62014TJ0671
ÜLDKOHTU OTSUS (viies koda)
12. september 2017 (
*1
)
Riigiabi – Regionaalne investeerimisabi – Abi, mida Saksamaa annab ettevõtjale BMW ulatusliku investeerimisprojekti jaoks Leipzigis, mis on seotud kahe elektriauto mudeli (i3 ja i8) tootmisega – Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga osaliselt kokkusobivaks ja osaliselt kokkusobimatuks – ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c – ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3 – Abi ergutav mõju – Abi vajalikkus
Kohtuasjas T‑671/14,
Bayerische Motoren Werke AG, asukoht München (Saksamaa), esindajad: advokaadid M. Rosenthal, G. Drauz ja M. Schütte,
hageja,
keda toetab
Freistaat Sachsen (Saksamaa), esindajad: advokaadid T. Lübbig ja K. Gaßner,
menetlusse astuja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: F. Erlbacher, T. Maxian Rusche ja R. Sauer,
kostja,
mille ese on ELTL artiklil 263 põhinev nõue tühistada osaliselt komisjoni 9. juuli 2014. aasta otsus C(2014) 4531 final riigiabi SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) kohta, mida Saksamaa soovib anda ettevõtjale BMW AG ulatusliku investeerimisprojekti jaoks Leipzigis,
ÜLDKOHUS (viies koda)
koosseisus: koja president A. Dittrich, kohtunikud J. Schwarcz (ettekandja) ja V. Tomljenović,
kohtusekretär: ametnik S. Bukšek Tomac,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 8. septembri 2016. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1
Bayerische Motoren Werke AG, kes on käesolevas asjas hageja, on Bayerische Motoren Werke (edaspidi „BMW“) kontserni emaettevõtja, kelle põhitegevus on BMW, MINI ja Rolls Royce’i kaubamärkide all sõiduautode ja mootorrataste tootmine.
2
Vastavalt 6. augusti 2008. aasta määruse (EÜ) nr 800/2008 [ELTL artiklite 107 ja 108] kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse [sise]turuga kokkusobivaks (üldine grupierandi määrus) (ELT 2008, L 214, lk 3) artikli 6 lõikele 2 teatas Saksamaa Liitvabariik 30. novembril 2010 komisjonile 49 miljoni euro suurusest abist, mida ta kavatses 7. detsembri 2008. aasta muudetud investeeringutoetuste seaduse (Investitionszulagengesetz 2010, 7.12.2008, BGBl. 2008 I, lk 2350, edaspidi „IZG“) alusel ja kooskõlas regionaalabi suunistega aastateks 2007–2013 (ELT 2006, C 54, lk 13, edaspidi „regionaalabi suunised“) anda Leipzigisse (Saksamaa) tootmisüksuse ehitamiseks, et toota BMW elektriautot i3 ja laetava hübriidajamiga elektriautot i8. Teatises oli investeerimiskuludeks märgitud 392 miljonit eurot (st 368,01 miljonit eurot ilma intressita) ning abi osakaaluks 12,5%. Abi tegelik väljamaksmine sõltus sellest, kas Euroopa Komisjon kiidab abi heaks.
3
Komisjon otsustas pärast täiendava teabe saamist algatada 13. juulil 2011 ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametliku uurimismenetluse ning Saksamaa Liitvabariik esitas talle sellega seoses märkusi. 13. detsembril 2011 avaldati Euroopa Liidu Teatajas otsus Riigiabi – Saksamaa – Riigiabi SA.32009 (11/C) (ex 10/N) – LIP – Abi ettevõtjale BMW Leipzig – Kutse märkuste esitamiseks ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 2 kohaselt (ELT 2011, C 363, lk 20). Komisjon teatas 3. veebruaril 2012 Saksamaa Liitvabariigile, et kolmandad isikud talle märkusi esitanud ei ole.
4
Saksamaa ametivõimud muutsid 17. jaanuaril 2012 esialgset teatist selleks, et lisada sinna abi täiendava investeerimiskomponendi jaoks. Viimati nimetatud otsuse tegi abisaaja pärast ametliku uurimismenetluse algatamise otsust. Sellega seoses paluti Saksamaa Liitvabariigil anda mitmeid selgitusi, kes edastas need komisjonile. Saksamaa Liitvabariik teatas 5. augusti 2013. aasta kirjaga taas komisjonile kavandatava abiga seotud teistest muudatustest, mis hõlmasid abisumma ja selle osakaalu vähendamist.
5
Komisjon võttis 9. juulil 2014 vastu otsuse C(2014) 4531 final riigiabi SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) kohta (edaspidi „vaidlustatud otsus“), mille artikkel 1 oli sõnastatud järgmiselt:
„Riigiabi 45257273 eurot, mida Saksamaa [Liitvabariik] soovib anda [hagejale] investeeringu tegemiseks Leipzigisse, on siseturuga kokkusobiv ainult juhul, kui see piirdub 17 miljoni euroga (2009. aasta hindades); seda ületav summa (28257273 eurot) ei ole siseturuga kokkusobiv.
Abi võib seetõttu anda ainult kuni 17 miljoni euro ulatuses.“
6
Vaidlustatud otsuse põhjenduste kohta tuleb kõigepealt märkida, et selle põhjenduses 113 märkis komisjon, et teatades kavandatavast abimeetmest enne selle elluviimist, täitis Saksamaa Liitvabariik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikest 3 tulenevad kohustused ning määruse nr 800/2008 artikli 6 lõikest 2 tuleneva individuaalse teavitamise kohustuse. Seejärel märkis komisjon muu hulgas nimetatud otsuse põhjendustes 114–123, et Saksamaa on tegutsenud kooskõlas suunistega ja eelkõige selle punktiga 4.3 „Ulatuslikele investeerimisprojektidele antav abi“ ja tema teatisega ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide kohta (ELT 2009, C 223, lk 3). Neil asjaoludel andis komisjon pärast seda, kui oli tuvastanud, et regionaalabi suuniste joonealune märkus 65 – mis käsitleb uue tooteturu loomist – ei ole antud asjas kohaldatav, vastavalt regionaalabi suuniste punkti 68 alapunktidele a ja b hinnangu, et teha kindlaks, kas selles ette nähtud piirmäärasid ületatakse, mistõttu tuleb teostada teatatud abi süvahindamine. Seetõttu tuli komisjonil hinnata, arvestades Saksamaa Liitvabariigilt saadud teavet, kas abisaaja osa asjaomasel tooteturul ja geograafilisel turul ületab 25%. Komisjon märkis, et kui asjaomaseid turgusid ei ole võimalik veenvalt piiritleda, teeb ta süvahindamise, kui abisaajal on selline turuosa vähemalt ühel tõenäolisel asjaomasel turul. Ta nentis lisaks, et igal juhul ei seisa selline süvahindamine, kui see peaks tehtama, abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamise suhtes esikohal.
7
Komisjon märkis vaidlustatud otsuse põhjendustes 124–127 eelkõige asjaomaste tooteturgude kindlaksmääramise kohta, et tal on „kahtlusi“ seoses asjaoluga, kas elektri- ja hübriidsõidukid kuuluvad tavakütusel töötavate sõidukite koguturule. Teiseks tõdes komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 128–132 esmalt turuanalüüsi vajadust seoses mudeliga i3, mis on puhtalt elektri jõul töötav (Battery Electric Vehicles), kuna asjaomaste piirmäärade ületamine selle mudeli puhul vähemalt ühel tõenäolisel turul on piisav, et viia läbi süvahindamine, ilma et komisjonil tuleks vastata küsimusele, millisele asjaomasele turule kuulub mudel i8, mis on elektrivõrgust laetav hübriidajamiga elektrisõiduk (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Samuti leidis komisjon, et ta ei saa kindlalt järeldada, kas need sõidukid kuuluvad „IHS Global Insight’i klassifikatsiooni“ alusel tavakütusel töötavate sõiduautode turule (segment C või D). Kolmandaks väljendas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 133 ja 134 taas kahtlust seoses küsimusega, kas asjaomase turu puhul on tegemist kombineeritud elektriautoturu segmentidega C/D. Olles tuvastanud, et tõenäolised tooteturud peaksid kätkema madalaimat taset, mille kohta on statistilised andmed kättesaadavad, rõhutas ta, et arvesse tuleks võtta tekkida võivat erandlikku olukorda, nimelt valitsevat seisundit, mis oleks abisaajal vaid ühes elektriautoturu C või D segmendis.
8
Asjaomase geograafilise turu kohta väitis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 135–140 sisuliselt, et Saksamaa Liitvabariigi väidet, mille kohaselt tuleb elektriautode jaoks pidada asjaomaseks turuks maailmaturgu, ei toeta piisavalt üksikasjalikud andmed tegurite kohta, mis on ette nähtud komisjoni teatises asjaomase turu mõiste kohta ühenduse konkurentsiõiguses (EÜT 1997, C 372, lk 5; ELT eriväljaanne 08/01, lk 155). Komisjon leidis esitatud teabe alusel seega, et ta ei näe võimalust kahtlusteta välistada, et Euroopa Majanduspiirkond kujutab endast elektriautode või hübriidautode asjaomast geograafilist turgu.
9
Neil asjaoludel hindas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 141–154 turuosasid, mis hageja kui abisaaja võis teatavatel potentsiaalsetel turgudel teoreetiliselt saada ja otsustas selle tulemusel, kas teatis ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide kohta on kohaldatav. Lisaks tuleb sellega seoses märkida, et komisjon leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 156, et vastavalt 10. juuli 2012. aasta otsusele Smurfit Kappa Group vs. komisjon (T‑304/08, EU:T:2012:351) oli ta kohustatud tegema süvahindamise kõikidel juhtudel, kui regionaalabi positiivne mõju ei kaalu ilmselgelt üles võimalikku negatiivset mõju, isegi kui piirmäärasid vastavalt regionaalabi suuniste punktile 68 ei ületata. Vaidlustatud otsuse põhjenduses 155 teeb komisjon järelduse, et tõendit „nimetamisväärse konkurentsimoonutuse“ puudumise kohta ei ole esitatud ja et 50 miljoni euro suurusel abil üle 400 miljoni euro väärtuses investeerimisprojekti jaoks on täiesti olemas nimetamisväärne potentsiaal konkurentsi moonutamiseks.
10
Seejärel märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 157 teatatud abi süvahindamise raames, et tal tuleb vastavalt ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise kriteeriumide teatises esitatud kriteeriumidele üksikasjalikult hinnata, kas abi on vajalik investeerimisprojekti jaoks ergutava mõju loomiseks ja kas abimeetmest saadav kasu kaalub üles sellest tulenevad konkurentsimoonutused ja kahjustava mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele.
11
Sellega seoses märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 160–173 muu hulgas, et Saksamaa Liitvabariik on tõendanud, et teatatud abimeetmel on ergutav mõju ja teinud seda ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise kriteeriumide teatises ette nähtud teise stsenaariumi alusel, mis käsitleb asjaolusid, millistel abi puudumine oleks tähendanud investeeringu realiseerimist mõnes teises Euroopa Liidu piirkonnas. Komisjon märkis selle kohta, et Saksamaa Liitvabariik esitles Leipzigi alternatiivina Müncheni tehast. Muu hulgas väitis komisjon, et otsustavatest dokumentidest, mis esitati hageja juhatusele 2009. aasta detsembris, nähtub, et „asukoht Münchenis oleks […] tekitanud ilma abita 17 miljonit eurot vähem kulusid kui asukoht Leipzigis.“ Pärast seda, kui komisjon oli välja toonud, et üks teine tegur, mis oli samuti seotud investeeringu asukoha valikuga, seisnes pikaajalises strateegilises võimaluses tootmisvõimsust tulevikus suurendada, kuid ettevõtja ei kajastanud seda tegurit rahalises väärtuses, juhtis komisjon tähelepanu teistele ettevõtja sisedokumentidele, milles kinnitati „et enne investeeringu/asukoha kohta otsuse tegemist analüüsiti 50 miljoni euro suuruse riigiabi kättesaadavust“.
12
Mis puutub teatatud abimeetme proportsionaalsusesse, siis märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 174–189, et ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise teatise punkti 33 kohases „teises stsenaariumis, st asukohaga seotud stiimuli puhul, peetakse abi üldiselt proportsionaalseks, kui see võrdub abi saava ettevõtja poolt abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude ja mõnes muus piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude vahega“.
13
Antud juhtumi puhul leidis komisjon sisuliselt, et kahe asukoha (Leipzig ja München) 17 miljoni euro suurust kulude erinevust, mis arvutati tootepõhiste investeerimiskulude, kavandamis-, käivitamis-, tootmis-, varustus- ja püsikulude ning logistikakulude ja rahvusvaheliste vedude tollimaksude alusel, oleks tulnud käsitada abisaaja asukoha kohta tehtud otsuse muutmiseks vajalikku miinimumsummana. Komisjon leidis seega, et kooskõlas abi eesmärgiga toetada regionaalarengut vastab see summa järelikult proportsionaalsuse põhimõttele. Lisaks leidis komisjon, et teatatud abi asjakohasuse hindamisel ei ole vaja arvesse võtta strateegilist valikuvõimalust tootmisvõimsuse suurendamiseks Leipzigis, mis Münchenis puudub, kuna see võimalus muutub oluliseks alles väga pika aja jooksul, seega pärast kõnealuse investeerimisprojekti seitsmeaastast olelusringi.
14
Vaidlustatud otsuse põhjendustes 176 ja sellele järgnevates põhjendustes lükkas komisjon tagasi Saksamaa Liitvabariigi väite, mille kohaselt meetme proportsionaalsust ei tule hinnata mitte üksnes investeerimis- ja asukohaotsuste tegemise hetke kajastavate dokumentide põhjal, vaid ka tegelikest lisakuludest lähtudes, mis antud juhul hõlmas kogusummat 50 miljonit eurot, mis sisaldab „enne 2012. aasta lõppu“ tekkinud lisakulusid summas 29 miljonit eurot. Komisjon väidab sellega seoses sisuliselt, et ergutavat mõju ja abi proportsionaalsust ei saa lubada tõendada dokumentide alusel, mis sisaldavad abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu netopuudujääkide ja -kulude kohta täiesti erinevaid arve. Eelkõige on komisjon seisukohal, et puudub igasugune õigus kasutada dokumente selliste kulude kohta, mis on tekkinud alles mitu aastat pärast seda, kui otsused asukoha ja investeeringu kohta olid tehtud ja seega siis, kui tööd investeerimisprojektiga juba alustatud.
15
Vaidlustatud otsuse põhjendustes 190–198 kaalus komisjon teatatud abimeetme positiivset ja negatiivset mõju pärast nende hindamist, leides, et 17 miljoni euro suuruse abi positiivne mõju kaalub üles negatiivse mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ning võimaliku sotsiaalse ja majandusliku mõju alternatiivses asukohas, mis paikneb soodsamas olukorras olevas piirkonnas.
16
Lõpuks lükkab komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 199–202 tagasi Saksamaa väite, mille kohaselt piirdub tema õigus uurida kõnealuse abimeetme kokkusobivust siseturuga vastavalt ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise kriteeriumide teatisele teatatud abisumma selle osaga, mis ületab määruse nr 800/2008 artikli 6 lõike 2 kohast teatamise künnist.
Menetlus ja poolte nõuded
17
Hageja esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 19. septembril 2014. Komisjon esitas kostja vastuse 4. detsembril 2014.
18
Üldkohtu 2. mai 1991. aasta kodukorra artikli 24 lõike 6 kohaselt avaldati 8. detsembril 2014Euroopa Liidu Teatajas teade (ELT 2014, C 439, lk 30) käesolevas kohtuasjas esitatud hagi kohta.
19
Hageja esitas 28. jaanuaril 2015 Üldkohtu kantseleisse repliigi ning komisjon esitas 11. märtsil 2015 vasturepliigi.
20
Freistaat Sachsen esitas 16. jaanuaril 2015 hageja toetuseks menetlusse astumise taotluse. Komisjon ja hageja esitasid oma seisukohad Üldkohtu kantseleisse vastavalt 4. ja 10. veebruaril 2015. Üldkohtu viienda koja president rahuldas menetlusse astumise taotluse 11. mai 2015. aasta määrusega.
21
Menetlusse astuja esitas 3. juulil 2015 Üldkohtu kantseleisse menetlusse astuja seisukoha, mille kohta esitasid hageja ja komisjon oma seisukohad 14. septembril 2015.
22
Üldkohtu kantselei teatas 17. septembril 2015 pooltele menetluse kirjaliku osa lõpetamisest. Komisjon teatas 22. septembril 2015, et ei taotle kohtuistungi pidamist. Hageja teatas 7. oktoobril 2015, et ta soovib oma seisukohtade ärakuulamist kohtuistungil.
23
Ettekandja-kohtuniku ettekande alusel otsustas Üldkohus (viies koda) avada menetluse suulise osa.
24
Poolte kohtukõned ja Üldkohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 8. septembri 2016. aasta kohtuistungil.
25
Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus „osas, milles tunnistatakse taotletud abist summas 45257273 eurot 17 miljonit eurot ületav summa ehk 28257273 eurot siseturuga kokkusobimatuks“;
–
teise võimalusena, „tühistada [nimetatud otsus] osas, milles tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks 22,5 miljonit eurot, mis on määruse nr 800/2008 artikli 6 lõikes 2 ette nähtud teatamiskohustusest vabastatud“;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
26
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
27
Menetlusse astuja palub Üldkohtul hageja nõuded rahuldada.
Õiguslik käsitlus
28
Hageja esitab kolm väidet. Esimese väite kohaselt on rikutud ELTL artikli 108 lõiget 3, teise väite kohaselt on rikutud ELTL 107 lõike 3 punkti c ja kolmanda väite kohaselt, mis on esitatud teise võimalusena, on rikutud ELTL artikli 108 lõiget 3 ja määrust nr 800/2008, mis tuleneb sellest, et abisumma piirdub väiksema summaga, kui see, mis on teatamiskohustusest vabastatud.
Esimene väide, mis puudutab ELTL artikli 108 lõike 3 rikkumist
29
Hageja esimene väide jaguneb kolmeks osaks. Esimene osa puudutab hoolsa ja erapooletu hindamise puudumist esialgses uurimismenetluses. Teine osa puudutab hoolsa ja erapooletu hindamise väidetavat puudumist ametlikus uurimismenetluses. Kolmas osa puudutab ilmselgelt väära hinnangut selle kohta, et ulatuslike investeerimisprojektide regionaalabi süvahindamise kriteeriume käsitlev teatis on kohaldatav.
Esimese väite esimene osa
30
Hageja leiab sisuliselt, et komisjon on rikkunud ELTL artikli 108 lõiget 3 ja hoolsuskohustust ning hea halduse põhimõtet, kuna ei püüdnud esialgse uurimismenetluse käigus ületada raskusi, mis tekkisid seoses asjaomase turu mõistega. Ta on seisukohal, et kuigi komisjon järgis head juhtimistava ja tõlgendas õigesti regionaalabi suuniste punkti 68 alapunktis a, ei teinud ta kõnealuse abi süvahindamist. Hageja heidab komisjonile ette ka seda, et viimane hoidus pidamast tema ja Saksamaa Liitvabariigiga konstruktiivset dialoogi.
31
Menetlusse astuja väidab sisuliselt, et komisjoni väide tõendamiskoormuse kohta, millele ta ametliku uurimismenetluse algatamiseks tugines, ei ole veenev. Menetlusse astuja sõnul ei olnud Saksamaa Liitvabariigil vaja tõendada „tõsiste raskuste puudumist“, st negatiivset asjaolu. Ka komisjon ei saanud tema sõnul peituda saadud teabe väidetava ebapiisavuse taha.
32
Komisjon vaidleb hageja ja menetlusse astuja argumentidele vastu.
33
Üldkohus märgib kõigepealt, et ELTL artikli 108 lõike 3 sätete raames uurib komisjon kavandatud riigiabi ning selle uurimise eesmärk on võimaldada tal kujundada esmane arvamus kõnealuse abi osalise või täieliku kokkusobivuse kohta siseturuga. ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse eesmärk on kaitsta potentsiaalselt huvitatud kolmandate isikute huve ja see peab võimaldama komisjonil olla enne lõpliku otsuse tegemist täielikult informeeritud kõnealuse juhtumi asjaoludest, paludes sealhulgas esitada huvitatud kolmandatel isikutel ja liikmesriikidel märkusi. Kuigi ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse osas tal kaalutlusõigus puudub, on komisjonil siiski teatav kaalutlusruum juhtumi asjaolude uurimisel ja hindamisel, et selgitada välja, kas nendega seoses ilmnevad tõsised raskused. Vastavalt ELTL artikli 108 lõike 3 eesmärgile ja komisjoni hea halduse kohustusele võib ta eelkõige abimeetmetest teatanud riigi või kolmandate isikutega dialoogi astuda, et esialgse menetluse käigus ületada võimalikud raskused (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 75 ja seal viidatud kohtupraktika).
34
Kohtupraktika kohaselt on ELTL artikli 108 lõike 2 kohane menetlus vältimatu, kui komisjonil on tõsiseid raskusi abi siseturuga kokkusobivuse hindamisel (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 76 ja seal viidatud kohtupraktika).
35
Seega tuleb komisjonil juhtumile omaste faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel kindlaks määrata, kas abi kokkusobivuse hindamisel ilmnenud raskused tingivad selle menetluse algatamise. See hinnang peab vastama kolmele tingimusele (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).
36
Esiteks piirab ELTL artikkel 108 komisjoni õigust teha esialgse uurimismenetluse tagajärjel otsus abi kokkusobivuse kohta siseturuga nii, et see on võimalik üksnes meetmete puhul, millega seoses ei ilmne tõsiseid raskusi; see kriteerium on seega välistav. Seega ei saa komisjon keelduda ametlikku uurimismenetlust algatamast teistele asjaoludele tuginedes, näiteks kolmandate isikute huvi, menetlusökonoomia kaalutlused või kõik muud otstarbekast haldusest või poliitikast tingitud põhjused (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 78 ja seal viidatud kohtupraktika).
37
Teiseks, kui komisjon on silmitsi tõsiste raskustega, peab ta algatama ametliku uurimismenetluse ning tal ei ole sellega seoses mingit kaalutlusõigust (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 79 ja seal viidatud kohtupraktika).
38
Kolmandaks on tõsiste raskuste mõiste laadilt objektiivne. Selliseid raskusi tuleb otsida nii vaidlustatud akti vastuvõtmise tingimustes kui ka selle sisus, tehes seda objektiivselt, võrreldes otsuse põhjendusi nende tõenditega, mis komisjonil olid siis, kui ta võttis seisukoha vaidlusaluse abi siseturuga kokkusobivuse osas. Sellest tuleneb, et Üldkohtu teostatav õiguspärasuse kontroll tõsiste raskuste olemasolu suhtes läheb oma laadilt kaugemale ilmse hindamisvea kontrollist (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika).
39
Samuti nähtub kohtupraktikast, et komisjoni uurimise ebapiisavus või puudulikkus esialgses uurimismenetluses viitab tõsistele raskustele (vt kohtuotsus 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika).
40
Lisaks tuleb meenutada, et tõsiste raskuste esinemise analüüsi eesmärk on tuvastada, kas vaidlustatud otsuse vastuvõtmise päeval oli komisjoni käsutuses piisavalt täielik teave, et hinnata vaidlusaluse meetme kokkusobivust siseturuga (vt selle kohta kohtuotsus, 3.3.2010, Bundesverband deutscher Banken vs. komisjon, T‑36/06, EU:T:2010:61, punkt 129). Komisjon võib riigi meedet heakskiitva otsuse vastuvõtmiseks piirduda ELTL artikli 108 lõikes 3 sätestatud esialgse staadiumiga üksnes juhul, kui ta on esialgse uurimise lõppedes veendunud, et nimetatud meede kas ei kujuta endast abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, või juhul, kui see kvalifitseeritakse abiks, sobib see siseturuga kokku (vt selle kohta kohtuotsus, 3.3.2010, Bundesverband deutscher Banken vs. komisjon, T‑36/06, EU:T:2010:61, punkt 125 ja seal viidatud kohtupraktika).
41
Lisaks, kui komisjon hindab riigiabi ühisturuga kokkusobivust ELTL artikli 107 lõikes 3 sätestatud erandi suhtes, peab ta arvestama liidu huviga ning ta ei saa jätta analüüsimata nende meetmete mõju asjaomasele turule või turgudele terves EMP‑s. Sellisel juhul peab komisjon mitte ainult kindlaks tegema, et need meetmed tegelikult aitavad kaasa asjaomaste piirkondade majanduslikule arengule, vaid samuti hindama selle abi mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ning eelkõige hindama sektoraalseid tagajärgi, mida need meetmed võivad liidu tasandil tekitada (vt kohtuotsus 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika).
42
Komisjonil on ELTL artikli 107 lõike 3 rakendamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamine tähendab liidu raames elluviidavate keerukate majanduslike ja sotsiaalsete hinnangute andmist. Selle kaalutlusõiguse kasutamise kontrollimisel tuleb kohtul kontrollida üksnes menetlusnormide järgimist ja põhjendamiskohustuse täitmist, faktiliste asjaolude sisulist õigsust, et rikutud ei oleks õigusnorme, asjaolude hindamisel ei oleks tehtud ilmselget kaalutlusviga ning et tegemist ei oleks võimu kuritarvitamisega (vt kohtuotsused, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 83 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 2.3.2012, Madalmaad vs. komisjon, T‑29/10 ja T‑33/10, EU:T:2012:98, punkt 102 ja sellele järgnevad punktid).
43
Kui komisjon võtab vastu selliseid käitumisnorme ja annab nende avaldamisega teada, et ta kavatseb neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele kohaldada, piirab ta oma kaalutlusõigust ega saa neist normidest kõrvale kalduda, ilma et tema suhtes olenevalt olukorrast rakendataks sanktsioone selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse, kui ta ei esita põhjendusi, mis neid samu põhimõtteid silmas pidades annavad talle aluse kalduda enda kehtestatud normidest kõrvale (vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 84 ja seal viidatud kohtupraktika).
44
Selles osas tuleb meenutada, et regionaalabi suuniste punkt 68 kehtestab muu hulgas turuosa piirmäära (25%), mille ületamine nõuab komisjonilt ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamist ja seda ka siis kui ta on a priori arvamusel, et kõnealune abi on siseturuga kokkusobiv. Samas ei tulene sellest reeglist, et ametliku uurimismenetluse algatamine on välistatud, kui neid piirmäärasid ei ole ületatud ning kui komisjon on sellisel juhul kohustatud käsitama abi otseselt siseturuga kokkusobivana (vt selle kohta kohtuotsus 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punktid 85, 86 ja 88). Viimati nimetatud juhul on komisjonil alati õigus jätta ametlik uurimismenetlus algatamata, kuid ta ei saa põhjendada seda otsust väites, et ta on kohustatud seda tegema nimetatud suuniste punktist 68 tulenevalt (vt selle kohta vt kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 88).
45
Antud asjas tuleb märkida, et komisjon pidas vajalikuks algatada ametlik uurimismenetlus. Ta väitis sellega seoses, et ei saanud välistada, et regionaalabi suuniste punkti 68 alapunktis a ette nähtud piirmäära on vähemalt mõnedel asjaomastel tooteturgudel ületatud.
46
Tuleb tõdeda, et komisjon ei rikkunud ELTL artikli 108 lõiget 3, hoolsuskohustust ega hea halduse põhimõtet, kui otsustas algatada ametliku uurimismenetluse.
47
Esiteks, nagu nähtub eespool punktist 44, on komisjonil tõsiste raskuste korral õigus algatada ametlik uurimismenetlus sõltumata sellest, kas regionaalabi suuniste punkti 68 alapunktis a ette nähtud 25% turuosa piirmäära on ületatud või mitte.
48
Teiseks tuleb meenutada, et regionaalabi suuniste punkti 68 alapunkti ia vastuvõtmisega võttis komisjon endale kohustuse algatada ametlik uurimismenetlus juhul, kui 25% turuosa piirmäära ületatakse (vt eespool punkt 44). Seega ei teinud komisjon hindamisviga, kui leidis esialgses uurimismenetluses, et ta ei saanud välistada, et seda piirmäära oli ületatud.
49
Erinevalt sellest, mida väidab hageja, ei saa nõustuda, et komisjon isegi ei püüdnud esialgse uurimismenetluse ajal ületada eesolevaid raskusi. Sellega seoses tuleb märkida, et pärast Saksamaa Liitvabariigi teadet, mille kohaselt on asjaomane tooteturg elektriautoturg või alternatiivina kogu tavakütusel töötavate sõidukite turg, kuhu võivad kuuluda ka vastavalt IHS Global Insighti klassifikatsioonile segmendid C ja D, ning mis rõhutab samas sellise segmentimisega kaasnevaid probleeme elektriautode sektoris, samal ajal kui asjaomase geograafilise turu mõiste puhul määrati selleks maailmaturg, palus komisjon oma 31. jaanuari 2011. aasta kirjaga täiendavat teavet, millele Saksamaa Liitvabariik vastas 1. märtsil 2011.
50
Konkreetsemalt nähtub komisjoni 31. jaanuari 2011. aasta kirjast, et taotletud täiendav teave puudutas muu hulgas põhjuseid, miks pakuti elektriautoturgu asjaomase turuna ja mitte turuna, mis määratletakse kitsamalt või teistmoodi, samuti põhjused, miks Saksamaa Liitvabariik leidis, et loomisel on elektriautode integreeritud maailmaturg, mis hõlmab üldiseid kaubavoogusid. Lisaks soovis komisjon saada täiendavaid sõltumatuid uuringuid ja analüüse, mis puudutavad kõnealuse turu prognoositavat segmentimist. Kõiki eespool nimetatud teabenõudeid tuleb vaadelda kõnesoleva kirja punktide 14 ja 15 kontekstis, millest võib järeldada, et komisjoni hinnangul oli kõnealuses sektoris keeruline visandada tulevikku suunatud analüüsi. Neil asjaoludel asus komisjon seisukohale, et välistada ei saa seda, et hageja võib jõuda EMP elektriautoturu kombineeritud segmentide C ja D puhul turuosani, mis ületab 25%. Lisaks pidas komisjon vajalikuks nõuda üksikasjalikku teavet asjassepuutuvateks osutuda võivate erinevate segmentide kohta.
51
Võttes arvesse Saksamaa Liitvabariigi 1. märtsil 2011 saadetud kirja, milles viimane viitas asjaomaste turgude määratlemisega seotud raskustele, palus komisjon 20. aprilli 2011. aasta kirjaga täiendavat teavet, eelkõige osas, mis puudutab mudelite i3 ja i8 klassifitseerimist, või üksikasjalikku teavet asjaomase geograafilise turu kohta. Vastuskiri jõudis temani 25. mail 2011.
52
Erinevalt sellest, mida väidab hageja, ei piirdunud komisjon üksnes kriitikaga Saksamaa Liitvabariigilt asjaomase tooteturu ja geograafilise turu kohta saadud teabe ebapiisavuse aadressil. Nimelt ilmneb erinevatest eespool viidatud kirjadest ja ametliku uurimismenetluse algatamise menetluse otsusest, et komisjon hindas antud kontekstis juba saadud teavet ning leidis, et ta ei saa võtta lõplikku seisukohta muu hulgas asjaomaste turgude määratlemise osas ilma ametlikku uurimismenetlust algatamata, et küsitleda kolmandaid isikuid punktides, mis endiselt tekitasid tõsiseid raskusi. Geograafilise turu osas, mida eelkõige hageja oma väidetes puudutab, leidis komisjon, et saadud teave ei võimalda tal õiguslikult piisaval määral tõendada, et käesoleval ajal on kõnealuste toodete jaoks olemas maailmaturg. Komisjon palus 17. veebruari 2012. aasta kirjaga veel kord esitada täiendavat teavet.
53
Lisaks tuleb märkida, et komisjon tõi õigesti välja eesolevad raskused ja ebamäärasused, kuna isegi Saksamaa Liitvabariik tõstis oma 1. märtsi 2011. aasta kirjas esile asjaomaste turgude määratlemisega kaasnenud raskusi. Esiteks ta väidab, et elektriautoturg või kergete elektriautode turg ei olnud veel määratletav ning et hübriidsõidukite turg „hakkas avanema üksnes kõrgemate segmentide“, st segmentide E ja F osas. Järelikult on tavakütusel töötavate sõidukite maailmaturg tervikuna ilma ühegi alamsegmendita see, mida pidada asjaomaseks turuks. Teiseks märkis Saksamaa Liitvabariik vastuseks komisjoni konkreetsetele küsimustele selle kohta, millistesse segmentidesse võiks kuuluda elektriautod, et oma pikkuse tõttu kuulub mudel i3 segmentidesse B ja C, kuid oma hinna poolest oleks põhjendatud selle klassifitseerimine pigem segmenti D. Kolmandaks tuleb tõdeda, et hageja konkurentide toodetavaid elektriautosid on üksikasjaliku teabe puudumise tõttu endiselt keeruline klassifitseerida, kuid Saksamaa Liitvabariigi hinnangul võiks need klassifitseerida segmentidesse A, B või C. Lisaks, kuivõrd elektriautod lasti seeriatootmisse alles hiljuti, tähendavad uued tootmisvõimsused automaatselt seda, et teerajajaks olev ettevõtja omandab statistiliselt märkimisväärse turuosa. Samas märkis Saksamaa Liitvabariik lisaks, et seda asjaolu ei tuleks regionaalabi suuniste punkti 68 kohase analüüsi raames arvesse võtta, kuna viimase eesmärk on pigem takistada selliste olukordade tekkimist, kus esineb ülevõimsus või turgu valitsevad ettevõtjad.
54
Need andmed kogumis said ajendiks, miks komisjon palus eespool punktides 49–51 märgitud täiendavat teavet. Neil asjaoludel tuleb lükata tagasi hageja väide, mille kohaselt ei pidanud komisjon Saksamaa Liitvabariigiga tõelist dialoogi. Lisaks, kuna hageja väited puudutasid ka dialoogi puudumist komisjoni ja tema enda vahel, siis piisab tõdemusest, et vastavalt 8. juuli 2004. aasta otsusele kohtuasjas Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon (T‑198/01, EU:T:2004:222, punktid 191–193), mida käesolevas asjas tuleks analoogia alusel kohaldada esialgse uurimismenetluse puhul, et selline nõue ei ole komisjoni jaoks siduv.
55
Seega tuleb esimese väite esimene osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, ilma et oleks vaja igal juhul anda hinnangut menetlusosaliste teiste väidete – nagu menetlusse astuja väide, et hagejal oli võimatu tõendada, mis on negatiivne asjaolu – põhjendatuse kohta, ja ilma et oleks vaja anda seisukoht küsimuses, kas ametliku uurimismenetluse algatamise otsust mõjutav võimalik viga võiks seada kahtluse alla vaidlustatud otsuse õiguspärasuse.
Esimese väite teine osa
56
Hageja väidab sisuliselt, et turu mõistega seotud ebamäärasused regionaalabi suuniste punkt 68 alapunkti a kohase analüüsi raames, mis tulenevad eelkõige vaidlustatud otsusest, oleks tulnud kõrvaldada hiljemalt ametliku uurimismenetluse ajal. Tema sõnul ei saanud komisjon, kuivõrd need ebamäärasused tulenesid vahetult komisjoni otsusest, tugineda asjaolule, et väidetavalt ei esitanud ei osalejad ega kolmandad isikud ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse avaldamisele vastamisel asjakohast teavet. Neil asjaoludel on komisjoni ülesanne kasutada muid vahendeid, et saada täielik selgus kõikide juhtumi asjaolude kohta, näiteks kutsuda väline ekspert või teha turu-uuringuid. Hageja hinnangul tõi komisjoni lähenemisviis kaasa põhjendamatult ebavõrdse kohtlemise.
57
Menetlusse astuja vaidlustab metoodika, mida komisjon asjaomase turu määratlemiseks kasutas. Ta väidab esiteks, et see metoodika põhjustas õiguslikke takistusi ja seda võib pidada meelevaldseks. Teiseks ta leiab, et turu määratlemine kahjustab komisjoni ja liikmesriikide vahelist pädevuste jaotust. Kolmandaks puudub tema arvates turu mõiste määratlemiseks ilmne põhjus ja faktiline alus. Lõpuks on menetlusse astuja seisukohal, et turu mõiste rikub võrdse kohtlemise üldpõhimõtet.
58
Komisjon vaidleb hageja ja menetlusse astuja argumentidele vastu.
59
Kõigepealt märgib Üldkohus sarnaselt komisjonile, et käesolevat hageja väidet tuleb selle sisu tõttu vaadelda nii, et selles heidetakse ette ELTL artikli 108 lõike 2 mitte ELTL artikli 108 lõike 3 rikkumist. Nimelt puudutab see uurimiskohustuse väidetavat rikkumist ametlikus uurimismenetluses.
60
Seejärel märgib Üldkohus, et hageja peamine kriitika puudutab seda, kuidas komisjon hindas andmeid, mis võimaldasid tal kindlaks teha, milline on asjaomane turg ja hageja turuosa seal. Täpsemalt öeldes väidab hageja, et kuna asjaomase turu mõiste osas puudusid piisavalt põhjalikud analüüsid, tegi komisjon hindamisvigu, kui otsustas selle üle, kas teatatud abimeetme siseturuga kokkusobivuse analüüsimiseks on asjakohane kohaldada ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatist või üksnes regionaalabi suuniseid.
61
Selle kohta märgib Üldkohus, et suuniste punkt 68 on sõnastatud järgmiselt:
„68.
Kui kõigist allikatest saadav abi ületab 75% abi ülemmäärast, mida 100 miljoni euro suuruse abikõlbliku investeeringu korral võib saada vastavalt abi andmise hetkel kehtivas heakskiidetud regionaalabi kaardis leiduvale suurte ettevõtete suhtes kohaldatavale abi tüüp-piirmäärale, ja kui:
a)
abisaaja arvele langeb üle 25% asjaomaste toodete läbimüügist asjaomastel turgudel enne investeeringu tegemist või tema osa pärast investeeringu tegemist on üle 25%, või
[…]
siis kiidab komisjon investeeringuteks ette nähtud regionaalabi heaks alles pärast üksikajalikku kontrollimist, mis järgneb [ELTL] artikli [108] lõikes 2 sätestatud menetluse algatamisele, kontrollides, et abi oleks vajalik investeeringule ergutava mõju avaldamiseks ning et abimeetmest saadav kasu ületaks konkurentsimoonutuste mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele.“
62
Eespool viidatud punktis sisalduvas 63. joonealuses märkuses on täpsustatud, et enne suuniste jõustumist 1. jaanuaril 2007 koostab komisjon täiendavad suunised kriteeriumide kohta, mida võetakse arvesse selleks, et kontrollida, kas abi oli vajalik investeeringule ergutava mõju avaldamiseks ning kas abimeetmest saadav kasu ületas konkurentsimoonutuste mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele.
63
Komisjoni väitel tuleb selleks, et hinnata ulatuslikele investeerimisprojektidele, mis ületavad suuniste punktides 68–70 ette nähtud piirmäärasid, antava abi kokkusobivust ELTL artikli 107 lõikega 3, kohaldada ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatist seetõttu, et sellise abiga on seotud konkreetsed konkurentsimoonutuse ohud ja mõju kaubandusele.
64
Eraldi tuleb märkida, nagu nähtub ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktidest 6 ja 7, et regionaalabi suuniste punkte 68–70 tuleb lugeda nii, et teatavatele ulatuslikele investeerimisprojektidele antud suuremahulised regionaalabi summad võivad kaubandust siiski märkimisväärselt mõjutada ja võivad kaasa tuua olulise konkurentsimoonutuse. Just sel põhjusel oli komisjoni varasem poliitika mitte kiita heaks ulatuslikele investeerimisprojektidele antavat abi, mis ületab teatavaid piirmäärasid, ning käesoleva vaidluse ajal kehtiv poliitika hinnata selliseid abimeetmeid üksikasjalike kriteeriumide põhjal.
65
Kuigi regionaalabi suuniste punktis 68 on ette nähtud komisjoni kohustus kontrollida üksikasjalikult asjaolu, kas kõnealune abimeede on vajalik investeeringule ergutava mõju avaldamiseks ning kas abimeetmest saadav kasu ületab konkurentsimoonutuste mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele, ei takista see punkt kuidagi sellise kontrollimise teostamist siis, kui neid piirmäärasid ei ole ületatud (vt selle kohta kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 88). Nimelt, pelgalt asjaolu, et suunistes ette nähtud piimäärasid ei ületatud, ei tähenda automaatselt seda, et abi on siseturuga kokkusobiv. Seevastu isegi juhul, kui nimetatud piirmäärasid ei ületata ja muud regionaalabi suunistes ette nähtud tingimused on täidetud, on komisjonil õigus kontrollida, kas regionaalarengu seisukohast saadud kasu kaalub üles toetuse saanud projektiga põhjustatud ebamugavused konkurentsimoonutuste näol (vt selle kohta kohtuotsus, 10.7.2012, Smurfit Kappa Group vs. komisjon, T‑304/08, EU:T:2012:351, punktid 90–97), mis hõlmab muu hulgas kõnealuse abi vajalikkuse kontrollimist.
66
Neid kaalutlusi silmas pidades tuleb nõustuda vaidlustatud otsuse põhjenduses 156 esitatud komisjoni järeldusega, mille kohaselt on tal õigus teha kõnealuse abi süvahindamine sõltumata küsimusest, kas regionaalabi suuniste punktis 68 ette nähtud piirmäärasid ületati või ei. Muu hulgas ei takistanud miski komisjonil kohaldada selle kontrollimise käigus kõnealuse abi vajalikkust hinnates ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatises viidatud kriteeriumi.
67
Samamoodi tuleb tagasi lükata hageja argument, et rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet. Selles osas tasub meeles pidada, et erinevalt sellest, mida püüab väita hageja, teostab komisjon oma analüüsi ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud nõudeid arvestades, mis teatud juhul hõlmab kõnealuse abi vajalikkuse hindamist, isegi seoses abiga nendele ettevõtjatele, kelle turuosa jääb alla 25%.
68
Järelikult tuleb käesoleva väite teine osa tagasi lükata, ilma et oleks vaja anda hinnang väidetele, millega püüti tõendada, et antud juhul ei olnud komisjonil alust pidada regionaalabi suuniste punkti 68 alapunktis a ette nähtud piirmäärasid ületatuks ning et vaidlustatud otsuses selle kohta esitatud põhjendus ei olnud piisav.
Esimese väite kolmas osa
69
See osa jaguneb omakorda neljaks etteheiteks, millest esimene puudutab asjaomase turu määratluse puudumisest tulenevat ilmset viga, teine turuosade kindlaksmääramiseks asjaomase tooteturu määratlemisel tehtud ilmset hindamisviga, kolmas turuosade kindlaksmääramiseks asjaomase geograafilise turu määratlemisel tehtud ilmset hindamisviga ja lõpuks neljas, mis puudutab turuosade ilmselgelt väära kindlaksmääramist.
70
Kõikide nende etteheidete läbivaks jooneks on hageja väide, et hoolsa ja erapooletu analüüsimise kohustuse rikkumine tõi kaasa ilmse hindamisvea selles osas, et komisjon pidas põhjendatuks minna edasi „ametliku uurimismenetluse järgmisse etappi“ ja kohaldada selles menetluses ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatist.
71
Sellega seoses tuleb esiteks meenutada, et vaidlustatud otsuse põhjenduses 156 tehtud komisjoni järeldusega, mille kohaselt on tal õigus teha kõnealuse abi süvahindamine sõltumata küsimusest, kas regionaalabi suuniste punktis 68 ette nähtud piirmäärasid ületati või ei, tuleb nõustuda.
72
Teiseks tuleb märkida, et ainuüksi see järeldus põhjendab komisjoni otsust teha üksikasjalik analüüs kõnealuse abi siseturuga kokkusobivuse ja eelkõige vajalikkuse kohta.
73
Seetõttu tuleb kõik hageja argumendid, mille ta esitas esimese väite kolmanda osa raames ja mille eesmärk oli tõendada, et komisjon ei oleks pidanud käsitama regionaalabi suuniste punktis 68 ette nähtud 25% turuosa piirmäära ületatuna, edutuse tõttu tagasi lükata, ning järelikult tuleb see väide tervikuna tagasi lükata.
Teine väide, mis puudutab ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c rikkumist
74
Hageja teine väide jaguneb neljaks osaks. Esimesed kolm osa puudutavad vastavalt abi ergutava mõju, otstarbekuse ja mõju ilmselgelt väära hindamist. Neljas osa puudutab tegelike lisakulude väidetavalt ilmselgelt väära tuvastamist.
75
Kõigepealt märgib hageja, et ei määrus nr 800/2008 ega regionaalabi suunised ei kvantifitseeri ergutavat. Eelkõige ei ole vaja tuvastada asukohaga seotud puudusi, mida saaks korvata „ergutava meetmega“. Mis puudutab abi otstarbekust, siis hageja sõnul ei seosta ELTL artikli 107 lõike 3 ja määruse nr 800/2008 loogika omavahel abi summat lisakulude tõendamisega. Isegi kui Üldkohus seda seisukohta ei jaga, tuleb tema hinnangul asuda seisukohale, et abi otstarbekus peaks põhinema pigem tegelikel lisakuludel kui eelnevalt välja arvutatud planeerimiskuludel. Komisjon piirdus investeerimisprojekti eeliste ja puuduste hindamise asemel vaid tõdemusega, et igasugune abi, mis ületab algselt välja arvutatud kulusid, toob kaasa märkimisväärseid konkurentsimoonutusi.
Teise väite esimene osa
76
Hageja on seisukohal, et komisjon tegi ilmse hindamisvea, kui leidis, et „abi ergutav mõju ega otstarbekus ei ole tõendatud“ osas, mis ületab 17 miljonit eurot. Hageja sõnul on ergutava mõju „eraldi“ hindamise tingimused ette nähtud määruse nr 800/2008 artikli 8 lõike 3 punktis e. Ta väidab, et 49 miljoni euro suuruse abi andmise ergutav mõju oli tõendatud ning viitab eelkõige vaidlustatud otsuse põhjendusele 172. See abisumma võimaldas tema sõnul mitte üksnes korvata asukohaga seotud puudused, vaid ka katta muid, osaliselt „mõõdetamatuid“ puudusi, mis on seotud täiesti uude ja väljaspool ettevõtja põhitegevuskohta toodetud sõidukisse tehtava investeeringuga kaasnevate riskidega. Hageja väitel on kaheldav, et kulude erinevus, mis investeerimisotsuse ajal oli hinnanguliselt 17 miljonit eurot, oli BMW jaoks piisavalt ergutava mõjuga, et teostada projekt Leipzigis. Sellist küsimust ei ole esitatud ka BMW juhatusele.
77
Menetlusse astuja väidab, et vastavalt ELTL artikli 107 lõikele 3 tuleb investeeringuga seotud puudusi „saama vähemalt hüvitada“, kuna see on ainus viis luua stiimul investeerida abistatavatesse piirkondadesse. Samas tuleb luua muid stiimuleid, et võimaldada vähemarenenud piirkondadel kõrvaldada majanduslik mahajäämus. Kuigi ülemäärane hüvitamine on esmase õigusega keelatud, ei põhine see siiski ebapiisava hüvitise põhimõttel. Sellest tuleneb, et kõnealuse investeeringuga kaasnevad lisakulud on lubatud ülemmäära piires siseturuga kokkusobivad.
78
Komisjon vaidleb hageja ja menetlusse astuja argumentidele vastu.
79
Kõigepealt tuleb meenutada, et kui otsuse teatud põhjendused on iseenesest oma olemuselt sellised, et nende alusel võib otsuse õiguslikult piisavalt põhjendatuks lugeda, siis ei mõjuta otsuse ülejäänud põhjendustes tehtud vead mingil juhul otsuse resolutsiooni. Lisaks sellele, kui komisjoni otsuse resolutsioon tugineb arutluskäigu mitmele iseseisvale alussambale, millest igaühest piisaks sellise resolutsiooni põhjendamiseks, siis tuleb see otsus tühistada põhimõtteliselt vaid juhul, kui arutluskäigu iga iseseisev alussammas on õigusvastane. Sellisel juhul ei ole viga või mõni muu õigusrikkumine, mis puudutab ainult ühte arutluskäigu alussammast, piisav vaidlusaluse otsuse tühistamise põhjendamiseks, kuna sellel ei saanud olla määravat mõju otsuse vastu võtnud institutsiooni poolt tehtud resolutsioonile (kohtuotsus, 14.1.2009, Kronoply vs. komisjon, T‑162/06, EU:T:2009:2, punkt 62).
80
Seejärel tuleb märkida, et määruse nr 800/2008 artikli 8 lõikes 3, millele viitab hageja, on sätestatud:
„Käesolevas määruse alusel suurettevõtetele antaval abil loetakse olevat ergutav mõju, kui lisaks lõikes 2 sätestatud tingimuse täitmisele on liikmesriik enne asjaomase üksikabi andmist kontrollinud, et abisaaja koostatud dokumentatsioon kinnitab ühe või mitme järgmise kriteeriumi täitmist:
[…]
e)
artiklis 13 nimetatud investeeringuteks ette nähtud regionaalabi puhul: abi puudumisel ei oleks projekti asjaomases abistatavas piirkonnas sellisel kujul teostatud.“
81
Teatisest ja eelkõige selle punktidest 2.3.1 ja 2.3.2 nähtuvalt on antud juhul kõnealuse abi puhul tegemist investeerimisabiga, mida Saksamaa Liitvabariik kavatses anda vastavalt abikavale (IZG), kuid millest tuleb eraldi teatada. Nagu märkis komisjon kostja vastuse punktides 71 ja 72 ning vasturepliigi punktis 40, viidates määruse nr 800/2008 artiklile 3 ja artikli 6 lõikele 2, ei ole tegemist selle määruse artikli 8 lõike 3 kohase abiga, mis „kuulub [selle] määruse kohaldamisalasse“, vaid eraldi teatatud abiga (vt ka määruse nr 800/2008 põhjendused 1–7 ja artikli 6 lõige 2).
82
Nagu on kirjeldatud esimese väite raames, oli komisjonil õigus hinnata kõnealuse abi vajalikkust ja miski ei takistanud tal selles osas uurida, kas abi puudumisel oleks projekt jäänud asjaomases abistatavas piirkonnas teostamata.
83
Põhiküsimus on, kas abisumma, mida saab pidada ergutavaks ja ka proportsionaalseks, on 17 miljonit eurot, nagu väidab komisjon, või 49 miljonit eurot, nagu väidab hageja.
84
Tuleb märkida, et vaidlustatud otsuses tegi komisjon õigesti abi ergutavat mõju ja proportsionaalsuse kohta eraldi analüüsi. Selline eristamine on kohtupraktikaga kooskõlas (vt selle kohta kohtuotsus, 14.1.2009, Kronoply vs. komisjon, T‑162/06, EU:T:2009:2, punktid 60–101). Kuna aga teatavad hageja väited, olgugi et need on esitatud ergutavat mõju käsitleva etteheitega seoses, on tegelikult seotud pigem abi proportsionaalsusega, analüüsitakse neid järgmise etteheite raames.
85
Mis puutub abi ergutavasse mõjusse, mida käsitleti vaidlustatud otsuse põhjenduses 160 ja sellele järgnevates põhjendustes, siis analüüsis komisjon õigesti küsimust, kas abi oli tegelikult faktor, mille põhjal abisaaja muutis oma plaane ja otsustas selle tulemusel abistatavasse piirkonda investeerida.
86
Sellega seoses analüüsis komisjon kahte ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatises ette nähtud stsenaariumit (vt selle kohta nimetatud teatise punkt 19 ja sellele järgnevad punktid ning vaidlustatud otsuse põhjendus 163 ja sellele järgnevad põhjendused).
87
Pärast seda, kui komisjon muu hulgas märkis, et sellekohaseid tõendeid tuleb esitada abist teataval liikmesriigil, välistas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 163–167 esimesena nimetatud stsenaariumi, mis ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punkti 22 alapunkti 1 kohaselt seisneb vajaduses tõendada, et „[abi] stimuleerib investeerimisotsust vastu võtma, sest investeering, mis ei oleks ettevõtja jaoks abi mittesaamise korral mitte üheski teises asukohas kasumlik, võib aset leida abistatavas piirkonnas“. Seda komisjoni järeldust käesolevas asjas Üldkohtus vaidlustatud ei ole.
88
Mis puudutab ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punkti 22 alapunktis 2 ette nähtud teist stsenaariumi, see tähendab küsimust, kas „[abi] stimuleerib tegema kavandatava investeeringu just kõnealusesse piirkonda, sest sellega hüvitatakse abistatavas piirkonnas paiknemisega seotud netopuudujäägid ja -kulud“, siis leidis komisjon vaidlustatud otsuse punktides 168–173, et käesolev juhtum kuulub selle stsenaariumi alla.
89
Neil asjaoludel viitas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 170 Saksamaa Liitvabariigilt saadud teabele, mis esiteks puudutas muid investeeringuks algul kaalumisel olevaid asukohti ja nende analüüsimist BMW poolt, ja teiseks andmeid, mille põhjal võrrelda investeerimiskulusid Münchenis ja Leipzigis, st kahes linnas, mis jäid pärast ettevalmistavaid analüüse kaalumisel olevate asukohtade nimekirja.
90
Komisjon märkis, et 2009. aasta detsembris esitatud dokumentides kajastuvad arvutused näitasid, et kõnealuse abi puudumisel oleks investeerimiskulud Münchenis olnud 17 miljonit eurot madalamad kui Leipzigis. Lisaks tuletas komisjon meelde Leipzigi strateegilisi eeliseid võrreldes teiste varem kaalumisel olnud asukohtadega, nimelt: lisaks võimalusele hõlpsasti suurendada tootmist ka asjaolu, et ehitust ei olnud vaja alustada nullist, et tootmise asukoht ei olnud kaugel kohtadest, kus toodetakse süsinikkiuga tugevdatud plasti, suhtlemisraskuste puudumine, asjaolu, et oskusteabe kaitse oli tagatud ja lõpuks asjaolu, et asukoht ei olnud eriti kaugel abisaaja arenduskeskusest.
91
Lõpuks järeldas komisjon – olles märkinud, et dokumendid andsid tunnistust sellest, et enne investeeringu ja asukoha kohta otsuse tegemist analüüsiti 50 miljoni euro suuruse riigiabi kättesaadavust – et „Saksamaa [Liitvabariik] on eespool nimetatud ehtsate ja ajakohaste dokumentidega tõendanud, et otsus viia investeerimisprojekt mudeli i3 tootmiseks Leipzigisse mitte Münchenisse, põhines riigiabi kättesaadavusel.“
92
Seega tuleb toonitada, et komisjon viitas dokumentidele, mis esitati BMW juhatusele 2009. aasta detsembris ja puudutasid 17 miljoni euro ulatuses Leipzigi investeeringuga võrreldavaid lisakulusid, viidates samas muudele dokumentidele, mis kinnitasid, et võimalust saada abi suuremas ulatuses, nimelt 50 miljonit eurot, on samuti analüüsitud enne investeeringu ja asukoha kohta otsuse tegemist.
93
Üldkohus tõstab sellega seoses esile asjaolu, mis nähtub ka vaidlustatud otsusest, et komisjon ei järeldanud nagu puuduks abil ergutav mõju nii 17 miljoni euro kui 50 miljoni euro osas, mida oli abisaava ettevõtja sisedokumentide kohaselt „võimalik saada“. Komisjon kõigest tõdes 17 miljonist eurost suurema abisumma kohta, et proportsionaalsuse nõue ei olnud täidetud, mille kohta tuleks käesolevas menetluses esitada eraldi kaebus.
94
Lisaks tuleb rõhutada, et erinevalt sellest, mida väidab hageja, ei ole tõendatud, et ergutav mõju BMW jaoks oli tõendatud pelgalt võimaliku abi andmise tõttu 50 miljonile eurole lähenevas summas, mille arvutas välja kõnealune ettevõtja, mitte aga 17 miljoni euro tõttu, nagu nähtub samuti ettevõtja juhatusele saadetud sellekohasest soovitusest. Nimelt, nagu peagi analüüsitakse punktides 113 ja sellele järgnevates punktides, mis käsitlevad abi „vajalikkust“, oli 17 miljonit eurot juba see summa, mis määratluse kohaselt vastas Müncheni ja Leipzigi asukohtade vahelisele prognoositavale kuluerinevusele, mida abisaava ettevõtja otsustusõiguslikud organid olid arvesse võtnud selleks, et hinnata Leipzigi investeeringu teostatavust ja mis kokkuvõttes aitas kaasa nimetatud projekti teostamisele, mida see ettevõtja abistatavas piirkonnas omavahenditega teostada ei oleks suutnud.
95
Neil asjaoludel tuleb endiselt märkida, et erinevad hageja väited, mis puudutavad abisummat, mida tuleks pidada siseturuga kokkusobivaks, sealhulgas kriitika selle kohta, mida võiks iseloomustada kui ergutava mõju ja abi otstarbekuse „õigusvastast ühendamist“, küsimused ergutava mõju „ulatuse kindlakstegemisest“ või küsimus, „kas abi summa peaks piirduma kuluerinevusega, mida hinnati ex ante“, puudutavad tegelikult abi proportsionaalsust ja seda analüüsitakse järgneva etteheite raames.
96
Samamoodi ei ole hageja repliigis esitatud väide, mis puudutab ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise kooskõla hierarhiliselt kõrgemal asetseva õigusega, kuivõrd seda tuleb mõista nii, et see viitab nimetatud teatise õigusvastasusele, esitatud hagiavalduses selgelt ega ole põhjendatud. Järelikult on see vastuvõetamatu. Nimetatud teatise õiguslikku ulatust on juba analüüsitud (vt eespool punkt 43).
97
Lõpuks, mis puudutab menetlusse astuja väited, mis on kokkuvõtlikult esitatud eespool punktis 77, siis esiteks tuleb väide, mille kohaselt ilmneb antud juhul konkurentsimoonutus abisaajast investori kahjuks, keda tuleb seetõttu kaitsta, piisavalt täpse õigusliku põhjenduse puudumise tõttu tagasi lükata. Täpsemalt öeldes, kui seda väidet käsitada nii, et see viitab võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele ettevõtjate puhul, kelle turuosa jääb alla 25%, siis selle kohta on juba eespool märgitud, et nimetatud põhimõtte rikkumisega antud asjas tegemist ei ole, kuna komisjon võib süvahinnanguid anda sõltumata asjaolust, kas seda piirmäära ületati või mitte (vt eespool punkt 67). Kui eelnimetatud väidet tõlgendada laiemalt, siis piisab kui tõdeda, et komisjoni ülesanne on riigiabi kontrollimise raames hinnata abi mõju konkurentsile tervikuna.
98
Teiseks, menetlusse astuja väidet, mille kohaselt on tegemist „ebapiisava hüvitisega“ investori kahjuks, kuna seda võib seostada küsimusega, kas komisjon ka tegelikult hindas abi proportsionaalsust, analüüsitakse järgneva etteheite raames.
99
Eelnevat silmas pidades ja kuna komisjon järeldas vaidlustatud otsuse põhjenduses 173 õigesti, et abil oli ergutav mõju, tuleb teise väite esimene osa tagasi lükata.
Teise väite teine osa
100
See osa jaguneb omakorda kolmeks etteheiteks. Esimene puudutab abi ergutava mõju ja otstarbekuse lubamatut segamist, teine ilmset viga abi otstarbekuse hindamisel, kui aluseks võeti pigem planeeritud kulud kui tegelikud kulud ja viimane väidetavalt ilmset viga, mis tulenes asukoha puuduseid ületava summa tuvastamisest.
101
Hageja sõnul hindas komisjon sisuliselt vääralt abi otstarbekust, ühendades omavahel abi ergutava mõju ja otstarbekuse analüüsi. Selle kohta märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 183, et ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise teatise punktis 33 on sõnaselgelt märgitud, et „abi peetakse üldiselt proportsionaalseks, kui see võrdub abi saava ettevõtja poolt abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude ja mõnes muus piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude vahega“. See on põhjus, miks abi peeti proportsionaalseks üksnes „summa ulatuses, mis oli vajalik, et abisaaja teeks investeerimisotsuse asjaomase asukoha kasuks.“ Komisjon tugines samadele dokumentidele nagu need, mida kasutati abi ergutava mõju tõendamiseks, st dokumentidele, mis oli BMW juhatuse valduses 2009. aasta detsembris tehtud investeerimisotsuse kuupäeval ja mis näitasid Leipzigi ja Müncheni asukohtade võrdluses planeerimiskulude 17 miljoni euro suurust erinevust. Komisjon seevastu lükkas tagasi hilisemad dokumendid, mis kajastasid kulusid, mis kanti mitme aasta vältel pärast investeerimisotsuse või asukohta puudutava otsuse vastuvõtmist (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 180).
– Esimene etteheide
102
Viidates ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktile 7 leiab hageja, et abi otstarbekuse hindamisel oleks komisjon pidanud konkurentsiõiguse osas tegema süvahindamise seoses küsimusega, kas investeeringu elluviimise kulusid arvestades ületas abi vajalikku summat ja tõi seetõttu kaasa konkurentsimoonutuse. ELTL artikli 107 lõike 3 ja määruse nr 800/2008 loogikast tuleneb, et abi otstarbekus ei sõltunud abisumma ja lisakulude vahelisest seosest, vaid põhimõtteliselt oli lubatud piirmäärades võimalik abi anda. Ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punkt 33, mis ei ole siiski määruse nr 800/2008 sätete suhtes esimuslik, ei anna tema sõnul alust teistsuguseks järelduseks. Hageja väidab, et komisjon teeb ilmse hindamisvea, kui leiab, et selle teatise punkti 33 tuleb tõlgendada „üldreeglina“ ja „mitte mingil juhul näitena“. Selles kontekstis oleks komisjon pidanud arvesse võtma asjaolu, et regionaalabi suuniste punkti 68 alapunkti a kohane turuseisundi analüüs ei viinud selge järelduseni. Hageja viitab ka asjaolule, et kõnealused turud on arenevad.
103
Komisjon vaidleb hageja väidetele vastu.
104
Üldkohus nendib, et hageja väitest nähtub, et „kavandatava abi summa“, mis tema sõnul oli 49 miljonit eurot, jagunes kahte osasse. Tema sõnul sisaldas esimene osa summat, millega hüvitada asukohaga seotud puudused ja teine osa summat, millega katta muid puudusi, mis ilmnevad projekti käivitamisel ning arvuliselt väljendamata (osaliselt väljendamatud) puudused, mis igal juhul olid seotud investeerimisriskidega täiesti uut tüüpi sõidukisse, mis kanti eelarvesse nii täpselt kui võimalik ja mida toodeti mitte ettevõtja põhitegevuskohas, vaid teises tootmiskohas.
105
Üldkohus leiab sarnaselt komisjonile teise osa puhul, et kõiki konkreetse projektiga seotud investeerimisriske ei peaks riigiabi teel kõrvaldama. Sellised riskid kuuluvad hoopis abisaajast ettevõtja vastutusalasse, seda enam, et neid ei ole eelnevalt arvuliselt väljendatud või need on osaliselt väljendamatud. Abi otstarbekuse hindamisel on asjaomane kriteerium üksnes see, kas abi on vajalik selleks, et investeerimisprojekt kõnealuses abistatavas piirkonnas saaks ellu viidud. Nagu nähtub ulatuslike investeerimisprojektide süvahindamise teatise punktist 33, on sellise juhtumiga tegemist siis, kui abi „võrdub abi saava ettevõtja poolt abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude ja mõnes muus piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude vahega.“
106
Mis puudutab hageja väidet, et määruse nr 800/2008 artikli 13 ja regionaalabi suuniste punkti 38 alusel arvutatakse lubatava abi osakaal „üksnes abikõlblike kulude põhjal“, siis tuleb märkida, et see ei näita selgelt, kuidas need sätted antud asjas toetavad tema seisukohta. Nimetatud sätete sõnastus ei viita kohustusele võtta a posteriori arvesse kulusid, mis tegelikult investeeriti konkreetsesse projekti, millele anti regionaalset riigiabi.
107
Pealegi tuleneb ka regionaalabi suuniste punkti 38 loogikast, et põhimõtteliselt tuleb riigiabiga kaetavad kulud välja arvutada enne projekti töödega alustamist. Seetõttu võib abi abikava alusel anda vaid siis, kui abisaaja on esitanud abitaotluse ja kava haldamise eest vastutav asutus on seejärel kirjalikult kinnitanud, et üksikasjaliku kontrollimise tulemusel on tuvastatud projekti põhimõtteline vastavus „enne projekti töödega alustamist“ abikavaga kehtestatud abikõlblikkuse tingimustele. Samamoodi on kõnealuses sättes sihtotstarbelise abi puhul ette nähtud volitatud asutuse väljastatav „kinnitus“, eeldusel, et asjaomase meetme kohta on olemas komisjoni heakskiit. Selles sättes on sõnaselgelt märgitud, et kui töö algab „enne, kui [kõnesolevas sättes] kehtestatud tingimused on täidetud, ei ole projekt abikõlblik.“ Lõpuks ei saa mööda vaadata hageja väitest – viidates määrusele nr 800/2008 ja eriti selle artikli 6 lõikele 2 –, mille kohaselt abi on võimalik anda lubatud piirmäärades, kuna see viitab kaudselt asjaolule, et puudub igasugune vajadus hinnata selle summat proportsionaalsuse seisukohast.
108
Mis puudutab aga väidet, et komisjon tugines abi ergutava mõju ja selle proportsionaalsuse hindamisel samadele dokumentidele, siis tuleb tõdeda, et ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatis ja eriti selle teatise punkt 34 ei välista sellist lähenemisviisi. Nimetatud punktis on märgitud, et „[punktis 33 täpsustatud] puhaskulud, mida loetakse seotuks piirkondliku mahajäämusega, vähendavad investeeringu kasumlikkust“ ning et „seetõttu võib stimuleeriva toime analüüsimisel kasutatud arvutusi kasutada ka abi proportsionaalsuse hindamisel“.
109
Lisaks tuleb märkida, et kohtupraktika kohaselt saab komisjon abi ELTL artikli 107 lõikega 3 kooskõlas olevaks tunnistada vaid siis, kui ta saab kindlaks teha, et abi aitab saavutada ühte nimetatud eesmärkidest, mida abi saav ettevõtja tavalistes turutingimustes oma vahenditega ei suudaks saavutada. Teiste sõnadega ei tohi liikmesriikidel lubada teha makseid, mille tulemusena abi saava ettevõtja finantsolukord paraneb, juhul kui need maksed ei ole vajalikud ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud eesmärkide saavutamiseks (vt selle kohta kohtuotsus, 14.1.2009, Kronoply vs. komisjon, T‑162/06, EU:T:2009:2, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
110
Sama kohtuotsuse kohaselt ei saa nõustuda sellega, et abil oleksid iseloomulikud tunnused, eeskätt selle suurus, mille piirav mõju läheks kaugemale sellest, mis on vajalik, et abiga saavutataks asutamislepinguga lubatud eesmärgid (vt selle kohta kohtuotsus, 14.1.2009, Kronoply vs. komisjon, T‑162/06, EU:T:2009:2, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).
111
Järeldus, et abi ei ole vajalik, võib tuleneda eelkõige asjaolust, et huvitatud ettevõtja on enne pädevatele ametivõimudele abitaotluse esitamist abiprojekti juba käivitanud või isegi teostanud, mis välistab selle, et kõnealusel abil võiks olla ergutav roll (kohtuotsus, 15.4.2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punkt 69).
112
Antud juhtumi puhul tuleb esmajärjekorras meeles pidada, et erinevalt sellest, mida väidab hageja, ei ole tõendatud, et abi ergutav mõju ja vajalikkus BMW jaoks oli tuvastatud üksnes ligikaudu 50 miljoni euro suuruse abisumma tõenäolise andmise tõttu (vt punkt 94 järgnevalt).
113
Selles osas nähtub 5. aprillil 2012 Saksamaa Liitvabariigi poolt komisjonile saadetud dokumentidest, mis puudutavad muu hulgas audiitori analüüsi vastuseks komisjoni 17. veebruari ja 21. märtsi 2012. aasta kirjadele, et Müncheni ja Leipzigi asukohtade vaheline võrdlus viis järelduseni, et esineb „17 miljoni euro suurune“ erinevus, mis sisaldas kogu asjaomaste andmete nimekirja hindamist, nagu on meenutatud viidatud kirja punktis 77. Analüüsitavate andmete hulka kuulusid tootepõhised investeerimiskulud, planeerimiskulud, püsikulud, materjalikulud jms. Pealegi võeti tema kasuks tehtud otsuses arvesse asjaolu, et Leipzigi asukoht võimaldas tootmist tulevikus suurendada.
114
Nagu nähtub eespool viidatud 5. aprilli 2012. aasta kirja punktist 81, milles oli täpselt välja toodud tabel kahe kõnesoleva asukoha vahelise erinevuse kohta summas 17 miljonit eurot, oli selline riigiabi summa investeeringu asukoha valikut käsitleva otsuse põhitegur. Seda riigiabi peeti vajalikuks, et investeering Leipzigis muutuks samaväärseks investeeringuga Münchenis, mille eelis seisnes olemasolevate hoonete kasutamises. Samale järeldusele jõuab erinevate BMW sisedokumentide põhjal, millele Saksamaa Liitvabariik tugines haldusmenetluses, ning 2009. aasta detsembri dokumentide põhjal, sealhulgas 15. detsembril 2009 toimunud juhatuse koosoleku protokoll, millele on viidatud vaidlustatud otsuse põhjendustes 170, 175 ja 176.
115
Just selles kontekstis tuleb lugeda ka 5. aprilli 2012. aasta kirja lisast 2 (lk 489) nähtuvat hageja ettevõttesisest ettepanekut, mille kohaselt otsustati ilma täiendavate selgitusteta taotleda riigiabi summas 50 miljonit eurot. Lisaks tuleb nentida, et samal leheküljel esitatud tabel viitab üksnes „investeerimis- ja toetuse saamise võimalustele“ (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), st võimalust saada abi suuruses, mis vastab 12,5% investeeringust ehk 50 miljonit eurot, ilma et sellel oleks selge seos eelnevate analüüsidega. Sama tõdemus kehtib ka nimetatud 15. detsembri 2009. aasta kirja, mis käsitleb hageja asutusesisest otsuste tegemise korda, lisa 3 lehekülgedel 496–501 ja sama kirja lisas 4 leheküljel 505, kus on esitatud järeldused pärast erinevates võrreldavates asukohtades maksualase või muu abi saamise võimaluste hindamist, esitatud ettepaneku korduse puhul – need on analüüsid, millele hageja samuti viitas Üldkohtu menetlust korraldavale meetmele saadetud vastuse punktis 39 ja sellele järgnevates punktides. Nimelt ei selgu Saksamaa Liitvabariigi poolt komisjonile esitatud dokumentidest ega hageja kinnitustest Üldkohtus, et 50 miljoni euro suurust summat oleks arvutatud kuupäeval, mil tehti otsus selle kohta, kuhu investeering teha, võttes arvesse selliseid tegureid nagu prognoositavad ja isegi tõenäolised stsenaariumid, mis võivad kerkida investeeringu elluviimise ajal. Täiendavalt tuleks lisada, mida rõhutas ka komisjon, et kõnealune investeering plaaniti Leipzigisse, lõplik otsus oli vastu võetud ning tööd projektiga oli alustatud pärast 17 miljoni euro suuruse summa heakskiitmist (vt ka vaidlustatud otsuse punkt 176).
116
Tuleb märkida, et pärast nimetatud seikasid teatas komisjon 10. augusti 2012. aasta kirjas Saksamaa Liitvabariigile, et viimase poolt talle esitatud teabe põhjal saaks Leipzigisse tehtava investeeringuga seotud lisakulusid katta väiksema riigiabi summaga kui see, mida taotles BMW.
117
Komisjoni sõnul oli algselt taotletud abisumma negatiivne mõju liiga suur ja seda ei saanud tasakaalustada ka asjaolu, et regionaalpoliitiline eesmärk sai täidetud. Neid tegureid käsitletakse üksikasjalikumalt vaidlustatud otsuse põhjenduses 174 ja sellele järgnevates põhjendustes.
118
Niisiis võttis komisjon põhjendatult arvesse asjaolu, mis on välja toodud ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktis 29, nimelt „selleks, et regionaalabi oleks proportsionaalne, peab abi suurus ja osatähtsus piirduma minimaalsega, mis on vajalik selleks, et investeering tehtaks abistatavasse piirkonda“. Vastavalt sama teatise punktile 33 peetakse asukohaga seotud stiimuli puhul abi üldiselt proportsionaalseks, kui see võrdub abi saava ettevõtja poolt abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude ja mõnes muus piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude vahega.
119
Antud juhul ei ole komisjon 17 miljonist eurost suurema summa osas teinud ilmset hindamisviga, kui leidis, et tegemist ei ole abiga, mis on „vajalik“ investeeringule ergutava mõju avaldamiseks vastavalt selle teatise punktile 21, milles viidatakse regionaalabi suuniste punktile 68.
120
Nagu komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 182 märkis, tähendab proportsionaalsuse põhimõte siiski ka seda, et abi osa, mis ületab abistatavasse piirkonda investeerimise otsuse tegemiseks vajaliku miinimumi, tuleb käsitada üleliigsena, kuna see kujutab endast tingimustega mitteseotud rahalist toetust abisaajale, mille eesmärk ei ole abi eeskirjadega kokkusobiv.
121
Tuleb nentida, et antud asjas ei ole tõendatud, et isegi 17 miljonist eurost suurema summa osas „aitab abi tegelikult kaasa abi saava ettevõtja käitumise muutumisele nii, et ta teeb kõnealusesse abistatavasse piirkonda (täiendavaid) investeeringud“.
122
Pelgalt asjaolu, et ettepanek, mis tehti BMW otsuseid tegevatele organitele, sisaldas viidet võimalusele saada 50 miljonit eurot abi, ei saa pidada määravaks kontekstis, mille kohaselt tehnilised dokumendid sisaldasid koostoimes analüüsi, mis tuvastas 17 miljoni euro suuruse hinnaerinevuse olenevalt sellest, kas investeering tehakse Münchenisse või Leipzigisse, ilma selge põhjenduseta, miks taotleti suuremat summat. Toimiku materjalidest võib sisuliselt välja lugeda vaid seda, et abi, mida võis saada kuni 50 miljoni euro suuruses summas, pidas eelkõige BMW juhatus kõrgeimaks piirmääraks, mida ta oleks võinud neil asjaoludel saada.
123
Viimati nimetatud asjaolu osas ei piisa, kui viidata üldkorras abistatava piirkonna jaoks ette nähtud piirmäärale või viidata investeeringuga seotud tulevastele riskidele (nagu tööjõukulu kõikumised), kui selliseid andmeid ei ole võimalik täpselt arvuliselt väljendada. Samuti ei puutu 50 miljoni euro suuruse abisumma andmisel asjasse see, kui tõsta esile, et see aitab parandada kõnesoleva projekti tasuvust, nagu väitis hageja kohtuistungil.
124
Mis puudutab hageja ja menetlusse astuja viidet komisjoni 23. juuli 2014. aasta otsusele C(2014) 5071 final, mis käsitleb riigiabi SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) – Saksamaa – Leipzig-Halle lennujaama taristuga seotud meetmete rahastamine, siis tuleb esmalt nentida, et nimetatud juhtum puudutas teistsugust sektorit, mida reguleerivad valdkondlikud normid (vt eelkõige nimetatud otsuse põhjendused 8, 315 ja 352).
125
Teiseks, eespool punktis 124 viidatud juhtumis esitatud küsimused, mille hulgas on küsimus, millise investeeringu osa suhtes esineb avalik huvi, erinevad käesolevast juhtumist (vt muu hulgas eespool punktis 124 viidatud otsuse põhjendused 209 ja sellele järgnevad põhjendused). Nagu nähtub selle otsuse põhjendustest 326 ja 337, toimus ka ergutava mõju hindamine ex ante lähenemisele tuginedes. Sama põhimõtet on korratud kõnealuse otsuse punktides 340 ja 341 abi proportsionaalsuse hindamisel. Abi proportsionaalsuse sisulise analüüsi kohta on eespool punktis 124 viidatud otsuse põhjenduses 317 ja põhjenduses 340 ning sellele järgnevates põhjendustes märgitud, et komisjon analüüsis küsimust, kas „abi andmisel piirduti minimaalsega“. Selle otsuse põhjenduses 342 on kõrvalise asjaoluna märgitud, et:
„Igal juhul ei või abi osatähtsus ületada investeerimisprojekti rahastamispuudujääki.“
126
Saksamaa Liitvabariigi poolt 2012. aasta septembris komisjonile saadetud dokumentide kohta, millega viimane soovis tõendada tegelikke investeerimiskulusid, tuleb märkida järgmist.
127
Komisjon märkis vaidlustatud otsuse põhjenduses 186 ja sellele järgnevates põhjendustes, et arvesse ei ole võimalik võtta asjaolusid, mis ilmnesid a posteriori ja seega hilinenult ning mille tõendusjõus ta samuti kahtleb. Üldkohus leiab, et abi proportsionaalsuse analüüs peab olema samuti tehtud investeerimisotsuse kuupäeval, st kontekstis, milles abisaajast ettevõtja otsustab määrata oma projekti asukoha, ilma et oleks isegi vaja hinnata kõnealuste dokumentide tõendusjõudu.
128
See tuleneb juba ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punkti 21 loogikast, mis viitab regionaalabi suuniste punktile 68 ja mis kohustab komisjoni kontrollima, et abi peab olema „vajalik“ investeeringule ergutava mõju avaldamiseks. Lisaks asjaolule, et „ergutavat“ mõju tuleb hinnata enne investeerimisotsuse tegemist, tuleb lisada, et viide küsimusele, kas abi on sellega seoses „vajalik“, on seotud abi proportsionaalsuse analüüsimisega. Vastupidi hageja väidetule on võimatu neid kriteeriume eraldada nii, et ühte hinnatakse a priori ja teist a posteriori.
129
Siinkohal tuleb lisada, et hageja pakutud lahendus viiks olukorrani, kus isegi riigiabi, mis ületab seda, mis on eesmärki silmas pidades rangelt vajalik, võidakse pidada ergutavat mõju avaldavaks ja proportsionaalseks pelgalt sel põhjusel, et selle tulemusel võidakse teha selline investeering, nagu on kirjeldatud ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktis 22, ja ilma et oleks vaja arvesse võtta küsimust, kas see abi on tegelikult makse, mis aitab kaasa abisaava ettevõtja finantsolukorra parandamisele ilma et see oleks vajalik ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud eesmärkide täitmiseks (vt selle kohta kohtuotsus, 14.1.2009, Kronoply vs. komisjon, T‑162/06, EU:T:2009:2, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika; vt ka analoogia alusel kohtuotsus, 14.1.1997, Hispaania vs. komisjon, C‑169/95, EU:C:1997:10, punkt 17). See tõlgendus, mille mõte on analüüsida nii abi vajalikkust kui selle ergutavat mõju investeeringu tegemise hetkel, on ikkagi kooskõlas ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktiga 29 kui ka punktiga 26, mis viitab muu hulgas „investeerimiskomisjonile esitatud ja mitmesuguseid investeerimisstsenaariume pakkuvatele dokumentidele“.
130
Lõpuks, nagu komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 187 õigesti märgib, ei sõltu abi ergutava mõju ja selle proportsionaalsuse analüüs Leipzigi asukoha valiku kontekstis investeeringust mudeli i8 ehitusprojekti, kuna viimane üksnes lisati algsele i3 ehitusprojektile kuupäeval, mil otsus Leipzigi asukoha kohta oli juba tehtud. Hageja ise väitis Üldkohtus, et 2009. aastal tehtud esialgne otsus Leipzigi valimise kohta puudutas vaid mudelit i3, samas kui otsus mudeli i8 tootmise kohta tehti alles 2011. aastal. Nagu märgib komisjon, ei ole mudelit i8 puudutavat otsust ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatises ette nähtud teise stsenaariumi kontekstis vaja enam analüüsida (vt eespool punkt 88), st kontekstis, kus investeering oli geograafiliselt juba kindlaks määratud. Nagu selles põhjenduses on märgitud, siis pidades silmas sõidukite i8 väikest hulka, mida oli kavas toota, ei võimaldanud see kaaluda muud asukohta kui Leipzig. Saksamaa Liitvabariik märkis muide ise, et algselt planeeritud elektriautode kogused ei muutu ka mudeli i8 lisandumisega ning ta ei ole ka väitnud, et teatatud abi analüüsi tuleks selles osa muuta.
131
Eelnevat silmas pidades lükkab Üldkohus hageja käesoleva etteheite tagasi, kuna ei ole tõendatud, et abi kogusumma, s.o summa, mis ületab 17 miljonit eurot, on proportsionaalne.
– Teine etteheide
132
Hageja sõnul kujutab abi otstarbekuse hindamisel „planeerimiskulude“ arvessevõtmine endast ilmset hindamisviga, kuna otstarbekust tuleks hinnata pigem „tegelike kulude“ võrdluses. Abi otstarbekust ja abikõlblikke kulusid tuleks alati hinnata ex post, nii et arvesse oleks võetud majanduse hetkeolukorda. Üksnes ergutavat mõju saab hageja sõnul hinnata investeerimisotsuse kuupäeval ex ante. Kõik muud lähenemisviisid on ebaproportsionaalsed, need ei võta arvesse majanduse hetkeolukorda ja avavad planeerimiskulude ülehindamise kaudu ukse kuritarvitustele. Antud asjas on komisjoni menetluse käigus lisakuludest siiski teavitatud. Lisaks väidab hageja, et vastavalt IZG sätetele oli ta samuti kohustatud tõendama investeeringu elluviimise tegelike tingimusi. Lõpuks ta väidab, et komisjon tegutses automaatselt, st andmata hinnangut abi selle osa mõjule, mis ületas 17 miljonile eurole hinnatud kuluerinevust. Sealjuures ei kasutanud komisjon täielikult oma kaalutlusõigust.
133
Komisjon vaidleb hageja väidetele vastu.
134
Üldkohus viitab selles osas juba eelnevate etteheidete raames tehtud analüüsidele. Hageja nimelt ei too välja täpset õiguslikku alust, mis võimaldaks tõdeda, et antud juhul tuleb arvesse võtta „tegelikke“ kulusid ja mitte neid, mis olid algselt planeeritud investeerimisotsuse tegemise ajal.
135
Kuid erinevalt hageja väidetest ei saa pidada „ebaproportsionaalseks“ seda, et komisjon analüüsis tema käsutuses olevat teavet abi vajalikkuse ja ergutava mõju hindamise ajal, lähtudes olukorrast, mis valitses otsuse tegemise kuupäeval ja mis võimaldas investeerimisprojekti jaoks teha lõpliku valiku.
136
Mis puudutab hageja väidet, mille kohaselt „avab komisjoni selline lähenemine planeerimiskulude ülehindamise kaudu ukse kuritarvitustele“, siis piisab tõdemusest, et tulenevalt ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punktist 25 in fine peab komisjon teatava liikmesriigi esitatud erinevate võrdlusstsenaariumide hindamise käigus analüüsima, kas planeeritud kulud oli „realistlikud“ või mitte.
137
Lõpuks nähtub ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise põhjendusest 28, et kui abi „ei muuda abisaaja käitumist, stimuleerides (täiendavate) investeeringute tegemist kõnealuses abistatavas piirkonnas, siis ei ole stimuleeriv toime piirkondlike eesmärkide saavutamiseks piisavalt tugev“. Sama põhjenduse kohaselt ei kiida komisjon ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise käigus abi heaks juhul, kui ilmneb, et sama investeering tehtaks piirkonda isegi ilma abita (vt nimetatud teatise põhjendus 3 in fine).
138
Selle sätte loogikast nähtub, et komisjoni ülesanne on analüüsida, kas abi võimaldab muuta ettevõtja käitumist nii, et see ajendab viimast tegema investeeringu, mida ta eelnevalt kindlaks määratud ja „vajaliku“ abisumma puudumisel ei ole teinud. Tegelike kulude arvesse võtmine a posteriori seda analüüsi aspekti enam ei mõjuta, kõige enam võimaldab see täpsustada abisaava äriühingu ettevõtlusriskide hulka kuuluvaid asjaolusid.
139
Seega tuleb käesolev etteheide samuti tagasi lükata.
– Kolmas etteheide
140
Hageja sõnul leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 182 ilmselgelt vääralt, et abi osa, mis ületab abistatavasse piirkonda investeerimise otsuse tegemiseks vajaliku miinimumi, tuleb käsitada üleliigsena, kuna see on osa abisaajale antavast rahalisest abist, mille eesmärk ei ole riigiabi eeskirjadega kokkusobiv. Hageja lisab, et see tõsiasi tuleneb väärast eeldusest, mille kohaselt oleks BMW teinud investeeringu igal juhul Leipzigisse, kui abi oleks antud üksnes 17 miljonit eurot. Ta leiab vastupidiselt, et kõnealune ettevõtja lähtus eeldusest, et talle antakse abi 49 miljonit eurot, mis ajendas abistatavasse piirkonda investeerimise otsust tegema. Hageja sõnul oli abi eesmärk riigiabi eeskirjadega kooskõlas, kuna see vastas IZG‑s ette nähtud tingimustele, mis kujutas endast määruse nr 800/2008 alusel siseturuga kokkusobivat abimeedet. Hageja lükkab tagasi süüdistuse, et ta üritas riigiabi eeskirjadest mööda hiilida.
141
Komisjon on hageja väited vaidlustanud.
142
Üldkohus leiab, et selle etteheite võib tagasi lükata samadel põhjustel nagu eelnevad etteheited. Nagu komisjon kostja vastuse punktis 93 märkis, oli abisaav ettevõtja investeerimisotsuse juba teinud Saksamaa Liitvabariigi lubaduse alusel abi anda tingimusel, et komisjon annab lõpliku heakskiidu. Samas andis viimane heakskiidu vaid 17 miljoni euro suurusele summale, mis on seotud arvandmetega Leipzigi ja Müncheni asukohtade kuluerinevuste kohta ja välja toodud dokumentides, millest lähtusid BMW pädevad organid ja mis lisati seetõttu teatamistoimikusse.
Teise väite kolmas osa
143
Hageja on seisukohal, et kuna haldusmenetluses puudus kolmandate isikute kontroll ja kriitilised märkused, siis tuleb täiesti alusetuks pidada vaidlustatud otsuse põhjenduses 189 esitatud komisjoni märkust, mille kohaselt oleks 28257273 euro suurusel lisasummal negatiivne mõju ja see moonutaks tugevasti konkurentsi, eriti kuna konkurendid võiksid selle tagajärjel sarnastesse toodetesse tehtavate investeeringute ees tagasi kohkuda, mis tooks kaasa erainvestorite väljatõrjumise asjaomaselt turult. Komisjon on oma kaalutlusõiguse jätnud täielikult kasutamata. Hageja hinnangul ei saa asuda seisukohale, et mis tahes abi, mis on suurem kõnealuste asukohtade vahelisest kulude erinevusest, kahjustab automaatselt konkurentsi, eriti kui on jäetud hindamata BMW turuseisund ja võrdlemata toetuse saanud investeeringu eeliseid selle negatiivse mõjuga. Antud juhul olid meetme positiivne mõju ilmne, kuna see võimaldab toetada asjaomase regiooni arengut, samuti liidu esmatähtsaid eesmärke keskkonnakaitse ja energeetika valdkonnas.
144
Komisjon vaidleb hageja väidetele vastu.
145
Üldkohus meenutab sellega seoses, et selleks, et regionaalabi oleks proportsionaalne, peab abi suurus ja osatähtsus piirduma minimaalsega, mis on vajalik selleks, et investeerimisprojekt viidaks ellu abistatavas piirkonnas. Selles küsimuses tuleb märkida, et ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise põhjendus 30, mida komisjon võis antud juhul põhjendatult kohaldada (vt eespool punkt 66 in fine), viitab regionaalabi suunistele ja seal kehtestatud regionaalabi ülemmääradele olenevalt abistatavaid piirkondi mõjutavate probleemide tõsidusest. Lisaks on nimetatud teatise põhjenduses 33 märgitud, millises olukorras saab abi pidada üldjuhul proportsionaalseks. Selles viidatakse asjaolule, et abi peab võrduma abi saava ettevõtja poolt abistatavas piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude ja mõnes muus piirkonnas tehtava investeeringu puhaskulude vahega. Erinevad kriteeriumid, mida tuleb selles osas arvesse võtta, on üles loetletud. Lisaks tuleb märkida, et selline proportsionaalsuse põhimõte, mis seisneb minimaalse vajalikuga piirdumises, et vähendada moonutusi siseturul, on samuti asjakohane riigiabi eeskirjade muudes valdkondades (vt analoogia alusel kohtuotsus, 19.7.2016, Kotnik jt, C‑526/14, EU:C:2016:570, punktid 54, 57 ja 59).
146
Kuna antud asjas ei olnud „proportsionaalsuse“ kriteerium tõendatud abi selles osas, mis ületas 17 miljonit eurot, ei ole komisjon rikkunud õigusnormi ega teinud ilmset hindamisviga, kui leidis, et 28257273 euro suurusel lisasummal on negatiivne mõju ja see moonutab tugevasti konkurentsi, eriti seetõttu, et konkurendid võivad sarnastesse toodetesse tehtavate investeeringute ees tagasi tõmbuda, mis toob kaasa erainvestorite väljatõrjumise asjaomaselt turult. Välistada ei saa võimalust, et abisumma see osa võimaldas üksnes kõrvale jätta investeeringuga seotud „riski“ rahastamise ja seeläbi suurendada abisaava ettevõtja likviidsust. Neil asjaoludel võis komisjon oletada, et tekkida võib negatiivne mõju, mis seisneb võimalikus konkurentsimoonutuses ja heidutab konkureerivate erainvesteeringute tegemist. Nii on see juhul, kui abi seisneb ettevõtja turupositsiooni alusetus tugevdamises, mis võimaldab viimasel rahastada neid vajadusi, mis jäävad väljapoole sellest, mis on vajalikud ette nähtud eesmärkide täitmiseks, nagu stimuleerida otsust investeerida abistatavasse piirkonda. Järelikult võis komisjonil ilma abi võimalikku täiendavat positiivset mõju analüüsimata leida, et abi ei olnud siseturuga kokkusobiv.
147
Seda seisukohta toetab ka ulatuslike investeerimisprojektide regionaalabi süvahindamise kriteeriume käsitleva teatise põhjenduste 6 ja 7 sõnastus. Esiteks, nagu on märgitud nimetatud teatise põhjenduses 6, võivad teatavatele ulatuslikele investeerimisprojektidele antud suuremahulised regionaalabi summad kaubandust siiski märkimisväärselt mõjutada ning võivad kaasa tuua olulise konkurentsimoonutuse.
148
Teiseks nähtub ulatuslike investeerimisprojektide regionaalabi süvahindamise kriteeriume käsitleva teatise põhjendusest 7, millele viitab regionaalabi suuniste punkt 68, on komisjoni ametliku uurimismenetluse, mis on üksikjuhtumi põhine, eesmärk just üksikajalikult kontrollida, „et abi oleks vajalik investeeringule ergutava mõju avaldamiseks“ ning „et abimeetmest saadav kasu ületaks konkurentsimoonutuste mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele“. Kuna need tingimused on kumulatiivsed, tuleb komisjonil hinnata teist osa vaid siis, kui esimesele osale antav vastus on positiivne. Samamoodi tuleneb selle teatise põhjendusest 52, et alles siis, kui on „kindlaks tehtud, et abi on vajalik investeeringute tegemise stimuleerimiseks kõnealuses piirkonnas“, kaalub ta ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi positiivseid ja negatiivseid mõjusid.
149
Seejärel leiab Üldkohus, et kuna komisjon on nõuetekohaselt selgitanud, mil moel võis kõnealune abi konkurentsi moonutada, ei olnud tal vaja – erinevalt sellest, mida väidab hageja – teha asjaomase turu tegeliku olukorra majanduslikku analüüsi (vt analoogia alusel kohtuotsus, 30.4.2009, komisjon vs. Itaalia ja Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punkt 58).
150
Seega tuleb ka käesolev etteheide tagasi lükata.
Teise väite neljas osa
151
Hageja väidab sisuliselt, et kui Üldkohus peaks leidma, et abi on siseturuga kokkusobiv vaid osas, milles see võimaldab hüvitada tegelikud lisakulud quod non, siis tuleb märkida, et BMW teatas Saksamaa Liitvabariigi 28. septembri 2012. aasta kirja kaudu, et antud ajal oli investeeringukulu Leipzigi asukohas 46 miljonit eurot kõrgem kui investeeringukulu võrreldavas asukohas Münchenis. Nimetatud kiri sisaldab hageja sõnul ligikaudu 29 miljoni euro üksikasjalikku liigendamist – millele lisanduvad 2009. aasta detsembris tehtud asukohta käsitleva otsuse kuupäeva seisuga hinnanguliselt 17 miljonit eurot planeerimiskulusid – mis vastab asukohaga kaasnevatele täiendavatele netokuludele. Seega on taotletud summa 45257260,13 eurot täielikult põhjendatud.
152
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 178 välja toodud komisjoni hinnangute kohta, mille kohaselt „dokumendid, mille Saksamaa [Liitvabariik] 2012. aasta septembris esitas ja milles on loetletud lisakulud, ei ole kas ehtsad või ei pärine ajast, mil ükskõik millist laadi otsus asukoha kohta tehti, kuna need koostati alles 2012. aasta septembris“, väidab hageja esiteks, et tegemist oli hoopis BMW iga-aastaste raamatupidamisdokumentide väljavõtetega, mida on kontrollinud raamatupidamisettevõte. Teiseks leiab hageja, et need dokumendid koostati selleks, et komisjon hindaks kõnealuse abi otstarbekust. Hageja sõnul tuleb ilmselgelt arvesse võtta ka mudeli i8 tootmisvõimsusega seotud lisakulusid. Menetlusse astuja sisuliselt toetab hageja argumente.
153
Komisjon vaidleb hageja väidetele vastu.
154
Selles etteheites korratakse sisuliselt juba eelnevalt analüüsitud asjaolusid. Kuna Saksamaa Liitvabariik saatis kõnealuse kirja komisjonile 28. septembril 2012, ei saa seda pidada asjakohaseks seoses küsimusega, kas abi „oleks vajalik investeeringule ergutava mõju avaldamiseks“, nagu on ette nähtud ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise põhjenduses 7. Sarnaselt komisjonile tuleb nentida, et vastavalt nimetatud teatise põhjenduses 22 ette nähtud teisele kriteeriumile on vaid esimesena nimetatud investeering, mis puudutab sõidukite i3 tootmist, asjakohane analüüsis, mille eesmärk on tuvastada, kas abi ergutas investeerimisprojekti ellu viimast pigem konkreetses piirkonnas kui mujal, kuna hüvitaks abistatavas piirkonnas paiknemisega seotud netopuudujäägid ja -kulud. Nimelt ei ole hageja ise väitnud, et sõidukite i8 ehitusprojekti kohta tehti samuti tootmise asukohaga võrdlev analüüs.
155
Sellega seoses tuleb samuti viidata vaidlustatud otsuse põhjendusele 187, mille kohaselt ei olnud mudelit i8 Leipzigi asukohta investeerimise otsusesse veel lisatud. Alles siis, kui BMW oli teinud Leipzigi asukoha valiku otsuse mudeli i3 kohta, lisati täiendava otsusega mudel i8. Saksamaa Liitvabariigi esitatud dokumentidest ei nähtu, et teine otsus käsitles samuti piirkonna autonoomset valimist, pigem oli vaja asjakohast otsust selle kohta, kas täiendavat mudelit i8 tuleks toota juba välja valitud Leipzigi asukohas. Selline olukord sarnaneb rohkem ulatuslike investeerimisprojektide regionaalabi süvahindamise kriteeriume käsitleva teatise põhjenduses 22 kirjeldatud esimese stsenaariumiga.
156
Lisaks ei palutud mingit eraldi abi spetsiaalselt mudeli i8 jaoks ja Saksamaa Liitvabariik on kinnitanud, et selle mudeli lisamine algsesse projekti ei too kaasa elektriautode tootmisvõimsuse suurendamist Leipzigi asukohas (vt selle kohta Saksamaa Liitvabariigi 25. mai 2011. aasta kiri komisjonile).
157
Saksamaa Liitvabariik leidis 25. mai 2011. aasta kirjas, et isegi juhul, kui mudeli i8 tootmine peaks kahel esimesel tootmisaastal jääma ette nähtud piiride ülemisse poolde, ei ületata investeeringu kogumaksumust. Ta märgib sõnaselgelt, et tootmismahud saavad nii mudeli i3 kui mudeli i8 osas Leipzigi asukohas hõlmatud. Tema sõnul ei olnud plaanis teatist selles osas muuta.
158
Lisaks tuleb nentida, et Saksamaa Liitvabariik on väitnud, et projekt sai uuenduslikuma ja ka luksuslikuma mõõtme – hõlmates süsiniktehnoloogiaid ning uue arendus- ja tehnoloogiakeskuse loomist Leipzigis, sealhulgas uue i8 projekti planeerimist – alles pärast ülemaailmse finantskriisi teatavate tagajärgede möödumist. Neil asjaoludel otsustas BMW 2010. aastal asjaomases asukohas lisada uuendusliku mudeli i8 ning plasti tootmise, mille tulemusel tõusid investeerimiskulud märgatavalt võrreldes algselt plaanitud kuludega.
159
Kuigi Saksamaa Liitvabariik selgitab järgnevalt, et mudelit i8 oleks olnud võimalik toota Müncheni asukohas madalamate kuludega, ei esitanud ta selle kohta mingit võrdlusmaterjali, erinevalt sellest, mida ta tegi mudeli i3 Leipzigisse investeerimise valikul. Lisaks ei ole tõendatud, et komisjoni väide, mille kohaselt tundus tootmismaterjalide ja tehnoloogia kattumist arvestades mõistlik „pookida“ mudeli i8 tootmine Leipzigi asukohta, mis oli juba mudeli i3 jaoks ette nähtud, põhineb ilmsel hindamisveal.
160
Neil asjaoludel leidis komisjon õigesti, et asjakohasteks saab pidada üksnes algselt prognoositavaid kulusid. Seega ei saa tegelike kulude uut kalkulatsiooni arvesse võtta, olgugi et komisjoni oli sellest enne vaidlusaluse otsuse vastu võtmist teavitatud.
161
Niisiis tuleb käesolev etteheide ja seega teine väide tervikuna tagasi lükata.
Kolmas väide, mis on esitatud teise võimalusena, puudutab ELTL artikli 108 lõike 3 ja määruse nr 800/2008 rikkumist põhjusel, et abisumma piirdus madalama summaga kui see, mis on teatamiskohustusest vabastatud
162
Hageja sõnul võis ta saada Saksamaa Liitvabariigilt vaidlusaluses otsuses kirjeldatud investeerimisprojekti alusel abi, mis põhineb „määrusega nr 800/2008 lubatud abikaval“ ja mis „on IZG-s ette nähtud“, kuni 22,5 miljoni euro suuruses summas, kui on täidetud IZG‑s sätestatud tingimused. Tema väitel oleks ta abi saanud sõltumata sellest, kas ta sellest määruse nr 800/2008 artikli 6 lõike 2 alusel teatas või mitte. Seetõttu palub hageja Üldkohtul teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsus osas, milles komisjon otsesõnu keeldub BMW-le 22,5 miljoni euro suuruse abi heakskiitmisest.
163
Hageja väidab, et sellega keelab komisjon Saksamaa Liitvabariigil 22,5 miljoni euro suurust abisummat anda, mis oleks toimunud siis, kui ta ei oleks abist üldse teatanud või oleks teatise tagasi võtnud. Hageja leiab, et siin on tegemist ELTL artikli 108 lõike 3 ja määruse nr 800/2008 rikkumisega, samuti võimu kuritarvitamisega, mis õigusvastaselt riivab Saksamaa Liitvabariigi pädevusi. Hageja väitel võib komisjon, kuivõrd IZG „on olemasolev abi“, analüüsida vaid konkreetseid meetmeid, millest on nende teatamise künnise tõttu teatatud. Abi, mis jääb allapoole nimetatud künnist, tuleb alati lugeda IZG kohaselt siseturuga kokkusobivaks. Menetlusse astuja sisuliselt toetab hageja argumente.
164
Komisjon vaidleb hageja ja menetlusse astuja väidetele vastu.
165
Sellega seoses tuleb kõigepealt meenutada, et teatamiskohustus on EL toimimise lepinguga riigiabi valdkonnas kehtestatud kontrollisüsteemi üks põhielemente. Selle süsteemi kohaselt on liikmesriigid kohustatud esiteks komisjonile teatama igast meetmest, millega nad kavatsevad anda või muuta abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ja teiseks vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 3 mitte seda meedet rakendama enne, kuni nimetatud institutsioon on meetme suhtes teinud lõpliku otsuse (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 31).
166
Asjaomase liikmesriigi kohustus teatada komisjonile mis tahes uuest abist on täpsustatud nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339) (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 32) artiklis 2.
167
ELTL artikkel 109 lubab Euroopa Liidu Nõukogul anda asjakohaseid määrusi ELTL artiklite 107 ja 108 kohaldamiseks ning määrata konkreetselt ELTL artikli 108 lõike 3 kohaldamise tingimused, samuti viimati nimetatud sättes ette nähtud menetlusest vabastatud abi liigid (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 33).
168
Lisaks võib komisjon vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 4 võtta vastu määrusi seoses riigiabi liikidega, mille kohta nõukogu on vastavalt artiklile 109 kindlaks määranud, et need võib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teavitamiskohustusest vabastada (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 34).
169
Nii on ELTL artikli 109 kohaselt vastu võetud nõukogu 7. mai 1998. aasta määrus (EÜ) nr 994/98, milles käsitletakse [ELTL artiklite 107 ja 108] kohaldamist teatavate horisontaalse riigiabi liikide suhtes (EÜT 1998, L 142, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 312), mille alusel võeti hiljem vastu määrus nr 800/2008 (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 35).
170
Järelikult, hoolimata sellest, et iga meetmega, millega kavatsetakse kehtestada või muuta uut abi, kaasneb eelnev teatamiskohustus, mida kohaldatakse liikmesriikidele aluslepingute alusel ja mis kujutab endast riigiabi valdkonnas kehtestatud kontrollisüsteemi ühte põhielementi, võib liikmesriik, kui tema heakskiidetud abikava vastab määruses nr 800/2008 ette nähtud asjaomastele tingimustele, tugineda teatamiskohustusest vabastamise võimalusele. Seevastu tuleneb määruse nr 800/2008 põhjendusest 7, et riigiabi suhtes, mis ei kuulu määruse reguleerimisalasse, tuleks jätkata asutamislepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud teatamiskohustuse kohaldamist (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 36).
171
Seetõttu tuleb määrust nr 800/2008 ja selles sätestatud tingimusi teavitamiskohustuse kui üldreegli igasuguse leevendamisena tõlgendada kitsalt (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 37).
172
Selline lähenemisviis on leidnud toetust, arvestades grupierandimäärustega taotletavaid eesmärke, nagu need on välja toodud määruse nr 994/98 põhjendustes 4 ja 5. Kuigi komisjonil on lubatud võtta vastu selliseid määrusi, et tagada konkurentsieeskirjade tõhus järelevalve riigiabi valdkonnas, ilma et see nõrgestaks temapoolset järelevalvet selles valdkonnas, on määruste eesmärk ka suurendada läbipaistvust ja õiguskindlust. Nimetatud määrustega, järelikult sealhulgas ka määrusega nr 800/2008 ette nähtud tingimuste täitmine võimaldab tagada nimetatud eesmärkide saavutamise täies ulatuses (kohtuotsus, 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, punkt 38).
173
Antud asjas leiab Üldkohus eelkõige sellise regionaalabi osas, mis ületab ette nähtud piirmäärasid ja millest tuleb seetõttu komisjoni määruse nr 800/2008 artikli 6 lõike 2 kohaselt teavitada, et sellist abi ei või hinnata nimetatud määruse alusel, kuna see ei kuulu viimase kohaldamisalasse, vaid abi tuleb hinnata vastavalt ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatisele, kui on täidetud regionaalabi suunistes ette nähtud tingimused, ja üldisemalt pidades silmas ELTL artikli 107 lõikes 3 sätestatud nõudeid (vt eespool punktid 65–67).
174
Mis puutub määruse nr 800/2008 artikli 6 lõike 2 sätete kohaldamisse, siis tuleb märkida, et viimast tuleb lugeda sama määruse artikli 6 lõike 1 – mille kohaselt „käesolevat määrust ei kohaldata üksikabi suhtes, mille brutotoetusekvivalent ületab järgmisi künniseid, olenemata sellest, kas see on antud erakorraliselt või abikava alusel“ – mõttes ja kontekstis. Seevastu tuleb erinevalt hageja väidetust üksnes määrusega kooskõlas oleva abi kohta, mis ei ületa teatamiskünnist, viidata selle põhjendusele 5, mille kohaselt:
„Käesoleva määrusega tuleks teatamiskohustusest vabastada igasugune abi, mis vastab kõigile käesoleva määruse asjaomastele tingimustele, ja abikavad, tingimusel et mis tahes nende alusel antav üksikabi vastab kõigile käesoleva määruse asjaomastele tingimustele. Läbipaistvuse tagamiseks ja järelevalve tõhustamiseks tuleks käesoleva määruse alusel üksikabi andmisel sõnaselgelt viidata [käesoleva määruse] II peatüki asjakohasele sättele ja liikmesriigi õigusaktile, mille alusel üksikabi antakse.“
175
Samamoodi tuleb meenutada, et regionaalabi suuniste punkti 64 kohaselt peavad liikmesriigid komisjonile eraldi teatama mis tahes abi kohta, mida antakse ulatuslikele investeerimisprojektidele olemasolevate abikavade kohaselt, kui abi vastab nimetatud suunistes sätestatud tingimustele.
176
Neil asjaoludel ei saa erinevalt sellest, mida väidab hageja, pidada kõnealust abi teatamiskohustusest vabastatuks, kuna see abi kuulub kas määruse nr 800/2008 või IZG kohaldamisalasse. Nimelt, kuna abi ületas kohustusliku teatamise tingiva künnise, oli komisjonil täielik õigus otsustada, et seda tuli hinnata kui individuaalset abi ja mitte kui abi, mille suhtes kohaldatakse grupierandi määrust, või kui heakskiidetud olemasolevat abi (vt analoogia alusel kohtujurist Wathelet’ ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Itaalia, C‑467/15 P, EU:C:2017:24, punktid 61–73 ja seal viidatud kohtupraktika).
177
Üldkohus leiab, et antud juhul ei võimalda ükski hageja või menetlusse astuja viidatud sätetest põhistada nende väidet, et komisjon ületas oma pädevust, kui hindas tervikuna teatatud abi kooskõla siseturuga ja mitte üksnes abisumma seda osa, mis ületas teatamiskünnise. Eelkõige tuleb siinkohal välja tuua, et asjaolu, et komisjon teeb talle teatatud abi kohta heakskiitva otsuse, toob kaasa märkimisväärseid ja kohustuslikke õiguslikke tagajärgi, mida on võimalik vaidlustada üksnes Euroopa Liidu Kohtutes. Tegemist on teistsuguse menetluskorraga kui see, mida kohaldatakse grupierandile, millega seotud seisukoht põhineb eeldusel, et abi on siseturuga kokkusobiv. Sellistel asjaoludel nagu käesoleva juhtumi puhul, ei saa eeldus, et abi on kuni teatava künniseni kokkusobiv, olla esimuslik individuaalse hindamise suhtes, kuna vaidlust ei ole küsimuses, et viimasele laieneb teatamiskohustus, st seda peeti prima facie eriti oluliseks, arvestades selle võimalikku mõju konkurentsile.
178
Lisaks nähtub ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise põhjendusest 56, et „komisjon võib otsustada abi heaks kiita, keelata või seada selle heakskiitmisele tingimusi“. Samas põhjenduses on lisaks märgitud, et kui komisjon võtab vastu tingimusliku otsuse vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 7 lõikele 4, võib ta sellele võimalike konkurentsimoonutuste piiramiseks ja proportsionaalsuse tagamiseks lisada tingimusi, ja teiseks võib ta vähendada teatatud abi summat või abi osatähtsust tasemeni, mida peetakse proportsionaalseks ja seega ühisturuga kokkusobivaks.
179
Erinevalt hageja väidetust ei lükka eespool toodud järeldusi ümber ulatuslikele investeerimisprojektidele antava regionaalabi süvahindamise kriteeriumide teatise punkti 56 käsitlev joonealune märkus, mille kohaselt: „kui abi antakse olemasoleva regionaalabi kava alusel, tuleb siiski arvestada, et liikmesriik jätab endale võimaluse anda sellist abi kuni tasemeni, mis vastab maksimaalselt lubatavale summale, mida 100 miljoni euro suuruste abikõlblike kuludega investeering võib kohaldatavate eeskirjade alusel saada“. Samas ei saa seda joonealust märkust pidada esimuslikuks asjaolu suhtes, et käesolevas asjas antud abi, millest on määruse nr 800/2008 artikli 6 lõike 2 kohaselt teatatud, tuleb hinnata kui individuaalset abi ja mitte kui abi, mida on antud heakskiidetud regionaalabi kavade kohaselt. Sellega seoses on juba leitud, et vastavalt nimetatud teatisele ja ELTL artikli 107 lõike 3 alusel tehtud analüüsi raames oli komisjoni ülesanne hinnata muu hulgas abi ergutavat mõju ja proportsionaalsust. Pealegi leidis komisjon just eelneva põhjal, et abi on siseturuga kokkusobiv üksnes 17 miljoni euro osas, mis vastab Müncheni ja Leipzigi asukohtade vahelisele kuluerinevusele, mida arvutati investeerimisotsuse ja asukoha valiku otsuse kuupäeval.
180
Samamoodi tuleb viidatud põhjustel lükata tagasi menetlusse astuja väited, mis on esitatud menetlusse astuja seisukoha punktides 61–67 ja mille kohaselt tuleks sisuliselt antud juhul asuda seisukohale, et kõnealune abi kuulus kuni teatamiskünniseni olemasoleva abikava hulka, mida komisjon oleks pidanud juba analüüsima selle kokkusobivuse osas siseturuga. Üldkohus leiab seevastu, et käesolevas asjas teatatud abi, mis ületas individuaalses teatises ette nähtud künniseid, tuleb pidada selliseks, millele laieneb heakskiitmise või vabastamise tingimus, mida kohaldati üldisele abikavale ehk IZG‑le (vt analoogia alusel kohtuotsus, 6.7.1995, AITEC jt vs. komisjon, T‑447/93–T‑449/93, EU:T:1995:130, punktid 124–131).
181
Neil asjaoludel tuleb järeldada, et komisjon asus õigesti seisukohale, et üksnes individuaalne analüüs võimaldab tunnistada sellise abi või osa sellest õiguspäraseks. Lisaks tuleb märkida, et vajadus sellise analüüsi järele vastab ELTL artikli 107 eesmärgile, mis konkurentsisättena seab põhimõtteliselt eesmärgiks takistada, et liikmesriikide antav abi ei moonutaks konkurentsi ega kahjustaks liikmesriikide vahelist kaubandust. Selline lähenemisviis on kooskõlas ka 6. märtsi 2002. aasta kohtuotsusest Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon (T‑127/99, T‑129/99 ja T‑148/99, EU:T:2002:59, punktid 228 ja 229) tuletatud põhimõtetega, mille kohaselt abi, mis ületab abikavas ette nähtud piirmäärasid, isegi kui tegemist on üldise abikavaga, mille kohta on heakskiitev otsus, ei saa pidada täielikult selle kava hulka kuuluvaks.
182
Järelikult tuleb hageja kolmas väide samuti tagasi lükata, ilma et oleks tingimata vaja sisuliselt hinnata küsimust, kas juhul, kui kõnesolev abikava oleks piirdunud 22,5 miljoni euroga, oleks see vastanud IZG‑s ette nähtud tingimustele, ning jätta hagi tervikuna rahuldamata.
Kohtukulud
183
Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
184
Kuna kohtuotsus on tehtud hageja kahjuks, jäetakse kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele hageja kanda.
185
Menetlusse astuja kohtukulud tuleb vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 3 jätta tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (viies koda)
otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista Euroopa Komisjoni kohtukulud välja Bayerische Motoren Werke AG-lt ja jätta viimase kohtukulud tema enda kanda.
3.
Jätta Freistaat Sachseni kohtukulud tema enda kanda.
Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 12. septembril 2017 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.