61998CC0367_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1. Komission nostamien, kolmen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen taustalla ovat samat oikeudelliset seikat: sellaisten kansallisten järjestelmien yhteensoveltuvuus yhteisön oikeusjärjestyksen kanssa, joissa toimeenpanovallan käyttäjille annetaan tiettyjä toiminnallisia valtuuksia, jotka koskevat strategiseen elinkeinoalaan kuuluvien yksityistettyjen yritysten osakaskunnan rakennetta ja hallintoa. Nämä erityiset toimivaltuudet, jotka voivat olla muodoltaan erilaisia (hallintoviranomaisten myöntämät luvat, etuoikeutetut osakkeet, yhtiön toimielinten henkilönimitykset) ja sisällöllisesti erilaisia (valtuudet vastustaa osakkaaksi ottamista, varojen hallintaa koskevat väliintulo-oikeudet), tunnetaan yleisesti nimellä "kultaiset osakkeet" (golden shares).
Kanteiden kohteena olevien kansallisten säännösten välisistä eroista huolimatta siltä osin, mikä koskee niiden yhteensoveltumista yhteisön oikeuden kanssa, tilanne on aina samankaltainen. Esityksen havainnollisuuden vuoksi ja oikeudenkäyntien järkevöittämiseksi tarkastelen siis kolmea kannetta yhdessä.
Lopuksi todettakoon, että vireillä on kaksi muutakin samasta aiheesta nostettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta, joista yksi on nostettu Espanjaa ja toinen Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan. Kumpaakaan ei ole yhdistetty tässä käsiteltäviin asioihin, koska niiden tutkinta on vasta alkuvaiheessa, muttei ole epäilystäkään, etteikö nyt käsiteltävissä asioissa tehtävä päätös vaikuttaisi ratkaisevasti kyseisissä asioissa aikanaan tehtävään ratkaisuun.
Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö
Asia C-367/98, komissio vastaan Portugali
2. Komissio arvostelee Portugalin tasavaltaa siitä, että se on antanut lainsäädäntöä, jossa yhtäältä rajoitetaan ulkomaalaisten ja samalla yhteisön toimijoiden oikeutta omistaa osuuksia yksityistettävissä yrityksissä ja toisaalta asetetaan kaikkien tätä osakepääomaa koskevien myöhempien tointen edellytyksien ministeriön antama lupa. Kantajan mielestä kumpikin oikeudellinen seikka on sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien periaatteiden vastainen.
3. Yksityistämistä koskevana puitelakina 5.4.1990 annetun lain nro 11/90 13 §:n 3 momentissa säädetään, että jokaisessa yksityistämisasetuksessa rajoitetaan niiden osakkeiden määrää, joita ulkomaiset yhtiöt tai osakepääomaltaan pääosin ulkomaiset yhtiöt voivat hankkia tai merkitä, sekä määritetään yläraja ulkomaalaishallussa olevalle osakepääomalle ja jäsenyyksille yksityistetyn yrityksen hallintoelimissä. Säännöksen rikkomisesta on määrätty rangaistukseksi enimmäisrajat ylittävien osakeomistusten pakkohuutokauppa, osakkeisiin liittyvän äänioikeuden menettäminen taikka hankinnan tai osakkeiden merkitsemisen mitätöinti.
4. Tämän säännöksen nojalla tiettyjen yritysten - nimenomaan pankkien ja vakuutusyhtiöiden - yksityistämistä koskevien täytäntöönpanoasetusten avulla on voitu rajoittaa ulkomaalaisten omistusosuutta tapauskohtaisesti 5-40 prosenttia.
5. Asetuksessa nro 65/94, joka on annettu 28.2.1994, säädetään, että ulkomaalaisten yhtiöiden omistusosuus ei saa ylittää 25:tä prosenttia osakepääomasta yrityksissä, joiden yksityistäminen on päättynyt, paitsi siinä tapauksessa, että on säädetty korkeammasta enimmäismäärästä.
6. Asetuksen nro 380/93, joka on annettu 15.11.1993, 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1. Elävien välinen joko vastiketta vastaan tapahtuva tai vastikkeeton hankinta, jossa yksi ainoa henkilö, joka on joko luonnollinen henkilö taikka oikeushenkilö, hankkii yksityistettävästä yhtiöstä osakkeita, jotka muodostavat yli 10 prosenttia osakepääomasta ja joihin liittyy äänioikeus, samoin kuin tällainen hankinta edellä kuvatun henkilön toimesta tämän hankkiessa osakkeita, jotka aikaisemmin hallussa olleiden osakkeiden kanssa yhteen laskettuna ylittävät tämän enimmäisrajan, edellyttävät ennakkolupaa valtionvarainministeriöltä.
2. Jollei kussakin yksityistämismenettelyssä toisin säädetä, edellisen momentin säännöksiä sovelletaan ainoastaan yksityistämismenettelyn jälkeen tapahtuviin hankintoihin."
Asia C-483/99, komissio vastaan Ranska
7. Valtion erityisosakkuuden luomisesta Société Nationale Elf-Aquitaine -yhtiöön 13.12.1993 annetun asetuksen nro 93-1298 2 §:ssä säädetään, että kaikille sellaisille toimille, joissa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka toimii omasta puolestaan tai yhdessä muiden kanssa, saa välittömän tai välillisen omistusosuutensa perusteella haltuunsa yli kymmenesosan, viidesosan tai kolmasosan osakepääomasta tai yhtiön äänivallasta, on pyydettävä talousministerin ennakkohyväksyntä (1 momentti).
8. Lisäksi talousministeri ja teollisuusministeri nimeävät kumpikin yhden äänivallattoman jäsenen yhtiön hallintoneuvostoon valtion edustajaksi (2 momentti).
9. Erityisosakkuuden avulla on mahdollista vastustaa päätöksiä yrityksen kaiken keskeisen omaisuuden luovuttamisesta tai panttaamisesta asetuksessa nro 93-1296 määritellyin edellytyksin.
10. Muun muassa erityisomistuksiin liittyvistä tietyistä oikeuksista 13.12.1993 annetussa asetuksessa nro 93-1296 säädetään, että siinä liitteessä, joka liittyy asetukseen, jonka nojalla erityisosakkuuden haltija voi vastustaa "kansallisten etujen kannalta vahingollista omaisuuden luovutusta taikka panttausta" koskevia toimia, on lueteltava se varallisuus, josta on kyse (1 §).
11. Kyseisen omaisuuden luovuttamiseen tai panttaamiseen liittyvistä aikomuksista on ilmoitettava talousministeriöön, ja mukaan on liitettävä kaikki tarpeellinen aineisto asian tutkintaa varten. Toimenpidettä on pidettävä luvallisena, jos ministeri ei vastusta sitä määräajassa, joka on yksi kuukausi ja jota on mahdollista jatkaa kahdella viikolla täydellisen asiakirjan vastaanottamisesta. Ministeri voi luopua ennen määräajan umpeutumista vastustusoikeudestaan (2 §).
Näiden velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä seuraa, että toteutetut toimet ovat mitättömiä (3 §).
Asia C-503/99, komissio vastaan Belgia
12. Valtion erityisosakkuudesta Société nationale de Transport par Canalisations -yhtiössä (SNTC) säädetään 10.6.1994 annetussa kuninkaan asetuksessa, ja siihen on sisällytetty tiettyjä energiaministerille kuuluvia erityisvaltuuksia (1 §).
13. Ministeri voi vastustaa kaikkia SNTC:n osakepääomaa koskevia toimia, jotka ovat "energiaan liittyvissä kysymyksissä kansallisen edun kannalta vahingollisia" (2 §:n 1 momentti). Toimella tarkoitetaan kaikkea sellaista toimintaa, jonka avulla luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö saa haltuunsa välittömästi tai välillisesti vähintään 5 prosenttia osakepääomasta tai SNTC:n äänivallasta tai lisää osuuttaan osakepääomasta tai äänivallasta siten, että kyseisen henkilön haltuun siirtyy edellä mainituista 10 prosenttia tai enemmän (2 §:n 2 momentti).
14. Erityisosakkuuden kautta ministeri voi vastustaa SNTC:n omistamien putkistojen ja voimalinjojen, jotka ovat energiatuotteiden kotimaan kuljetuksen perusrakenteita tai joita voidaan käyttää tähän tarkoitukseen, luovutusta, panttausta tai käyttötarkoituksen muuttamista. Kaikista tällaisista toimista on ilmoitettava ennakolta ministerille, jolla on 21 päivää aikaa käyttää vastustusoikeuttaan (3 §).
15. Lisäksi ministeri voi erityisosakkuuden perusteella nimittää SNTC:n hallintoneuvostoon kaksi liittohallituksen edustajaa, joilla on puheoikeus, mutta ei äänioikeutta. Nämä edustajat voivat kannella ministerille hallintoneuvoston tekemistä päätöksistä neljän päivän kuluessa siitä, kun päätökset tehtiin tai kun he saivat tietää niiden tekemisestä, mikäli he katsovat päätösten olevan vastoin hallituksen energiapolitiikan suuntaviivoja, energianhankinnan tavoitteet mukaan luettuina. Tämä kantelu on luonteeltaan lykkäävä ja se raukeaa, jos sitä ei käsitellä kahdeksan päivän kuluessa.
16. Vastaavaa järjestelmää sovelletaan 16.6.1994 annetun kuninkaan asetuksen nojalla Distrigaz-yhtiöön.
Oikeudenkäyntimenettely
17. Oikeudenkäyntiä edeltäneisiin menettelyihin ei näiden kolmen asian osalta liity mielestäni sellaisia kiinnostavia seikkoja, jotka olisi erityisesti huomioitava.
18. Yhdistynyt kuningaskunta on tukenut väliintulijana Ranskaa ja Belgiaa ja Espanja puolestaan Ranskaa.
19. Suullisen käsittelyn aikana kehotin asianosaisia kertomaan erityisesti niistä käsityksistä, joita heillä oli neutraalisuuden periaatteen vaikutuksesta käsiteltäviin asioihin yhtiöiden omistusta koskevissa kysymyksissä.
Kanteluiden arviointi
Alustavat toteamukset
20. Aivan ensimmäiseksi on syytä rajata tarkasti ne säädöslajit, joiden sovellettavuus yhteisön oikeusjärjestykseen voidaan käsiteltävissä kolmessa asiassa kyseenalaistaa. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat ne säädökset, joita sovelletaan ainoastaan muihin kuin omiin kansalaisiin ja joiden vastakohtana ovat ne säädökset, joita sovelletaan erotuksetta omiin kansalaisiin ja ulkomaalaisiin. Jälkimmäisessä ryhmässä on vielä erotettava toisistaan ne rajoitukset, joiden tarkoituksena on yksityistetyn yrityksen osakepääoman hankinta tai sen lisääminen ("osakepääoman hankintaa koskevat rajoitukset"), niistä rajoituksista, joilla on sitä kautta, että julkinen valta saa toimivaltuudet valvoa yhtiön hallintoelinten tekemiä päätöksiä, vaikutuksia yrityksen hallintoon ("hallintoa koskevat rajoitukset").
21. Samoin on syytä määrittää jäsenyysvelvoitteiden väitettyjen noudattamatta jättämisten oikeudellinen perusta, jotka huomioon ottaen kanteita on arvioitava. Käsiteltävät kolme kannetta perustuvat EY 43 ja EY 56 artiklaan, toisin sanoen sijoittautumisvapauden ja pääoman vapaan liikkuvuuden perusvapauksista johdettaviin periaatteisiin. Lisäksi komissio viittaa Portugalia vastaan nostamassaan kanteessa nykyiseen EY 294 artiklaan sekä Espanjan ja Portugalin liittymisasiakirjan 221 ja 231 artiklaan. Mielestäni ei ole tarpeen käsitellä kolmea jälkimmäistä määräystä, sillä niistä ei ilmene kahteen edelliseen nähden mitään sisältöön liittyviä olennaisia lisäseikkoja. Kaiken lisäksi komissio ja Portugalin tasavalta eivät ole kummatkaan johtaneet näistä kolmesta määräyksestä mitään muita erityisiä seikkoja kuin sen, että perustamissopimuksen tavanomaisia määräyksiä sovelletaan Portugaliin.
Näin ollen näitä kolmea kannetta on tarkasteltava sijoittautumisvapauden ja pääoman vapaan liikkuvuuden perusvapauksien valossa, vaikka katsonkin, että vain ensimmäistä on syytä tarkastella lähemmin.
Ainoastaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin sovellettavat rajoitukset
22. Tällaisista rajoituksista on kyse ainoastaan asiassa C-367/98, komissio vastaan Portugali.
23. Yksityistämistä koskevana puitelakina annetun lain nro 11/90 13 §:n 3 momentissa annetaan siis säädösvaltaa käyttäville tahoille valtuudet rajoittaa asiaan kuuluvan yksityistämisasetuksen avulla niiden osakkeiden määrää, joita ulkomaalaiset yhtiöt tai osakepääomaltaan pääosin ulkomaalaiset yhtiöt voivat hankkia, ja määritetään yläraja ulkomaalaishallussa oleville osakepääomalle ja jäsenyyksille yksityistetyn yrityksen hallintoelimissä. Tämä toimivalta on sisällytetty moniin täytäntöönpanosäädöksiin.
24. Lisäksi asetuksessa nro 65/94 säädetään, että ulkomaalaisten yhtiöiden omistusosuus ei saa ylittää 25:tä prosenttia osakepääomasta yrityksissä, joiden yksityistäminen on päättynyt, paitsi siinä tapauksessa, että on säädetty korkeammasta enimmäismäärästä.
25. Komissio katsoo, että niissä rajoituksissa, joita puitelain nro 11/90, eri täytäntöönpanoasetusten ja asetuksen nro 65/99 nojalla sovelletaan niihin yhteisön yrityksiin, jotka eivät ole portugalilaisia, ja jotka koskevat yksityistettyjen yritysten osakepääoman hankkimista, syrjitään muiden jäsenvaltioiden kansalaisia Portugalin kansalaisiin nähden, mikä on yhteensoveltumatonta sen kanssa, mitä EY:n perustamissopimuksen 52 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 73 b artiklassa (josta on tullut EY 56 artikla) määrätään.
26. Portugalin hallitus korostaa ensinnäkin lain nro 11/90 perustavanlaatuista merkitystä historiallisesta, poliittisesta ja taloudellisesta näkökulmasta. Lain ansiosta voitiin saattaa päätökseen 25.4.1974 tapahtuneen vallankumouksen yhteydessä kansallistettujen yritysten yksityistäminen. Yksityistämisen kohteena olivat ainoastaan ne yritykset, jotka olivat muuttuneet portugalilaisista yksityisyrityksistä julkisesti omistetuiksi yrityksiksi. Lainsäätäjä katsoi vuonna 1990, että oli ainoastaan oikeudenmukaista, että se omaisuus, joka oli kansallistettu Portugalin kansalaisten vahingoksi, palautettaisiin takaisin portugalilaisille, minkä myötä oli mahdollista ryhtyä kansallisten konsernien uudelleenjärjestämiseen.
27. Toiseksi Portugali väittää, että lain nro 11/90 13 §:n 3 momentin sanamuodosta huolimatta Portugalin viranomaiset olivat "poliittisella tasolla" luvanneet komissiolle, että ne eivät sisällytä yhteisön yhtiöitä käsitteen "ulkomaalaiset yhtiöt" piiriin. Portugalin mielestä tätä lupausta vahvisti se, mitä Portugalin perustuslain 8 §:ssä määrätään, koska sen mukaan yhteisön oikeutta sovelletaan kaikilta osin Portugalin oikeusjärjestykseen, mikä estää kansallisten säännösten tulkitsemisen yhteisön oikeuden perusperiaatteiden vastaisesti.
28. Lain nro 11/90 13 §:n 3 momentin väljän sanamuodon perusteella on pääteltävissä, että se rajoitus, jonka laki tekee mahdolliseksi, koskee sekä ulkomaalaisten yhtiöiden harjoittamaa tavanomaista omistusosuuden hankintaa yksityistettävistä yrityksistä että sellaisen omistusosuuden hankintaa, joka mahdollistaa osallistumisen yhtiön hallintoon tiettyjä poliittisia oikeuksia hankkimalla. Tätä on pohdittava EY 43 ja EY 56 artiklan valossa. Kyseistä rajoitusta sovelletaan myös niihin portugalilaisiin yhtiöihin, jotka ovat pääomaltaan pääasiassa ulkomaalaisia, ja tätä tilannetta on yhdenmukaisesti arvioitava - sikäli kuin tilanteessa ei voida soveltaa edellä mainittuja määräyksiä - EY 294 artiklan (yhdenvertainen kohtelu yhtiöiden osakepääoman hankkimisen osalta) nojalla tai viime kädessä EY 12 artiklan ja siinä määrätyn kansalaisuuden perusteella tapahtuvaa syrjintää koskevan yleisen kiellon nojalla.
29. Vastaajan väitteet eivät nämä määräykset huomioon ottaen riitä perusteeksi sellaiselle säädökselle, jota on tarkoitus soveltaa nimenomaisesti niihin ulkomaalaisiin, jotka ovat unionin kansalaisia. Lisäksi Portugalin hallituksen esittämästä historiallisesta selityksestä voidaan selvästi päätellä, että säädökseen sisältyviä rajoituksia ei jätetä soveltamatta muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin. Yhtä merkittävää on myös se, kuten komissio korostaa, että Portugalin hallitus on ehdottanut tasavallan kansalliskokoukselle lain nro 11/90 muuttamista siten, että siitä olisi poistettu ne seikat, joita voitaisiin pitää Euroopan unionin sijoittajia syrjivinä; ehdotusta ei tosin kuitenkaan hyväksytty. Lopuksi todettakoon, että se, että jäsenvaltio laiminlyö jäsenvelvoitteensa, ei lakkaa olemasta jäsenvelvoitteiden laiminlyömistä sillä perusteella, että sillä yhteisön normilla, jota rikotaan, on välittömiä vaikutuksia oikeuteen haastetun valtion oikeusjärjestykseen ja ensisijainen asema kyseisessä oikeusjärjestyksessä. Muussa tapauksessa pelkästään vetoaminen yhteisön oikeuden ensisijaisuuteen riittäisi heikentämään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen liittyvää menettelyä ja tekemään tällaisesta kanteesta sisällöllisesti merkityksettömän ja poistamalla sen tehokkaan vaikutuksen.
30. Näin ollen on todettava, että lain nro 11/90 13 §:n 3 momenttiin sisältyvä toimivalta ja muut lakia koskevat täytäntöönpanosäännökset sekä se, mitä säädetään 28.2.1994 annetussa asetuksessa nro 65/94, ovat ristiriidassa EY 12, EY 43 ja EY 56 artiklassa vahvistettujen periaatteiden kanssa.
Erotuksetta sovellettavat rajoitukset
31. Komissio arvostelee vastaajina olevia kolmea jäsenvaltiota siitä, että ne ovat pitäneet yllä järjestelmiä, jotka sen mielestä rajoittavat pääomien vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta, huolimatta siitä, että näitä järjestelmiä sovelletaan erotuksetta omiin kansalaisiin ja muihin yhteisön kansalaisiin.
32. Tarkemmin ottaen komissio moittii Portugalia siitä, että se on pitänyt voimassa asetuksen nro 380/93, jossa edellytykseksi tietyn ylärajan ylittävälle omistusosuuden hankinnalle yksityistettävistä yrityksistä asetetaan valtiovarainministerin antama lupa.
33. Ranskaa komissio arvostelee siitä, että se on pitänyt voimassa vaikutuksiltaan vastaavanlaisen säädöksen Elf-Aquitaine-yhtiön osalta (asetus nro 93-1298) sekä erinäisiä yhtiön hallintoa koskevia toiminnallisia valtuuksia, joita ovat hallintoneuvoston jäsenten nimitykset ja "kansallisten etujen kannalta vahingollista" yhtiön keskeisen omaisuuden luovutusta taikka panttausta koskevat vastustusoikeudet (asetus nro 93-1296).
34. Lopuksi todettakoon, että komissio arvostelee Belgiaa siitä, että 10.6.1994 ja 16.6.1994 annettujen kuninkaan asetusten nojalla energiaministeri voi vastustaa kaikkia SNTC:n ja Distrigazin omaisuutta koskevia liiketoimia, jotka ovat "energiaan liittyvissä kysymyksissä kansallisen edun kannalta vahingollisia". Ministeri voi kieltää kyseisten yritysten hallussa olevien energiatuotteiden kotimaan kuljetuksiin liittyvien perusrakenteiden kaiken luovuttamisen, panttauksen taikka käyttötarkoituksen muuttamisen. Kaiken lisäksi Belgia on säätänyt vastustusmenettelystä, jolla voidaan vastustaa yhtiön hallintoelinten tekemiä sellaisia päätöksiä, jotka saattavat olla vastoin hallituksen energiapolitiikan suuntaviivoja, energianhankinnan tavoitteet mukaan luettuina.
35. Vapaan sijoittautumisoikeuden osalta komissio viittaa tuomioistuimen muun muassa asiassa Gebhard 30.11.1995 annetussa tuomiossa vakiintuneeseen yhteisöjen oikeuskäytäntöön ja muistuttaa, että sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka - vaikka ne eivät olisikaan syrjiviä - voivat haitata perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä tai tehdä näiden vapauksien käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, elleivät ne ole perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, ole omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttamisen ja ellei niillä puututa perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
36. Kantaja toteaa lisäksi, että lupien myöntämisen tiettyjen osuuksien hankkimiseksi kyseessä olevien yritysten osakepääomasta on perustuttava objektiivisiin, vakaisiin ja julkisiin kriteereihin, jotta kansallisten viranomaisten harkintavalta voitaisiin rajoittaa mahdollisimman vähäiseksi.
Komission mukaan kyseiset eri toimet eivät täytä näitä edellytyksiä. Varsinkin niiden harkinnanvaraisuus estää kokonaan suhteellisuuden arvioinnin.
37. Vastaajina olevat jäsenvaltiot puolestaan väittävät, että kunkin valtion kyseiset säännökset ovat yhteisön oikeuden mukaisia. Ne tähdentävät niiden pelkästään tilapäistä luonnetta (Portugali) tai sitä, että ne täyttävät asianmukaisuuden ja suhteellisuuden edellytykset, jolloin on yleisen edun turvaamiseksi perusteltua poiketa yhteisestä järjestelmästä (Ranska ja Belgia).
38. Jos hyväksytään kantajan ehdottamat perustelut ja jos hyväksytään sekin, että kansallisissa säädöksissä tavoitellaan korkeampia päämääriä, ei ole helppoa olla tekemättä väistämätöntä oikeudellista päätelmää siitä, että soveltamiseen liittyvät seikat ovat epäselviä eikä ole esitetty käyttökelpoisia perusteita, minkä vuoksi ei ole mahdollista tehdä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämää arviota asianmukaisuudesta ja suhteellisuudesta.
39. Väitettyjen erotuksetta sovellettavien rajoitusten osalta näiden kolmen kanteen esittämistavasta ilmenee mielestäni kuitenkin virheellinen perusasettelu, joka koskee sitä, että komissio on sivuuttanut EY 295 artiklaan sisältyvän määräyksen oikeudelliset seuraukset.
40. EY 295 artiklassa (entinen perustamissopimuksen 222 artikla) määrätään sangen selväsanaisesti, että tällä sopimuksella "ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin".
41. Tietyistä yhteisön sisäisiä investointeja koskevista oikeudellisista näkökohdista annetussa komission tiedonannossa ainoa viittaus EY 295 artiklaan löytyy ensimmäisestä alaviitteestä. Mainitessaan useiden jäsenvaltioiden käynnistämät yksityistämisohjelmat komissio katsoo velvollisuudekseen täsmentää, että "julkisen sektorin yrityksen yksityistäminen on talouspoliittinen valinta, joka sellaisenaan kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan perustamissopimuksen 222 artiklassa tarkoitetun omistusoikeusjärjestelmiä koskevan puuttumattomuuden periaatteen nojalla".
Tämän tulkintaolettaman mukaisesti komissio esittää kannekirjelmässään Ranskaa vastaan, että EY 295 artikla ei ole sovellettavissa käsiteltävissä asioissa, koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä ei kyseenalaisteta valtion osallistumista yksityistettävän yrityksen hallintoon vaan tietyt valtuudet, jotka koskevat kyseisen yhtiön "omaisuuden jakoa yksityishenkilöiden välillä".
42. Komission mielestä ilmaus "omistusoikeusjärjestelmä" näyttää kattavan ainoastaan kaksi vastakkaista tilannetta: julkisen ja yksityisen omistuksen. Lisäksi tätä omistusoikeutta voidaan komission näkemyksen mukaan käyttää vain pitämällä hallussa riittävä osuus kyseisen yhtiön osakepääomasta. Tämä rajoittava EY 295 artiklan tulkinta ei ole - kuten jäljempänä näytän toteen - kyseiselle artiklalle perustamissopimuksessa vahvistetun merkityksen eikä tehtävän mukainen.
43. Ensimmäinen osoitus siitä huomattavasta merkityksestä, joka EY:n perustamissopimuksessa on annettava EY 295 artiklalle, käy ilmi sen sijainnista asiakirjassa. Koska määräys on sijoitettu kuudenteen osaan, jossa annetaan yleisiä määräyksiä ja loppumääräyksiä, sen oikeusvaikutus ulottuu kaikkiin perustamissopimuksen määräyksiin.
44. Myös määräyksen sanamuodon ankaruus ja ehdottomuus ovat osoitus sen erityisestä merkityksestä: ilmausta "en rien" ei käytetä missään muussa perustamissopimuksen määräyksessä, ja sellaisia määräyksiä on vähän, joihin ei liity lainkaan rajoituksia (rajoitukset aloitetaan tavallisesti sellaisilla konjunktioilla, kuin "sanotun kuitenkaan rajoittamatta" tai "jollakin alalla").
45. Lopuksi sanottakoon, että lajissaan ainutlaatuinen EY 295 artiklan arvovalta on suoraan johdettavissa 9.5.1950 annetusta Schumanin julistuksesta, josta se on jäljennetty, mikä osaltaan vahvistaa sen erityistä luonnetta ja vertauskuvallista merkitystä.
46. Kuitenkin tämän määräyksen perusluonteista merkitystä on mahdollista arvioida vasta sen jälkeen, kun on tarkasteltu perustamissopimuksessa sille osoitettua tehtävää.
47. Määräyksen sanamuodon laajuuden vuoksi pelkästään kirjaimellisen tulkinnan avulla ei voida saada sellaisia ratkaisevia tietoja, jotka olisivat tarkempia. Tällä haluan sanoa, että ilmauksen "omistusoikeusjärjestelmä" epätäsmällisyys oikeudellisesta näkökulmasta voikin osoittautua jossain määrin merkitykselliseksi: kenties kyse on sangen ilmeisestä viittauksesta siihen, että kyseessä ei ole oikeudellinen käsite vaan taloudellinen käsite.
48. Myöskään systemaattinen tulkinta ei ole hyödyllinen.
49. On siis syytä tukeutua historialliseen ja teleologiseen selitykseen, jotta voitaisiin välttää, että käytettyjen sanamuotojen ylimalkaisuus aiheuttaisi sen, että määräyksen kaikki tehokas vaikutus katoaisi. Jos siis ilmaukset "no prejuzgar", "ne pas préjuger", "lasciare impregiudicato" tai "not prejudice" kattavat, kuten on ilmeistä, kaikki toimet, joilla on vaikutusta omistusoikeusjärjestelmään, mahdollisimman laajasti ymmärrettynä, sellaisia (taloudellista yhdentymistä koskevan sopimuksen) aineellisia määräyksiä olisi tavattoman paljon, joihin tällä olisi vaikutusta.
50. Historiallinen tulkinta johdattaa minut ensinnäkin Ranskan ulkoministeri Robert Schumanin 9.5.1950 esittämän ehdotuksen pariin. Jo tähän perustavaan tekstiin sisältyi, kuten edellä mainitsin, EY 295 artiklaan sisältyvä varaus. Ohjelmallisen luonteen vuoksi ei voida ajatellakaan, että viittauksella "omistusoikeusjärjestelmään" olisi teknisoikeudellista merkitystä. Lisäksi viittauksen kohteena oli "yritysten omistusoikeusjärjestelmä". EHTY:n perustamissopimuksen 83 artiklassa on käytetty tätä sanamuotoa, ja siinä määrätään, että "yhteisön perustamisella ei rajoiteta tämän sopimuksen määräysten soveltamisalaan kuuluvia yrityksiä koskevaa omistusoikeusjärjestelmää". Jos perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan kuulumisen täsmentäminen on hyödytöntä, koska se on turhaa, määritteen "yritysten omistusoikeusjärjestelmä" perusteella voidaan otaksua, että määräykseen liittyvä todellinen huolenaihe kohdistuu liiketoimintaa harjoittavien yritysten omistuskysymyksiin eikä hallintorakenteisiin kussakin jäsenvaltiossa.
51. Valmisteluasiakirjat vahvistavat tätä vaikutelmaa. Tekstinlaadintakomitea esitteli 5.12.1956 ensimmäisen version, josta myöhemmin tuli EY 295 artikla. Sen numero oli 9, se oli sijoitettu yleisperiaatteiden joukkoon ja siinä todettiin seuraavaa: "Le présent Traité ne préjuge en rien le régime de propriété des moyens de production existant dans la Communauté" (tällä sopimuksella ei puututa yhteisössä olemassa oleviin tuotantovälineiden omistusoikeusjärjestelmiin).
Yhteismarkkinaryhmän laatima toinen versio valmistui 18.1.1957. Sen sanamuoto oli sama kuin EHTY:n tekstissä, paitsi että teksti oli sijoitettu monopolimääräysten joukkoon. Kolme päivää myöhemmin ryhmä päätti itse sijoittaa tekstin kilpailusääntöjä koskevien määräysten joukkoon ja poisti samalla turhan viitauksen, joka koski kuulumista perustamissopimuksen soveltamisalaan.
Lopullisesta versiosta, joka oli tarkoitus sisällyttää perustamissopimuksen kuudenteen osaan, päätti valtuuskunnan päämiesten komitea 6.3.1957, ja silloin määre "yritysten" jätettiin pois.
52. Tarkastelemalla määräyksen syntytaustaa sekä vertaamalla sitä vastaavaan EHTY:n perustamissopimuksessa olevaan määräykseen on selvästi pääteltävissä, että tarkoituksena on todeta perustamissopimuksen olevan neutraali yritysten omistamiskysymyksissä, kun yritykset ymmärretään taloudellisessa mielessä eli tuotantovälineinä.
53. Jotta voitaisiin määrittää tarkasti niiden kysymysten luonne, jotka liittyvät yritysten omistusoikeuksiin ja jotka voisivat kuulua artiklan soveltamisalaan, on tarpeen tulkita määräystä teleologisesti. Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten avulla pyrittiin Schumanin kehittämän mallin mukaan alakohtaiseen yhdentymiseen ja siten osittaiseen yhdentymiseen. Talouspolitiikan määrittely ja täytäntöönpano jätettiin jäsenvaltioiden haltuun, ja niille asetettiin ainoastaan sellaisia rajoituksia - joista jotkin olivat kuitenkin merkittäviä - jotka liittyivät jäsenvaltioiden talouspoliittisten tavoitteiden toteutuskeinoihin, joita ovat esimerkiksi vapaata kilpailua koskevat säännöt sekä valtiontuet. Perustamissopimukset eivät rajoittaneet muita keinoja, ja niistä tärkeimpänä mainittakoon mahdollisuus vaikuttaa talouselämään yritysten omistamisen kautta.
54. Tästä seuraa ensinnäkin jälleen kerran se, että EY 295 artiklaan sisältyvässä ilmauksessa "omistusoikeusjärjestelmä" ei viitata omistussuhteita koskevaan siviilioikeudelliseen järjestykseen - tämä puoli on sitä paitsi täysin vierasta perustamissopimusten tarkoituksille - vaan ihanteellisena kokonaisuutena kaikenlaisiin sellaisiin sääntöihin, joilla - olivatpa ne sitten johdetut yksityisoikeudesta taikka julkisoikeudesta - pystytään takaamaan yritykseen kohdistuvat taloudelliset omistusoikeudet, toisin sanoen sääntöihin, joiden avulla se, jolla omistusoikeus on, voi vaikuttaa ratkaisevasti kaikkien tai joidenkin taloudellisten tavoitteidensa määrittämiseen ja toteuttamiseen.
55. Tarkoitusperusteisen tulkinnan avulla voidaan samalla tavoin päätellä, että julkisten ja yksityisten yritysten erottaminen toisistaan ei perustamissopimuksen tarkoitusten näkökulmasta voi perustua pelkästään yrityksen osakaskunnan rakenteeseen, vaan se liittyy valtion mahdollisuuteen asettaa tiettyjä talouspoliittisia tavoitteita, jotka poikkeavat yksityiselle toiminnalle luonteenomaisesta mahdollisimman suuren voiton tavoittelusta.
56. Tuloksena on, että sitä, että perustamissopimuksessa pitäydytään jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin, mikä on vahvistettu EY 295 artiklassa, on sovellettava kaikkiin niihin toimiin, joiden avulla valtio voi julkisen sektorin - taloudellisesti ymmärrettynä - toiminnan välityksellä vaikuttaa kansakuntansa elinkeinoelämän muotoihin.
57. Seuraavaksi on syytä tarkastella lähemmin säädöksiä, joiden komissio väittää olevan yhteensoveltumattomia perustamissopimuksen kanssa sillä perusteella, että ne ovat sijoittautumisvapauden ja pääomien vapaan liikkumisen esteitä, vaikka niitä pääsääntöisesti sovelletaankin syrjimättömästi.
58. Kaikissa tapauksissa kyse on julkisen vallan hallussa olevista poikkeuksellista valtuuksista.
59. Tässä mielessä pitäisin tärkeänä todeta seuraavat kaksi seikkaa.
60. Ensinnäkin asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että erityistoimin hallitut yritykset ovat äskettäin yksityistettyjä. Toisin sanoen valtio on niiden osalta luopunut strategisesta osuudestaan yhtiön osakepääomaan. Tämän osuuden perusteellahan julkiset viranomaiset pystyivät vaikuttamaan yrityksen taloudellisten tavoitteiden valintaan sitä kautta, että ne pystyivät vaikuttamaan ratkaisevasti siihen, millaiseksi yhtiön hallintoelinten tahto muodostui. Komissio ei kuitenkaan pidä tätä seikkaa lainkaan merkityksellisenä. Komission mielestä on olemassa ainoastaan a) julkisia yrityksiä, joissa julkinen valta on pääosakkaana ja joiden toimintaan ei sovelleta EY 295 artiklan nojalla edes osittain perustamissopimuksen määräyksiä, ja b) muita ainoastaan yksityisiä yrityksiä, joihin riidanalaiset yritykset sisältyvät. Komissio tukeutuu tässä yrityksen omistusta koskevan käsitteen pelkästään yksityisoikeudelliseen tulkintaan.
61. Seuraava toteamus on, että kanteiden osalta kyseisiin valtuuksiin liittyviä käytännön menettelyjä pidetään ilmeisesti merkityksettöminä. Komission mielestä on siis yhdentekevää, perustuuko toimivalta perinteiseen yhtiön hallinnon valvontaa koskevaan valtuutukseen vai tapahtuuko se kyseisen yrityksen yhtiöjärjestykseen kirjattavan osakepääomaa koskevan "erityisosakkuuden" nojalla. Kantaja ei ole tarkastellut edes summittaisesti voisiko se, että perustetaan erityisosakkuus sikäli kuin se muistuttaa monien jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksistä tuttuja etuoikeutettujen osakkaiden järjestelmää, kuulua määritelmän "omistusoikeusjärjestelmä" piiriin. Koska tämä seikka on sivuutettu, komissio on omaksunut tällä kertaa taloudellistyyppisen, tarkoitusta korostavan näkemyksen siitä, mitä erityisvaltuudet ovat. Tämä valinta on perusteltu, vaikka se ei olekaan johdonmukainen niiden perusteluiden kanssa, joita komissio esittää ensimmäisessä toteamuksessa.
62. Kanteen kohteena olevat eri toimet poikkeavat toisistaan myös sisällöllisesti: tietyn ylärajan ylittävän omistusosuuden hankinnan yksityistettävistä yrityksistä luvanvaraistaminen, yrityksen keskeisen omaisuuden kaiken luovutuksen, panttaamisen tai käyttötarkoituksen muuttamisen vastustaminen, hallintoneuvoston jäsenten nimitykset, ja hallituksen suuntaviivojen kanssa ristiriitaisten päätösten vastustaminen.
Yhteistä näille toimille on, että ne ovat keinoja, joilla julkinen valta voi puuttua tiettyjen kansantalouden kannalta strategisesti tärkeiden yritysten toimintaan ja joilla pyritään asettamaan talouspoliittisia tavoitteita. Toisin sanoen kyse on niistä asioista, joista jäsenvaltiot voivat suvereenisti päättää EY 295 artiklasta edellä esittämäni tulkinnan mukaisesti.
63. Tämän tarkoitusperusteisen lähestymistavan avulla on mahdollista käsiteltävissä asioissa säilyttää EY 295 artiklan tehokas vaikutus ja lisäksi sivuuttaa komission ehdottaman pelkästään yksityisoikeudellisen tulkinnan järjenvastaiset seuraukset. On vaikea ymmärtää, miksi EY:n perustamissopimuksessa olisi määräys, jonka ainoana tarkoituksena olisi todeta itsestäänselvä asia eli se, että perustamissopimuksella ei ole vaikutuksia jäsenvaltioiden omistusoikeudelliseen lainsäädäntöön. Perustamissopimuksella ei ole vaikutuksia vanhempien ja lasten välisiin suhteisiin, perinnönjakojärjestelmiin, avioliiton mitätöinnin perusteisiin eikä myöskään velvoiteoikeudellisiin sääntöihin eikä tätä ole tarpeen toistaa määräyksessä: EY:n perustamissopimuksen pyrkimyksenä ei ole jäsenvaltioiden yksityisoikeutta koskeva yhdentäminen.
64. Komission katsantokanta johtaisi siihen, että suhtaudutaan eri tavoin tilanteisiin, jotka ovat kuitenkin vaikutuksiltaan samanlaisia perustamissopimuksen perusvapauksien näkökulmasta tarkasteltuina: yhtäällä ovat yritykset, jotka ovat kokonaan tai pääosin julkisesti omistettuja; toisaalla ovat yksityiset yritykset, joihin sovelletaan yleistä päätöksenteon hallinnollista valvontajärjestelmää. Rinnastus on vieläkin tehokkaampi, jos se tehdään julkisen yrityksen, joka on komission määritelmän mukaan yhteisöltä poissuljettua aluetta, ja yksityisen yrityksen välillä, joka on yhteisölle avointa aluetta, vaikka osaan yrityksen toimista sovelletaankin hallinnollista valvontaa.
65. EY 295 artiklan kohteena, jos sillä ylipäänsä on merkitystä - ja on riittävästi syitä otaksua näin olevan - ei ole omaisuus ymmärrettynä yleisenä omistusoikeutena vaan - tämä on tärkeää - taloudellisena omistusoikeutena kaikki eri asteet ja ilmentymät mukaan luettuina. Omistaja tai yksi omistajista on se, joka voi vaikuttaa välittömästi ja olennaisesti jonkin asian lopputulokseen tai jo johonkin toimintaan liittyviin olennaisiin seikkoihin. Perustamissopimuksen tarkoitusten kannalta on yhdentekevää, johtuuko tämä vaikutus osakkeiden omistamisesta, hallinnollisesta toimiluvasta, yhtiöjärjestyksen määräyksistä tai mistä tahansa muusta yksityisoikeudellisesta tai julkisoikeudellisesta keinosta.
66. Lopuksi en voi olla toistamatta sitä järkiperustetta, johon Espanjan hallitus on vedonnut: "Se, joka pystyy tekemään enemmän, pystyy tekemään myös vähemmän". On vaikeaa uskoa, että perustamissopimuksessa olisi haluttu sallia, että jäsenvaltiot voivat säilyttää itsellään minkä tahansa yrityksen koko osakekannan kaikkine siitä johtuvine sijoittautumisvapauden ja pääoman vapaan liikkuvuuden rajoituksineen, ja että siinä toisaalta vastustettaisiin vapautettua järjestelmää, johon sovellettavat hallinnolliset ehdot olisivat rajallisia ja syrjimättömiä ja joka olisi siten enemmän yhdentymiskehityksen mukainen.
Toisin sanoen: jos lakkauttamalla taloudellinen toiminta yksityiseltä sektorilta ja siirtämällä se julkisesti omistettujen laitosten haltuun (kansallistaminen tai sosialisointi puhtaimmillaan) syntyy erityinen omistusoikeusjärjestelmä, joka poikkeaa tavallisesta omistusoikeusjärjestelmästä, ei ole perusteita sille, etteikö yksityistä omistusoikeusjärjestelmää, johon liittyy erityisiä toimivaltuuksia, olisi syytä määritellä samalta pohjalta, eikä ole perusteita myöskään sen epäedullisemmalle kohtelulle.
67. Vielä on ratkaistavana kysymys, joka liittyy niihin vaikutuksiin, joita aiheutuu EY 295 artiklassa vahvistetun puuttumattomuuslausekkeen soveltamisesta käsiteltäviin toimiin. Tämän periaatteen soveltaminen ei missään nimessä tarkoita perustamissopimuksen pakottavien määräysten soveltamatta jättämistä. Kaikilla määräyksillä on sanamuotonsa mukaiset vaikutukset, ja näin on erityisesti kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskevalla kiellolla. EY 295 artiklassa ei oikeuteta jättämään soveltamatta perustamissopimuksen olennaisia määräyksiä. Sillä tarkoitetaan sen sijaan, ettei ole syytä pitää kyseisiä toimia sinänsä perustamissopimuksen kanssa ristiriitaisina; voitaisiin sanoa, että niihin pätee EY 295 artiklan oikeutuksesta johtuva pätevyysolettamus. Tässä mielessä on erityisen valaisevaa, että EY 295 artiklaan sisältyvä varauma on esitetty "puuttumiseen" kohdistuvan kiellon muodossa. Jos perustamissopimuksessa ei puututa johonkin, ranskaksi "ne préjuge en rien", se tarkoittaa vähintäänkin sitä, että sellaista kansallista tointa, jolla on vaikutusta julkisen sektorin päätöksentekotapaan, on pidettävä perustamissopimuksen kanssa yhteensoveltuvana, jollei toisin osoiteta. Ja puuttuminen tarkoittaa nimenomaan sen olettamista, että itsessään syrjimätöntä tointa käytetään syrjivästi ja perusteettomasti.
68. Edellä mainituin varauksin on ilmeistä, että vastaajana olevien kolmen jäsenvaltion riidanalaisissa säädöksissä itselleen varaamien toimivaltuuksien perustamissopimuksen vastainen käyttäminen voisi antaa aiheen monille muille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeville menettelyille yhteisöjen tuomioistuimessa. Tämä pätee erityisesti mielivaltaiseen kansalaisuuteen perustuvaan epäyhdenvertaiseen kohteluun ja yhteisön vapaan kilpailun periaatteiden noudattamatta jättämiseen, joiden osalta EY 85 artikla sekä myös EY 81 ja EY 82 artikla ovat todennäköisesti olennaisen tärkeitä.
69. On syytä tutkia tarkemmin EY 295 artiklan sisältämän varauman piiriin näin ymmärrettynä kuuluvien jäsenvaltioiden toimintatapaluokkien luonnetta sekä mahdollista ajallista laillisuuden rajoittamista. Vaikka tässä yhteydessä kyse onkin hypoteettisesta käytöstä, koska kukaan ei voine olettaa, että käsiteltävissä säädöksissä myönnettyjen toimivaltuuksien tarkoituksena olisi rajoittaa kestämättömällä tavalla perustamissopimuksessa vahvistettuja perusvapauksia, mielestäni ei ole turhaa pyrkiä selventämään asiaa edes hieman.
70. Soveltamisen äärirajojen osalta on yritysten omistusoikeuksia koskevan puuttumattomuuden periaatteen perusteella pääteltävissä, ettei yritysten rakenteeseen ja hallintoon vaikuttavia kaikkia toimia voida hyväksyä vaan ainoastaan sellaiset toimet, joihin valtio olisi voinut ryhtyä, jos yritykset olisivat säilyneet julkisessa omistuksessa. Kyse on nimenomaan sen takaamisesta, ettei yksityistämisellä ole vahingollisia vaikutuksia niiden yritysten toiminnallisen järjestelmän (instrumentaler Einsatz) kannalta, joiden on määrä toteuttaa suoraan tai epäsuorasti talouspoliittisia tavoitteita. Tällä tavalla perusteltavia toimia ovat tietenkin ne, joiden avulla valtio voi puuttua yksityistetyn yrityksen enemmistöosakkaan tai -osakkaiden valintaan. On kiistatonta, että sillä, keitä enemmistöosakkaat ovat, on ensisijainen merkitys yritysten strategisten valintojen ennustamisessa.
Tässä mielessä on varsin ymmärrettävää, etteivät jäsenvaltiot toivo yksityistetyn yrityksen joutuvan takaisin julkisen päätösvallan alaiseksi siten, että toisen jäsenvaltion julkinen yritys hankkisi itselleen yli puolet sen osakepääomasta. Sen lisäksi, että tällaisesta toimesta aiheutuisi epätavallinen epätasapainotilanne varsinkin, jos "aggressiivisella yrityksellä" on kansallisella alueellaan laillinen monopoliasema, olisi syytä pohtia sitäkin, eikö tällaiseen liity selvä riski vapaan kilpailun kaventumisesta, mikä vaarantaisi yksityistämiselle asetetut tavoitteet.
71. Ajallisen näkökulman osalta olen sitä mieltä, että sisämarkkinoiden parantamisen sellaisena kuin siitä on määrätty EY 4 artiklan 1 kohdassa on johdettava EY 295 artiklaan sisältyvän varauman vaikutuksen - joka on sinänsä jo varsin suhteellista - heikkenemiseen. Alakohtaisen lainsäädännön antamisen on oltava ensimmäinen väline kyseisen vaikutuksen rajoittamiseksi ajallisesti. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin voi arvioida - vaikka mitään lainsäädännöllisiä toimia ei olisikaan - onko jokin rajoitus ajallisesti myöhäinen sen "objektiivisesti perustellun" luonteen perusteella, jonka on oltava yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ominaista erityistoimille.
72. Olen joka tapauksessa tietoinen siitä, että ehdottamaani tulkintaan sisältyy sellaista, jota kutsutaan sanoilla judicial restraint. Tämä maltti on mielestäni kuitenkin, kuten olen selittänyt, perustamissopimuksen perusteella aiheellista, ja yksityistettävien eri elinkeinoalojen taloudellinen todellisuus edellyttää sitä. Jos erityistä lainsäädäntöä ei ole, yhteisöjen tuomioistuin ei mielestäni kykene laatimaan monimutkaisia arvioita talouspolitiikasta, eikä sillä ole siihen välttämättömiä keinoja, eikä tämä edes ole sen tehtävä. Yhteisön lainsäätäjän on siis kiireellisesti saatettava päätökseen vuonna 1957 tarkoituksellisesti kesken jätetty työ.
Asiaa koskevan oikeuskäytännön arviointi
73. Jo asiassa C-58/99, komissio vastaan Italia, 23.5.2000 annetussa tuomiossa, käsiteltiin EY 43 ja EY 56 artiklan soveltumista yhteen yksityistetyissä ENI SpA- ja Telecom Italia SpA -yhtiöissä kantajana olleen Italian hallituksen itsellään pidättämien tiettyjen "erityisten toimivaltuuksien" kanssa. Asetuksen nro 332, joka on annettu 31.5.1994, konsolidoidun tekstin 2 §:n 1 momentin mukaan pääministerin asetuksella säädetään valtion välittömässä tai välillisessä määräysvallassa oleviin maanpuolustuksen, liikenteen, televiestinnän, energiavarojen ja muiden julkisten palvelujen alalla toimiviin yhteisöihin sovellettavista "erityisvaltuuksista" siten, että ennen määräysvallan menettämistä merkitsevien päätösten tekemistä näiden yhtiöiden yhtiöjärjestykseen on ylimääräisen yhtiökokouksen päätöksellä lisättävä määräys, jonka mukaan valtiovarainministerillä on yksi tai useita tässä momentissa luetelluista "erityisvaltuuksista", kuten hänen nimenomainen suostumuksensa päätöksen syntymisen edellytyksenä, oikeus nimittää ainakin yksi tai useita hallituksen jäsenistä ja yksi tilintarkastaja sekä tiettyjä päätöksiä koskeva veto-oikeus. Näin tapahtui kahden edellä mainitun yrityksen yhteydessä.
74. Italia ei tuolloin riitauttanut väitettyä yhteensoveltumattomuutta ja keskittyi puolustuksessaan ilmoittamaan sellaisista lainsäädännöllisistä muutoksista, joissa otettaisiin huomioon komission perustellussa lausunnossaan esittämä arvostelu.
75. Yhteisöjen tuomioistuin muistutti siitä, että ainoastaan sellaiset lait tai säädökset voitaisiin ottaa huomioon, jotka on annettu perustellussa lausunnossa asetetun määräajan kuluessa ja totesi, ettei jäsenyysvelvoitteita ollut noudatettu.
76. Tämä tuomio on hankala, koska sen perusteella vaikuttaa siltä, että asianosaiset voivat turvautua vapaasti perustamissopimuksessa määrättyyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn. Kuitenkin on ilmeistä, että EY 226 artiklaan perustuvilla kanteilla on vaikutusta oikeudenkäynnin asianosaisten ja lisäksi yhteisön yleisen edun kannalta, minkä takia vastaajan myöntyminen kantajan vaatimuksiin ei johda automaattisesti vastaajan tuomitsemiseen siksi, että kyse on kuitenkin oikeuden tulkitsemisesta.
77. Tästä syystä kehotan yhteisöjen tuomioistuinta olemaan panematta painoa tälle aiemmalle oikeustapaukselle.
78. Muutoin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä ei ole juuri ollut tilanteita, joissa se olisi lausunut EY 295 artiklan tosiasiallisesta tarkoituksesta ja soveltamisalasta. Uskaltaisin jopa väittää, että niissä asioissa, joiden yhteydessä on vedottu tähän määräykseen, sen soveltaminen ei suurimmaksi osaksi ole ollut aiheellista. Ennakkotapausten yhteys puuttumattomuuden periaatteeseen taloudellisen toiminnan valtiojohtoisuuden alalla on ollut etäinen, koska ennakkotapauksissa kohteena ovat olleet kiinteistötoimiin tai patenttilainsäädäntöön ja tekijänoikeuksiin liittyvät kysymykset. Tällaisissa asioissa vetoamista EY 295 artiklaan - vaikka se onkin hyväksyttävää määräyksen sanamuodon laajuuden ja epätäsmällisyyden vuoksi - on pidettävä perusteettomana määräyksen nimenomaisen tarkoituksen valossa, minkä vuoksi ei ole yllättävää, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole halunnut johtaa tästä määräyksestä mitään käytännön tulkintaperusteita.
79. Yleensä yhteisöjen tuomioistuin on vain tyytynyt toteamaan, että EY 295 artiklan soveltamisesta ei seuraa sitä, etteikö perustamissopimuksen perusmääräyksiä tarvitsisi soveltaa.
80. Näin tietenkin tapahtui asioissa Fearon ja Konle, jotka on mainittu edellä. Ensimmäisessä tapauksessa esille nousi pakkolunastusta koskevien Irlannin säädösten yhteensoveltuminen perustamissopimuksen kanssa. Komissio tähdensi omasta puolestaan, että pakkolunastusjärjestelmiin sovelletaan entisen perustamissopimuksen 222 artiklan varaumaa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että mainitusta artiklasta ei seurannut, että sijoittautumisvapautta käsittelevään perustamissopimuksen lukuun sisältyvää syrjinnän kieltävää perusperiaatetta ei tarvinnut soveltaa.
81. Mainituista ennakkotapauksista jälkimmäisestä saattaa syntyä sellainen vaikutelma, että se on joiltakin osin ristiriidassa EY 295 artiklalle ehdottamani tulkinnan kanssa. Asiassa Konle kyse oli sellaisen itävaltalaisen järjestelmän, jossa rakennusmaan hankinta Tirolista edellytti ennakkolupaa, arvioimisesta perustamissopimuksen vapauksien valossa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällainen lainsäädäntö oli vastoin pääoman vapaata liikkuvuutta huolimatta siitä, että järjestelmää sovellettiin teoriassa erotuksetta omiin ja ulkomaiden kansalaisiin.
Samankaltaisuus käsiteltävien asioiden kanssa on pikemminkin näennäistä kuin todellista. Ensinnäkin, kuten olen jo korostanut, perustamissopimuksen mukaan EY 295 artiklan vaikutus voi olla täysimääräinen ainoastaan niissä kysymyksissä, jotka liittyvät julkisen vallan johtamistoimiin niissä yrityksissä, joissa valtio on jossain määrin omistajan asemassa. Toiseksi kanteen kohteena olevan kansallisen säädöksen sangen neutraalin sanamuodon sijasta yhteisöjen tuomioistuin piti määräävinä toisenlaisia huomioita, joiden perusteella se arvioi, että ennakkolupajärjestelmään liittyi olennaisesti ilmeinen syrjinnän vaara. Näistä objektiivisista seikoista, joihin yhteisöjen tuomioistuin tukeutui, seuraa, että kyseinen tapaus poikkeaa käsiteltävinä olevista asioista, joissa komissio ei ole esittänyt ainuttakaan seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätyä samaan lopputulokseen.
82. Samankaltaiset perustelut käyvät pääosin ilmi myös asiassa C-235/89, komissio vastaan Italia, ja asiassa C-30/90, komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, annetuissa tuomioissa, jotka olen jo maininnut ja joissa käsiteltiin patenttilupien myöntämistä koskevien tiettyjen kansallisten menettelyjen yhteensoveltuvuutta tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen kanssa. Kyseiset asiat eivät myöskään poikkea käsittelemistäni asioista pelkästään siksi, että niissä vedottiin EY 295 artiklaan perusteettomasti, kuten olen edellä näyttänyt toteen, vaan myös siksi, että kyseisten säädösten tarkoituksena oli nimenomaisesti suosia kansallista tuotantoa. Ne olivat siis avoimesti syrjiviä.
83. Muissa tuomioissa tähdennetään varsin perustellusti, että EY 295 artikla ei vapauta julkisia taikka yksityisiä yrityksiä noudattamasta kilpailusääntöjä.
84. Näin ollen asiassa 41/83, Italia vastaan komissio, kantaja väitti, että entisessä perustamissopimuksen 222 artiklassa sallittiin valtion monopolien perustaminen, minkä vuoksi EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 82 artikla) määräyksiä ei tarvinnut soveltaa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että asian kohteena olevassa toiminnassa kyse ei ollut laillisesta monopolista ja että siten mikään ei estänyt perustamissopimuksen 86 artiklan soveltamista asianmukaisesti.
85. Asiassa C-305/89, jossa asianosaisina olivat jälleen Italia ja komissio ja joka koski tällä kertaa autoteollisuuden pääomanhankintaan myönnettyä valtiontukea, kantaja väitti, että pääomatuen katsominen valtiontueksi, sillä perusteella, että varojen alkuperä oli julkinen, tarkoitti entisen perustamissopimuksen 222 artiklan noudattamatta jättämistä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi sen sijaan, että komissio ei ollut rikkonut millään tavalla julkista omaisuusjärjestelmää, vaan että se oli vain kohdellut samalla tavoin yrityksen julkista ja yksityistä omistajaa.
86. Lopuksi asiassa C-163/99, Portugali v. komissio, jossa Portugalin tasavalta riitautti kieltävän päätöksen, joka tehtiin lentokenttien hallinnosta vastaavan yrityksen harjoittamasta laskeutumismaksujen hinnoittelukäytännöstä, yhteisöjen tuomioistuin arvioi, että perustamissopimuksen 86 artiklan soveltaminen kyseiseen asiaan ei rikkonut periaatetta jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin puuttumattomuudesta.
87. Luonteeltaan erityinen on asiassa C-309/96, Annibaldi, 18.12.1997 annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuimelle esitettiin kysymys arkeologisen luonnonpuiston perustamisesta johtuvien omaisuuden käyttöä koskevien rajoitusten seuraamuksista yhteisön oikeuden kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyse oli pelkästään valtion sisäisestä asiasta. Kuitenkin toissijaisesti se arvioi, että "koska yhteisön oikeudessa ei ole erityisiä pakkolunastusta koskevia sääntöjä ja koska yhteisen maatalouden markkinajärjestelyä koskevilla toimenpiteillä ei puututa maatalouteen liittyvään omistusoikeusjärjestelmään, perustamissopimuksen 222 artiklan sanamuodosta seuraa, että kyseinen laki koskee jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvaa alaa".
88. Tämän oikeuskäytännön tarkastelun yhteydessä kaikkein kiinnostavinta olisi mielestäni korostaa, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole nimenomaisesti lausunut EY 295 artiklan tulkinnasta sen tosiasiallisella soveltamisalalla eli siitä, voiko julkinen valta määrätä tietyistä talouspoliittisista valinnoista käyttämällä omia valtuuksiaan vaikuttaa yritysten toimintaan.
89. Kaksi julkisasiamiestä on toki käsitellyt perustamissopimuksiin sisältyvää puuttumattomuuden käsitettä valtioiden taloudellisen interventiopolitiikan yhteydessä.
Yhdistetyissä asioissa 180/80-190/80 esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Reischl selvitti EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 86 artikla) 3 kohdan soveltamisalaa ja arvioi, että silloisella 222 artiklalla rajoitettiin kyseisen määräyksen nojalla komissiolle kuuluvia valtuuksia vaikuttaa julkisten yritysten sisäiseen rakenteeseen siten, että "julkisen vallan harjoittaman taloudellisen toiminnan liikkumavaraa voidaan kaventaa ainoastaan perustamissopimuksen määräysten rajoissa".
Vastaavanlaisessa yhteydessä ja samantapaista tulkintaa seuraten julkisasiamies Tesauro totesi asiassa C-202/88, Ranska vastaan komissio, esittämässään ratkaisuehdotuksessa, että perustamissopimuksen 90 artiklan ja 222 artiklan välittömästä ja ongelmattomasta suhteesta "käy selvästi ilmi ainakin se, että on olemassa vahva laillisuusolettama julkisen yrityksen puolesta tai yksinoikeuksista nauttivan yrityksen puolesta sinänsä".
90. Näiden päätösten jälkeen haluaisin korostaa, että yksinoikeuksista nauttivien yritysten rakennejärjestelyjä, kuten EY 31 artiklan 1 kohdan mukaista kansallisten monopoliyritysten mukauttamista, eli erilaisia organisointitapoja jossain määrin julkisesti valvotuissa yrityksissä, ei voida yleisesti ottaen pitää perustamissopimuksen vastaisina. Niiden yhteensoveltumista yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden kanssa on arvioitava tapauskohtaisesti tutkimalla tapauskohtaisesti kyseisen oikeudellisen tilanteen luonnetta ja toimintatapaa sekä sen luomisen tai ylläpitämisen tarkoituksia ja seurauksia.
91. Yhteenvetona katson, että julkisen vallan erityiset valtuudet, jotka ovat tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena, ovat tiettyjen yritysten toiminnassa julkisia toimia ohjaavia sääntöjä, niiden tarkoituksena on talouspoliittisten tavoitteiden asettaminen ja ne ovat rinnastettavissa sellaisiin yritysten omistusmuotoihin, jotka ovat jäsenvaltioille mahdollisia EY 295 artiklan nojalla. Tällaisten säädösten olemassaolo ei ole sinänsä ristiriidassa perustamissopimuksen perusvapauksien kanssa, vaikka niiden käytännön toteuttamistavan osalta näin voikin olla.
92. Näin ollen ehdotan, että komission vaatimukset hylätään sekä niiltä osin, kuin on kyse Portugalin tasavaltaa vastaan nostetun kanteen siitä osasta, joka koskee erotuksetta sovellettavia rajoituksia, että kahden muun kanteen osalta.
Oikeudenkäyntikulut
93. Asiassa C-367/98, jos kanne hylätään osittain, mitä ehdotan, kunkin asianosaisen on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaisesti vastattava omista oikudenkäyntikuluistaan.
94. Asioissa C-483/99 ja C-503/99 kantaja on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
95. Väliintulijat vastaavat yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Ratkaisuehdotus
96. Kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin:
asiassa C-367/98
- toteaa, että Portugalin tasavalta on jättänyt noudattamatta EY 43 ja EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut yksityistämistä koskevana puitelakina 5.4.1990 annetun lain nro 11/90 13 §:n 3 momenttiin sisältyvät säännökset ja niihin liittyvät täytäntöönpanoasetukset sekä pitänyt ne voimassa
- hylkää kanteen muilta osin
- velvoittaa asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan
ja asiassa C-483/99 ja C-503/99,
- hylkää kanteet
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.