CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
à la production verséesau titre de la fabrication d'isoglucose s'appli­
quent aux restitutions payéesau cours de la période allant du 1­eraoût
1976 au 3 septembre 1976.
Kutscher Mertens de Wilmars Mackenzie Stuart Donner Pescatore
Sørensen O'Keeffe Bosco Touffait
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg le 25 octobre 1978.
Le greffier
A. Van Houtte
Le président
H. Kutscher
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 20 JUIN 1978 1
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les affaires qui nous occupent aujour­
d'hui ont pour objet un produit appelé
«isoglucose», dont nous nous sommes
déjà occupés dans l'affaire 101/76
(Koninklijke Scholten Honig NV/­
Conseil et Commission des Commu­
nautés européennes, arrêt du 5 mai
1977, Recueil 1977, p. 797).
L'isoglucose est un nouvel édulcorant
sous forme liquide, découvert aux États-
Unis au début des annés 60, dont 100
kg correspondent environ à une quan­
tité de 71 kg de sucre blanc. Il est
fabriqué à partir de l'amidon qui peut
être obtenu soit du maïs, soit du
froment, soit encore des pommes de
terre. Dans la Communauté, on se sert
principalement comme produit de base,
du maïs, et, dans une moindre mesure,
des céréales, les indications chiffrées
données au cours de la procédure oscil­
lant entre 70 et 85 % pour le maïs et 15
à 30 % pour les céréales. Ainsi qu'on
nous l'a assuré, depuis l'automne 1977,
on n'utilise que le maïs comme produit
de base; la production communautaire
étant déficitaire, il doit être importé à
raison de 50 %. L'isoglucose est
employé pour la fabrication industrielle
de produits alimentaires où il peut
remplacer le sucre liquide.
Dans la Communauté, l'isoglucose a
d'abord été fabriqué par la société néer­
landaise Koninklijke Scholten-Honig
qui, après avoir acquis une licence en
1972 et construit une installation d'es­
sais en septembre 1973, a entrepris la
production et l'a développée en
septembre 1975 après avoir agrandi ses
1 — Traduit de l'allemand.
2008
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
entreprises. Comme nous l'avons appris
au cours de la procédure orale, le
groupe Scholten a néanmoins entre­
temps suspendu ses paiements à compter
du 7 mars 1978, et une répartition du
groupe est semble-t-il en cours. L'isoglu­
cose est en outre produit par la société
belge G.R. Amylum NV, demanderesse
dans une affaire en dommages-intérêts
dont nous aurons à traiter dans nos
conclusions suivantes (affaire 116/77).
Cette société, elle-aussi, a commencé la
production très tôt, c'est-à-dire en
février 1972 et a également agrandi ses
installations en 1975. En outre, la filiale
de la Koninklijke Scholten-Honig NV,
la Royal Scholten-Honig (Holdings)
Ltd., a décidé, en 1973, la construction
d'une installation de production d'isoglu­
cose d'une capacité annuelle de 85 000
tonnes et l'a commencée à Tilbury en
octobre 1974. Enfin, la société anglaise
Tunnel Refineries a fait, au cours de ces
dernières années, d'importants investisse­
ments en vue de la fabrication d'isoglu­
cose en liaison avec une fabrique
d'amidon qui existait déjà. Les capacités
créées sont, semble-t-il utilisées partielle­
ment depuis janvier 1976.
Deux groupes de dispositions commu­
nautaires, dont nous devrons étudier
l'applicabilité dans les présentes affaires,
revêtent de l'importance pour la fabrica­
tion d'isoglucose. L'une concerne l'oc­
troi de restitutions à la production pour
la fabrication de produits amylacés,
l'autre, l'élimination de l'isoglucose de
l'organisation du marché du sucre et
l'adoption de dispositions communes
spéciales pour ce produit, notamment le
prélèvement d'une cotisation à la
production sur sa fabrication.
A cet égard, nous devons en particulier
avoir connaissance des éléments suivants
— dont il était déjà en partie question
dans l'affaire 101/76:
L'article 11 du règlement n° 2727/75,
portant organisation commune des
marchés dans le secteur des céréales
du 29 octobre 1975 (JO 1975, n° L 281,
p. 1), prévoit qu'une restitution peut
être accordée:
«a) pour le maïs et le froment tendre
utilisés dans la Communauté pour
la fabrication d'amidon,
b) pour la fécule de pommes de terre,
c) pour les gruaux et semoules de maïs
utilisés dans la Communauté pour
la fabrication de glucose par le
procédé dit «d'hydrolise directe».
L'article 11, paragraphe 3, précise que
le Conseil, statuant sur proposition de la
Commission à la majorité qualifiée,
arrête les règles d'application du présent
article et le montant de la restitution à
la production. Il l'a fait dans le règle­
ment n° 2742/75 du 29 octobre 1975
(JO 1975, n° L 281, p. 57) relatif aux
restitutions à la production dans le
secteur des céréales et du riz, qui a été
modifié par le règlement n° 1862/76 du
27 juillet 1976 (JO 1976, n° L 206, p. 3)
entré en vigueur le 1er août 1976. En
raison de la hausse du prix de seuil du
maïs, ce dernier règlement a prévu une
augmentation des restitutions à la
production pour la campagne
1976-1977. Pour les produits amylacés
destinés à la fabrication de l'isoglucose,
les taux de restitutions de la campagne
1975-1976 ont cependant été maintenus
— c'est l'objet entre autres des présentes
affaires — et des restitutions n'ont plus
été octroyées à compter du 1­er août
1977. Cela est effectué de telle manière
que la restitution versée aux fabricants
d'amidon est de nouveau récupérée par
les offices compétents des États
membres dans la mesure où. de l'isoglu­
cose est produit à partir de l'amidon. Le
règlement de la Commission n° 2158/76
du 31 août 1976 (JO 1976, n° L 241, p.
21) renferme des dispositions d'applica­
tion. En vertu de l'article 4, ces disposi­
tions sont entrées en vigueur le 3
septembre 1976 et étaient applicables à
compter du 1­er août 1976.
Au sujet de l'organisation particulière
du marché de l'isoglucose, il faut tout
2009
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
d'abord rappeler quelques principes de
l'organisation du marché du sucre qui
englobait initialement l'isoglucose, étant
donné que ce produit doit être classé
sous les positions tarifaires 17.02 D et
17.05 D mentionnées expressément à
l'article 1 du règlement n° 3330/74 du
19 décembre 1974 (JO 1974, n° L 359,
p. 1).
L organisation des marchés dans le
secteur du sucre comporte un système
de quotas applicable jusqu'à la fin de
juin 1980. Selon ce système, il existe,
pour chaque pays membre, un quota de
base qui doit être réparti entre les
producteurs. Une garantie de vente et
de prix s'applique à concurrence de ce
quota de base (sucre A); des organismes
étatiques d'intervention cèdent le sucre
au prix d'intervention qui est, en
général, supérieur au prix du marché
mondial. Il existe en outre un quota
maximal (sucre B) qui doit être fixé
chaque année et qui s'exprime en pour­
centage du quota de base. Pour ce
quota, également, il existe une garantie
de prix — au cours des campagnes
1976-1977 et 1977-1978, le quota
maximal était de 135 % et, pour la
campagne 1978-1979, il a été abaissé à
127,5 %. Cependant, une contribution
aux frais d'intervention et d'exportation
— le sucre A et B peut être exporté avec
restitutions — est exigée des produc­
teurs; les pertes totales découlant de la
commercialisation du sucre excédant la
consommation sont diviséespar les quan­
tités de sucre B produites. Dans l'en­
semble, la contribution ne doit pas, il est
vrai, être supérieure à 30 % du prix
d'intervention, ce qui signifie, pour la
campagne 1977-1978, une limite maxi­
male de 9,85 unités de compte pour. 100
kg de sucre blanc. Le sucre qui est
produit au-delà du quota maximal
(sucre C) ne peut, en principe, être
vendu que sur le marché mondial et aux
prix qui y sont applicables — excepté en
cas de pénurie dans la Communauté,
comme au cours des années 1974-1975.
L'isoglucose a été retiré de l'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre parce que le règlement n° 1110/77
du 17 mai 1977 (JO 1977, n° L 134,
p. 1) a prévu des dispositions spéciales
pour ce produit. Des dispositions
communes, en quelque sorte une mini-
organisation du marché, ont été établies
pour l'isoglucose dans le règlement n°
1111/77 promulgué le même jour (JO
1977 n° L 134, p. 4). Ce règlement
contient des dispositions relatives au
commerce avec les pays tiers et aux prélè­
vements à l'importation ainsi qu'aux
restitutions à l'exportation. Surtout —
et cela nous intéresse particulièrement
ici —,une cotisation à la production a
été introduite pour l'isoglucose. En prin­
cipe, elle est du même montant que celle
applicable au sucre B. Néanmoins, elle
est limitée pour la campagne 1977-1978
commencée le 1er juillet 1977 à cinq
unités de compte pour 100 kg de
matière sèche et ce montant ne doit être
appliqué qu'au cas où la cotisation à la
production pour le sucre B a dépassé
dans le même temps cinq unités de
compte par 100 kg de sucre blanc.
Entre-temps, le Conseil a prolongé cette
limitation de cinq unités de compte
jusqu'à la fin du régime des quotas,
donc jusqu'en 1980. Des dispositions
d'application relatives à la perception de
la cotisation ont été établies dans le
règlement de la Commission n° 1468/77
du 30 juin 1977 (JO 1977, n° L 162,
p. 7). Selon ce règlement, la procédure
de liquidation pour l'isoglucose est la
même que pour le sucre de betteraves.
Ces dispositions ont donné lieu à diffé­
rentes procédures nationales.
Au cours de l'instance principale de l'af­
faire 103/77, le recours introduit devant
la High Court visait à faire constater
que le gouvernement du Royaume-Uni
n'était pas en droit d'exécuter les règle­
ments n­os 1862/76, 1110/77 et 1111/77,
parce qu'ils étaient nuls; dans l'instance
principale de l'affaire 145/77, le recours
visait à faire constater que le règlement
n° 1111/77 était nul et ne pouvait donc
2010
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
pas être appliqué par les organismes
nationaux d'intervention. A cette fin,
divers motifs tirés du droit communau­
taire ont été cités; nous y reviendrons
en détail. En particulier, les demande­
resses invoquaient la violation de l'inter­
diction de discrimination de l'article 40
et des objectifs de l'article 39 du traité
CEE ainsi que du principe de la propor­
tionnalité.
Dans l'affaire néerlandaise, la défende­
resse dans l'instance principale a
signifié, en décembre 1976, à la deman­
deresse, la Koninklijke Scholten-Honig
NV, un décompte relatif aux restitu­
tions à la production pour la transforma­
tion de maïs en amidon au cours de la
période allant du 1­er août au 31 octobre
1976. Comme ce décompte, tel qu'il
doit être établi selon les règlements n°
1862/76 et n° 2158/76, prévoyait, pour
la période indiquée, un débit pour trans­
formation d'amidon en isoglucose, la
demanderesse a demandé, par un
recours introduit devant le College van
Beroep voor het Bedrijfsleven, le
remboursement des restitutions à la
production déjà versées. Elle estime que
les dispositions du droit communautaire
qui sont à la base de ce décompte sont
nulles pour inobservation de l'obligation
de motiver et pour violation de l'interdic­
tion de discrimination. En outre, elle
fait valoir un détournement dé pouvoir
et une violation du principe de la sécu­
rité juridique.
Eu égard aux arguments présentés,
auxquels les défenderesses dans les
instances au principal se sont respective­
ment opposées, les juridictions saisies
ont sursis à statuer et, par décision des
29 juillet, 12 octobre et 8 novembre
1977, elles vous ont demandé de statuer
sur les questions suivantes à titre préjudi­
ciel en application de l'article 177 du
traité CEE:
I. Affaire 103/77:
1. Le règlement (CEE) n° 1862/76 du
Conseil est-il valide, en tant qu'il vise
à compléter le règlement (CEE) n°
2742/75 du Conseil par un article
5 a)?
2. Le règlement (CEE) n° 1111/77 du
Conseil est-il valide?
3. Le règlement (CEE) n° 1110/77 du
Conseil est-il valide?
II. Affaire 125/77:
1. Faut-il considérer que l'­article 2 du
règlement (CEE) n° 1862/76 du
Conseil n'est pas motivé ainsi que
l'exige l'article 190 du traité et, dans
l'affirmative, s'ensuit-il que cet article
2 — l'article 5 a) du règlement
(CEE) n° 2742/75 du Conseil — est
non valide?
2. Ledit article 2 est-il contaire au prin­
cipe de non-discrimination sur lequel
est fondé le traité, qui trouve notam­
ment son expression dans l'article 40
du traité, et cet article 2 est-il, de ce
fait, non valide?
3. Le règlement (CEE) n° 1862/76
contient-il une modification du
régime relatif à l'octroi des restitu­
tions à l'industrie de l'amidon, modi­
fication qui serait, en soi ou du fait
qu'elle a été introduite brusquement
dans le système précité appliqué
depuis 1967, contraire au principe de
la sécurité juridique sur lequel est
fondé le traité et, dans l'affirmative,
de règlement est-il entièrement ou
partiellement — dans la mesure où
ces dispositions prévoient cette modi­
fication — non valide?
4. En arrêtant les règlements (CEE) n°
1862/76 et respectivement (CEE) n°
2158/76, le Conseil et la Commis­
sion ont-il abusé de leurs pouvoirs du
fait qu'il doit être dit qu'en adoptant
ces actes, ils ont visé à réaliser des
objectifs autres que ceux qui décou­
lent du règlement (CEE) n° 2727/75,
du fait — en particulier — que, par
ces règlements, ils ont apporté la
modification précitée au régime des
restitutions à la production en vue de
venir en aide à l'industrie sucrière,
objectifs qui comptaient ou ne comp-
2011
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
tent pas au nombre de ceux qui sont
impartis au règlement (CEE) n°
2727/75 instituant une organisation
commune des marchés dans le
secteur des céréales?
5. Faut-il entendre l'article 4 du règle­
ment (CEE) n° 2158/76 de la
Commission en ce sens qu'eu égard
aux dispositions du règlement (CEE)n° 1862/76, le remboursement des
restitutions verséesau titre de la fabri­
cation de glucose à haute teneur en
fructose au cours de la période du 1­er
août au 3 septembre 1976, le règle­
ment étant entré en vigueur à cette
dernière date, peut être exigé sur la
base des dispositions dudit règlement
précité, et ainsi que de celles du règle­
ment (CEE) n° 1862/76, et, dans l'af­
firmative, faut-il en déduire en ce cas
que le règlement (CEE) n° 2158/76
est non valide en son entier, ou en
partie, c'est-à-dire dans la mesure où
ces dispositions prévoient le rembour­
sement des restitutions précitées?
III. Affaire 145/77:
Le règlement (CEE) n° 1111/77 du
Conseil du 17 mai 1977 est-il non
valide, et, le cas échéant, sur le fonde­
ment de quels motifs cités dans l'ordon­
nance de renvoi?
Avant d'étudier ces questions, mention­
nons encore que les mêmes entreprises
et la société belge G. R. Amylum NV
ont également introduit un recours en
indemnité contre le Conseil et la
Commission. Ces affaires — il s'agit des
affaires 116, 124, 143 et 153/77 — ont
pour objet la même réglementation,
c'est-à-dire la suppression de la restitu­
tion à la production pour l'isoglucose et
l'introduction d'une cotisation à la
production d'isoglucose. Nous estimons
donc approprié de considérer égale­
ment, dans les affaires préjudicielles qui
font l'objet de nos présentes conclu­
sions, les arguments, tirés de ces procé­
dures, qui revêtent de l'intérêt pour la
question de la validité des règlements
dont nous devons traiter ici.
I — Nous devons commencer nos déve­
loppements par une brève remarque rela­
tive à une question de recevabilité
soulevée par le Conseil dans l'affaire
145/77. Le Conseil a des doutes quant à
la recevabilité de ce renvoi, parce que la
juridiction qui a rendu l'ordonnance a
simplement repris les griefs de la deman­
deresse, sans, par conséquent, effectuer
un choix en fonction du litige qui
oppose les parties et aussi parce qu'elle
n'a pas éconcé clairement quels sont,
dans cette affaire, les faits considérés
comme certains qui pourraient être pris
comme points de départ.
Même si l'on peut effectivement avoir
l'impression que cette procédure se
rapproche de celle de l'article 173 du
traité CEE qui, en raison du caractère
réglementaire des actes communautaires
examinés n'aurait pas pu être introduite
par des particuliers, nous ne voyons
cependant aucune objection décisive.
Certes, il faut dire qu'il est souhaitable
qu'une demande de décision préjudi­
cielle traite de la situation de fait et du
litige et contienne également, dans toute
la mesure possible, un exposé des motifs
concernant les questions posées. Certes,
cela n'est prévu nulle part expressément
et la présente affaire n'est pas la
première dans laquelle une ordonnance
de renvoi ne revêt pas la forme idéale.
Dans un tel cas, nous devons simple­
ment admettre que les problèmes
soulevés par la partie demanderesse
paraissent plausibles à la juridiction
nationale et que celle-ci a fait siennes
les questions soulevées en conséquence.
L'absence d'une discussion des alléga­
tions des parties ne devrait donc pas
nous inciter à qualifier d'irrecevable la
demande de décision préjudicielle
145/77 — et éventuellement celle
présentée aussidans l'affaire 103/77.
II — En ce qui concerne le contenu
des questions posées, nous voudrions
nous occuper tout d'abord de la suppres­
sion de la restitution à la production
pour la fabrication d'isoglucose.
2012
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
Le règlement qui entre en premier lieu
en considération ici est le règlement n°
1862/76 adopté en vue de modifier le
règlement n° 2742/75 qui, pour la
campagne 1976-1977, a maintenu, au
niveau de l'année antérieure, la restitu­
tion à la production des produits
destinés à la fabrication d'isoglucose,
qui ne l'a donc pas augmentée comme
pour d'autres produits et qui, en outre,
a précisé qu'à compter de la campagne
1977-1978 une restitution ne serait plus
accordée. En outré, le règlement de la
Commission n° 2158/76 renferme des
dispositions d'exécution concernant le
règlement n° 2742/75 et réglemente en
particulier les détails de la récupération
des montants compensatoires par les
États membres, dans la mesure où il
s'agit de la fabrication d'isoglucose. Les
questions posées dans les ordonnances
de renvoi ont trait à la validité de ces
deux règlements et en outre à l'interpré­
tation du règlement n° 2158/76.
1. En ce qui concerne tout d'abord la
validité, il s'agit essentiellement d'un
seul examen, puisque — somme toute —
aucun motif particulier d'invalidité n'a
été invoqué pour le règlement n°
2158/76. Du point de vue des demande­
resses, le règlement n° 2158/76 perdrait
lui aussi son sens, s'il devait apparaître
que l'article 2 du règlement n° 1862/76
est nul. En examinant la validité du
règlement n° 1862/76, il convient de
tenir compte des points de vue de la
forme et du fond.
a) Au point de vue formel, la validité
du règlement est mise en doute, d'une
part, parce qu'il ne serait pas suffisam­
ment motivé, d'autre part, parce qu'il ne
fait pas état de l'avis du Parlement euro­
péen nécessaireen vertu de l'article 43,
paragraphe 2, du traité CEE, et enfin
parce que les fabricants d'isoglucose
n'ont pas été entendus comme il
convient avant sa promulgation. Sur ce
point, il y a lieu de faire les remarques
suivantes:
aa) La demanderesse dans l'instance
principale qui a abouti à l'affaire préjudi­
cielle 125/77 estime que l'on ne pourrait
pas parler d'une motivation suffisante
du règlement, même si l'on partait des
exigences de l'arrêt n° 5/67 (W. Beus
GmbH & Co./Hauptzollamt München-
Landsberger Straße, arrêt du 13 mars
1968, Recueil 1968, p. 127), selon
lesquelles on ne pourrait pas, dans le cas
d'un règlement, exiger davantage que
l'indication de la situation d'ensemble et
des objectifs généraux qu'il se propose
d'atteindre. En l'espèce, il ne serait pas
possible non plus de dire que les objec­
tifs de la réglementation des restitutions
pourraient être tirés du règlement n°
2742/75, puisque le règlement n°
1862/76 ne renvoie pas au règlement
cité mais est destiné à le modifier. Un
élément important serait en outre que,
depuis 1967, la politique des restitutions
s'est appliquée indifférement à tous les
fabricants d'amidon et qu'il ne serait
possible de déduire ni des motifs du
règlement n° 2727/75 — il est fait réfé­
rence ici à la situation spéciale du
marché de l'amidon — ni de son article
11qu'une différence pourrait être faite
en fonction des produits finals. Dans ces
conditions, la rupture dans la politique
des restitutions, qui serait intervenue
avec le règlement n° 1862/76, aurait dû
être motivée de manière circonstanciée;
il aurait fallu exposer en détail les
raisons pour lesquelles une exception
était faite pour l'isoglucose et, sur ce
point même, les raisons pour lesquelles
la suppression complète de la restitution
à la production était considérée comme
juste.
En revanche, en se référant aux conclu­
sions de l'affaire 78/74 (Deuka,
Deutsche Kraftfutter GmbH B. J. Stolp/
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide-
und Futtermittel, Recueil 1975, p. 434),
le Conseil et la Commission soulignent
que, dans le cas d'actes normatifs, l'obli­
gation de motivation serait soumise à
des exigences moindres, notamment lors­
qu'il s'agirait de parties de l'ensemble
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
d'un système. A cet égard, un élément
important serait que le règlement n°
1862/76 constitue une partie d'une régle­
mentation d'ensemble. Selon ses objec­
tifs, tels que l'on pourrait les déduire du
règlement de base n° 2727/75 et du
règlement n° 2742/75, la raison pour
laquelle une restitution à la production
n'entrerait pas en considération pour la
fabrication d'isoglucose serait parfaite­
ment claire. En outre, il ne faudrait pas
oublier — et cela concerne l'argument
selon lequel la Communauté aurait brus­
quement modifié une politique cons­
tante en matière de restitutions — que
l'isoglucose constitue un produit
nouveau qui ne serait apparu sur le
marché en quantité notable qu'en 1976
et que des efforts en vue de supprimer
les restitutions ou tout au moins de les
réduire considérablement auraient été
perceptibles dès 1974.
A propos de cette discussion, il faut
reconnaître tout d'abord que les motifs
du règlement n° 1862/76 ne sont effecti­
vement pas très détaillés; on y lit simple­
ment:
«Eu égard aux objectifs du régime des
restitutions à la production, il convient
de ne pas retenir cette augmentation
pour les produits utilisés pour la fabrica­
tion de glucose à haute teneur en fruc­
tose.»
Nous estimons que ce que nous avons
dit au sujet du fait que la restitution n'a
pas été augmentée doit s'appliquer natu­
rellement aussi à sa suppression et donc
que les motifs constituent à cet égard
une unité logique. En outre, nous
pensons que, si l'on s'en tient aux thèses
des conclusions 78/74 et à votre juris­
prudence en la matière jusqu'ici (affaire
5/67 — W. Beus GmbH & Co/Haupt­
zollamt München-Landsberger Straße,
arrêt du 13 mars 1968, Recueil 1968, p.
127; 80/72 — NV Koninklijke Lassiefa­
briken/Hoofdproduktschap voor Akker­
bouwprodukten, arrêt du 20 juin 1973,
Recueil 1973, p. 635; 78/74 — Deuka,
Deutsche Kraftfutter GmbH B.J. Stolp/
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide
und Futtermittel, arrêt du 18 mars 1975,
Recueil 1975, p. 421 et 92/77 — An
Bord Bainne Co-Operative Limited/­
Landwirtschaftsminister, arrêt du 23
février 1978), la référence aux objectifs
du régime des restitutions est suffisante.
A cet égard, le règlement de base n°
2727/75, comme aussi le règlement n°
2747/75, joue un rôle, et il faut consi­
dérer comme sans importance le fait que
les objectifs du régime des restitutions
résultent clairement surtout du règle­
ment n° 2747/75 qui devait être modifié
par le règlement n° 1862/76 qui nous inté­
resse ici. Les considérants du règlement
n° 2727/75 ont fait état de la situation
particulière sur le marché de l'amidon
qui pourrait faire paraître appropriée
une restitution à la production. De ce
fait déjà, nous pouvons déduire que les
objectifs du régime n'englobent pas de
restitutions pour la fabrication d'isoglu­
cose. En effet, même s'il est obtenu à
partir de l'amidon, l'isoglucose en tant
qu'édulcorant ne constitue pas, selon
une analyse exacte, une partie du
marché de l'amidon. Les considérants
du règlement n° 2742/75 sont encore
plus nets. Il y est question de la situa­
tion particulière qui règne sur le marché
de l'amidon et de la nécessité pour l'in­
dustrie de ce secteur de maintenir des
prix concurrentiels par rapport au prix
des produits de substitution. On vise
surtout par là la concurrence entre
l'amidon de maïs, de riz et de pomme
de terre et les produits chimiques de
substitution. Si, en conséquence, on fixe
comme motif principal du régime des
restitutions l'établissement de la compéti­
tivité par rapport aux produits de l'indus­
trie chimique, notamment de la pétro-
chimie, qui peut se procurer les matières
de base à bon marché sur le marché
mondial, il s'ensuit tout simplement que
le système du régime ne couvre pas des
restitutions pour l'isoglucose pour lequel
une telle concurrence n'existe pas ou du
moins pas de manière notable.
2014
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
Dans ces conditions, il ne serait pas
nécessaire de justifier spécialement l'ex­
clusion de l'isoglucose du régime des
restitutions, et la validité du règlement
n° 1862/76 peut donc difficilement être
mise en doute en se référant aux
exigences de l'article 190 du traité CEE.
bb) En outre, l'une des requérantes
remarque l'absence dans le règlement n°
1862/76 d'une référence à un avis du
Parlement européen qui doit être émis
conformément à l'article 43, paragraphe
2, du traité CEE. Elle estime qu'un tel
avis est nécessaire parce que ledit règle­
ment ne pourrait pas être considéré
comme une disposition d'application au
sens de l'article 11 du règlement n°
2727/75. En vérité, ce règlement aurait
outrepassé le cadre d'habilitation qui s'y
trouve tracé, étant donné que l'article
11parlerait d'une manière très générale
de restitutions à la production pour
certains produits mais ne prévoirait pas
que le Conseil pourrait adopter une
réglementation différente en fonction
du but d'utilisation de l'amidon.
Toutefois, il est également difficile de
suivre ce raisonnement. D'une part,
dans le cadre d'un régime facultatif de
restitutions comme celui applicable en
vertu du règlement n° 2727/75, il appa­
raît tout à fait concevable que le Conseil
doive avoir la possibilité d'adopter égale­
ment une différenciation selon les
produits finals dans le cadre des disposi­
tions d'application qu'il doit promul­
guer. Si l'on veut éviter une délimitation
trop étroite de la notion de «dispositions
d'application», à propos de laquelle
nous renvoyons notamment à votre
arrêt dans l'affaire 23/75 (Rey Soda /
Cassa Conguaglio Zucchero, arrêt du
30 octobre 1975, Recueil 1975, p.
1279), cela ne peut pas être considéré
comme une modification de la politique
fondamentale dans le domaine des resti­
tutions, au sujet de laquelle d'autres
institutions communautaires devraient
également être entendues. En outre,
nous pouvons renvoyer à ce qui a déjà
été dit à propos du sens et du but du
régime des restitutions. Ainsi, il résulte
des motifs du règlement n° 2727/75 que
ce régime est prévu en considération de
la situation particulière qui caractérise le
marché de l'amidon. Il apparaît donc
tout simplement justifié d'en exclure des
produits transformés qui ne font pas
partie de ce marché. En d'autres termes,
cet aménagement du régime des restitu­
tions est conforme au but et doit donc
entrer également dans le cadre de ce
qu'il faut considérer comme des disposi­
tions d'application de l'article 11 du
règlement n° 2727/75.
Mais, puisqu' une consultation du Parle­
ment n'est pas prévue pour les disposi­
tions d'exécution au sens de l'article 11
du règlement n° 2727/75 et de l'article 9
du règlement n° 1418/76 — c'est sur la
base de ces dispositions qu'ont été
promulgués les règlements n° 2742/75 et
n° 1862/76 — , le fait que son avis n'a
pas été demandé ne peut pas non plus
aboutir à la nullité du règlement n°
1862/76.
ce) Enfin, il en est de même de l'argu­
ment selon lequel les institutions commu­
nautaires auraient omis à tort de
consulter les fabricants de glucose avant
de promulguer les règlements critiqués.
A, ce sujet, il suffit d'­indiquer qu' une
celle consultation n'est pas prévue dans
le traité et qu'il n'existe aucun principe
général de droit en ce sens — en tout
cas pour l'établissement d'actes norma­
tifs. En outre, des contacts ont, sem­
ble-t-il, eu lieu avec les intéressés. Ainsi,
au cours de la procédure, il a été
déclaré sans que cela soit contredit que,
depuis juin 1976, un échange de vues
avait eu lieu avec les fabricants
d'amidon et il a été également question
d'une visite de fonctionnaires de la
Commission dans une fabrique d'isoglu­
cose. L'assurance a donc été donnée que
les intérêts des milieux intéressés avaient
été pris en considération au moins d'une
certaine manière avant l'établissement
du nouveau régime des restitutions.
2015
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
b) La validité du règlement n° 1862/76
a en outre été mise en doute pour des
motifs de fond. A cet égard, trois considé­
rations entrent en ligne de compte:
— violation de l'interdiction de discrimi­
nation,
— inobservation du principe de la sécu­
rité juridique, en raison de l'absence
d'une réglementation transitoire, et
— détournement de pouvoir.
aa) Les fabricants d'isoglucose s'esti­
ment victimes d'une discrimination par
rapport aux producteurs d'amidon qui
continuent de bénéficier de la restitution
à la production, et, à cet égard, ils
songent également aux effets du
nouveau régime des restitutions sur des
produits dérivés, tels que les aliments
pour animaux et l'huile de maïs. Ils
pensent également qu'il n'est pas admis­
sible de distinguer selon qu'il existe ou
non une concurrence avec des produits
chimiques de substitution. En outre, ils
font valoir que le régime prévoit un trai­
tement différent à l'intérieur du groupe
de produits pour lesquels il existe une
concurrence de produits non chimiques,
et ils invoquent à cet égard le fait que la
restitution à la production continue
d'être accordée pour la production de
glucose.
Nous voudrions tout d'abord laisser en
suspens la question de savoir s'il est
possible d'objecter à ces arguments que
les producteurs d'isoglucose et les
producteurs d'amidon sont les mêmes
entreprises et qu'il ne serait donc pas
possible de parler d'une discrimination
entre producteurs différents, parce que, à
tout le moins, il faudrait partir d'unités
économiques. Nous reviendrons dans un
autre contexte sur ce problème, c'est-à-
dire sur la question de savoir si l'on ne
doit pas plus exactement mettre l'accent
sur les produits et leur situation concur­
rentielle.
Pour apprécier le grief de discrimina­
tion, il suffit actuellement de faire état
surtout de l'objectif principal déjà
mentionné, tel qu'il a été exprimé pour
la première fois dans le règlement n°
1955/75. Selon ce règlement, les fabri­
cants d'amidon doivent être mis en état
de faire face à la concurrence des
produits chimiques de substitution. Les
fabricants d'isoglucosene se trouvent pas
dans cette situation: la concurrence des
produits chimiques (Cyclamate) n'a, du
moins pour eux, qu'une importance très
secondaire. On peut donc dire que l'ex­
clusion de l'isoglucose du régime des
restitutions paraît justifiée eu égard au
sens et à l'objectif de ce régime, d'au­
tant qu'il n'a pas été prouvé qu'il aurait
été conçu avec une étroitesse inadmis­
sible.
En outre, il ne peut être question d'une
discrimination par rapport aux fabri­
cants d'amidon, parce qu'il n'existe pas
de concurrence entre l'isoglucose et
l'amidon. A cet égard, il s'agit naturelle­
ment des produits principaux et non pas
des produits dérivés qui interviennent
également dans la fabrication et bénéfi­
cient donc indirectement du régime des
restitutions.
En ce qui concerne l'argument selon
lequel le régime des restitutions
continue d'être appliqué sans modifica­
tion en faveur des producteurs de
glucose, un élément également impor­
tant à cet égard est qu'il n'existe pas de
situation concurrentielle régulière entre
l'isoglucose et le glucose. En tout cas, il
nous paraît convaincant que des
domaines d'application différents
doivent être admis pour les deux
produits en raison des différences consi­
dérables dans le pouvoir sucrant, et
l'interchangeabilité qui conditionne
l'interdiction de discrimination fait donc
défaut.
Enfin, à ce propos, les institutions
communautaires ont encore souligné —
c'est aussi une réflexion qui joue un rôle
dans le cadre de l'exigence d'égalité de
traitement — que, si les fabricants d'iso­
glucose avaient continué à bénéficier de
la restitution à la production, il aurait
2016
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
fallu parler d'une discrimination des
fabricants de sucre.
Le régime des restitutions ne peut donc
pas être considéré comme nul, parce
que, dans son cadre, un traitement déro­
gatoire a été prévu pour les producteurs
d'isoglucose.
bb) En outre, les demanderesses,se réfé­
rant au principe de l'égalité juridique,
critiquent le fait que, lors de la suppres­
sion de la restitution à la production
pour la fabrication de l'isoglucose, les
capacités existantes pour lesquelles des
investissements auraient été effectués
dès avant la promulgation du règlement
n° 2727/75 n'auraient pas été prises en
considération et que l'on n'aurait
adopté pour elles ni une réglementation
transitoire ni des mesures de compensa­
tion. Il y aurait eu lieu de le faire parce
que, dès 1967, il existait des restitutions
à la production, parce que jamais il n'a
été annoncé que la restitution pour la
production de produits qui ne sont pas
en concurrence avec des produits chimi­
ques pourrait être supprimée, et enfin
parce qu'aucun indice d'une modifica­
tion de la politique en matière de restitu­
tions n'aurait pu être tiré du règlement
n° 2727/75.
A cela les institutions communautaires
rétorquent cependant avec raison
qu'une certaine réglementation transi­
toire aurait été adoptée en ce sens que,
pour la campagne 1976-1977, l'ancien
taux de restitution a été maintenu. Eu
égard aux contrats existants et aux obli­
gations de livraisons contractées, cela
pourrait effectivement paraître suffisant.
En revanche, il n'existait guère de
motifs d'adopter des mesures plus vastes
d'adaptation et de compensation.
En effet, si l'on se réfère au régime des
restitutions applicable initialement —
selon l'article 11 du règlement n°
120/67 il n'était pas facultatif — un
élément important est que, d'après les
motifs du règlement, ce régime a été
adopté en raison de la situation particu­
lière du marché de l'amidon de céréales
et de l'amidon de pommes de terre et en
raison de la nécessité de rendre possible
pour ces produits des prix compétitifs
par rapport aux produits de substitution.
Lors de son introduction, on n'a donc
pas du tout envisagé des produits tels
que l'isoglucose qui ne font pas partie
du marché de l'amidon et qui ne sont
arrivés sur le marché en quantité
notable qu'en 1976. D'autre part, les
institutions communautaires ont relevé à
bon droit que des entreprises qui fabri­
quent un produit concurrent du sucre et
qui connaissaient le marché des produits
du sucre et de l'amidon devaient de
prime abord se montrer prudentes dans
leurs investissements. En réalité, elles ne
pouvaient pas partir de l'hypothèse
qu'une réglementation créée principale­
ment pour d'autres buts demeurerait
inchangée dans un domaine qui pouvait
mettre le marché du sucre en difficulté,
et cela d'autant moins que la politique
en matière de restitution a été boule­
versée au cours des dernières années.
Dans une communication de la Commis­
sion parue dans le bulletin des Commu­
nautés européennes (Supplément 1973,n° 17, p. 15), il était en effet déjà ques­
tion de modifications et d'adaptations
nécessaires.
En revanche, si l'­on se réfère à une
période ultérieure où l'isoglucose était
réellement parvenu sur le marché en
quantité notable, un élément important
est qu'à ce moment-là le régime des
restitutions n'avait qu'un caractère facul­
tatif, ainsi qu'on peut déjà le déduire du
règlement n° 665/75. En outre, pour
cette période, il était très clair que le
sens de la restitution — cela découle des
motifs des règlements n° 1955/75 et n°
2742/75 — était de rendre compétitifs,
les produits amylacés par rapport aux
produits synthétiques de substitution.
Comme nous l'avons déjà mentionné,
cette condition n'était manifestement
pas remplie pour l'isoglucose. Personne
ne pouvait donc espérer que le régime
facultatif des restitutions serait maintenu
précisément pour un tel produit.
2017
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
Du point dé vue de la sécurité juridique
également, il est donc difficile de cons­
tater un vice qui ferait apparaître le
règlement n° 1862/76 comme nul.
ce) Le grief de détournement de
pouvoir dont nous devons également
encore traiter dans ce contexte est
motivé par le fait que le règlement n°
1862/76 aurait été adopté dans le cadre
de l'organisation des marchés dans le
secteur des céréales. Cela signifierait
que seuls pourraient être poursuivis des
buts qui sont en rapport avec cette orga­
nisation des marchés. En réalité —
comme on peut le déduire du règlement
n° 1111/77 — , il se serait agi de
mesures d'aides à l'industrie du sucre.
Les considérations qui s'appliquent à la
concurrence entre l'isoglucose et le
sucre devraient être qualifiées d'étran­
gères dans le cadre de dispositions d'exé­
cution relatives à l'organisation des
marchés dans le secteur des céréales.
Des mesures en faveur des producteurs
de sucre n'auraient pu être prises de
manière adéquate que dans le cadre de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre.
Les institutions communautaires s'oppo­
sent à ces déductions de manière
concluante, à notre avis, en déclarant
que le motif principal de l'adoption du
règlement n° 1862/76 aurait été le fait
qu'une subvention de l'isoglucose n'au­
rait pas été en harmonie avec les objec­
tifs essentielsdu régime des restitutions.
Ces considérations entrent effectivement
dans le cadre de l'organisation com­
mune des marchés dans le secteur des
céréales, parce qu'elles concernent l'es­
sentiel du régime des restitutions. En
outre, il nous paraît possible de soutenir
que, lors de l'adoption de mesures de
politique agricole — et dans le cas de
dispositions d'exécution adoptéesconfor­
mément à l'article 11du règlement n°
2727/75 qui; finalement se fonde sur
l'article 43 du traité, il s'agirait bien de
telles mesures —,on devait estimer légi­
time de tenir compte des effets sur d'au-
tres secteurs que ceux directement consi­
dérés: en l'espèce précisément, le fait
que le maintien de la restitution à la
production, dans le cas de l'isoglucose,
aurait constitué une discrimination des
producteurs de sucre. Enfin, à titre de
justification, les institutions communau­
taires ont pu également se référer à
votre jurisprudence, c'est-à-dire l'arrêt
dans l'affaire 1/54 (gouvernement de la
République française/Haute Autorité de
la CECA, Recueil 1954, p. 9). Dans cet
arrêt, la Cour a observé, à propos de la
notion de «détournement de pouvoirs»,
qu'en cas de pluralité de buts poursuivis,
même si un motif non justifié se joint
aux motifs valables, la décision ne serait
pas pour autant entachée de détourne­
ment de pouvoir dès lors qu'elle ne
sacrifie pas le but essentiel. Notre
impression est qu'il en est au moins ainsi
en l'espèce.
c) Au total, nous pouvons donc
observer qu'aucun des arguments allé­
gués dans cette affaire ne justifie la
conclusion que le règlement n° 1862/76
et par conséquent aussi le règlement n°
2158/76 seraient nuls.
2. A propos de l'interprétation du
règlement n° 2158/76 — il s'agit en
partie aussi d'examiner sa validité d'un
point de vue particulier —, nous
pouvons donc, à la fin de cette première
partie de nos conclusions, faire encore
les brèvesremarques suivantes:
Dans son article 4, le règlement précise
expressément qu'il entre en vigueur le 3
septembre 1976 mais qu'il est applicable
à compter du 1er août 1976. Il en
découle très clairement que les restitu­
tions pour la fabrication d'isoglucose,
qui ont été octroyées du 1er août au 3
septembre 1976 doivent, elles aussi, être
récupérées conformément au règlement
n° 2158/76.
De plus, il est clair que, du point de vue
de la rétroactivité, aucune objection juri­
dique ne s'oppose à ce que les règles
administratives du règlement n° 2158/76
2018
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
soient appliquées de cette manière. En
réalité, il ne s'agit pas d'une rétroacti­
vité authentique qui aurait comporté
pour les intéressés des charges
auxquelles ils ne pouvaient pas s'at­
tendre. Comme la Commission l'a
remarqué à bon droit, cela résulte tout
simplement du fait que le niveau de la
restitution, et donc la base de calcul
pour la récupération, a déjà été établi
dans le règlement n° 1862/76 entré en
vigueur le 1er août 1976 et qu'il est déjà
possible de déduire de ce règlement l'ins­
truction adressée aux États membres
que les restitutions devraient être récupé­
rées dans la mesure où elles concerne­
raient l'isoglucose et dépasseraient le
niveau autorisé. C'est là un élément
déterminant pour l'appréciation; en
revanche, la question de savoir selon
quelles techniques juridiques la rétroacti­
vité doit s'effectuer n'a qu'une impor­
tance tout à fait secondaire.
III — Nous en arrivons à la seconde
partie de nos conclusions qui doit traiter
de la validité des règlements n° 1110/77
et n° 1111/77. Ces règlements ont retiré
l'isoglucose de l'organisation des
marchés dans le secteur du sucre et ont
introduit une cotisation à la production
pour l'isoglucose. A cet égard, il est
important que la cotisation établie
d'abord pour un an pour l'isoglucose à
un niveau inférieur à celui du sucre B —
c'est-à-dire à cinq unités de compte par
100 kg — doive s'appliquer, d'après une
décision du Conseil adoptée il y a peu
de temps, jusqu'à la fin du régime des
quotas de l'organisation des marchés le
secteur du sucre, donc jusqu'en 1980.
1. A ce propos, il est opportun de
rassembler par anticipation certains faits
économiques qu'il n'était pas encore
possible d'étudier au début et qui revê­
tent de l'importance pour l'examen des
arguments allégués par les demande­
resses dans l'instance principale contre
la validité des règlements cités.
En ce qui concerne tout d'abord le
marché au sucre dans la Communauté,
après quelques années d'une pénurie qui
avait existé également sur le marché
mondial, il s'est caractérisé au cours des
dernières campagnes par une forte
production propre, à laquelle se sont
encore ajoutées des importations à des
prix garantis en provenance des États
ACP d'un montant d'environ 1,3 million
de tonnes en vertu d'obligations décou­
lant de l'accord de Lomé, applicable
jusqu'en 1980. A cela s'oppose une
consommation de sucre en stagnation
ou même en diminution, qui, avec
environ 9,3 millions de tonnes par an,
est proche des quotas de base. Ainsi, en
dépit de faibles rendements à l'hectare
dus à la sécheresse,les excédents étaient
de 1,7 million de tonnes au cours de la
campagne 1976-1977. Pour l'année
1977-1978, on s'attend à une produc­
tion de sucre blanc d'un montant de
11,086 millions de tonnes — le sucre C
non compris — et, en tenant compte du
sucre ACP qui est importé dans la
Communauté, à un excédent de 2,6 à
2,7 millions de tonnes. Devant cette
situation et étant donné les prix
mondiaux en baisse,des sommesconsidé­
rables sont nécessairespour financer les
exportations: pour la campagne
1977-1978, on a tablé initialement sur
240 à 250 unités de compte par tonne,
et plus récemment sur 220 unités de
compte par tonne. La conséquence de
cette situation excédentaire est égale­
ment que les prix du marché se situent
aux alentours des prix d'intervention ou
très peu au-dessus.
En ce qui concerne l'isoglucose, les capa­
cités de production, exprimées en valeur
de sucre blanc, ont été estimées par une
demanderesse,à la fin de 1976, à 70 000
tonnes, par les institutions communau­
taires et par les fabricants d'amidon à
150 000 tonnes, par les demanderesses,
à la fin de 1977, à 160000 ou éventuelle­
ment à 380 000 tonnes, et par les institu­
tions communautaires à 400 000 tonnes.
Les institutions communautaires s'atten-
2019
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
dent en outre à un accroissement ulté­
rieur d'environ 700 000 tonnes ou même
de 1 000 000 de tonnes jusqu'en 1980;
en revanche, les demanderessesestiment
que le développement de la capacité
diminue en raison déjà de la suppression
de la restitution à la production. En
réalité, du milieu de 1976 au milieu de
1977, 75 000 à 85 000 tonnes d'isoglu­
cose — calculées sur la base de la
matière sèche — ont été produites,
semble-t-il, ce qui correspond à environ
2 à 3 % de toute la production
d'amidon. Pour 1977, une demanderesse
a indiqué des ventes effectives de
112 000 tonnes et, pour 1978, de
154 000 tonnes.
L'isoglucose apparaît sur le marché sous
la forme liquide. A cet égard, il faut
considérer comme un désavantagele fait
qu'il doive être conservé à une tempéra­
ture déterminée et que son transport
soit plus difficile et plus onéreux que
celui du sucre. Parmi les avantages de
l'isoglucose, on peut noter entre autres
qu'il est riche en fructose naturel et inco­
lore, qu'il a un goût neutre qui fait
ressortir celui de fruits, qu'il présente
une solubilité élevée et, qu'en cas de
stockage, il n'est pas exposé aux
dangers d'infection par des microbes.
Le prix de l'­isoglucose s aligne évidem­
ment sur celui du sucre, mais il semble
que certains pourcentages soient infé­
rieurs au prix du sucre liquide; à cet
égard, il a été question de 5 à 7 % ou
même de 10 à 13 %. Sur ce point, les
désavantagescités ainsi que le fait qu'il
s'agit d'un nouveau produit revêtent de
l'importance. En outre, on a fait état, à
cet égard, du pouvoir sucrant un peu
plus faible, qui est d'ailleurs contro­
versé, ainsi que du fait que les entre­
prises transformatrices doivent stocker
en même temps deux matériaux, parce
que l'isoglucose est normalement
mélangé au sucre et, notamment, parce
que le pouvoir sucrant dans le cas d'un
mélange est plus élevé que celui auquel
on peut s'attendre arithmétiquement. Il
n'est pas contesté que l'isoglucose ne
puisse remplacer le sucre que dans le
domaine industriel, qui représente
environ la moitié de la consommation.
La question de savoir dans quelle
mesure on doit s'attendre dans ce
domaine à ce que l'isoglucose supplante
le sucre est, il est vrai, restée contro­
versée. Les fabricants d'isoglucose s'en
tiennent au fait qu'actuellement le
marché du sucre liquide représente
700 000 tonnes et que sur cette quantité
la moitié environ pourrait être prise par
l'isoglucose, parce que les produits
devraient être mélangés. Ils estiment
que, pour des raisons de goût principale­
ment, on ne devrait s'attendre qu'à une
utilisation dans l'industrie des boissons
ainsi que, en général, dans des exploita­
tions assez importantes et ils croient —
parce que l'utilisation est en partie
limitée par des dispositions administra­
tives — qu'à plus longue échéance l'iso­
glucose ne remplacera que 7 % environ
de la consommation de sucre. Les institu­
tions communautaires font valoir en
revanche que l'élément déterminant ne
serait pas uniquement le marché du
sucre liquide, puisque l'industrie achète
en partie du sucre solide et le liquéfie
ensuite elle-même. Elles indiquent que
l'utilisation de sucre liquide est en
augmentation — au Royaume-Uni sa
part dans la consommation s'élèverait
déjà à 16 % — et qu'il ne serait absolu­
ment pas indispensable, notamment
dans l'industrie des boissons, de
mélanger de l'isoglucose à du sucre
liquide. Elles s'attendent donc à ce qu'à
longue échéance le glucose puisse
atteindre une part de 30 % du marché
du sucre. Cette constatation est d'une
certaine manière confirmée par une
étude présentée au cours de la procé­
dure, selon laquelle, en Europe occiden­
tale, plus de 2 000 000 de tonnes du
sucre seraient remplacéespar de l'isoglu­
cose avant 1980 — les pronostics de l'as­
sociation des producteurs de maïs sont
analogues —;en revanche, une autre
étude parle d'un ordre de grandeur de
1 000 000 de tonnes et une fabricante de
2020
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
sucre prévoit un marché de l'isoglucose
d'une ampleur de 1,5 million de tonnes.
Enfin, il faudrait encore mentionner à
ce sujet que, selon les indications des
institutions communautaires, l'isoglu­
cose dans la Communauté est fabriqué
par cinq ou six entreprises modernes
ayant une situation et une taille opti­
males. En revanche, au cours de la
campagne 1976-1977, la fabrication du
sucre se partagerait entre plus de 100
entreprises avec plus de 200 usines. Elles
se situeraient la plupart du temps à
proximité des régions de production de
betteraves à sucre; elles sont en partie
anciennes et petites et leur compétitivité
est très différente selon la région et la
récolte.
2. Si nous passons ensuite à l'examen
des règlements cités — le règlement n°
1110/77 qui a retiré l'isoglucose de l'or­
ganisation des marchés dans le secteur
du sucre, n'a pas, à cet égard, d'impor­
tance en soi — la question qui pourrait
être posée tout d'abord est de savoir si
la cotisation à la production d'isoglu­
cose est, somme toute, importante pour
les fabricants intéressés. On peut avoir
des doutes, étant donné l'affirmation
émise par certaines demanderesses,
selon laquelle la suppression de la resti­
tution à la production rendrait la fabrica­
tion d'isoglucose non rentable et oblige­
rait à l'abandonner. S'il en était ainsi, si
donc l'isoglucose n'était plus fabriqué
en raison de la suppression de la restitu­
tion à la production, effectivement le
système des cotisations ne s'appliquerait
plus et les questions qui s'y rapportent
seraient dénuées de signification.
Néanmoins, pour plusieurs raisons, il ne
nous semble pas défendable d'inter­
rompre dès maintenant notre examen
pour ce motif.
Jusqu'à présent, il n est pas prouvé clai­
rement que la conséquence indiquée —
l'abandon de la production — doive
intervenir en raison de la suppression de
la restitution. Ainsi, la demanderesse
Amylum n'a rien allégué de semblable et
la demanderesse Tunnel Refineries ne
parle que d'une diminution des béné­
fices à la suite de la suppression de la
restitution à la production. Enfin, il n'y
a aucune menace d'un abandon immé­
diat de la production; à la rigueur, une
telle menace serait à craindre dans
l'avenir, si, à longue échéance, la situa­
tion du marché ne permettait pas une
production rentable d'isoglucose sans
restitution. Si, par conséquent, il est
impossible de dire actuellement que le
régime de restitutions applicable aux
producteurs est dénué de signification, il
n'est pas possible d'éviter d'examiner les
questions de validité qui nous sont
posées.
3. En étudiant les motifs allégués
contre la validité des règlements n°
1110/77 et n° 1111/77, nous voudrions
tout d'abord aborder de nouveau les
griefs de forme.
a) Ainsi, une des demanderesses a fait
état de l'avis du Parlement européen
(JO 1977, n° C 93, p. 14) duquel il
ressort que ce dernier aurait estimé
approprié d'étendre à l'isoglucose le
régime applicable au sucre. Selon cette
demanderesse, le législateur communau­
taire est tenu, en vertu de l'article 190
du traité CEE, de motiver le fait qu'il
n'a pas tenu compte de l'avis du Parle­
ment. Un tel motif ferait défaut en l'es­
pèce.
A notre avis, il n'est pas possible de
suivre cette opinion. A cet égard, ce
n'est pas tant le fait que le Conseil n'a
pas entièrement négligé le point de vue
du Parlement européen qui se trouve au
premier plan. L'élément déterminant est
plutôt que l'obligation de consultation
prévue à l'article 43 du traité n'a nulle­
ment pour conséquence qu'il faille
prendre en considération l'avis émis ou
que le fait de ne pas en tenir compte
doive être motivé de manière spéciale.
Vous l'avez déclaré très tôt dans votre
jurisprudence relative à des faits analo-
2021
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
gues dans le cadre du traité CECA
affaire 4/54, Industrie Siderurgiche
Associate (ISA)/Haute Autorité de la
CECA, Recueil 1954-1955, p. 189). Il
doit en être de même naturellement
dans le domaine de la CEE.
b) A propos également de l'institution
de la cotisation à la production, on a
aussi critiqué le fait que les producteurs
d'isoglucose n'aient pas été consultés au
préalable.
A ce sujet comme à propos du grief
correspondant concernant le règlement
n° 1862/76, il y a lieu de remarquer
que, selon le traité, une telle obligation
n'existe pas. En outre, nous savons,
d'une part, que des contacts des institu­
tions communautaires ont eu lieu avec
la branche d'industrie intéressée — une
réunion dont le procès-verbal a été
présenté s'est tenue en automne 1976 et,
selon les affirmations du Conseil, il y a
eu entre juin 1976 et mai 1977 une abon­
dante correspondance entre les institu­
tions communautaires et les entreprises
intéressées ainsi qu'une visite de fonc­
tionnaires de la Commission dans une
fabrique d'isoglucose. D'autre part, le
fait que le Comité économique et social,
dont la fonction est précisément de faire
valoir les intérêts des milieux économi­
ques intéressés au cours de la procédure
législative, ait été consulté dans chaque
cas revêt, à cet égard, de l'importance.
En ce qui concerne les règlement n°
1110/77 et n° 1111/77 également, il
n'est donc pas possible de parler de
vices de forme et de procédure.
4. L'examen des arguments de fond
qui ont été allégués à propos de la vali­
dité des deux règlements cités est beau­
coup plus difficile et beaucoup plus
vaste.
a) Dans ce cadre, abordons tout
d'abord la question de savoir si le
Conseil pouvait promulguer comme
mesure de politique agricole le règle­
ment n° 1111/77, qui se fonde expressé­
ment sur les articles 42 et 43 du traité et
qui fait état des objectifs de l'article 39
ou si l'on peut objecter à cela que l'iso­
glucose ne constitue pas un produit agri­
cole au sens du traité.
A cet égard, une des demanderesses se
réfère à l'avis déjà mentionné du Parle­
ment européen dans lequel l'isoglucose
est qualifié de produit industriel. En
outre, elle invoque la définition des
produits agricoles contenue dans l'ar­
ticle 38 du traité selon laquelle seule la
première transformation est prise en
considération. L'isoglucose, qui résulte
d'une seconde transformation, ne rempli­
rait pas cette condition et en outre l'an­
nexe II au traité ne serait d'aucun
secours à ce sujet, car même son interpré­
tation large ne pourrait pas transformer
des produits industriels en produits agri­
coles.
A notre avis, un élément important pour
apprécier cette question est que les posi­
tions tarifaires 17.02 et 17.05 du tarif
douanier commun englobent l'isoglu­
cose. Assurément, aucun problème ne se
pose donc pour la première position tari­
faire; dès le début, en effet, elle était
citée dans l'annexe II au traité.
En ce qui concerne la position tarifaire
17.05, elle n'a certes été introduite dans
la liste de l'annexe II au traité que par le
règlement du Conseil n° 7 A du 18
décembre 1959 (JO 1961, p. 71). Toute­
fois, à notre avis, l'article 38 doit être
interprété de telle manière que son para­
graphe 3 et l'annexe II au traité soient
toujours pris en considération dans leur
rédaction respective. En outre, selon
votre jurisprudence (affaire 185/73,
Hauptzollamt Bielefeld/Offene Handels­
gesellschaft in Firma H. C. König, arrêt
du 29 mai 1974, Recueil 1974, p. 607),
il est certain que le nombre des opéra­
tions n'est pas le critère déterminant
pour la notion de «première transforma­
tion» et que le rapport des coûts du
produit de base avec les coûts de la
transformation joue également un rôle.
Puisque — comme nous l'avons entendu
— les coûts des matières premières repré-
2022
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
sentent plus de 50 % de l'ensemble des
coûts, il est difficile de douter qu'il
s'agisse d'un produit agricole de
première transformation au sens du
traité et que les institutions communau­
taires possédaient par conséquent une
compétence réglementaire dans le cadre
du titre 2 relatif à l'agriculture.
A propos de la thèse présentée par une
demanderesse selon laquelle, pour des
produits de transformation, il aurait
fallu agir sur la base de l'article 235, il y
a lieu de remarquer que les institutions
communautaires pouvaient sans inconvé­
nient recourir à l'article 43 du traité. A
cet égard, l'argumentation du Conseil,
selon laquelle l'introduction d'une
charge au titre de l'article 43 ne devrait
être possible que s'il existe déjà une
charge de cette nature pour des produits
concurrents, nous paraît en tout cas
défendable.
b) On a également allégué que les
recettes provenant de la cotisation à la
production d'isoglucose ne pourraient
pas être considérées comme des
«ressources propres» au sens de la déci­
sion du Conseil du 21 avril 1970 (JO
1970, n° L 94, p. 19), parce qu'elles ne
rempliraient les conditions ni de la lettre
a), ni de la lettre b), ni du dernier para­
graphe de l'article 2. Il s'ensuivrait que
la contribution ne pourrait pas être
utilisée pour financer l'exportation de
sucre; le but poursuivi au moyen de
cette contribution ne pourrait donc pas
être atteint et pour cette raison déjà sa
perception devrait être considérée
comme illicite.
Cet argument ne nous paraît pas non
plus convaincant. Certes, il faut recon­
naître que, dans le cas présent de la déci­
sion mentionnée du Conseil, l'article 2,
lettre b), qui ne s'applique qu'aux droits
de douane, et son dernier paragraphe
qui suppose l'observation de la procé­
dure au titre de l'article 201 du traité,
n'interviennent pas. Le fait de recourir à
l'article 2 a) en ce qui concerne la cotisa­
tion relative à l'isoglucose ne suscite de
notre part aucune objection. Cet article
renferme la formule très vaste «dans le
cadre de l'organisation commune des
marchés dans le secteur du sucre», selon
laquelle une relation de fait très étroite
avec cette organisation des marchés
pourrait suffire. A cet égard, un élément
intéressant est qu'initialement l'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre englobait l'isoglucose et que ce
produit en a été retiré parce qu'une
réglementation spéciale a été créée pour
lui. En outre, ainsi qu'on peut le déduire
des motifs du règlement n° 1111/77, la
cotisation relative à l'isoglucose est
expressément destinée à financer l'expor­
tation d'excédents qui existent sur le
marché du sucre. On devrait donc consi­
dérer cette cotisation comme une
ressource propre au sens de la décision
du Conseil; ainsi, il est certain que son
utilisation pour le but prévu ne se heurte
nullement à des obstacles de droit budgé­
taire.
c) En troisième lieu, il nous faut
étudier l'argument selon lequel le
régime des cotisations applicable à l'iso­
glucose ne serait pas compatible avec les
objectifs de l'article 39 du traité CEE.
A ce sujet, les demanderesses font
surtout valoir que le progrès technique
au sens de l'article 39 a) serait entravé,
parce que la cotisation aboutit à l'arrêt
de la production d'isoglucose et à cet
égard il n'aurait surtout pas été tenu
compte de la situation des travailleurs
dans les fabriques d'isoglucose ainsi que
des répercussions sur la partie de la
population agricole qui produit les
produits de base nécessaires a la fabrica­
tion de l'isoglucose. En outre, la mesure
violerait l'objectif de l'article 39 d), puis­
qu'en cas de pénurie de sucre l'isoglu­
cose pourrait contribuer à assurer l'ap­
provisionnement d'une manière suscep­
tible de stabiliser le marché. De plus,
par son effet d'enchérissement, le règle­
ment relatif à l'isoglucose n'aurait pas
tenu compte de l'objectif d'assurer des
prix raisonnables dans les livraisons aux
2023
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
consommateurs (article 39 e)). En tout
cas, il n'aurait pas été prouvé que
l'abandon de ces objectifs était indispen­
sable pour en poursuivre un autre.
Comme on le sait, les institutions
communautaires se réfèrent surtout à
l'objectif de la stabilisation des marchés.
En commençant l'­examen de ce grief, il
nous paraît opportun de rappeler que
votre jurisprudence a plusieurs fois
souligné que tous les objectifs de l'ar­
ticle 39 ne pourraient pas être poursuivis
simultanément et avec une égale effica­
cité et qu'il serait donc permis d'ac­
corder une priorité à l'un ou à l'autre
(voir par exemple les arrêts des affaires
5/67, W. Beus GmbH & Co./Haupt­
zollamt München-Landsberger Straße,
arrêt du 13 mars 1968, Recueil 1968,
p. 128; 5/73, Balkan-Import-Export
GmbH/Hauptzollamt Berlin-Packhof,
arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973,
p. 1091; 153/73, Holtz & Willemsen
GmbH/Conseil des Communautés euro­
péennes, arrêt du 21 février 1974,
Recueil 1974, p. 675). Sur ce point, les
institutions communautaires disposent
d'un pouvoir d'appréciation étendu.
Elles en font usage selon les données
économiques. En revanche, on ne
trouve nulle part dans votre jurispru­
dence un indice montrant que la préfé­
rence accordée à un objectif exige la
preuve que l'abandon d'autres objectifs
serait indispensabledans son intérêt.
En ce qui concerne ensuite les objectifs
cités par les demanderesses, leur
prétendu abandon appelle de notre part
les remarques suivantes:
— Au sujet de l'article 39 a), un
élément important est qu'il est question
ici de «la productivité de l'agriculture»
et du «développement rationnel de la
production agricole». Cette disposition
peut donc être difficilement invoquée
lorsqu'il s'agit des effets d'une réglemen­
tation sur des méthodes nouvelles dans
l'industrie de transformation.
A cela on peut ajouter en outre qu'il
n'est pas prouvé jusqu'à présent que le
régime des cotisations applicable provi­
soirement rend impossible la fabrication
d'isoglucose. A cet égard, les calculs
produits jusqu'ici, au sujet desquels les
institutions communautaires ont émis
quelques doutes qui n'ont jusqu'à
présent pas été discutés de manière suffi­
samment approfondie, pourraient ne pas
suffire. On peut également faire
observer, d'une part, que la demande­
resse dans l'affaire 124/77 se contente
d'affirmer que l'isoglucose a été en
grande partie éliminé du marché du fait
de la cotisation, et, d'autre pan, que la
demanderesseTunnel Refineries a néan­
moins repris la production d'isoglucose
en 1978, quoique dans une mesure
moindre que celle qui était initialement
prévue.
Il est très certainement inadmissible qu'à
cet égard les demanderessesfassent état
de la situation des travailleurs dans les
fabriques d'isoglucose. A notre avis, ces
considérations n'ont aucune place dans
le cadre de l'article 39 a). Si elles étaient
opportunes, on pourrait en revanche
signaler la situation des travailleurs dans
l'industrie du sucre dont la production
dépend, semble-t-il, beaucoup plus du
coût de la main-d'œuvre et pour
laquelle l'isoglucose représente une
menace.
A ce propos, ce qui a été dit au sujet des
incidences de l'entrave imposée à la
production d'isoglucose sur la popula­
tion agricole nous semble également peu
convaincant. Certes, il est technique­
ment possible de fabriquer de l'isoglu­
cose non seulement à partir du maïs
mais aussi à partir des pommes de terre
et des céréales. Mais, comme le Conseil
l'a montré de manière convaincante à
l'aide de données chiffrées, ces deux
derniers produits n'entrent pas en consi­
dération dans la Communauté. En ce
qui concerne le maïs utilisé exclusive­
ment, un élément important est cepen­
dant qu'en dépit d'une extension considé­
rable il n'existe aucune difficulté pour sa
production dans la Communauté, étant
donné qu'elle ne suffit pas encore, et de
2024
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
loin, à couvrir les besoins communau­
taires. En outre, le maïs de la Commu­
nauté est, semble-t-il, moins propre à la
fabrication de l'amidon et de l'isoglu­
cose qu'à la production de fourrage.
C'est pourquoi sur le maïs communau­
taire employé pour la fabrication de
l'amidon — environ 1 000 000 de
tonnes par an — moins de 100 000
tonnes seulement sont affectées à la
fabrication d'isoglucose et pour celle-ci
on emploie principalement du maïs
importé.
— A notre avis, il n'est pas possible
d'admettre la référence des demande­
resses à l'article 39 d) garantir la sécu­
rité des approvisionnements — parce
que, comme on nous l'a dit, une marge
de sécurité assez importante a été
prévue dans le régime de quotas de l'or­
ganisation des marchés dans le secteur
du sucre. En outre, depuis quelques
années, il existe une situation d'excé­
dents dans la Communauté — pour
l'année 1977-1978, on a cité le chiffre
de 2,7 millions de tonnes —,et on doit
donc s'attendre à ce que cette situation
se maintienne dans un avenir plus ou
moins rapproché tant sur le marché
communautaire que sur le marché
mondial.
— Enfin, la référence des requérantes à
l'article 39 e) — assurer des prix raison­
nables dans les livraisons aux consomma­
teurs — ne pourrait pas non plus être
pertinente. A cet égard, l'isoglucose ne
peut avoir aucun effet dans un avenir
plus ou moins rapproché, puisqu'il
s'aligne essentiellement sur le prix du
sucre. En ce qui concerne ce dernier, il
oscille d'ailleurs autour du prix
minimum passé par la réglementation
communautaire, à savoir le prix d'inter­
vention, en raison du système existant
d'intervention et de la situation excéden­
taire actuelle. Il ne tomberait donc pas
au-dessous du prix d'intervention, même
si un édulcorant supplémentaire appa­
raissait sur le marché.
En revanche, les allégations des institu­
tions communautaires à propos de la
poursuite des objectifs de l'article 39 en
liaison avec la cotisation à la production
pour le glucose nous paraissent plausi­
bles.
— Leur but principal est de stabiliser le
marché du sucre, donc de s'opposer à
une augmentation des excédents. A ce
sujet, il faut considérer que des excé­
dents existent déjà sur le marché du
sucre et qu'en raison des obligations
découlant de l'accord ACP et du fait
également du régime des quotas appli­
cable jusqu'en 1980, qui a, dans une
certaine mesure, créé des droits, il est
difficile d'envisager d'autres moyens
pour réduire les excédents.
— A cela s'ajoutait en outre le désir
d'assurer «un niveau de vie équitable»
au sens de l'article 39 b) aux produc­
teurs de betteraves à sucre en faveur
desquels l'organisation des marchésdans' le secteur du sucre avait créé
certains droits. En réalité, il ne faut pas
exclure une régression de la culture des
betteraves dans le cas d'une vaste expan­
sion de l'isoglucose et du renchérisse­
ment corrélatif des exportations de
sucre de betteraves, en tout cas, dans la
mesure où il s'agit de sucre dit sucre B,
auquel un prix minimal inférieur des
betteraves est applicable. Une réorienta­
tion de ces milieux agricoles vers des
produits pour lesquels il n'existe pas
d'excédents ne pourrait pas être possible
à moyen terme, abstraction faite de ce
que des cultures de maïs — auxquelles
on doit penser en premier lieu — ne
peuvent pas être envisagéespartout pour
des raisons climatiques et de ce qu'il
n'est pas possible de renoncer carrément
à la culture des betteraves pour des
raisons de technique agricole (assole­
ment).
En rassemblant tous ces éléments —
même si on laisse de côté des considéra­
tions comme celles selon lesquelles les
consommateurs ont un intérêt à ce que
le budget public ne soit pas trop lourde-
2025
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
ment grevé —,il est difficile en réalité
de dire que le régime de cotisations
applicable à l'isoglucose viole les objec­
tifs de l'article 39.
d) Il nous faut maintenant examiner si
la réglementation créée est discrimina­
toire pour les fabricants d'isoglucose,
comme les demanderesses sont
unamines à le penser.
Les demanderesses estiment que, puis­
qu'il est en concurrence avec le sucre,
l'isoglucose ne devrait pas être soumis à
une charge supérieure à celle du sucre.
Tel serait le cas, puisqu'en ce qui
concerne l'isoglucose toute la produc­
tion serait grevée, tandis que, pour le
sucre, une cotisation au financement des
exportations ne serait prélevée que sur
le sucre B. En calculant cette charge par
rapport à l'ensemble de la production de
sucre, compte tenu du fait que le quota
B n'est en général pas épuisé et en consi­
dérant également le prix inférieur de la
betterave, dans la mesure où il s'agit de
sucre B, donc le fait que la charge est
répercutée en partie sur les cultivateurs,
on parviendrait pour le sucre à une
charge moyenne d'une unité de compte
au moins pour 100 kg, tandis que l'iso­
glucose devrait supporter le quintuple
de cette charge ou davantage.
En revanche, les institutions communau­
taires soulignent que, puisque l'isoglu­
cose est placé sur un marché excéden­
taire, il ne serait que logique de le
traiter comme du sucre excédentaire et
donc de le grever comme le sucre B.
Elles estiment également que la cotisa­
tion à la production de l'isoglucose n'au­
rait pas d'autre effet que de compenser
un avantage concurrentiel que l'isoglu­
cose tirerait de l'organisation des
marchés dans le secteur du sucre et de
son régime de quotas, auquel lui-même
n'est pas soumis. En réalité, le prix du
sucre dont l'isoglucose bénéficie égale­
ment serait inférieur d'environ 15 %
sans le régime des quotas. Les institu­
tions communautaires soutiennent en
outre qu'il ne faudrait pas comparer les
charges pesant sur les produits, mais les
effets sur les producteurs. A cet égard, il
faudrait songer que les producteurs de
sucre ne produisent qu'un seul produit
et dépendent d'un seul produit de base.
En revanche, les fabricants d'amidon,
qui produisent également de l'isoglu­
cose, auraient une large palette de
production et pourraient recourir à un
grand nombre de matières de base.
Étant donné que, dans leur cas, il s'agi­
rait sans exception de grandes exploita­
tions dont la production est déterminée
moins par le facteur salaire que par le
facteur capital et que la part de l'isoglu­
cose dans la production d'amidon n'est
à peu près que de 3 %, ils seraient
parfaitement en mesure de payer la coti­
sation à la production d'isoglucose dans
la mesure prévue. Enfin, l'isoglucose tire­
rait des avantages de l'ensemble du
régime qui lui est applicable en vertu du
règlement n° 1111/77 et il serait souvent
soumis à une imposition nationale infé­
rieure à celle du sucre. On pourrait
même apercevoir des raisons objectives
à une éventuelle inégalité de traitement
par rapport au sucre, si l'on songe
notamment aux objectifs de l'article 39.
La difficulté de porter un jugement sur
cette discussion est évidente, car il s'agit
de comparer deux régimes dont la struc­
ture est très différente. Que l'on songe
seulement aux limitations de production
applicables au sucre, au régime des
quotas et à l'obligation de tenir des
stocks ainsi qu'à la garantie de vente
prévue pour le sucre, qui n'existe pas
dans le casde l'isoglucose.
D'autre part, il est certain que les diffi­
cultés ne pouvaient pas être éliminées en
créant un régime tout à fait analogue
pour l'isoglucose notamment en introdui­
sant un système de quotas correspon­
dant à l'organisation des marchés dans
le secteur du sucre. Les institutions
communautaires ont exposé avec raison
qu'à cet égard de graves problèmes se
seraient déjà posés lors de la fixation et
de la répartition de quotas éventuels,
étant donné qu'à l'époque en question
2026
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
les capacités de production étaient
encore en voie de formation et que,
d'autre part, il n'existait pour ainsi dire
pas de production de référence. Un
régime judicieux de quotas aurait aussi
exigé des réductions des quotas du
sucre, mais le fait qu'un régime était
déjà établi jusqu'en 1980 et que l'on
pouvait donc, dans un certain sens,
parler de droits acquis aurait pu plaider
en sens contraire. C'est pourquoi il est
tout à fait compréhensible que ce
problème du régime définitif futur, tel
qu'il doit se poser à partir de 1980, ait
été réservé. D'autre part, il était indis­
pensable de prévoir au moins un régime
provisoire en raison de l'influence crois­
sante de l'isoglucose sur le marché du
sucre. A cet égard, seul un certain
régime de cotisations pouvait en réalité
entrer en considération si l'on fait
abstraction de la réduction des quotas
de sucre B pour la campagne
1978-1979, qui, semble-t-il, n'a pas pu
être réalisée pour la campagne anté­
rieure, parce qu'à l'époque les betteraves
à sucre étaient déjà ensemencées et
parce que certaines promesses avaient
été faites pour le maintien des anciens
quotas.
maintenant nous considérons le
régime de cotisations pour l'isoglucose
du point de vue de la discrimination, il
est relativement simple de faire au préa­
lable quelques constatations à ce sujet.
Ainsi, à notre avis , l'allusion à l'organi­
sation d'un mini-marché pour l'isoglu­
cose avec son régime d'importations et
d'exportations et la remarque qui s'y
rattache selon laquelle certains avan­
tages résulteraient pour l'isoglucose de
la réglementation visant à stabiliser les
marchés sont sans importance. En
réalité, il est vraisemblable que cette
réglementation n'a actuellement aucun
effet réel et qu'elle n'en aura pas encore
pendant un certain temps. En effet, l'iso­
glucose n'est encore fabriqué en quan­
tité notable qu'aux États-Unis et au
Japon; des importations en provenance
de ces pays entrent difficilement en
considération en raison de l'éloignement
et des problèmes de transport que pose
l'isoglucose. En d'autres termes, il
n'existe donc pas encore actuellement
de marché mondial contre les fluctua­
tions duquel les producteurs d'isoglu­
cose devraient être protégés dans la
Communauté, et les chiffres relatifs aux
importations et aux exportations d'iso­
glucose depuis janvier 1978, que la
Commission a présentéslors de la procé­
dure orale, sont conformes à cette
donnée.
A notre avis, l'allégation selon laquelle
des régimes de cotisations nationaux
différents s'appliquent au sucre et à l'iso­
glucose n'est pas déterminante. En effet,
cela n'est pas exact pour tous les
États membres — notamment le
Royaume-Uni. En outre, il ne peut pas
appartenir aux institutions communau­
taires de tenir compte pour ainsi dire
accessoirement de telles divergences
dans la structure d'une organisation de
marché.
En outre, il est absolument impossible
de reconnaître qu'il est «logique» de
traiter simplement l'isoglucose comme
du sucre B excédentaire parce que son
apparition sur le marché contribue à
accroître les excédents de sucre. En
effet, cet argument aboutit à la constata­
tion que le marché du sucre dans la
Communauté serait pour ainsi dire déjà
réparti et que de nouveaux produits qui
pourraient jouer un rôle comparable
n'auraient au fond rien à y faire, mais
devraient être exportés. Le régime des
quotas ne peut certainement pas avoir
ces effets. Même si on l'admet en raison
de son effet stabilisateur du marché — il
existe en outre une importante critique à
son égard —, il n'est cependant pas
possible d'y rattacher la conséquence
que de nouveaux développements dans
ce secteur sont rendus pratiquement
impossibles ou excessivement difficiles.
Selon l'ordre fondamental libéral que
prévoit le traité, l'accès au marché à des
conditions semblables doit au contraire
être garanti, même si cela s'accompagne
2027
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
dans certaines circonstances de sacri­
fices supplémentaires pour la collecti­
vité.
En outre, nous estimons inadmissible de
mettre l'accent, lors de la comparaison
qui s'avère nécessaire, sur la position
desfabricants et d'y rattacher cette consé­
quence que les grandes fabriques
d'amidon qui produisent également de
l'isoglucose pourraient, dans le cadre de
leur programme d'ensemble qui permet
une certaine flexibilité, mieux supporter
les cotisations de production que des
fabriques de sucre dont la production
dépend principalement du coût de la
main-d'œuvre et dont beaucoup n'ont
qu'une faible dimension. A cet égard,
l'image esquissée par les institutions
communautaires aurait déjà besoin
d'une certaine correction, car là où il est
fabriqué, l'isoglucose a au total une part
plus grande dans le programme de
production (17 ou 25 %) que la fabrica­
tion d'isoglucose dans la fabrication
d'amidon. Un élément encore plus
important est que, naturellement dans
des entreprises ayant plusieurs branches
de production, on veille à ce qu'en prin­
cipe la fabrication de chaque produit
particulier soit à la longue rentable.
C'est pourquoi, à notre avis, on ne peut
mettre l'accent que sur les divers
produits qui sont en concurrence les uns
avec les autres et comparer uniquement
leurs charges et leur capacité de
supporter des charges. Au reste, telle
nous semble être la ligne suivie dans
votre jurisprudence (affaire 117/76,
Albert Ruckdeschel & Co et Hansa-
Lagerhaus Ströh & Co./Hauptzollamt
Hamburg-St-Annen, arrêt du 19
octobre 1977, Recueil 1977, p. 1753), et
c'est la seule manière d'éviter qu'en l'es­
pèce on n'aboutisse à grever indirecte­
ment et involontairement la production
d'amidon, qui supporte en outre la pres­
sion concurrentielle considérable de
concurrents chimiques.
U autre part, on devra considérer
comme également dénuée d'importance
la référence à une prétendue discrimina-
tion de l'­isoglucose par rapport au
glucose, un édulcorant également
fabriqué par les producteurs d'amidon,
auquel le régime des cotisations ne s'ap­
plique pas. A ce sujet, nous rappelons ce
que nous avons déjà expliqué lors de
l'examen du régime des restitutions, à
savoir qu'en raison de la différence
considérable existant dans le pouvoir
sucrant, il n'existe pas de situation
concurrentielle.
Lorsque I on examine la question de
savoir selon quels points de vue une
réglementation à peu près équilibrée —
étant donné la complexité de la situa­
tion il n'est pas possible d'exiger davan­
tage — peut être trouvée pour l'isoglu­
cose et pour le sucre, on pourrait tout
d'abord songer à considérer la cotisa­
tion relative à l'isoglucose simplement
comme la compensation d'un avantage
de 15 % en matière de prix qu'il tire de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre. Cette appréciation part
de la genèse de l'organisation des
marchés dans le secteur du sucre. A
cette époque-là, il existait différentes
réglementations nationales avec des prix
et des contingents de production fixés,
pour une part, de manière souveraine;
surtout il n'existait pas de niveau
uniforme des prix en raison de la struc­
ture différente des coûts dans les pays
membres. En partant de là, un équilibre
approximatif du marché dans l'organisa­
tion communautaire des marchés n'au­
rait pu être obtenu pour le sucre comme
pour d'autres produits qu'au moyen
d'une.réglementation des prix. Les prix
auraient dû se situer à un niveau proche
du niveau français inférieur avec cette
conséquence que les cultures de bette­
raves dans des régions défavorisées n'au­
raient plus été possibles. Afin de l'ex­
clure, on a choisi un niveau de prix supé­
rieur — proche des prix italiens et alle­
mands. Pour cela, étant donné les capa­
cités de production existantes qui
permettent de produire 14 millions de
tonnes de sucre, des limitations de
production étaient nécessaires, si l'on
2028
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
voulait éviter des excédents exagérés.
Sansce régime de quotas — telle est l'ar­
gumentation des institutions communau­
taires —,le niveau commun des prix
serait dons inférieur et cela d'environ
15 %. Étant donné que le glucose béné­
ficie de la réglementation des prix appli­
cable au sucre sans être soumis à une
limitation de production, on pourrait
dire que le régime des quotas lui
confère un avantage concurrentiel d'un
montant d'environ 15 % du prix d'inter­
vention, ce qui correspond à peu près a
cinq unités de compte. Toutefois, nous
avons des doutes quant à l'exactitude de
cette justification du montant de la coti­
sation pour l'isoglucose. Certes, il existe
incontestablement un rapport entre le
niveau du prix du sucre et le régime des
quotas. Les producteurs de sucre bénéfi­
cient, eux aussi, des avantages en
matière de prix et pour eux — ce qui est
important — les régimes de quotas ont
un effet très différent; des fabriques
modernes favorablement situées peuvent
produire les quotas B en entier et même
du sucre C; il n'existe donc pour elles
en réalité aucune limitation de produc­
tion. Il ne nous semble donc pas évident
que, comme la Commission l'a admis,
l'avantage tiré du régime des quotas
applicable aux producteurs de sucre
puisse être estimé à 15 % du prix d'inter­
vention et que l'on devrait donc parler
pour l'isoglucose d'un avantage concur­
rentiel analogue qui pourrait en quelque
sorte être prélevé. Pour ce motif, nous
préférons centrer nos réflexions sur une
comparaison des charges telles qu'elles
sont appliquées, d'une part, à l'isoglu­
cose et, d'autre part, au sucre.
A cet égard, il ne nous semble cepen­
dant pas défendable de procéder,
comme les demanderessesle recomman­
dent, c'est-à-dire de déterminer une
charge moyenne de l'ensemble de l'in­
dustrie sucrière, opération au cours de
laquelle — en considérant le prix infé­
rieur des betteraves pour le sucre B et C
— on parvient, en cas d'épuisement
total des quotas B, à une charge d'en-
viron une unité de compte pour 100 kg
et même si l'on considère qu'au cours
des années 1971 à 1976, la production
effective de sucre B n'a représenté
qu'entre 11 et 19 % de la production A
— donc en prenant pour base la produc­
tion effective moyenne de sucre B — on
parvient à une charge d'une demi-unité
de compte seulement pour 100 kg. A
notre avis, cette manière de calculer
méconnaît deux éléments essentiels,
d'une part, nous savons par la genèse de
l'organisation des marchés dans le
secteur du sucre que les quotas A
servent en principe à soutenir les produc­
teurs dans des régions défavorisées et les
quotas B à inciter à accroître la produc­
tion, là ou elle est plus compétitive et
où, selon les circonstances, du sucre C
pourrait également être produit. De ce
point de vue, l'idée s'impose de consti­
tuer un groupe spécial de fabricants de
sucre auquel les quotas B conviennent
principalement. D'autre part, un
élément important est que, dans le cas
des fabricants d'isoglucose, il s'agit de
grandes entreprises modernes qui ont
une dépense en salaires beaucoup plus
faible que les fabriques de sucre. On est
donc tenté de les comparer avec des
producteurs modernes de sucre sembla­
bles qui disposent d'une situation favo­
rable et qui travaillent également de
manière rationnelle. Ce sont sans aucun
doute des producteurs de sucre qui
produisent également du sucre C en
quantité notable, et pour lesquels, par
conséquent, les limitations de produc­
tion du régime des quotas jouent prati­
quement un rôle aussi faible que pour
les producteurs d'isoglucose.
La Commission, elle-aussi, a choisi cette
donnée lorsqu'elle nous a décrit
l'exemple d'une fabrique moderne de
sucre, qui fabrique beaucoup de sucre C
— 87 % du quota A en 1976-1977.
Pour cette entreprise, en prenant pour
base les chiffres de production de la
campagne 1976-1977, elle calculait une
charge moyenne du sucre de 11 unités
de compte, en appliquant les chiffres
2029
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
effectifs de production de l'année
1976-1977, qui ont été publiés ultérieure­
ment, une charge de 8,71 unités de
compte et pour l'année 1977-1978 une
charge de 13,80 unités de compte par
100 kg. Mais, à notre avis, on peut diffi­
cilement se contenter de ce seul
exemple, d'autant que nous avons
entendu au cours de la procédure que
dans l'entreprise en question on
fabrique énormément de sucre C, que
l'on a procédé pour elle à une augmenta­
tion considérable des quotas et à une
importante extension de production,
mais aussi qu'elle a travaillé à perte
durant la campagne 1976-1977. Nous
estimons qu'il faut plutôt placer la
réflexion sur une base plus large et
inclure dans l'examen toutes les entre­
prises semblables. A cet égard, on
devrait opportunément se limiter à la
campagne 1977-1978 non seulement
parce que l'isoglucose a été grevé pour
la première fois d'une cotisation de
production lors de cette campagne, mais
aussi parce que, en raison de la séche­
resse, la campagne précédente
1976-1977 n'a permis qu'une produc­
tion de sucre C relativement faible. A
notre demande, la Commission nous a
communiqué le tableau qui en résulte. Il
en découle que, pour ces producteurs de
sucre, il faut admettre une charge qui se
situe entre 3,81 unités de compte et
13,52 unités de compte par 100 kg. En
outre, nous estimons juste — et sur ce
point nous sommes d'accord avec les
requérantes — de considérer dans ce
calcul que d'autres prix d'achat s'appli­
quent aux betteraves destinées à la
production de sucre B et C, à savoir
pour le sucre B un prix minimal réduit
de 30 % et pour le sucre C — puisqu'il
n'existe pas ici de prix minimal commu­
nautaire — un prix de marché qui, en
1976, n'a, semble-t-il, été qu'un peu
plus de la moitié du prix minimal des
betteraves. Ce faisant, nous n'incluons
pas de manière inadmissible, dans la
comparaison, des éléments des coûts de
production mais des facteurs d'organisa-
tion du marché qui sont fixés dans l'or­
ganisation commune des marchés et qui
visent à faire supporter une partie déter­
minée de la charge aux producteurs de
betteraves, dans le cas du sucre B —
comme l'industrie sucrière elle-même le
reconnaît — environ 60 %. En agissant
ainsi et en corrigeant en conséquence
les chiffres fournis par la Commission —
la demanderesse Amylum les a calculés
pour un cas donné à titre d'exemple —,
on parvient à des charges qui, pour cinq
entreprises, sont de cinq unités de
compte, pour six entreprises quelque
peu inférieures et pour quatre entre­
prises même supérieures à cinq unités de
compte. Partant de là, c'est-à-dire si,
comme la Commission l'estime exact,
on considère que la somme versée pour
les betteraves à sucre B est souvent supé­
rieure au prix minimal, occasionnelle­
ment même au prix A, on peut constater
que la charge moyenne de tels fabri­
cants de sucre correspond grosso modo
à celle que doivent supporter les fabri­
cants d'isoglucose. Nous devrions nous
en tenir là pour l'essentiel, étant donné
que d'autres éléments (avantages des
fabricants d'isoglucose en raison de
coûts marginaux inférieurs pour
l'amidon et de la production de produits
dérivés — garantie d'écoulement pour le
sucre et obligation pour les fabricants de
sucre de constituer des stocks) sont diffi­
cilement quantifiables.
Cela signifie finalement que la cotisa­
tion à la production fixée pour l'isoglu­
cose qui, désormais, jusqu'en 1980, doit
être de cinq unités de compte par 100
kg, n'est pas réellement discriminatoire
pour les fabricants d'isoglucose; il n'est
donc pas nécessaire de continuer à
étudier la question de savoir si un
certain désavantage de l'isoglucose ne
pourrait même pas être justifié par réfé­
rence au fait que nous n'avons affaire
qu'à un régime transitoire applicable
pour quelques années, que l'on pourrait
parler de droits acquis pour les produc­
teurs de sucre et qu'une certaine préfé­
rence communautaire pourrait exister
2030
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
pour du sucre obtenu à partir de bette­
raves produites dans la Communauté
par rapport à l'isoglucose fabriqué prin­
cipalement à partir de produits importés.
e) Le grief de discrimination, qui doit
être vraisemblablement qualifié de grief
essentiel, étant donc lui aussi non fondé,
nous devons encore examiner la ques­
tion de savoir si le régime considéré
pourrait être critiqué pour violation du
principe de proportionnalité. Comme
nous le savons, selon ce principe déjà
maintes fois expliqué et appliqué dans la
jurisprudence, une mesure de souverai­
neté ne peut pas empiéter sur les intérêts
privés plus fortement que cela n'est
nécessaire pour le but qu'elle poursuit,
et il doit notamment être bien établi
qu'elle ne peut pas être remplacée sans
difficultés par des mesures moins radi­
cales.
De l'avis des requérantes, le régime des
cotisations adopté, dont le sens est,
selon les déclarations des institutions
communautaires, d'établir une contribu­
tion au financement de l'exportation
d'excédents de sucre, et donc aussi de
freiner le développement de l'isoglucose,
ne satisfait pas aux conditions indiquées
ci-dessus pour différentes raisons. Elles
estiment — abstraction faite de la possi­
bilité éventuelle de venir à bout des excé­
dents d'une autre manière, c'est-à-dire
par une diminution des quotas, qu'une
contribution adéquate au financement
de l'exportation d'excédents aurait dû
être déterminée en fonction de la part
de marché de l'isoglucose, qui est actuel­
lement d'environ 3 % de la consomma­
tion de sucre. Elles estiment, en outre,
qu'eu égard à l'objectif de freiner le
développement de l'isoglucose, la cotisa­
tion à la production devrait être consi­
dérée comme excessive, parce que les
institutions communautaires sont mani­
festement parties de conceptions erro­
nées en ce qui concerne, d'une part,
l'ampleur de l'exportation de sucre à
laquelle on devait s'attendre, et, d'autre
part, les parts possibles de marché de
l'isoglucose ainsi que les coûts de
production, si ceux-ci n'ont pas été
même totalement négligés, et cela de
façon illicite. En outre on se trouverait
devant le fait que la cotisation à la
production ne freinerait pas le dévelop­
pement de l'isoglucose mais contrain­
drait à mettre un terme à sa production.
A ce sujet, il y a lieu, a notre avis, de
faire les brèves remarques suivantes:
Dans la mesure où les requérantes
parlent de craintes exagérées concernant
l'exportation de sucre — elles citent
même un chiffre d'environ 500 000
tonnes pour la campagne en cours — on
doit s'en tenir au fait qu'elles n'ont pas
réussi à mettre en question les chiffres —
2,7 millions de tonnes — cités par les
institutions communautaires. Elles ont,
semble-t-il, simplement reporté les chif­
fres de production pour le sucre A et B
de l'année 1976-1977 sur la campagne
suivante et elles en ont déduit la consom­
mation présumée. Or, abstraction faite
de ce qu'il est nécessaire de se baser sur
des chiffres de production plus élevés —
elles ont, ce faisant, omis notamment les
quantités pour lesquelles des obligations
d'importation existent en vertu de l'ac­
cord ACP. Si l'on prend pour base les
chiffres des institutions communautaires
et si l'on considère la charge qui en
découle pour le budget, on peut difficile­
ment dire qu'une contribution excessive
est exigée des fabricants d'isoglucose.
En réalité, ils supportent moins de 3 %
des coûts totaux d'exportation; rap­
portée au pourcentage de restitution par
tonne (220 unités de compte), leur part
(50 unités de compte) représente moins
d'un quart. En revanche, si, comme elles
l'estiment juste, l'on n'imposait aux requé­
rantes en fonction de leur part de
marché que 3 % des coûts qui doivent
être supportés au total par les fabricants
de sucre et par les fabricants d'isoglu­
cose, il serait notamment difficile d'at­
teindre l'autre objectif mentionné, qui
est de freiner le développement de l'iso­
glucose.
2031
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
De plus, il ne nous est pas possible de
reconnaître qu'une modification du
régime de quotas applicable au sucre
aurait permis d'éviter ou de diminuer
considérablement la cotisation à la
production. Une telle modification est
certainement exclue en ce qui concerne
les quotas A, étant donné que, pour
eux, jusqu'à la fin du régime actuelle­
ment en vigueur, donc jusqu'en 1980, il
faut parler de droits acquis. Pour les
quotas B, une certaine diminution a
effectivement été décidée pour la
campagne 1978-1979. A notre avis, d'im­
portantes considérations de politique
agricole que nous étudierons tout à
l'heure en traitant des objectifs de l'ar­
ticle 39 peuvent être alléguées contre
une diminution d'une ampleur qui rédui­
rait considérablement ou même suppri­
merait la cotisation à l'exportation.
En ce qui.concerne l'argument des requé­
rantes selon lequel les institutions
communautaires seraient parties, en
fixant la cotisation, de conceptions erro­
nées quant aux coûts de production de
l'isoglucose et à ses possibilités d'évincer
à bref délai certaines quantités de sucre
du marché, il se peut — et cela
concerne le point mentionné en dernier
lieu — que les pronostics des institu­
tions communautaires, que nous avons
mentionnés plus haut en traitant des
faits économiques, paraissent excessifs.
En réalité, il est possible de faire remar­
quer à ce sujet que la suppression de la
restitution à la production a déjà un
effet de freinage et que, dans certains
États membres, des dispositions législa­
tives limitent l'utilisation de l'isoglucose.
En outre, il est intéressant de noter
qu'en ce qui concerne le marché améri­
cain, donc une place où l'isoglucose est
produit déjà depuis plus longtemps, où
la production de sucre n'est pas suffi­
sante, mais où celle de maïs est impor­
tante, une place enfin, où des raisons
tenant au goût et à la structure des
entreprises permettent peut-être une
utilisation plus étendue de l'isoglucose,
on n'a parlé, pour la campagne
1976-1977, que d'une production d'iso­
glucose d'environ 1,2 million de tonnes.
Cependant, selon les allégations des
institutions communautaires, le montant
de la cotisation à la production n'a pas
été fixé en fonction de la part poten­
tielle de marché de l'isoglucose. De
même, les coûts de production de l'iso­
glucose n'ont pas servi de principe direc­
teur pour le calcul de la cotisation.
L'idée prédominante était plutôt de
grever l'isoglucose et le sucre de la
même manière.
Enfin, en liaison avec le principe de
proportionnalité — et nous terminons
par là l'étude de ce grief —,nous ne
pouvons pas admettre l'idée que la coti­
sation aurait été calculée de manière à
rendre impossible la fabrication d'isoglu­
cose. Notre impression est, au contraire,
que les chiffres publiés jusqu'à présent
sont, à cet égard, insuffisants. Une
charge qui paraît supportable pour des
fabriques modernes de sucre l'est égale­
ment pour des producteurs d'isoglucose
dont la production est moins dépen­
dante du coût de la main-d'œuvre. Mais
surtout, ce point de vue ne peut en prin­
cipe avoir aucune importance lorsque
toutes les autres considérations plaident
en faveur du caractère équitable de la
charge. S'il en était ainsi, comme les
demanderesses l'estiment, cela ne ferait
que mettre en évidence le fait que ce
nouveau produit, pour lequel des déci­
sions d'investissement ont été prises
alors que la situation économique était
encore entièrement différente, ne peut
précisément pas être produit de manière
économique dans les circonstances
présentes et en sauvegardant la situation
concurrentielle qui existe pour le sucre.
f) En outre, les demanderesses allè­
guent que les institutions communau­
taires n'auraient prévu à tort aucune
réglementation de transition et d'excep­
tion pour les capacités existantes, argu­
ment qui est en rapport avec celui qui a
été présenté lors du procès en responsa­
bilité administrative, selon lequel les
2032
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
demanderesses auraient été déçues dans
leurs attentes légitimes.
Les demanderesses font remarquer que
l'isoglucose a bénéficié pendant un
certain temps des restitutions à la
production, donc de certaines mesures
d'encouragement. Les institutions
communautaires auraient eu connais­
sance des efforts accomplis en vue du
développement de l'isoglucose dans la
Communauté et également des décisions
correspondantes d'investissement. Pour­
tant, elles n'auraient jamais informé les
demanderesses du fait que des mesures
pourraient être adoptées en considéra­
tion d'une menace qui pèserait sur le
marché du sucre du fait de la produc­
tion d'isoglucose.
Pour répondre à cette allégation — en
ce qui concerne la première partie — il
suffit de rappeler qu'au cours de la procé­
dure, il est déjà apparu clairement que
la restitution à la production n'était pas
envisagée pour l'isoglucose et que
celui-ci n'était pas englobé dans les
objectifs de ce régime. Le fait que les
fabricants d'isoglucose aient bénéficié,
durant un certain temps, du régime des
restitutions ne pouvait donc pas fonder
des attentes légitimes quant au maintien
de l'encouragement et d'un traitement
de faveur.
Au reste, on ne peut parler d'­une viola­
tion de la confiance dans une situation
juridique donnée qu'au cas où tous les
éléments déterminants et notamment le
comportement des institutions commu­
nautaires inciteraient à la conviction
qu'une situation juridique déterminée ne
serait pas modifiée. Mais, en l'espèce il
ne peut en être question en ce qui
concerne la cotisation à la production.
Les institutions communautaires ont
souligné à bon droit que les demande­
resses travaillent dans un domaine qui
est en pratique en relation très étroite
avec le marché du sucre et qu'elles
connaissaient très bien ce dernier
et sa réglementation, notamment les
problèmes d'excédents. Elles devaient
donc s'attendre que, dans une situation
économique analogue, des mesures de
stabilisation d'une vaste portée soient
prises et que le régime destiné à financer
les exportations soit également étendu
aux produits de substitution dès que
ceux-ci parviendraient sur le marché en
quantité notable, et cela surtout parce
qu'il ne fallait pas escompter, avant
1980, une modification du régime des
quotas et de l'importation pour le sucre
ACP.
Pour cette raison et notamment aussi
parce que les mesures avaient fait l'objet
de pourparlers préliminaires à une date
telle que des contrats en cours
pouvaient difficilement être affectés, il
n'y avait aucune raison d'adopter des
mesures transitoires qui auraient pu
mettre en cause les effets du régime. Si
les fabricants d'isoglucose se sont
trouvés placés dans des difficultés inat­
tendues, ils devraient s'en prendre à
eux mêmes, parce que, lorsqu'ils ont
pris leurs décisions relatives aux investis­
sements, ils sont partis de certains
pronostics quant à l'évolution écono­
mique — déficit persistant du sucre et
prix en hausse — qui se révèlent mainte­
nant erronés.
g) Dans une certaine mesure, l'autre
argument dont nous devons encore
traiter maintenant est en rapport avec le
principe de proportionnalité que nous
avons déjà étudié — il tire également
son origine de la procédure en responsa­
bilité administrative; selon cet argument,
le régime critiqué violerait le droit au
libre exercice d'une activité .industrielle
qui pourrait figurer également parmi les
principes juridiques que les institutions
communautaires doivent respecter. Les
demanderesses font valoir ici que la coti­
sation à la production rendrait la
production d'isoglucose impossible et
cela même pour le montant de cinq
unités de compte par 100 kg limité initia­
lement à un an mais applicable désor­
mais jusqu'en 1980. Les investissements
effectués pour l'isoglucose seraient donc
2033
CONCLUSIONS DE M. REISCHL — AFFAIRE 125/77
perdus; les institutions communautaires
auraient dû en tout cas prévoir une
compensation pour cette «expropria­
tion».
A ce propos, nous ne pouvons tout
d'abord que répéter qu'il n'est pas
prouvé que cette conséquence écono­
mique est inéluctable: en effet, jusqu'à
présent, les calculs présentés par les insti­
tutions communautaires ne sont pas
reconnus comme probants. Il semble
fondamentalement invraisemblable — et
le comportement de la demanderesse
Tunnel Refineries plaide en ce sens —
qu'un régime provisoire puisse donner
lieu à des mesures aussi radicales que la
fermeture de l'entreprise.
Au reste, l'arrêt redouté de la produc­
tion d'isoglucose conduit tout au plus à
la suppression d'une branche d'exploita­
tion dans le cadre de la production
d'amidon,desorte que l'existence des
entreprises concernées n'est pas, en tant
que telle, mise en danger. Dans ces
conditions, il est difficile de parler d'un
empiètement dans l'activité industrielle
équivalent à une expropriation.
a ce propos, les institutions communau­
taires ont surtout rappelé que selon
votre jursiprudence (affaire 4/73, J.
Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhand­
lung/Commission, arrêt du 14 mai
1974, Recueil 1974, p. 491), des droits
comme ceux que l'on fait valoir ici
peuvent être limités dans l'intérêt public.
A cet égard, il faut considérer, en l'es­
pèce, que les demanderesses travaillent
dans un domaine dans lequel des considé­
rations de politique agricole jouent un
grand rôle et où par conséquent la
marge de liberté est de toute façon très
étroite.
Nous admettons donc que la légalité de
la réglementation que nous devons appré­
cier ne peut pas être sérieusement mise
en doute en invoquant le droit de libre
exercice d'une activité industrielle.
h) Il ne nous reste qu'à étudier le grief
de détournement de pouvoir que les
demanderesses ont fait valoir au motif
que, selon l'article 40 du traité CEE, un
régime de cotisation comme celui-ci ne
pourrait être adopté qu'en liaison avec
une organisation des marchés. Or, il
n'existerait pas de véritable organisation
du marché de l'isoglucose, parce que les
avantages qui devaient résulter pour ce
dernier du règlement n° 1111/77 n'au­
raient jusqu'à présent aucune réalité. En
outre, le régime des cotisations poursui­
vrait des objectifs inadmissibles tels que
la neutralisation de la compétitivité de
l'isoglucose et le ralentissement de son
développement, la protection de l'indus­
trie du sucre qui travaille de manière
moins économique ainsi que le soulage­
ment du budget communautaire.
A ce sujet, nous avons déjà reconnu
dans un autre contexte qu'actuellement
les avantages à attendre pour l'isoglu­
cose de l'organisation des marchés ne
représentent effectivement aucune
réalité de quelque importance. Mais
nous n'avons naturellement pas dit par
là que l'organisation du marché de l'iso­
glucose n'est qu'un vœu pieux. Au cours
de l'évolution ultérieure, il faut certaine­
ment s'attendre à un commerce exté­
rieure non pas tant peut-être avec des
pays d'outre-mer qu'avec des pays euro­
péens voisins de la Communauté. Nous
rappellerons seulement que la part fran­
çaise considérable dans la production
d'isoglucose doit être exportée en raison
des interdictions d'utilisation applicables
en France. En outre, même s'il se peut
qu'en pratique l'application du régime
des prélèvements devienne rare, il faut
songer au régime des restitutions qui
s'applique également à l'isoglucose
contenu dans des produits de transfor­
mation. Nous estimons donc que l'intro­
duction d'une cotisation à la production
d'isoglucose n'est pas illicite parce qu'il
n'existerait pas de véritable organisation
du marché de l'isoglucose. Abstraction
faite de cela, on peut tenir pour exacte
la thèse selon laquelle le prélèvement de
cotisations à la production pour les
produits de substitution serait de toute
2034
KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG / HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN
façon licite selon l'article 43 du traité
CEE si une cotisation correspondante
était perçue sur des produits agricoles
de transformation dans le cadre d'une
organisation de marché — ici l'organisa­
tion des marchés dans le secteur du
sucre.
Au reste, il n est apparu aucun indice
selon lequel le véritable objectif de la
réglementation serait uniquement de
neutraliser la compétitivité de l'isoglu­
cose et de protéger l'industrie sucrière.
Comme on nous l'a montré, le régime
n'a pas d'autre objectif — pour éviter
des discriminations du sucre — que
d'étendre à des produits de substitution,
qui ont une importance considérable sur
le marché, le régime de contribution
applicable à ce produit. Si le but de
freiner l'évolution de l'isoglucose dans
l'intérêt de la statilisation des marchés a
joué un rôle à cet égard — les institu-
tions communautaires en ont expressé­
ment parlé dans des réponses à des ques­
tions parlementaires —,cette préoccupa­
tion pourrait être tout aussi légitime que
l'autre, qui est accessoire, de préserver
le budget communautaire de charges
trop importantes.
Nous n'apercevons aucun indice en
faveur du grief détournement de
pouvoir.
i) En conclusion, il semble donc que
l'on ne puisse pas avoir de doutes légi­
times quant à la légalité du régime des
cotisations pour l'isoglucose et qu'il n'y
a donc pas lieu d'admettre l'illégalité du
règlement n° 1110­/77 et du règlement n°
1111­/77 ainsi que celle des dispositions
d'exécution adoptées par la Commis­
sion, à propos desquelles des arguments
particuliers n'ont pas été présentés au
cours de la procédure.
IV — Nous vous proposons donc de répondre de la manière suivante aux
questions qui nous ont été posées:
1. La procédure n'a fait apparaître aucun motif qui pourrait autoriser à
admettre l'illégalité du règlement n° 1862/76, dans la mesure où il a intro­
duit un article 5 a) dans le règlement n° 2742/75, ainsi que l'illégalité des
règlements n° 1110/77,n° 1111/77et n° 2158/76.
2. L'article 4 du règlement n° 2158/76 doit être interprété en ce sens qu'il
s'applique également à la récupération de restitutions qui ont été accor­
dées pour la fabrication de glucose à haute teneur en fructose au cours
de la période du 1er août au 3 septembre 1976.
2035