62009CC0145_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met deze prejudiciële verwijzing verzoekt het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) het Hof om verduidelijking van de voorwaarden voor bescherming tegen verwijdering krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG(2) . Volgens deze bepaling kan tegen een burger van de Unie die de laatste tien jaar in het gastland heeft verbleven, uitsluitend om dwingende redenen van openbare veiligheid een verwijderingsmaatregel worden genomen.
2. Het Hof wordt met name gevraagd of het begrip dwingende redenen van openbare veiligheid aldus moet worden opgevat, dat hieronder slechts overwegingen vallen die verband houden met de bescherming van de lidstaat en zijn instellingen, en of herhaalde en langdurige afwezigheden uit het gastland gevolgen hebben voor de berekening van het tijdvak van tien jaar dat moet zijn vervuld om tegen verwijdering te worden beschermd.
3. In deze conclusie zal ik het Hof in overweging geven om voor recht te verklaren, dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd, dat het begrip openbare veiligheid niet alleen de enge betekenis van bedreiging van de interne of externe veiligheid van het gastland of van het voortbestaan van zijn instellingen heeft, maar ook ernstige aantastingen omvat van een fundamenteel belang van de samenleving, zoals de fundamentele waarden ter bescherming van de burgers van het gastland, die dit land heeft geïndividualiseerd in strafbepalingen die het met het oog op hun bescherming heeft opgesteld.
4. Ik zal ook de bijzondere voorwaarden aangeven waaraan naar mijn mening moet zijn voldaan om een verwijderingsmaatregel van de bevoegde nationale autoriteit te kunnen rechtvaardigen, met name in een situatie als die van het hoofdgeding, waarin de verwijdering zou worden gelast na de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke sanctie.
5. Verder zal ik aan het Hof de redenen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat tijdelijke afwezigheden die geen afbreuk doen aan de sterke band van de burger van de Unie met het gastland – of dit het geval is, zal door de nationale rechter moeten worden beoordeeld – in het algemeen geen gevolgen hebben voor de berekening van de volgens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 vereiste verblijfsduur van tien jaar.
6. Ik zal echter ook aangeven dat een afwezigheid van meer dan zestien maanden uit het gastland, waaraan, zoals in casu, slechts een einde is gekomen door de gedwongen terugkeer van de burger van de Unie ingevolge een rechterlijke beslissing van de bevoegde autoriteiten van dit land, ertoe kan leiden dat die burger zijn recht op de verhoogde bescherming krachtens genoemde bepaling verliest. Dit is volgens mij het geval wanneer door die afwezigheid de sterke band die de betrokken burger van de Unie met het gastland had, is verbroken, wat door de nationale rechter moet worden vastgesteld.
I – Rechtskader
A – Primair recht
7. Artikel 3, lid 2, VEU bepaalt:
„De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.”
B – Richtlijn 2004/38
8. Vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2004/38 bestonden er verschillende richtlijnen en verordeningen op het gebied van het recht van vrij verkeer en verblijf van Europese onderdanen. Met deze richtlijn is de wetgeving van de Unie op dit terrein samengesmeed tot één regeling en vereenvoudigd.
9. De richtlijn schaft namelijk het vereiste van een verblijfskaart voor burgers van de Unie af, introduceert een duurzaam verblijfsrecht voor deze burgers en begrenst de mogelijkheid voor de lidstaten om het verblijf van onderdanen van andere lidstaten op hun grondgebied te beperken.
10. Zo bepaalt artikel 16, lid 1, van de richtlijn dat burgers van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland hebben verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht hebben. Volgens artikel 16, lid 3, wordt het ononderbroken karakter van het verblijf niet beïnvloed door, onder meer, tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar.
11. Is het duurzaam verblijfsrecht eenmaal verkregen, dan kan het volgens artikel 16, lid 4, van de richtlijn slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.
12. De burgers van de Unie genieten bovendien bescherming tegen verwijdering. De vrijheid van verkeer en verblijf van die burgers kan volgens de richtlijn slechts worden beperkt onder zeer strikte voorwaarden, die rechtstreeks zijn ontleend aan de rechtspraak van het Hof ter zake.
13. Volgens artikel 27, lid 1, van de richtlijn kunnen de lidstaten die vrijheid beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, maar mogen deze redenen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
14. Artikel 27, lid 2, van de richtlijn, waarin de door het Hof geformuleerde criteria zijn overgenomen, bepaalt dat de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met het evenredigheidsbeginsel(3) en uitsluitend gebaseerd mogen zijn op het gedrag van degene die door het verwijderingsbesluit wordt geraakt(4) . Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor dergelijke maatregelen. Bovendien moet het gedrag van de aan een verwijderingsmaatregel onderworpen persoon een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen(5) .
15. Artikel 28 van richtlijn 2004/38 betreft de bescherming tegen verwijdering en bepaalt:
„1. Alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, neemt een gastland de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging.
2. Behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid kan een gastland geen besluit tot verwijdering van het grondgebied nemen ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht op zijn grondgebied hebben verworven.
3. Behalve om dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd, kan ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, geen besluit tot verwijdering worden genomen, indien zij:
a) de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven, of
b) minderjarig zijn, tenzij de verwijdering noodzakelijk is in het belang van de minderjarige, zoals bepaald in het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind van 20 november 1989.”
C – Duits recht
16. Bij het Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU; wet inzake de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie) van 30 juli 2004(6) zijn de bepalingen van richtlijn 2004/38 in Duits recht omgezet. § 6, lid 1, FreizügG/EU bepaalt dat bij burgers van de Unie het verlies van het recht van toegang tot en verblijf op het Duitse grondgebied slechts om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid kan worden vastgesteld. Volgens § 6, lid 2, van dezelfde wet kunnen strafrechtelijke veroordelingen die nog niet uit het Centrale Bondsregister zijn verwijderd, als rechtvaardiging voor het verwijderingsbesluit in aanmerking worden genomen, mits de aan die veroordelingen ten grondslag liggende omstandigheden een persoonlijk gedrag laten zien dat een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt. Het moet daarbij gaan om een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving.
17. Alvorens een verwijderingsbesluit te nemen, moet volgens § 6, lid 3, FreizügG/EU met name rekening worden gehouden met de duur van het verblijf van de betrokkene op het Duitse grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in Duitsland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.
18. Wanneer eenmaal een duurzaam verblijfsrecht is verkregen, kan volgens § 6, lid 4, FreizügG/EU het verlies van het recht van toegang tot en verblijf op het Duitse grondgebied slechts om ernstige redenen worden vastgesteld.
19. Volgens § 6, lid 5, FreizügG/EU is de in § 6, lid 1, bedoelde vaststelling bij minderjarigen en bij burgers van de Unie of hun familieleden die de laatste tien jaar op het Duitse grondgebied hebben verbleven, slechts om dwingende redenen van openbare veiligheid mogelijk. Voor minderjarigen geldt dit niet als het verlies van het verblijfsrecht noodzakelijk is in het belang van het kind. Van dwingende redenen van openbare veiligheid kan slechts sprake zijn, indien de betrokkene wegens één of meer opzettelijk gepleegde strafbare feiten bij gewijsde is veroordeeld tot een gevangenis‑ of jeugdstraf van ten minste vijf jaar of wanneer bij de laatste in gewijsde gegane veroordeling inbewaringstelling is bevolen, wanneer de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland in geding is of wanneer van de betrokkene een terroristische dreiging uitgaat.
II – Feiten en hoofdgeding
20. P. Tsakouridis, van Griekse nationaliteit, is op 1 maart 1978 in Duitsland geboren. Hij heeft altijd in Duitsland gewoond en is daar ook naar school gegaan. Sinds oktober 2001 is hij in het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
21. Tsakouridis is in 1998 wegens het bezit van een verboden voorwerp, in 1999 wegens het toebrengen van zwaar lichamelijk letsel en in 2000 en 2002 wegens het opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel en bedreiging met geweld tot een geldboete veroordeeld.
22. Van maart 2004 tot medio oktober 2004 heeft Tsakouridis op het eiland Rhodos (Griekenland) een pannenkoekenkraam geëxploiteerd. Daarna is hij teruggekeerd naar Duitsland, waar hij vanaf december 2004 heeft gewerkt. Medio oktober 2005 is hij weer naar Griekenland vertrokken, waar hij de exploitatie van de pannenkoekenkraam heeft hervat.
23. Op 22 november 2005 heeft het Amtsgericht Stuttgart een internationaal aanhoudingsbevel uitgevaardigd tegen Tsakouridis, die op 19 november 2006 op Rhodos is gearresteerd en op 19 maart 2007 naar Duitsland is overgebracht.
24. Bij vonnis van 28 augustus 2007 heeft het Landgericht Stuttgart Tsakouridis veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaar en zes maanden wegens acht gevallen van verboden georganiseerde handel in verdovende middelen in niet geringe hoeveelheden. Blijkens de ter terechtzitting verstrekte informatie is Tsakouridis inmiddels voorwaardelijk in vrijheid gesteld.
25. Het Regierungspräsidium Stuttgart heeft bij beschikking van 19 augustus 2008 vastgesteld dat Tsakouridis het recht op toegang tot en verblijf op het Duitse grondgebied heeft verloren, en gedreigd hem naar Griekenland uit te zetten.
26. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat met het vonnis van het Landgericht Stuttgart van 28 augustus 2007 de drempel van vijf jaar vrijheidsstraf is overschreden, zodat er sprake is van dwingende redenen van openbare veiligheid in de zin van § 6, lid 5, FreizügG/EU. Het heeft bovendien geoordeeld dat het persoonlijk gedrag van Tsakouridis een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt, aangezien de door hem gepleegde drugsdelicten buitengewoon ernstig zijn en er recidivegevaar bestaat. Het heeft daaraan toegevoegd dat een doeltreffende bestrijding van de vooral in maatschappelijk opzicht zeer schadelijke drugscriminaliteit een fundamenteel belang van de samenleving is. Gelet op de periodes die Tsakouridis recentelijk in Griekenland heeft doorgebracht, zou het voor hem ook niet moeilijk moeten zijn zich aan de Griekse leefomstandigheden aan te passen.
27. Op 17 september 2008 heeft Tsakouridis tegen die beschikking van 19 augustus 2008 beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht. Onder verwijzing naar de in het vonnis van het Landgericht Stuttgart van 28 augustus 2007 gedane vaststelling dat Tsakouridis slechts een ondergeschikt bendelid was en wegens zijn familiebanden bij het strafbare feit was betrokken, en overwegende dat Tsakouridis in Duitsland is opgegroeid en daar ook naar school is gegaan, zodat er van een bedreiging van de openbare orde in de zin van § 6, lid 1, FreizüG/EU geen sprake is, alsmede dat hij een nauwe band met zijn in Duitsland woonachtige vader heeft, heeft het Verwaltungsgericht de vaststelling dat Tsakouridis het recht op toegang tot en verblijf op het Duitse grondgebied heeft verloren, als onevenredig aangemerkt.
28. Bij beslissing van 24 november 2008 heeft het Verwaltungsgericht de beschikking van het Regierungspräsidium Stuttgart dan ook vernietigd met het argument dat het verlies van het recht op toegang en verblijf bij burgers van de Unie uitsluitend om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid kan worden vastgesteld, en dat een strafrechtelijke veroordeling op zich dat verlies niet kan rechtvaardigen. Er moet volgens het Verwaltungsgericht bovendien sprake zijn van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving.
29. Het Verwaltungsgericht verklaart voorts dat, aangezien Tsakouridis meer dan tien jaar in Duitsland heeft verbleven en zijn duurzame verblijfsrecht niet heeft verloren als gevolg van zijn verblijfsperioden in Griekenland, het verlies van het recht op toegang tot en verblijf op het Duitse grondgebied volgens § 6, lid 5, eerste volzin, FreizügG/EU slechts om dwingende redenen van openbare veiligheid kan worden vastgesteld. Dergelijke redenen zijn echter in casu niet aanwezig, aangezien het begrip openbare veiligheid alleen de interne en externe veiligheid van een lidstaat omvat en daarmee beperkter is dan het begrip openbare orde. Tsakouridis levert mogelijk een aanzienlijk gevaar voor de openbare orde op, maar hij vormt zeker geen bedreiging voor het voortbestaan van de lidstaat en zijn instellingen of voor het overleven van de bevolking.
30. Het Land Baden-Württemberg heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
III – De prejudiciële vragen
31. Het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet het begrip ‚dwingende redenen van openbare veiligheid’ in artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 [...] aldus worden uitgelegd, dat alleen onomstotelijke bedreigingen van de externe of interne veiligheid van de lidstaat een verwijderingsmaatregel kunnen rechtvaardigen en dat daartoe uitsluitend het voortbestaan van de staat met inbegrip van zijn wezenlijke instellingen, het goed functioneren daarvan, het overleven van de bevolking, de buitenlandse betrekkingen en het vreedzaam samenleven van de volkeren moeten worden gerekend?
2) Onder welke voorwaarden gaat de verhoogde bescherming tegen verwijdering die artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 na een verblijf van tien jaar in het gastland biedt, weer verloren? Moeten in dit verband de voorwaarden waaronder volgens artikel 16, lid 4, van deze richtlijn het duurzaam verblijfsrecht verloren gaat, naar analogie worden toegepast?
3) Voor het geval dat de tweede prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 naar analogie moet worden toegepast: gaat de verhoogde bescherming tegen verwijdering alleen door tijdsverloop verloren, los van de belangrijkste redenen voor de afwezigheid?
4) Eveneens voor het geval dat de tweede prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 naar analogie moet worden toegepast: blijft de verhoogde bescherming tegen verwijdering in stand in geval van een gedwongen terugkeer naar het gastland in het kader van een strafvervolgingsmaatregel voordat de periode van twee jaar is verstreken, ook indien na de terugkeer vooralsnog gedurende langere tijd geen gebruik kan worden gemaakt van de fundamentele vrijheden?
IV – Analyse
32. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of er een onderscheid moet worden gemaakt tussen het begrip openbare veiligheid en het begrip openbare orde, en of aan het eerste begrip een striktere uitlegging moet worden gegeven dan aan het tweede, in die zin dat alleen een verwijderingsmaatregel tegen een burger van de Unie die een bedreiging voor het voortbestaan van een lidstaat en zijn instellingen vormt, als een om dwingende redenen van openbare veiligheid genomen besluit zou kunnen worden beschouwd.
33. De tweede, de derde en de vierde vraag houden in wezen in, of herhaalde afwezigheid uit het gastland en de gedwongen terugkeer van de burger van de Unie naar dit land in het kader van een strafvervolgingsmaatregel, gevolgen kunnen hebben voor het recht op de verhoogde bescherming van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38.
A – Inleidende opmerkingen
34. Mijn inleidende opmerkingen zullen betrekking hebben op twee punten, namelijk in de eerste plaats de geest en de structuur van het door richtlijn 2004/38 opgezette systeem, en in de tweede plaats de algemene gelding van de fundamentele beginselen van het strafrecht.
1. De geest en de structuur van het door richtlijn 2004/38 opgezette systeem
35. Richtlijn 2004/38 heeft volgens punt 3 van haar considerans tot doel, het recht van vrij verkeer en verblijf van alle burgers van de Unie te vereenvoudigen en te versterken.
36. Het vrij verkeer van personen is een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, zoals vastgelegd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Waren aanvankelijk de werknemers de begunstigden van het recht van vrij verkeer, inmiddels hebben alle burgers van de Unie het recht zich vrij binnen de Unie te bewegen, ongeacht hun status en ongeacht of zij al dan niet een economische activiteit verrichten. Het burgerschap van de Unie verleent dus aan elke burger van de Unie het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, binnen de beperkingen zoals deze met zoveel woorden in artikel 20, lid 2, laatste alinea, VWEU zijn geformuleerd.
37. Uiteraard dient bij de uitoefening van dit recht van vrij verkeer de wetgeving van elke lidstaat te worden geëerbiedigd. Zo heeft een lidstaat op grond van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 het recht de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Unie op zijn grondgebied te beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Maar aangezien daarmee een fundamenteel beginsel van het recht van de Unie wordt ondergraven, is dit slechts onder zeer strikte voorwaarden mogelijk.(7)
38. Zoals wij hebben gezien, voorziet artikel 28 van richtlijn 2004/38 in een verhoogde bescherming voor burgers van de Unie en – in sommige gevallen – hun familieleden.
39. Volgens artikel 28, lid 1, van de richtlijn moet een lidstaat, alvorens ten aanzien van een burger van de Unie een besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, een aantal aspecten in overweging nemen, zoals de duur van het verblijf van de betrokken burger op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.
40. Ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden die een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied van het gastland hebben verworven, kan dit land volgens artikel 28, lid 2, van richtlijn 2004/38 uitsluitend om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid een besluit tot verwijdering nemen.
41. Volgens artikel 28, lid 3, sub a, van de richtlijn ten slotte kan enkel om dwingende redenen van openbare veiligheid een besluit tot verwijdering worden genomen ten aanzien van een burger van de Unie die gedurende de periode van tien jaar voorafgaand aan dat besluit op het grondgebied van het gastland heeft verbleven.
42. Bij lezing van deze drie bepalingen valt meteen op, dat de verblijfsduur bepalend is voor de vraag of een burger van de Unie aanspraak kan maken op de verhoogde bescherming tegen verwijdering.
43. De verklaring hiervoor is dat de Uniewetgever de duur van het verblijf als indicatief voor de mate van integratie in het gastland beschouwt(8) : hoe langer de burger van de Unie op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, des te nauwere banden hij met dit land wordt geacht te hebben.
44. Een burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en daadwerkelijk in het gastland is geïntegreerd, zou daarom door een verwijderingsmaatregel ernstig kunnen worden geschaad.(9)
45. Om deze reden wordt de bescherming tegen verwijdering sterker naarmate de burger van de Unie meer in het gastland is geïntegreerd. Het beschreven systeem is in feite gebaseerd op het uitgangspunt, dat de mate van integratie afhangt van de duur van het verblijf. Hoe langer de betrokkene in het gastland heeft verbleven, hoe meer hij wordt geacht er te zijn geïntegreerd en hoe sterker hij tegen verwijdering wordt beschermd.(10)
2. De algemene gelding van de fundamentele beginselen van het strafrecht
46. De bijzonderheden van deze zaak brengen mee dat het voorgenomen besluit van het Regierungspräsidium Stuttgart niet alleen moet voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38: aangezien het besluit gebaseerd is op een strafrechtelijke veroordeling en zal worden uitgevoerd na de tenuitvoerlegging van de opgelegde straf, zal het ook de fundamentele beginselen inzake de functie van de straf moeten eerbiedigen.
47. Hoewel vaststaat dat de door het Hof rechtmatig toegepaste uitleggingsmethode zo nodig ruimte laat voor een specifieke, op het doel van elke richtlijn toegesneden uitlegging teneinde het nuttig effect van de richtlijn te verzekeren, kunnen de fundamentele rechten en beginselen niet verschillend worden toegepast al naargelang het terrein waarop zij gelden, omdat zij anders hun fundamentele karakter zouden verliezen. Dit fundamentele karakter van een recht of beginsel vormt integendeel een gemeenschappelijke standaard, waarvan op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid met name de met het burgerschap van de Unie samenhangende vragen niet kunnen worden uitgezonderd.
48. De reeds in vroegere tijden door theologen, filosofen en theoretici verkondigde idee dat de straf een resocialiserende functie moet hebben, is tegenwoordig een beginsel dat door alle moderne rechtsorden, waaronder die van de lidstaten, wordt gedeeld en erkend.(11) Zo heeft ook de Raad van Europa in 2006 een aanbeveling inzake de Europese penitentiaire voorschriften aangenomen(12), waarin is bepaald dat „[e]lke detentie maatregelen moet omvatten die erop gericht zijn de terugkeer van de van hun vrijheid beroofde personen in de maatschappij te vergemakkelijken”(13) . Ook het door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen en op 16 december 1966 te New York ondertekende Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt in artikel 10, lid 3, dat „[h]et gevangenisstelsel dient te voorzien in een behandeling van gevangenen die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering”.
49. Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft geoordeeld dat „een van de wezenlijke functies van een gevangenisstraf bestaat in bescherming van de maatschappij, bijvoorbeeld door een crimineel ervan te weerhouden opnieuw een strafbaar feit te begaan en zo nog meer schade aan te richten. Tegelijkertijd erkent het Hof het legitieme doel van een beleid dat erop gericht is, tot een gevangenisstraf veroordeelde personen geleidelijk in de maatschappij te laten terugkeren. Vanuit dit oogpunt acht het maatregelen gerechtvaardigd die, zoals het verlenen van tijdelijk verlof, de sociale re-integratie van de gedetineerde ten goede komen.”(14)
50. Eerbiediging van het beginsel dat de straf een resocialiserende functie moet hebben, lijkt mij onlosmakelijk met het begrip menselijke waardigheid verbonden te zijn en als zodanig tot de familie van de algemene beginselen van het recht van de Unie te behoren.
51. Daarom meen ik het Hof in dit stadium van mijn betoog te moeten attenderen op de bijzonderheden van deze zaak, waarin een burger van de Unie dreigt te worden uitgezet in aansluiting op een maatregel van voorwaardelijke invrijheidstelling, die een uitvoeringsmodaliteit van een op resocialisatie gerichte straf is.
52. De vraag is derhalve of Tsakouridis, die in Duitsland is geboren en daar bijna zijn hele leven heeft doorgebracht, van het Duitse grondgebied kan worden verwijderd op grond dat hij wegens georganiseerde handel in verdovende middelen tot een gevangenisstraf van zes jaar en zes maanden is veroordeeld.
B – Het begrip dwingende redenen van openbare veiligheid
53. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de redenen waarom Tsakouridis aan een verwijderingsmaatregel wordt onderworpen, als dwingende redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 kunnen worden beschouwd.
54. De verwijzende rechter vraagt hiermee eigenlijk of er een onderscheid moet worden gemaakt tussen het begrip openbare veiligheid en het begrip openbare orde, en of aan het eerste begrip een striktere uitlegging moet worden gegeven dan aan het tweede, in die zin dat alleen een verwijderingsmaatregel tegen een burger van de Unie die een bedreiging voor het voortbestaan van een lidstaat en van zijn instellingen vormt, als een om dwingende redenen van openbare veiligheid genomen besluit is te beschouwen.
55. Om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, geloof ik niet dat het begrip openbare veiligheid zo strikt moet worden uitgelegd, dat daarmee uitsluitend het voortbestaan van een lidstaat of van zijn instellingen wordt bedoeld.
56. Er bestaat al wel rechtspraak van het Hof over het begrip openbare veiligheid. In de jaren tachtig en negentig heeft het Hof zich namelijk meermalen moeten buigen over de vraag, of een lidstaat een belemmering van het vrije goederenverkeer om redenen van openbare veiligheid kon rechtvaardigen.(15) Ook heeft het moeten beoordelen of nationale maatregelen waardoor vrouwen werden gediscrimineerd, konden worden gerechtvaardigd om redenen van bescherming van de openbare veiligheid van een lidstaat.(16)
57. In al die zaken heeft het Hof aanvaard dat de nationale maatregel die het vrije goederenverkeer belemmerde dan wel vrouwen discrimineerde, om redenen van openbare veiligheid kon worden gerechtvaardigd. Het heeft echter nooit gepreciseerd wat het begrip openbare veiligheid nu eigenlijk inhoudt, maar slechts verklaard dat dit begrip, in de zin van artikel 30 EG, zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt.(17)
58. Het ligt voor mij voor de hand dat het bij de externe veiligheid gaat om de veiligheid van een lidstaat in zijn betrekkingen met andere staten. In het arrest Leifer e.a., dat een maatregel betrof die de levering van chemische producten aan Irak aan een vergunningvereiste onderwierp, heeft het Hof verklaard dat het risico van een ernstige verstoring van de buitenlandse betrekkingen of van het vreedzaam samenleven der volkeren de veiligheid van een lidstaat ongunstig kan beïnvloeden.(18)
59. Minder duidelijk is daarentegen wat onder het begrip interne veiligheid moet worden verstaan. Is interne veiligheid iets heel anders dan openbare orde, zoals de verwijzende rechter suggereert, of zijn deze twee begrippen in feite, zo niet onlosmakelijk met elkaar verbonden, dan toch zeker nauw met elkaar verweven?
1. De begrippen openbare orde en openbare veiligheid
60. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen de specifieke omstandigheden die een beroep op het begrip openbare orde zouden kunnen rechtvaardigen, naar land en tijd verschillen, zodat op dit gebied aan de bevoegde nationale autoriteiten, binnen de door het Verdrag gestelde grenzen, een beoordelingsmarge moet worden toegekend.(19) Ook bestaat er geen waardenschaal die de lidstaten bij de beoordeling van met de openbare orde strijdige gedragingen zouden moeten hanteren.(20)
61. Het verdient in dit verband vermelding dat volgens artikel 3, lid 2, VEU het vrije verkeer van personen wordt gewaarborgd in combinatie met passende maatregelen op het gebied van de voorkoming en bestrijding van criminaliteit. Doel van de Unie is immers onder meer de totstandbrenging van een ruimte van veiligheid. Om dit doel te bereiken, heeft elke lidstaat dus eerst en vooral de fundamentele plicht om op zijn eigen grondgebied voor deze ruimte van veiligheid te zorgen.
62. De lidstaten blijven derhalve in hoofdzaak vrij de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen.(21)
63. Zo heeft het Hof onder meer het tegengaan van geweld in de grote stadscentra(22), het bestrijden van de handel in gestolen voertuigen(23), de bescherming van het muntrecht(24) en het verzekeren van de eerbied voor de menselijke waardigheid(25) als maatregelen van openbare orde aangemerkt.
64. Vanuit het oogpunt van interne veiligheid heeft het Hof in het reeds aangehaalde arrest Johnston het voor de vrouwelijke leden van de politie van Noord-Ierland geldende verbod op het dragen van wapens om redenen van openbare veiligheid gerechtvaardigd geacht, aangezien vrouwen bij ernstige binnenlandse onlusten gemakkelijker als doelwit zouden kunnen worden genomen.(26)
65. Dit arrest vormt naar mijn mening echter een uitzondering, want in het merendeel van de aan zijn oordeel onderworpen zaken over openbare orde en openbare veiligheid heeft het Hof geen duidelijk onderscheid tussen deze twee begrippen gemaakt.(27)
66. Een heel duidelijk voorbeeld hiervan is wel het arrest Oteiza Olazabal(28) . Daarin verklaart het Hof namelijk dat het verhinderen van de activiteiten van een gewapende en georganiseerde groep kan worden geacht onder de handhaving van de openbare veiligheid te vallen(29), om vervolgens te onderzoeken of de aan de orde zijnde uitwijzingsmaatregel om redenen van openbare orde kan worden gerechtvaardigd.
67. Bovendien lijkt ook de tekst zelf van artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38, hoewel daarin ’s Hofs rechtspraak over het begrip openbare orde is overgenomen(30), de twee begrippen door elkaar te halen. In deze bepaling staat namelijk dat de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid
genomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd op het gedrag van de betrokkene, en dat dit gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging moet vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving, waarbij dit begrip „fundamenteel belang van de samenleving” volgens mij eigenlijk de gemeenschappelijke noemer van de twee begrippen is.
68.
Ook al is het op grond van ’s Hofs rechtspraak – en dan met name uit de eerdergenoemde arresten Johnston en Oteiza Olazabal – duidelijk dat bij de interne veiligheid van een staat moet worden gedacht aan de bestrijding van terrorisme, het blijkt dus lastig, zo niet kunstmatig, om de begrippen openbare orde en openbare veiligheid afzonderlijk en uitputtend te definiëren.
69. Dit geldt te meer waar de lidstaten, zoals wij hebben gezien, vrij blijven de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen. Zij zijn bij uitsluiting bevoegd ter zake van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid op hun grondgebied, en genieten enige beoordelingsvrijheid om naargelang van de specifieke sociale context en het belang dat zij hechten aan een naar het recht van de Unie wettig doel, te bepalen met welke maatregelen resultaten kunnen worden bereikt.(31)
70. Het Hof is stellig bevoegd erop toe te zien dat een zo fundamenteel recht als het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van een lidstaat, wordt geëerbiedigd, maar dit neemt niet weg dat alleen de lidstaten zelf in staat zijn de gevaren voor de openbare orde en de openbare veiligheid op hun grondgebied te beoordelen.(32)
71. Het is in dit verband duidelijk dat de Uniewetgever overeenkomstig ’s Hofs rechtspraak de lidstaten een zekere beoordelingsmarge heeft willen laten wat de inhoud van het begrip openbare veiligheid betreft. Zo moet volgens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 het besluit tot verwijdering gebaseerd zijn op dwingende redenen van openbare veiligheid „zoals door de lidstaten gedefinieerd”.
72. Dit betekent dat, waar sommige lidstaten hun interne veiligheid in gevaar zien gebracht door bedreigingen van gewapende onafhankelijkheidsgroeperingen op hun grondgebied, voor andere lidstaten de bestrijding van de plaag die de georganiseerde drugshandel vormt, prioriteit heeft bij de zorg voor de veiligheid op hun grondgebied.
73. Hoewel het Hof de bestrijding van de handel in verdovende middelen als een zaak van openbare orde heeft aangemerkt(33), ben ik namelijk van mening dat deze handel dikwijls alleen al een rechtstreekse bedreiging voor de fysieke veiligheid van de bevolking vormt omdat drugshandelaren er niet voor terugdeinzen zich te organiseren in gewapende bendes, die een oorzaak zijn stedelijk geweld.
74. Er bestaat volgens mij een reëel verschil tussen iemand die drugs koopt voor eigen gebruik en daarmee de openbare orde verstoort, en iemand die deelneemt aan een echt drugsnetwerk, met alle gevaren die dit voor de fysieke veiligheid van de bevolking meebrengt.
75. Dit geldt ook op andere terreinen, zoals bijvoorbeeld kinderporno. Wanneer iemand op het internet kinderpornosites bezoekt, wordt de openbare orde hierdoor zeker aangetast, maar deelname aan het pedofielennetwerk dat voor de foto’s verantwoordelijk is, is toch van een geheel andere orde.
76. Deze zienswijze wordt overigens bevestigd door het feit dat het Hof heeft erkend, dat de strijd tegen de verschillende vormen van met alcoholverbruik verband houdende criminaliteit de binnenlandse veiligheid beoogt te vrijwaren(34) . In de zaak Heinonen had de Finse regering haar maatregel waarbij de invoer van alcohol aan banden werd gelegd, gerechtvaardigd met een beroep op het feit dat het alcoholverbruik in Finland, dat aanzienlijk was gestegen, onder meer had geleid tot een toename van het rijden onder invloed, tot meer en ernstiger gewelddadigheden en tot het ontstaan van steeds meer illegale handel.(35)
77. Ik meen dan ook dat onder openbare veiligheid niet alleen de veiligheid van de lidstaat en van zijn instellingen moet worden verstaan, maar dat daartoe ook alle maatregelen moeten worden gerekend ter bestrijding van ernstige aantastingen van de waarden die voor de bescherming van de burgers van de lidstaat essentieel zijn.
78. De redenen die het Hof als redenen van openbare orde heeft beschouwd, kunnen volgens mij dan ook evengoed als redenen van openbare veiligheid worden aangemerkt.
79. Dit heeft echter niet tot gevolg dat de waarborgen waarmee de mogelijkheden om een burger van de Unie aan een verwijderingsmaatregel te onderwerpen, zijn omkleed, worden verminderd.
80. Dit betekent dat wanneer een burger van de Unie de laatste tien jaar vóór het verwijderingsbesluit op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, alleen dwingende redenen
van openbare veiligheid – zoals in punt 77 hierboven door mij gedefinieerd – een dergelijk besluit kunnen rechtvaardigen.
2. Het begrip „dwingende redenen van openbare veiligheid” in de zin van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38
81. Ofschoon het Hof tal van belangen als dwingende redenen van algemeen belang heeft bestempeld(36), is het begrip dwingende redenen nooit apart gedefinieerd.
82. Het Hof heeft echter reeds uitgemaakt dat een maatregel ter bescherming van de openbare veiligheid een dwingende reden van algemeen belang is(37), net zoals de openbare orde en de volksgezondheid.
83. Overigens worden dwingende redenen in artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123/EG(38) gedefinieerd als „redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid [en] volksgezondheid”.
84. Als een reden van openbare veiligheid per definitie een dwingende reden is, lijkt mij dat deze formulering eigenlijk wordt gebruikt om te beklemtonen dat de voor de betrokken nationale maatregel aangevoerde redenen noodzakelijk en evenredig moeten zijn.
85. Wanneer een nationale maatregel in strijd is met de fundamentele vrijheden, gaat het Hof immers steeds na of deze maatregel gerechtvaardigd is, of hij noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken en of dit doel niet met andere, minder ingrijpende maatregelen kan worden bereikt.(39)
86. In het specifieke geval van een maatregel die het recht van vrij verkeer en verblijf van een persoon om redenen van openbare orde of openbare veiligheid beperkt, heeft het Hof geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten een proportionaliteitstoets moeten verrichten, waarbij zij in het oog dienen te houden dat een dergelijke maatregel slechts om die redenen kan worden gerechtvaardigd indien hij noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die hij beoogt te waarborgen, en dan alleen indien die doelstellingen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.(40)
87. Bij de beoordeling waar het billijke evenwicht tussen de betrokken rechtmatige belangen ligt, dienen de bevoegde nationale autoriteiten rekening te houden met de speciale rechtspositie van de onder het recht van de Unie vallende personen en met het fundamentele karakter van het beginsel van het vrij verkeer van personen.(41)
88. Ook kan volgens artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 de verwijdering uitsluitend gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van betrokkene, en mogen derhalve rechtvaardigingen die losstaan van het individuele geval of verband houden met redenen van algemene preventie, niet in aanmerking worden genomen.(42)
89. Tot slot moet volgens dezelfde bepaling de bedreiging die dat gedrag voor de openbare veiligheid oplevert, actueel zijn.(43) Het Hof heeft hierover gezegd, dat in beginsel aan de voorwaarde betreffende het bestaan van een actuele bedreiging moet zijn voldaan op het tijdstip waarop de uitzetting plaatsvindt.(44)
90. Zoals wij in de punten 37 tot en met 44 van deze conclusie hebben gezien, wordt de bescherming tegen verwijdering waarin richtlijn 2004/38 voorziet, sterker naarmate de burger van de Unie langer in het gastland heeft verbleven. Artikel 28, lid 3, van de richtlijn regelt het laatste en daarmee hoogste niveau van bescherming.
91. Gelet op de plaats van deze bepaling in artikel 28 van richtlijn 2004/38 en op de duur van het verblijf van de betrokken burger van de Unie in het gastland, meen ik dan ook dat bij de proportionaliteitstoets hoge eisen moeten worden gesteld aan de rechtvaardiging.
92. Volgens artikel 28, lid 3, sub b, van richtlijn 2004/38 genieten minderjarigen overigens dezelfde mate van bescherming als personen die de laatste tien jaar vóór het verwijderingsbesluit in het gastland hebben verbleven. Hieruit blijkt duidelijk dat een dergelijk besluit slechts bij uitzondering kan worden genomen, wegens de extreme ernst van het verweten gedrag.
93. Het is daarom in eerste instantie een taak van de bevoegde nationale autoriteit en, in sommige gevallen, van de nationale rechter, zich ervan te vergewissen dat het besluit om de burger van de Unie uit te zetten, nauwkeurig wordt gemotiveerd op basis van de feiten van de zaak en van de ernst van de dreiging voor personen.
94. In het onderhavige geval, dat betrekking heeft op een besluit om een burger van de Unie na het uitzitten van zijn straf uit te zetten, komt naar mijn mening aan de proportionaliteitstoets bijzondere betekenis toe, waardoor de bevoegde autoriteit verplicht is elementen in aanmerking te nemen waaruit blijkt dat het genomen besluit recidivegevaar tegengaat.
95. Als die autoriteit een verwijderingsmaatregel neemt tegen een burger van de Unie die zijn straf heeft uitgezeten, moet zij mijns inziens nauwkeurig aangeven in hoeverre die maatregel de sociale re-integratie van de delinquent niet ondermijnt. Een dergelijke stap, die past bij de individualisering van de straf waarvan hij het verlengstuk vormt, lijkt mij de enige manier om zowel de belangen van het betrokken individu als het belang van de Unie in het algemeen te beschermen. Ook nadat hij uit een lidstaat is uitgezet met het verbod er terug te keren, zal de in vrijheid gestelde delinquent immers gebruik kunnen maken van zijn vrijheid van verkeer in de andere lidstaten. Het is dan ook in het algemeen belang dat de omstandigheden van zijn vrijlating van dien aard zijn, dat zij hem ervan weerhouden opnieuw in de fout te gaan, en in elk geval geen terugval in crimineel gedrag stimuleren.
96. In het hoofdgeding zijn de kwalificatie van de inbreuk en de omvang van de opgelegde straf factoren die bij de beoordeling van de fundamentele betekenis van het beschermde belang voor de maatschappij in aanmerking moeten worden genomen. Ook de hoogte van de opgelegde straf in relatie tot de maximumstraf en de mate waarin Tsakouridis betrokken is geweest bij de handel in verdovende middelen waarvoor de straf is opgelegd, zijn volgens mij objectieve aanwijzingen die de nationale rechter zullen helpen de ernst van het gedrag van Tsakouridis te bepalen. Om een billijk evenwicht te bereiken, zal omgekeerd ook de persoonlijke situatie van Tsakouridis moeten worden meegewogen, zoals bijvoorbeeld het feit dat zijn familie in het gastland woont, dat hij daar een economische activiteit verricht en dat hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong. Hetzelfde geldt voor de gevolgen die de aan zijn voorwaardelijke invrijheidstelling verbonden maatregelen van hulpverlening, begeleiding en toezicht hebben gehad voor de mate van re-integratie of het gevaar van recidive, en voor de informatie die deze maatregelen daarover verstrekken. Het falen van dergelijke maatregelen zou namelijk de voorgenomen verwijdering kunnen rechtvaardigen.
97. Gelet op bovenstaande overwegingen ben ik dan ook van mening dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd, dat onder het begrip openbare veiligheid niet alleen bedreigingen van de interne of externe veiligheid van het gastland of van het voortbestaan van zijn instellingen vallen, maar ook ernstige aantastingen van een fundamenteel belang van de samenleving, zoals de fundamentele waarden ter bescherming van de burgers van het gastland, die dit land heeft geïndividualiseerd in strafbepalingen die het met het oog op hun bescherming heeft opgesteld.
98. De bevoegde nationale autoriteit die het verwijderingsbesluit neemt, dient dit besluit nauwkeurig te motiveren aan de hand van feitelijke en juridische omstandigheden waaruit blijkt dat aan die criteria is voldaan.
99. Wanneer het verwijderingsbesluit, zoals in de onderhavige zaak het geval is, wordt genomen nadat de betrokkene een straf heeft uitgezeten, moet de bevoegde nationale autoriteit bovendien duidelijk maken in hoeverre dit besluit niet op gespannen voet staat met de resocialiserende functie van de straf.
C – De voorwaarde van de verblijfsduur
100. Met zijn tweede, derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of Tsakouridis aanspraak kan maken op de verhoogde bescherming ondanks dat zijn verblijf in Duitsland in de periode van tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit door afwezigheden onderbroken is geweest en zijn terugkeer naar Duitsland het gevolg is van een rechterlijke beslissing.
101. Artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 stelt voor die bescherming immers als voorwaarde dat de betrokkene de laatste tien jaar vóór het verwijderingsbesluit op het grondgebied van het gastland heeft verbleven. Deze bepaling zegt echter niets over de gevolgen die afwezigheden van dit grondgebied gedurende die periode voor de verhoogde bescherming zouden kunnen hebben.
102. De verwijzende rechter vraagt zich daarom af, of de in artikel 16 van de richtlijn geformuleerde voorwaarden voor toekenning en verlies van het duurzaam verblijfsrecht naar analogie moeten worden toegepast.
103. Dan zouden tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar niet aan het verkrijgen van de verhoogde bescherming in de weg staan(45), en zou het recht op die bescherming slechts verloren gaan door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.(46)
104. De standpunten van de regeringen die in deze zaak schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, lopen op dit punt uiteen.
105. Volgens de Deense en de Hongaarse regering hebben tijdelijke afwezigheden van het grondgebied van het gastland geen gevolgen zolang de banden met dit land niet worden verbroken. De Deense regering meent dat artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 naar analogie kan worden toegepast, terwijl volgens de Hongaarse regering deze bepaling als richtsnoer zou kunnen dienen bij de beoordeling of de banden met het gastland zijn verbroken.
106. De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de burger van de Unie de verhoogde bescherming geniet, wanneer hij na een verblijfsperiode van vijf jaar een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied van het gastland heeft verworven en vervolgens nog eens vijf jaar legaal in dat land heeft verbleven.
107. De Belgische regering acht analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 onmogelijk. Zij is van mening dat het recht op de verhoogde bescherming verloren gaat zodra de burger van de Unie het grondgebied van het gastland heeft verlaten, en dat op deze regel geen enkele uitzondering mogelijk is.
108. Ook de Poolse regering en de Europese Commissie zijn beiden van mening dat analoge toepassing van artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 is uitgesloten. Volgens de Poolse regering kan de verhoogde bescherming uitsluitend verloren gaan door het verbreken van alle banden met het gastland. Naar het oordeel van de Commissie moet worden onderzocht of het centrum van de belangen van de burger van de Unie nog steeds in het gastland ligt. Afwezigheden van korte duur zouden dan geen invloed mogen hebben op de berekening van de verblijfsduur.
109. De structuur van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 maakt naar mijn mening analoge toepassing van artikel 16, lid 4, onmogelijk. Doorslaggevend is volgens mij, of er nog steeds een sterke band met het gastland bestaat.
110. Zoals gezegd, valt uit artikel 28, lid 3, sub a, niet op te maken welke consequenties afwezigheid uit het gastland voor het verkrijgen dan wel verliezen van het recht op de verhoogde bescherming heeft.
111. Het is vaste rechtspraak dat wanneer uit de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling niet precies kan worden opgemaakt, hoe de bepaling moet worden uitgelegd, rekening moet worden gehouden met de opzet en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(47)
112. Bij de beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter moet dus zowel met de context van de betrokken bepaling als met de systematiek en de doelstellingen van richtlijn 2004/38 rekening worden gehouden.
113. Het burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie een fundamenteel recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.(48) Richtlijn 2004/38 wil dit recht vereenvoudigen en versterken(49), opdat verkeer van de burgers van de Unie tussen de lidstaten plaatsvindt onder vergelijkbare voorwaarden als die welke gelden voor de burgers van een lidstaat die zich in eigen land verplaatsen en daar van woonplaats of activiteit veranderen.(50)
114. Wat de Uniewetgever hiermee wil bereiken, is dat burgers van de Unie zich na een verblijf van meerdere jaren op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van oorsprong, werkelijk in die andere lidstaat geïntegreerd kunnen voelen.
115. Aangezien verwijdering uit het gastland die burgers ernstige schade kan toebrengen, heeft de Uniewetgever, zoals wij hebben gezien, een op het evenredigheidsbeginsel gebaseerd mechanisme van bescherming tegen uitzetting ingevoerd.(51)
116. Daar de verblijfsduur een integratiefactor is, heeft de Uniewetgever artikel 28 van richtlijn 2004/38 zo opgezet, dat hoe langer de burger van de Unie op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, des te strikter de redenen zijn waarom die burger van dat grondgebied mag worden verwijderd.
117. Volgens artikel 28, lid 1, van de richtlijn kan het gastland namelijk ten aanzien van een burger van de Unie die geen duurzaam verblijfsrecht heeft(52), om redenen van openbare orde of openbare veiligheid een verwijderingsbesluit nemen. Ten aanzien van een burger van de Unie die een duurzaam verblijfsrecht heeft verworven, kan een dergelijk besluit volgens artikel 28, lid 2, slechts om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid worden genomen. Volgens artikel 28, lid 3, sub a, van de richtlijn ten slotte kan ten aanzien van een burger van de Unie die de laatste tien jaar op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, een verwijderingsbesluit slechts om dwingende redenen van openbare veiligheid worden genomen.
118. De bescherming tegen verwijdering moet dus sterker zijn naarmate de burger van de Unie, gelet op de duur van zijn verblijf in het gastland, daar beter is geïntegreerd.(53)
119. In mijn ogen moet er dan ook een verband bestaan tussen de mate van integratie in het gastland en het niveau van de bescherming.
120. De Uniewetgever is ervan uitgegaan dat een lange verblijfsduur op het grondgebied van het gastland indicatief is voor een hoge mate van integratie. Ik ben daarom van mening dat na een verblijf van minstens tien jaar op het grondgebied van het gastland een vermoeden van volledige integratie geldt.
121. Een dergelijke mate van integratie, die wordt verlangd om voor het hoogste niveau van bescherming tegen verwijdering in aanmerking te komen, laat volgens mij geen afwezigheden van het grondgebied van het gastland toe, waardoor de sterke band tussen de burger van de Unie en dat land zou kunnen worden verbroken.
122. Van de burger van de Unie kan echter niet worden verlangd dat hij het grondgebied van het gastland nooit verlaat. Het zou immers op gespannen voet staan met het door richtlijn 2004/38 beoogde vrije personenverkeer(54), als burgers van de Unie werden ontmoedigd om van hun vrijheid van verkeer gebruik te maken op grond dat een enkele afwezigheid van het grondgebied van het gastland gevolgen kan hebben voor hun recht op de verhoogde bescherming tegen verwijdering.
123. Ik meen daarom dat tijdelijke afwezigheden in verband met werk of vakantie geen invloed behoren te hebben op de voor het hoogste beschermingsniveau vereiste verblijfsduur. Dergelijke afwezigheden kunnen volgens mij namelijk de sterke band van de burger van de Unie met het gastland niet verbreken.
124. Daarentegen ben ik van mening dat een afwezigheid van meer dan zestien maanden – zoals in het onderhavige geval – wel tot verlies van het recht op de verhoogde bescherming tegen verwijdering krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 kan leiden en dat om die reden artikel 16, lid 4, van deze richtlijn niet naar analogie kan worden toegepast.
125. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Tsakouridis de eerste keer vanaf maart 2004 tot medio oktober 2004, dat wil zeggen ongeveer zeseneenhalve maand, en de tweede keer vanaf medio oktober 2005 tot maart 2007, dat wil zeggen iets meer dan zestien maanden, uit Duitsland afwezig is geweest.
126. Over die eerste afwezigheid vermeldt het dossier dat Tsakouridis naar Griekenland is gegaan om daar een soort seizoenarbeid te gaan verrichten.
127. Een afwezigheid om dergelijke redenen heeft mogelijk geen gevolgen gehad voor de verblijfsduur die vereist is om voor de verhoogde bescherming krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 in aanmerking te komen. Daarvoor zou moeten worden onderzocht of de band van de betrokken burger van de Unie met het gastland nog steeds even sterk is, bijvoorbeeld door bij zijn terugkeer in dit land na te gaan of hij contact heeft gehouden met eveneens in dit land woonachtige familieleden, of hij er een woning heeft aangehouden dan wel of hij binnen een redelijke termijn een duurzame beroepsactiviteit heeft hervat.
128. Daarentegen heeft de tweede afwezigheid van Tsakouridis, van medio oktober 2005 tot maart 2007, die niet vrijwillig is beëindigd, maar door de gedwongen terugkeer van Tsakouridis naar het gastland ingevolge een rechterlijke beslissing, ertoe geleid dat de vereiste periode van tien jaar is onderbroken. Uit een dergelijke afwezigheid blijkt volgens mij namelijk dat de burger van de Unie zich in een andere lidstaat heeft gevestigd en dat daardoor zijn band met het gastland niet meer zo sterk is of zelfs volledig is verbroken.
129. Gelet op het voorgaande lijkt het mij moeilijk voorstelbaar dat Tsakouridis van de verhoogde bescherming krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 zou kunnen profiteren.
130. Overigens genieten burgers van de Unie, ongeacht de duur van hun verblijf in het gastland, altijd een zekere bescherming tegen verwijdering.(55) Bovendien bepaalt artikel 32, lid 1, van richtlijn 2004/38 dat personen die van het grondgebied van het gastland zijn verwijderd, na verloop van een redelijke termijn en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het definitieve verwijderingsbesluit een aanvraag tot opheffing van dit besluit kunnen indienen, en is levenslange verwijdering hoe dan ook onmogelijk.(56)
131. Gelet op een en ander ben ik van mening dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd, dat tijdelijke afwezigheden die geen afbreuk doen aan de sterke band van de burger van de Unie met het gastland – of dit het geval is, zal door de nationale rechter moeten worden beoordeeld – in het algemeen geen gevolgen hebben voor de berekening van de volgens deze bepaling vereiste verblijfsduur van tien jaar.
132. Daarentegen kan een afwezigheid van meer dan zestien maanden uit het gastland, waaraan zoals in casu slechts een einde is gekomen door de gedwongen terugkeer van de burger van de Unie ingevolge een rechterlijke beslissing van de bevoegde autoriteiten van dit land, ertoe leiden dat die burger zijn recht op de verhoogde bescherming krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 verliest. Dit is volgens mij het geval wanneer door die afwezigheid de sterke band van de burger van de Unie met het gastland is verbroken, wat door de nationale rechter moet worden vastgesteld.
V – Conclusie
133. Gelet op alle bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg te beantwoorden als volgt:
„Artikel 28 lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, moet aldus worden uitgelegd, dat:
– onder het begrip openbare veiligheid niet alleen bedreigingen van de interne of externe veiligheid van het gastland of van het voortbestaan van zijn instellingen vallen, maar ook ernstige aantastingen van een fundamenteel belang van de samenleving, zoals de fundamentele waarden ter bescherming van de burgers van het gastland, die dit land heeft geïndividualiseerd in strafbepalingen die het met het oog op hun bescherming heeft opgesteld;
– de bevoegde nationale autoriteit die het verwijderingsbesluit neemt, dit besluit nauwkeurig dient te motiveren aan de hand van feitelijke en juridische omstandigheden waaruit blijkt dat aan die criteria is voldaan;
– wanneer het verwijderingsbesluit, zoals in de onderhavige zaak, wordt genomen nadat de betrokkene een straf heeft uitgezeten, de bevoegde nationale autoriteit duidelijk moet maken in hoeverre dit besluit niet op gespannen voet staat met de resocialiserende functie van de straf;
– tijdelijke afwezigheden die geen afbreuk doen aan de sterke band van de burger van de Unie met het gastland – of dit het geval is, zal door de nationale rechter moeten worden beoordeeld – geen gevolgen hebben voor de berekening van de volgens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 vereiste verblijfsduur van tien jaar;
– een afwezigheid van meer dan zestien maanden uit het gastland, waaraan, zoals in casu, slechts een einde is gekomen door de gedwongen terugkeer van de burger van de Unie ingevolge een rechterlijke beslissing van de bevoegde autoriteiten van dit land, ertoe kan leiden dat die burger zijn recht op de verhoogde bescherming krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 verliest. Dit is het geval wanneer door die afwezigheid de sterke band van de burger van de Unie met het gastland is verbroken, wat door de nationale rechter moet worden vastgesteld.”
(1) .
(2)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77; hierna: „richtlijn 2004/38” of „de richtlijn”).
(3)  –	Zie arrest van 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille (115/81 en 116/81, Jurispr. blz. 1665).
(4)  –	Zie arrest van 26 februari 1975, Bonsignore (67/74, Jurispr. blz. 297).
(5)  –	Zie arrest van 27 oktober 1977, Bouchereau (30/77, Jurispr. blz. 1999).
(6)  –	BGBl. 2004 I, blz. 1950, zoals laatstelijk gewijzigd bij het Gesetz van 26 februari 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 215; hierna: „FreizügG/EU”).
(7)  –	Zie onder meer arresten van 4 december 1974, Van Duyn (41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 18), en 27 april 2006, Commissie/Duitsland (C‑441/02, Jurispr. blz. I‑3449, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(8)  –	Zie het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven [COM(2001) 257 def.].
(9)  –	Zie punt 23 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(10)  –	Zie punt 24 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(11)  –	Zo wordt in Duitsland de resocialiserende functie van de straf onderstreept in § 2 van het Strafvollzugsgesetz. In Spanje bepaalt artikel 25, lid 2, van de grondwet van 1978 dat vrijheidsstraffen en veiligheidsmaatregelen gericht zijn op heropvoeding en sociale re-integratie. Volgens artikel 27, derde alinea, van de Italiaanse grondwet van 1948 mogen straffen niet uit mensonwaardige behandelingen bestaan en moeten zij gericht zijn op heropvoeding van de veroordeelde.
(12)  –	Aanbeveling R(2006)2 van het Comité van Ministers aan de lidstaten inzake de Europese penitentiaire voorschriften, aangenomen op 11 januari 2006.
(13)  –	Zie deel I, punt 6, van de bijlage bij deze aanbeveling.
(14)  –	Zie EHRM, arrest Mastromatteo v Italië van 24 oktober 2002, Recueil des arrêts et décisions
2002-VIII,
punt 72.
(15)  –	Zie arresten van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Jurispr. blz. 2727); 4 oktober 1991, Richardt en „Les Accessoires Scientifiques” (C‑367/89, Jurispr. blz.  I‑4621), en 17 oktober 1995, Leifer e.a. (C‑83/94, Jurispr. blz. I‑3231).
(16)  –	Zie arresten van 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651), en 26 oktober 1999, Sirdar (C‑273/97, Jurispr. blz. I‑7403).
(17)  –	Zie arresten Richardt en „Les Accessoires Scientifiques”, reeds aangehaald (punt 22), en Leifer e.a., reeds aangehaald (punt 26), en arrest van 11 januari 2000, Kreil (C‑285/98, Jurispr. blz. I‑69, punt 17).
(18)  –	Zie punten 28 en 29 van het arrest.
(19)  –	Arrest Van Duyn, reeds aangehaald (punt 18), en arrest van 28 oktober 1975, Rutili (36/75, Jurispr. blz. 1219, punt 28).
(20)  –	Zie arrest Adoui en Cornuaille, reeds aangehaald (punt 8).
(21)  –	Zie arrest Rutili, reeds aangehaald (punt 26), en arrest van 14 maart 2000, Église de scientologie (C‑54/99, Jurispr. blz. I‑1335, punt 17).
(22)  –	Zie arrest Bonsignore, reeds aangehaald.
(23)  –	Zie arrest van 30 april 1991, Boscher (C‑239/90, Jurispr. blz. I‑2023).
(24)  –	Zie arrest van 23 november 1978, Thompson e.a. (7/78, Jurispr. blz. 2247).
(25)  –	Zie arrest van 14 oktober 2004, Omega (C‑36/02, Jurispr. blz. I‑9609).
(26)  –	Zie punten 35 en 36 van het arrest. Zie ook arrest Sirdar, reeds aangehaald (punt 17).
(27)  –	Zie onder meer arrest Bonsignore, reeds aangehaald, alsmede arresten van 8 april 1976, Royer (48/75, Jurispr. blz. 497), en 17 juni 1997, Shingara en Radiom (C‑65/95 en C‑111/95, Jurispr. blz. I‑3343).
(28)  –	Arrest van 26 november 2002 (C‑100/01, Jurispr. blz. I‑10981).
(29)  –	Zie punt 35 van het arrest.
(30)  –	Zie arrest Rutili, reeds aangehaald (punt 28).
(31)  –	Zie arresten van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz.  I‑6959, punt 33), en 15 juni 1999, Heinonen (C‑394/97, Jurispr. blz. I‑3599, punt 43).
(32)  –	Zie in die zin arrest Van Duyn, reeds aangehaald (punt 18).
(33)  –	Zie arresten van 19 januari 1999, Calfa (C‑348/96, Jurispr. blz. I‑11), en 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257).
(34)  –	Zie arrest Heinonen, reeds aangehaald (punt 43).
(35)  –	Ibidem (punt 18).
(36)  –	Zie onder meer, met betrekking tot de eerlijkheid van handelstransacties en de consumentenbescherming, arrest van 18 mei 1993, Yves Rocher (C‑126/91, Jurispr. blz. I‑2361); met betrekking tot de samenhang van het belastingstelsel, arrest van 13 maart 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, Jurispr. blz. I‑2107); met betrekking tot de bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde op het gebied van kansspelen, arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891), en met betrekking tot de verkeersveiligheid, arrest van 15 maart 2007, Commissie/Finland (C‑54/05, Jurispr. blz. I‑2473).
(37)  –	Zie onder meer arrest van 13 juni 2002, Sea-Land Service en Nedlloyd Lijnen (C‑430/99 en C‑431/99, Jurispr. blz. I‑5235, punten 39 en 41).
(38)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376, blz. 36).
(39)  –	Zie onder meer, op het gebied van het vrije goederenverkeer, arrest Boscher, reeds aangehaald (punten 22 en 23); op het gebied van het vrij verrichten van diensten, arrest Omega, reeds aangehaald (punt 36), en op het gebied van het vrij verkeer van personen, arrest Oteiza Olazabal, reeds aangehaald (punt 43).
(40)  –	Zie arrest Oteiza Olazabal, reeds aangehaald (punt 43). Zie, met betrekking tot het vrije kapitaalverkeer, arrest Église de scientologie, reeds aangehaald (punt 18), en, met betrekking tot het vrije goederenverkeer, arrest Omega, reeds aangehaald (punt 36).
(41)  –	Zie arrest Orfanopoulos en Oliveri, reeds aangehaald (punt 96). Zie ook de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 19 juli 1999 over de voor burgers van de Unie geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid [COM(1999) 372 def.].
(42)  –	Zie onder meer arrest Bonsignore, reeds aangehaald (punten 5 en 6).
(43)  –	Zie arrest Bouchereau, reeds aangehaald (punt 28), en arrest van 31 januari 2006, Commissie/Spanje (C‑503/03, Jurispr. blz.  I‑1097, punt 44).
(44)  –	Zie arrest Orfanopoulos en Oliveri, reeds aangehaald (punten 78 en 79).
(45)  –	Zie artikel 16, lid 3, van richtlijn 2004/38.
(46)  –	Zie artikel 16, lid 4, van de richtlijn.
(47)  –	Zie in die zin arrest van 23 april 2009, Falco Privatstiftung Rabitsch (C‑533/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 19 en 20). Zie ook arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, Jurispr. blz. 3781, punt 12); 14 juni 2001, Kvaerner (C‑191/99, Jurispr. blz. I‑4447, punt 30), en 14 december 2006, ASML (C‑283/05, Jurispr. blz. I‑12041, punten 16 en 22).
(48)  –	Zie punt 1 van de considerans van de richtlijn 2004/38.
(49)  –	Zie punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(50)  –	Zie het in voetnoot 8 genoemde richtlijnvoorstel.
(51)  –	Zie punt 23 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(52)  –	Ik herinner eraan dat het duurzaam verblijfsrecht volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn wordt verkregen na een ononderbroken verblijf van vijf jaar op het grondgebied van het gastland.
(53)  –	Zie punt 24 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(54)  –	Zie punt 2 van de considerans van de richtlijn.
(55)  –	Zie artikel 28, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38.
(56)  –	Zie punt 27 van de considerans van de richtlijn. Zie ook arrest Calfa, reeds aangehaald (punten 18 en 29).