61986C0034
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 2 de junio de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El 18 de diciembre de 1985, el Presidente del Parlamento declaró la aprobación definitiva del presupuesto general de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1986 (DO L 358, p. 1) y, en los dos meses siguientes, la Secretaría del Tribunal de Justicia ha recibido nada menos que seis recursos que pretenden la anulación de dicho acto y/o del documento que lo promulgó. Los demandantes, por orden cronológico, fueron el Gran Ducado de Luxemburgo (asunto 15/86), el Reino de los Países Bajos (asunto 17/86), la República Francesa (asunto 18/86), la República Federal de Alemania (asunto 19/86), el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (asunto 23/86) y el Consejo de las Comunidades (asunto 34/86).
Subrayando la necesidad de que la sentencia de este Tribunal se pronuncie antes de la elaboración del proyecto del presupuesto para 1987, el Consejo pidió, además, que su recurso, aunque presentado en último lugar, fuera examinado el primero; y dos días después, mediante decisión fundada en el artículo 55, apartado 1, párrafo 2, del Reglamento de Procedimiento, el Presidente del Tribunal de Justicia aceptó su petición. Al decidir de este modo dar prioridad al asunto 34/86, se rechazó una demanda del Parlamento que intentaba prolongar el plazo para presentar su contestación al recurso. A su vez, el Consejo renunció a la réplica, mientras que tres de los cinco Estados demandantes (Francia, Reino Unido y República Federal de Alemania) decidieron personarse en autos junto con el Consejo. Los dos primeros formularon observaciones por escrito, y el tercero se limitó a pronunciarse en la vista (30 de abril de 1986).
Las presentes conclusiones se refieren, pues, al litigio entre el Consejo y el Parlamento. Pero es útil subrayar que los argumentos desarrollados en defensa de los otros recursos son, a pesar de la natural diversidad de tono y de la menos explicable disconformidad de las cifras, coincidentes en buena parte con los que dentro de poco examinaremos.
2.
Como todo el mundo sabe, no es la primera vez que el presupuesto comunitario ha dado lugar a un recurso. Recordamos los asuntos 48/81, República Federal de Alemania contra Comisión; 72/82, Consejo contra Parlamento; 73/82, Consejo contra Comisión: el primero es relativo al presupuesto complementario no 2 para 1980 y al de 1981, y los otros dos al presupuesto de 1982. Convenios políticos efectuados a tiempo evitaron, de todos modos, que estos procedimientos se siguieran más allá de la fase escrita, por lo que fueron archivados en el Registro mediante autos de 20 de enero y 14 de julio de 1982. Incluso uno de los protagonistas del procedimiento presupuestario amenazó con recurrir al Tribunal de Justicia para que éste sancionara el comportamiento, reputado ilegal, de otra institución o de un Estado miembro. De este modo —por no citar más que uno de los ejemplos posibles—, la Comisión abrió un procedimiento, basándose en el artículo 175 del Tratado de la CEE, contra el Consejo para obligarle a atender a las necesidades de la Comunidad con las medidas financieras aprobadas y a determinar los precios agrícolas de referencia.
Aun hay más. La situación de que se queja el Consejo no es nueva en absoluto: como veremos, se repite desde hace años —incluso desde 1975—, y todos los años con rasgos análogos si no idénticos. Entonces, ¿por qué la avalancha de recursos que hemos mencionado al principio? En particular, ¿por qué la actual firmeza de los demandantes, y sobre todo del Consejo?, ¿por qué el intento que les anima esta vez ya no es sólo ejercer presión o amenazas sino conseguir una sentencia? A nuestro juicio, esta pregunta puede recibir dos respuestas: una de orden jurídico y otra de naturaleza política.
En el plano jurídico, dos factores han disuadido en el pasado al Consejo de solicitar que el Tribunal de Justicia resolviera el litigio. El primero —tácito, pero evidente— radicaba en su convicción de que el mecanismo previsto por el Tratado para elaborar y adoptar el presupuesto era casi imposible de aplicar, hasta el punto de que, para mejorar su funcionamiento, el Consejo había establecido un código de reglas internas y se había adherido a la declaración interinstitucional de 1982. El otro factor era la incertidumbre —que durante años dominó a cuantos se ocupaban del Derecho comunitario— acerca de la competencia de este Tribunal para controlar la legalidad de los actos del Parlamento en virtud de recursos basados en el artículo 173. Ahora bien, hoy al menos este segundo factor se ha desvanecido. Después de haberlo socavado con las decisiones sobre la sede y los lugares de trabajo de la Asamblea (10 de febrero de 1983, asunto 230/81, y 10 de abril de 1984, asunto 108/83, Rec. 1983, p. 255, y Rec. 1984, p. 1945), el Tribunal de Justicia, en efecto, lo ha excluido definitivamente en la reciente sentencia Les Verts contra el Parlamento (23 de abril de 1986, asunto 294/83, Rec. 1986, p. 1339).
En el terreno político, los fenómenos que explican la pasada reticencia y la dureza presente del Consejo tienen como fondo el papel determinante del presupuesto en la natural dialéctica entre los dos órganos representativos de la Comunidad. La estrategia del Parlamento está dictada por la historia de las instituciones de Occidente (¿quién no recuerda el pulso entre la Cámara de los Comunes y Jacobo I?) y una previsión elemental: cuanto más aumente su peso en la determinación del presupuesto, menos resistibles serán sus pretensiones de poderes nuevos y con ellas de una mayor democracia en el sistema comunitario. Por su parte, el Consejo se funda en realidades quizá desagradables pero difícilmente discutibles. Por más que los recursos comunitarios —así se puede reconstruir su pensamiento— se califican de «propios», y por más que ciertos politólogos puedan deducir de esta calificación que el presupuesto ya está orientado en un sentido federal, quienes los recaudan y los ponen a disposición de la Comunidad siguen siendo los Estados, excepto las exacciones de la CECA. En suma, los verdaderos contribuyentes son, de hecho, los Estados y a ellos corresponde, por lo tanto, a través de la institución que los representa, la parte mayor de poder decisorio sobre la medida de los gastos.
Pero la cuestión es ésta: semejante pretensión, incluso recubierta de eruditas máscaras conceptuales, ¿puede hacerse valer en juicio? E incluso, admitiendo que lo pueda, ¿no será el remedio peor que la enfermedad? ¿Hay algo más peligroso que confiar a los jueces la resolución de los conflictos constitucionales y aumentar así su poder ya excesivo? Estas fueron, a lo que creo, las dudas que durante años indujeron al Consejo a no someternos su permanente conflicto con el Parlamento. Sin embargo, en las instituciones no menos que en los individuos, una fricción continua y la búsqueda perpetua de compromisos puede llevar al cansancio, sobre todo si cada compromiso refuerza la posición del adversario y si sus pretensiones, por fundarse en una práctica cada vez más larga y ser por ello cada vez más «legítimas», tienden a incrementarse. El juicio sobre el remedio y la enfermedad acaba entonces por invertirse. Ciertamente es arriesgado recurrir a los jueces, pero sólo los jueces pueden detener un proceso que ve cómo se debilita la posición del demandante en un punto en el que la suya es todavía la posición más fuerte. Ha llegado el momento de llamar a la puerta del Tribunal de Justicia.
3.
A mi parecer, los hechos que examinamos y los argumentos de las partes corroboran por entero esta reconstrucción. Sin embargo, antes de examinarlos, es oportuno poner de relieve el subfondo normativo lato sensu de nuestra discusión: ello requiere, en primer lugar, analizar las fases en que se articula el procedimiento de elaboración y aprobación del presupuesto a la luz de los artículos 203 CEE, 78 CECA y 177 Euratom, en sus versiones resultantes de las modificaciones de 22 de abril de 1970 y 22 de julio de 1975. Estas fases o etapas son siete.
Primera fase. Después de haber consultado al Comité de Política Económica y antes del 1 de mayo de cada año, la Comisión indica el tipo máximo de aumento aplicable a los gastos no obligatorios (GNO), es decir, los que no resultan obligatoriamente de los Tratados o de actos adoptados en virtud de ellos. Para la fijación de dicho tipo, el artículo 203, apartado 9, párrafo 2, primero, segundo y tercer guiones, se refiere a tres datos macroeconómicos: a) «la evolución del producto nacional bruto de la Comunidad, expresado en volumen», que debe calcularse según el índice del PNB, expresado en volumen, para transformarlo luego en valor; b) «la variación media de los presupuestos de los Estados miembros», que es estimada (se trata de un indicador en volumen) sobre la base de los gastos de las administraciones centrales; c) «la evolución del coste de la vida en el transcurso del último ejercicio», que se debe medir con ayuda de un indicador que permita transformar el volumen del PNB en su valor (índice deflactor del PNB).
Segunda fase. Antes del 1 de julio, la Comisión redacta el anteproyecto de presupuesto, en el que reúne las previsiones elaboradas por cada institución, y al que adjuntará un dictamen que podrá contener previsiones diferentes. Antes del 1 de septiembre, el proyecto se presentará al Consejo (artículo 203, apartados 2 y 3, párrafo 1).
Tercera fase. El Consejo examinará el anteproyecto en primera lectura. Previa deliberación por mayoría cualificada, establecerá el proyecto de presupuesto y lo remitirá a la Asamblea antes del 5 de octubre (artículo 203, apartados 3, párrafo 3, y 4, párrafo 1).
Cuarta fase. La Asamblea examina en primera lectura el proyecto redactado por el Consejo. Previa deliberación por mayoría de los miembros que la componen, tendrá derecho a enmendar en lo que se refiere a los GNO y, previa deliberación por mayoría absoluta de los votos emitidos, a proponer modificaciones relativas a los gastos obligatorios (GO). Si en un plazo de cuarenta y cinco días desde la comunicación de dicho proyecto de presupuesto, la Asamblea hubiese dado su aprobación o no hubiese propuesto enmiendas o modificaciones, el presupuesto «está» o «se considera definitivamente aprobado». Cuando hay enmiendas y/o propuestas de modificaciones, el proyecto es, remitido al Consejo (artículo 203, apartado 4, párrafos 3, 4 y 5).
Quinta fase. En segunda lectura, el Consejo dispone de quince días para pronunciarse sobre las enmiendas y propuestas de modificación de la Asamblea. Podrá modificar las primeras por mayoría cualificada. Más compleja es la suerte de las segundas. Las que no implican un aumento del importe global de los gastos se estiman aceptadas si el Consejo no las rechaza expresamente con mayoría cualificada. A las que suponen ese aumento se aplica la regla inversa: se reputan rechazadas si no son aceptadas expresamente con idéntica mayoría. Y esto no es todo. Una vez rechazada la propuesta de modificación, el Consejo puede —siempre por mayoría cualificada— mantener el importe consignado en el proyecto de presupuesto o bien fijar otro distinto.
Si el Consejo no hubiese modificado ninguna de las enmiendas y se hubieran aceptado las propuestas de modificación, el presupuesto «se considera definitivamente aprobado». En caso contrario, será remitido nuevamente a la Asamblea (artículo 203, apartado 5).
Sexta fase. En segunda lectura, la Asamblea ya no tiene potestad de modificar los GO. Pero puede, en los quince días siguientes a la comunicación y por mayoría de los miembros que la componen y de las tres quintas partes de los votos emitidos, enmendar o rechazar las modificaciones introducidas por el Consejo a sus enmiendas. Puede también «por motivos importantes» y en condiciones todavía más rigurosas (mayoría de los diputados y dos tercios de los sufragios) rechazar el proyecto de presupuesto en su conjunto y pedir que se le someta un nuevo proyecto (artículo 203, apartados 6 y 8).
En materia de GNO, por lo tanto, el Parlamento tiene la última palabra. Sin embargo, existen ciertos frenos para el ejercicio de esta prerrogativa. Dicho ejercicio se sujeta a los límites impuestos por el equilibrio entre ingresos y gastos (artículo 203, apartado 10) y no puede exceder del porcentaje máximo de aumento fijado por la Comisión más que con dos requisitos. El primero se conoce como «margen de maniobra»: si el aumento de los GNO que dimane del proyecto de presupuesto establecido por el Consejo fuese superior a la mitad del tipo máximo indicado al principio por la Comisión, la Asamblea puede, en el ejercicio de su derecho de enmienda, aumentar aún el importe total de dichos gastos, pero sólo hasta el límite de la mitad del tipo máximo (artículo 203, apartado 9, párrafo 4). El segundo requisito es el «acuerdo» entre los protagonistas del procedimiento: si las actividades de la Comunidad requieren que se sobrepase el tipo máximo, se podrá fijar un nuevo tipo, pero sólo mediante acuerdo entre el Consejo, que decide por mayoría cualificada, y la Asamblea, que resuelve por mayoría de los miembros que la componen y de las tres quintas partes de los votos emitidos (artículo 203, apartado 9, párrafo 5).
Séptima fase. Cuando «el procedimiento hubiese concluido», el Presidente de la Asamblea «declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado» (artículo 203, apartado 7).
4.
Como muestra esta rápida exposición, el artículo 203 contiene dos grupos de normas que responden a objetivos diferentes y los persiguen con métodos no homogéneos. Los apartados 3 a 7 se dirigen a organizar, del modo más razonable posible, la comunicación entre el Consejo y el Parlamento. El principio en el que se inspiran es la igualdad entre las instituciones y a ambas se atribuye el derecho a decir la última palabra (el Consejo para los GO y el Parlamento para los GNO) y la técnica de que se valen se basa en exigir mayorías determinadas y fijar plazos preclusivos (a partir de un determinado número de días, si no se alcanza una mayoría determinada, el texto sometido a la parte contraria se reputa aceptado). El apartado 9 se orienta en una perspectiva totalmente diversa. Su objetivo es disciplinar el incremento de los gastos comunitarios en relación con un tipo máximo que se impone a todas las instituciones y la regla a que se atiene es el acuerdo de las partes. En otros términos, dicho tipo sólo puede superarse si la «diarquía» de las finanzas comunitarias se pone de acuerdo sobre si hay tal incremento y sobre su cuantía.
No es eso todo. Si se da una ojeada a los trabajos preparatorios de la modificación del Tratado de 22 de abril de 1970, se advertirá que los dos grupos de normas tienen también padres diferentes. En efecto, las normas relativas a la comunicación figuran en el proyecto de la Comisión, en tanto que el apartado 9 es fruto de una iniciativa del Consejo tomada durante su sesión 102 (5 a 7 de febrero de 1970). El comunicado final de dicha reunión (véase al respecto «Les ressources propres aux Communautés européennes et les pouvoirs budgétaires du Parlement européen, Recueil de documents», publicado por el Parlamento Europeo, junio de 1970, p. 157) contiene, en efecto, un texto casi idéntico al que después se recogió en el Tratado. Por ello puede decirse que en el fondo del artículo 203 anida, si no una antinomia, una tensión no resuelta entre intereses y métodos divergentes.
5.
Aquí estriba, a mi parecer, la razón técnica (o, en todo caso, no estrictamente política) de los obstáculos que han encontrado los intentos de aplicar este mecanismo. Los tres apartados que siguen se dedican a estos intentos; no debieran ser inútiles si es cierto, como dijo Oliver W. Holmes, que «a page of history is worth a volume of logic» («una pàgina de historia vale por un volumen de lògica») (N. Y. Trust Co. contra Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
Parece oportuna, de todos modos, una observación preliminar. Al superar el tipo, los autores de la primera modificación del Tratado contemplaban un fenómeno dijéramos por lo menos patológico, hasta el punto de que la versión original del apartado 9 (es decir, el artículo 203, apartado 8, párrafo 5, del Tratado de 22 de abril de 1970) lo consideraba aplicable únicamente «en casos excepcionales». De todas maneras, en los cinco años siguientes, los GNO —que al principio no comprendían más que el solo importe de los gastos de personal y de financiación de las instituciones— han aumentado enormemente, pasando del 3 al 15 % del presupuesto. Esta circunstancia, que evidentemente deriva del activismo del Parlamento y, en particular, del ejercicio que ha hecho de su derecho a decir la última palabra, ha llevado al legislador constitucional a revisar la concepción a que hemos aludido. Sobrepasar el porcentaje, como puede comprenderse, se habría convertido en un hecho fisiológico, algo destinado a repetirse todos los años, y en la modificación del Tratado de 1975 se ha suprimido la referencia al carácter excepcional del mecanismo previsto para realizarlo.
Examinamos, pues, la práctica, que ya cuenta diez años, a que ha dado lugar la aplicación del artículo 203, teniendo en cuenta sobre todo los procedimientos seguidos para obtener el acuerdo de las dos autoridades en materia de presupuesto y de los propósitos —explícitos o a veces inconfesados; que han presidido su puesta en marcha. Como ya he señalado, las partes comprendieron en seguida que alcanzar semejante acuerdo no habría sido nada fácil y que habría hecho aún más conflictivas sus relaciones que ya eran ásperas. Por otra parte, había dudas sobre el momento requerido para su conclusión. Por entonces, se consideraba, en efecto, que la regla del apartado 6, según la cual el proyecto está o se considera aprobado a los quince días después de su devolución a la Asamblea, prevalecía sobre el principio —posibilidad de incrementar el tipo máximo— sancionado por el apartado 9. El acuerdo sobre el nuevo tipo, en otras palabras, habría tenido que alcanzarse lo más tarde dentro de dicho término.
Pero, ¿cuándo exactamente? Sobre este punto las opiniones divergían. Para algunos, dicho momento debía coincidir con el principio del procedimiento; para otros, con la segunda lectura del Consejo; y para otros incluso con el término de la sexta fase, y más exactamente con el breve período que transcurre entre la aprobación por la Asamblea en segunda lectura y el acto presidencial de aprobación. La incertidumbre y el temor consiguiente de no llegar a un acuerdo en tiempo útil, fueron tales que, en 1974, las partes renunciaron a aplicar el apartado 9. El Parlamento retiró las enmiendas que podían provocar la superación del tipo máximo y el Consejo le «compensó» comprometiéndose a aprobar un presupuesto suplementario, con ocasión de ¡a cumbre de París entre jefes de Estado y de Gobierno.
Es evidente, de todas formas, que la norma no podía quedar como letra muerta. Así, en 1975, se ha encontrado una solución que, rindiéndole homenaje con la punta de la lengua, prescindía de ella y que, por lo que yo sé, se aplicó a los presupuestos sucesivos, o por lo menos a lps de 1980 y 1983. Sustancialmentente preveía que se llegase a un acuerdo, no sobre un nuevo tipo sino sobre un aumento global de los GNO y, en el plano del procedimiento, que el «placet» del Consejo se manifestase en el acta de una sesión que había de celebrarse después de la segunda lectura e inmediatamente antes del acto presidencial de aprobación (parece, sin embargo, que el mecanismo no siempre ha funcionado como debía: Isaac, «La rénovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970», en Revue trimestrielle de droit européen, 1977, p. 764, afirma, por ejemplo, que, en 1976, el «placet» llegó con algunas horas de retraso con respecto al acto del Presidente).
Se obtenían de este modo dos ventajas: disimular o mitigar las discusiones provocadas cada año por la clasificación de los gastos y por el uso que el Parlamento hacía de su margen de maniobra; y restituir al proceso de formación del acuerdo la plena naturaleza política que, según las partes, le correspondía y que le había sustraído el Tratado al canalizarlo hacia un objetivo —la definición del nuevo tipo— que, en resumidas cuentas, era secundario. Son abundantes los testimonios sobre este último resultado, que es de especial relieve. Me limitaré a citar al Sr. Cheysson, Comisario del presupuesto a la sazón, o al Sr. Aigner. La «verdadera y propia discusión del presupuesto» que se ha establecido entre el Consejo y el Parlamento (afirma el primero en el mes de diciembre de 1975) «ha superado ampliamente el marco jurídico del artículo 203». «La importancia decisiva del diálogo político» —añade el segundo— ha dejado en la sombra los plazos para la fijación del nuevo tipo, de modo que no son «respetados ni por el Consejo [...] ni por el Parlamento». Y añade: «Este procedimiento esquemático de concertación no funciona. Lo repito: todo el artículo 203, y sobre todo su apartado 8 —hoy 9—, es simplemente (inaplicable) [...] Jamás se habría alcanzado un resultado si las [...] instituciones no hubieran tenido el valor de ignorar la letra de [...] estas (normas) y llegar a un gentlemen's agreement (acuerdo entre caballeros), logrando un compromiso en el espíritu de las mismas (normas)» (DO, Anexo 197, pp. 76 y 52).
6.
El acuerdo entre caballeros, por otra parte, había de presentarse de modo que pareciera compatible con el apartado 9, pues de lo contrario el homenaje formal al que he aludido hubiera mostrado enseguida cuan frágil era la tela con que estaba hecho. El Consejo se plegó en 1976 a esta exigencia interpretando el encuentro de voluntades entre ambas instituciones sobre el importe global de los créditos para los GNO como un acuerdo «implícito sobre el nuevo tipo», pero el hallazgo, hábil en sí, acabó por costarle caro. En efecto, en 1978, él Parlamento adoptó en primera lectura dos enmiendas que elevaban la dotación del Fondo Regional de 620 a 1000 millones de ecus; como, en segunda lectura, el Consejo no encontró la mayoría requerida para rechazarlas o modificarlas (apartado 5) ni la necesaria para fijar el nuevo tipo máximo (apartado 9), las enmiendas fueron aprobadas. La Asamblea se limitó a levantar acta de la trampa procesal en que había caído la parte contraria y su Presidente declaró la aprobación definitiva del presupuesto, subrayando que el consentimiento del Consejo resultaba «implícitamente» de la falta de un rechazo —y por ello de la aceptación— de las enmiendas de la Asamblea.
La crisis consiguiente, empero, no dejó de tener consecuencias sobre los acontecimientos posteriores. Pienso sobre todo en la lección (olvidada por lo demás en el marco del presente litigio) que el Consejo y la Comisión aprendieron del modo en que la Asamblea había entendido y aplicado la tesis del acuerdo implícito. Así el Comisario Tugendhat sostiene con fuerza la necesidad de «dos decisiones distintas» (el subrayado es mío) y el Presidente Lahnstein precisó que «el procedimiento del presupuesto no se ha acabado (ni) el Presidente del Parlamento puede declarar aprobado el presupuesto» antes que las partes hayan «alcanzado un acuerdo» auténtico (DO, Anexo 237, pp. 45 y 167). Con otras palabras, el acuerdo es y sigue siendo implícito pero —perdón por el juego de palabras— debe tener lugar de forma explícita. Para que pueda considerarse establecido el nuevo tipo es menester en suma que las dos autoridades convengan expressis verbis sobre el aumento total de los GNO.
Añado que la desenvoltura del Parlamento determinó también reacciones en los Estados miembros. Dinamarca, Francia y el Reino Unido, sobre todo, se han negado a dar por acabado el procedimiento y han deducido de ello que la Comunidad actuaba en régimen de doceavas partes provisionales (artículo 204). Lo que más importa —y es el primer ejemplo de un comportamiento que resurgirá hasta alcanzar en nuestra controversia una legitimación provisional (¡tifia, punto 9)— es que han pagado su parte de los «recursos propios» sobre la base de los créditos aprobados por el Consejo en primera lectura.
El Parlamento, sin embargo, no se impresionó demasiado por esta revuelta general y todo lo que hizo fue refinar la estrategia, tal vez un poco precipitada, de la que acabo de hablar. Así, en el curso del procedimiento de aprobación del presupuesto complementario 2/1980 (que tuvo lugar al mismo tiempo que el del proceso relativo al presupuesto de 1981) recurrió al margen de maniobra que no había utilizado el año anterior y como, una vez más, el Consejo no alcanzó la mayoría necesaria para rechazar sus enmiendas, éstas fueron aceptadas. La consecuencia fue que el aumento de los GNO para 1980 se repercutió sobre la base de cálculo de los mismos gastos para el ejercicio sucesivo, y los créditos que de ahí derivaron por razón del tipo máximo indicado por la Comisión excedieron el límite en que el Consejo hubiera querido mantenerlos.
Un nuevo éxito, pues, obtenido esta vez en el marco del margen de maniobra. Esta mayor corrección fue apreciada y evitó que se repitiese la coalición de 1978. Puesto que, si el Consejo se lamentó —pero en conjunto se quejó poco— de una «desviación del procedimiento», la Comisión declaró por boca del Presidente Thorn que consideraba el presupuesto «legalmente existente y eficaz». Los Estados, por su parte, se dividieron. Algunos (Bélgica, Francia, República Federal de Alemania) aplicaron el régimen de doceavas partes —y por ello les acusó la Comisión de infringir las normas del Tratado— o recurrieron al Tribunal de Justicia (República Federal de Alemania, asunto 48/81), aun solicitando que el procedimiento se aplazara sine die. Otros procedieron al pago sobre la base del presupuesto de 1981 y, entre ellos, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido sin reservas y Dinamarca y Luxemburgo con reservas.
Pero la de 1980 no fue más que una escaramuza. En 1981, se volvió al choque frontal y de forma que recuerda de modo sorprendente los hechos del presente asunto. En segunda lectura, el Consejo aumentó los créditos para los GNO más allá del límite del tipo máximo y propuso al Parlamento determinar conjuntamente un nuevo porcentaje. El Parlamento rechazó la invitación e hizo uso de un nuevo expediente, a saber, aplicó su margen de maniobra prescindiendo de que se hubiera superado el tipo e inmediatamente antes de que su Presidente decidiera la aprobación del presupuesto. Las protestas fueron todavía más vigorosas que en 1978 y esta vez no se detuvieron en el terreno político. En efecto, como he recordado en el punto 2, el Consejo ha demandado ante el Tribunal de Justicia: a) al Parlamento, solicitando de este Tribunal el acto de aprobación del presupuesto y el presupuesto mismo que figuraba como anexo de tal acto (asunto 72/82), y b) a la Comisión, impugnando un acto ejecutivo de dicho presupuesto y demandando un control incidental sobre la legitimidad de este último (asunto 73/82).
7.
Un enésimo arreglo, como sabemos, evitó que los dos litigios siguieran su curso normal. Sin embargo, su insuficiencia, igual que la de las nuevas lecturas manipuladoras de la disposición que seguramente habrían venido luego, se presentó de pronto como manifiesta. Después de tanto experimentar y combatir, los tiempos estaban maduros para una solución ño destinada a tapar agujeros y por ello a tener una vida breve, sino expresa en términos vinculantes y permanentes, en cuanto pueden serlo las cosas humanas. Por lo demás, una tentativa animada por estas ambiciones ya la había propuesto el Consejo después del choque de 1978. Los problemas que nos afligen —había sostenido— se resolverán no por vía de interpretar o modificar el Tratado, sino estableciendo con la máxima precisión cómo deben aplicarse los cruciales apartados 5 y 9; en otros términos, aclarando hasta dónde puede llegar el voto sobre las enmiendas parlamentarias y sobre la fijación del nuevo tipo.
De ahí la promulgación —aprobada en la reunión de 22 de marzo de 1979, con el voto contrario de los Países Bajos únicamente— de un «código» interno que regula el procedimiento a seguir en segunda lectura (ver su texto en Strasser, «Le budget 1979 — Bilan d'une procédure — Difficultés politiques et juridiques — Perspectives pour une nouvelle année», en Revue du marché commun, 1979, p. 251). Su principal finalidad era evitar que las enmiendas aceptadas por el Consejo fueran incompatibles con el tipo máximo que el mismo considerase alcanzable y en consecuencia reducirlas hasta hacerlas entrar en los límites del porcentaje sobre el que se había formado la mayoría necesaria para el acuerdo con el Parlamento. En el plano procesal merece destacarse la letra c), según la cual «si le taux maximal que le Conseil a retenu dépasse le taux maximum constaté, le Conseil propose à l'Assemblée ce nouveau taux pour amorcer la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa».
Hablé de la oposición neerlandesa. El Gobierno de La Haya estaba, en efecto, obligado a observar una moción aprobada el 13 de febrero de 1979 por la segunda cámara de los Estados Generales, que le imponía rechazar cualquier interpretación del artículo 203 decidida unilateralmente por el Consejo. En la moción se subrayaba: a) que según dicha norma, Consejo y Parlamento son responsables conjuntamente para el procedimiento del presupuesto; b) que la competencia sobre el presupuesto debe considerarse una de las fundamentales del Parlamento y más aún de un Parlamento elegido por sufragio universal, como había de ocurrir de allí a poco; c) que el artículo 203 debe ser interpretado de común acuerdo entre las dos autoridades presupuestarias.
Es posible e incluso probable que los argumentos del Parlamento neerlandés fuesen acertados. Pero el código de 22 de marzo de 1979 adolecía de un vicio más grave que el de su legitimidad incierta: como he dicho, era «interno», no vinculaba más que a la institución de la que había emanado. Esta debilidad explica, de una parte, por qué se salió de tales crisis con la convicción de que la solución eficaz y duradera a que he hecho alusión debía tener una base convencional. Por ello lo que se procuró lograr fue un resultado de este género y el esfuerzo tuvo éxito. Al cabo de una negociación rápida, pero no superficial, el Parlamento, el Consejo y la Comisión firmaron el 30 de junio de 1982 una «declaración común relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario» (DO C 194, p. 1).
El documento consta: a) de un preámbulo; b) de cuatro partes dedicadas a aclarar los gastos, a la clasificación de epígrafes presupuestarios nuevos o de epígrafes ya existentes cuya base jurídica se haya modificado, a la colaboración de las instituciones en el marco del procedimiento presupuestario y a otras cuestiones; c) de un anexo que reproduce, distinguiéndolos en GO y GNO, los conceptos del presupuesto de 1982. En relación con nuestro asunto resultan particularmente interesantes el título III y los apartados 1 y 2 del título IV.
En materia de colaboración entre las instituciones, se decidió que «el intercambio de puntos de vista sobre las reflexiones del Parlamento en relación con el anteproyecto de presupuesto de la Comisión, previsto antes de que el Consejo elabore su proyecto [...] deberá tener lugar con suficiente antelación para que el Consejo pueda [...] tener en cuenta válidamente las sugerencias del Parlamento». Nada menos que tres apartados del título III son consagrados luego a la aplicación de las normas sobre el tipo máximo. Disponen que, cuando resulte que el procedimiento sólo puede ser llevado a buen fin definiendo, para el aumento de los GNO, un nuevo tipo aplicable a los créditos de pago y/o a los créditos de compromiso (los dos tipos pueden fijarse a niveles distintos), los Presidentes de las tres instituciones se reunirán inmediatamente. Teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista, se harán todos los esfuerzos posibles para identificar los elementos sobre los que Parlamento y Consejo puedan alcanzar un acuerdo definitivo antes del final del año. De hecho, el respeto de este plazo es esencial para el buen funcionamiento de la Comunidad: las partes se obligan con ello a hacer lo que sea preciso para observarlo y, si no lo consiguen, a proseguir sus esfuerzos para que el presupuesto quede aprobado antes del 31 de enero. El acuerdo que Parlamento y Consejo logren sobre el nuevo tipo determina el nivel de GNO al que se ajustará el presupuesto.
Siempre en el título III, pero ahora en el apartado 5, se establece que los tres Presidentes se reunirán cuando sea necesario y a propuesta de uno de ellos para evaluar los resultados de la declaración, examinar los problemas pendientes y preparar propuestas comunes de solución que hayan de presentarse a las instituciones respectivas. Por último, los apartados 1 y 2 del capítulo IV, dedicado a «otras cuestiones» contienen importantes aclaraciones sobre el margen de maniobra del Parlamento. Allí se lee que dicho margen, cuya cuantía corresponde por lo menos a la mitad del tipo máximo, se aplicará a partir del proyecto que el Consejo haya establecido en primera lectura teniendo en cuenta las posibles notas de rectificación. El respeto del tipo máximo se impone al presupuesto sobre el que se discute y a la vez a los presupuestos que lo rectifican o complementan. Sin perjuicio de la fijación de un nuevo tipo, la parte del tipo máximo que no se ha utilizado quedará disponible para su empleo eventual en el marco del examen de un presupuesto rectificativo y/o suplementario.
No se han ahorrado críticas al texto aludido; pero, prescindiendo del problema de su obligatoriedad, creo que no las merece y que ha tenido efectos positivos por el mero hecho de existir. Pensemos en las vicisitudes del presupuesto de 1984. La Comisión había comprobado un aumento del tipo máximo del orden del 11,6%, pero luego en el proyecto preliminar había indicado la necesidad de aumentar los GNO en un 34,22 % para los compromisos y en un 13,81 % para los pagos con respecto a la base de 1983. Pero el Consejo, en primera lectura, redujo los GNO a un importe coincidente con la mitad del tipo máximo mientras que el Parlamento, ignorando el apartado 9 del artículo 203, se negó a discutir sobre la base de cálculo y sobre el tipo. En realidad partía de la hipótesis de que la base no era la del presupuesto precedente y que era correcto aumentarla, teniendo en cuenta bien los presupuestos complementarios 1/83 y 2/83, bien las sumas inscritas a título de compensación para el Reino Unido y para la República Federal de Alemania (aunque el documento de 30 de junio de 1982 las clasificase como GO).
Así se llegó a la segunda lectura. Aceptando una serie de enmiendas del Parlamento, el Consejo se mantuvo dentro de los límites del tipo máximo en lo que se refiere a los créditos de pago, pero propuso al Parlamento un aumento igual al 14,9 % del tipo aplicable a los créditos de compromiso. La divergencia era grave y, a pesar de los intentos de conciliación, se llegó rápidamente a una ruptura. Al llegar a su vez a una segunda lectura y utilizando el margen de maniobra en una medida que el Consejo estimó «inflada artificialmente», el Parlamento resolvió que no debía conformarse con el nuevo tipo y aprobó el presupuesto. El Consejo protestó, recordando a la otra parte que él no había expresado su consentimiento, pero ésta no se dio por aludida. Su Presidente declaró que no juzgaba «que se hubieran dado las condiciones que determinan la aplicación del apartado 9» y declaró la aprobación del presupuesto (20 de enero de 1983).
Siguieron las acostumbradas polémicas y las no menos habituales reacciones —en este caso en forma de reservas sobre la legalidad del presupuesto— por parte de algunos Estados miembros (Francia, República Federal de Alemania). Sin embargo, la atmósfera estaba menos cargada que en otras ocasiones. El 23 de enero, aun reservándose su propio juicio sobre la calificación de ciertos gastos, el Consejo «levantaba acta de que los créditos de pago para el ejercicio de 1984 se elevaban a 27377288363 ecus» y, menos de dos meses después, admitía que las medidas de compensación a favor del Reino Unido y de la República Federal de Alemania se clasificaran como GO. El roto se había cosido con una buena voluntad que sólo era posible gracias a la Declaración de 30 de junio de 1982.
Pero una constante de la historia que estoy contando es que las buenas voluntades duran el espacio de una mañana. Precisamente la víspera del procedimiento presupuestario que desembocó en el presente asunto, es decir, el 4 de diciembre de 1984, el Consejo adoptó una serie de «conclusiones sobre las medidas necesarias para garantizar la efectiva puesta en marcha de las conclusiones del Consejo Europeo sobre la disciplina del presupuesto» (PE doc. sesión 1984-1985, doc. 2-1357/84 de 7.1.1985, anexo I). Se trata en sustancia de una transcripción del código interno que hemos examinado antes, o sea de un documento que, por su unilateralidad, había mostrado ser inútil en el mejor de los casos y, en el peor, apto para acentuar los temores y sospechas de la otra parte; un documento además que el acuerdo de 1982, con su éxito innegable, había contribuido a dejar en la sombra. ¿Por qué, entonces, resucitarlo? Yo, sin malevolencia, hablaría de un error de estrategia.
8.
Así ha llegado el tiempo de resumir los hechos en causa. Pero antes de entrar en materia y para evitar los equívocos a que podría dar lugar la discordancia entre las cifras alegadas por las partes, es oportuno recordar que, según el Consejo (nota de su Presidente con fecha 9 de julio de 1985), el Parlamento, al aprobar el presupuesto de 1985, había autorizado GNO suplementarios por 94,3 millones de ecus como créditos de compromiso y por 29,6 millones de ecus como créditos de pago. Así pues, durante el procedimiento relativo al presupuesto de 1986 y a diferencia de la Comisión y del Parlamento, el Consejo ha tomado como base de cálculo para determinar la aplicación del tipo máximo no el importe de los GNO aprobados definitivamente en el nuevo presupuesto, sino la suma correspondiente al total menos los créditos suplementarios a que me he referido. Por mi parte, utilizaré las cifras que figuran en los documentos de la Comisión y del Parlamento; de hecho, a pesar de las reservas formuladas por el Consejo, ni éste ni ningún Estado miembro ha solicitado que este Tribunal determine eventuales actos ilegales cometidos por el Parlamento en el curso del procedimiento de 1985.
Aclarado esto, pasemos a describir los comportamientos de las partes en las siete fases en que el artículo 203 subdivide el procedimiento del presupuesto.
Primera fase. Por carta de 23 de abril de 1985, la Comisión informó a la autoridad presupuestaria de que había establecido un tipo máximo de incremento de los GNO en relación con los mismos gastos en el presupuesto de 1985 por importe de 7,1 %.
Segunda fase. El 31 de julio, la Comisión presentó al Consejo el proyecto preliminar de presupuesto, destacando en primer lugar que se habían producido dos sucesos cuyos efectos efectivamente comenzaban el 1 de enero de 1986: la Decisión del Consejo de 7 de mayo de 1985, que había elevado a 1,4 % la proporción del IVA destinada a recursos propios, y la ampliación de la Comunidad a España y Portugal. Se indicaban a continuación los objetivos perseguidos por la institución en lo que se refiere a la Comunidad de los Diez. A este efecto, después de hacer constar que en materia de GNO la «carga del pasado» (es decir, el conjunto de compromisos contraídos en ejercicios anteriores) podía cifrarse en adelante en 10300 millones de ecus (de los que 8200 se refieren a los tres Fondos Estructurales), la Comisión estimaba que, para hacer frente a esa carga, serían necesarios 4400 millones de ecus (de ellos 4000 en GNO) y observaba que ello reduciría ulteriormente el ya exiguo margen disponible para la financiación de las nuevas políticas comunitarias. Por ello, resultaba indispensable frenar el incremento de los compromisos y de los pagos en GNO conteniéndolos, en 1986, en los límites del tipo máximo, que es exactamente 7,1 %.
Por lo demás, esta regla quedaba sujeta a excepciones. Así, para garantizar plenamente la cobertura de la carga del pasado con respecto a los Fondos Estructurales, se habría tenido que recurrir a las reservas de los capítulos correspondientes. Igualmente, el límite del 7,1 % no habría debido aplicarse ni a los créditos de pago para las nuevas políticas, ni a las reservas identificadas (capítulo 100) ni a la reserva general (capítulo 101). Por fin, en lo que se refiere a la incidencia de la ampliación, se pensaba que el proyecto «incluye todos los créditos que sean menester para que los nuevos Estados miembros participen desde el principio en todas las políticas comunitarias, de acuerdo con los procedimientos transitorios previstos en los acuerdos de adhesión». Durante el período transitorio, España y Portugal recibirán una suma compensatoria que disminuirá en proporción a su grado de integración en las políticas comunitarias; para el primer año tal compensación importa el 87 % de los pagos por el IVA (proyecto preliminar 1986, vol. 7, Comisión, doc. COM(85) 175 IT, p. A/8).
Basándose en los GNO de la misma naturaleza contenidos en el presupuesto de 1985, la Comisión calculó que la aplicación del tipo máximo del 7,1 % habría permitido aumentar los créditos de compromiso en más de 588 millones de ecus y los de pago en más de 435 millones de ecus (con el sistema de cálculos adoptado por el Consejo estos aumentos se reducen en 582 y 433 millones de ecus, respectivamente). En cifras absolutas, los GNO se habrían elevado unos 8882 millones de ecus para los créditos de compromiso y a poco más de 6568 millones de ecus para los de pago. Las necesidades globales señaladas por la Comisión para los GNO se elevaban, sin embargo, a más de 10546 millones de ecus para compromisos y más de 9021 millones de ecus para pagos.
Tercera fase. El. Consejo, reunido el 8 de julio, había aplicado por primera vez las «conclusiones» del 4 de diciembre de 1984, fijando el «cuadro de referencia» relativo a los GNO en 8782 millones de ecus para pagos y en 6537 millones de ecus para compromisos. Diez días más tarde sus miembros se reunieron con una delegación parlamentaria y en la sesión de 17 y 18 de septiembre establecieron el proyecto de presupuesto. Este último preveía un aumento de 578 millones de ecus, que supone un 7,08 %, para los créditos de compromiso, y de 430 millones de ecus, que suponen un 7,04 %, para los de pago. En cifras absolutas, los compromisos ascienden a 8788 millones de ecus y los 6533 millones de ecus; con respecto a los créditos globales del anteproyecto, se habían pues reducido en un 22 % aproximadamente.
En la exposición de motivos se lee que el Consejo ha tenido en cuenta «los efectos presupuestarios resultantes de la adhesión de dos nuevos Estados miembros [...] (y) se ha esforzado en hacer(les) participar, desde el primer año de su adhesión, en la mayor parte de las políticas comunitarias». Está en todo caso «dispuesto a reconsiderar los créditos inscritos en el FEDER y en el FSE con ocasión de la segunda lectura del proyecto y a asegurar en tal ocasión que se pongan a disposición de los países interesados los importes necesarios para cumplir los compromisos derivados de las negociaciones de adhesión (con respecto a España y a Portugal), teniendo en cuenta la prórroga de los créditos de compromiso y de pago contenidos en el presupuesto de 1985 en beneficio de los Diez».
En el curso de sus trabajos —prosigue la exposición de motivos— el Consejo ha examinado también el «complejo» problema de la carga del pasado y manifiesta su convicción de que su solución deberán encontrarla «juntas» las dos ramas de la autoridad presupuestaria y ser de tal naturaleza que «abarque» varios ejercicios. Por ello, ha conferido a la Presidencia un mandato exploratorio «para que profundice el problema con la Comisión, conociendo (ya) el punto de vista del Parlamento y (trace) las grandes líneas de una solución» [proyecto de presupuesto para el ejercicio 1986, establecido por el Consejo el 17-18 de septiembre de 1985 en Luxemburgo, vol. 7, «Exposición de motivos del Consejo», doc. 9336/85 (Budget 12), pp. 9 y 10].
Cuarta fase. Al disponerse a examinar en primera lectura el proyecto elaborado por el Consejo, el Parlamento era consciente de los límites puestos a su iniciativa, pero también de las responsabilidades que hubiera debido asumir. En efecto, según los cálculos de la Comisión, el margen de maniobra, es decir, el posible aumento de los GNO con respecto al proyecto del Consejo, ascendía a 294 millones de ecus para los compromisos y a 217 millones de ecus para los pagos; por ello, prescindiendo de la posibilidad de superar el tipo máximo, los GNO sólo hubieran podido ser incrementados en 882 y 652 millones de ecus, respectivamente. Por otra parte, una nota de la Dirección General de Presupuestos, redactada el 16 de octubre de 1985, daba lugar a perspectivas inquietantes.
«Il résulte du tableau —podía leerse en ella— que les crédits du projet [...] ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts».
La discusión del proyecto tuvo lugar en sesión plenaria el 9 de octubre y el 11 y 12 de noviembre en presencia del Presidente del Consejo Juncker y del Comisario Christophersen. Por la luz que arroja sobre los argumentos de las partes, es oportuno resumirla con alguna amplitud.
De acuerdo con la filosofía del documento elaborado por su propia institución, el señor Juncker subrayó primero su carácter todavía imperfecto, por lo menos en lo que se refiere a la componente «adhesión» y la conciencia que el Consejo tenía de que «sólo había dado un primer paso». Por lo demás, defendió enérgicamente la decisión de asignar a los dos grandes Fondos Estructurales cuanto cabía en los límites del 7,1 %. «No es ilegal —dijo— respetar el tipo máximo en el curso de la presente fase del procedimiento [...] No es ilegal (que) el Presidente del Consejo (compruebe) en su institución (la falta) de una mayoría cualificada para (la fijación de) de un nuevo tipo. No es ilegal que el Consejo indique la orientación en que cree va a inspirarse en la segunda lectura» (DO, Anexo 2-330, p. 132).
De tenor completamente distinto fue la intervención del Comisario Christophersen. Las opciones del Consejo «dejan sin resolver —declaró— dos grandes problemas: cómo financiar la ampliación y cómo reabsorber la carga del pasado. El Tratado de adhesión nos obliga a cumplir los compromisos económicos que habíamos asumido». Pues bien, al reducir en más de 700 millones de ecus las sumas previstas por la Comisión, el Consejo ha «ignorado» tales compromisos; sólo nos queda confiar en que haya sido sincero al declararse dispuesto a remediar en segunda lectura esta «injusticia» frente a los nuevos Estados. Por lo que se refiere a la carga del pasado, el nivel al que el proyecto fija los créditos de pago corre el riesgo de pesar de una manera drástica sobre la actividad de los Fondos Estructurales. Si tales cifras fueran aprobadas, «el Fondo Social» —por ejemplo— «debería casi dejar de funcionar antes de la mitad de 1986» (DO, Anexo 2-330, p. 134).
—Censuras no menos severas vinieron de los bancos de los diputados: algunas de carácter metodológico (al establecer un proyecto «con expresión de intenciones» que se llevarán a efecto en segunda lectura —se ha dicho — el Consejo ha tratado de «trivializar la primera lectura del Parlamento»: los diputados Fich y Von der Vring (DO, Anexos 2-330, p. 136, y 2-332, p. 26); otras referentes a los temas tratados por el Comisario Christophersen. Lo dispuesto sobre el tipo máximo — afirmó en concreto el diputado Fich— se aplica con respecto «a situaciones comparables» y no son tales las nuestras en el momento en que pasamos «¡de diez a doce países! [...] Baste pensar que las cifras relativas al PNB de la Comunidad aumentarán en un 9 % aproximadamente, a lo que hay que añadir la inflación [...] Por ello, sólo para mantener el nivel actual será necesario un aumento del 16 %, es decir, un tipo que va mucho más allá del que se obtendría a base de un cálculo puramente matemático [...] en aplicación del artículo 203» (DO, Anexo 2-330, pp. 137 y 138). Los compromisos del pasado —añadió el diputado Christodoulou— se han de considerar «gastos extraordinarios [...] sin límite máximo, al no tener ninguna relación con los aumentos corrientes y con los aumentos periódicos del techo, previstos por el artículo 203» (DO, Anexo 2-332, pp. II-40).
En la sesión del 14 de noviembre se procedió a una votación que dio lugar a que los GNO se elevaran a 1764 millones de ecus para los compromisos y a 1784 para los pagos. En cifras absolutas, se elevaban a 10185 y 8132 millones de ecus, respectivamente, con lo que se quedaba aproximadamente en un 6,3 % menos de lo que figuraba en el anteproyecto, mientras que, tomando como base las cifras de 1985, el tipo de aumento alcanzaba el 35,6 % respecto a compromisos y 27,1 % respecto a pagos. Como explicación de las auto-enmiendas, la Asamblea aprobó una resolución llena de observaciones críticas con respecto al Consejo. En ella, se deploraba en particular que «aplicando sus reglas internas» el Consejo «no hubiese formulado un proyecto completo en su primera lectura» y presentado al Parlamento «un proyecto truncado» y «redactado en violación del Tratado». Se declaraba también inaceptable que, en contra de lo dispuesto por el artículo 199 y por las normas sobre Fondos Estructurales «el Consejo no hubiera hecho constar todos los gastos en el presupuesto» y que «ni los gastos resultantes de la ampliación de la Comunidad, ni los créditos necesarios para la liquidación de las obligaciones contractuales ya vencidas hayan sido tenidos en cuenta» (apartados 10 y 11 de la resolución).
Quinta fase. En segunda lectura (26 y 27 de noviembre), el Consejo aprobó créditos suplementarios para la ampliación por importe de 500 millones de ecus para compromisos, y de 321 millones de ecus para pagos; además, solicitó a la Comisión que presentara en 1986 un presupuesto de rectificación para llevar a efecto los objetivos contemplados al proponer en el anteproyecto una reserva de 250 millones de ecus para GO. Para atender la carga del pasado, la institución fijó luego un importe de 400 millones de ecus, 196 de ellos para el FEDER y 204 para el Fondo Social. Al decidir la inclusión de estas cantidades en el presupuesto, el Consejo se declaró partidario de escalonar la liquidación de la carga del pasado en el curso de los próximos ejercicios, pero afirmó que el período a prever para este fin sería «más largo que el previsto por la Comisión» e invitó a esta última a «hacer uso de la máxima flexibilidad para asegurar el buen funcionamiento» de los Fondos Estructurales.
El Consejo, al valorar las enmiendas de la Asamblea, se atuvo a un criterio preciso, a saber, que, puesto que ambas partes habían de asumir las mismas responsabilidades, una parte de los gastos para la ampliación y para la liquidación de la carga del pasado gravase el margen de maniobra del Parlamento. De ahí que las enmiendas fueran aceptadas por importe de 121,9 millones de ecus para compromisos y 100 millones de ecus para pagos [proyecto de presupuesto para 1986, enmiendas y con propuestas de modificación, introducción, documento no 1, 10773/85 (Budget 14)]. En cifras absolutas, el importe de los GNO que resultaba de estas decisiones se elevaba, respectivamente, a 9278 y 7254 millones de ecus: era, pues, inferior en un 20 % a la suma correspondiente que figuraba en el anteproyecto de la Comisión.
Así acabó una etapa del procedimiento que iba a pesar de modo determinante en la negociación final entre las dos autoridades. De acuerdo con sus resultados y por carta de 29 de noviembre, el Consejo propuso al Parlamento fijar para 1986, como tipos máximos de aumento en relación con la base de 1985, un 20,5 % para los créditos de pago y un 14,63 % para los créditos de compromisos.
Sexta fase. El Parlamento dedicó a su segunda lectura las sesiones de los días 10 y 12 de diciembre. El primer discurso estuvo de nuevo a cargo del Presidente Juncker y, como es obvio, tuvo el tono de una requisitoria. Que esta vez —dijo— no se nos acuse de errores: el Consejo ha respetado los compromisos contraídos acerca de la ampliación, incluso obligándose a examinar un proyecto de presupuesto suplementario y ha aprobado todos los créditos solicitados por la Comisión para los Fondos Social y Regional. Es incuestionable —respondió el Comisario Christophersen— que el discurso del Sr. Juncker ha dado en el blanco, al menos en parte. El Consejo, apartándose de la filosofía que le había guiado en primera lectura, ha dado efectivamente «un paso en la buena dirección, principalmente en el plano de la ampliación». Los gastos previstos a este efecto se cubren, efectivamente, en gran medida, con los créditos decididos en el curso de la segunda lectura (DO, Anexo 2-333, p. 30).
A pesar de todo —añadió el Vicepresidente de la Comisión— el texto devuelto al Parlamento no nos satisface. Aunque por primera vez reconoce la existencia del problema de la carga del pasado, de hecho el Consejo está lejos de haberlo resuelto. Para cubrir ese gasto «falta [...] todavía una suma de unos 900 millones de ecus. En compensación el Consejo nos da una declaración», muy discutible por lo demás, pues los «reducidísimos márgenes» ofrecidos por la reglamentación del Fondo Social difícilmente permitirán la gestión «flexible» a que se nos invita. Así pues, la Comisión cuenta con el Parlamento: es él quien tiene que realizar el «esfuerzo» que necesitamos «para llegar a un presupuesto mejor y más claro que el elaborado por el Consejo [...]»(DO, Anexo 2-333, p. 49).
No vale la pena ocuparse del posterior debate parlamentario, tan pobre y repetitivo. Por lo demás, había acabado el tiempo de los discursos y empezaba otro, más apasionante, de negociar el aumento del tipo máximo. Ello tuvo lugar en un solo día muy tenso, el 11 de diciembre. La primera jugada fue del Parlamento, que propuso completar los créditos aprobados por el Consejo en segunda lectura con un importe de 569 millones de ecus para GNO, pero su oferta fue rechazada. A su vez el Consejo solicitó a su Presidente que negociara a título personal con la otra parte, pero imponiéndole que se mantuviera dentro del margen de maniobra previsto por el apartado 9, párrafo 4. Convencido de no poder ofrecer al Parlamento «lo que le corresponde según Derecho» el Sr. Juncker rechazó el mandato. Entonces se excluyó la condición. El Sr. Juncker era libre para proponer lo que estimara oportuno a los representantes de la Asamblea, que debían estar investidos de un poder bastante. El Consejo habría valorado después su respuesta.
Son conocidas las cifras presentadas por el Sr. Juncker: a los créditos establecidos por el Consejo se habrían añadido 242 millones de ecus, incluido el margen de maniobra, para pagos, y 196 millones de ecus para compromisos, con un aumento del tipo máximo de 24,46 % y 17,02 %, respectivamente. Se trataba de un paso adelante, que, sin embargo, no agradó ni al Parlamento ni al Consejo. Éste, por el contrario, decidió que, si fracasaba el intento, su propuesta regresaría al techo —20,5 %— definido en la segunda lectura. La situación era, pues, poco estimulante. Pero el Sr. Juncker jugó fuerte y en el curso de la noche obtuvo para su proposición el voto de nueve de los diez gobiernos. Acogiendo una petición de los parlamentarios, el Consejo aprobó también una declaración conjunta en la que las autoridades se comprometían a garantizar «los recursos necesarios para que los Fondos Estructurales puedan funcionar normalmente [...] en 1986»; pero, como para equilibrar esta concesión, reafirmó a continuación sus propias tesis en materia de la carga del pasado, proponiendo a la Asamblea que liquidase sus efectos sobre el volumen de los GNO en los ejercicios futuros (DO, Anexo 2-333, p. 264).
En este punto, se precipitaron los acontecimientos. El Parlamento decidió reanudar la lucha y el 12 de diciembre adoptó una resolución cuyo pasaje más importante puede resumirse así: los gastos excepcionales a los que deberá hacer frente la Comunidad en 1986 para atender los compromisos vinculados a la ampliación y la carga del pasado «no tienen equivalentes del mismo tipo en el presupuesto de 1985»; de ello se deriva que «no entran en las disposiciones del Tratado» relativas al tipo máximo de aumento de los GNO, y por eso mismo «el procedimiento previsto por el artículo 203, apartado 9, no es aplicable en este caso». El Parlamento tiene, pues, el derecho y el deber de enmendar de nuevo el proyecto. A las palabras siguieron los hechos. Las enmiendas fueron votadas y los GNO aumentaron en 492 millones de ecus (19,53 %) para los créditos de compromiso y en 563 millones de ecus (29,73 %) para los créditos de pago. Al conocerlo, el Presidente Juncker hizo la siguiente declaración: «Tomo nota del voto del Parlamento que no ha hecho suyas las propuestas que yo le hice en nombre del Consejo. La propuesta [...] era condicional. Por consiguiente, el Consejo vuelve a la postura adoptada en la segunda lectura del 26 y 27 de noviembre. En este punto me limito a reservar al Consejo todos los derechos que derivan de las disposiciones de los Tratados» (DO, Anexo 2-333, p. 269).
Séptima fase. Con fecha 18 de diciembre y conforme al artículo 203, apartado 7, el Presidente del Parlamento declaró que el procedimiento presupuestario para el ejercicio 1986 había concluido y que el presupuesto general quedaba aprobado definitivamente. De ello informó al Consejo mediante carta enviada el 19 de diciembre, llegada al destinatario cuatro días más tarde.
9.
Como he dicho en el punto 1 supra, el Tribunal de Justicia decidió anticipar el examen del recurso 34/86 congelando las acciones análogas, incluso sustanciadas anteriormente, de cinco Estados miembros. Es oportuno recordar ahora que el 28 de enero de 1986 (asunto 23/86 R), el Reino Unido presentó una demanda basada en los artículos 185 y 186 del Tratado, inscrita en el Registro el siguiente 13 de febrero. Pretendía obtener, antes del fallo de este Tribunal en el asunto principal, una medida provisional que autorizase al Gobierno de Londres a pagar para el presupuesto de 1986, como recursos propios procedentes del IVA, sumas no superiores a las que resultaban de la segunda lectura del Consejo. Según la parte actora, en efecto, el aumento de los GNO a que dio lugar la última lectura del Parlamento habría podido llevar a la Comisión, en cuanto órgano ejecutivo del presupuesto, a requerir de los Estados miembros aportaciones más elevadas de las que tiene derecho a exigir la Comunidad.
Mediante auto de 17 de marzo de 1986, el Presidente del Tribunal, pronunciándose con carácter provisional, ha resuelto lo siguiente: «Hasta el 10 de julio de 1986 o hasta la fecha en que el Tribunal dicte sentencia en el asunto 34/86 [...] si dicha fecha fuese anterior al 10 de julio [...], la Comisión ejecutará el presupuesto 1986, tanto por lo que respecta a los créditos de pago como a los créditos de compromiso, sobre la base del proyecto de presupuesto elaborado en segunda lectura por el Consejo el 27 de noviembre de 1985, salvo por lo que respecta a las enmiendas aprobadas por el Parlamento el 12 de diciembre de 1985 que no supusieron un incremento de los gastos no obligatorios [...]».
10.
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que: a) anule el presupuesto de 1986 en la medida en que, como consecuencia de las enmiendas aprobadas en segunda lectura por el Parlamento, los créditos de compromiso y de pago en concepto de GNO superen los 293828185 y 527383692 ecus, respectivamente, y, en la medida que establezca este Tribunal, el nuevo tipo de aumento propuesto por el Consejo; b) anule el mismo presupuesto, en la medida en que el Parlamento ha modificado en segunda lectura algunas rúbricas que constituyen GO (véase anexo XVIII del recurso); c) haga constar que el Presidente del Parlamento, al declarar la aprobación definitiva del presupuesto, ha infringido los artículos 78, apartados 7 y 9, CECA; 203, apartados 7 y 9, CEE; y 177, apartados 7 y 9, CEEA; d) subsidiariamente, anule el presupuesto de 1986 en su conjunto y, en consecuencia, anule la decisión del Presidente del Parlamento, indicando cuales son los efectos del presupuesto que deban considerarse definitivos.
Para justificar las peticiones a) y b) —anulación parcial del presupuesto— el Consejo declara que ha tenido en consideración las exigencias de buen funcionamiento de la Comunidad, en un ejercicio caracterizado por la adhesión de dos nuevos Estados.
11.
El examen de los problemas así planteados nos ocupará mucho tiempo. Sin embargo, hay que analizar primero las alegaciones que, sin plantear formalmente excepciones, ha adelantado la Asamblea para sostener que no era admisible el recurso interpuesto por el Consejo. Los argumentos invocados a este efecto se refieren: a) a las reglas del Tratado en materia de competencia del Triburiai en el recurso de anulación; b) a las normas que regulan el procedimiento presupuestario; c) a los efectos que un pronunciamiento que dispusiera la anulación tendrían en la materia de qua.
En el primer aspecto se señala que los artículos 173 CEE y 146 CECA no establecen un control de legalidad sobre las decisiones del Parlamento. Y no sería correcto interpretarlo extensivamente cuando una propuesta de la Comisión encaminada precisamente a otorgar al Parlamento las legitimaciones activa y pasiva, no fue aceptada por la Conferencia de los representantes de los Estados miembros que tuvo lugar en Luxemburgo en diciembre de 1985, y no figura por tanto entre las modificaciones que el Acta Única Europea aporta a los Tratados constitutivos. En todo caso —y con ello paso al segundo aspecto—, el examen de las normas que regulan el procedimiento por el que se elabora el presupuesto, aprobado y adoptado, lleva a concluir que: 1) el acto presidencial de aprobación no es susceptible de impugnación por separado; 2) el presupuesto no puede ser considerado acto de «una» institución.
En efecto, considerar anulable el acto del Presidente supondría que tiene naturaleza constitutiva, es decir, que transforma el proyecto en presupuesto; y ello no es así, a menos que supongamos también que el Presidente sea él mismo, igual que el Consejo y el Parlamento, pero distinto de ellos, otra autoridad presupuestaria. Este acto —que, por lo demás, tiene lugar cuando el presupuesto ha sido aprobado (artículo 203, apartados 5 y 6)— es, por tanto, declarativo y, como tal, no es impugnable por separado. En cuanto al presupuesto propiamente dicho, todo el mundo sabe que se trata de un documento elaborado conjuntamente por el Consejo y la Asamblea. Su carácter de acto común deriva desde luego, con toda claridad, de las disposiciones relativas a las modalidades de su aprobación, y el artículo 176 demuestra que un acto común no está sujeto a control al disponer que la obligación de tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación corresponde a la institución (en singular) de la que emana el acto anulado.
El tercer argumento, como he dicho, se funda en la incongruencia de los efectos que derivarían de la sentencia que se pide a este Tribunal. Una de dos: si tal sentencia anulase todo el presupuesto, el Parlamento sólo podría ejecutarla con el concurso del Consejo, con infracción del artículo 176 ya citado; si lo anulase en parte, acabaría atribuyendo efecto vinculante a un acto preparatorio, como es el proyecto aprobado por el Consejo en segunda lectura.
Estos reparos de inadmisibilidad —concluye el Parlamento— no suponen de ningún modo que el presupuesto comunitario se sustraiga al control del Tribunal de Justicia. Es posible sometérselo, pero utilizando medios procesales diversos. Nada impide, en concreto, que el Tribunal de Justicia conozca de un recurso que impugne una medida ejecutiva de la Comisión y que se le pida a la vez, con base en el artículo 184, un pronunciamiento incidental sobre la validez del presupuesto. Desde luego, fue precisamente esta la vía que siguió el Consejo en el marco del asunto, luego abandonada, 73/82 (véase supra punto 6, in finé).
12.
Salvo una excepción que recordaré al examinar la pretensión principal del Consejo, los argumentos así resumidos no pueden aceptarse. El segundo, por ejemplo, confunde dos conceptos diversos, como son los de procedimiento y acto. Que el presupuesto sea aprobado como resultado de un procedimiento ordinario (o mejor, complejo) no lo niega nadie, pero —ahí está lo importante— no constituye un acto del que se pueda preguntar si es o no válido. Jurídicamente el presupuesto no es más que «un compte ou, plus exactement, un ensemble de co/»jSr«»(Gaudemet et Mounier, Finances publiques, IV edición, París, 1983, p. 250); si se prefiere, un documento contable que contiene dos previsiones relativas a los ingresos que hay que percibir y a los gastos a que hay que hacer frente en un período de tiempo, determinado (Buscema, «Bilancio dello Stato», en Enciclopedia del diritto, V, Milán, 1959, p. 378; Duverger, Finances publiques, VIII edición, París, 1975, p. 213). Es como un anexo del acto por el que se promulga y no hay duda alguna de que, en el ordenamiento comunitario, dicho acto ha de imputarse a la Asamblea únicamente o, de modo más específico, a su Presidente.
Añado que, como lo demuestra la génesis del artículo 203, apartado 7, tal dato está lejos de tener un valor puramente formal. De hecho, cuando acabó el monopolio del Consejo sobre la autorización de ingresos y gastos, el derecho de declarar la aprobación del presupuesto fue dejado a su Presidente, como para poner de manifiesto que el dominus del procedimiento seguía siendo el órgano representativo de los Estados. La transmisión de ese derecho al Presidente del Parlamento, sucedida con la modificación de 1975, tuvo pues un significado preciso, a saber, pretendía marcar de una manera solemne la consagración definitiva del Parlamento como autoridad financiera pleno iure.
Aclarado este punto, los otros —la naturaleza del acto cuyo autor es el Presidente y la posibilidad de sujetar dicho acto a control jurisdiccional— no plantean problemas demasiado difíciles. El primero trata de aclarar el poder de aprobar el presupuesto. Si se debe considerar como un poder de autorización —y, en cuanto alternativo al poder de rechazar, no veo cómo pueda negársele tal carácter—, el pronunciamiento del Presidente tiene necesariamente naturaleza constitutiva; es decir, individualiza y hace reconocible el presupuesto al proveerlo de caracteres típicos e inmodificables o, con palabras más directas, le confiere la aptitud para desplegar efectos jurídicos externos. Que no nos engañe el hecho de que el Tratado haga uso al respecto del verbo «declarar». El Presidente —establece el artículo 203, apartado 7— «declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado», es decir, que las dos autoridades han dispuesto aquel compte o documento, jurídicamente estéril en sí, al que antes me refería. Nada menos, pero también nada más.
Luego, en lo que concierne a la segunda cuestión, no hay sino que remitirse a la jurisprudencia de este Tribunal. Ya sabíamos, según la decisión sobre la sede de la Asamblea, que los actos del Parlamento, por lo menos cuando se refieren a los Tratados «de modo simultáneo e indivisible»{traducción provisional; en lo sucesivo**), pueden ser impugnados con base en el artículo 38 del Tratado CECA; pero hoy, es decir, después de dictada la sentencia sobre «Les Verts», sabemos que puede llegarse al mismo resultado en las condiciones, mucho más liberales, del artículo 173 del Tratado CEE.
Se dirá que ni siquiera este dato fundamental es suficiente para asegurar la admisibilidad de nuestro recurso. En la sentencia sobre «Les Verts», efectivamente, este Tribunal ha afirmado que son impugnables únicamente «les actes du Parlement [...] destines à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers» (apartado 25); y la fórmula de que se ha servido este Tribunal para distinguir entre su control y el del Tribunal de Cuentas (apartado 28) podría hacer pensar que, a juicio de este Tribunal, lo que es capaz de producir los efectos dichos no es la decisión por la que se promulga el presupuesto, sino «l'acte de droit derivé dont découle (la) dépense», es decir, la medida que da ejecución a un concepto presupuestario. Dudo, sin embargo, que esta lectura minimalista de la sentencia sea correcta; y creo en todo caso que, una vez promulgado, el presupuesto crea derechos y obligaciones no menos importantes, sino a menudo más, que los engendrados por gran parte de la legislación comunitaria. Piénsese tan sólo, por mencionar el más importante de tales efectos, en la determinación imperativa del porcentaje en que los Estados miembros pagan los recursos propios procedentes del IVA.
Para concluir sobre los aspectos procesales del litigio, subrayo que la impugnabilidad del acto del Presidente en virtud del artículo 173 no está excluida en manera alguna por el hecho de que existan otras vías de recurso. En particular, la vía sugerida por el Parlamento es, a mi parecer, profundamente insatisfactoria: y lo es porque obliga a las partes a esperar a una medida, conexa a los conceptos discutidos o a las sumas autorizadas, que no se ajuste a las normas que gobiernan el procedimiento presupuestario; y lo es porque supone poner en causa un órgano no necesariamente responsable de la ilegalidad que pesa sobre el presupuesto. El recurso contra la Comisión me parece apropiado, en cambio, cuando el objeto del contencioso sea la aplicación de un presupuesto exento de vicios procesales.
13.
Lleguemos al fondo. En opinión del Consejo, el acto presidencial de declarar aprobado el presupuesto adolece de vicios sustanciales de forma por cuanto su autor ha considerado el procedimiento «concluido» en el sentido del artículo 203, apartado 7. Por el contrario, el vicio que invalida el presupuesto es la violación del Tratado y en particular: a) el artículo 203, apartado 9, por haber aumentado el Parlamento unilateralmente los GNO en medida superior al tipo resultante del proyecto que el Consejo aprobó en segunda lectura; b) el artículo 203, apartados 5 y 6, por haber modificado el Parlamento, en segunda lectura, algunos conceptos presupuestarios que constituyen GO.
Observo enseguida que, igual que los argumentos propuestos por la Asamblea para sostener la inadmisibilidad del recurso, las últimas dos críticas parten de una concepción errónea del presupuesto como acto impugnable autónomamente. El orden de las fases en que se articula el procedimiento regulado por el artículo 203 nos obliga a examinarlas, en primer lugar, empezando por el punto b). Ahora diré que el demandante no indica todos los conceptos cuya clasificación había modificado arbitrariamente el Parlamento, sino sólo aquellos que suponen un aumento global de los créditos; en particular, menciona las partidas nuevas y, entre las antiguas, cita los gastos de los artículos 450 y 926 que habían sido clasificados como GO tanto en los presupuestos anteriores como en el anexo a la Declaración institucional de 30 de junio de 1982.
La crítica sub a) tiene a su vez por objeto la falta de acuerdo entre las dos partes para la determinación del tipo máximo. La gravedad de ese defecto, se observa, es proporcional a la extraordinaria importancia constitucional de la disposición que exige el acuerdo del Consejo. En materia de GNO, de hecho, ese acuerdo es la única verdadera garantía de que disponen los Estados, es decir, los sujetos a los que incumbe la carga de financiar el aumento de los gastos comunitarios, en un sistema que logra el equilibrio entre ingresos y gastos afectando un porcentaje del IVA. Al agente del Gobierno francés estas observaciones le han parecido de una «simplicité lumineuse». No así al Parlamento, quien las ha rechazado con fuerza alegando fundamentalmente que había actuado con pleno respeto de las reglas del Tratado y, a continuación, que adoptó la posición que se le reprocha ya «en interés de la Comunidad», ya «obligado» por el comportamiento ilegal del Consejo.
Examinemos sus argumentos empezando por la primera línea defensiva, que en gran parte se dedica al problema del tipo máximo. En efecto, sobre la cuestión relativa a la naturaleza de los gastos, el demandado se desentiende con pocas alegaciones, es decir, observa que la clasificación de las partidas no corresponde únicamente al Consejo y somete a la apreciación del Tribunal de Justicia los motivos que le han persuadido a calificar de no obligatorios los gastos controvertidos.
El tipo, pues. La Asamblea entiende que no está obligada a respetarlo en lo que se refiere a los créditos «ineluctables»: es decir, los necesarios para hacer frente por una parte a los compromisos contraídos con España y Portugal y para reabsorber por otra la carga del pasado. Las razones que le llevan a dicha convicción son de dos órdenes. La primera se hizo ya valer en la resolución de 12 de diciembre: aun teniendo naturaleza de GNO —afirma el demandado—, las sumas en cuestión no tienen equivalente en el presupuesto de 1985, y tanto es así que en el proyecto preliminar la Comisión las excluyó del tipo. Ahora bien, los tres primeros apartados del artículo 203 dan a entender que, cuando el acuerdo resulte imposible, las dos ramas de la autoridad presupuestaria deben respetar el método seguido por la Comisión. Esto y no otra cosa es lo que ha hecho el Parlamento.
La segunda razón se refiere al margen de maniobra. El Parlamento —se observa— tiene derecho a hacer uso de él refiriéndose al tipo que figura en el proyecto establecido por el Consejo, no en primera, sino en segunda lectura y, si ello es así, es cierto que se mantuvo dentro de sus competencias. Es cierto que esta tesis choca con la norma de la declaración interinstitucional según la cual el margen «se aplica a partir del proyecto [...] fijado por el Consejo en primera lectura [...]» (título IV, apartado 1). La declaración, sin embargo, no es el Evangelio. Lo que importa es el Tratado, y el Tratado permite la interpretación expuesta. De hecho, el apartado 4 del artículo 203 habla de «proyecto de presupuesto» sin especificar en qué lectura lo redacta el Consejo.
Los argumentos propuestos como secundarios se refieren, como he dicho, a la ilegalidad del comportamiento observado por el Consejo. Al ser incompleto el proyecto que propuso en primera lectura, y al haber establecido con retraso los créditos destinados a los gastos «ineluctables», había dado lugar a un supuesto de «desvío de procedimiento», y tal defecto había repercutido sobre los poderes de la Asamblea, alterando así el equilibrio querido por el sistema entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria. Sobre todo el Parlamento se queja: a) de haber podido hacer solamente una primera lectura «formal»; b) de haber tenido que recurrir a su propio margen de maniobra para atender a los créditos omitidos por el Consejo; c) de haberse visto obligado en segunda lectura, y en homenaje al principio del artículo 199, a superar el tipo máximo para hacer frente a la carga del pasado.
14.
A mi parecer, al fallar sobre el debate que acabo de resumir, el Tribunal de Justicia puede dejar de lado el problema relativo a la clasificación de los gastos y librarse en particular de establecer los criterios en cuya virtud se deben distinguir GO y GNO. En efecto, si como consecuencia de tal operación los gastos controvertidos resultasen obligatorios, y sujetos por tanto a la «última palabra» del Consejo, el reproche que éste dirige al demandado resultaría completamente fundado. Si, por el contrario, dichas partidas se hubieran de considerar GNO, el uso que ha hecho de ellas el Parlamento en segunda lectura nos llevaría a un nuevo aumento del tipo máximo: su legalidad dependería entonces de la suerte que este Tribunal reservara al asunto de fondo.
Entonces podemos consagrarnos a este último. En primer lugar, observo que los argumentos que opone el demandado tienen un marcado sabor añejo. De hecho, la Asamblea ya recurrió a ellos en la discusión del presupuesto de 1975 (véase la resolución de 14 de noviembre de 1974, DO C 155, p. 33), distinguiendo entre créditos relativos a las medidas vigentes, créditos complementarios y créditos para las actividades nuevas. Pero reflejan igualmente las polémicas que siguieron a la aprobación del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 y a la introducción por él de los créditos disociados. El Parlamento entendió entonces que los créditos de compromiso debían ser excluidos del tipo máximo y ha vuelto sobre esta opinión por boca del diputado Adonnino, en el curso del procedimiento de 1981 (Parlamento Europeo, doc. de sesión I-540-80, p. 128).
No son, pues, nuevos los argumentos, pero no por ello más aceptables. Como ya puso de relieve la doctrina (ver Ehlermann, «Applying the new budgetary procedure for the first time», Common Market Law Review, 1975, p. 340; Sopwith, «Legal aspects of the Community budget», ibid, 1980, p. 330), tales argumentos van contra la letra y el sentido del artículo 203. En el plano literal, es fácil observar que al determinar el tipo máximo, el apartado 9, párrafo 1, comprende todos los gastos no obligatorios. El tipo máximo —se lee allí— se fija «en relación con los gastos de la misma naturaleza del ejercicio en curso»: a falta de indicación en contrario, las palabras «de la misma naturaleza» sólo pueden entenderse como referidas a la fórmula con que se abre el párrafo (para el conjunto de los GNO). Añadiré que nuestra norma da al Parlamento derecho a pronunciar la última palabra, pero le pone como límite el tipo calculado por la Comisión y admite sobrepasarla sólo si el Consejo lo consiente. Excluir ciertos gastos de la aplicación del tipo presentándolos como ineluctables le privaría de una parte decisiva de su «efecto útil».
Además, no es verdad que los créditos relativos a la ampliación y a la carga del pasado carezcan de «equivalentes» en el presupuesto de 1985. La «carga del pasado» es una expresión con vagas resonancias de Hollywood, pero en sí misma prueba que el fenómeno al que se refiere no es una flor que se abriera de repente en el verano de 1985. La verdad es que, de hecho, Comisión, Consejo y Parlamento cuentan con esa carga por lo menos desde 1978. Y lo mismo se diga de los gastos por ampliación. Una ampliación posterior a la modificación de 1975 tuvo lugar ya con la adhesión de Grecia. La actual es ciertamente más notable, hasta el punto de justificar el aumento del tipo. Pero la diferencia es de cantidad, no de naturaleza, y es evidente que créditos de la misma naturaleza figuraban ya en los ejercicios de años anteriores.
No menos frágil es la tesis según la cual, en caso de desacuerdo entre las dos autoridades, surge para ellas la obligación de observar el método seguido por la Comisión. En primer lugar, no niego categóricamente que esta última haya adoptado el método al que alude el Parlamento. Algunos pasajes de la introducción política al proyecto preliminar permiten pensar que consideraba oportuno sobrepasar el tipo en las dos clases de gastos, pero atribuir a dicha introducción el intento de sustraer una y otra a la aplicación del tipo, es ir demasiado lejos. No obstante, admitamos que hubiese un intento de este género: su evidente incompatibilidad con el Tratado lo habría hecho incapaz de generar obligaciones para nadie. Y no se diga que, al prever el aumento de los créditos en segunda lectura, con la consiguiente superación del tipo, el Consejo había prestado un consentimiento tácito; de hecho, apenas decidido el aumento, el Consejo propuso a la Asamblea el nuevo tipo en la cuantía del 20,5 %.
Por fin, el margen de maniobra. Se recordará que el demandado entiende que puede disponer de él con referencia al tipo fijado por el Consejo en segunda lectura; pero también esa opinión es infundada. Releamos el párrafo 4 del apartado 9: «Si [...] —dice— el tipo de aumento que dimane del proyecto de presupuesto establecido por el Consejo fuere superior a la mitad del tipo máximo, la Asamblea [...] podrá aumentar el importe total de dichos gastos hasta el límite de la mitad del tipo máximo». Ahora bien, de hecho a mí no me parece que éste sea un texto neutro, como pretende el Parlamento. Por el contrario, me parece indiscutible que, al hablar de tipo máximo, la norma se refiere al porcentaje calculado por la Comisión (las mismas palabras aparecen de hecho en los tres primeros párrafos del apartado 9); y que, al usar el participio «establecido», piensa en la primera lectura del Consejo. Como prueban el apartado 3, párrafo último y, a contrario, todo el apartado 5, es precisamente en dicho marco y sólo en él cuando la institución establece el proyecto de presupuesto.
De estas observaciones resulta también que el margen de maniobra y el nuevo tipo no pueden acumularse. Al aceptar el segundo, de hecho, el Parlamento renuncia automáticamente a usar el primero que, sin embargo, se podrá tomar en consideración en el contexto «político» de la negociación encaminada a fijar el tipo definitivo.
15.
Así pues, la primera línea de defensa de la Asamblea no resiste un examen profundo. Y qué decir aquí de la segunda? El demandante y los Estados coadyuvantes no tienen dudas: carece de fundamento desde el principio al fin. No es verdad, en primer lugar, que la aplicación del «código» adoptado por el Consejo en diciembre de 1984 reduzca los poderes del Parlamento: su régimen es enteramente conforme al Tratado. Es falso, en segundo lugar, que la primera lectura del Consejo haya sido insuficiente en lo relativo a los gastos «ineluctables» y que la segunda lectura haya debido salvar sus errores; por el contrario —precisa el Reino Unido—, ella «represented a substantial effort [...] to reach an agreement with the Parliament» (escrito de intervención, p. 8). Es absurdo, por último, pretender que la Asamblea se haya visto obligada a una primera lectura meramente formal: lo prueban ad abundantiam las incisivas propuestas de modificación y las no menos robustas enmiendas que salieron de aquella etapa del procedimiento.
Viniendo luego al artículo 199 —continúa el demandante—, es cierto que el demandado lo invoca erróneamente. Verdad es que tal norma trata de evitar los presupuestos «paralelos» (exactamente, las gestiones extrapresupuestarias), exigiendo una cobertura total de los gastos; no excluye, pues, que la autoridad presupuestaria —pero en especial el órgano que representa a los Estados— valore políticamente las necesidades y las prioridades en el marco de su propia facultad discrecional. Esto lo hace el Consejo precisamente en primera lectura respecto a las necesidades que derivan de la carga del pasado o de la adhesión de España y Portugal; su comportamiento — inspirado como estaba por la necesidad de reflexionar más a fondo sobre aquellos difíciles temas— no se puede llamar irracional y menos aún ilegal. No compete en ningún caso al Tribunal de Justicia sustituir por su propio criterio el de la autoridad presupuestaria; el Tribunal de Justicia sólo puede determinar si le son imputables al Consejo errores manifiestos o desviación de poder.
Ahora bien, estas observaciones me parecen formalistas y bastante débiles en sustancia, con la excepción naturalmente del último punto acerca del que no cabe discrepar. Es indiscutible que, en primera lectura, el Parlamento ha votado enmiendas y hecho uso de su margen de maniobra. No es menos cierto, sin embargo, que la estrategia querida por el Consejo ha violado las reglas de juego, las reglas — según creo — de cuya observancia depende el buen éxito del diálogo entre las instituciones que se trata de alcanzar por el sistema del «vaivén» y de las dos lecturas dobles. Trataremos de caracterizar las formas en que se concretó tal violación.
Sabido es que el artículo 199 —cuya cita en este caso no es sólo oportuna sino forzosa — sanciona el principio de la universalidad y no sólo —como parece sostener el Consejo— el de la unidad; obliga en verdad a hacer objeto de previsión y a inscribir en el presupuesto todos los gastos de la Comunidad. Por su parte, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90) define el presupuesto como el acto que «prevé y autoriza [...], cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades». Combinando las dos normas resulta claro, a mi parecer, que no hay gastos «previsibles» que la autoridad presupuestaria pueda no tener en cuenta. En particular, no deberá ignorar los que el mismo Reglamento llama «gastos resultantes de la ejecución de los compromisos adquiridos durante el ejercicio y/o ejercicios anteriores» (véase artículo 1, apartado 3, párrafo 3).
Por el contrario, el Consejo los ha ignorado al omitir, por lo menos en primera lectura, el establecimiento de los créditos necesarios para hacerles frente; no nos interesa aquí si lo ha hecho para cumplir su código de autodisciplina, que le obligaba a no superar el tipo máximo, o por otras razones que no se han manifestado en el curso del litigio. Lo que interesa es dicha omisión y su relevancia en el plano del Derecho. A mi parecer constituye o bien un error manifiesto —como admitió el Presidente Juncker en sus discursos de 9 de octubre y de 10 de diciembre— o bien una desviación de poder, bajo el aspecto de desviación de procedimiento. No hay duda, en efecto, de que con ello se ha alterado el dialogo interinstitucional y, más concretamente, que con ello se ha inducido a la Asamblea a realizar una primera lectura distinta de la que habría tenido lugar si los referidos créditos hubieran estado decididos desde el principio.
Pero no basta. Hay un episodio, que tuvo lugar en las últimas horas febriles de las negociaciones sobre el tipo máximo, que merece la atención del Tribunal de Justicia, incluso si el demandado lo silencia. Como recordará este Tribunal, ante la última subida del Parlamento, que superaba el techo del 20 % fijado en segunda lectura por el Consejo, este último respondió con una oferta que elevaba los créditos de compromiso a un 24,46 %. Pero la oferta fue acompañada de una declaración que el acta de la sesión en que se formula recoge en los términos siguientes: «Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They nonetheless gave their agreement to these amounts in a desire to reach a compromise [...] with Parliament [...] (However), it was understood that if Parliament did not also agree to the [...] compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council» (PV/CONS 69, FIN 628, Anexo XPV al recurso del Consejo).
Me parece que este texto sugiere dos géneros de consideraciones. La primera tiene carácter semántico. Querer un compromiso no implica no ejercer presiones sobre la otra parte, pero supone ciertamente dejarle un cierto margen de apreciación sobre la oferta que se le hace; en otros términos, implica reconocerle la libertad de ofrecer una contrapropuesta más alta o más baja. El resultado previsto al hacer una oferta que ha de considerarse revocada si la otra parte la rechaza, es decir, imponiendo a esta última el «lo tomas o lo dejas», no puede, por lo tanto, definirse como compromiso. Efectivamente, el nombre que se le da más comúnmente es ultimátum o diktat.
El segundo aspecto no es de orden jurídico. Aun admitiendo que tenga tras de sí una larga lista de precedentes (pero esto es dudoso, como nos ha dicho un Agente del Consejo, respondiendo a una pregunta de este Tribunal), el diktat no puede considerarse legal a la luz del artículo 203. El diálogo que dicha norma organiza para lograr el acuerdo que pretende el apartado 9 tiene como sujetos dos grandes órganos representativos llamados a realizar un interés público, como es la redacción del presupuesto comunitario. Por muy rudo que lo hagan los opuestos intereses de las partes, este diálogo debe, de todos modos, desenvolverse de tal forma que refleje la altura y la dignidad de los fines a que está ordenado. Dicho con palabras más sencillas: lo que es lícito en el mundo de los negocios puede no ser lícito para el Consejo y el Parlamento de la Comunidad Europea cuando deciden sobre sus ingresos y gastos.
16.
Son, pues, dos los comportamientos ilegales que en este asunto cabe imputar al Consejo. Y uno de ellos, omitir de hecho la carga del pasado, resulta de extrema gravedad si es verdad, como observa la Comisión presentando el anteproyecto de presupuesto para 1987, que «la caractéristique majeure de la Communauté européenne est d'être une Communauté de droit, et donc de devoir honorer ses engagements, faute de quoi sa légitimité politique et juridique se trouverait ébranlée tant à l'intérieur [...] que vis-à-vis des Pays tiers» (doc. COM(86) 200, 12.5.1986, p. 2). Pero —y aquí llegamos al verdadero núcleo del caso—, ¿puede decirse que la conducta reprochable de la otra autoridad autorizase al Presidente de la Asamblea a aprobar la conclusión del procedimiento, aun a falta de un acuerdo sobre el tipo máximo, y a promulgar el presupuesto con las cifras decididas en segunda lectura por su institución?
Mi respuesta es negativa. Los hechos que hasta ahora he puesto a la luz —y, junto a ellos, otros elementos, como la convicción sincera de actuar en interés de la Comunidad o las insistencias de la Comisión (piénsese en el discurso pronunciado por el Comisario Christophersen el 10 de diciembre)— son suficientes para inducir a cualquier observador sereno a absolver al Parlamento en el terreno que Benedetto Croce habría llamado «ético-político»; pero afirmo, con la misma serenidad, que esos hechos no podrían justificar la desestimación del recurso. La Asamblea lo rechaza invocando a favor de su conducta el principio inadimplenti non est adimplendum. Podría contestársele que tal regla presume la existencia de un contrato con prestaciones recíprocas, mientras que nada semejante vincula a los protagonistas del procedimiento regulado en el artículo 203 que, para llegar a tal resultado, tenían que haber celebrado un contrato. La jurisprudencia, sin embargo, va más allá de este dato formal para llegar al corazón del problema.
Así, en el fallo de 13 de noviembre de 1964, asuntos acumulados 90 y 91/63, Comisión contra Luxemburgo y Comisión contra Bélgica, este Tribunal ha afirmado que «en el ordenamiento comunitario no existe dicha interdependencia entre las obligaciones que recaen (sobre) varios sujetos. El Tratado no se limita, de hecho, a imponer a los sujetos en particular [...] obligaciones recíprocas (sino que) ha dado a luz un ordenamiento nuevo [...] (que) determina los poderes, los derechos y las obligaciones de los mismos sujetos, así como el procedimiento para determinar y en su caso reprimir sus violaciones. Fuera de los casos expresamente previstos, el sistema del Tratado supone, por lo tanto, la prohibición de que los Estados miembros se tomen la justicia por su mano. El incumplimiento por parte del Consejo de las obligaciones que le incumben no podría, por tanto, dispensar a los demandados de cumplir las propias» ** (Rec. 1964, p. 201; véanse también las sentencias de 10 de diciembre de 1969, asuntos acumulados 6 y 11/69, Comisión contra Francia, Rec. 1969, p. 523; 13 de febrero de 1979, asunto 101/78, Granaria BV contra Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Ree. 1979, p. 623; y el auto de 21 de mayo de 1977, asuntos 31/77 R y 53/77 R, Comisión contra Reino Unido y Reino Unido contra Comisión, Rec. 1977, p. 921).
Ahora bien, es evidente que estas observaciones formuladas por el Tribunal de Justicia respecto de los Estados miembros son válidas a fortiori para las instituciones, tanto más cuanto que sus relaciones se desarrollan, como es el caso, en el contexto de un procedimiento regulado en todos sus aspectos. En otros términos, para reaccionar contra el comportamiento ilegítimo del Consejo, el Parlamento hubiera debido recurrir a los medios que el artículo 203 pone a su disposición, como es el poder de rechazo. Al considerar concluido el procedimiento sin acuerdo sobre un nuevo tipo, el Presidente ha infringido, por el contrario, para emplear palabras de este Tribunal, la prohibición de tomarse la justicia por su mano. El procedimiento que adoptó está viciado doblemente, por vicios sustanciales de forma y por violación del Tratado.
17.
Con la conclusión así alcanzada, que implica la propuesta de anular la resolución antedicha, yo podría considerar cumplida mi tarea. He dicho ya, efectivamente, que sólo el acto presidencial de aprobación es impugnable, y no lo es el simple documento contable en que consiste el presupuesto tal como sale de la última lectura del Parlamento; con ello he negado de raíz la misma admisibilidad de la demanda principal — anular parcialmente el presupuesto— que os ha dirigido el Consejo. Este Tribunal puede, sin embargo, no asumir mi tesis; o bien (aunque lo dudo mucho) puede acceder a la del Agente británico que, como fino jurista que es, ha entendido perfectamente el equívoco en que ha incurrido la parte actora y, con un pequeño golpe de escena, ha sugerido al fin de la vista no anular el acto presidencial, sino interpretarlo como si se tratase de hacer eficaz el presupuesto en la medida en que la Asamblea lo ha aprobado legalmente. Por lo tanto, a la luz de tales consideraciones y prescindiendo de mis convicciones, examinaré la demanda del Consejo como si fuera admisible.
El Tribunal de Justicia ya conoce dicha demanda. La institución quisiera que el presupuesto fuera anulado sólo respecto a los incrementos que algunas partidas —perfectamente identificables y separables— sufrieron a causa de las enmiendas votadas por la Asamblea en segunda lectura. A ese efecto, el Consejo ofrece tres argumentos: a) debe considerarse que el acuerdo previsto por el artículo 203, apartado 9, párrafo último, fue efectivo. En efecto, al deliberar sobre el importe total de los créditos, con el inere- mento previsto para el aumento del tipo, la Asamblea confirmó implícitamente el techo propuesto por el Consejo; b) al evitar el recurso al régimen de doceavas partes, la anulación parcial asegura a la Comunidad un funcionamiento sin solución de continuidad y responde así a un principio sancionado por este Tribunal, en particular en la sentencia de 5 de mayo de 1981 (asunto 804/79, Comisión contra Reino Unido, Rec. 1981, p. 1045); c) la anulación parcial puede también fundarse en una aplicación analógica del artículo 174. En tal caso, el Tribunal de Justicia deberá atribuir eficacia al presupuesto decidido por el Consejo en segunda lectura.
Ninguno de estos argumentos me convence. La tesis del acuerdo implícito, como recordará este Tribunal, tiene una historia poco gloriosa, hecha de pequeños trucos y golpes bajos; el Consejo, que fue quién la inventó, fue también su víctima principal, y es ciertamente singular que hoy la replantee. El hecho es que, en todo caso o al menos en el presente, no explica sino que oculta la realidad. Nos agrade o no, el Parlamento votó en segunda lectura enmiendas cuyo importe global superaba las ofertas del Consejo. Pues bien, ¿cómo no ver en esta votación una propuesta dirigida a elevar ulteriormente el porcentaje? ¿Cómo no entender que la eficacia de las enmiendas o, si se quiere, del presupuesto en su conjunto estaba suspendida en aquel punto, en cuanto condicionada a que el Consejo asintiera sobre el nuevo tipo?
El argumento expuesto en la letra a) es susceptible de otra crítica más radical. En abstracto puede presumirse un acuerdo implícito por parte del Consejo, pero no se puede presumir, por el contrario, en el Parlamento, que dispone, por la suya, del poder de rechazo (artículo 203, apartado 8). Sabemos que en el presente caso no lo ha ejercitado, y podemos imaginar que no lo ha hecho porque la experiencia de diez crisis le ha convencido de que también la undécima habría concluido con el allanamiento del Consejo en los términos prescritos por la declaración interinstitucional o algunas semanas más tarde. Pero no es esto lo que cuenta; cuenta que el Parlamento habría podido rechazar el presupuesto y que lo habría rechazado quizá (o incluso con certeza) si hubiese tenido abierto el libro del futuro. Esto basta, me parece, para excluir que en sus actos —que, por lo demás, están siempre concebidos en plan agresivo y dominados por el espíritu de surenchère — nos sea lícito presumir una voluntad de acomodarse a las propuestas de la otra parte.
Pasemos al segundo argumento. La referencia que hace el actor a la sentencia de 5 de mayo de 1981 no es pertinente, porque aquel caso se caracterizaba por una situación de vacío normativo, debida a la inercia del Consejo, de lo que se había aprovechado un Estado miembro para asumir iniciativas unilaterales. Se trataba, pues, de sancionar su comportamiento y a ello atendió este Tribunal disponiendo que la Comunidad debe poder, en todo caso, «continuar haciendo frente a sus responsabilidades respetando los equilibrios esenciales queridos por el Tratado» (apartado 23)**.
En nuestro caso, las cosas son muy distintas. Son las mismas disposiciones financieras del Tratado las que llevan a la práctica el principio de continuidad previendo que, a falta de presupuesto, se aplique el régimen de doceavas partes provisionales. Por más que, inspirados en motivos distintos, lo niegan el demandante y el demandado, para los que el artículo 204 sólo entraría en juego «al principio del ejercicio financiero cuando el presupuesto no (haya sido) votado»; pero dicho argumento, que se apoya únicamente en la letra de la disposición, debe rechazarse con decisión. A mi juicio es determinante la circunstancia de que el artículo 204 esté colocado entre la norma que regula el procedimiento presupuestario y la que establece las modalidades de ejecución. Hay que deducir de esta colocación que las doceavas partes se aplican por lo menos en otras dos hipótesis: cuando el presupuesto haya sido rechazado (como, por lo demás, sucedió en los ejercicios 1980 y 1985), y cuando el procedimiento deba estimarse inconcluso por vicio o ilegalidad del acto de aprobación.
Añado que mi tesis no se apoya sólo sobre aspectos sistemáticos. A su favor se inclina la doctrina (Pipkorn, «Legal implications of the absence of the Community budget at the beginning of the financial year», en Common Market Law Review, 1981, p. 141) y en favor suyo están: a) el artículo 8 del Reglamento financiero de 1977 que, precisando la disposición del Tratado, dice que funcionará el mecanismo provisional «si el presupuesto no estuviese definitivamente aprobado en la apertura del ejercicio»; b) el apartado 3 del título III de la declaración interinstitucional, según el cual la negociación del nuevo tipo puede continuar incluso después del final del año para «permitir la adopción del presupuesto» antes del 31 de enero, quedando bien entendido que mientras tanto se aplican las doceavas partes.
Naturalmente, estas observaciones no me impiden ver que el régimen provisional no es más que un apaño y que distintas actividades (por ejemplo, las nuevas políticas) sufrirán las consecuencias. Las experiencias de 1980 y 1985 demuestran, sin embargo, que poner estos hechos en la picota, como hacen en su defensa el demandante y los Estados que intervienen a su favor, es por lo menos exagerado. Prescindiendo de la posibilidad de obtener doceavas partes complementarias, es previsible que las políticas actuales de ejecución periódica no se vean perjudicadas en realidad. En particular, sabemos que respecto a los Fondos Estructurales, la Comisión decide en junio y en noviembre: la primera «tranche» de compromisos se pronunciará antes que el fallo de este Tribunal, y la segunda —¿cómo dudarlo? — tendrá lugar luego de concluido el acuerdo. No hay tampoco problemas con los pagos. Los plazos necesarios para la transmisión de los expedientes nacionales y para su examen por parte de la Comisión hacen en verdad que, por lo general, se paguen con algunos meses de retraso; en el momento de pagar, por consiguiente, el ejecutivo dispondrá por lo menos de dos o tres doceavas partes (véase Strasser, «Le budget. Son environnement politique et financier. Son rejet et son établissement. La deuxième expérience d'un régime de douzièmes provisoires», en Revue du Marché Commun, 1985, p. 372).
El tercer argumento del Consejo se basa en la aplicación del artículo 174 y, a mi juicio, no sólo es infundado sino extraordinariamente peligroso. Como observa el demandado, de hecho, la sentencia que lo aceptara atribuiría efectos vinculantes a un acto preparatorio, como es el proyecto aprobado por el Consejo en segunda lectura (punto 11 supra); y, lo que es más grave, legitimaría una definición unilateral del porcentaje máximo cuando precisamente la Constitución de la Comunidad exige el acuerdo de las dos partes. Así, el Tribunal de Justicia ocuparía de hecho el lugar del Parlamento, promoviéndose a sí mismo al rango de autoridad financiera. Fácil es imaginar las consecuencias de semejante decisión. La acusación de soñar con un gobierno de jueces, hecha a menudo y sin fundamento contra esta institución, adquiriría de golpe credibilidad; cualquier controversia de administración no ordinaria daría lugar a que todo acto o toda palabra del Tribunal de Justicia fueran escrutados con sospecha y mala intención. Es un grave riesgo que el sistema comunitario —un sistema frágil y necesitado más que otros de una magistratura activa, pero decidida a mantenerse dentro de sus límites— no podría correr. Confío en que este Tribunal lo evitará; día vendrá en que el propio Consejo le estará agradecido por haberle evitado la suerte del aprendiz de brujo.
18.
La solución que propongo consiste, en definitiva, en acoger la petición subsidiaria del Consejo anulando el acto presidencial de aprobación. El Tribunal de Justicia deberá, por otra parte, aplicar analógicamente el artículo 174, párrafo 2, y considerar por ello definitivos los compromisos asumidos y los pagos realizados con base en el presupuesto aprobado por el Presidente antes de la sentencia; apenas es menester señalar que esta petición no contradice en manera alguna las observaciones que me ha sugerido el último argumento del Consejo. Hay exigencias imprescindibles de certeza que así lo imponen. Aunque la promulgación del presupuesto haya sido ilegal, ha producido ya gran número de efectos directos e indirectos; ignorarlos y poner en duda los derechos adquiridos de tantos sujetos, crearía una situación más grave que la propia subsistencia del acto impugnado.
En los términos del artículo 176, corresponderá al Parlamento, órgano del que emana tal acto, tomar las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia, naturalmente teniendo en cuenta el artículo 203, apartado 9, que impone lograr un acuerdo con el Consejo. Al respecto, y a diferencia de lo que ha afirmado la defensa del demandado, estoy convencido de que no será necesario repetir el procedimiento entero. Por lo menos, en el terreno jurídico nada impide rea- nudarlo en el momento —la segunda lectura de la Asamblea— en que se debe considerar que fue interrumpido de acuerdo con la sentencia de este Tribunal.
19.
Señor Presidente, señores Jueces, he dedicado la primera parte de estas conclusiones a describir los comportamientos observados por las partes entre 1974 y 1985, y luego un extenso apartado a exponer los hechos de nuestro asunto. Las enseñanzas que pueden sacarse de tal relación no permiten presagiar nada bueno para el futuro. Por el contrario, la mediocre calidad de la norma que regula el procedimiento presupuestario y los objetivos políticos contradictorios de las dos instituciones inducen a opinar que la sentencia de este Tribunal, aunque no llegue a hacerlas más ásperas, influirá muy poco en sus relaciones. Arriesgaré una previsión: el año próximo, quizá este mismo año, el conflicto que divide desde siempre al Consejo y al Parlamento se reproducirá de formas semejantes o incluso idénticas.
Sin condenar este conflicto —que no es patológico, puesto que expresa la naturaleza provisional de los equilibrios institucionales en que se funda la vida de la Comunidad—, es necesario dedicarse a buscar modos y mecanismos para que tal conflicto sea menos cotidiano, menos explosivo y sobre todo menos proclive a buscar salida ante este Tribunal. Y a la vez que excluyo que sean útiles a tal efecto los códigos internos de autodisciplina, considero que la investigación de que he hablado puede contar con un valioso punto de partida: la Declaración interinstitucional de 1982.
Se dirá que dicho documento ha tenido consecuencias benéficas durante un período demasiado breve y así es; pero creo que es así porque tiene un punto débil en la escasa, o mejor, nula eficacia del, sin embargo, crucial procedimiento previsto en el título II, apartados 3 y 5, y del título III, apartado 5. No hace falta, efectivamente, ser un experto en ciencia política para comprender que un órgano de mediación y de conciliación compuesto por los Presidentes de las partes en causa (debiéndose considerar como tal también el de la Comisión) está muy poco adaptado por naturaleza para mediar o conciliar. Por ello, debe completarse con un personaje ajeno institucionalmente al procedimiento presupuestario, pero dotado de credibilidad y autoridad suficiente para que, una vez escuchado, pueda invitar a los duelistas a deponer las armas y a escuchar sus consejos. ¿Podríamos identificar este personaje con el Presidente del Tribunal de Justicia? Me limito a plantear la pregunta y a precisar que esto es menos audaz de lo que parece: de hecho el Presidente del Tribunal de Justicia formó parte de un órgano análogo bajo el régimen del hoy derogado artículo 78, apartado 3, del Tratado CECA.
20.
Llegado al término de mi tarea, con estas tal vez no inútiles consideraciones, propongo que el Tribunal de Justicia, decidiendo sobre el recurso presentado por el Consejo de las Comunidades Europeas contra el Parlamento Europeo, y presentado en la Secretaría el 11 de febrero de 1986, disponga lo siguiente:
«El acto de 18 de diciembre de 1985, con que el Presidente del Parlamento Europeo declaró la aprobación definitiva del presupuesto general para 1986, queda anulado. Los compromisos asumidos y los pagos efectuados en fecha anterior a la de la presente resolución se consideran definitivos.
La novedad y la complejidad de las cuestiones tratadas me inducen a solicitar que este Tribunal compense las costas entre las partes.»
(
*1
)	Traducido del italiano.