62015CJ0626
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
20 ноември 2018 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Решение на Комитета на постоянните представители (Корепер) — Решение, с което се одобрява представянето на документ за обсъждане на международен орган — Допустимост — Обжалваем акт — Изключителна, споделена или допълваща компетентност на Европейския съюз — Самостоятелни действия на Съюза в международна организация или участие на държавите членки наред със Съюза — Опазване на морските биологични ресурси — Рибарство — Опазване на околната среда — Научни изследвания — Защитени морски зони (ЗМЗ) — Договор за Антарктика — Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика — Морето Уедъл и морето Рос“
По съединени дела C‑626/15 и C‑659/16
с предмет две жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадени съответно на 23 ноември 2015 г. (C‑626/15) и на 20 декември 2016 г. (C‑659/16),
Европейска комисия, за която се явяват A. Bouquet, E. Paasivirta и C. Hermes, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro и M. Simm, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Кралство Испания, за което се явява M. A. Sampol Pucurull, в качеството на представител,
Кралство Нидерландия, за което се явяват M. Gijzen, M. Bulterman и M. Noort, в качеството на представители,
Кралство Швеция, за което се явяват A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, L. Zettergren и L. Swedenborg, в качеството на представители,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява C. Brodie, в качеството на представител, подпомагана от J. Holmes, QC,
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, M. Figueiredo и M. L. Duarte, в качеството на представители,
Република Гърция, за която се явяват G. Karipsiadis и K. Boskovits, в качеството на представители,
Република Финландия, за която се явява J. Heliskoski, в качеството на представител,
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze, J. Möller, K. Stranz и S. Eisenberg, в качеството на представители,
Френска република, за която се явяват F. Fize, D. Colas, G. de Bergues и B. Fodda, в качеството на представители,
встъпили страни (C‑626/15),
Европейска комисия, за която се явяват A. Bouquet, E. Paasivirta и C. Hermes, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro и M. Simm, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Велико херцогство Люксембург, за което се явява D. Holderer, в качеството на представител,
Кралство Белгия, за което се явяват J. Van Holm, C. Pochet и L. Van den Broeck, в качеството на представители,
Кралство Испания, за което се явява М. A. Sampol Pucurull, в качеството на представител,
Кралство Нидерландия, за което се явяват B. Koopman, M. Bulterman и M. Noort, в качеството на представители,
Кралство Швеция, за което се явяват A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev и L. Zettergren, в качеството на представители,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват C. Brodie и G. Brown, в качеството на представители, подпомагани от J. Holmes, QC, и J. Gregory, barrister,
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, M. Figueiredo и L. Medeiros, в качеството на представители,
Република Финландия, за която се явява J. Heliskoski, в качеството на представител,
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze, J. Möller и S. Eisenberg, в качеството на представители,
Френска република, за която се явяват D. Colas и B. Fodda, в качеството на представители,
встъпили страни (C‑659/16),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от K. Lenaerts, председател, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, M. Vilaras, T. von Danwitz, F. Biltgen и K. Jürimäe, председатели на състави, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský (докладчик), E. Levits, L. Bay Larsen и S. Rodin, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: V. Giacobbo-Peyronnel, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 март 2018 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 31 май 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбите си Европейската комисия иска съответно отмяна, от една страна, на решението на Съвета на Европейския съюз, съдържащо се в заключението на председателя на Комитета на постоянните представители от 11 септември 2015 г. (наричано по-нататък „решението от 2015 г.), с което от името на Европейския съюз и неговите държави членки се одобрява представянето на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (наричана по-нататък „Комисията за ОЖМРА“) на документ за обсъждане относно бъдещо предложение за създаване на защитена морска зона в морето Уедъл (наричан по-нататък „документът за обсъждане“) (дело C‑626/15), както и, от друга страна, на решение на Съвета от 10 октомври 2016 г. (наричано по-нататък „решението от 2016 г.“), с което се одобрява представянето от името на Съюза и неговите държави членки на Комисията за ОЖМРА по време на 35-ата годишна среща на този орган на три предложения за създаване на защитени морски зони, както и на предложение за създаване на специални зони, предназначени за научни изследвания на съответното морско пространство, на промените в климата и на отдръпването на ледниковите шелфове (дело C‑659/16).
Правна уредба
Международно право
Договор за Антарктика
2
Договорът за Антарктика е подписан на 1 декември 1959 г. във Вашингтон и влиза в сила на 23 юни 1961 г. Член VI от този договор гласи:
„Разпоредбите на този договор се прилагат за района на юг от 60-ия паралел южна ширина, включително ледниковите шелфове […]“.
3
Член IX от посочения договор предвижда по-специално:
„1.   Представителите на договарящите страни […] ще се срещнат в Канбера [Австралия] в срок 2 месеца след влизането в сила на този договор и впоследствие ще се срещат през интервали от време и на места, които ще бъдат определени от тях, за да си разменят информация, да се консултират по въпроси от взаимен интерес, отнасящи се до Антарктика, да обсъждат, формулират и препоръчват на своите правителства мерки за осъществяването на принципите и целите на този договор, включително мерки относно:
[…]
f)
закрилата и опазването на живите ресурси в Антарктика.
2.   Всяка договаряща страна, която се е присъединила към този договор в съответствие с разпоредбите на член XIII, има право да назначава представители за участие в съвещанията, предвидени в точка 1 на този член, през времето, когато тази договаряща страна проявява своята заинтересуваност към Антарктика с провеждането там на съществена научноизследователска дейност, като създаване на научна станция или изпращане на научна експедиция“.
4
Към днешна дата 20 държави членки са договарящи страни по Договора за Антарктика. Три държави членки са подписали същия още на 1 декември 1959 г. и на това основание имат статут на „одобряващи“ консултативни страни (Кралство Белгия, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Френска република). Впоследствие към Договора за Антарктика се присъединяват още девет други държави членки, които имат статут на „присъединили се“ консултативни страни (Италианска република, Кралство Испания, Кралство Нидерландия, Кралство Швеция, Република България, Република Полша, Република Финландия, Федерална република Германия, Чешка република). Накрая, осем държави членки имат статут на неконсултативни страни (Кралство Дания, Португалска република, Република Австрия, Република Гърция, Република Естония, Румъния, Словашка република и Унгария). Единствено консултативните страни могат да участват при вземането на решения на срещите на договарящите страни.
Конвенция за опазване на живите морски ресурси на Антарктика
5
Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика е подписана в Канбера на 20 май 1980 г. и влиза в сила на 7 април 1982 г. (наричана по-нататък „Конвенцията от Канбера“). Преамбюлът на Конвенцията от Канбера посочва по-специално че договарящите страни:
„съзнава[т] значението на опазването на околната среда и защитата на целостта на екосистемата на моретата в района на Антарктика,
отчита[т] концентрацията на живите морски ресурси, намиращи се в антарктическите води, и повишения интерес към възможностите, предлагани при използуването на тези ресурси като източници на протеин,
съзнава[т] неотложността от осигуряване на защита за антарктическите живи морски ресурси,
счита[т], че е особено важно да се задълбочи опазването на антарктическата морска екосистема и нейните компоненти с цел решенията и резултатите да се базират на съответната научна информация,
вярва[т], че опазването на антарктическите живи морски ресурси изисква международно сътрудничество […] и активно участие на всички държави, ангажирани в научните изследвания на антарктическите води,
признава[т] основната отговорност на Консултативните страни на Антарктическия договор за защита и опазване на антарктическата околна среда и в частност техните задължения по член IX, параграф 1, буква е) от Антарктическия договор по отношение на защитата и опазването на живите морски ресурси на Антарктика,
отчита[т] извършената вече дейност от Консултативните страни на Антарктическия договор, включваща предимно договорените мероприятия за опазване на антарктическата флора и фауна, както и условията на Конвенцията за защита на антарктическите тюлени,
има[т] предвид позицията по отношение консервацията на антарктическите живи морски ресурси, изразена от Консултативните страни на Деветата консултативна среща на Антарктическия договор, и значението на клаузите на Препоръка IХ—2, които доведоха до създаването на настоящата конвенция,
[…]
отчита[т], че в светлината на гореизложеното е желателно да се създаде подходящ механизъм за съвети, стимулиране, взимане на решения и координация на всички дейности и научни изследвания, необходими за обезпечаването на защитата на антарктическите живи морски организми“.
6
Член I, параграфи от 1 до 3 от Конвенцията от Канбера предвижда:
„1.   Тази Конвенция се прилага за антарктическите живи морски ресурси в района на юг от 60 градуса южна ширина, и за антарктическите живи морски ресурси в района между тази ширина и Антарктическата конвергенция, която представлява част от антарктическата морска екосистема.
2.   Антарктическите живи морски ресурси представляват популациите от плавникови риби, мекотели, ракообразни и всички останали видове живи организми, включително и птици, открити на юг от Антарктическата конвергенция.
3.   Антарктическата морска екосистема представлява комплекс от взаимоотношенията на антарктическите морски живи ресурси помежду им и с тяхната физическа среда“.
7
Член II от Конвенцията от Канбера гласи:
„1.   Целта на Конвенцията е опазването на антарктическите живи морски ресурси.
2.   В съответствие с целите на [Конвенцията от Канбера] терминът „опазване“ включва и рационалното използване.
3.   Всякакъв улов и свързаните с него дейности в района на Конвенцията [от Канбера] се осъществява в съответствие с клаузите на [Конвенцията от Канбера] и със следните принципи на консервация:
а)
предотвратяване намаляването на размера на определени популации при улов под границите, осигуряващи тяхното устойчиво възстановяване. За тази цел размерът на популацията не бива да спада под границата, близка до тази, която осигурява максимален чист годишен прираст;
б)
поддържане на екологичните връзки между уловните и зависимите от тях популации на антарктическите живи морски ресурси и реставрацията на намалените популации до нива, определени по буква а);
в)
предотвратяване на изменения или свеждане до минимум на риска от изменения в морската екосистема, които не могат да се преодолеят за период, по-малък от 2 или 3 десетилетия, като се имат предвид съществуващите познания за директното и индиректното въздействие на улова, ефектът от въвеждането на чужди видове, влиянието на някои странични дейности върху морската екосистема, както и на измененията в околната среда с цел да се поддържа опазването на антарктическите живи морски ресурси“.
8
Член V от Конвенцията гласи:
„1.   Договарящите страни, които не са страни на Антарктическия договор, приемат специалните задължения и отговорности на Консултативните страни на Антарктическия договор за защита и опазване на околната среда в района на Антарктическия договор.
2.   Договарящите страни, които не са страни в Антарктическия договор, се съгласиха, че в своите дейности в района на Антарктическия договор те ще наблюдават как и кога се изпълняват съответните договорени мероприятия за опазване на антарктическата флора и фауна и други подобни дейности, препоръчани от Консултативните страни на Антарктическия договор като част от отговорността, която те носят за опазването на антарктическата околна среда от всякакви форми вредно човешко вмешателство.
3.   В смисъла на целите на настоящата конвенция „Консултативните страни на Антарктическия договор“ включват договарящите се страни по Антарктическия договор, чиито представители участват в срещите съгласно член IX от Антарктическия договор“.
9
Член VII от Конвенцията от Канбера гласи:
„1.   Договарящите страни създават и се договарят да поддържат [Комисията за ОЖМРА].
2.   Участието в [Комисията за ОЖМРА] се определя, както следва:
[…]
в)
всяка регионална икономическа интеграционна организация, която е свързана с конвенцията по член ХХIХ, има право да бъде член на [Комисията за ОЖМРА] за периода, по време на който представителите на нейната държава са признати за членове;
[…]“.
10
Член IX, параграфи 1 и 2 от тази конвенция има следния текст:
„1.   Функцията на [Комисията за ОЖМРА] е да окаже влияние върху прилагането на принципите и изпълнението на задачите, изложени в член II от настоящата конвенция. В резултат на това тя:
а)
подпомага научноизследователската дейност и съответните проучвания на живите морски ресурси и морската екосистема на Антарктика;
б)
събира данни за състоянието и измененията на популациите на антарктическите живи морски ресурси и за факторите, оказващи влияние върху разпределението, изобилието и размножаването на уловните видове, както и на други видове или популации, зависими от тези фактори;
в)
осигурява информация за улова и условните популации;
[…]
е)
формулира, приема и ревизира консервационните дейности въз основа на възможно най-точни научни данни съгласно параграф 5;
[…]
2.   Консервационните дейности, посочени в параграф 1, буква е) включват:
а)
посочване на разрешените за улов количества от определени видове в района на действие на Конвенцията;
[…]
г)
определяне на защитените видове;
д)
определяне на размера, възрастта и ако е необходимо, пола на видовете, чиито улов е разрешен;
е)
определяне на забранените и разрешените за улов периоди;
ж)
определяне на отворени или затворени райони или подрайони за целите на научни изследвания или за консервация, включително и на специални обекти за защитни дейности и научни проучвания;
з)
регулиране на прилаганите дейности и на методите на улов, включително и на механизма на риболова с цел избягване неправилното концентриране на улова в район или подрайон;
и)
предприемане на други подобни дейности, които [Комисията за ОЖМРА] счита за необходими за изпълнението на задачите на [Конвенцията от Канбера], включително и дейности, свързани с улова и съпътстващите го влияния върху морската екосистема извън условните популации“.
11
Член XXIX, параграф 2 от Конвенцията от Канбера гласи:
„Настоящата конвенция е открита за достъп на регионалните икономически интеграционни организации, включващи суверенни държави, сред които една или повече са членове на [Комисията за ОЖМРА] и върху които изцяло или частично се прехвърля компетенцията по въпроси, засягащи настоящата конвенция. Достъпът на подобни икономически интеграционни организации е предмет на консултации между членовете на [Комисията за ОЖМРА]“.
12
Съюзът одобрява Конвенцията от Канбера с Решение 81/691/ЕИО на Съвета от 4 септември 1981 г. (ОВ L 252, 1981 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 3, стр. 178) и става страна по нея на 21 април 1982 г.
13
Към днешна дата дванадесет държави членки са страни по Конвенцията от Канбера, от които шест (Кралство Белгия, Обединеното кралство, Република България, Република Полша, Федерална република Германия и Френската република) отпреди присъединяването на Съюза към тази конвенция и шест (Италианската република, Кралство Испания, Кралство Нидерландия, Кралство Швеция, Република Гърция и Република Финландия) след неговото присъединяване.
Обща рамка за установяване на защитени морски зони
14
На заседанието, проведено от 24 октомври до 4 ноември 2011 г., Комисията за ОЖМРА приема консервационна мярка, наречена „Обща рамка за установяване на защитени морски зони“, в съображения 1—6 от която е посочено следното:
„[Комисията за ОЖМРА],
Напомняйки присъединяването си към работната програма на научния комитет, който си поставя за цел създаването на представителна система от защитени морски зони в Антарктика (ЗМЗ), за да се запази морското биоразнообразие в зоната, обхваната от Конвенцията, и в съответствие с решението, взето на Световната среща на високо равнище за устойчиво развитие (ССУР) през 2002 г. за създаване на представителна мрежа от ЗМЗ до 2012 г.,
[…]
Съзнавайки, че ЗМЗ на [Комисията за ОЖМРА] имат за цел да способстват за запазването на структурата и функционирането на екосистемата, включително в райони извън ЗМЗ, да поддържат способността за адаптация към промените в климата и да редуцират възможността за навлизане на чужди видове в резултат от дейността на човека“.
15
Съгласно точка 2 от Общата рамка за установяване на защитени морски зони:
„ЗМЗ на [Комисията за ОЖМРА] се установяват въз основа на най-добрите налични научни доказателства и, при пълно съобразяване с член II от [Конвенцията от Канбера], в която опазването включва рационалното използване, допринасят за постигането на следните цели:
i)
защита на представителни примери на екосистеми, на биоразнообразието и морските местообитания в мащаби, позволяващи запазване на жизнеспособността им и дългосрочната им цялост;
ii)
защита на екосистемни процеси, местообитания и ключови видове, включително на популациите и стадиите от жизнения цикъл;
iii)
установяване на научно-референтни зони за проследяване на естествените вариации и дългосрочните промени или на последиците от експлоатацията и други дейности на човека върху живите морски ресурси в Антарктика и екосистемите, които те образуват;
iv)
защита на уязвими зони от въздействието на дейности на човека, включително на местообитания и на характеристики, които са уникални, редки или особено разнообразни в биологично отношение;
v)
защита на основни характеристики, необходими за функционирането на местните екосистеми;
vi)
защита на зони, за да се запази устойчивостта или способността за адаптация към последиците от промените в климата“.
Правото на Съюза
Многогодишна позиция
16
Съветът приема Решение 13908/1/09 REV 1 от 19 октомври 2009 г. за определяне на позицията на Съюза в рамките на Комисията за ОЖМРА за периода 2009—2014 г. За периода 2014—2019 г. решението е заменено с Решение 10840/14 от 11 юни 2014 г. (наричано по-нататък „многогодишната позиция“).
17
От член 1 от многогодишната позиция следва, че въведените с нея правила се прилагат, „когато [Комисията за ОЖМРА] има за задача да приема решения с правно действие по въпроси, отнасящи се до общата политика в областта на рибарството“.
18
Член 2 от това решение предвижда, че ежегодното уточняване на позицията на Съюза, която трябва да се заеме на годишната среща на [Комисията за ОЖМРА], се извършва в съответствие с приложение II към същото решение. В това приложение се въвежда опростена процедура, съгласно която:
„[…] Европейската комисия представя на Съвета или на подготвителните му органи достатъчно време преди всяка годишна среща на [Комисията за ОЖМРА] писмен документ, в който са изложени елементите на предложеното уточняване на позицията на Съюза, с цел обсъждане и одобряване на детайлите на позицията, която трябва да бъде изразена от името на Съюза.
Ако в хода на по-нататъшните срещи, включително на място, не е възможно да се постигне споразумение, което позволява в позицията на Съюза да се вземат предвид новите елементи, въпросът се отнася до Съвета или до подготвителните му органи“.
Регламенти (ЕО) № 600/2004 и (ЕО) № 601/2004
19
Съображения 4 и 5 от Регламент (ЕО) № 600/2004 на Съвета от 22 март 2004 година за определяне на някои технически мерки при риболовни дейности в зоната, обхваната от конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (OB L 97, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 7, стр. 138), гласят:
„(4)
Някои технически мерки, приети от [Комисията за ОЖМРА], бяха транспонирани с Регламент (ЕИО) № 3943/90 на Съвета от 19 декември 1990 г. относно прилагането на системата за наблюдение и контрол, въведена съгласно член XXIV на Конвенцията [от Канбера] [ОВ L 379, 1990 г., стр. 45], както и с Регламент (ЕО) № 66/98 на Съвета от 18 декември 1997 г., определящ някои мерки за опазване и контрол, приложими към риболовната дейност в Антарктика [ОВ L 6, 1998 г., стр. 41].
(5)
Приемането на нови мерки от [Комисията за ОЖМРА] и мерките, влезли в сила след приемането на гореспоменатите регламенти, налагат те да бъдат изменени“.
20
Член 1, параграф 1 от Регламент № 600/2004 предвижда:
„Настоящият регламент определя технически мерки за дейността на риболовните кораби на [Съюза], които ловят и съхраняват на борда морски организми, произлизащи от живите морски ресурси в зоната по конвенцията [от Канбера]“.
21
Съображение 6 от Регламент (ЕО) № 601/2004 на Съвета от 22 март 2004 година за определяне на някои контролни мерки за риболовната дейност в зоната, обхваната от Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика, и изменящ Регламент (ЕИО) № 3943/90, Регламенти (ЕО) № 66/98 и (ЕО) № 1721/1999 (OB L 97, 2004 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 35, стр. 35), гласи:
„Предвид приемането на нови мерки от [Комисията за ОЖМРА] […] следва да се отменят [Регламенти (ЕО) № 3943/90, (ЕО) № 66/98 и (ЕО) № 1721/1999 на Съвета от 29 юли 1999 година, определящ някои контролни мерки за корабите, плаващи под флага на държави, които не са страни по Конвенцията [от Канбера] (ОВ L 203, 1999 г., стр. 14] и да бъдат заменени с единен регламент, обединяващ всички специални разпоредби, уреждащи контрола на риболовната дейност, произтичащ от задълженията на [Съюза] като страна по конвенцията“.
22
Член 1, параграф 1 от Регламент № 601/2004 гласи:
„Настоящият регламент определя общите принципи и условия за прилагане от [Съюза]:
а)
на контролните мерки, приложими към риболовните кораби, плаващи под флага на една от страните по Конвенцията [от Канбера], действащи в зоната по [тази конвенция] във водите извън национална юрисдикция;
б)
на системата, целяща да гарантира спазването от страна на корабите на държави, които не са страни по конвенцията [от Канбера], на мерките за опазване, приети от [Комисията за ОЖМРА]“.
Регламент (ЕС) № 1380/2013
23
Съображение 13 от Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 на Съвета и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (ОВ L 354, 2013 г., стр. 22) посочва:
„Необходимо е да се приложи екосистемен подход към управлението на рибарството, като следва да се ограничи въздействието на риболовните дейности върху околната среда, а нежеланият улов следва да се избягва и намали, доколкото е възможно“.
24
Член 2, параграфи 1—3 от този регламент предвижда:
„1.   [Общата политика в областта на рибарството (ОПР)] гарантира, че дейностите, свързани с риболова и аквакултурите, са екологично устойчиви в дългосрочен план и се управляват по начин, който съответства на целите за постигане на икономически и социални ползи и ползи за заетостта, както и за осигуряване на продоволственото снабдяване.
2.   ОПР прилага подхода на предпазливост към управлението на рибарството и има за цел да гарантира, че експлоатацията на живите морски биологични ресурси осигурява възстановяването и поддържането на популациите на улавяните видове над нивата, позволяващи максимален устойчив улов.
[…]
3.   ОПР прилага екосистемен подход към управлението на рибарството и аквакултурите, за да гарантира, че отрицателното въздействие на риболовните дейности върху морската екосистема се свежда до минимум и че при свързаните с рибарството дейности е избегнато влошаването на състоянието на морската среда“.
25
Съгласно член 4, параграф 1 от посочения регламент:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
9)
„екосистемен подход при управление на рибарството“ означава интегриран подход за управление на рибарството в екологично значими граници, който има за цел управление на използването на природните ресурси, като се вземат предвид риболовните и другите човешки дейности и се опазва биологичното богатство и биологичните процеси, необходими за запазване на състава, структурата и функционирането на местообитанията на съответната екосистема, при отчитане на познанията и колебанията, свързани с биотичните, абиотичните и човешките компоненти на екосистемите“.
Обстоятелствата, предхождащи споровете
26
Комисията за ОЖМРА си поставя за цел да създаде мрежа от ЗМЗ в Антарктика, а Съюзът изрично поддържа въпросната цел.
27
С оглед на това през 2014 г. във връзка с подготовката на участието на Съюза в бъдещи годишни срещи на Комисията за ОЖМРА Съветът приема съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС многогодишна позиция, в която се установява и опростена процедура за вземане на решения от Съвета относно позицията, която трябва да се заеме от Съюза в рамките на Комисията за ОЖМРА по въпросите на ОПР. Съобразно тази процедура службите на Комисията предоставят релевантните документи на подготвителните органи на Съвета преди всяка годишна среща на Комисията за ОЖМРА. На практика службите на Комисията предоставят тези документи или на работната група „Рибарство“ на Съвета, или на Комитета на постоянните представители (Корепер).
Дело C‑626/15
28
На 31 август 2015 г. съгласно опростената процедура, въведена от Съвета, службите на Комисията предоставят на работна група „Рибарство“ на Съвета неформален документ (т.нар. „non-paper“), придружен от проекта на документа за обсъждане. На страници 4 и 5 от документа за обсъждане се посочва по-специално необходимостта от защита на екосистемата в морето Уедъл и конкретно на животните в нея, например морските бозайници, пингвините и морските птици.
29
Службите на Комисията предлагат документът за обсъждане да се предостави на научния комитет към Комисията за ОЖМРА само от името на Съюза, защото според тях той попада в обхвата на ОПР.
30
На заседанието си от 3 септември 2015 г. работната група на Съвета одобрява съдържанието на документа за обсъждане, но го отнася към политиката в областта на околната среда, а не към ОПР, поради което приема за необходимо този документ да бъде представен от името на Съюза и неговите държави членки. Предвид това различие в становищата се взема решение за препращане на въпроса към Корепер.
31
Корепер разглежда документите на заседанието си от 11 септември 2015 г. След обсъждане председателят на Корепер констатира, че комитетът е одобрил представянето на документа за обсъждане, и решава, че той трябва да се представи на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки на нейното 34-о годишно събрание.
32
С декларация, включена в протокола от заседанието на 11 септември 2015 г., Комисията изразява несъгласие по този въпрос. Тя посочва, че е готова да представи документа за обсъждане в Комисията за ОЖМРА съгласно решението на Корепер от името на Съюза и неговите държави членки, но си запазва правото да предприеме действия по съдебен ред.
33
С жалба от 23 ноември 2015 г. Комисията иска отмяна на решението от 2015 г. в частта, с която се одобрява представянето на документа за обсъждане в Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки.
Дело C‑659/16
34
На 30 август 2016 г. отново съгласно опростената процедура службите на Комисията предоставят на работна група „Рибарство“ на Съвета неформален документ (non-paper). На 6 септември 2016 г. този документ е допълнен с три проекта на предложения за създаване или за подпомагане на създаването на ЗМЗ в Антарктика, а именно на ЗМЗ в морето Уедъл, на ЗМЗ в морето Рос и на ЗМЗ в източна Антарктика, както и с проект за създаване на съвкупност от специални зони, предназначени за научни изследвания на съответното морско пространство, на промените в климата и на отдръпването на ледниковите шелфове (наричани по-нататък „предвидените мерки“).
35
Службите на Комисията предлагат предвидените мерки да се представят на Комисията за ОЖМРА само от името на Съюза, тъй като според тях те попадат в ОПР. За да спази сроковете за представяне на предложения за годишната среща на Комисията за ОЖМРА, успоредно с това Комисията изпраща споменатите мерки на секретариата на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза.
36
На заседанията си от 15 и 22 септември 2016 г. работната група „Рибарство“ на Съвета разглежда съдържанието на предвидените мерки. Тя приема, че те попадат в областта на политиката за околната среда, а не на ОПР, поради което, от една страна, трябва да се представят на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, а от друга, не могат да се одобрят по опростената процедура, установена от Съвета, тъй като тя се ограничава само до въпроси на ОПР. Впоследствие преписката е предадена първо на Корепер, а след това и на Съвета.
37
На 10 октомври 2016 г. в Люксембург на 3487-то си заседание Съветът одобрява представянето на предвидените мерки на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки. Той решава също, че тези мерки установяват позицията, която Съюзът трябва да заеме на 35-ата годишна среща на Комисията за ОЖМРА.
38
В декларация, вписана в протокола от заседанието, Комисията настоява, че въпросните мерки попадат в областта на изключителната компетентност на Съюза за опазване на морските биологични ресурси съгласно член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, поради което няма основание за представянето им от името на Съюза и неговите държави членки.
39
На своята 35-а годишна среща през 2016 г. Комисията за ОЖМРА решава да приеме две от представените и подкрепени от Съюза мерки, а именно установяването на ЗМЗ в морето Рос и създаването на няколко специални зони за научни изследвания на съответното морско пространство, на промените в климата и на отдръпването на ледниковите шелфове. Освен това Комисията за ОЖМРА решава да продължи обсъждането на останалите две предложения на Съюза.
40
С жалба от 20 декември 2016 г. Комисията иска отмяна на решението от 2016 г. в частта, с която се одобрява представянето на предвидените мерки на 35-ата годишна среща на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки.
Производството пред Съда и исканията на страните
41
По дело C‑626/15 Комисията иска от Съда:
–
да отмени решението от 2015 г. в частта, с която се одобрява представянето на документа за обсъждане на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, и
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
42
От своя страна Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима и във всички случаи като неоснователна и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
43
С решения от 7, 14 и 29 април и 2 и 3 май 2016 г. председателят на Съда допуска встъпването в подкрепа на Съвета по това дело съответно, първо, на Федерална република Германия, второ, на Кралство Испания и Кралство Нидерландия, трето, на Френската република и Република Финландия, четвърто, на Португалската република, и пето, на Република Гърция, на Кралство Швеция, както и на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.
44
В писмената си дуплика, на основание член 60, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда Съветът иска делото да бъде разгледано от голям състав.
45
С решение от 10 февруари 2017 г. председателят на Съда спира производството по дело C‑626/15 до приключването на писмената фаза на производството по дело C‑659/16.
46
По дело C‑659/16 Комисията иска от Съда:
–
да отмени решението от 2016 г. в частта, с която се одобрява представянето на предвидените мерки на 35-ата годишна среща на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, и
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
47
От своя страна Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
48
С решение от 25 април 2017 г. председателят на Съда допуска встъпването в подкрепа на Съвета по това дело съответно на Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.
49
С решение на председателя на Съда от 10 февруари 2017 г. дела C‑626/15 и C‑659/16 са съединени за целите на устното производство и на съдебното решение.
50
След приключване на писмената фаза на производството на 16 септември 2016 г., на 16 ноември 2016 г., позовавайки се на член 128, параграф 2 от Процедурния правилник, Съветът е поискал разрешение да представи по дело C‑626/15 три нови доказателства, а именно меморандум относно определянето на позицията на Съюза за 35-ата годишна среща на Комисията за ОЖМРА във връзка с предвидените мерки, текста на така определената позиция и декларация на Комисията във връзка с нея.
51
След изслушване на генералния адвокат с решение от 10 януари 2017 г. председателят на Съда допуска в производството по дело C‑626/15 трите нови доказателства, представени след приключване на писмената фаза на производството.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
52
С писмо, постъпило в секретариата на Съда на 27 юни 2018 г., Съветът иска възобновяване на устната фаза на производството. В подкрепа на искането си той по същество твърди, че доводът, изложен от генералния адвокат в заключението ѝ, във връзка с твърдяно упражняване в пълен обем на компетентността на Съюза по отношение на политиката в областта на околната среда при приемането на решенията от 2015 г. и от 2016 г., не е бил представен от Комисията нито в писмените ѝ изявления, нито в заседанието, а страните впрочем не са го обсъдили и в заседанието.
53
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 83 от Процедурния правилник, след изслушване на генералния адвокат, Съдът може във всеки един момент да постанови възобновяване на устната фаза на производството, по-специално когато счита, че делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от страните или заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 26 септември 2018 г., Belastingdienst/Toeslagen (суспензивно действие на въззивната жалба), C‑175/17, EU:C:2018:776, т. 20).
54
В случая, след изслушване на генералния адвокат, Съдът счита, че не се налага делото да бъде решено въз основа на довод, който не е бил обсъждан пред него.
55
Поради това следва искането на Съвета за възобновяване на устната фаза на производството да се отхвърли.
По жалбите
По допустимостта на жалбата по дело C‑626/15
Доводи на страните
56
Съветът, подкрепян от Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединеното кралство, оспорва допустимостта на жалбата по дело C‑626/15, тъй като решението от 2015 г. не е обжалваем акт.
57
Той сочи, от една страна, че това решение е прието не от институция, а от Корепер, който няма самостоятелно решаващо правомощие. От друга страна, посоченото решение не можело да „произведе правно действие“ по смисъла на член 263 ДФЕС, тъй като с него само се одобрявал документ за обсъждане, целящ да се съберат мнения във връзка с установяването на ЗМЗ в морето Уедъл. Същото решение не можело да се квалифицира като одобрение на позиция на Съюза по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС, тъй като подобна квалификация предполагала, че непосредствено предстои съответният международен орган да приеме акт с правно действие. В случая обаче точното съдържание на предложението за установяване на ЗМЗ в морето Уедъл все още било неизвестно към момента на приемане на решението от 2015 г. и не било сигурно, че такова предложение ще бъде направено.
58
От своя страна Комисията счита, че жалбата по дело C‑626/15 е допустима. Всъщност за решението от 2015 г. отговарял Съветът, който е институция. Освен това то целяло да произведе правно действие, тъй като задължавало Комисията да представи документа за обсъждане от името на Съюза и неговите държави членки, а не от името само на Съюза. В допълнение то представлявало заемане на позиция по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС.
Съображения на Съда
59
Съгласно постоянната съдебна практика обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС е всяко решение, прието от институция, орган, служба или агенция на Съюза, независимо от естеството или формата му, когато има за цел да породи правни последици (вж. по-специално решение от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет, C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 14).
60
Най-напред съгласно член 240, параграф 1 ДФЕС Корепер се състои от постоянните представители на правителствата на държавите — членки на Съюза, отговаря за подготовката на работата на Съвета и за изпълнението на възложените му от Съвета задачи. В този смисъл трябва да се констатира, че авторите на договорите са имали намерение Корепер да бъде уреден като помощен орган на Съвета, който да е натоварен със задачи по подготовката и изпълнението за нуждите на Съвета (вж. в този смисъл решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет, C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 25 и 26).
61
Макар обаче функцията по подготовка на работата и изпълнение на задачите на Съвета да не дава на Корепер решаващите правомощия, които съгласно Договорите са поверени на Съвета (вж. в този смисъл решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет, C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 27), това не променя факта, че след като Съюзът е основан на правото съюз, приетият от Корепер акт трябва да може да бъде предмет на контрол за законосъобразност, когато сам по себе си цели да породи правни последици и, предвид това, излиза извън рамките на функциите по подготовка и изпълнение.
62
На следващо място, при определяне на последиците, които цели да породи решението от 2015 г., съгласно постоянната съдебна практика е уместно придържане към самата му същност, която трябва да се преценява в зависимост от обективни критерии като контекста, в който е приет този акт, неговото съдържание и намерението на автора му, при условие че последното може да бъде определено по обективен начин (вж. в този смисъл решение от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 42).
63
В тази връзка, що се отнася, първо, до контекста на решението от 2015 г., трябва да се констатира, че то е прието, за да бъде убедена Комисията за ОЖМРА да установи ЗМЗ в морето Уедъл.
64
Второ, що се отнася до съдържанието на това решение, следва да се отбележи, че вземайки решение за представяне на документа за обсъждане от името на Съюза и неговите държави членки, Корепер е задължил Комисията да не се отклонява от тази позиция при упражняване на своята компетентност по външно представителство на Съюза по време на участието си в 34-та годишна среща на Комисията за ОЖМРА.
65
Трето, във връзка с намерението на автора на акта, от протокола от заседанието на Корепер на 11 септември 2015 г., който е елемент, позволяващ това намерение да се установи по обективен начин, следва, че решението от 2015 г. е имало за цел да установи окончателно позицията на Съвета и следователно на Съюза във връзка с представянето на документа за обсъждане на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, а не от името само на Съюза.
66
С оглед на изложеното решението от 2015 г. следователно има действително за цел да породи правно действие и поради това е обжалваем акт.
67
При това положение повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост по дело C‑626/15 следва да се отхвърли.
По същество
68
В подкрепа на всяка от жалбите си Комисията формулира две идентични основания. С първото, представено като главно, се твърди, че решенията от 2015 г. и от 2016 г. (наричани по-нататък заедно „обжалваните решения“) са били приети в нарушение на изключителната компетентност по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС на Съюза в областта на опазване на морските биологични ресурси. С второто основание, представено при условията на евентуалност, се твърди, че тези решения са били приети в нарушение на изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 2 ДФЕС.
По първото основание, с което се твърди нарушение на член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС
– Доводи на страните
69
Комисията поддържа, че документът за обсъждане и предвидените мерки е трябвало да бъдат представени на Комисията за ОЖМРА от името само на Съюза, а не от името на Съюза и неговите държави членки, тъй като попадат изцяло или във всеки случай основно в изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС в областта на опазването на морските биологични ресурси.
70
В подкрепа на това основание Комисията твърди, от една страна, че тази компетентност се отнася не само до мерките за опазване, приети за да се запазят възможностите за риболов, но и до всички мерки за опазване на морските биологични ресурси. Всъщност посочването на ОПР в член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС трябвало да се разбира като намерение да се подчертае, че опазването на морските биологични ресурси представлява специална компетентност в рамките на по-общата компетентност на Съюза в областта на рибарството, а не като ограничение на изключителната компетентност, произтичаща от тази разпоредба, само до мерките за опазване на морските биологични ресурси, вземани в рамките на посочената политика.
71
От друга страна, макар създаването на ЗМЗ да обслужва частично екологични съображения, това не било достатъчно, за да се приеме, че такава мярка попада в политиката за околната среда. Като се има предвид, че член 11 ДФЕС предвижда, че изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, само фактът, че мярка обслужва цел или съдържа компонент, свързани със защитата на околната среда, не означавал непременно, че тази мярка попада в споделената между Съюза и държавите членки компетентност в областта на околната среда. Освен това трябвало центърът на тежестта на тази политика да клони към политиката за околната среда. В случая центърът на тежестта на документа за обсъждане, както и на предвидените мерки, а оттам и на обжалваните решения, клонял към изключителната компетентност на Съюза в областта на опазването на морските биологични ресурси.
72
При всички положения, дори да се допуснело, че тази изключителна компетентност се свежда само да мерките за защита в рамките на ОПР, тоест до мерките, целящи да запазят възможностите за риболов, документът за обсъждане и предвидените мерки попадали все пак в тази компетентност, тъй като съгласно уточненията в Регламент № 1380/2013 въпросната ОПР се основава на екосистемен подход.
73
Съветът, както и всички встъпили държави членки сочат, че твърденията в рамките на първото основание са неоснователни. Всъщност изразът „в рамките на [ОПР]“, използван в член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, имал за цел да ограничи изключителната компетентност на Съюза в тези рамки само до мерките за опазване, приети за да се запазят засегнатите от риболова видове. Макар документът за обсъждане и предвидените мерки действително да имали за цел приемането на мерки за опазване, последните все пак попадали в областта не на рибарството, а на защитата на околната среда, а последната на свой ред попадала в споделяната между Съюза и неговите държави членки компетентност.
74
При условията на евентуалност някои от встъпилите държави членки сочат, че документът за обсъждане и предвидените мерки попадат в компетентността, която в съответствие с член 4, параграф 3 ДФЕС Съюзът и държавите членки могат да упражняват успоредно в областта на научните изследвания, поради което е трябвало да бъдат представени на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки.
– Съображения на Съда
75
Най-напред, макар обжалваните решения само да уточняват, че документът за обсъждане и предвидените мерки трябва да се представят на Комисията за ОЖМРА от името на Съюза и неговите държави членки, това не променя факта, че доколкото одобряват, но не изменят съдържанието на този документ и тези мерки, компетентността за приемането на подобни решения се определя от естеството и съдържанието на въпросния документ и на въпросните мерки, както и от целта им и контекста, в който те се вписват.
76
Действително, следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да се определи компетентността, към която да се причислят решенията, следва тяхното релевантно правно основание да се уточни въз основа на обективни критерии, сред които са контекстът, съдържанието и целите, преследвани от разглежданите решения (решение от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет, C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 35).
77
Освен това съгласно постоянната съдебна практика, ако при преценката на даден акт на Съюза се установи, че същият има няколко цели или е съставен от няколко части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна или водеща, докато другите са само акцесорни, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната цел или съставна част (вж. в този смисъл решения от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 43 и цитираната съдебна практика, и от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан), C‑244/17, EU:C:2018:662, т. 37 и цитираната съдебна практика).
78
Единствено по изключение акт на Съюза трябва да има няколко правни основания едновременно по-специално когато този акт си поставя няколко цели едновременно или се състои от няколко съставни части, които са неразривно свързани, без едната да бъде акцесорна спрямо другата (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2003 г., Комисия/Съвет, C‑211/01, EU:C:2003:452, т. 40).
79
В случая всички страни са съгласни, че документът за обсъждане и предвидените мерки могат да попаднат в няколко области на компетентност на Съюза. За сметка на това няма съгласие помежду им на какво правно основание би трябвало да се приемат обжалваните решения. Следователно по отношение на документа за обсъждане и предвидените мерки следва да се приложи съдебната практика, припомнена в точки 76—78 от настоящото решение.
80
В това отношение Комисията поддържа, че основната цел и съставна част на документа за обсъждане и предвидените мерки попадат в изключителната компетентност на Съюза в областта на опазването на морските биологични ресурси в рамките на ОПР в съответствие с член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС. Тази разпоредба обхващала приемането на всеки документ или на всяка мярка, насочени към опазването на свързаните с морето ресурси, независимо от преследваната цел.
81
При това положение, за да се установи дали са основателни твърденията в рамките на посоченото основание, следва най-напред да се уточни обхватът на изключителната компетентност на Съюза в областта на опазването на морските биологични ресурси съгласно член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, а след това, на второ място, да се определи дали, както твърди Комисията, единствената или основна цел и съставна част на документа за обсъждане и на предвидените мерки попадат в тази област на компетентност.
82
На първо място, що се отнася до обхвата на изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, следва да се напомни, че тази разпоредба предвижда, че въпросната компетентност обхваща опазването на морските биологични ресурси „в рамките на [ОПР]“.
83
Разглеждайки тези думи и изрази в обичайния им смисъл, трябва да се приеме, че член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС има предвид единствено опазването на морските биологични ресурси, осигурявано в рамките на ОПР и следователно неразривно свързано с нея.
84
Поради това опазването на морските биологични ресурси, само доколкото се осъществява в тези рамки, попада в изключителната компетентност на Съюза и следователно, както изрично гласи член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС, се изключва от компетентността, която Съюзът споделя с държавите членки в областта на селското стопанство и рибарството.
85
Този извод се потвърждава от генезиса на член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС.
86
Действително, следва да се напомни, че първоначално сред компетенциите на Съюза Договорите са предвиждали създаването на обща селскостопанска политика, включваща рибарството, без да посочват самостоятелно опазването на морските ресурси. В рамките на тази компетентност на 20 октомври 1970 г. Съюзът приема Регламент (ЕИО) № 2141/70 на Съвета от 20 октомври 1970 година за установяването на обща политика на структурите в сектор рибарство (ОВ L 236, 1970 г., стр. 1), като член 5 от него изрично оправомощава Съвета да приема мерки за опазване за рибните ресурси. Това оправомощаване впоследствие се възпроизвежда в Акта относно условията на присъединяването на Кралство Дания, Ирландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия (ОВ L 73, 1972 г., стр. 14), с оглед на който Съдът приема, че след изтичането на предвидения в този акт преходен период държавите членки ще престанат да бъдат компетентни в тази област (вж. в този смисъл решения от 14 юли 1976 г., Kramer и др., 3/76, 4/76 и 6/76, EU:C:1976:114, т. 40 и от 5 май 1981 г., Комисия/Обединено кралство, 804/79, EU:C:1981:93, т. 17 и 27).
87
Що се отнася, на второ място, до определянето на единствената или основна цел и съставна част на документа за обсъждане и на предвидените мерки, както бе припомнено в точка 76 от настоящото решение, то трябва да се основава на обективни елементи, които могат да бъдат предмет на съдебен контрол, а именно на контекста, съдържанието и целите, преследвани от разглежданите решения.
88
По отношение, първо, на контекста, като се има предвид, че документът за размисъл и предвидените мерки следва да се представят на Комисията за ОЖМРА, е удачно да се разгледат задачите на този международен орган, поверени му от Конвенцията от Канбера, както и правата и задълженията на държавите, представлявани в тази комисия.
89
В тази връзка действително от член IX от Конвенцията от Канбера във връзка с член II от нея следва, че някои от задачите, възложени на Комисията за ОЖМРА, са свързани с опазването на антарктическите живи морски ресурси, които са предмет на риболов.
90
При все това обаче, най-напред, въвеждащият параграф от преамбюла на тази конвенция уточнява, че тя е била приета със съзнанието относно значението на опазването на околната среда и защитата на целостта на екосистемата на моретата в района на Антарктика.
91
По-нататък, приложното поле на Конвенцията от Канбера не се свежда единствено до ресурсите, свързани с рибарството, а съгласно член 1, параграфи 1 и 2 от нея обхваща всички видове живи организми, които са част от антарктическата морска екосистема, включително птиците.
92
Освен това член V, параграф 2 от Конвенцията от Канбера предвижда, че страните по нея, които не са страни по Антарктическия договор, трябва да се задължат да прилагат договорените по него мероприятия за опазване на антарктическата флора и фауна и други подобни дейности, препоръчани от Консултативните страни на Антарктическия договор като част от отговорността, която те носят за опазването на антарктическата околна среда от всякакви форми на вредно човешко вмешателство, което отчетливо надхвърля обичайно поеманите задължения в рамките на споразумение за управление на риболовните дейности.
93
Накрая, следва да се отбележи, че общата рамка за установяване на защитени морски зони не определя като тяхна основна цел рибарството или запазването на рибните ресурси. За сметка на това, от една страна, видно от съображения 1 и 6 от тази рамка, ЗМЗ, които могат да бъдат създадени от Комисията за ОЖМРА, целят да се запазят „морското биоразнообразие“, „структурата и функционирането на екосистемата“, „способността [ѝ] за адаптация към промените в климата“, както и да се редуцира „възможността за навлизане на чужди видове в резултат от дейността на човека“. От друга страна, точка 2 от тази рамка, която уточнява въпросните цели, посочва, че ЗМЗ трябва да допринасят за постигането на „защита на представителни примери на екосистеми, на биоразнообразието и морските местообитания в мащаби, позволяващи запазване на жизнеспособността им и дългосрочната им цялост“, на „защита на екосистемни процеси, местообитания и ключови видове“, на „защита на уязвими зони от въздействието на дейности на човека“ или на „защита на основни характеристики, необходими за функционирането на местните екосистеми“.
94
От това следва, че не само Комисията за ОЖМРА има право да приема различни мерки, свързани със защитата на околната среда, а също така тази защита се оказва основна цел и съставна част на посочените мерки.
95
Второ, що се отнася до съдържанието на документа за обсъждане и на предвидените мерки, от една страна, както отбелязва генералният адвокат в точка 94 от своето заключение, в съдържанието им действително се поставя акцент върху регламентирането на дейността на риболовните кораби. Същевременно, видно от точки 5.3 и 5.4 от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Уедъл, от точки 3 и 7 от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Рос, както и от уводния параграф и точка 10 от предложението за създаване на специални зони за научни изследвания на съответното морско пространство, на промените в климата и на отдръпването на ледниковите шелфове, целта на уредбата е въвеждането на частична, но мащабна забрана на риболова, разрешаван само по изключение, за да се запазят съответните екосистеми или, що се отнася до последната мярка, за да се даде възможност за изучаване на въздействието на промените в климата върху морската екосистема, за която се отнася тази мярка. От това следва, че твърде ограничените възможности за риболов, предвидени в зоните, засегнати от гореспоменатите мерки и документ за обсъждане, се обосновават единствено от екологични съображения.
96
От друга страна, някои разпоредби от документа за обсъждане и предвидените мерки, например точка 5.5 от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Уедъл, точка 10 от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Рос и точка 14 от предложението за създаване на специални зони за научни изследвания на съответното морско пространство, на промените в климата и на отдръпването на ледниковите шелфове, забраняват също складирането или изхвърлянето на отпадъци и следователно сами по себе си нямат отношение към уредбата на дейностите на риболовните кораби.
97
Следователно, макар документът за обсъждане и предвидените мерки отчасти действително да имат за цел да уредят дейностите на риболовните кораби и поради това в съдържателно отношение надхвърлят защитата само на околната среда, последната все пак е тяхната основна съставна част.
98
Трето, що се отнася до целите, преследвани с документа за обсъждане и предвидените мерки, както от техните съображения, така и от техните разпоредби следва, че въпросният документ и въпросните мерки целят да опазят, изследват и защитят екосистемите, биологичното разнообразие и местообитанията в Антарктика, както и да се борят с вредните последици от промените в климата за този изключително важен за световния климат регион. В този смисъл животинските видове, които тези мерки си поставят за цел да защитават, не се свеждат само до видовете, които са предмет на търговски риболов, а включват по-специално, както е упоменато на страници 4 и 5 от документа за обсъждане, в точка 3.1, буква б) от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Уедъл и в точка 3, буква i) от предложението за създаване на ЗМЗ в морето Рос, някои морски птици и бозайници.
99
Поради това целите, преследвани с документа за обсъждане и предвидените мерки, които допринасят за осъществяването на редица цели на политиката на Съюза в областта на околната среда, прогласени в член 191, параграф 1 ДФЕС, потвърждават изводите, направени в точки 94 и 97 от настоящото решение.
100
От изложеното следва, че противно на твърденията на Комисията, рибарството се оказва само акцесорна цел на документа за обсъждане и на предвидените мерки. Тъй като основна цел и съставна част на този документ и посочените мерки е защитата на околната среда, трябва да се констатира, че обжалваните решения попадат не в изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, а в компетентността, която той по принцип споделя с държавите членки в областта на защитата на околната среда съгласно член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС.
101
Този извод не би могъл да се постави под съмнение поради обстоятелството, че съгласно член 11 ДФЕС изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, включително на ОПР. Действително, макар че Съюзът трябва да изпълнява тази разпоредба, когато упражнява някоя своя компетентност, това не променя факта, че политиката за околната среда е изрично упомената в Договорите като самостоятелна област на компетентност и следователно, когато основната цел и съставна част на мярката са свързани с тази област на компетентност, то трябва също да се счита, че мярката попада в посочената област на компетентност (вж. в този смисъл становище 2/00 (Протокол от Картахена по биологична безопасност) от 6 декември 2001 г., EU:C:2001:664, т. 34 и 42—44).
102
Също така, макар Съюзът да има възможност да включи в ОПР елементи, предназначени да изпълняват тази политика в рамките на екосистемния подход, целящ отрицателното въздействие на риболовните дейности върху морската екосистема да се сведе до минимум и да се избегне влошаването на състоянието на морската среда заради тези дейности, видно от съображение 13 от Регламент № 1380/2013, както и от член 2, параграф 3 и от член 4 от този регламент, този подход преследва много по-ограничена цел в сравнение с целите на документа за обсъждане и на предвидените мерки, изложени в точка 98 от настоящото решение, и поради това не би могъл да обоснове включването на тези мерки в ОПР.
103
Предвид гореизложеното първото основание следва да се отхвърли в неговата цялост по същество.
По основание, изтъкнато при условията на евентуалност, с което се твърди нарушение на член 3, параграф 2 ДФЕС
– Доводи на страните
104
При условията на евентуалност Комисията сочи, че ако представянето на документа за обсъждане и на предвидените мерки на Комисията за ОЖМРА не би попаднало в компетентността на Съюза по член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС, той все пак е трябвало да предложи документа и мерките само от свое име на основание член 3, параграф 2 ДФЕС.
105
В това отношение Комисията напомня, че съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато такова споразумение може да засегне общите правила или да промени техния обхват. Тази компетентност обхващала обаче не само сключването на международни споразумения, но и, както в случая, приемането на мерки за изпълнение от създадените по силата на тях международни органи. Поради това, ако се допусне, че участието в гласуването, което трябва да доведе до приемането от Комисията за ОЖМРА на предвидените мерки, попада в споделената компетентност, последната се превръщала в изключителна поради две съображения. От една страна, посочените мерки били в противоречие с многогодишната позиция, съгласно която позициите в рамките на този международен орган трябва да се вземат от Съюза, действащ самостоятелно. От друга страна, създаването на предложените ЗМЗ и специални зони за научни изследвания било в състояние да засегне редица правила, съдържащи се в Регламенти № 600/2004 и № 601/2004.
106
Комисията счита също, че неправилно Съветът е приел, че по необходимост споделената компетентност изисква съвместни външни действия от страна на Съюза и неговите държави членки. В действителност според Комисията Съветът отказва да приеме факта, че в предполагаема област на споделена компетентност Съюзът може в действителност да действа самостоятелно и да го направи, прилагайки предвидената в Договорите процедура за вземане на решение.
107
В писмената си защита Съветът, подкрепян от всички встъпили държави членки, сочи, от една страна, че предвидените мерки, ако трябва да се приемат, не могат да засегнат обхвата на многогодишната позиция, тъй като, видно от член 1 от нея и от точка 2 от приложение I към същата, приложното поле на въпросната многогодишна позиция съзнателно е било ограничено от Съвета до въпросите на ОПР. Предвидените мерки обаче не попадали в тази политика.
108
От своя страна доводът на Комисията във връзка с двата споменати регламента не отговарял на изискванията за доказване, произтичащи от практиката на Съда. Всъщност, както Съдът постановил в решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 75), страната, която счита, че външната компетентност на Съюза е изключителна, трябва да представи доказателства за това. Комисията обаче не представила доказателства, които да могат да установят изключителния характер на външната компетентност на Съюза, на който тя се позовава на основание член 3, параграф 2 ДФЕС. При всички положения предвидените мерки не съдържали нито една разпоредба, която да е в състояние да засегне прилагането на Регламенти № 600/2004 и № 601/2004, тъй като последните засягали риболовните дейности, а не, както в случая, дейностите по опазване на биологичните ресурси.
109
Накрая, що се отнася до довода, че Съветът смесвал споделената компетентност със съвместните действия, макар и да е включен в жалбите на Комисията, Съветът избира да не го обсъжда.
– Съображения на Съда
110
Във връзка с довода относно прилагането на член 3, параграф 2 ДФЕС, следва най-напред да се напомни, че съгласно посочената разпоредба Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато това може да засегне общите правила или да промени техния обхват.
111
Така, запазвайки изключителна компетентност за Съюза за приемане на споразумение при условията, уточнени в член 3, параграф 2 ДФЕС, с въпросната разпоредба законодателят на Съюза цели да избегне възможността индивидуално или колективно държавите членки да поемат задължения към трети държави, които могат да засегнат тези общи правила или да променят техния обхват (вж. в този смисъл становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур) от 16 май 2017 г., EU:C:2017:376, т. 170).
112
С оглед на тази цел член 3, параграф 2 ДФЕС следователно трябва да се тълкува, така че да се запази полезното му действие, в смисъл, че макар текстът му да посочва единствено сключването на международно споразумение, той се прилага също преди това, по време на преговорите във връзка с такова споразумение, и след това, когато създаден по силата на това споразумение орган следва да приеме мерки за неговото изпълнение.
113
На следващо място, от постоянната съдебна практика следва, че риск международни задължения, поети от държавите членки, да засегнат общи правила на Съюза или да променят обхвата на правила, които могат да обосноват изключителна външна компетентност на Съюза, е налице, когато тези задължения попадат в приложното поле на посочените правила, като констатирането на такъв риск не предполага пълно съвпадение между областта, в която са поети международните задължения, и областта, уредена от правото на Съюза. В частност обхватът на правилата на Съюза може да бъде засегнат или променен от международни задължения, когато последните попадат в област, в която до голяма степен вече действат такива правила (становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г., EU:C:2014:2303, т. 71—73).
114
Освен това може да се установи, че такъв риск от засягане е налице, когато, без непременно да са в противоречие с общите правила на Съюза, разглежданите международни задължения могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на тези правила (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 102, и становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г., EU:C:2014:2303, т. 85).
115
Засегнатата страна е тази, която трябва да представи доказателства, които могат да установят, че не е бил съобразен изключителният характер на външната компетентност на Съюза, на който тя смята да се позовава (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 75).
116
В случая Комисията не представя такива доказателства.
117
В действителност следва да се констатира, на първо място, че за да се установи, че разглежданите международни задължения попадат в област, в която вече действат правила на Съюза, Комисията само посочва съдържанието на многогодишната позиция, както и на Регламенти № 600/2004 и № 601/2004, без да анализира дали областта им на прилагане „в голяма степен“ съвпада с областите, визирани от споменатите международни задължения.
118
В това отношение от анализа в точки 89—92 от настоящото решение следва, че Конвенцията от Канбера оправомощава Комисията за ОЖМРА, до която са адресирани документът за обсъждане и предвидените мерки, да приеме мерки, чиято основна съставна част и цел, а следователно и област на прилагане, е основно защитата на околната среда.
119
За разлика от това се установява, че областта, в която действат многогодишната позиция, както и Регламенти № 600/2004 и 601/2004, по същество се свежда до рибарството. От една страна, видно от член 1 от многогодишната позиция, както и от точка 2 от приложение I към нея, тя всъщност се отнася за позициите, които трябва да се приемат от името на Съюза в рамките на Комисията за ОЖМРА, когато този орган има за задача да приема решения с правно действие в области, свързани с ОПР. От друга страна, от съображения 4 и 5 от Регламент № 600/2004 и от съображение 6 от Регламент № 601/2004, както и от текста на член 1 от всеки от тези регламенти следва, че последните имат основно за цел да уредят риболовните дейности в зоната на прилагане на Конвенцията от Канбера.
120
Поради това при всички положения не може да се счита, че областта на прилагане на съответните международни задължения „в голяма степен“ съвпада с тази, в която вече действат многогодишната позиция и Регламенти № 600/2004 и 601/2004.
121
На второ място, Комисията не представя достатъчно доказателства за естеството на твърдения риск от засягане.
122
Действително, по отношение на многогодишната позиция Комисията само посочва, че тя не предвижда задължение за Съюза да действа съвместно с държавите членки. По този въпрос е достатъчна констатацията, че член 1 от многогодишната позиция уточнява, че тя се отнася единствено за установяването на позицията на Съюза за годишната среща на Комисията за ОЖМРА, когато последната има за задача да приема решения с правно действие по въпроси из областта на ОПР. Оттук следва, че при всички положения посочената многогодишна позиция не предрешава по никакъв начин въпроса дали обжалваните решения, чиято основна съставна част и цел попадат в политиката за околната среда, е трябвало да се приемат само от Съюза или от Съюза със съдействието на държавите членки.
123
Също така, що се отнася до Регламенти № 600/2004 и № 601/2004, Комисията действително е посочила няколко общи правила, които според нея биха могли да бъдат накърнени от предвидените мерки, ако те бъдат приети, и по този начин представя някои доказателства, годни да докажат, че предвидените мерки поне отчасти попадат в областта на прилагане на Регламенти № 600/2004 и № 601/2004. Тя обаче не идентифицира разпоредбите от тези мерки, които биха довели до такова накърняване, нито уточнява какво би било неговото съдържание, за да докаже, че мерките могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на тези регламенти.
124
Поради това доводът на Комисията, че обжалваните решения са приети в нарушение на член 3, параграф 2 ДФЕС, трябва да се отхвърли като неоснователен.
125
Що се отнася, на следващо място, до довода на Комисията, с който твърди, че Съветът е смесил понятията „споделена компетентност“ и „съвместна външна дейност“, и поради това не приема, че в област на споделена компетентност Съюзът може да действа самостоятелно, този довод не би могъл да се приеме.
126
В тази връзка Съдът действително е имал повод да уточни, че единствено обстоятелството, че действие на Съюза на международната сцена попада в споделената му с държавите членки компетентност, не изключва възможността Съветът да събере необходимото мнозинство за самостоятелно упражняване на тази външна компетентност от Съюза (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 68, която цитира точка 244 от становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур) от 16 май 2017 г., EU:C:2017:376).
127
Съгласно постоянната съдебна практика обаче, когато Съюзът реши да упражни своите правомощия, упражняването им трябва да бъде при спазване на международното право (вж. в този смисъл по-специално решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 291 и цитираната съдебна практика).
128
В рамките на създадената специфична договорна система за Антарктика упражняването на разглежданата по настоящите дела външна компетентност на Съюза, което би изключвало държавите членки, би било несъвместимо с международното право.
129
Действително от тълкуването на член VII, параграф 2, буква в) във връзка с член XXIX, параграф 2 от Конвенцията от Канбера следва, че регионална икономическа интеграционна организация, каквато е Съюзът, може да е страна по конвенцията и да стане член на Комисията за ОЖМРА само при условие че нейните държави членки са такива. Обратно, не се предвижда аналогично условие, обвързващо присъствието на тези държави в Комисията за ОЖМРА с членството и на въпросната регионална организация в тази комисия.
130
Поради това се налага констатацията че Конвенцията от Канбера не предоставя на регионалните интеграционни организации като Съюза напълно самостоятелен статут в рамките на Комисията за ОЖМРА.
131
Това важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че всички международни договори и конвенции, приложими за Антарктика, формират организирана и последователна система, водеща началото си от най-стария и най-общия измежду тях договор, а именно Договора за Антарктика, видно от разпоредбите на член V от Конвенцията от Канбера. От него следва, че дори страните по тази конвенция, които не са страни по Антарктическия договор, приемат специалните задължения и отговорности на Консултативните страни по него и поради това изпълняват различните препоръчани от тях мерки. Поради това преди всичко консултативните страни по Договора за Антарктика следва да развиват договорната система за Антарктика и да осигуряват нейната последователност.
132
Съюзът е сред договарящите страни по Конвенцията от Канбера, към които са адресирани разпоредбите на член V, параграфи 1 и 2 от нея, тъй като той не е страна по Договора за Антарктика. От това по-конкретно следва, че той е задължен да приеме специалните задължения и отговорности на консултативните страни по Договора за Антарктика, включително на онези негови държави членки, които имат такъв статут, независимо дали членуват в Комисията за ОЖМРА или не.
133
При това положение да се допусне в рамките на Комисията за ОЖМРА Съюзът да упражни предоставената му възможност без съдействието на своите държави членки в област на споделена компетентност, при положение че за разлика от него някои от тях имат статут на консултативни страни по Договора за Антарктика, предвид особеното място на Конвенцията от Канбера в договорната система относно Антарктика би създало опасност от компрометиране на отговорностите и прерогативите на консултативните страни, което би могло да отслаби последователността на тази договорна система и в крайна сметка би било в разрез с разпоредбите на член V, параграфи 1 и 2 от Конвенцията от Канбера.
134
Поради това второто основание, представено при условията на евентуалност, трябва да се отхвърли.
135
Като се има предвид, че нито едно от двете основания не е уважено, жалбата следва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
136
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Съвета съгласно исканията на тази институция.
137
Освен това съгласно член 140, параграф 1 от същия процедурен правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Великото херцогство Люксембург, Кралство Белгия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия, Кралство Швеция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Португалската република, Република Гърция, Република Финландия, Федерална република Германия и Френската република понасят собствените си съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отхвърля жалбите.
2)
Осъжда Европейската комисия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Съвета на Европейския съюз.
3)
Великото херцогство Люксембург, Кралство Белгия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия, Кралство Швеция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Португалската република, Република Гърция, Република Финландия, Федерална република Германия и Френската република понасят собствените си съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.