Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 30. oktoobril 2025(1)
Kohtuasi C‑747/22
KH
versus
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamo esimese astme kohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Rahvusvahelise kaitse saajad – Direktiiv 2011/95/EL – Artiklid 26 ja 29 – Töö saamine – Sotsiaalhoolekanne – Kodanikupalk – Nõue, et riigis peab olema elatud kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult – Kaudne diskrimineerimine – Põhjendus – Põhitoetused
I.      Sissejuhatus
1.        Kohtuasjas CU ja ND (sotsiaalabi –
kaudne diskrimineerimine)(2) paluti Euroopa Kohtul kontrollida, kas liidu õigusega on kooskõlas liikmesriigi meetmed, mis näevad ette teatava rahalise abi andmise selle liikmesriigi territooriumil elavatele isikutele ning mille eesmärk on võidelda vaesuse, ebavõrdsuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu. Eelkõige soovis Itaalia kohus teada, kas Itaalia õigusnormide teatud aspekt (reddito di cittadinanza) (kodanikupalk) – nimelt tingimus, mille kohaselt peab isik selle toetuse saamiseks olema Itaalias elanud vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult (edaspidi „tingimus, et riigis peab olema elatud kümme aastat“) – on kooskõlas mitme liidu õiguse sättega.
2.        Euroopa Kohtu suurkoda leidis oma otsuses, et direktiivi 2003/109/EÜ(3) artikli 11 lõike 1 punkt d, tõlgendatuna lähtudes Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklist 34(4) välistavad sellise tingimuse. Sisuliselt leidis Euroopa Kohus, et selline nõue kujutab endast ühelt poolt pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike kaudset diskrimineerimist ja teiselt poolt ei saa see olla põhjendatud, kuna see pikendab ühepoolselt riigis elamise kestust, mis on nõutav selleks, et pikaajalised elanikud saaksid kasutada direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punktiga d tagatud õigust.(5)
3.        Käesolev kohtuasi puudutab vaidluse all olnud riigisisese õigusakti sama aspekti, st tingimuse, et riigis peab olema elatud kümme aastat, vastavust liidu õigusele, kuid seda teise nurga alt. Sisuliselt küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas see nõue, kui seda kohaldatakse rahvusvahelise kaitse saajatele, on kooskõlas „miinimumnõuete direktiiviks“ kutsutava direktiivi 2011/95/EL(6) artiklitega 26 ja 29. Mõlemad sätted kohustavad liikmesriike tagama, et rahvusvahelise kaitse saajatele pakutakse tegevust, mille eesmärk on hõlbustada juurdepääsu tööturule ja teatavatele sotsiaalabi vormidele tingimustel, mis on samaväärsed selle riigi kodanike suhtes kohaldatavate tingimustega.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
4.        Direktiivi 2011/95 põhjendustes 41, 42 ja 45 on märgitud:
„(41)      Selleks et edendada käesolevas direktiivis sätestatud õiguste ja hüvede tegelikku kasutamist rahvusvahelise kaitse saajate poolt, tuleb arvestada nende erivajaduste ja neile omaste integratsiooniprobleemidega. […]
(42)      [T]uleks eelkõige teha jõupingutusi, et lahendada probleemid, mis takistavad rahvusvahelise kaitse saajate tegelikku juurdepääsu tööalastele koolitusvõimalustele ja kutsekoolitusele, muu hulgas rahaliste raskustega seotud piirangud.
[…]
(45)      […] Seoses sotsiaalabiga tuleks täiendava kaitse seisundi saajate põhihüvede tingimused ja nende andmise üksikasjad määrata kindlaks siseriiklikus õiguses. Võimalust piirduda sellise abi puhul üksnes põhihüvedega tuleb mõista nii, et põhihüved hõlmavad vähemalt minimaalset sissetulekutoetust ja abi haiguse või raseduse ning vanemlike kohustuste täitmise juhtudel, tingimusel et kõnealuseid hüvesid antakse kodanikele siseriikliku õiguse alusel.“
5.        Direktiivi 2011/95 artikli 26 „Juurdepääs tööturule“ lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„2.      Liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajatele kodanikega samaväärsetel tingimustel selliste tegevuste nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele ja kutsekoolitus, kaasa arvatud koolitus oskuste täiendamiseks, ning praktilise töökogemuse ja tööhõiveameti nõustamisteenuse pakkumise.
3.      Liikmesriigid püüavad hõlbustada rahvusvahelise kaitse saajate täielikku juurdepääsu lõikes 2 osutatud tegevustele.
6.        Direktiivi 2011/95 artiklis 29 „Sotsiaalhoolekanne“ on sätestatud:
„1.      Liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse saajad saavad sellise kaitse andnud liikmesriigis vajalikku sotsiaalabi, nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele.
2.      Erandina lõikes 1 sätestatud üldreeglist võivad liikmesriigid piirata täiendava kaitse seisundi saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega, mida sellisel juhul antakse kodanikega samas ulatuses ja samadel hüvede saamise tingimustel.“
B.      Liikmesriigi õigus
7.        28. jaanuari 2019. aasta dekreetseaduse nr 4 kiireloomuliste kodanikupalga- ja pensionimeetmete kohta (decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“)(7), mis kinnitati seadusena 28. märtsi 2019. aasta seadusega nr 26(8) (legge n. 26; edaspidi „dekreetseadus“), artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Alates 2019. aasta aprillikuust kehtestatakse kodanikupalk […] aktiivse tööpoliitika põhimeetmena, et tagada õigus tööle, võidelda vaesuse, ebavõrdsuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu ning edendada õigust teabele, haridusele, väljaõppele ja kultuurile poliitika abil, mis on ette nähtud sotsiaalse tõrjutuse ohus olevate inimeste majanduslikuks toetamiseks ning ühiskonda ja töömaailma kaasamiseks. [Kodanikupalk] on olemasolevate vahendite piires põhisissetuleku toetus.“
8.        Dekreetseaduse artikkel 2 „Toetusesaajad“ määratleb kodanikupalga saamise tingimused. Need tingimused puudutavad ühelt poolt taotleja kodakondsust, elu- ja viibimiskohta ning teiselt poolt eelkõige taotleja leibkonna sissetulekut, vara ja omandis olevaid kestvuskaupu. Esimese tingimuste
rühma puhul on artikli 2 lõike 1 punkti a alapunktis 2 muu hulgas nõutud, et taotleja peab „olema Itaalias elanud vähemalt kümme aastat, millest katkematult kaks viimast taotluse esitamise hetkele eelnenud aastat ning kogu toetuse maksmise aja.“
9.        Dekreetseaduse artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et kodanikupalgana saadav majanduslik hüve koosneb kahest osast: osa, mis on ette nähtud leibkonna sissetuleku täiendamiseks, ja osa, mis on ette nähtud üüritud eluasemes elavate leibkondade sissetuleku täiendamiseks. Sama dekreetseaduse artikli 3 lõikes 6 on täpsustatud, et kodanikupalka makstakse kuni 18 kuu pikkuse katkematu ajavahemiku jooksul. Seda võib pikendada, tingimusel et enne iga pikendamist peatatakse selle maksmine üheks kuuks.
10.      Dekreetseaduse artikli 4 lõikes 1 „Tööhõivekokkulepe ja sotsiaalse kaasatuse kokkulepe“ on sätestatud:
„Toetust makstakse tingimusel, et leibkonna täisealised liikmed kinnitavad käesolevas artiklis sätestatud korras, et nad on valmis kohe tööle asuma, ning et nad osalevad individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis, mis hõlmab üldkasulikku tööd, kutsealast ümberõpet, õpingute lõpuleviimist ja muid asjaomaste teenistuste poolt kindlaksmääratud kohustusi, mille eesmärk on tööturule integreerumine ja sotsiaalne kaasatus.“
III. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
11.      Kaebaja KH saabus Itaaliasse 2011. aastal ja tal on täiendava kaitse staatusega isiku elamisluba. Sellest ajast peale on ta elanud Itaalias, kus ta abiellus 2019. aastal ja kus tal 2020. aastal sündisid tütred.
12.      Esialgu sai ta kodanikupalka, kuna väitis ebaõigesti, et tema puhul on täidetud tingimus, et riigis peab olema elatud kümme aastat. Pärast mitut kontrolli tühistas Istituto nazionale della Predenza sociale (INPS) (riiklik sotsiaalkindlustusamet, Itaalia) 13. oktoobri 2021. aasta kirjaga kaebaja kodanikupalga põhjendusel, et taotluse esitamise ajal ei olnud täidetud tingimus, et Itaalias peab olema elatud kokku kümme aastat.
13.      Kaebaja esitas INPSi vastu Tribunale ordinario di Bergamole (Bergamo esimese astme kohus, Itaalia) erikaebuse, väites, et teda on diskrimineeritud, ja nõudes eelkõige, et tema kodanikupalga tühistamise akt tunnistataks diskrimineerivaks ja taastataks tema õigus seda toetust saada.
14.      Kaebaja väidab, et kodanikupalga saamiseks sätestatud tingimus, et riigis peab olema elatud kümme aastat, on vastuolus direktiivi 2011/95 artiklitega 26 ja 29, milles on sätestatud kodanike ja rahvusvahelise kaitse saajate võrdne kohtlemine tööturule juurdepääsu ja sotsiaalhoolekande valdkonnas. INPSi sõnul ei kuulu kodanikupalk nende sätete kohaldamisalasse.
15.      Kuna Tribunale ordinario di Bergamol (Bergamo esimese astme kohus) oli kahtlusi, kuidas neid sätteid õigesti tõlgendada, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2011/95 artikleid 29 ja 26 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu see, mida sisaldab dekreetseaduse artikli 2 lõike 1 punkti a [alapunkt 2], mis näeb niisuguse juurdepääsu tööturule ja sotsiaalset integratsiooni toetava vaesusevastase toetuse, nagu on kodanikupalk, saamiseks ette tingimuse, et Itaalias peab olema elatud kümme aastat, lisaks tingimusele, et enne taotluse esitamist peab Itaalias olema katkematult elatud kaks aastat?“
16.      Põhikohtuasja kaebaja, INPS, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid oma kirjalikud seisukohad. Poolte suulised seisukohad kuulati ära ka 17. juuni 2025. aasta kohtuistungil.
17.      Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmandale lõigule palus Itaalia Vabariik Euroopa Kohtul lahendada käesolev kohtuasi suurkojas.
IV.    Analüüs
18.      Esitatud küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2011/95 artiklitega 26 ja 29 on vastuolus liikmesriigi meede, mis seab õiguse saada vaesuse vastu võitlemise toetust, mille eesmärk on hõlbustada rahvusvahelise kaitse saajate juurdepääsu tööturule ja nende sotsiaalset integratsiooni, sõltuvusse tingimusest, et asjaomases liikmesriigis peab olema elatud kümme aastat, millest kaks viimast katkematult.
19.      Enne eelotsuse küsimuses tõstatatud sisuliste küsimuste käsitlemist (B) tuleb käsitleda kahte menetluslikku küsimust: Euroopa Kohtu pädevust käesolevas kohtuasjas ja eelotsuse küsimusele vastamise vajadust (A).
A.      Euroopa Kohtu pädevus ja esitatud küsimusele vastamise vajadus
20.      Itaalia valitsus väidab, et Euroopa Kohus ei ole pädev esitatud küsimusele vastama, kuna põhikohtuasjas kohaldatavad riigisisesed õigusnormid puudutavad toetust, mis ei kuulu direktiivi 2011/95 kohaldamisalasse.
21.      Selle kohta piisab tõdemusest, et Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamo esimese astme kohus) esitatud küsimus puudutab kahe liidu õigusnormi, nimelt direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 tõlgendamist, mis kuulub selgelt Euroopa Kohtu pädevusse.(9) Küsimus, kas selline meede nagu kodanikupalk kuulub nende sätete kohaldamisalasse, puudutab nimelt eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse sisu ega saa seada kahtluse alla Euroopa Kohtu pädevust ega eelotsusetaotluse vastuvõetavust.(10)
22.      Lisaks selgitas Itaalia valitsus kohtuistungil esiteks, et eelotsusetaotluses viidatud riigisisesed õigusnormid kehtisid kuni 31. detsembrini 2023, mil need tunnistati kehtetuks 29. detsembri 2022. aasta seadusega nr 197 „Riigieelarve prognoos 2023. eelarveaastaks ja mitmeaastase eelarve kohta kolmeaastaseks ajavahemikuks 2023–2025“ (legge n. 197 „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023–2025“)(11), ning teiseks, et Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) tunnistas oma 20. märtsi 2025. aasta otsusega nr 31/2025 liidu kodanikele seatud tingimuse, et riigis peab olema elatud kümme aastat, Itaalia põhiseadusega vastuolus olevaks. Nimetatud kohus leidis, et liikmesriigi õigusnorm oleks pidanud nõudma viieaastast riigis elamist kümne aasta asemel.
23.      Eeltoodut arvestades võib olla ebaselge, kas Euroopa Kohus peab ikkagi eelotsuse küsimusele vastama. ELTL artiklis 267 ja Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud eelotsusetaotluse vastuvõetavuse tingimused peavad olema täidetud nii Euroopa Kohtusse pöördumise ajal kui ka kogu menetluse vältel. Kui need tingimused ei ole menetluse käigus enam täidetud, peab Euroopa Kohus menetluse lõpetama, tuvastades, et küsimusele ei ole vaja vastata. Nii võib see olla näiteks juhul, kui põhikohtuasja ese on ära langenud eelotsusetaotluse esitanud kohtu (või mõne muu riigisisese kohtu) hilisemate otsuste tõttu, mis on tehtud samas menetluses või mõnes sellega seotud menetluses, või kui asjaomaseid riigisiseseid õigusnorme on muudetud või need kehtetuks tunnistatud.(12)
24.      Käesolevas asjas see aga nii ei ole. Nii põhikohtuasja kaebaja kui ka Itaalia valitsus märkisid kohtuistungil, et Euroopa Kohtu vastus esitatud küsimusele on põhikohtuasja lahendamiseks endiselt vajalik. Minu arusaamise kohaselt on vaidlusalused riigisisesed õigusnormid vaidluse suhtes endiselt ajaliselt kohaldatavad ja eespool viidatud Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) otsus ei puudutanud rahvusvahelise kaitse saajate olukorda.
25.      Viimaks võib möödaminnes väärida märkimist, et direktiiv 2011/95 tunnistati hiljuti kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. mai 2024. aasta määrusega (EL) 2024/1347, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, millega muudetakse direktiivi 2003/109 ja tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2011/95.(13) Selle määruse artiklite 41 ja 42 kohaselt tunnistatakse direktiiv 2011/95 kehtetuks alates 12. juunist 2026 ja uut määrust hakatakse kohaldama alates 1. juulist 2026.
26.      Seega ei ole käesoleva menetluse ese ära langenud.
B.      Sisulised küsimused
27.      Sisuliselt kohustavad direktiivi 2011/95 artiklid 26 ja 29 liikmesriike tagama, et teatavat laadi tegevus, mis soodustab juurdepääsu tööturule ja teatavatele sotsiaalabi vormidele, oleks rahvusvahelise kaitse saajatele kättesaadav samadel tingimustel kui selle riigi kodanikele.
28.      Käesolevas kohtuasjas on kaks peamist teemat. Esiteks, kas selline riigisisene meede nagu kodanikupalk kuulub direktiivi 2011/95 artikli 26 ja/või artikli 29 kohaldamisalasse? Ja teiseks, kui vastus on jaatav, siis kas selline meede on nende sätetega kooskõlas?
29.      Itaalia valitsus ja INPS on seisukohal, et niisugune meede nagu kodanikupalk ei kuulu direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamisalasse. Nad väidavad, et kodanikupalk ei ole pelgalt sotsiaalabi, mille eesmärk on leevendada rahalist puudust, vaid ulatuslikum individuaalne meede, mis kuulub laiemasse raamistikku, mis hõlmab nii vaesuses elavate leibkondade toetamist kui ka konkreetsete eesmärkide saavutamiseks võetud kohustusi aidata neil leibkondadel muutuda isemajandavaks. Pooled rõhutavad eelkõige, et selle toetuse tingimuseks on leibkonna täisealiste liikmete kinnitus, et nad on valmis kohe tööle asuma ja „tööhõivekokkuleppe“ sõlmimine tööhõiveametiga. Seetõttu on see meede nende sõnul peamiselt tööturule naasmise ja sotsiaalse kaasatuse vahend. Seda, et selle meetme puhul on tegemist segameetmega, on väidetavalt kinnitatud Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) kohtupraktikas.
30.      Põhikohtuasja hageja ja komisjon ei ole sellega nõus. Nad leiavad, et asjaolu, et riigisisese meetme puhul on tegemist segameetmega, ei välista iseenesest, et see kuulub direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamisalasse. Nende arvates on Itaalia seadusandja kehtestatud kodanikupalgal tunnused, mida on vaja nende sätete kohaldamisalasse kuulumiseks. Seetõttu ei tohi rahvusvahelise kaitse saajaid diskrimineerida seoses võimalusega neid toetusi saada.
31.      Nõustun põhikohtuasja kaebaja ja komisjoniga. Selgitan allpool, miks ma leian, et selline meede nagu kodanikupalk kuulub mõlema nimetatud sätte kohaldamisalasse (1, 2 ja 3), kuid näib olevat nendega vastuolus (4 ja 5), kusjuures direktiivi artikli 29 suhtes kehtib see väike reservatsioon (6).
1.      Juurdepääs tööturule
32.      Direktiivi 2011/95 artikli 26 lõikes 2 on sätestatud, et „Liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajatele kodanikega samaväärsetel tingimustel selliste tegevuste nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele ja kutsekoolitus, kaasa arvatud koolitus oskuste täiendamiseks, ning praktilise töökogemuse ja tööhõiveameti nõustamisteenuse pakkumise.“ Selle direktiivi artikli 26 lõikes 3 on samuti ette nähtud, et „[l]iikmesriigid püüavad hõlbustada rahvusvahelise kaitse saajate täielikku juurdepääsu lõikes 2 osutatud tegevustele“.(14)
33.      Minu hinnangul kuulub selline meede nagu kodanikupalk nende sätete kohaldamisalasse. Nagu märgivad nii INPS kui ka Itaalia valitsus, on selle meetme oluliseks elemendiks leibkonna täisealiste liikmete kinnitus, et nad on valmis kohe tööle asuma ja „tööhõivekokkuleppe“ sõlmimine tööhõiveametiga. See kokkulepe on dekreetseaduse artikli 4 lõike 1 kohaselt „tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogramm, mis hõlmab üldkasulikku tööd, kutsealast ümberõpet, õpingute lõpuleviimist ja muid asjaomaste teenistuste poolt kindlaksmääratud kohustusi, mille eesmärk on tööturule integreerumine ja sotsiaalne kaasatus“.
34.      Kahe vaidlusaluse õigusnormi (direktiivi 2011/95 artikli 26 lõige 2 ja dekreetseaduse artikli 4 lõige 1) sõnastusest endast nähtub üsna selgelt, et nendes loetletud tegevused langevad suures osas kokku. Raske on vastu vaielda sellele, et tegevust, mida Itaalia tööhõiveametid peavad pakkuma kodanikupalga saajatele, tuleb pidada „kutsekoolituseks“ ja „nõustamisteenusteks“ direktiivi 2011/95 artikli 26 lõike 2 tähenduses.
35.      Tegelikult on neil kahel sättel sama eesmärk. Direktiivi 2011/95 artikli 26 lõigetes 2 ja 3 sätestatud kohustused aitavad selgelt tagada artikli 26 lõikes 1 sätestatud põhimõtte tõhusust: „Liikmesriigid lubavad rahvusvahelise kaitse saajatel kohe pärast kaitse andmist asuda tööle või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana vastavalt asjaomase kutseala ja avaliku teenistuse suhtes üldiselt kohaldatavatele eeskirjadele“.(15)
36.      Dekreetseaduse artikli 4 lõikes 1 sätestatud meetmete eesmärk on sama: hõlbustada tööturule sisenemist. Nii dekreetseaduse preambul kui ka artikli 1 lõige 1 viitavad meetmele, mille eesmärk on tagada õigus tööle poliitika abil, mille eesmärk on pakkuda majanduslikku tuge ja sotsiaalset integratsiooni ühiskonnas ja töömaailmas tõrjutuse ohus olevatele inimestele.
37.      Lisan veel, et mitu asjaolu kinnitavad direktiivi 2011/95 artiklis 26 sätestatud kohustuse laia ulatust ja selle tähtsust selle direktiivi süsteemis.
38.      Esiteks viitab selles artiklis kasutatud terminoloogia selle sätte laiale hõlmavusele: „sellised tegevused nagu“ (mitteammendav loetelu), „tööhõivega seotud koolitusvõimalused“ (lai ja eesmärgiga seotud mõiste) ning „täielik juurdepääs“ (rõhutav väljend).(16)
39.      Teiseks ei pea liikmesriigid mitte ainult tagama, et kõnealuseid tegevusi pakutakse rahvusvahelise kaitse saajatele (artikli 26 lõige 2), vaid ka hõlbustama neile juurdepääsu (sama artikli lõige 3). Nagu on selgitatud direktiivi 2011/95 preambulis, oli liidu seadusandja seisukohal, et rahvusvahelise kaitse saajatel on erivajadused ja neile omased integratsiooniprobleemid (põhjendus 41) ning seetõttu „tuleks eelkõige teha jõupingutusi, et lahendada probleemid, mis takistavad rahvusvahelise kaitse saajate tegelikku juurdepääsu tööalastele koolitusvõimalustele ja kutsekoolitusele, muu hulgas rahaliste raskustega seotud piirangud“ (põhjendus 42).
40.      Sisuliselt ei piisa sellest, et direktiivi 2011/95 artikli 26 lõikes 2 nimetatud tegevused on rahvusvahelise kaitse saajatele juurdepääsetavad; selle direktiivi artikli 26 lõike 3 kohaselt peavad liikmesriigi ametiasutused ühtlasi astuma samme, et kõrvaldada tõkked, mis võivad sellist juurdepääsu takistada. Kohustus olla proaktiivne annab ilmselgelt tunnistust rõhuasetusest, mille liidu seadusandja on pannud rahvusvahelise kaitse saajate juurdepääsule koolituse ja nõustamise vormis antavale abile, võimaldamaks neil isikutel paremini tööturule integreeruda. Asjaolu, et direktiivi 2011/95 põhjenduses 42 on viidatud „rahaliste raskustega seotud piirangutele“, näitab, et see direktiiv ja dekreetseadus lähtuvad mutatis mutandis samast murest: võib osutuda vajalikuks anda kõnealustele isikutele mingis vormis rahalist abi, sest vastasel juhul ei saa nad osaleda pakutavas koolitus- ja nõustamistegevuses.
41.      Kokkuvõttes leian, et sellised tegevused, nagu on nimetatud dekreetseaduse artikli 4 lõikes 1, kuuluvad suures osas direktiivi 2011/95 artikli 26 kohaldamisalasse.
2.      Sotsiaalhoolekanne
42.      Direktiivi 2011/95 artikli 29 lõige 1 kohustab liikmesriike tagama, et „rahvusvahelise kaitse saajad saavad […] vajalikku sotsiaalabi, nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele“. Seega tuleb analüüsida, kas selline liikmesriigi meede nagu kodanikupalk kujutab endast „sotsiaalabi“ selle sätte tähenduses.
a)      Liidu õiguse autonoomne mõiste
43.      Tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise vajadusest kui ka võrdse kohtlemise põhimõttest, et niisuguse liidu õigusnormi sõnastust, mis ei viita selle normi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks sõnaselgelt liikmesriikide õigusele, tuleb tavaliselt kogu liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt.(17)
44.      Kuigi direktiivis 2011/95 ei ole mõistet „sotsiaalabi“ määratletud, ei viita direktiivi artikkel 29 selle väljendi tähenduse osas ka liikmesriikide õigusele. Sellest järeldub, et selles artiklis
sisalduvat mõistet „sotsiaalabi“ tuleb selle direktiivi kohaldamisel käsitada liidu õiguse autonoomse mõistena, mida tuleb kõikide liikmesriikide territooriumil tõlgendada ühetaoliselt.(18)
45.      Itaalia valitsus ei ole siiski sellega nõus. Tema sõnul on Euroopa Kohus otsustanud, et vaatamata sellele, et puudub viide riigisisesele õigusele, on liikmesriigi ametiasutuste ülesanne määratleda, mis kujutab endast „sotsiaalabi“ direktiivi 2011/95 artikli 29 tähenduses.
46.      Mind see argument ei veena. Mulle näib, et Itaalia valitsus tõlgendab kohtuotsust ASGI jt(19) valesti. Selles kohtuotsuses määratles Euroopa Kohus mõiste „sotsiaalabi“ nii, et see hõlmab „kõiki abiskeeme, mille avalik võim on kehtestanud ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ja oma perekonna põhivajadusi“.(20) Minu arvates piirdub Euroopa Kohus osutatud lõigus selle mõiste laia määratlusega, täpsustades, et see hõlmab kõiki abikavasid, mida rakendavad kõik ametiasutused (olenemata sellest, kas nad on kesksed või kohalikud). Euroopa Kohus ei viita mingil juhul sellele, et liikmesriigi ametiasutused peavad iseseisvalt otsustama, millised meetmed kujutavad endast sotsiaalabi ja millised mitte.
47.      Samuti ei ole tähtsust asjaolul, et viidatud kohtuotsuses jättis Euroopa Kohus lõpuks eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene meede „kujutab […] endast sotsiaalabi direktiivi 2011/95 artikli 29 tähenduses“. Nimelt ei olnud eelotsusetaotluse esitanud kohus kohustatud seda hindama mitte riigisisese õiguse alusel, vaid „seda määratlust arvestades“, mis on esitatud eespool.(21)
b)      Mõiste kohaldamine (I): majanduslik toetus kui sotsiaalabi vorm
48.      Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 46 märkisin, on Euroopa Kohus tõlgendanud mõistet „sotsiaalabi“ direktiivi 2011/95 kohaldamisel üsna laialt ja teataval määral lahtiselt. Sotsiaalabi hõlmab selgelt – kuid kindlasti mitte ainult – „minimaalset sissetulekutoetust ja abi haiguse või raseduse ning vanemlike kohustuste täitmise juhtudel“ (direktiivi põhjendus 45). Selle põhjenduse kohaselt käsitatakse seda toetust ja abi „põhihüvedena“.
49.      Euroopa Kohtu määratlus koosneb neljast peamisest osast, mis puudutavad struktuuri („kava“), päritolu („avaliku sektori asutused“), toetusesaajaid („isikud, kellel puuduvad piisavad vahendid selleks, et …“) ja kõnealuse abi funktsiooni (toetusesaaja ja tema perekonna põhivajaduste rahuldamine). Kuigi mõiste „sotsiaalabi“ ühtne üldtunnustatud määratlus puudub, näib mulle, et Euroopa Kohtu poolt sellele mõistele antud tõlgendus on kooskõlas üldise arusaamaga sellest mõistest.(22)
50.      Seda tausta arvestades olen arvamusel, et niisugune meede nagu kodanikupalk kuulub direktiivi 2011/95 artikli 29 kohaldamisalasse.
51.      Kõigepealt vastab see meede kõigile käesoleva ettepaneku punktis 49 nimetatud kriteeriumidele: esiteks on tegemist üldise abimehhanismiga; teiseks on selle koostanud avaliku võimu asutus; kolmandaks on abisaajad abi vajavad leibkonnad ja neljandaks on selle üks põhieesmärke „võidelda vaesuse vastu“.
52.      Üldisemalt on kodanikupalgal mitu tunnust, mis on Euroopa Kohtu praktikas tüüpiliselt seotud sotsiaalabimeetmetega.(23) Täpsemalt näeb vaidlusalune riigisisene meede ette rahalise toetuse, mis on: i) mitteosamakseline, kuivõrd seda rahastatakse avaliku sektori eelarvest; ii) toetusesaaja majanduslikust olukorrast sõltuv ja vähemalt teataval määral leibkonna eriolukorda ja -vajadusi arvessevõttev ning iii) mõeldud andma isikutele minimaalsed elatusvahendid.
53.      Viimati nimetatud asjaolul on minu arvates eriline tähtsus. Nimelt on dekreetseaduse preambulis vaidlusaluse meetme ühe eesmärgina sõnaselgelt nimetatud vajadust tagada „elatusmiinimum“. Lisaks näitab selle meetme laadi asjaolu, et antava majandusliku toetuse kaks koostisosa on mõeldud vastavalt a) „täiendama leibkonna sissetulekut“ ja b) „täiendama üüritud eluasemes elavate leibkondade sissetulekut“.
54.      Lisaks on dekreetseaduse preambulis sõnaselgelt mainitud „erakorralist vajadust ja kiireloomulisust näha ette sotsiaalabisüsteemi lihtsustamine, et see oleks kindel ja vajadustele vastav, eesmärgiga määratleda ümber kollektiivse heaolu mudel“.(24) Seega ei saa eitada, et selle preambuli ja direktiivi 2011/95 artikli 29 sõnastus on vastavuses.
55.      Dekreetseaduse artiklis 3 ette nähtud majandusliku toetuse teatud eripära kinnitab seisukohta, et see toetus on mõeldud leibkonna põhivajaduste rahuldamiseks. Täpsemalt arvatakse selle sätte lõike 3 kohaselt toetusesumma, mida ei ole väljamaksmisele järgneva kuu jooksul ära kasutatud või välja võetud, vähemalt osaliselt maha järgnevast igakuisest maksest. Lisaks makstakse dekreetseaduse artikli 5 kohaselt, nagu haldusdekreedigi rakendamisel, toetust kaardi kaudu, mida ei saa kasutada teatud toodete ja teenuste ostmiseks (näiteks ehted ja muud luksuskaubad, kunstiteosed, hasartmänguteenused, kindlustusteenused) ega teatavate tehingute tegemiseks (ostud välismaal, internetis või otsemüügiteenuste kaudu).
c)      Mõiste kohaldamine (II): Itaalia valitsuse ja INPSi vastuväited
56.      Eeltoodud järeldust kõnealuse meetme olemuse kohta ei sea kahtluse alla asjaolu, et rahalisi toetusi makstakse dekreetseaduse artikli 4 lõike 1 kohaselt tingimusel, et „leibkonna täisealised liikmed kinnitavad […], et nad on valmis kohe tööle asuma, ning et nad osalevad individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis, mis hõlmab üldkasulikku tööd, kutsealast ümberõpet, õpingute lõpuleviimist ja muid asjaomaste teenistuste poolt kindlaksmääratud kohustusi […]“.
57.      Kuigi sotsiaalabiskeeme saavad sageli kasutada väikese sissetulekuga või haavatavad isikud ja pered, ilma et neilt nõutaks eritingimuste täitmist (lisaks oma staatuse tõendamisele), ei ole ka vastupidine olukord ebaharilik. Nii Euroopa Liidus kui ka mujal on olemas sotsiaalhoolekandeprogrammid, mis pakuvad abivajajatele rahalist abi tingimusel, et nad vastavad teatud käitumuslikele erinõuetele. Need võivad hõlmata näiteks töö otsimist, koolituse läbimist või osalemist üldkasulikus tegevuses. Selliste programmide eesmärk on vähendada praegust ja tulevast vaesust, edendades puudutatud inimeste arengut, sealhulgas haridusse ja kutseõppesse panustamise kaudu. Antav rahaline abi on seega stiimul õigusaktides sätestatud kohustuste täitmiseks. Järelikult on samuti loogiline, et nende programmide puhul võib ettenähtud kohustuste täitmata jätmine kaasa tuua rahalise abi (ja/või muude pakutavate teenuste) peatamise või vähendamise.(25)
58.      Seega ei ole selles kontekstis oluline, kas majanduslik toetus on antud tingimuslikult või tingimusteta. Olulisem on kontrollida, kas tingimused (kui neid on) edendavad lõppeesmärki, milleks on vaesuse vastu võitlemine, pakkudes abi neile, kes sada vajavad. Käesoleval juhul on tingimused kooskõlas eesmärgiga võidelda tulevase vaesuse vastu, suurendades tõenäosust, et skeemist toetuse saajad leiavad lühikeses või keskpikas perspektiivis tööd.
59.      Lisaks sellele täheldan, et dekreetseaduse artikli 4 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud isikute kategooriad (muu hulgas 65aastased ja vanemad isikud, puuetega isikud ja koolituskursustel osalevad isikud), kes on dekreetseaduse artikli 4 lõikes 1 sätestatud kohustustest vabastatud. Sellistel juhtudel antakse majanduslik toetus tingimusteta.
60.      Samuti ei pea ma selles kontekstis eriti oluliseks Itaalia valitsuse ja INPSi rõhutatavat asjaolu, et kodanikupalka makstakse „kuni 18 kuu pikkuse katkematu ajavahemiku jooksul“.
61.      Sotsiaalabi on sageli ajutine, sest see on mõeldud peamiselt „turvavõrguna“ teatud olukordade jaoks, mitte püsiva toetussüsteemina. See peab veelgi enam paika juhul, kui niisuguste toetuste nagu kodanikupalk maksmine sõltub sellest, kas toetusesaaja täidab teatud kohustusi, mille eesmärk on – nagu eespool märgitud – hõlbustada tema hilisemat juurdepääsu muus vormis sissetulekutele või toetustele, sealhulgas töö saamist. Võttes arvesse märkimisväärseid vajalikke avaliku sektori vahendeid, on samuti mõistlik, et eelarvedistsipliinist tulenevatel põhjustel võivad ametiasutused määratleda eelnevalt selliste majanduslike toetuste
kestuse. See annab puudutatud isikutele stiimuli olla oma tööotsingutes proaktiivne.
62.      Igal juhul märgin, et dekreetseaduse artikli 3 lõike 6 kohaselt „võib [kodanikupalga maksmist] pikendada, tingimusel et enne iga pikendamist peatatakse selle maksmine üheks kuuks“, ning „peatamist ei kohaldata [üle 65aastaste isikute] suhtes“.
63.      Itaalia valitsus ja INPS möönavad tõepoolest, et kodanikupalgal on sotsiaalabi tunnuseid. Siiski väidavad nad, et seda ei saa pidada ainult – või vähemalt mitte peamiselt – sotsiaalabiks. Nad rõhutavad, et kodanikupalk on keeruka ülesehitusega segameede, ning viitavad sellega seoses kahele Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) otsusele, mille käsitlemise juurde varsti asun.
64.      Minu arvates ei välista meetme keerukas ülesehitus ja asjaolu, et see on segameede, selle meetme kuulumist direktiivi 2011/95 artikli 29 kohaldamisalasse.
65.      On üsna tavaline, et liikmesriigi õigusaktid, millega nähakse ette uudsed vahendid, taotlevad samal ajal
mitut eesmärki. Olenevalt nende eesmärkide laadist võib seadusandja neid taotleda erineval määral või juhul, kui need on omavahel konkureerivad, võib ta püüda saavutada nende vahel õiget tasakaalu. Loomulikult võib liikmesriigi õigusaktidega kehtestada keeruka ülesehitusega mehhanisme, mis koosnevad eri osadest. Nende kohaldamisel võivad need osad olla autonoomsed ja eraldatavad või, vastupidi, moodustada ühtse ja jagamatu terviku.
66.      Nii on see sageli meetmete puhul, mida võetakse sellistes valdkondades nagu sotsiaalabi, sotsiaalkindlustus ja sotsiaalne kaasatus. Näiteks otsustas Euroopa Kohus juba 1974. aastal, et „ei saa välistada, et õigusnormid võivad oma isikulise kohaldamisala, eesmärkide ja kohaldamistingimuste tõttu läheneda ühtaegu nii [sotsiaalkindlustuse kui ka sotsiaalabi] kategooriale, takistades nii meetmete ühest klassifitseerimist“.(26)Sellistel juhtudel peab õiguse tõlgendaja tavaliselt kindlaks tegema meetme peamise(d) funktsiooni(d), kui sellega võivad liidu õiguse kohaselt kaasneda teatavad tagajärjed.(27)
67.      Käesoleval juhul aga koosneb meede siiski tegelikult mitmest osast. Võttes arvesse dekreetseaduse preambuli sõnastust, regulatiivosa, selle eesmärke ja kohaldamisala, on eelkõige liidu õiguse seisukohast ilmne, et kõnealune liikmesriigi meede koosneb kahest võrdse tähtsusega sambast: majandusliku toetuse andmine (dekreetseaduse artikkel 3) ning tööhõivekokkuleppe ja sotsiaalse kaasatuse kokkuleppe rakendamine (sama seaduse artikkel 4). Enamikul juhtudel – kuid mitte alati – toimib kodanikupalk do-ut-des-mehhanismina: rahalist abi antakse vastutasuks selle eest, et kohustutakse isiklikuks ja kutsearenguks.
68.      Minu järeldused on minu arvates kooskõlas Corte Costituzionale (konstitutsioonikohtu) poolt riigisisese õiguse seisukohast tehtud järeldustega. See kohus leidis oma 2022. ja 2025. aasta otsustes sisuliselt, et kodanikupalka reguleerivaid õigusnorme ei saa pidada sotsiaalabi ühe vormiga piirduvateks. Nende kohtuotsuste kohaselt kuulub „sotsiaalabi“ osa, mis tõepoolest on selles meetmes olemas, laiemasse õiguslikku raamistikku, millega taotletakse mitut eesmärki, eelkõige tööturule integreerimise ja sotsiaalset kaasatust.(28)
69.      Kuigi ma nõustun täielikult nende järeldustega, ei saa nendega minu arvates põhjendada seda, miks
peetakse sotsiaalabi funktsiooni üksnes kõrvaliseks või teisejärguliseks võrreldes teiste funktsioonidega.
70.      Nagu ma selgitasin käesoleva ettepaneku punktides 48–55, on abivajajatele antavad majanduslikud toetused dekreetseadusega kehtestatud üldise raamistiku oluline osa. Nagu ka on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 59, on teatavate toetusesaajate (kellest paljud on ajutiselt või püsivalt töövõimetud isikud) kategooriate puhul meetme ainus kohaldatav osa, kuna need isikud on dekreetseaduse artiklis 4 sätestatud kohustustest vabastatud. Sellistel juhtudel on kodanikupalk peamiselt või lausa ainult sotsiaalabimeede. See asjaolu räägib selle vastu, et kodanikupalk tuleb kvalifitseerida toetuseks, mille ainus või isegi peamine eesmärk on hõlbustada juurdepääsu tööturule.(29) Märgin selles kontekstis ühtlasi möödaminnes, et kodanikupalka reguleerivad õigusaktid vastu võtnud valitsus esitles seda ajakirjanduses ja kodanikele üldiselt meetmena, mis „võitleb vaesuse vastu“ (mitte meetmena, millega „võideldakse töötuse vastu“).
71.      Lõpuks lisan, et eespool analüüsitud asjaolude suurt tähtsust dekreetseaduse ülesehituses on rõhutanud nii käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka kohtuasjas CU ja ND eelotsusetaotluse esitanud kohus.(30) Selgitan seda järgmistes punktides.
72.      Itaalia valitsus rõhutab oma seisukohtades, et kohtuotsuses CU ja ND ei hinnanud Euroopa Kohus, kas kodanikupalk kujutab endast „sotsiaaltoetust“, ning piirdus sellega, et tugines eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt eelotsusetaotluses märgitule.(31) Mulle näib, et Itaalia valitsus leiab, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukoht selles küsimuses oli ekslik.
73.      See ei ole aga käesolevas asjas igal juhul asjakohane. Kohtuasjades CU ja ND paluti Euroopa Kohtul tõepoolest analüüsida vaidlusalust riigisisest meedet direktiivi 2003/109 artikli 11 lõike 1 punkti d alusel. Selle sätte kohaselt tuleb pikaajalisi elanikke kohelda võrdselt kodanikega sellistes valdkondades nagu „sotsiaalkindlustus, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse, nagu see on määratletud siseriiklikus õiguses“.(32) Seevastu, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktides 43–47, on mõiste „sotsiaalabi“ direktiivi 2011/95 artikli 29 tähenduses liidu õiguse autonoomne mõiste, mida tuleb tõlgendada kogu liidus ühetaoliselt. Järelikult ei ole kõnealuse meetme kvalifitseerimine riigisisese õiguse alusel käesolevas asjas määrav.(33)
74.      Lõpuks, isegi kui asuda seisukohale (mis minu arvates ei ole õige), et majanduslike toetuste andmine on peamise eesmärgi ehk puudutatud isikute tööturule integreerimise suhtes üksnes kõrvaline ja abistav, ei jääks need toetused direktiivi 2011/95 kohaldamisalast välja. Nimelt, nagu ma juba selgitasin: i) dekreetseaduse artiklis 4 nimetatud tegevused kuuluvad direktiivi artikli 26 lõike 2 kohaldamisalasse; ii) direktiivi artikli 26 lõikes 3 nõutakse, et liikmesriigid hõlbustaksid „täielikku juurdepääsu“ sama artikli lõikes 2 osutatud tegevustele ning iii) nimetatud direktiivi põhjenduses 42 on märgitud, et liikmesriigid peaksid muu hulgas lahendama rahaliste raskustega seotud piirangud, mis takistavad rahvusvahelise kaitse saajate tegelikku juurdepääsu nendele tegevustele.
75.      See tähendab sisuliselt, et kui kõnealune majanduslik toetus jääks direktiivi 2011/95 artikli 29 kohaldamisalast välja, oleks tõenäoline, et see kuulub sama direktiivi artikli 26 lõike 3 kohaldamisalasse. Mulle näib üsna selge, et rahvusvahelise kaitse saajate ilmajätmine majanduslikest toetustest, mida antakse kõigile teistele abi vajavatele isikutele, et võimaldada neil osaleda töö saamisega seotud tegevustes, on vastuolus direktiivi 2011/95 artikli 26 lõike 3 ja põhjenduse 42 loogikaga.
76.      Kõigil neil põhjustel kuulub selline vaesuse vastu võitlemise majanduslik toetus, nagu on ette nähtud dekreetseaduse artiklis 3, direktiivi 2011/95 artikli 29 kohaldamisalasse.
3.      Vahejäreldused direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 ulatuse kohta
77.      Kokkuvõttes ei saa sellise abi vajavaid isikuid toetava riigisisese meetme nagu kodanikupalk keerukas ülesehitus ja asjaolu, et tegemist on segameetmega, vabastada tõlgendajat kohustusest võtta nõuetekohaselt arvesse selle meetme olulisi osi. Kui otsustada teisiti, siis tekiks oht, et liikmesriikidel lubatakse direktiivi 2011/95 kohaldamisest mööda hiilida selle abil, mida saab pidada seadusandlikuks ülekülluseks: mitme õigusliku mehhanismi sihilik kehtestamine ühes ja samas õigusaktis või liit- ja mitmeotstarbelise õigusliku raamistiku loomine.
78.      Minu arvates ei ole kodanikupalka kehtestavate riigisiseste õigusnormide kaks peamist koostisosa mitte ainult võrreldava tähtsusega, vaid ka lahutamatult seotud ja üksteist täiendavad.
79.      Sellega seoses pean tunnistama, et kohtuistungil jäi mulle teatud hetkedel mulje, et Itaalia valitsus püüdis eitada riigisisese meetme sotsiaalset iseloomu, osutades selle elementidele, mis on seotud juurdepääsuga tööturule, ja lükates selle tunnuse seejärel ümber, osutades meetme sotsiaalsetele elementidele. Piltlikult öeldes oli mul tunne, et nimetatud valitsus väidab, et 1 + 1 võrdub 0-ga, kuigi nii nagu aritmeetikas, peaks 1 + 1 ka käesoleval juhul võrduma 2-ga.
80.      Nimelt kuuluvad mõlemad koostisosad eespool esitatud põhjustel direktiivi 2011/95 kohaldamisalasse: i) dekreetseaduse artiklis 4 ette nähtud tegevused kui tegevused, mis on seotud „juurdepääsuga tööturule“ direktiivi artikli 26 tähenduses, ja ii) dekreetseaduse artiklis 3 ette nähtud majanduslikud toetused kui „sotsiaalabi“ direktiivi artikli 29 tähenduses.
4.      Kaudne diskrimineerimine
81.      Direktiivi 2011/95 artikli 26 („kodanikega samaväärsetel tingimustel“) ja artikli 29 („nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele“) sõnastusest nähtub selgelt, et need kaks sätet kujutavad endast võrdse kohtlemise põhimõtte väljendust.
82.      Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on see harta artikliga 20 kaitstud põhimõte liidu õiguse üldpõhimõte, mis nõuab, et sarnaseid olukordi ei koheldaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei koheldaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(34) See põhimõte keelab nii otsese diskrimineerimise kui ka igasugused varjatud diskrimineerimisvormid, mis põhinevad esmapilgul neutraalsetel eristuskriteeriumidel, kuid millel on lõpuks samasugune diskrimineeriv mõju.(35)
83.      Kohtuotsuses CU ja ND leidis Euroopa Kohus, et selline elukohanõue, mida selles otsuses analüüsiti, kujutab endast pikaajalise elaniku staatust omavate kolmandate riikide kodanike kaudset diskrimineerimist võrreldes asjasse puutuva liikmesriigi kodanikega.(36) Sama järeldus kehtib käesolevas kohtuasjas mõistagi ka rahvusvahelise kaitse saajate kohta.
84.      Parafraseerides Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuse CU ja ND punktis 50 sedastatut, mõjutab elukohanõue „peamiselt mittekodanikke, kelle hulka kuuluvad ka [rahvusvahelise kaitse saajad]“.
85.      Kuigi need liikmesriigi õigusnormid on esmapilgul kodakondsuse suhtes neutraalsed, muudab tingimus, et riigis peab olema elatud kümme aastat, nende kohaldamise ebavõrdseks. Valdav enamik Itaalia kodanikke vastab sellele nõudele ja valdav enamik rahvusvahelise kaitse saajatest mitte, isegi kui nende vajadused tööturule juurdepääsu ja sotsiaalabi osas on võrreldavad.
86.      Selline riigisisene meede nagu kodanikupalk diskrimineerib seega kaudselt rahvusvahelise kaitse saajaid.
5.      Põhjendus
87.      Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on kaudne diskrimineerimine kodakondsuse alusel üldjuhul keelatud, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud. Selleks et diskrimineerimist saaks pidada põhjendatuks, peab see olema taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega tohi minna kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.(37)
88.      Itaalia valitsus väidab selles küsimuses, et niisugune meede, nagu on vaidluse all käesolevas asjas, eeldab märkimisväärsete majanduslike ressursside rakendamist. See läheb kaugemale lihtsast rahalisest toetusest, mida antakse abi vajavatele leibkondadele, kuna sellega kaasnevad lisakulud, eelkõige kulud, mis on seotud asjakohase organisatsioonilise struktuuri loomisega, et tagada toetusesaajate ja tööhõiveametite vahel sõlmitavate kokkulepete tõhusus, ning kulud, mis tulenevad maksu- ja sotsiaalmaksuvabastustest, mida antakse toetusesaajaid tööle võtvatele ettevõtjatele.
89.      Itaalia valitsus väidab, et sellistel asjaoludel on mõistlik, et liikmesriigi seadusandja piirab selle keeruka õigusakti kohaldamise üksnes isikutega, kes on end riigi kogukonnas kindlalt sisse seadnud ja keda võib pidada selle kogukonna alalisteks liikmeteks. Kodanikupalga saajatele kehtestatud riigis pikaajalise elamise nõue on lahutamatult seotud vajadusega luua tegelik seos toetusesaajate ja asjaomase liikmesriigi õiguskorra vahel.
90.      Need argumendid ei ole veenvad.
91.      Esiteks on täiesti loomulik, et tööturule juurdepääsu ja sotsiaalabi andmist soodustavate tegevuste korraldamine on nii rahaliste kui ka haldusressursside poolest kulukas.(38) Tegemist on asjaoluga, mis ei saanud liidu seadusandjale direktiivi 2011/95 vastuvõtmisel märkamatuks jääda, kuid ta otsustas ikkagi, et rahvusvahelise kaitse saajaid tuleb kohelda võrdselt oma kodanikega. Viide liikmesriikide vajadusele teha jõupingutusi, et lahendada rahalised piirangud, mis võivad takistada rahvusvahelise kaitse saajate juurdepääsu sellistele tegevustele, näitab, et liidu seadusandja oli täiesti teadlik asjaolust, et direktiivi 2011/95 rakendamine tekitab riigikassale kulusid.
92.      Kui nõustuda Itaalia valitsuse argumentidega, mis põhinevad meetme kuludel, tähendaks see tegelikkuses kirjutamata erandi tegemist direktiivi 2011/95 artiklites 26 ja 29 sätestatud reeglitest. Selline erand, millel –
ma lisaksin – oleks üsna ebamäärane kohaldamisala, kahjustaks direktiivi eesmärki tagada, et „kõnealustele isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved“.(39)
93.      Nagu Euroopa Kohus märkis kohtuotsuses Ayubi, võib direktiivi 2011/95 VII peatükiga (mille hulka kuuluvad selle direktiivi artiklid 26 ja 29) antud õigusi „piirata üksnes selle direktiivi VII peatükis kindlaks määratud tingimusi järgides, mistõttu liikmesriigid ei tohi lisada neile piiranguid, mida direktiivi kõnealuses peatükis ei ole“.(40) Ei direktiivi 2011/95 artikkel 26 ega artikkel 29 ei sea kõnealuseid õigusi sõltuvusse taotlejate asjaomases liikmesriigis elamise kestusest.(41)
94.      Veelgi enam, väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriik toetuda oma õiguskorras kehtivatele sätetele, valitsevale praktikale ega olukorrale, et õigustada liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist.(42) Seega ei ole pelk asjaolu, et liidu õigusnormide täielik järgimine võib nõuda keerukate ja/või kulukate meetmete vastuvõtmist või muutmist, mõjuv põhjendus nende normide kohaldamata jätmiseks.(43)
95.      Euroopa Kohtu praktika nn sotsiaalturismi kohta – millele Itaalia valitsus on oma märkustes palju viidanud – ei ole käesolevas asjas samuti asjakohane.
96.      Sellega seoses tuleb meenutada, et liidu kodanikel on üldjuhul õigus liikuda ja elada teistes liikmesriikides. Liidu õigus ei anna aga majanduslikult mitteaktiivsetele isikutele piiramatut juurdepääsu riiklikele sotsiaalkaitsesüsteemidele. Nende liidu kodanike vaba liikumise õigus, kes ei ole töötajad, sõltub seega tingimusest, et neil on piisavalt vahendeid ja üldine ravikindlustus, koormamata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.(44)
97.      Kooskõlas nende põhimõtetega on Euroopa Kohus muu hulgas otsustanud, et liikmesriigid võivad jätta sotsiaalabi saajate hulgast välja teiste liikmesriikide kodanikud, kes ei ole majanduslikult aktiivsed ja kes on kasutanud oma liikumisvabadust üksnes selleks, et saada teisest liikmesriigist sotsiaalabi ja kellel ei ole mingit liidu õigusnormidel põhinevat õigust elada vastuvõtvas liikmesriigis.(45)
98.      Teistsugune lahendus tekitaks lubamatu koormuse nende liikmesriikide rahandusele, kelle poliitika sotsiaaltoetuste valdkonnas on heldem. See omakorda kannustaks liikmesriike sotsiaalkaitsele
juurdepääsu osas
alustama võidujooksu väikseimate toetuste suunas.(46)
99.      Käesolevas asjas on olukord siiski täiesti erinev sellest, mida Euroopa Kohus analüüsis sotsiaalturismi käsitlevates kohtuasjades, ning tema kohtupraktikat toetav mõttekäik ei ole rahvusvahelise kaitse saajate suhtes kohaldatav.
100. Rahvusvahelise kaitse saajatel ei ole Euroopa Liidus piiramatut liikumisvabadust. Tegelikult piirdub nende liikumine suures osas liikmesriigiga, kes on neile andnud rahvusvahelise kaitse.(47)
101. Lisaks tähendab asjaolu, et isikutele on antud rahvusvaheline kaitse, et nende sisenemine kõnealuse liikmesriigi territooriumile ei olnud ajendatud kavatsusest selle riigi sotsiaalkaitsesüsteemist kasu lõigata, vaid pigem põhjendatud kartusest tagakiusamise ees või reaalsest ohust kannatada suurt kahju oma päritoluriigis.(48) Rahvusvahelise kaitse saajate staatus ei ole püsiv. Nimelt, kui isik lakkab olemast pagulane või lõpeb tema õigus täiendavale kaitsele, peaks liikmesriik tema seisundi tühistama, lõpetama või keelduma seda uuendamast.(49) See võib tähendada elamisloa tühistamist ja asjaomase isiku tagasipöördumist päritoluriiki isegi tema tahte vastaselt (tingimusel, et järgitakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet).(50)
102. Sellest järeldub, et rahvusvahelise kaitse saajatele direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamise tingimusena kehtestatud kohustus tõendada, et nad on end asjaomases liikmesriigis kindlalt sisse seadnud, või kohustus tõendada tegelikku ja piisavalt tihedat seost selle liikmesriigi õiguskorraga, on ilmselgelt ebamõistlik ning vastuolus selle direktiivi eesmärkide ja mõttega.
103. Eespool esitatud põhjustel tõden, et väidetavatel õigustustel, mille Itaalia valitsus kõnealuse riigisisese meetme põhjendamiseks esitas, puudub piisav alus ja need ei vasta kohaldatavas liidu õiguses ette nähtud õigusliku põhjenduse nõuetele. Seega tuleb need argumendid tagasi lükata.
6.      Reservatsioon põhitoetuste suhtes
104. Lõpuks väidab Itaalia valitsus, et kui Euroopa Kohus peaks leidma, et kodanikupalk on direktiivi 2011/95 artikli 29 kohaldamisalasse kuuluv sotsiaalabiskeem, ei tuleks seda pidada „põhihüveks“ direktiivi artikli 29 lõike 2 ja põhjenduse 45 tähenduses.
105. Direktiivi 2011/95 artikli 29 lõikes 2 on ette nähtud, et erandina selle sätte lõikes 1 sätestatud diskrimineerimiskeelu üldreeglist võivad „[l]iikmesriigid piirata täiendava kaitse seisundi saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega, mida sellisel juhul antakse kodanikega samas ulatuses ja samadel hüvede saamise tingimustel“. Direktiivi 2011/95 põhjenduses 41 on omakorda märgitud, et „[s]eoses sotsiaalabiga tuleks täiendava kaitse seisundi saajate põhihüvede tingimused ja nende andmise üksikasjad määrata kindlaks siseriiklikus õiguses. Võimalust piirduda sellise abi puhul üksnes põhihüvedega tuleb mõista nii, et põhihüved hõlmavad vähemalt minimaalset sissetulekutoetust ja abi haiguse või raseduse ning vanemlike kohustuste täitmise juhtudel, tingimusel et kõnealuseid hüvesid antakse kodanikele siseriikliku õiguse alusel.“
106. Eeltoodust tuleneb esiteks, et võrdse kohtlemise põhimõttest võib kõrvale kalduda täiendava kaitse saajate puhul (kuid mitte pagulaste puhul). Sellistel juhtudel võivad liikmesriigid otsustada, et täiendava kaitse saajatele võib anda ainult teatavas vormis sotsiaalabi. Liikmesriikidel on seega selles osas kaalutlusõigus. See kaalutlusõigus ei ole siiski absoluutne, kuna nad peavad igal juhul andma nendele saajatele põhitoetusi. See mõiste hõlmab vähemalt miinimumsissetuleku toetust ning abi haiguse või raseduse ning vanemlike kohustuste täitmise juhtudel. Üldisemalt on Euroopa Kohus otsustanud, et väljendit „põhitoetused“ tuleb mõista nii, et see hõlmab „toetusi, mis aitavad isikul rahuldada selliseid põhivajadusi nagu toit, eluase ja tervis“.(51)
107. Dekreetseaduse preambuli sõnastus (mis mainib „vajadust tagada elatusmiinimum“) ja selle artikli 1 lõike 1 sõnastus (mille kohaselt kodanikupalk „tagab olemasolevate vahendite piires esmatasandi toetused“) näib olevat kooskõlas ideega, et vaidlusalune meede puudutab põhitoetusi. Lisaks sellele toetavad seda järeldust ka suhteliselt madalad künnised, mis on kehtestatud leibkonna maksimaalse aastasissetuleku suhtes, mis on nõutavad meetmele kvalifitseerumiseks.(52)
108. Samas, kui on olemas muud riigisisesed meetmed, mis tagavad täiendava kaitse saajatele põhitoetused sellisel tasemel, mis kindlustab inimväärikuse austamise(53), võiksid Itaalia ametiasutused õiguspäraselt jätta need isikud (sealhulgas põhikohtuasja kaebaja) kodanikupalgast tulenevatest majanduslikest hüvedest ilma.
109. Kohtuistungil paluti Itaalia valitsusel nimetada meetmed, mis on selle nõude täitmiseks võetud. Tema vastus oli üsna ebamäärane ega viidanud ühelegi konkreetsele meetmele. Ta piirdus märkusega, et on olemas erinevad piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud meetmed, mis on piisavad, et anda täiendava kaitse saajatele direktiivis 2011/95 ette nähtud põhitoetused.
110. Neil asjaoludel leian ma, et Euroopa Kohtul ei ole võimalik selles küsimuses seisukohta võtta. Kui Euroopa Kohus on sama meelt, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas selline meede nagu kodanikupalk jääb direktiivi 2011/95 artikli 29 lõikes 2 ette nähtud mõiste „põhihüved“ alt välja ja kas sellisena võib selle maksmisest täiendava kaitse saajatele õiguspäraselt keelduda.
111. Lõpuks lisan ainult, et selleks, et teha kindlaks, kas direktiivi 2011/95 artikli 29 lõige 2 on põhikohtuasjas kohaldatav, ei ole määrava tähtsusega asjaolu – mida komisjon kohtuistungil rõhutas – et Itaalia valitsus ei ole varem teatanud, et soovib selles ette nähtud erandile tugineda. Direktiivis 2011/95 ei ole sellist nõuet ette nähtud. Olen mõistagi teadlik sellest, et Euroopa Kohus on sarnaste õigusaktide valdkonna kohtupraktikas omistanud sellele elemendile teatava kaalu.(54) Kuna aga puudub õigusnorm, mis teeb selle erandi kohaldamise vältimatuks tingimuseks, ei arva ma, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks sellele asjaolule omistama liiga suurt tähtsust.
V.      Ettepanek
112. Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamo esimese astme kohus, Itaalia) eelotsuse küsimusele, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikleid 26 ja 29 tuleb tõlgendada nii, et:
–        sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis seavad rahvusvahelise kaitse saajate juurdepääsu tööturule ja teatavatele sotsiaalabi vormidele sõltuvusse tingimusest – mis kehtib ka selle liikmesriigi kodanike suhtes –, et nad peavad olema elanud selle liikmesriigi territooriumil vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult, ning
–        sellega ei ole vastuolus õigusnormid, mis ei anna täiendava kaitse saajatele juurdepääsu sellistele sotsiaalabi vormidele, mis ei ole põhitoetused.
1      Algkeel: inglise.
2      29. juuli 2024. aasta kohtuotsus (C‑112/22 ja C‑223/22, edaspidi „kohtuotsus CU ja ND“, EU:C:2024:636).
3      Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272). Selle direktiivi artikli 11 kohaselt tuleb pikaajalisi elanikke riigisisestes õigusaktides määratletud sotsiaalkindlustuse, sotsiaalabi ja sotsiaalkaitse valdkonnas kohelda kodanikega võrdselt.
4      Harta artikli 34 teema on „Sotsiaalkindlustus ja sotsiaalabi“.
5      Vt kohtuotsus CU ja ND, punktid 33–59.
6      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).
7      GURI
nr 23, 28.1.2019.
8      GURI nr 75, 29.3.2019.
9      Vt selle kohta kohtuotsus CU ja ND, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika.
10      Ibid., punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika.
11      GURI
nr 303, 29.12.2022.
12      Vt nt 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punkt 33) ja 3. märtsi 2016. aasta kohtumäärus Euro Bank (C‑537/15, ei avaldata, EU:C:2016:143, punktid 34 ja 35).
13      ELT L, 2024/1347.
14      Kohtujuristi kursiiv.
15      Kohtujuristi kursiiv.
16      Kohtujuristi kursiiv.
17      Vt muu hulgas 7. septembri 2022. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (ELTL artikli 20 alusel riigis elamise õiguse olemus) (C‑624/20, EU:C:2022:639, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika).
18      Vt analoogia alusel ibid., punktid 20 ja 21.
19      28. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20      Ibid., punkt 34.
21      Ibid., punkt 35.
22      Vt nt Rahvusvaheline Tööorganisatsioon (ILO), „Universal social protection for climate action and a just transition“, World Social Protection Report 2024–26, lk 15 ja 165. Vt ka koos paljude viidetega Vonk G., ja Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)“, European Journal of Social Security, Vol. 21(3), 2019, lk 219–240.
23      Vt muu hulgas 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436, punktid 55 ja 60) ja 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punktid 70 ja 71). Vt ka kohtujurist Rantose ettepanek kohtuasjas Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (väljasaatmisotsuse mõju) (C‑719/19, EU:C:2021:104, punkt 101) ja kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, punkt 52).
24      Kohtujuristi kursiiv.
25      Vt nt Euroopa Komisjon, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, Luxembourg, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach“, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M., ja Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis“, Frontiers in Sociology, Vol. 8, 2023 (kõik internetis kättesaadavad).
26      9. oktoobri 1974. aasta kohtuotsus Biason (24/74, EU:C:1974:99, punkt 9).
27      Vt selle kohta 15. septembri 2015. aasta kohtuotsus Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 45).
28      25. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus nr 19 (õigusliku käsitluse punkt 3, õiguslike järelduste punkt 3.2) ja 20. märtsi 2025. aasta kohtuotsus nr 31 (õiguslike järelduste punkt 7).
29      Vt selle kohta 4. juuni 2009. aasta kohtuotsus Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, punktid 43 ja 45).
30      Vt punktid 17 ja 18.
31      Ibid., punktid 39–41.
32      Kohtujuristi kursiiv.
33      Vt analoogia alusel 16. juuli 1992. aasta kohtuotsus Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 14).
34      Vt nt 8. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (vahetu õigusmõju) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 54).
35      Vt muu hulgas kohtuotsus CU ja ND, punkt 48.
36      Viidatud kohtuotsuse punktid 49–52.
37      Vt muu hulgas kohtuotsus CU ja ND, punkt 53.
38      Vt sarnane 21. novembri 2018. aasta kohtuotsus Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 34).
39      Vt direktiivi 2011/95 põhjendus 12.
40      21. novembri 2018. aasta kohtuotsus (C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 27).
41      Vt selle kohta ibid., punkt 28.
42      Vt nt 12. novembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (Derrybrieni tuuleelektrijaam) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 89).
43      Vt selle kohta 8. veebruari 1973. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (30/72, EU:C:1973:16, punktid 10 ja 11); 4. juuni 2002. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, punkt 52) ja 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑374/11, EU:C:2012:827, punkt 39).
44      Vt eelkõige ELTL artikli 21 lõige 1 ja harta artikli 45 lõige 1.
45      Vt eelkõige 11. novembri 2014. aasta kohtuotsus Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) ja 15. septembri 2015. aasta kohtuotsus Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46      Vt mutatis mutandis kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas van der Helder ja Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, punktid 46–49).
47      Vt direktiivi 2011/95 artikkel 33, milles on selles küsimuses viidatud 14. juuni 1985. konventsiooni, millega rakendatakse Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel sõlmitud Schengeni lepingut kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel (EÜT 2000, L 239, lk 19), artiklile 21.
48      Vt eelkõige direktiivi 2011/95 artikli 2 punktid d ja f.
49      Vt direktiivi 2011/95 artiklid 11, 14, 16 ja 19.
50      Vt eelkõige EIÕK 25. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Krasniqi vs. Austria (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712) ja EIÕK 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus K.I. vs. Prantsusmaa (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Vt ka kohtujurist Mazáki ettepanek liidetud kohtuasjades Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 ja C‑179/08, EU:C:2009:551, punkt 45).
51      Vt muu hulgas kohtuotsus CU ja ND, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika.
52      Vt dekreetseaduse artikli 2 lõiked 1 ja 4: kokkuvõttes, sõltuvalt asjaoludest 6000 eurot, 7560 eurot või 9360 eurot – neid summasid kohandatakse vastavalt leibkonna liikmete arvule ja õiguslikule seisundile.
53      Selle põhimõte, mille tähtsust on rõhutatud direktiivi 2011/95 põhjenduses 16. Vt ka harta artikli 34 lõige 3, milles tunnustatakse „õigust sotsiaalabile ja eluasemetoetusele, et tagada […]
rahuldav elu kõigile neile, kellel puuduvad piisavad elatusvahendid“ (kohtujuristi kursiiv).
54      Vt nt 25. novembri 2020. aasta kohtuotsus Istituto nazionale della Predenza sociale (pikaajaliste elanike perehüvitised) (C‑303/19, EU:C:2020:958, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika); ning kohtuotsus CU ja ND, punkt 42.