62018CJ0059
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 14. julija 2022 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Pravo institucij – Organi, uradi in agencije Evropske unije – Evropska agencija za zdravila (EMA) – Pristojnost za določitev sedeža – Člen 341 PDEU – Področje uporabe – Sklep, ki so ga sprejeli predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta – Pristojnost Sodišča na podlagi člena 263 PDEU – Avtor in pravna narava akta – Neobstoj zavezujočih učinkov v pravnem redu Unije“
V združenih zadevah C‑59/18 in C‑182/18,
zaradi ničnostnih tožb na podlagi člena 263 PDEU, vloženih 30. januarja 2018 in 9. marca 2018,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli, S. Fiorentinom in G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
tožeča stranka v zadevi C‑59/18,
Comune di Milano, ki jo zastopajo M. Condinanzi, A. Neri in F. Sciaudone, avvocati,
tožeča stranka v zadevi C‑182/18,
ob intervenciji
Italijanske republike, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli, S. Fiorentinom in G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
Regione Lombardia, ki jo zastopa M. Tamborino, avvocato,
intervenientki,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón in E. Rebasti, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopata M. K. Bulterman in J. Langer, agenta,
Evropske komisije, ki jo zastopajo K. Herrmann, M. Konstantinidis in D. Nardi, agenti,
intervenientki,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Arabadjiev, predsednik senata, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen in J. Passer, predsedniki senatov, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin in N. Wahl (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. junija 2021,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. oktobra 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1
Italijanska republika (C‑59/18) in Comune di Milano (občina Milano, Italija) (C‑182/18) s tožbama predlagata razglasitev ničnosti sklepa, sprejetega ob robu 3579. seje Sveta za splošne zadeve z dne 20. novembra 2017 v delu, v katerem je s tem sklepom za novi sedež Evropske agencije za zdravila (EMA) določeno mesto Amsterdam (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Pravni okvir
2
Predstavniki vlad držav članic so 12. decembra 1992 na podlagi člena 216 Pogodbe EGS, člena 77 Pogodbe ESPJ in člena 189 Pogodbe ESAE v medsebojnem soglasju sprejeli sklep o določitvi sedežev institucij ter nekaterih organov in oddelkov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 223; v nadaljevanju: sklep iz Edinburga).
3
V členu 1 sklepa iz Edinburga so bili določeni sedeži Evropskega parlamenta, Sveta Evropske unije, Evropske komisije, Sodišča Evropske unije, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, Evropskega računskega sodišča in Evropske investicijske banke.
4
Člen 2 tega sklepa določa:
„Sedež drugih organov in oddelkov, ki bodisi že obstajajo ali pa jih je še treba ustanoviti, v medsebojnem soglasju določijo predstavniki vlad držav članic na enem izmed naslednjih zasedanj Evropskega sveta, pri čemer upoštevajo koristi, ki jih imajo zgornje določbe za zadevne države članice, in namenijo ustrezno prednost državam članicam, v katerih institucije Skupnosti trenutno nimajo svojih sedežev.“
5
Člen 341 PDEU določa, da se „[s]edež institucij Unije […] določi v medsebojnem soglasju vlad držav članic“.
6
Protokol št. 6 o določitvi sedežev institucij ter nekaterih organov, uradov, agencij in služb Evropske unije (v nadaljevanju: Protokol št. 6), ki je priložen k pogodbam EU, DEU in ESAE, določa:
„Predstavniki vlad držav članic so se
ob upoštevanju člena 341 Pogodbe o delovanju Evropske unije in člena 189 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo,
ob sklicevanju in potrditvi sklepa z dne 8. aprila 1965, vendar brez poseganja v sklepe glede sedeža bodočih institucij, organov, uradov, agencij in služb,
dogovorili o naslednjih določbah […]:
Edini člen
(a)
Evropski parlament ima sedež v Strasbourgu […].
(b)
Svet ima sedež v Bruslju. […]
(c)
Komisija ima sedež v Bruslju. […]
(d)
Sodišče Evropske unije ima sedež v Luxembourgu.
(e)
Računsko sodišče ima sedež v Luxembourgu.
(f)
Ekonomsko-socialni odbor ima sedež v Bruslju.
(g)
Odbor regij ima sedež v Bruslju.
(h)
Evropska investicijska banka ima sedež v Luxembourgu.
(i)
Evropska centralna banka ima sedež v Frankfurtu.
(j)
Evropski policijski urad (Europol) ima sedež v Haagu.“
Dejansko stanje
7
Evropska agencija za vrednotenje zdravil je bila ustanovljena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2309/93 z dne 22. julija 1993, ki določa postopke Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za uporabo v humani medicini in za uporabo v veterini ter ustanavlja Evropsko agencijo za vrednotenje zdravil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 12, str. 151). Ta uredba ni vsebovala nobene določbe o določitvi sedeža te agencije.
8
V medsebojnem soglasju sprejet sklep predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali na ravni predsednikov držav in vlad, o določitvi sedežev nekaterih organov in oddelkov Evropskih skupnosti in Europola (93/C 323/01) z dne 29. oktobra 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 229) je v členu 1(e) določil, da ima navedena agencija sedež v Londonu (Združeno kraljestvo).
9
Uredba št. 2309/93 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 229). S to uredbo je bila Evropska agencija za vrednotenje zdravil preimenovana v „Evropsko agencijo za zdravila“. Navedena uredba ni vsebovala nobene določbe o določitvi sedeža zadnjenavedene agencije.
10
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je 29. marca 2017 v skladu s členom 50(2) PEU Evropski svet uradno obvestilo o svoji nameri za izstop iz Unije.
11
Ob robu seje Evropskega sveta v zvezi s postopkom iz člena 50 PEU so predsedniki držav ali vlad 27 držav članic na predlog predsednika Evropskega sveta in predsednika Komisije 22. junija 2017 odobrili postopek za sprejetje odločitve o preselitvi sedežev agencije EMA in Evropskega bančnega organa na drugo lokacijo v okviru izstopa Združenega kraljestva iz Unije (v nadaljevanju: pravila za izbor).
12
V pravilih za izbor je bilo med drugim določeno, da bi bilo treba to odločitev sprejeti na podlagi poštenega in preglednega procesa odločanja v okviru organiziranega razpisa za ponudbe ter na podlagi objektivnih meril.
13
V tem okviru je bilo v točki 3 pravil za izbor navedenih šest meril, in sicer (i) zagotovitev, da se agencija lahko preseli na določeno lokacijo in začne delovati zdnem, ko bo Združeno kraljestvo zapustilo Unijo; (ii) dostopnost lokacije; (iii) obstoj ustreznih šol za otroke uslužbencev agencij; (iv) ustrezen dostop do trga dela, socialne varnosti in zdravstvene oskrbe za otroke inzakonce uslužbencev osebja agencij; (v) neprekinjeno poslovanje in (vi) enakomerna geografska porazdelitev.
14
V skladu s pravili za izbor so bila ta merila določena po analogiji s tistimi, ki so bila določena v skupnem pristopu, priloženem k Skupni izjavi Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije z dne 19. julija 2012 o decentraliziranih agencijah (v nadaljevanju: Skupna izjava iz leta 2012), pri čemer je bila posebna pozornost namenjena temu, da sta bila agencija EMA in Evropski bančni organ že ustanovljena in da je bilo njuno neprekinjeno poslovanje bistvenega pomena.
15
V točki 2 pravil za izbor je bilo poleg tega določeno, da bo odločitev sprejeta z glasovanjem, države članice pa se bodo vnaprej dogovorile, da bodo spoštovale rezultat. Natančneje, določeno je bilo, da se pri neodločenem izidu med preostalimi ponudbami v tretjem krogu glasovanja med izenačenimi ponudbami z izidom opravi žreb.
16
Komisija je 30. septembra 2017 objavila svojo oceno 27 ponudb, ki so jih predložile države članice.
17
Svet je 31. oktobra 2017 objavil obvestilo, s katerim je dopolnil pravila za izbor glede praktičnih vprašanj v zvezi z glasovanjem.
18
Ponudba Italijanske republike in ponudba Kraljevine Nizozemske sta 20. novembra 2017 v tretjem krogu glasovanja prejeli najvišje in enako število glasov. Po žrebu, organiziranem v skladu s točko 2 pravil za izbor, je bila izbrana ponudba Kraljevine Nizozemske.
19
Zato so predstavniki vlad držav članic istega dne ob robu seje Sveta z izpodbijanim sklepom mesto Amsterdam določili za novi sedež agencije EMA. V zapisniku in sporočilu za javnost s te seje je bilo navedeno:
„Komisija bo zdaj v skladu z današnjim glasovanjem pripravila zakonodajna predloga, ki naj bi bila sprejeta po rednem zakonodajnem postopku, v katerega je vključen tudi Evropski parlament. Svet in Komisija si bosta zaradi nujnosti te zadeve prizadevala zagotoviti, da bi bila ta zakonodajna predloga obravnavana čim hitreje.“
20
Komisija je 29. novembra 2017 sprejela Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila (COM(2017) 735 final). V obrazložitvi tega predloga je bilo pojasnjeno, da je „[p]o uradnem obvestilu Združenega kraljestva z dne 29. marca 2017, da namerava zapustiti Unijo, v skladu s členom 50 Pogodbe o Evropski uniji, […] ostalih 27 držav članic ob robu zasedanja Sveta za splošne zadeve (v nadaljnjem besedilu: člen 50) izbralo Amsterdam na Nizozemskem za novi sedež [agencije EMA]“. Člen 1 navedenega predloga je določal, da se v Uredbo št. 726/2004 vstavi naslednji člen 71a: „Agencija [EMA] ima sedež v Amsterdamu na Nizozemskem.“
21
Uredba (EU) 2018/1718 Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila (UL 2018, L 291, str. 3), je bila sprejeta 14. novembra 2018. S to uredbo, sprejeto na podlagi člena 114 in člena 168(4)(c) PDEU, je bil v Uredbo št. 726/2004 vstavljen člen 71a, katerega prvi odstavek določa:
„Sedež agencije [EMA] je v Amsterdamu na Nizozemskem.“
Predlogi strank
Zadeva C‑59/18
22
Italijanska republika Sodišču predlaga, naj:
–
v okviru pripravljalnih ukrepov po eni strani na podlagi člena 24 Statuta Sodišča Evropske unije od Kraljevine Nizozemske, agencije EMA in katere koli druge institucije, organa, urada ali agencije zahteva predložitev vseh podatkov, potrebnih za to, da se ugotovi, ali je Amsterdam kot sedež agencije EMA sposoben izpolniti navedena merila, in preveri, ali se ti podatki ujemajo s tistimi, na katerih temelji ponudba, ter po drugi strani odloči o vseh drugih morebitnih pripravljalnih ukrepih, za katere meni, da so koristni za ugotavljanje dejanskega stanja;
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je z njim Amsterdam določen za novi sedež agencije EMA, in zato
–
ugotovi, da je treba ta sedež dodeliti mestu Milano.
23
Svet Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrne kot neutemeljeno;
–
Italijanski republiki naloži plačilo stroškov ter
–
če bi bilo tožbi ugodeno, ohrani pravne učinke izpodbijanega sklepa za obdobje, ki je potrebno za izvedbo novega izbirnega postopka.
24
Svet je 17. aprila 2018 v sodnem tajništvu Sodišča vložil ugovor nedopustnosti v skladu s členom 151(1) Poslovnika Sodišča.
25
Italijanska republika je v stališču, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča vložila 5. junija 2018, predlagala, naj se ta ugovor nedopustnosti zavrne.
Zadeva C‑182/18
26
Comune di Milano je 30. januarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča Evropske unije zoper izpodbijani sklep vložila tožbo, vpisano pod opravilno številko T‑46/18. Splošno sodišče se je s sklepom z dne 8. marca 2018, Comune di Milano/Svet (T‑46/18, neobjavljen, EU:T:2018:131), ki je bil sprejet na podlagi člena 54, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 128 Poslovnika Splošnega sodišča, izreklo za nepristojno v zadevi T‑46/18, s čimer je omogočilo Sodišču, da odloči o tožbi v tej zadevi, ki je bila vpisana pod opravilno številko C‑182/18.
27
Comune di Milano Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen in
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
28
Svet Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo kot nedopustno zavrže ali kot neutemeljeno zavrne;
–
Comune di Milano naloži plačilo stroškov in
–
če bi bilo tožbi ugodeno, ohrani pravne učinke izpodbijanega sklepa za obdobje, ki je potrebno za izvedbo novega izbirnega postopka.
29
Svet je 17. aprila 2018 v sodnem tajništvu Sodišča vložil ugovor nedopustnosti v skladu s členom 151(1) Poslovnika Sodišča.
30
Comune di Milano je v stališču, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča vložila 5. junija 2018, primarno predlagala, naj se ta ugovor nedopustnosti zavrne in, podredno, naj se odločanje o navedenem ugovoru pridrži za končno odločbo.
Postopek pred Sodiščem
31
S sklepi predsednika Sodišča z dne 13. aprila 2018 in 18. maja 2018 v zadevi C‑59/18 ter z dne 17. aprila 2018 in 18. maja 2018 v zadevi C‑182/18 je bila Kraljevini Nizozemski in Komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
32
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 11. junija 2018 in z dne 1. februarja 2019 v zadevi C‑182/18 je bila Regione Lombardia (dežela Lombardija, Italija) in Italijanski republiki dovoljena intervencija v podporo predlogom Comune di Milano.
33
S sklepom podpredsednika Sodišča z dne 2. julija 2018, Comune di Milano/Svet (C‑182/18 R, neobjavljen, EU:C:2018:524), je bil predlog Comune di Milano za odlog izvršitve izpodbijanega sklepa zavrnjen.
34
S sklepom Sodišča z dne 18. septembra 2018 je bilo odločanje o ugovorih nedopustnosti, ki ju je vložil Svet v vsaki od zadev C‑59/18 in C‑182/18, pridržano za končno odločbo.
35
S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. decembra 2019 sta bili zadevi C‑59/18 in C‑182/18 združeni za nadaljevanje postopka in izdajo sodbe.
Pristojnost Sodišča
Trditve strank
36
Svet trdi, da sta ti tožbi očitno nedopustni, ker izpodbijani sklep, ki je tako z vidika oblike kot vsebine akt, ki so ga skupaj sprejeli predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta, ni predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvaja Sodišče na podlagi člena 263 PDEU.
37
Svet na prvem mestu meni, da pristojnost v zvezi z določitvijo sedeža agencije Unije ne spada v pristojnost Unije, da ureja določeno vsebinsko področje, in torej v obravnavanih zadevah ne spada v redni zakonodajni postopek. Po mnenju te institucije je odločitev o določitvi sedeža agencije bistveno drugačna od tistih odločitev, ki urejajo opredelitev pristojnosti, pravil delovanja ali organizacije te agencije. Za tako odločitev naj bi bila značilna izrazita politična in simbolična razsežnost, ki naj ne bi bila omejena na specifično stvarno področje zadevne agencije in ki naj bi presegala zgolj ekonomska vprašanja in vidike učinkovitosti. To naj bi dokazovalo dejstvo, da so bila tehnična merila, kakršna so navedena v Skupni izjavi iz leta 2012, določena sčasoma, da se je zagotovil okvir za določitev sedeža agencij Unije. Določitev sedeža agencije Unije naj tako ne bi bila pomožna glede na odločitev o ustanovitvi te agencije in naj bi imela, nasprotno, poseben pomen in lastno dinamiko, ki naj ne bi bila pomožna glede na vsebinske odločitve o ureditvi določenega področja. Svet se sklicuje zlasti na sklep iz Edinburga, pa tudi na spor o sedežu Parlamenta.
38
Svet na drugem mestu trdi, da so za določitev sedeža agencije Unije pristojni predstavniki vlad držav članic, ki odločajo v medsebojnem soglasju. Ta pristojnost naj bi tako temeljila na členu 341 PDEU, razlaganem ob upoštevanju zgodovinskega razvoja, okvira, v katerega je ta člen umeščen – in sicer členov 340 in 342 PDEU, Protokola št. 6 in člena 2 sklepa iz Edinburga – ter splošno uporabljene prakse. Natančneje, iz te prakse naj bi izhajalo, prvič, da določitev sedeža agencije Unije izhaja iz pravno zavezujočega sklepa, ki so ga v medsebojnem soglasju sprejeli predstavniki vlad držav članic. Konstitutivni učinek takega sklepa naj bi poleg tega dokazovalo dejstvo, da v nekaterih primerih temeljni zakonodajni akt ne vsebuje ničesar glede določitve sedeža in da ta okoliščina nikakor ni preprečila ustanovitve zadevne agencije niti sklenitve sporazuma o sedežu. Drugič, vključitev navedbe kraja sedeža v temeljni zakonodajni akt o ustanovitvi agencije Unije naj bi imela izključno ugotovitveno in pripoznavno vrednost, enako kot vsako sklicevanje na dejansko stanje v zakonodajnem besedilu. Zakonodajalec Unije naj se torej ne bi mogel oddaljiti od odločitve, ki so jo že sprejeli predstavniki vlad držav članic, ki naj bi bila tako zavezujoča. Vključitev navedbe kraja sedeža v temeljni zakonodajni akt pa naj ne bi bila povsem brez pravnega učinka. Poleg tega, da naj bi bila ta navedba pomemben dejavnik pravne varnosti, naj bi lahko zakonodajni akt, kot v obravnavani zadevi z vstavitvijo člena 71a v Uredbo št. 726/2004 z Uredbo 2018/1718, z navedeno navedbo povezal vrsto drugih normativnih elementov, tako materialnih kot postopkovnih, da bi se dopolnila izključno geografska določitev sedeža.
39
Kraljevina Nizozemska, ki intervenira v podporo Svetu, meni, da izpodbijani sklep, ki je akt držav članic, in ne Sveta, ni predmet nadzora zakonitosti Sodišča na podlagi člena 263 PDEU. Ministri, ki so sodelovali pri sprejetju tega sklepa, naj bi v obravnavanih zadevah delovali kot predstavniki svoje vlade in ne kot člani Sveta. Kraljevina Nizozemska, ki poleg tega, da se sklicuje na sodbo z dne 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, točke od 155 do 159), trdi, da lahko države članice naloge zaupajo institucijam, če te spoštujejo pristojnosti Unije in njenih institucij.
40
Komisija se sicer pridružuje stališču Sveta, da izpodbijani sklep ne spada pod nadzor zakonitosti, ki ga Sodišče izvaja na podlagi člena 263 PDEU, vendar navaja precej drugačno utemeljitev. Komisija namreč meni, da je za določitev sedeža agencij Unije pristojen le zakonodajalec Unije, ki odloča po rednem zakonodajnem postopku, in zato meni, da v obravnavanih zadevah izpodbijani sklep, ki ni del prava Unije in je popolnoma politične narave, nima pravno zavezujočih posledic.
41
Komisija poudarja, da je člen 341 PDEU sicer res navdihnil prakso, ki so jo do zdaj uporabljale institucije za določitev sedeža agencij Unije. Komisija naj namreč v večini primerov ne bi natančno določila kraja sedeža teh agencij v svojih zakonodajnih predlogih v zvezi z njihovo ustanovitvijo, dokler predstavniki vlad držav članic niso sprejeli politične odločitve.
42
Vendar naj bi se Komisija lahko oddaljila od te prakse, kot je že storila v različnih okoliščinah, tako da bi v svoje zakonodajne predloge vključila navedbo kraja sedeža nekaterih agencij Unije. Prav tako naj zakonodajalec Unije, čeprav običajno ravna v skladu z odločitvijo predstavnikov vlad držav članic, k temu ne bi bil pravno zavezan. V obravnavanih zadevah naj bi bila določitev mesta Milano za kraj sedeža agencije EMA med razpravo o predlogu uredbe iz točke 20 te sodbe po konkretni razpravi zavrnjena. Ta okoliščina naj bi po potrebi dokazovala, da možnost odstopanja od politične odločitve predstavnikov vlad držav članic ni zgolj teoretična. Če bi bil v aktu, sprejetem po rednem zakonodajnem postopku, sedež agencije EMA določen na drugi lokaciji kot je ta, ki je navedena v izpodbijanem sklepu, zaradi neupoštevanja tega sklepa ne bi bil kršen noben predpis prava Unije.
43
Poleg tega naj s skupnim pristopom, priloženim k Skupni izjavi iz leta 2012, ne bi bilo mogoče dokazati, da lahko Svet sam odloči o določitvi sedeža agencije Unije. Točka 6 tega skupnega pristopa sicer vsebuje sklicevanje na prakso, ki se je uporabljala v preteklosti in zajema politično odločitev, vendar naj namreč ta točka ne bi imela niti normativnega niti pravno zavezujočega učinka. Namen točke 6 naj ne bi bil določiti, kdo odloča o sedežu agencij Unije in na podlagi kakšnih postopkov, temveč določiti, kako je treba to odločitev opraviti, to je pred koncem rednega zakonodajnega postopka na podlagi objektivnih meril in pregledno.
44
Komisija glede okoliščin sprejetja izpodbijanega sklepa navaja, da iz teh okoliščin izhaja, da so ta sklep sprejeli predstavniki 27 od takrat 28 držav članic Unije, tako da tega sklepa, sprejetega brez sodelovanja vseh organov Sveta, ne bi bilo mogoče pripisati Svetu. Dejstvo, da je ta institucija državam članicam dala na voljo infrastrukturo, naj ne bi zadostovalo za to, da se ji pripiše navedeni sklep.
45
Italijanska republika trdi, da čeprav se zdi, da je bil izpodbijani sklep formalno sprejet na konferenci predstavnikov vlad držav članic, je treba šteti, da ga je mogoče pripisati Svetu. Italijanska republika navaja, da v skladu s sodno prakso Sodišča ni dovolj, da se akt označi kot„odločitev držav članic“, da bi se tak akt izognil nadzoru, uvedenem s členom 263 PDEU. Italijanska republika, ki se sklicuje na točko 14 sodbe z dne 30. junija 1993, Parlament/Svet in Komisija (C‑181/91 in C‑248/91, EU:C:1993:271), namreč meni, da je treba tudi preveriti, ali zadevni akt glede na njegovo vsebino in vse okoliščine, v katerih je bil sprejet, dejansko ni odločitev Sveta.
46
V obravnavanih zadevah pa naj bi tako vsebina izpodbijanega sklepa kot okoliščine njegovega sprejetja omogočale, da se ta sklep označi kot akt Sveta.
47
Prvič, pristojnost za določitev sedeža agencije EMA, organa, ustanovljenega z akti sekundarne zakonodaje Unije na podlagi določb, ki zdaj ustrezajo členu 114 in členu 168(4)(c) PDEU, naj bi bila nedvomno pristojnost Unije. To naj bi izhajalo med drugim iz Skupne izjave iz leta 2012, s katero so se Parlament, Svet in Komisija strinjali, da lahko odločitev o sedežu agencije Unije spada v pristojnost Sveta ali držav članic. Ugotovitev nedopustnosti tožb, vloženih zoper izpodbijani sklep, naj bi pomenila obid pristojnosti Sodišča in izključitev nekaterih odločitev Sveta iz nadzora sodišča Unije vsakič, ko se države članice strinjajo, da je odločitev, ki spada v pristojnosti in za katero se uporabljajo postopki Unije, medvladna.
48
Drugič, Italijanska republika trdi, da ugotovitev, da je bil izpodbijani sklep sprejet na področju, ki je v bistvu del prava Unije, potrjujejo konkretna podrobna pravila za njegovo sprejetje. Italijanska republika najprej navaja, da ob tem sprejetju niso bili uporabljeni samo prostori, ampak tudi notranje funkcionalne strukture Sveta, kot so generalni sekretariat, pravna služba, estonsko predsedstvo po načelu rotacije oziroma Odbor stalnih predstavnikov (Coreper). Italijanska republika dalje poudarja, da so bila podrobna pravila o glasovanju in sprejemanju tista, ki so bila določena v pravilih za izbor, potrjenih na seji 22. junija 2017, in v obvestilu z dne 31. oktobra 2017, kar naj bi potrjevalo sodelovanje organov Unije v celotnem postopku določitve novega sedeža agencije EMA. Nazadnje, pravilo večine, sprejeto v obravnavanih zadevah za določitev novega sedeža agencije EMA, naj bi napotovalo na postopek odločanja, značilen za mednarodne organizacije, medtem ko naj bi nasprotno v primeru sprejetja medvladne odločitve, ki jo je mogoče pripisati državam članicam, prevladalo pravilo soglasja oziroma „medsebojnega soglasja“.
49
Italijanska republika pojasnjuje, da se v nasprotju s tem, kar trdi Svet, člen 341 PDEU, v skladu s katerim se „[s]edež institucij Unije […] določi v medsebojnem soglasju vlad držav članic“, ne uporablja za odločitve v zvezi s sedežem agencij Unije. Izpodbijani sklep naj bi tako spadal v izključno pristojnost Unije, kot je Komisija izrecno izjavila v svojem predlogu uredbe, navedenem v točki 20 te sodbe, in naj bi bil zato predmet nadzora Sodišča.
50
Comune di Milano, ki jo podpira Regione Lombardia, navaja podobno utemeljitev kot Italijanska republika.
51
Comune di Milano najprej navaja, da je treba za izpodbijani sklep, razen če se uporabi povsem formalističen pristop, šteti, da ga je mogoče pripisati Svetu, zlasti njegovemu predsedstvu, ki naj bi mu bila v okviru postopka prenosa agencije EMA dodeljena vloga razsojevalca, ki mu omogoča, da nadomesti nezmožnost držav članic, da oblikujejo večino, in torej pri neodločenem izidu sprejme odločitev, pa čeprav z žrebom.
52
Dalje, Comune di Milano navaja, da je mogoče izpodbijani sklep pripisati Svetu tudi zato, ker je bilo v obravnavanih zadevah za določitev novega sedeža agencije EMA sprejeto pravilo o glasovanju z večino in ne s soglasjem.
53
Poleg tega Comune di Milano meni, da tudi če bi bilo ugotovljeno, da je treba izpodbijani sklep pripisati državam članicam, bi moral biti ta sklep kljub temu predmet sodnega nadzora. Comune di Milano namreč pojasnjuje, da je treba akte predsedstva Unije – enako kot akt, ki ga je sprejel Coreper – pripisati Svetu, kadar Svet formalno in materialno izvršuje pristojnost za sprejetje zadevnega ukrepa. Dejstvo, da države članice akt nato potrdijo ob robu seje Sveta, naj tega akta ne bi moglo izključiti iz nadzora Sodišča, saj je s tem potrdilom končan postopek odločanja in akt postane dokončen. Bolj bistveno naj bi bilo, da bi morali biti akti notranjih organov Sveta na podlagi sodne prakse Sodišča (sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, in z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB, od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702) predmet nadzora zakonitosti.
54
Nazadnje, Comune di Milano se sklicuje na obrazložitev predloga uredbe, navedenega v točki 20 te sodbe, v katerem je Komisija pojasnila, da „[i]zbira lokacije sedeža Agencije spada v izključno pristojnost Unije“, kar po njenem mnenju potrjuje, da je izpodbijani sklep dejansko akt Sveta, sprejet pri izvajanju izključne pristojnosti.
55
Poleg tega Comune di Milano graja formalizem pristopa, ki ga zagovarja Svet.
56
Prvič, Comune di Milano opozarja, da je odločilno merilo za opredelitev avtorja akta to, ali ta akt glede na njegovo vsebino in okoliščine njegovega sprejetja pomeni odločitev Sveta. Iz vseh okoliščin, v katerih je bil izpodbijani sklep sprejet, in iz njegove vsebine pa naj bi izhajalo, da tega sklepa ni mogoče opredeliti kot politični in medvladni akt, ki ne spada pod nadzor zakonitosti, uveden s Pogodbama. Comune di Milano zlasti poudarja, da navedenega sklepa niso pripravile le upravne službe Sveta, ampak da ga je sprejelo takratno predsedstvo Sveta. Prav tako naj ne bi bilo odločeno le o odstopanju od načela soglasja, ampak tudi o uporabi žreba, pri čemer ta okoliščina dokazuje, da izpodbijani sklep ne temelji na nobeni diskrecijski presoji ali uravnoteženju zadevnih interesov, ki so značilni elementi povsem politične odločitve.
57
Drugič, vsebinske trditve Sveta v tem okviru naj ne bi bile utemeljene. Najprej, člen 341 PDEU, ki določa, da se odločitev o izbiri kraja sedeža institucij sprejme „v medsebojnem soglasju vlad držav članic“, naj bi izključeval možnost glasovanja na področju, ki ga pokriva ta člen. Dalje, kot je razvidno zlasti iz predloga uredbe, navedenega v točki 20 te sodbe, naj bi izbira kraja sedeža agencije EMA spadala v izključno pristojnost Unije. Take pristojnosti pa naj ne bi bilo mogoče izvajati z aktom držav članic. Poleg tega naj člena 341 PDEU ne bi bilo mogoče razlagati široko, kot da vključuje agencije Unije. Comune di Milano meni, da nedavna praksa glede izbire sedeža teh agencij kaže težnjo k prenosu odgovornosti za to izbiro z držav članic na Svet ali celo na Svet in Parlament. Poleg tega naj bi bila tudi trditev Sveta, da je izpodbijani sklep mogoče pripisati državam članicam, ker je bil pred tem sedež agencije EMA določen z aktom, ki so ga sprejele države članice, povsem neutemeljena. Nazadnje Comune di Milano navaja druge formalne elemente, ki potrjujejo pripisljivost tega sklepa Svetu, in sicer po eni strani to, da Svet sam evidentira in razširja akte in izjave, ter po drugi strani informativne dokumente, ki so jih razširjali agencija EMA in nizozemski organi.
58
Tretjič, Comune di Milano podredno trdi, da bi morali biti akti, ki jih sprejme vsakokratno predsedstvo Sveta, predmet nadzora Sodišča. Po eni strani Comune di Milano meni, da je izpodbijani sklep, ker se z njim konča izbirni postopek novega sedeža agencije EMA, dokončen in mora biti predmet nadzora zakonitosti. Po drugi strani bi moralo biti ukrepanje notranjih organov Sveta v okviru sprejetja tega sklepa vsekakor predmet nadzora Sodišča, saj morajo institucije Unije spoštovati Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, tudi če delujejo zunaj institucionalnega okvira Unije.
Presoja Sodišča
59
Evropska unija je zveza, ki temelji na vladavini prava in ima na podlagi Pogodbe DEU zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču omogoča nadzor nad zakonitostjo aktov institucij (glej v tem smislu sodbe z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23; z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija, C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 281, in z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 34 in navedena sodna praksa).
60
V zvezi z ničnostno tožbo iz člena 263 PDEU je treba navesti, da jo je mogoče vložiti zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi in agencije Unije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet, 22/70, EU:C:1971:32, točka 42, in z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 37 in navedena sodna praksa).
61
Glede na to je sodišče Unije v okviru ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU pristojno le za nadzor nad zakonitostjo aktov, ki jih je mogoče pripisati institucijam, organom, uradom in agencijam Unije. Iz tega med drugim izhaja, da akti, ki jih sprejmejo predstavniki vlad držav članic, ki ne delujejo kot člani Sveta ali Evropskega sveta, temveč kot predstavniki svojih vlad, in torej skupaj izvajajo pristojnosti držav članic, niso predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvaja sodišče Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 1993, Parlament/Svet in Komisija, C‑181/91 in C‑248/91, EU:C:1993:271, točka 12, in sklep z dne 16. junija 2021, Sharpston/Svet in predstavniki vlad držav članic, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, točka 46).
62
Vendar za to, da se akt izogne nadzoru zakonitosti, uvedenemu s členom 263 PDEU, ne zadostuje, da je odločitev, zoper katero je vloženo pravno sredstvo, formalno predstavljena kot odločitev držav članic. Treba je tudi, da navedeni akt glede na njegovo vsebino in vse okoliščine, v katerih je bil sprejet, dejansko ne pomeni odločitve Sveta (glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 1993, Parlament/Svet in Komisija, C‑181/91 in C‑248/91, EU:C:1993:271, točka 14).
63
V obravnavnih zadevah je treba izpodbijani sklep razumeti glede na pravni okvir, ki se uporablja za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije. V zvezi s tem pa se stranke ne strinjajo glede tega, ali se je na člen 341 PDEU, v skladu s katerim se sedež „institucij“ določi „v medsebojnem soglasju vlad držav članic“, mogoče veljavno sklicevati kot na podlago za odločitve o določitvi sedeža teh organov, uradov in agencij.
64
Svet namreč na eni strani trdi, da je treba ta člen razlagati široko, tako da se nanaša tudi na navedene organe, urade in agencije, zaradi česar so za določitev sedeža takega organa, urada ali agencije pristojni le predstavniki vlad držav članic, ki odločajo v medsebojnem soglasju. Iz tega naj bi izhajalo, da izpodbijani sklep, kot akt držav članic, in ne Sveta, ne spada pod nadzor zakonitosti Sodišča na podlagi člena 263 PDEU.
65
Po drugi strani tožeči stranki trdita, da je izpodbijani sklep nujno pripisljiv Svetu in se zato ne more izogniti nadzoru zakonitosti, ki ga izvaja Sodišče.
66
Zato je treba na prvem mestu ugotoviti, ali morajo odločitev o določitvi sedeža organa, urada ali agencije Unije sprejeti države članice na podlagi pravila iz člena 341 PDEU ali pa jo mora sprejeti zakonodajalec Unije na podlagi materialnopravne podlage, ki se uporablja na področju, na katerem mora ukrepati zadevni organ, urad ali agencija.
Pristojnost na področju določitve kraja sedeža organov, uradov in agencij Unije
67
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njeno sobesedilo. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije lahko vsebuje elemente, ki so upoštevni za njeno razlago (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 47 in navedena sodna praksa).
68
Tako je treba na podlagi teh metod razlage preučiti, ali se člen 341 PDEU uporablja za sklepe o določitvi sedeža organov, uradov in agencij Unije.
69
Na prvem mestu, v zvezi z besedilom člena 341 PDEU je treba navesti, da se ta člen nanaša samo na „institucije Unije“. V skladu s členom 13(1) PEU pa pojem „institucije“ napotuje na natančen seznam subjektov, ki med drugim ne vključuje organov, uradov in agencij Unije.
70
Na drugem mestu, glede sobesedila, v katerega spada člen 341 PDEU, je treba najprej poudariti, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 94 sklepnih predlogov, da so bile z Lizbonsko pogodbo spremenjene številne določbe Pogodb, da bi se vanje vključilo izrecno sklicevanje na „organe, urade in agencije Unije“, kar je povzročilo izrecno razlikovanje na eni strani med institucijami Unije, ki so izrecno navedene v členu 13(1) PEU, in na drugi strani organi, uradi in agencijami Unije. Medtem ko se nekatere določbe Pogodbe DEU nanašajo le na institucije Unije, se druge njene določbe, kot so členi 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 in 325, nanašajo širše na institucije, organe, urade in agencije Unije. V zvezi s pristojnostjo Sodišča to zlasti velja za člene 263, 265 in 267 PDEU.
71
Ugotoviti pa je treba, da besedilo člena 341 PDEU, ki se nanaša le na „institucije“, ustreza besedilu določb, ki so veljale pred tem členom, in sicer člen 216 Pogodbe EGS (postal člen 216 Pogodbe ES, ki pa je postal člen 289 ES).
72
Okoliščine, ki jo navaja Svet, da so v določbah sedmega dela Pogodbe DEU, naslovljenega „Splošne in končne določbe“, v katerega spada člen 341 PDEU, navedene „institucije“, torej ni mogoče razlagati – ob tem, da Pogodba EU, kot izhaja iz točke 70 te sodbe, jasno razlikuje med institucijami Unije na eni strani ter organi, uradi in agencijami Unije na drugi strani – kot izraz namena avtorjev Pogodb, da se pojem „institucije“ razume široko, tako da ta pojem ne zajema le subjektov iz člena 13(1) PEU, temveč tudi organe, urade in agencije Unije, ustanovljene s Pogodbama ali na njuni podlagi, katerih namen je prispevati k uresničevanju ciljev Unije. To velja še toliko bolj, ker sta Pogodba EU in Pogodba DEU na podlagi člena 1, tretji odstavek, PEU in člena 1(2) PDEU enotna ustavna podlaga Unije, tako da se morata opredelitev pojma „institucije“ iz člena 13(1) PEU in razlikovanje med temi institucijami na eni strani ter organi, uradi in agencije Unije na drugi strani, v obeh pogodbah uporabljati horizontalno in enotno.
73
Prav tako ne more biti odločilna široka razlaga Sodišča glede pojma „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, ki določa, da „[v] primeru nepogodbene odgovornosti pa Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti“.
74
Čeprav je namreč Sodišče razsodilo, da pojem „institucije“ v smislu zadnjenavedene določbe ne zajema le institucij Unije, naštetih v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi, in naj bi prispevali k uresničevanju ciljev Unije (sodba z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, točka 80 in navedena sodna praksa), se je Sodišče pri oblikovanju te sodne prakse izrecno oprlo na dejstvo, da na eni strani organi, uradi in agencije Unije, ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi, prispevajo k uresničevanju ciljev Unije in na drugi strani, da bi bilo v nasprotju z namenom avtorjev Pogodb, če bi se lahko Unija, kadar deluje prek organa, urada ali agencije, izognila posledicam določb Pogodb, ki urejajo nepogodbeno odgovornost Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, točke od 13 do 16).
75
Tako široka razlaga pojma „institucije“, ki jo je Sodišče podalo za namene uporabe člena 340, drugi odstavek, PDEU, ustreza potrebi, utemeljeni s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, ki so izrecno navedena v tej določbi, da se prepreči, da bi se Unija izognila uporabi ureditve nepogodbene odgovornosti iz člena 268 PDEU v povezavi s členom 340, drugi odstavek, PDEU in sodnemu nadzoru Sodišča, ki iz tega izhaja, kadar deluje prek organa, urada ali agencije Unije, ki niso institucije iz člena 13(1) PEU (glej po analogiji sodbo z dne 2. decembra 1992, SGEEM in Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, točki 14 in 16). To mora veljati še toliko bolj, ker – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 100 sklepnih predlogov – pojem „uslužbenci“ iz člena 340, drugi odstavek, PDEU s funkcionalnega vidika zajema vse osebje, ki dela za Unijo, bodisi v institucijah bodisi v organih, uradih in agencijah Unije.
76
Zato se ni mogoče uspešno sklicevati na razlago pojma „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, ki ureja obseg nepogodbene odgovornosti Unije, da bi se po analogiji opredelilo področje uporabe člena 341 PDEU, ki se nanaša na obseg pristojnosti, ki so državam članicam pridržane na podlagi Pogodb.
77
Svet se prav tako ne more uspešno sklicevati na pojem „institucije“ iz člena 342 PDEU, v skladu s katerim „[u]reditev glede jezikov v institucijah Unije določi Svet z uredbami, sprejetimi soglasno, ne da bi posegal v določbe, ki jih vsebuje statut Sodišča Evropske unije“. Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točki 98 sklepnih predlogov, se pojma „institucije“ v smislu zadnjenavedenega člena namreč ne sme nujno razlagati tako, da vključuje organe, urade in agencije Unije, saj se lahko ureditev glede jezikov organa, urada ali agencije Unije razlikuje od tiste, ki velja v institucijah Unije.
78
V zvezi s Protokolom št. 6 je treba navesti, da ta protokol, kot trdi Svet, sicer ne določa le sedeža institucij Unije, ampak tudi sedež nekaterih organov, uradov in agencij Unije, med katerimi je Europol, in se sklicuje na člen 341 PDEU, vendar ne določa, da morajo sedeže organov, uradov in agencij Unije skupno določiti države članice v skladu z načelom iz tega člena. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je skupna značilnost teh organov, uradov in agencij Unije, da so jih ustanovile države članice, medtem ko to ne velja za agencijo Unije, kot je agencija EMA, ki jo je na podlagi ustanovnih pogodb ustanovil zakonodajalec Unije. Tako iz tega protokola ni mogoče sklepati na voljo držav članic, da načelo iz tega člena neposredno ali po analogiji uporabijo za določitev sedeža vseh organov, uradov in agencij Unije.
79
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 112 sklepnih predlogov, sprejetje posebnega protokola kaže nasprotno o dejstvu, da so države članice menile, da mora biti njihova skupna odločitev glede določitve sedeža nekaterih izčrpno naštetih organov, uradov in agencij Unije posebej zapisana v primarno pravo, da bi imela pravne učinke v pravu Unije.
80
V zvezi z izrecnim sklicevanjem na člen 341 PDEU v Protokolu št. 6 je treba navesti, da je to sklicevanje mogoče pojasniti s tem, da se ta protokol nanaša predvsem na institucije, navedene v členu 13(1) PEU.
81
Poleg tega je res, kot je razvidno iz člena 2 sklepa iz Edinburga, da so predstavniki vlad držav članic izrazili željo, da si pridržijo odločitve v zvezi s sedeži organov, uradov in agencij Unije enako, kot so izrecno in jasno pooblaščeni s členom 341 PDEU za ustanovitev sedeža institucij Unije. Ravno tako je bilo na medvladni konferenci, na kateri je bila sprejeta Amsterdamska pogodba, besedilo sklepa iz Edinburga povzeto kot protokol, ki je priložen k pogodbam EU, ES, ESPJ in ESAE in je zdaj postal Protokol št. 6, priložen k pogodbam EU, DEU in ESAE.
82
Vendar po eni strani edini člen zadnjenavedenega protokola, ki ima podobno besedilo kot člen 1 sklepa iz Edinburga, določa sedež le institucij, organov, uradov ali agencij Unije, ki so jih ustanovile države članice. Po drugi strani je Sodišče sicer temu sklepu priznalo pravno zavezujočo naravo v sodbi z dne 1. oktobra 1997, Francija/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), na katero se je sklicevalo v drugih poznejših sodbah (glej v tem smislu sodbi z dne 13. decembra 2012, Francija/Parlament, C‑237/11 in C‑238/11, EU:C:2012:796, točke od 36 do 42, in z dne 2. oktobra 2018, Francija/Parlament (Izvajanje proračunske pristojnosti), C‑73/17, EU:C:2018:787, točka 33), vendar na podlagi člena 2 navedenega sklepa ni mogoče sprejeti razlage člena 341 PDEU, ki bi bila v nasprotju z njegovim jasnim besedilom.
83
Svet se kot element okvira sklicuje tudi na predhodno institucionalno prakso v zvezi z določitvijo sedeža organov, uradov in agencij Unije in trdi, da za to prakso velja „institucionalno priznanje“ na podlagi Skupne izjave iz leta 2012 in skupnega pristopa, ki ji je priložen.
84
Vendar je iz informacij, s katerimi je Sodišče seznanjeno v okviru teh zadev, razvidno, da zatrjevana praksa še zdaleč ni posplošena. Postopke, ki se uporabljajo za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije, so namreč bodisi izvedle same države članice bodisi so bile v različnih obsegih in na različnih podlagah vključene institucije Unije kot subjekti zakonodajnega postopka ali brez takšnega statusa.
85
Tudi če se predpostavi, da bi bilo mogoče, kot trdi Svet, ugotoviti obstoj predhodne ustaljene in skladne prakse, v skladu s katero naj bi bili sedeži organov, uradov in agencij Unije sistematično določeni na podlagi politične odločitve samo predstavnikov vlad držav članic, razlaga člena 341 PDEU, ki jo Svet zagovarja na podlagi te prakse, ne more imeti koristi od kakršnega koli „institucionalnega priznanja“ na podlagi Skupne izjave iz leta 2012 in skupnega pristopa, ki ji je priložen. Ta izjava namreč, kot je poudarjeno v njenem petem odstavku, nikakor ni pravno zavezujoča in poleg tega ne vsebuje nobenega priznanja kakršnega koli pridržka pristojnosti držav članic v zvezi z določitvijo sedeža organov, uradov in agencij Unije.
86
Vsekakor takšna praksa, ki bi bila v nasprotju s pravili Pogodbe DEU in zlasti s členom 341 PDEU, ker bi bilo področje uporabe tega člena kljub njegovemu jasnemu besedilu razširjeno na določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije, ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi zavezoval institucije (glej v tem smislu sodbo z dne 6. maja 2008, Parlament/Svet, C‑133/06, EU:C:2008:257, točka 60 in navedena sodna praksa).
87
Na tretjem in zadnjem mestu je treba v zvezi s ciljem člena 341 PDEU navesti, da je cilj tega člena ohraniti pristojnosti držav članic za odločanje samo pri določanju sedeža institucij Unije. V nasprotju s stališčem Sveta na obravnavi razlaga tega člena, in sicer da se ne uporablja za organe, urade in agencije Unije, temu členu ne more odvzeti polnega učinka, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 138 sklepnih predlogov. Čeprav je res, da je sedež institucij Unije že določen s primarnim pravom, v obravnavanih zadevah s Protokolom št. 6, pa člen 341 PDEU ostaja upošteven za vsako morebitno prihodnjo odločitev o spremembi sedeža obstoječe institucije ali o določitvi sedeža nove institucije.
88
V tem okviru je treba opozoriti, da drugače kot pri institucijah Unije, katerih ustanovitev in naloge so zaradi svojega ustavnega pomena določene v samih Pogodbah, organi, uradi in agencije Unije, kot je agencija EMA, katerih namen je uresničevanje ciljev določene politike Unije, praviloma niso ustanovljeni na podlagi Pogodb. V teh okoliščinah mora njihova ustanovitev, če ne izhaja iz primarnega prava, izhajati iz akta sekundarne zakonodaje, sprejetega na podlagi materialnih določb za izvajanje politike Unije, v kateri zadevni organ, urad ali agencija deluje, in v skladu s postopki, določenimi v teh določbah.
89
Ker v Pogodbah ni drugih pojasnil v zvezi s tem, mora prav tako zakonodajalec Unije v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, določiti sedež organa, urada ali agencije Unije, ki ga je ustanovil sam z aktom sekundarne zakonodaje, sprejetim na podlagi teh določb, kot to velja za pristojnost, ki jo ima zakonodajalec Unije na podlagi navedenih določb za določitev pristojnosti, organizacije in načina delovanja tega organa, urada ali agencije.
90
Odločitev o določitvi sedeža organa, urada ali agencije Unije je tako – v nasprotju s trditvami Sveta – neločljivo povezana z odločitvijo o njeni ustanovitvi. Enako naravo ima odločitev o prenosu sedeža take agencije.
91
Pri določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije se lahko sicer upoštevajo politični vidiki, kot je pri lokaciji organov, uradov ali agencij Unije potreba po zagotovitvi določene enakomerne geografske porazdelitve ali dajanju prednosti državam članicam, ki še nimajo sedeža organa, urada ali agencije Unije.
92
Vendar politična narava odločitve o določitvi kraja sedeža takega organa, urada ali agencije Unije sama po sebi ne more upravičiti, da ta odločitev ne spada v pristojnost zakonodajalca Unije, ki mora pri izvajanju pristojnosti Unije dejansko redno sprejemati politične odločitve (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, Nemčija/Parlament in Svet, C‑113/14, EU:C:2016:635, točka 55).
93
Poleg tega mora taka odločitev predvsem omogočati zagotavljanje izvajanja nalog, ki so zaupane zadevnemu organu, uradu ali agenciji Unije za uresničevanje ciljev določene politike.
94
Prav tako ni mogoče sprejeti trditve, da lahko vezanost določitve sedeža organa, urada ali agencije Unije na materialno podlago, na kateri temelji njegova oziroma njena ustanovitev, glede na upoštevno pravno podlago pripelje do tega, da se za to določitev zahteva kvalificirana večina v Svetu – in ne odločitev, sprejeta v medsebojnem soglasju predstavnikov vlad držav članic – pri čemer je navedena določitev v okviru zakonodajne razprave kompromisna rešitev.
95
Kot je bilo namreč opozorjeno v točki 92 te sodbe, to, da ima lahko odločitev o določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije pomembno politično razsežnost, ker mora ta odločitev izpolnjevati zlasti vidike v zvezi z enakomerno geografsko porazdelitvijo, ne preprečuje tega, da bi zakonodajalec Unije lahko sprejel to odločitev v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, saj je ta politična razsežnost v zvezi s tem lahko element, ki ga zakonodajalec Unije lahko upošteva pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice. Poleg tega je treba poudariti, da se zakonodajni postopek Unije na podlagi določb člena 1, drugi odstavek, PEU v povezavi s členom 10(3) PEU vodi v skladu z načelom preglednosti v razmerju do državljanov, zato lahko uporaba tega postopka okrepi demokratično podlago odločitve o določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot je agencija EMA.
96
Ravno tako, in bolj bistveno, okoliščina, da je odločitev, kakršna je ta, ki se nanaša na določitev kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, politično občutljiva, ne more povzročiti spremembe pristojnosti, ki so s Pogodbama podeljene institucijam Unije, niti tega, da se izvajanje teh pristojnosti izvzame iz zakonodajnih postopkov, določenih s Pogodbama. Določitev obsega določbe Pogodb, ki ureja materialno pristojnost Unije, tako ne more biti odvisna od vidikov, povezanih s politično občutljivostjo zadevnega področja ali s skrbjo za zagotovitev učinkovitosti ukrepa.
97
Iz vseh teh preudarkov in zlasti iz besedila člena 341 PDEU izhaja, da te določbe ni mogoče razlagati tako, da ureja določitev kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot je agencija EMA.
98
V teh okoliščinah države članice niso pristojne za odločanje o določitvi kraja sedeža te agencije, ampak zakonodajalec Unije, ki mora za to delovati v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, v obravnavanih zadevah člen 114 in člen 168(4) PDEU, ki določata uporabo rednega zakonodajnega postopka.
99
Ob upoštevanju te ugotovitve se je treba na drugem mestu izreči o pristojnosti Sodišča za odločanje o obravnavanih tožbah.
Avtor izpodbijanega sklepa in pristojnost Sodišča na podlagi člena 263 PDEU
– Avtor izpodbijanega sklepa
100
Na prvem mestu je treba preveriti, ali je izpodbijani sklep, ki je bil sprejet ob robu seje Sveta na konferenci predstavnikov vlad držav članic, mogoče pripisati tem predstavnikom.
101
V zvezi s tem je glede vsebine izpodbijanega sklepa iz njegovega naslova in iz zapisnika seje Sveta z dne 20. novembra 2017, navedenega v točki 19 te sodbe, razvidno, da je ta sklep akt voditeljev držav ali vlad 27 držav članic, ki je bil sprejet ob robu seje Sveta po medvladnem postopku. To analizo potrjuje navedba v predlogu Komisije z dne 29. novembra 2017, navedenem v točki 20 te sodbe, da je namen tega predloga glede na uradno obvestilo Združenega kraljestva z dne 29. marca 2017, da namerava zapustiti Unijo, upoštevati odločitev „ostalih 27 držav članic ob robu zasedanja Sveta za splošne zadeve“, da se za novi sedež agencije EMA izbere mesto Amsterdam.
102
Ugotovitev, da je treba izpodbijani sklep pripisati predstavnikom vlad držav članic, in ne Svetu, je prav tako potrjena s poznejšim sprejetjem Uredbe 2018/1718, saj je Svet šele po sprejetju tega sklepa kot sozakonodajalec s Parlamentom sodeloval pri rednem zakonodajnem postopku, da bi s to uredbo vključil navedbo sedeža agencije EMA v Uredbo št. 726/2004, s katero je bila ta agencija ustanovljena.
103
V zvezi z okoliščinami sprejetja izpodbijanega sklepa je treba navesti, da sodelovanje institucij Unije v postopku, ki je pripeljal do sprejetja tega sklepa – zlasti sodelovanje Komisije, ki je presojala ponudbe, in sodelovanje Sveta, ki je predsedoval seji z dne 20. novembra 2017 ter zagotovil prostore in notranjo funkcionalno strukturo, kot je generalni sekretariat – ne omogoča sklepanja, da je navedeni sklep pripisljiv Svetu, in ne državam članicam.
104
Sprejetje akta v prostorih ali pomoč institucije Unije namreč samo po sebi Sodišču ne podeljuje pristojnosti za presojo zakonitosti tega akta (glej po analogiji sodbo z dne 22. marca 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, točki 11 in 16).
105
Tako izpodbijanega sklepa niti glede na njegovo vsebino niti glede na okoliščine, v katerih je bil sprejet, ni mogoče opredeliti kot akt Sveta. Nasprotno, ta sklep je akt, ki so ga skupaj in v medsebojnem soglasju sprejeli predstavniki vlad držav članic.
– Pristojnost Sodišča na podlagi člena 263 PDEU
106
Na drugem mestu je treba opozoriti, da je upoštevno merilo, ki ga je Sodišče uporabilo za izključitev pristojnosti sodišč Unije za odločanje o pravnem sredstvu zoper akte, ki so jih sprejeli predstavniki vlad držav članic, zgolj merilo njihovega avtorja, ne glede na njihove zavezujoče pravne učinke (sklep z dne 16. junija 2021, Sharpston/Svet in predstavniki vlad držav članic, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, točka 47).
107
Utemeljitve tožečih strank, da bi bilo treba v obravnavanih zadevah sprejeti široko pojmovanje avtorjev aktov, na katere se sklicuje člen 263 PDEU, in sicer institucij, organov, uradov in agencij Unije, da bi se štelo, da je izpodbijani sklep sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije v smislu tega člena, ali vsaj obravnavati te tožbe kot tožbe, vložene zoper sklep Sveta, zato ni mogoče sprejeti, ne da bi bila ta utemeljitev v nasprotju z jasnim besedilom tega člena (glej v tem smislu sklep z dne 16. junija 2021, Sharpston/Svet in predstavniki vlad držav članic, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, točka 48).
108
Takšna razlaga bi bila tudi v nasprotju z voljo avtorjev Pogodb – izraženo v členu 263 PDEU, katerega področje uporabe je omejeno le na akte prava Unije, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi in agencije Unije – da se iz nadzora sodišč Unije izvzamejo akti držav članic.
109
Poleg tega, čeprav se izpodbijani sklep obravnava kot akt, ki so ga sprejele le države članice, in tako ne spada pod nadzor zakonitosti iz člena 263 PDEU, ga vseeno ni mogoče enačiti z odločitvijo, sprejeto na podlagi člena 341 PDEU, saj je treba ta člen, kot je razvidno iz preudarkov v točkah od 67 do 97 te sodbe, razlagati tako, da se nanaša izključno na določitev sedeža institucij, navedenih v členu 13(1) PEU, ne pa na določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije.
110
Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točki 166 sklepnih predlogov, odločitev, kakršen je izpodbijani sklep, ki so jo sprejele države članice na področju, na katerem Pogodbi ne določata njihovega delovanja, v pravu Unije nima nobenih zavezujočih pravnih učinkov. Okoliščina, da je ena ali več institucij Unije imela neko vlogo v okviru postopka, v katerem je bil sprejet ta sklep, ne spremeni narave tega sklepa, ki ni del pravnega reda Unije (glej po analogiji sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, točka 54).
111
V tem okviru mora zakonodajalec Unije iz razlogov pravne varnosti in učinkovitega sodnega varstva v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb, sprejeti akt Unije, s katerim se potrdi ali, nasprotno, odstopi od politične odločitve, ki so jo sprejele države članice, pri čemer je treba pojasniti, da ima le ta akt zakonodajalca Unije zavezujoče pravne učinke v okviru prava Unije in da mora biti navedeni akt v okoliščinah, kakršne so te iz obravnavanih zadev, nujno sprejet pred vsakim ukrepom za dejansko izvajanje nove lokacije sedeža zadevne agencije.
112
Tako je v obravnavanih zadevah glede določitve novega sedeža agencije EMA edina pravno zavezujoča določba, ki spada na področje uporabe prava Unije, člen 71a Uredbe št. 726/2004, ki je bil v to uredbo vstavljen z Uredbo 2018/1718.
113
Iz vseh zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da izpodbijani sklep ni akt Sveta, temveč politični akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov in so ga skupaj sprejele države članice, zaradi česar ta sklep ne more biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
114
Zato in ne da bi bilo treba odločati o predlogu Italijanske republike za sprejetje pripravljalnih ukrepov, je treba tožbi Italijanske republike in Comune di Milano zavreči, ker sta vloženi zoper akt, za katerega Sodišče ni pristojno za nadzor zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU.
Stroški
115
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
116
V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče, če je to glede na okoliščine v zadevi očitno upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
117
V obravnavanih zadevah, za kateri je značilno, da je bil izpodbijani sklep sprejet v okoliščinah, ki so posebne v tem, da obstajajo različne prakse in različne razlage glede vprašanja pristojnosti odločanja na področju določitve sedeža organov, uradov in agencij Unije, je upravičeno odločiti, da vsaka od glavnih strank, in sicer Italijanska republika, Comune di Milano in Svet, nosi svoje stroške.
118
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Regione Lombardia, Kraljevina Nizozemska in Komisija, ki so intervenientke, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Tožba se zavrže.
2.
Italijanska republika, Comune di Milano in Svet Evropske unije nosijo svoje stroške.
3.
Regione Lombardia, Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija nosijo svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.