61996CC0372_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Pontillo και της εταιρίας Donatab, η Pretura circondariale di Caserta υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς το κύρος του κανονισμού (ΕΟΚ) 1738/91 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1991 για τον καθορισμό, για τη συγκομιδή 1991, των τιμών στόχου, των τιμών παρεμβάσεως και των πριμοδοτήσεων που χορηγούνται στους αγοραστές καπνού σε φύλλα, των παραγώγων τιμών παρεμβάσεως του δεματοποιημένου καπνού, των ποιοτήτων αναφοράς, των ζωνών παραγωγής καθώς και των μέγιστων εγγυημένων ποσοτήτων και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1331/90 (1).
Το νομικό πλαίσιο
2 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 727/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του ακατέργαστου καπνού (2), προέβλεπε καθεστώς στηρίξεως βασιζόμενο σε τιμές στόχου και παρεμβάσεως, που καθορίζονται ετησίως, πριν από την 1η Αυγούστου, από το Συμβούλιο για τον καπνό σε φύλλα της Κοινότητας για τη συγκομιδή του επομένου ημερολογιακού έτους. Οι παραγωγοί μπορούσαν είτε να πωλούν την παραγωγή τους στους οργανισμούς παρεμβάσεως, που υποχρεούνταν να την αγοράζουν στην τιμή παρεμβάσεως, είτε να την πωλούν στην αγορά.
3 Για να ενθαρρυνθεί η αγορά από τους καλλιεργητές σε τιμή κατά το δυνατό πλησιέστερη της τιμής στόχου, ο κανονισμός 727/70 (3) προέβλεπε ότι, υπό ορισμένες συνθήκες, χορηγείται πριμοδότηση σε όσους αγοράζουν καπνό σε φύλλα απευθείας από τους καλλιεργητές της Κοινότητας και υποβάλλουν το αγορασθέν προϋόν σε εργασίες πρώτης μεταποιήσεως και συσκευασίας. Η πριμοδότηση χορηγείται επίσης στους καλλιεργητές που υποβάλλουν τον δικό τους καπνό σε φύλλα σε εργασίες πρώτης μεταποιήσεως και συσκευασίας (4). Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού, το ποσό της πριμοδοτήσεως ανά ποικιλία καθορίζεται από το Συμβούλιο πριν από την 1η Νοεμβρίου για τη συγκομιδή του επομένου ημερολογιακού έτους.
4 Προκειμένου να περιοριστεί κάθε αύξηση της καπνοπαραγωγής της Κοινότητας και να αποθαρρυνθεί συγχρόνως η παραγωγή ποικιλιών των οποίων η διάθεση παρουσιάζει δυσχέρειες, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1114/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988 (5), προσέθεσε στο άρθρο 4 του κανονισμού 727/70 μια παράγραφο 5.
5 Κατόπιν ορισμένων τροποποιήσεων (6), οι κρίσιμες διατάξεις της εν λόγω παραγράφου 5, όσον αφορά την υπό εξέταση χρονική περίοδο, είχαν ως εξής:
«5. Κάθε χρόνο το Συμβούλιο καθορίζει, για τη συγκομιδή του επομένου έτους, κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 43, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, για καθεμία από τις ποικιλίες ή ομάδες ποικιλιών καπνού της κοινοτικής παραγωγής για τις οποίες καθορίζονται οι τιμές και οι πριμοδοτήσεις, μια μέγιστη εγγυημένη ποσότητα, συναρτήσει ιδίως των συνθηκών της αγοράς και των κοινωνικοοικονομικών και γεωργικών συνθηκών των συγκεκριμένων περιφερειών. Το Συμβούλιο καθορίζει τις μέγιστες αυτές εγγυημένες ποσότητες για την συγκομιδή 1990 ταυτόχρονα με τη συγκομιδή 1989. Η συνολική μέγιστη εγγυημένη ποσότητα για την Κοινότητα καθορίζεται για κάθε μία από τις συγκομιδές των ετών 1988 έως 1993 σε 385 000 τόνους καπνού σε φύλλα.
(...)
Με την επιφύλαξη των άρθρων 12α και 13, σε κάθε υπέρβαση κατά 1 % της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας για μια ποικιλία ή για μια ομάδα ποικιλιών αντιστοιχεί μια μείωση κατά 1 % των τιμών παρεμβάσεως καθώς και των σχετικών πριμοδοτήσεων. Ένας διορθωτικός συντελεστής, αντίστοιχος της μειώσεως της πριμοδοτήσεως εφαρμόζεται στην τιμή στόχου της εν λόγω συγκομιδής.
Οι μειώσεις που αναφέρονται στο τρίτο εδάφιο δεν υπερβαίνουν το 5 % για τη συγκομιδή 1988 και το 15 % για τις συγκομιδές των ετών 1989 έως 1993.
Για την εφαρμογή της παρούσας παραγράφου, η Επιτροπή διαπιστώνει πριν από τις 31 Ιουλίου αν η παραγωγή υπερβαίνει τη μέγιστη εγγυημένη ποσότητα για μια ποικιλία ή για μια ομάδα ποικιλιών.
Οι λεπτομέρειες εφαρμογής της παρούσας παραγράφου θεσπίζονται με τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 17.»
6 Οι τιμές και οι πριμοδοτήσεις για τη συγκομιδή 1991 καθορίστηκαν για την ποικιλία Burley I με τον κανονισμό 1738/91.
7 Με τον κανονισμό αυτό, το Συμβούλιο μείωσε αφενός την τιμή παρεμβάσεως από 2 421 ECU/kg (συγκομιδή 1990) σε 2 102 ECU/kg (συγκομιδή 1991) και αφετέρου την πριμοδότηση μεταποιήσεως από 2 103 ECU/kg σε 1 748 ECU/kg.
8 Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2178/92, της 30ής Ιουλίου 1992 (7), η Επιτροπή καθόρισε την πραγματική παραγωγή καπνού για τη συγκομιδή 1991 και διαπίστωσε την υπέρβαση των μέγιστων εγγυημένων ποσοτήτων (στο εξής: ΜΕΠ). Η υπέρβαση της ΜΕΠ για τον καπνό ποικιλίας Burley I, το όριο της οποίας είχε καθοριστεί σε 46 750 τόνους και για την οποία η διαπιστωθείσα πραγματική παραγωγή είχε φθάσει σε 55 843 τόνους, ανερχόταν σε ποσοστό 19,45 %. Εξ αυτού προέκυψε μείωση κατά 15 % της τιμής παρεμβάσεως και του ποσού της πριμοδοτήσεως. Έτσι, για τη συγκομιδή 1991, η τιμή παρεμβάσεως ήταν 1 787 ECU/kg και το ποσό της πριμοδοτήσεως 1 486 ECU/kg.
Η διαφορά της κύριας δίκης
9 Ο Pontillo διαχειρίζεται γεωργική επιχείρηση στην επαρχία της Caserta στην Ιταλία. Πώλησε τη συγκομιδή του 1991 καπνού ποικιλίας Burley I στην επιχείρηση μεταποιήσεως καπνού Donatab Srl, με έδρα την Caserta. Η επιχείρηση αυτή είχε ζητήσει και λάβει προκαταβολικώς από τον κρατικό οργανισμό παρεμβάσεως, την Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (στο εξής: ΑΙΜΑ) - Settore tabacco, έναντι εγγυοδοσίας, την προβλεπόμενη στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 727/70 πριμοδότηση.
10 Συνεπεία του κανονισμού 2178/92, η Donatab υποχρεώθηκε να επιστρέψει τα προκύπτοντα από τη μείωση του συντελεστή πριμοδοτήσεως ποσά. Στη συνέχεια, η Donatab πληροφόρησε τον Pontillo ότι έπρεπε να της επιστρέψει το ποσό που αντιστοιχούσε στη μείωση της πριμοδοτήσεως.
11 Ο Pontillo, θεωρώντας ότι η μείωση της πριμοδοτήσεως ήταν παράνομη λόγω της ακυρότητας των κανονισμών σχετικά με τον καθορισμό των τιμών, των πριμοδοτήσεων και των ΜΕΠ για τη συγκομιδή 1991, ενήγαγε την Donatab ενώπιον της Pretura circondariale di Caserta με αίτημα να αναγνωριστεί ότι η επίδικη μείωση δεν πρέπει να έχει επιπτώσεις στις εμπορικές του σχέσεις με την Donatab.
12 Κατόπιν αυτού, η Pretura circondariale di Caserta υπέβαλε στο Δικαστήριο (8) προδικαστικό ερώτημα ως προς το κύρος του κανονισμού 1738/91. Η Pretura εκτίμησε συγκεκριμένα ότι ο εν λόγω κανονισμός είχε καθορίσει αναδρομικώς τη ΜΕΠ για τον καπνό ποικιλίας Burley I.
13 Με την απόφαση που εξέδωσε στην ανωτέρω υπόθεση, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν είχε προκύψει κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του επίδικου κανονισμού, δεδομένου ότι ο κανονισμός 1738/91 δεν τροποποίησε τη ΜΕΠ για τη συγκομιδή καπνού 1991 της ποικιλίας Burley I, εφόσον η ΜΕΠ αυτή είχε ήδη καθορισθεί στο παράρτημα V του κανονισμού (ΕΟΚ) 1331/90 του Συμβουλίου, της 14ης Μαου 1990 (9), και, κατά συνέπεια, προτού οι εν λόγω παραγωγοί λάβουν τις αποφάσεις τους σχετικά με τη συγκομιδή 1991.
14 Στο πλαίσιο της παρούσας αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, η οποία αφορά επίσης το κύρος του κανονισμού 1738/91, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν διαφορετικούς λόγους και διαφορετικές πτυχές από ό,τι εξέτασε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υποθέσεως C-300/93.
Τα προδικαστικά ερωτήματα
15 Η Pretura circondariale di Caserta υποβάλλει στο Δικαστήριο δύο νέα ερωτήματα, που έχουν ως εξής:
«1) Μπορεί, αν ληφθεί υπόψη η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και η ratio του συστήματος των ποσοστώσεων, να θεωρηθεί έγκυρος ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1738/91 του Συμβουλίου, εφόσον η μη αναμενόμενη και μη προβλεπόμενη μείωση των τιμών και της πριμοδοτήσεως μεταποιήσεως της ποικιλίας καπνού που καλείται "Burley Ιταλίας" επήλθε σε τόσο προχωρημένο στάδιο της περιόδου εμπορίας καπνού, ώστε να μην έχουν περιθώριο χειρισμών ούτε καν οι επιμελέστεροι και συνετότεροι παραγωγοί;
2) Μπορεί να συνιστά λόγο ανισχύρου, από την άποψη της παραβάσεως ουσιώδους τύπου, η έλλειψη οποιασδήποτε ρητής ή έμμεσης αιτιολογίας των μέτρων που θεσπίστηκαν με τον εν λόγω κανονισμό σε σχέση με την ποικιλία Burley και των επαχθέστερων μέτρων που θεσπίστηκαν σε σχέση με τις άλλες ποικιλίες καπνού, για τις οποίες είχε επίσης σημειωθεί υπέρβαση της παραγωγής, και μάλιστα ακόμη μεγαλύτερη;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
16 Με το πρώτο αυτό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο μας ζητεί κατ' αρχάς να αποφανθούμε επί του κύρους του κανονισμού 1738/91 σε σχέση με την αρχή προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
17 Στην αίτηση για έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, η Pretura circondariale di Caserta συντάσσεται με την επιχειρηματολογία του ενάγοντος της κύριας δίκης, καθόσον επισημαίνει ότι η μείωση τιμών και πριμοδοτήσεων, κατ' εφαρμογήν του επιδίκου κανονισμού, «είχε ως συνέπεια, για τους καλλιεργητές καπνού ποικιλίας Burley I, τη χειροτέρευση της νομικής καταστάσεώς τους, η οποία δεν μπορούσε να προβλεφθεί ούτε κατά τον χρόνο κατά τον οποίο οι παραγωγοί έπρεπε να αρχίσουν να εφαρμόζουν το πρόγραμμά τους για τη συγκομιδή 1991, δηλαδή τον Νοέμβριο 1990, ούτε κατά τον χρόνο κατά τον οποίο έπρεπε να μεταφυτευθεί ο καπνός, δηλαδή τον Φεβρουάριο 1991».
18 Δεδομένου ότι ο εν λόγω κανονισμός έφερε ημερομηνία 13 Ιουνίου 1991 και δημοσιεύθηκε μόλις στις 26 Ιουνίου 1991, η Pretura κρίνει ότι «συνεπώς προσκρούει στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αφού θα έχει αναδρομικά αποτελέσματα επί της παραγωγής, για την οποία έχουν ήδη γίνει μη αναστρέψιμες επιλογές».
19 Όλοι οι παρεμβαίνοντες προς στήριξη της απόψεως περί ανισχύρου του κανονισμού 1738/91 παρατηρούν ότι οι παραγωγοί καπνού, σε σχέση με τα στοιχεία επί των οποίων στήριξαν τις επιλογές παραγωγής τους κατά την αρχή της περιόδου εμπορίας 1991, αναγκάστηκαν να υποστούν μια διπλή μείωση: 13 % κατ' αρχάς, λόγω του κανονισμού 1738/91, και 15 %, λόγω της διαπιστώσεως εκ μέρους της Επιτροπής ανάλογης υπερβάσεως των ΜΕΠ (10). Επομένως, δεν αμφισβητείται ότι τα κέρδη των παραγωγών αυτών ήταν κατά πολύ κατώτερα αυτών που μπορούσαν νομίμως να προσδοκούν.
20 Το αιτούν δικαστήριο, υποστηριζόμενο επ' αυτού από τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν η Ιταλική και η Ελληνική Κυβέρνηση, προσθέτει ότι:
«Η επιβληθείσα μείωση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί στοιχείο του συνήθους εμπορικού κινδύνου τον οποίο κάθε επιμελής και ενημερωμένος παραγωγός μπορεί κατά κανόνα να προβλέπει. Συγκεκριμένα, το πλαίσιο αναφοράς της αγοράς του καπνού Burley, επί του οποίου οι παραγωγοί βάσισαν ευλόγως τις επιλογές τους κατά την έναρξη της περιόδου εμπορίας 1991, ενείχε στοιχεία που μπορούσαν μάλιστα να εκληφθούν ως μηνύματα ενθαρρύνσεως της εφαρμογής μιας πολιτικής επενδύσεων σε καλλιέργειες. Οι τιμές και οι πριμοδοτήσεις για τη συγκομιδή 1990 υπερέβαιναν τις αντίστοιχες τιμές και πριμοδοτήσεις που είχαν καθοριστεί για τη συγκομιδή 1989 και δεν είχε σημειωθεί καμία υπέρβαση της ΜΕΠ.»
21 Ενώπιον αυτού του πραγματικού και νομικού πλαισίου, επιβάλλεται κατ' αρχάς η διαπίστωση ότι η συμπεριφορά του Συμβουλίου και της Επιτροπής είναι ιδιαίτερα επιλήψιμη.
22 Πράγματι, δεν αμφισβητείται ότι ο κανονισμός 1738/91, που καθόρισε τις τιμές και πριμοδοτήσεις για τις ποικιλίες καπνού για τη συγκομιδή 1991, δημοσιεύθηκε στις 26 Ιουνίου 1991, δηλαδή, όσον αφορά τον καπνό ποικιλίας Burley I, σε ημερομηνία μεταγενέστερη της σποράς του καπνού στα φυτώρια, η οποία έπρεπε να πραγματοποιηθεί τον Φεβρουάριο του 1991, και της περιόδου μεταφυτεύσεως των νεαρών φυτών καπνού στους αγρούς, η οποία έπρεπε να πραγματοποιηθεί πριν από τον Απρίλιο 1991. Κατά την ημερομηνία της δημοσιεύσεως του κανονισμού είχαν ήδη συναφθεί και καταχωρηθεί στο πρωτόκολλο οι συμβάσεις με τη βιομηχανία πρώτης μεταποιήσεως, πράγμα που αποτελεί προϋπόθεση χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως (11).
23 Δημιουργεί λοιπόν έκπληξη η διαπίστωση ότι η Επιτροπή, μολονότι είναι θεματοφύλακας των Συνθηκών, υπέβαλε τις προτάσεις της περί των τιμών για τη συγκομιδή 1991 μόλις τον Απρίλιο 1991. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο αδυνατούσε να καθορίσει τις τιμές στόχου και τις τιμές παρεμβάσεως πριν από την 1η Αυγούστου 1990 και τις πριμοδοτήσεις πριν από την 1η Νοεμβρίου 1990, όπως είχε όμως την υποχρέωση δυνάμει του κανονισμού 727/70.
24 Δεν υπάρχει δε αμφιβολία ότι οι τασσόμενες με τον κανονισμό 727/70 προθεσμίες έχουν σκοπό να επιτρέπουν στους παραγωγούς να λαμβάνουν, εν πλήρει επιγνώσει, τις αποφάσεις ως προς την ποικιλία του καπνού που θα καλλιεργήσουν.
25 Δεύτερον, υπάρχει ο μεγάλος πειρασμός να εφαρμόσουμε στην υπόθεση αυτή, όπως εξάλλου προτείνει στο Δικαστήριο ο ενάγων της κύριας δίκης, τη συλλογιστική της αποφάσεως Crispoltoni (12), από την οποία προκύπτει ότι οι παραγωγοί δικαίως προσδοκούν ότι θα τους ανακοινώνονται έγκαιρα τα μέτρα που μπορούν να έχουν επιπτώσεις στις επενδύσεις τους.
26 Μολονότι θεωρώ εύλογο το επιχείρημα αυτό, είμαι εντούτοις υποχρεωμένος να επισημάνω ότι η ανωτέρω απόφαση αφορούσε την εισαγωγή, κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας, ενός νέου μέτρου, δηλαδή του συστήματος των ΜΕΠ. Συγκεκριμένα, επρόκειτο για τη μετάβαση από ένα σύστημα απεριόριστης εγγυήσεως προς ένα σύστημα που συνεπάγεται μια εντόνως φθίνουσα εγγύηση ανάλογη με την παραγόμενη ποσότητα. Πράγματι, οι παραγωγοί της επίδικης ποικιλίας καπνού στην εν λόγω υπόθεση δεν μπορούσαν να προβλέψουν, κατά τον χρόνο που προέβησαν στη φύτευση, ότι το Συμβούλιο θα εισήγε ένα τέτοιο σύστημα ποσοστώσεων προς το τέλος της περιόδου εμπορίας και θα τροποποιούσε συνακολούθως το εφαρμοστέο προηγουμένως σύστημα. Επομένως, αυτό ήταν το πλαίσιο εντός του οποίου το Δικαστήριο διέταξε το Συμβούλιο να ανακοινώνει έγκαιρα τα μέτρα που επηρεάζουν τις επενδύσεις των παραγωγών.
27 Αντίθετα όμως προς τους αιτούντες στην υπόθεση Crispoltoni I, οι παραγωγοί καπνού ποικιλίας Burley Ιταλίας έπρεπε να προβλέψουν την έκδοση από το Συμβούλιο κανονισμού για τον καθορισμό των τιμών και των πριμοδοτήσεων για τη συγκομιδή 1991. Ο κανονισμός 1331/90 θα εφαρμοζόταν εξ ορισμού μόνον σ' αυτήν τη συγκομιδή. Έτσι, μέχρι την έκδοση του κανονισμού 1738/91, υπήρχε κενό δικαίου.
28 Επομένως, έπρεπε οπωσδήποτε να εκδοθεί πράξη του Συμβουλίου, η δε πράξη αυτή έπρεπε οπωσδήποτε να έχει, λόγω της καθυστερήσεώς της, αναδρομικό αποτέλεσμα. Το Συμβούλιο δεν μπορούσε να μη λάβει την απόφαση αυτή επειδή θα είχε, αναπόφευκτα, τέτοιο αποτέλεσμα. Το Συμβούλιο ήταν υποχρεωμένο να καθορίσει, επιτέλους, τις τόσο αναμενόμενες τιμές.
29 Συνεπώς, δεν πρόκειται, στη συγκεκριμένη περίπτωση, για αναδρομική εφαρμογή νέας κανονιστικής ρυθμίσεως, αφού το Συμβούλιο δεν προέβη σε τροποποίηση της προϋσχύουσας κανονιστικής ρυθμίσεως. Πρόκειται για καθυστερημένο καθορισμό των τιμών και των πριμοδοτήσεων για ορισμένη συγκομιδή.
30 Κατά τη γνώμη μου, η καθυστέρηση εκδόσεως του επίδικου κανονισμού δεν μπορεί να αποτελέσει αιτία ακυρότητας για τον λόγο ότι προσέβαλε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των παραγωγών.
31 Κατ' αρχάς, είναι βέβαιο ότι, ως προς τον καθορισμό των τιμών και των πριμοδοτήσεων, το Συμβούλιο διαθέτει διακριτική εξουσία. Τούτο απορρέει από πάγια νομολογία, που υπενθυμίζεται επίσης με την απόφαση Crispoltoni II (13), που αφορά τον ίδιο κανονισμό:
«Υπενθυμίζεται ότι, μολονότι η τήρηση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εντάσσεται στις θεμελιώδεις αρχές της Κοινότητας, οι επιχειρηματίες δεν δικαιολογούνται να τρέφουν προσδοκίες για διατήρηση υφισταμένης καταστάσεως, η οποία μπορεί να μεταβληθεί στο πλαίσιο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα και τούτο ιδίως σε τομείς όπως οι κοινές οργανώσεις αγορών, ο σκοπός των οποίων απαιτεί συνεχή προσαρμογή ανάλογα με τις μεταβολές της οικονομικής καταστάσεως (...).
Από τα προηγούμενα προκύπτει ότι οι επιχειρηματίες δεν μπορούν να επικαλεστούν την ύπαρξη κεκτημένου δικαιώματος προς διατήρηση ενός πλεονεκτήματος που απορρέει γι' αυτούς από τη θέσπιση της κοινής οργανώσεως αγορών και του οποίου επωφελήθηκαν σε δεδομένη στιγμή (...).
Επομένως, ενδεχόμενη μείωση του εισοδήματός τους δεν μπορεί να συνιστά παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.»
32 Είναι σαφές ότι, ακόμη και αν οι εγγυημένες τιμές αυξάνονταν κατά τη διάρκεια των προηγουμένων περιόδων εμπορίας, όπως επισημαίνει ο ενάγων της κύριας δίκης, οι επιχειρηματίες δεν μπορούσαν να πιστεύουν ούτε ότι θα συνεχιζόταν η εξέλιξη αυτή ούτε καν ότι θα διατηρούνταν οι τιμές στο επίπεδο της πλέον πρόσφατης περιόδου εμπορίας.
33 Αν και καθυστερημένη, η έκδοση του κανονισμού 1738/91 εμπίπτει στην υποχρέωση του Συμβουλίου να καθορίζει ετησίως τις τιμές και τις πριμοδοτήσεις και το Συμβούλιο διαθέτει, κατά την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, διακριτική εξουσία όσον αφορά το επίπεδο των τιμών και των πριμοδοτήσεων.
34 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι δεν προσεβλήθη η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των καπνοπαραγωγών, εφόσον, πρώτον, οι παραγωγοί αυτοί έπρεπε οπωσδήποτε να αναμένουν την έκδοση κανονισμού καθορίζοντος τις τιμές και τις πριμοδοτήσεις και, δεύτερον, δεν μπορούσαν νομίμως να πιστεύουν ότι θα διατηρούνταν ορισμένο επίπεδο τιμών και πριμοδοτήσεων.
35 Το συμπέρασμα αυτό ουδόλως μειώνει το γεγονός ότι η συμπεριφορά αυτή της Επιτροπής και του Συμβουλίου είναι πολύ επιλήψιμη. Εντούτοις, η μόνη κύρωση που θα μπορούσε να επιβληθεί θα ήταν, αν πληρούνταν όλες οι συναφείς προϋποθέσεις, η παροχή στους παραγωγούς του δικαιώματος να ασκήσουν αγωγή αποζημιώσεως για τη ζημία που υπέστησαν λόγω της καθυστερήσεως της εκδόσεως του κανονισμού.
36 Εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το Συμβούλιο και η Επιτροπή μπορούν - και όσον αφορά το μέλλον - να αγνοούν ατιμωρητί τις τασσόμενες με τον κανονισμό 727/70 προθεσμίες και να υποχρεώνουν κατ' αυτόν τον τρόπο τους γεωργούς να προβαίνουν σε επιλογές παραγωγής ευρισκόμενοι σε διττή αβεβαιότητα:
- όσον αφορά τις εφαρμοστέες κατ' αρχήν τιμές·
- όσον αφορά τις τελικές τιμές που θα εφαρμοστούν πράγματι, εφόσον διαπιστωθεί υπέρβαση των ΜΕΠ.
37 Στο πλαίσιο του πρώτου ερωτήματος πάντοτε, το αιτούν δικαστήριο ζητεί στη συνέχεια από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους του κανονισμού 1738/91 από την άποψη των λόγων που επέβαλαν την εισαγωγή του συστήματος των ποσοστώσεων, δηλαδή από την άποψη των αιτιολογικών σκέψεων του κανονισμού 1114/88 (14).
38 Βάσει προσκομισθείσας στατιστικής περί της διακυμάνσεως των ετησίως καθοριζομένων τιμών, ο ενάγων της κύριας δίκης επιδιώκει να αποδείξει ότι το Συμβούλιο «αγνόησε πλήρως τους σκοπούς του συστήματος των ποσοστώσεων της παραγωγής, όπως απορρέουν από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1114/88, που θέσπισε το σύστημα των μεγίστων εγγυημένων ποσοτήτων».
Κατά τον ενάγοντα της κύριας δίκης όμως:
«Είναι σαφές και αναμφισβήτητο (....) ότι το σύστημα ποσοστώσεων της παραγωγής που θέσπισε το Συμβούλιο δεν στηρίζεται μόνον στον καθορισμό μιας ΜΕΠ, αλλά ότι το επίπεδο τιμών και πριμοδοτήσεων έχει, στο σύστημα αυτό, μείζονα σημασία και ότι, αντιθέτως, μέσω του επιπέδου αυτού τιμών και πριμοδοτήσεων πραγματοποιείται η διαχείριση των ποσοστώσεων και της εν λόγω διαδικασίας. Επί της ουσίας, αν επιδιώκεται η αποθάρρυνση ορισμένης παραγωγής, τούτο επιτυγχάνεται ακριβώς με την αλλαγή του επιπέδου τιμών και πριμοδοτήσεων εντός της ΜΕΠ.»
39 Το επιχείρημα αυτό δεν πείθει. Πράγματι, η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1738/91 διευκρινίζει ότι «οι τιμές στόχου και οι τιμές παρεμβάσεως για τον καπνό σε φύλλα πρέπει να καθορίζονται, σύμφωνα με τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 727/70, με σκοπό την ενθάρρυνση του προσανατολισμού της παραγωγής, μετατρέποντας, ιδίως, τις καλλιέργειες προς τις πλέον ζητούμενες και ανταγωνιστικές ποικιλίες, καθώς και τις λιγότερο βλαβερές για την υγεία».
40 Ο κανονισμός 1738/91 μείωσε τις τιμές όλων των ποικιλιών καπνού, από τις οποίες επτά υπέστησαν μείωση κατά 13 % περίπου και εννέα άλλες κατά 6 %.
41 Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός ότι δεν υπήρξε «καμία αυξομείωση των τιμών με σκοπό την ενθάρρυνση ή αποθάρρυνση της καλλιέργειας ορισμένων ποικιλιών και ποιοτήτων» αντικρούεται από την ίδια την επίδικη πράξη.
42 Τέλος, αν ο ενάγων της κύριας δίκης επιδίωκε, με την επιχειρηματολογία αυτή, να αποδείξει ότι το Συμβούλιο, καθορίζοντας τόσο καθυστερημένα τις τιμές που θα ίσχυαν για τη συγκομιδή 1991, δεν μπορούσε ούτε να περιορίσει την παραγωγή ούτε να ενθαρρύνει τον προσανατολισμό της για τη συγκομιδή 1991, έχει ασφαλώς δίκαιο. Έτσι όμως επιστρέφουμε στα προεκτεθέντα ανωτέρω ζητήματα.
43 Συνεπώς, συμπεραίνω ότι από την εξέταση του πρώτου ερωτήματος του αιτούντος δικαστηρίου δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού 1738/91.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
44 Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν ο κανονισμός 1738/91 παραβιάζει ουσιώδεις τύπους, καθόσον οι διατάξεις του που αφορούν την ποικιλία καπνού Burley δεν είναι αιτιολογημένες ούτε ρητώς ούτε σιωπηρώς, ενώ είναι αυστηρότερες από τις αφορώσες άλλες ποικιλίες καπνού, για τις οποίες είχαν σημειωθεί μεγαλύτερες υπερβάσεις της παραγωγής.
45 Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι «οι σκέψεις του προοιμίου του κανονισμού 1738/91 είναι γενικού περιεχομένου» και αναγνωρίζει ότι έχουν «τυπικό χαρακτήρα που προσομοιάζει στις σκέψεις που συνήθως αναφέρονται στους κανονισμούς που καθορίζουν τις τιμές και πριμοδοτήσεις στον τομέα του καπνού». Υποστηρίζει εντούτοις ότι «δεν περιέχεται σ' αυτές η (...) που θα ήταν αναγκαία για τη διαπίστωση των λόγων που οδήγησαν στη λήξη των συγκεκριμένων μέτρων και του στόχου στον οποίον απέβλεπαν». Η Ελληνική Κυβέρνηση καταλήγει ότι «η έλλειψη αυτή δεν καθιστά δυνατό τον έλεγχο της αναγκαιότητας και της καταλληλότητας των ληφθέντων μέτρων».
46 Συναφώς, επισημαίνεται ότι η υποχρέωση αιτιολογίας των κοινοτικών πράξεων έχει, βέβαια, ως σκοπό να δώσει τη δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που αιτιολογούν τη λήψη του μέτρου, στο δε Δικαστήριο να ασκεί τον έλεγχό του (15). Πάντως, το περιεχόμενο αυτής της υποχρεώσεως αιτιολογίας εξαρτάται, κατά πάγια νομολογία, από τη φύση της πράξεως (16).
47 Υπό την έννοια αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι, «όσον αφορά τις πράξεις γενικής εφαρμογής και ιδίως τους κανονισμούς, οι προϋποθέσεις του άρθρου 190 της Συνθήκης πληρούνται όταν οι αιτιολογικές τους σκέψεις εξηγούν τα ουσιώδη στοιχεία των μέτρων που λαμβάνονται από όργανα και ότι δεν πρέπει να απαιτείται ειδική αιτιολόγηση όλων των λεπτομερειακών ρυθμίσεων που τυχόν περιλαμβάνει ένα τέτοιο μέτρο, εφόσον και αυτές εντάσσονται στο συστηματικό πλαίσιο του όλου κανονισμού» (17).
48 Στα πέντε παραρτήματά του, ο κανονισμός 1738/91 απαριθμεί λεπτομερώς, για κάθε μία από τις 34 ποικιλίες καπνού, τα ακόλουθα μέτρα:
- τις ποικιλίες και τις ποιότητες αναφοράς (αντίστοιχα για τον καπνό σε φύλλα και τον δεματοποιημένο καπνό)·
- τις αναγνωρισμένες ζώνες παραγωγής·
- τις τιμές στόχου και τις τιμές παρεμβάσεως·
- τις πριμοδοτήσεις·
-
τις παράγωγες τιμές παρεμβάσεως για τους δεματοποιημένους καπνούς·
- τις ΜΕΠ ανά ποικιλία και ομάδα ποικιλιών.
49 Ξωρίς να θέλω να ελαχιστοποιήσω τη σημασία των τιμών και των πριμοδοτήσεων, νομίζω ότι θα ήταν υπερβολικό να επιβληθεί στο Συμβούλιο η υποχρέωση ειδικής αιτιολογήσεως καθενός από τα πολυάριθμα μέτρα που θεσπίζονται στο πλαίσιο του κανονισμού 1738/91. Τούτο θα ήταν πρακτικώς αδύνατο.
50 Ορθώς λοιπόν το Συμβούλιο κρίνει, με τις γραπτές του παρατηρήσεις, ότι «αρκεί να εξηγεί, αφενός, γιατί καθόρισε τις τιμές στόχου και τις τιμές παρεμβάσεως, πράγμα το οποίο έπραξε με τις τρεις πρώτες αιτιολογικές σκέψεις, και να αιτιολογεί το σύστημα των ΜΕΠ (...)». Ομοίως, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, «ο κοινοτικός νομοθέτης διευκρίνισε σαφώς στο προοίμιο του κανονισμού τα ουσιαστικά κριτήρια που τηρήθηκαν κατά τον καθορισμό των τιμών στον τομέα του ακατέργαστου καπνού για τη συγκομιδή 1991».
51 Πράγματι, θεωρώ ότι οι δύο αιτιολογικές σκέψεις (18) που κάνουν μνεία του καθορισμού τιμών γενικώς καθώς και η έβδομη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου, σχετικά με τον καθορισμό των πριμοδοτήσεων (19), συνιστούν επαρκή και κατάλληλη αιτιολόγηση, αν ληφθούν υπόψη η φύση και η έκταση εφαρμογής της επίδικης πράξεως.
52 Σύμφωνα με τον ενάγοντα της κύριας δίκης, το δεύτερο ερώτημα της Pretura δεν αφορά μόνον την παράβαση ουσιώδους τύπου που απορρέει από την έλλειψη αιτιολογίας, αλλά θέτει επίσης το ερώτημα ενδεχόμενης προσβολής της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των διαφόρων ποικιλιών. Έτσι, ο ενάγων της κύριας δίκης ερωτά αν «οι παραγωγοί καπνού ποικιλίας Burley υπέστησαν δυσμενή διάκριση, ιδίως αν ληφθεί υπόψη ότι η ποικιλία αυτή αντιμετωπίστηκε δυσμενώς χωρίς να δοθεί καμία δικαιολογία».
53 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, εφόσον δεν αποδεικνύεται κατάχρηση εξουσίας, η απόφαση του Συμβουλίου να μειώσει τις πριμοδοτήσεις και τις τιμές σχετικά με τον καπνό ποικιλίας Burley I συνιστά την έκφραση μιας πολιτικής επιλογής, που έγινε στο πλαίσιο ασκήσεως διακριτικής εξουσίας, η απόφαση δε αυτή δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ως δυσμενής μεταχείριση της ποικιλίας αυτής. Επιπλέον, η επιλογή στην οποία προβαίνει το Συμβούλιο, όταν ενθαρρύνει τον προσανατολισμό της παραγωγής προς ορισμένες ποικιλίες, συνεπάγεται εξ ορισμού και κατ' ανάγκη τη διαφορετική αντιμετώπιση των ποικιλιών.
54 Συνεπώς, ούτε από την εξέταση του δευτέρου ερωτήματος προέκυψε στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού 1738/91.
Πρόταση
55 Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα δύο ερωτήματα της Pretura circondariale di Caserta ως εξής:
«Από την εξέταση των δύο ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού (ΕΟΚ) 1738/91 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1991, για τον καθορισμό, για τη συγκομιδή 1991, των τιμών στόχου, των τιμών παρεμβάσεως και των πριμοδοτήσεων που χορηγούνται στους αγοραστές καπνού σε φύλλα, των παραγώγων τιμών παρεμβάσεως του δεματοποιημένου καπνού, των ποιοτήτων αναφοράς, των ζωνών παραγωγής καθώς και των μέγιστων εγγυημένων ποσοτήτων και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1331/90.»
(1) - ΕΕ L 163, σ. 13.
(2) - ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 85.
(3) - Άρθρο 3, παράγραφος 1.
(4) - Άρθρο 3, παράγραφος 2.
(5) - EE L 110, σ. 35.
(6) - Βλ. τους κανονισμούς (ΕΟΚ) 1251/89 του Συμβουλίου, της 3ης Μαου 1989, για την τροποποίηση του κανονισμού 727/70 (ΕΕ L 129, σ. 16), καθώς (ΕΟΚ) 1329/90 του Συμβουλίου, της 14ης Μαου 1990, για την τροποποίηση του κανονισμού 727/70 (ΕΕ L 132, σ. 25).
(7) - ΕΕ L 217, σ. 75.
(8) - Απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-133/93, C-300/93 και C-362/93, Crispoltoni κ.λπ. (Συλλογή 1994, σ. Ι-4863, στο εξής: απόφαση Crispoltoni II).
(9) - ΕΕ L 132, σ. 28.
(10) - Κανονισμός 2178/92.
(11) - Βλ. προαναφερθείσα απόφαση Crispoltoni II, σκέψη 67.
(12) - Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1991, C-368/89 (Συλλογή 1991, σ. Ι-3695, στο εξής: απόφαση Crispoltoni I).
(13) - Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψεις 57 επ.
(14) - Ο κανονισμός 1114/88 εκδόθηκε βάσει των εκτιμήσεων: «ότι, προκειμένου να περιοριστεί κάθε αύξηση της καπνοπαραγωγής της Κοινότητας και να αποθαρρυνθεί συγχρόνως η παραγωγή ποικιλιών που παρουσιάζουν δυσκολίες για τη διάθεσή τους, θα πρέπει να προβλεφθεί ότι η υπέρβαση μιας μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, που καθορίζεται για κάθε συγκομιδή, θα συνεπάγεται μια ανάλογη μείωση των τιμών και της πριμοδότησης· ότι η τιμή παρέμβασης προσαυξάνεται με ορισμένες δαπάνες για να ληφθεί η παράγωγη τιμή παρέμβασης· ότι η εφαρμογή του συντελεστή μείωσης στην παράγωγη τιμή παρέμβασης δεν πρέπει να επηρεάσει τις δαπάνες αυτές· ότι η μέγιστη ποσότητα πρέπει να καθορίζεται λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τα στατιστικά στοιχεία της παραγωγής και την κατάσταση της αγοράς· ότι, προκειμένου να συνεχιστεί μια πολιτική προσανατολισμού προς τις περισσότερο ζητούμενες ποιότητες και να ληφθούν υπόψη οι κοινωνικοοικονομικές και περιφερειακές ιδιαιτερότητες της καπνοπαραγωγής, θα πρέπει να καθοριστεί μια μέγιστη εγγυημένη ποσότητα για καθεμία από τις ποικιλίες ή τις ομάδες ποικιλιών· ότι θα πρέπει να προβλεφθεί, για μια περιορισμένη περίοδο, ένα ανώτατο όριο της ενδεχόμενης μείωσης των τιμών και πριμοδοτήσεων· ότι θα πρέπει, συνεπώς, να τροποποιηθεί ο κανονισμός (ΕΟΚ) 727/70, όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1974/87.»
(15) - Βλ., π.χ., απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 1986, 250/84, Eridania κ.λπ. (Συλλογή 1986, σ. 117).
(16) - Βλ., π.χ., απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1978, 87/78, Welding (Συλλογή τόμος 1978, σ. 779).
(17) - Απόφαση της 12ης Ιουλίου 1979, 166/78, Ιταλία κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 247, σκέψη 8).
(18) - «ότι, κατά τον καθορισμό των τιμών στον τομέα του ακατέργαστου καπνού, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι της κοινής γεωργικής πολιτικής· ότι η κοινή γεωργική πολιτική έχει, ιδίως, ως στόχους να εξασφαλίσει στο γεωργικό πληθυσμό δίκαιο βιοτικό επίπεδο, να εγγυηθεί την ασφάλεια του εφοδιασμού και να εξασφαλίσει τη διάθεση αγαθών σε λογικές τιμές στους καταναλωτές· ότι οι τιμές στόχου και οι τιμές παρέμβασης για τον καπνό σε φύλλα πρέπει να καθορίζονται, σύμφωνα με τα κριτήρια που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 727/70, με σκοπό την ενθάρρυνση του προσανατολισμού της παραγωγής, μετατρέποντας, ιδίως, τις καλλιέργειες προς τις πλέον ζητούμενες και ανταγωνιστικές ποικιλίες, καθώς και τις λιγότερο βλαβερές για την υγεία».
(19) - «ότι ο προορισμός της πριμοδότησης που χορηγείται στους αγοραστές του κοινοτικού καπνού είναι να τους επιτρέψει να καταβάλλουν, στους παραγωγούς καπνού σε φύλλα, τιμή που βρίσκεται στο επίπεδο της τιμής στόχου, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη των τιμών στην παγκόσμια αγορά καθώς και το επίπεδο των τιμών που προκύπτει από τον μηχανισμό της προσφοράς και της ζήτησης στην κοινοτική αγορά».