62017CJ0219
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 19. decembra 2018 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Aproximácia právnych predpisov – Prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami – Nadobudnutie kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii – Konanie upravené smernicou 2013/36/EÚ a nariadeniami (EÚ) č. 1024/2013 a 468/2014 – Zmiešané správne konanie – Výlučná rozhodovacia právomoc Európskej centrálnej banky (ECB) – Návrh podaný proti prípravným aktom prijatým príslušným vnútroštátnym orgánom – Tvrdenie o porušení právnej sily rozhodnutej veci týkajúcej sa vnútroštátneho rozhodnutia“
Vo veci C‑219/17,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 23. februára 2017 a doručený Súdnemu dvoru 25. apríla 2017, ktorý súvisí s konaním:
Silvio Berlusconi,
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
proti
Banca d’Italia,
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS),
za účasti:
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Banca Mediolanum SpA,
Holding Italiana Quarta SpA,
Fin. Prog. Italia di E. Doris & C. s.a.p.a.,
Sirefid SpA,
Ennio Doris,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr J.‑C. Bonichot (spravodajca), A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, K. Jürimäe a C. Lycourgos, sudcovia A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits a L. Bay Larsen,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: R. Schiano, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 18. apríla 2018,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
S. Berlusconi a Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest), v zastúpení: A. Di Porto, R. Vaccarella, A. Saccucci, M. Carpinelli, B. Nascimbene, R. Baratta a N. Ghedini, avvocati,
–
Banca d’Italia, v zastúpení: M. Perassi, G. Crapanzano, M. Mancini a O. Capolino, avvocati,
–
španielska vláda, v zastúpení: M. A. Sampol Pucurull, splnomocnený zástupca,
–
Európska komisia, v zastúpení: V. Di Bucci, H. Krämer, K.‑P. Wojcik a A. Steiblytė, splnomocnení zástupcovia,
–
Európska centrálna banka (ECB), v zastúpení: G. Buono, C. Hernández Saseta a C. Zilioli, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 27. júna 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 256 ods. 1 a článku 263 prvého, druhého a piateho odseku ZFEÚ.
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pánom Silviom Berlusconim a spoločnosťou Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) na jednej strane a Banca d’Italia (Talianska centrálna banka) a Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) [Úrad pre dohľad nad poisťovníctvom (IVASS), Taliansko] na druhej strane vo veci kontroly nadobudnutia kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica CRD IV
3
Podľa článku 22 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES (Ú. v. EÚ L 176, 2013, s. 338, takzvaná smernica „capital requirement“, ďalej len „smernica CRD IV“), nazvaného „Oznámenie a posúdenie navrhovaných nadobudnutí“:
„1.   Členské štáty požadujú, aby každá fyzická alebo právnická osoba, alebo takéto osoby konajúce v zhode (ďalej len ‚navrhovaný nadobúdateľ‘), ktoré sa rozhodli nadobudnúť priamo alebo nepriamo kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcii alebo v nej takúto kvalifikovanú účasť priamo alebo nepriamo ďalej zvýšiť, čo by malo za následok, že by ich podiel na hlasovacích právach alebo kapitáli dosiahol alebo prekročil 20 %, 30 % alebo 50 % alebo že by sa úverová inštitúcia stala ich dcérskou spoločnosťou (ďalej len ‚navrhované nadobudnutie‘), písomne pred nadobudnutím oznámili príslušným orgánom úverovej inštitúcie, v ktorej chcú kvalifikovanú účasť nadobudnúť alebo zvýšiť, a uviedli veľkosť zamýšľanej účasti a príslušné informácie uvedené v článku 23 ods. 4 …
2.   Príslušné orgány bezodkladne a v každom prípade do dvoch pracovných dní od doručenia oznámenia, písomne potvrdia doručenie oznámenia podľa odseku 1 alebo ďalšej informácie podľa odseku 3 navrhovanému nadobúdateľovi.
Príslušné orgány majú maximálne 60 pracovných dní od dátumu písomného potvrdenia o doručení oznámenia a všetkých dokumentov požadovaných členským štátom, ktoré majú byť priložené k oznámeniu na základe zoznamu uvedeného v článku 23 ods. 4, (ďalej len ‚lehota na posúdenie‘) na posúdenie v zmysle článku 23 ods. 1 (ďalej len ‚posúdenie‘).
Príslušné orgány informujú navrhovaného nadobúdateľa o dátume ukončenia lehoty na posúdenie pri potvrdzovaní doručenia oznámenia.
3.   Príslušné orgány môžu, ak je to potrebné, počas lehoty na posúdenie, ale najneskôr do 50. pracovného dňa lehoty na posúdenie požiadať o ďalšie informácie, ktoré sú potrebné na ukončenie posúdenia. Táto žiadosť musí byť písomná a musí sa v nej uvádzať, ktoré dodatočné informácie sa vyžadujú.
Lehota na posúdenie sa preruší od dátumu žiadosti príslušných orgánov o informácie do doručenia odpovede navrhovaného nadobúdateľa na túto žiadosť. Prerušenie nesmie byť dlhšie ako 20 pracovných dní. Príslušné orgány môžu na základe vlastného uváženia požiadať o ďalšie doplnenie alebo spresnenie informácií, táto žiadosť však nesmie viesť k prerušeniu lehoty na posúdenie.
4.   Príslušný orgán môže predĺžiť prerušenie uvedené v odseku 3 druhom pododseku až na 30 pracovných dní, ak sa navrhovaný nadobúdateľ nachádza alebo je regulovaný v tretej krajine alebo ak fyzická alebo právnická osoba nepodlieha dohľadu podľa tejto smernice alebo podľa smernice 2009/65/ES, 2009/138/ES alebo 2004/39/ES.
5.   Ak sa príslušné orgány rozhodnú vyjadriť nesúhlas s navrhovaným nadobudnutím, do dvoch pracovných dní od skončenia posúdenia a pred uplynutím lehoty na posúdenie o tom písomne informujú navrhovaného nadobúdateľa a uvedú dôvody tohto rozhodnutia. S výhradou vnútroštátnych právnych predpisov je na žiadosť navrhovaného nadobúdateľa možné sprístupniť verejnosti primerané odôvodnenie rozhodnutia. To nebráni členskému štátu, aby umožnil príslušnému orgánu uverejniť tieto informácie bez toho, aby o to požiadal navrhovaný nadobúdateľ.
6.   Ak príslušné orgány nevyjadria písomne nesúhlas s navrhovaným nadobudnutím v lehote na posúdenie, navrhované nadobudnutie sa považuje za schválené.
7.   Príslušné orgány môžu stanoviť maximálnu lehotu na dokončenie navrhovaného nadobudnutia a v prípade potreby ju predĺžiť.
8.   Členské štáty nesmú na oznamovanie priameho alebo nepriameho nadobudnutia hlasovacích práv alebo kapitálu príslušným orgánom a na schvaľovanie takéhoto nadobudnutia príslušnými orgánmi stanoviť požiadavky, ktoré sú prísnejšie ako požiadavky ustanovené touto smernicou.
…“
4
Článok 23 smernice CRD IV s názvom „Kritériá posudzovania“ stanovuje:
„1.   Príslušné orgány pri posudzovaní oznámenia uvedeného v článku 22 ods. 1 a informácií uvedených v článku 22 ods. 3 v záujme zaručenia zdravého a obozretného riadenia úverovej inštitúcie, v prípade ktorej sa nadobudnutie navrhuje, a so zreteľom na možný vplyv navrhovaného nadobúdateľa na uvedenú úverovú inštitúciu posúdia vhodnosť navrhovaného nadobúdateľa a finančné zdravie navrhovaného nadobudnutia v súlade s týmito kritériami:
a)
dobrá povesť navrhovaného nadobúdateľa;
b)
dobrá povesť, vedomosti, zručnosti a skúsenosti ako sa uvádza v článku 91 ods. 1 každého člena riadiaceho orgánu a každého člena vrcholového manažmentu, ktorý bude riadiť činnosť úverovej inštitúcie v dôsledku navrhovaného nadobudnutia;
c)
finančné zdravie navrhovaného nadobúdateľa, najmä v súvislosti s druhom činnosti vykonávanej a plánovanej v úverovej inštitúcii, v prípade ktorej sa nadobudnutie navrhuje;
…
2.   Príslušné orgány môžu nesúhlasiť s navrhovaným nadobudnutím len vtedy, ak na to existujú dostatočné dôvody na základe kritérií uvedených odseku 1, alebo ak informácie poskytnuté navrhovaným nadobúdateľom nie sú úplné.
…“
5
Článok 119 uvedenej smernice s názvom „Zahrnutie holdingových spoločností do konsolidovaného dohľadu“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty podľa potreby prijmú všetky potrebné opatrenia na zahrnutie finančných holdingových spoločností a zmiešaných finančných holdingových spoločností do konsolidovaného dohľadu.“
Nariadenie o JMD
6
Podľa odôvodnenia 11 nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa Európska centrálna banka poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami (Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 63, takzvané nariadenie o „jednotnom mechanizme dohľadu“ alebo JMD, ďalej len „nariadenie o JMD“):
„V Únii by sa… mala vytvoriť banková únia, ktorá by sa opierala o komplexný a podrobný jednotný súbor pravidiel pre vnútorný trh s finančnými službami ako celok a ktorá by zahŕňala jednotný mechanizmus dohľadu a nové rámce pre ochranu vkladov a riešenie krízových situácií. …“
7
Článok 1 uvedeného nariadenia, nazvaný „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“, stanovuje:
„Týmto nariadením sa [Európska centrálna banka (ECB)] poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami, s cieľom prispieť k bezpečnosti a zdraviu úverových inštitúcií a stabilite finančného systému v rámci Únie a jednotlivých členských štátov s plným zreteľom a ohľadom na jednotu a integritu vnútorného trhu na základe rovnakého zaobchádzania s úverovými inštitúciami s cieľom predchádzať regulačnej arbitráži.
…
Toto nariadenie sa uplatňuje bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť a súvisiace právomoci príslušných orgánov zúčastnených členských štátov vykonávať úlohy dohľadu, ktorými nebola podľa tohto nariadenia poverená ECB.
…“
8
Článok 4 toho istého nariadenia znie takto:
„1.   V rámci článku 6 má ECB v súlade s odsekom 3 tohto článku výhradnú právomoc vykonávať na účely prudenciálneho dohľadu v súvislosti so všetkými úverovými inštitúciami usadenými v zúčastnených členských štátoch tieto úlohy:
…
c)
posudzovať oznámenia o nadobudnutí a prevode kvalifikovaných účastí v úverových inštitúciách s výnimkou prípadu riešenia krízových situácií bánk a s výhradou článku 15;
…
3.   ECB na účely vykonávania úloh, ktorými bola poverená podľa tohto nariadenia, a s cieľom zabezpečiť vysokú úroveň dohľadu uplatňuje celé príslušné právo Únie a v prípade, keď sa toto právo Únie skladá zo smerníc, vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto smernice transponujú. Keď sú príslušným právom Únie nariadenia a keď tieto nariadenia v súčasnosti explicitne ponúkajú členským štátom rôzne možnosti, ECB uplatňuje aj vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto možnosti vykonávajú.
…“
9
Článok 6 ods. 1 nariadenia o JMD stanovuje, že ECB vykonáva svoje úlohy v rámci jednotného mechanizmu dohľadu zloženého z ECB a príslušných vnútroštátnych orgánov (ďalej len „PVO“) a zodpovedá za jeho účinné a konzistentné fungovanie. Podľa odseku 2 toho istého článku sa na ECB a PVO vzťahuje povinnosť spolupracovať v dobrej viere a povinnosť vymieňať si informácie. Bez toho, aby bola dotknutá právomoc ECB priamo prijímať informácie, ktoré jej priebežne podávajú úverové inštitúcie, alebo mať k týmto informáciám priamy prístup, PVO ECB predovšetkým poskytujú všetky informácie nevyhnutné na účely vykonávania úloh, ktorými sa ECB poveruje podľa tohto nariadenia.
10
Článok 9 uvedeného nariadenia s názvom „Právomoci v oblasti dohľadu a vyšetrovacie právomoci“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„ECB sa výlučne na účely vykonávania úloh, ktorými sa poveruje na základe článku 4 ods. 1 a 2 a článku 5 ods. 2, považuje podľa potreby za príslušný alebo určený orgán v zúčastnených členských štátoch, ako sa ustanovuje v príslušnom práve Únie.
Na tie isté výlučné účely má ECB všetky právomoci a povinnosti stanovené v tomto nariadení. Taktiež má všetky právomoci a povinnosti, ktoré majú podľa príslušného práva Únie príslušné a určené orgány, ak sa v tomto nariadení neustanovuje inak. ECB má predovšetkým právomoci uvedené v oddieloch 1 a 2 tejto kapitoly.
Pokiaľ je to potrebné na vykonávanie úloh, ktorými sa ECB poveruje podľa tohto nariadenia, môže ECB formou pokynov od týchto vnútroštátnych orgánov požadovať, aby využívali svoje právomoci podľa podmienok stanovených vo vnútroštátnom práve a v súlade s týmito podmienkami, ak sa takýmito právomocami ECB týmto nariadením nepoveruje. Tieto vnútroštátne orgány v plnom rozsahu informujú ECB o vykonávaní týchto právomocí.“
11
Článok 15 toho istého nariadenia s názvom „Posúdenie nadobudnutia kvalifikovaných účastí“ stanovuje:
„1.   Bez toho, aby boli dotknuté výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. c), každé oznámenie o nadobudnutí kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii usadenej v zúčastnenom členskom štáte alebo akékoľvek súvisiace informácie sa poskytujú [PVO] členského štátu, v ktorom je úverová inštitúcia usadená, v súlade s požiadavkami stanovenými v príslušnom vnútroštátnom práve na základe aktov uvedených v článku 4 ods. 3 prvom pododseku.
2.   [PVO] posudzuje navrhované nadobudnutie a oznámenie a návrh rozhodnutia o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím na základe kritérií stanovených v aktoch uvedených v článku 4 ods. 3 prvom pododseku postupuje ECB… a poskytuje ECB pomoc v súlade s článkom 6.
3.   ECB rozhodne o súhlase alebo nesúhlase s nadobudnutím na základe kritérií posudzovania stanovených v príslušnom práve Únie a v súlade s postupom a v lehotách na posúdenie, ktoré sa v ňom stanovujú.“
Nariadenie o rámci JMD
12
Nariadenie Európskej centrálnej banky (EÚ) č. 468/2014 zo 16. apríla 2014 o rámci pre spoluprácu v rámci jednotného mechanizmu dohľadu medzi Európskou centrálnou bankou, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a určenými vnútroštátnymi orgánmi (nariadenie o rámci JMD) (Ú. v. EÚ L 141, 2014, s. 1), ktoré bolo prijaté v súlade s článkom 4 ods. 3 nariadenia o JMD, stanovuje rámec pre spoluprácu v rámci jednotného mechanizmu dohľadu medzi ECB a PVO.
13
Článok 85 nariadenia o rámci JMD s názvom „Oznámenie [PVO] o nadobudnutí kvalifikovanej účasti“ stanovuje:
„1.   PVO, ktorý prijme oznámenie o zámere nadobudnúť kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcií usadenej v tomto zúčastnenom členskom štáte, oznámi ECB takéto oznámenie najneskôr do piatich pracovných dní od potvrdenia o doručení oznámenia podľa článku 22 ods. 2 smernice [CRD IV].
2.   Ak musí PVO prerušiť lehotu na posúdenie z dôvodu žiadosti o dodatočné informácie, oznámi túto skutočnosť ECB. PVO pošle ECB takéto dodatočné informácie do piatich pracovných dní od ich prijatia.
3.   PVO informuje ECB tiež o dátume, do ktorého sa musí rozhodnutie o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím kvalifikovanej účasti oznámiť žiadateľovi podľa príslušného vnútroštátneho práva.“
14
Článok 86 tohto nariadenia, nazvaný „Posúdenie potenciálnych nadobudnutí“, stanovuje:
„1.   PVO, ktorému je zámer nadobudnúť kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcii oznámené, posúdi, či potenciálne nadobudnutie spĺňa všetky podmienky ustanovené v príslušnom práve Únie a vnútroštátnom práve. PVO po tomto posúdení vypracuje návrh rozhodnutia pre ECB, ktorým vysloví nesúhlas alebo súhlas s nadobudnutím.
2.   PVO predloží návrh rozhodnutia o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím, ECB aspoň 15 pracovných dní pred uplynutím lehoty na posúdenie, ako je vymedzená v príslušnom práve Únie.“
15
Článok 87 uvedeného nariadenia s názvom „Rozhodnutie ECB o nadobudnutí“ znie takto:
„ECB rozhodne, či vysloví nesúhlas alebo súhlas s nadobudnutím na základe vlastného posúdenia navrhovaného nadobudnutia a návrhu rozhodnutia PVO. Uplatňuje sa právo byť vypočutý, ako je ustanovené v článku 31.“
Talianske právo
Právne predpisy o bankovom dohľade
16
Článok 19 decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (legislatívny dekrét č. 385 – kodifikované znenie zákonov o bankovníctve a úveroch) z 1. septembra 1993 (riadna príloha GURI č. 230 z 30. septembra 1993), zmenený decreto legislativo n. 72 (legislatívny dekrét č. 72) z 12. mája 2015 (ďalej len „kodifikované znenie zákonov o bankovníctve“), ktorým bol do talianskeho práva prebratý obsah smernice CRD IV, priznáva Talianskej centrálnej banke právomoc vydávať povolenia na nadobudnutie kvalifikovaných účastí vo finančných inštitúciách. V odseku 5 tohto článku sa spresňuje, že tieto povolenia sa udeľujú „v prípade splnenia podmienok schopných zabezpečiť zdravé a obozretné riadenie banky, na základe posúdenia postavenia navrhovaného nadobúdateľa a finančného zdravia navrhovaného nadobudnutia v súlade s týmito kritériami: dobrá povesť navrhovaného nadobúdateľa podľa článku 25…“.
17
Článok 25 kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve s názvom „Subjekty podieľajúce sa na základnom imaní“ vo svojom odseku 1 spresňuje, že držitelia účastí uvedených v článku 19 kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve musia spĺňať požiadavky dobrej povesti a vyhovovať kritériám týkajúcim sa odborných znalostí a bezúhonnosti tak, aby zabezpečili zdravé a obozretné riadenie banky.
18
Prechodné ustanovenie článku 2 ods. 8 legislatívneho dekrétu č. 72 z 12. mája 2015 stanovuje, že ustanovenia týkajúce sa dobrej povesti držiteľov účastí vo finančných inštitúciách, ktoré boli v platnosti pred prijatím tohto dekrétu, sa naďalej uplatňujú.
19
Predmetné ustanovenia boli zahrnuté do decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante (ministerská vyhláška č. 144, predpis stanovujúci pravidlá určovania požiadaviek dobrej povesti osôb podieľajúcich sa na základnom imaní bánk a stanovovania prahových hodnôt) z 18. marca 1998, ktorej článok 1 konkretizuje odsúdenia, ktoré negatívne ovplyvňujú dobrú povesť dotknutej osoby, a teda spôsobujú nedodržanie požadovanej podmienky.
20
Článok 2 ministerskej vyhlášky č. 144 z 18. marca 1998 obsahuje prechodné ustanovenie, podľa ktorého „pokiaľ ide o osoby podieľajúce sa na základnom imaní banky k dátumu nadobudnutia účinnosti tejto vyhlášky, nesplnenie požiadaviek podľa odseku 1, ktoré sa v súlade s predtým platnou právnou úpravou nevyžadovali, sa neberie do úvahy, pokiaľ k dôvodu predmetného nesplnenia došlo pred uvedeným dátumom, a to v rozsahu účasti, ktorú dotknutá osoba v danom čase vlastnila“.
21
Pokiaľ ide o zmiešané finančné holdingové spoločnosti (ďalej len „ZFHS“), článok 63 kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve, prijatý v súlade s článkom 119 smernice CRD IV, stanovil, že príslušní držitelia kvalifikovaných účastí podliehajú rovnakým povinnostiam, aké sa ukladajú držiteľom kvalifikovaných účastí v bankách.
22
Článok 67a ods. 2 kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve spresňuje, že Talianska centrálna banka a IVASS musia spoločne zabezpečovať dodržiavanie týchto povinností v prípade, že predmetné spoločnosti majú sídlo v Taliansku a ovládajú úplne alebo sčasti talianske finančné konglomeráty.
Právna úprava správneho súdneho konania
23
Procesná úprava talianskeho správneho súdnictva upravuje tzv. „azione di ottemperanza“.
24
V tomto ohľade článok 21f ods. 1 legge n. 241 – nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (zákon č. 241, nové pravidlá týkajúce sa správneho konania a práva na prístup k dokumentom správnych orgánov) zo 7. augusta 1990, v znení zákona č. 15 z 11. februára 2005, stanovuje:
„Správne rozhodnutie… vydané v rozpore so súdnym rozhodnutím s právnou silou rozhodnutej veci alebo na účely obchádzania takéhoto súdneho rozhodnutia je absolútne neplatné…“
25
Článok 112 Codice del processo amministrativo (Správny súdny poriadok) stanovuje:
„1.   Rozhodnutia správnych súdov vykonávajú orgány verejnej správy a ostatní účastníci konania.
2.   ‚Azione di ottemperanza‘ možno podať s cieľom vykonať:
…
c)
právoplatné rozsudky a iné obdobné rozhodnutia všeobecných súdov, a to s cieľom dosiahnuť splnenie povinnosti orgánu verejnej správy konať, pokiaľ ide o rozhodnutú vec, v súlade so súdnym rozhodnutím s právnou silou rozhodnutej veci.
…“
26
Podľa článku 114 ods. 4 písm. b) Správneho súdneho poriadku súd, na ktorý bola podaná „azione di ottemperanza“, vyhlási v prípade, ak žalobe vyhovie, „absolútnu neplatnosť prípadných aktov vydaných v rozpore so súdnym rozhodnutím s právnou silou rozhodnutej veci alebo na účely obchádzania takéhoto súdneho rozhodnutia.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
27
V 90. rokoch 20. storočia pán Berlusconi nadobudol prostredníctvom spoločnosti Fininvest približne 30 % spoločnosti Mediolanum SpA, ktorá bola v tom čase ZFHS kontrolujúca najmä jednu banku, a to Banca Mediolanum SpA, a na ktorú sa z tohto dôvodu vzťahoval dohľad nad kvalifikovanými účasťami v Taliansku od roku 2014.
28
V nadväznosti na rozsudok č. 35729/13 Corte suprema di cassazione (Kasačný súd, Taliansko), ktorý nadobudol právoplatnosť 1. augusta 2013 a ktorým bol pán Berlusconi uznaný za vinného z daňového podvodu, sa voči pánovi Berlusconimu viedlo konanie zo strany príslušných talianskych orgánov dohľadu, konkrétne Talianskej centrálnej banky a IVASS, ktorého výsledkom bolo rozhodnutie o tom, že prestal spĺňať podmienku dobrej povesti stanovenú príslušnými právnymi predpismi, a že preto by mala byť účasť spoločnosti Fininvest v spoločnosti Mediolanum presahujúca 9,999 % postúpená.
29
Pán Berlusconi a Fininvest toto rozhodnutie napadli na talianskom súde, pričom uviedli najmä žalobný dôvod týkajúci sa časovej pôsobnosti zákona založený na tom, že vzhľadom na skutočnosť, že dôvod nedostatku dobrej povesti odôvodňujúci námietku voči nadobudnutiu predmetnej kvalifikovanej účasti vznikol pred nadobudnutím účinnosti právnej úpravy stanovujúcej túto podmienku, nemožno naň uplatniť túto právnu úpravu. Po zamietnutí svojej žaloby v prvostupňovom konaní navrhovatelia uspeli pred Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), ktorá 3. marca 2016 rozhodla, že právne predpisy z času pred prijatím kritérií dobrej povesti, ktorých sa navrhovatelia dovolávali, boli aj naďalej uplatniteľné napriek opačným tvrdeniam, podľa ktorých by sa mali považovať za implicitne zrušené z dôvodu svojho rozporu s právom Únie.
30
Medzitým sa ZFHS Mediolanum zlúčila so svojou dcérskou spoločnosťou Banca Mediolanum, v dôsledku čoho sa Fininvest stala držiteľom kvalifikovanej účasti, ale už nie v ZFHS, ale priamo v úverovej inštitúcii. Talianska centrálna banka a ECB z toho vyvodili záver, že na základe článku 22 a nasl. smernice CRD IV, ako aj článku 19 a nasl. kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve sa vyžaduje nová žiadosť o povolenie týkajúca sa tejto kvalifikovanej účasti.
31
Podľa informácií, ktoré poskytla ECB listom z 24. júna 2016, Talianska centrálna banka vyzvala 14. júla 2016 Fininvest, aby predložila žiadosť o povolenie v lehote pätnásť dní. Keďže táto výzva zostala bez odozvy, Talianska centrálna banka 3. augusta 2016 rozhodla ex offo o začatí správneho konania, pričom spresnila, že rozhodovacia právomoc v danej oblasti prináleží ECB podľa článku 4 nariadenia o JMD.
32
Talianska centrálna banka po prijatí dokumentácie od spoločnosti Fininvest predložila ECB podľa článku 15 ods. 2 nariadenia o JMD návrh rozhodnutia z 23. septembra 2016, ktorý obsahoval nepriaznivé stanovisko, pokiaľ ide o dobrú povesť nadobúdateľov predmetnej účasti v spoločnosti Banca Mediolanum, a ktorým vyzvala ECB, aby s nadobudnutím nesúhlasila.
33
ECB súhlasila s tvrdeniami Talianskej centrálnej banky a schválila návrh rozhodnutia, ktorý predložila pánovi Berlusconimu a spoločnosti Fininvest na účely predloženia pripomienok. ECB prijala konečné rozhodnutie 25. októbra 2016.
34
ECB v tomto rozhodnutí zastávala názor, že existujú dôvodné pochybnosti o dobrej povesti nadobúdateľov účasti v spoločnosti Banca Mediolanum. Vzhľadom na skutočnosť, že pán Berlusconi, väčšinový akcionár a skutočný vlastník spoločnosti Fininvest, bol nepriamym nadobúdateľom účasti v spoločnosti Banca Mediolanum a bol právoplatne odsúdený za daňový podvod na trest odňatia slobody v trvaní štyri roky, ECB zastávala názor, že podmienka dobrej povesti, ktorú vo vzťahu k držiteľom kvalifikovaných účastí stanovila vnútroštátna právna úprava, nebola splnená. Táto inštitúcia tiež vychádzala zo skutočnosti, že pán Berlusconi sa dopustil iných nezrovnalostí a bol odsúdený aj v iných veciach, rovnako ako iní členovia riadiacich orgánov spoločnosti Fininvest.
35
Z týchto dôvodov sa ECB domnievala, že nadobúdatelia kvalifikovanej účasti v spoločnosti Banca Mediolanum nespĺňajú túto podmienku dobrej povesti a že existujú závažné pochybnosti o ich spôsobilosti zabezpečiť v budúcnosti zdravé a obozretné riadenie tejto finančnej inštitúcie. V dôsledku toho ECB nesúhlasila s tým, aby pán Berlusconi a Fininvest nadobudli kvalifikovanú účasť v spoločnosti Banca Mediolanum.
36
Pán Berlusconi a Fininvest po prvé napadli rozhodnutie ECB z 25. októbra 2016 prostredníctvom žaloby o neplatnosť pred Všeobecným súdom Európskej únie (vec Fininvest a Berlusconi/ECB, T‑913/16). Samotná Fininvest sa po druhé obrátila na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko) s návrhom na zrušenie aktov Talianskej centrálnej banky, ktoré mali vo vzťahu k tomuto rozhodnutiu ECB prípravný charakter. Po tretie pán Berlusconi a Fininvest podali na Consiglio di Stato (Štátna rada) „azione di ottemperanza“.
37
V rámci tejto naposledy uvedenej žaloby pán Berlusconi a Fininvest tvrdia, že návrh rozhodnutia Talianskej centrálnej banky uvedený v bode 32 tohto rozsudku je neplatný z dôvodu nerešpektovania právnej sily rozhodnutej veci, pokiaľ ide o rozsudok Consiglio di Stato (Štátna rada) uvedený v bode 29 tohto rozsudku, ktorý bol vydaný v rámci sporu týkajúceho sa ich kvalifikovanej účasti v spoločnosti Mediolanum. Vo vyjadrení k žalobe sa Talianska centrálna banka dovolávala najmä nedostatku právomoci vnútroštátnych súdov rozhodovať o tejto žalobe, pokiaľ ide o prípravné akty, ktorých obsah nemá povahu rozhodnutia a ktorých cieľom je prijatie rozhodnutia spadajúceho do výlučnej právomoci inštitúcie Únie, pričom tieto prípravné akty spadajú z rovnakého dôvodu ako konečné rozhodnutie len do právomoci súdu Únie.
38
Po spojení konaní o žalobách pána Berlusconiho a spoločnosti Fininvest Consiglio di Stato (Štátna rada) zastávala názor, že predmetné konanie možno priradiť tak k „jednotnému konaniu“, ktorého akty podliehajú len preskúmaniu súdu Únie, ako aj „zmiešanému konaniu“, na ktorého akty patriace do vnútroštátnej fázy možno uplatniť súdne preskúmanie na vnútroštátnej úrovni, a to aj vtedy, keď sa táto vnútroštátna fáza končí aktom, ktorý nie je záväzný pre orgán Únie s právomocou prijať konečné rozhodnutie.
39
V tomto kontexte Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa ustanovenia článku 263 prvého, druhého a piateho odseku ZFEÚ v spojení s ustanovením článku 256 ods. 1 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že právomoc na rozhodovanie o žalobe podanej proti aktom týkajúcim sa začatia konania, prípravným aktom a aktom týkajúcim sa nezáväzného návrhu, ktoré prijal PVO… v rámci konania upraveného v článkoch 22 a 23 smernice [CRD IV], článku 1 piatom odseku, článku 4 ods. 1 písm. c) a článku 15 nariadenia [o JMD], článkoch 85 až 87 [nariadenia o rámci JMD], ako aj článkoch 19, 22 a 25 [kodifikovaného znenia zákonov o bankovníctve], má súd Únie alebo vnútroštátny súd?
2.
Môže mať konkrétnejšie súd Únie právomoc v prípade, keď tieto akty nie sú napadnuté riadnou žalobou o neplatnosť, ale sú predmetom návrhu na vyhlásenie neplatnosti z dôvodu nedodržania alebo obchádzania právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na rozsudok…, ktorý 3. marca 2016 vyhlásila Consiglio di Stato (Štátna rada), a tento návrh bol podaný v rámci návrhu na výkon podľa článku 112 a nasl. Správneho súdneho poriadku, teda v rámci konania typického pre režim vnútroštátneho správneho súdneho konania, pričom rozhodnutie o tomto návrhu predpokladá výklad a určenie objektívnych hraníc právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na tento rozsudok, podľa pravidiel vnútroštátneho práva?“
O prejudiciálnych otázkach
40
Svojimi otázkami, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 263 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátne súdy vykonávali preskúmanie zákonnosti aktov týkajúcich sa začatia konania, prípravných aktov alebo aktov týkajúcich sa nezáväzného návrhu, ktoré prijal PVO v rámci konania upraveného v článkoch 22 a 23 smernice CRD IV, článku 4 ods. 1 písm. c) a článku 15 nariadenia o JMD, ako aj článkoch 85 až 87 nariadenia o rámci JMD, a či je odpoveď na túto otázku odlišná, keď je na vnútroštátny súd podaná špecifická žaloba o neplatnosť z dôvodu údajného porušenia právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na rozhodnutie vnútroštátneho súdu.
41
Na úvod je potrebné spresniť účinky zapojenia vnútroštátnych orgánov do priebehu takého konania, o aké ide vo veci samej, ktorého výsledkom je prijatie aktu Únie, na rozdelenie právomocí medzi súdy Únie a súdy členských štátov.
42
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že článok 263 ZFEÚ zveruje Súdnemu dvoru Európskej únie výlučnú právomoc dohľadu nad zákonnosťou aktov prijatých inštitúciami Únie, ktorých súčasťou je ECB.
43
Prípadné zapojenie sa vnútroštátnych orgánov do priebehu konania, ktoré vedie k prijatiu takých aktov, nemôže spochybniť ich kvalifikáciu ako aktov Únie, pretože akty prijaté vnútroštátnymi orgánmi sú etapou konania, v ktorom sama inštitúcia Únie vykonáva konečnú rozhodovaciu právomoc bez toho, aby bola viazaná prípravnými aktmi alebo návrhmi vnútroštátnych orgánov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, body 93 a 94).
44
V takom prípade totiž keď právo Únie neupravuje rozdelenie medzi dve právomoci, a to vnútroštátnu právomoc a právomoc Únie, ktoré majú odlišný predmet, ale naopak zakotvuje výlučnú rozhodovaciu právomoc inštitúcie Únie, prináleží súdu Únie v rámci jeho výlučnej právomoci preskúmavať zákonnosť aktov Únie na základe článku 263 ZFEÚ (pozri analogicky rozsudok z 22. októbra 1987, Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, bod 17), aby rozhodoval o zákonnosti predmetného konečného rozhodnutia prijatého inštitúciou Únie a s cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu dotknutých osôb preskúmať prípadné vady prípravných aktov alebo návrhov vnútroštátnych orgánov, ktoré môžu svojou povahou ovplyvniť platnosť tohto konečného rozhodnutia.
45
Vzhľadom na uvedené akt vnútroštátneho orgánu, ktorý je súčasťou rozhodovacieho procesu Únie, nepatrí do výlučnej právomoci súdu Únie, ak z rozdelenia právomocí v príslušnej oblasti medzi vnútroštátnymi orgánmi a inštitúciami Únie vyplýva, že akt prijatý vnútroštátnym orgánom je nevyhnutným krokom postupu prijímania aktu Únie, v rámci ktorého majú inštitúcie Únie iba obmedzenú alebo neexistujúcu mieru voľnej úvahy, takže vnútroštátny akt zaväzuje inštitúciu Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia, C‑97/91, EU:C:1992:491, body 9 a 10).
46
Prináleží teda vnútroštátnym súdom, aby rozpoznali nezrovnalosti, ktorými by mohol byť takýto vnútroštátny akt postihnutý, v prípade potreby prostredníctvom podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, a to za rovnakých podmienok preskúmania, ako sú podmienky vyhradené pre akýkoľvek konečný akt prijatý rovnakým vnútroštátnym orgánom, ktorý môže spôsobovať ujmu tretím osobám, a okrem toho v mene zásady účinnej súdnej ochrany považovať za prípustnú žalobu podanú na tento účel, aj keď to vnútroštátne procesné pravidlá nestanovujú (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia, C‑97/91, EU:C:1992:491, body 11 až 13; zo 6. decembra 2001, Carl Kühne a i., C‑269/99, EU:C:2001:659, bod 58, ako aj z 2. júla 2009, Bavaria a Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, bod 57).
47
Vzhľadom na toto spresnenie je potrebné zdôrazniť, že z výkladu článku 263 ZFEÚ vzhľadom na zásadu lojálnej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi zakotvenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ vyplýva, že akty prijaté vnútroštátnymi orgánmi v rámci takého konania, ako je uvedené v bodoch 43 a 44 tohto rozsudku, nemôžu podliehať preskúmaniu súdmi členských štátov.
48
V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že ak sa normotvorca Únie rozhodne pre správne konanie, ktoré stanovuje, že vnútroštátne orgány prijmú prípravné akty konečného rozhodnutia inštitúcie Únie, ktoré vyvoláva právne účinky a môže spôsobiť ujmu, má v úmysle vytvoriť medzi touto inštitúciou a týmito vnútroštátnymi orgánmi osobitný mechanizmus spolupráce, ktorý je založený na výlučnej rozhodovacej právomoci inštitúcie Únie.
49
Účinnosť takého rozhodovacieho postupu nevyhnutne predpokladá jediné súdne preskúmanie, ktoré vykonajú len súdy Únie až po prijatí rozhodnutia inštitúcie Únie, ktorým sa končí správne konanie, pričom len toto rozhodnutie môže vyvolávať záväzné právne účinky spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobcu tak, že podstatným spôsobom mení jeho právne postavenie.
50
V tomto ohľade koexistencia vnútroštátnych opravných prostriedkov vo vzťahu k prípravným aktom alebo návrhom orgánov členských štátov v tomto druhu konania a žaloby podľa článku 263 ZFEÚ proti rozhodnutiu inštitúcie Únie, ktorým sa končí správne konanie, zavedená normotvorcom Únie nie je bez rizika rozdielov v posúdení v rámci rovnakého konania, a teda je spôsobilá spochybniť výlučnú právomoc Súdneho dvora rozhodovať o zákonnosti tohto konečného rozhodnutia, najmä ak sa riadi analýzou a návrhom uvedených orgánov.
51
Vzhľadom na túto potrebnú jednotnosť súdneho preskúmania sú druh vnútroštátneho právneho prostriedku použitého na predloženie prípravných aktov prijatých vnútroštátnymi orgánmi na účely preskúmania súdom členského štátu, ako aj povaha návrhov predložených na tento účel bez významu.
52
Práve s ohľadom na tieto úvahy je potrebné preskúmať povahu konania, v priebehu ktorého boli prijaté akty Talianskej centrálnej banky, o ktorých koná Consiglio di Stato (Štátna rada) vo veci samej.
53
Toto konanie je upravené v rámci jednotného mechanizmu dohľadu bankovej únie, pričom ECB zodpovedá za jeho účinné a konzistentné fungovanie podľa článku 6 ods. 1 nariadenia o JMD. Je určené na vykonávanie článku 22 smernice CRD IV, ktorý na účely riadneho fungovania bankovej únie stanovuje predchádzajúce povolenie na akékoľvek nadobudnutie alebo zvýšenie kvalifikovaných účastí v úverových inštitúciách na základe harmonizovaných kritérií hodnotenia uvedených v článku 23 tej istej smernice.
54
Podľa článku 4 ods. 1 písm. c) nariadenia o JMD v spojení s článkom 15 ods. 3 toho istého nariadenia a článkom 87 nariadenia o rámci JMD má ECB výlučnú právomoc rozhodnúť, či povolí alebo nepovolí navrhované nadobudnutie na záver konania stanoveného najmä v článku 15 nariadenia o JMD, ako aj článkoch 85 a 86 nariadenia o rámci JMD.
55
V rámci vzťahov, ktoré sa riadia zásadou lojálnej spolupráce podľa článku 6 ods. 2 nariadenia o JMD, samotná úloha vnútroštátnych orgánov spočíva, ako to vyplýva z tohto ustanovenia, článku 15 ods. 1 a 2 toho istého nariadenia a článkov 85 a 86 nariadenia o rámci JMD, v zaznamenávaní žiadostí o povolenie, poskytovaní pomoci ECB, ktorá má ako jediná rozhodovaciu právomoc, a to najmä tým, že jej poskytujú všetky informácie nevyhnutné na plnenie jej úloh, posudzujú uvedené žiadosti a následne zasielajú ECB návrh rozhodnutia, ktorý pre ňu nie je záväzný a v prípade ktorého navyše právo Únie nestanovuje, aby sa žiadateľovi oznamovalo.
56
Konanie, pod ktoré spadajú akty napadnuté pred vnútroštátnym súdom, patrí medzi konania, na ktoré sa vzťahujú úvahy uvedené v bodoch 43 a 44 tohto rozsudku.
57
V dôsledku toho je potrebné sa domnievať, že súd Únie má výlučnú právomoc subsidiárne posúdiť, či je zákonnosť rozhodnutia ECB z 25. októbra 2016 ovplyvnená prípadnými vadami prípravných aktov tohto rozhodnutia prijatých Talianskou centrálnou bankou. Táto právomoc vylučuje akúkoľvek právomoc vnútroštátneho súdu vo vzťahu k uvedeným aktom bez toho, aby mala v tomto ohľade význam okolnosť, že vnútroštátny súd začal konanie na základe takej žaloby, akou je „azione di ottemperanza“.
58
V tomto ohľade, ako to uviedla Komisia, výlučná právomoc ECB rozhodovať o tom, či schváli alebo neschváli nadobudnutie kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii, a korelatívna výlučná právomoc súdov Únie preskúmavať platnosť takého rozhodnutia a prípadne posudzovať, či sú prípravné vnútroštátne akty postihnuté vadami, ktoré môžu ovplyvniť platnosť rozhodnutia ECB, bránia tomu, aby vnútroštátny súd rozhodoval o žalobe, ktorou sa spochybňuje súlad takého aktu s vnútroštátnym ustanovením týkajúcim sa zásady právnej sily rozhodnutej veci (pozri analogicky rozsudok z 18. júla 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, body 62 a 63).
59
V dôsledku toho je potrebné odpovedať na položené otázky tak, že článok 263 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátne súdy vykonávali preskúmanie zákonnosti aktov týkajúcich sa začatia konania, prípravných aktov alebo aktov týkajúcich sa nezáväzného návrhu, ktoré prijali PVO v rámci konania upraveného v článkoch 22 a 23 smernice CRD IV, článku 4 ods. 1 písm. c) a článku 15 nariadenia o JMD, ako aj článkoch 85 až 87 nariadenia o rámci JMD, a že v tejto súvislosti nemá význam okolnosť, že na vnútroštátny súd bola podaná špecifická žaloba o neplatnosť z dôvodu údajného porušenia právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na rozhodnutie vnútroštátneho súdu.
O trovách
60
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
Článok 263 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátne súdy vykonávali preskúmanie zákonnosti aktov týkajúcich sa začatia konania, prípravných aktov alebo aktov týkajúcich sa nezáväzného návrhu, ktoré prijali príslušné vnútroštátne orgány v rámci konania upraveného v článkoch 22 a 23 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES, článku 4 ods. 1 písm. c) a článku 15 nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa Európska centrálna banka poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami, ako aj článkoch 85 až 87 nariadenia Európskej centrálnej banky (EÚ) č. 468/2014 zo 16. apríla 2014 o rámci pre spoluprácu v rámci jednotného mechanizmu dohľadu medzi Európskou centrálnou bankou, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a určenými vnútroštátnymi orgánmi (nariadenie o rámci JMD). V tejto súvislosti nemá význam okolnosť, že na vnútroštátny súd bola podaná špecifická žaloba o neplatnosť z dôvodu údajného porušenia právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na rozhodnutie vnútroštátneho súdu.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.