62011CC0015_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. Преюдициалното запитване, отправено от Verwaltunsgerichtshof (Австрия), се отнася до тълкуването на Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и на Румъния в Европейския съюз (наричан по-нататък „Протоколът“), по-конкретно на член 20 и на параграф 14, точка 1 от приложение VI, озаглавено „Списък по член 20 на Протокола: преходни мерки — България“(2), както и на Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност(3) .
2. Запитването е отправено в рамките на спор между г-н Sommer и Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (регионално бюро на службата по труда и заетостта, Виена; наричана по-нататък „Arbeitsmarktservice“) по повод отказа на последната да издаде поисканото от г-н Sommer разрешение за наемане на работа на български гражданин, студент в Австрия, желаещ да работи като шофьор на непълно работно време.
3. Отправените до Съда въпроси му предоставят възможността да се произнесе по обстоятелствата, които трябва да се вземат предвид при преценката на предвиденото в точка 14, раздел 1 от приложение VI към Протокола задължение „standstill“, както и относно последиците на посочения в същия параграф принцип на преференции за гражданите на Съюза, относно правното положение на българските студенти по време на предвидения в параграф 2, първа алинея, точка 1 от приложение VI към посочения протокол преходен период. При тези обстоятелства настоящото преюдициално запитване дава възможност на Съда да се произнесе също така по допустимостта на приетите от държавите членки мерки за регламентиране на достъпа до техния пазар на труда на български граждани за времето на прилагане на тези мерки.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Протоколът и приложение VI към него
4. Договорът за присъединяване e подписан на 25 април 2005 г. и влиза в сила на 1 януари 2007 г. (наричана по-нататък „датата на присъединяване“).
5. Съгласно член 1, параграф 3 от Договора за присъединяване „условията и договореностите по приемането са установени в приложения към настоящия договор [протокол]. Разпоредбите на този протокол са неразделна част от настоящия договор“.
6. Член 20 от Протокола, регламентиращ преходните мерки, предвижда, че мерките, изброени в приложение VI към настоящия протокол, се прилагат по отношение на България при условията, посочени в това приложение.
7. Параграф 2, първа алинея, точка 1 от приложение VI към Протокола предвижда, че чрез дерогация на членове 1—6 на Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността(4) и до края на двегодишния период след датата на присъединяване (следователно до 1 януари 2009 г.) настоящите държави членки ще прилагат национални мерки или такива, произтичащи от двустранни споразумения, за регулиране достъпа на български граждани до техните пазари на труда. Държавите членки могат да продължат да прилагат такива мерки до края на петгодишния период след датата на присъединяване.
8. Параграф 14, точка 1 от приложение VI към Протокола гласи:
„Действието на прилагането на параграфи 2—5 и 7—12 не следва да води до условия за достъп на български граждани до пазарите на труда на настоящите държави членки, които са по-ограничителни от тези, преобладаващи към датата на подписване на Договора за присъединяване.
Независимо от прилагането на разпоредбите, постановени в параграфи 1—13, за периода на прилагане на национални мерки или такива, произтичащи от двустранни споразумения, по отношение на достъпа до техните пазари на труда, настоящите държави членки дават предимство на работници, които са граждани на държавите членки, отколкото на работници, които са граждани на трети страни.
Български работници мигранти и техните семейства, които законно пребивават и работят в друга държава членка, или работници мигранти от други държави членки и техните семейства, които законно пребивават и работят в България, не се третират по-ограничително от тези от трети страни, които съответно пребивават и работят в тази държава членка или в България. В допълнение, при прилагането на принципа на общностните преференции, работниците мигранти от трети страни, които пребиват и работят в България, не се третират по-благоприятно от гражданите на България“.
2. Директива 2004/114
9. Директива 2004/114 е влязла в сила на 12 януари 2005 г. Съгласно член 22 от нея крайният срок за транспонирането ѝ е изтекъл на 12 януари 2007 г.
10. Съображение 6 от тази директива гласи, че „една от целите на Общността в областта на образованието е да се насърчава Европа като цяло в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение. Насърчаването на мобилността на гражданите от трети страни, насочена към Европейската общност с учебна цел, е ключов елемент в тази стратегия. Сближаването на националните законодателства на държавите членки в областта на условията за влизане и пребиваване е негова съставна част“.
11. Съгласно съображение 7 от същата директива „миграцията, свързана с целите, посочени в настоящата директива, която принципно е временна и независеща от състоянието на пазара на труда в приемащата държава членка, представлява взаимно обогатяване за лицата, които се ползват от нея, техните държави по произход и приемащата държава членка и допринася за поощряване на по-доброто разбирателство между културите“.
12. По отношение на упражняването на стопанска дейност от студентите, в съображение 18 е предвидено, че „[з]а да се даде възможност на гражданите на трети страни да покриват част от разходите за своето образование, следва да им се предостави достъп до пазара на труда при условията, изложени в настоящата директива. Принципът за достъп на студентите до пазара на труда при условията, изложени в настоящата директива, следва да се превърне в общо правило; независимо от това, в изключителни случаи държавите членки следва да могат да се съобразяват с положението на своя национален пазар на труда“.
13. Член 1 от Директива 2004/14 гласи:
„Настоящата директива определя:
a) условията за прием на граждани на трети страни на територията на държавите членки за период над три месеца с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност;
б) правилата относно процедурите за прием за тези цели на граждани на трети страни на територията на държавите членки“.
14. Член 2, параграф 1, буква а) от тази директива определя понятието „гражданин на трета страна“ като всяко лице, което не е гражданин на Европейския съюз по смисъла на член 17, параграф 1 от Договора“.
15. Член 17 от Директивата, озаглавен „Стопанска дейност, упражнявана от студентите“, съдържащ се в глава IV, озаглавена „Третиране на заинтересованите граждани на трети страни“, гласи следното:
„1. Извън времето, посветено на учебна дейност, и при спазване на правилата и условията за съответната дейност в приемащата държава членка студентите имат право да бъдат наемани и може да им бъде разрешено да упражняват самостоятелна стопанска дейност. При това може да се взема предвид положението на пазара на труда в съответната държава членка.
Когато е приложимо, държавите членки издават на студентите и/или на работодателите предварително разрешение съгласно тяхното национално законодателство.
2. Всяка държава членка определя максималния брой работни часове, разрешени седмично, или работни дни или работни месеци, разрешени годишно, които не могат да са под десет часа седмично или еквивалента им в дни или в месеци годишно.
3. Приемащата държава членка може да ограничи достъпа до стопанска дейност през първата година от престоя.
4. Държавите членки могат да изискат студентът да декларира предварително или по друг начин упражняването на стопанска дейност пред органа, определен за това от съответната държава членка. Може да бъде наложено и на работодателя задължение за предварително деклариране или деклариране по друг начин на същото“.
Б – Националното право
16. Съгласно член 64, параграф 2 от Закона за установяването и пребиваването(5) (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) издаваното на чуждестранните студенти на разрешение за пребиваване обхваща и упражняване на стопанска дейност като заети лица, при условие че с тази дейност не се нарушава изискването да се пребивава единствено с цел образование.
17. Разрешението за наемане на работа се издава в съответствие с разпоредбите на Закона за трудовата заетост на чужденците (Ausländerbeschätigungsgesetz, наричан по-нататък „AuslBG“)(6) . Член 4, параграф 1 от този закон, озаглавен „Условия за издаване на разрешение за наемане на работа“, гласи:
„Разрешението за наемане на работа се издава, доколкото не е предвидено друго в разпоредбите по-нататък, когато положението и развитието на пазара на труда допускат трудовата заетост и тя не противоречи на важни обществени интереси или интереси на икономиката като цяло“.
18. Член 4, параграф 6 от AuslBG урежда хипотези, в които съгласно член 13 от този закон определеният максимално допустим брой наети на работа чужденци за съответната федерална провинция е превишен. В подобни случаи нови разрешения за наемане на работа могат да бъдат издавани само ако са налице посочените в този член условия.
19. Член 4b, параграф 1 от AuslBG, озаглавен „Проучване на положението на пазара на труда“, предвижда следното:
„Положението и развитието на пазара на труда (член 4, параграф 1) допускат да бъде издадено разрешение за наемане на работа в случаите, когато за свободното работно място, на което иска да бъде назначен съответният чужденец, няма австрийски гражданин или чужденец, който вече да е на пазара на труда и който да желае и да е в състояние да упражнява съответната работа при законно допустимите условия. Сред чужденците, които вече са на пазара на труда, се предпочитат онези, които имат право на обезщетение за безработица, разполагат с разрешение за работа, с документ за освобождаване от разрешение за работа или с удостоверение за установяване, както и гражданите на ЕИП (член 2, параграф 6) и работниците, за които се прилага сключеното с Турция споразумение за асоцииране. […]“.
III – Спорът по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
20. На 30 януари 2008 г. жалбоподателят в главното производство г-н Sommer иска да бъде издадено разрешение за наемане на работа на български гражданин, студент, който повече от една година пребивава в Австрия, за да го наеме като шофьор за краткосрочни нощни доставки във Виена. Това искане е отхвърлено с решение на Arbeitsmarktservice от 8 февруари 2008 г. на основание член 4, параграф 6, точка 1 от AuslBG.
21. Г-н Sommer обжалва това решение пред Arbeitsmarktservice, която с решение от 17 март 2008 г. отхвърля посочената жалба, като отново се позовава на член 4, параграф 6 от AuslBG, с мотива че вече е превишен определеният за федерална провинция Виена максимално допустим брой чужденци и че предвидените в тази разпоредба допълнителни изисквания не са изпълнени. Г-н Sommer обжалва това решение пред запитващия съд.
22. Според запитващата юрисдикция от буквалното тълкуване на член 1, буква а) във връзка с член 2, буква а) от Директива 2004/114/ЕО следва, че български гражданин не попада в обхвата на тази директива, доколкото след присъединяването на Република България към Съюза на 1 януари 2007 г. той вече не е по смисъла ѝ „гражданин на трета страна“. В това отношение по-конкретно тя иска да установи последиците от присъединяването на България върху положението на български студент. По-специално тя иска да се установи дали промяната в така изяснения статут би могла да води до утежняване на правното положение на български студент или по-неблагоприятното му третиране в сравнение със студентите от трети страни, което би било в противоречие с параграф 14, точка 1 от приложение VI към Протокола.
23. От друга страна, запитващата юрисдикция твърди, че издаването на разрешение за наемане на работа зависи, от една страна, от положението и развитието на пазара на труда, а от друга, от важни обществени или икономически интереси, които могат да попречат на наемането на такъв работник.
24. При тези обстоятелства с акт от 9 декември 2010 г. Verwaltunsgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Приложима ли е Директива 2004/114/ЕО в Австрия по отношение на български студент, с оглед параграф 14, първа или трета алинея от точка 1 [озаглавена] „Свободно движение на хора“ от приложение VI [озаглавено] „Списък по член 20 [на Протокола]: преходни мерки — България“?
2) При положителен отговор на първия въпрос, допуска ли правото на Съюза, и по-специално член 17 от Директива 2004/114, съществуването на национална правна уредба, като приложимите в главното производство разпоредби от [AuslBG], която във всички случаи предвижда да бъде проучено положението на пазара на труда, преди да бъде издадено разрешение на работодател да наеме на работа студент, пребиваващ на федералната територия вече повече от една година ([член 3 от Директива 2004/114), и която правна уредба освен това обвързва издаването на разрешението за наемане на работа с допълнителни условия в случай на превишаване на определения максимален брой наети на работа чужденци?“.
25. Отправеното от Verwaltungsgerichtshof преюдициално запитване постъпва в секретариата на Съда на 12 януари 2011 г.
26. Писмени становища представят г-н Sommer, австрийското правителство и Европейската комисия. Нито една от страните не е поискала провеждането на съдебно заседание.
IV – Анализ
А – По правното положение на българските граждани след присъединяването на Република България към Съюза
27. С оглед на сложността на времевите аспекти на правното положение в главното производство е необходимо датите, релевантни за разрешаване на спора, с който запитващата юрисдикция е сезирана, да се синтезират в обобщаваща таблица.
>lt>1
28. Както е видно от тази таблица, в основата на спора по главното производство е искането, подадено от г-н Sommer на 30 януари 2008 г. за разрешение за наемане на работа на български гражданин, студент в Австрия. Съгласно приложение VI, параграф 2, първа алинея, точка 1 към тази дата и до края на двугодишния период след датата на присъединяване държавите членки прилагат национални мерки или такива, произтичащи от двустранни споразумения, за регулиране достъпа на български граждани до техните пазари на труда. Съгласно същата разпоредба посочените държави могат да продължат да прилагат такива мерки до края на петгодишния период след датата на присъединяване.
29. Параграф 14, първа алинея от точка 1 на Протокола обаче ограничава признатата в това отношение компетентност на държавите членки, като уточнява, че прилаганите преходни мерки не следва да водят до условия за достъп на български граждани до пазарите на труда на тези държави членки, които са по-ограничителни от тези, преобладаващи към датата на подписване на Договора за присъединяване.
30. Към датата на подписване на Договора за присъединяване, 25 април 2005 г., Директива 2004/114 е вече в сила от 12 януари 2005 г., макар срокът за транспонирането ѝ все още да не е изтекъл. Следователно към посочената дата българските граждани, като граждани на трети страни, попадат в обхвата на Директива 2004/114, срокът за транспонирането на която все още не е изтекъл към този момент.
Б – По приложимостта на Директива 2004/114 по отношение на български студент след присъединяването на Република България към Съюза
31. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, от една страна, дали клаузата „standstill“, а от друга страна, предвиденият в параграф 14, точка 1 от приложение VІ към Протокола принцип на преференции за гражданите на Съюза изискват прилагането на Директива 2004/114 по отношение на български гражданин дори след присъединяването на Република България към Съюза.
32. За да се отговори на този въпрос, преди всичко трябва да се определи обхватът на задълженията, предвидени в параграф 14, точка 1 от приложение VІ към Протокола.
1. По задължението „standstill“
33. Предвиденото в параграф 14, точка 1 от приложение VІ към Протокола задължение, произтичащо от клаузата „standstill“, цели да предотврати прилагане на преходни мерки в държавите членки, което води до създаването на условия за достъп на български граждани до пазарите на труда в тези държави, които са по-ограничителни от съществуващите към датата на подписване на Договора за присъединяване.
34. Съгласно практиката на Съда целта на клаузите „standstill“ е да се предотврати възможността държава членка да приеме нови мерки, които имат за цел или водят до създаването на по-ограничителни условия от тези, които са били приложими преди датата, на която тези клаузи влизат в действие(7) . Следователно за заинтересованите лица преходът от статут на гражданин на трета страна към такъв на гражданин на Съюза вследствие на присъединяването на тази страна към Съюза не трябва да води до влошаване на условията за достъп до пазара на труда.
35. От тази гледна точка предвиденото в параграф 14, първа алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола задължение на държавите членки, произтичащо от клаузата „standstill“, има статичен характер. Тази клауза има за цел да предотврати влошаването на правното положение на заинтересованите лица в сравнение с правното им положение към датата на подписване на Договора за присъединяване, а именно 25 април 2005 г.
36. Както ясно се вижда от създадената по-горе обобщаваща таблица, Директива 2004/114 вече е била в сила към датата на подписване на Договора за присъединяване, но срокът за транспонирането ѝ все още не е бил изтекъл. Съгласно постоянната съдебна практика обаче на такъв етап директивите нямат непосредствено действие(8) и задължението на националните юрисдикции да тълкуват вътрешното право в съответствие с разпоредбите на тези директиви, се отнася само до положения, в които „несъответстващото“ тълкуване рискува след изтичането на срока за транспониране да застраши сериозно осъществяването на целта, преследвана от тази директива, а няма за цел да предостави предварително действие на съдържащите се в нея правила(9) .
37. В това отношение искам да отбележа, че не споделям защитаваното от австрийското правителство и от Комисията становище, според което съдържанието на предвиденото в параграф 14, точка 1 от приложение VІ към Протокола задължение „standstill“ е определено от нормативното съдържание на Директива 2004/114. Към датата на подписване на Договора за присъединяване, а именно 25 април 2005 г., Република Австрия не е била задължена да прилага посочената директива нито по отношение на гражданин на трета страна, нито по отношение на български гражданин, доколкото срокът за транспонирането ѝ все още не е бил изтекъл. Всяко противоположно тълкуване би могло да лиши от смисъл целта на срока за транспониране и рискува да доведе до объркване относно правното естество, присъщо на директивите като законодателни актове, част от задължителните последици на които възникват след транспонирането им във вътрешното право.
38. Следователно до момента на подписване на Договора за присъединяване Директива 2004/114 забранява на Република Австрия единствено да приема разпоредби, които могат да застрашат сериозно постигането на предписания с тази директива резултат. Посочената забрана, която следва от практиката на Съда, произтичаща от Решение по дело Inter-Environnement Wallonie(10), има за цел да гарантира полезния ефект на директивите след изтичане на срока за транспониране.
39. Поради това извън хипотезите, които посочената по-горе съдебна практика по дело Inter-Environnement Wallonie има предвид, съдържанието на задължението „standstill“ по настоящото дело следва да бъде определено изключително с оглед на националните мерки или мерките, произтичащи от двустранни споразумения, а не с оглед на Директива 2004/114. Следователно, разглежданото задължение „standstill“ може да бъде релевантно за преценката на правното положение в главното производство само ако австрийската правна уредба е претърпяла промени, довели до затрудняване на достъпа до австрийския пазар на труда за български студенти след 25 април 2005 г., в сравнение с гарантирания от действащото преди тази дата законодателство(11) . Националната юрисдикция е длъжна да установи дали е налице такова влошаване.
2. По принципа за преференции на гражданите на Съюза
40. Параграф 14, втора алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола закрепва принципа на преференции за гражданите на Съюза, по смисъла на който, независимо от взетите през преходния период мерки, държавите членки са длъжни да предоставят преференции при достъпа до техните пазари на труда на работниците, които са граждани на държава членка, в сравнение с работниците, които са граждани на трети страни(12) .
41. Докато произтичащото от клаузата „standstill“ задължение има статичен характер, принципът на преференции за гражданите на Съюза, който задължава държавите членки да предоставят преференции на гражданите на Съюза при достъпа до техните пазари на труда, от гледна точка на времето е динамичен. С други думи, съгласно параграф 14, втора алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола българските граждани трябва да могат да се ползват не само от същото по-добро третиране, от което се ползват гражданите на трети страни в сходно положение, но и от преференциално в сравнение с тях третиране. Следователно с оглед на времето съдържанието на това задължение може да се промени.
42. В конкретния случай релевантната дата при преценката на положението от гледна точка на принципа на преференции за гражданите на Съюза е 30 януари 2008 г., съответстваща на подаването на искането за разрешение за наемане на работа. На тази дата срокът за транспониране на Директива 2004/114 вече е изтекъл преди повече от една година.
43. Предвидените в тази директива условия за достъп до пазара на труда, макар да не са пряко приложими спрямо български студент, какъвто в главното производство г-н Sommer желае да наеме работа, все пак представляват гарантиран от протокола минимален праг, който се отнася и до такъв студент в периода на прилагане на преходните мерки. Следователно правното действие на Директива 2004/114, засягащо положението на студенти, които са граждани на трети страни, се отнася и до български студенти по силата на разглежданото задължение, произтичащо от Договора за присъединяване, и по този начин — от акт на първичното право.
44. Въпреки това ми се струва, че при такова положение правното действие на дадена директива трябва да бъде приравнено на правното действие на директива на Съюза, а не на акт на първичното право. В противен случай директивите, чиято приложимост произтича от договор за присъединяване, биха имали по-голяма нормативна стойност от предоставената на останалите директиви(13) .
45. Следователно предвидените в Директива 2004/114 условия формират минималния праг при прилагането на принципа на преференции за гражданите на Съюза. Ето защо, ако с оглед на предвидените в Директива 2004/114 условия трябва да бъде предоставен достъп до австрийския пазар на труда на гражданин на трета държава, български студент би следвало да се полза от поне толкова благоприятни условия на достъп и дори с приоритет пред друг студент, гражданин на трета държава(14) .
46. С други думи, присъединяването на Република България към Съюза води до промяна в статута на българските граждани от граждани на трети страни към граждани на Съюза. Тази промяна в статута на българските граждани не означава, че Директива 2004/114 ще се прилага спрямо тях. От предвидения в параграф 14, втора алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола принцип на преференции за гражданите на Съюза обаче следва, че в периода на действие на преходните мерки определените от Директива 2004/114 условия за достъп до пазара на труда трябва да се имат предвид като минимални условия, които са приложими и към български студент(15) .
47. Ето защо в съответствие с принципа на преференции за гражданите на Съюза български гражданин като този по главното производство не може да бъде третиран по-неблагоприятно (принцип, регламентиран в параграф 14, трета алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола) от гражданин на трета държава, който се намира в сходно положение. Освен това, що се отнася до достъпа до пазара на труда, той трябва да може да ползва достъп при условия, които са не само толкова благоприятни колкото приложимите към гражданин на трета страна, но и с приоритет пред последните.
48. Въпреки това следва да се подчертае, че понятието „гражданин на трета страна“ не се отнася до лицата, които по силата на международни договори, сключени между Съюза и трети страни, се ползват от същото третиране като гражданите на Съюза, като например гражданите на страните от Европейското икономическо пространство (ЕИО). Всъщност противоположно тълкуване би лишило от смисъл предвидения от протокола за времето на преходния период режим и рискува да лиши в голяма степен от полезно действие параграф 2, първа алинея, точка 1 от приложение VІ към Протокола, който предвижда прилагането на национални мерки или такива, произтичащи от двустранни споразумения за времето на преходния период(16) .
49. При тези обстоятелства считам за необходимо да допълня, от една страна, че в съответствие с принципа на преференции за гражданите на Съюза, частноправните субекти, които се намират в правно положение като разглежданото в главното производство, могат да се позовават пред националните юрисдикции срещу приемащата държава на разпоредбите на Директива 2001/114, които с оглед на тяхното съдържание изглеждат безусловни и достатъчно точни, стига определените от практиката на Съда условия във връзка с непосредственото действие на директивите да са изпълнени(17) .
50. От друга страна, от постоянната съдебна практика следва, че от националните юрисдикции се изисква да тълкуват вътрешното право, доколкото е възможно, в светлината на текста и целите на съответната директива, за да постигнат предвидения от последната резултат. Следователно от това изискване за съответстващо тълкуване следва, че националните юрисдикции са задължени да тълкуват релевантните разпоредби от вътрешното право по начин, отговарящ на изискванията на Директивата(18) .
В – По съответствието на национална правна уредба като разглежданата в главното производство с Директива 2004/114
51. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи при положителен отговор на първия въпрос дали правото на Съюза, и по-специално член 17 от Директива 2004/114, допуска правна уредба на държава членка, която, подобно на приложимите в главното производство разпоредби от AuslBG, изисква системно проучване на положението на пазара на труда, преди да бъде издадено разрешение на работодател да наеме на работа студент, пребиваващ на федералната територия вече повече от една година, и която освен това обвързва издаването на такова разрешение с допълнителни условия в случай на превишаване на определения за съответната федерална провинция максимален брой наети на работа чужденци.
1. По съотношението между преследваните с Директива 2004/114 цели и предвидените от австрийската правна уредба ограничителни мерки
52. За да се даде отговор на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, преди всичко следва да се посочат преследваните с Директива 2004/114 цели.
53. Съгласно съображения 6 и 7 от Директива 2004/114 тя има за цел да насърчава мобилността на студентите, които са граждани на трети страни, насочена към Европейската общност с учебна цел. Тази мобилност има за цел да насърчава Европа в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение. Следователно в тази област става дума за насърчавана от Съюза миграция, която е временна и не зависи от състоянието на пазара на труда.
54. Съгласно член 17, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/114 студентите, които попадат в обхвата на тази директива, имат право да бъдат наемани и може да им бъде разрешено да упражняват самостоятелна стопанска дейност извън времето, посветено на учебна дейност, и при спазване на правилата и условията за съответната дейност в приемащата държава членка. На пръв поглед може да изглежда, че член 17, параграф 1, първа алинея на посочената директива предоставя на заинтересованите лица субективно право на достъп до заетост, при условие че не упражняват самостоятелна стопанска дейност. Въпреки това, второто изречение на тази разпоредба дава възможност на съответните държави членки, независимо от прогласеното в първото изречение правило, да вземат предвид положението на техния пазар на труда. Член 17, параграф 1, втора алинея от посочената директива също така предвижда възможността при необходимост да бъде издавано предварително разрешение на студентите и/или на работодателите.
55. Освен това член 17, параграфи 2—4 от Директива 2004/114 изброяват мерките, които държавите членки могат да въведат при регламентиране на достъпа до трудова заетост на студентите, граждани на трети страни. Според мен държавите членки са длъжни да ги прилагат основно за да предотвратят създаването на затруднения на техния пазар на труда за студентите като източник на допълнителна работна ръка.
56. Едва след като е изчерпала тези възможности, приемащата държава членка може да се позовава на член 17, параграф 1, второ изречение от Директива 2004/114, за да вземе предвид положението на пазара на труда. Според мен в това отношение, както следва от съображение 18 на посочената директива, тази разпоредба може да бъде прилагана само в изключителни случаи и при условие че предвидените мерки са обосновани и пропорционални на преследваната цел.
57. Това тълкуване се потвърждава не само от общата структура на Директива 2004/114, но и от целта, предвидена в съображение 18, в което се посочва, че достъпът до пазара на труда при условията, изложени в тази директива, следва да се превърне в общо правило. Всъщност това дава възможност да се гарантира осъществяването на посочената по-горе основна цел на тази директива, която се състои в насърчаване мобилността на студентите, граждани на трети страни, насочена към Съюза с учебна цел и насърчаване на Европа в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение.
58. Следователно, съгласно текста на член 17, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/114 и преследваните от нея цели тази разпоредба следва да се тълкува в смисъл, че достъпът до пазара на труда е приложимото правило по отношение на студентите, които са граждани на трети страни след първата година от престоя, и че ограниченията на този достъп са изключение. От това следва, че отчитането на положението на пазара на труда е възможно само по изключение, например при наличие на затруднения в определена област на пазара на труда или в определен регион в приемащата държава членка или още влошаване в извънредни случаи на състоянието на заетостта на национално ниво(19) .
59. С оглед на тези обстоятелства отбелязвам, че запитващата юрисдикция поставя въпроса за съществуващото според нея противоречие между член 17, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Директива 2004/114 и член 17, параграф 3 от същата директива.
60. С цел съгласуване на тези две разпоредби е необходимо да се прибегне до тълкуване, което отчита общата структура и целта на Директивата. Член 17, параграф 3 от Директивата позволява, без да изисква никаква обосновка, ограничаване на достъпа до пазара на труда през първата година от свързания с обучение престой. Според мен такава възможност е необходима за избягването на злоупотреба с Директивата и за да се гарантира, че основната причина за престоя на територията на държавата на заинтересованите лица действително е обучение. В това отношение следва да се припомни, че съгласно съображение 7 от Директивата миграцията, свързана с посочените в Директивата цели, е временна и независеща от състоянието на пазара на труда в приемащата държава членка. Ето защо до края на първата година на престой съответните студенти имат право на достъп до стопанска дейност само при условията и ограниченията, предвидени в националното законодателство.
61. Подобна мярка обаче, която е ограничена във времето, е по-малко ограничителна от предвидената в член 17, параграф 1, първа алинея, второ изречение от същата директива. Разрешеното с тази разпоредба отчитане на положението на пазара на труда в съответната държава членка всъщност представлява дерогираща разпоредба от общ характер, която не е ограничена само до първата година от престоя, която, както вече беше посочено, изисква наличието на положение от извънреден характер.
62. Що се отнася до разглежданата в главното производство национална правна уредба, от акта за преюдициално запитване е видно, че тя изисква системно проучване на пазара на труда(20) . По-конкретно, по силата на релевантната национална правна уредба, и по-специално на член 4, параграф 1 от AuslBG, преди издаване на разрешение за наемане на работа компетентният орган е длъжен системно да проверява дали състоянието и развитието на пазара на труда допускат работното място да бъде заето от студенти, граждани на трети страни.
63. От друга страна, разпоредбата на член 4b, параграф 1 от AuslBG, по силата на която посоченото разрешение може да бъде издадено на такъв студент само ако свободното работно място не може да бъде заето от австрийски гражданин или приравнен на австрийски гражданин чужденец, какъвто е гражданин на Съюза, изглежда има своето основание с оглед на закрепения в правото на Съюза и предвиден в частност в параграф 14, втора алинея, раздел 1 от приложение VІ към Протокола принцип на преференции за гражданите на Съюза.
64. Следователно национална правна уредба, която води до създаване на положение, в което студентите, граждани на трети страни, попадащи в обхвата на Директива 2004/114, дори в края на първата година от престоя си не получават достъп до пазара на труда на общо основание, а само като изключение, е в несъответствие с член 17, параграф 1, първа алинея от тази директива.
2. По наличието на обосновка за ограничителни мерки
65. Според мен посочването на общи съображения, свързани с характеристиките на пазара на труда в съответната държава членка, е недостатъчно, за да докаже наличието на положение от извънреден характер, което да обоснове системно проучване на състоянието на пазара на труда при издаване на разрешение за наемане на работа на студент, гражданин на трета страна.
66. В това отношение уточнявам, че подобен общ подход е в недостатъчна степен обоснован дори при наличие на високо равнище на безработица на националния пазар на труда, освен ако положението има извънреден характер(21) . Всъщност подчертавам, че Директива 2004/114 е приета независимо от съществуващото във всички държави — членки на Съюза, значително равнище на безработица. Следователно подобни общи съображения не обосновават предвидените в разглежданата национална правна уредба мерки.
67. Що се отнася по-специално до допустимостта на разглеждания в главното производство австрийски режим, от акта за преюдициално запитване е видно, че в случай на превишаване на определения максимално допустим брой наети на работа чужденци издаването на разрешение за наемане на работа на граждани на трети страни зависи, освен от системно проучване на положението и развитието на пазара на труда, и от прилагането на допълнителни условия. Според мен, доколкото Директива 2004/114 не допуска системно проучване на положението на пазара на труда, на по-силно основание тя изключва също така национални мерки, които надхвърлят това системно проучване и които освен това въвеждат допълнителни условия, подобни на предвидените от разглежданата в главното производство национална правна уредба за издаване на разрешение за наемане на работа.
68. Накрая, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, когато държавите членки приемат мерки за прилагане на правна уредба на Съюза, националните органи са длъжни да упражняват дискреционната си власт при спазване на общите принципи на правото на Съюза, сред които е и принципът на пропорционалност(22) . Съгласно този принцип мерките, които държавите членки имат възможност да приемат, трябва да могат да постигнат преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за нейното осъществяване(23) .
69. При тези обстоятелства е важно още да се подчертае, че свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, не може да бъде използвана така, че да се застраши постигането на припомнените по-горе основни цели на Директива 2004/114(24) .
70. Предвид изложените обстоятелства запитващата юрисдикция следва да провери дали националната правна уредба отговаря на тези изисквания, за да обоснове предвидените с нея спрямо студентите, граждани на трети държави, ограничителни мерки за достъп до австрийския пазар на труда.
V – Заключение
71. Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на поставените от Verwaltunsgerichtshof преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност не се прилага за български студент след присъединяването на Република България към Европейския съюз. Въпреки това в съответствие с принципа на преференции за гражданите на Съюза, предвиден в параграф 14, втора алинея, раздел 1 на приложение VI към Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и на Румъния в Европейския съюз, по време на предвидения в параграф 2, първа алинея, точка 1 на приложение VI към този протокол преходен период разпоредбите на Директива 2004/114 представляват минималният праг за целите на определянето на условията за достъп на български студенти до австрийския пазар на труда. Този принцип изисква по-специално възможността български студент да ползва такъв достъп не само при също толкова благоприятни условия, каквито са приложимите за гражданин на трета страна, но освен това с приоритет пред последния.
2) Правото на Съюза, и в частност член 17 от Директива 2004/114, не допуска национална правната уредба като разглежданата в главното производство, която изисква системно проучване на положението на пазара на труда, преди да се издаде разрешение на работодател да наеме на работа студент, пребиваващ на националната територия вече повече от една година, и която освен това обвързва издаването на подобно разрешение за наемане на работа с други условия в случай на превишаване на определената горна граница за чужденци, наети на работа на съответната територия“.
(1) .
(2)  – Този протокол е неразделна част от Договора между Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Ирландия, Италианската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Унгария, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Република Словения, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави — членки на Европейския съюз) и Република България и Румъния за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 29).
(3)  – ОВ L 375, стp. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 94.
(4)  – ОВ L 257, стp. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11.
(5)  – BGBl. I, № 100/2005.
(6)  – От акта за преюдициално запитване е видно, че в конкретния случай Arbeitsmarktservice е длъжна да приложи редакцията на този закон, която е в сила към 30 я нуари 2008 г., датата, на която е подадено спорното искане за разрешение за наемане на работа, поставило началото на национално административно производство. Що се отнася до член 4 от AuslBG, става дума за редакцията му, публикувана в BGBl. I, № 78/2007. Що се отнася до член 4b от AuslBG, неговата редакция е публикувана в BGBl. I, № 28/2004.
(7)  – Вж. Решение от 21 януари 2010 г. по дело Комисия/Германия (C-546/07, Сборник, стр. I-439, точка 66 и цитираната съдебна практика. Вж. също така по аналогия и относно тълкуването на клаузите „standstill“ в контекста на Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, Решение от 15 ноември 2011 г., по дело Dereci и др. (C-256/11, Сборник, стр. I-11315, точка 88 и цитираната съдебна практика).
(8)  –	С други думи, частноправните субекти могат да се позовават на разпоредбите на посочената директива срещу съответните държави членки едва след изтичане на срока за транспониране. Вж. в този смисъл Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Recueil, стр. I-1477, точка 69).
(9)  – Вж. по-специално Решение от 23 април 2009 г. по дело VTB-VAB и Galatea (C-261/07 и C-299/07, Сборник, стр. I-2949, точка 39 и цитираната съдебна практика), както и Решение от 14 януари 2010 г. по дело Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08), Сборник, стр. I-217, точка 29).
(10)  – Решение от 18 декември 1997 г. по дело Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Recueil, стр. I-7411, точка 45). Вж. също така Решение от 26 май 2011 г. по дело Stichting Natuur en Milieu (C-165/09 до C-167/09, Сборник, стр. I-4599, точки 78 и 79, както и цитираната съдебна практика).
(11)  – Вж. по аналогия Решение от 23 март 1983 г. по дело Peskeloglou (77/82, Recueil, стр. 1085, точки 11—14).
(12)  – Освен ако не греша, първият преюдициален въпрос съдържа малка неточност, тъй като противно на твърдението на запитващата юрисдикция принципът за преференции на гражданите на Съюза е регламентиран в параграф 14, втора алинея втора, точка 1 от приложение VІ към Протокола за приемането. От друга страна, в посочения в първия преюдициален въпрос параграф 14, трета алинея е предвидено, че българските работници мигранти, които законно пребивават или работят в друга държава членка, не могат да бъдат третирани по-ограничително от работниците мигранти, идващи от трета страна.
(13)  – Този принцип, съгласно който актовете на вторичното право запазват правния си статус при присъединяването на държавите към Съюза, е добре утвърден в правото на Съюза. Този принцип се съдържа по-специално в член 8, параграф 1 от Протокола, който гласи, че актовете, приети от институциите, с които са свързани преходните разпоредби на настоящия протокол, запазват своя правен статус. Вж. в този смисъл Решение от 20 септември 1988 г. по дело Испания/Съвет (203/86, Recueil, стр. 4563, точка 5).
(14)  – В това отношение държа да отбележа, че подобно приоритетно третиране не представлява дискриминация по отношение на гражданите на трети страни, каквато член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз забранява. Това се отнася и до случаите, когато разпоредбите на вторичното право се прилагат към гражданите на трети страни.
(15)  – При тези обстоятелства е важно също така да се отбележи, че съгласно практиката на Съда разпоредбите на акт за присъединяване, които позволяват да се дерогират нормите на Договора, трябва да се тълкуват стриктно с оглед на съответните разпоредби от Договора и трябва да се ограничат до абсолютно необходимото за постигането на неговата цел. Вж. в този смисъл Решение от 28 април 2009 г. по дело Apostоlides (С-420/07, Сборник, стр. І-3571, точка 35 и цитираната съдебна практика). В настоящия случай това означава, че статутът на български гражданин трябва да се разграничава във възможно най-малка степен от този на гражданите на другите държави членки.
(16)  –	Вж. по аналогия Решение от 10 февруари 2011 г. по дело Vicoplus и др. (C-307/09—C-309/09, Сборник, стр. I-453, точка 35).
(17)  – Вж. по-специално Решение от 3 март 2011 г. по дело Ауто Николови (C-203/10, Сборник, стр. I-1083, точка 61 и цитираната съдебна практика) и Решение от 24 ноември 2011 г. по дело ASNEF и FECEMD (C-468/10 и C-469/10, Сборник, стр. I-12181, точка 51).
(18)  – Вж. по-специално във връзка със задължението за съответстващо тълкуване Решение от 23 април 2009 г. по дело Angelidaki и др. (C-378/07—C-380/07, Сборник, стр. I-3071, точки 197—207 и цитираната съдебна практика).
(19)  – С други думи, дадено положение може да бъде определено като извънредно в три хипотези. На първо място, възможно е това да е регионален проблем, когато равнището на безработица в даден регион е значително по-високо от средното за страната. На второ място, извънредното положение може да е свързано с нарушено секторно равновесие, когато в определен сектор от пазара на труда са налице значителни затруднения. Накрая, състоянието на заетостта може да се влоши в извънредни случаи. Такъв е случаят с настоящото влошаване на състоянието на заетостта в Испания.
(20)  –	Важно е също така да се отбележи, че с Определение на председателя на Съда от 21 ноември 2011 г. по дело Комисия/Австрия (C-568/10) посоченото дело е заличено от регистъра на Съда. По това дело Комисията упреква Република Австрия, че не е изпълнила задълженията си по член 17 от Директива 2004/114, като е запазила националното си право така, както е описано по-горе. Комисията се е отказва обаче от това производство на 4 октомври 2010 г., тъй като член 4 от AuslBG е променен в смисъл, че тази разпоредба понастоящем съдържа правило, според което издаването на разрешение за наемане на работа на студенти, граждани на трети страни, вече не е обвързано от системно проучване на пазара на труда.
(21)  – Вж. бележка под линия на стр. 19 от това заключение.
(22)  – Вж. по-специално Решение от 1 декември 2011 г. по дело Painer (C-145/10, Сборник, стр. I-12533, точка 105 и цитираната съдебна практика).
(23)  – Пак там (точка 106 и цитираната съдебна практика).
(24)  – Вж. по аналогия Решение по дело Painer, посочено по-горе (точка 107).