61986CC0204_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Mit ihrer Klage vom 4 . August 1986 begehrt die Regierung der Griechischen Republik von Ihnen die Nichtigerklärung der Mittelübertragung Nr . 4/86 über 10 Mio ECU von Kapitel 100, Posten 9631 auf Kapitel 96, Posten 9632 des allgemeinen Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1986 . Diese von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vorgeschlagene Maßnahme wurde vom Rat am 2 . Juni 1986 gebilligt . Die Kommission ist durch Beschluß vom 26 . Januar 1987 als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des beklagten Organs zugelassen worden .
Die streitige Übertragung diente der Ausstattung des Haushaltspostens "Sonderhilfe für die Türkei ". Bei der Ausführung dieses Postens hat die Kommission gegen Ende des Jahres 1987 mehrere Finanzierungsprojekte durch Entscheidungen gebilligt, die Griechenland mit einer Klage vom 27 . Januar 1988 angefochten hat ( Rechtssache 30/88 ).
2 . Die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und der Türkei beruhen bekanntlich auf dem in Ankara am 12 . September 1963 unterzeichneten, am 1 . Dezember 1964 in Kraft getretenen Assoziationsabkommen ( ABl . 1964, S . 3685 ) sowie auf dem am 1 . Januar 1973 in Kraft getretenen Zusatzprotokoll vom 23 . November 1970 ( ABl . 1972, L 293, S . 4 ). Im Finanzbereich haben die Parteien drei Protokolle unterzeichnet, von denen das letzte, gezeichnet am 12 . Mai 1977, zum 31 . Oktober 1981 ausgelaufen ist ( ABl . 1979, L 67, S . 14 ).
Noch vor Inkrafttreten dieses Aktes hatten die Behörden in Ankara, die über das beträchtliche Handelsdefizit und die grossen wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Landes Klage führten, die Aussetzung bestimmter, der Türkei aufgrund des Zusatzprotokolls auferlegter Verpflichtungen sowie eine bedeutende Finanzhilfe seitens der Gemeinschaft gefordert ( Oktober 1978 ). Die Position der Gemeinschaft, die im Rahmen der Assoziationsorgane bekräftigt werden sollte, wurde vom Rat im schriftlichen Verfahren am 16 . Mai 1979 festgelegt . In Erwartung des Abschlusses des vierten Protokolls - sagt das Dokument - "ist die Gemeinschaft bereit, zugunsten der Türkei eine Sondermaßnahme - in Form von Zuwendungen mit einem Betrag von 75 Mio Europäische Rechnungseinheiten in zwei Jahren - zur Finanzierung von Kooperationsvorhaben in Erwägung zu ziehen" ( Dok . 6758/79 NT 13 vom 10 . 5 . 1979 ). Fünf Tage später wurde diese Position der Ständigen Vertretung der Türkei bei den Gemeinschaften mitgeteilt ( Siebenundzwanzigster Bericht über die Tätigkeit des Rates, 1 . Januar bis 31 . Dezember 1979, Brüssel, 1980, S . 135 ).
Am 19 . September 1980 beschloß der Assoziationsrat die notwendigen Maßnahmen zur Wiederbelebung und Entwicklung der Kooperation EWG-Türkei . Es wurde beschlossen, daß diese auf den Energiesektor ausgedehnt werde, und gleichzeitig wurden die Einzelheiten der Durchführung der Gemeinschaftsposition bezueglich der Sonderhilfe festgelegt . Der Beschluß Nr . 2/80, dem Rückwirkung auf den 1 . Juli beigelegt wurde, sah vor : a ) "Bei der Durchführung der der Türkei von der Gemeinschaft zur Verfügung gestellten Sonderhilfe von 75 Mio ERE arbeiten die Türkei und die Gemeinschaft im Assoziationsausschuß zusammen"; b ) "Die Türkei unterbreitet die spezifischen Vorhaben direkt der Kommission, die sie anhand der von der Delegation der Gemeinschaft im Assoziationsrat für die Verwendung der Sonderhilfe angegebenen Kriterien prüft"; c ) "Die Gemeinschaft unterrichtet die Türkei davon, wie über ihre Anträge entschieden worden ist"; d ) "Der Assoziationsausschuß verfolgt die Durchführung der Hilfe . Er tritt zu diesem Zweck auf Antrag einer der beiden Parteien zusammen ."
In der Zwischenzeit war die Verhandlung über das Finanzprotokoll angelaufen, das das am 31 . Oktober 1980 auslaufende hätte ersetzen sollen . Aber der Staatsstreich vom 12 . September 1980, mit dem die türkischen Streitkräfte die Macht übernahmen, verhinderte seinen Abschluß . Die Gemeinschaft ließ nämlich einer besorgten Erklärung ihrer Aussenminister ( Brüssel, 15 . September ) eine Reihe politischer Initiativen folgen, darunter auch eine Entscheidung, den Abschluß und das Inkrafttreten des vierten Protokolls auszusetzen . Ferner beschloß der Rat auf seiner Sitzung vom 7 . und 8 . Dezember 1981 im Anschluß an eine nicht förmliche Erörterung ( der Gegenstand war nicht auf der Tagesordnung ), die Ausführung der finanziellen Verpflichtungen der EWG de facto auszusetzen . Diese Aussetzung wurde auch auf die Sonderhilfe angewandt, die allerdings mit der Genehmigung von drei Projekten im Energiesektor in Höhe eines Betrages von 46 Mio ERE bereits durchgeführt war .
Anfang des Jahres 1986 gelangte die Kommission zu der Auffassung, daß die Entwicklung der Lage in der Türkei eine Wiederaufnahme der Kooperation zwischen Brüssel und Ankara rechtfertige . Sie schlug daher vor, den noch nicht gezahlten Teil der Hilfe ( 29 Mio ERE, die inzwischen ECU geworden waren ) freizugeben . Dieser Vorschlag wurde vom Rat der Aussenminister am 17 . Februar 1986 begrüsst . Lediglich Griechenland widersetzte sich und erklärte sich gegen die Wiederaufnahme der Zusammenarbeit und insbesondere gegen die Finanzhilfe . Diese könne nämlich, so erklärte der griechische Minister, als eine stillschweigende Billigung der türkischen Innenpolitik verstanden werden .
Damit kommen wir zu der streitigen Mittelübertragung . Im Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1986 war für die finanzielle Zusammenarbeit mit der Türkei auf der für die Sonderhilfe bestimmten Haushaltslinie ( Posten 9632 ) keine Verpflichtungsermächtigung vorgesehen . Demgegenüber wies der Posten 9631 des Kapitels 100 ( vorläufig eingesetzte Mittel ) Mittel von 10 Mio ECU für das vierte Finanzprotokoll aus . In dem Bewusstsein, daß die Ausführung dieser Übereinkunft nicht vor 1987 stattfinden werde, sah die Kommission, daß die bei diesem Titel eingestellten Mittel für 1986 nicht verwendet worden wären, und leitete hieraus die Möglichkeit ab, diese Mittel für andere Zwecke zu verwenden ( Dok . SEC ( 86 ) 594 endg . vom 11 . 4 . 1986 ).
Am 17 . April 1986 machte sie daher der Haushaltsbehörde folgenden Vorschlag : Die 10 Mio ECU sollten unmittelbar auf das Kapitel 96, Posten 9632 übertragen werden ( Dok . 6395/86 endg . 149 R vom 22 . 4 . 1986 ). Da in den diesbezueglichen Finanzdokumenten die Ausgangs - und Ankunftsposten als obligatorische Ausgaben ( OA ) klassifiziert waren, hätte die Maßnahme unter Anwendung des Artikels 21 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Haushaltsordnung durchgeführt werden müssen . Diese Vorschrift weist bekanntlich im Gegensatz zu Artikel 203 Absatz 9 EWG-Vertrag die Befugnis zur Entscheidung dem Rat nach Anhörung des Parlamentes zu .
Die Reaktion der Haushaltsorgane war unterschiedlich . Am 19 . Mai 1986 sprach sich das Parlament - oder genauer der Haushaltsausschuß als das für die Meinungsäusserung des Organs bei Übertragungen vorläufig eingesetzter Mittel zuständige Gremium - nach Anhörung des politischen Ausschusses gegen den Vorschlag der Exekutive aus . Der Rat traf demgegenüber keine ausdrückliche Entscheidung, am 2 . Juni 1986 aber, d . h . bei Ablauf der sechswöchigen Frist, die Artikel 21 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Haushaltsordnung insoweit vorsieht, galt der Vorschlag als vom Rat stillschweigend gebilligt .
3 . Zur Stützung seiner Nichtigkeitsklage führt Griechenland im wesentlichen drei Klagegründe an . Der erste Klagegrund stützt sich auf die Einrede der Unanwendbarkeit im Sinne des Artikels 184 EWG-Vertrag und betrifft die Klassifizierung der zugunsten der Türkei im Haushaltsplan des Haushaltsjahres 1982 vorgesehenen Sonderhilfe als obligatorische Ausgabe : Überzeugt, daß die in diesen Titel eingesetzten Mittel nichtobligatorische Ausgaben ( NOA ) darstellen, hält die Athener Regierung die Klassifizierung für verfehlt und bemängelt auf dieser Grundlage die Zuständigkeit des Rates für die Durchführung dieser Mittelübertragung . Der zweite Klagegrund führt Ermessens - und Verfahrensmißbrauch an, die dem Rat bei der Mittelübertragung anzulasten seien . Der dritte Klagegrund trägt weiter : Die Gemeinschaftsorgane hätten, meint Griechenland, die Sonderhilfe nicht freigeben können, ohne zugleich die völkerrechtliche Verpflichtung aus der Resolution Nr . 541/1983 zu missachten, mit der der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Vertragsstaaten aufgefordert hatte, keinen anderen zypriotischen Staat als die Republik Zypern anzuerkennen .
Die Prüfung dieser Klagegründe wird uns lange beschäftigen, soll allerdings erst nach Untersuchung der Verfahrensprobleme erfolgen, die im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung aufgetreten sind . Zwei von ihnen betreffen die Zulässigkeit der Klage insgesamt und stützen sich auf a ) die Unanfechtbarkeit einer Mittelübertragung, b ) den Unterschied zwischen der Kontrolle von Haushaltshandlungen durch den Gerichtshof und durch den Rechnungshof . Das dritte Problem hingegen bezieht sich auf die Zulässigkeit des ersten Klagegrundes, da die Einrede des Artikels 184 hier von einem Mitgliedstaat erhoben wird .
4 . Beginnen wir mit der Unanfechtbarkeit der Mittelübertragung . Diese Frage bedarf der Vertiefung, da sie in der Verhandlung von einigen Mitgliedern des Gerichtshofes aufgeworfen wurde, die die Parteien um Darlegung ersuchten, ob diese Handlung rechtliche Wirkungen nach aussen erzeugen könne oder nicht vielmehr als interner und damit der gerichtlichen Nachprüfung entzogener Akt anzusehen sei . Die Nachprüfbarkeit von haushaltsrechtlichen Handlungen ist in der Tat ein Bereich, in dem Ihre Rechtsprechung mit Lösungen aufgewartet hat, denen man bisweilen beipflichten, in anderen Fällen aber nicht mit Überzeugung folgen kann . Ich beziehe mich zum einen auf die Urteile in dem Gerichtsverfahren, das die Partei "Les Verts" bezueglich der Haushaltsmittel zur Mitfinanzierung der Informationskampagne für die Europawahlen 1984 angestrengt hat ( Beschlüsse vom 26 . September 1984 in den Rechtssachen 216/83, 295/83, 296/83 sowie 297/83, Slg . 1984, 3325, 3331, 3335, 3339; Urteil vom 23 . April 1986 in der Rechtssache 294/83, Slg . 1986, 1357; Urteil vom 25 . Februar 1988 in der Rechtssache 190/84, Slg . 1988, 1017 ); zum anderen auf das Urteil vom 3 . Juli 1986, mit dem der Gerichtshof die verfassungsrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem Rat und dem Parlament bezueglich des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1986 entschieden hat ( Rechtssache 34/86, Slg . 1986, 2155 ).
Die Typologie der Haushaltshandlungen ist bekanntlich recht verschiedenartig . Zunächst gibt es a ) die Handlungen, in denen sich nach den sieben Stufen des Artikels 203 EWG-Vertrag das Verfahren der Feststellung des Haushaltsplanes vollzieht . Danach kommen die Handlungen zur Ausführung des Haushalts . Hierbei sind zu unterscheiden : b ) die Handlungen, die die Grundregelung der Ausgabe enthalten, c ) die Einzelhandlungen, mit denen Geldbeträge zugewiesen werden, d ) die Buchungsmaßnahmen einschließlich einfacher Zahlungsvorgänge . Schließlich gibt es e ) die Handlungen wie etwa die Mittelübertragungen, die während des Haushaltsjahres die Mittelansätze und die Ausgabenermächtigungen des allgemeinen Haushalts verändern .
Die Handlungen zu a waren Gegenstand der von den Grünen angestrengten Verfahren, die mit den Beschlüssen vom 26 . September 1984 entschieden wurden, und der Auseinandersetzung zwischen Parlament und Rat, die mit dem Urteil vom 3 . Juli 1988 endete . Die Beschlüsse erklärten die Klagen für unzulässig nicht wegen der Natur der angefochtenen Handlung, sondern wegen des Fehlens der Voraussetzungen, von denen Artikel 173 Absatz 2 die Klagebefugnis einzelner abhängig macht . "Weil" - so liest man hier - "das Verfahren zur Feststellung des Haushaltsplans nur zu einer Ermächtigung der Bindung von Mitteln führt, kann eine natürliche oder juristische Person von den Maßnahmen innerhalb dieses Verfahrens nicht unmittelbar betroffen sein", während sie "von den Maßnahmen zur Ausführung des Haushaltsplans" berührt sein kann . Dieser Ansatz ist, wie mir scheint, insoweit richtig, als auf die Entscheidung des Präsidenten Bezug genommen wird, mit der dieser die endgültige Feststellung des Haushaltsplans bekanntgibt . Er ist aber unangemessen hinsichtlich aller anderen Maßnahmen dieser Gruppe, die - hierauf haben die beklagten Organe aufmerksam gemacht - deshalb nicht anfechtbar sind, weil sie als Teil eines komplexen Verfahrens selbst nur vorbereitende Maßnahmen sind .
Die Ausführungen des Urteils vom 3 . Juli 1986 sind ausgewogener und vollkommen überzeugend . Der Gerichtshof hat ausgeführt, daß "der Haushaltsplan, sobald die Feststellung durch den Präsidenten ... erfolgt ist, zu den Handlungen gehört, die Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalten, da (( er ihm )) damit Bindungswirkungen gegenüber den Organen wie auch gegenüber den Mitgliedstaaten (( verleiht ))" ( Randnrn . 6 und 8 der Entscheidungsgründe ), und mit grosser Weisheit hinzugefügt : "Wären die Handlungen der Haushaltsbehörde der Überwachung durch den Gerichtshof entzogen, könnten die Organe, die zusammen die Haushaltsbehörde bilden, in die Befugnisse der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen ihrer Befugnisse überschreiten ." "Im übrigen" - so heisst es am Schluß der von mir zitierten Passage - "schließen die Verträge nirgendwo die Möglichkeit aus, Klage auf Nichtigerklärung haushaltsrechtlicher Handlungen zu erheben" ( Randnr . 12 der Entscheidungsgründe ).
In der Rechtssache 294/83 hatten Sie über Maßnahmen zu b zu entscheiden . Dieses Urteil versuchte nicht, deren Natur zu bestimmen, sondern nahm die Formel des Urteils AETR ( vom 31 . März 1971 in der Rechtssache 22/70, Kommission/Rat, Slg . 1971, 263 ) auf und erklärte, daß "alle von den Organen getroffenen Entscheidungen, ... die auf den Eintritt von Rechtswirkungen gerichtet sind_" im Klagewege angefochten werden können . Erinnert sei noch daran, daß das gleiche Urteil die Möglichkeit einer Klage "gegen Einzelentscheidungen, die die Erstattung höherer als der vorgesehenen Summen ablehnen_" anerkannt hat ( Punkt 36 der Entscheidungsgründe des Urteils ).
Das Urteil vom 25 . Februar 1988 befasste sich mit den Maßnahmen zu c und zu b . Es hielt die Klage für unzulässig, weil sie "gegen Handlungen der Mittelbindung, der Feststellung, der Anordnung und der Zahlung von Ausgaben ... und der Berechnung ... des Mittelanteils gerichtet ( ist ), ... ( die ) nur im verwaltungsinternen Bereich Rechtswirkungen ( entfalten )" ( Randnrn . 7 und 8 der Entscheidungsgründe des Urteils ). Diese Ausführungen sind zu billigen, soweit es um Maßnahmen einfacher finanzieller Verwaltung geht, die nicht nur rein interne Vorgänge des betreffenden Organs, sondern häufig ( wie Buchungsmaßnahmen ) nur vorbereitender oder ( wie Zahlungen von Geldbeträgen ) rein materieller Natur sind . Sie scheinen mir hingegen nicht zu passen auf eine Maßnahme, mit der die Verwaltung dem Betreffenden den Betrag seines Guthabens und die Kriterien seiner Berechnung mitteilt . Meiner Ansicht nach kann nämlich eine solche Einzelmaßnahme beschwerend sein und muß nach Maßgabe des Urteils vom 23 . April 1986 als anfechtbar angesehen werden, soweit sie die Erstattung niedrigerer als der vorgesehenen Beträge anordnet ( wegen weiterer Ausführungen hierzu verweise ich auf meine Schlussanträge in der Rechtssache 190/84, a . a . O .).
Gehen wir nun dazu über, auf der Grundlage der Ihrer Rechtsprechung zu entnehmenden Prinzipien und der Erkenntnisse, die sie mir vermittelt haben, die Frage der Zulässigkeit der vorliegenden Klage zu prüfen . Die Maßnahme, die Gegenstand der Klage ist, gehört - daran sei erinnert - zur Kategorie e .
Die Lösung des Problems scheint mir nicht schwierig zu sein . Wie ich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache 34/86 ausgeführt habe, ist der Haushaltsplan, wie er nach der letzten Lesung im Parlament vorliegt, ein schlichter Beleg des Rechnungswesens und daher rechtlich steril . Seine Verbindlichkeit erlangt er mit der Feststellung des Präsidenten . Augenscheinlich muß daher die Klage, wenn man die Nichtigerklärung des Haushaltsplanes anstrebt, gegen diese Feststellung gerichtet werden . Aber es ist ebenso eindeutig nicht notwendig, die Feststellung des Präsidenten und damit das Parlament anzugreifen, wenn sich die Unrechtmässigkeit auf ein Kapitel, einen Artikel oder einen Posten beschränkt und wie vorliegend mit Hilfe der Einrede des Artikels 184 EWG-Vertrag geltend gemacht wird . Wir haben im übrigen gesehen, daß auch bestimmte Handlungen zur Ausführung des Haushalts angefochten werden könen, z . B . insbesondere die Entscheidungen, die den grundlegenden Rechtsakt für die Ausgabe festlegen, und die Einzelmaßnahmen, die möglicherweise beschwerender Natur sind .
Die Mittelübertragung hat nun aber eine besondere Gestalt . Sie bezieht sich zweifelsfrei auf die Ausführung des Haushalts und die einschlägige Vorschrift; Artikel 21 der Haushaltsordnung, beweist dies, denn sie steht in dem Titel ( III ), der genau dieser Phase gewidmet ist . Diese Gegebenheit beeinflusst indessen nicht ihre Natur . Die Mittelübertragung liegt nämlich auf der gleichen Ebene wie der Haushaltsplan, weil sie einmal dessen Ansatz und ursprüngliche Ausgabenermächtigung ändert und weil zum anderen Rat und Parlament nach der in Artikel 203 EWG-Vertrag vorgesehenen Verteilung der Kompetenzen oder in besonderen Fällen die Kommission zu ihrer Vornahme befugt sind . Da sie möglicherweise den Hoechstsatz der NOA verändert, kann sie sich auf die Erstellung der Rechnungsunterlagen des kommenden Haushaltsjahres auswirken .
Wir können mit andern Worten festhalten, daß die Mittelübertragung, soweit sie der Haushaltsbehörde zugerechnet werden und Rechtswirkungen erzeugen kann ( aber deshalb auch Risiken mit sich bringen kann, die Sie in Randnr . 12 der Entscheidungsgründe Ihres Urteils vom 3 . Juli 1986 sehr klar beleuchtet haben ), der Kontrolle des Gerichtshofes unterworfen ist . Dagegen lässt sich auch nicht einwenden, daß es nicht der Akt als solcher ist, sondern die Maßnahme zu seiner Durchführung, die angefochten werden kann . Erinnern wir uns daran, daß dieser Einwand vom Parlament in der Rechtssache 34/86 bezueglich des Gesamthaushaltsplans erhoben wurde . Das Urteil hat ihn übergangen . Ich habe ihn hingegen mit Macht bekämpft : Würde man ihm folgen - sagte ich -, so würde man ein Organ, dem die Unrechtmässigkeit nicht notwendigerweise zuzurechnen ist, in das Verfahren hineinziehen und, was noch schlimmer wäre, die Rechtsunterworfenen zwingen abzuwarten, bis eine Maßnahme im Zusammenhang mit den umstrittenen Haushaltsposten oder den unter Verstoß gegen die Vorschriften über das Haushaltsverfahren ( oder, wie ich heute hinzufügen möchte, gegen die Vorschriften der Haushaltsordnung ) festgesetzten Beträgen getroffen wird .
5 . Das zweite Problem, das in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist, betrifft den Umfang der Kontrollen über die Haushaltsmaßnahmen seitens des Gerichtshofes und des Rechnungshofes . In allgemeiner Hinsicht ist es vor allem von den französischen Juristen untersucht worden . In Frankreich werden nämlich die Haushaltsregeln nicht als Rechtsregeln betrachtet; zwischen den Befugnissen der Anweisungsbefugten und der Rechnungsführer verläuft eine Trennungslinie, die sich in den Kompetenzen des Verwaltungsgerichtes und des Rechnungshofes deutlich widerspiegelt . Bei einer solchen Betrachtungsweise ist es daher klar, daß "die Verletzung von Regeln des Haushalts - und Rechnungswesens, falls es keine förmliche, anderslautende Vorschrift gibt, nicht zur Begründung einer Klage wegen Ermessensmißbrauch angeführt werden ( kann ) ( Odent : Contentieux administratif, Paris, 1981, Band VI, S . 1923 ).
In Luxemburg hat sich das Problem bereits gestellt, wurde aber sofort beiseite geschoben . Das Urteil in der Rechtssache 294/83 führt nämlich aus, daß "dem Vorbringen, die dem Rechnungshof in Artikel 206 a EWG-Vertrag übertragene Kontrollbefugnis stehe einer Nachprüfung durch den Gerichtshof im Wege, nicht gefolgt werden ( kann ). Der Rechnungshof hat lediglich die Rechtmässigkeit einer Ausgabe im Hinblick auf den Haushaltsplan und den dieser Ausgabe zugrundeliegenden Akt des abgeleiteten Rechts ( gemeinhin als grundlegender Rechtsakt bezeichnet ) zu prüfen . Seine Kontrollbefugnis unterscheidet sich daher ... von der des Gerichtshofes, die sich auf die Rechtmässigkeit dieses grundlegenden Akts erstreckt" ( Randnr . 28 der Entscheidungsgründe ).
Die Schlußfolgerung, zu der die zitierte Urteilspassage gelangt, macht mich ratlos nicht wegen ihrer Auswirkungen - die Zulässigkeit der Klage -, sondern wegen der Begründung, auf die sie sich stützt . Übrigens erscheint auch die These des Bevollmächtigten der Kommission in der mündlichen Verhandlung, derzufolge sich der Rechnungshof mit der ordnungsgemässen Verwaltung auch unter dem Blickwinkel der Opportunität befasse und damit eine Aufgabe erledige, die viel eher auf der politischen Ebene angesiedelt sei, nicht überzeugender . Zu restriktiv scheint mir der Standpunkt, wonach sich die Kontrolle dieses Organs auf "die Beachtung der Regeln des öffentlichen Haushaltswesens bei der Ausführung des Gemeinschaftshaushalts" beschränke ( Sacchettini : "Dispositions financières", in : Le Droit de la Communauté économique européenne, Brüssel, 1982, Band 11, S . 89 f ..
In Wahrheit hat der Rechnungshof die Beachtung nicht nur der Vorschriften über den Haushalt in den Verträgen oder in der Haushaltsordnung, sondern auch jeder anderen Bestimmung der Gemeinschaftsrechtsordnung insoweit zu überprüfen, als diese sich auf die Ausgaben auswirken kann . Wie aber ist dann zwischen dieser Kontrolle und der Rechtsprechung zu unterscheiden?
Es ist überaus zutreffend darauf hingewiesen worden, daß sich in unserem System die Unterschiede zwischen den beiden Funktionen aus einer Reihe von Erscheinungen und in erster Linie aus der Natur der Wirkungen ergibt, die als Folge ihrer Ausübung auftreten können . Im Gegensatz zur Kontrolle des Rechnungsorgans zeichnet sich nämlich die rechtsprechende Funktion durch die zwingende Wirkung und die Rechtskraft aus . Während ferner ihre Wahrnehmung das Vorliegen einer Klage oder jedenfalls eines Streitfalles voraussetzt, ist dies beim Tätigwerden des vorerwähnten Organs nicht der Fall . Die Aufgabe des Gerichtshofes besteht mithin konkret in der spezifischen und punktüllen Prüfung streitiger Akte oder Beziehungen, die des Rechnungshofes hingegen in der systematischen und allgemeinen Überprüfung der Verwaltungstätigkeit ( vgl . Palmieri : La Corte dei Conti delle Communità europee, Padua, 1983, S . 78, Nr . 26; Goletti : "La Corte dei conti delle Communità europee nel quadro normativo comunitario", Foro administrativo, 1986, S . 2948 f .).
6 . Der dritte und letzte Punkt der Zulässigkeit betrifft die Rüge, die Griechenland gemäß Artikel 184 EWG-Vertrag gegen die Klassifizierung der Sonderhilfe für die Türkei als OA erhoben hat . Der Rat macht nämlich darauf aufmerksam, daß ein Mitgliedstaat die Unanwendbarkeit eines Haushaltspostens nicht im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung einer Mittelübertragung geltend machen kann, und stützt dies mit zwei Argumenten .
Das erste beruht auf der These einer gewichtigen Lehrmeinung, wonach der Einwand der Unanwendbarkeit nicht von Mitgliedstaaten erhoben werden kann ( Bebr : "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities : the Role of the Exception of Illegality", Common Market Law Review, 1966/67, S . 11 bis 13; ders ., Development of Judicial Control of the European Communities, Den Haag, 1981, S . 195; Joliet : Le droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Lüttich, 1981, S . 134 f .) Diese können nämlich innerhalb der Frist des Artikels 173 EWG-Vertrag alle Handlungen, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, unmittelbar im Klagewege anfechten und verfügen im Rat, da sie an deren Ausarbeitung beteiligt sind, über eine politische Einflußmöglichkeit, die es rechtfertigt, ihnen das Recht zur Geltendmachung der Unanwendbarkeit gemäß Artikel 184 EWG-Vertrag abzusprechen . In diesem Sinne hat sich auch das Urteil vom 6 . März 1979 in der Rechtssache 92/78 ( Simmenthal/Kommission, Slg . 1979, 777 ) ausgesprochen . Dort heisst es in Randnr . 39 der Entscheidungsgründe : "Artikel 184 EWG-Vertrag ( gewährleistet ) jeder Partei das Recht, ... die Gültigkeit derjenigen ... Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane zu bestreiten, welche die Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung bilden, falls die Partei nicht das Recht hatte, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen ."
Das zweite Argument beruft sich auf die besonderen Eigenheiten des Haushaltsplanes und insbesondere auf die für ihn maßgebenden Grundsätze der Unteilbarkeit und der jährlichen Haushaltsplanung . Der erste Grundsatz lässt es nämlich nicht zu, daß ein Teil und a fortiori ein einzelner Haushaltsposten für unanwendbar erklärt wird . In einem Fall wie dem vorliegenden würde aber eine solche Erklärung auch noch gegen den Grundsatz jährlicher Haushaltsplanung verstossen, weil der Betrag der NOA im Haushaltsplan des Haushaltsjahres 1986 geändert würde, den man zur Errechnung des Hoechstsatzes der gleichen Ausgaben für das folgende Haushaltsjahr heranzieht . Und das ist noch nicht alles . Die Klassifizierung der Ausgaben ist integrierender Bestandteil des Haushaltsverfahrens und kann nicht in einen Rechtsstreit hineingezogen werden, der die Rechtmässigkeit einer Mittelübertragung betrifft . Der Gerichtshof hat in dem Urteil in der Rechtssache 34/86 ausgeführt, daß "die Probleme der Abgrenzung der nichtobligatorischen gegenüber den obligatorischen Ausgaben Gegenstand eines interinstititutionellen Schlichtungsverfahrens ( sind ) ... und ... in diesem Rahmen gelöst werden ( können )" ( Randnr . 50 der Entscheidungsgründe ).
Dem so zusammengefassten Vorbringen kann nicht gefolgt werden . Bezueglich des ersten Arguments scheint mir der sprachliche Befund, auf den der grössere Teil der Lehre das Recht der Mitgliedstaaten auf Geltendmachung der Unanwendbarkeit stützt, unüberwindbar zu sein ( Barav : "The Exception of Illegality in Community Law : A Critical Analysis", Common Market Law Review, 1974, S . 366 f .; Vandersanden/Barav : Contentieux communautaire, Brüssel, 1977, S . 260 bis 263; Dubois : "L' exception d' illegalité devant la Cour de Justice des Communautés européennes", Cahiers de droit européen, 1978, S . 411 ff .; Wälbröck, "Artikel 184", Le droit de la Communauté économique européenne, Brüssel, 1983, Band 10/I, S . 359 ff .) Bekanntlich bestimmt nämlich Artikel 184 : "Ungeachtet des Ablaufs der in Artikel 173 Absatz 3 genannten Frist kann jede Partei ... die Unanwendbarkeit dieser Verordnung geltend machen" ( Hervorhebung nur hier ). Ergänzen wir noch, daß diese These weitgehend durch die - weit verstandene - Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt wird .
Ich beginne mit der Rechtssache 32/65 ( Italienische Republik/Rat und Kommission, Slg . 1966, 458 ). Die italienische Regierung hatte gemäß Artikel 184 die Verordnung Nr . 19 des Rates angegriffen und sich dabei auf die Unanwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verordnungen Nr . 17 des Rates und Nr . 153 der Kommission berufen . Diese stellte in Abrede, daß Italien nach der erwähnten Vorschrift vorgehen könne; der Gerichtshof begnügte sich mit der Feststellung ( Urteil vom 13 . Juli 1966 ), daß sich gemäß Artikel 184 "jede Partei auf die Klagegründe des Artikels 173 Absatz 1 berufen könne, um die Unanwendbarkeit einer Verordnung geltend ( zu machen )". Generalanwalt Römer griff hingegen die These der Exekutive frontal an . Seines Erachtens "genügt es, dazu auf die ganz allgemein gehaltene Formulierung dieser Vorschrift zu verweisen und auf die Erkenntnis, daß Mitgliedstaaten durchaus ein schutzwürdiges Interesse an der Geltendmachung der Einrede der Rechtswidrigkeit haben können, weil die einer allgemeinen Regelung anhaftenden Mängel vielfach erst bei ihrer Anwendung auf den Einzelfall mit Deutlichkeit sichtbar werden" ( S . 494 f .).
Zwanzig Jahre später trat dann das beklagte Organ in der Rechtssache 181/85 ( Republik Frankreich/Kommission ) zum Teil den Rückzug an . Ein Mitgliedstaat könne sich, so räumte es ein, auf Artikel 184 berufen, aber nur dann, wenn er durch die Art und Weise der Anwendung der Verordnung "überrascht" worden sei . Auch in diesem Fall hat der Gerichtshof das Hindernis übergangen; wieder hat es der Generalanwalt übernommen, das Argument der Exekutive zurückzuweisen . Sir Gordon Slynn erklärte nämlich : "Ein Migliedstaat braucht, um sich auf Artikel 184 berufen zu können, ... ( ebensowenig ) darzutun, daß er aus guten Gründen nicht fristgemäß nach Artikel 173 Klage erhoben hat oder daß er von der Anwendung oder Wirkung eines Rechtsaktes des Rates oder der Kommission überrascht worden ist . Diese Beschränkung, die die Kommission einzuführen versucht, findet im Vertrag keine Stütze . Sie würde, wenn sie eingeführt würde, schwierige Tatsachenfragen aufwerfen, und ich sehe keinen zwingenden oder auch nur vernünftigen Grund, sie in Artikel 184 hineinzuinterpretieren ."
Diesen Standpunkt meiner beiden Kollegen teile ich voll und ganz, vor allem, weil er ganz dem Grundsatz entspricht, wonach die Bestimmungen des Vertrages über den Klageweg nicht restriktiv interpretiert werden dürfen ( Urteil vom 15 . Juli 1963 in der Rechtssache 25/62, Plaumann/Kommission, Slg . 1963, 199 ), aber auch der Ratio dieser Bestimmung . Denn es trifft zwar zu, daß sie einen Ausgleich dafür schaffen will, daß Rechtsunterworfene nicht gegen allgemeine Rechtsakte klagen können, aber zu ihren Zielrichtungen gehört es auch, eine inzidente Kontrolle der Rechtmässigkeit von Akten zu ermöglichen, wenn deren Auswirkungen erst nach Ablauf der Zweimonatsfrist des Artikels 173 eingeschätzt werden können . Dagegen wird man auch nicht einwenden können, daß im vorliegenden Fall diese Frist vor langer Zeit, genau am 8 . April 1982, abgelaufen sei . Wir wissen doch, daß von Ende 1981 bis Anfang 1986 die Sonderhilfe für die Türkei wegen des "Einfrierens" der Beziehungen zwischen Brüssel und Ankara blockiert war . Griechenland hätte daher die Folgen ihrer Klassifizierung als OA innerhalb der Frist für die Nichtigkeitsklage nicht einschätzen können .
Es lässt sich schließlich nicht sagen, daß das Urteil Simmenthal gegen die von mir bevorzugte These spricht . In dieser Rechtssache, deren Kläger eine Einzelperson war, hatte der Gerichtshof nicht über die Frage zu befinden, ob die Einrede der Uananwendbarkeit von einem Mitgliedstaat erhoben werden kann . Er hatte vielmehr darüber zu entscheiden, ob die Einrede auch gegen andere Akte als Verordnungen erhoben werden könne; das Verdienst des Urteils besteht gerade in der Feststellung, daß Artikel 184 sich auf diejenigen Rechtshandlungen erstreckt, die, obwohl nicht in der Form einer Verordnung ergangen, "gleichartige Wirkungen" wie eine Verordnung entfalten .
Die Argumente, die der Beklagte aus bestimmten Eigenheiten des Gemeinschaftshaushalts ableitet, sind nicht weniger fragwürdig . Die erste kritische Bemerkung, der sie sich aussetzen, folgt aus dem Verhalten des Rates in der Rechtssache 34/86 . Das Organ hatte nämlich seinerzeit beantragt, den Haushaltsplan für 1986 insoweit für nichtig zu erklären, als die Verpflichtungsermächtigungen und die Zahlungsermächtigungen die vom Rat beschlossenen und dem Parlament vorgeschlagenen Erhöhungssätze überschritten . Der Gerichtshof hat bekanntlich diesen Antrag abgewiesen mit der Begründung, daß sonst der Haushaltsplan in der Fassung der zweiten Lesung den Charakter der Endgültigkeit erhalten hätte . Darüber hinaus würde das Eingreifen des Rechtsprechungsorgans in die den beiden Haushaltsorganen zustehenden Verhandlungen das vom Vertrag vorgesehene Gleichgewicht der Organe gefährden .
Ich weise trotz des Gesagten darauf hin, daß die Grundsätze der Einheit und der jährlichen Haushaltsplanung es nicht verbieten, einen Haushaltsposten für ein bereits abgeschlossenes Haushaltsjahr für nichtig zu erklären . Ein solches Urteil hätte nämlich keinerlei Auswirkung auf das Gleichgewicht zwischen Parlament und Rat und würde sich, auch wenn es die Natur der Ausgabe für die kommenden Haushaltsjahre verändern würde, nicht auf die Haushaltspläne auswirken, deren Bestandteil dieser Posten war, da sie für die Zukunft keine Wirkungen mehr haben . Nicht zutreffend scheint mir auch der Hinweis des Rates auf eine Passage des Urteils vom 3 . Juli 1986, in der Sie ausgeführt haben, daß es Sache der beiden die Haushaltsbehörde bildenden Organe sei, "einvernehmlich" die OA und die NOA abzugrenzen . Der Grund ist offensichtlich . Diese Äusserung lässt sich nicht als Auschluß der gerichtlichen Kontrolle deuten, schon gar nicht in einem Verfahren wie dem vorliegenden, in dem der Gerichtshof zu prüfen hat, ob Artikel 203 Unterabsatz 9 richtig auf die Unterscheidung der beiden Ausgabenarten angewandt worden ist .
7 . Damit kommen wir nun zur Begründetheit . Erinnern wir uns, daß Griechenland seinen ersten Klagegrund auf die Unzuständigkeit des Rates der Gemeinschaft zur Entscheidung über diese Mittelübertragung stützt . Diese Übertragung, meint die Klägerin, müsse als sog . "gemischte" Übertragung behandelt werden, da die in den Ausgangsposten ( 9631 des Kapitels 100 ) eingesetzte Ausgabe obligatorisch, die in den Ankunftsposten ( 9632 des Kapitels 96 ) eingesetzte hingegen nichtobligatorisch sei . Folglich hätte die Maßnahme auf der Grundlage des Artikels 21 Absatz 2 Unterabsätze 4 und 5 der Haushaltsordnung durchgeführt werden müssen, wonach die gemischten Übertragungen nur als genehmigt gelten, wenn keine der beiden Haushaltsbehörden binnen sechs Wochen nach Eingang des Vorschlags der Kommission einen anderslautenden Beschluß fasst . Vorliegend hat sich bekanntlich das Parlament ablehnend geäussert; dies führe zwingend zu dem Ergebnis, daß diese Übertragung nicht habe stattfinden können .
Die Beklagte habe erwidert, so fährt die griechische Regierung fort, daß der Ankunftsposten ( Sonderhilfe für die Türkei ) in allen Haushaltsplänen seit dem Haushaltsjahr 1982 sowie im Anhang der am 30 . Juni 1982 vom jeweiligen Präsidenten des Parlamentes, des Rates und der Kommission unterzeichneten "gemeinsamen Erklärung über verschiedene Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Abwicklung des Haushaltsverfahrens" ( ABl . C 194, S . 1 ) als OA gekennzeichnet gewesen sei . Diese Klassifizierung sei jedoch irrig . Die Hilfe sei nämlich nicht Gegenstand einer der Gemeinschaft aufgrund eines Abkommens mit der Türkei obliegenden Verpflichtung, ob es sich nun um das Abkommen vom 12 . September 1963, das Zusatzprotokoll oder eines der bis 1977 gezeichneten Finanzprotokolle handele . Sie sei einseitig vom Rat beschlossen und stelle lediglich, wie die Stellungnahme der Gemeinschaft vom 10 . Mai 1979 ( in der es heisst, "die Gemeinschaft ist bereit, die Durchführung der Maßnahme in Erwägung zu ziehen ") und der Beschluß Nr . 2/80 des Assoziationsrates ( der das europäische "Angebot" zur Kenntnis nimmt ) zu verstehen gäben, "eine Geste des guten Willens" dar .
Das Argument des Rates, wonach Rechtsgrundlage der Hilfe der erwähnte Beschluß Nr . 2/80 sei, sei ebensowenig zutreffend, und zwar aus zwei Gründen . Eine Ausgabe müsse sich, wenn sie als obligatorisch gelten solle, aus dem Vertrag oder "den auf Grund des Vertrages erlassenen Rechtsakten" ergeben ( Artikel 203 Absatz 3 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag ). Es sei gewiß, daß die Beschlüsse der Organe der Assoziation EWG-Türkei keine solchen Rechtsakte seien . Diese Beschlüsse bedürften ferner zu ihrer Wirksamkeit der Umsetzung in die Gemeinschaftsordnung durch Entscheidung des Ministerrates ( vgl . Artikel 2 Absatz 1 des am 12 . September 1963 von den im Rat vereinigten Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten geschlossenen Abkommens 64/737 "über die zur Durchführung des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei zu treffenden Maßnahmen und die dabei anzuwendenden Verfahren" ( ABl . 1964, S . 3703 ). Vorliegend gebe es keine Anwendungsbestimmung und dies könne nur für die nichtobligatorische Natur der Ausgabe sprechen .
Die Position des Rates - so fährt Griechenland weiter fort - scheitere aber auch an der Unmöglichkeit, die Voraussetzungen zu erfuellen, von denen nach Meinung der Lehre die obligatorische Natur einer Ausgabe abhänge . Diesbezueglich gebe es zwei Richtungen . Nach der ersten ( Sopwith : "Legal Aspects of the Community Budget", Common Market Law Review, 1980, S . 328; Ehlermann und Minch, "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure . Article 205 of the EEC Treaty", Europarecht, 1981, S . 24 ) lägen OA vor, wenn a ) das konkrete Vorhaben, auf das sich die Ausgabe beziehe, von einem Rechtsakt getragen werde, b ) der Betrag der Ausgabe durch einen anderen vom Haushaltsplan verschiedenen Rechtsakt festgelegt sei, und c ) die Gemeinschaft oder eines ihrer Organe sich zur Zahlung verpflichtet habe . Vorliegend sei nun aber keine der drei Voraussetzungen erfuellt . Wie man gesehen habe, sei die Entscheidung des Rates nicht in Rechtsakte umgesetzt worden; die einseitige Natur des Angebotes der Gemeinschaft schließe es aus, hier zwingende Verpflichtungen anzunehmen .
Andere Autoren gingen demgegenüber von einer obligatorischen Ausgabe aus, wenn sie einer Forderung entspreche, die eine Person des öffentlichen oder des Privatrechts gegenüber der Gemeinschaft aufgrund des Vertrages, abgeleiteter Vorschriften oder eines internationalen Abkommens erhebe ( Strasser : Les finances de l' Europe, Brüssel, 1980, S . 49; Dankert : "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budget Procedure", Common Market Law Review, 1983, S . 707 ). Auch wenn man dieser Meinung folge, ändere sich am Ergebnis nichts : Es gebe keinen völkerrechtlichen Akt - nicht einmal in bezug auf die Aussetzung und die Wiederaufnahme der Beziehungen zwischen Brüssel und Ankara -, der der Türkei Rechte gewähre, die sie gegenüber der EWG geltend machen könne .
Schließlich sei auch der Hinweis des Rates auf den Anhang zur "Gemeinsamen Erklärung" vom 30 . Juni 1982 nur von geringem Wert . Dort werde - das sei richtig - der Haushaltsposten betreffend die Sonderhilfe für die Türkei als OA klassifiziert . Da aber die Rechtsquelle, deren Bestandteil sie sei, nur zwischen den Organen wirken solle, binde sie die Mitgliedstaaten nicht und könne allenfalls bei der Auslegung des Artikels 203 als Hilfe herangezogen werden .
8 . Die vom Rat entwickelte These, der die Kommission weitgehend folgt, geht in die entgegengesetzte Richtung . Das beklagte Organ verweist zunächst darauf, daß die Haushaltsorgane und die Exekutive nie Zweifel über die Klassifizierung der Ausgangs - und Ankunftsposten als OA gehabt hätten . Das werde erhärtet durch a ) den Vorschlag, den die Kommission bezueglich der streitigen Mittelübertragung gemacht habe, b ) die Stellungnahme des Parlamentes, die zwar ablehnend gewesen sei, aber die Natur der Ausgabe nicht beanstandet habe, und c ) durch den Umstand, daß in der Tagesordnung des am 3 . Oktober 1986 begonnenen "Dreiergesprächs" nicht der geringste Hinweis auf die Nützlichkeit einer neuen Klassifizierung der Hilfe für die Türkei zu finden sei .
Ferner gebe es die Erklärung vom 30 . Juni 1982, in der die drei Organe übereingekommen seien, als obligatorisch solche Ausgaben anzusehen, "die die Haushaltsbehörde in den Haushaltsplan einsetzen muß, um die Gemeinschaft in die Lage zu versetzen, ihren sich aus den Verträgen oder den aufgrund der Verträge ergangenen Rechtsakten ergebenden Verpflichtungen innerhalb und ausserhalb der Gemeinschaft nachzukommen" ( Hervorhebung nur hier ). Griechenland spiele die Bedeutung dieser Erklärung herunter, aber zu Unrecht . Der Rat habe nämlich stets die Erklärungen der Organe als politisch bindende Akte betrachtet ( vgl . die Antwort auf die schriftliche Anfrage des Abgeordneten Maigaard, ABl . 1977, C 259, S . 5 ). Was am meisten zähle, sei aber, daß sie sich unter funktionellem Blickwinkel an Artikel 15 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften anlehne, an eine Bestimmung also, die nicht nur vom Gerichtshof in dem vorerwähnten Urteil AETR herangezogen worden sei, sondern auch als Ausdruck des Grundsatzes der Zusammenarbeit zwischen den Organen betrachtet werden müsse ( vgl . Van Crayenest in : Le Droit de la communauté économique européenne, Band 15, S . 10; Amphoux, ebenda, Band . 9, S . 241, Fußnote 2 ).
Verpflichtungen ausserhalb der Gemeinschaft - dies sei die Sonderhilfe für die Türkei zweifelsfrei - könnten aber von einem Organ mit völkerrechtlicher Rechtspersönlichkeit auch durch einseitige Verpflichtungserklärungen begründet werden ( vgl . Australien/Frankreich ( Atomversuche ), Urteil des Internationalen Gerichtshofes vom 20 . Dezember 1974, Recüil 1974, S . 253, Absatz 43 ). Vorliegend brauche man jedoch nicht auf ein solches Vorgehen zurückzugreifen . Gewiß beruhe die Hilfe nicht auf den Finanzprotokollen . Tatsache sei aber doch, daß das Angebot der Gemeinschaft vom Monat Mai 1975 von der Türkei angenommen worden sei; das auf diese Weise erzielte Einverständnis sei von dem bereits mehrfach erwähnten Beschluß 2/80 aufgegriffen worden . Tatsache sei auch, daß dieser Beschluß trotz seiner Bezeichnung unbestreitbar Vertragscharakter habe und auf jeden Fall Bestandteil der vertraglichen Beziehungen der Assoziation EWG-Türkei sei und von dort mit Hilfe der Bestimmung - Artikel 238 EWG-Vertrag - in das Gemeinschaftsrechtssystem gelange, die Grundlage der Assoziation sei .
Der Posten 9632 des Haushaltsplans 1986 finde mithin in dem erwähnten Beschluß eine vollkommen angemessene Rechtsgrundlage . Seine einzelnen Bestimmungen seien nämlich hinreichend genau und erforderten keine Ausführungsmaßnahmen . Im übrigen schreibe Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens 64/737 keine Umsetzung aller Beschlüsse des Assoziationsrates in die Gemeinschaftsrechtsordnung vor . Man könne auch nicht behaupten, daß die für die Gewährung der Hilfe vorgesehenen Einzelheiten oder die Entscheidung, die Erfuellung der finanziellen Verpflichtungen der EWG de facto auszusetzen, Auswirkungen auf die Natur der Ausgabe gehabt hätten in dem Sinne, daß diese nunmehr nichtobligatorisch geworden sei .
Diese Einzelheiten oder Bedingungen hätten nämlich den Gemeinschaftsorganen keine Befugnis verliehen, die Höhe der in den Haushalt einzusetzenden Mittel festzulegen; das "Einfrieren" der Beziehungen EWG-Türkei habe nicht zu Rechtshandlungen geführt und die von der Gemeinschaft eingegangenen Verpflichtungen nicht in Frage gestellt . Genau aus diesen Gründen seien zwischen 1981 und 1986 Zahlungen aus Mitteln des Postens 9632 erfolgt und nur die Einsetzung von Verpflichtungsermächtigungen unterbrochen worden . Dies erkläre ferner, warum die Wiederaufnahme der Beziehungen zwischen den Parteien und die Zahlung der streitigen Hilfe nicht in einem förmlichen Akt festgehalten worden seien .
9 . Was ist zu diesen Argumenten zu sagen? Eine Äusserung über ihren Stellenwert setzt zunächst eine Klärung der Begriffe OA und NOA voraus . Die Unterscheidung der beiden Ausgabenarten, die durch das Abkommen vom 22 . April 1970 in Artikel 203 Absatz 4 EWG-Vertrag eingefügt und vom Haushaltsjahr 1975 an angewandt wurde, sucht das Erfordernis der Vergrösserung der Haushaltsbefugnisse des Parlaments mit der Notwendigkeit zu versöhnen, eine nachträgliche Beeinträchtigung der Entscheidungen des Rates durch die Art und Weise der Ausübung dieser Befugnisse zu verhindern . Es ist jedoch nicht zu leugnen, daß der so erzielte Kompromiß bei weitem nicht das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel erreicht, sondern eher die bereits schwierigen Beziehungen zwischen den "Diarchen" der Gemeinschaftsfinanzen noch schwieriger gestaltet hat . Das erklärt den Konflikt, der sich von Jahr zu Jahr zuspitzt, und in diesem Rahmen die Suche nach neuen Kompromißlösungen, um ihn irgendwie zu entspannen . Der anspruchsvollste dieser Versuche im Anschluß an eine besonders harte Auseinandersetzung war die interinstitutionelle Erklärung vom 30 . Juni 1982, die die Ausgaben der Gemeinschaft in Wendungen umschreibt, die nicht ganz mit denen des Artikels 203 Absatz 4 EWG-Vertrag übereinstimmen .
Diese Bestimmung behandelt nämlich ausschließlich die OA und bestimmt sie als die Ausgaben, die "sich zwingend aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakten ergeben ". Der Begriff der NOA tritt daher implizit und als Gegensatz zu dem der OA auf . Um aber in den Haushaltsplan eingesetzt werden zu können, müssen sie auch die NOA auf eine Vorschrift des primären oder des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts stützen . Das bedeutet, daß sich die Feststellung, ob man es mit der einen oder mit der anderen Ausgabenart zu tun hat, nur treffen lässt, wenn man die grundlegende Bestimmung und insbesondere die verpflichtende Wirkung untersucht, die sie für das Organ hat, das die Zahlung auszuführen hat . Führt diese Prüfung zu dem Befund, daß die betreffende Behörde eine gebundene Zuständigkeit hat, haben wir es mit einer OA zu tun; um eine NOA handelt es sich hingegen, wenn man feststellt, daß die Zahlung der vorgesehenen Beträge von ihrem Ermessen abhängt ( Sacchettini, a . a . O ., S . 151 ff .).
Wie wir unter Punkt 8 gesehen haben, weicht die "gemeinsame Erklärung" bei der Umschreibung der beiden Ausgabenarten nicht von der Methode ab, die Artikel 203 Absatz 4 zugrunde liegt . Sie enthält aber zwei Neuigkeiten : Sie bestätigt ausdrücklich, daß OA auch aus Verpflichtungen ausserhalb der Gemeinschaft herrühren können, und sie gliedert die im Anhang wiedergegebenen Haushaltsposten in OA und NOA . Da Ausgangs - und Ankunftsposten der streitigen Mittelübertragung unter den OA stehen, ist klar, daß die zweite Neuigkeit eine besondere Bedeutung für die Entscheidung unserer Rechtssache erlangt; so erklärt sich die Bedeutung, die die Parteien im Verlauf des gesamten Verfahrens der Rechtsnatur dieser Erklärung beigemessen haben . Räumt man nämlich erst einmal ihren bindenden Charakter ein, so entzieht der Umstand, daß sie die Sonderhilfe als obligatorische Ausgabe klassifizert, dem ersten Klagegrund der griechischen Regierung vollkommen den Boden .
Ich bin nun aber überzeugt, daß es in diesem Zusammenhang nicht unerläßlich ist, die Frage des Status dieser Erklärung innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung zu vertiefen . Persönlich neige ich der Auffassung zu, daß Dokumente dieser Art a ) ihre Rechtsgrundlage in Artikel 5 EWG-Vertrag und in Artikel 15 des Fusionsvertrags haben, b ) den allgemeinen Grundsatz zum Ausdruck bringen, der den Gemeinschaftsorganen gegenseitige Lauterkeit und Zusammenarbeit vorschreibt, c ) falls die ihnen zu entnehmenden Verpflichtungen hinreichend genau und bedingungsfrei sind, in den Rang von Akten erhoben werden können, die zur Anwendung des Vertrages bestimmt sind, und abgeleitete Bestimmungen, die ihnen widersprechen, anfechtbar machen können ( zu den beiden ersten Punkten vgl . neben den vom Rat angeführten Autoren noch Vesterdorf : Europaparlament og europäisk integration, Kopenhagen, 1983, S . 249 ff .; Bieber : "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", Common Market Law Review, 1984, S . 521; zum dritten Punkt Michel und Denis Wälbröck : "Declarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, Mitteilung aus Anlaß des Kolloquiums "Le Parlement européen dans l' évolution institutionelle", Brüssel 24 . bis 26 . September 1986 ).
Auch wenn man das anerkennt, bleibt unbestreitbar, daß die gemeinsamen Erklärungen und ähnliche Handlungen lediglich ein "ergänzendes Recht" darstellen, das bei Meidung der Nichtigkeit nicht vom Primärrecht abweichen darf . Der Umstand, daß unser Text und die Haushaltspläne von 1982 bis 1986 die Sonderhilfe zu den OA zählen und diese Klassifizierung nie zu Streitigkeiten zwischen Rat, Parlament und Kommission geführt hat, wäre daher ohne Wert, wenn wir feststellen müssten, daß dieser Maßnahme, um die Wendungen des Artikels 204 Absatz 4 zu gebrauchen, weder eine Bestimmung des Vertrages noch ein aufgrund des Vertrages erlassener Rechtsakt zugrunde liegt . Lässt sich aber sagen, daß die Dinge so liegen? Sehen wir sie uns an .
10 . Erinnern wir uns, daß Griechenland die Sonderhilfe als blosse "Geste des guten Willens" betrachtet, weil sie, einseitig vom Rat beschlossen, nicht in den vertraglichen Rahmen der Beziehungen EWG-Türkei einzupassen sowie niemals in die Gemeinschaftsrechtsordnung umgesetzt worden sei . Rat und Kommission bekräftigen ihrerseits, daß die Hilfe auf einer vertraglichen Verpflichtung beruhe, weil sie aus einem von der Türkei angenommenen Angebot der Gemeinschaft entstanden und in einem echten völkerrechtlichen Abkommen festgehalten worden sei, das man entgegen seiner Bezeichnung in dem Beschluß Nr . 2/80 sehen müsse . Ich möchte gleich sagen, daß mir beide Auffassungen unannehmbar erscheinen . Der klagende Staat macht nämlich der Gemeinschaft eine Befugnis - zu einseitiger Verpflichtung - streitig, die man ihr einfach zuerkennen muß, und beide Organe haben die Sachlage in einer Weise dargestellt, die ihre wesentlichen Zuege verfälscht .
Man kann gewiß nicht völlig ausschließen, daß sich das Ereignis, das zu dem Beschluß Nr . 2/80 geführt hat, unter einem vertraglichen Aspekt darstellen lässt . Es genügt in dieser Hinsicht vielleicht, die Stellung des Rates umzudrehen, in dem "Angebot" des Rates die Annahme des Antrags der Türkei auf finanzielle Hilfe vom Oktober 1978 ( oben Punkt 2 ) zu sehen und dann die Meinung zu vertreten, daß die vorerwähnte Maßnahme, deren einseitige Natur keinem Zweifel unterliegt, die so zustande gekommene Übereinkunft festgehalten, nicht aber ihren Charakter verändert hat . Dies alles ist aber gekünstelt . Mit der Wirklichkeit eher vereinbar und in theoretischer Hinsicht genauer ist es, das betreffende Angebot - mit anderen Worten den Akt vom 16 . Mai 1979, mit dem der Rat die Gewährung der Hilfe an die Türkei beschlossen hat - als eine Erklärung zu bewerten, die die Gemeinschaft zu bestimmten Verhaltensweisen verpflichtet hat, ohne deren Einhaltung von Gegenleistungen oder früheren oder späteren, stillschweigenden oder ausdrücklichen Willenserklärungen seitens des Empfängers abhängig zu machen .
Es unterliegt nun aber keinem Zweifel, daß im Völkerrecht ( einseitige ) Versprechen bindend sind . Giacinto Bosco hat vor fünfzig Jahren diese These aufgestellt und sie, die damals neu und zugleich ketzerisch war, auf die dem Staatswillen zuzuerkennende Befugnis zu einseitiger Verpflichtung gestützt, die aus einem allgemeinen Grundsatz im Bereich der Normsetzung folgt ( vgl . "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", Rivista di diritto pubblico, 1938, S . 626 ff .). In den folgenden Jahrzehnten haben sich mehr und mehr Autoren auf den so geebneten Weg begeben, wenn auch bisweilen mit anderen Argumenten und manchmal in weniger allgemeinen Wendungen ( vgl . etwa Carbone, Promessa e affidamento nel diritto internazionale, Mailand, 1967 ). Heute ist der Grundsatz promissio est obligatio vom Internationalen Gerichtshof in Den Haag in seinem vorerwähnten Urteil über die französischen Atomversuche in Polynesien endgültig anerkannt worden . Unstreitig gilt er über seine ursprüngliche Formulierung hinaus nunmehr auch für internationale Organisationen, wenn diesen Rechtspersönlichkeit zukommt ( vgl . Sicault : "Du caractère obligatoire des engagements unilatéraux en droit international public", Revü générale de droit international public, 1979, S . 633 ff .)
Kommen wir zu unserem Ausgangsproblem zurück . Wenn meine Feststellungen richtig sind, dann ist Rechtsgrundlage des Postens 9632 die Entscheidung vom 16 . Mai 1979, d . h . ein im Amtsblatt nicht veröffentlichter und in bestimmter Hinsicht atypischer, aber sicher doch "förmlicherer" Akt als zahlreiche Dokumente - wie die "Mitteilungen" der Kommission an den Rat der Gemeinschaft und die "Schlußfolgerungen" des Europäischen Rates -, die die Haushaltsbehörde doch auch als Grundlage von Ausgaben heranzieht ( vgl . im Haushaltsplan für 1987 die Posten 941 und 9490, ABl . 1987, L 86, S . 879, 885 ). Diese Entscheidung beruht als Äusserung der Befugnis zu einseitiger Verpflichtung auf der - ungeschriebenen, aber einhellig anerkannten und primären - Rechtsregel, daß der Gemeinschaft völkerrechtliche Rechtspersönlichkeit zukommt . Die Sonderhilfe für die Türkei ist damit in dem Haushaltsjahr, in dem sie zum erstenmal eingesetzt wurde, und in den folgenden als obligatorische Ausgabe behandelt worden und ist es geblieben, da man sicher nicht in Erwägung ziehen kann, das "Einfrieren" der Beziehungen zwischen Brüssel und Ankara habe eine Änderung ihrer Natur bewirken können .
Es bleibt noch der Status des Beschlusses Nr . 2/80 zu ermitteln . Meiner Meinung nach hat er lediglich eine bereits entstandene Verpflichtung umgesetzt - oder, wenn man will festgehalten -, und die Einzelheiten ihrer Erfuellung festgelegt . Es lässt sich nicht sagen - freilich ist die Bedeutung des Problems nur noch gering -, daß dem Fehlen von Maßnahmen zu ihrer Umsetzung in Gemeinschaftsrecht Bedeutung zukommt . In diesem Punkt scheint mir das Argument des Rates stimmig : Eine aufmerksame Lektüre ergibt nämlich, daß Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens 64/737 zur Umsetzung nur der Entscheidungen verpflichtet, die sonst nicht angewandt werden könnten . Es ist offensichtlich, daß ein solches Erfordernis im vorliegenden Fall nicht bestand .
11 . Mit dem zweiten, hilfsweise geltend gemachten Klagegrund beschwert sich Griechenland über Ermessens - und Verfahrensmißbräuche, die der Rat bei der Mittelübertragung begangen haben soll . Der erste Mangel soll in der Entscheidung liegen, vorläufig in einer bestimmten Haushaltslinie eingesetzte Mittel auf eine operationelle Linie anderer Art zu übertragen . Die Mittel des Kapitels 100 seien nämlich "individualisiert" und daher durch die entsprechenden "Erläuterungen" gebunden; deshalb könnten sie nur übertragen werden, wenn der grundlegende Rechtsakt bezueglich des Ausgangspostens vorliege und die Übertragung auf den entsprechenden Posten erfolge . Vorliegend sei aber nun a ) der grundlegende Akt für den Posten 9631 - d . h . das vierte Finanzprotokoll - niemals zustande gekommen, b ) habe die Übertragung zur Ausstattung eines anderen Postens, nämlich der Sonderhilfe gedient .
Der Verfahrensmißbrauch hänge weiter mit der obligatorischen Natur der in Kapitel 100 eingesetzten Mittel zusammen . Unter diesen Umständen - so die griechische Regierung - habe die Haushaltsbehörde die Methode der sog . "Dreiecksübertragung" befolgen, konkret : die Mittel aus Posten 9631 des Kapitels 100 auf den entsprechenden operationellen Posten - d . h . wieder Posten 9631 - des Kapitels 96 übertragen müssen und erst dann von diesem auf den Posten 9632 des gleichen Kapitels weiterübertragen können .
Fragen wir uns zunächst nach Sinn und Aufgabe der vorläufig eingesetzten Mittel . Bekanntlich ist Kapitel 100 kein Haushaltsposten, aus dem Ausgaben getätigt werden können . Es ist eher eine Reserve von Beträgen mit einer gewissen Zweckbestimmung, die im Haushaltsplan für Ausgaben ungewisser Höhe eingesetzt sind, die ein Organ aufgrund einer Aktion gewärtigen muß, deren rechtliche Grundlage nicht vollständig umschrieben ist . Gemäß Artikel 21 der Haushaltsordnung können diese Mittel von der Haushaltsbehörde erst nach Übertragung und nur aufgrund eines Verfahrens verwendet werden, an dem, je nachdem es sich um OA, NOA oder Ausgaben gemischter Art handelt, Rat und Parlament in unterschiedlicher Weise beteiligt sind .
Kommen wir zur Rüge des Ermessensmißbrauchs . Griechenland - das sagen Rat und Kommission mit Recht - berücksichtigt nicht den Umstand, daß sich die Mittelübertragung in zwei Phasen mit unterschiedlichen Eigenarten und Implikationen gliedert : Die erste besteht in der Erteilung der Einwilligung durch die Inhaber der Haushaltskompetenz, die zweite, die der Ausführung der Ausgaben entspricht, vollzieht sich konkret durch die materielle Übertragung der Mittel zwischen verschiedenen Kapiteln oder innerhalb des gleichen Kapitels und sieht im Sinne des Artikels 205 EWG-Vertrag die Kommission als Protagonisten . Ein grundlegender Rechtsakt ist aber nur für diese zweite Phase notwendig, während man von ihm absehen kann, wenn es nur darum geht, die in den Posten des Kapitels 100 eingesetzten Mittel freizumachen .
Nachdem dies geklärt ist, möchte ich darauf hinweisen, daß die "Erläuterungen" - d . h . die Ausführungen auf der rechten Seite des Haushaltsplans am Rande jeder Haushaltslinie, auf der die Beträge eingesetzt sind ( vgl . Artikel 16, Absatz 2 Buchstaben b und c der Haushaltsordnung ) - im allgemeinen nicht die bindende Natur aufweisen, die ihnen die griechische Regierung beilegt . Sie wollen vielmehr lediglich auf die Rechtsgrundlage der Ausgabe hinweisen, dem Anweisungsbefugten bestimmte Verdeutlichungen liefern, oder, soweit es sich um getrennte Mittel handelt, die Fälligkeit der Zahlungen auf meherere Haushaltsjahre aufteilen ( Strasser : Le finanze dell' Europa, Brüssel, 1979, S . 60 ).
Auf jeden Fall sind die Erläuterungen zu den Linien des Kapitels 100 mit Sicherheit nicht bindend . Wir wissen doch, daß die entsprechenden Mittel erst nach Übertragung verwendet werden dürfen, daß die Übertragung im gegebenen Fall ein besonderes Ziel verfolgt, z . B . die Abänderung des Mittelansatzes und der Ausgabenermächtigung im Verlaufe eines Haushaltsjahres, wenn sich das Zustandekommen des grundlegenden Aktes für bestimmte Mittel als undurchführbar erweist oder die Durchführung einer bestimmten Maßnahme schneller oder langsamer vonstatten geht als vorgesehen und daß sie dazu führt, einen Posten zu Lasten eines anderen zu verstärken, bei dem die Aussichten einer Verwendung weniger naheliegend oder weniger dringlich erscheinen . Die Ziele der Maßnahme gehen übrigen klar aus der Erklärung vom 30 . Juni 1982 hervor, deren Punkt IV Absatz 3 Buchstabe c bestimmt, daß bezueglich der Mittel, für die die Grundverordnung nicht vor dem Monat Mai verabschiedet werden kann, "die Kommission Alternativvorschläge ( Mittelübertragungen ) ( vorlegt ), damit die betreffenden Mittel noch während des Haushaltsjahres verwendet werden können ."
Ich gelange damit zu der Feststellung, daß die Vorgehensweise des Rates ordnungsgemäß war . In Ausübung der ihm zustehenden Befugnisse hat er bestimmte ursprüngliche Mittelansätze des Haushalts nach Maßgabe von Ereignissen nach dessen Verabschiedung geändert und damit eine vernünftige Verwendung der Haushaltsmittel sichergestellt .
12 . Ebensowenig begründet ist die Rüge des Verfahrensmißbrauchs . Aus den erörterten Gründen kann die Notwendigkeit einer Mittelübertragung "im Dreieck" nicht aus der bindenden Natur der Erläuterungen zu den Haushaltslinien des Kapitels 100 abgeleitet werden . Aber auch in der Haushaltsordnung findet sie keine Stütze . Ganz im Gegenteil, diese Rechtsquelle - d . h . die allgemeine Formulierung des Artikels 15 Absatz 4, wonach die Mittel des Kapitels 100 ( nur ) im Wege der Mittelübertragung "nach dem Verfahren des Artikels 21" verwendet werden dürfen - und der Umstand, daß nach dieser Vorschrift "nur die Linien des Haushaltsplanes durch Übertragung mit Mitteln ausgestattet (( werden können )), für die der Haushaltsplan Mittel bewilligt oder den Vermerk 'zur Erinnerung' trägt" ( Absatz 5 ), zeigen, daß die unmittelbaren Mittelübertragungen vollkommen rechtmässig sind .
Ergänzend sei noch bemerkt, daß a ) die Entscheidung für die Dreiecksmethode oder die unmittelbare Methode unter dem Blickwinkel sowohl der der Haushaltsbehörde zugewiesenen Befugnisse als auch der den Mitgliedstaaten zustehenden Kompetenzen vollkommen indifferent ist und daß b ) das Ergebnis des Mittelübertragungsverfahrens unverändert bleibt, welche Methode auch immer man wählt .
13 . Wie ich bereits sagte, trägt der dritte Klagegrund weiter . In Punkt 7 des Beschlusstenors - führt Griechenland aus - fordert die am 18 . November 1981 gefasste Entschließung Nr . 542 ( 1983 ) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationalen "alle Staaten auf, keinen anderen zypriotischen Staat anzuerkennen als die Republik Zypern ". Diese Verpflichtung nun habe die Türkei verletzt, als sie die "Türkische Republik Nordzypern" anerkannt habe . Die Gemeinschaft könne ihr die Sonderhilfe nicht gewähren, ohne diese Verletzung ausser acht zu lassen und damit selbst gegen eine Verpflichtung zu verstossen, die ihr nach Maßgabe eines Aktes obliege, der sie aufgrund des Prinzips der Substitution binde .
Dieses Argument muß zurückgewiesen werden, denn schon sein Ausgangspunkt ist falsch . In aller Deutlichkeit ergeben der Beschlußwortlaut und eine Prüfung der Erörterungen und Abstimmungserklärungen vor Verabschiedung der Entschließung Nr . 541 ( vgl . die Zusammenfassung in La Comunità internazionale, 1984, S . 308 bis 314 ), daß diese keine "Entscheidung" ist und daher keinen bindenden Akt darstellt, sondern bei Maßnahmen anzusiedeln ist, die den Charakter einer blossen Empfehlung haben . Die Staaten, an die sie sich wendet, sind daher nicht verpflichtet, die in Punkt 7 angeführte Verhaltensweise zu befolgen oder bei ihrer Nichtbeachtung die von Griechenland dargelegten Folgerungen zu ziehen ( vgl . allgemein Conforti, Le Nazioni unite, 4 . Aufl ., Padua, 1986, S . 185 ff ., 265 ff .).
14 . Im Lichte der vorstehenden Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die am 4 . August 1986 von der Griechischen Republik gegen den Rat der Europäischen Gemeinschaften erhobene Klage abzuweisen .
Die Kosten einschließlich der Kosten der Streithelferin sind der unterlegenen Partei aufzuerlegen .
(*) Aus dem Italienischen übersetzt .