62010CJ0128_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑128/10 i C‑129/10,
mających za przedmiot wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, złożone przez Symvoulio tis Epikrateias (Grecja), postanowieniami z dnia 30 grudnia 2009 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 11 marca 2010 r., w postępowaniach:
Naftiliaki Etaireia Thasou AE
(C‑128/10),
Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑129/10)
przeciwko
Ypourgos Emporikis Naftilías,
przy udziale:
Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou
(C‑128/10),
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: K. Schiemann, prezes izby, L. Bay Larsen i C. Toader (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu greckiego przez S. Chalę, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Lozano Palacios oraz D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu spraw bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni właściwych przepisów prawa Unii w dziedzinie swobody świadczenia usług w zakresie kabotażu morskiego.
2. Wnioski te zostały złożone w ramach sporów pomiędzy Naftiliaki Etaireia Thasou AE (zwaną dalej „Naftiliaki Etaireia Thasou”) i Amaltheia I Naftiki Etaireia a Ypourgos Emporikis Naftilías (ministrem marynarki handlowej) w przedmiocie ważności wydanych przez tego ostatniego decyzji uzależniających kabotaż morski od określonych warunków.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
3. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczące stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (Dz.U. L 364, s. 7, zwane dalej „rozporządzeniem”) w motywie ósmym stanowi, że:
„wprowadzenie […] swobody [świadczenia usług] powinno następować stopniowo i niekoniecznie musi uwzględniać w ten sam sposób wszystkie rodzaje takich usług, biorąc pod uwagę charakter niektórych usług specjalnych i rozmiary starań, jakie niektóre gospodarki Wspólnoty przedstawiające różne stopnie rozwoju będą musiały czynić”.
4. Motyw dziewiąty rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„wprowadzenie usług publicznych pociągające za sobą niektóre prawa i zobowiązania wobec zainteresowanych armatorów może być usprawiedliwione w celu zapewnienia należytego funkcjonowania regularnego transportu na wyspy, z wysp i między wyspami, pod warunkiem niedyskryminacji z powodu narodowości lub stałego miejsca zamieszkania”.
5. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia przewiduje:
„Od dnia 1 stycznia 1993 r. swobodę w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotażu morskiego) mają ci armatorzy Wspólnoty, których statki są zarejestrowane i pływają pod banderą państwa członkowskiego, pod warunkiem, że statki te spełniają wszystkie warunki wykonywania kabotażu w tym państwie członkowskim, łącznie ze statkami zarejestrowanymi w Euros, po przyjęciu tego rejestru przez Radę”.
6. Artykuł 2 rozporządzenia stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
1) [...]
c) »kabotaż wyspowy«: przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między:
– portami położonymi na kontynencie a jedną lub więcej wyspami jednego i tego samego państwa członkowskiego,
– portami położonymi na wyspach jednego i tego samego państwa członkowskiego;
[...]
3) »zamówienie na usługi publiczne« oznacza umowę zawartą między właściwymi władzami państwa członkowskiego i armatorem Wspólnoty w celu świadczenia społeczeństwu odpowiednich usług transportowych.
Zamówienie na usługi publiczne może obejmować zwłaszcza:
– usługi transportowe spełniające ustalone normy ciągłości, regularności, zdolności przewozowej i jakości,
– dodatkowe usługi transportowe,
– usługi transportowe według określonych stawek i podlegające specjalnym warunkom, zwłaszcza dla pewnych kategorii pasażerów lub na określonych trasach,
– dostosowanie usług do aktualnych wymagań;
4) »zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych« oznaczają [»obowiązek świadczenia usług publicznych« oznacza] zobowiązania, jakich zainteresowany armator Wspólnoty, jeżeli brałby on pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjąłby lub nie przyjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach;
[...]”.
7. Artykuł 4 rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1. Państwo członkowskie może przyjmować zamówienia na usługi publiczne lub nakładać obowiązek świadczenia usług publicznych jako warunek prowadzenia usług kabotażowych na spółki żeglugowe uczestniczące w świadczeniu regularnych usług [na wyspy, z wysp] i między wyspami.
Zawsze wtedy, gdy państwo członkowskie […] nakłada obowiązek świadczenia usług publicznych, postępować będzie, stosując zasadę niedyskryminowania wobec armatorów Wspólnoty.
2. Przy nakładaniu obowiązku świadczenia usług publicznych państwa członkowskie ograniczone są do wymagań dotyczących obsługiwanych portów, regularności rejsów, ich ciągłości, częstotliwości, zdolności do świadczenia tych usług, stawek opłat i załogi statku.
[...]”.
8. Artykuł 6 ust. 2 i 3 ma następujące brzmienie:
„2. W drodze odstępstwa wyłącza się czasowo do dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywanie niniejszego rozporządzenia w stosunku do kabotażu wykonywanego w rejonie Morza Śródziemnego oraz kabotażu dotyczącego archipelagów Wysp Kanaryjskich, Azorów i Madery, [Ceuty i Melilli], wysp Francji wzdłuż wybrzeża atlantyckiego i francuskich departamentów zamorskich.
3. Z uwagi na spójność społeczno-gospodarczą odstępstwo, o którym mowa w ust. 2, jest rozszerzone na Grecję do dnia 1 stycznia 2004 r. dla regularnych usług pasażerskich oraz promowych prowadzonych statkami mniejszymi niż 650 gt”.
Prawo krajowe
9. Artykuł 1 ustawy nr 2932/2001 o swobodnym świadczeniu usług kabotażu morskiego (FEK A’ 145/27.6.2001), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych spraw przed sądem krajowym (zwanej dalej „ustawą nr 2932/2001”), stanowi:
„1. Od dnia 1 listopada 2002 r. obowiązuje swoboda świadczenia usług transportu morskiego, które:
a) są wykonywane odpłatnie przez armatora państwa członkowskiego Wspólnoty […], oraz
b) wykonywane są między portami położonymi na kontynencie i portami położonymi na wyspach lub między portami położonymi na wyspach przez statki przeznaczone do przewozu pasażerów i pojazdów, statki pasażerskie lub statki towarowe, obsługujące transport pasażerski i promowy na regularnych liniach, a także przez statki o całkowitej ładowności do 650 gt […], jeśli te statki zarejestrowane są w Grecji lub w innym państwie członkowskim […] i pływają pod banderą tego państwa.
[…]”.
10. Artykuł 2 ust. 6 ustawy nr 2932/2001 stanowi:
„Decyzją ministra, przyjętą po zasięgnięciu opinii Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, obowiązek świadczenia usług publicznych może być nałożony na armatorów, którzy zamierzają wprowadzić statek do eksploatacji na jednej lub kilku trasach. Obowiązek ten jest nakładany ze względu na interes publiczny; obejmuje on, nie tworząc dyskryminacji, warunki dotyczące obsługiwanych portów, regularności rejsów, ciągłości, częstotliwości oraz zdolności do świadczenia usług transportowych, stawek opłat i załogi statku [...]”.
11. Artykuł 3 ustawy nr 2932/2001, zatytułowany „Rozpoczęcie świadczenia usługi regularnej – warunki”, stanowi:
„1. Świadczenie usług przez statki przeznaczone do przewozu pasażerów i pojazdów, przez statki pasażerskie i statki towarowe trwa przez okres jednego roku, rozpoczynający się w dniu 1 listopada (usługa regularna).
2. W celu rozpoczęcia świadczenia tej usługi:
a) statek powinien spełniać wszystkie wymogi prawne w celu wykonywania kabotażu w państwie członkowskim, w którym jest zarejestrowany, oraz w Grecji, posiadać wszystkie dokumenty morskie wymagane przez obowiązujące przepisy, zaświadczenia w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska morskiego oraz certyfikat klasy wydany przez uznaną spółkę certyfikującą, jeśli jest przez nią nadzorowany [...];
b) statek powinien odpowiadać możliwościom infrastruktury portowej oraz ewentualnym szczególnym wymogom linii, którą ma obsługiwać;
[...]”.
12. Artykuł 4 ustawy nr 2932/2001, zatytułowany „Procedura rozpoczęcia świadczenia usługi regularnej”, przewiduje:
„1. W celu rozpoczęcia świadczenia usługi przez jeden lub więcej statków na określonej trasie armator powinien przedłożyć ministerstwu deklarację wymieniającą jego nazwę oraz siedzibę lub miejsce zamieszkania; jeżeli jest osobą fizyczną, powinien wskazać nazwisko, imię i obywatelstwo. [...] Wskazuje on ponadto dane identyfikacyjne statku, połączenia, które zapewni na jednej lub kilku liniach sieci, porty wyjścia, końcowy cel i kolejność zawijania do portów, dni i godziny wyjścia i wejścia, maksymalną cenę usługi w klasie ekonomicznej lub pojedynczej […] podczas okresu eksploatacji oraz inne elementy wskazane w rozporządzeniu, o którym mowa w kolejnym ustępie.
[...]
3. Deklaracja rozpoczęcia świadczenia usługi jest składana najpóźniej w dniu 31 stycznia. Najpóźniej w dniu 10 lutego właściwe służby publikują komunikat prasowy, który ukazuje się w przynajmniej dwóch dziennikach ogólnokrajowych i który wymienia złożone deklaracje, a do dnia 20 lutego każdy zainteresowany może uzupełnić, zmienić lub cofnąć swoją deklarację. Właściwe służby ogłaszają te zmiany najpóźniej w dniu 28 lutego, publikując komunikat prasowy i wskazując go na stronie internetowej ministerstwa, o ile taka istnieje. Z wyjątkiem zastosowania kolejnego ustępu służba zawiadamia zainteresowanego na piśmie o przyjęciu deklaracji najpóźniej w dniu 31 marca.
4. W niezbędnym zakresie ministerstwo może zmienić deklarację w odniesieniu do zapewnianych tras, jeżeli istnieją podstawy do uznania, że
a) sytuacja w jednym lub kilku portach nie pozwala na obsługiwanie wnioskowanych tras ze względów bezpieczeństwa statków lub porządku w porcie,
b) statek nie może bez utrudnień wejść do portu i wykonywać przewozu w określonej strefie portu i w zadeklarowanym czasie oraz
c) częstotliwość tras lub przewidywana data ich przerwania dla okresu eksploatacji nie odpowiada stałym potrzebom regularności świadczenia usług; ministerstwo może również zmienić deklarację w zakresie stawek opłat, jeżeli istnieją podstawy do uznania, że przewidywana maksymalna taryfa zgodnie z ust. 1 na określonej trasie jest nadmierna i sprzeczna z interesem publicznym.
5. […] W przypadkach, o których mowa w ust. 4 lit. a) i b), armatorzy są wzywani do dostosowania swych rozkładów we wspólnym porozumieniu, poprzez ustalenie tymczasowych przerw koniecznych do rozwiązania tych problemów. W razie nieosiągnięcia porozumienia w ciągu pięciu dni minister zarządza niezbędne zmiany rozkładów po zasięgnięciu opinii Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion.
[...]”.
Postępowania przed sądami krajowymi i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑128/10
13. W dniu 30 stycznia 2006 r. Naftiliaki Etaireia Thasou, grecka spółka morska, złożyła Ypourgos Emporikis Naftilías deklaracje rozpoczęcia świadczenia usługi regularnej na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 października 2007 r. w odniesieniu do jej statków zapewniających trasę między kontynentem a wyspą Thasos, a konkretniej linie z Kawali do Prinos Thasou i z Keramoti na Thasos, dołączając do tych deklaracji rozkład rejsów.
14. Ypourgos Emporikis Naftilías zażądał od kapitanatu portu w Kawali i od Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, organu wieloosobowego właściwego ds. kabotażu, w którym zasiadają przedstawiciele wszystkich organizacji społecznych i zawodowych zajmujących się kabotażem, ich opinii w przedmiocie rzeczonych deklaracji.
15. W dniu 20 marca 2006 r. kapitanat portu w Kawali skierował do Ypourgos Emporikis Naftilías opinię, która zasadniczo wskazuje, że jednoczesne lub niemal jednoczesne wyjścia lub wejścia statków zagrażają bezpieczeństwu żeglugi oraz że inny rozkład rzeczonych wejść i wyjść pozwoliłby zapewnić lepszą usługę publiczną, oraz zaleca zmiany rozkładu proponowanego przez Naftiliaki Etaireia Thasou.
16. Z uwagi na to, że różne spotkania uzgadniające centralnego kapitanatu Kawali i ministerstwa marynarki handlowej nie pozwoliły na osiągnięcie porozumienia, w szczególności w odniesieniu do rozkładu tras, Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion wydał z datą 26 października 2006 r. opinię, w której przychylił się do zmian sugerowanych przez kapitanat portu w Kawali.
17. Pięcioma decyzjami z dnia 31 października 2006 r. Ypourgos Emporikis Naftilías wprowadził zatem następujące zmiany do deklaracji Naftiliaki Etaireia Thasou:
– w odniesieniu do linii Kawala–Prinos Thasou zmienił obsługiwanie trasy o pół godziny i zdecydował, że w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2007 r. statki Naftiliaki Etaireia Thasou będą wychodzić z portu w Prinos Thasou o godzinie 19 zamiast o pierwotnie zgłoszonej 18.30;
– w odniesieniu do linii Keramoti–Thasos Ypourgos Emporikis Naftilías postanowił, że:
a) godziny obsługiwania tras ustalone dla statków Naftiliaki Etaireia Thasou pozostają tymi ustalonymi dla tras odpowiadających poprzedniemu okresowi eksploatacji od dnia 1 listopada 2005 r. do dnia 31 października 2006 r.,
b) przez okres od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2007 r., z uwagi na wielkość portu w Keramoti i ze względów bezpieczeństwa, trasy powinny być obsługiwane w odstępach co 30 minut.
18. Naftiliaki Etaireia Thasou zaskarżyła ważność zmian wprowadzonych przez Ypourgos Emporikis Naftilías do sądu krajowego i podniosła, że przepisy ustawy nr 2932/2001, na podstawie których omawiane decyzje wprowadziły jednostronne zmiany rozkładów, są nieważne, ponieważ są sprzeczne z przepisami rozporządzenia.
19. Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou, stowarzyszenie spółek morskich, które złożyło deklaracje rozpoczęcia świadczenia przez ich statki usługi regularnej na spornych liniach w okresie od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 października 2007 r., wniosło interwencję po stronie Ypourgos Emporikis Naftilías i zażądało oddalenia skargi Naftiliaki Etaireia Thasou.
20. Sąd krajowy uważa, że akceptacje deklaracji armatorów przez Ypourgos Emporikis Naftilías w prawie greckim są jednoznaczne z zezwoleniami. Podkreśla on, że, jak wynika z art. 4 ust. 4 ustawy nr 2932/2001, ustawa ta poddaje usługi kabotażu morskiego systemowi uprzednich zezwoleń administracyjnych służącemu w szczególności celom, z jednej strony, zbadania, czy zgodnie z lit. a) i b) rzeczonego przepisu w świetle sytuacji panującej w określonym porcie trasy deklarowane przez armatora mogą być obsługiwane w warunkach gwarantujących zarówno bezpieczeństwo statków i poszanowanie porządku w owym porcie, jak i brak przeszkód przy wejściu, a z drugiej strony nałożenia, jak przewiduje lit. c) tego samego przepisu, ewentualnego obowiązku świadczenia usług publicznych, dotyczącego m.in. częstotliwości tras oraz, bardziej ogólnie, należytego funkcjonowania obsługi danej linii.
21. Sąd ten sygnalizuje ponadto, że art. 4 ust. 5 ustawy nr 2932/2001 w swojej pierwotnej wersji przewidywał, iż jeżeli kilku armatorów żąda w tej samej chwili dostępu do portu, którego zdolność przewozowa nie jest dostateczna, i nie udaje im się skoordynować ich wejścia w drodze wspólnego porozumienia, administracja ogłasza przetarg w celu ustalenia pierwszeństwa przybijania do brzegu i cumowania.
22. Odnosząc się w szczególności do pkt 34 wyroku z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie C‑205/99 Analir i in., Rec. s. I‑1271, sąd krajowy zauważa ponadto, że system uprzednich zezwoleń wprowadzony przez art. 4 ust. 4 lit. c) ustawy nr 2932/2001 dotyczy bez wyjątku wszystkich linii morskich obsługujących wyspy, przy czym nie wydaje się, aby w celu przyjęcia tej regulacji właściwe organy krajowe stwierdziły dla każdej z rzeczonych linii ryzyko nienależytego funkcjonowania regularnych usług przewozu, w przypadku gdyby ich świadczenie pozostawiono jedynie siłom rynku.
23. Uwzględniając powyższe rozważania, Symvoulio tis Epikrateias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepisy art. 1, 2 i 4 rozporządzenia […] interpretowane w zgodzie z zasadą swobody świadczenia usług pozwalają na przyjęcie przepisów krajowych, na podstawie których armatorzy mogą świadczyć usługi kabotażu morskiego tylko po uprzednim uzyskaniu zezwolenia administracyjnego, jeśli:
a) taki system udzielania zezwoleń ma na celu zbadanie, czy przy wzięciu pod uwagę sytuacji istniejącej w określonym porcie zadeklarowane przez armatora trasy mogą być obsługiwane w warunkach zapewniających bezpieczeństwo statków i przestrzeganie porządku w porcie, a także zbadanie, czy statek, który rozpoczął świadczenie usługi regularnej, może bez przeszkód wejść do określonego portu w czasie zadeklarowanym przez armatora jako zamierzona chwila obsługiwania określonej trasy, przy czym jednak nie zostały uprzednio ustalone w drodze przepisów prawnych kryteria, na podstawie których kwestie te podlegają ocenie administracji, a w szczególności okoliczność, że istnieje większa liczba armatorów zainteresowanych wejściem do tego samego portu w tej samej chwili;
b) taki system udzielania zezwoleń stanowi jednocześnie środek, za pomocą którego nakładany jest obowiązek świadczenia usług publicznych, charakteryzujący się w tym kontekście następującymi cechami:
i) obejmuje on bez wyjątku wszystkie linie morskie obsługujące wyspy;
ii) władze administracyjne właściwe do wydawania zezwoleń dysponują szerokim zakresem swobody w ramach nakładania obowiązku świadczenia usług publicznych, jednakże uprzednio nie zostały ustalone w drodze przepisów prawnych kryteria korzystania z tej swobody ani treść obowiązku świadczenia usług publicznych, który ewentualnie może zostać nałożony?”.
Sprawa C‑129/10
24. W dniu 30 stycznia 2006 r. Amaltheia I Naftiki Etaireia złożyła Ypourgos Emporikis Naftilías deklarację rozpoczęcia świadczenia usług na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 października 2007 r. dotyczącą jej statku, który zapewnia połączenie między Arkitsą, położoną na kontynencie, a miejscowością Aidipsos, położoną na wyspie, załączając do tej deklaracji rozkłady danych rejsów.
25. W marcu 2006 r., po stwierdzeniu, że z przedłożonych rozkładów wynika, iż każdego dnia statki wychodzą jednocześnie, zwłaszcza w okresie letnim, władze portowe zasadniczo wskazały, że ze względów bezpieczeństwa nie mogą pozwolić na jednoczesne wyjście kilku statków.
26. Ponieważ różne spotkania uzgadniające kapitanatu Aidipsos i ministerstwa marynarki handlowej nie doprowadziły do porozumienia, w dniu 26 października 2006 r. Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion wydał korzystną opinię co do tego, aby trasy zostały zorganizowane zgodnie z ostatnią propozycją złożoną przez władze portowe, tj. aby jedynie dwa, a nie trzy statki wychodziły w tym samym czasie.
27. W następstwie deklaracji złożonych przez inne spółki morskie, w dniu 31 października 2006 r. Ypourgos Emporikis Naftilías wydała osiem decyzji, które przewidują jednoczesne wyjście statku skarżącej i statku należącego do stowarzyszenia innych armatorów zainteresowanych eksploatacją danej linii.
28. Amaltheia I Naftiki Etaireia zaskarżyła te osiem decyzji do sądu krajowego i podniosła, że Ypourgos Emporikis Naftilías powinna była zmienić deklaracje rozpoczęcia świadczenia usług złożone przez jej konkurentów wyłącznie w celu uniknięcia jednoczesnych wyjść statków.
29. Sąd krajowy ponownie podkreśla, że art. 4 ust. 5 ustawy nr 2932/2001 w swojej pierwotnej wersji przewidywał, iż jeżeli kilku armatorów żąda w tej samej chwili dostępu do portu, którego zdolność przewozowa nie jest dostateczna, i nie udaje im się skoordynować ich wejścia w drodze wspólnego porozumienia, administracja ogłasza przetarg w celu ustalenia pierwszeństwa przybijania do brzegu i cumowania.
30. Uwzględniając powyższe rozważania, Symvoulio tis Epikrateias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepisy art. 1 i 2 rozporządzenia […] interpretowane w zgodzie z zasadą swobody świadczenia usług pozwalają na przyjęcie przepisów krajowych, na podstawie których armatorzy mogą świadczyć usługi kabotażu morskiego tylko po uprzednim uzyskaniu zezwolenia administracyjnego, które wydawane jest w ramach systemu udzielania zezwoleń mającego na celu zbadanie między innymi, czy przy wzięciu pod uwagę sytuacji istniejącej w określonym porcie zadeklarowane przez armatora trasy mogą być obsługiwane w warunkach zapewniających bezpieczeństwo statków i przestrzeganie porządku w porcie, a także zbadanie, czy statek, który rozpoczął świadczenie usługi regularnej, może bez przeszkód wejść do określonego portu w czasie zadeklarowanym przez armatora jako zamierzona chwila obsługiwania określonej trasy, przy czym jednak nie zostały uprzednio ustalone w drodze przepisów prawnych kryteria, na podstawie których kwestie te podlegają ocenie administracji, a w szczególności okoliczność, że istnieje większa liczba armatorów zainteresowanych wejściem do tego samego portu w tej samej chwili?”.
31. Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 8 kwietnia 2010 r. sprawy C‑128/10 i C‑129/10 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
32. Po pierwsze, należy przypomnieć, że na mocy art. 58 ust. 1 TFUE swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu VI części trzeciej tegoż traktatu, dotyczącego transportu, pośród których znajduje się art. 100 ust. 2 TFUE, pozwalający Parlamentowi Europejskiemu i Radzie na przyjęcie właściwych przepisów dla transportu morskiego.
33. Na podstawie art. 80 ust. 2 WE, obecnie art. 100 ust. 2 TFUE, prawodawca europejski przyjął rozporządzenie, którego celem jest, jak wynika z jego art. 1, stosowanie wobec armatorów wspólnotowych zasady swobodnego świadczenia usług transportu morskiego w obrębie każdego państwa członkowskiego (ww. wyrok w sprawie Analir i in., pkt 20; a także wyrok z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie C‑323/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑2161, pkt 43).
34. Na mocy motywu ósmego rozporządzenia wprowadzenie swobody świadczenia usług kabotażu morskiego powinno następować stopniowo. Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Republika Grecka skorzystała z wyłączenia stosowania rozporządzenia do dnia 1 stycznia 2004 r. W dniu, w którym omawiane akty ministerialne zostały przyjęte, rozporządzenie, zgodnie z jego art. 6 ust. 2 i 3, miało już zastosowanie do Grecji ratione temporis.
35. Po drugie, należy zbadać, nadal tytułem wstępu, czy zasady przewidziane przez ustawę grecką skutecznie wprowadzają system uprzedniego zezwolenia.
36. W tym względzie należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż decyzje w dwóch sporach przed sądem krajowym dotyczą wprowadzenia zmian do rozkładu wyjść proponowanych przez armatorów ze względów zarówno bezpieczeństwa statków i porządku w portach, jak i konieczności zapewnienia określonej częstotliwości obsługiwanych linii.
37. Należy stwierdzić, że uwagi złożone przed Trybunałem wykazują rozbieżność opinii co do wykładni właściwego prawa krajowego. Rząd grecki i Komisja Europejska nie zgadzają się bowiem co do kwestii, czy prawo to ustanawia system udzielania zezwoleń.
38. Komisja, tak jak sąd krajowy, uważa, że system utworzony ustawą nr 2932/2001, na mocy którego Ypourgos Emporikis Naftilías może zaakceptować lub odrzucić deklaracje o rozpoczęciu świadczenia usługi regularnej złożone przez właścicieli statków, stanowi system udzielania zezwoleń, taki jak ten będący przedmiotem sprawy, która doprowadziła do wydania ww. wyroku w sprawie Analir i in.
39. Natomiast rząd grecki utrzymuje, że procedura badania owych deklaracji rozpoczęcia świadczenia usług złożonych przez armatorów nie upoważnia administracji do przeprowadzenia ich kontroli co do istoty, lecz jedynie umożliwia administracji dokonanie kontroli formalnej, a więc procedura ta nie stanowi systemu udzielania zezwoleń.
40. W tym względzie należy przypomnieć, że w odniesieniu do wykładni przepisów krajowego porządku prawnego Trybunał jest w zasadzie zobowiązany oprzeć się na stwierdzeniach wynikających z postanowienia odsyłającego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał nie jest bowiem właściwy do orzekania w przedmiocie wykładni prawa krajowego danego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C‑511/03 Ten Kate Holding Musselkanaal i in., Zb.Orz. s. I‑8979, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
41. W niniejszej sprawie, skoro, jak wynika z postanowień odsyłających, administracja grecka nie ogranicza się do zwykłego zaakceptowania deklaracji armatorów o rozpoczęciu świadczenia usług, lecz może także zmienić proponowane przez nich plany transportu, w szczególności w zakresie rozkładów wyjść statków, skutki prawne takiej zmiany są równoważne skutkom zezwolenia. Wynika z tego, że ustawa nr 2932/2001 skutecznie ustanawia system uprzednich zezwoleń na świadczenie usług kabotażu morskiego.
42. Po trzecie, należy zauważyć, że ponieważ sąd krajowy poprzez swoje pytania prejudycjalne nie wnosi o wykładnię pojęć zawartych w art. 2 rozporządzenia, należy stwierdzić, iż nie powstała możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie tego artykułu.
W przedmiocie środków dotyczących kontroli bezpieczeństwa statków i porządku w porcie
43. W odniesieniu do kwestii, czy rozporządzenie, a w szczególności jego art. 1, sprzeciwia się systemowi takiemu jak będący przedmiotem spraw przed sądem krajowym, który może prowadzić do wprowadzenia przydziałów czasu ze względów bezpieczeństwa statków i porządku w portach, należy przypomnieć, że przepis krajowy, który uzależnia świadczenie usług kabotażu morskiego od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, ma charakter utrudniający lub zmniejszający atrakcyjność świadczenia tych usług, a zatem stanowi ograniczenie ich swobodnego przepływu (zob. ww. wyroki: w sprawie Analir i in., pkt 22; a także w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 44).
44. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zmiany propozycji rozkładów armatorów z przyczyn opartych na bezpieczeństwie portów i statków mogą stanowić ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług, które ma zastosowanie do dziedziny kabotażu morskiego w rozumieniu art. 1 rozporządzenia.
45. Ograniczenie takie może być jednak uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, cel zapewnienia bezpieczeństwa na wodach portowych stanowi taki nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C‑266/96 Corsica Ferries France, Rec. s. I‑3949, pkt 60).
46. Aby środek oparty na względach bezpieczeństwa na wodach portowych był uzasadniony, powinien on jednak spełniać warunki proporcjonalności i niedyskryminacji.
47. W odniesieniu w szczególności do badania proporcjonalności należy, po pierwsze, przyznać, że ustanowienie systemu uprzednich zezwoleń, mającego na celu, tak jak system będący przedmiotem spraw przed sądem krajowym, zapewnienie, aby jednoczesna obecność kilku statków w porcie nie miała charakteru stwarzającego zagrożenie dla ich bezpieczeństwa, stanowi środek zarówno właściwy, jak i konieczny dla zachowania bezpieczeństwa na wodach portowych.
48. Po drugie, należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż system uprzednich zezwoleń administracyjnych nie może uzasadniać uznaniowości władz krajowych pozbawiającej skuteczności przepisy Unii, zwłaszcza dotyczące jednej z podstawowych swobód, takiej jak ta, która jest przedmiotem postępowań przed sądem krajowym. Aby również system uprzednich zezwoleń administracyjnych był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od tej swobody, powinien on opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i uprzednio znanych kryteriach zapewniających jego odpowiedniość, jeśli chodzi o wystarczające zakreślenie ram uznania władz krajowych (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑338/09 Yellow Cab Verkehrsbetrieb, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 53, oraz przytoczone tam orzecznictwo).
49. Konieczność zakreślenia przez te kryteria ram uznania administracji zachodzi także wtedy, gdy w sytuacji takiej jak w sprawach przed sądem krajowym, która dotyczy rozdziału przydziałów czasu między kilku zainteresowanych armatorów znajdujących się we wzajemnym stosunku konkurencji, administracja krajowa wybiera kandydatów, jeżeli względy bezpieczeństwa statków i portów uniemożliwiają kilka jednoczesnych wyjść lub wymagają odstępów między nimi.
50. W niniejszej sprawie na mocy art. 4 lit. a) i b) ustawy nr 2932/2001 zmiana przydziałów czasu proponowanych przez armatorów może opierać się na wymogach bezpieczeństwa statków i porządku w portach. Ponadto przepisy te przewidują, że minister może zmienić deklarację armatora tylko „w niezbędnym zakresie” i w drodze należycie uzasadnionej decyzji. Nawet jeśli te ogólne kryteria nie określają szczegółowo względów bezpieczeństwa i porządku, mogących uzasadnić zmianę przydziałów czasu, wydaje się, że dokonują one obiektywnego zakreślenia ram o charakterze dostatecznie precyzyjnym i uprzednio znanym w celu wykonywania swobodnego uznania przez organy krajowe.
51. Do sądu krajowego należy prz eprowadzenie badania dotyczącego jego przepisów krajowych.
W przedmiocie środków nakładających obowiązek świadczenia usług publicznych
52. W odniesieniu do kwestii, czy rozporządzenie, a w szczególności jego art. 1 i 4, sprzeciwia się systemowi uprzednich zezwoleń nakładającemu obowiązek świadczenia usług publicznych, które polegają na ustaleniu określonych przydziałów czasu, należy stwierdzić, że zgodnie z rzeczonym art. 4 ust. 2 państwo członkowskie może nałożyć taki obowiązek w zakresie częstotliwości na armatorów w odniesieniu do świadczenia regularnych usług kabotażu.
53. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że system uprzednich zezwoleń administracyjnych może stanowić środek nakładający obowiązek świadczenia usług publicznych (zob. ww. wyrok w sprawie Analir i in., pkt 34).
54. Biorąc pod uwagę okoliczność, że wszystkie linie kabotażowe niekoniecznie stanowią linie wymagające obowiązku świadczenia usług publicznych, system taki jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy właściwe organy krajowe w odniesieniu do każdej danej trasy stwierdziły nienależyte funkcjonowanie regularnych usług przewozowych, w przypadku gdyby ich świadczenie pozostawiono jedynie siłom rynku i jeżeli system ten jest niezbędny i proporcjonalny do zapewnienia należytego funkcjonowania usług regularnego transportu na wyspy i z wysp (zob. podobnie motyw dziewiąty rozporządzenia; a także ww. wyrok w sprawie Analir i in., pkt 29, 34).
55. Wreszcie taki system uprzednich zezwoleń nie może uzasadniać uznaniowości władz krajowych o charakterze mogącym pozbawić skuteczności przepisy rozporządzenia. Powinien on zatem opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i uprzednio znanych danym przedsiębiorstwom kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych, tak by nie mógł być stosowany w sposób arbitralny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Analir i in., pkt 37, 38).
56. W swoich postanowieniach odsyłających Symvoulio tis Epikrateias podkreśla zwłaszcza, że w przepisach krajowych będących przedmiotem postępowań przed tym sądem brakuje obiektywnych kryteriów, których administracja powinna przestrzegać podczas procedury prowadzącej do wydania decyzji w sprawie zezwoleń. Ze swojej strony rząd grecki i Komisja zwracają uwagę, że art. 4 ust. 4 ustawy nr 2932/2001 transponuje art. 4 ust. 2 rozporządzenia, powtarzając zawarte tam kryteria.
57. Jak bowiem przypomniano w pkt 55 niniejszego wyroku, system uprzednich zezwoleń powinien być oparty na zasadach znanych uprzednio, obiektywnych, proporcjonalnych i niedyskryminacyjnych.
58. Podobnie istotne jest, aby treść obowiązku świadczenia usług publicznych, który może być nałożony, była również ustalona w środku o charakterze ogólnym, tak by szczegóły i zasięg tego obowiązku były znane wcześniej.
59. W odniesieniu do kryteriów nałożenia obowiązku świadczenia usług publicznych art. 4 ust. 2 rozporządzenia – ustanawiający wymagania, jakie państwa członkowskie powinny spełnić w celu nałożenia obowiązku świadczenia usług publicznych, tj. obsługiwane porty, regularność rejsów, ich ciągłość, częstotliwość, zdolność do świadczenia tych usług, stawki opłat i załoga statku – powinien być uważany za ustanawiający wyczerpującą listę.
60. Takie wymagania mogą być uważane za kryteria obiektywne, których administracja powinna przestrzegać podczas wykonywania swobodnego uznania, mając na celu nałożenie obowiązku świadczenia usług publicznych, w szczególności w wypadku, gdy kilku armatorów zamierza wejść do tego samego portu w tej samej chwili.
61. W odniesieniu do przepisów krajowych będących przedmiotem spraw przed sądem krajowym należy w szczególności stwierdzić, że art. 2 ust. 6 ustawy nr 2932/2001 wymienia różne wymogi mogące uzasadnić nałożenie obowiązku świadczenia usług publicznych, które są przewidziane w art. 4 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto rzeczony art. 2 precyzuje, że taki obowiązek powinien być nałożony „w celu wykonania względów interesu publicznego” i „nie tworząc dyskryminacji”. Z kolei art. 4 ust. 4 lit. c) tej samej ustawy stwierdza, że zmiany deklaracji armatorów dotyczące nakładania takiego obowiązku mogą być uzasadnione w celu zapewnienia regularnego charakteru świadczenia usług. Ten sam przepis przewiduje wreszcie, że takie zmiany mogą być postanowione w tym względzie tylko „w niezbędnym zakresie” i „jeżeli istnieją podstawy”.
62. Do sądu krajowego należy ocena, czy na podstawie tych elementów przepisy będące przedmiotem zawisłych przed nim spraw spełniają warunki przywołane w pkt 54 i 55 niniejszego wyroku.
63. W świetle powyższych rozważań na postawione pytania należy odpowiedzieć, że przepisy art. 1 w związku z art. 4 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które ustanawiają system uprzednich zezwoleń dla usług kabotażu morskiego, przewidując przyjęcie decyzji administracyjnych zobowiązujących do przestrzegania określonych przydziałów czasu ze względów związanych z jednej strony z bezpieczeństwem statków i porządkiem w portach, a z drugiej strony z obowiązkiem świadczenia usług publicznych, pod warunkiem, że system taki będzie oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i uprzednio znanych kryteriach, w szczególności w wypadku, gdy kilku armatorów zamierza wejść do tego samego portu w tej samej chwili. W odniesieniu do decyzji administracyjnych nakładających obowiązek świadczenia usług publicznych jest ponadto konieczne, aby mogło być wykazane rzeczywiste zapotrzebowanie na usługi publiczne, spowodowane nienależytym funkcjonowaniem regularnych usług transportu w sytuacji wolnej konkurencji. Do sądu krajowego należy ocena, czy w sprawach przed nim zawisłych warunki te są spełnione.
W przedmiocie kosztów
64. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
Przepisy art. 1 w związku z art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które ustanawiają system uprzednich zezwoleń dla usług kabotażu morskiego, przewidując przyjęcie decyzji administracyjnych zobowiązujących do przestrzegania określonych przydziałów czasu ze względów związanych z jednej strony z bezpieczeństwem statków i porządkiem w portach, a z drugiej strony z obowiązkiem świadczenia usług publicznych, pod warunkiem, że system taki będzie oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i uprzednio znanych kryteriach, w szczególności w wypadku, gdy kilku armatorów zamierza wejść do tego samego portu w tej samej chwili. W odniesieniu do decyzji administracyjnych nakładających obowiązek świadczenia usług publicznych jest ponadto konieczne, aby mogło być wykazane rzeczywiste zapotrzebowanie na usługi publiczne, spowodowane nienależytym funkcjonowaniem regularnych usług transportu w sytuacji wolnej konkurencji. Do sądu krajowego należy ocena, czy w sprawach przed nim zawisłych warunki te są spełnione.