62010CC0118
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 17 gennaio 2013 (
1
)
Causa C‑118/10
Commissione europea
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Aiuti di Stato — Competenza del Consiglio — Articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE — Regimi di aiuti esistenti — Proposta di opportune misure — Effetti — Regolamento n. 659/1999 — Aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli in Lettonia»
1.
Con il ricorso oggetto del presente giudizio la Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione 2009/991/UE del Consiglio del 16 dicembre 2009, relativa alla concessione di un aiuto di Stato da parte delle autorità della Repubblica di Lettonia per l’acquisto di terreni agricoli tra il 1o gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013 (in prosieguo: la «decisione impugnata») (
2
).
2.
Con altri tre ricorsi presentati parallelamente, la Commissione ha impugnato altrettante decisioni del Consiglio relative ad aiuti dello stesso tipo concessi dalla Repubblica di Lituania (causa C‑111/10), dalla Repubblica di Polonia (causa C‑117/10) e dalla Repubblica di Ungheria (causa C‑121/10).
3.
Tutti i ricorsi sollevano la stessa delicata questione: una proposta di opportune misure formulata dalla Commissione nel quadro dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri condotto ai termini dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE (o dell’articolo 88, paragrafo 1, CE per quanto riguarda la causa C‑117/10) costituisce una presa di posizione definitiva di tale istituzione sulla compatibilità con il mercato comune del regime in questione, idonea a bloccare l’esercizio da parte del Consiglio della competenza conferitagli dall’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE (o dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE) ad autorizzare aiuti in deroga all’articolo 107 TFUE (o all’articolo 87 CE) ed alle altre disposizioni applicabili, qualora circostanze eccezionali lo giustifichino?
I – Quadro giuridico
4.
In base all’articolo 108, paragrafo 1, TFUE:
«La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno».
5.
Il paragrafo 2 di tale articolo, al terzo e quarto comma, prevede quanto segue:
«A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all’unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell’articolo 107 o ai regolamenti di cui all’articolo 109, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo.
Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dalla data della richiesta, la Commissione delibera».
6.
Per quanto riguarda l’esposizione delle pertinenti disposizioni dell’allegato IV, capitolo 4, dell’atto di adesione della Lettonia all’Unione europea (in prosieguo: l’«atto di adesione del 2003») (
3
), del regolamento (CE) n. 659/1999 del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (
4
), degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli del 2000») (
5
), e degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007‑2013 (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli 2007‑2013») (
6
), data la sostanziale coincidenza del quadro giuridico della presente causa e di quello della causa C‑117/10, mi permetto di rinviare ai paragrafi 5‑16 delle conclusioni da me presentate in data odierna in tale causa.
7.
In una comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008 (
7
), la Commissione ha preso nota, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, dell’«accordo esplicito e incondizionato» della Lettonia alle proposte di misure utili contenute nel punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, comunicato per iscritto dalle autorità lettoni alla Commissione in data 20 febbraio 2007.
II – Antecedenti della controversia e decisione impugnata
8.
In una comunicazione pubblicata dalla Commissione nel 2005, relativa agli aiuti notificati secondo la procedura prevista nell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, del trattato di adesione del 2003, che gli Stati membri che hanno aderito nel 2004 desideravano fossero considerati aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE, sino alla fine del terzo anno successivo all’adesione, figura, tra le misure comunicate dalla Lettonia, un regime di aiuti intitolato «Programma di concessione di crediti per l’acquisto di terreni agricoli» (
8
).
9.
La Lettonia ha istituito il suddetto regime nel 2002. La sua applicazione è stata tuttavia sospesa il 1o gennaio 2006, poiché la linea di credito prevista a tal fine si era esaurita alla fine del 2005. Gli aiuti erano concessi ad agricoltori (persone fisiche o giuridiche) sotto forma di bonifico di interessi sui prestiti a lungo termine (fino a venti anni) destinati a finanziare investimenti. La sovvenzione era subordinata a determinate condizioni, relative al tasso d’interesse, all’ammontare massimo del prestito, alla percentuale di reddito del mutuatario rappresentata dalla produzione agricola, alla posizione fiscale del mutuatario e alla situazione dei suoi fondi propri (che devono in maggioranza appartenere a cittadini lettoni o a residenti permanenti).
10.
Con lettera del 30 maggio 2005, la Commissione ha invitato gli Stati membri a sottoporle proposte volte a semplificare le regole in materia di aiuti nel settore agricolo. Diversi Stati membri hanno chiesto alla Commissione di mantenere la possibilità di concedere aiuti agli investimenti per l’acquisto di terreni agricoli, proponendo di sopprimere l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 1857/2006 e di includere l’acquisto di terreni agricoli fra le spese ammissibili agli aiuti agli investimenti come già previsto negli orientamenti agricoli del 2000. La Lettonia non ha avanzato nessuna proposta in tal senso.
11.
Con lettera del 17 novembre 2009 indirizzata al Consiglio «agricoltura e pesca» le autorità lettoni hanno chiesto che gli aiuti all’acquisto di terreni agricoli in Lettonia fossero autorizzati a titolo eccezionale in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Il 3 dicembre 2009, detto Stato membro ha trasmesso alcune informazioni complementari al Consiglio. Il 16 dicembre 2009, il Consiglio ha adottato la decisione impugnata all’unanimità (con l’astensione di otto delegazioni). L’articolo 1 di tale decisione enuncia:
«L’aiuto di Stato straordinario delle autorità lettoni per i prestiti destinati all’acquisto di terreni agricoli, per un importo massimo di 8 milioni di LVL e concesso tra il 1o gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, è considerato compatibile con il mercato interno».
12.
L’aiuto dichiarato compatibile è descritto al nono e al decimo considerando della decisione impugnata nei seguenti termini:
«(9)
L’aiuto di Stato che si prevede di concedere ammonta ad un massimo di 8 milioni di lats lettoni (LVL) e dovrebbe permettere l’acquisto di un totale di 70 000 ettari di terreni agricoli da parte approssimativamente di 1000 agricoltori nel periodo dal 2010 al 2013. Sono ammissibili sia i terreni di proprietà dello Stato e dei comuni che quelli di proprietà di persone fisiche.
(10)
L’aiuto di Stato assumerà la forma di sovvenzioni ai pagamenti di interessi sui prestiti, coprendo quattro punti percentuali del tasso d’interesse annuale applicato dalla banca. Tuttavia, qualora tale tasso d’interesse annuale sia inferiore a quattro punti percentuali, il tasso di interesse effettivo pagato dal mutuatario sarà interamente rimborsato».
III – Procedura dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
13.
Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 26 febbraio 2010, la Commissione ha introdotto il ricorso oggetto del presente giudizio. Con ordinanza del 16 settembre 2010, la repubblica di Lituania è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
14.
La Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare il Consiglio alle spese. Il Consiglio chiede alla Corte di respingere il ricorso come infondato e di condannare la Commissione alle spese. La Lituania chiede alla Corte di respingere il ricorso come infondato.
IV – Sul ricorso
15.
La Commissione avanza quattro motivi a sostegno del suo ricorso, fondati rispettivamente sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata, su uno sviamento di potere, su una violazione del principio di cooperazione leale tra istituzioni e su un errore manifesto di valutazione.
A – Sul primo motivo di ricorso relativo all’incompetenza del Consiglio
16.
Con il suo primo motivo di ricorso, fondato su un difetto di competenza del Consiglio, la Commissione fa valere, in sostanza, che la proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, congiuntamente all’accettazione di tale proposta da parte della Lettonia, costituisce una «decisione» con la quale essa ha dichiarato incompatibile con il mercato comune il regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata per tutto il periodo di applicazione dei suddetti orientamenti, vale a dire fino al 31 dicembre 2013. Richiamando le sentenze della Corte del 29 giugno 2004 (
9
) e del 22 giugno 2006 (
10
), per un’analisi delle quali rinvio ai paragrafi 27‑31 delle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑117/10, la Commissione ritiene che, in virtù del principio di prelazione, su cui, in base a tali sentenze, si fonda il criterio di ripartizione delle competenze attribuite alla Commissione e al Consiglio dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il Consiglio non fosse nella specie competente ad adottare la decisione impugnata.
17.
Il dibattito condotto dalle parti dinanzi alla Corte solleva in sostanza quattro questioni. La prima consiste nel determinare se, come sostiene la Commissione, contraddetta dal Consiglio, il regime di aiuti all’acquisizione di terreni agricoli notificato dalla Lettonia nel 2004 abbia mantenuto lo status di «aiuto esistente» fino al 31 dicembre 2009, potendo dunque costituire oggetto della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 (v. infra, sub 1). La seconda questione riguarda lo status del regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata e richiede in particolare di valutare se, come afferma la Commissione, tale regime coincide con quello oggetto della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 dei suddetti orientamenti ovvero se, come ritiene invece il Consiglio costituisca un nuovo e diverso aiuto (v. infra, sub 2). La terza questione concerne gli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato (v. infra, sub 3). La quarta questione, infine, richiede di definire la portata della proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e della relativa accettazione da parte della Lettonia (v. infra, sub 4).
1. Sullo status del regime di aiuti all’acquisto di terreni agricoli concesso dalla Lettonia fino al 31 dicembre 2009
18.
La tesi della Commissione si fonda sulla premessa che il regime a sostegno degli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli istituito in Lettonia prima dell’adesione alla Comunità non abbia mai cessato di costituire un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE dalla data della sua notifica alla Commissione nel 2004 fino al 31 dicembre 2009.
19.
Il Consiglio ritiene tale premessa scorretta. Esso sostiene, in primo luogo, che, ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003, il regime di aiuti notificato dalla Lettonia nel 2004 poteva essere considerato alla stregua di un aiuto esistente solo fino alla fine del terzo anno successivo a quello di adesione e che la Commissione non era legittimata a prorogare l’applicazione di tale regime mediante una proposta di opportune misure ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, come invece avrebbe fatto al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013. Inoltre, una tale proposta non potrebbe avere come effetto di modificare le disposizioni del diritto primario, nella specie la regola dettata all’allegato IV dell’atto di adesione del 2003. Sul punto rinvio ai paragrafi 44‑47 delle conclusioni presentate nella causa C‑117/10 in data odierna, in cui argomentazioni di identico tenore sollevate dal Consiglio sono state da me respinte.
20.
In secondo luogo, il Consiglio ritiene che, poiché la linea di credito fissata per il regime di aiuti in causa si è esaurita alla fine del 2005, di modo che, a partire dal 2006, nessun nuovo prestito è stato accordato dalle autorità lettoni, tale regime non fosse più in vigore a partire dal 31 dicembre 2005. Al riguardo rilevo che emerge dai documenti prodotti dalla Commissione e non contestati dal Consiglio che il regime comunicato dalla Lettonia secondo la procedura prevista nell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, alla Commissione nel 2004 era destinato ad applicarsi fino al 2023, che alcune modifiche di ordine tecnico sono state apportate a tale regime nel 2007 e che è espressamente prevista la possibilità di un finanziamento ulteriore del regime. In tali circostanze, ritengo corretta la conclusione dell’istituzione ricorrente secondo cui tale regime, pur non essendo più operativo a partire dal 2006, poteva in ogni momento essere riattivato senza che ciò richiedesse un mutamento del quadro legislativo e senza perdere la sua qualifica di regime di aiuti esistente.
21.
Deve pertanto concludersi che, come sostiene la Commissione, il regime di aiuto all’acquisto di terreni agricoli comunicato dalla Lettonia nel 2004 ha mantenuto il suo status di regime esistente ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003 fino al 31 dicembre 2009, data prevista al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 per la sua messa in conformità con questi ultimi. Ne consegue che tale regime ha ben potuto formare oggetto di opportune misure ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 18 del regolamento n. 659/1999.
2. Sul regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata
22.
È pacifico tra le parti che tanto il regime di aiuti approvato dal Consiglio che quello comunicato dalla Lettonia nel 2004 consistono in sovvenzioni ai pagamenti di interessi sui prestiti, dirette a coprire quattro punti percentuali del tasso d’interesse annuale applicato dalla banca. Osservo inoltre che in diversi passaggi della lettera del 17 novembre 2009 al Consiglio le autorità lettoni fanno espresso rinvio al regime istituito in Lettonia nel 2002 e comunicato alla Commissione nel 2004 come quadro di riferimento per la loro richiesta, ed anzi emerge dal tenore di tale lettera che detto Stato membro chiedeva in sostanza al Consiglio di autorizzarlo a «riattivare» tale regime per il periodo 2010‑2013. Gli argomenti avanzati dal Consiglio al fine di dimostrare la diversità tra i due regimi, diretti essenzialmente a sostenere che il regime approvato nella decisione impugnata ha una diversa portata temporale, beneficerà soggetti diversi ed è fondato su nuovi elementi di fatto e di diritto, sono, a mio avviso, da respingere per gli stessi motivi esposti ai paragrafi 53, 54 e 56 delle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui mi permetto di rinviare. Quanto all’affermazione del Consiglio secondo cui l’attuazione del regime autorizzato nella decisione impugnata necessiterà l’adozione di un nuovo quadro giuridico, rilevo che dalla lettera al Consiglio del 17 novembre 2009 emerge chiaramente l’intenzione del governo lettone di non procedere a modifiche sostanziali del regime esistente diverse dal rifinanziamento dello stesso.
23.
Per altro verso, nella specie, è pacifico che la linea di credito fissata nel 2002 dalle autorità lettoni allo scopo di finanziare il regime di aiuti comunicato alla Commissione nel 2004 si è esaurita alla fine del 2005 e che il regime non è stato ulteriormente finanziato, quanto meno fino alla decisione impugnata. Ora, emerge dalla giurisprudenza che il rifinanziamento di un regime di aiuti per il quale lo Stato membro ha previsto una dotazione specifica e che è stato approvato dalla Commissione sulla base di una notifica comprensiva di tale dotazione costituisce un aiuto nuovo (
11
). Tale giurisprudenza è, a mio avviso, applicabile mutatis mutandis al caso di specie.
24.
Ritengo dunque che il regime di aiuti dichiarato compatibile con il mercato interno nella decisione impugnata costituisca un «nuovo aiuto» ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, in quanto «modifica di un aiuto esistente» (
12
). Le conseguenze di una tale qualifica saranno esaminate di seguito (infra, sub 4).
3. Sugli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato
25.
Sulla base delle ragioni esposte ai paragrafi 62‑72 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui rinvio, sono dell’avviso che una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro cui è destinata costituisce una presa di posizione definitiva della Commissione sulla compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi e produce effetti giuridici obbligatori analoghi a quelli di una decisione. Un tale atto è dunque, a mio parere, idoneo, sulla base della giurisprudenza della Corte richiamata al paragrafo 16 delle presenti conclusioni, a impedire l’adozione di decisioni ex articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE con esso contrastanti.
26.
Ciò detto, occorre definire la portata, da un lato, della presa di posizione sulla compatibilità degli aiuti all’acquisto di terreni agricoli adottata dalla Commissione nel quadro della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e, dall’altro, degli obblighi assunti dalla Lettonia mediante l’accettazione di tale proposta. L’eventuale accertamento dell’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata dipende infatti dall’esito di questo duplice esame. Nella specie occorre inoltre verificare l’incidenza della conclusione cui sono giunto al paragrafo 23 supra secondo cui il regime approvato dal Consiglio costituisce una modifica di un regime di aiuti esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999.
4. Sulla portata delle opportune misure contenute al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e dell’accettazione della Lettonia
27.
Al paragrafo 74 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10 ho osservato che, se è vero che gli orientamenti agricoli 2007‑2013 prendono posizione nel senso dell’incompatibilità di principio degli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli non conformi all’articolo 4, paragrafo 8 del regolamento n. 1857/2006, tuttavia tale presa di posizione non può essere considerata, di per sé, come definitiva, poiché, in base allo stesso punto 183 dei suddetti orientamenti, la Commissione è comunque tenuta, nel caso di aiuti individuali o regimi di aiuti da istituire, a constatare e dichiarare tale incompatibilità tramite la procedura di controllo prevista dall’articolo 108 TFUE. Per tale ragione, ho respinto la tesi della Commissione, reiterata nell’ambito del ricorso oggetto del presente giudizio, secondo cui gli orientamenti agricoli 2007‑2013 «dichiarano» incompatibili con il mercato interno, a partire dal 31 dicembre 2007 e fino al 31 dicembre 2013, tutti – e quindi anche quelli non ancora istituiti – gli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli ad essi non conformi. Come a mio avviso correttamente osservato dal Consiglio e dal governo lituano, interveniente nel presente giudizio, seguire una tale tesi significherebbe infatti riconoscere alla Commissione un potere regolamentare in deroga alle procedure previste dall’articolo 108 TFUE.
28.
In tale contesto, è in virtù dell’effetto congiunto della proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 e dell’obbligo assunto dallo Stato membro interessato che, nelle sopramenzionate conclusioni, ho ritenuto che la presa di posizione della Commissione relativamente ai regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli esistenti in tale Stato membro avesse carattere definitivo e fosse tale da bloccare la competenza del Consiglio in base all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE (v. paragrafi 75‑76).
29.
Nel caso di specie, la Lettonia ha trasmesso per iscritto il suo accordo «esplicito e incondizionato» (
13
) alle misure proposte dalla Commissione al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, assumendo pertanto l’obbligo di modificare il regime di sostegno all’acquisto di terreni agricoli comunicato alla Commissione nel 2004 entro il 31 dicembre 2009. Mantenendo in vigore tale regime e omettendo di procedere alla sua modifica, la Lettonia ha violato tale obbligo.
5. Conclusioni sulla competenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata
30.
Nella specie, occorre ancora verificare quali conseguenze discendono dalla circostanza che l’aiuto oggetto della decisione impugnata costituisce un «nuovo aiuto» ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999.
31.
Emerge dalla giurisprudenza citata al paragrafo 16 delle presenti conclusioni, che una tale circostanza non è di per sé decisiva al fine di escludere la competenza del Consiglio ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE. In effetti, come ho già avuto modo di precisare al paragrafo 50 delle conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C‑117/10, nella menzionata sentenza del 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, la Corte ha respinto un argomento analogo del Consiglio (
14
) e ha chiarito, privilegiando un approccio fondato sull’analisi degli effetti delle misure in causa, che la competenza di tale istituzione in forza dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE può essere esclusa non solo nei confronti di una misura di aiuto già dichiarata incompatibile con il mercato comune dalla Commissione ma anche nei confronti di una misura diversa, qualificabile come «nuovo aiuto», qualora tra queste due misure sussista un collegamento tale che sarebbe artificioso distinguerle.
32.
Nella specie, un tale collegamento esiste a mio avviso tra il regime comunicato alla Commissione dalle autorità lettoni nel 2004 e il suo rifinanziamento. Approvando un tale rifinanziamento, il Consiglio ha, di fatto, sollevato la Lettonia dall’obbligo che essa aveva assunto nei confronti della Commissione di modificare detto regime, legittimando in tal modo la violazione di un accordo concluso in applicazione dell’articolo 88, paragrafo 1, CE. La decisione impugnata ha avuto come conseguenza la neutralizzazione degli effetti della presa di posizione definitiva assunta dalla Commissione al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013 in merito alla compatibilità del suddetto regime con il mercato comune.
33.
In tali circostanze, suggerisco alla Corte di accogliere il primo motivo di ricorso e di dichiarare, in applicazione della giurisprudenza richiamata al paragrafo 16 delle presenti conclusioni, che il Consiglio non era competente ad adottare la decisione impugnata. Il ricorso della Commissione deve dunque a mio avviso essere accolto e la decisione impugnata annullata. Procederò a un breve esame degli altri motivi di ricorso sollevati dalla Commissione per il caso in cui la Corte non condivida la soluzione da me suggerita.
B – Sul secondo e sul terzo motivo di ricorso relativi rispettivamente a uno sviamento di potere e a una violazione dell’obbligo di cooperazione leale
34.
Il secondo e il terzo motivo di ricorso sono identici al secondo e al terzo motivo di ricorso nella causa C‑117/10, oggetto di un breve esame ai paragrafi 80‑84 delle conclusioni da me presentate in data odierna in tale causa. Dato che in entrambi i giudizi suggerisco alla Corte di accogliere il primo motivo di ricorso, ritengo trasponibile al caso di specie l’analisi svolta ai suddetti paragrafi 80‑84 delle conclusioni nella causa C‑117/10, ai quali pertanto rinvio.
C – Sul quarto motivo di ricorso, relativo a un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di circostanze eccezionali e a una violazione del Trattato e dei principi generali del diritto comunitario
35.
Nel quadro del suo quarto motivo di ricorso, la Commissione solleva in sostanza due censure che esaminerò qui di seguito separatamente. In primo luogo, essa fa valere che la decisione impugnata è viziata da errore manifesto di valutazione, poiché le circostanze invocate per giustificare le misure di aiuto autorizzate non hanno carattere eccezionale. In secondo luogo, essa sostiene che tali misure sono sproporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti, in particolare data la durata dell’autorizzazione concessa.
36.
Per quanto riguarda in generale la nozione di «circostanze eccezionali» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, la natura e l’estensione del potere discrezionale del Consiglio nell’esercizio della competenza conferitagli da tale articolo e i limiti del sindacato della Corte sulle decisioni adottate in forza di quest’ultimo, mi permetto di rinviare alle considerazioni svolte ai paragrafi 86‑87 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10.
1. Sulla prima censura, relativa a un errore manifesto di valutazione sull’esistenza di circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE
37.
Nel quadro della censura in esame, la Commissione fa valere, in primo luogo, che la decisione impugnata presenta erroneamente come circostanze eccezionali alcuni problemi strutturali del settore agricolo in Lettonia. Al riguardo, concordo anzitutto con la Commissione nel considerare che gli elementi cui si riferisce il Consiglio al secondo considerando della decisione impugnata, relativi alla «struttura di superficie sfavorevole delle aziende agricole in Lettonia», al fatto che «la Lettonia riceve il più basso livello di pagamenti diretti tra tutti gli Stati membri a seguito d[el] meccanismo di introduzione progressiva contemplato dal[l’a]tto di adesione del 2003» e ai «redditi agricoli bassi» (
15
), nonché la circostanza che una determinata proporzione dei terreni agricoli è detenuta e gestita da persone non dedite all’agricoltura, menzionata al terzo considerando di tale decisione, non costituiscono, in quanto tali, circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE. In effetti, da un lato, si tratta di elementi che si limitano a descrivere la struttura dell’economia agraria lettone (taglia ridotta delle aziende agricole, basso livello di reddito), dall’altra riguardano l’applicazione di strumenti di sostegno diretto (
16
) contemplati in atti istituiti al momento dell’adesione dello Stato membro interessato all’Unione. La natura non congiunturale di tali elementi implica che essi siano privi del necessario carattere di eccezionalità.
38.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene l’istituzione ricorrente, nell’economia della decisione impugnata, tali elementi non sono presentati come circostanze eccezionali bensì, precisamente, come fattori che caratterizzano la struttura dell’economia agraria lettone, il riferimento ai quali è soprattutto funzionale alla valutazione delle ripercussioni di ordine economico e sociale prodotte dalla recessione, principale elemento in forza del quale, in base al tenore del terzo e del quarto considerando di tale decisione, si giustificano le misure autorizzate. Lo stesso può dirsi della mancanza di capitale proprio degli agricoltori, menzionata al settimo considerando della decisione impugnata, di cui la Commissione si limita ad invocare, senza tuttavia fornire elementi di prova, il carattere strutturale. D’altro canto, dalla sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, emerge chiaramente che, nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, è consentito al Consiglio fondarsi sulla persistenza o l’aggravamento di problemi strutturali di un determinato settore dell’economia allo scopo di valutare gli effetti su tale settore di una congiuntura sfavorevole (
17
).
39.
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui la flessione del livello dei redditi nel 2009, menzionato al secondo considerando della decisione impugnata, la «recessione sempre più grave dell’economia mondiale provocata dalla crisi globale» nel 2009, che figura al quarto considerando di tale decisione, nonché l’aumento dei prezzi dei fattori di produzione agricoli nel 2008, di cui al successivo quinto considerando, hanno riguardato l’insieme degli Stati membri, ricordo che, in base alla giurisprudenza, il fatto che una determinata situazione possa riguardare contemporaneamente più Stati membri, o eventualmente interessare diversi settori dell’economia, non esclude che essa possa comunque costituire una circostanza rilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE (
18
), anche tenuto conto delle particolari conseguenze che essa ha potuto produrre in un dato Stato membro. In proposito, la stessa Commissione sottolinea nelle sue memorie che la Lettonia è stata gravemente toccata dalla crisi economica, che, come si è detto sopra, costituisce il fattore principale sul quale si è fondato il Consiglio nella decisione impugnata. La Commissione non esclude peraltro che una situazione di crisi economica generalizzata possa astrattamente costituire una circostanza eccezionale.
40.
Infine, per quanto concerne l’allegazione della Commissione secondo cui i dati che figurano all’ottavo considerando della decisione impugnata circa l’entità della recessione sul mercato dei terreni agricoli non sono attendibili, poiché assumono come livello di riferimento il volume delle transazioni nel 2007, anno in cui la cosiddetta «bolla immobiliare» avrebbe raggiunto i suoi livelli massimi, quand’anche fosse sufficientemente suffragata da elementi di prove (
19
), non è sufficiente a rimettere in discussione il carattere eccezionale della recessione, peraltro non contestato dalla Commissione, e delle sue conseguenze sul settore agricolo lettone.
41.
In base a quanto precede ritengo che la Commissione non abbia dimostrato l’esistenza di un errore manifesto di valutazione sulla sussistenza di circostanze idonee a giustificare l’adozione di una decisione in forza dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE.
2. Sul carattere inadeguato e sproporzionato delle misure autorizzate nella decisione impugnata
42.
La Commissione fa anzitutto valere che i regimi di sostegno all’acquisto di terreni non consentono di risolvere, né di migliorare, i problemi strutturali evocati al secondo considerando della decisione impugnata, in particolare la taglia ridotta delle aziende agricole lettoni. Basandosi su dati elaborati da Eurostat, essa osserva che la taglia media delle aziende agricole in Lettonia è aumentata nel corso degli anni in modo sostanzialmente indipendente dalla concessione di aiuti all’acquisto di terreni agricoli. Al riguardo rilevo che i dati statistici prodotti dalla Commissione mostrano un’evoluzione della struttura delle aziende agricole lettoni più importante tra il 2003 e il 2005, periodo di operatività del regime di sostegno all’acquisto di terreni agricoli (aumento di 5,2 ettari della taglia media di un’azienda agricola) che tra il 2005 e il 2007 (3,2 ettari) e non consentono dunque di escludere che il regime in questione abbia direttamente contribuito a un tale maggiore incremento negli anni in cui era attivo. In ogni caso, quand’anche in base a tali dati si dovesse ritenere che solo un modesto incremento della taglia media delle aziende agricole lettoni può essere attribuito all’operatività di tale regime, ciò non sarebbe, a mio avviso, di per sé sufficiente a dimostrare che il Consiglio ha manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere di valutazione, ritenendo che le misure approvate nella decisione impugnata fossero adeguate a perseguire in particolare gli obiettivi menzionati al sesto considerando della decisione impugnata, vale a dire incentivare il riorientamento dei disoccupati verso l’agricoltura, aiutare coloro che praticano un’agricoltura di semisussistenza e che non lavorano più come dipendenti in settori diversi da quello agricolo a migliorare la struttura di superficie della loro azienda agricola e agevolare la vendita di terreni agricoli di proprietà di disoccupati che necessitano di capitale per passare allo status di lavoratori autonomi.
43.
In secondo luogo, la Commissione rileva che, per far fronte alle conseguenze della crisi, essa ha adottato, nel 2009, una specifica comunicazione recante un quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (
20
) (in prosieguo: il «quadro di riferimento temporaneo»), in base al quale, grazie ad alcune modifiche successive (
21
), si autorizzavano diverse forme d’intervento degli Stati membri in favore delle aziende agricole, tra cui, in particolare, un aiuto temporaneo di un ammontare massimo di EUR 15 000 fino alla fine del 2010. La Commissione ritiene che, non avendo tenuto conto di tale aiuto, specificamente diretto a rimediare alle stesse problematiche connesse alla crisi, e non avendo, in particolare, esaminato se detto aiuto avrebbe permesso di rimediare a tali problemi, il Consiglio avrebbe violato il principio di proporzionalità. La Commissione ritiene inoltre che il Consiglio avrebbe dovuto tener conto di altri strumenti adottati dalla Commissione o dallo stesso Consiglio diretti a rimediare ai problemi indicati nella decisione impugnata ovvero suscettibili di essere utilizzati dalla Lettonia a tale scopo.
44.
Gli argomenti della Commissione richiedono di valutare se, ed entro che limiti, incomba al Consiglio tener conto delle misure già adottate a livello dell’Unione allo scopo di rimediare alle situazioni invocate dallo Stato membro richiedente a titolo di circostanze eccezionali. In proposito, basandomi sulle considerazioni svolte al paragrafo 96 delle conclusioni presentate in data odierna nella causa C‑117/10, cui rinvio, ritengo che sussista da parte del Consiglio un obbligo quanto meno di prendere in considerazione, nella valutazione condotta ai termini dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, le misure preesistenti specificamente dirette ad ovviare alle situazioni suscettibili di giustificare l’autorizzazione degli aiuti di cui trattasi (
22
), senza che ciò si risolva nell’onere per tale istituzione di esaminare, né di indicare nella sua decisione, l’insieme delle regole giuridiche che disciplinano la materia in questione.
45.
Nella specie, non risulta dalla decisione impugnata che il Consiglio abbia esaminato se la Lettonia ha utilizzato le possibilità offerte dal quadro di riferimento temporaneo e quali effetti gli eventuali interventi realizzati su tale base abbiano prodotto (
23
). Rilevo tuttavia che la sovvenzione diretta di importo limitato cui si riferisce la Commissione, da un lato, pur avendo la funzione di attenuare le ripercussioni economiche della crisi, non era specificamente destinata a incentivare investimenti finalizzati a migliorare la struttura delle aziende agricole e, dall’altro, poteva essere concessa solo fino al 31 dicembre 2010. In tali circostanze il Consiglio ha potuto correttamente considerare, a mio avviso, che un intervento più mirato e con una più vasta portata temporale potesse sia perseguire, eventualmente anche congiuntamente ad altri strumenti, l’obiettivo di attenuare le conseguenze della crisi finanziaria, e in particolare le difficoltà di accesso al credito da parte degli agricoltori, sia rispondere in maniera più adeguata ai problemi strutturali dell’economia agraria lettone. Del pari, se spettava, a mio avviso, al Consiglio prendere in considerazione, nella decisione impugnata, le azioni di lotta alla disoccupazione rurale previste nel quadro della politica comunitaria di sviluppo rurale conformemente al regolamento n. 1698/2005 (
24
) tale omissione non è, a mio avviso, di per sé sufficiente a mettere in discussione la legittimità di detta decisione, tenuto conto del fatto che quest’ultima si basa su una molteplicità di motivi e su una valutazione globale della situazione del settore in causa in una determinata congiuntura temporale. Rilevo inoltre che, nella lettera del 3 dicembre 2009 indirizzata dalle autorità lettoni al Consiglio, queste ultime hanno in parte indicato le ragioni per cui ritengono che tali azioni non possano sostituirsi ad un regime volto ad incentivare l’acquisto della proprietà di terreni agricoli da parte degli agricoltori. Non mi sembra invece che il Consiglio avesse uno specifico obbligo di tener conto, come afferma la Commissione, del regolamento n. 1535/2007 (
25
), trattandosi di uno strumento non specificamente diretto a perseguire gli obiettivi indicati nella decisione. In ogni caso, il regime approvato nella decisione impugnata è diretto a incentivare l’investimento nell’acquisto di terreni agricoli ed opera dunque ad un livello diverso rispetto a detto regolamento.
46.
Infine, la Commissione fa valere che l’estensione temporale delle misure approvate, nonché il protrarsi nel tempo degli effetti che esse produrranno (trattandosi di finanziamenti su prestiti a lunga scadenza), rendano di per sé tali misure sproporzionate.
47.
Discende, a mio avviso, dal carattere eccezionale della competenza del Consiglio ex articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE che la deroga accordata in forza di tale disposizione deve essere limitata nel tempo e concessa solo per il periodo strettamente necessario a rimediare alle circostanze invocate a fondamento della decisione (
26
). Ciò implica che qualora una decisione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE riguardi regimi di aiuti destinati ad applicarsi per un periodo di tempo relativamente lungo, come nel caso di specie, incombe al Consiglio indicare i motivi per cui ritiene che ciò sia necessario alla luce delle circostanze invocate a sostegno della dichiarazione di compatibilità. Nella specie, se è vero che la lettera delle autorità lettoni al Consiglio del 27 novembre 2009 e la decisione impugnata forniscono solo scarne indicazioni sulle ragioni per cui si è ritenuto necessario autorizzare il regime in questione per un periodo di quattro anni, queste possono essere ricavate dal contesto in cui si inserisce la decisione impugnata nonché dalla natura delle misure autorizzate, dei problemi che esse avrebbero dovuto contribuire a risolvere e degli obiettivi perseguiti. Indicazioni supplementari sono inoltre state fornite dal Consiglio nelle sue memorie.
48.
Per quanto riguarda il merito della censura mossa dalla Commissione, rilevo che essa si basa essenzialmente sulla constatazione della coincidenza tra la durata della deroga concessa nella decisione impugnata e l’ambito di applicazione temporale degli orientamenti agricoli 2007‑2013, che, secondo l’istituzione ricorrente, rivela come la scelta del Consiglio corrisponda più alla volontà di paralizzare l’applicazione di tali orientamenti che a quella di limitare la deroga alla misura strettamente necessaria alla correzione degli squilibri constatati. Ora, pur prendendo atto di una tale coincidenza, ritengo che, tenuto conto degli obiettivi a lungo termine che la decisione intende perseguire e degli effetti, anch’essi suscettibili di protrarsi per un lungo periodo di tempo, delle ripercussioni della crisi economica e finanziaria, invocate quali circostanze eccezionali a sostegno di tale decisione, la Commissione non sia pervenuta a dimostrare che, autorizzando il regime in questione per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, il Consiglio ha oltrepassato manifestamente i limiti del potere discrezionale di cui gode nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE.
V – Conclusioni
49.
Per le ragioni indicate ai paragrafi 15‑31 supra, suggerisco alla Corte di:
—
accogliere il primo motivo di ricorso relativo a un difetto di competenza del Consiglio;
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare il Consiglio alle spese e
—
dichiarare che lo Stato membro interveniente sopporti le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: l’italiano.
(
2
)	GU 2009, L 339, pag. 34.
(
3
)	Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, GU L 236, specialmente pag. 798.
(
4
)	GU L 83, pag. 1.
(
5
)	GU 2000, C 28, pag. 2.
(
6
)	GU 2006, C 319, pag. 1.
(
7
)	GU C 70, pag. 11.
(
8
)	GU C 147 del 17 giugno 2005, pag. 2. Per quanto riguarda la Lettonia, l’intitolazione del regime in questione figura al punto 23. Nel ricorso la Commissione indica che tale notifica è avvenuta in base alla procedura prevista al punto 1 c) del capitolo 3 dell’allegato IV, del trattato di adesione, la quale tuttavia non si applica alle «attività connesse con la produzione, la trasformazione o la commercializzazione dei prodotti elencati nell’allegato I del trattato CE» (prodotti cui si applicano le disposizioni del trattato relative alla politica agricola comune).
(
9
)	Sentenza del 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, C-110/02, (Racc. pag. I-6333).
(
10
)	Causa C-399/03, Commissione/Consiglio, (Racc. pag. I-5629).
(
11
)	Sentenza del Tribunale del 3 febbraio 2011, Italia/Commissione, T-3/09 (Racc. pag. II-95), confermata dall’ordinanza del 22 marzo 2012, Italia/Commissione, C‑200/11 P. V. anche l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999.
(
12
)	Si tratta di una modifica separabile dal regime cui accede e che, pertanto, non comporta una trasformazione del regime stesso in aiuto nuovo.
(
13
)	V. la comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008, C 70.
(
14
)	Il Consiglio, sostenuto dal governo portoghese, faceva valere che l’aiuto controverso costituiva un «nuovo aiuto», poiché consisteva in un nuovo versamento, era previsto da una norma nazionale diversa dai decreti legge che avevano istituito il regime di aiuti dichiarato incompatibile dalla Commissione e rispondeva a requisiti per la sovvenzionabilità e a requisiti di pagamento diversi da quelli applicabili agli aiuti concessi in base a tale regime (punto 21).
(
15
)	Tutti i corsivi sono miei.
(
16
)	Il sistema di introduzione graduale di pagamenti comunitari diretti, introdotto dall’atto di adesione del 2003 (pagg. 369 e 370), è stato adattato dalla decisione 2004/281/CE del 22 marzo 2004, recante adattamento dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali di fonda l’Unione europea, a seguito della riforma della politica agricola comune (GU L 93, pag. 1). Tale decisione ha formato oggetto di un ricorso per annullamento della Polonia, respinto dalla Corte con sentenza del 23 ottobre 2007, Polonia/Consiglio, C-273/04 (Racc. pag. I-8925). Per una panoramica del regime e del suo funzionamento, v. le conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro presentate, nella suddetta causa, il 21 giugno 2007.
(
17
)	C-122/94 (Racc. pag. I-881, punto 21).
(
18
)	Un argomento analogo della Commissione è stato respinto al punto 22 della sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, cit.
(
19
)	I dati cui rinvia la Commissione contenuti nell’articolo del Center for Economic and Policy Research del febbraio 2010 intitolato Latvia’s Recession: the Cost of Adjustement With An “Internal Devaluation” non si riferiscono specificamente al mercato dei terreni agricoli.
(
20
)	GU C 83, pag. 1.
(
21
)	Comunicazione della Commissione che modifica il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (GU 2009, C 261, pag. 2).
(
22
)	In questo senso v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Cosmas nella citata causa C‑122/94, in particolare paragrafo 85.
(
23
)	Rilevo che un, sia pur scarno, accenno al quadro di riferimento temporaneo e alla sua insufficienza a far fronte alle difficoltà create dalla crisi economica e finanziaria è contenuto al paragrafo 9 della lettera del 3 dicembre 2009 che le autorità lettoni hanno indirizzato al Consiglio.
(
24
)	Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277, pag. 1).
(
25
)	Regolamento (CE) n. 1535/2007 della Commissione, del 20 dicembre 2007, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (GU L 337, pag. 35).
(
26
)	In questo senso, si veda la sentenza Commissione/Consiglio, C‑122/94, cit., punto 25.