62015CC0121
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 12. travnja 2016. (
1
)
Predmet C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
protiv
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, prijašnji GDF Suez
(zahtjev za prethodnu odluku koji je sastavio Conseil d’État (Državno vijeće) (Francuska))
„Zahtjev za prethodnu odluku — Direktiva 2009/73/EZ — Unutarnje tržište prirodnog plina — Intervencija države u cijene isporuke prirodnog plina — Prepreka postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina — Obveza javne usluge — Opći gospodarski interes — Ciljevi sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije — Pokrivanje svih troškova“
1.
Od Suda se u ovom predmetu opet traži da se posveti osjetljivom pitanju granica ovlasti intervencije država članica u utvrđivanju cijena opskrbe prirodnim plinom. Riječ je o osjetljivom pitanju jer ono podrazumijeva usklađivanje dvaju međusobno proturječnih zahtjeva: s jedne strane je izričiti cilj Direktive 2009/73 (
2
) da se otvore nacionalna tržišta kako bi se postiglo potpuno otvoreno unutarnje tržište prirodnog plina u Europskoj uniji, a s druge strane su zahtjevi javne usluge u općem gospodarskom interesu prema kojima države članice i dalje imaju veliki manevarski prostor.
2.
Pitanja koja je postavio francuski Conseil d’État u ovom zahtjevu za prethodnu odluku proizlaze iz spora koji se odnosi na valjanost francuskog zakonodavstva o reguliranim tarifama prodaje prirodnog plina. Tim propisima određenim je opskrbljivačima, među kojima je osobito dugogodišnji operator, nametnuto da određenim krajnjim kupcima nude prirodni plin po reguliranim tarifama. Međutim, svi opskrbljivači, uključujući i one na koje se odnose regulirane tarife, mogu slobodno davati ponude koje su konkurentske reguliranim tarifama. Potrošači koji imaju pravo na opskrbu po reguliranim tarifama stoga imaju izbor između dviju vrsta ponuda, odnosno ponuda po reguliranim tarifama, koje daju samo određeni opskrbljivači, i ponuda po tržišnoj cijeni koje daju svi sudionici na tržištu.
3.
Pitanjima koja je postavio Conseil d’État u biti se želi saznati predstavljaju li takvi propisi, po svojoj vlastitoj naravi, prepreku postizanju otvorenog i konkurentnog tržišta prirodnog plina, kako je predviđeno Direktivom 2009/73 te, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se takva intervencija možda opravdati postizanjem ciljeva sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije. Conseil d’État također pita može li se takva državna intervencija temeljiti na načelu pokrivanja svih troškova dugogodišnjeg operatora. Da bi odgovorio na ta pitanja Sud će, u skladu sa svojom prijašnjom sudskom praksom, a osobito s predmetom povodom kojega je donio svoju temeljnu presudu Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), morati pronaći pravednu ravnotežu između svih interesa o kojima je riječ.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4.
Direktiva 2009/73 dio je „trećeg energetskog paketa” (
3
). Njome se u Uniji želi uspostaviti potpuno otvoreno tržište koje svim potrošačima omogućuje da slobodno odaberu svoje opskrbljivače i svim opskrbljivačima da slobodno isporučuju svoje proizvode kupcima (
4
). Međutim, u tom se kontekstu u njoj priznaje da je od temeljne važnosti poštovanje obveza javne usluge (
5
). Tako je njezin cilj utvrditi zajedničke minimalne norme u tom pogledu, koje moraju poštovati sve države članice i kojima se vodi računa o ciljevima zajedničke zaštite, sigurnosti opskrbe, zaštite okoliša i istovrijednih razina tržišnog natjecanja u svim državama članicama. U njoj se također priznaje da je važno da se zahtjevi javne usluge, koje treba utvrditi na nacionalnoj razini, mogu tumačiti na nacionalnoj osnovi, vodeći računa o nacionalnim okolnostima i u skladu s pravom Unije (
6
).
5.
U skladu s tim pristupom, s jedne strane člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/73 propisano je da „Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da, ne dovodeći u pitanje stavak 2., poduzeća za prirodni plin rade u skladu s načelima ove direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta prirodnog plina te da se ne pravi razlika između tih poduzeća u pogledu njihovih prava ili obveza”.
6.
S druge strane, u skladu s člankom 3. stavkom 2. te direktive, „[u] potpunosti uzimajući u obzir odgovarajuće odredbe Ugovora, a posebno [članak 106. UFUE‑a], države članice mogu poduzećima koja djeluju u sektoru plina, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, na redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te na zaštitu okoliša, uključujući energetsku učinkovitost, energiju iz obnovljivih izvora i zaštitu klime. Takve obveze moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te moraju poduzećima za prirodni plin [Unije] jamčiti jednakost pristupa nacionalnim potrošačima. U vezi sa sigurnošću opskrbe, energetskom učinkovitošću/upravljanjem potražnjom te za ostvarenje ciljeva u vezi s okolišem i energijom iz obnovljivih izvora, kako je navedeno u ovom stavku, države članice mogu uvesti provedbu dugoročnog planiranja, vodeći računa o mogućnosti da treće strane zatraže pristup sustavu”.
B – Francusko pravo
7.
U Francuskoj code de l’énergie (Zakonik o energiji) utvrđuje ciljeve energetske politike. Cilj je te politike osigurati stratešku neovisnost države i doprinijeti njezinoj gospodarskoj konkurentnosti, a osobito osigurati sigurnost opskrbe, održavati konkurentnu cijenu energije te osigurati socijalnu i teritorijalnu koheziju na način da svima osigura pristup energiji (
7
). Tim istim Zakonikom predviđeno je da su opskrbljivačima prirodnog plina povjerene obveze javne usluge, a odnose se osobito na sigurnost opskrbe, kvalitetu i cijenu ponuđenih proizvoda i usluga (
8
).
8.
Članak L. 410‑2 code de commerce (Trgovački zakonik) sadržava načelo prema kojem se cijene robe, proizvoda i usluga slobodno određuju na temelju tržišnog natjecanja, ako zakonom nije drukčije određeno. Međutim, drugim stavkom tog članka dopušteno je regulirati cijene dekretom Conseil d‘État, nakon savjetovanja s Agencijom za tržišno natjecanje, „u sektorima ili područjima gdje je tržišno natjecanje ograničeno zbog postojanja monopola ili dugoročnih problema u opskrbi, ili zbog odredbi zakona i drugih propisa”. Trećim stavkom iste odredbe predviđeno je da „odredbe prvih dvaju stavaka nisu prepreka da vlada dekretom Conseil d‘État protiv prekomjernih povećanja ili smanjenja cijena donese privremene mjere opravdane kriznom situacijom, iznimnim okolnostima, elementarnom nepogodom ili očito neuobičajenom situacijom na tržištu u određenom sektoru. Dekret se donosi nakon savjetovanja s Conseil national de la consommation (Nacionalno vijeće za potrošnju). U dekretu se određuje njegov rok važenja, koji ne može biti dulji od šest mjeseci”.
9.
Na temelju drugog stavka članka L. 410‑2 (
9
), člankom L. 445‑1 do L.445‑4 code de l'énergie predviđene su regulirane prodajne tarife za prirodni plin. Pravila za utvrđivanje tih tarifa utvrđena su Dekretom br. 2009‑1603 od 18. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: „Dekret br. 2009‑1603”), kako je izmijenjen Dekretom 2013‑400 od 16. svibnja 2013. (u daljnjem tekstu „Dekret br. 2013‑400”) (
10
). Za ovaj se drugi dekret u nacionalnom postupku tvrdi da je nevaljan.
10.
Sustav reguliranih prodajnih tarifa prirodnog plina, kako proizlazi iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, ima sljedeća svojstva.
11.
Kada je, kao prvo, riječ o poduzetnicima na koje se odnose regulirane prodajne tarife prirodnog plina, njihov je broj ograničen. Te tarife smije primjenjivati isključivo dugogodišnji opskrbljivač, odnosno GDF Suez (novog naziva Engie), 22 lokalna distribucijska poduzeća i društvo Total Energie Gaz (
11
).
12.
Kada je, kao drugo, riječ o osobnom području primjene tih tarifa, točnije, kupcima koji mogu ostvariti pravo na njih, nakon zakonodavne izmjene do koje je došlo 2014. (
12
), od 1. siječnja 2016. samo su potrošači u domaćinstvu (uključujući udruženja vlasnika stana u zgradama s više stanova koje troše manje od 30000 kW/godišnje) te poslovni krajnji kupci koji troše manje od 30000 kWh/godišnje zadržali pravo kupovati prirodni plin po reguliranim tarifama.
13.
Kada je, kao treće, riječ o kriterijima određivanja reguliranih tarifa, to se određivanje temelji na načelu pokrivanja troškova. Te se tarife određuju s obzirom na posebne karakteristike opskrbe i troškove povezane s tom opskrbom i obuhvaćaju sve te troškove osim subvencija za kupce koji su iskoristili svoje pravo odabira ponude po tržišnoj cijeni (
13
). Te se tarife izračunavaju na temelju troškova opskrbe prirodnim plinom i troškova koji se ne odnose na opskrbu koje imaju predmetni opskrbljivači plina (
14
). Sadržavaju varijabilni dio koji se temelji na stvarnoj potrošnji i fiksni dio izračunan na temelju fiksnih troškova isporuke prirodnog plina, koji također mogu uzeti u obzir količinu koju je kupac potrošio, naručio ili rezervirao i uvjete korištenja, osobito raspodjelu količine zatražene tijekom godine (
15
).
14.
Kada je, kao četvrto, riječ o postupku određivanja reguliranih tarifa, iz članka L. 445‑2 Code de l'énergie (Zakonik o energiji) proizlazi da odluke o reguliranim prodajnim tarifama prirodnog plina zajednički donose ministri zaduženi za gospodarstvo i energiju, nakon mišljenja Komisije za regulaciju energije (u daljnjem tekstu: „CRE”).
15.
Konkretnije, iz članka 4. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400, proizlazi da se u dvije ministarske odluke utvrđuju, nakon dobivanja mišljenja CRE‑a, s jedne strane, tarifna formula za svakog opskrbljivača koja odražava sve troškove opskrbe prirodnim plinom te, s druge strane, metoda procjene troškova koji se ne odnose na opskrbu. Tarifna formula i troškovi koji se ne odnose na opskrbu omogućavaju utvrđivanje prosječnog troška isporuke prirodnog plina, na temelju koje se određuju regulirane prodajne tarife tog proizvoda, uzimajući u obzir načine njegove isporuke kupcima na koje se primjenjuju. CRE svake godine provodi temeljitu analizu svih troškova opskrbe prirodnim plinom i troškova koji se ne odnose na opskrbu.
16.
Odlukom ministara zaduženih za gospodarstvo i energiju, donesenom nakon mišljenja CRE‑a, za svakog se opskrbljivača utvrđuje, nakon temeljite analize koju je potonji proveo, cjenike reguliranih tarifa, po potrebi na temelju prijedloga opskrbljivača (
16
). Ti se cjenici preispituju i po potrebi revidiraju nakon mišljenja CRE‑a i eventualno na temelju prijedloga opskrbljivača, u skladu s promjenama tarifne formule i kretanjem troškova koji se ne odnose na opskrbu (
17
).
17.
Konačno, predmetni opskrbljivač mijenja, onoliko često koliko je utvrđeno ministarskom odlukom, a najviše jednom mjesečno, cjenike reguliranih tarifa uzimajući u obzir promjene u troškovima opskrbe prirodnim plinom koje proizlaze iz primjene njegove tarifne formule, osim ako se tomu ne protivi premijer u slučaju iznimnog povećanja cijena naftnih derivata ili tržišnih cijena prirodnog plina u posljednjem mjesecu ili u ukupnom razdoblju od tri mjeseca (
18
).
II – Činjenice iz glavnog postupka, nacionalni postupak i prethodna pitanja
18.
Tužbom podnesenom 17. srpnja 2013. Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (Nacionalno udruženje maloprodajnih trgovaca u području energije, u daljnjem tekstu: ANODE) pokrenuo je postupak pred Conseil d’État radi poništenja dekreta br. 2013‑400 zbog prekoračenja ovlasti. U svojoj tužbi ANODE tvrdi, među ostalim, da članci L. 445‑1 do L. 445‑4 code de l’énergie, koji se provode dekretom čije poništenje traži, ne poštuju ciljeve Direktive 2009/73.
19.
U okviru tog spora Conseil d’État se pita, kao prvo, treba li državnu intervenciju u cijene poput one predviđene francuskim propisima smatrati intervencijom koja dovodi do određivanja razine cijene isporuke prirodnog plina krajnjem potrošaču neovisno o slobodnom tržištu, zbog čega ona predstavlja, po samoj svojoj naravi, prepreku postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina, čime se povređuje članak 3. stavak 1. Direktive 2009/73.
20.
Ako je to slučaj, Conseil d’État se pita, kao drugo, prema kojim kriterijima treba ocijeniti usklađenost takvih propisa i osobito dopušta li članak 106. stavak 2. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 2. Direktive 2009/73 državama članicama da ostvaruju ciljeve poput sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije na način da uvedu regulirane cijene. Conseil d’État također se pita je li moguća državna intervencija u utvrđivanje cijena utemeljena na načelu pokrivanja svih troškova dugogodišnjeg operatora i u sastavne dijelove troškova koji se eventualno mogu uzeti u obzir pri određivanju reguliranih tarifa.
21.
U tim je okolnostima Conseil d’État odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li se intervencija države članice – koja se sastoji u nametanju obveze dugogodišnjem operatoru da krajnjem kupcu nudi opskrbu prirodnim plinom po reguliranim tarifama, ali koja ne sprječava da dugogodišnji operator kao i alternativni operatori daju konkurentske ponude po cijenama nižim od ovih tarifa – smatrati intervencijom koja se sastoji u utvrđivanju razine cijene isporuke prirodnog plina krajnjem kupcu neovisno o slobodnom tržištu i predstavlja li ona, po samoj svojoj naravi, prepreku postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina navedenog u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/73/EZ?
2.
Ako bi odgovor na prvo pitanje bio pozitivan, prema kojim kriterijima bi trebalo ocjenjivati usklađenost takve intervencije države u cijene isporuke prirodnog plina krajnjem kupcu s Direktivom 2009/73?
Osobito:
(a)
U kojoj mjeri i pod kojim uvjetima članak 106. stavak 2. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 2. Direktive 2009/73/EZ dopušta državama članicama da intervenirajući u cijenu isporuke prirodnog plina krajnjem kupcu ostvaruju ciljeve različite od održavanja cijene isporuke na razumnoj razini, kao što su sigurnost opskrbe i teritorijalna kohezija?
(b)
Dopušta li članak 3. stavak 2. Direktive 2009/73/EZ, uzimajući u obzir osobito ciljeve sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije, da se intervencija države članice u utvrđivanje cijene isporuke prirodnim plinom temelji na načelu pokrivanja svih troškova dugogodišnjeg operatora, te mogu li troškovi koji se pokrivaju tarifom osim udjela koji predstavlja dugoročnu opskrbu sadržavati i druge sastavnice?”
III – Postupak pred Sudom
22.
Sud je odluku kojom je upućeno prethodno pitanje zaprimio 18. prosinca 2014. ANODE, Engie, francuska, mađarska i poljska vlada, te Europska komisija podnijeli su očitovanja.
IV – Pravna analiza
23.
Dva prethodna pitanja u biti se odnose na pitanje usklađenosti sustava reguliranih tarifa za prodaju prirodnog plina kakav postoji u Francuskoj i koji je opisan u točkama 7. do 17. ovog mišljenja s Direktivom 2009/73 i člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a.
24.
U svojoj sudskoj praksi, a osobito u presudi Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205), Sud je već uspostavio okvir analize za ocjenjivanje usklađenosti državne intervencije u cijene, posebno u sektoru prirodnog plina, s pravom Unije. U toj presudi i kasnijoj sudskoj praksi (
19
), Sud je iznio nekoliko navoda o kriterijima na kojima se treba temeljiti ta ocjena. Stoga pitanja koja je postavio Conseil d'État treba analizirati s obzirom na tu sudsku praksu.
A – Prepreka postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina
25.
Sud koji je uputio zahtjev najprije želi znati predstavlja li državna intervencija u cijene prirodnog plina, kao što je ona koja je predviđena predmetnim francuskim propisima, po samoj svojoj naravi prepreku postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina koje je predviđeno člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/73.
26.
Sud koji je uputio zahtjev osobito ističe da francuske propise obilježava, prvo, činjenica da regulirane cijene nisu nametnute svim opskrbljivačima plina, već samo određenima među njima, a osobito takozvanom dugogodišnjem operatoru, drugo, činjenica da ti propisi ne sprječavaju ni opskrbljivače obuhvaćene reguliranim tarifama ni ostale opskrbljivače da svim potrošačima daju ponude po cijenama nižima od reguliranih tarifa i, treće, činjenica da se ti propisi temelje na načelu pokrivanja troškova. Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, ovo posljednje obilježje spriječilo je dugogodišnjeg operatora da primjenjuje pretjerano niske cijene.
27.
Po tom pitanju valja istaknuti da iz sudske prakse Suda proizlazi da iako u odredbama Direktive 2009/73 (
20
) nije navedeno da se cijena opskrbe prirodnim plinom treba odrediti isključivo na temelju mehanizma ponude i potražnje, taj zahtjev proizlazi iz same svrhe i opće strukture te direktive, koja, kao što proizlazi iz više njezinih uvodnih izjava (
21
) i odredbi (
22
), ima za cilj postizanje potpuno i stvarno otvorenog i konkurentnog unutarnjeg tržišta prirodnog plina na kojem svi potrošači mogu slobodno odabrati opskrbljivače i na kojem svi opskrbljivači mogu slobodno isporučivati svoj proizvod kupcima (
23
).
28.
Osim toga, valja istaknuti da je Sud u presudi Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205) mjeru državne intervencije u cijene prodaje prirodnog plina kvalificirao mjerom koja „po samoj svojoj naravi predstavlja prepreku postizanju djelotvornog unutarnjeg tržišta plina” (
24
).
29.
U ovom slučaju predmetni francuski propisi predviđaju državnu intervenciju koja se u biti sastoji u nametanju određenim poduzetnicima obveze da određenim kategorijama kupaca na tržištu ponude prirodni plin po cijenama koje su izračunane na temelju kriterija i cjenika koje su utvrdila javna tijela.
30.
Kao što je to ispravno istaknula Komisija, tarife koje su utvrđene u skladu s tim propisima predstavljaju regulirane cijene koje nisu slobodno određene na temelju mehanizma ponude i potražnje na tržištu. Upravo suprotno, te tarife određene su na temelju kriterija koje su nametnula javna tijela, dakle na način koji se nalazi izvan okvira dinamike tržišnih sila.
31.
Mjera kojom se nameće da se proizvod ili usluga mora ponuditi na tržištu po određenoj cijeni nužno utječe na slobodu obuhvaćenih poduzetnika da djeluju na predmetnom tržištu i stoga na proces tržišnog natjecanja na tom tržištu. Iako stupanj učinka takve mjere na tržište ovisi o njegovu subjektivnom ili objektivnom dosegu, to ne mijenja utvrđenje da je takva mjera, time što utječe na proces tržišnog natjecanja, po samoj svojoj naravi protivna cilju postizanja otvorenog i konkurentnog tržišta, jer je takvo utvrđenje sasvim jasno neovisno od okolnosti da ta mjera može biti opravdana u skladu s pravnim okvirom na snazi.
32.
U ovom slučaju točno je, kao što to ističu sud koji je uputio zahtjev i Francuska Republika, da se francuski propisi o kojima je riječ u ovom postupku u nekoliko elemenata razlikuju od talijanskih propisa koji su se razmatrali u predmetu povodom kojeg je donesena presuda Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), a kojima je bilo propisano utvrđivanje referentne cijene koju svi opskrbljivači prirodnim plinom moraju ugraditi u svoje komercijalne ponude.
33.
Međutim, ni jedna od karakteristika propisa o kojima je riječ u ovom predmetu, a koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev i koje su spomenute u točki 26. ovog mišljenja, ne mogu pobiti činjenicu da određivanje tarifa koje su nametnute intervencijom javnih tijela nužno utječe na tržišno natjecanje i da stoga propisi poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku nisu spojivi s ciljem postizanja otvorenog i konkurentnog tržišta predviđenog člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/73.
34.
Naime, kao prvo, okolnost da francuski sustav reguliranih cijena samo određenim operatorima nameće obvezu da nude prirodni plin na tržištu po određenoj cijeni ne mijenja utvrđenje da, u mjeri u kojoj ograničava slobodu djelovanja tih poduzeća na tržištu, utječe na tržišno natjecanje koje se na njemu odvija. Takvi propisi dovode do kršenja jednakosti tržišnih operatora i očito su protivni zahtjevu, sadržanom u uvodnoj izjavi 3. Direktive 2009/73 i sudskoj praksi navedenoj u točki 27. ovog mišljenja, da svi operatori mogu slobodno isporučivati svoje proizvode svojim kupcima.
35.
Kao drugo, u tom smislu činjenica da poduzetnici na koje se odnose regulirane tarife mogu također slobodno utvrditi svoje ponude na tržištu ne može dovesti u pitanje utvrđenje da državna intervencija o kojoj je riječ utječe na tržišno natjecanje. Naime, bez obzira na tu mogućnost, državna intervencija nužno dovodi do stvaranja dvaju segmenta na tržištu, odnosno „reguliranog” segmenta, koji uostalom u sektoru prirodnog plina u Francuskoj ima vrlo važnu ulogu (
25
), u kojem se cijena proizvoda ili usluge utvrđuje neovisno o tržišnom natjecanju i slobodnog segmenta. Takva podjela tržišta sama po sebi je nespojiva s idejom potpuno i stvarno otvorenog i konkurentnog unutarnjeg tržišta prirodnog plina. U tom pogledu, tvrdnja francuske vlade, koju je ponovio sud koji je uputio zahtjev, a prema kojoj regulirane tarife u praksi imaju ulogu referentne gornje granice za utvrđivanje cijena ponuda koje daju drugi opskrbljivači, dokazuje da te tarife imaju stvaran utjecaj na tržište.
36.
Treće, činjenica da se utvrđivanje reguliranih tarifa temelji na načelu pokrivanja troškova također ne može izmijeniti utvrđenje prema kojem regulirane tarife utječu na tržišno natjecanje. Naime, čini mi se da ta karakteristika, koja je daleko od toga da ima učinak poticanja tržišnog natjecanja, djeluje tako da predmetnim opskrbljivačima daje određeno jamstvo da će, posredstvom reguliranih tarifa, moći u cijelosti ostvariti povrat troškova, barem za dio kupaca koji će koristiti te tarife. No, treba istaknuti da drugi opskrbljivaču nemaju jednako jamstvo, što nesumnjivo predstavlja konkurentsku nepogodnost uzrokovanu postojanjem tih propisa.
37.
Konačno, kada je riječ o razmatranju suda koji je uputio zahtjev prema kojem su regulirane tarife spriječile dominantnog operatora da primjenjuje pretjerano niske cijene, ono mi se ne čini relevantnim za ocjenjivanje utjecaja tih tarifa na tržišno natjecanje jer je takva praksa već zabranjena propisima u pogledu zlouporabe vladajućeg položaja, a osobito člankom 102. UFEU‑a.
38.
Zaključno, smatram da intervencija države članice koja se sastoji u nametanju obveze određenim opskrbljivačima, uključujući dugogodišnjeg operatora, da krajnjem kupcu nude opskrbu prirodnim plinom po reguliranim tarifama, ali koja ne sprječava da svi operatori na tržištu daju konkurentske ponude po cijenama nižim od ovih tarifa, po samoj svojoj naravi predstavlja prepreku postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina spomenutom u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/73/EZ.
B – Uvjeti intervencije država članica
39.
Iz sudske prakse Suda proizlazi da, iako je državna intervencija u utvrđivanje cijena prepreka postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina, ona može biti dopuštena u okviru Direktive 2009/73 ako se poštuju uvjeti koji su u njoj sadržani (
26
).
40.
Naime, kao što je određeno uvodnim izjavama 43. i 44. Direktive 2009/73, osim cilja stvaranja konkurentnog i otvorenog unutarnjeg tržišta prirodnog plina, njezini su ciljevi i održavanje „visokih standarda” javne usluge, zaštita krajnjih kupaca i sigurnost opskrbe. Upravo zato da bi se ispunili ti ciljevi, u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/73 navodi se da se primjenjuje „ne dovodeći u pitanje” stavak 2. istog članka.
41.
Iz sudske prakse Suda proizlazi da je, s obzirom na tu potonju odredbu (
27
), kao i na članak 106. UFEU‑a koji se u njoj spominje (
28
), intervencija države članice dopuštena samo ako su ispunjena tri uvjeta. Kao prvo, ta intervencija mora nastojati ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, kao drugo, mora poštovati načelo proporcionalnosti i, kao treće, mora predviđati jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive obveze javne usluge te Unijinim poduzećima za plin jamčiti jednakost pristupa potrošačima. Sumnje suda koji je uputio zahtjev, sadržane u njegovu drugom pitanju, odnose se upravo na doseg tih uvjeta u njihovoj primjeni u ovom konkretnom slučaju.
1. Opći gospodarski interes
42.
Kada je riječ o prvom uvjetu, odnosno da je državna intervencija u utvrđivanje cijene opskrbe prirodnim plinom opravdana postizanjem općeg gospodarskog interesa, sud koji je uputio zahtjev, u okviru svojeg drugog prethodnog pitanja, točke (a), pita se u kojoj mjeri i pod kojim uvjetima država članica može ostvarivati ciljeve od općeg gospodarskog interesa osim cilja održavanja cijene isporuke na razumnoj razini, koji je Sud priznao u presudi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205). Sud koji je uputio zahtjev konkretno spominje ciljeve sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije, navedene u članku L. 100‑1 Code de l'énergie, na koje se pozvala francuska vlada u okviru glavnog postupka kao ciljeve koji se nastoje ostvariti sustavom reguliranih tarifa.
43.
U tom pogledu najprije ističem da, iako Direktiva 2009/73 ne sadržava definiciju „općeg gospodarskog interesa” (
29
), iz sudske prakse proizlazi da upućivanje u članku 3. stavku 2. te direktive kako na taj pojam tako i na članak 106. UFEU‑a, koji se odnosi na poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa, znači da spomenuti pojam treba tumačiti s obzirom na potonju odredbu Ugovora (
30
).
44.
Općenitije smatram da bi se, u skladu sa sustavnim i dosljednim pristupom u pravu Unije, uvjet predviđen Direktivom 2009/73, prema kojem se obveze javne usluge u sektoru plina nameću „u općem ekonomskom interesu”, trebao tumačiti s obzirom na relevantne odredbe prava Unije, a osobito primarnog prava. U tom smislu nužno je takvo tumačenje smjestiti u okvir novog konteksta koji proizlazi iz stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona koji, osim članka 106. UFEU‑a, uključuje članak 14. UFEU‑a, novi Protokol br. 26 o uslugama od općeg interesa (u daljnjem tekstu: Protokol br. 26) i članak 36. Povelje Europske unije o temeljnim pravima glede pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa, koji je stekao jednaku pravnu vrijednost kao i Ugovori.
45.
U tom novom kontekstu, analiza relevantnih odredbi i sudske prakse Suda doveli su me do sljedećih razmatranja.
46.
Prvo se razmatranje odnosi na ulogu koja se mora priznati državama članicama u utvrđivanju ciljeva općeg gospodarskog interesa kojima se može opravdati nametanje obveza javne usluge. U tom pogledu, ističem da Protokol br. 26 općenito i izričito priznaje ključnu ulogu i široko diskrecijsko pravo tijela država članica u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa (
31
). Što se konkretno tiče sektora prirodnog plina, iz druge rečenice uvodne izjave 47. Direktive 2009/73 proizlazi da „[z]ahtjeve javne usluge trebalo bi utvrditi na nacionalnoj razini, vodeći računa o nacionalnim okolnostima; međutim, države članice trebale bi poštovati pravo [Unije]” (
32
).
47.
Ovaj pristup, kojim se državama članicama daje velik manevarski prostor (
33
), odražava se u sudskoj praksi suda o obvezama javne usluge u sektoru energije u kojoj je Sud, upućujući na svrhu članka 106. UFEU‑a i na povezanu sudsku praksu (
34
), utvrdio da države članice imaju pravo, pod uvjetom da poštuju pravo Unije, odrediti opseg i organizaciju svojih usluga od općeg gospodarskog interesa (
35
).
48.
Drugo razmatranje, na određen način povezano s prvim, odnosi se na mogućnost za države članice da pri utvrđivanju ciljeva općeg gospodarskog interesa uzimaju u obzir svoje situacije i nacionalne politike. Tako se Protokolom br. 26 općenito i izričito priznaje zahtjev da se vodi računa o raznolikosti usluga od općega gospodarskog značenja te razlikama u potrebama i sklonostima korisnika koje mogu proizlaziti iz različitih geografskih, socĳalnih i kulturnih okolnosti (
36
). Ovaj isti zahtjev sadržan je, s obzirom na sektor prirodnog plina, kako u uvodnoj izjavi 44. Direktive 2009/76 (
37
), tako i u sudskoj praksi Suda prema kojoj države članice, kada utvrđuju opseg i organizaciju svojih usluga od općeg gospodarskog interesa, mogu voditi računa o ciljevima svojih nacionalnih politika (
38
).
49.
Iz tih razmatranja proizlazi da je, u načelu, na državama članicama da, vodeći računa o svojim situacijama i nacionalnim politikama, utvrde ciljeve općeg gospodarskog interesa koje namjeravaju postići nametanjem obveza javne usluge u sektoru plina. Međutim, ta ovlast određivanja općeg gospodarskog interesa nije izraz apsolutne slobode država članica (
39
) već se mora ostvarivati uz poštovanje prava Unije.
50.
Stoga se postavlja pitanje razumijevanja in concreto kako treba uskladiti manevarski prostor koji se priznaje državama članicama u pogledu ciljeva općeg gospodarskog interesa koje žele ostvariti nametanjem obveza javne službe sa zahtjevom da se poštuje pravo Unije.
51.
U tom pogledu najprije treba ispitati pitanje, o kojem se vodila određena rasprava, o tumačenju nabrajanja sadržanog u članku 3. stavku 2. Direktive 2009/73, navedenog u točki 6. ovog mišljenja. Naime, tvrdilo se da ta odredba sadržava iscrpni popis razloga od općeg gospodarskog interesa koji mogu opravdati intervenciju države (
40
). Sud još nije zauzeo stajalište o tom pitanju, koje nije nevažno, jer kada bi se prihvatilo tako strogo tumačenje, posljedica bi bila da intervencija države koja želi ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, kao što je teritorijalna kohezija, koji nije naveden na tom popisu, ne bi mogla biti opravdana.
52.
U tom pogledu, međutim, u cijelosti dijelim stajalište koje je iznio nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer, prema kojem se taj popis ne odnosi na razloge od općeg interesa, već precizira „vrste djelovanja” koje mogu biti predmet obveza javne usluge (
41
). Takvo je tumačenje po mojem mišljenju u skladu s doslovnim sadržajem predmetne odredbe, koja navodi da se obveze javne usluge „mogu odnositi” na sigurnost, redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te na druge u njoj nabrojane elemente. U skladu s tom odredbom, države članice mogu poduzećima nametnuti obveze javne usluge koje se odnose na, to jest, imaju za predmet, između ostalog, redovitost, kvalitetu i cijenu isporuke. Međutim, te obveze moraju uvijek imati za cilj ostvarivanje jednog ili više ciljeva od općeg gospodarskog interesa (
42
). Iz tih razmatranja proizlazi da nabrajanje iz članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 nikako ne predstavlja iscrpni popis ciljeva od općeg gospodarskog interesa koji države članice mogu ostvarivati u okviru te direktive.
53.
Nakon što je to pojašnjeno, treba navesti da iako države članice imaju slobodu odrediti ciljeve od općeg gospodarskog interesa koje žele postići nametanjem obveza javne usluge, ipak nije moguće zanemariti činjenicu da je sektor prirodnog plina područje u kojem je zakonodavac Unije donio propise izričito nastojeći postići određene posebne ciljeve.
54.
U tom pogledu, Sud je naveo da je na državama članicama da – u okviru ocjene koju one u skladu s Direktivom 2009/73 trebaju provoditi kako bi utvrdile treba li poduzećima koja djeluju u sektoru plina u općem gospodarskom interesu nametnuti obveze javne usluge – pomire cilj liberalizacije s ostalim ciljevima koji se nastoje ostvariti Direktivom 2009/73 (
43
).
55.
U ovom se zahtjevu za postizanje ravnoteže, koji je Sud iznio u pogledu ciljeva koje je zakonodavac Unije izričito predvidio u Direktivi 2009/73, po mojem mišljenju očituje osobita važnost tih ciljeva. Riječ je, naime, o ciljevima za koje je zakonodavac Unije izričito smatrao da ih se treba postići. Iz toga slijedi da postizanje tih ciljeva može imati važniju ulogu u analizi proporcionalnosti mjere kojom se nameće obveza javne usluge, a koja bi mogla utjecati na općenitiji cilj koji se također želi postići Direktivom 2009/73, a odnosi se na otvaranje tržišta u svrhu stvaranja otvorenog tržišta prirodnog plina.
56.
U ovom slučaju, iz prethodnih razmatranja proizlazi da sigurnost opskrbe energijom nesumnjivo predstavlja cilj od općeg gospodarskog interesa koji može, ako su ispunjeni drugi uvjeti, opravdati državnu intervenciju u cijenu opskrbe prirodnim plinom. Naime, već na razini primarnog prava, članak 194. stavak 1. točka (b) UFEU‑a definira sigurnost opskrbe energijom u Uniji kao jedan od temeljnih ciljeva politike Unije u području energije. Zatim, kada je riječ konkretno o području prirodnog plina, iz više uvodnih izjava i članaka Direktive 2009/73 proizlazi da ona sigurnost opskrbe energijom smatra jednim od svojih temeljnih ciljeva (
44
). Konkretnije, Direktiva 2009/73 sigurnost opskrbe izričito smatra jednim od ciljeva koji se moraju uzeti u obzir prilikom eventualnog nametanja obveza javne službe u sektoru prirodnog plina (
45
).
57.
Suprotno tomu, teritorijalna kohezija nije izričito navedena u Direktivi 2009/73 kao cilj od općeg gospodarskog interesa koji bi mogao opravdati nametanje obveza javne usluge u području prirodnog plina. Međutim, u tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da članak 14. UFEU‑a izričito priznaje ulogu koju usluge od općeg gospodarskog interesa imaju u promicanju teritorijalne kohezije Unije, a s druge strane, da članak 36. Povelje Europske unije o temeljnim pravima izričito spominje teritorijalnu koheziju u okviru prava na pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa. Nadalje, u mjeri u kojoj je svrha državne intervencije teritorijalna kohezija u smislu da se njome želi omogućiti univerzalan i jednak pristup prirodnom plinu na cijelom području države članice, s ciljem da se spriječi situacija u kojoj bi određenim regijama zemlje, primjerice zbog njihova zemljopisnog položaja ili prirodnih uvjeta, bio onemogućen taj pristup, nedvojbeno se mora se smatrati da je postizanje tog cilja u skladu s Direktivom 2009/73, osobito njezinim člankom 3. stavkom 3. koji glasi da „[države članice] posebno poduzimaju odgovarajuće mjere za zaštitu krajnjih kupaca u udaljenim područjima koji su priključeni na plinski sustav.” U tim okolnostima, treba smatrati da, kada se tumači na taj način, cilj teritorijalne kohezije sastavni je dio ciljeva koji se žele postići Direktivom 2009/73.
58.
Zaključno, iz razmatranja koja prethode proizlazi da Direktiva 2009/73, a osobito njezin članak 3. stavak 2., u vezi s člancima 14. i 106. UFEU‑a i Protokola br. 26, državama članicama dopušta da ocijene treba li u općem gospodarskom interesu poduzećima koja djeluju u sektoru plina nametnuti obveze javne usluge koje se odnose na cijenu opskrbe prirodnim plinom kako bi, osobito, osigurale sigurnost opskrbe i teritorijalnu koheziju, pod uvjetom da su ispunjeni svi ostali uvjeti predviđeni njome.
2. Poštovanje načela proporcionalnosti
59.
Drugi uvjet koji mora biti ispunjen da bi se mogla priznati intervencija države članice u određivanje cijene isporuke prirodnog plina jest da su obveze javne usluge nametnute poduzećima u skladu s načelom proporcionalnosti. Ističući zahtjev za strogi nadzor poštovanja tog načela, Sud je pojasnio da te obveze javne usluge mogu utjecati na slobodno utvrđivanje cijena opskrbe prirodnim plinom samo u mjeri u kojoj je to potrebno za ostvarivanje cilja od općeg gospodarskog interesa koji se njima nastoji postići (
46
).
60.
Poštovanje načela proporcionalnosti zahtijeva, kao prvo, da je ta mjera prikladna za ostvarivanje cilja od općeg gospodarskog interesa koji se njome želi postići (
47
). Kao drugo, što se tiče trajanja državne intervencije u cijene, Sud je presudio da ono treba biti ograničeno na ono što je strogo nužno za ostvarivanje postavljenog cilja kako se ne bi produljilo trajanje mjere koja, po samoj svojoj naravi, predstavlja prepreku postizanju djelotvornog unutarnjeg tržišta prirodnog plina (
48
). Kao treće, primijenjena metoda intervencije ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja od općeg gospodarskog interesa (
49
). Kao četvrto, proporcionalnost mjere treba ocijeniti s obzirom na njezino osobno područje primjene (
50
).
61.
Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni, u okviru spora iz glavnog postupka, ispunjava li nametanje obveze određenim opskrbljivačima da određenim kategorijama krajnjih kupaca nude prirodni plin po reguliranim tarifama zahtjeve proporcionalnosti. Sud međutim može predmetnom sudu, u mjeri u kojoj je to moguće i na temelju dostupnih informacija, pružiti sve za to potrebne upute s obzirom na pravo Unije (
51
).
a) Prikladnost mjere za ostvarivanje postavljenih ciljeva od općeg gospodarskog interesa
62.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev morat će razmotriti je li predmetna mjera u svojem razmatranom obliku prikladna za ostvarivanje spomenutih ciljeva, odnosno cilj sigurnosti opskrbe i cilj teritorijalne kohezije. Prikladnost mjere pretpostavlja da između nametnute obveze i postavljenog cilja postoji izravna veza. U tom pogledu treba razlikovati ta dva cilja.
63.
Što se tiče sigurnosti opskrbe, sud koji je uputio zahtjev navodi argument francuske vlade prema kojem odabiri dugogodišnjeg opskrbljivača u vezi s opskrbom i činjenica da se njegov portfelj opskrbe uglavnom sastoji od dugoročnih ugovora indeksiranih prema naftnim cijenama osiguravaju veću sigurnost opskrbe. Usto, francuska vlada u svojim očitovanjima dodaje da nestabilnost tržišta na veliko prirodnim plinom može uzrokovati promjenjivost cijene plina koja bi se mogla odraziti na cijenu opskrbe plinom krajnjih kupaca. Regulirane tarife, kao i njihove metode izračuna sadržavaju mehanizam izjednačavanja cijena plina čiji je učinak ublažavanje utjecaja koji na krajnjeg kupca imaju nagle promjene uzrokovane promjenjivošću cijena nafte i plina.
64.
U tom pogledu moram, kao prvo, istaknuti da u spisu nema naznake o postojanju obveze za opskrbljivače na koje se odnose regulirane tarife (niti za druge opskrbljivače) da sklapaju dugoročne ugovore čija bi svrha bila zajamčiti sigurnost opskrbe po razumnim cijenama (odnosno reguliranim tarifama) u slučaju energetske krize ili znatne promjenjivosti cijena (
52
). Odluka kojom je upućeno prethodno pitanje navodi uostalom „odabire” dugogodišnjeg opskrbljivača u vezi s opskrbom, što upućuje na to da sklapanje dugoročnih ugovora ovisi o poslovnoj odluci spomenutog opskrbljivača, a ne da predstavljaju nametnutu mu pravnu obvezu. Međutim, s obzirom na nepostojanje veze između sklapanja dugoročnih ugovora o opskrbi i reguliranih tarifa, nije jasno, na temelju informacija koje se nalaze u spisu, kako bi se nametanje tih tarifa moglo opravdati postojanjem tih ugovora.
65.
Kao drugo, iako nije isključeno da bi se, u slučaju energetske krize koja bi dovela do znatnog porasta cijena, mjera koja bi sadržavala obvezu davanja i opskrbe prirodnim plinom po određenoj cijeni možda mogla smatrati prikladnom za osiguravanje sigurnosti opskrbe, treba utvrditi da je takva mogućnost izvanredne intervencije pod strogim uvjetima predviđena u članku L. 410‑2 trećem stavku code de commerce. Na sucu koji je uputio zahtjev je da ocijeni postoje li nagle promjene u cijeni prirodnog plina uzrokovane promjenjivošću cijena samog plina ili nafte, a koje bi opravdale donošenje mjere koja, u biti, predstavlja trajnu državnu intervenciju u cijenu. Sud koji je uputio zahtjev morat će pri ocjenjivanju proporcionalnosti dotične mjere s obzirom na cilj sigurnosti opskrbe također uzeti u obzir mjere donesene u okviru Uredbe br. 994/2010 (
53
).
66.
U vezi s teritorijalnom kohezijom, odluka kojom je upućeno prethodno pitanje navodi argument francuske vlade prema kojem bi regulirane prodajne tarife plina omogućile usklađivanje cijena na cijelom nacionalnom području. U svojim očitovanjima Francuska Republika ističe da trošak korištenja transportne mreže koji prijevoznik fakturira opskrbljivačima u velikoj mjeri ovisi o tome koliko je kupac udaljen od glavnih transportnih infrastruktura i da u tim okolnostima reguliranje tarifa omogućuje ublažiti razlike troškova za kupca uvođenjem djelomičnog izjednačavanja.
67.
Međutim, ne čini se da je isključeno da se cilj teritorijalne kohezije, kako je definiran u točki 57. ovog mišljenja, može osigurati nametanjem obveze da se plin isporučuje po određenoj cijeni. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni, u okviru analize nužnosti mjere, postoje li mjere koje su također prikladne za postizanje tog cilja, ali koje su manja prepreka ostvarivanju otvorenog unutarnjeg tržišta prirodnog plina nego opće nametanje cijene koja nije primjenjiva na određene kategorije kupaca koji se nalaze u udaljenim područjima utvrđenima na temelju objektivnih geografskih kriterija, već na sve kupce iz određenih kategorija, utvrđene na temelju njihove potrošnje plina.
b) Trajanje mjere
68.
Kao drugo, kada je riječ o trajanju mjere, treba istaknuti da se čini, na temelju informacija kojima raspolaže Sud, da predmetni francuski propisi ne predviđaju nikakvo ograničenje trajanja obveze da se krajnjem kupcu nudi opskrba prirodnim plinom po reguliranim cijenama, zbog čega ta obveza poprima trajni karakter. Međutim, točno je, kao što to ističe francuska vlada u svojim očitovanjima, da je francuskim propisima predviđena obveza redovite revizije reguliranih tarifa (
54
). Ipak, čini se da se ta obveza redovite revizije odnosi na određivanje razine tih tarifa, a ne na potrebu i oblike državne intervencije u cijene ovisno o promjenama u sektoru plina. Stoga se ne čini da se njome može pobiti utvrđenje o trajnosti te intervencije (
55
).
69.
Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni može li se, u svojem razmatranom obliku, nametanje obveze koja je, u biti, trajna, da se isporučuje plin po određenoj cijeni smatrati ograničenim na ono što je strogo nužno za postizanje zadanih ciljeva.
c) Nužnost mjere
70.
Kao treće, na sudu koji je uputio zahtjev također je da ocijeni jesu li propisi o kojima je riječ nužni. Stoga će morati ocijeniti prelazi li, u svojem razmatranom obliku, metoda državne intervencije u cijene uspostavljena predmetnim propisima ono što je nužno za ostvarivanje postavljenih ciljeva od općeg gospodarskog interesa te postoje li druge prikladne mjere koje su manje ograničavajuće.
71.
U tom pogledu u presudi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), Sud je naveo da kada bi se pokazalo da je državna intervencija u cijene opskrbe plinom opravdana, zahtjev proporcionalnosti posebno bi podrazumijevao da je ta intervencija u načelu ograničena na komponentu cijene na čiji porast izravno utječu posebne okolnosti čiji se učinak želio ograničiti državnom intervencijom (
56
).
72.
U tom kontekstu, u okviru svojeg drugog prethodnog pitanja, točke (b), sud koji je uputio zahtjev pita se može li se, uzimajući u obzir osobito dva postavljena cilja, državna intervencija u cijenu prirodnog plina temeljiti na načelu pokrivanja svih troškova dugogodišnjeg operatora. Usto se pita, u biti, koje sastavnice troškova mogu biti pokrivene reguliranim tarifama.
73.
Što se tiče, ponajprije, dopuštenosti, u smislu Direktive 2009/73, utvrđivanja reguliranih tarifa na temelju načela pokrivanja troškova, treba istaknuti da ta direktiva ne sadržava nikakve navode o načinu izračuna tih tarifa ni o troškovima koji bi mogli biti pokriveni. Naime, kao što to pravilno ističe Komisija, ta direktiva temelji se na ideji da, u načelu, opskrba prirodnim plinom mora biti rezultat mehanizma tržišnog natjecanja. U tim okolnostima, pod uvjetom da su ispunjeni svi uvjeti za državnu intervenciju u cijene, ništa se, u načelu, ne protivi primjeni metode utvrđivanja reguliranih tarifa koja se temelji na uzimanju u obzir troškova. Međutim, postavlja se pitanje koji se troškovi, s obzirom na načelo proporcionalnosti, mogu uzeti u obzir pri tom utvrđivanju.
74.
U tom smislu, što se tiče upućivanja na „sve” troškove, najprije ističem kako se čini da zahtjev koji je iznio Sud u točkama 36. i 38. presude Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), prema kojem državna intervencija u cijenu mora biti ograničena na ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja, podrazumijeva da je, u mjeri u kojoj je to moguće, potrebno utvrditi sastavnicu cijene u koju je nužno intervenirati kako bi se postigao cilj koji se želi postići planiranom intervencijom.
75.
Tako u ovom slučaju, kada bi se utvrdilo da je zaista potrebno predvidjeti regulirane tarife kako bi se postigli ciljevi sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije, kako je utvrđeno u točki 57. ovog mišljenja, tada bi načelo proporcionalnosti zahtijevalo da intervencija, u načelu, bude ograničena na sastavnice cijene koje bi mogle biti pogođene porastom zbog ostvarivanja tih ciljeva.
76.
Međutim, kao što je bilo istaknuto u točkama 42. do 58. ovog mišljenja, države članice imaju marginu prosudbe u utvrđivanju, provedbi i organiziranju obveza javne usluge koje namjeravaju nametnuti poduzećima za prirodni plin u općem gospodarskom interesu, tako da im se mora priznati organizacijska autonomija u definiranju in concreto načina provođenja tih obveza. Ako im takva autonomija mora omogućiti da te obveze javne usluge organiziraju na način da osiguraju njihovo funkcioniranje, ipak mi se čini da metoda utvrđivanja reguliranih tarifa koja se temelji na pokrivanju svih troškova zahtijeva da se nužno uzmu u obzir troškovi – koji, primjenom te metode, predstavljaju sastavnice tarife (
57
) – koji ne podliježu rastu zbog ostvarivanja postavljenog cilja od općeg gospodarskog interesa. U tim okolnostima, izražavam sumnju u sukladnost metode utvrđivanja reguliranih cijena utemeljenih na pokrivanju svih troškova s gore navedenim zahtjevom, koji je Sud naveo u presudi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), a prema kojem državna intervencija ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja od općeg gospodarskog interesa.
77.
Zatim, što se tiče upućivanja na pokrivenost troškova „dugogodišnjeg opskrbljivača”, treba podsjetiti da članak 3. stavak 2. Direktive 2009/73 zahtijeva da obveze javne usluge budu nediskriminirajuće. U vezi s tim upućujem na točke 81. do 83. ovog mišljenja.
d) Osobno područje primjene
78.
Kao četvrto, zahtjev proporcionalnosti također treba ocijeniti s obzirom na osobno područje primjene mjere, konkretnije, s obzirom na njezine korisnike. U presudi Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) Sud je ocijenio taj aspekt proporcionalnosti razmatrane mjere s obzirom na zadani cilj, odnosno održavanje cijene isporuke na razumnoj razini kako bi se zaštitio krajnji kupac. Presudio je da se, u načelu, zahtjev proporcionalnosti ne bi poštovao kada bi propisi na jednak način pogodovali pojedincima i poduzećima kao krajnjim kupcima plina (
58
).
79.
U ovom slučaju, dotičnim je propisima predviđeno da su, od 1. siječnja 2016., primatelji opskrbe po reguliranoj cijeni kućanstva i poduzetnici koji troše manje od 30000 kWh/godišnje. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri poštuje li takav sustav, za koji se čini da od njega imaju jednaku korist kupci u domaćinstvu te mali i srednji poduzetnici, zahtjev proporcionalnosti u pogledu osobnog područja primjene mjere s obzirom na ciljeve sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije.
3. Jasno definiran, transparentan, nediskriminirajući i provjerljiv karakter obveza javne usluge i potreba da Unijina poduzeća za plin imaju jednak pristup potrošačima
80.
Konačno, dotična mjera mora ispunjavati ostale uvjete iz članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73, koji se odnose na to da obveze javne usluge moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te moraju poduzećima za prirodni plin Zajednice jamčiti jednakost pristupa nacionalnim potrošačima. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri je li to tako u ovom slučaju.
81.
Kada je riječ o nediskriminirajućem karakteru, nameću se sljedeća razmatranja.
82.
Najprije ističem da članak 3. stavak 2. Direktive 2009/73 predviđa mogućnost nametanja obveza javne usluge „poduzećima koja djeluju u sektoru plina” općenito, a ne samo nekim poduzećima. Usto, iz članka 3. stavka 1. te direktive proizlazi da države članice „osiguravaju […] da se ne pravi razlika […] u pogledu njihovih prava ili obveza” među poduzećima za prirodni plin. Svrha uvjeta o nepostojanju diskriminacije jest da dotične obveze u istoj mjeri obvezuju sve operatore u sektoru, kako se ne bi utjecalo na tržišno natjecanje (
59
). U tim okolnostima sustav određivanja poduzeća kojima se povjerava obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ne bi smio a priori isključiti nijedno poduzeće koje djeluje u sektoru plina (
60
).
83.
U ovom slučaju treba utvrditi da se predmetni sustav reguliranih tarifa primjenjuje isključivo na određena poduzeća za plin i da u spisu ništa ne upućuje na to da njegova primjena nije ograničena na određene operatore koji su, u određenom razdoblju, povlašteni isključivo na temelju unaprijed utvrđenih i objektivnih kriterija (
61
).
V – Zaključak
84.
Na temelju prethodnih razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Conseil d’État odgovori kako slijedi:
Intervencija države članice koja se sastoji u nametanju obveze određenim opskrbljivačima, uključujući dugogodišnjeg operatora, da krajnjem kupcu nude opskrbu prirodnim plinom po reguliranim tarifama, ali koja ne sprječava da svi operatori na tržištu daju konkurentske ponude po cijenama nižim od ovih tarifa, po samoj svojoj naravi predstavlja prepreku postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina koje je spomenuto u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ.
Direktiva 2009/73, a osobito njezin članak 3. stavak 2., u vezi s člancima 14. i 106. UFEU‑a i Protokolom br. 26 o uslugama od općeg interesa, državama članicama dopušta da ocijene treba li u općem gospodarskom interesu poduzećima koja djeluju u sektoru plina nametnuti obveze javne usluge koje se odnose na cijenu opskrbe prirodnim plinom kako bi, osobito, osigurale sigurnost opskrbe i teritorijalnu koheziju, pod uvjetom da su, s jedne strane, ispunjeni svi uvjeti navedeni u članku 3. stavku 2. te direktive, a osobito nediskriminirajući karakter takvih obveza, i, s druge strane, da predmetna mjera poštuje načelo proporcionalnosti.
U takvom slučaju, članku 3. stavku 2. Direktive 2009/73 načelno se ne protivi metoda utvrđivanja cijene koja se temelji na uzimanju u obzir troškova, pod uvjetom da primjena takve metode nema za posljedicu da državna intervencija prelazi ono što je nužno za ostvarivanje postavljenih ciljeva od općeg gospodarskog interesa.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)
(
3
)	„Treći energetski paket” usvojen je u srpnju 2009. i obuhvaća, uz Direktivu 2009/73, Direktivu 2009/72 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009., o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL L 211, str. 55.) (SL, posebna verzija na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.), Uredbu (EZ) br. 713/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o osnivanju Agencije za suradnju energetskih regulatora (SL L 211, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 253.), Uredbu (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (SL L 211, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.) te Uredbu (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (SL L 211, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.).
(
4
)	Vidjeti uvodnu izjavu 3. Direktive 2009/73.
(
5
)	Vidjeti uvodne izjave 44. i 47. Direktive 2009/73.
(
6
)	Ibidem
(
7
)	Vidjeti članak L. 100‑1 code de l’énergie.
(
8
)	Vidjeti članak L. 121‑32 code de l’énergie. Što se tiče ugovora o javnoj usluzi između države i GDF Suez, vidjeti članak L. 121‑46 code de l'énergie kao i bilješku 52. ovog mišljenja.
(
9
)	Vidjeti članak L. 445‑1 code de l’énergie.
(
10
)	Dekret br. 2009‑1603, od 18. prosinca 2009., o reguliranim prodajnim tarifama za prirodni plin, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400 od 16. svibnja 2013. (JORF br. 113 od 17. svibnja 2013., str. 8189., tekst br. 12)
(
11
)	Vidjeti članak 2. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400 od 16. svibnja 2013.
(
12
)	Vidi Zakon br. 2014‑344 o potrošnji od 17. ožujka 2014. (JORF br. 65 od 18. ožujka 2014., str. 5400., tekst br. 1).
(
13
)	Članak L. 445‑3 code de l’énergie, u vezi s člankom L. 441‑1 tog zakonika
(
14
)	Vidjeti članak 3. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400. U skladu s člankom 4. tog Dekreta, troškovi koji se ne odnose na opskrbu obuhvaćaju osobito troškove korištenja transportne mreže prirodnog plina, skladištenja prirodnog plina i stavljanja na tržište pružanih usluga, uključujući razumnu trgovačku maržu. Vidjeti također Mišljenje br. 13-A-09 Francuske agencije za tržišno natjecanje od 25. ožujka 2013. o nacrtu dekreta o reguliranim tarifama prirodnog plina, str. 4.
(
15
)	Vidjeti članak 3. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400.
(
16
)	Članak 5. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400
(
17
)	Ibidem
(
18
)	Članak 6. Dekreta br. 2009‑1603, kako je izmijenjen Dekretom br. 2013‑400
(
19
)	Vidjeti, osobito, presudu Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861) u vezi s Direktivom 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (SL L 176, str. 37.) i presudu Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570).
(
20
)	Sud je prvo usvojio to tumačenje u presudi Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 18.) u pogledu Direktive 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ (SL L 176, str. 57.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.). Kasnije je naveo da su to tumačenje i navodi koji se odnose na dopuštenost intervencije države u obliku reguliranja cijena, izneseni u presudi Federutility, također primjenjivi na Direktivu 2009/73 (vidjeti presudu Komisija/Poljska, C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 45. i 53.).
(
21
)	Vidjeti uvodne izjave 3., 5., 22., 33. i 44. Direktive 2009/73.
(
22
)	Vidjeti članak 3. stavke 1. i 4., članak 13. stavak 1. točku (a), članak 34. stavak 2., članak 37., članak 40. točku (a) te članak 48. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/73.
(
23
)	Vidjeti u tom smislu presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 18.). Vidjeti također presudu Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 45.).
(
24
)	Vidjeti t. 35 te presude. Vidjeti također presudu Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 56.).
(
25
)	Tako iz godišnjeg izvješća CRE‑a za 2014. godinu (str. 3.) proizlazi da je 2014. godine 67,5 % stambenih prostora (koji predstavljaju 68,7 % godišnje potrošnje) i 40,2 % svih nestambenih prostora (koji predstavljaju 10,4 % godišnje potrošnje) bilo opskrbljivano po reguliranim cijenama.
(
26
)	Vidjeti, u pogledu Direktive 2003/55, presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 24.) te u pogledu Direktive 2009/73, presudu Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 52. i 53.). Vidjeti, također, bilješku 20. ovog mišljenja.
(
27
)	Vidjeti, u pogledu Direktive 2003/55, presde Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 20. do 22. i 47.) i Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 51. i 52.).
(
28
)	Vidjeti, u pogledu Direktive 2003/55, presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 33.), u pogledu Direktive 2003/54, presude Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 42.) i Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 51.).
(
29
)	U vezi s tim pojmom vidjeti razmatranja nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u točkama 53. i 55. tog mišljenja u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
30
)	Vidjeti presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 26.) i bilješku 20. ovog mišljenja.
(
31
)	Vidjeti članak 1. prvu alineju Protokola br. 26.
(
32
)	Moje isticanje
(
33
)	U vezi s tim, ističem da je nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer u svojem mišljenju u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640, t. 46.) već naglasio da je neodređenost Direktive 2009/73 u pogledu predviđanja obveza javne usluge u općem gospodarskom interesu odraz volje zakonodavca Unije da državama članicama omogući široki manevarski prostor. Ovo je utvrđenje bilo izneseno u vezi s Direktivom 2003/55. Međutim, s obzirom da Direktivom 2009/73 nisu bile izmijenjene relevantne odredbe Direktive 2003/55, to utvrđenje primjenjivo je i na Direktivu 2009/73.
(
34
)	Sud je pojasnio da se tom odredbom žele uskladiti interes država članica da određena poduzeća upotrebljavaju kao sredstvo gospodarske ili socijalne politike s interesom Unije da se osigura poštovanje pravila o tržišnom natjecanju i očuva jedinstvenost zajedničkog tržišta. Vidjeti u tom smislu presude Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430, t. 103.); Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 28.), i Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 41.).
(
35
)	Vidjeti presude Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 29. te navedenu sudsku praksu) i Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 50.).
(
36
)	Vidjeti članak 1. drugu alineju Protokola br. 26.
(
37
)	U skladu s drugom rečenicom te uvodne izjave, „[v]ažno je da se zahtjevi javne usluge mogu tumačiti na nacionalnoj osnovi, vodeći računa o nacionalnim okolnostima i u skladu s pravom [Unije]”.
(
38
)	Vidjeti presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 29. i 30.).
(
39
)	Ovaj je izraz već upotrijebio nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer u svojem mišljenju u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640, t. 47.).
(
40
)	Vidjeti upućivanja na pravnu doktrinu u bilješci 30. mišljenja nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
41
)	Ibidem
(
42
)	Tako je, među ostalim, u predmetu povodom kojeg je donesena presuda Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) država članica nametnula obvezu „koja se odnosi na cijenu” ‐ to jest predmet joj je nametanje djelovanja u pogledu cijene opskrbe plinom – čija je svrha bila postizanje cilja od općeg gospodarskog interesa stabilnosti cijena radi zaštite krajnjeg kupca. Vidjeti presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 20, 24. i 32.). U ovom slučaju obveza javne usluge odnosi se na cijenu, ali je, prema tvrdnjama francuske vlade pred sudom koji je uputio zahtjev, namijenjena postizanju ciljeva od općeg gospodarskog interesa sigurnosti opskrbe i teritorijalne kohezije.
(
43
)	Vidjeti u tom smislu, u pogledu cilja zaštite krajnjeg kupca, presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 32.).
(
44
)	Uvodne izjave 1., 8., 21., 22., 35., 40., 44., 47. i 55., članak 3. stavci 2, 5. i 7., članci 5., 6., članak 11. stavak 3. točka (b), članak 11. stavak 5. točka (b), članak 11. stavci 7. i 8., članak 13. stavak 2., članak 17. stavak 2. točka (f), članak 22. stavak 1., članak 34. stavak 2., članak 36. stavak 1. točka (a), članak 41. stavak 8., članak 48. stavak 3. točka (b) i članak 52. stavak 1. točka (d) i članak 52. stavci 4. i 6. Direktive 2009/73.
(
45
)	Vidjeti osobito uvodne izjave 44. i 47. Direktive 2009/73.
(
46
)	Vidjeti presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 33.) i, u tom smislu, presudu Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 42.).
(
47
)	Vidjeti presudu Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 56.).
(
48
)	Presude Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 33. i 35.); Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 75.), i Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 56.)
(
49
)	Presuda Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 36.)
(
50
)	Presude Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 39.) i Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 60.)
(
51
)	Vidjeti u tom smislu presude Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 34.) i Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 49.).
(
52
)	Odluka kojom je upućeno prethodno pitanje navodi članak L. 121‑46 code de l’énergie kojim je predviđeno da „ciljevi i detaljna pravila kojima se osigurava provedba dužnosti javne usluge […] uređeni su ugovorima” sklopljenima između države i društva GDF Suez u vezi s javnim uslugama koje su mu povjerene i da se ti ugovori odnose osobito na obveze javne usluge u području sigurnosti opskrbe. Međutim, sud koji je uputio zahtjev, iako navodi tu odredbu, ne pruža informacije u vezi sa samim postojanjem tih ugovora. Konkretnije, s jedne strane, pred Sudom je izrečeno da je posljednji ugovor o javnoj usluzi istekao 31. prosinca 2013. i nije produljen, a s druge strane, nema nikakve naznake činjenice da bi eventualnim ugovorom o javnoj usluzi, sklopljenim između francuske države i društva GDF‑Suez, bila predviđena obveza sklapanja dugoročnih ugovora o opskrbi.
(
53
)	Uredba (EU) br. 994/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe plinom i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2004/67/EZ (SL L 295, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 102.).
(
54
)	Francuska vlada ističe da CRE svake godine provodi temeljitu analizu svih troškova opskrbe prirodnim plinom i troškova koji se ne odnose na opskrbu te da, na temelju analize koju je proveo CRE, ministri gospodarstva i energije najmanje jednom godišnje utvrđuju tarifnu formulu i metode izračuna troškova koji se ne odnose na opskrbu i da svaki opskrbljivač svoje cjenike mijenja onoliko često koliko je propisano odlukom (vidjeti točke 14. do 18. ovog mišljenja).
(
55
)	Vidjeti u tom smislu presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 35.) te Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 57. i 58.).
(
56
)	Vidjeti presudu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 37. i 38.).
(
57
)	Naime, u slučaju metode utvrđivanja regulirane cijene prema kojoj se ta cijena utvrđuje na temelju svih troškova, svaka sastavnica troškova predstavlja nužno sastavnicu regulirane cijene.
(
58
)	Vidjeti presude Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 39. do 43.) i Komisija/Poljska (C‑36/14, EU:C:2015:570, t. 60.).
(
59
)	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640, t. 81.).
(
60
)	Vidjeti, s time u vezi, presudu Komisija/Francuska (C‑220/07, EU:C:2008:354, t. 31.), o sustavu određivanja poduzeća kojima se povjerava obavljanje univerzalne usluge u skladu s Direktivom 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (SL L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.).
(
61
)	Vidjeti u tom smislu presudu Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, t. 86.).