62019CJ0311
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 3. decembra 2020 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Slobodné poskytovanie služieb – Obmedzenia – Vnútroštátna právna úprava zakazujúca prevádzkovanie hazardných hier na určitých miestach – Uplatniteľnosť článku 56 ZFEÚ – Existencia cezhraničného prvku“
Vo veci C‑311/19,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (Česká republika) z 21. marca 2019 a doručený Súdnemu dvoru 16. apríla 2019, ktorý súvisí s konaním:
BONVER WIN, a. s.
proti
Ministerstvu financí ČR,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory M. Vilaras, sudcovia N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin (spravodajca) a K. Jürimäe,
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: M. Longar, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. marca 2020,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, O. Serdula, J. Vláčil a T. Machovičová, splnomocnení zástupcovia,
–
maďarská vláda, v zastúpení: M. Z. Fehér, G. Koós a Zs. Wagner splnomocnení zástupcovia,
–
holandská vláda, v zastúpení: J. M. Hoogveld a M. K. Bulterman, splnomocnení zástupcovia,
–
Európska komisia, v zastúpení: L. Armati, P. Němečková a K. Walkerová, splnomocnené zástupkyne,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 3. septembra 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 56 ZFEÚ.
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou BONVER WIN, a.s., a Ministerstvom financí ČR (Česká republika) vo veci zákonnosti rozhodnutia, ktorým bolo tejto spoločnosti zrušené povolenie na prevádzkovanie stávkových hier na území mesta Děčín (Česká republika).
Právny rámec
3
§ 50 ods. 4 zákona č. 202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných hrách stanovuje:
„Obec môže stanoviť všeobecne záväzným nariadením, že stávkové hry…, lotérie a iné podobné hry… môžu byť prevádzkované iba na miestach a v čase určených týmto nariadením, alebo stanoviť, na ktorých miestach a v akom čase je v obci prevádzkovanie uvedených lotérií a iných podobných hier zakázané, alebo úplne zakázať prevádzkovanie uvedených lotérií a iných podobných hier na celom území obce.“
4
Článok 1 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia mesta Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, prijatého zastupiteľstvom mesta Děčín na základe § 50 ods. 4 zákona č. 202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných hrách, znie:
„Na celom území mesta Děčín, okrem kasín nachádzajúcich sa na miestach uvedených v prílohe č. 1 tohto nariadenia, sa zakazuje prevádzkovanie:
a)
stávkových hier podľa § 2 písm. i), l), m) a n) zákona o loteriích,
b)
lotérií a iných podobných hier podľa § 2 písm. j) zákona o loteriích,
c)
lotérií a iných podobných hier podľa § 50 ods. 3 zákona o loteriích.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
5
BONVER WIN je obchodná spoločnosť usadená v Českej republike, ktorá prevádzkuje stávkové hry.
6
Rozhodnutím Ministerstva financí (Česká republika) z 22. októbra 2013 bolo spoločnosti BONVER WIN v súlade so všeobecne záväzným nariadením č. 3/2013 zrušené jej povolenie, ktoré dovtedy využívala, na prevádzkovanie stávkových hier v prevádzkarni nachádzajúcej sa na území mesta Děčín, pretože táto prevádzkareň nebola umiestnená na niektorej z adries uvedených v prílohe 1 daného nariadenia.
7
Rozklad, ktorý BONVER WIN podala proti tomuto rozhodnutiu, ministr financí rozhodnutím z 22. júla 2014 zamietol.
8
BONVER WIN následne podala správnu žalobu na Městský soud v Praze (Česká republika), ktorý túto žalobu zamietol. Tento súd s ohľadom na tvrdenie týkajúce sa rozporu vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie uviedol, že právo Únie sa na prípad spoločnosti BONVER WIN neuplatní, pretože táto spoločnosť nie je osobou, ktorá by v danom prípade využívala slobodné poskytovanie služieb.
9
BONVER WIN podala kasačnú sťažnosť na vnútroštátny súd, v ktorej namietala, že Městský soud v Praze pochybil, keď dospel k záveru, že právo Únie sa vo veci samej neuplatní. Tvrdí, že skutočnosť – potvrdená čestným prehlásením svedka – že časť zákazníkov, ktorí navštevujú jej prevádzkareň v Děčíne nachádzajúcom sa približne 25 km od nemeckých hraníc, tvorili štátni príslušníci z iných členských štátov, vedie k tomu, že sa článok 56 ZFEÚ stáva uplatniteľným.
10
Vnútroštátny súd uvádza, že existuje rozpor v jeho judikatúre, pokiaľ ide o uplatniteľnosť ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb v situáciách obdobných tej, ktorá nastala vo veci samej, a zdôrazňuje, že taká právna úprava, ako je tá, o ktorú ide vo veci samej, môže viesť k obmedzeniu slobody príjemcov služieb. Podľa vnútroštátneho súdu z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že služby, ktoré poskytovateľ usadený v jednom členskom štáte poskytuje bez toho, aby sa premiestnil, príjemcovi usadenému v inom členskom štáte, predstavujú cezhraničné poskytovanie služieb a že takýmito príjemcami môžu byť aj turisti alebo osoby, ktoré cestujú na účely štúdia.
11
Ďalej sa domnieva, že taká právna úprava uplatňujúca sa bez rozdielu na štátnych príslušníkov daného štátu a štátnych príslušníkov z iných členských štátov, môže vo všeobecnosti spadať pod ustanovenia týkajúce sa základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ len v rozsahu, v akom sa uplatňuje na situácie súvisiace s obchodom medzi členskými štátmi.
12
Vnútroštátny súd sa však domnieva, že hoci Súdny dvor objasnil uplatniteľnosť článku 56 ZFEÚ na situácie, v ktorých poskytovateľ ponúka svoje služby telefonicky alebo cez internet, ako aj na situácie týkajúce sa skupín turistov, ktorí sú príjemcami služieb, doteraz jasne nerozhodol, či je tento článok uplatniteľný len preto, že skupina štátnych príslušníkov z iného členského štátu Európskej únie môže využívať či využíva v danom štáte službu, ktorá je primárne poskytovaná štátnym príslušníkom tohto štátu. V tejto súvislosti vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o tom, že by náhodná návšteva hoci len jedného štátneho príslušníka z iného členského štátu Únie v prevádzkarni poskytujúcej určité služby automaticky viedla k tomu že sa článok 56 ZFEÚ stane uplatniteľným vo vzťahu k akejkoľvek vnútroštátnej právnej úprave, ktorá všeobecne upravuje toto vnútroštátne odvetvie služieb.
13
Okrem toho sa vnútroštátny súd pýta, či by aj v rámci slobodného poskytovania služieb nemalo byť stanovené pravidlo de minimis, aké existuje napríklad v oblasti voľného pohybu tovaru, založené na existencii dostatočnej spojitosti medzi predmetnou právnou úpravou a slobodným poskytovaním služieb. Keby sa prijalo takéto pravidlo, vnútroštátna právna úprava, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na všetkých poskytovateľov vykonávajúcich svoju činnosť na území príslušného členského štátu a má okrajový vplyv na obchod medzi členskými štátmi, by nepatrila do pôsobnosti článku 56 ZFEÚ. Vnútroštátny súd sa ďalej pýta, či je potrebné v rámci slobodného poskytovania služieb uplatniť závery vyplývajúce z rozsudku z 24. novembra 1993, Keck a Mithouard (C‑267/91 a C‑268/91, EU:C:1993:905), a vylúčiť z pôsobnosti článku 56 ZFEÚ opatrenia, ktoré sa z právneho, ako aj zo skutkového hľadiska rovnakým spôsobom uplatňujú na všetkých poskytovateľov služieb vykonávajúcich svoju činnosť na štátnom území.
14
Za týchto podmienok Nejvyšší správní soud rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Uplatní sa článok 56 a nasl. [ZFEÚ] na vnútroštátnu právnu úpravu (všeobecne záväzné nariadenie obce), ktorá v časti jednej obce zakazuje určitú službu len preto, že časť zákazníkov poskytovateľa služby dotknutého touto právnou úpravou môže pochádzať alebo pochádza z iného členského štátu Európskej únie?
Ak áno, stačí na uplatniteľnosť článku 56 ZFEÚ samotné tvrdenie možnosti prítomnosti zákazníkov z iného členského štátu, alebo je poskytovateľ služby povinný preukázať skutočné poskytovanie služieb zákazníkom pochádzajúcim z iných členských štátov?
2.
Je pre odpoveď na prvú položenú otázku akokoľvek relevantné, že:
a)
potenciálne obmedzenie slobody poskytovať služby je výrazne limitované, a to ako geograficky, tak aj vecne (potenciálna uplatniteľnosť výnimky de minimis);
b)
nezdá sa, že by vnútroštátna právna úprava upravovala odlišným spôsobom, právne alebo fakticky, postavenie subjektov poskytujúcich služby predovšetkým príslušníkom z iných členských štátov Európskej únie na jednej strane a subjektov zameriavajúcich sa na domácu klientelu na druhej strane?“
O prejudiciálnych otázkach
15
Vnútroštátny súd sa svojimi prejudiciálnymi otázkami, ktorými sa treba zaoberať spoločne, v podstate pýta, či a prípadne za akých podmienok sa článok 56 ZFEÚ má vykladať v tom zmysle, že sa uplatní na situáciu spoločnosti usadenej v jednom členskom štáte, ktorá stratila povolenie na prevádzkovanie hazardných hier po tom, čo v tomto členskom štáte nadobudla účinnosť právna úprava určujúca miesta, na ktorých môžu byť také hry prevádzkované, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na všetkých poskytovateľov vykonávajúcich svoju činnosť na území tohto členského štátu, bez ohľadu na to, či poskytujú služby štátnym príslušníkom daného štátu alebo štátnym príslušníkom z iných členských štátov, keď táto spoločnosť tvrdí, že časť jej zákazníkov pochádza z iného členského štátu, než v ktorom je usadená.
16
S cieľom odpovedať na tieto otázky treba pripomenúť, že vnútroštátne právne úpravy, ako je tá vo veci samej, ktoré sa uplatňujú bez rozdielu na štátnych príslušníkov z rôznych členských štátov, môžu vo všeobecnosti spadať pod ustanovenia týkajúce sa základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ len vtedy, ak sa uplatňujú na situácie, ktoré súvisia s obchodom medzi členskými štátmi (rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 24, a uznesenie zo 4. júna 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, neuverejnené, EU:C:2019:477, bod 17).
17
Ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti slobodného poskytovania služieb sa totiž neuplatnia na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovanú judikatúru).
18
Za týchto okolností treba pripomenúť, že článok 56 ZFEÚ si vyžaduje odstránenie akýchkoľvek obmedzení slobodného poskytovania služieb, dokonca aj keď sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa usadenému v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, menej atraktívnou. Okrem toho slobodné poskytovanie služieb prospieva tak poskytovateľovi, ako aj príjemcovi služieb (rozsudok z 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 51, ako aj citovaná judikatúra). Táto sloboda zahŕňa slobodu príjemcov služieb presunúť sa bez obmedzenia do iného členského štátu s cieľom využiť tam túto službu bez toho, aby boli obmedzovaní, pričom turisti musia byť považovaní za príjemcov služieb (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. januára 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16; z 2. februára 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, bod 15, ako aj z 2. apríla 2020, Ruska Federacija, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, bod 52).
19
V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že služby, ktoré poskytovateľ usadený v členskom štáte poskytuje bez toho, aby sa premiestnil, príjemcovi usadenému v inom členskom štáte, predstavujú cezhraničné poskytovanie služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ (rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 26, ako aj citovaná judikatúra).
20
Ďalej skutočnosť, že obmedzenie poskytovateľa služieb je uložené členským štátom jeho pôvodu, nie je v tejto súvislosti relevantná. Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že slobodné poskytovanie služieb sa týka nielen obmedzení stanovených prijímajúcim štátom, ale aj obmedzení stanovených štátom pôvodu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. mája 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, bod 30).
21
Treba uviesť, ako zdôraznil generálny advokát v bode 50 svojich návrhov, že Zmluva zaobchádza rovnako s obmedzeniami týkajúcimi sa poskytovateľov služieb ako s tými týkajúcimi sa ich príjemcov. Ak teda situácia spadá do pôsobnosti článku 56 ZFEÚ, môže sa ho dovolávať tak príjemca služby, ako aj jej poskytovateľ.
22
V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že práva na slobodné poskytovanie služieb sa môže dovolávať podnik voči štátu, v ktorom je usadený, ak sa služby poskytujú príjemcom usadeným v inom členskom štáte (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. mája 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, bod 30 a citovanú judikatúru).
23
Treba však pripomenúť, že Súdny dvor, na ktorý sa vnútroštátny súd obrátil v súvislosti so situáciou, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát, nemôže dospieť k záveru, že návrh na začatie prejudiciálneho konania požadujúci výklad ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa základných slobôd je pre vnútroštátny súd nevyhnutný na prijatie jeho rozhodnutia v prejednávanej veci, pokiaľ tento súd neuvedie aj iné skutočnosti okrem tej informácie, že predmetná právna úprava sa uplatňuje bez rozdielu na štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu a štátnych príslušníkov z iných členských štátov. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž musia vyplývať konkrétne skutočnosti, ktoré umožňujú vytvoriť súvislosť medzi predmetom alebo okolnosťami sporu, ktorý sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje na jeden členský štát, a článkom 56 ZFEÚ (rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 54, a uznesenie zo 4. júna 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, neuverejnený, EU:C:2019:477, bod 21).
24
Z judikatúry Súdneho dvora však tiež vyplýva, že existenciu cezhraničnej situácie nemožno predpokladať len z toho dôvodu, že občania Únie pochádzajúci z iných členských štátov by mohli chcieť využiť takto ponúkané služby (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 4. júna 2019, Pólus Vegas, C‑665/18, neuverejnené, EU:C:2019:477, bod 24).
25
V prejednávanej veci to znamená, že len tvrdenie poskytovateľa služieb, podľa ktorého časť jeho zákazníkov pochádza z iného členského štátu, než je štát, v ktorom je usadený, nestačí na preukázanie existencie cezhraničnej situácie, ktorá môže spadať do pôsobnosti článku 56 ZFEÚ. Vnútroštátny súd sa môže na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania týkajúcim sa postavenia tohto poskytovateľa obrátiť len vtedy, ak dôvodnosť tohto tvrdenia potvrdí v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
26
V súvislosti s prípadnou relevanciou počtu zákazníkov pochádzajúcich z iného členského štátu je potrebné – ako navrhuje generálny advokát v bode 82 svojich návrhov – zamietnuť myšlienku zavedenia pravidla de minimis v oblasti slobodného poskytovania služieb.
27
V tejto súvislosti treba uviesť, že také okolnosti, ako je počet zahraničných zákazníkov využívajúcich služby, objem poskytnutých služieb alebo skutočnosť, že prípadné obmedzenie slobodného poskytovania služieb je z geografického či vecného hľadiska limitované, nemajú na uplatniteľnosť článku 56 ZFEÚ žiadny vplyv.
28
Z ustálenej judikatúry konkrétne vyplýva, že na slobodu uvedenú v tomto článku sa možno odvolávať tak v situáciách, ktoré sa vyznačujú existenciou jediného príjemcu služieb (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. februára 1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), ako aj v tých, keď existuje neurčitý počet príjemcov služieb, ktorí využívajú neurčité množstvo služieb poskytovaných poskytovateľom usadeným v inom členskom štáte (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. mája 1995, Alpine Investments, C‑384/93, EU:C:1995:126, bod 22, ako aj zo 6. novembra 2003, Gambelli a i., C‑243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
29
Ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 80 svojich návrhov, podmienenie uplatniteľnosti článku 56 ZFEÚ kvantitatívnym kritériom by ohrozilo jednotné uplatňovanie tohto článku v rámci Únie, takže takéto kritérium nemožno prijať.
30
Rovnako nemožno prijať ani názor vnútroštátneho súdu, podľa ktorého všeobecne záväzné opatrenie, ktoré až na výnimky v ňom stanovené zakazuje prevádzkovanie hazardných hier na území jednej obce v členskom štáte a ktoré sa z právneho alebo vecného hľadiska rovnako dotýka všetkých poskytovateľov usadených na území tohto členského štátu, bez ohľadu na to, či poskytujú služby štátnym príslušníkom daného štátu alebo štátnym príslušníkom z iných členských štátov, nepatrí do vecnej pôsobnosti článku 56 ZFEÚ.
31
Súdny dvor už totiž rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje prevádzkovanie hazardných alebo stávkových hier na určitých miestach, môže predstavovať obmedzenie slobodného poskytovania služieb, na ktoré sa vzťahuje článok 56 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. septembra 2003, Anomar a i., C‑6/01, EU:C:2003:446, body 65 a 66).
32
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že mesto Děčín nachádzajúce sa približne 25 km od nemeckých hraníc je vyhľadávaným miestom nemeckých štátnych príslušníkov a že BONVER WIN v rámci vnútroštátneho konania predložila dôkazy s cieľom preukázať, že časť jej zákazníkov tvorili štátni príslušníci z iných členských štátov, takže nemožno tvrdiť, že existencia zahraničných zákazníkov je čisto hypotetická.
33
Zo všetkých predchádzajúcich úvah teda vyplýva – s výhradou overenia dôkazov predložených spoločnosťou BONVER WIN, ktoré prináleží vnútroštátnemu súdu, – že článok 56 ZFEÚ sa uplatní v takej situácii, ako je tá vo veci samej.
34
Toto konštatovanie však nemá vplyv na prípadnú zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, s uvedeným článkom. Súdnemu dvoru nebola položená otázka, či tento článok bráni takej právnej úprave, ani nemá relevantné informácie, ktoré by mu umožňovali v tejto súvislosti poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočné usmernenia.
35
Vzhľadom na tieto úvahy treba na otázky položené vnútroštátnym súdom odpovedať tak, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatní na situáciu spoločnosti usadenej v jednom členskom štáte, ktorá stratila povolenie na prevádzkovanie hazardných hier po tom, čo v tomto členskom štáte nadobudla účinnosť právna úprava určujúca miesta, na ktorých môžu byť také hry prevádzkované, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na všetkých poskytovateľov vykonávajúcich svoju činnosť na území tohto členského štátu, bez ohľadu na to, či poskytujú služby štátnym príslušníkom daného štátu alebo štátnym príslušníkom z iných členských štátov, keď časť jej zákazníkov pochádza z iného členského štátu, než v ktorom je usadená.
O trovách
36
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
Článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatní na situáciu spoločnosti usadenej v jednom členskom štáte, ktorá stratila povolenie na prevádzkovanie hazardných hier po tom, čo v tomto členskom štáte nadobudla účinnosť právna úprava určujúca miesta, na ktorých môžu byť také hry prevádzkované, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na všetkých poskytovateľov vykonávajúcich svoju činnosť na území tohto členského štátu, bez ohľadu na to, či poskytujú služby štátnym príslušníkom daného štátu alebo štátnym príslušníkom z iných členských štátov, keď časť jej zákazníkov pochádza z iného členského štátu, než v ktorom je usadená.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: čeština.