61990CC0024_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. In questi procedimenti il Bundesfinanzhof vi chiede di pronunciarvi sull' interpretazione e sulla validità di tre regolamenti della Commissione che stabiliscono misure di salvaguardia da applicare all' importazione di conserve di funghi.
Contesto dei procedimenti
2. In tutti e tre i procedimenti gli antefatti risalgono ad una decina d' anni fa. Nel procedimento C-24/90 la ricorrente, Werner Faust OHG (in prosieguo: la "Faust") chiedeva nel periodo 20-25 marzo 1981 la messa in libera pratica di un grosso quantitativo di merci dichiarate come funghi selvatici in scatola, producendo una licenza d' importazione relativa a funghi selvatici in scatola. Lo Hauptzollamt applicava pertanto un dazio all' importazione all' aliquota del 23%. Lo Hauptzollamt riscuoteva successivamente un importo supplementare di 4 310 612,10 DM, calcolato in base ad un peso totale di 895 135 kg, adducendo che le merci importate non erano in realtà funghi selvatici, bensì funghi coltivati, non coperti - come tali - da una valida licenza d' importazione. Lo Hauptzollamt fondava la propria decisione sul regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al recupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag. 1), nonché sul regolamento della Commissione 29 dicembre 1980, n. 3429, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di conserve di funghi (GU L 358, pag. 66).
3. Nel procedimento C-25/90, la ricorrente, Wuensche Handelsgesellschaft KG (in prosieguo: la "Wuensche"), acquistava nell' ottobre 1980 3 300 tonnellate di conserve di funghi da un' impresa cinese e, il mese stesso, le vendeva ad un' impresa greca, la quale a sua volta le rivendeva alla Wuensche con conferma di vendita e fattura datate 2 gennaio 1981 (cioè il giorno successivo all' adesione della Grecia alla Comunità). La fattura recava l' indicazione "Duty paid/free customs cleared in Greece". Secondo la Wuensche, le merci erano state messe in libera pratica in Grecia, ma il punto è contestato dalle autorità doganali.
4. L' importazione della merce veniva effettuata in più partite, attraverso diversi uffici doganali di Amburgo, tra il 27 gennaio e il 25 marzo 1981. La Wuensche produceva un documento di transito rilasciato dalle autorità doganali del Pireo il 2 gennaio 1981, sulla cui autenticità le parti non concordano. La Wuensche non presentava alcuna licenza d' importazione. Le autorità doganali riscuotevano inizialmente un dazio all' aliquota preferenziale applicata alla Grecia, pari al 20,7% del valore, ma successivamente decidevano di riscuotere un dazio all' aliquota vigente per i paesi terzi, pari al 23%, ed esigevano la corresponsione di un importo supplementare di 15 827 939,90 DM ai sensi del regolamento n. 3429/80.
5. Nel procedimento C-26/90, ricorrente è ancora la Wuensche che, nel periodo 26 giugno - 3 luglio 1981, chiedeva la messa in libera pratica di 90 000 cartoni di merci dichiarate come funghi selvatici in scatola, del peso di 896 400 kg. Le dichiarazioni doganali cumulative pervenivano il 6 luglio e il 6 agosto 1981 allo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas. In entrambi i casi la Wuensche presentava licenze d' importazione relative a funghi selvatici, sulle quali lo Hauptzollamt detraeva i quantitativi importati. L' ufficio doganale fissava i dazi all' importazione all' aliquota del 23%, salvo verifica.
6. Dopo essere stata informata che, secondo le conclusioni di un perito, le merci importate erano funghi coltivati, la Wuensche trasmetteva allo Hauptzollamt due licenze relative all' importazione di funghi coltivati. Lo Hauptzollamt detraeva quindi su queste licenze il totale dei quantitativi importati dalla Wuensche. Esso decideva poi di esigere dalla Wuensche il pagamento di un importo supplementare di 464,91 DM per 100 kg quanto alle importazioni del giugno 1981 e di 425,06 DM per 100 kg quanto alle importazioni del luglio 1981. Gli importi supplementari riscossi ammontavano in totale a 4 000 000 di DM. Lo Hauptzollamt fondava i propri provvedimenti sul regolamento n. 1697/79 nonché - per le importazioni del giugno 1981 - sul regolamento (CEE) della Commissione 27 marzo 1981, n. 796, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di funghi di coltivazione (GU L 82, pag. 8) e - per le importazioni del luglio 1981 - sul regolamento (CEE) della Commissione 30 giugno 1981, n. 1755, che stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all' importazione di conserve di funghi di coltivazione (GU L 175, pag. 23). Gli ultimi due regolamenti vertevano entrambi sull' adozione di misure di salvaguardia da applicare all' importazione di conserve di funghi di coltivazione. Il regolamento n. 796/81, valido fino al 30 giugno 1981, è stato poi sostituito dal regolamento n. 1755/81.
7. I motivi addotti dallo Hauptzollamt erano i seguenti: le merci importate erano funghi coltivati, in scatola, la cui importazione era stata effettuata senza valida licenza. La loro detrazione sulle licenze d' importazione presentate a posteriori non era stata regolare, in quanto un titolo d' importazione, parte integrante della domanda di sdoganamento, non poteva essere prodotto in un momento successivo.
8. In conclusione, nei tre procedimenti lo Hauptzollamt ha riscosso un importo supplementare in quanto, per un motivo o per l' altro, ha ritenuto che la merce non fosse corredata di una valida licenza d' importazione. Secondo lo Hauptzollamt, ciò si verificava nel procedimento C-24/90 in quanto la licenza prodotta faceva riferimento a funghi selvatici, mentre le merci importate erano, a suo avviso, funghi coltivati. Nel procedimento C-25/90 lo Hauptzollamt afferma che le merci, originarie della Cina, non erano state messe in libera pratica in Grecia e che pertanto al momento dello sdoganamento ad Amburgo doveva essere presentata una licenza d' importazione, mentre siffatto documento non era stato presentato. Nel procedimento C-26/90, come nel C-24/90, la licenza originariamente prodotta si riferiva a funghi selvatici, laddove le merci importate erano risultate essere funghi coltivati. Sebbene poi fosse stata prodotta una licenza relativa a funghi coltivati, lo Hauptzollamt si rifiutò di accettarla in quanto avrebbe dovuto essere prodotta alla data della richiesta di sdoganamento.
9. La Faust e la Wuensche impugnavano i provvedimenti con i quali era stato loro imposto il pagamento degli importi supplementari. Il Finanzgericht annullava questi provvedimenti e pertanto lo Hauptzollamt proponeva ricorso dinanzi al Bundesfinanzhof. Nei procedimenti C-24/90 e C-25/90 il Bundesfinanzhof ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se l' importo supplementare di cui all' art. 1 del regolamento n. 3429/80 debba essere riscosso anche per conserve di funghi immesse in libera pratica senza valida licenza di importazione.
2) In caso affermativo: se il regolamento n. 3429/80 sia valido, in particolare per ciò che riguarda la fissazione dell' ammontare dell' importo supplementare".
10. Le questioni sollevate nel procedimento C-26/90 sono le seguenti:
"1) Se l' importo supplementare di cui all' art. 1 del regolamento n. 796/81, ovvero all' art. 1 del regolamento n. 1755/81, debba essere riscosso anche per conserve di funghi immesse in libera pratica senza valida licenza d' importazione.
2) In caso affermativo: se i regolamenti nn. 796/81 e 1755/81 siano validi, in particolare per ciò che riguarda la fissazione dell' ammontare dell' importo supplementare".
Normativa pertinente
11. La ragione per cui le controversie hanno ad oggetto tre diversi regolamenti è semplicemente che le importazioni in parola sono state effettuate in epoche differenti. Nei procedimenti C-24/90 e C-25/90 trova applicazione il regolamento n. 3429/80, vigente per il periodo 1 gennaio - 31 marzo 1981. Nel procedimento C-26/90 le importazioni hanno avuto luogo nel giugno e nel luglio 1981 ed erano quindi soggette a due normative diverse: il regolamento n. 796/81, vigente per il periodo 1 aprile - 30 giugno 1981, e il regolamento n. 1755/81, vigente per il periodo 1 luglio - 30 settembre 1981.
12. Il contenuto dei tre regolamenti è molto simile. Lo scopo, come si evince chiaramente dai titoli, era l' adozione di misure di salvaguardia da applicare all' importazione di conserve di funghi di coltivazione. Non è chiaro se detti regolamenti riguardassero soltanto i funghi coltivati o potessero applicarsi anche ai funghi selvatici. Sul punto sussistono divergenze tra le varie versioni linguistiche. Talune danno l' impressione che i primi due regolamenti si applicassero sia ai funghi selvatici sia a quelli coltivati e che il terzo valesse invece soltanto per i funghi coltivati. Altre versioni lasciano intendere che nessuno dei tre regolamenti fosse applicabile ai funghi selvatici. Poiché tuttavia il giudice a quo non ha sollevato questioni su questo punto che, a mio parere, non è pregiudiziale ad alcunché, ritengo di non doverlo approfondire.
13. Le disposizioni dell' art. 1 del regolamento n. 3429/80, rilevanti nel caso di specie, sono le seguenti:
"Per il periodo dal 1 gennaio al 31 marzo 1981, un importo supplementare di 175 ECU/100 kg di peso netto è riscosso sull' immissione in libera pratica nella Comunità di conserve di funghi di coltivazione, della sottovoce 20.02 A della tariffa doganale comune (...) eccedenti i quantitativi stabiliti in conformità dell' articolo 2, paragrafi 1 e 3".
14. L' art. 1 del regolamento n. 796/81, nella parte che qui ci interessa, recita:
"Per il periodo dal 1 aprile al 30 giugno 1981, un importo supplementare di 175 ECU/100 kg di peso netto è riscosso all' immissione in libera pratica nella Comunità di conserve di funghi di coltivazione, della sottovoce 20.02 A della tariffa doganale comune (...) eccedenti i quantitativi stabiliti in conformità dell' articolo 2, paragrafi 1 e 3".
15. Le disposizioni dell' art. 1 del regolamento n. 1755/81, rilevanti nel caso di specie, sono le seguenti:
"Per il periodo dal 1 luglio al 30 settembre 1981, un importo supplementare di 160 ECU/100 kg di peso netto è riscosso all' immissione in libera pratica nella Comunità di conserve di funghi di coltivazione, della sottovoce 20.02 A della tariffa doganale comune (...) eccedenti i quantitativi stabiliti in conformità dell' articolo 2, paragrafi 1 e 3".
16. L' art. 2 di ciascuno dei tre regolamenti dispone che le domande di licenze d' importazione per le conserve di funghi di coltivazione devono essere accolte entro determinati limiti quantitativi.
17. Ai sensi dell' art. 3 del regolamento n. 3429/80 (e dell' art. 4 degli altri due regolamenti), le licenze d' importazione rilasciate per quantitativi eccedenti quelli indicati nell' art. 2 devono recare la menzione "importo supplementare da riscuotere".
18. I tre regolamenti in oggetto fanno riferimento all' art. 14, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 516, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 1). L' art. 14 di questo regolamento prevede quanto segue:
"1. Se, nella Comunità, il mercato di uno o più prodotti fra quelli cui si riferisce l' articolo 1 subisce o rischia di subire, in conseguenza di importazioni o di esportazioni, gravi perturbazioni tali da compromettere gli obiettivi dell' articolo 39 del Trattato, negli scambi con i paesi terzi possono essere applicate misure adeguate finché la perturbazione o il rischio della medesima non siano scomparsi.
Il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione a maggioranza qualificata, adotta le modalità di applicazione del presente paragrafo e definisce i casi e i limiti nei quali gli Stati membri possono prendere provvedimenti cautelativi.
2. Qualora si verifichi la situazione di cui al paragrafo 1, la Commissione decide, su richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa, le misure necessarie che vengono comunicate agli Stati membri e sono immediatamente applicabili".
19. L' art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 521, che definisce le modalità di applicazione delle misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 28), così dispone:
"1. Qualora si verifichi la situazione di cui all' articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 516/77, le misure che possono essere prese in applicazione dei paragrafi 2 e 3 di questo articolo sono le seguenti:
a) per i prodotti sottoposti al regime dei titoli di importazione:
- il rigetto totale o parziale delle domande in istanza di rilascio dei titoli;
b) per i prodotti non sottoposti al regime dei titoli di importazione: la sospensione totale o parziale delle importazioni;
c) per tutti i prodotti:
- un sistema di prezzi minimi al disotto dei quali le importazioni possono essere sottoposte alla clausola che abbiano luogo a un prezzo almeno pari al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione;
- la sospensione totale o parziale delle esportazioni.
2. Le misure di cui al paragrafo 1 possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari. Esse tengono conto della situazione particolare dei prodotti avviati verso la Comunità. Possono concernere solo prodotti provenienti dai paesi terzi o a questi destinati. Possono essere limitate ad alcune provenienze, origini, destinazioni, qualità o presentazioni. Possono essere limitate alle importazioni a destinazione di talune regioni della Comunità o alle esportazioni in provenienza da tali regioni".
20. Si noti che alla scadenza del periodo di vigenza del regolamento della Commissione n. 1755/81 è entrato in vigore un regolamento del Consiglio, cioè il regolamento (CEE) 30 giugno 1981, n. 1796, relativo alle misure applicabili all' importazione di conserve di funghi coltivati (GU L 183, pag. 1), espressamente fondato sul regolamento n. 516/77, ed in particolare sull' art. 13, n. 2. Esso ha conservato il regime instaurato dai tre regolamenti della Commissione, fissando l' importo supplementare alla stessa aliquota prevista dal regolamento n. 1755/81, ossia 160 ECU per 100 kg, ed è tuttora in vigore.
21. Occorre citare infine il regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al ricupero a posteriori dei dazi all' importazione o dei dazi all' esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag. 1), che, nell' art. 2, n. 1, recita:
"Quando le autorità competenti accertano che i dazi all' importazione o all' esportazione legalmente dovuti per una merce dichiarata per un regime doganale comportante l' obbligo di effettuarne il pagamento non sono stati richiesti in tutto o in parte al debitore, esse iniziano un' azione di ricupero dei dazi non riscossi".
L' espressione "dazi all' importazione" indica, ai sensi dell' art. 1, n. 2, lett. a), dello stesso regolamento, "tanto i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente quanto i prelievi agricoli e le altre imposizioni all' importazione previste nel quadro della politica agricola comune".
Prima questione
22. La prima questione è, nei tre procedimenti, sostanzialmente la stessa: si chiede se i rispettivi regolamenti impongano la riscossione dell' importo supplementare anche nel caso di messa in libera pratica di merci prive di valida licenza d' importazione. Il problema è sorto in quanto in tutti e tre i casi il Finanzgericht ha ritenuto che i regolamenti non si applicassero alle importazioni illegali. In altre parole, il Finanzgericht sembra aver ritenuto che l' art. 1 dei regolamenti in oggetto imponesse la riscossione dell' importo supplementare qualora il quantitativo di conserve di funghi importate superasse quanto indicato nella licenza d' importazione, ma non prescrivesse detta riscossione in caso di importazione di conserve di funghi senza valida licenza.
23. Condivido l' opinione del Bundesfinanzhof, secondo cui la tesi del Finanzgericht è inaccettabile. Questa tesi non tiene conto dell' economia dei regolamenti in parola né degli scopi da essi perseguiti. I regolamenti si fondano sul principio che, al di là di determinati limiti quantitativi, i funghi in conserva possono essere importati soltanto subordinatamente alla riscossione di un importo supplementare. Il loro scopo risulterebbe evidentemente pregiudicato se l' importo supplementare fosse riscosso soltanto nel caso in cui il detentore di una licenza valida importasse un quantitativo superiore a quanto indicato nella stessa, e non invece nel caso in cui i funghi fossero importati senza una valida licenza.
24. Nella sentenza di annullamento del provvedimento controverso, il Finanzgericht ha rilevato che, in caso di messa in libera pratica irregolare, la riscossione dell' importo supplementare sarebbe priva di utilità, in quanto non potrebbe contribuire alla protezione del mercato comunitario, essendo lo sdoganamento delle merci irreversibile. Sul punto non posso che citare l' ordinanza di rinvio del Bundesfinanzhof:
"Se questo argomento fosse fondato, esso dovrebbe valere per tutti i dazi all' importazione atti a proteggere l' economia comunitaria, cioè anche, ad esempio, per i dazi doganali. Tuttavia il diritto comunitario parte dal principio del recupero dei diritti all' importazione dovuti e non riscossi ((v. l' art. 1 del regolamento (CEE) n. 1697/79)), che discende a sua volta dal principio di uguaglianza: i dazi all' importazione devono, di massima, essere riscossi uniformemente, qualunque sia la data dell' esatta determinazione dell' ammontare del dazio. Per questo motivo il recupero non può essere considerato, come vorrebbe il Finanzgericht, una penalizzazione vietata. In mancanza di una regola che consenta il recupero dei dazi all' importazione non riscossi, si renderebbe possibile l' elusione delle misure di salvaguardia".
25. Il rilievo del Bundesfinanzhof è assolutamente esatto: ne consegue che, in ciascuno dei tre procedimenti, la prima questione dev' essere così risolta: l' art. 1 del regolamento in oggetto va interpretato nel senso che l' importo supplementare dev' essere riscosso anche nel caso di conserve di funghi messe in libera pratica senza valida licenza d' importazione.
Seconda questione
26. Il Bundesfinanzhof è incline a ritenere che i regolamenti in parola, in quanto fissano l' importo supplementare ad un livello più elevato del necessario per garantire l' efficacia delle misure di salvaguardia, siano invalidi, e si richiama in proposito alla sentenza 11 febbraio 1988, National Dried Fruit Trade Association (causa 77/86, Racc. pag. 757). A suo avviso, come si desume dal quinto 'considerando' del regolamento n. 1796/81 - che, come già detto, sostituisce il regolamento n. 1755/81 - l' importo supplementare dovrebbe corrispondere approssimativamente al costo di produzione delle conserve di funghi nella Comunità. Orbene, un importo supplementare corrispondente alla differenza tra il prezzo di costo nella Comunità e il prezzo all' importazione da paesi terzi sarebbe stato sufficiente a prevenire gravi perturbazioni sul mercato comunitario.
27. La Commissione afferma che l' importo supplementare riscosso a norma dei regolamenti in discussione, costituendo una misura meno restrittiva del divieto totale delle importazioni - per il quale avrebbe potuto optare se l' avesse ritenuto necessario -, non era in contrasto con il principio di proporzionalità. Cita, in proposito, la sentenza della Corte 12 aprile 1984, Wuensche (causa 345/82, Racc. pag. 1995).
28. Nessuna delle sentenze citate è decisiva per la soluzione dei problemi sollevati dalle fattispecie in esame. Nella sentenza National Dried Fruit Trade Association la Corte ha dichiarato invalido un regolamento che imponeva una tassa di compensazione ad aliquota fissa, pari alla differenza tra il prezzo più basso sul mercato mondiale ed il prezzo minimo fissato dalla normativa comunitaria. La Corte ha statuito che:
"(...) lo scopo della tassa di compensazione è quello di fare osservare il prezzo minimo, al fine di garantire la preferenza comunitaria nel commercio delle uve secche diverse da quelle di Corinto, e non di penalizzare economicamente l' operatore che ha proceduto ad un' importazione a prezzo inferiore a quello minimo. Orbene, l' istituzione di una tassa di compensazione unica ad aliquota fissa, imposta anche nel caso di una differenza minima del prezzo all' importazione rispetto al prezzo minimo, costituisce una penalizzazione economica e la Commissione non ha dimostrato che un siffatto sistema fosse necessario per garantire lo scopo del regolamento n. 521/77".
29. Come sottolineato dalla Commissione, tra quella fattispecie e il caso presente v' è una differenza. Nella prima lo scopo consisteva nel rispetto del prezzo minimo comunitario all' importazione e la tassa di compensazione era applicata a tutte le merci importate ad un prezzo inferiore. Nei regolamenti qui in esame, invece, si è deciso di ammettere determinati quantitativi senza riscuotere alcun importo supplementare e di scoraggiare le importazioni che superassero detti quantitativi.
30. La causa 345/82, su cui la Commissione si fonda, verteva sulla validità di uno dei regolamenti oggetto del presente procedimento. In quel caso il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno aveva chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità del regolamento n. 3429/80. Nell' ordinanza di rinvio il giudice nazionale aveva esposto i propri dubbi su detta validità, in quanto: a) mancando una perturbazione o una minaccia di perturbazione del mercato comunitario, non ricorrevano i presupposti per l' adozione di misure di salvaguardia, e b) la Commissione non aveva il potere di istituire un importo supplementare in quanto tale misura non compariva tra quelle consentite dall' art. 2, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 521/77.
31. La Corte dichiarò che l' esame della questione sottopostale non aveva messo in luce elementi atti ad inficiare la validità del regolamento n. 3429/80. Quanto al primo motivo di invalidità prospettato, la Corte statuì che la Commissione, ritenendo che il mercato potesse subire una grave perturbazione, non aveva commesso un errore grave e palese. Quanto al secondo motivo, la Corte rilevò che la Commissione, se aveva il potere di adottare misure di salvaguardia aventi come effetto la totale cessazione delle importazioni da paesi terzi, poteva a fortiori adottare misure meno restrittive, quali la riscossione di un importo supplementare.
32. In realtà nella causa 345/82 la Wuensche aveva prospettato anche altri motivi di invalidità, sostenendo, in particolare, che il regolamento n. 3429/80, avendo fissato l' importo supplementare ad un livello eccessivo rispetto alla finalità dichiarata - vale a dire la tutela del mercato comunitario contro le perturbazioni gravi o minacce di perturbazioni gravi - costituiva un' infrazione del principio di proporzionalità (v. Racc. pag. 2001).
33. La Corte tuttavia, forse ritenendo inopportuno statuire sulla validità di un regolamento in base a motivi non sottoposti alla sua attenzione dal giudice nazionale, non si occupò del problema della proporzionalità, limitandosi invece ad esaminare i due motivi d' invalidità menzionati nell' ordinanza di rinvio. Pertanto non si può dire che la citata sentenza nella causa 345/82 attesti la conformità del regolamento n. 3429/80 al principio di proporzionalità: infatti, sebbene in detta causa la questione della proporzionalità fosse stata sollevata, la Corte non statuì su di essa. Si noti che la questione non era stata affrontata nemmeno dall' avvocato generale sig.ra Rozès, per la quale il regolamento era invalido in quanto la Commissione non aveva il potere di disporre la riscossione di un importo supplementare.
34. In ogni caso, non v' è dubbio che la Corte sia libera di riesaminare la questione della validità del regolamento n. 3429/80, in quanto si fa menzione di un motivo d' annullamento che non era stato considerato nella sentenza precedente. Ciò trova conferma nell' ordinanza 5 marzo 1986, Wuensche/Germania (causa 69/85, Racc. pag. 947), nella quale la Corte decise di non dar seguito ad una nuova ordinanza di rinvio del Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno che metteva in discussione la validità della sentenza della Corte nella causa 345/82. Nel punto 15 della motivazione della citata ordinanza la Corte rilevò espressamente che l' efficacia propria della sentenza pregiudiziale non osta a che il giudice nazionale destinatario della sentenza stessa possa ritenere necessario rivolgersi nuovamente alla Corte nella stessa causa, in particolare qualora le sottoponga "nuovi dati di valutazione atti ad indurre la Corte a risolvere altrimenti una questione che era già stata sollevata". A maggior ragione, un giudice diverso, in una causa diversa, può sottoporre alla Corte una nuova questione pregiudiziale, in particolare ove detto giudice prospetti "nuovi dati di valutazione".
35. Per determinare se il livello fissato per l' importo supplementare contravvenga al principio di proporzionalità, occorre accertare se la riscossione di tale importo fosse un mezzo appropriato al conseguimento dello scopo e se detto scopo potesse essere raggiunto in modo altrettanto efficace mediante provvedimenti meno gravosi per gli operatori economici.
36. Scopo dei regolamenti in oggetto era la protezione dell' industria comunitaria dei funghi, che rischiava di subire gravi perturbazioni a causa delle importazioni da paesi terzi a prezzi nettamente inferiori al prezzo di costo dell' industria comunitaria (v. il primo e il secondo 'considerando' del regolamento n. 3429/80). Detto scopo era, in via di principio, compatibile con l' art. 39 del Trattato. La riscossione di un importo supplementare sulle importazioni di funghi da paesi terzi era in linea di principio uno strumento adeguato allo scopo, in quanto doveva sortire l' effetto di annullare il vantaggio in materia di prezzo di cui godevano i funghi importati, colpendo così la causa del rischio di perturbazione. Volendo accertare se tale scopo potesse essere conseguito in modo altrettanto efficace mediante altre misure meno gravose per gli operatori economici, occorre ricordare che i regolamenti in parola sono soggetti non soltanto al principio generale di proporzionalità, bensì anche al criterio di proporzionalità particolarmente restrittivo che scaturisce dall' art. 2, n. 2, del regolamento n. 521/77, secondo il quale le misure "possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari". Il problema è quindi se la riscossione di un importo supplementare di 175 ECU per 100 kg dal 1 gennaio al 30 giugno 1981 e di 160 ECU per 100 kg dal 1 luglio al 30 settembre 1981 fosse strettamente necessaria.
37. I preamboli dei regolamenti in esame non specificano in base a quali parametri sia stato calcolato l' importo supplementare. Nelle proprie osservazioni la Commissione spiega che l' ammontare di 175 ECU per 100 kg corrisponde al costo di produzione delle conserve di funghi di prima scelta prodotti in Francia e consegnati in Germania. Si è deciso per funghi di prima scelta in quanto rappresentano la più importante categoria sul mercato, per il costo di produzione in Francia perché questo paese è il maggiore produttore della Comunità e per il costo della consegna sul mercato tedesco in quanto la Germania è il maggior consumatore di funghi in conserva. Si rilevi anche che il quinto 'considerando' del regolamento del Consiglio n. 1796/81 (che, come il regolamento della Commissione n. 1755/81, cui si è sostituito, fissava l' importo supplementare a 160 ECU per 100 kg) indicava che detto importo corrispondeva approssimativamente al costo di produzione nella Comunità.
38. Secondo la Faust e la Wuensche un importo supplementare corrispondente al costo di produzione nella Comunità era eccessivo, mentre l' industria comunitaria sarebbe stata protetta in modo altrettanto efficace mediante l' imposizione di un importo supplementare pari alla differenza tra i costi di produzione nella Comunità e il prezzo delle merci importate da Stati terzi.
39. La Commissione sostiene di aver rispettato il principio di proporzionalità avendo imposto un prelievo laddove avrebbe anche potuto optare per un provvedimento più severo, ovverosia un divieto totale delle importazioni. Essa - afferma - che non intendeva procedere ad un contingentamento rigoroso, essendo imminenti i negoziati con i principali paesi esportatori. Occorreva lasciar sussistere la possibilità di ulteriori importazioni per scopi speciali, anche se il prelievo doveva avere l' effetto di limitare tali importazioni ad un quantitativo minimo. La Commissione ammette apertamente che le misure di salvaguardia avevano carattere volutamente proibitivo, in quanto si mirava a privare di ogni interesse economico le importazioni eccedenti determinati quantitativi. Secondo la Commissione, siffatto scopo non avrebbe potuto essere conseguito mediante l' istituzione di un importo supplementare corrispondente alla differenza tra i costi di produzione nella Comunità e i prezzi sul mercato mondiale.
40. Nonostante questo argomento, non vedo come il prelievo di un importo supplementare pari al costo totale della produzione di funghi nella Comunità sia giustificabile. In mancanza di un motivo estremamente impellente, l' esigere da un importatore il pagamento di un prelievo corrispondente al costo totale del prodotto nazionale mi pare manifestamente eccessivo. Si rammenti inoltre che i funghi importati già erano soggetti ad un dazio doganale del 23%.
41. La conclusione che ho prospettato è confermata dalle informazioni che la Commissione ha allegato alle proprie osservazioni. Dette informazioni, originariamente fornite alla Corte nel contesto della causa 345/82, contengono cifre relative ai costi di produzione nella Comunità, al prezzo del prodotto importato ed all' effetto della riscossione dell' importo supplementare sul prezzo del prodotto stesso. Ne risulta che, all' epoca che qui rileva, una scatola di 425 g di funghi in conserva di prima scelta di origine francese veniva a costare 2,02 DM, mentre un prodotto analogo d' origine cinese costava 1,43 DM franco frontiera comunitaria. Un dazio doganale all' aliquota del 23% aggiungeva al prezzo 0,32 DM. L' importo supplementare riscosso ai sensi del regolamento n. 3429/80 ammontava a 2,05 DM (cifra lievemente diversa, per ragioni che non sono state spiegate, dal costo di produzione sopra citato), talché il costo totale del prodotto cinese importato diventava 3,80 DM. Il costo dei funghi cinesi giungeva quindi a superare quello dei funghi francesi dell' 88%. Le conseguenze dell' applicazione dell' importo supplementare erano ancora più gravi nel caso dei funghi di terza qualità, dato che l' importo si fondava sul costo di produzione dei funghi di prima scelta. Il costo di produzione di questa merce ammontava in Francia a 1 DM per scatola di 315 g. Per i prodotti cinesi, l' importo corrispondente era di 0,81 DM, cui s' aggiungevano 0,19 DM (dazio doganale) e 1,51 DM (importo supplementare) per un totale di 2,51 DM. Il prezzo dei funghi cinesi superava dunque quello dei funghi francesi del 151%.
42. Se il mercato comunitario delle conserve di funghi rischiava di subire gravi perturbazioni a causa delle importazioni a basso prezzo da paesi terzi, non vedo perché dovesse essere "strettamente necessario", per combattere tale minaccia, imporre un prelievo che rendeva i costi dei prodotti importati molto superiore a quelli dei prodotti comunitari. Si sarebbe potuto far fronte al rischio anche imponendo un prelievo molto meno elevato.
43. Non per questo concordo con gli argomenti della Faust e della Wuensche, secondo i quali il prelievo non avrebbe dovuto superare la differenza tra i costi di produzione nella Comunità e il prezzo dei funghi importati. Del tutto legittimamente la Commissione poteva, secondo me, imporre un prelievo atto a rendere il prodotto importato sensibilmente più caro del prodotto comunitario, specialmente ove si tenga presente che determinati quantitativi, che rispecchiavano le "correnti commerciali tradizionali", dovevano essere ammessi in franchigia dal prelievo. Non altrettanto legittimamente, tuttavia, la Commissione poteva imporre un importo supplementare in conseguenza del quale il prezzo del prodotto importato giungesse a superare il prezzo del prodotto comunitario in una misura così elevata come quella innanzi indicata.
44. Sebbene i calcoli sopra riportati (punto 41) si riferiscano all' importo supplementare di 175 ECU per 100 kg imposto dai regolamenti nn. 3429/80 e 796/81, non v' è a mio parere alcun dubbio che le conclusioni cui sono giunto valgano anche per il regolamento n. 1755/81, che prevede un importo supplementare di 160 ECU per 100 kg. Anche detto importo eccede ampiamente quanto strettamente necessario per far fronte al rischio di perturbazioni.
45. Inoltre, la Commissione non ha seriamente tentato di giustificare l' ammontare del prelievo supplementare. Tenuto conto del fatto che le misure in oggetto dovevano essere "strettamente necessarie", ci si aspetterebbe che l' entità dell' importo di cui ai citati regolamenti venisse in qualche modo giustificata. Tuttavia i preamboli dei regolamenti non contengono alcun elemento che indichi su quale base l' importo supplementare sia stato calcolato o i motivi che giustificano detto importo. Né, nel corso del presente procedimento, è stata addotta alcuna motivazione. La Commissione si è invece basata essenzialmente sull' argomento che, poiché avrebbe potuto adottare un provvedimento più severo, quale il divieto totale delle importazioni, essa aveva tutto il diritto di imporre un' aliquota tanto elevata. A proposito di questo argomento va rilevato quanto segue.
46. In primo luogo, il fatto che l' amministrazione non utilizzi gli strumenti più severi di cui dispone non implica necessariamente il rispetto del principio di proporzionalità; detto principio impone infatti all' amministrazione di scegliere, tra i provvedimenti atti a conseguire lo scopo prefisso di cui dispone, il meno gravoso per gli interessati. Non si può giustificare l' uso di un cannone per uccidere una mosca adducendo che al suo posto si sarebbe potuto usare un missile nucleare.
47. In secondo luogo, è comunque discutibile che effettivamente la riscossione di un importo supplementare nei casi di specie costituisse una misura meno severa di un totale divieto delle importazioni, dato che la Commissione ammette apertamente di aver voluto che l' importo supplementare avesse effetti proibitivi. Per di più, è possibile che gli importi supplementari addebitati alle imprese Faust e Wuensche siano risultati superiori a quanto esse avrebbero dovuto corrispondere a titolo di sanzione se avessero importato funghi in violazione di un divieto.
48. Infine, nel corso della fase orale del procedimento la Commissione è parsa sostenere la tesi che, entro certi limiti, l' ammontare preciso scelto per determinare l' importo supplementare non è pertinente al problema della proporzionalità. Questa opinione sembra tuttavia presupporre che l' importo supplementare, equivalendo nello scopo e negli effetti ad un divieto, non debba essere mai riscosso. Può darsi che, se non fosse stata effettuata alcuna importazione soggetta alla riscossione dell' importo supplementare, l' ammontare preciso non avrebbe avuto importanza. Cionondimeno - come è chiaramente dimostrato dai casi di specie -, quando, per una ragione qualsiasi, sono state effettuate importazioni soggette ad importo supplementare si è posto effettivamente il problema della proporzionalità, e le somme richieste nella fattispecie, pari ad oltre 24 milioni di DM, attestano da sole la mancanza di proporzionalità. L' importo supplementare non può essere fissato in base al presupposto che esso non sarà mai corrisposto: esso dev' essere fissato partendo dal presupposto che gli operatori economici possano, per una ragione o per l' altra, esservi soggetti.
49. La conclusione cui giungo è pertanto che i regolamenti in discussione, in quanto prevedono la riscossione di un importo supplementare, sono invalidi. Questa conclusione è limitata ai regolamenti della Commissione oggetto dei presenti procedimenti; non occorre concludere in merito alla validità del regolamento del Consiglio n. 1796/81, che non è in discussione e che, come ho già evidenziato (punto 20), non si fondava sull' art. 14, n. 2, del regolamento n. 516/77 e non doveva pertanto soddisfare la condizione che le misure di cui trattasi fossero adottate soltanto "nei limiti strettamente necessari".
Conclusione
50. Tenuto conto della conclusione cui sono pervenuto in merito alla seconda questione, non sarà necessario includere nel dispositivo una soluzione per la prima questione.
51. Ritengo pertanto che alle questioni sottopostele dal Bundesfinanzhof la Corte debba dare la soluzione seguente:
Nei procedimenti C-24/90 e C-25/90
L' art. 1 del regolamento (CEE) n. 3429/80 è invalido in quanto prevede la riscossione di un importo supplementare di 175 ECU per 100 kg.
Nel procedimento C-26/90
L' art. 1 del regolamento (CEE) n. 796/81 e l' art. 1 del regolamento (CEE) n. 1755/81 sono invalidi in quanto prevedono la riscossione di importi supplementari di 175 e, rispettivamente, 160 ECU per 100 kg.
(*) Lingua originale: l' inglese.