61981C0109
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
F. CAPOTORTI
VAN 6 MEI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
De onderhavige zaak is het gerechtelijk sluitstuk van een geschil tussen de Commissie en mevrouw Teresita Porta, echtgenote Pace, dat is gerezen in verband met de onderwijsactiviteiten die mevrouw Porta gedurende 17 jaren in het belang van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EGA) heeft verricht.
Verzoekster heeft namelijk vanaf het begin van het schooljaar 1963/64 tot het eind van het schooljaar 1979/80 cursussen algemene ontwikkeling en Italiaans gegeven in het kader van de voortgezette beroepsopleiding bij het Gemeenschappelijk centrum voor onderzoek (GCO) te Ispra. De eerste vijf jaar werd dit onderwijs gegeven zonder dat daaromtrent enige schriftelijke overeenkomst was gesloten, in de jaren daarna, van 1969 tot 1975, deelde de directeur van het GCO haar elk jaar per brief zowel de duur van haar werkzaamheid, overeenkomend met het gehele schooljaar (namelijk 15 september tot 15 juli van het volgende jaar) mee, als de haar op uurbasis toegekende beloning. Vanaf het schooljaar 1976/77 werd de verhouding tussen verzoekster en het GCO vastgelegd in een uitvoeriger stuk (in het Frans opgesteld en door beide partijen getekend), dat onder punt 6 werd aangeduid als een „overeenkomst tot het verrichten van enkele diensten”. Volgens een andere clausule werd de overeenkomst beheerst door Italiaans recht. De docente verklaarde evenwel ermee bekend te zijn dat zij er zelf voor moest zorgen dat haar situatie in overeenstemming was met de Italiaanse fiscale en sociale voorschriften, daar de instelling, gezien de aard van deze overeenkomst, daartoe niet verplicht was. Tenslotte verklaarden de overeenkomstsluitende partijen onder punt 8, met verwijzing naar de artikelen 42 EGKS-Verdrag, 181 EEG-Verdrag en 153 EGA-Verdrag, dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen met uitsluiting van iedere andere rechter bevoegd zou zijn ten aanzien van „elk geschil inzake de geldigheid, de uitlegging of de tenuitvoerlegging van de onderhavige overeenkomst.”
Op 16 juli 1980 zond verzoekster de directeur van het GCO een brief waarin zij, na eraan te hebben herinnerd dat de arbeidsverhouding werd beheerst door Italiaans recht, de wens te kennen gaf dat deze zou worden beschouwd als één, vanaf 1963 doorlopende, arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd, met recht op loon gedurende de maanden waarin de school gesloten was, op vakantie of een overeenkomstige vervangende vergoeding, op sociale-zeker-heids- en ziekenfondsbijdragen en op een pensioenregeling.
Op 12 september 1980 antwoordde de directeur van het GCO, dat de arbeidsverhouding die uit de van jaar tot jaar tussen het GCO en verzoekster gesloten tijdelijke overeenkomsten was ontstaan, geen betrekking had op „arbeid in dienstverband”, doch blijkens de bewoordingen van de overeenkomst op „zelfstandige arbeid”. Tegen deze afwijzing van haar verzoek diende verzoekster bij nota van 2 oktober 1980, gericht aan de voorzitter van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, een klacht in als bedoeld in artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut. Toen zij hierop geen antwoord ontving, stelde zij op 6 mei 1981 beroep in bij het Hof en vorderde nietigverklaring van het stilzwijgende besluit tot afwijzing van haar klacht.
In haar conclusies had verzoekster gevorderd dat de Commissie bij wege van voorlopige maatregel als bedoeld in artikel 186 EEG-Verdrag (overeenkomende met artikel 158 EGA-Verdrag), zou worden gelast haar de salarissen te betalen waarop zij voor het lopende schooljaar recht had; in repliek deelde zij echter mede dat die betaling inmiddels had plaatsgevonden. Blijven dus nog haar hoofdvorderingen, namelijk dat de Commissie zal worden veroordeeld verzoekster dezelfde primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden toe te staan als voorzien zijn in de in Italië geldende collectieve arbeidsovereenkomst voor het particulier onderwijs, en haar voorts bij de beëindiging van de arbeidsverhouding recht toe te kennen op een pensioenregeling als voorzien voor het personeel in vaste dienst van de Gemeenschap. Tenslotte vordert verzoekster verwijzing van verweerster in de kosten.
2.
Vooropgesteld zij dat de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van het door Porta ingestelde beroep, voortvloeit uit de aangehaalde arbitrageclausule, die in alle vanaf het schooljaar 1976/77 tussen verzoekster en verweerster gesloten overeenkomsten voorkomt, zulks gelet op artikel 153 EGA-Verdrag, volgens hetwelk het Hof bevoegd is „uitspraak te doen krachtens een arbitragegeding vervat in een door of namens de Gemeenschap gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst.” Alvorens zich echter tot het Hof te wenden, heeft verzoekster de procedure van artikel 90, leden 1 en 2, Ambtenarenstatuut gevolgd.
Verweerster heeft in haar verweerschrift een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, stellende dat verzoekster zich had gebaseerd op artikel 91 van het Statuut, dat alleen geldt voor de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen; haar verzoek zou echter volstrekt buiten de werkingssfeer van die bepaling vallen, aangezien er een privaatrechtelijke contractuele verhouding aan ten grondslag ligt.
Op deze exceptie heeft mevrouw Porta geantwoord dat zij, wegens haar arbeidsverhouding in dienstverband bij de Gemeenschappen, recht heeft op toepassing van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen; volgens artikel 46 van de regeling zijn de bepalingen van titel VII van het Statuut, betreffende verzoeken en beroep, van overeenkomstige toepassing.
In de loop van de procedure is echter duidelijk geworden dat verzoekster niet wenst te worden beschouwd als een „personeelslid” van de Gemeenschap in de zin van het Statuut, doch enkel toekenning verlangt van de prestaties die haar volgens het Italiaanse arbeidsrecht toekomen, op grond dat zij arbeid in dienstverband bij de Commissie heeft vervuld. Anderzijds kan voor de afwijzing van de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden volstaan met de vaststelling dat verzoekster, ook al kan zij geen gebruik maken van artikel 91 Ambtenarenstatuut, niettemin krachtens genoemd arbitragebeding het Hof kan adiëren in elk geschil inzake de geldigheid, de uitlegging of de tenuitvoerlegging van haar arbeidsovereenkomst met het GCO. Het is nauwelijks nodig hieraan toe te voegen dat een beroepsweg, die zonder enige twijfel voor verzoekster openstaat, niet kan worden afgesloten door het feit dat zij bij haar beroep ten onrechte steunt op een bepaling van het Statuut.
Men kan zich voorts afvragen of het feit dat de forumclausule eerst vanaf 1977 in de arbeidsovereenkomsten is opgenomen, het Hof belet de aard van de arbeidsovereenkomst in de periode daarvoor — van 1963 tot 1977 — te beoordelen. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord nu het geschil mede de vraag opwerpt of er bij de arbeidsverhouding in het kader waarvan verzoekster van 1963 tot 1980 bij het GCO onderwijs heeft gegeven, al dan niet sprake was van een continue verhouding.
Niets staat dus in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep.
3.
Kernpunt van het geschil is de vraag, hoe de arbeidsverhouding tussen verzoekster en het GCO te Ispra moet worden gekwalificeerd. Onder verwijzing naar de Italiaanse wetgeving en rechtspraak stelt verzoekster dat de door haar van 1963 tot 1980 voor rekening van het GCO verrichte werkzaamheden een arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd opleverden. Bijgevolg zou zij het recht hebben op een beloning overeenkomstig die van particuliere onderwijskrachten, daaronder begrepen de beloning gedurende de zomermaanden waarin de school gesloten is, de duurtetoeslag, de salarisperiodieken, de dertiende maand, de uitkering bij beëindiging van de dienst en alle andere primaire en secundaire beloningen voorzien in de collectieve arbeidsovereenkomst van 11 september 1978 voor het onderwijzend personeel van door particulieren of rechtspersonen beheerde scholen.
Ook tussen partijen staat het vast dat het Italiaanse recht van toepassing is: de vraag of het in casu om zelfstandige arbeid dan wel om arbeid in dienstverband gaat, moet dus in de eerste plaats aan de hand van dat recht worden beantwoord. Volgens het Italiaanse arbeidsrecht nu kunnen de door partijen in de tekst van een overeenkomst gebruikte bewoordingen geen wijzigingen brengen in de aard van de rechtsverhouding, indien deze wettelijk is gekwalificeerd. De Corte di Cassazione bevestigde immers in arrest nr. 2730 van 24 april 1980: „Voor de kwalificatie van een arbeidsverhouding als zelfstandig of ondergeschikt moet, meer dan op de door partijen gebezigde nomen iuris, ook wanneer deze uitdrukkelijk in het schriftelijke contract is gebruikt, worden gelet op de feitelijke aard en de werkelijke inhoud van die verhouding alsmede op de wijze van uitvoering van de werkzaamheden waarin de arbeidsprestatie bestaat”. In arrest nr. 3353 van 14 juni 1979 had de Corte di Cassazione verklaard dat de rechter met het oog op die kwalificatie „niet aan enig formeel criterium is gebonden en zijn aandacht voor alles moet richten op het fundamentele onderscheidende criterium, dat bij zelfstandige arbeid het opus, dat wil zeggen het resultaat van de arbeid, het voorwerp van de prestatie is, terwijl bij arbeid in dienstverband het voorwerp van de prestatie bestaat in de operne, de arbeidskracht die de werknemer ter beschikking van de werkgever stelt, waarbij hij zijn arbeid verricht onder toezicht en volgens de aanwijzingen van deze laatste.”
Verweerster betoogt dat deze rechtspraak alleen betrekking heeft op de particuliere onderwijssector en zijn verklaring vindt in het vereiste, de zwakste partij te beschermen tegen werkgevers die voornamelijk op winst uit zijn. Die criteria zouden echter niet van toepassing zijn voor een onderwijsinstelling die door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt beheerd, daar deze slechts het algemeen welzijn nastreeft en dus niet op één lijn kan worden gesteld met een willekeurige particuliere ondernemer. Daarom meent verweerster dat veeleer aansluiting moet worden gezocht bij de administratieve ambtenarenrechtspraak.
Deze stelling lijkt echter niet in overeenstemming met het accent dat verweerster zelf heeft gelegd op de privaatrechtelijke aard van de arbeidsverhouding tussen haar en verzoekster. Anderzijds valt niet in te zien hoe de criteria om te bepalen of de werknemer al dan niet in een ondergeschiktheidsverhouding staat tegenover zijn werkgever, verschillend kunnen zijn naargelang deze werkgever een particulier dan wel een overheidsinstelling is.
In werkelijkheid levert de rechtspraak nauwkeurige criteria om — los van de door partijen gebezigde terminologie — vast te stellen of de overeenkomst betrekking heeft op zelfstandige arbeid of arbeid in dienstverband. Beslissend hiervoor is de positie van de werknemer bij het verrichten van zijn werkzaamheden tegenover de werkgever. Met name wanneer de werknemer zijn werkzaamheden verricht onder toezicht en volgens de aanwijzingen van de werkgever, neigt de rechtspraak duidelijk ertoe, het bestaan van een arbeidsverhouding in dienstverband aan te nemen.
In dit verband kunnen twee arresten van de Corte di Cassazione worden genoemd, die specifiek betrekking hebben op het onderwijs, namelijk de arresten nrs. 1412 van 16 juni 1967 en 635 van 26 maart 1973. Volgens het eerste „wordt terecht een arbeidsverhouding in dienstverband aangenomen en een zelfstandige arbeidsprestatie gedurende verscheidene opeenvolgende jaren door een docent bij een onderwijsinstelling verrichte onderwijswerkzaamheden uitgesloten, wanneer blijkt dat bij die werkzaamheden bepaalde instructies moeten worden opgevolgd, zoals het uitvoeren van de programma's en het inachtnemen van het vastgestelde rooster, één en ander onder toezicht en eventueel op straffe van disciplinaire maatregelen”. In het tweede arrest wordt uitgegaan van de premisse dat „bij een arbeidsverhouding in dienstverband het voorwerp van de prestatie bestaat in de arbeid die de werknemer ter beschikking stelt van de werkgever door wie hij wordt beloond, en die hij, als deel van de organisatie van de onderneming, verricht onder toezicht en volgens aanwijzingen van de ondernemer.” Hieruit wordt afgeleid: „Van een arbeidsverhouding in dienstverband is derhalve ook sprake in het geval van docenten in vreemde talen, die hun onderwijsactiviteit in particuliere scholen uitoefenen, in de vorm van continue werkzaamheden gedurende een langere periode onder toezicht van de directeur van de school en tegen een maandelijks salaris”.
In het onderhavige geval bepaalt punt 3 van de laatste overeenkomst tussen partijen, gedateerd op 7 september 1979 — dit punt komt voor in alle vanaf 1976 gesloten overeenkomsten —, dat de „docent onder eigen verantwoordelijkheid zijn taak vervult en het onderwijs organiseert, daarbij rekening houdend met het te bereiken pedagogische doel, zoals dit blijkt uit het programma van de cursussen voor voortgezette beroepsopleiding.” In zoverre meen ik, dat verzoeksters positie niet afwijkt van die van docenten in het algemeen, ongeacht of zij tijdelijk of vast zijn aangesteld bij openbare of particuliere scholen. Iedere docent immers is verantwoordelijk voor het door hem gegeven onderwijs, waarbij hij is gebonden aan de aanwijzingen van de schoolleiding ten aanzien van het te volgen programma en het te bereiken pedagogische doel. De vrijheid waarover iedere docent bij het geven van zijn onderwijs beschikt, is niet in strijd met de ondergeschikte aard van zijn werkzaamheid, die met name voortvloeit uit zijn verplichting zich te onderwerpen aan controle op de juiste uitvoering van de hem opgedragen programma's en het nastreven van de vooraf bepaalde pedagogische doelen.
Genoemde overeenkomst van 7 september 1979 bepaalt onder punt 5, dat „de bijzonderheden betreffende de materiële organisatie van de lessen, en met name de begin- en einddata van de cursussen, de lesuren, de vrije dagen enz., worden vastgesteld in onderling overleg tussen de docent en de instelling, rekening houdend met de eisen van de dienst”. In een school met een studiecyclus bestaande uit verschillende cursussen, met voor ieder vak een andere docent, is het normaal dat de uren voor de verschillende lessen zoveel mogelijk worden vastgesteld in onderling overleg tussen de voor de goede werking van de school verantwoordelijke instantie en de docenten. Daarentegen worden de begin- en einddata van de lessen en zeker de vrije dagen in het algemeen tevoren en gelijkelijk vastgesteld voor al degenen die aan de school werkzaam zijn. In het onderhavige geval, aldus verweerster, was ook over deze laatste punten overleg mogelijk tussen de docent en de school. Wij weten niet hoe dit in de praktijk is gegaan. Het feit evenwel dat de vaststelling van die punten moest geschieden „rekening houdend met de eisen van de dienst bij de instelling waaronder de school valt”, bevestigt ook in dit opzicht de ondergeschiktheid van de docent ten opzichte van zijn wederpartij.
4.
Tenslotte moest nog worden vastgesteld, of de onderhavige overeenkomst was te beschouwen als een overeenkomst voor bepaalde of voor onbepaalde tijd.
Opmerking verdient dat volgens de Italiaanse wet van 18 april 1962, nr. 230, betreffende de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, een dergelijke overeenkomst in het algemeen wordt geacht voor onbepaalde tijd te zijn gesloten, behoudens een aantal in artikel 1 van de wet limitatief genoemde uitzonderingen. Volgens dit artikel kan een overeenkomst voor een bepaalde tijd worden gesloten
„a)
wanneer de bijzondere aard van de werkzaamheden, zulks wegens het seizoenkarakter daarvan, dit vereist;
b)
wanneer de aanstelling geschiedt ter vervanging van afwezige werknemers, die recht hebben op het behoud van hun betrekking;
c)
wanneer de aanstelling geschiedt met het oog op een bepaald werk of een bepaalde dienst, waarvan de duur van tevoren vaststaat en die van uitzonderlijke of incidentele aard is;
d)
voor werkzaamheden in opeenvolgende fasen, waarvoor in verband met specialisatie ander personeel noodzakelijk is dan normaliter wordt ingezet;
e)
bij het aantrekken van artistiek en technisch personeel voor de produktie van voorstellingen.”
De arbeidsovereenkomst in casu behoort tot geen van bovengenoemde gevallen. Verweerster brengt naar voren, dat verzoekster slechts gedurende een beperkt aantal uren werkzaam was (van een minimum van 36 uur per maand in het schooljaar 1969/70 tot een maximum van 63 uur per maand in het schooljaar 1979/80). Verzoekster noemt hogere cijfers en betwist de berekeningswijze van verweerster, die uitgaat van 12 maanden per jaar en niet van het kortere schooljaar. Voorts betoogt verweerster dat het louter om gelegenheidswerkzaamheden ging, die enkel op vaste tijden plaats vonden in verband met de interne eisen van de school (administratieve en organisatorische redenen). Ik begrijp echter niet, hoe men van gelegenheidswerkzaamheden kan spreken wanneer deze volgens een vast weekrooster over het gehele schooljaar zijn verspreid en de uitvoering betreffen van een gedeelte van het normale programma van de eerste studiecyclus van de school.
Verweersters stelling, dat de arbeidsverhouding behoort tot de gevallen bedoeld in artikel 10 van genoemde wet van 18 april 1962, kan derhalve niet worden aanvaard.
Een regelmatige en continue onderwijsactiviteit gedurende 17 jaar (afgezien van de normale onderbrekingen wegens de schoolvakanties, zoals bij iedere docent) kan niet worden beschouwd als arbeid van uitzonderlijke of incidentele aard. En dat elk van de telkenjare tussen partijen gesloten overeenkomsten een beperkte duur had, kan het rechtsvermoeden van artikel 1, eerste alinea, van wet nr. 230/1962, inzake het bestaan van een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, niet weerleggen.
Deze conclusie vindt steun in de Italiaanse rechtspraak van zowel vóór als na de totstandkoming van de wet van 18 april 1962. Met name volgens de rechtspraak van na 1962 heeft „een leraar die zowel voor de examenperiode als voor een aantal opeenvolgende jaren is aangesteld, een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd. Bijgevolg heeft hij recht op salaris in de zomermaanden eri op de periodieke, salarisverhoging” (Corte d'appello Catania 19 november 1970). Nog duidelijker is arrest nr. 4452 van de Corte di Cassazione van 12 juli 1980: „Waar de in artikel 1 van wet nr. 230 van 18 april 1962 voorziene gevallen van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd de werkelijke en eigenlijke uitzonderingen zijn, is de privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst tussen eien docent en een onderwijsinstelling, voor zover zij niet valt onder de in die wet of in andere wettelijke regelingen genoemde gevallen, rechtens als een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd te beschouwen”.
5.
Er zijn mijns inziens dus goede redenen om te zeggen dat de verhouding die 17 jaar lang tussen verzoekster en verweerster heeft bestaan, een arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd was.
Hieruit volgt dat verzoekster aanspraak heeft op erkenning van alle rechtsgevolgen die het Italiaanse recht aan deze situatie verbindt. Tegen de door verzoekster gestelde toepasselijkheid van de nationale collectieve arbeidsovereenkomst voerde verweerster aan, dat zij veel hogere emolumenten heeft ontvangen dan in die cao zijn voorzien, zelfs wanneer men rekening houdt met het feit, dat zij niet de daarin voorziene vakantie, dertiende maand en andere voordelen genoot. Zelfs wanneer dit zo is, moet er toch op worden gewezen dat de in cao's geregelde emolumenten minima zijn en dat niets de werkgever belet daarboven te gaan. Voor zover trouwens een cao wettelijk vastgelegde arbeidsvoorwaarden bevestigt (zoals het recht op vakantie, de dertiende maand, de betaling van so-ciale-zekerheidsbijdragen door de werkgever), moeten deze voorwaarden — die van dwingende aard zijn — worden nageleefd, ongeacht of de cao van toepassing is.
6.
Ik maakte reeds melding van het tweede punt van verzoeksters conclusies, betreffende toekenning van een pensioen zoals voor het personeel van de Gemeenschap geldt, en ik herinnerde aan hetgeen later tijdens de mondelinge behandeling duidelijk is gemaakt, namelijk dat het in dit geding in het geheel niet gaat om verzoeksters indeling als personeelslid van de Commissie. Deze verduidelijking zou moeten betekenen dat verzoekster genoemd tweede onderdeel van haar conclusies terugneemt: er bestaat immers geen enkele rechtsgrond voor een aanspraak op rechten die strikt gebonden zijn aan de hoedanigheid van ambtenaar of personeelslid van de Gemeenschappen, wanneer degene die die aanspraak maakt, niet kan aantonen dat hij die hoedanigheid bezit. Zou dit onderdeel van de conclusies worden gehandhaafd, dan meen ik dat het moet worden afgewezen. Wanneer immers de onderhavige arbeidsverhouding door Italiaans recht wordt beheerst en gekwalificeerd moeten worden als een arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd bij het particulier onderwijs, dan houdt dat in, dat ook het probleem van het ouderdomspensioen naar Italiaans recht moet worden opgelost — en niet naar gemeenschapsrecht, dat bij deze stand van zaken toepasselijk is.
7.
Ik meen dat het Hof in dit stadium niet verder moet gaan. De nauwkeurige bepaling van de gevolgen die de toepasselijkheid van de Italiaanse wetgeving voor verzoekster dient te hebben, nadat duidelijkheid is verkregen over de aard van haar arbeidsverhouding met de Commissie, zou in de eerste plaats aan de betrokken partijen moeten worden overgelaten. Zij zullen daaromtrent overeenstemming moeten zien te bereiken op basis van de Italiaanse wettelijke regeling inzake de arbeidsverhouding in dienstverband, onder meer door vast te stellen of is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de bepalingen van de ingeroepen cao, naast die van de wettelijke regeling.
8.
Concluderend geef ik het Hof in overweging te verstaan, dat het door mevrouw Porta gegeven onderwijs aan de school voor technisch en beroepsonderwijs van het GCO te Ispra het bestaan impliceerde van een arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd, in de zin van de in de overeenkomst toepasselijk verklaarde Italiaanse wetgeving. Het Hof zou voorts een termijn moeten bepalen waarbinnen partijen tot overeenstemming zouden moeten komen over de geldelijke gevolgen van de kwalificatie. Voor het geval partijen daarin niet zouden slagen, zou het Hof zich moeten voorbehouden uitspraak te doen op verzoeksters loon- en pensioenvorderingen. In afwachting daarvan zou ook de beslissing omtrent de proceskosten moeten worden aangehouden.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.