62010CC0053_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Într‑o situație în care a fost acordată o autorizație prealabilă de construcție pentru deschiderea unui centru de grădinărit pe o parcelă ocupată anterior de o instalație de reciclare a metalului și într‑o zonă în interiorul căreia se aflau deja puncte de vânzare cu amănuntul și angro, ateliere și un hotel, dar aproape de o unitate unde există substanțe periculoase, și care ține, prin urmare, de domeniul de aplicare al Directivei Seveso II(2), Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Federal Administrativ) urmărește să obțină îndrumări cu privire la obligațiile impuse autorităților de planificare.
2. Problema ridicată privește obligația de a garanta elaborarea și implementarea unor politici care să ia în considerare, pe termen lung, necesitatea menținerii unor distanțe adecvate între unitățile care prezintă un risc și clădirile și zonele frecventate de public.
3. Această obligație este aplicabilă doar la nivelul planificării urbane(3) – în alți termeni, al politicilor privind utilizarea terenurilor în zone vaste bine delimitate – sau și în cazul unor decizii de acordare a unor autorizații individuale de construcție? Și, în cazul în care publicul are în prezent acces la localuri într‑o „zonă periculoasă” identificată în jurul unei unități, orice schimbare a utilizării în interiorul acelei zone trebuie să vizeze îndeplinirea obiectivului pe termen lung de menținere a distanțelor adecvate sau este suficient doar să se garanteze că noua utilizare corespunde situației existente?
4. Aceste întrebări apar într‑un context în care, pe de o parte, nu a fost de fapt elaborat niciun plan de utilizare a solurilor pentru zona relevantă și în care, pe de altă parte, legislația națională prevede necesitatea unor autorizații de construcție în cazul în care un proiect imobiliar trebuie să întrunească anumite cerințe. În speță, în special, proiectul imobiliar nu ar impune entităților existente cerințe mai stricte de prevenire a accidentelor.
Directiva Seveso II
5. Potrivit articolului 1 din directivă, „obiectivul prezentei directive este de a preveni accidentele majore care implică substanțe periculoase, precum și de a limita consecințele acestora pentru om și pentru mediu, în vederea asigurării unor niveluri înalte de protecție pe tot cuprinsul Comunității într‑o manieră consecventă și eficientă”. Majoritatea dispozițiilor sale vizează garantarea faptului că operatorii unităților în care sunt prezente anumite substanțe periculoase în cantități care depășesc anumite praguri iau precauțiile necesare pentru evitarea accidentelor și că sunt instituite planuri de urgență în cazul în care s‑ar produce totuși accidente. O altă preocupare este totuși în sensul că unitățile în cauză ar trebui situate astfel încât să limiteze consecințele unui asemenea accident.
6. În această privință, în considerentul (4) se arată că, „date fiind accidentele de la Bhopal și Ciudad de Mexico, care au demonstrat riscurile care există atunci când instalațiile industriale periculoase se găsesc în apropierea zonelor locuite, prin Rezoluția Consiliului din 16 octombrie 1989 s‑a solicitat Comisiei să includă în Directiva 82/501/CEE [ (4) ] dispoziții referitoare la controalele asupra planificării urbane atunci când se acordă autorizații unor noi instalații și când dezvoltarea urbană are loc în jurul unor instalații existente”.
7. Potrivit considerentului (22), „pentru a se asigura o mai bună protecție a zonelor rezidențiale, a zonelor de utilitate publică considerabilă și a zonelor de interes natural deosebit sau de o frumusețe deosebită, este necesar ca, în cadrul politicilor funciare sau al altor politici relevante puse în aplicare în statele membre, să se ia în considerare nevoia pe termen lung de a menține o distanță adecvată între aceste zone și unitățile care prezintă astfel de riscuri, iar acolo unde sunt implicate unități deja existente, să se ia în considerare măsurile tehnice suplimentare, astfel încât să nu crească riscul pentru persoane”.
8. Articolul 12 din directivă, intitulat „Planificarea urbană”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură luarea în considerare a obiectivelor de prevenire a accidentelor majore și de limitare a consecințelor acestora în cadrul politicilor lor funciare și al altor politici relevante. Statele membre urmăresc îndeplinirea acestor obiective prin controale asupra:
(a) amplasării noilor instalații;
(b) modificărilor aduse entităților existente care intră sub incidența articolului 10[(5) ];
(c) noilor dezvoltări, cum ar fi legături de transport, locații frecventate de public și zone rezidențiale aflate în vecinătatea entităților existente, unde amplasarea și dezvoltările sunt de așa natură încât măresc riscul sau agravează consecințele unui accident major.
Statele membre se asigură că politicile lor de utilizare a solurilor și/sau alte politici relevante, precum și procedurile de aplicare a politicilor în cauză iau în considerare necesitatea pe termen lung de a menține distanțe adecvate între, pe de o parte, unitățile care intră sub incidența prezentei directive și, pe de altă parte, zonele rezidențiale, clădirile și zonele frecventate de public, căile de transport importante, în măsura în care este posibil, zonele de recreere și zonele de interes natural specific sau având un caracter extrem de sensibil și, în cazul unităților existente, necesitatea unor măsuri tehnice suplimentare în conformitate cu articolul 5[(6) ] pentru a nu crește riscurile pentru populație.”(7)
Legislația germană relevantă
9. Articolul 1 alineatul (3) din Codul construcțiilor(8) german impune autorităților locale să întocmească planuri de dezvoltare a utilizării solurilor dacă și când este necesar pentru dezvoltarea urbană. Potrivit articolului 1 alineatul (7), toate interesele diferite publice și private trebuie să facă obiectul unei evaluări comparative cu ocazia întocmirii unor asemenea planuri.
10. Articolul 34 din Codul construcțiilor este intitulat „Admisibilitatea proiectelor în interiorul zonelor construite”; alineatul (1) prevede:
„În zonele construite, un proiect este admisibil dacă, ținând seama de natura și de amploarea utilizării construcției, de modul de construire și de parcela pe care se construiește, acesta se armonizează cu mediul său imediat și dacă se asigură furnizarea de utilități. Cerințele referitoare la condițiile sănătoase de locuire și de muncă trebuie îndeplinite; aspectul general al localității nu trebuie afectat.”
11. Este cert că, atunci când pentru o zonă dată nu a fost elaborat niciun plan de dezvoltare a utilizării solurilor, autoritățile de planificare nu au facultatea de a refuza autorizația prealabilă de construcție în cazul în care proiectul întrunește cerințele prevăzute la articolul 34 din Codul construcțiilor; ele nu sunt obligate nici să procedeze la o nouă evaluare comparativă a intereselor publice și private, care este obligatorie în cazul elaborării unui plan de dezvoltare a utilizării terenurilor, și nici nu sunt autorizate să o facă.
12. În ceea ce privește proiectele și măsurile de amenajare a teritoriului semnificative la nivel regional, articolul 50 din Legea privind prevenirea poluării(9) impune ca terenurile destinate unei anumite utilizări să fie amenajate astfel încât să se evite în măsura posibilului ca zonele utilizate în mod exclusiv sau în principal în scopuri rezidențiale și alte zone care necesită protecție, în special zonele frecventate de public, căile de transport importante, zonele de recreere și zonele de protecție a naturii care prezintă un interes particular sau care au un caracter extrem de sensibil și clădirile frecventate de public, să fie expuse efectelor nocive pentru mediu și efectelor produse în zonele industriale de accidente majore în sensul articolului 3 punctul 5 din Directiva Seveso II(10) .
13. În sfârșit, articolul 3 din cel de Al 12-lea regulament de aplicare a Legii privind prevenirea poluării(11) impune în special operatorilor unităților care prezintă un risc să ia măsurile necesare atât pentru a preveni accidentele majore, cât și pentru a reduce la minimum impactul unor asemenea accidente.
Faptele, procedura și întrebările preliminare
14. Franz Mücksch OHG (denumită în continuare „Mücksch”) a obținut autorizația prealabilă de construcție(12) de la autoritățile locale din Darmstadt în vederea construirii unui centru de grădinărit cu o zonă de vânzări de 9 368 m² pe o parcelă – ocupată până atunci de un centru de reciclare a metalului – a cărei proprietară este societatea, într‑o zonă industrială situată în nord‑vestul orașului. Zona limitrofă cuprinde spații comerciale de vânzare cu amănuntul și puncte de vânzare angro, ateliere și un hotel. La nord, parcela este delimitată de calea ferată, dincolo de care se află localurile industriale proprietatea Merck KG aA (denumită în continuare „Merck”), care intră în domeniul de aplicare al Directivei Seveso II și al celui de Al 12-lea regulament de aplicare a Legii privind prevenirea poluării(13) . Se pare că pentru zona în cauză nu a fost elaborat niciun plan de dezvoltare a utilizării solurilor(14) și nici nu este vorba de un proiect „semnificativ la nivel regional de amenajare a teritoriului” în sensul articolului 50 din Legea privind prevenirea poluării.
15. Merck a formulat opoziție împotriva autorizației prealabile de construcție, asupra căreia trebuie să se pronunțe Land Hessen (autoritatea regională în a cărei rază teritorială se află Darmstadt). Mücksch solicită respingerea acestei opoziții.
16. În cursul procedurii a fost elaborat un raport de impact, care stabilea distanțe de securitate în considerarea pericolelor potențiale prezentate de locația ocupată de Merck, întemeiat pe orientările Ministerului Federal al Mediului. Parcela deținută de Mücksch se află în întregime în interiorul acestui perimetru.
17. În primă instanță, s‑a dispus ca Land Hessen să respingă opoziția formulată de Merck. Apelurile formulate de Merck și Land Hessen au fost respinse, iar aceste părți au formulat recurs la instanța de trimitere. Ele apreciază că instanța de apel nu a interpretat legislația națională în conformitate cu Directiva Seveso II, al cărei articol 12 alineatul (1) ar împiedica, în opinia lor, autorizarea proiectului Mücksch.
18. Bundesverwaltungsgericht arată că, în conformitate exclusiv cu legislația națională, construirea centrului de grădinărit este permisă, iar recursurile trebuie respinse. Centrul este „în armonie” cu împrejurimile în sensul articolului 34 alineatul (1) din Codul construcțiilor și acordă „considerația” cuvenită localurilor din vecinătate, inclusiv celor ale Merck; în cazul în care este construit, cerințele deja impuse societății Merck prin normele de prevenire a accidentelor majore nu se vor schimba. În plus, proiectul respectă cerințele referitoare la condițiile sănătoase de locuire și de muncă. Nu există nici motive de refuz al autorizării în temeiul Legii privind prevenirea poluării. În consecință, decizia autorității de planificare, care în aceste împrejurări are o competență nediscreționară, trebuie să fie favorabilă.
19. Totuși, instanța de trimitere își pune problema dacă articolul 12 alineatul (1) din Directiva Seveso II impune vreo schimbare a utilizării solurilor în vecinătatea unei unități care intră sub incidența directivei în vederea respectării unei „distanțe adecvate”. În caz afirmativ, legislația națională ar trebui interpretată și aplicată în conformitate cu această cerință. Din această perspectivă se pune întrebarea dacă articolul 12 alineatul (1) privește numai nivelul politicii de planificare urbană sau și aplicarea specifică a normelor de planificare în cazuri individuale. În acest ultim caz, este important să se știe dacă, în împrejurări de utilizare mixtă a terenurilor precum cele din speță, directiva interzice o schimbare a utilizării care nu favorizează obiectivul obligatoriu pe termen lung al menținerii unor distanțe adecvate sau dacă normele naționale care impun o autorizație pentru o astfel de schimbare de utilizare iau suficient în considerare acest obiectiv.
20. Prin urmare, Bundesverwaltungsgericht a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 12 alineatul (1) din [Directiva Seveso II] trebuie interpretat în sensul că obligațiile pe care le impune statelor membre, în special obligația de a ține seama, în cadrul politicilor lor de utilizare a solurilor și în procedurile de aplicare a acestor politici, de necesitatea pe termen lung de a menține distanțe adecvate între unitățile care intră sub incidența directivei și clădirile frecventate de public, se adresează numai autorităților competente în ceea ce privește planificarea urbanistică care trebuie să decidă cu privire la utilizarea solurilor în urma evaluării comparative a intereselor private și publice afectate sau se adresează și autorităților de planificare ce trebuie să adopte o decizie nediscreționară cu privire la autorizarea unui proiect într‑o zonă în care s‑a construit deja?
2) Dacă articolul 12 alineatul (1) din Directiva Seveso II s‑ar adresa de asemenea autorităților competente să elibereze autorizații de construcție care trebuie să adopte o decizie nediscreționară cu privire la autorizarea unui proiect într‑o zonă în care s‑a construit deja:
Obligațiile sus‑menționate includ interdicția de a autoriza construirea unei clădiri frecventate de public care – având în vedere principiile aplicabile planificării globale – nu respectă o distanță adecvată față de o unitate existentă, în cazul în care există deja mai multe clădiri comparabile frecventate de public, nu departe de unitate, atunci când operatorul – ca urmare a noului proiect – nu trebuie să se aștepte la cerințe suplimentare privind limitarea consecințelor unui accident și atunci când sunt respectate cerințele referitoare la condițiile sănătoase de locuire și de muncă?
3. În cazul unui răspuns negativ la această întrebare:
O dispoziție legislativă în temeiul căreia autorizarea construirii, în împrejurările menționate la întrebarea anterioară, a unei clădiri frecventate de public este obligatorie ia suficient în considerare cerința respectării unei distanțe adecvate?”
21. Observații scrise au fost prezentate Curții de Mücksch, Merck, guvernul german și Comisia Europeană, care au fost reprezentate la ședința din 27 ianuarie 2011.
Apreciere
22. După cum am observat, decizia de trimitere ridică două probleme fundamentale. În primul rând, articolul 12 alineatul (1) din directivă impune obligații numai la nivelul planificării urbane sau și la nivelul deciziilor individuale de a acorda sau de a refuza autorizarea anumitor proiecte (prima întrebare)? În al doilea rând, în ce măsură aceste obligații se pot opune autorizării, în special autorizării nediscreționare, a unui proiect care nu reduce – de fapt, chiar crește – prezența membrilor publicului în vecinătatea unei unități care prezintă un risc, deși alte localuri din apropiere sunt în orice caz frecventate de public, iar proiectul nu impune nicio măsură suplimentară de siguranță (a doua și a treia întrebare)? Vom aborda aceste probleme pe rând.
Nivelul la care se aplică obligațiile
23. Articolul 12 alineatul (1) din Directiva Seveso II impune statelor membre, printre altele, să „asigure luarea în considerare a obiectivelor de prevenire a accidentelor majore și de limitare a consecințelor acestora în cadrul politicilor lor funciare și a altor politici relevante” și ca „politicile lor de utilizare a solurilor și/sau alte politici relevante, precum și procedurile de aplicare a politicilor în cauză” să ia în considerare necesitatea, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate între unitățile care intră sub incidența directivei și clădirile și zonele frecventate de public.
24. Această formulare deja arată în mod clar că obligațiile acoperă nu numai politicile de utilizare a solurilor, ci și „alte politici relevante”. Astfel de politici nu pot decât să le includă pe cele care reglementează acordarea sau refuzul autorizațiilor individuale de construcție, care sunt de relevanță majoră pentru politicile de utilizare a solurilor. În continuare, este clar că „procedurile de punere în aplicare a politicilor în cauză” trebuie să ia în considerare necesitatea, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate. Din nou, astfel de proceduri nu pot decât să le includă pe cele care conduc la acordarea sau la refuzul autorizațiilor de construcție în cazuri individuale, care constituie, par excellence, punerea în aplicare a politicilor de planificare.
25. Având în vedere modul de redactare atât de clar, ar fi într‑adevăr necesar un motiv foarte puternic pentru a se putea concluziona că articolul 12 alineatul (1) din directivă nu privește deciziile de acordare a unor autorizații individuale de construcție și nici politica globală de utilizare a solurilor.
26. Mücksch se străduiește să deducă un astfel de motiv din trimiterile repetate care se fac în directivă, în cadrul travaux préparatoires și în orientările Comisiei(15) la „politici” de utilizare a solurilor și de „planificare” și din natura în mod explicit pe termen lung a obiectivului în cauză. Guvernul german invocă argumente similare, deși acceptă că articolul 12 alineatul (1) poate limita deciziile de acordare a unor autorizații individuale de construcție în cazurile în care nicio politică de utilizare a solurilor sau niciun plan nu a fost stabilit global pentru o anumită zonă.
27. Aceste argumente nu sunt lipsite de fundament, dar nu credem că pot duce la concluzia că articolul 12 alineatul (1) nu impune obligații și la nivelul deciziilor de acordare a unor autorizații individuale de construcție, indiferent dacă a fost sau nu a fost elaborat un plan global.
28. Într‑adevăr, este clar că directiva are în vedere – și chiar impune – un sistem în care obiectivele articolului 12 alineatul (1) sunt urmărite în primul rând prin planificare urbană (la nivelul politicii). O abordare coerentă și coordonată este necesară pentru ca aceste obiective să fie atinse în mod satisfăcător, iar o cerință care ar privi în primul rând decizii individuale nu s‑ar putea cu ușurință reconcilia cu o astfel de abordare. Pe de altă parte, odată ce este instituită o abordare coerentă și coordonată, este de așteptat ca deciziile de acordare a unor autorizații individuale de construcție să fie conforme cu aceasta, iar obiectivele să fie atinse pe teren, nu doar pe hârtie.
29. Totuși, se pot imagina cu ușurință împrejurări în care acest scenariu nu se verifică. În procedura principală, nu a fost de fapt elaborat pentru zona în cauză niciun plan de utilizare a solurilor. În alte cazuri, poate că a fost elaborat un plan, dar s‑ar putea dovedi că nu a luat în considerare în mod corespunzător necesitatea de a menține distanțe adecvate. Or, în funcție de normele naționale, planul de utilizare a solurilor s‑ar putea să nu impună obligații autorităților responsabile să decidă asupra cererilor individuale de autorizații de construcție.
30. Cu toate acestea, al doilea paragraf al articolului 12 alineatul (1) din directivă impune în mod explicit statelor membre să asigure în special că necesitatea pe termen lung de a menține distanțe adecvate este luată în considerare în procedurile de aplicare a politicilor lor relevante. Aceasta poate însemna doar că sistemul național, oricare ar fi mecanismele sale detaliate, trebuie să se asigure că necesitatea respectivă este luată în considerare la un moment dat – și cel târziu în etapa finală – în cadrul procedurii care conduce la acordarea sau la refuzul fiecărei cereri individuale de autorizare în vecinătatea unei unități care intră sub incidența directivei. În caz contrar, directiva ar putea fi în pericol de a fi lipsită de orice efect real în această privință.
31. Am dori să arătăm totuși că o astfel de concluzie nu diminuează cu nimic cerința primordială de a se asigura că necesitatea de a menține distanțe adecvate este luată în considerare în mod corespunzător în etapa amonte, și anume a planificării urbane(16) .
Întinderea obligației relevante
32. Rezultă din analiza noastră referitoare la prima problemă că autoritățile responsabile pentru evaluarea cererii de autorizare formulate de Mücksch, atunci când decid să dea curs sau să refuze acea cerere, „iau în considerare necesitatea, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate” între localurile Merck și centrul de grădinărit propus de Mücksch.
33. Însă instanța de trimitere trebuie să știe mai precis ceea ce implică acea obligație înainte să se pronunțe asupra recursului. În prezentarea și explicarea celei de a doua și a celei de a treia întrebări, aceasta identifică o serie de factori care pot fi relevanți în această privință: (i) faptul că nu a fost elaborat niciun plan de utilizare a solurilor, astfel încât sarcina autorității competente este limitată la verificarea conformității cu Codul construcțiilor; (ii) faptul că centrul de grădinărit proiectat este conform cu Codul construcțiilor și trebuie, prin urmare, să fie autorizat în temeiul legislației naționale; (iii) faptul că, indiferent dacă proiectul este sau nu este realizat, alte clădiri și zone din imediata apropiere sunt și vor continua să fie frecventate de public; (iv) faptul că, dacă proiectul se realizează, acesta va conduce la o sporire a frecventării de către public, mai degrabă decât la o diminuare a acesteia, și (v) faptul că, dacă proiectul se realizează, nu vor fi impuse Merck cerințe de siguranță mai importante decât dacă acesta nu se realizează.
34. Dintre acești factori, (i) și (ii) sunt relevanți pentru întrebarea dacă cadrul procedural național, care impune adoptarea unei decizii favorabile în împrejurări precum cele din speță, îndeplinește cerințele directivei. Factorii (iii), (iv) și (v), pe de altă parte, se referă la cerințe de fond, mai degrabă decât de procedură, ale directivei; întrebarea este dacă, individual sau combinați, ei pot impune o decizie favorabilă ori defavorabilă în împrejurări precum cele din procedura principală.
35. Înainte de a analiza cele două seturi de factori, credem că este util să se examineze mai îndeaproape modul de redactare a dispoziției în discuție.
Modul de redactare a articolului 12 alineatul (1) din directivă
36. Raportul final al studiului de evaluare a impactului efectuat înainte de propunerea actuală care vizează înlocuirea Directivei Seveso II(17) arată că directiva „include cerințe referitoare la planificarea urbană pentru noi instalații și o cerință formulată vag de «[a se lua] în considerare necesitatea pe termen lung de a menține distanțe adecvate», ceea ce ar putea include instalațiile existente”. Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește propunerea(18) arată că „problema unităților existente deja care sunt situate în imediata apropiere a zonei rezidențiale și a altor zone frecventate de public, care este abordată la nivel național de către unele state membre, nu este acoperită în prezent”.
37. Deși poate fi legitimă descrierea cerinței ca fiind „formulată vag”, nu putem fi de acord că există vreo îndoială cu privire la aspectul dacă se aplică unităților existente. Aceasta se referă explicit la „unitățile care intră sub incidența prezentei directive” și, indiscutabil, directiva se aplică unităților existente. Într‑adevăr, nici nu a fost exprimată vreo altă interpretare în vreuna dintre etapele prezentei proceduri.
38. Totuși, este adevărat că o oarecare exegeză este necesară.
39. În primul rând, expresia „distanțe adecvate” lasă loc considerabil pentru interpretare. Acest lucru este atât firesc, cât și inevitabil, deoarece nu pot exista limite precise, absolute și obiective ale „zonei periculoase” în jurul oricăror unități și asemenea limite vor varia în orice caz în funcție de, printre altele, natura riscului și măsurile de securitate puse în aplicare. Va trebui, prin urmare, ori de câte ori este luată în considerare necesitatea menținerii unor astfel de distanțe, să fie evaluată distanța relevantă. În funcție de împrejurări, evaluarea ar putea fi efectuată în abstract, în funcție de criterii standardizate bazate pe factori relevanți, sau în concret, de la caz la caz, dacă este necesar, la nivelul autorizației individuale de construcție. S‑ar putea da naștere unei limite arbitrare, absolute (de exemplu, o interzicere a oricărei frecventări de către public a unor terenuri sau localuri situate la o anumită distanță de unitate) sau se poate adopta o abordare mai flexibilă, bazată pe anumite împrejurări (cum ar fi caracteristicile geografice, direcția preponderentă a vântului sau frecvența și intensitatea utilizării de către public). Niciuna dintre abordări nu pare a fi exclusă de directivă.
40. În continuare, expresia „pe termen lung” nu este numai nedefinită în sine; ea s‑ar putea referi în egală măsură fie la un termen nedefinit țintă în viitor, fie la o nevoie de a menține distanțele necesare cu titlu esențialmente permanent. În observațiile sale, Comisia a subliniat această din urmă interpretare, sugerând că statele membre trebuie să păstreze distanțele adecvate existente, atât în prezent, cât și pentru viitor. Ni se pare că cele două interpretări de fapt converg și că textul le poate sprijini pe ambele. Astfel, în cazul în care sunt deja respectate distanțe adecvate, există o necesitate de a le păstra pentru viitor (pe termen lung); în cazul în care nu sunt respectate astfel de distanțe, există o necesitate de a le introduce în calitate de obiectiv pe termen lung. În niciunul dintre cazuri totuși nu este exprimat un interval de timp definit.
41. În sfârșit, trebuie amintit că, astfel cum rezultă din modul de redactare a articolului 12 alineatul (1), „necesitatea” de a menține distanțe adecvate nu constituie în sine o obligație sau o cerință impusă statelor membre sau autorităților lor. Ceea ce statele membre sunt obligate să facă este să se asigure că politicile și procedurile de aplicare a acestora „iau în considerare” acea necesitate. Cu alte cuvinte, necesitatea în cauză trebuie să figureze, ca atare, în bilanț; ea trebuie să fie cântărită în raport cu alte necesități și interese relevante cu ocazia elaborării sau a aplicării politicilor în cauză. Un astfel de proces nu se pretează la decizii automate predeterminate de lege și la care se ajunge prin simpla aplicare a unei formule.
Cerințe procedurale ale directivei
42. Împrejurările esențiale ale situației din cauza aflată pe rolul instanței de trimitere sunt următoarele. În conformitate cu legislația germană, în cazul în care pentru o anumită zonă nu a fost elaborat niciun plan de utilizare a solurilor, autoritatea responsabilă să decidă asupra cererilor de autorizare în cadrul acelei zone trebuie să examineze conformitatea fiecărei cereri cu Codul construcțiilor și anumite alte dispoziții. Ea nu are facultatea de a ține seama de alți factori – cum ar fi necesitatea, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate –, ci trebuie să aprobe cererea (cel puțin în măsura în care este vorba de autorizația prealabilă de construcție) în cazul în care conformitatea este stabilită. Întrucât conformitatea a fost stabilită în procedura principală, autorizarea prealabilă a fost acordată în mod necesar.
43. În conformitate cu analiza noastră, o astfel de situație nu este compatibilă cu articolul 12 alineatul (1) din directivă. Această dispoziție are în vedere că, în general, vor fi elaborate planuri de utilizare a solurilor. În cazul în care sunt elaborate astfel de planuri, ele trebuie să ia în considerare necesitatea de a menține distanțe adecvate. În cazul în care nu sunt elaborate astfel de planuri, acea necesitate trebuie să fie luată în considerare – împreună cu orice alte cerințe impuse de Codul construcțiilor sau de altă legislație aplicabilă – în cursul procedurii care conduce la acordarea sau la refuzul autorizației individuale de construcție. Or, nu așa s‑a întâmplat în procedura principală.
44. Prin urmare, ni se pare că, astfel cum însuși Bundesverwaltungsgericht afirmă, acesta trebuie să interpreteze și să aplice legislația sa națională în așa fel încât să confere efect directivei. În orice caz, aprobarea dată automat nu pare compatibilă cu directiva.
45. Aceasta totuși nu poate însemna că autorizația de construcție trebuie să fie refuzată. Un refuz care nu ar lua motivat în considerare necesitatea de a menține distanțe adecvate nu ar putea fi mai valid decât o aprobare dată în aceste împrejurări. În consecință, în cazul în care autoritatea competentă ia o nouă decizie, luând în considerare necesitatea în discuție, ea va trebui să decidă ce greutate să dea celorlalți trei factori menționați în decizia de trimitere, și anume prezența altor clădiri și zone frecventate de public, creșterea numărului de persoane care frecventează vecinătatea unității Merck și lipsa oricărei necesități de a impune Merck cerința de a introduce măsuri sporite de siguranță în cazul în care proiectul Mücksch este aprobat.
Cerințe de fond ale directivei
46. În procedura principală, un raport de impact a definit o zonă în jurul unității Merck, ale cărei limite, se poate presupune, au fost considerate că reprezintă o „distanță adecvată” în sensul directivei(19) . Zona cuprinde terenuri cu utilizare mixtă și include o serie de alte clădiri și zone frecventate de public(20) . În prezent, prin urmare, tipul de distanță adecvată avut în vedere de directivă nu pare să fie menținut. Totuși, în cazul în care nu se adoptă nicio decizie cu privire la utilizarea clădirilor și a zonelor existente, nu există nicio posibilitate de a lua în considerare necesitatea, pe termen lung, de a menține asemenea distanțe (altfel decât prin intermediul unor dispoziții de expropriere sumară sau de demolare care nu sunt avute în vedere de directivă).
47. Această necesitate trebuie, pe de altă parte, să fie luată în considerare la evaluarea proiectului Mücksch, care implică schimbarea utilizării unei parcele de teren în acea zonă. Utilizarea actuală a parcelei de către un centru de reciclare a metalului se poate presupune că implică prezența periodică a angajaților care fac să funcționeze centrul, precum și frecventarea mai puțin regulată de către persoane care livrează deșeuri destinate reciclării sau care colectează produse reciclate. Centrul de grădinărit propus pare că implică o mai mare frecventare de către membrii publicului în calitate de (potențiali) clienți, fără nicio scădere probabilă a numărului de a ngajați sau a livrărilor. Prezența mai multor persoane în cadrul „zonei periculoase” din jurul unității Merck, deși, evident, fără efect în ceea ce privește riscul producerii unui accident, ar putea face mult mai grave consecințele unui astfel de accident, în cazul în care acesta s‑ar produce. Totuși, este cert că măsurile de siguranță luate în prezent de către Merck sunt considerate adecvate, chiar dacă frecventarea zonei de către public sporește în măsura preconizată dacă proiectul Mücksch este dus la bun sfârșit. Aceasta poate sugera fie că frecventarea sporită este marginală în contextul zonei industriale în ansamblul său (care, amintim, conține deja puncte de vânzare cu amănuntul și angro, ateliere și un hotel), fie că măsurile de siguranță instituite reprezintă mai mult decât minimul strict necesar.
48. Toți acești factori ni se par a fi relevanți pentru autoritatea de planificare cu ocazia examinării obligatorii a necesității, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate. Niciunul dintre aceștia totuși nu pare a fi decisiv pentru rezultatul final al acestei examinări.
49. Faptul că proiectul nu aduce modificări caracterului global al zonei, ca zonă cu utilizare mixtă care va rămâne în mod inevitabil o zonă cu utilizare mixtă pentru mult timp de acum înainte, și faptul că Merck nu va trebui să ia măsuri mai stricte de siguranță în cazul în care proiectul se realizează ar părea să indice că proiectul este cel puțin compatibil cu status quo‑ ul. Pe de altă parte, o posibilă creștere a gravității consecințelor oricărui eventual accident nu pare atât de evident compatibilă cu obiectivul pe termen lung de menținere a distanțelor adecvate; dimpotrivă, proiecte care să reducă acea gravitate ar părea preferabile ca regulă generală.
50. Acestea fiind spuse, în opinia noastră, nimic din articolul 12 alineatul (1) din directivă nu impune refuzul automat al unei autorizații de construcție pentru orice proiect din care rezultă direct o sporire a frecventării de către public a „zonei periculoase” din jurul unei unități care stochează substanțe periculoase. Într‑adevăr, o astfel de creștere ar putea să nu fie defavorabilă obiectivului pe termen lung în toate cazurile: de exemplu, o sporire a frecventării într‑o parte a zonei, dacă este însoțită de, să zicem, o diminuare a frecventării în altă parte sau de deplasarea treptată a tuturor clădirilor rezidențiale din zonă(21), ar putea permite aplicarea unor măsuri de prevenire și de evacuare mai eficiente, contribuind astfel la obiectivele generale ale directivei. Mai mult decât atât, nu trebuie uitat că, chiar și după determinarea parametrilor „necesității, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate”, această necesitate este în sine doar unul – deși unul foarte important – dintre factorii care trebuie avuți în vedere atunci când se ajunge la o decizie. Într‑adevăr, dacă directiva trebuia să genereze o interdicție absolută de tipul celei avute în vedere, ar fi dificil de înțeles cum a doua necesitate, pe care același paragraf o impune a fi luată în considerare – și anume necesitatea, „în cazul unităților existente, […] a unor măsuri tehnice suplimentare în conformitate cu articolul 5, pentru a nu crește riscurile pentru populație” –, ar putea fi relevantă.
51. În sfârșit, nu ar trebui uitat că Directiva Seveso II stabilește un anumit echilibru între responsabilitățile operatorilor unităților care prezintă un risc (care privesc în principal măsurile de siguranță și planurile de urgență) și cele ale autorităților naționale însărcinate cu supravegherea acestor unități și a riscurilor corelative (inclusiv responsabilitatea autorităților de planificare referitoare la luarea în considerare a necesității, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate). Ni se pare că abordarea invocată de Merck în prezenta procedură, care ar necesita acordarea unei ponderi covârșitoare intereselor operatorilor unităților care prezintă un risc, ar înclina prea mult balanța în favoarea operatorilor.
52. Prin urmare, concluzionăm că, dacă factorii la care se referă instanța națională în contextul celei de a doua și al celei de a treia întrebări trebuie să fie luați în considerare cu ocazia evaluării cererii de autorizare a Mücksch, aceștia nu pot în sine să fie decisivi în ceea ce privește rezultatul acestei examinări, ci trebuie evaluați comparativ unii cu ceilalți, precum și cu orice alte considerații relevante la momentul adoptării unei decizii.
Concluzie
53. În lumina considerațiilor ce precedă, credem că Curtea trebuie să răspundă la întrebările adresate de Bundesverwaltungsgericht astfel:
„Printr‑o interpretare adecvată a articolului 12 alineatul (1) din Directiva 96/82/CE a Consiliului din 9 decembrie 1996 privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanțe periculoase,
1) necesitatea, pe termen lung, de a menține distanțe adecvate între unitățile unde există substanțe periculoase și în special clădiri și zone frecventate de public trebuie luată în considerare nu numai cu ocazia stabilirii planurilor de utilizare a solurilor la nivelul elaborărilor de politici, ci și pe parcursul oricărei proceduri care implică evaluarea unor proiecte specifice și o decizie de acordare sau de refuz al unei autorizații individuale de construcție;
2) în cazul în care autorizația de construcție se solicită pentru un proiect individual într‑o zonă cu privire la care nu a fost stabilită nicio politică de utilizare a solurilor sau nu a fost întocmit niciun plan de utilizare a solurilor, autoritatea chemată să se pronunțe asupra cererii de autorizare trebuie să se asigure că ia în considerare acea necesitate;
3) procedând astfel, acea autoritate trebuie să aibă în vedere factori precum prezența clădirilor și a zonelor existente frecventate de public în vecinătatea unității respective, faptul că proiectul va genera o frecventare sporită a zonei ori faptul că nu vor fi impuse cerințe mai importante de siguranță unității respective; asemenea factori individuali nu sunt totuși în sine decisivi în ceea ce privește rezultatul cererii de autorizare.”
(1) .
(2)
–	Directiva 96/82/CE a Consiliului din 9 decembrie 1996 privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanțe periculoase (JO 1997, L 10, p. 13, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 8, denumită în continuare „Directiva Seveso II” sau „directiva”). Denumirea utilizată în mod obișnuit provine de la emisia accidentală de dioxină industrială în orașul italian Seveso în 1976, ceea ce a constituit stimulul pentru predecesoarea sa, Directiva 82/501/CEE a Consiliului din 24 iunie 1982 privind riscul de accidente majore al anumitor activități industriale (JO L 230, p. 1, de numită în continuare „Directiva Seveso I”). Directiva a fost modificată de un anumit număr de ori (a se vedea în special nota de subsol 7). O propunere de înlocuire a acesteia [Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind controlul pericolelor de accidente majore care implică substanțe periculoase COM(2010) 781 final] a fost prezentată Consiliului de către Comisie la 21 decembrie 2010.
(3)
–	Pentru o discuție cu privire la înțelesul noțiunii „planificare urbană” și la terminologia variată utilizată în diferite state membre, a se vedea secțiunea 2.1 din Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, Centrul Comun de Cercetare al Comisiei Europene, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, septembrie 2006.
(4)
–	Directiva Seveso I (a se vedea nota de subsol 2).
(5)
– Articolul 10 impune statelor membre să urmărească, în cazul în care are loc modificarea unei entități, ca operatorul să analizeze și, unde este necesar, să revizuiască politica de prevenire a accidentelor majore, sistemele de management și procedurile, precum și raportul de securitate.
(6)
– Articolul 5 impune statelor membre să oblige operatorii (1) să ia toate măsurile necesare pentru a preveni accidentele majore și pentru a limita consecințele acestora pentru om și pentru mediu și (2) să dovedească că au luat toate măsurile necesare.
(7)
– Al doilea paragraf astfel cum a fost modificat prin Directiva 2003/105/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2003 (JO L 345, p. 97, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 20). Mai degrabă decât o modificare de substanță, parte a fi vorba de o „clarificare”, astfel cum se arată în considerentul (14) al directivei de modificare; anterior, „clădirile […] frecventate de public”, „căile de transport importante în măsura în care este posibil” și „zonele de recreere” nu apăreau în lista zonelor în legătură cu care trebuie menținute distanțe adecvate.
(8)
–	Baugesetzbuch (BauGB), din 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes‑Immissionsschutzgesetz sau BImSchG), din 2002.
(10)
–	Potrivit articolului 3 punctul 5 din directivă, „accident major” reprezintă orice eveniment produs, cum ar fi o emisie majoră, un incendiu sau o explozie care rezultă dintr‑un proces necontrolat în cursul exploatării oricărei entități care intră sub incidența prezentei directive și care duce la pericole grave asupra sănătății umane sau asupra mediului, cu efect imediat sau întârziat, în interiorul sau în exteriorul entității și care implică una sau mai multe substanțe periculoase.
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), din 2005.
(12)
–	„Bauvorbescheid”; guvernul german explică în observațiile sale că este vorba de un tip de decizie obligatorie anticipată care adesea privește doar respectarea legislației în materie de construcții. Ea oferă un anumit grad de securitate juridică, dar nu autorizează în sine începerea lucrărilor de construcție.
(13)
–	S‑a arătat în ședință că importante cantități de gaz toxic de clor sunt stocate în aceste localuri și utilizate în special în producția de cristale lichide.
(14)
–	Guvernul german arată în observațiile sale că este rar ca cerința întocmirii unui asemenea plan să dea naștere unei obligații civile perfecte.
(15)
–	A se vedea nota de subsol 3.
(16)
–	În cauza Comisia/Belgia (Hotărârea din 30 septembrie 2010, C‑36/10), în care Comisia a argumentat, fără ca statul membru să conteste, că nu se realiza o transpunere suficientă a celui de al doilea paragraf al articolului 12 alineatul (1) din Directiva Seveso II în cazul în care se pretindea să nu se țină seama de necesitatea de a menține distanțe adecvate decât la momentul soluționării cererilor de autorizare.
(17)
–	Analiză de impact privind opțiuni de modificare a Directivei Seveso II, Comisia Europeană, Direcția Generală Mediu, septembrie 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), p. 94. Propunerea legislativă este citată la nota de subsol 2.
(18)
–	SEC(2010) 1590 final, punctul 2.5, p. 13.
(19)
–	A se vedea punctul 16 de mai sus. Astfel cum am arătat, nu poate exista o definiție imuabilă a ceea ce constituie o distanță adecvată, dar aceasta trebuie să implice o anumită marjă de apreciere din partea autorității care o stabilește și, dacă este cazul, din partea instanțelor care controlează această stabilire.
(20)
–	Nu se contestă că unitatea Merck era inițial situată la o distanță mai mare de oraș, însă părți din acesta s‑au extins către ea – amintind agentului guvernului german, astfel cum a declarat acesta în cadrul ședinței, de pădurea Birnam venind spre Dunsinane ( Macbeth, actul 5).
(21)
–	În acest context, nu trebuie uitat că locuințele sunt adesea utilizate 24 de ore din 24, șapte zile din șapte, în timp ce localurile industriale ori comerciale sunt frecventate pe perioade mai limitate.