61986CC0204_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Par recours du 4 août 1986, le gouvernement de la République hellénique vous demande d' annuler le virement de crédits n° 4/86 de 10 millions d' écus du chapitre 100, poste 9631, au chapitre 96, poste 9632, du budget général de l' exercice 1986 . Cette mesure, proposée par la Commission des Communautés européennes, a été approuvée par le Conseil le 2 juin 1986 . La Commission a été admise à intervenir dans la procédure au soutien des conclusions de l' institution défenderesse par ordonnance du 28 janvier 1987 .
Le virement litigieux a servi à alimenter le poste budgétaire relatif à l' aide spéciale à la Turquie . Aux fins de l' exécution de ce poste, la Commission a approuvé vers la fin de l' année 1987 certains projets de financement par des décisions que la Grèce a attaquées par un recours du 27 janvier 1988 ( affaire 30/88 ).
Comme on le sait, les rapports entre la Communauté et la Turquie se fondent sur l' accord d' association signé à Ankara le 12 septembre 1963 et entré en vigueur le 1er décembre 1964 ( JO p . 3685 ) ainsi que sur le protocole additionnel du 23 novembre 1970, entré en vigueur le 1er janvier 1973 ( JO 1972_L 293,
p . 4 ). En matière financière, les parties ont conclu trois protocoles dont le dernier, signé le 12 mai 1977, est venu à expiration le 31 octobre 1981 ( JO 1979, L 67, p . 14 ).
Avant même que cet acte n' entre en vigueur, les autorités d' Ankara, se plaignant du déficit commercial considérable et des graves difficultés économiques du pays, avaient demandé la suspension de certaines obligations commerciales mises à la charge de la Turquie par le protocole additionnel et une importante assistance financière de la part de la CEE ( octobre 1978 ). La position communautaire, qui devait être affirmée dans le cadre des organes de l' association, a été définie par le Conseil par voie de procédure écrite le 16 mai 1979 . En attendant que soit conclu le quatrième protocole - dit le document -, "la Communauté est prête à envisager, en faveur de la Turquie, une action spécifique, sous forme de dons, pour un montant de 75 millions d' UCE en deux ans, destinée à financer des actions de coopération" ( doc . 6758/79 NT 13 du 10.5.1979 ). Cinq jours plus tard, cette position a été communiquée à la délégation permanente turque auprès des Communautés ( Vingt-septième aperçu des activités du Conseil, 1er janvier-31 décembre 1979, Bruxelles, 1980, p . 135 ).
Le 19 septembre 1980, le Conseil d' association a adopté les mesures nécessaires pour assurer la relance et le développement de la coopération CEE-Turquie . Il a été décidé que celle-ci aurait été étendue au secteur de l' énergie et l' on a arrêté en même temps les modalités de la mise en oeuvre de la position communautaire sur l' aide spéciale . La décision n° 2/80, à laquelle a été donné un effet rétroactif au 1er juillet, a, de fait, prévu que : a ) "pour la mise en oeuvre de l' aide exceptionnelle de 75 millions d' UCE ... mise à la disposition de la Turquie par la Communauté, la Turquie et la Communauté coopèrent au sein du comité d' association"; b ) "pour la présentation des projets spécifiques, la Turquie s' adresse directement à la Commission, qui procède à leur examen à la lumière des critères indiqués par la délégation de la Communauté au conseil d' association pour l' utilisation de l' aide ..."; c ) "la Communauté informe la Turquie de la suite donnée à ses demandes"; d ) "le comité d' association suit la mise en oeuvre de l' aide ( et ) ... se réunira à cet effet à la demande de l' une des ... parties ".
Entre-temps s' était engagé le processus du protocole financier qui aurait dû remplacer celui qui devait arriver à expiration le 31 octobre 1981 . Mais le coup d' État du 12 septembre 1980 par lequel les forces armées turques ont pris le pouvoir a empêché qu' il fût mené à terme . La Communauté a, en effet, fait suivre une déclaration préoccupée des ministres des Affaires étrangères ( Bruxelles, 15 septembre ) d' une série d' initiatives politiques dont la décision de surseoir à la conclusion et à l' entrée en vigueur du quatrième protocole . En outre, au cours de la session des 7 et 8 décembre 1981, le Conseil a décidé, à la suite d' un débat informel ( le sujet n' était pas à l' ordre du jour ), de suspendre de facto l' exécution des engagements financiers de la CEE . La suspension s' est également appliquée à l' aide spéciale qui avait toutefois déjà été exécutée à concurrence d' un montant de 46 millions d' UCE sur 75 avec l' approbation de trois projets dans le secteur énergétique .
Au début de l' année 1986, la Commission a estimé que l' évolution de la situation turque justifiait la reprise de la coopération entre Bruxelles et Ankara . Elle a donc proposé de débloquer la partie de l' aide ( 29 millions d' UCE devenues entre-temps des écus ) qui n' avait pas encore été versée et cette suggestion a été accueillie favorablement par le Conseil de ministres des Affaires étrangères du 17 février 1986 . Seule la Grèce s' y est opposée en se déclarant hostile à la reprise de la collaboration et, en particulier, de l' assistance financière . Celle-ci, a affirmé le ministre d' Athènes, aurait en effet pu être interprétée comme une approbation implicite de la politique intérieure turque .
Nous arrivons ainsi au virement litigieux . Dans le budget général pour l' exercice 1986, aucun crédit d' engagement n' était inscrit au titre de la coopération financière avec la Turquie sur la ligne correspondante à l' aide spéciale ( poste 9632 ). Cependant, le poste 9631 du chapitre 100 ( crédits provisionnels ) prévoyait un crédit de 10 millions d' écus relatif au quatrième protocole financier . Consciente du fait que la mise en oeuvre de cet accord n' aurait pas eu lieu avant 1987, la Commission a compris que les sommes imputées à ce titre seraient restées inutilisées en 1986 et elle en a déduit la possibilité de les utiliser à d' autres fins (( doc . SEC(86 ) 594 final du 11.4.1986 )).
D' où la proposition qu' elle a faite le 17 avril 1986 aux autorités budgétaires : les 10 millions ECU auraient dû être virés directement au chapitre 96, poste 9632 ( doc . 6395/86 final 149 R du 22.4.1986 ), et, puisque dans les documents financiers de référence les postes de départ et d' arrivée étaient classés comme dépenses obligatoires ( ci-après "DO "), on aurait dû procéder à l' opération en appliquant l' article 21, paragraphe 2, alinéa 1, du règlement financier . Comme on le sait, et à l' instar de l' article 203, paragraphe 9, du traité CEE, cette disposition attribue le pouvoir de décision au Conseil après consultation du Parlement .
Les réactions des autorités budgétaires ont été diverses . Le 19 mai 1986, le Parlement - ou, plus précisément, la commission des budgets, qui est l' organe habilité à formuler l' avis de l' institution en matière de virement de crédits provisionnels - s' est prononcé, après avoir recueilli l' avis de la commission politique, contre la proposition de l' exécutif . En revanche, le Conseil n' a pas adopté de décisions explicites, mais le 2 juin 1986, c' est-à-dire à l' expiration du délai de six semaines que l' article 21, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement financier prévoit à cette fin, la proposition a été réputée implicitement approuvée par le Conseil .
A l' appui de sa demande d' annulation, la Grèce avance, en substance, trois moyens . Le premier se fonde sur une exception d' illégalité au titre de l' article 184 du traité CEE, qui vise la classification comme DO de l' aide spéciale prévue en faveur de la Turquie dans le budget de l' exercice 1982 : convaincu que les crédits inscrits à ce titre constituent des dépenses non obligatoires ( ci-après "DNO "), le gouvernement d' Athènes considère la classification comme erronée et affirme sur cette base que l' exécution du virement était entachée d' incompétence du Conseil . Le deuxième moyen est tiré des détournements de pouvoir et de procédure que le Conseil aurait commis en procédant au virement . Le troisième moyen a une portée plus large : les institutions communautaires, affirme la Grèce, n' auraient pas pu débloquer l' aide spéciale sans transgresser l' obligation internationale découlant de la résolution n° 541 ( 1983 ) par laquelle le Conseil de sécurité des Nations Unies a demandé aux États contractants de ne pas reconnaître d' autre État chypriote que la république de Chypre .
L' examen de ces moyens nous occupera longuement, mais devra être précédé de l' analyse des problèmes de procédure qui sont apparus dans la phase écrite et au cours de l' audience . Deux d' entre eux concernent la recevabilité du recours dans son ensemble et s' appuient : a ) sur le caractère inattaquable du virement de crédits; b ) sur la différence entre les contrôles qu' exercent la Cour de justice et la Cour des comptes sur les actes budgétaires . Le troisième, en revanche, a trait à la recevabilité du premier moyen dans la mesure où c' est un État membre qui soulève l' exception visée à l' article 184 .
Commençons par le caractère attaquable du virement de crédits . Soulevée à l' audience par certains membres de la Cour, qui ont demandé aux parties de préciser si cette mesure est susceptible de produire des effets juridiques externes ou si elle ne doit pas plutôt être appréhendée comme un acte interne et, partant, non soumis au contrôle juridictionnel, la question mérite d' être approfondie . Le caractère contrôlable des actes budgétaires est en effet un domaine dans lequel votre jurisprudence est intervenue par des solutions auxquelles on peut parfois adhérer et qui, dans d' autres cas, n' emportent pas la conviction . Nous faisons allusion, d' une part, aux arrêts rendus dans le cadre du contentieux que la formation politique "les Verts" a ouvert en ce qui concerne les crédits destinés à financer la campagne d' information pour les élections européennes de 1984 ( ordonnances du 26 septembre 1984, affaires 216, 295, 296, et 297/83, Rec . p . 3325, 3331, 3335 et 3339, respectivement; arrêts des 23 avril 1986, affaire 294/83, et 25 février 1988, affaire 190/84, Rec . 1339 et 1017, respectivement ); d' autre part, à l' arrêt rendu le 3 juillet 1986 par lequel la Cour a tranché le litige constitutionnel qui s' est développé entre le Conseil et le Parlement à propos du budget de l' exercice 1986 ( affaire 34/86, Rec . p . 2155 ).
Comme on le sait, la typologie des actes budgétaires est assez variée . Il y a, d' abord : a ) les actes en lesquels s' articule, suivant les sept phases prévues par l' article 203 du traité CEE, la procédure d' adoption du budget communautaire; ensuite entrent en ligne de compte les mesures d' exécution du budget . A cet égard doivent être distinguées : b ) celles qui contiennent la réglementation de base de la dépense; c ) les mesures individuelles qui accordent des sommes d' argent; d ) les mesures comptables, y compris les simples actes de paiement . Il y a enfin : e ) les mesures, comme les virements, qui modifient en cours d' exercice les prévisions et les autorisations de dépense figurant dans le budget général .
Les actes sub a ) ont fait l' objet de recours tant dans les affaires introduites par "les Verts" et tranchées par les ordonnances du 26 septembre 1984 que dans le litige opposant le Conseil et le Parlement qui a abouti à l' arrêt du 3 juillet 1986 . Les ordonnances ont déclaré les recours irrecevables non pas sur la base de la nature de l' acte attaquée mais en raison de l' absence des conditions auxquelles l' article 173, alinéa 2, subordonne le recours des particuliers : puisque, y lit-on, "la procédure d' approbation du budget n' aboutit qu' à une autorisation d' engager des dépenses", "une personne physique ou morale ne peut ... être directement concernée par les actes faisant partie de cette procédure", alors qu' elle pourrait être affectée "par les actes pris en exécution du budget ". Cette approche, nous semble-t-il, est correcte dans la mesure où on se réfère à l' acte par lequel le président du Parlement constate l' adoption définitive du budget . Elle est en revanche inadéquate en ce qui concerne tous les autres actes de la catégorie qui - ont observé les institutions défenderesses - ne sont pas susceptibles de recours, parce que, dans la mesure où ils font partie d' une procédure complexe, ils se présentent comme des actes préparatoires .
Les indications qui ressortent de l' arrêt rendu le 3 juillet 1986 sont plus pondérées et pleinement convaincantes . La Cour a affirmé que "le budget une fois intervenue la constatation du président du Parlement ... relève des actes de nature à produire des effets juridiques ( externes, dans la mesure où elle lui ) confère ainsi force obligatoire ... aussi bien vis-à-vis des institutions que des États membres" ( points 6 et 8 des motifs de l' arrêt ); et la Cour d' ajouter, avec beaucoup de sagesse, que, "à défaut de possibilité de déférer les actes de l' autorité budgétaire au contrôle ( juridictionnel ), les institutions qui composent cette autorité pourraient empiéter sur les compétences des États membres ou des autres institutions ...". D' ailleurs - conclut le passage que nous sommes en train de citer -, "aucune disposition des traités" n' interdit de former des recours "en annulation à l' encontre des actes revêtant un caractère budgétaire" ( point 12 des motifs de l' arrêt ).
Vous avez été appelé à statuer sur les actes sub b ) dans l' affaire 294/83 . L' arrêt correspondant n' a pas cherché à en déterminer la nature, mais, reprenant la formule de l' arrêt AETR ( 31 mars 1971, affaire 22/70, Commission/Conseil, Rec . p . 263 ), il a admis que "toutes dispositions prises par les institutions ... qui visent à produire des effets de droit" sont susceptibles de recours . Rappelons en outre que le même arrêt a reconnu la possibilité d' introduire un recours "contre les décisions individuelles qui ( refusent ) le remboursement de sommes supérieures à celles prévues" ( point 36 des motifs de l' arrêt ).
L' arrêt rendu le 25 février 1988 s' est occupé des mesures mentionnées sub c ) et b ). Il a jugé le recours irrecevable parce qu' il était dirigé "contre des actes d' engagement, de liquidation, d' ordonnancement et de paiement de dépenses ... et du calcul ... des crédits, ne produisant d' effets juridiques que dans la sphère interne de l' administration" ( points 7 et 8 des motifs de l' arrêt ). L' affirmation doit être approuvée en ce qui concerne les actes de simple exécution financière qui, outre qu' ils sont internes à l' organe dont ils émanent, sont parfois préparatoires ( les actes comptables ) et parfois dotés d' une nature uniquement matérielle ( les paiements de sommes ). En revanche, elle ne paraît pas adaptée à l' acte par lequel l' administration communique à l' intéressé le montant de son crédit et les critères qui régissent son calcul . A notre avis, en effet, cette mesure individuelle est de nature à faire grief et, conformément à l' arrêt rendu le 23 avril 1986, doit être considérée comme susceptible de recours dans la mesure où elle ordonne le remboursement de sommes inférieures à celles prévues ( pour de plus amples développements, nous renvoyons aux conclusions que nous avons prononcées dans l' affaire 190/84, Rec . p . 0000 ).
Passons alors, sur la base des principes que nous pouvons tirer de votre jurisprudence ainsi que des observations qu' elle nous a suggérées, à l' examen de la recevabilité du présent recours . L' acte qui en est l' objet - répétons-le - relève de la catégorie sub e ).
Le problème ne nous paraît pas difficile à résoudre . Comme nous l' avons soutenu dans nos conclusions dans l' affaire 34/86, le budget qui résulte de la dernière lecture du Parlement est un simple document comptable et est donc juridiquement stérile . Il acquiert sa force obligatoire par la promulgation du président . Il est donc évident que pour en obtenir l' annulation totale le recours doit être dirigé contre celle-ci . Mais il est tout aussi évident qu' il ne sera pas nécessaire d' attaquer la décision présidentielle et, partant, l' Assemblée si l' illégalité concerne un chapitre, un article ou un poste et est contestée, comme en l' espèce, au moyen de l' exception prévue à l' article 184 . Nous avons vu, en outre, que certains actes d' exécution du budget peuvent également être attaqués : ainsi, en particulier, les décisions qui arrêtent l' acte juridique de base de la dépense et les mesures individuelles potentiellement aptes à faire grief .
Or, le virement de crédits a une configuration particulière . Il a sans doute trait à l' exécution du budget et la disposition qui le régit, à savoir l' article 21 du règlement financier, le prouve par le fait qu' elle figure sous un titre ( le troisième ) qui est précisément consacré à cette phase . Cette donnée n' a cependant pas d' incidence sur sa nature . Le virement, en effet, se situe au même niveau que le budget, tant parce qu' il modifie sa prévision et son autorisation de dépense originaire que parce que le Conseil et le Parlement, selon la répartition des compétences prévues par l' article 203 du traité ou, dans des cas particuliers, la Commission, sont habilités à y procéder . En outre, dans la mesure où il peut aller jusqu' à modifier le taux maximal des DNO, il est susceptible d' avoir un effet sur l' établissement des documents comptables pour l' exercice suivant .
En d' autres termes, nous pouvons conclure que, dans la mesure où il est imputable à l' autorité budgétaire et capable de produire des effets juridiques ( mais par conséquent également de donner lieu à des risques que vous avez très bien mis en lumière au point 12 des motifs de l' arrêt du 3 juillet 1986 ), le virement est soumis au contrôle de la Cour . Et on ne saurait objecter que c' est non pas l' acte en tant que tel, mais la mesure par laquelle on lui donne exécution qui peut être attaquée . Rappelons que cette exception a été soulevée par le Parlement dans l' affaire 34/86 par référence au budget dans son ensemble . L' arrêt l' a ignorée . Nous l' avons en revanche critiquée avec force : le fait de l' accueillir - avons-nous affirmé - impliquerait la mise en cause d' un organe qui n' est pas nécessairement responsable de l' illégalité et, ce qui est pire, obligerait les justiciables à attendre l' adoption d' une mesure liée aux postes contestés ou aux sommes fixées en violation des dispositions qui régissent la procédure budgétaire ( ou, ajoutons-nous aujourd' hui, qui sont contenues dans le règlement financier ).
Le deuxième problème de procédure qui est apparu au cours de l' audience porte sur l' étendue des contrôles que la Cour de justice et la Cour des comptes exercent sur les actes budgétaires . Sur un plan général, il a été étudié surtout par les juristes français . En France, en effet, les règles comptables ne sont pas considérées comme des règles de droit et il existe entre les pouvoirs des ordonnateurs et des comptables une séparation qui se reflète profondément dans les compétences du juge administratif et de la Cour des comptes . Il est donc évident que dans une telle optique "la violation des règles budgétaires et comptables ne peut, sans texte formel contraire, être invoquée à l' appui d' un recours pour excès de pouvoir" ( Odent : Contentieux administratif, Paris, 1981, vol . VI, p . 1923 ).
A Luxembourg, la question s' est déjà posée, mais pour être immédiatement écartée . L' arrêt rendu dans l' affaire 294/83 affirme en effet que "l' argument selon lequel le contrôle confié à la Cour des comptes par l' article 206 bis du traité ferait obstacle à celui de la Cour de justice doit être rejeté . La Cour des comptes ne peut ... qu' examiner la légalité de la dépense par rapport au budget et à l' acte de droit dérivé dont découle cette dépense ( communément appelé acte de base ). Son contrôle est donc ... distinct de celui exercé par la Cour de justice qui porte sur la légalité de cet acte de base" ( point 28 des motifs de l' arrêt ).
La conclusion que comporte le passage précité est une conclusion qui nous laisse perplexe non pas en raison des conséquences qu' elle engendre - la recevabilité du recours -, mais par le raisonnement sur lequel elle se fonde . Au demeurant, la thèse avancée à l' audience par l' agent de la Commission et selon laquelle la Cour des comptes s' occupe également de la bonne gestion sous l' angle de l' opportunité en accomplissant ainsi une tâche qui se situe plutôt sur le plan politique ne paraît pas plus convaincante . Et le point de vue qui réduit le contrôle de cet organe à "l' observation des règles de la comptabilité publique dans l' exécution du budget communautaire" nous paraît trop restrictif ( Sacchettini : "Dispositions financières", dans AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles, 1982, vol . 11, p . 89 et 90 ).
La vérité est que la Cour des comptes a le pouvoir de vérifier le respect non seulement des dispositions relatives au budget contenues dans les traités ou dans le règlement financier, mais de toute disposition appartenant à l' ordre juridique communautaire dans la mesure où elle a une incidence sur les dépenses . Comment alors distinguer entre ce contrôle et la juridiction?
Il a été observé avec beaucoup de pertinence que dans notre système les différences entre les deux fonctions procèdent d' une série de phénomènes et, en premier lieu, de la nature des effets auxquels leur exercice donne lieu . A la différence du contrôle de l' organe comptable, en effet, la fonction juridictionnelle est qualifiée par l' effet obligatoire et par le caractère définitif de la chose jugée . En outre, alors que sa mise en oeuvre suppose l' existence d' une demande ou, en tout cas, d' une contestation, l' intervention de l' organe précité en fait abstraction . Le travail de la Cour de justice réside donc concrètement dans l' examen spécifique et ponctuel d' actes ou de rapports litigieux; celle de la Cour des comptes consiste dans un examen systématique et général de l' activité de gestion ( voir Palmieri : La Corte dei Conti delle Comunità europee, n° 26 Padova, 1983, p . 78; Goletti : "La Corte dei conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario", dans Foro amministrativo, 1986, p . 2948 et suiv .).
Le troisième et dernier point de recevabilité concerne l' exception que la Grèce a soulevée au titre de l' article 184 du traité CEE contre la classification comme DO de l' aide spéciale à la Turquie : le Conseil observe en effet qu' un État membre ne peut pas invoquer l' inapplicabilité d' un poste budgétaire dans le cadre d' un recours visant à l' annulation d' un virement . A cette fin, il avance deux arguments .
Le premier se fonde sur la thèse, soutenue par une doctrine autorisée, selon laquelle l' exception d' illégalité ne peut pas être soulevée par les États membres ( Bebr : "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities : the Role of the Exception of Illegality", dans Common Market Law Review 1966-1967, p . 11 et 13, et Development of Judicial Control of the European Communities, La Haye, 1981, p . 195; Joliet, Le Droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Liège, 1981, p . 134 et suiv .). Ces sujets peuvent en effet attaquer directement, dans le délai prévu par l' article 173, tous les actes de nature obligatoire et, dans la mesure où ils participent à l' élaboration de ceux-ci, ils disposent au sein du Conseil d' une influence politique qui justifie qu' ils soient exclus du droit de demander leur annulation au moyen de l' article 184 . C' est dans ce sens que statue également l' arrêt rendu le 6 mars 1979 ( affaire 92/78, Simmenthal/Commission, Rec . p . 777 ). L' article 184 - lit-on à l' attendu 39 - "( assure ) à toute partie le droit de contester ... la validité des actes institutionnels ... constituant la base juridique de la décision attaquée, si cette partie ne ( dispose ) pas du droit d' introduire, en vertu de l' article 173 du traité, un recours direct contre ces actes ".
Le deuxième argument s' appuie sur les caractéristiques particulières du budget, et notamment sur le fait qu' il obéit aux principes du caractère indissociable et d' annualité . La première règle, en effet, ne permet pas qu' une partie et, a fortiori, un poste du budget soient déclarés inapplicables . Mais, dans un cas comme le nôtre, cette déclaration porterait atteinte également au principe d' annualité dès lors que s' en trouverait modifié le montant des DNO dans le budget de l' exercice 1986 auquel on recourt pour calculer le taux maximal de ces mêmes dépenses par rapport à l' exercice suivant . Et ce n' est pas tout . La classification des dépenses fait partie intégrante de la procédure budgétaire et ne peut pas être mise en cause dans le cadre d' un litige qui concerne la légalité d' un virement . Comme la Cour l' a affirmé dans l' arrêt rendu dans l' affaire 34/86, "les problèmes de délimitation des dépenses non obligatoires par rapport aux dépenses obligatoires font l' objet d' une procédure interinstitutionnelle de conciliation instituée par la 'déclaration commune' du Parlement ..., du Conseil et de la Commission ... et ... ils sont de nature à être résolus dans ce cadre" ( point 50 des motifs de l' arrêt ).
Les arguments ainsi résumés ne peuvent pas être accueillis . En ce qui concerne le premier, la donnée littérale sur laquelle la majeure partie de la doctrine fonde le droit des États membres de soulever l' exception d' illégalité nous paraît insurmontable ( Barav : "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", dans Common Market Law Review, 1974, p . 366 et suiv .; Vandersanden, Barav : Contentieux communautaire, Bruxelles, 1977, p . 260-263; Dubois : "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", dans Cahiers de droit européen, 1978, p . 411 et suiv .; Waelbroeck, "Article 184", dans AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles, 1983, vol . 10, tome I, p . 359 et suivantes ). Comme on le sait, l' article 184 dispose en effet que, "nonobstant l' expiration du délai prévu à l' article 173, alinéa 3, toute partie peut ... invoquer ... l' inapplicabilité de ce règlement" ( souligné par nous ). Ajoutons que cette thèse se trouve largement confirmée par la jurisprudence, entendue au sens large, de la Cour .
Commençons par l' affaire 32/65 ( Italie/Conseil et Commission, Rec . 1966, p . 563 ). Le gouvernement de Rome avait attaqué au titre de l' article 184 le règlement n° 19/65 du Conseil en alléguant l' illégalité de certaines dispositions des règlements n°s 17/62 du Conseil et 153/62 de la Commission . Celle-ci a nié que l' Italie ait pu agir sur la base de la disposition précitée et la Cour ( arrêt du 13 juillet 1966 ) s' est bornée à lui répondre qu' en vertu de l' article 184 "toute partie peut ... se prévaloir des moyens prévus à l' article 173, alinéa 1, pour invoquer l' inapplicabilité ( d' un ) règlement ". L' avocat général M . Roemer a, en revanche, abordé de front la thèse de l' exécutif . A son avis, "il suffira de se référer à la formule ... générale employée par la disposition ... ainsi qu' au fait qu' il est certainement concevable que les États membres possèdent un droit, digne de sauvegarde, à soulever l' exception d' irrecevabilité, parce que les vices dont est entaché un règlement général n' apparaissent ( souvent ) dans
toute leur force qu' au moment de leur application au cas d' espèce" ( p . 600 et suivantes ).
Vingt années plus tard, dans l' affaire 181/85 ( France/Commission ), l' institution défenderesse a fait en partie marche arrière . L' article 184, a-t-elle reconnu, peut être invoqué par un État membre, mais uniquement si celui-ci est "surpris" par la manière dont le règlement est appliqué . Dans ce cas également, la Cour a refusé l' obstacle et c' est l' avocat général qui a assumé la tâche de réfuter l' argument de l' exécutif . L' État membre, a en effet observé Sir Gordon Slynn, "n' a pas à démontrer, avant ... ( d' ) invoquer l' article 184, qu' il y avait une bonne raison pour lui de ne pas agir dans les délais au titre de l' article 173 ou qu' il a été surpris par l' application ou l' effet d' un acte du Conseil ou de la Commission ...; cette restriction que la Commission prétend introduire ne ( peut pas être trouvée dans le ) traité . Si elle était adoptée, elle poserait de difficiles questions de fait et nous ne voyons aucune raison contraignante ou même valable d' interpréter l' article 184 comme si cette restriction s' y trouvait ".
Nous partageons tout à fait le point de vue de nos deux collègues notamment en raison de sa conformité au principe qui interdit d' interpréter restrictivement les dispositions du traité relatives aux voies de recours ( arrêt du 15 juillet 1963, affaire 25/62, Plaumann/Commission, Rec . p . 199 ) et à la ratio de la disposition en question . S' il est vrai, en effet, qu' elle vise à compenser l' exclusion des particuliers du droit de recours contre les actes de portée générale, il n' en est pas moins vrai que parmi ces finalités figure également celle de permettre un contrôle incident de la légalité des actes, lorsque leurs effets ne peuvent être mesurés qu' après l' expiration des deux mois prévus par l' article 173 . Et on ne saurait nous opposer que dans notre cas cette période est arrivée à expiration à une époque désormais lointaine, et précisément le 8 avril 1982 . De fait, nous savons qu' entre la fin de 1981 et le début de 1986 l' aide à la Turquie a été bloquée en raison du "gel" des rapports entre Bruxelles et Ankara . La Grèce n' aurait donc pas pu apprécier les conséquences de sa classification comme DO dans le délai du recours en annulation .
Enfin, on ne peut pas affirmer que l' arrêt Simmenthal plaide contre la thèse que nous préférons . Dans cette affaire dont le requérant était un particulier, la Cour n' était pas appelée à se prononcer sur la question de savoir si l' exception d' illégalité peut être soulevée par un État membre . Il était en revanche demandé aux juges d' établir si l' exception peut avoir également pour objet des actes autres que les règlements et la contribution de l' arrêt réside justement dans le fait d' avoir précisé que l' article 184 est applicable aux actes qui, sans être conformes au modèle du règlement, produisent des "effets analogues" à ceux de cette source de droit .
Les arguments que la partie défenderesse fonde sur certaines caractéristiques du budget communautaire ne sont pas moins fragiles . La première observation critique à laquelle ils prêtent le flanc résulte de leur contradiction avec la ligne de conduite que le Conseil a suivie dans l' affaire 34/86 . En effet, l' institution vous avait alors demandé d' annuler le budget de l' exercice 1986 en ce qui concerne la partie dans laquelle les crédits d' engagement et de paiement dépassaient les taux d' augmentation qu' elle avait approuvés et proposés à l' Assemblée . La Cour a, comme on le sait, rejeté la demande en estimant que son acceptation aurait attribué un caractère définitif au budget résultant de la deuxième lecture du Conseil . En outre, avez-vous observé, l' intervention du pouvoir judiciaire dans une négociation réservée aux deux autorités budgétaires affecterait l' équilibre institutionnel prévu par le traité .
Cela dit, nous relevons que les règles d' unité et d' annualité n' interdisent pas de déclarer illégal un poste relatif à un exercice financier déjà clos . Un jugement de ce genre n' aurait en effet aucune incidence sur l' équilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Conseil et, tout en modifiant la nature de la dépense dans les exercices suivants, il ne se répercuterait pas sur les budgets dont ce poste a fait partie parce que leurs effets sont désormais épuisés . Enfin, il nous semble que la référence du Conseil au passage de l' arrêt du 3 juillet 1986 dans lequel vous avez affirmé qu' il incombait aux autorités budgétaires "agissant de concert" de délimiter les DO et les DNO n' est pas pertinente . La raison en est évidente . On ne saurait attribuer à cette observation la valeur d' une exclusion du contrôle juridictionnel, et cela d' autant plus dans une espèce comme la nôtre qui voit la Cour appelée à vérifier si l' article 203, paragraphe 9, a été correctement appliqué à la distinction entre les deux types de dépenses .
Nous en arrivons au fond de l' affaire . Rappelons que la Grèce tire son premier moyen de l' incompétence du Conseil communautaire à décider du virement litigieux . Ce dernier, affirme-t-elle, doit être considéré comme étant de nature mixte dès lors que la dépense fixée sous le poste de départ ( 9631 du chapitre 100 ) est obligatoire et que celle prévue par le poste d' arrivée ( 9632 du chapitre 96 ) constitue une DNO . Il en résulte qu' on aurait pu procéder à l' opération sur la base de l' article 21, paragraphe 2, alinéas 4 et 5, du règlement financier selon lequel les virements mixtes sont approuvés uniquement si les deux autorités budgétaires n' ont pas pris une décision contraire dans les six semaines qui suivent la réception de la proposition faite par l' exécutif . En l' espèce, comme on le sait, le Parlement s' est prononcé négativement, et cela emporte nécessairement la conclusion que le virement ne pouvait pas avoir lieu .
L' institution défenderesse, poursuit le gouvernement d' Athènes, rétorque que le poste d' arrivée ( aide spéciale à la Turquie ) figure parmi les DO dans tous les budgets à partir de l' exercice 1982, ainsi que dans l' annexe à la "déclaration commune visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire" signée le 30 juin 1982 par les présidents du Parlement, du Conseil et de la Commission ( JO C 194, p . 1 ). Mais cette classification est erronée . En effet, l' aide ne fait pas l' objet d' une obligation qui s' impose à la Communauté au titre d' une convention avec la Turquie, qu' il s' agisse de l' accord du 12 septembre 1963, du protocole additionnel ou d' un des protocoles financiers conclus jusqu' en 1977 . Elle a été décidée unilatéralement par le Conseil et, comme le laissent entendre la position communautaire du 10 mai 1979 ( dans laquelle on dit que "la Communauté est prête à envisager" la mise en oeuvre de la mesure ) et la décision n° 2/80 du conseil d' association ( qui prend acte de "l' offre" européenne ), constitue uniquement "un geste de bonne volonté ".
L' argument du Conseil selon lequel l' aide a pour base juridique la décision n° 2/80, précitée, n' est pas fondé non plus . La raison en est double . Pour pouvoir être définie comme "obligatoire" - rappelle-t-on -, une dépense doit découler du traité ou "des actes arrêtés en vertu de celui-ci" ( article 203, paragraphe 4, alinéa 1 ). Il est certain que les décisions prises par les organes de l' association CEE-Turquie ne font pas partie de ces derniers . En second lieu, pour être efficaces, ces décisions doivent être transposées dans l' ordre juridique communautaire par des actes du Conseil de ministres (( voir article 2, paragraphe 1, de l' accord 64/737 conclu le 12 septembre 1963 entre les représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil et "relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour l' application de l' accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie" ( JO 1964, p . 3703 ) )). Or, en l' espèce, il n' y aurait pas de disposition d' application et cette circonstance ne peut que plaider en faveur du caractère non obligatoire de la dépense .
Mais - observe encore la Grèce - la position du Conseil se heurte par ailleurs à son inaptitude à remplir les conditions dont la doctrine fait dépendre la nature obligatoire d' une dépense . Deux courants de pensée existent à cet égard . Selon le premier ( Sopwith : "Legal Aspects of the Community Budget", dans Common Market Law Review, 1980, p . 328; Ehlermann et Minch : "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure . Article 205 of the EEC Treaty", dans Europarecht, 1981, p . 24 ), il y a DO lorsque : a ) l' initiative concrète à laquelle la dépense se réfère est prévue par un acte juridique; b ) le montant de la dépense est fixé par un acte juridique différent du budget; c ) la Communauté ou une de ses institutions se sont engagées au paiement . Or, dans notre cas, aucune des trois conditions ne paraît remplie . Comme on l' a vu, en effet, la décision du Conseil ne s' est pas traduite par des actes juridiques et la nature unilatérale de l' offre communautaire exclut que l' on se trouve en présence d' engagements contraignants .
Selon d' autres auteurs, en revanche, une dépense est obligatoire lorsqu' elle correspond à un crédit qu' une personne de droit public ou privé revendique vis-à-vis de la Communauté sur la base du traité, de dispositions dérivées ou d' un accord international ( Strasser : Les finances de l' Europe, Bruxelles, 1980, p . 49; Dankert : "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", dans Common Market Law Review, 1983, p . 707 ). Mais, même en admettant ce point de vue, le résultat ne change pas : en effet, il n' existe pas d' instruments de droit international, même en ce qui concerne la suspension et la reprise des rapports entre Bruxelles et Ankara, qui attribuent à la Turquie des droits susceptibles d' être invoqués à l' égard de la CEE .
Enfin, la référence que le Conseil fait à l' annexe de la déclaration commune du 30 juin 1982 n' est guère pertinente . Ce texte - il est vrai - classifie comme DO le poste relatif à l' aide spéciale . Mais, dans la mesure où elle est destinée à s' appliquer entre les seules institutions, la source de droit dont il fait partie ne lie pas les États membres et peut tout au plus servir d' aide dans l' interprétation de l' article 203 .
La thèse développée par le Conseil et suivie dans une large mesure par la Commission va dans le sens contraire . L' institution défenderesse fait d' abord observer que les autorités budgétaires et l' exécutif n' ont jamais eu de doutes sur la classification comme DO des postes de départ et d' arrivée . Cela serait prouvé par : a ) la proposition que ce dernier a fait en ce qui concerne le virement litigieux; b ) l' avis du Parlement qui, bien qu' il soit négatif, ne contient pas d' objections relatives à la nature de la dépense; c ) le fait que, dans l' ordre du jour du "trilogue" qui s' est ouvert le 3 octobre 1986, il n' est pas fait la moindre allusion à l' opportunité de procéder à une nouvelle classification de l' aide à la Turquie .
Il y a ensuite la déclaration du 30 juin 1982 dans laquelle les trois institutions déclarent considérer comme obligatoires "les dépenses que l' autorité budgétaire est tenue d' inscrire au budget pour permettre à la Communauté de respecter ses obligations internes ou externes, telles qu' elles résultent des traités ou des actes arrêtés en vertu de ceux-ci" ( souligné par nous ). La Grèce minimise le poids de ce document, mais à tort . Le Conseil, en effet, a toujours considéré les déclarations institutionnelles comme des actes d' engagement politique ( voir réponse à la question écrite du député M . Maigaard; JO 1977, C 259, p . 5 ). Ce qui importe le plus c' est qu' elles se rattachent du point de vue fonctionnel à l' article 15 du traité de fusion des exécutifs, c' est-à-dire à une disposition qui, outre qu' elle a été utilisée par la Cour dans l' arrêt AETR, précité, doit être considérée comme étant l' expression du principe de collaboration entre les organes ( voir Van Craynenest dans AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, cit ., vol . 15, p . 10; Amphoux, loc . cit ., vol . 9, p . 241, note 2 ).
Or, des obligations de caractère externe - ce qu' est sans aucun doute l' aide spéciale à la Turquie - peuvent être souscrites par un organe disposant de la personnalité internationale même sur la base d' engagements unilatéraux ( voir Essais nucléaires, Australie/France, arrêt du 20 décembre 1974, Cour internationale de justice, Rec . 1974, p . 253, piont 43 ). En l' espèce, cependant, il n' y a pas lieu de recourir à une démarche de ce genre . Certes, l' aide ne trouve pas son origine dans les protocoles financiers . Mais le fait est que l' offre communautaire du mois de mai 1975 a été acceptée par la Turquie et que l' accord ainsi obtenu a été repris par la décision n° 2/80, déjà citée à plusieurs reprises . Le fait est également qu' en dépit de son appellation, cette mesure a un caractère conventionnel indiscutable ou s' inscrit en tout cas dans les relations conventionnelles de l' association CEE-Turquie d' où elle pénètre dans le système communautaire par le truchement de la disposition - l' article 238 du traité - sur laquelle l' association se fonde .
Le poste 9632 du budget 1986 trouve donc dans la décision précitée une base juridique tout à fait adéquate . Les dispositions qu' elle contient sont en effet suffisamment précises et ne requièrent pas de mesures d' exécution . D' autre part, l' article 2, paragraphe 1, de l' accord 64/737 n' impose pas la transposition dans l' ordre juridique communautaire de toutes les décisions du Conseil d' association . Et on ne saurait affirmer que les modalités prévues pour l' affectation de l' aide ou la décision de suspendre de facto l' exécution des engagements financiers pris par la CEE ont eu une incidence sur la nature de la dépense en ce sens qu' ils l' ont rendue non obligatoire .
Ces modalités ou conditions, en effet, n' ont conféré aux institutions communautaires aucun pouvoir de fixer le niveau des crédits à inscrire au budget et le "gel" des rapports CEE-Turquie ne s' est pas traduit par des actes juridiques et n' a pas mis en cause l' existence d' obligations souscrites par la Communauté : c' est si vrai qu' entre 1981 et 1986 des paiements relatifs au poste 9632 ont été effectués et seule l' inscription de crédits d' engagement a été interrompue . Cela explique d' ailleurs pourquoi la reprise des relations entre les parties et le versement de l' aide litigieuse n' ont pas été sanctionnés par un acte formel .
Que dire de ces arguments? Le fait de se prononcer sur leur validité suppose d' abord que soient clarifiées les notions de DO et de DNO . Introduite dans l' article 203, paragraphe 4, du traité par le traité du 22 avril 1970 et appliquée à partir de l' exercice 1975, la distinction entre les deux types de dépenses vise à concilier l' exigence d' accroître les pouvoirs budgétaires du Parlement et la nécessité d' empêcher qu' ils soient exercés de telle sorte qu' ils affectent a posteriori les décisions du Conseil . Toutefois, il est indéniable que, loin d' atteindre l' objectif recherché par le législateur, le compromis ainsi réalisé a plutôt contribué à exacerber les rapports déjà difficiles entre les "diarques" des finances communautaires . D' où un conflit qui se fait d' année en année plus aigu et, dans le cadre de celui-ci, la recherche de nouvelles solutions de compromis destinées en quelque sorte à l' atténuer . La plus ambitieuse de ces tentatives, à la suite d' un accrochage particulièrement dur, a été la déclaration interinstitutionnelle du 30 juin 1982 qui définit les dépenses de la Communauté en des termes qui ne coïncident pas tout à fait avec ceux de l' article 203, paragraphe 4 .
Cette disposition traite, en effet, uniquement des DO et les identifie comme les crédits qui découlent "obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci ". Le concept des DNO apparaît donc implicitement et par opposition à celui des DO . Mais, pour être inscrites au budget, même les DNO doivent être fondées sur une disposition de droit primaire ou dérivé . Cela implique qu' on ne peut établir si on est en présence de l' une ou l' autre catégorie de dépense qu' en analysant la disposition de base et, en particulier, la force obligatoire qu' elle revêt à l' égard de l' organe qui est appelé à exécuter le paiement . Si cet examen aboutit à la conclusion que l' autorité en question a une compétence liée, nous nous trouverons devant une DO; nous aurons, en revanche, une DNO si on constate que le versement des sommes prévues relève de son pouvoir discrétionnaire ( Sacchettini, op . cit ., p . 151 et suiv .).
Comme nous l' avons vu point 8, la déclaration interinstitutionnelle ne s' écarte pas, en définissant les deux types de dépenses, de la méthode que suit l' article 203, paragraphe 4 . Elle contient cependant deux nouveautés : elle affirme explicitement que les DO peuvent découler également d' obligations externes et elle classe les postes budgétaires, qui sont reproduits dans l' annexe, en DO ou DNO . Or, comme les postes de départ et d' arrivée du virement litigieux figurent parmi les DO, il est évident que la deuxième nouveauté acquiert une importance particulière pour la solution de notre affaire et explique l' importance que les parties ont attribuée au cours de l' ensemble de la procédure à la nature juridique de la déclaration . En effet, une fois son caractère contraignant admis, la circonstance que celle-ci qualifie l' aide spéciale de dépense obligatoire prive le premier moyen du gouvernement d' Athènes de tout fondement .
Nous sommes cependant convaincu qu' il n' est pas indispensable ici d' approfondir le status de la déclaration dans l' ordre juridique communautaire . Personnellement, nous adhérons à la thèse selon laquelle les documents de ce genre : a ) trouvent leur base juridique dans les articles 5 du traité CEE et 15 du traité de fusion des exécutifs; b ) expriment le principe général qui impose aux organes communautaires une loyauté et une collaboration réciproques; c ) peuvent, si les obligations qui en découlent sont suffisamment précises et inconditionnelles, être élevés au rang d' actes destinés à appliquer le traité et rendre susceptibles d' annulation les dispositions dérivées qui leur sont contraires ( sur les deux premiers points, il convient d' ajouter, aux auteurs mentionnés par le Conseil, Vesterdorf : Europaparlament og europaeisk integration, Copenhague, 1983, p . 249 et suiv ., et Bieber : "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", dans Common Market Law Review, 1984, p . 521; sur le troisième, voir Waelbroeck Michel et Waelbroeck Denis : "déclarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, communication au colloque "Le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle", Bruxelles ( du 24 au 26 septembre 1986, en cours de publication ).
Tout cela étant reconnu, il reste cependant indiscutable que les déclarations communes et les actes similaires constituent néanmoins un simple "droit de complément" auquel il n' est pas donné, sous peine d' invalidité, de déroger au droit primaire . Le fait que notre texte et les budgets de 1982 à 1986 font figurer l' aide
spéciale parmi les DO, ou que cette classification n' ait jamais suscité de conflits entre le Conseil, le Parlement et la Commission, serait donc privé de valeur si nous établissions qu' il n' existe à la base de cette mesure, pour utiliser les termes de l' article 203, paragraphe 4, aucune disposition du traité ou aucun acte arrêté en vertu de celui-ci . Mais peut-on dire que les choses se présentent ainsi? Examinons-les .
La Grèce, rappelons-le, considère l' aide spéciale comme un simple "geste de bonne volonté", parce qu' elle a été décidée unilatéralement par le Conseil et parce qu' elle n' est pas susceptible de s' inscrire dans le cadre conventionnel des rapports CEE-Turquie et n' a jamais été transposée dans l' ordre juridique communautaire . Pour leur part, le Conseil et la Commission affirment que l' aide se fonde sur une obligation d' origine conventionnelle, parce qu' elle est née d' une offre communautaire que la Turquie a acceptée et parce qu' elle est sanctionnée par le véritable accord international qu' il y a lieu de voir, malgré l' appellation, dans la décision n° 2/80 . Disons d' emblée que les deux thèses nous paraissent inacceptables . En effet, l' État requérant dénie à la Communauté un pouvoir - celui de s' engager unilatéralement - qui ne peut pas ne pas lui être reconnu et les deux institutions ont donné, de la situation en question, une lecture qui en fausse les traits essentiels .
Certes, il n' y a pas lieu d' exclure radicalement que l' événement qui a abouti à la décision n° 2/80 puisse être présenté sous un aspect conventionnel; il suffit peut-être à cet égard d' inverser la position du Conseil en voyant dans "l' offre" de la Communauté une acceptation de la demande d' assistance financière que la Turquie a présentée en octobre 1978 ( ci-dessus, point 2 ) et de soutenir ensuite que la mesure précitée, dont la nature unilatérale ne fait pas de doute, a sanctionné l' accord ainsi réalisé, mais n' en a pas modifié le caractère . Tout cela est cependant artificiel . Il est plus conforme à la réalité des faits et plus correct sur le plan théorique de présenter l' offre en question - en d' autres termes, l' acte du 16 mai 1979 par lequel le Conseil a décidé d' accorder l' aide à la Turquie - comme une déclaration qui a engagé la Communauté à suivre certains comportements sans en subordonner l' observation à des contreparties ou à des manifestations de volonté antérieures ou postérieures, implicites ou explicites de la part de son destinataire .
Or, il ne fait aucun doute qu' en droit international les promesses sont contraignantes . M . Giacinto Bosco l' a affirmé, il y a cinquante ans, en appuyant sa thèse - alors inédite et hérétique à la fois - sur le pouvoir de s' engager unilatéralement, résultant d' une règle générale en matière de production normative, qui doit être reconnu à la volonté des États ( voir "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", dans Rivista di diritto pubblico, 1938, p . 626 et suiv .); au cours des décennies suivantes, des auteurs de plus en plus nombreux se sont engagés sur la voie ainsi ouverte, fût-ce avec des arguments différents ou parfois en des termes moins larges ( voir, par exemple, Carbone, Promessa ed affidamento nel diritto internazionale, Milan, 1967 ). Aujourd' hui, la règle promissio est obligatio a été définitivement consacrée par la cour de La Haye dans l' arrêt précité sur les essais nucléaires français en Polynésie . Il est évident que, allant au-delà de sa formulation originaire, elle s' applique également aux organismes internationaux dans la mesure où ils sont dotés de la personnalité ( voir Sicault : "Du caractère obligatoire des engagements unilatéraux en droit international public", dans Revue générale de droit international public, 1979, p . 633 et suiv .).
Revenons alors au problème dont nous sommes partis . Si nos observations sont exactes, la base juridique du poste 9632 est la décision du 16 mai 1979, c' est-à-dire un acte non publié au Journal officiel et à certains égards atypique, mais certainement plus "formel" que nombre de documents - tels que les "communications" de la Commission au Conseil communautaire et les "conclusions" du Conseil européen - que l' autorité budgétaire utilise pourtant comme bases de dépense ( voir, pour le budget de l' exercice 1987, les postes 941 et 9490, JO 1987, L 86, p . 879, 885 ). D' autre part, en tant que manifestation du pouvoir de s' engager unilatéralement, cette décision se fonde sur la disposition - non écrite, mais unanimement reconnue et de rang primaire - qui attribue à la Communauté la personnalité internationale . L' aide spéciale à la Turquie a donc été présentée comme une dépense obligatoire et elle l' est restée dans les exercices suivants celui où elle a été inscrite pour la première fois ( 1982 ), puisqu' on ne peut certainement pas considérer que le "gel" des rapports entre Bruxelles et Ankara ait eu la capacité d' en modifier la nature .
Reste alors à préciser le status de la décision n° 2/80 . A notre avis, elle n' a fait que transcrire - ou, si l' on préfère, sanctionner - une obligation déjà parfaite et arrêter les modalités de son exécution . On ne saurait affirmer - mais l' intérêt du problème est désormais mineur - que l' absence de mesures destinées à la transposer dans le droit communautaire revêt de l' importance . Sur ce point, l' argument du Conseil nous paraît pertinent : une lecture attentive révèle en effet que l' article 2, paragraphe 1, de l' accord 64/737 oblige de transposer uniquement les décisions qui ne pourraient pas autrement être appliquées . Il est évident qu' une telle exigence n' existait pas dans notre cas .
Dans le deuxième moyen, présenté à titre subsidiaire, la Grèce se plaint des détournements de pouvoir et de procédure que le Conseil aurait commis en procédant au virement litigieux . Le premier vice consisterait dans la décision de transférer un crédit provisionnel et inscrit sous une certaine ligne vers une ligne opérationnelle d' un autre genre . Les crédits du chapitre 100 sont en effet "individualisés" et, partant, liés par les "commentaires" correspondants, et c' est pourquoi on ne peut les virer que si l' acte de base concernant la ligne de départ est intervenu et si le transfert a lieu vers le poste correspondant . Or, en l' espèce : a ) l' acte de base pour le poste 9631 - c' est-à-dire le quatrième protocole financier - n' a jamais été adopté; b ) le virement a servi à alimenter un poste différent comme l' était précisément l' aide spéciale .
Le détournement de procédure se rattache également à la nature obligatoire des crédits inscrits au chapitre 100 . Dans ces conditions - affirme le gouvernement d' Athènes -, l' autorité budgétaire aurait dû suivre la méthode dite du "virement triangulaire ": concrètement, elle aurait dû transférer le crédit de quo du poste 9631 du chapitre 100 au poste opérationnel correspondant - c' est-à-dire encore le poste 9631 - du chapitre 96 pour ensuite le virer de ce dernier au poste 9632 du même chapitre .
Demandons-nous d' abord quels sont le but et l' engagement des crédits provisionnels . Comme on le sait, le chapitre 100 ne constitue pas une ligne budgétaire sur laquelle des dépenses peuvent être imputées . Il est plutôt une réserve constituée de sommes ayant une certaine destination et inscrites au budget en prévision de dépenses d' un montant incertain auquel un organe devrait faire face en raison d' une action dont la base juridique n' est pas complètement définie . En vertu de l' article 21 du règlement financier, ces fonds ne peuvent être utilisés par l' autorité budgétaire qu' au moyen de virements et, selon que ceux-ci concernent des DO, des DNO ou sont d' un type mixte, sur la base d' une procédure à laquelle le Conseil et le Parlement participent de diverses manières .
Et nous en venons au grief du détournement de pouvoir . La Grèce - observent à juste titre le Conseil et la Commission - ne tient pas compte du fait que le virement se décompose en deux phases comportant des caractéristiques et des implications distinctes : la première consiste dans l' autorisation donnée par les titulaires des pouvoirs budgétaires; la seconde, qui correspond à l' exécution de la dépense, se traduit concrètement par le transfert matériel de crédits entre chapitres différents ou à l' intérieur du même chapitre et a, au sens de l' article 205 du traité, la Commission pour protagoniste . Or, un acte de base n' est indispensable qu' à ce deuxième stade alors qu' on peut en faire abstraction lorsqu' il s' agit de dégager les crédits inscrits aux postes visés au chapitre 100 .
Cela étant précisé, nous observons que les "commentaires" - c' est-à-dire les déclarations figurant à droite du budget et à côté de chaque ligne sur laquelle sont inscrits les montants (( voir article 16, paragraphe 2, sous b ) et c ) )) - ne revêtent pas en général la nature obligatoire que leur attribue le gouvernement d' Athènes . Ils ont plutôt pour but d' indiquer la base juridique de la dépense, de fournir certaines précisions à l' ordonnateur ou, lorsqu' il s' agit de crédits dissociés, d' articuler en plusieurs exercices l' échéancier des paiements ( Strasser, Le finanze dell' Europa, Bruxelles, 1979, p . 60 ).
En tout état de cause, les commentaires des lignes visées au chapitre 100 n' ont assurément pas un caractère obligatoire . Nous savons en effet que les crédits correspondants ne peuvent être utilisés qu' au moyen du virement et que le virement a, en l' occurrence, une fin spécifique, à savoir celle de modifier en cours d' exercice la prévision et l' autorisation de dépense chaque fois que l' adoption de l' acte de base pour un crédit déterminé se révèle irréalisable ou que la mise en oeuvre d' une certaine action est plus rapide ou plus lente que prévue et conduit à renforcer un poste au détriment d' un autre dont les perspectives d' utilisation paraissent moins proches ou moins urgentes . Les objectifs de l' opération ressortent d' ailleurs clairement de la déclaration du 30 juin 1982 dont le point IV, paragraphe 3, sous c ), prévoit que, pour les crédits pour lesquels il paraît impossible d' arrêter le règlement de base avant le mois de mai, "la Commission soumet des propositions de rechange ( virements )" permettant "d' assurer l' utilisation pendant l' année budgétaire des crédits dont il s' agit ".
Nous pouvons donc conclure au bien-fondé de la démarche suivie par le Conseil . Exerçant les pouvoirs qui lui sont propres, il a modifié certaines dotations originaires du budget à la suite de faits intervenus après l' adoption de celui-ci et il a ainsi assuré une utilisation rationnelle des crédits .
Tout aussi mal fondé est le grief de détournement de procédure . En effet, pour les raisons que nous venons de voir, la nécessité d' un virement "triangulaire" ne peut pas être déduite de la nature obligatoire des commentaires relatifs aux lignes du chapitre 100 . Mais il ne trouve pas non plus d' appui dans le règlement financier . Bien au contraire, les données fournies par cette source - c' est-à-dire la formulation générale de l' article 15, paragraphe 4, selon lequel les crédits du chapitre 100 peuvent faire l' objet de virements "selon la procédure prévue à l' article 21", et le fait qu' en vertu de cette dernière disposition "ne peuvent être dotés de crédits par voie de virements que les lignes ... pour lesquelles le budget autorise un crédit ou porte la mention 'pour mémoire' " ( paragraphe 5 ) - démontrent que les virements directs sont pleinement licites .
Ajoutons que : a ) sous l' angle des pouvoirs attribués à l' autorité budgétaire ou des compétences revenant aux États membres, le choix entre la méthode triangulaire et la méthode directe est tout à fait indifférent; b ) quelle que soit la méthode utilisée, le résultat de la procédure de virement ne change pas .
Comme nous l' avons déjà dit, le troisième moyen a une portée plus large . Au point 7 de son dispositif - affirme la Grèce, - la résolution n° 541 ( 1983 ), adoptée le 18 novembre 1983 par le Conseil de sécurité des Nations Unies, "demande à tous les États de ne pas reconnaître d' autre État chypriote que la république de Chypre ". Or, en ayant reconnu la "République turque de Chypre-Nord", le gouvernement d' Ankara a manqué à cette obligation . Par conséquent, la Communauté ne peut pas lui accorder l' aide spéciale sans méconnaître cette violation et, partant, transgresser elle-même une obligation à laquelle elle est tenue sur la base d' un acte qui l' a lie en vertu du principe de substitution .
L' argument doit être rejeté parce qu' il est vicié dans sa prémisse . Il résulte de toute évidence du texte du dispositif et de l' examen des débats et des déclarations de vote qui ont précédé l' adoption de la résolution n° 541 ( voir leur résumé dans La Comunità internazionale, 1984, p . 308 à 314 ) que celle-ci ne constitue pas une "décision" et ne se présente donc pas comme un acte contraignant, mais s' inscrit parmi les mesures ayant un caractère de simple recommandation . Les États auxquels elle s' adresse ne sont donc pas tenus de respecter la ligne de conduite indiquée au point 7 ou de tirer de son inobservation les conséquences alléguées par la Grèce ( en général, voir Conforti, Le Nazioni Unite, 4e édition, Padoue, 1986, p . 185 et suiv ., 265 et suiv .).
A la lumière des considérations qui précèdent, nous vous proposons de rejeter le recours introduit le 4 août 1986 par la République hellénique contre le Conseil des Communautés européennes .
Les dépens, y compris les frais de la partie intervenante, seront mis à la charge de la partie succombante .
(*) Traduit de l' italien .