62001CC0120_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved stævning, der blev registreret på Domstolens Justitskontor den 16. marts 2001, har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag mod Irland med påstand om, at det fastslås, at denne medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT) (1), idet den ikke senest den 16. september 1999 havde udarbejdet og underrettet Kommissionen om de programmer, skitserede planer og sammenfatninger, der kræves i henhold til direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1.
2 Direktivets artikel 1 bestemmer, at »[f]ormålet med dette direktiv er en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret bortskaffelse af PCB, dekontaminering eller bortskaffelse af apparater indeholdende PCB og/eller bortskaffelse af brugte PCB med henblik på deres fuldstændige bortskaffelse på grundlag af dette direktivs bestemmelser.«
3 Direktivets artikel 3 bestemmer:
»Med forbehold af internationale forpligtelser træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for snarest muligt at sikre bortskaffelse af brugte PCB og dekontaminering eller bortskaffelse af PCB og apparater indeholdende PCB. Hvad angår apparater og PCB indeholdt deri, som optages i en fortegnelse i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, skal dekontamineringen og/eller bortskaffelsen ske senest ved udgangen af 2010.«
4 De bestemmelser, der ifølge Kommissionen er tilsidesat af Irland, bestemmer henholdsvis:
»Artikel 4
1. For at overholde artikel 3 sørger medlemsstaterne for, at der udarbejdes fortegnelser over apparater med et PCB-indhold på mere end 5 dm3, og sender Kommissionen en sammenfatning af disse fortegnelser senest tre år efter dette direktivs vedtagelse. Med hensyn til kondensatorer skal tærsklen på 5 dm3, forstås således, at den omfatter samtlige enkeltelementer i et kombineret sæt.
[...]
Artikel 11
1. Senest tre år efter vedtagelsen af dette direktiv opstiller medlemsstaterne:
-
planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB
-
en skitseret plan for indsamling og efterfølgende bortskaffelse af de i artikel 6, stk. 3, nævnte apparater, som ikke skal optages i fortegnelser efter artikel 4, stk. 1.
2. Medlemsstaterne underretter straks Kommissionen om disse programmer og skitserede planer.«
Sagens antagelse til realitetsbehandling
5 Som svar på Kommissionens klagepunkt om, at Irland fortsat ikke har meddelt den disse programmer, skitserede planer og sammenfatninger, og at den i øvrigt ikke var i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt for den at konkludere, at disse ikke desto mindre var blevet udarbejdet, har Irland klart afvist, at den ikke skulle have overholdt de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 4, men også, og i særlig grad bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
6 Anbringendet om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling er baseret på, at der er sket tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, der gælder for den begrundede udtalelse, og som går ud på, at udtalelsen undlod at tage hensyn til Irlands svar på åbningsskrivelsen, som Kommissionen havde tilsendt Irland.
7 Denne påstand om mangler ved den forudgående administrative procedure, som ifølge Domstolens faste praksis faktisk kan føre til, at traktatbrudssøgsmålet afvises, kræver, at jeg først og meget omhyggeligt undersøger, hvorledes denne procedure forløb.
8 Såfremt denne undersøgelse bekræfter, at de mangler, Irland har påtalt, faktisk findes, eller eventuelt afslører andre, vil jeg i anden omgang skulle vurdere, om de således identificerede mangler, når henses til deres alvorlighed og deres indvirkning på Domstolens udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 226 EF, må resultere i en afvisning af sagen.
9 I den åbningsskrivelse, der blev fremsat over for Irland den 7. april 2000, fremhævede Kommissionen først de forpligtelser, direktivets artikel 4 og 11 pålægger medlemsstaterne, og datoen den 16. september 1999, hvor de vedtagne foranstaltninger senest skulle være meddelt Kommissionen. Herefter angav Kommissionen, at den ikke havde modtaget nogen oplysninger fra Irland om de nævnte foranstaltninger, hvorfor udgangspunktet efter Kommissionens opfattelse var, at der forelå et traktatbrud, og anmodede om yderligere oplysninger og bekendtgjorde sine hensigter på følgende måde:
»Under disse omstændigheder anmoder Kommissionen, der handler i henhold til traktatens artikel 226, den irske regering om at fremkomme med sine bemærkninger til de forhold, der er anført i denne skrivelse, inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af skrivelsen.
Kommissionen kan, efter at den har behandlet disse bemærkninger, hvis det er nødvendigt vedtage en begrundet udtalelse i henhold til traktatens artikel 226. Den kan også vedtage en begrundet udtalelse, hvis ikke den modtager disse bemærkninger inden for den fastsatte frist.«
10 Den irske regering besvarede denne åbningsskrivelse ved en skrivelse af 7. juni 2000, der blev registreret på Kommissionens Generalsekretariat den 13. juni 2000.
11 Den irske regering anførte i skrivelsen, at de relevante bestemmelser i direktivet blev gennemført ved Waste Management (Hazardous Waste) Regulations 1998, der trådte i kraft den 20. maj 1998, og ved hvis artikel 15 indehaverne af PCB, brugte PCB eller kontaminerede apparater pålægges at indgive oplysninger til Environmental Protection Agency med henblik på, at den i direktivets artikel 4 foreskrevne fortegnelse kan udarbejdes, samt at oplyse, hvilke foranstaltninger der er vedtaget eller foreslået med henblik på dekontaminering eller fjernelse af de omhandlede materialer.
12 Med hensyn til forpligtelserne, der følger af direktivets artikel 11, har den irske regering fremhævet over for Kommissionen, at Environmental Protection Agency navnlig havde til opgave at udarbejde en national plan for behandling af farligt affald.
13 Regeringen har anført, at udkastet til denne plan har været færdigt siden september 1999, og at den offentlige høring, planen skulle sendes ud i, er afsluttet, hvilket er ensbetydende med, at den vil blive færdiggjort og vedtaget inden for de kommende måneder.
14 Ifølge den irske regering opfylder denne plan kravene i direktivets artikel 11, stk. 1, første led, og vil hurtigst muligt blive fremsendt til Kommissionen.
15 Endvidere fremgår det af skrivelsen af 7. juni 2000, at foranstaltningerne, der skulle opfylde forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, andet led, var lige ved at blive færdiggjort og ville blive meddelt Kommissionen.
16 Den irske regering sendte som bilag både en kopi af Waste Management (Hazardous Waste) Regulations og af de to anmeldelser, der var blevet indgivet af indehavere af PCB.
17 Kommissionens eneste svar på denne skrivelse var fremsendelsen af en begrundet udtalelse den 25. juli 2000. I denne udtalelse fremsætter Kommissionen - efter at have gentaget, hvilke forpligtelser direktivets artikel 4 og 11 pålægger medlemsstaterne, og konstateret, at Irland ikke bestrider forpligtelserne - følgende bemærkninger:
»Eftersom Irland ikke har underrettet Kommissionen om de ovennævnte programmer, skitserede planer og sammenfatninger, der kræves i henhold til direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1, og da Kommissionen ikke er i besiddelse af andre oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at Irland har udarbejdet disse programmer, skitserede planer og sammenfatninger, er den nødt til at antage, at Irland derfor har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de ovennævnte bestemmelser i direktivet. Derfor har Kommissionen ved skrivelse af 7. april 2000 med referencenummeret GS(2000) D 102975 i overensstemmelse med traktatens artikel 226 givet den irske regering lejlighed til inden for en frist på to måneder at fremsætte sine bemærkninger til disse tilsidesættelser af direktivets bestemmelser.
Kommissionen har frem til dato ikke modtaget noget officielt svar på denne skrivelse. Kommissionen finder, at de irske myndigheder er forpligtet til inden for rimelig tid at opfylde bestemmelserne i direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1, således at proceduren er afsluttet inden for den fastsatte frist, uanset karakteren af denne procedure, og til at oplyse Kommissionen herom.
Under disse omstændigheder er Kommissionen nødt til at fastslå, at Irland endnu ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1, har udarbejdet de ovennævnte programmer, skitserede planer og sammenfatninger, og ikke har meddelt dem til Kommissionen, som staten skulle have gjort senest den 16. september 1999.
Af de nævnte grunde fastslår Kommissionen herved, efter at den ved skrivelse af 7. april 2000 har givet den irske regering lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, i form af en begrundet udtalelse, der fremsættes i henhold til stk. 1 i artikel 226 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT), idet staten ikke senest den 16. september 1999 havde udarbejdet og underrettet Kommissionen om de programmer, skitserede planer og sammenfatninger, der kræves i henhold til direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1.
I overensstemmelse med stk. 2 i traktatens artikel 226 anmoder Kommissionen Irland om at iværksætte de foranstaltninger, der er nødvendige for at rette sig efter denne begrundede udtalelse inden for to måneder efter, at den er blevet meddelt.«
18 Den irske regering besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 12. december 2000. I skrivelsen gøres der rede for Waste Management (Hazardous Waste) Regulations og den anmeldelsespligt, der er pålagt indehavere af PCB.
19 Uden udtrykkeligt at henvise til besvarelsen af åbningsskrivelsen gør den irske regering opmærksom på, at den havde fremsendt Kommissionen en kopi af de to anmeldelser, der var modtaget af Environmental Protection Agency.
20 Regeringen forklarede, at selv om de oplysninger, der er til rådighed, antyder, at der i vidt omfang er sket bortskaffelse af PCB i Irland, fandt Environmental Protection Agency ikke desto mindre, at de modtagne anmeldelser ikke var en korrekt afspejling af situationen for så vidt angår besiddelse af PCB, hvorfor agenturet havde besluttet at antage konsulenter med henblik på at få kendskab til samtlige indehavere af kontaminerede apparater og få udarbejdet en komplet fortegnelse. Disse konsulenter ville påbegynde deres arbejde i 2001.
21 Med hensyn til den plan, der skal udarbejdes i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, anførte den irske regering, at den nationale plan for behandling af farligt affald ville blive vedtaget i den følgende måned og fremsendt til Kommissionen.
22 Endelig meddelte den irske regering for så vidt angår de krav, der følger af direktivets artikel 11, stk. 1, andet led, at regeringen i lyset af de skitserede planer, der var blevet meddelt af andre medlemsstater, selv snart ville fremsende sin skitserede plan til Kommissionen og at de undersøgelser, der var blevet iværksat for at opfylde forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4, formentlig ville være nyttige ved udarbejdelsen af den nævnte skitserede plan.
23 Det er åbenbart, at disse forsikringer og påtagne forpligtelser ikke overbeviste Kommissionen, idet denne har anlagt den sag, der nu behandles.
24 I sin stævning af 16. marts 2001 sammenfatter Kommissionen, efter at den har nævnt de forpligtelser, direktivets pålægger medlemsstaterne, forløbet af den administrative procedure på følgende måde:
»5. Eftersom Irland ikke har fremsendt de nævnte programmer, skitserede planer og sammenfatninger til Kommissionen, og da Kommissionen ikke var i besiddelse af andre oplysninger, der gjorde det muligt at fastslå, at Irland havde udarbejdet disse programmer, skitserede planer og sammenfatninger, fremsendte Kommissionen den 7. april 2000 en åbningsskrivelse til Irland (bilag 1).
6. Irland svarede ved skrivelse af 7. juni 2000 (bilag 2), der var vedlagt en kopi af Waste Management (Hazardous Waste) Regulations 1998, der har gennemført de relevante bestemmelser i direktivet i national ret. Skrivelsen præciserede, at de programmer og skitserede sammenfatninger, der nævnes i direktivets artikel 11, stk. 1, fortsat var under udarbejdelse. Svarskrivelsen var endvidere vedlagt en kopi af de to anmeldelser, som Irish Environmental Protection Agency havde modtaget.
7. Da Kommissionen ikke fandt, at dette svar var tilfredsstillende, fremsatte den den 25. juli 2000 en begrundet udtalelse (bilag 3), hvori den
- fastslog, at Irland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet det ikke inden den 16. september 1999 havde udarbejdet og underrettet Kommissionen om de programmer, skitserede planer og sammenfatninger, der kræves i henhold til direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 1, og
- anmodede Irland om at iværksætte de foranstaltninger, der er nødvendige for at rette sig efter den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder.
8. Ved skrivelse af 14. december 2000 (bilag 4) besvarede Irland den begrundede udtalelse. Irland angav, at det var nødvendigt at udføre yderligere undersøgelser for at udarbejde en komplet fortegnelse, og at der ville blive igangsat en undersøgelse i begyndelsen af 2001. Irland præciserede endvidere, at det i direktivets artikel 11 nævnte program ville blive omfattet af en national plan for behandling af farligt affald (National Hazardous Waste Management Plan), som forventedes vedtaget og offentliggjort den følgende måned. Irland anførte også, at det i direktivets artikel 11 nævnte program inden for kort tid ville blive meddelt Kommissionen.
9. Herefter har Kommissionen ikke modtaget nogen oplysninger i sagen fra Irland.«
25 Efter at jeg således har samlet alle de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke Irlands formalitetsindsigelse skal bedømmes, skal jeg opregne de argumenter, der i løbet af den skriftlige forhandling blev udvekslet om formalitetsspørgsmålet.
26 Den irske regering nævner i sit svarskrift - efter at den har henvist til den begrundede udtalelses urigtige påstand om, at Irland undlod at besvare åbningsskrivelsen - at formålet med den nævnte skrivelse er at give den medlemsstat, der har modtaget den, mulighed for opfylde de forpligtelser, der påhviler staten i henhold til fællesskabsretten, og give den mulighed for at »gøre brug af sin ret til kontradiktion over for Kommissionens klagepunkter«.
27 Irland udleder heraf, at når medlemsstaten i sit svar på åbningsskrivelsen er fremkommet med en indsigelse, således som Irland gjorde i relation til direktivets artikel 4, stk. 1, eller begrunder forsinkelsen og angiver, hvordan staten har til hensigt at løse det konkrete problem, således som Irland gjorde med hensyn til forpligtelserne, der følger af direktivets artikel 11, men Kommissionen i sin begrundede udtalelse hævder, at den ikke har modtaget svar på sin åbningsskrivelse, kan det ikke tillades, at Kommissionen støtter sig på denne begrundede udtalelse i forbindelse med et sagsanlæg.
28 Ifølge den irske regering »skal [Kommissionen] henlægge sagen, i det omfang den baserer sig på denne begrundede udtalelse«, medmindre den selvfølgelig fremsætter en ny begrundet udtalelse, der tager hensyn til det svar, der tidligere blev ignoreret, hvilken begrundet udtalelse i sig selv kan følges op af en sag for Domstolen.
29 Heroverfor har Kommissionen i sin replik for det første gjort gældende, at det forhold, at den ikke nævnte svaret på åbningsskrivelsen i den begrundede udtalelse, ikke kan ses som en tilsidesættelse af Irlands ret til kontradiktion, idet Irland i det nævnte svar ikke var fremkommet med oplysninger, hvoraf fremgik, at staten havde opfyldt forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4 og 11. Kommissionen har for det andet gjort gældende, at Irland ikke i sit svar på den begrundede udtalelse bestrider udtalelsens gyldighed og ikke angiver, at der er lidt skade. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at de grunde, der fik Domstolen til i kendelsen af 11. juli 1995, Kommissionen mod Spanien (2) at afvise et traktatbrudssøgsmål, der blev anlagt efter en mangelfuld administrativ procedure, ikke foreligger i denne sag, idet Irland ikke på noget tidspunkt under den administrative procedure er fremkommet med argumenter vedrørende realiteten.
30 Den irske regering har i duplikken anført, at det ikke er korrekt at hævde, som Kommissionen har gjort, at regeringen ikke i sit svar på åbningsskrivelsen fremkom med anbringender, der vedrørte realiteten.
31 Irland har henvist til, at staten ved denne lejlighed havde oplyst Kommissionen om den forpligtelse, der for indehavere af PCB var fastsat i den irske lovgivning, og hvorefter disse skulle afgive oplysninger, der gjorde det muligt for Environmental Protection Agency at udarbejde en fortegnelse. Endvidere havde Irland oplyst, at staten var ved at udarbejde de planer, der krævedes i henhold til direktivet.
32 Irland finder derfor for det første, at hvis Kommissionen havde taget hensyn til dette svar, »er det sandsynligt, at den ville have udvekslet flere skrivelser med Irland, inden der blev fremsat en begrundet udtalelse«, og for det andet, at der er sket en tilsidesættelse af retten til kontradiktion.
33 Den irske regering har gjort gældende, at den omstændighed, at den ikke nævnte denne tilsidesættelse i sin besvarelse af den begrundede udtalelse, ikke berører Domstolens adgang til at tage hensyn til de åbenbare fejl, der er i den begrundede udtalelse.
34 Da det er blevet godtgjort, at det var med urette, at Kommissionen i sin begrundede udtalelse anførte, at den ikke havde modtaget svar på sin åbningsskrivelse, mener jeg, at hvis der søges efter et fortilfælde, der kan give stof til eftertanke, kan man ikke undgå at sammenholde den foreliggende sag med kendelsen i sagen Kommissionen mod Spanien.
35 I den nævnte sag havde Kommissionen, som i den foreliggende sag, fremsendt en åbningsskrivelse, hvori den gjorde gældende, at den ikke havde modtaget nogen meddelelse fra den pågældende medlemsstat om de foranstaltninger, staten havde vedtaget for at sikre gennemførelsen af et direktiv.
36 Kongeriget Spanien havde i svaret på åbningsskrivelsen anerkendt, at de nationale bestemmelser, der var nødvendige for at sikre gennemførelsen, endnu ikke var trådt i kraft, men henviste til bestemmelser, der allerede var vedtaget med henblik på, som en overgangsregulering, at opfylde visse af de forpligtelser, der fulgte af direktivet.
37 Kommissionen havde set bort fra dette svar, idet den havde fremsat en begrundet udtalelse, hvori den anførte, at den ikke havde modtaget svar på sin åbningsskrivelse.
38 Ved modtagelsen af den begrundede udtalelse havde Kongeriget Spanien fremsendt en skrivelse til Kommissionen, hvori det henviste til besvarelsen af åbningsskrivelsen.
39 Kommissionen hævdede i stævningen, at det var en fejl i forbindelse med forsendelsen, der var årsag til, at den ikke havde taget hensyn til svaret på åbningsskrivelsen, og i duplikken hævdede den, at stævningen i modsætning til den begrundede udtalelse havde taget hensyn til Kongeriget Spaniens argumenter, hvilket havde medført, at de bestemmelser i direktivet, for hvilke Kongeriget Spanien havde vedtaget midlertidige gennemførelsesforanstaltninger, blev udelukket fra sagens genstand.
40 Domstolen afviste ikke desto mindre sagen med følgende begrundelse:
»15 Den i traktatens artikel 169 foreskrevne procedure omfatter to på hinanden følgende faser, nemlig en administrativ procedure og en retssag for Domstolen.
16 Den administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, præmis 13).
17 En forskriftsmæssig administrativ procedure udgør en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand.
18 Den kontradiktoriske procedure for Domstolen kan nemlig kun efter en forskriftsmæssig administrativ procedure gøre det muligt for Domstolen at afgøre, om medlemsstaten faktisk har undladt at opfylde de forpligtelser, som Kommissionen påstår tilsidesat.
19 I det foreliggende tilfælde er det i den begrundede udtalelse med urette anført, at Kommissionen endnu ikke havde modtaget noget officielt svar fra Kongeriget Spanien på åbningsskrivelsen.
20 Kommissionen tog således ikke i forbindelse med den begrundede udtalelse hensyn til de resolutioner, som Kongeriget Spanien fremlagde som svar på åbningsskrivelsen, og som gennemførte visse af direktivets bestemmelser, hvilket Kommissionen i øvrigt har anerkendt.
21 Kommissionen har i stævningen forsøgt at råde bod på denne undladelse med følgende bemærkning: »Der er ikke taget stilling til, om gennemførelsen af artikel 3, 4 og 7 i direktiv 92/44/EØF i spansk ret ved hjælp af en beslutning er korrekt, idet det er åbenbart, at der ikke er truffet nogen foranstaltninger med henblik på gennemførelse af direktivets øvrige bestemmelser.«
22 Kommissionens adfærd har imidlertid haft til følge, at parterne først er begyndt at fastlægge tvistens nærmere karakter og rækkevidde i replikken og duplikken.
23 Dette er ikke i overensstemmelse med den i traktaten foreskrevne procedure.
24 Der var i det foreliggende tilfælde, når der på grund af problemer i forbindelse med fremsendelsen af en skrivelse var skabt en misforståelse, som havde påvirket den begrundede udtalelse, intet til hinder for, at Kommissionen trak sin udtalelse tilbage og undersøgte Kongeriget Spaniens svar på åbningsskrivelsen. Kommissionen kunne derefter eventuelt have fremsat en ny begrundet udtalelse med angivelse af de klagepunkter, den ønskede at fastholde.
25 Det følger heraf, at en af de afgørende betingelser for, at et søgsmål i henhold til traktatens artikel 169 kan antages til realitetsbehandling, nemlig at den administrative procedure er forløbet forskriftsmæssigt, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
26 Det må herefter i medfør af artikel 92, stk. 1, i Domstolens procesreglement fastslås, at det er åbenbart, at sagen må afvises.«
41 Det forekommer mig, at denne begrundelse, selv om den henviser til formålet, der går ud på at beskytte retten til kontraktion, som artikel 226 EF forfølger, idet den indfører en administrativ procedure forud for anlæggelsen af en sag, først og fremmest lægger vægt på kravet om, at denne procedure skal gennemføres forskriftsmæssigt. Selv om Domstolens begrundelse ses i dette perspektiv, er den dog åben for fortolkning.
42 Begrundelsen kan således forstås sådan, at den enten gør en forskriftsmæssig afvikling af den administrative procedure til et absolut krav, hvor en manglende overholdelse automatisk fører til sagens afvisning, eller lader konstateringen af, at denne procedure ikke har været forskriftsmæssig, være afhængig af de konsekvenser, den har medført, og det var i den nævnte sag i så fald kun for at sanktionere det forhold, at »at parterne først er begyndt at fastlægge tvistens nærmere karakter og rækkevidde i replikken og duplikken«, at Domstolen afviste sagen.
43 Det er imidlertid vanskeligt at forene det andet tilfælde med den almindelige retspraksis, der, selv om den strengt forbyder Kommissionen at udvide sagens genstand, derimod altid har tilladt, at visse klagepunkter frafaldes, dvs. en begrænsning af denne genstand, hvilket præcist var det, som Kommissionen gjorde i den nævnte sag, idet den efter den begrundede udtalelse frafaldt klagepunktet om, at Kongeriget Spanien ikke havde gennemført visse bestemmelser i direktivet, nemlig de bestemmelser, der havde givet anledning til overgangsforanstaltninger.
44 Jeg mener derfor, at kendelsen i sagen Kommissionen mod Spanien skal fortolkes således, at den gør en forskriftsmæssig gennemførelse af den administrative procedure til et krav i sig selv, der, hvis det tilsidesættes, kun kan føre til, at sagen afvises.
45 Endvidere bekræftes den betydning, som Domstolen tillægger en forskriftsmæssig gennemførelse af den administrative procedure, af dom af 23. oktober 1997, Kommissionen mod Frankrig (3), ifølge hvilken:
»Det bemærkes, at formålet med den administrative procedure, der er foreskrevet i traktatens artikel 169, er at give medlemsstaten lejlighed til at begrunde sin opfattelse eller, alt efter omstændighederne, at give den mulighed for frivilligt at efterkomme traktatens krav. En forskriftsmæssig gennemførelse af denne procedure udgør således en væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstat, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand (jf. Domstolens kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, præmis 17). For at bedømme, om søgsmålet kan admitteres, er det derfor nødvendigt at undersøge forløbet af den administrative procedure.«
46 Denne formulering er senere blevet anvendt i dom af 19. maj 1998, Kommissionen mod Nederlandene (4), hvori Domstolen ganske vist afviste, at en manglende hensyntagen i stævningen til eventuelle nye faktiske og retlige omstændigheder, der var indeholdt i svaret på den begrundede udtalelse, kunne begrunde en afvisning af traktatbrudssøgsmålet, men først fastslog dette, efter at den havde bemærket, at det ikke i sagen var blevet gjort gældende, »at den begrundede udtalelse og proceduren forud for dennes fremsættelse har været mangelfuld«, hvormed en forskriftsmæssig gennemførelse blev placeret på linje med de hensyn, der ikke kan være tale om at gå på kompromis om.
47 Selv hvis det antages, at der, hvor den administrative procedure har været mangelfuld, først kan ske afvisning, efter at der er foretaget en undersøgelse af, hvordan det nærmere forholder sig i den enkelte sag, finder jeg alligevel ikke, at Domstolen kan acceptere Kommissionens adfærd i den foreliggende sag.
48 Mens Kommissionen i sagen Kommissionen mod Spanien, da den på det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, blev klar over, at den begrundede udtalelse med urette var baseret på, at Kongeriget Spanien ikke havde besvaret åbningsskrivelsen, anerkendte fejlen og forsøgte at begrænse følgerne heraf, forsøger Kommissionen i den foreliggende sag, hvor den ikke har anerkendt, at den begik en fejl med sin bemærkning i den begrundede udtalelse, med overraskende selvsikkerhed at skjule den fejl, den har begået. Jeg læser således i stævningen, efter en gennemgang af indholdet af Irlands besvarelse på åbningsskrivelsen, at »Kommissionen, da den ikke fandt denne besvarelse tilfredsstillende, den 25. juli 2000 fremsatte en begrundet udtalelse [...]« (5).
49 Kommissionen havde i sin begrundede udtalelse anført, at den ikke havde modtaget svar på åbningsskrivelsen, hvorfor det kan udelukkes, at den på dette tidspunkt havde foretaget en undersøgelse af det svar, der rent faktisk var blevet modtaget, og havde fundet, at det var utilstrækkeligt.
50 Den ukorrekte oplysning, der findes i stævningen, er efter min opfattelse særlig alvorlig, idet Kommissionen ved at affatte en stævning, der indeholder en forkert beskrivelse af de faktiske forhold, vildleder selve Domstolen, og begår en åbenbar tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 10 EF; en forpligtelse, som Kommissionen systematisk kræver, at medlemsstaterne overholder.
51 Ud over, at Kommissionens adfærd efter min opfattelse i sig selv bør give anledning til en sanktion, har den også tilsidesat Irlands ret til kontradiktion. Irland var således ved modtagelsen af den begrundede udtalelse berettiget til at antage,
uanset hvor overraskende det måtte forekomme - at de argumenter, det havde fremført som svar på åbningsskrivelsen, ikke var blevet undersøgt af Kommissionen. Men senere - i stævningen - oplyser Kommissionen Irland, og samtidigt Domstolen, om, at de nævnte argumenter på tidspunktet for den begrundede udtalelse var blevet forkastet, efter at de var blevet behandlet.
52 Det kan derfor på ingen måde udelukkes, at Irland, hvis den begrundede udtalelse havde taget stilling til, om Irlands argumenter var begrundede, ville have valgt at besvare udtalelsen på en anden måde end ved blot i det væsentlige at gentage indholdet af statens første svar.
53 På sin vis kan situationen i den foreliggende sag sammenlignes med situationen i sagen Kommissionen mod Spanien, idet det først var sent, i den foreliggende sag på tidspunktet for stævningens udtagelse, at Irland blev klar over, at det traktatbrud, staten skulle forsvare sig imod, ikke skyldtes en undladelse af at meddele Kommissionen de oplysninger, som den i henhold til direktivets ordlyd var berettiget til at modtage, men at de vedtagne foranstaltninger ifølge Kommissionens opfattelse var mangelfulde.
54 Derfor mener jeg, at det bør fastslås, at Irland set ud fra princippet om, at parterne skal stilles lige, blev stillet i en situation, der skadede dets forsvar.
55 Hvis man ser sagen fra en lidt anden synsvinkel, kunne man også nævne, at det fremgår af retspraksis, og navnlig af dom af 23. februar 1988, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (6), at den administrative procedure ikke alene kan opfattes som en række processuelle skridt, som Kommissionen skal følge, inden den kan få adgang til at anlægge sag ved Domstolen.
56 Den administrative procedure må, for at bruge den formulering, der blev anvendt i den nævnte dom, udgøre et seriøst forsøg på at løse tvisten, dvs. gøre det unødvendigt at anlægge sag ved Domstolen.
57 Jeg er klar over, at det ikke altid forholder sig som nævnt, og at der navnlig er mange sager, hvori den medlemsstat, som Kommissionen har indledt proceduren imod, klart ikke samarbejder med henblik på at finde en løsning, som Kommissionen kan acceptere, uden at den helt må opgive at varetage sin rolle som traktatens vogter.
58 Jeg mener dog fortsat, at for så vidt angår Kommissionen, skal den, netop fordi den er traktatens vogter, udvise en adfærd, der ikke kan anfægtes. Derfor er Kommissionen forpligtet til at foretage en grundig undersøgelse af de argumenter, der er fremført i svaret på åbningsskrivelsen, og hvis ikke argumenterne kan få den til at ændre stilling, skal den imødegå dem på en overbevisende måde.
59 Med andre ord, må Kommissionen, selv om den administrative procedure desværre for ofte giver indtryk af at være en dialog mellem døve, ikke bære noget ansvar for denne mangel på konstruktiv dialog.
60 I den foreliggende sag forholder det sig præcist modsat. Kommissionen nøjedes ikke med at ignorere den irske regerings argumenter, men den hævdede først i den begrundede udtalelse, at den ikke havde modtaget den skrivelse, hvori disse argumenter var anført, hvorefter den i stævningen anførte en ny version af de faktiske omstændigheder, ifølge hvilken Kommissionen ikke fandt argumenterne tilfredsstillende.
61 Derfor er det min opfattelse, at der også set ud fra denne synsvinkel er grund til at afvise sagen.
62 Sagens afvisning betyder, at Kommissionen i henhold til artikel 62, stk. 2, i Domstolens procesreglement skal pålægges at betale sagens omkostninger.
Realiteten
63 For det tilfælde, at Domstolen måtte acceptere Kommissionens argumenter, der bagatelliserer alvorligheden af såvel de mangler, den administrative procedure har været behæftet med, som følgerne heraf, og derfor ikke følger mit forslag for så vidt angår spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling, skal jeg kort undersøge, om Kommissionens klagepunkter er begrundede.
64 Med hensyn til de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 4, stk. 1, finder jeg det vanskeligt at antage, at Irland skulle have opfyldt dem ved at forpligte alle erhvervsdrivende til at anmelde apparater i deres besiddelse, som indeholder et PCB volumen på mere end 5 dm3, og ved at fremsende de to anmeldelser, der i den anledning blev modtaget, til Kommissionen.
65 Det er ret klart, at vi har at gøre med en resultatforpligtelse og ikke alene en forpligtelse med hensyn til metoden.
66 Irland havde, som de andre medlemsstater, tre år til at udarbejde den fortegnelse, der kræves i denne bestemmelse, dvs. en fortegnelse, der korrekt afspejlede de faktiske omstændigheder, og til at fremsende en sammenfatning til Kommissionen.
67 Den irske regering har selv erkendt, at dens bestræbelser på at udarbejde denne fortegnelse på tidspunktet for sagens anlæg kun havde givet ringe resultat, nemlig to anmeldelser, der ikke samlet set seriøst kan betragtes som en troværdig fortegnelse. Regering har herefter redegjort for de foranstaltninger, den har vedtaget med henblik på at indsamle de oplysninger, der er nødvendige for at udarbejde en realistisk fortegnelse.
68 Det er i øvrigt netop, fordi det ikke alene på grundlag af disse to anmeldelser var muligt at opstille en fortegnelse, der søgte at afspejle realiteten, at den irske regering som svar på åbningsskrivelsen fremsendte selve anmeldelserne, og ikke, som den var blevet anmodet om, en sammenfatning af en fortegnelse, der reelt ikke fandtes.
69 Det kan ikke hjælpe, at den sagsøgte regering fremkommer med den indsigelse, at Kommissionen i den begrundede udtalelse anførte, at processen skulle være afsluttet inden for en frist på tre år, »uanset karakteren af de procedurer«,
der benyttes af de nationale myndigheder.
70 Det er klart, at Kommissionen ikke ved at anvende denne formulering fraskrev sig retten til at modtage sammenfatninger af troværdige fortegnelser - hvilket den i øvrigt heller ikke havde kompetence til. Kommissionen ville kun henlede opmærksomheden på, at direktivet har indført en resultatforpligtelse, hvorfor det er uacceptabelt at hævde, som den irske regering har gjort, at Kommissionen skulle have accepteret, at »ethvert punkt, hvor meddelelsen ikke måtte være fuldstændig, men mangelfuld, alene vedrører Irland og ikke betyder, at det har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1«.
71 Med hensyn til de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 11, stk. 1, skal der sondres mellem forpligtelserne ifølge det første led, der vedrører opstilling af planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB, og forpligtelserne ifølge andet led, der vedrører opstilling af en skitseret plan for indsamling og efterfølgende bortskaffelse af de i artikel 6, stk. 3, nævnte apparater, som ikke skal optages i fortegnelser efter artikel 4, stk. 1.
72 Med hensyn til de første forpligtelser, finder Irland, at staten opfyldte dem med vedtagelsen og fremsendelsen af den nationale plan for behandling af farligt affald ved skrivelse af 29. juni 2001. Dette bestrides af Kommissionen, der har gjort gældende, at så længe den i direktivets artikel 4 fastsatte fortegnelse ikke er blevet udarbejdet, kan man ikke tale om en plan vedrørende apparater, der er optaget i fortegnelserne.
73 Jeg er enig i Kommissionens indsigelse, for så vidt som jeg har vanskeligt ved at forestille mig en plan i det abstrakte, der ikke er baseret på tidligere indhentede oplysninger om omfanget af de opgaver, som den nævnte plan netop skal gøre det muligt at udføre.
74 Derfor er det vanskeligt at følge den irske regering, når den hævder, at den nævnte forpligtelse er fuldstændig selvstændig i forhold til forpligtelsen, der følger af direktivets artikel 4, stk. 1, navnlig eftersom artikel 11, stk. 1, første led, henviser til apparater, »der er optaget i fortegnelserne«.
75 Det må ikke desto mindre anerkendes, at en accept af Kommissionens argumentation resulterer i en betydelig forkortelse af den frist på tre år, som direktivets artikel 4, stk. 1, giver medlemsstaterne til at udarbejde den omhandlede fortegnelse. Eftersom selve planen skal være udarbejdet inden for en frist på tre år, vil argumentet om, at den ikke kan udarbejdes, før fortegnelsen er blevet færdiggjort, indirekte fratage de nationale myndigheder en del af den frist på tre år, som artikel 4, stk. 1, tillægger dem, og altså, om man vil eller ej, føre til det resultat, at affattelsen af denne artikel kan siges at være vildledende.
76 Hvordan det end forholder sig, må jeg fastslå, at den plan, som den irske regering har henvist til, trådte i kraft efter udløbet af den frist på to måneder, der var fastsat i den begrundede udtalelse, der, som jeg minder om, blev fremsat i 2000.
77 For så vidt angår den anden gruppe af forpligtelser hævder Irland, at staten har opfyldt disse med planen for behandling af farligt affald, mens Kommissionen hævder, at den ikke finder noget i denne plan, der beviser, at den krævede sammenfatning er blevet udarbejdet. Igen kan jeg kun konstatere, uden at det er nødvendigt at se nærmere på den nævnte plan, at den i den begrundede udtalelse fastsatte frist ikke blev overholdt.
Forslag til afgørelse
78 Som konklusion på mine betragtninger foreslår jeg, at Domstolen afviser sagen og pålægger Kommissionen at betale sagens omkostninger.
79 Såfremt sagen måtte blive antaget til realitetsbehandling, skal der gives Kommissionen medhold, og det skal i overensstemmelse med Kommissionens påstand fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten og skal betale sagens omkostninger.
(1) - (EFT L 243, s. 31 (herefter »direktivet«).
(2) - Sag C-266/94, Sml. I, s. 1975.
(3) - Sag C-159/94, Sml. I, s. 5815.
(4) - Sag C-3/96, Sml. I, s. 3031.
(5) - Min fremhævelse.
(6) - Sag 353/85, Sml. s. 817.