62023CJ0540
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
5 päivänä helmikuuta 2026 (
*1
)
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta – Päätöksentekomenettelyn suoja – Kieltäytyminen ilmaisemasta asiakirjojen, jotka koskevat jäsenvaltioiden äänestystä asetuksen (EY) N:o 1925/2006 liitteen III muuttamisesta, sisältämiä tietoja – Asetus (EY) N:o 182/2011 – Komiteamenettely – Päätös 1999/468/EY – Valvonnan käsittävä sääntelymenettely – Vastavalitus
Asiassa C‑540/23 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 23.8.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar ja A. Spina, sittemmin C. Ehrbar ja A. Spina,
valittajana,
ja jossa muina osapuolina ovat
Covington & Burling LLP, kotipaikka Saint-Josse-ten-Noode (Belgia), ja
Bart Van Vooren, kotipaikka Meise (Belgia),
edustajanaan P. Diaz Gavier, advocaat,
kantajina ensimmäisessä oikeusasteessa,
joita tukee
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen ja C. S. Schillemans,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. L. Arastey Sahún sekä tuomarit J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (esittelevä tuomari) ja B. Smulders,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.6.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Covington & Burling ja Van Vooren v. komissio (T‑201/21, EU:T:2023:333) 14.6.2023 antaman tuomion (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla se kumosi komission 7.4.2021 tekemän päätöksen C(2021) 2541 final (jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin komissio oli Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla evännyt oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka koskivat jäsenvaltioiden komiteamenettelyssä antamia yksittäisiä ääniä vitamiinien, kivennäisaineiden ja eräiden muiden aineiden lisäämisestä elintarvikkeisiin 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1925/2006 (EUVL 2006, L 404, s. 26) liitteen III muuttamista hydroksiantraseenijohdannaisia sisältävien kasvilajien osalta.
2
Covington & Burling LLP ja Bart Van Vooren (jäljempänä ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset) vaativat vastavalituksessaan valituksenalaisen tuomion kumoamista siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa voitiin soveltaa tässä tapauksessa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 1049/2001
3
Asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisessa ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Avoimuus parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Avoimuus vahvistaa osaltaan kansanvallan ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita, joista määrätään EU-sopimuksen 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.
– –
(4)
Tämän asetuksen tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus ja määritellä sitä koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset [EY] 255 artiklan 2 kohdan mukaisesti.”
4
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on
a)
määritellä ne julkiseen tai yksityiseen etuun perustuvat periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat [EY] 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua Euroopan parlamentin, [Euroopan unionin] neuvoston ja komission, jäljempänä ’toimielimet’, asiakirjoihin, siten, että taataan mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin
– –”
5
Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– –
b)
yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa, erityisesti yhteisön lainsäädännön mukaista henkilötietojen suojaa.
– –
3.   Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.”
Asetus (EY) N:o 178/2002
6
Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL 2002, L 31, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 15.5.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 652/2014 (EUVL 2014, L 189, s. 1), 58 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissiota avustaa pysyvä kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitea – – Tämä komitea on [yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16.2.2011 annetussa] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 182/2011 [EUVL 2011, L 55, s. 13] tarkoitettu komitea – –”
Asetus N:o 1925/2006
7
Asetuksen (EY) N:o 1925/2006, sellaisena kuin se on muutettuna 24.4.2019 annetulla komission asetuksella (EU) 2019/650 (EUVL 2019, L 110, s. 21), 8 artiklan, jonka otsikko on ”Kielletyt aineet, joihin sovelletaan rajoituksia ja yhteisön valvonnan alaiset aineet”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos muuta ainetta kuin vitamiineja tai kivennäisaineita tai muuta ainetta kuin vitamiineja ja kivennäisaineita sisältävää ainesosaa lisätään elintarvikkeisiin tai käytetään elintarvikkeiden valmistuksessa siten, että tätä ainetta nautittaisiin merkittävästi suurempia määriä kuin mitä voitaisiin kohtuudella olettaa nautittavan noudatettaessa tasapainoista ja monipuolista ruokavaliota tavanomaisissa olosuhteissa ja/tai siten, että se muutoin muodostaisi kuluttajalle mahdollisen riskin, on noudatettava tässä artiklassa säädettyä menettelyä.
2.   Komissio voi tehdä omasta aloitteestaan tai jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella 14 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen päätöksen, jonka tarkoituksena on muuttaa tämän asetuksen muita kuin keskeisiä osia, tarvittaessa aineen tai ainesosan sisällyttämisestä liitteeseen III; päätös voidaan kussakin tapauksessa tehdä vasta sen jälkeen kun [Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA)] on suorittanut käytettävissä olevien tietojen arvioinnin. – –
– –”
8
Saman asetuksen 14 artiklan, jonka otsikko on ”Komiteamenettely”, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissiota avustaa asetuksen [N:o 178/2002] 58 artiklan 1 kohdalla perustettu elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevä pysyvä komitea.
– –
3.   Jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan [menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 annetun neuvoston] päätöksen 1999/468/EY [EYVL 1999, L 184, s. 23] 5 a artiklan 1–4 kohtaa sekä 7 artiklaa ottaen huomioon mainitun päätöksen 8 artiklan säännökset.”
Asetus N:o 182/2011
9
Asetuksen N:o 182/2011 johdanto-osan 6, 10 ja 19–21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)
Kun perussäädöksessä edellytetään jäsenvaltioiden suorittavan valvontaa komission hyväksyessä täytäntöönpanosäädöksiä, on asianmukaista, että tätä valvontaa varten perustetaan komiteoita, jotka muodostuvat jäsenvaltioiden edustajista ja joiden puheenjohtajana on komission edustaja.
– –
(10)
Olisi säädettävä perusteet sen määrittämiseksi, mitä menettelyä käytetään komission antamia täytäntöönpanosäädöksiä hyväksyttäessä. Paremman yhdenmukaisuuden edistämiseksi menettelyä koskevien vaatimusten olisi oltava oikeassa suhteessa hyväksyttävien täytäntöönpanosäädösten luonteeseen ja vaikutukseen.
– –
(19)
Olisi varmistettava, että yleisöllä on mahdollisuus saada tietoja komiteoiden työskentelystä [asetuksen N:o 1049/2001] mukaisesti.
(20)
Komission olisi ylläpidettävä rekisteriä, joka sisältää tietoja komiteoiden työskentelystä. Sen vuoksi olisi salaisiksi luokiteltujen asiakirjojen suojaa koskevia sääntöjä, joita sovelletaan komissioon, sovellettava myös tämän rekisterin käyttöön.
(21)
Päätös [1999/468] olisi kumottava. Jotta voidaan huolehtia siirtymisestä päätöksen [1999/468] mukaisesta sääntelystä tämän asetuksen soveltamiseen, olisi kaikki voimassa olevassa lainsäädännössä olevat viittaukset mainitussa päätöksessä säädettyihin menettelyihin, sen 5 a artiklassa säädettyä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä lukuun ottamatta, katsottava viittauksiksi tässä asetuksessa säädettyihin vastaaviin menettelyihin. Päätöksen [1999/468] 5 a artiklan vaikutukset olisi pidettävä tilapäisesti voimassa niiden voimassa olevien perussäädösten osalta, joissa viitataan tuohon artiklaan.”
10
Kyseisen asetuksen 2 artiklan, jonka otsikko on ”Menettelyn valinta”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tarkastelumenettelyä sovelletaan erityisesti silloin, kun hyväksytään
a)
yleisluonteisia täytäntöönpanosäädöksiä;
– –”
11
Kyseisen asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteiset säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä artiklassa säädettyjä yhteisiä säännöksiä sovelletaan kaikkiin 4–8 artiklassa tarkoitettuihin menettelyihin.
2.   Komissiota avustaa komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista. Komitean puheenjohtajana on komission edustaja. – –
3.   Puheenjohtaja esittää komitealle ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi, joka komission on määrä hyväksyä.
– –
4.   Ennen kuin komitea antaa lausunnon, kuka tahansa komitean jäsen voi ehdottaa muutoksia, ja puheenjohtaja voi tuoda esiin muutettuja ehdotuksia täytäntöönpanosäädökseksi.
Puheenjohtajan on pyrittävä löytämään ratkaisuja, joilla on mahdollisimman laaja tuki komiteassa. – –
5.   Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa puheenjohtaja voi hankkia komitean lausunnon kirjallista menettelyä noudattaen. Puheenjohtaja lähettää komitean jäsenille ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi ja asettaa määräajan lausunnon antamiselle asian kiireellisyyden mukaan. Komitean jäsenen, joka ei ennen määräajan päättymistä vastusta ehdotusta täytäntöönpanosäädökseksi tai ei nimenomaisesti pidättäydy äänestämästä siitä, katsotaan antaneen suostumuksensa ehdotukselle täytäntöönpanosäädökseksi.
– –
6.   Komitean lausunto merkitään pöytäkirjaan. – –
– –”
12
Kyseisen asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Neuvoa-antava menettely”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos sovelletaan neuvoa-antavaa menettelyä, komitea antaa lausuntonsa, tarvittaessa äänestettyään. – –
2.   Komissio päättää, hyväksytäänkö ehdotus täytäntöönpanosäädökseksi, ottaen mahdollisimman suuressa määrin huomioon komiteassa käydyistä keskusteluista tehdyt päätelmät ja komitean antaman lausunnon.”
13
Asetuksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Työjärjestys”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kukin komitea hyväksyy puheenjohtajansa ehdotuksesta ja jäsentensä yksinkertaisella enemmistöllä työjärjestyksensä työjärjestyksen mallin pohjalta, jonka komissio laatii neuvoteltuaan jäsenvaltioiden kanssa. Komissio julkaisee tämän mallin Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Jo olemassa olevat komiteat mukauttavat tarvittaessa työjärjestyksensä työjärjestyksen mallin mukaiseksi.
2.   Komiteoihin sovelletaan samoja yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia periaatteita ja edellytyksiä sekä tietosuojaa koskevia sääntöjä, joita sovelletaan komissioon.”
14
Asetuksen N:o 182/2011 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Komiteoiden työskentelystä tiedottaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio pitää yllä komiteoiden työskentelyä koskevaa rekisteriä, joka sisältää
a)
luettelon komiteoista;
b)
komiteoiden kokousten esityslistat;
c)
yhteenvedon kokouspöytäkirjoista sekä luettelot viranomaisista ja organisaatioista, joihin jäsenvaltioiden edustajikseen nimeämät henkilöt kuuluvat;
d)
ehdotukset täytäntöönpanosäädöksiksi, joista komiteoita on pyydetty antamaan lausunto;
e)
äänestystulokset;
f)
komiteoiden lausuntojen antamisen jälkeen laaditut lopulliset ehdotukset täytäntöönpanosäädöksiksi;
g)
tiedot, jotka koskevat komission antamaa hyväksyntää lopullisille ehdotuksille täytäntöönpanosäädöksiksi; ja
h)
tilastotietoja komiteoiden työskentelystä.
2.   Komissio julkaisee myös vuosikertomuksen komiteoiden työskentelystä.
3.   Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on oikeus sovellettavien sääntöjen mukaisesti saada 1 kohdassa tarkoitetut tiedot käyttöönsä.
4.   Komissio antaa Euroopan parlamentin ja neuvoston saataville 1 kohdan b, d ja f alakohdassa tarkoitetut asiakirjat samaan aikaan, kun ne lähetetään komitean jäsenille, ja ilmoittaa niille samalla, että tällaiset asiakirjat ovat saatavilla.
5.   Kaikkia 1 kohdan a–g alakohdassa tarkoitettuja asiakirjoja sekä 1 kohdan h alakohdassa tarkoitettuja tietoja koskevat viitetiedot julkistetaan rekisterissä.”
15
Kyseisen asetuksen 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Euroopan parlamentin ja neuvoston tarkistamisoikeus”, säädetään, että jos perussäädös on hyväksytty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa ilmoittaa komissiolle katsovansa, että ehdotus täytäntöönpanosäädökseksi ylittää perussäädöksessä säädetyn täytäntöönpanovallan, jolloin komissio tarkastelee uudelleen ehdotusta täytäntöönpanosäädökseksi esitetyt kannat huomioiden.
16
Mainitun asetuksen 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan päätös [1999/468].
Päätöksen [1999/468] 5 a artiklan vaikutukset pysyvät voimassa niiden voimassa olevien perussäädösten osalta, joissa siihen viitataan.”
17
Kyseisen asetuksen 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirtymäsäännökset: voimassa olevien perussäädösten mukauttaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos ennen tämän asetuksen voimaantuloa hyväksytyissä perussäädöksissä säädetään komission täytäntöönpanovallan käytöstä päätöksen [1999/468] mukaisesti, sovelletaan seuraavia sääntöjä:
a)
jos perussäädöksessä viitataan päätöksen [1999/468] 3 artiklaan, sovelletaan tämän asetuksen 4 artiklassa tarkoitettua neuvoa-antavaa menettelyä;
– –
e)
jos perussäädöksessä viitataan päätöksen [1999/468] 7 ja 8 artiklaan, sovelletaan tämän asetuksen 10 ja 11 artiklaa.
2.   Edellä olevaa 1 kohtaa sovellettaessa tämän asetuksen 3 ja 9 artiklaa sovelletaan kaikkiin jo olemassa oleviin komiteoihin.
– –”
Päätös 1999/468
18
Päätöksen 1999/468, sellaisena kuin se on muutettuna 17.7.2006 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2006/512/EY (EUVL 2006, L 200, s. 11), johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen a kohdassa todettiin seuraavaa:
”valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä olisi noudatettava, kun on kyse laajakantoisista toimenpiteistä, joilla muutetaan [EY] 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen annetun säädöksen muita kuin keskeisiä osia, myös poistamalla joitakin niistä tai täydentämällä säädöstä lisäämällä uusia muita kuin keskeisiä osia. Tätä menettelyä noudatettaessa molemmilla lainsäädäntövallan käyttäjillä on oltava mahdollisuus suorittaa valvontaa ennen tällaisten toimenpiteiden hyväksymistä. Säädöksen keskeisiä osia voi muuttaa ainoastaan lainsäätäjä perustamissopimuksen nojalla”.
19
Kyseisen päätöksen 5 a artiklan, jonka otsikko oli ”Valvonnan käsittävä sääntelymenettely”, 1–4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Komissiota avustaa valvonnan käsittävää sääntelyä toteuttava komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtaja on komission edustaja.
2.   Komission edustaja tekee komitealle ehdotuksen toteutettavista toimenpiteistä. Komitea antaa ehdotuksesta lausuntonsa määräajassa, jonka puheenjohtaja voi asettaa asian kiireellisyyden mukaan. Lausunto annetaan [EY] 205 artiklan 2 ja 4 kohdassa niiden päätösten edellytykseksi määrätyllä enemmistöllä, jotka neuvosto tekee komission ehdotuksesta. Komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien äänet painotetaan mainitussa artiklassa määrätyllä tavalla. Puheenjohtaja ei osallistu äänestykseen.
3.   Jos komission suunnittelemat toimenpiteet ovat komitean lausunnon mukaiset, sovelletaan seuraavaa menettelyä:
a)
komissio toimittaa ehdotuksen toteutettavista toimenpiteistä viipymättä Euroopan parlamentille ja neuvostolle valvontaa varten;
b)
Euroopan parlamentti jäsentensä enemmistöllä tai neuvosto määräenemmistöllä voi vastustaa mainitun komission ehdotuksen hyväksymistä esittämällä vastustuksensa perusteluksi ilmoituksen, jonka mukaan se katsoo ehdotettujen toimenpiteiden ylittävän perussäädöksen mukaisen täytäntöönpanovallan tai että ehdotus on ristiriidassa perussäädöksen tavoitteen tai sisällön kanssa taikka että se ei ole toissijaisuus- tai suhteellisuusperiaatteen mukainen;
c)
jos Euroopan parlamentti tai neuvosto kolmen kuukauden kuluessa asian saattamisesta niiden käsiteltäväksi vastustaa ehdotettuja toimenpiteitä, komissio ei hyväksy niitä. Tällöin komissio voi tehdä komitealle muutetun ehdotuksen toteutettavista toimenpiteistä tai antaa perustamissopimukseen perustuvan säädösehdotuksen;
d)
jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei mainitussa määräajassa ole vastustanut ehdotettuja toimenpiteitä, komissio hyväksyy ne.
4.   Jos komission suunnittelemat toimenpiteet eivät ole komitean lausunnon mukaisia tai jos lausuntoa ei ole annettu, sovelletaan seuraavaa menettelyä:
a)
komissio antaa viipymättä ehdotuksen toteutettavista toimenpiteistä neuvostolle ja toimittaa sen samanaikaisesti Euroopan parlamentille;
b)
neuvosto tekee määräenemmistöllä päätöksen tästä ehdotuksesta kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asia on saatettu sen käsiteltäväksi;
c)
jos neuvosto mainitussa määräajassa määräenemmistöllä vastustaa ehdotettuja toimenpiteitä, niitä ei hyväksytä. – –
d)
jos neuvosto aikoo hyväksyä ehdotetut toimenpiteet, se toimittaa ne viipymättä Euroopan parlamentille. Jos neuvosto ei tee päätöstä edellä mainitussa kahden kuukauden määräajassa, komissio toimittaa ehdotetut toimenpiteet viipymättä Euroopan parlamentille;
e)
Euroopan parlamentti voi jäsentensä enemmistöllä neljän kuukauden kuluessa siitä, kun ehdotus on toimitettu sille a alakohdan mukaisesti, vastustaa kyseessä olevien toimenpiteiden hyväksymistä – –
f)
jos Euroopan parlamentti mainitussa määräajassa vastustaa ehdotettuja toimenpiteitä, niitä ei hyväksytä. – –
g)
jos Euroopan parlamentti ei edellä mainitussa määräajassa ole vastustanut ehdotettuja toimenpiteitä, tapauksesta riippuen joko neuvosto tai komissio hyväksyy toimenpiteet.”
Työjärjestyksen malli
20
Komiteoiden työjärjestyksen mallin (EUVL 2011, C 206, s. 11; jäljempänä työjärjestyksen malli) 10 artiklan, jonka otsikko on ”Kokousten pöytäkirjat ja niiden yhteenvedot”, 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Asetuksen [N:o 182/2011] 10 artiklan soveltamiseksi kokouspöytäkirjasta laaditaan yhteenveto, jossa kerrotaan tiivistetysti kaikista esityslistan kohdista sekä komitealle toimitetuista täytäntöönpanosäädöksiä koskevista ehdotuksista mahdollisesti käytyjen äänestysten tulokset, ja puheenjohtaja vastaa yhteenvedon laatimisesta. Yhteenvedossa ei mainita yksittäisten jäsenten kantaa asioista komiteassa käydyissä keskusteluissa.”
21
Kyseisen työjärjestyksen mallin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tutustua asiakirjoihin ja luottamuksellisuus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Komitean asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt käsitellään [asetuksen N:o 1049/2001] mukaisesti. Komissio tekee kyseisiin asiakirjoihin tutustumista koskevista pyynnöistä päätöksen työjärjestyksensä mukaisesti, sellaisena kuin se on muutettuna [työjärjestyksensä muuttamisesta 5.12.2001 tehdyllä komission] päätöksellä 2001/937/EY, EHTY, Euratom [EYVL 2001, L 345, s. 94]. – –
2.   Asioiden käsittely komiteassa on luottamuksellista.
3.   Komitean jäsenille, asiantuntijoille ja kolmansien osapuolten edustajille toimitetut asiakirjat ovat luottamuksellisia – –, paitsi jos niihin tutustumiseen on annettu oikeus 1 kohdan mukaisesti tai komissio on muulla tavalla julkistanut ne.
4.   Komitean jäsenten, asiantuntijoiden ja kolmansien osapuolten edustajien on noudatettava tämän artiklan mukaisia asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevia velvoitteita. Puheenjohtaja varmistaa, että asiantuntijat ja kolmansien osapuolten edustajat ovat tietoisia heitä koskevista asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevista vaatimuksista.”
Asian tausta
22
Asian tausta on esitetty valituksenalaisen tuomion 2–7 kohdassa seuraavasti:
”2
[Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset] esittivät 4.12.2020 komission verkkoportaalin kautta pyynnön saada tutustua asiakirjoihin, jotka sisälsivät 22 jäsenvaltion antamat äänet pysyvässä kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomiteassa – yleinen elintarvikelainsäädäntö [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds; jäljempänä Scopaff-komitea]. Äänet annettiin asetuksen [N:o 1925/2006] liitteen III muuttamista koskevan komission sellaisen asetusehdotuksen tueksi, joka johti Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1925/2006 liitteen III muuttamisesta hydroksiantraseenijohdannaisia sisältävien kasvilajien osalta 18.3.2021 annetun komission asetuksen (EU) 2021/468 (EUVL 2021, L 96, s. 6, – –) hyväksymiseen.
3
Komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto lähetti 11.1.2021 päivätyllä kirjeellä Bart Van Vooren Covington & Burling LLP:lle vastauksen 4.12.2020 esitettyyn asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön.
4
Tässä kirjeessä komissio totesi, että 21 – – asiakirjaa oli tunnistettu pyynnön kohteeksi. Oikeus tutustua näihin asiakirjoihin evättiin asetuksen [N:o 1049/2001] 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen nojalla.
5
Van Vooren uudisti pyynnön asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti 29.1.2021 lähettämällään sähköpostiviestillä alkuperäisen kielteisen vastauksen jälkeen.
6
Komissio ilmoitti 15.2.2021 [ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleille asianosaisille] Van Voorenille osoitetulla sähköpostilla, että vahvistavan päätöksen tekemiselle asetettua määräaikaa oli pidennetty 15 työpäivällä eli 12.3.2021 saakka.
7
Komissio lähetti [ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleille asianosaisille] uuden sähköpostiviestin, jossa se ilmoitti, ettei se voi tehdä vahvistavaa päätöstä pidennetyssä määräajassa.”
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
23
Koska ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten riidanalaisen tuomion 5 kohdassa mainittuun 29.1.2021 esitettyyn uudistettuun pyyntöön ei ollut annettu nimenomaista vastausta, ne nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.4.2021 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan komission implisiittinen päätös, jolla kyseinen pyyntö oli hylätty. Kuitenkin 7.4.2021 komissio teki ja antoi tiedoksi Van Voorenille riidanalaisen päätöksen, jolla se vahvisti epäävänsä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen nojalla. Komissio vetosi riidanalaisessa päätöksessä lisäksi kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyyn yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa koskevaan poikkeukseen perustellakseen sitä, miksi oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin sisältyviin henkilötietoihin oli evätty.
24
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 12.4.2021 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan nojalla ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset tarkistivat kannettaan vaatiakseen riidanalaisen päätöksen kumoamista.
25
Kantajat vetosivat kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen, johon vedottiin ensisijaisesti, koski asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan rikkomista, toinen lähinnä sitä, ettei ollut osoitettu, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vahingoittanut päätöksentekomenettelyä, kolmas sitä, että komissio vetosi virheellisesti asetukseen N:o 182/2011 perustellakseen sitä, että se epäsi oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin, neljäs sitä, että komissio on virheellisesti vedonnut työjärjestyksen malliin perustellakseen sitä, että se on evännyt oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin, ja viides sitä, että avoimuusperiaatetta sekä asetuksella N:o 182/2011 vahvistetun menettelyn nojalla toteutettujen täytäntöönpanotoimien demokraattista legitimiteettiä on loukattu.
26
Tarkemmin sanottuna ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset väittivät ensimmäisessä kanneperusteessaan, että jo sanamuotonsa vuoksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa ei voitu soveltaa niiden pyyntöön saada tutustua asiakirjoihin. Yhtäältä kyseinen pyyntö koski 22 jäsenvaltion ääniä, jotka oli annettu komission sellaisen asetusehdotuksen puolesta, jolla muutettiin asetuksen N:o 1925/2006 liitettä III hydroksiantraseenijohdannaisia sisältävien kasvilajien osalta. Nämä äänet eivät kuitenkaan olleet ”neuvotteluja ja alustavia keskusteluja” vaan ne olivat niiden tulos. Tällainen äänestys oli ulkoinen sisäiseen päätöksentekomenettelyyn, jota ainoastaan suojataan kyseessä olevalla poikkeuksella, nähden. Toisaalta tällaisessa äänestyksessä ei ilmaista komitean yksittäisen jäsenen mielipidettä, vaan se on toimi, jolla käytetään suvereenia valtaa jäsenvaltion nimissä.
27
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että pyydetyt asiakirjat oli laadittu sellaisen päätöksentekomenettelyn yhteydessä, joka johti asetuksen N:o 2021/468 antamiseen ja joka toteutettiin asetuksen N:o 1925/2006 8 artiklan 2 kohdan perusteella kyseisen asetuksen 14 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn mukaisesti ja näin ollen päätöksen 1999/468 5 a artiklan mukaisesti. Valituksenalaisesta tuomiosta ilmenee, että komissio toimitti kyseisen artiklan mukaisesti asetusehdotuksen, joka johti asetuksen N:o 2021/468 antamiseen, Scopaff-komitealle, joka antoi tästä ehdotuksesta myönteisen lausunnon, joka toimitettiin myöhemmin parlamentille ja neuvostolle ennen kuin komissio hyväksyi sen.
28
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että Scopaff-komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana on komission edustaja, on pysyvä komitea, joka avustaa asetuksen N:o 1925/2006 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiota tämän käyttäessä täytäntöönpanovaltaansa. Tältä osin se katsoi valituksenalaisen tuomion 40 ja 41 kohdassa, että vaikka jäsenvaltioiden antamat äänet ilmentävät niiden suvereeneja oikeuksia, ne on kuitenkin annettu kyseisessä komiteassa, jotta komissio voi laatia kantansa, ja näin on tehty ennen kuin asetusehdotus, joka johti asetuksen N:o 2021/468 antamiseen, toimitettiin parlamentille ja neuvostolle. Kuten valituksenalaisen tuomion 42 ja 43 kohdassa todetaan, näiden yksittäisten äänien tulos vaikuttaa näin ollen komission sisäiseen päätöksentekomenettelyyn, ja niitä on näin ollen pidettävä kyseistä asetusluonnosta valmistelevina toimina, jotka komission oli otettava huomioon sisäisessä päätöksentekomenettelyssään, ja ne on näin ollen katsottava annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen ”neuvottelujen ja alustavien keskustelujen yhteydessä”.
29
Koska unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kyseisen säännöksen soveltamisedellytykset täyttyivät, se hylkäsi ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten ensimmäisen kanneperusteen. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tältä osin valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa, että sillä, ovatko jäsenvaltioiden antamat äänet itsessään osa neuvotteluja vai niiden tulosta, ei ole merkitystä, koska nämä äänet ovat vähintään viimeinen vaihe komissiossa käydyissä neuvotteluissa. Unionin yleinen tuomioistuin viittasi tältä osin 14.9.2022 annettuun tuomioon Pollinis France v. komissio (T‑371/20 ja T‑554/20, EU:T:2022:556), jossa valituksenalaisen tuomion 45 kohdan mukaan vahvistettiin, että komissio voi asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa evätä oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden Scopaff-komiteassa esittämiä yksittäisiä kantoja.
30
Unionin yleinen tuomioistuin tutki tämän jälkeen yhdessä toisen, kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen, jotka ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset olivat esittäneet toissijaisesti ja joissa ne väittivät lähinnä, että yhtäältä komissio ei ollut osoittanut, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti päätöksentekomenettelyä, ja toisaalta, että se oli tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei kyseessä oleva asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voinut olla perusteltua. Ne vetosivat lopuksi siihen, että komissio oli loukannut perussopimuksissa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattua yleistä avoimuusperiaatetta ja että asetuksella N:o 182/2011 vahvistetun menettelyn nojalla annettujen täytäntöönpanotoimien demokraattista legitimiteettiä oli loukattu.
31
Unionin yleinen tuomioistuin tutki ensinnäkin ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten esittämät väitteet, joilla ne pyrkivät riitauttamaan riidanalaisen päätöksen, jonka mukaan komiteamenettelyyn sovellettavissa oikeussäännöissä säädetään selvästi jäsenvaltioiden yksittäisten äänestyskantojen luottamuksellisuudesta. Se katsoi valituksenalaisen tuomion 68 kohdassa, että nämä oikeussäännöt eivät olleet esteenä asetuksessa N:o 1049/2001 säädetylle oikeudelle tutustua asiakirjoihin eikä niillä sellaisenaan voitu perustella komission päätöksentekomenettelyä koskevan vakavan vahingon vaaraa.
32
Unionin yleinen tuomioistuin viittasi erityisesti useaan otteeseen 14.9.2022 annettuun tuomioon Pollinis France v. komissio (T‑371/20 ja T‑554/20, EU:T:2022:556) ja muistutti ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 59 kohdassa, että oikeuskäytännöstä ilmenee, että asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta koskeva unionin sääntely ei voi oikeuttaa sitä, että toimielin periaatteessa epää oikeuden tutustua neuvotteluihinsa liittyviin asiakirjoihin sillä perusteella, että asiakirjat sisältävät tietoa jäsenvaltioiden edustajien kannanotoista.
33
Toiseksi työjärjestyksen mallin osalta, johon komissio vetosi riidanalaisessa päätöksessä, unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa, että komitean työjärjestyksen määräysten tai työjärjestyksen mallin määräysten perusteella ei voida myöntää asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön kohteena oleville asiakirjoille suojaa, joka ylittää asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyn suojan.
34
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli myös virheellisesti tukeutunut asetuksen N:o 182/2011 10 artiklan 1 kohtaan perustellakseen sitä, että se epäsi oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin. Valituksenalaisen tuomion 67 kohdan mukaan on niin, että vaikka kyseisessä säännöksessä tosin säädetään vain, että kyseisen komitean työskentelystä on pidettävä rekisteriä, joka sisältää äänestyksien kokonaistuloksen eikä jäsenvaltioiden yksittäisiä ääniä, mainittu säännös koskee kuitenkin ainoastaan kyseisen rekisterin sisältöä eikä yleisön oikeutta tutustua tähän komitean työskentelyyn liittyviin asiakirjoihin.
35
Mitä tulee toiseksi komission mukaan siihen vaaraan, joka aiheutuu pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisesta, ja erityisesti siihen vaaran, joka aiheutuu jäsenvaltioiden keskinäiselle luottamukselle komiteamenettelyssä, unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 73 ja 74 kohdassa, että komission esittämät perustelut olivat abstrakteja ja perustuivat lähtökohtaan, jonka mukaan komiteamenettelyssä suojataan jäsenvaltioiden yksittäisten kantojen luottamuksellisuus ja joka unionin yleisen tuomioistuimen mukaan on virheellinen lähtökohta.
36
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin komissio epäsi sillä oikeuden tutustua jäsenvaltioiden edustajien yksittäisiin ääniin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan perusteella, ja katsoi, ettei ollut tarpeen tutkia kysymystä sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta, joka voisi oikeuttaa pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen, tai mahdollisesta avoimuusperiaatteen loukkaamisesta.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
37
Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
hylkää kaikki unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisenä oikeusasteena hyväksymät kanneperusteet
–
ratkaisee asian lopullisesti tai
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
–
määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin, jos se palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, tai velvoittaa ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos se ratkaisee asian lopullisesti.
38
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset vaativat, että unionin tuomioistuin
–
hylkää valituksen
–
pysyttää valituksenalaisen tuomion kokonaisuudessaan ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
39
Alankomaiden kuningaskunta, joka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 9.2.2024 tekemällä päätöksellä väliintulijaksi tukemaan ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten vaatimuksia, vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen, pysyttää valituksenalaisen tuomion kokonaisuudessaan ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
40
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset vaativat vastavalituksessaan, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa voitiin soveltaa
–
ratkaisee asian lopullisesti ja toteaa, että jäsenvaltioiden komiteamenettelyssä antamat yksittäiset äänet on poikkeuksetta julkistettava, tai
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
–
jos se palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin, tai jos unionin tuomioistuin ratkaisee asian lopullisesti, velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
41
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää vastavalituksen ja
–
velvoittamaan ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
Vastavalitus
42
Vastavalituksensa tueksi ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset vetoavat yhteen ainoaan valitusperusteeseen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa voitiin soveltaa käsiteltävässä tapauksessa, ja vaativat siten valituksenalaisen tuomion kumoamista kokonaisuudessaan.
Asianosaisten lausumat
43
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset väittävät ainoassa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 35–47 kohdassa, että Scopaff-komiteassa annetut jäsenvaltioiden yksittäiset äänet oli katsottava annetuiksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen neuvottelujen ja alustavien keskustelujen yhteydessä. Ne väittävät, että jos kyseisten äänien katsottaisiin kuuluvan näiden neuvottelujen ja alustavien keskustelujen piiriin, se tarkoittaisi sitä, että vain kyseessä olevan kaltaisen menettelyn lopputoimi eli käsiteltävässä asiassa asetus N:o 2021/468 ei kuuluisi asetuksen N:o 1049/2001 kyseisen säännöksen soveltamisalaan.
44
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten mukaan nämä äänet eivät ensinnäkään ole väliaikaisia lausuntoja, jotka voivat muuttua milloin tahansa, vaan neuvottelujen lopputulos. Ne eivät myöskään ole Scopaff-komitean tai komission sisäisiä neuvotteluja tai alustavia keskusteluja, koska tietystä kysymyksestä äänestäminen tapahtuu asiasta käytyjen keskustelujen tai neuvotteluiden päättymisen jälkeen. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan sanamuoto koskee kuitenkin ainoastaan neuvotteluja tai keskusteluja.
45
Toiseksi, kuten 21.7.2011 annetusta tuomiosta Ruotsi v. MyTravel ja komissio (C‑506/08 P, EU:C:2011:496) ilmenee, äänet eivät kuulu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun ryhmään ”sisäiseen käyttöön tarkoitetut mielipiteet”. Ne eivät myöskään kuulu sellaisten lausuntojen luokkaan, jonka osalta kyseessä olevan komitean jäsenillä on oltava ”ajatustila”. Jäsenvaltioiden yksittäiset äänet Scopaff-komiteassa ilmentävät niiden suvereniteettia, eivätkä ne ole komission tai komitean ”sisäisiä” ääniä.
46
Kolmanneksi SEU 2 artiklan osalta se, että jäsenvaltioiden komiteamenettelyssä antamien yksittäisten äänien katsottaisiin kuuluvan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan, heikentäisi unionin täytäntöönpanotoimien demokraattista legitimiteettiä. Sen lisäksi, että Euroopan unionin kansalaiset eivät voisi tietää, miten kyseiset jäsenvaltiot ovat äänestäneet, he eivät voisi myöskään nyt käsiteltävän kaltaisessa tapauksessa valvoa kyseessä olevan kaltaisessa menettelyssä tehdyn päätöksen laillisuutta.
47
Komissio kiistää tämän väitteen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
48
Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tehdään selvä erottelu sen mukaan, onko menettely päätetty vai ei. Yhtäältä kyseisen 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvän poikkeuksen soveltamisalaan kuuluu asiakirja, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta se ei vielä ole tehnyt päätöstä (tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 78 kohta).
49
Toisaalta katsottuaan, että sen jälkeen, kun päätös on tehty, päätöksentekomenettelyn suojeluun liittyvillä vaatimuksilla on vähemmän merkitystä (tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 80 kohta), unionin lainsäätäjä on kyseisen 3 kohdan toisessa alakohdassa rajoittanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädettyyn poikkeukseen vetoamista tiukoin edellytyksin. Tämä poikkeus kattaa nimittäin ainoastaan tietyntyyppiset asiakirjat eli asiakirjat, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja, ja tällaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen oikeuttamisperusteena on se, että tietojen ilmaiseminen on omiaan vahingoittamaan ”vakavasti” toimielimen päätöksentekomenettelyä (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2012, komissio v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, 77 kohta).
50
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 58 kohdassa, on kuitenkin niin, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, että mainittua poikkeusta sovelletaan kaikkiin tällaisia mielipiteitä sisältäviin asiakirjoihin (tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 93 kohta).
51
Nyt käsiteltävässä asiassa niistä säännöksistä, joilla säännellään menettelyä, jonka yhteydessä niiden jäsenvaltioiden äänet, joita ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten pyyntö koskee, on annettu, ilmenee, että näiden äänten antaminen on yksi vaihe kyseessä olevassa päätöksentekomenettelyssä ja että kyseisiä ääniä on pidettävä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuina sisäiseen käyttöön tarkoitettuina mielipiteinä osana komission neuvotteluja ja alustavia keskusteluja.
52
Tarkemmin sanottuna näillä Scopaff-komiteassa annetuilla äänillä jäsenvaltiot puolsivat ehdotusta komission asetukseksi, jolla muutetaan asetuksen N:o 1925/2006 liitettä III, jota voidaan kyseisen asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ja 14 artiklan 3 kohdan nojalla muuttaa päätöksen 1999/468 5 a artiklassa säädettyä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.
53
Kyseisen komitean, joka avustaa komissiota asetuksen N:o 178/2002 58 artiklan ja päätöksen 1999/468 5 a artiklan 1 kohdan mukaisesti, äänestyksen päätteeksi ja kyseisen komitean puoltavan lausunnon perusteella komissio toimitti mainitun päätöksen 5 a artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla asetusehdotuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle valvontaa varten.
54
Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen tuomion 43 kohdassa, äänet, joita ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten pyyntö koskee ja joiden perusteella asianomainen komitea antaa lausunnon ennen kuin komissio toimittaa asetusehdotuksensa parlamentille ja neuvostolle, ovat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja mielipiteitä, joita ei sellaisinaan voida pitää kyseessä olevan päätöksentekomenettelyn lopullisena lopputuloksena.
55
Ensinnäkin on nimittäin niin, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa, ettei minkään asetukseen N:o 1049/2001 sisältyvän seikan perusteella voida jättää kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle asiakirjoja, joita ei kutsuta ”mielipiteiksi” mutta jotka ovat asianomaisen toimielimen hallussa ja jotka on tarkoitettu sisäiseen käyttöön osana kyseisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja. Koska näin ollen ei voida kiistää sitä, että ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten pyynnössä tarkoitetuissa äänissä konkretisoidaan jäsenvaltioiden Scopaff-komiteassa esittämät mielipiteet komission suunnittelemista toimenpiteistä asetuksen N:o 1925/2006 liitteen III muuttamiseksi, näitä ääniä on pidettävä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuina mielipiteinä.
56
Toiseksi päätöksen 1999/468 5 a artiklan 3 ja 4 kohdasta ilmenee, että asianomaisen komitean, tässä tapauksessa Scopaff-komitean, myönteinen tai kielteinen lausunto, jonka se antaa sen muodostavien jäsenvaltioiden edustajien antamien äänien perusteella, ei ole sellainen seikka, jonka perusteella voisi määräytyä, toteutetaanko komission suunnittelemat toimenpiteet vai ei, koska komissiolla on joka tapauksessa velvollisuus tehdä parlamentille ja neuvostolle ehdotus toimenpiteiksi siitä riippumatta, onko kyseisen komitean antama lausunto myönteinen vai kielteinen.
57
Päätöksen 1999/468 5 a artiklan 3 kohdassa tosin säädetään, että jos komission suunnittelemat toimenpiteet ovat komitean lausunnon mukaiset, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, komissio toimittaa ehdotuksen toteutettavista toimenpiteistä viipymättä parlamentille ja neuvostolle valvontaa varten. Toisin kuin ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset näyttävät väittävän, tämän säännöksen sanamuodosta ei kuitenkaan voi seurata, että sen mukaan, ovatko kyseisen komitean antamat lausunnot myönteisiä vai kielteisiä, kyseisen komitean, joka kyseisen 5 a artiklan 1 kohdan mukaan avustaa komissiota, asema tai jäsenvaltioiden komiteassa antamien äänien luonne vaihtelisi. Näin ollen kyseisten äänien ei voida missään tapauksessa katsoa johtavan sellaisenaan muutosasetuksen antamiseen, kuten käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 2021/468 antamiseen.
58
Näitä päätelmiä ei voida kyseenalaistaa tämän tuomion 46 kohdassa esitetyillä ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten väitteillä. Se, että jäsenvaltioiden äänet, jotka on annettu päätöksentekomenettelyn kaltaisessa menettelyssä, johon komissio nyt käsiteltävässä asiassa vetoaa, kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan, ei merkitse sitä, että unionin kansalaiset eivät yleensä voisi tietää näiden äänien sisältöä, eikä sen näin ollen voida katsoa heikentävän unionin täytäntöönpanotoimien demokraattista legitimiteettiä. Tältä osin on syytä muistuttaa, että kyseisen säännöksen mukaan tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, ja näin on ainoastaan silloin, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
59
On kuitenkin muistutettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 67 kohdassa, että asetuksen 1049/2001 1 artiklan a alakohdan mukaan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen kanssa, asetuksella pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin. Vaikka tähän oikeuteen tosin sovelletaan myös silloin, kun kyse on asiakirjoista, jotka kuuluvat toimielimen toimintaan lainsäätäjänä, tiettyjä yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvia rajoituksia, on kuitenkin niin, että koska tällaisilla poikkeuksilla poiketaan tältä osin periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 16.1.2025, komissio v. Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden asianosaisten esittämä ainoa valitusperuste ja näin ollen vastavalitus kokonaisuudessaan on hylättävä.
Päävalitus
61
Komissio vetoaa valituksensa tueksi kahteen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen koskee oikeudellista virhettä, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki katsoessaan, että komiteamenettelyyn sovellettavat oikeussäännöt eivät olleet merkityksellisiä tutkittaessa kysymystä siitä, vahingoittaisiko pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vakavasti kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla, ja toinen oikeudellista virhettä, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki, kun se tätä tutkiessaan ei arvioinut kaikkia merkityksellisiä tekijöitä kokonaisvaltaisesti.
Ensimmäinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
62
Ensimmäinen valitusperuste jakautuu kahteen osaan.
63
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen soveltaessaan periaatetta, jonka mukaan asetusta N:o 1049/2001 on tulkittava johdonmukaisesti muiden alakohtaisten sääntöjen kanssa, jotka eivät koske suoraan oikeutta tutustua asiakirjoihin, ja että se on näin ollen laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.
64
Komissio viittaa erityisesti valituksenalaisen tuomion 64 ja 67 kohtaan ja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että asetuksen N:o 182/2011 10 artiklan 1 kohta ja työjärjestyksen mallin 10 artiklan 2 kohta eivät olleet merkityksellisiä asiakirjoihin tutustumisen kannalta. Nämä säännökset ovat merkityksellisiä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen kannalta, ja ne olisi pitänyt ottaa huomioon arvioitaessa kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vahingon vaaran olemassaoloa. Komissio vetoaa näiden väitteiden tueksi 29.6.2010 annettuun tuomioon komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 58 ja 59 kohta), 21.9.2010 annettuun tuomioon Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 79 kohta ja sitä seuraavat kohdat), 28.6.2012 annettuun tuomioon komissio v. Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394) ja 14.11.2013 annettuun tuomioon LPN ja Suomi v. komissio (C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 59–64 kohta).
65
Näiden tuomioiden perusteella komissio katsoo, että se, että komiteamenettelyä koskevissa säännöissä säädetään, että kyseisten sääntöjen perusteella laadituissa neuvottelujen kokouspöytäkirjojen yhteenvedoissa on mainittava äänestystulos ilman jäsenien yksittäisiä kantoja, on osa asianmukaisia ”objektiivisia syitä”, jotka on otettava huomioon arvioitaessa yksittäisiä ääniä koskevien asiakirjojen luottamuksellisuutta. Koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole selittänyt syitä, joiden vuoksi se on poikennut tämän tuomion edellisessä kohdassa mainituista tuomioista, komissio katsoo, että se on lisäksi laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.
66
Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti työjärjestyksen mallin 13 artiklaa. Se viittaa erityisesti valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohtaan ja väittää lähinnä, että jos komiteamenettelyä koskevia sääntöjä ei otettaisi asianmukaisesti huomioon, ne menettäisivät merkityksensä. Unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta työjärjestyksen mallin 13 artiklasta on kuitenkin ristiriidassa sen sanamuodon kanssa sekä kyseisen asetuksen 10 artiklan 2 kohdan sanamuodon kanssa, sillä nämä kaksi säännöstä heijastavat jäsenvaltioiden ilmaisemien yksittäisten kantojen arkaluonteisuutta.
67
Näistä säännöksistä yhdessä luettuina ja asetuksen N:o 182/2011 10 artiklasta, johon työjärjestyksen mallin 10 artiklan 2 kohdassa viitataan, ilmenee selvästi, että asianomaisen komitean jäsenten yksittäisten kantojen ja näille jäsenille toimitettujen asiakirjojen katsotaan sisältävän arkaluonteisia tietoja. Komissio korostaa tältä osin eroa yhtäältä työjärjestyksen mallin 13 artiklan 2 kohdan, joka on muotoiltu absoluuttisesti, ja toisaalta kyseisen 13 artiklan 3 kohdan, jossa mainitaan nimenomaisesti kolmansien osapuolten edustajien kanssa komiteamenettelyn komiteoissa vaihdettuja asiakirjoja koskevat poikkeukset, välillä. Vaikka komissio myöntää, että”ohjaava periaate on avoimuus”, se katsoo, että tästä erosta sekä asetuksen N:o 182/2011 säännöksistä ilmenee, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut antaa parempaa suojaa komiteamenettelyssä käytäville neuvotteluille sekä näiden komiteoiden jäsenten ilmaisemille yksittäisille kannoille. Näitä sääntöjä ei voida sivuuttaa pelkästään sillä perusteella, että komiteamenettelyjen yhteydessä vaihdetut asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaan.
68
Komissio viittaa lisäksi valituksenalaisen tuomion 63 kohtaan ja väittää, että SEUT 339 artiklan kaltaiset säännöt eivät muodosta lex specialis ‑säännöstä, jonka nojalla asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, vaan ne voidaan ja pitäisi ottaa huomioon sen soveltamisen yhteydessä, koska mainitussa asetuksessa ei vahvisteta etukäteen ja abstraktisti erityistä avoimuuden tasoa, jota sovellettaisiin unionin toimintaan, eikä siinä rajoiteta niitä eri oikeudellisia seikkoja tai tosiseikkoja, jotka voidaan ottaa huomioon sen osoittamiseksi konkreettisesti, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa etuja, joita voidaan suojata sen 4 artiklalla.
69
Lopuksi komissio väittää, että tämän tuomion 66–68 kohdassa mainituista syistä unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 73–76 kohdassa, että komissio on tukeutunut abstrakteihin perusteluihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisen yhteistyön säilyttämistä komiteamenettelyissä yleensä.
70
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset, joita Alankomaiden kuningaskunta tukee, kiistävät nämä väitteet.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
71
Ensimmäisen valitusperusteensa kahdessa osassa, joita on tarkasteltava yhdessä, komissio riitauttaa yhtäältä sen, miten unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut asetuksen N:o 182/2011 säännöksiä ja työjärjestyksen mallin määräyksiä. Komission mukaan näissä säännöksissä ja määräyksissä vahvistetaan Scopaff-komitean kaltaisen komitean työskentelyn luottamuksellisuus ja erityisesti jäsenvaltioiden komiteassa ilmaisemien kantojen luottamuksellisuus. Toisaalta komissio kiistää unionin yleisen tuomioistuimen toteaman korrelaation näiden säännösten ja määräysten sekä asetuksen N:o 1049/2001 säännösten välillä.
72
Näillä väitteillään komissio vaatii unionin tuomioistuinta lähinnä tunnustamaan, että käsiteltävässä asiassa on olemassa yleinen luottamuksellisuusolettama ja näin ollen yleinen olettama siitä, että tiettyjen komiteamenettelyihin kuuluvien asiakirjojen, erityisesti asiakirjojen, jotka koskevat yksittäisten jäsenvaltioiden Scopaff-komitean kaltaisten komiteoiden työskentelyn aikana esittämiä kantoja, sisältämiä tietoja ei ilmaista.
73
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen perustelemiseksi, että toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei lähtökohtaisesti riitä, että tämä asiakirja kuuluu jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa mainitun toiminnan alaan. Kyseisen toimielimen on myös selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan tässä artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon se vetoaa (ks. vastaavasti tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 53 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74
Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että kyseinen unionin toimielin voi käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (tuomio 27.2.2014komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75
Tällaisen yleisen olettaman tunnustaminen uuden asiakirjaluokan osalta edellyttää kuitenkin, että on etukäteen osoitettu tähän luokkaan kuuluvien kaltaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen voivan kohtuullisesti ennakoitavissa olevalla tavalla tosiasiallisesti vahingoittaa kyseisellä poikkeuksella suojattavaa etua. Lisäksi on niin, että koska yleiset olettamat ovat poikkeus kyseisen unionin toimielimen velvollisuudesta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti jokainen tutustumispyynnössä tarkoitettu asiakirja sekä yleisemmin periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
76
Tällaisessa tilanteessa sellaisen yleisen olettaman, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen tietynlaisten asiakirjojen sisällöstä vahingoittaisi lähtökohtaisesti yhden asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa luetellun edun suojaa, hyväksyminen mahdollistaa sen, että kyseinen toimielin käsittelee pyyntöä kokonaisuutena ja vastaa siihen vastaavasti (tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77
Nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin niin, kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, että asetuksen N:o 182/2011 9 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen johdanto-osan 19 perustelukappaleen kanssa, täsmennetään, että oikeutta tutustua sen soveltamisalaan kuuluviin asiakirjoihin käytetään asetuksen N:o 1049/2001 puitteissa. Tältä osin on todettava, että – kuten samasta valituksenalaisen tuomion kohdasta ilmenee – asetuksen N:o 182/2011 10 artiklan 1 kohdalla, jossa vain yksilöidään ne seikat, jotka on sisällytettävä Scopaff-komitean kaltaisen komitean työskentelyä koskevaan rekisteriin, ei ole merkitystä, koska kyseiseen säännökseen ei sisälly mitään erityistä sääntöä oikeudesta tutustua näihin seikkoihin tai muihin asiakirjoihin.
78
Toiseksi, kuten unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 63–68 kohdassa, työjärjestyksen mallin määräyksiä ei myöskään voida tulkita siten, että niillä suljettaisiin pois yleisön oikeus tutustua yksittäisten jäsenvaltioiden kantoihin. Erityisesti se seikka, että kyseisen työjärjestyksen mallin 10 artiklan 2 kohdassa määrätään, että komiteoiden työskentelyä koskevassa pöytäkirjan yhteenvedossa ei mainita näitä yksittäisten jäsenten kantoja, ei voi millään tavoin vaikuttaa, kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut kyseisen tuomion 64 kohdassa, yleisön oikeuteen tutustua pyynnöstä asiakirjoihin, joissa viitataan näihin yksittäisiin kantoihin. Kyseisen työjärjestyksen mallin 13 artikla puolestaan sisältää määräyksiä, joilla säännellään nimenomaisesti työjärjestyksen ja asetuksen N:o 1049/2001 välistä suhdetta. Kyseisen 13 artiklan 1 kohdan mukaan komissio käsittelee poikkeuksetta komiteoiden asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti.
79
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on korostanut valituksenalaisen tuomion 66 kohdassa, kyseisen 13 artiklan 2 kohdassa tosin määrätään, että asioiden käsittely komiteassa on luottamuksellista. On kuitenkin todettava, että saman 13 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan komiteoiden jäsenille, asiantuntijoille ja kolmansien osapuolten edustajille toimitettuihin asiakirjoihin sovelletaan asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiä kyseisten asiakirjojen luottamuksellisuudesta huolimatta, ei ole mainittu mitään poikkeuksia.
80
Joka tapauksessa työjärjestyksen mallin, joka on asetuksen N:o 182/2011 9 artiklan 1 kohdan nojalla asiakirja, jonka komissio laatii ja julkaisee neuvoteltuaan jäsenvaltioiden kanssa, 13 artiklaa on tulkittava asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti, jossa – kuten tämän tuomion 59 kohdassa on muistutettu – unionin lainsäätäjä on vahvistanut periaatteen, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin.
81
Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut oikeutetusti ja perusteluvelvollisuuttaan noudattaen valituksenalaisen tuomion 67 ja 68 kohdassa, että komiteamenettelyjä koskevat oikeussäännöt eivät sinänsä voi estää asetuksesta N:o 1049/2001 johtuvaa oikeutta saada tutustua asiakirjoihin eivätkä ne yksinään voineet antaa komissiolle mahdollisuutta vedota vakavaan vaaraan sen päätöksentekomenettelylle.
82
Oikeuskäytännöllä, johon komissio on tältä osin vedonnut, ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.
83
Ensinnäkin 29.6.2010 annetussa tuomiossa komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376) unionin tuomioistuin katsoi, että tämän tuomion 74 kohdassa tarkoitetun kaltaiset yleiset olettamat voivat perustua valtiontukien valvontamenettelyihin sovellettavaan säännöstöön sekä oikeuskäytäntöön, joka koskee oikeutta tutustua niihin liittyvän hallintomenettelyn asiakirja-aineiston asiakirjoihin. Kuten unionin tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 56 kohdassa, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), jota sovellettiin mainittuun tuomioon johtaneessa asiassa, ei säädetty valtiontukien valvontamenettelyn yhteydessä, että ”asianomaisilla olisi oikeus tutustua komission hallintomenettelyn asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin”. Näin ei kuitenkaan ole asetuksen N:o 182/2011 eikä työjärjestyksen mallin osalta, joissa – kuten tämän tuomion 77 ja 78 kohdasta ilmenee – viitataan joko nimenomaisesti tai implisiittisesti asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyyn asiakirjoihin tutustumista koskevaan järjestelmään.
84
Toiseksi edellisessä kohdassa mainitussa tuomiossa esitettyjä näkökohtia vastaavat näkökohdat pätevät yrityskeskittymien valvontamenettelyn alalla, kuten unionin tuomioistuin on todennut 28.6.2012 antamansa tuomion komissio v. Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394) 59 kohdassa. Kyseisen tuomion 62 kohdassa on nimittäin katsottu, että yleinen oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2001 perusteella tällaisen menettelyn yhteydessä komission ja ilmoituksen tekijöiden tai kolmansien välillä vaihdettuihin asiakirjoihin olisi omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut taata yhtäältä sen velvollisuuden, jonka mukaan asianomaiset yritykset toimittavat komissiolle mahdollisesti arkaluonteisia kaupallisia tietoja, jotta komissio voi arvioida suunnitellun keskittymän yhteensoveltuvuutta yhteismarkkinoille, ja toisaalta sen vahvistettua suojaa koskevan takeen välillä, joka liittyy salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuksien nojalla komissiolle näin toimitettuihin tietoihin. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 91 kohdassa, työjärjestyksen mallin ei näin ollen voida katsoa olevan tulos tällaisesta tasapainosta, jonka unionin lainsäätäjä on luonut suojellakseen komiteamenettelyyn osallistuvien komiteoiden työtä.
85
Kolmanneksi unionin tuomioistuin on 14.11.2013 antamassaan tuomiossa LPN ja Suomi v. komissio (C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738) tunnustanut tämän tuomion 74 kohdassa mainitun kaltaisen yleisen olettaman olemassaolon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvien asiakirjojen osalta. Kyseisen tuomion 59 kohdasta ilmenee, että unionin oikeudessa ei säädetä yksityisen oikeudesta tutustua tällaisen menettelyn asiakirja-aineistoon, vaikka menettely olisi aloitettu sen kantelun johdosta. On kuitenkin todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa eivät ole merkityksellisiä edellä mainitun tuomion 63 kohdassa esitetyn kaltaiset seikat, joissa viitataan erityisesti niihin seurauksiin, joita tällaiseen asiakirja-aineistoon kuuluvien asiakirjojen sisältämien tietojen mahdollisella ilmaisemisella voisi olla kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kulkuun.
86
Neljänneksi komiteamenettelyihin sovellettavaa säännöstöä ei myöskään voida verrata sääntöihin, jotka koskevat toimielimen tuomioistuinmenettelyn yhteydessä toimittamien kirjelmien sisältämien tietojen ilmaisemista. Oikeuskäytännön mukaan kolmansien yleisestä oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimelle tuomioistuinmenettelyissä toimitettuihin kirjelmiin ei ole säädetty (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 99 kohta).
87
Lopuksi on todettava, että oikeuskäytäntöä, johon komissio on vedonnut väitteidensä tueksi, ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon sen menettelyn erityinen luonne, johon pyydetyt asiakirjat liittyvät.
88
Tältä osin, kuten asetuksen N:o 182/2011 2 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ilmenee, Scopaff-komitean kaltaiset komiteat avustavat komissiota muun muassa yleisten täytäntöönpanosäädösten hyväksymiseen liittyvässä menettelyssä. Lisäksi päätöksen 1999/468 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen a kohdassa todetaan, että valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä, jota sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, noudatettaessa molemmilla lainsäädäntövallan käyttäjillä on oltava mahdollisuus suorittaa valvontaa ennen sellaisten toimenpiteiden hyväksymistä, joilla muutetaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen muita kuin keskeisiä osia.
89
Tutkittaessa komission väitteitä on näin ollen otettava huomioon asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan laajemmalla avoimuudella saavutettavat edut eli se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45 kohta).
90
Vaikka näillä toteamuksilla on aivan erityistä merkitystä silloin, kun unionin toimielimet toimivat lainsäätäjinä (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 46 kohta), ne ovat myös merkityksellisiä silloin, kun komissio käyttää toimivaltaansa sellaisten yleisesti sovellettavien täytäntöönpanotoimien antamismenettelyssä, kuten asetuksen N:o 1925/2006 liitteen III muuttamista koskevan asetusehdotuksen laatimismenettelyssä, jotka – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 100 kohdassa – voivat vaikuttaa kansalaisiin kaikkialla unionissa.
91
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on hylättävä.
Toinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
92
Toinen valitusperuste jakautuu kahteen osaan.
93
Toisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa ja arvioinut puutteellisesti perustelut, joihin riidanalainen päätös perustuu.
94
Unionin yleinen tuomioistuin on erityisesti jakanut kyseisessä päätöksessä esitetyt perustelut kahteen ryhmään eli perusteisiin, jotka koskevat ”jäsenvaltioiden yksittäistä kantaa komiteamenettelyissä” ja joita on tarkasteltu valituksenalaisen tuomion 54–69 kohdassa, ja perusteisiin, jotka koskevat ”jäsenvaltioiden yhteistyötä komiteamenettelyssä” ja joita on tarkasteltu kyseisen tuomion 70–76 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole tutkinut kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen vaaraa SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen valossa. Tällä määräyksellä voidaan kuitenkin oikeuttaa luottamuksellisten tietojen ilmaisematta jättäminen, jos niiden ilmaiseminen voisi vaarantaa lainsäädäntömenettelyn.
95
Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään ottanut huomioon sitä, että asetuksen N:o 2021/468 hyväksymismenettelyä ei ollut saatettu kokonaisuudessaan päätökseen, mikä oli olennainen seikka, joka osoitti, ”ettei ollut poissuljettua, että komission oli käynnistettävä neuvottelut uudelleen ennen [asetuksen] lopullista hyväksymistä – –”. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa ja ”arvioinut puutteellisesti komission [riidanalaisessa] päätöksessä esittämiä väitteitä”.
96
Toisen valitusperusteen toisessa osassa komissio väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin arvioinut kokonaisvaltaisesti olosuhteita, jotka se esitti arvioidessaan päätöksentekomenettelyyn kohdistuvan vakavan vahingon vaaraa, johon riidanalaisessa päätöksessä vedotaan.
97
Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset kiistävät tämän väitteen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
98
Toisen valitusperusteensa molemmissa osissa, joita on tarkasteltava yhdessä, komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, ettei se ole arvioidessaan sitä, onko olemassa kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vakavan vahingon vaara, arvioinut kokonaisvaltaisesti komission esittämiä seikkoja. Erityisesti unionin yleinen tuomioistuin katsoi merkityksettömiksi yhtäältä SEU 4 artiklan 3 kohdan ja toisaalta Scopaff-komitean kaltaisten komiteoiden työskentelyn luottamuksellisuutta koskevat komiteamenettelyä koskevat säännöt. Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.
99
Kuten tämän tuomion 73 ja 74 kohdasta ilmenee, niitä tapauksia lukuun ottamatta, joissa unionin tuomioistuin tunnustaa yleisen olettaman, jonka mukaan tietyn asiakirjaluokan asiakirjojen sisältämiä tietoja ei ilmaista, unionin toimielinten on tarkasteltava erikseen ja konkreettisesti kutakin asetuksen N:o 1049/2001 nojalla pyydettyä asiakirjaa ja esitettävä erityisiä selityksiä päätöksentekomenettelylle aiheutuvasta vaarasta, johon ne ovat vedonneet, eivätkä ne näin ollen voi tyytyä abstrakteihin ja yleisluonteisiin perusteisiin oikeuttaakseen sen, ettei näiden asiakirjojen sisältämiä tietoja ilmaista.
100
Kuten tämän valituksen ensimmäisen valitusperusteen tutkimisen yhteydessä esitetyistä seikoista ilmenee, lähtökohta, johon komissio tukeutui riidanalaisessa päätöksessä, eli se, että komiteamenettelyjä sääntelevä säännöstö suojaa kaikkien asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen osalta jäsenvaltioiden yksittäisten kantojen luottamuksellisuutta, on virheellinen.
101
Näiden toteamusten perusteella yhdelläkään komission toisessa valitusperusteessa esittämistä väitteistä ei voida kyseenalaistaa riidanalaisen tuomion 73 kohtaa, jossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että riidanalainen päätös perustuu abstrakteihin perusteluihin, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisen yhteistyön turvaamista komiteamenettelyissä yleisesti.
102
Tämä koskee muun muassa komission esittämää seikkaa, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastellut itsenäisenä perusteena komission SEU 4 artiklan 3 kohtaan perustamaa perustetta, johon unionin yleinen tuomioistuin joka tapauksessa nimenomaisesti viittaa riidanalaisen tuomion 72 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi kyseisen tuomion 73 ja 74 kohdassa, että riidanalaisessa päätöksessä todetuilla kielteisillä seurauksilla, jotka koskevat jäsenvaltioiden yhteistyötä, ei ollut mitään konkreettista yhteyttä kyseessä olevan päätöksentekomenettelyn erityisiin olosuhteisiin – mitä komissio ei ole kiistänyt nyt käsiteltävässä valituksessa –, koska nämä kielteiset seuraukset perustuivat lähtökohtaan, jonka mukaan komiteamenettelyt suojelivat jäsenvaltioiden yksittäisten kantojen luottamuksellisuutta suhteessa kaikkiin asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin, mikä on virheellinen lähtökohta, kuten tämän tuomion 100 kohdassa on muistutettu.
103
Sama koskee komission väitteitä, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon komiteamenettelyä koskevia sääntöjä, jotka koskevat käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaisten menettelyjen luottamuksellisuutta. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 68 ja 69 kohdassa, että vaikka komiteamenettelyjä koskevat oikeussäännöt eivät voi olla esteenä asetukseen N:o 1049/2001 perustuvalle oikeudelle tutustua asiakirjoihin eivätkä johtaa siihen, että komissio väittää, että päätöksentekomenettelylle aiheutuu vakavaa vahinkoa pelkästään tämän oikeudellisen kehyksen sovellettavuuden vuoksi, tämä ei mitenkään estä kyseistä toimielintä epäämästä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa käsiteltävässä asiassa pyydettyjen asiakirjojen kaltaisiin asiakirjoihin tutustumista, jos niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti vahingoittaa kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetyillä poikkeuksilla suojattuja etuja. Komissio ei kuitenkaan väitä esittäneensä riidanalaisessa päätöksessä konkreettisia seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa tällaisen vaaran olemassaolo kyseessä olevan päätöksentekomenettelyn osalta.
104
Vaikka komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti jakanut riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut kahteen ryhmään, on lisäksi todettava, että komissio ei selitä, miltä osin unionin yleinen tuomioistuin ei olisi ottanut huomioon kaikkia käsiteltävässä tapauksessa merkityksellisiä seikkoja, eikä syitä, joiden vuoksi toinen näiden perusteiden tarkastelua koskeva menetelmä olisi johtanut erilaiseen lopputulokseen.
105
Näin ollen komissio ei voi myöskään väittää, että unionin yleinen tuomioistuin olisi laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.
106
Lopuksi on hylättävä komission väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut sitä, ettei asetuksen N:o 2021/468 hyväksymismenettelyä ollut saatettu kokonaisuudessaan päätökseen, mikä komission mukaan ilmenee riidanalaisesta päätöksestä.
107
Yhtäältä on nimittäin todettava, että muun muassa valituksenalaisen tuomion 25 kohdasta ja tuomiolauselmasta ilmenee, että kyseisessä päätöksessä komissio, joka ei valituksessaan vetoa vääristyneellä tavalla huomioon ottamiseen, vetosi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toiseen alakohtaan eikä kyseisen 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan, joka koskee edelleen vireillä olevan päätöksentekomenettelyn suojaa. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 114 kohdassa, koska komissio tukeutuu kyseiseen toiseen alakohtaan, se ei voi vedota siihen, ettei menettelyä ole saatettu päätökseen, väittääkseen, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä.
108
Toisaalta on joka tapauksessa niin, että asetus N:o 2021/468 annettiin 18.3.2021 eli ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä 7.4.2021. Näin ollen ei voida katsoa, ettei kyseisen asetuksen antamismenettelyä ollut saatettu kokonaisuudessaan päätökseen, kun kyseinen päätös tehtiin.
109
Edellä esitetyn perusteella toinen valitusperuste ja näin ollen valitus kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
110
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
111
Saman työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla sovelletaan valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
112
Koska komissio on hävinnyt päävalituksensa ja koska ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset ovat vaatineet komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, komissio on velvoitettava korvaamaan päävalitukseen liittyvät oikeudenkäyntikulut.
113
Koska ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset ovat hävinneet vastavalituksensa ja koska komissio on vaatinut näiden osapuolten velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet asianosaiset on velvoitettava korvaamaan vastavalitukseen liittyvät oikeudenkäyntikulut.
114
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, määrätään, että jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
115
Näin ollen Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Päävalitus ja vastavalitus hylätään.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan päävalituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3)
Covington & Burling LLP ja Bart Van Vooren velvoitetaan korvaamaan vastavalituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
4)
Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.