62016CC0005
PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. november 30. (
1
)
C‑5/16. sz. ügy
Lengyel Köztársaság
kontra
Európai Parlament,
az Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – (EU) 2015/1814 határozat – A jogalap meghatározása – Az aktus hatásainak figyelembevétele – Az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése – Az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontja – A valamely tagállam különböző energiaforrások közötti választására gyakorolt »jelentős mértékű befolyásolás« fogalma – A valamely tagállam energiaellátásának általános szerkezetére gyakorolt »jelentős mértékű befolyásolás« fogalma – A jóhiszemű együttműködés elve – EUSZ 15. cikk – Az Európai Tanács hatáskörei – A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve – Az arányosság elve – Hatásvizsgálat”
Bevezetés
1.
A Lengyel Köztársaság keresetében az üvegházhatású gázok uniós kibocsátáskereskedelmi rendszeréhez piaci stabilizációs tartalék létrehozásáról és működtetéséről, valamint a 2003/87/EK irányelv módosításáról szóló, 2015. október 6‑i (EU) 2015/1814 európai parlamenti és tanácsi határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat) (
2
) megsemmisítését kéri a Bíróságtól.
2.
Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2003. október 13‑i 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
3
) az EK 175. cikk (1) bekezdése alapján fogadták el annak elősegítése érdekében, hogy az Unió és tagállamai az emberi eredetű, üvegházhatást okozó gázkibocsátás csökkentésére irányuló nemzetközi kötelezettségvállalásaikat hatékonyabban tudják teljesíteni. Ezen irányelvet jelentősen módosította a 2009. április 23‑i 2009/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv. (
4
)
3.
Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszere (a továbbiakban: ETS) 2005. január 1‑je óta működik, és az Unión belüli üvegházhatást okozó gázkibocsátás 45%‑át fedi le. A 2003/87 irányelv eredetileg a kibocsátási egységek kereskedelmének három időszakát különböztette meg: a 2005 és 2007 közötti, a 2008 és 2012 közötti és a 2013 és 2020 közötti időszakot. Míg a 2003/87 irányelvben az szerepel, hogy az Unió a 2008 és 2012 közötti időszakra az 1990‑es szinthez képest 8%‑kal kívánja csökkenteni az üvegházhatású gázok kibocsátását, (
5
) a 2009/29 irányelv azt rögzíti, hogy az Európai Tanács elkötelezte magát amellett, hogy „2020‑ra az Unió legalább 20%‑kal, illetve – amennyiben más fejlett országok is vállalják a kibocsátások hasonló csökkentését […] – 30%‑kal az 1990. évi szint alá csökkenti az üvegházhatású gázok teljes kibocsátását.” (
6
)
4.
Az ETS működési szabályainak kiegészítését, illetve módosítását célzó különféle határozatok meghozatala ellenére, (
7
) a szén‑dioxid‑piac állapota továbbra is aggasztó maradt a piacon elérhető kibocsátásiegység‑többlet miatt, amely a kereslet és kínálat közötti nagy fokú egyensúlyhiányhoz vezetett. E helyzet – amely az Európai Parlamentnek és Tanácsnak a szén‑dioxid‑piac helyzetéről tett bizottsági jelentés (a továbbiakban: a Bizottság 2012‑es jelentése) (
8
) szerint az uniós jogalkotó cselekvésének hiányában tartósan fennmaradt volna – cselekvésre ösztönözte az uniós jogalkotót, amely a megtámadott határozat elfogadásában nyilvánult meg.
Jogi háttér
5.
A megtámadott határozatot 2015. október 6‑án fogadták el az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése alapján. Az 1. cikke a piaci stabilizációs tartalék (a továbbiakban: PST) bevezetéséről rendelkezik. A cikk szövege a következő:
„(1)   A [PST] 2018‑ban jön létre, a kibocsátási egységek pedig 2019. január 1‑jétől helyezhetők tartalékba.
(2)   [A 2003/87] irányelv 10. cikke (4) bekezdésének megfelelően a 176/2014/EU rendeletben előírtak szerint a 2014–2016‑os időszakban az árverésre bocsátandó mennyiségekből levont 900 millió kibocsátási egységet nem lehet hozzáadni a 2019‑ben és 2020‑ban árverésre bocsátandó mennyiségekhez, hanem ehelyett tartalékba kell helyezni.
(3)   A [2003/87] irányelv 10a. cikkének (7) bekezdése értelmében létesítmények számára ki nem osztott kibocsátási egységeket és az irányelv 10a. cikke (19) és (20) bekezdésének alkalmazása miatt létesítmények számára ki nem osztott kibocsátási egységeket 2020‑ban tartalékba kell helyezni. A Bizottság e ki nem osztott kibocsátási egységek vonatkozásában felülvizsgálja a [2003/87] irányelvet, és adott esetben javaslatot nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.
[…]
(5)   Minden évben [a] […] forgalomban levő kibocsátási egységek teljes száma 12%‑ának megfelelő számú kibocsátási egységet le kell vonni a tagállamok által a [2003/87] irányelv 10. cikkének (2) bekezdése szerint árverés útján értékesíteni kívánt kibocsátási egységek mennyiségéből, és az adott év szeptember 1‑jével kezdődő 12 hónapos időszak időtartama alatt tartalékba kell helyezni, kivéve, ha a tartalékba helyezendő kibocsátási egységek száma kevesebb lenne, mint 100 millió. […]
[…]
(6)   Minden évben fel kell szabadítani 100 millió kibocsátási egységet a tartalékból, amennyiben a forgalomban lévő kibocsátási egységek teljes száma kevesebb, mint 400 millió, és ezt a 100 millió kibocsátási egységet hozzá kell adni a tagállamok által a [2003/87] irányelv 10. cikkének (2) bekezdése szerint árverés útján értékesíteni kívánt kibocsátási egységek mennyiségéhez. Amennyiben a tartalék 100 milliónál kevesebb kibocsátási egységet tartalmaz, e bekezdés értelmében a tartalékban lévő valamennyi kibocsátási egységet fel kell szabadítani.
[…].”
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
6.
A Lengyel Köztársaság azt kéri a Bíróságtól, hogy semmisítse meg a megtámadott határozatot, és az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát kötelezze a költségek viselésére.
7.
A Parlament és a Tanács azt kéri a Bíróságtól, hogy utasítsa el a keresetet, és a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
8.
2016. június 1‑jén a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, (
9
) a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, valamint az Európai Bizottság számára megengedték, hogy a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon. Ugyanezen a napon a Svéd Királyság számára megengedték, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
9.
A Bíróság előtt 2017. július 11‑én tartott tárgyaláson a Lengyel Köztársaság, a Parlament, a Tanács, valamint a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság és a Bizottság adták elő szóbeli észrevételeiket.
A keresetről
10.
A Lengyel Köztársaság öt jogalapot hoz fel a megtámadott határozat megsemmisítésének érdekében. Az első jogalap az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontján alapul, azzal az indokkal, hogy a megtámadott határozatot rendes jogalkotási eljárás keretében fogadták el, jóllehet ez a határozat olyan intézkedés, amely a tagállamoknak a különböző energiaforrások közötti választását és az energiaellátásuknak az általános szerkezetét jelentős mértékben érinti. A második jogalap a jóhiszemű együttműködés elvének, valamint a Tanács EUSZ 15. cikk szerinti hatáskörének azáltal történt megsértésén alapul, hogy olyan intézkedéseket fogadtak el, amelyek ellentétesek az Európai Tanács 2014. október 23‑i és 24‑i következtetéseivel. A harmadik jogalap a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének abból eredő megsértésén alapul, hogy olyan intézkedéseket fogadtak el, amelyek a kereskedési időszak során avatkoznak be az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmi rendszerébe. A negyedik jogalap az arányosság elvének a megsértésén alapul, mivel olyan intézkedéseket fogadtak el, amelyek által nagyobb mértékű kibocsátáscsökkentést érnek el, mint amelyet az Unió nemzetközi kötelezettségei, valamint a 2003/87 irányelv megkövetelnek. Az ötödik jogalap azon kötelezettség megsértésén alapul, amely szerint a megtámadott határozatnak az egyes tagállamokra gyakorolt hatásait megfelelő módon vizsgálni kell, valamint azon kötelezettség megsértésén, amely szerint kellőképpen értékelni kell, hogy e határozat elfogadása hogyan hat a kibocsátási egységek kereskedelmének piacára.
Elemzés
Az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése c) pontjának megsértésére alapított első kifogásról
A felek érvei
11.
A Lengyel Köztársaság lényegében az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése c) pontjának szövegére emlékeztet, amelyből arra következtet, hogy a megtámadott határozatot e rendelkezés alapján, tehát különleges jogalkotási eljárásban kellett volna elfogadni. E rendelkezés azt írja elő, hogy a tagállamok számára alapvető fontosságú jogi aktusokat a Tanács egyhangúlag fogadja el, ily módon vétójogot biztosít a tagállamok részére, amelytől a Lengyel Köztársaságot megfosztották. A felperes arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat jelentős mértékben hat a különböző energiaforrások közötti választására és energiaellátásának általános szerkezetére. Emlékeztet arra, hogy a Bíróság jogalap meghatározására vonatkozó ítélkezési gyakorlata alapján, valamint az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése c) pontjának szövegével összhangban a megtámadott határozat hatását szükséges vizsgálni annak meghatározásához, hogy e határozat jogalapja helyes‑e. A jelentős mértékű érintettség megállapításánál – noha ezt a fogalmat a Szerződés nem tisztázza –, a felperes szerint figyelembe kell venni az adott tagállamban uralkodó általános energetikai összefüggéseket. A Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy nagymértékben függ a fosszilis tüzelőanyagoktól, villamos energiájának 83%‑a szénből és lignitből származik, valamint jelentős mennyiségű szénkészlettel rendelkezik, amely biztosítja számára az alacsony előállítási költségek fenntartását, ennélfogva gazdasági versenyképességét, valamint állampolgárai számára az energia elérhetőségét. Abból a feltevésből kiindulva, hogy a kibocsátási egységek ára közvetlen befolyással bír majd a jövőbeli befektetések termelésitechnológia‑választására, a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a kibocsátási egységek ára befolyásolja a nemzeti energiatermelés szerkezetének alakulását. A Lengyel Köztársaság arra számít, hogy a 2035‑ös évre több gázerőművet hoznak majd létre, holott piaci stabilizációs tartalék hiányában a befektetések inkább a nagy hatásfokú széntüzelésű erőművek felé irányulnának. E tartalék létrehozása tehát jelentős befolyással bír a tüzelőanyag‑kínálatra, fokozza a földgázhasználatot, amelynek beszerzését így import útján kell majd megoldani, ami a felperes energiabiztonságára is kihat. A Bizottság maga is elismerte, hogy a kibocsátási egységek árának emelése a tüzelőanyag‑váltás ösztönzését és a széntüzelésű erőművekbe történő befektetések visszaszorítását célozza. (
10
)
12.
Az alperesek az oldalukon beavatkozó felekkel együtt lényegében a következő álláspontot képviselik. A Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata a jogalap meghatározásánál a jogi aktus céljára és tartalmára összpontosít, és amennyiben az adott aktus két cél elérésére irányul, a jogalapnak elegendő csupán a fő összetevőt tükröznie. A Bíróság ítélkezési gyakorlata soha nem tette kötelezővé a jogi aktusok hatásainak figyelembevételét, amely egyébiránt – a Spanyol Királyság szerint – nehézségekkel járna, mivel e hatások megfelelő elemzésére csupán az aktus hatálybalépését követően kerülhetne sor. Az alperesek és a beavatkozó felek Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Lettország ügyre vonatkozó indítványára hivatkoznak. (
11
) Azzal érvelnek továbbá, hogy az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése eltérést engedő rendelkezés, és azt így megszorítóan kell értelmezni. A különleges jogalkotási eljárás túl gyakori alkalmazása veszélybe sodorná az Unió célkitűzéseinek megvalósítását a környezetvédelem területén. Ezenkívül e felek a megtámadott határozat szövege alapján arra a következtetésre jutnak, hogy azt a kitűzött célok meghatározása érdekében a 2003/87 irányelvvel összefüggésben szükséges értelmezni, mivel a PST az ETS szerkezeti egyensúlyhiányának javítását szolgálja. Maga az ETS technológiai szempontból semleges, egyébiránt pedig a tagállamok energiaszerkezetére nincs közvetlen befolyással, ezt a 2003/87 és 2009/29 irányelvek – soha nem vitatott – jogalapja is tükrözi. Hasonlóképpen, a PST bevezetése megőrizné az ETS semlegességét, és semmilyen jelentősebb hatást nem gyakorolna a tagállamok választására. A PST hosszú távú hatása egyedül az, hogy mérsékelje a kibocsátási egységek áringadozásait, nem pedig az, hogy az említett árak szisztematikus emelésére törekedjen. A Bizottság hatásvizsgálata egyébiránt erre a hosszú távú árstabilizációs célkitűzésre hivatkozik. E stabilizáló hatást egyébként egy kétirányú logika biztosítja, vagyis az, hogy a PST egyaránt hatásos az elérhető kibocsátási egységmennyiség váratlan zuhanása és indokolatlan emelkedése esetén is. Mindenesetre, az esetleges áremelkedéstől függetlenül a választás lehetősége továbbra is megmarad a tagállamok és a piaci szereplők számára. Ha a PST befolyással is bír a tagállamok energiaszerkezetére, az így csak másodlagos jellegű lehet. A PST nem befolyásolja a tagállamoknak a különböző energiaforrások közötti választását, és nem módosítja a beszerzési forrásukat. A PST egyébiránt nem rögzít a tagállamok számára egyedi kibocsátáscsökkentési célokat. Az alperesek és a beavatkozó felek szerint a PST‑nek a Lengyel Köztársaság által hivatkozott hatásai csupán spekulációk vagy találgatások, mivel e területen igen nehéz előrejelzéseket adni. A Lengyel Köztársaság kissé elfogult megállapítást tesz a PST hatásaival kapcsolatban azzal, hogy először is csak az áremelkedés esetére tér ki, holott olyan mechanizmusról van szó, amely a kibocsátási egységek árcsökkenése esetén is hatásos, és másodszor nem veszi figyelembe, hogy az ETS hatálya az energia területénél szélesebb, valamint azt, hogy az előállítási költségeket mindazonáltal több tényező és nem kizárólag a kibocsátási egységek ára határozza meg.
13.
A Lengyel Köztársaság válaszul előadja, hogy önmagában az, hogy nem vitatja a 2003/87 irányelv jogalapját, nem jelenti azt, hogy az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése képezné a megtámadott határozat megfelelő jogalapját, mivel e határozat jogalapjának helyes megállapítása az irányelv önálló és független vizsgálatát igényli, továbbá valamely aktus jogalapjának vizsgálata szempontjából a korábbi jogalkotási gyakorlat csekély jelentőséggel bír. A felperes felhívja a figyelmet arra, hogy a 2009/29 irányelv jogalapját mindenesetre még nem vizsgálta a Bíróság. A felperes, anélkül hogy vitatná az alperesek, illetve a beavatkozó felek által hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, fenntartja azt az álláspontját, hogy a Bíróság valamely aktus jogalapjának vizsgálata során már vizsgálta annak hatásait is, (
12
) pontosan azért, mert az ily módon meghatározott hatásokat objektív tényezőként figyelembe lehet venni. A felperes megismétli továbbá a hatásvizsgálatra vonatkozó érvelését, amely véleménye szerint alátámasztja azt, hogy a PST befolyással van az energiaszerkezetre. Több más elemzés, illetve tudományos publikáció is arra a következtetésre jut, hogy a PST bevezetésével emelkedni fog a kibocsátási egységek ára. Mivel a hatásvizsgálat értelmezését illetően eltérések vannak, a Lengyel Köztársaság a Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (nemzeti kibocsátáskezelési és ‑elosztási központ, Lengyelország) által kidolgozott „A piaci stabilizációs tartalék mechanizmusának Lengyelország energiaszerkezetének alakulására gyakorolt hatásának elemzésére” (a továbbiakban: KOBiZE‑elemzés) (
13
) hivatkozik, amely azt mutatja be, hogy a Lengyel Köztársaság energiaszerkezetére jelentősen hatna a megtámadott határozat végrehajtása. A felperes megjegyzi, hogy az égetésből származó kibocsátás a teljes országos kibocsátás 83,8%‑a volt 2014‑ben, ebből pedig arra következtet, hogy noha az ETS alkalmazási köre szélesebb, a PST ugyanakkor lényegében ezt az ágazatot érintené.
14.
A Lengyel Köztársaság a beavatkozó feleknek adott válaszában kifejti, hogy az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 194. cikk közötti különbségtétel továbbra sem veszti el jelentőségét, mivel az előbbi az uniós környezetvédelmi politikára, az utóbbi pedig az uniós energiapolitikára vonatkozik. A felperes emlékeztet arra, hogy a Bizottság maga is elismerte hatásvizsgálatában, hogy a PST célja a tagállamok megújuló energiaforrások felé terelése. Arra is hivatkozik, hogy a villamosenergia‑ágazatra a 2003/87 irányelv értelmében nem terjed ki a kibocsátási egységek ingyenes kiosztásának rendszere. Mivel beszerzési kötelezettségük fennáll, a kibocsátási egységek áremelkedésének hatása jelentősebb mértékű lesz ebben az ágazatban, amelynek szereplői egyéb források felkutatására kényszerülnek, ezáltal változást idézve elő az energiaszerkezetben. A Lengyel Köztársaság cáfolja tehát azt az érvet, amely szerint az energiaszerkezet szempontjából a PST semleges volna. Végül, mivel a felperes nem ért egyet a KOBiZE‑tanulmányra vonatkozó elemzéssel, a tanulmányt ért bírálatokkal kapcsolatban kifejti, hogy a hatásokat a 2030‑ig terjedő időszakra vonatkozóan elemezték, az alkalmazott modellezési eszközt nem érte kifogás, valamint a tanulmány Lengyelországra való korlátozása objektíven indokolt.
15.
Az alperesek a viszonválasz szakaszában leszögezik, hogy a felperes nem vitatja a jogalap meghatározására vonatkozó hagyományos ítélkezési gyakorlatot, és arra hivatkoznak, hogy amennyiben egy aktus hatásai vizsgálhatóak, arra csak az adott aktus céljának és tartalmának vizsgálata keretében, nem pedig attól különálló vagy független vizsgálat keretében kerülhet sor. Ami a PST‑t illeti, az nem jár az ETS eredeti célkitűzései szintjének módosításával, csupán egy kiegészítő aktusról van szó, amely tökéletesen illeszkedik az ETS‑be. A KOBiZE‑tanulmány relevanciáját és megállapításait is vitatják, mivel az a megtámadott határozat elfogadását követően készült el, csupán a PST rövid távú – állítólagos – hatásainak részleges és csak Lengyelországra vonatkozó elemzését végzi el, valamint helytelen előfeltevésen alapul, és hibás módszertanra épül. Másodlagosan az alperesek kétségeiket fejezik ki a felperes energiaellátásának általános szerkezetét érintő befolyás „jelentős” mértékével kapcsolatban, amely jelleget az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontja feltételül szab.
Elemzés
– Az alkalmazandó teszt meghatározásáról
16.
A Bíróság következetes – a felek által nem vitatott – ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az Unió hatásköri rendszerén belül „valamely jogi aktus jogalapját olyan objektív tényezők alapján kell megválasztani, amelyek bírósági felülvizsgálatnak alávethetők. Ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma. […] Ha a […] jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az aktus kettős cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó cél, illetve összetevő megkövetel.” (
14
)
17.
Jóllehet a Bíróság az aktus céljára és tartalmára – egyéb kritériumoknak is teret engedve – a jogalap értékelését „többek között” meghatározó tényezőként utal, meg kell állapítani, hogy e kettőhöz mindig is ragaszkodott. Ezenkívül egy aktus hatásai nem feltétlenül és nem teljes mértékben egyeznek az aktussal elérni kívánt célkitűzés értékelésével. Végül, amint azt a Spanyol Királyság helyesen megjegyezte, valamely jogi aktus várható hatásainak értékelését belefoglalni abba a tesztbe, amelyet az uniós bíróságnak a jogalap megfelelő jellegének értékelése érdekében kell elvégeznie, olyan, mint azt kérni az uniós jogalkotótól, hogy jövendőmondással foglalkozzon. Ezért a jelen elemzés során maradok a megtámadott határozat céljának és tartalmának vizsgálatánál annak meghatározása során, hogy az említett jogalkotó jogszerűen alapította‑e aktusát az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdésére. (
15
)
– A megtámadott határozat céljáról és tartalmáról
18.
Elöljáróban meg kell jegyeznem, hogy a Lengyel Köztársasággal egyetértésben azon a véleményen vagyok, hogy a megtámadott határozat jogalapját az egyértelmű „rokonság” ellenére a 2003/87 irányelv, illetve az azt módosító 2009/29 irányelv jogalapjától függetlenül, önállóan szükséges vizsgálni, így a jelen jogvitát illetően semmilyen végkövetkeztetés nem alapítható arra, hogy a felperes a két fent hivatkozott irányelvvel kapcsolatban esetlegesen elmulasztott valamely perbeli cselekményt.
19.
Ami a megtámadott határozat célját illeti, az nyilvánvalóan szorosan kapcsolódik a 2003/87 irányelv célkitűzéséhez, amellyel kapcsolatban a Bíróság már kimondta, hogy „[n]oha a[z] [ETS] végső célja a környezet védelme az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése által, e rendszer önmagában nem csökkenti e kibocsátásokat, de ösztönzi és elősegíti a legalacsonyabb költségek keresését az említett kibocsátások pontosan meghatározott szintre való csökkentésének elérése érdekében […]. A környezetet érintő előny azon szigortól függ, amellyel a kiosztott kibocsátási egységek összmennyisége meghatározásra kerül, amely az e rendszer által engedélyezett kibocsátások globális határértékét alkotja. Ebből az is következik, hogy az [ETS] mögött húzódó gazdasági logika azt célozza, hogy az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának előre meghatározott környezeti eredmény eléréséhez szükséges csökkentését a lehető legcsekélyebb költségen valósítsák meg. E rendszer, lehetővé téve többek között a kiosztott kibocsátási egységek eladását, arra irányul, hogy az említett rendszer valamennyi résztvevőjét ösztönözze arra, hogy a számára eredetileg kiosztott kibocsátási egységeknél kisebb mennyiségű üvegházhatást okozó gázt bocsásson ki, hogy a fennmaradó részt átengedhesse egy másik, olyan résztvevőnek, akinek a kibocsátása meghaladta a számára kiosztott kibocsátási egységeket. Következésképpen az [ETS] megfelelő működése a kibocsátási egységek iránti keresletet és kínálatot feltételezi e rendszer résztvevői részéről, ami pedig azzal jár, hogy az e rendszer által érintett tevékenységeknek felróható kibocsátások csökkentésének lehetséges mértéke változó lehet, mégpedig jelentős mértékben. Továbbá, […] minél tágabb lesz a rendszer hatálya, annál jelentősebb mértékben módosulnak az egyes vállalkozások által az e rendszernek való megfelelés céljából ráfordított költségek, és annál nagyobb lesz a költségek teljes csökkentésének lehetősége. (
16
)
20.
Az ítélkezési gyakorlatból az is kitűnik, hogy „bár a [2003/87 irányelv] fő célja az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának jelentős csökkentése”, ezt a célt számos részcél – mint például „a gazdasági fejlődésnek és a munkalehetőségeknek, valamint a belső piac egységességének és a versenyfeltételeknek a megőrzése” – tiszteletben tartása útján kell elérni. (
17
)
21.
A megtámadott határozat preambulumában felidézi a 2003/87 irányelv célkitűzését, amely „az üvegházhatású gázkibocsátás költséghatékony és gazdaságos csökkentésének előmozdítása.” (
18
)
22.
A 2030‑ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat‑ és energiapolitikai keretről szóló, 2014. október 23‑i és 24‑i európai tanácsi következtetések értelmében (
19
) és azon kötelező cél teljesítése érdekében, hogy mostantól 2030‑ig az 1990‑es év szintjéhez képest legalább 40%‑kal csökkenjen az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása az Unióban, az Európai Tanács az ETS megreformálása, azaz egy, „a piacot […] stabilizáló eszköz” (
20
) általi hatékonyabbá tételére szólított fel. A Bizottság 2012‑es jelentése ezt megelőzően kevéssé lelkesítő egyenleget vont az ETS működéséről, miután az 955 millió kibocsátásiegység‑többletet mutatott fel. (
21
) A kibocsátási egység kínálatának növekedése többek között alacsony kereslettel társult, amely végül a kibocsátási egységek árzuhanását eredményezte. Az ETS végrehajtásának 3. időszakára vonatkozóan a 2012‑es jelentés a többletet jóval 1,5 milliárd kibocsátási egység felettinek becsülte. 2014‑től kezdődően a 3. időszakra a kibocsátási egységek 2 milliárdos „strukturális többletével” (
22
) számolt. Márpedig a kibocsátási egységek túl nagy kínálata és alacsony ára egyértelműen azt az ösztönző hatást fenyegette, amelyet egy működőképes ETS bevezetésével kívántak elérni. E 2012 óta azonosított „strukturális egyensúlyhiányra” (
23
) válaszul fogadták el a megtámadott határozatot. Az említett határozat fő – vagy akár egyetlen – célja, amint arra (8) preambulumbekezdése emlékeztet, „a kereslet és a kínálat strukturális egyensúlyhiányának orvoslá[sa].”
23.
Ami a megtámadott határozat tartalmát illeti, az csupán annak szemléltetésére szorítkozik, hogy a PST 2019. január 1‑jétől tartalékkezelési eszközként lép működésbe, (
24
) ennek megfelelően a 2014–2016‑os időszakban az árverésre bocsátandó mennyiségből levont 900 millió kibocsátási egységet nem adják hozzá a 2019‑ben és 2020‑ban árverésre bocsátandó mennyiséghez, hanem ebbe a tartalékba helyezik. (
25
) Az a célkitűzés, hogy először csökkentsék az ETS‑t jellemző tartós többletet, annak előírásával is elérhető, hogy minden évben az összes forgalomban lévő kibocsátási egység 12%‑át tartalékba kell helyezni, ennélfogva ezt a 12%‑ot le kell vonni az árverésre bocsátandó kibocsátási egységek összmennyiségéből. (
26
) A PST működésének első évében az összes forgalomban lévő kibocsátási egység 8%‑a az adott év január 1‑je és szeptember 1‑je közötti időszakában a tartalékba kerül. (
27
) A PST stabilizáló hatását a kibocsátási egységek tartalékba helyezésének lehetőségén kívül az is biztosítja, hogy a megtámadott határozat azt is előírja, hogy a tartalékot fel lehet szabadítani, ha a kibocsátási egységek hiánya lép fel a piacon. Ily módon a megtámadott határozat 1. cikkének (6) bekezdése azt írja elő, hogy egy bizonyos küszöbérték – 400 millió – alatt a tartalékba tett kibocsátási egységek visszairányíthatók a piacra. Végül a megtámadott határozat 3. cikke a PST végrehajtásának, a versenyképességre gyakorolt esetleges hatásainak nyomon követésével, valamint a tartalék működésének rendszeres felülvizsgálatával bízza meg a Bizottságot.
– A megtámadott határozat jogalapjára vonatkozó következtetés
24.
Ily módon a megtámadott határozat céljából és tartalmából egyaránt az tűnik ki, hogy azon különféle veszélyekre szánták válaszul, amelyek akadályozták az ETS‑t abban, hogy ösztönözze „a szén‑dioxid‑kibocsátás költséghatékony csökkentés[e] […] [érdekében eszközölt] beruházás[okat] […], valamint előmozdítsa a gazdasági növekedéshez és a munkahelyteremtéshez hozzájáruló alacsony szén‑dioxid‑kibocsátású innovációt.” (
28
) A PST feladata a piac stabilizációja, és olyan mechanizmusokat irányoz elő, amelyek egyszerre alkalmasak a kibocsátási egység többletének és hiányának kezelésére. A megtámadott határozat egyszer sem tesz közvetlen utalást a kibocsátási egységek árának bármilyen módon való meghatározására. Mivel a PST sem több, sem kevesebb, mint az ETS – eredeti törekvését nem érintő – kiegészítése vagy kiigazítása, az uniós jogalkotó joggal alapította aktusát az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdésére. Másként fogalmazva, a megtámadott határozat csupán a 2003/87 irányelv által kijelölt út egyik állomása, amely irányelv az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának költséghatékony és gazdaságilag eredményes csökkentésére, következésképp a környezet minőségének megőrzésére, védelmére és javítására irányul. (
29
)
25.
Az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontja előírja, hogy különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadni „a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő intézkedéseket.” Márpedig, amint azt az imént ismertettem, a megtámadott határozatnak sem a tartalma, sem pedig a célja nem támasztja alá azt, hogy a megtámadott határozat elfogadásával az uniós jogalkotó a felperes energiaellátásának általános szerkezetében kívánt volna jelentős változást előidézni, vagy a különböző energiaforrások közötti választását akarta volna közvetlenül befolyásolni. Az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésének c) pontját mint eltérést engedő rendelkezést megszorítóan kell értelmezni, annál is inkább, mivel a hatékony kortárs környezetpolitika nem hagyhatja figyelmen kívül az energiával összefüggő kérdéseket. Márpedig magam is osztom az alperesek és a beavatkozók azon aggályait, amelyek szerint az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdése c) pontjának a felperes által javasolt értelmezése, valamint az annak alapján a megtámadott határozat jogalapjának vizsgálatához levont következtetései pontosan azzal a következménnyel járnának, hogy a tagállamok vétójogának elismerése arra az esetre, amint felmerül, hogy az Unió pusztán a szén‑dioxid‑fogyasztással járó tevékenységek racionalizálására irányuló intézkedéseket fogadjon el, bármely jogalkotási kezdeményezést megbénítana. Ráadásul az ilyen értelmezés bukásra ítélné az ETS‑t, mivel meggátolná az uniós jogalkotót az ETS szerkezeti hiányosságainak kiküszöbölésében. Egyébiránt, jóllehet ismétlem, a PST‑nek nem a kibocsátási egységek árának meghatározása, hanem az ETS hatékony működésének biztosítása a célja, mindenesetre az, hogy egy piaci szereplő ezt vagy azt az energiaforrást, illetve termelési technológiát választja, nem egyedül ettől az ártól függ, amely önmagában nem határozhatja meg az előállítás költségeit, hiszen azok több tényezőtől függnek. A technológia megválasztását – még a PST bevezetése esetén is – nem az Unió szabja meg, e választási lehetőség továbbra is a piaci szereplők kezében marad. Végül, nem megyek bele a KOBiZE‑elemzésből levont következtetésekkel kapcsolatos vitába, azon oknál fogva, hogy ezen elemzés elvégzésére a megtámadott határozat elfogadását követően került sor.
26.
A fent említett okok összességére tekintettel az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az Európai Tanács EUSZ 15. cikk szerinti hatáskörének megsértésére és a jóhiszemű együttműködés kötelezettségének megsértésére alapított második jogalapról
A felek érvelése
27.
A Lengyel Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy az Európai Tanács 2014. október 23‑i és 24‑i következtetései (
30
) a 2021‑es évet jelölték meg a PST bevezetésének időpontjaként. A Parlament és a Tanács azáltal, hogy ezt az időpontot előrehozta a 2019‑es évre, megsértette az Európai Tanácsnak az EUSZ 15. cikkben rögzített hatáskörét, és figyelmen kívül hagyta a jóhiszemű együttműködés elvét.
28.
Ami az Európai Tanács hatáskörének állítólagos megsértését illeti, a felperes emlékeztet a hatáskör‑átruházás elvére, amelyen az Unió intézményi működése, valamint az EUSZ 15. cikk alapul, és amelyből azt a következtetést vonja le, hogy az Európai Tanács a fent említett következtetéseiben világosan kinyilvánította a PST működésének a 2021‑es évben történő megkezdésére vonatkozó politikai akaratot. A PST 2019‑es bevezetésére vonatkozó határozat indokolatlan terheket ró a nagy hatásfokú széntüzelésű erőművek ágazatában működő vállalkozásokra, márpedig az Európai Tanács a PST 2021‑es évben történő bevezetésével éppen a piaci szereplőket kívánta védeni. Ezen akarat figyelmen kívül hagyása az Európai Tanács arra vonatkozó hatáskörének megsértésének minősül, hogy az üvegházhatást okozó gázok kibocsátáscsökkentésével kapcsolatos új uniós jogszabályok végrehajtása tekintetében meghatározza a politikai irányvonalakat. A PST bevezetésére irányadó időpont megváltoztatása egyben a jóhiszemű együttműködés elvét is sérti, mivel a megtámadott határozat egy olyan alapvető elemet tartalmaz, amely ellentétes az Európai Tanács következtetéseivel. A Parlament és a Tanács nem jóhiszeműen járt el, tekintettel arra, hogy több tagállam is egyértelműen jelezte, hogy a megtámadott határozat és az azt megelőzően kötött valamennyi megállapodás között ellentmondás áll fenn. (
31
)
29.
Az alperesek és a beavatkozó felek lényegében az Európai Tanács következtetéseinek a felperes általi értelmezését vitatják. Szerintük az Európai Tanács semmi esetre sem foglalt állást a PST bevezetésének időpontját illetően, a 2021‑es év időpontjára való utalás másra vonatkozott. Nincs tehát ellentmondás a következtetések és a megtámadott határozat között. Még ha úgy is értékelnénk, hogy az Európai Tanács következtetéseiben arra a bizottsági javaslatra utalt, amely a szóban forgó következtetések elfogadása idején a 2021‑es évet tűzte ki a PST bevezetésére, az alperesek és a beavatkozó felek egyhangúan előadják, hogy az Európai Tanács hatáskörének túllépését jelentené azon lehetőség elismerése, hogy egy jogalkotási aktust ily módon késleltessen, megfosztva ezzel a Parlamentet és a Tanácsot az általuk a jogalkotási folyamatban gyakorolt előjogoktól. Az Európai Tanács következtetéseinek jogi természetére tekintettel egy jogalkotási aktus e következtetésekkel való összeegyeztethetetlenségére alapított jogalapnak nem lehet helyt adni.
Elemzés
30.
Az Európai Tanács 2014. október 23–24‑i következtetéseinek 2.3. pontja az alábbi állítást tartalmazza: „e cél elérésének legfontosabb [uniós] eszköze egy jól működő, megújított [ETS] és egy a piacot a Bizottság javaslata alapján stabilizáló eszköz lesz; a maximális megengedett kibocsátásokra vonatkozó felső határérték csökkentésének éves szorzója 1,74%‑ról 2,2%‑ra változik [a 2021‑es évtől] kezdődően.”
31.
A 2.3. pont szövegéből az következik, hogy a 2021‑es évre tett kifejezett hivatkozás nem a piac stabilizálására szánt eszköz bevezetésének időpontjára, hanem az éves csökkentési szorzótényező módosításának időpontjára vonatkozik. Következésképpen az Európai Tanács nem rögzítette a PST hatálybalépésének időpontját.
32.
A felperes mindazonáltal azzal érvel, hogy az Európai Tanács rögzítette, hogy az ETS‑hez „a Bizottság javaslata alapján” (
32
) egy piacot stabilizáló eszközt kell kapcsolni. Márpedig abban az időpontban, amikor az Európai Tanács ezt kifejtette, az említett javaslat a PST 2021‑es hatálybalépését irányozta elő. (
33
)
33.
E tekintetben mindössze arra emlékeztetnék, hogy az EUSZ 15. cikk (1) bekezdése ekként határozza meg az Európai Tanács feladatát: „[a]z Európai Tanács adja az Uniónak a fejlődéshez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányait és prioritásait. Az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat.” (
34
) Ez alapján úgy tűnik, hogy az az értelmezés, amely a bizottsági javaslatra történt hivatkozást az Európai Tanács arra való felhívásaként értékeli, hogy a PST‑t csupán a 2021‑es évtől léptessék életbe, azt eredményezné egyrészt, hogy a Parlamentet és a Tanácsot az Európai Tanács következtetéseit rögzítő egyszerű intézményekké redukálja, másrészt pedig annak elismerését, hogy az Európai Tanács jogosult közvetlenül beavatkozni a jogalkotásba. Nem tekinthetjük úgy tehát, hogy az Európai Tanács ezen hivatkozása útján a bizottsági javaslat 2014 októberi állapotának pontosítására vonatkozó, normatív jelleget öltő politikai akaratát nyilvánította ki, megfosztva ezáltal a Parlamentet és a Tanácsot a jogalkotási folyamatban gyakorolt előjogaiktól. Ugyanez vonatkozik arra a néhány tagállam által tett nyilatkozatra, amelyet a Lengyel Köztársaság említ, amely nem jelentheti az Európai Tanács PST bevezetésének időpontjával kapcsolatos álláspontját, és a jogalkotót sem kötheti.
34.
Végezetül leginkább a felperes álláspontja az, ami teljesen ellentétes az EUSZ 15. cikk (1) bekezdésével, valamint a hatáskör‑átruházásnak az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elvével, és a jóhiszemű együttműködés kötelezettségének megsértésére alapított kifogás a Parlamenttel és a Tanáccsal szemben nem hozható fel. Ennélfogva a második jogalapnak nem lehet helyt adni, azt mint megalapozatlant el kell utasítani.
A jogbiztonság és a jogos bizalom elvének megsértésére alapított harmadik jogalapról
A felek érvelése
35.
A Lengyel Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a megtámadott határozat elfogadása, amely a PST bevezetését egy, a 2003/87 irányelvben meghatározott kereskedési időszakon belül irányozza elő, az ETS kiszámíthatóságát veszélyezteti. Következésképpen a kibocsátási egységek számának egy kereskedési időszakon belüli drasztikus csökkentésével sérül a vállalkozások jogos bizalma. A felperes, miután emlékeztet a Bíróságnak a jogbiztonságra és a bizalomvédelemre vonatkozó hagyományos ítélkezési gyakorlatára, előadja, hogy a kibocsátásiegység‑többletnek a PST‑be a 2019‑es évre való áthelyezése befolyással van a piaci szereplők gazdasági tevékenységére, és e tevékenységek gyakorlásának feltételeit egy kereskedési időszakon belül váratlanul módosítja, következésképpen az ellentétes a fent említett két elvvel. A felperes elismeri, hogy ezek az elvek nem abszolút jellegűek, tehát korlátozhatóak, mindazonáltal úgy véli, hogy a jelen esetben ezen elvek korlátozásának feltételei nem teljesülnek. A piaci szereplők jogos bizalma ezenkívül a 176/2014 rendeleten is alapul. Míg a PST létrehozására vonatkozó 2014 januári bizottsági javaslat a PST működésének megkezdését 2021‑re irányozta elő, az egy hónappal később elfogadott 176/2014 rendelet úgy rendelkezett, hogy a 2014–2016‑os időszak tekintetében eredetileg csökkentett kibocsátásiegység‑mennyiséget meg kell növelni a 2019 és 2020 közötti időszakban. (
35
) Ily módon egy gondos és körültekintő piaci szereplő nem számíthatott arra, hogy olyan határozat kerül elfogadásra, amely 900 millió kibocsátási egység forgalomba helyezését gátolja majd meg egy olyan időszakban, amelyre vonatkozóan a 176/2014 rendelet éppen a kibocsátási egység mennyiségének növelését rögzítette. Végül a PST 2019‑es hatálybalépése a költségek emelkedésével, vagyis a pénzügyi terhek növekedésével jár. Ilyen kontextusban a Bíróság különösen körültekintő a jogbiztonság és a jogos bizalom elvének tiszteletben tartását illetően. Válaszbeadványában a felperes arra hivatkozik, hogy a kereskedési időszakoknak a 2003/87 irányelvben való rögzítése nem csupán adminisztratív célt szolgál, hanem lehetőséget biztosít a vállalkozások számára, hogy stratégiájukat az adott időszakban rendelkezésre álló kibocsátásiegység‑mennyiségre tekintettel alakíthassák ki. Végül a Lengyel Köztársaság hozzáfűzi, hogy a megtámadott határozat nem módosította a 176/2014 rendelettel módosított 1031/2010 rendelet (a továbbiakban: 1031/2010 rendelet) 10. cikke (2) bekezdésének ötödik albekezdését, így az uniós jog egyszerre rendelkezik arról, hogy a kibocsátási egységeket – a megtámadott határozat értelmében – a 2019‑es évtől a PST‑be kell helyezni, valamint arról, hogy a 1031/2010 rendelet szerint a 2019–től 2020‑ig tartó időszakban befagyasztott kibocsátásiegység‑mennyiséget árverésre kell bocsátani. Az ilyen ellentmondás, azonkívül hogy rávilágít az uniós jogalkotó arra vonatkozó valós szándékára, hogy a PST‑t 2021‑ben indítsa el, sérti a jogbiztonság elvét.
36.
Az alperesek és a beavatkozó felek lényegében arra hivatkoznak, hogy a Lengyel Köztársaság valójában nem a megtámadott határozatban rögzített szabályok egyértelműségét és kiszámíthatóságát vitatja, mivel harmadik jogalapja úgy értelmezhető, mint amely főként a jogos bizalom vélt sérelmén alapul. Lényegében arra hívják fel a figyelmet, hogy a Bíróság a technikai szempontból összetett területeken a jogalkotó széles mérlegelési jogkörét ismeri el. Egyebekben cáfolják azt az érvet, amely szerint a 2003/87 irányelvben meghatározott kereskedési időszakok olyan időszakok lennének, amelyeken belül az uniós jogalkotó semmilyen módosítást ne eszközölhetne ezen irányelv rendelkezései alapján, amelyek lehetőséget nyújtanak az ETS működési szabályainak adott esetben egy kereskedési időszakon belül történő kiigazítására. Az ilyen időszak meghatározása egyébiránt tisztán adminisztratív célt szolgál. Ezenkívül a Bizottság 2012‑es jelentése az ETS megfelelő működésének fenntartását célzó rendkívüli végrehajtási intézkedésekhez hasonlóan olyan, a piaci szereplők tudomására hozott jelzés, amely az ETS működési zavarát mutatja, ily módon e piaci szereplők logikusan számíthattak arra, hogy az ETS módosítására – hatékonyságának biztosítása érdekében – hamarosan sor kerül. A 176/2014 rendeletre semmilyen jogos elvárás nem alapítható, amely rendelet végrehajtási intézkedésként önmagában nem bír jogi kötőerővel. Ugyanígy, a Bizottság azon javaslata, amely a PST működésének bevezetését 2021‑re irányozta elő, nem szolgálhat jogos bizalom alapjául, mivel egyrészt olyan hatásvizsgálathoz kapcsolódott, amely több lehetőséget is számításba vett, másrészt pedig olyan előkészítő aktusról van szó, amely szükségszerűen változik a jogalkotási folyamat során. Az alperesek és a beavatkozó felek hangsúlyozzák továbbá a PST kétirányú jellegét, kitérve arra, hogy a kibocsátási egységek tartalékba helyezése nem jelenti ezen egységek érvénytelenítését, ennélfogva a megtámadott határozat nem jár olyan radikális következményekkel a rendelkezésre álló egységmennyiségre vonatkozóan, mint amelyeket a felperes leír. Az ETS egyébiránt a kibocsátási egységek árát illetően soha nem jelentett garanciát a piaci szereplők számára, mivel az pusztán egy mennyiségi szabályozó eszköz, amely részben az árverés útján történő értékesítés elvén nyugszik. Végezetül vitatják a felperesnek azon következtetését, mely szerint a megtámadott határozat és a 1031/2010 rendelet között ellentmondás állna fenn, mivel a megtámadott határozat az említett rendeletet követően elfogadott jogalkotási aktus.
Elemzés
37.
A Bíróság következetes ítélkezési gyakorlatából az tűnik ki, hogy a jogbiztonság elve különösen azt követeli meg, hogy a jogi rendelkezések egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előreláthatóak legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és a vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. (
36
) Ez az elv ugyanakkor nem a jogszabály‑módosítások hiányát követeli meg. (
37
)
38.
Az iratokból kitűnik, hogy a Lengyel Köztársaság nem vitatja azt a tényt, hogy a megtámadott határozattal megállapított szabályok egyértelműek és pontosak. Kiszámíthatóságukat illetően, az alperesekkel és a beavatkozó felekkel összhangban megjegyzem, hogy az említett határozatot 2015. október 6‑án fogadták el azzal, hogy a tartalékot 2018‑ban hozzák létre annak érdekében, hogy 2019. január 1‑jére működőképes, azaz a kibocsátási egységek befogadására alkalmas legyen. (
38
) E körülmények között nem állapítható meg a jogbiztonság elvének megsértése.
39.
A jogos bizalommal kapcsolatban a Bíróság kimondta, hogy ezen elvre, amely a jogbiztonság elvéhez kapcsolódva az uniós jogrend részét képezi, csak annyiban lehet hivatkozni egy uniós szabályozással szemben, amennyiben ez utóbbi előzőleg jogos bizalomra okot adó helyzetet hozott létre. Ez a jogelv minden olyan piaci szereplőre kiterjed, akire vonatkozóan valamely uniós intézmény megalapozott várakozásokat keltett, viszont senki sem hivatkozhat ezen elv megsértésére a közigazgatási szerv által részére tett pontos ígéretek hiányában. Továbbá, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni az olyan uniós intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. Ezenfelül, noha a jogos bizalom tiszteletben tartásának elve az Unió alapelvei közé tartozik, a gazdasági szereplők nem bízhatnak joggal olyan helyzet fennmaradásában, amelyet az uniós intézmények mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak. (
39
) Másként fogalmazva az említett piaci szereplők nem számíthatnak arra, hogy jogszabályi módosításokra egyáltalán nem kerül sor. (
40
)
40.
A Bíróság azt is kimondta, hogy „a 2003/87 irányelv által bevezetett [ETS] új és összetett rendszer”. (
41
) A 2003/87 irányelv elfogadásával az uniós jogalkotó azzal a széles körű mérlegelési jogkörével élt, amellyel hagyományosan rendelkezik olyankor, amikor cselekvése politikai, gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor olyan összetett rendszert kell megalkotnia, amely esetben úgy is dönthet, hogy szakaszos megközelítést alkalmaz, és a megszerzett tapasztalat fényében jár el. (
42
) A Bíróság felhívta a figyelmet arra, hogy ebben az összefüggésben a jogalkotónak a bevezetett intézkedéseket észszerű időközönként felül kell vizsgálnia. (
43
) Ezzel egyértelműen megnyitotta az utat azelőtt, hogy szükség esetén az ETS működése módosításra kerüljön, mivel az Unió jogalkotási hatásköre csak a 2003/87 irányelvvel bevezetett új és összetett rendszer hatékonyságának rendszeres értékelése mellett gyakorolható megfelelő módon.
41.
A bizalomvédelem elvének megsértésére alapított kifogást tehát az ítélkezési gyakorlatból merített e pontosítások fényében szükséges vizsgálni.
42.
Egyrészt a felperes e tekintetben arra hivatkozik, hogy az ETS‑re irányadó elvek nem módosíthatók egy kereskedési időszakon belül, valamint arra, hogy a megtámadott határozat elfogadásával bekövetkezett módosítások következtében sérült a piaci szereplőknek a 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelvbe vetett jogos bizalma. Még ha azt is feltételezzük, hogy a felperes a megtámadott határozattal érintett gazdasági szereplők érdekében hivatkozhat a jogos bizalomra, meg kell állapítanunk, hogy a 2003/87 irányelv nem ír elő olyan korlátozást, amelyre a felperes hivatkozik. Épp ellenkezőleg, e változó és kiszámíthatatlan területen az uniós jogalkotó teljes mértékben tisztában volt ezen új és összetett rendszer működési szabályai felülvizsgálatának szükségességével. A 2003/87 irányelv (22) preambulumbekezdése pontosan azt írja elő, hogy ezen utóbbi irányelvet „e terület fejleményeinek tükrében, valamint az irányelv végrehajtása során nyert tapasztalatok […] figyelembevétele érdekében [felül kell vizsgálni].” A 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelv 10. cikkének (5) bekezdése az uniós szén‑dioxid‑piac működésének nyomon követését a Bizottságra bízza. Ugyanezen módosított irányelv 29. cikke kifejezetten említi a piac nem megfelelő működésének esetét, amelyet a Bizottság állapít meg a Parlamentnek és a Tanácsnak tett jelentésében, amely jelentés adott esetben a működés javítását szolgáló javaslatokat is tartalmaz. Így tehát sem a 2003/87 irányelv elfogadása, sem az azt módosító 2009/29 irányelv elfogadása során nem született semmilyen garancia arra nézve, hogy az ETS úgy fog működni, ahogy eredetileg „kőbe vésték”, sem pedig arra, hogy az adott kereskedési időszak lejártát követően lehet csak módosítani, amit egyébként a 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelv 9. cikke is tanúsít, azáltal, hogy a kibocsátási egységek éves lineáris csökkentését „a 2008 és 2012 közötti időszak közepétől” írja elő. (
44
)
43.
Másrészt a Lengyel Köztársaság azt az érvet terjeszti elő, hogy a szén‑dioxid‑piac szereplőinek jogos bizalma a 176/2014 rendeleten, valamint a Bizottság javaslatán (
45
) alapul, amely szerint a PST csupán 2021‑től lép működésbe. A bizottsági javaslat egy előkészítő jogi aktus, amely meghatározásánál fogva nem végleges, így nem kelthet megalapozott várakozásokat, és annak alapján a jelen indítvány 39. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében pontos ígéretet sem lehet tenni. Ami a 176/2014 rendeletet illeti, azon kívül, hogy az ETS egy kereskedési időszakon belül történt módosításának tökéletes példája, (
46
) és jóllehet ténylegesen azt írja elő, hogy az árverésre bocsátandó kibocsátási egységek száma 2019‑ben 300 millió, 2020‑ban pedig 600 millió lesz, arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy e rendelet elfogadására a Bizottság e területen fennálló végrehajtási jogkörének keretén belül került sor, és az nem értelmezhető olyan garanciaként, amelynek tartalmát semmilyen jogi intézkedés nem érvénytelenítheti.
44.
E harmadik jogalapra vonatkozó elemzést néhány általános megállapítással zárnám. Mivel az ETS egy mennyiségi szabályozó eszköz, nem alapozza meg az érintett piaci szereplőknek a kibocsátási egységek bizonyos áron történő beszerzésére vagy értékesítésére való jogosultságát. Az adott kereskedési időszakban rendelkezésre álló kibocsátási egységek mennyiségét meg kell különböztetni továbbá az ugyanezen időszakban egy vevő számára elérhető egységek mennyiségétől, amely utóbbi több tényező függvénye. Anélkül, hogy tagadnánk, hogy a kibocsátási egység mennyiségét érintő változás hatással lehet az ezen egységek „fogyasztói” által kifejlesztett stratégiákra, ezeket ugyanakkor nem egyedül a „mennyiség” alapján határozzák meg. Mindazonáltal emlékeztetek arra, hogy a PST alapvetően a kibocsátási egységek tartalékolására, nem pedig törlésére szolgáló eszköz. Annak elfogadása, hogy a jogos bizalmat itt megsértették, amint azt a Bizottság megjegyezte, az ETS‑t jellemző belső egyensúlyhiány tartós fennállásához biztosítana jogot olyan összefüggésben, amelyben ezt a közismert egyensúlyhiányt az érintett piaci szereplők már a témában zajló munkálatok miatt sem hagyhatták figyelmen kívül, (
47
) és azért sem, mert az bizonyos mértékig a javukat szolgálta.
45.
Következésképpen úgy vélem, hogy a harmadik jogalapot megalapozatlanként el kell utasítani.
A negyedik és az ötödik jogalapról, amelyek közül az előbbi az arányosság elvének megsértésén, utóbbi pedig a megtámadott határozat megfelelő hatásvizsgálatának elvégzésére vonatkozó kötelezettség megsértésén alapul
A felek érvelése
– A negyedik jogalapról
46.
A Lengyel Köztársaság negyedik jogalapjában lényegében azt kifogásolja, hogy a megtámadott határozat sérti az arányosság elvét, mivel nagyobb mértékű kibocsátáscsökkentés megvalósítását célozza, mint amely az Unió nemzetközi kötelezettségvállalásaiból vagy a 2003/87 irányelvből következne. A felperes szerint amennyiben a megtámadott határozat az ETS koherenciájának megőrzését és megfelelő működését szolgálja, azt az ETS célkitűzéseinek elérése érdekében teszi. Márpedig a megtámadott határozatban rögzített körülmények között nem úgy tűnik, hogy a PST bevezetése elengedhetetlen lenne a 2020‑ra kitűzött 20%‑os kibocsátáscsökkentés eléréséhez, amelyet többek között a „dohai módosítás” és a 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelv ír elő. A gazdálkodó szervezetekre rótt teher a kitűzött célhoz képest túlzott, ezért a megtámadott határozat nem felel meg a szükségességi követelménynek, és sérti az arányosság elvét. A Kiotói Jegyzőkönyv második kötelezettségvállalási időszakában, azaz a 2013 és 2020 közötti időszakban forgalomban lévő kibocsátási egységek számát az elérendő csökkentési célhoz mérten határozták meg, így a megtámadott határozat által bevezetendő egységcsökkentés e szempontból nem semleges, mivel a kitűzött cél teljesítéséhez szükségtelen, további erőfeszítést igényel a szén–dioxid–piac szereplőitől. Az a tény, hogy a PST lehetőséget nyújt az átmenetileg tartalékba helyezett kibocsátási egységek piacra történő visszavezetésére nem feledtetheti annak valószínűtlenségét, hogy ilyen piacra bocsátás a 2020‑as évig bekövetkezzen. Ezenkívül az a körülmény, hogy a jogalkotónak lehetőségében állt egy szigorúbb rendszer mellett dönteni, nem jelenti azt, hogy a megtámadott határozat szükségképpen megfelel az arányosság elvének.
47.
Az alperesek és a beavatkozó felek lényegében arra hivatkoznak, hogy a célkitűzés, amelyhez képest az arányosság elvét vizsgálni szükséges, nem azonos a felperes által megjelölttel. Az említett célkitűzés nem egyszerűsíthető a kibocsátásoknak a 2020‑és évig történő 20%‑os csökkentésére. Éppen ellenkezőleg, a megtámadott határozatnak a 2003/87 irányelvvel és a 2009/29 irányelvvel összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből kitűnik, hogy az eredeti célkitűzés az ETS időkorlát nélküli megfelelő működtetésének megvalósítása. Ennélfogva a valódi célkitűzés az ETS hosszú távú megfelelő működésének biztosítása. Egyébiránt e célkitűzés megvalósítását szolgálja a megtámadott határozat, amelyet olyan helyzetben fogadtak el, amelyben a 2 milliárd kibocsátásiegység‑többletet felhalmozó ETS működési zavara közismert volt. Az uniós jogalkotó lemondott olyan szigorúbb intézkedések bevezetéséről, mint a kibocsátási egységek törlése vagy a PST‑nek a 2019‑es év előtt történő bevezetése. A felperes nem bizonyította, hogy a szén‑dioxid‑piac szereplőinek a kibocsátási egységeknek a PST‑be történő áthelyezése folytán észszerűtlen árakkal kell megbirkózniuk. Az uniós jogalkotónak a megtámadott határozatban megjelenő döntései arról a széles mérlegelési jogkörről adnak tanúbizonyságot, amellyel az uniós jogalkotó összetett értékelést igénylő területeken hagyományosan rendelkezik, és nem lépik túl a kitűzött cél teljesítéséhez szükséges mértéket.
– Az ötödik jogalapról
48.
A Lengyel Köztársaság ötödik jogalapjában lényegében azt rója fel a határozati javaslatot készítő Bizottságnak, valamint az alperes intézményeknek, hogy nem végeztek megfelelő hatásvizsgálatot. A Bizottság javaslatához csatolt hatásvizsgálat szerinte szubjektív módon az említett javaslat pozitív aspektusaira koncentrál, és elfedi a versenyképesség csökkenésével, az előállítási költségek növekedésével, a fűtés és a villamos energia költségének növekedésével, valamint a fogyasztói költségekkel, továbbá a nem megújuló energiaforrásokat felhasználó ágazatokban megszűnő munkahelyekkel kapcsolatos szempontokat. A Bizottságnak és/vagy az alperes intézményeknek valamennyi tagállam tekintetében vizsgálnia kellett volna az ilyen javaslat konkrét következményeit, valamint annak a kibocsátási egység piacára gyakorolt hatását. Olyan konkrét és számszerűen kifejezett elemzéssel kellett volna szolgálniuk, amely többek között kitér a kibocsátási egységek, a villamos energia és az energia árának alakulására. Végezetül, ezen intézmények egyike sem vizsgálta a PST‑nek a 2019‑es évre előrehozott bevezetése, sem a végül elfogadott határértékek okozta lehetséges hatásokat. A megtámadott határozat végleges változatával kapcsolatban nyilvános konzultációra nem került sor. Az ilyen magatartás ellentétes a „Jobb szabályozás” (
48
) intézményközi megállapodással, valamint a jobb jogalkotásra vonatkozó iránymutatásokkal. (
49
) Válaszbeadványában a felperes azt rója fel a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy jogalkotási munkálataiknak nem adtak elegendő nyilvánosságot, és a jogalkotási folyamat során nem tartottak nyílt konzultációt.
49.
Az alperesek és a beavatkozó felek lényegében arra hivatkoznak, hogy a felperes ötödik jogalappal kapcsolatban kifejtett érvelését az arányosság elvére vonatkozó elemzéssel együtt szükséges vizsgálni. Nem létezik olyan formai megkötés, amely egy aktus jogszerűségéhez hatásvizsgálat lefolytatását követelné meg. A jogalkotótól mindössze az követelhető meg, hogy igazolni tudja: a döntése meghozatalához szükséges valamennyi alapvető információ birtokában cselekedett, és a bírósági felülvizsgálat ez esetben is csak a nyilvánvaló hibára terjed ki. E felek azt állítják, hogy nem a hatásvizsgálat az egyetlen információs forrás, amely az uniós jogalkotó rendelkezésére állt a megtámadott határozat meghozatalának folyamata során, és azokat a pontokat, amelyek a felperes szerint nem képezték vizsgálat tárgyát (mint a PST‑nek a Bizottság által javasolt időpontnál korábban történő bevezetése és a küszöbértékek rögzítése) ezzel ellenkezőleg, megvitatták, és – adott esetben nyilvános – konzultációt folytattak róluk. Végezetül az ítélkezési gyakorlat szerint nem róható fel az uniós jogalkotónak, hogy nem vette figyelembe valamely tagállam sajátos helyzetét.
Elemzés
50.
A hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség nem olyan ok, amely alapján valamely aktus jogszerűségét értékelni lehetne. E tekintetben az egyetlen követelmény az, hogy az intézmények megjelöljék az általuk figyelembe vett azon tényezőket, amelyektől mérlegelési jogkörük jogszerű gyakorlása is függ, tekintettel arra, hogy a jogalkotónak az elfogadott aktus által szabályozni kívánt helyzet valamennyi releváns tényét és körülményét mérlegelnie kell. (
50
) A Bíróság az arányosságra vonatkozó elemzéseiben rendszeresen kitért a hatásvizsgálat hiányával, hiányosságával vagy nem megfelelő elvégzésével kapcsolatban tett kifogásokra, az arányosság vizsgálatának egyfajta velejárójaként kezelve azokat. A jelen esetben magam is ezt a megközelítést javaslom, ezért a kereset két utolsó jogalapját együtt vizsgálom.
51.
Ami az ötödik jogalapot illeti, a Lengyel Köztársaság egyrészt azt rója fel a Bizottságnak, hogy szubjektív és hiányos hatásvizsgálatot végzett, másrészről pedig a Parlamenttel és a Bizottsággal szemben azt kifogásolja, hogy a maguk részéről nem vizsgálták meg azon – a Bizottság hatásvizsgálatában elemzett javaslatoktól eltérő – intézkedések következményeit, amelyeket bevezetni készültek.
52.
Először is felhívom a figyelmet arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy valamely jogalkotási aktus javaslatához csatolt hatásvizsgálat „nem köti sem a Parlamentet, sem a Tanácsot […]. Következésképpen az uniós jogalkotó továbbra is elfogadhat az e hatásvizsgálat tárgyát képezőktől eltérő intézkedéseket. Emellett az a puszta tény, hogy az uniós jogalkotó a Bizottság által [a bizottsági] hatásvizsgálatban előirányozottaktól eltérő – adott esetben akár szigorúbb – intézkedést fogadott el, nem bizonyíthatja, hogy nyilvánvalóan túllépte az elérni kívánt célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket.” (
51
) Az is szükséges, hogy a jogalkotási folyamat során az intézmények figyelembe vegyék a rendelkezésre álló tudományos adatokat és az érdekelt körök véleményét. (
52
)
53.
Így tehát nem követelhető meg egy hatásvizsgálattól, hogy kimerítően megvizsgálja a javasolt aktus valamennyi lehetséges hatását. Mindenesetre a felperes által bírált hatásvizsgálatból kitűnik, hogy az kitért a javaslatban foglalt különböző opciók lehetséges hatásaira a kibocsátási egységek árának meghatározását, az Unió versenyképességét, a várható társadalmi következményeket, illetve azon költségeket illetően, amelyekkel az energiaigényes ágazatoknak szembe kell nézniük. (
53
) A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján ez a hatásvizsgálat számomra olyannak tűnik, amely lehetőséget biztosított az uniós jogalkotónak valamennyi előirányzott lehetőség hátterének megismerésére.
54.
Ezenkívül az iratokból kitűnik, hogy a Bizottság 2012‑es jelentésén és 2014 januári hatásvizsgálatán túl a Bizottság szervezésében egy szakértői találkozóra is sor került 2014. június 25‑én, ahol a Tanácshoz delegált több küldöttség is ismertette saját elképzeléseit a bizottsági hatásvizsgálatban vázolt különböző opciók hatásaival kapcsolatban a környezetvédelmi csoport ülésein, (
54
) egyes piaci szereplők és nemzeti szakértők között vitát szerveztek 2014. szeptember 8‑án, valamint 2014. november 5‑én a Parlament workshopot tartott. E találkozók összefoglalóját nagyrészt online elérhetővé vagy más módon nyilvánossá tették. A Bíróság rendelkezésére álló tényelemekből az is kitűnik, hogy a küszöbértékek rögzítésével, illetve a PST beindításával kapcsolatos kérdések megvitatásra kerültek. Ily módon a megtámadott határozatot meghozó intézmények véleményem szerint megfelelően igazolták, hogy az említett határozatot mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, ami feltételezi az ezen aktus által szabályozni szándékozott helyzet valamennyi releváns tényének és körülményének figyelembevételét. (
55
) E tekintetben végezetül rámutatok arra, hogy nem róható fel sem a Parlamentnek, sem a Tanácsnak, sem a Bizottságnak, hogy ne vette volna figyelembe a felperesnek a szén‑dioxid‑piacon elfoglalt sajátos helyzetét. A Bíróság ugyanis már elutasított egy ehhez hasonló érvet azon oknál fogva, hogy a vitatott aktus „minden tagállamban kifejtette hatását, és azt feltételezi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel az [említett aktus] által elérni kívánt célokra – biztosított. Ennélfogva az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az összes uniós tagállam különleges helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével.” (
56
)
55.
Ami az arányosság elvének sérelmére alapított kifogást illeti, emlékeztetni kell arra, hogy ez az elv „az uniós jog általános elvei közé tartoz[ik], [és] […] megköveteli, hogy az uniós jog valamely rendelkezése által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az érintett szabályozással kitűzött jogszerű célok megvalósítására, és ne menjenek túl az azok eléréséhez szükséges mértéken.” (
57
) A Bíróság azt is kimondta, hogy „[e] feltételek bírósági felülvizsgálatát tekintve mindazonáltal el kell ismerni, hogy az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik olyan területen, amely e jogalkotó részéről politikai, gazdasági és szociális jellegű választást követel meg, és amelyen belül összetett értékeléseket kell elvégeznie. Ekképpen az ilyen hatáskör gyakorlásának bírósági felülvizsgálata során a Bíróság nem helyettesítheti az uniós jogalkotó értékelését a sajátjával. Ezen túlmenően csak akkor mérlegelheti a jogalkotói választást, ha az nyilvánvalóan tévesnek tűnik, vagy ha az abból eredő, bizonyos gazdasági szereplőkkel szembeni hátrányok nem mérhetők azokkal az előnyökkel, amelyeket az egyébként jelent.” (
58
) Ezt követően elismerte, hogy „a szén‑dioxid‑egyenértékegységek nyilvántartása és kereskedelme rendszerének uniós szintű létrehozása politikai orientációt tükröző jogalkotói választás volt a súlyos környezeti aggodalmakkal szembeni sürgős válaszra tekintettel […]. E jogalkotói választás ráadásul nagymértékben összetett és sokszor vitatott gazdasági és technikai megfontolásokon alapult […]. Az Európai Unió és tagállamainak a Kiotói Jegyzőkönyv alapján vállalt kötelezettségei teljesítéséhez való hozzájárulás érdekében az uniós jogalkotó tehát maga értékelte és egyensúlyozta ki beavatkozásának jövőbeli és bizonytalan hatásait.” (
59
) Amint arra a fentiekben emlékeztettem, (
60
) a Bíróságnak már alkalma nyílt az ETS összetett jellegének megállapítására.
56.
Ennélfogva számomra úgy tűnik, hogy a megtámadott határozat aránytalan jellegét csak annyiban kifogásolhatja a Bíróság, amennyiben nyilvánvalóan kitűnik, hogy az uniós jogalkotó tévedett. Márpedig a jelen esetben erről nincs szó. Ugyanis mihelyt a tényleges célkitűzés azonosításra kerül – amely az első jogalap tárgyalásának keretében nagyrészt megtörtént –, megállapítható, hogy a megtámadott határozat alkalmasnak tűnik e célkitűzés megvalósítására, nem lépi túl a szükséges mértéket, és nem teszi ki az érintett gazdasági szereplőket aránytalan hátránynak az említett határozattal járó előnyökhöz képest.
57.
Ami a célkitűzést illeti, a felperes hibás elemzésre építette érvelését. Rendkívül leegyszerűsítő ugyanis azt állítani, hogy a megtámadott határozatnak csupán annyi a célja, hogy az Unió a nemzetközi kötelezettségvállalásaiban rögzített, különösképpen a 2020‑as évig teljesítendő kibocsátáscsökkentésnek eleget tegyen. Az Unió soha nem palástolta azon szándékát, hogy a nemzetközi célkitűzéseket túlteljesítse, amely szándékot többek között a 2009/29 irányelv (
61
) is világosan rögzíti. Mindenesetre a jogalkotó által követett cél, amely a szóban forgó aktus jogalapjának meghatározásánál azonosításra került, nem különbözhet attól a céltól, amelynek alapján az arányosság elvének tiszteletben tartását vizsgálni szükséges. Ennélfogva emlékeztetek arra, (
62
) hogy véleményem szerint a megtámadott határozat a közismerten kibocsátásiegység‑többletet felhalmozó szén‑dioxid‑piac stabilizációjának elemeként került meghatározásra, olyan eszközként, amelynek feladata, hogy az ETS hatékony és hosszú távú működését fenyegető különböző veszélyeket kiküszöbölje. (
63
)
58.
Márpedig e célkitűzés fényében, valamint a felmerülésük időpontjában az intézmények rendelkezésére álló információkat figyelembe véve semmilyen nyilvánvaló értékelési hibát nem találok, amely önmagában kifogás tárgyát képezhetné.
59.
A Bizottság 2012‑es jelentése (
64
) ugyanis nyilvánvalóvá tette, hogy az ETS olyan strukturális egyensúlyhiányban szenved, amelyet megfelelő működésének helyreállításához jogi beavatkozás útján szükséges orvosolni. E jogi beavatkozás vezetett – amint azt kifejtettem – egy olyan tartalék létrehozásához, amelybe a kibocsátási egységtöbbletet ideiglenesen áthelyezik addig, amíg a piac vissza nem nyeri az egyensúlyát. Abban az esetben, ha ezt az egyensúlyt nem a kibocsátási egységek felhalmozódása, hanem azok hiánya fenyegeti, a tartalékból visszairányítják a piacra az ott ideiglenesen elhelyezett egységeket. Az ilyen mechanizmus tehát tökéletesen megfelel a kibocsátási egységek piaca áringadozásainak mérséklésére irányuló célkitűzésnek. Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a kibocsátási egységek kivonása ideiglenes jellegű, valamint azt, hogy a PST csupán 2019‑től lép működésbe. Ezzel tehát a jogalkotó több mint három évet hagyott arra, hogy a piaci szereplők felkészüljenek.
60.
Ily módon a jogi eszköznek a jogalkotó általi megválasztása nem tűnik számomra nyilvánvalóan tévesnek. Egyébiránt a Lengyel Köztársaság nem bizonyította, hogy az e választásból származó hátrányok bizonyos gazdasági szereplők számára aránytalanok az abból fakadó előnyökhöz képest a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében, (
65
) mert egyrészt nincs közvetlen kapcsolat a PST és a kibocsátási egységek árának meghatározása között, másrészt pedig az elsődleges cél – amelyre ismét emlékeztetni kell – a kibocsátási egységek árának stabilizálása.
61.
Ezen okoknál fogva a negyedik és az ötödik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az elemzés következtetései
62.
Miután arra a következtetésre jutottam, hogy a felperes által felhozott valamennyi jogalapot el kell utasítani, azt javaslom a Bíróságnak, hogy a keresetet teljes egészében utasítsa el.
A költségekről
63.
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a pervesztes fél viseli a költségeket, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Parlament és a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell az e két intézmény részéről felmerült költségek viselésére.
64.
Ezenfelül az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján a Dán Királyság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Svéd Királyság, valamint a Bizottság beavatkozó félként maguk viselik saját költségeiket.
Végkövetkeztetés
65.
A fenti megállapítások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1.
A Bíróság a keresetet elutasítja.
2.
A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa részéről felmerült költségek viselésére.
3.
A Dán Királyság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Svéd Királyság, valamint a Bizottság maga viseli saját költségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL 2015. L 264., 1. o.
(
3
)	HL 2003. L 275., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 631. o. Eltérő megjegyzés hiányában, minden alkalommal, amikor a 2003/87 irányelvre hivatkozom a jelen indítványban, az irányelv eredeti, tehát nem módosított változatára utalok.
(
4
)	HL 2009. L 140., 63. o.
(
5
)	Lásd különösen a 2003/87 irányelv (2) preambulumbekezdését.
(
6
)	A 2009/29 irányelv (3) preambulumbekezdése.
(
7
)	Lásd: a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei árverés útján történő értékesítésének időbeli ütemezéséről, lebonyolításáról és egyéb vonatkozásairól szóló, 2010. november 12‑i 1031/2010/EU bizottsági rendelet (HL 2010. L 302., 1. o.), a 2003/87/EK irányelvtől való ideiglenes eltérésről szóló 2013. április 24‑i 377/2013/EU európai parlamenti és tanácsi határozat (HL 2013. L 113., 1. o.), valamint az 1031/2010 rendeletnek különösen az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységeiből a 2013 és 2020 közötti időszakban árverés útján értékesítendő mennyiségek meghatározása céljából történő módosításáról szóló, 2014. február 25‑i 176/2014/EU bizottsági rendelet (HL 2014. L 56., 11. o.).
(
8
)	2012. november 14‑i COM(2012) 652 final.
(
9
)	A Németországi Szövetségi Köztársaság végül nem adott be beavatkozási beadványt, és a jelen eljárás szóbeli szakaszában sem avatkozott be.
(
10
)	A felperes különösen a Bizottság szolgálatainak következő munkadokumentumára hivatkozik: „Hatásvizsgálat az Európai Parlament és Tanács határozati javaslatához az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek Unión belüli kereskedelmi rendszeréhez piaci stabilizációs tartalék létrehozásáról és működtetéséről, valamint a 2003/87/EK irányelv módosításáról” (a továbbiakban: hatásvizsgálat) (SWD/2014/017 final, 53. o.).
(
11
)	2013. október 3‑iBizottság kontra Lettország (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, 58. pont).
(
12
)	A felperes itt a következő ítéletekre hivatkozik: 1999. február 23‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑42/97, EU:C:1999:81); 2002. december 12‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑281/01, EU:C:2002:761); Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Lettország ügyre vonatkozó indítványa (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Lásd a Lengyel Köztársaság válaszbeadványának C1. mellékletét.
(
14
)	A bőséges ítélkezési gyakorlatból lásd: 2001. január 30‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet (C‑36/98, EU:C:2001:64, 58. és 59. pont); 2012. szeptember 6‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑490/10, EU:C:2012:525, 44. és 45. pont); 2014. június 11‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34. pont).
(
15
)	Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Lettország ügyre vonatkozó indítványa (C‑267/11 P, EU:C:2013:46), különösen annak a felek által hivatkozott 58. pontja alapján úgy tűnik számomra, hogy ott csak az aktus céljának és tartalmának vizsgálatára került sor. Ez a pont ugyanis a 2003/87 irányelv jogalapját illetően mindössze arra hívta fel a figyelmet, hogy „[a] Bizottság tehát a vitatott határozatban a 2003/87 irányelvet nem értelmezhette és alkalmazhatta úgy, hogy az irányelv lényegét tekintve a különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintette volna. A határozat jogalapja ellenben még nem lenne vitatható, ha az intézkedés ilyen hatása, még ha jelentős mértékű is, csak az irányelv mellékes összetevőjét vagy célját, tehát bizonyos mértékben annak mellékhatását képezné” (kiemelés tőlem).
(
16
)	2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet (C‑127/07, EU:C:2008:728, 31–33. pont). Lásd még: 2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 26. pont).
(
17
)	Lásd: 2016. június 22‑iDK Recycling und Roheisen kontra Bizottság ítélet (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
18
)	A megtámadott határozat (1) preambulumbekezdése.
(
19
)	2014. december 24‑i EUCO/69/14.
(
20
)	Az Európai Tanács következtetéseinek 2.3. pontja, amelyre a megtámadott határozat (2) preambulumbekezdése emlékeztet.
(
21
)	Lásd a Bizottság 2012‑es jelentésének 5. pontját.
(
22
)	Lásd a Bizottság 2012‑es jelentésének 6. pontját.
(
23
)	Lásd a Bizottság 2012‑es jelentésének 7. oldalát.
(
24
)	A megtámadott határozat 1. cikkének (1) bekezdése.
(
25
)	A megtámadott határozat 1. cikkének (2) bekezdése.
(
26
)	A megtámadott határozat 1. cikkének (5) bekezdése.
(
27
)	Lásd még a megtámadott határozat 1. cikkének (5) bekezdését.
(
28
)	A megtámadott határozat (4) preambulumbekezdése.
(
29
)	Az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésének első francia bekezdése alapján.
(
30
)	Lásd a jelen indítvány 19. lábjegyzetét.
(
31
)	A felperes itt arra a nyilatkozatra utal, amelyet ő maga, a Bolgár Köztársaság, a Horvát Köztársaság, Magyarország és Románia tett egy „Környezetvédelmi” tanácsi találkozó alkalmával, amelyet 2015. szeptember 18‑án tartottak.
(
32
)	Lásd az Európai Tanács 2014. október 23–24‑i következtetéseinek 2.3. pontját.
(
33
)	Lásd az üvegházhatású gázok uniós [ETS‑éhez] PST létrehozásáról és működtetéséről, valamint a 2003/87/EK irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi határozatjavaslatot (2014. január 22‑i COM(2014) 20 final).
(
34
)	Legfeljebb akkor avatkozhat be, ha a Szerződés ezt előírja a jogalkotási folyamat újraindítása érdekében, lásd többek között: EUMSZ 48. cikk, az EUMSZ 82. cikk (3) bekezdése, az EUMSZ 86. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 87. cikk (3) bekezdése.
(
35
)	Lásd a 176/2014 rendelet 1. cikkét.
(
36
)	A bőséges ítélkezési gyakorlatból lásd: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	Lásd: 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 79. pont).
(
38
)	Lásd a megtámadott határozat 1. cikkét.
(
39
)	A bőséges ítélkezési gyakorlatból lásd: 2004. július 15‑iDi Lenardo és Dilexport ítélet (C‑37/02 és C‑38/02, EU:C:2004:443, 70. pont); a Bíróság elnökének 2013. július 4‑iMenidzherski biznes reshenia végzése (C‑572/11, nem tették közzé, EU:C:2013:456, 29. pont);
(
40
)	2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
41
)	2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet (C‑127/07, EU:C:2008:728, 60. pont). Az intézkedések területének összetettségét illetően lásd még: 2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36. pont).
(
42
)	Lásd: 2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet (C‑127/07, EU:C:2008:728, 57. pont).
(
43
)	Lásd: 2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet (C‑127/07, EU:C:2008:728, 62. pont).
(
44
)	Azt is meg kell jegyezni, hogy maga a lineáris tényező is módosítás tárgyát képezi: lásd a 2009/29 irányelvvel módosított 2003/87 irányelv 9. cikkét.
(
45
)	Lásd a jelen indítvány 33. lábjegyzetét.
(
46
)	A 176/2014 rendelet címe a 2013 és 2020 közötti időszakra hivatkozik, majd magának a rendeletnek a szövege először a 2014 és 2020 közötti időszakot (lásd: 176/2014 rendelet (3) preambulumbekezdése), majd a 2014 és 2016 közötti időszakot említi (lásd: a 176/2014 rendelet 1. cikke). Amennyiben a figyelembe veendő időszak a 2013 és 2020 közötti időszak, meg kell állapítani, hogy a haladéktalanul hatályba léptetett 176/2014 rendelet (lásd a 176/2014 rendelet (7) preambulumbekezdését és 2. cikkét) ezen időszak közben lépett életbe a működési szabályok módosítása céljából.
(
47
)	Itt konkrétan a Bizottság 2012‑es jelentésére, a 2003/87 irányelv különböző, a jogalkotó általi módosításaira, valamint a Bizottság által, végrehajtó jogkörének keretén belül hozott azonnali végrehajtási intézkedésekre gondolok.
(
48
)	HL 2003. C 321., 1. o. A felperes a szabályozási hatásvizsgálatról szóló intézményközi megállapodásra is hivatkozik [A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Minőségi jogalkotással javítani az eredményeken – uniós program” COM(2015) 215 final].
(
49
)	A Bizottság munkadokumentuma „Better Regulation Guidelines” (2015. május 19‑i SWD(2015) 111 final).
(
50
)	Lásd: 2006. szeptember 7‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122. pont).
(
51
)	2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
52
)	2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 66. pont).
(
53
)	Lásd a hatásvizsgálat 7.2., 7.4., 7.4.1., 7.4.2. és 7.5. pontját.
(
54
)	A brit képviselet által végzett hatásvizsgálatot közzétették.
(
55
)	Lásd analógia útján: 2006. szeptember 7‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122. pont).
(
56
)	2015. június 18‑iÉsztország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑508/13, EU:C:2015:403, 39. pont).
(
57
)	2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
58
)	2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
59
)	2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36. pont).
(
60
)	Lásd a jelen indítvány 40. pontját.
(
61
)	Lásd különösen a 2009/29 irányelv (4)–(6) preambulumbekezdéseit. A nemzetközi szinten rögzített kibocsátáscsökkentési célok az Európai Tanács szerint sem meghaladhatatlanok, lásd: 2014. október 23–24‑i következtetéseit, amelyeket a jelen indítvány 22. pontjában idézek.
(
62
)	Lásd a jelen indítvány 19. és azt követő pontjait.
(
63
)	Lásd ismét a megtámadott határozat (5) preambulumbekezdését.
(
64
)	Lásd a jelen indítvány 22. pontját.
(
65
)	Lásd a jelen indítvány 55. pontját.