61986C0034
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
vom 2. Juni 1986 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Am 18. Dezember 1985 stellte der Präsident des Parlaments die endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1986 fest (ABl. L 358, S. 1). In den beiden folgenden Monaten gingen bei der Kanzlei des Gerichtshofes nicht weniger als sechs Klagen auf Nichtigerklärung dieses Rechtsakts und/oder des damit verkündeten Dokuments ein. In zeitlicher Reihenfolge erhoben Klage das Großherzogtum Luxemburg (Rechtssache 15/86), das Königreich der Niederlande (Rechtssache 17/86), die Französische Republik (Rechtssache 18/86), die Bundesrepublik Deutschland (Rechtssache 19/86), das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland (Rechtssache 23/86) und der Rat der Europäischen Gemeinschaften (Rechtssache 34/86).
Unter Hinweis darauf, daß Ihr Urteil vor der Aufstellung des Haushaltsentwurfs für 1987 ergehen müsse, beantragte der Rat allerdings, seine Klage, obwohl sie als allerletzte (am 11. Februar 1986) beim Gerichtshof eingegangen war, als erste zu behandeln. Zwei Tage später gab der Präsident des Gerichtshofes mit Beschluß gemäß Artikel 55 § 1 Absatz 2 der Verfahrensordnung diesem Antrag statt. Die Rechtssache 34/86 sollte somit vorgezogen werden. Ein Antrag des Parlaments auf Verlängerung der Frist für die Einreichung der Klagebeantwortung wurde abgelehnt. Der Rat verzichtete auf eine Erwiderung. Drei der fünf Staaten, die Klage erhoben hatten (Frankreich, das Vereinigte Königreich und die Bundesrepublik), traten dem Rechtsstreit auf Seiten des Rates bei. Die beiden ersten Staaten gaben schriftliche Erklärungen ab, der dritte beschränkte sich darauf, in der mündlichen Verhandlung (vom 30. April 1986) aufzutreten.
Diese Schlußanträge beziehen sich somit auf den Rechtsstreit zwischen Rat und Parlament. Die zur Begründung der übrigen Klagen vorgebrachten Argumente stimmen jedoch, abgesehen von den natürlichen Unterschieden in der Gewichtung und von den weniger verständlichen Abweichungen in der Anzahl, weitgehend mit denjenigen überein, auf die ich sogleich eingehen werde.
2.
Wie wir alle wissen, ist dies nicht das erste Mal, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaft mit einer Klage angegriffen wird. Ich erinnere an die Rechtssachen 48/81 (Bundesrepublik Deutschland/Kommission), 72/82 (Rat/Parlament) und 73/82 (Rat/Kommission): Die erste betraf den zweiten Nachtragshaushaltsplan für 1980 und den Haushaltsplan für 1981, Gegenstand der anderen war der Haushaltsplan für 1982. Es wurden jedoch rechtzeitig politische Kompromisse geschlossen, so daß die jeweiligen Verfahren nicht über die schriftliche Phase hinausgingen. Sie wurden daher mit Beschlüssen vom 20. Januar 1982 und vom 14. Juli 1982 aus dem Register gestrichen. Es trat sogar der Fall ein, daß ein Hauptakteur des Haushaltsverfahrens drohte, sich an den Gerichtshof zu wenden, um die Verurteilung eines anderen Organs oder eines Mitgliedstaats wegen eines für rechtswidrig erachteten Verhaltens zu erreichen. So — dies ist aber nur eines der möglichen Beispiele — eröffnete die Kommission ein Verfahren nach Artikel 175 EWG-Vertrag gegen den Rat, um ihn zu zwingen, den Bedarf der Gemeinschaft durch geeignete Finanzmaßnahmen zu decken und die landwirtschaftlichen Referenzpreise festzusetzen.
Das ist nicht alles. Die Situation, über die sich der Rat beklagt, ist alles andere als neu: Wie wir sehen werden, wiederholt sie sich vielmehr seit Jahren — gewiß schon seit 1975 — und jährlich mit ähnlichen, wenn nicht gar identischen Merkmalen. Warum also die von mir zu Beginn erwähnte Flut von Klagen? Warum insbesondere gerade diesmal diese Entschlossenheit der Kläger und vor allem des Rates, warum die Absicht, nicht mehr nur Druck auszuüben oder zu drohen, sondern ein Urteil zu erlangen? Meines Erachtens gibt es zwei mögliche Antworten auf diese Fragen: eine rechtliche und eine politische.
In rechtlicher Hinsicht hinderten zwei Faktoren den Rat in der Vergangenheit daran, eine Entscheidung des Gerichtshofes anzustreben. Der erste — uneingestandene, aber offensichtliche — war seine Erkenntnis, daß das im Vertrag vorgesehene Verfahren für die Aufstellung und die Annahme des Haushaltsplans fast unmöglich durchzuführen war, so daß er, um es flexibler zu gestalten, interne Regeln aufgestellt hatte und der Gemeinsamen Erklärung der Organe von 1982 beigetreten war. Der andere Faktor war die Ungewißheit — die jahrelang haben mußte, wer sich mit dem Gemeinschaftsrecht befaßte — darüber, ob der Gerichtshof gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag befugt sei, die Rechtmäßigkeit von Handlungen des Parlaments zu überwachen. Nun, zumindest dieser zweite Faktor ist heute weggefallen. Nachdem der Gerichtshof ihn mit den Entscheidungen über den Sitz und die Arbeitsorte des Parlaments (Urteile vom 10. Februar 1983 in der Rechtssache 230/81, Slg. 1983, 255, und vom 10. April 1984 in der Rechtssache 108/83, Slg. 1984, 1945) ins Wanken gebracht hatte, räumte er ihn in dem unlängst ergangenen Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83 (Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339) ein für allemal aus dem Weg.
Auf politischer Ebene sind die Vorgänge, die die frühere Zurückhaltung und die gegenwärtige Härte des Rates erklären, vor dem Hintergrund dessen zu sehen, daß dem Haushalt in der natürlichen Dialektik zwischen den beiden Repräsentativorganen der Gemeinschaft entscheidende Bedeutung zukommt. Die Strategie des Parlaments wird von der Geschichte der westlichen Institutionen (wer erinnert sich nicht der Machtprobe zwischen Unterhaus und Jakob L?) und einer elementaren Voraussicht diktiert: Je mehr sein Einfluß auf die Aufstellung des Haushaltsplans zunimmt, desto weniger Widerstand wird seinen Forderungen nach neuen Befugnissen und damit nach mehr Demokratie in der Gemeinschaftsordnung entgegengesetzt werden können. Demgegenüber verweist der Rat auf Realitäten, die unerfreulich sein mögen, jedoch schwerlich bestritten werden können. Die Gemeinschaftsmittel mögen zwar — so läßt sich sein Gedankengang rekonstruieren — „Eigenmittel“ sein, und manche Politologen mögen daraus herleiten, daß der Haushaltsplan bereits föderal ausgerichtet ist. Aufzubringen und der Gemeinschaft zur Verfügung zu stellen haben diese Mittel jedoch, abgesehen von den EGKS-Umlagen, immer die Staaten. Daher sind, um es kurz zu sagen, sie die eigentlichen Steuerzahler. Dann kommt auch ihnen über das Organ, durch das sie repräsentiert werden, das größere Gewicht bei der Entscheidung über den Umfang der Ausgaben zu.
Die Frage ist jedoch: Ist ein solches Begehren, und sei es auch mit gelehrten Begriffen verbrämt, justitiabel? Und selbst wenn es dies sein sollte, wäre nicht die Therapie schlimmer als die Krankheit? Gibt es etwas Gefährlicheres, als die Lösung von Verfassungskonflikten den Gerichten anzuvertrauen und auf diese Weise deren bereits allzu große Macht noch zu erweitern? Dies waren nach meiner Meinung die Zweifelsfragen, die den Rat jahrelang davon abhielten, sich wegen seines Dauerstreits mit dem Parlament an Sie zu wenden. Institutionen können jedoch nicht weniger als Personen eines Zustande ständiger Spannung und der ewigen Suche nach Kompromissen überdrüssig werden, vor allem wenn der Gegner aus jedem Kompromiß gestärkt hervorgeht und wenn seine auf eine immer längere Praxis gestützten und daher immer „legitimeren“ Forderungen ständig zunehmen. Die Ansicht von der Krankheit und ihrer Therapie kehrt sich dann schlußendlich um. Das Gericht zu befassen ist zwar riskant, aber nur das Gericht kann einen Prozeß, bei dem die Stellung des Klägers ständig schwächer wird, an einem Punkt anhalten, an dem sie noch die stärkere ist. Es kann deshalb auch von Vorteil sein, vor Gericht zu gehen.
3.
Der Sachverhalt der Rechtssache und das Vorbringen der Beteiligten stützen meines Erachtens in vollem Umfang diese Wiedergabe. Bevor ich darauf eingehe, möchte ich jedoch den größeren rechtlichen Hintergrund des vorliegenden Rechtsstreits darstellen. Das bedeutet vor allem eine Analyse der Phasen, in die das Verfahren der Aufstellung und der Annahme des Haushaltsplans nach den Artikeln 203 EWG-Vertrag, 78 EGKS-Vertrag und 177 EAG-Vertrag (in der Fassung der Vertragsnovellen vom 22. April 1970 und 22. Juli 1975) zerfällt. Dabei handelt es sich um sieben Phasen oder Stufen.
Erste Phase: Die Kommission setzt vor dem 1. Mai eines jeden Jahres nach Anhörung des Ausschusses für Wirtschaftspolitik den Höchstsatz für die Erhöhung der nichtobligatorischen Ausgaben (NOA), d. h. der Ausgaben fest, die sich nicht zwingend aus den Verträgen oder den aufgrund der Verträge erlassenen Rechtsakten ergeben. Bei der Ermittlung dieses Satzes sind gemäß Artikel 203 Absatz 9 Unterabsatz 2 erster, zweiter und dritter Gedankenstrich drei makroökonomische Daten zu berücksichtigen: a) die „Entwicklung des in Volumen ausgedrückten Bruttosozialprodukts (BSP) in der Gemeinschaft“, wobei die Berechnung anhand des Indikators des realen BSP erfolgt, der danach in einen nominalen Indikator umzurechnen ist; b) die „durchschnittliche Veränderung der Haushaltspläne der Mitgliedstaaten“, die (aufgrund eines nominalen Indikators) anhand der Ausgaben der Zentralverwaltungen zu veranschlagen ist; c) die „Entwicklung der Lebenshaltungskosten während des letzten Haushaltsjahres“, die mit Hilfe eines Indikators zu messen ist, der die Umrechnung des realen in das nominale BSP ermöglicht (Deflator des BSP).
Zweite Phase: Die Kommission verabschiedet vor dem 1. Juli den Vorentwurf für den Haushaltsplan. Darin faßt sie die von jedem Organ aufgestellten Voranschläge zusammen und fügt eine Stellungnahme bei, die abweichende Voranschläge enthalten kann. Spätestens am 1. September übermittelt sie den Vorentwurf dem Rat (Artikel 203 Absätze 2 und 3 Unterabsatz 1).
Dritte Phase: Der Rat berät in erster Lesung über den Vorentwurf. Er stellt den Entwurf des Haushaltsplans mit qualifizierter Mehrheit auf und leitet ihn spätestens am 5. Oktober dem Parlament zu (Artikel 203 Absatz 3 Unterabsatz 3 und Absatz 4 Unterabsatz 1).
Vierte Phase: Das Parlament berät in erster Lesung über den vom Rat aufgestellten Entwurf. Es ist berechtigt, ihn mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder in bezug auf die NOA abzuändern und mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen Änderungen in bezug auf die obligatorischen Ausgaben (OA) vorzuschlagen. Hat das Parlament binnen 45 Tagen nach Entgegennahme des Entwurfs seine Zustimmung dazu erteilt oder ihn weder abgeändert noch Änderungen dazu vorgeschlagen, so „ist“ bzw. „gilt der Haushaltsplan als endgültig festgestellt“. Im Falle von Abänderungen und/oder Änderungsvorschlägen wird der Entwurf wieder dem Rat zugeleitet (Artikel 203 Absatz 4 Unterabsätze 3, 4 und 5).
Fünfte Phase: Bei der zweiten Lesung verfügt der Rat über fünfzehn Tage, um über die Abänderungen und die Änderungsvorschläge von Seiten des Parlaments zu entscheiden. Abänderungen kann er mit qualifizierter Mehrheit ändern. Hinsichtlich der Änderungsvorschläge ist das Verfahren komplizierter. Diejenigen, die nicht zu einer Erhöhung der Ausgaben führen, gelten als angenommen, wenn der Rat sie nicht mit qualifizierter Mehrheit ausdrücklich ablehnt. Bei denjenigen, die zu einer solchen Erhöhung führen, kommt die entgegengesetzte Regel zur Anwendung: Sie gelten als abgelehnt, wenn sie nicht mit derselben Mehrheit ausdrücklich angenommen werden. Aber dies ist nicht alles. Hat der Rat einen Änderungsvorschlag abgelehnt, so kann er ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit entweder den im Entwurf stehenden Betrag beibehalten oder einen anderen Betrag festsetzen.
Hat der Rat die Abänderungen nicht geändert und sind die Änderungsvorschläge angenommen worden, „so gilt der Haushaltsplan als endgültig festgestellt“. Anderenfalls wird der Entwurf erneut dem Parlament zugeleitet (Artikel 203 Absatz 5).
Sechste Phase: In zweiter Lesung ist das Parlament nicht mehr berechtigt, die OA abzuändern. Es kann dagegen binnen fünfzehn Tagen nach Vorlage des Entwurfs mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder und mit drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen die vom Rat an den Abänderungen des Parlaments vorgenommenen Änderungen ändern oder ablehnen. Es kann außerdem „aus wichtigen Gründen“ und unter noch strengeren Voraussetzungen (Mehrheit der Abgeordneten und zwei Drittel der abgegebenen Stimmen) den Haushaltsplan insgesamt ablehnen und die Vorlage eines neuen Entwurfs verlangen (Artikel 203 Absätze 6 und 8).
Bei den NOA hat also das Parlament das letzte Wort. Die Ausübung dieses Vorrechts ist jedoch verschiedenen Beschränkungen unterworfen. So müssen die durch den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben gezogenen Grenzen eingehalten werden (Artikel 203 Absatz 10). Der von der Kommission festgesetzte Höchstsatz der Erhöhung kann nur unter zwei Voraussetzungen überschritten werden. Die erste ist als „Manövriermasse“ bekannt: Liegt bei den NOA die Erhöhung, die aus dem vom Rat aufgestellten Entwurf hervorgeht, über der Hälfte des von der Kommission ursprünglich mitgeteilten Höchstsatzes, so kann das Parlament in Ausübung seines Abänderungsrechts den Gesamtbetrag der Ausgaben noch erhöhen, aber nur bis zur Hälfte dieses Satzes (Artikel 203 Absatz 9 Unterabsatz 4). Die zweite Voraussetzung ist die „Übereinstimmung“ zwischen den Hauptbeteiligten des Verfahrens: Erfordert die Tätigkeit der Gemeinschaft eine Überschreitung des Höchstsatzes, so kann ein neuer Satz festgelegt werden, aber nur im Rahmen einer Übereinkunft zwischen dem Rat, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, und dem Parlament, das mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder und mit drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen entscheidet (Artikel 203 Absatz 9 Unterabsatz 5).
Siebte Phase:„Nach Abschluß des Verfahrens ... stellt der Präsident [des Parlaments] fest, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist“ (Artikel 203 Absatz 7).
4.
Wie dieser kurze Überblick erkennen läßt, enthält Artikel 203 zwei Gruppen von Bestimmungen, die verschiedenen Zielen entsprechen und diese mit unterschiedlichen Mitteln verfolgen. Das Ziel der Absätze 3 bis 7 ist es, den „Pendelverkehr“ zwischen Rat und Parlament so rationell wie möglich zu organisieren. Ihnen liegt der Grundsatz der Gleichheit der beiden Organe zugrunde, denen jeweils ein „letztes Wort“ zusteht (für die OA dem Rat, für die NOA dem Parlament). Die Technik, deren sie sich bedienen, besteht darin, daß bestimmte Mehrheiten vorgeschrieben und Fristen festgesetzt werden (ist eine bestimmte Anzahl von Tagen verstrichen und wird eine bestimmte Mehrheit nicht erreicht, so gilt der von der Gegenseite vorgelegte Text als angenommen). In einem ganz anderen Zusammenhang steht Absatz 9. Sein Ziel ist es, den Anstieg der Gemeinschaftsausgaben in bezug auf einen für alle Organe verbindlichen Höchstsatz festzulegen. Die Regel, auf die er sich stützt, ist das Einvernehmen zwischen den Beteiligten. Mit anderen Worten, dieser Satz kann nur überschritten werden, wenn beide Mitglieder der „Doppelherrschaft“ über die Gemeinschaftsfinanzen sich darüber einigen, ob und in welcher Höhe er überschritten werden soll.
Damit hat es aber noch nicht sein Bewenden. Ein Blick auf die Materialien zur Vertragsnovelle vom 22. April 1970 zeigt, daß die beiden Kategorien von Bestimmungen auch unterschiedlicher Herkunft sind. So findet sich der „Pendelverkehr“ im Entwurf der Kommission, während Absatz 9 auf eine Initiative des Rates zurückgeht, die dieser in seiner 102. Sitzung (vom 5. bis 7. Februar 1970) beschloß. Das Schlußkommunique dieser Sitzung (dazu verweise ich auf „Les ressources propres aux Communautés européennes et les pouvoirs budgétaires du Parlement européen — Recueil de documents“, herausgegeben vom Europäischen Parlament, Juni 1970, S. 157) enthält in der Tat einen Text, der fast wörtlich mit dem später in den Vertrag eingefügten übereinstimmt. Es läßt sich daher sagen, daß dem Artikel 203 zwar keine Antinomie, aber ein latentes ungelöstes Spannungsverhältnis zwischen unterschiedlichen Interessen und Methoden zugrunde liegt.
5.
Hierin liegt meines Erachtens der technische (oder jedenfalls nicht streng politische) Grund für die Hindernisse, auf die die Versuche stießen, diese Regelung anzuwenden. Mit diesen Versuchen werde ich mich in den drei folgenden Abschnitten befassen, und es dürfte sich nicht um überflüssige Abschnitte handeln, wenn es stimmt, wie Oliver W. Holmes gesagt hat, daß „a page of history is worth a volume of logic“ (N. Y. Trust Co./Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
Eine Vorbemerkung ist jedoch zweckdienlich. In der Überschreitung des Satzes sahen die Autoren der ersten Vertragsnovelle einen, um das mindeste zu sagen, pathologischen Vorgang, so daß sie in der ursprünglichen Fassung von Absatz 9 (d. h. Artikel 203 Absatz 8 Unterabsatz 5 des Vertrages vom 22. April 1970) nur „in Ausnahmefällen“ für praktikabel erachtet wurde. In den folgenden fünf Jahren nahmen die NOA — die ursprünglich nur in der Summe der Personalausgaben und der Ausgaben zur Finanzierung der Organe bestanden — jedoch beträchtlich an Umfang zu und stiegen von 3 auf 15 % des Haushalts an. Dieser Vorgang, der offensichtlich auf den Aktivismus des Parlaments und insbesondere auf die Art und Weise, wie dieses sein „letztes Wort“ ausübte, zurückzuführen war, veranlaßte den Verfassungsgeber zur Revision des von mir beschriebenen Konzepts. Man hatte eingesehen, daß die Überschreitung des Satzes zum Normalfall werden und sich wohl alljährlich wiederholen würde. In der Vertragsnovelle von 1975 wurde deshalb die Bezugnahme auf den Ausnahmecharakter des entsprechenden Verfahrens gestrichen.
Wenden wir uns jetzt der nunmehr zehnjährigen Praxis zu, die sich bei der Anwendung des Artikels 203 herausgebildet hat. Dabei werden wir vor allem die Verfahren untersuchen, nach denen die Übereinstimmung zwischen den beiden Haushaltsbehörden erzielt wurde, und auf die — bisweilen offenbarten, bisweilen verschwiegenen — Pläne eingehen, die deren Durchführung maßgeblich beeinflußten. Wie ich bereits erwähnt habe, bemerkten die Beteiligten schnell, daß diese Einigung alles andere als leicht zu erzielen sein würde und daß dadurch ihre bereits schwierigen Beziehungen noch konfliktreicher gestaltet würden. Unter anderem gab es Unklarheiten über den richtigen Zeitpunkt, zu dem die Einigung zu erzielen sei. In jenen Jahren ging man nämlich davon aus, daß Absatz 6, wonach der Entwurf innerhalb von fünfzehn Tagen nach seiner Rückgabe an das Parlament angenommen ist oder als angenommen gilt, dem in Absatz 9 niedergelegten Grundsatz — der Möglichkeit, den Höchstsatz zu erhöhen — vorgehe. Mit anderen Worten, die Übereinstimmung über den neuen Satz hätte spätestens bis zum Ablauf dieser Frist herbeigeführt werden müssen.
Aber wann genau? Dazu gingen die Auffassungen auseinander. Die einen hielten den Beginn des Verfahrens für den richtigen Zeitpunkt, andere die zweite Lesung des Rates, wieder andere den Abschluß der sechsten Phase, genauer, den kurzen Zeitraum zwischen der Annahme durch das Parlament in zweiter Lesung und der förmlichen Feststellung durch den Präsidenten. Die Ungewißheit und die daraus folgende Furcht, keine rechtzeitige Übereinstimmung zu erzielen, waren so groß, daß die Beteiligten im Jahre 1974 auf die Anwendung von Absatz 9 verzichteten. Das Parlament zog die Änderungen zurück, die zu einer Überschreitung des Höchstsatzes hätten führen können, und der Rat verpflichtete sich ihm gegenüber, beim Pariser Gipfel der Staatsbzw. Regierungschefs „zum Ausgleich“ einem Nachtragshaushalt zuzustimmen.
Es liegt jedoch auf der Hand, daß die Regelung kein toter Buchstabe bleiben konnte. 1975 wurde somit eine Lösung ersonnen, die sie zwar andeutungsweise anerkannte, in Wirklichkeit jedoch aufgab und auf die meines Wissens auch bei den folgenden Haushaltsplänen, zumindest aber bei denen für 1980 und für 1983, zurückgegriffen wurde. Sie sah im wesentlichen vor, daß die Übereinstimmung sich nicht auf einen neuen Satz, sondern auf eine Globalerhöhung der NOA beziehen und daß verfahrenstechnisch das „Plazet“ des Rates in die Niederschrift einer Sitzung aufgenommen werden solle, die nach der zweiten Lesung und unmittelbar vor der förmlichen Feststellung durch den Präsidenten stattzufinden habe (der Mechanismus scheint jedoch nicht immer wunschgemäß funktioniert zu haben: Isaac, „La rénovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970“in Revue trimestrielle de droit européen, 1977, S. 764, weist z. Β. darauf hin, daß 1976 das „Plazet“ einige Stunden nach der Feststellung durch den Präsidenten erteilt wurde).
Dieses Verfahren hatte zwei Vorteile: Die jährlichen Auseinandersetzungen über die Klassifizierung der Ausgaben und über den Umgang des Parlaments mit seiner Manövriermasse zu verbergen oder abzuschwächen und dem Einigungsprozeß seinen politischen Charakter ganz wiederzugeben, den er nach Ansicht der Beteiligten haben mußte und den der Vertrag ihm dadurch genommen hatte, daß er ihn auf ein Ziel ausgerichtet hatte — die Festlegung des neuen Satzes —, das alles in allem zweitrangig war. Für das letzte besonders bedeutsame Ergebnis gibt es zahlreiche Zeugnisse. Ich beschränke mich darauf, das damalige Mitglied der Kommission für den Haushalt Cheysson und den Abgeordneten Aigner zu zitieren. Der zwischen Rat und Parlament in die Wege geleitete „echte Haushaltsdia-log“, so Cheysson im Dezember 1975, habe „den juristischen Rahmen, d. h. Artikel 203, ... weit überschritten“. Der „entscheidende politische Dialog“, fügte Aigner hinzu, habe die Fristen für die Festlegung des neuen Satzes in den Schatten gestellt, so daß sie „weder vom Rat... noch vom Parlament eingehalten“ würden. Und weiter: „Dieses schematische Konzertierungsverfahren funktioniert nicht. Der gesamte Artikel 203 also und vor allem Absatz 8 [heute 9] sind... einfach [unanwendbar]. Wir wären zu keinem Ergebnis gekommen, wenn wir nicht... den Mut gehabt hätten, uns in einem Gentleman's Agreement über... diese Bestimmungen hinwegzusetzen und im Sinne dieser Bestimmungen einen Kompromiß zu finden“ (ABL, Anhang Nr. 197, 5. 81 und 56).
6.
Das Gentleman's Agreement mußte allerdings so präsentiert werden, daß es mit Absatz 9 vereinbar erschien. Anderenfalls wäre schnell erkannt worden, aus welch brüchigem Stoff die von mir erwähnte formale Anerkennung war. Diesem Erfordernis beugte sich der Rat 1976, als er die Willensübereinstimmung zwischen den beiden Organen über den Gesamtbetrag der Mittelansätze für die NOA als „stillschweigende“ Übereinstimmung über den neuen Satz auslegte. Dieser an sich schlaue Einfall kam ihn jedoch teuer zu stehen. 1978 verabschiedete nämlich das Parlament in erster Lesung zwei Abänderungen, die die Ausstattung des Regionalfonds von 620 Mio ERE auf 1 Mrd ERE erhöhten. Da sich in zweiter Lesung im Rat weder die erforderliche Mehrheit zu ihrer Ablehnung oder Änderung (Absatz 5) noch diejenige zur Festlegung des neuen Höchstsatzes (Absatz 9) fand, wurden sie angenommen. Das Parlament beschränkte sich darauf, von der Verfahrensfalle Kenntnis zu nehmen, in die die Gegenseite getappt war, und sein Präsident stellte die endgültige Feststellung des Haushaltsplans unter Hinweis darauf fest, daß sich die Zustimmung des Rates „implizit“ aus der fehlenden Ablehnung — also der Annahme — der vom Parlament vorgenommenen Abänderungen ergebe.
Die anschließende Krise wurde bekanntlich durch die Annahme eines Berichtigungshaushalts gelöst, war jedoch nicht ohne Folgen für die späteren Ereignisse. Ich denke vor allem an die — im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits allerdings in Vergessenheit geratene — Lehre, die der Rat und die Kommission daraus zogen, wie das Parlament die These von der stillschweigenden Übereinstimmung aufgefaßt und angewendet hatte. So hielt das Mitglied der Kommission Tugendhat nachdrücklich „zwei gesonderte Beschlüsse“ für erforderlich (Hervorhebung von mir), und Präsident Lahnstein erklärte, daß „das Haushaltsverfahren ... nicht abgeschlossen [sei] und der Präsident des Parlaments ... den Haushalt nicht als endgültig festgestellt erklären“ könne, ehe die Beteiligten nicht ein echtes „Einvernehmen hergestellt“ hätten (ABl, Anhang Nr. 237, S. 46 und 161). Mit anderen Worten: Die Übereinstimmung ist und bleibt stillschweigend, muß jedoch — das Wortspiel sei mir verziehen — ausdrücklich zustande kommen. Damit der neue Satz als festgelegt gelten kann, müssen also die beiden Behörden expressis verbis Einvernehmen über die Globalerhöhung der NOA erzielen.
Ich möchte hinzufügen, daß die Ungeniertheit des Parlaments auch unter den Mitgliedstaaten Reaktionen zur Folge hatte. Vor allem Dänemark, Frankreich und das Vereinigte Königreich weigerten sich, das Verfahren als abgeschlossen anzusehen, und schlossen daraus, daß die Gemeinschaft nach dem System der vorläufigen Zwölftel funktioniere (Artikel 204). Was jedoch bedeutsamer ist — und dies ist das erste Beispiel für ein Vorgehen, das sich wiederholen wird, bis es in unserem Streitfall eine vorläufige Legitimierung erfährt (dazu später unter Nr. 9) —, sie entrichteten ihren Anteil an den „eigenen Mitteln“ auf der Grundlage der vom Rat in erster Lesung verabschiedeten Zuweisungen.
Das Parlament war jedoch von dieser allgemeinen Revolte nicht allzusehr beeindruckt. Es beschränkte sich darauf, die vielleicht etwas grobe Strategie zu verfeinern, von der ich gerade gesprochen habe. So griff es in dem Verfahren zur Annahme des zweiten Nachtragshaushalts für 1980 (das zur gleichen Zeit wie das Verfahren für den Haushalt 1981 durchgeführt wurde) auf die Manövriermasse zurück, die es im Vorjahr nicht ausgeschöpft hatte, und da im Rat erneut nicht die erforderliche Mehrheit für die Ablehnung seiner Abänderungen zustande kam, wurden diese angenommen. Die Folge war, daß sich die Erhöhung der NOA für 1980 in der Berechnungsgrundlage derselben Ausgaben für das folgende Haushaltsjahr niederschlug. Die Mittelansätze, die sich daraus aufgrund des von der Kommission mitgeteilten Höchstsatzes ergaben, überschritten das Maß, auf das der Rat sie hatte beschränken wollen.
Ein neuer Erfolg also, der diesmal im Rahmen der Manövriermasse erzielt wurde. Diese größere Korrektheit wurde honoriert und verhinderte, daß die Koalition von 1978 wieder zustande kam. Zwar beklagte sich der Rat, wenngleich alles in allem zurückhaltend, über einen „Verfahrensmißbrauch“, die Kommission erklärte jedoch durch Präsident Thorn, sie halte den Haushaltsplan für „rechtsgültig und wirksam“. Die Staaten nahmen unterschiedliche Standpunkte ein. Die einen (Belgien, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland) wandten das System der Zwölftel an — deshalb wurden sie von der Kommission beschuldigt, den Vertrag zu verletzen — oder wandten sich an den Gerichtshof (die Bundesrepublik Deutschland: Rechtssache 48/81), allerdings mit dem Antrag, das Verfahren auf unbestimmte Zeit auszusetzen. Die anderen nahmen ihre Zahlungen auf der Grundlage des Haushaltsplans für 1981 vor, darunter Irland, Italien, die Niederlande, das Vereinigte Königreich ohne Vorbehalt, Dänemark und Luxemburg mit Vorbehalt.
Das Verfahren von 1980 war jedoch nur ein kurzer Lichtblick. 1981 kam es wieder zur Konfrontation, und dies unter Umständen, die in erstaunlicher Weise an die Ereignisse der vorliegenden Rechtssache erinnern. In zweiter Lesung erhöhte der Rat die Mittelansätze für die NOA über den Höchstsatz hinaus und schlug dem Parlament vor, gemeinsam einen neuen Satz festzulegen. Das Parlament lehnte das Angebot ab und machte einen neuen Schachzug: Es griff, abgesehen von der Erhöhung des Satzes und unmittelbar bevor sein Präsident die Annahme des Haushaltsplans feststellte, auf seine Manövriermasse zurück. Die Proteste waren noch erregter als 1978 und beschränkten sich dieses Mal nicht auf den politischen Bereich. Wie ich in Abschnitt 2 erwähnt habe, erhob der Rat vor dem Gerichtshof Klage gegen a) das Parlament mit dem Antrag, die förmliche Feststellung und den damit verbundenen Haushaltsplan für nichtig zu erklären (Rechtssache 72/82); b) die Kommission, wobei er eine Maßnahme zur Durchführung dieses Haushaltsplans anfocht und eine Inzidentprüfung der Rechtmäßigkeit des Haushaltsplans beantragte (Rechtssache 73/82).
7.
Bekanntlich verhinderte ein weiterer Kompromiß, daß die beiden Streitsachen ihren natürlichen Lauf nahmen. Seine Unzulänglichkeit wurde jedoch plötzlich ebenso offensichtlich wie diejenige der neuen Lesungen, die zur Manipulierung der Regelung gewiß anschließend durchgeführt worden wären. Nach so vielen Experimenten und Auseinandersetzungen war die Zeit reif für eine Lösung, die nicht nur dazu bestimmt war, vorübergehend Löcher zu stopfen, sondern die verbindlich formuliert, und soweit menschliche Dinge dies sein können, dauerhaft sein sollte. In diesem Bestreben hatte der Rat im übrigen bereits nach dem Schock von 1978 einen Versuch unternommen. Die Probleme, mit denen wir konfrontiert sind, hatte er gemeint, werden nicht durch Auslegung oder Änderung des Vertrages, sondern dadurch gelöst, daß so genau wie möglich festgelegt wird, wie die ausschlaggebenden Absätze 5 und 9 anzuwenden sind. Mit anderen Worten sollte klargestellt werden, wie weit die Abstimmung über die parlamentarischen Abänderungen und über die Festlegung des neuen Satzes gehen kann.
Aus diesem Grund wurde ein interner „Kodex“ herausgegeben — der in der Sitzung vom 22. März 1979 mit nur einer Gegenstimme, derjenigen der Niederlande, angenommen wurde —, in dem das Verfahren bei der zweiten Lesung geregelt ist (wegen seines Wortlauts verweise ich auf Strasser, „Le budget 1979 — Bilan d'une procédure — Difficultés politiques et juridiques — Perspectives pour une nouvelle année“ in Revue du marché commun, 1979, S. 251). Sein Hauptziel war es zu verhindern, daß die vom Rat gebilligten Änderungen den Höchstsatz überschritten, den der Rat für akzeptabel hielt, und sie bis auf den Satz zurückzuführen, den die für die Übereinstimmung mit dem Parlament notwendige Mehrheit festgelegt hatte. Was den Verfahrensablauf anbelangt, so ist Buchstabe c erwähnenswert. Dort heißt es: „Si le taux maximal que le Conseil a retenu dépasse le taux maximal constaté, le Conseil propose à l'Assemblée ce nouveau taux pour amorcer la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa.“
Ich habe von dem niederländischen Widerstand gesprochen. Die Regierung in Den Haag war in der Tat an einen Antrag gebunden, den die Zweite Kammer der Generalstaaten am 13. Februar 1979 angenommen hatte und der sie verpflichtete, jede einseitig vom Rat beschlossene Auslegung des Artikels 203 zurückzuweisen. In diesem Antrag hieß es: a) Im Sinne der fraglichen Bestimmung seien Rat und Parlament gemeinsam für das Haushaltsverfahren verantwortlich; b) in der Zuständigkeit für den Haushalt sei eine grundlegende Zuständigkeit des Parlaments und ganz besonders eines — was bald der Fall sein werde — in allgemeiner Wahl gewählten Parlaments zu sehen; c) Artikel 203 sei von den beiden Haushaltsbehörden einvernehmlich auszulegen.
Es ist möglich und sogar wahrscheinlich, daß die Argumente des niederländischen Parlaments zutreffend waren. Der Kodex vom 22. März 1979 wies jedoch einen erheblicheren Mangel als seine ungewisse Rechtmäßigkeit auf: Er war, wie gesagt, „interner“ Natur und nur für das Organ verbindlich, das ihn aufgestellt hatte. Diese Schwäche erklärt zum einen, weshalb es ihm nicht gelang, die Krisen von 1979 und von 1980 zu verhindern, und zum anderen, weshalb man aufgrund dieser Krisen die Überzeugung gewann, daß die von mir angesprochene wirksame und dauerhafte Lösung auf einer Einigung beruhen müsse. Deshalb begann man, sich um ein derartiges Ergebnis zu bemühen, und die Anstrengungen waren von Erfolg gekrönt. Nach zügigen, aber nicht oberflächlichen Verhandlungen unterzeichneten Parlament, Rat und Kommission am 30. Juni 1982 eine „Gemeinsame Erklärung über verschiedene Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Abwicklung des Haushaltsverfahrens“ (ABl. C 194, S. 1).
Dieses Papier besteht a) aus einer Präambel; b) aus vier Teilen betreffend die Klassifizierung der Ausgaben, die Klassifizierung neuer Haushaltslinien oder bereits vorhandener Haushaltslinien, deren Rechtsgrundlage geändert wurde, die Zusammenarbeit zwischen den Organen im Rahmen des Haushaltsverfahrens sowie sonstige Fragen; c) aus einer Anlage, in der die Haushaltslinien des Haushaltsplans für 1982, untergliedert in OA und in NOA, wiedergegeben sind. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache sind Abschnitt III und die Absätze 1 und 2 des Abschnitts IV von besonderem Interesse.
Zur Zusammenarbeit zwischen den Organen heißt es: „Der vor der Erstellung des Entwurfs des Haushaltsplans durch den Rat vorgesehene Meinungsaustausch [mit dem] ... Parlament zum Vorentwurf... der Kommission muß so rechtzeitig stattfinden, daß der Rat den Anregungen des Parlaments ... Rechnung tragen kann.“ Drei ganze Absätze des Abschnitts III sind sodann der Anwendung der Vorschrift über den Höchstsatz gewidmet. Erweist sich — so die Regelung in diesen Absätzen —, daß das Verfahren nur dann abgeschlossen werden kann, wenn für die Erhöhung der NOA neue Sätze für die Zahlungsermächtigungen und/oder für die Verpflichtungsermächtigungen festgelegt werden (beide Sätze können auf unterschiedlichen Niveaus festgelegt werden), so treten die Präsidenten der drei Organe unverzüglich zusammen. Unter Berücksichtigung der gegebenen Positionen bemühen sie sich, Lösungen zu finden, die geeignet sind, die endgültige Zustimmung des Parlaments und des Rates vor Ende des Jahres zu erhalten. Die Wahrung dieses Termins ist nämlich für das ordnungsgemäße Funktionieren der Gemeinschaft von wesentlicher Bedeutung: Die Beteiligten verpflichten sich daher, alles zu tun, damit er eingehalten werden kann, und für den Fall, daß ihnen dies nicht gelingt, sich weiterhin darum zu bemühen, daß der Haushaltsplan vor dem 31. Januar festgestellt wird. Die Vereinbarung von Parlament und Rat über den neuen Satz legt fest, in welcher Höhe die NOA im Haushaltsplan festgestellt werden.
Ebenfalls in Abschnitt III, aber diesmal in Absatz 5, ist vorgesehen, daß die drei Präsidenten bei Bedarf und auf Antrag eines von ihnen tagen, um die Ergebnisse der Erklärung zu beurteilen, die anstehenden Fragen zu prüfen und gemeinsame Lösungsvorschläge vorzubereiten, die den Organen vorzulegen sind. Schließlich enthalten die Absätze 1 und 2 des Abschnitts IV, der den „sonstigen Fragen“ gewidmet ist, wichtige Klarstellungen zur Manövriermasse des Parlaments. Dort heißt es, daß dieser Spielraum, der mindestens der Hälfte des Höchstsatzes entspricht, von dem Entwurf an in Anspruch genommen wird, den der Rat in erster Lesung erstellt hat, und zwar unter Berücksichtigung etwaiger Berichtigungsschreiben. Die Einhaltung des Höchstsatzes ist bei dem betreffenden Haushaltsplan sowie den Berichtigungs- und/oder Nachtragshaushaltsplänen geboten. Unbeschadet der Festsetzung eines neuen Satzes bleibt der gegebenenfalls nicht in Anspruch genommene Teil des Höchstsatzes für eine etwaige Verwendung im Rahmen der Prüfung eines Entwurfs eines Berichtigungsund/oder Nachtragshaushalts verfügbar.
Der so wiedergegebene Text entging nicht der Kritik. Ich meine jedoch, daß er sie, abgesehen von dem Problem seiner Verbindlichkeit, nicht verdient und daß er allein wegen seiner Existenz positive Auswirkungen hatte. Schauen wir uns an, was mit dem Haushaltsplan für 1984 geschah. Die Kommission hatte eine Erhöhung des Höchstsatzes um 11,6 % festgestellt, in ihrem Vorentwurf dann jedoch erklärt, daß die NOA für die Verpflichtungsermächtigungen um 34,22 % und für die Zahlungsermächtigungen um 13,81 % gegenüber der Berechnungsgrundlage von 1983 erhöht werden müßten. In erster Lesung, reduzierte der Rat die NOA auf einen Betrag, der dem durchschnittlichen Höchstsatz entsprach, während das Parlament unter Mißachtung des Artikels 203 Absatz 9 sich weigerte, über die Berechnungsgrundlage und über den Satz zu verhandeln. Tatsächlich ging es davon aus, daß die Berechnungsgrundlage nicht mit derjenigen des vorhergehenden Haushaltsplans übereinstimme und daß es richtig sei, sie unter Berücksichtigung sowohl des ersten und des zweiten Nachtragshaushalts für 1983 als auch der Mittel zu erhöhen, die — wenngleich sie in dem Dokument vom 30. Juni 1982 als OA klassifiziert worden waren — für Ausgleichszahlungen an das Vereinigte Königreich und die Bundesrepublik Deutschland vorgesehen waren.
So kam es zur zweiten Lesung. Der Rat stimmte einer Reihe von parlamentarischen Änderungen zu. Dabei blieb er in bezug auf die Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen des Höchstsatzes, schlug jedoch dem Parlament eine 14,9%ige Erhöhung des Satzes für die Zahlungsermächtigungen vor. Die Meinungsverschiedenheit war groß, und trotz aller Versuche, sie beizulegen, kam es bald zum Bruch. Das Parlament kam inzwischen ebenfalls zur zweiten Lesung, wobei es von seiner Manövriermasse in einem Umfang Gebrauch machte, den der Rat für „künstlich aufgebläht“ hielt. Es kam zu der Ansicht, daß es dem neuen Satz nicht zustimmen müsse, und verabschiedete den Haushaltsplan. Der Rat protestierte und wies die Gegenseite darauf hin, daß er nicht seine Zustimmung erteilt habe; das Parlament kümmerte sich jedoch nicht darum. Sein Präsident erklärte, er sei nicht der Auffassung, daß „soient réunies les conditions qui déterminent l'application du paragraphe 9“, und stellte die Feststellung des Haushaltsplans fest (20. Januar 1983).
Es folgten die übliche Polemik und die nicht weniger rituellen Reaktionen — hier in Form von Vorbehalten hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Haushaltsplans — von Seiten einiger Mitgliedstaaten (Frankreich, Bundesrepublik Deutschland). Die Atmosphäre war jedoch weniger gespannt als bei anderen Gelegenheiten. Am 23. Januar nahm der Rat vorbehaltlich seiner Stellungnahme zur Klassifizierung bestimmter Ausgaben „zur Kenntnis, daß die Mittelansätze für das Haushaltsjahr 1984 27377288363 ECU für die Zahlungsermächtigungen betrugen“. Weniger als zwei Monate später gestand er zu, daß die Ausgleichszahlungen zugunsten des Vereinigten Königreichs und der Bundesrepublik Deutschland als ŅOA klassifiziert wurden. Mit etwas gutem Willen, den nur die Erklärung vom 30. Juni 1982 möglich gemacht hatte, war der Bruch wieder gekittet worden.
Es ist jedoch eine Konstante der Geschichte, die ich Ihnen erzählt habe, daß guter Wille nur von kurzer Dauer ist. Genau am Vorabend des Haushaltsverfahrens, das zu dem vorliegenden Rechtsstreit führen sollte, nämlich am 4. Dezember 1984, nahm der Rat eine Reihe von „Schlußfolgerungen über die erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der effektiven Durchführung der Schlußfolgerungen des Europäischen Rates betreffend die Haushaltsdisziplin“ an (EP Sitzungsdokumente 1984—1985, Dok. 2-1357/84 vom 7. 1. 1985, Anlage I). Dabei handelt es sich im wesentlichen um eine Abschrift des internen Kodex, mit dem wir uns früher befaßt haben, d. h. um ein Papier, das sich wegen seiner Einseitigkeit bestenfalls als unnütz und schlechtestenfalls als geeignet erwiesen hatte, die Befürchtungen und den Argwohn der Gegenseite zu verstärken, ein Papier, das darüber hinaus auch aufgrund der Regelung von 1982, deren Erfolg unbestritten ist, Makulatur geworden war. Warum es dann wieder zum Leben erwecken? Manche werden es so sehen, daß der Rat mit diesem Manöver seine Muskeln zeigen wollte. Ich würde weniger maliziös eher von einem strategischen Fehler sprechen.
8.
Es ist nunmehr an der Zeit, den Sachverhalt des Rechtsstreits zusammenzufassen. Um Mißverständnisse zu vermeiden, zu denen es wegen des Widerspruchs zwischen den von den Parteien verwandten Zahlen kommen könnte, möchte ich jedoch, bevor ich mich den Kernfragen zuwende, daran erinnern, daß nach Bekunden des Rates (Schreiben seines Präsidenten vom 9. Juli 1985) das Parlament bei der Verabschiedung des Haushaltsplans für 1985 zusätzliche NOA in Höhe von 94,3 Mio ECU für Verpflichtungsermächtigungen und in Höhe von 29,6 Mio ECU für Zahlungsermächtigungen gebilligt hatte. In dem Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans für 1986 nahm nun der Rat im Unterschied zur Kommission und zum Parlament als Berechnungsgrundlage für die Festlegung des Höchstsatzes nicht den Betrag der NOA, die endgültig in den neuen Haushaltsplan aufgenommen worden waren, sondern diesen Betrag abzüglich der von mir angesprochenen zusätzlichen Mittelansätze. Ich werde dagegen von den Zahlen ausgehen, die die Kommission und das Parlament in ihren Unterlagen verwenden. Weder der Rat noch irgendein Mitgliedstaat hatte sich nämlich trotz der Vorbehalte des Rates an den Gerichtshof gewandt, um etwaige rechtswidrige Handlungen des Parlaments im Laufe des Verfahrens für 1985 feststellen zu lassen.
Dies vorausgeschickt, wende ich mich nunmehr dem Verhalten der Parteien in den sieben Phasen zu, in die Artikel 203 das Haushaltsverfahren unterteilt.
Erste Phase: Mit Schreiben vom 23. April 1985 teilte die Kommission der Haushaltsbehörde mit, daß sie einen Höchstsatz für die Erhöhung der NOA von 7,1 % gegenüber den gleichen Ausgaben im Haushaltsplan für 1985 festgestellt habe.
Zweite Phase: Am 31. Juli 1985 legte die Kommission dem Rat den Vorentwurf des Haushaltsplans vor. Dabei wies sie in erster Linie darauf hin, daß sie zwei Ereignissen Rechnung getragen habe, die sich ab 1. Januar 1986 auswirkten: Der Entscheidung des Rates vom 7. Mai 1985, durch die der für die Eigenmittel bestimmte Mehrwertsteueranteil auf 1,4 % heraufgesetzt worden sei, und der Erweiterung der Gemeinschaft um Spanien und Portugal. Die Kommission nannte dann die Ziele, die sie sich in bezug auf die Zehnergemeinschaft gesetzt hatte. In diesem Zusammenhang stellte sie hinsichtlich der NOA fest, daß die „Altlast“, d. h. die Summe der in den früheren Haushaltsjahren eingegangenen Verbindlichkeiten, gegenwärtig auf 10300 Mio ECU zu veranschlagen sei (von denen 8200 auf die drei Strukturfonds entfielen). Zu ihrer Erfüllung seien Zahlungsermächtigungen in Höhe von 4400 Mio ECU (davon 4000 NOA) erforderlich. Dadurch werde die bereits enge verfügbare Marge für die Finanzierung der neuen Gemeinschaftspolitiken noch stärker eingeschränkt. Daher müsse die Zunahme der Verpflichtungs- und der Zahlungsermächtigungen bei den NOA für 1986 auf den Höchstsatz, also auf 7,1 %, begrenzt werden.
Von dieser Regel gab es freilich Ausnahmen. So sollte zur vollen finanziellen Dekkung der Altlast bei den Strukturfonds auf die Rückstellungen der betreffenden Kapitel zurückgegriffen werden. Des weiteren sollte der 7,1%-Rahmen weder auf die Zahlungsermächtigungen für die neuen Politiken noch auf die zweckgebundenen Rückstellungen (Kapitel 100), noch auf die allgemeinen Rückstellungen (Kapitel 101) Anwendung finden. Schließlich hieß es in bezug auf die Auswirkungen der Erweiterung, daß der Entwurf „alle erforderlichen Mittel [vorsieht], damit die neuen Mitgliedstaaten sich von Anfang an entsprechend den in den Beitrittsabkommen vorgesehenen Übergangsverfahren an allen Gemeinschaftspolitiken beteiligen können“. Während der Übergangszeit sollten Spanien und Portugal einen Finanzausgleich erhalten, der sich mit ihrer schrittweisen Integration in die Gemeinschaftspolitiken verringern sollte. Dieser Ausgleich sollte für das erste Jahr 87 % der Mehrwertsteuerzahlungen betragen (Vorentwurf 1986, Band 7, Kommission, Dok. KOM(85) 175 DE, S. A/8).
Unter Bezugnahme auf die im Haushaltsplan für 1985 enthaltenen gleichartigen NOA berechnete die Kommission, daß die Anwendung des Höchstsatzes von 7,1 % eine Erhöhung der Verpflichtungsermächtigungen um mehr als 588 Mio ECU und der Zahlungsermächtigungen um mehr als 435 Mio ECU ermögliche (bei Zugrundelegung der Berechnungsmethode des Rates verringern sich diese Erhöhungen auf 582 bzw. 433 Mio ECU). In absoluten Zahlen wären die NOA demnach auf rund 8882 Mio ECU für die Verpflichtungsermächtigungen und auf etwas mehr als 6568 Mio ECU für die Zahlungsermächtigungen angestiegen. Der von der Kommission ermittelte Gesamtbedarf für die NOA betrug jedoch mehr als 10546 Mio ECU für Verpflichtungen und mehr als 9021 Mio ECU für Zahlungen.
Dritte Phase: In seiner Sitzung vom 8. Juli 1985 wandte der Rat erstmals die „Schlußfolgerungen“ vom 4. Dezember 1984 an und legte den „Bezugsrahmen“ für die NOA auf 8782 Mio ECU für Zahlungen und auf 6537 Mio ECU für Verpflichtungen fest. Zehn Tage später trafen seine Mitglieder mit einer Delegation des Parlaments zusammen. In der Sitzung vom 17. und 18. September 1985 stellten sie den Entwurf des Haushaltsplans auf. Dieser Entwurf sah eine Erhöhung um 578 Mio ECU, das sind 7,08 %, für die Verpflichtungsermächtigungen und um 430 Mio ECU, das sind 7,04 %, für die Zahlungsermächtigungen vor. In absoluten Zahlen beliefen sich die Verpflichtungsermächtigungen auf 8788 Mio ECU und die Zahlungsermächtigungen auf 6533 Mio ECU. Verglichen mit der Summe der Mittelansätze des Vorentwurfs waren sie somit um rund 22 % herabgesetzt worden.
In der Begründung heißt es, der Rat habe „den Auswirkungen, die der Beitritt zweier neuer Mitgliedstaaten ... auf den Haushaltsplan haben wird, Rechnung getragen“ und wolle sie „bereits im ersten Jahr nach ihrem Beitritt an den meisten Gemeinschaftspolitiken beteiligen“. Er sei jedenfalls „bereit, die für den EFRE und den ESF eingesetzten Mittel bei der zweiten Lesung des Haushaltsplanentwurfs zu überprüfen und bei dieser Gelegenheit sicherzustellen, daß die Beträge, die zur Erfüllung der Verpflichtungen aus den Beitrittsverhandlungen gegenüber [Spanien und Portugal] ... erforderlich sind, unter Berücksichtigung der Wiedereinsetzung der zugunsten der Zehn im Haushaltsplan für 1985 eingesetzten Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen für die betreffenden Länder bereitstehen“.
Die Begründung fährt fort, der Rat habe bei seinen Arbeiten auch die „schwierige“ Frage der Altlast geprüft. Er sei davon überzeugt, daß sie von den beiden die Haushaltsbehörde bildenden Organen „gemeinsam“ geregelt werden müsse und daß sich diese Regelung „auf mehrere Haushaltsjahre erstrekken wird“. Deshalb habe er dem Vorsitz einen Sondierungsauftrag erteilt, „um diese Frage in Kenntnis des Standpunktes [des Parlaments] ... zusammen mit der Kommission näher zu prüfen und die Grundzüge einer Lösung festzulegen“ [Entwurf eines Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1986, vom Rat aufgestellt am 17. und 18. September 1985 in Luxemburg, Band 7, „Begründung des Rates“, Dok. 9336/85 (Haushaltsplan 12), S. 9 und 10].
Vierte Phase: Als das Parlament sich anschickte, den vom Rat aufgestellten Entwurf in erster Lesung zu behandeln, war es sich der Grenzen, die seiner Initiative gezogen waren, aber auch der Verantwortung bewußt, die es würde übernehmen müssen. Nach den Berechnungen der Kommission betrug die Manövriermasse (d. h. die wirkliche Erhöhung der NOA gegenüber dem Entwurf des Rates) 294 Mio ECU für die Verpflichtungsermächtigungen und 217 Mio ECU für die Zahlungsermächtigungen. Die NOA hätten daher, abgesehen von der Möglichkeit einer Anhebung des Höchstsatzes, nur um 882 bzw. 652 Mio ECU erhöht werden können. Andererseits ergaben sich aus einem Schreiben der Generaldirektion für Haushalt vom 16. Oktober 1985 besorgniserregende Perspektiven. Darin war zu lesen : „Il résulte du tableau que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts.“
Die Aussprache über den Entwurf fand in der Plenarsitzung vom 9. Oktober und am 11. und 12. November 1985 in Anwesenheit des Präsidenten des Rates Juncker und des Mitglieds der Kommission Christophersen statt. Da diese Debatte ein bezeichnendes Licht auf die Argumente der Parteien wirft, ist es zweckmäßig, sie etwas ausführlicher wiederzugeben.
Bei seiner Erläuterung der Orientierungslinien des von seinem Organ erstellten Dokuments unterstrich Juncker vor allem, daß dieses zumindest in bezug auf den Bestandteil „Beitritt“ noch unvollkommen sei und daß der Rat sich dessen bewußt sei, „damit nur einen ersten Schritt getan“ zu haben. Er verteidigte jedoch nachdrücklich die Entscheidung, den beiden großen Strukturfonds alles das zuzuweisen, was innerhalb der Marge von 7,1 % verblieben sei. Sodann führte er aus: „Es ist nicht unrechtmäßig, den Höchstsatz während der gegenwärtigen Phase des Haushaltsverfahrens zu respektieren. Es ist nicht unrechtmäßig für den Präsidenten des Rates, das Fehlen einer qualifizierten Mehrheit innerhalb seiner Institution für die Festsetzung eines neuen Satzes feststellen zu müssen. Es ist nicht unrechtmäßig, wenn, was den Rat betrifft, die Richtung aufgezeigt wird, die einzuschlagen er sich bei seiner zweiten Lesung veranlaßt sehen wird“ (ABl., Anhang Nr. 2-330, S. 127).
Ganz anders war der Tenor der Stellungnahme des Mitglieds der Kommission Christophersen: Nach den Entscheidungen des Rates seien zwei große Probleme ungelöst geblieben, nämlich die Finanzierung der Erweiterung und das Aufkommen für die Altlast. Die Gemeinschaft sei aufgrund des Beitrittsabkommens gehalten, den eingegangenen wirtschaftlichen Verpflichtungen nachzukommen. Der Rat habe diese Verpflichtungen jedoch „übersehen“, als er die Zahlenangaben der Kommission um mehr als 700 Mio ECU gekürzt habe. Es sei nur zu hoffen, daß er es mit seiner Erklärung ehrlich meine, er wolle diese „unbillige Behandlung“ der beiden neuen Mitgliedstaaten in seiner zweiten Lesung wiedergutmachen. Was sodann die Altlast anbelange, so seien wegen des Niveaus, auf das die Zahlungsermächtigungen im Entwurf festgesetzt worden seien, drastische Auswirkungen auf die Tätigkeit der Strukturfonds zu befürchten. Wenn diese Zahlen gebilligt würden, so bedeute dies zum Beispiel „eine weitgehende Einstellung der Funktion des Sozialfonds bis Mitte 1986“ (ABl., Anhang Nr. 2-330, S. 129).
Nicht weniger scharf war die Kritik aus den Reihen der Abgeordneten: Zum Teil bezog sie sich auf die Methode [durch die Erstellung eines Vorschlags „einschließlich einer Reihe von Intentionen“, die bei der zweiten Lesung verwirklicht werden sollen, habe der Rat versucht, „die erste Lesung des Parlaments zur Farce [zu] machen“ — so die Abgeordneten Fich und von der Vring (ABl., Anhänge Nrn. 2-330, S. 131, und 2-332, S. 26)]; zum Teil hatte sie die von Christophersen angesprochenen Themen zum Gegenstand. Die Vorschrift über den Höchstsatz, führte insbesondere der Abgeordnete Fich aus, gelte „für zwei vergleichbare Si-, tuationen“. Davon könne aber nicht die Rede sein, wenn „aus zehn Ländern zwölf werden! ... Es ist anzunehmen, daß die Zahlenwerte — das Bruttosozialprodukt — in der Gemeinschaft um ca. 9 % ansteigen werden zuzüglich der Inflationsrate. Um das derzeitige Niveau halten zu können, muß [deshalb] ein Steigerungssatz von ungefähr 16 % erreicht werden, und das liegt weit entfernt von dem Wert, der sich nach Artikel 203 rein rechnerisch ergibt“ (ABL, Anhang Nr. 2-330, S. 132). Die Verpflichtungen aus der Vergangenheit, fügte der Abgeordnete Christodoulou hinzu, seien als „außerordentliche Ausgaben“ zu betrachten, die „bei der Steigerungsrate unberücksichtigt bleiben müssen, da sie in keinem Zusammenhang mit der laufenden und regelmäßigen Steigerungsrate gemäß Artikel 203 stehen“ (ABL, Anhang Nr. 2-332, S. 11, 39).
In der Sitzung vom 14. November 1985 kam es zur Abstimmung. Dabei wurden die NOA um 1764 Mio ECU bei den Verpflichtungsermächtigungen und um 1784 Mio ECU bei den Zahlungsermächtigungen erhöht. In absoluten Zahlen stiegen diese Ausgaben auf 10185 bzw. 8132 Mio ECU an und lagen damit um rund 6,3 % unter den Ausgaben im Vorentwurf, während ihr Erhöhungssatz gegenüber der Bemessungsgrundlage von 1985 35,6 % (Verpflichtungen) und 27,1 % (Zahlungen) betrug. Zur Erläuterung seiner Änderungen nahm das Parlament eine Entschließung an, in der der Rat in vielen Punkten kritisiert wurde. Insbesondere wurde bedauert, daß der Rat durch die Anwendung „seiner internen Vorschriften ... es ... versäumt hat, eine vollständige erste Lesung vorzunehmen“, daß er dem Parlament „einen Rumpfhaushaltsentwurf“ vorgelegt und „die Vertragsbestimmungen ... verletzt hat“. Außerdem wurde es für unannehmbar gehalten, daß der Rat entgegen den Bestimmungen von Artikel 199 und den Vorschriften über die Strukturfonds „nicht alle Ausgaben in den Haushaltsplan eingesetzt hat und daß ... weder die Ausgaben für die erweiterte Gemeinschaft noch die Mittel für vertraglich eingegangene Verpflichtungen, aufgrund deren Zahlungen anstehen, ... berücksichtigt wurden“ (Absätze 10 und 11).
Fünfte Phase: In zweiter Lesung (am 26. und 27. November) bewilligte der Rat zusätzliche Mittel für die Erweiterung in Höhe von 500 Mio ECU bei den Verpflichtungsermächtigungen und 321 Mio ECU bei den Zahlungsermächtigungen. Außerdem ersuchte er die Kommission, 1986 einen Berichtigungshaushaltsplan zur Erreichung der Ziele zu unterbreiten, die sie sich gesetzt habe, als sie im Vorentwurf des Haushaltsplans eine Reserve von 250 Mio ECU für die OA vorgeschlagen habe. Bezüglich der Altlast setzte der Rat sodann einen Betrag von 400 Mio ECU fest, von denen 196 Mio auf den EFRE und 204 Mio auf den Sozialfonds entfielen. Bei der Festsetzung dieser Beträge sprach er sich für einen über die nächsten Haushaltsjahre gestaffelten Abbau der Altlast aus, äußerte jedoch die Auffassung, daß insoweit „ein längerer als der von der Kommission in Betracht gezogene Zeitraum vorzusehen ist“, und ersuchte die Kommission, „möglichst flexibel vorzugehen, damit... [ein] ordnungsgemäßes Funktionieren [der Strukturfonds] gewährleistet ist“.
Die Würdigung der vom Parlament vorgenommenen Änderungen nahm der Rat anhand eines genauen Kriteriums vor: Da beide Parteien die gleiche Verantwortung zu tragen hätten, müsse ein Teil der Ausgaben im Zusammenhang mit der Erweiterung und mit der Abtragung der Altlast aus der Manövriermasse des Parlaments finanziert werden. Daher sei den Änderungen in Höhe von 121,9 Mio ECU bei den Verpflichtungsermächtigungen und 100 Mio ECU bei den Zahlungsermächtigungen stattgegeben worden [abgeänderter und mit Änderungsvorschlägen versehener Entwurf des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1986, Einleitung, Dok. Nr. 1, 10773/85 (Haushaltsplan 14)]. In absoluten Zahlen belief sich der Betrag der NOA aufgrund dieser Beschlüsse auf 9278 bzw. 7254 Mio ECU: Er lag somit um 20 % unter dem entsprechenden Betrag im Vorentwurf der Kommission.
So ging eine Verfahrensetappe zu Ende, die von entscheidender Bedeutung für die endgültigen Verhandlungen zwischen den beiden Behörden sein sollte. Im Einklang mit ihren Ergebnissen schlug der Rat dem Parlament mit Schreiben vom 29. November 1985 vor, 1986 für die NOA die folgenden Höchstsätze der Erhöhung gegenüber der Bemessungsgrundlage für 1985 festzulegen: 20,5 % für die Zahlungsermächtigungen und 14,63 % für die Verpflichtungsermächtigungen.
Sechste Phase: In den Sitzungen vom 10. und 12. Dezember kam es zur zweiten Lesung durch das Parlament. Als erster ergriff wiederum Präsident Juncker das Wort. Er hielt, wie nicht anders zu erwarten war, ein regelrechtes Plädoyer. Dieses Mal, sagte er, könnten dem Rat keine Fehler vorgeworfen werden: Der Rat habe die im Zusammenhang mit der Erweiterung eingegangenen Verpflichtungen eingehalten und sich sogar verpflichtet, einen Entwurf für einen Nachtragshaushaltsplan zu prüfen. Auch habe er alle von der Kommission für den Sozialund den Regionalfonds geforderten Mittel eingesetzt. Das Mitglied der Kommission Christophersen entgegnete, die Ansprache von Juncker treffe unbestreitbar wenigstens teilweise den Nagel auf den Kopf. Indem der Rat sich von den Leitlinien distanziert habe, an die er sich in der ersten Lesung gehalten habe, sei er tatsächlich „einen Schritt in die richtige Richtung, besonders... [hinsichtlich der] Erweiterung“, gegangen. Die dafür vorgesehenen Kosten würden nämlich im großen und ganzen durch die in zweiter Lesung beschlossenen Mittel gedeckt (ABL, Anhang Nr. 2-333, S. 44).
Gleichwohl, fügte der Vizepräsident der Kommission hinzu, befriedige der dem Parlament wieder zugeleitete Text die Kommission nicht. Der Rat erkenne zwar erstmalig an, daß es ein Problem der Altlast gebe, sei jedoch weit von einer Lösung entfernt. Zur Deckung dieser Kosten bleibe „ein beträchtlicher Fehlbetrag von ungefähr 900 Mio ECU bestehen“. Statt dessen füge der Rat eine Erklärung ein, die unter anderem sehr fragwürdig sei, da bei dem äußerst engen Spielraum, den die Vorschriften über den Sozialfonds einräumten, die „flexible“ Administration, um die die Kommission gebeten werde, nur schwer zu verwirklichen sei. Die Kommission zähle deshalb auf das Parlament: Es möge die erforderliche „Anstrengung“ unternehmen, „damit wir zu einem Haushalt gelangen, der klarer und besser ist als der ... vom Rat... verabschiedete“ (ABL, Anhang Nr. 2-333, S. 44 und 45).
Die anschließende Parlamentsdebatte war so dürftig und monoton, daß es sich nicht lohnt, darauf einzugehen. Die Zeit der Reden war im übrigen vorbei, und es begann die viel stürmischere Zeit der Verhandlungen über die Erhöhung des Höchstsatzes. Sie wurden an einem einzigen hektischen Tag abgeschlossen, am 11. Dezember 1985. Den ersten Schritt unternahm das Parlament, das vorschlug, die in der zweiten Lesung des Rates beschlossenen Mittelansätze bei den NOA um 569 Mio ECU zu erhöhen. Dieses Angebot wurde jedoch abgelehnt. Der Rat forderte statt dessen seinen Präsidenten auf, persönlich mit der Gegenseite zu verhandeln, allerdings mit der Maßgabe, den Handlungsspielraum gemäß Absatz 9 Unterabsatz 4 einzuhalten. Juncker lehnte jedoch das Mandat ab, da er meinte, dem Parlament nicht etwas anbieten zu können, „was ihm von Rechts wegen zusteht“. Daraufhin wurde diese Bedingung fallengelassen. Juncker war frei, den Vertretern des Parlaments, die mit einem Entscheidungsmandat ausgestattet sein sollten, alle Gegenvorschläge zu unterbreiten, die er für zweckdienlich hielt. Der Rat sollte sodann ihre Antwort prüfen.
Die von Juncker vorgelegten Zahlen sind bekannt: Die vom Rat beschlossenen Mittelansätze sollten um 242 Mio ECU, einschließlich der Manövriermasse, für die Zahlungsermächtigungen und um 196 Mio ECU für die Verpflichtungsermächtigungen aufgestockt werden, mit einer Erhöhung des Höchstsatzes auf 24,46% bzw. 17,02%. Dies war ein Schritt vorwärts, der jedoch weder dem Parlament noch dem Rat zusagte. Letzterer beschloß vielmehr, daß sein Vorschlag bei einem Scheitern der Verhandlungen auf den in zweiter Lesung festgelegten Satz — 20,5 % — zurückgenommen werde. Die Lage war wenig ermutigend. Juncker hielt jedoch durch und erreichte im Laufe der Nacht die Zustimmung von neun der zehn Regierungen für seine Linie. Der Rat kam auch einer Empfehlung der Abgeordneten nach und nahm eine gemeinsame Erklärung an, der zufolge sich die beiden Behörden verpflichteten, „für die Bereitstellung der Finanzmittel zu sorgen, die erforderlich sind, damit die Strukturfonds 1986 ... normal funktionieren können“. Anschließend griff er jedoch, um diese Konzession gewissermaßen wettzumachen, seine Thesen zur Altlast wieder auf und schlug dem Parlament vor, die Auswirkungen der Altlast auf den Umfang der NOA in den kommenden Haushaltsjahren zu neutralisieren (ABl, Anhang Nr. 2-333, S. 227).
Nun überstürzen sich die Ereignisse. Das Parlament beschloß, den Einsatz zu erhöhen, und nahm am 12. Dezember 1985 eine Entschließung an, deren wichtigste Passage so zusammengefaßt werden kann: Für die außergewöhnlichen Ausgaben, die die Gemeinschaft 1986 tätigen müsse, um den Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erweiterung nachzukommen und um die Altlast zu finanzieren, finde sich „im Haushaltsplan für 1985 keine Entsprechung“. Daraus folge, daß „diese Ausgaben nicht den Vertragsbestimmungen“ über den Höchstsatz für die Aufstockung der NOA unterlägen und daß deshalb „das in Artikel 203 Absatz 9 ... vorgesehene Verfahren ... in diesem Fall nicht anwendbar ist“. Das Parlament habe somit das Recht und die Pflicht, den Entwurf erneut abzuändern. Gesagt, getan. Über die Abänderungen wurde abgestimmt, und die NOA wurden um 492 Mio ECU (19,53 %) bei den Verpflichtungsermächtigungen und um 563 Mio ECU (29,73 %) bei den Zahlungsermächtigungen aufgestockt. Als Präsident Juncker davon erfuhr, gab er die folgende Erklärung ab: „Ich nehme das Votum des Parlaments, das die von mir im Namen des Rates unterbreiteten Vorschläge nicht akzeptiert hat, zur Kenntnis. Der Vorschlag ... stand unter einem Vorbehalt. Der Rat zieht sich deshalb wieder auf die Position zurück, die er bei der zweiten Lesung, am 26. und 27. November, vertreten hat. In diesem Stadium möchte ich lediglich erklären, daß sich der Rat alle Rechte vorbehält, die ihm nach den Verträgen zustehen“ (ABL, Anhang Nr. 2-333, S. 231).
Siebte Phase: hm18. Dezember 1985 stellte der Präsident des Parlaments gemäß Artikel 203 Absatz 7 fest, daß das Haushaltsverfahren für das Haushaltsjahr 1986 abgeschlossen und der Gesamthaushaltsplan endgültig festgestellt sei. Davon unterrichtete er den Rat mit Schreiben vom 19. Dezember 1985, das beim Adressaten vier Tage später einging
9.
Wie ich in Abschnitt 1 erwähnt habe, hat der Gerichtshof beschlossen, die Rechtssache 34/86 mit Vorrang zu behandeln und das Verfahren über die entsprechenden Klagen von fünf Mitgliedstaaten, obwohl sie vorher eingereicht worden waren, „einzufrieren“. An dieser Stelle möchte ich daran erinnern, daß das Vereinigte Königreich am 28. Januar 1986 (Rechtssache 23/86 R) einen Antrag gemäß Artikel 185 und 186 EWG-Vertrag eingereicht hat, der am 13. Februar 1986 in das Register eingetragen worden ist. Damit wollte es vor Ihrer Entscheidung in der Hauptsache eine einstweilige Anordnung erwirken, durch die es ermächtigt wird, seine Zahlungen für den Haushalt 1986 im Rahmen der aus dem Mehrwertsteueraufkommen herrührenden eigenen Mittel auf diejenigen Beträge zu begrenzen, die sich aus der zweiten Lesung durch den Rat ergeben. Es war nämlich der Auffassung, die Erhöhung der NOA, zu der es bei der zweiten Lesung im Parlament gekommen sei, könnte die Kommission in ihrer Eigenschaft als den Haushalt ausführendes Organ dazu veranlassen, von den Mitgliedstaaten höhere Beiträge zu verlangen, als sie der Gemeinschaft zustünden.
Mit Beschluß vom 17. März 1986 hat der Präsident des Gerichtshofes im Verfahren der einstweiligen Anordnung folgendes angeordnet: „Die Kommission führt bis zum 10. Juli 1986 oder, falls das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 34/86... schon vorher ergeht, bis zum Erlaß dieses Urteils den Haushalt... 1986 hinsichtlich der Zahlungs- und Verpflichtungsermächtigungen auf der Grundlage des vom Rat am 27. November 1985 in zweiter Lesung aufgestellten Entwurfs des Haushaltsplans, vorbehaltlich der vom Parlament am 12. Dezember 1985 beschlossenen Änderungen, aus, die nicht zu einer Erhöhung der nichtobligatorischen Ausgaben geführt haben ...“
10.
Der Kläger beantragt, a) den Haushaltsplan für 1986 insoweit für nichtig zu erklären, als die Verpflichtungsermächtigungen und die Zahlungsermächtigungen im Rahmen der NOA infolge der vom Parlament in zweiter Lesung beschlossenen Abänderungen die vom Rat vorgeschlagenen neuen Erhöhungssätze um 293828185 ECU bzw. 527383692 ECU oder um die Beträge überschreiten, die der Gerichtshof festsetzen wird; b) denselben Haushaltsplan insoweit für nichtig zu erklären, als das Parlament in zweiter Lesung bestimmte Haushaltslinien geändert hat, die OA darstellen (siehe Anlage XVIII zur Klageschrift); c) festzustellen, daß die endgültige Feststellung des Haushaltsplans durch den Präsidenten des Parlaments unter Verstoß gegen Artikel 78 §§ 7 und 9 EGKS-Vertrag, Artikel 203 Absätze 7 und 9 EWG-Vertrag sowie Artikel 177 Absätze 7 und 9 EAG-Vertrag erfolgt ist; d) hilfsweise, den Haushaltsplan für 1986 in seiner Gesamtheit für nichtig zu erklären, und weiter hilfsweise, den Rechtsakt des Präsidenten des Parlaments für nichtig zu erklären sowie die Wirkungen des Haushaltsplans zu bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
Der Rat rechtfertigt die Anträge unter a) und b) — teilweise Nichtigerklärung des Haushaltsplans — damit, daß er so den Erfordernissen eines ordnungsgemäßen Funktionierens der Gemeinschaft in einem Haushaltsjahr Rechnung trage, das durch den Beitritt zweier neuer Staaten gekennzeichnet sei.
11.
Die Prüfung der aufgezeigten Probleme wird uns viel Zeit kosten. Dennoch müssen wir zunächst auf das Vorbringen eingehen, mit dem das Parlament, obwohl es keine formelle Einrede erhoben hat, die Unzulässigkeit der Klage des Rates geltend macht. Seine Argumente beziehen sich auf a) die Vertragsvorschriften über die Zuständigkeit des Gerichtshofes für Nichtigkeitsklagen; b) die Vorschriften über das Haushaltsverfahren; c) die Wirkungen, die eine Nichtigerklärung in dem fraglichen Bereich hätte.
Zu dem ersten Gesichtspunkt trägt das Parlament vor, in den Artikeln 173 EWG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag sei keine Rechtmäßigkeitskontrolle gegenüber seinen Handlungen vorgesehen. Diese Bestimmungen könnten auch nicht weit ausgelegt werden, da ein Vorschlag der Kommission, der gerade darauf gerichtet gewesen sei, dem Parlament die Parteifähigkeit zu verleihen, von der Konferenz der Vertreter der Mitgliedstaaten, die im Dezember 1985 in Luxemburg stattgefunden habe, nicht angenommen worden sei und daher nicht zu den Ergänzungen gehöre, die durch die Einheitliche Europäische Akte an den Gründungsverträgen vorgenommen worden seien. Jedenfalls — wir kommen damit zum zweiten Gesichtspunkt — ergebe die Prüfung der Bestimmungen, in denen das Verfahren der Aufstellung, der Verabschiedung und der Feststellung des Haushaltsplans geregelt sei, daß 1) die förmliche Feststellung durch den Präsidenten keine selbständig anfechtbare Handlung sei; 2) der Haushaltsplan nicht als Handlung „eines“ Organs angesehen werden könne.
Die förmliche Erklärung des Präsidenten könne nämlich nur dann für anfechtbar gehalten werden, wenn sie konstitutiv wäre, also den Entwurf in den Haushaltsplan umwandelte. Dies wäre jedoch nur der Fall, wenn der Präsident selbst ebenso wie der Rat und das Parlament, jedoch vom einen wie vom anderen getrennt, eine Haushaltsbehörde wäre. Diese Erklärung, die im übrigen abgegeben werde, wenn der Haushaltsplan bereits festgestellt sei (Artikel 203 Absätze 5 und 6), sei somit deklaratorisch und könne als solche nicht selbständig angefochten werden. Was sodann den Haushaltsplan als solchen betreffe, so sei allgemein bekannt, daß es sich um ein gemeinsames Werk von Rat und Parlament handele. Daß es sich um einen gemeinsamen Rechtsakt handele, ergebe sich auch eindeutig aus den Vorschriften über das Verfahren zu seiner Verabschiedung, und daß ein gemeinsamer Rechtsakt keiner Überprüfung zugänglich sei, ergebe sich aus Artikel 176, wonach zum Erlaß der sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergebenden Maßnahmen das Organ (im Singular) verpflichtet sei, dem das für nichtig erklärte Handeln zur Last falle.
Das Parlament macht drittens, wie gesagt, geltend, die Wirkungen des beantragten Urteils wären unangemessen. Es gäbe nämlich nur zwei Alternativen: Würde der gesamte Haushaltsplan für nichtig erklärt, könnte das Parlament dem Urteil nur mit Hilfe des Rates nachkommen und verstieße damit gegen Artikel 176. Bei einer teilweisen Nichtigerklärung würde dagegen im Ergebnis einer vorbereitenden Handlung, wie sie der vom Rat in zweiter Lesung verabschiedete Entwurf zweifellos darstelle, Bindungswirkung verliehen.
Daß die Klage aus diesen Gründen unzulässig sei, erklärt das Parlament abschließend, bedeute allerdings nicht, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaft der Kontrolle durch den Gerichtshof entzogen sei. Er könne einer solchen Rechtskontrolle zugeführt werden, dafür müßten jedoch andere Verfahrenswege beschritten werden. Der Gerichtshof sei insbesondere durch nichts daran gehindert, über eine Klage zu entscheiden, die gegen eine Ausführungshandlung der Kommission gerichtet sei und mit der gleichzeitig gemäß Artikel 184 eine Inzidententscheidung über die Gültigkeit des Haushaltsplans beantragt werde. Eben diesen Weg habe der Rat im Rahmen der später wieder aufgegebenen Rechtssache 73/82 verfolgt (siehe oben, Abschnitt 6).
12.
Mit einer Ausnahme, auf die ich bei der Prüfung des Hauptantrags des Rates zurückkommen werde, kann dem so zusammengefaßten Vorbringen nicht gefolgt werden. Das zweite Argument verwechselt zum Beispiel zwei Begriffe: den des Verfahrens mit dem des Rechtsakts. Niemand bestreitet, daß der Haushaltsplan am Ende eines gemeinsamen (oder, besser gesagt, komplexen) Verfahrens festgestellt wird. Er stellt jedoch — und darauf kommt es an — keinen Rechtsakt dar, bei dem man danach fragen könnte, ob er gültig oder ungültig ¡st. Der Haushaltsplan ist in rechtlicher Hinsicht nur „un compte ou, plus exactement, un ensemble de comptes“ (Gaudemet und Molinier, Finances publiques, IV. Auflage, Paris, 1983, S. 250) oder, wenn dies vorgezogen wird, ein Rechnungsbeleg, der zwei Aufstellungen der in einem bestimmten Zeitabschnitt zu erzielenden Einnahmen und zu leistenden Ausgaben enthält (Buscema, „Bilancio dello Stato“ in Enciclopedia del diritto, V, Mailand, 1959, S. 378; Duverger, Finances publiques, VIII. Auflage, Paris, 1975, S. 213). Er ist dem Rechtsakt, mit dem er verkündet wird, als Anlage beigefügt, und es steht außer Zweifel, daß dieser Rechtsakt in der Rechtsordnung der Gemeinschaft allein dem Parlament oder, genauer gesagt, dessen Präsidenten zuzurechnen ist.
Ich füge hinzu, daß dieses Faktum, wie die Entstehungsgeschichte des Artikels 203 Absatz 7 zeigt, keineswegs nur formale Bedeutung hat. Als das Bewilligungsmonopol des Rates im Bereich der Einnahmen und Ausgaben abgeschafft wurde, verblieb das Recht auf Feststellung der Verabschiedung des Haushaltsplans beim Präsidenten des Rates. Damit sollte gewissermaßen deutlich gemacht werden, daß das Repräsentativorgan der Staaten immer noch Herr des Verfahrens blieb. Die mit der Novelle von 1975 erfolgte Übertragung dieses Rechts auf den Präsidenten des Parlaments hatte somit einen bestimmten Sinn: Damit sollte die endgültige Einsetzung des Parlaments als vollwertige Finanzbehörde feierlich herausgestellt werden.
Nachdem dieser Punkt klargestellt ist, werfen die übrigen — die Rechtsnatur des vom Präsidenten vorgenommenen Akts und dessen gerichtliche Überprüfbarkeit — keine allzu schwierigen Probleme auf. Zunächst muß geklärt werden, was es mit der Befugnis zur Feststellung des Haushaltsplans auf sich hat. Wenn darin eine Genehmigungsbefugnis zu sehen ist — und soweit diese das Gegenstück zur Ablehnungsbefugnis ist, sehe ich nicht, wie ihr diese Eigenschaft abgesprochen werden könnte —, so hat der Akt des Präsidenten notwendigerweise konstitutive Wirkung, d. h. er präzisiert und konkretisiert den Haushaltsplan, indem er ihn mit typischen und unveränderlichen Merkmalen versieht, oder, um es deutlicher zu sagen, er verleiht ihm die Eigenschaft, rechtliche Außenwirkungen zu zeitigen. Wir dürfen uns dadurch, daß der Vertrag in diesem Zusammenhang das Wort „feststellen“ verwendet, nicht täuschen lassen. Nach Artikel 203 Absatz 7 „stellt der Präsident... fest, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist“, d. h. daß die beiden Behörden dieses an sich rechtlich sterile „compte“ oder Belegschriftstück, von dem ich gerade gesprochen habe, abgeschlossen haben. Nicht weniger, aber auch nicht mehr.
Was sodann die zweite Frage anbelangt, so genügt ein Hinweis auf Ihre Rechtsprechung. Daß die Handlungen des Parlaments, zumindest wenn sie die Verträge „gleichzeitig und in unteilbarer Weise“ betreffen, gemäß Artikel 38 EGKS-Vertrag anfechtbar sind, ist uns bereits aus der Entscheidung über den Sitz des Parlaments bekannt. Heute jedoch, d. h. nachdem das Urteil in der Sache „Les Verts“ ergangen ist, wissen wir, daß dasselbe Ergebnis unter den viel weniger strengen Voraussetzungen des Artikels 173 EWG-Vertrag erreicht werden kann.
Man wird sagen, daß nicht einmal diese grundlegende Errungenschaft ausreicht, um die Zulässigkeit der vorliegenden Klage zu garantieren. In dem Urteil „Les Verts“ haben Sie in der Tat entschieden, daß nur „les actes du Parlement ... destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers“ anfechtbar seien (Randnr. 25 der Entscheidungsgründe). Die Wendung, deren Sie sich bedient haben, um zwischen Ihrer Kontrolle und der Kontrolle durch den Rechnungshof zu unterscheiden (Randnr. 28 der Entscheidungsgründe), könnte daran denken lassen, daß nach Ihrer Auffassung nicht der Akt, mit dem der Haushaltsplan verkündet wird, geeignet ist, die erwähnten Wirkungen zu erzeugen, sondern „l'acte de droit dérivé dont découle [la] dépense“, d. h. die Maßnahme, mit der ein Haushaltsposten ausgeführt wird. Ich bezweifle jedoch, daß diese einschränkende Auslegung des Urteils richtig ist. Jedenfalls glaube ich, daß der Haushaltsplan, wenn er erst einmal verkündet ist, Rechte und Pflichten begründet, die nicht weniger bedeutend, oft sogar bedeutsamer sind als diejenigen, die von einem Großteil der EG-Rechtsetzung erzeugt werden. Denken wir nur, um die wichtigste dieser Wirkungen zu nennen, an die verbindliche Festlegung des Satzes, in dessen Höhe die Mitgliedstaaten die Eigenmittel aus dem Mehrwertsteueraufkommen abführen.
Abschließend möchte ich zu den prozessualen Aspekten des Rechtsstreits noch bemerken, daß die Existenz anderer Klagemöglichkeiten die Anfechtbarkeit des Rechtsakts des Präsidenten nach Artikel 173 völlig unberührt läßt. Vor allem der vom Parlament vorgeschlagene Weg ist meines Erachtens zutiefst unbefriedigend, und zwar deshalb, weil die Rechtsunterworfenen gezwungen wären abzuwarten, bis eine Maßnahme im Zusammenhang mit den umstrittenen Haushaltsposten oder den unter Verstoß gegen die Vorschriften über das Haushaltsverfahren festgesetzten Beträgen getroffen wird, und weil ein Organ, dem die Unrechtmäßigkeit des Haushaltsplans nicht notwendigerweise zuzurechnen ist, in das Verfahren hineingezogen wird. Dagegen halte ich eine Klage gegen die Kommission dann für den richtigen Weg, wenn sie sich gegen die Art und Weise richtet, wie die Kommission einen Haushaltsplan anwendet, der nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist.
13.
Wir kommen nun zur Begründetheit. Nach Ansicht des Rates verstößt die förmliche Feststellung durch den Präsidenten insoweit gegen wesentliche Formvorschriften, als der Präsident davon ausgegangen sei, daß das Verfahren im Sinne des Artikels 203 Absatz 7 „abgeschlossen“ sei. Dagegen sei der Haushaltsplan wegen Verletzung des Vertrages ungültig, insbesondere wegen Verstoßes gegen: a) Artikel 203 Absatz 9, soweit das Parlament einseitig die NOA über den Satz hinaus erhöht habe, der sich aus dem vom Rat in zweiter Lesung angenommenen Entwurf ergab; b) Artikel 203 Absätze 5 und 6, soweit das Parlament in zweiter Lesung eine Reihe von Haushaltslinien geändert habe, die OA darstellten.
Ich möchte sogleich darauf hinweisen, daß die letzten beiden Rügen ebenso wie die Gründe, aus denen das Parlament die Klage für unzulässig hält, auf die irrige Auffassung zurückgehen, der Haushaltsplan sei ein selbständig anfechtbarer Rechtsakt. Die Reihenfolge der Phasen, in die das Verfahren nach Artikel 203 aufgegliedert ist, macht es allerdings erforderlich, sie an erster Stelle zu prüfen und mit derjenigen unter b) zu beginnen. Ich muß sodann bemerken, daß der Kläger nicht alle Haushaltsposten nennt, deren Klassifizierung das Parlament willkürlich geändert haben soll, sondern nur diejenigen, die zu einer Globalerhöhung der Mittelansätze führen. Er erwähnt insbesondere die „neuen“ Haushaltslinien und führt von den alten die Ausgaben nach den Artikeln 450 und 926 an, die sowohl in früheren Haushaltsplänen als auch in der Anlage zu der Gemeinsamen Erklärung vom 30. Juni 1982 als OA klassifiziert worden seien.
Die Rüge unter a) hat dagegen die fehlende Übereinstimmung zwischen den beiden Parteien über die Festlegung des Höchstsatzes zum Gegenstand. Die Schwere dieses Rechtsverstoßes entspreche dem einzigartigen Verfassungsrang der Vorschrift, die die Zustimmung des Rates verlange. Im Bereich der NOA sei sie die einzige echte Garantie für die Mitgliedstaaten, also für diejenigen, die in einem System, in dem das Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben durch Mobilisierung eines Prozentsatzes vom Mehrwertsteueraufkommen sichergestellt werde, für die Finanzierung des Anstiegs der Gemeinschaftsausgaben aufkommen müßten. Für die Französische Republik sind diese Argumente von einer „simplicité lumineuse“. Anderer Ansicht ist das Parlament, das ihnen nachdrücklich entgegentritt und in erster Linie geltend macht, es habe in vollem Einklang mit den Vertragsbestimmungen gehandelt. Hilfsweise beruft es sich darauf, den ihm zur Last gelegten Standpunkt sowohl „im Interesse der Gemeinschaft“ als auch deshalb eingenommen zu haben, weil es durch das rechtswidrige Verhalten des Rates dazu „gezwungen“ worden sei. Prüfen wir seine Argumente und beginnen wir mit der ersten Verteidigungslinie, die weitgehend dem Problem des Höchstsatzes gewidmet ist. Was die Frage nach der Art der Ausgaben betrifft, so zieht sich der Beklagte mit einigen wenigen Bemerkungen aus der Affäre. Er erklärt, die Klassifizierung der Haushaltslinien sei nicht allein Sache des Rates, und stellt dem Gerichtshof die Würdigung der Motive anheim, die ihn veranlaßt haben, die streitigen Haushaltslinien als nicht obligatorisch zu klassifizieren.
Wenden wir uns deshalb dem Satz zu. Das Parlament meint, daran in bezug auf „unvermeidliche“ Mittelansätze, also diejenigen nicht gebunden zu sein, die zur Erfüllung der gegenüber Spanien und Portugal eingegangenen Verpflichtungen und zum Abbau der Altlast notwendig seien. Diese Überzeugung stützt es auf zwei Gründe unterschiedlicher Art. Der erste wurde bereits in der Entschließung vom 12. Dezember dargelegt: Obwohl diese Beträge ihrer Natur nach NOA seien, fänden sie im Haushaltsplan für 1985 keine Entsprechung, so daß die Kommission sie auch im Vorentwurf nicht in den Höchstsatz einbezogen habe. Im übrigen ergebe sich aus Artikel 203 Absätze 1 bis 3, daß die beiden Teile der Haushaltsbehörde, wenn eine Einigung nicht zustande komme, an die von der Kommission angewandte Methode gebunden seien. Das Parlament habe nur dies und nicht mehr getan.
Der zweite Grund hat mit der Manövriermasse zu tun. Das Parlament führt aus, es dürfe davon unter Rückgriff auf den Satz Gebrauch machen, der in den vom Rat nicht in erster, sondern in zweiter Lesung aufgestellten Entwurf aufgenommen worden sei. Es sei also ohne Zweifel innerhalb der ihm gezogenen Grenzen geblieben. Diese These stehe zwar im Widerspruch zu der Gemeinsamen Erklärung, der zufolge die Manövriermasse„vom Entwurf des vom Rat in erster Lesung erstellten Haushaltsplans an in Anspruch genommen“ werde (Abschnitt IV Absatz 1). Diese Erklärung sei jedoch nicht das Evangelium. Was zähle, sei der Vertrag, und der Vertrag lasse Raum für die erwähnte Auslegung. Artikel 203 Absatz 4 spreche vom „Entwurf des Haushaltsplans“, ohne die Lesung, in der der Rat ihn erstelle, näher zu bezeichnen.
Mit dem Hilfsvorbringen wird, wie gesagt, ein rechtswidriges Verhalten des Rates geltend gemacht. Der Rat habe dadurch, daß er in erster Lesung einen unvollständigen Entwurf aufgestellt und die Mittelansätze für die „unvermeidlichen“ Ausgaben verspätet aufgenommen habe, einen „Verfahrensmißbrauch“ begangen. Dieser Rechtsverstoß habe sich auf die Befugnisse des Parlaments ausgewirkt und dadurch das systembedingte Gleichgewicht zwischen den beiden Teilen der Haushaltsbehörde gestört. Das Parlament rügt insbesondere, daß es a) nur eine „formale“ erste Lesung habe durchführen können; b) seine Manövriermasse habe verwenden müssen, um die vom Rat unterlassenen Mittelansätze zu berücksichtigen; c) in zweiter Lesung gemäß dem Grundsatz des Artikels 199 gezwungen gewesen sei, den Höchstsatz zu überschreiten, um die Finanzierung der Altlast sicherzustellen.
14.
Meines Erachtens braucht der Gerichtshof bei der Entscheidung über die von mir so zusammengefaßten Streitfragen nicht auf das Problem der Klassifizierung der Ausgaben einzugehen. Es bleibt ihm insbesondere erspart, die Kriterien festzulegen, nach denen zwischen OA und NOA zu unterscheiden ist. Würde sich nämlich am Ende dieser Operation herausstellen, daß die umstrittenen Ausgaben obligatorisch wären, bei denen somit der Rat das „letzte Wort“ hätte, so wäre der Vorwurf, den der Rat dem Beklagten macht, in vollem Umfang begründet. Sollten diese Haushaltslinien hingegen als NOA zu klassifizieren sein, so würden wir aufgrund dessen, wie das Parlament damit in zweiter Lesung umgegangen ist, eine weitere Anhebung des Höchstsatzes feststellen: Ihre Zulässigkeit hinge daher von der Entscheidung des Gerichtshofes über den Hauptantrag ab.
Wir können uns deshalb nunmehr diesem Antrag zuwenden. Ich möchte zunächst bemerken, daß die Argumente, mit denen sich der Beklagte gegen die Begründetheit dieses Antrags wendet, alles andere als originell sind. Das Parlament hatte sie in der Tat bereits in der Debatte über den Haushaltsplan für 1975 vorgebracht (siehe die Entschließung vom 14. November 1974, ABl. C 155, S. 33) und zwischen Mitteln für geltende Maßnahmen, ergänzenden Mitteln und Mitteln für neue Aktivitäten differenziert. Sie spiegeln aber auch die Polemik wider, die auf den Erlaß der Haushaltsordnung am 21. Dezember 1977 und die daraus resultierende Einführung getrennter Haushaltsmittel folgte. Das Parlament nahm damals den Standpunkt ein, die Verpflichtungsermächtigungen dürften nicht in den Höchstsatz einbezogen werden. Auf diese These kam es während des Verfahrens von 1981 zurück (Rede des Abgeordneten Adonnino, EP-Sitzungsdokument I-540-80, S. 128).
Diese Argumente sind also nicht neu. Dies macht sie jedoch nicht stichhaltiger. Wie bereits in der Lehre hervorgehoben wurde (siehe Ehlermann, „Applying the new budgetary procedure for the first time“ in Common Market Law Review, 1975, S. 340; Sopwith, „Legal aspects of the Community budget“, a. a. O., 1980, S. 330), stehen sie im Widerspruch zu dem Wortlaut und den Zielsetzungen des Artikels 203. Aus dem Wortlaut von Absatz 9 Unterabsatz 1 geht ganz eindeutig hervor, daß sich die Festlegung des Höchstsatzes auf alle nichtobligatorischen Ausgaben bezieht. Es wird, wie es dort heißt, ein Satz festgelegt, „um den die gleichartigen Ausgaben des laufenden Haushaltsjahres erhöht werden können“: In Ermangelung gegenteiliger Bestimmungen kann sich der Begriff „gleichartig“ nur auf die Wendung („für alle Ausgaben“), die diesen Unterabsatz einleitet, beziehen. Im übrigen räumt die in Rede stehende Regelung dem Parlament das „letzte Wort“ ein, zieht ¡hm aber auch eine Grenze in Form des von der Kommission berechneten Satzes und läßt dessen Überschreitung nur insoweit zu, als der Rat zustimmt. Wenn bestimmte Ausgaben dadurch von der Anwendung des Satzes ausgeschlossen werden könnten, daß man sie als unvermeidlich darstellte, so würde dem Satz ein entscheidender Teil seiner praktischen Wirksamkeit genommen.
Es trifft auch nicht zu, daß die Mittelansätze für die Erweiterung und die Altlast keine „Entsprechung“ im Haushaltsplan für 1985 hätten. Altlast — hier besser „Last der Vergangenheit“ — ist ein Ausdruck, der etwas nach Hollywood klingt. Er macht aber deutlich, daß das so bezeichnete Phänomen keine im Sommer 1985 plötzlich erblühte Blume ist. In Wirklichkeit müssen sich Kommission, Rat und Parlament mit dieser „Last“ zumindest seit 1978 auseinandersetzen. Dasselbe gilt für die Ausgaben im Zusammenhang mit der Erweiterung. Nach der Vertragsnovelle von 1975 war es mit dem Beitritt Griechenlands bereits zu einer Erweiterung gekommen. Die von heute ist gewiß bedeutsamer und würde die Überschreitung des Satzes rechtfertigen. Der Unterschied liegt jedoch in der Quantität und nicht im Wesen, und es steht außer Zweifel, daß gleichartige Mittelansätze bereits in den Haushaltsplänen früherer Haushaltsjahre zu finden waren.
Nicht weniger dürftig ist das zweite Argument, daß die beiden Behörden, wenn sie sich nicht einigen können, an die von der Kommission angewandte Methode gebunden sein sollen. Ich bestreite jedoch entschieden, daß die Kommission die vom Parlament angesprochene Methode angewendet hat. Einige Passagen in der politischen Einleitung des Vorentwurfs lassen daran denken, daß sie die Überschreitung des Satzes wohl für zwei Arten von Ausgaben für zweckmäßig hielt. Daraus läßt sich jedoch nicht schließen, sie habe die Absicht gehabt, die eine und die andere von der Anwendung des Satzes auszunehmen. Selbst wenn wir aber eine derartige Absicht unterstellen, hätte sie wegen ihrer offensichtlichen Unvereinbarkeit mit dem Vertrag für niemanden irgendwelche Verpflichtungen begründen können. Man sage auch nicht, daß der Rat, indem er in zweiter Lesung für eine Erhöhung der Mittelansätze und damit für eine Überschreitung des Satzes gesorgt habe, sich damit stillschweigend abgefunden habe. Gleich nach dem Erhöhungsbeschluß schlug er nämlich dem Parlament den neuen Satz von 20,5 % vor.
Schließlich die Manövriermasse. Es sei daran erinnert, daß der Beklagte sich für befugt hält, darüber unter Rückgriff auf den vom Rat in zweiter Lesung festgelegten Satz zu verfügen. Aber auch diese Auffassung trifft nicht zu. Schauen wir uns noch einmal Absatz 9 Unterabsatz 4 an. Es heißt dort: „Liegt... der Erhöhungssatz, der aus dem vom Rat aufgestellten Entwurf des Haushaltsplans hervorgeht, über der Hälfte des Höchstsatzes, so kann die Versammlung... den Gesamtbetrag [der NOA] noch bis zur Hälfte des Höchstsatzes erhöhen.“ Ich halte diesen Text im Gegensatz zur Auffassung des Parlaments für alles andere als neutral. Es steht für mich vielmehr außer Zweifel, daß die Bestimmung sich, wenn sie von „Höchstsatz“ spricht, auf den von der Kommission berechneten Satz bezieht (dieselben Worte finden sich nämlich auch in den ersten drei Unterabsätzen von Absatz 9) und daß bei der Verwendung des Partizips „aufgestellt“ die erste Lesung des Rates gemeint ist. Wie sich aus Absatz 3 Unterabsatz 3 und einem Umkehrschluß aus dem gesamten Absatz 5 ergibt, geschieht es tatsächlich in diesem Rahmen und nur in diesem Rahmen, daß das Organ den Entwurf des Haushaltsplans aufstellt.
Aus diesen Überlegungen geht außerdem hervor, daß die Manövriermasse und der neue Satz nicht kumuliert werden können. Stimmt das Parlament dem neuen Satz zu, so verzichtet es automatisch darauf, von seiner Manövriermasse Gebrauch zu machen, die allerdings bei den „politischen“ Verhandlungen über die Festlegung des endgültigen Satzes ins Spiel gebracht werden kann.
15.
Die erste Verteidigungslinie des Parlaments hält also einer gründlichen Prüfung nicht stand. Was soll man zu der zweiten sagen? Der Kläger und die Staaten, die dem Verfahren beigetreten sind, sind sich ihrer Sache sicher: Sie halten sie für völlig unbegründet. Es sei vor allem nicht richtig, daß die Anwendung des vom Rat im Dezember 1984 aufgestellten „Kodex“ die Befugnisse des Parlaments beschränke. Diese Regelung sei in vollem Umfang vertragskonform. Es sei zweitens falsch, daß die erste Lesung des Rates im Zusammenhang mit den „unvermeidlichen“ Ausgaben fehlerhaft gewesen sei und daß in der zweiten Lesung diesen Fehlern habe abgeholfen werden müssen. Das Vereinigte Königreich trägt vor, diese Lesung habe vielmehr „represented a substantial effort... to reach an agreement with the Parliament“ (Streithilfeschriftsatz, S. 8). Schließlich sei es absurd zu behaupten, daß das Parlament gezwungen worden sei, nur eine formale erste Lesung durchzuführen. Die einschneidenden Anderungsvorschläge und die nicht weniger nachhaltigen Abänderungen, die aus diesem Verfahrensabschnitt hervorgegangen seien, legten dafür ein beredtes Zeugnis ab.
Der Kläger trägt weiter vor, der Beklagte berufe sich auch zu Unrecht auf Artikel 199. Ziel dieser Bestimmung sei es nämlich, durch das Erfordernis einer vollständigen Deckung der Ausgaben „Parallel“-Haus-haltspläne (genauer gesagt, eine außeretatmäßige Mittelbewirtschaftung) zu verhindern. Sie schließe daher nicht aus, daß die Haushaltsbehörde — insbesondere jedoch das Repräsentativorgan der Staaten — im Rahmen ihrer Gestaltungsfreiheit die Bedürfnisse und die Prioritäten politisch bewerte. Genau dies habe der Rat in erster Lesung hinsichtlich der Erfordernisse getan, die mit der Altlast oder dem Beitritt Spaniens und Portugals zusammenhingen. Sein Verhalten, das von dem Bestreben getragen gewesen sei, diese schwierigen Fragen noch mehr zu vertiefen, könne auch nicht als unsinnig oder, schlimmer, als rechtswidrig angesehen werden. Jedenfalls sei es nicht Sache des Gerichtshofes, die Würdigung der Haushaltsbehörde durch eine eigene zu ersetzen. Der Gerichtshof könne lediglich nachprüfen, ob dem Rat offensichtliche Fehler oder ein Ermessensmißbrauch zuzurechnen seien.
Nun, diese Argumente — mit Ausnahme natürlich des letzten, dem man sich schwerlich verschließen kann — halte ich für formalistisch und in der Sache für ziemlich schwach. Es läßt sich nicht bestreiten, daß das Parlament in erster Lesung Abänderungen beschlossen und von seiner Manövriermasse Gebrauch gemacht hat. Ebenso sicher ist es jedoch, daß die vom Rat verfolgte Strategie die Spielregeln verletzt hat: Ich meine die Regeln, von deren Einhaltung der erfolgreiche Abschluß des Dialogs zwischen den Organen abhängt, den das System des „Pendelverkehrs“ und der beiden doppelten Lesungen sicherstellen soll. Versuchen wir herauszufinden, in welcher Form diese Verletzung sich konkretisiert hat.
In Artikel 199, dessen Erwähnung in diesem Zusammenhang nicht nur nützlich, sondern geboten ist, ist bekanntlich der Grundsatz der Vollständigkeit und nicht nur, wie der Rat zu meinen scheint, der Grundsatz der Einheit niedergelegt. Er schreibt nämlich vor, alle Ausgaben der Gemeinschaft zu veranschlagen und dann in den Haushaltsplan einzusetzen. In Artikel 1 Absatz 1 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (ABl. L 356, S. 1) ist der Haushaltsplan als das Dokument definiert, in dem „die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und ... bewilligt“ werden. Aus den beiden Bestimmungen geht meines Erachtens eindeutig hervor, daß es keine „voraussichtlichen“ Ausgaben gibt, die die Haushaltsbehörde unberücksichtigt lassen darf. Vor allem darf sie nicht diejenigen außer acht lassen, die in der Haushaltsordnung als „Ausgaben, die bei der Erfüllung der im Laufe des Haushaltsjahres und/oder früherer Haushaltsjahre eingegangenen Verbindlichkeiten entstehen“, bezeichnet werden (siehe Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 3).
Der Rat hat sie jedoch außer acht gelassen, indem er es zumindest in der ersten Lesung unterlassen hat, die für ihre Deckung erforderlichen Mittel einzusetzen, und es interessiert uns an dieser Stelle nicht, ob er dies getan hat, um seinen Kodex der Selbstdisziplin einzuhalten, der ihn verpflichtete, den Höchstsatz nicht zu überschreiten, oder ob dafür andere Gründe maßgebend waren, die im Laufe des Verfahrens nicht deutlich geworden sind. Uns interessieren diese Unterlassung und ihre Rechtserheblichkeit. Nach meiner Einschätzung stellt sie sowohl einen offensichtlichen Fehler, wie Präsident Juncker in seinen Reden vom 9. Oktober und vom 10. Dezember einräumte, als auch einen Ermessensmißbrauch in Form eines Verfahrensmißbrauchs dar. Es steht nämlich außer Frage, daß der Dialog zwischen den Organen dadurch beeinträchtigt wurde, genauer gesagt, daß das Parlament dadurch veranlaßt wurde, eine andere erste Lesung durchzuführen, als es der Fall gewesen wäre, wenn die fraglichen Mittelansätze von Anfang an beschlossen worden wären.
Damit hat es aber nicht sein Bewenden. Es gibt eine Episode aus den letzten hektischen Stunden der Verhandlungen über den Höchstsatz, die Ihre Aufmerksamkeit verdient, selbst wenn der Beklagte sie verschweigt. Wie Sie sich erinnern werden, bestand die Antwort des Rates auf den letzten Einsatz des Parlaments, der den vom Rat in zweiter Lesung festgelegten Satz von 20 % überstieg, in dem Angebot, die Verpflichtungsermächtigungen auf 24,46 % zu erhöhen. Das Angebot war jedoch mit einer Erklärung verbunden, die im Protokoll der Sitzung, in der sie formuliert worden war, wie folgt wiedergegeben ist: „Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They nonetheless gave their agreement to these amounts in a desire to reach a compromise ... with Parliament... [However], it was understood that if Parliament did not also agree to the ... compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council“ (PV/CONS 69, FIN 628, Anlage XIV zur Klageschrift des Rates).
Dieser Text legt meines Erachtens zwei Bemerkungen unterschiedlicher Art nahe. Die erste ist semantischer Natur. Daß ein Kompromiß angestrebt wird, bedeutet nicht, daß kein Druck auf die Gegenseite ausgeübt würde, setzt jedoch sicherlich voraus, daß ihr ein gewisser Spielraum bei der Bewertung des ihr gemachten Angebots eingeräumt wird, mit anderen Worten, daß ihr die Freiheit zugebilligt wird, eine höhere oder niedrigere Zahl als Gegenvorschlag anzubieten. Das Ergebnis, das man mit einem Angebot erzielen will, welches als zurückgenommen gilt, wenn die Gegenseite es ablehnt, wenn sie das letztere also nur annehmen oder ablehnen kann, läßt sich daher nicht als Kompromiß bezeichnen. Im allgemeinen spricht man hierbei eher von Ultimatum oder Diktat.
Die zweite Bemerkung ist rechtlicher Natur. Selbst wenn wir davon ausgehen, daß es für dieses Diktat viele Präzedenzfälle gibt (was jedoch zweifelhaft ist, wie uns der Vertreter des Rates auf eine Ihrer Fragen selbst erklärt hat), kann es im Lichte des Artikels 203 nicht als rechtmäßig angesehen werden. Der Dialog, den diese Bestimmung im Hinblick auf die nach Absatz 9 erforderliche Einigung vorsieht, ist von zwei großen Repräsentativorganen zu führen, die ein öffentliches Interesse, die Aufstellung des Haushaltsplans der Gemeinschaften, verwirklichen sollen: Dieser Dialog muß deshalb — die entgegengesetzten Interessen der Beteiligten mögen ihn noch so rauh machen — in einer Weise geführt werden, die der Bedeutung und der Würde des Ziels gerecht wird, auf das er ausgerichtet ist. Mit einfachen Worten: Was in der Geschäftswelt erlaubt ist, ziemt sich möglicherweise nicht für den Rat und das Parlament der Europäischen Gemeinschaften, wenn sie über deren Einnahmen und Ausgaben entscheiden.
16.
In unserem Fall sind dem Rat somit zwei rechtswidrige Verhaltensweisen zur Last zu legen, und eine von ihnen — die Unterlassungen im Bereich der Altlast — stellt sich als besonders schwerwiegend dar, wenn die folgende Erklärung stimmt, die die Kommission bei der Vorlage des Vorentwurfs des Haushaltsplans für 1987 abgegeben hat: „La caractéristique majeure de la Communauté européenne est d'être une communauté de droit, et donc de devoir honorer ses engagements, faute de quoi sa légitimité politique et juridique se trouverait ébranlée tant à l'intérieur ... que vis-à-vis des pays tiers“ (Dok. KOM(86) 200, 12.5.1986, S. 2). Kann man jedoch sagen — und hier kommen wir zum eigentlichen Kern des Falles —, daß der Präsident des Parlaments wegen des tadelnswerten Verhaltens der anderen Behörde befugt war, trotz fehlender Einigung über den Höchstsatz den Abschluß des Verfahrens festzustellen und den Haushaltsplan mit den vom Parlament in zweiter Lesung beschlossenen Zahlen zu verkünden?
Meine Antwort ist Nein. Jeder objektive Beobachter muß aufgrund des Sachverhalts, den ich gerade dargestellt habe, und außerdem aufgrund anderer Gesichtspunkte, wie der aufrichtigen Überzeugung, im Interesse der Gemeinschaft zu handeln, und des Drängens der Kommission (man denke an die Rede von Christophersen vom 10. Dezember), dem Parlament in dem Bereich, den Benedetto Croce als „ethisch-politisch“ bezeichnet hätte, die Absolution erteilen. Dieselbe Objektivität zwingt jedoch zu der Feststellung, daß der Sachverhalt eine Klageabweisung nicht rechtfertigen kann. Das Parlament bestreitet dies und beruft sich zur Rechtfertigung seines Vorgehens auf die Exceptio non adimpleti contractus. Man könnte ihm entgegnen, daß diese Regel das Bestehen eines gegenseitigen Vertrags voraussetzt, während nichts dergleichen die Protagonisten des in Artikel 203 geregelten Verfahrens bindet, die allenfalls einen „Vertrag“ schließen müssen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes geht jedoch über diesen formalen Gesichtspunkt hinaus und trifft den Kern des Problems.
So hat der Gerichtshof in dem Urteil vom 13. November 1964 in den verbundenen Rechtssachen 90 und 91/63 (Kommission/Luxemburg und Kommission/Belgien) entschieden: „Ein solcher Zusammenhang zwischen den Verpflichtungen der Rechtsunterworfenen kann... für das Gemeinschaftsrecht nicht anerkannt werden; denn der Vertrag schafft nicht nur wechselseitige Verpflichtungen zwischen den verschiedenen Rechtssubjekten..., sondern er stellt eine neue Rechtsordnung auf, nach der sich die Befugnisse, Rechte und Pflichten der Rechtssubjekte sowie die zur Feststellung und Ahndung etwaiger Rechtsverletzungen erforderlichen Verfahren bestimmen. Soweit nicht ausdrücklich etwas anderes vorgesehen ist, ergibt sich daher aus der dem Vertrag zugrunde liegenden Gesamtauffassung, daß es den Mitgliedstaaten verboten ist, sich selbst ihr Recht zu verschaffen. Wenn daher der Rat seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, so kann dies die Beklagten nicht von der Erfüllung ihrer Verpflichtung entbinden“ (Slg. 1964, 1329; siehe auch die Urteile vom 10. Dezember 1969 in den verbundenen Rechtssachen 6 und 11/69, Kommission/Frankreich, Slg. 1969, 523, und vom 13. Februar 1979 in der Rechtssache 101/78, Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Slg. 1979, 623, und den Beschluß vom 21. Mai 1977 in den Rechtssachen 31/77 R und 53/77 R, Kommission/Vereinigtes Königreich und Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1977, 921).
Es ist klar, daß diese Erwägungen, die Sie in bezug auf die Mitgliedstaaten formuliert haben, erst recht für die Organe gelten, insbesondere dann, wenn es für deren Beziehungen, wie im vorliegenden Fall, den Rahmen eines in allen Einzelheiten geregelten Verfahrens gibt. Mit anderen Worten, das Parlament hätte als Reaktion auf das rechtswidrige Verhalten des Rates auf Mittel, wie zum Beispiel die Ablehnungsbefugnis, zurückgreifen müssen, die Artikel 203 ihm zur Verfügung stellt. Dagegen hat sein Präsident dadurch, daß er das Verfahren ohne Einigung über den neuen Satz für abgeschlossen erklärte — um es mit Ihren Worten zu sagen —, gegen das „Verbot, sich selbst Recht zu verschaffen“, verstoßen. Die von ihm getroffene Maßnahme ist daher aus zwei Gründen rechtswidrig: wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften und wegen Verletzung des Vertrages.
17.
Mit diesem Ergebnis, das zu dem Vorschlag führt, diese Maßnahme für nichtig zu erklären, könnte ich meine Aufgabe für erfüllt halten. Ich habe nämlich bereits darauf hingewiesen, daß allein die förmliche Feststellung durch den Präsidenten anfechtbar ist, nicht aber jenes bloße Rechnungsdokument, das der Haushaltsplan nach der letzten Lesung durch das Parlament darstellt. Damit habe ich im Grunde sogar die Zulässigkeit des Hauptantrags des Rates, den Haushaltsplan teilweise für nichtig zu erklären, verneint. Es könnte jedoch sein, daß Sie meine Auffassung nicht teilen oder sich (was ich jedoch sehr bezweifle) derjenigen des britischen Bevollmächtigten anschließen, der, scharfsinniger Jurist, der er ist, sehr wohl erkannt hat, in welch schwierige Lage der Kläger geraten ist, und der Ihnen mit einem kleinen Knalleffekt zum Ende der mündlichen Verhandlung vorgeschlagen hat, den Akt des Präsidenten nicht für nichtig zu erklären, sondern so auszulegen, als habe er den Haushaltsplan in dem Umfang in Kraft gesetzt, in dem das Parlament ihn hätte annehmen dürfen. Im Lichte dieser Erwägungen werde ich jedoch entgegen meiner Überzeugung bei der Prüfung des Antrags des Rates von dessen Zulässigkeit ausgehen.
Dieser Antrag ist Ihnen bekannt. Der Rat möchte, daß der Haushaltsplan nur in bezug auf die Erhöhungen für nichtig erklärt wird, die bei einigen — leicht identifizierbaren und abgrenzbaren — Haushaltslinien aufgrund der vom Parlament in zweiter Lesung beschlossenen Abänderungen vorgenommen wurden. Zu diesem Zweck bringt er drei Argumente vor: a) Es müsse davon ausgegangen werden, daß die in Artikel 203 Absatz 9 letzter Unterabsatz vorgesehene Übereinstimmung zustande gekommen sei. Durch den Beschluß über den Gesamtbetrag der Mittelansätze mit der für die Erhöhung des Satzes vorgesehenen Mehrheit habe das Parlament nämlich stillschweigend den vom Rat vorgeschlagenen Höchstsatz bestätigt; b) die teilweise Nichtigerklärung verhindere einen Rückgriff auf das System der vorläufigen Zwölftel und stelle ein kontinuierliches Funktionieren der Gemeinschaft sicher. Damit entspreche sie einem Grundsatz, den Sie vor allem in dem Urteil vom 5. Mai 1981 in der Rechtssache 804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045) aufgestellt hätten; c) die teilweise Nichtigerklärung lasse sich auch auf eine analoge Anwendung des Artikels 174 stützen. In diesem Fall müsse der Gerichtshof den vom Rat in zweiter Lesung beschlossenen Haushaltsplan für endgültig wirksam erklären.
Keines dieser Argumente überzeugt mich. Die These vom stillschweigenden Einvernehmen — Sie werden sich daran erinnern — hat eine wenig glorreiche Geschichte, die durch kleine Tricks und versteckte Tiefschläge gekennzeichnet ist. Obwohl der Rat sie sich ausgedacht hatte, wurde er ihr Hauptopfer, und es ist ziemlich seltsam, daß er sie heute erneut vorbringt. Es steht jedenfalls fest, daß sie zumindest in unserem Fall die Wirklichkeit nicht verdeutlicht, sondern verdeckt. Ob es gefällt oder nicht, das Parlament beschloß in zweiter Lesung Abänderungen, deren Gesamtbetrag die Angebote des Rates überstieg. Wie kann man in diesem Beschluß etwas anderes als einen Vorschlag sehen, den Satz noch weiter zu erhöhen? Wie kann man sich der Erkenntnis verschließen, daß die Wirksamkeit der Abänderungen oder, wenn Sie so wollen, des Haushaltsplans insgesamt in diesem Punkt vorläufig außer Kraft gesetzt war, da sie von der Zustimmung des Rates zu dem neuen Satz abhing?
Dem unter a) dargelegten Argument kann jedoch ein weiterer, grundsätzlicherer Einwand entgegengehalten werden. Abstrakt ist es möglich, eine stillschweigende Zustimmung von Seiten des Rates zu konstruieren. Dies ist jedoch im Hinblick auf das Parlament nicht möglich, dem die Ablehnungsbefugnis zusteht (Artikel 203 Absatz 8). Wir wissen, daß es im vorliegenden Fall davon keinen Gebrauch gemacht hat, und wir können uns vorstellen, daß es dies deshalb nicht getan hat, weil es aus der Erfahrung von zehn Krisen heraus davon überzeugt war, auch die elfte werde mit einem Nachgeben des Rates innerhalb der in der Gemeinsamen Erklärung vorgesehenen Frist oder einige Wochen später zu Ende gehen. Dies ist jedoch nicht der entscheidende Punkt. Entscheidend ist, daß das Parlament den Haushaltsplan hätte ablehnen können und daß es ihn vielleicht (ich würde sogar sagen sicherlich) abgelehnt hätte, wenn es in die Zukunft hätte blickeri können. Schon deshalb kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, daß seine Handlungen, die unter anderem immer offensiv angelegt und darauf ausgerichtet waren, so viel wie möglich herauszuholen, von dem Willen getragen waren, auf die Vorschläge der Gegenseite einzugehen.
Wenden wir uns dem zweiten Argument zu. Der Hinweis auf das Urteil vom 5. Mai 1981 hilft dem Kläger nicht viel weiter, da jener Fall durch eine auf die Untätigkeit des Rates zurückzuführende Regelungslücke gekennzeichnet war, die ein Mitgliedstaat ausgenutzt hatte, um einseitig Initiativen zu ergreifen. Es ging also darum, das Verhalten dieses Staates zu ahnden, und Sie haben dies mit dem Bemerken getan, daß die Gemeinschaft unter allen Umständen imstande bleiben müsse, „ihren Verantwortlichkeiten unter Beachtung der vom Vertrag geforderten wesentlichen Gleichgewichtsverhältnisse nachzukommen“ (Randnr. 23 der Entscheidungsgründe).
In unserem Fall ist die Lage eine ganz andere. Der Grundsatz der Kontinuität ist nämlich in den Finanzvorschriften des Vertrages selbst niedergelegt, nach denen bei Fehlen eines Haushaltsplans auf das System der vorläufigen Zwölftel zurückgegriffen wird. Der Kläger und der Beklagte wollen dies, wenngleich aus unterschiedlichen Gründen, nicht wahrhaben. Sie meinen, Artikel 204 komme nur ins Spiel, wenn „zu Beginn eines Haushaltsjahres der Haushaltsplan noch nicht verabschiedet“ sei. Diese Argumentation, die allein auf den Wortlaut der Bestimmung abstellt, ist jedoch nachdrücklich zurückzuweisen. Nach meiner Meinung kommt es entscheidend darauf an, daß Artikel 204 seinen Platz zwischen der Bestimmung, in der das Haushaltsverfahren geregelt ist, und derjenigen hat, in der die Einzelheiten der Ausführung niedergelegt sind. Daraus ergibt sich zwangsläufig, daß die „Zwölftel-Regelung“ zumindest in zwei anderen Fällen zur Anwendung kommt: wenn der Haushaltsplan abgelehnt wird (wie es im übrigen bei den Haushaltsjahren 1980 und 1985 der Fall war) und wenn das Verfahren als nicht abgeschlossen anzusehen ist, weil keine förmliche Feststellung erfolgt oder diese rechtswidrig ist.
Ich möchte hinzufügen, daß sich meine Auffassung nicht nur auf systematische Gründe stützt. Sie wird auch in der Lehre vertreten (Pipkorn, „Legal implications of the absence of the Community budget at the beginning of the financial year“ in Common Market Law Review, 1981, S. 141). Dafür sprechen auch a) Artikel 8 der Haushaltsordnung von 1977, der unter Bezugnahme auf die Vertragsbestimmung die vorläufige Regelung für anwendbar erklärt, wenn „der Haushaltsplan zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht endgültig festgestellt [ist]“; b) Abschnitt III Absatz 3 der Gemeinsamen Erklärung, wonach die Verhandlungen über den neuen Satz auch nach Abschluß des Jahres fortgesetzt werden können, damit „der Haushaltsplan vor Ende Januar festgestellt wird“, wobei davon ausgegangen wird, daß bis dahin die „Zwölftel-Regelung“ Anwendung findet.
Trotz dieser Bemerkungen bin ich mir natürlich im klaren darüber, daß die vorläufige Regelung nur ein Notbehelf ist und daß zahlreiche Aktivitäten (z. B. die neuen Politiken) die Auswirkungen davon zu spüren bekommen werden. Die Erfahrung der Jahre 1980 und 1985 zeigt jedoch, daß es zumindest übertrieben ist, sie zu dämonisieren, wie der Kläger und die Staaten es tun, die zu seiner Unterstützung dem Verfahren beigetreten sind. Es ist nämlich, abgesehen von der Möglichkeit, zusätzliche Zwölftel zu erlangen, keine Beeinträchtigung der aktuellen, periodisch durchgeführten Politiken zu erwarten. Wir wissen insbesondere, daß die Kommission über die Strukturfonds im Juni und im November entscheidet: Die erste „Tranche“ der Verpflichtungen wird also vor Ihrer Entscheidung und die zweite — kann daran irgendein Zweifel bestehen? — nach Abschluß der Vereinbarung fällig werden. Auch die Zahlungen dürften unproblematisch sein. Die Fristen für die Übermittlung der nationalen Unterlagen und deren Prüfung durch die Kommission sind so bemessen, daß sie im allgemeinen einige Monate später als vorgesehen verrechnet werden. Im Zeitpunkt der Zahlung wird die Verwaltung daher mindestens über zwei oder drei Zwölftel verfügen (siehe Strasser, „Le budget — Son environnement politique et financier — Son rejet et son établissement — La deuxième expérience d'un régime de douzième provisoire“ in Revue du marché commun, 1985, S. 372).
Das dritte Argument des Rates stützt sich auf eine analoge Anwendung des Artikels 174. Es ist meines Erachtens nicht nur unbegründet, sondern äußerst gefährlich. Wie nämlich der Beklagte bemerkt, würde ein ihm stattgebendes Urteil einem vorbereitenden Akt, wie der vom Rat in zweiter Lesung angenommene Entwurf ihn darstellt, Bindungswirkung beimessen (dazu unten Nr. 11). Es würde jedoch, was schwerer wiegt, eine einseitige Festlegung des Höchstsatzes für rechtsgültig erklären, wo doch die Verfassung der Gemeinschaft die Übereinstimmung der beiden Beteiligten verlangt. Der Gerichtshof würde somit in der Tat die Stelle des Parlaments einnehmen und als Finanzbehörde auftreten. Die Konsequenzen eines solchen Urteils sind leicht vorherzusehen. Der häufig und zu Unrecht gegenüber diesem Organ erhobene Vorwurf, eine Herrschaft der Richter errichten zu wollen, würde plötzlich an Glaubwürdigkeit gewinnen. In jedem etwas außergewöhnlichen Rechtsstreit würden jeder Akt und jedes Wort des Gerichtshofes argwöhnisch und böswillig beobachtet. Einer größeren Gefahr könnte die Rechtsordnung der Gemeinschaft — ein zerbrechliches System, das mehr als andere einer aktiven Gerichtsbarkeit bedarf, die jedoch entschlossen ist, in ihren Grenzen zu bleiben — nicht ausgesetzt werden. Ich vertraue darauf, daß Sie ihr entgehen werden. Es wird der Tag kommen, an dem sogar der Rat Ihnen dankbar dafür sein wird, daß Sie ihm das Los des Zauberlehrlings erspart haben.
18.
Die Lösung, die ich Ihnen vorschlage, besteht darin, dem Hilfsantrag des Rates stattzugeben und die förmliche Feststellung durch den Präsidenten für nichtig zu erklären. Sie sollten allerdings Artikel 174 Absatz 2 entsprechend anwenden und deshalb die vor Ihrer Entscheidung auf der Grundlage des vom Präsidenten verkündeten Haushaltsplans eingegangenen Verpflichtungen und geleisteten Zahlungen für rechtsgültig erklären. Es bedarf kaum der Bemerkung, daß dieser Antrag in keinerlei Widerspruch zu den Überlegungen steht, zu denen mich das letzte Argument des Rates veranlaßt hat. Zwingende Gründe der Rechtssicherheit machen ihn in der Tat erforderlich. Die Verkündung des Haushaltsplans hat trotz ihrer Rechtswidrigkeit bereits unzählige unmittelbare und mittelbare Wirkungen erzeugt: Sie aufzuheben, die von so vielen Betroffenen erworbenen Rechte für ungültig zu erklären, würde eine kritischere Situation heraufbeschwören, als sie die Fortgeltung des angefochtenen Akts darstellt.
Gemäß Artikel 176 wird das Parlament, dem dieses Handeln zur Last fällt, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen haben und dabei natürlich berücksichtigen müssen, daß es nach Artikel 203 Absatz 9 verpflichtet ist, sich mit dem Rat zu einigen. Insoweit braucht meines Erachtens, entgegen der Ansicht des Beklagten, nicht erneut das gesamte Verfahren durchgeführt zu werden. Zumindest in rechtlicher Hinsicht spricht nichts dagegen, das Verfahren zu dem Zeitpunkt — der zweiten Lesung des Parlaments — wieder aufzugreifen, zu dem es aufgrund Ihrer Entscheidung als unterbrochen angesehen werden muß.
19.
Herr Präsident, meine Herren Richter, ich habe im ersten Teil dieser Schlußanträge beschrieben, wie sich die Parteien zwischen 1974 und 1985 verhalten haben, und in dem folgenden Abschnitt lang und ausführlich den Sachverhalt unseres Falles dargelegt. Die Lehren, die aus dieser Übersicht gezogen werden können, lassen für die Zukunft nichts Gutes erwarten. Im Gegenteil, die dürftige Machart der Bestimmungen, die das Haushaltsverfahren regeln, und die gegensätzlichen politischen Ziele der beiden Organe legen den Schluß nahe, daß ihre Beziehungen durch Ihr Urteil zwar nicht verschlimmert, aber auch nicht gerade nachhaltig beeinflußt werden. Ich wage eine Voraussage: Im nächsten Jahr, vielleicht sogar dieses Jahr, wird der Konflikt, der seit jeher Rat und Parlament entzweit, in ähnlicher oder genau derselben Form wieder aufleben.
Dieser Konflikt soll nicht verdammt werden. Er ist nicht pathologisch, sondern bringt zum Ausdruck, daß das institutionelle Gleichgewicht, auf dem das Leben der Gemeinschaft beruht, provisorischer Natur ist. Es müssen daher Mittel und Wege gesucht werden, die ihn weniger alltäglich, weniger brisant und vor allem weniger prozeßträchtig machen. Ich schließe aus, daß interne Kodizes der Selbstdisziplin hierfür etwas taugen, bin jedoch davon überzeugt, daß es für die gerade erwähnte Suche eine tragfähige Ausgangsbasis gibt: die Gemeinsame Erklärung von 1982.
Man wird einwenden, daß die nutzbringenden Wirkungen dieses Dokuments von allzu kurzer Dauer gewesen seien, und dies ist richtig. Es ist jedoch meines Erachtens nur deshalb richtig, weil die Erklärung einen schwachen Punkt hat: die geringe oder, besser gesagt, fehlende Effizienz der in Abschnitt II Absätze 3 bis 5 und Abschnitt III Absatz 5 vorgesehenen Instanz, der doch entscheidende Bedeutung zukommt. Man braucht nämlich kein Politologe zu sein, um zu verstehen, daß ein Vermittlungs- und Schlichtungsorgan, das aus den Präsidenten gerade der Betroffenen zusammengesetzt ist (auch der Präsident der Kommission ist als solcher anzusehen), seinem Wesen nach denkbar ungeeignet dafür ist, zu vermitteln und zu schlichten. Es muß deshalb um eine Persönlichkeit ergänzt werden, die institutionell am Haushaltsverfahren nicht beteiligt ist, jedoch über so viel Glaubwürdigkeit und Autorität verfügt, daß sie sich Gehör verschaffen und die Duellanten auffordern kann, die Waffen niederzulegen und ihren Ratschlägen zu folgen. Könnte diese Persönlichkeit nicht der Präsident des Gerichtshofes sein? Ich beschränke mich darauf, diese Frage zu stellen, die weniger kühn ist, als es den Anschein hat: Unser Präsident war in der Tat bereits Mitglied eines ähnliches Organs nach dem inzwischen aufgehobenen Artikel 78 § 3 EGKS-Vertrag.
20.
Mit diesen vielleicht nicht ganz überflüssigen Überlegungen ist meine Aufgabe beendet. Ich schlage dem Gerichtshof vor, über die Klage, die der Rat der Europäischen Gemeinschaften gegen das Europäische Parlament erhoben und am 11. Februar 1986 bei der Kanzlei eingereicht hat, wie folgt zu entscheiden:
„Der Rechtsakt vom 18. Dezember 1985, mit dem der Präsident des Europäischen Parlaments die endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans für 1986 festgestellt hat, ist nichtig. Die vor diesem Urteil eingegangenen Verpflichtungen und geleisteten Zahlungen bleiben rechtsgültig.
Wegen der Neuartigkeit und der Schwierigkeit der behandelten Fragen beantrage ich, die Kosten gegeneinander aufzuheben.“
(
*1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.