61994C0196
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GEORGES COSMAS
vom 28. September 1995 (
*1
)
1.
Ist ein Erzeuger, dem zwei individuelle Referenzmengen (eine für Lieferungen an einen Käufer und eine für den Direktverkauf) zugeteilt worden waren, zur Entrichtung der Zusatzabgabe für Milch verpflichtet, wenn er eine dieser beiden Mengen überschritten hat, ohne daß in demselben Anwendungszeitraum der Abgabenregelung die Summe der entsprechenden Gesamtmengen überschritten wurde, die dem betreffenden Mitgliedstaat zugeteilt worden waren? Dahin geht im wesentlichen die Frage, die der Streitsachenausschuß des luxemburgischen Conseil d'État dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt hat.
I — Rechtlicher Rahmen
2.
Mit Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (
1
), der in diese durch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 (
2
) eingefügt wurde, wurde zur Regulierung des Wachstums der Milcherzeugung eine zusätzliche Abgabe für die Mengen von Milch oder Milcherzeugnissen eingeführt, die unter Überschreitung einer bestimmten Referenzmenge einem Käufer zur Be- oder Verarbeitung geliefert oder aber unmittelbar an Verbraucher verkauft wurden (
3
).
3.
Soweit die Regelung die Entrichtung der Abgabe auf die Mengen betrifft, die zur Be-oder Verarbeitung an einen Käufer geliefert werden, wurde sie in den Mitgliedstaaten nach einer von zwei Formeln durchgeführt, die in Absatz 1 des genannten Artikels 5c vorgesehen sind. Nach der Formel A ist die Abgabe von den Erzeugern von Milch oder Milcherzeugnissen für die Mengen zu entrichten, die sie im jeweiligen Zwölfmonatszeitraum über eine bestimmte Referenzmenge hinaus an Käufer geliefert haben. Nach der Formel B ist die Abgabe von den Käufern von Milch oder Milcherzeugnissen für die Mengen zu entrichten, die ihm von Erzeugern über eine bestimmte Referenzmenge hinaus geliefert worden sind; im Rahmen dieser Formel wird die vom Käufer geschuldete Abgabe auf die Erzeuger abgewälzt, die zur Überschreitung der Referenzmenge des Käufers beigetragen haben.
4.
Nach Artikel 5c Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 war die Abgabe ferner von jedem Micherzeuger für die Milch- und/oder Milchäquivalenzmenge zu zahlen, „die von ihm unmittelbar an den Verbraucher verkauft wurden“ und im betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine bestimmte Referenzmenge überschritten.
5.
Die Grundregeln für die Erhebung der Zusatzabgabe wurden mit der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 (
4
) erlassen. Diese regelt in Artikel 2 Absatz 1, wie die Referenzmenge für die zur Be- oder Verarbeitung an Käufer gelieferte Milch (im folgenden: Referenzmenge für die Lieferungen), und in Artikel 6 Absatz 1, wie die Referenzmenge für den Direktverkauf an den Verbraucher (im folgenden: Referenzmenge für den Direktverkauf) festzusetzen ist.
6.
Nach Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 darf die Summe der Referenzmengen für die Lieferungen, die den in einem bestimmten Mitgliedstaat der Abgabe unterworfenen Personen zugeteilt werden, eine für jeden Mitgliedstaat unterschiedlich hohe Gesamtgarantiemenge nicht überschreiten, die den Mengen, die im betreffenden Mitgliedstaat im Kalenderjahr 1981 an Milch oder Milcherzeugnisse be- oder verarbeitende Unternehmen geliefert wurden, zuzüglich 1 % entspricht.
7.
Eine entsprechende Regelung für die individuellen Referenzmengen für den Direktverkauf wurde durch Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 eingeführt, wonach diese Referenzmengen insgesamt eine bestimmte Menge nicht überschreiten dürfen, die im Anhang der Verordnung für jeden Mitgliedstaat in unterschiedlicher Höhe festgesetzt ist.
8.
Durch Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84, der in diese durch Artikel 1 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (
5
) eingefügt wurde, wurde ferner vorgesehen, daß Erzeugern, die über je eine Referenzmenge für die Lieferungen und für den Direktverkauf verfügen, auf Antrag zur Berücksichtigung der Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse eine Erhöhung einer der beiden Referenzmengen bewilligt wird. Diese Bewilligung erfolgt für einen Zwölfmonatszeitraum der Geltung der Abgabenregelung und setzt eine Herabsetzung der anderen Referenzmenge innerhalb desselben Zeitraums voraus.
9.
Schließlich bestimmt Artikel 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68, nach dessen Unterabsatz 1 die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel nach dem Verfahren des Artikels 30 dieser Verordnung erlassen werden, in seinem Unterabsatz 2, der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1298/85 des Rates vom 23. Mai 1985 (
6
) angefügt wurde, daß nach demselben Verfahren die in Artikel 5c Absatz 3 für die einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehenen Mengen (die, wie erwähnt, die Summe der in dem jeweiligen Mitgliedstaat zugeteilten individuellen Referenzmengen für die Lieferungen nicht übersteigen darf) „anhand objektiver und hinlänglich belegter statistischer Daten angepaßt werden können, um den strukturellen Veränderungen Rechnung zu tragen, die die Lieferungen an die Käufer einerseits und die Direktverkäufe für den Endverbrauch andererseits beeinflussen“. Im ebenfalls durch die erwähnte Vorschrift der Verordnung Nr. 1298/85 angefügten Unterabsatz 3 des Artikels 5c Absatz 7 heißt es ferner: „Diese Anpassungen dürfen bei den betreffenden Mitgliedstaaten nicht dazu führen, daß die Summe der Gesamtmenge nach Absatz 3 und der für die Direktverkäufe festgesetzten Gesamtmengen erhöht wird.“
II — Ausgangsverfahren und Vorabentscheidungsfrage
10.
Frau Catherine Schiltz-Thilmann (im folgenden: Klägerin) ist Inhaberin eines Milcherzeugungsbetriebs. Einen Teil der Milcherzeugung liefert sie zur Weiterverarbeitung an einen Käufer, während sie den verbleibenden Teil zur Käseherstellung verwendet und so unmittelbar an die Verbraucher abgibt. Daher verfügt sie über zwei Referenzmengen, je eine für die Lieferungen an den Käufer und für den Direktverkauf.
11.
Im Milchwirtschaftsjahr 1991/92 betrug die der Klägerin zugeteilte Referenzmenge für die Lieferungen 175805 kg, während die Referenzmenge für den Direktverkauf 152654 kg betrug. Im selben Jahr lieferte sie 160594 kg an den Käufer, während ihre Verkäufe unmittelbar an Verbraucher sich auf insgesamt auf 198044 kg beliefen. Die Menge von 15211 kg (175805 kg — 160594 kg), um die ihre Milchlieferungen an den Käufer hinter der entsprechenden Referenzmenge zurückblieben, übertrug sie gemäß Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 auf* die Referenzmenge für den Direktverkauf, die sich dadurch auf 167865 kg (152654 kg + 15211 kg) erhöhte. Unter diesen Umständen betrug die festgestellte Überschreitung der letztgenannten Referenzmenge 30179 kg (198044 kg — 167865 kg). Der Landwirtschaftsminister verringerte diesen Betrag um 5000 kg (weil, wie es im Vorabentscheidungsersuchen heißt, „in diesem Umfang die Vermarktung der Milch aus verschiedenen Gründen unmöglich gewesen war“), setzte diese Überschreitung schließlich mit Bescheid vom 8. Juli 1992 auf 25179 kg fest und verpflichtete die Klägerin zur Zahlung einer Zusatzabgabe von 245865 LFR.
12.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Klage beim Conseil d'État, mit der sie im wesentlichen geltend machte, eine Verpflichtung zur Zahlung der Zusatzabgabe könne nicht entstehen, wenn, wie im Fall Luxemburgs im maßgeblichen Wirtschaftsjahr 1991/92, keine Überschreitung der Summe der Gesamtgarantiemenge, die durch die Summe der zugeteilten Referenzmengen für die Lieferungen nicht überschritten werden dürfe, einerseits und der Gesamtmenge, die durch die Summe der zugeteilten Referenzmengen für den Direktverkauf nicht überschritten werden dürfe, andererseits vorliege. Nach Ansicht des Conseil d'État steht fest, daß im maßgeblichen Zeitraum „die nationale Quote ‚Käufer‘nicht ausgeschöpft wurde, während die nationale Quote ‚Direktverkauf‘ überschritten wurde“. Aufgrund dessen hat er es für erforderlich gehalten, dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Gestatten es die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere die Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 und 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68, bei der Prüfung der Frage, ob auf nationaler Ebene eine Überproduktion besteht, die sogenannte „Käufer“- und die sogenannte „Direktverkauf“-Quote zusammenzuzählen, oder sind diese voneinander unabhängig und können deshalb, vorbehaltlich der Übertragung der einen Quote auf die andere in den Grenzen des Artikels 6a der Verordnung Nr. 857/84, nicht zusammengezählt werden?
III — Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage
13.
Die tatsächlichen Gegebenheiten des beim Conseil d'État anhängigen Rechtsstreits führen zu dem Schluß, daß sich das vorlegende Gericht im wesentlichen die Frage stellt, ob die Vorschriften, die im hier maßgeblichen Zeitraum zusammen die Zusatzabgabenregelung bildeten, dahin auszulegen sind, daß eine Verpflichtung zur Zahlung der Abgabe entsteht, wenn der dieser Regelung unterliegende Wirtschaftsteilnehmer zwar eine der beiden ihm zugeteilten individuellen Referenzmengen überschritten hat, im selben Anwendungszeitraum der Regelung aber im betreffenden Mitgliedstaat keine Überschreitung der Summe der Gesamtgarantiemenge für die Lieferungen einerseits und der Gesamtgarantiemenge für den Direktverkauf andererseits zu verzeichnen war.
14.
Es ist daran zu erinnern, daß die Zusatzabgabe zu dem Zweck eingeführt wurde, durch eine Beschränkung der Milcherzeugung das Gleichgewicht auf dem durch strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Milchmarkt wiederherzustellen (
7
). Damit dieser Zweck, der nach der Rechtsprechung mit Artikel 39 des Vertrages vereinbar ist (
8
), möglichst weitgehend erreicht wird, wurden zwei parallele Kontrollmechanismen eingeführt, von denen der erste auf eine Beschränkung der Milchmengen abzielte, die zur weiteren Be- oder Verarbeitung an Käufer geliefert werden (siehe insbesondere Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68), während der zweite auf eine Beschränkung der Milchmengen ausgerichtet ist, die direkt an den Verbraucher verkauft werden (siehe insbesondere Artikel 5c Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68).
15.
In der Ausgestaltung beider Mechanismen kommt dem Begriff der „Referenzmenge“ entscheidende Bedeutung zu. Im Rahmen des Mechanismus zur Regulierung der Milchlieferimgen ist „Referenzmenge“ eine Milchmenge, die der Menge entspricht, die in dem von dem betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr vom Erzeuger geliefert wurde (Formel A) oder vom Käufer, im allgemeinen einer Molkerei, gekauft wurde (Formel B) (Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84). Im Rahmen des Mechanismus zur Regulierung des Direktverkaufs ist „Referenzmenge“ die Milchmenge, die der Menge entspricht, die im Referenzjahr unmittelbar an den Verbraucher verkauft wurde (Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84).
16.
Im Rahmen beider Mechanismen kommt überdies der Begriff der „Gesamtmenge“ vor, die für jeden Mitgliedstaat verschieden ist (siehe bezüglich der Lieferungen Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 und bezüglich des Direktverkaufs Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84). Dabei handelt es sich um die nicht zu überschreitende Grenze, innerhalb deren sich der Mitgliedstaat bei der Zuteilung der Referenzmengen bewegen muß, die entweder nach den in den Artikeln 2 und 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 enthaltenen Grundregeln über die Festsetzung dieser Mengen oder nach den Ausnahmebestimmungen der Artikel 3, 3a und 4 dieser Verordnung erfolgt, die für bestimmte Fälle die Gewährung zusätzlicher oder besonderer Referenzmengen an bestimmte Gruppen von Erzeugern vorsehen. In den Grenzen, die durch die entsprechenden Gesamtmengen gezogen sind, können die Mitgliedstaaten (aufgrund der Absätze 1 und 3 des Artikels 4a der Verordnung Nr. 857/84, der in diese durch Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung Nr 590/85 des Rates (
9
) eingefügt wurde) in Ausübung eines weiten Ermessens (
10
) die von ihren Inhabern nicht genutzten Referenzmengen anderen Erzeugern oder Käufern derselben Region und gegebenenfalls auch anderer Regionen zuteilen.
17.
Aus dem bisher Ausgeführten ergeben sich meines Erachtens zwei Grundsätze:
a)
Für die Entstehung einer Verpflichtung zur Zahlung der Zusatzabgabe ist eine Überschreitung der dem Abgabenpflichtigen zugeteilten individuellen Referenzmenge für die Lieferungen oder für den Direktverkauf erforderlich, aber auch ausreichend, wobei die Referenzmenge gegebenenfalls zuvor durch eine Handlung der zuständigen nationalen Behörde angepaßt worden ist, durch die dem Betroffenen entweder nach den maßgeblichen besonderen Regelungen eine besondere oder eine zusätzliche Referenzmenge oder aufgrund der dem Mitgliedstaat durch Artikel 4a der Verordnung Nr. 857/84 eingeräumten Befugnis eine weitere, von einem anderen Inhaber nicht genutzte Referenzmenge zugeteilt worden ist. So entsteht die Abgabenschuld bei Überschreitung der individuellen Referenzmenge (vorbehaltlich der Anwendung des schon erwähnten Artikels 4a der Verordnung Nr. 857/84) selbst dann, wenn keine Überschreitung der dem betreffenden Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmenge vorliegt (
11
). Kennzeichnend ist insoweit Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 857/84, der in diese durch Artikel 1 Nr. 8 der Verordnung Nr. 1305/85 des Rates (
12
) eingefügt wurde. Durch den ersten Satz dieser Vorschrift (die zwar zunächst nur für die ersten zwei Zwölfmonatszeiträume der Anwendung der Zusatzabgabenregelung eingeführt wurde, schließlich aber während der gesamten Geltungsdauer dieser Regelung aufrechterhalten wurde (
13
)) wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, das Aufkommen aus der Zusatzabgabe zur Finanzierung nationaler Anreize zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung zu verwenden. Die folgenden beiden Sätze der Verordnung zeigen eindeutig, daß ein Aufkommen aus der Abgabe auch dann gegeben ist, wenn keine Überschreitung der dem Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden entsprechenden Gesamtmenge gegeben ist. Nach diesen Bestimmungen darf das Aufkommen aus der Abgabe „nur insoweit“ zu dem genannten Zweck verwendet werden, „als die tatsächlichen Lieferungen an die Käufer und die tatsächlich vorgenommenen Direktverkäufe für den betreffenden Mitgliedstaat die Gesamtgarantiemenge nach Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 beziehungsweise die Gesamtmenge nach Artikel 6 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung nicht überschreiten. Bei Überschreitung einer dieser Mengen wird der Betrag der Abgabe in Höhe der festgestellten Überschreitung an die Gemeinschaft entrichtet“ (
14
) (Hervorhebung von mir).
b)
Zwar folgen beide Mechanismen zur Regulierung der Milcherzeugung diesem Schema, sind aber jeweils eigenständig. Über die anderen Unterschiede (z. B. hinsichtlich der Art und Weise der Entrichtung der Abgabe) hinaus, die zu einem guten Teil auf die unterschiedlichen Bedingungen der Ausübung der beiden Tätigkeiten (Lieferungen zur Be- oder Verarbeitung — Direktverkauf an den Verbraucher) zurückzuführen sind, ist im vorliegenden Fall hauptsächlich von Interesse, daß die Voraussetzungen für die Entstehung der Abgabenschuld im Rahmen der beiden Mechanismen selbständig geregelt sind. Wenn somit ein Erzeuger Inhaber je einer individuellen Referenzmenge für die Lieferungen und für den Direktverkauf ist, so ist seine Abgabenschuld schon dann gegeben, wenn er eine von beiden, z. B. diejenige für den Direktverkauf, überschreitet. Die Entstehung der Abgabenschuld, die gemäß dem unter a Ausgeführten grundsätzlich nicht von einer Überschreitung der Gesamtmenge für den Direktverkauf abhängt, hängt ferner weder von einer Überschreitung der Gesamtmenge für die Lieferungen noch von einer Überschreitung der Summe beider Gesamtmengen ab.
18.
Die der soeben zum Ausdruck gebrachten Auffassung entgegengesetzte Ansicht findet meines Erachtens in keiner Vorschrift eine Stütze (
15
). Zwar bestehen trotz der Eigenständigkeit der beiden Mechanismen zur Regulierung der Milcherzeugung zwischen ihnen in besonderen Vorschriften vorgesehene „Berührungspunkte“, von denen die wichtigsten die vom vorlegenden Gericht erwähnten Artikel 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68 und 6a der Verordnung Nr. 857/84 sind (
16
). Der ausgesprochene Sondercharakter dieser Vorschriften zwingt meines Erachtens jedoch zu der Feststellung, daß es sich bei diesen beiden Vorschriften nur um Ausnahmebestimmungen zum Grundsatz der Eigenständigkeit der genannten beiden Mechanismen handelt. Sie können somit nicht als Begründung für die Aufstellung eines allgemeinen Grundsatzes dienen (
17
), wonach die Überschreitung der individuellen Referenzmenge nicht zur Entstehung einer Abgabenschuld führt, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat im selben Zeitraum keine Überschreitung der Summe der Gesamtmenge für die Lieferungen einerseits und der Gesamtmenge für den Direktverkauf andererseits zu verzeichnen ist.
19.
Im einzelnen:
a)
Artikel 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68 in der durch Artikel 1 Nr. 3 der Verordnung Nr. 1298/85 ergänzten Fassung sieht vor, daß die Gesamtmenge für die Lieferungen unter bestimmten Voraussetzungen (Berufung des betreffenden Mitgliedstaats auf „objektive und hinlänglich belegte statistische Daten“) nach einem bestimmten Verfahren (dem des Artikels 30 der Verordnung Nr. 804/68) geändert werden kann, um den strukturellen Veränderungen Rechnung zu tragen, die den Umfang der Milchlieferungen oder der Direktverkäufe von Milch für den Endverbrauch beeinflussen. Eine entsprechende Möglichkeit der Änderung — unter den gleichen Bedingungen und Voraussetzungen — der Gesamtmenge für den Direktverkauf sieht Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in der durch Artikel 1 Nr. 4 der Verordnung Nr. 1305/85 ergänzten Fassung vor. Beide Vorschriften zielen somit auf eine dauerhafte (nicht auf nur einen Anwendungszeitraum der Regelung beschränkte) Änderung der Höhe der Gesamtmenge ab, durch die dauerhaften strukturellen Veränderungen Rechnung getragen werden soll (
18
). Es kann daher nicht angenommen werden, daß mit ihnen ein Grundsatz aufgestellt wird, wonach der automatische Ausgleich der Überschreitung einer Gesamtmenge durch die Nichtausschöpfung der anderen zugelassen würde, dies zu dem Zweck, zeitweiligen (d. h. in einem bestimmten Anwendungszeitraum der Regelung auftretenden) Bedürfnissen Rechnung zu tragen, die nicht mit allgemeineren Veränderungen struktureller Art auf dem Milchmarkt zusammenhängen, sondern mit den Bedürfnissen einzelner Erzeuger.
b)
Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 sieht vor, daß die Möglichkeit, Erzeugern, die über je eine Referenzmenge für die Lieferungen und für den Direktverkauf verfügen, auf Antrag eine Erhöhung einer der beiden Referenzmengen, die mit der Herabsetzung der anderen Referenzmenge einhergeht, zu bewilligen, für einen Anwendungszeitraum der Regelung gilt und daß mit ihr Problemen begegnet werden soll, die durch eine Änderung der Vermarktungsbedürfnisse des Betroffenen auftreten (
19
). Unter diesen Umständen kann die genannte Vorschrift nicht zur Aufstellung eines Grundsatzes führen, wonach eine Überschreitung einer der beiden individuellen Referenzmengen, die auf eine zufällige Zunahme der Erzeugung zurückzuführen ist und nicht mit einer Änderung der Vermarktungsbe- dürfnisse zusammenhängt, nicht etwa durch die Nichtausschöpfung der dem Betroffenen zur Verfügung stehenden anderen Referenzmenge, sondern durch die Nichtausschöpfung der dieser entsprechenden, dem betreffenden Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmenge ausgeglichen werden könnte (
20
).
20.
Laut der 14. Begründungserwägung des Vorlagebeschlusses hatte die Klägerin vor dem vorlegenden Gericht geltend gemacht, daß es nicht dem Grundgedanken der Zusatzabgabenregelung widerspräche, wenn für die Entstehung der Abgabenschuld auf die Überschreitung der Summe der dem betreffenden Staat zur Verfügung stehenden Gesamtmengen abgestellt würde, da letztlich keine Zunahme der insgesamt in dem genannten Mitgliedstaat erzeugten Milchmenge eingetreten sei, wenn die erwähnte Summe nicht überschritten worden sei.
21.
Diese Feststellung ist grundsätzlich zutreffend. Jedoch kann der Umstand, daß ausschließlich die Überschreitung der individuellen Referenzmenge als Entstehungsgrund für die Abgabenschuld festgelegt worden ist, auch dahingehend aufgefaßt werden, daß er, wenn auch auf andere Weise, dem Zweck dient, den der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Einführung der Zusatzabgabenregelung verfolgte: Die Funktion der individuellen Referenzmenge als Anreiz zur Selbstbeschränkung bei der Erzeugung würde, eventuell sogar erheblich, beeinträchtigt, wenn der Inhaber dieser Referenzmenge darauf hoffen könnte, daß er trotz deren Überschreitung um die Zahlung der Abgabe herumkommt, falls letzten Endes keine Überschreitung der Summe der dem Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmengen eintreten sollte.
22.
Es wäre vielleicht zweckmäßig gewesen, wenn eine umfassende Gesamtregelung eingeführt worden wäre, durch die zum einen die Entstehung der Abgabenschuld an die Überschreitung der Summe der Gesamtmengen geknüpft worden wäre und die zum anderen die erforderlichen Sicherungen enthalten hätte, damit dies sich nicht zu Lasten des Zwecks auswirkt, der mit der Erhebung der Zusatzabgabe verfolgt wird. Die Festlegungen, deren es für das Funktionieren einer solchen Regelung (deren Einführung überdies im Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers steht, das auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik besonders weit ist (
21
)) bedürfte, lassen sich meines Erachtens jedoch weder aus den besonderen Regelungen der Artikel 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68 und 6a der Verordnung Nr. 857/84 noch aus irgendeiner anderen Regelung ableiten, die zu den Regelungen gehört, die in der maßgeblichen Zeit zusammen die Zusatzabgabenregelung bildeten.
IV — Entscheidungsvorschlag
23.
Nach alledem schlage ich vor, die Vorabentscheidungsfrage des luxemburgischen Conseil d'État wie folgt zu beantworten:
„Weder aus Artikel 5c Absatz 7 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 noch aus Artikel 6a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984, noch aus einer anderen Vorschrift der Zusatzabgabenregelung für Milch läßt sich ableiten, daß es für die Entstehung einer Verpflichtung des Inhabers einer individuellen Referenzmenge zur Zahlung der Zusatzabgabe erforderlich ist, daß im maßgeblichen Anwendungszeitraum der Regelung die Summe der dem betreffenden Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmenge für die Lieferungen einerseits und der demselben Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Gesamtmenge für den Direktverkauf andererseits überschritten worden ist.“
(
*1
)	Ongmalsprache: Griechisch.
(
1
)	Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 143, S. 13).
(
2
)	Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. Māra 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 801/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milchcrzcugnisse (ABl. L 90, S. 10).
(
3
)	Die Zusatzabgabc wurde zunächst für fünf Zwölfmonatszeiträume (ab 1. April 1984) eingeführt, deren Zahl schließlich auf neun erhöht wurde (siehe Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung [EWG] Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 [ABl. L 86, S. 83]). Somit galt für die Zusatzabgabenregelung Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 in der inzwischen geänderten und ergänzten Fassung bis zum 31. März 1993 fort. Durch Artikel 1 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2071/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. L 215, S. 64), die seit dem 1. April 1993 in Kraft ist, wurde Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 durch eine Vorschrift ersetzt, die lediglich folgendes bestimmt: „Die Preisregelung erfolgt unbeschadet der Durchführung der Zusatzabgabenregelung.“ Für diese gilt nunmehr seit dem 1. April 1993 für sieben Zwölfmonatszeiträume die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 (ABl. L 405, S. 1).
(
4
)	Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13). Diese Verordnung ist inzwischen mit Wirkung vom 1. April 1993 durch die Artikel 12 und 13 der (in Fußnote 3) bereits angeführten Verordnung Nr. 3950/92 aufgehoben worden.
(
5
)	Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 68, S. 1).
(
6
)	Verordnung (EWG) Nr. 1298/85 des Rates vom 23. Mai 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 137, S. 5).
(
7
)	Urteile vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache 84/87 (Erpeldine, Slg. 1988, 2647, Randnr. 26), vom 27. Mai 1993 in der Rechtssache C-290/91 (Peter, Slg. 1993, I-2981, Randnr. 13) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-351/92, (Graff, Slg. 1994, I-3361, Randnr. 26).
(
8
)	Siehe das in der vorstehenden Fußnote angeführte Urteil Erpelding, Randnr. 26.
(
9
)	Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (ABl. L 68, S. 1). Die in Artikel 4a der Verordnung Nr. 857/84 enthaltene Regelung, die zunächst nur für den ersten Zwölfmonatszeitraum der Geltung der Zusatzabgabenregelung eingeführt „worden war, “wurde schließlich nach mehrmaligen Verlängerungen bis zum 31. März 1993 aufrechterhalten (siehe Artikel 1 Nr. 1 der Verordnung [EWG] Nr. 817/92 des Rates vom 31. März 1992, ABl. L 86, S. 85).
(
10
)	Siehe insoweit Urteil vom 28. April 1988 in der Rechtssache 120/86 (Mulder, Slg. 1988, 2321, Randnr. 18).
(
11
)	In der zwölften Begründungserwägung des Vorlagebeschlusses wird ausgeführt, daß im Wirtschaftsjahr 1991/92 die Gesamtmenge für die Lieferungen im Gegensatz zu derjenigen für den Direktverkauf in Luxemburg nicht überschritten worden sei und daß demzufolge „gegen die Landwirte, die ihre Quote ‚Käufer‘ überschritten haben, im Gegensatz zu denen, die ihre Quote ‚Direktverkauf‘ überschritten haben, keine Sanktion verhängt“ worden sei. Da die Abgabenschuld desjenigen, der seine individuelle Referenzmenge überschritten hat, nach den Ausführungen im Haupttext selbst dann entsteht, wenn keine Überschreitung der entsprechenden Gesamtmenge vorliegt, kann diese Passage des Vorlagebeschlusses nur dahin verstanden werden, daß die Abgabenpflichtigen, die im maßgeblichen Zeitraum die ihnen ursprünglich zugeteilte individuelle Referenzmenge für die Lieferungen überschritten hatten, schließlich keine Abgabe entrichteten, weil die zuständige nationale Behörde ihnen gemäß Artikel 4a der Verordnung Nr. 857/84 Referenzmengen zuteilte, die andere Wirtschaftsteilnehmer nicht genutzt hatten.
(
12
)	Verordnung (EWG) Nr. 1305/85 des Rates vom 23. Mai 1985 (ABl. L 137, S. 12).
(
13
)	Artikel 1 Nr. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 817/92 des Rates vom 31. März 1992 (ABl. L 86, S. 85).
(
14
)	Die Entstehung der Abgabenschuld allein durch die Überschreitung der individuellen Referenzmenge unabhängig davon, ob die entsprechende Gesamtmenge überschritten worden ist, folgt auch aus Absatz 3a des Artikels 4a der Verordnung Nr. 857/84. Mit den Absätzen 1 und 3 dieses Artikels wurde, wie schon erwähnt, den Mitgliedstaaten die Befugnis eingeräumt, die von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen Erzeugern oder Käufern derselben Region und auch anderer Regionen zuzuteilen. Absatz 3a der Vorschrift (der durch Artikel 1 Nr. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung [EWG] Nr. 774/87 des Rates vom 16. März 1987 [ABl. L 78, S. 3] in die Verordnung Nr. 857/84 eingefügt und durch Artikel 1 Nr. 2 der Verordnung [EWG] Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 [ABl. L 84, S. 2] ergänzt wurde) lautet: „Die Abgabe wird auf alle Mengen erhoben, die über die jeweiligen — gegebenenfalls berichtigten — Referenzmengen hinausgehen. Während der ersten zwei Anwendungszeiträume der Zusatzabgabenregelung in jedem Mitgliedstaat wird die der Gemeinschaft geschuldete Abgabe jedoch nur auf die Mengen erhoben, die über die Gesamtgarantiemenge gemäß Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und/oder die Gesamtgarantiemenge gemäß Artikel 6 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung hinausgeben“ (Hervorhebung von mir).
(
15
)	Der schon wiederholt erwähnte Artikel 4a der Verordnung Nr. 857/84 gestattet die Zuteilung nicht genutzter Referenzmengen nur im Rahmen dieses Mechanismus zur Regulierung der Erzeugung. Der Wortlaut seiner Absätze 1 und 3 läßt meines Erachtens keine Auslegung zu, nach der dem Erzeuger zur Erhöhung der zugeteilten Referenzmenge z. B. für den Direktverkauf eine nicht genutzte Referenzmenge, die zunächst für die Lieferungen zugeteilt worden war, zugeteilt werden könnte. Bezeichnenderweise heißt es in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 590/85, durch die die ausgelegte Regelung eingeführt wurde, daß das System der Zuteilung nicht genutzter Referenzmengen „im Rahmen der Lieferungen und der Direktverkäufe unterschiedlich gehandhabt werden [muß]“.
(
16
)	Siehe ferner Artikel 5 Absätze 5 und 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 139, S. 12).
(
17
)	Fälle der engen Auslegung von Vorschriften, die Abweichungen von den allgemeinen Vorschriften, die für die Zusatzabgabenregelung gelten, vorsahen, lagen folgenden Entscheidungen zugrunde: dem (in Fußnote 8) schon erwähnten Urteil Erpelding, Randnrn. 18 f., dem ebenfalls (in Fußnote 11) schon erwähnten Urteil Mulder, Randnr. 15, und den Urteilen vom 27. Juni 1989 in der Rechtssache 113/88 (Leukhardt, Slg. 1989, 1991, Randnrn. 12 bis 14), vom 10. Januar 1992 in der Rechtssache 177/90 (Kühn, Slg. 1992, I-35, Randnrn. 8 bis 11) und vom 27. Januar 1994 in der Rechtssache C-189/92 (Le Nan, Slg. 1994, I-261, Randnrn. 19 bis 21).
(
18
)	Ferner bestimmt Artikel 6 der Verordnung Nr. 1546/88, daß im Fall der Anwendung des Artikels 5c Absatz 7 der Verordnung Nr. 804/68 und des Artikels 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 die Mengen, die zu einer ursprünglich festgesetzten Pauschalmenge hinzukommen, entweder den Erzeugern gemäß Artikel 5 Absätze 5 und 6 zugeteilt oder gegebenenfalls der Reserve zugeschlagen werden, die jeder Mitgliedstaat gemäß Artikel 5 oder Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 857/84 im Rahmen einer der beiden ihm zur Verfügung stehenden Gesamtmengen bildet, um die Gewährung von besonderen oder zusätzlichen Referenzmengen an die in den Artikeln 3, 3a und 4 der Verordnung Nr. 857/84 genannten Gruppen von Abgabenpflichtigen zu ermöglichen.
(
19
)	Zum Zweck der Regelung siehe Urteil vom 7. November 1991 in der Rechtssache C-22/90 (Frankreich/Kommission, Slg. 1991, I-5285, insbesondere Randnr. 15).
(
20
)	Um Vorschriften von ganz spezieller Art handelt es sich auch bei den schon (in Fußnote 17) erwähnten Absätzen 5 und 6 des Artikels 5 der Verordnung Nr. 1546/88, die weitere „Berührungspunkte“ zwischen den beiden Mechanismen zur Regulierung der Milcherzeugung enthalten. Nach der ersten dieser beiden Regelungen können Erzeuger, die eine Rcfercnzmcngc für den Direktverkauf erhalten haben und ihre Direktverkäufe ganz oder teilweise einstellen, eine Referenzmenge für die Lieferungen erhalten, sofern der Mitgliedstaat in der Lage ist, ihnen eine solche individuelle Referenzmenge im Rahmen der betreffenden Gesamtmenge zuzuteilen. Die zweite der oben genannten Vorschriften bezieht sich auf den umgekehrten Fall: Erzeuger, die über eine Referenzenge für die Lieferungen verfügen und die Milchlieferungen an Käufer vollständig oder teilweise einstellen, können eine Referenzmenge für den Direktverkauf erhalten, wenn der Mitgliedstaat in der Lage ist, ihnen eine solche individuelle Referenzmenge ohne Überschreitung der entsprechenden Gesamtmenge zuzuteilen.
(
21
)	Siehe u. a. die Urteile vom 9. Juli 1985 in der Rechtssache 179/84 (Bozzetti, Sig. 1985, 2301, Randnr. 30), vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87 (Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 22) und vom 21. Februar 1990 in der Rechtssache C-267/88 bis C-285/88 (Wuidart u.a., Slg. 1990, I-435, Randnr. 14).