61994C0025
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 26 de octubre de 1995 (
*1
)
1.
La Comisión interpuso el presente recurso con vistas a la anulación de una decisión del Consejo de 22 de noviembre de 1993 relativa a un proyecto de Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar (en lo sucesivo, «Acuerdo»). El Acuerdo se negoció en el marco de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (en lo sucesivo, «FAO»). Mediante su Decisión, el Consejo confirmó una decisión anterior del Comité de Representantes Permanentes (en lo sucesivo, «Coreper»), conforme a la cual no era la Comunidad, sino los Estados miembros, quienes debían votar en la Conferencia de la FAO (el órgano principal de la FAO) relativa a la adopción del Acuerdo. La Comisión considera ahora que el Acuerdo es de competencia exclusiva de la Comunidad y que, por consiguiente, la decisión del Consejo se adoptó infringiendo las normas del Tratado.
2.
El presente asunto constituye un nuevo ejemplo de controversia interinstitucional en cuanto al alcance de la competencia exterior de la Comunidad. Recuérdese que, durante el procedimiento que precedió al Dictamen 1/94, (
1
) la Comisión calificó de inadecuado y poco satisfactorio el modo en que la Comunidad y los Estados miembros están representados en la FAO. Por consiguiente, cabe suponer que la Comisión considera que en el caso de autos se trata de un asunto de principio relativo a la representación de la Comunidad en las organizaciones internacionales.
3.
El Consejo ha propuesto una excepción de inadmisibilidad con arreglo al apartado 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Alega que la Decisión controvertida no constituye una acto sujeto al control del Tribunal de Justicia y, con carácter subsidiario, que la Comisión no ha interpuesto el recurso en el plazo de dos meses establecido en el párrafo quinto del artículo 173 del Tratado. El 14 de junio de 1994, el Tribunal de Justicia acordó unir el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo del asunto. Como se podrá comprobar más adelante, las cuestiones relativas a la admisibilidad y las relativas al fondo del asunto están estrechamente vinculadas en el presente caso.
4.
Antes de tratar los problemas suscitados en el caso de autos, comenzaré describiendo el modo en que la Comunidad y los Estados miembros están representados en la FAO. Seguidamente, examinaré la negociación, la adopción y el contenido del Acuerdo.
La Comunidad y los Estados miembros en el seno de la FAO
5.
La FAO es una Agencia especializada de las Naciones Unidas, encargada, como su nombre indica, de las cuestiones relativas a la política en materia de agricultura y de alimentación.
6.
Habida cuenta del importante papel de la Comunidad en estos ámbitos, se celebraron entrevistas preliminares con el Secretariado de la FAO relativas a la posible admisión de la Comunidad, entrevistas que condujeron a unas negociaciones oficiales que se iniciaron el 1 de febrero de 1991. Estas negociaciones estuvieron coronadas por el éxito y, el 26 de noviembre de 1991, la Conferencia de la FAO admitió a la Comunidad Económica Europea (nombre que ostentaba en aquella época) en calidad de organización miembro.
7.
Para ello, era necesario efectuar determinadas modificaciones a la Constitución de la FAO. Las disposiciones aplicables en la materia son las del artículo II, que, en su versión modificada, establece, en particular, lo siguiente:
«1.
[...]
2.
[...]
3.
La Conferencia puede, por una mayoría de dos tercios de los votos emitidos y a reserva de que esté presente la mayoría de los Estados Miembros de la Organización, decidir la admisión, en calidad de Miembro de la Organización, de toda organización regional de integración económica que reúna los criterios establecidos en el párrafo 4 de este Artículo, que haya depositado una solicitud de admisión acompañada de un instrumento oficial en que se acepten las obligaciones derivadas de la Constitución vigente en el momento de la admisión. Con sujeción al párrafo 8 de este Artículo, las referencias a los Estados Miembros en esta Constitución son aplicables a las Organizaciones Miembros, salvo disposición expresa en contrario.
4.
Para poder solicitar la admisión como Miembro de la Organización con arreglo al párrafo 3 del presente Artículo, una organización regional de integración económica debe ser una organización que esté constituida por Estados soberanos, la mayoría de los cuales sean Estados Miembros de la Organización y a la cual sus Estados Miembros hayan transferido competencias para una serie de materias que sean de la competencia de la Organización, incluida la facultad de adoptar decisiones vinculantes para sus Estados Miembros en relación con estas materias.
5.
Cada organización regional de integración económica que solicite ser Miembro de la Organización deberá, en el momento de la solicitud, presentar una declaración de competencia, en la que se especifiquen las materias respecto de las cuales los Estados miembros le han transferido competencia.
6.
Se presumirá que los Estados Miembros de una Organización Miembro conservan la competencia en relación con todos los asuntos sobre los cuales no se hayan declarado o notificado específicamente a la Organización las transferencias de competencia.
7.
La Organización Miembro o sus Estados Miembros notificarán cualquier cambio en la distribución de competencias entre la Organización Miembro y sus Estados Miembros al Director General, quien comunicará dicha notificación a los otros Estados Miembros de la Organización.
8.
Una Organización Miembro ejercerá sus derechos de forma alternativa con sus Estados Miembros que sean Estados Miembros de la Organización, en los sectores de sus respectivas competencias, y de conformidad con las normas establecidas por la Conferencia.
9.
Salvo disposición contraria prevista en el presente Artículo, una Organización Miembro tendrá derecho a participar en asuntos de su competencia en toda reunión de la Organización, incluso en cualquier reunión del Consejo o de otro órgano, distinto de los órganos de composición restringida a que se hace referencia más adelante, en que cualesquiera de sus Estados Miembros tengan derecho a participar, sin que por ello tenga derecho a ser elegida o designada para cualesquiera de esos órganos o cualquier órgano establecido conjuntamente con otras organizaciones. Una Organización Miembro no tendrá derecho a participar en los órganos de composición restringida que se especifiquen en el reglamento que apruebe la Conferencia.
10.
Salvo disposición contraria prevista en esta Constitución o en las normas establecidas por la Conferencia, y no obstante lo estipulado en el párrafo 4 del artículo III, una Organización Miembro puede emitir en asuntos de su competencia, en cualquier reunión de la Organización en la que tenga derecho a participar, un número de votos igual al número de sus Estados Miembros con derecho a votar en esa reunión. Cuando una Organización Miembro ejerza su derecho a votar, sus Estados Miembros no podrán ejercer los suyos, y viceversa.
11.
[...]»
8.
El Reino Unido, que intervino en apoyo de las pretensiones del Consejo, señala que estas enmiendas a la Constitución de la FAO han supuesto un precedente importante y una realización de gran alcance y que no se han obtenido sin dificultades. El Consejo y el Reino Unido indican que determinados Estados miembros temían que el trabajo de la Organización se viera obstaculizado por los desacuerdos entre los Estados miembros de la Comunidad y sus Instituciones respecto de la atribución de las competencias. Esta inquietud explica que se exija, en el apartado 5 del artículo II, una declaración de competencia. (
2
)
9.
La Comunidad realizó esta declaración de competencia al ingresar en la FAO. A tenor de esta declaración, brevemente resumida, la Comunidad posee una competencia exclusiva en el ámbito de la política comercial, conforme al artículo 113 del Tratado, así como en el ámbito de la pesca en lo referente a las medidas de conservación, conforme al artículo 102 del Acta de adhesión de 1972; la Comunidad posee una competencia no exclusiva en los ámbitos de la cooperación al desarrollo, de la investigación y del desarrollo tecnológico, de la protección del medio ambiente, de la agricultura, de la aproximación de las legislaciones y en un determinados otros ámbitos de actividad de la Comunidad (transporte, política económica y social).
10.
El Reglamento General de la FAO también fue objeto de una modificación para que pudiera tenerse en cuenta la representación de las organizaciones miembros y de sus Estados miembros. Se insertaron las disposiciones siguientes en el artículo XLI de la Sección D de dicho Reglamento, titulada «Organizaciones Miembros»:
«Competencia
1.
Cualquier Estado Miembro de la Organización podrá pedir a una Organización Miembro o a sus Estados Miembros que den información sobre quién, si la Organización Miembro o sus Estados Miembros, tiene competencia respecto de alguna cuestión específica. La Organización Miembro o los Estados Miembros respectivos proporcionarán esa información cuando se les solicite.
2.
Antes de cualquier reunión de la Organización, la Organización Miembro o sus Estados Miembros indicarán quién, si la Organización Miembro o sus Estados Miembros tiene la competencia para cualquier cuestión específica que se examine en la reunión, y quién, si la Organización Miembro o sus Estados Miembros, ejercerá el derecho de voto con respecto a cada uno de los temas del programa.
3.
En los casos en que un tema del programa comprenda materias respecto de las cuales se ha transferido competencia a la Organización Miembro y materias que son competencia de sus Estados Miembros, tanto la Organización Miembro como sus Estados Miembros podrán participar en los debates. En tales casos, al adoptar sus decisiones, la reunión tendrá en cuenta solamente la intervención de la parte que tiene derecho a votar.»
11.
Dentro de la Comunidad, el Consejo y la Comisión han elaborado un Arreglo, de fecha 19 de diciembre de 1991, por el que se fijan las normas y los procedimientos destinados a facilitar la coordinación de las actividades de la Comunidad y de sus Estados miembros en el seno de la FAO (en lo sucesivo, «Arreglo»). Este Arreglo establece unas reuniones de coordinación a distintos niveles, mecanismos para garantizar la correcta circulación de la información, normas para las declaraciones y votaciones en las reuniones de la FAO y normas para la participación en los comités de redacción. Algunas de estas disposiciones son particularmente importantes para el presente asunto.
12.
El punto 1.11 del Arreglo dispone que la Comisión informará a los Estados miembros antes de las reuniones de coordinación de sus propuestas acerca a) del ejercicio de competencias en una materia dada y b) de las declaraciones sobre una materia dada. El punto 1.12 dispone que, de no existir acuerdo entre la Comisión y los Estados miembros sobre dichas propuestas, la cuestión se decidirá conforme al procedimiento establecido en el Tratado y la práctica comúnmente aceptada. Si no se lograra un acuerdo sobre esta base, el asunto se transmitirá al Coreper. El punto 1.13 estipula que las decisiones mencionadas en el punto 1.12 se entenderán sin perjuicio de las competencias respectivas de la Comunidad y sus Estados miembros.
13.
El punto 2 establece las normas para las declaraciones y votaciones. El punto 2.1 dispone que, cuando un punto del orden del día se refiera a materias de competencia comunitaria exclusiva, la Comisión intervendrá y votará. El punto 2.2 dispone que, cuando un punto del orden del día se refiera a materias que sean competencia de los Estados miembros, estos intervendrán y votarán. El punto 2.3 trata de los casos de competencia mixta:
«Cuando un punto del orden del día se refiera a materias que contengan elementos que sean competencia tanto de los Estados miembros como de la Comunidad, el objetivo que se ha de perseguir será el de lograr una posición común. Si se puede alcanzar una posición común:
—
la Presidencia expresará la posición común cuando el asunto pertenezca fundamentalmente a un sector que no sea competencia exclusiva de la Comunidad. Los Estados miembros podrán intervenir para apoyar y/o completar la declaración de la Presidencia. Los Estados miembros votarán de conformidad con la posición común;
—
la Comisión expresará la posición común cuando el asunto pertenezca fundamentalmente a un sector de competencia comunitaria exclusiva. Los Estados miembros podrán intervenir para apoyar y/o completar la declaración de la Comisión. La Comisión votará de conformidad con la posición común.»
Si resulta imposible alcanzar una posición común, los Estados miembros tienen libertad para intervenir y votar (punto 2.4).
14.
En su recurso, la Comisión subraya que el efecto útil de la adhesión de la Comunidad a la FAO presupone que estos procedimientos se apliquen de modo conveniente; puesto que, en caso contrario, la Comunidad volvería al estatuto de observador con derecho a intervenir que le correspondía antes de la adhesión. La Comisión insiste igualmente en la necesidad de respetar la declaración general de competencia realizada ante la FAO. (
3
)
La negociación del Acuerdo
15.
El problema de la conservación de los recursos pesqueros es de sobra conocido. La Comunidad es parte en numerosos acuerdos o compromisos regionales que tratan este problema y ha adoptado diversos Reglamentos en la materia. No obstante, parece que es difícil asegurar el cumplimiento de estas medidas de conservación. Una de las prácticas que generan dichos problemas de aplicación es la que consiste en cambiar el pabellón de los buques pesqueros con la finalidad de evitar el cumplimiento de las medidas de conservación. En lo que atañe a la pesca en alta mar, sólo el Estado del pabellón está capacitado para imponer el cumplimiento de las medidas de conservación, y cuando se trata de buques que enarbolan el pabellón de un Estado que no ha adoptado dichas medidas, es imposible a menudo imponer su cumplimiento. (
4
)
16.
En el marco de numerosas conferencias internacionales se ha recordado la necesidad de medidas destinadas a desincentivar tales prácticas y, en noviembre de 1992, durante la sesión n° 102, el Consejo de la FAO solicitó a la Secretaría de la FAO que organizase la negociación de un acuerdo internacional destinado a tratar el problema. El primer proyecto de «Acuerdo sobre la atribución de pabellones a los buques pesqueros que pescan en alta mar para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación» fue elaborado por un grupo informal de expertos en febrero de 1993. Un experto de la Comisión participó en los trabajos de este grupo. Más tarde, sé examinó este proyecto en el marco de varias sesiones formales de la FAO a distintos niveles. (
5
)
17.
En un primer momento, el proyecto fue examinado por el Comité de Pesca de la FAO durante su reunión del 15 al 19 de marzo de 1993. En su escrito de recurso, la Comisión señala que, incluso en aquella época, consideraba que el proyecto de Acuerdo correspondía a la competencia exclusiva de la Comunidad. No obstante, la Comisión propuso informar a la FAO, antes de que se celebrase la reunión, de que el Acuerdo correspondía a la competencia mixta, pero con un derecho de voto para la Comunidad. La Comisión hizo referencia a la competencia mixta debido al carácter sensible de la cuestión de las competencias, cuestión aún más sensible por cuanto el proyecto de Acuerdo contenía disposiciones relativas al registro de los buques de pesca y a la concesión de pabellones, operaciones que, por lo general, se considera que corresponden a la competencia de los Estados miembros. Sin eliminar la referencia a la competencia mixta, el Coreper decidió atribuir el derecho de voto a los Estados miembros. La Comisión consideró que esta decisión constituía una infracción grave de las normas del Tratado y del Arreglo, y se negó a transmitir la declaración de competencia a la FAO. Fue transmitida por encargo de la Secretaría General del Consejo y de la Presidencia danesa.
18.
El proyecto de Acuerdo fue objeto de una nueva discusión durante la reunión n° 103 del Consejo de la FAO, que tuvo lugar del 15 al 25 de junio de 1993. La Comisión propuso, nuevamente, que se enviase a la FAO una declaración con la mención «competencia mixta — voto de la Comunidad», pero el Coreper decidió de nuevo otorgar el derecho de voto a los Estados miembros. La Secretaría General del Consejo transmitió la declaración a la FAO. En su escrito de recurso, la Comisión indica que, desde esta fase de las negociaciones, algunos indicios señalaban que las disposiciones relativas al pabellón no se incluirían en el Acuerdo. La Comisión señala igualmente que pretendía plantear al Consejo el litigio en materia de competencia; sin embargo, se limitó a efectuar una declaración sobre el alcance de la competencia de la Comunidad en el ámbito de la pesca durante la reunión del Consejo «Pesca», de 24 de junio de 1993.
19.
Las negociaciones continuaron de modo informal durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias que tuvo lugar en Nueva York en julio de 1993. Con motivo de esta ocasión se llegó a un consenso general sobre el texto del Acuerdo. A continuación, el Acuerdo fue examinado por el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la FAO (octubre de 1993) y por el Consejo de la FAO (sesión n° 104, del 2 al 5 de noviembre de 1993), para su aprobación formal durante la sesión n° 27 de la Conferencia de la FAO (del 6 al 25 de noviembre de 1993). A tenor del artículo XIV de la Constitución de la FAO, la Conferencia de la FAO puede adoptar convenios y acuerdos por mayoría de dos tercios.
20.
Las versiones del proyecto de Acuerdo que se habían sometido al Consejo y a la Conferencia de la FAO no contenían ninguna disposición relativa al pabellón. Aunque la Comisión manifiesta haber considerado que, por este motivo, el proyecto de Acuerdo correspondía a la competencia exclusiva de la Comunidad, propuso, de nuevo, transmitir al Consejo y a la Conferencia de la FAO una declaración de competencia con la mención «competencia mixta — voto de la Comunidad», habida cuenta del riesgo de un eventual replanteamiento de la cuestión del pabellón en la fase final de las negociaciones. El 21 de octubre de 1993 el Coreper modificó de nuevo la propuesta de la Comisión y atribuyó el derecho de voto a los Estados miembros. Como consecuencia de esto, la Comisión manifestó que solicitaría que se incluyera dicha cuestión en el orden del día de la reunión del Consejo de 22 de noviembre de 1993, pero transmitió a la FAO la declaración de competencia como había decidido el Coreper antes del comienzo de las reuniones del Consejo de la FAO (el 2 de noviembre) y de la Conferencia de la FAO (el 6 de noviembre). El Coreper examinó nuevamente la cuestión el 12 de noviembre, sin modificar su decisión.
21.
Durante la reunión del Consejo celebrada el 22 de noviembre, la Comisión solicitó al Consejo que aprobase una declaración según la cual el proyecto de Acuerdo correspondía, en su mayor parte, sino en su totalidad, a la competencia exclusiva de la Comunidad y que debería haber sido aprobado a través del voto de la Comunidad. La declaración preveía igualmente que, en el futuro, los casos similares deberían ser resueltos conforme a las disposiciones del punto 2.1 o, en su caso, del punto 2.3 del Arreglo. (
6
) El Consejo se negó a suscribir esta declaración y confirmó la decisión del Coreper de 21 de octubre de 1993. Como consecuencia de esto, la Comisión declaró que la atribución del derecho de voto a los Estados miembros podía inducir a error a los demás miembros de la FAO en cuanto al reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros y que era contraria al Arreglo. La Comisión manifestó igualmente que se reservaba la posibilidad de someter el litigio al Tribunal de Justicia. El Consejo tomó en consideración esta declaración, consideró que no se habían zanjado las cuestiones de fondo relativas al reparto de competencias y el derecho de voto en relación con el proyecto de Acuerdo y solicitó al Coreper que examinara de nuevo estas cuestiones.
22.
El 24 de noviembre de 1993 se aprobó el texto del proyecto de Acuerdo en la Conferencia de Ia FAO por unanimidad, incluyendo los doce votos de los Estados miembros. Mediante escrito de 20 de enero de 1994, la Comisión interpuso un recurso de anulación de la decisión del Consejo de 22 de noviembre de 1993.
El Acuerdo
23.
Entre tanto, la Comisión propuso que la Comunidad se adhiriese al «Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar». (
7
) Conforme a su preámbulo, el Acuerdo se basa en el reconocimiento del derecho a dedicarse a la pesca en alta mar y en la obligación que incumbe a todos los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para la conservación de los recursos vivos de alta mar. Además, el preámbulo recuerda la existencia, en el ámbito internacional, de diversos compromisos y declaraciones y exhorta a los Estados que no son parte en organizaciones o acuerdos de pesca a que se adhieran a ellos o lleguen a arreglos con dichas organizaciones o con los miembros de dichas organizaciones o acuerdos con el fin de lograr el cumplimiento de las medidas internacionales de ordenación y de conservación. En el preámbulo, las partes señalan igualmente que son conscientes de la obligación que tiene cada Estado de ejercer eficazmente su jurisdicción y control sobre los buques que enarbolan su pabellón. Declaran que:
«la práctica del abanderamiento o del cambio de pabellón de los buques pesqueros, como medio de eludir el cumplimiento de las, medidas internacionales de conservación y ordenación de los recursos marinos vivos, y el incumplimiento por parte de los Estados del pabellón de sus responsabilidades con respecto a los buques pesqueros autorizados a enarbolar su pabellón figuran entre los factores que más gravemente debilitan la eficacia de dichas medidas».
Declaran igualmente que:
«el objetivo del presente Acuerdo puede lograrse estableciendo la responsabilidad de los Estados del pabellón con respecto a los buques pesqueros autorizados a enarbolar sus pabellones y que faenan en alta mar, incluyendo la autorización de dichas operaciones por el Estado del pabellón, así como fortaleciendo la cooperación internacional y aumentando la transparencia a través del intercambio de información sobre la pesca en alta mar».
24.
El artículo I del Acuerdo contiene un determinado número de definiciones. El artículo II establece fundamentalmente que el Acuerdo se aplicará a todos los buques pesqueros que se utilizan o se tenga previsto utilizar para pescar en alta mar, a la vez que indica las posibilidades de exención a la aplicación de dicha norma.
25.
El artículo III regula la responsabilidad del Estado del pabellón, uno de los elementos principales del Acuerdo. (
8
) Cada una de las Partes tomará las medidas necesarias para asegurar que los buques pesqueros autorizados a enarbolar su pabellón no se dediquen a actividad alguna que debilite la eficacia de las medidas internacionales de conservación y ordenación [letra a) del apartado 1 del artículo III]. Ninguna de las Partes permitirá que el citado buque pesquero sea utilizado para la pesca en alta mar, a no ser que haya sido autorizado para ello por la autoridad o las autoridades competentes, y el buque pesquero así autorizado pescará de conformidad con las condiciones establecidas en la autorización (apartado 2 del artículo III). Las Partes garantizarán que, teniendo en cuenta los vínculos existentes en ellas y el buque pesquero de que se trate, pueden ejercer efectivamente sus responsabilidades (apartado 3 del artículo III). En los casos en que un buque pesquero deje de estar autorizado a enarbolar el pabellón de una de las Partes, se considerará que ha sido cancelada la autorización de pesca en alta mar, que había sido concedida por dicha Parte (apartado 4 del artículo III). El apartado 5 del artículo III dispone fundamentalmente que, salvo en los casos en los que se cumplan determinados requisitos, ninguna Parte autorizará a ningún buque pesquero, registrado anteriormente en el territorio de otra Parte y que haya debilitado la eficacia de las medidas internacionales de conservación y ordenación, para ser utilizado en la pesca en alta mar. El apartado 6 del artículo III trata del marcado de las embarcaciones de pesca. Según el apartado 7 del artículo III cada una de las Partes asegurará que el buque pesquero autorizado a enarbolar su pabellón le proporcione las informaciones sobre sus operaciones que puedan resultar necesarias para que la Parte pueda cumplir las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo. Finalmente, el apartado 8 del artículo III, al que el Consejo otorga una importancia particular en su escrito de contestación, tiene el siguiente tenor:
«Cada una de las Partes adoptará medidas de ejecución con respecto a los buques pesqueros autorizados a enarbolar su pabellón que contravengan lo dispuesto en el presente Acuerdo, llegando incluso a considerar, si fuera apropiado, la contravención de dichas disposiciones como infracción en la legislación nacional. Las sanciones aplicables a tales contravenciones deberán ser lo bastante severas como para garantizar el cumplimiento efectivo de las disposiciones de este Acuerdo y privar a los infractores de los beneficios derivados de sus actividades ilegales. Dichas sanciones incluirán, en el caso de infracciones graves, la denegación, suspensión o retiro de la autorización para ser utilizado en la pesca en alta mar.»
26.
El segundo objetivo principal del Acuerdo es garantizar una cooperación internacional y una buena circulación de la información acerca de las operaciones de pesca en alta mar. (
9
) Cada Parte deberá mantener un registro de los buques pesqueros autorizados a enarbolar su pabellón y a ser utilizados para la pesca en alta mar (artículo IV). Las Partes deberán cooperar, en particular, intercambiando información acerca de las actividades de los buques pesqueros con objeto de ayudar al Estado del pabellón a identificar aquellos buques pesqueros que, enarbolando su pabellón, hayan sido señalados por haber ejercido actividades que debiliten las medidas internacionales de conservación y ordenación (apartado 1 del artículo V). Las Partes están obligadas igualmente a colaborar en la realización de eventuales investigaciones, cuando un buque pesquero se encuentre voluntariamente en un puerto de una de las Partes que no sea el Estado de su pabellón (apartado 2 del artículo V). Las Partes deberán concertar acuerdos de cooperación o arreglos de mutua asistencia, de carácter mundial, regional, subregional o bilateral, a fin de promover la consecución de los objetivos del Acuerdo (apartado 3 del artículo V). Por su parte, el artículo VI indica de modo detallado qué informaciones deben ponerse a disposición de la FAO.
27.
El artículo VII trata de la cooperación con los países en desarrollo. Las Partes prestarán asistencia a las Partes que son países en desarrollo a fin de ayudarles a cumplir sus obligaciones con arreglo al Acuerdo. El artículo VIII regula las relaciones con los terceros en el Acuerdo. El artículo IX se refiere a la solución de controversias.
28.
Entre las disposiciones finales, el artículo X, relativo a la aceptación, es el más importante a efectos del presente asunto. El Acuerdo está abierto a la aceptación de cualquier miembro o miembro asociado de la FAO y de cualquier Estado no miembro que sea miembro de las Naciones Unidas (apartado 1 del artículo X). En lo referente a la adhesión de organizaciones regionales de integración económica, dicho artículo dispone que:
«4.
Cuando una organización regional de integración económica sea Parte en el presente Acuerdo, dicha organización regional de integración económica deberá, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 7 del artículo II de la Constitución de la FAO, notificar, según proceda, las modificaciones o aclaraciones a su declaración de competencia, presentada de conformidad con el apartado 5 del artículo II de la Constitución de la FAO, que sean necesarias teniendo en cuenta su aceptación del presente Acuerdo. Cualquier Parte en el presente Acuerdo podrá, en cualquier momento, pedir a una organización regional de integración económica que sea Parte en el mismo que presente información acerca de quién es responsable, la organización regional de integración económica o sus Estados miembros, de la ejecución de cualquier asunto concreto incluido en el presente Acuerdo. La organización regional de integración económica deberá presentar esta información en un plazo razonable de tiempo.»
29.
El Acuerdo entrará en vigor a partir de la fecha en que el Director General de la FAO reciba el vigésimo quinto instrumento de aceptación (apartado 1 del artículo XI).
30.
En este momento, resulta útil destacar determinadas diferencias entre el Acuerdo definitivo y los proyectos anteriores.
31.
El primer proyecto elaborado por un grupo de expertos y examinado por el Comité de Pesca de la FAO en marzo de 1993 se titulaba «Acuerdo sobre la asignación de pabellón a los buques que faenan en alta mar para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación». El artículo III de este proyecto trataba del registro de los buques de pesca y exigía a cada una de las Partes que organizase un registro de los buques de pesca y que no diera de baja o registrase buques cuando hubiera motivos para pensar que dichos buques estaban siendo o serían utilizados para disminuir la eficacia de las medidas internacionales de conservación y ordenación. El artículo IV trataba de la asignación del pabellón. Disponía, principalmente, que ninguna de las Partes debía conceder su pabellón a un buque pesquero sin haberse asegurado previamente de que: a) existía un vínculo autentico entre el buque y la Parte afectada, y que: b) el buque no estaba autorizado a enarbolar el pabellón de otro Estado.
32.
El proyecto presentado al Consejo y a la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993 no incluía las disposiciones relativas al registro y a la concesión de pabellones. Desde el momento de la apertura de las negociaciones, estaba claro que sería imposible alcanzar un consenso sobre un Acuerdo que comprendiera estas disposiciones. (
10
) Esta era igualmente la postura de la Comunidad y de los Estados miembros durante las negociaciones. No obstante, las partes en el presente litigio están de acuerdo sobre el hecho de que la cuestión de la concesión de los pabellones habría podido replantearse durante la fase final de las negociaciones en noviembre de 1993, y parece, en efecto, que la delegación de Perú intentó, en vano, que se incluyese de nuevo una cláusula relativa a la concesión de pabellones. Procede tomar nota de que el orden del día oficial de las reuniones del Consejo y de la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993 seguía mencionando el proyecto de Acuerdo como un Acuerdo sobre la asignación de pabellones a los buques que pescan en alta mar, a pesar de que el título del proyecto que se presentó efectivamente ya había sido sustituido por el título definitivo del Acuerdo. También procede resaltar que el proyecto presentado durante aquellas reuniones, tal y como fue revisado, en último lugar, por el Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la FAO en octubre de 1993, es prácticamente idéntico, palabra por palabra, al texto definitivo del Acuerdo, lo que demuestra que, durante las reuniones del Consejo y de la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993, no se produjeron prácticamente modificaciones de última hora.
Alegaciones formuladas en cuanto a la admisibilidad
33.
El Consejo considera que debe declararse la inadmisibilidad del recurso de la Comisión. Sostiene que la decisión del Consejo controvertida no es un acto que produzca efectos jurídicos y que, por consiguiente, no puede ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado.
34.
El Consejo opina que la naturaleza jurídica de las decisiones del Coreper y del Consejo debe apreciarse con base en el Arreglo. Este Arreglo es puramente interno. No tiene (y no hubiese podido tener) como objetivo modificar el reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros. Es indispensable un acuerdo así de naturaleza esencialmente pragmática debido a que las normas del Tratado relativas a la negociación de acuerdos internacionales no son aplicables como tales a los trabajos de la FAO. El Consejo cita el Dictamen 2/91, en el que el Tribunal de Justicia señaló que, cuando un acuerdo opera en un ámbito en el que las competencias sean compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros, es necesaria una acción común. (
11
) El Arreglo responde a esta exigencia.
35.
Una vez expuestas estas consideraciones, el Consejo formula tres alegaciones en contra de la admisibilidad del presente recurso.
36.
En primer lugar, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros han actuado conforme al Arreglo. Realizaron la negociación del Acuerdo basándose en una posición común y únicamente la cuestión del voto, por no existir consenso, tuvo que ser objeto de una decisión del Coreper, conforme a las normas del Arreglo. La decisión adoptada por el Coreper el 21 de octubre de 1993 era definitiva, y la confirmación de esta decisión por parte del Consejo no era ni necesaria, ni posible. El Arreglo no prevé que se recurra al Consejo debido a que se trata de un arreglo pragmático, a que las decisiones son de naturaleza procedimental, incluso protocolaria, y a que existían problemas de calendario.
37.
En segundo lugar, la decisión del Coreper no afectó a los presuntos derechos de la Comisión; tampoco modificó el reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros. El Arreglo sitúa en un marco pragmático todas las cuestiones relativas a la participación en los trabajos de la FAO. La Comisión aceptó este marco. La decisión del Coreper no es una decisión adoptada en lugar o en nombre del Consejo y no tiene ningún efecto sobre la posición de la Comisión en el equilibrio institucional fijado por el Tratado. Si la Comisión opinaba que el Acuerdo correspondía a la competencia exclusiva de la Comunidad, podría haber solicitado al Consejo que le autorizara para dirigir las negociaciones con arreglo al artículo 228 del Tratado. Sin embargo, ambas partes reconocieron que el Acuerdo correspondía a la competencia mixta. Las negociaciones se llevaron a cabo basándose en una posición común que, en la fase final, incluía un voto positivo por parte de la Comunidad y de sus Estados miembros. La cuestión de si el voto debía emitirlo la Comisión o los representantes de los Estados miembros era un cuestión de procedimiento, incluso protocolaria, que no tenía ningún efecto jurídico sobre la postura de la Comunidad o de la Comisión con respecto a la FAO. La cuestión de la competencia sólo se plantea en el momento en que se trata de decidir si la Comunidad acepta el Acuerdo.
38.
En tercer lugar, la discusión del Consejo de 22 de noviembre de 1993 era de naturaleza puramente política. La declaración que la Comisión sugirió al Consejo no encontraba apoyo en ninguna disposición de un acto jurídico y, por lo tanto, no podía tener un alcance jurídico. (
12
) Sin embargo, en caso de que el Tribunal de Justicia considerase que la votación efectuada en el Consejo constituía una «deliberación», el Consejo considera que no hacía sino confirmar la decisión del Coreper. Conforme a una jurisprudencia reiterada, un acto que se limita a confirmar un acto anterior no cambia la naturaleza de este último. Por consiguiente, la Comisión debería haber interpuesto un recurso de anulación contra la decisión del Coreper de 21 de octubre de 1993 en el plazo de dos meses previsto en el artículo 173 del Tratado. (
13
) Además, la votación del Consejo constituyó, en parte, un voto emitido por los representantes de los Estados miembros, dado que se refería a una cuestión que no correspondía a la competencia exclusiva de la Comunidad. Finalmente, el 22 de noviembre de 1993, el Consejo consideró que la cuestión relativa a la competencia debía ser examinada de nuevo por el Coreper.
39.
El Gobierno del Reino Unido apoya al Consejo en sus alegaciones relativas a la admisibilidad. Aduce que la decisión del Consejo no produjo efectos jurídicos respecto de las relaciones entre las Instituciones de la Comunidad y los Estados miembros.
40.
Por lo que respecta, en particular, a la inexistencia de efectos jurídicos sobre las relaciones entre la Comunidad y la FAO, el Gobierno del Reino Unido alega, principalmente, que la votación del Consejo de 22 de noviembre de 1993 no afectó ni pudo afectar a los procedimientos de voto vigentes durante las reuniones del Consejo de la FAO o de la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993. El Reglamento General de la FAO exige a la Comunidad que efectúe antes de cualquier reunión la declaración de competencia exigida. No prevé que pueda modificarse dicha declaración después del comienzo de la reunión. Por este motivo, para la FAO, el procedimiento de voto que debían seguir la Comunidad y sus Estados miembros durante las reuniones del Consejo y de la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993 se determinó mediante la declaración de competencia transmitida por la Comisión antes de dichas reuniones. La decisión del Consejo de 22 de noviembre de 1993 no podía modificar los efectos jurídicos consecuencia de la notificación anterior de la Comisión.
41.
La Comisión replica que los efectos jurídicos de la Decisión impugnada son innegables. El Acuerdo fue adoptado por la Conferencia de la FAO el 24 de noviembre de 1993, siendo así que, el 22 de noviembre, el Consejo había decidido que la Comunidad no votaría respecto de dicha adopción. Por consiguiente, la Comunidad fue privada definitivamente de su derecho de voto para la adopción de un acuerdo de su competencia. Es cierto que el Coreper había decidido, desde el 21 de octubre, que el voto correspondería a los Estados miembros y que dicha decisión fue comunicada a la FAO antes de las reuniones que debían celebrarse en noviembre. No obstante, el Coreper es uno de los órganos de trabajo del Consejo y su decisión fue confirmada por el Consejo el 22 de noviembre. Esta última decisión aún podía determinar el procedimiento de votación del 24 de noviembre. El voto expresado por los doce Estados miembros después de una decisión del Consejo que hacia caso omiso de la declaración de competencia realizada respecto de la FAO indujo a error a terceros Estados en cuanto al alcance de las competencias de la Comunidad.
42.
La Comisión sostiene igualmente que no tenía otra posibilidad que la de plantear la cuestión de la competencia ante el Consejo. Según ella, el Arreglo no excluye este modo de proceder. Por otra parte, el Consejo no se declaró incompetente para adoptar la decisión. A tenor del apartado 1 del artículo 151 del Tratado, el Coreper «se encargará de preparar los trabajos del Consejo [...]», lo que demuestra que una decisión del Coreper no adquiere carácter definitivo hasta después de ser aprobada por el Consejo. A efectos de interponer un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado, era indispensable obtener una decisión definitiva del Consejo. Por este motivo, el cómputo del plazo de dos meses para la interposición del recurso no comenzó hasta el momento en el que el Consejo adoptó dicha decisión.
Examen de la admisibilidad
43.
Ha quedado sentado que todas las medidas que tienen efectos jurídicos pueden ser sometidas a un control con arreglo al artículo 173 del Tratado. En la sentencia Comisión/Consejo (en lo sucesivo, sentencia «AETR»), el Tribunal de Justicia decidió que: (
14
)
«al excluir únicamente las “Recomendaciones o Dictámenes” —que carecen de efecto vinculante, según el último párrafo del artículo 189— del ámbito del recurso de anulación abierto a los Estados miembros y a las Instituciones, el artículo 173 considera como actos que pueden ser objeto de recurso todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones al objeto de producir un efecto jurídico».
44.
El asunto AETR es, en cierta medida, comparable al de autos. Se refería a una deliberación del Consejo relativa, por una parte, a la determinación del objetivo de la negociación del AETR (acuerdo europeo sobre los transportes por carretera) y, por otra, a la determinación del procedimiento de negociación que debía seguirse. (
15
) El Consejo había fijado una postura de negociación y decidido que las negociaciones serían llevadas adelante y concluidas por los Estados miembros y no por la Comunidad. En primer lugar, el Tribunal de Justicia reconoció la capacidad de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales y, seguidamente, declaró que la Comunidad tenía una competencia exclusiva para negociar y celebrar el AETR. Examinó la naturaleza de la deliberación del Consejo y comprobó: a) que, en lo que respecta al objetivo de negociación, la finalidad de la deliberación era fijar una línea de conducta obligatoria tanto para las Instituciones como para los Estados miembros, y b) que, en la parte de sus conclusiones relativas al procedimiento de negociación, el Consejo adoptó disposiciones que podían, eventualmente, constituir excepciones a los procedimientos previstos por el Tratado referentes a las negociaciones con Estados terceros y a la conclusión de acuerdos. (
16
) El Tribunal de Justicia dedujo de ello que la deliberación «produjo, por tanto, efectos jurídicos concretos, tanto en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros como en las relaciones entre Instituciones». (
17
)
45.
La sentencia AETR indica que es necesario adoptar una concepción amplia de la admisibilidad. Procede interpretar que el concepto de medidas que producen efectos jurídicos comprende toda definición, por parte del Consejo, de su postura, capaz de afectar a la competencia externa de la Comunidad. (
18
) Esta interpretación es necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho, una exigencia fundamental que, en numerosas ocasiones, ha sido subrayada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
46.
Por consiguiente, me resulta difícil aceptar la tesis del Consejo, según la cual, en el caso de autos, la decisión definitiva fue adoptada por el Coreper, puesto que, desde dicho punto de vista, parecería que el artículo 173 del Tratado, que establece el control de los actos del Consejo y no el de los actos del Coreper, excluye el control jurisdiccional. No obstante, es posible, en cualquier caso, preguntarse si procede considerar que el Coreper tiene competencia para adoptar decisiones que producen efectos jurídicos, puesto que sus funciones se limitan, conforme al artículo 151 del Tratado, a «preparar los trabajos del Consejo» y a «realizar las tareas que éste le confíe».
47.
Ciertamente, el Coreper desempeña un papel central en el proceso de decisión de la Comunidad. (
19
) No obstante, como las funciones que el Tratado le atribuye están limitadas del modo descrito anteriormente, queda claro que no tiene una facultad decisoria formal propia, aunque, en la práctica, es el Coreper quien adopta el texto de una medida que, seguidamente, es refrendada por el Consejo. Por otra parte, ninguna disposición del Tratado autoriza al Consejo a delegar sus propias facultades en el Coreper. En este punto, el Coreper se diferencia de los comités de representantes de los Ministros, que existen en determinadas organizaciones como el Consejo de Europa, comités que tienen competencia en los mismos ámbitos que los propios ministros y cuyas decisiones tienen el mismo valor que las que éstos adoptan. (
20
)
48.
No obstante, si el Coreper tenía la intención de adoptar una decisión que produjera efectos jurídicos, entonces, en mi opinión, dicha decisión debe poder impugnarse con arreglo al artículo 173 del Tratado. Es lo que se deduce claramente de la necesidad de garantizar el cumplimiento del Derecho. (
21
) Me permito añadir que dicha impugnación tendría posibilidades de vencer en cuanto al fondo, precisamente porque se consideraría que el Coreper no tiene competencia para adoptar la medida de que se trate. No obstante, a pesar de la posibilidad de impugnar la decisión adoptada a nivel del Coreper, pienso que la decisión del Consejo que confirma una decisión del Coreper no está a salvo de una impugnación. A tenor del Tratado, es la decisión del Consejo y no la del Coreper la que produce efectos jurídicos. Por consiguiente, no cabe considerar que no procede declarar la admisibilidad de un recurso contra la decisión del Consejo alegando que se limita a confirmar una decisión anterior del Coreper o que el recurso está fuera de plazo debido a la finalización del plazo para la impugnación de la decisión anterior.
49.
Igualmente, no acepto la alegación conforme a la cual es demasiado tarde, en el momento presente, para restablecer la situación debido a que ya tuvo lugar la votación y la adopción del Acuerdo. No se puede excluir un control jurisdiccional invocando la imposibilidad de anular el acto impugnado, en el caso de autos, debido a que, como explicó el Agente del Reino Unido durante la vista, «la reunión terminó». Si el acto controvertido era ilegal, debe de estar sujeto al control del Tribunal de Justicia. No se puede excluir el control simplemente alegando un «fait accompli».
50.
Por consiguiente, no considero que deba declararse la inadmisibilidad del recurso basándose en uno de los motivos examinados hasta ahora, y soy reacio a declarar su inadmisibilidad, en general, en la medida en que exista entre las partes un verdadero litigio sobre el fondo. Si existe tal litigio, sería positivo que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre el mismo y que no se impida por motivos de naturaleza excesivamente técnica y formalista. No obstante, me parece que, en el caso de autos, el problema real se deriva del hecho de que no existe, entre las partes, un verdadero litigio sobre el fondo y que la controversia que les enfrenta es de naturaleza puramente formal.
51.
En mi opinión, no es necesario examinar la cuestión de si la medida impugnada puede producir efectos jurídicos. La sentencia AETR puede dar lugar a pensar que puede tener tales efectos, pero, en el caso de autos, todo efecto de este tipo es puramente hipotético. Dicho sea de paso, en el asunto AETR, la cuestión principal era la de la competencia para celebrar el acuerdo. (En efecto, en aquella época, la impugnación, por parte de la Comisión, de la deliberación del Consejo, con arreglo al artículo 173 del Tratado, podía parecer el único medio que permitía plantear el problema, dado que, en aquella época, todavía no se había decidido que los problemas relativos a la competencia pueden plantearse ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 288 del Tratado). (
22
) Por el contrario, la decisión del Consejo de que se trata en el presente caso no tiene ningún impacto sobre la cuestión de la competencia para celebrar el Acuerdo (es decir, para ser parte en el mismo), como se subraya tanto en la propia decisión (
23
) como en los términos del Arreglo. (
24
) Este problema no se resolverá hasta que exista una decisión sobre la cuestión de si el Acuerdo debía ser concluido por la Comunidad o por los Estados miembros, o por ambos.
52.
Es necesario igualmente tomar nota de que, en el asunto AETR, el resultado de las negociaciones habría podido ser diferente si el Consejo hubiera solicitado a la Comisión que negociase. En el caso de autos, no se discute que no habría existido diferencia alguna en cuanto al resultado si el Coreper (o el Consejo) hubieran adoptado una decisión diferente respecto de la votación. En la Conferencia de la FAO, los Estados miembros votaron de conformidad con la postura acordada en común, al igual que hubiera hecho la Comunidad. No se señala en ninguna parte que uno de los Estados miembros haya actuado en detrimento de los intereses de la Comunidad. Si, el 22 de noviembre de 1993, el Consejo se hubiera puesto de acuerdo para aprobar la declaración propuesta por la Comisión, la votación que tuvo lugar sobre el Acuerdo no habría experimentado ningún cambio. De igual modo, el texto del Acuerdo habría sido perfectamente idéntico al texto actual. Incluso si el Consejo hubiera decidido (algo que la Comisión no propuso) que la Comisión debía votar en nombre de la Comunidad, e incluso si la FAO hubiera aceptado una modificación de la declaración de competencia, parece que el resultado de la votación no habría sido diferente y que el texto del Acuerdo habría sido exactamente el mismo. La anulación de la decisión del Consejo por parte del Tribunal de Justicia no tendría ninguna consecuencia práctica. La decisión del Tribunal de Justicia podría, bien es cierto, tener interés para otros asuntos que pudieran presentarse en el futuro. Incluso esto no es seguro, dado que la solución debe, en cada caso, depender de las circunstancias particulares de éste. En cualquier caso, aun la existencia de un posible interés de la decisión para los asuntos que pudieran presentarse en el futuro no es, desde mi punto de vista, suficiente para que se acuerde la admisibilidad del recurso.
53.
Parece claro que, para que se admita su recurso, la Comisión debe tener un interés efectivo y directo respecto del resultado del presente procedimiento y no sólo intentar obtener una resolución del Tribunal de Justicia que resultase de interés para otros asuntos que pudieran presentarse en el futuro. Es cierto que se suele decir que, para interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia, las Instituciones comunitarias (y los Estados miembros) no necesitan probar un «interés», que se denomina en ocasiones «para ejercitar la acción», respecto del resultado del litigio para que se acuerde la admisibilidad de su recurso. No obstante, esto no significa que se puedan interponer recursos a falta de un verdadero litigio. (
25
) En general, los órganos jurisdiccionales no se pronuncian si no existe litigio. Incluso en el marco de los procedimientos interpuestos con arreglo al artículo 177 del Tratado, en los que corresponde en principio al Juez nacional que formula una petición de decisión prejudicial decidir si es necesaria una resolución del Tribunal de Justicia, dicho Tribunal ha decidido que su función no era pronunciarse sobre cuestiones hipotéticas y se ha declarado incompetente en algunas ocasiones por dicho motivo. (
26
) En los recursos directos, que implican un procedimiento contencioso entre las partes, se plantea efectivamente la cuestión de si el demandante, aunque se trate de una Institución comunitaria, tiene interés para ejercitar la acción. Lo mismo sucede en el caso de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra un Estado miembro conforme al artículo 169 del Tratado. Es cierto que, en su sentencia dictada en el asunto Comisión/Francia, (
27
) el Tribunal de Justicia resolvió que la Comisión «no tiene que probar la existencia de un interés para ejercitar la acción»; no obstante, esto significa únicamente que la Comisión no está obligada a probar que tiene un interés especifico, que le sea propio, en que se dicte resolución acerca de una infracción en particular. (
28
) Sin embargo, en este tipo de procedimiento se suele poner en tela de juicio la existencia de un interés. Cuando, por ejemplo, antes de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia, el Estado miembro se atiene al dictamen motivado de la Comisión, dicha Institución puede, no obstante, seguir adelante con su acción, pero puede hacerlo precisamente porque tiene un interés para obrar de este modo: (
29
) en particular para asegurarse de que el Derecho comunitario se aplica correctamente, (
30
) o para sentar las bases de una responsabilidad en que puede incurrir un Estado miembro respecto de otros Estados miembros, de la Comunidad o de particulares. (
31
)
54.
En mi opinión, hay que aplicar consideraciones similares a los recursos interpuestos por la Comisión con arreglo al artículo 173 del Tratado. Si el Consejo ha actuado de modo ilegal, la Comisión puede interponer un recurso sin justificar un interés específico propio respecto del resultado del litigio. En este sentido, la Comisión no está obligada a justificar dicho interés. (
32
) No obstante, debe poder invocar una verdadera ilegalidad con unas consecuencias concretas. No se pueden plantear asuntos ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 173 para emitir dictámenes consultivos que permitan resolver dificultades que podrían presentarse en el futuro en otros asuntos. (
33
)«[...] la parte demandante debe acreditar su interés para ejercitar la acción, lo cual constituye el primer y fundamental requisito para promover cualquier acción judicial». (
34
)
55.
El comportamiento de la Comisión ilustra bien la inexistencia de un verdadero litigio en el presente asunto. La Comisión no realizó ninguna propuesta dirigida a que el Consejo cambiase la declaración de competencia durante su reunión de 22 de noviembre de 1993. Es lo que se deduce claramente del tenor de la declaración propuesta por la Comisión, esto es:
«El Consejo comprueba que el proyecto de acuerdo presentado a la conferencia para su adopción se refiere a la conservación y a la gestión de los recursos de pesca en alta mar, mediante un régimen de licencias y no mediante una normativa de asignación o de cambio de pabellones, como se previo inicialmente.
En estas condiciones, este proyecto de acuerdo, que incluye también determinadas disposiciones de asistencia a los países en vías de desarrollo, corresponde, si no en su totalidad al menos en lo esencial a la competencia exclusiva de la Comunidad y, normalmente, habría debido ser aprobado en nombre de ésta por un voto de la Comisión.
Acuerda que, en el futuro, expedientes de esta naturaleza se traten según los casos, de conformidad con el punto 2.1 o el segundo guión del punto 2.3 del Arreglo FAO.»
De este modo, la Comisión propuso, fundamentalmente, que el Consejo declarase que el Acuerdo debería haber sido aprobado mediante un voto emitido por la Comunidad, y no que el Consejo decidiese que el Acuerdo debería aprobarse mediante un voto emitido por la Comunidad, y que, en el futuro, los expedientes de esta naturaleza se tratarán de conformidad con las normas del Arreglo relativas a las intervenciones y las votaciones de la Comunidad. El hecho de que la propuesta de la Comisión se refería al futuro, más que a una modificación de la decisión controvertida queda reflejado de manera particularmente clara a la vista del tiempo verbal empleado en la declaración propuesta: el proyecto de Acuerdo «habría debido ser aprobado».
56.
Es necesario igualmente tener presente que, durante todo el período de negociación del Acuerdo, la Comisión aceptó la declaración de competencia mixta. En ningún momento sugirió que se tratase la negociación conforme al punto 2.1 del Arreglo, relativo a las materias correspondientes a la competencia exclusiva de la Comunidad. Incluso durante la reunión del Consejo que tuvo lugar el 22 de noviembre, sólo declaró que el Acuerdo era, al menos en lo esencial, de competencia exclusiva de la Comunidad. Por consiguiente, el Consejo y el Gobierno del Reino Unido tienen razón al subrayar que no existía ningún desacuerdo sobre el fondo.
57.
Ello no significa que se excluya el control del Tribunal en todos los casos relativos a la participación de la Comunidad en los trabajos de la FAO o de otras organizaciones internacionales de las que es miembro. Si, por ejemplo, el Consejo decide que los Estados miembros deben votar en un ámbito que corresponde exclusivamente a la competencia de la Comunidad, dicha decisión puede ser sometida a control jurisdiccional. Sin embargo, la Comisión no ha dado a entender que el Acuerdo correspondía enteramente a la competencia exclusiva de la Comunidad y tampoco puede pretenderlo en el momento presente. No obstante, aún cuando la competencia sea mixta, una decisión sobre la votación puede ser objeto de un control jurisdiccional debido, por ejemplo, a que el voto por parte de los Estados miembros sería lesivo para los intereses de la Comunidad en una cuestión de fondo. Sin embargo, en el caso de autos no es necesario contestar a esta cuestión, dado que la Comisión no alega una eventual consecuencia el procedimiento de que se trata.
58.
La Comisión se basa esencialmente en la idea de que se podría inducir a error a otros Estados miembros de la FAO. No obstante, cabe presuponer que otros miembros, que estaban suficientemente interesados, son conscientes de la imposibilidad (por motivos que expondré más adelante) de modificar la declaración de competencia a mitad de camino. Se puede presuponer igualmente que son conscientes del hecho de que el Arreglo y su aplicación no tienen ningún impacto sobre la cuestión de quien se supone que debe ser parte en el Acuerdo y, por lo tanto, sobre la cuestión de la competencia. Se darían cuenta seguramente de que un voto emitido por los Estados miembros no impedía que la Comunidad fuera parte en el Acuerdo: en efecto, este último, aunque haya sido objeto de un voto emitido por los Estados miembros y no por la Comunidad, dispone que la Comunidad puede ser parte en el Acuerdo. (
35
)
59.
Por consiguiente, procede concluir que la posición adoptada durante todo el período de negociaciones era que, de común acuerdo, procedía aplicar el punto 2.3 del Arreglo. Además, no existía ningún litigio en cuanto al fondo del proyecto de Acuerdo. Existía una posición común y esta posición común era la que habrían defendido tanto la Comunidad como los Estados miembros, con independencia de quien debería haber votado. Tanto la Comunidad como los Estados miembros estaban obligados a defender la posición común. La Comisión no intentó en ningún momento modificar la declaración de competencia. Su objetivo era únicamente obtener una declaración de principio por parte del Consejo, declaración que habría podido tener importancia para los expedientes que pudieran presentarse en el futuro. Además, el proyecto de Acuerdo, tal y como fue adoptado, ha preservado la posibilidad, para la Comunidad, de ejercer una competencia exclusiva al convertirse en parte en el Acuerdo. De ello se deduce que la decisión controvertida no fue impugnada, de hecho, por la Comisión en aquella época y que, además, dicha decisión, que sólo se refería a una votación bien determinada durante las negociaciones, no comprendía ningún problema de fondo entre las partes. Por consiguiente, parece evidente que el caso de autos no contiene ningún verdadero litigio entre las partes.
60.
No obstante, parece interesante, en cualquier caso, examinar brevemente las cuestiones de fondo, con mayor motivo porque un examen sobre el fondo confirma, en mi opinión, mi conclusión respecto de la admisibilidad.
Sobre el fondo
61.
La Comisión afirma que el Consejo no podía atribuir a los Estados miembros el derecho de voto sobre la adopción del Acuerdo. Esta afirmación suscita la siguiente pregunta. ¿Es necesario apreciar esta decisión del Consejo, que ha confirmado una decisión anterior del Coreper, basándose en un examen integral de la competencia de la Comunidad para concluir el Acuerdo, en su forma definitiva? No pienso que sea así. Es evidente que las Instituciones comunitarias no están en situación de efectuar un examen de este tipo en cada fase del procedimiento de una negociación como la que es objeto del caso de autos. Es igualmente evidente que la organización de la representación de la Comunidad y de los Estados miembros en la FAO requiere la adopción de arreglos prácticos sobre las cuestiones de procedimiento. Las limitaciones a que está sujeta la participación de la Comunidad y de sus Estados miembros en la FAO explican el carácter necesariamente pragmático del Arreglo. Habida cuenta de dichas limitaciones, el objetivo que intentan alcanzar las naciones miembros de la FAO mediante la adopción de disposiciones que permiten a la Comunidad poseer la cualidad de organización miembro quedaría menoscabado si se autorizase que se cuestione repetidamente una declaración de competencia. Es evidente que el hecho de admitir que cualquier declaración de competencia transmitida a la FAO pueda ser objeto de una revisión puede hacer impracticable la participación de la Comunidad en los trabajos de la FAO. Debe existir una atribución de competencia provisional que no prejuzgue la atribución final de competencia o de la decisión en cuanto a la cuestión de quien concluye un Acuerdo. Este último punto figura explícitamente en el Arreglo y fue confirmado por el Consejo el 22 de noviembre de 1993.
62.
Por consiguiente, el problema de fondo que se plantea en el presente asunto es el siguiente: quien, en la fecha de la decisión impugnada, debería haber votado en las circunstancias existentes en aquella época, habida cuenta de los términos del Arreglo, del contexto del proceso de negociación en el seno de la FAO que se desarrollaba en aquella época, del texto del Acuerdo tal y como se presentaba en aquella fase de la negociación y de la posibilidad de que se modificase el mismo.
63.
En primer lugar, examinaré brevemente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referente a la competencia de la Comunidad en los ámbitos objeto del Acuerdo y de las negociaciones. Seguidamente, examinaré la cuestión de si estaba justificada la atribución provisional de competencia, decidida por el Coreper y por el Consejo.
64.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la Comunidad tiene competencia exclusiva para adoptar las medidas destinadas a la conservación de los recursos marítimos. En la sentencia Comisión/Reino Unido, el Tribunal de Justicia afirmó que: (
36
)
«[...] al expirar el 1 de enero de 1979 el período -provisional señalado por el artículo 102 del Acta de Adhesión, la competencia para adoptar las medidas destinadas a la conservación de los recursos marítimos, en el marco de la política común de la pesca, pertenece plena y definitivamente a la Comunidad.
Los Estados miembros no tienen ya derecho, por lo tanto, a ejercer una competencia propia en materia de medidas de conservación en las aguas sujetas a su jurisdicción. El establecimiento de tales medidas, con las limitaciones que éstas implican para las actividades de la pesca quedan reguladas por el Derecho comunitario a partir de la expiración de dicho plazo. Como acertadamente sostuvo la Comisión, los recursos a los que los pescadores de los Estados miembros tienen igual derecho de acceso, deben sujetarse en adelante a las normas del Derecho comunitario.»
65.
En la sentencia Kramer, el Tribunal de Justicia ya afirmó que la Comunidad tiene competencia respecto de las medidas de conservación de los recursos en alta mar. El Tribunal de Justicia declaró que la conservación de los recursos biológicos del mar sólo puede garantizarse de manera eficaz y a la vez equitativa a través de una normativa que comprometa a todos los Estados interesados, incluidos los países terceros. (
37
) En la sentencia Mondiet, el Tribunal de Justicia recordó que es jurisprudencia reiterada que, en lo que se refiere a la alta mar, la Comunidad tiene la misma competencia normativa que la que el Derecho internacional reconoce al Estado en el que está registrado el buque o cuyo pabellón enarbole. (
38
) Además, en la sentencia Comisión/España, (
39
) el Tribunal de Justicia declaró que:
«[...] la Comunidad tiene competencia para adoptar medidas de conservación, y ello tanto de manera autónoma como en forma de compromisos contractuales con terceros Estados o en el marco de las organizaciones internacionales».
66.
Sin embargo, la situación es diferente en lo referente al registro de los buques de pesca y a la concesión del pabellón a los mismos. En el asunto Pesca Valentía, se trataba de la legislación irlandesa en materia de registro. El Tribunal de Justicia declaró que: (
40
)
«[...] una normativa nacional que exige que las tripulaciones de los barcos de pesca del Estado miembro de que se trate estén compuestas en una proporción mínima por nacionales de la CEE, no guarda relación ni por su objeto ni por su finalidad con las medidas destinadas a la conservación de los recursos haliéuticos y no puede tener incidencia sobre dichos recursos la aplicación de tal medida, considerada en sí misma. De ello resulta que no puede deducirse del artículo 102 del Acta de adhesión una prohibición a los Estados miembros de adoptar una medida como la de la legislación irlandesa de que se trata en el litigio principal.»
67.
En el asunto Factortame y otros, el Tribunal de Justicia confirmó el principio formulado anteriormente y añadió que: (
41
)
«[...] en el estado actual del Derecho comunitario corresponde a los Estados miembros determinar, de conformidad con las normas generales del Derecho internacional, los requisitos necesarios para permitir la matriculación de un buque en sus registros y para conceder a ese buque el derecho a llevar su bandera, pero que, al ejercer dicha competencia, los Estados miembros deben respetar las normas del Derecho comunitario.»
68.
Por lo tanto, puede observarse que la negociación del Acuerdo afectaba, por una parte, a ámbitos correspondientes a la competencia exclusiva de la Comunidad (conservación de los recursos marítimos) y, por otra, a ámbitos correspondientes a la competencia nacional (registro de buques y derecho a enarbolar el pabellón de un Estado miembro. Por consiguiente, parece que era correcta la declaración de competencia mixta que, además, fue aceptada por la Comisión.
69.
Bien es cierto que el texto definitivo del Acuerdo contiene pocos elementos correspondientes al registro y a la concesión de pabellones. No obstante, las partes en el presente litigio están de acuerdo en el hecho de que no se podía descartar que volviera a surgir la cuestión del pabellón, incluso en la fase final de las negociaciones. Por consiguiente, era legítimo que se tuviese en cuenta, al adoptar la decisión acerca de la declaración, la posibilidad de que se suscitase la cuestión de la concesión de los pabellones durante la negociación.
70.
El Arreglo dispone que, en los ámbitos correspondientes a la competencia mixta, el objetivo es lograr una posición común por la vía del consenso. En el caso del Acuerdo, se alcanzó, en efecto, dicha posición común. El Arreglo establece, además, que la posición común puede ser expuesta tanto por la Presidencia del Consejo como por la Comisión, dependiendo de que el «asunto pertenezca fundamentalmente» a la competencia de los Estados miembros o a la competencia exclusiva de la Comunidad. En el caso de autos, la elección correspondió a la primera opción y fueron los Estados miembros los que votaron durante la adopción del Acuerdo.
71.
Cuando la Comunidad y los Estados miembros ejercen competencias mixtas, están obligados a cooperar. Esta obligación forma parte de las obligaciones que se derivan del artículo 5 del Tratado. En el Dictamen 1/94, el Tribunal de Justicia recordó que: (
42
)
«[...] cuando resulte que la materia de un Acuerdo o de un Convenio esté comprendida en parte dentro de la competencia de la Comunidad y en parte dentro de la de los Estados miembros, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las Instituciones comunitarias tanto en el proceso de negociación y de celebración como en la ejecución de los compromisos asumidos. Esta obligación de cooperar se deriva de la exigencia de unidad en la representación internacional de la Comunidad [...]»
72.
No obstante, en el caso de autos no se sugiere en modo alguno que existiese un incumplimiento de la obligación de cooperar por parte de una de las Instituciones de la Comunidad o de uno de los Estados miembros. Se han cumplido los términos del Arreglo, cuyo objetivo era manifiestamente proporcionar una estructura para dicha cooperación. La Comisión estaba de acuerdo con la declaración de competencia mixta, por limitarse su impugnación a la cuestión de la votación. Se había logrado una posición común y los Estados miembros obraron en consecuencia.
73.
Respecto de la cuestión del voto en los ámbitos correspondientes a la competencia mixta, es posible que el Arreglo no proporcione una respuesta clara para todos los supuestos particulares que puedan presentarse. El voto por parte de la Comunidad depende de la cuestión de si el «asunto pertenece fundamentalmente» a la competencia exclusiva de la Comunidad. Si no es así, el voto corresponde a los Estados'miembros. No obstante, en los casos como el de autos, puede resultar difícil determinar la competencia en función de si el «asunto pertenece fundamentalmente» a una u otra competencia.
74.
Aunque la Comisión no ha suscitado la cuestión, y que, por lo tanto, no ha sido objeto de discusión entre las partes, se puede decir eventualmente que, incluso cuando el ámbito objeto de la votación sólo corresponde en parte a la competencia exclusiva de la Comunidad, el derecho de voto debería atribuirse a la Comunidad. Es dudoso que el Consejo tenga la posibilidad de atribuir el derecho de voto, en caso de competencia exclusiva parcial, de modo discrecional bien a la Comunidad, o a los Estados miembros. La competencia exclusiva de la Comunidad, que es excepcional, sólo puede ser ejercida, generalmente, por la Comunidad, salvo que sea materialmente imposible, como, por ejemplo, en el marco de una organización internacional de la que la Comunidad no sea miembro. Por lo que respecta a la FAO, la Comunidad dispone, en la actualidad, de todos los medios necesarios para ejercer dicha competencia. No obstante, cuando otro elemento del proyecto de Acuerdo corresponda a la competencia nacional, la Comunidad no debería, por supuesto, ejercer su derecho de voto antes de haber logrado una posición común de acuerdo con todos los Estados miembros. Ello prueba nuevamente que, con gran frecuencia, el acto de votar es de naturaleza puramente procedimental y que la cuestión esencial es la de si es posible lograr una posición común.
75.
Por consiguiente, considero que los elementos del caso de autos no prueban la necesidad de anular la decisión del Consejo. No obstante, los consideraciones expuestas con anterioridad confirman mi punto de vista, esto es, que el presente recurso no debe ser objeto de un examen sobre el fondo, sino que debe declararse su inadmisibilidad.
Conclusión
76.
Por consiguiente, opino que el Tribunal de Justicia debería:
«1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar a la Comisión al pago de las costas del Consejo.
3)
Condenar al Reino Unido, en su calidad de parte coadyuvante, a cargar con sus propias costas.»
(
*1
)	Lengua original: ingles.
(
1
)	Dictamen de 15 de noviembre de 1994 sobre el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (Ree. p. I-5267).
(
2
)	Véase igualmente Tavares de Pinho, Antonio: «L'admission de la Communauté économique européenne comme membre dc l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), RMCUE 1993, pp. 656 a 673; Frid, Rachel: «The European Community — A Member of a Specialized Agency of the Uniteti Nations», EJIL 1993, pp. 239 a 255.
(
3
)	Véase el punto 9 supra.
(
4
)	Véanse, por ejemplo, los hechos del asunto Poulsen y Diva Navigation (sentencia de 24 de noviembre de 1992, C-286/90, Rec. p. I-6019).
(
5
)	En cuanto a los antecedentes del Acuerdo, así como la negociación y el contenido del mismo, véase, de modo general, Moore, Gerald: «Un nouvel accord de la FAO pour contrôler la pêche en haute mer», Espaces et ressources maritimes, 1993, n°7, pp. 62 a 68.
(
6
)	Véase el punto 13 supra.
(
7
)	Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la adhesión de [a Comunidad Europea al Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros [COM(94) 331 final; DO 1994, C 229, p. 10].
(
8
)	Véase Moore, citado en la nota 5, p. 65.
(
9
)	Citado en la nota 8.
(
10
)	Véase Moore, citado en la nou 5, p. 64.
(
11
)	Dictamen de 19 de marzo de 1993 sobre el Convenio n° 170 de la OIT (Rec. p. I-1061), apartado 12.
(
12
)	Sentencia de 26 de febrero de 1991, Antonisscn (C-292/89, Rec. p. I-745), aparcados 17 y 18.
(
13
)	Hace referencia a ia sentencia de 15 de diciembre de 1988, Irish Ccmcnt/Comisión (asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Ree. p. 6473).
(
14
)	Sentencia de 31 de marzo de 1971 (22/70, Rec. p. 263), apartado 39.
(
15
)	Antes citada, apartados 45 a 48.
(
16
)	Antes ciuda, apartados 53 y 54.
(
17
)	Antes citada, nota 55.
(
18
)	Véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Francia/Comisión (C-327/91, Rcc. p. I-3641), apartado 16.
(
19
)	Véase Rigaux, Anne: «Comité des Représentants Permanents», en Répertoire de droit communautaire, Dalloz, 1992, y la bibliografía que allí se cita.
(
20
)	Véase Dccaux, Emmanuel: Jurisclasseur Europe, fase. 6100, punto 55 (1989).
(
21
)	Véase la sentencia de 30 de junio dc 1993, Parlamento/Consejo y Comisión (asuntos acumulados C-181/91 y C-248/91, Rec. p. I-3685), apartados 11 a 14.
(
22
)	Esto quedó confirmado en el Dictamen 1/75, de 11 de noviembre de 1975, sobre el arreglo relativo a una norma para los gastos locales (Rcc. pp. 1355 y ss., especialmente p. 1360).
(
23
)	Véase la última frase del punto 21 infra.
(
24
)	Véase el punto 1.13 del Arreglo, citado en el punto 12 infra.
(
25
)	Véase Lasok: The European Court of Justice: Practice and Procedure, 2.0 cd. 1994, pp.196 y ss., especialmente pp. 200 y 201.
(
26
)	Véase, por ejemplo, la sentencia dc 16 dc julio de 1992, Met-ličke (C-83/91, Rec. p. I-4871).
(
27
)	Sentencia de 4 de abril dc 1974 (167/73, Rec. p. 359), apartado 15.
(
28
)	Véase Lasok, antes citado, p. 201.
(
29
)	Sentencia de 11 de abril de 1978, Comisión/Países Bajos (95/77, Rec. p. 863, en especial las conclusiones dcl Abogado General Rcischl, p. 874).
(
30
)	Sentencia de 9 dc julio de 1970, Comisión/Francia (26/69, Rec. p. 565).
(
31
)	Sentencias de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (39/72, Rec. p. 101), y dc 24 dc marzo de 1988, Comisión/Grecia (240/86, Rec. p. 1835), apañado 14.
(
32
)	Véase la sentencia dc 26 dc marzo de 1987, Comisión/Consqo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 3.
(
33
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Lenz presentadas en el asunto Comisión/Consejo, 45/86, citado en la nota 32, puntos 24 a 43.
(
34
)	Auto de 31 de julio de 1989, S./Comisión (206/89 R, Rcc. p. 2841), apartado 8.
(
35
)	Véase el apartado 4 del artículo X del Acuerdo, citado en el punto 28 supra.
(
36
)	Sentencia de 5 de mayo de 1981 (804/79, Rcc. p. 1045), apartados 17 y 18.
(
37
)	Sentencia de 14 de julio de 1976 (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, Rcc. p. 1279), apartados 30 a 33.
(
38
)	Sentenci» de 24 de noviembre de 1993 (C-405/92, Rec. p. I-6133), apartado 12.
(
39
)	Sentencia de 25 de julio de 1991 (C-258/89, Ree. p. I-3977), apartado 9.
(
40
)	Sentencia de 19 de enero de 1988 (223/86, Ree. p. 83), apartado 11.
(
41
)	Sentencia de 25 de julio de 1991 (C-221/89, Rec. p. I-3905), apartado 17.
(
42
)	Citado en ¡a nota 1, apartado IOS. Véanse igualmente la Deliberación 1/78, de 14 de noviembre de 1978, Ree. p. 2151, apartados 34 a 36, y el Dictamen 2/91, citado en la nota 11, apartado 36.