62009CC0504
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
VERICI TRSTENJAK
přednesené dne 17. listopadu 2011 (
1
)
Věc C-504/09 P
Evropská komise,
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
proti
Polské republice
„Kasační opravný prostředek — Životní prostředí — Znečištění ovzduší — Směrnice 2003/87/ES — Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Národní alokační plán emisních povolenek pro Polskou republiku na období let 2008 až 2012 — Pravomoci členských států a Komise — Článek 9 odst. 1 a 3 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87“
I – Úvod
1.
Tyto kasační opravné prostředky se týkají systému zavedeného směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. L 275, s. 32, Zvl. vyd. 15/07, s. 631), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004 (Úř. věst. L 338, s. 18), dále jen „směrnice“.
2.
V rámci svých kasačních opravných prostředků Evropská komise a Spojené království Velké Británie a Severního Irska požadují, aby byl v plném rozsahu zrušen rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunálu) ze dne 23. září 2009, Polsko v. Komise (T-183/07, Sb. rozh. s. II-3395, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Komise C(2007) 1295 final ze dne 26. března 2007 týkající se národního alokačního plánu pro povolenky na emise skleníkových plynů (dále jen „NAP“) oznámeného Polskou republikou na období let 2008 až 2012 v souladu se směrnicí 2003/87 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
II – Právní rámec
3.
Článek 9 směrnice stanoví:
„1.   Členské státy vytvoří pro každé období uvedené v čl. 11 odst. 1 a 2 národní plán uvádějící celkové množství povolenek, které mají v úmyslu přidělit pro uvedené období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit. Plán je založen na objektivních a transparentních kritériích, včetně kritérií uvedených v příloze III, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti. Aniž je dotčena Smlouva, Komise vypracuje nejpozději do 31. prosince 2003 pokyny k provádění kritérií uvedených v příloze III [směrnice].
Pro období uvedené v čl. 11 odst. 1 se plán zveřejní a oznámí Komisi a ostatním členským státům nejpozději do 31. března 2004. Pro následující období se plán zveřejní a oznámí Komisi a ostatním členským státům nejpozději 18 měsíců před začátkem příslušného období.
2.   Národní alokační plán se posoudí ve výboru uvedeném v čl. 23 odst. 1 [směrnice].
3.   Do tří měsíců po oznámení národního alokačního plánu členským státem podle odstavce 1 může Komise plán nebo jeho jakoukoli část odmítnout z důvodu neslučitelnosti s kritérii uvedenými v příloze III nebo s článkem 10. Členský stát učiní rozhodnutí podle čl. 11 odst. 1 nebo 2 pouze tehdy, pokud Komise přijme navržené změny. Odmítavé rozhodnutí musí Komise odůvodnit.“
4.
Článek 11 odst. 2 směrnice stanoví:
„Pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 a pro každé následující pětileté období rozhodne každý členský stát o celkovém množství povolenek, které přidělí pro uvedené období, a zahájí postup přidělování těchto povolenek provozovateli každého zařízení. Toto rozhodnutí se učiní alespoň 12 měsíců před začátkem příslušného období a bude založeno na národním alokačním plánu vytvořeném podle článku 9 a v souladu s článkem 10, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti.“
5.
Příloha III směrnice obsahuje výčet dvanácti kritérií pro NAP. Kritéria uvedená v bodech 1 až 3 a 12 uvedené přílohy stanoví:
„1.
Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny pro příslušné období, je v souladu s povinností členského státu omezit své emise podle rozhodnutí 2002/358/ES a Kjótského protokolu, přičemž se přihlédne na jedné straně k podílu na celkových emisích, který tyto povolenky představují ve srovnání s emisemi ze zdrojů nespadajících pod tuto směrnici, a na druhé straně k národním energetickým politikám, a mělo by být v souladu s národním programem změny klimatu. Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny, nesmí být větší, než je pravděpodobně nutné k přísnému uplatňování kritérií této přílohy. Do roku 2008 musí být množství tak velké, aby bylo v souladu s cestou k dosažení nebo překročení cíle každého členského státu podle rozhodnutí 2002/358/ES a Kjótského protokolu.
2.
Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny, je v souladu s hodnoceními skutečného a předpokládaného pokroku při plnění příspěvků členských států k závazkům Společenství podle rozhodnutí 93/389/EHS.
3.
Množství povolenek, které mají být přiděleny, je v souladu s potenciálem, včetně technologického potenciálu, činností spadajících pod tento systém a zaměřených na snížení emisí. Členské státy mohou založit své přidělování povolenek na průměrných emisích skleníkových plynů podle produktu pro každou činnost a dosažitelném pokroku v každé činnosti.
[…]
12.
Plán stanoví maximální množství [certifikovaných snížení emisí] a [jednotek snížení emisí], jež mohou provozovatelé používat v systému Společenství, jako procento přídělu povolenek každému zařízení. Toto procento musí být v souladu se závazky členských států týkajícími se doplňkovosti podle Kjótského protokolu a rozhodnutí přijatých na základě UNFCCC nebo Kjótského protokolu.“
6.
V případě dalších ustanovení, která jsou pro projednávaný případ relevantní, je třeba odkázat na popis právního rámce v napadeném rozsudku.
III – Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
7.
Skutečnosti předcházející přijetí sporného rozhodnutí a jeho výroková část jsou uvedeny v bodech 9 až 15 napadeného rozsudku.
IV – Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
8.
Polská republika podala u Tribunálu žalobu proti spornému rozhodnutí. Řízení před Tribunálem je popsáno v bodech 16 až 24 napadeného rozsudku.
9.
Tribunál napadeným rozsudkem zrušil sporné rozhodnutí v plném rozsahu.
10.
V bodech 70 až 134 napadeného rozsudku nejprve konstatoval, že Komise překročila své kontrolní pravomoci, které jí svěřuje čl. 9 odst. 3 směrnice. V první řadě Tribunál Komisi vytýkal, že se neomezila na kontrolu souladu NAP Polské republiky, nýbrž nahradila údaje použité Polskou republikou svými vlastními údaji, které získala z vlastní metody hodnocení. Zadruhé jí vytýká, že sama stanovila ve sporném rozhodnutí horní mez pro celkové množství povolenek, které mají být přiděleny.
11.
Poté v bodech 135 až 154 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že Komise porušila povinnost uvést odůvodnění, když nezohlednila údaje použité Polskou republikou, aniž vysvětlila, v čem tyto údaje nesplňují kritéria přílohy III směrnice.
12.
Nakonec Tribunál v bodech 155 až 163 napadeného rozsudku konstatoval, že tato právní pochybení vedla ke zrušení nejen čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 sporného rozhodnutí, ale celého tohoto rozhodnutí, a to z důvodu, že jsou neoddělitelné od jeho ostatních ustanovení.
V – Řízení před Soudním dvorem a návrhy účastnic řízení
13.
Komise podala proti napadenému rozsudku kasační opravný prostředek a navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek v plném rozsahu;
—
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
14.
Ve své odpovědi na kasační opravný prostředek Komise Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek v plném rozsahu na základě čl. 116 odst. 1 první odrážky jednacího řádu Soudního dvora;
—
v případě, že nezamítne kasační opravný prostředek v plném rozsahu, zkoumal podle čl. 116 odst. 1 druhé odrážky jednacího řádu Soudního dvora všechna návrhová žádání předložená v prvním stupni, a především první žalobní důvod žaloby na neplatnost, a rozhodl o nich;
—
v případě, že nezamítne kasační opravný prostředek v plném rozsahu a nerozhodne o návrhových žádáních uvedených v předchozí odrážce, rozhodl o návrhových žádáních předložených v prvním stupni ve třetím až devátém žalobním důvodu, po posouzení věci Soudním dvorem nebo Tribunálem, což je ponecháno na diskrečním rozhodnutí Soudního dvora;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
15.
Ve své odpovědi na kasační opravný prostředek Komise Spojené království Velké Británie a Severního Irska navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
s výjimkou prvního kasačního důvodu kasačnímu opravnému prostředku Komise vyhověl a napadený rozsudek zrušil.
16.
Usnesením ze dne 28. června 2010 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky a Rumunska na podporu návrhových žádání Polské republiky a vedlejší účastenství Dánského království na podporu návrhových žádání Komise.
17.
Při jednání, které se konalo dne 29. září 2011, zástupci české, dánské a polské vlády, jakož i Komise, upřesnili své postoje a odpověděli na položené otázky.
VI – K právnímu zájmu Komise na podání kasačního opravného prostředku
18.
Dne 11. prosince 2009, tedy po zrušení sporného rozhodnutí a poté, co podala proti napadenému rozsudku svůj kasační opravný prostředek, přijala Komise nové rozhodnutí na základě čl. 9 odst. 3 směrnice. V tomto novém rozhodnutí odmítla NAP Polské republiky a konstatovala, že není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, aniž stanovila strop pro celkové množství povolenek, jež mají být přiděleny. Polská republika nové rozhodnutí nenapadla a dne 8. dubna 2010 oznámila nový NAP, v němž navrhla celkové množství povolenek, které měly být přiděleny, a to ve výši 208,5 milionů tun CO2. V rozhodnutí ze dne 19. dubna 2010 nevznesla Komise proti tomuto NAP žádné výhrady.
19.
Za těchto okolností je třeba posoudit právní zájem Komise na podání kasačního opravného prostředku. Soudní dvůr totiž může i bez návrhu vznést otázku nedostatku zájmu účastníka řízení na pokračování v řízení o kasačním opravném prostředku z toho důvodu, že skutečnost, ke které došlo po vydání rozsudku Tribunálu, odstranila škodlivý účinek tohoto rozsudku pro účastníka podávajícího kasační opravný prostředek, a tedy z tohoto důvodu prohlásit kasační opravný prostředek za nepřípustný nebo bezpředmětný. Existence zájmu navrhovatele na podání kasačního opravného prostředku předpokládá, že kasační opravný prostředek může ve svém důsledku straně, která jej podala, přinést prospěch (
2
).
20.
V projednávaném případě nevedlo přijetí nového rozhodnutí k odstranění veškerého zájmu Komise na pokračování v řízení o kasačním opravném prostředku. Je pravda, že případné zrušení napadeného rozsudku by nevedlo k obnovení sporného rozhodnutí, které bylo mezitím nahrazeno novým rozhodnutím. Komise má však i nadále zájem na rozsudku Soudního dvora, potvrzujícím její výklad čl. 9 odst. 3 směrnice. Česká republika, Maďarská republika, Litevská republika a Rumunsko totiž u Tribunálu napadly rozhodnutí Komise, kterými byly odmítnuty jejich NAP (
3
). Tato řízení byla přerušena až do vydání rozsudků Soudního dvora v této věci a ve věci Komise v. Estonsko (C-505/09 P). V případě těchto řízení probíhajících u Tribunálu si tedy Komise zachovává právní zájem na podání kasačního opravného prostředku.
VII – K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
21.
V rámci svého prvního kasačního důvodu Komise Tribunálu vytýká, že porušil čl. 48 odst. 2 svého jednacího řádu, rozhodl ultra petita a překročil své pravomoci soudního přezkumu.
22.
Tento důvod se vztahuje na odůvodnění Tribunálu uvedené v bodech 70 až 79 napadeného rozsudku. V bodě 70 napadeného rozsudku měl Tribunál za to, že druhý žalobní důvod Polské republiky sestává ze dvou částí: první z nich se týká porušení povinnosti uvést odůvodnění a ve druhé se jedná o nesprávný výklad a použití čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice. Poté Tribunál v bodech 71 až 79 napadeného rozsudku posuzoval výtku Komise, podle níž druhá část druhého žalobního důvodu představovala nový žalobní důvod, který Polská republika uplatnila poprvé ve fázi repliky, a je tedy nepřípustný. Tribunál tuto námitku nepřípustnosti zamítl. Konstatoval, že argumentace ohledně porušení čl. 9 odst. 3 směrnice byla obsažena již v žalobě Polské republiky a že další argumenty předložené v rámci její repliky byly pouhým rozšířením této části.
23.
Komise Tribunálu vytýká, že druhou část druhého žalobního důvodu Polské republiky považoval za přípustnou. Má za to, že tato část nevychází z argumentů předložených Polskou republikou v její žalobě.
24.
První důvod kasačního opravného prostředku Komise musí být zamítnut. Tribunál správně konstatoval, že druhá část druhého žalobního důvodu Polské republiky je přípustná.
25.
Z článků 21 a 53 statutu Soudního dvora Evropské unie, jakož i z čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Tribunálu vyplývá, že žaloba musí obsahovat především stručný popis dovolávaných žalobních důvodů. Žalobní důvod vycházející z porušení právního pravidla ve smyslu článku 230 druhého pododstavce ES (nyní článku 263 SFEU) musí tedy uvádět dotčenou právní normu.
26.
Článek 48 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu stanoví, že v průběhu řízení nelze předkládat nové důvody, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Při výkladu tohoto zákazu nových důvodů je třeba zohlednit jeho cíle, a to zajištění řádného výkonu spravedlnosti a dodržování práv obhajoby, a rovněž i práva na účinnou právní ochranu. Podle těchto zásad musí být žalobní důvod považován za přípustný, jestliže podstatné skutkové a právní okolnosti, o které se opírá, vyplývají dostatečně jasně a zřetelně z žaloby, tak aby žalovaný mohl připravit svou obhajobu a Tribunál rozhodnout o žalobě, a to i bez dalších informací. Postačí tedy, že žalobní důvod alespoň stručně, avšak koherentně a srozumitelně vyplývá ze žaloby (
4
).
27.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, Tribunál správně konstatoval, že kritika týkající se chybného výkladu a použití čl. 9 odst. 3 směrnice vyplývala ze žaloby Polské republiky dostatečně jasně a zřetelně. Jak vyplývá především z bodů 73 a 74 napadeného rozsudku, Polská republika v uvedené žalobě tvrdila, že Komise překročila své pravomoci, když neposoudila údaje předložené Polskou republikou v jejím NAP a omezila se na předložení vlastních údajů.
28.
Dále je třeba zamítnout výtku Komise, podle které Tribunál z vlastní iniciativy určil, že se tato část vztahuje k čl. 9 odst. 3 směrnice. Jak uvádí Tribunál v bodě 75 napadeného rozsudku, Polská republika odkázala na čl. 9 odst. 3 směrnice v bodě 54 své žaloby v rámci svého druhého žalobního důvodu. V každém případě je nutné konstatovat, že je zřejmé, že Polská republika spoléhala na toto ustanovení, které bylo právním základem pro přijetí sporného rozhodnutí.
29.
Konečně je neopodstatněná i výtka, že odůvodnění Polské republiky v rámci druhého žalobního důvodu bylo nejasné, protože odkazovalo na jiná ustanovení než čl. 9 odst. 3 směrnice. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nebyl odkaz na čl. 9 odst. 1 směrnice způsobilý k vyvolání pochybnosti ohledně předmětu druhé části. Mezi těmito dvěma ustanoveními totiž existuje úzký vztah: překračuje-li Komise své kontrolní pravomoci ohledně NAP podle čl. 9 odst. 3 směrnice, zasahuje do pravomoci členských států, kterou mají pro vypracování NAP podle prvního odstavce tohoto článku.
30.
První důvod kasačního opravného prostředku Komise tedy musí být zamítnut.
VIII – Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
31.
Druhý kasační důvod Komise se týká nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 9 odst. 3 směrnice.
32.
Tento kasační opravný prostředek se týká odůvodnění Tribunálu obsaženého v bodech 80 až 134 napadeného rozsudku. Tribunál v této části napadeného rozsudku, a to v bodech 80 až 92, nejprve uvedl několik připomínek k cílům směrnice, k rozdělení pravomocí mezi Komisí a členskými státy a rozsahu svého soudního přezkumu. Poté v bodech 99 až 134 napadeného rozsudku konstatoval, že Komise porušila čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice, když nahradila metodu hodnocení a údaje navržené Polskou republikou v jejím NAP vlastní metodou hodnocení a vlastními údaji, a dále tím, že pro celkové množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být přiděleny, stanovila závaznou horní mez.
33.
V rámci úvodních poznámek ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku vytýká Komise Tribunálu nejprve to, že konstatoval, že se u kontroly NAP ze strany Komise podle čl. 9 odst. 3 směrnice jedná o kontrolu souladu, která je úzce ohraničená (A). Samotný kasační opravný prostředek Komise je pak rozdělen do dvou částí, z nichž první se týká porušení zásady rovného zacházení (B) a druhá porušení cíle a účelu směrnice (C).
A – K povaze kontroly na základě čl. 9 odst. 3 směrnice
34.
V první řadě je třeba posoudit opodstatněnost výtek proti úvodním poznámkám Tribunálu k rozdělení pravomocí mezi Komisí a členskými státy.
35.
Nejprve v bodech 82 a 83 napadeného rozsudku Tribunál odkázal na čl. 249 třetí pododstavec ES (nyní čl. 288 třetí pododstavec SFEU) a konstatoval, že v oblasti životního prostředí upravené v článcích 174 ES až 176 ES (nyní článcích 191 SFEU až 193 SFEU), jsou pravomoci Unie a členských států sdílené. Z toho Tribunál vyvodil, že při neexistenci pravidla Společenství, které by jasně a přesně předepisovalo formu a prostředky, které musí členský stát použít, zůstává volnost jednání členských států v případě volby forem a prostředků v zásadě neomezená, a je tedy na Komisi, aby právně dostačujícím způsobem prokázala, že nástroje, které členský stát použil, jsou v rozporu s unijním právem. Dále pak Tribunál v bodech 85 až 88 napadeného rozsudku uvedl, že pouze členské státy mají pravomoc k vypracování NAP a k přijetí konečných rozhodnutí o celkovém množství povolenek, a mají při výkonu těchto pravomocí určitý rozhodovací prostor. Konečně pak Tribunál v bodě 89 napadeného rozsudku ohledně pravomocí Komise konstatoval, že z ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice jednoznačně vyplývá, že je její kontrolní pravomoc silně omezená, jelikož Komise je oprávněna pouze ověřit soulad NAP členského státu s kritérii uvedenými v příloze III a s ustanoveními článku 10 směrnice.
36.
V rámci svého druhého kasačního důvodu Komise podporovaná Spojeným královstvím tvrdí, že její kontrolní pravomoc podle čl. 9 odst. 3 směrnice nelze považovat za kontrolu souladu, která je silně omezená. Než přistoupím k posouzení této výtky (2) je třeba nejprve stručně nastínit postup kontroly NAP podle článků 9 a 11 směrnice (1).
1. Postup kontroly NAP
37.
Podle svého článku 1 vytváří směrnice systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným.
38.
V rámci tohoto systému musí každý členský stát vypracovat NAP, z něhož především vyplývá celkové množství povolenek, které má v úmyslu přidělit pro uvedené obchodovací období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit. Podle druhé věty čl. 9 odst. 1 směrnice musí být tento NAP založen na objektivních a transparentních kritériích, včetně kritérií uvedených v příloze III směrnice, a náležitě přitom bude přihlédnuto k připomínkám veřejnosti. Členské státy musí Komisi a ostatním členským státům oznámit své NAP 18 měsíců před začátkem příslušného obchodovacího období.
39.
Podle čl. 9 odst. 3 směrnice Komise ověřuje, zda jsou oznámené NAP slučitelné s kritérii uvedenými v příloze III směrnice a s článkem 10 směrnice a odmítne ty, u nichž tomu tak není. Z čl. 11 odst. 2 směrnice vyplývá, že členský stát může přijmout konečné rozhodnutí o celkovém množství povolenek, které přidělí pro uvedené období, na základě NAP schváleného Komisí, nebo NAP, který nebyl do tří měsíců po svém oznámení odmítnut. Členský stát naproti tomu své konečné rozhodnutí nemůže založit na NAP, který Komise odmítla. Komise má tedy blokační pravomoc.
2. K výtkám Komise
40.
Tribunál právem konstatoval, že u kontroly NAP prováděné Komisí podle čl. 9 odst. 3 směrnice se jedná o kontrolu souladu. Jak uvedl Tribunál v bodě 89 napadeného rozsudku, z tohoto ustanovení jednoznačně vyplývá, že role Komise je omezena na kontrolu slučitelnosti NAP členského státu s kritérii uvedenými v příloze III a s ustanoveními článku 10 směrnice. K odmítnutí NAP tedy Komise musí prokázat, že členský stát překročil rozhodovací prostor, který mu přiznává směrnice.
41.
Výtky, které Komise předkládá vůči odůvodnění Tribunálu, nejsou opodstatněné.
42.
Zaprvé nelze mít za to, že kontrola podle čl. 9 odst. 3 překračuje rámec kontroly souladu jen proto, že probíhá předem. Je pravda, že směrnice Komisi přiznává důležitou roli, jež spočívá především ve výkonu kontrolní a blokační pravomoci. Článek 9 odst. 3 směrnice však Komisi neposkytuje pravomoc nahrazovat členský stát při vypracování jeho NAP nebo při přijímání jeho konečného rozhodnutí o povolenkách, které mají být přiděleny. Komise proto může odmítnout NAP pouze tehdy, když prokáže, že členský stát překročil rozhodovací prostor, který mu ponechává směrnice.
43.
Zadruhé měl Tribunál správně za to, že kvalifikace kontroly podle čl. 9 odst. 3 směrnice jako kontroly souladu odpovídá duchu čl. 249 třetího pododstavce ES, podle kterého je směrnice v případě výsledku, jehož má být dosaženo, závazná pro každý členský stát, a volba formy a prostředků je přitom ponechána vnitrostátním orgánům. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se toto ustanovení v projednávaném případě použije.
44.
Nejprve je třeba zamítnout argument Komise, podle kterého čl. 249 třetí pododstavec ES platí pouze pro kontrolu a posteriori, jako tomu je v případě kontroly v rámci řízení pro nesplnění povinnosti. Toto pravidlo má obecnou platnost. Musí být tedy zohledněno v projednávaném případě při posouzení otázky, zda Komise musí respektovat volbu členských států ohledně údajů a metod hodnocení použitých pro vypracování svých NAP.
45.
Dále je třeba odmítnout tvrzení Komise, že členské státy se nemohou odvolávat na rozhodovací prostor, protože čl. 249 třetí pododstavec ES se nepoužije z toho důvodu, že čl. 9 odst. 3 má povahu „nařízení“. Komise má za to, že ustanovení směrnice, které se má použít pouze na vztah mezi orgány a členskými státy, a jehož použitelnost tedy nezávisí na předchozím provedení do vnitrostátního práva, má charakter „nařízení“. Toto tvrzení není přesvědčivé. Článek 249 třetí pododstavec ES platí pro všechna ustanovení směrnice, tedy i ta, která se mají použít pouze na vztah mezi orgány a členskými státy. Komise dále neuvedla přesvědčivý důvod, proč by takové ustanovení, jako je čl. 9 odst. 3 směrnice, nemělo ohledně formy a prostředků ponechat členským státům žádný rozhodovací prostor, jestliže tyto prvky nebyly ve směrnici harmonizovány. V každém případě je přístup Tribunálu odůvodněn, jelikož směrnice byla vydána v oblasti sdílené pravomoci, ve které si členské státy zachovávají pravomoc v rozsahu, v němž nebyl určitý aspekt harmonizován.
46.
Zatřetí se Komise nemůže úspěšně dovolávat skutečnosti, že v rozsahu, v němž musí v rámci své kontroly NAP podle čl. 9 odst. 3 směrnice provádět vlastní komplexní hospodářské a ekologické hodnocení, má posuzovací pravomoc a že tato posuzovací pravomoc omezuje rozhodovací prostor členských států. Tato posuzovací pravomoc Komise totiž nemůže měnit povahu kontroly upravené v čl. 9 odst. 3 směrnice na kontrolu souladu. Posuzovací pravomoc, kterou Komise disponuje, jí tedy umožňuje, aby určila referenční ukazatel založený na údajích a metodách podle její volby, který může použít k prokázání, že NAP není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III a článkem 10 směrnice. Tato pravomoc jí však neumožňuje odmítnout NAP členského státu pouze proto, že neodpovídá referenčnímu ukazateli, který zvolila.
47.
Výtky směřující proti úvodním poznámkám Tribunálu obsaženým v bodech 82 až 89 napadeného rozsudku proto musí být zamítnuty.
B – K první části, vycházející z porušení zásady rovného zacházení
48.
První část druhého kasačního důvodu Komise směřuje proti konstatování Tribunálu, podle kterého Komise porušila čl. 9 odst. 3 směrnice, když nahradila analýzu Polské republiky analýzou vlastní. Tato část obsahuje dvě výtky týkající se porušení zásady rovného zacházení (1) a nesprávného právního posouzení Tribunálu ohledně údajů, které Komise nahradila (2).
1. K výtce vycházející z porušení zásady rovného zacházení
49.
V řízení před Tribunálem obhajovala Komise svůj výklad čl. 9 odst. 3 směrnice, podle něhož není povinna přezkoumávat údaje, které Polská republika uvedla ve svém NAP, tím, že podle zásady rovného zacházení má povinnost použít údaje vycházející ze stejných zdrojů a metod hodnocení, které budou identické pro NAP všech členských států.
50.
V bodech 100 až 120 napadeného rozsudku Tribunál toto tvrzení odmítl. Měl za to, že zásada rovného zacházení nemůže měnit rozdělení pravomocí mezi Komisí a členskými státy, upravené ve směrnici, podle kterého jsou členské státy příslušné k vypracování svých NAP a k přijetí konečného rozhodnutí o množství povolenek, které mají být přiděleny. Vzhledem k tomu, že Komise nemá pravomoc k unifikaci a že jí při vypracování NAP nepřísluší centrální role, nemůže se odvolávat na zásadu rovného zacházení s cílem vnutit členským státům jednotnou metodu hodnocení. Komise je tedy podle názoru Tribunálu povinna kontrolovat údaje uvedené v NAP Polské republiky z hlediska jejich souladu s kritérii obsaženými v příloze III směrnice a nemůže se tedy omezit na nahrazení údajů uvedených v NAP svými údaji.
51.
Komise, podporovaná Dánským královstvím, tvrdí, že Tribunál chybně vyložil její kontrolní pravomoc ve smyslu čl. 9 odst. 3 směrnice a porušil zásadu rovného zacházení. Komise je podle svého názoru za účelem zajištění rovného zacházení se všemi NAP povinna používat aktualizované údaje, které současně pocházejí ze stejného zdroje, jakož i prognózy z doby, která je u všech členských států stejná.
52.
Nejprve je třeba posoudit výtku týkající se chybného výkladu rozsahu kontrolní pravomoci Komise podle čl. 9 odst. 3 směrnice (a), a teprve poté se zabývat kritikou ohledně porušení zásady rovného zacházení (b). Nakonec pak zanalyzuji ostatní výtky, které byly vzneseny proti odůvodnění Tribunálu (c).
a) K rozsahu kontrolní pravomoci Komise
53.
V první řadě Komise Tribunálu vytýká, že chybně vyložil rozsah její kontrolní pravomoci, kterou má podle čl. 9 odst. 3 směrnice. Komise má za to, že je oprávněna sama určit parametry pro posouzení souladu údajů obsažených v NAP s kritérii uvedenými v příloze III směrnice. Domnívá se tedy, že není povinna ověřovat správnost ekonomických údajů použitých v NAP.
54.
Tato výtka Komise není opodstatněná. Tribunál právem rozhodl, že Komise musí ověřovat, zda ekonomické údaje, které Polská republika uvedla ve svém NAP, jsou v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice.
55.
Jak již bylo uvedeno výše, čl. 9 odst. 3 směrnice Komisi poskytuje pouze pravomoc ke kontrole souladu, jež jí umožňuje odmítnout NAP členského státu, který není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III nebo s článkem 10 směrnice (
5
).
56.
K rozsahu kontroly Tribunál v bodě 105 napadeného rozsudku správně uvedl, že příloha III směrnice vymezuje kritéria, která členský stát ve svém NAP musí respektovat, aniž však předepisuje formu a prostředky pro posouzení souladu NAP s uvedenými kritérii. Členským státům je tedy ponechána volnost při používání údajů a metod hodnocení podle vlastní volby za předpokladu, že nepovedou k výsledkům neslučitelným s těmito kritérii. Komise musí tento rozhodovací prostor členských států v rámci své kontroly podle čl. 9 odst. 3 směrnice zohlednit. Z toho vyplývá, že nemůže odmítnout NAP členského státu pouze proto, že údaje v něm uvedené nejsou v souladu s údaji podle její volby, ale že musí prokázat, že údaje uvedené v NAP nejsou v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice.
57.
Argumenty předložené Komisí na podporu jejího stanoviska nejsou přesvědčivé.
58.
Zaprvé je třeba zamítnout tvrzení Komise, že není povinna posoudit údaje uvedené v NAP Polské republiky, protože členské státy upozornila na důležitost použití ověřených údajů o skutečných emisích. Takový přístup by byl přípustný u systému, který by Komisi umožňoval, aby nahrazovala členské státy nebo sama určovala parametry rozhodné pro posouzení kritérií souladu. Směrnice však Komisi žádné takové pravomoci nepřiznává. V případě, že Komise měla pochyby ohledně slučitelnosti údajů uvedených v NAP, měla prokázat jejich neslučitelnost s kritérii uvedenými v příloze III směrnice.
59.
Zadruhé ze skutečnosti, že Komise posuzuje zároveň NAP více členských států, nelze vyvodit, že jí směrnice přiznává pravomoc nahradit údaje uvedené v NAP členského státu údaji podle své volby.
60.
Přístup Komise, podle něhož není povinna přezkoumávat údaje uvedené Polskou republikou v jejím NAP, zatřetí nelze odůvodnit ani teleologickým výkladem, který podtrhuje účel čl. 9 odst. 3 směrnice.
61.
Tento přístup nenachází oporu ve třicátém bodě odůvodnění směrnice. Tento bod odůvodnění pouze uvádí, že vytvoření systému Společenství pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů nemůže být dosaženo uspokojivě individuálně jednajícími členskými státy, a lze jej tedy lépe dosáhnout na úrovni Společenství.
62.
Dále je třeba odmítnout tvrzení, že kdyby bylo postupováno jinak, než jak navrhovala Komise, nemohlo by být dosaženo cílů směrnice. V takové oblasti sdílené pravomoci, jakou je ochrana životního prostředí, je na unijním zákonodárci, aby určil opatření, která při dodržení zásad subsidiarity a proporcionality považuje za nezbytná pro dosažení sledovaných cílů. Jestliže volba zákonodárce vyplývá jasně a jednoznačně z dotyčného aktu, nepřísluší unijním soudům, aby teleologickým výkladem nahrazovaly posouzení zákonodárce svým vlastním posouzením.
63.
Vůle unijního zákonodárce přiznat Komisi pouze pravomoc kontroly souladu, a nikoli pravomoc k nahrazování či sjednocování, přitom vyplývá jak z jasného a jednoznačného znění čl. 9 odst. 3 směrnice, tak i z přípravných dokumentů (
6
). Komisí zastávaný výklad čl. 9 odst. 3 směrnice tak překračuje meze teleologického výkladu. Je na unijním zákonodárci, aby toto ustanovení pozměnil, jestliže jím podle jeho názoru nelze dosáhnout sledovaných cílů (
7
).
64.
Kritika chybného pojetí rozsahu kontrolní pravomoci Komise podle čl. 9 odst. 3 směrnice tedy musí být odmítnuta.
b) K zásadě rovného zacházení
65.
Komise Tribunálu zadruhé vytýká, že porušil zásadu rovného zacházení.
66.
Tato výtka není opodstatněná.
67.
Zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno. Prvky, které charakterizují odlišné situace, a tím jejich srovnatelný charakter, musí být určeny a posuzovány ve světle předmětu a účelu unijního aktu, který zavádí toto rozlišování (
8
).
68.
Je však potřeba konstatovat, že výtka Komise spočívá na nesprávné představě o její kontrolní pravomoci na základě čl. 9 odst. 3 směrnice. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, ji toto ustanovení neopravňuje k určení ekonomických parametrů pro posuzování souladu NAP s kritérii uvedenými v příloze III směrnice. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice ponechává určitý rozhodovací prostor členským státům, které mají volnost při použití údajů a metod hodnocení podle své volby za předpokladu, že tyto jejich volby nevedou k výsledkům, které nejsou v souladu s těmito kritérii. Jakékoli rozdíly mezi volbami učiněnými členskými státy jsou odrazem jejich rozhodovacího prostoru, který Komise v rámci své kontroly souladu musí respektovat. Komise tak neporušuje zásadu rovného zacházení, když tyto jednotlivé volby členských států akceptuje, pokud nepřekračují rámec jejich rozhodovacího prostoru.
69.
Výtka spočívající v porušení zásady rovného zacházení proto musí být zamítnuta.
c) K ostatním výtkám
70.
Zatřetí je nutno zamítnout i ostatní výtky Komise.
71.
Nejprve Komise Tribunálu vytýká, že porušil vlastní judikaturu, když v bodech 117 a 118 napadeného rozsudku připustil neomezenou možnost změny NAP. Podle názoru Komise může být NAP, který byl Komisi oznámen, změněn pouze za tím účelem, aby byl upraven v závislosti na odmítavém rozhodnutí Komise. Kdyby tomu bylo jinak, došlo by k ohrožení fungování systému pro obchodování s povolenkami a členské státy by byly vedeny k opožděnému či neúplnému oznamování svých NAP, aby se tak mohly případně odvolávat na výhodnější údaje. Tuto výtku je třeba zamítnout, aniž musí být posuzována její opodstatněnost. I kdyby totiž kritika Komise byla opodstatněná, nemohla by zpochybnit konstatování Tribunálu, podle něhož je Komise povinna ověřit, zda údaje použité Polskou republikou v jejím NAP jsou v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, a nemohla se tedy omezit na nahrazení údajů uvedených v tomto NAP svými údaji.
72.
Rovněž neopodstatněná je výtka Komise, že Tribunál v bodech 113 až 116 napadeného rozsudku uvedl odůvodnění, které je v rozporu s jeho dřívějším přístupem, podle něhož je vypracování NAP pouze v pravomoci členských států. V této části napadeného rozsudku Tribunál pouze konstatoval, že Komise má povinnost zohlednit aktualizované údaje předložené členským státem. Nezpochybnil tím tedy své konstatování, že vypracování NAP je v pravomoci členských států.
d) Závěr
73.
Výtka, jejímž předmětem je konstatování Tribunálu, že Komise porušila čl. 9 odst. 3 směrnice tím, že nahradila analýzu Polské republiky vlastní analýzou, tedy musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
2. K výtce nesprávného výkladu skutkového stavu
74.
Komise Tribunálu vytýká, že v bodech 100 až 103 napadeného rozsudku nesprávně vyložil skutkový stav, když konstatoval, že Komise se nemůže omezit na nahrazování údajů uvedených v NAP údaji získanými prostřednictvím své vlastní metody hodnocení. Tribunál podle Komise nezohlednil, že se nejedná o její vlastní údaje a metody hodnocení. Údaje týkající se skutečných emisí CO2 pocházely podle Komise přímo od provozovatelů zařízení ve smyslu směrnice a byly ověřeny podle rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES ze dne 11. února 2004 o mechanismu monitorování emisí skleníkových plynů ve Společenství a provádění Kjótského protokolu (Úř. věst. L 49, s. 1) a zveřejněny v nezávislé evidenci transakcí Společenství a byly Polskou republikou dodány jako dodatek k jeho NAP. Prognózy o vývoji hrubého domácího produktu (HDP) pro roky 2005–2010 byly podle tvrzení Komise založeny na vnitrostátních statistikách vypracovaných ve spolupráci s národními experty.
75.
Výtka je přípustná. I když posouzení skutkového stavu soudem prvního stupně nepředstavuje právní otázku, která jako taková podléhá přezkumu Soudního dvora, může tento soud nicméně přezkoumávat zkreslení skutečností nebo důkazů, které byly Tribunálu předloženy (
9
). Komise Tribunálu vytýká, že nezohlednil její upřesnění a odůvodnění sporného rozhodnutí v případě původu údajů a metod hodnocení, které použila.
76.
Tato výtka však není opodstatněná. Spočívá na nesprávném výkladu bodů 100 až 103 a 120 napadeného rozsudku. Tím, že Tribunál Komisi vytkl, že nahradila údaje použité Polskou republikou v jejím NAP údaji získanými její vlastní metodou hodnocení, nekritizoval volbu údajů provedenou Komisí. V bodě 120 napadeného rozsudku totiž Tribunál výslovně uvedl, že není namístě vyslovovat se k oprávněnosti volby provedené Komisí. Výtka Tribunálu se tedy netýkala volby nebo zdroje údajů, nýbrž v ní šlo o skutečnost, že Komise nezkontrolovala, zda jsou údaje obsažené v polském NAP v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice.
C – Ke druhé části, vycházející z nezohlednění cílů směrnice
77.
Druhá část druhého důvodu kasačního opravného prostředku se týká skutečnosti, že při výkladu dosahu a rozsahu kontrolních pravomocí Komise, které má na základě čl. 9 odst. 3 směrnice, nebyly zohledněny cíle sledované směrnicí.
78.
Tato část se vztahuje k odůvodnění Tribunálu v bodech 121 až 131 napadeného rozsudku, v nichž tento soud konstatoval, že Komise překročila meze kontrolní pravomoci podle čl. 9 odst. 3 směrnice, když ve sporném rozhodnutí stanovila horní mez pro celkové množství povolenek na emise skleníkových plynů, které mají být přiděleny.
79.
Komise tvrdí, že cíle a účelu směrnice nelze dosáhnout, jestliže nemá pravomoc takovou horní mez stanovit, a že její přístup je odůvodněn hospodárností řízení. Komise Tribunálu vytýká, že správně nerozlišil mezi stanovením horní meze ze strany Komise a stanovením množství povolenek, které mají být přiděleny členským státem.
80.
Tato část není opodstatněná.
81.
Tribunál správně konstatoval, že směrnice Komisi nepřiznává pravomoc stanovit v odmítavém rozhodnutí závaznou horní mez pro povolenky, které mají být přiděleny. Jak již bylo rozvedeno výše, je vypracování NAP a přijetí konečného rozhodnutí v pravomoci členských států. Pravomoci Komise jsou omezeny na kontrolu souladu NAP, jež jí umožňuje zablokovat NAP, které nejsou slučitelné s kritérii uvedenými v příloze III a s ustanoveními článku 10 směrnice. Tribunál proto právem dospěl k závěru, že Komise stanovením horní meze pro povolenky, které mají být přiděleny, nahradila Polskou republiku, a zasáhla tímto způsobem do pravomocí tohoto členského státu.
82.
Kritika Komise směřující proti odůvodnění Tribunálu není přesvědčivá.
83.
Zaprvé je třeba odmítnout tvrzení Komise, že nezasáhla do pravomocí Polské republiky, jež jí přiznává čl. 11 odst. 2 směrnice tím, že stanovila horní mez povolenek, které mají být přiděleny, neboť si tento stát zachoval možnost stanovit celkové množství povolenek, které mají být přiděleny, až do výše této horní meze. Kdyby totiž Komise takovou pravomoc měla, mohla by členským státům ukládat, aby v případě horní meze povolenek, jež mají být přiděleny, používaly údaje a metody hodnocení podle její volby. Směrnice jí však takovou pravomoc nepřiznává, nýbrž ponechává pro volbu údajů a metod hodnocení určitý rozhodovací prostor členským státům.
84.
Zadruhé musí být zamítnuta výtka Komise, že Tribunál dostatečně nezohlednil nezbytnost řádného fungování systému obchodování s povolenkami na emise. Jak již bylo uvedeno výše, vůle unijního zákonodárce svěřit Komisi pouze pravomoc ke kontrole souladu jednoznačně vyplývá ze směrnice. Zohlednění řádného fungování systému obchodování nepředstavuje důvod k tomu, aby Komisi byly přiděleny další pravomoci extra legem.
85.
Zatřetí, námitka Komise, podle které je možné ex post prokázat, že bezpodmínečné uznání údajů o emisích CO2 a navrhovaného celkového množství povolenek, které mají být přiděleny, obsažených v NAP Polské republiky, vedlo nejen k výsledku, který je v rozporu s kritérii č. 1 až č. 3 přílohy III směrnice, ale i k inflaci povolenek pro emise CO2 na trhu, je zjevně založená na nesprávném výkladu napadeného rozsudku. Tribunál totiž uznal, že Komise může odmítnout NAP, který není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, a neměl tedy za to, že Komise měla bezpodmínečně uznat údaje uvedené v polském NAP.
86.
Začtvrté Komise tvrdí, že výklad čl. 9 odst. 3 směrnice, podle něhož má pravomoc stanovit horní mez počtu povolenek, které mají být přiděleny, je odůvodněn hospodárností řízení. Tím lze podle Komise zabránit po sobě jdoucím rozhodnutím o odmítnutí NAP z důvodu neslučitelnosti s kritérii přílohy III směrnice a členským státům umožnit přijetí konečného rozhodnutí podle čl. 11 odst. 2 směrnice ve stanovené lhůtě. V této souvislosti Komise vznáší výtku, že Tribunál nezohlednil právní význam maximální částky ve smyslu článku 2 sporného rozhodnutí. Uvedení této částky vedlo podle Komise pouze k omezení její rozhodovací pravomoci. Tím, že tuto částku uvedla, zavázala pouze sebe, že neodmítne pozměněný NAP, jestliže množství povolenek navržené v tomto NAP nepřekročí maximální počet povolenek uvedený ve sporném rozhodnutí.
87.
Také tato výtka musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
88.
Nejprve je třeba připomenout, že dotyčný členský stát musí pozměnit svůj NAP v případě, že byl Komisí odmítnut. V tomto ohledu nemůže Komise nahrazovat členský stát a místo něj měnit jeho NAP.
89.
Komise je však na základě povinnosti uvést odůvodnění upravené ve třetí větě čl. 9 odst. 3 směrnice povinna uvést důvody, proč má za to, že odmítnutý NAP není v souladu s kritérii uvedenými v příloze III a článkem 10 směrnice (
10
).
90.
Žádné ustanovení směrnice Komisi nebrání tomu, aby v odůvodnění odmítavého rozhodnutí činila návrhy nebo doporučení. Může tedy uvádět množství povolenek, které mají být přiděleny, jež je podle jejího názoru v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, za předpokladu, že toto množství není pro dotyčný členský stát závazné. Vzhledem k poměrně krátkému období, které má členský stát k dispozici pro účely změny svého odmítnutého NAP, totiž takový údaj může být odůvodněn zásadou loajální spolupráce.
91.
Komise navíc nepřekračuje pravomoci, které jí byly svěřeny podle čl. 9 odst. 3 směrnice, jestliže ve výroku odmítavého rozhodnutí oznámí, že neodmítne pozměněný NAP, který je v souladu s návrhy a doporučeními učiněnými v tomto odmítavém rozhodnutí. Takový postup lze odůvodnit podle zásady loajální spolupráce a na základě požadavků hospodárnosti řízení.
92.
Komise naopak překračuje pravomoci upravené v čl. 9 odst. 3 směrnice tehdy, když v odmítavém rozhodnutí uvede závazný maximální počet povolenek. Tímto překračuje meze své kontroly souladu a zasahuje do pravomocí členských států.
93.
V projednávaném případě Tribunál správně konstatoval, že Komise překročila meze své pravomoci, kterou má podle čl. 9 odst. 3 směrnice. Polská republika, které bylo určeno sporné rozhodnutí, totiž musela mít za to, že údaj o nejvyšším počtu povolenek, uvedený v článku 2 sporného rozhodnutí, je závazný. V čl. 3 odst. 3 sporného rozhodnutí Komise poukázala na to, že s výjimkou změn, které jsou požadovány v článku 2 tohoto rozhodnutí, není žádná další změna NAP přípustná. Změna upravená v tomto článku, jež se týká nejvyššího počtu povolenek, které mají být přiděleny, vychází z údajů a metod hodnocení zvolených Komisí. Vzhledem k tomu, že se Komise nezabývala přezkumem, zda jsou údaje použité Polskou republikou v jejím NAP v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, nemohla Polská republika očekávat, že se Komise bude zabývat údaji obsaženými v jejím pozměněném NAP, u nichž nebyla zohledněna nejvyšší částka uvedená v článku 2 jejího odmítavého rozhodnutí.
94.
Druhá část druhého důvodu kasačního opravného prostředku proto musí být zamítnuta.
D – Závěr
95.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku je tedy třeba zamítnout v plném rozsahu.
IX – Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
96.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku Komise vychází z nesprávného výkladu povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES (nyní článku 296 SFEU) a čl. 9 odst. 3 směrnice.
97.
Tento kasační důvod se vztahuje k bodům 138 až 153 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál dospěl k závěru, že Komise porušila svou povinnost uvést odůvodnění. V bodech 136 až 143 napadeného rozsudku se Tribunál nejprve zabýval rozsahem povinnosti uvést odůvodnění. Připomněl judikaturu k článku 253 ES a poté konstatoval, že Komise má podle čl. 9 odst. 3 směrnice povinnost vysvětlit, v čem jsou údaje a metody použité v NAP II z jejího pohledu neslučitelné s kritérii uvedenými v příloze III směrnice. Poté Tribunál v bodech 144 až 153 napadeného rozsudku uvedl, že Komise tuto povinnost uvést odůvodnění porušila.
98.
Komise Tribunálu vytýká, že chybně vyložil rozsah povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES a čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice. Poukazuje na to, že má povinnost odůvodnit odmítavé rozhodnutí tak, aby je jeho adresát mohl pochopit a aby Tribunál mohl přezkoumat jeho soulad s právem. Odůvodnění sporného rozhodnutí je podle Komise dostatečné, jelikož Polská republika měla k dispozici doplňující informace o skutkových a právních okolnostech.
A – K irelevanci kasačního opravného prostředku
99.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku není relevantní. Rozhodnutí o zrušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 sporného rozhodnutí spočívá v první řadě na odůvodnění Tribunálu obsaženého v bodech 70 až 133 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál konstatoval, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení při výkladu své kontrolní pravomoci podle čl. 9 odst. 3 směrnice. Tato část odůvodnění, která je právně bezvadná (
11
), sama o sobě odůvodňuje zrušení uvedených ustanovení sporného rozhodnutí. Případné právní pochybení u doplňujícího odůvodnění Tribunálu k porušení povinnosti uvést odůvodnění nemůže tedy jeho rozhodnutí zpochybnit.
B – K opodstatněnosti třetího důvodu kasačního opravného prostředku
100.
U případu opodstatněnosti třetího kasačního důvodu je třeba rozlišovat mezi povinností uvést odůvodnění podle článku 253 ES a povinností uvést odůvodnění na základě čl. 9 odst. 3 směrnice.
101.
V bodě 153 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že Komise porušila svou povinnost uvést odůvodnění, aniž upřesnila, zda se toto konstatování vztahuje na povinnost uvést odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice, nebo povinnost odůvodnění podle článku 253 ES. V bodech 136 až 138 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že povinnost uvést odůvodnění podle článku 253 ES je znovu potvrzena v čl. 9 odst. 3 směrnice. Vzhledem ke vztahu, který Tribunál definoval mezi těmito oběma povinnostmi odůvodnění, nelze vyloučit, že se jeho konstatování vztahovalo nejen na povinnost odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 směrnice, ale i na povinnost odůvodnění podle článku 253 ES.
102.
Na rozdíl od přístupu zastávaného Tribunálem je podle mého názoru potřeba rozlišovat tyto dvě povinnosti odůvodnění. Domnívám se, že Komise neporušila povinnost uvést odůvodnění podle článku 253 ES, avšak porušila povinnost odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice.
1. K povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES
103.
Povinnost uvést odůvodnění podle článku 253 ES vyžaduje, aby z právních aktů jasně a jednoznačně vyplývaly úvahy orgánů, jež tyto akty vydaly, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, aby mohly hájit svá práva, a unijní soud mohl vykonávat svůj přezkum (
12
). Postačí, že odůvodnění vyplývá z kontextu, v němž byl daný akt přijat, jakož i ze všech právních norem upravujících danou oblast (
13
). Není tedy nutně požadováno, aby odůvodnění rozhodnutí upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti (
14
).
104.
Komise tuto povinnost uvést odůvodnění v projednávaném případě neporušila. Z odůvodnění sporného rozhodnutí totiž jasně vyplývá, že Komise byla toho názoru, že jí čl. 9 odst. 3 směrnice opravňuje stanovit maximální počet povolenek na základě jí zvolených údajů a metod hodnocení. Toto odůvodnění sporného rozhodnutí umožnilo Polské republice porozumět důvodům, proč Komise přijala sporné rozhodnutí, a Tribunálu umožnilo přezkoumat jeho soulad s právem.
105.
Skutečnost, že Komise chybně vyložila své pravomoci podle čl. 9 odst. 3 směrnice a že její odůvodnění odráží tento chybný výklad, přitom nepředstavuje žádné porušení povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES (
15
).
106.
Odůvodnění napadeného rozsudku je tedy stiženo vadou nesprávného právního posouzení v rozsahu, v němž Tribunál konstatoval, že Komise porušila článek 253 ES.
2. K povinnosti uvést odůvodnění upravené v čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice
107.
Konstatování, že došlo k porušení povinnosti uvést odůvodnění, však v rozsahu, v němž se týká čl. 9 odst. 3 směrnice, podle mého názoru nevykazuje vadu nesprávného právního posouzení.
108.
Ze znění, systematiky a cíle tohoto ustanovení totiž vyplývá, že jej nelze vykládat stejně jako článek 253 ES. Jak již bylo uvedeno výše, odmítnutí NAP Komisí blokuje vydání konečného rozhodnutí dotyčným členským státem, který musí svůj NAP během velmi krátké doby změnit a tento pozměněný NAP oznámit Komisi (
16
). Povinnost uvést odůvodnění upravená v čl. 9 odst. 3 směrnice tedy musí být vykládána s ohledem na tyto časové meze a na zásadu loajální spolupráce mezi Komisí a členskými státy. Z toho vyplývá, že čl. 9 odst. 3 třetí věta směrnice Komisi ukládá povinnost poskytnout členskému státu veškeré užitečné údaje, aby mohl ve lhůtě upravené směrnicí vypracovat pozměněný NAP, ten pak oznámit a přijmout konečné rozhodnutí.
109.
Na rozdíl od toho, co tvrdila Komise při jednání, platí povinnost uvést odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice pro všechna odmítavá rozhodnutí Komise, a nejen pro její druhé odmítavé rozhodnutí. Takový výklad nutně vyplývá ze znění a cíle tohoto ustanovení.
110.
Jak Tribunál konstatoval v bodech 144 až 153 napadeného rozsudku, odůvodnění sporného rozhodnutí nesplňovalo požadavky čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice. Vzhledem k cíli tohoto ustanovení totiž Komise v první řadě měla doložit, v čem údaje a metoda zvolené Polskou republikou, nedodržely kritéria přílohy III směrnice. Komise se přitom omezila jen na zpochybnění spolehlivosti údajů uvedených Polskou republikou v NAP, nahradila údaje Polské republiky údaji podle svého výběru a poukázala na to, že jsou spolehlivější. Toto odůvodnění Polské republice neumožnilo porozumět důvodům, proč její výběr údajů a metod nebyl v souladu s kritérii přílohy III směrnice.
111.
Ačkoli Komise tvrdí opak, ani skutečnost, že Polská republika předložila aktualizovaný výkaz emisí CO2 pro rok 2005, ani okolnost, že Polská republika měla na základě sdělení Komise ze dne 29. listopadu 2006 (
17
) a jednání výboru pro změnu klimatu k dispozici doplňující informace o skutkových a právních okolnostech, nezbavily Komisi povinnosti prokázat, v čem údaje předložené Polskou republikou v NAP nebyly v souladu s kritérii uvedenými v příloze III směrnice. Jak již bylo uvedeno (
18
), nebyly parametry pro posouzení otázky, zda je NAP slučitelný s kritérii uvedenými v příloze III směrnice, harmonizovány, a směrnice Komisi ani výboru pro změnu klimatu nepřiznává pravomoc ke sjednocování.
112.
Tím, že Tribunál konstatoval, že Komise porušila povinnost uvést odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice, se nedopustila nesprávného právního posouzení.
C – Závěr
113.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku Komise je tedy opodstatněný v rozsahu, v němž se týká konstatování Tribunálu, podle něhož Komise porušila povinnost uvést odůvodnění podle článku 253 ES. Třetí důvod kasačního opravného prostředku však nemůže mít úspěch, neboť se týká odůvodnění napadeného rozsudku, které bylo uvedeno jen pro úplnost, a jelikož není opodstatněný, pokud jde o konstatování Tribunálu, že Komise porušila svoji povinnost uvést odůvodnění podle čl. 9 odst. 3 třetí věty směrnice.
114.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku Komise proto musí být zamítnut.
X – Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku
115.
V rámci svého čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že ustanovení sporného rozhodnutí nejsou oddělitelná a že je tedy třeba zrušit celé toto rozhodnutí.
116.
Tento kasační důvod se vztahuje k bodům 155 až 163 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál rozhodl, že pokud by byly zrušeny pouze čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 sporného rozhodnutí, pozměnilo by to samotnou podstatu zbývajících ustanovení tohoto rozhodnutí.
117.
Komise má za to, že tato ustanovení jsou oddělitelná od zbytku sporného rozhodnutí. Domnívá se, že částečné zrušení týkající se pouze těchto ustanovení nevedlo k přeměně sporného rozhodnutí na rozhodnutí, které neměla v úmyslu přijmout.
118.
Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku tedy musí být zamítnut.
119.
Podle judikatury Soudního dvora částečné zrušení aktu orgánu vyžaduje, aby byla zrušená ustanovení aktu oddělitelná od ostatních ustanovení a aby toto částečné zrušení aktu nepozměnilo jeho podstatu (
19
). Ke změně podstaty aktu dochází v případě, že by jej jeho autor z objektivního hlediska nevydal s pozměněným výrokem.
120.
Tribunál právem konstatoval, že izolované zrušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 sporného rozhodnutí by pozměnilo jeho podstatu.
121.
Zaprvé Tribunál správně konstatoval, že jednotlivé odstavce článků 1 a 2 sporného rozhodnutí nejsou oddělitelné. Jednotlivé odstavce těchto článků se vztahují k různým aspektům NAP a různým kritériím přílohy III směrnice. Ze struktury článků 1 a 2 sporného rozhodnutí však vyplývá, že by částečné zrušení týkající se pouze jejich prvního odstavce mělo za následek změnu podstaty těchto článků. Článek 1 sporného rozhodnutí obsahoval uzavřený výčet námitek Komise k souladu NAP Polské republiky s kritérii uvedenými v příloze III směrnice. Jak Tribunál konstatoval, mělo by částečné zrušení týkající se pouze prvního odstavce tohoto článku za následek omezení tohoto uzavřeného výčtu. Článek 2 sporného rozhodnutí obsahoval závazek Komise nevznášet proti NAP Polské republiky žádné námitky, pozmění-li tento stát svůj NAP podle návrhů uvedených v odstavcích 1 až 4 tohoto článku. Částečné zrušení týkající se pouze jeho prvního odstavce by mělo za následek snížení počtu změn, které byly původně podmínkou pro závazek Komise.
122.
Jak ze sporného rozhodnutí, tak z vyjádření Komise před Tribunálem přitom vyplývá, že Komise nebyla připravena akceptovat množství povolenek navrhované Polskou republikou ve svém NAP, jelikož je považovala za nadměrné. To je potvrzeno ex post tím, že Komise přijala nové rozhodnutí, kterým NAP Polské republiky odmítla především z důvodu neslučitelnosti maximálního počtu povolenek s kritérii č. 1 až č. 3 přílohy III směrnice. Tribunál tedy právem konstatoval, že částečné zrušení týkající se pouze čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 sporného rozhodnutí by pozměnilo jeho podstatu.
123.
Zadruhé, Tribunál právem konstatoval, že čl. 3 odst. 3 sporného rozhodnutí není oddělitelný od jeho článků 1 a 2. Mezi tímto ustanovením a články 1 a 2 sporného rozhodnutí existuje úzký vztah. Toto ustanovení se totiž vztahuje na změny, které Komise považuje za nezbytné k odstranění neslučitelností konstatovaných v článku 1 uvedeného rozhodnutí, jež se však odchylují od návrhů Komise uvedených v jeho článku 2.
124.
Zatřetí, ohledně oddělitelnosti čl. 3 odst. 2 sporného rozhodnutí, který se týká změn u povolenek přidělených určitým zařízením, je nutné konstatovat že izolované zachování této části sporného rozhodnutí by rovněž pozměnilo jeho podstatu. Jak již bylo uvedeno (
20
), může členský stát své konečné rozhodnutí opřít o NAP, který nebyl zpochybněn Komisí v rámci kontroly podle čl. 9 odst. 3 směrnice. Rozhodnutí, ve kterém by byl ponechán pouze čl. 3 odst. 2 sporného rozhodnutí, by bylo rozhodnutím, u kterého by Komise nevznesla žádnou námitku ohledně kritérií č. 1 až 3, 5, 6, 10 a 12 přílohy III směrnice. Polská republika by tedy své konečné rozhodnutí mohla na základě čl. 11 odst. 2 směrnice opřít o svůj původní NAP. Ze sporného rozhodnutí a vyjádření Komise před Tribunálem přitom vyplývá, že takové rozhodnutí neměla v úmyslu přijmout.
125.
Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 sporného rozhodnutí nejsou oddělitelné od ostatních ustanovení tohoto rozhodnutí.
126.
Čtvrtá část důvodu kasačního opravného prostředku Komise musí být tedy zamítnuta jako neopodstatněná.
XI – K návrhu na přezkum dalších žalobních důvodů
127.
Pro případ, že by Soudní dvůr nezamítl kasační opravný prostředek v plném rozsahu, předložila Polská republika návrh na přezkum dalších důvodů. Vzhledem k tomu, že kasační opravný prostředek musí být zamítnut v plném rozsahu, nemusí být tento návrh přezkoumáván.
XII – Závěry
128.
S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1)
zamítl kasační opravné prostředky Evropské komise a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska podané proti rozsudku Tribunálu ze dne 23. září 2009, Polsko v. Komise Evropských společenství (T-183/07, Recueil, s. II-3395);
2)
rozhodl, že Komise ponese náklady řízení Polské republiky a vlastní náklady řízení;
3)
rozhodl, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska, Česká republika, Rumunsko a Dánské království ponesou vlastní náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: slovinština; jednací jazyk: polština.
(
2
) – Rozsudky ze dne 19. října 1995, Rendo a další v. Komise (C-19/93 P, Recueil, s. I-3319, bod 13), a ze dne 3. září 2009, Moser Baer India v. Rada (C-535/06 P, Sb. rozh. 2009 s. I-7051, bod 24).
(
3
) – Věci Česká republika v. Komise (T-194/07, Úř. věst. 2007, C 199, s. 38); Maďarsko v. Komise (T-221/07, Úř. věst. 2007, C 199, s. 41); Litva v. Komise (T-368/07, Úř. věst. 2007, C 283, s. 35); Rumunsko v. Komise (T-483/07, Úř. věst. 2008, C 51, s. 56) a Rumunsko v. Komise (T-484/07, Úř. věst. 2008, C 51, s. 57).
(
4
) – Rozsudky ze dne 26. dubna 2007, Alcon v. OHIM (C-412/05 P, Sb. rozh. s. I-3569, body 38 až 40), a ze dne 17. července 2008, Campoli v. Komise (C-71/07 P, Sb. rozh. s. I-5887, bod 63).
(
5
) – Viz body 40 až 47 tohoto stanoviska.
(
6
) – Viz bod 12 návrhu Komise COM(2001) 581 ze dne 23. října 2001, z něhož vyplývá, že stanovení celkových množství vydaných povolenek musí být zásadně ponecháno na posouzení členských států, které však musí dodržovat kritéria stanovená v příloze III směrnice, a že tato kritéria budou moci být následně pozměněna unijním zákonodárcem na základě zkušeností získaných při uplatňování směrnice.
(
7
) – V této souvislosti je třeba uvést, že unijní zákonodárce právě tento aspekt směrnice pozměnil. Článek 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. L 140, s. 63) stanoví, že množství povolenek pro celé Společenství, které se od roku 2013 začne vydávat každoročně, se lineárně snižuje po uplynutí poloviny období 2008–2012 o 1,74 % ve srovnání s průměrným celkovým ročním množstvím povolenek, které vydaly členské státy v souladu s rozhodnutím Komise o jejich národních alokačních plánech na období 2008–2012.
(
8
) – Rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a další (C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895, body 23 a 26).
(
9
) – Rozsudky ze dne 30. března 2000, VBA v. Florimex a další (C-265/97 P, Recueil s. I-2061, bod 139), a ze dne 2. března 1994, Hilti v. Komise (C-53/92 P, Recueil s. I-667, bod 42).
(
10
) – Viz v této souvislosti body 107 až 112 tohoto stanoviska.
(
11
) – Viz body 31až 95 tohoto stanoviska.
(
12
) – Rozsudek ze dne 19. září 2000, Německo v. Komise (C-156/98, Recueil, s. I-6857, bod 96).
(
13
) – Tamtéž, bod 97.
(
14
) – Rozsudek ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další (C-89/08 P, Sb. rozh. s. I-11245, bod 77).
(
15
) – Rozsudek ze dne 2. října 2003, International Power a další v. Komise (C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P a C-180/01 P, Recueil, s. I-11421, body 134 až 139).
(
16
) – Viz body 37 až 39 tohoto stanoviska.
(
17
) – Sdělení Radě a Evropskému parlamentu COM(2006) 725 final o hodnocení národních alokačních plánů pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů ve druhém období systému EU pro obchodování s emisemi, které doplňuje rozhodnutí Komise ze dne 29. listopadu 2006 o národních alokačních plánech Německa, Řecka, Irska, Lotyšska, Litvy, Lucemburska, Malty, Slovenska, Švédska a Spojeného království v souladu se směrnicí 2003/87.
(
18
) – Viz body 55 až 58 tohoto stanoviska.
(
19
) – Rozsudky ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Rada (C-29/99, Recueil, s. I-11221, bod 45); ze dne 30. září 2003, Německo v. Komise (C-239/01, Recueil, s. I-10333, bod 33); ze dne 24. května 2005, Francie v. Parlament a Rada (C-244/03, Sb. rozh. s. I-4021, bod 13).
(
20
) – Bod 39 tohoto stanoviska.