61996CC0106_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Pelo presente recurso interposto nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, o Reino Unido pede ao Tribunal de Justiça que anule a ou as decisões implicitamente contidas ou previstas no comunicado de imprensa da Comissão, de 23 de Janeiro de 1996, que anuncia o financiamento de 86 projectos de luta contra a exclusão social, mediante uma contribuição financeira elevando-se no total a 6 milhões de ecus.
O Reino Unido, que se declara em princípio favorável às iniciativas comunitárias destinadas a combater o fenómeno da exclusão social, não se opõe todavia a que o Tribunal limite no tempo, nos termos do artigo 174.º do Tratado, os efeitos da anulação.
Matéria de facto
2 O aumento do nível de vida das populações dos Estados-Membros constitui, desde sempre, um objectivo fundamental do Tratado, previsto no artigo 2.º desde a sua formulação inicial, e reforçado graças às alterações introduzidas nesta disposição pelo Tratado de Maastricht.
Nesta óptica, já na Resolução de 21 de Janeiro de 1974, relativa a um programa de acção social (1), o Conselho previa, entre as acções prioritárias, a realização de diversas acções específicas contra a pobreza, nomeadamente através da preparação de projectos-piloto.
3 Ainda em aplicação desta resolução, o Conselho adoptou, nos anos seguintes, uma série de decisões respeitantes a programas plurianuais contra a pobreza e a exclusão social. Todas as decisões têm como base jurídica o artigo 235.º, uma vez que o Tratado não prevê poderes de acção específicos para combater a pobreza e a exclusão social.
Entram assim em linha de conta, em primeiro lugar, a Decisão 75/458/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1975, respeitante ao programa de projectos-piloto e de estudos-piloto para combater a pobreza (2), em seguida, a Decisão 85/8/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1984, relativa a uma acção comunitária específica de luta contra a pobreza (3), que estabeleceu um programa quadrienal (1985-1988), e, por fim, a Decisão 89/457/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1989, relativa a um programa de acção comunitário a médio prazo para a integração económica e social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas (4) (a seguir «Programa Pobreza 3»). Esta última decisão prosseguiu e ampliou a acção iniciada com o programa anterior, cobrindo o período de 1988-1994.
4 Na evidente perspectiva de prosseguir a acção iniciada, a Comissão apresentou uma proposta de decisão do Conselho, também ela fundada no artigo 235.º do Tratado, relativa à adopção de um programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade: um novo programa de apoio e de incentivo da inovação 1994-1999 (5). Esta proposta de decisão (a seguir «proposta Pobreza 4»), destinada a abranger o período compreendido entre 1 de Julho de 1994 e 31 de Dezembro de 1999, não foi adoptada pelo Conselho (6), e posteriormente também não foram adoptadas decisões relativas a programas análogos.
5 O orçamento geral da União Europeia para o exercício de 1995 (7), que foi entretanto adoptado, previa uma rubrica de despesa (B3-4103) de 20 milhões de ecus destinados à luta contra a exclusão social. A dotação global era repartida, nos comentários relativos a esta rubrica, em despesas relativas ao programa proposto pela Comissão, mas ainda não aprovado pelo Conselho (a proposta Pobreza 4), e outras despesas fora do quadro do referido programa.
6 Durante o ano de 1995, a Comissão decidiu proceder à execução de uma parte desta linha orçamental, celebrando com diferentes organismos, escolhidos no termo de uma ampla selecção de projectos previamente apresentados, 86 contratos de financiamento envolvendo cerca de 6 milhões de ecus.
A conclusão dos contratos foi anunciada através do comunicado de imprensa da Comissão de 23 de Janeiro de 1996, que inclui em anexo a lista dos projectos seleccionados. É precisamente este comunicado de imprensa que é aqui impugnado.
Os argumentos das partes
7 O Reino Unido pede, essencialmente, que seja declarada a nulidade das decisões pelas quais a Comissão concluiu os contratos em questão, porque as referidas decisões são ilegais sob dois aspectos.
Em primeiro lugar, partindo do princípio de que toda e qualquer despesa comunitária exige tanto a inscrição no orçamento como a adopção de um acto de base que a autorize, o Reino Unido considera que, na ausência de uma decisão do Conselho fundada no artigo 235.º do Tratado, estes actos da Comissão são desprovidos de base legal, tendo como consequência a incompetência da Comissão para os adoptar e uma violação do artigo 4.º do Tratado. O poder
de iniciativa da Comissão só pode com efeito justificar acções comunitárias não significativas, ou seja, estudos-piloto e acções preparatórias. As operações financiadas pela Comissão através dos 86 contratos em questão não fazem no entanto parte desta categoria.
Em segundo lugar, as decisões tomadas pela Comissão não seriam devidamente fundamentadas devendo, por conseguinte, ser anuladas
por violação do artigo 190.º do Tratado. Na réplica, o Governo do Reino Unido precisou este fundamento, indicando que a acusação assente na falta de fundamentação diz respeito não às decisões de celebrar os diferentes contratos de financiamento, mas à decisão política, que constitui o seu pressuposto lógico, de autorizar, segundo determinados critérios e modalidades, a despesa inscrita no orçamento.
A República Federal da Alemanha, o Reino da Dinamarca e o Conselho intervieram em apoio do governo recorrente, invocando essencialmente os mesmos fundamentos e argumentos que este último.
8 A Comissão, apoiada pelo Parlamento, salienta que a exigência de um acto de base só se encontra prevista para as acções comunitárias significativas. Para qualquer outra acção, é suficiente a inscrição da dotação no orçamento. As despesas autorizadas pela Comissão e contestadas pelo Reino Unido destinar-se-iam precisamente à realização de acções não significativas e, mais especificamente, de acções preparatórias.
Enquadramento jurídico e jurisprudencial
9 Por força do artigo 205.º do Tratado, a execução do orçamento incumbe à Comissão, que procede à mesma até ao limite das dotações concedidas, sob a sua própria responsabilidade e em conformidade com as disposições do regulamento financeiro que o Conselho adopta segundo o procedimento definido no artigo 209.º do referido Tratado.
O Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (8) (a seguir «regulamento financeiro»), alterado, no que aqui nos diz respeito, em 1990 (9), dispõe, no artigo 22.º, n.º 1, segundo parágrafo, que «A execução das dotações inscritas no orçamento para qualquer acção comunitária significativa exige a adopção prévia de um acto de base, de acordo com o procedimento e as disposições previstas no n.º 3, alínea c), do ponto IV da Declaração Conjunta de 30 de Junho de 1982.» Esta regra representa, como se sabe, a tentativa de encontrar uma solução para o problema da competência contestada da Comissão, em matéria de execução do orçamento, de utilizar as dotações inscritas nas diferentes rubricas orçamentais mesmo na ausência de um acto normativo de base.
10 Em princípio, esta possibilidade deve ser excluída. O Parlamento, o Conselho e a Comissão acordaram nesse sentido quando da adopção da Declaração Comum, de 30 de Junho de 1982, relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo orçamental (10). O ponto IV, n.º 3, alínea c), da declaração prevê que «A execução de dotações inscritas no orçamento para qualquer nova acção comunitária significativa necessita de prévia adopção de um regulamento de base. Caso tais dotações sejam inscritas no orçamento antes da apresentação de uma proposta de regulamento, a Comissão será convidada a apresentar uma proposta, até ao final de Janeiro o mais tardar.»
Não é necessário debruçarmo-nos sobre o valor jurídico que é reconhecido tanto às declarações comuns como aos acordos interinstitucionais (11), principalmente atendendo ao facto de que o princípio em questão foi, como já foi dito, «codificado» no regulamento financeiro na sequência da modificação de 1990. Bastará recordar que a exigência de uma base legal para as acções significativas foi posteriormente confirmada pelas instituições quando da adopção do acordo interinstitucional, de 26 de Outubro de 1993, sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental (12). Com efeito, na Declaração sobre os montantes máximos e a exigência de uma base legal, que figura em anexo ao acordo, «As instituições confirmam o seu empenhamento nos princípios enunciados no n.º 3, alíneas b) e c), do capítulo IV da Declaração Comum de 30 de Junho de 1982 sobre os montantes máximos e a exigência de uma base legal e comprometem-se a melhorar a respectiva aplicação.»
11 Regista-se assim a existência de uma norma por força da qual a execução de despesas comunitárias pela Comissão exige uma dupla base legal. Por um lado, a inscrição da respectiva dotação no orçamento, inscrição que incumbe à autoridade orçamental, por outro, a adopção de um acto jurídico de base que justifique a autorização financeira correspondente, adopção que incumbe pelo contrário ao legislador, a determinar caso a caso pelas instituições chamadas a participar no processo legislativo comunitário, segundo os diferentes esquemas previstos pelo Tratado (13).
12 A jurisprudência do Tribunal de Justiça confirmou, ainda que de modo implícito, a dupla condição exigida para a correcta execução do orçamento. Num caso em que os recorrentes contestavam a legalidade de um regulamento estabelecendo os prazos e as modalidades para a contratação pela Comissão de funcionários empregados pela Associação Europeia para a Cooperação, porque estas disposições eram contrárias ao previsto nas dotações orçamentais correspondentes, o Tribunal de Justiça declarou que «nem o orçamento, nem ainda menos um comentário explicativo, se bem que necessário para proceder a uma despesa, podem substituir as disposições estatutárias relativas à contratação de funcionários», que exigem uma intervenção da autoridade legislativa (14).
A necessidade de um prévio acto de base que justifique a execução da despesa resulta igualmente de um acórdão ulterior que, distinguindo a fiscalização do Tribunal de Contas da exercida pelo Tribunal de Justiça, precisa que, enquanto o Tribunal de Contas examina «a legalidade da despesa relativamente ao orçamento e ao acto de direito derivado da qual decorre (geralmente chamado acto de base)», o juiz comunitário é chamado a fiscalizar a legalidade do acto de base (15).
13 A definição das competências da Comissão em matéria de execução do orçamento, relativamente aos poderes do Conselho para adoptar o acto de autorização da despesa, foi objecto do acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 1989 (16). A tese adiantada pela Comissão, e que o Tribunal de Justiça afastou, fundava-se essencialmente na consideração de que as decisões individuais que é obrigada a tomar para a execução dos programas (e especialmente a conclusão dos contratos) são abrangidas pelo conceito de execução do orçamento, no âmbito do qual goza, por força do artigo 205.º do Tratado, de um poder de decisão próprio que não pode ser posto em causa pela utilização de modelos mais ou menos gravosos de «comitologia». Pelo contrário, o Tribunal de Justiça acolheu a concepção oposta do Conselho, segundo a qual as decisões individuais que incumbia à Comissão tomar para executar os programas constituíam, na realidade, os actos de base (ou decisões de fundo) que dão um fundamento legal à despesa e permitem a execução do orçamento, consistindo esta, portanto, em utilizar as dotações correspondentes.
Em suma, segundo o Tribunal de Justiça, só esta última fase do processo é que é da competência exclusiva da Comissão em matéria de execução do orçamento, na acepção do artigo 205.º A fase de decisão da autorização de despesa, ou a adopção da medida administrativa que cria a obrigação jurídica em relação a terceiros, está em contrapartida sujeita às regras do processo de decisão aplicável consoante o caso e é alheia ao conceito de «execução do orçamento na acepção do artigo 205.º» (17).
14 Se bem que não partilhe a concepção muito restritiva do conceito de autorização de despesa que levou o Tribunal de Justiça a considerar como não fazendo parte da execução do orçamento a adopção pela Comissão dos actos administrativos de autorização de carácter individual (18), neste acórdão consagra-se plenamente o princípio por força do qual a execução das despesas exige tanto a inscrição da dotação no orçamento como a existência de um acto de base atribuindo fundamento legal a esta despesa (19).
15 Já indiquei que o princípio, reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo o qual a execução correcta da despesa pressupõe tanto a inscrição da dotação no orçamento como uma base legal que a justifique, encontrou uma expressão normativa precisa no artigo 22.º do regulamento financeiro que a este respeito se inspira na Declaração Comum de 1982.
Todavia, tendo em conta nomeadamente a necessidade de resolver as dificuldades práticas surgidas na gestão interinstitucional do processo orçamental, o artigo 22.º do regulamento financeiro, tal como a declaração comum, exige a adopção prévia de um acto de base para efeitos da execução das dotações para qualquer acção comunitária significativa (20). Daqui resulta que as acções comunitárias que não sejam desta natureza, ou seja, não significativas, não exigem a adopção prévia de um acto de base para a execução da dotação correspondente.
Quanto ao mérito
16 Abordando agora o mérito do litígio, o cerne da questão reside portanto na qualificação, enquanto acção significativa ou não, do financiamento dos 86 projectos efectuados pela Comissão. Com efeito, se, como alega o recorrente, as acções financiadas constituem acções significativas, a dotação inscrita na rubrica orçamental B3-4103 não podia dar origem à execução na ausência de um acto normativo de base, e as decisões da Comissão respeitantes às mesmas devem ser anuladas. Em contrapartida, se tais acções puderem ser qualificadas de não significativas, o acto normativo de base não constitui um critério de legalidade para a execução da despesa, com a consequente validade dos financiamentos concedidos pela Comissão.
- O conceito de acção não significativa
17 A cooperação interinstitucional criou a categoria da acção significativa e, a contrario, a de acção não significativa.Todavia, nem a Declaração Comum de 1982, nem o acordo interinstitucional de 1993 as definem. Sem dúvida, tal definição devia ter sido objecto de um acordo entre as instituições, como de resto o deixa entender a declaração sobre os montantes máximos e a exigência de uma base legal, anexa ao acordo de 1993, quando confirma o empenhamento das instituições em melhorar a aplicação do capítulo IV, n.º 3, alíneas b) e c), da declaração de 1982.
Se bem que não seja mencionado num acto ou numa declaração formal, um elemento de interpretação para a definição do conceito de acção não significativa, e tanto mais importante porque resulta precisamente do diálogo interinstitucional, deduz-se da declaração inscrita na acta da reunião de 28 de Junho de 1982 entre o Conselho, o Parlamento e a Comissão. Os representantes das três instituições, que só dois dias mais tarde assinarão a Declaração Comum de 1982, reconhecem que a previsão de um acto normativo prévio à execução das dotações inscritas no orçamento apenas para as acções comunitárias significativas permite à Comissão assumir as tarefas inerentes às suas funções, nomeadamente no que respeita ao exercício do poder de iniciativa, procedendo sob a sua própria responsabilidade aos estudos ou experiências necessárias à elaboração de propostas (21).
18 É portanto evidente que a abordagem interinstitucional tende a manter as acções não significativas a uma escala reduzida, sujeitas essencialmente ao poder de iniciativa que a Comissão é chamada a exercer no quadro do processo de decisão comunitário. Noutros termos, a elaboração de iniciativas normativas pressupõe a formação de uma orientação no seio do órgão que faz a proposta, orientação que deverá maturar nomeadamente com base nos efeitos previsíveis que a norma objecto da proposta terá na realidade social que pretende regular. Tal implica, inevitavelmente, a realização de estudos e de investigações, bem como a experimentação, à escala reduzida, da norma que se pretende propor. O financiamento de tais iniciativas não pode, por definição, encontrar fundamento num acto normativo de base, ainda por adoptar e cuja formação exige previamente a realização prévia destas iniciativas.
Justifica-se assim o poder de a Comissão financiar projectos-piloto ou acções preparatórias apenas com base na dotação orçamental e na competência de execução que lhe confere o artigo 205.º do Tratado, sem que seja necessária a adopção prévia de um acto normativo de base (22).
19 Esta interpretação encontra confirmação na posição expressa pela Comissão na referida comunicação de 1994 sobre as bases legais e os montantes máximos (23). Nesse acto, a Comissão reconduz o conceito de acção não significativa ao poder de lançar e de realizar estudos ou experiências necessárias à elaboração das suas propostas e, deste modo, considera-a inerente ao seu poder de iniciativa. As acções não significativas, sempre na mesma comunicação, estão divididas em duas categorias: os projectos-piloto e as acções preparatórias, diferenciando-se estas últimas das primeiras pelo seu alcance mais amplo, destinado a preparar o desenvolvimento de futuras acções significativas, pelas formas mais variadas que podem assumir e pela duração mais longa.
Devido à sua natureza, as acções não significativas devem ter um carácter precário, no sentido de que, decorrido um certo tempo após o seu lançamento, ou dão lugar a uma acção significativa, cuja execução é subordinada à adopção de um acto de base, ou se extinguem. Na tentativa de introduzir um maior grau de certeza, a comunicação sugere um prazo máximo de três anos.
Nesta óptica, a acção não significativa surge como uma excepção relativamente ao funcionamento normal do orçamento e da utilização das dotações. Enquanto instrumento extraordinário, deve ser objecto de uma interpretação restritiva. Se bem que este raciocínio possa em certa medida resultar num entrave a uma gestão mais eficaz da acção comunitária, o mesmo parece coerente e estritamente necessário à plena afirmação do princípio fundamental de legalidade que deve inspirar todo o processo de execução do orçamento comunitário.
20 Mais concretamente, a comunicação da Comissão contém um inventário das dotações previstas no anteprojecto de orçamento de 1995, efectuando uma distinção entre as relativas a acções significativas (24) e as respeitantes a acções comunitárias não significativas. A Comissão inclui a dotação cuja utilização está aqui em causa (linha B3-4103, Acções de luta contra a pobreza e a exclusão social) nas acções significativas, para as quais foi proposta, mas ainda não adoptada, uma base legal (25). Ora, verifica-se que, não tendo sido adoptado pelo Conselho qualquer acto de base, uma parte desta dotação foi utilizada pela Comissão para celebrar os 86 contratos de financiamento. Além disso, é certamente surpreendente que estas acções, embora ocorrendo no mesmo domínio da pobreza e da exclusão social e constituindo o prosseguimento das acções anteriores, sejam agora qualificadas de não significativas.
Tal posição da Comissão, se bem que não seja decisiva, parece no entanto altamente reveladora de uma certa «desenvoltura», talvez destinada a uma gestão mais eficaz dos recursos atribuídos mas não totalmente respeitosa do princípio da legalidade (26).
21 Posto isto, considero que de qualquer modo se deve proceder a uma análise das acções que a Comissão financiou graças à conclusão dos 86 contratos, comparando-as em seguida com aquelas, que todas as partes incluindo a Comissão não hesitam em qualificar de significativas, realizadas com base nos anteriores programas «Pobreza» e com aquelas que se deviam realizar em caso de aprovação da «proposta Pobreza 4».
Ora, dos 86 contratos concluídos pela Comissão com diversos organismos dos diferentes Estados-Membros, a Comissão só apresentou três, invocando motivos de ordem prática (27). O primeiro contrato diz respeito a um financiamento com uma duração anual de um projecto de alfabetização para famílias que vivem em zonas desfavorecidas, com o objectivo de uma melhor inserção no mundo laboral. O segundo diz respeito a um programa de formação de jovens desempregados que vivem numa zona de forte taxa de desemprego juvenil. Por fim, o terceiro diz respeito a um programa anual de ajuda à reinserção social de mães solteiras e de desempregados atingidos pelo alcoolismo.
22 Com toda a evidência, os projectos financiados pela Comissão correspondem perfeitamente, devido aos seus objectivos, às iniciativas que a Comissão podia promover ou ajudar financeiramente no âmbito do programa «Pobreza 3».
Com efeito, por força do artigo 3.º da Decisão 89/457 (28), a Comissão pode promover ou auxiliar financeiramente acções-piloto «baseadas no tecido local que visem a integração económica e social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas» ou «iniciativas inovadoras que visem a integração económica e social de determinados grupos de pessoas que sofram de formas específicas de isolamento». Ora, os três referidos projectos dizem precisamente respeito a iniciativas a nível local destinadas à integração de grupos desfavorecidos e tomando igualmente em consideração formas específicas de isolamento (é esse o caso das mães solteiras ou dos desempregados alcoólicos).
De igual modo, a proposta de decisão relativa ao programa «Pobreza 4» previa a realização pela Comissão de acções-piloto a nível local (como a nível nacional ou regional) destinadas à integração económica e social de grupos menos favorecidos. A realização dos projectos devia ter sido efectuada por organizações sociais e de voluntariado de que fazem essencialmente parte as entidades ou organismos que celebraram com a Comissão os contratos controvertidos.
23 As acções financiadas pelos 86 contratos celebrados em 1995 são, em suma, claramente semelhantes às iniciativas confiadas à Comissão tanto no programa «Pobreza 3» como na proposta «Pobreza 4». Dado que estas últimas são pacificamente consideradas acções significativas, não se vislumbra qual a justificação para que as acções em causa possam ser incluídas nas acções não significativas.
Além disso, mesmo abstraindo da similitude das acções, não se compreende por que razão as acções prosseguidas através dos contratos em questão poderiam ser consideradas projectos-piloto ou acções preparatórias, quando não são de forma alguma concebidas para testar os efeitos de instrumentos inéditos, visando pelo contrário alcançar resultados de fundo imediatos. As iniciativas financiadas também não parecem, de resto, destinar-se a preparar o terreno para desenvolvimentos futuros da intervenção comunitária em matéria de luta contra a exclusão social, dado que se inscrevem na linha dos projectos financiados com base nos programas precedentes.
24 Além disso, os argumentos da Comissão destinados a demonstrar que os 86 projectos financiados não são equiparáveis às iniciativas objecto dos programas anteriores não parecem convincentes. A duração diferente dos financiamentos, a saber, um ano em vez dos quatro, ou até mesmo cinco, anos previstos na proposta «Pobreza 4», e o montante anual diferente do financiamento, a saber, 70 000 ecus (29) em vez de 250 000 ecus, representam com efeito diferenças formais que não se podem considerar susceptíveis de ter uma incidência sobre a natureza das acções previstas, que devia ser apreciada em função do conteúdo dos programas e das características dos beneficiários. Tratando-se mais especialmente da duração anual, saliente-se por outro lado que esta disposição parece mais ser ditada por exigências relacionadas com o orçamento do que pelas características efectivas das acções previstas. Estas exigiriam com efeito, mais que não fosse em razão da sua delicadeza e complexidade, um lapso de tempo mais longo, que permitiria produzir qualquer efeito útil. Se a duração e a importância do financiamento constituem indiscutivelmente indícios do carácter significativo ou não da acção comunitária, não podem no entanto ser considerados elementos susceptíveis, enquanto tais, de determinar a qualificação num sentido ou noutro. Mesmo a existência de uma estrutura sofisticada para a gestão dos programas «Pobreza 3» e «Pobreza 4», tal como um Observatório das políticas nacionais de luta contra a exclusão social, e o elevado grau de coordenação daí resultante, são, também eles, elementos exteriores e formais relativamente aos objectivos e às modalidades de execução concretas da acção empreendida. Além disso, uma forma de coordenação é de qualquer modo igualmente assegurada para os 86 financiamentos em causa, nomeadamente através da intervenção directa da Comissão.
No que diz respeito às características essenciais mais marcantes dos 86 projectos, a Comissão limita-se pelo contrário a repetir a fórmula, quase de estilo, das actividades inovadoras a curto prazo, destinadas a explorar a possibilidade de financiamentos futuros. Assim, quase de modo tautológico, defende a natureza não significativa das acções, sem todavia fornecer elementos concretos em apoio desta tese.
25 O Parlamento, no memorando de intervenção, declara que considera não significativa qualquer acção comunitária de montante inferior a 10 milhões de ecus. Independentemente do facto de tal concepção puramente «quantitativa» não ser aceitável, na medida em que não tem qualquer fundamento nem no regulamento financeiro nem nos actos respeitantes à cooperação interinstitucional, a mesma parece especialmente incoerente face a posições que este mesmo Parlamento tomou noutro contexto.
Refiro-me, mais especialmente, às afirmações contidas na resolução sobre a comunicação da Comissão à autoridade orçamental quanto às bases legais e aos montantes máximos (30), na qual as acções não significativas são circunscritas aos projectos-piloto e às acções preparatórias. Penso, além disso, na Resolução de 24 de Outubro de 1996 sobre o projecto de orçamento geral das Comunidades Europeias para o exercício de 1997, em que se prevê efectivamente o limiar dos 10 milhões de ecus, mas nesse caso unicamente no que diz respeito aos projectos-piloto e às acções preparatórias.
26 Resulta muito claramente das considerações que precedem que os 86 projectos financiados pela Comissão não podem ser qualificados de acções comunitárias não significativas, devendo pelo contrário ser vistos como acções significativas perfeitamente assimiláveis, devido ao seu conteúdo e aos seus objectivos, às desenvolvidas no âmbito do programa «Pobreza 3». Daqui resulta que a execução das correspondentes dotações exigia a adopção prévia de um acto normativo de base sob a forma de uma decisão do Conselho ao abrigo do artigo 235.º do Tratado.
A não adopção prévia do acto de base redunda assim numa violação do artigo 22.º do regulamento financeiro e do equilíbrio institucional previsto pelo Tratado, nomeadamente no artigo 4.º, no âmbito da execução do orçamento (31). A acusação do governo recorrente é, por conseguinte, procedente.
- A falta de fundamentação
27 A análise do segundo fundamento de recurso aduzido pelo Reino Unido, ou seja, a falta de fundamentação, parece supérflua atendendo à ilegalidade das decisões impugnadas à luz do primeiro fundamento. Por isso, limitar-me-ei a fazer algumas observações breves. Antes de mais saliente-se, como já foi exposto, que na réplica o governo recorrente precisou que esta segunda acusação devia ser entendida como respeitando não às decisões relativas aos diferentes contratos que foram concluídos pela Comissão, mas à ou às decisões de carácter mais geral que a Comissão teria previamente tomado ao escolher executar a dotação orçamental através de acções correspondendo a certas características.
A Comissão respondeu sobre este ponto alegando que tinha fundamentado devidamente a sua decisão pela comunicação à autoridade orçamental de 18 de Julho de 1995, por um comunicado de imprensa de 11 de Agosto de 1995 e por uma carta dirigida ao Ministério da Segurança Social do Reino Unido em 13 de Setembro de 1995.
28 Não há necessidade de aprofundar a questão da validade discutível de uma diligência consistindo em satisfazer a obrigação de fundamentação de um acto de alcance geral através de várias comunicações heterogéneas, que não são sequer dadas a conhecer a todos os destinatários, bastando aqui salientar que esses documentos não fornecem uma informação exaustiva que permita aos interessados conhecer as condições em que a Comissão aplicou o Tratado (32). Com efeito, tudo considerado, estes documentos nem sequer permitem detectar as modalidades segundo as quais a Comissão quis executar as dotações inscritas no orçamento para a luta contra a exclusão social, nem ainda menos determinar por que razões e com que fundamento a Comissão decidiu escolher o método da acção não significativa.
Considero, por conseguinte, que a decisão ou as decisões da Comissão de executar as despesas inscritas na linha orçamental B3-4103 são ilegais igualmente por fundamentação insuficiente.
A limitação no tempo dos efeitos da anulação
29 Dado que os 86 contratos objecto de um financiamento têm uma duração anual, deve considerar-se que os mesmos esgotaram já os seus efeitos ou, pelo menos, que alguns destes efeitos já se produziram, com os pagamentos correspondentes da Comissão e a utilização das quantias em questão pelos beneficiários. Nestas condições, quer dizer, atendendo à impossibilidade evidente de recuperar as quantias pagas, e tendo em conta tanto as finalidades do financiamento como os princípios fundamentais da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima dos beneficiários, parece justificado que o Tribunal de Justiça, exercendo os poderes previstos no artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado, indique quais os efeitos das decisões anuladas que devem ser considerados definitivos (33).
Uma vez que, no caso sub judice, as decisões de execução das despesas através da conclusão dos contratos controvertidos produziram uma pluralidade de efeitos jurídicos que há que considerar indissociáveis, julgo útil e justificado que o Tribunal de Justiça se pronuncie no sentido de que o acórdão declarando a nulidade não afecta os pagamentos efectuados nem os compromissos assumidos na sequência da conclusão dos 86 contratos de financiamento em causa.
Quanto às despesas
30 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida em todos os seus fundamentos, há portanto que condená-la nas despesas. Por força do artigo 69.º, n.º 4, os Estados-Membros e a instituição intervenientes suportarão as suas próprias despesas.
Conclusão
31 Atendendo ao que precede, sugiro portanto ao Tribunal que:
- anule a ou as decisões da Comissão cujo anúncio foi feito pelo comunicado de imprensa de 23 de Janeiro de 1996, mencionando a concessão de financiamentos, no quadro do orçamento de 1995, a 86 projectos de luta contra a exclusão social;
- declare que a anulação não afecta a validade dos pagamentos efectuados e dos compromissos assumidos no âmbito dos 86 contratos de financiamento que foram celebrados;
- condene a Comissão nas despesas;
- declare que cada um dos intervenientes suportará as suas próprias despesas.
(1) - JO C 13, p. 1; EE 05 F2 p. 20.
(2) - JO L 199, p. 34.
(3) - JO 1985, L 2, p. 24; EE 05 F4 p. 129.
(4) - JO L 224, p. 10.
(5) - A proposta não foi publicada no Jornal Oficial. V. COM(93) 435 final de 22 de Setembro de 1993.
(6) - Resulta das declarações concordantes das partes que, desde meados de 1995, era notório que a oposição de dois Estados-Membros, a saber, a República Federal da Alemanha e o Reino Unido, impediria a adopção da decisão.
(7) - JO 1994, L 369, p. 1.
(8) - JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90.
(9) - Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.º 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990, que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 70, p. 1).
(10) - JO C 194, p. 1; EE 01 F3 p. 181.
(11) - Os acordos interinstitucionais, tal como as declarações comuns, assumem sobretudo um valor interpretativo evidente quando o seu conteúdo é, como caso de figura, codificado em actos comunitários obrigatórios. Além disso, quando resulte do acordo interinstitucional ou da declaração comum que as instituições se quiseram vincular reciprocamente, há que considerar que tal acto se torna, atendendo ao princípio de cooperação igualmente interinstitucional consagrado no artigo 5.º do Tratado CE, a fonte de uma obrigação jurídica, cuja violação pode ser invocada no Tribunal de Justiça: v., no que diz respeito a um «acordo» entre o Conselho e a Comissão, acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Março de 1996, Comissão/Conselho (C-25/94, Colect., p. I-1469, n.º 49), e já antes, precisamente no que diz respeito à Declaração Comum de 1982, acórdão de 27 de Setembro de 1988, Grécia/Conselho (204/86, Colect., p. 5323). Na doutrina, v. Waelbroeck, M. e D.: «Les `déclarations communes' en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen», in Louis, Waelbroeck, D.: Le Parlement européen dans l'évolution institutionnelle, Bruxelles, 1988, p. 79; Thiaville: «Déclarations communes», in Barav, Philip: «Dictionnaire juridique des Communautés européennes», Paris, 1993, p. 341: Monar; «Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht», in CML Rev., 1994, p. 693.
(12) - JO C 331, p. 1, alterado pela decisão de adaptação das perspectivas financeiras (JO 1994, C 359, p. 1).
(13) - É escusado recordar que a exigência desta dupla condição para a execução das despesas é o reflexo, em termos de técnica orçamental, de um problema de ordem institucional de uma outra dimensão e que se resume na separação que ainda existe entre o ramo da autoridade orçamental com uma vocação legislativa «natural» (o Parlamento) e o poder legislativo comunitário que o Conselho ainda detém, pelo menos quando a base legal exige que este decida por unanimidade. V., a respeito da posição forçosamente divergente das instituições sobre a questão, Ehlermann, Minch: «Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty», in EuR, 1981, p. 23; Terrasse: Le Budget de la Communauté européenne, Paris, 1991, p. 72.
(14) - Acórdão de 11 de Julho de 1985, Salerno e o./Comissão e Conselho (87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Recueil, p. 2523, n.º 56), no qual, por conseguinte, o Tribunal de Justiça acolheu o argumento do Conselho segundo o qual a inscrição de uma dotação no orçamento das Comunidades constitui, é certo, uma condição necessária, mas não suficiente para a execução de uma despesa.
(15) - Acórdão de 23 de Abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, n.º 28). A distinção entre o poder normativo e o poder orçamental, que estão sujeitos a condições de exercício diferentes, reflectindo por conseguinte dinâmicas institucionais diferentes, é igualmente confirmada no acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho (242/87, Colect., p. 1425, n.º 18).
(16) - Comissão/Conselho (16/88, Colect., p. 3457). A Comissão pedia ao Tribunal de Justiça que este anulasse a disposição do Regulamento (CEE) n.º 3252/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987, relativo à coordenação e à promoção da investigação no sector da pesca (JO L 314, p. 17), que lhe conferia competências de execução dos programas comunitários de investigação a exercer segundo o procedimento do comité de gestão, porque este procedimento permite que o Conselho actue em vez da Comissão em caso de parecer negativo do comité de gestão.
(17) - No caso de figura, a Comissão tinha competência para adoptar as decisões de fundo, mas por força dos poderes que lhe eram conferidos pelo Conselho nos termos do artigo 145.º Deste modo, o procedimento do comité de gestão era legal.
(18) - Sob este aspecto, o acórdão foi com efeito alvo de críticas na doutrina: v. o comentário de Blumann, in RTDE, 1990, p. 173, e as conclusões do advogado-geral M. Darmon apresentadas em 30 de Junho de 1989, sublinhando que na maioria dos Estados-Membros a autorização da despesa vai para além de um aspecto estritamente financeiro ou contabilístico e engloba as decisões de fundo (Colect. 1989, p. 3465, n.º 37).
(19) - É desnecessário dizer que este princípio não é posto em causa pela crítica que o acórdão me parece merecer. Com efeito, quando existe uma medida individual da Comissão que prevê a despesa, o acto de base, ou seja, o fundamento legal da mesma, reside no acto normativo de que esta medida representa a execução.
(20) - A formulação do regulamento difere da da declaração comum sob dois aspectos. Em primeiro lugar, em vez de um «regulamento» de base, exige um «acto» de base; em segundo lugar, a condição é imposta não apenas para as novas acções comunitárias significativas, mas para qualquer acção comunitária significativa. Trata-se, de resto, de inovações que não são especialmente importantes: a primeira implica, como é óbvio, que qualquer acto normativo (por exemplo, uma decisão dirigida ao conjunto dos Estados-Membros) é susceptível de constituir uma base legal da defesa; o significado da segunda não é claro, mas a supressão do adjectivo deve-se, sem dúvida, simplesmente à sua inutilidade.
(21) - O texto da declaração é reproduzido, como anexo 2, na comunicação da Comissão, de 6 de Julho de 1994, à autoridade orçamental sobre as bases legais e os montantes máximos [SEC(94) 1106 final]. V. igualmente a referência feita à declaração, para esclarecer o conceito de acção comunitária não significativa resultante da Declaração Comum de 1982, in Strasser: Les finances de L'Europe, Paris, 1990, p. 131.
(22) - V., neste sentido, Strasser, Les finances de l'Europe (citado na nota anterior), p. 131.
(23) - V., supra, nota 21.
(24) - Ulteriormente subdivididas em linhas orçamentais para as quais é proposta, mas ainda não adoptada, uma base legal e aquelas para as quais a Comissão está disposta a propor uma base legal antes de 30 de Maio de 1995.
(25) - Com efeito, a Comissão tinha apresentado a sua proposta de programa «Pobreza 4» em 22 de Setembro de 1993 (v. nota 5).
(26) - O mesmo se deve dizer das afirmações feitas oralmente na audiência pelo agente da Comissão, que declarou que, a partir do momento em que soube que o Conselho provavelmente não autorizaria a execução de acções significativas com base no orçamento de 1995, a Comissão esforçou-se, na fase de execução, por transformar os projectos em despesas não significativas.
(27) - Aliás, o Reino Unido não formulou um pedido preciso de medidas de instrução na acepção do artigo 45.º do Regulamento de Processo.
(28) - Já referida na nota 4.
(29) - Certos financiamentos são, de resto, mais elevados. Em especial, um dos contratos apresentados prevê um financiamento de cerca de 130 000 ecus.
(30) - V. JO 1996, C 17, p. 27.
(31) - Incidentalmente, observe-se que esta solução confirma a apreciação prima facie feita
por despacho do Presidente do Tribunal de Justiça de 24 de Setembro de 1996, Reino Unido/Comissão (C-239/96 R e C-240/96 R, Colect., p. I-4475), que, pronunciando-se sobre o fumus boni juris do recurso de anulação da circular da Comissão que convidava à apresentação dos pedidos com vista ao financiamento de acções de luta contra a pobreza e a exclusão social, considerou que os argumentos da Comissão assentes na curta duração bem como no carácter inovatório e de demonstração dos projectos a financiar não eram totalmente convincentes.
(32) - Segundo uma formulação actualmente bem assente do fundamento da obrigação de fundamentação: acórdão de 7 de Julho de 1981, Rewe (158/80, Recueil, p. 1805, n.º 25).
(33) - É escusado recordar que o Tribunal de Justiça teve já ocasião de afirmar que o artigo 174.º do Tratado, se bem que apenas mencione o regulamento, se aplica igualmente às directivas, e isto a fim de evitar que seja afectado um direito que os beneficiários têm por força do Tratado e em consideração igualmente do facto de não ser posto em causa o conteúdo normativo essencial do acto: acórdão de 7 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho (C-295/90, Colect., p. I-4193). Julgo que considerações essencialmente análogas podem justificar a aplicação do artigo 174.º a uma decisão como a de figura.