki ne opredeljujejo celotne cene, je osnova za izračun ocenjene vrednosti naročil:
– za naročila s točno določenimi roki, ko znaša rok 48 mesecev ali manj, celotna vrednost naročila v njegovem trajanju;
– za naročila, katerih trajanje ni točno določeno ali pa je rok daljši kakor 48 mesecev, mesečni obrok, pomnožen z 48.“
13. Na podlagi člena 8 Direktive 92/50 se mora naročila, katerih predmet so storitve, naštete v Prilogi I A k tej direktivi, oddati v skladu z določbami iz naslovov od III do VI te direktive, kar zlasti pomeni, da bi se moral zanje izvesti javni razpis, ki bi ga bilo treba ustrezno objaviti.
Nacionalna ureditev
14. V skladu z zakonom 24/1998 o univerzalni poštni storitvi in o liberalizaciji poštnih storitev (Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales) z dne 13. julija 1998, ki je namenjen prenosu Direktive 97/67 v špansko nacionalno pravo, se poštne storitve štejejo za storitve splošnega pomena, ki se opravljajo v sistemu svobodne konkurence. Samo univerzalna poštna storitev se šteje za javno službo ali zanjo veljajo obveznosti javne službe. Člen 18 navedenega zakona rezervira določene storitve za ponudnika, ki mu je zaupano zagotavljanje univerzalne poštne storitve.
15. Ponudnik te univerzalne poštne storitve v Španiji, družba Correos, je javna delniška družba, katere kapital imajo v celoti javni organi.
16. Na podlagi člena 11 zakona o javnih naročilih (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) z dne 16. junija 2000 (v nadaljevanju: zakon o javnih naročilih), katerega konsolidirano besedilo je bilo potrjeno s kraljevim zakonskim dekretom 2/2000 (Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), za naročila, ki jih odda javna uprava, razen izjem, določenih s tem zakonom, veljajo načeli obveščanja javnosti in konkurence ter, v vsakem primeru, načeli enakosti in prepovedi diskriminacije.
17. Iz člena 206(4) zakona o javnih naročilih izhaja, da oddaja naročil za opravljanje poštnih storitev s pogodbenega vidika načeloma spada pod javna naročila, ki jih ureja ta zakon.
18. Vendar pa so na podlagi člena 3(1)(d) zakona o javnih naročilih s področja uporabe tega zakona izključeni sporazumi o sodelovanju, ki jih v skladu s posebnimi določbami, ki zanje veljajo, uprava sklene s fizičnimi ali pravnimi osebami zasebnega prava, pod pogojem, da predmet teh sporazumov ne spada pod javna naročila, ki jih urejajo navedeni zakon ali upravne določbe.
19. V skladu z analizo, ki jo je predložitveno sodišče opravilo glede pravnega okvira spora, o katerem to sodišče odloča, naj bi bil takšen sporazum o sodelovanju pravni akt, za katerega naj ne bi veljale zakonske določbe, ki se uporabljajo za javna naročila, in se zato načela konkurenčnosti, obveščanja javnosti in svobodne konkurence, ki so značilna za področje javnih naročil, za takšen akt ne uporabljajo.
20. Člen 58 zakona 14/2000 o davčnih, upravnih in socialnih ukrepih (Ley 14/2000 de medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social) z dne 29. decembra 2000 (v nadaljevanju: zakon 14/2000) določa, da lahko javna uprava z družbo Correos sklene sporazume o sodelovanju v smislu člena 3 zakona o javnih naročilih, da bi zagotovila storitve, ki spadajo v poslovno dejavnost te družbe.
21. V skladu z ugotovitvami predložitvenega sodišča, in ob upoštevanju poslovne dejavnosti družbe Correos, kot je opredeljena v členu 58 zakona 14/2000, možnost sklenitve takšnih sporazumov o sodelovanju ni omejena na neliberalizirane ali rezervirane poštne storitve, ampak zajema upravljanje in izvajanje vseh poštnih storitev. Takšna možnost torej ni omejena na univerzalno poštno storitev ter znotraj slednje ne ločuje med rezerviranimi in nerezerviranimi poštnimi storitvami.
22. Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da mora družba Correos na podlagi člena 58 zakona 14/2000 določene poštne storitve obvezno opravljati. Dejansko naj bi med naloge te družbe spadal obvezen prevzem opravljanja storitev, povezanih z njeno poslovno dejavnostjo, ki ji jih javna uprava lahko zaupa. Tako naj ena od strank ne bi imela volje skleniti sporazuma.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
23. Ministerio in družba Correos sta na koncu postopka s pogajanji, ne da bi se opravilo javni razpis, 6. junija 2002 podpisala sporazum o sodelovanju za opravljanje poštnih in telegrafskih storitev (Convenio de colaboración para la prestación de servicios postales y telegráficos, v nadaljevanju: sporazum o sodelovanju).
24. S tem sporazumom o sodelovanju je predvideno, da družba Correos za ministerio opravlja poštne in telegrafske storitve, ki se nanašajo na:
– pisma (navadna, priporočena in nujna), v mestu, med mesti in mednarodna, brez omejitev teže ali velikosti;
– pakete (poštne, modre in mednarodne) brez omejitev teže in velikosti;
– nacionalno hitro pošto in hitre mednarodne poštne storitve (Express Mail Service (EMS)) brez omejitev teže ali velikosti ter
– dostavo knjig, knjižnične pošte, revij ter uradnih glasil ministeria na nacionalni (mestni in medmestni) in mednarodni (cestni in letalski transport) ravni brez omejitev teže ali velikosti.
25. Plačilo za opravljene storitve ni določeno, saj je odvisno od prometa. Pred predložitvenim sodiščem je bilo nesporno ocenjeno, da je letni znesek tega plačila višji od 12.020,42 eura.
26. Sporazum o sodelovanju je bil sklenjen za nedoločen čas in je na dan sprejetja predložitvene odločbe še vedno veljal.
27. Asociación Profesional je pri ministeriu vložilo ugovor zoper upravno odločbo, na podlagi katere so bile liberalizirane poštne storitve s sporazumom o sodelovanju oddane brez javnega razpisa.
28. Ministerio je z odločbo z dne 20. marca 2003 ta ugovor zavrnilo, ker postopek oddaje poštnih storitev temelji na obstoju sporazuma o sodelovanju, za katerega naj ne bi veljali predpisi o oddaji javnih naročil in zato tudi ne načeli obveščanja javnosti in svobodne konkurence.
29. Glede na to je ministerio menilo, da z družbo Correos ni sklenilo nobene pogodbe, ampak da ta družba navedene storitve opravlja na podlagi sporazuma o sodelovanju, ki je bil sklenjen v skladu s členom 3(1)(d) zakona o javnih naročilih in členom 58(2), peti pododstavek, zakona 14/2000.
30. Asociación Profesional je zoper to zavrnilno odločbo ministeria z dne 20. marca 2003 vložilo pritožbo pri Audiencia Nacional.
31. Po mnenju tega sodišča je odločitev v sporu, o katerem odloča, odvisna od razlage prava Skupnosti. Sodišče bi namreč lahko ugotovilo, da uporaba sporazumov o sodelovanju ni združljiva z načeloma obveščanja javnosti in svobodne konkurence, ki veljata za oddajo javnih naročil, s tem ko bi štelo, da se takšne sporazume lahko uporabi le na področju poštnih storitev, ki so z zakonom rezervirane za ponudnika univerzalne poštne storitve, ali pa da so takšni sporazumi z navedenima načeloma nezdružljivi tudi na tem področju. V primeru takšne ugotovitve bi bilo treba zaključiti, da je sporazum o sodelovanju, kot je ta, ki se ga izpodbija v obravnavanem primeru, protipraven in da je tako njegova vsebina nična bodisi v celoti bodisi v delu, ki presega poštne storitve, v zvezi s katerimi bi Sodišče presodilo, da je uporaba takšnega sporazuma dopustna.
32. V takih okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člena 43 [ES] in 49 […] ES v povezavi s členom 86 ES pri njuni uporabi ob upoštevanju liberalizacije poštnih storitev, ki je bila uvedena z direktivama [97/67] in 2002/39/ES, in ob upoštevanju načel s področja javnih naročil, ki jih določajo posebne direktive, razlagati tako, da prepovedujeta sporazum, katerega predmet je tudi opravljanje poštnih storitev, tako rezerviranih kot nerezerviranih in torej liberaliziranih, ki sta ga sklenili javna družba, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki ima tudi dovoljenje za opravljanje univerzalne poštne storitve, in državni organ?“
Vprašanje za predhodno odločanje
33. Uvodoma je treba ugotoviti, da Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/39/ES z dne 10. junija 2002 o spremembah Direktive 97/67/ES glede nadaljnjega odpiranja trgov poštnih storitev v Skupnosti konkurenci (UL L 176, str. 21), čeprav se predložitveno sodišče v svojem vprašanju nanjo sklicuje, ni moč uporabiti za spor o glavni stvari. V skladu s členom 2(1) navedene direktive je namreč rok, ki je bil državam članicam določen za prenos te direktive v nacionalne pravne rede, potekel šele 31. decembra 2002.
Dopustnost
34. Španska vlada meni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, saj naj bi bilo Sodišče v resnici vprašano, ali je sporazum o sodelovanju v skladu z direktivami o oddaji javnih naročil in liberalizacijo poštnih storitev, za to vprašanje pa naj bi bilo pristojno nacionalno sodišče.
35. Takoj je treba ugotoviti, da niti besedilo postavljenega vprašanja niti razlogi, predstavljeni v predložitveni odločbi, ki vprašanje nujno podpirajo, ne kažejo na to, da bi predložitveno sodišče Sodišče pozvalo, naj samo odloči o tem, ali je sporazum o sodelovanju v skladu s pravom Skupnosti.
36. Poleg tega je treba ponovno opozoriti, da Sodišče v okviru člena 234 ES sicer res ni pristojno, da bi pravila Skupnosti uporabilo na določenem primeru ali presojalo združljivost določb nacionalnega prava s temi pravili, vendar lahko nacionalnemu sodišču posreduje vse napotke za razlago prava Skupnosti, ki bi lahko bili koristni pri presoji učinkov njegovih določb (glej sodbo z dne 9. julija 2002 v zadevi Flightline, C-181/00, Recueil, str . I-6139, točka 20).
37. Zato je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe šteti za dopusten.
Temelj
38. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Skupnosti razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje poštnih storitev, tako rezerviranih kot nerezerviranih, zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve.
Rezervirane poštne storitve v smislu Direktive 97/67
39. Uvodoma je treba opozoriti, da lahko na podlagi člena 7 Direktive 97/67 države članice za ponudnika univerzalne storitve rezervirajo določene storitve v obsegu, potrebnem za zagotovitev vzdrževanja te storitve. Posledično so takšne poštne storitve, če so v skladu s to direktivo rezervirane za enega samega ponudnika univerzalne storitve, nujno izvzete iz konkurence, saj navedenih storitev ne sme ponujati noben drug gospodarski subjekt.
40. Kar zadeva takšne rezervirane storitve, je torej treba ugotoviti, da ni mogoče uporabiti pravil Skupnosti o javnih naročilih, katerih glavni cilj je prosti pretok blaga in storitev ter svobodna in neizkrivljena konkurenca v vseh državah članicah (sodbi z dne 11. januarja 2005 v zadevi Stadt Halle in RPL Lochau, C-26/03, ZOdl., str. I-1, točka 44, in z dne 11. maja 2006 v zadevi Carbotermo in Consorzio Alisei, C-340/04, ZOdl., str. I-4137, točka 58).
41. Zato je na postavljeno vprašanje treba odgovoriti, da je treba pravo Skupnosti razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje poštnih storitev, rezerviranih v skladu z Direktivo 97/67, zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve.
Nerezervirane poštne storitve v smislu Direktive 97/67
42. To, ali je treba pri sklenitvi sporazuma o sodelovanju, kot je ta v postopku v glavni stvari, spoštovati pravila Skupnosti o javnih naročilih, je treba preučiti le v zvezi z nerezerviranimi poštnimi storitvami v smislu Direktive 97/67.
– Direktiva 92/50
43. Najprej je treba preveriti, ali je takšen sporazum, kot je ta v postopku v glavni stvari, spadal na področje uporabe direktive, ki je za javna naročila poštnih storitev veljala v času dejanskega stanja v sporu, o katerem odloča predložitveno sodišče, namreč Direktive 92/50.
44. V skladu z navedeno direktivo se mora pri oddaji javnih naročil, za katera se ta direktiva uporablja, spoštovati določene postopkovne zahteve in zahteve o obveščanju javnosti.
45. V skladu z besedilom člena 1(a) Direktive 92/50 javno naročilo storitev predpostavlja obstoj pogodbe z denarnim interesom, sklenjene pisno med ponudnikom storitve in naročnikom v smislu istega člena 1(b).
46. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 63 sklepnih predlogov, je treba priznati, da je ministerio naročnik, družba Correos pa ponudnik storitev v smislu določb, navedenih v prejšnji točki. Poleg tega ni sporno, da je bil sporazum sklenjen v pisni obliki in da je odplačen.
47. Vendar pa se glede na to, da je predložitveno sodišče navedlo zgolj, da letni znesek storitev, opravljenih na podlagi tega sporazuma, znaša več kot 12.020,42 eura, postavlja vprašanje, ali ta znesek dosega prag 200.000 SDR iz člena 7(1)(a), druga alinea, (ii) Direktive 92/50, kar je v času dejanskega stanja v sporu v glavni stvari ustrezalo 249.681 eurom.
48. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je glede na nacionalne določbe, s katerimi je bil prenesen člen 7(5), druga alinea, Direktive 92/50, prag 249.681 eurov dosežen.
49. Če predpostavljamo, da je navedeni prag dosežen, se torej postavi vprašanje, ali je sporazum o sodelovanju resnično mogoče šteti za pogodbo v smislu člena 1(a) Direktive 92/50. Španska vlada namreč meni, da ta sporazum nima pogodbenega, ampak instrumentalen značaj, saj družba Correos sklenitve takšnega sporazuma nikakor ne more zavrniti, ampak se mora z njo obvezno strinjati.
50. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se za opredelitev javnega naročila storitev uporablja pravo Skupnosti, tako da opredelitev sporazuma o sodelovanju po španskem pravu ni upoštevna za presojo, ali se Direktiva 92/50 zanj uporablja (v tem smislu glej sodbi z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑264/03, ZOdl., str. I‑8831, točka 36, in z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑382/05, ZOdl., str. I-0000, točka 30).
51. Res je, da je Sodišče v točki 54 sodbe z dne 19. aprila 2007 v zadevi Asemfo (C‑295/05, ZOdl., str. I‑2999) razsodilo, da pogoj za uporabljivost zadevnih direktiv s področja oddaje javnih naročil glede obstoja pogodbe ni izpolnjen, kadar javna družba, obravnavana v zadevi, v kateri je bila izrečena navedena sodba, nima nobene svobode niti glede posledic naročila, ki ga je dala pristojna oblast, niti glede cen za svoje storitve, pri čemer je to moralo preveriti predložitveno sodišče.
52. Vendar pa je treba takšno razmišljanje razlagati glede na posebne okoliščine, v katerih je bilo podano. Sledilo je namreč ugotovitvi, da je v skladu s špansko zakonodajo navedena javna družba sredstvo in tehnična služba generalne državne uprave in uprave vsake od zadevnih avtonomnih pokrajin, pri čemer je Sodišče v okoliščinah, drugačnih od tistih v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Asemfo, že razsodilo, da mora zadevna družba, kot sredstvo in tehnična služba španske uprave, izvesti dela, ki ji jih naložijo generalna državna uprava, avtonomne pokrajine in javni organi slednjih (glej zgoraj omenjeno sodbo Asemfo, točki 49 in 53).
53. Družba Correos ima kot ponudnica univerzalne poštne storitve popolnoma drugačno nalogo, katere posebnost je zlasti v tem, da so njene stranke vse osebe, ki želijo uporabiti univerzalno poštno storitev. Posledica dejstva, da ta družba nima nobene svobode niti glede posledic naročila, ki ga je dalo ministerio, niti glede cen za svoje storitve, ne more biti avtomatično, da med tema dvema subjektoma ni bila sklenjena nobena pogodba.
54. Takšen primer se namreč ne razlikuje nujno od primera, ko želi zasebna stranka uporabiti storitve družbe Correos, ki spadajo pod univerzalno poštno storitev, saj že iz naloge ponudnika te storitve izhaja, da mora v takšnem primeru opraviti zahtevano storitev, in to eventualno po fiksnih cenah ali vsekakor po preglednih in nediskriminatornih cenah. Nobenega dvoma pa ni, da je treba takšno razmerje označiti kot pogodbeno. Zgolj če bi bil sporazum, sklenjen med družbo Correos in ministeriom, v resnici enostranski upravni akt, ki bi določal obveznosti le v breme družbe Correos, akt, ki bi znatno odstopal od normalnih pogojev tržne ponudbe te družbe, kar mora preveriti predložitveno sodišče, bi bilo treba zaključiti, da ne obstaja nobena pogodba in da zato ni mogoče uporabiti Direktive 92/50.
55. V okviru te preveritve bo moralo predložitveno sodišče zlasti preiskati, ali se lahko družba Correos z ministeriom pogaja o konkretni vsebini storitev, ki jih bo opravljala, in o njihovih cenah ter ali se lahko, kar zadeva nerezervirane storitve, razbremeni obveznosti, ki izhajajo iz sporazuma o sodelovanju, ob spoštovanju roka, ki je v njem določen.
56. Tudi druge trditve, ki jih je španska vlada navedla, da bi dokazala, da za sporazum o sodelovanju, kot je ta v tem primeru, ne veljajo pravila o javnih naročilih, je treba zavrniti.
57. Španska vlada zlasti trdi, da za sporazum o sodelovanju v nobenem primeru ne morejo veljati pravila, ki urejajo javna naročila, saj so izpolnjena merila „inhouse“, ki jih je postavilo Sodišče.
58. V zvezi s tem je treba opozoriti, da po ustaljeni sodni praksi Sodišča javni razpis v skladu z direktivami o oddaji javnih naročil ni obvezen, čeprav sta sopogodbenik in naročnik pravno različna subjekta, kadar sta izpolnjena dva pogoja. Po eni strani mora javni organ, ki je naročnik, nad drugi zadevnim subjektom izvajati nadzor, ki je podoben tistemu, ki ga izvaja nad svojimi službami, po drugi strani pa mora ta subjekt pretežni del svoje dejavnosti opravljati za enega ali več javnih organov, ki jim pripada (glej sodbo z dne 18. novembra 1999 v zadevi Teckal, C‑107/98, Recueil, str. I-8121, točka 50, zgoraj navedeno sodbo Stadt Halle in RPL Lochau, točka 49, zgoraj navedeno sodbo Carbotermo in Consorzio Alisei, točka 33, in zgoraj navedeno sodbo Asemfo, točka 55).
59. Ne da bi bilo treba globlje preučiti, ali je izpolnjen prvi od obeh pogojev, navedenih v prejšnji točki, zadošča že ugotovitev, da v zadevi v postopku v glavni stvari ni zadoščeno drugemu pogoju. Nesporno je namreč, da družba Correos kot ponudnica univerzalne poštne storitve v Španiji ne opravlja pretežnega dela svoje dejavnosti za ministerio ali za javno upravo na splošno, ampak da opravlja poštne storitve za nedoločeno število strank navedene poštne storitve.
60. Vendar pa španska vlada uveljavlja, da so razmerja med javno upravo in družbo, ki je imetnica izključne pravice, že po svoji naravi razmerja, za katera je značilna izključnost, kar predpostavlja višjo stopnjo od „pretežne dejavnosti“. Družba Correos naj bi bila imetnica izključne pravice zato, ker mora na podlagi člena 58 zakona 14/2000 za javno upravo opravljati storitve, ki spadajo pod njeno poslovno dejavnost, pri čemer ta zajema tako rezervirane kot nerezervirane storitve.
61. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da, pod predpostavko, da je navedeno obveznost dejansko mogoče opredeliti kot izključno pravico, kar bi moralo preskusiti predložitveno sodišče, takšna pravica v okviru analize, ki jo je treba opraviti v zvezi z obema pogojema, navedenima v točki 58 te sodbe, ne bi mogla zadostiti zahtevi, da mora zadevni ponudnik storitev pretežni del svoje dejavnosti opravljati za enega ali več subjektov, ki jim pripada.
62. Cilj te zadnje zahteve je namreč zlasti zagotoviti, da se Direktiva 93/36 še naprej uporablja v primeru, ko je podjetje, ki ga nadzira eden ali več subjektov, dejavno na trgu in torej lahko konkurira z drugimi podjetji (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Carbotermo in Consorzio Alisei, točka 60). Ni sporno, da je družba Correos dejavna na španskem trgu poštnih storitev in da lahko na njem, razen kar zadeva rezervirane storitve v smislu Direktive 97/67, konkurira z drugimi poštnimi podjetji, ki jih je, v skladu z opažanji španske vlade, približno 2000.
63. Zato je treba zaključiti, da sporazum o sodelovanju, kot je ta v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje pogojev, navedenih v točki 58 te sodbe, in ga zato ni mogoče izvzeti iz uporabe Direktive 92/50.
64. Vendar pa obstoj izključne pravice lahko upraviči neuporabo Direktive 92/50, saj se le-ta, v skladu s členom 6 te direktive, ne uporablja za „javna naročila storitev, oddanih pravni osebi, ki je sama naročnik v smislu člena 1(b) na podlagi izključne pravice, ki jo ima v skladu z objavljenim zakonom ali drugim predpisom, ki je usklajen s Pogodbo“.
65. Ne da bi bilo treba preučiti, ali družba Correos izpolnjuje prvega od treh pogojev iz navedenega člena 6, ki zadeva lastnost te družbe kot naročnika, in pod predpostavko, da ima ta družba na podlagi člena 58 zakona 14/2000 izključno pravico, da za javno upravo opravlja poštne storitve, ki spadajo pod njeno poslovno dejavnost, zadošča že ugotovitev, da v nobenem primeru ni zadoščeno tretjemu od navedenih pogojev, v skladu s katerim mora biti predpis, s katerim je bila izključna pravica dodeljena, usklajen s Pogodbo.
66. Ta nacionalni predpis namreč, pod predpostavko, da je z njim nacionalnemu ponudniku univerzalne poštne storitve dodeljena izključna pravica, da za javno upravo opravlja nerezervirane poštne storitve v smislu člena 7 Direktive 97/67, na katere se omejuje ta analiza, ni usklajen s ciljem te direktive.
67. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, države članice ne morejo samovoljno razširiti storitev, ki so na podlagi člena 7 Direktive 97/67 rezervirane za ponudnike univerzalne poštne storitve, saj je takšna razširitev v nasprotju s ciljem te direktive, ki v skladu z osmo uvodno izjavo stremi k postopni in nadzorovani liberalizaciji poštnega trga (sodba z dne 11. marca 2004 v zadevi Asempre et Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería, C‑240/02, Recueil, str. I-2461, točka 24).
68. Ta ugotovitev ne velja le za horizontalno rezervacijo, namreč za rezervacijo določene poštne storitve kot take, ampak velja, da bi se zagotovil polni učinek člena 7 Direktive 97/67, tudi za vertikalno rezervacijo takšne storitve, ki se nanaša, kot v zadevi v postopku v glavni stvari, izključno na opravljanje poštnih storitev za določene stranke. Kot navaja Komisija Evropskih skupnosti, bi uporaba španske ureditve v postopku v glavni stvari namreč pomenila, da bi lahko v praksi vse poštne storitve, ki bi jih zahtevala določena španska javna institucija, po možnosti opravljala družba Correos, pri čemer bi bili izključeni vsi drugi izvajalci poštnih storitev, to pa bi bilo očitno v nasprotju s ciljem navedene direktive.
69. Zato je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 92/50 razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje nerezerviranih poštnih storitev v smislu Direktive 97/67 zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve, če sporazumi, na katere se ta ureditev nanaša,
– dosegajo upoštevni prag, kot je določen v členu 7(1) Direktive 92/50, in
– pomenijo odplačne in pisne pogodbe v smislu člena 1(a) te direktive,
kar mora preveriti predložitveno sodišče.
– Zahteve glede oddaje javnih naročil, ki izhajajo iz Pogodbe
70. Če se nacionalna ureditev v postopku v glavni stvari uporablja za sporazume, ki ne dosegajo upoštevnega praga, kot je določen v členu 7(1) Direktive 92/50, je treba na drugem mestu preizkusiti, ali takšna ureditev izpolnjuje zahteve glede oddaje javnih naročil, ki izhajajo iz Pogodbe.
71. Čeprav so namreč nekatere pogodbe izključene s področja uporabe direktiv Skupnosti o javnih naročilih, morajo naročniki, ki jih sklenejo, vseeno spoštovati temeljna pravila Pogodbe in načelo prepovedi diskriminacije, zlasti glede na državljanstvo (zgoraj navedena sodba Komisija proti Franciji, točka 32, in navedena sodna praksa).
72. Tako je predvsem pri javnih naročilih storitev, katerih vrednost ne dosega pragov, določenih z Direktivo 92/50. Zgolj dejstvo, da je zakonodajalec Skupnosti menil, da posebni in strogi postopki, ki jih predvidevajo direktive o javnih naročilih, niso primerni, kadar gre za javna naročila majhne vrednosti, ne pomeni, da so ta naročila izključena s področja uporabe prava Skupnosti (sklep z dne 3. decembra 2001 v zadevi Vestergaard, C-59/00, Recueil, str. I-9505, točka 19, in zgoraj navedena sodba Komisija proti Franciji, točka 33).
73. Pri določbah Pogodbe, ki se uporabljajo posebej za javna naročila storitev, katerih vrednost ne dosega pragov, določenih z Direktivo 92/50, gre zlasti za člena 43 ES in 49 ES.
74. Poleg načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva se za takšna javna naročila uporablja tudi načelo enakega obravnavanja ponudnikov, in to tudi kadar ne obstaja diskriminacija na podlagi državljanstva (glej po analogiji sodbi z dne 13. oktobra 2005 v zadevi Parking Brixen, C-458/03, ZOdl., str. I-8585, točka 48, in z dne 6. aprila 2006 v zadevi ANAV, C-410/04, ZOdl., str. I-3303, točka 20).
75. Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva vključujeta zlasti zahtevo po preglednosti, ki javnemu organu, ki je naročnik, omogoča, da ugotovi, ali sta bili ti dve načeli upoštevani. Zaradi te zahteve po preglednosti mora ta organ v dobro vseh potencialnih ponudnikov zagotoviti ustrezno stopnjo obveščenosti javnosti, ki omogoča odprtje javnega naročila storitev konkurenci in nadzor nad tem, ali so bili postopki oddaje opravljeni nepristransko (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Parking Brixen, točka 49, in sodbo ANAV, točka 21).
76. Popolna neizvedba razpisa ob oddaji javnega naročila storitev, kot je ta v postopku v glavni stvari, načeloma ni združljiva niti z zahtevami iz členov 43 ES in 49 ES niti z načeli enakega obravnavanja, nediskriminacije in preglednosti (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Parking Brixen, točka 50, in sodbo ANAV, točka 22).
77. Poleg tega iz člena 86(1) ES izhaja, da države članice ne smejo ohraniti v veljavi nacionalne zakonodaje, ki omogoča oddajo javnih naročil storitev brez razpisa, saj je taka oddaja v nasprotju s členom 43 ES ali 49 ES oziroma z načeli enakega obravnavanja, nediskriminacije in preglednosti (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Parking Brixen, točka 52, in sodbo ANAV, točka 23).
78. Res pa je, da iz člena 86(1) ES v povezavi s členom 86(2) ES izhaja, da se člen 86(2) ES lahko navaja v utemeljitev, če država članica podjetju, pooblaščenemu za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, dodeli posebne ali izključne pravice, ki so v nasprotju z določbami Pogodbe, če se izvajanje posebne naloge, ki mu je bila dodeljena, lahko zagotovi le z dodelitvijo teh pravic in če razvoj trgovine ni ogrožen v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Skupnosti (sodba z dne 17. maja 2001 v zadevi TNT Traco, C-340/99, Recueil, str. I-4109, točka 52).
79. Ugotoviti je treba tudi to, da je podjetje, kot je družba Correos, ki je na podlagi ureditve države članice zadolženo za opravljanje univerzalne poštne storitve, podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 86(2) ES (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo TNT Traco, točka 53).
80. Vendar pa je, tudi če domnevamo, da se obveznost, ki je družbi Correos naložena na podlagi člena 58 zakona 14/2000, da za javno upravo opravlja storitve, ki spadajo pod njeno poslovno dejavnost, lahko šteje za izključno pravico te družbe, treba ugotoviti, da se člena 86(2) ES ne more navajati v utemeljitev nacionalne ureditve, kot je ta v postopku v glavni stvari, če se ta ureditev nanaša na nerezervirane poštne storitve v smislu Direktive 97/67.
81. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 99 sklepnih predlogov, se z Direktivo 97/67, kar zadeva možnost, da se za ponudnika univerzalne poštne storitve rezervira določene storitve, izvaja člen 86(2) ES. Kot je bilo navedeno v točki 67 te sodbe, je Sodišče že razsodilo, da države članice ne morejo samovoljno razširiti storitev, ki so na podlagi člena 7 Direktive 97/67 rezervirane za ponudnike univerzalne poštne storitve, saj je takšna razširitev v nasprotju s ciljem te direktive, ki v skladu s svojo osmo uvodno izjavo stremi k postopni in nadzorovani liberalizaciji poštnega trga.
82. V tem kontekstu je treba poudariti, da se v okviru Direktive 97/67 upošteva, ali je za izvajanje univerzalne poštne storitve v ekonomsko sprejemljivih pogojih nujno, da se za ponudnika te univerzalne poštne storitve rezervira določene poštne storitve (sodba z dne 15. novembra 2007 v zadevi International Mail Spain, C‑162/06, ZOdl., str. I-0000, točka 50).
83. Zato člen 86(2) ES, kar zadeva nerezervirane poštne storitve v smislu Direktive 97/67, na katere se omejuje ta analiza, ne more biti pravna podlaga za utemeljitev izključne pravice ponudnika univerzalne poštne storitve, da za javno upravo opravlja takšne storitve.
84. Vendar pa španska vlada zatrjuje, da za sporazum o sodelovanju zaradi njegovega instrumentalnega, in ne pogodbenega značaja ne veljajo pravila o oddaji javnih naročil. Družba Correos naj sklenitve takšnega sporazuma nikakor ne bi mogla zavrniti, ampak naj bi se morala z njo obvezno strinjati.
85. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da bi bilo treba zaključiti, kot je bilo navedeno v točki 54 te sodbe, da za sporazum o sodelovanju ne veljajo pravila Skupnosti o oddaji javnih naročil le v primeru, če bi bil takšen sporazum v resnici enostranski upravni akt, ki bi določal obveznosti le v breme družbe Correos in ki bi znatno odstopal od normalnih pogojev tržne ponudbe te družbe, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
86. Kar zadeva trditev španske vlade, da za sporazum o sodelovanju v nobenem primeru ne bi mogla veljati pravila, ki urejajo javna naročila, saj naj bi šlo za položaj „inhouse“, je treba priznati, da je na področju javnih naročil storitev izključena uporaba pravil iz členov 12 ES, 43 ES in 49 ES ter splošnih načel, katerih poseben izraz so, če javni organ, ki je naročnik, nad subjektom, ki mu je oddano javno naročilo, izvaja nadzor, podoben temu, ki ga izvaja nad svojimi službami, in če ta subjekt pretežni del svoje dejavnosti opravlja za javni organ, ki mu pripada (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Parking Brixen, točka 62, in sodbo ANAV, točka 24).
87. Vendar pa, kot je bilo ugotovljeno v točki 63 te sodbe, sporazum o sodelovanju, kot je ta v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje drugega od pogojev, navedenih v prejšnji točki, in ga zato ni mogoče izvzeti iz uporabe pravil iz členov 12 ES, 43 ES in 49 ES ter splošnih načel, katerih poseben izraz so.
88. Na zastavljeno vprašanje je torej treba odgovoriti tudi, da je treba člene 43 ES, 49 ES in 86 ES ter načela enakega obravnavanja, nediskriminacije na podlagi državljanstva in preglednosti razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje nerezerviranih poštnih storitev v smislu Direktive 97/67 zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve, če sporazumi, na katere se ta ureditev nanaša,
– ne dosegajo upoštevnega praga, kot je določen v členu 7(1) Direktive 92/50, in
– v resnici niso enostranski upravni akt, ki bi določal obveznosti le v breme ponudnika univerzalne poštne storitve in ki bi znatno odstopal od normalnih pogojev tržne ponudbe le-tega,
kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Stroški
89. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Pravo Skupnosti je treba razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje poštnih storitev, rezerviranih v skladu z Direktivo 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve, zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve.
2) Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/78/ES Komisije z dne 13. septembra 2001, je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje nerezerviranih poštnih storitev v smislu Direktive 97/67 zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve, če sporazumi, na katere se ta ureditev nanaša,
– dosegajo upoštevni prag, kot je določen v členu 7(1) Direktive 92/50, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/78, ter
– pomenijo odplačne in pisne pogodbe v smislu člena 1(a) Direktive 92/50, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/78,
kar mora preveriti predložitveno sodišče.
3) Člene 43 ES, 49 ES in 86 ES ter načela enakega obravnavanja, nediskriminacije na podlagi državljanstva in preglednosti je treba razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki javni upravi omogoča, da brez upoštevanja pravil o oddaji javnih naročil opravljanje nerezerviranih poštnih storitev v smislu Direktive 97/67 zaupa javni delniški družbi, katere kapital imajo v celoti javni organi in ki je v tej državi ponudnica univerzalne poštne storitve, če sporazumi, na katere se ta ureditev nanaša,
– ne dosegajo upoštevnega praga, kot je določen v členu 7(1) Direktive 92/50, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/78, in
– v resnici niso enostranski upravni akt, ki bi določal obveznosti le v breme ponudnika univerzalne poštne storitve in ki bi znatno odstopal od normalnih pogojev tržne ponudbe le-tega,
kar mora preveriti predložitveno sodišče.