61999CC0390_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemærkninger
1 I denne sag ønsker Spaniens Tribunal Supremo (Tredje Afdeling for Forvaltningssager) i det væsentlige oplyst, om de spanske retsregler, i henhold til hvilke operatørerne af adgangsstyringssystemer for digital-tv, der transmitteres via satellit (herefter »operatørerne«), inden de markedsfører de apparater, udstyr, dekodere eller systemer (herefter »dekodere«), der er nødvendige med henblik herpå, skal have opnået en tilladelse, der forudsætter, at de efter afslutning af en forudgående procedure lader sig selv samt dekoderne indføre i et register, er forenelige med fællesskabsretten. Operatørerne og deres dekodere indføres i dette register efter anmodning herom. Inden registreringen skal der for alle dekoderes vedkommende indhentes en udtalelse eller tekniske oplysninger fra den tekniske tjeneste i Dirección General de Telecomunicaciones des Ministerio de Fomento, vedrørende overholdelse af de tekniske standarder.
II - De faktiske omstændigheder
2 Virksomheden Canal Satélite Digital tilbyder digital transmission af tv-signaler via satellit og modtagelse af fjernsynsudsendelser med adgangsbegrænsning. Adgang til den digitale transmission og til de kodede tv-ydelser opnås ved køb eller indrømmelse af ret til brug af specielle dekoderingsapparater. Canal Satélite Digital udbyder sådanne dekodere i Spanien. Dekoderne er blevet lovligt fremstillet og markedsført i Belgien og Det Forenede Kongerige. På trods af de spanske myndigheders opfordring herom undlod Canal Satélite Digital at lade sig og de dekodere, virksomheden udbød, indføre i det spanske register. Efter udløbet af en frist, som de kompetente myndigheder gav virksomheden, traf udvalget for telekommunikationsmarkedet (Comisíon del Mercado de las Telecomunicaciones) afgørelse om at afvise registreringen. På trods af den manglende registrering har Canal Satélite Digital adskillige kunder i Spanien, der benytter virksomhedens dekodere. Virksomheden er ikke blevet idømt nogen administrativ straf.
III - De relevante retsregler
A - Fællesskabsretten
3 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/47/EF af 24. oktober 1995 om standarder for transmission af tv-signaler (1).
4 I artikel 1-5 i direktiv 95/47 bestemmes det - kort fortalt - at medlemsstaterne træffer alle passende foranstaltninger for at fremme en hurtig indførelse af tv-transmission i bredskærmsformat (16:9). Uanset om tv-udsendelserne transmitteres til seerne via kabel, via satellit eller er jordbaseret, anvendes format 16:9; desuden opstilles der regler om anvendelsen af forskellige transmissionssystemer.
5 I artikel 4 bestemmes navnlig:
»I forbindelse med adgangsstyring for digitale betalings-tv-tjenester, som udsendes til seere i Fællesskabet, gælder følgende bestemmelser uanset transmissionsform:
[...]
c)
medlemsstaterne træffer alle foranstaltninger for, at operatører af adgangsstyringstjenester, der producerer og markedsfører adgang til digital-tv-transmission, uanset transmissionsform,
-
på ensartede, rimelige og ikke-diskriminerende vilkår tilbyder alle senderne tekniske tjenesteydelser, der gør det muligt for seere, der har fået en dekoder leveret fra operatørerne, at modtage sendernes digital-tv-transmissioner, og at disse operatører overholder Fællesskabets konkurrencelovgivning, navnlig i de tilfælde, hvor de har en dominerende stilling
[...]«
6 Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (2), som udvidet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/10/EF af 23. marts 1994 om anden væsentlige ændring af direktiv 83/189/EØF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (3) - der fandt anvendelse på det i sagen relevante tidspunkt - indeholder bl.a. følgende bestemmelser:
7 »Artikel 1
[...]
1. 'produkt', produkter, der fremstilles industrielt [...]
2. 'teknisk specifikation', en specifikation, der indeholdes i et dokument, der fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering.
Udtrykket 'teknisk specifikation' dækker ligeledes [...] fremstillingsmetoder og -processer vedrørende de øvrige produkter, når de har indvirkning på produkternes karakteristika;
3. 'andet krav', et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det.
[...]
9. 'teknisk forskrift', en teknisk specifikation eller et andet krav, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsføres eller anvendes i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt, jf. dog artikel 10.
[...]«
8 Artikel 8, stk. 1, første afsnit
Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De underretter ligeledes Kommissionen om grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
9 Artikel 10, stk. 1
Artikel 8 og 9 finder ikke anvendelse på medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser eller på frivillige aftaler, hvis medlemsstaterne dermed
-
opfylder bindende fællesskabsretsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer; [...]
B - National ret
10 De nationale retsforskrifter, som den forelæggende ret anser for relevante, findes i Real Decreto-ley 1/1997 og i Real Decreto 136/1997 (herefter henholdsvis »lovdekret« og »dekret«). Jeg citerer dem i det følgende - i det omfang, jeg mener det er nødvendigt - i forbindelse med den retlige bedømmelse.
11 Lovdekret 1/1997 bestemmer i korthed, at operatørerne skal lade sig selv og dekoderne indføre i et register, der oprettes i tilknytning til udvalget for telekommunikationsmarkedet, og at det straffes som en grov eller meget grov overtrædelse, hvis dekoderne markedsføres »uden forudgående udstedelse af en attest, som beviser, at de heri opstillede forskrifter er overholdt«.
12 Dekret 136/1997 opstiller regler om oprettelse af registeret og om registreringsproceduren.
IV - Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13 I henhold til spansk ret er fysiske eller juridiske personer, hvis interesser kan være berørt af en generel bestemmelse i en almengyldig retsakt, berettiget til at anlægge direkte annullationssøgsmål. Hvis retsakten er blevet udstedt af ministerrådet (sådan som et dekret er det) og således formelt set ikke er nogen lov, skal den anfægtes ved en særlig procedure for Tribunal Supremo, hvis Tredje Afdeling for Forvaltningssager har kompetence til i første og eneste instans at fastslå, om retsforskrifter, der har lavere rang end lov, skal erklæres ugyldige.
14 Hovedsagen drejer sig om de spanske bestemmelser om registrering af operatørerne og deres dekodere. Canal Satélite Digital har i sagen nedlagt påstand om annullation af disse bestemmelser og har i denne forbindelse bl.a. gjort gældende, at de er uforenelige med fællesskabsretten.
15 Tribunal Supremo har i denne forbindelse stillet Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er det foreneligt med EF-traktatens artikel 30, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 1-5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/47/EF af 24. oktober 1995 om standarder for transmission af tv-signaler (EFT L 281, s. 51), at der er fastsat nationale bestemmelser, der som en nødvendig betingelse for at kunne markedsføre apparater, udstyr, dekodere og systemer til digital transmission og modtagelse af tv-signaler via satellit - herunder også sådanne apparater osv., som lovligt fremstilles eller markedsføres i andre medlemsstater - pålægger operatørerne af adgangsstyringstjenester at overholde følgende kumulative krav:
-
at de lader sig selv og deres apparater, udstyr, dekodere og systemer indføre i et offentligt, obligatorisk register, hvor indførelse ikke foretages alene på grundlag af en erklæring afgivet af den pågældende operatør om at ville overholde de tekniske specifikationer, men kræver en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder vedrørende overholdelsen af de krav af teknisk og anden art, som er opstillet i de nationale bestemmelser
-
at de efter at have været igennem den beskrevne registreringsprocedure opnår den hertil hørende forudgående administrative 'attest' som bevis for overholdelsen af de krav af teknisk og anden art, som er opstillet i de nationale bestemmelser?
2)
Er det foreneligt med EF-traktatens artikel 59, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 1-5 i ovennævnte direktiv 95/47/EF, at der er fastsat nationale bestemmelser, som pålægger operatører af adgangsstyringstjenester at overholde de ovenfor beskrevne administrative krav?
3)
Skal en national bestemmelse, der foreskriver opfyldelse af sådanne krav, anses for at udgøre en 'teknisk forskrift' med henblik på pligten til at give meddelelse til Kommissionen, som omhandlet i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8)?«
V - Vedrørende antagelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse til realitetsbehandling
16 Den spanske regering har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, da de præjudicielle spørgsmål er hypotetiske og uden betydning for afgørelsen af hovedsagen. Den har nærmere bestemt begrundet sin opfattelse således:
17 Registreringsbestemmelserne ville kun være uforenelige med fællesskabsretten, hvis registreringen har konstitutiv virkning hvad angår markedsføringen af dekoderne og udsendelse af adgangsstyrede tv-programmer, som begge forudsætter en registrering. Undersøger man den spanske lovgivning, ses det imidlertid, at den eneste retsakt, der kan fremsættes indsigelse imod i hovedsagen, nemlig dekret 136/1997, i sig selv kun regulerer spørgsmål om registerets oprettelse og funktion samt registreringsproceduren. Dekret 136/1997 påbyder ikke registreringen og fastsætter ikke retlige sanktioner for det tilfælde, at ydelserne udbydes og dekoderne markedsføres uden forudgående registrering. Dekret 136/1997 har således ikke i sig selv nogen som helst forbindelse med de bestemmelser i fællesskabsretten, som ønskes fortolket i den præjudicielle sag.
18 Et ved lov opstillet påbud om registrering i forbindelse med en sanktionsregel for det tilfælde, at der sker en markedsføring uden registrering, kan ganske vist - sådan som Tribunal Supremo har anført - medføre, at bestemmelserne samlet set fremtræder som ulovlige set i lyset af fællesskabsretten. Det ved lov opstillede påbud om registrering og sanktionsreglen for det tilfælde, at påbuddet overtrædes, er imidlertid ikke indeholdt i dekret 136/1997, men i lovdekret 1/1997. Lovdekret 1/1997 har imidlertid siden parlamentets afgørelse af 3. maj 1997 haft lovrang og kan i henhold til spansk ret ikke være genstand for et søgsmål af den art, som foreligger i hovedsagen. Følgelig er fortolkningen af bestemmelserne i såvel direktiverne som i EF-traktaten - eftersom disse kun ville kunne give problemer i forhold til lovdekret 1/1997 - af rent hypotetisk art i hovedsagen, da de ikke kan anvendes i forbindelse med denne, og anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig efter Domstolens faste praksis ikke behandles.
19 Tribunal Supremo har beskrevet den fællesskabsretligt relevante del af hovedsagen således: »Artikel 2 i dekret 136/1997, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i lovdekret 1/1997«. I forelæggelseskendelsens punkt 2 anføres det, at der i den nationale sag for Tribunal Supremo foretages en generel legalitetsprøvelse af afgørelser fra ministerrådet, der har lavere rang end lov.
20 Principielt tilkommer det den nationale ret at fastslå, om det er nødvendigt at stille et præjudicielt spørgsmål for at kunne træffe afgørelse i den konkrete retstvist. Det skal bemærkes, at Domstolen i forskellige tilfælde har konstateret, at en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke kunne antages til realitetsbehandling (4). I det foreliggende tilfælde er fortolkningen af fællesskabsretten i hvert fald af betydning for hovedsagen, for så vidt der er tale om, hvorvidt nationale retsforskrifter er gyldige set ud fra de fællesskabsretlige bestemmelser, der skal fortolkes.
21 I henhold til Domstolens faste praksis kan undersøgelsen af, om en sag skal antages til realitetsbehandling, kun ske på grundlag af den retlige kvalifikation, som den forelæggende ret har foretaget i henhold til begreberne i national ret. Blandt de spørgsmål, som typisk henhører under den nationale rets kompetenceområde, er også de nationale processuelle regler, især spørgsmålet om, hvorvidt en sag kan indbringes for bestemte nationale retsinstanser. Det »tilkommer [nemlig] ikke [Domstolen] at undersøge, om den kendelse, der forelægges den, er afsagt i overensstemmelse med de nationale bestemmelser vedrørende retternes sammensætning og virkemåde« (5).
22 I forelæggelseskendelsens begrundelse er Tribunal Supremo gået ud fra, at lovdekret 1/1997 i det foreliggende tilfælde er af betydning for den afgørelse, der inden for den spanske ordning for domstolsprøvelse skal træffes om, hvorvidt dekret 136/1997 er ugyldigt.
23 På grundlag af disse overvejelser skal de præjudicielle spørgsmål antages til realitetsbehandling.
VI - Første og andet præjudicielle spørgsmål
24 Disse præjudicielle spørgsmål angår spørgsmålet, om de omtvistede spanske retsregler er forenelige med den primære ret og direktiv 95/47. Som beskrevet i forelæggelseskendelsen bestemmer de spanske retsregler, at dekoderne og operatørerne skal registreres, og at der forinden skal indhentes en udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder. Begge krav er en forudsætning for, at markedsføringen af dekoderne kan godkendes. I det følgende skal især disse to forudsætninger for godkendelse belyses.
25 Indledningsvis har Canal Satélite Digital gjort gældende, at bestemmelserne om registrering som forudsætning for at opnå godkendelse strider mod direktiv 95/47, eftersom der ikke opstilles krav om godkendelse i direktivet. EFTA-Tilsynsmyndigheden, Kommissionen og den spanske regering har fremført, at direktiv 95/47 indeholder ingen bestemmelser om gennemførelse af de tekniske specifikationer, der er fastlagt i direktivet, og at medlemsstaterne derfor ikke er pålagt begrænsninger, når de vælger, hvilken metode de vil anvende til at gennemføre direktivet.
26 Canal Satélite Digital, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden er desuden af den opfattelse, at registreringsbestemmelserne vedrørende både dekoderne og operatørerne er konstitutive og dermed skal være opfyldt, for at der opnås ret til at markedsføre dekoderne, og at de derfor udgør restriktioner, der er ulovlige i henhold til artikel 28 EF og 49 EF. Registreringen er afhængig af, at udvalget for telekommunikationsmarkedet træffer en afgørelse, men denne kan også være et afslag, og sker der en markedsføring uden forudgående registrering, udløser dette en sanktion. Efter Kommissionens opfattelse udgør sådanne bestemmelser en uforholdsmæssig indskrænkning af de grundlæggende friheder, eftersom en kontrol af, at der er taget hensyn til eventuelle beskyttelsesværdige forbrugerinteresser, også kan foretages efterfølgende.
27 Den spanske regering har gjort gældende, at bestemmelserne vedrørende registrering har rent deklaratorisk karakter. Dekret 136/1997 regulerer udelukkende registerets struktur og registreringsprocedurens udformning. Den administrative straf, der er foreskrevet i den eneste supplerende bestemmelse i lovdekret 1/1997, knytter sig ikke til registreringsbestemmelserne. Den supplerende bestemmelses henvisning til den spanske lov om gennemførelse af det såkaldte »teleterminaludstyrs-direktiv« (6) viser, at muligheden for en administrativ straf kun vedrører det tilfælde, at markedsføringen foretages uden den nødvendige certificering vedrørende elektromagnetisk forenelighed, hvilket i øvrigt kræves i henhold til teleterminaludstyrs-direktivet. Det er således muligt at markedsføre dekoderne på et hvilket som helst tidspunkt uden at have opnået den omtvistede registrering (hvad enten dette skyldes, at der ikke er blevet anmodet om den, eller at der blev givet afslag på anmodningen), uden at dette medfører en administrativ straf. I øvrigt blev de spanske bestemmelser udstedt med henblik på beskyttelse af almenhedens interesser. De har nemlig til formål at beskytte forbrugerne, især mod misbrug af en dominerende stilling på markedet. I Spanien er der en stærk tendens til virksomhedssammenslutning på markedet for digitalt satellit-tv. Man vil modvirke faren for, at operatører opnår en dominerende stilling på markedet, som kan misbruges, ved at skabe gennemsigtighed på markedet for operatørerne og for de dekodere, som disse anvender. I denne forbindelse har den spanske regering også henvist til den forpligtelse, der følger af artikel 4, litra c), i direktiv 95/47, og hvorefter medlemsstaterne i forbindelse med tv-adgangsstyringssystemer træffer »alle foranstaltninger« for, at operatørerne overholder Fællesskabets konkurrencelovgivning, navnlig i de tilfælde, hvor de har en dominerende stilling.
28 Den spanske regering har endelig henvist til Domstolens praksis i Keck og Mithouard-dommen (7). Bedømt på grundlag af denne dom er registreringsbestemmelserne ikke en begrænsning af adgangen til markedet, men derimod blot en regulering, der indeholder bestemmelser om former for salg.
29 Canal Satélite Digital, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden har kritiseret, at der for dekodernes vedkommende skal indhentes en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder, for så vidt denne fremgangsmåde kræves for apparater, der er blevet fremstillet eller markedsført i andre EØS-stater under overholdelse af kravene i direktiv 95/47. Den spanske regering har derimod anført, at der ikke eller kun delvis kræves en bedømmelse af produkter fra andre medlemsstater, idet der tages hensyn til, om der er blevet foretaget en tilsvarende undersøgelse i oprindelseslandet.
A - Direktiv 95/47
30 Det er omtvistet mellem parterne, hvorvidt visse bestemmelser i direktiv 95/47 er til hinder for spanske bestemmelser, der kræver en registrering af operatørerne og de dekodere, disse anvender, samt en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra nationale myndigheder.
31 Hvad dette angår skal der fastslås følgende: Da direktiver, der - som det foreliggende - bygger på EF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF), principielt har til formål at opnå en minimumsharmonisering, kan de pågældende bestemmelser stride mod direktiv 95/47, hvis dette medfører en »total harmonisering« med hensyn til den måde, direktivets indhold gennemføres på. Spørgsmålet, om direktiv 95/47 regulerer gennemførelsesmåden på udtømmende vis, skal afgøres ud fra direktivets tekst eller på grundlag af en fortolkning af formålet med det (8).
32 Direktiv 95/47 udgør en del af Fællesskabets samlede strategi til etablering af et indre marked for avanceret tv-teknologi. Det skal fremme en hurtig indførelse af tv-transmission i bredskærmsformat (16:9) og indførelse af højopløsnings-tv (HDTV) i Europa og indeholder regler for det nye marked for transmission af digital-tv med adgangsstyring (»betalings-tv«). Direktivet indeholder ikke nogen udtrykkelige bestemmelser for, hvorledes de tekniske specifikationer og de andre betingelser, der er opstillet i direktivet, skal gennemføres eller kontrolleres. De nævnte formål med direktivet giver imidlertid heller ikke grundlag for at fastslå, at det er nødvendigt at anvende bestemte gennemførelsesmåder. Det kan således ikke på forhånd udelukkes, at kontrollen med, at bestemmelserne i direktivet overholdes, principielt også kan ske på grundlag af retsforskrifter, der påbyder en registrering og en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra nationale myndigheder.
33 Artikel 1-5 i direktiv 95/47 er således i princippet - under forbehold af de følgende vurderinger - ikke til hinder for nationale bestemmelser af den nævnte art.
B - Artikel 28 EF og 49 EF
34 Da de dekodere, hvis markedsføring hævdes at være vanskeliggjort, er produkter, der er opstået på baggrund af en ny teknologisk udvikling, og som i forbindelse med denne giver forskellige tekniske muligheder, skal det indledningsvis undersøges, hvilken af de grundlæggende friheder der kan være berørt, og det skal derefter vurderes, om registreringsbestemmelserne og den forudgående indhentning af en udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder er udtryk for ulovlige begrænsninger af disse grundlæggende friheder.
1. Digital-tv-teknologi set ud fra de grundlæggende friheder
35 Registreringsbestemmelserne vedrører både udbyderne af tjenesteydelser (kodede tv-udsendelser via satellit, såkaldt »betalings-tv«) og varerne (dekoderne). Tjenesteydelserne og varerne hænger dog nært sammen ved transmission af digital-tv, da dekoderne gør det muligt både at omdanne selve de digitale signaler, at få adgang til bestemte digital-tv-programmer og at fjerne adgangsbegrænsningerne for digital-tv med adgangsstyring.
36 I Sacchi-dommen (9) tog Domstolen for første gang stilling til spørgsmålet om afgrænsning mellem de frie varebevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for tv-teknologien. Domstolen fastslog, at der skulle skelnes således, at »en fjernsynsydelse efter sin natur [skal] betragtes som en tjenesteydelse«, og at »samhandelen med enhver form for materiel, lydbærere, film og andre produkter, som anvendes ved spredning af fjernsynsudsendelser, [er] undergivet bestemmelserne om frie varebevægelser«. Domstolen har præciseret denne grundlæggende sondring i senere afgørelser (10).
37 De i sagen omhandlede dekodere, der anvendes ved den nye transmissionsteknologi i forbindelse med digital-tv, er et nyt produkt, der er kommet til i handelen inden for Fællesskabet. For det første omdanner dekoderne de digitale tv-signaler til analoge, således at de tv-apparater, der normalt sælges i handelen, kan gengive de fjernsynssignaler i form af billeder og lyd, som de normale fjernsynssendere transmitterer ikke blot analogt, men også digitalt, i den forbedrede, digitale kvalitet. Desuden giver dekoderne mulighed for at opnå adgang til specielle digitale fjernsynsstationer. Endelig giver de mulighed for at transmittere og anvende dekoderingssoftware til adgangsstyringstjenester (»betalings-tv«) (11). Selv om alle disse funktioner udøves af ét apparat, må det imidlertid ikke overses, at der er tale om to forskellige handelsobjekter, der har forskelligt indhold, og som i henhold til fællesskabsretten kan henføres under forskellige bestemmelser i EF-traktaten.
38 For så vidt selve omdannelsen af de digitale signaler til analoge gør det muligt at modtage en bedre billed- og lydkvalitet fra de normale tv-stationer, der er fri adgang til, giver det forhold, at omdannelsen af tekniske grunde for tiden endnu foretages af apparater, der optræder separat i forhold til fjernsynsapparatet (nemlig dekodere), principielt ikke i sig selv grundlag for at behandle dekoderne anderledes end enhver anden form for udstyr, der har til formål at forbedre billed- og lydkvaliteten. For så vidt som dekodere således er »produkter, der anvendes ved spredning af fjernsynsudsendelser« i Sacchi-dommens forstand, er de omfattet af de frie varebevægelser i henhold til artikel 28 EF.
39 I det omfang dekoderne giver adgang til de særlige, men frit tilgængelige digitale tv-stationer, og i det omfang de desuden gør det muligt at ophæve adgangsbegrænsninger til kodede digitale tv-programmer, er det adgang til tjenesteydelser, der er tale om. For så vidt er der næppe nogen grundlæggende forskel i forhold til »tv-udsendelser« i traditionel forstand, sådan som Domstolen gjorde rede for i Sacchi-dommen. I det omfang markedsføringen af dekodere giver mulighed for at opnå adgang til tjenesteydelser, er den derfor omfattet af artikel 49 EF.
2. Registreringsbestemmelserne
40 I henhold til de spanske bestemmelser skal såvel dekoderne, inden de markedsføres, som de digital-tv-operatører, der udbyder adgangsstyringssystemer (»betalings-tv«), indføres i registeret. Ud fra ovenstående overvejelser kunne der for operatørernes vedkommende være tale om en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser (»betalings-tv«), mens der for dekodernes vedkommende kunne være tale om en begrænsning af både de frie varebevægelser (apparater til omdannelse af digitale signaler) og af den frie udveksling af tjenesteydelser (dekodering af krypterede tv-programmer).
41 Da der er tale om parallelle problemstillinger, skal jeg behandle artikel 28 EF og 49 EF under ét. De spanske bestemmelser gælder uden forskel for spanske operatører og operatører fra andre medlemsstater og uafhængigt af, hvilken medlemsstat dekoderne har oprindelse i. Det skal undersøges, om registreringsbestemmelserne udgør en begrænsning af den grundlæggende frihed, der konkret er relevant, og om der - hvis dette er tilfældet -
foreligger omstændigheder, der vil kunne begrunde en sådan begrænsning.
Spørgsmålet om restriktioner for de frie varebevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser
42 Når en stat fastsætter straf for markedsføring af varer eller udbud af tjenesteydelser i tilfælde af, at relevante nationale registreringsbestemmelser ikke overholdes, og dermed gør markedsføringen ulovlig, så har sådanne registreringsbestemmelser under alle omstændigheder en konstitutiv virkning for markedsføringen af varer eller udbuddet af tjenesteydelser, der principielt er udtryk for en begrænsning af de grundlæggende friheder (12). Registreringsbestemmelser, hvis retsvirkninger derimod kan betegnes som deklaratoriske, for så vidt som en overtrædelse af dem nok medfører sanktioner, men ikke gør markedsføringen af varer eller udbuddet af tjenesteydelser ulovligt, kunne derimod - i hvert fald, hvis bestemmelserne kan overholdes, uden at dette er forbundet med særlige administrative eller andre omkostninger - principielt være forenelige med fællesskabsretten.
43 Det er omtvistet mellem parterne, hvorledes forskrifterne i dekret 136/1997 og lovdekret 1/1997 skal fortolkes i henseende til dette spørgsmål; i sin forelæggelseskendelse har Tribunal Supremo anført følgende:
- »Retten finder i denne henseende, at den mest logiske fortolkning af det ovenfor nævnte lovkompleks er denne: De spanske administrative myndigheder indførte ved artikel 2 i dekret 136/1997, sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i lovdekret 1/1997 og den eneste supplerende bestemmelse hertil, en ordning med obligatorisk registrering af operatører af adgangsstyringstjenester, hvorefter der krævedes registrering ikke alene af operatørerne selv, men også af de telekommunikationsapparater, -udstyr, -anordninger og -systemer, som de markedsførte eller udbød til salg. Indførelsen i registeret var ikke automatisk, men forudsatte tværtimod en forudgående administrativ afgørelse, som kunne være et afslag [...] Indførelsen blev heller ikke foretaget alene på grundlag af en 'erklæring om at ville overholde de tekniske specifikationer' fra den pågældende operatør, men krævede en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra embedsmænd i Ministerio de Fomento (Ministeriet for Erhvervslivet og Offentlige Arbejder) vedrørende overholdelsen af de krav af teknisk og anden art, som er opstillet i lovdekret 1/1997. Først efter at have været igennem registreringsproceduren og opnået 'attesten' var det juridisk muligt at markedsføre, distribuere, overdrage eller udleje udstyr, systemer og dekodere, som er nødvendige for at kunne transmittere tv-signaler digitalt. Operatører, som ikke opnåede en sådan attest, og som markedsførte, distribuerede, overdrog eller udlejede de nævnte apparater, gjorde sig skyldige i en grov eller meget grov overtrædelse, som kunne straffes med administrative sanktioner.«
44 Domstolen kan kun besvare de præjudicielle spørgsmål på grundlag af den fortolkning af national ret, som den nationale ret har foretaget (13). Anvendelsen af svarene på de præjudicielle spørgsmål under hovedsagens videre forløb bliver dermed stærkt knyttet til den nationale juridiske udgangsposition, sådan som denne er blevet beskrevet over for Domstolen i forelæggelseskendelsen.
45 Hvis man herefter tilslutter sig den forelæggende rets opfattelse, hvorefter en markedsføring af dekoderne uden forudgående registrering af apparaterne og operatørerne medfører sanktioner, der gør markedsføringen ulovlig, så skal denne registrering anses for at have konstitutiv virkning i forhold til markedsføringen af varer og udbuddet af tjenesteydelser. På grundlag heraf kunne man i det følgende også tale om »registreringspligter«. Sådanne foranstaltninger ville udgøre restriktioner, der i princippet er uforenelige med artikel 28 EF og 49 EF.
46 Hvad angår den spanske regerings anbringende om, at registreringsbestemmelserne kun er udtryk for bestemmelser om salg, der i henhold til Domstolens praksis efter Keck og Mithouard-dommen (14) ikke udgør nogen begrænsning af de grundlæggende friheder, er det tilstrækkeligt at fastslå, at nationale retsforskrifter, der bestemmer, at markedsføringen af apparater kun er lovlig, hvis bestemte registreringsbestemmelser overholdes, ikke kan kvalificeres som bestemmelser om former for salg efter betydningen i den nævnte praksis.
Krav, der følger af tvingende almene hensyn
47 Restriktioner for de frie varebevægelser eller af den frie udveksling af tjenesteydelser kan imidlertid være begrundet i visse tilfælde, f.eks. hvis de har til formål at sikre tvingende almene hensyn, og disse restriktioner står i rimeligt forhold til det tilsigtede formål, og altså er egnede, nødvendige og rimelige (15). Det skal således undersøges, om de spanske registeringsbestemmelser opfylder disse betingelser.
48 Det skal i denne forbindelse fastslås, at den af den spanske regering påberåbte beskyttelse af forbrugerne ved at sikre konkurrencen udgør utvivlsomt et alment hensyn. Man kan også gå ud fra, at den registrering, der foretages af alle operatører og af de dekodere, disse anvender, med henblik på at holde markedet for digital-tv under overvågning, er egnet til at skabe gennemsigtighed på dette marked.
49 Man må imidlertid tvivle stærkt på, at de pågældende registreringsbestemmelser som forudsætning for at markedsføre dekoderne og udbyde digital-tv er »nødvendige« efter betydningen i Domstolens praksis. Domstolen har gentagne gange fastslået, at en begrænsning af en grundlæggende frihed kun kan være »nødvendig«, når det tilsigtede mål ikke kan opnås ved et mindre indgribende middel, der slet ikke eller kun i mindre omfang begrænser den grundlæggende frihed (16).
50 I denne forbindelse må man tage hensyn til artikel 2, nr. 9, i dekret 136/1997, som den forelæggende ret har citeret, og som lyder således:
- »Bestemmelserne i denne artikel finder under alle omstændigheder anvendelse med forbehold af de beføjelser, som Comisíon del Mercado de las Telecomunicaciones er tillagt [...] [og] som tager sigte på at begrænse eller forbyde virksomhed, der udøves af operatører af adgangsstyringstjenester [...] eller sendere, med henblik på at beskytte konkurrencen og sikre et mangfoldigt udbud af tjenester.«
51 Tilsyneladende forholder det sig altså således, at udvalget for telekommunikationsmarkedet også har til opgave at overvåge konkurrencen, og at indførelserne i det register, som dette udvalg fører, skulle gøre det lettere at holde konkurrencesituationen på markedet for digital-tv under overvågning. For så vidt kunne man også sige, at registreringsbestemmelserne - sådan som den spanske regering har gjort gældende - gennemfører bestemmelserne i direktiv 95/47.
52 Imidlertid skal en national foranstaltning, selv hvis den iværksættes med henblik på at gennemføre et direktiv, overholde de grænser, der følger af de grundlæggende friheder; i det foreliggende tilfælde betyder dette altså især, at foranstaltningerne skal være »nødvendige og rimelige« som middel til at opnå direktivets formål. Hvis den eneste effektive metode til at overvåge et marked, på hvilket der er fare for misbrug af en dominerende stilling, var at anvende konstitutive registreringsbestemmelser, så måtte der også findes sådanne regler vedrørende andre markeder, der ligeledes indebærer denne fare; dette er imidlertid åbenbart ikke tilfældet. Den spanske regering har heller ikke anført nogen argumenter for, at konkurrencesituationen på digital-tv-markedet adskiller sig i en sådan grad fra andre markeder, hvor denne fare eventuelt ligeledes foreligger, at overvågningen af situationen på markedet slet ikke eller ikke i tilstrækkelig grad ville kunne gennemføres ved hjælp af traditionelle foranstaltninger, der gør mindre indgreb i de grundlæggende friheder.
53 En national lovgivning som den, der er beskrevet i hovedsagen, og i henhold til hvilken det er en nødvendig forudsætning for at kunne markedsføre digital-tv-dekodere lovligt, at operatørerne og disses apparater registreres, er således for så vidt uforenelig med artikel 28 EF og 49 EF.
3. Udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder
54 Det er omtvistet mellem parterne, hvorvidt der i forbindelse med de udtalelser eller tekniske oplysninger (herefter tillige benævnt »sagkyndig udtalelse«), der skal indhentes fra de nationale myndigheder, tages hensyn til kontrolforanstaltninger vedrørende overholdelse af tekniske specifikationer i direktiv 95/47, der allerede er blevet foretaget i andre medlemsstater, herunder om disse kontrolforanstaltninger i givet fald kan medføre, at forpligtelserne til at indhente udtalelser mv. bortfalder.
55 I henhold til den nationale lovgivning, sådan som den forelæggende ret har beskrevet denne over for Domstolen, pålægger de spanske bestemmelser, som er omtalt i det første præjudicielle spørgsmål,
- »som en nødvendig betingelse for at kunne markedsføre [...] dekodere [...] [herunder dekodere] som lovligt fremstilles eller markedsføres i andre medlemsstater [...] operatørerne at overholde følgende kumulative krav:
- [...] en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder vedrørende overholdelsen af de krav af teknisk [...] art [...]«.
56 Hertil skal indledningsvis bemærkes følgende: Det er ikke blot lovligt, men i henhold til direktiv 95/47 ligefrem påbudt at sikre, at de tekniske krav for dekodere, der fremstilles eller markedsføres første gang i Spanien, er opfyldt (i dette tilfælde opfyldes kravet ved hjælp af kontrolforanstaltninger). Direktiv 95/47 vedrører imidlertid en del af det indre marked, der har været genstand for harmonisering i henhold til EF-traktatens artikel 57, stk. 2 (efter ændring nu artikel 47, stk. 2, EF), EF-traktatens artikel 66 (nu artikel 55 EF) og traktatens artikel 100 A. For så vidt må man gå ud fra, at der i alle medlemsstater findes regler til gennemførelse af direktiv 95/47, og at dekodere, der fremstilles eller markedsføres i disse stater, således er underlagt tilsvarende krav. Alligevel forlanger de spanske bestemmelser som nævnt klart, at der med hensyn til alle dekodere, og uden forskel også for dem med oprindelse i Fællesskabet, skal indhentes en forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder.
57 I henhold til Domstolens faste praksis udgør »dobbelt kontrol« ubegrundede indgreb i de grundlæggende friheder, såfremt og i det omfang der herved sker en ny undersøgelse af de betingelser, der allerede er blevet kontrolleret i oprindelseslandet (17). Dette gælder især, hvis de fællesskabsretlige harmoniseringsregler giver grundlag for at antage, at der eksisterer tilstrækkelig effektive kontrolmuligheder og tilstrækkelig ensartede vilkår (18).
58 I det omfang nationale bestemmelser - sådan som i den foreliggende sag - stiller krav om en forudgående sagkyndig udtalelse eller tekniske oplysninger fra nationale myndigheder, for at markedsføringen af de pågældende dekodere, der er blevet produceret eller markedsført på lovlig vis i andre medlemsstater, kan anses for at være retmæssig, er bestemmelserne uforenelige med artikel 28 EF og 49 EF.
VII - Tredje præjudicielle spørgsmål
59 Med det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om registreringsbestemmelserne og den forudgående udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder, i det omfang de er en nødvendig betingelse for at få godkendelse til at markedsføre dekoderne, i henhold til direktiv 83/189 udgør »tekniske forskrifter«, der skulle være givet meddelelse til Kommissionen om.
60 Da de omtvistede spanske bestemmelser blev udstedt i 1997, skal det præjudicielle spørgsmål undersøges på grundlag af direktiv 83/189, som affattet ved direktiv 94/10 (19).
61 Kommissionen og Canal Satélite Digital har fremhævet, at de spanske bestemmelser har konstitutiv virkning i forbindelse med markedsføringen af dekoderne. Ifølge disse parter er der tale om »tekniske forskrifter«, da de skal overholdes, for at dekoderne kan markedsføres retmæssigt. Den spanske regering har bestridt, at direktiv 83/189 kan anvendes, og har i denne forbindelse støttet sig til beskrivelsen af den nationale lovgivning, hvorefter registreringsbestemmelserne har blot og bar deklaratorisk karakter. Ifølge regeringen kan der ikke være tale om »tekniske forskrifter« i henhold til direktiv 83/189, da der med dette udtryk kun sigtes til nationale bestemmelser, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at der kan ske en markedsføring.
62 Kommissionen, Canal Satélite Digital og den belgiske regering har gjort gældende, at de omtvistede spanske bestemmelser vedrører dekodernes udformning. Der er tale om »tekniske forskrifter« i form af »andre krav«. EFTA-Tilsynsmyndigheden finder, at disse bestemmelser ikke er »andre krav«, da de ikke har nogen direkte indflydelse på de pågældende dekoderes kendetegn.
63 Den spanske regering og EFTA-Tilsynsmyndigheden har desuden henvist til, at disse bestemmelser udtrykkeligt angives at være foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 95/47, og at undtagelsesbestemmelsen i artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 derfor finder anvendelse. Formålet med artikel 10 er at opnå en administrativ forenkling. De relevante spanske bestemmelser er blevet meddelt Kommissionen i forbindelse med de særlige meddelelsespligter i henhold til direktiv 95/47, og det er i denne anledning blevet erklæret, at bestemmelserne fungerer som en kontrolmekanisme, der skal sikre, at de tekniske specifikationer, som er opstillet i direktivet, overholdes. Det forhold, at direktivet ikke opstiller nogen regler om registrering, og at den nationale foranstaltning for så vidt går videre end direktivet, er uden betydning, så længe foranstaltningen tjener til at opfylde formålet med direktivet, hvilket er tilfældet her. Den belgiske regering, Canal Satélite Digital og Kommissionen er i det væsentlige af modsat opfattelse.
64 Den spanske regering har endelig henvist til, at registreringssystemet er foreneligt med direktiv 97/13/EF om teletjenester (20). Undtagelsesbestemmelsen i artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 gælder også for direktiv 97/13. Det er uden betydning, at sidstnævnte direktiv først trådte i kraft, efter at de spanske bestemmelser gjorde det. De omtvistede spanske bestemmelser er udtryk for en gennemførelse på forhånd, og fællesskabsretten tillader en sådan fremgangsmåde.
65 Det skal indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne om registrering af operatørerne og dekoderne på den ene side og kravet om, at der forudgående skal indhentes en udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder på den anden side, også hvad angår direktiv 83/189 regulerer to forskellige forhold, der i det følgende derfor skal undersøges hver for sig.
A - Registreringsbestemmelserne
66 Man må som den forelæggende ret gå ud fra, at de spanske bestemmelser kræver, at operatørerne og de dekodere, disse anvender, skal registreres, for at dekoderne kan markedsføres på lovlig vis.
67 Det skal altså undersøges, om der skulle være givet underretning om disse bestemmelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189. Dette er tilfældet, såfremt de er »tekniske forskrifter« i henhold til artikel 1, nr. 9, i direktiv 83/189, og undtagelsesbestemmelsen i artikel 10, stk. 1, første led, ikke finder anvendelse.
68 Det skal indledningsvis afklares, om de spanske bestemmelser er udtryk for en regulering af markedsføringen af »produkter« efter betydningen i artikel 1, nr. 1, i direktiv 83/189. Registreringen vedrører for det første dekoderne. Disse skal, i hvert fald i det omfang de omdanner digitale tv-signaler til analoge signaler, anses for at være »produkter« i direktivets forstand. Dekoderne udøver også en teknisk hjælpefunktion i forbindelse med udbuddet af tjenesteydelser, nemlig adgangen til specielle digital-tv-stationer. Desuden giver de, takket være at der modtages dekoderingssoftware, mulighed for at ophæve adgangsbegrænsninger i forbindelse med »betalings-tv«.
69 Endelig omfatter registreringen også udbydere af tjenesteydelser, nemlig operatørerne af digital-tv med adgangsstyring. Det skal således undersøges, om sådanne registreringsbestemmelser, der gælder udbydere af tjenesteydelser og apparater, der - bl.a. - giver mulighed for at udbyde tjenesteydelser, henhører under direktiv 83/189's anvendelsesområde (21). De spanske retsforskrifter giver derfor anledning til at beskæftige sig med forskellen mellem nationale bestemmelser om markedsføring af produkter og nationale bestemmelser om udbud af tjenesteydelser.
70 I den version af direktiv 83/189, der gjaldt på det relevante tidspunkt, var tjenesteydelser ikke omfattet af direktivets anvendelsesområde. Først ved den sidste ændring af det i 1998 kodificerede direktiv blev visse tjenesteydelser, nemlig tjenesteydelser, der særligt vedrører informationssamfundet, udtrykkeligt indføjet i direktivet (22). Nationale bestemmelser, der regulerer selve præsteringen af tjenesteydelser, er (og var også på det relevante tidspunkt) således principielt undtaget fra direktivets anvendelsesområde. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at medlemsstater forsøger at regulere tjenesteydelser ved at udstede regler om markedsføring af apparater eller produkter, som er en ubetinget forudsætning for, at bestemte tjenesteydelser kan udbydes. Da det i så fald egentlig er reguleringen af tjenesteydelsen, der er i forgrunden, kan man spørge sig selv, om der i sådanne tilfælde stadig er tale om bestemmelser, »der [er] en nødvendig betingelse for at kunne markedsføre eller anvende [produkterne]«, og som derfor ville være meddelelsespligtige.
71 En eventuel sondring mellem bestemmelser vedrørende »produkter«, hvorom der skal gives meddelelse, og bestemmelser vedrørende »tjenesteydelser«, som der ikke eller ikke nødvendigvis skal gives meddelelse om, kunne f.eks. foretages ud fra det formål, som den nationale bestemmelse om markedsføring tilsigter at opnå. Dette udgangspunkt virker imidlertid ikke formålstjenligt, for så vidt som det især vil være svært at foretage en afgrænsning, såfremt de nationale bestemmelser vedrørende markedsføring af produkter tager sigte både på selve produkternes kendetegn og på reguleringen af de tjenesteydelser, der skal udføres i forbindelse med produkterne.
72 På baggrund af, at direktiv 83/189 var en harmoniseringsforanstaltning, der bl.a. byggede på EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF), og henset til at ændringsdirektiv 94/10 blev udstedt på grundlag af bl.a. traktatens artikel 100 A samt i betragtning af den afgrænsning, som traktaten foretager mellem frie varebevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser, kan en sådan sondring heller ikke være afgørende for spørgsmålet om, hvilket anvendelsesområde direktivet har (23).
73 Ved afgørelsen af, om direktiv 83/189 kan anvendes, kan det derfor hverken være afgørende, hvad eller hvem (f.eks. operatører af tv-tjenester) der er genstand for registreringspligten, eller hvilke særlige funktioner produkterne har (f.eks. adgang til specielle digital-tv-stationer og ophævelse af adgangsbegrænsningen for tv-tjenester), såfremt det er tydeligt, at registreringsbestemmelserne vedrører markedsføringen af »produkter« efter betydningen i artikel 1, nr. 1, i direktiv 83/189. Dette er klart tilfældet her.
74 Hvis de spanske registreringsbestemmelser vedrører markedsføringen af »produkter«, skal det altså undersøges, om de er »tekniske bestemmelser« i henhold til artikel 1, nr. 9, i direktiv 83/189. I henhold til definitionen i direktiv 83/189 er »tekniske forskrifter« enten »tekniske specifikationer« (artikel 1, nr. 2) eller et »andet krav« (artikel 1, nr. 3).
75 Da de spanske registreringsbestemmelser ikke kun er bestemmelser, der vedrører dekodernes »kendetegn«, er de ikke »tekniske specifikationer« i direktivets forstand. Der kunne så være tale om et »andet krav«. Dette begreb henviser til nationale bestemmelser, der »vedrører produktets livscyklus efter markedsføring [...] når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det«.
76 Med bestemmelsen om et »andet krav« blev anvendelsesområdet for direktiv 83/189 udvidet i 1994. Ved fortolkningen af bestemmelsen bør man støtte sig til Domstolens praksis vedrørende definitionen af begrebet »tekniske specifikationer«. Det kan udledes af denne praksis, at det kun er de nationale bestemmelser, som vedrører et produkts kendetegn, der henhører under direktiv 83/189's anvendelsesområde (24). Ordlyden af bestemmelsen om et »andet krav« bygger også på den idé, at overholdelsen af den nationale bestemmelse influerer på produktets kerne (»sammensætning«, »natur«). Bestemmelsen blev udvidet med udtrykket »afsætning«.
77 Da formålet med registreringsbestemmelserne ifølge den spanske regering er at overvåge markedet for digital-tv, så kan overholdelsen af disse på ingen måde influere på produkternes kendetegn eller afsætningen af dem. En ordning som den, der er indført med de spanske bestemmelser, og hvorefter der sker en registrering af operatører af digital-tv med adgangsstyring og af de dekodere, som operatørerne markedsfører, kan for så vidt ikke anses for at være et »andet krav« i henhold til artikel 1, nr. 3, i direktiv 83/189.
78 Det må altså konstateres, at de spanske bestemmelser, for så vidt de kræver, at dekoderne og operatørerne skal registreres, for at markedsføringen kan anses for at være lovlig, ikke udgør »tekniske forskrifter«, der skulle have været anmeldt.
79 For det tilfælde, at Domstolen ikke skulle dele denne opfattelse, skal der tages stilling til den spanske regerings argument om, at det følger af den på forhånd foretagne (25) gennemførelse af direktiv 97/13, at det i henhold til artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 var lovligt at undlade at anmelde registreringsbestemmelserne.
80 Tilsyneladende støttes denne argumentation på Domstolens afgørelse i sagen Inter-Environnement Wallonie (26), hvorefter direktiver medfører bestemte retsvirkninger allerede inden udløbet af fristen for at gennemføre dem. Over for dette skal indledningsvis bemærkes, at denne dom ikke indeholder nogen formodning om, at der også udløses retsvirkninger for perioden inden direktivernes ikrafttræden.
81 I henhold til Domstolens praksis følger et direktivs anticiperede retsvirkninger af princippet om loyalitet over for Fællesskabet i henhold til artikel 10 EF (27). Undtagelser - sådan som artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 - skal i henhold til fast retspraksis principielt fortolkes snævert, og princippet om loyalitet over for Fællesskabet er næppe egnet til at udvide anvendelsesområdet for fællesskabsretlige bestemmelser, der under snævert afgrænsede betingelser giver de enkelte medlemsstater ret til at indføre undtagelser fra anvendelsen af fællesskabsretten.
82 Heraf følger, at en medlemsstat med henblik på at gøre brug af artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 ikke kan påberåbe sig fællesskabsretlige bestemmelser, der endnu ikke var trådt i kraft på det tidspunkt, hvor meddelelsespligten bestod.
B - Udtalelse eller tekniske oplysninger fra de nationale myndigheder
83 Ifølge den forelæggende rets redegørelse bestemmes det i de spanske bestemmelser, at markedsføringen af dekoderne også kun er lovlig, hvis der er blevet indhentet en udtalelse eller tekniske oplysninger fra de spanske myndigheder, hvori det skal bekræftes, at dekoderne er i overensstemmelse med de tekniske krav i henhold til direktiv 95/47.
84 Artikel 2, nr. 4, tredje punktum, i lovdekret 136/1997 er affattet således:
»Der skal under alle omstændigheder foretages pligtmæssig høring af de tekniske afdelinger i Generaldirektoratet for Telekommunikation under Ministeriet for Erhvervslivet og Offentlige Arbejder vedrørende overholdelsen af bestemmelserne i lovdekret 1/1997 af 31. januar 1997 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/47/EF af 24. oktober 1995 om standarder for transmission af tv-signaler i spansk ret og fastsættelse af yderligere foranstaltninger til liberalisering af sektoren [endelig affattelse efter rettelse af fejl].«
85 Det skal undersøges, om ikke meddelelsespligten i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189 kunne bortfalde, idet betingelserne i artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189 er opfyldt, for så vidt der klart er tale om nationale gennemførelsesforanstaltninger, der allerede er blevet meddelt i forbindelse med direktiv 95/47.
86 Formålet med de spanske bestemmelser om undersøgelse af dekoderne er efter det oplyste at sikre, at de tekniske forudsætninger i henhold til direktiv 95/47 opfyldes. De tekniske krav, der er opstillet i artikel 1-5 i dette direktiv, er »tekniske specifikationer« som omhandlet i artikel 1, nr. 2, i direktiv 83/189.
87 Under disse omstændigheder er der således tale om et tilfælde, der er omfattet af artikel 10, stk. 1, første led, i direktiv 83/189.
VIII - Forslag til afgørelse
88 På grundlag af disse overvejelser foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
»1) Artikel 28 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, der som en nødvendig betingelse for lovligt at kunne markedsføre de dertil nødvendige apparater - herunder også dem, som lovligt fremstilles eller markedsføres i andre medlemsstater - pålægger operatørerne af adgangsstyringstjenester at overholde administrative krav som dem, der er omhandlet i hovedsagen.
2) Artikel 49 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, der pålægges operatørerne af adgangsstyringssystemer administrative krav som dem, der er omhandlet i hovedsagen.
3) Artikel 1-5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/47/EF af 24. oktober 1995 om standarder for transmission af tv-signaler skal fortolkes således, at de principielt ikke er til hinder for nationale forskrifter som dem, der er omhandlet i hovedsagen, under forbehold af at disse er forenelige med trinhøjere fællesskabsretlige bestemmelser.
4) Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/10/EF af 23. marts 1994, skal fortolkes således, at nationale bestemmelser, der som en nødvendig betingelse for, at operatørerne af adgangsstyringssystemer lovligt kan markedsføre de apparater, der er nødvendige i denne forbindelse, kræver,
- at operatørerne lader sig selv og apparaterne indføre i et offentligt register, ikke er udtryk for 'tekniske forskrifter' i henhold til direktivets artikel 1, nr. 9
- at operatørerne forudgående fremlægger en udtalelse eller tekniske oplysninger fra nationale myndigheder af den beskrevne art, er udtryk for 'tekniske forskrifter' i henhold til direktivets artikel 1, nr. 9, og skal meddeles, medmindre betingelserne for at anvende direktivets artikel 10, stk. 1, første led, er opfyldt.«
(1) - EFT L 281, s. 51.
(2) - EFT L 109, s. 8.
(3) - EFT L 100, s. 30.
(4) - Jf. dom af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045, af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, af 29.10.1998, sag C-375/96, Zaninotto, Sml. I, s. 6629, og kendelse af 25.5.1998, sag C-361/97, Nour, Sml. I, s. 1301.
(5) - Dom af 14.1.1982, sag 65/81, Reina, Sml. s. 33, præmis 7; jf. også allerede dom af 19.12.1968, sag 19/68, De Cicco, Sml. 1965-1968, s. 567, org.ref.: Rec. s. 708, og af 11.4.2000, forenede sager C-51/96 og C-191/97, Deliège, Sml. I, s. 2549, præmis 29.
(6) - Rådets direktiv 91/263/EØF af 29.4.1991 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse (EFT L 128, s. 1).
(7) - Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097.
(8) - Jf. f.eks. dom af 2.4.1998, sag C-127/95, Norbrook Laboratories, Sml. I, s. 1531, præmis 32 ff.
(9) - Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, præmis 6 ff.
(10) - Jf. dom af 18.3.1980, sag 52/79, Debauve, Sml. s. 833, af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085, af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, af 5.10.1994, sag C-23/93, TV10, Sml. I, s. 4795, af 9.2.1995, sag C-412/93, Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, og af 9.7.1997, forenede sager C-34/95, C-35/95 og C-36/95, De Agostini, Sml. I, s. 3843.
(11) - Af denne grund driver firmaer som dem, der er sagsøgere i hovedsagen, altså operatører af adgangsstyringstjenester, generelt også virksomhed med forhandling af dekodere.
(12) - Dom af 30.11.1983, sag 227/82, van Bennekom, Sml. s. 3883, og af 24.3.1994, sag C-80/92, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1019; det nylige forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas i forbindelse med dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, dom af 9.3.2000, sag C-358/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1255, og af 14.12.2000, sag C-55/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 11499.
(13) - I henhold til fast retspraksis tilkommer det de nationale retsinstanser at fortolke national ret; jf. allerede dom af 19.3.1964, sag 75/63, Hoekstra, Sml. 1954-1965, s. 471, org. ref.: Rec. s. 381; jf. også dom af 19.6.1973, sag 77/72, Capolongo, Sml. s. 611.
(14) - Dommen er citeret ovenfor i fodnote 8.
(15) - Jf. dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, præmis 8, og af 3.12.1974, sag 33/74, van Binsbergen, Sml. s. 1299, præmis 10.
(16) - Jf. f.eks. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, og af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165.
(17) - Jf. f.eks. dom af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit, Sml. s. 3369, og af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305.
(18) - Dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 36.
(19) - Direktiv 83/189 udløb i 1998 og blev afløst af en kodificeret version, som på sin side allerede er blevet ændret igen, nemlig ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 204, s. 37) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 22.7.1998 om ændring af direktiv 98/34/EF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 217, s. 18).
(20) - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 10.4.1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester (EFT L 117, s. 15).
(21) - Dette spørgsmål har fået særlig betydning, efter at Domstolen i dom af 30.4.1996, sag C-194/94, CIA Security International, Sml. I, s. 2201, har beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvilke retsvirkninger en overtrædelse af meddelelsespligten medfører.
(22) - »Tv-radiospredning« i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 89/552/EØF (EFT L 298, s. 23) er imidlertid ikke omfattet (jf. artikel 1, nr. 2, i direktiv 98/34, som affattet ved direktiv 98/48). I henhold til definitionen i direktiv 89/552 er »tv-radiospredning« bl.a. »førstegangsudsendelse [...] via satellit i kodet eller ukodet form af fjernsynsprogrammer, der er bestemt for offentligheden«. Udbud af digital-tv-udsendelser som sådan ville derfor selv i henhold til den version af direktivet, der gælder nu, ikke være omfattet af direktivets anvendelsesområde.
(23) - For så vidt er den første betragtning i direktiv 83/189's oprindelige version vildledende. I den ændrede version, der blev indført ved direktiv 94/10, henvises der i betragtningerne kun til, »at det indre marked kan fungere tilfredsstillende«.
(24) - Dom af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, præmis 34, CIA Security International-dommen, (nævnt ovenfor i fodnote 22), præmis 25, af 20.6.1996, forenede sager sag C-418/93 - C-421/93, C-460/93 - C-462/93, C-464/93, C-9/94 - C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 og C-332/94, Semerato Casa Uno m.fl., Sml. I, s. 2975, præmis 38, og af 12.10.2000, sag C-314/98, Snellers, Sml. I, s. 8633, præmis 37 ff.
(25) - De spanske bestemmelser trådte i kraft den 31.1.1997. Direktiv 97/13/EF trådte i kraft den 27.5.1997, og fristen til at gennemføre direktivet udløb den 31.12.1997.
(26) - Dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Sml. I, s. 7411.
(27) - På det relevante tidspunkt var der tale om EF-traktatens artikel 5.