62023CJ0514_RES
Asia C‑514/23
Tiberis Holding Srl
vastaan
Ministero dello Sviluppo Economico,
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
ja
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Consiglio di Stato)
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 1.8.2025
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen – Direktiivi 2009/28/EY – 3 artikla – Direktiivi (EU) 2018/2001 – 4 artikla – Kansalliset kannustimet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantoon – Tukijärjestelmä – Valtiontuet – SEUT 108 artikla – Euroopan komission yksinomainen toimivalta päättää, soveltuvatko tukitoimenpiteet sisämarkkinoille – Komission päätös, jolla tällainen tukijärjestelmä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kanne, jonka tuensaaja on nostanut kansallisessa tuomioistuimessa ja jossa riitautetaan kyseisen tukijärjestelmän toimintaan erottamattomasti liittyvä menetelmä – Ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee näiden direktiivien kyseisten säännösten tulkintaa, tutkimatta jättäminen tämän kanteen yhteydessä
Ennakkoratkaisukysymykset – Tutkittavaksi ottaminen – Velvollisuus esittää unionin tuomioistuimelle riittävästi tietoja asiaan liittyvistä tosiseikoista ja lainsäädännöstä – Niiden syiden ilmoittaminen, joiden perusteella ennakkoratkaisukysymyksiin vastaaminen on tarpeen
(SEUT 267 artikla; Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artikla; unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artikla)
(ks. 30 ja 31 kohta)
Ennakkoratkaisukysymykset – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Kysymykset, joilla pyritään selvittämään uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön käytön edistämistä koskevan kannustinmekanismin yhteensopivuus direktiivin 2009/28 3 artiklan ja direktiivin 2018/2001 4 artiklan kanssa – Tukijärjestelmän, joka on komission päätöksellä todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi, toimintaan erottamattomasti liittyvä mekanismi – Komission yksinomainen toimivalta lausua kyseisen tukijärjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille – Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen puuttuva toimivalta arvioida kyseisen mekanismin yhteensopivuutta kyseisten sääntöjen kanssa – Pyydetty tulkinta ei ole tarpeen pääasian ratkaisemiseksi – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta, SEUT 108 artiklan 3 kohta ja SEUT 267 artikla; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohta ja c alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28 3 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2018/2001 4 artikla)
(ks. 33–63 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin jättää tutkimatta Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämän ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee direktiivin 2009/28 (
1
) ja direktiivin 2018/2001 (
2
) säännösten tulkintaa, sillä perusteella, että pyydetyllä selvennyksellä ei ole merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta. Sillä pyritään nimittäin riitauttamaan tukijärjestelmän täytäntöönpanomenetelmä, joka liittyy erottamattomasti kyseisen tukijärjestelmän toimintaan, vaikka mainitun järjestelmän soveltuvuus sisämarkkinoille on todettu komission päätöksellä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan voi arvioida mainittua yhteensopivuutta niiden direktiivien säännösten kannalta, joita esitetty kysymys koskee, sillä muuten se loukkaisi komission yksinomaista toimivaltaa arvioida tukijärjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Komissio totesi 28.4.2016 tekemällään päätöksellä (
3
) SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvaksi Italian tasavallan ilmoittaman tukijärjestelmän, jonka tarkoituksena on edistää sähkön tuotantoa muista uusiutuvista energialähteistä kuin aurinkosähköstä.
Tämän päätöksen johdosta Ministero dello Sviluppo economico (talouskehitysministeriö, Italia) antoi 23.6.2016 päätöksen (
4
), jolla otettiin käyttöön sähköntuotannon kannustinjärjestelmä, johon sovelletaan erilaisia pääsyä koskevia menettelyjä, muun muassa laitoksen ilmoittaminen asianmukaiseen rekisteriin, joka määritetään energialähteen ja laitoksen tyypin mukaan, sekä osallistuminen kilpailullisiin alennushuutokauppamenettelyihin.
Kyseisessä järjestelmässä niiden tuottajien, jotka myyvät energiaa vapailla markkinoilla ja hyötyvät kannustimesta ilmoittautumalla rekisteriin, on palautettava Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA:lle markkinahinnan ja GSE:n takaaman kannustintariffin välinen erotus, jos ensin mainittu on viimeksi mainittua korkeampi (jäljempänä negatiivinen kannustinjärjestelmä). Tätä mekanismia ei sovelleta tuottajiin, jotka voivat saada kannustimen osallistumalla huutokauppamenettelyyn.
Tiberis Holding Srl (jäljempänä Tiberis) hallinnoi Tiber-joen varressa sijaitsevaa vesivoimalaa. GSE hyväksyi syyskuussa 2017 Tiberisin esittämän pyynnön päästä hyödyntämään sähköntuotannon kannustinmekanismia sillä perusteella, että se oli ilmoittautunut rekisteriin. Vuosina 2017–2021 Tiberis sai järjestelmän mukaista tukea yhteensä 4044340,75 euroa. Vuonna 2022 GSE vaati kuitenkin, että osa myönnetystä tuesta eli 1224210,86 euroa on palautettava.
Tiberis riitautti nämä palautusvaatimukset sekä niiden perustana olevat sopimusmääräykset ja säännökset Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja vetosi direktiivin 2009/28 3 artiklan ja direktiivin 2018/2001 4 artiklan rikkomiseen. Kanne hylättiin perusteettomana. Tiberis valitti kyseisestä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja vetosi samoihin perusteisiin.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että siltä osin kuin 23.6.2016 annetussa asetuksessa säädetään negatiivisesta kannustinmekanismista, siinä ei ilmeisesti oteta huomioon direktiivin 2009/28 3 artiklassa ja direktiivin 2018/2001 4 artiklassa säädettyjä kumulatiivisia kriteerejä, joiden on täytyttävä, jotta kannustimet olisivat laillisia. Tässä tilanteessa se tiedustelee unionin tuomioistuimelta, ovatko nämä säännökset esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tällaisesta mekanismista, jota sovelletaan vain tuottajiin, joille myönnetään kannustin rekisteriin ilmoittautumisen perusteella, mutta jota ei sovelleta tuottajiin, jotka saavat kannustimen osallistumalla huutokauppamenettelyyn.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että sen on lähtökohtaisesti ratkaistava unionin oikeuden tulkintaa koskevat ennakkoratkaisukysymykset, mutta että sen on oman toimivaltaisuutensa tai sille esitetyn pyynnön tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi tutkittava ne olosuhteet, joiden perusteella kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisukysymyksen.
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään riitauttamaan direktiivin 2009/28 3 artiklan ja direktiivin 2018/2001 4 artiklan kannalta 23.6.2016 annetussa asetuksessa säädetyn negatiivisen kannustinmekanismin laillisuus. Kyseessä on mainitulla asetuksella käyttöön otetun, muista uusiutuvista lähteistä kuin aurinkosähköstä peräisin olevan sähkön käytön edistämistä koskevan järjestelmän täytäntöönpanomenetelmä. Kyseessä on valtiontukijärjestelmä, jonka Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle ja jonka komissio on päätöksessään SA.43756 todennut sisämarkkinoille soveltuvaksi.
Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että sen on selvitettävä, voiko kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi mainitun järjestelmän tuensaaja on saattanut tällaisen kanteen, arvioida sitä direktiivin 2009/28 3 artiklan ja direktiivin 2018/2001 4 artiklan säännösten kannalta.
Se muistuttaa tältä osin, että EUT-sopimuksella käyttöön otetussa valtiontukien valvontajärjestelmässä kansallisten tuomioistuinten ja komission tehtävät ovat toisiaan täydentävät mutta erilliset. Kansalliset tuomioistuimet huolehtivat etenkin siihen saakka, kunnes komissio tekee lopullisen päätöksen, yksityisten oikeuksien suojaamisesta silloin, kun valtion viranomaiset ovat mahdollisesti jättäneet noudattamatta kieltoa panna tukitoimet täytäntöön ennen kuin SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukainen komission ennakkovalvontamenettely on päättynyt. Niillä ei sitä vastoin ole toimivaltaa lausua tukitoimenpiteiden tai valtiontukijärjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille, koska tämä arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat.
Se toteaa lisäksi, että SEUT 108 artiklassa määrätty ennakkovalvontamenettely ei saa milloinkaan johtaa perussopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Näin ollen tukea, joka on sellaisenaan tai joiltain yksityiskohdiltaan unionin oikeuden määräysten, säännösten tai sen yleisten periaatteiden vastainen, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi.
Jos näet tuen tai tukijärjestelmän tietyt yksityiskohdat liittyvät niin erottamattomasti tuen tai tukijärjestelmän kohteeseen tai niiden toimintaan, että niitä ei voida arvioida erikseen, niiden vaikutusta koko tuen tai tukijärjestelmän soveltuvuuteen tai soveltumattomuuteen on välttämättä arvioitava SEUT 108 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti. Tällaisten yksityiskohtaisten menetelmien arviointi ei näin ollen kuulu kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan.
Unionin tuomioistuin muistuttaa myös, että unionin valtiontukia koskevien sääntöjen soveltaminen perustuu yhtäältä kansallisten tuomioistuinten ja toisaalta komission ja unionin tuomioistuinten väliseen vilpittömän yhteistyön velvollisuuteen, ja tässä yhteistyössä kukin niistä toimii sille perussopimuksessa osoitetun tehtävän mukaisesti. Kansallisten tuomioistuinten on siten erityisesti pidättäydyttävä tekemästä päätöksiä, jotka ovat vastoin sellaista komission päätöstä, joka koskee valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jonka arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan.
Pääasiassa kyseessä oleva negatiivinen kannustinmekanismi määrittää viime kädessä sen yksittäisen tuen määrän, joka myönnetään kyseessä olevasta tukijärjestelmästä hyötyville talouden toimijoille niiden rekisteriin ilmoittautumisen perusteella. Komissio on siten voinut tämän mekanismin perusteella päätellä, että juuri rekisteriin ilmoitettujen hankkeiden osalta kyseinen tukijärjestelmä täyttää oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen. Tämä mekanismi liittyy siten erottamattomasti päätöksen SA.43756 kohteena olevan tukijärjestelmän toimintaan, eikä sitä voida arvioida kyseisestä järjestelmästä erillään.
Tästä seuraa, että jos kansallinen tuomioistuin voisi puolestaan lausua tämän negatiivisen kannustinjärjestelmän lainmukaisuudesta direktiivin 2009/28 3 artiklan kannalta, se voisi korvata komission päätöksessä SA.43756 tekemän arvioinnin omalla arvioinnillaan. Kyseinen tuomioistuin loukkaisi siten kyseisen toimielimen yksinomaista toimivaltaa arvioida valtiontukien soveltuvuutta sisämarkkinoille ja rikkoisi vilpitöntä yhteistyötä koskevaa velvollisuuttaan.
Komissio ei myöskään voinut todeta kyseessä olevaa tukijärjestelmää sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla varmistumatta ensin siitä, ettei sillä rikota muita unionin oikeuden merkityksellisiä säännöksiä, määräyksiä tai yleisiä periaatteita.
Sillä, että päätöksessä SA.43756 ei nimenomaisesti mainita direktiiviä 2009/28 eikä erityisesti sen 3 artiklaa, johon esitetyssä kysymyksessä viitataan, ei ole tältä osin merkitystä, koska komissio on välttämättä ottanut mainitun direktiivin huomioon arvioidessaan kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Ilmoitettua järjestelmää, joka vastaa pääasiassa kyseessä olevaa järjestelmää, arvioitiin nimittäin erityisesti valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 annettujen suuntaviivojen (
5
) valossa. Näissä suuntaviivoissa, joihin päätöksessä SA.43756 viitataan, muistutetaan, että unioni on asettanut itselleen kunnianhimoisia tavoitteita ilmastonmuutoksen ja energian kestävän käytön alalla, että useilla unionin säädöksillä, kuten direktiivillä 2009/28, myötävaikutetaan jo näiden tavoitteiden saavuttamiseen ja että valtiontuki voi tietyin edellytyksin olla asianmukainen väline, jolla edistetään unionin tavoitteiden ja niihin liittyvien kansallisten määrällisten tavoitteiden saavuttamista.
Arvioinnista, joka koskee sitä, onko negatiivinen kannustinmekanismi direktiivin 2018/2001 4 artiklan mukainen, unionin tuomioistuin toteaa, että kyseinen direktiivi on toki annettu päätöksen SA.43756 antamisen jälkeen, joten ei voida katsoa, että komissio olisi kyseisellä päätöksellä välttämättä arvioinut tätä mekanismia ja varmistunut siitä, ettei sillä rikota tätä säännöstä.
Koska komissio kuitenkin mainitulla päätöksellä hyväksyi 23.6.2016 annetulla asetuksella käyttöön otetun tukijärjestelmän, se kuuluu asetuksen 2015/1589 (
6
) 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun voimassa olevan tuen käsitteen alaan.
SEUT 108 artiklan 1 kohdassa annetaan komissiolle toimivalta seurata jatkuvasti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Seurannan johdosta komissio voi tehdä kyseiselle jäsenvaltiolle ehdotuksia sisämarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai sisämarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi ja tarvittaessa tehdä päätöksen siitä, että tuki, jonka se on todennut sisämarkkinoille soveltumattomaksi, on poistettava tai sitä on muutettava. Seurantaa koskevassa menettelyssä oikeudellinen tilanne ei muutu, ennen kuin asianomainen jäsenvaltio mahdollisesti hyväksyy aiheellisia toimenpiteitä koskevat ehdotukset tai ennen kuin komissio tekee asiassa lopullisen päätöksen.
Näin ollen sen arvioiminen, soveltuuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen voimassa oleva tukijärjestelmä sisämarkkinoille, kuuluu siis edelleen komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat.
Lisäksi kaikki pääasiassa kyseessä olevaan negatiiviseen kannustinmekanismiin tehtävät muutokset voivat niistä mahdollisesti seuraavan tuki-intensiteetin mahdollisen kasvun vuoksi vaikuttaa kyseessä olevan tukijärjestelmän sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan arviointiin. Jos mainittua mekanismia, joka liittyy erottamattomasti kyseisen järjestelmän toimintaan, ei olisi ollut, on mahdollista, että komissio olisi katsonut, ettei kyseinen tukijärjestelmä ollut oikeasuhteinen ja ettei se näin ollen olisi todennut sitä sisämarkkinoille soveltuvaksi. Kyseessä on siis asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettu uusi tuki, jota koskee SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty ilmoitusvelvollisuus ja jonka soveltuvuuden arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan.
Tämä pätee myös tilanteeseen, jossa tätä mekanismia ei muuteta erga omnes, vaan ainoastaan Tiberisin kaltaisen tietyn tuensaajan hyväksi, koska tukijärjestelmää, joka pannaan täytäntöön yksilöllisesti, vaikka se ei vastaa ilmoitettua ja komission hyväksymää tukijärjestelmää, voitaisiin myös pitää uutena tukena. Valtiontuen käyttöön ottaminen itsessään ei kuitenkaan voi perustua tuomioistuimen ratkaisuun, vaan se perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan, joka ei kuulu tuomioistuimen tehtäviin.
Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin katsoo, että unionin oikeus on esteenä sille, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi kyseessä olevan negatiivisen kannustinmekanismin yhteensopivuutta direktiivin 2009/28 3 artiklan tai direktiivin 2018/2001 4 artiklan säännösten kanssa. Koska pyydetyllä tulkinnalla ei näin ollen ole merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta, unionin tuomioistuin jättää ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta.
(
1
)	Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/28/EY (EUVL 2009, L 140, s. 16).
(
2
)	Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/2001 (EUVL 2018, L 328, s. 82).
(
3
)	Valtiontuesta SA.43756 (2015/N) 28.4.2016 annettu päätös C(2016) 2726 final – Italia, Tuki Italiassa uusiutuvista energialähteistä tuotetulle sähkölle (jäljempänä päätös SA.43756).
(
4
)	Muista uusiutuvista lähteistä kuin aurinkosähköstä peräisin olevan sähkön käytön edistämisestä 23.6.2016 annettu taloudellisen kehittämisen ministeriön asetus (Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico; GURI nro 150, 29.6.2016, s. 8; jäljempänä 23.6.2016 annettu asetus).
(
5
)	Komission tiedonanto – Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 (EUVL 2014, C 200, s. 1).
(
6
)	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).