WYROK SĄDU (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 9 kwietnia 2025 r.(*)
Zasoby własne Unii – Odpowiedzialność finansowa państw członkowskich – Obowiązek udostępnienia Komisji przez państwa członkowskie zasobów własnych – Wpłata na rzecz Komisji kwot odpowiadających nieuzyskanym zasobom własnym – Należności celne przywozowe – Przywóz wyrobów włókienniczych, obuwia i okularów przeciwsłonecznych pochodzących z Azji – Wartość celna – Brak zaniżenia wartości – Brak obowiązku złożenia zabezpieczenia przed zwolnieniem – Bezpodstawne wzbogacenie Unii
W sprawie T‑329/23
Republika Czeska, którą reprezentowali M. Smolek, J. Vláčil oraz L. Halajová, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowały P. Němečková, M. Ilkova oraz T. Materne, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym),
w składzie: O. Porchia, prezes, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul i S. Verschuur (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: R. Ūkelytė, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 września 2024 r.,
uwzględniając częściowe cofnięcie skargi przez Republikę Czeską, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 20 grudnia 2024 r.,
uwzględniając decyzję z dnia 13 stycznia 2025 r. o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo,
uwzględniając uwagi dotyczące częściowego cofnięcia skargi złożone przez Komisję w dniu 28 stycznia 2025 r.,
uwzględniając decyzję z dnia 30 stycznia 2025 r. o zamknięciu ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1        W skardze opartej na art. 268 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE Republika Czeska wnosi o zwrot kwoty 60 435 306,39 CZK (koron czeskich,) około 2 409 000 EUR) wpłaconej z tytułu zasobów własnych Unii Europejskiej.
Okoliczności powstania sporu i okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi
2        Od dnia 1 stycznia 2005 r. Unia uchyliła wszystkie kontyngenty mające zastosowanie do przywozu wyrobów włókienniczych i odzieżowych pochodzących z państw będących członkami Światowej Organizacji Handlu (WTO), w tym z Chin.
3        W następstwie tego zniesienia Unia została narażona na masowy przywóz wyrobów włókienniczych i obuwia z Azji, a w szczególności z Chin, a także na ryzyko zaniżenia wartości celnej rzeczonego przywozu.
POK Discount
4        W odpowiedzi na ryzyko zaniżania wartości celnej określonego przywozu w dniach od 21 do 27 listopada 2011 r., a następnie w dniach od 12 do 18 grudnia 2011 r. została przeprowadzona priorytetowa operacja kontroli pod nazwą „Discount” (zwana dalej „POK Discount”), koordynowana przez Dyrekcję Generalną (DG) ds. Podatków i Unii Celnej Komisji Europejskiej na podstawie art. 13 ust. 2 mającego wówczas zastosowanie rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. 1992, L 302, s. 1, zwanego dalej „wspólnotowym kodeksem celnym”), zgodnie z którym określenie systemu ramowego wspólnego zarządzania ryzykiem oraz ustalenie wspólnych kryteriów i obszarów kontroli priorytetowej następuje zgodnie z procedurą komitetu. Priorytetowa operacja kontrolna była wspólnym działaniem państw członkowskich, które przewidywało bardziej szczegółowe kontrole celne w określonej dziedzinie z wykorzystaniem tych samych profili ryzyka we wszystkich zainteresowanych państwach członkowskich w danym okresie.
5        POK Discount, do której przystąpiły wszystkie państwa członkowskie, dotyczyła przywozu niektórych wyrobów włókienniczych, obuwia i okularów przeciwsłonecznych pochodzących z Chin, Tajlandii i Wietnamu o niskiej wartości celnej.
6        W ramach POK Discount opracowano plan operacyjny, w którym ustalone zostały progi ryzyka umożliwiające organom celnym państw członkowskich wykrycie szczególnie niskich wartości zgłoszonych przy przywozie, a w konsekwencji przywozu o znacznym ryzyku zaniżania wartości celnej (zwany dalej „planem operacyjnym POK Discount”).
7        Wybrano zatem dwadzieścia kodów zintegrowanej taryfy Unii Europejskiej (zwanych dalej „kodami TARIC”) dla wyrobów włókienniczych i obuwia oraz dwa kody TARIC dla okularów przeciwsłonecznych, a dla każdego z tych kodów TARIC Komisja ustaliła „skorygowaną średnią cenę” (zwaną dalej „ceną CAP”).
8        Ceny CAP wyrażone w cenie za kilogram, zostały obliczone na podstawie cen importowych do Unii towarów objętych kodami TARIC w okresie 48 miesięcy, pochodzących z Comext, referencyjnej bazy danych dla szczegółowych statystyk międzynarodowego handlu towarami, zarządzanej przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat).
9        Następnie na podstawie średniej arytmetycznej, czyli średniej nieważonej została obliczona dla całej Unii średnia cen CAP dla wszystkich państw członkowskich. W ramach tego obliczenia wykluczono nadzwyczajnie wysokie lub niskie wartości.
10      Wreszcie została obliczona i wykorzystana jako próg ryzyka „minimalna dopuszczalna cena” (zwana dalej „ceną LAP”), odpowiadająca 50 % ceny CAP.
Wytyczne POK Discount
11      Plan operacyjny POK Discount zawierał w załączniku 2 „wytyczne w celu zapobiegania nieprawidłowościom (zaniżanie wartości) i wykrywania takich nieprawidłowości w przywozie wyrobów włókienniczych i obuwia” (zwane dalej „wytycznymi POK Discount”).
12      Wytyczne POK Discount przewidywały procedury weryfikacji i kontroli bezpośrednich, które miały zostać przeprowadzone przez organy celne w przypadku wątpliwości co do zadeklarowanej wartości celnej, w szczególności gdy była ona niższa od ceny LAP (zob. pkt 5 rzeczonych wytycznych).
13      Zgodnie z pkt 7 wytycznych POK Discount wątpliwości co do zadeklarowanej wartości celnej mogły zostać rozwiane, jeżeli organy celne posiadały wcześniejszą wiedzę na temat wiarygodności zgłaszającego.
14      Natomiast, jeżeli organy celne nie posiadały takiej wiedzy, powinny one sprawdzić odpowiednie dokumenty i skontrolować charakter towarów, w tym poprzez losowe pobranie próbek (zob. pkt 8 wytycznych POK Discount).
15      Ponadto przewidziano, że w sytuacji gdy kontrola (w celu określenia charakteru towarów) nie rozwiała uzasadnionych wątpliwości, które mogły powstać, należało pobrać próbkę każdej pozycji wskazanej w zgłoszeniu celnym. Jeżeli pobranie próbki nie było możliwe bez zniszczenia towaru, nie należało pobierać próbki, a jakość towaru powinna zostać udokumentowana w możliwie najdokładniejszy sposób i w miarę możliwości poparta zdjęciami (zob. pkt 8 wytycznych POK Discount).
16      Jeżeli wątpliwości utrzymywały się po przeprowadzeniu tego badania, organy celne powinny były skontaktować się ze zgłaszającym telefonicznie, w celu dalszej weryfikacji zgłoszeń. Jeżeli podczas rozmowy telefonicznej zgłaszający wyraził chęć zwolnienia towarów, należało złożyć zabezpieczenie. Podstawą kwoty takiego zabezpieczenia powinna być całkowita kwota należności celnych przywozowych, które mogły być należne (zob. pkt 9 wytycznych POK Discount).
17      W pkt 11 wytycznych POK Discount zawarto wykaz dodatkowych dokumentów, których organy celne powinny zażądać w celu przeprowadzenia dalszych weryfikacji. Chodziło w szczególności o umowy, pokwitowania kosztów transportu i ubezpieczenia lub zamówienia.
18      W pkt 12 wytycznych POK Discount wymieniono różne okoliczności, które należało wziąć pod uwagę, aby ocenić, czy pomimo dodatkowych dokumentów i wyjaśnień przedstawionych przez zgłaszającego nadal istnieją uzasadnione wątpliwości, takie jak fakt, że importer nie jest w stanie przedstawić racjonalnego wyjaśnienia niskiej zafakturowanej ceny lub że nie jest dostępny do celów badania.
19      W przypadku gdy takie wątpliwości nadal istniały lub w przypadku braku odpowiedzi organy celne powinny były przekazać importerowi pisemne powiadomienie, wskazujące przyczyny utrzymywania się wątpliwości, żądając udzielenia odpowiedzi w rozsądnym terminie (zob. pkt 13 wytycznych POK Discount).
20      Jeżeli dodatkowe informacje i dokumenty nadal nie rozwiały wątpliwości, zadeklarowana wartość celna nie mogła zostać zastosowana, a wartość celna powinna być ustalona zgodnie z jedną z metod wtórnych przewidzianych w art. 30 ust. 2 lub w art. 31 wspólnotowego kodeksu celnego w drodze decyzji wydanej przez organy celne i przekazanej importerowi w najkrótszym możliwym terminie (zob. pkt 14 i 15 wytycznych POK Discount).
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
21      W dniach od 10 do 14 listopada 2014 r. Komisja przeprowadziła w Republice Czeskiej kontrolę dotyczącą wdrożenia przez to państwo POK Discount.
22      W następstwie tej kontroli pismem z dnia 3 lutego 2015 r. Komisja przekazała władzom czeskim sprawozdanie nr 14‑25‑1 dotyczące wyników kontroli tradycyjnych zasobów własnych przeprowadzonej w Republice Czeskiej w dniach od 10 do 14 listopada 2014 r.
23      W sprawozdaniu tym Komisja wyraziła zastrzeżenia co do wdrożenia POK Discount przez Republikę Czeską. Stwierdziła ona zatem, że nie przeprowadzono skutecznej kontroli wszystkich zgłoszeń celnych, których dotyczyła POK Discount, i że wszystkie towary zostały zwolnione bez wniosku o złożenie zabezpieczenia zgodnie z art. 248 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania Wspólnotowego kodeksu celnego (Dz.U. 1993, L 253, s. 1), mimo że istniały uzasadnione wątpliwości co do zaniżania wartości celnej tych towarów. Zdaniem Komisji doprowadziło to do utraty tradycyjnych zasobów własnych Unii, za którą odpowiedzialne były organy czeskie, odpowiadającej różnicy między cłem obliczonym na podstawie zadeklarowanej wartości celnej a cłem obliczonym na podstawie ceny LAP.
24      Doprowadziło to do wymiany informacji między Republiką Czeską a Komisją w latach 2015–2022, w ramach której Republika Czeska przedstawiła Komisji dowody, o które ta ostatnia prosiła, ale których jednak nie zaakceptowała. Komisja wielokrotnie nalegała, aby Republika Czeska przekazała na rzecz budżetu Unii najpierw różnicę między cłem obliczonym na podstawie zadeklarowanej wartości celnej a cłem obliczonym na podstawie ceny LAP, a następnie, począwszy od 2017 r., różnicę między cłem obliczonym na podstawie zadeklarowanej wartości celnej a cłem obliczonym na podstawie ceny CAP (zamiast ceny LAP).
25      W dniach 15 czerwca 2018 r. i 20 grudnia 2022 r., pomimo wielokrotnego sprzeciwu, Republika Czeska warunkowo przekazała na rzecz budżetu Unii kwoty w wysokości 28 307 935,78 CZK (około 1 128 000 EUR) i 33 444 448,24 CZK (około 1 334 000 EUR). W dniu 22 czerwca 2020 r. kwota 641 306,81 CZK (około 26 000 EUR) została potrącona na rzecz Republiki Czeskiej.
26      W dniu 15 czerwca 2023 r. Republika Czeska wniosła niniejszą skargę opartą na bezpodstawnym wzbogaceniu Unii.
Okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi
27      Ponieważ Komisja i Republika Czeska zawarły ugodę w odniesieniu do zarzutu czwartego podniesionego w skardze, który dotyczył zastosowania nieprawidłowego kursu wymiany EUR/CZK, pismem z dnia 12 grudnia 2024 r. Komisja zgodziła się zwrócić Republice Czeskiej kwotę 675 770,82 CZK (około 27 000 EUR).
28      W związku z tym pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. Republika Czeska poinformowała Sąd, że wycofuje zarzut czwarty i obecnie wnosi o zwrot kwoty 60 435 306,39 CZK zamiast kwoty 61 111 071,21 CZK.
29      Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. Komisja poinformowała Sąd o braku zastrzeżeń wobec częściowego cofnięcia skargi.
Żądania stron
30      W następstwie częściowego cofnięcia skargi Republika Czeska wnosi w istocie do Sądu o:
–        zasądzenie od Komisji na jej rzecz zwrotu kwoty 60 435 306,39 CZK wpłaconej z tytułu zasobów własnych Unii;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
31      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
32      Na poparcie skargi oraz w następstwie częściowego cofnięcia skargi Republika Czeska podnosi trzy zarzuty. W ramach zarzutu pierwszego twierdzi ona, że przeprowadziła skuteczne kontrole celne, w związku z czym mogła zaakceptować zadeklarowaną wartość celną towarów, których dotyczyła POK Discount, i zwolnić je bez stawiania wymogu złożenia zabezpieczenia. W ramach zarzutu drugiego Republika Czeska utrzymuje, że w przypadku gdyby Sąd uznał, iż nie mogła ona zaakceptować zadeklarowanej wartości celnej towarów, których dotyczyła POK Discount, wartość statystyczna nie mogłaby zostać wykorzystana do oszacowania wartości celnej tych towarów. Wreszcie w ramach zarzutu trzeciego Republika Czeska powołuje się w każdym razie na fakt, że cena CAP nie mogła zostać wykorzystana do oszacowania wartości celnej.
33      Komisja kwestionuje argumenty Republiki Czeskiej.
Uwagi wstępne
W przedmiocie przedmiotu skargi i przesłanek skargi opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu
34      Na wstępie należy przypomnieć, że niniejszy spór dotyczy skargi o odszkodowanie na podstawie art. 268 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE, opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu, wynikającym w niniejszej sprawie z faktu, że kwota zasobów własnych Unii bezpodstawnie wzrosłaby o kwotę dochodzoną przez Republikę Czeską, która, jak uważa, doznała w związku z tym zubożenia, a zubożenie to nie znajduje uzasadnienia w przepisie prawa.
35      W tym względzie kwota odpowiadająca ewentualnemu zubożeniu i wzbogaceniu nie jest przez strony kwestionowana.
36      Należy zatem zbadać, czy zapłata spornej kwoty jest w świetle prawa Unii prawnie uzasadniona.
37      W tym kontekście, aby ocenić zasadność argumentów Republiki Czeskiej, należy przypomnieć reguły dowodowe mające zastosowanie do skargi o odszkodowanie opartej na bezpodstawnym wzbogaceniu Unii.
38      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w ramach skargi tego rodzaju wniesionej przez państwo członkowskie, które udostępniło Komisji kwotę zasobów własnych Unii, zgłaszając zastrzeżenia co do zasadności jej stanowiska, do Sądu należy w szczególności ocena, czy zubożenie państwa członkowskiego działającego w charakterze strony skarżącej odpowiadające udostępnieniu tej kwoty Komisji, oraz związane z tym wzbogacenie tej ostatniej znajdują uzasadnienie w obowiązkach ciążących na tym państwie członkowskim na mocy prawa Unii w dziedzinie zasobów własnych Unii czy przeciwnie, są pozbawione takiego uzasadnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, pkt 83).
39      Do państwa członkowskiego, które jest stroną skarżącą, należy zatem wykazanie, że na mocy przepisów Unii regulujących system zasobów własnych nie było ono zobowiązane do udostępnienia Komisji kwoty zasobów własnych będącej przedmiotem sporu i że wypełniło obowiązki ciążące na nim z tego tytułu. Ciężar dowodu spoczywający w ten sposób na państwie członkowskim nie skutkuje jednak tym, że Komisja może ograniczyć się do stwierdzenia w sposób ogólny i bez dowodów na jego poparcie, że okoliczności podniesione w tym zakresie przez państwo członkowskie nie są wystarczające.
W przedmiocie systemu zasobów własnych Unii
40      W obecnym stanie prawa Unii zarządzanie systemem zasobów własnych Unii zostało powierzone państwom członkowskim i stanowi ich wyłączną odpowiedzialność [wyroki: z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, pkt 62; z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 345].
41      Z art. 8 ust. 1 decyzji Rady 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2007, L 163, s. 17) wynika zatem, że zasoby własne Unii, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) tej decyzji, są pobierane przez państwa członkowskie i że mają one obowiązek udostępnienia tych zasobów Komisji.
42      W tym celu zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 6 mającego wówczas zastosowanie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonującego decyzję 94/728/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot (Dz.U. 2000, L 130, s. 1), z chwilą spełnienia przewidzianych w regulacjach celnych warunków dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika, państwa członkowskie były zobowiązane do stwierdzenia tytułu Unii do zasobów własnych i zapisania go na odpowiednich rachunkach. Jak wynika zatem z art. 217 i 218 wspólnotowego kodeksu celnego, warunki te były spełnione, jeżeli organy celne znajdowały się w posiadaniu niezbędnych informacji i mogły w związku z tym obliczyć kwotę należności wynikającą z długu celnego oraz określić dłużnika (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Dania, C‑392/02, EU:C:2005:683, pkt 57–59).
43      W dalszej kolejności państwa członkowskie powinny udostępnić Komisji zasoby własne Unii na warunkach określonych w art. 9–11 rozporządzenia nr 1150/2000, zapisując je, z zachowaniem przewidzianych terminów, na rachunku otwartym w tym celu w imieniu tej instytucji.
44      W tym względzie, zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1150/2000, państwa członkowskie były zobowiązane do podjęcia wszystkich wymaganych środków w celu zapewnienia, aby kwoty odpowiadające należnościom ustalonym zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia zostały udostępnione Komisji. Gdyby podjęte środki były niewystarczające, państwo członkowskie było zobowiązane do udostępnienia Komisji utraconych zasobów własnych.
W przedmiocie obowiązków państw członkowskich wynikających z przepisów celnych
45      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy celne mają na celu ustanowienie sprawiedliwego, jednolitego i bezstronnego systemu, wykluczającego stosowanie arbitralnych lub fikcyjnych wartości celnych (zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
46      W szczególności zgodnie z art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego wartością celną przywożonych towarów jest wartość transakcyjna, to znaczy cena faktycznie zapłacona lub należna za towary, wtedy gdy zostały one sprzedane w celu wywozu na obszar celny Unii, która powinna odzwierciedlać rzeczywistą wartość ekonomiczną przywożonego towaru (zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, pkt 24, 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
47      Otóż w sytuacji gdy wartość celna nie mogła zostać ustalona na podstawie art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego w oparciu o wartość transakcyjną przywożonych towarów, obliczenie wartości celnej następowało zgodnie z przepisami art. 30 tego kodeksu, przy zastosowaniu kolejno i na zasadzie pomocniczości metod przewidzianych w art. 30 ust. 2 lit. a)–d) tego kodeksu, a także w jego art. 31 (zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, pkt 27–29 i przytoczone tam orzecznictwo).
48      Ponadto art. 13 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego stanowił, że organy celne mogą przeprowadzić, zgodnie z warunkami określonymi w obowiązujących przepisach, wszelkie kontrole, które uznają za niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów celnych i innych przepisów dotyczących wjazdu, wyjazdu, tranzytu, przewozu i końcowego wykorzystania towarów w obrocie pomiędzy obszarem celnym Unii a państwami trzecimi.
49      W tym względzie art. 248 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93 przewidywał, że zwolnienie danych towarów jest udzielane przez organy celne co do zasady na podstawie wartości transakcyjnej w rozumieniu art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego, czyli na podstawie należności celnych przywozowych określonych zgodnie z danymi zawartymi w zgłoszeniu. Jednakże, jeżeli organy celne uznały, że przeprowadzone przez nie kontrole mogły doprowadzić do ustalenia kwoty należności celnych wyższej od kwoty ustalonej na podstawie danych zawartych w zgłoszeniu, wymagały one złożenia zabezpieczenia wystarczającego do pokrycia różnicy między kwotą wynikającą z tychże danych a ostateczną kwotą należną za towary. Jednakże państwa członkowskie były zobowiązane do zwrotu rzeczonego zabezpieczenia, jeżeli dodatkowe weryfikacje i kontrole przeprowadzone przez organy celne nie doprowadziły do ustalenia kwoty należności wyższej od kwoty wynikającej z danych zawartych w zgłoszeniu.
50      Wynika z tego, że państwom członkowskim przy przeprowadzaniu kontroli na podstawie art. 13 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego i w ramach wymogu zabezpieczenia, którego złożenie uznawały za konieczne na podstawie art. 248 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93, przysługiwała pewna dowolność i swoboda wyboru co do podejmowanych środków, jakie należy podjąć, w szczególności w odniesieniu do sposobu wykorzystania zasobów, którymi dysponują. Jednakże tę dowolność i swobodę wyboru ograniczała, poza zasadami proporcjonalności i równoważności, zasada skuteczności, która wymagała, aby podjęte środki były skuteczne i odstraszające, z zastrzeżeniem jednak konieczności poszanowania praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej oraz ogólnych zasad prawa Unii [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 213].
51      Zakres zasady skuteczności, jako że ma ona zastosowanie do szczególnego obowiązku ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 325 ust. 1 TFUE, polegającego na zagwarantowaniu skutecznego i pełnego pobrania zasobów własnych Unii, na które składają się należności celne, nie możne być określony w sposób abstrakcyjny i statyczny, ponieważ zależy on od cech danego działania [zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 220].
52      Wreszcie należy przypomnieć, że niniejsza sprawa dotyczy wdrożenia przez Republikę Czeską POK Discount, w ramach której państwa członkowskie i Komisja opracowały plan operacyjny określający profile i progi ryzyka, które powinny zwrócić uwagę państwa członkowskiego w toku weryfikacji zgłoszonych wartości celnych towarów, których dotyczył ten plan, a który w załączniku 2 zawierał wytyczne przewidujące procedury weryfikacji i kontroli bezpośrednich w przypadku wątpliwości co do zadeklarowanej wartości celnej, w szczególności gdy była ona niższa, a nawet znacznie niższa od ceny LAP (zob. pkt 12 powyżej). Do czeskich organów celnych należało zatem podjęcie działań przewidzianych w wytycznych, a po zrealizowaniu ich dokonanie oceny, na podstawie informacji pochodzących od swych pracowników lub zgłaszających, czy mogły one racjonalnie pozbyć się swoich wątpliwości, z uwzględnieniem tego, co było możliwe do realizacji poprzez efektywne wykorzystanie posiadanych przez nie zasobów.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego, dotyczących kontroli przeprowadzonych przez czeskie organy celne i wykorzystania wartości statystycznej jako wartości celnej
53      Na wstępie należy stwierdzić, że strony nie kwestionują, iż Unia wzbogaciła się poprzez odpowiadające temu zubożenie Republiki Czeskiej, ponieważ to państwo członkowskie zapłaciło sporną kwotę, mimo że nie zgadzało się z Komisją co do swojego obowiązku w tym zakresie.
54      Zdaniem Komisji zubożenie Republiki Czeskiej jest jednak uzasadnione, ponieważ wynika ono z naruszenia przez to państwo art. 13 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego i art. 248 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93.
55      Republika Czeska ze swej strony podnosi w ramach zarzutu pierwszego, że nie doszło do żadnego naruszenia tych przepisów, ponieważ jej organy celne przeprowadziły wystarczające kontrole zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie planu operacyjnego i wytycznych POK Discount. Ponadto wspomniane kontrole wykazały, że dane towary były tak złej jakości, że ich zgłoszona wartość celna mogła zostać zaakceptowana, a ich zwolnienie mogło zostać zarządzone bez wniosku o złożenie zabezpieczenia.
56      Wynika stąd, w świetle zasad wskazanych w pkt 34–51 powyżej, że należy zbadać, czy kontrole przeprowadzone przez Republikę Czeską na podstawie art. 13 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego mogły zostać uznane za wystarczające w świetle zasady skuteczności, o której mowa w art. 325 ust. 1 TFUE, co oznaczałoby, że państwo to mogło zwolnić dane towary bez wymogu złożenia zabezpieczenia przewidzianego w art. 248 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93.
57      W tym względzie należy przypomnieć, że wytyczne POK Discount przewidywały procedury weryfikacji i kontroli bezpośrednich, gdy organy celne miały wątpliwości co do tego, czy zadeklarowana wartość celna odzwierciedlała cenę faktycznie zapłaconą lub należną za towary, w szczególności gdy wartość celna była niższa od ceny LAP (zob. pkt 12 powyżej).
58      W niniejszej sprawie strony są zgodne co do tego, że istniały takie wątpliwości, ponieważ niniejszy spór dotyczy 544 pozycji towarów uwzględnionych w 370 zgłoszeniach celnych, których zadeklarowana wartość celna była niższa od ceny LAP.
W przedmiocie kontroli przeprowadzonych przez czeskie organy celne
59      Republika Czeska w odniesieniu do kontroli przeprowadzonych przez jej organy celne ze względu na wątpliwości dotyczące zadeklarowanej wartości celnej przedstawia, po pierwsze, dowód przeprowadzenia kontroli bezpośredniej wszystkich towarów objętych wspomnianymi 544 pozycjami i 370 zgłoszeniami celnymi, przedkładając w większości przypadków związane z nimi sprawozdania z kontroli, a w pozostałych przypadkach dokument pochodzący z systemu informatycznego administracji celnej dotyczący przeprowadzenia kontroli. Z dokumentów tych wynika, że wszystkie towary zostały poddane kontroli odnoszącej się do cech danych towarów.
60      Po drugie, Republika Czeska przedstawia tytułem przykładu kopie niektórych zgłoszeń celnych, którym towarzyszą zdjęcia odnośnych towarów, które są w widoczny sposób wadliwe, a także protokoły, dokumenty umowne i sprawozdania z kontroli, które potwierdzają słabą i bardzo niską jakość wspomnianych towarów.
61      Po trzecie, Republika Czeska przedkłada złożone pod przysięgą oświadczenia kilku pracowników swoich organów celnych, którzy uczestniczyli w kontrolach w różnych urzędach celnych w listopadzie i grudniu 2011 r. W oświadczeniach tych stwierdzono, że przeprowadzona została systematyczna i regularna kontrola przywożonych towarów, która obejmowała wszystkie cechy charakterystyczne towarów, takie jak rodzaj, wartość, ilość, naruszenie praw własności intelektualnej i szkody. Kontrole te wykazały, że poddane im towary były niskiej jakości, na przykład w odniesieniu do tkanin, które niekiedy były pokryte pleśnią lub fałszywie oznakowane, konfekcjonowania, gdyż towary przedstawiały na przykład nierówne szwy, lub w związku z faktem, że pojemniki z obuwiem wydzielały nieprzyjemny zapach chemiczny przy ich otwieraniu. Wspomniani pracownicy stwierdzili również, że ich zdaniem towary odpowiadają zadeklarowanej wartości.
62      Po czwarte, co się tyczy twierdzenia Komisji, zgodnie z którym z każdej przesyłki należało pobrać próbki, Republika Czeska wyjaśniła na rozprawie, że zgodnie z pkt 8 wytycznych POK Discount została pobrana próbka każdej pozycji figurującej w zgłoszeniach celnych, czego ostatecznie Komisja nie zakwestionowała.
63      Po piąte, Republika Czeska podnosi, że we wszystkich przypadkach zgłaszający współpracowali z organami celnymi i przedłożyli dokumenty potwierdzające zadeklarowaną wartość celną, takie jak faktury, dokumenty ubezpieczeniowe, wykazy opakowań, umowy sprzedaży i dokumenty dotyczące przelewu środków pieniężnych, czyli dowody faktycznie zapłaconej ceny.
64      Po szóste, Republika Czeska twierdzi, że dokumenty przedstawione przez zgłaszających nie zawierały nieprawidłowości ani sprzeczności, były ważne zarówno z prawnego, jak i księgowego punktu widzenia i wskazywały na zadeklarowaną wartość celną.
65      Wreszcie Republika Czeska zauważa, że koszty wysyłki i ubezpieczona wartość towarów w stosunku do zadeklarowanej wartości celnej nie budziły wątpliwości co do tego, czy owa wartość odzwierciedlała faktycznie zapłaconą cenę.
66      W świetle powyższego należy stwierdzić, że Republika Czeska podjęła prawie wszystkie środki przewidziane w wytycznych POK Discount. W tym kontekście na rozprawie Komisja przyznała, że dokumentacja z kontroli była kompletna i że nie była w stanie zidentyfikować dokumentów, których miałoby brakować.
67      W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że wytyczne POK Discount opisywały sposób, w jaki państwa członkowskie i Komisja uważały, iż organy celne powinny były postępować w obliczu masowego przywozu niektórych towarów z Azji o niskiej lub nawet bardzo niskiej wartości celnej (zob. pkt 4, 12 powyżej), a po drugie, że wspomniane organy celne dysponowały swobodą działania przy przeprowadzaniu weryfikacji i kontroli danych towarów (zob. pkt 50 powyżej).
68      Tymczasem należy stwierdzić, że przez cały czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi oraz w toku niniejszej skargi Komisja nie przedstawiła konkretnych dowodów, z których wynikałoby, że kontrole bezpośrednie i kontrole dokumentów przeprowadzone przez Republikę Czeską nie były zgodne z zasadą skuteczności (zob. pkt 50 powyżej), pomimo ich zgodności z wytycznymi POK Discount oraz z uwagi na swobodę działania, jaką dysponowały czeskie organy celne przy wyborze kontroli, które uznały za właściwe w niniejszej sprawie.
69      W tym kontekście należy również oddalić argument podniesiony przez Komisję na rozprawie, zgodnie z którym rygor kontroli przeprowadzonych przez Republikę Czeską został podważony przez fakt, że Republika Czeska nie odrzuciła zadeklarowanej wartości celnej żadnego ze skontrolowanych towarów, mimo że była ona poniżej progu ryzyka. Również w tym względzie Komisja nie wskazuje bowiem, jakie inne środki czeskie organy celne mogłyby podjąć w celu ustalenia, czy zadeklarowana wartość celna odpowiadała cenie faktycznie zapłaconej.
W przedmiocie szczególnego kontekstu niniejszej sprawy
70      Pomimo wyczerpującego charakteru kontroli przeprowadzonych przez czeskie organy celne Komisja podnosi, że w świetle szczególnego kontekstu niniejszej sprawy Republika Czeska nie mogła ograniczyć się do przeprowadzonych weryfikacji i kontroli i powinna była nadal mieć wątpliwości co do zadeklarowanej wartości celnej i nie zarządzać zwolnienia danych towarów bez żądania złożenia zabezpieczenia.
71      W tym kontekście Komisja powołuje się na szereg okoliczności.
72      Po pierwsze, twierdzi ona, że dzięki środkom podjętym w ramach operacji „Draper” w 2009 r. i „TRICK” w 2010 r., które dotyczyły wyrobów włókienniczych o zaniżonej wartości przywożonych z Chin, czeskie organy celne wiedziały w czasie trwania POK Discount, w jaki sposób oszuści wykorzystywali sfałszowane dokumenty w celu zaniżania wartości towarów, w związku z czym nie mogły one zaakceptować zadeklarowanej wartości celnej.
73      W tym względzie należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Republika Czeska, że operacje „Draper” w 2009 r. i „TRICK” w 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie konkretnych podejrzeń popełnienia oszustwa, które umożliwiły czeskim organom zastosowanie technik operacyjnych dostępnych w ramach postępowania karnego (podsłuchy telefoniczne, nagrania wideo, obserwacja), co jednak nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem podnosi Republika Czeska, a czego Komisja nie kwestionuje, w niniejszej sprawie nie istniały jakiekolwiek konkretne przesłanki oszustwa, co pozwoliłoby na zastosowanie takich metod dochodzeniowych.
74      Po drugie, Komisja odnosi się do zdarzeń późniejszych w stosunku do POK Discount, które miałyby świadczyć o braku skuteczności kontroli przeprowadzonych w ramach POK Discount. W szczególności Komisja powołuje się na środki wprowadzone przez czeskie organy od marca 2012 r. oraz na okoliczność, że od kwietnia 2015 r. średnie wartości celne w Republice Czeskiej osiągnęły średnią unijną.
75      W tym względzie należy zauważyć, że zdarzenia, które miały miejsce od marca 2012 r. i od kwietnia 2015 r., nie mogą zostać uwzględnione przy badaniu wystarczającego charakteru kontroli przeprowadzonych przez czeskie organy celne w ramach POK Discount w listopadzie i grudniu 2011 r. Badanie to należy bowiem przeprowadzić z uwzględnieniem ówczesnego kontekstu faktycznego oraz informacji dostępnych w tamtym okresie czeskim organom celnym.
76      Ponadto, co się tyczy środków przyjętych przez Republikę Czeską w marcu 2012 r., należy zauważyć, że dotyczyły one wdrożenia metody pozwalającej na ustalenie profili ryzyka opartych na średniej wartości podobnych towarów niedawno przywiezionych do Republiki Czeskiej, które były dokładniejsze i bardziej ukierunkowane niż w przypadku POK Discount, przy czym te ostatnie były obliczane na podstawie cen importowych do całej Unii towarów objętych określonymi kodami TARIC, które niekoniecznie były podobne do produktów będących przedmiotem odnośnej kontroli celnej.
77      Tymczasem, jak wskazuje Republika Czeska, a czego Komisja nie kwestionuje, w toku POK Discount czeskie organy celne dysponowały już danymi dotyczącymi identycznych lub podobnych towarów niedawno przywiezionych do Republiki Czeskiej. Na tej podstawie rzeczone organy porównały wartość celną rzeczonych towarów z wartością celną towarów, których dotyczyła POK Discount, w związku z czym zastosowanie wspomnianej metody wprowadzonej w marcu 2012 r. nie doprowadziłoby do odmiennego rezultatu.
78      Wreszcie, co się tyczy zmian średnich wartości celnych od kwietnia 2015 r. w Republice Czeskiej, państwo to twierdzi, co nie zostało zakwestionowane przez Komisję, że w tym czasie Komisja zaczęła udzielać państwom członkowskim dostępu do swojej własnej bazy danych oraz że współpraca międzynarodowa i wymiana informacji z Chinami uległy poprawie. Republika Czeska odnosi się w tym kontekście do ANEX CZ s.r.o., spółki wymienionej przez Komisję w odpowiedzi na skargę ze względu na stanowiący oszustwo przywóz, którego miałaby ona dokonać w 2013 r. i 2014 r. i wyjaśnia, że organy chińskie dostarczyły informacje, które umożliwiły czeskim organom wykrycie oszukańczego charakteru niektórych faktur.
79      Tym samym to zwiększona dostępność istotnych danych, a nie kontynuacja kontroli i weryfikacji, umożliwiła czeskim organom celnym osiągnięcie większej skuteczności w wykrywaniu przywozu o zaniżonej wartości przed 2015 r., przy czym nie dysponowała ona takimi danymi w ramach POK Discount.
80      Po trzecie, Komisja podnosi, że biorąc pod uwagę, iż światowa cena kilograma bawełnianej koszulki w ramach POK Discount wynosiła 12,77 EUR, a średnia cena jednostkowa wynosiła zatem 1,50 EUR, średnia cena podana w zgłoszeniach celnych, która wynosiła mniej niż 0,15 EUR, nie mogła odpowiadać rzeczywistej wartości koszulki.
81      W tym względzie należy stwierdzić, że porównanie dokonane przez Komisję nie jest użyteczne dla ustalenia, czy zadeklarowana wartość celna odzwierciedlała cenę faktycznie zapłaconą lub należną za dane towary. Takie porównanie mogłoby bowiem co najwyżej zostać wykorzystane jako wskaźnik ryzyka, co doprowadziłoby do bardziej szczegółowych kontroli, podobnie jak cena LAP. Tymczasem w zakresie, w jakim organy celne przeprowadziły weryfikacje i kontrole bezpośrednie wszystkich towarów, których zadeklarowana wartość celna była niższa od ceny LAP, okoliczność, że wspomniana wartość tych towarów była również niższa od średniej światowej ceny jednostki bawełny, nie ma żadnego znaczenia.
W przedmiocie znaczenia wartości statystycznej jako podstawy oszacowania wartości celnej
82      W świetle powyższego istota argumentu Komisji sprowadza się do tego, że dopóki zadeklarowana wartość celna jest niższa od ceny LAP, nie może ona zostać zaakceptowana, a w konsekwencji organy krajowe powinny wystąpić o złożenie zabezpieczenia przed zwolnieniem towarów.
83      Tymczasem założenie, zgodnie z którym należy co do zasady odrzucić każdą wartość celną niższą od ceny LAP, niezależnie od zakresu wątpliwości, które mogą bądź nie utrzymywać się po weryfikacjach i kontrolach przeprowadzonych przez organy celne, naruszałoby swobodę działania, jaką dysponują państwa członkowskie przy przeprowadzaniu kontroli celnych (zob. pkt 50 powyżej) i przepisy celne, które przewidują szczególną procedurę w przypadku zakwestionowania zadeklarowanej wartości celnej (zob. pkt 47–89 powyżej).
84      W związku z tym, jak przyznała Komisja na rozprawie, wartość statystyczna, taka jak cena LAP, może być wykorzystywana wyłącznie jako narzędzie analizy ryzyka, czyli narzędzie umożliwiające wykrywanie na podstawie profili ryzyka przywozów, których wartość mogła zostać zaniżona i w odniesieniu do których konieczne są weryfikacje, a nie w celu ustalenia wartości celnej tych przywozów [zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 373].
W przedmiocie rzeczywistych możliwości określenia przez czeskie organy celne wyższej wartości celnej
85      Wreszcie, nawet przy założeniu, że – jak podnosi Komisja – czeskie organy celne powinny były ustalić wartość celną zgodnie z metodami wtórnymi przewidzianymi w art. 30 i 31 wspólnotowego kodeksu celnego, należy zbadać, czy poprzez zastosowanie takiej metody rzeczone organy mogły uzyskać wartość celną wyższą niż wartość transakcyjna na podstawie art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego i czy w konsekwencji złożenie zabezpieczenia przed zwolnieniem danych towarów przyczyniłoby się do ochrony interesów finansowych Unii (zob. pkt 49 powyżej).
86      W tym kontekście należy przypomnieć, że zabezpieczenie ma na celu umożliwić organom celnym, po pierwsze, dopuszczenie zwolnienia towarów przy jednoczesnym kontynuowaniu badania tych towarów i towarzyszącej im dokumentacji, a po drugie, uniknięcie sytuacji, w której potencjalny dług celny wynikający z takiego badania nie zostanie już odzyskany.
87      Wynika z tego, że jedynie w przypadku, gdy organy celne państwa członkowskiego dysponują informacjami pozwalającymi im obliczyć kwotę należności celnych, która jest wyższa od kwoty pobranej na podstawie zadeklarowanej wartości celnej i w konsekwencji ustalić dodatkowy tytuł do zasobów własnych na rzecz Unii (zob. pkt 42 powyżej), złożenie zabezpieczenia przyczynia się do ochrony interesów finansowych Unii.
88      W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że jeżeli po przeprowadzeniu kontroli i zażądaniu dodatkowych informacji organy celne nadal miały uzasadnione wątpliwości co do wartości zgłoszonych towarów, uniemożliwiające im przyjęcie ich na podstawie art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego, mogły one skorzystać z jednej z metod wtórnych przewidzianych w art. 30 ust. 2 lit. a)–d) wspólnotowego kodeksu celnego w celu ustalenia wartości towarów. Te metody wtórne powinny były być stosowane kolejno i na zasadzie pomocniczości metod (zob. pkt 47 powyżej) i polegały one w szczególności, zgodnie z art. 30 ust. 2 lit. a) i b) tego rozporządzenia, na ustaleniu wartości na podstawie wartości transakcyjnej towarów identycznych lub podobnych przywiezionych w tym samym czasie.
89      Jeżeli na tym etapie nadal nie było możliwe ustalenie wartości celnej towarów, należało, zgodnie z art. 31 wspólnotowego kodeksu celnego, zastosować „metodę ostatniej szansy” (fall-back).
90      Tymczasem należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż czeskie organy celne, nawet jeśli uważały, że nie są do tego zobowiązane, ponieważ uznały, że zadeklarowana wartość celna mogła zostać przyjęta zgodnie z art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego, porównały zgłoszoną wartość celną z ostatnimi przywozami towarów tego samego rodzaju i tej samej jakości (zob. pkt 77 powyżej). Jak twierdzi Republika Czeska, a czego nie kwestionuje Komisja, porównanie to wykazało, że zastosowanie jednej z metod wtórnych przewidzianych w art. 30 ust. 2 lit. a) lub b) wspólnotowego kodeksu celnego nie pozwoliłoby czeskim organom celnym na osiągnięcie wyższej wartości celnej dla towarów, których dotyczyła POK Discount, niż wartość zgłoszona w rozumieniu art. 29 wspólnotowego kodeksu celnego.
91      Wreszcie, zakładając nawet, jak podnosi Komisja, że rzeczone towary nie mogły zostać uwzględnione jako element porównania w ramach stosowania art. 30 ust. 2 lit. a) lub b) wspólnotowego kodeksu celnego ze względu na ich niską wartość celną, niższą od ceny LAP, należy zbadać, czy zastosowanie metody ostatniej szansy zgodnie z art. 31 wspólnotowego kodeksu celnego pozwoliłoby czeskim organom celnym na osiągnięcie wyższej wartości celnej.
92      Zgodnie bowiem z tą metodą wartość celna była ustalana na podstawie danych dostępnych w Unii z zastosowaniem odpowiednich środków zgodnych z zasadami i przepisami ogólnymi wymienionymi w art. 31 wspólnotowego kodeksu celnego.
93      W tym względzie należy przypomnieć, że – jak przyznała Komisja na rozprawie – wartość statystyczna, taka jak cena LAP, nie służy do ustalenia wartości celnej towarów (zob. pkt 84 powyżej), nawet w ramach ustalania wartości zgodnie z metodą ostatniej szansy.
94      W konsekwencji i biorąc pod uwagę, że stosowanie arbitralnych lub fikcyjnych wartości celnych było wykluczone w art. 30 ust. 2 wspólnotowego kodeksu celnego i w orzecznictwie (zob. pkt 45 powyżej) należy stwierdzić, iż akta sprawy nie zawierają informacji pozwalających na stwierdzenie, że zastosowanie metody ostatniej szansy w rozumieniu art. 31 wspólnotowego kodeksu celnego doprowadziłoby do pobrania dodatkowej kwoty należności celnych i tym samym zasobów własnych Unii.
Wnioski
95      W świetle powyższego należy stwierdzić, że Republika Czeska działała zgodnie z art. 13 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego i art. 248 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93, i uznać, że na mocy przepisów Unii regulujących system zasobów własnych nie była ona zobowiązana do udostępnienia Komisji kwoty zasobów własnych będących przedmiotem niniejszego sporu.
96      Z powyższego wynika, że należy uwzględnić zarzuty pierwszy i drugi, bez konieczności badania zarzutu trzeciego.
97      Należy zatem zasądzić od Komisji zwrot na rzecz Republiki Czeskiej kwoty 60 435 306,39 CZK wpłaconej z tytułu zasobów własnych Unii.
W przedmiocie kosztów
98      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Republiki Czeskiej – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)      Komisja Europejska dokona zwrotu na rzecz Republiki Czeskiej kwoty 60 435 306,39 CZK (koron czeskich) wpłaconej z tytułu zasobów własnych Unii.
2)      Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.
Porchia
Jaeger
Madise
Nihoul
Verschuur
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 kwietnia 2025 r.
Podpisy
*      Język postępowania: czeski.