62009TO0058
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (oсми състав)
2 септември 2010 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Концентрации — Отказване от проект за концентрация — Решение за прекратяване на процедурата, образувана по член 21, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 139/2004 — Акт, който не подлежи на обжалване — Недопустимост“
По дело T‑58/09
Schemaventotto SpA, установено в Милано (Италия), за което се явяват адв. M. Siragusa, адв. G. Scassellati Sforzolini, адв. G. Rizza и адв. M. Piergiovanni, avocats,
жалбоподател,
подпомагано от
Abertis Infraestructuras, SA, установено в Барселона (Испания), за което се явяват адв. M. Roca Junyent и адв. P. Callol García, avocats,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н V. di Bucci и г‑н É. Gippini Fournier, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на решението или решенията, за които се твърди, че се съдържат в писмо на Комисията от 13 август 2008 г. относно производство, образувано по член 21, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201), във връзка с концентрация между встъпилата страна и Autostrade SpA (преписка COMP/M.4388 — Abertis/Autostrade),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: г‑н E. Martins Ribeiro, председател, г‑н N. Wahl и г‑н A. Dittrich (докладчик), съдии,
секретар: г‑н E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Правна уредба
1
Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201) предвижда система за контрол от страна на Европейската комисия върху концентрациите, които имат общностно измерение, каквито са определените в членове 1 и 3 от този регламент. Тези концентрации следва да бъдат нотифицирани на Комисията преди тяхното извършване (член 4 от Регламент № 139/2004). Комисията разглежда съвместимостта им с общия пазар (член 2 от Регламент № 139/2004).
2
Член 21 от Регламент № 139/2004 гласи:
„Прилагане на регламента и юрисдикция
1.   Настоящият регламент се прилага по отношение на концентрациите по смисъла на член 3, като Регламенти (ЕО) № 1/2003, (ЕИО) № 1017/68, (ЕИО) № 4056/86 и (ЕИО) № 3975/87 не се прилагат освен по отношение на съвместните предприятия, които нямат общностно измерение и които имат за предмет на дейността си или като резултат от нея координирането на конкурентно поведение на предприятия, които остават независими.
2.   Комисията единствена притежава юрисдикцията да взема решенията, предвидени по настоящия регламент, като тези решения са предмет на обжалване пред Съда на Европейските общности.
3.   Нито една държава членка няма право да прилага националното си законодателство по отношение на конкуренцията спрямо концентрация с общностно измерение.
Първата алинея се прилага, без да се накърняват правомощията на никоя държава членка да извършва проучвания, необходими за прилагането на член 4, параграф 4, член 9, параграф 2 или след препращане съгласно член 9, параграф 3, първа алинея, буква б) или член 9, параграф 5, за предприемането на мерките, необходими за прилагането на член 9, параграф 8.
4.   Въпреки съдържанието на параграфи 2 и 3 държавите членки могат да предприемат необходимите мерки за защита на законни интереси, различни от тези, които са предвидени в настоящия регламент, и които са съвместими с общите принципи и другите разпоредби на правото на Общността.
Обществената сигурност, плурализмът на медиите и нормите на общественото поведение се считат за законен интерес по смисъла на първата алинея.
Всеки друг обществен интерес трябва да бъде съобщен на Комисията от страна на съответните държави членки и да се отчете от Комисията след оценка на неговата съвместимост с общите принципи и другите разпоредби на правото на Общността преди предприемането на горепосочените мерки. Комисията информира съответните държави членки за нейното решение в рамките на 25 работни дни от упоменатото съобщаване“.
Обстоятелства, предхождащи спора
3
Жалбоподателят, Schemaventotto SpA, е италианско дружество. То контролира Atlantia SpA, наричано по-рано Autostrade SpA, което на свой ред контролира Autostrade per l’Italia SpA (ASPI), дружество концесионер за строителство и управление на платени автомагистрали в Италия. Встъпилата страна Abertis Infraestructuras SA е испанско предприятие с основна дейност управление на платени автомагистрали.
4
На 23 април 2006 г. съветът на директорите на Autostrade и този на встъпилата страна одобряват „концентрацията Abertis/Autostrade“, представляващ проект за обединение, който следва да доведе до вливането на Autostrade във встъпилата страна чрез учредяването на ново дружество със седалище в Испания. Тази концентрация впоследствие е одобрена от общите събрания на акционерите на Autostrade и на встъпилата страна.
5
Със задължително становище от 4 август 2006 г. италианският министър на инфраструктурата и министърът на икономиката и финансите, и с решение от 5 август 2006 г. Azienda nazionale autonoma delle Strade (ANAS, публично предприятие, отговарящо за възлагането на автомагистрални концесии в Италия) отхвърлят искането да бъде разрешена представената от Autostrade концентрация между него и встъпилата страна. Според ANAS за концентрацията е било поискано предварително разрешение от администрацията, тъй като с нея се променял титулярът по концесията.
6
На 18 август 2006 г. Autostrade и встъпилата страна нотифицират Комисията за проекта за концентрация съгласно Регламент № 139/2004. След като Комисията установява, че концентрацията има общностно измерение и не би възпрепятствала съществено конкуренцията в рамките на общия пазар или в значителна част от него, тя приема Решение от 22 септември 2006 г., съгласно което тя не се противопоставя на нотифицираната концентрация и я обявява за съвместима с общия пазар.
7
Въпреки че Комисията одобрява концентрацията, Autostrade и встъпилата страна преустановяват нейното осъществяване поради отказа на ANAS да даде разрешение. Те се опасяват, че ако концентрацията бъде осъществена без наличието на разрешение, италианските власти биха могли да оттеглят автомагистралната концесия за Италия, която е основният актив на Autostrade.
8
На 29 септември 2006 г. италианското правителство приема decreto-legge № 262 (su) disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (Декрет-закон № 262 за спешното приемане на разпоредби по данъчни и финансови въпроси, GURI № 230 от 3 октомври 2006 г., наричан по-нататък „Декрет-закон № 262“). На 24 ноември 2006 г. Декрет-закон № 262 е преобразуван в закон след промени, въведени с legge № 286 (Закон № 286, редовна притурка към GURI № 277 от 28 ноември 2006 г.).
9
Декрет-закон № 262 въвежда единен модел на договаряне, съгласно който всички сключени след влизането му в сила споразумения за автомагистрални концесии се съставят по един и същи модел и отговарят на едни и същи принципи. Това единно договаряне следва да замени всички споразумения за автомагистрални концесии при тяхното първоначално периодично ревизиране след влизането в сила на Декрет-закон № 262, като при неприемане на новите условия от страна на концесионера съществуващите договорености автоматично се отменят.
10
След като получава информация за това развитие, с писмо от 18 октомври 2006 г. Комисията съобщава на италианските власти предварителния си анализ, съгласно който Италианската република е нарушила член 21 от Регламент № 139/2004 чрез създаването на неоправдани пречки за концентрацията.
11
След получаване на предварителния анализ на Комисията италианските власти решават да отменят действието на задължителното становище от 4 август 2006 г., издадено съвместно от италианския министър на инфраструктурите и министъра на икономиката и финансите, както и на решението на ANAS от 5 август 2006 г.
12
На 14 ноември 2006 г. Комисията открива производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Италианската република съгласно член 226 ЕО относно възможно нарушение на членове 43 ЕО и 56 ЕО в рамките на реформирането на системата на концесиониране на експлоатацията на автомагистрали в Италия и на проекта за вливане между Autostrade и встъпилата страна.
13
На 13 декември 2006 г. Autostrade и встъпилата страна решават да се откажат от осъществяването на концентрацията поради невъзможността това да стане до крайната дата 31 декември 2006 г., предвидена в приетия от акционерите на всяко от дружествата проект за вливане. В своето прессъобщение от 13 декември 2006 г. дружествата посочват сред мотивите за това решение освен влизането в сила на Декрет-закон № 262 и трудността да получат разрешението на ANAS в контекста на новата правна уредба.
14
На 31 януари 2007 г. Комисията съобщава на италианските власти нов предварителен анализ по реда на член 21 от Регламент № 139/2004. Тя достига до извода, че липсата на предварително и достатъчно ясно определяне на критериите за обществен интерес, посочени като приложими към процедурата за предоставяне на разрешение, и липсата на одобрение за предоставяне на поисканото от Autostrade и ASPI разрешение, представляват мерки по член 21 от Регламент № 139/2004, които са допринесли фактически за забраната или за силното компрометиране на осъществяването на концентрация с общностно измерение. Въвеждането на такива мерки без предварително нотифициране и без съгласуване с Комисията представлявали нарушение от страна на италианските власти на задължението за съобщаване и за „бездействие“, предвидено в член 21 от Регламент № 139/2004. Въпросните мерки били несъвместими с принципа на правната сигурност и въз основа на наличните данни изглеждало, че те ограничават по необоснован начин свободното движение на капитали и свободата на установяване (членове 43 ЕО и 56 ЕО). Комисията добавя, че ако този предварителен анализ получи потвърждение, тя би могла да приеме решение, с което да установи нарушение от страна на Италианската република на член 21 от Регламент № 139/2004.
15
След обсъждане с италианските власти Комисията публикува на 18 юли 2007 г. прессъобщение, в което изразява положително становище по предоставеното ѝ предложение на италианските власти за междуведомствени указания, които да изяснят правната уредба относно разрешенията за прехвърляне на автомагистрални концесии в Италия. Комисията посочва, че когато тези указания и разпоредбите по тяхното прилагане влязат в сила, тя би могла да прекрати процедурата, която е образувала срещу Италианската република по прилагането на член 21 от Регламент № 139/2004.
16
На 30 юли 2007 г. италианският министър на инфраструктурите, съгласувано с министъра на икономиката и финансите, приема Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria (Указания относно критериите за разрешаване на смяната на автомагистралните концесионери вследствие на общностни концентрации, GURI № 224 от 26 септември 2007 г.). Декретът за тяхното изпълнение е приет на 29 февруари 2008 г. (GURI № 52 от 3 март 2008 г.).
17
С писмо от 19 март 2008 г. жалбоподателят отправя искане до Комисията тя да продължи образуваната срещу Италианската република във връзка с концентрацията процедура, като установи с решение нарушаването от нейна страна на член 21 от Регламент № 139/2004.
18
На 22 май 2008 г. генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“ на Комисията съобщава на жалбоподателя за намерението си да предложи приемането на решение за прекратяване на образуваната във връзка с член 21 от Регламент № 139/2004 процедура, като го кани да предостави становището си по този въпрос. Жалбоподателят отговаря с писмо от 5 юни 2008 г.
19
На 13 август 2008 г. Комисията изпраща на италианските власти писмото, по което е образувано настоящото производство.
20
В това писмо Комисията съобщава на италианските власти за благоприятното последно развитие, прието от нейна страна, и посочва по-конкретно, че публикуването на Указанията от 30 юли 2007 г., както и приемането и публикуването на декрета за тяхното изпълнение от 29 февруари 2008 г. ще гарантират, че изразените от нея, съответно на 18 октомври 2006 г. и на 31 януари 2007 г., опасения в изпратените по реда на член 21 от Регламент № 139/2004 предварителни анализи, вече няма да се проявят в бъдеще. С оглед на тези съображения Комисията съобщава за решението си да не продължи процедурата по преписка Abertis/Autostrade по реда на член 21 от Регламент № 139/2004 във връзка с установените в хода на предварителния анализ от 31 януари 2007 г. евентуални нарушения.
21
В същото писмо тя допълва, че въпреки виждането си, че продължаването на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 вече не е необходимо, правната уредба на процедурата за предоставяне на разрешение за прехвърляне на концесии при всички случаи следва да бъде съобразена с общите условия, които предвиждат правилата на вътрешния пазар. Комисията уточнява, че не изразява становище по този въпрос.
22
Освен това Комисията посочва, че при всички случаи тя ще продължи да упражнява контрол върху всяка специфична мярка, която се приема в изпълнение на новата правна уредба и която би се прилагала в бъдеще по отношение на концентрации с общностно измерение.
23
Накрая в това писмо Комисията уточнява, че не предрешава никое настоящо или бъдещо разследване, в частност конкретните процедури, които се осъществяват от ГД „Вътрешен пазар“ и от ГД „Енергетика и транспорт“.
24
С писма от 4 септември 2008 г. Комисията уведомява жалбоподателя и встъпилата страна за писмото си от 13 август 2008 г.
25
С писмо от 15 октомври 2008 г. жалбоподателят иска от Комисията препис от писмото от 13 август 2008 г.
26
На 16 октомври 2008 г. Комисията също така прекратява производството за неизпълнение на задължения срещу Италианската република, образувано на 14 ноември 2008 г. съгласно член 226 ЕО по отношение на ограничаването на свободното движение на капитали и свободата на установяване в рамките на реформирането на системата на концесиониране на експлоатацията на автомагистрали в Италия, и на проекта за вливане между Autostrade и встъпилата страна.
27
С писмо от 1 декември 2008 г. Комисията предоставя на жалбоподателя писмото си от 13 август 2008 г.
Производство и искания на страните
28
На 11 февруари 2009 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Първоинстанционния съд [понастоящем Общият съд].
29
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 4 май 2009 г., Комисията прави възражение за недопустимост по член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
30
С писмо, регистрирано на 25 май 2009 г. в секретариата на Общия съд, встъпилата страна иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на направените от жалбоподателя заключения. Жалбата е уважена с определение на председателя на осми състав на Общия съд от 23 юли 2009 г.
31
На 15 юни 2009 г. жалбоподателят представя становище по възражението за недопустимост.
32
На 29 септември 2009 г. встъпилата страна представя своето писмено становище, ограничено до въпроса за недопустимостта на жалбата. По това писмено становище на 23 ноември 2009 г. жалбоподателят представя отделно в секретариата на Общия съд свое становище. Комисията не представя свое становище по него.
33
В своята жалба жалбоподателят иска Общият съд:
–
да отмени решението или решенията, които се съдържат в писмото на Комисията от 13 август 2008 г. относно производство, образувано по член 21 от Регламент № 139/2004 във връзка с концентрацията между встъпилата страна и Autostrade,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
–
да определи всякаква друга мярка, включително по разследване, която счита за подходяща.
34
Комисията иска Общият съд:
–
да отхвърли жалбата като явно недопустима, без да ѝ се дава ход по същество,
–
при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като недопустима,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
35
В становището си по възражението за недопустимост жалбоподателят поддържа, че жалбата е допустима и потвърждава направените в жалбата искания.
36
В своето писмено становище встъпилата страна поддържа допустимостта на жалбата.
От правна страна
37
По силата на член 114, параграфи 1 и 4 от Процедурния правилник, когато някоя от страните помоли за това, Общият съд може да се произнесе по възражението за недопустимост, без да се засяга съществото на спора. Съгласно параграф 3 от същия член производството по молбата преминава в устна форма, освен ако Общият съд не реши друго. Според последния конкретното дело е достатъчно изяснено с доказателствата по делото и не е необходимо да се провежда устно производство.
38
В подкрепа на своето становище Комисията повдига възражение за липса на процесуална предпоставка, изведена от естеството на оспорвания акт.
Доводи на страните
39
Комисията твърди, че нейното писмо от 13 август 2008 г. няма съдържанието, което жалбоподателят му придава.
40
В действителност това писмо не съдържало нито изрично одобряване на предприетите през юли 2007 г. и февруари 2008 г. от италианските власти подзаконови мерки, нито имплицитна оценка за съвместимостта с общностното право на националните мерки, които са предмет на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004. В писмото само се посочвало решението да не се продължи образуваната преди това процедура по член 21 от посочения регламент.
41
Що се отнася до естеството и до функцията на решенията, взети по силата на член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004, Комисията имала компетентност да приеме решение за съвместимостта с общите принципи и с другите разпоредби на общностното право на защитените от държавите членки обществени интереси, различни от тези, които са изрично признати за законни във втора алинея от същия параграф, дори при отсъствието на съобщаване на тези интереси от страна на държавата членка.
42
Според Комисията член 21 от Регламент № 139/2004 има за цел да запази разпределението на намесата между националните власти и тези на Общността. Законодателят искал да предостави на Общността изключителната компетентност за осъществяване на контрол върху концентрациите с общностно измерение и да гарантира, че този контрол ще може да се осъществява в кратки срокове.
43
Това имало две последици. Първо, когато държава членка приема мерки, които не са оправдани по смисъла на член 21, параграф 4, втора алинея от Регламент № 139/2004, решението, което Комисията трябва да бъде компетентна да приеме по смисъла на трета алинея от тази разпоредба, щяло да изпълни функция, аналогична на тази, която има производството по член 226 ЕО. Второ, това решение щяло да бъде изключително подходящо средство, отговарящо на специфичните изисквания за бързина, присъщи за контрола върху концентрациите, тъй като то имало за цел да се постигне общностно разрешение в предвидените в Регламент № 139/2004 кратки срокове и да се избегне опасността решение от този род да бъде взето едва след като националните мерки вече окончателно са осуетили концентрацията с общностно измерение.
44
Комисията твърди, че нейното решение да не даде по-нататъшен ход на дадена процедура по член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004 не представлява акт, който подлежи на обжалване.
45
В този смисъл тя отбелязва, че съгласно установената съдебна практика от общата структура на член 226 ЕО следва, че Комисията не е длъжна да инициира производство по тази разпоредба, а разполага с право на преценка, което изключва правото на частноправните субекти да изискват от институцията да заеме становище в определен смисъл и да подадат жалба за отмяна срещу отказа ѝ да действа.
46
Този принцип се утвърдил във връзка с жалбите срещу откази от страна на Комисията да приеме определено решение по отношение на държава членка съгласно член 86, параграф 3 ЕО.
47
Според Комисията, както и при отказа ѝ да образува или да даде по-нататъшен ход на производство за неизпълнение на задължения на държава членка съгласно член 226 ЕО, или да приеме решение съгласно член 86, параграф 3 ЕО, отказът да приеме решение по реда на член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004, или във всеки случай да образува или да даде по-нататъшен ход на тази процедура, не произвежда обвързващи правни последици и не може да бъде предмет на жалба за отмяна от страна на частноправен субект.
48
Решението на Комисията по член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004 предполагало упражняването на едно много широко право на преценка. Комисията можела да определи дали, как и кога е подходящо да се образува и да се даде по-нататъшен ход на разглежданата процедура, както е в аналогичните случаи на предполагаемо нарушаване на общностното право от държава членка, които могат да имат за предмет производство за неизпълнение на задължения по член 226 ЕО или на решение съгласно член 86, параграф 3 ЕО. На още по-силно основание тази логика следвало да се прилага в случаите на отсъствие на нотификация от страна на държавата членка.
49
Комисията подчертава, че разглежданият случай не е сравним с този на жалбите в областта на държавните помощи. В действителност съдебната практика, която установява задължението на Комисията да приеме адресирано до държава членка решение вследствие на такава жалба и която приема за допустими жалбите за отмяна, подадени срещу тези решения, се основавала на решаващата констатация, че Комисията има изключителна компетентност за установяване на евентуална несъвместимост на дадена помощ с общия пазар.
50
Комисията не разполагала с никаква изключителна компетентност да преценява съвместимостта на приетите от дадена държава членка мерки с член 21 от Регламент № 139/2004 или с други разпоредби на общностното право. Член 21 от Регламент № 139/2004 представлявал разпоредба от регламент, която съгласно член 249, втора алинея ЕО е задължителна в нейната цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Можел да я прилага всеки национален съдия.
51
Комисията добавя, че разпоредбите, които могат да бъдат нарушени от националните мерки, проверката на чиято съвместимост посредством приемането на решение по член 21 от Регламент № 139/2004 е нейна задача, имат пряко действие. Ставало дума за разпоредбите на Договора ЕО, които се отнасят до основните свободи, и по-специално до членове 43 ЕО и 56 ЕО.
52
Дори и Комисията да не е приела решение по член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004, правните субекти можели да сезират националните юрисдикции, за да установят нарушение на тази разпоредба или на разпоредби от Договора за ЕО, които се отнасят до свободното движение на капитали и до свободата на установяване. Комисията уточнява, че в това е основната разлика между разглеждания механизъм и този, който е приложим спрямо държавните помощи. В последния случай националният съд имал само второстепенна роля по отношение на запазената за Комисията преценка на съответствието.
53
От това следвало, че съдебната защита е гарантирана, без да е необходимо да се изисква решение от страна на Комисията, нито да се сезира общностният съд.
54
Накрая Комисията посочва, че на още по-голямо основание жалбата е недопустима поради отказа на заинтересованите дружества да осъществят концентрация. Комисията взела решение да не дава по-нататъшен ход на процедурата по член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004, след като участващите в концентрацията страни са се отказали от нейното осъществяване.
55
Комисията не била задължена да приема решение, след като съответните предприятия са се отказали от концентрацията, която е негов предмет, и след като държавата членка не можела след приемане на решението вече да се съобрази с него. На още по-голямо основание следвало да се признае правото на преценка на Комисията да откаже да даде по-нататъшен ход на процедурата, когато междувременно, както в разглеждания случай, националната правна уредба е изменена в положителна насока.
56
В отговор жалбоподателят посочва, че писмото на Комисията от 13 август 2008 г. съдържа едно „сложно решение“ и дори две отделни решения.
57
В действителност формулираното по изричен начин първо решение се състояло в одобрението от страна на Комисията на подзаконовите мерки, свързани с процедурите за даване на разрешение за прехвърляне на автомагистралните концесии, въведени в италианския правен ред през юли 2007 г. и през февруари 2008 г. Имплицитно формулираното второ решение се състояло в преценката на съвместимостта с общностното право на приетите национални мерки, които са предмет на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура.
58
За наличието на имплицитно решение можело да се направи извод от прекратяването на разглежданата процедура, за което Италианската република е уведомена с писмо от 13 август 2008 г. Това прекратяване логично следвало да изключи наличието на нарушение на общностното право, за каквото първоначално се твърдяло в предварителния анализ на Комисията от 31 януари 2007 г., изготвен съгласно член 21 от Регламент № 139/2004. Ако противно на това Комисията е считала, че нарушението все още съществува, тя е трябвало вместо да прекрати процедурата, да констатира формално това нарушение с даването на формално решение. Жалбоподателят добавя, че ако се възприеме липсата в писмото от 13 август 2008 г. на имплицитно решение, това би означавало, че Комисията все още не е взела становище по отношение на наличието на нарушение на общностното право, за което първоначално се твърди в предварителния анализ, а това би направило експлицитното решение произволно и нелогично.
59
Според жалбоподателя това тълкуване на писмото от 13 август 2008 г. се извежда най-вече от неговото съпоставяне с предварителните анализи от 18 октомври 2006 г. и от 31 януари 2007 г. Всъщност на тези дати Комисията е разглеждала предприетите от Италианската република мерки като неправомерни. Вследствие на промяната в италианския правов ред през юли 2007 г. и през февруари 2008 г. тези мерки вече не са представлявали пречка за прекратяването на процедурата. Следователно писмото от 13 август 2008 г. било резултат от нова и различна преценка на тези мерки.
60
Жалбоподателят добавя, че неговото тълкуване на писмото от 13 август 2008 г. се потвърждава от обясненията на Комисията, дадени от нея в нейното писмо от 16 март 2009 г., което е адресирано до встъпилата страна (вж. също точки 74 и 75 по-долу).
61
Жалбоподателят напомня, че образуваното на 14 ноември 2006 г. съгласно член 226 ЕО производство за установяване на неизпълнение на задължения за евентуално нарушение на членове 43 ЕО и 56 ЕО е прекратена на 16 октомври 2008 г. Това прекратяване лишило от всякакви правни последици съдържащата се в писмото от 13 август 2008 г. резерва относно съвместимостта с нормите на вътрешния пазар на италианската правна уредба, отнасяща се до процедурата за даване на разрешение за прехвърляне на автомагистралните концесии.
62
Според жалбоподателя образуваната съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура не може да бъде приравнена напълно към процедура, образувана по реда на член 226 ЕО. В действителност правомощията на Комисията в рамките на проверката по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 били строго свързани с контекста на преценката на конкретна концентрация с общностно измерение, за която се отнасят оспорваните национални мерки. От това следвала необходимостта да бъде прието решение в най-кратък и съвместим с търговските интереси на страните по концентрацията срок. Производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 226 ЕО не можело да отговори на това изискване. Освен това процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 водела до приемането от страна на Комисията на правнозадължително за държавата членка решение, което тя може да обжалва с искане за отмяна, противно на това, което би се случило в хода на производство по член 226 ЕО.
63
Според жалбоподателя Комисията няма право на преценка дали е подходящо или не да пристъпи към анализиране на националните мерки, блокиращи дадена концентрация, основана на различни от споменатите в член 21, параграф 4, втора алинея от Регламент № 139/2004 интереси, а също така тя не може да решава кой е подходящият момент за образуване на евентуална процедура. Комисията следвало да действа незабавно, преди нейното действие да се е оказало закъсняло и ненужно поради отказването от концентрацията, за което страните — въпреки действителното разрешаване на концентрацията от страна на Комисията — били принудени поради блокирането от съответната държава членка. Логично било също така, след като вече процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 е била образувана, Комисията да е нямала правото да не дава по-нататъшен ход на разглеждането на случая.
64
Жалбоподателят подчертава също съществуващите разлики между процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 и тази по член 86, параграф 3 ЕО. Всъщност, противно на втората, първата процедура имала за цел да гарантира принципа на изключителна компетентност на Комисията в областта на контрола върху концентрациите с общностно измерение. Освен това значителното право на преценка, с което Комисията разполага съгласно член 86, параграф 3 ЕО, следвало да бъде обвързано със задължението, което тя има по силата на параграф 2 от този член, да държи сметка за изискванията, присъщи на особената роля на засегнатите предприятия и на обстоятелството, че властите на държавите членки разполагат в някои случаи със също толкова широко право на преценка, за да регулират някои отношения, които могат да бъдат част от сферата на дейност на тези предприятия. Този принцип не бил приложим към правомощията, с които Комисията разполага съгласно член 21 от Регламент № 139/2004.
65
Противно на твърдението на Комисията, решението за прекратяване на проучвателната процедура по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 пораждало обвързващи правни последици за страните по концентрацията, още повече когато тази концентрация е разрешена. Всъщност в светлината на изключителния характер на компетентността на Комисията при прилагането на член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 обвързващите правни последици на едно такова решение правели „окончателна и неотстранима“, освен при оспорване по съдебен ред, пречката за осъществяването на концентрацията, която е в основата на блокиращата национална мярка. Решението на Комисията за прекратяване на проучвателната процедура по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 можело да се сравни с решение за отказ да се разреши концентрация, за която след осъществяването на анализ се приема, че е несъвместима с общия пазар съгласно член 8, параграф 3 от посочения регламент, като за такова едно решение явно се приема, че поражда обвързващи правни последици.
66
Освен това жалбоподателят твърди, че за да се прецени законността на интересите, които са различни от изрично определените в член 21, параграф 4, втора алинея от Регламент № 139/2004 интереси, както и на съответствието с общностното право на мерките, които държавата членка възнамерява да приеме, на Комисията е предоставена изключителна компетентност по силата на параграф 2 от този член. Следователно, ако бъде обявена недопустимостта на жалбата, жалбоподателят би бил лишен от правото на ефективна съдебна защита. Освен това в светлината на предвиденото в член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 в тежест на съответната държава членка задължение за съобщаване и за „бездействие“ разглежданата процедура се доближава тясно до процедурата на контрола, осъществяван върху държавните помощи.
67
Противно на твърдението на Комисията, националните юрисдикции нямали конкурентна на нейната компетентност при прилагането на член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004. Този регламент се основавал на принципа на точното разпределение на правомощията между националните и общностните контролни органи. Комисията единствено имала компетентност да приема всякакви решения по отношение на концентрациите с общностно измерение. Регламент № 139/2004 предоставял на Комисията, както това се посочва и в неговото съображение 17, изключителна компетентност за прилагане на Регламента, като контролът върху нейните решения се осъществява от Съда.
68
В това отношение жалпободателят допълва, че не би било възможно конкретно да се осъществи хипотезата за конкурентната компетентност на националния съд, доколкото не съществувал никакъв ясен и приложим критерий за съгласуване.
69
Националният съд, към който страните биха се обърнали, ще трябва да се обяви за некомпетентен, тъй като преценката за съвместимостта на посочените в член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004 интереси, както и за техния подходящ, пропорционален и недискриминационен характер, следва да се направи от Комисията съгласно параграф 2 от този член. Възможността жалбоподателят да постигне пред национален съд защитата на своите права, основани на общностното право и накърнени от блокиращите национални мерки, би била изключена на още по-силно основание, поради това че решението за прекратяване на процедурата по разглеждания случай би се основавало имплицитно на преценката за съответствие на националните мерки, които са предмет на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура. Следователно се поставял въпросът за причината, поради която националният съд би възприел подход, различен от вече възприетия от Комисията.
70
За да се избегне отказът от съдебна защита, в случая следва да бъде приложима съдебната практика, според която даден пряко и лично засегнат от определено решение частноправен субект, който има интерес то да бъде отменено, може да поиска по съдебен ред отмяната на решение на Комисията, с което тя отказва да образува производство по член 88 ЕО спрямо държава членка. Следователно решението на Комисията, с което се отказва да се даде по-нататъшен ход на процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004, щяло да представлява подлежащ на обжалване акт.
71
Що се отнася до довода на Комисията за това, че жалбата е недопустима поради решението от 13 декември 2006 г. на Autostrade и на встъпилата страна да се откажат от концентрацията, жалбоподателят твърди, че ако един такъв довод би бил приемлив, то би следвало поведението на Комисията, която съобщава на 31 януари 2007 г. на италианските власти втория си предварителен анализ, да бъде определено като противоречащо на принципа на добрата администрация.
72
Конкретният и настоящ интерес на жалбоподателя бил също свързан и с намерението му да потърси отговорност от Италианската република за нарушаване на общностното право, чрез предявяването пред националните юрисдикции на граждански иск за обезщетяване на причинените вследствие на принудителното отказване от концентрацията вреди.
73
В случая няма да бъде приложима посочената от Комисията съдебна практика, съгласно която, когато страните по дадена концентрация се откажат от нея, преди да е изтекъл крайният срок за „отстраняване на нарушението“, определен с мотивирано становище от Комисията по реда на член 226 ЕО, следва да се счита, че искът за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е останал без предмет. Всъщност Комисията не била упражнила предоставените ѝ от член 226 ЕО правомощия.
74
Встъпилата страна подкрепя доводите на жалбоподателя. Относно съдържанието на писмото от 13 август 2008 г. тя добавя, че Комисията я е уведомила за него с писмо от 4 септември 2008 г. Поради неяснотата на писмото от 4 септември 2008 г. тя е поискала с писмо от 4 март 2009 г. пояснения от Комисията, които е получила на 16 март 2009 г.
75
Писмото на Комисията от 16 март 2009 г. потвърдило тълкуването на жалбоподателя, според което Комисията с изрично решение е одобрила приетите от италианските власти през юли 2007 г. и през февруари 2008 г. подзаконови мерки. В действителност с това писмо Комисията посочвала, че е решила да не дава ход на производството за установяване на нарушение по член 21 от Регламент № 139/2004, тъй като счита, че приетата от италианските власти правна уредба, чрез уточняването на процедурата за прехвърляне на автомагистрални концесии, е сложила край на съмненията на Комисията, изразени в изпратения на 31 януари 2007 г. до Италианската република предварителен анализ.
76
Освен това според встъпилата страна даденото от Комисията тълкуване на писмото от 13 август 2008 г. е несъвместимо с текста на член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004, доколкото по силата на тази разпоредба Комисията следва да разгледа съвместимостта на националните мерки с общите принципи и останалите разпоредби на общностното право, преди да признае съществуването на обществения интерес, за който става дума.
77
По отношение на твърдяната аналогия между процедурите по член 226 ЕО и член 86, параграф 3 ЕО, от една страна, и процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004, встъпилата страна твърди, че предметът и целта на член 21 от посочения регламент се различават от тези на член 226 ЕО и член 86, параграф 3 ЕО.
78
В това отношение встъпилата страна подчертава, че член 21 от Регламент № 139/2004, който има за цел да защити изключителната компетентност на Комисията, следва да се тълкува в своя контекст и в рамките на преследваните от този регламент цели. Доколкото Регламент № 139/2004 уреждал сделките между частни лица, процедурата по член 21 от този регламент не трябвало да се отделя от правата и очакванията на страните по дадената концентрация, особено когато те са нарушени от действия на държавата, които член 21 от Регламент № 139/2004 има за цел да санкционира. Тези съображения не се допускали от „целта да се защити общият интерес“ на член 226 ЕО, в рамките на която не би следвало да се разглеждат сделките между частни лица, както и от изискването да се защити една изключителна компетентност.
79
Освен това според встъпилата страна член 21 от Регламент № 139/2004 по отношение на член 226 ЕО съдържа характеристиките на lex specialis.
80
Встъпилата страна твърди, че съображенията, които се противопоставят на аналогията между член 226 ЕО и член 21 от Регламент № 139/2004, позволяват mutatis mutandis да се отхвърли аналогията между тази последна разпоредба и член 86, параграф 3 ЕО.
81
Освен това, ако бъде призната недопустимостта на жалбата, то поради изключителната компетентност на Комисията да приема всички решения относно концентрациите с общностно измерение, жалбоподателят щял да бъде лишен от правото на ефективна съдебна защита.
82
Що се отнася до аналогията между процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 и тази по член 88 ЕО, встъпилата страна допълва, че Комисията разполага с правото както да обявява съвместимостта с общия пазар на концентрациите с общностно измерение, така и да преценява съответствието на държавните помощи с правилата на общия пазар. Освен това двете процедури предвиждали задължение за предварително съобщаване и за „бездействие“ и съответствали на изискванията за бързина. В допълнение, както е в случая с член 88, параграф 3 ЕО, чието последно изречение имало пряко действие, националният съд можел съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 да възпрепятства приемането от държавата членка на разпоредби, които накърняват изключителната компетентност на Комисията.
83
Във всички случаи националният съд не следвало да уважи искане за обезщетение за вреди, основаващо се на нарушаване на предвиденото в член 21 от Регламент № 139/2004 задължение за „бездействие“, ако това искане се основава на блокирането на предвидената концентрация. Действително националният съд не бил в състояние да установи съществуването на причинна връзка между причинените вреди и нарушението на задължението за „бездействие“. Задача на Комисията било да установи, че предвидените в член 21 от Регламент № 139/2004 задължения са били нарушени. Следователно Комисията е трябвало да се произнесе по това нарушение, за да може впоследствие националният съд да се произнесе по обезщетението за вреди. Решението на Комисията да не даде по-нататъшен ход на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 лишило жалбоподателя и встъпилата страна от правото на обезщетение от държавата, произтичащо от решението, което само Комисията е могла да приеме въз основа именно на тази разпоредба.
84
Освен това според встъпилата страна, за разлика от процедурата по член 88, параграф 3 ЕО, която позволява на засегнатата държава членка да възстанови предоставената помощ, процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 не предвижда възможност за страните по концентрацията да се върнат към първоначално одобреното от Комисията положение, щом като е трябвало те да се откажат от предвижданата концентрация. Следователно било необходимо Комисията да приеме решение за съвместимост съгласно член 21 от посочения регламент.
85
Във връзка с доводите на Комисията относно отказването от разглежданата концентрация встъпилата страна посочва, че интересите на страните по концентрацията могат да бъдат защитени само ако Комисията приеме решение по член 21 от Регламент № 139/2004. Комисията била единствената институция, компетентна да приеме такова решение. Освен това тълкуването на Комисията лишавало от съдържание процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004, доколкото, ако Комисията не бъде задължена да приеме решение, след като процедурата вече е започнала, всяка държава членка, желаеща да блокира дадена концентрация, би направила това с приемането на разпоредби, които препятстват осъществяването на одобрена от Комисията концентрация.
Съображения на Общия съд
86
Според постоянната съдебна практика актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна, са мерките, пораждащи задължителни правни последици, които са от такъв характер, че биха могли да засегнат интересите на жалбоподателя, като променят съществено правното му положение. За да се определи дали даден обжалван акт поражда такива последици, той следва да се разгледа по същество. Формата, под която се приемат актовете или решенията, по принцип е без значение по отношение на възможността те да бъдат предмет на жалба за отмяна (вж. Решение на Съда от 11 ноември 1981 г. по дело IBM/Комисия, 60/81, Recueil, стр. 2639, точка 9 и Определение на Първоинстанционния съд от 22 февруари 2008 г. по дело Base/Комисия, T‑295/06, непубликувано в Сборника, точка 56 и цитираната съдебна практика).
87
Настоящата жалба има за предмет решението или решенията, съдържащи се в писмото от 13 август 2008 г., с което Комисията уведомява Италианската република за решението си да не даде ход на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура по преписка Abertis/Autostrade относно установени при предварителния анализ от 31 януари 2007 г. евентуални нарушения.
88
Според жалбоподателя, от една страна, това писмо съдържа изрично решение, състоящо се в одобрението от страна на Комисията на подзаконовите мерки, свързани с процедурите за издаване на разрешение за прехвърляне на автомагистралните концесии, които са приети от италианските власти, а именно Указанията от 30 юли 2007 г. и Декретът за прилагането им от 29 февруари 2008 г. (вж. точка 16 по-горе). От друга страна, писмото съдържало имплицитно решение относно преценката на съответствието с общностното право на приетите от италианските власти мерки, които са предмет на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура, а именно за липсата на предварително и достатъчно ясно определяне на критериите за обществен интерес, посочени като приложими към процедурата за издаване на разрешение, и за неприемането на исканото от Autostrade и ASPI разрешение (вж. точка 14 по-горе).
89
Най-напред по твърдяното експлицитно решение относно италианските подзаконови мерки следва да се посочи, че текстът на писмото от 13 август 2008 г. не потвърждава тълкуването на жалбоподателя. Всъщност по отношение на Указанията от 30 юли 2007 г. и на Декрета за прилагането им от 29 февруари 2008 г., Комисията посочва, че тя се отнася положително към това развитие и преценява, че тези нормативни мерки биха гарантирали, че опасенията, които тя е изразила в нейните предварителни анализи от 18 октомври 2006 г. и 31 януари 2007 г., никога вече няма да се породят отново. В това писмо тя уточнява, че с оглед на тези съображения е приела решение да не дава по-нататъшен ход на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура по преписка Abertis/Autostrade относно установени при предварителния анализ от 31 януари 2007 г. евентуални нарушения (вж. точка 20 по-горе). Следователно в това отношение писмото има строго процедурен характер. Освен това в писмото ясно се прави разлика между преценката на Комисията относно разглежданите подзаконови мерки и нейното решение за даване ход на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004.
90
В действителност от структурата на писмото се установява, че съображенията относно разглежданите подзаконови мерки целят само да обяснят и мотивират решението на Комисията да не даде по-нататъшен ход на процедурата по преписка Abertis/Autostrade съгласно член 21 от Регламент (ЕО) № 139/2004.
91
Това тълкуване се потвърждава от заявеното от Комисията в писмото, че макар тя да не счита за подходящо да дава по-нататъшен ход на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004, правната рамка на процедурата за издаване на разрешение за прехвърляне на концесии при всички случаи следва да отговаря на предвидените от правилата на вътрешния пазар общи условия. По този начин Комисията уточнява, че не изразява становище по този въпрос (вж. точка 21 по-горе).
92
Освен това следва да се напомни, че с отделен акт от 14 ноември 2006 г. Комисията образува производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Италианската република съгласно член 226 ЕО за евентуално нарушение на членове 43 ЕО и 56 ЕО в рамките на реформата на системата на концесиониране на експлоатацията на автомагистрали в Италия и на проекта за вливане между Autostrade и встъпилата страна, който е преустановен на 16 октомври 2008 г. (вж. точки 12 и 26 по-горе). Следователно към момента на прекратяване на процедурата по член 21 от Регламент № 139/2004 проучването на приложимата спрямо автомагистралните концесии правна уредба не е било приключило.
93
Относно свързания с текста на писмото на Комисията от 16 март 2009 г. довод на жалбоподателя и на встъпилата страна следва да се посочи, че Комисията е добавила към него писмото си от 13 август 2008 г., за което се твърди, че съдържа експлицитно решение. В това отношение трябва да се констатира, че този довод не може да се възприеме предвид недвусмисленото съдържание на писмото от 13 август 2008 г., което се отнася до приемането на твърдяното експлицитно решение от Комисията (вж. точки 89—91 по-горе).
94
Следователно, противно на твърдението на жалбоподателя, писмото от 13 август 2008 г. не съдържа експлицитно решение на Комисията, одобряващо Указанията от 30 юли 2007 г. и Декрета за тяхното прилагане от 29 февруари 2008 г.
95
На второ място, във връзка с твърдението за наличие на имплицитно решение, отнасящо се до предприетите от италианските власти мерки по разглеждания проект за концентрация, жалбоподателят обосновава основно доводите си чрез съпоставянето на писмото от 13 август 2008 г. с предварителните анализи от 18 октомври 2006 г. и от 31 януари 2007 г. Според него, като се има предвид, че мерките, предприети от италианските власти, разглеждани в тези предварителни анализи, вече не са представлявали пречка за прекратяването на разглежданата процедура, обсъжданото писмо имплицитно съдържало нов и различен предварителен анализ на тези мерки.
96
В това отношение следва да се посочи, че едно такова тълкуване изобщо не се подкрепя от текста на писмото от 13 август 2008 г.
97
Действително съгласно предварителните анализи от 18 октомври 2006 г. и от 31 януари 2007 г. Комисията е приела, що се отнася до предвидената концентрация между Autostrade и встъпилата страна, че Италианската република е нарушила член 21 от Регламент № 139/2004 и че предприетите от италианските власти мерки са били несъвместими с принципа на правната сигурност и изглежда са ограничавали по необоснован начин свободното движение на капитали и свободата на установяване (вж. точки 10 и 14 по-горе).
98
При все това от писмото от 13 август 2008 г. става ясно, че решението за прекратяване на образуваната съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура е взето с оглед на настъпилото след приемането на предварителния анализ от 31 януари 2007 г. на Комисията правно-нормативно развитие в Италия. Това основание за прекратяване на разглежданата процедура е видно и от прессъобщението на Комисията от 18 юли 2007 г., в което тя изразява положително становище по предложението на италианските власти за междуведомствени указания, които да изяснят правната уредба относно разрешенията за прехвърляне на автомагистрални концесии в Италия. В действителност в него Комисията посочва, че когато тези указания и актовете по тяхното прилагане влязат в сила, тя ще може да прекрати процедурата, която е образувала срещу Италианската република по прилагането на член 21 от Регламент № 139/2004 (вж. точка 15 по-горе). Следователно прекратяването на образуваната съгласно член 21, параграф 4 от посочения регламент процедура е било осъществено независимо от анализа на Комисията за съвместимостта с общностното право на предприетите от италианските власти мерки, които са предмет на тази процедура.
99
Освен това, видно от предварителния анализ на Комисията от 31 януари 2007 г., тя е считала, че разполага с право на преценка относно даването на по-нататъшен ход на образувана съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура. Всъщност, след като установява в този анализ, че Италианската република е нарушила член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 и че предприетите от италианските власти мерки не са съвместими с общностното право, Комисията е посочила, че ако нейният анализ получи потвърждение, тя може да приеме решение, с което да обяви нарушението от страна на Италианската република на член 21, параграф 4 от посочения регламент (вж. точка 14 по-горе). Следователно Комисията е считала, че разполага с възможността, но няма задължението да приеме едно такова решение. Поради това Италианската република, в качеството си на адресат на писмото от 13 август 2008 г., е следвало да разбере, че Комисията само е искала да упражни посоченото си право на преценка да не продължава повече образуваната съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура.
100
Жалбоподателят също така е бил информиран за виждането на Комисията, че според нея в това отношение тя разполага с право на преценка. Действително с адресираното до жалбоподателя (вж. точка 18 по-горе) писмо от 22 май 2008 г. Комисията го уведомява за намерението си да прекрати образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура. В това отношение тя уточнява, че разполага с правото на преценка да образува и да дава ход на процедурите по реда на тази разпоредба и че може да реши да не упражни това право, ако по нейно мнение предимствата от проявеното от националните власти сътрудничество компенсират необходимостта да се санкционира предходното неизпълнение на задълженията от страна на тези власти.
101
Следователно решението на Комисията за прекратяване на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура не включва приемането на нов анализ по отношение на разглежданите национални мерки.
102
Що се отнася до довода на жалбоподателя и на встъпилата страна, според който писмото от 13 август 2008 г. трябвало да съдържа твърдяното имплицитно решение, предвид формулировката на член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004, следва да се посочи, че този довод не е съобразен със споменатото от Комисията право на преценка (вж. точки 99 и 100 по-горе). Вместо да приема решение относно съвместимостта на разглежданите национални мерки с общите принципи и другите разпоредби на общностното право, Комисията изрично посочва в писмото от 13 август 2008 г., че решава да не даде по-нататъшен ход на процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004. Това решение се основава на твърдяното в този смисъл дискреционно правомощие на Комисията. Противно на твърдението на жалбоподателя и на встъпилата страна, едно такова решение не е равнозначно на решение за съвместимостта на предприетите от италианските власти мерки, свързани с разглеждания проект за концентрация.
103
Следователно писмото от 13 август 2008 г. не съдържа твърдяното от жалбоподателя имплицитно решение.
104
С това писмо Комисията само уведомява за решението си да не дава по-нататъшен ход на образуваната съгласно член 21 от Регламент № 139/2004 процедура по преписка Abertis/Autostrade във връзка с констатирани на 31 януари 2007 г. при предварителния анализ евентуални нарушения.
105
Поради това следва да се разгледа дали тази мярка представлява подлежащ на обжалване акт по смисъла на посочената в точка 86 по-горе съдебна практика.
106
Разглежданата мярка се отнася до образувана съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура.
107
В това отношение на първо място следва да се припомни, че член 21 от Регламент № 139/2004 се отнася до прилагането на Регламента и до разпределението на компетентността между Комисията и държавите членки. Осъществяването на концентрации, които не се визират от този регламент, попада по принцип в компетентността на държавите членки. Обратно на това, единствено Комисията е компетентна да приема решенията, които се отнасят до осъществяването на концентрации с общностно измерение (вж. в този смисъл и по аналогия Решение от 25 септември 2003 г. на Съда по дело Schlüsselverlag J.S. Moser и др./Комисия, C‑170/02 P, Recueil, стр. I‑9889, точка 32 и Решение от 22 юни 2004 г. на Съда по дело Португалия/Комисия, C‑42/01, Recueil, стр. I‑6079, точка 50).
108
От член 21, параграф 4, първа алинея от Регламент № 139/2004 следва, че изключителната компетентност на Комисията, така както е изведена в параграф 2 от този член, се отнася само до защитата на разглежданите от този регламент интереси, а именно интересите, свързани със защитата на конкуренцията. По отношение на тези интереси Комисията е оправомощена да приема решения за обявяването на дадена концентрация за съвместима, съответно за несъвместима с общия пазар съгласно член 8, параграфи 1—3 от Регламент № 139/2004.
109
От друга страна, тази изключителна компетентност на Комисията не представлява пречка за това държавите членки да предприемат надлежни мерки за защита на законни интереси, различни от тези, които са предмет на Регламент № 139/2004, както се подчертава в неговото съображение 19. В това отношение обаче Комисията разполага съгласно член 21, параграф 4, трета алинея от Регламент № 139/2004 с контролно правомощие по отношение на спазването от страна на държавите членки на общите принципи и на други разпоредби от общностното право, така че да се осигури ефективността на приетото съгласно член 8 от същия регламент решение.
110
На второ място, следва да се констатира, че Регламент № 139/2004 засяга само контрола върху осъществяването на конкретни концентрации между предприятия. Всъщност съгласно член 4, параграф 1, първа алинея от този регламент за посочените в Регламента концентрации с общностно измерение Комисията се нотифицира преди тяхното извършване и след сключването на споразумение, обявяването на публичен търг или размяната или придобиването на контролен пакет. Освен това съгласно член 8, параграфи 1—3 от Регламент № 139/2004 Комисията е оправомощена да приеме решение във връзка с нотифицирана концентрация, като обяви, че същата е съвместима, съответно несъвместима, с общия пазар.
111
От посоченото следва, че процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 е свързана с осъществяването на контрол върху конкретни концентрации от страна на Комисията по силата на този регламент. Що се отнася до визираните в Регламент № 139/2004 интереси, които са свързани със защитата на конкуренцията, Комисията разполага с изключителна компетентност да приема решения, които обявяват дадена концентрация за съвместима, съответно за несъвместима, с общия пазар съгласно член 8 от същия регламент. Относно законните интереси, които са различни от тези, които Регламент № 139/2004 има предвид, предвиденият в член 21, параграф 4, трета алинея от Регламента контрол върху тях от страна на Комисията осигурява ефективността на приетото от нея съгласно член 8 от същия регламент решение.
112
Когато държава членка съобщава за определен обществен интерес, който тя желае да бъде защитен и който е различен от интересите, които има предвид Регламент № 139/2004, Комисията образува предвидената в член 21, параграф 4, трета алинея от този регламент процедура за контрол. Тя следва да пристъпи към анализ на съвместимостта на този интерес с общите принципи и другите разпоредби на правото на Общността, преди да уведоми съответната държава членка за своето решение в рамките на 25 работни дни от упоменатото съобщаване, като избягва, доколкото е възможно, да постановява решението, след като националните мерки окончателно са осуетили предвидената концентрация (вж. по аналогия Решение по дело Португалия/Комисия, точка 107 по-горе, точка 55). Следователно в подобен случай, за да осигури ефективността на своето решение, прието съгласно член 8 от Регламент № 139/2004, Комисията е задължена да приеме по отношение на съответната държава членка решение, което се състои или в признаването на поставения на разглеждане интерес предвид неговата съвместимост с общите принципи и другите разпоредби на общностното право, или в непризнаването на този интерес с оглед на неговата несъвместимост с тези принципи и разпоредби.
113
Същите тези съображения са приложими и в случаи като разглеждания, при които предвидената съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура не е била образувана вследствие на съобщаване от страна на държава членка, а служебно от Комисията, както това е потвърдено от Съда в Решение по дело Португалия/Комисия, точка 107 по-горе (точка 60), доколкото характерът на разглежданата процедура не е променен в останалата ѝ част.
114
Впрочем следва да се отбележи, че в дадения случай решението за отказване от проекта за концентрация между Autostrade и встъпилата страна е било взето на 13 декември 2006 г. Решението на двете дружества да се откажат от осъществяването на този проект е публикувано същия ден от тях в прессъобщение (вж. точка 13 по-горе).
115
В това отношение, на първо място, следва да се посочи, както бе изложено в точки 107—111 по-горе, че предвидената в член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура се отнася до осъществяването от страна на Комисията на контрол върху конкретни концентрации. Контролът от страна на Комисията върху интересите, предвидени в член 21, параграф 4, трета алинея от Регламента, има за цел да осигури ефективността на приеманите съгласно член 8 от същия регламент решения на Комисията.
116
На второ място, компетентността на Комисията да приеме решение съгласно член 8 от Регламент № 139/2004 зависи, както се уточнява в член 4, параграф 1, първа алинея от Регламента, от „сключването на споразумение“ за концентрация. Тъй като Комисията не е компетентна да приема решение въз основа на Регламент № 139/2004 преди сключването на такова споразумение, тя губи своята компетентност със самото разваляне на това споразумение, въпреки че съответните предприятия биха могли да продължат преговорите помежду си за сключването на споразумение „под друга форма“ (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 28 септември 2004 г. по дело MCI/Комисия, T‑310/00, Recueil стр. II‑3253, точка 89).
117
Следователно поради решението на Autostrade и на встъпилата страна от 13 декември 2006 г. да се откажат от разглеждания проект за концентрация и с оглед на това, че контролът върху предвидените в член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 интереси има за цел да осигури ефективността на приетите от Комисията съгласно член 8 от Регламент № 139/2004 решения, Комисията вече няма компетентност да прекрати откритата съгласно член 21, параграф 4 от Регламента процедура с решение за признаването на защитен с разглежданите национални мерки обществен интерес.
118
Изложеният извод не се опровергава от обстоятелството, че предвидената в член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура има не само обективна, но и субективна функция, състояща се в защитата на интересите на съответните предприятия, които са свързани с проекта за концентрация, разглеждан през призмата на гарантирането на правна сигурност и бързината на предвидената в този регламент процедура. В това отношение следва да се посочи, че поради отказването на заинтересованите дружества от проекта за концентрация субективната функция е изгубила напълно своето значение. От момента на отказването от разглеждания проект за концентрация е престанала да съществува необходимостта от защита на свързаните с този проект интереси на съответните предприятия.
119
Също поради отказването от проекта за концентрация прекратяването на разглежданата процедура от Комисията не може да се приеме за равнозначно на нейно решение, с което дадена концентрация се обявява за несъвместима с общия пазар съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 139/2004. Тази разпоредба всъщност се отнася само до случаите, при които заинтересованото предприятие не се отказва от проекта за концентрация (вж. точка 116 по-горе).
120
Следователно се налага изводът, че Комисията вече не е била компетентна да прекрати образуваната съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура с решение, отнасящо се до признаването на защитен от разглежданите национални мерки обществен интерес. В това отношение трябва да се изтъкне, че нищо не дава основание да се твърди за наличието в случая на решение на Комисията, което надхвърля нейната компетентност. Поради това решението от 13 август 2008 г. не е породило обвързващи правни последици, които да бъдат от естество да засегнат интересите на жалбоподателя по такъв начин, че да променят съществено неговото правно положение. На Комисията е оставало само да приеме формално решението за прекратяване на разглежданата процедура. Решението от 13 август 2008 г. да не се дава по-нататъшен ход на посочената процедура не е породило други последици и следователно не може да представлява акт, който подлежи на обжалване.
121
Доводът на жалбоподателя, съгласно който жалбата за отмяна се основава най-малкото на съществуването на интерес от евентуалното предявяване на иск за обезщетение срещу Италианската република, не може да компенсира обстоятелството, че поради отказването от проекта за концентрация от 13 декември 2006 г. решението от 13 август 2008 г. не поражда обвързващи правни последици за жалбоподателя.
122
Това заключение се потвърждава от обстоятелството, че след отказването от разглеждания проект за концентрация осъществяваната от Комисията съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура придобива характера на производство за установяване на нарушение срещу Италианската република.
123
В действителност в заключението на своя предварителен анализ от 31 януари 2007 г. Комисията най-напред посочва мерките, които италианските власти са предприели по смисъла на член 21 от Регламент № 139/2004, преди да констатира, че с привеждането им в действие Италианската република е нарушила член 21, параграф 4 от посочения регламент и че тези мерки са несъвместими с общностното право. По-нататък Комисията посочва, че ако този предварителен анализ получи потвърждение, тя би могла да приеме решение, с което да установи нарушение от страна на Италианската република на член 21 от Регламент № 139/2004.
124
С даването на по-нататъшен ход на образуваната по реда на член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура, след като дружествата са се отказали от разглеждания проект за концентрация, Комисията вече не е възнамерявала да приема решение за признаването на защитен от съответните национални мерки обществен интерес, а по-скоро решение, с което се установява нарушаването от страна на Италианската република на член 21 от посочения регламент. По този начин тя всъщност е изоставила рамките на образуваната съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура, която е продължила под формата на производство за установяване на неизпълнение на задължения по реда на член 226 ЕО или на член 86, параграф 3 ЕО.
125
А съгласно член 226 ЕО Комисията разполага с дискреционно правомощие за образуване на производства за установяване на неизпълнение (Решение на Съда от 14 февруари 1989 г. по дело Star Fruit/Комисия, 247/87, Recueil, стр. 291, точка 11 и Решение от 17 май 1990 г. по дело Sonito и др./Комисия, C‑87/89, Recueil, стр. I‑1981, точка 6, Определение на Съда от 10 юли 2007 г. по дело AEPI/Комисия, C‑461/06 P, непубликувано в Сборника, точка 24) и член 86, параграф 3 ЕО (Решение на Съда от 22 февруари 2005 г. по дело Комисия/max.mobil, C‑141/02 P, Recueil, стр. I‑1283, точка 69).
126
Следователно също поради обстоятелството, че след отказването от разглеждания проект за концентрация образуваната от Комисията съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура всъщност е придобила характера на производство за установяване на нарушение, съдържащото се в писмото от 13 август 2008 г. решение не представлява акт, който подлежи на обжалване.
127
Изводът, според който решението на Комисията от 13 август 2008 г. да не дава по-нататъшен ход на разглеждането на преписката Abertis/Autostrade на основание член 21 от Регламент № 139/2004 не представлява акт, който подлежи на обжалване, не се опровергава от останалите доводи на жалбоподателя и на встъпилата страна.
128
Що се отнася до довода на жалбоподателя, според който Комисията е нарушила принципа на добрата администрация, като се мотивира, че тя е приела своя предварителен анализ от 31 януари 2007 г. след решението за отказване от проекта за концентрация от 13 декември 2006 г., следва да се посочи, че дори да се предположи, че приемането на анализа съставлява нарушение на принципа на добрата администрация, приемането на този анализ не би могло да породи като последица нито предоставянето на компетентност на Комисията за вземане на решение за признаването на обществен интерес, защитен със съответните национални мерки, нито пък да придаде на решението да не се дава по-нататъшен ход на процедурата по член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 характера на акт, който подлежи на обжалване.
129
Относно довода на жалбоподателя и на встъпилата страна, съгласно който при недопустимост на жалбата жалбоподателят би бил лишен от правото на ефективна съдебна защита, следва да се посочи, че разпоредбите, които биха могли да бъдат нарушени от приетите в случая национални мерки, а това са членове 43 ЕО и 56 ЕО, в действителност има пряко действие и правните субекти могат да сезират национална юрисдикция, за да установят тяхното нарушаване.
130
Накрая жалбоподателят и встъпилата страна се позовават на съдебната практика, която приема допустимостта на жалба, подадена от конкурент на ползвател на държавна помощ и имаща за цел да установи пропуск от страна на Комисията да приеме решение в рамките на предварителната фаза на проверка на държавните помощи, предвидена в член 88, параграф 3 (Решение на Общия съд от 15 септември 1998 г. по дело Gestevisión Telecinco/Комисия, T‑95/96, Recueil, стр. II‑3407, точки 49—70).
131
В това отношение следва да се посочи, че докато в дадения случай заинтересованите дружества са се отказали от проекта за концентрация, разглежданите в посоченото по-горе в точка 130 дело Gestevisión Telecinco/Комисия дотации не са били възстановени.
132
Освен това, докато Комисията притежава изключителна компетентност да установява евентуална несъвместимост на дадена държавна помощ с общия пазар (вж. Решение по дело Gestevisión Telecinco/Комисия, точка 130 по-горе, точка 54 и цитираната съдебна практика), в настоящия случай националният съд може да се произнесе по съвместимостта на разглежданите национални мерки с членове 43 ЕО и 56 ЕО, като по този начин жалбоподателят не се лишава от правото на ефективна съдебна защита (вж. точка 129 по-горе).
133
Следователно предвид тези различия цитираната в точка 130 по-горе съдебна практика не е приложима към разглеждания случай.
134
Предвид всичко гореизложено следва да се заключи, че решението на Комисията да не даде по-нататъшен ход на образуваната по преписка Abertis/Autostrade съгласно член 21, параграф 4 от Регламент № 139/2004 процедура, не представлява акт, който подлежи на обжалване с жалба за отмяна.
135
Следователно жалбата трябва да бъде отхвърлена като недопустима.
По съдебните разноски
136
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.
137
Съгласно член 87, параграф 4, трета алинея от Процедурния правилник Общият съд може да осъди встъпила страна да заплати направените от нея съдебни разноски. В конкретния случай встъпилата страна трябва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
определи:
1)
Отхвърля жалбата като недопустима.
2)
Осъжда Schemaventotto SpA да заплати направените от него съдебни разноски, както и тези, които са направени от Европейската комисия.
3)
Осъжда Abertis Infraestructuras, SA да заплати направените от него съдебни разноски.
Съставено в Люксембург на 2 септември 2010 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
M. E. Martins Ribeiro
(
*1
)	Език на производството: италиански.