61992CC0272_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 In deze zaak wordt het Hof andermaal verzocht om de rechtspositie naar communautair recht te overwegen van personen in dienst als lector vreemde talen in een andere Lid-Staat. Het Arbeitsgericht Passau heeft een verzoek om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen ingediend:
"1) Is een nationale wet van een Lid-Staat, waarin voor de werkzaamheid van lectoren vreemde talen een bijzondere regeling inzake de contractsduur is opgenomen, in die zin dat deze beperkt is (§§ 57b, lid 3, en 57c, lid 2, Hochschulrahmengesetz - $HRG' - juncto artikel 27, lid 3, Bayerisches Hochschullehrergesetz), terwijl voor andere docenten met bijzondere taken (§ 56 HRG) een dergelijke beperking van de contractsduur niet is voorgeschreven, verenigbaar met artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag?
2) Is van verenigbaarheid althans dan sprake, wanneer een dergelijke wettelijke beperking is gebaseerd op bijzondere objectieve gronden, in het bijzonder het waarborgen van op de actualiteit gericht onderwijs?"
2 Verzoekster in het hoofdgeding, die de Italiaanse nationaliteit heeft, was sedert 1 november 1986 bij de universiteit Passau in dienst als lector vreemde talen. Haar dienstverband was aanvankelijk gebaseerd op een arbeidsovereenkomst voor één jaar (1 november 1986 tot en met 31 oktober 1987). Op 22 september 1987 ging zij een tweede overeenkomst aan, waarbij haar dienstverband werd verlengd met een periode van vier jaar (1 november 1987 tot en met 31 juli 1991). Op 10 juli 1991 weigerde de universiteit haar verzoek om een tweede verlenging van haar contract, met als motief dat, onder federale en Beierse wetgeving, een dienstverband als lector vreemde talen was gebonden aan een maximum van vijf jaar.
3 Verzoekster stelt, dat deze weigering om haar contract te verlengen voor langer dan een maximumperiode van vijf jaar, onverenigbaar is met artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag. Zij verwijst naar het arrest van het Hof in zaak 33/88 (Allué e.a., Jurispr. 1989, blz. 1591; "Allué I") en stelt, dat de in dat arrest vastgelegde grondbeginselen ook toepasselijk zijn op de omstandigheden van het onderhavige geval. Opgemerkt moet worden, dat de in de zaak Allué I toepasselijke wetgeving nog tot andere verwijzingen door Italiaanse rechterlijke instanties heeft geleid: zie de gevoegde zaken C-259/91, C-331/91 en C-332/91 (Allué e.a.), waarin advocaat-generaal Lenz op 20 januari 1993 heeft geconcludeerd. In de zaak Allué I heeft het Hof geoordeeld, dat artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag de toepassing uitsluit van een nationale bepaling die de duur van arbeidsovereenkomsten van universiteiten met lectoren vreemde talen beperkt, indien er, in beginsel, geen soortgelijke beperking geldt voor andere werknemers.
4 In het volgende zal ik eerst kort de bepalingen van het Duitse recht die in het hoofdgeding aan de orde zijn, samenvatten en vervolgens zal ik mij afvragen, op welke wijze de grondbeginselen van de zaak Allué I op deze wetgeving moeten worden toegepast. Bedacht moet worden, dat artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag de afschaffing voorschrijft van iedere discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de Lid-Staten wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Ook moet worden aangetekend, dat artikel 7, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2), bepaalt dat:
"Een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling."
De Duitse wetgeving
5 Zoals de Duitse regering uiteenzet in haar schriftelijke opmerkingen, volgt uit de Duitse rechtspraak, dat naar Duits recht een arbeidsovereenkomst enkel dan voor beperkte tijd mag worden aangegaan indien er een objectieve grond voor die beperking bestaat. Ik zal deze arbeidsovereenkomsten "overeenkomsten voor beperkte duur" noemen.
6 De bepalingen inzake het aangaan van overeenkomsten voor beperkte duur zijn opgenomen in het Hochschulrahmengesetz van 26 januari 1976 (hierna "HRG"), zoals gewijzigd bij § 1 van het Gesetz über befristete Arbeitsverträge mit wissenschaftlichem Personal an Hochschulen und Forschungseinrichtungen van 14 juni 1985 (BGBl. 1985 I, blz. 1065).
7 Bij deze wijziging is in het HRG een reeks van nieuwe artikelen (§§ 57a tot en met 57f) ingevoegd. § 57a definieert de categorieën werknemers waarop de nieuwe bepalingen van toepassing zijn, met name de "medewerkers op het gebied van wetenschappen en schone kunsten", bedoeld in § 53 HRG, "personeel belast met medische taken", bedoeld in § 54, en "onderwijzend personeel belast met speciale taken", bedoeld in § 56.
8 § 57b, lid 1, bepaalt dat, behalve in de gevallen waarin de algemene regels en beginselen van het arbeidsrecht geen objectieve grond verlangen, het aangaan van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met personeel bedoeld in § 57a, is toegestaan indien de beperking van de duur gerechtvaardigd wordt door zodanige grond. § 57b, lid 2, bepaalt dat, voor medewerkers bedoeld in §§ 53 en 54, deze gronden met name bestaan 1) indien de werkzaamheid van de medewerker ook dient ter bevordering van zijn opleiding tot toekomstige leerkracht of onderzoeker of ter bevordering van zijn beroepsopleiding, 2) indien de medewerker bezoldigd wordt met begrotingsmiddelen die voor een werkzaamheid van beperkte duur bestemd zijn, 3) indien de medewerker is aangesteld om hetzij speciale kennis of ervaring te verwerven hetzij deze op tijdelijke basis in te brengen, 4) indien hij in hoofdzaak bezoldigd wordt door financiering van buitenaf, of 5) wanneer hij voor de eerste keer wordt aangesteld.
9 § 57b, lid 3, bepaalt dat er een objectieve grond bestaat voor een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met een leerkracht wiens moedertaal een vreemde taal is, wanneer, met name, de werkzaamheid waarvoor de betrokkene is aangesteld, in hoofdzaak bestaat uit het onderwijs in een vreemde taal ("Lektor").
10 § 57c, lid 2, schrijft een maximumduur van vijf jaar voor, voor iedere overeenkomst voor beperkte duur die aan beperking onderworpen is op een van de gronden genoemd in § 57b, lid 2, punten 1-4, of in § 57b, lid 3. Indien door de medewerker meer overeenkomsten voor beperkte duur met dezelfde instelling zijn aangegaan, mag hun totale duur de vijf jaren niet te boven gaan. In het geval bedoeld in § 57b, lid 2, punt 5, is de maximumduur van de overeenkomst twee jaar. Tenslotte bevatten § 57c, leden 3-6, verscheidene uitzonderingen op deze regels, die hier niet ter zake doen.
11 Opgemerkt moet worden, dat bovengenoemde bepalingen van het HRG het aanstellen van lectoren vreemde talen op arbeidsovereenkomsten met beperkte looptijd toelaten, maar niet dwingend voorschrijven. Het schijnt echter dat aan de Beierse universiteiten deze lectoren slechts op overeenkomsten met bepaalde duur en beperkt tot vijf jaar kunnen worden aangesteld: zie artikel 27, lid 3, van het Bayerische Hochschullehrergesetz.
Lectoren vreemde talen en het gemeenschapsrecht
12 Gelijk ik reeds heb opgemerkt, heeft het Hof in Allué I beslist, dat nationale bepalingen die een beperkte duur van het dienstverband van lectoren vreemde talen voorschrijven, onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht wanneer er, in beginsel, geen zodanige beperking bestaat ten aanzien van andere medewerkers: zie punt 3 supra. Volgens de Duitse regering moet echter onderscheid worden gemaakt tussen de nationale bepalingen in de onderhavige zaak en die welke aan de orde waren in Allué I. In laatstgenoemde zaak was blijkbaar het dienstverband van andere medewerkers dan lectoren vreemde talen niet onderworpen aan enige beperking van de duur. Zoals advocaat-generaal Lenz verklaarde in punt 19 van zijn conclusie in Allué I:
"Met uitzondering van $hoogleraren op overeenkomst', die worden aangesteld op basis van een overeenkomst voor zelfstandige arbeid voor één jaar, die niet meer dan tweemaal kan worden verlengd, is het onderwijs- en onderzoekspersoneel [van de Italiaanse universiteiten] (...) werkzaam op vaste posten, waarin wordt voorzien door vergelijkende onderzoeken. Bovendien (...) worden overeenkomstig de algemene regels van het Italiaanse arbeidsrecht arbeidsovereenkomsten geacht voor onbepaalde duur te zijn aangegaan."
In de zaak Allué I stond het derhalve buiten twijfel, dat lectoren vreemde talen ten aanzien van de beperkte duur van hun arbeidsovereenkomst anders werden behandeld dan andere medewerkers en dat zij met name anders werden behandeld dan ander universitair personeel. Aangezien het eveneens duidelijk was dat het verschil in behandeling in aanzienlijk grotere mate onderdanen van andere Lid-Staten dan Italië betrof, was de enige vraag in de zaak Allué I, of het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd kon worden. Daarentegen voorziet de regelgeving die hier aan de orde is, ook in de mogelijkheid van overeenkomsten voor bepaalde tijd voor ander universitair personeel dan lectoren vreemde talen. Met name voorziet zij in deze mogelijkheid voor "onderwijzend personeel belast met speciale taken" (zie §§ 56 en 57a HRG), een categorie, die naar het lijkt, het meest met de lectoren vreemde talen vergelijkbaar is.
13 De Duitse regering voert nog een andere grond aan die de onderhavige bepalingen onderscheidt van de wetgeving die in de zaak Allué I aan de orde was. Zij legt er de nadruk op, dat de beperkingen van de duur door de Italiaanse wetgeving dwingend waren voorgeschreven, terwijl § 57b HRG alleen de omstandigheid regelt waaronder overeenkomsten voor bepaalde tijd zijn toegestaan. Het HRG sluit dus niet de mogelijkheid uit, dat lectoren vreemde talen worden aangesteld op contracten voor onbepaalde tijd. Zoals ik echter reeds gezegd heb, sluit de Beierse wetgeving ter zake deze mogelijkheid in feite uit.
14 Volgens de Commissie is wetgeving zoals hier ter discussie staat, onverenigbaar met artikel 48, lid 2, van het Verdrag, in hoofdzaak om dezelfde reden als de wetgeving waarom het in de zaak Allué I ging. Hoewel de Duitse wetgeving, anders dan de Italiaanse, voorziet in aanstelling op een contract met beperkte looptijd van ander universitair personeel dan lectoren vreemde talen, blijft niettemin het feit dat de omstandigheden waaronder zodanige aanstelling is toegestaan, verschillend kunnen zijn. Zoals de Commissie uiteenzet, bepaalt voor de lectoren vreemde talen § 57b, lid 3, HRG, dat aanstelling op een overeenkomst voor bepaalde duur automatisch gerechtvaardigd is. Daarentegen moet voor het overige universitaire personeel een objectieve grond worden vastgesteld, rekening houdend met ieder bijzonder geval. Bovendien bestaat in Beieren een verplichte limiet van vijf jaar bij de aanstelling van lectoren vreemde talen en, naar is gebleken, is deze verplichte grens niet van toepassing op andere categorieën van universitair personeel.
15 De Commissie wijst er ook op, dat in de zaak Allué I het Hof zich heeft afgevraagd, of het mogelijk was de speciale beperkingen voor lectoren vreemde talen te rechtvaardigen op grond dat deze medewerkers een geactualiseerde kennis van hun taal moeten onderhouden. In rechtsoverweging 14 van het arrest overwoog het Hof, dat:
"(...) het gevaar dat men het contact met de moedertaal verliest, kleiner is geworden door de intensieve culturele uitwisseling en de vele communicatiemogelijkheden, en dat de universiteiten verder in elk geval de mogelijkheid hebben het kennisniveau van hun lectoren te controleren".
Het Hof wees er voorts op, dat de wetgeving ter zake toestaat dat de lector aangesteld wordt aan een andere universiteit voor nog een maximumperiode, hetgeen eveneens geldt voor de bepalingen van § 57c, lid 2, HRG. Er zou dus geen goede reden zijn om de door deze bepaling voorgeschreven limiet van vijf jaar aan één enkele universiteit op te leggen.
16 Het lijkt mij onbetwistbaar, dat de redenering van het Hof in de zaak Allué I ook in de onderhavige zaak toepasselijk is. Het is juist, dat de Duitse wetgeving, tenminste in het kader van het HRG, minder duidelijk discriminerend is dan de Italiaanse wetgeving die aan de orde was in de zaak Allué I, aangezien de Duitse wetgeving de aanstelling op contracten voor bepaalde tijd voor meerdere categorieën universitair personeel toestaat. Het blijft echter zo, dat lectoren vreemde talen - en te meer zij wier moedertaal niet het Duits is - op een afwijkende manier behandeld worden. Aan hen kan het voordeel van een contract voor onbepaalde tijd worden geweigerd op de enkele grond van hun status van lector vreemde talen; daarentegen kan onderwijzend personeel belast met andere bijzondere taken niet worden aangesteld op contracten voor bepaalde tijd dan op een grond gebaseerd op hun bijzondere omstandigheden.
17 Het is duidelijk, dat zelfs wanneer § 57b, lid 3, HRG er niet was, een Duitse universiteit lectoren talen zou kunnen aanstellen op contracten voor bepaalde tijd. Zij zou dan echter haar handelwijze moeten kunnen rechtvaardigen met een andere objectieve grond dan het feit dat de betrokken persoon is aangesteld als lector vreemde talen. Zelfs indien de lectoren vreemde talen onderworpen zouden zijn aan de regeling van § 57b, lid 2, die thans slechts van toepassing is op de categorieën personeel bedoeld in §§ 53 en 54 HRG en op "wetenschappelijke assistenten", zou de aanstelling op contract met beperkte looptijd nog gerechtvaardigd moeten worden door concrete redenen, rekening houdend met de werkelijke omstandigheden van ieder geval (behalve wanneer het gaat om een eerste aanstelling, zie punten 8 en 10 supra). Lectoren vreemde talen worden derhalve minder gunstig behandeld dan andere universitaire medewerkers aan wie contracten voor korte termijn kunnen worden aangeboden. Bij de bijzondere regels die in Beieren gelden, is het verschil in behandeling nog duidelijker, want zoals ik al constateerde, stelt de Beierse wet een dwingende limiet van vijf jaar aan het dienstverband van lectoren vreemde talen, doch blijkbaar niet aan het dienstverband van ander universitair personeel.
18 In haar schriftelijke opmerkingen bestrijdt de Duitse regering, dat de Duitse wetgeving discriminatie schept; zij brengt echter geen enkele grond naar voren ter ondersteuning van het verschil in behandeling van lectoren vreemde talen en andere categorieën universitair personeel, noch onder federaal, noch onder Beiers recht. Zoals wij zagen, is de grond die genoemd wordt in de tweede vraag van het Arbeitsgericht, te weten de noodzaak om een geactualiseerde kennis van de taal te onderhouden, door het Hof verworpen in de zaak Allué I: zie punt 15 supra. Het komt mij voor, dat de redenering van het Hof op dit punt ook van toepassing moet zijn op de verplichte limiet van vijf jaar voorgeschreven door de Beierse wetgeving. Bovendien wordt niet bestreden, dat, gelijk in de zaak Allué I, de minder gunstige behandeling door het recht van de betrokken Lid-Staat in het bijzonder onderdanen van andere Lid-Staten kan treffen. Deze behandeling komt derhalve neer op een indirecte discriminatie in strijd met artikel 48, lid 2, van het Verdrag.
19 Het lijdt dus naar mijn mening geen twijfel, dat wetgeving als waarom het hier gaat, die een dwingende limiet van vijf jaar kent, onverenigbaar is met het verdragsbeginsel van gelijke behandeling. Zonder een dwingende beperking als voorgeschreven in de Beierse wet zou men zich kunnen afvragen, of een verschil in behandeling zoals voortvloeit uit het HRG zelf, gerechtvaardigd zou kunnen zijn door de noodzaak van geactualiseerde kennis van de betrokken taal. Bedacht moet worden, dat § 57b, lid 3, HRG toestaat, doch niet eist, dat een universiteit lectoren vreemde talen aanstelt op contracten voor bepaalde tijd. Men zou kunnen stellen, dat zulk een regeling nodig is om de universiteiten voldoende vrijheid te geven om contracten voor bepaalde tijd aan te gaan in daartoe geëigende gevallen. Hoewel het derhalve duidelijk is dat zodanige grond niet kan worden ingeroepen om het opleggen door het nationale recht van een dwingende beperking van de duur te ondersteunen, kan een universiteit het wenselijk achten, dat zij sommige van haar lectoren talen voor bepaalde tijd kan aanstellen.
20 Het lijkt mij echter niet mogelijk, dat een bepaling als § 57b, lid 3, HRG hierdoor gerechtvaardigd wordt. Zoals wij zagen, is de aanstelling op een contract voor bepaalde tijd naar Duits recht reeds toegestaan wanneer daar objectieve gronden voor bestaan. Indien dus een universiteit een objectieve grond heeft om een lector talen aan te stellen op een contract voor bepaalde tijd, dan heeft zij het recht dat te doen, zij het dat de gronden waarop een beroep wordt gedaan, naar ik aanneem onderworpen zijn aan toetsing door de nationale rechter. De onbegrensde bevoegdheid om tot zulke aanstellingen over te gaan, voortvloeiend uit § 57b, lid 3, is derhalve niet noodzakelijk. In de praktijk is het enige gevolg, dat iedere mogelijkheid tot toetsing door de nationale rechter wegvalt bij de beslissing om geen contract voor onbepaalde tijd aan te bieden. Zelfs buiten de dwingende begrenzing van de duur voorgeschreven door de Beierse wetgeving, komt het mij derhalve voor, dat regelgeving als hier aan de orde is, onverenigbaar is met het discriminatieverbod van artikel 48, lid 2, van het Verdrag.
21 Niettemin moet worden beklemtoond, dat de aanstelling van lectoren vreemde talen op contracten voor bepaalde tijd niet in alle gevallen op zich onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht wanneer het toepasselijke nationale recht het aanstellen van ander universitair personeel op zulke contracten ook toestaat. Wat het Duitse recht betreft, herinner ik eraan, dat voor het personeel bedoeld in §§ 53 en 54 HRG, het feit dat men voor de eerste keer wordt aangesteld, voldoende reden is voor een contract voor bepaalde tijd. Het gemeenschapsrecht zou de toepassing van dezelfde bepaling op lectoren vreemde talen niet verbieden voor zover hun situatie vergelijkbaar is met die van deze categorieën personeel - een vraag die hier niet beslist behoeft te worden. Bovendien kunnen, zowel voor de eerste aanstelling als voor ieder daaraanvolgend contract, bepaalde geldige gronden bestaan om in de omstandigheden van het geval gebruik te maken van een contract voor bepaalde tijd. In geval van de lectoren vreemde talen kunnen zulke arbeidsvoorwaarden zeker wenselijk zijn, zowel uit het oogpunt van de studenten als van de docenten zelf. Eén reden van bestaan van zulke posten zou kunnen zijn, dat zij jonge academici uit andere landen in de gelegenheid stellen een bepaalde periode in Duitsland door te brengen voor hun eigen Bildung. Aan de andere kant zou het, rekening houdend met de aard van het te geven onderwijs, wenselijk kunnen zijn te beschikken over een docent vreemde talen die kort geleden uit het betrokken land is aangekomen. Een universiteit kan bij voorbeeld ten behoeve van gevorderde studenten vooral de nadruk willen leggen op recente ontwikkelingen van de spreektaal. Ik geloof niet, dat het Hof in de zaak Allué I de mogelijkheid heeft willen uitsluiten, dat in bepaalde gevallen contracten voor bepaalde tijd gerechtvaardigd kunnen zijn door de noodzaak van geactualiseerde kennis van de taal of zelfs van geactualiseerde kennis van het culturele en politieke leven van het betrokken land. Het staat aan de nationale rechter om in het concrete geval te beslissen of deze noodzaak een voldoende objectieve grond is. Uit de in de verwijzingsbeschikking geciteerde Duitse rechtspraak blijkt, dat dit juist de situatie was naar Duits recht vóór de wijziging van het HRG door het in punt 6 supra genoemde Gesetz über befristete Arbeitsverträge van 14 juni 1985: zie arresten van het Bundesarbeitsgericht van 19 augustus 1991 (7 AZR 280/79, AP nr. 59, bij artikel 620 BGB) en 13 mei 1982 (2 AZR 87/80, AP nr. 68 ibid.). Een regel van nationaal recht die iedere verplichting terzijde stelt om objectieve gronden aan te geven voor de aanstelling voor bepaalde tijd van lectoren vreemde talen, terwijl die gronden wel moeten worden aangegeven voor vergelijkbare categorieën medewerkers, is echter niet gerechtvaardigd.
Conclusie
22 Ik ben van mening dat de vragen van het Arbeitsgericht Passau moeten worden beantwoord als volgt:
"Artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag sluit de toepassing uit van een bepaling van nationaal recht die een beperking voorschrijft van de duur van de arbeidsverhouding tussen universiteiten en lectoren vreemde talen of die tot gevolg heeft, dat het dienstverband van deze lectoren op contracten voor bepaalde tijd automatisch wordt toegestaan, terwijl voor andere vergelijkbare medewerkers de aanstelling voor beperkte duur onder nationaal recht slechts is toegestaan indien een objectieve grond bestaat voor de beperking van de duur van hun arbeidsovereenkomst."