62005TJ0403
РЕШЕНИЕ НА ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД (трети разширен състав)
9 септември 2008 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защита процеса на вземане на решения — Изключение, свързано със защита на дейностите по разследване и одит — Изключение, свързано със защита на правните становища — Документи, свързани с решения на Комисията в областта на концентрациите“
По дело T-403/05
MyTravel Group plc, установено в Rochdale, Lancashire (Обединено кралство), за което се явяват г-н D. Pannick, QC, г-н A. Lewis, barrister, г-н M. Nicholson, г-жа S. Cardell и г-жа B. McKenna, solicitors,
жалбоподател,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват първоначално г-н P. Hellström и г-жа P. Costa de Oliveira, а впоследствие г-н X. Lewis, и г-жа Costa de Oliveira, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение на Комисията от 5 септември 2005 г. (D(2005) 8461) и на Решение на Комисията от (D(2005) 9763), с които се отхвърля заявление на жалбоподателя за получаване на достъп до някои подготвителни документи по Решение 2000/276/EО на Комисията от за обявяване на концентрация за несъвместима с Общия пазар и със Споразумението за ЕИО (преписка IV/M.1524 — Airtours/First Choice) (OВ L 93, стр. 1), както и до документи, изготвени от службите на Комисията вследствие на отмяната на това решение с Решение на Първоинстанционния съд от по дело Airtours/Комисия (T-342/99, Recueil, стр. II-2585),
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ (трети разширен състав)
състоящ се от: г-н J. Azizi, председател, г-н J. D. Cooke, г-жа E. Cremona, г-жа I. Labucka и г-н S. Frimodt Nielsen (докладчик), съдии,
секретар: г-жа C. Kantza, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 април 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1
Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) определя принципите, условията и границите на правото на достъп до документи на тези институции, предвидено в член 255 ЕО.
2
Съгласно член 2, параграф 1 от регламента:
„Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.“
3
Съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001:
„2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
—
[…],
—
съдебните процедури и правни становища,
—
целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3.   […]
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.“
Обстоятелства в основата на спора
1. От концентрацията Airtours/First Choice до последиците от решението по дело Airtours
4
На 29 април 1999 г. жалбоподателят — британският туроператор Airtours plc, станал впоследствие MyTravel Group plc — обявява своето намерение дa придобие на борсовия пазар целия капитал на един от конкурентите си в Обединеното кралство — First Choice plc. Същия ден Airtours нотифицира на Комисията този проект за концентрация, за да получи разрешение на основание Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от относно контрола върху концентрациите между предприятия (текст с поправки OВ L 257, стр. 13), изменен с Регламент (ЕО) №°1310/97 на Съвета от (OВ L 180, стр. 1).
5
С Решение 2000/276/EО от 22 септември 1999 година (преписка IV/M.1524 — Airtours/First Choice) (OВ L 93, стр. 1, наричано по-нататък „решението Airtours“) Комисията обявява тази концентрация за несъвместима с общия пазар и със Споразумението за Европейското икономическо пространство в приложение на член 8, параграф 3 от Регламент № 4064/89. Airtours подава жалба за отмяна на това решение.
6
С Решение от 6 юни 2002 г. по дело Airtours/Комисия (T-342/99, Recueil, стр. II-2585, наричано по-нататък „решението по дело Airtours“) Първоинстанционният съд отменя решението Airtours.
7
Вследствие на решението по дело Airtours Комисията свиква работна група от длъжностни лица от генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“ и от правната служба, която да разгледа дали е уместно подаването на жалба срещу това съдебно решение и да прецени какви са последиците му по отношение на процедурите, приложими към контрола върху концентрациите или към други области. На 25 юли 2002 г., преди изтичането на срока за обжалване, докладът на работната група е представен на члена на Комисията, който специално отговаря за въпросите на конкуренцията.
8
На 18 юни 2003 г. жалбоподателят предявява иск за отговорност с цел да бъде обезщетен за вредите, които е претърпял поради разглеждането и преценката на Комисията на концентрацията между Airtours и First Choice (дело T-212/03, MyTravel/Комисия, наричан по-нататък „искът за обезщетение“).
2. По заявката за достъп до документите
9
С писмо от 23 май 2005 г., на основание Регламент № 1049/2001, жалбоподателят иска от Комисията да получи достъп до редица документи. Посочените документи са доклада на работната група (наричан по-нататък „докладът“), свързаните с изготвянето на този доклад документи (наричани по-нататък „работните документи“), както и документите, включени в преписката Airtours/First Choice, на които се основава доклада или които се цитират в него (наричани по-нататък „другите вътрешни документи“).
10
Предвид големия брой искани документи, съгласно член 6, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, Комисията и жалбоподателят постигат съгласие за намирането на справедливо решение. Това решение се състои в отделно третиране, от една страна, на доклада, а от друга — на другите вътрешни документи.
По доклада и работните документи (първо решение)
11
С писмо от 12 юли 2005 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че докладът и работните документи не могат да му бъдат предоставени, тъй като са обхванати от изключенията от правото на публичен достъп до документите на Комисията, определени в член 4, параграф 2, второ и трето тире, и в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 и че няма по-висш интерес, който да диктува тяхното оповестяване.
12
С писмо от 19 юли 2005 г. жалбоподателят подава потвърждение на заявлението на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
13
С писмо от 5 септември 2005 г. (D(2005) 8461) (наричано по-нататък „първото решение“) Комисията предоставя пълен достъп до три документа (работния план, графика и мандата на работната група) и частичен достъп до два други документа (с референтни номера 13 и 16). Що се отнася до останалите искани документи, Комисията отказва да предостави доклада и другите работни документи, като потвърждава по-рано изтъкнатите съображения.
14
В първото си решение Комисията обосновава отказа си да разреши пълен достъп до доклада и до някои работни документи, като се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 (точки I.3, II и приложение, озаглавено „Опис на „работните документи““). Тя пояснява, че докладът е вътрешен документ, който отразява преценката на службите ѝ относно възможността за подаване на жалба срещу решението по дело Airtours и за преразглеждане на процедурите по разследване в областта на концентрациите. Според Комисията публичното му оповестяване щяло да засегне сериозно защитата на процеса ѝ на вземане на решения, доколкото свободата на мнение на авторите на подобни документи щяла да бъде застрашена, ако при изготвянето им те трябвало да отчитат и възможността да видят своите преценки публично оповестени, дори и след вземането въз основа на тези преценки на решение.
15
Комисията обосновава отказа си да разреши достъп до раздели B и F.1 от доклада и до някои работни документи като се позовава и на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 (точки I.1, II и приложение, озаглавено „Опис на „работните документи““ от първото решение). Според нея тези раздели съдържат преценки относно това дали е уместно да се подаде жалба срещу решението по дело Airtours, а искът за обезщетение, подаден от жалбоподателя, засяга преценките на Комисията в решението Airtours. Следователно оповестяването на споменатите раздели на този стадий от производството по иска за обезщетение можело да засегне правото на Комисията да се яви по това дело в спокойна атмосфера и без външни влияния. В отговор на довода на жалбоподателя, изтъкнат в потвърждението на заявлението му, в първото решение Комисията отбелязва, че раздели B и F.1 от доклада са били изготвени „единствено за целите на особено съдебно производство“, а именно — производството по дело Airtours, съгласно разрешението, утвърдено в Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комиися (T-92/98, Recueil, стр. II-3521).
16
Комисията обосновава отказа си да разреши достъп до раздели C, D, E и F.2 от доклада и до някои работни документи (точки I.2, II и приложение, озаглавено „Опис на „работните документи““ от първото решение) като се позовава и на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Според нея тези раздели били в резултат на вътрешен одит, свързан със съществуващите процедури в областта на концентрациите, с цел формулиране на препоръки за подобряването им и за преустройство на службите ѝ. Комисията посочва, че оповестяването на подобна информация щяло да намали възможностите ѝ за провеждане на реформи в областта на конкуренцията и че тези препоръки нямало да могат да бъдат формулирани, ако одитът не бил проведен независимо. Тя подчертава, че това изключение остава приложимо и след приключването на одита, тъй като защитава както провеждането, така и целта му.
17
Освен това Комисията отбелязва, че посочените по-горе изключения се прилагат, ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ (точка IV от първото решение). Тя пояснява, че този по-висш обществен интерес трябва има превес над интереса, защитаван с изключението от правото на достъп. Според нея обаче жалбоподателят не е представил никакъв довод, доказващ подобен по-висш интерес. Напротив, Комисията подчертава, че интересът на жалбоподателя от използването на разглежданите документи засяга упражняването на негови законни права по отношение на висящия пред Първоинстанционния съд иск за обезщетение, което съответства по-скоро на интерес от частен характер. Следователно Комисията счита, че особените интереси, на които се позовава, имат приоритет пред общия интерес от оповестяване на документите.
По другите вътрешни документи (второ решение)
18
С писмо от 1 август 2005 г. Комисията отговаря на заявлението за достъп по отношение на другите вътрешни документи. Някои от тези документи са частично оповестени, докато достъпът до други е отказан поради причините, изтъкнати в точки II.1—II.9 от това писмо.
19
С писмо от 5 август 2005 г. жалбоподателят подава потвърждение на заявлението си на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
20
С писмо от 12 октомври 2005 г. (D(2005) 9763) (наричано по-нататък „второто решение“) Комисията предоставя допълнителен частичен достъп до редица документи, посочени в заявлението на жалбоподателя. Комисията потвърждава своята първоначална преценка, що се отнася до отказа за разрешаване на достъп до другите документи.
21
Във второто решение Комисията се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 и на член 4, параграф 2, трето тире от посочения регламент като основание за отказа си да разреши достъп до следните документи:
—
проектите, свързани с решението по член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89, с известието за нарушения и с окончателното решение по преписката Airtours/First Choice (наричани по-нататък „проектотекстовете“) (точка II.6 и документите, посочени в рубрика 6 от първо приложение към второто решение), доколкото става въпрос за вътрешни подготвителни документи, чието публично оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите,
—
докладните записки на генералния директор на ГД „Конкуренция“, адресирани до члена на Комисията, който специално отговаря за въпросите на конкуренцията (наричани по-нататък „докладните записки до комисаря“ (точка II.1 и документите с референтни номера 1.1—1.8 от първото приложение към второто решение), доколкото съдържат мнения за вътрешно ползване, предназначени за изготвянето на решението Airtours и публичното им оповестяване щяло да намали възможностите на ГД „Конкуренция“ да изразява гледната си точка, както и възможностите на членовете на Комисията да приемат добре мотивирано решение. Комисията посочва, че този анализ не се поставя под въпрос от факта, че решението Airtours вече е прието, тъй като публичното оповестяване на тези документи все още можело да засегне процеса ѝ на вземане на решения по сходни преписки (примерно отказът за предоставяне на известието за нарушения по преписката EMI/Time Warner ѝ позволил да не бъде подложена на външен натиск при разглеждането на преписката BMG/Sony, касаеща същия сектор),
—
докладните записки на ГД „Конкуренция“ до други служби на Комисията, включително до правната служба, с които им изпраща проектотекстовете и ги моли за становището им по тях (наричани по-нататък „докладните записки до другите служби“). В това отношение Комисията прави разлика между копията от докладните записки, адресирани до правната служба (документи с референтни номера 2.1—2.5), и копията, адресирани до други нейни служби (документи с референтни номера 4.1—4.5). Що се отнася до копията, адресирани до правната служба, Комисията посочва, че тези документи са тясно свързани с последвалите ги правни становища и че тяхното оповестяване щяло да доведе до разкриване на съществени части от тези становища, което би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения (точка II.2 от второто решение). Що се отнася до копията, адресирани до другите служби на Комисията, последната отбелязва, че тези документи са били изготвени в рамките на вътрешни консултации и че илюстрират колективното естество на процеса на вземане на решения. Комисията подчертава, че поради това процесът на вземане на решения трябва да се защитава срещу всяко сериозно засягане, резултат на публично оповестяване на подобна информация (точка II.4 от второто решение);
—
докладните записки от другите служби на Комисията в отговор на петте посочени по-горе докладни записки на ГД „Конкуренция“, в които те излагат анализа си относно проектотекстовете (наричани по-нататък „писмените отговори на другите служби, различни от правната служба“) (документи с референтни номера 5.1—5.10). Комисията посочва, че тези докладни записки се вписват в контекста на присъщите за процеса ѝ на вземане решения консултации в и между нейните служби. Тя подчертава, че възможността службите ѝ да изразяват своите мнения е необходима в областта на контрола върху концентрациите и че тази възможност би се ограничила, ако при съставянето на този вид докладни записки съответните служби би трябвало да отчитат възможността техните мнения да бъдат публично оповестени, дори след приключване на преписката (точка II.5 от второто решение).
22
По отношение на петте докладни записки, представени от правната служба в отговор на петте посочени по-горе докладни записки на ГД „Конкуренция“ (наричани по-нататък „писмените отговори на правната служба“), във второто си решение Комисията се позовава на прилагането на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 (точка II.3 и документите с референтни номера 3.1—3.5). Достъпът до тези документите е отказан от Комисията, тъй като съдържат анализа на правната служба относно проектотекстовете. Комисията обаче посочва, че оповестяването на тези правни становища можело да доведе до несигурност що се отнася до законосъобразността на решенията в областта на контрола върху концентрациите, което щяло да има отрицателни последици върху стабилитета на общностния правен ред и върху правилното функциониране на нейните служби (Решение на Първоинстанционния съд от 23 ноември 2004 г. по дело Turco/Съвет, T-84/03, Recueil, стр. II-4061, точки 54—59). Тя уточнява, че всеки писмен отговор на правната служба е бил предмет на индивидуална проверка и че фактът, че не може да се предостави никакъв частичен достъп не означава, че защитата на правното становище е била използвана като общо изключение.
23
Освен това във второто решение Комисията се позовава на особеното положение на някои вътрешни документи, за които не е предоставен частичен или пълен достъп. Става въпрос по-специално за доклада на служителя по изслушването по преписката Airtours/First Choice, за докладната записка на ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет и за приложената към преписката докладна записка относно посещението в First Choice.
24
На последно място Комисията отбелязва, че посочените по-горе изключения се прилагат, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ (точка V от второто решение). Тя подчертава, че в конкретния случай жалбоподателят не е представил никакъв довод, въз основа на който може да се установи наличие на по-висш обществен интерес. Според Комисията приоритетният интерес по тази преписка е по-скоро защита на процеса ѝ на вземане на решения по сходни преписки, както и защита на правните становища.
Производство и искания на страните
25
На 15 ноември 2005 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Първоинстанционния съд.
26
С решение от 6 декември 2007 г. делото е разпределено на разширен състав.
27
Въз основа на доклад на съдията докладчик Първоинстанционният съд (трети разширен състав) решава да открие устната фаза на производството.
28
Устните състезания на страните и техните отговори на въпросите, поставени от Първоинстанционния съд, са изслушани в съдебното заседание на 29 април 2008 г.
29
Жалбоподателят иска от Първоинстанционния съд:
—
да отмени първото решение,
—
да отмени второто решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
30
Комисията иска от Първоинстанционния съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателя за заплати съдебните разноски.
От правна страна
1. Предварителни бележки
31
Важно е да се припомни, че правото на достъп до документите на Комисията е принцип и дадено решение за отказ е действително, само ако се основава на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001.
32
Предвид преследваните от Регламент № 1049/2001 цели и по-специално припомненото във второто му съображение обстоятелство, че правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния им характер и предвид факта, че — както се посочва в четвърто му съображение и в неговия член 1 — същият цели да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп, посочените в член 4 от регламента изключения от това право трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия и др., C-64/05 P, Сборник, стр. I-11389, точка 66, Решение на Първоинстанционния съд от по дело Franchet и Byk/Комисия, T-391/03 и T-70/04, Recueil, стр. II-2023, точка 84).
33
В това отношение, видно и от съдебната практика, че единственото обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен от изключение, не може да е достатъчно за обосноваване прилагането на последното. Такова прилагане принципно е обосновано единствено в случаите, когато институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа би засегнал конкретно и действително защитения интерес и, второ, в случаите, визирани в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, дали не е налице по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на посочения документ. Освен това опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не изцяло хипотетична. Тази проверка трябва да е видна от мотивите към решението (Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T-2/03, Recueil, стр. II-1121, точка 69).
34
Жалбата следва да се разгледа в светлината на тази съдебна практика.
2. По първото решение относно доклада и работните документи
35
В първото решение Комисията основава отказа си да предостави достъп до доклада и до някои документи (вж. точки 14—16 по-горе) на три изключения, предвидени от Регламент № 1049/2001. Първото изтъкнато изключение е изведено от член 4, параграф 3, втора алинея (изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения), второто — от член 4, параграф 2, трето тире (изключение, свързано със защитата на дейностите по инспектиране, разследване и одит) и третото — от член 4, параграф 2, второ тире (изключение, свързано със защитата на съдебните процедури и на правните становища).
По изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения
Доводи на страните
36
Жалбоподателят изтъква най-напред, че изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, не може да се приложи спрямо целия доклад, без да влезе в противоречие с целта на Регламент № 1049/2001 за постигане на прозрачност на този процес, освен в някои доста редки случаи. В това отношение той се позовава на принципа на стриктно тълкуване на изключенията от правото на достъп до документи; на факта, че разглежданото изключение се прилага единствено, ако оповестяването на документа би „засегнало сериозно“ процеса на вземане на решения; и на принципа, че презумпцията в полза на оповестяването е по-силна, когато разглежданото решение е прието (точка 3.4.4 от доклада на Комисията от 30 януари 2004 г. по прилагането на принципите на Регламент № 1049/2001COM (2004) 45 окончателен, наричан по-нататък „доклада по прилагането на регламента“). Предвид обстоятелствата по преписката и решението на Комисията да не подава жалба срещу решението по дело Airtours, Комисията не можела да твърди, че оповестяването на доклада щяло да засегне сериозно възможностите ѝ за вземане на решения в сходни обстоятелства в бъдеще. Всъщност вътрешните преценки на административните практики не трябвало да се извършват встрани от общественото внимание и независимостта на този процес нямало да се засегне от оповестяването на неговия резултат след извършването на преценките. Отказът да предостави достъп до този вид документи навеждал на мисълта, че Комисията не е взела предвид реалния баланс между интересите на гражданите да получат достъп до тях и евентуалния си интерес да запази поверителността на преговорите.
37
Комисията подчертава, че разглежданото изключение ѝ позволява да не предоставя документите, свързани с нейните вътрешни консултации и преговори, когато това е необходимо за запазване на възможността за изпълнение на задачите ѝ (единадесето съображение от Регламент № 1049/2001). Тя изтъква, че оповестяването на исканите от жалбоподателя документи в случая „засяга сериозно“ процеса на вземане на решения.
38
Освен това жалбоподателят отбелязва общо, че дори ако едно от изтъкнатите в първото и във второто решение изключения може да се приложи, оповестяването на исканите документи все пак щяло да е необходимо по силата на по-висш обществен интерес. В това отношение той изтъква, че строгите критики на Първоинстанционния съд в решението по дело Airtours накарали Комисията да извърши вътрешно разследване за извеждане на заключения от това съдебно решение и за определяне на промените, които следва да се внесат в практиката ѝ на вземане на решения. В този контекст бил налице по-висш обществен интерес да се знае какво се е случило, как е можело да се избегне и какво е било направено, за да не се случва отново. Прозрачността позволявала на обществеността да провери дали мерките, взети за поправяне на даден недостатък на администрацията са адекватни и подходящи. Жалбоподателят подчертава също, че е налице по-висш обществен интерес за добро правораздаване. В случая неоповестяването на разглежданите документи имало значение за определянето на правото на жалбоподателя да бъде обезщетен за вредите, причинени от действията на Комисията. В качеството си на институция Комисията трябвало да следва политика на поправяне на неоснователно причинените от действията ѝ вреди.
39
Комисията изтъква, че по-висшият обществен интерес трябва да има приоритет пред интереса, защитен от изключението от правото на достъп. В случая интересът на жалбоподателя, свързан с използването на исканите документи в рамките на иска за обезщетение, бил по-скоро от частен характер. Освен това релевантността на документите за упражняване на правото на защита на жалбоподателя следвало да се преценява в рамките на този иск за обезщетение, а не в рамките на настоящото производство.
Съображения на Първоинстанционния съд
40
Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
41
В случая най-напред следва да се провери дали Комисията не е допуснала грешка в преценката като на основание посочената по-горе разпоредба приема, че оповестяването на доклада и работните документи, за които не е предоставен частичен или пълен достъп, би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения. При необходимост след това трябва да се провери дали Комисията не е допуснала грешка в преценката, що се отнася до анализа за наличие на по-висш обществен интерес.
— По сериозността на засягането на процеса на вземане на решения от оповестяването на доклада
42
На първо място трябва да се констатира, че докладът е „документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на [Комисията]“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
43
От мандата на работната група, предоставен на жалбоподателя като приложение към първото решение, е видно, че тя е създадена, за да анализира различните етапи от административната и съдебна процедура по случая Airtours/First Choice и да предложи съответни изводи (точка A „Цели“). Според мандата работната група трябвало да разгледа следните въпроси, посочвайки евентуални точки на несъгласие с Първоинстанционния съд: „(1) уместна ли е жалба срещу решението [по дело Airtours]? (2) какви са слабостите […], които разкрива съдебното решение и по-специално на административната процедура, довела до решението? (3) какви изводи могат да се направят от този случай по отношение на вътрешните процедури […]? (4) могат да ли да се извлекат поуки за други области на дейност на ГД „Конкуренция“? (5) кои аспекти от основната политика на конкуренция, засегнати в решението [по дело Airtours], се нуждаят от допълнително разглеждане в рамките на текущите или бъдещи преразглеждания? (6) засегнати ли са други дела, свързани с конкуренция, които са висящи пред Първоинстанционния съд?“ (точка Б „Въпроси за разглеждане“). В мандата се пояснява също, че докладът трябва да се обсъди с члена на Комисията, който специално отговаря за въпросите на конкуренцията (точка Г „График“), което е направено на 25 юли 2002 г., тоест преди изтичането на срока за обжалване.
44
В този смисъл целият доклад се отнася до становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителните обсъждания и консултации на Комисията. Следователно в това си качество той може да попадне в приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
45
На второ място, независимо дали е основателен, доводът на жалбоподателя, че презумпцията в полза на оповестяването е по-силна, когато решението, предмет на разглеждания документ, е прието (вж. точка 36 по-горе), не може да изключи възможността за позоваване на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Всъщност от самия текст на тази разпоредба е видно, че позоваване на разглежданото изключение е възможно „дори и след вземането на решение“. Поради това единствено фактът, че Комисията не е подала жалба срещу решението по дело Airtours или че редица изложени в доклада препоръки са били изпълнени (точка I.3 от първото решение), не е достатъчен да се заключи, че оповестяването на този доклад не е или вече не е от естество да засегне сериозно процеса на вземане на решения на тази институция. Следователно този довод трябва да се отхвърли като ирелевантен.
46
Точка 3.4.4 от доклада за изпълнение на регламента, на която жалбоподателят се позовава в доводите си, не може да промени тази преценка. В доклада Комисията за първи път се опитва да извърши качествена оценка на прилагането на Регламент № 1049/2001 предвид политиката на прозрачност на общностните институции (доклад относно прилагането на регламента, „Предговор“, точка 2). По отношение на член 4, параграф 3, втора алинея от регламента, в точка 3.4.4 от доклада Комисията пояснява, че е особено трудно да се докаже наличие на сериозна вреда, когато отказът се отнася до прието решение, доколкото разглежданият процес на вземане на решения е приключил и доколкото оповестяването на подготвителен документ, изготвен в рамките на вътрешни обсъждания на този акт, щяло при това положение да засегне сериозно възможността на институцията да взема бъдещи решения, което заплашвало да стане твърде абстрактно. Това пояснение обаче не налага Комисията да се откаже от възможността да се позове на разглежданото изключение, ако докаже, че оповестяването на доклада би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения, дори ако някои решения са били взети въз основа на съдържанието на този документ.
47
На трето място, що се отнася до характеризирането на сериозно засягане на процеса на вземане на решения, в първото си решение Комисията по същество посочва, че оповестяването на доклада поставяло под въпрос свободата на мнение на неговите автори, чиито преценки щели да бъдат доведени до знанието на обществеността, докато те възнамерявали да представят своите становища единствено на адресата на доклада (вж. точка 14 по-горе).
48
В конкретния случай от мандата на работната група, предоставен на жалбоподателя като приложение към първото решение (вж. точка 42 по-горе), е видно че от авторите на доклада е било поискано да изложат своите мнения, евентуално и критики, относно административната процедура, следвана при разглеждането на концентрацията Airtours/First Choice и да дадат свободен коментар на решението по дело Airtours с оглед перспективата за евентуално обжалване. Тази дейност на анализ, размисъл и критика е извършена за вътрешни цели, а не да се изложи на вниманието на обществеността, тъй като е предназначена да бъде представена и обсъдена с члена на Комисията, който специално отговаря за конкуренцията. Следователно, въз основа на този доклад, последният успява да вземе решение по въпроси като подаването на жалба или предлагането на евентуални подобрения на административната процедура, приложима в областта на контрола върху концентрациите или в други области на правото на конкуренция, които са от неговата компетентност или от тази на Комисията, а не от компетентността на работната група.
49
Освен това за разлика от случаите, в които общностните институции функционират като законодатели и в които, съгласно съображение 6 от Регламент № 1049/2001, би трябвало да се предоставя по-широк достъп до документи, докладът се вписва в рамките на чисто административните функции на Комисията. Всъщност основните заинтересовани от разглежданата процедура по обжалване и от подобренията, обсъждани в доклада, са предприятията, засегнати от концентрацията Airtours/First Choice и въобще от концентрациите. Поради това публичният интерес от получаване на достъп до документ на основание принципа на прозрачност, който има за цел да осигури възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, по-голяма ефективност и по-голяма отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система, няма същата тежест по отношение на документ, спадащ към административна процедура по прилагане на правилата за контрол върху концентрациите или въобще на правото на конкуренция, както по отношение на документ, свързан с процедура, в рамките на която общностната институция действа в качеството на законодател.
50
При тези обстоятелства Комисията с основание приема, че публичното оповестяване на доклада би засегнало сериозно възможността за един от членовете ѝ да получи свободно и пълно мнение от собствените ѝ служби за действията, които следва да се предприемат вследствие на решението по дело Airtours.
51
Всъщност оповестяването на този документ в случая създавало опасност не само от разкриване на евентуално критичното мнение на длъжностните лица на Комисията, но и позволявало сравнение на съдържанието на доклада — който е подготвителен документ, съдържащ становищата и препоръките на работната група — с окончателно приетите по тези въпроси решения от члена на Комисията, който специално отговаря за конкуренцията, или от самата Комисия и следователно позволявало оповестяване на вътрешната дискусия на последната. Това обаче създавало опасност от сериозно засягане на свободата при вземане на решения на Комисията, която приема решенията си като прилага принципа на колегиалност и чиито членове трябва да упражняват своите функции независимо и в общ интерес на Общността.
52
Освен това, ако този доклад бъдел оповестен, това щяло да означава, че в бъдеще авторите на доклад от този вид щели да имат предвид опасността от оповестяване до степен, че щели евентуално да се самоцензурират и да не представят повече мнения, които могат да доведат до риск за адресата на споменатия доклад. Така Комисията вече нямало да може да се ползва от необходимото пълно и свободно мнение на своите служители и длъжностни лица и щяла да се окаже лишена от конструктивна вътрешна критика, освободена от каквато и да било външна принуда или влияние, имаща за цел да улесни вземането на решение за подаване на жалба срещу решение на Първоинстанционния съд или за подобрение на нейните административни процедури в областта на контрола върху концентрациите или по-общо на правото на конкуренция.
53
В конкретния случай е важно да се отбележи също, че членът на Комисията, който специално отговаря за конкуренцията, в качеството на адресат на доклада, трябва да има възможност да прецени свободно мнението, изразено в доклада, и то като има предвид обстоятелства, които могат да надхвърлят обхвата на действащите правни норми, както го тълкуват службите на Комисията и общностните юрисдикции, което предполага възможност дадено предложение да не се приеме по причини, свързани с политическите приоритети на Комисията или с наличните ресурси.
54
Следва още да се отбележи, че в случая рискът от сериозно засягане на процеса на вземане на решения при оповестяване на доклада е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Всъщност ако се предположи, че подобни доклади имат неповерителен характер по отношение на обществеността и като се има предвид рискът от тяхното оповестяване, изглежда логично и правдоподобно членът на Комисията, който специално отговаря за конкуренцията, да бъде подтикнат да не иска писменото мнение — евентуално критично — от своите сътрудници по въпроси, които са от неговата компетентност или от тази на Комисията, включително по въпроса дали следва да се подаде жалба срещу решение на Първоинстанционния съд, с което се отменя решение на Комисията в областта на контрола върху концентрациите. Единствено провеждането обаче на устни и неформални дискусии, които не изискват съставянето на „документ“ по смисъла на член 3, буква а) от Регламент № 1049/2001, би засегнало значително ефективността на вътрешния процес на вземане на решения на Комисията, по-специално в области, в които тя трябва да извършва сложни юридически, фактически и икономически преценки и да разглежда особено обемни преписки като тези в областта на контрола върху концентрациите. От това следва, че представяне от компетентните служби на писмен анализ относно административната преписка и предложенията за решения е изключително необходимо, за да се гарантира обсъждане и вземане на решение при познаване на всички съществени елементи и в съответната и надлежна форма, най-напред от члена на Комисията, който специално отговаря за конкуренцията, а впоследствие въз основа на консултации между съответните служби в Комисията. Поради това съгласно единадесето съображение от Регламент № 1049/2001 на общностните институции следва да бъде предоставена възможност да защитят своите вътрешни консултации и обсъждания, когато — както е в случая — това е необходимо в обществен интерес за запазване на възможността за изпълнение на задачите им, по-специално в рамките на упражняване на административните им правомощия за вземане на решения, като в областта на контрола върху концентрациите.
55
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на целия доклад нямало да засегне сериозно процеса на вземане на решения от Комисията, следва да се отхвърли.
— По сериозността на засягането на процеса на вземане на решения от оповестяването на работни документи 4—14 и 16—19
56
Що се отнася до работните документи, до които достъпът е изцяло или частично отказан от Комисията в първото решение на основание изключението, свързано със защита на процеса на вземане на решения, следва да се отбележи, че жалбоподателят посочва единствено, че доводите, изложени по отношение на доклада, се отнасят и за използваните от работната група документи.
57
В това отношение описът, предоставен като приложение към първото решение, позволява да се констатира, че документите, по отношение на които има позоваване на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, са следните:
—
документи 4 и 5, които съответстват на ревизиран доклад и на писмен анализ, изготвени от работната подгрупа, натоварена с анализа и с преценката на решението по дело Airtours, включително и на евентуални точки на несъгласие с решението по дело Airtours и на уместността на евентуална жалба,
—
документи 6, 7 и 8, които съответстват на писмени анализи на решението по дело Airtours, изготвени съответно от длъжностно лице от правната служба, от длъжностно лице от ГД „Конкуренция“ и от служителя по изслушването, които са членове на посочената по-горе подгрупа,
—
документ 9, съответстващ на документ за дискусия по вътрешната организация и възможните подобрения, подготвен от работните подгрупи, отговорни за проверката на евентуални слабости на Комисията и за преценката на предложенията за подобрение,
—
документ 10, съответстващ на временен доклад, подготвен от една от тези подгрупи и документи 11—13, препращащи към приложенията към този доклад (до документ 13 е предоставен частичен достъп),
—
документ 14, посочващ въпросите за срещите, проведени с екипа по преписка Airtours,
—
документ 16 (до който е предоставен частичен достъп), съответстващ на документ относно общите насоки, използван от работна подгрупа,
—
документ 17, съответстващ на предложенията за подобрение и на предварителния доклад от 25 юни 2002 г., подготвени от работна подгрупа,
—
документ 18, съответстващ на документ, озаглавен „Поуки за други области на действие“, подготвен от подгрупата, отговорна за разглеждането на последиците за други области на политиката на конкуренция,
—
документ 19, съответстващ на временен доклад от 26 юни 2002 г., подготвен от подгрупата, натоварена с установяване на основните политически въпроси.
58
Комисията пояснява също в първото решение, че работните документи са изготвени с оглед подготовка на доклада и че неокончателните доклади на различните подгрупи често са буквално възпроизведени в същия. В първото решение Комисията уточнява и че всеки работен документ е разгледан отделно.
59
В резултат на това Първоинстанционният съд преценява, че тъй като докладът е защитен на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, документите, въз основа на които той е съставен и които съдържат подготвителни преценки или неокончателни изводи за вътрешно ползване, както е видно от описа, попадат изцяло в приложното поле на това изключение. Следователно Комисията основателно се позовава на това изключение в първото решение при преценката, че пълен или частичен достъп до работни документи 4—14 и 16—19 би засегнал сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
— По наличието на по-висш обществен интерес
60
Регламент № 1049/2001 предвижда, че както изключенията, предвидени от член 4, параграф 2, така и изключенията, предвидени от член 4, параграф 3, не се прилагат, ако оповестяването на разглеждания документ се диктува от „по-висш обществен интерес“.
61
В конкретния случай жалбоподателят изтъква едни и същи доводи срещу първото и срещу второто решение, без да прави разлика между съответните различни категории документи и изтъкнатото изключение. По същество той твърди, че необходимостта от узнаване какво се е случило и какво е било направено от Комисията, както и необходимостта от гарантиране на добро правораздаване, представляват по-висши обществени интереси, които диктуват оповестяването на исканите документи, достъпът до които е отказан.
62
Тези доводи обаче не позволяват нито да се установи надлежно по-висшият обществен интерес, изискван от Регламент № 1049/2001, нито да се провери дали при претеглянето на този твърдян по-висш обществен интерес и интересът от запазване на поверителността на документите по отношение на обществеността на основание разгледаните по-горе изключения, Комисията е трябвало да достигне до извода, че тези документи все пак следва да бъдат оповестени.
63
Всъщност що се отнася до необходимостта от узнаване какво се е случило, жалбоподателят не обяснява нито причините, поради които счита, че тази твърдяна необходимост представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, нито до каква степен този твърдян интерес би трябвало да накара Комисията, след като го претегли с общия интерес от защита на поверителността на разглежданите документи, да ги оповести.
64
Що се отнася до необходимостта от узнаване какво е направила Комисията вследствие на решението по дело Airtours, следва да се отбележи, че в първото и във второто решение Комисията посочва причините, поради които е преценила, че има основание да се позове на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, за да не допусне оповестяването на доклада, на някои работни документи и на други вътрешни документи. Жалбоподателят обаче не обяснява причините, поради които неговият собствен интерес, поддържан от личното му положение в контекста на спора по дело T-212/03, да узнае какво е направила Комисията вследствие на решението по дело Airtours, би могъл да представлява подобен по-висш обществен интерес. При всички положения, дори да се предположи, че случаят е такъв, жалбоподателят нито е посочил, нито е доказал до каква степен — претеглен с общия интерес от защита на поверителността на разглежданите документи — този интерес може да е по-висш.
65
Що се отнася до необходимостта да се осигури оповестяване на исканите документи на основание по-висш обществен интерес, свързан с изискването за добро правораздаване, следва да се отбележи, че по същество този довод има за цел да разкрие, че посочените документи щели да позволят на жалбоподателя да изложи по-добре своите доводи в рамките на иска за обезщетение. Последната цел обаче, като такава, не представлява по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването, който може да има приоритет над защитата на поверителността, определена от изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Предвид общия принцип за достъп до документите, установен в член 255 ЕО, както и първо и второ съображение от посочения регламент, този интерес трябва да има обективен и общ характер и не трябва да се смесва с лични или частни интереси, като например във връзка с предявяване на иск срещу общностните институции, тъй като такива лични или частни интереси не съставляват релевантен елемент при претеглянето на интереси, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент.
66
Всъщност по силата на член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, от правото на достъп до документите на институциите се ползва „всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка“. Оттук е видно, че този регламент е предназначен да гарантира достъпа до публичните документи за всички, а не само достъпа на заявителя до документи, които са свързани с него (Решение на Първоинстанционния съд от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, T-110/03, T-50/03 и T-405/03, Recueil, стр. II-1429, точка 50). Поради това частният интерес, който може да изтъкне заявител за достъп до лично засягащи го документи принципно не би могъл да е решаващ, както в рамките на преценката за наличието на по-висш обществен интерес, така и при претеглянето на интересите на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
67
Така, както е видно от установена съдебна практика, дори да се предположи, че необходимостта от исканите документи за защитата на жалбоподателя в рамките на иска за обезщетение бъде доказана — въпрос, който спада към разглеждането на иска — това обстоятелство не е релевантно за преценката на баланса на обществените интереси (вж. в този смисъл и по аналогия решение на Първоинстанционния съд по дело Sison/Съвет, точка 66 по-горе, точка 55; Определение на Първоинстанционния съд от 8 юни 2005 г. по дело SIMSA/Комисия, T-287/03, непубликувано в Recueil, точка 34).
68
Поради това оплакването на жалбоподателя, че е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на доклада и на работните документи 4—14 и 16—19 на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, следва да се отхвърли. Тази преценка важи и за въпроса дали е налице по-висш обществен интерес съгласно член 4, параграф 2, in fine от посочения регламент, във връзка с който жалбоподателят изтъква същите доводи като анализираните по-горе.
По изключението, свързано със защита на дейностите по инспектиране, разследване и одит
Доводи на страните
69
По отношение както на частите на доклада, за които се отнася изключението, свързано със защита на дейностите по инспектиране, разследване и одит, така и по отношение на работните документи, за които Комисията се е позовала на това изключение, жалбоподателят твърди, че тъй като разследването било приключено, а мерките, към които призовавало — взети, споменатото изключение не било приложимо. Поради изменението на разглежданите процедури вследствие на това разследване, докладът бил от чисто исторически интерес и нямал чувствителен характер, обосноваващ дерогация на презумпцията за достъпност. Освен това не можело да се твърди, че вътрешно разследване, имащо за цел модернизация на административните процедури, не може да е независимо, ако резултатът му се публикува. Напротив, такова публикуване гарантирало извършването му в дух на независимост и прозрачност, които са в основата на Регламент № 1049/2001. Освен това разглежданото изключение не се прилагало към изцяло вътрешните разследвания, извършвани от Комисията, а само към такива, които засягали трети лица.
70
Що се отнася до доклада Комисията отбелязва, че е важен фактът, че вътрешното разследване е извършено единствено с цел да се формулират препоръки, предназначени за ползване от нейните служби. Това разследване нямало да бъде извършено по същия начин, ако авторите му трябвало да вземат предвид факта, че резултатът от него щял да бъде оповестен, дори след приключването му. Дори след приключването на разследването, целта му можела да продължи да съществува. Комисията отбелязва също, че не следва да се прави разлика между вътрешни и външни разследвания.
Съображения на Първоинстанционния съд
71
Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 гласи, че институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на „целите на дейности по инспектиране, разследване и одит“, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
72
Тази разпоредба се прилага единствено ако оповестяването на въпросните документи рискува да изложи на опасност завършването на дейности по инспектиране, разследване и одит (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 32 по-горе, точка 109).
73
Освен това съгласно постоянната съдебна практика необходимата за обработване на заявление за достъп до документи проверка трябва да има конкретен характер. Всъщност, от една страна, единствено обстоятелството, че документ засяга интерес, защитен с изключение, не може да е достатъчно за обосноваване прилагането на последното. От друга страна, възможността от засягане на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична. Следователно, проверката, към която трябва да пристъпи институцията, за да приложи дадено изключение, трябва да се извърши конкретно и да съдържа мотиви за решението (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 32 по-горе, точка 115).
74
Освен това тази проверка трябва да се извършва за всеки посочен в заявлението документ. Всъщност от Регламент № 1049/2001 следва, че според текста им всички изключения, посочени в член 4, параграфи от 1—3 трябва да се прилагат „за документ“. Конкретна и индивидуална проверка на всеки документ е необходима и поради това, че дори в случаите, когато е ясно, че дадено заявление за достъп се отнася до документи, попадащи в приложното поле на определено изключение, единствено такава проверка може да позволи на институцията да прецени възможността да предостави частичен достъп на заявителя, съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 32 по-горе, точки 116 и 117).
75
В конкретния случай в описа, приложен към първото решение, разглежданото изключение се посочва само при отказа — единствено на това основание — за оповестяване на документ 15, озаглавен „Протокол от разговор с член от екипа по преписка M.1524, Airtours/First Choice относно преписка Airtours, проведен на 24 юни 2002 г.“.
76
Запитана по този въпрос в съдебното заседание, Комисията посочва пред Първоинстанционния съд, че причината, поради която предвиденото в член 4, параграф 2, тире трето от Регламент № 1049/2001 изключение се прилагало към този документ, се съдържала в следното изречение от първото решение:
„Що се отнася до частите от документи 13 и 16 и от всички други работни документи, потвърждавам първоначалната проверка на ГД „Конкуренция“, според която работните документи попадат a fortiori в приложното поле на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, второ и трето тире и в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.“
77
Подобни съображения са твърде неясни и общи и при прочит на първото решение и на приложенията към него не е възможно да се разбере на какво основание „дейностите по инспектиране, разследване и одит“ на Комисията са могли да бъдат изложени на опасност от оповестяването на документ 15.
78
При липсата на такива обяснения Комисията не е доказала надлежно, че предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение е приложимо за документ 15. Следователно първото решение трябва да бъде отменено по този въпрос, без да е необходимо да се разглеждат доводите за наличие на по-висш обществен интерес.
Заключения по първото решение
79
От изложеното е видно, че Комисията не е допуснала грешка в преценката като на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 е приела, че оповестяването на целия доклад и на работните документи 4—14 и 16—19 би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения и че не е бил налице по-висш обществен интерес, който при все това да диктува оповестяването. Поради това по съображения за процесуална икономия не следва да се разглеждат оплакванията на жалбоподателя относно другите изключения, посочени в първото решение като основание за отказ на оповестяването на една или друга част от споменатия доклад или от работните документи, за които се изтъква разглежданото изключение.
80
От друга страна, що се отнася до работен документ 15, от изложеното е видно, че Комисията не е доказала надлежно, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, тире трето от Регламент № 1049/2001, е приложимо за споменатия документ (вж. точки 71 и сл. по-горе).
81
В заключение, жалбата следва да бъде отхвърлена, доколкото се отнася до първото решение, с изключение на документ 15, по отношение на който решението трябва да бъде отменено в частта му по този въпрос.
3. По второто решение, свързано с другите вътрешни документи
82
Във второто решение, за да основе отказа си да предостави достъп до някои вътрешни документи, Комисията се основава на три изключения, предвидени в Регламент № 1049/2001 (вж. точки 21—22 по-горе). Става въпрос за изключението, свързано със защита на процеса на вземане на решения, за изключението, свързано със защита на дейностите по инспектиране, разследване и одит и за изключението, свързано със защита на правните становища.
По изключението, свързано със защита на процеса на вземане на решения
83
Това изключение следва да бъде разгледано в зависимост от различните категории документи, установени от Комисията във второто решение.
По сериозността на засягането на процеса на вземане на решения поради оповестяването на проектотекстовете, на докладните записки до комисаря, на докладните записки до другите служби и на писмените отговори на службите, различни от правната служба
— Доводи на страните
84
Жалбоподателят оспорва прилагането на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 за обосноваване на отказа на Комисията във второто ѝ решение да предостави исканите вътрешни документи или някои части от тях. Необходимостта, на която се позовава Комисията, да се гарантира „поле за размисъл“ за нейните служби, била абстрактна и не съответствала на общата цел за прозрачност, преследвана с Регламент № 1049/2001 и с ограничения обхват на изключенията от този принцип. Службите на Комисията нямали нужда да прилагат тайно правилата за конкуренция и контролът върху концентрациите не обосновавал особено третиране спрямо другите области на действие на тази институция. Още повече че неудобството и смущението, до които можело да доведе оповестяването на исканите документи, не позволявали в това си качество обосноваване на прилагането на разглежданото изключение. Освен това жалбоподателят отбелязва, че доводът, основаващ се на риска от възпрепятстване на контрола върху бъдещи и сходни концентрации, не е основателен. Тъй като решението Airtours е отменено, оповестяването на вътрешните документи, свързани с него, не можело да постави под въпрос възможността на Комисията да вземе друго решение, нито дори да предопредели евентуалното му съдържание. Анализът на Комисията в областта на концентрациите трябвало да се осъществи предвид обстоятелствата по случая, без медиен или политически натиск.
85
Комисията подчертава, че дори вътрешните документи да попадат в приложното поле на Регламент № 1049/2001, член 17, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 802/2004 на Комисията от 7 април 2004 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета за контрола върху концентрациите между предприятията (OВ L 133, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 3), който заменя член 17, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 447/98 на Комисията от относно нотификациите, сроковете и изслушванията, предвидени от Регламент № 4064/89 (OВ L 61, стр. 1), изключва от режима, приложим за достъп до преписката, вътрешните документи от административната преписката. Така обстоятелството, че страните в концентрацията не разполагат с право на достъп до подобни документи подсилвало идеята, че тяхното публично оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на Комисията в тази област. Комисията изтъква също, че разглежданото изключение не било приложено абстрактно, тъй като всеки документ бил разгледан отделно и, когато било възможно, бил предоставен частичен достъп. Все пак това изключение имало за цел принципно да защити процеса на вземане на решения на Комисията, по-специално предвид бъдещи факти или предвид теми, свързани със същия въпрос, а не само във връзка с разглежданата процедура. Според Комисията обаче възможността на службите ѝ да формулират своите становища е необходима в процеса на вземане на решения, а тази възможност би била ограничена, ако те би трябвало да изготвят своите становища като отчитат вероятността да бъдат оповестени публично, дори след приключване на преписката.
— Съображения на Първоинстанционния съд
86
В самото начало трябва да се констатира, че няма разпоредба от Регламент № 1049/2001, която да посочва, че публичният достъп до документите на Комисията може да зависи от факта, че заявителят на подобни документи е предприятие, което е страна по концентрация и което на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 802/2004 (или на по-ранния член 17, параграф 1 от Регламент № 447/98) не може да получи достъп до вътрешните документи от административната преписка на Комисията.
87
Напротив, на основание член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, правото на достъп до документите на Комисията е много широко, тъй като от него се ползва всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, без да се указват други условия. Освен това от член 2, параграф 3 от посочения регламент е видно, че разпоредбите относно публичния достъп до документите на Комисията се прилагат спрямо всички документи, които тази институция има, тоест всички изготвени или получени от нея документи, с които разполага във всички области на дейност на Европейския съюз.
88
Освен това член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 изрично определя условията, при които може да бъде отказан достъп до документ, съдържащ становища, предназначени за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция, дори след като решението е взето, като посочва, че в такъв случай оповестяването на документа трябва да засяга сериозно процеса на вземане на решения на съответната институция. Тази разпоредба е с общо приложение, без оглед на областите на дейност на Комисията, както и на правилата, приложими за свързаните с тях процедури.
89
Следователно обстоятелството, че предприятие, което е страна по концентрация, не разполага с право на достъп до вътрешните документи от административната преписка на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 802/2004, не позволява да се изключи възможността което и да е лице да разполага с право на достъп до тези документи въз основа на принципите, прогласени в Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Interporc/Комисия, точка 15 по-горе, точки 44 и 46).
90
Впрочем Комисията не оспорва, че разглежданите вътрешни документи попадат в приложното поле на Регламент № 1049/2001. Още повече че доводът, който тя изтъква понастоящем и който е изведен от прилагането на член 17, параграф 3 от Регламент № 802/2004, не е посочен във второто решение като основание за позоваването на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
91
Следователно Първоинстанционният съд упражнява контрол за законосъобразност с оглед, от една страна, на качеството си на юридическо лице със седалище в държава членка и искащо на това основание предоставяне на достъп до някои документи, с които Комисията разполага, а от друга страна — на мотивите, изложени във второто решение.
92
В конкретния случай, във второто решение Комисията се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, по отношение на четири категории документи: проектотекстовете, докладните записки до комисаря, докладните записки до другите служби и писмените отговори на службите, различни от правната служба (вж. точка 21 по-горе). Дори тази проверка да е извършена конкретно и индивидуално за всеки отделен документ, основанието, на което се позовава Комисията, за да обоснове прилагането на посоченото по-горе изключение, по същество остава същото. Впрочем поради това основание в писмените си изявления страните посочват тези документи общо, а не индивидуално предвид обясненията, изложени във второто решение за всяка от четирите посочени по-горе категории.
93
В съдебното заседание жалбоподателят посочва, че не бил заинтересован от предоставяне на проектотекстовете, тоест на проектите, свързани с решението по член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89, с известието за нарушения и с окончателното решение по преписката Airtours/First Choice. В отговор на този въпрос от Първоинстанционния съд той пояснява, че оттеглил заявката си за тези документи. Поради това Първоинстанционният съд не следва да разглежда повече въпроса за законосъобразността на второто решение в това отношение.
94
Що се отнася до докладните записки до комисаря, докладните записки до другите служби и писмените отговори на службите, различни от правната служба, Комисията основателно поддържа, че частично или пълно оповестяване — в зависимост от случая — на различните документи би намалило възможността на службите ѝ да изразяват гледната си точка и би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения в рамките на контрола върху концентрациите.
95
В областта на контрола върху концентрациите е важно окончателното решение, както и различните етапи за достигане до това решение, предвидени от Регламент № 4064/89 (като решението, прието по член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89 или известието за нарушения). В този контекст докладните записки до комисаря, докладните записки до другите служби и писмените отговори на службите, различни от правната служба, са разменени в рамките на Комисията с оглед изготвянето на документите, закрепващи приетото от администрацията становище.
96
Както обаче изтъква Комисията във второто решение, публичното оповестяване на такива документи може да засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения, независимо дали става въпрос за разглежданата процедура по концентрация или за бъдеща такава в същата област, между същите страни или предвид принципите, прилагани в спорната процедура, доколкото тези документи отразяват само момент от процедурата, който все още не е закрепен в окончателен документ. Всъщност тези подготвителни документи могат да съдържат мнения, колебания или обрати в становищата на службите на Комисията, които — в края на разглеждания процес на вземане на решения — вероятно няма да фигурират в окончателните текстове на решенията.
97
Както е прието по отношение на доклада (вж. точка 52 по-горе), оповестяването на документите, за които е отказан достъп, би означавало, че техните автори биха взимали предвид в бъдеще този риск от оповестяване до степен, че да се самоцензурират и да не представят повече мнения, които да подлагат на риск адресата на разглеждания документ. Така комуникацията между службите на Комисията не би била така свободна и пълноценна, както би трябвало да бъде с оглед изготвянето на решения и на известия за нарушения, необходими в процедурата по контрол върху концентрациите.
98
Доводите на жалбоподателя не могат да поставят под въпрос този анализ. Всъщност Комисията не се ограничава с позоваване на необходимостта от защита на полето за размисъл, което общо и абстрактно иска, а го прави за всеки отделен документ индивидуално и конкретно. Така някои документи са частично оповестени. Освен това този анализ не може да се постави под въпрос единствено поради факта, че разглежданата процедура е приключила, при положение че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 се прилага дори след вземането на решението и Комисията обяснява във второто решение, че оповестяването на разглежданите документи заплашва да затрудни преценката ѝ при сходни концентрации, които могат да се осъществят между съответните страни или в същия сектор.
99
По този въпрос е важно да се отбележи, че във второто решение Комисията илюстрира твърдението си като се позовава както на преписки от същия сектор или между същите страни, така и на преписки, свързани с концепцията за съвместно господстващо положение. Тя се позовава по-специално на преписката EMI/Time Warner, по която на основание Регламент № 1049/2001 отказва на заявка за достъп до известието за нарушения, за да защити обсъжданията на службите си по преписката BMG/Sony, която се отнася до същия сектор на дейност.
100
Следва още да се отбележи, че в случая рискът от сериозно засягане на процеса на вземане на решения, ако се оповестят вътрешните и подготвителните документи, изготвени по повод на преписката Airtours/First Choice, е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. В този смисъл изглежда логично да се предположи, както посочва Комисията във второто решение, че такива документи могат да се използват — въпреки, че не възпроизвеждат непременно окончателното становище на Комисията — за оказване на влияние върху позицията на нейните служби, която трябва да остане свободна и независима от всякакво външно влияние при разглеждането на сходни преписки от интерес за същия сектор на дейност или за същите икономически понятия. Така следва да се позволи на Комисията да защити вътрешните консултации и обсъждания на своите служби, когато — както в конкретния случай — това е необходимо за запазване на нейната възможност да изпълнява задачите си в областта на контрола върху концентрациите.
101
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на посочените по-горе документи не би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на Комисията, следва да се отхвърли.
По сериозността на засягане на процеса на вземане на решения поради факта на оповестяване на доклада на служителя по изслушването
— Доводи на страните
102
Жалбоподателят поддържа, че докладът на служителя по изслушването не може да се ползва от изключението, посочено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, като се има предвид, че съгласно мандата му, към датата на изготвяне на неговия доклад през 1999 г., служителят по изслушването е в ГД „Конкуренция“, сътрудник е на генералния директор и се отчита на него. При тези обстоятелства независимостта на служителите по изслушването била напълно защитена в рамките на дейностите, попадащи в обхвата на мандата им, и те нямали причина да се страхуват, че докладите им могат да бъдат публично оповестени.
103
Комисията отбелязва, че мандатът на служителя по изслушването не бил релевантен, когато вземала решение за публично оповестяване на документ, съдържащ становището на служителя по изслушването по дадена преписка. Тъй като последният дава мнение по съществото, както и по процедурните аспекти на преписката, докладът му бил част от вътрешните обсъждания в Комисията преди приемането на окончателното решение.
— Съображения на Първоинстанционния съд
104
Също както по отношение на другите вътрешни документи, изготвени от различните участващи в подготовката на решението Airtours служби (вж. точка 94 по-горе), в случая Комисията има основание да счита, че оповестяването на доклада на служителя по изслушването би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите.
105
Всъщност от второто решение е видно, че за да обоснове прилагането на изключението, Комисията изтъква не само обстоятелството, че разглежданият документ съдържа становище, предназначено за вътрешно ползване, но и факта, че в този документ служителят по изслушването изразява мнение по същество и по процедурните аспекти на преписката Airtours/First Choice (точка II.7 от второто решение).
106
Освен това във второто решение Комисията правилно отбелязва, че свободата на мнение на служителя по изслушването би била застрашена, ако той трябва да има предвид вероятността докладът му да бъде публично оповестен и това оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решения в областта на концентрациите, доколкото тя нямало да може да се основава в бъдеще на независимите свободни и пълни становища на служители по изслушването (точка II.7 от второто решение).
107
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на доклада на служителя по изслушването нямало да засегне процеса на вземане на решения на Комисията, следва да се отхвърли.
По сериозността на засягането на процеса на вземане на решения поради оповестяването на докладната записка на ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет
— Доводи на страните
108
Жалбоподателят твърди, че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 не може да се приложи към докладната записка, изпратена от ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет, тъй като този комитет се състои от представители на държавите членки, така че процедурата, която го налага, не е част от предварителни обсъждания и консултации „на въпросната институция“.
109
Комисията изтъква, че тези консултации са необходим етап от подготовката на окончателното решение и трябва следователно да се считат като протичащи в нейните рамки.
— Съображения на Първоинстанционния съд
110
Също както по отношение на другите вътрешни документи, изготвени от различните участващи в подготовката на решение Airtours служби (вж. точка 94 по-горе), Комисията има основание да счита, че оповестяването на докладната записка, изпратена от ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет (документ с референтен номер 7.7) в случая засяга сериозно процеса ѝ на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите (точка II.4 от второто решение).
111
Всъщност, както е посочено във второто решение, консултациите с консултативния комитет също са част от вътрешния процес на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите. Дори консултативният комитет да се състои от представители на държавите членки и в това отношение да е следователно отделен от Комисията, фактът, че на основание член 19 от Регламент № 4064/89 е налице задължение за предаване на вътрешните документи на този консултативен комитет с оглед произнасянето му съгласно процедура, която изисква неговото участие, позволява да се приеме, че разглежданите документи са вътрешни за Комисията за целите на прилагане на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
112
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на докладната записка, изпратена от ГД „Конкуренция“ до консултативния комитет, нямало да засегне сериозно процеса на вземане на решения на Комисията, следва да се отхвърли.
По сериозността на засягането на процеса на вземане на решения поради оповестяването на част от документа към преписката относно посещението в First Choice
— Доводи на страните
113
Жалбоподателят оспорва, че този документ може да представлява „становище, предназначено за вътрешно ползване“ по смисъла на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Според жалбоподателя устните становища, представени от First Choice, са като писмените становища и няма политическа причина достъпът до тези становища да се възпрепятства.
114
Комисията отговаря, че частите от спорния документ, за които достъпът е бил отказан, съдържат личната гледна точка на длъжностното лице, което е изготвило посочения документ.
— Съображения на Първоинстанционния съд
115
Също както по отношение на другите вътрешни документи, изготвените от различните участващи в подготовката на решение Airtours служби (вж. точка 94 по-горе), Комисията има основание да счита, че оповестяването на част от документа към преписката относно посещението в First Choice (документ с референтен номер 7.2) в случая засяга сериозно процеса ѝ на вземане на решения в областта на контрола върху концентрациите (точка II.8.a от второто решение).
116
Всъщност от второто решение е видно, че за да обоснове прилагането на изключението, Комисията се позовава не само на обстоятелството, че разглежданият документ съдържа становище, предназначено за вътрешно ползване, но и на факта, че в някои от частите си този документ отразява впечатленията на длъжностните лица на ГД „Конкуренция“ по време на посещението. Следователно Комисията правилно преценява, че този документ съдържа вътрешни обсъждания на ГД „Конкуренция“ относно разследването и че оповестяването му в случая би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
117
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на някои части от документа от преписката относно посещение в First Choice нямало да засегне процеса на вземане на решения на Комисията, следва да се отхвърли.
По наличието на по-висш обществен интерес
118
Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес, който ако се докаже би диктувал оповестяването на тези документи, следва да се препрати към точки 38 и 60—66 по-горе, доколкото жалбоподателят изтъква едни и същи доводи по отношение на първото и на второто решение.
119
Поради това оплакването на жалбоподателя, че е налице по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на вътрешни документи, които попадат в приложното поле на изключението за защита на процеса на вземане на решения, следва да се отхвърли.
По изключението, свързано със защита на съдебните процедури и на правните становища
Доводи на страните
120
Жалбоподателят изтъква, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, не може да се приложи към писмените отговори на правната служба.
121
Комисията пояснява, че дори решението Airtours да е било отменено, възможността ѝ да се ползва от становищата на службите си щяла да бъде застрашена от оповестяването на спорните документи, при положение че колегиумът от нейните членове може да излезе извън рамките на тези становища и да вземе различно решение.
Съображения на Първоинстанционния съд
122
Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 гласи, че Комисията отказва достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало защитата на „съдебните процедури и правни становища“, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
123
Терминът „правни становища“ трябва да се разбира в смисъл, че защитата на обществения интерес може да се противопостави на оповестяването на съдържанието на документите, изготвени от правната служба на Комисията във връзка със съдебни процедури, а също и за каквито и да било други цели.
124
В случая от второто решение е видно, че за да обоснове прилагането на изключението, Комисията изтъква не само обстоятелството, че разглежданите документи представляват — след като са разгледани индивидуално — правни становища, предназначени за вътрешно ползване, но и факта, че оповестяването на писмените отговори на правната служба рискува да разкрие на обществеността информация за състоянието на вътрешните дискусии между ГД „Конкуренция“ и правната служба относно законосъобразността на преценката на съответствието на операцията Airtours/First Choice с Общия пазар, което в това си качество рискувало да постави под въпрос решенията, които могат да бъдат постановени по отношение на същите страни или в същия сектор (вж. точки 22, 99 и 100 по-горе).
125
Приемането на оповестяването на разглежданите писмени отговори може да накара правната служба в бъдеще да проявява сдържаност и предпазливост в изготвянето на подобни писмени отговори, за да не засегне възможността за вземане на решение на Комисията в областите, в които тя действа в качеството на администрация.
126
Следва още да се отбележи, че в конкретния случай рискът от засягане на защитата на правните становища, предвидена в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Всъщност освен причините, посочени в точка 124 по-горе, оповестяването на тези становища рискува да постави Комисията в деликатното положение нейната правна служба да бъде принудена да защитава пред Първоинстанционния съд позиция, която в качеството си на съветник на службите, натоварени с преписката, не е изразила като своя позиция във вътрешното разглеждане в хода на административната процедура. Явно е обаче, че рискът подобно противопоставяне да възникне може да засегне значително едновременно свободата на мнение на правната служба и нейната възможност да защитава ефикасно пред общностния съд — наравно с останалите представители на различните страни в съдебното производство — окончателната позиция на Комисията и вътрешния процес на вземане на решения на последната, която приема решенията си като колегиален орган в зависимост от конкретната възложена ѝ задача и която трябва да се ползва със свободата да може да защити правна позиция, която се различава от първоначалната позиция на нейната правна служба.
127
Този анализ не се поставя под въпрос от факта, че решението Airtours, по повод на което са написани писмените отговори на правната служба, е отменено от Първоинстанционния съд. Всъщност разглежданото изключение защитава документите, изготвени на по-ранен етап от този на окончателното решение и то по принцип независимо от последващото му запазване или отмяна в контекста на спор пред общностните юрисдикции.
128
Поради това оплакването на жалбоподателя, че оповестяването на писмените отговори на правната служба нямало да засегне защитата на правните становища, следва да се отхвърли.
129
Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес, който ако бъде доказан би диктувал оповестяването на тези документи, следва да се препрати към точки 38 и 60—66 по-горе. Поради това оплакването на жалбоподателя, че е налице по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на вътрешни документи, които попадат в приложното поле на изключението, свързано със защита на правните становища, следва да се отхвърли.
Заключения по второто решение
130
От изложеното е видно, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 или на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, за да откаже — въз основа на конкретна и индивидуална проверка — да оповести вътрешните документи или правни становища, по отношение на които се позовава на посочените изключения. Следователно по съображения за процесуална икономия, оплакванията на жалбоподателя относно посоченото във второто решение трето изключение не следва да се разглеждат във връзка с разгледаното по-горе първо изключение за отказ на оповестяването на някои от тези документи.
131
В заключение, доколкото се отнася до второто решение, жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
132
Съгласно член 87, параграф 3 от Процедурния си правилник Първоинстанционният съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. При обстоятелствата по настоящия случай Комисията следва да понесе една десета от съдебните разноски на жалбоподателя и една десета от направените от нея съдебни разноски. Жалбоподателят понася девет десети от направените от него съдебни разноски и девет десети от съдебните разноски на Комисията.
По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1)
Отменя Решение на Комисията от 5 септември 2005 година (D(2005) 8461), доколкото с него се отказва достъп до работен документ, озаглавен „Протокол от разговор с член от екипа по преписка M.1524 Airtours/First Choice относно преписка Airtours, проведен на “.
2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3)
MyTravel Group plc понася девет десети от направените от него съдебни разноски и девет десети от съдебните разноски на Комисията.
4)
Комисията понася една десета от направените от нея съдебни разноски и една десета от съдебните разноски на MyTravel Group.
Azizi
Cooke
Labucka
Cremona
Frimodt Nielsen
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 9 септември 2008 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
J. Azizi
(
*1
)	Език на производството: английски.