62015CC0121
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 12 april 2016 (
*1
)
Mål C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
mot
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, tidigare GDF Suez
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande — Direktiv 2009/73/CE — Den inre marknaden för naturgas — Statlig åtgärd avseende priset för leverans av naturgas — Hinder för uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad — Skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster — Allmänt ekonomiskt intresse — Målen om försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning — Fullständig kostnadstäckning”
1.
I förevarande mål har domstolen ännu en gång att undersöka den svåra frågan om utformningen av medlemsstaternas befogenhet att vidta åtgärder avseende fastställande av priset för leverans av naturgas. Frågan är svår, eftersom den innebär att två motsägelsefulla krav ska förenas. Det är dels fråga om det uttryckliga målet med direktiv 2009/73 (
*2
) att öppna upp nationella marknader för att fullborda en fullständigt öppnad inre marknad för naturgas inom Europeiska unionen, dels om kraven på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset med avseende på vilka krav medlemsstaterna fortfarande har ett omfattande handlingsutrymme.
2.
De frågor som ställts av franska Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) i förevarande begäran om förhandsavgörande har uppkommit i ett mål angående giltigheten av de franska bestämmelserna om fastställelse av de reglerade försäljningspriserna på naturgas. Enligt dessa bestämmelser har vissa leverantörer, däribland bland annat den traditionella leverantören, skyldighet att till vissa kategorier av slutkonsumenter leverera naturgas till reglerade priser. Konkurrerande erbjudanden till reglerade priser kan emellertid lämnas fritt av alla leverantörer inbegripet dem som berörs av de reglerade priserna. De konsumenter som har rätt till leverans av naturgas till reglerade priser kan således välja mellan två typer av erbjudanden, nämligen erbjudanden till reglerade priser som enbart lämnas av vissa leverantörer och erbjudanden till marknadspriser som lämnas av alla marknadsaktörer.
3.
Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) vill genom de frågor som ställts få klarhet i huruvida en sådan reglering på grund av sin art utgör ett hinder mot att fullborda en öppnad och konkurrensutsatt naturgasmarknad, såsom föreskrivs i direktiv 2009/73 och, för det fall att denna fråga besvaras jakande, om det eftersträvade målet att säkerställa försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning eventuellt kan motivera ett ingrepp av den typen. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) undrar även om principen om fullständig täckning för den traditionella operatörens kostnader kan utgöra grund för en sådan statlig åtgärd. För att besvara dessa frågor måste domstolen i enlighet med tidigare rättspraxis och framför allt på grundval av den grundläggande domen i målet Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) finna den rätta balansen mellan samtliga berörda intressen.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
4.
Direktiv 2009/73 ingår i det ”tredje energipaketet”. (
*3
) Det syftar till att upprätta en fullständigt öppnad marknad inom Unionen, där alla konsumenter fritt kan välja leverantör och där alla leverantörer kan leverera fritt till sina kunder. (
*4
) I detta sammanhang fastställs emellertid i direktivet att respekt för kraven vad gäller allmännyttiga tjänster är ett grundläggande krav. (
*5
) Direktivet syftar således till att fastställa gemensamma minimikrav i detta avseende, som ska iakttas av samtliga medlemsstater, med beaktande av målen avseende konsumentskydd, försörjningstrygghet, miljöskydd samt likvärdiga konkurrensnivåer i samtliga medlemsstater. Det anges även att det är viktigt att kraven när det gäller allmännyttiga tjänster, som ska fastställas på nationell nivå, kan tolkas på nationell grund, med beaktande av nationella omständigheter om inte annat följer av unionslagstiftningen. (
*6
)
5.
I enlighet med detta synsätt föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2009/73 att ”[m]edlemsstaterna ska, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2, på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att naturgasföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv för att uppnå en konkurrensutsatt, säker och miljömässigt hållbar naturgasmarknad, och de får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter”.
6.
Enligt artikel 3.2 i samma direktiv får ”[m]edlemsstaterna … med beaktande fullt ut av tillämpliga bestämmelser i fördraget, särskilt artikel [106 FEUF] …, för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset ålägga företag som bedriver verksamhet inom gassektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet, leveransernas regelbundenhet, kvalitet och pris samt miljöskydd, inbegripet energieffektivitet, energi från förnybara energikällor och klimatskydd. Dessa skyldigheter ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i [unionen] kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. När det gäller försörjningstrygghet, styrning av energieffektivitet och energiefterfrågan och för att uppfylla de miljömål och mål för energi från förnybara energikällor som avses i denna punkt får medlemsstaterna införa långtidsplanering, varvid hänsyn ska tas till att tredje part kan komma att ansöka om tillträde till systemet”.
B – Fransk rätt
7.
I Frankrike definieras målen med energipolitiken i code de l’énergie (energilagen) (nedan kallad energilagen). Denna syftar till att garantera nationens strategiska oberoende och bidra till dess ekonomiska konkurrenskraft, och bland annat säkerställa försörjningstryggheten, bibehålla ett konkurrenskraftigt energipris, garantera en social och territoriell sammanhållning genom att säkerställa tillgång till energi för alla. (
*7
) I samma lag föreskrivs att skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska åläggas naturgasleverantörer och avse bland annat försörjningstryggheten samt kvalitén och priset på de tillhandahållna produkterna och tjänsterna. (
*8
)
8.
I artikel L. 410-2 i code du commerce (handelslagen) (nedan kallad handelslagen) uppställs principen att såvida ingenting annat föreskrivs i lagen ska priserna på egendom, varor och tjänster fastställas fritt på en konkurrensutsatt marknad. Andra stycket i samma artikel utgör emellertid inte hinder för att reglera priserna i ett dekret av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) efter samråd med Konkurrensmyndigheten (Autorité de la concurrence) ”inom de sektorer eller på de områden där priskonkurrensen är begränsad antingen på grund av monopolsituationer eller varaktiga försörjningssvårigheter eller på grund av lagar och andra författningar”. I tredje stycket i samma bestämmelse föreskrivs att ”[b]estämmelserna i de två första styckena [inte] ska … utgöra hinder för att regeringen, genom dekret av Conseil d’État [(Högsta förvaltningsdomstolen)], i händelse av alltför kraftiga höjningar eller sänkningar av priser, vidtar tillfälliga åtgärder motiverade av en krissituation, exceptionella omständigheter, ett katastrofläge eller en uppenbart onormal situation på marknaden inom en viss sektor. Dekretet ska antas efter samråd med Nationella konsumentrådet (Conseil national de la consommation). I dekretet ska anges dess giltighetstid, vilken inte får överstiga sex månader.”
9.
Med tillämpning av andra stycket i artikel L. 410-2 (
*9
) i handelslagen föreskrivs reglerade försäljningspriser för naturgas i artiklarna L. 445-1–L.-445-4 i energilagen. Bestämmelserna om fastställelse av dessa priser föreskrivs i dekret nr 2009-1603 av den 18 december 2009 (nedan kallat dekret nr 2009-1603), i dess lydelse enligt dekret 2013‑400 av den 16 maj 2013 (nedan kallat dekret 2013‑400). (
*10
) I målet vid den nationella domstolen är sistnämnda dekret den rättsakt med avseende på vilken ogiltighet gjorts gällande.
10.
Systemet med reglerade försäljningspriser för naturgas, såsom det framgår av beslutet om hänskjutande, har följande särdrag.
11.
Vad för det första gäller antalet företag som berörs av de reglerade försäljningspriserna för naturgas kan det konstateras att detta är begränsat. Dessa priser ska enbart tillämpas av den traditionella leverantören, GDF Suez (nyligen omdöpt till Engie), av 22 lokala distributionsföretag och bolaget Total Energie Gaz. (
*11
)
12.
Vad för det andra gäller den personkrets som omfattas av dessa priser, närmare bestämt de kunder som kan åtnjuta dem, kan till följd av en lagändring som genomfördes år 2014, (
*12
) från den 1 januari 2016, endast de hushållskunder (inbegripet bostadsföreningar i fastigheter som innehåller flera bostäder som konsumerar mindre än 30000 kWh per år) och andra kunder än hushållskunder som konsumerar mindre än 30000 kWh per år fortfarande utnyttja de reglerade försäljningspriserna för naturgas.
13.
Vad för det tredje gäller kriterierna för att fastställa de reglerade priserna, ska detta fastställande grunda sig på principen om kostnadstäckning. De reglerade priserna ska fastställas utifrån leveransernas inneboende egenskaper och de kostnader som är förenade med leveranserna samt täcka alla dessa kostnader exklusive subventioner till förmån för kunder som har utnyttjat sin rätt att välja ett marknadsmässigt erbjudande. (
*13
) Priserna i fråga fastställs med beaktande av inköpskostnaderna och andra kostnader än de berörda gasleverantörernas inköpskostnader. (
*14
) De inbegriper en rörlig del som anknyter till den faktiska konsumtionen och ett schablonbelopp som fastställs på grundval av de fasta kostnaderna för naturgasleveranser varvid även den andel som konsumerats, överenskommits eller reserverats för kunden och användningsvillkoren, bland annat avseende fördelning av de kvantiteter som begärts under året kan beaktas. (
*15
)
14.
Vad för det fjärde gäller förfarandet för att fastställa reglerade priser framgår av artikel L. 445-2 i energilagen att besluten angående de reglerade försäljningspriserna för naturgas ska fattas i samråd av ekonomi- och energiministrarna, efter yttrande av Commission de régulation de l'énergie (Energitillsynsmyndigheten).
15.
Av artikel 4 i dekret nr 2009-1603, i dess ändrade lydelse enligt dekret nr 2013-400 framgår närmare bestämt att det genom två minsterbeslut, efter yttrande av Commission de régulation de l'énergie, ska fastställas dels en prisformel för varje leverantör som återspeglar samtliga kostnader för naturgasförsörjningen, dels en metod för uppskattning av andra kostnader än inköpskostnaderna. Prisformeln och andra kostnader än inköpskostnaderna gör det möjligt att fastställa den genomsnittliga kostnaden för leverans av naturgas utifrån vilken de reglerade försäljningspriserna för denna fastställs på grundval av metoderna för transport till de berörda kunderna. Varje år genomför Commission de régulation de l'énergie en ingående analys av samtliga inköpskostnader för naturgas och andra kostnader än inköpskostnaderna.
16.
För varje leverantör fastställs, genom ett beslut som antas av ekonomi- och energiministrarna efter yttrande av Commission de régulation de l'énergie mot bakgrund av den ingående analys som lämnats av denna, tariffer för de reglerade priserna, i förekommande fall, på grundval av leverantörens förslag. (
*16
) Dessa tariffer ändras och revideras om det behövs, efter yttrande av Commission de régulation de l'énergie, och i förekommande fall, på grundval av leverantörens förslag, på grundval av utvecklingen av prisformeln och utvecklingen av andra kostnader än inköpskostnaderna. (
*17
)
17.
Den berörda leverantören ska slutligen så ofta som anges i ministerbeslut och högst en gång i månaden ändra tarifferna för sina reglerade priser för att återspegla ändringarna i inköpskostnaderna för naturgas, såsom de följer av tillämpningen av dess prisformel, såvida inte premiärministern motsätter sig detta vid en extraordinär höjning av priserna för oljeprodukter eller marknadspriserna för naturgas, under sista månaden eller under en samlad period på tre månader. (
*18
)
II – Bakgrund, det nationella förfarandet och tolkningsfrågorna
18.
Genom ansökan som ingavs den 17 juli 2013 väckte Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) (fransk sammanslutning av energioperatörer) (nedan kallad ANODE) talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) med yrkande om upphävande av dekret nr 2013-400 på grund av maktmissbruk. I sin talan gjorde ANODE bland annat gällande att artiklarna L. 445-1–L. 445-4 i energilagen, som genomfördes genom det dekret som begäran om upphävande avser, strider mot syftena med direktiv 2009/73.
19.
Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) önskar inom ramen för denna tvist för det första få klarhet i huruvida en statlig åtgärd avseende priset, såsom den som föreskrivs i den franska regleringen, ska anses leda till att nivån på priset för leverans av naturgas till slutkonsumenten fastställs oberoende av de fria marknadskrafterna och huruvida den således till sin natur utgör ett hinder för uppnåendet av en konkurrenskraftig naturgasmarknad i strid med artikel 3.1 i direktiv 2009/73.
20.
För det fall att ovannämnda fråga besvaras jakande undrar Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) för det andra enligt vilka kriterier det ska bedömas huruvida en sådan reglering är förenlig med unionsrätten, och särskilt om artikel 106.2 FEUF, jämförd med artikel 3.2 i direktiv 2009/73 möjliggör för medlemsstaterna att eftersträva mål såsom försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning genom att införa reglerade priser. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) undrar även om en statlig åtgärd avseende priset kan vidtas på grundval av principen att den traditionella leverantörens kostnader ska täckas fullständigt och på grundval av de kostnadskomponenter som eventuellt kan betraktas vid fastställandet av de reglerade priserna.
21.
Under dessa omständigheter beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska en medlemsstats åtgärd, som består i att föreskriva en skyldighet för den traditionella operatören att erbjuda slutkonsumenten leverans av naturgas till reglerade priser, men som inte hindrar att den traditionnella leverantören och andra leverantörer lämnar konkurrerande erbjudanden till priser som är lägre än de reglerade priserna, anses leda till att nivån på priset för leverans av naturgas till slutkonsumenten fastställs oberoende av de fria marknadskrafterna och utgör denna åtgärd, till sin natur, ett hinder för det uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad som avses i artikel 3.1 i direktiv 2009/73?
2)
För det fall den första frågan besvaras jakande, enligt vilka kriterier ska det bedömas huruvida en sådan statlig åtgärd avseende priset på leverans av naturgas till slutkonsumenten är förenlig med direktiv 2009/73?
I synnerhet:
a)
I vilken utsträckning och på vilka villkor tillåter artikel 106.2 FEUF, jämförd med artikel 3.2 i direktiv 2009/73, att medlemsstaterna, genom åtgärder avseende priset för leverans av naturgas till slutkonsumenten, eftersträvar andra mål än att hålla leveranspriset på en rimlig nivå, såsom försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning?
b)
Tillåter artikel 3.2 i direktiv 2009/73, särskilt mot bakgrund av målen avseende försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning, att en medlemsstat vidtar åtgärder avseende fastställande av priset för leverans av naturgas grundad på principen att den traditionella operatörens kostnader ska täckas fullständigt, och kan de kostnader som är avsedda att täckas av priserna inbegripa andra delar än den som motsvarar inköp på lång sikt?”
III – Förfarandet vid domstolen
22.
Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 18 december 2014. ANODE, Engie, den franska, den polska och den ungerska regeringen samt kommissionen har avgett skriftliga yttranden.
IV – Rättslig bedömning
23.
De båda tolkningsfrågorna avser i huvudsak frågan om bestämmelser om fastställande av reglerade priser för försäljning av naturgas, såsom de som har införts i Frankrike enligt beskrivningen ovan i punkterna 7–17 i detta förslag till avgörande, är förenliga med direktiv 2009/73 och artikel 106.2 FEUF.
24.
Domstolen har redan i sin rättspraxis, särskilt i domen Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205), definierat en analytisk ram för att bedöma om en statlig åtgärd avseende priser, särskilt inom naturgasområdet, är förenlig med unionsrätten. Domstolen har i denna dom och i efterföljande rättspraxis (
*19
) tillhandahållit flera anvisningar innehållande kriterier på grundval av vilka en sådan bedömning kan ske. De frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) ska således bedömas mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis.
A – Hinder för uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad
25.
Den hänskjutande domstolen har för det första ifrågasatt huruvida en statlig åtgärd avseende priserna för naturgas såsom den som föreskrivs i den franska regleringen till sin art utgör ett hinder för uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad, såsom föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2009/73.
26.
Den hänskjutande domstolen har framför allt påpekat att den franska regleringen kännetecknas, för det första, av den omständigheten att de reglerade priserna inte föreskrivs för samtliga gasleverantörer, utan enbart vissa av dem, framför allt för så kallade traditionella leverantörer och, för det andra, av den omständigheten att nämnda reglering varken utgör hinder för de leverantörer som berörs av de reglerade priserna eller för andra leverantörer att erbjuda samtliga konsumenter naturgas till lägre priser än de reglerade priserna, och, för det tredje, av den omständigheten att regleringen grundar sig på principen att kostnader ska täckas. Enligt den hänskjutande domstolens påståenden har den sistnämnda omständigheten gjort det möjligt att hindra den traditionella leverantören från att tillämpa orimligt låga priser.
27.
Det ska i detta avseende erinras om att det följer av domstolens rättspraxis att även om det inte framgår av någon bestämmelse i direktiv 2009/73 (
*20
) att priset för leverans av naturgas endast ska bestämmas genom samspelet mellan utbud och efterfrågan, framgår detta krav av nämnda direktivs syfte och allmänna systematik, som såsom framgår av flera av direktivets skäl (
*21
) och bestämmelser (
*22
) syftar till att förverkliga en i praktiken fullständigt öppnad och konkurrensutsatt inre marknad för naturgas där alla konsumenter fritt kan välja leverantör och där alla leverantörer kan leverera fritt till sina kunder. (
*23
)
28.
I domen Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205) klassificerade domstolen en statlig åtgärd avseende försäljningspriserna för naturgas som en åtgärd som ”till sin natur utgör ett hinder för förverkligandet av en fungerande inre marknad för naturgas”. (
*24
)
29.
I förevarande fall föreskrivs i den franska regleringen en statlig åtgärd som huvudsakligen består i att ålägga vissa företag att till vissa kategorier av kunder på marknaden erbjuda försäljning av naturgas till priser som är resultatet av en beräkning som sker enligt kriterier och med tillämpning av tariffer som fastställts av de offentliga myndigheterna.
30.
Såsom kommissionen med rätta har anfört utgör de tariffer som fastställts med tillämpning av denna reglering reglerade priser som inte är resultatet av en fri prissättning som följer av samspelet mellan utbud och efterfrågan på marknaden. Tvärtom bestäms dessa tariffer på grundval av kriterier som fastställts av de offentliga myndigheterna och som således inte omfattas av marknadskrafternas dynamik.
31.
En sådan åtgärd som innebär att en vara eller tjänst ska erbjudas på marknaden till ett visst pris påverkar nödvändigtvis de berörda företagens frihet att agera på den berörda marknaden och således konkurrensprocessen på marknaden. Även om graden av inverkan av en sådan åtgärd beror på dess subjektiva och objektiva räckvidd påverkar detta inte slutsatsen att en sådan åtgärd genom att påverka nämnda konkurrensprocess till sin art strider mot syftet att förverkliga en öppnad och konkurrensutsatt marknad, eftersom denna slutsats uppenbarligen är oberoende av den omständigheten att åtgärden eventuellt kan motiveras inom den gällande rättsliga ramen.
32.
Det är, såsom såväl den hänskjutande domstolen som Republiken Frankrike har anfört, riktigt att den franska reglering som avses i förevarande fall i flera avseenden skiljer sig från den italienska regleringen som var föremål för prövning i målet Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) enligt vilken det skulle fastställas ett referenspris som alla naturgasleverantörer skulle integrera i sina försäljningserbjudanden.
33.
Såsom den hänskjutande domstolen har framhållit och såsom har anförts ovan i punkt 26 gör inget av särdragen i den reglering som avses i förevarande mål det emellertid möjligt att motbevisa konstaterandet att priser som fastställts på grundval av ett åläggande av offentliga myndigheter nödvändigtvis påverkar konkurrensen och att en sådan reglering som den som avses i det nationella målet följaktligen strider mot syftet i artikel 3.1 i direktiv 2009/73, att uppnå en öppnad och konkurrensutsatt naturgasmarknad.
34.
För det första påverkar inte den omständigheten att det franska systemet för reglerade priser endast ålägger vissa leverantörer på marknaden skyldigheten att erbjuda naturgas på marknaden till ett visst pris slutsatsen att det, i den mån det begränsar friheten för dessa företag att agera på marknaden, påverkar konkurrensprocessen på denna marknad. En sådan reglering leder till att operatörer på marknaden behandlas olika och strider uppenbarligen mot det krav som anges i skäl 3 i direktiv 2009/73 och den rättspraxis som anges i punkt 27 i detta förslag till avgörande, enligt vilken alla operatörer kan leverera fritt till sina kunder.
35.
För det andra kan den omständigheten att de företag som berörs av de reglerade priserna även fritt kan fastställa sina erbjudanden på marknaden, enligt det ovannämnda synsättet, inte leda till att slutsatsen att den statliga åtgärden i fråga påverkar konkurrensen på marknaden ifrågasätts. Trots denna möjlighet finns det, till följd av den statliga åtgärden, med nödvändighet två segment på marknaden, ett segment som är reglerat – som för övrigt är mycket viktigt inom sektorn för naturgas i Frankrike (
*25
) – inom vilket priserna för varor eller tjänster inte fastställs genom konkurrens, och ett fritt segment. En sådan uppdelning av marknaden strider i sig mot idén om en i praktiken fullständigt öppnad och konkurrensutsatt inre marknad för naturgas. I detta avseende visar den franska regeringens påstående, till vilket den hänskjutande domstolen anslutit sig, att de reglerade priserna i praktiken utgör ett referenstak för fastställandet av priserna i de erbjudanden som övriga leverantörer lämnar, att dessa priser konkret påverkar marknaden.
36.
För det tredje kan den omständigheten att fastställandet av reglerade priser grundar sig på principen om kostnadstäckning inte heller medföra en ändring av slutsatsen att de reglerade priserna påverkar konkurrensen. Detta särdrag, som inte främjar konkurrensen, verkar enligt min mening snarare leda till att de berörda operatörerna ges ett slags garanti för att de genom reglerade priser kommer att kunna täcka sina kostnader fullständigt, i vart fall för den del av kundkretsen som tillämpar dessa priser. Det kan emellertid konstateras att övriga leverantörer inte ges motsvarande garanti vilket utan tvekan innebär en konkurransnackdel för dem, som uppkommer till följd av denna reglering.
37.
Vad slutligen gäller den hänskjutande domstolens uppfattning att de reglerade priserna utgör hinder för den dominerande operatören att tillämpa orimligt låga priser anser jag att denna saknar betydelse för bedömningen av prisernas inverkan på konkurrensen, eftersom en sådan praxis redan är förbjuden enligt bestämmelserna om missbruk av dominerande ställning och framför allt enligt artikel 102 FEUF.
38.
Sammanfattningsvis anser jag att en medlemsstats åtgärd, som består i att ålägga vissa operatörer, däribland den traditionella operatören, en skyldighet att erbjuda slutkonsumenten leverans av naturgas till reglerade priser, men som inte hindrar att konkurrerande erbjudanden lämnas av alla operatörer på marknaden till priser som är lägre än de reglerade priserna, till sin natur utgör ett hinder för det uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad som avses i artikel 3.1 i direktiv 2009/73.
B – Villkoren för vidtagande av statliga åtgärder
39.
Av domstolens rättspraxis framgår att även om en statlig åtgärd avseende fastställandet av priserna för leverans av naturgas till slutkonsumenten utgör hinder för uppnåendet av en konkurrensutsatt marknad för naturgas, kan denna åtgärd vara tillåten enligt direktiv 2009/73 under förutsättning att de däri föreskrivna villkoren är uppfyllda. (
*26
)
40.
Såsom anges i skälen 43 och 44 eftersträvas genom direktiv 2009/73, utöver målet att upprätta en öppnad och konkurrensutsatt inre marknad för naturgas, även målet att säkerställa att de allmännyttiga tjänsterna håller ”hög kvalitet”, att skydda slutkonsumenten och att säkra försörjningstrygghet. Det är för att svara mot sistnämnda mål som det i artikel 3.1 i direktiv 2009/73 anges att direktivet ska tillämpas ”utan att det påverkar tillämpningen” av punkt 2 i denna artikel.
41.
Av domstolens rättspraxis framgår att en medlemsstats åtgärd avseende fastställande av priser för leverans av naturgas mot bakgrund av sistnämnda bestämmelse (
*27
) och artikel 106 FEUF som anges däri, (
*28
) är tillåten enbart under förutsättning att tre villkor är uppfyllda. För det första ska åtgärden uppnå ett mål av allmänt ekonomiskt intresse, för det andra ska den iaktta proportionalitetsprincipen, och för det tredje ska den ålägga skyldigheter avseende tillhandahållande av allmännyttiga tjänster som ska vara klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att gasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. Den hänskjutande domstolen har i den andra tolkningsfrågan framfört tvivel vad avser räckvidden och tillämpningen av dessa villkor i förevarande fall.
1. Allmänt ekonomiskt intresse
42.
Vad gäller det första villkoret, att den statliga åtgärden avseende fastställande av priser för leverans av naturgas ska motiveras av ett allmänt ekonomiskt intresse, undrar den hänskjutande domstolen genom fråga 2 a i vilken utsträckning och på vilka villkor en medlemsstat kan eftersträva andra mål av allmänt ekonomiskt intresse än målet att hålla leveranspriset på en rimlig nivå, vilket erkändes av domstolen i domen i målet Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205). Den hänskjutande domstolen har särskilt hänvisat till målen att säkerställa försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning, vilka anges i artikel L. 100-1 i energilagen och vilka åberopats av den franska regeringen inom ramen för målet vid den nationella domstolen som mål som eftersträvas med de reglerade priserna.
43.
Det ska i detta avseende inledningsvis påpekas att även om begreppet allmänt ekonomiskt intresse inte definieras i direktiv 2009/73, (
*29
) framgår av rättspraxis att hänvisningen i artikel 3.2 i detta direktiv såväl till detta begrepp som till artikel 106 FEUF, vilken gäller företag som anförtrotts uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, medför att detta begrepp ska tolkas mot bakgrund av sistnämnda fördragsbestämmelse. (
*30
)
44.
Mer allmänt tror jag att det villkor som anges i direktiv 2009/73 och enligt vilket en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster åläggs inom gassektorn för att tillgodose ”det allmänna ekonomiska intresset” enligt en systematisk och enhetlig tolkning i unionsrätten ska tolkas mot bakgrund av andra relevanta bestämmelser i unionsrätten, framför allt primärrättsliga bestämmelser. Det är i detta sammanhang oundvikligt att inrymma en sådan tolkning i det nya sammanhang som följer av ikraftträdandet av Lissabonfördraget, som utöver artikel 106 FEUF även omfattar artikel 14 FEUF, det nya protokollet nr 26 om tjänster i allmänhetens intresse (nedan kallat protokoll nr 26) och artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna om tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som har fått samma rättsliga värde som fördragen.
45.
Mot bakgrund av detta nya sammanhang görs följande överväganden till följd av analysen av de relevanta bestämmelserna och domstolens rättspraxis.
46.
En första aspekt avser den roll som ska tillerkännas medlemsstaterna vid definitionen av begreppet mål av allmänt ekonomiskt intresse som kan motivera kraven på allmännyttiga tjänster. Det ska i detta sammanhang påpekas att det i protokoll nr 26 i allmänhet uttryckligen anges att de nationella myndigheterna har en avgörande roll och ett stort handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. (
*31
) Vad särskilt gäller naturgassektorn framgår av andra meningen i skäl 47 i direktiv 2009/73 att ”[k]raven på allmännyttiga tjänster bör definieras på nationell nivå och med hänsyn till nationella omständigheter; [unions]lagstiftningen bör emellertid respekteras av medlemsstaterna” (
*32
).
47.
Detta tillvägagångssätt, som syftar till att ge medlemsstaterna ett omfattande handlingsutrymme, (
*33
) återspeglas i rättspraxis avseende kraven på allmännyttiga tjänster inom energisektorn där domstolen, med hänvisning till syftet med artikel 106 FEUF och rättspraxis på området, (
*34
) anfört att medlemsstaterna har rätt att, med iakttagande av unionsrätten, bestämma omfattningen av sina tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och hur dessa ska organiseras. (
*35
)
48.
En andra aspekt som på sätt och vis sammanhänger med den första avser medlemsstaternas möjlighet att vid fastställandet av målen av allmänt ekonomiskt intresse beakta sin nationella situation och sin nationella politik. I allmänhet anges i protokoll 26 uttryckligen kravet att beakta mångfalden av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de skillnader i användarnas behov och preferenser som olika geografiska, sociala eller kulturella förhållanden kan leda till. (
*36
) I fråga om naturgassektorn kommer detta krav till uttryck såväl i skäl 44 i direktiv 2009/73 (
*37
) som i domstolens rättspraxis enligt vilken medlemsstaterna när de bestämmer omfattningen av sina tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och hur dessa ska organiseras kan beakta mål i sin nationella politik. (
*38
)
49.
Av ovannämnda överväganden framgår att det i princip ankommer på medlemsstaterna att med beaktande av sin nationella situation och sin nationella politik bestämma de mål av allmänt ekonomiskt intresse som de vill eftersträva genom att ålägga skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inom gassektorn. Möjligheten att bestämma mål av allmänt ekonomiskt intresse är emellertid inte ett uttryck för en absolut frihet för medlemsstaterna, (
*39
) utan ska genomföras med beaktande av unionsrätten.
50.
Frågan uppkommer således om hur det handlingsutrymme som medlemsstaternas tillerkänts med avseende på de mål av allmänt intresse som de vill eftersträva genom att ålägga kraven på allmännyttiga tjänster i det konkreta fallet ska förenas, med kravet på att unionsrätten ska iakttas.
51.
I detta avseende ska först den fråga som varit föremål för viss diskussion och som avser tolkningen av förteckningen i artikel 3.2 i direktiv 2009/73 som anges i punkt 6 i detta förslag till avgörande, prövas. Det har nämligen gjorts gällande att denna bestämmelse innehåller en uttömmande förteckning över grunder av allmänt ekonomiskt intresse som kan motivera statliga ingrepp. (
*40
) Domstolen har ännu inte tagit ställning till denna fråga, som inte är irrelevant av det skälet att en sådan restriktiv tolkning skulle få till följd att en statlig åtgärd genom vilken ett mål av allmänt ekonomiskt intresse eftersträvas, såsom till exempel territoriell sammanhållning, som inte anges i denna förteckning, inte skulle vara motiverad.
52.
I detta avseende delar jag emellertid fullständigt det synsätt som generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer föreslagit, nämligen att denna förteckning inte avser grunder av allmänt intresse utan snarare anger de ”typer av verksamhet” som kan vara föremål för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. (
*41
) En sådan tolkning är enligt min mening förenlig med ordalydelsen i den aktuella bestämmelsen som bekräftar att skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ”kan avse” tillförlitlighet, leveransernas regelbundenhet, kvalitet och pris samt andra faktorer som anges där. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna således ålägga företag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka avser, det vill säga omfattar, bland annat tillförlitlighet, leveransernas regelbundenhet, kvalitet och pris. Dessa krav ska emellertid alltid syfta till att förverkliga ett eller flera mål av allmänt ekonomiskt intresse. (
*42
) Av ovannämnda överväganden följer att uppräkningen i artikel 3.2 i direktiv 2009/73 inte utgör en uttömmande förteckning över mål av allmänt ekonomiskt intresse som medlemsstaterna kan eftersträva inom ramen för detta direktiv.
53.
När detta väl har klargjorts, ska det fastställas att det visserligen står medlemsstaterna fritt att bestämma de mål av allmänt ekonomiskt intresse som de avser att uppnå genom att ålägga skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, men det är inte möjligt att bortse från att naturgassektorn är ett område inom vilket unionslagstiftaren har lagstiftat genom att uttryckligen föreskriva vissa specifika mål.
54.
Domstolen har i detta sammanhang, inom ramen för den bedömning som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra enligt direktiv 2009/73 om det för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset krävs att företag som bedriver verksamhet inom gassektorn åläggs att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, anfört att det ankommer på medlemsstaterna att göra en avvägning mellan målet att marknaden ska vara fri och andra mål som eftersträvas med direktiv 2009/73. (
*43
)
55.
Detta krav på avvägning som domstolen anfört och som ska göras mellan de mål som unionslagstiftaren uttryckligen fastställt i direktiv 2009/73, är enligt min mening ett uttryck för den särskilda betydelse som dessa mål har. Det rör sig nämligen om mål som unionslagstiftaren uttryckligen betraktat som mål som måste uppnås. Härav följer att strävan att uppnå dessa mål kan vara av större betydelse vid bedömningen av proportionaliteten hos en åtgärd som innebär en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som kan åsidosätta det mer allmänna målet som också eftersträvas med direktiv 2009/73, nämligen att öppna marknaderna i syfte att skapa en inre marknad för naturgas.
56.
Av det ovan anförda framgår att en trygg energiförsörjning utan tvekan är ett mål av allmänt ekonomiskt intresse som med iakttagande av övriga villkor kan motivera en statlig åtgärd avseende priser för leverans av naturgas. Redan på primärrättslig nivå fastställs i artikel 194.1 b FEUF att en tryggad energiförsörjning är ett av de grundläggande målen för unionens politik på energiområdet. Vad framför allt gäller naturgasområdet framgår av flera skäl och artiklar i direktiv 2009/73 att det i detta uttryckligen föreskrivs att en tryggad energiförsörjning är ett av de grundläggande syftena. (
*44
) I direktiv 2009/73 anges snarare uttryckligen att försörjningstryggheten är ett av de mål som ska beaktas vid ett eventuellt krav på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inom naturgassektorn. (
*45
)
57.
Däremot anges inte den territoriella sammanhållningen särskilt i direktiv 2009/73 som ett mål av allmänt ekonomiskt intresse som kan motivera kravet på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inom naturgassektorn. Det ska i detta sammanhang emellertid påpekas dels att artikel 14 FEUF uttryckligen erkänner den roll som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse spelar när det gäller att främja territoriell sammanhållning i unionen anges, dels att artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna uttryckligen nämner den territoriella sammanhållningen inom ramen för rätten till tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I den mån en statlig åtgärd syftar till att säkerställa territoriell sammanhållning på så sätt att den avser att ge allmän och lika tillgång till naturgas inom hela medlemsstaten för att förhindra en situation där vissa regioner i ett land, till exempel till följd av deras geografiska situation eller deras naturliga förhållanden berövas en sådan tillgång, ska strävan efter att uppnå ett sådant mål dessutom utan tvekan anses vara förenlig med direktiv 2009/73, och särskilt artikel 3.3 i det direktivet i vilken det föreskrivs att ”medlemsstaterna … framför allt [ska] vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare i avlägsna områden som är anslutna till gassystemet”. Under dessa omständigheter anser jag att målet att säkerställa territoriell sammanhållning, i enlighet med denna tolkning, utgör en integrerad del av de mål som eftersträvas med direktiv 2009/73.
58.
Sammanfattningsvis framgår av vad som ovan anförts att direktiv 2009/73 och särskilt artikel 3.2, tolkad mot bakgrund av artiklarna 14 och 106 FEUF och protokoll 26, möjliggör för medlemsstaterna att bedöma om företag som bedriver verksamhet inom gassektorn för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset ska åläggas att tillhandahålla allmännyttiga tjänster avseende priset på leverans av naturgas för att bland annat säkerställa försörjningstryggheten och territoriell sammanhållning, under förutsättning att övriga villkor som föreskrivs där är uppfyllda.
2. Huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits
59.
Det andra villkoret som ska vara uppfyllt för att en medlemsstats åtgärd avseende fastställandet av priserna för leverans av naturgas ska vara tillåten är att den skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som åläggs företagen ska vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Domstolen framhöll att det krävs en strikt kontroll av om denna princip iakttagits och anförde att friheten att fastställa priserna för leverans av naturgas inte får åsidosättas genom ovannämnda krav på allmännyttiga tjänster, förutom i den utsträckning det behövs för att uppnå det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas. (
*46
)
60.
För att proportionalitetsprincipen ska anses ha iakttagits krävs, för det första, att åtgärden är lämpad för att uppnå det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas. (
*47
) För det andra har domstolen avseende frågan hur länge en statlig åtgärd som påverkar priset ska få pågå, anfört att den ska vara begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med den, och i synnerhet inte bibehålla en åtgärd som till sin natur utgör ett hinder för förverkligandet av en fungerande inre marknad för naturgas onödigt länge. (
*48
) För det tredje har domstolen anfört att metoden som använts för att genomföra åtgärden inte bör gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänt ekonomiskt intresse. (
*49
) För det fjärde ska åtgärdens proportionalitet även bedömas utifrån den personkrets som omfattas av åtgärden. (
*50
)
61.
Det ankommer på den nationella domstolen att i de mål som anhängiggjorts vid den bedöma huruvida den skyldighet som åläggs vissa leverantörer att erbjuda vissa kategorier av slutkonsumenter leverans av naturgas till reglerade priser uppfyller kravet på proportionalitet. EU-domstolen kan emellertid, när så är möjligt och på grundval av den information som är tillgänglig, ge den nationella domstolen alla upplysningar vad gäller unionsrätten som är nödvändiga för denna bedömning. (
*51
)
a) Huruvida åtgärden är lämplig för att uppnå de eftersträvade målen av allmänt ekonomiskt intresse
62.
Den hänskjutande domstolen ska för det första bedöma om den aktuella åtgärden, såsom den utformats, är lämplig för att uppnå de åberopade målen, nämligen att säkerställa försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning. För att åtgärden ska anses vara lämplig förutsätts att det finns ett direkt samband mellan den ålagda skyldigheten och det åberopade målet. I detta hänseende ska det göras en åtskillnad mellan ovannämnda två mål.
63.
I fråga om försörjningstryggheten har den hänskjutande domstolen hänvisat till den franska regeringens argument att den traditionella leverantörens inköpsval och den omständigheten att dess leveransportföljer i huvudsak består i långsiktiga leveransavtal, indexerade enligt prisutvecklingen på oljeprodukter, säkerställer större försörjningstrygghet. Den franska regeringen har i sitt yttrande dessutom anfört att instabiliteten på grossistmarknaden för naturgas kan leda till prisvolatilitet för naturgas vilken återspeglar sig i priset på leverans av gas till slutkonsumenter. De reglerade priserna och beräkningsmetoderna för dessa innehåller en mekanism för utjämning av gaspriser som mildrar effekten för slutkonsumenten av plötsliga utvecklingar till följd av prisvolatiliteten för olja och gas.
64.
Det ska i detta avseende, för det första, anföras att det inte finns någon uppgift i handlingarna i målet som talar för att de leverantörer som berörs av de reglerade priserna (eller övriga leverantörer) har en skyldighet att ingå långsiktiga inköpsavtal som syftar till att säkra försörjningstrygghet till rimliga priser (nämligen reglerade priser) vid energikriser eller vid betydande prisvolatilitet. (
*52
) I beslutet om hänskjutande hänvisas dessutom till den traditionella leverantörens ”inköpsval”, vilket kan tyda på att ingåendet av långsiktiga avtal snarare grundar sig på leverantörens affärsbeslut än på en rättslig skyldighet som åligger leverantören. Men eftersom det inte finns något samband mellan ingående av långsiktiga inköpsavtal och reglerade priser, framgår det inte klart av de uppgifter som är tillgängliga i handlingarna i målet hur kravet på att tillämpa dessa priser kan motiveras av dessa avtal.
65.
Även om det, för det andra, inte är uteslutet att en åtgärd som innebär en skyldighet att erbjuda och tillhandahålla naturgas till ett visst pris vid en energikris som skulle medföra en betydande prisökning eventuellt skulle kunna anses som lämplig för att säkra försörjningstrygghet, kan det konstateras att en sådan möjlighet att vidta åtgärder som är av undantagskaraktär, under stränga villkor, föreskrivs i artikel L. 410-2 tredje stycket i handelslagen. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om det skett en plötslig utveckling av naturgaspriserna till följd av volatiliteten för gas- eller oljepriserna som motiverar ett ingripande i form av en permanent statlig prisåtgärd. Den hänskjutande domstolen ska vid bedömningen av om den aktuella åtgärden är proportionerlig med hänsyn till målet att säkra försörjningstrygghet även ta hänsyn till de åtgärder som antagits inom ramen för förordning nr 994/2010. (
*53
)
66.
Vad gäller den territoriella sammanhållningen hänvisas i beslutet om hänskjutande till den franska regeringens argument att de reglerade priserna för försäljning av gas tillåter en harmonisering av priserna inom hela det nationella territoriet. Republiken Frankrike har i sitt yttrande gjort gällande att de kostnader för transport via tranportnätet som transportören tagit ut av gasleverantören kan variera betydligt beroende på hur långt kunden befinner sig från de viktigaste transportinfrastrukturerna och att de reglerande priserna under dessa villkor gör det möjligt att minska skillnaderna i pris för olika kunder genom införandet av en partiell indexering.
67.
Det förefaller emellertid inte uteslutet att det mål avseende territoriell sammanhållning som definieras i punkt 57 i detta förslag till avgörande kan säkerställas genom ett krav på att leverera gas till ett visst pris. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att inom ramen för en analys av om åtgärden är nödvändig bedöma om det inte finns åtgärder som även de är lämpade att uppnå detta mål men som i mindre grad hindrar förverkligandet av en öppnad inre marknad för naturgas än ett allmänt priskrav som inte är tillämpligt på vissa kategorier av kunder som befinner sig i avlägsna områden vilka fastställts enligt geografiska objektiva kriterier, utan på samtliga kategorier av de kunder som identifierats på grundval av deras gaskonsumtion.
b) Åtgärdens varaktighet
68.
Det ska, för det andra, vad gäller åtgärdens varaktighet anföras att det på grundval av de uppgifter som domstolen har tillgång till förefaller som om den franska regleringen i fråga inte föreskriver någon begränsning i tiden av skyldigheten att erbjuda slutkonsumenten leverans av naturgas till reglerade priser, vilket innebär att skyldigheten är av permanent karaktär. Det är, såsom den franska regeringen påpekat i sitt yttrande, korrekt att det i den franska regleringen föreskrivs en skyldighet att regelbundet göra en förnyad bedömning av de reglerade priserna. (
*54
) Det förefaller emellertid som om skyldigheten att regelbundet göra en ny bedömning avser fastställandet av nivån på dessa priser och inte behovet av och formerna för den statliga åtgärden avseende priserna beroende på utvecklingen inom gassektorn. Den tycks således inte kunna motbevisa slutsatsen att åtgärden är av permanent karaktär. (
*55
)
69.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om en skyldighet – såsom den utformats – och som är av permanent karaktär, att leverera naturgas till ett visst pris, kan anses vara begränsad till det som är absolut nödvändigt för att uppnå de två åberopade målen.
c) Huruvida åtgärden är nödvändig
70.
För det tredje ankommer det även på den hänskjutande domstolen att bedöma om den aktuella regleringen är nödvändig. Det åligger således denna domstol att bedöma om den metod som använts för att anta den statliga åtgärden avseende priser som genomfördes genom den aktuella regleringen, såsom den utformats, inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas och om det inte finns mindre inskränkande åtgärder.
71.
I detta avseende slog domstolen i domen Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) fast att om det vid denna undersökning visar sig att en statlig åtgärd avseende priser för leverans av naturgas skulle kunna vara berättigad, medför kravet på proportionalitet bland annat att åtgärden ska begränsa sig till att avse den del av priset som direkt påverkas i höjande riktning av dessa specifika omständigheter vars inverkan den statliga åtgärden syftade till att minska. (
*56
)
72.
I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen inom ramen för fråga 2 b få klarhet i huruvida en statlig åtgärd avseende priserna för naturgas bland annat mot bakgrund av de två åberopade målen får grunda sig på principen om fullständig täckning för den traditionella operatörens kostnader. Därutöver undrar den hänskjutande domstolen vilka delar av kostnaderna som kan täckas av de reglerade priserna.
73.
Vad inledningsvis gäller frågan om det är tillåtet, i den mening som avses i direktiv 2009/73, att fastställa de reglerade priserna på grundval av principen om fullständig kostnadstäckning kan det konstateras att direktivet varken ger någon vägledning om beräkningsmetoderna för dessa priser, eller de kostnader som eventuellt kan täckas. Kommissionen har mycket riktigt anfört att direktivet grundar sig på idén att priserna för leverans av naturgas i princip fastställs genom fri konkurrens. Under dessa förhållanden finns i princip inget som talar mot att tillämpa en metod för beräkning av de reglerade priserna med beaktande av kostnaderna, förutsatt att samtliga villkor för en statlig åtgärd avseende priser är uppfyllda. Frågan är emellertid vilka kostnader som, med hänsyn till proportionalitetsprincipen, kan beaktas härvidlag.
74.
Det ska i detta sammanhang med avseende på hänvisningen till ”fullständiga” kostnader inledningsvis anföras att det krav som domstolen uppställt i punkterna 36 och 38 i domen Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), nämligen att den statliga åtgärden avseende priser inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas, tycks innebära att det är nödvändigt att, såvitt möjligt, fastställa den del av priset med avseende på vilket åtgärder måsta vidtas för att uppnå det mål som eftersträvas med åtgärden.
75.
I förevarande fall var det visserligen nödvändigt att föreskriva reglerade priser för att uppnå målet att säkerställa försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning, som definierats i punkt 57 i detta förslag till avgörande, men för att proportionalitetsprincipen ska anses ha iakttagits krävs att åtgärden i princip enbart omfattar de delar av priset som kan påverkas i höjande riktning till följd av att dessa mål uppnås.
76.
Såsom emellertid har anförts i punkterna 42–58 i detta förslag till avgörande, förfogar medlemsstaterna över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet, genomförandet och organisationen av kraven på allmännyttiga tjänster som de avser att ålägga naturgasföretag för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset, vilket innebär att de ska tillerkännas organisatorisk självständighet med avseende på definitionen i det konkreta fallet av villkoren för dessa krav. Även om en sådan självständighet ska möjliggöra för dem att organisera dessa krav på allmännyttiga tjänster på så sätt att deras funktion säkerställs, förefaller det emellertid som om en metod för fastställande av reglerade priser grundad på principen om fullständig kostnadstäckning måste beakta kostnader – som med tillämpning av en sådan metod ingår i priserna (
*57
) – som inte påverkas i höjande riktning vid fullföljandet av det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas. Under sådana omständigheter tvivlar jag på att en metod för fastställande av reglerade priser grundad på principen om fullständig kostnadstäckning är förenlig med ovannämnda krav enligt domstolens dom i målet Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), enligt vilka den statliga åtgärden inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas med den.
77.
Vad gäller hänvisningen till att ”den traditionella leverantörens” kostnader ska täckas fullständigt ska det erinras om att kraven när det gäller allmännyttiga tjänster enligt artikel 3.2 i direktiv 2009/73 ska vara icke-diskriminerande. I detta avseende hänvisas emellertid till punkterna 81–83 i detta förslag till avgörande.
d) Den personkrets som omfattas av åtgärden
78.
För det fjärde ska kravet på proportionalitet även bedömas utifrån den personkrets som omfattas av åtgärden, närmare bestämt vilka som drar nytta av den. I domen i målet Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) beaktande domstolen denna aspekt av proportionaliteten hos den berörda åtgärden med hänsyn till det mål som åberopats, nämligen att hålla leveranspriset för naturgas på en rimlig nivå för att skydda slutkonsumenten. Domstolen fann att kravet på proportionalitet i princip är uppfyllt, enbart om enskilda och företag i egenskap av slutkonsumenter av gas på identiskt lika sätt kan dra nytta av regleringen. (
*58
)
79.
I förevarande fall föreskrivs i den aktuella regleringen att de som drar nytta av leverans till reglerade priser från och med den januari 2016 är hushåll och företag som konsumerar mindre än 30000 kWh per år. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om ett sådant system som hushållskunder och små och medelstora företag på identiskt lika sätt verkar dra nytta av uppfyller kravet på proportionalitet vad gäller den personkrets som omfattas av åtgärden med hänsyn till målen att säkerställa försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning.
3. Kravet på att skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i unionen kan nå ut till konsumenter på lika villkor
80.
Den aktuella åtgärden ska slutligen uppfylla de övriga villkoren i artikel 3.2 i direktiv 2009/73, nämligen att skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i unionen kan nå ut till konsumenter på lika villkor. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om det förhåller sig på det sättet i förevarande fall.
81.
Vad framför allt gäller kravet att skyldigheter ska vara icke-diskriminerande kan följande framhållas.
82.
Det ska inledningsvis påpekas att det i artikel 3.2 i direktiv 2009/73 föreskrivs en möjlighet att ålägga ”företag som bedriver verksamhet inom gassektorn” att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i allmänhet och inte enbart vissa företag. För övrigt framgår av artikel 3.1 i samma direktiv att medlemsstaterna ”inte [får] göra någon diskriminerande åtskillnad” mellan naturföretag ”när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter”. Syftet med villkoret att skyldigheter ska vara icke-diskriminerande är att de berörda skyldigheterna i samma utsträckning ska vara bindande för samtliga operatörer som bedriver verksamhet inom sektorn för att inte påverka konkurrensen. (
*59
) Under dessa omständigheter kan ett system för urval av företag som är skyldiga att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte på förhand utesluta något av de företag som bedriver verksamhet inom naturgassektorn. (
*60
)
83.
Det ska i förevarande fall konstateras att det aktuella systemet för reglerade priser enbart är tillämpligt på vissa naturgasföretag och att det inte finns något i handlingarna i målet som tyder på att det inte enbart är tillämpligt på vissa operatörer som under en viss period ska fastställas utan åtskillnad enbart på grundval av objektiva på förhand fastställda kriterier. (
*61
)
V – Förslag till avgörande
84.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) på följande sätt:
En medlemsstats åtgärd, som består i att föreskriva en skyldighet för vissa operatörer, däribland den traditionella operatören, att erbjuda slutkonsumenten leverans av naturgas till reglerade priser, men som inte hindrar att samtliga operatörer på marknaden lämnar konkurrerande erbjudanden till priser som är lägre än de reglerade priserna utgör till sin natur ett hinder för det uppnående av en konkurrensutsatt naturgasmarknad som avses i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG.
Direktiv 2009/73 och särskilt artikel 3.2 däri, tolkad mot bakgrund av artiklarna 14 och 106 FEUF och protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse, möjliggör för medlemsstaterna att bedöma om företag som bedriver verksamhet inom gassektorn ska åläggas att, i syfte att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset, tillhandahålla allmännyttiga tjänster med avseende på priset på leverans av naturgas för att bland annat säkerställa försörjningstryggheten och territoriell sammanhållning, under förutsättning dels att samtliga villkor som föreskrivs i artikel 3.2 i ovannämnda direktiv är uppfyllda, och framför allt villkoret att sådana skyldigheter ska vara icke-diskriminerande, dels att den berörda åtgärden uppfyller proportionalitetsprincipen.
I ett sådant fall utgör artikel 3.2 i direktiv 2009/73 i princip inte hinder mot en metod för fastställande av priser som grundar sig på principen om kostnadstäckning, under förutsättning att tillämpningen av en sådan metod inte leder till att den statliga åtgärden går utöver vad som är nödvändigt för uppnå det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas med den.
(
*1
)	Originalspråk: franska.
(
*2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, s. 94).
(
*3
)	Det tredje energipaktetet antogs i juli 2009 och omfattar tillsammans med direktiv 2009/73 även Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, s. 55), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 713/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 211, s. 1), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, s. 15) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, s. 36).
(
*4
)	Se skäl 3 i direktiv 2009/73.
(
*5
)	Se skälen 44 och 47 i direktiv 2009/73.
(
*6
)	Ibidem.
(
*7
)	Se artikel L. 100-1 i energilagen.
(
*8
)	Se artikel L. 121-32 i energilagen. Vad gäller avtal om allmänna tjänster som ingåtts mellan staten och GDF-Suez se artikel L. 121-46 i energilagen och fotnot 52 i detta förslag till avgörande.
(
*9
)	Se artikel L. 445-1 i energilagen.
(
*10
)	Dekret nr 2009-1603 av den 18 december 2009 om reglerade priser för försäljning av naturgas, i ändrad lydelse enligt dekret nr 2013-400 av den 16 maj 2013 (JORF nr 113 av den 17 maj 2013, s. 8189, text nr 12).
(
*11
)	Se artikel 2 i dekret nr 2009‑1603, i ändrad lydelse enligt dekret nr 2013-400 av den 16 maj 2013.
(
*12
)	Se lag nr 2014-344 av den 17 mars 2014 om konsumtion (JORF nr 65 av den 18 mars 2014, s. 5400, text nr 1).
(
*13
)	Artikel L. 445-3 i energilagen jämförd med artikel L. 441-1 i samma lag.
(
*14
)	Se artikel 3 i dekret nr 2009-1603, i dess ändrade lydelse enligt dekret nr 2013‑400. Enligt artikel 4 i detta dekret omfattar andra kostnader än inköpskostnader bland annat kostnader för att utnyttja näten för naturgasöverföring, lagring och saluföring av tillhandahållna tjänster, inbegripet en rimlig försäljningsmarginal. Se även den franska konkurrensmyndighetens yttrande nr 13‑A-09 av den 25 mars 2013 avseende ett dekretförslaget avseende de reglerade priserna för försäljning av naturgas, s. 4.
(
*15
)	Se artikel 3 i dekret nr 2009-1603, i dess ändrade lydelse enligt dekret nr 2013-400.
(
*16
)	Artikel 5 i dekret nr 2009-1603, i dess ändrade lydelse enligt dekret nr 2013-400.
(
*17
)	Ibidem.
(
*18
)	Artikel 6 i dekret nr 2009-1603, i ändrad lydelse enligt dekret av den 16 maj 2013.
(
*19
)	Se, särskilt, dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861) avseende Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (EUT L 176, s. 37) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570).
(
*20
)	Domstolen fastställde ursprungligen denna tolkning i domen Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 18) i fråga om Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, s. 57). Den har därefter angett att denna tolkning och de upplysningar som lämnats om huruvida en statlig åtgärd bestående i reglering av priser är tillåten i domen Federutility även gäller för direktiv 2009/73 (se dom kommissionen/Polen, C‑36/14, EU:C:2015:570, punkterna 45 och 53).
(
*21
)	Se skälen 3, 5, 22, 33 och 44 i direktiv 2009/73.
(
*22
)	Se artiklarna 3.1 och 3.4, 13.1 a, 34.2, 37, 40 a och 48.3 a i direktiv 2009/73.
(
*23
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 18). Se, även, dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 45).
(
*24
)	Se punkt 35 i denna dom. Se även dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 56).
(
*25
)	Av verksamhetsrapport för år 2014 (s. 3) från Commission de régulation de l'énergie framgår att år 2014 omfattades, 67,5 % av alla hushållsbostäder (som står för 68,7 % av den årliga konsumtionen) och 40,2 % alla icke hushållsbostäder (som står för 10,4 % av den årliga konsumtionen) av de reglerade priserna.
(
*26
)	Se, vad gäller direktiv 2003/55, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 24) och vad gäller direktiv 2009/73, dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkterna 52 och 53). Se, även, fotnot 20 i detta förslag till avgörande.
(
*27
)	Se, vad gäller direktiv 2003/55, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 20–22 och 47) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkterna 51 och 52).
(
*28
)	Se, vad gäller direktiv 2003/55, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 33) och, vad gäller direktiv 2003/54, dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 42) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 51).
(
*29
)	Se, avseende detta begrepp, generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers överväganden i punkterna 53–55 i dennes förslag till avgörande i målet Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
*30
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 26) och fotnot 20 ovan.
(
*31
)	Se artikel 1 första strecksatsen i protokoll nr 26.
(
*32
)	Min kursivering.
(
*33
)	Det kan i detta avseende noteras att generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer i sitt förslag till avgörande i målet Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2009:640, punkt 46) redan anfört att den vaga formuleringen i direktiv 2009/73 avseende kraven på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för att säkerställa allmänna ekonomiska intressen återspeglar unionslagstiftarens avsikt att ge medlemsstaterna ett omfattande handlingsutrymme. Denna slutsats drogs med avseende på direktiv 2003/55. Men eftersom direktiv 2009/73 inte har medfört någon ändring av de relevanta bestämmelserna i direktiv 2003/55 gäller denna slutsats även för direktiv 2009/73.
(
*34
)	Domstolen har preciserat att denna bestämmelse syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och till att enhetligheten på den gemensamma marknaden bevaras. Se, för ett liknande resonemang, dom Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430, punkt 103), dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 28) och dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 41).
(
*35
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 29 och där angiven rättspraxis) och dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 50).
(
*36
)	Se artikel 1 andra strecksatsen i protokoll nr 26.
(
*37
)	I den andra meningen i detta skäl anges att ”[d]et är viktigt att kraven när det gäller allmännyttiga tjänster kan tolkas på nationell grund, med beaktande av nationella omständigheter om inte annat följer av [unions]lagstiftningen”.
(
*38
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 29 och 30).
(
*39
)	Detta uttryck har använts av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer i dennes förslag till avgörande i målet Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2009:640, punkt 47).
(
*40
)	Se hänvisningarna till doktrinen i fotnot 30 i generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande i målet Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
*41
)	Ibidem.
(
*42
)	Till exempel i det mål som gav upphov till domen Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), ålade medlemsstaten en skyldighet ”avseende priset”, genom vilken medlemsstaten avsåg att ålägga en skyldighet avseende priser för leverans av gas som syftade till att uppnå målet av allmänt ekonomiskt intresse att uppnå stabila priser för att säkerställa skydd för slutkonsumenter. Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 20, 24 och 32). I förevarande fall avser skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster priser men syftar enligt den franska regeringens yttrande vid den hänskjutande domstolen till att uppnå mål av allmänt ekonomiskt intresse avseende försörjningstrygghet och territoriell sammanhållning.
(
*43
)	Se, för ett liknande resonemang, vad avser målet att skydda slutkonsumenten, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 32).
(
*44
)	Skälen 1, 8, 21, 22, 35, 40, 44, 47 och 55 samt artiklarna 3.2, 3.5, 3.7, 5, 6, 11.3 b, 11. 5 b, 11.7, 11.8, 13.2, 17.2 f, 22.1, 34.2, 36.1 a, 41.8, 48.3 b, 52.1 d, 52.4 och 52.6 i direktiv 2009/73.
(
*45
)	Se, särskilt, skälen 44 och 47 i direktiv 2009/73.
(
*46
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 33) och, för ett liknande resonemang, dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 42).
(
*47
)	Se dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 56).
(
*48
)	Dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 33 och 35), dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 75) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 56).
(
*49
)	Dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 36).
(
*50
)	Dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 39) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 60).
(
*51
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 34) och dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 49).
(
*52
)	I beslutet om hänskjutande hänvisas till artikel L. 121-46 i energilagen där det föreskrivs att ”[d]e mål och resurser som tillåter att säkerställa genomförandet av de allmännyttiga uppdrag … är föremål för avtal” som ingåtts mellan staten och GDF-Suez i form av allmännyttiga uppdrag som har tilldelats den och att avtalen bland annat avser krav på allmännyttiga tjänster vad gäller försörjningstrygghet. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till denna bestämmelse, men den har inte lämnat några uppgifter om huruvida dessa avtal föreligger. Det har närmare bestämt vid domstolen anförts dels att det sista avtalet angående offentliga tjänster upphörde att gälla den 31 december 2013 och inte förnyades, dels att det inte finns något som tyder på att det i ett eventuellt avtal angående offentliga tjänster som ingåtts av franska staten och GDF-Suez ålades en skyldighet att ingå långsiktiga inköpsavtal.
(
*53
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv 2004/67/EG (EUT L 295, s.1).
(
*54
)	Den franska regeringen har anfört att Commission de régulation de l'énergie varje år gör en ingående analys av samtliga inköpskostander för naturgas och andra kostander än inköpskostnader och att energi- och ekonomiministrarna på grundval av den analys Commission de régulation de l'énergie utför i vart fall en gång per år fastställer en prisformel och beräkningsmetoder för andra kostander än inköpskostander och att varje handelare ändrar sina priser så ofta som fastställs i beslutet (se punkterna 14–18 i detta förslag till avgörande).
(
*55
)	Se, i detta avseende, dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkt 35) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkterna 57 och 58).
(
*56
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 37 och 38).
(
*57
)	Inom ramen för en metod för fastställande av det reglerade priset enligt vilken priset ska fastställas på grundval av de fullständiga kostnaderna utgör varje del av kostnaderna nödvändigtvis en del av det reglerade priset.
(
*58
)	Se dom Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 39–43) och dom kommissionen/Polen (C‑36/14, EU:C:2015:570, punkt 60).
(
*59
)	Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande i målet Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2009:640, punkt 81).
(
*60
)	Se, i detta avseende, dom kommissionen/Frankrike (C‑220/07, EU:C:2008:354, punkt 31), vad gäller systemet för urval av företag som är skyldiga att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, s. 51).
(
*61
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punkt 86).