62016CC0578
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. TANCHEV
fremsat den 9. februar 2017 (
1
)
Sag C-578/16 PPU
C.K.,
H.F.,
A.S.
mod
Republika Slovenija
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vrhovno sodišče Republike Slovenije (øverste domstol, Slovenien))
»Præjudiciel forelæggelse — begrebet »national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres« — det fælles europæiske asylsystem — afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse — forordning (EU) nr. 604/2013 — artikel 3, stk. 2, andet afsnit — systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den ansvarlige medlemsstat — artikel 17, stk.1 — suverænitetsklausul«
I. Indledning
1.
Den foreliggende præjudicielle forelæggelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (
2
). Denne forordning har ligesom dens forgængere (
3
) til formål dels at undgå, at tredjelandsstatsborgere ved at indgive en ansøgning om international beskyttelse i flere medlemsstater, kan vælge den medlemsstat, der skal behandle deres ansøgning (fænomenet »forumshopping«), dels at sikre, at alle ansøgninger reelt behandles af en medlemsstat (
4
). Med henblik herpå bestemmer forordning nr. 604/2013, at en ansøgning kun behandles af én medlemsstat, ligesom den fastsætter kriterierne for afgørelse af, hvilken medlemsstat der skal udpeges som ansvarlig for behandlingen af en ansøgning (
5
).
2.
Hvad sker der så, når en medlemsstat, der er blevet udpeget som ansvarlig i henhold til de i forordning nr. 604/2013 opstillede kriterier, angiveligt tilsidesætter asylansøgernes grundlæggende rettigheder? Medlemsstaterne sikrer ganske vist overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, som er omhandlet ikke blot i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), men ligeledes i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev underskrevet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), og i konventionen om flygtninges retsstilling, der blev underskrevet i Genève den 28. juli 1951 (
6
) (herefter »Genèvekonventionen«). Det kan dog ikke udelukkes, at der opstår en situation, hvor en medlemsstat tilsidesætter en af asylansøgernes grundlæggende rettigheder. Forordning nr. 604/2013 tager højde for en sådan situation. Den bestemmer således i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, at det er umuligt at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, når der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4.
3.
Hvordan forholder det sig, hvis fejlene ikke berører hele den ansvarlige medlemsstats asylsystem, men blot vedrører en asylansøgers særlige situation? Kan disse fejl betegnes som »systemfejl« i henhold til artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013? Er dette ikke tilfældet, giver de da ikke desto mindre anledning til en forpligtelse til ikke at overføre asylansøgeren til den ansvarlige medlemsstat? Det er disse spørgsmål, som Domstolen skal besvare i den foreliggende sag.
II. Retsforskrifter
A. International ret
4.
EMRK’s artikel 3 bestemmer:
»Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller vanærende behandling eller straf.«
5.
Genèvekonventionens artikel 33 bestemmer:
»1.   Ingen kontraherende stat må på nogensomhelst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser.
2.   Nærværende bestemmelse kan dog ikke påberåbes af en flygtning, som med rimelig grund må anses for en fare for det lands sikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land.«
B. EU-retten
1.
Chartret
6.
Chartrets artikel 4 bestemmer:
»Ingen må underkastes tortur, ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.«
7.
I chartrets artikel 19, stk. 2, i bestemmes det:
»Ingen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling.«
2.
Forordning nr. 604/2013
8.
Stk. 2 i artikel 3 i forordning nr. 604/2013 med overskriften »Adgang til proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse« bestemmer:
»Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.
Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.
Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.«
9.
I stk. 1 i artikel 17 i forordning nr. 604/2013 med overskriften »Diskretionære klausuler« bestemmes det:
»Uanset artikel 3, stk. 1, kan enhver medlemsstat beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
Den medlemsstat, der beslutter at behandle en ansøgning om international beskyttelse i medfør af dette stykke, bliver den ansvarlige medlemsstat og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. I givet fald underretter den, ved brug af det elektroniske kommunikationsnet DubliNet, som er oprettet i henhold til artikel 18 i forordning (EF) nr. 1560/2003, den medlemsstat, der tidligere var ansvarlig, den medlemsstat, der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren.
Den medlemsstat, der bliver ansvarlig i henhold til dette stykke, skal også straks angive dette i Eurodac i henhold til forordning (EU) nr. 603/2013 ved at tilføje den dato, hvor beslutningen om at behandle ansøgningen blev truffet.«
III. De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10.
C.K., der er syrisk statsborger, og hendes mand, H.F., der er egyptisk statsborger, indrejste på det europæiske område via Kroatien den 16. august 2015. De var i besiddelse af turistvisa udstedt af Kroatien, som var gyldige fra den 6. august 2015 til den 28. august 2015.
11.
Den 17. august 2015 indrejste C.K., der var gravid i sjette måned, og H.F. i Slovenien med falske græske identitetspapirer. De er nu indlogeret i asylmodtagelsescentret i Ljubljana.
12.
Den 20. august 2015 indgav C.K. og H.F. ansøgninger om international beskyttelse i Slovenien. Det fremgår af den slovenske regerings indlæg, at en læge samme dag undersøgte C.K. og konstaterede, at graviditeten forløb planmæssigt, at hun ikke havde nogen åbenbare psykiske symptomer, og at hun var meddelsom. H.F. blev ligeledes undersøgt af en læge samme dag, og det blev konstateret, at han var ved godt helbred (
7
).
13.
Den 28. august 2015 sendte de slovenske myndigheder en forespørgsel til de kroatiske myndigheder. Republikken Kroatien svarede den 14. september 2015, at den var ansvarlig for behandlingen af C.K’s og H.F.s ansøgninger.
14.
Den 20. november 2015 fødte C.K. en dreng, A.S. Den 27. november 2015 blev der i Slovenien indgivet en ansøgning om international beskyttelse for A.S. De slovenske myndigheder behandlede denne ansøgning sammen med de ansøgninger, som C.K. og H.F. havde indgivet.
15.
Den 18. januar 2016 modtog de slovenske myndigheder fra sagsøgernes repræsentant lægeattester, hvoraf det fremgik, at C.K.s graviditet var risikofyldt, og at hun havde problemer efter fødslen. Blandt disse dokumenter var en psykiatrisk vurdering af C.K. dateret den 4. december 2015, hvoraf det fremgik, at hun og hendes nyfødte søn skulle forblive i modtagelsescenteret, fordi de havde behov for pleje. Det fremgår af andre psykiatriske undersøgelser af 1. april, 15. april, 22. april og 13. maj 2016, at C.K. siden fødslen har lidt af depression og lejlighedsvis har selvmordstanker, der angiveligt skyldes den usikre situation, som hun befinder sig i.
16.
Da der er tale om et spædbarn, anmodede de slovenske myndigheder de kroatiske myndigheder om forsikringer med hensyn til den lægebehandling, som familien ville modtage i modtagelsescentret i Kroatien. Den 7. april 2016 modtog de forsikringer om, at C.K., H.F. og deres barn ville blive indlogeret, få passende pleje og den nødvendige lægebehandling i Kroatien (
8
).
17.
Ved afgørelse af 5. maj 2016 (herefter »afgørelsen af 5. maj 2016«) afviste de slovenske myndigheder at behandle C.K.s, H.F.s og A.S.s ansøgninger om international beskyttelse. Denne afgørelse var baseret på artikel 12, stk. 2, i forordning 604/2013, hvorefter det, såfremt ansøgeren er i besiddelse af et gyldigt visum, er den medlemsstat, der har udstedt dette visum, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
18.
Ved dom af 1. juni 2016 annullerede Upravno sodišče (forvaltningsdomstol, Slovenien) afgørelsen af 5. maj 2016. Ved kendelse af samme dato udsatte den gennemførelsen af afgørelsen af 5. maj 2016, indtil der var truffet en endelig afgørelse i den administrative tvist.
19.
Ved dom af 29. juni 2016 ændrede Vrhovno sodišče (øverste domstol, Slovenien) dom afsagt af Upravno sodišče (forvaltningsdomstol) og stadfæstede afgørelsen af 5. maj 2016. Vrhovno sodišče (øverste domstol) fastslog navnlig, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 ikke fandt anvendelse. Det fremgik således ikke af nogen rapporter fra EU-institutionerne eller fra De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge, at der fandtes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i Kroatien. Det fremgik tværtimod af en rapport fra FN’s Højkommissariat for Flygtninge, at situationen i Kroatien er god, og navnlig at modtagelsesforholdene for flygtninge i centreret i Kutina i Kroatien er gode. Dette center, der bruges til indkvartering af sårbare asylansøgere, kan modtage op mod 100 asylansøgere, men har normalt blot 20 eller 30. Der er sikret adgang til pleje (en læge kommer en gang om ugen, det samme gør en gynækolog), og i nødsituationer har ansøgerne adgang til det lokale hospital i Kutina eller hospitalet i Zagreb. En socialarbejder er til stede i centret i Kutina hver dag, og to gange om måneden har ansøgerne adgang til retshjælp.
20.
Sagsøgerne indgav en forfatningsmæssig klage til Ustavno sodišče (forfatningsdomstol, Slovenien) over dom af 29. juni 2016 afsagt af Vrhovno sodišče (øverste domstol), der i mellemtiden havde fået retskraft.
21.
Ved afgørelse af 28. september 2016 ophævede Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) dom afsagt af Vrhovno sodišče (øverste domstol) og hjemviste sagen til denne.
22.
I sin afgørelse af 28. september 2016 stadfæstede Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) Vrhovno sodiščes (øverste domstol) konklusion om, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 ikke fandt anvendelse, eftersom der ikke findes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i Kroatien, som medfører en umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) konkluderede dog ikke, at sagsøgerne kunne overføres til Kroatien. Den fandt således, at de slovenske myndigheder for at afgøre, om formodningen for, at Kroatien er en sikker stat, var blevet afkræftet, skulle tage hensyn til alle de relevante forhold, navnlig asylansøgernes personlige situation og deres helbredstilstand. Mens Vrhovno sodišče (øverste domstol) havde vurderet, at C.K. og hendes nyfødte spædbarn ville få en passende pleje i Kroatien, havde den dog ikke kontrolleret, om selve overførslen ville påvirke C.K.s og hendes nyfødte spædbarns helbred. Dette er grunden til, at dommen fra Vrhovno sodiščes (øverste domstol) ophæves, og til, at sagen hjemvises til denne, således at den kan behandle alle de relevante omstændigheder.
23.
Vrhovno sodišče (øverste domstol), for hvilken sagen verserer, har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Tilkommer det i sidste instans den nationale ret i en medlemsstat at fortolke reglerne om anvendelse af skønsklausulen i […] artikel 17, stk. 1, [i forordning nr. 604/2013,] når der henses til formålet med denne bestemmelse, og fritager disse regler en ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres, for at forelægge sagen for Domstolen i henhold til artikel 267, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde?
Subsidiært, såfremt det [første] spørgsmål besvares benægtende:
2)
Er vurderingen af de faktiske omstændigheder i henhold til […] artikel 3, stk. 2, [i forordning nr. 604/2013] (i et tilfælde som det, der er genstand for den præjudicielle forelæggelse) tilstrækkelig til at opfylde kravene i artikel 4 og artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og Genevekonventionens artikel 33?
I forbindelse med dette spørgsmål ønskes oplyst:
3)
Indebærer fortolkningen af […] artikel 17, stk. 1, [i forordning nr. 604/2013,] at medlemsstaten er forpligtet til at anvende skønsklausulen med henblik på at sikre en effektiv beskyttelse mod tilsidesættelsen af de rettigheder, der følger af artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, i en situation som den, der er genstand for den præjudicielle forelæggelse, og at denne anvendelse er til hinder for, at en ansøger om international beskyttelse overføres til den kompetente medlemsstat, der har anerkendt at være ansvarlig i henhold til denne forordning?
Såfremt det [tredje] spørgsmål besvares bekræftende:
4)
Kan skønsklausulen i […] artikel 17, stk. 1, [i forordning nr. 604/2013] danne grundlag for, at en ansøger om international beskyttelse eller en anden person i forbindelse med en procedure om overførsel i henhold til denne forordning kan påberåbe sig anvendelsen af denne bestemmelse, således at en medlemsstats kompetente administrative myndigheder eller retsinstanser skal tage stilling hertil, eller er de nævnte administrative myndigheder og retsinstanser forpligtet til ex officio at tage hensyn til de nævnte omstændigheder?«
24.
Den 1. december 2016 besluttede Domstolen at undergive sagen hasteproceduren i henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement (
9
). Sagsøgerne i hovedsagen, Republikken Slovenien og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til de præjudicielle spørgsmål. De samme parter samt Den Italienske Republik og Det Forenede Kongerige blev ligeledes hørt i retsmødet, der blev afholdt den 23. januar 2017.
IV. Analyse
A. Det første præjudicielle spørgsmål
25.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, for det første, om en medlemsstats beslutning om selv at behandle en anmodning om international beskyttelse på grundlag af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 henhører under national ret eller under EU-retten, og for det andet, om en domstol, der træffer afgørelse i sidste instans, er forpligtet til at indbringe sagen for Domstolen, såfremt det er EU-retten, der finder anvendelse.
26.
Parterne (
10
) er enige om, at anvendelsen af den i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 omhandlede mulighed henhører under EU-retten.
27.
Hvad angår spørgsmålets anden del er sagsøgerne i hovedsagen af den opfattelse, at Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) ikke var forpligtet til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, navnlig eftersom det alene påhviler den nationale ret at bedømme, om en korrekt anvendelse af EU-retten er så indlysende, at den ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl. Den slovenske regering er af den opfattelse, at eftersom Domstolen endnu ikke har udtalt sig om omstændighederne omkring anvendelsen af den i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 omhandlede mulighed, er en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, pligtig til at forelægge sagen for Domstolen. Kommissionen er af den opfattelse, at det tilkommer de nationale retter, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, at vurdere, om en retsakt er klar, eller om de skal forelægge sagen for Domstolen.
28.
For det første er jeg af den opfattelse, at en medlemsstats beslutning om at benytte sig af den i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 omhandlede mulighed for selv at behandle en asylansøgning, selv om medlemsstaten ikke er ansvarlig i henhold til forordningen, henhører under EU-retten.
29.
Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 bestemmer således, at en ansøgning om international beskyttelse behandles af den medlemsstat, som efter de i kapitel III i denne forordning opstillede kriterier er ansvarlig. I artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 bestemmes det, at en medlemsstat, der får forelagt en ansøgning, som en undtagelse fra artikel 3, stk. 1, »kan beslutte« at behandle den selv, selv om den i henhold til kriterierne i denne forordning ikke er ansvarlig. Medlemsstaten har således en skønsbeføjelse til at beslutte at benytte sig af eller ikke benytte sig af den mulighed, som den har i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013.
30.
En medlemsstats udøvelse af den skønsbeføjelse, som den har til at beslutte at behandle eller ikke behandle en ansøgning, kan dog ikke anses for ikke at henhøre under EU-rettens anvendelsesområde. Som Domstolen fastslog i dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 65-69), bliver en medlemsstat, der beslutter selv at behandle en ansøgning, den medlemsstat, der er ansvarlig for denne behandling, i henhold til forordning nr. 604/2013 og skal underrette den eller de øvrige berørte medlemsstater. Udøvelsen af den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne tillægges med denne bestemmelse, udgør således en del af mekanismen til bestemmelse af den ansvarlige medlemsstat. En medlemsstats beslutning om at benytte sig af eller undlade at benytte sig af den mulighed, som den har i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013, henhører således under EU-retten.
31.
For det andet er det hvad angår den pligt, som en ret, der træffer afgørelse i sidste instans, har til at forelægge sagen for Domstolen, vanskeligt at afgøre ud fra en læsning af det første præjudicielle spørgsmål, om den forelæggende ret spørger Domstolen, om Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) var pligtig at indbringe sagen for den, eller om den selv var pligtig hertil. Det første spørgsmål henviser således blot til »en ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres«, uden at angive, hvilken ret der er tale om. Den forelæggende ret søger dog efter min opfattelse først og fremmest at få klarlagt sine egne forpligtelser, eftersom den dels ikke indbragte sagen for Domstolen, inden den afsagde dom af 29. juni 2016, dels indbringer sagen for Domstolen nu, selv om en højere retsinstans, nemlig Ustavno sodišče (forfatningsdomstol), ikke har indbragt sagen for Domstolen. Jeg vil derfor i det følgende undersøge, om Vrhovno sodišče (øverste domstol) er pligtig at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013. Dette er efter min opfattelse tilfældet.
32.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at hvis der er rejst et EU-retligt spørgsmål under en retssag ved en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen, medmindre retten har fastslået, at det rejste spørgsmål ikke er relevant, eller at den pågældende EU-bestemmelse allerede er blevet fortolket af Domstolen, eller at EU-rettens korrekte anvendelse fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads for fortolkningstvivl (
11
).
33.
For det første betyder den omstændighed, at der kan indgives en forfatningsmæssig klage over domme afsagt af Vrhovno sodišče (øverste domstol), efter min opfattelse ikke, at denne ikke er en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267, stk. 3, TEUF. I dom af 15. januar 2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 72), fastslog Domstolen således, at muligheden for at anlægge en sag ved den slovakiske forfatningsdomstol til prøvelse af Najvyšší súd Slovenskej republikys (Republikken Slovakiets øverste domstol) afgørelser, »hvilken prøvelse er begrænset til en undersøgelse af en eventuel tilsidesættelse af de rettigheder og friheder, der er sikret ved den nationale forfatning eller ved en international konvention«, ikke giver grundlag for at antage, at Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets øverste domstol) ikke kan kvalificeres som en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267, stk. 3, TEUF. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets øverste domstol) var »i sin egenskab af øverste retsinstans«»forpligtet til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse«. Det samme gælder Vrhovno sodišče (øverste domstol, Slovenien). Der kan således kun indgives en forfatningsmæssig klage over dens domme, hvis sagsøgerens grundlæggende frihedsrettigheder er blevet tilsidesat.
34.
For det andet er det uden betydning, at Vrhovno sodišče (øverste domstol) ifølge de nationale retsregler er bundet af Ustavno sodiščes (forfatningsdomstol) fortolkning af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013. I dom af 15. januar 2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 68), fastslog Domstolen således, at en bestemmelse i national ret, hvorefter vurderinger, der er foretaget af en højere ret, dvs. Ústavný súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets forfatningsdomstol), binder en anden national ret, dvs. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets øverste domstol), ikke kan fratage denne ret adgangen til at forelægge Domstolen fortolkningsspørgsmål vedrørende de dele af EU-retten, der berøres af sådanne retlige vurderinger. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets øverste domstol) er imidlertid som anført i ovenstående punkt en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF. Vrhovno sodišče (øverste domstol) er således lige så lidt som Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republikken Slovakiets øverste domstol) fritaget for sin forpligtelse til at indbringe sagen for Domstolen ved den regel i de nationale retsregler, der bestemmer, at den nationale forfatningsdomstols fortolkning er bindende for den, så meget desto mere som denne som i den foreliggende sag har undladt at indbringe sagen for Domstolen.
35.
For det tredje vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 skal anses for at være en klar retsakt, der fritager Vrhovno sodišče (øverste domstol) for dens forpligtelse til at indbringe sagen for Domstolen, skal det bemærkes dels, at det er overladt til den nationale retsinstans alene at afgøre, om den korrekte anvendelse af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl (
12
), dels, at det klart fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Vrhovno sodišče (øverste domstol), henset til afgørelse af 28. september 2016 truffet af Ustavno sodišče (forfatningsdomstol), er af den opfattelse, at artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 ikke er en klar retsakt (
13
).
36.
Det første spørgsmål skal dermed besvares således, at en medlemsstats beslutning om at benytte sig af den mulighed, som den har i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013, henhører under EU-retten. En national ret som den forelæggende ret skal betragtes som en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267, stk. 3, TEUF, når muligheden for at appellere dens afgørelser til den pågældende medlemsstats forfatningsdomstol begrænser sig til en prøvelse af en eventuel tilsidesættelse af grundlæggende frihedsrettigheder. Det er i denne forbindelse uden betydning, at denne ret ifølge de nationale retsregler er bundet af forfatningsdomstolens bedømmelser.
B. Det andet præjudicielle spørgsmål
37.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 omhandlede tilfælde, hvor der i den medlemsstat, der er udpeget som ansvarlig, findes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4, er det eneste tilfælde, i hvilket det er umuligt at overføre asylansøgeren til den pågældende medlemsstat. Den forelæggende ret ønsker klarlagt, om der findes andre tilfælde, hvor det er umuligt at overføre asylansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, dvs. når selve overførslen på grund af asylansøgerens helbred indebærer en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Med andre ord ønsker den forelæggende ret oplyst, om det, når der foreligger fejl, der påvirker asylansøgerens særlige situation, og som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4, er muligt at overføre asylansøgeren.
38.
Det skal præciseres, at såvel Vrhovno sodišče (øverste domstol) i sin dom af 29. juni 2016 som Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) i sin dom af 28. september 2016 har fastslået, at der ikke fandtes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i Kroatien, som medfører en risiko for en umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Til forskel fra Vrhovno sodišče (øverste domstol) fastslog Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) imidlertid ikke, at det var muligt at overføre sagsøgerne i hovedsagen til Kroatien. Den fandt således, at formodningen for, at medlemsstaterne overholder ansøgerens grundlæggende rettigheder kan afkræftes, ikke blot når der i den ansvarlige medlemsstat findes systemfejl i henhold til artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013, men også når den ansvarlige medlemsstat ikke overholder sine forpligtelser i henhold til EMRK’s artikel 3 eller Genèvekonventionens artikel 33, stk. 1. Sidstnævnte tilfælde dækker situationer, der ikke er omfattet af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013. Når de kompetente myndigheder skal afgøre, om det er muligt at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, skal de således tage hensyn til alle de relevante omstændigheder, navnlig ansøgernes personlige situation og deres helbredstilstand. Vrhovno sodišče (øverste domstol) havde imidlertid ikke kontrolleret, om overførslen ville påvirke C.K.s og hendes barns helbredstilstand. Dom afsagt af Vrhovno sodišče (øverste domstol) den 29. juni 2016 skulle således ophæves og sagen hjemvises til den, således at den kunne bedømme, om det, henset til C.K.s og hendes barns helbredstilstand, var muligt at overføre dem til Kroatien.
39.
Sagsøgerne i hovedsagen og den italienske regering er af den opfattelse, at det i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 omhandlede tilfælde ikke er det eneste tilfælde, hvor det er umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat. Den slovenske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen er af den modsatte opfattelse. Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at formodningen for, at de enkelte medlemsstater overholder ansøgernes grundlæggende rettigheder, som forordning nr. 604/2013 er baseret på, kun kan afkræftes i ganske særlige tilfælde. Sådanne tilfælde er kendetegnet ved, at der findes systemfejl. Efter Kommissionens opfattelse omfatter systemfejl ligeledes fejl, der påvirker særligt sårbare personers pleje og behandling, samt urimeligt langvarige administrative og/eller retlige procedurer. I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at der findes systemfejl i Kroatien. Hvad angår C.K.s helbredstilstand er den således ifølge Kommissionen ikke så kritisk, at den i henhold til Menneskerettighedsdomstolens retspraksis kan umuliggøre en overførsel.
40.
Jeg vil i det følgende redegøre for det tilfælde, hvor det i henhold til artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 er umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, og dernæst det mere generelle tilfælde, hvor Menneskerettighedsdomstolen forbyder landene at overføre ansøgeren. Jeg vil dernæst redegøre for, hvorfor jeg er af den opfattelse, at forpligtelsen til ikke at overføre ansøgeren bør begrænses alene til det i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 omhandlede tilfælde.
1.
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013: hensyntagen alene til »systemfejl«
41.
Det skal bemærkes, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 bestemmer, at når en medlemsstat er blevet udpeget som ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse i henhold til de i kapitel III i denne forordning opstillede kriterier, kan ansøgeren ikke overføres til denne medlemsstat, »fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4«.
42.
»Systemfejl« defineres imidlertid hverken i forordning nr. 604/2013 eller i Domstolens praksis.
43.
Efter min opfattelse kan »systemfejl« kun omfatte fejl, der påvirker selve den ansvarlige medlemsstats asylsystem, uanset om der er tale om de retsregler, der udgør dette system, eller om deres praktiske anvendelse. Det skal præciseres, at disse fejl skal være alvorlige, eftersom Domstolen i dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 84 og 85), udelukkede, at »den mindste tilsidesættelse« eller »mindre tilsidesættelser« af direktiverne om asyl (
14
) udgør systemfejl. Sådanne fejl skal godtgøres ved hjælp af seriøse og samstemmende beviser, navnlig regelmæssige og samstemmende rapporter fra internationale ikke-statslige organisationer, De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge og EU-institutionerne (
15
). Eftersom fejlene skal have tilknytning til selve asylsystemet, er det navnlig udelukket, at der tages hensyn til fejl, der påvirker en ansøgers særlige situation. Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 pålægger således ikke medlemsstaterne at foretage en undersøgelse fra sag til sag med henblik på at afgøre, om den pågældende ansøger risikerer at blive udsat for en umenneskelig eller nedværdigende behandling i den ansvarlige medlemsstat (
16
).
44.
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 er en kodificering af dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865). I denne bemærkede Domstolen (Store Afdeling), at selv om der gælder en formodning for, at behandlingen af asylansøgere i hver enkelt medlemsstat er i overensstemmelse med kravene i chartret, kan det imidlertid ikke udelukkes, at det fælles europæiske asylsystem støder på betydelige funktionelle vanskeligheder i en bestemt medlemsstat. Dette ville være tilfældet, hvis der fandtes systemfejl, som indebærer umenneskelig eller nedværdigende behandling (
17
). Domstolen har heraf udledt, at medlemsstaterne er pligtige til ikke at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, »når de ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4« (
18
).
45.
I dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865), var den ansvarlige medlemsstat imidlertid Den Hellenske Republik. Der herskede ingen tvivl om, at fejlene i denne medlemsstat påvirkede selve asylsystemet. Menneskerettighedsdomstolen havde således 11 måneder forinden dømt Grækenland for at have udsat asylansøgere for umenneskelig og nedværdigende behandling (
19
). Derimod findes der ifølge den forelæggende ret ikke nogen systemfejl i Kroatien i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 (
20
). Det er således udelukkende, henset til den særlige situation, som sagsøgerne i hovedsagen befinder sig i, at de slovenske myndigheder i givet fald måtte undlade at overføre dem til Kroatien. Mens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 udelukker enhver undersøgelse af ansøgernes særlige situation, kræver EMRK’s artikel 3, således som Menneskerettighedsdomstolen har fortolket den, en sådan undersøgelse.
2.
Menneskerettighedsdomstolens holdning: hensyntagen til ansøgerens særlige situation
46.
I sin dom af 4. november 2014, Tarakhel mod Schweiz (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712) (
21
), henviste Menneskerettighedsdomstolen med henvisning til dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865), til formodningen for, at medlemsstaterne overholder asylansøgernes grundlæggende rettigheder. Den bemærkede dernæst, at »årsagen til risikoen« er uden betydning, når det skal afgøres, om formodningen er blevet afkræftet. Det er uden betydning, om risikoen for umenneskelig og nedværdigende behandling skyldes systemfejl i den pågældende medlemsstat. Den medlemsstat, der skal foretage overførslen, er pligtig til »at foretage en dybtgående og individuel undersøgelse af den situation, som den person, der er genstand for foranstaltningen, befinder sig i, og udsætte behandlingen, såfremt det viser sig, at der er risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling« (
22
). I den pågældende sag skulle sagsøgeren overføres til Italien. Menneskerettighedsdomstolen var af den opfattelse, at selv om den generelle situation i Italien ikke udgjorde en hindring for overførslen, »er formodningen for, at et betydeligt antal asylansøgere, der sendes tilbage til dette land, ikke kan indkvarteres eller indkvarteres i overfyldte strukturer under miserable, eller endog usunde og voldelige forhold, ikke uden hold i virkeligheden«. Menneskerettighedsdomstolen kræver derfor af de schweiziske myndigheder, at de, inden de overfører ansøgere til Italien, opnår en »individuel garanti« fra denne stat for, at de pågældende personer vil blive modtaget under forhold, der lever op til EMRK’s artikel 3 (
23
).
47.
Hvor Domstolen med andre ord kræver, at der, for at overførsel af en ansøger til den ansvarlige medlemsstat kan forbydes, skal være tale om »systemfejl« i denne medlemsstat, kræver Menneskerettighedsdomstolen blot, at der skal være tale om fejl, der påvirker ansøgerens særlige situation.
3.
»Systemfejl«, eneste tilfælde, hvor overførsel er umulig
48.
Er artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 til hinder for, at en forpligtelse til ikke at overføre ansøgeren anerkendes i andre tilfælde end det i denne bestemmelse omhandlede tilfælde, dvs. når der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den ansvarlige medlemsstat?
49.
Dette er efter min opfattelse tilfældet.
50.
Det er korrekt, at intet i formuleringen af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 angiver, at det i denne bestemmelse omhandlede tilfælde, dvs. tilstedeværelsen af systemfejl, er det eneste tilfælde, hvor det er umuligt at overføre ansøgeren. Det fremgår således af denne bestemmelse, at »det [er] umuligt at overføre en ansøger […], fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl […] i den pågældende medlemsstat«. Man kan således mene, at der kan være andre årsager end systemfejl til, at det er umuligt at overføre ansøgeren. Det er endvidere muligt, at Domstolen i dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865), ikke har ønsket at kræve, at der skal være tale om systemfejl, for at overførslen af ansøgeren er umulig, men at den ganske enkelt ikke har overvejet spørgsmålet. Eftersom der i denne dom ubestrideligt var tale om systemfejl, var det unødigt, at den overvejede konsekvenserne af fejl, der alene påvirkede ansøgerens situation.
51.
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 kan dog efter min opfattelse ikke fortolkes således. For det første er en sådan fortolkning ikke forenelig med princippet om gensidig tillid, som det fælles europæiske asylsystem hviler på. I denne henseende skal det bemærkes, at det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 604/2013, at »medlemsstaterne, der alle efterlever non-refoulement-princippet, [betragtes] som sikre lande for tredjelandsstatsborgere«. Princippet om gensidig tillid, der er hjørnestenen i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (
24
), pålægger »hver af medlemsstaterne at lægge til grund, medmindre der er tale om helt særlige omstændigheder, at samtlige andre medlemsstater overholder EU-retten og navnlig de i denne ret anerkendte grundlæggende rettigheder« (
25
). Hvis det imidlertid kræves af medlemsstaterne, at de, inden de overfører en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, kontrollerer, at der i den pågældende medlemsstat ikke findes nogen fejl, der påvirker ansøgerens særlige situation, vil det svare til et krav om, at medlemsstaterne systematisk kontrollerer, at den ansvarlige medlemsstat overholder asylansøgernes grundlæggende rettigheder. En sådan forpligtelse ville ikke blot gå ud over princippet om gensidig tillid, men ligeledes over den effektive virkning af forordning nr. 604/2013 og mekanismen til hurtig afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, som i henhold til femte betragtning til forordningen indføres med denne (
26
).
52.
For det andet er det efter min opfattelse umuligt at forestille sig, at Domstolen i dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865), ikke har overvejet det tilfælde, hvor fejlene alene påvirker ansøgeren, eftersom udtrykket »systemfejl« ikke optræder i generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse (
27
).
53.
For det tredje skal det bemærkes, at Domstolen på ingen måde er forpligtet til at følge Menneskerettighedsdomstolens stillingtagen. Det fremgår ganske vist af chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, »har de samme betydning og omfang som i [EMRK]«. Følgende fremgår af Forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder: »Betydningen og omfanget af de sikrede rettigheder fastsættes ikke kun af teksten i disse instrumenter, men også af retspraksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og ved EU-Domstolen« (
28
). Ikke desto mindre vil det, som generaladvokat Trstenjak har anført »være fejlagtigt at betragte Menneskerettighedsdomstolens praksis som fortolkningskilde med ubegrænset gyldighed« (
29
).
54.
For det fjerde skal det bemærkes, at Domstolen i dom af 10. december 2013, Abdullahi (C-394/12, EU:C:2013:813, præmis 60), fortolkede artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, hvorefter en afgørelse om overførsel kan påklages, således, at når en medlemsstat er blevet udpeget som ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til et af de i forordning nr. 343/2003 opstillede kriterier (
30
), kan asylansøgeren »kun bestride valget af dette kriterium ved at påberåbe sig, at systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4« (
31
). Med andre ord kan den medlemsstat, som er udpeget som ansvarlig efter de i forordning nr. 604/2013 opstillede kriterier, kun unddrage sig sit ansvar i det tilfælde, hvor dens asylprocedure og modtagelsesforhold er behæftet med systemfejl i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 2. Den kan således ikke unddrage sig sit ansvar, såfremt fejlene kun påvirker ansøgerens særlige situation.
55.
Domstolen fastslog ganske vist i dom af 7. juni 2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 61), at »en asylansøger […] inden for rammerne af en prøvelse af en afgørelse om overførsel af den pågældende kan påberåbe sig en fejlagtig anvendelse af et ansvarlighedskriterium i […] kapitel III [i forordning nr. 604/2013]«. Det skal dog fremhæves, at ansøgeren i den pågældende sag ikke havde gjort gældende, at denne i den ansvarlige medlemsstat var udsat for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling (
32
). Domstolen tog således ikke stilling til dette spørgsmål. Det kan derfor ikke udledes af dom af 7. juni 2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409), at tilstedeværelsen af systemfejl i den ansvarlige medlemsstat er det eneste tilfælde, hvor denne medlemsstat kan unddrage sig sit ansvar, og hvor ansøgeren ikke kan overføres til denne medlemsstat.
56.
Jeg er således af den opfattelse, at tilstedeværelsen af systemfejl i henhold til artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 er det eneste tilfælde, hvor det er umuligt at overføre ansøgeren. Efter min opfattelse er det ikke umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, når fejl, der påvirker dennes særlige situation, udgør en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4.
57.
I den foreliggende sag har sagsøgerne i hovedsagen gjort gældende, at overførslen af C.K. og hendes barn til Kroatien, henset til deres helbredstilstand, medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Hvis det imidlertid undersøges, om overførslen vil kunne påvirke C.K.s og hendes barns helbredstilstand, vil det betyde, at der tages hensyn til deres særlige situation, hvilket som allerede anført vil være i strid med artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013. Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at de slovenske myndigheder i den foreliggende sag har opnået forsikringer fra de kroatiske myndigheder om, at sagsøgerne i hovedsagen vil blive indkvarteret og modtage passende pleje og den nødvendige lægebehandling.
58.
Det andet spørgsmål bør derfor besvares således, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 er til hinder for, at den medlemsstat, der træffer afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er forpligtet til ikke at overføre ansøgeren til denne medlemsstat, i andre tilfælde end det i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, omhandlede tilfælde, dvs. når der i den ansvarlige medlemsstat findes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Det er navnlig ikke umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, når selve overførslen udgør en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4.
C. Det tredje præjudicielle spørgsmål
59.
Den forelæggende ret har stillet det tredje spørgsmål, såfremt Domstolen som svar på det andet spørgsmål måtte fastslå, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne er pligtige til ikke at overføre ansøgeren i andre tilfælde end det i denne bestemmelse omhandlede tilfælde. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om nævnte forordnings artikel 17, stk. 1, skal fortolkes således, at en medlemsstat, når den er forpligtet til ikke at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, skal benytte sig af den i denne bestemmelse omhandlede mulighed og selv behandle ansøgningen om international beskyttelse.
60.
I lyset af den foreslåede besvarelse af det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål. Såfremt Domstolen ikke måtte være enig i min analyse af det andet spørgsmål, vil jeg dog behandle det tredje spørgsmål subsidiært.
61.
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at det er obligatorisk at benytte sig af den i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 omhandlede mulighed, når ansøgeren løber en alvorlig risiko for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling i den ansvarlige medlemsstat. Den slovenske og den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen er af den opfattelse, at artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 ikke kan medføre en sådan forpligtelse.
62.
Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 kan efter min opfattelse ikke medføre en forpligtelse til at behandle en ansøgning om international beskyttelse, når det er umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat.
63.
For det første er en sådan fortolkning i strid med denne bestemmelses ordlyd. Som det fremgår af overskriften til artikel 17 i forordning nr. 604/2013, er der tale om en »diskretionær klausul«. I stk. 1 bestemmes det udtrykkeligt, at den medlemsstat, i hvilken ansøgningen er indgivet, »kan beslutte« at behandle den, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
64.
For det andet har Domstolen i dom af 14. november 2013, Puid (C-4/11, EU:C:2013:740, præmis 37), fastslået, at »den omstændighed, at det er umuligt at overføre en asylansøger til den medlemsstat, der oprindeligt er ansvarlig, […] derimod ikke i sig selv [indebærer], at den medlemsstat, som gennemfører proceduren til afgørelse af den ansvarlige medlemsstat, har pligt til selv at behandle asylansøgningen på grundlag af artikel 3, stk. 2 i forordning nr. 343/2003« (som svarer til artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013). I dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 96), fastslog Domstolen endvidere, at den medlemsstat, som skulle have gennemført overførslen, blot har »mulighed« for selv at behandle ansøgningen, når det er umuligt at overføre ansøgeren. Med hensyn til artikel 17, stk. 2, der ligeledes henhører under overskriften »Diskretionære klausuler«, har Domstolen endvidere fastslået, at der var tale om »en fakultativ bestemmelse, der indrømmer medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse« (
33
).
65.
For det tredje er artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 blevet betegnet som en »suverænitetsklausul« (
34
). Domstolen henviste i dom af 30. maj 2013, Halaf (C-528/11, EU:C:2013:342, præmis 37), til det forslag fra Kommissionen, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 343/2003, hvori det blev »præciseret, at reglen i forordningens artikel 3, stk. 2, blev indført for at gøre det muligt, at hver medlemsstat selvstændigt ud fra politiske, humanitære eller praktiske overvejelser kan beslutte at acceptere at behandle en asylansøgning«. Det ville således være paradoksalt at gøre anvendelsen af denne bestemmelse til en pligt for den pågældende medlemsstat.
66.
For det fjerde skal det bemærkes, at Kommissionen i sit forslag til ændring af forordning nr. 604/2013 (
35
) søger at begrænse selve muligheden for at anvende suverænitetsklausulen. Det fremgår således af artikel 19, stk. 1, i Kommissionens forslag, at »enhver medlemsstat [kan] beslutte at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs baseret på familiemæssige årsager i forbindelse med andre familiemedlemmer end dem, der er omfattet af artikel 2, litra g)« (dvs. ansøgerens ægtefælle eller partner, dennes mindreårige børn, ansøgerens far og mor, hvis ansøgeren er mindreårig) (
36
). Selv om muligheden for at behandle ansøgningen på grundlag af suverænitetsklausulen er begrænset, kan der ikke være tale om at gøre den til en pligt (
37
).
67.
Det tredje spørgsmål bør derfor besvares således, at artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 ikke kan fortolkes således, at en medlemsstat, når den har pligt til ikke at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, selv skal behandle den ansøgning om international beskyttelse, der indgives til den, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
D. Det fjerde præjudicielle spørgsmål
68.
Det fjerde spørgsmål er stillet subsidiært, såfremt Domstolen som svar på det tredje spørgsmål måtte fastslå, at en medlemsstat, når den er pligtig til ikke at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, selv skal behandle ansøgningen på grundlag af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om medlemsstatens kompetente administrative og retslige myndigheder, der skal foretage overførslen, er pligtige til af egen drift at anvende artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013.
69.
I lyset af den foreslåede besvarelse af det tredje spørgsmål er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål. Såfremt Domstolen ikke måtte være enig i min analyse af det tredje spørgsmål, vil jeg dog subsidiært behandle det fjerde spørgsmål.
70.
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at de kompetente administrative eller retslige myndigheder, når ansøgeren har fremsat en »rimeligt begrundet klage«, hvorefter en overførsel til den ansvarlige medlemsstat ville medføre en tilsidesættelse af dennes grundlæggende rettigheder, er pligtige til af egen drift at anvende artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013. Den slovenske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen er af den opfattelse, at de kompetente administrative og retslige myndigheder ikke er pligtige til af egen drift at anvende denne bestemmelse. De har fremhævet, at en behandling af en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 er en valgmulighed, som den berørte medlemsstat har, og ikke en ret, som ansøgeren har.
71.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte sådanne bestemmelser, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (
38
).
72.
Selv om forordning nr. 604/2013 indeholder proceduremæssige bestemmelser (kapitel II og VI), indeholder den ingen bestemmelser om de administrative og retslige myndigheders mulighed for eller pligt til af egen drift at undersøge, om ansøgeren i den ansvarlige medlemsstat risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling, i hvilket tilfælde den medlemsstat, der foretager overførslen er pligtig til selv at behandle ansøgningen om international beskyttelse. Det er således på grundlag af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, at det skal afgøres, om de nationale administrative og retslige myndigheder er pligtige til af egen drift at undersøge anbringendet om en tilsidesættelse af chartrets artikel 4 og anvendelsen af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013.
73.
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at sagsøgerne i hovedsagen allerede under den administrative procedure har kunnet modsætte sig, at de blev overført til Kroatien, med den begrundelse, at de med en sådan overførsel risikerede umenneskelig og nedværdigende behandling. Dette spørgsmål er således efter min opfattelse af hypotetisk karakter og skal derfor afvises (
39
).
74.
Jeg foreslår således, at det fjerde præjudicielle spørgsmål afvises.
V. Forslag til afgørelse
75.
I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Vrhovno sodišče (øverste domstol, Slovenien) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Principalt:
1)
En medlemsstats beslutning om at benytte sig af den mulighed, som den har i henhold til artikel 17, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning), henhører under EU-retten.
2)
En national ret som den forelæggende ret skal betragtes som en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF, når muligheden for at appellere dens afgørelser til den pågældende medlemsstats forfatningsdomstol begrænser sig til en prøvelse af en eventuel tilsidesættelse af grundlæggende frihedsrettigheder. Det er i denne forbindelse uden betydning, at den nationale ret er bundet af forfatningsdomstolens bedømmelser.
3)
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 er til hinder for, at den medlemsstat, der træffer afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er forpligtet til ikke at overføre ansøgeren til denne medlemsstat, i andre tilfælde end det i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, omhandlede tilfælde, dvs. når der i den ansvarlige medlemsstat findes systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4. Der er navnlig ikke umuligt at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat, når selve overførslen udgør en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i chartrets artikel 4.
Subsidiært:
4)
Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 kan ikke fortolkes således, at en medlemsstat, når den er pligtig til ikke at overføre en ansøger til den ansvarlige medlemsstat, selv skal behandle den ansøgning om international beskyttelse, der indgives til den, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
5)
Det fjerde præjudicielle spørgsmål afvises.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2013, L 180, s. 31.
(
3
) – Forordning nr. 604/2013 ophævede og erstattede Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 50, s. 1). Forordning nr. 343/2003 erstattede selv konvention om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater, underskrevet i Dublin den 15.6.1990 (EFT 1997, C 254, s. 1). Eftersom denne konvention blev underskrevet i Dublin, betegnes forordning nr. 343/2003 som »Dublin II«-forordningen, og forordning nr. 604/2013 som »Dublin III«-forordningen.
(
4
) – K. Hailbronner og D. Thym, »Legal Framework for EU Asylum Policy«, i K. Hailbronner og D. Thym, EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, Beck – Hart – Nomos, 2016, s. 1024-1054 (s. 1024).
(
5
) – Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 604/2013.
(
6
) – Konventionen om flygtninges retsstilling, underskrevet i Genève den 28.7.1951, suppleret ved protokol vedrørende flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31.1.1967.
(
7
) – Dette fremgår af den slovenske regerings indlæg og er ikke blevet bestridt af parterne i hovedsagen.
(
8
) – Dette fremgår af den slovenske regerings indlæg og er ikke blevet bestridt af parterne i hovedsagen.
(
9
) – Det skal i denne forbindelse præciseres, at den forelæggende ret i et svar på et spørgsmål om yderligere oplysninger fra Domstolen oplyste, at fuldbyrdelsen af den administrative afgørelse af 5.5.2016 ikke var blevet udsat, og at det var derfor, at Domstolen besluttede at undergive denne præjudicielle forelæggelse den præjudicielle hasteprocedure. Sagen A.S. (C-490/16, der fortsat verserer), i hvilken den samme ret – Vrhovno sodišče (øverste domstol) – har forelagt Domstolen en præjudiciel anmodning om fortolkning af forordning nr. 604/2013, blev derimod ikke undergivet den præjudicielle hasteprocedure til trods for den anmodning, som den forelæggende ret havde fremsat. I sagen A.S. (C-490/16, der fortsat verserer) blev afgørelsen om overførsel således udsat.
(
10
) – Det skal dog præciseres, at hverken den italienske regering eller Det Forenede Kongeriges regering har fremsat bemærkninger til det første præjudicielle spørgsmål.
(
11
) – Dom af 9.9.2015, X og van Dijk (C-72/14 og C-197/14, EU:C:2015:564, præmis 55).
(
12
) – Dom af 9.9.2015, X og van Dijk (C-72/14 og C-197/14, EU:C:2015:564, præmis 58).
(
13
) – Det skal i denne forbindelse præciseres, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at når Vrhovno sodišče (øverste domstol) ikke indbragte sagen for Domstolen, inden den afsagde sin dom af 29.6.2016, var det, fordi den anser artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 604/2013 for at være en klar retsakt. Det var først efter, at Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) havde truffet afgørelse af 28.9.2016, en afgørelse, der afviger fra den tidligere administrative praksis i Slovenien, at den forelæggende ret blev i tvivl om fortolkningen af den nævnte bestemmelse.
(
14
) – Der er tale om Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
(
15
) – Dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 91).
(
16
) – Jf. C. Hruschka og F. Maiani, »Dublin III Regulation (EU) No 604/2013«, i K. Hailbronner og D. Thym., EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, Beck – Hart – Nomos, 2016, s. 1479-1605 (s. 1499).
(
17
) – Dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 80, 81 og 86).
(
18
) – Dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 94). Denne dom blev ikke afsagt på grundlag af forordning nr. 604/2013, men på grundlag af dens forgænger forordning nr. 343/2003. Forordning nr. 343/2003 indeholdt imidlertid ikke nogen bestemmelser om, at det var umuligt at overføre en ansøger til en medlemsstat, hvor denne risikerede at blive udsat for en umenneskelig eller nedværdigende behandling. Det var således på grundlag af chartrets artikel 4, at Domstolen i denne dom udledte, at der forelå en forpligtelse til ikke at overføre.
(
19
) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 233, 264 og 321).
(
20
) – Det skal således bemærkes, at enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder henhører under den nationale rets kompetence (dom af 16.9.1999, WWF m.fl., C-435/97, EU:C:1999:418, præmis 32).
(
21
) – Som der henvises til i forelæggelsesafgørelsen.
(
22
) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 4.11.2014, Tarakhel mod Schweiz (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 103 og 104) (min fremhævelse).
(
23
) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 4.11.2014, Tarakhel mod Schweiz (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 114, 115 og 120-122).
(
24
) – Generaladvokat Bots forslag til afgørelse Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:140, punkt 4).
(
25
) – Udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, punkt 191).
(
26
) – Jf. i denne henseende generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Puid (C-4/11, EU:C:2013:244, punkt 61 og 62).
(
27
) – Ifølge generaladvokat Trstenjak kræves blot »en alvorlig risiko for tilsidesættelse af […] de grundlæggende rettigheder«, der i henhold til chartret garanteres ansøgere, uden at nævne, at en sådan tilsidesættelse af ansøgernes grundlæggende rettigheder skulle kunne betegnes som en systemfejl (generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse N.S. m.fl., C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:610, punkt 127).
(
28
) – EUT 2007, C 303, s. 17.
(
29
) – Generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:610, punkt 146).
(
30
) – Der er her tale om det i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 opstillede kriterium, hvorefter den medlemsstat, hvori ansøgeren er indrejst ulovligt fra et tredjeland, er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen.
(
31
) – Min fremhævelse.
(
32
) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:186, punkt 52).
(
33
) – Dom af 6.11.2012, K (C-245/11, EU:C:2012:685, præmis 27).
(
34
) – Jf. C. Hruschka og F. Maiani, »Dublin III Regulation (EU) No 604/2013«, i K. Hailbronner og D. Thym., EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, Beck – Hart – Nomos, 2016, s. 1479-1605 (s. 1534).
(
35
) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning) (COM(2016) 270 final).
(
36
) – Min fremhævelse. Kommissionen foreslår ligeledes at ændre 17. betragtning til forordning nr. 604/2013, således at det heraf fremgår, at suverænitetsklausulen kun bør anvendes i »ekstraordinære tilfælde«, fordi den udgør en afvigelse fra de i forordning nr. 604/2013 opstillede kriterier og risikerer at underminere systemets effektivitet.
(
37
) – Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i forslag til ændring af forordning nr. 343/2003 allerede foreslog at ændre suverænitetsklausulen, således at den bestemmer, at »enhver medlemsstat […] dog, navnlig af humanitære
og medlidenhedsmæssige
grunde, [kan] beslutte at behandle en ansøgning […], selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den« (min fremhævelse), men at dette forslag blev ikke accepteret. Jf. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 3.12.2008 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning) (KOM(2008) 820 endelig).
(
38
) – Dom af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 24).
(
39
) – Dom af 13.3.2014, Márquez Samohano (C-190/13, EU:C:2014:146, præmis 35).