Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 19 martie 2026(1)
Cauza C‑530/24
DK
împotriva
Tipico Co. Ltd.
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție, Germania)]
„ Trimitere preliminară – Libertatea de a presta servicii – Articolul 56 TFUE – Pariuri și jocuri de noroc – Pariuri sportive – Reglementarea unui stat membru care impune deținerea unei licențe pentru organizarea de pariuri pe competiții sportive și care interzice organizarea de pariuri fără licență – Operator care furnizează servicii de pariuri sportive pe internet dintr‑un alt stat membru fără a deține licența necesară – Acțiuni civile introduse de un consumator împotriva operatorului respectiv, având ca obiect restituirea mizelor pariate sau a unor despăgubiri echivalente, întemeiate pe o încălcare a interdicției organizării de pariuri fără licență – Motivul invocat în apărare de către operator potrivit căruia nu a putut obține o licență ca urmare a unor deficiențe în procedura de acordare a licențelor – Posibilitatea instanțelor sesizate de a impune consecințele prevăzute de normele de drept civil aplicabile ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară, formulată de Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție, Germania), se înscrie într‑o serie de cauze(2) privind acțiuni civile introduse de consumatori germani sau austrieci împotriva operatorilor maltezi de jocuri de noroc online. În esență, consumatorii încearcă să recupereze, invocând normele privind îmbogățirea fără justă cauză și/sau răspunderea delictuală, mizele pe care le‑au plasat la operatori pentru motivul că aceștia din urmă au acționat cu încălcarea reglementărilor locale privind jocurile de noroc.
2.        În speță, un consumator german a introdus astfel de cereri împotriva unui operator maltez de pariuri sportive în fața instanțelor civile germane. La momentul relevant, dreptul german impunea deținerea unei licențe pentru organizarea legală de pariuri pe competiții sportive în Germania. Operatorul în cauză a desfășurat activitatea fără a deține o atare licență. Potrivit dreptului german, acest comportament neautorizat atrage nulitatea contractelor încheiate cu clienții operatorului în cauză și constituie o faptă ilicită, dând naștere astfel dreptului la restituire sau la despăgubire în favoarea consumatorilor afectați.
3.        În apărare, operatorul susține printre altele că nu a putut obține o licență ca urmare a anumitor deficiențe în procedura de acordare a licențelor. Prin urmare, instanța de trimitere ridică problema dacă în asemenea împrejurări instanțele civile sesizate sunt obligate, în temeiul principiului supremației dreptului Uniunii, să lase neaplicat în totalitate regimul național de acordare a licențelor și, în consecință, să respingă cererile consumatorului. În prezentele concluzii, vom explica motivul pentru care această întrebare necesită un răspuns nuanțat.
II.    Rezumatul reglementării germane relevante privind pariurile sportive
4.        Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Tratatul de stat privind jocurile de noroc, denumit în continuare „GlüStV 2008”) a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2008 și a instituit un cadru uniform pentru organizarea, exploatarea și intermedierea jocurilor de noroc, inclusiv a pariurilor sportive, în landurile germane.
5.        Potrivit articolului 1, GlüStV 2008 avea ca obiectiv printre altele (i) să prevină dependența de jocurile de noroc, (ii) să „canalizeze” în mod organizat și controlat instinctul de joc al populației, prin limitarea ofertei de jocuri de noroc, prevenind astfel devierea spre jocurile de noroc neautorizate, și (iii) să protejeze minorii și jucătorii.
6.        În acest scop, articolul 4 alineatul (1) din GlüStV 2008 prevedea că organizarea de jocuri de noroc (într‑o locație fizică) necesita autorizarea prealabilă din partea autorității competente a landului respectiv. Oferirea unor astfel de jocuri fără obținerea respectivei autorizații era interzisă. În plus, potrivit articolului 4 alineatul (4), oferirea de jocuri de noroc pe internet era în general interzisă.
7.        În această versiune inițială a tratatului, în temeiul articolului 10 alineatul (2), autoritățile competente ale landurilor puteau acorda o autorizație pentru organizarea de jocuri de noroc în locații fizice numai persoanelor juridice de drept public sau prin intermediul societăților de drept privat în care persoanele juridice de drept public dețin o participație directă sau indirectă determinantă. Potrivit articolului 10 alineatul (5), alți operatori privați nu erau eligibili. În practică, un operator public (ODDSET) a primit o astfel de autorizație pentru pariuri sportive (în locații fizice) și, prin urmare, deținea un monopol public asupra acestei activități în Germania.
8.        Cu toate acestea, atât înainte, cât și după pronunțarea de către Curte a Hotărârii Stoß și a Hotărârii Carmen Media(3), instanțele germane au statuat că acel monopol public era incompatibil printre altele cu libera prestare a serviciilor prevăzută la articolul 56 TFUE(4). Se pare că interzicerea jocurilor de noroc pe internet a fost de asemenea pusă în discuție în fața instanțelor respective în ceea ce privește pariurile sportive.
9.        În consecință, landurile au adoptat Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Tratatul de modificare privind jocurile de noroc, denumit în continuare „GlüStV 2012”). GlüStV 2012 a introdus două modificări semnificative în ceea ce privește pariurile sportive. În primul rând, prin noile articole 4a-4e și 10a a fost introdus un regim special de acordare a licențelor, operatorilor privați fiindu‑le oferită posibilitatea de a‑și desfășura activitatea pe piața germană. Mai precis, potrivit articolului 4a alineatul (1), pentru organizarea sau intermedierea pariurilor sportive, era necesară o licență [interdicția privind jocurile de noroc neautorizate prevăzută la articolul 4 alineatul (1) aplicându‑se „prin analogie”]. În continuare, articolul 10a prevedea acordarea a până la 20 de licențe pentru pariuri sportive operatorilor eligibili (inclusiv operatorilor privați) pentru o „perioadă experimentală” de șapte ani (respectiv până la data de 30 iunie 2019). În al doilea rând, prin derogare de la interdicția generală privind organizarea de jocuri de noroc pe internet prevăzută la articolul 4 alineatul (4), reglementarea menționată a autorizat pariurile sportive online, în măsura în care licențele respective urmau să permită titularilor lor să ofere pariuri sportive atât în
locații fizice, cât și pe internet, în conformitate cu articolul 10a alineatul (4).
10.      Articolul 4b alineatul (1) din GlüStV 2012 prevedea că licențele urmau să fie acordate în urma unei cereri de ofertă și a desfășurării unei proceduri transparente și nediscriminatorii. Un anunț în acest sens urma să fie publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
11.      Articolul 4a alineatul (4), articolul 4b alineatul (2) și articolul 4c alineatul (3) din GlüStV 2012 stabileau condițiile de acordare a licențelor. În special, articolul 4a alineatul (4) impunea ofertanților să își demonstreze „fiabilitatea superioară” (inclusiv originea legală a resurselor necesare pentru organizarea jocurilor de noroc), „capacitatea contributivă”, precum și „transparența” și „securitatea” jocurilor lor de noroc (inclusiv cerința ca aceștia să instituie interfețe pentru a monitoriza în timp real toate operațiunile privind jocurile de noroc). Articolul 4b alineatul (5) enumera criteriile de selecție între mai mulți ofertanți eligibili pentru obținerea unei licențe.
12.      În conformitate cu articolul 4c alineatul (2) și cu articolul 10a alineatul (4), era necesar ca licențele acordate să specifice anumite „dispoziții de fond și dispoziții accesorii”, obligatorii pentru titularul licenței în cauză. Articolul 4 alineatul (5) urma „să se aplice prin analogie” în această privință. Această din urmă dispoziție prevedea că, „[p]rin derogare de la [interzicerea jocurilor de noroc pe internet prevăzută la articolul 4 alineatul (4)], landurile […] pot autoriza […] organizarea și intermedierea de pariuri sportive pe internet atunci când […] sunt îndeplinite următoarele condiții: 1. prin intermediul identificării și autentificării se garantează excluderea jucătorilor minori sau care au interdicție de a juca; 2. miza maximă pentru fiecare jucător nu depășește în principiu 1 000 de euro lunar. În scopul atingerii obiectivelor stabilite la articolul 1, în autorizație se poate prevedea o altă sumă. […] 3. sunt excluse stimulentele speciale care pot duce la dependență prin repetarea rapidă [a experienței de joc]. […] 5. pariurile și loteriile nu sunt oferite pe același domeniu de internet și nu se face trimitere sau se adaugă linkuri către alte jocuri de noroc”.
13.      În sfârșit, ca măsură tranzitorie, articolul 29 alineatul (1) din GlüStV 2012 autoriza ODDSET să continue să ofere pariuri sportive pentru o perioadă de până la un an de la acordarea primei licențe.
III. Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
A.      Tipico și procedura în litigiu de acordare a licențelor
14.      Tipico Co. Ltd. (denumită în continuare „Tipico”) este o societate înregistrată în Malta. Din anul 2005, aceasta deține o licență pentru jocuri de noroc eliberată de autoritățile malteze, care îi permite Tipico să presteze servicii de pariuri sportive online din Malta pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Tipico oferă pariuri sportive online în Germania, prin intermediul unui site de internet în limba germană, găzduit de un domeniu premium din Germania.
15.      La data de 8 august 2012, autoritățile germane au publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene un anunț de participare prin care au solicitat depunerea unor oferte pentru acordarea a 20 de licențe pentru organizarea de pariuri sportive, în conformitate cu articolele 4a-4e și 10a din GlüStV 2012.
16.      Tipico a depus o cerere pentru obținerea unei licențe. Cu toate acestea, după desfășurarea diferitelor etape ale procedurii de acordare a licențelor, societatea nu s‑a numărat printre cei 20 de ofertanți cărora autoritatea contractantă le‑a comunicat că li se va acorda o licență.
17.      Ulterior, Tipico, împreună cu alți ofertanți respinși, a sesizat Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden, Germania) cu o acțiune având ca obiect contestarea procedurii de acordare a licențelor și constatarea dreptului său la obținerea unei licențe.
18.      Prin ordonanța din 10 iunie 2015, la cererea unuia dintre ofertanți, Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden) a dispus, cu titlu de măsură provizorie, ca autoritatea contractantă să nu acorde licențele până la finalizarea controlului jurisdicțional cu privire la procedura în cauză. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior din landul Hessen, Germania) a confirmat această măsură prin ordonanța din 16 octombrie 2015.
19.      Prin hotărârea pronunțată pe fond la 15 aprilie 2016, Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden) a reținut că procedura de atribuire a licențelor s‑a desfășurat cu încălcarea drepturilor de care beneficia Tipico în temeiul articolului 56 TFUE, în special dreptul la o procedură de acordare a licențelor transparentă și nediscriminatorie(5). Mai precis, (i) limitarea numărului de licențe la 20, prevăzută de GlüStV 2012, a încălcat cerința transparenței, întrucât landurile nu au fost în măsură să explice această limitare, iar (ii) modalitatea de selecție de către autoritatea contractantă a celor 20 de operatori care urmau să primească licențe, dintre cei care îndeplineau condițiile pentru obținerea unei licențe, a fost de asemenea lipsită de transparență(6). În consecință, instanța a constatat că, întrucât Tipico (printre alți ofertanți) a îndeplinit toate condițiile pentru obținerea unei licențe prevăzute la articolele 4a-4c din GlüStV 2012, autoritatea contractantă era obligată să acorde o licență acestui operator.
20.      Autoritatea contractantă a formulat apel împotriva hotărârii menționate. Prin ordonanța din 11 octombrie 2019, Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior din landul Hessen) a dispus, la cererea părților, suspendarea procedurii. Instanța menționată a procedat astfel, pe de o parte, pentru motivul că licențele puteau fi acordate, potrivit articolelor 4a-4e și 10a din GlüStV 2012, numai până la 30 iunie 2019 (a se vedea punctul 9 de mai sus) și, prin urmare, nu mai puteau fi acordate în temeiul dispozițiilor respective și, pe de altă parte, pentru motivul că landurile adoptaseră, în orice caz, la 26 martie 2019, noi norme care reglementau acordarea de licențe pentru pariuri sportive sub forma Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Al treilea Tratat de stat privind modificarea Tratatului de stat privind jocurile de noroc; denumit în continuare „GlüStV 2019”).
21.      GlüStV 2019 a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2020. Prin această modificare, landurile, în primul rând, au prelungit etapa experimentală până la 30 iunie 2021 și, în al doilea rând, au eliminat limita de 20 de licențe, permițând astfel acordarea de licențe oricărui operator care îndeplinea condițiile pentru obținerea unei licențe. În consecință, la 9 octombrie 2020, autoritatea contractantă, în urma unei noi proceduri de acordare a licențelor, a acordat, inter alia, Tipico o licență pentru pariuri sportive. Ulterior, Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior din landul Hessen) a dispus încetarea judecății în ceea ce privește procedura de acordare a licențelor inițială, apreciind că nu mai era necesar să se pronunțe în cauză.
B.      Procedura inițiată de DK
22.      Începând cu anul 2013, DK, un consumator cu reședința obișnuită în Germania, a utilizat serviciile de pariuri sportive online ale Tipico(7). Procedând astfel, el a acceptat de mai multe ori condițiile generale ale societății, încheind astfel o serie de contracte de jocuri de noroc cu acest operator.
23.      DK a sesizat Amtsgericht (Tribunalul Districtual, Germania), instanța competentă de la domiciliul său, solicitând să se constate că Tipico este obligată la restituirea mizelor pariate și pierdute de el pe site‑ul internet al acestui operator începând din anul 2013 și până la data de 9 octombrie 2020, în cuantum de 3 719,26 euro, precum și la plata dobânzilor aferente și a onorariului de avocat din faza precontencioasă.
24.      În susținerea acțiunii formulate, DK a invocat cu titlu principal nulitatea contractelor de jocuri de noroc și a solicitat restituirea mizelor plătite în temeiul acestora. El a susținut că, în temeiul articolului 134 din Bürgerliches Gesetzbuch (Codul civil german, denumit în continuare „BGB”)(8), un contract care încalcă o „interdicție legală” este în principiu nul. Interdicția care viza oferirea de servicii de jocuri de noroc fără o licență eliberată de autoritățile germane, prevăzută de dispozițiile GlüStV 2012, constituiau o astfel de „interdicție legală”. Întrucât, la data faptelor, Tipico își desfășura activitatea pe piața germană fără a deține o astfel de licență, contractele în cauză încălcau respectiva „interdicție”. Întrucât contractele respective sunt, prin urmare, nule ab initio, Tipico este obligată, în temeiul BGB, în special al articolului 812 alineatul (1) prima teză din acesta, să restituie toate prestațiile primite de la DK.
25.      Cu titlu subsidiar, DK a invocat răspunderea civilă delictuală în temeiul articolului 823 alineatul (2) din BGB, solicitând despăgubiri corespunzătoare mizelor pierdute. În temeiul acestei dispoziții, orice persoană care încalcă o „normă de protecție” („Schutzgesetz”) este obligată să plătească celeilalte părți despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. Normele privind acordarea licențelor prevăzute de GlüStV 2012 constituie astfel de norme, întrucât acestea au avut ca scop printre altele protejarea jucătorilor din Germania împotriva riscurilor asociate jocurilor de noroc oferite publicului (a se vedea punctul 5 de mai sus). Prin desfășurarea activității fără a deține o licență, Tipico a încălcat normele respective și a comis astfel o faptă ilicită, cu consecința nașterii dreptului lui DK la despăgubiri.
26.      Amtsgericht (Tribunalul Districtual) a respins capetele de cerere formulate de DK. În apel, Landgericht (Tribunalul Regional, Germania) a confirmat hotărârea respectivă. În primul rând, instanța menționată a admis argumentul invocat de Tipico potrivit căruia DK nu avea niciun drept la restituire în temeiul articolului 812 alineatul (1) prima teză din BGB, întrucât contractele în cauză erau valabile și produceau efecte juridice. În opinia sa, având în vedere articolul 56 TFUE și supremația dreptului Uniunii, instanțele civile nu puteau declara nule respectivele contracte în temeiul articolului 134 din BGB pentru simplul motiv că Tipico nu deținea o licență la data faptelor, întrucât această situație se datora deficiențelor procedurii de acordare a licențelor, recunoscute de Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden) (a se vedea punctul 19 de mai sus). În al doilea rând și în esență pentru aceleași motive, Landgericht (Tribunalul Regional) a statuat că DK nu avea dreptul la despăgubiri nici în temeiul articolului 823 alineatul (2) din BGB.
27.      DK a formulat atunci recurs la Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție). Această instanță a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Libertatea de a presta servicii a unui operator de jocuri de noroc cu sediul într‑un alt stat membru al Uniunii Europene se opune posibilității de a considera nul un contract de drept privat, încheiat pe internet, privind jocurile de noroc care au fost organizate în lipsa autorizației necesare potrivit dreptului național, în cazul în care operatorul a solicitat în Germania o autorizație pentru organizarea pariurilor sportive, iar procedura de acordare a licenței aplicabilă în privința acestei cereri s‑a desfășurat cu încălcarea dreptului Uniunii?
2)      Libertatea de a presta servicii a unui operator de jocuri de noroc cu sediul într‑un alt stat membru al Uniunii Europene se opune ca regimul național de autorizare prealabilă a organizării de pariuri sportive pe internet să fie considerat o lege de protecție, în temeiul căreia se poate naște o obligație de reparare a prejudiciului în cazul în care operatorul a solicitat în Germania o autorizație pentru organizarea pariurilor sportive, iar procedura de acordare a licenței aplicabilă în privința acestei cereri s‑a desfășurat cu încălcarea dreptului Uniunii?”
28.      DK, Tipico, guvernele belgian, elen, italian, maltez și portughez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți interesate, cu excepția guvernului italian, au fost reprezentate în ședința care a avut loc la 24 septembrie 2025.
IV.    Analiză
29.      Astfel cum reiese din decizia de trimitere, din perspectiva dreptului german, cererile formulate de DK împotriva Tipico par în principiu întemeiate. În această privință, instanța de trimitere consideră cu titlu provizoriu că, prin oferirea de servicii de pariuri sportive în Germania la data faptelor fără a deține o licență(9) eliberată de autoritățile germane, Tipico a încălcat interdicția privind jocurile de noroc neautorizate prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din GlüStV 2012(10). În plus, instanța de trimitere arată că, în temeiul dreptului privat german(11), o asemenea încălcare, în principiu, (i) atrage nulitatea contractelor încheiate de operator cu clienții săi (în temeiul articolului 134 din BGB), astfel încât operatorul poate fi obligat să restituie mizele plătite în baza contractelor respective [în temeiul articolului 812 alineatul (1) prima teză din BGB], și (ii) constituie o faptă ilicită care angajează răspunderea civilă a operatorului menționat [în temeiul articolului 823 alineatul (2) din BGB].
30.      Cu toate acestea, prin intermediul celor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune cererilor menționate. Mai precis, dat fiind că, pe de o parte, atât cerința de autorizare prevăzută de GlüStV 2012 pentru pariurile sportive, cât și consecințele de drept civil ale unei încălcări a acestei cerințe sunt în sine compatibile cu libertatea de a presta servicii consacrată la articolul 56 TFUE (A și B), însă, pe de altă parte, licențele nu au fost atribuite în mod transparent, contrar cerințelor procedurale care decurg din această dispoziție (C), problema care se ridică este dacă instanțele naționale sunt împiedicate în temeiul principiului supremației dreptului Uniunii să impună astfel de consecințe societății Tipico (D). Vom examina aceste aspecte pe rând în secțiunile următoare.
A.      Compatibilitatea cu dreptul Uniunii a cerinței de autorizare
31.      După ce instanțele germane au constatat incompatibilitatea cu articolul 56 TFUE a monopolului public german asupra pariurilor sportive și au pus sub semnul întrebării interzicerea pariurilor online (a se vedea punctul 8 de mai sus), a devenit necesară o reformă legislativă pentru a alinia cadrul de reglementare german la dreptul Uniunii. Această constatare nu impunea însă autorităților germane să dereglementeze complet piața și să permită operatorilor de jocuri de noroc stabiliți în alte state membre să presteze în mod liber servicii pe această piață(12). De fapt, după cum observă în mod întemeiat guvernul belgian, Curtea a considerat în mod constant că o libertate neîngrădită de a presta servicii de jocuri de noroc în cadrul pieței interne ar fi indezirabilă, în special din perspectiva protecției consumatorilor.
32.      Astfel, Curtea a recunoscut în mod repetat că jocurile de noroc generează riscuri grave pentru consumatori – și pentru sănătatea publică în general – legate printre altele de cheltuieli excesive și de dependență(13). Curtea a recunoscut de asemenea că aceste riscuri sunt exacerbate în contextul jocurilor de noroc pe internet, având în vedere „facilitatea deosebită și permanența accesului la jocurile propuse pe internet, precum și volumul și frecvența potențial ridicate ale unei astfel de oferte cu caracter internațional, într‑un mediu care, în plus, se caracterizează prin izolarea jucătorului, anonimat și absența unui control social”(14).
33.      Având în vedere aceste considerații, Curtea a admis chiar că, „spre deosebire de instituirea unei concurențe libere […] în interiorul unei piețe tradiționale”, prezența unei astfel de concurențe pe „piața foarte specifică a jocurilor de noroc […] este susceptibilă să genereze un efect cauzator de prejudicii legat de faptul că […] [operatorii de jocuri de noroc] ar fi înclinați să rivalizeze în inventivitate pentru a‑și face oferta mai atractivă decât cea a concurenților lor și, în acest mod, să majoreze cheltuielile consumatorilor legate de joc, precum și riscurile de dependență de joc a acestora din urmă”(15).
34.      În lipsa unei armonizări (pozitive) la nivelul Uniunii și având în vedere că „[r]eglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre”, autoritățile naționale rămân îndreptățite, în ceea ce privește teritoriul lor național, să adopte măsurile de reglementare pe care le consideră adecvate pentru a proteja consumatorii împotriva acestor riscuri, cu condiția respectării principiului proporționalității. În special, așa cum au procedat autoritățile germane la momentul relevant în temeiul articolelor 4a-4e și 10a din GlüStV 2012, acestea pot să condiționeze prestarea de servicii de jocuri de noroc pe piața națională de îndeplinirea cerinței privind obținerea unei licențe(16).
35.      În opinia noastră, un atare regim de autorizare reprezintă un mijloc adecvat pentru a limita riscurile pentru consumatori generate de jocurile de noroc, după cum constată instanța de trimitere însăși. În primul rând, prin intermediul condițiilor de acordare a licențelor, autoritățile naționale se pot asigura că numai operatorii care demonstrează fiabilitatea lor și siguranța jocurilor lor de noroc sunt autorizați să ofere pariuri consumatorilor (a se vedea punctul 11 de mai sus). În al doilea rând, prin impunerea unor condiții specifice aferente licenței, aceste autorități se pot asigura că ofertele de pariuri ale operatorilor autorizați sunt concepute într‑un mod „mai sigur”(17). Astfel, în speță, operatorilor respectivi li s‑a impus printre altele să instituie o limită lunară obligatorie a mizelor, în principiu de 1 000 de euro pentru fiecare jucător, să ofere pariuri numai cu privire la rezultatul unui eveniment sportiv, cu excluderea unei multitudini de „pariuri punctuale” cu privire la numeroase evenimente care au loc în cadrul unui asemenea eveniment(18) (precum echipa care marchează prima sau jucătorul care comite primul un fault etc.), și să nu furnizeze linkuri, pe același site internet, către jocuri neautorizate (a se vedea punctul 12 de mai sus). Toate aceste cerințe contribuie la limitarea intensității și a frecvenței participării consumatorilor la jocurile de noroc și, implicit, a riscurilor de pierderi excesive și de instalare a dependenței. În al treilea rând, un astfel de regim permite autorităților să efectueze un control prealabil al respectării acestor condiții și să asigure o monitorizare continuă a operatorilor autorizați, în așa mod încât să verifice dacă aceste „cerințe accesorii” sunt efectiv respectate.
36.      În prezenta cauză, Tipico contestă totuși faptul că numărul de licențe disponibile a fost limitat (la 20) în temeiul GlüStV 2012. Este adevărat că Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden), în cadrul controlului procedurii în litigiu de acordare a licențelor, a considerat că acest aspect al GlüStV 2012 este incompatibil cu articolul 56 TFUE(19) (a se vedea punctul 19 de mai sus). Cu toate acestea, instanța de trimitere nu pare să împărtășească aceste îndoieli. În ceea ce ne privește, considerăm că o astfel de limitare nu este în sine incompatibilă cu obiectivul de protecție a consumatorilor urmărit de GlüStV 2012. Limitarea numărului de licențe nu numai că facilitează monitorizarea operatorilor autorizați de către autoritățile naționale, ci și reduce riscul unei concurențe excesive între un număr nejustificat de mare de titulari de licențe și efectele nedorite care pot decurge din aceasta(20). Desigur, va reveni instanței de trimitere sarcina de a verifica acest aspect. În orice caz, chiar dacă instanța de trimitere ar pune în discuție această limitare numerică, o asemenea împrejurare nu ar fi de natură să afecteze legitimitatea cerinței de autorizare ca atare.
37.      În ceea ce privește necesitatea unei astfel de cerințe de autorizare, ne vom limita să observăm că autoritățile germane aveau dreptul, în conformitate cu articolul 56 TFUE, să impună această cerință și operatorilor de jocuri de noroc care, precum Tipico, dețin o licență eliberată de un alt stat membru, in casu Republica Malta.
38.      În primul rând, Curtea a statuat în mod constant că, având în vedere marja de apreciere de care dispun statele membre în domeniul jocurilor de noroc și în lipsa unei armonizări la nivelul Uniunii a condițiilor de acordare a licențelor, nu există nicio obligație a unui stat membru de a recunoaște licențele pentru jocuri de noroc emise de alte state membre. În principiu, o astfel de licență este valabilă numai pe teritoriul statului membru emitent(21).
39.      În al doilea rând, în măsura în care Tipico și guvernul maltez au invocat protecția deja acordată jucătorilor de cadrul de reglementare maltez, precum și supravegherea exercitată de autoritățile malteze, trebuie amintit că, în domeniul jocurilor de noroc, necesitatea unei măsuri de reglementare trebuie apreciată numai în raport cu nivelul de protecție pe care autoritățile naționale în cauză intenționează să îl asigure(22). În speță, deși guvernul maltez a afirmat în ședință că, în pofida „anumitor diferențe”, nivelurile de protecție oferite de cadrele maltez și german la momentul faptelor erau „în esență echivalente”, această afirmație este departe de a fi evidentă. În special, guvernul maltez nu a fost în măsură să precizeze dacă normele malteze privind jocurile de noroc prevăd, asemenea GlüStV 2012, limite obligatorii ale mizelor, ci s‑a referit la „mai multe […] limite care pot fi stabilite la cererea jucătorilor” și care, prin urmare, par să fie doar de natură voluntară. În plus, întrucât numărul licențelor malteze nu pare să facă obiectul niciunei restricții numerice, a permite oricărui operator autorizat în Malta să furnizeze servicii în Germania ar fi de natură să genereze tocmai tipul de concurență nejustificată descris la punctul 33 de mai sus. În sfârșit, în ceea ce privește supravegherea exercitată de autoritățile malteze, Curtea a statuat în mod constant că un stat membru, precum Germania, nu este obligat „să aibă încredere în controalele efectuate de autoritățile altui stat membru prin intermediul unor sisteme de reglementare pe care nu le controlează el însuși”(23).
B.      Compatibilitatea cu dreptul Uniunii a consecințelor de drept civil care decurg din nedeținerea unei licențe
40.      La fel cum articolul 56 TFUE nu se opune ca autoritățile germane să impună o cerința privind deținerea unei licențe pentru prestarea de servicii de pariuri sportive pe teritoriul german, el nu se opune nici ca operatorii care au prestat astfel de servicii fără licența necesară în temeiul GlüStV 2012 să fie supuși consecințelor de drept civil prevăzute de BGB.
41.      După cum arată instanța de trimitere, aceste consecințe de drept civil sunt proporționale cu obiectivul de protecție a consumatorilor urmărit în temeiul GlüStV 2012. În special, nulitatea contractelor de jocuri de noroc(24), care poate implica o obligație de restituire a mizelor primite de la jucători, contribuie la descurajarea operatorilor de jocuri de noroc de la eludarea regimului de autorizare. Prin urmare, astfel de consecințe sunt adecvate pentru atingerea acestui obiectiv(25). Ele par de asemenea necesare în această privință, întrucât sancțiunile administrative și penale aplicabile jocurilor de noroc neautorizate pot să nu aibă, per se, un efect suficient de disuasiv, în special asupra operatorilor stabiliți în străinătate.
42.      În plus, contrar celor sugerate de Tipico, aceste consecințe de drept civil sunt proporționale cu gravitatea încălcării. După cum vom explica la punctul 56 de mai jos, desfășurarea activității fără licență locală echivalează cu prestarea de servicii pe o piață fără niciun drept de a face acest lucru. Amintim de asemenea că scopul regimului de autorizare este de a „canaliza” instinctul de joc al populației către oferte autorizate, monitorizate de autoritățile naționale și încadrate de cerințe menite să limiteze riscurile de cheltuieli excesive și de dependență. În schimb, ofertele de jocuri de noroc neautorizate, care sunt prin definiție în afara controlului acestor autorități și în privința cărora respectarea acestor cerințe nu poate fi verificată, sunt susceptibile să producă efecte nocive deosebit de grave pentru societate(26).
43.      Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul invocat de Tipico potrivit căruia nulitatea contractelor de jocuri de noroc și restituirea mizelor către jucători creează „stimulente nocive”, întrucât jucătorii ar putea fi încurajați să recurgă la servicii de jocuri de noroc neautorizate, în considerarea faptului că și‑ar putea recupera întotdeauna pierderile și, astfel, ar continua să joace în mod repetat, contrar obiectivului de protecție a jucătorilor împotriva cheltuielilor excesive și a dependenței.
44.      În realitate, jocurile de noroc organizate de operatori ilegali implică riscuri pentru jucători. În ipoteza realizării unor câștiguri, dacă operatorul refuză să plătească, jucătorul nu va putea obține plata pe cale judiciară, întrucât contractele de jocuri de noroc subiacente vor fi considerate nule(27). În ipoteza înregistrării unor pierderi, jucătorii nu beneficiază de nicio garanție în ceea ce privește recuperarea mizelor. Deși, ca regulă generală, anularea unui contract implică un drept la restituirea prestațiilor pe care fiecare dintre părți le‑a primit din partea celeilalte, instanța de trimitere subliniază că, în temeiul dreptului german (în special al articolului 814 și/sau al articolului 817 a doua teză din BGB), dreptul respectiv poate fi refuzat, la discreția instanței sesizate, în cazul în care jucătorul a participat cu bună știință la jocuri de noroc ilegale(28). Această situație generează un grad de incertitudine
dezirabil pentru ambele părți, în concordanță cu obiectivul urmărit de GlüStV 2012. Într‑adevăr, pe de o parte, el îi descurajează pe operatori să eludeze regimul de autorizare, întrucât aceștia pot fi obligați să restituie mizele încasate, iar pe de altă parte îi descurajează și pe jucători să „se joace” ei înșiși cu respectivul regim, dat fiind că este posibil ca dreptul lor la restituire să nu le fie recunoscut dacă procedează astfel(29).
C.      Deficiențele procedurii în litigiu de acordare a licențelor
45.      Deși, în conformitate cu articolul 56 TFUE, autoritățile germane puteau să impună operatorilor de jocuri de noroc stabiliți în alte state membre obligația de a obține o autorizație locală înainte de a presta servicii pe piața germană și să supună nerespectarea acestei obligații unor consecințe de drept civil, dispoziția menționată le obligă totuși să acorde operatorilor în cauză o posibilitate reală de a obține o astfel de licență, în condiții de egalitate cu operatorii naționali. Prin urmare, procedura de acordare a licențelor trebuia să respecte anumite cerințe care decurg din articolul 56 TFUE coroborat cu principiile generale ale egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate, precum și cu obligația de transparență care decurge din acestea. În special, această procedură trebuia să se întemeieze pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în mod anticipat(30).
46.      În speță, autoritățile germane au organizat o procedură deschisă pentru acordarea licențelor, iar criteriile de acordare a licențelor nu par să fi operat vreo discriminare, directă sau indirectă, în detrimentul operatorilor stabiliți în alte state membre. Cu toate acestea, în cadrul controlului jurisdicțional al acestei proceduri, instanța administrativă competentă, și anume Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden), a constatat lipsa de transparență sub mai multe aspecte (a se vedea punctul 19 de mai sus). Această deficiență fusese deja adusă la cunoștința Curții într‑o cauză anterioară în care a fost pronunțată Hotărârea Ince(31). Deși Curtea nu a statuat asupra acestui aspect în hotărârea respectivă, considerăm că lipsa de transparență este în prezent stabilită, întrucât instanța de trimitere pare să confirme constatările instanței administrative în această privință. În plus, ca urmare a duratei acestui control jurisdicțional și a suspendării procedurii în litigiu dispuse în acest context, procedura menționată nu a fost niciodată finalizată. Abia în anul 2020 au fost acordate licențe pentru pariuri operatorilor privați, inclusiv Tipico, în cadrul unei noi proceduri de acordare a licențelor (a se vedea punctul 21 de mai sus).
D.      Impactul acestor deficiențe asupra litigiului principal
47.      După cum am arătat mai sus, prin intermediul celor două întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească consecințele pe care aceste deficiențe procedurale ar trebui să le aibă asupra litigiului principal. În această privință, ea face trimitere la jurisprudența Curții, care își are originea în Hotărârea Placanica, potrivit căreia un stat membru nu poate „aplica o sancțiune penală [sau administrativă]” unui operator stabilit în alt stat membru pentru o „formalitate administrativă neîndeplinită” (în speță, obținerea unei licențe de pariuri în temeiul GlüStV 2012), atunci când „îndeplinirea acestei formalități este refuzată sau făcută imposibilă de statul membru vizat, cu încălcarea dreptului Uniunii”(32) (situație care s‑ar regăsi în prezenta cauză, având în vedere lipsa de transparență a procedurii de acordare a licențelor în litigiu). Această jurisprudență a fost reiterată ulterior în Hotărârea Ince, care, amintim, privea aceeași procedură. În acest context, instanțele germane au statuat deja că nu putea fi aplicată nicio sancțiune penală sau administrativă operatorilor de jocuri de noroc precum Tipico pentru oferirea de pariuri fără licență pe piața germană la momentul faptelor. Cu toate acestea, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă instanțele germane sunt împiedicate de asemenea să constate că un atare operator trebuie să suporte consecințele de drept civil prevăzute de BGB.
48.      Pentru Tipico și guvernul maltez, răspunsul este în mod clar afirmativ. În esență, aceste părți interesate par să interpreteze și să generalizeze jurisprudența menționată la punctul anterior în sensul că, în cazul în care un stat membru a introdus un regim de autorizare pentru anumite servicii, dar procedura de acordare a licențelor este discriminatorie și/sau lipsită de transparență, autoritățile naționale – atât organele administrative, cât și instanțele – sunt obligate, în temeiul supremației articolului 56 TFUE, să lase complet neaplicat regimul respectiv. În schimb, ele trebuie să lase regimul neaplicat, tolerând astfel în practică libera prestare a serviciilor pe teritoriul național până la adoptarea măsurilor corective necesare, și anume până la acordarea licențelor în cadrul unei noi proceduri conforme cu dreptul Uniunii. Din acest punct de vedere, la fel cum operatorilor precum Tipico nu li se putea aplica nicio sancțiune penală sau administrativă pentru oferirea de pariuri fără licență într‑un moment în care autoritățile germane nu instituiseră o procedură de acordare a licențelor conformă cu dreptul Uniunii, aceștia nu puteau fi supuși nici consecințelor de drept civil pentru același motiv.
49.      Împărtășim poziția instanței de trimitere, a guvernelor care au prezentat observații și a Comisiei în sensul că nu suntem convinși de o asemenea abordare radicală. În opinia noastră, interpretarea destul de maximalistă a jurisprudenței Curții, pe care par să o susțină Tipico și guvernul maltez – potrivit căreia un regim de autorizare compatibil cu articolul 56 TFUE trebuie lăsat în întregime neaplicat ori de câte ori au existat, la momentul relevant, dificultăți în acordarea licențelor – ar trebui respinsă ca fiind excesivă (1). În schimb, ar trebui adoptată o interpretare nuanțată a acestei jurisprudențe: în principiu, regimul poate fi aplicat, dar un operator de jocuri de noroc nu ar trebui să fie supus unor sancțiuni administrative sau penale și/sau unor consecințe de drept civil pentru încălcarea regimului respectiv atunci când, în împrejurările specifice ale cauzei, un astfel de răspuns ar fi disproporționat (2).
1.      Interpretarea maximalistă a jurisprudenței Curții referitoare la sancțiuni ar trebui respinsă
50.      În opinia noastră, este necesar să reamintim câteva aspecte importante. În primul rând și în general, articolul 56 TFUE are efect direct și, prin urmare, conferă operatorilor economici stabiliți într‑un stat membru drepturi pe care aceștia le pot invoca în fața autorităților – atât a organelor administrative, cât și a instanțelor – din alte state membre, inclusiv în cadrul unor proceduri judiciare între particulari, precum în speță(33). În plus, autoritățile menționate sunt obligate, în temeiul principiilor cooperării loiale și supremației, să aplice această dispoziție și să asigure protecția efectivă a drepturilor respective în cauzele cu care sunt sesizate. În special, atunci când autoritățile respective sunt sesizate cu proceduri (penale, administrative sau civile) împotriva unui astfel de operator pentru încălcarea unui regim național de autorizare, iar operatorul respectiv susține, în apărarea sa, că regimul în cauză este incompatibil cu articolul 56 TFUE, autoritățile menționate trebuie să examineze acest aspect și, în măsura în care este necesar pentru protejarea drepturilor în cauză, să lase neaplicată orice dispoziție contrară a dreptului național(34).
51.      În al doilea rând, jurisprudența menționată la punctul 47 de mai sus decurge din hotărârile timpurii ale Curții pronunțate în cauzele Auer(35) și Rienks(36). În fiecare dintre cauzele respective, un cetățean al Uniunii obținuse, într‑un prim stat membru, o diplomă care îi conferea dreptul de a exercita profesia de medic veterinar. În ambele cauze, persoana respectivă s‑a stabilit ulterior într‑un alt stat membru și a încercat să exercite această activitate în acel stat. Statul membru gazdă a impus, ca o condiție prealabilă pentru exercitarea acestei profesii pe teritoriul său, înscrierea în Ordinul național al medicilor veterinari (Franța). Persoana în cauză a solicitat o astfel de înscriere, dar ordinul amintit a respins cererea pentru motivul că nu îi recunoștea diploma obținută în străinătate. Cu toate acestea, medicul veterinar respectiv a început să își desfășoare activitatea în statul membru gazdă și a fost ulterior urmărit penal pentru exercitarea nelegală a profesiei. În apărarea sa, el a susținut că aplicarea unor sancțiuni penale sau administrative pentru neîndeplinirea obligației de înscriere era incompatibilă cu dreptul Uniunii.
52.      În acest context, Curtea a observat că, în temeiul normelor de drept derivat al Uniunii privind libertatea de stabilire și libera circulație a lucrătorilor aplicabile la momentul respectiv(37), statele membre aveau obligația să recunoască calificările profesionale obținute de medicii veterinari în alt stat membru. Dreptul Uniunii conferea astfel în mod direct persoanei interesate dreptul de a practica medicina veterinară în statul membru gazdă, pe baza unei asemenea diplome, drept pe care aceasta îl putea invoca în fața autorităților statului respectiv. Deși statul membru gazdă îi putea impune în continuare să se înscrie în Ordin, această cerință nu putea constitui decât o „formalitate administrativă”, întrucât, în temeiul dreptului Uniunii, el avea dreptul la o atare înscriere. Cu toate acestea, întrucât înscrierea respectivă fusese „refuzată cu încălcarea dreptului [Uniunii]”, nu i se putea aplica nicio sancțiune penală sau administrativă pentru că și‑a exercitat profesia fără a fi înscris în Ordin. Înlăturarea cerinței de înscriere în astfel de împrejurări și, prin urmare, excluderea aplicării de sancțiuni pentru încălcarea acesteia erau în mod evident necesare pentru a proteja dreptul în cauză, care, în caz contrar, ar fi fost „lipsit de orice efect util”(38).
53.      Mulți ani mai târziu, Curtea a transpus această soluție în domeniul jocurilor de noroc prin Hotărârea Placanica. În cauza respectivă, Italia introdusese o cerință de autorizare pentru prestarea de servicii de pariuri pe teritoriul său – o cerință care, ca atare, era compatibilă cu articolul 56 TFUE, pentru motivele prezentate mai sus –, însă licențele nu fuseseră acordate în mod transparent și nediscriminatoriu. Astfel, anumiți operatori au fost excluși în mod nelegal de la această procedură. Făcând trimitere la Hotărârea Rienks, Curtea a statuat, așa cum s‑a amintit la punctul 47 de mai sus, că „un stat membru nu poate aplica o sancțiune penală pentru o formalitate administrativă neîndeplinită atunci când îndeplinirea acestei formalități este refuzată sau făcută imposibilă de către statul membru vizat prin încălcarea dreptului [Uniunii]”(39). Mesajul părea deci să fie acela că, până la instituirea unei noi proceduri de acordare a licențelor în beneficiul operatorilor excluși în mod nelegal, autoritățile italiene nu puteau impune respectarea cerinței lor de autorizare și, în special, nu puteau impune sancțiuni penale inculpaților pentru intermedierea pariurilor în numele unor astfel de operatori(40).
54.      Cu tot respectul cuvenit față de Curte, considerăm că aceste situații nu sunt cu adevărat similare. În cazul în care autoritățile naționale au stabilit o cerință de autorizare care, în sine, este compatibilă cu articolul 56 din TFUE, operatorii de jocuri de noroc stabiliți în alte state membre nu beneficiază în temeiul respectivei dispoziții de același tip de drepturi cu efect direct precum cele de care beneficiau medicii veterinari în cauzele în care au fost pronunțate Hotărârile Auer și Rienks (a). A impune acestor autorități să lase neaplicată cerința menționată și, astfel, să tolereze încălcarea ei de către operatorii economici pentru simplul motiv că procedura de acordare a licențelor în vigoare la momentul faptelor prezenta anumite deficiențe ar depăși ceea ce este necesar pentru a proteja dreptul pe care acești operatori îl au în temeiul dispoziției amintite (b). De asemenea, în opinia noastră, o atare interpretare ar fi disproporționată în această privință (c). Acest lucru este valabil în opinia noastră chiar și atunci când, precum în speță, cerința de autorizare a fost introdusă pentru a înlocui un monopol public declarat a fi incompatibil cu dreptul Uniunii (d).
a)      Dreptul pe care articolul 56 TFUE îl conferă operatorilor de jocuri de noroc în această situație
55.      În general, drepturile pe care operatorii le au în temeiul articolului 56 TFUE sunt corolarul obligațiilor pe care această dispoziție le impune statelor membre. În acest caz, după cum s‑a explicat la punctele 31-39 de mai sus, statele membre nu au nicio obligație de a permite operatorilor stabiliți într‑un alt stat membru să presteze în mod liber servicii de jocuri de noroc pe teritoriul lor; ele au dreptul de a supune o atare activitate unei cerințe de autorizare. În plus, această dispoziție nu impune statelor membre nicio obligație de recunoaștere a licențelor pentru jocuri de noroc eliberate de un alt stat membru.
56.      Rezultă că articolul 56 TFUE nu conferă operatorilor de jocuri de noroc stabiliți (și, după caz, titulari ai unei licențe) într‑un stat membru niciun drept de a presta servicii într‑un alt stat membru. Astfel, un asemenea drept derivă numai din licența pe care operatorul trebuie să o obțină în statul gazdă.
57.      Nici articolul 56 TFUE nu impune statelor membre să acorde în mod automat asemenea licențe operatorilor respectivi. Statele membre pot impune cerințe în acest scop, cu condiția ca cerințele amintite să fie proporționale și nediscriminatorii, și pot chiar să limiteze numărul de licențe disponibile. Prin urmare, articolul menționat nu conferă respectivilor operatori dreptul la acordarea unei licențe ca atare.
58.      Această dispoziție se limitează la a obliga statele membre să asigure accesul la o procedură de acordare a licențelor nediscriminatorie și transparentă
și să confere operatorilor un drept corespunzător în această privință. În mod evident, pentru operatorii respectivi, obținerea unei licențe locale pentru jocuri de noroc nu poate fi calificată drept o simplă „formalitate administrativă”.
b)      Eliminarea cerinței de autorizare ar depăși ceea ce este necesar pentru protejarea acestui drept
59.      În cazul în care autoritățile naționale impun cerința obținerii unei licențe pentru prestarea de servicii de jocuri de noroc, dar licența nu este acordată în cadrul unei proceduri de autorizare nediscriminatorii și transparente, eliminarea în totalitate a cerinței de autorizare în cadrul unor proceduri ulterioare inițiate fie de autorități publice, fie de particulari împotriva operatorilor de jocuri de noroc care oferă servicii neautorizate ar depăși ceea ce este necesar pentru a proteja dreptul în discuție conferit de normele Uniunii(41).
60.      Amintim în această privință că, în domeniul jocurilor de noroc, o cerință de autorizare este, în sine, compatibilă cu dreptul Uniunii. În cazul în care apar dificultăți în acordarea licențelor, dreptul Uniunii nu impune ca operatorilor de jocuri de noroc să li se permită imediat să presteze servicii în mod liber pe piață și să scape de orice eventuale consecințe prevăzute de dreptul național pentru un astfel de comportament. O protecție adecvată și, desigur, suficientă a dreptului pe care acești operatori îl au în temeiul articolului 56 TFUE este asigurată prin existența – pe care statele membre trebuie să o garanteze în temeiul dreptului Uniunii – a unor căi de atac jurisdicționale care să le permită acestora să conteste în fața unei instanțe judecătorești o procedură de acordare a licențelor viciată sau lipsa unei proceduri de acordare a licențelor(42). Aceasta este de altfel tocmai abordarea reflectată în normele de drept derivat al Uniunii în materie de achiziții publice și de atribuire a contractelor de concesiune care, deși nu sunt aplicabile în speță, constituie un punct de referință relevant(43). Așadar, în loc să intre pe piață fără licență, acești operatori ar trebui să utilizeze respectivele căi de atac și să aștepte rezultatul unei asemenea proceduri.
61.      În contextul unei astfel de căi de atac împotriva unei proceduri de acordare a licențelor sau al inexistenței acesteia, instanțele competente sunt în măsură să asigure o protecție adecvată și suficientă a dreptului în cauză, lăsând neaplicat orice aspect al normelor naționale care reglementează acordarea licențelor și care este contrar articolului 56 TFUE (de exemplu, o condiție discriminatorie de acordare a licențelor sau o limitare disproporționată a numărului de licențe disponibile), anulând orice decizie adoptată în mod nelegal de autoritățile contractante și obligând autoritățile respective să ia măsurile necesare pentru a remedia situația (cum ar fi organizarea unei noi proceduri conforme cu dreptul Uniunii sau acordarea unei licențe unui operator care îndeplinește condițiile prevăzute de dreptul național)(44).
62.      Argumentul, reiterat de Tipico, potrivit căruia o astfel de cale de atac poate fi de durată și ar asigura, în orice caz, protecția dreptului pe care operatorii de jocuri de noroc îl au în temeiul articolului 56 TFUE numai „pentru viitor”, fără a remedia pierderea oportunităților de afaceri pe care acești operatori le‑ar suferi dacă nu li s‑ar permite accesul imediat pe piață, nu ne convinge.
63.      Înainte de toate, dreptul Uniunii impune ca astfel de căi de atac să fie soluționate cât mai rapid posibil(45). În plus, atunci când un stat membru încalcă dreptul pe care operatorii îl au în temeiul articolului 56 TFUE prin neinstituirea în timp util a unei proceduri nediscriminatorii și transparente de acordare a licențelor, operatorii respectivi sunt îndreptățiți, în temeiul dreptului Uniunii, după cum au susținut DK, guvernul elen și Comisia, să solicite despăgubiri de la statul respectiv pentru prejudiciul astfel cauzat, inclusiv pentru pierderea unor oportunități de afaceri(46). Prin urmare, un atare prejudiciu poate fi reparat în mod adecvat în acest mod.
c)      Eliminarea cerinței de autorizare ar fi disproporționată
64.      A impune autorităților naționale să lase complet neaplicat regimul de autorizare și, în fapt, să tolereze libera prestare a serviciilor de către operatorii de jocuri de noroc pe teritoriul național până la organizarea unei proceduri de acordare a licențelor conformă cu dreptul Uniunii – sau să valideze retroactiv comportamentul unui operator care a intrat pe piață atunci când nu existau astfel de proceduri – ar constitui de asemenea un mijloc disproporționat de protecție a dreptului pe care acești operatori îl au în temeiul articolului 56 TFUE, având în vedere efectele negative pe care o astfel de abordare le‑ar avea asupra altor interese legitime.
65.      În primul rând, o asemenea interpretare a dreptului Uniunii ar aduce atingere nu numai eficacității regimurilor naționale de autorizare care sunt în sine compatibile cu dreptul Uniunii, ci și eficacității normelor impuse de dreptul Uniunii însuși, care reglementează controlul jurisdicțional al procedurilor de acordare a licențelor, precum și securității juridice pe care normele respective urmăresc să o asigure. Așa cum s‑a explicat mai sus, operatorii economici trebuie să solicite o licență și, după caz, să solicite controlul jurisdicțional al condițiilor de acordare a acesteia înainte de a intra pe piață. Acest control permite să se stabilească ex ante legalitatea procedurii, asigurând astfel un anumit grad de certitudine pentru toate părțile interesate(47). În schimb, o interpretare maximalistă a jurisprudenței Curții referitoare la sancțiuni ar încuraja operatorii, pe baza unor simple suspiciuni referitoare la legalitatea procedurii de autorizare, să ignore aceste norme și să își asume un „pariu” atunci când pătrund pe piață, în speranța că, în cazul în care ulterior ar fi inițiate proceduri împotriva lor, vor putea evita orice răspundere ex post prin invocarea unor obiecții cu privire la procedura de acordare a licențelor. Cu toate acestea, o asemene conduită ar genera o incertitudine considerabilă, în special pentru consumatori, care nu ar mai putea distinge cu claritate între operatorii legitimi și operatorii nelegitimi de pe piață, sau pentru concurenți, care, deși dețin o licență, s‑ar confrunta cu o concurență neloială din partea unor operatori care nu dețin licență și care, prin urmare, nu sunt supuși constrângerilor impuse de regimul de autorizare.
66.      În al doilea rând și mai important, amintim că, după cum s‑a explicat mai sus, o cerință de autorizare este considerată compatibilă cu dreptul Uniunii în domeniul jocurilor de noroc tocmai pentru că jocurile de noroc implică riscuri grave și bine cunoscute pentru consumatori și, în general, pentru sănătatea publică. O asemenea cerință urmărește atenuarea acestor riscuri.
67.      În cazul în care, ori de câte ori deficiențele ar afecta acordarea licențelor, autoritățile naționale ar fi obligate să lase complet neaplicată cerința de autorizare, orice operator de jocuri de noroc stabilit într‑un alt stat membru ar fi liber să presteze servicii pe piața statului membru în cauză, expunând astfel populația – chiar dacă numai pentru o perioadă de tranziție – la aceste riscuri. Într‑un context oarecum diferit, Curtea a părut deosebit de preocupată să evite un astfel de rezultat(48).
68.      Transpunerea acestei interpretări maximaliste în alte domenii servește, dacă este necesar, la ilustrarea riscurilor pe care ea le implică. Se poate imagina de exemplu că un stat membru decide să liberalizeze vânzarea de canabis în scopuri medicale pe teritoriul său, supunând în același timp această activitate unui regim de autorizare prealabilă: numai un număr limitat de operatori, selectați pe baza unor criterii stricte, pot comercializa acest produs în locuri desemnate, în cantități reglementate și așa mai departe. Dacă procedura de acordare a licențelor ar fi lipsită de transparență sau dacă anumite condiții pentru acordarea licențelor ar fi considerate discriminatorii ori disproporționate, concluzia ar trebui să fie aceea că autoritățile naționale nu ar mai putea aplica regimul de autorizare și că toți operatorii stabiliți într‑un alt stat membru ar fi îndreptățiți să comercializeze în mod liber canabis în scopuri medicale în statul membru în cauză până la instituirea unei proceduri conforme cu dreptul Uniunii? Este dificil de imaginat că o soluție atât de radicală ar fi considerată de Curte ca fiind proporțională.
d)      Împrejurarea că cerința de autorizare a înlocuit un monopol public considerat a fi incompatibil cu dreptul Uniunii este irelevantă
69.      În această etapă, trebuie să abordăm un alt aspect al Hotărârii Ince care, deși nu a fost menționat de instanța de trimitere, a fost discutat pe larg de părțile interesate în fața Curții.
70.      Trebuie avut în vedere că regimul de autorizare prevăzut la articolele 4a-4e și 10a din GlüStV 2012 urmărea să remedieze incompatibilitatea cu articolul 56 TFUE a monopolului public asupra organizării și a intermedierii de pariuri sportive prevăzut de GlüStV 2008 (a se vedea punctele 8 și 9 de mai sus).
71.      În temeiul acestui regim, (presupusul fost) operator monopolist ODDSET era obligat, asemenea operatorilor privați, să obțină o licență pentru a presta servicii de pariuri. Cu toate acestea, cu titlu de excepție, articolul 29 din GlüStV 2012 permitea acestui operator să își mențină oferta de jocuri de noroc pentru o perioadă tranzitorie, prevăzută să dureze până la un an de la acordarea primelor licențe.
72.      Cu toate acestea, întrucât nicio licență nu a fost acordată efectiv în temeiul GlüStV 2012 ca urmare a viciilor procedurii în litigiu de acordare a licențelor, iar ODDSET a continuat să ofere servicii de pariuri în temeiul respectivului regim tranzitoriu, Curtea a statuat în Hotărârea Ince că monopolul asupra pariurilor sportive „a persistat în mod efectiv” la momentul faptelor. Prin urmare, Curtea a considerat că adoptarea regimului de autorizare prevăzut la articolele 4a-4e și 10a din GlüStV 2012 nu a „remediat incompatibilitatea cu articolul 56 TFUE a [respectivului] monopol public”. Tot pentru acest motiv, Curtea a statuat că articolul 56 TFUE „se opune” ca un stat membru să „sancționeze” organizarea sau intermedierea, fără autorizație, de pariuri sportive pe teritoriul său(49).
73.      Părțile interesate au dezbătut pe larg în fața Curții dacă acest aspect al raționamentului reținut în Hotărârea Ince poate fi transpus în litigiul principal. DK și Comisia consideră că răspunsul este negativ. Cauza în care s‑a pronunțat hotărârea respectivă privea jocuri de noroc în locații fizice(50), activitate care era într‑adevăr supusă unui monopol public în temeiul GlüStV 2008 și pe care ODDSET continua să o desfășoare pe piața germană la momentul faptelor în temeiul articolului 29 din GlüStV 2012. În schimb, prezenta cauză privește jocuri de noroc online, care au fost interzise în totalitate în temeiul GlüStV 2008 (a se vedea punctul 6 de mai sus). Prin urmare, ODDSET nu era autorizată să ofere pariuri online în temeiul articolului 29 din GlüStV 2012 și, în fapt, nu a făcut acest lucru la momentul faptelor. Acest lucru este ferm contestat de Tipico, care susține că în realitate monopolul ODDSET se extindea, atât în drept, cât și în fapt, și la pariurile pe internet la momentul respectiv. Desigur, este de competența instanței de trimitere să clarifice acest aspect legat de situația de fapt. Cu toate acestea, ne îndoim că ar fi necesar să o facă.
74.      Aceasta deoarece, în opinia noastră, această parte a raționamentului Curții din Hotărârea Ince nu poate fi interpretată nici în mod literal și maximalist. După cum s‑a explicat mai sus, un stat membru este liber, în temeiul articolului 56 TFUE, să înlocuiască cu un regim de autorizare un monopol care a fost considerat incompatibil cu dreptul Uniunii. În opinia noastră, un stat membru poate de asemenea să permită în mod legitim operatorului public care a deținut în mod formal monopolul respectiv să își mențină oferta pentru o perioadă tranzitorie, în cursul căreia urmează să fie acordate licențe operatorilor privați, pentru a se asigura că o ofertă de jocuri de noroc legală și supravegheată rămâne disponibilă pentru consumatori în această perioadă și, astfel, pentru a evita ca aceștia să se orienteze către oferta necontrolată a operatorilor ilegali(51). Reamintim însă că, pentru toate motivele prezentate în cele două secțiuni anterioare, în cazul în care apar întârzieri sau dificultăți în acordarea de licențe operatorilor privați, dreptul Uniunii nu poate fi înțeles în sensul că impune ca întregul regim să rămână neaplicat ca urmare a „persistenței monopolului ilegal” și ca toți operatorii de jocuri de noroc să fie liberi să presteze servicii pe piață până la acordarea licențelor.
2.      Se impune adoptarea unei interpretări nuanțate a jurisprudenței Curții
75.      Pentru motivele de mai sus, interpretarea maximalistă a jurisprudenței Curții menționate la punctul 47 de mai sus ar trebui respinsă. Supremația articolului 56 TFUE nu impune autorităților naționale să lase neaplicată o cerință de autorizare care, în sine, este compatibilă cu această dispoziție, în situația în care un operator s‑a aflat în imposibilitatea de a obține licența ca urmare a încălcării dreptului la o procedură de autorizare nediscriminatorie și transparentă conferit de dispoziția menționată. În astfel de împrejurări, operatorul nu poate începe să presteze servicii pe piață fără licență ca o formă de „autoreparație”. Ca regulă generală, autoritățile naționale trebuie să aibă în continuare dreptul de a impune respectarea cerinței respective și de a aplica consecințele penale, administrative sau civile prevăzute de dreptul intern în cazul încălcării acesteia. Operatorul în cauză ar trebui, în schimb, să conteste în fața instanțelor naționale procedura de acordare a licențelor viciată sau lipsa unei proceduri de acordare a licențelor și să aștepte rezultatul respectivelor proceduri judiciare. Existența unor astfel de proceduri asigură o protecție suficientă a dreptului care decurge din articolul 56 TFUE.
76.      Acesta este motivul pentru care, în opinia noastră, ar trebui adoptată o interpretare nuanțată a jurisprudenței în cauză. Potrivit unei asemenea interpretări, deși, ca regulă generală, regimul de autorizare rămâne aplicabil operatorilor care prestează servicii fără licență în împrejurările descrise la punctul anterior, cu titlu de excepție și în temeiul principiului proporționalității, nu ar trebui impuse (în tot sau în parte) sancțiuni penale ori administrative sau consecințe de drept civil atunci când, în împrejurările concrete ale cauzei, o asemenea măsură ar fi disproporționată(52).
77.      Cu alte cuvinte, chiar și atunci când un operator a acționat în mod nelegal, încălcând o cerință de autorizare aplicabilă, pot exista împrejurări specifice în care un astfel de comportament ar trebui să fie scuzat, iar operatorul în cauză ar trebui să fie exonerat (parțial sau integral) de răspundere de către instanțele competente, acestea recurgând – în conformitate cu principiul cooperării loiale și cu obligația de interpretare conformă – la mecanismele disponibile în temeiul dreptului lor administrativ, penal și/sau civil național(53).
78.      Raționamentul enunțat în Hotărârea Placanica ar trebui, în opinia noastră, să fie interpretat din această perspectivă. În cauza în care s‑a pronunțat respectiva hotărâre, intermedierea de pariuri pentru operatorii de jocuri de noroc străini părea inițial legală în raport cu normele italiene aplicabile. Această situație a condus la crearea și dezvoltarea unei rețele de intermediari care au investit capital și au instituit infrastructura necesară. Cu toate acestea, o modificare ulterioară a normelor respective a clarificat că, în realitate, această activitate era ilegală. Intermediarii respectivi, care își organizaseră deja activitatea și începuseră să o desfășoare, s‑au trezit brusc în situația de a fi urmăriți penal. Este de înțeles că Curtea a considerat că aplicarea retroactivă a unor sancțiuni penale în astfel de împrejurări nu ar fi fost proporțională sau echitabilă(54).
79.      Împrejurări comparabile ar putea eventual să se regăsească și în prezenta cauză. Tipico susține că, la diferite momente și în diferite orientări și declarații oficiale, autoritățile germane au indicat operatorilor de jocuri de noroc online că, având în vedere deficiențele procedurii de acordare a licențelor în litigiu, vor tolera prestarea de servicii pe piața germană, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții de bază (care nu sunt descrise în detaliu în observațiile părților interesate sau în cererea de decizie preliminară, dar pe care Tipico susține că le‑ar fi îndeplinit), până la organizarea unei noi proceduri.
80.      Afirmațiile Tipico sunt însă contestate de DK. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica acest aspect. În ceea ce ne privește, observăm că, în ipoteza în care surse autorizate și credibile din cadrul autorităților germane au furnizat operatorilor de pariuri online asigurări precise, necondiționate și coerente potrivit cărora cerința de autorizare prevăzută de GlüStV 2012 nu se aplică în privința lor, cu condiția ca aceștia să respecte anumite condiții de bază, ar fi disproporționat și inechitabil ca unui operator care a respectat condițiile respective, cum pare a fi cazul Tipico, să i se impună retroactiv sancțiuni penale sau administrative ori consecințe de drept civil prevăzute de BGB pentru prestarea de servicii fără licență pe piața germană la momentul faptelor.
81.      Această concluzie este evidentă în ceea ce privește sancțiunile penale sau administrative. Operatorilor nu ar trebui să li se reproșeze că au acționat în conformitate cu orientările emise de autoritățile publice și ei nu ar trebui să fie sancționați pentru aceasta. În plus, în ceea ce privește sancțiunile administrative, ar deveni aplicabil principiul protecției încrederii legitime: autoritățile publice ar fi, într‑un anumit sens, ținute de propriile asigurări(55). În ceea ce privește sancțiunile penale, dacă operatorul a acționat pe piață în conformitate cu astfel de asigurări, acest lucru ar justifica de asemenea exonerarea de răspundere în temeiul unor mecanisme precum instituția „erorii”.
82.      Excluderea consecințelor de drept civil prevăzute în mod normal în BGB necesită explicații suplimentare. Desigur, după cum susțin DK și guvernul italian, consecințele prevăzute de dreptul civil pentru desfășurarea activității fără licență, precum nulitatea contractelor sau răspunderea civilă, nu au același impact ca sancțiunile penale sau administrative. Acestea din urmă ar plasa operatorul într‑o situație mai defavorabilă decât în cazul în care nu ar fi intrat deloc pe piață, în timp ce nulitatea contractelor și restituirea mizelor nu ar face în principiu decât să restabilească status quo ante. În plus, aceste consecințe de drept civil sunt corolarul căilor de atac puse la dispoziția consumatorilor și contribuie astfel la obiectivul de protecție a consumatorilor urmărit de regimul de autorizare.
83.      Cu toate acestea, în cazul în care autoritățile germane ar fi furnizat operatorilor de jocuri de noroc online, inclusiv Tipico, asigurări precise, necondiționate și concordante cu privire la faptul că cerința de autorizare prevăzută de GlüStV 2012 nu ar fi aplicabilă în privința lor, atât timp cât îndeplinesc anumite condiții de bază, acest element nu poate fi ignorat în cadrul unei proceduri civile precum cea din speță. Este posibil ca operatorii respectivi să fi decis să intre sau să rămână pe piața germană și să încheie contracte cu consumatorii tocmai ca urmare a acestor asigurări. În lipsa lor, este posibil ca ei să nu fi făcut acest lucru. Obligarea unui astfel de operator, mulți ani mai târziu, să restituie mizele obținute în temeiul contractelor respective, chiar dacă ar fi vorba doar despre restabilirea status quo ante, ar putea nu numai să fie inechitabilă, ci și să aibă un impact considerabil asupra activităților sale actuale. O atare obligație ar putea viza mii de contracte, încheiate pe parcursul mai multor ani. Ar putea fi impusă restituirea unor profituri în cuantum de sute de mii de euro, ceea ce ar presupune restituirea unor sume substanțiale la mult timp după ce au fost obținute și, eventual, cheltuite sau investite de operator cu bună‑credință. Dacă, în asemenea împrejurări, consumatorii au suferit un prejudiciu, eventuala răspundere nu ar putea reveni decât autorităților publice care au oferit asigurările în cauză(56).
84.      În aceste condiții și presupunând că operatorii precum Tipico au primit asigurările menționate mai sus din partea autorităților germane, considerăm că, în temeiul principiului cooperării loiale și al obligației de interpretare conformă, instanțele germane ar trebui să utilizeze mecanismele disponibile în dreptul privat german pentru a exonera acești operatori de respectivele consecințe de drept civil. Deși revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia acest aspect, din elementele din dosar reiese că dreptul german oferă o marjă de manevră suficientă în această privință.
85.      În primul rând, instanța de trimitere a arătat că, în cazul în care un contract este încheiat cu încălcarea unei „dispoziții legale”, de exemplu de către un operator care prestează servicii cu încălcarea regimului de autorizare prevăzut de GlüStV 2012, nulitatea în temeiul articolului 134 din BGB nu este automată și că instanțele germane dispun de o anumită marjă de apreciere. Potrivit respectivei dispoziții, nulitatea este exclusă atunci când acest lucru este „prevăzut de lege”. Această formulare generală ar putea eventual să includă și situația în care dreptul Uniunii exclude nulitatea în împrejurările specifice ale cauzei(57).
86.      În al doilea rând, în ceea ce privește răspunderea civilă în temeiul articolului 823 alineatul (2) din BGB pentru încălcarea regimului de autorizare prevăzut de GlüStV 2012, se pare că o astfel de răspundere presupune existența culpei autorului prezumat al faptei ilicite(58). Sub rezerva confirmării de către instanța de trimitere, această dispoziție ar putea fi interpretată în sensul că, în împrejurări precum cele în discuție în prezenta cauză, nu se poate imputa operatorului vizat nicio culpă pentru încălcarea regimului de autorizare în litigiu.
V.      Concluzie
87.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesgerichtshof (Curtea Federală de Justiție, Germania) după cum urmează:
Articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că:
–        atunci când un stat membru impune cerința deținerii unei licențe pentru prestarea anumitor servicii pe teritoriul său, iar această cerință este în sine compatibilă cu articolul 56 TFUE, autoritățile naționale, inclusiv instanțele, sunt îndreptățite să asigure respectarea acestei cerințe de către un operator care a prestat servicii fără licența necesară. Instanțele respective pot printre altele să stabilească consecințele prevăzute în această privință de dreptul civil aplicabil. Acest lucru rămâne valabil chiar și atunci când operatorul în cauză susține că nu a putut obține o astfel de licență ca urmare a deficiențelor care afectau procedura de acordare a licențelor. În această privință, protecția dreptului pe care respectivul operator îl are în temeiul articolului 56 TFUE este asigurată în mod suficient prin posibilitatea de a contesta în fața unei instanțe procedura de acordare a licențelor sau lipsa unei asemenea proceduri;
–        în mod excepțional, respectivele consecințe de drept civil nu ar trebui să fie impuse pentru încălcarea cerinței de autorizare în cazul în care o astfel de măsură ar fi disproporționată. Aceasta este situația atunci când surse autorizate și de încredere din cadrul autorităților naționale au furnizat operatorului în cauză asigurări precise, necondiționate și concordante potrivit cărora această cerință de autorizare nu i s‑ar aplica și că, prin urmare, el ar putea să își ofere serviciile consumatorilor pe piața națională fără a deține o licență.
1      Limba originală: engleza.
2      A se vedea Concluziile prezentate în cauza Wunner (C‑77/24, denumite în continuare „Concluziile prezentate în cauza Wunner”, EU:C:2025:432), în cauza European Lotto and Betting și Deutsche Lotto- und Sportwetten (C‑440/23, denumite în continuare „Concluziile prezentate în cauza European Lotto”, EU:C:2025:668) și în cauza Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3      Hotărârea din 8 septembrie 2010, Stoß ș.a. (C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07, denumită în continuare „Hotărârea Stoß”, EU:C:2010:504), și Hotărârea din 8 septembrie 2010, Carmen Media Group (C‑46/08, denumită în continuare „Hotărârea Carmen Media”, EU:C:2010:505).
4      În esență, instanțele germane au considerat că monopolul asupra pariurilor sportive nu urmărea în mod coerent și sistematic pretinsul său obiectiv privind protecția jucătorilor împotriva cheltuielilor excesive și a dependenței [a se vedea Hotărârea Stoß (punctele 88-107) și Hotărârea Carmen Media (punctele 64-71)].
5      A se vedea în această privință secțiunea C de mai jos.
6      În esență, Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden) a considerat că criteriile și normele detaliate care reglementau selecția respectivă nu fuseseră stabilite într‑un mod clar, precis și neechivoc în anunțul de participare. Singurul criteriu menționat în anunțul de participare, și anume cel al „ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic”, nu părea nici relevant și nici măcar compatibil cu articolul 4b alineatul (5) din GlüStV 2012.
7      Astfel, la data faptelor, deși nu deținea o licență eliberată de autoritățile germane, Tipico presta totuși servicii, prin intermediul site‑ului său internet, consumatorilor din Germania.
8      În versiunea publicată la 2 ianuarie 2002 (BGB I, p. 42 și 2909; 2003 I, p. 738).
9      Deși, la data faptelor din litigiul principal, Tipico deținea deja o licență eliberată de autoritățile malteze, menită să îi permită să furnizeze servicii de pariuri sportive online pe întreg teritoriul Uniunii Europene (a se vedea punctul 14 de mai sus), licența respectivă nu a fost recunoscută de autoritățile germane.
10      Tipico contestă aplicabilitatea articolului 4 alineatul (1) din GlüStV 2012 în privința serviciilor sale. În opinia sa, pariurile sportive erau reglementate exclusiv de regimul special de autorizare prevăzut la articolele 4a-4e și 10a din GlüStV 2012 (a se vedea punctul 9 de mai sus). În această privință, ne limităm să observăm că, în cadrul unei proceduri preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, nu este de competența Curții, ci a instanței de trimitere să stabilească dispozițiile de drept național aplicabile litigiului principal. În orice caz, o interdicție echivalentă privind oferirea de servicii de jocuri de noroc fără a deține o licență pare să rezulte și din articolul 4a din GlüStV 2012. Prin urmare, chiar dacă instanța de trimitere ar fi invocat în mod eronat o altă dispoziție, nelegalitatea serviciilor Tipico în raport cu dreptul german ar subzista în continuare.
11      Aceste cereri sunt guvernate de dreptul german, în conformitate cu normele de drept internațional privat aplicabile. În ceea ce privește cererea de constatare a nulității contractelor și de restituire, a se vedea Concluziile prezentate în cauza European Lotto (punctul 30); în ceea ce privește cererea întemeiată pe răspunderea delictuală, a se vedea Concluziile prezentate în cauza Wunner (punctele 41-71).
12      A se vedea în acest sens Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Stanleybet ș.a.(C‑186/11 și C‑209/11, EU:C:2013:33, punctele 46 și 47, precum și jurisprudența citată).
13      După cum s‑a statuat deja în Hotărârea din 24 martie 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punctul 60).
14      A se vedea Hotărârea Carmen Media (punctul 103).
15      A se vedea Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctul 48 și jurisprudența citată).
16      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 57), și Hotărârea Stoß (punctul 92).
17      A se vedea Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 29 și jurisprudența citată).
18      A se vedea articolul 21 alineatele (1) și (4) din GlüStV 2012.
19      Din explicațiile furnizate de instanța de trimitere și de părțile interesate nu reiese în mod clar dacă Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunalul Administrativ din Wiesbaden) a pus în discuție (a) principiul limitării numărului de licențe sau (b) limitarea exactă a acestora la 20.
20      A se vedea mutatis mutandis Hotărârea din 3 iunie 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punctul 31), și Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctele 47 și 48).
21      A se vedea printre altele Hotărârea Stoß (punctele 108-116) și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Biasci ș.a. (C‑660/11 și C‑8/12, EU:C:2013:550, punctul 41). Împrejurarea că Republica Malta pare să acorde licențe care permit titularilor acestora să furnizeze servicii de jocuri de noroc pe întreg teritoriul pieței interne (a se vedea punctul 14 de mai sus) este lipsită de relevanță în această privință.
22      A se vedea printre altele Hotărârea din 22 iunie 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, punctul 37 și jurisprudența citată).
23      A se vedea printre altele Hotărârea din 12 septembrie 2013, Biasci ș.a. (C‑660/11 și C‑8/12, EU:C:2013:550, punctul 42 și jurisprudența citată).
24      Astfel de consecințe apar în mod frecvent în normele statelor membre. A se vedea printre altele Hotărârea din 24 martie 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punctul 32), precum și Infante Ruiz, F. J., Oliva Blazquez, F., „Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law”, în
InDret, vol. 2, 2022, p. 24. Prezenta secțiune se axează pe nulitatea contractelor și pe restituire, întrucât aceste aspecte au fost dezbătute cel mai intens de părțile interesate. Cu toate acestea, aceleași considerații se aplică mutatis mutandis obligației de despăgubire în temeiul articolului 823 alineatul (2) din BGB.
25      A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2016, Gutiérrez Naranjo ș.a. (C‑154/15, C‑307/15 și C‑308/15, EU:C:2016:980, punctele 61-66).
26      A se vedea prin analogie Hotărârea din 14 octombrie 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Aparate de tip slot‑machine) (C‑231/20, EU:C:2021:845, punctul 46).
27      A se vedea pentru o asemenea ipoteză Ordonanța din 14 martie 2024, N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245, punctele 9-13).
28      Aceasta este de asemenea o soluție destul de comună în legislațiile statelor membre. A se vedea în această privință von Bar, C., și Clive, E. (ed.), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010, vol. I, p. 548-550.
29      Guvernul maltez susține de asemenea că astfel de cereri de restituire ar trebui considerate inadmisibile în temeiul dreptului Uniunii, pentru motivul că ele constituie un abuz de drept al Uniunii din partea jucătorilor. Am explicat deja în Concluziile prezentate în cauza European Lotto (punctele 94-97) motivul pentru care principiul abuzului de drept al Uniunii nu are nicio incidență în prezentul context, întrucât astfel de cereri se întemeiază în întregime pe dreptul național.
30      A se vedea printre altele Hotărârea din 3 iunie 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punctele 39 și 44-49 și jurisprudența citată).
31      Hotărârea din 4 februarie 2016 (C‑336/14, EU:C:2016:72, denumită în continuare „Hotărârea Ince”, punctele 33-38 și 86-88).
32      A se vedea Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica ș.a. (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, EU:C:2007:133, denumită în continuare „Hotărârea Placanica”, punctul 69), Hotărârea Stoß (punctul 115), și Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone (C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 43). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 43), și Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger ș.a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 64).
33      A se vedea Hotărârea din 5 februarie 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, p. 11-13), precum și Hotărârea din 3 iunie 2010, Ladbrokes Betting & Gaming și Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308, punctele 47-49).
34      A se vedea printre altele Hotărârea din 15 decembrie 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, punctele 16 și 21), Hotărârea din 13 martie 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punctele 38, 49, 55 și 61-63); a se vedea de asemenea Concluziile prezentate în cauza European Lotto (punctele 41-44 și 92). De altfel, numeroase hotărâri ale Curții au la bază proceduri naționale referitoare la încălcări ale normelor locale privind jocurile de noroc, în care partea pârâtă a invocat incompatibilitatea respectivelor norme cu dreptul Uniunii. Aceasta a fost în special situația în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Ince (a se vedea punctele 2, 23 și 24).
35      Hotărârea din 22 septembrie 1983 (271/82, denumită în continuare „Hotărârea Auer”, EU:C:1983:243).
36      Hotărârea din 15 decembrie 1983 (5/83, denumită în continuare „Hotărârea Rienks”, EU:C:1983:382).
37      Directiva 78/1026/CEE a Consiliului din 18 decembrie 1978 privind recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și a altor titluri oficiale de calificare în medicina veterinară, inclusiv a măsurilor destinate să faciliteze exercitarea efectivă a dreptului de stabilire și a libertății de a presta servicii (JO 1978, L 362, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 75).
38      A se vedea Hotărârea Auer (punctele 11-19) și Hotărârea Rienks (punctele 6-11). A se vedea prin analogie Hotărârea din 3 iulie 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punctele 12, 13 și 17-19), Hotărârea din 12 decembrie 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punctele 9-13), și Hotărârea din 29 februarie 1996, Skanavi și Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punctele 31-36).
39      Această afirmație a fost repetată ulterior de Curte, în termeni identici sau în esență similari, în mai multe cauze asemănătoare, în special în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Ince. A se vedea jurisprudența menționată la nota de subsol 32 de mai sus.
40      A se vedea Hotărârea Placanica (punctele 63 și 69-71).
41      A se vedea Cuyvers, A., „Joined Cases C‑338/04, C‑359/04 and C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese and Angelo Sorricchio (Placanica) – Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I‑1891”, în Common Market Law Review, vol. 45, nr. 2, 2008, p. 515-536, în special p. 529-534.
42      A se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punctul 50 și jurisprudența citată). A se vedea, pentru un exemplu al exercitării unei asemenea căi de atac, Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 34).
43      A se vedea considerentul (81) al Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1), precum și al treilea considerent și articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237).
44      A se vedea în acest sens Hotărârea Placanica (punctul 63) și, prin analogie, articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva 89/665.
45      A se vedea prin analogie articolul 1 alineatul (1) din Directiva 89/665.
46      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary ș.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctele 103-106 și jurisprudența citată). A se vedea prin analogie articolul 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/665.
47      În plus, normele aplicabile unor asemenea proceduri sunt concepute pentru a asigura egalitatea între operatori (de exemplu, prin prevederea posibilității suspendării procedurii de acordare a licențelor sau a efectelor licențelor deja acordate până la stabilirea legalității procedurii). A se vedea prin analogie articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva 89/665.
48      A se vedea Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Stanleybet ș.a. (C‑186/11 și C‑209/11, EU:C:2013:33, punctele 38, 39 și 43-48).
49      Hotărârea Ince (punctele 91 și 93 și, respectiv, dispozitivul).
50      Mai precis, cauza privea instalarea de către pârâtă a unui aparat de jocuri într‑un bar sportiv, cu încălcarea monopolului respectiv (a se vedea Hotărârea Ince, punctul 24).
51      A se vedea prin analogie Hotărârea din 12 iunie 2014, Digibet și Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, punctele 32 și 41).
52      A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 29 februarie 1996, Skanavi și Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punctele 36 și 37), și Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli ș.a.(C‑243/01, EU:C:2003:597, punctul 73).
53      Aceasta înseamnă de asemenea că, deși un operator poate evita o dată sancțiunile în acest mod, el nu ar trebui să continue să presteze servicii ilegale, ci ar trebui, în schimb, să solicite o licență prin intermediul procedurilor corespunzătoare.
54      A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli ș.a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punctele 20 și 73). A se vedea în același sens Cuyvers, A., op. cit., p. 529 și 530.
55      A se vedea printre altele Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary ș.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctele 74 și 75 și jurisprudența citată), Hotărârea din 22 septembrie 2022, Admiral Gaming Network ș.a. (C‑475/20-C‑482/20, EU:C:2022:714, punctul 61), și Hotărârea din 11 septembrie 2025, Cairo Network ș.a. (C‑764/23-C‑766/23, EU:C:2025:691, punctele 142-145). Doresc să subliniez că acest raționament, referitor la asigurările pozitive date de autoritățile naționale, nu se aplică în cazul în care autoritățile naționale iau doar măsuri limitate de aplicare a legii împotriva operatorilor fără licență sau iau măsuri precum colectarea impozitului pe venit de la acești operatori. Într‑adevăr, operatorii nu pot deduce în mod rezonabil numai din aceste circumstanțe așteptarea legitimă că autoritățile respective vor tolera furnizarea pe piață a unor servicii fără licență. Astfel, un nivel scăzut de aplicare a legii se poate datora dificultăților cu care se pot confrunta autoritățile respective atunci când încearcă să urmărească penal operatorii stabiliți în străinătate, în condițiile în care este destul de obișnuit ca statul să impoziteze atât activitățile legale, cât și pe cele ilegale.
56      Suntem pe deplin conștienți de împrejurarea că, în cauza principală, această eventuală poziție a autorităților germane ar fi putut fi ea însăși consecința faptului că instanțele germane au statuat că, având în vedere deficiențele procedurii de acordare a licențelor, regimul de autorizare instituit prin GlüStV 2012 trebuia lăsat în întregime neaplicat. La rândul său, această abordare pare să rezulte dintr‑o interpretare maximalistă a jurisprudenței Curții în materie, care, astfel cum tocmai am explicat în prezentele concluzii, este discutabilă. Deși ar fi cu siguranță de dorit ca Curtea să clarifice această chestiune pentru viitor, nu este mai puțin adevărat că, în speță, nu ar fi proporțional să se impună consecințe de drept civil unor operatori precum Tipico pentru că au acționat în conformitate cu asigurările oferite de autoritățile germane.
57      Cu atât mai mult cu cât excluderea nulității contractului ar asigura coerența ordinii juridice naționale – care, se pare, constituie unul dintre obiectivele articolului 134 din BGB – în condițiile în care sancțiunile administrative și penale ar fi de asemenea excluse în asemenea împrejurări.
58      A se vedea articolul 823 alineatul (2) a doua teză din BGB, potrivit căruia, „[d]acă, potrivit cuprinsului legii, încălcarea prevederilor sale poate fi săvârșită și în lipsa culpei, obligația de reparare există numai în cazul existenței culpei” (sublinierea noastră).