61991CC0028_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main se refieren a la interpretación del apartado 5 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3540/85 de la Comisión, de 5 de diciembre de 1985, sobre modalidades de aplicación de las medidas especiales para los guisantes, las habas, los haboncillos y los lupinos dulces, (1) norma que permite la recuperación parcial (en proporción a la gravedad de la infracción cometida) de todas las ayudas concedidas a tales productos cuando la cantidad declarada por el primer adquirente, al objeto de la concesión de la ayuda, sea superior a la entregada.
Sustancialmente, en el presente procedimiento, el Tribunal de Justicia tiene que decidir si la citada disposición es aplicable -por analogía- aun cuando el primer adquirente no haya respetado la obligación de pagar al productor el precio mínimo establecido por la normativa del sector de que se trata.
2. Para una descripción detallada de la normativa comunitaria aplicable me remito al informe para la vista. Aquí me limitaré a poner de manifiesto los aspectos que revistan importancia más directa para mis fines.
El Reglamento (CEE) nº 1431/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982, por el que se prevén medidas especiales para los guisantes, habas y haboncillos, (2) estableció, para proteger la producción comunitaria, un régimen de ayudas para estas leguminosas que sean cosechadas en la Comunidad y utilizadas en la fabricación de alimentos para los hombres y para piensos. La ayuda no se entrega directamente a los productores, sino a los usuarios finales; sin embargo, su concesión se subordina a la garantía de que el productor se haya beneficiado al menos de un precio mínimo para las cantidades respecto a las que se pide la ayuda (apartado 3 del artículo 3). El artículo 2 bis del mismo Reglamento, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1485/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, (3) estableció posteriormente los aumentos mensuales, que se añaden al precio mínimo que debe pagarse al productor.
El Reglamento (CEE) nº 2036/82 del Consejo, de 19 de julio de 1982, por el que se adoptan las normas generales relativas a las medidas especiales para los guisantes, habas y haboncillos, (4) regula las condiciones en las que se concede la ayuda, así como las modalidades de control. Este Reglamento, en el apartado 1 del artículo 4, dispone que el primer comprador presentará al organismo designado por el Estado miembro el contrato celebrado con el productor y una declaración por la que se acredite la cantidad entregada por este último (declaración de entrega). El organismo de referencia, tras comprobar el contrato y la declaración, entregará al primer comprador un "certificado de compra al precio mínimo"; es decir, un certificado por el que se acredite que, para la cantidad entregada por el productor, éste se ha beneficiado por lo menos del precio mínimo, ajustado, en su caso, a los incrementos mensuales (apartado 2 del artículo 4). De este modo, la ayuda se concede a todo usuario, con tal que haya depositado en el organismo designado por el Estado miembro una petición y el certificado de compra al precio mínimo y a condición de que la cantidad indicada en el certificado haya sido efectivamente utilizada después de la sumisión a control en la empresa en la que haya tenido lugar la utilización (apartado 1 del artículo 5).
La Comisión, mediante el ya citado Reglamento nº 3540/85, adoptó las modalidades de aplicación del régimen de que se trata. El apartado 5 del artículo 6 de dicho Reglamento, disposición sobre la que debe pronunciarse este Tribunal de Justicia, establece que "si los Estados miembros comprobaren que han expedido certificados de compra al precio mínimo por una cantidad superior a la debida, procederán a la recuperación de los certificados para las cantidades que superen lo que estaba justificado o, en caso de que se hubieren cedido, solicitarán al primer comprador el pago de un importe igual a la ayuda más elevada, aplicable en la fecha de expedición del certificado, multiplicado por la cantidad que exceda de lo que estaba justificado".
3. Pasemos a los hechos del presente asunto. La empresa Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, "Haneberg"), compró en 1986 guisantes para los que el Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, "BALM") expidió certificados de compra al precio mínimo. Una comprobación efectuada por BALM demostró que para los guisantes de que se trata se había pagado el precio mínimo (igual a 68,29 DM por 100 kg), pero no el incremento mensual (igual a 0,43 DM por 100 kg).
BALM, basándose en el citado apartado 5 del artículo 6 del Reglamento nº 3450/85, ordenó a Haneberg que presentara el certificado de compra al precio mínimo o bien restituyera la ayuda otorgada. Por considerar que la norma de referencia no constituía un adecuado fundamento jurídico para la recuperación de la ayuda, Haneberg recurrió contra tal decisión ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, que ha efectuado una remisión prejudicial a este Tribunal de Justicia.
4. Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si el apartado 5 del artículo 6 del Reglamento nº 3540/85 se puede aplicar para proceder a la recuperación de una ayuda a las leguminosas, cuando no se haya respetado la obligación de pagar al productor al menos el precio mínimo.
Observo, en primer término, que la formulación de la norma de referencia es tan clara que excluye la aplicación analógica a efectos de la recuperación íntegra de la ayuda. En efecto, contempla expresamente el supuesto de que la cantidad declarada resulte ser superior a la efectivamente entregada y dispone la devolución del certificado de compra al precio mínimo (para que pueda ser rectificado y, por tanto, se pueda pagar la ayuda correcta) o bien, si la ayuda ya se pagó, la recuperación de la misma limitada a la cantidad excedente. A mi juicio, la circunstancia de que la posibilidad de proceder a la recuperación íntegra de la ayuda sea completamente ajena a la norma de referencia produce la consecuencia de excluir a priori la posibilidad de una aplicación "por analogía", que llegue a este resultado, en el supuesto de que no se haya respetado la obligación de pagar el precio mínimo al productor.
5. Por lo que respecta a la posibilidad de proceder a una aplicación por analogía en el sentido indicado por el órgano jurisdiccional de remisión en la segunda cuestión, que equivale a sancionar el incumplimiento de la obligación de pagar el precio mínimo en una medida proporcional a la gravedad de la infracción cometida, considero que la respuesta debe ser también negativa.
En efecto, la no aplicabilidad del apartado 5 del artículo 6 al presente asunto se deriva de la propia ratio de la norma mencionada, así como de la lógica del sistema que preside el régimen de ayudas a las leguminosas. Recuerdo a este propósito que el objeto de tal normativa es precisamente sostener la producción comunitaria de los productos de que se trata y que dicho objetivo se alcanza asegurando a los productores una remuneración justa, equivalente al menos al pago del precio mínimo.
Por consiguiente, es evidente que cualquier incumplimiento de la obligación de pagar el precio mínimo, aunque sea de una cantidad insignificante, puede comprometer la consecución del objetivo establecido por el sistema, haciendo de este modo que la ayuda pierda su misma razón de ser. Esto queda confirmado por el séptimo considerando del Reglamento nº 1431/82, en el que se indica claramente que la concesión de la ayuda está subordinada a la garantía de que los agricultores reciban por lo menos el precio mínimo. Esencialmente, la obligación de que se trata constituye un requisito esencial y previo para la concesión de la ayuda y su incumplimiento, por tanto, llega a justificar la pérdida total de la ayuda.
Conviene recordar al respecto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (5) la pérdida total de una ayuda está justificada cuando va unida al incumplimiento de una obligación cuya ejecución es indispensable para garantizar el buen funcionamiento del sistema de ayudas.
6. Por otra parte, un examen, aunque sea superficial, de la hipótesis expresamente prevista por el apartado 5 del artículo 6 relativa a la falta de pago al productor del precio mínimo establecido demuestra que se debe excluir una aplicación por analogía. En efecto, mientras que en el supuesto de una diferencia de cantidades el mecanismo establecido por la norma de referencia no incide en el objetivo principal del sistema, en la medida en que en todo caso la ayuda se concede únicamente para la cantidad por la que el productor ha recibido el precio mínimo, en el supuesto de que éste no se haya pagado íntegramente, en cambio, falta un requisito esencial para la misma concesión de la ayuda.
Además, es evidente que la aplicación, a efectos de recuperación, de las modalidades establecidas por la norma de que se trata, encerraría, mediante una operación totalmente ficticia, una desventaja para el productor, que se beneficiaría sólo parcialmente del precio mínimo; y ello aun cuando -de modo diverso al asunto que nos ocupa- la diferencia entre el precio pagado efectivamente y el precio mínimo establecido fuera considerable. En realidad, a efectos de la aplicación analógica de la norma de que se trata a un supuesto en el que no se haya pagado el precio mínimo, sería necesario convertir ficticiamente el precio no pagado en una cantidad, de modo que se pudiera recuperar la ayuda sólo por la cantidad excedente. Es evidente que tal resultado es inadmisible; de hecho significaría trastocar completamente el sistema, permitiendo que el productor se beneficiara del precio mínimo sólo por una parte de la cantidad entregada al primer adquirente.
En definitiva, el apartado 5 del artículo 6 del Reglamento nº 3540/85 no puede aplicarse ni como ha hecho BALM, para proceder a la recuperación íntegra de la ayuda, ni, por los motivos que acabamos de exponer, de un modo proporcional a la gravedad de la infracción cometida.
7. La afirmación precedente responde a las cuestiones tal como fueron planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión; sin embargo, para dar una respuesta útil, es necesario comprobar -a falta de una norma específica que regule la hipótesis de que se trata- las consecuencias del incumplimiento de la obligación de pagar al productor el precio mínimo.
Observo, ante todo, que, habida cuenta de cuanto precede, no se puede aceptar ciertamente la tesis de Haneberg, según la cual el incumplimiento de la obligación de pagar el precio mínimo, en la época en que se produjeron los hechos del asunto, carecía de toda consecuencia.
Mientras tanto se incluyó en el texto del Reglamento nº 3540/85, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1561/90 de la Comisión, de 7 de junio de 1990, (6) el artículo 4 bis, conforme al cual se obliga al primer adquirente que no haya pagado el precio mínimo que se debe abonar al productor a pagar "un importe igual al doble de la diferencia entre el precio mínimo y el precio efectivamente pagado". Tal disposición se adoptó a consecuencia de las modificaciones introducidas por el Consejo en el Reglamento nº 2036/82 mediante el Reglamento (CEE) nº 1789/89. (7) Tales modificaciones se refieren a la supresión de algunos documentos administrativos, en particular la declaración de entrega y el refuerzo de una serie de sucesivos controles.
Haneberg, basándose sobre todo en el artículo 4 bis, sostiene la tesis de que el incumplimiento de la obligación de pagar el precio mínimo podría producir a lo sumo una sanción proporcional a la infracción cometida y por tanto al importe del "precio no pagado", pero ciertamente no la recuperación total de la ayuda.
8. En efecto, la falta de previsión, en el sistema vigente en la época en que se desarrollaron los hechos en litigio, de una norma análoga al artículo 4 bis, se explica fácilmente si se considera que estaba previsto, a efectos de la expedición del certificado de compra al precio mínimo, un control previo por parte del organismo competente. Esencialmente, tal certificado era expedido o en todo caso debería haber sido expedido sólo después de comprobar que el productor había recibido efectivamente el precio mínimo, incluidos los posibles aumentos. Esta condición, por otra parte, era fácilmente controlable de acuerdo con la declaración de suministro, declaración en la que precisamente se indicaba el precio mínimo y la cantidad entregada.
En cambio, en el sistema actualmente en vigor, el control sólo puede ser posterior (y de hecho están previstos una serie de controles sin preaviso a los usuarios finales), habiéndose suprimido la declaración de entrega. Además, en este sistema se prevé que se beneficien de la ayuda sólo las cantidades vendidas a los primeros adquirentes "reconocidos", adquirentes que se obligan a pagar al productor al menos el precio mínimo. A este respecto, subrayo que en el supuesto de incumplimiento de la obligación de pagar el precio mínimo, además de la sanción que ya he recordado (pago del doble de la diferencia entre el precio mínimo y el precio efectivamente pagado), se establece la retirada temporal o incluso definitiva del "reconocimiento".
Las especificidades del nuevo régimen, que acabo de recordar, inducen a considerar que la circunstancia de que se haya previsto la posibilidad de sanear ex post el incumplimiento, pagando al productor el doble de la diferencia entre el precio mínimo y el precio efectivamente pagado, no está en contradicción con lo que se ha afirmado en el apartado 5: que el pago del precio mínimo al productor constituye el principal objetivo del régimen de que se trata y, por tanto, el incumplimiento de esta obligación -en principio- hace desaparecer la propia razón de ser de la ayuda. En efecto, tal objetivo resulta suficientemente salvaguardado por el nuevo régimen, en la medida en que se paga en todo caso al productor el precio mínimo (más bien que el doble de cuanto se le debe) y también por el hecho de que el riesgo de quedar excluido del mercado por medio de la retirada del "reconocimiento", entendido con relación a las operaciones que aquí se trata, constituye para el primer adquirente una sanción muy grave, más de cuanto pueda ser la devolución íntegra de la ayuda en un caso concreto.
9. Volviendo al asunto que nos ocupa, hay que subrayar por tanto que la "laguna normativa" de referencia, determinada tal vez precisamente por el hecho de que los márgenes del sistema se consideraban lo bastante estrechos para no permitir que se produjeran casos como el presente, no implica que el incumplimiento de la obligación de que se trata estuviera falto de consecuencias.
La ausencia de una norma específica, que regulara, dentro de la reglamentación de las ayudas a las leguminosas, supuestos como el presente, no podía impedir efectivamente toda posibilidad de recuperación de la propia ayuda. A este respecto, recuerdo que según el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, (8) los Estados miembros están obligados, entre otras cosas, a "recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias".
Ahora bien, como el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de precisar en la sentencia Deutsche Milchkontor, (9) "las controversias relativas a las devoluciones de los importes indebidamente concedidos en virtud del Derecho comunitario se resuelven, cuando este Derecho no haya dispuesto nada al respecto, por los órganos jurisdiccionales nacionales con arreglo a su Derecho interno, salvados los límites impuestos por el Derecho comunitario en el sentido de que las formalidades establecidas por el Derecho nacional no deben resolverse haciendo prácticamente imposible la ejecución de la normativa comunitaria y que la aplicación de las normas internas no debe realizarse de modo discriminatorio respecto a los procedimientos dirigidos a resolver los litigios del mismo tipo pero meramente nacionales" (apartado 19, traducción provisional).
En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia se detuvo en otro aspecto que adquiere particular importancia en el presente asunto: es decir, las consecuencias derivadas del incumplimiento, por parte de las autoridades nacionales competentes, de la obligación de control impuesta por la normativa comunitaria para evitar que se paguen ayudas comunitarias por productos que no deben beneficiarse de ellas. A este respecto, el Tribunal de Justicia afirmó que "en el estado actual de la evolución del Derecho comunitario, tales consecuencias corresponden al Derecho nacional y no al comunitario. Compete, por tanto, asimismo al órgano jurisdiccional nacional valorarlas a la luz del Derecho interno aplicable" (apartado 44, traducción provisional).
10. Por tanto, basándome en las consideraciones precedentes, propongo que se responda como sigue a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main:
"1) El apartado 5 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3540/85 de la Comisión no es aplicable cuando no se haya cumplido la obligación de pagar al productor el precio mínimo.
2) La recuperación por parte de las autoridades nacionales de las cantidades indebidamente pagadas como ayudas en virtud del Derecho comunitario -en el estado actual de evolución del Derecho comunitario- se efectúa conforme a los criterios y las modalidades establecidas por la normativa nacional, salvando los límites impuestos por el Derecho comunitario a la aplicación del Derecho nacional.
3) Las autoridades nacionales estaban obligadas, conforme al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2036/82 del Consejo, vigente en la época en que se produjeron los hechos de que se trata, a comprobar, antes de expedir el certificado de compra al precio mínimo, que el adquirente había pagado efectivamente al productor al menos el precio mínimo; corresponde al órgano jurisdiccional nacional valorar, a efectos de recuperar la ayuda indebidamente entregada, las consecuencias de un posible incumplimiento de tal obligación."
(*) Lengua original: italiano.
(1) - DO L 342, p. 1; EE 03/39, p. 143.
(2) - DO L 162, p. 28; EE 03/25, p. 170.
(3) - DO L 151, p. 7.
(4) - DO L 219, p. 1; EE 03/25, p. 334.
(5) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 2 de mayo de 1990, Hopermann I (C-357/88, Rec. p. I-1669).
(6) - DO L 148, p. 9.
(7) - DO L 176, p. 11.
(8) - DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 222.
(9) - Sentencia de 21 de septiembre de 1983 (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633).