62023CJ0013
DOMSTOLENS DOM (Syvende Afdeling)
29. februar 2024 (
*1
) (
i
)
»Præjudiciel forelæggelse – fødevaresikkerhed – fodertilsætningsstoffer – forordning (EF) nr. 1831/2003 – procedure for godkendelse – forbud mod markedsføring uden godkendelse – eksisterende produkters status – gyldighed i lyset af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – ejendomsret – proportionalitetsprincippet – gennemførelsesforordning (EU) 2021/758 – tilbagetrækning fra markedet af grapefruit, ekstrakt – foderstof, der indeholder ekstrakt af grapefrugtkerner og ‑skal«
I sag C-13/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Verwaltungsgericht Osnabrück (forvaltningsdomstolen i Osnabrück, Tyskland) ved afgørelse af 15. december 2022, indgået til Domstolen den 16. januar 2023, i sagen
cdVet Naturprodukte GmbH
mod
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES),
har
DOMSTOLEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, og dommerne J. Passer og M.L. Arastey Sahún (refererende dommer),
generaladvokat: A.M. Collins
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
cdVet Naturprodukte GmbH ved Rechtsanwalt M. Immel,
–
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) ved L. Berning, som befuldmægtiget,
–
den franske regering ved G. Bain og J.-L. Carré, som befuldmægtigede,
–
den finske regering ved H. Leppo, som befuldmægtiget,
–
Europa-Parlamentet ved G.C. Bartram, G. Mendola og L. Stefani, som befuldmægtigede,
–
Rådet for Den Europæiske Union ved N. Brzezinski, L. Hamtcheva og A. Jaume, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved B. Hofstötter, B. Rechena og M. Zerwes, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1831/2003 af 22. september 2003 om fodertilsætningsstoffer (EUT 2003, L 268, s. 29), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1381 af 20. juni 2019 (EUT 2019, L 231, s. 1) (herefter »forordning nr. 1831/2003«), sammenholdt med artikel 16, 17 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), samt fortolkningen af artikel 2, stk. 3, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/758 af 7. maj 2021 om visse produkters status som fodertilsætningsstoffer henhørende under anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1831/2003 og om tilbagetrækning fra markedet af visse fodertilsætningsstoffer (EUT 2021, L 162, s. 5, berigtiget i EUT 2021, L 410, s. 203), sammenholdt med bilag I, kapitel I.A, del 1, til denne forordning.
2
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem cdVet Naturprodukte GmbH (herefter »cdVet«) og Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) (myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed i Niedersachsen, Tyskland) vedrørende forbuddet mod markedsføring af et foderstof, der som tilsætningsstof indeholder ekstrakt af grapefrugtkerner og ‑skal.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 1831/2003
3
Følgende fremgår af 4., 6. og 11. betragtning til forordning nr. 1831/2003:
»(4)
For at beskytte folkesundheden, dyresundheden og miljøet bør fodertilsætningsstoffer underkastes en sikkerhedsvurdering gennem en fællesskabsprocedure, inden de markedsføres, anvendes eller forarbejdes i Fællesskabet. [...]
[...]
(6)
Fællesskabets indsats for folkesundheden, dyresundheden og miljøet bør være baseret på forsigtighedsprincippet.
[...]
(11)
Det grundlæggende princip på området bør være, at kun de tilsætningsstoffer, der er godkendt efter den procedure, som fastsættes i denne forordning, må markedsføres, anvendes og forarbejdes til foderbrug på de betingelser, der er fastsat i godkendelsen.«
4
Denne forordnings artikel 1, stk. 1, fastsætter:
»Denne forordning har til formål at etablere en fællesskabsprocedure for godkendelse af markedsføring og anvendelse af fodertilsætningsstoffer og at fastsætte bestemmelser om overvågning og mærkning af fodertilsætningsstoffer og forblandinger for at danne grundlag for et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, af dyrs sundhed og velfærd, af miljøet og af brugernes og forbrugernes interesser i relation til fodertilsætningsstoffer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.«
5
Nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, litra a), har følgende ordlyd:
»Et fodertilsætningsstof må ikke markedsføres, forarbejdes eller anvendes, medmindre
a)
det er omfattet af en godkendelse, der er udstedt i henhold til denne forordning.«
6
Samme forordnings artikel 4, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Ansøgninger om godkendelse af et fodertilsætningsstof eller en ny anvendelse af et fodertilsætningsstof indsendes i henhold til artikel 7.
2.   En godkendelse kan kun gives, afslås, forlænges, ændres, suspenderes eller tilbagekaldes på det grundlag og under overholdelse af de procedurer, der er fastsat i nærværende forordning [...]«
7
Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1831/2003 fastsætter:
»En ansøgning om den i denne forordnings artikel 4 omhandlede godkendelse sendes til [Europa-]Kommissionen [...] Kommissionen underretter straks medlemsstaterne og videresender ansøgningen til Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet [(EFSA)].«
8
Forordningens artikel 8, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1.   [EFSA] afgiver udtalelse inden seks måneder fra modtagelsen af en gyldig ansøgning. [...]
[...]
3.   [EFSA] har i forbindelse med udarbejdelsen af sin udtalelse til opgave:
a)
at kontrollere, om ansøgeren har indgivet de i artikel 7 anførte oplysninger og dokumenter, og at foretage en vurdering for at fastslå, om fodertilsætningsstoffet er i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i artikel 5
[...]«
9
Nævnte forordnings artikel 9, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Inden tre måneder efter modtagelsen af [EFSA’s] udtalelse forbereder Kommissionen et forordningsudkast om meddelelse af godkendelse eller om nægtelse af godkendelse. Dette udkast tager hensyn til kravene i artikel 5, stk. 2 og 3, fællesskabslovgivningen og andre legitime forhold af relevans for den pågældende sag, navnlig forhold til gavn for dyrs sundhed og velfærd og for forbrugeren af animalske produkter.
Hvis udkastet ikke er i overensstemmelse med [EFSA’s] udtalelse, redegør den for årsagerne til afvigelsen.
[...]«
10
Forordningens artikel 10, stk. 1, 2 og 5, bestemmer:
»1.   Uanset artikel 3 kan et fodertilsætningsstof, som er blevet markedsført i henhold til [Rådets direktiv 70/524/EØF af 23. november 1970 om tilsætningsstoffer til foderstoffer (EFT 1970, L 270, s. 1)], urinstof og derivater heraf, en aminosyre, salt af en aminosyre eller en analog, som var opført i punkt 2.1, 3 og 4 i bilaget til direktiv 82/471/EØF, markedsføres og anvendes i overensstemmelse med betingelserne i [dette] direktiv [...] og gennemførelsesbestemmelserne hertil, herunder navnlig bestemmelser om særlig mærkning af foderblandinger og fodermidler, forudsat at følgende betingelser er opfyldt:
a)
Senest et år efter, at denne forordning er trådt i kraft, underretter de personer, der først markedsførte fodertilsætningsstoffet, eller enhver anden interesseret part Kommissionen herom [...]
[...]
2.   Der indgives en ansøgning i henhold til artikel 7 senest et år inden udløbsdatoen for en godkendelse, der er udstedt i henhold til direktiv [70/524] for tilsætningsstoffer, som er godkendt for en begrænset periode, og senest syv år efter, at denne forordning er trådt i kraft, for tilsætningsstoffer, som er godkendt uden tidsbegrænsning [...] Der kan efter proceduren i artikel 22, stk. 2, vedtages en detaljeret tidsplan, hvor de forskellige klasser af tilsætningsstoffer, der skal underkastes en ny vurdering, opføres i prioriteret rækkefølge. [...]
[...]
5.   Hvis den i stk. 1, litra a), omhandlede underretning og de ledsagende oplysninger ikke er indgivet inden for den angivne frist eller viser sig at være urigtige, eller hvis der ikke er indgivet en ansøgning, som krævet i stk. 2, inden for den angivne frist, vedtages der efter proceduren i artikel 22, stk. 2, en forordning, ifølge hvilken det pågældende tilsætningsstof skal trækkes tilbage fra markedet. I en sådan foranstaltning kan der fastsættes en begrænset tidsfrist, inden for hvilken eksisterende lagerbeholdninger af produktet kan opbruges.«
11
Bilag I, nr. 2, litra b), til forordning nr. 1831/2003 fastsætter:
»Kategorien »sensoriske tilsætningsstoffer« omfatter følgende funktionelle grupper:
[...]
b)
aromastoffer: stoffer, som forbedrer lugten eller smagen af de foderstoffer, de tilsættes.«
Gennemførelsesforordning (EU) nr. 230/2013
12
Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 230/2013 af 14. marts 2013 om tilbagetrækning fra markedet af visse fodertilsætningsstoffer, der tilhører gruppen »aromastoffer og appetitvækkende stoffer« (EUT 2013, L 80, s. 1), blev vedtaget i henhold til den oprindelige version af artikel 10, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1831/2003.
13
Artikel 1, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 230/2013 bestemmer:
»De i bilagets del A opførte fodertilsætningsstoffer, der tilhører gruppen »aromastoffer og appetitvækkende stoffer«, trækkes tilbage fra markedet.«
14
I del A i bilaget til denne gennemførelsesforordning fremgår under overskriften »Naturlige produkter og tilsvarende syntetiske produkter« følgende tilsætningsstoffer:
»Citrus × paradisi Macfad.: grapefrugt, koncentrat CoE 140/citrusskal, ekstrakt CAS 94266-47-4 FEMA 2318 EINECS 304-454-3/grapefrugt, olie med mindre indhold af terpener CAS 90045-43-5 CoE 140/grapefrugt essentiel olie CoE 140/grapefrugt, tinktur CoE 140/grapefrugt, terpener CoE 140«.
Gennemførelsesforordning 2021/758
15
I lighed med gennemførelsesforordning nr. 230/2013 blev gennemførelsesforordning 2021/758 bl.a. vedtaget på grundlag af artikel 10, stk. 5, i forordning nr. 1831/2003.
16
Syvende betragtning til forordning nr. 2021/758 har følgende ordlyd:
»Tilbagetrækningen fra markedet af de i bilag I opførte produkter er ikke til hinder for godkendelse heraf eller indførelse af foranstaltninger vedrørende deres status i overensstemmelse med forordning [...] nr. 1831/2003.«
17
Denne forordnings artikel 1 bestemmer:
»De i bilag I opførte fodertilsætningsstoffer trækkes tilbage fra markedet for så vidt angår de dyrearter eller kategorier af dyr, der er nævnt i samme bilag.«
18
Nævnte forordnings artikel 2, stk. 1 og 3, fastsætter:
»1.   Eksisterende lagre af de fodertilsætningsstoffer, der er opført i kapitel I.A og I.C i bilag I, kan fortsat markedsføres og anvendes indtil den 30. maj 2022.
[...]
3.   Foderblandinger og fodermidler fremstillet med tilsætningsstoffer som omhandlet i stk. 1 [...] kan fortsat markedsføres og anvendes indtil den 30. maj 2023.«
19
I bilag I til gennemførelsesforordning 2021/758 opregnes de fodertilsætningsstoffer, der skal trækkes tilbage fra markedet som omhandlet i denne gennemførelsesforordnings artikel 1. Del 1 i kapitel I.A i dette bilag omtaler de fodertilsætningsstoffer, der skal trækkes tilbage fra markedet for alle arter og kategorier af dyr, som under overskriften »Aromastoffer og appetitvækkende stoffer – Naturlige produkter – botanisk definerede« omfatter følgende tilsætningsstoffer:
»Citrus × paradisi Macfad.: Olie af grapefrugt, presset CAS 8016-20-4 FEMA 2530 CoE 140 EINECS 289-904-6/grapefruit, ekstrakt CoE 140«.
Tysk ret
20
§ 21, stk. 3, i Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (lov om levnedsmidler og foderstoffer) foreskriver:
»Medmindre andet er fastsat i andet punktum, må foderstoffer, for hvilke der
1. under fremstillingen eller behandlingen heraf er anvendt
[...]
b)
et fodertilsætningsstof, som henhører under en anden kategori end den af artikel 6, stk. 1, litra e), i forordning [nr. 1831/2003 omhandlede],
[...]
hverken markedsføres eller anvendes i foderstoffer. Første punktum, nr. 1), finder ikke anvendelse, når det anvendte fodertilsætningsstof er blevet godkendt ved en retsakt, der finder direkte anvendelse i Det Europæiske Fællesskab eller Den Europæiske Union, og det anvendte fodertilsætningsstof eller foderstoffet opfylder et krav, der er fastsat inden for rammerne af denne direkte anvendelige retsakt eller i forordning [nr. 1831/2003], for så vidt som et sådant krav er fastsat heri. [...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
21
cdVet fremstiller og markedsfører foderstoffer, herunder produktet »DarmRein Pulver/GutClean Powder«, der er et tilskudsfoder til hunde, katte og andre selskabsdyr (herefter »det omtvistede produkt«). Dette produkt indeholder et sensorisk tilsætningsstof, som fremgår af mærkningen af produktet, med benævnelsen »ekstrakt af grapefrugtkerner« (herefter »det omtvistede tilsætningsstof«).
22
Den 24. februar 2022 foretog befuldmægtigede fra myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed en officiel kontrol på cdVets fabrik af bl.a. det omtvistede produkt. Den undersøgelse, som de ved denne lejlighed foretog af et dokument fra en leverandør i et forudgående led, hvori kendetegnene ved det omtvistede tilsætningsstof var udspecificeret (herefter »specifikationen«), viste, at dette stof heri var benævnt »ekstrakt af grapefrugtkerner S«, og at det hovedsageligt bestod af et glycerinekstrakt opnået ved ekstraktion af grapefrugtkerner og ‑skal ved hjælp af vegetabilsk glycerin.
23
Efter høring af cdVet forbød myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed ved beslutning af 30. marts 2022 selskabet at udbyde det omtvistede produkt til salg eller markedsføre dette og anordnede umiddelbar gennemførelse af denne beslutning. Myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed begrundede nævnte beslutning, idet den i det væsentlige anførte, at ekstrakt af grapefrugtkerner var blevet trukket tilbage fra markedet i medfør af artikel 1 i gennemførelsesforordning nr. 230/2013, sammenholdt med del A i bilaget til denne gennemførelsesforordning, eftersom det ikke inden for den fastsatte frist havde været genstand for den ansøgning om godkendelse, som er fastsat i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1831/2003. Myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed fandt således, at det skulle fastslås, at markedsføringen af det omtvistede tilsætningsstof udgjorde en tilsidesættelse af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1831/2003 eller af § 21, stk. 3, nr. 1), litra b), i lov om levnedsmidler og foderstoffer.
24
Den 11. oktober 2022 har cdVet anlagt sag til prøvelse af denne beslutning ved Verwaltungsgericht Osnabrück (forvaltningsdomstolen i Osnabrück, Tyskland), som er den forelæggende ret, idet dette selskab har gjort gældende, at det omtvistede tilsætningsstof, henset til sammensætningen heraf, ikke skulle kvalificeres som ekstrakt af grapefrugtkerner, men som grapefrugtekstrakt, der ligeledes omtales som »grapefruit, ekstrakt«.
25
Det fremgår nemlig klart af specifikationen, at det omtvistede tilsætningsstof ikke alene opnås fra grapefrugtkerner, hvilket kunne begrunde, at leverandøren i dette dokument anvender betegnelsen »ekstrakt af grapefrugtkerner«, men ligeledes af grapefrugtskal.
26
Efter cdVets opfattelse trak artikel 1 i gennemførelsesforordning 2021/758, sammenholdt med bilag I, kapitel I.A, del 1, til denne gennemførelsesforordning, ganske vist principielt tilsætningsstoffet »grapefruit, ekstrakt CoE 140« tilbage fra markedet. Overgangsbestemmelsen i nævnte gennemførelsesforordnings artikel 2, stk. 3, gør det imidlertid muligt for selskabet fortsat at markedsføre det omtvistede produkt, som fremstilles med dette tilsætningsstof, indtil den 30. maj 2023.
27
cdVet har i øvrigt udtrykt tvivl om foreneligheden af bestemmelserne i forordning nr. 1831/2003, som myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed har anvendt, for så vidt som denne forordning indeholder et generelt forbud mod markedsføring og anvendelse af alle fodertilsætningsstoffer, uden at der tages hensyn til omstændighederne i det konkrete tilfælde.
28
For den forelæggende ret har myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed heroverfor anført, at ekstrakt af grapefrugtkerner, der tilføjes som tilsætningsstof til det omtvistede produkt, og ekstrakt af grapefrugt ikke er identiske stoffer, hvorfor cdVet ikke med føje kan påberåbe sig den overgangsordning, der er fastsat i artikel 2, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2021/758, som kun vedrører »grapefruit, ekstrakt«.
29
Endelig er der ifølge myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed ikke materiel tvivl om, at forordning nr. 1831/2003 står i rimeligt forhold til EU-retten, eftersom formålet med denne forordning, sådan som det præciseres i fjerde betragtning hertil, nemlig at sikre et højt niveau for beskyttelse af folkesundheden, dyresundheden og miljøet, nødvendigvis kræver en procedure for godkendelse, som gør det muligt at vurdere fodertilsætningsstoffernes sikkerhed i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet.
30
Som følge af den tvivl, som den forelæggende ret nærer om gyldigheden og fortolkningen af den pågældende EU-ret, har den taget cdVets anmodning om foreløbige forholdsregler til følge og tillagt søgsmålet opsættende virkning.
31
For det første er den forelæggende ret nemlig ikke sikker på, at der i det foreliggende tilfælde er opretholdt en rimelig ligevægt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, mellem på den ene side friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, som er nævnt i henholdsvis chartrets artikel 16 og artikel 17, stk. 1, og på den anden side beskyttelsen af de retlige interesser, som folkesundheden, dyresundheden og miljøet som omhandlet i forordning nr. 1831/2003 udgør. Den forelæggende ret har anført, at denne forordning pålægger et generelt forbud mod markedsføring, anvendelse og forarbejdning af fodertilsætningsstoffer, som ikke er godkendt, uden at der i denne henseende tages hensyn til omstændighederne i det konkrete tilfælde, såsom den absolutte mængde eller koncentrationen af tilsætningsstoffet i det pågældende foderstof, eller om dette tilsætningsstof er et vegetabilsk stof, der ligeledes findes i naturen, eller om det er et syntetisk stof. Den forelæggende ret har i denne henseende fremhævet, at bestanddelene i det omtvistede tilsætningsstof, hvis koncentration i øvrigt er lavere end påvisningsgrænsen, alene er af naturlig oprindelse, hvorfor det ikke er klart, at det kan udgøre en fare for folkesundheden eller dyresundheden.
32
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om det omtvistede tilsætningsstof svarer til stoffet »grapefruit, ekstrakt CoE 140«, der er nævnt i bilag I, kapitel I.A, del 1, til gennemførelsesforordning 2021/758. Det er den forelæggende rets opfattelse, at såfremt dette er tilfældet, har cdVet mulighed for i medfør af den overgangsbestemmelse, der er fastsat i denne gennemførelsesforordnings artikel 2, stk. 3, at fortsætte med at markedsføre det omtvistede produkt indtil den 30. maj 2023. På tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen den 30. marts 2022 kunne myndigheden for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed derfor ikke fastslå en tilsidesættelse af lovgivningen om foderstoffer.
33
På denne baggrund har Verwaltungsgericht Osnabrück (forvaltningsdomstolen i Osnabrück) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er forordning [...] nr. 1831/2003, navnlig dennes artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 4, stk. 1, artikel 7, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, litra a), og [artikel 10,] stk. 2 og 5, hvorved der i tilfælde af, at der ikke foreligger en godkendelse, anordnes et generelt forbud mod markedsføring, forarbejdning og anvendelse for fodertilsætningsstoffer uden hensyntagen til omstændighederne i det konkrete tilfælde, i betragtning af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er beskyttet ved artikel 16 i [chartret], samt retten til ejendom i henhold til chartrets artikel 17, stk. 1, forenelig med proportionalitetsprincippet, som er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1?
2)
I tilfælde af, at Domstolen besvarer det første spørgsmål bekræftende med den konsekvens, at forordning nr. 1831/2003, navnlig dennes artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 4, stk. 1, artikel 7, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, litra a), og [artikel 10,] stk. 2 og 5, finder anvendelse uden indskrænkninger: Er det ekstrakt, som sagsøgeren anvender som fodertilsætningsstof, og som i henhold til underleverandørens produktspecifikationsdokument er fremstillet af grapefrugtkerner og ‑skræller og i dette dokument betegnes som grapefrugtkerneekstrakt (nærmere betegnet: grapefrugtkerneekstrakt S) (i hvert fald også) det i artikel 2, nr. 3), i gennemførelsesforordning (EU) 2021/758, sammenholdt med bilag I, kapitel I.A, del 1, anførte stof »grapefruit, ekstrakt CoE 140«?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
34
Med det første spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt spurgt Domstolen om gyldigheden af forordning nr. 1831/2003, navnlig forordningens artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 4, stk. 1, artikel 7, stk. 1, artikel 10, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 2 og 5, for så vidt som denne forordning fastsætter et generelt forbud mod at markedsføre, forarbejde eller anvende fodertilsætningsstoffer, som ikke er godkendt, uafhængigt af de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde. Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at vurdere disse bestemmelsers gyldighed i lyset af friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, som er fastsat i henholdsvis chartrets artikel 16 og artikel 17, stk. 1, samt proportionalitetsprincippet, som er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1.
35
Det skal indledningsvis bemærkes, at det forbud, hvortil den forelæggende ret har henvist i sit spørgsmål, er fastsat i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1831/2003. Denne forordnings artikel 10 fastlægger endvidere eksisterende produkters status, dvs. fodertilsætningsstoffer, som er blevet markedsført i henhold til bl.a. direktiv 70/524, hvilket er tilfældet med det omtvistede tilsætningsstof.
36
Artikel 4, stk. 1, og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1831/2003 fastsætter for deres del i det væsentlige blot, at enhver, der ønsker at opnå godkendelse i henhold til denne forordning, skal indgive en ansøgning til Kommissionen. Disse bestemmelser har således, henset til omstændighederne i hovedsagen, ingen indvirkning på undersøgelsen af gyldigheden af forordning nr. 1831/2003. Denne tvist vedrører nemlig forbuddet mod markedsføring af et tilsætningsstof, for hvilket der ikke er indgivet en ansøgning om godkendelse i henhold til denne forordning, hvorfor reglerne for indgivelse af en sådan ansøgning ikke er relevante i det foreliggende tilfælde.
37
Det er således alene gyldigheden af artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 10, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1831/2003, der i det foreliggende tilfælde kræver en undersøgelse i lyset af chartrets artikel 16, artikel 17, stk. 1, og artikel 52, stk. 1.
38
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, som er fastsat i henholdsvis chartrets artikel 16 og artikel 17, stk. 1, ikke er absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet (dom af 2.9.2021, Irish Ferries, C-570/19, EU:C:2021:664, præmis 170 og den deri nævnte retspraksis).
39
Desuden giver chartrets artikel 52, stk. 1, mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat heri, forudsat at disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
40
Endelig skal vurderingen af disse begrænsninger, når flere rettigheder, der er beskyttet af Unionens retsorden, støder sammen, foretages med respekt af den nødvendige forening af de krav, der er forbundet med disse forskellige rettigheder, og den rette afvejning af dem (dom af 2.9.2021, Irish Ferries, C-570/19, EU:C:2021:664, præmis 172 og den deri nævnte retspraksis).
41
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at det følger af fjerde betragtning til og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1831/2003, at denne forordning har til formål bl.a. at indføre en EU-procedure for godkendelse til markedsføring og anvendelse af fodertilsætningsstoffer for at danne grundlag for et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, af dyrs sundhed og velfærd, af miljøet og af brugernes og forbrugernes interesser i relation til fodertilsætningsstoffer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.
42
Med henblik herpå har EU-lovgiver, således som det fremgår af 11. betragtning til forordning nr. 1831/2003, bestemt, at kun de tilsætningsstoffer, der er godkendt efter den procedure, som er beskrevet i denne forordning, må markedsføres, anvendes og forarbejdes til foderbrug. Godkendelsesproceduren er fastsat i nævnte forordnings kapitel II, som indeholder forordningens artikel 3-15. Forordningens artikel 3, stk. 1, litra a), fastsætter forbuddet mod markedsføring, forarbejdning og anvendelse af fodertilsætningsstoffer, der ikke er omfattet af en godkendelse.
43
Det fremgår af læsningen af artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1831/2003, sammenholdt med denne forordnings artikel 8, stk. 1 og 3, og artikel 9, stk. 1, at ansøgningen om godkendelse indledningsvis gøres til genstand for en udtalelse fra EFSA, med henblik på hvilken denne autoritet foretager en risikovurdering for at afgøre, om det pågældende tilsætningsstof overholder de krav til godkendelse, der er fastsat i forordningen. Dernæst indrømmes eller afvises godkendelsen ved en forordning vedtaget af Kommissionen inden for rammerne af denne institutions gennemførelseskompetence. Ved udarbejdelsen af forslaget til forordning om indrømmelse af eller afslag på godkendelsen tager Kommissionen navnlig hensyn til godkendelsesbetingelserne og andre legitime forhold af relevans for det pågældende område, navnlig forhold til gavn for dyrs sundhed og velfærd og for forbrugeren af animalske produkter.
44
I artikel 10 i forordning nr. 1831/2003 foreskrives, at som undtagelse til forordningens artikel 3 kan de tilsætningsstoffer, som er blevet markedsført i henhold til direktiv 70/524, fortsat markedsføres, bl.a. forudsat at der senest syv år efter, at denne forordning er trådt i kraft, er indgivet en ansøgning om godkendelse.
45
For det første skal det fastslås, at den godkendelsesordning, der er oprettet ved forordning nr. 1831/2003, således er fastlagt i lovgivningen som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
46
For det andet respekterer denne godkendelsesordning det væsentligste indhold af friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, som er fastsat i henholdsvis chartrets artikel 16 og artikel 17, stk. 1. Ordningen hindrer nemlig ikke fremstillingen og markedsføringen af foderstoffer, men underkaster disse aktiviteter visse betingelser af interesse for folkesundheden, dyresundheden og miljøet (jf. i denne retning dom af 17.12.2015, Neptune Distribution, C-157/14, EU:C:2015:823, præmis 71). Nævnte godkendelsesordning medfører endvidere ikke en berøvelse af ejendom og udgør derfor ikke et indgreb i ejendomsrettens centrale indhold (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Adusbef m.fl., C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 89).
47
For det tredje skal det med hensyn til overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes, at Domstolen hvad angår domstolskontrollen af dette princip har anerkendt, at der tilkommer EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning, der er vedtaget på disse områder, er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som den kompetente institution forfølger, vil en sådan foranstaltning følgelig kunne kendes ulovlig (dom af 2.9.2021, Irish Ferries, C-570/19, EU:C:2021:664, præmis 151 og den deri nævnte retspraksis). Det forholder sig navnlig således på veterinær- og plantesundhedsområdet (jf. i denne retning dom af 6.12.2005, ABNA m.fl., C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04, EU:C:2005:741, præmis 69).
48
Det skal i denne henseende, således som Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen har anført i deres skriftlige bemærkninger, fastslås, at den godkendelsesordning, der er fastsat i forordning nr. 1831/2003, sådan som den er beskrevet i nærværende doms præmis 42-44, i lighed med godkendelsesordningerne i mange andre EU-retsakter på området for fødevaresikkerhed ikke er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til formålet med denne forordning, nemlig at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, af dyrs sundhed og velfærd, af miljøet og af brugernes og forbrugernes interesser.
49
Hvad angår dette formål skal det bemærkes, at selv om den forelæggende ret har henvist til chartrets artikel 16 og artikel 17, stk. 1, skal der ligeledes tages hensyn til chartrets artikel 35, 37 og 38, som tilsigter at sikre et højt niveau af beskyttelse af henholdsvis folkesundheden, miljøet og forbrugerne. Det fremgår desuden af såvel Domstolens praksis som af artikel 13 TEUF, at beskyttelse af dyrs velfærd udgør et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (dom af 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl., C-336/19, EU:C:2020:1031, præmis 63).
50
En godkendelsesordning som den, der er oprettet ved forordning nr. 1831/2003, udgør desuden et egnet middel til at sikre overholdelsen af forsigtighedsprincippet, der, som det fremgår af sjette betragtning til denne forordning, finder anvendelse på det pågældende område.
51
Det skal i øvrigt bemærkes, at forordning nr. 1831/2003 indeholder flere bestemmelser, som i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet tilsigter at finde en rimelig balance mellem formålet med denne forordning og interesserne for de virksomheder, der anvender fodertilsætningsstoffer. Hvad navnlig angår proceduren for fornyet vurdering af produkter, der markedsføres i henhold til direktiv 70/524, såsom det omtvistede tilsætningsstof, forholder det sig på denne måde for den overgangsperiode på maksimalt syv år, der er fastsat i denne forordnings artikel 10, stk. 2, hvorunder produkterne fortsat kan markedsføres, uden at den ansøgning om godkendelse, der foreskrives i nævnte forordnings artikel 7, er blevet indgivet, eller for Kommissionens mulighed for, når denne institution kræver, at tilsætningsstoffer tilbagetrækkes fra markedet, i henhold til forordningens artikel 10, stk. 5, at fastsætte en frist, inden for hvilken eksisterende lagerbeholdninger af det pågældende produkt kan opbruges. I det foreliggende tilfælde fastsatte Kommissionen en sådan frist i artikel 2, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2021/758, som cdVet har påberåbt sig i tvisten i hovedsagen.
52
Det er den forelæggende rets opfattelse, at den godkendelsesordning, der er indført ved forordning nr. 1831/2003, ikke gør det muligt at tage hensyn til »de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde«, og den forelæggende ret nærer navnlig tvivl om sådanne omstændigheders indvirkning, såsom den absolutte mængde eller koncentrationen af tilsætningsstoffet i det pågældende foderstof, eller det forhold, at tilsætningsstoffet er et naturligt eller syntetisk stof. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at gennemførelsesforordning nr. 230/2013 og 2021/758 forbyder markedsføring af et stort antal tilsætningsstoffer, der i bilagene til disse forordninger beskrives som naturlige produkter. Fastsættelsen af abstrakte tærskler for en absolut mængde eller for koncentrationen af et tilsætningsstof uden en vurdering af risiciene ved dette er ikke forenelig med kravene om beskyttelse af folkesundheden og dyresundheden, navnlig henset til forsigtighedsprincippet.
53
Endelig er den tilbagetrækning fra markedet af de tilsætningsstoffer, der fremgår af bilag I til gennemførelsesforordning 2021/758, således som det følger af syvende betragtning til denne forordning, ikke til hinder for, at tilsætningsstofferne godkendes i henhold til forordning nr. 1831/2003. De eventuelle konkrete omstændigheder i tvisten i hovedsagen kan således påberåbes af cdVet som led i en eventuel ansøgning om godkendelse af det omtvistede tilsætningsstof.
54
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at undersøgelsen af det første spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 10, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1831/2003, sammenholdt med chartrets artikel 16, artikel 17, stk. 1, og artikel 52, stk. 1.
Det andet spørgsmål
55
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »grapefruit, ekstrakt«, der er omhandlet i bilag I, kapitel I.A, del 1, til gennemførelsesforordning 2021/758, skal fortolkes således, at ekstrakt produceret af grapefrugtkerner og ‑skal henhører under dette begreb.
56
Det skal indledningsvis fastslås, at bilaget til gennemførelsesforordning nr. 230/2013 og bilag I til gennemførelsesforordning 2021/758 i visse sprogversioner anvender to forskellige nationale navne for samme frugt, hvis videnskabelige navn er »Citrus × paradisi«. Dette er navnlig tilfældet med den franske sprogversion af disse to bilag, hvori henholdsvis udtrykkene »pamplemousse (grapefruit)» og »pomélo (grapefruit)« anvendes.
57
Som den franske regering har anført i sine skriftlige bemærkninger, omtales »grapefruit, ekstrakt« i bilag I, kapitel I.A, del 1, til gennemførelsesforordning 2021/758 desuden som »aromastof og appetitvækkende stof«.
58
Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at det omtvistede tilsætningsstof på mærkningen af det omtvistede produkt er beskrevet som et »sensorisk tilsætningsstof«. I bilag I, punkt 2, til forordning nr. 1831/2003 anføres, at aromastoffer tilhører kategorien sensoriske tilsætningsstoffer. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse ses det således, at det omtvistede tilsætningsstof i det omtvistede produkt faktisk anvendes som aromastof og appetitvækkende stof.
59
Med hensyn til begrebet »grapefruit, ekstrakt« i bilag I, kapitel I.A, del 1, til gennemførelsesforordning 2021/758 skal det bemærkes, at dette begreb hverken defineres i denne gennemførelsesforordning eller i øvrigt i gennemførelsesforordning nr. 230/2013.
60
Under disse omstændigheder bemærkes, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal tages hensyn ikke alene til dens ordlyd i overensstemmelse med dens sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af. Endvidere skal en gennemførelsesforordning så vidt muligt fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med bestemmelserne i grundforordningen (dom af 7.12.2023, Syngenta Agro, C-830/21, EU:C:2023:959, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis).
61
Ifølge den sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug skal begrebet »grapefruit, ekstrakt« dermed fortolkes således, at det omfatter alle former for ekstrakt fra grapefrugt, uanset om en given ekstrakt er opnået fra bestemte dele af denne frugt eller fra frugten som helhed.
62
Denne fortolkning af begrebet »grapefruit, ekstrakt« styrkes af formålene med den ordning, som det udgør en del af. Gennemførelsesforordning 2021/758 tilsigter nemlig at gennemføre bestemmelserne i artikel 10, stk. 5, i forordning nr. 1831/2003. Sidstnævnte forordning indfører, således som det fremgår af nærværende doms præmis 42, et princip om forbud mod markedsføring, forarbejdning og anvendelse af fodertilsætningsstoffer, der ikke var omfattet af en godkendelse. Artikel 10 i forordning nr. 1831/2003 gennemfører dette princip hvad angår tilsætningsstoffer, som tidligere er blevet markedsført i henhold til direktiv 70/524, men som ikke har været genstand for en ny ansøgning om godkendelse i overensstemmelse med denne forordning, idet den bl.a. fastsætter en overgangsperiode på maksimalt syv år, inden udløbet af hvilken disse tilsætningsstoffer skal trækkes tilbage fra markedet.
63
Eftersom dette forbud er den hovedregel, som forordning nr. 1831/2003 er støttet på, skal der foretages en udvidende fortolkning heraf, hvorefter ethvert tilsætningsstof, som ikke er udtrykkeligt godkendt, er forbudt, herunder når dette tilsætningsstof tidligere er blevet markedsført i overensstemmelse med direktiv 70/524.
64
For så vidt som der i gennemførelsesforordning 2021/758 ved bestemmelsen om tilbagetrækning fra markedet af tilsætningsstoffet »grapefruit, ekstrakt« ikke sondres mellem de forskellige dele, som grapefrugter består af, skal det fastslås, at denne gennemførelsesforordning tager sigte på ekstrakter fra alle dele af denne frugt eller endda fra frugten som helhed.
65
Den fortolkning, der er nævnt i nærværende doms præmis 61, understøttes ligeledes af bilaget til gennemførelsesforordning nr. 230/2013, der blandt tilsætningsstoffer baseret på »Citrus × paradisi« bl.a. omfatter ekstrakt af citrusskal, hvilket utvivlsomt omfatter grapefrugtskal. Såfremt EU-lovgiver havde ønsket at sondre mellem ekstrakter fra forskellige dele af denne frugt, ville lovgiver følgelig have præciseret dette i lighed med, hvad den pågældende gjorde med hensyn til ekstrakt af citrusskal.
66
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at bilag I, kapitel I.A, del 1, til gennemførelsesforordning 2021/758 skal fortolkes således, at ekstrakt produceret af grapefrugtkerner og ‑skal henhører under begrebet »grapefruit, ekstrakt« som omhandlet i denne bestemmelse.
Sagsomkostninger
67
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:
1)
Undersøgelsen af det første spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 1, litra a), artikel 10, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 2 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1831/2003 af 22. september 2003 om fodertilsætningsstoffer, som ændret ved Europa Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1381 af 20. juni 2019, sammenholdt med artikel 16, artikel 17, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
2)
Bilag I, kapitel I.A, del 1, til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/758 af 7. maj 2021 om visse produkters status som fodertilsætningsstoffer henhørende under anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1831/2003 og om tilbagetrækning fra markedet af visse fodertilsætningsstoffer
skal fortolkes således, at
ekstrakt produceret af grapefrugtkerner og ‑skal henhører under begrebet »grapefruit, ekstrakt« som omhandlet i denne bestemmelse.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.
(
i
) – Der er foretaget en teknisk rettelse efter dommens offentliggørelse, idet præmis 57 er blevet slettet, og de følgende præmisser er blevet omnummereret, således at de er fortløbende (57-67).