61987CC0377_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Aufgrund der Artikel 175 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und 148 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft ( 1 ) haben das Europäische Parlament ( Rechtssache 377/87 ) und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften ( Rechtssache 383/87 ) Klagen gegen den Rat erhoben, die auf die Feststellung abzielen, dieser habe es unter Verletzung der Verträge unterlassen, spätestens am 5 . Oktober 1987 den Entwurf eines Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1988 vorzulegen .
2 . Unstreitig hat der Rat diesen Entwurf dem Parlament erst am 7 . März 1988 übermittelt, während es in Artikel 203 Absatz 4 EWG-Vertrag heisst, daß "der Entwurf des Haushaltsplans ... dem Europäischen Parlament spätestens am 5 . Oktober des Jahres vorzulegen (( ist ), das dem entsprechenden Haushaltsjahr vorausgeht ".
3 . Wenn die Rechtssachen somit auf den ersten Blick sehr einfach zu liegen scheinen, so zeigt eine eingehendere Prüfung doch, daß sie in Wirklichkeit eine Reihe ziemlich komplexer Fragen aufwerfen . Einige von ihnen ergeben sich unmittelbar aus den von den Parteien vor dem Gerichtshof vertretenen Standpunkten, andere dagegen aus der Auffassung, die man ganz allgemein von Rechtsnatur und Gegenstand der Untätigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag haben kann .
4 . Was die erstgenannten Fragen betrifft, so wird zunächst die Unzulässigkeitseinrede zu prüfen sein, die der Rat erhoben hat und damit begründet, die Nichtaufstellung des Entwurfs eines Haushaltsplans stelle keine Unterlassung eines Beschlusses im Sinne von Artikel 175 dar ( siehe unter A ).
5 . In engem Zusammenhang mit dieser Auffassung stehen die Ausführungen des Rates zur Begründetheit, wonach der 5 . Oktober kein "zwingender" Termin sei, den der Rat unter allen Umständen hätte einhalten müssen ( siehe unter B ).
6 . Ein weiteres Problem wird dadurch aufgeworfen, daß die Kläger sich nicht damit begnügen, die Untätigkeit des Rates bis zum 5 . Oktober 1987 zu beanstanden, sondern einen grossen Teil ihrer Ausführungen dem Inhalt widmen, den der Entwurf des Haushaltsplans für 1988 ihrer Ansicht nach hätte haben müssen, um den Anforderungen von Artikel 199 EWG-Vertrag zu genügen .
7 . In diesem Punkt hat jedoch die mündliche Verhandlung eine sehr nützliche Klarstellung gebracht . Während die schriftlichen Ausführungen der Kläger, insbesondere die Klageanträge der Kommission, den Eindruck erwecken konnten, sie zielten auf die gerichtliche Feststellung ab, der Rat habe seine Verpflichtungen aus Artikel 199 verletzt, hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung unmißverständlich erklärt, daß sie mit ihrer Klage keinen solchen Zweck verfolge . Das Parlament hat klargestellt, daß es ihm lediglich um die Feststellung gehe, der Rat habe es rechtswidrig unterlassen, den Entwurf eines Haushaltsplans bis spätestens zum 5 . Oktober 1987 vorzulegen .
8 . Lägen diese Erklärungen nicht vor, so hätte ich Ihnen vorschlagen müssen, entsprechend den Ausführungen des Rates auf Seite 15 seiner Klagebeantwortung festzustellen, daß "nur unter Bezugnahme auf einen bereits aufgestellten Entwurf eines Haushaltsplans die Frage aufgeworfen werden kann, ob sämtliche Einnahmen und Ausgaben in dem Entwurf veranschlagt und ob beide im Verhältnis zueinander ausgeglichen sind", und daß "die Frage nach einer etwaigen Verletzung von Artikel 199 bei Fehlen eines Entwurfs des Haushaltsplans gegenstandslos ist ".
9 . Wenn somit dieser Aspekt der beiden Rechtssachen seit der mündlichen Verhandlung als abgeschlossen angesehen werden kann, so werde ich andererseits nicht völlig vermeiden können, auf die Frage nach dem Inhalt einzugehen, den der Haushaltsplan hätte haben müssen, denn der Rat hat seine Untätigkeit insbesondere damit zu rechtfertigen versucht, es sei ihm ohne eigenes Verschulden unmöglich gewesen, den Entwurf eines ausgeglichenen Haushaltsplans aufzustellen, da die seinerzeit tatsächlich verfügbaren Einnahmen deutlich niedriger gewesen seien als die für 1988 zu veranschlagenden Ausgaben ( siehe unter C ).
10 . Eine weitere Frage hat sich aus der Tatsache ergeben, daß der Entwurf des Haushaltsplans inzwischen - nach der Erhebung der Klage - aufgestellt und dem Europäischen Parlament zugeleitet worden ist . Hat eine Unterlassungsklage bei einer solchen Sachlage noch einen Gegenstand? Da diese Problematik in keiner der beiden Rechtssachen von den Parteien zur Sprache gebracht wurde, werde ich sie ungeachtet ihrer Wichtigkeit erst an letzter Stelle untersuchen ( siehe unter D ).
11 . Bevor ich mich den einzelnen Punkten zuwende, möchte ich einige Bemerkungen zu Artikel 175 und zu der sehr speziellen Art von Unterlassung machen, mit der wir es in den vorliegenden Rechtssachen zu tun haben .
12 . Meiner Meinung nach liegt der Sinn der Untätigkeitsklage darin, zu verhindern, daß ein Organ, das es zu Unrecht unterlassen hat, einen Rechtsakt zu erlassen oder eine bestimmte Maßnahme zu treffen, sich seiner Verantwortung endgültig entziehen und jeder gerichtlichen Sanktion entgehen kann, indem es sich ausschweigt oder auf die Aufforderung, tätig zu werden, hinhaltend, ausweichend oder nicht hinreichend verbindlich antwortet .
13 . Aufgabe des Gerichtshofes ist es in einem solchen Verfahren naturgemäß nicht, festzustellen, daß ein Organ es unterlassen hat, eine Rechtshandlung vorzunehmen - denn dies ist eine Vorbedingung für die Erhebung der Klage -, sondern zu ermitteln, ob diese Unterlassung den EWG-Vertrag verletzt, und damit das betroffene Organ gegebenenfalls zu verpflichten, "die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen" ( Artikel 176 ).
14 . In den vorliegenden Rechtssachen haben wir es insofern mit einem besonderen Sachverhalt zu tun, als die Verpflichtung des zuständigen Organs, die geforderte Rechtshandlung so schnell wie möglich vorzunehmen, niemals zweifelhaft war . In der Tat geht es um eine Handlung, die jedes Jahr vorzunehmen und für das Funktionieren der Gemeinschaft unerläßlich ist .
15 . In den vergangenen Jahren hat der Rat dem Parlament stets den Entwurf eines Haushaltsplans zugeleitet, und zwar jeweils lange vor dem 5 . Oktober .
16 . Er hat überdies förmlich anerkannt, daß er gehalten war, die in Rede stehende Handlung auch für das Jahr 1988 vorzunehmen ( siehe den Brief des Präsidenten des Rates vom 6 . Oktober 1987 sowie dessen am 13 . Oktober 1987 vor dem Parlament abgegebene Erklärung ).
17 . Bereits bevor Parlament und Kommission das zuständige Organ "aufgefordert (( hatten )), tätig zu werden", hatte dieses sich um die Aufstellung des Entwurfs eines Haushaltsplans bemüht ( siehe die Tagungen des Rates vom 23 . Juli, 17 . bis 18 . September und 1 . Oktober 1987 ).
18 . Der Präsident des Rates hat schriftlich sowie vor dem Parlament erklärt, er wolle sich weiterhin darum bemühen, daß der Entwurf des Haushaltsplans so schnell wie möglich zustande komme, und zwar im Rahmen einer - auf der Tagung des Europäischen Rates in Kopenhagen vom 5 . und 6 . Dezember 1987 zu treffenden - Gesamtentscheidung über alle Aspekte des der Kürze halber als "Delors-Vorschläge" bezeichneten Pakets .
19 . Es lässt sich also im vorliegenden Falle nicht von einer eigentlichen Untätigkeit, einem Schweigen oder einer ausweichenden Antwort des zuständigen Organs sprechen .
20 . Die Feststellung des Gerichtshofes unter Randnummer 25 seines Urteils vom 22 . Mai 1985 in der Rechtssache 13/83 (" Gemeinsame Verkehrspolitik", Slg . 1985, 1513, 1590 ), daß der Rat
"die behauptete Untätigkeit weder bestritten noch zugegeben und auch in keiner Weise erkennen lassen (( hat )), welche Haltung (( er )) zu den Maßnahmen einnimmt, die dem Parlament zufolge noch getroffen werden sollten",
lässt sich vorliegend nicht wiederholen .
21 . In seinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache ( 2 ) vertrat Generalanwalt Lenz die Auffassung, das zum Tätigwerden aufgeforderte Organ habe im Sinne von Artikel 175 Absatz 2 "Stellung genommen", wenn es dargelegt habe, "ob, wann und in welcher Weise" es seiner Verpflichtung nachkommen werde . In den vorliegenden Rechtssachen könnte man sich fragen, ob der Rat nicht am 13 . Oktober 1987 durch die Ansprache seines Präsidenten vor dem Parlament in Gegenwart der Kommission de facto zu diesen drei Punkten Stellung genommen hat .
22 . Sicherlich ist nach dem Scheitern des Europäischen Rats von Kopenhagen, also vor der Erhebung der Klagen, Unsicherheit über die Frage des "Wann" entstanden, d . h . über den Zeitpunkt, zu dem die Verpflichtung, den Entwurf des Haushaltsplans aufzustellen, tatsächlich erfuellt werden würde . Der Europäische Rat hatte jedoch unverzueglich ein neues Treffen vereinbart, auf dem die Gesamtheit der schwebenden Fragen entschieden werden sollte, nämlich für den 11 ., 12 . und 13 . Februar 1988 in Brüssel; bei dieser Tagung kam es dann übrigens tatsächlich zu einer Einigung .
23 . Da der Rat jedoch nicht vorgetragen hat, er habe gegenüber den klagenden Parteien im Sinne von Artikel 175 Absatz 2 förmlich "Stellung genommen", brauche ich diese Frage nicht weiter zu vertiefen .
24 . Aus den bisherigen Ausführungen lässt sich jedenfalls der Schluß ziehen, daß der Gerichtshof nicht über die - vom Beklagten nie bestrittene - Verpflichtung des Rates, den Entwurf eines Haushaltsplans vorzulegen, als solche zu befinden hat, sondern daß der Rechtsstreit sich in vollem Umfang auf die Nichteinhaltung des Termins des 5 . Oktober konzentriert .
25 . Lassen Sie mich nunmehr die Argumente prüfen, die der Rat zu seiner Verteidigung vorbringt .
A - Zur Zulässigkeit der beiden Klagen
26 . Der Rat bestreitet die Zulässigkeit der beiden Klagen mit der Begründung, nicht das Fehlen des Entwurfs eines Haushaltsplans, sondern lediglich das Nichtvorliegen des Haushaltsplans für das betroffene Jahr selbst könne unter bestimmten Umständen die Feststellung einer Unterlassung im Sinne von Artikel 175 rechtfertigen . Der Entwurf des Haushaltsplans sei lediglich eine vorbereitende, nicht veröffentlichungsbedürftige Handlung; erst die vom Präsidenten des Europäischen Parlaments gemäß Artikel 203 Absatz 7 getroffene Feststellung, daß der Haushalt endgültig festgestellt sei, verleihe "dem Haushaltsplan ... Bindungswirkung gegenüber den Organen wie auch gegenüber den Mitgliedstaaten" ( 3 ).
27 . Diese Unzulässigkeitseinrede ist zurückzuweisen . Wie der Gerichtshof insbesondere in seinem Urteil vom 23 . April 1986 (" Les Verts ") ausgeführt hat ( 4 ), ist
"nach dem System des Vertrages ... die Möglichkeit einer direkten Klage gegen die Handlungen der Organe gegeben ..., die dazu bestimmt sind, eine Rechtswirkung zu erzeugen ".
28 . Was für die Nichtigkeitsklage gilt, d . h . für die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Vornahme der Handlungen der Organe, trifft meines Erachtens auch für die Untätigkeitsklage zu, d . h . für die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Nichtvornahme einer solchen Handlung .
29 . In der Tat hat der Gerichtshof ausdrücklich erklärt, daß
"im Klagesystem des Vertrages ein enger Zusammmenhang besteht zwischen der Klage nach Artikel 173, mit der die Nichtigerklärung rechtswidriger Akte des Rates und der Kommission erreicht werden kann, und der Klage nach Artikel 175, die zu der Feststellung führen kann, daß der Rat oder die Kommission es unter Verletzung des Vertrages unterlassen hat, bestimmte Akte zu erlassen" ( 5 ).
30 . Der entscheidende Gesichtspunkt ist somit derjenige der Rechtsfolgen . Eine "Unterlassung, tätig zu werden", im Sinne von Artikel 175 kann daher vorliegen, wenn der Rat oder die Kommission es unterlassen hat, eine Handlung vorzunehmen oder eine Maßnahme zu treffen, die - ohne Rücksicht auf ihre Rechtsnatur, ihre Form oder ihre Bezeichnung - geeignet ist, Rechtswirkungen gegenüber Dritten zu zeitigen .
31 . Der Entwurf des Haushaltsplans, den der Rat nach Artikel 203 Absatz 3 letzter Unterabsatz aufzustellen hat, ist nun aber eine solche Handlung .
32 . Er zeitigt zunächst eindeutig umschreibbare Rechtsfolgen gegenüber dem Europäischen Parlament . Dieses kann nämlich die ihm in Artikel 203 Absätze 4 bis 8 übertragenen Befugnisse nicht ausüben, wenn kein vom Rat aufgestellter Entwurf eines Haushaltsplans vorliegt .
33 . In seinem Urteil vom 3 . Juli 1986 (" Haushaltsverfahren ") ( 6 ) hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt,
"wären die Handlungen der Haushaltsbehörde der Überwachung durch den Gerichtshof entzogen, könnten die Organe, die zusammen die Haushaltsbehörde bilden, in die Befugnisse der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen ihrer Befugnisse überschreiten ".
34 . Er hatte dementsprechend Anlaß, die Rechtmässigkeit einer bestimmten, im Rahmen des Haushaltsverfahrens von einem der beiden Haushaltsorgane - nämlich dem durch seinen Präsidenten handelnden Europäischen Parlament - vorgenommenen Einzelhandlung zu überprüfen .
35 . Die gleichen Überlegungen hatten den Gerichtshof bereits dazu geführt, eine gemäß Artikel 173 gegen das Europäische Parlament erhobene Nichtigkeitsklage für zulässig zu erklären ( 7 ).
36 . Ebenso wie der Gerichtshof in der Lage sein muß zu prüfen, ob ein Organ durch den Erlaß bestimmter Rechtsakte in die Zuständigkeiten der anderen Organe oder der Mitgliedstaaten eingegriffen hat, muß er hierzu in der Lage sein, wenn die Untätigkeit eines Organs zum gleichen Ergebnis führen und die anderen Organe oder die Mitgliedstaaten an der Ausübung ihrer Befugnisse hindern kann .
37 . Im übrigen ist das Haushaltsverfahren so gestaltet, daß der vom Rat aufgestellte Entwurf des Haushaltsplans, wie das Parlament mit Recht betont, als potentieller Haushaltsplan anzusehen ist . Denn gemäß Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 3 Satz 2 gilt der Haushaltsplan als endgültig festgestellt, wenn das Europäische Parlament nicht innerhalb von fünfundvierzig Tagen den Entwurf abgeändert oder Änderungen hierzu vorgeschlagen hat .
38 . Die Nichtaufstellung des Entwurfs eines Haushaltsplans durch den Rat stellt also sehr wohl die gerichtlich nachprüfbare Unterlassung eines Tätigwerdens im Sinne von Artikel 175 Absatz 1 dar .
39 . Es ist jedoch noch zu untersuchen, ob der Rat verpflichtet war, den Entwurf spätestens am 5 . Oktober 1987 zu übermitteln, denn nur wenn dieser Termin zwingend ist, stellt die Unterlassung des Rates eine Vertragsverletzung dar, die der Gerichtshof aufgrund von Artikel 175 feststellen könnte . Diese Frage, die das Problem der Rechtsnatur des in Artikel 203 Absatz 4 vorgeschriebenen Datums aufwirft, betrifft jedoch die Begründetheit ( 8 ) oder steht mit ihr zumindest in engem Zusammenhang ( 9 ).
B - Zur Rechtsnatur des Datums des 5 . Oktober
40 . Der Rat tritt dem Vorbringen des Europäischen Parlaments und der Kommission, die den 5 . Oktober als zwingenden Termin betrachten, mit einer Reihe von Argumenten entgegen, die dartun sollen, daß er lediglich verpflichtet sei, "sein möglichstes zu tun, um den Entwurf des Haushaltsplans rechtzeitig aufzustellen, damit das Verfahren vor Beginn des Haushaltsjahres abgeschlossen werden kann ".
41 . Hierzu ist zunächst festzustellen, daß es dem Rat vorliegend nicht gelungen ist, diese Verpflichtung, so wie er selbst sie auffasst, zu erfuellen : Zu Beginn des Haushaltsjahres 1988 war der Entwurf des Haushaltsplans noch immer nicht aufgestellt; das Parlament hat den Haushaltsplan erst am 18 . Mai 1988 in zweiter Lesung verabschiedet .
42 . Die Ansicht, der für die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans vorgesehene Zeitplan habe nur Hinweischarakter, da es unrealistisch wäre zu erwarten, daß er ordnungsgemäß eingehalten werde, scheitert am klaren, bindenden Wortlaut von Artikel 203 . Im übrigen ist dieser Zeitplan seit der Einführung des neuen Verfahrens durch den Vertrag vom 22 . Juli 1975 zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften mit Ausnahme des Jahres 1987 immer eingehalten worden . Die Erfahrung hat sogar gezeigt, daß es notwendig ist, die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans vorzuverlegen, um den beiden Haushaltsorganen mehr Zeit für die Erfuellung ihrer Aufgaben zu belassen . In der Tat haben sie sich bereits 1976 formlos auf einen "pragmatischen Zeitplan" geeinigt, der es möglich machen soll, daß die ersten Abschnitte des Haushaltsverfahrens vor den in Artikel 203 bezeichneten Terminen abgeschlossen werden . Dieser vorverlegte Zeitplan, dem zufolge der Rat dem Parlament den Entwurf des Haushaltsplans bereits vor den Sommerferien zuleitet, konnte seit 1976 in den meisten Haushaltsjahren eingehalten werden . Aus der Antwort des Rates auf die diesbezuegliche Frage des Gerichtshofes geht hervor, daß der Rat selbst für die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans für 1988 eine Frist bis zum 23 . oder 24 . Juli 1987 ins Auge gefasst hatte .
43 . Schließlich kann die Tatsache, daß Artikel 204 EWG-Vertrag das System der "vorläufigen Zwölftel" vorsieht und somit selbst mit der Möglichkeit rechnet, daß der Haushaltsplan nicht stets bis zum Beginn des betreffenden Haushaltsjahres endgültig festgestellt sein wird, die an der Erstellung dieses Plans beteiligten Organe in keinem Fall von den Verpflichtungen entbinden, die ihnen in den ersten Abschnitten des Haushaltsverfahrens obliegen, insbesondere nicht den Rat von seiner Verpflichtung, den Entwurf des Haushaltsplans spätestens am 5 . Oktober aufzustellen .
44 . Ebensowenig vermag der Umstand, daß das Europäische Parlament nach Artikel 203 Absatz 8 den Entwurf des Haushaltsplans ablehnen und die Vorlage eines neuen Entwurfs verlangen kann, den Rat von seiner Verpflichtung freizustellen, einen solchen Entwurf innerhalb der vorgeschriebenen Fristen aufzustellen . Im übrigen kann das Europäische Parlament, wie sich aus dem Wortlaut dieser Vorschrift und ihrer Stellung innerhalb der Gesamtregelung des Haushaltsverfahrens ergibt, von jener Befugnis nur mit qualifizierter Mehrheit und aus wichtigen Gründen Gebrauch machen, d . h . aus Gründen, die namentlich mit der Haltung zusammenhängen, die der Rat im Rahmen des Dialogs, der gemäß Artikel 203 Absätze 4 bis 6 - eben gerade auf der Grundlage des vom Rat aufgestellten Entwurfs des Haushaltsplans - zwischen den beiden Haushaltsorganen stattfindet, zu den Abänderungen und Änderungsvorschlägen des Parlaments einnimmt .
45 . Schließlich ist es zwar richtig, daß einerseits die Rechtsfolgen einer Überschreitung der in den vorgenannten Absätzen bestimmten Fristen ausdrücklich geregelt sind - insofern, als "der Haushaltsplan als endgültig festgestellt (( gilt ))", wenn eines der beiden Haushaltsorgane es unterlässt, innerhalb der vorgeschriebenen Fristen einen Beschluß im Hinblick auf die im vorhergehenden Verfahrensabschnitt von dem anderen Haushaltsorgan eingenommene Haltung zu fassen -, und daß dies andererseits für die in Artikel 203 Absätze 2, 3 und 4 Unterabsatz 1 für die verschiedenen Abschnitte des Verfahrens zur Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans vorgeschriebenen Fristen nicht zutrifft; hieraus lässt sich jedoch nicht entnehmen, daß diese Fristen nicht eingehalten zu werden bräuchten . Im Gegenteil sind die für die Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament geltenden Fristen in der Weise angesetzt, daß der Haushaltsplan, soweit er nicht vom Parlament einfach abgelehnt wird, nur dann vor Beginn des entsprechenden Haushaltsjahres festgestellt werden kann, wenn der für die Aufstellung des Planentwurfs festgesetzte Termin des 5 . Oktober tatsächlich eingehalten wird . Eben um diese rechtzeitige Feststellung selbst für den Fall zu sichern, daß eines der beiden Haushaltsorgane eine Frist verstreichen lässt, sehen die Vorschriften "automatische Sanktionen" vor .
46 . Die Einhaltung des Termins des 5 . Oktober stellt somit eine für die Erreichung dieses Ziels unerläßliche Voraussetzung dar .
47 . Im übrigen lässt sich schwer vorstellen, welche "automatische Sanktion" für die Nichteinhaltung dieses Termins in Betracht käme . Hätte der Vorentwurf des Haushaltsplans, den die Kommission dem Rat spätestens am 1 . September vorzulegen hat ( Artikel 203 Absatz 3 ), als Entwurf des Haushaltsplans zu gelten, wenn der Rat die am 5 . Oktober ablaufende Frist nicht einhält, so würde die im EWG-Vertrag vorgenommene Aufteilung der haushaltsrechtlichen Zuständigkeiten - wonach Rat und Europäisches Parlament gemeinsam die mit der Verabschiedung des Haushaltsplans betraute Haushaltsbehörde bilden, während die Kommission diesen Plan auszuführen hat ( Artikel 205 ) - unterlaufen .
48 . Das Vorbringen des Rates, er sei nicht verpflichtet, den Entwurf des Haushaltsplans bis zum 5 . Oktober aufzustellen und weiterzuleiten, ist daher in seiner Gesamtheit zurückzuweisen .
49 . Zu prüfen bleibt, ob der Rat sich mit Erfolg auf einen Rechtfertigungsgrund berufen kann, der ihn im Jahre 1987 von seiner Verpflichtung, die in Rede stehende Frist einzuhalten, befreit hätte .
C - Kann der Rat für die Nichteinhaltung der Frist einen Rechtfertigungsgrund geltend machen?
50 . Der Rat trägt vor, es sei ihm objektiv unmöglich gewesen, bis zum 5 . Oktober 1987 den Entwurf eines Haushaltsplans vorzulegen, der, wie Artikel 199 fordere, alle für das Haushaltsjahr 1988 zu veranschlagenden Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft erfasst hätte und in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen gewesen wäre .
51 . Zwischen den Parteien ist unstreitig, daß die nach dem Beschluß des Rates vom 7 . Mai 1985 über das System der eigenen Mittel der Gemeinschaften ( 10 ), der den Hoechstsatz der aus der Mehrwertsteuer stammenden Einnahmen auf 1,4 % festsetzt, verfügbaren eigenen Mittel tatsächlich nicht ausreichten, um die Gesamtheit der für 1988 zu veranschlagenden Ausgaben zu decken, selbst wenn man sich der vom Rat vertretenen engeren Auslegung dieses Begriffes anschließt .
52 . In der Gesamtübersicht, welche die Kommission dem von ihr am 15 . Juni 1987 dem Rat zugeleiteten Vorentwurf des Haushaltsplans beigefügt hatte, wurde ausgeführt, daß "der Vorentwurf des Haushaltsplans einen Mehrwertsteuersatz von 1,7 % nötig machen würde, wenn er durch die eigenen Mittel in deren gegenwärtiger Aufgliederung finanziert werden soll ". Dementsprechend hatte sie diesen Vorentwurf unter Zugrundelegung der Vorschläge für die Finanzierung der Gemeinschaft während des Zeitraums 1988 bis 1992 aufgestellt, die sie in den Dokumenten KOM(87 ) 100 endg . ( 11 ) und 101 endg . ( 12 ) dargelegt hatte und die insbesondere eine Änderung des Beschlusses von 1985 über die eigenen Mittel zum Inhalt hatten . Vorsorglich hatte sie jedoch für den Fall, daß die Mitgliedstaaten ihre, der Kommission, Vorschläge nicht rechtzeitig annehmen würden, klargestellt, daß ein Regierungsabkommen über 5,75 Mio ECU notwendig sein würde, um "das Loch zu stopfen ".
53 . Erst am 4 . August 1987 legte die Kommission schließlich einen förmlichen Vorschlag vor, die eigenen Mittel zu erhöhen ( 13 ).
54 . Dieser Vorschlag beruhte auf Artikel 201 EWG-Vertrag, der die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten ( Artikel 200 ) durch eigene Mittel vorsieht . Für den Erlaß einer Entscheidung über diese Mittel ist ein besonderes Verfahren einzuschlagen . Artikel 201 Absatz 3 bestimmt hierzu folgendes :
"Nach Anhörung des Europäischen Parlaments zu diesen Vorschlägen kann der Rat einstimmig die entsprechenden Bestimmungen festlegen und den Mitgliedstaaten zur Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften empfehlen ."
55 . Angesichts des Zeitpunkts, zu dem die Kommission ihren Vorschlag vorgelegt hatte, war es von vornherein ausgeschlossen, daß die Mitgliedstaaten den Beschluß über die neuen eigenen Mittel bis zum 5 . Oktober 1987 gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften würden gutheissen können, selbst wenn der Rat in der Lage gewesen wäre, ihn vor diesem Zeitpunkt zu treffen .
56 . Auch das Parlament selbst hat aber seine Stellungnahme zu diesem Vorschlag erst am 18 . November 1987 ( 14 ) abgegeben; der Wirtschafts - und Sozialausschuß hat erst am 27 . Januar 1988 ( 15 ) Stellung genommen . Zwar sieht Artikel 201 die Anhörung dieses Ausschusses nicht vor, aber der Rat legte hierauf wegen der Bedeutung des zu treffenden Beschlusses Wert . Er war deshalb gehalten, die Stellungnahme des Ausschusses abzuwarten, bevor er den Beschluß erließ .
57 . Unter diesen Umständen konnte der Rat mit Recht geltend machen, daß die "Einnahmen"-Seite des Vorentwurfs der Kommission, auf dessen Grundlage er den Entwurf des Haushaltsplans für 1988 ( 16 ) müsste, "keinerlei rechtliche Grundlage hatte ".
58 . Die Kläger bestreiten das nicht ernsthaft; sie meinen jedoch, daß dem Rat in Ermangelung ordnungsgemäß beschlossener eigener Mittel andere Einnahmen zur Verfügung gestanden hätten, mit deren Hilfe er einen vollständigen und ausgeglichenen Haushaltsplanentwurf hätte aufstellen können .
59 . Nach Auffassung des Parlaments hätte der Rat entweder aufgrund von Artikel 200 EWG-Vertrag "Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten" erheben oder auf Artikel 235 zurückgreifen oder die Mitgliedstaaten auffordern müssen, an die Gemeinschaft "Vorschüsse" zu zahlen, wie dies 1984 und 1985 geschehen war .
60 . Die Kommission wirft dem Rat lediglich vor, nicht die letztgenannte Lösung gewählt zu haben, die sie selbst, wie wir gesehen haben, in der ihrem Vorentwurf des Haushaltsplans beigegebenen Gesamtübersicht angeregt hatte .
61 . Wir haben also jetzt zu prüfen, ob der Rat tatsächlich in der Lage gewesen wäre, den Entwurf des Haushaltsplans mit Hilfe einer dieser Arten von Einnahmen auszugleichen .
a ) Die "Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten" nach Artikel 200
62 . Vor dem Inkrafttreten des ersten Beschlusses über die eigenen Mittel vom 21 . April 1970 ( 17 ) wurden die Haushalte der EWG und der EAG bekanntlich im wesentlichen durch "Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten" finanziert, und zwar nach dem in den Artikeln 200 EWG-Vertrag und 172 EAG-Vertrag festgelegten Aufbringungsschlüssel . Da diese Artikel niemals förmlich aufgehoben wurden, vertritt das Parlament die Auffassung, sie seien nach wie vor in Kraft und stuenden dem Rat für den Ausgleich des Haushaltsplans zur Verfügung, soweit die eigenen Mittel sich als unzulänglich erweisen sollten . Dem Parlament zufolge braucht der Rat hierzu lediglich Prozentsätze für die sechs später hinzugekommenen Mitgliedstaaten festzusetzen und die für die Gründerstaaten geltenden Sätze abzuändern . Die Rechtsgrundlage hierfür sei Artikel 200 Absatz 3, wonach "die Aufbringungsschlüssel ... vom Rat einstimmig geändert werden (( können ))".
63 . Aber auch wenn anzunehmen sein sollte, daß Artikel 200 nach wie vor in Kraft ist, könnte die Einführung von Prozentsätzen für die neuen Mitgliedstaaten nur im Wege einer Revision des EWG-Vertrages nach dem in Artikel 236 vorgesehenen Verfahren oder seiner Anpassung im Rahmen eines gemäß Artikel 237 geschlossenen Beitrittsabkommens vor sich gehen . Beides ist nicht geschehen .
64 . Ich teile jedoch die Ansicht des Rates, daß die "Finanzbeiträge" sehr wohl durch die "eigenen Mittel" ersetzt worden sind .
65 . Erstens weist Artikel 201 selbst die Kommission an, zu prüfen, "unter welchen Bedingungen die ... Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel ... ersetzt werden können ".
66 . Zweitens enthält die Präambel des Vertrages vom 22 . April 1970 zur Änderung bestimmter Haushaltsvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie zum Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften folgenden Passus :
"In der Erwägung, daß die Gemeinschaften über eigene Mittel verfügen werden, die zur Deckung ihrer gesamten Ausgaben bestimmt sind; in der Erwägung, daß die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften eine Verstärkung der Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlaments erforderlich macht ..."
67 . Weiterhin trifft es zwar zu, daß der erste Beschluß über die eigenen Mittel vom 21 . April 1970 das Nebeneinanderbestehen beider Finanzierungsquellen "zum Ausgleich des Haushalts der Gemeinschaften" noch für notwendig hielt; dies galt jedoch laut Artikel 3 Absatz 2 des Beschlusses nur für die Zeit vom 1 . Januar 1971 bis zum 31 . Dezember 1974 . In Artikel 4 Absatz 1 des Beschlusses heisst es ausdrücklich, daß "ab 1 . Januar 1975 ... der Haushalt der Gemeinschaften vollständig aus eigenen Mitteln der Gemeinschaften finanziert (( wird ))".
68 . Diese Bestimmung muß mit Artikel 200 selbst verglichen werden, dessen erster Absatz wie folgt lautet :
"Die Einnahmen des Haushalts umfassen unbeschadet anderer Einnahmen die Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten ..."
Es lässt sich daher nicht die Ansicht vertreten, seit 1970 seien die Finanzbeiträge zu "anderen Einnahmen" geworden .
69 . Der Beschluß von 1985, der denjenigen von 1970 aufgehoben hat, übernimmt in seinem Artikel 1 Absatz 2 den Grundsatz, wonach der Haushalt der Gemeinschaft vollständig aus eigenen Mitteln der Gemeinschaft finanziert wird; zuvor heisst es in Absatz 1 dieses Artikels, daß die eigenen Mittel den Gemeinschaften zum Ausgleich ihres Haushalts zugewiesen werden .
70 . Daß die Beschlüsse über die eigenen Mittel Bestimmungen enthielten ( Artikel 3 Absatz 4, 4 Absatz 6 des Beschlusses von 1970 ) oder enthalten ( Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses von 1985 in der Fassung von Artikel 29 der Einheitlichen Europäischen Akte ( 18 )), die den eventuellen Rückgriff auf Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten vorsehen, beweist im Umkehrschluß, daß derartige Beiträge als normale Quelle für die Finanzierung des Haushalts nicht mehr zur Verfügung stehen . Diese Bestimmungen nehmen übrigens nicht auf den in Artikel 200 festgelegten Aufbringungsschlüssel Bezug, der nach wie vor allein die sechs Gründerstaaten betrifft, sondern verlangen insofern eine besondere Entscheidung des Rates . Dieser spezifische Charakter wird noch durch die Tatsache unterstrichen, daß seit der Änderung des Beschlusses von 1985 durch die Einheitliche Akte das Verfahren für die Festsetzung dieses Schlüssels von dem in Artikel 200 Absatz 3 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahren abweicht .
71 . Das Parlament bringt schließlich noch vor, die Hinfälligkeit einer Vertragsbestimmung werde nicht vermutet . Ich bestreite diesen Grundsatz nicht, bin aber der Auffassung, daß eine Bestimmung des EWG-Vertrags als aufgehoben gelten kann, wennn zu einem späteren Zeitpunkt in Anwendung einer anderen Bestimmung desselben Vertrages sowie unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten Bestimmungen erlassen werden, die unbestreitbar darauf abzielen, das gleiche Sachgebiet abweichend zu regeln . Das ist vorliegend der Fall . Der Rat konnte daher nicht auf "Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten" zurückgreifen, um den Entwurf des Haushalts für das Haushaltsjahr 1988 auszugleichen .
b ) Der Rückgriff auf Artikel 235
72 . Was Artikel 235 betrifft, so dürfte der Hinweis darauf genügen, daß Artikel 201 ein bestimmtes Verfahren für die Schaffung neuer eigener Mittel vorsieht, so daß der EWG-Vertrag insoweit keine Lücke aufweist und ein gleichzeitiger Rückgriff auf Artikel 235 nicht möglich ist . Der Rat hätte im übrigen nach dieser Bestimmung nur auf Vorschlag der Kommission vorgehen können; ein solcher Vorschlag ist ihm jedoch nicht unterbreitet worden .
c ) Vorschüsse der Mitgliedstaaten
73 . Ein dritter Weg, um die Lücke zwischen den nach dem Beschluß von 1985 verfügbaren eigenen Mitteln und den "zu veranschlagenden" Ausgaben zu schließen, soll darin bestanden haben, daß die Mitgliedstaaten nicht rückzahlbare Vorschüsse gezahlt hätten, die auf die Zahlungen angerechnet worden wären, welche nach dem Inkrafttreten des Beschlusses über die Einführung zusätzlicher eigener Mittel zu leisten gewesen wären . Meiner Meinung nach hat der Rat recht, wenn er bemerkt, daß dies nur durch ein - in einfacher Form geschlossenes - Regierungsabkommen hätte erreicht werden können, d . h . durch einen ausserhalb der Zuständigkeiten des Rates liegenden Akt .
74 . Zwar haben die Mitgliedstaaten in der Vergangenheit wiederholt anläßlich einer Tagung des Rates beschlossen, der Gemeinschaft derartige Vorschüsse zu gewähren . In allen diesen Fällen haben ihre Vertreter jedoch als Bevollmächtigte ihrer jeweiligen Staaten gehandelt, nicht als Ratsmitglieder .
75 . Sicherlich verpflichtet Artikel 5 EWG-Vertrag die Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft Vorschüsse zu gewähren, wenn sich das als für die rechtzeitige Aufstellung des Entwurfs eines Haushaltsplans notwendig erweist, ohne daß erst zugewartet werden müsste, bis das künftige Finanzierungssystem der Gemeinschaft durch einen langfristig angelegten Beschluß geregelt ist . Das ändert jedoch nichts daran, daß es Sache der Kommission wäre, falls sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten weigern, dem nachzukommen, gegen diese Staaten gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag mit einer Klage wegen Vertragsverletzung vorzugehen . Der Rat kann nicht als verantwortlich angesehen und vom Gerichtshof gemaßregelt werden, weil er den Haushaltsplan nicht in seiner Eigenschaft als Gemeinschaftsorgan durch aus den Haushalten der Mitgliedstaaten aufzubringende Vorschüsse ausgeglichen hat .
76 . Dieses Ergebnis folgt notwendig daraus, daß der Rat keine Regierungskonferenz ist, sondern ein Organ der Gemeinschaft ( auch wenn er sich manchmal wie eine solche Konferenz verhält ).
77 . Sicherlich wurde die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans für 1988 letzten Endes durch die Gewährung von Vorschüssen ermöglicht . Die Begründungserwägungen zu diesem Entwurf bestätigen indessen, daß ein Regierungsabkommen geschlossen worden war, denn eine Fußnote auf Seite 10 stellt fest, daß die Verpflichtung der im Rat vereinigten Regierungsvertreter nur vorbehaltlich der Durchführung der erforderlichen innerstaatlichen Verfahren Gültigkeit hat .
78 . Erst nachdem auf der Sitzung des Europäischen Rates in Brüssel am 13 . Februar 1988 eine grundsätzliche Einigung über die Gesamtheit der "Delors-Vorschläge" hatte erzielt werden können, gaben diejenigen Mitgliedstaaten, die ihren Widerstand gegen die Gewährung von Vorschüssen als Druckmittel für die Erreichung einer ihnen genehmen Lösung der anstehenden Fragen eingesetzt hatten, diesen Widerstand auf .
79 . Aus den bisherigen Ausführungen ( Punkte a, b und c ) geht hervor, daß es dem Rat in seiner Eigenschaft als Gemeinschaftsorgan jedenfalls bis zur Tagung des Europäischen Rates im Februar 1988 nicht möglich war, seiner Verpflichtung nachzukommen, den Entwurf eines in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen, sämtliche nach seiner Meinung notwendig zu veranschlagenden Ausgaben abdeckenden Haushaltsplans vorzulegen .
80 . Man kann sich allerdings noch fragen, ob die dem Rat im EWG-Vertrag auferlegte sehr klare Verpflichtung, bis zum 5 . Oktober eines jeden Jahres den Entwurf eines in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Haushaltsplans vorzulegen, ihn nicht mindestens veranlassen musste, bis zu diesem Termin den Entwurf eines Haushaltsplans vorzulegen, dessen Ausgabenseite sich im Rahmen der zum vorgenannten Zeitpunkt verfügbaren Einnahmen gehalten hätte .
81 . Diese Frage ist nunmehr zu prüfen .
d ) Hätte der Rat den Entwurf eines Haushaltsplans beschließen müssen, in dem die Ausgaben auf den Betrag der Einnahmen begrenzt gewesen wären?
82 . Wie ich dargelegt habe, ist der Rat zur Einhaltung des Termins des 5 . Oktober verpflichtet . Ebenso schreibt Artikel 199 Absatz 2 zwingend vor, daß der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen ist .
83 . Zwingt der Vertrag die Haushaltsbehörde ebenso uneingeschränkt, in den Haushaltsplan alle Ausgaben einzusetzen, deren Notwendigkeit sich vernünftigerweise voraussehen lässt, oder gestattet er ihr, verpflichtet sie sogar womöglich dazu, die Höhe der Ausgaben auf diejenige der verfügbaren Einnahmen zu begrenzen, wenn die Obergrenze der eigenen Mittel ausnahmsweise erreicht ist und der Termin des 5 . Oktober nur auf diese Weise eingehalten werden kann?
84 . Sehen wir, welche Erkenntnisse uns die einschlägigen Bestimmungen hierzu vermitteln .
85 . Artikel 199 Absatz 1 EWG-Vertrag lautet wie folgt :
"Alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft einschließlich derjenigen des Europäischen Sozialfonds werden für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt ."
86 . Andererseits geht aus Artikel 1 der Haushaltsordnung ( ABl . L 356 vom 31 . 12 . 1977, S . 1 ) hervor, daß
"durch den Haushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ... die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und im voraus bewilligt (( werden ))".
87 . Sicherlich enthält der Begriff der "voraussichtlichen" Ausgaben einen gewissen Beurteilungsspielraum; sicherlich gibt es Ausgaben, die nach Ansicht des Parlaments und der Kommission in den Haushaltsplan eines bestimmten Jahres eingesetzt werden müssen, während sie nach der Auffassung des Rates nicht gerechtfertigt sind oder auf ein späteres Haushaltsjahr verschoben werden können .
88 . Es ließe sich auch vorbringen, der Ausdruck "voraussichtlich" beziehe sich sowohl auf die Einnahmen als auch auf die Ausgaben, so daß die Ausgaben den Einnahmen angepasst werden müssten, da der Haushaltsplan ausgeglichen zu sein habe .
89 . Auf der anderen Seite haben wir gesehen, daß nach der ausdrücklichen Bestimmung von Artikel 199 alle Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden müssen und "in den Haushaltsplan", d . h . in einen einzigen Haushaltsplan, einzusetzen sind .
90 . Wie Generalanwalt Mancini in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache 34/86 dargelegt hat, geht hieraus klar hervor, "daß es keine 'voraussichtlichen' Ausgaben gibt, die die Haushaltsbehörde unberücksichtigt lassen darf" ( 19 ). Die Haushaltsbehörde darf daher nicht im voraus Abstriche von den "voraussichtlichen" Ausgaben machen, gleichviel welche genaue Bedeutung diesem Begriff im übrigen zukommt .
91 . Sicherlich muß ein Nachtrags - oder Berichtigungshaushaltsplan aufgestellt werden, wenn sich im Laufe des Haushaltsjahres Ausgaben als notwendig herausstellen, die vor Beginn dieses Jahres nicht vorhersehbar waren . Aus Artikel 1 Absatz 5 der Haushaltsordnung geht jedoch hervor, daß dies nur "unter unvermeidlichen, aussergewöhnlichen oder unvorhersehbaren Umständen" zulässig ist, die im Laufe des Haushaltsjahres eintreten, für das bereits ein Haushaltsplan beschlossen wurde . Ausserdem hat auf diesem Gebiet die Kommission die Initiative zu ergreifen und, wie beim Gesamthaushalt, den Entwurf eines Nachtrags - oder Berichtigungshaushaltsplans vorzulegen .
92 . Festzuhalten ist auch, daß es dem Europäischen Parlament unmöglich wäre, von der ihm durch Artikel 203 verliehenen Befugnis, die nichtobligatorischen Ausgaben zu erhöhen, Gebrauch zu machen, wenn der Rat ihm den Entwurf eines Haushaltsplans zuleitete, in dem die Höhe der Einnahmen unabänderlich festgelegt und die Ausgaben den Einnahmen angepasst wären .
93 . Schließlich würde eine Auffassung, nach welcher der Zeitpunkt der Vorlage des Haushaltsplanentwurfs wichtiger wäre als dessen "Richtigkeit" oder "Redlichkeit", darauf hinauslaufen, der Form vor der Sache, einem Verfahrensaspekt vor der Substanz den Vorzug einzuräumen . Ich vermag nicht zu der Überzeugung zu gelangen, daß dies die Absicht der Verfasser des Vertrages gewesen sein könnte, als sie einen bindenden Termin für die Vorlage des Entwurfs des Haushaltsplans festlegten .
94 . Übrigens ist die Feststellung nicht ohne Interesse, daß die Differenz zwischen den verfügbaren eigenen Mitteln und den schließlich vom Rat in seinem Haushaltsplanentwurf vom 7 . März 1988 für notwendig gehaltenen Ausgaben tatsächlich ungeheuer groß und noch erheblich bedeutender war als das von der Kommission im Juni 1987 errechnete Defizit . Die von den Mitgliedstaaten zu leistenden Vorschußzahlungen beliefen sich auf insgesamt 7,6 Mrd ECU, während der Gesamtbetrag des Haushaltsplanentwurfs 43,3 Mrd ECU ( Zahlungsermächtigungen ) betrug . Dieses Defizit überschreitet bei weitem die Summe der für Sozial - und Regionalfonds vorgesehenen Ermächtigungen ( 5,9 Mrd ECU ). Es kommt fast einem Viertel der für Garantiezwecke vorgesehenen Mittel des EAGFL gleich . Hätte der Rat die Ausgaben den verfügbaren Einnahmen anpassen wollen, so hätte er somit äusserst schwerwiegende Kürzungen vornehmen und erhebliche Risiken hinsichtlich der Finanzierung der Tätigkeiten der Gemeinschaft während des letzten Quartals des Jahres 1988 eingehen müssen .
95 . Ganz zu Recht legen Europäisches Parlament und Kommission daher grössten Wert auf Vollständigkeit und Ehrlichkeit des Haushaltsplans . Ich erinnere namentlich an die Entschließung vom 13 . Dezember 1984, in der das Parlament erklärt hat, ein Haushaltsplan, der keinen zwölfmonatigen Einnahmen - und Ausgabenzeitraum abdecke, sei nicht annehmbar, und ein jährlicher Haushalt müsse darüber hinaus die finanziellen Konsequenzen der geltenden Rechtsvorschriften und der gefassten Beschlüsse wiedergeben ( ABl . C 12 vom 1 . 1 . 1985, S . 90 ). Aus diesen Gründen hat das Parlament den Entwurf des Haushaltsplans für 1985 abgelehnt .
96 . In einer bereits am 8 . Juli 1987 angenommenen Entschließung ( ABl . C 246 vom 14 . 9 . 1987, S . 40 ) hat das Parlament im übrigen eindeutig klargestellt, "daß haushaltsrechtliche Beschlüsse, die den tatsächlichen Finanzbedarf für 1987 und 1988 nicht vollständig erfassen, (( von ihm )) nicht akzeptiert werden können ".
97 . Es besteht daher nicht der geringste Zweifel daran, daß ein vom Rat zum 5 . Oktober 1987 vorgelegter Entwurf eines Haushaltsplans, der nicht alle Ausgaben enthalten hätte, die - wenigstens nach Ansicht dieses Organs - während des Haushaltsjahres 1988 notwendig werden würden, vom Parlament abgelehnt worden wäre . In diesem Falle hätte sich das dem Inkrafttreten des Haushaltsplans vorausgehende Verfahren ebenfalls erheblich über den 1 . Januar 1988 hinaus hingezogen .
98 . Es ist daher festzuhalten, daß die Verpflichtung, einen vollständigen Haushaltsplanentwurf vorzulegen, der Verpflichtung vorgeht, diesen Entwurf bis zum 5 . Oktober einzubringen, wenn sich in einem Grenzfall beide Verpflichtungen nicht miteinander vereinbaren lassen .
99 . Ich bin infolgedessen im Ergebnis der Ansicht, daß der Rat den EWG-Vertrag nicht dadurch verletzt hat, daß er nicht bis zum 5 . Oktober 1987 den Entwurf eines Haushaltsplans vorgelegt hat, dessen Ausgabenteil nach den verfügbaren Einnahmen bemessen worden wäre .
100 . Meines Erachtens beruft sich der Rat zu Recht darauf, daß er vor einem Pflichtenkonflikt stand, da er nicht in der Lage war, den Entwurf eines Haushaltsplans vorzulegen, der gleichzeitig drei Erfordernissen genügt hätte, der nämlich
- bis zum 5 . Oktober 1987 vorgelegt worden wäre,
- alle für 1988 zu erwartenden Ausgaben abgedeckt hätte,
- in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen gewesen wäre .
Wollte der Rat eine dieser Bedingungen erfuellen, so verletzte er unvermeidlich mindestens eine der beiden anderen .
101 . Parlament und Kommission sind jedoch der Auffassung, es sei nicht Sache des Gerichtshofes, die Gründe für das Verhalten des Rates zu prüfen, ihm obliege es lediglich, festzustellen, daß die Nichteinhaltung des Termins des 5 . Oktober den EWG-Vertrag verletze . Sie stützen sich hierbei auf Randnummer 48 Ihres Urteils vom 22 . Mai 1985 (" Gemeinsamen Verkehrspolitik ") ( 20 ), wo Sie ausgeführt haben, daß
"das Ausmaß der Schwierigkeit, die für das Organ mit der Erfuellung (( seiner )) Verpflichtung verbunden sein kann, ... im Rahmen des Artikels 175 keine Rolle (( spielt ))".
102 . In jenem Falle hatte der Rat geltend gemacht, daß objektive Schwierigkeiten geographischer, wirtschaftlicher und sozialer Art einem schnellen Fortschritt bei der Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik im Wege gestanden hätten . Der Gerichtshof hatte entschieden, daß diese "objektiven Schwierigkeiten" in jenem Rechtsstreit ohne Bedeutung waren .
103 . Meiner Meinung nach bezieht sich die angeführte Stelle auf Schwierigkeiten, auf die der Rat wegen der Vielschichtigkeit des betroffenen Sachgebiets stossen kann, wenn es darum geht, die für eine Entscheidung erforderliche qualifizierte Mehrheit zustande zu bringen oder Einstimmigkeit zu erzielen . Sie schließt dagegen nicht aus, daß eine ausserhalb des Entscheidungsprozesses des Rates liegende rechtliche Schwierigkeit gegebenenfalls berücksichtigt werden kann .
104 . Nehmen wir zum Beispiel an, daß der Rat verpflichtet ist, einen Rechtsakt bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erlassen, daß ihm aber die Stellungnahme des Parlaments, die er einzuholen hat, nicht vor diesem Zeitpunkt zugegangen ist . Da diese Stellungnahme eine Voraussetzung und eine wesentliche Förmlichkeit darstellt, deren Nichtbeachtung den in Rede stehenden Akt nichtig machen würde, läge eine pflichtwidrige Unterlassung des Rates nicht vor . Das lässt sich meiner Meinung nach Ihren Urteilen vom 29 . Oktober 1980 in den Rechtssachen 138/79 ( Roquette Frères/Rat, Slg . 1980, 3333, 3360 ) und 139/79 ( Maizena/Rat, Slg . 1980, 3393, 3424 ) entnehmen, mit denen Sie eine Verordnung des Rates für nichtig erklärt haben, die aus Dringlichkeitsgründen ergangen war, ohne daß das Parlament zuvor Stellung genommen hätte .
105 . Ebenso könnte dem Rat keine Unterlassung vorgeworfen werden, wenn er nicht bis zum 1 . April die Preise für ein neues Milchwirtschaftsjahr festgesetzt hat, weil ihm die Vorschläge der Kommission, ohne die er keinen Beschluß fassen kann, bis dahin nicht zugegangen waren .
106 . In Ihren Urteilen vom 15 . Januar 1986 in der Rechtssache 52/84 ( Kommission/Belgien, Slg . 1986, 89 ) und vom 2 . Februar 1988 in der Rechtssache 213/85 ( Kommission/Niederlande, Slg . 1988, 281 ) hatten Sie ausgeführt, daß ein Mitgliedstaat gegen eine Klage wegen Vertragsverletzung nach Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag zu seiner Verteidigung geltend machen kann, daß es ihm völlig unmöglich gewesen sei, die in Rede stehende Entscheidung richtig ( Rechtssache 52/84, Randnummer 14 ) oder innerhalb der gesetzten Frist ( Rechtssache 213/85, Randnummer 22 ) durchzuführen .
107 . Im vorliegenden Rechtsstreit glaube ich aber dargetan zu haben, daß der Rat die am 5 . Oktober ablaufende Frist nur einhalten konnte, wenn er eine gleichzeitig bestehende andere Verpflichtung verletzte, nämlich entweder die Verpflichtung, den Entwurf eines vollständigen und wahrhaftigen Haushaltsplans, oder diejenige, den Entwurf eines ausgeglichenen Haushaltsplans vorzulegen . Für diese Lage war nicht der Rat verantwortlich, sondern diejenigen Mitgliedstaaten, die seinerzeit nicht bereit waren, "Vorschüsse" an die Gemeinschaft zu leisten .
108 . Dem Rat war es somit meines Erachtens absolut unmöglich, seiner Verpflichtung hinsichtlich der Frist für die Vorlage des Entwurfs nachzukommen . Angesichts des Pflichtenkonflikts, in dem er sich befand, war er tatsächlich berechtigt, seinen materiellen Pflichten den Vorrang vor einer blossen verfahrensrechtlichen Pflicht einzuräumen .
109 . Lassen Sie mich nochmals betonen, daß ich im Rahmen der vorliegenden Rechtssachen, die gegen den Rat als Gemeinschaftsorgan anhängig gemacht wurden, lediglich zu den Verpflichtungen dieses Organs Stellung nehme . Wir sind nicht aufgefordert, uns darüber auszusprechen, ob ein, mehrere oder gar alle Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag verletzt haben, indem sie der Gemeinschaft nicht bis zum 5 . Oktober 1987 "Vorschüsse" zur Verfügung gestellt haben .
110 . Nachdem sich auf der Tagung des Europäischen Rates vom 11 . und 13 . Februar 1988 in Brüssel alle Mitgliedstaaten bereit erklärt hatten, derartige "Vorschüsse" zu leisten, hat der Rat innerhalb einer Frist, die man als vernünftig bezeichnen kann ( 7 . März 1988 ), den Entwurf eines Haushaltsplans für 1988 aufgestellt und dem Parlament zugeleitet .
111 . Nach alledem komme ich somit in erster Linie zu dem Ergebnis, daß es dem Rat absolut unmöglich war, seiner Verpflichtung zur Vorlage des Entwurfs eines Haushaltsplans bis spätestens 5 . Oktober 1987 nachzukommen, und daß seine Unterlassung infolgedessen nicht als Vertragsverletzung angesehen werden kann .
112 . Da beide Klagen ausdrücklich auf die Nichteinhaltung des Termins des 5 . Oktober 1987 bezogen sind, muß ich Ihnen mithin vorschlagen, sie als unbegründet abzuweisen .
113 . Sollten Sie diese Auffassung nicht teilen, müsste den Klagen naturgemäß stattgegeben werden, es sei denn, Sie gelangten zu dem Ergebnis, daß die Rechtssachen in der Hauptsache erledigt sind, weil der geforderte Beschluß inzwischen erlassen wurde . Es bleibt mir also nur noch übrig, diesen Punkt zu untersuchen .
D - Ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt?
114 . Die Antwort hierauf hängt zum grossen Teil davon ab, was als Gegenstand der Untätigkeitsklage anzusehen ist .
115 . Wird mit dieser Klage die Feststellung bezweckt, daß die gerügte Unterlassung, auch wenn sie nach Klageerhebung ihr Ende gefunden hat, den EWG-Vertrag verletzt, geht es also darum, dem betroffenen Organ einen Tadel auszusprechen? Oder soll die Klage lediglich das Organ zum Handeln veranlassen, dergestalt, daß die etwaige Feststellung der Rechtswidrigkeit des Untätigbleibens gewissermassen nur ein Druckmittel zu diesem Zweck darstellt?
116 . Bestimmte Stellen von Artikel 175 könnten zugunsten der erstgenannten Auffassung ins Feld geführt werden . Absatz 1 dieses Artikels spricht von einer "Klage auf Feststellung", nämlich daß die Unterlassung "unter Verletzung dieses Vertrages" erfolgt ist; Artikel 176 Absatz 1 zielt auf den Fall ab, daß die "Untätigkeit als vertragswidrig erklärt worden ist ".
117 . Aber wenn diese Auffassung richtig wäre, müsste der Gerichtshof in jedem Fall die Rechtswidrigkeit der Unterlassung feststellen, vor allem um dem Kläger zu bestätigen, daß das beklagte Organ, wenn es schließlich den geforderten Beschluß gefasst hat, bevor das Urteil des Gerichtshofes ergangen ist, dies aufgrund einer Verpflichtung getan hat, nicht aus Entgegenkommen oder im Rahmen eines Ermessens .
118 . Die Rechtsprechung des Gerichtshofes geht jedoch nicht in diese Richtung .
119 . In den drei Rechtssachen, in denen der geforderte Akt nach Klageerhebung erlassen wurde, ohne daß die Klage zurückgenommen worden wäre, hat der Gerichtshof festgestellt, daß die Klage gegenstandslos ( geworden ) sei; dementsprechend hat er im Tenor festgestellt, daß "die Hauptsache erledigt (( ist ))" ( 21 ). Zwar hat der Gerichtshof in allen drei Fällen ausdrücklich festgestellt, daß die Parteien darüber einig waren, daß das beklagte Organ mit seiner inzwischen erlassenen Entscheidung "den Klageanträgen ... entsprochen hat", daß der Forderung der Klägerin Genüge getan worden sei, oder daß die Klägerinnen erklärt hätten, den Zweck ihrer Klage erreicht zu haben . Aber wenn das Ziel der Untätigkeitsklage tatsächlich in der Feststellung läge, daß das Gemeinschaftsrecht objektiv verletzt worden ist, hätte dann der Gerichtshof nicht trotz alledem entscheiden müssen?
120 . Hinzu kommt, daß im Falle einer wegen Überschreitung einer Frist erhobenen Untätigkeitsklage das Urteil des Gerichtshofes ohnehin nicht zur rückwirkenden Einhaltung der fruchtlos verstrichenen Frist führen kann . Die Versäumung der Frist ist vielmehr eine Vorbedingung für die Ingangsetzung des gesamten Verfahrens .
121 . Ausserdem kann es in diesem Verfahren, so wie es ausgestaltet ist, durchaus geschehen, daß es nicht zur Feststellung der in der Nichteinhaltung einer Frist bestehenden Verletzung des Gemeinschaftsrechts kommt . Wenn nämlich der geforderte Beschluß binnen zwei Monaten nach dem Zeitpunkt, zu dem das betroffene Organ "aufgefordert worden ist, tätig zu werden", tatsächlich gefasst wird, kann keine Untätigkeitsklage erhoben werden ( Artikel 175 Absatz 2 ).
122 . Wir müssen uns auch vergegenwärtigen, daß im Rahmen des Verfahrens wegen Vertragsverletzung nach Artikel 169 der betroffene Staat sogar über eine doppelte Frist verfügt ( Aufforderung an den Staat, sich zu äussern; mit Gründen versehene Stellungnahme ), um den Verstoß abzustellen .
123 . Die Kommission pflegt übrigens eine Klage zurückzunehmen, wenn der Verstoß vor der mündlichen Verhandlung abgestellt wird . Das geschieht sehr häufig insbesondere bei Klagen, mit denen die Feststellung begehrt wird, daß eine Richtlinie nicht fristgemäß umgesetzt wurde .
124 . Es lässt sich also sagen, daß es dem Gemeinschaftsrecht weniger darauf ankommt, die Staaten oder Gemeinschaftsorgane, die eine seiner Normen verletzt haben, um jeden Preis zu "verurteilen", als darauf, zu bewirken, daß sie ihr rechtswidriges Verhalten beenden .
125 . Sicherlich ließe sich einwenden, daß der Gerichtshof in Verfahren nach Artikel 169 Wert darauf gelegt hat, den gerügten Verstoß festzustellen, wenn dieser erst nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist beendet und die Klage nicht zurückgenommen wurde . Aber er hat es in solchen Fällen stets für nötig gehalten, zu betonen, daß
"für die Klage noch ein Rechtsschutzinteresse gegeben (( ist )), das insbesondere darin bestehen (( kann )), die Grundlage für die eventuelle Haftung eines Mitgliedstaates gegenüber denjenigen zu schaffen, die aus dem fraglichen Vertragsverstoß Ansprüche ableiten" ( 22 ).
126 . Im vorliegenden Fall erscheint es mir indessen schwer vorstellbar, daß das Parlament, die Kommission oder ein einzelner vom Rat wegen der verspäteten Vorlage des Entwurfs des Haushalts für 1988 Schadensersatz verlangen könnte .
127 . Der Gerichtshof zieht zudem keine Parallele zwischen Untätigkeits - und Vertragsverletzungsklage, sondern neigt eher der Annahme einer "Verwandtschaft" zwischen Untätigkeits - und Nichtigkeitsklage zu . In seinem Urteil vom 22 . Mai 1985 (" Gemeinsame Verkehrspolitik ") hat er von einem "engen Zusammenhang" zwischen diesen beiden Klagearten gesprochen und hieraus gefolgert, daß
"in beiden Fällen diejenigen Akte, die Gegenstand des Streits sind, hinreichend konkretisiert sein (( müssen )), damit der Gerichtshof die Rechtmässigkeit ihres Erlasses beziehungsweise ihres Nichterlasses beurteilen kann" ( Slg . 1985, 1513, 1592, Randnr . 36 ).
128 . In seinem Urteil vom 18 . November 1970 in der Rechtssache 15/70 ( Chevalley/Kommission, Slg . 1970, 975, 979, Randnr . 6 ) hat er ausgeführt, die Artikel 173 und 175 regelten "nur denselben Rechtsbehelf ". Aus dieser Feststellung dürfte sich ableiten lassen, daß zwischen der Vornahme der geforderten Handlung im Rahmen der Untätigkeitsklage und der Rücknahme der angefochtenen Handlung im Rahmen der Nichtigkeitsklage eine Ähnlichkeit besteht .
129 . Was nun aber den Fall betrifft, daß die angefochtene Handlung aus Anlaß einer Nichtigkeitsklage im Laufe des Verfahrens widerrufen wird, so war der Gerichtshof stets der Ansicht, daß "mit dem Widerruf ... die angefochtenen Entscheidungen unanwendbar geworden (( sind ))" ( 23 ) und daß "die Klage nunmehr eine Entscheidung betrifft, die keine nachteilige Wirkung für die Klägerin mehr hervorrufen kann" ( 24 ). Er hat hieraus jeweils gefolgert, daß die Klage gegenstandslos geworden und der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt war . In anderen Rechtssachen hat er die Feststellung, der Rechtsstreit sei in der Hauptsache erledigt, darauf gestützt, daß das Verhalten der Beklagten für die Klägerin zu dem gewünschten Ergebnis geführt habe oder daß dem Begehren der Klägerin in vollem Umfang Genüge getan sei ( 25 ).
130 . Entsprechend könnte man also annehmen, daß eine Untätigkeitsklage in dem Augenblick gegenstandslos wird, in dem das beklagte Organ die geforderte Handlung vornimmt, und daß dem Begehren der klagenden Partei damit Genüge getan ist .
131 . Jedenfalls lässt sich der Rechtsprechung des Gerichtshofes keine allgemeine Regel des Inhalts entnehmen, eine im Zeitpunkt der Klageerhebung vorliegende Untätigkeit müsse unbedingt beanstandet werden, auch wenn die geforderte Handlung vor Beginn der mündlichen Verhandlung vorgenommen wurde .
132 . Wenn der Gerichtshof sich meiner Auffassung anschließt, wird er in jedem Fall Anlaß haben, in den Entscheidungsgründen seines Urteils zu betonen, daß der Termin des 5 . Oktober zwingenden Charakter hat; somit wird die Frage für die Zukunft geklärt .
133 . Unter diesen Umständen sehe ich keinen entscheidenden Grund für den Gerichtshof, im vorliegenden Fall von der oben dargelegten allgemeinen Tendenz seiner Rechtsprechung abzuweichen .
134 . Der überwiegende Teil der Rechtslehre ist übrigens ebenfalls der Meinung, daß die Klage gegenstandslos wird, wenn das beklagte Organ die Ansprüche des Klägers durch Vornahme der geforderten Handlung befriedigt, selbst wenn dies nach Klageerhebung geschieht ( 26 ).
135 . Da dies hier der Fall war, schlage ich dem Gerichtshof hilfsweise - d . h . für den Fall, daß er eine Untätigkeit im Sinne von Artikel 175 für gegeben halten sollte - vor, den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt zu erklären .
136 . Nach alledem schlage ich vor :
- die Unzulässigkeitseinrede des Rates zurückzuweisen;
- festzustellen, daß die Unterlassung des Rates, den Entwurf des Haushaltsplans für 1988 dem Europäischen Parlament spätestens am 5 . Oktober 1987 zuzuleiten, keine Vertragsverletzung darstellt, da es dem Rat absolut unmöglich war, seine Verpflichtung zur fristgemässen Vorlage des Entwurfs zu erfuellen, ohne zugleich eine oder mehrere andere Verpflichtungen zu verletzen; dementsprechend die Klagen abzuweisen;
- hilfsweise, den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt zu erklären .
137 . Da der Rat meiner Auffassung nach mit zweien seiner Verteidigungsmittel unterlegen ist ( Einrede der Unzulässigkeit; nicht zwingende Natur des Termins des 5 . Oktober ), schlage ich vor, daß jedes Organ seine eigenen Kosten trägt . Diese Überlegungen gelten meines Erachtens in dem einen wie in dem anderen Falle .
(*) Aus dem Französischen übersetzt .
( 1 ) Der Einfachheit halber beziehe ich mich im folgenden nur auf die Artikel des EWG-Vertrags, nicht auf die entsprechenden Artikel des EAG-Vertrags .
( 2 ) Slg . 1985, 1528, Nr . 3.2.2.2 ff .
( 3 ) Siehe das Urteil des Gerichtshofes vom 3 . Juli 1986 in der Rechtssache 34/86, Rat/Parlament, Slg . 1986, 2155, Randnr . 8 .
( 4 ) Rechtssache 294/83, Ökologische Partei "Les Verts"/Parlament, Slg . 1986, 1339, Randnr . 24 .
( 5 ) Urteil vom 22 . Mai 1985 in der Rechtssache 13/83, Parlament/Rat, Slg . 1985, 1513, Randnr . 36 .
( 6 ) Rechtssache 34/86, Rat/Parlament, a . a . O .; siehe insbesondere Randnr . 12 .
( 7 ) Siehe Urteil vom 23 . April 1986, "Les Verts", Slg . 1986, 1339, insbesondere Randnr . 25 .
( 8 ) In diesem Sinne Hans-Wolfram Daig, in : Von der Gröben u . a . ( Hrsg .), "Kommentar zum EWG-Vertrag", 3 . Auflage, Band 2, S . 367 .
( 9 ) Siehe in diesem Sinne das Urteil des Gerichtshofes vom 15 . März 1984 in der Rechtssache 64/82, Tradax/Kommission, Slg . 1984, 1359, Randnrn . 11 und 12 . Generalanwalt Sir Gordon Slynn vertrat mit grösserer Deutlichkeit die Ansicht, es handele sich um eine Frage der Begründetheit ( siehe Slg . 1984, 1383 ).
( 10 ) ABl . L 128 vom 14 . 5 . 1985, S . 15 .
( 11 ) Mitteilung der Kommission vom 15 . Februar 1987 unter der Überschrift "Die Einheitliche Akte muß ein Erfolg werden - eine neue Perspektive für Europa ".
( 12 ) Bericht der Kommission an Rat und Parlament vom 27 . Februar 1987 über die Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts .
( 13 ) Vorschlag für einen Beschluß des Rates über das System der eigenen Mittel der Gemeinschaft (( KOM(87 ) 420 endg .)) ( ABl . C 241 vom 8 . 9 . 1987, S . 3 ).
( 14 ) Entschließung zur künftigen Finanzierung der Europäischen Gemeinschaft ( ABl . C 345 vom 21 . 12 . 1987, S . 43 ).
( 15 ) ABl . C 80 vom 28 . 3 . 1988, S . 14 .
( 16 ) Siehe die am 13 . Oktober 1987 vor dem Europäischen Parlament abgegebene Erklärung des Präsidenten des Rates ( Haushalt ).
( 17 ) Beschluß des Rates vom 21 . April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften ( ABl . L 94 vom 28 . 4 . 1970, S . 19 ).
( 18 ) ABl . L 169 vom 29 . 6 . 1987 .
( 19 ) Schlussanträge vom 2 . Juni 1986, Slg . 1986, 2181 .
( 20 ) Rechtssache 13/83, Parlament/Rat, Slg . 1985, 1513, 1596 .
( 21 ) Urteile vom 23 . April 1956 in den verbundenen Rechtssachen 7 und 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, Slg . 1955-56, 60, 101, 104; vom 2 . Juli 1964 in der Rechtssache 103/63, Rhenania und andere/Kommission, Slg . 1964, 917, 924 f .; vom 8 . Juli 1970 in der Rechtssache 75/69, Hake/Kommission, Slg . 1970, 535, Randnr . 2 .
( 22 ) Siehe zum Beispiel das Urteil vom 17.Juni 1987 in der Rechtssache 15/85, Kommission/Italien, Slg . 1987, 2717, Randnr . 6 .
( 23 ) Siehe das Urteil vom 1 . Juni 1961 in den verbundenen Rechtssachen 5, 7 und 8/60, Slg . 1961, 223, 230 .
( 24 ) Siehe Beschluß vom 16 . März 1988 in der Rechtssache 92/86, B + S Chemie Handel/Kommission, nicht veröffentlicht, sowie den Beschluß vom 11 . Oktober 1983 in der Rechtssache 75/83, Ferriere San Carlo/Kommission, Slg . 1983, 3123, Randnr . 7 .
( 25 ) Siehe den Beschluß vom 11 . November 1985 in der Rechtssache 82/85, Eurasian Corporation/Kommission, Slg.1985, 3603, Randnr . 12 . Der Gerichtshof hat sogar hinzugefügt : "Die blosse Möglichkeit einer späteren Schadensersatzklage ist kein Umstand, der die Feststellung erlauben würde, daß die Nichtigkeitsklage nicht gegenstandslos geworden ist ." Siehe auch das Urteil vom 13 . Dezember 1984 in der Rechtssache 14/84, Meyer/WSA, Slg . 1984, 4317, Randnr . 11 .
( 26 ) In diesem Sinne insbesondere Wälbröck, in : Mégret, Wälbröck, Louis, Vignes, Devost, "Le droit de la Communauté économique européenne", Band 10, Teilband 1, Artikel 175, Randnr . 10; Wohlfahrt, in : Grabitz, "Kommentar zum EWG-Vertrag", Artikel 175, Randnr . 36; Daig, in : Von der Gröben, Böckh, Thiesing, Ehlermann, "Kommentar zum EWG-Vertrag", a . a . O ., Artikel 175, Randnr . 33 .