Ideiglenes változat
NICHOLAS EMILIOU
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. október 23.(1)
C‑224/24. sz. ügy
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
kontra
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015;
a Regione Marche,
FP
részvételével
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – 2012/18/EU irányelv – Hulladékkezelő létesítmények – Veszélyes anyagok – A »veszélyes anyagok jelenléte« fogalma – Várható jelenlét – Bejelentési kötelezettség ”
I.      Bevezetés
1.        A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyének kezeléséről szóló, 2012. július 4‑i 2012/18/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (közismert nevén „Seveso III” irányelv)(2) értelmében vett veszélyes anyagok jelenlétének meghatározására szolgáló kritériumok értelmezése képezi.
2.        A 2012/18 irányelv a Seveso városának (Olaszország) közelében 1976‑ban bekövetkezett ipari katasztrófáról elnevezett „Seveso” irányelv(3) harmadik változata. Mivel ez volt a történelem egyik legsúlyosabb környezeti katasztrófája, az arra késztette az akkori EGK jogalkotóját, hogy szabályokat fogadjon el az ilyen katasztrófák megelőzése és következményeik mérséklése céljából.
3.        Dióhéjban, a 2012/18 irányelv különböző kötelezettségeket ró azon üzemekre, amelyekben veszélyes anyagok vannak jelen az ezen irányelv I. mellékletében meghatározott mennyiségeket elérő vagy meghaladó mennyiségben. A jelen lévő mennyiségektől függően az üzemek „alsó küszöbértékű” vagy (további kötelezettségekkel járó) „felső küszöbértékű” üzemként sorolhatók be.
4.        A jelen ügyben felvetett kérdés ezért kiemelkedő jelentőséggel bír a 2012/18 irányelv rendszerében, mivel közvetlen hatással van az irányelv hatálya alá tartozó üzemek besorolására és ilyen esetekben az ezen üzemek által teljesítendő kötelezettségek típusára.
II.    Jogi háttér
5.        A jelen indítvány tárgyát elsősorban a 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontjának értelmezése képezi, amely meghatározza a „veszélyes anyagok jelenléte” fogalmát; e fogalommeghatározás szövegét a lenti 18. pont ismerteti.
6.        A jelen indítványban az irányelv (1)–(6), (26) és (29) preambulumbekezdésére, valamint 1., 7., 8. és 10–12. cikkére is hivatkozom. Ezzel szemben nem hivatkozom a 2008/98/EK irányelv(4) és a 2010/75/EU irányelv(5) rendelkezéseire. Bár az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megemlíti ezen irányelveket, azok nem tűnnek relevánsnak a jelen eljárás szempontjából.
7.        A 2012/18 irányelvet a 2015. június 26‑i decreto legislativo n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyének kezeléséről szóló 2012/18/EU irányelv végrehajtásáról szóló 105. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a továbbiakban: 105. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet)(6) ültette át az olasz jogba.
III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
8.        Az alapeljárás felperese (a Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali, a továbbiakban: Bufarini) olyan társaság, amely az Ancona megye (Olaszország) által kiadott integrált környezetvédelmi engedély alapján folyékony, veszélyes és nem veszélyes hulladékok kezelésére szolgáló üzemet üzemeltet Falconara Marittimában (Olaszország). Ezen engedély alapján a Bufarini legfeljebb 800 tonna veszélyes hulladékot tárolhat, és legfeljebb napi 200 tonna veszélyes hulladékot kezelhet.
9.        2020‑ban közzétett jelentésében a Comitato tecnico regionale delle Marche (Marche tartomány műszaki bizottsága; a továbbiakban: tartományi műszaki bizottság) arra a következtetésre jutott, hogy a Bufarini által üzemeltetett üzem a veszélyes anyagok tárolására és kezelésére való képességére tekintettel a 105. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet hatálya alá tartozik. E jelentés alapján a tartományi műszaki bizottság felszólította a Bufarinit, hogy 60 napon belül nyújtsa be az említett jogszabályban előírt bejelentést és jelentést.
10.      Mivel a vállalkozás nem tett megfelelő megfelelési intézkedéseket, 2020. november 24‑i határozatával a tartományi műszaki bizottság egy újabb levélben ismételten felszólította a Bufarinit, hogy nyújtsa be a korábban kért dokumentációt, vagy ennek hiányában fizikailag korlátozza a létesítményében található egyes tartályok használatát. A tartományi műszaki bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 2012/18 irányelv szerinti, a Bufarini által üzemeltetetthez hasonló üzemre alkalmazandó szabályozási rendszer meghatározása során figyelembe kell venni az előre látható körülmények között tárolható vagy feldolgozható veszélyes anyagok maximális mennyiségét. Véleménye szerint az ilyen anyagoknak az üzem területén való puszta ideiglenes jelenléte önmagában nem elegendő ahhoz, hogy e vizsgálat alapjául szolgáljon.
11.      A Bufarini nem értett egyet ezzel az állásponttal. Véleménye szerint az üzeme nem tartozik a 105. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet hatálya alá. A Bufarini rámutat arra, hogy bevezetett egy rendszert a készletek kezelésére és annak ellenőrzésére, hogy a jogszabályban meghatározott küszöbértékeket nem lépik túl.
12.      A Bufarini következésképpen megtámadta a tartományi műszaki bizottság határozatát a Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Marche tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt. 2021. június 23‑i ítéletével e bíróság elutasította a keresetet.
13.      A Bufarini ezen ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Consiglio di Stato (államtanács) elé. 2022‑ben e bíróság az eljárást felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából három kérdést terjesztett a Bíróság elé. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés a 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontjának értelmezésére vonatkozott.
14.      E kérdések a C‑144/22. sz. ügy tárgyát képezték, amelyben a Bíróság a 2022. december 15‑i Società Eredi Raimondo Bufarini végzésével(7) hozott döntést. E végzésben azonban a Bíróság megállapította, hogy nem szükséges megválaszolni a harmadik kérdést, mivel azt kizárólag arra az esetre terjesztették elő, ha a Bíróság igenlő választ ad az első kérdésre (amely az EUMSZ 267. cikk harmadik bekezdése szerinti előzetes döntéshozatalra utalásra vonatkozó kötelezettség terjedelmére vonatkozott), nem így történt azonban.
15.      Ugyanazon nemzeti eljárás keretében a Consiglio di Stato (államtanács) 2024. március 21‑én úgy határozott, hogy az eljárást újból felfüggeszti, és egy második előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszt a Bíróság elé. A jelen eljárásban előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések a következők:
„1) Ellentétes‑e a »veszélyes anyagok jelenlétének« a [2012/18] irányelv [3. cikkének 12. pontjában] szereplő meghatározásával a valamely hulladékkezelő üzemben jelen lévő veszélyes hulladékok mennyiségének előírását az üzemelő által bevezetett (és adott esetben a [2008/98] irányelv 23. cikke szerinti vagy a [2010/75] irányelv 4. cikke szerinti engedélyből átültetett) üzemeltetési eljárásra utaló olyan gyakorlat, amely a hulladékoknak a [2012/18] irányelv [3. cikkének 11. pontja] értelmében vett »keverékekként« való minősítésével az üzemben jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségének folyamatos nyomon követését irányozza elő, és biztosítja, hogy e veszélyes anyagok mennyisége ne lépje túl a [2012/18] irányelv I. mellékletének 2. oszlopában szereplő alsó küszöbértéket, illetve az annak 3. oszlopában szereplő felső küszöbértéket?
2)      Ellentétes‑e a [2012/18] irányelv verseny és a letelepedés szabadsága elvei szerint értelmezett 7. cikkével – amely előírja, hogy az üzemeltető köteles »az illetékes hatóságnak bejelentést« tenni az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében felsorolt információkról – a [105. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet] 13. cikkének 1., 2. és 5. bekezdésében foglaltakhoz hasonló olyan rendelkezés, amelynek értelmében az információk közlése kizárólag »a hatályos szabályozásnak megfelelően öntanúsítás formájában aláírt« (2. bekezdés), »az üzemeltető által az 1. bekezdésben meghatározott címzettek részére elektronikus formában, az 5. cikk 3. bekezdése szerinti súlyos balesetek okozására alkalmas üzemek jegyzéke révén a rendelkezésre bocsátott elektronikus kézbesítési szolgáltatások és eszközök igénybevételével továbbított« vagy »kizárólag digitális aláírással ellátott tanúsított elektronikus levél útján [továbbított]« (5. bekezdés), »az 5. mellékletben szereplő formanyomtatványnak megfelelően elkészített bejelentés« (1. bekezdés) útján történhet, ezáltal kizárja a kommunikációnak »az üzemeltető által bevezetett« olyan módszerét, amely az üzemben jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségének folyamatos nyomon követését irányozza elő, és biztosítja, hogy e veszélyes anyagok mennyisége ne lépje túl a [2012/18] irányelv I. mellékletének 2. oszlopában szereplő alsó küszöbértéket, illetőleg az annak 3. oszlopában szereplő felső küszöbértéket?”
16.      A Bufarini és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.
IV.    Elemzés
A.      Az első kérdésről
17.      Első kérdésével az előterjesztő bíróság a „veszélyes anyagok jelenléte” fogalmának a 2012/18 irányelv 3. cikkének 12. pontjában szereplő meghatározását, konkrétabban pedig az e fogalommeghatározásban szereplő „várható jelenlét” fogalmának jelentését kívánja tisztázni.
18.      Az említett rendelkezés a következőképpen szól:
„»veszélyes anyagok jelenléte«: veszélyes anyagok tényleges vagy várható jelenléte az üzemben, valamint azoknak a veszélyes anyagoknak a jelenléte, amelyekről észszerűen feltételezhető, hogy akkor keletkezhetnek, amikor a folyamatok – beleértve a tároló tevékenységeket is – az üzemen belül bármely létesítményben kikerülnek az ellenőrzés alól, amennyiben e veszélyes anyagok mennyisége eléri vagy meghaladja az I. melléklet 1. vagy 2. részében meghatározott küszöbértékeket”.(8)
19.      Ebből következik, hogy az említett irányelv értelmében vett veszélyes anyagok három helyzetben tekinthetők az üzemben jelen lévőnek – amennyiben mennyiségük eléri vagy meghaladja az I. mellékletben meghatározott mennyiségeket –: i. ha ténylegesen jelen vannak; ii. ha jelenlétük várható; vagy iii. ha észszerűen feltételezhető, hogy akkor keletkezhetnek, amikor a folyamatok az üzemen belül kikerülnek az ellenőrzés alól.
20.      Valamely üzemnek a három helyzet egyikébe történő besorolását főszabály szerint a veszélyes anyagok kezelésével járó tevékenységek megkezdése előtt kell elvégezni. Amint azt fent jeleztem, a jelen ügyben a második helyzet releváns.
21.      A kérdés lényegében az, hogy a nemzeti hatóságok (azaz a tartományi műszaki bizottság) helyesen vélték‑e úgy, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló esetben a „várható” mennyiségeket az üzemnek a környezetvédelmi engedély szerinti maximális kapacitása alapján kell meghatározni. A Bizottság is egyetértett ezzel az állásponttal a jelen eljárásban.
22.      A Bufarini ezzel szemben úgy véli, hogy a veszélyes anyagok „várható jelenlétének” megállapítása során az üzemeltető olyan mechanizmusra támaszkodhat, amely az üzemben jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségének folyamatos nyomon követését irányozza elő, és biztosítja, hogy e veszélyes anyagok mennyisége ne lépje túl a 2012/18 irányelvben meghatározott küszöbértékeket. Hangsúlyozza, hogy üzemében veszélyes és nem veszélyes anyagokat is tárolnak és feldolgoznak.
23.      Meg kell jegyezni, hogy a 2012/18 irányelv nem határozza meg a „várható” fogalmát, és nem szolgál további pontosítással annak jelentését illetően. A pontos meghatározás hiánya kérdéseket vet fel azzal kapcsolatban, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságoknak hogyan kell értékelniük a veszélyes anyagok „várható” jelenlétét az irányelv szerinti besorolás céljából.
24.      Kifejezett meghatározás hiányában a „várható” fogalmát a rendelkezés szövege, valamint az irányelv célkitűzései és általános rendszere alapján kell értelmezni.
25.      Ami a rendelkezés szövegét illeti, rámutatok arra, hogy az általános nyelvhasználatban a „várható” kifejezést általában olyan kifejezések szinonimájaként értelmezik, mint a „valószínűnek tartható”, „elképzelhető”, „tervezett”, „megjósolható” vagy „előre látható”. Az irányelv különböző nyelvi változatainak összehasonlítása megerősíti ezt a megállapítást.(9)
26.      Erre tekintettel úgy tűnik, hogy a 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontjának szó szerinti értelmezése nem támasztja alá azt a tartományi műszaki bizottság által képviselt és a Bizottság által támogatott álláspontot, hogy a „várható jelenlétet” azonosnak kell tekinteni a maximális kapacitással. A rendelkezés szövege azt tűnik megkövetelni, hogy legalább az észszerű valószínűsége álljon fel annak, hogy a szóban forgó veszélyes anyagok egy adott időpontban az I. mellékletben meghatározott mennyiségeket meghaladó mennyiségben lehetnek jelen.
27.      Ezt még inkább megerősíti a 2012/18 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének szövege, amely megköveteli az üzemeltetőktől, hogy az illetékes hatóságnak bejelentést tegyenek többek között „a kérdéses vagy valószínűleg jelen levő veszélyes anyag és anyagcsoport azonosításához elegendő információk[ról]”, valamint „az érintett veszélyes anyag vagy anyagok mennyiség[éről] és fizikai formáj[áról]”.(10) Hasonlóképpen, a 2012/18 irányelv I. mellékletéhez fűzött 3. megjegyzés szerint „[a]z ezen irányelv egyes cikkeinek alkalmazásában figyelembe veendő mennyiségek azok a maximális mennyiségek, amelyek egy adott időpontban az adott helyen ténylegesen vagy valószínűsíthetően jelen vannak”.(11)
28.      A „várható” fogalmának általam képviselt értelmezése a 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontjának szövegével is nagyobb összhangban van a harmadik olyan helyzet tekintetében, amelyben úgy tekinthető, hogy az üzemben veszélyes anyagok vannak jelen: ha „észszerűen feltételezhető, hogy akkor keletkezhetnek, amikor a folyamatok […] az üzem[ben] kikerülnek az ellenőrzés alól”. A rendelkezés e része emellett arra utal, hogy a 2012/18 irányelv alkalmazandóvá válásához nem elég annak pusztán elméleti lehetősége, hogy veszélyes anyagok lehetnek jelen az I. mellékletben meghatározott mennyiségeket elérő vagy meghaladó mennyiségben.
29.      Mindenesetre, ha az uniós jogalkotó szándéka arra irányult volna, hogy az irányelv már pusztán az üzemnek a veszélyes anyagok tárolására, feldolgozására vagy keletkeztetésére való képessége miatt alkalmazandó legyen, észszerűen elvárható lett volna, hogy ennek megfelelően fogalmazza meg a vonatkozó rendelkezéseket. A „várható jelenlét” kifejezésnek a maximális teljes kapacitás fogalmának kifejezésére való használata nyelvileg és fogalmilag pontatlannak tűnik, különösen egy olyan jogalkotási eszköz összefüggésében, amely eszköz rendelkezéseinek az uniós jogalkotó saját bevallása szerint „világosaknak, koherenseknek és könnyen érthetőeknek kell lenniük, hogy segítsék a végrehajtás és a betartathatóság javítását”.(12)
30.      A „várható” fogalmának a tartományi műszaki bizottság és a Bizottság által javasolt értelmezését a 2012/18 irányelv rendelkezéseinek rendszertani vagy teleologikus értelmezése sem támasztja alá.
31.      Ami az irányelv rendszerét illeti, nem győztek meg a Bizottság által felhozott érvek, amelyek szerint a „várható” fogalmának kapacitásalapú értelmezésére van szükség, amennyiben a 2012/18 irányelvben meghatározott számos kötelezettséget előzetesen, tehát a veszélyes anyagok üzemben való első megjelenését megelőzően kell teljesíteni. A Bizottság különösen a súlyos balesetek megelőzésére vonatkozó terv elkészítésére és végrehajtására (az irányelv 8. cikke), a biztonsági jelentés készítésére (az irányelv 10. cikke), valamint a védelmi terv készítésére és az illetékes nemzeti hatóságok vonatkozó információkkal való ellátására (az irányelv 12.cikke) vonatkozó kötelezettségekre hivatkozik.(13)
32.      Ez az érvelés némileg körkörösnek tűnik, mivel abból a feltételezésből indul ki, hogy a szóban forgó rendelkezéseket minden olyan üzemre alkalmazni kell, amely nem tudja előre megjósolni a bármely adott időpontban jelen lévő veszélyes anyagok pontos mennyiségét. Véleményem szerint e feltételezés megalapozatlan. Feltéve, hogy az I. mellékletben meghatározott küszöbértékeket nem lépik túl, nem releváns, hogy az üzem nem tudja előre megbecsülni a bármely időpontban kezelt anyagok pontos mennyiségét. Ennek megfelelően a Bizottságnak a 2012/18 irányelv 8., 10. és 12. cikkének alkalmazásával kapcsolatos aggályai főszabály szerint nem válhatnak valóra.
33.      A Bizottságnak a 2012/18 irányelv 7. cikke (4) bekezdésének és 11. cikkének szövegére alapozott érve szintén nem meggyőző. A Bizottság rámutat arra, hogy e rendelkezések szerint az üzemeltetőknek tájékoztatniuk kell az illetékes hatóságot a jelen lévő veszélyes anyag mennyiségének jelentős növekedéséről vagy csökkenéséről ennek bekövetkezése előtt, és adott esetben meg kell tenniük a megfelelő intézkedéseket. Ez – ahogyan azt a Bizottság hangsúlyozza – nem lehetséges a nyomonkövetési folyamatban felmerülő hiba miatt előre nem látható és hirtelen bekövetkező növekedések esetében.
34.      Véleményem szerint e rendelkezések nem szolgálnak felvilágosítással a 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontjának helyes értelmezését illetően. Amint az a 2012/18 irányelv 7. cikke (4) bekezdése a) pontjának és 11. cikkének szövegéből és rendszeréből kitűnik, e rendelkezések az üzemben jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségének hosszú távú növekedésére vagy csökkenésére vonatkoznak.
35.      Sok, ha nem valamennyi üzemben előfordulhatnak olyan nem szándékolt és átmeneti helyzetek, amelyek folytán a tárolt, feldolgozott vagy keletkezett veszélyes anyagok mennyisége a hatóságoknak bejelentett (és adott esetben az engedélyben engedélyezett) szintek fölé emelkedhet. Ez azon üzemek esetében is így van, amelyek az irányelvben meghatározott valamennyi kötelezettségnek eleget tesznek. Teljesen egyértelmű, hogy e helyzetekben az üzemeltetők nem kötelesek felülvizsgálni vagy naprakésszé tenni a bejelentést, a súlyos balesetek megelőzésére vonatkozó tervet stb.
36.      Logikusan ugyanennek kell vonatkoznia azokra a helyzetekre, amelyekben – ahogyan azt a Bufarini állítja – olyan mechanizmus működik, amely folyamatosan nyomon követi az üzemben jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségét annak biztosítása érdekében, hogy ne kerüljön sor a 2012/18 irányelv I. mellékletében meghatározott küszöbértékek túllépésére. Ha egy adott időpontban véletlenül a küszöbértékek túllépésére kerülne sor, ez cselekvésre késztetné az üzemeltetőt a mennyiségnek az I. mellékletben meghatározott küszöbértékek alá csökkentése érdekében. Ezen esetekben szintén nem következik be hosszú távú változás a kezelt veszélyes anyagok mennyiségében, még ha az üzemeltetőnek nem sikerül is azonnal reagálnia. E helyzetek ezért nem tartoznak a Bizottság által hivatkozott rendelkezések hatálya alá.(14)
37.      A 2012/18 irányelv rendelkezéseinek teleologikus értelmezését illetően pedig a következőket jegyzem meg.
38.      Először is, igaz, hogy az irányelv végső célja az emberi egészség és a környezet magas szintű védelmének biztosítása.(15) Az irányelv hatálya azonban – amint azt többek között annak (1)–(6) preambulumbekezdése és 1. cikke egyértelművé teszi – a „súlyos balesetek megelőzés[ésre] és e [balesetek] következményeinek korlátozás[ára]” korlátozódik.(16) Ezen eszköznek nem képezi tárgyát a veszélyes anyagokkal kapcsolatos összes ipari baleset, hanem csak azok, amelyek jelentős veszélyt jelentenek az emberi egészségre és a környezetre. Ezen eszköznek nem célja a kockázatok nullára csökkentése (amely természetesen egy lehetetlen feladat) vagy valami ehhez hasonló sem.(17)
39.      Nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy még ha olyan hiba merül is fel a Bufarini által ismertetetthez hasonló nyomonkövetési mechanizmusokban, amelynek folytán a veszélyes anyagok mennyisége ideiglenesen túllépheti az I. mellékletben meghatározott küszöbértékeket, ez önmagában nem okoz közvetlenül balesetet, nemhogy súlyos balesetet. Ez különösen így van akkor, ha az üzemeltető képes marad arra, hogy gyorsan és hatékonyan beavatkozzon az érintett mennyiségek csökkentése és a biztonságos körülmények helyreállítása érdekében. Következésképpen, feltéve, hogy a megfelelő mérséklési intézkedéseket haladéktalanul megteszik, az üzem kockázati profilja nem emelkedik jelentős mértékben. Ez kiemeli annak fontosságát, hogy a potenciális kockázatoknak a 2012/18 irányelv alapján történő értékelése során mind a meglévő műszaki biztosítékokat, mind az üzemeltető operatív reakcióját figyelembe kell venni.
40.      Emellett az említett végső célt össze kell egyeztetni más közérdekekkel. Amint azt az irányelv (4) preambulumbekezdése kifejti, az uniós jogalkotó „az észszerűsítés vagy egyszerűsítés által csökken[teni kívánta különösen] a szükségtelen adminisztrációs terhek[et is], feltéve, hogy ez nem veszélyezteti a biztonságot, valamint a környezet és az emberi egészség védelmét”. Az irányelv (18) preambulumbekezdése hasonló aggodalomnak ad hangot, amikor annak szükségességét említi, hogy, „[h]a lehetséges, [csökkenteni kell] a különösen a kis‑ és középvállalatokra nehezedő adminisztratív terhek[et]”.
41.      A 2012/18 irányelv 3. cikke 12. pontja Bizottság által képviselt értelmezésének elfogadása azt jelentené, hogy a nagyon alacsony kockázati profilú üzemeltetőknek(18) is számos olyan kötelezettségnek kellene eleget tenniük, amelyek teljesítése költséges lehet. Ez az adminisztratív és pénzügyi teher aránytalannak tűnik, és távol áll a súlyos baleset veszélye kezelésének reális megközelítésétől.(19)
42.      Az arányosság elvére tekintettel észszerűen feltételezhető, hogy az uniós jogalkotó inkább pragmatikus, mintsem túlságosan formalista megközelítést alkalmazott a „veszélyes anyagok jelenléte” fogalmának meghatározása során, amely fogalom paraméterként szolgál a 2012/18 irányelv hatályának meghatározásához, valamint az alsó és felső küszöbértékű üzemek közötti különbségtételhez.
43.      Ennek megfelelően úgy vélem, hogy a „várható jelenlét” fogalmát olyan módon kell értelmezni, amely az irányelv megelőző céljával összhangban álló kockázatalapú megközelítést tükröz, és inkább az előre látható működési feltételekre, mintsem az elméleti maximális kapacitásokra összpontosít. Az ilyen értelmezés összhangban van az irányelv arra irányuló céljával, hogy megelőzze a súlyos baleseteket azáltal, hogy megköveteli a tagállamoktól és az üzemeltetőktől a veszélyes anyagok valószínű tényleges jelenlétének és kezelésének értékelését, elősegítve ezáltal arányos és végrehajtható szabályozási intézkedések meghozatalát.
44.      Természetesen osztom a Bizottság azzal kapcsolatos aggodalmait, hogy el kell kerülni az olyan helyzeteket, amelyekben az üzemeltetők rosszhiszeműen vagy egyszerűen csak gondatlanságból könnyen kibújhatnak a 2012/18 irányelv szerinti kötelezettségeik alól. A „várható jelenlét” fogalmának olyan értelmezése, amely de facto szabad kezet adna az üzemeltetőknek arra, hogy szubjektív várakozásaikra és becsléseikre támaszkodjanak, veszélyeztetné a 2012/18 irányelv által létrehozott védelmi rendszer hatékonyságát.
45.      Véleményem szerint a 2012/18 irányelv egy adott üzemre, illetve annak „alsó küszöbértékű” vagy „felső küszöbértékű” üzemként történő besorolására való alkalmazhatóságát olyan objektív adatokra kell alapozni, amelyek könnyen és egyszerűen ellenőrizhetők a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok által. Ennek hiányában az uniós jogalkotó által előirányzott ellenőrzési és szankciórendszer nem működne megfelelően.(20)
46.      A 2012/18 irányelv 20. cikkének (1) bekezdése szerint „[a] tagállamok biztosítják, hogy az illetékes hatóságok létrehozzák a hatósági ellenőrzések rendszerét”. Ezen ellenőrzések célja elsősorban, hogy „az irányelv be nem tartása esetén az illetékes hatóságok megte[hess]ék a szükséges intézkedéseket” (az irányelv (26) preambulumbekezdése). Ezenkívül a 2012/18 irányelv 28. cikke – amint azt az irányelv (29) preambulumbekezdése is tükrözi – megköveteli, hogy a tagállamok állapítsák meg és ténylegesen alkalmazzák az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó, hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat.
47.      Ennek fényében úgy vélem, hogy a Bufarini által előirányzotthoz hasonló rendszer bizonyos körülmények között megfelelő lehet annak biztosítására, hogy a veszélyes anyagok „várható jelenléte” az üzemben az I. mellékletben meghatározott küszöbértékek alatt maradjon. E rendszer egy olyan mechanizmus bevezetéséből áll, amely nyomon követi az üzemben mindenkor jelen lévő veszélyes anyagok mennyiségét, és lehetővé teszi az üzemeltető számára, hogy azonnal beavatkozzon, ha fennáll annak veszélye, hogy az anyagok mennyisége túllépheti az I. mellékletben meghatározott küszöbértékeket.
48.      Egyértelműen ki kell jelenteni, hogy ahhoz, hogy valamely rendszer a 2012/18 irányelv követelményeinek megfelelőnek legyen tekinthető, annak lehetővé kell tennie az üzemeltető számára a megelőző jellegű, vagyis azt megelőző beavatkozást, hogy a veszélyes anyagok mennyisége túllépné az I. mellékletben meghatározott küszöbértékeket. Nem tekinthető egyenértékűnek az olyan mechanizmus, amely kizárólag utólagos korrekciós intézkedések útján működik, és amely azt eredményezi, hogy a veszélyes anyagok bizonyos rendszerességgel az említett küszöbértékeket meghaladó mennyiségben vannak jelen. Ilyen esetekben a túllépés nem véletlenszerű, hanem előre látható, és ezért az irányelv egyértelműen alkalmazandó.
49.      Ezen túlmenően az ilyen rendszernek a mindenkor jelen lévő mennyiségeket is fel kell jegyeznie, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok bármikor ellenőrizhessék, hogy sor került‑e a szóban forgó küszöbértékek túllépésére, és ha igen, beszerezzék a szükséges információkat (többek között az esemény(ek) időpontja, időtartama és gyakorisága, a túllépés mértéke stb.).
50.      Természetesen a nemzeti – elsősorban a közigazgatási, jogvita esetén pedig az igazságügyi – hatóságok feladata megállapítani, hogy az adott gazdasági szereplő által bevezetett konkrét mechanizmus pontos, megbízható és hatékony‑e.
51.      A fenti megfontolásokra tekintettel úgy vélem, hogy a 2012/18 irányelv 3. cikkének 12. pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti gyakorlat, amelynek keretében a veszélyes anyagok üzemben való „várható” jelenlétét az üzemeltető által bevezetett, a jelen lévő tényleges mennyiségek folyamatos nyomon követését biztosító mechanizmusok alapján értékelik. Az ilyen mechanizmusoknak lehetővé kell tenniük az e mennyiségek csökkentésére irányuló azonnali beavatkozást olyan esetekben, amikor előre láthatóan fennáll az I. mellékletben meghatározott küszöbértékek túllépésének veszélye. Ez a megközelítés azonban csak annyiban megengedett, amennyiben a mechanizmus megfelelő nyilvántartásokat vezet, lehetővé téve ezáltal a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok számára a szükséges ellenőrzést.
B.      A második kérdésről
52.      Második kérdésével az előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a nemzeti szabályozás előírhatja‑e, hogy a 2012/18 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett bejelentés egy meghatározott módon tehető meg, kizárva ezáltal az újabb technológiákon alapuló bejelentési formákat. A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben a Bufarini és más olyan üzemeltetők által alkalmazott technológiákra hivatkozik, amelyek a fent tárgyaltakhoz hasonló nyomonkövetési mechanizmusokat vezettek be.
53.      Nem teljesen világosak számomra az okok, amelyek a kérdést előterjesztő bíróságot e kérdés előterjesztésére késztették. Ezenfelül nem látom, hogy e kérdés megválaszolása hogyan befolyásolhatná a kérdést előterjesztő bíróság előtt jelenleg folyamatban lévő eljárást.
54.      Az alapeljárás középpontjában – ha jól értem – az a kérdés áll, hogy milyen módszerrel kell meghatározni, hogy valamely üzem a 2012/18 irányelv hatálya alá tartozik‑e azon okból, hogy ténylegesen veszélyes anyagok vannak, illetve valószínűleg veszélyes anyagok lehetnek jelen az üzemben a 2012/18 irányelv I. mellékletében meghatározott küszöbértékeket elérő vagy meghaladó mennyiségben. A Bufarini arra hivatkozik, hogy az általa e tekintetben alkalmazott módszer összhangban áll az irányelv rendelkezéseivel. Ez azt jelentené, hogy üzeme nem tartozik az irányelv hatálya alá.
55.      Úgy tűnik, hogy annak meghatározása, hogy az üzemeltetőnek milyen módon kell megtennie a 2012/18 irányelv 7. cikkében előírt bejelentést – feltéve, hogy e rendelkezés alkalmazandó a Bufarinire –, nem releváns az alapeljárásban felmerült kérdések szempontjából. E következtetés még inkább érvényes, ha az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést a Bíróság az általam fent javasolt módon válaszolja meg.
56.      Következésképpen úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés elfogadhatatlan.
V.      Végkövetkeztetés
57.      Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre a következő választ adja:
1)      A veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyének kezeléséről szóló, 2012. július 4‑i 2012/18/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikkének 12. pontját
úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti gyakorlat, amelynek keretében a veszélyes anyagok üzemben való „várható” jelenlétét az üzemeltető által bevezetett, a jelen lévő tényleges mennyiségek folyamatos nyomon követését biztosító mechanizmusok alapján értékelik. Az ilyen mechanizmusoknak lehetővé kell tenniük az e mennyiségek csökkentésére irányuló azonnali beavatkozást olyan esetekben, amikor előre láthatóan fennáll a 2012/18 irányelv I. mellékletében meghatározott küszöbértékek túllépésének veszélye. Ez csak akkor van így, ha a mechanizmus megfelelő nyilvántartásokat vezet, lehetővé téve ezáltal a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok számára a szükséges ellenőrzést.
2)      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
elfogadhatatlan.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      A 96/82/EK tanácsi irányelv módosításáról és későbbi hatályon kívül helyezéséről szóló irányelv (HL 2012. L 197., 1. o.).
3      Ezen irányelv első változata 1982‑ben született meg: az egyes ipari tevékenységekkel járó súlyos baleset kockázatáról szóló, 1982. június 24‑i 82/501/EGK tanácsi irányelv (HL 1982. L 230., 1. o.).
4      A hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.).
5      Az ipari kibocsátásokról (a környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló, 2010. november 24‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2010. L 334., 17. o.; helyesbítések: HL 2012. L 158., 25. o.; HL 2017. L 22., 86. o.; HL 2017. L 158., 51. o.).
6      GURI 161. sz., 2015. július 14.
7      EU:C:2022:1013.
8      Kiemelés tőlem.
9      Lásd például a 2012/18 irányelv német („vorgesehene”), görög („προβλεπόμενη”), spanyol („anticipada”), francia („anticipée”), holland („verwachte”), olasz („prevista”), lengyel („przewidywaną”), portugál („prevista”), román („anticipată”) és finn („niitä ennakoidaan olevan”) nyelvi változatát.
10      Kiemelés tőlem.
11      Kiemelés tőlem.
12      Lásd a 2012/18 irányelv (4) preambulumbekezdését.
13      Rá kell mutatni arra, hogy a 2012/18 irányelv 10. és 12. cikke csak a felső küszöbértékű üzemekre vonatkozik.
14      Más lehet azonban a helyzet akkor, ha a mennyiségek nem csökkenthetők gyorsan. Ezen esetekben a nyomonkövetési rendszerben felmerülő hiba nemcsak szankciók alkalmazásához vezethet (lásd a lenti 48. pontot), hanem akár a 2012/18 irányelvet is alkalmazandóvá teheti.
15      Lásd különösen a 2012/18 irányelv (2)–(4) és (6) preambulumbekezdését, valamint 1. cikkét.
16      Kiemelés tőlem. Ebben az összefüggésben lásd még: 1999. június 17‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑336/97, EU:C:1999:314, 20. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
17      Lásd például: OECD, guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third Edition, 2023, 15. o.: „The measures taken by industry to address the risks of chemical accidents should be appropriate so as to reduce them as far as reasonably practicable” („Az ipar által a vegyi balesetek kockázatának kezelése érdekében tett intézkedéseknek meg kell felelniük arra, hogy e kockázatot az észszerűség keretei között a lehető legnagyobb mértékben csökkentsék”). Kiemelés tőlem.
18      E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy egy közelmúltbeli jelentésben a Bizottság megjegyezte, hogy a külön erre a célra fenntartott adatbázisa szerint a 2019–2022‑es időszakban feljegyzett (többek között „súlyos”) balesetek többsége felső küszöbértékű üzemekben következett be. Lásd: a Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyének kezeléséről szóló [2012/18] irányelvnek a 2019 és 2022 közötti időszakban történő végrehajtásáról és hatékony működéséről, COM(2025) 508 final, 2025. szeptember 19., 13. o.
19      Lásd e tekintetben: a Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslathoz (COM(2010) 781 végleges – 2010/0377 (COD)), 4.9. pont.
20      Az ilyen rendszer megfelelő alkalmazásának fontosságát illetően lásd: 1999. június 17‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑336/97, EU:C:1999:314, 25. pont).