62007CJ0567
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
1. oktober 2009 (
*1
)
»Frie kapitalbevægelser — artikel 56 EF — restriktioner — begrundelse — boligpolitik — tjenesteydelser af almen økonomisk interesse«
I sag C-567/07,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Raad van State (Nederlandene) ved afgørelse af 19. december 2007, indgået til Domstolen den, i sagen:
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
mod
Woningstichting Sint Servatius,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Tizzano (refererende dommer), A. Borg Barthet, E. Levits og J.-J. Kasel,
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. marts 2009,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Woningstichting Sint Servatius ved advocaten M. de Boer, J. de Pree og P. Slot
—
den nederlandske regering ved C. Wissels og Y. de Vries, som befuldmægtigede
—
den tyske regering ved M. Lumma, som befuldmægtiget
—
den irske regering ved D. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af barrister M. Gray
—
den ungarske regering ved J. Fazekas, R. Somssich og K. Borvölgyi, som befuldmægtigede
—
den polske regering ved M. Dowgielewicz og P. Kucharski samt ved K. Majcher, som befuldmægtigede
—
den svenske regering ved S. Johannesson, som befuldmægtiget
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet og A. Nijenhuis, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56 EF, 58 EF, artikel 86, stk. 2, EF, artikel 87 EF og 88 EF.
2
Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med tvist mellem Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (boligminister og minister for boligområder og integration, herefter »ministeren«) og Woningstichting Sint Servatius (herefter »Servatius«) vedrørende ministerens afslag på at meddele Servatius, som er en organisation godkendt til at drive almen boligvirksomhed i Nederlandene, tilladelse til at investere i et boligbyggeriprojekt i Liège (Belgien).
Nationale bestemmelser
3
Artikel 22, stk. 2, i den nederlandske forfatning bestemmer, at »[d]et er statens opgave at fremme adgangen til tilfredsstillende boliger«. Denne opgaves art og udstrækning er defineret i boligloven (Woningwet) og bekendtgørelse om forvaltning af den almene boligsektor (Besluit beheer sociale huursector, herefter »BBSH«).
4
Boliglovens artikel 70, stk. 1, bestemmer:
»Foreninger med fuld retsevne og stiftelser, der har til formål udelukkende at udøve almen boligvirksomhed, og som ikke har til formål at foretage andre udbetalinger end af hensyn til alment boligbyggeri, kan ved kongelig anordning godkendes som organisation, der udelukkende driver almen boligvirksomhed.«
5
Nævnte lovs artikel 70c fastsætter:
»Den godkendte organisation stiller med forrang for personer, der på grund af deres indkomst eller på grund af andre omstændigheder har vanskeligheder ved at finde passende bolig, boliger til rådighed. […]«
6
Boliglovens artikel 70d lyder således:
»1.   Godkendte organisationer er undergivet den ansvarlige ministers tilsyn i overensstemmelse med artikel 71a, stk. 1, indledningen, og stk. 1, litra b).
2.   Nærmere forskrifter om tilsyn udstedes ved eller i henhold til bekendtgørelse […]«
7
Boliglovens artikel 120a, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Ved eller i henhold til bekendtgørelse kan det bestemmes, at ministeren forsøgsvis midlertidigt kan fravige forskrifter, der er fastsat ved eller i henhold til bekendtgørelse, eller kan tillade en sådan fravigelse.«
8
I henhold til BBSH’s artikel 9 skal ændringer i en godkendt organisations vedtægter, herunder ændringer med hensyn til den geografiske afgrænsning af dens virksomhed, godkendes af ressortministeren.
9
BBSH’s artikel 11, stk. 1, bestemmer, at »[d]en godkendte organisation […] udelukkende [udøver] almen boligvirksomhed«.
10
Endelig bestemmer BBSH’s artikel 49, stk. 1:
»Ministeren kan fravige denne bekendtgørelse eller tillade fravigelser med henblik på forsøg, der efter hans opfattelse tjener den almene boligsektors interesser.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11
Servatius er en godkendt organisation som omhandlet i boliglovens artikel 70, stk. 1. Dens vedtægtsmæssige formål er udelukkende at drive almen boligvirksomhed, og dens virkeområde er begrænset til bestemte nederlandske kommuner. Servatius er eneaktionær og ledelse i holdingselskabet Servatius Holding Maastricht BV.
12
Med henblik på at opføre boliger i byen Liège, der ligger 30 km fra den nederlandske grænse, har Servatius gennem Servatius Holding Maastricht BV stiftet to belgiske selskaber og ansøgt den kompetente nederlandske minister om tilladelse til forsøg i overensstemmelse med boliglovens artikel 120a og BBSH’s artikel 49. Projektet vedrørte en kombination af ejer- og lejeboliger, parkeringspladser og forretningslokaler.
13
For at finansiere projektet udlånte Servatius en sum penge til et af sine belgiske datterselskaber til en rente på 1,5%, efter at Servatius som godkendt organisation i Nederlandene selv havde opnået et lån på særligt fordelagtige vilkår.
14
Ved afgørelse af 5. december 2002 gav ministeren afslag på tilladelse til Servatius’ projekt, idet det var beliggende i Belgien. Ifølge ministeren havde Servatius ikke godtgjort, at projektet ville komme det nederlandske boligmarked og særligt de boligsøgende i Maastrichtregionen (Nederlandene) til gode. Servatius’ byggeprojekt opnåede således ikke den status som forsøgsprojekt i henhold til boliglovens artikel 120a og BBSH’s artikel 49, der ville have gjort det muligt for selskabet at gennemføre det planlagte byggeri i Belgien.
15
Servatius påklagede afslaget på tilladelse til selskabets byggeprojekt, hvorefter ministeren ved afgørelse af 29. december 2003 afviste klagen som ubegrundet.
16
Ved dom af 19. maj 2006 i den af Servatius anlagte sag til prøvelse af nævnte klageafgørelse tog Rechtbank Maastricht Servatius’ påstand til følge, ophævede afgørelsen og hjemviste sagen til ministeren med pålæg om at træffe en ny afgørelse vedrørende Servatius’ klage.
17
Den 29. juni 2006 appellerede ministeren denne dom til den forelæggende ret.
18
Da Raad van State er i tvivl om fortolkningen af artikel 56 EF, 58 EF og artikel 86, stk. 2, EF, artikel 87 EF og 88 EF, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er der tale om en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56 EF, hvis en virksomhed — der i henhold til loven er godkendt til at varetage hensynet til alment boligbyggeri i Nederlandene, som til dette formål kan gøre krav på offentlige midler, og som i henhold til loven udelukkende må drive virksomhed inden for dette område, og som i princippet har sit virkeområde inden for Nederlandene (herefter en »godkendt organisation«) — ikke uden forudgående tilladelse fra ministeren må udøve grænseoverskridende virksomhed?
2)
a)
Kan hensynet til alment boligbyggeri i en medlemsstat anses for et hensyn til den offentlige orden som omhandlet i artikel 58 EF?
b)
Kan hensynet til alment boligbyggeri i en medlemsstat anses for et i EF-Domstolens praksis anerkendt tvingende alment hensyn?
c)
Kan nærmere bestemt hensynet til, at alment boligbyggeri i en medlemsstat er effektivt og kan finansieres, anses for et hensyn til den offentlige orden som omhandlet i artikel 58 EF eller for et i EF-Domstolens praksis anerkendt tvingende alment hensyn?
3)
a)
Hvis det forudsættes, at kravet om forudgående tilladelse til en godkendt organisation som omhandlet i første spørgsmål udgør en restriktion, som er begrundet i en af de begrundelser, der er omhandlet i spørgsmål 2a, 2b og 2c, er kravet da nødvendigt og forholdsmæssigt?
b)
Har en medlemsstat ved anvendelsen af denne begrundelse en vid skønsbeføjelse ved fastsættelsen af rækkevidden af den pågældende almindelige økonomiske interesse og af, hvorledes denne interesse varetages? Er det i den forbindelse også af betydning, at Fællesskabet ingen eller næsten ingen beføjelse har på området for alment boligbyggeri?
4)
a)
Kan en medlemsstat som begrundelse for en restriktion for de frie kapitalbevægelser ved siden af eller i forbindelse med de i artikel 58 EF nævnte og de i EF-Domstolens praksis anerkendte tvingende almene hensyn samtidig påberåbe sig artikel 86, stk. 2, EF, såfremt den pågældende virksomhed er indrømmet særlige rettigheder, og denne virksomhed har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse?
b)
Har de almene hensyn, der er omhandlet i artikel 58 EF, og de i EF-Domstolens praksis anerkendte tvingende almene hensyn samme indhold som den almindelige økonomiske interesse, der er omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF?
c)
Har den pågældende medlemsstats påberåbelse af artikel 86, stk. 2, EF, hvorved der lægges vægt på, at de pågældende virksomheder, der er indrømmet særlige rettigheder, udfører opgaver af almindelig økonomisk interesse, større vægt sammenholdt med påberåbelsen af de almene hensyn, der er omhandlet i artikel 58 EF, og de i EF-Domstolens praksis anerkendte tvingende almene hensyn?
5)
a)
Kan virksomheder, såsom godkendte organisationer som omhandlet i første spørgsmål, der på den ene side skal anvende hele deres formue til alment boligbyggeri, men på den anden side også udøver kommerciel virksomhed med hensyn til alment boligbyggeri, med hensyn til samtlige eller en del af deres opgaver anses for virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF?
b)
Er det for en bekræftende besvarelse af spørgsmål 5a nødvendigt, at de pågældende virksomheder fører et særskilt regnskab, hvoraf klart fremgår, hvilke udgifter og hvilke indkomster der er forbundet med på den ene side de sociale og på den anden side de kommercielle aktiviteter, og at denne forpligtelse fremgår af en national lovbestemmelse? Skal det dermed sikres, at de finansielle midler fra en medlemsstat udelukkende anvendes til de sociale aktiviteter og disses videreførelse?
6)
a)
Såfremt en godkendt organisation som omhandlet i første spørgsmål med hensyn til samtlige eller en del af sine aktiviteter kan anses for en virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF, kan den omstændighed, at den har fået overdraget at udføre sådanne tjenesteydelser, da begrunde, at den godkendte organisation pålægges en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56 EF?
b)
Har en medlemsstat ved anvendelsen af denne begrundelse en vid skønsbeføjelse ved fastsættelsen af rækkevidden af den pågældende almindelige økonomiske interesse og af, hvorledes denne interesse varetages? Er det i den forbindelse også af betydning, at Fællesskabet ingen eller næsten ingen beføjelse har på området for alment boligbyggeri?
7)
a)
Kan den omstændighed, at en medlemsstat stiller finansielle midler til rådighed for visse virksomheder som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF, medføre, at det er nødvendigt at begrænse den territoriale udstrækning af virksomhedernes aktiviteter for at modvirke, at disse finansielle midler skulle udgøre ulovlig statsstøtte, og at virksomhederne ved anvendelse af disse midler i en anden medlemsstat på ikke-markedskonforme betingelser konkurrerer med virksomheder i denne medlemsstat?
b)
Kan en medlemsstat, som i dette tilfælde Kongeriget Nederlandene, pålægge en godkendt organisation som omhandlet i første spørgsmål, der ønsker at udføre boligbyggerivirksomhed af almen og kommerciel art i en anden medlemsstat, et krav om forudgående tilladelse, såfremt der i førstnævnte medlemsstat endnu ikke består nogen lovmæssig forpligtelse til at holde disse to typer virksomhed adskilt? Er kravet om en forudgående tilladelse i dette tilfælde en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning i forhold til formålet om at overholde artikel 87 EF og 88 EF?«
Det første til det tredje spørgsmål
19
Med de tre første spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56 EF, hvis en medlemsstat kræver, at en organisation som Servatius, der er godkendt som en organisation, der driver almen boligvirksomhed i henhold til boliglovens artikel 70, stk. 1, skal have en forudgående tilladelse for at gennemføre investeringer på byggeområdet i en anden medlemsstat. Såfremt dette spørgsmål skal besvares bekræftende, ønsker nævnte ret oplyst, dels om denne type restriktion kan begrundes i boligpolitiske hensyn i den pågældende medlemsstat samt deres finansiering i medfør af en ved artikel 58 EF udtrykkeligt tilladt undtagelse eller i medfør af et i Domstolens praksis anerkendt tvingende alment hensyn, dels om en sådan restriktion er en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning for at virkeliggøre det ønskede mål.
20
For at besvare disse spørgsmål bemærkes indledningsvis, at ifølge fast retspraksis omfatter kapitalbevægelser de transaktioner, hvormed valutaudlændinge foretager investeringer i fast ejendom på en medlemsstats område, således som det i øvrigt fremgår af nomenklaturen for kapitalbevægelser omhandlet i bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af [EF-]traktatens artikel 67 [denne artikel blev ophævet ved Amsterdamtraktaten] (EFT L 178, s. 5), og denne nomenklatur bevarer sin vejledende værdi for definitionen af begrebet kapitalbevægelser (jf. dom af, sag C-370/05, Festersen, Sml. I, s. 1129, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Med andre ord er der kapitalbevægelser forbundet med at gøre brug af retten til at erhverve, udnytte og afhænde fast ejendom på en anden medlemsstats område (jf. bl.a. dom af, forenede sager C-515/99, C-519/99 — C-524/99 og C-526/99 — C-540/99, Reisch m.fl., Sml. I, s. 2157, præmis 29, og Festersen-dommen, præmis 22).
21
Som Domstolen allerede har fastslået, omfatter de foranstaltninger, der i deres egenskab af restriktioner for kapitalbevægelserne er forbudt ifølge artikel 56, stk. 1, EF, derfor sådanne foranstaltninger, som kan afholde en i en medlemsstat hjemmehørende person fra at foretage investeringer i fast ejendom i andre medlemsstater (jf. i denne retning Festersen-dommen, præmis 24).
22
Dette er bl.a. tilfældet for nationale foranstaltninger, der underkaster investeringer i fast ejendom en forudgående tilladelsesprocedure og således efter selve deres formål indebærer en begrænsning af de frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning dom af 1.6.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099, præmis 39, og dommen i sagen Reisch m.fl., præmis 32).
23
I hovedsagen er det ubestridt, at det følger af de omhandlede nationale bestemmelser, at de godkendte nederlandske organisationer med hensyn til deres grænseoverskridende ejendomsinvesteringsprojekter skal følge en administrativ procedure for forudgående tilladelse, hvorunder de skal godtgøre, at de pågældende investeringer gennemføres af hensyn til det almene boligbyggeri i Nederlandene.
24
Under disse omstændigheder må det konkluderes, at sådanne organisationers pligt til at opnå en forudgående tilladelse hos den kompetente minister, før de kan påbegynde ejendomsinvesteringer i andre medlemsstater end den medlemsstat, hvori de har hjemsted, udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser.
25
Imidlertid bemærkes, at efter fast retspraksis kan nationale foranstaltninger, som begrænser de frie kapitalbevægelser, begrundes i de hensyn, der er nævnt i artikel 58 EF eller i tvingende almene hensyn, på betingelse af at de er egnede til at virkeliggøre det formål, som de forfølger, og ikke går videre end nødvendigt med henblik på at virkeliggøre dette formål (jf. dom af 23.10.2007, sag C-112/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 8995, præmis 72 og 73 og den deri nævnte retspraksis).
26
I hovedsagen har den nederlandske regering gjort gældende, at den omhandlede ordning med forudgående tilladelse er begrundet i de boligpolitiske hensyn, som denne medlemsstat ønsker at varetage, og finansieringen heraf, i hensyn til den offentlige orden som omhandlet i artikel 58 EF samt i et tvingende alment hensyn anerkendt i Domstolens praksis.
27
Denne ordning skal således garantere, at godkendte organisationer i overensstemmelse med deres vedtægter investerer i almene boligbyggeriprojekter i Nederlandene, navnlig med henblik på at sikre et tilstrækkeligt antal boliger til personer med lav indkomst eller til andre dårligt stillede befolkningsgrupper. Samtidig skal det forhindres, at de økonomiske fordele, som disse organisationer har adgang til i kraft af deres vedtægtsmæssige opgave, omdirigeres til andre økonomiske aktiviteter, således at denne almene boligpolitiks effektive virkning og finansiering bringes i fare.
28
Hvad for det første angår de i henhold til artikel 58 EF tilladte fravigelser er det tilstrækkeligt at konstatere, at selv hvis det anerkendes, at en medlemsstats behov for at fremme alment boligbyggeri kan udgøre et grundlæggende samfundshensyn, kan hensynet til den offentlige orden ikke påberåbes i det foreliggende tilfælde, eftersom risikoen for en overtrædelse af de godkendte organisationers vedtægtsmæssige forpligtelser såvel som for en eventuel omdirigering af de midler, de modtager, til andre ikke-sociale aktiviteter ikke kan siges at frembyde en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. i denne retning dom af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
29
Hvad dernæst angår en eventuel begrundelse i tvingende almene hensyn bemærkes, at Domstolen allerede har anerkendt, at nationale bestemmelser kan indskrænke de frie kapitalbevægelser af hensyn til bekæmpelse af presset på jordarealerne eller for at opretholde en fast bosiddende befolkning i landdistrikterne af hensyn til den fysiske planlægning (jf. i denne retning Konle-dommen, præmis 40, og dommen i sagen Reisch m.fl., præmis 34, og Festersen-dommen, præmis 27 og 28).
30
Det må således analogt antages, at hensynet til en medlemsstats almene boligpolitik og finansieringen heraf tillige kan udgøre tvingende almene hensyn og derfor kan begrunde restriktioner som dem, der følger af den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen. Som den nederlandske regering med rette har anført, bliver sådanne hensyn kun forstærket af de særlige kendetegn, som karakteriserer det nationale marked, der er omhandlet i hovedsagen, såsom en strukturel mangel på boliger og en særlig høj befolkningstæthed.
31
Som den nederlandske regering også med rette har påpeget, har Domstolen allerede haft lejlighed til at udtale, at en risiko for et alvorligt indgreb i en social politiks økonomiske ligevægt tillige vil kunne udgøre et tvingende alment hensyn, som kan begrunde begrænsninger af den fri bevægelighed (jf. analogt vedrørende en social sikringsordning dom af 16.5.2006, sag C-372/04, Watts, Sml. I, s. 4325, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
32
Når dette er fastslået, skal det yderligere undersøges, om en godkendt organisations pligt til at følge en administrativ procedure for forudgående tilladelse før gennemførelsen af et boligprojekt i en anden medlemsstat end den, hvori organisationen har hjemsted, er en foranstaltning, som er nødvendig og egnet til at virkeliggøre det i denne doms præmis 26 og 27 nævnte formål.
33
Det bemærkes, at en ordning med forudgående tilladelse ganske vist i visse tilfælde kan være nødvendig og forholdsmæssig i forhold til de formål, der forfølges, såfremt disse formål ikke kan opnås med mindre indgribende midler, f.eks. med en passende anmeldelsesordning (jf. i denne retning dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sml. I, s. 4821, præmis 23-28, Konle-dommen, præmis 44, og dom af, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 35).
34
Det kan ikke udelukkes, at dette kan være tilfældet med hensyn til en boligpolitik, der forfølger formål som dem, der er fastsat i boligloven og BBSH. En forudgående kontrol udført af den kompetente administration vil måske således bedre kunne sikre, at de godkendte organisationers ressourcer først og fremmest anvendes til at opfylde visse befolkningsgruppers boligbehov i Nederlandene, hvorimod man med en efterfølgende kontrolordning risikerer at gribe ind for sent, bl.a. når der allerede er afholdt store omkostninger, som det er vanskeligt at tilbagesøge.
35
Imidlertid har Domstolen flere gange fastslået, at en ordning med forudgående administrativ tilladelse ikke kan begrunde, at de nationale myndigheder træffer skønsmæssige afgørelser, som kan føre til, at fællesskabsrettens bestemmelser, herunder bestemmelserne om de grundlæggende friheder, såsom de i hovedsagen omhandlede, mister deres effektive virkning. Hvis en sådan ordning skal være begrundet, skønt den bryder med en grundlæggende frihed, må den tillige bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, som sikrer, at den er egnet til i tilstrækkeligt omfang at lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse (jf. bl.a. dom af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
36
I lyset af de oplysninger, som er indeholdt i sagsakterne for Domstolen, kan det ikke udelukkes, at de bestemmelser i boligloven og BBSH, som er omhandlet i hovedsagen, ikke fuldt overholder disse krav.
37
Herved bemærkes for det første, at det specifikt fremgår af den nederlandske regerings besvarelse af de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål, at nævnte nationale bestemmelser opstiller en enkelt betingelse for, at den kompetente minister kan udstede en forudgående tilladelse, nemlig at det planlagte projekt skal tjene den nederlandske almene boligsektors interesser, således som det kræves i medfør af BBSH’s artikel 49, stk. 1. For det andet bemærkes, at det for så vidt angår spørgsmålet, om denne betingelse er overholdt, fremgår, at der foretages en prøvelse heraf i hvert konkrete tilfælde, men at denne prøvelse ikke er reguleret i en retsforskrift eller undergivet andre specifikke objektive kriterier, der giver de berørte organisationer mulighed for på forhånd at få kendskab til, under hvilke omstændigheder deres ansøgning om tilladelse kan imødekommes, eller som giver de domstole, der skal påkende et eventuelt søgsmål anlagt til prøvelse af et afslag, mulighed for at foretage en tilbundsgående domstolsprøvelse.
38
Med forbehold for den forelæggende rets prøvelse af sådanne forhold i lyset af de kriterier, som kan udledes af den i denne doms præmis 35 nævnte retspraksis, kan den i hovedsagen omhandlede ordning med forudgående administrativ tilladelse ikke anses for at bygge på betingelser, der i tilstrækkeligt omfang kan lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse og således begrunde, at de frie kapitalbevægelser fraviges.
39
Henset til samtlige de anførte betragtninger må de første tre spørgsmål besvares med, at artikel 56 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter grænseoverskridende virksomhed, der udøves af organisationer godkendt på området for alment boligbyggeri, som omhandlet i boliglovens artikel 70, stk. 1, betinges af en forudgående administrativ tilladelse, for så vidt som en sådan lovgivning ikke bygger på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, som sikrer, at den er egnet til i tilstrækkeligt omfang at lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det fjerde til det sjette spørgsmål
40
Med det fjerde til det sjette spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en medlemsstat kan påberåbe sig artikel 86, stk. 2, EF for at begrunde en restriktion for de frie kapitalbevægelser, som pålægges virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og som er blevet indrømmet særlige rettigheder.
41
Som led i denne problemstilling er den forelæggende ret for det første i tvivl om, hvorvidt en virksomhed som Servatius, selv om den også driver kommerciel virksomhed på boligområdet, med hensyn til samtlige eller en del af virksomhedens opgaver kan anses for en virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF, og om det med henblik herpå er nødvendigt, at den pågældende virksomhed fører et særskilt regnskab, som gør det muligt at adskille udgifter og indkomster, der er forbundet med de sociale aktiviteter, fra udgifter og indkomster, der er forbundet med de kommercielle aktiviteter. For det andet er den forelæggende ret i tvivl om, hvor vid den skønsbeføjelse er, som medlemsstaterne har ved fastsættelsen af rækkevidden af den almindelige økonomiske interesse i nævnte bestemmelses forstand, og om, hvorledes denne interesse varetages.
42
I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at selv om det under hensyn til kompetencefordelingen vedrørende den præjudicielle procedure alene tilkommer den nationale ret at fastlægge genstanden for de spørgsmål, som den har til hensigt at forelægge Domstolen, har Domstolen fastslået, at den med henblik på at efterprøve sin egen kompetence i særlige tilfælde er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale domstol har forelagt sagen.
43
Dette er bl.a. tilfældet, når det problem, der er forelagt Domstolen, er af rent hypotetisk karakter, eller når den af den nationale ret ønskede fortolkning af en fællesskabsbestemmelse savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. i denne retning dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 61, af, sag C-466/04, Acereda Herrera, Sml. I, s. 5341, præmis 48, og af, sag C-380/05, Centro Europa, Sml. I, s. 349, præmis 53). Domstolen har således erklæret sig inkompetent, når det er åbenbart, at den fællesskabsretlige bestemmelse, som Domstolen anmodes om at fortolke, ikke kan finde anvendelse (dom af, sag C-85/95, Reisdorf, Sml. I, s. 6257, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
44
Imidlertid bemærkes, at artikel 86, stk. 2, EF, sammenholdt med denne bestemmelses stk. 1, kan påberåbes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, særlige eller eksklusive rettigheder, der er i strid med traktatens bestemmelser, i det omfang opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af sådanne rettigheder, og forudsat at udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse (dom af 17.5.2001, sag C-340/99, TNT Traco, Sml. I, s. 4109, præmis 52, og af, sag C-220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, Sml. I, s. 12175, præmis 78).
45
I det foreliggende tilfælde må det imidlertid konstateres, at det ovennævnte ikke er formålet med den ordning med forudgående tilladelse, der er fastsat i den nationale lovgivning, som er omhandlet i hovedsagen.
46
Hovedsagen vedrører således ikke en tildeling af særlige eller eksklusive rettigheder til Servatius eller kvalificeringen af sidstnævntes aktiviteter som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, men vedrører alene spørgsmålet om, hvorvidt det er lovligt at pålægge denne organisation en begrænsning i form af en pligt til at følge en administrativ procedure for forudgående tilladelse.
47
Det følger heraf, at det er ufornødent at besvare den forelæggende rets fjerde til sjette spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 86, stk. 2, EF, da denne bestemmelse ikke kan finde anvendelse på en situation som den, der er omhandlet i hovedsagen.
Det syvende spørgsmål
48
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret for det første nærmere bestemt oplyst, om det, når en medlemsstat giver finansielle midler til virksomheder, som har fået overdraget at administrere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er nødvendigt territorialt at begrænse virksomhedernes aktiviteter for at modvirke, at disse midler udgør ulovlig statsstøtte, i strid med artikel 87 EF, og at nævnte virksomheder ved anvendelse af disse midler i en anden medlemsstat fordrejer konkurrencevilkårene. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om det udgør en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning i forhold til formålet om at overholde artikel 87 EF og 88 EF, at en medlemsstat, hvori der ikke består nogen lovmæssig forpligtelse til at holde boligbyggerivirksomhed af almen og kommerciel art adskilt, pålægger godkendte organisationer, der ønsker at udøve deres aktiviteter i en anden medlemsstat, et krav om forudgående tilladelse.
49
Som anført i denne doms præmis 42 og 43 kan den formodning for relevans, der knytter sig til spørgsmål stillet af nationale retter som led i en præjudiciel procedure, kun tilsidesættes i særlige tilfælde. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen principielt forpligtet til at besvare dem.
50
Det fremgår dog af fast retspraksis, at det for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de retsregler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål (dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90 — C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, præmis 6, og af, sag C-470/04, N, Sml. I, s. 7409, præmis 69, samt kendelse af, sag C-305/07, RAI, Sml. I, s. 55, præmis 16).
51
Det er også vigtigt, at den nationale ret angiver de nøjagtige grunde til, at den har rejst spørgsmål om fortolkningen af fællesskabsretten og har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Det er i denne sammenhæng nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for udvælgelsen af de fællesskabsbestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter rettens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i hovedsagen (dom af 6.12.2005, forenede sager C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04, ABNA m.fl., Sml. I, s. 10423, præmis 46, og af, forenede sager C-338/04, C-359/04 og C-360/04, Placanica m.fl., Sml. I, s. 1891, præmis 34, samt Centro Europa 7-dommen, præmis 54).
52
De i forelæggelsesafgørelserne givne oplysninger tjener således ikke blot til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen. Det påhviler Domstolen at overvåge, at denne mulighed bevares, når henses til, at det i henhold til ovennævnte bestemmelse kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de pågældende parter (jf. dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, præmis 6, samt kendelse af, sag C-116/00, Laguillaumie, Sml. I, s. 4979, præmis 14).
53
Desuden bemærkes, at kravet om præcision, navnlig med hensyn til hovedsagens faktiske og retlige baggrund, særligt gælder på konkurrenceområdet, som er kendetegnet ved komplicerede faktiske og retlige situationer (jf. i denne retning dom af 23.11.2006, sag C-238/05, Asnef-Équifax og Administración del Estado, Sml. I, s. 11125, præmis 23, samt RAI-kendelsen, præmis 18).
54
I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at det syvende spørgsmål hviler på den antagelse, at der i hovedsagen vil kunne tildeles statsstøtte i artikel 87, stk. 1, EF’s forstand til Servatius, såfremt denne anvender offentlige midler for at gennemføre et kommende projekt. Imidlertid indeholder hverken forelæggelsesafgørelsen eller indlæggene fra hovedsagens parter oplysninger, på baggrund af hvilke det eventuelt kan fastslås, at der er blevet tildelt en sådan fordel som led i det i hovedsagen omhandlede byggeprojekt, der i øvrigt ikke blev gennemført, fordi Servatius ikke opnåede den påkrævede forudgående tilladelse.
55
Endvidere bemærkes, at tvisten i hovedsagen ikke vedrører betingelserne for, at en sådan støtte ville eller kunne være blevet tildelt Servatius, men alene et helt andet spørgsmål uden sammenhæng hermed, nemlig denne organisations anfægtelse af lovligheden af afslaget på den anmodning om forudgående tilladelse, som den indgav med henblik på at gennemføre et ejendomsprojekt uden for det nederlandske område.
56
Følgelig kan den forelæggende rets syvende spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.
Sagens omkostninger
57
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 56 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter grænseoverskridende virksomhed, der udøves af organisationer godkendt på området for alment boligbyggeri, som omhandlet i artikel 70, stk. 1, i boligloven (Woningwet), betinges af en forudgående administrativ tilladelse, for så vidt som en sådan lovgivning ikke bygger på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, som sikrer, at den er egnet til i tilstrækkeligt omfang at lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.