CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 10 février 2021 (1)
Affaire C‑719/19
FS
contre
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union – Article 21 TFUE – Droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres – Directive 2004/38/CE – Article 15 – Décision limitant la libre circulation pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique – Séjour irrégulier d’un citoyen de l’Union dans l’État membre d’accueil – Décision d’éloignement – Départ physique du citoyen de l’Union de l’État membre d’accueil – Effets dans le temps de la décision d’éloignement – Articles 5, 6 et 7 – Possibilité pour le citoyen de l’Union de bénéficier d’un nouveau droit d’entrée ou de séjour à son retour dans l’État membre d’accueil »
I.      Introduction
1.        Un citoyen de l’Union, qui a perdu le droit de séjourner sur le territoire d’un État membre dont il n’a pas la nationalité et qui, pour ce motif, a fait l’objet d’une décision d’éloignement au titre de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE (2) (ci-après la « directive séjour »), peut-il, en cas de retour immédiat dans cet État membre après avoir quitté son territoire en exécution de cette décision d’éloignement, se prévaloir d’un nouveau droit de séjour au titre de cette directive ? En cas de réponse négative, pendant combien de temps ce citoyen doit-il séjourner en dehors du territoire dudit État membre avant de pouvoir obtenir un nouveau droit de séjour dans ce même État membre ?
2.        Telles sont les questions que soulève la présente affaire, qui conduiront la Cour à déterminer quand une décision d’éloignement prise « pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique », au sens de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour, épuise ses effets juridiques ainsi que sous quelles conditions un citoyen de l’Union peut, dès lors, obtenir de nouveau un droit de séjour dans l’État membre d’accueil.
3.        Ces questions permettront à la Cour de se prononcer, pour la première fois, tant sur les effets dans le temps d’une telle décision d’éloignement, que, de manière plus générale, sur l’articulation de l’article 15 avec l’article 5 (droit d’entrée), puis l’article 6 (droit de séjour jusqu’à trois mois), et enfin l’article 7 de cette directive (droit de séjour de plus de trois mois) (3).
4.        Les réponses à ces questions ne se présentent pas de manière évidente. D’une part, lesdites questions mettent en exergue l’équilibre délicat à trouver entre deux droits qui ne sont pas faciles à concilier : le droit des citoyens de l’Union de séjourner librement sur le territoire de l’Union et le droit des États membres d’éloigner de leur territoire les personnes qui n’ont pas le droit d’y séjourner. D’autre part, ces mêmes questions s’inscrivent dans le contexte réglementaire particulier de l’absence de contrôle aux frontières intérieures de l’Union (4), ce qui est difficilement conciliable avec la notion même de l’« éloignement » d’un citoyen de l’Union d’un État membre à un autre.
5.        Dans les présentes conclusions, j’exposerai les raisons qui viennent au soutien de mes propositions, qui peuvent être résumées comme suit :
–        les effets juridiques d’une décision d’éloignement prise sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour ne sauraient s’éteindre du seul fait que le citoyen de l’Union quitte physiquement le territoire de l’État membre d’accueil, car ceci porterait atteinte à l’effet utile de cette directive ;
–        la proposition consistant à faire perdurer, de manière systématique, les effets d’une décision d’éloignement pendant une durée déterminée après le départ physique de la personne concernée, notamment pour au moins trois mois, imposerait une limitation non justifiée au droit de séjour, tel que consacré à l’article 21 TFUE et concrétisé par ladite directive, et
–        il incombe aux autorités de l’État membre d’accueil d’apprécier les effets dans le temps des décisions d’éloignement prises au titre de l’article 15 de la directive séjour, et a fortiori la possibilité d’invoquer un nouveau droit de séjour, sur la base d’un examen approfondi de la situation de la personne concernée, en tenant compte de l’ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, de l’existence d’une fin réelle et effective de son séjour dans cet État membre et du risque que cette personne constitue une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale dudit État membre.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
6.        Le considérant 16 de la directive séjour énonce que « [l]es bénéficiaires du droit de séjour ne devraient pas faire l’objet de mesures d’éloignement aussi longtemps qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. En conséquence, une mesure d’éloignement ne peut pas être la conséquence automatique du recours à l’assistance sociale. [...] En aucun cas, une mesure d’éloignement ne devrait être arrêtée à l’encontre de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d’emploi tels que définis par la Cour de justice, si ce n’est pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique ».
7.        L’article 5, paragraphe 1, de cette directive confère, notamment, au citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité un droit d’entrée sur le territoire des États membres.
8.        L’article 6, paragraphe 1, de ladite directive confère au citoyen de l’Union un droit de séjour sur le territoire d’un autre État membre pour une durée allant jusqu’à trois mois « sans autres conditions ou formalités que » celle d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité.
9.        L’article 7, paragraphe 1, de la même directive confère au citoyen de l’Union un droit de séjour sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois, lorsque : a) il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou b) il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de cet État membre au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans ledit État membre, ou, c) il est étudiant et remplit, en substance, les mêmes conditions que celles énoncées sous b).
10.      L’article 14 de la directive séjour énonce, à ses paragraphes 1 et 2, que les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 de cette directive tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil et un droit de séjour tel que prévu aux articles 7, 12 et 13 de ladite directive tant qu’ils répondent aux conditions énoncées dans ces articles. À titre de dérogation à ces dispositions, l’article 14, paragraphe 4, de la même directive dispose que ces citoyens de l’Union ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’une mesure d’éloignement lorsqu’ils sont a) des salariés ou non salariés, ou b) sont entrés sur le territoire de cet État membre pour y chercher un emploi.
11.      L’article 15 de la directive séjour, intitulé « Garanties procédurales », dispose, à son paragraphe 1, que « [l]es procédures prévues aux articles 30 et 31 s’appliquent par analogie à toute décision limitant la libre circulation d’un citoyen de l’Union ou des membres de sa famille prise pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ». Selon le paragraphe 2 de cet article, « [l]’expiration de la carte d’identité ou du passeport ayant permis à la personne concernée d’entrer sur le territoire de l’État membre d’accueil [...] ne constitue pas un motif suffisant pour cet État membre pour prendre une mesure d’éloignement ». Enfin, le paragraphe 3 dudit article dispose que « [l]’État membre d’accueil ne peut pas assortir la décision d’éloignement visée au paragraphe 1 d’une interdiction d’entrée sur le territoire ».
12.      L’article 30 de cette directive dispose, à son paragraphe 3, que « [l]a notification [de toute décision prise en application de l’article 27, paragraphe 1, de la directive séjour] comporte [...], le cas échéant, l’indication du délai imparti pour quitter le territoire de l’État membre. Sauf en cas d’urgence dûment justifié, ce délai ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de notification ».
B.      Le droit néerlandais
13.      La Vreemdelingenwet 2000 (loi sur les étrangers de 2000), du 23 novembre 2000 (Stb. 2000, no 495), prévoit, à ses articles 61 et 62, qu’un étranger qui n’est pas, ou qui n’est plus, en situation de séjour régulier doit quitter de sa propre initiative les Pays-Bas dans le délai de quatre semaines à compter de la fin du séjour régulier. L’article 63, paragraphe 1, de cette loi dispose qu’un étranger qui n’est pas en situation de séjour régulier et qui n’a pas quitté de sa propre initiative les Pays-Bas dans ce délai peut être éloigné.
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
14.      FS, partie appelante au principal, est un citoyen polonais qui, le 9 novembre 2017, s’est inscrit au Registre des non-résidents des Pays-Bas (5).
15.      Par décision du 1er juin 2018, le Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité, Pays-Bas, ci‑après le « secrétaire d’État ») a constaté que FS n’était pas en situation de séjour régulier, car il ne remplissait plus les conditions prévues à l’article 7 de la directive séjour, relatif au droit de séjour de plus de trois mois (6), et lui a ordonné de quitter le territoire néerlandais. À cet égard, il a été tenu compte du fait que la police avait assez régulièrement arrêté FS pour des vols présumés à l’étalage et à la tire.
16.      Par décision du 25 septembre 2018, le secrétaire d’État a déclaré non fondée la réclamation que FS avait introduite contre la décision du 1er juin 2018. Le secrétaire d’État, d’une part, a reconnu que le comportement de FS ne représentait pas un danger pour l’ordre public ou la sécurité publique, au sens de l’article 27 de la directive séjour, mais, d’autre part, a fixé un délai de quatre semaines pour un départ volontaire, au-delà duquel FS pourrait être éloigné à cause de son séjour irrégulier. La juridiction de renvoi précise que cette décision d’éloignement constitue une « décision limitant la libre circulation d’un citoyen de l’Union » au sens de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive. FS n’ayant pas introduit de recours contre ladite décision, celle-ci est devenue définitive (ci-après la « décision d’éloignement »).
17.      Le 23 octobre 2018, FS a été arrêté par la police allemande pour vol à l’étalage présumé. Il est constant entre les parties au principal que FS a démontré avoir quitté les Pays-Bas dans le délai de départ de quatre semaines qui lui avait été imposé, à savoir avant la date du 24 octobre 2018. À cet égard, FS a également déclaré que, depuis son départ, dont la date précise ne ressort pas du dossier de l’affaire, il séjournait chez des amis à Kaldenkirchen (Allemagne), juste au-delà de la frontière entre les Pays-Bas et l’Allemagne. FS a également indiqué que, en raison de sa dépendance à la marijuana, il se rendait quotidiennement aux Pays-Bas pour en acheter. Enfin, il a déclaré être entré aux Pays-Bas le 21 novembre 2018 parce qu’il avait reçu une invitation à comparaître le 23 novembre 2018 devant un juge de police.
18.      Le 22 novembre 2018, le personnel d’un supermarché aux Pays-Bas a appréhendé FS pour vol présumé. Appelée sur les lieux, la police l’a alors arrêté parce qu’il n’était pas en mesure de présenter une pièce d’identité. À la suite de cette arrestation, la police a retenu FS en vue de l’audition prévue, dans de tels cas, par la loi nationale.
19.      Par décision du 23 novembre 2018, le secrétaire d’État a placé FS en rétention administrative en vue de l’éloigner vers son pays d’origine, la Pologne (ci-après la « décision de rétention administrative »). Cette décision était motivée par le risque que FS se soustraie au contrôle des étrangers et qu’il évite ou empêche la préparation du départ ou de la procédure d’éloignement. Ce risque ressortirait du fait que FS, premièrement, s’était soustrait pendant un certain temps au contrôle des étrangers, deuxièmement, avait fait l’objet d’une décision d’éloignement l’obligeant à quitter le territoire néerlandais et n’y avait pas donné suite dans le délai imparti dans celle-ci (7), troisièmement, n’avait pas de domicile ni de résidence fixe, quatrièmement, ne disposait pas de ressources suffisantes et, cinquièmement, était soupçonné d’avoir commis une infraction ou avait été condamné à ce titre.
20.      Par jugement du 7 décembre 2018, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (tribunal de La Haye, siégeant à Groningue, Pays-Bas, ci-après le « rechtbank ») a déclaré non fondé le recours introduit par FS contre la décision de rétention administrative et a rejeté la demande d’indemnisation de celui-ci. FS a interjeté appel de ce jugement devant le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas).
21.      Le 18 décembre 2018, FS a introduit une réclamation contre la décision d’éloignement vers la Pologne, l’éloignement étant prévu le 21 décembre 2018. Il a également demandé au voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (juge des référés du tribunal de La Haye, Pays-Bas, ci-après le « voorzieningenrechter ») d’adopter une mesure provisoire visant à interdire cet éloignement.
22.      Par décision du 20 décembre 2018, le voorzieningenrechter, a, d’une part, accueilli la demande de mesure provisoire, estimant qu’il n’avait pas été établi que FS séjournait, à ce moment-là, de manière irrégulière aux Pays-Bas et, d’autre part, interdit au secrétaire d’État d’éloigner FS avant l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de la décision du secrétaire d’État sur la réclamation.
23.      Par décision du même jour et sur la base de cette décision du voorzieningenrechter, le secrétaire d’État a levé le placement en rétention administrative de FS.
24.      Selon la juridiction de renvoi, malgré la levée de la rétention administrative de FS, celui-ci conserve un intérêt à l’appel devant le Raad van State (Conseil d’État), du fait qu’il aurait droit à une indemnisation si cette rétention venait à être jugée illicite. Or, tel serait le cas si, le 23 novembre 2018 (le jour de placement en rétention administrative), FS disposait d’un droit de séjour aux Pays-Bas sur le fondement du droit de l’Union.
25.      À cet égard, dans le cadre de l’appel devant le Raad van State (Conseil d’État), les parties au principal ont soutenu deux positions opposées.
26.      D’une part, FS reproche au rechtbank de n’avoir pas dûment motivé son jugement du 7 décembre 2018, dans la mesure où il avait effectivement quitté les Pays-Bas dans le délai imparti par la décision d’éloignement et que, dès lors, le jour de son placement en rétention administrative, il bénéficiait de nouveau du droit de séjour aux Pays-Bas, en vertu de l’article 6 de la directive séjour.
27.      D’autre part, le secrétaire d’État reconnaît que FS a démontré avoir quitté les Pays-Bas dans le délai fixé par la décision d’éloignement, mais affirme que les effets juridiques de cette décision n’étaient pas épuisés et que, dès lors, FS ne pouvait pas disposer de nouveau d’un droit de séjour aux Pays-Bas. En effet, ces effets juridiques n’auraient été épuisés que si FS, conformément à la jurisprudence de la Cour (8), s’était établi dans un autre État membre en vertu et dans le respect des conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 1, de la directive séjour et pouvait démontrer un « séjour effectif » dans cet autre État membre d’une durée de plus de trois mois. Or, compte tenu des déclarations de FS au sujet de son séjour en Allemagne, tel ne serait pas le cas. Selon le secrétaire d’État, seule cette interprétation permettrait d’éviter les abus de droit ; s’il en était autrement, il n’aurait suffi à FS de séjourner qu’un seul jour en Allemagne pour réduire à néant les effets juridiques de la décision d’éloignement et, de cette manière, retourner et séjourner de nouveau légalement aux Pays-Bas.
28.      À cet égard, la juridiction de renvoi fait observer que, dans la mesure où il est désormais constant que FS a quitté le territoire néerlandais dans le délai prévu par la décision d’éloignement, la question de savoir si c’est à bon droit qu’il a été placé en rétention administrative dépend du point de savoir s’il bénéficiait de nouveau d’un droit de séjour aux Pays-Bas à cette date, notamment en vertu de l’article 6 de la directive séjour. Ce dernier point dépendrait, à son tour, des effets juridiques produits par la décision d’éloignement, au sens de l’article 15 de cette directive. Or, la juridiction de renvoi observe qu’il ne ressort pas du libellé de l’article 15 de ladite directive, ni de l’économie de celle-ci, si une décision d’éloignement continue à produire des effets juridiques pour une durée déterminée après le départ de la personne concernée de l’État membre d’accueil ou si une telle décision doit être considérée comme pleinement exécutée au moment de ce départ.
29.      C’est dans ces conditions que le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      L’article 15, paragraphe 1, de la [directive séjour] doit-il être interprété en ce sens qu’une décision, adoptée sur la base de cette disposition, d’éloignement d’un citoyen de l’Union du territoire de l’État membre d’accueil est pleinement exécutée et ne produit plus d’effets juridiques dès que ce citoyen de l’Union a quitté, le cas échéant preuve à l’appui, le territoire de cet État membre d’accueil dans le délai que ladite décision fixe pour son départ volontaire ?
2)      Si la première question appelle une réponse affirmative, ce citoyen de l’Union bénéficie-t-il, en cas de retour immédiat dans l’État membre d’accueil, du droit de séjour de trois mois au plus, visé à l’article 6, paragraphe 1, de la [directive séjour], ou bien l’État membre d’accueil peut-il adopter une nouvelle décision d’éloignement pour empêcher l’entrée répétée de ce citoyen de l’Union sur son territoire pour une courte durée ?
3)      Si la première question appelle une réponse négative, ce citoyen de l’Union doit-il, dans ce cas, séjourner pendant une durée déterminée en dehors du territoire de l’État membre d’accueil et quelle est cette durée ? »
30.      Des observations écrites ont été déposées par FS, par les gouvernements néerlandais, tchèque et danois ainsi que par la Commission européenne. À l’exception du gouvernement tchèque, ces parties se sont, en outre, toutes exprimées lors de l’audience qui s’est tenue le 16 novembre 2020. Le gouvernement belge, qui n’avait pas déposé d’observations écrites, a également pu exposer ses arguments lors de cette audience.
IV.    Analyse
A.      Observations liminaires
31.      Le présent renvoi préjudiciel a pour toile de fond un litige concernant un citoyen polonais, FS, qui, ayant perdu son droit de séjour aux Pays-Bas au titre de l’article 7 de la directive séjour, a fait l’objet d’une décision d’éloignement, au titre de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive. Ayant volontairement quitté cet État membre dans le délai prévu par cette décision d’éloignement, ce citoyen fait valoir avoir séjourné chez des amis en Allemagne près de la frontière des Pays-Bas, où il se rendait quotidiennement pour acheter de la marijuana. Un mois après son départ, il a été arrêté par la police néerlandaise, à défaut de pouvoir présenter une pièce d’identité, et placé en rétention administrative en vue d’être éloigné vers son pays d’origine, au motif qu’il présentait un risque de se soustraire au contrôle des étrangers et d’éviter ou d’empêcher la préparation de son éloignement. Ce risque proviendrait notamment du fait que ledit citoyen n’aurait, en substance, pas pleinement exécuté ladite décision d’éloignement, car il n’aurait pas démontré avoir séjourné effectivement dans un autre État membre.
32.      C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si une décision d’éloignement prise au titre de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour est pleinement exécutée du seul fait que le citoyen de l’Union quitte physiquement le territoire de l’État membre d’accueil, auquel cas ce citoyen bénéficierait, en cas de retour, d’un nouveau droit de séjour jusqu’à trois mois au titre de l’article 6 de cette directive, ou bien si cette décision d’éloignement continue à produire des effets pour un certain temps après le départ physique dudit citoyen. Dans ce dernier cas, elle souhaite savoir pendant combien de temps de tels effets continuent à se produire.
33.      La juridiction de renvoi explique que la réponse à ces questions est indispensable à la résolution du litige au principal, qui porte sur la légalité de la décision de rétention administrative. Si les effets juridiques de la décision d’éloignement devaient s’épuiser du seul fait que FS s’est rendu en Allemagne, ne fût-ce que pour un jour, alors, dès son retour aux Pays-Bas, il bénéficierait d’un nouveau droit de séjour au titre de l’article 6 de la directive séjour. En l’absence d’une nouvelle décision d’éloignement, la décision de rétention administrative serait illégale et FS aurait donc droit à une indemnisation.
34.      Or, l’intérêt des questions va au-delà du cadre factuel quelque peu inhabituel de la présente affaire. En effet, les questions préjudicielles s’inscrivent dans une problématique plus large, qui porte sur la façon dont un État membre peut effectivement éloigner de son territoire (pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique) un citoyen de l’Union qui, après une période de séjour régulier, continue à y séjourner sans toutefois remplir les conditions prévues par la directive séjour, au risque de devenir une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de cet État membre. Cette problématique est d’autant plus pertinente dans la mesure où, dans l’espace Schengen (9), les frontières intérieures peuvent être franchies sans que des vérifications soient effectuées sur les personnes. Partant, les moyens pour un État membre de vérifier que l’éloignement d’un citoyen de l’Union se trouvant en séjour irrégulier a effectivement eu lieu sont fortement limités.
35.      Eu égard à ces constatations, l’analyse des effets dans le temps d’une décision d’éloignement prise en vertu de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour apparaît intrinsèquement liée à l’articulation de cette disposition avec les autres dispositions du chapitre III de cette directive, qui portent sur le droit de séjour. Il me semble donc utile, avant d’entamer mon analyse, de présenter un aperçu du cadre réglementaire applicable (1.), qui permettra également de clarifier la portée des questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi (2.).
1.      Sur le cadre réglementaire pertinent
36.      À titre liminaire, il convient de rappeler que la citoyenneté de l’Union – telle qu’introduite par le traité de Maastricht (10) – confère à chaque citoyen de l’Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par les traités et des mesures adoptées en vue de leur application. Ce droit est conféré actuellement aux citoyens de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE tel que réaffirmé à l’article 45 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La directive séjour, qui régit notamment les conditions d’exercice du droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, vise à faciliter et à renforcer l’exercice dudit droit (11).
37.      La directive séjour prévoit deux régimes de séjour pour les citoyens de l’Union : le « droit de séjour », régi par les dispositions du chapitre III et contenant les droits de séjour « jusqu’à trois mois » et « de plus de trois mois » (ci-après, ensemble, le « séjour temporaire »), et le « droit de séjour permanent », régi par les dispositions du chapitre IV et dont les conditions d’éligibilité figurent aux articles 16 à 18 de cette directive. Seul le séjour temporaire, qui nous occupe en l’espèce, sera traité ci-après, ce qui permettra de dégager les motifs justifiant une décision d’éloignement au sens de l’article 15 de ladite directive.
a)      Le droit de séjour temporaire prévu par la directive séjour
1)      Le droit de séjour jusqu’à trois mois
38.      En vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive séjour, les citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre jusqu’à trois mois sans être soumis à aucune condition ni à aucune formalité autre que l’obligation de posséder une carte d’identité ou un passeport en cours de validité. Bien que l’article 6 de cette directive n’impose aucune condition liée aux ressources financières du citoyen de l’Union, l’article 14, paragraphe 1, de ladite directive maintient ce droit de séjour pendant ces trois mois tant que ce citoyen ne devient pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de cet État membre (12). Cette règle est cohérente avec l’article 24, paragraphe 2, de la même directive, qui permet à l’État membre d’accueil, notamment, de ne pas accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour.
39.      S’agissant de la vérification de ces conditions de séjour, si cet État membre ne peut pas imposer aux citoyens de l’Union de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes (13), il est toutefois en droit d’imposer à ces citoyens l’obligation d’apporter la preuve de leur identité et de leur nationalité, à condition que cette obligation soit imposée à ses propres ressortissants en ce qui concerne leur carte d’identité (14). Toutefois, ledit État membre ne peut remettre en cause le droit de séjour au seul motif qu’un citoyen n’a pas présenté l’un ou l’autre des documents susvisés, notamment lorsque l’intéressé est néanmoins en mesure d’établir, sans aucune équivoque, sa nationalité par d’autres moyens (15).
2)      Le droit de séjour de plus de trois mois
40.      Un citoyen de l’Union dispose également d’un droit de séjour dans l’État membre d’accueil pour une durée de plus de trois mois s’il remplit les conditions énoncées de manière exhaustive à l’article 7, paragraphe 1, sous a), b) ou c), de la directive séjour, à savoir, en substance : a) il est un travailleur salarié ou non salarié dans cet État membre, ou b) il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète dans ledit État membre, ou c) il est étudiant et dispose de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète.
41.      Les États membres peuvent imposer aux citoyens de l’Union de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes, mais le délai imparti pour l’enregistrement ne peut pas être inférieur à trois mois à compter de la date d’arrivée (16). En outre, conformément à l’article 14, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive séjour, lorsqu’il est permis de douter qu’un citoyen ou les membres de sa famille remplissent les conditions énoncées à l’article 7 de celle-ci, les États membres peuvent vérifier si c’est effectivement le cas. Toutefois, cette vérification ne peut pas être systématique. Enfin, l’État membre peut imposer à l’intéressé de signaler sa présence sur son territoire dans un délai raisonnable et non discriminatoire à la suite de son entrée sur le territoire de cet État membre (17).
3)      Le droit de séjour dérivé des membres de la famille
42.      Les membres de la famille du citoyen de l’Union peuvent séjourner sur le territoire des États membres pour autant qu’ils satisfassent aux exigences prévues à l’article 6, paragraphe 2 (pour un séjour jusqu’à trois mois), ou l’article 7, paragraphe 1, sous d), et paragraphe 2, de la directive séjour (pour un séjour de plus de trois mois), à savoir accompagner ou rejoindre ce citoyen de l’Union bénéficiant du droit de séjour (18).
b)      Les motifs justifiant la prise d’une décision d’éloignement sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour
43.      La directive séjour ne comporte pas seulement des règles régissant les conditions d’obtention des différents types de droits de séjour qu’elle prévoit, mais elle prescrit également un ensemble de dispositions visant à réglementer la situation résultant de la perte du bénéfice de l’un de ces droits.
44.      À cet égard, la directive séjour prévoit deux cas de figure dans lesquels les États membres peuvent adopter des décisions d’éloignement : lorsqu’une telle décision est prise « pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique » (article 27 de cette directive) ou lorsque cette décision est prise « pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique » (article 15, paragraphe 1, de ladite directive) (19).
45.      S’agissant du second cas de figure, dont relève l’affaire en cause au principal, il convient tout d’abord de constater que l’article 15, figurant au chapitre III de la même directive, ne vise que les bénéficiaires d’un séjour temporaire, et non pas ceux d’un séjour permanent (20). Or, contrairement aux décisions prises au titre de l’article 27 de la directive séjour (21), les situations dans lesquelles les États membres d’accueil peuvent adopter des décisions limitant la libre circulation, notamment des décisions d’éloignement, ne ressortent pas expressément du libellé de l’article 15 de cette directive. En effet, cette dernière disposition ne précise pas quelles sont les « raisons autres [que celles prévues à l’article 27 de ladite directive] ».
46.      Malgré le silence des textes, la Cour a interprété l’article 15 de la directive séjour comme prévoyant le régime qui est applicable lorsqu’un droit de séjour temporaire au titre de cette directive prend fin, en particulier lorsqu’un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille qui, par le passé, a bénéficié d’un droit de séjour temporaire ne remplit plus les conditions du droit de séjour en cause et peut donc, en principe, être éloigné par l’État membre d’accueil (22).
47.      Dès lors, il peut être déduit des considérations qui précèdent que les raisons justifiant l’adoption d’une décision d’éloignement sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour ne peuvent être établies que sur le fondement d’une lecture combinée des autres dispositions du chapitre III de la même directive relatives aux conditions du droit de séjour temporaire.
48.      À cet égard, tout d’abord, il ressort du libellé de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour que les décisions limitant la libre circulation visent à la fois les citoyens de l’Union et les membres de leur famille (23). S’agissant des citoyens de l’Union, une décision d’éloignement pourrait donc être prise pour non-respect des conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1 (séjour jusqu’à trois mois), ou à l’article 7, paragraphe 1, sous a) à c) (séjour de plus de trois mois), de cette directive, telles qu’exposées aux points 38 et 40 des présentes conclusions. S’agissant des membres de la famille, une telle décision pourrait également être prise pour non-respect des conditions du droit de séjour dérivé ou du maintien de celui-ci, telles que présentées au point 42 des présentes conclusions.
49.      Toutefois, ladite directive contient deux exceptions à la règle selon laquelle une décision d’éloignement serait justifiée lorsque les conditions de séjour temporaire ne sont plus remplies.
50.      D’une part, la directive séjour précise, à son considérant 16, que tant les citoyens de l’Union que les membres de leur famille ne « devraient pas faire l’objet de mesures d’éloignement aussi longtemps qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil » (24). Cette exigence est en effet cohérente, premièrement, avec l’article 15, paragraphe 2, de cette directive, qui énonce, en substance, que l’expiration de la carte d’identité ou du passeport ayant permis l’entrée sur le territoire de l’État membre d’accueil ne constitue pas un motif suffisant pour cet État membre pour prendre une mesure d’éloignement, deuxièmement, avec l’article 14, paragraphe 3, de la même directive, qui prévoit que le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union n’entraîne pas automatiquement une mesure d’éloignement, et troisièmement, avec les dispositions de l’article 14, paragraphe 1, et de l’article 24, paragraphe 2, de ladite directive, relatives au recours au système d’assistance sociale (voir point 38 des présentes conclusions).
51.      Partant, dans le cadre d’un séjour au titre de l’article 6 ou de l’article 7 de la directive séjour, une décision d’éloignement au titre de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive à l’encontre d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille pourrait être justifiée uniquement si la condition de séjour faisant défaut se rattachait au critère de la charge déraisonnable pour le système social de l’État membre d’accueil, les conditions afférant à la possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité n’étant clairement pas, à elles seules, suffisantes pour justifier une telle mesure d’éloignement (25).
52.      D’autre part, l’article 14, paragraphe 4, et la dernière phrase du considérant 16 de la même directive disposent, en substance, qu’une mesure d’éloignement ne devrait être, en aucun cas, arrêtée à l’encontre de travailleurs salariés, de non salariés ou de demandeurs d’emploi, si ce n’est pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent être éloignés tant que ces citoyens sont en mesure de faire la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés (26).
53.      Partant, dans le cadre d’un séjour au titre de l’article 7 de la directive séjour, une décision d’éloignement ne saurait être prise à l’encontre d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille qui ne remplit pas les conditions de séjour prévues à l’article 7, paragraphe 1, sous a), de cette directive, qui vise les travailleurs (salariés ou non salariés) et ce, indépendamment du fait que ce citoyen ou ce membre de sa famille puisse constituer une charge, même déraisonnable, pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.
2.      Sur la portée des questions préjudicielles
54.      Eu égard à ce qui précède, j’estime utile d’apporter les précisions suivantes relatives à la portée des questions préjudicielles.
55.      En premier lieu, il me paraît utile de rappeler que la juridiction de renvoi explique que, malgré le comportement délictuel de FS, le secrétaire d’État n’a pas fondé la décision d’éloignement sur l’article 27, mais exclusivement sur l’article 15 de la directive séjour. Partant, la Cour n’a pas à se prononcer sur la question de savoir si ce comportement délictuel aurait pu constituer une menace pour l’ordre public ou la sécurité publique, au sens dudit article 27, et justifier une mesure d’éloignement à ce titre (27).
56.      En deuxième lieu, il convient de noter que, si la décision d’éloignement en cause au principal a été prise en raison du non-respect des conditions prévues à l’article 7 de la directive séjour, les questions préjudicielles, telles que formulées par la juridiction de renvoi, visent, de manière plus générale, l’ensemble des décisions d’éloignement qui peuvent être adoptées sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive. Or, ainsi qu’il a été rappelé ci-dessus, l’article 15 de ladite directive s’applique lorsqu’un droit de séjour temporaire au titre de cette même directive prend fin au motif que la personne concernée risque de devenir une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. Partant, la réponse sollicitée par la juridiction de renvoi ne saurait, à mon sens, se limiter aux situations dans lesquelles un citoyen de l’Union est éloigné uniquement pour des raisons ayant trait à l’article 7 de la directive séjour même si, en réalité, ces raisons représentent la majorité des motifs d’éloignement.
57.      En troisième lieu, ainsi qu’il ressort des points 45 et 53 des présentes conclusions, l’analyse part du présupposé selon lequel il est exclu que les citoyens de l’Union concernés soient des citoyens ayant droit à un séjour permanent ou des travailleurs salariés, des non salariés ou des demandeurs d’emploi bénéficiant des exceptions énoncées à l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive séjour.
58.      En quatrième et dernier lieu, il convient de préciser que, en l’absence de contrôle aux frontières intérieures de l’Union, les effets dans le temps des décisions d’éloignement ne seront appréciés que lorsqu’un citoyen éloigné invoque de nouveau un droit de séjour auprès des autorités d’un État membre. Il ne saurait donc être exclu que cette appréciation varie en fonction de l’État membre qui traite cette nouvelle demande de droit de séjour. En effet, si, après avoir quitté l’État membre d’accueil, ce citoyen invoque un nouveau droit de séjour dans un autre État membre (voire un pays tiers), celui-ci n’a, en principe, aucune raison de ne pas considérer que les effets juridiques de la décision d’éloignement de l’État membre d’accueil ont entre-temps cessé. L’examen qui suit concerne donc uniquement la configuration de la présente affaire, dans laquelle le citoyen en cause a quitté l’État membre d’accueil et invoque un nouveau droit de séjour auprès du même État membre, sans qu’il se soit entre-temps formellement vu octroyer un droit de séjour dans un autre État membre (28).
B.      Examen des questions préjudicielles
1.      Sur le départ physique d’un citoyen de l’Union en tant que circonstance suffisante pour la pleine exécution d’une décision d’éloignement prise sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour
59.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le fait que le citoyen de l’Union quitte physiquement le territoire de l’État membre d’accueil suffit, à lui seul, pour qu’une décision d’éloignement prise au titre de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour soit considérée comme étant pleinement exécutée, de sorte qu’elle cesse de produire ses effets juridiques dans le temps.
60.      Les intéressés ayant déposé des observations écrites et orales ont présenté des positions divergentes. D’une part, FS propose de répondre à cette question par l’affirmative, de sorte que, en substance, une telle décision d’éloignement serait pleinement exécutée du seul fait que la personne concernée a quitté, avant l’expiration du délai prévu, et ne fût-ce que pour un temps limité, le territoire de l’État membre d’accueil, et au moment où elle l’a fait. Cette personne devrait donc pouvoir se prévaloir d’un nouveau droit de séjour d’une durée de trois mois, au titre de l’article 6 de la directive séjour. D’autre part, l’ensemble des gouvernements ayant déposé des observations écrites et orales, ainsi que la Commission, soutiennent la position du secrétaire d’État selon laquelle, en substance, le seul départ physique du citoyen de l’Union ne saurait suffire à épuiser les effets juridiques d’une telle décision, en faisant valoir qu’une telle interprétation serait contraire à l’effet utile de cette directive (29).
61.      Pour les raisons suivantes, je me rallie à cette seconde position.
62.      Je rappelle, d’emblée, qu’une interprétation autonome et uniforme de l’article 15 de la directive séjour exige de tenir compte non seulement des termes de celui-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis. En outre, cette disposition ne saurait être interprétée de façon restrictive et ne doit pas, en tout état de cause, être privée de son effet utile (30).
63.      En premier lieu, s’agissant des termes de l’article 15 de la directive séjour, je constate que le libellé de cet article ne fournit aucun élément qui pourrait permettre d’apprécier les effets dans le temps des décisions d’éloignement prises sur la base de cet article. En effet, le paragraphe 1 de cette disposition se limite à indiquer que « [l]es procédures prévues aux articles 30 et 31 s’appliquent par analogie à toute décision limitant la libre circulation [...] prise pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique », le paragraphe 2, que « [l]’expiration de la carte d’identité ou du passeport [...] ne constitue pas un motif suffisant pour [...] prendre une mesure d’éloignement », et le paragraphe 3, que « [l]’État membre d’accueil ne peut pas assortir la décision d’éloignement [...] d’une interdiction d’entrée sur le territoire ».
64.      En outre, les articles 30 et 31 de la directive séjour, auxquels renvoie l’article 15, paragraphe 1, de celle-ci et qui s’appliquent par analogie (31), s’ils contiennent des dispositions qui pourraient affecter l’exécution des décisions d’éloignement, ne le font pas par rapport aux effets dans le temps (32). Je relève, à cet égard, que l’article 30, paragraphes 1 et 3, de cette directive prévoit, notamment, que les États membres doivent notifier par écrit à l’intéressé les décisions d’éloignement, en indiquant le délai imparti pour quitter leur territoire, et précise que « [s]auf en cas d’urgence dûment justifié, ce délai ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de notification ».
65.      Ces dispositions ont donc comme effet, en substance, de prolonger le séjour d’une personne éloignée d’une période maximale d’un mois à partir de la notification de la décision d’éloignement. Il pourrait, dès lors, être soutenu que cette prolongation serait sans aucune utilité s’il suffisait, pour exécuter pleinement une décision d’éloignement, que la personne intéressée se rende physiquement dans un État membre voisin. Toutefois, lu dans son contexte plus général, l’article 30, paragraphe 3, de la directive séjour ne vise pas à régler les effets dans le temps des décisions d’éloignement mais plutôt, d’une part, à garantir que l’intéressé puisse utilement faire usage des voies de recours instaurées par les États membres (33) et, d’autre part, à lui accorder un délai raisonnable lui permettant d’organiser son départ.
66.      Il découle de ce qui précède que ni l’article 15 ni les articles 30 et 31 de la directive séjour ne permettent de donner une réponse définitive quant à la façon dont une décision d’éloignement épuise ses effets juridiques.
67.      En deuxième lieu, s’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 15 de la directive séjour, il convient de rappeler que celle-ci permet la restriction de la liberté de circulation d’un citoyen de l’Union « pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique » et pour des « raisons autres que [celles-ci] » (voir point 44 des présentes conclusions). Si ladite directive ne prescrit pas les mesures par lesquelles les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation, elle contient, toutefois, une disposition qui régit les effets dans le temps d’une de ces mesures, à savoir la décision d’interdiction d’accès au territoire.
68.      En effet, l’article 32 de la directive séjour permet l’introduction d’une demande de levée de cette interdiction après un « délai raisonnable, en fonction des circonstances, et en tout cas après trois ans à compter de l’exécution de la décision définitive d’interdiction [...], en invoquant des moyens tendant à établir un changement matériel des circonstances qui avaient justifié la décision d’interdiction du territoire à leur encontre ».
69.      Or, selon moi, le fait que cette directive régit les effets dans le temps des décisions d’interdiction d’accès au territoire et ne contient aucune disposition équivalente à son article 32 fixant les effets dans le temps des autres décisions limitant la libre circulation d’un citoyen de l’Union, notamment des décisions d’éloignement prises sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de ladite directive, ne saurait démontrer ni, par la voie d’une interprétation par analogie, que les effets de ces décisions d’éloignement perdurent pendant un délai raisonnable, ni, par la voie d’une interprétation a contrario, que la volonté du législateur de l’Union était de faire en sorte que les effets juridiques d’une décision d’éloignement s’éteignent par le seul fait que le citoyen de l’Union quitte physiquement l’État membre d’accueil (34).
70.      Il s’ensuit qu’aucune précision sur la manière dont une décision d’éloignement épuise ses effets dans le temps ne saurait être tirée d’une interprétation contextuelle de la directive séjour.
71.      Les interprétations littérale et contextuelle n’étant pas concluantes, ce n’est donc qu’à la lumière de l’interprétation téléologique de la directive séjour et de son effet utile que peuvent être éventuellement trouvés des éléments de réponse à cette première question.
72.      S’agissant donc, en troisième lieu, de l’objectif de l’article 15 de la directive séjour, je relève d’emblée que cette disposition poursuit une double finalité. D’une part, elle vise à instaurer, pour les décisions adoptées sur le fondement de cet article, un régime de garanties procédurales similaire à celui applicable aux décisions limitant la libre circulation adoptées sur la base de l’article 27 de cette directive (35). D’autre part, dans la mesure où il permet l’adoption de décisions limitant la libre circulation lorsqu’un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille ne remplit plus certaines des conditions de séjour temporaire, ledit article 15 poursuit une finalité moins évidente mais aussi importante. En effet, cet article constitue la seule disposition de la directive séjour dont peuvent se prévaloir les États membres pour faire en sorte, sur la base du droit de l’Union, que les personnes qui ne remplissent plus les conditions de séjour temporaire et qui représentent une charge déraisonnable pour leur système d’assistance sociale, puissent être éloignées de leur territoire. Cette disposition vise donc à garantir l’effet utile des dispositions relatives au droit de séjour, tout en protégeant les ressources financières publiques d’un État membre (36).
73.      C’est par rapport à cette seconde finalité de l’article 15 de la directive séjour qu’il faut apprécier, à mon sens, si le départ physique d’un citoyen de l’Union suffit, à lui seul, pour qu’une décision d’éloignement soit pleinement exécutée.
74.      À cet égard, j’estime qu’une interprétation de l’article 15 de ladite directive selon laquelle une décision d’éloignement cesserait, d’une manière quasi mécanique, de produire des effets juridiques dès que le citoyen de l’Union quitte physiquement le territoire de l’État membre d’accueil reviendrait, en substance, à priver d’effet utile non seulement cet article, mais aussi, par voie de conséquence, l’ensemble des dispositions qui fixent les conditions du droit de séjour temporaire.
75.      En effet, ainsi qu’il a été indiqué aux points 43 à 53 des présentes conclusions, les motifs justifiant l’adoption d’une décision d’éloignement sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour peuvent varier en fonction du type de séjour dont bénéficiait le citoyen de l’Union ou le membre de sa famille avant son éloignement. Toutefois, ils présentent un point commun – cette personne ne devrait pas faire l’objet de mesures d’éloignement tant qu’elle ne devient pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.
76.      Or, il me paraît évident que ce n’est pas en traversant les frontières de l’État membre d’accueil qu’un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille pourra, du jour au lendemain, modifier son statut, de sorte à ne plus représenter une telle charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de cet État membre. Si tel était le cas, les décisions adoptées sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour n’auraient, en réalité, aucune force contraignante. En effet, la notion d’« éloignement » serait privée de tout effet utile si, par exemple, un citoyen de l’Union pouvait prétendre s’être conformé à la décision d’éloignement du simple fait de sa présence physique momentanée dans un État membre limitrophe.
77.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de répondre à la première question préjudicielle que l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour doit être interprété en ce sens qu’une décision d’éloignement adoptée sur la base de cette disposition ne saurait être pleinement exécutée, de sorte à ne plus produire d’effets juridiques, du seul fait qu’un citoyen de l’Union a physiquement quitté le territoire de l’État membre d’accueil.
78.      Partant, s’il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question préjudicielle, il reste toutefois à déterminer la durée dans le temps des effets juridiques de ces décisions.
2.      Sur les effets dans le temps d’une décision d’éloignement prise sur la base de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour
79.      Si c’est en considération de l’effet utile de l’article 15 de la directive séjour qu’a été rejetée la proposition selon laquelle les effets juridiques d’une décision d’éloignement s’éteindraient du fait que la personne concernée a traversé la frontière de l’État membre d’accueil, j’estime, dans un souci de cohérence, que ce sont ces mêmes impératifs liés au maintien de l’effet utile de l’article 15 de cette directive qui doivent nous guider dans notre analyse relative aux effets dans le temps des décisions d’éloignement.
a)      Sur le critère du « changement matériel des circonstances » ayant justifié la décision d’éloignement
80.      Tout d’abord, il convient de souligner qu’une mesure d’éloignement au titre de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour perd nécessairement sa raison d’être, et devient dès lors caduque, si la personne éloignée parvient à démontrer que, après son éloignement, dès même le lendemain du jour où elle a quitté le territoire de l’État membre d’accueil, un « changement matériel des circonstances » (37) lui permet, désormais, de remplir les conditions de séjour qui faisaient défaut et avaient justifié cette décision d’éloignement.
81.      En effet, dans ce cas de figure, un citoyen de l’Union doit pouvoir démontrer auprès de l’administration de cet État membre que la décision d’éloignement est devenue caduque, afin de se prévaloir d’un nouveau droit de séjour, notamment au titre de l’article 6 de la directive séjour. Il va de soi qu’un tel changement matériel des circonstances se produit au moment où ce citoyen de l’Union peut de nouveau être considéré comme travailleur (salarié ou non salarié) ou demandeur d’emploi dans l’ancien État membre d’accueil, dans la mesure où un tel statut exclut la perte du droit de séjour au titre de l’article 15 de ladite directive et serait donc incompatible avec l’existence concomitante d’une décision d’éloignement (38).
82.      Même si de telles situations sont possibles, en réalité, il est rare qu’un tel changement matériel des circonstances advienne peu de temps après l’éloignement de la personne concernée. Au contraire, un tel changement n’intervient, le plus souvent, qu’après un séjour dans un autre pays. Se pose donc la question de savoir si la seule façon pour cette personne de pouvoir séjourner de nouveau dans l’État membre d’accueil est de prouver un tel changement matériel des circonstances.
83.      À cette question, je considère qu’il faut clairement répondre par la négative. En effet, il serait contraire à l’esprit même de la directive séjour, qui vise à faciliter et à renforcer l’exercice du droit de séjourner librement sur le territoire des États membres, de retenir qu’une décision d’éloignement continue à produire ses effets tant qu’il n’y a pas de changement matériel du statut de la personne concernée. Une telle approche pourrait avoir pour résultat de pérenniser les effets de cette décision dans le temps, le cas échéant de manière illimitée, donnant ainsi lieu à une entrave disproportionnée à la liberté de séjour.
84.      Afin d’éviter une telle situation, deux solutions peuvent être envisagées : la première serait de déterminer la durée des effets juridiques d’une décision d’éloignement en tenant compte de la durée précise du séjour en dehors de l’État membre d’accueil à la suite de l’éloignement, point de repère qui s’appliquerait de manière systématique, tandis que la seconde serait de déterminer la durée des effets de la décision d’éloignement, non pas exclusivement sur la base de la durée du séjour en dehors de cet État membre, mais sur la base d’un ensemble d’autres éléments.
85.      Pour les raisons esquissées ci-après, je propose de rejeter la première des deux solutions et de retenir la seconde.
b)      Sur le critère d’un « séjour d’une durée déterminée » en dehors du territoire de l’État membre d’accueil
86.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si un citoyen de l’Union qui a fait l’objet d’une décision d’éloignement au titre de l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour doit séjourner pendant une durée déterminée en dehors du territoire de l’État membre d’accueil, afin que cette décision soit considérée comme étant pleinement exécutée. Dans l’affirmative, elle demande à la Cour de déterminer quelle est cette durée.
87.      Si l’ensemble des gouvernements ayant soumis des observations à la Cour et la Commission s’accordent à estimer que le seul départ physique du territoire de l’État membre d’accueil ne suffit pas, à lui seul, à épuiser les effets d’une décision d’éloignement, seul le gouvernement néerlandais considère qu’un tel épuisement a lieu lorsqu’un citoyen a quitté cet État membre de manière réelle et effective pendant une durée déterminée, à savoir pour au moins trois mois. Quant à l’application de ce critère, ce gouvernement a précisé, notamment lors de l’audience, que, pendant ces trois mois, une personne éloignée de l’État membre d’accueil ne pourra pas se prévaloir d’un nouveau droit de séjour (sauf en cas de « changement matériel des circonstances »), mais pourra continuer à entrer sur le territoire de cet État membre au titre de l’article 5 de la directive séjour. Ce droit d’entrée serait toutefois accordé uniquement s’il est démontré qu’il existe une raison spécifique et concrète justifiant sa présence sur ce territoire (par exemple, une visite médicale ou un achat ponctuel, etc.). En l’absence d’une telle justification, la personne en cause serait présumée se trouver sur ce territoire dans la continuité de son droit de séjour antérieur, et donc, en violation de la décision d’éloignement.
88.      La proposition du gouvernement néerlandais présente incontestablement des avantages du point de vue de la mise en œuvre effective des décisions d’éloignement. En effet, le fait d’exiger dans tous les cas une même période minimale de séjour en dehors de l’État membre d’accueil à l’échelle de l’Union garantirait une certaine prévisibilité et donc la sécurité juridique, en ce qu’il permettrait tant aux citoyens de l’Union qu’aux États membres de savoir, à l’avance, pour combien de temps la décision d’éloignement peut être considérée comme produisant des effets juridiques. Cette prévisibilité serait d’autant plus assurée que, conformément à l’article 30, paragraphe 3, de la directive séjour, cette période pourrait commencer à courir à une date précise, à savoir un mois après la notification de la décision d’éloignement, sans exiger une preuve d’un éloignement effectif qui, en l’absence de frontières intérieures, serait difficile à apporter.
89.      Toutefois, affirmer que les effets juridiques d’une décision d’éloignement doivent toujours perdurer pendant une période d’au moins trois mois obligerait, en réalité, le citoyen de l’Union à établir un séjour de trois mois en dehors de l’État membre d’accueil avant de pouvoir se prévaloir d’un nouveau droit de séjour au titre de l’article 6 de la directive séjour. Une telle approche serait, à mon avis, contraire non seulement à la lettre, mais également à l’esprit de cette directive.
90.      En effet, d’une part, une telle approche établirait le séjour d’une période de trois mois en dehors de l’État membre d’accueil comme une condition sine qua non du droit fondamental de tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Or, eu égard au caractère fondamental de ce droit (39), non seulement il ne saurait être interprété de façon restrictive (40), mais, conformément à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, il ne saurait être limité que lorsqu’une telle limitation est prévue par le traité FUE ou par du droit dérivé (41).
91.      À cet égard, force est de constater qu’aucune règle de droit dérivé, notamment parmi celles de la directive séjour, ne subordonne l’exercice du droit de séjour des citoyens de l’Union, en particulier de ceux ayant fait l’objet d’une décision d’éloignement, à la preuve d’un séjour en dehors de l’État membre d’accueil pour une période déterminée, que ce soit pour trois mois ou pour une période plus courte. Entériner la proposition du gouvernement néerlandais constituerait donc une création prétorienne, dans la mesure où la Cour se substituerait au législateur de l’Union pour imposer une règle spécifique quant à la durée des effets juridiques des décisions d’éloignement. Un tel entérinement porterait atteinte non seulement à la lettre de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, mais également aux principes de l’équilibre institutionnel et de l’attribution des compétences, tels que consacrés à l’article 13, paragraphe 2, TUE. De surcroît, rien n’empêche le législateur de l’Union de prévoir dans la directive séjour une durée précise pour les effets dans le temps des décisions d’éloignement prises au titre de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive, comme il l’a fait par rapport aux effets dans le temps des décisions d’interdiction du territoire (42).
92.      D’autre part, cette proposition du gouvernement néerlandais serait également contraire à l’exercice du droit de circuler librement, tel que garanti par l’article 5 de la directive séjour, en ce qu’elle imposerait d’office une condition additionnelle pour l’exercice du droit d’entrée  la justification « spécifique et concrète » de la visite du citoyen dans l’État membre d’accueil. Or, l’exercice du droit d’entrée, qui constitue une expression de la liberté de circuler librement dans l’Union, est difficilement conciliable avec une telle obligation de justification, notamment parce que, vu son caractère subjectif et potentiellement arbitraire, elle risquerait de dissuader les intéressés d’exercer effectivement ce droit. Certes, dans le cadre de l’espace Schengen, en l’absence de contrôle aux frontières intérieures, une telle justification ne serait exigée que dans des cas exceptionnels, notamment lors des contrôles de police. Toutefois, une telle pratique de contrôle à grande échelle serait sans doute perçue par les personnes concernées comme la mise en place indirecte d’une interdiction d’entrée sur le territoire de l’État membre d’accueil, dans la mesure où les motifs présentés pourraient être systématiquement perçus comme insuffisants pour justifier leur présence sur le territoire de l’État membre d’accueil. Une telle pratique irait à l’encontre de l’esprit même de l’article 15, paragraphe 3, de la directive séjour, qui interdit à cet État membre d’assortir une décision d’éloignement d’une interdiction d’entrée.
93.      Eu égard à ce qui précède, je propose de conclure qu’il y a lieu de rejeter la proposition du gouvernement néerlandais selon laquelle les effets juridiques d’une décision d’éloignement doivent de manière systématique (43) perdurer pendant une période d’au moins trois mois.
94.      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments que ce gouvernement tire, en opérant une lecture a contrario, des dispositions relatives à l’« abus » des lignes directrices de la Commission (44) et de l’arrêt du 12 mars 2014, O. et B. (45), afin de prouver qu’un nouveau droit de séjour au titre de l’article 6 de la directive séjour ne peut s’ouvrir qu’à partir du moment où il y a eu un « séjour réel et effectif » en dehors de l’État membre d’accueil.
95.      Tout d’abord, le comportement des personnes qui, après avoir été éloignées du territoire d’un État membre d’accueil, souhaitent y retourner pour y séjourner, ne saurait être décrit comme « abusif », au sens de la jurisprudence de la Cour et des lignes directrices de la Commission, dans la mesure où il ne s’agit pas d’un comportement artificiel adopté dans le seul but d’obtenir le droit de circuler et de séjourner librement en vertu du droit de l’Union et qui, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation de l’Union, n’atteint pas l’objectif poursuivi par celle-ci (46). Au contraire, en l’espèce, il s’agit de déterminer simplement si cette personne peut se voir accorder un nouveau droit de séjour en respectant donc formellement les conditions prévues par cette réglementation.
96.      Ensuite, sur le fond, le point de rattachement entre l’arrêt O. et B. et le cas de figure d’une personne souhaitant séjourner de nouveau dans l’État membre d’accueil est faible, dans la mesure où il s’agit d’affaires non comparables. En effet, dans cet arrêt O. et B, la Cour était amenée à trancher la question de savoir si le droit de l’Union s’opposait à ce qu’un État membre refuse le droit de séjour à un ressortissant d’un État tiers, membre de la famille d’un citoyen de l’Union ayant la nationalité de cet État membre, lors du retour de ce citoyen dans ledit État membre, lorsque celui-ci, avant son retour, avait séjourné dans un autre État membre avec le membre de sa famille concerné, en sa seule qualité de citoyen de l’Union. Étaient donc en cause les conditions d’octroi d’un droit de séjour dérivé au ressortissant d’un État tiers et c’est dans ce contexte particulier que le critère du « séjour effectif » dans l’État membre d’accueil du citoyen de l’Union et du membre de sa famille a été considéré comme ouvrant un droit de séjour dérivé, au retour de ce citoyen de l’Union dans l’État membre dont il avait la nationalité (47). Or, dans une situation telle que celle en cause dans le litige au principal, la personne concernée ne cherche pas à faire valoir un droit de séjour dérivé qu’elle aurait acquis en s’établissant dans un État membre autre que l’État membre d’accueil, afin d’en tirer le bénéfice dans ce dernier, lors de son retour.
97.      Enfin, contrairement audit arrêt O. et B., à la suite d’une décision d’éloignement, il n’y a aucune raison d’exiger un « séjour durable » ou un « séjour effectif » dans un État membre autre que celui qui a adopté cette décision. Ce qui importe est que l’intéressé ait mis fin à son séjour sur le territoire de l’État membre qui a adopté la décision d’éloignement. En effet, l’obligation de quitter le territoire à la suite d’une décision d’éloignement ne saurait donner lieu à une obligation de s’établir dans un autre État membre et d’acquérir un nouveau « séjour effectif », une telle obligation étant contraire à la liberté fondamentale du citoyen de l’Union de séjourner où il le souhaite sur le territoire de l’Union.
c)      Sur les autres éléments pertinents
98.      Il ressort de notre analyse, d’une part, que les effets juridiques des décisions d’éloignement au titre de l’article 15 de la directive séjour ne s’épuisent pas du fait que le citoyen concerné quitte physiquement le territoire de l’État membre d’accueil et, d’autre part, que ces effets ne peuvent pas perdurer pour autant que ce citoyen ne remplit pas de nouveau les conditions de séjour ou une durée déterminée de séjour en dehors de cet État membre. Il peut donc en être déduit que les autorités et les juridictions nationales de l’État membre d’accueil devront estimer, au cas par cas, les effets dans le temps des décisions d’éloignement.
99.      À cet égard, si c’est l’effet utile des dispositions de la directive séjour qui doit nous guider dans l’établissement des éléments pertinents, j’estime que trois types d’éléments au moins devraient faire partie du faisceau d’indices pris en compte par les autorités nationales.
100. En premier lieu, j’estime que, pour que les effets d’une décision d’éloignement soient épuisés à l’égard d’une personne et que celle-ci puisse obtenir de nouveau le droit de séjourner dans l’État membre d’accueil, il est nécessaire qu’elle ait quitté le territoire de cet État membre, mettant effectivement fin à son séjour dans ce pays. Dans ce cas de figure, l’administration devrait vérifier si une personne a effectivement entrepris toutes les démarches nécessaires pour démontrer qu’elle a cessé de résider dans ledit État membre. Les éléments suivants, qui varient selon le type de séjour en cause, peuvent être pertinents aux fins de déterminer le caractère réel et effectif de la fin du séjour dans l’État membre d’accueil. Ainsi, lorsque la personne concernée séjournait dans l’État membre d’accueil au titre de l’article 6 de la directive séjour et qu’elle a été éloignée parce qu’elle ne remplissait plus les conditions de maintien de ce droit au titre de l’article 14 de cette directive, la preuve que cette personne doit apporter afin de démontrer son départ effectif de ce territoire est, par sa nature et du fait que la personne en cause n’a pas eu le temps de s’intégrer dans l’État membre d’accueil, plus facile à apporter. En effet, ainsi que la Cour l’a déjà établi dans sa jurisprudence, un citoyen de l’Union qui exerce les droits que lui confère l’article 6, paragraphe 1, de la directive séjour ne vise pas à s’installer dans l’État membre d’accueil d’une façon qui serait propice au développement ou à la consolidation d’une vie de famille dans ce dernier État membre (48). En revanche, lorsque la personne concernée séjournait dans l’État membre d’accueil au titre de l’article 7 de cette directive, les preuves pour la personne intéressée peuvent être plus exigeantes. Par exemple, ce citoyen devra pouvoir démontrer qu’il a demandé la radiation d’un registre de la population, la résiliation d’un contrat de bail ou de fourniture d’eau, d’énergie, un déménagement, la désinscription d’un service d’insertion professionnelle ou la cessation d’autres relations qui supposent une présence permanente. À cet égard, je constate que, si la durée d’absence du territoire de l’État membre d’accueil ne saurait être, en soi, déterminante, ni prise isolément, elle pourrait constituer l’un des éléments importants que les autorités nationales prendront en compte. Il va de soi qu’une longue durée d’absence milite en faveur d’une fin réelle et effective du séjour dans l’État membre d’accueil, et partant, d’un épuisement des effets juridiques d’une décision d’éloignement.
101. En deuxième lieu, ainsi qu’il a déjà été établi, les bénéficiaires du droit de séjour ne devraient pas faire l’objet de mesures d’éloignement aussi longtemps qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. Afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une telle charge déraisonnable et de procéder, le cas échéant, à son éloignement, conformément au considérant 16 de la directive séjour, ledit État membre est tenu d’examiner « s’il s’agit de difficultés d’ordre temporaire et [de] prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l’aide accordée ». S’inspirant de ces critères, les autorités nationales devraient donc pouvoir vérifier, sur la base d’un examen individuel, si la personne éloignée, bien que ne remplissant pas les conditions de l’article 7 de la directive séjour, ne représente plus une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale, et peut dès lors se prévaloir d’un droit de séjour au titre de l’article 6 de cette directive. Cette appréciation pourrait consister à évaluer la situation personnelle et le comportement de la personne concernée après son éloignement. À cet égard, je note que la notion d’« assistance sociale » est large et couvre l’ensemble des prestations pour lesquelles le citoyen de l’Union n’a pas contribué et qui sont financées par les fonds publics (49). À titre d’exemple, lorsqu’une personne, comme le requérant dans l’affaire au principal, fait preuve d’un comportement délictuel répétitif après son éloignement (50), ce comportement pourrait être pertinent en ce qu’il pourrait refléter le risque de représenter une charge déraisonnable en raison de la mobilisation, du fait du comportement de la personne en cause, d’une partie considérable des ressources de la police. Toutefois, il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier le caractère déraisonnable d’un tel recours à l’assistance sociale.
102. En troisième et dernier lieu, un autre élément qui pourrait être pris en compte est celui de l’intention de la personne en cause de se conformer à la décision d’éloignement et de rompre les liens existants avec l’État membre d’accueil. Cet élément présente néanmoins une série de difficultés pratiques dans sa mise en œuvre, notamment, car il paraît difficile d’estimer, de manière objective, l’intention réelle de quelqu’un de mettre fin à son séjour. En effet, une telle nécessité imposerait à l’administration nationale d’effectuer un « pur procès d’intention », qui serait difficilement étayé par des indices objectifs, surtout s’il existe une proximité temporelle entre la date de départ et la vérification par l’administration ou une proximité géographique entre l’endroit où cette personne séjourne et l’État membre d’accueil.
V.      Conclusion
103. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas) :
L’article 15, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE), telle que modifiée par le règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, doit être interprété en ce sens qu’une décision d’éloignement d’un État membre d’accueil, adoptée sur la base de cette disposition, ne peut être considérée comme étant pleinement exécutée et ne produisant plus d’effets juridiques du seul fait que la personne concernée par cette décision a quitté physiquement le territoire de cet État membre. Il incombe aux autorités dudit État membre d’apprécier les effets dans le temps de telles décisions sur la base d’un examen individuel de la personne concernée, en tenant compte de l’existence d’un éventuel changement matériel des circonstances permettant à cette personne de remplir de nouveau les conditions de séjour qui faisaient défaut et qui avaient justifié la décision d’éloignement ou, à défaut, d’un ensemble d’éléments tels que, notamment, l’existence d’une fin réelle et effective du séjour dans l’État membre d’accueil, la durée de séjour en dehors du territoire de ce dernier étant, à cet égard, un critère indicatif mais non déterminant en soi, ainsi que le risque que ladite personne constitue une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de cet État membre.
1      Langue originale : le français.
2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), telle que modifiée par le règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011 (JO 2011, L 141, p. 1, et rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34).
3      La Cour a été amenée à interpréter certains autres aspects de l’article 15 de la directive séjour, notamment la portée des garanties procédurales prévues par cet article, dans les arrêts du 12 juillet 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, points 42 à 52), et du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, points 71 à 88). Ces garanties procédurales ont également été interprétées dans les conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire G. M. A. (Demandeur d’emploi) (C‑710/19, EU:C:2020:739, points 86 à 99).
4      Voir règlement (CE) no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1).
5      Ce registre fait partie intégrante du Registre de la population et contient, notamment, les données des personnes qui résident aux Pays-Bas pour une durée inférieure à quatre mois.
6      En effet, il a été constaté que FS avait travaillé cinq mois aux Pays-Bas, mais n’exerçait plus aucune activité économique, n’avait pas démontré être chômeur involontaire ou demandeur d’emploi et ne disposait pas de ressources suffisantes pour pouvoir subvenir à ses besoins.
7      Le secrétaire d’État a entre-temps rectifié cette appréciation, en reconnaissant que FS avait donné suite à cette décision dans le délai imparti (voir point 27 des présentes conclusions).
8      Voir arrêt du 12 mars 2014, O. et B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, points 53 et 56).
9      Voir article 5, paragraphe 1, de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990 (JO 2000, L 239, p. 19), et entrée en vigueur le 26 mars 1995.
10      Voir article 8 CE (JO 1992, C 191, p. 1).
11      En adoptant la directive séjour, le législateur de l’Union aspirait à codifier dans un seul texte le droit dérivé antérieur qui visait séparément les travailleurs salariés, les non salariés, les étudiants et autres personnes sans emploi, en vue de simplifier et de renforcer le droit à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union (voir considérants 3 et 4). Dépassant cette approche fragmentaire, cette directive a modifié ou abrogé ce droit dérivé, conférant ainsi une dimension nouvelle à la liberté de circulation sur la base de la citoyenneté de l’Union [arrêt du 7 octobre 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, point 30, et jurisprudence citée)].
12      Voir considérant 10 de la directive séjour, ainsi que arrêt du 11 novembre 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, point 70 et jurisprudence citée).
13      Voir article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive séjour.
14      Voir arrêt du 17 février 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, points 21 et 35).
15      Voir arrêt du 17 février 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, points 24 et 25).
16      Voir article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive séjour.
17      Voir article 5, paragraphe 5, de la directive séjour.
18      Voir arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, points 60 et 61 ainsi que jurisprudence citée). En outre, la directive séjour prévoit des situations de maintien du droit de séjour dérivé lorsque l’exigence d’accompagner et de rejoindre le citoyen de l’Union n’est plus possible, à savoir en cas de décès ou départ de ce citoyen (article 12) ou en cas de divorce, d’annulation du mariage ou de rupture d’un partenariat enregistré (article 13). Dans ces situations, les membres de la famille qui ont la nationalité d’un État membre, pour pouvoir maintenir leur droit de séjour, doivent remplir les conditions prévues à l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive (article 12, paragraphe 1, et article 13, paragraphe 1), tandis que les membres de la famille qui sont ressortissants d’un pays tiers doivent remplir les conditions spécifiques prévues à cet égard, à l’article 12, paragraphe 2, et à l’article 13, paragraphe 2, de la même directive [voir arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 66)].
19      Force est de constater que ni l’article 27, paragraphe 1, ni l’article 15, paragraphe 1, de la directive séjour n’utilisent les termes « décisions d’éloignement », mais se réfèrent, respectivement, de manière plus générale, à une « [restriction de] la liberté de circulation et de séjour » ou à une « décision limitant la libre circulation ». Toutefois, il ressort des autres dispositions de cette directive que les « décisions d’éloignement » font clairement partie de ces mesures (voir, respectivement, article 28, paragraphe 1, et article 15, paragraphes 2 et 3, de ladite directive).
20      En effet, conformément à l’article 28, paragraphe 2, de la directive séjour, un État membre ne peut pas prendre une décision d’éloignement à l’encontre d’un citoyen de l’Union ou des membres de sa famille qui ont acquis un droit de séjour permanent sur son territoire, sauf pour des motifs graves d’ordre public ou de sécurité publique.
21      Voir chapitre VI de la directive séjour, intitulé « Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ».
22      Arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 74).
23      En vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive séjour, relèvent aussi du champ d’application de cette directive et sont bénéficiaires des droits conférés par celle-ci les membres de la famille du citoyen de l’Union, tels que définis à l’article 2, point 2, de ladite directive, qui l’accompagnent ou le rejoignent [voir arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 54 et jurisprudence citée)].
24      Le considérant 16 de la directive séjour précise en outre que « [l]’État membre d’accueil devrait examiner si, dans ce cas, il s’agit de difficultés d’ordre temporaire et prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l’aide accordée, afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une charge déraisonnable pour son système d’assistance sociale et de procéder, le cas échéant [,] à son éloignement ».
25      L’application du critère du caractère déraisonnable de la charge pour le système d’assistance sociale pourrait également concerner les conditions de l’article 13, paragraphe 2, de la directive séjour, relatif au maintien du droit de séjour des membres de la famille n’ayant pas la nationalité d’un État membre, en cas de divorce, d’annulation du mariage ou de rupture d’un partenariat enregistré, conditions qui ne se rattachent pas au système d’assistance sociale.
26      Voir arrêts du 20 février 1997, Commission/Belgique (C‑344/95, EU:C:1997:81, points 12 à 18), et du 17 décembre 2020, G. M. A. (Demandeur d’emploi) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, points 22 à 27).
27      À toutes fins utiles, il convient de rappeler que, conformément à notre jurisprudence, telle que codifiée à l’article 27, paragraphe 2, de la directive séjour, des mesures d’éloignement pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique seraient justifiées uniquement si le comportement en cause représentait une « menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». À cet égard, la Commission a indiqué que, dans certains cas, des actes récurrents de petite délinquance pourraient, pris ensemble, constituer un acte unique représentant une menace suffisamment grave pour l’ordre public. Voir point 3.2 de la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant les lignes directrices destinées à améliorer la transposition et l’application de la [directive séjour] [COM (2009) 313 final, p. 12, ci-après les « lignes directrices de la Commission »)]. Toutefois, je rappelle que, conformément à notre jurisprudence, l’existence de plusieurs condamnations n’est pas suffisante en soi pour établir une telle menace et que, dès lors, cette proposition de la Commission ne devrait être appliquée que de manière exceptionnelle (voir, par analogie, arrêt du 4 octobre 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, points 28 à 39).
28      En effet, si un État membre autre que celui d’accueil octroie un nouveau droit de séjour, ce droit de séjour mettrait une fin effective erga omnes à la décision d’éloignement, y compris à l’égard de l’État membre d’accueil.
29      Voir point 27 des présentes conclusions. Selon le gouvernement néerlandais, si un nouveau délai de trois mois commençait à courir à chaque franchissement de frontière, cela créerait, de facto, un droit de séjour illimité et automatique, pour des périodes de trois mois successives, au bénéfice de citoyens de l’Union qui ne satisfont pas aux exigences prévues à l’article 7 de la directive séjour.
30      Arrêt du 11 avril 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée).
31      La Cour a expliqué que la locution « par analogie » doit être comprise en ce sens que les dispositions des articles 30 et 31 de la directive séjour ne s’appliquent, dans le cadre de l’article 15 de celle-ci, que si elles peuvent effectivement être appliquées, le cas échéant moyennant les ajustements nécessaires, à des décisions prises pour des motifs autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique (arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, point 81).
32      Voir également article 31, paragraphe 4, de la directive séjour.
33      Voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, point 48).
34      De surcroît, j’observe qu’une décision d’interdiction d’accès au territoire est une mesure dont la durée peut, potentiellement, être illimitée dans le temps (« une interdiction du territoire à vie »), ce qui porterait une atteinte disproportionnée aux bénéficiaires de la directive séjour (voir considérant 27). En revanche, une décision d’éloignement pourrait être exécutée de manière instantanée et, même si les effets juridiques d’une telle décision peuvent perdurer après l’éloignement, sous la forme d’une interdiction d’un nouveau droit de séjour, cette interdiction ne saurait perdurer dans le temps de manière illimitée, car il s’agirait alors d’une décision d’interdiction de séjour à vie.
35      Arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 74).
36      Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, point 44).
37      Termes inspirés de l’article 32, paragraphe 1, de la directive séjour, qui vise les interdictions du territoire, mais qui peuvent s’appliquer, par analogie, aux décisions d’éloignement. Voir, également, en ce sens, arrêt du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille (115/81 et 116/81, EU:C:1982:183, point 12).
38      Par ailleurs, les membres de la famille qui jouissaient, avant leur éloignement, d’un droit de séjour dérivé doivent aussi pouvoir bénéficier de cette même possibilité lorsqu’ils remplissent de nouveau les conditions prévues à l’article 6, paragraphe 2, ou à l’article 7, paragraphe 2, de la directive séjour. La situation est, toutefois, moins évidente pour les membres de la famille qui invoquent le « maintien » d’un tel droit, au sens des articles 12 et 13 de cette directive, dans la mesure où un tel maintien présuppose que le droit de séjour en cause n’a pas été interrompu. Or, une telle interruption a clairement lieu lorsque le droit de séjour prend fin et qu’une décision d’éloignement est prise. Partant, lorsqu’un tel membre de la famille a été éloigné, il ne saurait, à mes yeux, invoquer les dispositions qui s’appliquent au maintien du droit de séjour. Ce n’est donc que lorsque ce membre de la famille remplit lui-même les conditions énoncées aux articles 6 ou 7 de ladite directive qu’un changement matériel des circonstances justifierait de nouveau un droit de séjour. Il est rappelé, à cet égard, que les dispositions de la directive séjour n’octroient aucun droit autonome aux ressortissants de pays tiers, les droits qui leur sont éventuellement conférés étant dérivés de l’exercice de la liberté de circulation par un citoyen de l’Union (arrêt du 12 mars 2014, O. et B., C‑456/12, EU:C:2014:135, point 36).
39      Voir point 36 des présentes conclusions.
40      Voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, point 84), ainsi que du 11 avril 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, point 38).
41      Dans le même sens, ce droit étant garanti par l’article 45, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, conformément à l’article 52 de celle-ci, toute limitation de l’exercice de ce même droit doit « être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel [de celui-ci] ».
42      Voir points 68 et 69 des présentes conclusions.
43      Cela ne signifie pas que, sur la base d’une appréciation individuelle, les effets juridiques d’une décision d’éloignement ne peuvent pas perdurer pour une période supérieure à trois mois.
44      Voir note en bas de page 27, lignes directrices de la Commission, point 4.3, « Autres formes d’abus », p. 18.
45      C‑456/12, EU:C:2014:135.
46      Voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, points 52 et suiv.), et du 12 mars 2014, O. et B.(C‑456/12, EU:C:2014:135, point 58).
47      Voir arrêt du 12 mars 2014, O. et B.(C‑456/12, EU:C:2014:135, points 56 et 57).
48      Arrêt du 12 mars 2014, O. et B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, point 52).
49      Conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, point 41) ; voir, également, arrêt du 19 septembre 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, point 61).
50      La juridiction de renvoi indique qu’« [a]près la levée de la rétention, la police a encore enregistré deux déclarations concernant l’étranger ».