62018CJ0066_RES
Asunto C‑66/18
Comisión Europea
contra
Hungría
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de octubre de 2020
«Incumplimiento de Estado — Admisibilidad — Competencia del Tribunal de Justicia — Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios — Artículo XVI — Acceso a los mercados — Lista de compromisos específicos — Requisito relativo a la existencia de una autorización — Artículo XX, apartado 2 — Artículo XVII — Trato nacional — Prestador de servicios establecido en un Estado tercero — Normativa nacional de un Estado miembro que impone requisitos para la prestación de servicios de enseñanza superior en su territorio — Exigencia de celebración de un tratado internacional con el Estado en que el prestador tenga su sede — Exigencia de impartición de una formación en el Estado en que el prestador tenga su sede — Modificación de las condiciones de competencia en favor de los prestadores nacionales — Justificación — Orden público — Prevención de prácticas que induzcan a error — Artículo 49 TFUE — Libertad de establecimiento — Directiva 2006/123/CE — Servicios en el mercado interior — Artículo 16 — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Existencia de una restricción — Justificación — Razón imperiosa de interés general — Orden público — Prevención de prácticas que induzcan a error — Elevado nivel de calidad de la enseñanza — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 13 — Libertad de cátedra — Artículo 14, apartado 3 — Libertad de creación de centros docentes — Artículo 16 — Libertad de empresa — Artículo 52, apartado 1»
Recurso por incumplimiento — Procedimiento administrativo previo — Objeto — Plazos señalados al Estado miembro — Obligación de señalar plazos razonables — Criterios de apreciación — Incidencia de la brevedad de los plazos en la admisibilidad del recurso — Requisitos — Prueba de la violación del derecho de defensa del Estado miembro
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 45 a 47 y 52)
Recurso por incumplimiento — Competencia del Tribunal de Justicia — Recurso que tiene por objeto que se declare la infracción de un acuerdo internacional — Acuerdos de la Unión — Compromisos específicos contraídos en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), anexo al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio — Competencia exclusiva de la Unión — Inclusión
[Arts. 3 TFUE, ap. 1, letra e), 216 TFUE, ap. 2, y 258 TFUE]
(véanse los apartados 68 a 71, 73 y 74)
Recurso por incumplimiento — Competencia del Tribunal de Justicia — Recurso que tiene por objeto que se declare que un Estado miembro ha incumplido los compromisos específicos contraídos en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), anexo al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) — Inclusión — Justificaciones — Responsabilidad internacional contraída por la Unión en caso de que un Estado miembro incumpla sus obligaciones internacionales — Incidencia de la existencia del sistema de solución de diferencias de la OMC — Inexistencia — Obligación de la Unión de respetar las normas y principios de Derecho internacional general y consuetudinario — Efectos respectivos de la apreciación de un hecho internacionalmente ilícito y de la declaración de un incumplimiento
(Art. 258 TFUE; Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias, anexo al Acuerdo por el que se establece la OMC)
(véanse los apartados 81 y 84 a 91)
Política comercial común — Acuerdos internacionales — Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), anexo al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio — Principio de trato nacional — Limitaciones — Alcance — Compromiso específico en materia de servicios de enseñanza superior con financiación privada — Limitación al acceso a los mercados que tiene por objeto un régimen de autorización previa — Extensión al principio de trato nacional — Requisito — Medida contraria a las obligaciones de acceso a los mercados y de trato nacional
[Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), arts. XVI, XVII y XX]
(véanse los apartados 107, 108, 112 y 113)
Política comercial común — Acuerdos internacionales — Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), anexo al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio — Principio de trato nacional — Compromiso específico en materia de servicios de enseñanza superior con financiación privada — Normativa nacional que supedita la prestación de tales servicios a la existencia de un tratado internacional previo — Modificación de las condiciones de competencia en favor de los prestadores nacionales similares — Improcedencia — Justificaciones — Mantenimiento del orden público — Exclusión a falta de pruebas de una amenaza verdadera y suficientemente grave — Prevención de prácticas que induzcan a error — Medida arbitraria y desproporcionada — Exclusión
[Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), arts. XIV, letras a) y c), inciso i), y XVII]
(véanse los apartados 118, 120, 121, 128, 130 y 135 a 137)
Política comercial común — Acuerdos internacionales — Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), anexo al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio — Principio de trato nacional — Compromiso específico en materia de servicios de enseñanza superior con financiación privada — Normativa nacional que supedita la prestación de tales servicios a la impartición de formación en el Estado de origen — Modificación de las condiciones de competencia en favor de los prestadores nacionales similares — Improcedencia — Justificaciones — Mantenimiento del orden público — Exclusión a falta de pruebas de una amenaza verdadera y suficientemente grave — Prevención de prácticas que induzcan a error — Exclusión
[Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), arts. XIV, letras a) y c), inciso i), y XVII]
(véanse los apartados 147 a 149, 154 y 155)
Libertad de establecimiento — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Normativa nacional destinada a aplicarse a todas las instituciones de enseñanza superior — Inclusión
(Art. 49 TFUE)
(véanse los apartados 159 a 163)
Libertad de establecimiento — Restricciones — Normativa nacional que supedita la prestación de servicios de enseñanza superior por parte de instituciones extranjeras a la impartición de formación en el Estado de origen — Improcedencia — Justificaciones — Mantenimiento del orden público — Exclusión a falta de pruebas de una amenaza real, actual y suficientemente grave — Prevención de prácticas que induzcan a error — Exclusión a falta de pruebas específicas y detalladas — Necesidad de garantizar una enseñanza superior de un nivel de calidad elevado — Exclusión ante una medida inadecuada para la consecución de dicho objetivo
(Art. 49 TFUE)
(véanse los apartados 167 a 170, 178, 179, 181, 182, 185, 187 y 188)
Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Ámbito de aplicación — Prestación de servicios de enseñanza superior a cambio de una remuneración — Inclusión
(Art. 57 TFUE; Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2 y 4, punto 1)
(véanse los apartados 193 a 195)
Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Normativa nacional que supedita la prestación de servicios de enseñanza superior por parte de instituciones extranjeras a la impartición de formación en el Estado de origen — Improcedencia — Justificaciones — Razones de orden público y de seguridad pública — Exclusión a falta de pruebas de una amenaza real, actual y suficientemente grave
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 16, aps. 1, párr. 2, y 3)
(véanse los apartados 198 a 200 y 203 a 206)
Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Aplicación del Derecho de la Unión — Normativa nacional relacionada con la ejecución de obligaciones de acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Normativa nacional que puede obstaculizar una o varias de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE — Estado miembro que invoca como justificación razones imperiosas de interés general reconocidas por el Derecho de la Unión — Inclusión
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 51, ap. 1)
(véanse los apartados 212 a 215)
Recurso por incumplimiento — Conformidad de medidas nacionales con el Derecho de la Unión — Motivo basado en la vulneración de derechos garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión — Libertad de cátedra, libertad de creación de centros docentes y libertad de empresa — Examen autónomo — Requisitos — Aplicabilidad de la Carta
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 13, 14, ap. 3, 16 y 51, ap. 1)
(véanse los apartados 212 a 215)
Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Libertad de cátedra — Alcance — Falta de reconocimiento como tal en el Convenio Europeo de Derechos Humanos — Toma en consideración de recomendaciones de órganos del Consejo de Europa y de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) — Autonomía de las instituciones de enseñanza superior — Inclusión
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 13 y 52, ap. 3)
(véanse los apartados 222 a 227)
Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Libertad de cátedra — Libertad de creación de centros docentes y libertad de empresa — Normativa nacional que supedita la prestación de servicios de enseñanza superior a la impartición de formación en el Estado de origen y a la existencia de un tratado internacional previo — Improcedencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 13, 14, ap. 3, y 16)
(véanse los apartados 228, 233, 234 y 239 a 242)
Resumen
Los requisitos establecidos por Hungría para permitir a las instituciones de enseñanza superior extranjeras ejercer su actividad en su territorio no son conformes con el Derecho de la Unión
En la sentencia Comisión/Hungría (Enseñanza superior) (C‑66/18), dictada el 6 de octubre de 2020, la Gran Sala del Tribunal de Justicia estimó el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra dicho Estado miembro. El Tribunal de Justicia declaró, por una parte, que Hungría había incumplido los compromisos contraídos, en materia de trato nacional, en virtud del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), celebrado en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), (
1
) al haber supeditado el ejercicio en Hungría de una actividad de formación sancionada con un título por parte de las instituciones de enseñanza superior establecidas fuera del Espacio Económico Europeo (EEE) a la existencia de un tratado internacional que vinculase a Hungría y al Estado tercero en el que tuviese su sede la institución afectada. Además, esta exigencia choca con las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») relativas a la libertad de cátedra, a la libertad de creación de instituciones de enseñanza superior y a la libertad de empresa. (
2
)
Por otra parte, el Tribunal de Justicia declaró que Hungría había incumplido sus compromisos en materia de trato nacional en virtud del AGCS y las obligaciones que le incumbían conforme a la libertad de establecimiento, (
3
) a la libre circulación de servicios (
4
) y a las disposiciones de la Carta antes mencionadas, al haber sometido el ejercicio en Hungría de la actividad de las instituciones de enseñanza superior extranjeras, incluidas aquellas que tengan su sede en otro Estado miembro del EEE, al requisito de que estas impartan una formación de enseñanza superior en el Estado en que tengan su sede.
El 4 de abril de 2017, Hungría adoptó, con carácter de urgencia, una Ley de modificación de la Ley de la Enseñanza Superior, (
5
) que se presentó como una Ley dirigida a garantizar la calidad de las actividades de enseñanza superior cuyo principal objetivo era llevar a cabo una revisión del régimen de autorización aplicable a las instituciones de enseñanza superior extranjeras. Con independencia de que hubieran disfrutado o no anteriormente de una autorización, tales instituciones quedaban sometidas en adelante a nuevas exigencias, entre ellas las examinadas por el Tribunal de Justicia.
La Comisión interpuso un recurso por incumplimiento contra Hungría ante el Tribunal de Justicia, alegando que la Ley de Enseñanza Superior de 2017 no era conforme ni con los compromisos contraídos por Hungría en el marco del AGCS, ni con la libertad de establecimiento, la libre circulación de servicios y las disposiciones de la Carta relativas a la libertad académica, a la libertad de creación de instituciones de enseñanza superior y a la libertad de empresa.
Antes de nada, el Tribunal de Justicia desestimó los motivos de inadmisibilidad invocados por Hungría. En efecto, por una parte, en lo que atañe a la brevedad de los plazos aplicados por la Comisión durante el procedimiento administrativo previo, el Tribunal de Justicia, confirmando su jurisprudencia en la materia, (
6
) examinó el desarrollo concreto de este procedimiento y llegó a la conclusión de que Hungría no había demostrado la supuesta vulneración del derecho de defensa. Además, señaló que los plazos impugnados se habían fijado teniendo en cuenta la pronta entrada en vigor de las disposiciones controvertidas, fijada inicialmente para el 1 de enero de 2018. Por otra parte, el Tribunal de Justicia estimó que el Gobierno húngaro no podía invocar válidamente la ilegitimidad de las intenciones políticas que atribuía a la Comisión —es decir, la protección de los intereses particulares de la Central European University—, dado que la decisión acerca de si es oportuno incoar un procedimiento por incumplimiento corresponde únicamente a la Comisión, en el ejercicio de la facultad discrecional de la que dispone a este respecto y que, como tal, está excluida del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.
A continuación, el Tribunal de Justicia se declaró competente para conocer de los motivos basados en la infracción del Derecho de la OMC. A este respecto, tras recordar que todo acuerdo internacional celebrado por la Unión forma parte del Derecho de la Unión, declaró que así sucede con el Acuerdo por el que se establece la OMC, del que forma parte el AGCS. Acto seguido, por lo que respecta a la articulación entre la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política comercial común y la amplia competencia de la que disponen los Estados miembros en el ámbito de la educación, el Tribunal de Justicia precisó que los compromisos contraídos en el marco del AGCS, incluidos los relativos a la liberalización del comercio de los servicios de enseñanza privados, forman parte de la política comercial común. Por lo demás, en respuesta a la alegación del Gobierno húngaro basada en la exclusividad de la competencia de interpretación atribuida, en particular, a los órganos que constituyen el sistema de solución de diferencias de la OMC, el Tribunal de Justicia subrayó que la existencia del sistema de solución de diferencias propio de la OMC no solo no se oponía a que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento, el Tribunal de Justicia admitiera su competencia para conocer de motivos basados en la infracción del Derecho de la OMC —en el presente asunto, del AGCS—, sino que el ejercicio de tal competencia era incluso plenamente coherente con la obligación de cada miembro de la OMC —de la que la Unión forma parte— de velar por el cumplimiento de las obligaciones que derivan del Derecho de dicha organización. A este respecto, el Tribunal de Justicia destacó que el eventual incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que hubiese contraído en virtud del AGCS podía desencadenar la responsabilidad internacional de la Unión.
En esta misma línea, el Tribunal de Justicia precisó las implicaciones concretas, sobre el ejercicio de su propia competencia, de las disposiciones de los acuerdos internacionales que la vinculan y de las normas y principios del Derecho internacional general consuetudinario, cuyo carácter imperativo para la Unión recordó antes de nada. Así, en relación con los principios de Derecho internacional general codificados en materia de responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, el Tribunal de Justicia señaló que el examen del comportamiento de un Estado miembro que le corresponde en el marco de un procedimiento por incumplimiento, aunque se haga en relación con el Derecho de la OMC, no vincula a los demás miembros de la OMC, ni tampoco podría afectar al examen posterior que pudiera tener que efectuar el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC. Así, según el Tribunal de Justicia, ni la Unión ni el Estado miembro de que se trate podrían invocar una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia a raíz de un procedimiento por incumplimiento para eludir la obligación que recae sobre ellos de dar cumplimiento a las consecuencias jurídicas que el Derecho de la OMC atribuye a las resoluciones del OSD.
Una vez reconocida así su competencia, el Tribunal de Justicia comenzó a examinar los motivos invocados por la Comisión. En primer lugar, por lo que respecta al examen, a la luz del artículo XVII del AGCS, relativo al trato nacional, de la exigencia de un tratado internacional previo, el Tribunal de Justicia hizo constar para empezar que, en el ámbito de los servicios de enseñanza superior, Hungría se ha comprometido plenamente a conceder el trato nacional previsto en dicho artículo, pese a una reserva formulada en relación con el compromiso asumido en materia de acceso a los mercados (artículo XVI) en el sentido de que la creación de escuelas en Hungría sigue estando sujeta a autorización previa. En efecto, según el Derecho de la OMC, tal reserva de autorización previa, que tiene por objeto limitar el compromiso contraído en materia de acceso a los mercados, solo puede aplicarse en materia de trato nacional si se refiere a una medida contraria tanto a la obligación en materia de acceso a los mercados como a la relativa al trato nacional. Pues bien, en el presente asunto, el carácter general de la reserva de autorización previa mediante la cual Hungría pretendía limitar su compromiso relativo al acceso a los mercados no tiene carácter discriminatorio, de modo que Hungría no podía invocarla por lo que respecta a la obligación de trato nacional.
A continuación, el Tribunal de Justicia precisó que la celebración de un tratado internacional, como exige la Ley de Enseñanza Superior de 2017, impone a los prestadores extranjeros afectados un requisito adicional para que puedan prestar servicios de enseñanza superior en Hungría, requisito cuyo cumplimiento depende de la facultad discrecional de las autoridades húngaras, lo que basta para considerar que se ha producido una modificación de las condiciones de competencia en perjuicio de las instituciones afectadas y en favor de las instituciones húngaras. Por último, el Tribunal de Justicia consideró que las explicaciones dadas por el Gobierno húngaro acerca de los objetivos perseguidos por el requisito en cuestión no bastaban para justificarlo con arreglo al artículo XIV del AGCS. En efecto, por lo que respecta a la invocación por parte de Hungría de la protección del orden público, dicho Estado miembro no ha demostrado, de manera concreta y detallada, la existencia de una amenaza verdadera y suficientemente grave para uno de los intereses fundamentales de la sociedad húngara. Además, en la medida en que el requisito de que se trata tenía por objeto la prevención de prácticas que induzcan a error, el Tribunal de Justicia declaró que dicho requisito constituía un medio de discriminación arbitraria debido al carácter decisivo de la voluntad política de las autoridades húngaras para cumplirlo. Por tanto, tampoco se acogió esta justificación de Hungría.
Además, en cualquier caso, el Tribunal de Justicia consideró desproporcionado el requisito en cuestión y señaló que se aplicaba de manera indiferenciada, incluso a instituciones ya presentes en el mercado húngaro.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia examinó la exigencia de la actividad de formación en el Estado de origen. Por lo que se refiere, antes de nada, al compromiso contraído por Hungría en virtud del artículo XVII del AGCS, el Tribunal de Justicia, tras poner de manifiesto la desventaja competitiva resultante de la exigencia de que se trata para las instituciones afectadas, señaló, como antes, la insuficiencia de las explicaciones proporcionadas por el Gobierno húngaro en cuanto a los objetivos que podían justificar la necesidad de tal exigencia. Por tanto, por razones análogas a las expuestas al analizar el primer motivo, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que esta exigencia, en la medida en que se aplica a instituciones de enseñanza superior establecidas en un Estado tercero miembro de la OMC, infringía esta disposición. Por otra parte, en la medida en que dicha exigencia se aplica a instituciones de enseñanza que tienen su sede en otro Estado miembro de la Unión, el Tribunal de Justicia consideró que había una restricción injustificada tanto de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE como de la libre circulación de servicios del artículo 16 de la Directiva sobre los servicios. Por último, en la medida en que se presenta la exigencia en cuestión como dirigida a garantizar un alto nivel de calidad de la enseñanza superior, el Tribunal de Justicia señaló que la actividad exigida, cuya calidad está por demostrar, no prejuzga en absoluto la de la enseñanza impartida en Hungría, de modo que tal objetivo no basta para justificar la exigencia de que se trata.
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia examinó si las exigencias controvertidas, establecidas por la Ley de Enseñanza Superior de 2017, eran conformes con los artículos 13, 14, apartado 3, y 16 de la Carta. A este respecto, el Tribunal de Justicia precisó, antes de nada, que Hungría estaba vinculada por la Carta, por lo que respecta a las disposiciones controvertidas, en la medida en que la ejecución de obligaciones que le incumben en virtud de un acuerdo internacional que forma parte del Derecho de la Unión como el AGCS, por un lado, y las restricciones impuestas por esas mismas disposiciones a las libertades fundamentales, cuyo carácter justificado sostuvo Hungría sin éxito, por otro lado, suponen aplicar el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
Al examinar sucesivamente el alcance de las garantías concedidas por las disposiciones de la Carta, el Tribunal de Justicia subrayó, por lo que respecta al ejercicio de la actividad de las instituciones de enseñanza superior, que la libertad de cátedra no tenía únicamente una dimensión individual, vinculada a la libertad de expresión y, más concretamente, en el ámbito de la investigación, a las libertades de comunicación, de investigación y de difusión de los resultados así obtenidos, sino también una dimensión institucional y organizativa que se plasma en la autonomía de tales instituciones. Pues bien, el Tribunal de Justicia declaró que las medidas controvertidas podían poner en peligro la actividad docente de las instituciones de enseñanza superior extranjeras afectadas en territorio húngaro y, en consecuencia, privar a los docentes universitarios afectados de la infraestructura autónoma necesaria para llevar a cabo sus investigaciones científicas y ejercer sus actividades pedagógicas, de modo que tales medidas podían limitar la libertad de cátedra protegida por el artículo 13 de la Carta. Además, la creación de estas instituciones está comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 14, apartado 3, y 16 de la Carta y, por motivos análogos a los que se acaban de exponer, las medidas controvertidas suponen una injerencia en los derechos consagrados por dichas disposiciones. Dado que estas injerencias diversas no estaban justificadas a la luz del artículo 52, apartado 1, de la Carta, el Tribunal de Justicia declaró que Hungría había infringido las disposiciones citadas de esta.
(
1
)	Artículo XVII del AGCS.
(
2
)	Artículos 13, 14, apartado 3, y 16 de la Carta.
(
3
)	Artículo 49 TFUE.
(
4
)	Artículo 16 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36; en lo sucesivo, «Directiva sobre los servicios»).
(
5
)	Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (Ley XXV de 2017, de modificación de la Ley CCIV de 2011, relativa a la Enseñanza Superior Nacional) (en lo sucesivo, «Ley de Enseñanza Superior de 2017»).
(
6
)	Véase, en particular, la sentencia de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 30 y jurisprudencia citada (véase también el comunicado de prensa n.o 73/20).