62023TJ0558_RES
Sag T-558/23
Swissgrid AG
mod
Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder
Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 8. oktober 2025
»Energi – indre marked for elektricitet – retningslinjer for balancering af elektricitet – artikel 1, stk. 6 og 7, i forordning (EU) 2017/2195 – den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering – den schweiziske transmissionssystemoperatør deltager ikke – klage indgivet til ACER’s klagenævn – særlige betingelser og vilkår for indbringelse af klager – artikel 28 i forordning (EU) 2019/942 – afvisning på grund af manglende søgsmålskompetence for klagenævnet – ikke umiddelbart berørt – ulovlighedsindsigelse«
Energi – balancering af elektricitet – forordning 2017/2195 – den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering – anvendelsesområde – schweiziske transmissionssystemoperatører – omfattet – betingelser – Kommissionens vedtagelse af en afgørelse om godkendelse af disses deltagelse i platformen – disse operatørers mulighed for at anlægge passivitetssøgsmål ved Unionens retsinstanser i tilfælde af, at Kommissionen undlader at træffe afgørelse
(Kommissionens forordning 2017/2195, art. 1, stk. 6 og 7)
(jf. præmis 29-32 og 35-37)
Den Europæiske Unions agenturer – Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) – klageprocedure – klage til ACER’s klagenævn – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – ACER’s afgørelse om ændring af gennemførelsesrammen for den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering – ændring, der ikke indebærer indførelse af en yderligere betingelse for schweiziske transmissionssystemoperatørers deltagelse i platformen – deltagelse er udelukkende betinget af, at Kommissionen vedtager en afgørelse om medtagelse – ACER’s afgørelse påvirker ikke de nævnte operatørers retsstilling – afvisning
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, art. 28, stk. 1)
(jf. præmis 42-51)
Den Europæiske Unions agenturer – Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) – klageprocedure – klage til ACER’s klagenævn – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – ACER’s afgørelse om ændring af gennemførelsesrammen for den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering – ændring, der ikke fratager de schweiziske transmissionssystemoperatører deres kontraktlige rettigheder, når der ikke foreligger en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af deres deltagelse i platformen – ACER’s afgørelse påvirker ikke de nævnte operatørers retsstilling – afvisning
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, art. 28, stk. 1)
(jf. præmis 64-71)
Institutionernes retsakter – grundlæggende retsforskrift og gennemførelsesforskrift – gennemførelsesforskrift, der hverken kan ændre eller supplere væsentlige elementer i den grundlæggende retsforskrift – kvalifikation af væsentlige elementer – hensyntagen til det pågældende områdes kendetegn og særtræk – gennemførelsesretsakt om integration af markederne for balanceringsenergi og om udelukkelse af schweiziske transmissionssystemoperatører fra de europæiske platforme for udveksling af balanceringsenergi med forbehold af en bilateral aftale med Unionen – konkretisering af de formål, der forfølges med den grundlæggende lovgivning – lovlighed
(Art. 291, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 714/2009 og 2019/943 Kommissionens forordning 2017/2195)
(jf. præmis 80-88 og 96)
Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – forrang for afledte EU-retsakter – forpligtelse til at fortolke de afledte EU-retsakter i lyset af internationale aftaler
(Art. 216, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 105 og 106)
Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – frihandelsoverenskomsten mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Schweiz – aftale om forbud mod indførelse af kvantitative importrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning – EU-lovgivning, der udelukker schweiziske transmissionssystemoperatører fra den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering, medmindre Kommissionen træffer afgørelse om godkendelse af deres deltagelse i nævnte platform – lovlighed
(Frihandelsoverenskomsten mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Schweiz art. 13; Kommissionens forordning 2017/2195, art. 1, stk. 6 og 7)
(jf. præmis 109 og 111-115)
Folkeret – principper – principper i folkeretlig sædvaneret – undersøgelse af en forordnings gyldighed, henset til folkeretlig sædvaneret – EU-lovgivning, der udelukker schweiziske transmissionssystemoperatører fra den europæiske platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering, medmindre Kommissionen træffer afgørelse om godkendelse af deres deltagelse i nævnte platform – tilsidesættelse af forebyggelsesprincippet – betingelser – åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for at anvende dette princip – foreligger ikke
(Art. 3, stk. 5, TEU; Kommissionens forordning 2017/2195, art. 1, stk. 6 og 7)
(jf. præmis 118-128)
Resumé
Ved sin dom bekræftede Retten gyldigheden af afgørelsen truffet af klagenævnet ved Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER), hvorved en klage indbragt af en schweizisk transmissionssystemoperatør (herefter »TSO’en«) blev afvist. Herved udtalte Retten sig om betingelserne for en sådan operatørs deltagelse i europæiske platforme for udveksling af balanceringsenergi i henhold til forordning 2017/2195 (
1
), om denne operatørs søgsmålskompetence til at anlægge sag til prøvelse af en afgørelse truffet af ACER, som operatøren ikke er adressat for, og om forordning 2017/2195’s forenelighed med forebyggelsesprincippet, der følger af folkeretlig sædvaneret.
Den 2. august 2017 vedtog Europa-Kommissionen forordning 2017/2195, som bl.a. fastsætter oprettelsen af en europæisk platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering. I henhold til denne forordning vedtog ACER en afgørelse om oprettelse af en europæisk platform for udveksling af balanceringsenergi fra frekvensgenoprettelsesreserver med automatisk aktivering (herefter »aFRR-platformen«), der som bilag indeholder rammerne for gennemførelsen af den nævnte aFRR-platform (herefter »gennemførelsesrammen«).
Sagsøgeren, Swissgrid AG, indgik i sin egenskab af eneste TSO i Schweiz et aftalememorandum med andre TSO’er, der formaliserede betingelserne for selskabets deltagelse i det projekt, der skulle føre til en platform for international koordinering af automatisk frekvensgenoprettelse og stabil systemdrift (herefter »Picasso«).
Den 1. juli 2020 indgik medlems-TSO’erne inden for Picasso, som sagsøgeren er en del af, Picasso-platformens samarbejdsaftale (herefter »Picasso-samarbejdsaftalen«), som er underlagt en hovedaftale om balanceringsplatforme, der er fælles for alle platforme (herefter »hovedaftalen«).
Ved skrivelse af 17. december 2020 påpegede direktøren i Kommissionens Generaldirektorat for Energi imidlertid, at hun ikke så nogen grund til at vedtage en afgørelse, der gav Schweiz tilladelse til at deltage i de europæiske balanceringsplatforme i henhold til artikel 1, stk. 7, i forordning 2017/2195
Den 30. september 2022 vedtog ACER afgørelse nr. 15/2022 om ændring af udpegelsen af de enheder, der skulle varetage de funktioner, der er defineret i gennemførelsesrammen. Definitionen af »medlems-TSO«, som tidligere omfattede »enhver TSO, der har tilsluttet sig aFRR-platformen«, blev således ændret for nu at omfatte »enhver TSO, som forordning 2017/2195 finder anvendelse på, og som har tilsluttet sig aFRR-platformen«.
Den 30. november 2022 påklagede sagsøgeren denne afgørelse til ACER’s klagenævn.
Idet dette nævn var af den opfattelse, at afgørelse nr. 15/2022 ikke udgjorde en retsakt, der kunne påvirke sagsøgerens retsstilling, når der ikke forelå en afgørelse fra Kommissionen, der gav denne tilladelse til at deltage i aFRR-platformen, afviste det sagsøgerens klage i henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning 2019/942.
Det var på denne baggrund, at sagsøgeren anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af klagenævnets afgørelse.
Rettens bemærkninger
I første række tiltrådte Retten klagenævnets konklusion om, at sagsøgeren ikke havde ret til at deltage i aFRR-platformen, når der ikke forelå en afgørelse fra Kommissionen i henhold til artikel 1, stk. 7, i forordning 2017/2195. I henhold til denne bestemmelse træffer Kommissionen afgørelse om Schweiz’ deltagelse i de europæiske platforme for udvekslingen af standardprodukter vedrørende balanceringsenergi på grundlag af en udtalelse fra ACER og alle TSO’er, forudsat at betingelserne i denne artikels stk. 6 er opfyldt.
Det fremgår således af såvel en ordlydsfortolkning af forordning 2017/2195 som af den sammenhæng, hvori denne forordning indgår, at det tilkommer Kommissionen at vedtage en afgørelse om Schweiz’ deltagelse i platformene i henhold til den nævnte forordnings artikel 1, stk. 7, og i denne forbindelse at undersøge, om de betingelser, der er fastsat i samme artikels stk. 6, er opfyldt. Sagsøgeren kan derfor ikke foreholde klagenævnet, at det ikke undersøgte, om de nævnte betingelser var opfyldt, eller om Kommissionen burde have vedtaget en afgørelse som omhandlet i artikel 1, stk. 7, i forordning 2017/2195.
I denne henseende indebærer den omstændighed, at det er umuligt såvel for ACER som klagenævnet at undersøge, om betingelserne for sagsøgerens deltagelse i aFRR-platformen er opfyldt, ikke en lakune i domstolsprøvelsen af artikel 1, stk. 6 og 7, i forordning 2017/2195. Såfremt Kommissionen med urette afviser at vedtage en afgørelse i henhold til sidstnævnte bestemmelse, kan sagsøgeren gøre brug af det retsmiddel, der er fastsat i artikel 265 TEUF, og som vedrører passivitet i form af en undladelse af at træffe afgørelse eller tage stilling.
I anden række fastslog Retten, at klagenævnet ikke havde tilsidesat artikel 28, stk. 1, i forordning 2019/942 ved at lægge til grund, at den ændring af definition af »medlems-TSO«, der blev foretaget ved afgørelse 15/2022 med henblik på at omfatte »enhver TSO, som forordning 2017/2195 finder anvendelse på, og som har tilsluttet sig aFRR-platformen«, ikke udgjorde en væsentlig ændring af sagsøgerens retsstilling.
Begrebet »TSO, som forordning 2017/2195 finder anvendelse på«, der nu er indeholdt i definitionen af »medlems-TSO«, kan nemlig omfatte sagsøgeren, såfremt denne har opnået en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af dennes deltagelse i aFRR-platformen i henhold til forordningens artikel 1, stk. 7.
Ændringen af definitionen af »medlems-TSO« havde heller ikke haft indvirkning på sagsøgerens retsstilling med hensyn til den angivelige fratagelse af udøvelsen af dennes kontraktlige rettigheder.
Sagsøgeren havde ganske vist undertegnet både hovedaftalen og Picasso-samarbejdsaftalen, som har til formål at regulere aFRR-platformens funktion i forlængelse af forordning 2017/2195 og gennemførelsesrammen. Sagsøgeren havde imidlertid selv ikke før afgørelse nr. 15/2022 en ubetinget kontraktlig ret til at anvende aFRR-platformen.
Dels tilbydes denne mulighed nemlig ikke alle »medlems-TSO’er«, men alene de TSO’er, der er omfattet af kvalificeringen som »deltagende TSO«, dels gør de aftaler, som sagsøgeren var part i, dennes deltagelse i aFRR-platformen betinget af vedtagelsen af en afgørelse fra Kommissionen i henhold til artikel 1 i forordning 2017/2195.
For så vidt som sagsøgeren forud for afgørelse nr. 15/2022 ikke havde en kontraktlig ret til at anvende aFRR-platformen med henblik på at udveksle standardprodukter til balanceringsenergi, idet der ikke forelå en afgørelse fra Kommissionen herom, og dette uafhængigt af sagsøgerens eventuelle kvalificering som »medlems-TSO«, kan det derfor ikke lægges til grund, at afgørelse nr. 15/2022 fratog sagsøgeren en sådan ret og således umiddelbart havde indvirkning på dennes retsstilling.
Eftersom klagenævnet ikke havde begået en retlig fejl ved at afvise klagen med den begrundelse, at de betingelser, der er fastsat i artikel 28, stk. 1, i forordning 2019/942, ikke var opfyldt, foretog Retten en analyse af den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgeren havde rejst mod artikel 1, stk. 6 og 7, i forordning 2017/2195.
For det første bemærkede Retten, at forordning 2017/2195 i overensstemmelse med de mål, der er fastsat i forordning nr. 714/2009 (
2
) og 2019/943 (
3
), tilsigter at integrere markederne for balanceringsenergi, som bør fremmes gennem etableringen af fælles europæiske platforme med henblik på at skabe et fuldt fungerende og indbyrdes sammenkoblet indre marked for energi, der hviler på overholdelsen af fælles regler. Eftersom Det Schweiziske Forbund ikke har tiltrådt Unionens indre marked, og de schweiziske TSO’er følgelig ikke er underlagt de samme regler som dem, der finder anvendelse på TSO’er i EU-medlemsstaterne, er deres udelukkelse fra deltagelse i de platforme, der er omhandlet i forordning 2017/2195, med forbehold af bl.a. en alternativ bilateral ordning, der fortsat er mulig, fuldt ud begrundet, henset til det formål, der forfølges med den nævnte forordning, og navnlig formålet om oprettelsen af et indre marked.
For det andet er der ikke nogen modstrid mellem den begrænsning af anvendelsesområdet for de TSO’er, der kan deltage i aFRR-platformen, der fremgår af artikel 1 i forordning 2017/2195, og det formål, der er fastsat i forordning 2019/943, og som består i at fjerne hindringer for grænseoverskridende elektricitetsstrømme samt transaktioner på tværs af landegrænser på elektricitetsmarkeder og markeder for beslægtede tjenester. Med henblik herpå fastsætter forordning 2017/1485 (
4
) udtrykkeligt, at der, når TSO’er i EU og TSO’er i tredjelande befinder sig i det samme synkrone område, indgås aftaler, som fastsætter grundlaget for deres samarbejde om sikker systemdrift, og som fastsætter ordninger for tredjelands-TSO’ernes overholdelse af forpligtelserne i denne forordning.
For det tredje kan artikel 1, stk. 6 og 7, i forordning 2017/2195 ikke fortolkes således, at den giver Kommissionen mulighed for at afslå sagsøgerens deltagelse i balanceringsplatforme i tilfælde af, at der indgås en aftale mellem Det Schweiziske Forbund og Unionen. Den forrang, som internationale aftaler indgået af Unionen har i forhold til den afledte ret, kræver nemlig, at sidstnævnte så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler.
For det fjerde kan udelukkelsen af sagsøgeren fra deltagelse i aFRR-platformen ikke anses for en kvantitativ importrestriktion for balanceringsenergi eller for en foranstaltning med tilsvarende virkning, der er i strid med artikel 13, stk. 1, i frihandelsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund (
5
). Idet sagsøgeren under alle omstændigheder ikke er underlagt overholdelsen af de samme fælles regler som TSO’erne i EU og derfor ikke kan anses for at befinde sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for TSO’er i EU i forhold til målet om oprettelse af et indre marked for elektricitet, kan denne følgelig ikke med føje påberåbe sig, at der foreligger en vilkårlig forskelsbehandling af selskabet.
For det femte kan sagsøgerens udelukkelse fra deltagelse i aFRR-platformen ikke anses for at være åbenbart i strid med det forebyggelsesprincip, der følger af folkeretlig sædvaneret, og som Unionen er forpligtet til at overholde i forbindelse med vedtagelsen af retsakter i henhold til artikel 3, stk. 5, TEU.
Det er i denne henseende korrekt, at Den Internationale Domstol i henhold til visse velanerkendte generelle principper har fremhævet forpligtelsen for enhver stat til at sørge for, at dens område ikke anvendes til handlinger, der er i strid med andre staters rettigheder, hvoraf det i det væsentlige fremgår, at et folkeretligt retssubjekt er underlagt en pligt til at udvise omhu, som kræves i forbindelse med udøvelsen af sine beføjelser.
For at et princip i folkeretlig sædvaneret kan påberåbes af en borger med henblik på Unionens retsinstansers undersøgelse af en EU-retsakts gyldighed, er det imidlertid nødvendigt dels, at det kan rejse tvivl om Unionens kompetence til at vedtage den nævnte retsakt, dels at den pågældende retsakt kan påvirke rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til EU-retten, eller skabe forpligtelser i henhold hertil.
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Schweiz er en del af det synkrone område i det kontinentale Europa, idet det ud fra denne synsvinkel kan lægges til grund, at forebyggelsesprincippet kan rejse tvivl om Unionens kompetence til at vedtage en lovgivning, der kan påvirke hele det nævnte synkrone område, herunder Schweiz. Eftersom sagsøgeren er den eneste forvalter af det schweiziske elnet, kan det i øvrigt lægges til grund, at forordning 2017/2195 skaber forpligtelser for sagsøgeren, såfremt dennes manglende deltagelse i aFRR-platformen ville medføre, at sagsøgeren skulle træffe de foranstaltninger, der er forbundet med ikke-planlagte, fysiske elektricitetsstrømme.
Ikke desto mindre gælder, at når et princip i folkeretlig sædvaneret ikke har samme præcise karakter som en bestemmelse i en international aftale, må den retslige kontrol imidlertid nødvendigvis begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt Unionens institutioner ved at vedtage den omhandlede retsakt har foretaget et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for at anvende dette princip. Det kan imidlertid ikke lægges til grund, at Kommissionen åbenbart tilsidesatte den forpligtelse til at udvise omhu, som kræves af Unionen, ved principielt at begrænse deltagelsen i aFRR-platformen til kun at omfatte TSO’er i EU.
Dels bestemmer EU-retten nemlig udtrykkeligt, at der skal indgås aftaler mellem TSO’er i EU og TSO’er i tredjelande, når disse befinder sig i det samme synkrone område. Det følger heraf, at sagsøgerens manglende deltagelse i aFRR-platformen på ingen måde udelukker et samarbejde mellem sagsøgeren og TSO’erne i EU for så vidt angår systemsikkerheden i det synkrone område, som tværtimod fremmes.
Dels gælder, at artikel 1, stk. 6 og 7, i forordning 2017/2195 giver sagsøgeren mulighed for at deltage i aFRR-platformen, såfremt Kommissionen fastslår, at udelukkelsen af Schweiz kan føre til ikke-planlagte, fysiske elektricitetsstrømme via Schweiz og derved bringe systemsikkerheden i regionen i fare, og for så vidt som de schweiziske TSO’ers rettigheder og ansvar er i overensstemmelse med rettighederne og ansvarsområderne for TSO’er, der opererer i EU.
Henset til det ovenstående frifandt Retten Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) i det hele.
(
1
) – Kommissionens forordning (EU) 2017/2195 af 23.11.2017 om fastsættelse af retningslinjer for balancering af elektricitet (EUT 2017, L 312, s. 6).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 714/2009 af 13.7.2009 om betingelserne for netadgang i forbindelse med grænseoverskridende elektricitetsudveksling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1228/2003 (EUT 2009, L 211, s. 15).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/943 af 5.6.2019 om det indre marked for elektricitet (EUT 2019, L 158, s. 54).
(
4
) – Kommissionens forordning (EU) 2017/1485 af 2.8.2017 om fastsættelse af retningslinjer for drift af elektricitetstransmissionssystemer (EUT 2017, L 220, s. 1).
(
5
) – Overenskomsten mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund af 22.7.1972 (EFT 1972, L 300, s. 188).