62002CJ0174_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-174/02,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandene) ved afgørelse af 8. marts 2002, indgået til Domstolen den 13. maj 2002, i sagen:
Streekgewest Westelijk Noord-Brabant
mod
Staatssecretaris van Financiën,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Rosas, K. Lenaerts, S. von Bahr og K. Schiemann (refererende dommer),
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,
efter at der er afgivet skriftlige indlæg af:
– Streekgewest Westelijk Noord-Brabant ved advocaten H. Gilliams og P.H.L.M.  Kuypers
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J. Flett og H. van Vliet, som befuldmægtigede,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den
22. januar 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
4. marts 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3, EF), med henblik på navnlig at fastlægge, hvem der kan gøre det i denne bestemmelses sidste punktum nævnte forbud mod gennemførelse gældende, og at afklare, under hvilke omstændigheder der er en tilstrækkelig forbindelse mellem en støtte og en afgift, der finansierer denne støtte, således at forbuddet i den nævnte bestemmelse omfatter afgiften.
2. Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag mellem Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (lokalt organ med ansvar for indsamling af husholdningsaffald, herefter »Streekgewest«) og Staatssecretaris van Financiën (herefter »Staatssecretaris«). Streekgewest har anmodet sidstnævnte om tilbagebetaling af affaldsafgift betalt i henhold til artikel 18 i Wet belastingen op milieugrondslag af 23. december 1994 (lov om miljøbeskyttelsesafgift, Staatsblad
1994, 923, 924 og 925, herefter »WBM«), med den begrundelse, at afgiften er blevet opkrævet i strid med gennemførelsesforbuddet i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Traktatens artikel 93, stk. 3, bestemmer:
»Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
De nationale bestemmelser
4. I overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3, anmeldte den nederlandske regering ved skrivelse af 7. august 1992 lovforslaget til Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag (lov om forbrugsafgifter til beskyttelse af miljøet) til Kommissionen, hvilket lovforslag i en ændret version senere førte til vedtagelsen af WBM. Ved skrivelse af 3. december 1992 meddelte Kommissionen den nederlandske regering, at den ved beslutning af 25. november 1992 havde besluttet ikke at rejse indsigelse mod de støtteforanstaltninger, der var indeholdt i dette lovforslag. Denne beslutning er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende
af 24. marts 1993 (EFT C 83, s. 3).
5. Der blev under parlamentets behandling af lovforslaget vedtaget enkelte ændringer i forslaget. Efter at Kommissionen var blevet underrettet om ændringerne, hvilket skete ved den nederlandske regerings skrivelse af 6. december 1993, meddelte Kommissionen ved skrivelse af 13. april 1994, at institutionen den 29. marts 1994 havde besluttet ikke at rejse indsigelse over for de påtænkte ændringer. Denne beslutning er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende
af 4. juni 1994 (EFT C 153, s. 20).
6.
Den 13. oktober 1994 blev der i det nederlandske parlament fremsat et lovforslag til ændring af WBM, hvorved der indførtes en permanent og to midlertidige ændringer. Dette forslag indeholdt for så vidt angår affaldsafgiften en forhøjelse af beløbet fra 28,50 NLG til 29,20 NLG pr. 1 000 kilo affald og en mulighed for tilbagebetaling af denne afgift til enhver, der leverer affaldsstoffer fra afsværtning til forarbejdning, og til enhver, der leverer genbrugsaffald af plastmateriale til en virksomhed, der behandler affald. Ved skrivelse af 27. oktober 1994 meddelte den nederlandske regering Kommissionen de nævnte foranstaltninger, der blev betegnet som »justeringer«.
7. Ved skrivelse af 25. november 1994 gjorde Kommissionen den nederlandske regering opmærksom på, at anmeldelsen var ufuldstændig; regeringen blev også i den forbindelse stillet visse spørgsmål. Denne regering besvarede disse spørgsmål ved skrivelse af 20. december 1994. I svaret gav den nederlandske regering desuden meddelelse om, at der var optaget to yderligere støtteforanstaltninger i lovforslaget. En af disse foranstaltninger vedrørte en midlertidig fritagelse fra affaldsafgift på slam, der kan renses.
8. WBM, ikrafttrædelsesloven til dette lovforslag samt ændringsloven blev vedtaget af det nederlandske parlaments førstekammer (Staten-Generaal) den 21. december 1994. 	Ved kongelig anordning af 23. december 1994 blev datoen for ikrafttrædelsen af den ændrede WBM fastsat til den 1. januar 1995.
9. Da det blev klart for Kommissionen, at den ændrede WBM var trådt i kraft den 1. januar 1995, meddelte den ved skrivelse af 25. januar 1995 den nederlandske regering, at den anså de omhandlede foranstaltninger for at være en ikke anmeldt statsstøtte, idet de var blevet indført, inden Kommissionen havde taget stilling hertil. Endvidere anmodede Kommissionen bl.a. regeringen om at fremsende hele WBM-lovteksten. Kommissionens stillingtagen forelå først efter udløbet af den omhandlede afgiftsperiode. Ved en telefax af 23. maj 1995, der blev suppleret ved en skrivelse af 3. juli 1995, oplyste Kommissionen, at den ikke fandt, at den omhandlede støtte omfattede støtteelementer, der var uforenelige med fællesmarkedet.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10. Streekgewest er et organ med status som juridisk person, der oprindeligt blev stiftet og kontrolleret af 18 kommuner i den nederlandske region Westelijk Noord-Brabant. Siden den 1. januar 1997 er der syv kommuner i organet. Streekgewest er ansvarlig for at indsamle og transportere husholdningsaffald til et affaldsbehandlingsanlæg, som organet ligeledes er ansvarlig for. Hver gang der leveres affald til et affaldsbehandlingsanlæg, skal der betales afgift i henhold til WBM’s artikel 18.
11. Streekgewest betalte et beløb på 499 914,00 NLG i affaldsafgift for perioden fra den 1. januar 1995 til den 31. januar 1995. Streekgewest indgav imidlertid en klage og anmodede om tilbagebetaling af beløbet. Denne anmodning afviste afgiftsmyndigheden. Streekgewest anlagde sag ved Gerechtshof te’s-Gravenhage (Nederlandene) til prøvelse af afgiftsmyndighedens beslutning om at afvise tilbagebetaling. Gerechtshof bestemte, at der skulle ske tilbagebetaling af 80 796,40 NLG.
12. Staatssecretaris appellerede denne dom til Hoge Raad der Nederlanden. Streekgewest appellerede også Gerechtshofs dom til Hoge Raad, for så vidt som den ikke fastslog, at der skulle ske tilbagebetaling af det fulde beløb.
13. Hoge Raad har fundet, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen afhænger af en fortolkning af traktatens artikel 93, stk. 3, hvorfor den har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er det kun en borger, der som følge af en støtteforanstaltning berøres af en fordrejning af grænseoverskridende konkurrence, der kan påberåbe sig bestemmelsen i […] traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum?
2) I det tilfælde, hvor en støtteforanstaltning, som omhandlet i […] traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, består i fritagelse fra en afgift (herunder afgiftsnedsættelse og -lettelse), hvis provenu tilfalder det offentlige, mens det ikke i den forbindelse er fastsat, at fritagelsen suspenderes under anmeldelsesproceduren, skal denne afgift da anses for en del af denne støtteforanstaltning – allerede som følge af at afgiftsopkrævningen hos dem, der ikke omfattes af en fritagelse, er det forhold, der gør den begunstigende virkning mulig, således at det i bestemmelsen fastsatte forbud også gælder for (opkrævningen af) denne afgift, så længe gennemførelsen af støtteforanstaltningen ikke er tilladt på grundlag af den nævnte bestemmelse?
3) For det tilfælde at spørgsmål 2 besvares benægtende: I det tilfælde, hvor en forbindelse, som [den omstændighed, at en mindre del af den omhandlede afgift (0,70 NLG pr. ton affald) tjener til kompensation for virkningerne af de ordninger om tilbagebetaling, der er nævnt i denne doms præmis 6], skal etableres mellem forhøjelsen af en bestemt afgift, hvis provenu tilfalder det offentlige, og en påtænkt støtteforanstaltning, som omhandlet i […] traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, skal indførelsen af denne forhøjelse da anses for (en begyndelse) på gennemførelsen, som omhandlet i denne bestemmelse, af støtteforanstaltningen? Såfremt svaret på dette spørgsmål afhænger af forbindelsens intensitet, hvilke omstændigheder er da af betydning i den forbindelse?
4) Såfremt forbuddet mod gennemførelse af støtteforanstaltningen også omfatter afgiften, gælder det da, at en endelig beslutning fra Kommissionen, hvorved støtteforanstaltningen erklæres forenelig med fællesmarkedet, ikke medfører, at afgiftens ulovlighed ophører med tilbagevirkende kraft?
5) Såfremt forbuddet mod gennemførelse af støtteforanstaltningen også omfatter afgiften, kan personer, hos hvem afgiften opkræves, ved at påberåbe sig den direkte virkning af […] traktatens artikel 93, stk. 3, da ad rettens vej imødegå afgiftsopkrævningen for så vidt angår hele afgiftsbeløbet eller alene for en del heraf?
6) Følger der i det sidstnævnte tilfælde særlige krav af fællesskabsretten for så vidt angår den måde, hvorpå det skal afgøres, hvilken del af afgiften der omfattes af forbuddet i […] traktatens artikel 93, stk. [3], sidste punktum?«
Om det første spørgsmål
14. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, kan påberåbes af en borger, der ikke berøres af en fordrejning af grænseoverskridende konkurrence, der følger af en støtteforanstaltning.
15. Ifølge Domstolens faste praksis følger det af den direkte virkning af bestemmelsen i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, at forbuddet i denne bestemmelse mod at gennemføre støtteforanstaltninger har direkte virkning for enhver støtte, som gennemføres uden underretning (jf. dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 11, herefter »FNCE-dommen«).
16. Det er endvidere blevet fastslået, at når en måde til finansiering af støtte gennem en afgift udgør en integrerende del af støtteforanstaltningen, skal følgerne af, at de nationale myndigheder tilsidesætter det forbud mod gennemførelse, der er omhandlet i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, også omfatte dette aspekt af støtteforanstaltningen (dom af 21.10.2003, forenede sager C-261/01 og C-262/01, Van Calster m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52). Under sådanne omstændigheder følger det heraf, at de nationale myndigheder som udgangspunkt er forpligtet til at tilbagebetale afgifter opkrævet i strid med fællesskabsretten (jf. dom af 14.1.1997, forenede sager C-192/95 – C-218/95, Comateb m.fl., Sml. I, s. 165, præmis 20, og dommen i sagen Van Calster m.fl., præmis 53).
17. Det påhviler de nationale domstole at beskytte borgernes rettigheder i tilfælde af, at de nationale myndigheder tilsidesætter forbuddet mod at gennemføre støtten. En sådan tilsidesættelse, der påberåbes af borgere, som kan gøre den gældende, og som fastslås af de nationale retter, skal foranledige disse til at drage samtlige konsekvenser heraf i overensstemmelse med deres nationale retssystem (jf. bl.a. FNCE-dommen, præmis 12, og dom af 16.12.1992, sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523, præmis 30).
18. For så vidt angår nationale regler om søgsmålskompetence og retlig interesse har Domstolen fastslået, at fællesskabsretten kræver, at sådanne regler ikke gør indgreb i retten til en effektiv domstolsbeskyttelse i forbindelse med udøvelsen af de rettigheder, som Fællesskabets retsorden tillægger (dom af 11.7.1991, forenede sager C-87/90 – C-89/90, Verholen m.fl., Sml. I, s. 3757, præmis 24, og af 11.9.2003, sag C-13/01, Safalero, Sml. I, s. 8679, præmis 50).
19. En borger kan ikke alene have interesse i for de nationale retter at gøre den direkte virkning af forbuddet mod gennemførelse i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, gældende med henblik på at få fjernet de negative virkninger af den konkurrencefordrejning, der følger af ydelse af en ulovlig støtte, men også med henblik på at få tilbagebetalt en afgift opkrævet i strid med denne bestemmelse. I det sidstnævnte tilfælde er spørgsmålet, om borgeren er blevet berørt af den konkurrencefordrejning, der følger af støtteforanstaltningen, ikke relevant ved bedømmelsen af hans søgsmålsinteresse. Der skal alene tages hensyn til den omstændighed, at borgeren er pligtig at betale en afgift, der udgør en integrerende del af en støtteforanstaltning, der er gennemført i strid med forbuddet i denne bestemmelse.
20. Denne konklusion retfærdiggøres endvidere af formålet om at sikre en effektiv virkning af forbuddet mod gennemførelse i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (jf. f.eks. FNCE-dommen, præmis 16).
21. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, skal fortolkes således, at bestemmelsen kan påberåbes af en borger, der er pligtig at betale en afgift, der udgør en integrerende del af en støtteforanstaltning og opkræves i strid med forbuddet mod gennemførelse i denne bestemmelse, hvilket ikke afhænger af spørgsmålet, om denne borger er berørt af den konkurrencefordrejning, der følger af støtteforanstaltningen.
Om det andet og tredje spørgsmål
22. Det andet og tredje spørgsmål vedrører de omstændigheder, hvor der er en tilstrækkelig forbindelse mellem en afgift og en støtteforanstaltning, der udgøres af en fritagelse fra denne afgift, med den følge, at forbuddet mod gennemførelse i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, ikke kun gælder for støtteforanstaltningen, men også for afgiften. Disse to spørgsmål vil blive behandlet samlet.
23. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forbuddet mod gennemførelse i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, gælder for en afgift, når en støtteforanstaltning udgøres af en fritagelse fra denne afgift. Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, under hvilke omstændigheder den gennem afgiftsforhøjelsen ydede kompensation etablerer en tilstrækkelig forbindelse mellem støtten og afgiften, således at forbuddet mod gennemførelse i denne bestemmelse omfatter afgiften.
24. Det bemærkes først, som generaladvokaten har anført i punkt 28 og 29 i forslaget til afgørelse, at traktaten foretager en præcis afgrænsning mellem ordningerne vedrørende på den ene side EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF), artikel 93 og artikel 94 (nu artikel 89 EF), statsstøtte, og på den anden side EF-traktatens artikel 101 (efter ændring nu artikel 96 EF) og artikel 102 (nu artikel 97 EF), fordrejninger, der følger af forskelle mellem love eller administrativt fastsatte bestemmelser i medlemsstaterne, og navnlig deres afgiftsbestemmelser.
25. Afgifter omfattes ikke af anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om statsstøtte, medmindre de udgør den måde, hvorved en støtteforanstaltning finansieres, således at afgifterne er en integrerende del af denne foranstaltning.
26. For at det kan antages, at en afgift eller en del af en afgift udgør en integrerende del af en støtteforanstaltning, skal der nødvendigvis bestå en tvungen forbindelse mellem afgiften og støtten i henhold til den relevante nationale lovgivning, således at afgiftsprovenuet nødvendigvis anvendes til at finansiere støtten. Såfremt der er en sådan forbindelse, har afgiftsprovenuet direkte indvirkning på støttens størrelse og dermed på bedømmelsen af denne støttes forenelighed med fællesmarkedet (jf. i denne retning dom af 25.6.1970, sag 47/69, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 73, org.ref.: Rec. s. 487, præmis 17, 20 og 21). Derfor har Domstolen fastslået, at i det tilfælde, hvor der er en sådan forbindelse mellem støtteforanstaltningen og finansieringen heraf, skal anmeldelsen af støtteforanstaltningen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, også omfatte dennes finansieringsmåde, for at Kommissionen kan foretage sin undersøgelse på grundlag af fuldstændige oplysninger. I mangel heraf kan det ikke udelukkes, at en støtteforanstaltning erklæres for forenelig, skønt den ikke kunne være blevet det, såfremt Kommissionen havde haft kendskab til dens finansieringsmåde (dommen i sagen Van Calster, præmis 49 og 50, og dom af 15.7.2004, C-345/02, Pearle m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 30).
27. I hovedsagen er støtteforanstaltningen en fritagelse for afgiften på affald. Selv om skattefordelen af budgetmæssige grunde i den omhandlede medlemsstat er blevet kompenseret gennem en forhøjelse af afgiften på affald fra 28,50 NLG til 29,20 NLG pr. 1 000 kg affald, er denne omstændighed ikke i sig selv tilstrækkelig til at godtgøre, at der er en tvungen forbindelse mellem afgiften og skattefordelen.
28. Således fremgår det for det første af forelæggelsesdommen, at bestemmelserne i WBM ikke, for så vidt angår anvendelse, skaber en tvungen forbindelse mellem affaldsafgiften og finansieringen af skattefritagelsen. For det andet indvirker provenuet af denne afgift på ingen måde på støttens størrelse. Anvendelsen af skattefritagelsen og dens rækkevidde afhænger således ikke af den nævnte afgifts provenu.
29. Herefter skal det andet og tredje spørgsmål besvares med, at traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, skal fortolkes således, at det forbud, bestemmelsen indeholder, kun gælder for en afgift, hvis der er en tvungen forbindelse mellem anvendelsen af provenuet fra denne afgift og den omhandlede støtteforanstaltning. Den omstændighed, at støtten er ydet i form af en afgiftsfritagelse, eller at det indtægtstab, der skyldes denne fritagelse, af budgetmæssige årsager i den omhandlede medlemsstat kompenseres af en afgiftsforhøjelse, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at en sådan forbindelse opstår.
30. Under hensyn til besvarelsen af det andet og det tredje spørgsmål er det ufornødent at besvare det fjerde, femte og sjette spørgsmål.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
31. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) EF-traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF), skal fortolkes således, at bestemmelsen kan påberåbes af en borger, der er pligtig at betale en afgift, der udgør en integrerende del af en støtteforanstaltning og opkræves i strid med forbuddet mod gennemførelse i denne bestemmelse, hvilket ikke afhænger af spørgsmålet, om denne borger er berørt af den konkurrencefordrejning, der følger af støtteforanstaltningen.
2) Traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, skal fortolkes således, at det forbud, bestemmelsen indeholder, kun gælder for en afgift, hvis der er en tvungen forbindelse mellem anvendelsen af provenuet fra denne afgift og den omhandlede støtteforanstaltning. Den omstændighed, at støtten er ydet i form af en afgiftsfritagelse, eller at det indtægtstab, der skyldes denne fritagelse, af budgetmæssige årsager i den omhandlede medlemsstat kompenseres af en afgiftsforhøjelse, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at en sådan forbindelse opstår.