62020CJ0180
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
2. rujna 2021. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Odluke (EU) 2020/245 i 2020/246 – Stajalište koje treba zauzeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sveobuhvatnim i pojačanim sporazumom o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane – Sporazum čije se određene odredbe mogu povezati sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP) – Donošenje poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela – Donošenje dviju zasebnih odluka – Odabir pravne osnove – Članak 37. UEU‑a – Članak 218. stavak 9. UFEU‑a – Pravilo glasovanja”
U predmetu C‑180/20,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 24. travnja 2020.,
Europska komisija, koju zastupaju M. Kellerbauer i T. Ramopoulos, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Češka Republika, koju zastupaju K. Najmanová, M. Švarc, J. Vláčil i M. Smolek, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju P. Mahnič, M. Balta i M. Bishop, u svojstvu agenata,
tuženik,
koje podupire:
Francuska Republika, koju zastupaju T. Stehelin, J.-L. Carré i A.-L. Desjonquères, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, N. Piçarra i A. Kumin, predsjednici vijeća, C. Toader (izvjestiteljica), M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, P. G. Xuereb, L. S. Rossi i I. Jarukaitis, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. lipnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Europska komisija svojom tužbom zahtijeva poništenje Odluke Vijeća (EU) 2020/245 od 17. veljače 2020. o stajalištu koje treba zauzeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sveobuhvatnim i pojačanim sporazumom o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane, u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu tog sporazuma s izuzetkom njegove glave II. (SL 2020., L 52., str. 3.) i Odluke Vijeća (EU) 2020/246 od 17. veljače 2020. o stajalištu koje treba zauzeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sveobuhvatnim i pojačanim sporazumom o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane, u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu glave II. tog sporazuma (SL 2020., L 52, str. 5.) (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane odluke).
Sveobuhvatan i pojačan sporazum o partnerstvu i pobijane odluke
2
Vijeće je 20. studenoga 2017. donijelo Odluku (EU) 2018/104 o potpisivanju, u ime Unije, i privremenoj primjeni Sveobuhvatnog i pojačanog sporazuma o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane (SL 2018., L 23, str. 1.). Ta se odluka temeljila na članku 37. UEU‑a i članku 91., članku 100. stavku 2. te člancima 207. i 209. UFEU‑a, u vezi s njegovim člankom 218. stavcima 5. i 7. te člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom.
3
Taj sporazum o partnerstvu (u daljnjem tekstu: Sporazum o partnerstvu s Armenijom) potpisan je 24. studenoga 2017. te se privremeno primjenjivao od 1. lipnja 2018. Stupio je na snagu 1. ožujka 2021.
4
Člancima 362. i 363. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom uspostavlja se Vijeće za partnerstvo odnosno Odbor za partnerstvo, dok se člankom 364. tog sporazuma predviđa mogućnost osnivanja pododbora i ostalih tijela. Osim toga, na temelju odredaba članka 362. stavka 4. i članka 363. stavka 4. navedenog sporazuma, Vijeće za partnerstvo nadležno je za utvrđivanje vlastitog poslovnika u kojem će odrediti dužnosti i način rada Odbora za partnerstvo, čije odgovornosti uključuju, među ostalim, pripremu sastanaka Vijeća za partnerstvo.
5
Radi provedbe članaka 362. do 364. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom Komisija i Visoka predstavnica Europske unije za vanjsku i sigurnosnu politiku 29. studenoga 2018. donijeli su Zajednički prijedlog odluke Vijeća o stajalištu koje treba zauzeti u ime Unije u Vijeću za partnerstvo osnovanom Sporazumom o partnerstvu s Armenijom u pogledu donošenja odluka o poslovnicima Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo i specijaliziranih pododbora ili ostalih tijela. Taj se prijedlog temeljio na članku 37. UEU‑a kao i na članku 91., članku 100. stavku 2. i člancima 207. i 209. UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a.
6
Međutim, Komisija je u svojem izmijenjenom prijedlogu od 19. srpnja 2019. uklonila upućivanje na članak 37. UEU‑a kao materijalnu pravnu osnovu. Taj je prijedlog izmijenjen zbog pojašnjenja Suda u presudi od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662), kojom je Odluka Vijeća (EU) 2017/477 od 3. ožujka 2017. o stajalištu koje treba [zauzeti] u ime Europske unije u okviru Vijeća za suradnju osnovanog na temelju Sporazuma o pojačanom partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Kazahstana, s druge strane, u pogledu rada Vijeća za suradnju, Odbora za suradnju, specijaliziranih pododbora ili drugih tijela (SL 2017., L 73, str. 15.) poništena uz obrazloženje da je Vijeće pogrešno navelo članak 31. stavak 1. UEU‑a kao temelj za donošenje te odluke.
7
Na sastanku od 4. prosinca 2019. Odbor stalnih predstavnika (Coreper) odlučio je razdvojiti akt o stajalištu koje treba zauzeti u ime Unije na dvije odluke Vijeća, odnosno, s jedne strane, na Odluku 2020/245, namijenjenu osiguranju primjene Sporazuma o partnerstvu s Armenijom, uz iznimku njegove glave II., koja se temelji na materijalnoj pravnoj osnovi uspostavljenoj člancima 91., 207. i 209. UFEU‑a i, s druge strane, na Odluku 2020/246, namijenjenu osiguranju primjene glave II. tog sporazuma, koja se temelji na materijalnoj pravnoj osnovi uspostavljenoj samo člankom 37. UEU‑a. Dana 17. veljače 2020. Vijeće je donijelo pobijane odluke na temelju navedenih materijalnih pravnih osnova. Dok je Odluka 2020/245 usvojena kvalificiranom većinom, s obzirom na to da je njezina postupovna pravna osnova bila, konkretno, članak 218. stavak 8. prvi podstavak i članak 218. stavak 9. UFEU‑a, Odluka 2020/246 donesena je jednoglasno. Naime, postupovna pravna osnova te odluke sadržava, osim članka 218. stavka 9. UFEU‑a i članak 218. stavak 8. drugi podstavak UFEU‑a, prema kojem Vijeće odlučuje jednoglasno kada se sporazum odnosi na područje za koje je za donošenje akta Unije potrebna jednoglasna odluka.
8
Tako se člankom 1. stavkom 1. Odluke 2020/245 određuje da se stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sporazumom o partnerstvu s Armenijom u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo, te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu tog sporazuma s izuzetkom njegove glave II., temelji na nacrtu odluke Vijeća za partnerstvo. Isto tako, članak 1. stavak 1. Odluke 2020/246 ima istovjetan sadržaj u pogledu primjene glave II. tog sporazuma.
9
Komisija je iznijela prigovore u izjavi unesenoj u zapisnik sa sastanka Vijeća ističući da su dodavanje članka 37. UEU‑a kao pravne osnove Odluke 2020/246 i razdvajanje akta Vijeća na dvije odluke bili nezakoniti. Češka Republika je isto tako zatražila stavljanje izjave u zapisnik sa sastanaka Corepera i Vijeća, prema kojoj je navedeno dodavanje bilo pogrešno s obzirom na presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662). Također, Mađarska je izrazila rezerve u pogledu donošenja dviju zasebnih odluka. Te su se dvije države članice suzdržale od glasovanja prilikom donošenja pobijanih odluka.
Zahtjevi stranaka
10
Komisija od Suda zahtijeva da poništi pobijane odluke, zadrži njihove učinke na snazi i naloži Vijeću snošenje troškova.
11
Vijeće zahtijeva da se tužba odbije i Komisiji naloži snošenje troškova. Podredno, Vijeće u slučaju poništenja pobijanih odluka, zahtijeva od Suda da zadrži njihove učinke na snazi.
12
Odlukama predsjednika Suda od 25. kolovoza 2020. i 25. rujna 2020. Češkoj Republici i Francuskoj Republici dopušteno je da interveniraju u potporu zahtjevima Komisije odnosno Vijeća.
O tužbi
13
Komisija ističe dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešnoj primjeni članka 37. UEU‑a kao materijalne pravne osnove Odluke 2020/246, a drugi na nezakonitom razdvajanju, donošenjem pobijanih odluka, akta koji se odnosi na stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sporazumom o partnerstvu s Armenijom na dvije zasebne odluke.
Prvi tužbeni razlog
Argumentacija stranaka
14
Svojim prvim tužbenim razlogom Komisija, koju podupire Češka Republika, prigovara Vijeću da je uključilo članak 37. UEU‑a i članak 218. stavak 8. drugi podstavak UFEU‑a u pravnu osnovu Odluke 2020/246, što je dovelo do toga da Vijeće primjenjuje pravilo o jednoglasnom odlučivanju. Komisija smatra da glava II. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom nije dovoljno povezana sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP) da bi se opravdalo to uključivanje.
15
Komisija u potporu tom razlogu ističe da odluku Vijeća na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a, kojom se provodi međunarodni sporazum u cjelini, treba donijeti kvalificirana većina kad je težište navedenog sporazuma područje za koje se materijalnim pravnim osnovama zahtijeva takva većina. Dakle, odabir pravne osnove mora se temeljiti na objektivnim elementima nad kojima se može provesti sudski nadzor, a osobito na cilju i sadržaju predmetnog akta.
16
Iako se u tom okviru opći ciljevi mogu navesti u preambuli ili početnim člancima predmetnog akta, za utvrđivanje područja kojim je taj akt obuhvaćen odlučujući su opseg stvarno predviđenih obveza za ostvarenje ciljeva o kojima je riječ i prevladavajući utjecaj određenih obuhvaćenih tema. Kada se akt čije je donošenje predviđeno odnosi općenito na način rada tijela osnovanih na temelju međunarodnog sporazuma, područje kojim je obuhvaćen navedeni akt treba ocjenjivati s obzirom na cjelokupni sporazum. Praksa institucije koja je protivna tim pravilima ne može ih izmijeniti ili opravdati odstupanja.
17
Komisija smatra da se u ovom slučaju Sporazum o partnerstvu s Armenijom odnosi uglavnom na trgovinu i razvojnu suradnju kao i na trgovinu uslugama prijevoza, kojima je posvećena većina odredbi tog sporazuma. Poveznice sa ZVSP‑om koje se pojavljuju u devet članaka, od kojih se sastoji glava II. tog sporazuma, samo su akcesorne tim sastavnim dijelovima i nisu dovoljno važne da bi se opravdala primjena zasebne materijalne pravne osnove.
18
Uostalom, tih je devet članaka sadržajem i brojnošću usporedivo s odredbama Sporazuma o partnerstvu s Republikom Kazahstan, koje su razmotrene u predmetu u kojem je donesena presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662), za koje Sud nije smatrao da su dovoljne da opravdaju dodavanje posebne materijalne pravne osnove koja se odnosi na ZVSP, a glavama dvaju sporazuma koje se mogu povezati sa ZVSP‑om u svakom se slučaju utvrđuje ista ograničena razina preuzimanja obveza.
19
Usto, sama činjenica da je Sporazum o partnerstvu s Armenijom sklopljen u složenom geopolitičkom kontekstu, koji je obilježen sukobom u Gorskom Karabahu, ne opravdava pripisivanje tom sporazumu ZVSP dimenzije koja ne proizlazi iz njegova sadržaja.
20
Češka Republika slaže se sa zahtjevima Komisije. Prema mišljenju te države članice, ciljevi povezani sa ZVSP‑om u okviru Sporazuma o partnerstvu s Armenijom mogu biti i dio okvira politike razvojne suradnje i okvira trgovine. Štoviše, kumuliranje više odredbi u jednu materijalnu pravnu osnovu trebalo bi ostati iznimka. S obzirom na malu kvalitativnu i kvantitativnu važnost elemenata iz glave II. tog sporazuma koji mogu biti povezani sa ZVSP‑om, takva iznimka u ovom slučaju nije opravdana.
21
Vijeće u svoju obranu navodi da su ciljevi međunarodnog sporazuma ključni za utvrđivanje odnosa između odredbi koje se odnose na različite politike, pri čemu se sadržaj navedenog sporazuma mora ispitati tek kasnije. Međutim, u ovom se slučaju Komisijinim argumentima ne uzimaju dovoljno u obzir ciljevi Sporazuma o partnerstvu s Armenijom. Naime, analiza ciljeva tog sporazuma i sadržaj njegove glave II. dokazuju da odredbe u vezi sa ZVSP‑om nisu akcesorne u odnosu na područja trgovine i razvojne suradnje, nego čine neovisan sastavni dio tog sporazuma.
22
U tom pogledu Vijeće tvrdi da za razliku od Sporazuma o partnerstvu o kojem je riječ u presudi od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662), Sporazum o partnerstvu s Armenijom uključuje barem jedan dodatan bitan cilj, odnosno cilj unapređenja sveobuhvatnog političkog partnerstva (članak 1. točka (a)) i promicanja razvoja bliskih političkih odnosa između stranaka (članak 1. točka (b)).
23
Vijeće iz toga zaključuje da Sporazum o partnerstvu s Armenijom nije običan instrument u području razvojne suradnje i trgovine. Naime, određeni opći ciljevi koji se navode u članku 1. tog sporazuma odražavaju se u njegovu članku 3. nizom preciznijih ciljeva koji se, pak, konkretno nastoje ostvariti odredbama glave II. o političkom dijalogu, unutarnjim reformama i suradnji u području ZVSP‑a. Doista, iz sudske prakse Suda ne proizlazi da odredbe koje predviđaju suradnju u obliku političkog dijaloga ne mogu predstavljati takvu provedbu ciljeva ZVSP‑a.
24
Usto, što se tiče Komisijina argumenta prema kojem su gotovo sve odredbe Sporazuma o partnerstvu s Armenijom obuhvaćene područjima koja nisu povezana sa ZVSP‑om, Vijeće primjećuje da kriterij koji se odnosi na opseg glave II. nema veze s ciljem ili sadržajem donesenih mjera, tako da ne može biti odlučujući za odabir pravne osnove djelovanja Unije. Konkretno, taj kriterij nije relevantan za ocjenu odnosa između predmetnih odredbi i drugih dijelova sporazuma.
25
Francuska Republika, koja intervenira u potporu argumentima Vijeća, primjećuje da se ciljevi koji se žele postići aktom moraju odrediti analizom njegova sadržaja i da se, istodobno, razmatranje tog sadržaja mora provesti s obzirom na cilj navedenog akta. Taj je pristup tim važniji kada je akt djelomično obuhvaćen ZVSP‑om jer se na njega primjenjuju posebna pravila i postupci na temelju članka 24. stavka 1. UEU‑a. Stoga se u slučaju kvantitativne podređenosti odredbi koje se odnose na ZVSP ne može zaključiti da je ZVSP samo akcesoran u odnosu na druge uključene politike ako postoje ciljevi koji su njime jasno obuhvaćeni. Naime, gospodarska suradnja po svojoj prirodi zahtijeva veći broj pojašnjenja za svoju provedbu nego uspostava političkog dijaloga.
26
U obzir treba uzeti i kontekst Sporazuma o partnerstvu s Armenijom koji također dokazuje da je taj sporazum obuhvaćen ZVSP‑om, s obzirom na to da je sklopljen u posebnom političkom i sigurnosnom kontekstu koji obilježavaju regionalne krize, kao što je to sukob u Gorskom Karabahu.
Ocjena Suda
27
Uvodno valja podsjetiti da se člankom 218. UFEU‑a, kako bi udovoljio zahtjevima jasnoće, dosljednosti i racionalizacije, predviđa opće primjenjiv jedinstven postupak koji se odnosi osobito na pregovore i sklapanje međunarodnih sporazuma za čije je sklapanje Unija nadležna u svojim područjima djelovanja, uključujući ZVSP, osim kada Ugovori predviđaju posebne postupke (presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 21. i navedena sudska praksa).
28
Člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a propisuje se pojednostavljeni postupak osobito za određivanje stajališta koje treba zauzeti u ime Unije u okviru njezina sudjelovanja u donošenju – unutar tijela koje odlučuje, a uspostavljeno je dotičnim međunarodnim sporazumom – akata o njegovoj primjeni ili provođenju. Međutim, iz zajedničkog tumačenja stavaka 6., 9. i 10. članka 218. UFEU‑a proizlazi da se to pojednostavljenje koje se primjenjuje samo u pogledu akata kojima se ne dopunjuje niti mijenja institucionalni okvir sporazuma, sastoji isključivo od ograničenja sudjelovanja Europskog parlamenta (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 25. i 26.).
29
Nasuprot tomu, budući da se člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a ne propisuje nikakvo pravilo glasovanja za donošenje, od strane Vijeća, kategorija odluka koje su njime obuhvaćene, primjenjivo pravilo glasovanja mora se odrediti u svakom pojedinačnom slučaju polazeći od članka 218. stavka 8. UFEU‑a. S obzirom na upotrebu, s jedne strane, izraza „[t]ijekom čitavog postupka” u prvom podstavku te odredbe i, s druge strane, izraza „[m]eđutim”, na početku drugog podstavka navedene odredbe, valja smatrati da Vijeće u pravilu odlučuje kvalificiranom većinom i da samo u slučajevima navedenim u tom drugom podstavku odlučuje jednoglasno. U tim okolnostima, primjenjivo pravilo glasovanja treba u svakom pojedinom slučaju utvrditi ovisno o tome je li obuhvaćeno tim potonjim slučajevima.
30
Tako je u pogledu odluke kojom Vijeće utvrđuje stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u tijelu osnovanom međunarodnim sporazumom, Sud već imao priliku presuditi da kada takva odluka ne odgovara nijednom od slučajeva u kojima se člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a zahtijeva jednoglasnost, Vijeće treba u načelu donijeti navedenu odluku odlučujući kvalificiranom većinom u skladu s odredbama članka 218. stavka 8. prvog podstavka i članka 218. stavka 9. UFEU‑a (presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 27. i navedena sudska praksa).
31
U prvom od tih slučajeva, člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a zahtijeva se da se odluka na temelju stavka 9. tog članka donese jednoglasno kada je obuhvaćena područjem u kojem se zahtijeva jednoglasnost za donošenje akta Unije. Kako bi se u tom kontekstu odredilo odnosi li se odluka donesena u okviru tog potonjeg stavka na područje za koje se zahtijeva jednoglasnost, relevantna je njezina materijalna pravna osnova (presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 35.).
32
Doista, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odabir pravne osnove akta Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskom nadzoru, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (presuda od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 36. i navedena sudska praksa).
33
U tom pogledu i kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 28. i 29. svojeg mišljenja, a suprotno onomu što u biti tvrdi Vijeće, iz sudske prakse Suda nikako ne proizlazi da jedan od tih kriterija prevladava nad drugim. Naime, u svakom pojedinom slučaju područje kojim je obuhvaćen akt valja odrediti na temelju svih utvrdivih objektivnih elemenata koji se odnose i na jedan i na drugi od tih kriterija.
34
Ako analiza akta Unije pokaže da se njime slijede dva cilja ili da ima dva sastavna dijela i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao akcesoran, akt se mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koja se zahtijeva glavnim ili prevladavajućim ciljem ili sastavnim dijelom. Iznimno, ako je utvrđeno da akt istodobno slijedi više ciljeva ili da ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi, takav se akt mora temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 37. i navedenu sudsku praksu). Međutim, kumuliranje dviju pravnih osnova isključeno je ako su postupci predviđeni i za jednu i za drugu od tih osnova nespojivi (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2008., Parlament/Vijeće, C‑155/07, EU:C:2008:605, t. 37.).
35
Stoga, poput odluka koje se odnose na sklapanje međunarodnog sporazuma od strane Unije, odluku kojom na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a Vijeće utvrđuje stajalište koje treba zauzeti u ime Unije tijelo osnovano na temelju sporazuma i koja se isključivo odnosi na područje za koje se zahtijeva jednoglasnost treba u načelu donijeti jednoglasno u skladu s člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom UFEU‑a, odstupajući od općeg pravila kvalificirane većine koje je predviđeno u prvom podstavku te odredbe. Takav je slučaj u pogledu ZVSP‑a, s obzirom na to da se člankom 31. stavkom 1. prvim podstavkom UEU‑a propisuje, među ostalim, da se odluke koje su obuhvaćene poglavljem 2. glave V. UEU‑a donose jednoglasno, osim u slučajevima kada se navedenim poglavljem propisuje drukčije. Nasuprot tomu, ako takva odluka obuhvaća više sastavnih dijelova ili se njome nastoji postići više ciljeva, od kojih su neki obuhvaćeni ZVSP‑om, primjenjivo pravilo glasovanja za njezino donošenje treba odrediti s obzirom na njezin glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio. Ako je glavni ili prevladavajući cilj ili sastavni dio odluke obuhvaćen područjem za koje se ne zahtijeva jednoglasnost za donošenje akta Unije, navedena odluka mora se u skladu s člankom 218. stavkom 8. prvim podstavkom UFEU‑a donijeti kvalificiranom većinom (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 38.).
36
Upravo s obzirom na razmatranja iznesena u točkama 27. do 35. ove presude valja ispitati jesu li pobijane odluke obuhvaćene područjem kao što je ZVSP, za koje se zahtijeva jednoglasnost, ili su one dio okvira politika Unije o kojima se u načelu mora odlučivati kvalificiranom većinom, osobito u područjima prometa, zajedničke trgovinske politike i razvojne suradnje u smislu članaka 91., 207. i 209. UFEU‑a.
37
U tom pogledu, pobijane odluke donesene su kako bi se utvrdilo stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sporazumom o partnerstvu s Armenijom u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo, te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu tog sporazuma. Konkretno, Odluka 2020/245 odnosi se na cijeli Sporazum o partnerstvu s Armenijom, osim na njegovu glavu II., dok se Odluka 2020/246 odnosi samo na tu glavu II.
38
Međutim, valja pojasniti da iako se te odluke formalno odnose na različite glave Sporazuma o partnerstvu s Armenijom, područje kojim su obuhvaćene, i stoga materijalnu pravnu osnovu vanjskog djelovanja Unije o kojem je riječ, treba ocijeniti s obzirom na taj sporazum u cjelini.
39
Naime, pobijane odluke općenito se odnose na način rada međunarodnih tijela osnovanih na temelju Sporazuma o partnerstvu s Armenijom.
40
Doista, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 43. svojeg mišljenja, donošenje dviju zasebnih odluka Vijeća koje se temelje na različitim pravnim osnovama, ali kojima je cilj utvrditi jedinstveno stajalište koje treba zauzeti u ime Unije o načinu rada tijela osnovanih tim sporazumom, može se opravdati samo ako sporazum, razmatran u cjelini, sadržava zasebne sastavne dijelove koji odgovaraju različitim pravnim osnovama korištenima za donošenje navedenih odluka.
41
Kao prvo, što se tiče sadržaja Sporazuma o partnerstvu s Armenijom, točno je da njegova glava II., naslovljena „Politički dijalog i reforma; Suradnja u području vanjske i sigurnosne politike” i u kojoj se nalaze članci 3. do 11. navedenog sporazuma, sadržava odredbe koje se odnose na promicanje političkog dijaloga u području sigurnosti i da se, slijedom toga, odnosi na pitanja koja se mogu povezati sa ZVSP‑om.
42
Na taj se način člankom 3. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom podsjeća na ciljeve političkog dijaloga i u stavku 2. tog članka navodi jedanaest ciljeva koji se nastoje ostvariti u okviru tog dijaloga, među kojima su unapređenje političkog partnerstva, promicanje međunarodnog mira, stabilnosti i sigurnosti, jačanje suradnje u području upravljanja krizama, jačanje suradnje u borbi protiv širenja oružja, jačanje poštovanja demokratskih načela, vladavine prava te ljudskih prava i temeljnih sloboda, razvijanje dijaloga i produbljivanje suradnje u području sigurnosti i obrane, kao i razvoj dobrosusjedskih odnosa.
43
Osim toga, u članku 4. tog sporazuma, naslovljenom „Unutarnje reforme”, nabraja se niz općih ciljeva koje se nastoji ostvariti suradnjom stranaka tog sporazuma, među kojima su razvoj, učvršćivanje i povećanje stabilnosti i djelotvornosti demokratskih institucija i vladavine prava, kao i osiguranje poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda.
44
U stavku 1. članka 5. navedenog sporazuma, naslovljenog „Vanjska i sigurnosna politika”, propisuje se da „[s]tranke jačaju dijalog i suradnju u području [ZVSP‑a], prepoznajući važnost koju Republika Armenija pridaje svojem sudjelovanju u međunarodnim organizacijama i oblicima suradnje te svojim postojećim obvezama koje proizlaze iz njih, a posebno rješavaju pitanja sprječavanja sukoba i upravljanja krizama, kibersigurnosti, reforme sigurnosnog sektora, regionalne stabilnosti, razoružanja, neširenja oružja, kontrole oružja i kontrole izvoza”. U stavku 2. tog istog članka 5. određuje se da „[s]tranke ponovno potvrđuju svoju opredijeljenost za načela i norme međunarodnog prava, uključujući one utvrđene u Povelji UN‑a i u Helsinškom završnom aktu [Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS)] te svoju predanost promicanju tih načela u svojim bilateralnim i multilateralnim odnosima”. Što se tiče članaka 6. do 11. navedenog sporazuma, valja navesti da se njima ponovno potvrđuje privrženost stranaka sprečavanju teških kaznenih djela od međunarodnog značaja, sprečavanju sukoba i upravljanju krizama, regionalnoj stabilnosti i mirnom rješavanju sukoba, razoružanju, borbi protiv nezakonite trgovine malim i lakim oružjem i borbi protiv terorizma, kao i njihova volja za suradnjom i dijalogom u tim područjima.
45
Međutim, kvalifikaciju sporazuma kao sporazuma o razvojnoj suradnji treba provesti uzimajući u obzir njegov temeljni predmet, a ne s obzirom na njegove pojedine odredbe, pod uvjetom da te odredbe u posebnim područjima na koja se odnose ne sadržavaju obveze takvog dosega da one same u stvarnosti predstavljaju zasebne ciljeve u odnosu na ciljeve razvojne suradnje (vidjeti u tom smislu presude od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 39. i od 14. lipnja 2016., Parlament/Vijeće, C‑263/14, EU:C:2016:435, t. 47.).
46
Iako je točno da se odredbe glave II. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom odnose na teme koje mogu biti obuhvaćene ZVSP‑om, kao i to da se njima potvrđuje volja stranaka da međusobno surađuju u tom području, valja utvrditi, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točkama 65. i 70. svojeg mišljenja, da su te iste odredbe, koje su malobrojne u odnosu na 386 članaka tog sporazuma i od kojih se većina odnosi na područje trgovine i razvojne suradnje, ograničene u biti na programatske izjave ugovornih stranaka te se njima samo opisuju njihovi postojeći međusobni odnosi i zajedničke buduće namjere, pri čemu se ne utvrđuje ni akcijski plan niti se određuju konkretni načini njihove suradnje.
47
Što se tiče, kao drugo, ciljeva tog sporazuma, iz cjelokupne analize njegove preambule, ciljeva navedenih u njegovu članku 1. kao i većine njegovih odredbi, proizlazi da je glavni cilj tog sporazuma uspostava okvira suradnje u području prometa, trgovine i razvoja između Unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane.
48
Konkretno, člankom 1. navedenog sporazuma navode se njegove svrhe razlaganjem na više ciljeva, među kojima su unapređenje sveobuhvatnog političkog i gospodarskog partnerstva i suradnje između stranaka, jačanje okvira za politički dijalog u svim područjima od zajedničkog interesa, čime se promiče razvoj bliskih političkih odnosa između stranaka, pridonošenje jačanju demokracije te političke, gospodarske i institucionalne stabilnosti u Armeniji, promicanje, očuvanje i jačanje mira i stabilnosti na regionalnoj i međunarodnoj razini, pojačanje suradnje u području slobode, sigurnosti i pravde, poboljšanje mobilnosti i međuljudskih kontakata, podržavanje napora Republike Armenije u razvoju njezina gospodarskog potencijala kroz međunarodnu suradnju, uspostava pojačane trgovinske suradnje i stvaranje uvjeta za sve bližu suradnju u ostalim područjima od zajedničkog interesa.
49
U tom pogledu valja podsjetiti da politika Unije u području razvojne suradnje u smislu članka 208. UFEU‑a, koja je jedan od glavnih sastavnih dijelova Sporazuma o partnerstvu s Armenijom, nije ograničena na mjere usmjerene izravno na iskorjenjivanje siromaštva, nego slijedi i opće ciljeve vanjskog djelovanja Unije iz članka 21. UEU‑a, kao što je onaj naveden u stavku 2. točki (c) tog članka, odnosno cilj očuvanja mira, sprečavanja sukoba i jačanja međunarodne sigurnosti, kao i onaj naveden u stavku 2. točki (d) tog članka, koji podrazumijeva podupiranje održivog gospodarskog i socijalnog razvoja te razvoj zaštite okoliša u zemljama u razvoju (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 37.). Uostalom, Sud je i prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona imao priliku istaknuti da se može smatrati da borba protiv širenja malog i lakog oružja služi ciljevima politike razvojne suradnje jer može pridonijeti uklanjanju ili smanjenju prepreka gospodarskom i socijalnom razvoju dotične zemlje (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2008., Komisija/Vijeće, C‑91/05, EU:C:2008:288, t. 68.).
50
Usto, ciljevi razvojne suradnje široki su u smislu da se mjere potrebne za njihovo ostvarivanje moraju moći odnositi na različita posebna područja. To je osobito tako u slučaju sporazuma kojim se utvrđuje okvir te suradnje (presuda od 3. prosinca 1996., Portugal/Vijeće, C‑268/94, EU:C:1996:461, t. 37.).
51
U tom bi kontekstu, zahtijevanjem da sporazum o razvojnoj suradnji svaki put kad se dotiče posebnog područja bude utemeljen i na drugoj odredbi osim one koja se odnosi na tu politiku, nadležnost i postupak predviđeni tom posljednjom odredbom u praksi izgubili smisao (vidjeti u tom smislu presude od 3. prosinca 1996., Portugal/Vijeće, C‑268/94, EU:C:1996:461, t. 38. i od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće, C‑377/12, EU:C:2014:1903, t. 38.).
52
U ovom se slučaju člankom 1. Sporazuma o partnerstvu s Armenijom izražava želja stranaka za „jača[nje] okvir[a] za politički dijalog” koji one namjeravaju održavati, dok se njegovim člankom 3. stavkom 2. preciziraju ciljevi tog dijaloga navođenjem niza konkretnijih ciljeva. Kao što to tvrdi Vijeće, neki od tih posebnih ciljeva mogu biti povezani sa ZVSP‑om, a konkretno cilj naveden u članku 3. stavku 2. točki (b) navedenog sporazuma, koji se sastoji od povećanja djelotvornosti suradnje u području vanjske i sigurnosne politike. Međutim, nabrajanje tih posebnih ciljeva nije, kao što je to u biti naglašeno u točki 46. ove presude, popraćeno nikakvim akcijskim planom ili konkretnim načinima suradnje u tom području, na temelju kojih bi se moglo utvrditi da je ZVSP jedan od zasebnih sastavnih dijelova tog istog sporazuma, pored aspekata povezanih s trgovinom i razvojnom suradnjom.
53
S obzirom na široko shvaćanje ciljeva razvojne suradnje u okviru politika Unije, kako je navedeno u točkama 49. i 50. ove presude, te na činjenicu da Sporazum o partnerstvu s Armenijom u cjelini uglavnom slijedi ciljeve povezane s trgovinom i razvojnom suradnjom u odnosu s tom državom, valja smatrati da glavni sastavni dijelovi tog sporazuma, pri čemu je riječ o zajedničkoj trgovinskoj politici, trgovini uslugama prijevoza i razvojnoj suradnji, obuhvaćaju elemente političkog dijaloga koji se mogu povezati sa ZVSP‑om koji taj sporazum sadržava pa se ZVSP ne može smatrati zasebnim sastavnim dijelom tog sporazuma nego, naprotiv, akcesornim u odnosu na navedene glavne sastavne dijelove (vidjeti po analogiji presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 46.).
54
Usto, radi utvrđivanja pravne osnove akta doista je moguće uzeti u obzir i kontekst u kojem se on nalazi (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 38. navedenu sudsku praksu). U tom pogledu Francuska Republika osobito ističe kontekstualni element koji se tiče sukoba u Gorskom Karabahu. Međutim, valja utvrditi da se Sporazumom o partnerstvu s Armenijom ne predviđa nikakva konkretna ili posebna mjera radi suočavanja s tom situacijom koja ugrožava međunarodnu sigurnost.
55
Taj zaključak potvrđuje činjenica da je predmet pobijanih odluka, kao što to proizlazi iz točaka 38. do 40. ove presude, način rada međunarodnih tijela osnovanih na temelju tog sporazuma pa se ne može smatrati da se te odluke odnose na konkretne mjere koje se eventualno mogu donijeti na temelju tog sporazuma.
56
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da elementi odnosno izjave namjere iz Sporazuma o partnerstvu s Armenijom koje se mogu povezati sa ZVSP‑om nisu dovoljne da bi činile samostalni sastavni dio tog sporazuma. Stoga je Vijeće pogrešno odabralo članak 37. UEU‑a kao materijalnu pravnu osnovu i članak 218. stavak 8. drugi podstavak UFEU‑a kao postupovnu pravnu osnovu Odluke 2020/246.
57
Slijedom toga treba prihvatiti prvi Komisijin tužbeni razlog i poništiti Odluku 2020/246.
58
Što se tiče Odluke 2020/245, valja utvrditi da se, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 10. i njezina članka 1., ona ne odnosi na stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru Vijeća za partnerstvo uspostavljenog Sporazumom o partnerstvu s Armenijom u dijelu u kojem se to stajalište odnosi na primjenu glave II. tog sporazuma. Međutim, iz razmatranja prvog tužbenog razloga proizlazi da odredbe koje sadržava ta glava ne čine zaseban sastavni dio navedenog sporazuma kojim bi se Vijeću nametnulo da navede, među ostalim, članak 37. UEU‑a i članak 218. stavak 8. drugi podstavak UFEU‑a kao temelj za utvrđivanje tog stajališta. U skladu s onim što je izloženo u točki 40. ove presude, valja stoga utvrditi da nema opravdanja za to da Vijeće predmetno stajalište isključi iz predmeta Odluke 2020/245 jer se odnosi na primjenu glave II. istog sporazuma i da na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a donese zasebnu odluku čiji je predmet utvrđenje navedenog stajališta jer se odnosi na tu istu primjenu. Iz toga slijedi da Odluku 2020/245 također treba poništiti.
Drugi tužbeni razlog
59
Budući da je prvi tužbeni razlog prihvaćen i da su pobijane odluke poništene, ne treba razmatrati drugi tužbeni razlog.
Održavanje na snazi učinaka pobijanih odluka
60
Vijeće, Komisija i Češka Republika suglasno zahtijevaju da se u slučaju poništenja pobijanih odluka održe njihovi učinci na snazi kako bi se izbjegle negativne posljedice za provedbu Sporazuma o partnerstvu s Armenijom.
61
U skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim smatraju konačnima.
62
U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, uzimajući u obzir razloge pravne sigurnosti, učinci takvog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica za uključene stranke (vidjeti u tom smislu presudu od 28. srpnja 2016., Vijeće/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, t. 51.).
63
U ovom bi slučaju poništenje pobijanih odluka, a da se pritom ne održe na snazi njihovi učinci, moglo poremetiti način rada tijela osnovanih Sporazumom o partnerstvu s Armenijom, dovesti u pitanje obveze Unije u pogledu pravnih akata koje su donijela ta tijela i tako ometati pravilnu provedbu tog sporazuma (vidjeti po analogiji presudu od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
64
Slijedom toga, učinke pobijanih odluka čije se poništenje proglašava ovom presudom valja održati na snazi zbog razloga pravne sigurnosti do donošenja nove odluke Vijeća u skladu s ovom presudom.
Troškovi
65
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova.
66
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga valja odlučiti da Francuska Republika i Češka Republika snose vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Poništavaju se Odluka Vijeća (EU) 2020/245 od 17. veljače 2020. o stajalištu koje treba zauzeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sveobuhvatnim i pojačanim sporazumom o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane, u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu tog sporazuma s izuzetkom njegove glave II. i Odluka Vijeća (EU) 2020/246 od 17. veljače 2020. o stajalištu koje treba zauzeti u ime Europske unije u okviru Vijeća za partnerstvo osnovanog Sveobuhvatnim i pojačanim sporazumom o partnerstvu između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Armenije, s druge strane, u pogledu donošenja poslovnikâ Vijeća za partnerstvo, Odbora za partnerstvo, pododborâ i ostalih tijela koje je osnovalo Vijeće za partnerstvo te utvrđivanja popisa pododbora, za primjenu glave II. tog sporazuma.
2.
Učinci odluka 2020/245 i 2020/246 ostaju na snazi.
3.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.
4.
Francuska Republika i Češka Republika snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski