62000CC0293_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 En 1997 y 1998, hubo en los Países Bajos una epidemia de peste porcina clásica (en lo sucesivo, «PPC»). Para la erradicación de dicha epidemia, el Gobierno neerlandés adoptó una serie de medidas veterinarias; además, aplicó medidas excepcionales de apoyo al mercado.
2 El Derecho comunitario contempla la posibilidad de una participación financiera de la Comunidad en determinados gastos de los Estados miembros en el sector veterinario, en particular cuando dichos gastos se hayan efectuado con el fin de erradicar una enfermedad como la PPC.
3 El Gobierno neerlandés solicitó, tanto para el año 1997 como para el año 1998, una participación de la Comunidad en sus gastos para la erradicación de la PPC. La Comisión considera que determinados gastos no son reembolsables. En relación con los gastos reembolsables en el sector veterinario, adoptó dos Decisiones (1) (en lo sucesivo, «Decisiones impugnadas») mediante las que fijó el importe total de la participación comunitaria en los gastos efectuados por los Países Bajos en el respectivo año. En este contexto, evaluó tanto la estrategia de erradicación seguida por las autoridades nacionales como las indemnizaciones pagadas a los ganaderos, llegando a la conclusión de que, a este respecto, se habían originado unos costes adicionales que no podían financiarse con cargo al presupuesto comunitario. En consecuencia, la Comisión decidió reducir la participación de la Comunidad en los gastos declarados por los Países Bajos en un 25 %.
4 El Reino de los Países Bajos ha solicitado al Tribunal de Justicia que anule ambas Decisiones en la medida en que la Comisión aplicó, en cada una de ellas, una reducción a tanto alzado del 25 % de los gastos de que se trata. En opinión del Gobierno neerlandés, dicha reducción carece de toda base jurídica. Por lo demás, afirma que la Comisión se basó en hechos incorrectos que además apreció erróneamente. Según el Reino de los Países Bajos, además las Decisiones impugnadas son desproporcionadas y no son compatibles con las exigencias de la protección de la confianza legítima. Por último, considera que están insuficientemente motivadas.
II. Marco jurídico
5 Las Decisiones impugnadas se basan en el artículo 3, apartados 3 y 5, de la Decisión 90/424/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a determinados gastos en el sector veterinario, (2) modificada en último lugar por la Decisión 94/370/CE del Consejo. (3)
6 Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Decisión 90/424, las disposiciones de dicho artículo son aplicables en caso de aparición en el territorio de un Estado miembro de enfermedades animales como la peste porcina clásica.
7 En el artículo 3, apartado 2, se establece lo siguiente:
«El Estado miembro afectado deberá beneficiarse de la participación financiera de la Comunidad para la erradicación de la enfermedad, siempre que las medidas inmediatamente aplicadas incluyan por lo menos el aislamiento de la explotación desde el momento de la sospecha y, desde la confirmación oficial de la enfermedad:
- el sacrificio de los animales de las especies sensibles, afectados o contaminados o que se sospeche que están afectados o contaminados, y [...] la destrucción [...]
- la destrucción de los alimentos contaminados o de los materiales contaminados en la medida en que estos últimos no puedan desinfectarse conforme al tercer guión;
- la limpieza, desinsectación y desinfección de la explotación y del material presente en la explotación;
- la creación de zonas de protección;
- la aplicación de disposiciones adecuadas para prevenir el riesgo de propagación de las infecciones;
- la fijación de un plazo que deberá observarse antes de la repoblación de la explotación después del sacrificio;
- la indemnización adecuada y rápida a los ganaderos.»
Con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Decisión 90/424, «el Estado miembro afectado informará inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados miembros sobre las medidas aplicadas con arreglo a la legislación comunitaria en materia de notificación y de erradicación y sobre sus resultados. A la mayor brevedad, el Comité veterinario permanente, creado mediante la Decisión 68/361/CEE, en lo sucesivo denominado "Comité" procederá a un examen de la situación. La participación financiera específica de la Comunidad, sin perjuicio de las medidas previstas en el marco de la organización común de mercados de que se trate, se decidirá de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 41.»
8 El importe de la participación financiera de la Comunidad se desprende del artículo 3, apartado 5, de la Decisión 90/424, con arreglo al cual «sin perjuicio de las medidas de apoyo a los mercados que se adopten en el marco de las organizaciones comunes de mercados, la participación financiera de la Comunidad, dividida, en caso necesario, en varios tramos, deberá ser de:
- el 50% de los gastos efectuados por el Estado miembro en concepto de indemnización a los propietarios por el sacrificio, la destrucción de los animales, y, en su caso, de sus productos, la limpieza, la desinsectación y la desinfección de la explotación y del material, así como la destrucción de los alimentos y materiales contaminados contemplados en el segundo guión del apartado 2;
- en caso de que, de acuerdo con el apartado 4, se haya decidido efectuar una vacunación, el 100 % de las vacunas y el 50 % de los gastos efectuados para la ejecución de dicha vacunación».
9 Por consiguiente, la Decisión 90/424 pretende permitir una participación de la Comunidad en los gastos de los Estados miembros para la erradicación de determinadas enfermedades animales. La base de esta participación la constituye la idea de que la rápida adopción de medidas por parte de un Estado miembro tras la aparición de una enfermedad de este tipo en su territorio redunda, en última instancia, en interés de todos los Estados miembros.
10 En principio, las medidas de lucha contra las epizootias pueden encuadrarse tanto en el marco de la política agrícola común como en el de la política sanitaria. En efecto, contribuyen a mantener el equilibrio en los respectivos mercados agrícolas, pero también pueden presentar aspectos propios de la política sanitaria, en la medida en que la enfermedad constituya un peligro para la salud humana. (4)
11 La producción de carne de cerdo está sujeta a una organización de mercados que, en caso de aparecer una epizootia, puede complementarse mediante medidas excepcionales de apoyo al mercado. Además, están previstas medidas en el ámbito veterinario tanto de carácter preventivo como de carácter curativo. En particular, la lucha contra la peste porcina clásica es objeto de la Directiva 80/217/CEE del Consejo, (5) sustituida ahora por la Directiva 2001/89/CE. (6)
12 En el artículo 9 de la Directiva 80/217, en la versión resultante de la Directiva 91/685/CEE del Consejo, se dispone, en parte, lo siguiente:
«1. Inmediatamente después de que se haya confirmado oficialmente el diagnóstico de peste porcina clásica en los cerdos de una explotación, las autoridades competentes crearán alrededor del foco una zona de protección de un radio mínimo de 3 kilómetros, incluida a su vez en una zona de vigilancia de un radio mínimo de 10 kilómetros.
[...]
4. En la zona de protección se aplicarán las siguientes medidas:
a) se elaborará lo antes posible un censo de todas las explotaciones [...]
b) se prohibirán los desplazamientos y el transporte de cerdos por caminos públicos o privados [...]
c) los camiones, vehículos y maquinaria dedicados al transporte de cerdos, ganado o productos que puedan estar contaminados (por ejemplo: piensos, estiércol, purines, etc.) y que se utilicen dentro de dicha zona de protección no podrán salir de [...]
d) no podrá entrar ni salir de la explotación ningún animal de otra especie sin la autorización de la autoridad competente;
e) todos los cerdos muertos o enfermos en una explotación deberán ser declarados a la autoridad competente, quien efectuará las investigaciones necesarias para detectar la presencia de la peste porcina clásica;
f) no podrán sacarse cerdos de las explotaciones hasta veintiún días después de finalizadas las operaciones preliminares de limpieza y desinfección de la explotación infectada establecidas en el artículo 10; una vez transcurridos veintiún días, se podrá conceder autorización para sacar cerdos de las citadas explotaciones [...]
8. No obstante lo dispuesto en la letra f) del apartado 4 [...] la autoridad competente podrá autorizar que se saquen cerdos de la explotación para transportarlos a unas instalaciones de aprovechamiento de grasas o a otro lugar donde los cerdos sean sacrificados y posteriormente incinerados o enterrados [...]
Se tomarán todas las precauciones necesarias, como la limpieza y la desinfección del camión una vez finalizado el transporte, para evitar el riesgo de propagación del virus.
9. Cuando las prohibiciones establecidas en la letra f) del apartado 4 y en la letra f) del apartado 6 deban mantenerse una vez transcurridos los treinta días debido a la aparición de nuevos casos de enfermedad y ello plantee problemas para el mantenimiento de los cerdos, la autoridad competente, previa solicitud motivada del propietario, podrá autorizar el transporte de cerdos de una explotación situada en la zona de protección o en la zona de vigilancia [...]
Se tomarán todas las precauciones necesarias, como la limpieza y la desinfección del camión una vez finalizado el transporte, para evitar el riesgo de propagación del virus.»
13 Con arreglo al artículo 14 ter de la Directiva 90/217, cada Estado miembro elaborará un plan de urgencia que especificará las medidas nacionales que deberán aplicarse en el caso de aparición de la peste porcina clásica. Estos planes debían someterse a la Comisión para su examen y -en su caso, tras introducir modificaciones- aprobación antes del 1 de enero de 1993.
14 Como norma de carácter transversal, debe mencionarse asimismo la Directiva 92/119/CEE del Consejo. (7)
III. Decisiones impugnadas
A. Decisión 2000/362/CE
15 El objeto del asunto C-293/00 lo constituye la Decisión 2000/362/CE de la Comisión, de 25 de mayo de 2000, relativa al importe total de la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1997 (en lo sucesivo, «primera Decisión impugnada»). (8)
16 En dicha Decisión se establece lo siguiente:
«Artículo 1
El importe total de la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1997 asciende a 109.937.795 euros.
Artículo 2
El saldo de la ayuda financiera de la Comunidad, es decir, 35.507.928 euros, se abonará a medida que se vaya disponiendo de los créditos.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.»
17 Los considerandos tienen el siguiente tenor:
«(1) En 1997 aparecieron algunos focos de peste porcina clásica en los Países Bajos. La aparición de esta enfermedad supone un grave peligro para la cabaña porcina comunitaria. A fin de contribuir a la erradicación de la enfermedad con la mayor brevedad, la Comunidad tiene la posibilidad de participar con una ayuda financiera en los gastos sufragados por el Estado miembro.
(2) El 22 de junio de 1998, los Países Bajos presentaron una solicitud de reembolso de la totalidad de los gastos ocasionados en 1997 en su territorio. Esta solicitud fue sustituida por una nueva solicitud presentada el 2 de junio de 1999.
(3) La Comisión adoptó en su día las Decisiones 98/25/CE y 1999/18/CE relativas a una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos. Estas Decisiones han dado lugar al pago de los dos primeros anticipos por un importe de 74.429.868 euros.
(4) Es preciso establecer ahora el importe total de la ayuda financiera de la Comunidad.
(5) La Comisión ha comprobado la aplicación de todas las normas comunitarias en el ámbito veterinario y el cumplimiento de todos los requisitos relativos a la contribución financiera comunitaria.
(6) A raíz de esos controles no se pueden considerar subvencionables todos los gastos presentados. Estas comprobaciones han recibido confirmación en un informe del Tribunal de Cuentas.
(7) Las observaciones iniciales de la Comisión fueron notificadas oficialmente a las autoridades neerlandesas el 13 de enero de 1998.
(8) Los días 5 de mayo y 29 de octubre de 1999 se notificaron oficialmente a dichas autoridades el método de cálculo de los gastos subvencionables y algunas observaciones complementarias.
(9) El Comité veterinario permanente no ha emitido un dictamen. Por lo tanto, con arreglo al artículo 41 de la Decisión 90/424/CEE, la Comisión ha propuesto estas medidas al Consejo el 17 de febrero de 2000, el cual debía pronunciarse en un plazo de tres meses.
(10) No obstante, el Consejo no se ha pronunciado en el plazo establecido. Por consiguiente, corresponde a la Comisión adoptar dichas medidas.»
18 El Reino de los Países Bajos solicitó al Tribunal de Justicia que anule la Decisión en la medida en que en ella se reduce la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica de los Países Bajos en el año 1997 en un 25 %.
B. Decisión 2001/739/CE
19 El objeto del asunto C-501/01 lo constituye la Decisión 2001/739/CE de la Comisión, de 17 de octubre de 2001, relativa al importe total de la ayuda comunitaria para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1998 (9) (en lo sucesivo, «segunda Decisión impugnada»).
20 En dicha Decisión se establece lo siguiente:
«Artículo 1
El importe total de la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1998 se fija en 6.277.156 euros.
Artículo 2
El importe a que se refiere el artículo 1 se abonará tras la adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.»
21 Los considerandos tienen el siguiente tenor:
«(1) En 1997 y 1998 se registró una epidemia de peste porcina clásica en los Países Bajos. La aparición de esta epizootia supone un grave peligro para la cabaña porcina comunitaria. A fin de contribuir a la erradicación de la epizootia con la mayor brevedad, la Comunidad tiene la posibilidad de participar con una ayuda financiera en los gastos sufragados por el Estado miembro.
(2) En relación con los brotes de peste porcina clásica registrados en 1997, la Comisión adoptó la Decisión 2000/362/CE, relativa al importe total de la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1997. Esta Decisión ha dado lugar al pago de un total de 109.937.795 euros.
(3) El 10 de septiembre de 1999, los Países Bajos presentaron una solicitud de reembolso de la totalidad de los gastos ocasionados en 1998 por los brotes de peste porcina clásica en su territorio. A petición de la Comisión, los Países Bajos facilitaron información suplementaria al respecto los días 6 de diciembre de 1999, 7 de febrero de 2000 y 21 de abril de 2000.
(4) La Comisión ha realizado controles para controlar la aplicación de todas las disposiciones jurídicas comunitarias en el ámbito veterinario y el cumplimiento de todos los requisitos relativos a la contribución financiera comunitaria.
(5) A raíz de esos controles, no todos los gastos presentados pueden considerarse subvencionables. Esta postura coincide con el Informe especial sobre la peste porcina clásica del Tribunal de Cuentas y las disposiciones de la Decisión 2000/362/CE.
(6) Las observaciones de la Comisión sobre la solicitud presentada por los Países Bajos fueron notificadas oficialmente a las autoridades neerlandesas el 11 de diciembre de 2000.
(7) Es preciso fijar ahora el importe total de la participación comunitaria en los gastos ocasionados en 1998 en los Países Bajos por los brotes de peste porcina clásica.
(8) De acuerdo con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, las medidas veterinarias y fitosanitarias ejecutadas de acuerdo con las normas comunitarias se financian con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. A efectos de control financiero, serán aplicables los artículos 8 y 9 del Reglamento (CE) nº 1258/1999.
(9) El Comité veterinario permanente no ha emitido un dictamen favorable. En consecuencia, la Comisión presentó estas medidas al Consejo el 19 de junio de 2001, de conformidad con el artículo 41 de la Decisión 90/424/CEE, y el Consejo tuvo un plazo de tres meses para pronunciarse.
(10) No obstante, el Consejo no se pronunció en el plazo exigido. Estas medidas deberán ser adoptadas ahora por la Comisión.»
22 El Reino de los Países Bajos solicitó al Tribunal de Justicia que anule la Decisión en la medida en que en ella se reduce en un 25 % de la indemnización concedida a los ganaderos la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en el año 1998.
C. Contexto en el que se inscriben ambas Decisiones
23 No se discute que, en 1998, las autoridades neerlandesas presentaron a la Comisión una solicitud de participación financiera de la Comunidad en medidas veterinarias del año 1997 por importe de aproximadamente 884 millones de NLG. Esta solicitud se refiere a medidas de lucha contra la PPC que había aparecido en 1997 adoptadas ese mismo año.
24 Con arreglo a la Decisión 90/424, los Estados miembros pueden contar, en principio, con una cofinanciación por importe del 50 % de sus gastos especificados en la misma. Sin embargo, en el presente caso la Comisión redujo la participación financiera de la Comunidad en un 25 %.
25 Tampoco se discute que la solicitud presentada por las autoridades neerlandesas a ese mismo respecto para el año 1998 se refería a un importe de aproximadamente 63 millones de NLG. De dicho importe, aproximadamente 22,5 millones de NLG correspondían a la indemnización a los ganaderos. La Comisión también redujo la participación financiera de la Comunidad en estos últimos gastos en un 25 %.
26 La motivación exacta de la reducción a tanto alzado de la participación financiera de la Comunidad en los gastos efectuados por los Países Bajos en 1997 se desprende del intercambio de correspondencia anexo al escrito de interposición del recurso. (10) Por un lado, la Comisión critica la ejecución de las medidas de erradicación de la epizootia (las denominadas imputaciones de carácter técnico); por otro lado, con independencia de ello considera que las indemnizaciones concedidas a los ganaderos fueron en conjunto excesivas (las denominadas imputaciones de carácter económico-administrativo).
27 Las imputaciones de carácter técnico consisten, fundamentalmente, en que los Países Bajos no pudieron cumplir las condiciones para la concesión de una cofinanciación comunitaria debido, en particular, al incumplimiento de las exigencias derivadas de la Directiva 80/217. En este contexto, la Comisión aduce la inexistencia de un plan de urgencia, el retraso en la declaración de la aparición de la enfermedad, el excesivo número de desplazamientos de animales en la zona de protección y la inexistencia de suficientes garantías de higiene, la suspensión de la eliminación preventiva y el hecho de que no se crearan zonas de protección.
28 Las imputaciones de carácter económico-administrativo se dirigen contra las indemnizaciones concedidas a los ganaderos, que en opinión de la Comisión fueron excesivas y, por tanto, no adecuadas. La determinación del valor de los animales no se desarrolló de manera satisfactoria; los animales cambiaban de unas categorías a otras durante el procedimiento de valoración; el peso del pienso también fue sobrestimado, y en el caso de algunos animales se pagaron indemnizaciones varias veces.
29 La motivación de la reducción de la participación comunitaria en los gastos correspondientes al año 1998 puede deducirse también del intercambio de correspondencia anexo al correspondiente escrito de interposición del recurso. (11) En este caso, las imputaciones de la Comisión tienen únicamente un carácter económico-administrativo: según afirma, las autoridades neerlandesas no garantizaron que las indemnizaciones concedidas por cerdas se correspondían efectivamente con el número de cerdas existentes en cada explotación. Además, dichas indemnizaciones diferían de forma apreciable con respecto a los porcentajes estándares existentes. En el caso de las explotaciones con cerdos de engorde, su peso fue sobrestimado en un 12,2 %; en el caso de las explotaciones en las que se procedió a la eliminación, la Comisión detectó una desviación al alza del 17 % entre el peso estimado del pienso y el peso del pienso comprobado en los centros de eliminación. El importe total de las indemnizaciones pagadas a los ganaderos aumentó en un 15,5 % debido a la aplicación de un «sistema de indexación».
30 El Gobierno neerlandés formula cinco motivos de recurso contra cada una de las dos Decisiones impugnadas. Mediante el primer motivo de recurso, reprocha a la Comisión, en ambos casos, haber apreciado erróneamente los hechos. Los restantes motivos de recurso se refieren a supuestos errores de Derecho. Con ellos, el Gobierno neerlandés critica tanto la decisión de principio de la Comisión de aplicar una reducción a tanto alzado de la participación comunitaria como el cálculo y la motivación de dicha reducción a tanto alzado.
31 Por consiguiente, parece conveniente abordar en primer lugar la cuestión de en qué medida la Comisión puede controlar el cumplimiento de las condiciones para la concesión de una participación comunitaria con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424, y qué consecuencias jurídicas puede tener el incumplimiento de dichas condiciones por parte de un Estado miembro.
IV. Sobre las facultades de control de la Comisión
32 La cuestión relativa al fundamento jurídico de las correcciones a tanto alzado controvertidas se plantea en relación con ambos asuntos, si bien de un modo ligeramente diferente. En consecuencia, el segundo motivo de recurso formulado en ambos casos a este respecto debe ser objeto de una apreciación conjunta.
A. Alegaciones de las partes
33 El Gobierno neerlandés sostiene que la Decisión 90/424 no permite la aplicación de una corrección financiera (a tanto alzado). En su opinión, la ejecución de las medidas previstas en el artículo 3, apartado 5, de la Decisión 90/424 funda un derecho del respectivo Estado miembro a la participación financiera de la Comunidad por importe del 50 % de los gastos efectuados. La Decisión de que se trata no establece ninguna otra condición. Habida cuenta de la gravedad de la crisis que se produjo en el caso de autos y de la complejidad de la situación que ésta provocó, la constatación a posteriori de errores de hecho y de apreciaciones erróneas era inevitable; sin embargo, dichos errores no son suficientes para justificar la aplicación de correcciones.
34 Además, la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado sin una base jurídica expresa en la Decisión 90/424 viola el principio de seguridad jurídica.
35 La Comisión subraya que la participación financiera de la Comunidad presupone el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424. Puesto que en los presentes casos dichas condiciones no se cumplieron o no se cumplieron íntegramente, tenía la facultad de reducir la participación financiera de la Comunidad en el importe ocasionado por el incumplimiento de las citadas condiciones.
B. Apreciación jurídica
36 Tras haber adoptado los Países Bajos diversas medidas para la erradicación de la epidemia de PPC aparecida en su territorio en 1997, solicitó, con arreglo a lo dispuesto en la Decisión 90/424, la cofinanciación de dichas medidas por parte de la Comunidad, concretamente por un lado para el año 1997 y por otro para el año 1998.
37 No se discute que el derecho de los Países Bajos a una participación en los costes se desprende del artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424, con arreglo al cual «el Estado miembro afectado deberá beneficiarse de la participación financiera de la Comunidad para la erradicación de la enfermedad, siempre que las medidas inmediatamente aplicadas incluyan por lo menos el aislamiento de la explotación desde el momento de la sospecha y, desde la confirmación oficial de la enfermedad», se hayan adoptado una serie de medidas adicionales que se especifican a continuación.
38 Sin embargo, al examinar la solicitud, la Comisión llegó a la conclusión de que los gastos declarados se debían en parte al incumplimiento de las disposiciones comunitarias pertinentes o a decisiones injustificadas adoptadas en el marco de la política nacional de lucha contra la enfermedad. Por consiguiente, la Comisión adoptó la postura de que dichos costes adicionales no podían financiarse con cargo al presupuesto comunitario.
39 En un Informe Especial, (12) también el Tribunal de Cuentas expresó sus críticas tanto al comportamiento de la Comisión durante la crisis de la peste porcina de 1997/1998 como a la ejecución de medidas concretas por parte de los Estados miembros. Por lo que respecta a la política neerlandesa, llegó básicamente a las mismas conclusiones que la Comisión.
40 Tras desarrollar un procedimiento administrativo previo, la Comisión decidió proceder a una reducción del 25 % en la fijación de la participación financiera de la Comisión. No se discute que se trata de una corrección a tanto alzado. Esto es algo que la Comisión justifica por el hecho de que la determinación exacta de los costes adicionales para el presupuesto comunitario originados por los errores cometidos a escala nacional no es posible debido al alcance y a la complejidad de la crisis.
41 Esta forma de proceder de la Comisión recuerda a las correcciones a tanto alzado aplicadas en el marco de un procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA. No obstante, dicho procedimiento se funda en una base jurídica clara, a saber, el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, (13) sustituido por el Reglamento (CE) nº 1259/1999 del Consejo. (14) Así, en los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 se dispone que el FEOGA, Sección Garantía, financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En el artículo 5, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento, en la versión resultante del Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, (15) se regula el procedimiento que debe aplicar la Comisión cuando compruebe que se han efectuado gastos no conformes con las normas comunitarias.
42 No obstante, en el presente caso no se trata de gastos relacionados con la política agrícola común que deban ser financiados íntegramente por el FEOGA, Sección Garantía, sino de gastos veterinarios que, de conformidad con la Decisión 90/424, en principio sólo pueden ser financiados por el FEOGA al 50 %.
43 En este contexto, procede observar que la primera Decisión impugnada, referida en relación, referida a los gastos de 1997, no hace ninguna referencia al Reglamento nº 729/70. En esa medida, se diferencia de la segunda Decisión impugnada: en efecto, el octavo considerando de ésta se remite al artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 del Consejo, con arreglo al cual las medidas veterinarias y fitosanitarias ejecutadas de acuerdo con las normas comunitarias se financian con cargo al FEOGA, sección «Garantía», así como también al hecho de que está sujeta a los controles financieros previstos en los artículos 8 y 9 del Reglamento nº 1258/1999.
44 En este contexto, podría plantearse la cuestión de si el control llevado a cabo por la Comisión sobre la compatibilidad de los gastos efectuados con las normas pertinentes de Derecho comunitario tiene, al menos por lo que respecta a 1997, una base jurídica.
45 Sin embargo, esta cuestión puede dejarse sin responder en la medida en que, en todo caso, en la vista el Gobierno neerlandés dio a entender claramente que no cuestiona, en principio, las facultades de control de la Comisión, sino más bien las consecuencias jurídicas -en su opinión de todo punto erróneas- derivadas de las apreciaciones de la Comisión bajo la forma de correcciones a tanto alzado.
46 Pero aun cuando el Gobierno neerlandés cuestionara de forma general las facultades de control de la Comisión, en mi opinión del mero hecho de que el Reglamento nº 729/70 no sea aplicable a las medidas veterinarias no se desprende que la primera Decisión impugnada carezca de base jurídica en la medida en que mediante la misma se aplicó una reducción a tanto alzado de la participación financiera de la Comunidad.
47 En efecto, con arreglo al artículo 10 de la Decisión 90/424, en el que se basa el derecho a dicha participación financiera, «el importe de los créditos necesarios para ejecutar las acciones previstas en el presente capítulo, se fijará cada año en el marco del procedimiento presupuestario», contemplando expresamente el artículo 9, apartado 1, de dicha Decisión la realización de controles in situ por parte de la Comisión «para garantizar, desde el punto de vista veterinario, la aplicación de las medidas previstas» (el subrayado es mío). Además, en el artículo 3, apartado 3, de dicha Decisión se establece de manera expresa que «el Estado miembro afectado informará inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados miembros sobre las medidas aplicadas con arreglo a la legislación comunitaria en materia de notificación y de erradicación y sobre sus resultados» (el subrayado es mío). De estas disposiciones se desprende claramente que también la Decisión 90/424 parte de la base -aunque no sea de manera expresa- de la existencia de una facultad de control por parte de la Comisión no sólo por lo que respecta a la regularidad formal, sino también por lo que respecta a la conformidad con el Derecho comunitario de los gastos efectuados por los organismos pagadores de los Estados miembros.
48 Por tanto, como conclusión provisional procede señalar que la Comisión estaba facultada, tanto por lo que respecta al año 1997 como por lo que respecta al año 1998, para comprobar la compatibilidad de las medidas veterinarias nacionales con las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario. De ello se desprende que la Comisión tampoco vinculó la concesión de la participación financiera a condiciones adicionales al supeditarla al cumplimiento de las disposiciones, en particular, de la Directiva 80/217.
49 No obstante, debe dilucidarse asimismo cuáles son las consecuencias jurídicas que puede tener el incumplimiento de las exigencias de Derecho comunitario de que se trata.
50 En la vista, el Gobierno neerlandés no discutió en sí misma la posibilidad de que el incumplimiento de las condiciones para la concesión de la participación comunitaria tuviera consecuencias jurídicas, pero lo supeditó a que se demostrara -por parte de la Comisión, obviamente- la existencia de una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. A este respecto, el Gobierno neerlandés se refirió a la facultad discrecional de que gozan los Estados miembros y a la inevitabilidad de realizar valoraciones erróneas en la lucha contra una enfermedad animal.
51 Basta señalar aquí que el incumplimiento de las condiciones para la concesión de la participación comunitaria en gastos veterinarios de los Estados miembros sólo puede tener como consecuencia, en principio, la denegación de dicha participación. Por consiguiente, si la Comisión comprueba que tales condiciones no se cumplieron o no se cumplieron íntegramente, está facultada para excluir de la cofinanciación los gastos correspondientes.
52 Cuando la Comisión intenta reducir la participación de la Comunidad en los gastos del Estado miembro de que se trate en función de las consecuencias financieras probables de las irregularidades cometidas, para el Estado miembro afectado se trata, en todo caso, de una consecuencia jurídica más benigna.
53 En consecuencia, aprecio la existencia de un paralelismo claro con las consideraciones efectuadas por el Tribunal de Justicia por lo que respecta a la admisibilidad de las correcciones a tanto alzado en relación con los gastos agrícolas: la base de dichas correcciones la constituye el documento de trabajo nº VI/216/93 (16) de la Comisión (como Apéndice al denominado Informe Belle). Dicho documento contiene directrices para el caso de que deban practicarse correcciones financieras frente a un Estado miembro. El método de la aplicación de un porcentaje a tanto alzado está previsto para los casos graves: «A medida que se ha ampliado la aplicación del enfoque de auditoría de sistemas, el FEOGA ha recurrido cada vez más a la evaluación del riesgo que entraña la deficiencia de los sistemas. Debido a la propia índole de la auditoría a posteriori, raro es que pueda determinarse al efectuarse la auditoría si una solicitud era válida en el momento del pago: [...] las pérdidas para los fondos comunitarios deben determinarse pues mediante la evaluación del riesgo que supone para ellos la deficiencia que puede radicar tanto en la naturaleza o la calidad de los controles efectuados como en su número [...]»
54 El Informe Belle vino a codificar una práctica de la Comisión que se había prolongado durante años, a cuyo principio no puso ningún reparo el Tribunal de Justicia. (17) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha estimado que «en el supuesto de que resultara imposible determinar con exactitud la cuantía en que una medida nacional incompatible con el Derecho comunitario ha provocado un incremento de los gastos que figuran en una partida presupuestaria del FEOGA, la Comisión no tiene otra opción que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes [...] si, en el desempeño de su función de liquidación de cuentas, la Comisión, en lugar de denegar la financiación de la totalidad de los gastos, se esfuerza por establecer las normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control, en función del grado de riesgo que presentan para el FEOGA, el Estado miembro debe demostrar que estos criterios resultan arbitrarios y contrarios a la equidad». (18)
55 La problemática fundamental que plantean las correcciones a tanto alzado en el marco de la política agrícola (19) también resulta pertinente en el presente caso, en el sector veterinario: encontrar una vía intermedia entre una exclusión de la financiación de los gastos considerada desproporcionada y una depuración del presupuesto comunitario de los costes adicionales ocasionados por medidas nacionales deficientes.
56 El Tribunal de Justicia no ha formulado ninguna objeción a la aplicación de correcciones a tanto alzado en la práctica seguida por la Comisión en sus Decisiones en razón de la inexistencia de base jurídica o la violación del principio de seguridad jurídica. Por el contrario, ha estimado que las directrices en las que se basan las correcciones a tanto alzado suponen una inversión de la carga de la prueba en favor de la Comisión, puesto que es el Estado miembro el que debe demostrar que son arbitrarias y contrarias a la equidad.
57 Es cierto que, en relación con los gastos veterinarios, no existen tales directrices. Ahora bien, de ello no se desprende que las correcciones a tanto alzado decididas por la Comisión en las dos Decisiones impugnadas carezcan de base jurídica, sino que deben plantearse a la Comisión -de acuerdo con la jurisprudencia antes citada- mayores exigencias por lo que respecta a la motivación de los porcentajes de corrección decididos.
58 En última instancia, la admisibilidad de una corrección a tanto alzado depende únicamente de que se demuestre que no es posible determinar la cuantía del incremento de los gastos provocado por una medida nacional que no cumple con las exigencias del Derecho comunitario. En casos como el que aquí nos ocupa, es evidente que el desarrollo de la PPC en el caso de que se hubiera seguido una política veterinaria diferente -que cumpliera con las exigencias del Derecho comunitario- no puede evaluarse con suficiente certeza. Por lo que respecta a las denominadas imputaciones de carácter económico-administrativo, la facultad de apreciación de que goza el Estado miembro impide asimismo la determinación exacta de los costes adicionales ocasionados si se concede una indemnización adecuada a los ganaderos. En consecuencia, no veo ninguna objeción fundamental a la aplicación de correcciones a tanto alzado en el presente caso.
59 Queda pendiente, en primer lugar, la cuestión de si la Comisión basó el porcentaje de la corrección a tanto alzado aplicado en cada uno de los casos en hechos pertinentes que permiten concluir que las medidas nacionales no bastan para cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 y si lo motivó suficientemente.
60 Mi conclusión es que, en ambos asuntos, el segundo motivo de recurso formulado en cada caso, en la medida en que se refiere a la supuesta inexistencia de una base jurídica, así como el cuarto motivo de recurso formulado en cada caso, basado en una supuesta violación del principio de seguridad jurídica, deben desestimarse por infundados.
V. Sobre las diferentes imputaciones de la Comisión y sus consecuencias jurídicas
61 Los Países Bajos consideran ilegales las Decisiones impugnadas debido asimismo a que, en ellas, aseguran que la Comisión se basó en hechos falsos (primer motivo de recurso en cada caso) y a que dedujo conclusiones erróneas de dichos hechos (segundo motivo de recurso en cada caso). Además, se alega que las Decisiones son desproporcionadas (tercer motivo de recurso en cada caso) y no están suficientemente motivadas (quinto motivo de recurso en cada caso).
62 Puesto que las propias partes distinguen entre imputaciones de carácter técnico e imputaciones de carácter económico-administrativo, examinaré estos motivos de recurso por separado en relación con ambos tipos de imputaciones. Sin embargo, antes procede efectuar algunas consideraciones de principio por lo que respecta a la intensidad del control que ejerce el Tribunal de Justicia y al reparto de la carga de la prueba.
A. Observaciones preliminares
63 La apreciación jurídica de la forma de proceder de la Comisión plantea varias cuestiones. En primer lugar, procede observar que la base del derecho a una participación de la Comunidad en los gastos nacionales -artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424- contiene numerosos conceptos jurídicos indeterminados, como por ejemplo «medidas inmediatamente aplicadas», «disposiciones adecuadas» o «indemnización adecuada y rápida». Dar contenido a dichos conceptos jurídicos constituye sin discusión -como tal- una función de interpretación del Tribunal de Justicia. Ahora bien, en la medida en que se busque en la Directiva 80/217 el criterio para apreciar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424, procede señalar que, si bien dicha Directiva contribuyó a la armonización de la política veterinaria de los Estados miembros por lo que respecta a la PPC, sigue otorgando a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación por lo que respecta a la elección de las medidas que deben adoptar. En los presentes asuntos, por ejemplo, no se discute que el Derecho comunitario no establece ninguna obligación de sacrificio preventivo de los animales. Igualmente, tampoco se discute que, en principio, corresponde al Estado miembro determinar la cuantía de las indemnizaciones a los ganaderos, obviamente dentro de los límites impuestos por su carácter adecuado.
64 En este contexto, está claro que la cuestión clave en los presentes asuntos no es sólo una cuestión de interpretación de la Decisión 90/424 y de la Directiva 80/217, sino también una cuestión relativa a los límites de la facultad de apreciación de los Estados miembros.
65 A este respecto, llama la atención que la Comisión incluyera, en su apreciación de las medidas del Gobierno neerlandés de que se trata, consideraciones relativas a la eficacia de dichas medidas que exceden del simple examen del cumplimiento de los preceptos comunitarios por parte de las autoridades nacionales. Así, la Comisión deduce el incumplimiento de las condiciones para una participación financiera de la Comunidad no sólo de la existencia de una infracción directa del Derecho comunitario, sino también, y sobre todo -por ejemplo en el marco del análisis sobre la suspensión del sacrificio preventivo-, de la ineficacia de las medidas nacionales.
66 A este respecto, para determinar el alcance del control jurisdiccional que debe ejercerse reviste una importancia determinante si la Comisión respetó la facultad de apreciación de que goza a este respecto el Estado miembro afectado. En efecto, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la política veterinaria que hubiera debido aplicarse. Por el contrario, debe limitarse al control de la existencia de un eventual error manifiesto de apreciación. La necesidad de un control limitado como ése se desprende directamente de la facultad de apreciación de que goza el respectivo Estado miembro en la definición de su estrategia de erradicación de la enfermedad, por un lado, y en la fijación de las indemnizaciones que deben pagarse a los ganaderos, por otro. (20)
67 En efecto, el alcance del control jurisdiccional que debe ejercer este Tribunal de Justicia afecta directamente al reparto de la carga de la prueba: corresponde al Estado miembro demostrar que la Comisión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación. En la medida en que el Estado miembro no aporte dicha prueba en relación con las apreciaciones de la Comisión, tampoco conseguirá invalidar la Decisión de que se trate afirmando que los casos a los que se refiere la Comisión son casos aislados que no permiten sacar conclusiones generales.
68 Con carácter complementario, procede remitirse a este respecto a la jurisprudencia relativa al procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, de acuerdo con la cual «el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión». (21)
69 En la medida en que en el presente caso se llegara a la conclusión de que las imputaciones formuladas por la Comisión no carecen manifiestamente de fundamento -ya sea debido a una interpretación errónea del Derecho comunitario o a una apreciación incorrecta de los hechos-, debería comprobarse, por último, si las consecuencias jurídicas decididas por la Comisión bajo la forma de la reducción a tanto alzado de la participación financiera comunitaria plantea, por su gravedad, alguna objeción a la luz del principio de proporcionalidad y de la exigencia de motivación.
70 Ya me he declarado a favor de admitir, en principio, la aplicación de correcciones a tanto alzado. (22) Ahora bien, puesto que las reducciones a tanto alzado no se basan, en el presente caso, en criterios definidos de antemano -como los establecidos, por ejemplo, en el Informe Belle-, deben establecerse exigencias más estrictas por lo que respecta a su motivación, también y precisamente en relación con el principio de proporcionalidad. A este respecto, no puede pasarse por alto tampoco el hecho de que la propia Comisión goza, de acuerdo con la jurisprudencia, (23) de una cierta facultad de apreciación discrecional.
B. Imputaciones de carácter técnico de la Comisión (asunto C-293/00)
1. Observaciones introductorias
71 La Comisión formuló imputaciones de carácter técnico únicamente en relación con el año 1997. En este contexto, critica la estrategia de erradicación de la enfermedad aplicada por el Gobierno neerlandés.
72 La existencia de un error manifiesto de apreciación de la Comisión a este respecto podría derivarse del hecho de que se basara en hechos manifiestamente incorrectos o en una interpretación manifiestamente errónea de las disposiciones pertinentes. Examinaré en primer lugar esta cuestión.
73 Ahora bien, el Gobierno neerlandés también censura la reducción de la participación financiera decidida por la Comisión. A este respecto, alega, fundamentalmente, la existencia de una violación del principio de proporcionalidad (tercer motivo de recurso en cada caso) y de un incumplimiento de la obligación de motivación (quinto motivo de recurso en cada caso). Pues bien, puesto que sus argumentos a este respecto no se diferencian de sus argumentos relativos a las imputaciones de carácter económico-administrativo, examinaré los motivos de recurso tercero y quinto en cada caso en el marco de mis consideraciones relativas a estas últimas imputaciones.
2. Determinación y apreciación de los hechos por parte de la Comisión
74 Mediante su primer motivo de recurso, el Gobierno neerlandés critica en ambos procedimientos las apreciaciones de hecho efectuadas por la Comisión. Asimismo, mediante su segundo motivo critica también de forma detallada -más allá de la supuesta inexistencia de una base jurídica- la apreciación jurídica que hace la Comisión. En la medida en que el Gobierno neerlandés no cuestiona las apreciaciones efectuadas por la Comisión con base en sus visitas de control, alega, fundamentalmente, que se refieren a casos aislados. Según afirma, la Comisión intentó indebidamente generalizar tales resultados para justificar la corrección financiera controvertida. En la medida en que la Comisión se remite al marco jurídico pertinente, el Gobierno neerlandés afirma que sólo una interpretación jurídicamente errónea de dichas disposiciones puede dar lugar a la aplicación de la corrección financiera controvertida.
75 En la medida en que las alegaciones formuladas por el Gobierno neerlandés en el marco de su segundo motivo de recurso en cada caso se limitan a reiterar las objeciones formuladas en el marco de los respectivos primeros motivos, quisiera proceder, en virtud de la estrecha relación que manifiestamente existe entre ellos, a un examen conjunto de ambos motivos.
a) Principales alegaciones de las partes
- Sobre la inexistencia de un plan de urgencia
76 El Gobierno neerlandés reconoce que, en el momento de aparecer la epidemia de PPC, no existía un plan de urgencia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14 ter de la Directiva 80/217. Sin embargo, considera que esto constituye una omisión formal que no afectó a la eficiencia de la lucha contra la peste porcina. Añade que el Draaiboek Varkenpest (Guión sobre la Peste Porcina) que existía en los Países Bajos en el momento de aparecer la enfermedad satisfacía las exigencias de un plan de urgencia. Sólo más tarde se presentaron las normas contenidas en dicho documento como tal plan de urgencia (en el que se incluía el citado Guión como Anexo) a la Comisión, que lo aprobó el 30 de marzo de 1999.
77 En relación con las consecuencias jurídicas que se desprenden de ello, el Gobierno neerlandés sostiene que la participación financiera de la Comunidad no está vinculada a la elaboración de un plan de urgencia.
78 La Comisión señala que es pacífica entre las partes la inexistencia de un plan de urgencia aprobado en el momento de aparecer la enfermedad. En su opinión, carece de pertinencia el hecho de que las autoridades neerlandesas actuaran, en la lucha contra la epidemia de PPC, con arreglo al plan de urgencia para la fiebre aftosa, ya que este último plan no podía tener en cuenta las particularidades de la cría de cerdos en los Países Bajos, es decir, la elevada densidad de cerdos y el gran número de explotaciones. Asimismo, observa que no fue informada de la existencia del llamado Guión con anterioridad a la aparición de la enfermedad. Además, sostiene que de la dúplica cabe deducir que la Comisión considera irrenunciable la existencia de un plan de urgencia en la medida en que, a su juicio, de haber contado con él se hubiera reducido el riesgo de que se produjeran deficiencias en la lucha contra la enfermedad.
79 Según la Comisión, la necesidad de un plan de urgencia se desprende del artículo 14 ter de la Directiva 80/217. La elaboración de dicho plan constituye una disposición adecuada para evitar el riesgo de propagación de la enfermedad en el sentido del artículo 3, apartado 2, quinto guión.
- Sobre el supuesto retraso en la confirmación oficial de la aparición de la epidemia de PPC
80 El Gobierno neerlandés niega el reproche según el cual la PPC tardó demasiado en ser confirmada oficialmente. Según afirma, la Comisión llegó a dicha conclusión a posteriori basándose en informaciones recogidas ulteriormente.
81 La Comisión recuerda que la aparición de la PPC fue confirmada oficialmente el 4 de febrero de 1997 a las 12.00 horas. En ese momento, había ya treinta y seis explotaciones infectadas, dieciocho de ellas desde enero. De haberse declarado antes la enfermedad y haberse adoptado inmediatamente las medidas adecuadas, ésta hubiera afectado a un menor número de explotaciones.
82 La Comisión expone, asimismo, que en la mañana del 3 de febrero de 1997 existían ya fundadas sospechas de la existencia de peste porcina. Sin embargo, se esperó hasta el día siguiente a las 12.00 horas para confirmar oficialmente la enfermedad, tardándose doce horas más en poner en vigor la prohibición de los desplazamientos. En su opinión, estas negligencias facilitaron la propagación de la enfermedad.
83 La Comisión reconoce, efectivamente, que la constatación de la existencia de peste porcina en una explotación conlleva dificultades, pero señala que la detección de los síntomas y la aparición de la enfermedad en regiones alemanas con las cuales los Países Bajos mantienen unas estrechas relaciones comerciales hubieran debido llevar a las autoridades neerlandesas a anunciar con mayor rapidez sus sospechas y a emprender las investigaciones oficiales necesarias con arreglo al artículo 4 de la Directiva 80/217.
84 Desde un punto de vista jurídico, la Comisión señala que, de acuerdo con la frase introductoria del artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424, debían aplicarse inmediatamente las medidas necesarias. Sin embargo, de acuerdo con sus comprobaciones la imposición de la prohibición de los desplazamientos de animales no se hizo de forma inmediata. Además, en contra de lo establecido en el artículo 3 de la Directiva 80/217 no se notificó inmediatamente a las autoridades competentes la sospecha o la existencia de la peste porcina.
- Sobre los desplazamientos de animales en la zona de protección
85 El Gobierno neerlandés alega que hizo todo lo que estaba en su mano para minimizar el número de desplazamientos de animales dentro de la zona de protección. Se adoptaron prohibiciones de transporte con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 80/217, dictándose además prohibiciones de transporte complementarias. Su cumplimiento fue objeto de una estricta vigilancia. Según el Gobierno neerlandés, la Comisión ignora el hecho de que una parte fundamental de los desplazamientos de animales era necesaria para poner en práctica la política de compras definida en el Reglamento (CE) nº 413/97 de la Comisión (24) o que estaban justificadas por razones veterinarias. A su entender, la Comisión afirma indebidamente que las medidas de higiene fueron insuficientes.
86 La Comisión afirma que las autoridades neerlandesas autorizaron los transportes de animales en varias decenas de miles de casos, lo que excede con mucho de lo permitido por el artículo 9, apartado 8, de la Directiva 80/217. A su juicio, las medidas de higiene durante los transportes fueron insuficientes. En su opinión, el Gobierno neerlandés no ha demostrado en qué medida son erróneas sus apreciaciones por lo que respecta a los desplazamientos de animales.
87 Desde un punto de vista jurídico, la Comisión recuerda que el artículo 9, apartados 8 y 9, de la Directiva 80/217 tan sólo admite los desplazamientos de animales en la zona de protección con carácter excepcional. A este respecto, las autoridades neerlandesas no tuvieron suficientemente en cuenta la exigencia de prevenir la propagación del virus. Las deficiencias detectadas por lo que respecta a la limpieza y a la desinfección de los camiones están además expresamente contempladas en el artículo 9, apartado 8, de la Directiva 80/217.
- Sobre la política de sacrificio
88 El Gobierno neerlandés contradice las afirmaciones según las cuales no aplicó una política de sacrificio coherente. La suspensión de las medidas al efecto se llevó a cabo por recomendación de expertos veterinarios. Habida cuenta de la limitada propagación de la enfermedad en aquellos momentos, dichos expertos habían advertido contra la pérdida de valiosos datos epidemiológicos que podía derivarse de la aplicación indiscriminada de medidas de sacrificio preventivo, y de las dificultades que ello entrañaría para el diagnóstico y la lucha contra el virus. Sin embargo, cuando a principios de abril de 1997 se puso de manifiesto que la enfermedad había adquirido unas dimensiones más preocupantes de lo que se había supuesto en un principio, se decidió de inmediato ordenar de nuevo la realización de sacrificios preventivos.
89 La Comisión considera que el sacrificio preventivo es un medio importante para evitar la propagación de la enfermedad, especialmente en regiones con elevadas densidades de cerdos como es el caso de los Países Bajos. Con todo, reconoce (25) que el Derecho comunitario no establece ninguna obligación de sacrificio preventivo. Sin embargo, el límite de la facultad de apreciación de que gozan los Estados miembros a este respecto está en lo que sea objetivamente necesario para luchar contra la enfermedad. En aquellos momentos, la Comisión considera que tanto la Comisión como el Comité veterinario permanente (en lo sucesivo, «Comité») tenían constancia de la utilidad de una política de sacrificios preventivos en las regiones con elevadas densidades de cerdos.
90 La Comisión atribuye la propagación incontrolada de la enfermedad, en particular, a la suspensión del sacrificio preventivo. Además, alega que sólo se le notificó la decisión relativa a dicha suspensión en el curso del mes de marzo de 1997, y no, tal como afirma el Gobierno neerlandés, durante la sesión del Comité celebrada el 19 de febrero de 1997.
91 Es pacífico entre las partes que las autoridades neerlandesas iniciaron la eliminación preventiva en las explotaciones que se encontraban próximas a explotaciones infectadas, pero que suspendieron dicha eliminación durante el período comprendido entre el 13 de febrero de 1997 y el 14 o el 15 de abril de 1997. Por lo demás, hubo varias zonas de eliminación y las eliminaciones preventivas no siempre se llevaron a cabo dentro de plazos adecuados.
92 De todo ello se desprende, según la Comisión, que el sacrificio preventivo no se aplicó de manera consecuente como medio para erradicar la enfermedad. Aun cuando se llevaron a cabo eliminaciones preventivas, determinadas explotaciones no se vieron afectadas por dicha eliminación pese a su proximidad a un foco de la enfermedad.
93 Esta política incongruente originó unos considerables costes adicionales para el presupuesto comunitario. Para el cálculo de dichos costes, la Comisión se basó en un estudio de la Landbouwuniversiteit Wageningen. En este estudio se describen cuáles fueron los efectos que hubieran tenido las eliminaciones preventivas sistemáticas sobre el desarrollo de la epidemia, y se cifran los costes adicionales a cargo del presupuesto comunitario en aproximadamente 69 millones de euros.
94 El Gobierno neerlandés subraya, en cambio, que el citado estudio mostró, sobre todo, que la normativa comunitaria de lucha contra la PPC había quedado obsoleta habida cuenta de las nuevas prácticas de cría intensiva de cerdos. En la medida en que ponía de relieve la utilidad de un sacrificio preventivo, dicho estudio podría servir efectivamente como base para revisar la normativa vigente, pero no para apreciar las medidas aplicadas por las autoridades neerlandesas en 1997 y 1998. En la medida en que la Comisión se basó en él para probar la existencia de una relación de causalidad entre la suspensión de las eliminaciones preventivas y el desarrollo de la epidemia y para el cálculo de los costes adicionales, procede observar, según el Gobierno neerlandés, que dicho estudio se basa en una simulación referida a la fiebre aftosa, y no a la epidemia de PPC.
95 A este respecto, la Comisión subraya que basó sus imputaciones directamente en las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario. En consecuencia, no se basó, a ese respecto, en la simulación efectuada en el estudio controvertido.
96 Desde un punto de vista jurídico, la Comisión considera que la suspensión durante dos meses de las eliminaciones preventivas en las explotaciones situadas en las proximidades de explotaciones infectadas y la posterior aplicación de una política a su juicio incongruente constituyó una vulneración de los artículos 3, apartado 2, y 5, apartado 2, de la Directiva 80/217 por parte de las autoridades neerlandesas. Además, éstas incumplieron la obligación de notificación establecida en el artículo 3, apartado 3, de la Decisión 90/424.
- Sobre la no creación de una zona de protección
97 En la vista, las partes dieron a entender que ya no consideran necesaria una decisión del Tribunal de Justicia a este respecto.
b) Apreciación
- Sobre la inexistencia de un plan de urgencia
98 Procede observar, con carácter preliminar, que las partes están de acuerdo sobre la inexistencia de un plan de urgencia con arreglo al artículo 14 ter de la Directiva 80/217 en el momento en que apareció la enfermedad. En cambio, no están de acuerdo sobre la trascendencia jurídica de esta circunstancia.
99 En opinión del Gobierno neerlandés, la existencia de dicho plan no es un requisito para la concesión de una participación financiera de la Comunidad. Con carácter meramente subsidiario, alega que actuó de acuerdo con planes análogos equivalentes, de modo que la inexistencia de un plan de urgencia debe considerarse únicamente como un vicio formal.
100 La Comisión subraya la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 14 ter de la Directiva 80/217 de someterle planes de urgencia contra la peste porcina a más tardar el 1 de enero de 1993. Puesto que con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 la concesión de la participación financiera de la Comunidad está vinculada, en particular, al requisito de que los Estados miembros afectados por una epizootia adopten disposiciones contra su propagación, de esas dos disposiciones la Comisión deduce que, a este respecto, los Países Bajos no cumplieron con los requisitos establecidos para la concesión de la participación financiera.
101 En favor de la tesis del Gobierno neerlandés, cabe aducir, sin lugar a dudas, el tenor del artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424, con arreglo al cual el Estado miembro afectado debe aplicar, «desde la confirmación oficial de la enfermedad», en particular, «disposiciones [...] para prevenir el riesgo de propagación de las infecciones». Ahora bien, difícilmente podría negarse que la elaboración y la presentación de un plan de urgencia no podían llevarse a cabo con posterioridad a la confirmación oficial de la enfermedad, de modo que su inexistencia difícilmente podía considerarse como una infracción del quinto guión de dicha disposición. La interpretación de dicha disposición sostenida por la Comisión parece, cuando menos, aventurada.
102 Con todo, quisiera refutar la tesis del Gobierno neerlandés según la cual la inexistencia de un plan de urgencia constituye tan sólo un vicio formal. Su importancia como plan para garantizar la capacidad de reacción de las autoridades veterinarias centrales nacionales en caso de brotes de enfermedades de gran importancia puede deducirse, por ejemplo, de un documento de trabajo de la Comisión. (26) La inexistencia de un plan de urgencia puede proporcionar, cuando menos, un factor explicativo de la existencia de deficiencias en la lucha contra las epizootias. Así pues, su inexistencia puede considerarse como un indicio de la existencia de anomalías, en la medida en que la Comisión detectó, con motivo de sus controles in situ, otras irregularidades, en particular, en relación con las disposiciones que deben aplicarse con arreglo al artículo 3, apartado 2, quinto guión, de la Decisión 90/424.
103 En este contexto, carece de importancia el hecho de que las autoridades neerlandesas actuaran de acuerdo con un plan de urgencia para la fiebre aftosa, ya que entre ambos tipos de epizootias existen -tal como por lo demás reconoce el propio Gobierno neerlandés en otro contexto- (27) profundas diferencias. Tampoco la existencia del denominado Guión sobre la Peste Porcina es suficiente para modificar esta apreciación, ya que éste sólo fue aprobado por la Comisión tras la aparición de la epidemia de PPC de que se trata, de modo que con anterioridad no existía ninguna garantía de que las autoridades nacionales fueran a proceder de un modo inobjetable.
104 Por esta razón, considero que no constituye un error manifiesto el hecho de que la Comisión censurara la inexistencia de un plan de urgencia.
- Sobre el supuesto retraso en la confirmación oficial de la aparición de la epidemia de PPC
105 También por lo que respecta al momento en el que se produjo la confirmación oficial no son tanto los hechos los que constituyen motivo de enfrentamiento entre las partes como la apreciación jurídica de los mismos que hizo la Comisión y las conclusiones que ésta saca por lo que respecta al desarrollo de la enfermedad y a los costes que se derivaron de ello.
106 Es muy lógico que cuanto antes se confirme oficialmente la enfermedad y antes se adopten las correspondientes medidas contra su propagación con arreglo a los artículos 4 y siguientes de la Directiva 80/217, (28) mayor será la probabilidad de que se frene rápidamente el brote de la enfermedad. No obstante, cabe preguntarse a partir de qué momento las autoridades neerlandesas se hicieron acreedoras del reproche de un retraso en su reacción.
107 En el artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 se habla únicamente de «medidas» que deben adoptarse «inmediatamente» en caso de sospecha o confirmación de la enfermedad. Las medidas a las que se hace referencia con ello se desprenden, a su vez, de la Directiva 80/217, cuyo artículo 3 menciona la notificación «inmediata» de la sospecha o la existencia de la peste porcina a la autoridad competente y cuyo artículo 4 menciona la puesta en práctica «inmediatamente» de los medios de investigación oficiales por parte del veterinario oficial. Las demás medidas que deben adoptarse tras confirmarse la enfermedad contienen indicaciones temporales igualmente genéricas. (29)
108 De ello cabe deducir que la Comisión goza de un cierto margen de maniobra a la hora de apreciar si las autoridades nacionales han actuado con suficiente rapidez. La Comisión ha subrayado, en particular -sin haber sido contradicha a este respecto por el Gobierno neerlandés-, que los días 3 y 4 de febrero había ya dieciocho explotaciones contaminadas, manifiestamente debido a los transportes de animales. Esto significa que dichos casos se produjeron, efectivamente, tras anunciarse la sospecha de la existencia de una epidemia de peste porcina, el 3 de febrero de 1997 -pero seguramente antes de la confirmación oficial de la peste porcina, el 4 de febrero de 1997-, pese a lo cual sólo el 5 de febrero de 1997 a las 0.00 horas entró en vigor una prohibición de transporte.
109 El Gobierno neerlandés subraya, ciertamente con razón, que el Derecho comunitario no impone una prohibición del transporte a partir del momento en que se alberga la sospecha de la existencia de peste porcina; sin embargo, la necesidad de dicha prohibición puede derivarse de las circunstancias de cada caso concreto. La Comisión se ha referido a la aparición de la enfermedad en regiones alemanas fronterizas y a la identificación del virus de la PPC en un matadero el 3 de febrero de 1997. En su opinión, la identificación del virus en un matadero permite concluir que anteriormente se había pasado por alto dicha identificación en una explotación, de forma que hubo un mayor riesgo de propagación.
110 En virtud de estas circunstancias y teniendo en cuenta la inexistencia de un plan de urgencia -que permite albergar dudas sobre la capacidad de reacción de las autoridades neerlandesas-, la Comisión podía reprochar a las autoridades neerlandesas, sin incurrir por ello en un error manifiesto de apreciación, que la aparición de la enfermedad -además de la adopción de una prohibición de transporte- no fuera confirmada oficialmente con suficiente rapidez.
- Sobre los desplazamientos de animales en la zona de protección
111 Este motivo de enfrentamiento entre las partes se refiere, por un lado, a la apreciación jurídica de la Comisión y, por otro, a los hechos. Con el fin de justificar el elevado número de transportes de animales, el Gobierno neerlandés se remite a la normativa sobre compras del Reglamento nº 413/97, así como a consideraciones sanitarias; por lo que respecta a las condiciones de higiene de dichos transportes, niega las afirmaciones realizadas por la Comisión.
112 Está fuera de toda discusión entre las partes que se realizó un gran número de transportes de animales. El Gobierno neerlandés no cuestiona la estimación realizada por la Comisión. (30)
113 A la inversa, la Comisión no niega que dichos transportes de animales se llevaron a cabo con el fin de poner en práctica las medidas excepcionales de apoyo al mercado adoptadas bajo la forma de la normativa sobre compras del Reglamento nº 413/97. Su primera imputación a este respecto se refiere más bien al hecho de que se autorizaran un gran número de transportes de animales sin examinar si las medidas de apoyo al mercado podían aplicarse también mediante un número de transportes más reducido.
114 Así pues, la actitud de la Comisión plantea la cuestión de en qué medida las exigencias establecidas en las Directivas 80/217 y 90/425/CEE (31) se aplican a los transportes de animales también en el marco de la ejecución del Reglamento nº 413/97. La existencia de una cierta tensión entre ambas normativas no puede pasarse por alto, ya que la normativa sobre compras del Reglamento nº 413/97 lleva aparejados transportes de animales, mientras que la Directiva 80/217 pretende limitar dichos desplazamientos de animales debido al riesgo de propagación de la enfermedad que entrañan, prohibiéndolos como principio general (32) y sometiéndolos a aprobación. (33)
115 Sin embargo, esta aparente contradicción no es insuperable, siempre y cuando el Estado miembro imponga, al aprobar los transportes de animales, la observancia de las normas de higiene establecidas en la Directiva 80/217.
116 Está claro que el reproche dirigido por la Comisión a las autoridades neerlandesas consiste en que, a pesar de haber establecido una limitación (un desplazamiento por explotación cada dos semanas), en la práctica al conceder las autorizaciones no aplicó esta limitación acorde con el objetivo de la Directiva 80/217.
117 El Gobierno neerlandés no niega ni el número de los desplazamientos de animales ni que incumpliera sus propias directrices. Por esta razón, parece que el reproche de incongruencia con respecto a los objetivos del artículo 9 de la Directiva 80/217 tiene fundamento.
118 En relación con el segundo reproche de la Comisión, de acuerdo con el cual los transportes de animales presentaban deficiencias de higiene, basta señalar que, a este respecto, la Comisión se basó en un informe del Ministerie van Landbouw (Ministerio de Agricultura neerlandés). (34)
119 En consecuencia, mi conclusión es que la Comisión no incurrió en ningún error manifiesto de apreciación al criticar, remitiéndose al artículo 9 de la Directiva 80/217, el número y las condiciones de higiene de los transportes de animales llevados a cabo para aplicar las medidas excepcionales de apoyo al mercado.
- Sobre la política de sacrificio
120 La suspensión de la política de sacrificios preventivos, que en opinión de la Comisión no estaba justificada, es uno de los principales reproches que ésta dirige a las autoridades neerlandesas, ya que, según afirma, tuvo graves consecuencias para el desarrollo de la enfermedad. El Tribunal de Cuentas y la Comisión sostienen, básicamente, que si bien los Estados miembros no están obligados a utilizar los sacrificios preventivos, «si lo hacen, esta política debe contar con bases sólidas tanto desde el punto de vista técnico como científico». (35)
121 Tampoco en este caso el Gobierno neerlandés cuestiona las apreciaciones de la Comisión -a saber, la suspensión de los sacrificios preventivos durante el período comprendido entre el 13 de febrero y el 14 o el 15 de abril de 1997-, (36) sino las consecuencias jurídicas que extrajo de ello.
122 Efectivamente, en el Derecho comunitario no está contemplada ninguna obligación de sacrificios preventivos tras la aparición de un brote de PPC. El artículo 5, apartado 2, de la Directiva 80/217 otorga a los Estados miembros la posibilidad de proceder al envío preventivo de los cerdos no afectados ni sospechosos para su sacrificio inmediato en establecimientos especializados. No obstante, el artículo 3, apartado 2, quinto guión, de la Decisión 90/424 supedita la concesión de la participación financiera de la Comunidad a la aplicación de «disposiciones [...] para prevenir el riesgo de propagación de las infecciones». (37)A este respecto, cabe preguntarse si las medidas aplicadas por las autoridades neerlandesas pueden considerarse parte de dichas disposiciones. La Comisión niega que así sea remitiéndose a la suspensión, en su opinión injustificada, de las medidas de eliminación y a las supuestas deficiencias posteriores con ocasión de su reanudación.
123 Aunque no se discute, por tanto, que no existía una obligación de eliminación o sacrifico preventivo de los cerdos, la eficacia de dicha medida -preventiva- en caso de aparición de la peste porcina en zonas con una elevada densidad de cerdos, entre las que se encuentra la totalidad del territorio neerlandés, (38) se conoce de experiencias anteriores, aunque no deja de suscitar controversia. (39) En consecuencia, cabe preguntarse qué límites se derivan de estas experiencias por lo que respecta a la facultad discrecional de los Estados miembros en la elección de la estrategia de lucha contra la enfermedad.
124 En mi opinión, debe distinguirse entre los reproches relativos a la suspensión de las eliminaciones preventivas y los reproches relativos a la ejecución de las ulteriores medidas de eliminación.
125 Por lo que respecta a la suspensión de las eliminaciones preventivas, la Comisión no critica tanto la propia decisión como sus modalidades de aplicación, especialmente el hecho de que no se debatieran en el seno del Comité los argumentos en su opinión poco convincentes en favor de una suspensión.
126 El Gobierno neerlandés subraya, considero que con razón, que, en principio, podía decidir libremente ordenar o no las eliminaciones preventivas. Esta libertad de elección existía incluso teniendo en cuenta la elevada densidad de cerdos, ya que la ponderación que debía llevarse a cabo dependía también claramente de la intensidad de la epizootia, que sin embargo sólo puede determinarse después de transcurrido algún tiempo.
127 Sin embargo, el Gobierno neerlandés no ha demostrado que la Comisión interfiriera de manera ilegal, con su Decisión, en esta facultad de apreciación. Es cierto que la Comisión dio a conocer su postura favorable a las eliminaciones preventivas; sin embargo, sus críticas no se referían a la política aplicada en cada caso, sino más bien a los dos cambios de política efectuados sin tener en cuenta la opinión del Comité.
128 La Comisión hubiera cometido un error manifiesto de apreciación si, debido a sus objeciones con respecto a la suspensión, hubiera criticado ésta en sí misma. Sin embargo, esto es algo que no se desprende de las observaciones de las partes.
129 El Gobierno neerlandés no niega que se abstuviera de notificar expresamente los cambios de política llevados a cabo tras la suspensión de las eliminaciones preventivas; con todo, se remite a la información transmitida, y alega que la suspensión de las eliminaciones preventivas debía deducirse del hecho de que no se notificara la aplicación de tales medidas.
130 Sin embargo, esto es algo difícilmente conciliable con el sentido y la finalidad del artículo 3, apartado 3, de la Decisión 90/424. La notificación prevista en dicha disposición de las «medidas aplicadas [...] en materia de notificación y de erradicación y sobre sus resultados» por parte del Estado miembro afectado pretende claramente, en particular, permitir al Comité examinar la situación. Dicho examen -y la consiguiente coordinación de la política veterinaria de los Estados miembros- difícilmente será posible si las modificaciones introducidas en la política del Estado miembro afectado no se dan a conocer o, en el mejor de los casos, deben deducirse indirectamente de otras informaciones.
131 Por tanto, la Comisión no cometió ningún error manifiesto de apreciación al criticar el hecho de que no se notificara la suspensión de las eliminaciones preventivas.
132 Por lo que respecta a la reanudación de las eliminaciones preventivas, la Comisión critica tanto la fecha en que se llevó a cabo, que, en su opinión, en algunos casos fue excesivamente tardía, como las modalidades de aplicación de la misma. El Gobierno neerlandés no niega que la ejecución de las eliminaciones preventivas tras su reanudación no se desarrolló de manera óptima.
133 De las consideraciones efectuadas por el Gobierno neerlandés cabe deducir que la reanudación de las eliminaciones sólo se llevo a cabo inicialmente, debido a la sobrecarga de los centros de eliminación, en una zona limitada. Aun cuando el Derecho comunitario no contiene ningún precepto por lo que respecta a la delimitación de la zona de eliminación o al período que debe transcurrir entre la conclusión de las medidas de desinfección en una explotación afectada por la enfermedad y las eliminaciones preventivas en las explotaciones próximas, cabe señalar, en todo caso, que la política de eliminaciones preventivas vio reducida su eficacia debido a la existencia de cuellos de botella en los centros neerlandeses de eliminación. A esto se añade que las sucesivas modificaciones de la política al respecto no dice mucho de su coherencia. Ahora bien, esto permite afirmar que las imputaciones de la Comisión no incurrieron en un error manifiesto de Derecho.
134 A la cuestión de las consecuencias financieras de dichas imputaciones volveré a referirme en el marco del examen de la proporcionalidad y del motivo relativo al incumplimiento de la obligación de motivación.
135 De momento, mi conclusión es que el Gobierno neerlandés no ha podido demostrar que los hechos en que se basó la Decisión de la Comisión por lo que respecta a las eliminaciones preventivas adolecieran de errores. La apreciación jurídica de la Comisión no permite apreciar la existencia de ningún error manifiesto de apreciación; en particular, la Comisión no hizo caso omiso de la facultad de apreciación otorgada a los Estados miembros.
- Conclusión provisional
136 Las imputaciones de carácter técnico formuladas en la primera Decisión impugnada no permiten apreciar la existencia de ningún error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundados los motivos de recurso primero y segundo formulados en el asunto C-293/00 en la medida en que se refieren a la existencia de tales errores.
C. Sobre las imputaciones de carácter económico-administrativo (asuntos C-293/00 y C-501/01)
137 En las dos Decisiones impugnadas, la Comisión formuló imputaciones de carácter económico-administrativo. Dichas imputaciones se refieren a la indemnización a los ganaderos, que, en opinión de la Comisión, no puede considerarse «adecuada» en el sentido del artículo 3, apartado 2, último guión, de la Decisión 90/424.
138 Antes de entrar en el examen de los hechos que, en opinión de la Comisión, fundan el reproche relativo al carácter inadecuado de las indemnizaciones, debería examinarse, en mi opinión, la interpretación de dicho concepto jurídico, que es el objeto principal del segundo motivo de recurso formulado en ambos casos por los Países Bajos.
1. Interpretación del concepto de «indemnización adecuada»
a) Principales alegaciones de las partes
139 En el marco de su segundo motivo de recurso en cada caso, el Gobierno neerlandés alega en ambos asuntos, por lo que respecta al supuesto error de Derecho cometido por la Comisión, que la aplicación de una corrección financiera por importe del 25 % sólo puede explicarse en virtud de una interpretación errónea de las disposiciones pertinentes.
140 Por lo que respecta al concepto de «indemnización adecuada» de los ganaderos, el Gobierno neerlandés señala que dicho concepto no está jurídicamente definido ni en la Directiva 80/217 ni en la Decisión 90/424 o en otra disposición de Derecho comunitario. De ello se desprende que la aplicación de dicho concepto forma parte de la potestad discrecional de los Estados miembros. Los límites de dicha potestad discrecional se desprenden únicamente, en su opinión, del sentido y la finalidad de las disposiciones pertinentes, en el presente caso la Directiva 80/217 y la Decisión 90/424. La concesión de la participación financiera de la Comunidad con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 depende únicamente, según afirma, de la indemnización rápida y adecuada de los ganaderos tras la confirmación oficial de la aparición de la enfermedad. La indemnización contribuye, de este modo, a alcanzar la finalidad de las disposiciones pertinentes, a saber, la lucha contra la epidemia de PPC, como es pacífico que sucedió en los Países Bajos.
141 También la Comisión considera que los Estados miembros tienen una facultad discrecional en la fijación de una indemnización adecuada de los ganaderos. No obstante, añade que el ejercicio de esta facultad no puede ser manifiestamente contrario a la equidad. El carácter adecuado de la indemnización presupone que se respetan los precios recomendados fijados semanalmente por los expertos principales del «Dienst Landbouwvoorlichting» (en lo sucesivo, «DLV»). Sin embargo, la Comisión afirma que, en los presentes casos, dichos precios fueron rebasados de manera sistemática, sin que se vea ninguna explicación para ello. En consecuencia, la Comisión afirma que podía concluir válidamente que las indemnizaciones concedidas eran manifiestamente contrarias a la equidad y, por consiguiente, no fueron «adecuadas».
b) Apreciación jurídica
142 Mientras que el Gobierno neerlandés considera que los Estados miembros tienen una competencia exclusiva para la fijación de la indemnización de que se trata, la Comisión cree que puede ejercer, a través del concepto jurídico indeterminado del carácter adecuado de la indemnización, un control sobre la cuantía de la indemnización concedida.
143 Procede señalar, con carácter preliminar, que el concepto controvertido, como condición para la concesión de una participación financiera de la Comunidad con arreglo a la Decisión 90/424, es un concepto de Derecho comunitario cuya interpretación está sujeta al control del Tribunal de Justicia.
144 Es posible dar la razón al Gobierno neerlandés cuando afirma que la concesión de una indemnización y su cuantía son, en principio, competencia de los Estados miembros. Los preceptos de la Decisión 90/424 se limitan a la rapidez y el carácter adecuado de la indemnización concedida.
145 Sin embargo, no puedo adherirme a la tesis del Gobierno neerlandés según la cual cualquier indemnización concedida, en la medida en que no sea demasiado reducida, puede contribuir a alcanzar los objetivos de las medidas veterinarias, ya que constituye un incentivo para que los ganaderos participen en las medidas de eliminación preventiva y otras medidas de lucha contra la enfermedad. De ser correcta esta tesis, el artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 no debería exigir una indemnización adecuada, sino una indemnización suficiente.
146 Por consiguiente, una indemnización adecuada en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Decisión 90/424 no sólo constituye una indemnización suficiente, sino también una indemnización cuya cuantía no debe ser significativamente mayor, teniendo en cuenta todas las circunstancias de cada caso concreto, que las pérdidas efectivamente sufridas por el propio ganadero. Por consiguiente, la facultad de apreciación de que goza el respectivo Estado miembro tiene su límite en la necesidad de que exista una relación entre la indemnización concedida y el perjuicio efectivamente sufrido.
147 Cabe preguntarse por qué criterio debe regirse de manera concreta el examen del carácter adecuado de la cuantía de la indemnización. La Comisión -y el Tribunal de Cuentas- (40) han exigido a este respecto que se justifique la desviación sistemática al alza con respecto a los porcentajes estándares establecidos. Esta exigencia resulta tanto más legítima cuanto que cualquier indemnización a los ganaderos demasiado generosa conlleva, en sí misma, un riesgo de irregularidades, y corre el riesgo de alterar de forma permanente el equilibrio en los mercados de la carne, sin ninguna utilidad para la lucha contra la enfermedad.
148 En este contexto, considero que el control por parte de la Comisión del carácter adecuado de las indemnizaciones en el marco de sus imputaciones de carácter económico-administrativo no sólo es admisible, sino también necesario. En contra de la tesis sostenida por el Gobierno neerlandés, la Comisión no exigió, en este contexto, que se aplicaran los precios recomendados, sino sólo que se justificaran adecuadamente las desviaciones manifiestamente sistemáticas al alza.
149 En consecuencia, mi conclusión es que la apreciación de la Comisión según la cual el concepto de «indemnización adecuada» no permite conceder a los ganaderos indemnizaciones de una cuantía ilimitada no adolece de ningún error de Derecho.
2. Determinación y apreciación de los hechos por parte de la Comisión
a) En el asunto C-293/00
i) Principales alegaciones de las partes
150 El Gobierno neerlandés no niega que la observancia de las exigencias en materia de prueba para la concesión de indemnizaciones a los ganaderos no siempre fue suficientemente controlada. Sin embargo, afirma que veló por que se completaran las correspondientes solicitudes. Según afirma, la Comisión no quiso tener en cuenta los datos corregidos.
151 En particular, el Gobierno neerlandés explica en qué medida, por un lado, las indemnizaciones abonadas no fueron excesivas -teniendo en cuenta, en particular, el valor de los animales- y, por otro, podía excluirse un desplazamiento de los animales entre unas categorías y otras con el fin de incrementar la cuantía de la indemnización.
152 El Gobierno neerlandés subraya, asimismo, que las comprobaciones efectuadas por la Comisión con ocasión de las visitas de control no eran representativas, por lo que no podían justificar la corrección financiera decidida.
153 La Comisión expone de manera detallada sus imputaciones de carácter económico y administrativo. Señala que los expertos independientes del DLV habían establecido unos porcentajes para el cálculo de la indemnización que equivalían, básicamente, a los precios de mercado vigentes por aquel entonces, pero que dichos criterios apenas se aplicaron en la práctica.
154 El valor de los animales se sobrestimó de manera casi sistemática, tanto en el caso de las indemnizaciones a tanto alzado como en el de las indemnizaciones en función del peso. Algunos animales fueron asignados por los expertos a una categoría más favorable a este respecto. El peso del pienso fue sobrestimado en varios casos. En algunos casos, se otorgaron dos indemnizaciones por el mismo animal. En el caso de aproximadamente seiscientas explotaciones en las que había cerdas en las que se llevaron a cabo eliminaciones preventivas, inicialmente se concedió una indemnización normal, pero posteriormente se concedió -adicionalmente- una indemnización a tanto alzado. También se concedió en algunos casos una doble indemnización por los lechones, concretamente, por un lado, en virtud de la política de compras seguida en el marco de las medidas excepcionales de apoyo al mercado y, por otro, al atribuir un número ficticio -4,73- de lechones a cada cerda a efectos de la determinación de la correspondiente indemnización.
155 La Comisión niega el reproche según el cual los casos a los que se refiere no son representativos. Según afirma, sus controles recayeron sobre un 7 % del importe total de todas las indemnizaciones concedidas, y sobre hasta un 25 % de las indemnizaciones concedidas durante el auge de la epidemia. Las irregularidades detectadas no pueden considerarse aisladas; en el 24 % de las indemnizaciones controladas se había producido una sobrestimación.
156 En relación con el reproche según el cual no tuvo en cuenta los datos revisados del Gobierno neerlandés, la Comisión alega que los datos que contenía la comunicación a la que éste se refiere no son objeto de las Decisiones impugnadas. Por lo demás, observa que el importe corregido de los gastos declarados era superior al inicial, lo que permite suponer que no se tuvieron en cuenta sus críticas.
157 La Comisión se refiere asimismo al papel desempeñado por los expertos, y critica -sin cuestionar su independencia como tal- el que en la mayoría de los casos no se justificara por escrito la desviación sistemática con respecto a los precios de mercado.
158 Por lo que respecta a las diferencias registradas en el número de animales entre los recuentos de los veterinarios y el número de tasaciones realizadas por los expertos, la Comisión rechaza el argumento según el cual los recuentos de los veterinarios eran inexactos. Según afirma, este argumento es incompatible con el tenor, el sentido y la finalidad del artículo 4 de la Directiva 80/217.
ii) Apreciación jurídica
159 Las imputaciones de carácter económico-administrativo formuladas por la Comisión se refieren al cálculo de la indemnización a los ganaderos cuyo ganado fue sacrificado. Revisten una particular importancia en la medida en que las consecuencias financieras de la práctica de las autoridades nacionales de que se trata se presta a un cálculo exacto.
160 La importancia de dichas imputaciones resulta tanto más clara cuanto que el Gobierno neerlandés cuestiona -más allá de la cuestión de interpretación ya examinada- tanto los casos a los que se refiere la Comisión como su representatividad.
- Consideraciones generales
161 En relación con la totalidad de las imputaciones de carácter económico-administrativo de la Comisión, el Gobierno neerlandés alega, en particular, que la Comisión no tuvo en cuenta las correcciones introducidas posteriormente, basándose, por lo demás, en casos concretos sin proporcionar una motivación suficiente para la generalización de sus conclusiones.
162 Por lo que respecta a los datos en que se basó la Comisión y si tuvo o no en cuenta las posibles correcciones posteriores, basta señalar, en mi opinión, que la Comisión declaró -sin haber sido contradicha a este respecto- que las correcciones introducidas por el Gobierno neerlandés se referían sobre todo a datos que no eran objeto de la Decisión impugnada y que el importe resultante de la comunicación corregida era considerablemente mayor que el inicial.
163 Tampoco el reproche relativo a la generalización indebida que supuestamente hizo la Comisión resulta convincente. En este contexto, procede recordar que la Comisión únicamente puede basar sus imputaciones en los documentos transmitidos por el respectivo Estado miembro y en los resultados de los controles in situ. Habida cuenta de las reglas de reparto de la carga de la prueba ya examinadas, (41) corresponde al Estado miembro aportar la prueba de que los casos invocados por la Comisión eran casos aislados que no permitían concluir que había deficiencias generalizadas. La Decisión de la Comisión impugnada no adolece de errores por el mero hecho de que la Comisión basara sus reproches en casos individuales.
- Sobrestimación del valor de los animales en determinados casos
164 En este caso, el reproche de la Comisión se refiere fundamentalmente al hecho de que, en los Países Bajos, si bien se fijaron porcentajes estándares para el pago de las indemnizaciones en relación con algunas categorías de cerdos, los expertos hicieron caso omiso a dichos porcentajes en un número significativo de casos sin proporcionar una explicación convincente para ello. (42)
165 Tampoco en este caso el Gobierno neerlandés pone en duda, efectivamente, la existencia de una sobrestimación en determinados casos, sino que considera que dichos casos no son representativos. En consecuencia, debe examinarse si el Gobierno neerlandés ha conseguido demostrar la falta de representatividad de los casos a los que se refiere la Comisión.
166 El Gobierno neerlandés alegó que la Comisión tan sólo tuvo en cuenta, a la hora de motivar sus imputaciones, aquellas tasaciones que se encontraban por encima de los porcentajes estándares. Este elemento de crítica resulta inconcluyente aunque sólo sea por el hecho de que las tasaciones que se encuentran por debajo de los porcentajes estándares resultan normales en la medida en que dichos porcentajes estándares se establecen tomando como referencia el peso máximo de la correspondiente categoría de animales.
167 La existencia de un número significativo de animales en cuyo caso la tasación del valor del animal presentaba una desviación al alza con respecto a los porcentajes estándares se ve confirmada además por otras dos fuentes. Por un lado, tanto el Gobierno neerlandés como la Comisión citan un informe de la empresa auditora (Moret) Ernst & Young que, en todo caso, confirma la existencia de una sobrestimación del peso de los animales en un cierto número de casos que no difiere significativamente de las estimaciones de la Comisión. Por otro lado, el Gobierno neerlandés invoca un informe de la Intervención de su Ministerio de Agricultura (43) que, si bien formula algunas críticas, en particular, por lo que respecta a las conclusiones que dedujo la Comisión en determinados casos, considera asimismo que hubo una sobrestimación del peso de los animales en un número significativo de casos.
168 Por lo demás, la Comisión adujo que había controlado un número significativo de casos. (44) Durante todo el procedimiento, la Comisión siempre estuvo en condiciones de explicar la composición de las muestras y relacionar sus estimaciones con las cifras proporcionadas por otros organismos.
169 Por consiguiente, en este caso, no se advierte la existencia de un error manifiesto de apreciación de la Comisión.
- Desplazamientos de animales no justificados entre unas categorías y otras
170 A este respecto, la Comisión critica, fundamentalmente, que en algunos casos los expertos asignaran los animales a una categoría más favorable por lo que respecta a las indemnizaciones que debían pagarse. El Gobierno neerlandés considera que no se ha aportado la prueba de que se favoreciera a determinados ganaderos, y critica las tasaciones de la Comisión.
171 Para sustentar su imputación, la Comisión se basó en casos concretos. En consecuencia, correspondía al Gobierno neerlandés demostrar de manera detallada que la imputación era incorrecta en cada uno de los casos invocados por la Comisión. Ahora bien, en la medida en que el Gobierno neerlandés se refirió de forma global al procedimiento de tasación, no aportó dicha prueba.
172 Por lo demás, el Gobierno neerlandés reconoce de manera expresa que el punto de partida de las consideraciones de la Comisión -concretamente, la falta de coincidencia entre el número de animales tasados y el recuento del número de animales en las explotaciones- no es erróneo. (45) Sin embargo, considera que no era necesario proceder a un recuento exacto de los animales en las explotaciones, por ejemplo con motivo de los controles o de las visitas de detección de enfermedades. Ahora bien, la Comisión atribuye una gran importancia, a mi juicio con razón, al recuento lo más exacto posible de los animales en las explotaciones, ya que dicho recuento constituye la base de un registro completo de todos los animales a efectos de ulteriores medidas de lucha contra la enfermedad.
173 Consecuentemente, el Gobierno neerlandés no ha podido refutar la imputación formulada por la Comisión.
- Sobrestimación del peso del pienso
174 Por lo que respecta al peso del pienso, la Comisión criticó, fundamentalmente, que la diferencia entre las cantidades estimadas y las cantidades efectivamente pesadas ascendía hasta a un 43 %. El Gobierno neerlandés cuestiona expresamente este porcentaje, sin negar por completo, sin embargo, el hecho de que se produjera una sobrestimación del peso de los piensos.
175 La Comisión señala que la diferencia entre el peso del pienso estimado y el real no puede explicarse por el consumo, ya que el porcentaje del 43 % se refiere a explotaciones en las cuales la eliminación se produjo el mismo día que la estimación del peso del pienso.
176 En este contexto, no parece que la imputación de la Comisión carezca de fundamento, y no veo ningún indicio que permita considerar que la Comisión se basó, a este respecto, en hechos incorrectos.
- Concesión de una doble indemnización
177 El informe de su Ministerio de Agricultura citado por el Gobierno neerlandés (46) confirma al menos un caso de doble indemnización.
- Establecimiento de un sistema para la concesión de una doble indemnización
178 La Comisión critica, a este respecto, fundamentalmente los gastos adicionales originados como consecuencia de la concesión de una indemnización a tanto alzado en el caso de las explotaciones en las que había cerdas en las que se llevaron a cabo eliminaciones preventivas.
179 El Gobierno neerlandés explica la aplicación del factor de 4,73 lechones por cerda por la necesidad de otorgar una indemnización por la pérdida del valor de cría de una cerda. Frente a ello, la Comisión alega, con sólidas razones, que este aspecto puede tenerse en cuenta en el marco de la tasación del valor de la cerda.
180 Procede subrayar que el informe del Ministerio de Agricultura neerlandés (47) también parte de la base de que se produjo un importante volumen de gastos adicionales en virtud de este sistema.
181 Más allá de estas críticas, la Comisión critica en determinados casos concretos el que se concedieran indemnizaciones por los lechones tanto en el marco de las medidas excepcionales de apoyo al mercado como también en el marco de la indemnización a tanto alzado controvertida. El intercambio de opiniones sobre el expediente nº 76 no permite apreciar ningún error de la Comisión a este respecto, ya que ésta se basó, para sus cálculos, en hechos no discutidos -en particular, el peso total de los respectivos animales- y llegó a la conclusión de que un elevado número de animales que fueron objeto de indemnización como cerdos de engorde eran en realidad lechones.
- Resumen y conclusión
182 Las imputaciones de carácter económico-administrativo formuladas por la Comisión se basaron en hechos que no permiten apreciar la existencia de errores manifiestos de apreciación por parte de la Comisión. Esta afirmación se ve confirmada por el hecho de que el Tribunal de Cuentas llegara fundamentalmente, con ocasión de sus visitas de inspección, a conclusiones similares. (48) El Gobierno neerlandés no ha conseguido enervar las imputaciones de la Comisión.
183 En consecuencia, en el asunto C-293/00 procede desestimar el primer motivo de recurso también por lo que respecta a las imputaciones de carácter económico-administrativo.
b) En el asunto C-501/01
i) Principales alegaciones de las partes
184 El Gobierno neerlandés reprocha a la Comisión haber sacado conclusiones generales sobre la fijación de la indemnización a los ganaderos afectados a partir únicamente de seis casos de indemnización.
185 Tras haber verificado estos seis casos, (49) el Gobierno neerlandés constata que ni en uno solo de esos casos se ha comprobado la veracidad de todas las imputaciones de la Comisión (50) de forma acumulativa. En cinco de los seis casos, las irregularidades comprobadas tienen escasa importancia, es decir, tan sólo son ciertas una o dos de las imputaciones formuladas; en cuanto a la imputación relativa al exceso de compensación como consecuencia de la aplicación del sistema de indexación, tan sólo es cierta en un único caso. De todo ello se desprende, en opinión del Gobierno neerlandés, que el carácter supuestamente reiterado y sistemático de las irregularidades no puede probarse mediante un único elemento de hecho.
186 Por el contrario, la Comisión observa que sus conclusiones se basan en la verificación de todos los expedientes en los que se pagó en 1998 una indemnización a criadores de cerdos por el sacrificio de sus animales. La Comisión afirma que se limitó a profundizar en sus conclusiones tomando como base seis casos representativos tanto desde un punto de vista temporal como desde un punto de vista material.
ii) Apreciación jurídica
187 De la Decisión impugnada y del escrito de la Comisión de 11 de diciembre de 2000 cabe deducir que la Comisión basa la aplicación de una reducción del 25 % sobre los gastos declarados por el Gobierno neerlandés en concepto de indemnización a los ganaderos fundamentalmente en las siguientes imputaciones: falta de coincidencia entre el número de solicitudes de indemnización y el número efectivo de animales en el caso de las cerdas jóvenes; superación de los porcentajes estándares en un 9,4 % en promedio en el caso de la indemnización por cerdas; sobrestimación del peso de los animales en un 12,2 % en el caso de las explotaciones en las que únicamente había cerdos de engorde; sobrestimación del peso del pienso en un 17 % en las explotaciones en las que se llevaron a cabo eliminaciones preventivas el mismo día de la estimación; incremento de la indemnización abonada en un 15,5 % como consecuencia de la aplicación de un sistema de indexación.
188 El Gobierno neerlandés discute de forma detallada cada una de estas imputaciones y expresa, por lo demás, sus dudas sobre el método seguido para extraer conclusiones generales a partir de casos individuales.
189 En relación con la primera de las imputaciones, basta señalar que no fue tenida en cuenta para el cálculo de los costes adicionales ocasionados en relación con la indemnización a los ganaderos, de modo que no es necesario determinar aquí si es cierta o no.
190 Por lo que respecta a la segunda imputación, relativa a la superación sistemática de los porcentajes estándares, quisiera remitirme a mis anteriores consideraciones sobre la misma imputación formulada en el asunto C-293/00. (51) Por lo demás, procede señalar que la Comisión no basó esta imputación en casos individuales, sino en el número total de indemnizaciones por cerdas. Sólo en uno de los seis casos considerados, el Gobierno neerlandés ha demostrado que existía una justificación para la desviación al alza con respecto a los porcentajes estándares. (52) Por consiguiente, no ha conseguido aportar la prueba de que la Comisión se basara, a este respecto, en hechos erróneos. Además, la Comisión detectó en la totalidad de los seis casos problemas en la tasación de los animales que el Gobierno neerlandés no ha podido explicar. En la medida en que estos casos individuales confirman las conclusiones relativas a la totalidad de los casos de indemnización, no se aprecia la existencia de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión.
191 En relación con la tercera imputación relativa a la sobrestimación del peso de los cerdos de engorde, procede señalar que la Comisión se basó a este respecto, asimismo, en el informe de la empresa auditora (Moret) Ernst & Young. Sobre esta base, llegó a la conclusión de que el peso registrado con ocasión de la destrucción de los animales era un 12,2 % inferior al peso considerado a efectos de la indemnización, lo que indicaba la existencia de una sobrestimación del peso y/o del valor del animal. Utilizando como ejemplos los dieciséis casos concretos aducidos por el Gobierno neerlandés, la Comisión demuestra que, en diez de ellos, había una diferencia de más del 10 % entre ambos pesos, y que en otros cuatro casos la diferencia era de entre el 5 % y el 10 %. Por consiguiente, no se aprecia de manera inmediata la existencia de errores en la base fáctica de sus imputaciones a este respecto.
192 En relación con la cuarta imputación, relativa a la sobrestimación del peso del pienso existente en las explotaciones en las que dicha estimación se llevó a cabo de forma simultánea a la eliminación, procede observar que el Gobierno neerlandés no niega, en principio, la existencia de una cierta sobrestimación -si bien de una magnitud menor que la alegada por la Comisión-, pero la atribuye, en cambio, a la existencia de dificultades prácticas. No obstante, la existencia de diversos métodos de cálculo no explica las diferentes opiniones sobre la magnitud de la sobrestimación. A este respecto, la Comisión considera, con razón, que el porcentaje de sobrestimación debe expresarse en relación con el peso efectivo, es decir, el peso del pienso en el momento de su destrucción. Por consiguiente, no se aprecia la existencia de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión.
193 En relación con la quinta imputación relativa a los costes adicionales originados por el sistema de verificación de las estimaciones, procede señalar, en primer lugar, que el Gobierno neerlandés no ha demostrado que notificara dicho sistema. Por lo demás, de las alegaciones de las partes se desprende que la Comisión detectó la existencia de diferencias entre el número de animales estimado por los veterinarios y el número efectivo de animales en las respectivas categorías de indemnización. El Gobierno neerlandés no lo niega, y ofrece explicaciones de carácter general (53) sin poder explicar, sin embargo, por qué razón las diferencias favorecen en la práctica totalidad de los casos a los ganaderos. Por consiguiente, tampoco en este caso la Comisión se basó en hechos manifiestamente erróneos.
194 Por tanto, procede señalar que la Comisión no basó sus imputaciones en casos aislados. Por el contrario, cotejó los casos concretos con los resultados de una amplia evaluación crítica de las indemnizaciones abonadas en 1998, sacando de ello conclusiones por lo que respecta a la existencia de posibles deficiencias. La única alegación del Gobierno neerlandés que debe acogerse es la que se refiere al hecho de que no todas las imputaciones son ciertas por lo que respecta a todos los casos examinados de forma detallada. Ahora bien, el Gobierno neerlandés no ha conseguido demostrar que la Comisión se basara en hechos manifiestamente erróneos.
3. Proporcionalidad y motivación de las consecuencia jurídicas
195 Puesto que la cuestión de la motivación de las reducciones decididas por la Comisión está estrechamente relacionada con la cuestión de en qué medida la reducción decidida en cada caso debe considerarse proporcionada, me propongo tratar conjuntamente los correspondientes motivos de recurso en ambos asuntos. Procede subrayar que las alegaciones a este respecto formuladas por las partes en ambos asuntos coinciden en lo fundamental.
196 En cambio, la apreciación de ambos motivos de recurso debe efectuarse de forma separada para cada asunto, ya que en ambos asuntos se aprecian diferencias por lo que respecta al número y a la gravedad de las imputaciones formuladas por la Comisión.
a) Principales alegaciones de las partes
i) Sobre la proporcionalidad
197 En el asunto C-293/00, el Gobierno neerlandés considera que las deficiencias detectadas por la Comisión (o, más concretamente, las circunstancias que ésta calificó como tales) en la ejecución de medidas de lucha contra la epidemia de PPC no guardan ninguna proporción con la corrección financiera aplicada.
198 Añade que la Comisión no tuvo en cuenta la especial complejidad de la situación en los Países Bajos. Además, la Comisión se basó en un pequeño número de casos no representativos para extraer sus conclusiones por lo que respecta a la totalidad de las medidas de lucha contra la epidemia de PPC en el año 1997.
199 Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés alega que incluso en el marco de las liquidaciones de cuentas del FEOGA tan sólo debe aplicarse una corrección del 25 % cuando un Estado miembro no ha aplicado en absoluto un sistema de control o lo ha hecho de forma sumamente deficiente, y cuando existen pruebas de irregularidades generalizadas y de negligencia en la lucha contra las prácticas fraudulentas e irregulares.
200 La Comisión subraya que los costes adicionales que según sus estimaciones se derivan para el presupuesto comunitario de dos de las diez deficiencias imputadas ascienden al menos a 79 millones de euros. La corrección financiera aplicada constituye únicamente el 42 % de dichos costes adicionales, mientras que el otro 58 % sigue corriendo a cargo del presupuesto comunitario.
201 En el asunto C-501/01, el Gobierno neerlandés considera que la corrección aplicada es desproporcionada con respecto a las imputaciones de la Comisión por lo que respecta a la fijación de las indemnizaciones pagadas a los ganaderos en el año 1998. Según afirma, es en todo caso desproporcionado basar una corrección general en casos individuales no representativos. Tampoco una comparación con el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA proporciona, a su entender, una explicación del porcentaje de corrección aplicado, toda vez que la Comisión no formuló ninguna imputación de carácter técnico, a diferencia de lo que hizo en relación con el año 1997.
202 La Comisión subraya que en ambos casos se trata de la misma epidemia de PPC. Las imputaciones de carácter económico-administrativo siguieron siendo las mismas, de modo que parece justificado aplicar un porcentaje de corrección idéntico en relación con ambos períodos. También en este contexto, alega que el importe denegado es muy inferior a los costes adicionales para el presupuesto comunitario derivados de las deficiencias censuradas. Según la Comisión, una comparación con el procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA no beneficiaría a los Países Bajos, ya que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la Comisión puede excluir de la financiación comunitaria la totalidad de los gastos no justificados.
ii) Sobre la obligación de motivación
203 El Gobierno neerlandés considera, en ambos asuntos, que las Decisiones impugnadas están insuficientemente motivadas y, en esa medida, incumplen con la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE. En particular, afirma que la Comisión no mencionó la base jurídica que utilizó para la aplicación de la corrección financiera por importe del 25 %. Asimismo, tampoco explicó cómo llegó a la conclusión de que era necesario aplicar una reducción de la participación financiera de la Comunidad. Según el Gobierno neerlandés, proporcionar una motivación detallada de las dos Decisiones impugnadas era tanto más necesario cuanto que la Comisión no había expresado con anterioridad ninguna objeción por lo que respecta al sistema de indexación vigente en los Países Bajos.
204 La Comisión niega la existencia de cualquier incumplimiento de la obligación de motivación. Señala que el alcance de dicha obligación depende de en qué medida el destinatario de la Decisión ha participado en la elaboración de la misma. Recuerda que las Decisiones impugnadas fueron precedidas de un intenso intercambio de correspondencia entre la Comisión y el Gobierno neerlandés. Por esta razón, incluso una breve motivación es suficiente de acuerdo con la jurisprudencia.
205 En el asunto C-293/00, la Comisión añade que expuso la totalidad de las imputaciones, incluidas las relativas a la nueva estimación, en un escrito de 18 de noviembre de 1999 dirigido por el Sr. Coleman, Director General de la DG Sanidad y Protección de los Consumidores, al Sr. Bot, Representante Permanente de los Países Bajos. Según la Comisión, este escrito por sí solo es suficiente para cumplir con la obligación de motivación.
206 La Comisión reitera estas alegaciones, mutatis mutandis, en el asunto C-501/01, remitiéndose a este respecto a un escrito del Sr. Coleman de 11 de diciembre de 2000.
b) Apreciación jurídica
207 Puesto que el alcance de las imputaciones formuladas en cada uno de los dos asuntos es diferente, resulta apropiado proceder a un examen separado del cumplimiento del principio de proporcionalidad y de la obligación de motivación en cada uno de los casos.
i) En el asunto C-293/00
- Sobre la proporcionalidad
208 Aun suponiendo que sea admisible la aplicación de una corrección, el Gobierno neerlandés considera, en todo caso, que existe una discrepancia entre la cuantía de la reducción decidida por la Comisión y sus críticas a la política seguida por el Gobierno neerlandés.
209 Ya me he pronunciado sobre la admisibilidad, en principio, de una corrección a tanto alzado, de modo que me remito, a ese respecto, a mis anteriores consideraciones. (54)
210 A la luz de las consideraciones anteriores, difícilmente cabría dudar que debe reconocerse a la Comisión una amplia facultad de apreciación para determinar las consecuencias de un incumplimiento de los preceptos comunitarios en el marco de las medidas veterinarias nacionales.
211 Sin embargo, en el ejercicio de esta amplia facultad de apreciación la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad, concretamente en el sentido de que la consecuencia decidida guarde una relación apropiada con el tipo, la gravedad y el alcance de las irregularidades detectadas. Con ello, se pretende excluir cualquier arbitrariedad en la aplicación de una corrección a tanto alzado. (55)
212 En todo caso, no parece que sea de mucha ayuda establecer paralelismos con los criterios para la aplicación de los porcentajes de corrección del Informe Belle, ya que los porcentajes de corrección establecidos en el mismo se refieren a la totalidad de los gastos del Estado miembro, mientras que los porcentajes de corrección de que aquí se trata sólo pueden aplicarse sobre la mitad de los gastos totales.
213 En el presente caso, la Comisión documentó ampliamente tanto las deficiencias de la política veterinaria nacional como sus probables consecuencias financieras. En relación con el cálculo de estas consecuencias financieras, procede señalar que la Comisión se basó, por un lado, en un estudio de la Universidad de Wageningen, pero por otro, por lo que respecta a las imputaciones de carácter económico-administrativo, también en estimaciones propias.
214 El estudio de la Universidad de Wageningen sobre las consecuencias financieras de las imputaciones de carácter técnico ofrece un orden de magnitud plausible. A esto se añaden las estimaciones de la Comisión por lo que respecta a las imputaciones de carácter económico-administrativo, que, si se parte de la base de la exactitud material de dichas imputaciones, no difieren sustancialmente de las cifras del Gobierno neerlandés mencionadas en la fase escrita del procedimiento.
215 También debe subrayarse que las consecuencias financieras calculadas por la Comisión superan claramente la cuantía de la corrección, de lo que cabe deducir que la Comisión tuvo debidamente en cuenta los errores inevitables en el ejercicio de la facultad de apreciación de que goza el respectivo Estado miembro y la especial complejidad de la epidemia de PPC de que se trata.
216 En consecuencia, mi conclusión es que la imputación relativa al supuesto carácter desproporcionado de la reducción del 25 % no puede prosperar en el asunto C-293/00.
- Sobre la motivación
217 Por lo que respecta a la obligación de motivación, procede remitirse a la jurisprudencia acertadamente citada por la Comisión, de acuerdo con la cual «en el contexto concreto de las Decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una Decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta Decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA». (56)
218 Esto parece poder trasladarse al presente caso.
219 En efecto, con arreglo a una reiterada jurisprudencia «el alcance de la obligación de motivación [...] consagrada por el artículo 190 del Tratado [...] depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que haya sido adoptado». (57) En este contexto, el Tribunal de Justicia también subraya, en una reiterada jurisprudencia, que la motivación exigida debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control, pero no necesita indicar todos los elementos de hecho o de Derecho considerados.
220 En el presente caso, no se discute que la Comisión transmitió inmediatamente a las autoridades neerlandesas los resultados de sus visitas de control y recabó su opinión al respecto. Además, tampoco se discute que la Comisión proporcionó una motivación de las correcciones que se proponía aplicar con anterioridad a la adopción de la Decisión, concretamente en los escritos de 13 de enero de 1998 y de 29 de octubre de 1999.
221 Por consiguiente, el Reino de los Países Bajos estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la primera Decisión impugnada, y conocía las razones por las cuales la Comisión consideraba que podía reducir las cantidades discutidas.
222 Mi conclusión es que la Decisión impugnada, vista de este modo, cumple las exigencias establecidas en el artículo 253 CE, de modo que también este motivo de recurso debe desestimarse por infundado.
ii) En el asunto C-501/01
223 También en este caso, debo señalar, con carácter preliminar, que parto de la base de la admisibilidad en principio de una corrección a tanto alzado. No obstante, cabe preguntarse si la elección del porcentaje de corrección por parte de la Comisión está justificada. Ya he precisado que la facultad de apreciación de que sin duda goza la Comisión a este respecto tiene sus límites en la prohibición de arbitrariedad. (58)
224 En este contexto, el Gobierno neerlandés subraya, en mi opinión con razón, que la situación existente en 1998 difería notablemente con respecto a la situación de 1997: el punto álgido de la epidemia se alcanzó en 1997; en 1998, se trataba ya tan sólo de erradicar la epidemia en un limitado número de explotaciones. La Comisión tuvo en cuenta este extremo en la medida en que tan sólo criticó la estrategia seguida por el Gobierno neerlandés en relación con el año 1997.
225 Ahora bien, de ello no cabe deducir, en mi opinión -a diferencia de lo que opina el Gobierno neerlandés-, que, por lo que respecta al año 1998, ya no deba atribuirse ninguna importancia a las imputaciones formuladas por la Comisión en relación con la política seguida en los Países Bajos al aparecer la peste porcina en 1997. Es cierto que las imputaciones de la Comisión en relación con el año 1998 se refieren únicamente a la indemnización a los ganaderos. Ahora bien, si no se hubieran cometido errores estratégicos manifiestos al inicio de la epidemia de PPC, hubiera podido evitarse, bajo determinadas circunstancias, que la epidemia se propagara como hizo, de modo que es posible que ni siquiera hubiera habido que realizar ningún gasto en 1998.
226 Visto así, lo lógico hubiera sido excluir por completo la financiación de los gastos del Estado miembro afectado correspondientes al segundo año de la epidemia, o al menos establecer una relación expresa entre la reducción acordada para el año 1998 y las imputaciones de carácter técnico formuladas en relación con el año 1997. Esto es algo a lo que -manifiestamente- renunció la Comisión al limitarse a aplicar una reducción de los gastos correspondientes a la indemnización a los ganaderos con base en imputaciones referidas exclusivamente al año 1998.
227 Como queda señalado, el Gobierno neerlandés no ha conseguido enervar las imputaciones de la Comisión por lo desde un punto de vista fáctico. (59) Así pues, aquí tan sólo se trata ya de la cuestión de si los Países Bajos han conseguido demostrar la existencia de un error manifiesto de apreciación de la Comisión en relación con la elección del porcentaje de corrección.
228 A este respecto, procede señalar que las cargas financieras adicionales provocadas por las diferentes imputaciones referentes a 1998 oscilan, de acuerdo con los cálculos de la Comisión, entre el 9,4 % y el 17 %. De un documento de trabajo interno de la Comisión (60) se desprende que la Comisión evaluó la sobrestimación del valor de los animales y del pienso en aproximadamente un 28 %. Sin embargo, está claro que los Países Bajos no tuvieron ninguna posibilidad de presentar sus observaciones sobre estos cálculos.
229 En este punto, procede recordar la exigencia de motivación más estricta que se aplica en este caso, a la que ya me he referido. (61) Por consiguiente, debe examinarse si la Comisión motivó suficientemente su elección de un determinado porcentaje de corrección. Esto es algo que me parece dudoso en virtud de las siguientes consideraciones: en primer lugar, procede subrayar que la Comisión se limitó, por ejemplo en el escrito del Sr. Coleman de 11 de diciembre de 2000 en el que comunicaba las principales imputaciones por lo que respecta a los gastos del año 1998, únicamente a los hechos acaecidos en 1998 para motivar sus imputaciones y, por ende, en última instancia, la corrección de la participación financiera de la Comunidad decidida. Por tanto, la simple referencia que se hizo en la vista a la necesidad de mantener la coherencia a este respecto entre las dos Decisiones impugnadas no resulta -por sí sola- convincente. La proporcionalidad de la corrección decidida para el año 1998 sólo puede apreciarse en función de los elementos en que se basó de manera expresa la Comisión al formular sus imputaciones.
230 Además, el Gobierno neerlandés ha alegado (62) -sin ser contradicho a este respecto- que la Comisión propuso inicialmente una corrección del 15 %. Y efectivamente, las cargas financieras adicionales derivadas de las diferentes imputaciones de la Comisión a las que se ha hecho referencia antes apuntan hacia un porcentaje como ése, si se tiene en cuenta que no todas las imputaciones son ciertas para todos y cada uno de los casos de indemnización. (63) Ahora bien, mediante escrito de 11 de diciembre de 2000 la Comisión manifestó su intención de aplicar una corrección del 25 %, sin indicar de modo alguno circunstancias o elementos (64) que pudieran justificar la modificación de su propuesta inicial. Sin embargo, para el Estado miembro afectado la total falta de motivación de dicha modificación fundamental constituye un obstáculo considerable para el ejercicio de sus derechos de defensa. (65) Introducir una modificación como ésa sin ninguna indicación de los motivos parece arbitrario.
231 La mera remisión al ya citado documento de trabajo (66) relativo al cálculo de los costes adicionales podría no ser suficiente en este contexto, ya que es evidente que el Gobierno neerlandés no tuvo ninguna posibilidad de presentar sus observaciones sobre el mismo. Por lo demás, procede observar que lo que contenía dicho documento era una estimación elaborada con base en hipótesis no comprobadas.
232 Por esta razón, considero que la Comisión actuó arbitrariamente a ese respecto y, por consiguiente, que, en su Decisión 2001/739, violó el principio de proporcionalidad en relación con la obligación de motivación.
233 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia estimar en esa medida el recurso interpuesto por el Gobierno neerlandés y anular la Decisión impugnada en el asunto C-501/01.
VI. Sobre las costas
234 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
235 En virtud de mis consideraciones anteriores, en el asunto C-293/00 procede estimar la pretensión de la Comisión por lo que respecta a la resolución del procedimiento.
236 En virtud de mis consideraciones anteriores, en el asunto C-501/01 procede estimar la pretensión del Reino de los Países Bajos por lo que respecta a la resolución del procedimiento.
VII. Conclusión
237 En consecuencia, en virtud de las consideraciones anteriores propongo al Tribunal de Justicia que decida del siguiente modo:
«- En el asunto C-293/00 1. Desestimar el recurso.
2. Condenar en costas al Reino del Países Bajos.
- En el asunto C-501/01
1. Anular la Decisión 2001/739/CE de la Comisión.
2. Condenar en costas a la Comisión.»
(1) - Decisión 2000/362/CE de la Comisión, de 25 de mayo de 2000, relativa al importe total de la ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1997 [notificada con el número COM(2000) 1385] (DO L 129, p. 33), y Decisión 2001/739/CE de la Comisión, de 17 de octubre de 2001, relativa al importe total de la ayuda comunitaria para la erradicación de la peste porcina clásica en los Países Bajos en 1998 [notificada con el número C(2001) 3110] (DO L 277, p. 28).
(2) - DO L 224, p. 19.
(3) - Decisión de 21 de junio de 1994 por la que se modifica la Decisión 90/424/CEE relativa a determinados gastos en el sector veterinario (DO L 168, p. 31).
(4) - Así se explica que, en el Tratado de Amsterdam, se haya creado una base habilitadora autónoma en el artículo 152 CE, apartado 4, «como excepción a lo dispuesto en el artículo 37», para las «medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario».
(5) - Directiva de 22 de enero de 1980 por la que se establecen medidas comunitarias para la lucha contra la peste porcina clásica (DO L 47, p. 11; EE 03/17, p. 123). Esta Directiva fue modificada por la Directiva 80/1274/CEE del Consejo (DO L 375, p. 75; EE 03/20, p. 140), la Directiva 81/476/CEE del Consejo (DO L 186, p. 20; EE 03/22, p. 124), la Directiva 84/645/CEE del Consejo (DO L 339, p. 33; EE 03/33, p. 56), el Reglamento (CEE) nº 3768/85 del Consejo (DO L 362, p. 8; EE 03/39, p. 224), la Directiva 85/586/CEE del Consejo (DO L 372, p. 44; EE 03/40, p. 111), la Directiva 87/486/CEE del Consejo (DO L 280, p. 21), la Directiva 91/685/CEE del Consejo (DO L 377, p. 1), y la Decisión 93/384/CEE del Consejo (DO L 166, p. 34).
(6) - Directiva del Consejo, de 23 de octubre de 2001, relativa a medidas comunitarias de lucha contra la peste porcina clásica (DO L 316, p. 5).
(7) - Directiva de 17 de diciembre de 1992 por la que se establecen medidas comunitarias generales para la lucha contra determinadas enfermedades de animales y medidas específicas respecto a la enfermedad vesicular porcina (DO L 62, p. 69).
(8) - Notificada con el número COM(2000) 1385 (DO L 129, p. 33).
(9) - Notificada con el número C(2001) 3110 (DO L 277, p. 28).
(10) - Véase, en particular, el escrito de la Comisión de 29 de octubre de 1999 dirigido al Gobierno neerlandés, anexo 7 del escrito de interposición del recurso.
(11) - Véase, en particular, el escrito de la Comisión de 11 de diciembre de 2000 dirigido al Gobierno neerlandés, anexo 3 del escrito de interposición del recurso.
(12) - Informe Especial nº 1/2000 sobre la peste porcina clásica, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 85, p. 1).
(13) - Reglamento de 21 de abril de 1970 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
(14) - Reglamento de 17 de mayo de 1999 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103).
(15) - Reglamento de 22 de mayo de 1995 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 729/70 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 125, p. 1).
(16) - Este documento ha sido sustituido entretanto por otro documento de trabajo, el nº VI/5330/97 de la Comisión de 23 de diciembre de 1997.
(17) - Véanse, entre otras, las sentencias de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión (C-50/94, Rec. p. I-3331); de 1 de octubre de 1998, Italia/Comisión (C-242/96, Rec. p. I-5863), y de 13 de julio de 2000, Grecia/Comisión (C-243/97, Rec. p. I-5813).
(18) - Sentencia Grecia/Comisión (C-50/94), citada en la nota 18 supra, apartados 26 y ss.
(19) - Véase la postura defendida por la Comisión en la sentencia C-50/94, citada en la nota 18 supra, apartado 24: «dichos criterios [del Informe Belle] constituyen una base común para el acuerdo en el sentido de que, cuando resulta imposible determinar con exactitud el importe de las correcciones, debe elegirse una vía intermedia, reteniendo un importe a tanto alzado, lo cual permite respetar las normas comunitarias y, al mismo tiempo, gestionar adecuadamente los recursos de la Comunidad así como acoger favorablemente la comprensible voluntad de los Estados miembros que desean evitar unas correcciones desmedidas y desproporcionadas».
(20) - De una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia cabe deducir sin esfuerzo que el control que debe ejercerse es limitado en aquellos casos en que se haya conferido a las instituciones comunitarias -o a los Estados miembros- una amplia facultad de apreciación. Véase, por ejemplo, en el sector de los medicamentos, análogo al sector veterinario: «[...] según reiterada jurisprudencia, cuando una autoridad comunitaria debe efectuar [...] evaluaciones complejas, goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio está sujeto a un control jurisdiccional que se limita a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder o si la autoridad competente ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación» (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de noviembre de 2002, Artegodan y otros, asuntos acumulados T-74/00, T-76/00, T-83/00 a T-85/00, T-132/00, T-137/00 y T-141/00, Rec. p. II-0000, que se remite a las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1993, Mondiet, C-405/92, Rec. p. I-6133, apartado 32; de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión, C-180/96, Rec. p. I-2265, apartado 97, y de 21 de enero de 1999, Upjohn, C-120/97, Rec p. I-223, apartado 34).
(21) - Véase, como más reciente, la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión (C-157/00, Rec. p. I-0000), apartado 17.
(22) - Véanse los puntos 49 y ss. supra.
(23) - A este respecto, véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Geelhoed de 6 de marzo de 2001 en el asunto en el que recayó la sentencia de 13 de septiembre de 2001, España/Comisión (C-375/99, Rec. pp. I-5983 y ss., especialmente p. I-5986), punto 24.
(24) - Reglamento de 3 de marzo de 1997 por el que se aprueban medidas excepcionales de apoyo del mercado de la carne de porcino en los Países Bajos (DO L 62, p. 26).
(25) - Escrito de dúplica, punto 55.
(26) - Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience. Documento de trabajo de la Comisión de 30 de enero de 1996 (VI/1715/96), citado en el Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra, apartado 14, nota 2.
(27) - Véanse, en el punto 93 supra, las alegaciones del Gobierno neerlandés en relación con el estudio de la Landbouwuniversiteit Wageningen.
(28) - Se trata, fundamentalmente, de la imposición de una prohibición de transporte, en su caso acompañada del sacrificio de animales.
(29) - Véase, por ejemplo, el artículo 5 de la Directiva 80/217: en el apartado 1 se menciona el sacrificio sin demora de los animales afectados; en el apartado 2 se contempla la posibilidad de transportes de animales con el fin de proceder a su sacrificio sin demora. En el artículo 8, apartado 1, letra c), de la Directiva se menciona la necesidad de descubrir «inmediatamente» cualquier sospecha de peste porcina como objetivo de la vigilancia oficial.
(30) - Según la Comisión, debieron autorizarse transportes de animales en varias decenas de miles de casos (véase el punto 86 supra).
(31) - Directiva del Consejo de 26 de junio de 1990 relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29). Esta Directiva constituye la base jurídica del sistema informatizado de control de los desplazamientos de animales dentro de la Comunidad (ANIMO). Véanse los apartados 24 y siguientes del Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra.
(32) - Artículo 9, apartado 4, de la versión resultante de la Directiva 91/685/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1991, que modifica la Directiva 80/217/CEE por la que se establecen medidas comunitarias para la lucha contra la peste porcina clásica (DO L 377, p. 1): «En la zona de protección se aplicarán las siguientes medidas: [...] se prohibirán los desplazamientos y el transporte de cerdos por caminos públicos o privados [...] f) no podrán sacarse cerdos de las explotaciones hasta veintiún días después de finalizadas las operaciones preliminares de limpieza y desinfección de la explotación infectada [...]»
(33) - Artículo 9, apartado 8, de la versión resultante de la Directiva 91/685, citada en la nota 33 supra: «No obstante lo dispuesto en la letra f) del apartado 4 [...] la autoridad competente podrá autorizar que se saquen cerdos de la explotación para transportarlos a unas instalaciones de aprovechamiento de grasas o a otro lugar donde los cerdos sean sacrificados y posteriormente incinerados o enterrados.»
(34) - «De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland. Eindeevaluatie», 30 de marzo de 1998.
(35) - Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra, apartado 46.
(36) - No obstante, sí se discute en qué momento las autoridades neerlandesas informaron de ello a la Comisión y a los demás Estados miembros (véase el punto 90 supra).
(37) - En cambio, el artículo 3, apartado 2, primer guión, de la Decisión 90/424, evocado por la Comisión en su escrito de contestación, parece carecer de pertinencia, ya que se refiere, de acuerdo con su propio tenor, al sacrificio de animales afectados o que se sospeche que están afectados.
(38) - Véase, en particular, el Cuadro 5, relativo a la concentración regional de producción de carne de porcino en Bélgica, Alemania, España y los Países Bajos que aparece en el Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra.
(39) - Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra, apartado 46.
(40) - Informe Especial, citado en la nota 13 supra, apartado 53.
(41) - Véase el punto 67 supra.
(42) - Véase también el Informe Especial del Tribunal de Cuentas, citado en la nota 13 supra, apartado 53.
(43) - «Rapport inzake de status per medio 2000 van het beheer over de financïele afwikkeling van de Klassieke Varkenpest 1997 en 1998»
(44) - Véase el punto 155 supra.
(45) - Véase, por ejemplo, el escrito de interposición del recurso, apartado 181.
(46) - Citado en la nota 44 supra.
(47) - Citado en la nota 44 supra.
(48) - Informe Especial, citado en la nota 13 supra, apartados 53 y ss.
(49) - Caso 1: UBN 420903 Van Dongen; caso 2: UBN 1599297 Bergen; caso 3: UBN 546148 Van Aar; caso 4: UBN 596284 Gerrits-Van Den Berg; caso 5: UBN 1756494 Boxtel; caso 6: UBN 1714759 Nooijen.
(50) - Véase, en particular, el punto 24 supra.
(51) - Véanse los puntos 164 y ss. supra.
(52) - Caso «Van Dongen» citado en la nota 50 supra.
(53) - En particular, se refiere a errores en las estimaciones de los veterinarios y a las variaciones normales de la cabaña.
(54) - Véanse los puntos 49 y ss. supra.
(55) - La existencia de una amplia facultad de apreciación de la Comisión a este respecto lleva aparejada la limitación del control que ejerce el Tribunal de Justicia, concretamente por lo que respecta a la existencia de errores manifiestos de apreciación. En otro contexto (responsabilidad extracontractual de la Comunidad), el Tribunal de Justicia ya ha declarado que sólo puede haber una violación manifiesta y grave del principio de proporcionalidad cuando «el comportamiento de las Instituciones demandadas rayara [...] en la arbitrariedad» (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 1979, Amylum y Tunnel Refineries, asuntos acumulados 116/77 y 124/77, Rec. p. I-3497, apartado 19).
(56) - Sentencia de 1 de octubre de 1998, Países Bajos/Comisión (C-27/94, Rec. p. I-5581), apartado 36.
(57) - Sentencia de 22 de junio de 1993, Alemania/Comisión (C-54/91, Rec. p. I-3399), apartado 10. Véase, como más reciente, la sentencia de 28 de enero de 2003, Alemania/Comisión (C-334/99, Rec. p. I-0000), apartado 58, en un procedimiento relativo al Tratado CECA.
(58) - Véase el punto 211 supra.
(59) - Véanse las consideraciones que realizo en los puntos 71 y ss. supra.
(60) - Anexo 1 del escrito de dúplica.
(61) - Véase el punto 57 supra.
(62) - Escrito de interposición del recurso, punto 35 y anexo 7 del mismo.
(63) - A este respecto, véase el punto 188 supra.
(64) - Por ejemplo, la importancia de las imputaciones relativas a 1997 para la evaluación de los gastos efectuados en el año 1998.
(65) - En relación con el derecho a ser oído en un procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, véase la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Alemania/Comisión (C-377/99, Rec. p. I-7421), así como mis conclusiones en dicho asunto de 25 de abril de 2002, especialmente los puntos 80 y ss.
(66) - Citado en la nota 61 supra.