62022CJ0447
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 5ης Σεπτεμβρίου 2024 (
*1
)
«Αίτηση αναιρέσεως – Κρατικές ενισχύσεις – Άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ – Μέτρα τα οποία χορήγησε η Δημοκρατία της Σλοβενίας σε δημοτικό δίκτυο φαρμακείων πριν από την προσχώρησή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση – Προκαταρκτικό στάδιο έρευνας – Μη κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας – Έννοια του όρου “σοβαρές δυσχέρειες” – Έκταση των υποχρεώσεων που υπέχει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη διενέργεια έρευνας – Βάρος απόδειξης το οποίο φέρει ο διάδικος που επικαλείται την ύπαρξη “σοβαρών δυσχερειών” – Περιεχόμενο»
Στην υπόθεση C‑447/22 P,
με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ασκήθηκε στις 6 Ιουλίου 2022,
Δημοκρατία της Σλοβενίας, εκπροσωπούμενη από τις B. Jovin Hrastnik, J. Morela και N. Pintar Gosenca,
αναιρεσείουσα,
όπου οι λοιποί διάδικοι είναι:
Petra Flašker, κάτοικος Grosuplje (Σλοβενία), εκπροσωπούμενη από την K. Zdolšek, odvetnica,
προσφεύγουσα πρωτοδίκως,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον M. Farley και την C. Georgieva,
καθής πρωτοδίκως,
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Arabadjiev, πρόεδρο τμήματος, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (εισηγητή), A. Kumin και I. Ziemele, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. Ράντος
γραμματέας: M. Longar, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 31ης Ιανουαρίου 2024,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Απριλίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας ζητεί την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 27ης Απριλίου 2022, Flašker κατά Επιτροπής (T‑392/20, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2022:245), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση C(2020) 1724 final της Επιτροπής, της 24ης Μαρτίου 2020, περί περατώσεως της εξετάσεως των μέτρων που αφορούν τη δημόσια αλυσίδα φαρμακείων Lekarna Ljubljana υπό το πρίσμα των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ [υπόθεση SA.43546 (2016/FC) – Σλοβενία] (στο εξής: επίδικη απόφαση), κατά το μέρος που αυτή αφορά τα «προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία» της εν λόγω δημόσιας αλυσίδας φαρμακείων.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η Συνθήκη Προσχώρησης και η Πράξη Προσχώρησης
2
Η Συνθήκη μεταξύ του Βασιλείου του Βελγίου, του Βασιλείου της Δανίας, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Ελληνικής Δημοκρατίας, του Βασιλείου της Ισπανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, της Ιρλανδίας, της Ιταλικής Δημοκρατίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου, του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, του Βασιλείου της Σουηδίας, του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας (κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης) και της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας, της Σλοβακικής Δημοκρατίας, για την προσχώρηση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 2003, L 236, σ. 17), υπογράφηκε από τη Δημοκρατία της Σλοβενίας στις 16 Απριλίου 2003 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2004 (στο εξής: Συνθήκη Προσχώρησης).
3
Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, της Συνθήκης Προσχώρησης, οι όροι προσχώρησης και οι προσαρμογές των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση καθορίζονται στην Πράξη περί των όρων προσχωρήσεως της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 2003, L 236, σ. 33, στο εξής: Πράξη Προσχώρησης), πράξη η οποία προσαρτάται στη Συνθήκη Προσχώρησης και της οποίας οι διατάξεις αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα.
4
Το άρθρο 22 της Πράξης Προσχώρησης ορίζει ότι τα μέτρα που απαριθμούνται στο παράρτημά της IV εφαρμόζονται υπό τους όρους που προβλέπονται στο εν λόγω παράρτημα.
5
Το σημείο 3 του παραρτήματος IV της Πράξης Προσχώρησης, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πολιτική ανταγωνισμού», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Τα ακόλουθα συστήματα ενισχύσεων και ατομικά καθεστώτα ενίσχυσης που παράγουν αποτελέσματα σε νέο κράτος μέλος πριν από την ημερομηνία προσχώρησης και εφαρμόζονται ακόμη και μετά την ημερομηνία αυτή, θεωρούνται, κατά την προσχώρηση, ως υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου [108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ]:
α)
μέτρα ενίσχυσης που έχουν τεθεί σε ισχύ πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994·
β)
μέτρα ενίσχυσης που απαριθμούνται στο Προσάρτημα του παρόντος Παραρτήματος·
γ)
μέτρα ενίσχυσης τα οποία αξιολογήθηκαν από την αρχή εποπτείας των κρατικών ενισχύσεων του νέου κράτους μέλους πριν από την ημερομηνία προσχώρησης και κρίθηκαν συμβατά με το κεκτημένο και για τα οποία η [Ευρωπαϊκή] Επιτροπή δεν προέβαλε αντιρρήσεις λόγω σοβαρών αμφιβολιών ως προς τη συμβατότητα του μέτρου με την κοινή αγορά, σύμφωνα με τη διαδικασία της παραγράφου 2.
Όλα τα ευρισκόμενα ακόμα σε ισχύ μετά την ημερομηνία προσχώρησης μέτρα, τα οποία αποτελούν κρατική ενίσχυση και δεν πληρούν τις ανωτέρω προϋποθέσεις, θεωρούνται ως νέα ενίσχυση, κατά την προσχώρηση, για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου [108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ].»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589
6
Υπό τον τίτλο «Ορισμοί», το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 [ΣΛΕΕ] (ΕΕ 2015, L 248, σ. 9), έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού νοούνται ως:
α)
“ενίσχυση”: κάθε μέτρο το οποίο πληροί όλα τα κριτήρια που καθορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1[, ΣΛΕΕ]·
β)
“υφιστάμενη ενίσχυση”:
i)
με την επιφύλαξη […] του σημείου 3 και του προσαρτήματος του παραρτήματος IV της [Πράξης Προσχώρησης] […], όλες οι ενισχύσεις οι οποίες υφίσταντο πριν από την έναρξη ισχύος της [Συνθήκης ΛΕΕ] στα οικεία κράτη μέλη, δηλαδή καθεστώτα ενισχύσεων και μεμονωμένες ενισχύσεις που είχαν τεθεί σε εφαρμογή πριν και συνεχίζουν να εφαρμόζονται μετά την έναρξη ισχύος της [Συνθήκης ΛΕΕ] στα οικεία κράτη μέλη·
[…]
γ)
“νέα ενίσχυση”: κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι μεμονωμένες ενισχύσεις, οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων·
[…]».
7
Το άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προκαταρκτική εξέταση της κοινοποίησης και αποφάσεις της Επιτροπής», ορίζει στις παραγράφους 2 έως 5 τα εξής:
«2.   Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο δεν αποτελεί ενίσχυση, σημειώνει τη διαπίστωση αυτή με σχετική απόφαση.
3.   Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο, ενώ εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 [ΣΛΕΕ], δεν δημιουργεί αμφιβολίες κατά πόσον συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, το κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά (“απόφαση για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων”). Στην απόφαση αυτή, αναφέρεται η συγκεκριμένη εξαίρεση της [Συνθήκης ΛΕΕ] που εφαρμόσθηκε.
4.   Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο δημιουργεί αμφιβολίες κατά πόσον συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, αποφασίζει να κινήσει τη διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 108 παράγραφος 2 [ΣΛΕΕ] (“απόφαση για κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας”).
5.   Οι αποφάσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 2, 3 και 4 του παρόντος άρθρου, πρέπει να λαμβάνονται εντός δύο μηνών. […]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 794/2004
8
Το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού 2015/1589 (ΕΕ 2004, L 140, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2015/2282 της Επιτροπής, της 27ης Νοεμβρίου 2015 (ΕΕ 2015, L 325, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 794/2004), το οποίο φέρει τον τίτλο «Απλουστευμένη διαδικασία κοινοποίησης για ορισμένες μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων», προβλέπει στην παράγραφο 1 ότι, για τους σκοπούς του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589, «νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την [εσωτερική] αγορά».
Το ιστορικό της διαφοράς και η επίδικη απόφαση
9
Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται στις σκέψεις 2 έως 13 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, οι οποίες έχουν ως εξής:
«2
Το 1979 συστάθηκε στη Λιουμπλιάνα (Σλοβενία), τότε εντός της Ομοσπονδιακής Σοσιαλιστικής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας, οντότητα καλούμενη Lekarna Ljubljana [p.o.], επιφορτισμένη με τη διανομή φαρμακευτικών προϊόντων μέσω φαρμακείων. Σύμφωνα με τα στοιχεία που προσκόμισαν στην [Επιτροπή] οι σλοβενικές αρχές, στην εν λόγω οντότητα παραχωρήθηκαν “περιουσιακά στοιχεία” για την εκπλήρωση της αποστολής της. Κατά την [Petra Flašker, προσφεύγουσα πρωτοδίκως], η οποία είναι σήμερα ελεύθερη επαγγελματίας φαρμακοποιός, η εν λόγω οντότητα αποτελούσε “οργανισμό συνεταιριστικής εργασίας”, η οποία δεν ασκούσε οικονομική δραστηριότητα της αγοράς ούτε είχε ικανότητα κατοχής περιουσιακών στοιχείων.
3
Το 1991, μετά την ανεξαρτητοποίηση της [Δημοκρατίας της Σλοβενίας, εκδόθηκε ο Zakon o zavodih (νόμος περί οργανισμών)], ο οποίος αφορά, μεταξύ άλλων, τους δημόσιους οργανισμούς που είναι επιφορτισμένοι με την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος. Το άρθρο 48 του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
“Ο οργανισμός αντλεί τους πόρους για την εκπλήρωση της αποστολής του από δωρεές του ιδρυτή του, από την πώληση προϊόντων και υπηρεσιών και από άλλες πηγές που προβλέπονται στον παρόντα νόμο.”
4
Το επόμενο έτος εκδόθηκε [ο Zakon o lekarniški dejavnosti (νόμος περί φαρμακείων). Ο νόμος αυτός] προβλέπει τη συνύπαρξη δημόσιων οργανισμών παροχής φαρμακευτικών υπηρεσιών και ιδιωτικών φαρμακείων καθώς και την ευθύνη των δήμων για την παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών στην περιφέρειά τους. Τα ιδιωτικά φαρμακεία λαμβάνουν άδεια λειτουργίας, υπό τη μορφή σύμβασης παραχώρησης, χορηγούμενη από τον οικείο δήμο κατόπιν διαδικασίας υποβολής προσφορών. Οι δημόσιοι οργανισμοί παροχής φαρμακευτικών υπηρεσιών ιδρύονται από τους δήμους, οι οποίοι μετέχουν στη διοίκησή τους, και διέπονται από την ιδρυτική τους πράξη. Κατά την Επιτροπή, υφίστανται έκτοτε στη Σλοβενία περίπου 25 δημόσιοι οργανισμοί παροχής φαρμακευτικών υπηρεσιών, οι οποίοι εκμεταλλεύονται σχεδόν 200 φαρμακεία, και 100 ιδιωτικά φαρμακεία.
5
Επί τη βάσει των δύο νόμων που μνημονεύονται στις σκέψεις 3 και 4 ανωτέρω, ο Δήμος Λιουμπλιάνας εξέδωσε το 1997 κανονιστική απόφαση για την ίδρυση του δημόσιου οργανισμού παροχής φαρμακευτικών υπηρεσιών Javni Zavod Lekarna Ljubljana (στο εξής: Lekarna Ljubljana), διευκρινίζοντας ότι ο οργανισμός αυτός ήταν ο νόμιμος διάδοχος της Lekarna Ljubljana [p.o.] και ότι υπεισείρχετο στα δικαιώματα και στις υποχρεώσεις της [τελευταίας].
6
Η Lekarna Ljubljana εκμεταλλεύεται σήμερα περί τα πενήντα φαρμακεία στη Σλοβενία, κυρίως στη Λιουμπλιάνα, αλλά και σε περίπου ακόμη δεκαπέντε δήμους. Στο Grosuplje (Σλοβενία), την πόλη στην οποία η [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] τηρεί το ιδιωτικό της φαρμακείο, είναι επίσης εγκατεστημένα δύο φαρμακεία της Lekarna Ljubljana.
7
Κατόπιν καταγγελίας που υποβλήθηκε επισήμως ενώπιον της Επιτροπής στις 27 Απριλίου 2016 μετά από προκαταρκτικές επαφές με τις υπηρεσίες της, η [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] κατήγγειλε την ύπαρξη κρατικών ενισχύσεων, κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ […] υπέρ της Lekarna Ljubljana. Μεταξύ των μέτρων που προσδιορίστηκαν κατά την εξέταση της καταγγελίας περιλαμβάνεται “η παραχώρηση περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση” υπό συνθήκες που δεν αντιστοιχούν, κατά την [προσφεύγουσα πρωτοδίκως], σε συνθήκες αγοράς. Η [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] μνημονεύει, ως τέτοια περιουσιακά στοιχεία, τα εμπορικά καταστήματα.
8
Υπήρξε εκτεταμένη αλληλογραφία μεταξύ της Επιτροπής και των σλοβενικών αρχών, αφενός, και της [προσφεύγουσας πρωτοδίκως], αφετέρου. Η Επιτροπή κοινοποίησε στην [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] δύο φορές μια προκαταρκτική εκτίμηση κατά την οποία τα προσδιορισθέντα μέτρα δεν συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις. Και τις δύο φορές, η [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] ενέμεινε στην καταγγελία της, προσκομίζοντας συμπληρωματικές πληροφορίες, ενώ κατά τη διάρκεια του έτους 2018 υποστηρίχθηκε από άλλα δεκαέξι ιδιωτικά φαρμακεία της Σλοβενίας.
9
Στις 24 Μαρτίου 2020 η Επιτροπή απέστειλε στη Δημοκρατία της Σλοβενίας την [επίδικη απόφαση]. Η [απόφαση αυτή] εκδόθηκε χωρίς να κινήσει η Επιτροπή τη διαδικασία εμπεριστατωμένης εξέτασης του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα, στην αιτιολογική σκέψη 73, ότι, από την εξέταση των ακολούθως εκτιθέμενων τεσσάρων μέτρων υπέρ της Lekarna Ljubljana που προσδιορίστηκαν από την [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] κατά τη διαδικασία της εξέτασης, ήτοι του πλεονεκτήματος δωρεάν μακροχρόνιας μίσθωσης, το οποίο χορηγήθηκε από τον Δήμο Skofljica (Σλοβενία), της παραχώρησης από τον Δήμο Λιουμπλιάνας περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση, της εξαίρεσης από τα τέλη παραχώρησης που χορηγήθηκε από πλείονες δήμους και της παραίτησης από κέρδη που θα έπρεπε να είχαν μοιραστεί με πλείονες δήμους, δεν προέκυψε ότι υφίσταντο κρατικές ενισχύσεις. Ωστόσο, όσον αφορά τη χορήγηση περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση, η Επιτροπή επισήμανε προηγουμένως, στις αιτιολογικές σκέψεις 37 έως 40 της [επίδικης απόφασης], ότι, αν η χορήγηση τέτοιων περιουσιακών στοιχείων ήθελε θεωρηθεί κρατική ενίσχυση, τότε η ενίσχυση αυτή θα ήταν “υφιστάμενη ενίσχυση”.
10
Η αιτιολογία που εκτίθεται στις τελευταίες αυτές αιτιολογικές σκέψεις έχει ως εξής. Κατόπιν της υπόμνησης των διατάξεων του άρθρου 48 του νόμου περί οργανισμών, που μνημονεύεται στη σκέψη 3 ανωτέρω, και της επισήμανσης, αφενός, ότι ο Δήμος Λιουμπλιάνας όφειλε δυνάμει του νόμου αυτού να παραχωρήσει περιουσιακά στοιχεία στη Lekarna Ljubljana για την έναρξη της δραστηριότητάς της και, αφετέρου, ότι κάθε περιουσιακό στοιχείο που αποκτά η Lekarna Ljubljana, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που κτώνται με ίδια μέσα, καταχωρίζεται ως “προς διαχείριση περιουσιακό στοιχείο” κατ’ εφαρμογήν των κανόνων περί δημοσίου λογιστικού, εκτίθεται ότι, κατά τις σλοβενικές αρχές, ο Δήμος Λιουμπλιάνας παραχώρησε το 1979 στη Lekarna Ljubljana [p.o.] τα αναγκαία περιουσιακά στοιχεία για την έναρξη των δραστηριοτήτων της, ότι τα περιουσιακά αυτά στοιχεία μεταβιβάστηκαν το 1997 στη νόμιμη διάδοχό της, τη Lekarna Ljubljana, και ότι τα λοιπά περιουσιακά στοιχεία που αποκτήθηκαν μετέπειτα από τις δύο αυτές οντότητες, μετά το 1979, αποκτήθηκαν με ίδια μέσα στην αγορά και υπό συνθήκες αγοράς. Τα μόνα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που θα μπορούσαν να αντιστοιχούν σε κρατική ενίσχυση είναι, ως εκ τούτου, η αρχική παραχώρηση περιουσιακών στοιχείων στη Lekarna Ljubljana [p.o.], η οποία μεταβιβάστηκε το 1997 στη Lekarna Ljubljana.
11
Ακολούθως, γίνεται παραπομπή στο παράρτημα IV της [Πράξης Προσχώρησης], και δη στο σημείο του 3, σχετικά με την πολιτική ανταγωνισμού. Επισημαίνεται ότι, κατά την παράγραφο 1 του σημείου αυτού, “[τ]α ακόλουθα συστήματα ενισχύσεων και ατομικά καθεστώτα ενίσχυσης που παράγουν αποτελέσματα σε νέο κράτος μέλος πριν από την ημερομηνία προσχώρησης και εφαρμόζονται ακόμη και μετά την ημερομηνία αυτή, θεωρούνται, κατά την προσχώρηση, ως υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου [108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ]: α) μέτρα ενίσχυσης που έχουν τεθεί σε ισχύ πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994 […]”.
12
Επίσης, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589 ορίζει ως “νέα ενίσχυση”“κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι μεμονωμένες ενισχύσεις, οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων”. Υπενθυμίζεται επίσης ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, “νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την [εσωτερική] αγορά”.
13
Συνάγεται το συμπέρασμα ότι, αν ήθελε θεωρηθεί ότι η χορήγηση περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση συνεπάγεται κρατική ενίσχυση, τότε τούτη θα αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση, διότι η ενίσχυση αυτή χορηγήθηκε κατά την ίδρυση της Lekarna Ljubljana [p.o.] το 1979. Η υποκατάσταση της [τελευταίας] από τη Lekarna Ljubljana το 1997 έχει καθαρά διοικητικό χαρακτήρα, το δε νομικό πλαίσιο παραμένει αμετάβλητο, όπως και η χρήση και οι όροι χρήσης των σχετικών περιουσιακών στοιχείων. Η εν λόγω υποκατάσταση δεν δύναται συνεπώς να συνιστά μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης και η επίμαχη ενίσχυση εξακολουθεί να συνιστά, ως εκ τούτου, ενίσχυση τέτοιας φύσεως.»
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
10
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 19 Ιουνίου 2020, η Petra Flašker άσκησε προσφυγή δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ με αίτημα την ακύρωση της επίδικης απόφασης.
11
Προς στήριξη της εν λόγω προσφυγής, η προσφεύγουσα πρωτοδίκως προέβαλε τρεις λόγους ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται, πρώτον, παραβίαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης, δεύτερον, εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών καθώς και εσφαλμένος νομικός χαρακτηρισμός των πραγματικών περιστατικών σχετικά με τη χορήγηση των επίμαχων περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση, που συνεπάγεται παραβίαση των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ, και, τρίτον, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε νομίμως να εκδώσει την επίδικη απόφαση χωρίς να κινήσει τη διαδικασία εξέτασης του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
12
Το Γενικό Δικαστήριο δέχθηκε, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, τον τρίτο λόγο ακυρώσεως και ακύρωσε την επίδικη απόφαση κατά το μέρος που αφορά τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία της Lekarna Ljubljana.
13
Το Γενικό Δικαστήριο, αφού περιόρισε, στη σκέψη 17 της αναιρεσιβαλλομένης απόφασης, το περιεχόμενο της προσφυγής μόνο στα μέτρα που αφορούν τα «προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία» και αφού διευκρίνισε, στη σκέψη 22 της απόφασης αυτής, ότι ο τρίτος λόγος της προσφυγής έπρεπε να εξεταστεί υπό το πρίσμα, μεταξύ άλλων, των επιχειρημάτων που προέβαλε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, όπως αυτά συνοψίζονται στη σκέψη 19 της εν λόγω απόφασης, εξέτασε τα επίμαχα περιουσιακά στοιχεία προς διαχείριση προβαίνοντας σε διάκριση μεταξύ εκείνων που είχαν χορηγηθεί στη Lekarna Ljubljana p.o. κατά την ίδρυσή της το 1979 και εκείνων που χορηγήθηκαν στη Lekarna Ljubljana p.o. και στη Lekarna Ljubljana μετά το 1979.
14
Πρώτον, στις σκέψεις 40 έως 50 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που ενσωμάτωσαν η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 (στο εξής: πρώτο επίμαχο μέτρο).
15
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε προκαταρκτικώς, στη σκέψη 40 της απόφασής του, ότι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 36 της επίδικης απόφασης, η Επιτροπή απλώς εξέθεσε τον ισχυρισμό των σλοβενικών αρχών ότι όλα τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που απέκτησαν η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 είχαν αποκτηθεί υπό συνθήκες αγοράς και χωρίς καμία δημόσια στήριξη, ενώ οι σλοβενικές αρχές δεν είχαν προσκομίσει κανένα συγκεκριμένο αποδεικτικό στοιχείο προς τεκμηρίωση του ισχυρισμού αυτού.
16
Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τα έγγραφα που προσκόμισε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως προς απόδειξη της ύπαρξης «σοβαρών δυσχερειών» κατά τον καθορισμό του αν είχαν χορηγηθεί κρατικές ενισχύσεις στο πλαίσιο του πρώτου επίμαχου μέτρου. Συναφώς, όσον αφορά απόσπασμα της ετήσιας έκθεσης της Lekarna Ljubljana για το έτος 2012, μνημονευόμενο στη σκέψη 45 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, όπου γίνεται λόγος για δύο ακίνητα τα οποία είχαν μεταβιβαστεί σε αυτήν από τον Δήμο Λιουμπλιάνας ως περιουσιακά στοιχεία προς διαχείριση, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι δεν συναγόταν καταφανώς ότι η εν λόγω μεταβίβαση είχε πραγματοποιηθεί υπό συνθήκες αγοράς ή, αντιθέτως, άνευ ανταλλάγματος ή υπό προνομιακούς όρους. Επιπλέον, αφού διαπίστωσε, στη σκέψη 47 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Lekarna Ljubljana ενέπιπτε, εκ πρώτης όψεως, στην κατηγορία των δικαιούχων που προβλέπεται στο άρθρο 24 του Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (νόμου περί υλικών περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης), σύμφωνα με το οποίο το Δημόσιο και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης δύνανται να παραχωρούν δωρεάν υλικά περιουσιακά στοιχεία όχι μόνο σε δημόσιες επιχειρήσεις αλλά και σε άλλες δημόσιες οντότητες, αν αυτό εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε, στη σκέψη 48 της απόφασής του, τα διάφορα αποσπάσματα δημοσίων λογαριασμών που προσκόμισε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, τα οποία καταδείκνυαν ορισμένες αναντιστοιχίες μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων του Δήμου Λιουμπλιάνας σχετικά με την αξία των περιουσιακών στοιχείων που παραχωρήθηκαν προς διαχείριση στη Lekarna Ljubljana και εκείνων που προέκυπταν από τους δημόσιους λογαριασμούς της τελευταίας. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, στην ίδια σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι «δεν [ήταν] δυνατόν να γίνει αντιληπτό, με μια απλή ανάγνωση των εν λόγω δημοσίων λογαριασμών, ποιο από τα περιουσιακά στοιχεία που παραχωρήθηκαν στη Lekarna Ljubljana προς διαχείριση αντιστοιχ[ούσε] σε ακίνητα περιουσιακά στοιχεία που παραχωρήθηκαν σε αυτή δωρεάν ή με προνομιακούς όρους από τον Δήμο Λιουμπλιάνας, σε ακίνητα περιουσιακά στοιχεία που αποκτήθηκαν υπό συνθήκες της αγοράς από τη Lekarna Ljubljana ή σε χρηματοπιστωτικά ή νομισματικά περιουσιακά στοιχεία».
17
Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, στις σκέψεις 49 και 50 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Επιτροπή δεν είχε άρει, ως όφειλε, τις αμφιβολίες που υφίσταντο όσον αφορά το αν τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία τα οποία ενσωματώθηκαν στη Lekarna Ljubljana μετά το 1979 είχαν αποκτηθεί υπό συνθήκες αγοράς. Συγκεκριμένα, κατά το Γενικό Δικαστήριο, καθόσον από τα στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως κατά τη διοικητική διαδικασία, όπως αυτά εκτίθενται στις σκέψεις 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, προέκυπτε η ύπαρξη «ασαφούς κατάστασης» ως προς τη φύση και το καθεστώς των εν λόγω προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων, η Επιτροπή όφειλε, στο πλαίσιο μιας τέτοιας αβεβαιότητας, να εμβαθύνει στις έρευνές της προκειμένου να διαπιστώσει αν, μεταξύ των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων, περιλαμβάνονταν περιουσιακά στοιχεία που αντιστοιχούν σε κρατικές ενισχύσεις, διότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως έφερε το βάρος απόδειξης της εν λόγω διαπίστωσης.
18
Δεύτερον, στις σκέψεις 51 έως 57 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τα περιουσιακά στοιχεία που χορηγήθηκαν το 1979 στη Lekarna Ljubljana p.o. για την έναρξη των δραστηριοτήτων της και τα οποία μεταβιβάστηκαν, το 1997, στη Lekarna Ljubljana (στο εξής: δεύτερο επίμαχο μέτρο).
19
Προκαταρκτικώς, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε, στις σκέψεις 38 και 39 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Επιτροπή, τόσο με την επίδικη απόφαση όσο και με την απάντησή της σε γραπτή ερώτηση, θεώρησε ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το δεύτερο επίμαχο μέτρο είναι κρατική ενίσχυση, το μέτρο αυτό συνιστά μεμονωμένη υφιστάμενη ενίσχυση και όχι καθεστώς ενισχύσεων το οποίο εμπίπτει στον διαρκή έλεγχο του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οπότε δεν αποφάνθηκε επί της συμβατότητας της εν λόγω ενδεχόμενης υφιστάμενης ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά.
20
Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε, στις σκέψεις 51, 52 και 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, αφενός, στα διάφορα στοιχεία που επικαλέστηκε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, τα οποία δεν διαψεύσθηκαν από την Επιτροπή, προκειμένου να αποδείξει ότι η Lekarna Ljubljana λειτουργούσε υπό διαφορετικές συνθήκες σε σχέση με την οντότητα την οποία διαδέχθηκε κατά τη διάρκεια του 1997, και, αφετέρου, στις κύριες μεταβολές που επήλθαν στη σλοβενική αγορά μεταξύ της αρχικής ημερομηνίας παραχώρησης των επίμαχων περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση και της ημερομηνίας έκδοσης της επίδικης απόφασης. Οι μεταβολές αυτές αφορούσαν, μεταξύ άλλων, το άνοιγμα της σλοβενικής φαρμακευτικής αγοράς στον ανταγωνισμό λόγω της θέσπισης το 1992 του νόμου περί φαρμακείων, ο οποίος άνοιξε τον τομέα αυτόν στην οικονομία της αγοράς, καθώς και, στη συνέχεια, της προσχώρησης της Δημοκρατίας της Σλοβενίας στην Ένωση την 1η Μαΐου 2004. Ωστόσο, ενώ τα διάφορα αυτά στοιχεία ανάγονταν στο νομικό και οικονομικό πλαίσιο το οποίο η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει ώστε να μπορέσει να αποφανθεί έχοντας γνώση της κατάστασης στο πλαίσιο των ερευνών της που κατέληξαν στην έκδοση της επίδικης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι το εν λόγω θεσμικό όργανο απλώς διαπίστωσε, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 39 της επίδικης απόφασης, χωρίς επαρκή τεκμηρίωση, ότι η διαδοχή, κατά τη διάρκεια του 1997, της Lekarna Ljubljana p.o. από τη Lekarna Ljubljana είχε καθαρά διοικητικό χαρακτήρα και ότι το νομικό πλαίσιο παρέμεινε αμετάβλητο, όπως και η χρήση και οι όροι χρήσης των εν λόγω περιουσιακών στοιχείων, οπότε η υφιστάμενη κατά τον χρόνο εκείνο ενίσχυση δεν είχε μεταβληθεί και εξακολουθούσε να αποτελεί ενίσχυση τέτοιας φύσεως.
21
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο, στις σκέψεις 53 έως 55 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, εξέτασε το ζήτημα αν τα διάφορα στοιχεία που επισημάνθηκαν στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας απόφασης μπορούσαν να οδηγήσουν στο συμπέρασμα, όπως υποστήριζε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, ότι το δεύτερο επίμαχο μέτρο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι συνιστούσε υφιστάμενη ενίσχυση, μπορούσε να θεωρηθεί, λόγω των μεταβολών που επήλθαν εν τω μεταξύ, ως νέα ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο εξέθεσε ιδίως, στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, τα ακόλουθα:
«[Δ]εν αμφισβητείται ότι, στις 10 Δεκεμβρίου 1994, η Lekarna Ljubljana [p.o.] εξακολουθούσε να υφίσταται, ότι ο Δήμος Λιουμπλιάνας μόλις είχε συσταθεί και ότι ο νόμος του 1992 περί φαρμακείων, ο οποίος άνοιξε τον τομέα στην οικονομία της αγοράς, είχε ήδη εκδοθεί. Ωστόσο, η [επίδικη] απόφαση δεν περιέχει κανένα στοιχείο όσον αφορά το ζήτημα αν τα ιδιωτικά φαρμακεία είχαν ήδη λάβει άδειες από τους δήμους κατά την ημερομηνία εκείνη ή αν η Lekarna Ljubljana [p.o.] εξακολουθούσε να κατέχει μονοπωλιακή θέση στον τομέα δραστηριοτήτων της. Επομένως, η “αρχική” κατάσταση είναι αβέβαιη. Σύμφωνα με την [προσφεύγουσα πρωτοδίκως], το 1997, οπότε η Lekarna Ljubljana διαδέχθηκε τη Lekarna Ljubljana [p.o.], η αγορά ήταν ανταγωνιστική. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που προσκόμισε η [προσφεύγουσα πρωτοδίκως], τα οποία δεν αμφισβητήθηκαν, η Lekarna Ljubljana ενδέχεται να έχει σημαντικές διαφορές σε σχέση με την οντότητα την οποία διαδέχθηκε το 1997: έχει την ικανότητα να αποκτά περιουσιακά στοιχεία, τα οποία όντως αποκτά σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 36 της [επίδικης] απόφασης, με αποτέλεσμα να τίθεται το ερώτημα αν η διατήρηση της διάθεσης περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση χωρίς κυριότητα εξακολουθεί να είναι δικαιολογημένη· επιδιώκει, τουλάχιστον από το 2007, κερδοσκοπικό σκοπό προκειμένου να αποδεσμεύει πόρους για τη χρηματοδότηση άλλων δραστηριοτήτων πέραν της δικής της· επιπλέον, μπορεί, επίσης, από το 2007, να επεκτείνει τη δραστηριότητά της πέραν των ορίων του Δήμου Λιουμπλιάνας, όπως πράγματι έπραξε. Εξάλλου, τα οικονομικά αποτελέσματά της, όπως εκτέθηκαν από την [προσφεύγουσα πρωτοδίκως] με την απάντησή της στην πρώτη προκαταρκτική εκτίμηση της Επιτροπής, είναι ενδεικτικά μιας σαφούς επέκτασης των δραστηριοτήτων. […]»
22
Κατόπιν των προεκτεθέντων, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, στις σκέψεις 54 και 55 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν διενήργησε με δική της πρωτοβουλία ενδελεχέστερη εξέταση σχετικά με την εξέλιξη του νομικού και οικονομικού πλαισίου της φαρμακευτικής δραστηριότητας στη Σλοβενία, ήταν όλως αβέβαιο αν, μετά τις 10 Δεκεμβρίου 1994, υπήρχαν μεταβολές των επίμαχων υφιστάμενων ενισχύσεων, οπότε έπρεπε να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή δεν είχε άρει τις αμφιβολίες που υφίσταντο ως προς το ζήτημα αυτό.
23
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, στη σκέψη 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στα εξής:
«[Η] Επιτροπή αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες που θα έπρεπε να την είχαν οδηγήσει στο να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ στην υπό κρίση υπόθεση. Η εμπεριστατωμένη εξέταση που συνεπάγεται η τελευταία αυτή διαδικασία θα επέτρεπε εξάλλου στην Επιτροπή να αποφανθεί, κατά περίπτωση, έχοντας διαφωτιστεί πλήρως επί των ακόλουθων ζητημάτων: την ίδια την ύπαρξη κρατικών ενισχύσεων, κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, αν υποτεθεί ότι ο Δήμος Λιουμπλιάνας παραχώρησε δωρεάν ή κατά προτίμηση στη Lekarna Ljubljana περιουσιακά στοιχεία προς διαχείριση, τον χαρακτηρισμό τέτοιων περιουσιακών στοιχείων ως υφιστάμενων ενισχύσεων ή ως νέων ενισχύσεων και τον χαρακτηρισμό τους ως μεμονωμένων ενισχύσεων ή ενισχύσεων που εμπίπτουν σε συστήματα ενισχύσεων. Τούτο θα επέτρεπε στην Επιτροπή να λάβει εμπεριστατωμένη απόφαση σχετικά με τη συνέχιση της διαδικασίας και, κατά περίπτωση, να αξιολογήσει τη συμβατότητα με την εσωτερική αγορά των μέτρων που αποδεικνύεται ότι συνιστούν ενισχύσεις, υφιστάμενες ή νέες, και τα οποία απαιτούν μια τέτοια εκτίμηση.»
Τα αιτήματα των διαδίκων
24
Η Δημοκρατία της Σλοβενίας ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση·
–
κυρίως, εφόσον η διαφορά είναι ώριμη προς εκδίκαση, να απορρίψει την πρωτοδίκως ασκηθείσα προσφυγή και να καταδικάσει την καθής πρωτοδίκως στα δικαστικά έξοδα τόσο της πρωτοβάθμιας όσο και της αναιρετικής διαδικασίας και,
–
επικουρικώς, να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
25
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση·
–
κυρίως, εφόσον η διαφορά είναι ώριμη προς εκδίκαση, να απορρίψει την πρωτοδίκως ασκηθείσα προσφυγή και να καταδικάσει την προσφεύγουσα πρωτοδίκως στα δικαστικά έξοδα και,
–
επικουρικώς, να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
26
Η προσφεύγουσα πρωτοδίκως ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και
–
να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Σλοβενίας στα δικαστικά έξοδα.
Επί της αιτήσεως αναιρέσεως
27
Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προβάλλει τέσσερις λόγους αναιρέσεως, οι οποίοι αφορούν, ο πρώτος, πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή του άρθρου 108, παράγραφοι 2 και 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 2015/1589, καθώς και πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της έννοιας των «σοβαρών δυσχερειών» όσον αφορά το πρώτο επίμαχο μέτρο, ο δεύτερος, εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και πλάνη περί το δίκαιο όσον αφορά την ύπαρξη τέτοιων σοβαρών δυσχερειών κατά τον χαρακτηρισμό του δεύτερου επίμαχου μέτρου ως «υφιστάμενη ενίσχυση», ο τρίτος, παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει το Γενικό Δικαστήριο και, ο τέταρτος, προσβολή του δικαιώματος της Επιτροπής σε αποτελεσματική προσφυγή και αμερόληπτο δικαστή, κατά την έννοια του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
28
Ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως, οι οποίοι αφορούν, κατ’ ουσίαν, πλάνη περί το δίκαιο στην οποία φέρεται να υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο όσον αφορά την έννοια των «σοβαρών δυσχερειών», πρέπει να εξεταστούν από κοινού.
Επί του πρώτου και του δευτέρου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
29
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο ότι, όσον αφορά το πρώτο επίμαχο μέτρο, προσδιόρισε εσφαλμένως την έκταση του βάρους αποδείξεως που φέρει η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης και περαιτέρω υιοθέτησε εσφαλμένο νομικό κριτήριο για τη διαπίστωση της ύπαρξης «σοβαρών δυσχερειών», ικανών να δικαιολογήσουν την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Πιο συγκεκριμένα, το Γενικό Δικαστήριο κακώς έκρινε, στη σκέψη 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η κατάσταση σχετικά με τη φύση και το καθεστώς των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων που χορηγήθηκαν στη Lekarna Ljubljana p.o. και στη Lekarna Ljubljana μετά το 1979 ήταν «ασαφής». Επίσης εσφαλμένως κατέληξε στο συμπέρασμα, στη σκέψη 50 της απόφασης αυτής, ότι η Επιτροπή δεν είχε άρει τις αμφιβολίες ως προς το αν οι ως άνω οντότητες είχαν αποκτήσει το σύνολο των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων τους, μετά το 1979, υπό συνθήκες αγοράς.
30
Καταρχάς, η Δημοκρατία της Σλοβενίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι κανένα από τα έγγραφα και τα στοιχεία που προσκόμισε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, όπως αυτά αναλύθηκαν από το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, δεν ήταν ικανά να αποδείξουν αντικειμενικώς την ύπαρξη ενδεχόμενης κρατικής ενίσχυσης.
31
Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο κακώς έκρινε, στη σκέψη 47 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Lekarna Ljubljana συγκαταλεγόταν μεταξύ των δικαιούχων στους οποίους, σύμφωνα με το άρθρο 24 του νόμου περί υλικών περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, το Δημόσιο και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης μπορούν να παραχωρούν δωρεάν υλικά περιουσιακά στοιχεία, εφόσον τούτο εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Συγκεκριμένα, μολονότι η διάταξη αυτή προβλέπει τη μεταβίβαση του δικαιώματος κυριότητας στα πρόσωπα δημοσίου δικαίου, δεν προβλέπεται τέτοια μεταβίβαση όσον αφορά δημόσιους οργανισμούς όπως η Lekarna Ljubljana. Συναφώς, το άρθρο 71 της Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (κανονιστικής απόφασης περί ενιαίου λογιστικού σχεδίου για τον προϋπολογισμό, τους δημοσιονομικούς χρήστες και τα λοιπά πρόσωπα δημοσίου δικαίου) ορίζει ότι το δικαίωμα κυριότητας επί περιουσιακού στοιχείου του Δημοσίου ή μιας διοικητικής αρχής δεν μπορεί να μεταβιβαστεί σε δημόσιο οργανισμό, διότι ένα τέτοιο περιουσιακό στοιχείο μπορεί να παραχωρηθεί μόνο προς «διαχείριση». Εξάλλου, η Δημοκρατία της Σλοβενίας υπενθυμίζει, στο πλαίσιο αυτό, ότι, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο 71, κάθε περιουσιακό στοιχείο που απέκτησε η Lekarna Ljubljana υπό την ιδιότητα του δημόσιου οργανισμού, είτε η ίδια είτε μέσω του Δήμου Λιουμπλιάνας, αποτελεί «περιουσιακό στοιχείο που αποκτάται προς διαχείριση», οπότε η ύπαρξη σύμβασης σχετικής με περιουσιακά στοιχεία που της μεταβιβάστηκαν από τον Δήμο Λιουμπλιάνας δεν μπορεί να θεωρηθεί αφ’ εαυτής ως ένδειξη ότι η μεταβίβαση πραγματοποιήθηκε δωρεάν ή υπό ευνοϊκότερους όρους σε σχέση με τους συνήθεις όρους της αγοράς.
32
Επίσης, το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως έκρινε, στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι οι προβαλλόμενες αναντιστοιχίες μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων του Δήμου Λιουμπλιάνας σχετικά με την αξία των περιουσιακών στοιχείων που χορηγήθηκαν προς διαχείριση στη Lekarna Ljubljana και των αριθμητικών στοιχείων που προκύπτουν από τους δημόσιους λογαριασμούς της Lekarna Ljubljana ή ακόμη η αύξηση της αξίας των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων της μπορούσαν να θεωρηθούν ως ενδείξεις ότι τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις. Όσον αφορά, ειδικότερα, την αύξηση της αξίας των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων της Lekarna Ljubljana, η Δημοκρατία της Σλοβενίας φρονεί ότι, ακόμη και αν η Lekarna Ljubljana είχε δικαίωμα να επενδύσει τα κέρδη της στη φαρμακευτική δραστηριότητα, και για την απόκτηση ακινήτων που εμφανίζονται στους λογαριασμούς της κατηγορίας των «προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων», τούτο δεν σημαίνει ότι τα εν λόγω περιουσιακά στοιχεία της παραχωρήθηκαν δωρεάν.
33
Εν συνεχεία, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι έκρινε, στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι δεν εναπόκειτο στην προσφεύγουσα πρωτοδίκως να αποδείξει, πέραν πάσης αμφιβολίας, ότι τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία της Lekarna Ljubljana συνιστούσαν κρατική ενίσχυση, αλλά ότι, αντιθέτως, εναπόκειτο στην Επιτροπή, η οποία αντιμετώπιζε μια κατάσταση «αβεβαιότητας», να προβεί σε ενδελεχέστερη εξέταση. Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Γενικό Δικαστήριο «εφάρμοσε εσφαλμένα το νομικό κριτήριο των “σοβαρών δυσχερειών”», καθόσον δέχθηκε έναν ακατάλληλο και προδήλως χαμηλό πήχη απαιτήσεων όσον αφορά την απόδειξη, από την προσφεύγουσα πρωτοδίκως, της ύπαρξης αμφιβολιών, χωρίς να λάβει υπόψη, προς τούτο, τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει η Επιτροπή για να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
34
Η προσέγγιση αυτή, η οποία, εξάλλου, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, δεν συνάδει με το κριτήριο που καθιέρωσε το Δικαστήριο στην απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, σκέψεις 40, 45 και 49 έως 51), συνεπάγεται την εξάλειψη κάθε διάκρισης μεταξύ του προκαταρκτικού σταδίου και της επίσημης διαδικασίας έρευνας, καθόσον υποχρεώνει την Επιτροπή να προχωρά στην κίνηση της τελευταίας αυτής διαδικασίας κάθε φορά που ένα μέρος εκφράζει, κατά τη διάρκεια του πρώτου εκ των σταδίων αυτών, ανησυχίες σχετικά με την εικαζόμενη κρατική ενίσχυση, ακόμη και αν το μέρος αυτό δεν έχει υποβάλει το παραμικρό εύλογο αποδεικτικό στοιχείο προς στήριξη των ισχυρισμών του.
35
Εν προκειμένω, ελλείψει οποιασδήποτε ενδεικτικού ή αποδεικτικού στοιχείου προσκομισθέντος από την προσφεύγουσα πρωτοδίκως, που θα μπορούσε να δημιουργήσει την εντύπωση ότι ο Δήμος Λιουμπλιάνας είχε χορηγήσει προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία στη Lekarna Ljubljana δωρεάν ή υπό ευνοϊκότερους όρους σε σχέση με τους ισχύοντες στην αγορά, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, να αναζητήσει με δική της πρωτοβουλία σχετικές πληροφορίες προκειμένου να διαπιστώσει την ύπαρξη ενδεχόμενης κρατικής ενίσχυσης. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο κακώς έκρινε ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να στηριχθεί στις διαβεβαιώσεις των σλοβενικών αρχών ότι τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που απέκτησαν η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 αποκτήθηκαν υπό συνθήκες αγοράς.
36
Η Επιτροπή συντάσσεται με την επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Σλοβενίας.
37
Επιπλέον, το θεσμικό όργανο επισημαίνει, αφενός, ότι, αντιθέτως προς όσα διαπίστωσε το Γενικό Δικαστήριο με τις σκέψεις 40, 49 και 50 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η επιβεβαίωση εκ μέρους των σλοβενικών αρχών ότι μετά το 1979 όλα τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που απέκτησαν η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana αποκτήθηκαν υπό συνθήκες αγοράς, χωρίς κρατική ενίσχυση, δεν αποτελεί το μόνο στοιχείο επί του οποίου στηρίχθηκε στην επίδικη απόφαση. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απόφασή της στηρίχθηκε επίσης στο εφαρμοζόμενο νομικό και οικονομικό πλαίσιο, και δη στις διατάξεις που μνημονεύονται στη σκέψη 30 της παρούσας απόφασης, καθώς και σε άλλα στοιχεία, όπως είναι, πρώτον, το νομικό καθεστώς της Lekarna Ljubljana καθώς και η ικανότητά της να πραγματοποιεί κέρδη και να αποκτά περιουσιακά στοιχεία, δεύτερον, η υποχρέωση λογιστικής καταχώρισης κάθε κτηθέντος περιουσιακού στοιχείου ως «προς διαχείριση περιουσιακού στοιχείου», τρίτον, η υποχρέωση επένδυσης κάθε αποκομιζόμενου κέρδους στην επιχείρηση ή μεταβίβασής του στο Δημόσιο και, τέταρτον, η διαβεβαίωση εκ μέρους της Δημοκρατίας της Σλοβενίας ότι δεν είχε χορηγήσει περιουσιακά στοιχεία στη Lekarna Ljubljana μετά το 1979, καθόσον η επιβεβαίωση αυτή δόθηκε στο πλαίσιο της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας την οποία υπέχει το εν λόγω κράτος μέλος από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
38
Συναφώς, η Επιτροπή εκτιμά, εξάλλου, ότι, λαμβανομένης υπόψη της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας που υπέχει η Δημοκρατία της Σλοβενίας και ελλείψει αποδείξεων περί του αντιθέτου εκ μέρους της προσφεύγουσας πρωτοδίκως, εδικαιούτο να στηριχθεί στη διαβεβαίωση των σλοβενικών αρχών ότι τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που είχαν αποκτήσει η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 είχαν αποκτηθεί υπό συνθήκες αγοράς. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο κακώς αμφισβήτησε, στη σκέψη 40 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το αληθές της διαβεβαίωσης αυτής για τον λόγο ότι οι σλοβενικές αρχές δεν είχαν προσκομίσει κανένα αποδεικτικό στοιχείο προς στήριξή της. Κάθε αντίθετο συμπέρασμα που το Γενικό Δικαστήριο επιδίωξε να αντλήσει συναφώς είναι άνευ σημασίας, καθόσον απαίτησε από τις αρχές αυτές να αποδείξουν αρνητικό γεγονός, δηλαδή να αποδείξουν θετικά ότι η Δημοκρατία της Σλοβενίας έπαυσε πλέον να παραχωρεί περιουσιακά στοιχεία στη Lekarna Ljubljana p.o. και στη Lekarna Ljubljana μετά το 1979. Μια τέτοια προσέγγιση, όμως, θα ισοδυναμούσε κατ’ ουσίαν με αντιστροφή του βάρους αποδείξεως που οριοθετεί το Δικαστήριο στη νομολογία που διαμορφώθηκε στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, ιδίως με την απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Αφετέρου, κατά την Επιτροπή, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον υπερέβη τα όρια του δικαστικού του ελέγχου, καθόσον, αντί να εξακριβώσει αποκλειστικώς και μόνον αν η προσφεύγουσα πρωτοδίκως είχε αποδείξει, βάσει δέσμης συγκλινουσών ενδείξεων, την ύπαρξη σοβαρών αμφιβολιών, προέβη σε ίδια εκτίμηση του αν υπήρχαν αποχρώσες ενδείξεις ικανές ακόμη και να ενισχύσουν την ύπαρξη τέτοιων αμφιβολιών.
40
Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας, υποστηριζόμενη από την Επιτροπή, προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο ότι έκρινε, όσον αφορά το δεύτερο επίμαχο μέτρο, ότι η Επιτροπή αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες ως προς το ζήτημα αν το μέτρο αυτό, εφόσον ήθελε θεωρηθεί κρατική ενίσχυση, συνιστούσε «υφιστάμενη» ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2015/1589, ή αν είχε εν τω μεταξύ «μεταβληθεί», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, οπότε, στη δεύτερη αυτή περίπτωση, έπρεπε να χαρακτηριστεί ως «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589.
41
Συγκεκριμένα, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως κατέληξε στο συμπέρασμα, στις σκέψεις 55 και 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι υπήρχαν σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά το εν λόγω μέτρο, ενώ από την αιτιολογική σκέψη 39 της επίδικης απόφασης προέκυπτε κατά τρόπο αδιαμφισβήτητο ότι η Επιτροπή είχε σαφώς επισημάνει ότι τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που είχαν παραχωρηθεί στη Lekarna Ljubljana p.o. το 1979, κατά την ίδρυσή της, «καθ’ ο μέρος το μέτρο αυτό [μπορούσε] να συνιστά κρατική ενίσχυση, [μπορούσε] το πολύ να αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση».
42
Επιπλέον, η Δημοκρατία της Σλοβενίας υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως έκρινε, στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η «αρχική» κατάσταση, ήτοι εκείνη που επικρατούσε στις 10 Δεκεμβρίου 1994, ήταν αβέβαιη, δεδομένου ότι η επίδικη απόφαση δεν περιείχε κανένα στοιχείο που θα επέτρεπε να αποσαφηνιστεί αν, κατά την ημερομηνία αυτή, τα ιδιωτικά φαρμακεία είχαν ήδη λάβει άδειες από τους δήμους ή αν η Lekarna Ljubljana p.o. εξακολουθούσε να κατέχει μονοπωλιακή θέση στον τομέα δραστηριοτήτων της. Οι εν λόγω εκτιμήσεις του Γενικού Δικαστηρίου είναι, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, εσφαλμένες, δεδομένου ότι από τα ίδια τα στοιχεία που αυτό επισήμανε στη σκέψη 51 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι, μεταξύ της 10ης Δεκεμβρίου 1994 και της ημερομηνίας κατά την οποία η Lekarna Ljubljana διαδέχθηκε τη Lekarna Ljubljana p.o., ήτοι το 1997, είχε εφαρμογή το ίδιο νομικό πλαίσιο, καθόσον οι διάφοροι εθνικοί νόμοι που διέπουν, μεταξύ άλλων, το άνοιγμα της σλοβενικής αγοράς στον ανταγωνισμό είχαν ήδη θεσπιστεί πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994. Κατά την άποψή της, το στοιχείο αυτό είναι καθοριστικό για την εκτίμηση του αν η μεταβολή του δεύτερου επίμαχου μέτρου, το οποίο χαρακτηρίστηκε ως υφιστάμενη ενίσχυση, συνιστά νέα ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν υποτεθεί ότι, λόγω του τρόπου με τον οποίο εξελίχθηκε, το δεύτερο επίμαχο μέτρο, το οποίο αρχικώς δεν αποτελούσε κρατική ενίσχυση, κατέστη μετέπειτα κρατική ενίσχυση, η εξέλιξη αυτή έλαβε χώρα, εν πάση περιπτώσει, πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994. Επομένως, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας, στο σημείο 39 της επίδικης απόφασης, ότι, στο μέτρο που ούτε το νομικό πλαίσιο ούτε οι όροι χρήσης των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων τροποποιήθηκαν μεταξύ της 10ης Δεκεμβρίου 1994 και της ημερομηνίας κατά την οποία η Lekarna Ljubljana υποκατέστησε τη Lekarna Ljubljana p.o., η υποκατάσταση αυτή ήταν καθαρά διοικητικής φύσεως, με αποτέλεσμα να μη δύναται να συνιστά μεταβολή που καθιστά μια υφιστάμενη ενίσχυση νέα ενίσχυση.
43
Περαιτέρω, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως εκτίμησε, στις σκέψεις 51 έως 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Lekarna Ljubljana λειτουργούσε υπό διαφορετικές συνθήκες σε σχέση με την Lekarna Ljubljana p.o. Ειδικότερα, θα ήταν εσφαλμένο να θεωρηθεί, όπως υπέλαβε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 54 της απόφασης αυτής, ότι υπήρχαν σημαντικές διαφορές μεταξύ των δύο οντοτήτων, διότι, σε αντίθεση με την προκάτοχό της, η Lekarna Ljubljana είχε την ικανότητα κτήσης περιουσιακών στοιχείων, ακόμη και ακινήτων, με αποτέλεσμα να τίθεται το ερώτημα αν η διατήρηση της διάθεσης ακινήτων περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση χωρίς κυριότητα εξακολουθούσε να είναι δικαιολογημένη. Συγκεκριμένα, κατά τη Δημοκρατία της Σλοβενίας, η Lekarna Ljubljana p.o. είχε και αυτή, όπως ακριβώς και η Lekarna Ljubljana, την ικανότητα κτήσης τέτοιων προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων, τουλάχιστον από την έναρξη ισχύος του νόμου περί οργανισμών το 1991.
44
Συναφώς, η Δημοκρατία της Σλοβενίας διευκρινίζει ότι, όπως και η προκάτοχός της, η Lekarna Ljubljana μπορεί να χρησιμοποιεί μόνον τα περιουσιακά στοιχεία που αποκτά επισήμως από τον Δήμο Λιουμπλιάνας προς διαχείριση, ακόμη και αν η απόκτηση των εν λόγω περιουσιακών στοιχείων πραγματοποιείται με ίδια μέσα της Lekarna Ljubljana. Ο προβληματισμός του Γενικού Δικαστηρίου ως προς το αν δικαιολογείται ακόμη η διευκόλυνση που παρέχεται με τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία δεν έχει έρεισμα. Πρόκειται αποκλειστικώς για ένα μέσο με το οποίο διασφαλίζεται η χρήση περιουσιακών στοιχείων από δημόσιο οργανισμό, δεδομένου ότι όλα τα περιουσιακά στοιχεία του οργανισμού βρίσκονται υπό την κατοχή του ως περιουσιακά στοιχεία προς διαχείριση. Αντιθέτως, τούτο δεν συνεπάγεται σε καμία περίπτωση την άνευ ανταλλάγματος χορήγηση των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων.
45
Τέλος, η Δημοκρατία της Σλοβενίας αντικρούει τις διάφορες αιτιάσεις που προέβαλε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας, ιδίως, αφενός, ότι η Επιτροπή δεν ήρε τις αμφιβολίες που υφίσταντο ως προς το αν το δεύτερο επίμαχο μέτρο είχε ενδεχομένως μεταβληθεί μετά την 1η Μαΐου 2004, ημερομηνία προσχώρησης της Δημοκρατίας της Σλοβενίας στην Ένωση και, αφετέρου, ότι η Επιτροπή δεν διακρίβωσε τη συμβατότητα του εν λόγω μέτρου με την εσωτερική αγορά. Όσον αφορά την πρώτη από τις ανωτέρω αιτιάσεις, η Δημοκρατία της Σλοβενίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, στο μέτρο που ήταν εσφαλμένη η εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου, στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Lekarna Ljubljana παρουσίαζε αξιοσημείωτες διαφορές σε σχέση με την οντότητα την οποία διαδέχθηκε το 1997, η αιτίαση αυτή της προσφεύγουσας πρωτοδίκως καθίσταται άνευ ερείσματος. Όσον αφορά τη δεύτερη από τις προαναφερθείσες αιτιάσεις, η Δημοκρατία της Σλοβενίας φρονεί ότι η αιτίαση αυτή είναι νομικώς αλυσιτελής, για τον λόγο ότι, όπως επισήμανε η Επιτροπή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, όπως προκύπτει από τη σκέψη 38 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η συμβατότητα μέτρου ενίσχυσης δεν απαιτείται, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, παρά μόνον όσον αφορά τα καθεστώτα ενισχύσεων, ενώ το εν προκειμένω επίμαχο μέτρο αφορά ατομική ενίσχυση. Το Γενικό Δικαστήριο, όμως, δέχθηκε ότι το επιχείρημα αυτό ευσταθεί, δεδομένου ότι δεν παρέθεσε οποιαδήποτε αιτιολογία προς απόρριψή του.
46
Ως εκ τούτου, η Δημοκρατία της Σλοβενίας καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν είχε καμία υποχρέωση να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που διέθετε η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης, καμία ουσιαστική ή νομική βάση δεν της παρείχε τη δυνατότητα να συναγάγει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Εξάλλου, σε αντίθεση με όσα έκρινε το Γενικό Δικαστήριο στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, η απόφαση αυτή ήταν επαρκώς αιτιολογημένη.
47
Η προσφεύγουσα πρωτοδίκως θεωρεί ότι ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθούν ως εν μέρει απαράδεκτοι και εν μέρει αβάσιμοι.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
– Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
48
Κατά πάγια νομολογία, η διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ καθίσταται απαραίτητη εφόσον η Επιτροπή αντιμετωπίζει σοβαρές δυσχέρειες προκειμένου να εκτιμήσει αν ενίσχυση είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά. Συνεπώς, η Επιτροπή μπορεί να αρκεστεί στο κατ’ άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης προκειμένου να λάβει ευνοϊκή απόφαση για μια ενίσχυση μόνον αν είναι σε θέση να σχηματίσει την πεποίθηση, μετά από μια πρώτη εξέταση, ότι η εν λόγω ενίσχυση είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά. Αντιθέτως, αν, από την πρώτη αυτή εξέταση, η Επιτροπή σχηματίσει αντίθετη γνώμη ή δεν μπορέσει να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την εκτίμηση της συμβατότητας της εν λόγω ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, τότε οφείλει να συγκεντρώσει όλες τις αναγκαίες γνώμες και να κινήσει προς τούτο τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2023, Επιτροπή και IGG κατά Dansk Erhverv, C‑508/21 P και C‑509/21 P, EU:C:2023:669, σκέψη 69 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
49
Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, σε περίπτωση κατά την οποία η διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν της παρέσχε τη δυνατότητα να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την εκτίμηση του συμβατού χαρακτήρα του εξεταζόμενου μέτρου, τότε το θεσμικό αυτό όργανο οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, χωρίς να διαθέτει προς τούτο διακριτική ευχέρεια. Επομένως, η Επιτροπή οφείλει, σύμφωνα με τον σκοπό του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και το καθήκον χρηστής διοίκησης που υπέχει, να λάβει τα αναγκαία μέτρα και να διενεργήσει τους αναγκαίους ελέγχους προκειμένου να υπερβεί, κατά το στάδιο της προκαταρκτικής εξέτασης, τις δυσχέρειες που ενδεχομένως αντιμετώπισε, έτσι ώστε να άρει όλες τις υφιστάμενες αμφιβολίες ως προς τον συμβατό χαρακτήρα του υπό εξέταση μέτρου με την εσωτερική αγορά (πρβλ. απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, σκέψεις 77 και 78 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
50
Δεδομένου ότι η έννοια των «σοβαρών δυσχερειών» έχει αντικειμενικό χαρακτήρα, η απόδειξη της ύπαρξης τέτοιων δυσχερειών, η οποία πρέπει να αναζητηθεί τόσο στις περιστάσεις της έκδοσης της απόφασης κατά το πέρας της προκαταρκτικής εξέτασης όσο και στο περιεχόμενό της, πρέπει να προσκομιστεί από τον αιτούντα την ακύρωση της απόφασης αυτής, βάσει δέσμης συγκλινουσών ενδείξεων (απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2023, Επιτροπή και IGG κατά Dansk Erhverv, C‑508/21 P και C‑509/21 P, EU:C:2023:669, σκέψη 70 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
51
Σε περίπτωση κατά την οποία ο προσφεύγων ζητεί την ακύρωση απόφασης της Επιτροπής περί μη κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, ο προσφεύγων μπορεί να προβάλει οποιονδήποτε λόγο δυνάμενο να αποδείξει ότι η εκτίμηση των πληροφοριών και των στοιχείων που διέθετε η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης του κοινοποιηθέντος μέτρου θα έπρεπε να δημιουργήσει αμφιβολίες όσον αφορά το ζήτημα αν το μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά. Η ύπαρξη αμφιβολιών αναφορικά με τη συμβατότητα του μέτρου είναι ακριβώς το ζητούμενο που πρέπει να αποδειχθεί προκειμένου να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή όφειλε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας. Επομένως, ο αιτών την ακύρωση είναι αυτός που φέρει το βάρος να αποδείξει ότι υπήρχαν αμφιβολίες ως προς το αν υπήρχε τέτοιος συμβατός χαρακτήρας, με συνέπεια ότι η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να κινήσει την εν λόγω επίσημη διαδικασία έρευνας. Η απόδειξη αυτή πρέπει να αναζητηθεί τόσο στις περιστάσεις έκδοσης της απόφασης αυτής όσο και στο περιεχόμενό της, βάσει δέσμης συγκλινουσών ενδείξεων (απόφαση της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, Ryanair κατά Επιτροπής, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, σκέψεις 131 και 132 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
52
Το Δικαστήριο έχει κρίνει συναφώς ότι ο ανεπαρκής ή ελλιπής χαρακτήρας της εξέτασης που διενήργησε η Επιτροπή κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξέτασης αποτελεί ένδειξη ότι το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο αντιμετώπισε, κατά την εκτίμηση του ζητήματος αν το κοινοποιηθέν μέτρο συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, σοβαρές δυσχέρειες, των οποίων η ύπαρξη έπρεπε να το ωθήσει να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας (απόφαση της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, Ryanair κατά Επιτροπής, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, σκέψη 133 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
53
Εναπόκειται στον δικαστή της Ένωσης, όταν επιλαμβάνεται αιτήματος για την ακύρωση απόφασης της Επιτροπής περί μη διατύπωσης αντιρρήσεων, να κρίνει αν η εκτίμηση των πληροφοριών και των στοιχείων που διέθετε η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης του επίμαχου εθνικού μέτρου θα έπρεπε αντικειμενικά να δημιουργήσει αμφιβολίες ως προς τον χαρακτηρισμό του μέτρου αυτού ως ενίσχυσης, δεδομένου ότι τέτοιες αμφιβολίες πρέπει να οδηγούν στην κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, C‑174/19 P και C‑175/19 P, EU:C:2021:801, σκέψη 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
54
Επιπλέον, η νομιμότητα απόφασης ληφθείσας κατά το πέρας της διαδικασίας προκαταρκτικής εξέτασης που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2015/1589 πρέπει να εκτιμάται από τον δικαστή της Ένωσης με γνώμονα όχι μόνον τα πληροφοριακά στοιχεία τα οποία διέθετε η Επιτροπή κατά το χρονικό σημείο που την εξέδωσε, αλλά και τα στοιχεία τα οποία «μπορούσε να έχει» στη διάθεσή της, στα οποία συγκαταλέγονται και εκείνα που φαίνονται κρίσιμα, και τα οποία θα μπορούσε, κατόπιν αίτησής της, να της προσκομιστούν στη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας (πρβλ. απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, σκέψεις 42 και 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
55
Ειδικότερα, η Επιτροπή οφείλει να διεξάγει τη διαδικασία εξέτασης των επίμαχων μέτρων με επιμέλεια και αμεροληψία, ώστε να έχει στη διάθεσή της, κατά την έκδοση της τελικής απόφασης με την οποία διαπιστώνεται η ύπαρξη και, ενδεχομένως, ο ασύμβατος ή παράνομος χαρακτήρας της ενίσχυσης, όσο το δυνατόν πιο πλήρη και αξιόπιστα στοιχεία προς στήριξή της (βλ. απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
56
Πάντως, μολονότι κατά την εξέταση της ύπαρξης κρατικής ενίσχυσης και της νομιμότητάς της, ενδέχεται να χρειαστεί να μην αρκεστεί η Επιτροπή απλώς στην εξέταση των πραγματικών και νομικών στοιχείων που της έχουν γνωστοποιηθεί, εντούτοις δεν οφείλει η Επιτροπή να αναζητεί, με δική της πρωτοβουλία και ελλείψει οποιασδήποτε σχετικής ένδειξης, όλες τις πληροφορίες που θα μπορούσαν να συνδέονται με την υπόθεση της οποίας έχει επιληφθεί, ακόμη και αν πρόκειται για πληροφορίες που βρίσκονται στη δημόσια σφαίρα (πρβλ. απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, σκέψη 45 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
57
Επομένως, απλώς και μόνον η ύπαρξη κάποιου δυνητικά κρίσιμου πληροφοριακού στοιχείου, το οποίο ούτε είχε γνωστοποιηθεί στην Επιτροπή ούτε η τελευταία όφειλε να ερευνήσει λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριακών στοιχείων που είχε όντως στη διάθεσή της, δεν αρκεί προς απόδειξη της ύπαρξης σοβαρών δυσχερειών, οι οποίες θα υποχρέωναν το θεσμικό όργανο να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας (απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Tempus Energy και Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, σκέψη 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
58
Τέλος, υπενθυμίζεται ότι, μολονότι οι αρχές που καθιερώθηκαν με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 48 έως 57 της παρούσας απόφασης διατυπώθηκαν ιδίως σε σχέση με τις αποφάσεις περί μη διατύπωσης αντιρρήσεων του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589, οι αρχές αυτές ισχύουν και σε σχέση με τις αποφάσεις με τις οποίες διαπιστώνεται ότι το οικείο μέτρο δεν συνιστά ενίσχυση, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, όπως η επίδικη απόφαση (πρβλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Club Hotel Loutraki κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, σκέψη 33 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
59
Υπό το πρίσμα των εν λόγω αρχών πρέπει να εξεταστεί το ζήτημα αν το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας, όσον αφορά το πρώτο και το δεύτερο επίμαχο μέτρο, ότι υπήρχαν σοβαρές δυσχέρειες που θα έπρεπε να οδηγήσουν την Επιτροπή στην κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
– Επί της ύπαρξης πλάνης περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της έννοιας των «σοβαρών δυσχερειών» όσον αφορά το πρώτο επίμαχο μέτρο
60
Όσον αφορά, πρώτον, τις αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Σλοβενίας κατά των σκέψεων 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, όπως αυτές εκτίθενται στις σκέψεις 30 έως 32 της παρούσας απόφασης, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, από το άρθρο 256, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και από το άρθρο 58, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκύπτει ότι το Γενικό Δικαστήριο είναι το μόνο αρμόδιο, αφενός, για τη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών, εκτός αν η ανακρίβεια του περιεχομένου των διαπιστώσεών του προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας που του έχουν υποβληθεί, και, αφετέρου, για την εκτίμηση αυτών των πραγματικών περιστατικών. Συνεπώς, υπό την επιφύλαξη της περίπτωσης παραμόρφωσης των αποδεικτικών στοιχείων που προσκομίσθηκαν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών δεν συνιστά νομικό ζήτημα υποκείμενο, ως εκ της φύσεώς του, στον αναιρετικό έλεγχο του Δικαστηρίου (απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2024, Wizz Air Hungary κατά Επιτροπής, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, σκέψεις 57 και 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
61
Ειδικότερα, όσον αφορά τον αναιρετικό έλεγχο των σχετικών με το εθνικό δίκαιο εκτιμήσεων του Γενικού Δικαστηρίου, οι οποίες, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, αποτελούν εκτιμήσεις που αφορούν πραγματικά περιστατικά, το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να ελέγξει αποκλειστικώς και μόνον αν υπήρξε παραμόρφωση του εθνικού δικαίου (απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2023, Λουξεμβούργο κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑451/21 P και C‑454/21 P, EU:C:2023:948, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
62
Εν προκειμένω, στο μέτρο που με τις εκτιθέμενες στις σκέψεις 30 έως 32 της παρούσας απόφασης αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Σλοβενίας σκοπείται η αμφισβήτηση της εκτίμησης του εθνικού δικαίου και των πραγματικών περιστατικών στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο με τις σκέψεις 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, χωρίς να προβάλλεται συναφώς παραμόρφωση, επιβάλλεται η απόρριψη των αιτιάσεων αυτών ως απαράδεκτων.
63
Όσον αφορά, δεύτερον, τις αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Σλοβενίας με τις οποίες αμφισβητείται, κατ’ ουσίαν, ο εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου καθορισμός του πήχη των απαιτήσεων ως προς το βάρος απόδειξης που φέρει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας προκαταρκτικής εξέτασης του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, διαπιστώνεται, κατά πρώτον, ότι, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 64 των προτάσεών του, στο πλαίσιο του καθορισμού των «εφαρμοστέων κανόνων και αρχών», το Γενικό Δικαστήριο, στις σκέψεις 35 και 36 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, αναφέρθηκε στο εφαρμοστέο νομικό κριτήριο κατά τρόπο απολύτως σύμφωνο με την πάγια νομολογία που παρατίθεται στις σκέψεις 48 έως 53 της παρούσας απόφασης. Ειδικότερα, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε, στην εν λόγω σκέψη 35 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, «όταν η Επιτροπή εξετάζει μέτρα ενίσχυσης υπό το πρίσμα του άρθρου 107 ΣΛΕΕ προκειμένου να διαπιστώσει αν είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά, οφείλει να κινήσει [την επίσημη διαδικασία έρευνας] αν, μετά το στάδιο της προκαταρκτικής εξέτασης, δεν μπόρεσε να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που την εμπόδισαν να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα μέτρα αυτά είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά».
64
Ομοίως, στη σκέψη 36 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «όταν η Επιτροπή εξετάζει ένα μέτρο υπό το πρίσμα των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ και εξακολουθεί να αντιμετωπίζει, κατά το πέρας προκαταρκτικής εξέτασης […], δυσχέρειες ή αμφιβολίες, δηλαδή σοβαρές δυσχέρειες, είτε ως προς τον χαρακτηρισμό του μέτρου αυτού ως κρατικής ενισχύσεως, είτε ως προς τον χαρακτηρισμό του ως υφιστάμενης ή ως νέας ενισχύσεως, είτε ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά αν εκτιμά ότι πρόκειται για νέα ενίσχυση, οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ».
65
Κατά δεύτερον, διαπιστώνεται ότι, όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η επίδικη απόφαση απλώς και μόνον μνημόνευσε, όσον αφορά τα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία που ενσωματώθηκαν μετά το 1979 από τη Lekarna Ljubljana p.o. και τη Lekarna Ljubljana, τον ισχυρισμό των σλοβενικών αρχών ότι όλα αυτά τα περιουσιακά στοιχεία είχαν αποκτηθεί από τις εν λόγω οντότητες υπό συνθήκες αγοράς.
66
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, μολονότι ένα κράτος μέλος υπέχει πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, καθήκον καλόπιστης συνεργασίας καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας εξέτασης ενός μέτρου βάσει των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων (απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2023, Λουξεμβούργο κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑451/21 P και C‑454/21 P, EU:C:2023:948, σκέψη 122 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), το γεγονός αυτό δεν μπορεί εντούτοις να αποκλείσει, όπως επισήμανε κατ’ ουσίαν ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 67 των προτάσεών του, την ύπαρξη «σοβαρών δυσχερειών» ή«αμφιβολιών» τις οποίες θα μπορούσε να αντιμετωπίσει η Επιτροπή, ενδεχομένως, κατά το πέρας της προκαταρκτικής εξέτασης μέτρου που της γνωστοποιήθηκε μέσω καταγγελίας. Οποιαδήποτε άλλη ερμηνεία θα συνεπαγόταν εμμέσως πλην σαφώς ότι οι αμφιβολίες που έχει η Επιτροπή θα μπορούσαν αυτομάτως να αρθούν μόνο με βάση τους ισχυρισμούς των εθνικών αρχών, οπότε θα καθίστατο δυνατή η περάτωση διαδικασίας κινηθείσας δυνάμει του άρθρου 108 ΣΛΕΕ χωρίς την προσκόμιση οποιουδήποτε αποδεικτικού στοιχείου από τις εθνικές αρχές προς αντίκρουση όσων προέβαλε ο καταγγέλλων προκειμένου να αποδείξει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Εάν, όμως, γινόταν δεκτό ότι οι αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη ή τη συμβατότητα μέτρου ενίσχυσης μπορούν να αρθούν με τέτοια ευκολία, δηλαδή μόνον με βάση τους ισχυρισμούς των εθνικών αρχών, όχι μόνον θα στερούνταν λόγου ύπαρξης η προκαταρκτική διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, αλλά θα ετίθετο επιπλέον σε κίνδυνο ο μηχανισμός ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων και ο ρόλος που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή.
67
Πράγματι, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 68 των προτάσεών του, πέραν του ότι είναι πολύ πιο δυσχερές για έναν καταγγέλλοντα να λάβει από τις δημόσιες αρχές που έχουν ενδεχομένως χορηγήσει κρατικές ενισχύσεις τα κρίσιμα πληροφοριακά στοιχεία σε σχέση με την Επιτροπή, η οποία διαθέτει ευρείες προς τούτο εξουσίες, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη, αφενός, το γεγονός ότι η δυσχέρεια των καταγγελλόντων να αποκτήσουν πρόσβαση στα αποδεικτικά στοιχεία είναι ακόμη μεγαλύτερη στο πλαίσιο υπόθεσης όπως η υπό κρίση, η οποία ανάγεται στη δεκαετία του 1970 και χαρακτηρίζεται από τη μετάβαση από μια κατευθυνόμενη από το κράτος οικονομία σε μια οικονομία της αγοράς, καθώς και από μια σχέση ανταγωνισμού μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών φαρμακείων. Αναπόφευκτα, το πλαίσιο αυτό κατέστησε ακόμη δυσχερέστερη την πρόσβαση της προσφεύγουσας πρωτοδίκως στις κρίσιμες πληροφορίες σχετικά με τις συνθήκες χορήγησης των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων στη Lekarna Ljubljana p.o. και στη Lekarna Ljubljana.
68
Αφετέρου, υπογραμμίζεται ότι η Επιτροπή διαθέτει σημαντικές εξουσίες, απορρέουσες τόσο από τη Συνθήκη ΛΕΕ όσο και από τον κανονισμό 2015/1589, οι οποίες της παρέχουν τη δυνατότητα να ζητεί, εφόσον παρίσταται ανάγκη, συμπληρωματικές πληροφορίες από τα κράτη μέλη, τα οποία, κατά κανόνα, βρίσκονται σε καλύτερη θέση σε σχέση με τους καταγγέλλοντες για να άρουν τις ενδεχόμενες αμφιβολίες της Επιτροπής.
69
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας, στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι δεν εναπόκειτο στην προσφεύγουσα πρωτοδίκως να αποδείξει πέραν πάσης αμφιβολίας ότι μεταξύ των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων της Lekarna Ljubljana p.o. και της Lekarna Ljubljana περιλαμβάνονταν περιουσιακά στοιχεία που αντιστοιχούν σε κρατικές ενισχύσεις, αλλά, αντιθέτως, ότι η Επιτροπή, προ μιας κατάστασης αβεβαιότητας ως προς αυτό το ζήτημα, όφειλε να εμβαθύνει τις έρευνές της.
70
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Γενικό Δικαστήριο ότι ο πήχης που έθεσε ως προς τις απαιτήσεις απόδειξης που έπρεπε να πληρούνται για να ενεργοποιηθεί η υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ήταν προδήλως χαμηλός.
71
Τρίτον, η εκτεθείσα στη σκέψη 33 της παρούσας απόφασης επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Σλοβενίας ότι η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια ως προς την κίνηση της διαδικασίας αυτής πρέπει επίσης να απορριφθεί. Πράγματι, από τη μνημονευόμενη στη σκέψη 49 της παρούσας απόφασης νομολογία προκύπτει σαφώς ότι, όταν η προκαταρκτική εξέταση που διενεργείται βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν της παρέσχε τη δυνατότητα να άρει όλες τις αμφιβολίες που υπήρχαν αναφορικά με συγκεκριμένο μέτρο, η Επιτροπή υποχρεούται να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας, χωρίς να διαθέτει συναφώς οποιαδήποτε διακριτική ευχέρεια.
72
Όσον αφορά, τέταρτον, τις μνημονευόμενες στη σκέψη 35 της παρούσας απόφασης αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Σλοβενίας, ότι, ελλείψει οποιουδήποτε στοιχείου προσκομισθέντος από την προσφεύγουσα πρωτοδίκως, το οποίο είναι ικανό να αποδείξει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να αναζητήσει, με δική της πρωτοβουλία, πληροφορίες που θα μπορούσαν εν δυνάμει να είναι κρίσιμες για τη διαπίστωση ενδεχόμενης κρατικής ενίσχυσης, οι αιτιάσεις αυτές πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες. Πράγματι, από τις σκέψεις 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει σαφώς ότι το Γενικό Δικαστήριο συνήγαγε τις εκτιμήσεις του στις σκέψεις 49 και 50 της απόφασής του μόνον βάσει των εγγράφων και στοιχείων που επικαλέστηκε ειδικώς η προσφεύγουσα πρωτοδίκως.
73
Πέμπτον, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Σλοβενίας, τόσο από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση όσο και από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι τα αποδεικτικά στοιχεία που προσκόμισε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως στο πλαίσιο της προσφυγής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, όπως εκτίθενται στις σκέψεις 44 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, είναι τα ίδια με εκείνα που είχε κοινοποιήσει στην Επιτροπή στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας κατόπιν της οποίας εκδόθηκε η επίδικη απόφαση. Όπως προκύπτει, όμως, από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, η επίδικη απόφαση δεν κάνει καμία αναφορά στα διάφορα αυτά αποδεικτικά στοιχεία.
74
Τέλος, έκτον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία της Επιτροπής, όπως αυτή εκτίθεται στη σκέψη 39 της παρούσας απόφασης, με την οποία προβάλλεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπερέβη τα όρια του δικαστικού του ελέγχου, η επιχειρηματολογία αυτή πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη, δεδομένου ότι από τις σκέψεις 44 έως 50 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι το Γενικό Δικαστήριο άσκησε τον έλεγχο αυτόν κατά τρόπο σύμφωνο προς τη νομολογία που μνημονεύεται στη σκέψη 53 της παρούσας απόφασης.
75
Κατόπιν των προεκτεθέντων, πρέπει να απορριφθεί ο πρώτος λόγος αναιρέσεως ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
– Επί της ύπαρξης πλάνης περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία της έννοιας των «σοβαρών δυσχερειών» όσον αφορά το δεύτερο επίμαχο μέτρο
76
Πρώτον, στο μέτρο που, με τις αιτιάσεις που εκτίθενται στις σκέψεις 40, 41 και 46 της παρούσας απόφασης, η Δημοκρατία της Σλοβενίας αμφισβητεί, κατ’ ουσίαν, τον πήχη απαιτήσεων που εφάρμοσε το Γενικό Δικαστήριο για να διαπιστώσει αν υπήρχαν «σοβαρές δυσχέρειες» κατά την εκτίμηση του δεύτερου επίμαχου μέτρου, διαπιστώνεται ότι, όπως επισημαίνεται στη σκέψη 63 της παρούσας απόφασης, στο πλαίσιο του καθορισμού των «εφαρμοστέων κανόνων και αρχών», το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε, με τις σκέψεις 35 και 36 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στο εφαρμοστέο νομικό κριτήριο κατά τρόπο απολύτως σύμφωνο με την πάγια νομολογία που παρατίθεται στις σκέψεις 48 έως 53 της παρούσας απόφασης.
77
Ειδικότερα, σύμφωνα με τη μνημονευόμενη στη σκέψη 58 της παρούσας απόφασης νομολογία, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι οι αρχές που υπενθυμίζονται στο δεύτερο μέρος της σκέψης 63 της παρούσας απόφασης πρέπει να ισχύουν και όταν η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες ως προς τον ίδιο τον χαρακτηρισμό του υπό εξέταση μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
78
Ομοίως, στη σκέψη 36 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε ορθώς στο συμπέρασμα ότι, «όταν η Επιτροπή εξετάζει ένα μέτρο υπό το πρίσμα των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ και εξακολουθεί να αντιμετωπίζει, κατά το πέρας προκαταρκτικής εξέτασης […], δυσχέρειες ή αμφιβολίες, δηλαδή σοβαρές δυσχέρειες, είτε ως προς τον χαρακτηρισμό του μέτρου αυτού ως κρατικής ενισχύσεως, είτε ως προς τον χαρακτηρισμό του ως υφιστάμενης ή ως νέας ενισχύσεως, είτε ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά αν εκτιμά ότι πρόκειται για νέα ενίσχυση, οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ».
79
Επομένως, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 86 των προτάσεών του, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά τον καθορισμό του εφαρμοστέου νομικού κριτηρίου όσον αφορά τη διαπίστωση της ύπαρξης «σοβαρών δυσχερειών».
80
Ως εκ τούτου, οι αιτιάσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 76 της παρούσας απόφασης πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμες.
81
Δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο του συστήματος ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων που καθιερώνουν τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ, η διαδικασία διαφέρει ανάλογα με το αν οι ενισχύσεις είναι υφιστάμενες ή νέες. Ενώ οι υφιστάμενες ενισχύσεις μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να εφαρμόζονται κανονικά ενόσω η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει την ασυμβατότητά τους, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι τα σχέδια για τη θέσπιση νέων ενισχύσεων ή την τροποποίηση υφιστάμενων ενισχύσεων πρέπει να κοινοποιούνται εγκαίρως στην Επιτροπή και δεν μπορούν να τεθούν σε εφαρμογή πριν η διαδικασία καταλήξει σε τελική απόφαση (απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 2021, Eco Fox κ.λπ., C‑915/19 έως C‑917/19, EU:C:2021:887, σκέψη 36 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
82
Κατά το άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, του κανονισμού 2015/1589, στην έννοια «υφιστάμενη ενίσχυση» συγκαταλέγονται, μεταξύ άλλων, «όλες οι ενισχύσεις οι οποίες υφίσταντο πριν από την έναρξη ισχύος της [Συνθήκης ΛΕΕ] στα οικεία κράτη μέλη, δηλαδή καθεστώτα ενισχύσεων και μεμονωμένες ενισχύσεις που είχαν τεθεί σε εφαρμογή πριν [από] την έναρξη ισχύος της [Συνθήκης ΛΕΕ] στα οικεία κράτη μέλη». Το δε παράρτημα IV, σημείο 3, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της Πράξης Προσχώρησης διευκρινίζει ότι, κατά την προσχώρηση των κρατών μελών στα οποία αναφέρεται η πράξη αυτή, θεωρούνται ως υφιστάμενες ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ τα «μέτρα ενίσχυσης που έχουν τεθεί σε ισχύ πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994».
83
Όσον αφορά την έννοια της «νέας ενίσχυσης, η έννοια αυτή ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589 ως «κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι μεμονωμένες ενισχύσεις, οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων». Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004 ορίζει συναφώς ότι, για τους σκοπούς του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589, «νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την [εσωτερική] αγορά».
84
Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι πρέπει να διαπιστώνεται αν οι επελθούσες αλλαγές συνεπάγονται ουσιώδη μεταβολή της επίμαχης υφιστάμενης ενίσχυσης ή αν οι αλλαγές αυτές περιορίζονται σε μια καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα τροποποίηση η οποία δεν είναι ικανή να επηρεάσει τη συμβατότητα του μέτρου ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά (πρβλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Rittinger κ.λπ., C‑492/17, EU:C:2018:1019, σκέψη 57). Στο πλαίσιο αυτό, μια τροποποίηση δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, όταν μπορεί να επηρεάσει την εκτίμηση της συμβατότητας του μέτρου ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά (απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 2021, Eco Fox κ.λπ., C‑915/19 έως C‑917/19, EU:C:2021:887, σκέψη 41 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
85
Εν προκειμένω, όσον αφορά τις αιτιάσεις της Δημοκρατίας της Σλοβενίας που εκτίθενται στις σκέψεις 42 έως 45 της παρούσας απόφασης, κατά το μέρος που βάλλουν κατά της εκτίμησης του εθνικού δικαίου και των πραγματικών περιστατικών στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο, χωρίς να έχει προβληθεί συναφώς καμία παραμόρφωση, οι αιτιάσεις αυτές πρέπει, σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύεται στις σκέψεις 60 και 61 της παρούσας απόφασης, να απορριφθούν ως απαράδεκτες.
86
Κατά τα λοιπά, επισημαίνεται ότι, όπως διαπίστωσε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 52 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή αρκέστηκε στην επισήμανση, στην αιτιολογική σκέψη 39 της επίδικης απόφασης, ότι η διαδοχή το 1997 της Lekarna Ljubljana p.o. από τη Lekarna Ljubljana ήταν καθαρά διοικητικής φύσεως και ότι, εξάλλου, ούτε το νομικό πλαίσιο ούτε οι όροι χρήσης των επίμαχων περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση είχαν μεταβληθεί, οπότε έπρεπε να θεωρηθεί ότι το εν λόγω μέτρο δεν είχε τροποποιηθεί σε τέτοιο βαθμό ώστε να καταστεί νέα ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 2015/1589.
87
Λαμβανομένης υπόψη της φύσης και της έκτασης των αβεβαιοτήτων που εντόπισε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, σχετικά με τα στοιχεία που ήταν ικανά να επηρεάσουν τη συμβατότητα του μέτρου ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, κατά την έννοια της νομολογίας που μνημονεύεται στη σκέψη 84 της παρούσας απόφασης, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Γενικό Δικαστήριο ότι έκρινε, στις σκέψεις 54 έως 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, ελλείψει πλέον εμπεριστατωμένης εξέτασης εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με την εξέλιξη του νομικού και οικονομικού πλαισίου της φαρμακευτικής δραστηριότητας στη Σλοβενία, η Επιτροπή αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες οι οποίες θα έπρεπε να την ωθήσουν να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
88
Κατόπιν των προεκτεθέντων, πρέπει να απορριφθεί ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
Επί του τρίτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
89
Με τον τρίτο λόγο αναιρέσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι αιτιολόγησε ανεπαρκώς την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Η Δημοκρατία της Σλοβενίας, αφού υπενθυμίζει ότι, κατά τη νομολογία που απορρέει, μεταξύ άλλων, από την απόφαση της 26ης Μαΐου 2016, Rose Vision κατά Επιτροπής (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, σκέψεις 24 και 26), αιτίαση περί ανεπαρκούς αιτιολογίας αποτελεί νομικό ζήτημα το οποίο μπορεί, ως εκ τούτου, να προβληθεί κατ’ αναίρεση, προβάλλει προς στήριξη του υπό κρίση λόγου αναιρέσεως ότι, μολονότι στο εισαγωγικό μέρος της σκέψης 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, απαντώντας στην πρώτη προκαταρκτική εκτίμηση της Επιτροπής, υπέβαλε τις παρατηρήσεις της σχολιάζοντας διάφορα αποσπάσματα των δημοσίων λογαριασμών της Lekarna Ljubljana και του Δήμου Λιουμπλιάνας για την περίοδο 2010‑2019, χωρίς, ωστόσο, να εκθέσει το περιεχόμενο των εν λόγω αποσπασμάτων και σχολίων. Περαιτέρω, το περιεχόμενό τους δεν μπορεί να αποδειχθεί με βάση τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας πρωτοδίκως, διότι η τελευταία δεν παρέπεμψε, με το δικόγραφο της προσφυγής της, στο περιεχόμενο των εν λόγω αποσπασμάτων. Στη σκέψη 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο στηρίχθηκε, όμως, στα αποσπάσματα των δημοσίων λογαριασμών της Lekarna Ljubljana και του Δήμου Λιουμπλιάνας και, χωρίς να μνημονεύσει το περιεχόμενό τους, έκρινε, επί της πραγματικής αυτής βάσεως, ότι η κατάσταση σχετικά με τη φύση και το καθεστώς των περιουσιακών στοιχείων προς διαχείριση που είχαν αποκτήσει η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 δεν ήταν σαφής. Επομένως, καθόσον δεν είναι δυνατόν να εξεταστεί αν από τα προαναφερθέντα έγγραφα προέκυπταν πράγματι στοιχεία τα οποία ήταν, αντικειμενικώς, ικανά να δημιουργήσουν αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, το σκεπτικό της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης δεν παρέχει τη δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίσουν τους λόγους στους οποίους στηρίζεται η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου, στο δε Δικαστήριο να ασκήσει τον δικαιοδοτικό του έλεγχο.
90
Η προσφεύγουσα πρωτοδίκως υποστηρίζει ότι ο τρίτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτος ή, εν πάση περιπτώσει, ως αβάσιμος.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
91
Διαπιστώνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως είχε προσκομίσει διάφορα αποσπάσματα των δημόσιων λογαριασμών της Lekarna Ljubljana και του Δήμου Λιουμπλιάνας για το έτος 2010, συνοδευόμενα από σχολιασμό. Στη σκέψη αυτή, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε, πρώτον, ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως είχε καταγγείλει αναντιστοιχίες μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων του Δήμου σχετικά με την αξία των περιουσιακών στοιχείων που χορηγήθηκαν προς διαχείριση στη Lekarna Ljubljana (για παράδειγμα, 35036742 ευρώ στις 31 Δεκεμβρίου 2014) και των αριθμητικών στοιχείων της Lekarna Ljubljana σχετικά με την αξία των μακροπρόθεσμων περιουσιακών στοιχείων της και των περιουσιακών στοιχείων που της χορηγήθηκαν προς διαχείριση (26976187 ευρώ κατά την ίδια ημερομηνία, πρόκειται, δηλαδή, για μικρότερο ποσό, ενώ φαίνεται να αφορά ευρύτερο ορίζοντα), δεύτερον, ότι είχε υπογραμμίσει τη σημασία της αύξησης που σημείωσαν τα εν λόγω περιουσιακά στοιχεία στους λογαριασμούς της Lekarna Ljubljana από το ένα έτος στο άλλο (για παράδειγμα, από 26976187 ευρώ στις 31 Δεκεμβρίου 2014 σε 31973809 ευρώ ένα έτος αργότερα), όπως και της αύξησης, στους λογαριασμούς του Δήμου, της αξίας των περιουσιακών στοιχείων που χορηγήθηκαν προς διαχείριση στη Lekarna Ljubljana (από 35036742 ευρώ σε 42790897 ευρώ για την ίδια περίοδο), καθώς και, τρίτον, ότι είχε παρατηρήσει ότι από πίνακα καταρτισθέντα από τον Δήμο, ο οποίος επεξηγεί τις ανά έτος μεταβολές της αξίας των χορηγηθέντων προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων στη Lekarna Ljubljana, προέκυπτε, σε αρκετά σημεία του, ότι η αύξηση οφειλόταν σε θετικό αποτέλεσμα του φαρμακευτικού οργανισμού, όπερ υποδήλωνε ότι τα χορηγηθέντα προς διαχείριση περιουσιακά στοιχεία περιλάμβαναν όχι μόνο υλικά περιουσιακά στοιχεία, αλλά και νομισματικά περιουσιακά στοιχεία, ενώ η Lekarna Ljubljana θα έπρεπε κανονικά να αποδίδει στον Δήμο Λιουμπλιάνας το ετήσιο θετικό αποτέλεσμά της, αφαιρουμένων των επενδυτικών αναγκών.
92
Από τις διαπιστώσεις αυτές προκύπτει ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Σλοβενίας, το Γενικό Δικαστήριο μνημόνευσε το περιεχόμενο των αποσπασμάτων των δημοσίων λογαριασμών της Lekarna Ljubljana και του Δήμου Λιουμπλιάνας για τα έτη 2010, όπως αυτό εκτέθηκε ενώπιόν του από την προσφεύγουσα πρωτοδίκως.
93
Επιπλέον, από τη σκέψη 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν στηρίχθηκε μόνο στα προαναφερθέντα αποσπάσματα για να κρίνει ότι η κατάσταση όσον αφορά τη φύση και το καθεστώς των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων που είχαν αποκτήσει η Lekarna Ljubljana p.o. και η Lekarna Ljubljana μετά το 1979 δεν ήταν σαφής. Συγκεκριμένα, στην εν λόγω σκέψη 49, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε στα στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας, όπως αυτά μνημονεύονται στις σκέψεις 45 έως 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Στα στοιχεία αυτά περιλαμβανόταν, μεταξύ άλλων, απόσπασμα της ετήσιας έκθεσης της Lekarna Ljubljana για το έτος 2012.
94
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η επιχειρηματολογία που προβλήθηκε προς στήριξη του τρίτου λόγου αναιρέσεως είναι προϊόν εσφαλμένης ερμηνείας της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
95
Επομένως, ο τρίτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του τετάρτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
96
Με τον τέταρτο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο, αφενός, ότι εξειδίκευσε τις γενικές αιτιάσεις που προέβαλε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως βαίνοντας πέραν των ισχυρισμών της και, αφετέρου, ότι δεν έλαβε υπόψη ορισμένα στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Γενικό Δικαστήριο προσέβαλε το δικαίωμα του θεσμικού οργάνου σε αποτελεσματική προσφυγή και σε αμερόληπτο δικαστή, θίγοντας ως εκ τούτου και τα συμφέροντα της Δημοκρατίας της Σλοβενίας.
97
Όσον αφορά, αφενός, την αιτίαση ότι το Γενικό Δικαστήριο προέβη, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, σε διαπιστώσεις που δεν μπορούσαν να στηριχθούν μόνο στο περιεχόμενο της προσφυγής που ασκήθηκε πρωτοδίκως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας παρατηρεί, κατ’ ουσίαν, πρώτον, ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως δεν παρέπεμψε, με την προσφυγή της, στις διατάξεις του νόμου περί υλικών περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ενώ, αντιθέτως, το Γενικό Δικαστήριο τις έλαβε υπόψη στις σκέψεις 47 και 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Δεύτερον, καίτοι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως επικαλέστηκε αύξηση των χορηγηθέντων προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων κατά το έτος 2015 και αναφέρθηκε κατά τρόπο πολύ γενικό στην ετήσια έκθεση της Lekarna Ljubljana και στα στοιχεία των ετήσιων εκθέσεων του Δήμου Λιουμπλιάνας, το Γενικό Δικαστήριο, στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, έκανε μνεία στα αποσπάσματα των δημόσιων λογαριασμών της Lekarna Ljubljana και του Δήμου Λιουμπλιάνας για το έτος 2010 και, στη σκέψη 49 της ίδιας απόφασης, στήριξε το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε επί των στοιχείων αυτών. Τρίτον, ενώ η προσφεύγουσα πρωτοδίκως δεν είχε προβάλλει με το δικόγραφο της προσφυγής αναντιστοιχίες μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων του Δήμου Λιουμπλιάνας όσον αφορά την αξία των περιουσιακών στοιχείων που χορηγήθηκαν προς διαχείριση στη Lekarna Ljubljana και των αριθμητικών στοιχείων της Lekarna Ljubljana όσον αφορά την αξία των μακροπρόθεσμων περιουσιακών στοιχείων της και των προς διαχείριση χορηγηθέντων περιουσιακών στοιχείων, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε εντούτοις την αιτίαση αυτή στις σκέψεις 48 και 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Τέταρτον, ενώ η προσφεύγουσα πρωτοδίκως είχε αναφερθεί κατά τρόπο πολύ γενικό στην αύξηση των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων στους λογαριασμούς της Lekarna Ljubljana, το Γενικό Δικαστήριο, στις σκέψεις 48 και 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στήριξε τα συμπεράσματά του στην εν λόγω αιτίαση. Πέμπτον, η προσφεύγουσα πρωτοδίκως δεν είχε μεν επικαλεστεί με το δικόγραφο της προσφυγής τον πίνακα μεταβολών της αξίας των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων τον οποίο κατήρτισε ο Δήμος, πλην όμως το Γενικό Δικαστήριο στηρίχθηκε στα στοιχεία αυτά στις σκέψεις 48 και 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Έκτον, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε, στη σκέψη 51 της ίδιας απόφασης, ότι, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε η προσφεύγουσα πρωτοδίκως, ο νόμος περί φαρμακείων είχε τροποποιηθεί κατά τη διάρκεια του έτους 2007 προκειμένου να επιτραπεί στους δημοτικούς οργανισμούς παροχής φαρμακευτικών υπηρεσιών να λειτουργούν πέραν των ορίων του δήμου στον οποίο έχουν αρχικώς συσταθεί, μολονότι κάτι τέτοιο δεν προκύπτει από τα προσκομισθέντα αυτά στοιχεία.
98
Όσον αφορά, αφετέρου, την αιτίαση ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη τα στοιχεία που παρέσχε η Επιτροπή με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Δημοκρατία της Σλοβενίας προβάλλει, κατ’ ουσίαν, αφενός, ότι η Επιτροπή τόνισε ότι η προσφεύγουσα πρωτοδίκως είχε αναφερθεί σε απόσπασμα της ετήσιας έκθεσης της Lekarna Ljubljana για το έτος 2012, αλλά μόνο σε σχέση με έγγραφο που υπέβαλε ο δήμαρχος στο δημοτικό συμβούλιο της Λιουμπλιάνας το 2013. Παρά ταύτα, το Γενικό Δικαστήριο εκτίμησε το απόσπασμα αυτό ως αυτοτελή απόδειξη. Αφετέρου, το εν λόγω θεσμικό όργανο επισήμανε μεν ρητώς ότι η αύξηση της αξίας των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων δεν αποδείκνυε την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, πλην όμως το Γενικό Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε επ’ αυτού του κρίσιμου από νομική άποψη επιχειρήματος και στήριξε σε μεγάλο βαθμό την απόφασή του στο γεγονός ότι η Επιτροπή αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, και δη στα στοιχεία σχετικά με την απλή αύξηση της αξίας των προς διαχείριση περιουσιακών στοιχείων.
99
Η προσφεύγουσα πρωτοδίκως υποστηρίζει ότι ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
100
Όσον αφορά τις διάφορες αιτιάσεις που προβάλλει η Δημοκρατία της Σλοβενίας, οι οποίες εκτίθενται στη σκέψη 97 της παρούσας απόφασης, με αυτές επιχειρείται, κατ’ ουσίαν, να τεθεί υπό αμφισβήτηση η εκτίμηση του εθνικού δικαίου και των πραγματικών περιστατικών στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο, χωρίς να έχει προβληθεί συναφώς καμία παραμόρφωση. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι εν λόγω αιτιάσεις πρέπει, σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 60 και 61 της παρούσας απόφασης, να απορριφθούν ως απαράδεκτες.
101
Όσον αφορά τις αιτιάσεις που παρατίθενται στη σκέψη 98 της παρούσας απόφασης, οι αιτιάσεις αυτές διατυπώνονται κατά τρόπο συγκεχυμένο. Πράγματι, μολονότι η Δημοκρατία της Σλοβενίας δεν προσάπτει ρητώς στο Γενικό Δικαστήριο παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης, εντούτοις φαίνεται να του προσάπτει ότι δεν απάντησε στο σύνολο των επιχειρημάτων που είχε προβάλλει η Επιτροπή στο πλαίσιο του υπομνήματος αντικρούσεως που κατέθεσε πρωτοδίκως.
102
Επομένως, καθόσον ο υπό εξέταση λόγος αναιρέσεως θα μπορούσε να εκληφθεί υπό την έννοια ότι αφορά παράβαση, εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου, της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει, υπενθυμίζεται, αφενός, ότι, στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως, ο έλεγχος του Δικαστηρίου έχει ιδίως ως αντικείμενο να εξακριβωθεί εάν το Γενικό Δικαστήριο απάντησε επαρκώς κατά νόμον στο σύνολο των επιχειρημάτων του προσφεύγοντος και, αφετέρου, ότι ο λόγος ο οποίος αντλείται από έλλειψη απαντήσεως του Γενικού Δικαστηρίου σε επιχειρήματα που προβλήθηκαν πρωτοδίκως ισοδυναμεί, κατ’ ουσίαν, με επίκληση παράβασης της υποχρέωσης αιτιολόγησης η οποία απορρέει από το άρθρο 36 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο το οποίο εφαρμόζεται στο Γενικό Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 53, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού αυτού, και το άρθρο 117 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου (απόφαση της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, Changmao Biochemical Engineering κατά Επιτροπής, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, σκέψη 185 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
103
Εκτός αυτού, η υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει το Γενικό Δικαστήριο δεν του επιβάλλει να παραθέτει σκεπτικό το οποίο να εξετάζει αναλυτικά και έναν προς έναν όλους τους συλλογισμούς που διατυπώνουν οι διάδικοι, η δε αιτιολογία του Γενικού Δικαστηρίου μπορεί, επομένως, να συνάγεται εμμέσως, υπό την προϋπόθεση ότι παρέχει τη δυνατότητα στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους για τους οποίους δεν έγιναν δεκτά τα επιχειρήματά τους από το Γενικό Δικαστήριο, στο δε Δικαστήριο να διαθέτει επαρκή στοιχεία ώστε να ασκήσει τον έλεγχό του (απόφαση της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, Changmao Biochemical Engineering κατά Επιτροπής, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, σκέψη 86 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
104
Εν προκειμένω, οι αιτιάσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 98 της παρούσας απόφασης συμπίπτουν, κατ’ ουσίαν, με επιχειρήματα που είχε ήδη προβάλει η Δημοκρατία της Σλοβενίας στο πλαίσιο των διαφόρων λόγων ακυρώσεως που προβλήθηκαν πρωτοδίκως και επί των οποίων αποφάνθηκε το Γενικό Δικαστήριο κατά την εξέταση των λόγων αυτών. Εξάλλου, το σκεπτικό που παρατίθεται στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση σε απάντηση των λόγων αυτών είναι σαφές και δεν ενέχει αμφισημία, παρέχει δε τη δυνατότητα κατανόησης των στοιχείων στα οποία στηρίχθηκε η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου. Το γεγονός ότι το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, επί της ουσίας, σε διαφορετικό αποτέλεσμα από εκείνο της Δημοκρατίας της Σλοβενίας δεν μπορεί, αφ’ εαυτού, να καταστήσει ελλιπή την αιτιολογία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, Changmao Biochemical Engineering κατά Επιτροπής, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, σκέψη 187 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
105
Επομένως, καθ’ ο μέρος η Δημοκρατία της Σλοβενίας προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που αυτό υπέχει, τα σχετικώς προβαλλόμενα επιχειρήματά της πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμα.
106
Κατόπιν των προεκτεθέντων, πρέπει να απορριφθεί ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
107
Δεδομένου ότι κανένας από τους λόγους αναιρέσεως δεν έγινε δεκτός, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
108
Δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, όταν η αίτηση αναίρεσης είναι αβάσιμη, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του ίδιου Κανονισμού, που εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου του 184, παράγραφος 1, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
109
Εφόσον η Δημοκρατία της Σλοβενίας ηττήθηκε, πρέπει, σύμφωνα με τα αιτήματα της προσφεύγουσας πρωτοδίκως, να καταδικαστεί να φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η τελευταία.
110
Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το οποίο εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, του Κανονισμού αυτού, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους, η Επιτροπή φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.
2)
Η Δημοκρατία της Σλοβενίας φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Petra Flašker.
3)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.