62020CC0519
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 25 de noviembre de 2021 (
1
)
Asunto C‑519/20
K
con intervención de
Landkreis Gifhorn
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Amtsgericht Hannover (Tribunal de lo Civil y Penal de Hannover, Alemania)]
«Decisión prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2008/115/CE — Normas y procedimientos comunes para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular — Internamiento a efectos de expulsión — Artículo 16, apartado 1 — Concepto de “centro de internamiento especializado” — Artículo 18, apartado 1 — Concepto de “situación de emergencia” — Legislación nacional en virtud de la cual puede mantenerse internada a una persona en un centro penitenciario debido a una situación de emergencia — Alcance de la apreciación que debe realizar la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento»
I. Introducción
1.
En el presente asunto, se insta al Tribunal de Justicia a precisar varias modalidades relativas al internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión, previstas por la Directiva 2008/115/CE, (
2
) en línea con las sentencias de 17 de julio de 2014, Bero y Bouzalmate, (
3
) de 17 de julio de 2014, Pham, (
4
) y de 2 de julio de 2020, Stadt Frankfurt am Main. (
5
)
2.
Este asunto versa sobre el caso particular en el que la República Federal de Alemania se ampara en la existencia una situación de emergencia en el sentido del artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva, para apartarse de la norma según la cual estos nacionales deben alojarse, a efectos de su expulsión, en centros de internamiento especializados. Sobre la base de tal legislación, K, nacional pakistaní, fue internado en el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover (Alemania) en el mes de septiembre de 2020.
3.
El Amtsgericht Hannover (Tribunal de lo Civil y Penal de Hannover, Alemania) está llamado a apreciar la legalidad de esta medida, a la luz de las disposiciones de los artículos 16 y 18 de la Directiva 2008/115. A tal fin, ha planteado varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
4.
Antes de nada, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que precise las condiciones en las que un Estado miembro puede invocar la existencia de una situación de emergencia, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de esta Directiva, para permitir internar en centros penitenciarios a nacionales de terceros países en espera de expulsión. A continuación, dicho órgano jurisdiccional insta al Tribunal de Justicia a determinar las potestades que asisten, en este contexto, a la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento. Por último, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el departamento de Langenhagen en el que fue internado K puede calificarse de «centro de internamiento especializado», en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la citada Directiva. Esta cuestión permitirá al Tribunal de Justicia definir los criterios que deben adoptarse para distinguir un centro de internamiento especializado de un centro penitenciario, en particular, habida cuenta de la dirección de la institución, del régimen de internamiento y de las condiciones materiales de este.
5.
En las presentes conclusiones, expondré, en primer término, los motivos por los que considero que una normativa nacional que autoriza, durante tres años, el internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios no se ajusta a las condiciones de emergencia previstas por el legislador de la Unión en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
6.
En segundo término, explicaré que la adopción de medidas excepcionales sobre la base de dicho artículo no puede conllevar que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento no compruebe, caso por caso, si concurren las circunstancias que justificaron el reconocimiento de la situación de emergencia.
7.
En tercer término, detallaré los motivos por los que, en mi opinión, atendiendo a las indicaciones formuladas tanto por el órgano jurisdiccional remitente como por el Gobierno alemán, el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover no podía calificarse, en la época en que K fue internado, de «centro de internamiento especializado», en el sentido del artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115.
II. Marco jurídico
A.
Directiva 2008/115
8.
Los considerandos 13, 16, 17 y 24 de la Directiva 2008/115 disponen:
«(13)
Debe supeditarse expresamente el uso de medidas coercitivas a los principios de proporcionalidad y eficacia por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. […] Los Estados miembros deben poder contar con distintas posibilidades para controlar el retorno forzoso.
[…]
(16)
El recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Solo se justifica el internamiento para preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, y si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente.
(17)
Debe darse a los nacionales de terceros países en régimen de internamiento un trato digno y humano que respete sus derechos fundamentales y se ajuste al Derecho internacional y nacional. Sin perjuicio de la detención inicial por los servicios policiales, regulada por la legislación nacional, el internamiento debe llevarse a cabo, por regla general, en centros especializados de internamiento.
[…]
(24)
La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y tiene en cuenta los principios consagrados, en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.»
9.
El artículo 1 de la Directiva 2008/115 establece:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho [de la Unión], así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»
10.
El artículo 16 de la Directiva 2008/115, titulado «Condiciones del internamiento», preceptúa, en su apartado 1, lo siguiente:
«Como norma general, el internamiento se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. En los casos en que un Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado y tenga que recurrir a un centro penitenciario, los nacionales de terceros países sujetos al internamiento estarán separados de los presos ordinarios.»
11.
El artículo 17, apartado 2, de esta Directiva tiene el siguiente tenor:
«A las familias internadas en espera de expulsión se les facilitará alojamiento separado que garantice un grado adecuado de intimidad.»
12.
De conformidad con el artículo 18 de la citada Directiva, titulado «Situaciones de emergencia»:
«1.   En situaciones en que un número excepcionalmente importante de nacionales de terceros países que deban ser retornados plantee una importante carga imprevista para la capacidad de las instalaciones de internamiento de un Estado miembro o para su personal administrativo o judicial, dicho Estado miembro podrá, mientras persista dicha situación excepcional, decidir […] tomar medidas urgentes con respecto a las condiciones de internamiento que se aparten de las fijadas en el artículo 16, apartado 1, y en el artículo 17, apartado 2.
2.   Cuando recurra a tales medidas excepcionales, el Estado miembro de que se trate informará a la Comisión [Europea]. También informará a la Comisión tan pronto como desaparezcan las razones que justificaban la aplicación de dichas medidas excepcionales.
3.   El presente artículo no se interpretará de tal modo que permita a los Estados miembros apartarse de su obligación general de tomar todas las medidas adecuadas, generales o particulares, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de la presente Directiva.»
13.
En el marco de su propuesta de refundición de la Directiva 2008/115, (
6
) la Comisión no propuso ninguna modificación a las normas previstas en los artículos 16 y 18 de esta.
B.
Derecho alemán
14.
Con arreglo a los artículos 83 y 84 de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania), incumbe a los Bundesländer (Estados federados) garantizar la ejecución de las medidas de internamiento a efectos de expulsión ordenadas contra los nacionales de terceros países en situación irregular.
15.
El artículo 62a, apartado 1, de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley relativa a la estancia, el trabajo y la integración de los extranjeros en territorio federal), (
7
) de 30 de julio de 2004, en su versión en vigor entre el 29 de julio de 2017 y el 20 de agosto de 2019, que transpone al ordenamiento jurídico alemán el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, estaba redactado en estos términos:
«Como norma general, el internamiento a efectos de expulsión se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. Cuando el territorio federal no disponga de un centro de internamiento especializado o de que el ciudadano extranjero represente una amenaza seria para la integridad corporal y la vida de terceros o para los intereses jurídicos superiores de seguridad interior, el internamiento podrá efectuarse en otros centros penitenciarios. En tales casos, deberá separarse a las personas sujetas al internamiento de los presos ordinarios.»
16.
Esta disposición fue modificada a raíz de la entrada en vigor de la Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida), (
8
) de 15 de agosto de 2019.
17.
El artículo 1, apartado 22, de dicha Ley, dispone:
«El artículo 62a, apartado 1, [de la AufenthG] se sustituye por el texto siguiente:
“(1)
Los internos a efectos de expulsión se separarán de los pesos ordinarios. Cuando varios miembros de una familia se hallen en régimen de internamiento, se les facilitará alojamiento separado del resto de internos a efectos de expulsión. Se garantizará un grado adecuado de intimidad”».
18.
La exposición de motivos del proyecto de dicha Ley precisa lo siguiente en relación con el artículo 1, apartado 22: (
9
)
«De resultas de la modificación del artículo 62a, apartado 1, con carácter temporal, dejará de exigirse, en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, que los internos a efectos de expulsión sean alojados en centros de internamiento especializados. El internamiento a efectos de expulsión podrá llevarse a cabo temporalmente en cualquier centro de internamiento, así como, con un límite de 500 plazas, en centros penitenciarios. En todo caso, deberá separarse a los internos a efectos de expulsión de los presos ordinarios. Ahora bien, seguirán siendo aplicables la norma actual relativa al alojamiento de varios miembros de una misma familia, recogida en el artículo 62a, apartado 1, frases tercera y cuarta, y los requisitos previstos en los artículos 16 y 17 de la Directiva 2008/115. Además, se habrá de examinar y decidir en todo caso si el alojamiento en un centro penitenciario es aceptable y legal en cada caso concreto, por ejemplo, por lo que respecta a personas pertenecientes a colectivos vulnerables. Las autoridades judiciales de los [Estados federados] proveerán hasta 500 plazas para internos a efectos de expulsión, de modo que, habida cuenta del aumento previsto del número de plazas de internamiento a efectos de expulsión en las instalaciones de internamiento de los [Estados federados], se disponga, aproximadamente, de un total de 1000 plazas para el internamiento a efectos de expulsión […]. El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115 prevé, en situaciones de emergencia, la posibilidad de apartarse de la obligación de separación contemplada en el artículo 16, apartado 1, y de la exigencia de que las familias dispongan de un alojamiento separado, enunciada en el artículo 17, apartado 2. Actualmente, la obligación de separación se ha transpuesto al Derecho alemán mediante el artículo 62a, apartado 1, frases primera y segunda. La exigencia relativa al alojamiento de las familias se recoge en el artículo 62a, apartado 1, frases tercera y cuarta. El requisito para establecer excepciones al amparo del artículo 18, apartado 1, es que un número excepcionalmente importante de nacionales de terceros países que deban ser retornados plantee para la capacidad de las instalaciones de internamiento o para el personal administrativo o judicial una carga que exceda de su capacidad. Este requisito se cumple en la República Federal de Alemania. La capacidad de Alemania (a 27 de marzo de 2019) es de alrededor de 487 plazas de internamiento a efectos de expulsión en el conjunto del territorio federal. Dado el desequilibro entre el número de personas obligadas a salir del territorio por vía ejecutiva y el número de plazas de internamiento a efectos de expulsión, es manifiesto que el país soporta una carga excesiva que rebasa su capacidad actual. Esta carga constituye en la práctica un importante cuello de botella que obsta a la ejecución de la obligación de salida del territorio por vía ejecutiva. Las plazas de internamiento a efectos de expulsión existentes ya se están utilizando plenamente en el ámbito federal de forma coordinada entre [los Estados federados]. Asimismo, el Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [Centro común de apoyo al retorno, Alemania (ZUR)], constituido durante el año 2017, tiene el objetivo de mejorar la gestión de las plazas de internamiento a efectos de expulsión. El porcentaje de plazas de internamiento ocupadas en el conjunto del territorio federal por medio del ZUR se sitúa en torno al 10 %. Esto significa que, en la práctica, muchas solicitudes de internamiento no pueden presentarse, pese a cumplirse los requisitos. Además, era imprevisible que la carga fuera a superar la capacidad existente. Dado que el número de nuevos solicitantes de protección [internacional] decreció de forma constante durante años, hasta 2015, los [Estados federados] redujeron el número de plazas disponibles para adaptar la capacidad de los centros de internamiento a efectos de expulsión a las necesidades, en ese momento, menores. Como consecuencia del cambio de contexto durante el año 2015 y del vertiginoso aumento del número de solicitantes de protección [internacional], la primera obligación del Estado federal y de los [Estados federados] era aumentar la capacidad para atender las necesidades de dichos solicitantes. Esta obligación resulta, en particular, del Derecho [de la Unión], concretamente de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96), y de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9), así como, además, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.[ (
10
)] En esta situación, la toma a cargo de las personas recién llegadas primó sobre el aumento de la capacidad de internamiento, con el objetivo de cumplir en una fecha posterior (una vez concluido el procedimiento de solicitud de asilo y recurso) las exigencias dimanantes de la Directiva 2008/115. En efecto, la excepción prevista en el artículo 18 [de esta Directiva] tiene, precisamente, por objeto y como finalidad permitir que, en tal situación, las autoridades se ocupen de forma prioritaria de las personas que acaban de llegar al país sin incumplir, de forma previsible, sus obligaciones futuras. La Directiva 2008/115 no se limita a enunciar exigencias en cuanto a las condiciones del internamiento, sino que impone también, en su artículo 8, apartado 1, a los Estados miembros, la obligación de tomar todas las medidas necesarias para hacer cumplir la decisión de retorno. Precisamente, el artículo 18 de la Directiva 2008/115 tiene por objeto resolver el eventual conflicto de objetivos en una situación excepcional imprevisible, como la que se dio en 2015 y durante los años siguientes, de modo que procede aplicar dicho precepto. Una vez concluida la situación excepcional, los [Estados federados] comenzaron inmediatamente a crear nuevas plazas de internamiento y ya han conseguido incrementar la capacidad a 487 plazas para el conjunto del territorio federal (a 27 de marzo de 2019). Habida cuenta del tiempo que suele ser preciso para la ejecución de proyectos de construcción y para la creación de instalaciones de internamiento, todavía no se ha logrado adecuar por completo el número de plazas de internamiento a efectos de expulsión a las necesidades actuales. A la vista de las medidas adoptadas, se espera que el número de plazas de internamiento a efectos de expulsión cubra las necesidades el 30 de junio de 2022. Hasta entonces, la situación excepcional persistirá, de modo que el artículo 62a, apartado 1, en su redacción actual, no será aplicable hasta esa fecha. Por lo tanto, en ese momento, la legislación actualmente aplicable volverá a entrar en vigor.»
19.
El artículo 6 de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida, titulado «Otra modificación de la Aufenth[G] con efectos a partir del 1 de julio de 2022» está redactado en estos términos:
«El artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en su versión publicada el 25 de febrero de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 162), modificado en última instancia por el artículo 1 de la presente Ley, se sustituye por el texto siguiente:
“Como norma general, el internamiento a efectos de expulsión se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. Cuando el territorio federal no disponga de un centro de internamiento especializado o el ciudadano extranjero represente una amenaza seria para la integridad corporal y la vida de terceros o para los intereses jurídicos superiores de seguridad interior, el internamiento podrá efectuarse en otros centros penitenciarios. En tales casos, deberá separarse a las personas sujetas al internamiento de los presos ordinarios. Cuando varios miembros de una familia se hallen en régimen de internamiento, se les facilitará alojamiento separado del resto de personas internadas a efectos de expulsión. Se garantizará un grado adecuado de intimidad”».
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
20.
El recurrente, K, es un nacional pakistaní que fue internado a efectos de su expulsión en el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover el 11 de agosto de 2020. Mediante auto de 25 de septiembre de 2020, esta medida fue ampliada hasta el 12 de noviembre de 2020. El recurrente interpuso recurso contra dicho auto por considerar que la medida de internamiento de la que fue objeto entre el 25 de septiembre y el 2 de octubre de 2020 es contraria a la obligación de alojar a los nacionales de terceros países en espera de expulsión en un «centro de internamiento especializado», en el sentido del artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en su versión en vigor entre el 29 de julio de 2017 y el 20 de agosto de 2019.
21.
En el marco de tal recurso de apreciación de la legalidad, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la legalidad de las modificaciones introducidas por el artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG a partir del 15 de agosto de 2019, a la luz de las condiciones previstas en el artículo 18 de la Directiva 2008/115.
22.
Habida cuenta de las dudas que alberga en cuanto a la interpretación de dicho precepto, el Amtsgericht Hannover (Tribunal de lo Civil y Penal de Hannover) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva, en el sentido de que un tribunal nacional que resuelve sobre el internamiento a efectos de expulsión debe comprobar en cada caso las condiciones establecidas en dicha disposición, en particular, que persiste la situación excepcional, cuando el legislador nacional, acogiéndose al artículo 18, apartado 1, se desvía en el Derecho nacional de los requisitos del artículo 16, apartado 1 de esta Directiva?
2)
¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva [2008/115], en el sentido de que se opone a una normativa nacional que autoriza temporalmente, hasta el 1 de julio de 2022, el alojamiento de internos a efectos de expulsión en un centro penitenciario, a pesar de que en el Estado miembro existen centros de internamiento especializados y no viene exigido imperativamente por una situación de emergencia en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva [2008/115]?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, de la Directiva [2008/115] en el sentido de que no procede la calificación como “centro de internamiento especializado” para el alojamiento de los internos a efectos de expulsión por el mero hecho de que:
–
el “centro de internamiento especializado” está indirectamente sometido al mismo miembro del Gobierno que los establecimientos penitenciarios para presos, a saber, la [Justizministerin (Ministra de Justicia, Alemania)],
–
el “centro de internamiento especializado” está organizado como departamento de un centro penitenciario y, aunque tiene una directora propia, como uno de los departamentos del centro penitenciario en su conjunto, está sometido a la dirección del centro penitenciario?
4)
En caso de respuesta negativa a la tercera cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, de la Directiva [2008/115] en el sentido de que se trata de un internamiento en un “centro de internamiento especializado” de internos a efectos de expulsión cuando un centro penitenciario crea un departamento especializado destinado a centro de internamiento a efectos de expulsión, cuando dicho departamento gestiona un recinto especializado con tres edificios en el interior de un vallado para internos a efectos de expulsión y uno de dichos tres edificios es ocupado temporalmente solo con presos, que cumplen penas privativas de libertad por responsabilidad personal subsidiaria o penas privativas de libertad de corta duración, si bien el centro penitenciario mantiene la separación entre los internos a efectos de expulsión y los presos, cada casa dispone, en particular, de instalaciones propias (su propio ropero, su propia enfermería, su propio gimnasio) y el patio/la zona exterior es visible desde todas las casas, pero cada casa tiene un área propia, rodeada con una valla de alambre, para los internos, de modo que entre las casas no hay un acceso directo?»
23.
Han presentado observaciones escritas los Gobiernos alemán y neerlandés, y la Comisión Europea. Con la excepción del Gobierno neerlandés, estas partes han respondido asimismo a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su contestación por escrito y presentaron sus observaciones orales durante la vista celebrada el 16 de septiembre de 2021.
IV. Análisis
24.
Responderé a las cuestiones prejudiciales en un orden diferente al que sigue el órgano jurisdiccional remitente al plantearlas.
25.
Comenzaré examinando la segunda cuestión, relativa a las circunstancias en las que un Estado miembro puede invocar la existencia de una situación de emergencia, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, para permitir el internamiento, en centros penitenciarios, de nacionales de terceros países en espera de expulsión. En efecto, considero que esta preocupación está en el centro de la presente remisión prejudicial. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre las medidas urgentes que adoptó el Consejo de la Unión Europea en respuesta a la crisis migratoria del año 2015, (
11
) todavía no ha tenido la ocasión de proporcionar indicaciones sobre el alcance del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2003/115 y, en particular, sobre la posibilidad de que disponen los Estados miembros de garantizar el internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios por motivos relacionados con la existencia de una situación de emergencia nacional.
26.
A continuación, examinaré la primera cuestión prejudicial, relativa a la función del tribunal que resuelve sobre el internamiento, al objeto de determinar en qué medida debe comprobar, caso por caso, la existencia, o incluso la persistencia, de una situación de emergencia en el sentido del artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva.
27.
Por último, para responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, precisaré los criterios que deben adoptarse para distinguir la situación en la que el nacional de un tercer país es alojado en un centro de internamiento especializado de aquella en la que es alojado en un centro penitenciario, separado de los presos ordinarios, habida cuenta, en particular, de la dirección de la institución, del régimen de internamiento y de las condiciones materiales de este.
A.
Sobre los motivos que justifican el internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios (segunda cuestión prejudicial)
28.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia, si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 se opone a una legislación nacional que autoriza, durante tres años, el internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios, aun cuando no existe ninguna situación de emergencia en el sentido del artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva.
29.
Antes de responder a esta cuestión, recordaré, en primer lugar, los principios enunciados por el Tribunal de Justicia en las sentencias Bero y Bouzalmate, Pham y Stadt Frankfurt am Main en cuanto a las condiciones del internamiento que el legislador de la Unión enuncia en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en la versión en lengua francesa de esta. (
12
) Estas sentencias se dictaron en el marco de sendos procedimientos contenciosos relativos a la apreciación de la legalidad de un internamiento ordenado sobre la base del artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en sus versiones anteriores.
30.
A continuación, en segundo lugar, analizaré en qué medida puede un Estado miembro invocar la existencia de una situación de emergencia, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, para justificar que el internamiento se lleve a cabo en un centro penitenciario, más allá de las circunstancias particulares de un caso concreto.
31.
En tercer y último lugar, examinaré en qué medida se ajusta una legislación como la que se recoge en el artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en su versión en vigor a partir del 15 de agosto de 2019, a las condiciones previstas en dicho artículo.
1. Régimen general previsto en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115
32.
De conformidad con el artículo 79 TFUE, apartado 2, la finalidad de la Directiva 2008/115 consiste en establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas y garantías jurídicas comunes, para que las personas afectadas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. (
13
)
33.
De los considerandos 13 y 16, así como del tenor del artículo 15, apartado 1, de esta Directiva, se deprende que los Estados miembros deben llevar a cabo la expulsión de nacionales de terceros países en situación irregular a través de las medidas menos coercitivas posibles. Así pues, para garantizar la eficacia de los procedimientos de expulsión, dicha Directiva prevé una graduación de medidas, que va desde la medida que más libertad permite al interesado, a saber la concesión de un plazo para su salida voluntaria, hasta las medidas coercitivas que más la restringen, a saber, el internamiento en un centro especializado. Únicamente en el supuesto de que la ejecución de la decisión de retorno en forma de expulsión pueda verse dificultada por el comportamiento del interesado, tras una apreciación de cada situación específica, esos Estados podrán privar de libertad a ese último mediante un internamiento. (
14
)
34.
Esta última medida constituye la medida restrictiva de libertad más grave que permite la Directiva 2008/115 en el contexto de un procedimiento de expulsión forzosa. (
15
) Es, en principio, una medida de último recurso. (
16
) Por lo tanto, el legislador de la Unión la enmarca estrictamente en el capítulo IV de la Directiva, al objeto de garantizar el respeto, por un lado, del principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos y, por el otro, de los derechos fundamentales de los nacionales de que se trate. (
17
)
35.
Este es el contexto en el que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 prevé las normas relativas a las condiciones y al régimen de internamiento.
36.
Conforme a la primera frase de dicho artículo, como norma general, el internamiento de nacionales de terceros países se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. En los casos en que un Estado miembro «no pueda» cumplir este requisito y ordene el internamiento en un centro penitenciario, la segunda frase del citado artículo exige separar a los nacionales de terceros países de los presos ordinarios.
37.
El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 tiene por objeto garantizar el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales de las personas que no han cometido ninguna infracción, asegurando para ello que la medida de internamiento se diferencie de la ejecución de una pena y se desarrolle en unas condiciones y con sujeción a un régimen adaptados a su estatuto jurídico.
38.
En cuanto a la obligación de llevar a cabo el internamiento en centros de internamiento especializados, prevista en el artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115, el Tribunal de Justicia ha declarado que su cumplimiento se impone a los Estados miembros en cuanto tales, y no a los Estados miembros en función de su respectiva estructura administrativa o constitucional. (
18
) Por lo tanto, las autoridades judiciales que resuelven sobre el internamiento deben poder ordenar el internamiento en centros de internamiento especializados, sobre la base, en su caso, de los acuerdos de cooperación administrativa que hayan firmado a tal efecto. (
19
)
39.
Por lo que respecta a la excepción prevista en el artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115, debe interpretarse de manera estricta. (
20
) Según el Tribunal de Justicia, tal disposición «autoriza a los Estados miembros, con carácter excepcional y al margen de las situaciones a las que expresamente se refiere el artículo 18, apartado 1, de la citada Directiva, a internar a nacionales de terceros países en situación irregular a efectos de expulsión en centros penitenciarios cuando, por las circunstancias particulares del caso concreto, no puedan cumplir los objetivos perseguidos por dicha Directiva internándolos en centros especializados». (
21
) El Tribunal de Justicia considera que ese puede ser el caso cuando el interesado representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad o a la seguridad interior o exterior del Estado miembro de que se trata, (
22
) bien entendido que las exigencias de orden público deben interpretarse en sentido estricto. (
23
) En cambio, el Tribunal de Justicia estima que la voluntad del interesado (
24
) y la inexistencia de centros de internamiento especializados en un Estado federado de la República Federal de Alemania (
25
) no permiten justificar por sí solos el internamiento a efectos de expulsión en un centro penitenciario al amparo del artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115.
40.
En lo tocante a la obligación, recogida en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, de separar a los nacionales de terceros países internos en centros penitenciarios de los presos ordinarios, el Tribunal de Justicia ha declarado que es incondicional (
26
) y que «no viene provista de ninguna excepción y constituye una garantía de respeto de los derechos expresamente reconocida por el legislador de la Unión». (
27
)
2. Sobre las medidas excepcionales previstas en el artículo 18 de la Directiva 2008/115
41.
El artículo 18 de la Directiva 2008/115, titulado «Situaciones de emergencia», tiene por objeto definir las condiciones en las que un Estado miembro «podrá» decidir tomar medidas urgentes que se aparten de las fijadas en el artículo 16, apartado 1, y en el artículo 17, apartado 2, de dicha Directiva debido a la existencia de una importante carga imprevista para la capacidad de las instalaciones de internamiento. Se trata de una disposición facultativa que deja a los Estados miembros margen para apreciar en qué medida la gestión de la presión migratoria que soportan exige apartarse de las condiciones y el régimen de internamiento de los nacionales de terceros países contemplados en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
42.
Ahora bien, el alcance de este margen de apreciación no es ilimitado.
43.
Considero, en efecto, que la adopción de medidas urgentes puede conllevar consecuencias extremadamente gravosas para los nacionales de terceros países afectados, pues en ese contexto el régimen de ejecución del internamiento puede confundirse con el régimen de ejecución de las penas.
44.
Del tenor del artículo 18 de la Directiva 2008/115 resulta que las medidas urgentes pueden apartarse de las condiciones del internamiento fijadas «en el artículo 16, apartado 1, y en el artículo 17, apartado 2» de esta Directiva. El legislador de la Unión no diferenció entre la primera frase del artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva (principio de internamiento en un centro especializado) y la segunda frase de dicho precepto (obligación de separación de los nacionales de terceros países de los presos ordinarios en caso de internamiento en un centro penitenciario). En otras palabras, la existencia de una situación de emergencia permite a los Estados miembros internar en centros penitenciarios a los nacionales de terceros países en espera de expulsión, si bien no les exige garantizar la separación de dichos nacionales y los presos ordinarios (
28
) ni disponer de un alojamiento separado para las familias.
45.
Ciertamente, incluso en las situaciones de emergencia contempladas en el artículo 18 de la Directiva 2008/115, los Estados miembros no pueden apartarse de las obligaciones previstas en el artículo 16, apartados 2 a 5, y el artículo 17, apartados 1 y 3, a 5, de esta Directiva, destinados a garantizar el respeto de los derechos de los nacionales de terceros países y, en particular, de los menores internados. (
29
) Dicho esto, no pienso que esto sea suficiente para garantizar el respeto de la dignidad humana y los derechos humanos de las personas afectadas, y más aún en situaciones en las que la medida de internamiento en un centro penitenciario no depende del comportamiento particular de tales personas, sino de la coyuntura administrativa y judicial del Estado miembro en el que se hallan. Está claro, en efecto, que el internamiento en un centro penitenciario conlleva, como tal, una restricción de la libertad más estricta si cabe que la limitación inherente al internamiento en un centro especializado. Además, existe el peligro de que la ausencia de separación, en el entorno de una prisión, entre los nacionales de terceros países y los presos ordinarios se traduzca, para dichos nacionales de terceros países, en la aplicación del régimen de ejecución de las penas. Por lo tanto, el internamiento adopta de hecho la forma de una medida punitiva. (
30
)
46.
Habida cuenta de la gravedad, que acabo de describir, de las consecuencias que entraña el régimen de excepción previsto en el artículo 18 de la Directiva 2008/115, considero, por lo tanto, esencial que se aplique de forma excepcional y proporcionada, sobre la base de una interpretación estricta de las condiciones de fondo previstas por el legislador de la Unión. (
31
)
47.
Examinaré, en primer lugar, estas condiciones, sobre la base de una interpretación literal del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, para precisar, en segundo lugar, su alcance a la luz de la economía y la finalidad de esta Directiva.
a) Interpretación literal del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115
48.
La adopción de las medidas urgentes previstas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115 está sujeta al cumplimiento de varias condiciones de fondo y de forma que tienen por objetivo enmarcar estrictamente el recurso a este régimen de excepción.
49.
En primer lugar, el artículo 18 de la Directiva 2008/115 exige, como se desprende de su título, la existencia de una situación de emergencia.
50.
El diccionario Larousse define el término francés «urgence» como «característica […] de aquello que no experimenta retraso alguno».
51.
En el ámbito procesal, la urgencia consiste en una situación que, de no remediarse en un plazo breve, puede dar lugar a un perjuicio grave e irreparable, y que permite al juez adoptar ciertas medidas para agilizar el procedimiento. (
32
) En este sentido, en Derecho de la Unión y, en particular, en el marco del especio de libertad, seguridad y justicia, el procedimiento prejudicial de urgencia permite examinar el asunto con «la mayor brevedad» cuando el interesado es privado de su libertad. (
33
)
52.
En el ámbito de la política de inmigración y asilo, el legislador de la Unión contempla las dificultades relativas a la gestión de los flujos migratorios y precisa las medidas urgentes que deben adoptarse a tal fin en numerosos actos de Derecho primario y de Derecho derivado.
53.
Por ejemplo, la urgencia se trata en el artículo 78 TFUE, apartado 3, que prevé una situación en la que los Estados miembros hacen frente a una afluencia repentina de nacionales de terceros países. (
34
) Al amparo de esta disposición, a raíz de la crisis migratoria de los años 2014 y 2015, el Consejo creó, a partir de septiembre de 2015, un mecanismo de reubicación temporal y excepcional de personas que tienen una necesidad manifiesta de protección internacional. (
35
)
54.
La urgencia también se regula en el artículo 29 del Reglamento (UE) 2016/399, (
36
) que recoge las situaciones en las que un Estado miembro puede, en circunstancias excepcionales y con carácter inmediato, restablecer los controles en las fronteras interiores cuando, por razones de orden público o de seguridad interior, se precise una acción urgente. (
37
) Sobre la base del artículo 25 del Reglamento (CE) n.o 562/2006, (
38
) que fue sustituido por el artículo 29 del Reglamento 2016/399, y en respuesta a la crisis migratoria de los años 2014 y 2015, la República Federal de Alemania restableció los controles en sus fronteras interiores durante el año 2015.
55.
Así pues, como se desprende de estas disposiciones, una situación de emergencia requiere una acción rápida o incluso inmediata.
56.
En segundo lugar, he de observar que el legislador de la Unión define de forma precisa las circunstancias en las que un Estado miembro puede invocar que existe una situación de emergencia en el contexto de la expulsión de nacionales de terceros países. A tenor del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, esta situación debe caracterizarse por «un número excepcionalmente importante de nacionales de terceros países que deban ser retornados [que] plantee una importante carga imprevista para la capacidad de las instalaciones de internamiento de un Estado miembro o para su personal administrativo o judicial».
57.
La precisión de estos motivos implica, en mi opinión, que el Estado miembro debe realizar una evaluación lo más exhaustiva y actualizada posible de las circunstancias que determinen la necesidad de las medidas urgentes.
58.
En este contexto, considero que no basta que el Estado miembro comunique los datos relativos al número de nacionales de terceros países que deben ser retornados. A mi parecer, tales datos no permiten apreciar, con la precisión necesaria, la carga real y efectiva que recae sobre la capacidad de los centros de internamiento especializados. Por un lado, el internamiento constituye una medida de último recurso frente a los nacionales de terceros países que deben ser retornados. En este sentido, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que únicamente en el supuesto de que la expulsión pueda verse dificultada por el comportamiento del interesado, tras una apreciación de cada situación específica, o de que no exista ninguna otra alternativa esos Estados podrán privar de libertad a dicho interesado mediante un internamiento. (
39
) Por el otro, la tasa de internamiento de nacionales de terceros países que deben ser retornados varía considerablemente en función de los Estados miembros y, en el caso de la República Federal de Alemania, de los Estados federados.
59.
Además, del tenor del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115 se desprende que los datos comunicados por un Estado miembro deben permitir demostrar la existencia de una «importante carga imprevista» para la capacidad material y humana del Estado miembro. Estos dos criterios son acumulativos. Al mencionar una carga «imprevista», el legislador de la Unión muestra su voluntad de limitar la aplicación del régimen de excepción previsto en el artículo 18 de esta Directiva únicamente a los supuestos en los que el Estado miembro no puede soportar tal presión sobre la capacidad de sus centros de internamiento especializados o su personal. En cambio, la referencia a una «importante carga» no exige demostrar una saturación de la capacidad.
60.
En tercer y último lugar, el legislador de la Unión precisa, en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, que el Estado miembro solo puede tomar medidas urgentes mientras persista la situación excepcional. De lo anterior se colige, por un lado, que tales medidas deben levantarse en cuanto finalice la situación excepcional y, por el otro, que la Directiva no fija una duración máxima para las medidas. Esta Directiva se diferencia de los otros instrumentos del sistema europeo común de asilo en que las medidas urgentes deben adaptarse durante un plazo breve y prorrogable. Las medidas en cuestión deben reunir las mismas características. El carácter «excepcional» de la situación lleva aparejado, por sí mismo, que las medidas sean breves. En el marco de los trabajos preparatorios de la refundición de la Directiva 2008/115, el Parlamento propone en este sentido limitar la duración de la aplicación de las medidas a tres meses. (
40
) Además, al supeditar la aplicación de tales medidas a que persista la situación de emergencia, el legislador de la Unión exige a los Estados miembros revisar periódicamente la situación, al objeto de garantizar, conforme al principio de proporcionalidad, que la duración de las medidas urgentes no excede de lo estrictamente necesario para la gestión de la crisis.
61.
El alcance de estas condiciones debe examinarse asimismo a la luz del contexto en el que se enmarca el artículo 18 de la Directiva 2008/115 y de los objetivos que persigue el legislador de la Unión.
b) Contexto y finalidad de la Directiva 2008/115
62.
Como se ha señalado, la Directiva 2008/115 pretende establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas afectadas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. (
41
)
63.
El artículo 18 de esta Directiva pretende que estos objetivos se alcancen incluso en situaciones de emergencia nacional.
64.
Por un lado, al autorizar el internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios sin que se garantice su separación de los presos ordinarios, el legislador de la Unión tiene el objetivo de dotar a los Estados miembros de los medios necesarios para asegurar su expulsión, pese al riesgo de saturación de la capacidad de acogida de los centros de internamiento. Así pues, esta medida debe ser parte de la aplicación de una política eficaz de expulsión y, con carácter más general, de la gestión eficaz de los flujos migratorios, la cual constituye, de conformidad con el artículo 79 TFUE, apartado 1, uno de los objetivos de la Unión. (
42
)
65.
Por otro lado, el legislador de la Unión también se aseguró de precisar, en el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 2008/115 que, pese a la urgencia de la situación, los Estados miembros no pueden apartarse de la obligación general que les incumbe de tomar todas las medidas adecuadas, generales o particulares, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones dimanantes de dicha Directiva. (
43
)
66.
Esta disposición refleja la voluntad del legislador de la Unión de garantizar, con independencia de la urgencia de la situación, el respeto del derecho a la dignidad humana y de los derechos fundamentales de los nacionales de terceros países afectados —de conformidad con el artículo 1 y los considerandos 2, 17 y 24 de la Directiva 2008/115— y del principio de proporcionalidad —en virtud de los considerandos 13 y 16 de dicha Directiva—. (
44
) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el respeto del principio de proporcionalidad exige que las medidas así adoptadas no rebasen, por su duración o sus modalidades de aplicación, los límites de lo que resulta apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimos perseguidos por el legislador de la Unión. (
45
)
67.
De lo anterior se desprende, en primer lugar, que las medidas urgentes no pueden dar lugar a un mecanismo mediante el cual se sistematice y generalice el internamiento en centros penitenciarios sin separación con los presos ordinarios. La urgencia que caracteriza las situaciones contempladas en el artículo 18 de la Directiva 2008/115 no lo justifica puesto que la carga particularmente importante que recae sobre la capacidad de acogida de los centros de internamiento especializado no puede llevar a que las autoridades que ordenan el internamiento omitan comprobar en todo momento y de forma prioritaria si hay plazas disponibles en tales centros.
68.
En segundo lugar, las medidas urgentes no pueden resultar en que las autoridades administrativas o judiciales que resuelven sobre el internamiento no procedan a examinar caso por caso cada situación, de modo que determinen si el internamiento, cuando debe realizarse en un centro penitenciario que, además, no garantiza la separación con los presos ordinarios, es proporcionado. (
46
)
69.
Por un lado, una situación caracterizada por el riesgo de saturación de la capacidad de los centros de internamiento especializados implica comprobar si puede aplicarse una medida menos restrictiva para solucionar eficazmente la urgencia detectada. (
47
) En este contexto, considero que las medidas urgentes adoptadas al amparo del artículo 18 de la Directiva 2008/115 deberían conllevar que se recurra en mayor medida a medidas alternativas al internamiento, como las contempladas en el artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva, en particular, por lo que respecta a las personas más vulnerables. (
48
)
70.
Por otro lado, tal situación exige verificar, caso por caso, si el internamiento en un centro penitenciario donde se garantice la posibilidad de separación de los presos ordinarios se adapta a la situación del nacional en cuestión habida cuenta, por ejemplo, de su edad, su estado de salud física o mental, sus circunstancias o su situación familiar. He de recordar a este respecto que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115 no permite a los Estados miembros apartarse de sus obligaciones recogidas en el artículo 16, apartados 2 a 5, y el artículo 17, apartados 1 y 3, a 5 de dicha Directiva, relativos a la situación de las personas vulnerables y los menores. (
49
) Esta regla solo tiene sentido si las autoridades nacionales competentes pueden llevar a cabo un examen de la situación particular de cada uno de los nacionales afectados a la luz de las condiciones materiales de ejecución de su internamiento.
71.
Esta interpretación no me parece conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
72.
En efecto, dicho Tribunal ha declarado que las decisiones generalizadas o automáticas de internamiento de solicitantes de protección internacional pueden ser contrarias al artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH (
50
) cuando no están precedidas de una apreciación individual de las necesidades particulares de los interesados. En este sentido, las autoridades nacionales competentes están obligadas a hacerse cargo del interesado para la adopción de medidas adecuadas y a comprobar si es posible sustituir estas últimas por otras menos radicales. (
51
) Así pues, en la sentencia Rahimi c. Grecia, (
52
) el Tribunal Europeo de Derechos Humanos condenó a la República Helena porque la decisión de privación de libertad relativa a un menor no acompañado era «el resultado de la aplicación automática» de la legislación y fue adoptada sin que las autoridades griegas hubieran examinado su situación particular de menor no acompañado ni tomado en consideración su interés superior. (
53
)
73.
En tercer lugar, del respeto del principio de proporcionalidad se deduce que la duración de la aplicación del régimen de excepción no puede exceder de lo estrictamente necesario para hacer frente a la urgencia de la situación. El artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2008/115 exige, además, que los Estados miembros informen a la Comisión tan pronto como desaparezcan las razones que justificaban la aplicación de dichas medidas excepcionales. Por lo tanto, este régimen debe ser lo más breve posible y exige a los Estados miembros revisar la situación, de modo que dicho régimen esté adaptado en todo momento a las circunstancias.
74.
Es preciso apreciar a la luz del conjunto de estos elementos si una legislación como la recogida en el artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en su versión en vigor a partir del 15 de agosto de 2019, cumple las condiciones previstas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
3. Sobre la apreciación de la legislación nacional
75.
De la información obrante en autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que, con arreglo a la legislación controvertida, los Estados federados ya no están obligados a ordenar el internamiento de los nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros de internamiento especializados. Pueden alojarlos en centros penitenciarios, siempre que se garantice su separación de los presos ordinarios y un alojamiento separado para las familias. Asimismo, deben asegurarse de que el internamiento en un centro penitenciario es «aceptable y legal en cada caso concreto», por ejemplo, por lo que respecta a personas vulnerables. (
54
)
76.
De la información de que dispone el Tribunal de Justicia resulta asimismo que esta legislación fue notificada a la Comisión el 27 de agosto de 2019 sobre la base del artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2008/115, y que el Gobierno alemán comunicó tanto la fecha de su entrada en vigor como el tiempo que sería aplicable. El plazo de aplicación de las medidas urgentes y del régimen de excepción a la normativa de la Unión es de tres años, a saber, desde el 15 de agosto de 2019 hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que el Gobierno alemán prevé la finalización de la situación de emergencia.
77.
Por los motivos que voy a exponer a continuación, considero que la legislación controvertida, habida cuenta, en particular, se su naturaleza y del objetivo que persigue, no se adecua a las condiciones previstas por el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
78.
Ciertamente, esta legislación prevé sin ambigüedades un mecanismo de duración determinada, que no permite rebatir su carácter provisional. Sin embargo, no creo que la situación que la citada legislación trata de remediar pueda calificarse de «situación de emergencia» en el sentido del artículo 18 de la Directiva.
79.
En primer lugar, la urgencia de una situación exige una toma de decisiones rápida e inmediata. Pues bien, la legislación en cuestión se adoptó el 15 de agosto de 2019, es decir, cuatro años después del comienzo de la crisis migratoria, circunstancia esta que no demuestra ni la rapidez ni la inmediatez que requiere una situación de emergencia. Si bien es innegable que, en 2015, la situación podía calificarse de «excepcional» e «imprevisible» —como se indica en la exposición de motivos del proyecto de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida— opino, sin embargo, que era razonable que las autoridades nacionales competentes esperasen un crecimiento exponencial de la presión ejercida sobre la capacidad de sus instalaciones de internamiento durante los años siguientes: los datos de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) y de la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) mostraron un aumento pronunciado y constante del número de nacionales de terceros países en situación irregular durante los años 2015 a 2017, para después estabilizarse y, a continuación, disminuir. En estas circunstancias, considero que, en 2019, la carga que recaía sobre la capacidad de los centros de internamiento especializados no podía calificarse de «imprevista» en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
80.
En segundo lugar, la duración de la aplicación de la legislación en cuestión excede, a mi parecer, de lo que debería ser estrictamente necesario para gestionar una situación excepcional como las previstas en el artículo 18, apartado 1, de esta Directiva. En efecto, el legislador alemán no optó por aplicar esta legislación durante un plazo breve y prorrogable, sino por un plazo determinado de tres años que se extiende hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que prevé haber terminado los proyectos de construcción de centros de internamiento especializados. En la exposición de motivos de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida, dicho legislador declara que «hasta [el 30 de junio de 2022], la situación excepcional persistirá». Esta afirmación me parece difícilmente conciliable con la exigencia de revisar periódicamente la situación que resulta del artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva. También considero que se contradice con la afirmación del Gobierno alemán según la cual, para llevar a cabo esa labor de revisión, realiza indagaciones frecuentes sobre la tasa de ocupación de los centros de internamiento especializados.
81.
En tercer lugar, ningún elemento de los autos permite apreciar en qué medida la legislación controvertida reposa en una evaluación precisa de la relación existente, en 2019, entre el número de nacionales de terceros países que era objeto de una decisión de internamiento y la capacidad de los centros de internamiento especializados. El Gobierno alemán afirma no disponer de tal información respecto del mes de agosto de 2019 y los meses siguientes. Del mismo modo, la Comisión señala que la información comunicada, el 27 de agosto de 2019, con arreglo al artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2008/115 no contenía ninguna de tales indicaciones respecto del año 2019 o los años precedentes, y que el legislador alemán se limitó a comunicar la insuficiencia de plazas en los centros de internamiento especializados habida cuenta del elevado número de nacionales de terceros países obligados a salir del territorio.
82.
En realidad, me pregunto si la legislación controvertida no se basa incorrectamente en el artículo 18 de la Directiva 2008/115, cuyas condiciones de aplicación no se cumplen, cuando la motivación que dio lugar a la adopción de dicha legislación parece ser otra.
83.
En efecto, he de señalar, antes de nada, que tal legislación prevé, ciertamente, que el internamiento pueda llevarse a cabo en centros penitenciarios, si bien en tal caso los nacionales de terceros países en espera de expulsión deben permanecer separados de los presos ordinarios y ha de garantizarse el alojamiento separado de las familias. Pues bien, como he señalado, la aplicación del artículo 18 de la Directiva 2008/115 tiene por objeto permitir a los Estados miembros apartarse de la obligación de separar a los nacionales de terceros países de los presos ordinarios y de la obligación de garantizar el alojamiento separado de las familias. Por lo tanto, el único efecto de dicha legislación es permitir el internamiento en centros penitenciarios, autorizado por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, cuando, por las circunstancias particulares del caso concreto, los Estados miembros no puedan cumplir los objetivos perseguidos por dicha Directiva internándolos en centros especializados. (
55
)
84.
A continuación, de la exposición de motivos del proyecto de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida parece desprenderse que la citada legislación constituye, sobre todo, una ley de programación. Esta fue adoptada para paliar la falta de capacidad de acogida de los centros de internamiento especializados, habida cuenta de que el Gobierno alemán fomentó prioritariamente la acogida de los solicitantes de protección internacional durante la crisis migratoria de los años 2014 y 2015. Por lo tanto, en el presente, la legislación en cuestión tiene el objetivo de permitir, durante tres años, la construcción de centros de internamiento especializados con capacidad suficiente. Dicha exposición de motivos precisa, por lo que respecta al artículo 1, apartado 22, de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida, que, «como consecuencia del cambio de contexto durante el año 2015 y del vertiginoso aumento del número de solicitantes de protección [internacional], la primera obligación del Estado federal y de los [Estados federados] era aumentar la capacidad para atender las necesidades de dichos solicitantes. […] En esta situación, la toma a cargo de las personas recién llegadas primó sobre el aumento de la capacidad de internamiento, con el objetivo de cumplir en una fecha posterior (una vez concluido el procedimiento de solicitud de asilo y recurso) las exigencias dimanantes de la Directiva 2008/115. En efecto, la excepción prevista en el artículo 18 [de esta Directiva] tiene, precisamente, por objeto y como finalidad permitir que, en tal situación, las autoridades se ocupen de forma prioritaria de las personas que acaban de llegar al país sin incumplir, de forma previsible, sus obligaciones futuras. […] Precisamente, el artículo 18 de la Directiva 2008/115 tiene por objeto resolver el eventual conflicto de objetivos en una situación excepcional imprevisible […]».
85.
Pues bien, no estoy de acuerdo con el punto de vista que expresa el legislador alemán en esta exposición de motivos. Si bien es cierto que las normas relativas a la acogida de solicitantes de protección internacional recogidas en la Directiva 2013/33 y las relativas al internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión previstas en la Directiva 2008/115 forman parte del sistema europeo común de asilo, estas Directivas tienen, no obstante, un ámbito de aplicación propio y persiguen finalidades distintas. Ninguna de las normas contempladas en ellas permite considerar que la preservación de los derechos fundamentales de los primeros deba primar sobre los derechos de los segundos.
86.
A la vista de estos elementos, considero que el artículo 62a, apartado 1, de la AufenthG, en su versión en vigor a partir del 15 de agosto de 2019, no cumple, por lo tanto, las condiciones previstas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, habida cuenta de los motivos expuestos por el legislador alemán para justificar el internamiento de los nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios y de las condiciones de adopción y las modalidades de aplicación de dicha legislación. Admitir lo contrario permitiría justificar el incumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones que les atañen con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la citada Directiva, y menoscabaría el objetivo de esta y su efecto útil.
87.
En mi opinión, la Comisión también comparte este parecer. En efecto, esta institución informó al Tribunal de Justicia de que, en virtud del Reglamento (UE) n.o 1053/2013 del Consejo, de 7 de octubre de 2013, por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen, y se deroga la Decisión del Comité Ejecutivo de 16 de septiembre de 1998 relativa a la creación de una Comisión permanente de evaluación y aplicación de Schengen, (
56
) procedió, a partir de febrero de 2020, a realizar visitas in situ. La Comisión, tras constatar a raíz de estas visitas que no había en Alemania una situación de emergencia, recomendó a dicho Estado miembro que revisase la situación y presentase un plan de acción.
88.
A la luz de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite, durante tres años, internar a nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios, cuando la urgencia de la situación en el sentido de dicho artículo no resulta ni de los motivos en los que se basa esta normativa ni de sus condiciones de adopción y modalidades de aplicación.
B.
Sobre el alcance de las potestades que asisten a la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento (primera cuestión prejudicial)
89.
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que exige a la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento comprobar, caso por caso, la existencia, o incluso la persistencia, de una situación de emergencia que justifica el internamiento del interesado en un centro penitenciario.
90.
Por las razones que voy a exponer, considero que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento debe poder comprobar, en cada caso, si concurren las condiciones previstas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva y que justifican la adopción de medidas excepcionales.
91.
Ciertamente, las constataciones relativas a la existencia de una situación de emergencia y la adopción de las medidas excepcionales que se derivan de la misma son, ante todo, responsabilidad del Estado miembro. Habida cuenta de la naturaleza y la gravedad de las circunstancias contempladas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, incumbe al Estado miembro realizar tales constataciones sobre la base de un examen generalizado y pormenorizado que tome en consideración el conjunto de los datos de que dispone en relación con la carga que recae sobre la capacidad de sus centros de internamiento especializado o sobre su personal administrativo y judicial. Con arreglo al artículo 18, apartado 2, de la Directiva, únicamente se informará a la Comisión de la adopción y el levantamiento de tales medidas de urgencia, sin que el legislador de la Unión haya previsto el control previo de estas. Con excepción del control que puede ejercer el juez de la Unión en el marco de una remisión prejudicial, estas medidas solo están sujetas al procedimiento de evaluación y seguimiento instaurado por el Reglamento n.o 1053/2013, aplicable tras la adopción de las mismas.
92.
Ahora bien, la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento de un nacional de un tercer país en espera de expulsión debe poder ejercitar cierto control.
93.
En efecto, en mi opinión, este control está justificado por el hecho de que las medidas de urgencia únicamente pueden mantenerse, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115, mientras que la situación excepcional persista, estando el Estado miembro obligado a informar a la Comisión de «las razones que justificaban la aplicación de dichas medidas excepcionales» en virtud del artículo 18, apartado 2, de esta Directiva. Por lo tanto, considero que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento debe tener la posibilidad, en cada caso que examina, de comprobar si las medidas urgentes están justificadas a la luz de las condiciones que figuran en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva.
94.
Este control es, a mi juicio, tanto más necesario cuanto que la existencia de una situación de emergencia y el riesgo de saturación de la capacidad que implica —en su caso— constituyen criterios objetivos que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento debe tomar en consideración al adoptar una decisión sobre el internamiento. En efecto, del considerando 6 de la Directiva 2008/115 resulta que las decisiones que se tomen en el marco de la misma deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, además del basado en la mera situación irregular. (
57
) Corresponde pues a esta autoridad comprobar, sobre la base de un examen individualizado que tenga en cuenta las necesidades particulares del nacional en cuestión, si es posible recurrir a una medida alternativa al internamiento y, de no serlo, si se le puede internar en un centro de internamiento especializado o, en caso de saturación, en un centro penitenciario.
95.
Tal control me parece asimismo tanto más indispensable cuanto que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 debe entenderse en el sentido de que tiene efecto directo. (
58
) Ciertamente, no es preciso que este artículo sea desarrollado por otras normas del Derecho de la Unión o del Derecho nacional para conferir a los nacionales de terceros países en espera de expulsión un derecho subjetivo invocable como tal. En estas circunstancias, y con arreglo a jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, incumbe a la autoridad judicial garantizar la aplicación efectiva de los principios y las exigencias previstos en dicho artículo por el legislador de la Unión.
96.
Habida cuenta de estos elementos, considero que el artículo 18 de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento debe comprobar, caso por caso, si siguen dándose las circunstancias previstas en el artículo 18, apartado 1, de esta Directiva y que justificaban la adopción de medidas excepcionales.
C.
Sobre el concepto de «centro de internamiento especializado» (cuestiones prejudiciales tercera y cuarta)
97.
Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que precise los criterios que deben adoptarse para distinguir un centro de internamiento especializado de un centro penitenciario, en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en particular, habida cuenta de la dirección de la institución, del régimen de internamiento y de las condiciones materiales de este.
98.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en primer lugar, si el concepto de «centro de internamiento especializado» excluye las estructuras que se presentan como un departamento especializado de un centro penitenciario, cuya dirección está subordinada en su conjunto a la dirección del centro penitenciario y está sujeta, al igual que dicho centro, a la autoridad del Ministro de Justicia.
99.
En el supuesto de que tales instalaciones puedan recibir tal calificación, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en segundo lugar, si el concepto de «centro de internamiento especializado» comprende las instalaciones que se presentan como un departamento especializado de un centro penitenciario en el que se mantiene a los nacionales de terceros países en espera de expulsión separados de los presos ordinarios y que consta de tres edificios en un espacio rodeado con una valla de alambre que no cuentan con acceso directo entre sí y disponen de instalaciones propias (ropero, enfermería, gimnasio, patio), uno de los cuales está destinado de forma temporal a la ejecución de penas privativas de libertad por responsabilidad personal subsidiaria o penas de corta duración.
100.
He de recordar que el Tribunal de Justicia, al resolver sobre la cuestión prejudicial, puede aportar precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación de una norma de la Unión. Ahora bien, incumbe a este último examinar los datos concretos del litigio pendiente ante él y en particular decidir si las condiciones materiales del internamiento en el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover entre el 25 de septiembre y el 2 de octubre de 2020 se oponen a la calificación de dicho establecimiento como «centro de internamiento especializado». (
59
) Tal examen constituye una cuestión de hecho que escapa a las competencias del Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento en virtud del artículo 267 TFUE y atañe al juez nacional.
1. Internamiento en un centro especializado
101.
El legislador de la Unión no define de forma precisa el régimen y los criterios materiales que caracterizan a los centros de internamiento especializados. Por lo tanto, es posible deducirlos a partir de la definición del concepto de «internamiento», de los derechos reconocidos a los nacionales de terceros países mientras permanecen internos y de los principios enunciados tanto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como por el Consejo de Europa.
102.
El concepto de «internamiento» no aparece definido en la Directiva 2008/115. Sin embargo, ha sido concretado en el marco de la Directiva 2013/33 en relación con el internamiento de solicitantes de protección internacional. Según el Tribunal de Justicia, esta definición es aplicable en el contexto de la Directiva 2008/115. (
60
)
103.
De conformidad con el artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33, el internamiento se define como «el confinamiento de un solicitante [de protección internacional] por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación». (
61
) En opinión del Tribunal de Justicia, el alojamiento en un centro de internamiento especializado constituye una «medida privativa de libertad» (
62
) o incluso una «medida coercitiva que […] priva [al interesado] de la libertad de circulación y lo aísla del resto de la población, obligándolo a permanecer sin solución de continuidad en un perímetro restringido y cerrado». (
63
)
104.
La naturaleza y finalidad del internamiento se distinguen, en su esencia, de las de una medida punitiva puesto que el internamiento solo persigue contribuir a la expulsión del nacional de un tercer país en situación irregular. (
64
) Al enunciar, en el artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115, el principio según el cual el internamiento debe llevarse a cabo en centros especializados, el legislador de la Unión pone de manifiesto su voluntad de que se creen en el territorio de los Estados miembros centros concebidos específicamente con la finalidad de preparar y llevar a cabo la expulsión de los nacionales de terceros países.
105.
Además, la distinción que realiza el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 entre el internamiento en centros especializados y en centros penitenciarios exige que los primeros se diferencien de los segundos tanto en sus normas internas de funcionamiento como por lo que concierne a la gestión de sus instalaciones. A este respecto, ha de observarse que la distinción entre estas dos categorías de centro debe ser tanto más clara cuanto que los centros de internamiento especializados también están destinados a garantizar el internamiento de ciertos solicitantes de protección internacional (a efectos distintos de la expulsión), de conformidad con el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2013/33. (
65
)
106.
El régimen y las condiciones materiales del internamiento se desprenden asimismo de los artículos 16 y 17 de la Directiva 2008/115. El legislador de la Unión se preocupa de enunciar los derechos que los Estados miembros deben garantizar durante la ejecución del internamiento, como el acceso a atención sanitaria de urgencia o el contacto con los miembros de la familia, los representantes legales o incluso las autoridades consulares. Asimismo, precisa las condiciones materiales del internamiento de las familias y de los menores, y exige a los Estado miembros que consideren de forma prioritaria el interés superior del niño, con arreglo a las obligaciones previstas en el artículo 7, el artículo 14, apartado 1, y el artículo 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, las cuales se enuncian asimismo en el considerando 22 y el artículo 5 de esta Directiva. En este sentido, a las familias se les facilitará alojamiento separado que garantice un grado adecuado de intimidad y se dará a los menores internados la posibilidad de participar en actividades recreativas adecuadas a su edad, y, en su caso, tendrán acceso a la educación En cuanto a los menores no acompañados, deberán ser objeto, en la medida de lo posible, de una toma a cargo específica, por personal cualificado y en instalaciones adaptadas.
107.
Por último, el régimen y las condiciones materiales del internamiento se desprenden de las obligaciones que atañen a cada uno de los Estados miembros de respetar la dignidad de las personas privadas de libertad y su derecho a no ser sometidos a tratos inhumanos o degradantes. (
66
)
108.
Las exigencias que impone el legislador de la Unión integran, en esencia, las enunciadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Consejo de Europa.
109.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos aprecia el carácter «apropiado» del régimen de internamiento habida cuenta de los derechos consagrados en los artículos 3, 5 y 8 del CEDH, sobre la base de indicaciones relativas al lugar, las condiciones y la duración del internamiento. Realiza un examen caso por caso, tomando en consideración los efectos acumulados de las condiciones del internamiento, a la luz, en particular, de la situación concreta de los nacionales de terceros países afectados. (
67
)
110.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos presta una atención especial a la disposición y el equipamiento de las instalaciones, así como a las cualificaciones del personal que se hace cargo de los nacionales de terceros países y, en particular, de las familias. Estas instalaciones deben estar limpias y ofrecer un espacio vital suficiente para el número de personas que puedan ser alojadas en ellas. En particular, deben disponer de instalaciones de higiene personal de libre acceso y en número suficiente, locales e instalaciones necesarios para catering y un teléfono libremente accesible. Las instalaciones deben contar asimismo con equipamiento médico y una habitación para visitas de los miembros de la familia y el personal consular. Además, es preciso que dispongan de un área de ocio y aprendizaje y, en particular, de un área de ejercicio al aire libre. Por último, en el supuesto de instalaciones habilitadas para la acogida de familias, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos exige que las habitaciones estén especialmente equipadas con los elementos esenciales necesarios para el internamiento de niños, en particular, con material de puericultura adaptado y seguro. (
68
)
111.
Además, la directriz 10 recogida en las «Veinte directrices sobre el retorno forzoso», adoptadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 4 de mayo de 2005 y a las que se refiere la Directiva 2008/115 en su considerando 3, exige, en su apartado 1, que las personas detenidas antes de ser expulsadas se alojen «como regla general» en instalaciones especialmente destinadas a tal fin, que ofrezcan unas condiciones materiales y estén sujetas a un régimen adaptados a su estatuto jurídico. (
69
) Asimismo impone, en su apartado 4, que estas personas estén separadas de las personas acusadas y condenadas. Por su parte, la directriz 11 exige, en sus apartados 2 a 4, facilitar a las familias de un alojamiento separado que garantice su intimidad, dotado de un personal y de unas instalaciones que tengan en cuenta las necesidades de los niños que les permita, en particular, acceder a la educación y participar en actividades recreativas. (
70
)
112.
Estas indicaciones permiten deducir las características esenciales de los centros de internamiento especializados.
113.
Antes de nada, deben tratarse de centros que, por su destino y su organización, difieren de los centros penitenciarios, a riesgo de privar de todo el sentido y efecto útil a la diferencia que introduce el legislador de la Unión en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
114.
Además, deben permitir garantizar que el internamiento se lleve a cabo por personal cualificado, con sujeción a un régimen privativo de libertad y en unas condiciones materiales que se adapten al estatuto jurídico de los nacionales de terceros países y, en particular, de las personas más vulnerables, respetando su dignidad humana y derechos fundamentales.
115.
A continuación, es preciso examinar las condiciones del internamiento cuando este se lleva a cabo en un centro penitenciario, tal como dispone el artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115.
2. Internamiento en un centro penitenciario
116.
He de recordar que, en los casos en que un Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento al nacional de un tercer país en espera de expulsión en un centro de internamiento especializado, deberá garantizar su separación de los presos ordinarios, de conformidad con el artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115.
117.
Cabe recordar asimismo que, en la sentencia Pham, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación de separación va más allá de una mera modalidad de ejecución específica de un internamiento en centros penitenciarios y constituye una condición de fondo de tal internamiento sin la cual, en principio, este no será conforme a dicha Directiva. (
71
) Señaló, además, que esta obligación de separación es incondicional y que no viene provista de ninguna excepción. (
72
)
118.
La fuerza de los principios enunciados por el Tribunal de Justicia implica una separación física y organizativa entre los nacionales de terceros países en espera de expulsión y los presos ordinarios. En efecto, los centros penitenciarios están concebidos para un uso distinto del internamiento en espera de expulsión. La administración y el régimen penitenciario se traducen en unas normas internas de funcionamiento y en ciertas limitaciones administrativas y materiales que responden a las finalidades precisas vinculadas a la ejecución de la pena.
119.
El respeto de esta obligación de separación conlleva, por lo tanto, una separación estricta mediante la creación de unas instalaciones diferenciadas y aisladas del resto del centro penitenciario. Supone, además, conferir un trato diferente a los nacionales de terceros países en espera de expulsión respecto de los presos ordinarios. En este sentido, el Estado miembro debe garantizar que, en las instalaciones destinadas a la expulsión de nacionales de terceros países, las modalidades de ejecución del internamiento se diferencian de las modalidades de ejecución de la pena. Lo anterior entraña aplicar un régimen y unas condiciones materiales de internamiento que se adapte a su estatuto jurídico y puedan responder a sus necesidades particulares, lo que implica asignar a tales instalaciones un personal con una misión diferente de la propia de los presos comunes.
120.
Sobre la base de estos elementos, es preciso examinar en qué medida unas instalaciones como las descritas por el órgano jurisdiccional remitente pueden ser calificadas de «centro de internamiento especializado», en el sentido del artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115.
3. Departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover
121.
A la luz de las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente y por el Gobierno alemán, considero que la medida de internamiento de la que fue objeto K en el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover entre el 25 de septiembre y el 2 de octubre de 2020 constituye una medida de internamiento en un centro penitenciario en el sentido del artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115, y no una medida de internamiento en un centro de internamiento especializado, en el sentido de la primera frase de dicha disposición.
122.
Esta apreciación se basa en una ponderación de las distintas características que parecen tener estas instalaciones.
123.
Algunas de ellas podrían permitir calificarlas de «centro de internamiento especializado». En efecto, parece existir una separación física entre el departamento de Langenhagen y el centro penitenciario de la ciudad de Hannover del que depende, puesto que el primero se ubica a varios kilómetros del segundo. Además, este departamento se compone de tres edificios, cada uno de los cuales dispone de sus propias instalaciones, a saber, una enfermería, un ropero, un gimnasio y un patio. Las habitaciones son ocupadas por una sola persona, con excepción de los casos en los que las personas en cuestión solicitan ser alojadas conjuntamente. Se tiene libre acceso a las instalaciones de higiene personal durante todo el día. Los internos pueden recibir una visita diaria, tienen un teléfono móvil y disponen de acceso a Internet.
124.
El hecho de que la dirección del departamento de Langenhagen esté subordinada a la del centro penitenciario de la ciudad de Hannover y esté sujeta, al igual que dicho centro, a la autoridad del Ministro de Justicia no basta para excluir que dicho departamento pueda calificarse de «centro de internamiento especializado». En efecto, las misiones de las direcciones penitenciaras, como las de los ministerios, difieren en función de los Estados miembros, de modo que estos pueden ejercer su autoridad sobre instalaciones de índole muy diferente.
125.
Ahora bien, el departamento de Langenhagen presenta otras características que, por su importancia, parecen impedir que pueda calificarse de «centro de internamiento especializado».
126.
En efecto, este departamento puede acoger a presos ordinarios. De este modo, uno de los tres edificios que lo componen se ha destinado a la ejecución de penas privativas de libertad de corta duración o penas por responsabilidad personal subsidiaria. Pues bien, resulta, en mi opinión, razonable considerar que las autoridades judiciales competentes no ordenaron la ejecución de una pena privativa de libertad, ni siquiera de corta duración o por responsabilidad personal subsidiaria, en unas instalaciones que constituyen un «centro de internamiento especializado» destinado a la expulsión de nacionales de terceros países, conforme a unas condiciones y modalidades distintas de las previstas en la Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (Ley relativa a la ejecución de las penas de prisión y las medidas privativas de libertad), (
73
) de 16 de marzo de 1976. De la información obrante en autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que la ejecución del internamiento en el departamento de Langenhagen se desarrolla conforme al régimen de ejecución de las penas y que el personal que se ocupa de la vigilancia y la supervisión de los nacionales de terceros países en espera de expulsión es el personal penitenciario a cargo de los presos ordinarios. En sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán también señaló que «a raíz del auto dictado por el Amtsgericht Hannover (Tribunal de lo Civil y Penal de Hannover) el 30 de septiembre de 2020», (
74
) los quince presos alojados en el departamento de Langenhagen fueron trasladados «a otros centros penitenciarios del Estado federado». Estos elementos demuestran que dichas instalaciones pueden destinarse a la ejecución tanto de medidas de internamiento como de penas privativas de libertad, habida cuenta del régimen aplicable y de las modalidades concretas de funcionamiento.
127.
En estas condiciones, considero que la medida de internamiento en el departamento de Langenhagen del centro penitenciario de la ciudad de Hannover constituye una medida de internamiento en un centro penitenciario en el sentido del artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115.
128.
A la luz de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que constituyen centros de internamiento especializados las instalaciones destinadas a preparar la expulsión de los nacionales de terceros países, en los que el internamiento se lleva a cabo en un régimen privativo de libertad y en unas condiciones materiales que se adaptan al estatuto jurídico y la vulnerabilidad de esos nacionales.
129.
El concepto de «centro de internamiento especializado» no engloba las instalaciones que pueden destinarse a la ejecución tanto de medidas de internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión como de penas privativas de libertad, en las que el internamiento se lleva a cabo conforme a la legislación en materia de ejecución de las penas y bajo la vigilancia del personal penitenciario del centro.
V. Conclusión
130.
A la vista de todas las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Amtsgericht Hannover (Tribunal de lo Civil y Penal de Hannover, Alemania):
«1)
El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite, durante tres años, internar a nacionales de terceros países en espera de expulsión en centros penitenciarios, cuando la urgencia de la situación en el sentido de dicho artículo no resulta ni de los motivos en los que se basa esta normativa ni de sus condiciones de adopción y modalidades de aplicación.
2)
El artículo 18 de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que la autoridad judicial que resuelve sobre el internamiento debe comprobar, caso por caso, si siguen dándose las circunstancias previstas en el artículo 18, apartado 1, de esta Directiva y que justificaban la adopción de medidas excepcionales.
3)
El artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que constituyen “centros de internamiento especializados” las instalaciones destinadas a preparar la expulsión de los nacionales de terceros países, en las que el internamiento se lleva a cabo en un régimen privativo de libertad y en unas condiciones materiales que se adaptan al estatuto jurídico y la vulnerabilidad de esos nacionales.
4)
El concepto de “centro de internamiento especializado” no engloba las instalaciones que pueden destinarse a la ejecución tanto de medidas de internamiento de nacionales de terceros países en espera de expulsión como de penas privativas de libertad, en las que el internamiento se lleva a cabo conforme a la legislación en materia de ejecución de las penas y bajo la vigilancia del personal penitenciario del centro.»
(
1
)	Lengua original: francés
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).
(
3
)	C‑473/13 y C‑514/13, en lo sucesivo, «sentencia Bero y Bouzalmate, EU:C:2014:2095.
(
4
)	C‑474/13, en lo sucesivo, «sentencia Pham, EU:C:2014:2096.
(
5
)	C‑18/19, en lo sucesivo, «sentencia Stadt Frankfurt am Main, EU:C:2020:511.
(
6
)	Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular [COM(2018) 634 final].
(
7
)	BGBl. 2004 I, p. 1950; en lo sucesivo, «AufenthG».
(
8
)	BGBl. 2019 I, p. 1294.
(
9
)	Véase Deutscher Bundestag, Drucksache 19/10047, disponible en la dirección de Internet: https://dserver.bundestag.de/btd/19/100/1910047.pdf (p. 44 y 45).
(
10
)	Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950; en lo sucesivo, «CEDH».
(
11
)	Véase, a este respecto, la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo (C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631), relativa a la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DO 2015, L 248, p. 80).
(
12
)	Como observó el Tribunal de Justicia en la sentencia Bero y Bouzalmate (apartados 26 y 27), el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2008/115 no está formulado de manera idéntica en todas las versiones lingüísticas.
(
13
)	Véanse el artículo 1 y los considerandos 2 y11 de la Directiva 2008/115, así como la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 37 y jurisprudencia citada.
(
14
)	Véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartados 39 y 41.
(
15
)	Véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartado 42.
(
16
)	En su sentencia de 19 de enero de 2012, Popov c. France, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 119, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos recordó en este sentido que «el internamiento administrativo [es] una medida de última instancia para la que no [existe] ninguna otra alternativa». Véase, asimismo, la resolución 1707 (2010), titulada «Internamiento administrativo de los solicitantes de asilo y de los migrantes en situación irregular en Europa», adoptada el 28 de enero de 2010, en la que la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa recuerda que «el internamiento […] de migrantes en situación irregular es una medida excepcional que solo puede aplicarse cuando se han examinado todas las demás alternativas y ninguna resulta posible» (apartado 9.1.1).
(
17
)	Véanse los considerandos 13, 16, 17 y 24 de la Directiva 2008/115.
(
18
)	Véase la sentencia Bero y Bouzalmate, apartado 28.
(
19
)	Véase la sentencia Bero y Bouzalmate, apartado 31.
(
20
)	Véase la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 31 y jurisprudencia citada.
(
21
)	Véase la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 39.
(
22
)	Véase la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 46 y jurisprudencia citada.
(
23
)	Sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 42 y jurisprudencia citada.
(
24
)	Véase la sentencia Pham, apartado 22.
(
25
)	Sentencia Bero y Bouzalmate, apartado 31.
(
26
)	Véase la sentencia Pham, apartado 17.
(
27
)	Sentencia Pham, apartado 19.
(
28
)	He de recordar, no obstante, que en la sentencia Pham, el Tribunal de Justicia, al interpretar el artículo 16, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2008/115, declaró que la obligación de separar a los nacionales de terceros países en situación irregular de los presos ordinarios «no viene provista de ninguna excepción» y «constituye una condición de fondo [del internamiento de nacionales de terceros países en centros penitenciarios] sin la cual, en principio, este no será conforme a dicha Directiva» (apartados 19 y 21).
(
29
)	Véanse, a modo de ejemplo, la sentencia de 14 de enero de 2021Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado) (C‑441/19, EU:C:2021:9), apartado 42), y «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA), septiembre 2019, p. 7.
(
30
)	El Tribunal Europeo de Derechos Humanos exige que exista un vínculo entre el motivo invocado para la privación de libertad autorizada y el lugar y régimen de internamiento. Véase, en particular, la sentencia TEDH de 13 de diciembre de 2011, Kanagaratnam y otros c. Bélgica, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84.
(
31
)	En su Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo [COM(2020) 613 final], la Comisión propone interpretar este margen de manera todavía más restrictiva. Según esta institución, «el derecho a la libertad y a la libre circulación está protegido, puesto que, si se utiliza la detención en el contexto de las normas de excepción al procedimiento fronterizo de retorno y asilo, dichas normas de excepción solo podrán aplicarse en un marco estrictamente regulado y durante un tiempo limitado» (apartado 3.3, p. 13). Véase asimismo la Recomendación (UE) 2020/1366 de la Comisión de 23 de septiembre de 2020 sobre un mecanismo de la UE para la preparación y gestión de crisis migratorias (Plan rector de preparación y gestión de crisis migratorias) (DO 2020, L 317, p. 26).
(
32
)	Véase el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 2016, AGC Glass Europe y otros/Comisión (C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21), apartado 27 y jurisprudencia citada.
(
33
)	Véase, a título ilustrativo, el auto de 12 de febrero de 2019, RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110), apartados 33 y 34.
(
34
)	De conformidad con el artículo 78 TFUE, apartado 3, si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados.
(
35
)	Véase, por ejemplo, la Decisión 2015/1601.
(
36
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1, y corrección de errores en DO 2019, L 57, p. 29).
(
37
)	Véanse los asuntos acumulados Landespolizeidirektion Steiermark (Duración máxima de los controles en las fronteras interiores) (C‑368/20) y Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Duración máxima de los controles en las fronteras interiores) (C‑369/20), actualmente pendientes ante el Tribunal de Justicia.
(
38
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2006, L 105, p. 1).
(
39
)	Véanse el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 y la sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartados 39 y 41.
(
40
)	He de observar, en este contexto, que, en el marco de los trabajos preparatorios de la refundición de la Directiva 2008/115, el Parlamento propone limitar también este margen de apreciación sustituyendo la expresión «mientras persista dicha situación excepcional» por «durante un máximo de tres meses»: véanse las enmiendas presentadas por el Parlamento a la propuesta de Directiva citada en la nota 6 de las presentes conclusiones, disponibles en la dirección de Internet siguiente: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/LIBE-AM-658738_FR.pdf, sobre el artículo 21, apartado 1 (p. 357).
(
41
)	Véanse, en particular, las sentencias Stadt Frankfurt am Main, apartado 37 y jurisprudencia citada, de 14 de enero de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado) (C‑441/19, EU:C:2021:9), apartado 70 y jurisprudencia citada, y de 24 de febrero de 2021, M y otros (Traslado a un Estado miembro) (C‑673/19, EU:C:2021:127), apartado 28.
(
42
)	El retorno eficaz de los nacionales de terceros países en situación irregular es una parte esencial de la Agenda Europea de Migración, como refleja la Propuesta de Directiva citada en la nota 6 de las presentes conclusiones (p. 1).
(
43
)	Véase la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de solicitantes de protección internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), apartado 264 y jurisprudencia citada.
(
44
)	Véanse las sentencias de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367), apartado 274 y jurisprudencia citada, y Stadt Frankfurt am Main, apartado 38.
(
45
)	Véase, por analogía, la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartados 54 y jurisprudencia citada.
(
46
)	Véase, en relación con el internamiento de un solicitante de protección internacional, la sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367), apartado 258 y jurisprudencia citada.
(
47
)	De los considerandos 13 y 16, y del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, se deprende que los Estados miembros deben llevar a cabo la expulsión a través de las medidas menos coercitivas posibles. En caso de que varias medidas permitan alcanzar el objetivo perseguido, debe concederse preferencia a la medida menos restrictiva. Véase, a este respecto, la sentencia de 22 de junio de 2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros (Medidas preventivas a efectos de expulsión) (C‑718/19, EU:C:2021:505), apartado 58.
(
48
)	El artículo 7, apartado 3, de la Directiva permite a los Estados miembros imponer obligaciones a un nacional de un tercer país al objeto de evitar el riesgo de fuga de este durante el plazo de salida voluntaria y prevé expresamente a estos efectos las obligaciones de presentación periódica ante las autoridades, depósito de una fianza adecuada, entrega de documentos o permanencia en un lugar determinado.
(
49
)	El Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que estos últimos deben disfrutar de una protección mayor en cuanto atañe a la apreciación de la gravedad de una medida restrictiva de libertad, o incluso la existencia de tratos inhumanos o degradantes (véase, en particular, la sentencia TEDH de 28 de febrero de 2019, Khan c. Francia, CE:ECHR:2019:0228JUD001226716).
(
50
)	Véanse, en particular, las sentencias TEDH de 23 de julio de 2013, Suso Musa c. Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712; de 22 de noviembre de 2016, Abdullahi Elmi y Aweys Abubakar c. Malta, CE:ECHR:2016:1122JUD002579413, y de 4 de abril de 2017, Thimothawes c. Bélgica, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111.
(
51
)	Véanse las sentencias TEDH de 5 de abril de 2011, Rahimi c. Grecia, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708, y de 13 de diciembre de 2011, Kanagaratnam y otros c. Bélgica, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, sobre el internamiento de los demandantes (una madre y sus tres hijos) en un centro vallado concebido para personas adultas.
(
52
)	Sentencia TEDH de 5 de abril de 2011, CE:ECHR:2011:0405JUD000868708,
(
53
)	§ 108 de esta sentencia.
(
54
)	Véase la exposición de motivos de la Segunda Ley de mejora de la ejecución de la obligación de salida.
(
55
)	Véase la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 39.
(
56
)	DO 2013, L 295, p. 27.
(
57
)	Véase la sentencia Stadt Frankfurt am Main, apartado 38 y jurisprudencia citada.
(
58
)	En virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, en el supuesto de que no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, cualquier juez nacional que conozca de un asunto en el marco de su competencia estará obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición de ese Derecho con efecto directo en el litigio de que conoce (sentencia de 15 de abril de 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, apartado 58 y jurisprudencia citada).
(
59
)	Véase, por analogía, la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartados 79 y ss.
(
60
)	Véanse las sentencias de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367), apartado 224.
(
61
)	Esta definición es pertinente en el contexto de un internamiento ordenado en virtud de la Directiva 2008/115, de conformidad con el artículo 8, apartado 3, letra d), de la Directiva 2013/33.
(
62
)	Auto de 3 de junio de 2021, Republika Slovenija (Internamiento de un solicitante de protección internacional) (C‑186/21 PPU, EU:C:2021:447), apartado 26 y jurisprudencia citada.
(
63
)	Véase la sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367), apartados 216 a 223.
(
64
)	Véase el artículo 15 de la Directiva 2008/115. Véanse asimismo, a este respecto, las consideraciones expresadas sobre esta cuestión por el Abogado General Bot en sus conclusiones presentadas en los asuntos Bero y Bouzalmate (C‑473/13, C‑474/13 y C‑514/13, EU:C:2014:295), puntos 91 y ss. Según el Abogado General Bot, el legislador de la Unión incorpora de este modo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos según la cual una privación de libertad solo puede ser compatible con el artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH si se lleva a cabo a efectos de la ejecución de un procedimiento de expulsión y es proporcionada a ese objetivo (véanse las sentencias TEDH de 15 de noviembre de 1996, Chahal c. Reino Unido, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 112 y 113, y de 19 de enero de 2012, Popov c. Francia, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 140) (nota 33).
(
65
)	Los conceptos de «internamiento» y «centro de internamiento especializado» constituyen, en efecto, conceptos comunes a varios instrumentos del sistema europeo común de asilo.
(
66
)	Véase el considerando 24 y el artículo 1 de la Directiva 2008/115. Véase asimismo la sentencia TEDH de 15 de diciembre de 2016, Khlaifia y otros c. Italia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 161 y ss.
(
67
)	Véanse, en particular, las sentencias TEDH de 19 de enero de 2012, Popov c. Francia, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 89 y ss., y de 15 de diciembre de 2016, Khlaifia y otros c. Italia, CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 163 y ss.
(
68
)	Véase la sentencia TEDH de 19 de enero de 2012, Popov c. Francia, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207.
(
69
)	Véanse asimismo el informe de la Comisión para las migraciones, los refugiados y la población de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, de 11 de enero de 2010, titulado «El internamiento administrativo de los solicitantes de asilo y los migrantes en situación irregular en Europa», en particular, el principio 8 del anexo 1 relativo a las «diez directrices sobre las circunstancias en las que el internamiento de solicitantes de asilo y de migrantes en situación irregular es admisible desde un punto de vista legal», en el que la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa observa que el lugar, las condiciones y el régimen del internamiento deben ser adecuados, así como el documento temático del Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, titulado «Los derechos fundamentales de los migrantes en situación irregular en Europa» (título III, inciso ii, pp. 16 y 17).
(
70
)	Con esta misma lógica, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, en el apartado 9.2 de su resolución 1707 (2010) (véase la nota 15 de las presentes conclusiones) exige, entre las «15 reglas europeas que definen las normas mínimas aplicables a las condiciones del internamiento de los migrantes y los solicitantes de asilo», que las personas internadas sean alojadas en centros concebidos especialmente para el internamiento asociado a la inmigración, y no en centros penitenciarios (regla 2). Impone, asimismo, que las instalaciones destinadas a tal fin ofrezcan unas condiciones materiales y estén sujetas a un régimen de internamiento adaptados a la situación jurídica y fáctica de los interesados (reglas 5 y 6).
(
71
)	Véase la sentencia Pham, apartado 21.
(
72
)	Véase la sentencia Pham, apartados 17 y 19.
(
73
)	BGBl. 1976 I, p. 581.
(
74
)	Los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no hacen ninguna otra mención a este auto de 30 de septiembre de 2020.