61994CC0285_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής, η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση του κανονισμού (ΕΚ) 1840/94 της Επιτροπής, της 27ης Ιουλίου 1994, για τον καθορισμό των αποδόσεων σε ελιές και ελαιόλαδο για την περίοδο 1993/94 (1) (στο εξής: κανονισμός).
2 Εν ολίγοις, η διαφορά αφορά το ζήτημα αν, κατά τον καθορισμό των αποδόσεων αυτών, η Επιτροπή οφείλει να στηρίζεται στα παρασχεθέντα από τις αρχές εκάστου κράτους μέλους στοιχεία (όπως υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση) ή, αντιθέτως, δύναται να αφίσταται των στοιχείων αυτών (όπως υποστηρίζει η Επιτροπή), πράγμα που έπραξε η Επιτροπή εκδίδοντας τον προσβαλλόμενο κανονισμό.
3 Οι λόγοι που επικαλείται η Ιταλική Κυβέρνηση για να ζητήσει την ακύρωση του κανονισμού είναι, συνοπτικώς, οι εξής:
- Η Επιτροπή παρέβη τις κοινοτικές διατάξεις που διέπουν τον καθορισμό των ελαιοκομικών αποδόσεων, διότι απέστη των παρασχεθέντων από την Ιταλία στοιχείων σχετικά με την παραγωγή· κατά τον τρόπο αυτό η Επιτροπή παραβίασε επίσης την αρχή της ασφαλείας δικαίου.
- Ο κανονισμός στερείται αιτιολογίας, άλλως η αιτιολογία του είναι όλως ανεπαρκής.
- Η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό κατά κατάχρηση εξουσίας.
Το κανονιστικό πλαίσιο
4 Η παρούσα υπόθεση εμπίπτει στο κανονιστικό πλαίσιο που συνίσταται από τις εξής πράξεις:
α) έναν πρώτο κανονισμό (τον κανονισμό 136/66/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 1966, περί δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών) (2) που προβλέπει τη χορήγηση ενισχύσεως στους παραγωγούς·
β) έναν εκτελεστικό κανονισμό [τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2261/84 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 1984, για τον καθορισμό των γενικών κανόνων σχετικά με τη χορήγηση ενισχύσεως στην παραγωγή ελαιολάδου και στις οργανώσεις παραγωγών ελαιολάδου] (3), που καθορίζει τα εφαρμοστέα στις ενισχύσεις αυτές μέτρα·
γ) σειρά μεταγενεστέρων κανονισμών οι οποίοι καθορίζουν συγκεκριμένα, ετησίως και για κάθε περίοδο εμπορίας, τα εξής:
- την προβλεπομένη παραγωγή και τις ενισχύσεις που μπορούν να προκαταβληθούν·
- τις αποδόσεις, ανά ζώνες παραγωγής, σε ελιές και ελαιόλαδο, από τις οποίες προκύπτει η οριστική παραγωγή.
5 Ο κανονισμός 136/66 θέσπισε, μεταξύ άλλων μέτρων, ενίσχυση σκοπούσα στο «να εξασφαλίζει στους παραγωγούς της Κοινότητας δίκαιη αμοιβή, της οποίας το επίπεδο δύναται να καθορίζεται για το ελαιόλαδο με ενδεικτική τιμή στην παραγωγή και για τους ελαιούχους σπόρους με ενδεικτική τιμή (...), η διαφορά μεταξύ των τιμών αυτών και εκείνων που γίνονται αποδεκτές από τον καταναλωτή αντιπροσωπεύει την ενίσχυση που πρέπει να χορηγείται για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού».
6 Βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 136/66 (4), η ενίσχυση χορηγείται στους γεωργούς σύμφωνα με έναν από τους δύο εναλλακτικούς τρόπους:
α) με βάση την πράγματι παραχθείσα ποσότητα ελαιολάδου·
β) με βάση ορισμένες κατ' αποκοπήν καθορισθείσες αποδόσεις.
7 Ο πρώτος τρόπος χορηγήσεως της ενισχύσεως (με βάση την πραγματική παραγωγή) έχει εφαρμογή στους καλλιεργητές των οποίων η μέση πραγματική παραγωγή είναι τουλάχιστον 500 kg ελαιολάδου ανά περίοδο εμπορίας: συνεπώς, πρόκειται περί των μεγάλων παραγωγών.
8 Ο δεύτερος τρόπος χορηγήσεως της ενισχύσεως (με βάση την εικαζομένη παραγωγή) αφορά τους λοιπούς ελαιοκαλλιεργητές - δηλαδή όσους έχουν μεσαίες ή μικρές εκμεταλλεύσεις - με παραγωγή κατώτερη των 500 kg ανά περίοδο εμπορίας. Στην περίπτωση αυτή, η ενίσχυση προκύπτει από την εφαρμογή των αποδόσεων σε ελιές και ελαιόλαδο, που έχουν καθοριστεί προηγουμένως κατ' αποκοπή για κάθε περίοδο εμπορίας, στον αριθμό των εν παραγωγή ελαιοδένδρων (5).
9 Συνεπώς, στην περίπτωση των μεγάλων παραγωγών, τη βάση υπολογισμού αποτελούν οι πραγματικές αποδόσεις. Στην περίπτωση των μεσαίων και μικρών παραγωγών, η ενίσχυση δεν υπολογίζεται βάσει της πραγματικής παραγωγής εκάστου των παραγωγών αυτών, αλλά βάσει προκαθορισμένων αριθμών: η εικαζομένη μέση απόδοση, προκαθοριζόμενη σε κάθε περίοδο εμπορίας, πολλαπλασιάζεται με τον αριθμό ελαιοδένδρων κάθε συγκεκριμένης εκμεταλλεύσεως.
10 Οι σχετικοί με τη χορήγηση των ενισχύσεων κανόνες καθορίζονται στον κανονισμό 2261/84. Βάσει του άρθρου 17α του κανονισμού αυτού (6):
«1) Πριν από την 1η Δεκεμβρίου, για τη σχετική περίοδο εμπορίας, η Επιτροπή καθορίζει τον μέσο όρο των αποδόσεων σε ελιές και σε ελαιόλαδο των τεσσάρων τελευταίων περιόδων εμπορίας.
2) Πριν από την 1η Απριλίου, για τη σχετική περίοδο εμπορίας, καθορίζεται κατά τη διαδικασία του άρθρου 38 του κανονισμού 136/66/ΕΟΚ:
- η προβλεπόμενη παραγωγή,
- το ποσό κατά μονάδα ενισχύσεως στην παραγωγή το οποίο μπορεί να προκαταβληθεί. Το εν λόγω ποσό πρέπει να είναι τέτοιου ύψους ώστε, λαμβάνοντας υπόψη τις προβλέψεις παραγωγής της εν λόγω περιόδου εμπορίας, να αποφεύγεται κάθε κίνδυνος αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στους ελαιοκαλλιεργητές.
3) Το αργότερο έξι μήνες μετά από το τέλος της περιόδου εμπορίας, πραγματοποιείται, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στην παράγραφο 2, ο καθορισμός για την εν λόγω περίοδο εμπορίας:
- της πραγματικής παραγωγής για την οποία έχει αναγνωριστεί το δικαίωμα χορήγησης ενίσχυσης,
- του ύψους της κατά μονάδα ενίσχυσης στην παραγωγή που προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, πέμπτο εδάφιο, στοιχείο ββ, του κανονισμού 136/66/ΕΟΚ, που πρέπει να χορηγηθεί στους παραγωγούς των οποίων η μέση παραγωγή ανέρχεται σε 500 τουλάχιστον kg ελαιολάδου ανά περίοδο εμπορίας,
- της ποσότητας που πρέπει να μεταφερθεί στην επόμενη περίοδο εμπορίας, εφόσον η παραγωγή που αναφέρεται στην πρώτη περίπτωση είναι μικρότερη από την ανώτατη καθορισθείσα ποσότητα.
4) Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή, το αργότερο στις 15 Μαρτίου, τα στοιχεία που αφορούν τις προβλέψεις παραγωγής ελαιολάδου για τη σχετική περίοδο εμπορίας. Η Επιτροπή μπορεί να ανατρέξει σε άλλες πηγές πληροφοριών και να αναθέσει, κατά περίπτωση, την εκπόνηση μελετών ή τη διεξαγωγή ερευνών σχετικά με την παραγωγή ελαιολάδου.»
11 Το άρθρο 18 του κανονισμού 2261/84 καθορίζει τον τρόπο υπολογισμού των μέσων αποδόσεων ως εξής: «Οι αποδόσεις σε ελιές και λάδι που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 136/66/ΕΟΚ καθορίζονται κατά ομοιογενείς ζώνες παραγωγής, το αργότερο στις 31 Μαου κάθε έτους, με βάση τα στοιχεία που παρέχονται από τα κράτη μέλη παραγωγής μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους το αργότερο.»
12 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2262/84 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 1984, για τη λήψη ειδικών μέτρων στον τομέα του ελαιολάδου (7), σκοπεί στην εξασφάλιση της ορθής και ενιαίας εφαρμογής του καθεστώτος ενισχύσεως στην παραγωγή, δεδομένου ότι, όπως η πείρα απέδειξε, η διοικητική διάρθρωση των κρατών μελών παραγωγής δεν ήταν αρκετά προσαρμοσμένη για τη διεξαγωγή των προβλεπομένων από την κοινοτική ρύθμιση ελέγχων.
13 Προς τούτο, το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού ορίζει ότι κάθε κράτος μέλος παραγωγής «ιδρύει, σύμφωνα με την έννομη τάξη του, ειδικό οργανισμό στον οποίο ανατίθενται ορισμένοι έλεγχοι και δραστηριότητες στα πλαίσια του καθεστώτος ενίσχυσης στην παραγωγή ελαιολάδου».
14 Σύμφωνα με το άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3061/84 της Επιτροπής, της 31ης Οκτωβρίου 1984, για [τις] λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος ενίσχυσης στην παραγωγή ελαιολάδου (8):
«1) Για τον καθορισμό των αποδόσεων σε ελιές και σε λάδι που αναφέρονται στο άρθρο 18 του κανονισμού (ΕΟΚ) 2261/84, τα κράτη μέλη [που παράγουν τα προϋόντα αυτά] δίνουν στην Επιτροπή τα στοιχεία [που] έχουν καθοριστεί για τις ομογενείς ζώνες παραγωγής και που συντάσσονται αφού ληφθ[ούν] υπόψη:
- η γεωγραφική κατάσταση και τα γεωλογικά χαρακτηριστικά του εδάφους,
- οι ποικιλίες των ελαιοδένδρων που επικρατούν, καθώς και το
σύνηθες μέγεθος σχηματισμού τους και η ηλικία τους.
2) Για κάθε ζώνη παραγωγής, αυτά τα στοιχεία πρέπει να περιλαμβάνουν κυρίως:
α) τη γεωγραφική οροθέτηση της ζώνης·
β) εκτίμηση της ελαιοκομικής επιφάνειας·
γ) εκτίμηση του μέσου αριθμού ελαιοδένδρων ανά εκτάριο ειδικής καλλιέργειας·
δ) τη μέση παραγωγή σε ελιές κατά δένδρο·
ε) τη μέση παραγωγή ελαίου ανά 100 kg ελιές.
3) Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν το αργότερο στις 30 Απριλίου τα στοιχεία που αναφέρονται στην παράγραφο 2, στοιχεία ββ, γγ, δδ εε, καθώς και σύντομη έκθεση επί των όρων παραγωγής που διαπιστώθηκαν σε κάθε ζώνη κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας (9).
4) Για τον καθορισμό της απόδοσης σε ελαιόλαδο, τα κράτη μέλη [που παράγουν τα προϋόντα αυτά] προβαίνουν, για κάθε ζώνη παραγωγής, στον καθορισμό, σε
ελαιοτριβεία που είναι εξοπλισμένα κατά διαφορετικό τρόπο και αντιπροσωπευτικά του δυναμικού σύνθλιψης της ζώνης και σε διαφορετικές εποχές της συγκομιδής, της αποδόσεως σε λάδι [των] ελιών της εν λόγω ζώνης.
Για τον καθορισμό της απόδοσης σε ελιές, τα κράτη μέλη προβαίνουν, τουλάχιστον για τις σημαντικότερες ζώνες παραγωγής και κατά την έναρξη της περιόδου, σε καθορισμό της απόδοσης σε ελιές στα ελαιόδενδρα που αντιπροσωπεύουν τους όρους παραγωγής της ζώνης.
5) Υπάλληλοι της Επιτροπής συμμετέχουν στον προσδιορισμό των
στοιχείων που αναφέρονται πιο πάνω.»
15 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1187/94 της Επιτροπής, της 26ης Μαου 1994, για τον καθορισμό, για την περίοδο εμπορίας 1993/94, της εκτιμωμένης παραγωγής ελαιολάδου καθώς και του ποσού της μοναδιαίας ενισχύσεως στην παραγωγή που μπορεί να προκαταβληθεί (10), όριζε ότι, για την οικεία περίοδο εμπορίας:
- η εκτιμώμενη παραγωγή ανερχόταν σε 1 283 000 τόνους·
- το ποσό της μοναδιαίας ενισχύσεως στην παραγωγή που μπορούσε να προκαταβληθεί ανερχόταν σε:
- 51,02 ECU/100 kg για την Ισπανία και την Πορτογαλία·
- 67,82 ECU/100 kg για τα άλλα κράτη μέλη.
16 Τέλος, ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκθέτει, στις αιτιολογικές του σκέψεις, ότι σκοπεί στην εφαρμογή του άρθρου 18 του κανονισμού 2261/84, καθορίζοντας τις αποδόσεις σε ελιές και σε ελαιόλαδο ανά ομοιογενή ζώνη παραγωγής, για την περίοδο εμπορίας 1993/94. Ενόψει των στοιχείων που παρασχέθηκαν από τα κράτη μέλη τα οποία παράγουν τα ως άνω προϋόντα, οι αποδόσεις καθορίζονται όπως εμφαίνεται στο παράρτημα Ι.
17 Συγκεκριμένα, όσον αφορά τις ιταλικές αποδόσεις, στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού προστίθεται ότι «οι αριθμοί που εμφαίνονται στο παράρτημα Ι περιλαμβάνουν προσαρμογές σε σχέση με τα στοιχεία που παρασχέθηκαν από το κράτος μέλος, ώστε να υπάρχει συνέπεια με την εκτιμώμενη παραγωγή που αναφέρεται στον κανονισμό (ΕΚ) 1187/94 της Επιτροπής».
18 Κατά του αποτελέσματος ακριβώς της «προσαρμογής» αυτής βάλλει το προσφεύγον κράτος, διότι τα αριθμητικά στοιχεία της Επιτροπής αντιπροσωπεύουν μείωση κατά 30 % (περίπου) σε σχέση με τα προταθέντα από τις ιταλικές αρχές (11).
19 Πράγματι, ο καθορισμός των μέσων αποδόσεων σε χιλιόγραμμα ελαιοκάρπου ανά ελαιόδενδρο, αφενός, και σε χιλιόγραμμα ελαιολάδου ανά 100 χιλιόγραμμα ελαιοκάρπου, αφετέρου, για εκάστη από τις προκαθορισθείσες ομοιογενείς ζώνες παραγωγής, αποτελεί τον βασικό παράγοντα για τον υπολογισμό της οριστικής παραγωγής της περιόδου εμπορίας, εφόσον παραμένει σταθερός ο αριθμός των δένδρων. Το έγγραφο που αποτελεί το παράρτημα 3 του δικογράφου της προσφυγής της Ιταλικής Κυβερνήσεως («Παραγωγή ελαιολάδου προκύπτουσα από την εφαρμογή των αποδόσεων σε ελιές και σε ελαιόλαδο για την ελαιοκομική περίοδο 1993/94») επιβεβαιώνει το γεγονός αυτό.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως: πρέπει κατ' ανάγκη η Επιτροπή να στηρίζεται στα παρασχεθέντα από τα κράτη μέλη στοιχεία;
20 Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως τον οποίο επικαλείται η Ιταλική Κυβέρνηση προς στήριξη της προσφυγής της συνίσταται στο ότι οι κατά την άποψή της εφαρμοστέοι κοινοτικοί κανόνες (άρθρο 155, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΚ, άρθρο 18 του κανονισμού 2261/84, άρθρο 12 του κανονισμού 3061/84 και άρθρο 1 του κανονισμού 2262/84) καθώς και η αρχή της ασφάλειας δικαίου απαγορεύουν στην Επιτροπή να αφίσταται, όπως έπραξε, από τα παρασχεθέντα από κάθε κράτος μέλος στοιχεία, για τον καθορισμό των μέσων αποδόσεων σε ελιές και ελαιόλαδο.
21 Κατά την άποψη αυτή, εφόσον το Συμβούλιο επέβαλε σε κάθε κράτος μέλος την υποχρέωση ιδρύσεως ειδικού οργανισμού ή οργάνου (12) για τη συλλογή, τον έλεγχο και την επεξεργασία, σε εθνικό επίπεδο, των στοιχείων που είναι αναγκαία για τον καθορισμό των ελαιοκομικών αποδόσεων, δεν θα ήταν λογικό να δύναται η Επιτροπή, άνευ άλλου τινός, να αφίσταται των στοιχείων που εν τέλει συγκεντρώνονται από τον οργανισμό αυτό και διαβιβάζονται στις κοινοτικές αρχές από τις διάφορες εθνικές υπηρεσίες.
22 Πάντοτε κατά την προσφεύγουσα κυβέρνηση, οι εθνικοί οργανισμοί και τα εθνικά όργανα (για την Ιταλία, η Agecontrol Spa) εργάζονται βάσει ενός προγράμματος εγκριθέντος προηγουμένως από την Επιτροπή, υπό την επίβλεψη υπαλλήλων της Επιτροπής και βάσει των οδηγιών αυτής: Κατά συνέπεια, «θα αντέκειτο στις πλέον βασικές αρχές του δικαίου και της κοινής λογικής» το να δύναται η Επιτροπή να παραβλέπει τα παρεχόμενα από τα όργανα αυτά στοιχεία.
23 Συναφώς, το υπόμνημα απαντήσεως της Ιταλικής Κυβερνήσεως περιέχει μια σημαντική διαφοροποίηση: συγκεκριμένα, μολονότι η κυβέρνηση αυτή δεν το ομολογεί ρητώς στο δικόγραφο της προσφυγής, στο υπόμνημα απαντήσεώς της στο υπόμνημα αντικρούσεως της Επιτροπής δέχεται ότι αναμφισβητήτως το κοινοτικό αυτό όργανο διαθέτει κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως για τον καθορισμό των μέσων αποδόσεων. Ομοίως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Ιταλικής Κυβερνήσεως ισχυρίστηκε ότι δεν αμφισβητεί την εξουσία της Επιτροπής να καθορίζει τις αποδόσεις και ακόμη να τροποποιεί τα παρασχεθέντα από τα κράτη μέλη στοιχεία, αλλ' αμφισβητεί μόνο την εν προκειμένω χρησιμοποιηθείσα «μέθοδο».
24 Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η δυνατότητα αυτή υφίσταται μόνον στην περίπτωση που η Επιτροπή αποδεικνύει ότι ορισμένο κράτος μέλος υπέβαλε πρόταση την οποία δεν επεξεργάστηκε βάσει των αντικειμενικών κριτηρίων καθορισμού των αποδόσεων, που εκτίθενται στο άρθρο 12 του προπαρατεθέντος κανονισμού 3061/84.
25 Προκειμένου να δοθεί απάντηση στον λόγο αυτό ακυρώσεως, πρέπει, κατά την άποψή μου, να εξετασθούν δύο ζητήματα: το πρώτο ζήτημα αφορά τη διακριτική ευχέρεια των κοινοτικών οργάνων στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και της οργανώσεως της αγοράς στους διαφόρους τομείς της πολιτικής αυτής, σε σχέση προς τα κοινοποιούμενα από τα κράτη μέλη αριθμητικά στοιχεία· το δεύτερο ζήτημα αφορά την ορθή ερμηνεία των κανονισμών που επικαλέστηκε η προσφεύγουσα.
i) Η διακριτική ευχέρεια των κοινοτικών οργάνων στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και της οργανώσεως της αγοράς στους διαφόρους τομείς της πολιτικής αυτής, όσον αφορά τα παρεχόμενα από τα κράτη μέλη στοιχεία
26 Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει επιβεβαιώσει ότι η Επιτροπή είναι αρμόδια για τη θέσπιση μέτρων εκτελέσεως στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, η δε αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως (13).
27 Το κριτήριο αυτό ερμηνείας στηρίζεται στο ότι η Επιτροπή είναι το μόνο κοινοτικό όργανο το οποίο είναι σε θέση να παρακολουθεί σταθερά και προσεκτικά την εξέλιξη των γεωργικών αγορών και να ενεργεί με την ταχύτητα που απαιτεί η κατάσταση. Τα όρια των αρμοδιοτήτων της πρέπει να εκτιμώνται με γνώμονα ιδίως τους ουσιώδεις γενικούς στόχους της οργανώσεως της αγοράς (14).
28 Η ακρίβεια των οικονομικών στοιχείων που πρέπει να χρησιμεύσουν ως βάση για την έκδοση μεταγενεστέρων αποφάσεων σχετικών με την οργάνωση της αγοράς στους διαφόρους τομείς - και, γενικώς, για κάθε απόφαση που αφορά την κοινή γεωργική πολιτική - έχει μεγάλη σπουδαιότητα, δεδομένου ότι μόνο βάσει στοιχείων που ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα μπορεί να εφαρμοστεί αποτελεσματικώς η πολιτική αυτή.
29 Συναφώς, τα κοινοτικά όργανα διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια. Το Δικαστήριο, με την απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette Frθres κατά Συμβουλίου (15), αποφάνθηκε ότι, «όταν η εφαρμογή από το Συμβούλιο της γεωργικής πολιτικής της Κοινότητας περιλαμβάνει την ανάγκη εκτιμήσεως περίπλοκης οικονομικής καταστάσεως, η διακριτική ευχέρεια της οποίας απολαύει δεν εφαρμόζεται αποκλειστικά στη φύση και στην έκταση εφαρμογής των διατάξεων που θα θεσπίσει, αλλά επίσης, κατά ορισμένο μέτρο, και στη διαπίστωση των βασικών στοιχείων (...)».
30 Πιο πρόσφατα, με την προπαρατεθείσα απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1995, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η Επιτροπή μπορεί να ελέγχει την ακρίβεια των παρασχεθέντων από τις εθνικές διοικητικές αρχές αριθμητικών στοιχείων και, ενδεχομένως, να τα διορθώνει αυτεπαγγέλτως.
31 Στην υπόθεση εκείνη, το Βασίλειο των Κάτω Ξωρών προέβαλε παρόμοιους ισχυρισμούς με τους προβαλλομένους εν προκειμένω από την Ιταλική Κυβέρνηση: κατά την άποψή του, η Επιτροπή δεν ήταν αρμόδια να τροποποιεί τα αριθμητικά στοιχεία που παρείχαν τα κράτη μέλη για τον καθορισμό του συντελεστή μειώσεως, δεδομένου ότι μόνο αυτά τα κράτη μέλη μπορούσαν να καταρτίζουν τον πίνακα των επιχειρηματιών και να καθορίζουν τις ποσότητες αναφοράς (16). Κατά τη Ολλανδική Κυβέρνηση, ούτε το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΚ, ούτε το άρθρο 20 του κανονισμού που θεσπίζει την κοινή οργάνωση της αγοράς της μπανάνας (17) παρείχαν στην Επιτροπή την εξουσία να τροποποιεί μονομερώς τους υπολογισμούς.
32 Το Δικαστήριο απέρριψε τη συλλογιστική αυτή, αποφαινόμενο, αντιθέτως, ότι «ο ρόλος των κρατών μελών στη συλλογή και τη διαβίβαση των στοιχείων δεν πρέπει να εμποδίζει την Επιτροπή, η οποία καλείται να διασφαλίζει την καθημερινή διαχείριση της κοινής οργανώσεως της αγοράς, να ελέγχει την ακρίβεια των στοιχείων αυτών και να τα διορθώνει, αν αποδεικνύεται ότι από τις διπλές μετρήσεις υπάρχει κίνδυνος αλλοιώσεως της βάσεως του καθεστώτος εισαγωγής» (18).
33 Βεβαίως, οι περιστάσεις της υποθέσεως εκείνης ήσαν διαφορετικές από τις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, γεγονός όμως παραμένει ότι, κατά τα ουσιώδη, η συλλογιστική του δικαστηρίου στην απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1995 έχει κατ' αναλογία εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της παρούσας υποθέσεως (19). Εν πάση περιπτώσει, η τελική λύση εξαρτάται από την αποστολή που έχει ανατεθεί αντιστοίχως στα κοινοτικά όργανα και στα κράτη μέλη για την κοινή οργάνωση της αγοράς σε κάθε τομέα.
34 Συνεπώς, είναι αναγκαίο να εξεταστούν οι ιδιαιτερότητες των κανόνων που έχουν εφαρμογή στην κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών, δηλαδή, συγκεκριμένα, των κανονισμών που επικαλέστηκε η προσφεύγουσα κυβέρνηση.
ii) Η ερμηνεία των κανονισμών που επικαλέστηκε η προσφεύγουσα
35 Το προπαρατεθέν άρθρο 18 του κανονισμού 2261/84 παρέχει στην Επιτροπή, όπως προκύπτει από το γράμμα του, την εξουσία να καθορίζει τις αποδόσεις σε ελιές και σε λάδι «με βάση τα στοιχεία που παρέχονται από τα κράτη μέλη παραγωγής» (20). Οποιαδήποτε από τις συνήθεις μεθόδους νομικής ερμηνείας και αν χρησιμοποιηθεί, η έκφραση αυτή δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή δεσμεύεται απολύτως από τα στοιχεία αυτά, ούτως ώστε να μη μπορεί να τα μεταβάλει.
36 Σύμφωνα με την αμιγώς κατά γράμμα ερμηνεία, η έκφραση «με βάση» συνεπάγεται έναν ορισμένο βαθμό αυτονομίας υπέρ αυτού που προβαίνει στην ακόλουθη ενέργεια: χρησιμοποιώντας κάποιο στοιχείο ως βάση, δηλαδή στηριζόμενος σε κάποιο στοιχείο, αυτός που ενεργεί προβαίνει στην πράξη που οφείλει να τελέσει. Συνεπώς, η Επιτροπή μπορεί να χρησιμοποιήσει ως «βάση» τα στοιχεία που της παρέχουν τα κράτη μέλη, για να συναγάγει στη συνέχεια τα δικά της συμπεράσματα.
37 Το πνεύμα του κανόνα επιβεβαιώνει ότι ο κανονισμός 2261/84 αναγνωρίζει στην Επιτροπή κάποια ευχέρεια αυτόνομης λήψεως αποφάσεων: θα ήταν παράλογο να της αναθέτει την αποστολή καθορισμού των αποδόσεων, αν κάθε κράτος μέλος είχε ήδη προσδιορίσει, προηγουμένως και αμετακλήτως, τις αποδόσεις αυτές. Στην περίπτωση αυτή, η συμμετοχή τόσο της επιτροπής διαχειρίσεως λιπαρών ουσιών όσο και της ίδιας της Επιτροπής θα ήταν περιττή και ο οριστικός καθορισμός των αποδόσεων θα είχε ανατεθεί απευθείας σε έκαστο κράτος μέλος.
38 Από την τελολογική ανάλυση του κανόνα συνάγεται το ίδιο συμπέρασμα: η Επιτροπή, για την εκπλήρωση της αποστολής που της αναθέτει ο κανονισμός να διαχειρίζεται, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, την κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών, πρέπει να διαθέτει κάποια διακριτική ευχέρεια, οσάκις πρόκειται για τον καθορισμό των δεδομένων ή των μεταβλητών που, εξ ορισμού, πρέπει να προσδιορίζουν το ύψος των ενισχύσεων στους παραγωγούς.
39 Προκειμένου οι ενισχύσεις αυτές να ανταποκρίνονται στα κριτήρια που διαπνέουν την κοινοτική πολιτική στον τομέα αυτό και προκειμένου να διασφαλιστούν παράλληλα τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας, πρέπει οι εν λόγω ενισχύσεις να αντιστοιχούν σε πραγματικά και αντικειμενικά αριθμητικά στοιχεία, τα οποία δεν συμπίπτουν κατ' ανάγκη με τα παρεχόμενα από τα κράτη μέλη. Συνεπώς, είναι λογικό και μάλιστα χρήσιμο να εξετάζει, να ελέγχει και να σταθμίζει η Επιτροπή τα δεδομένα αυτά και, ενδεχομένως, και άλλους σχετικούς παράγοντες οι οποίοι δεν εκτιμήθηκαν δεόντως στις διάφορες προτάσεις των εθνικών αρχών.
40 Στην πραγματικότητα, όπως έχω ήδη επισημάνει, η προσφεύγουσα κυβέρνηση δέχθηκε εν τέλει, με το υπόμνημα απαντήσεως και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι η Επιτροπή διαθέτει κάποια διακριτική ευχέρεια προκειμένου να καθορίζει αποδόσεις αφιστάμενες των προταθέντων από ορισμένο κράτος μέλος αριθμητικών στοιχείων. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, πρέπει προς τούτο να αποδεικνύεται, εν πάση περιπτώσει, ότι η πρόταση του κράτους μέλους αυτού δεν εφάρμοσε ορθώς τα προβλεπόμενα στον προπαρατεθέντα κανονισμό 3061/84 κριτήρια.
41 Δεν συμμερίζομαι αυτή την τελευταία εκτίμηση. Αντιθέτως, φρονώ ότι είναι δυνατόν - και η παρούσα υπόθεση αποτελεί απόδειξη αυτού - μια εθνική διοικητική αρχή να καθορίσει τις αποδόσεις των γεωργών του οικείου κράτους μέλους χρησιμοποιώντας τα προβλεπόμενα από τους κανονισμούς σχετικά κριτήρια, παραλείποντας, ωστόσο, να λάβει υπόψη της όλους τους παράγοντες που μπορούν να επηρεάσουν την επεξεργασία των στοιχείων αυτών.
42 Βάσει του άρθρου 12 του κανονισμού 3061/84, τα κράτη μέλη παρέχουν στην Επιτροπή ορισμένα στοιχεία και καθορίζουν τις αποδόσεις σε λάδι και σε ελιές για κάθε ζώνη παραγωγής. Ούτε το άρθρο αυτό όμως ούτε κανένα από τα άλλα εφαρμοστέα άρθρα εμποδίζουν την Επιτροπή να καταλήξει, αφού λάβει υπόψη τα υποβληθέντα από ορισμένο κράτος μέλος στοιχεία σύμφωνα με όλα τα προεκτεθέντα κριτήρια, σε διαφορετικά συμπεράσματα από αυτά στα οποία κατέληξαν οι εθνικές αρχές (21).
43 Συγκεκριμένα, δεν υπάρχει κανένας νομικός λόγος ο οποίος να εμποδίζει, κατά την άποψή μου, την Επιτροπή να αφίσταται των εθνικών αριθμητικών στοιχείων εάν φρονεί ότι άλλα πραγματικά στοιχεία ή άλλοι ουσιώδεις παράγοντες, οι οποίοι δεν ελήφθησαν δεόντως υπόψη από τις εθνικές αρχές, επηρεάζουν σημαντικά τον οριστικό υπολογισμό των ελαιοκομικών αποδόσεων.
44 Ειδικότερα - και εδώ έγκειται στην πραγματικότητα ο πυρήνας της διαφοράς - η Επιτροπή μπορεί θεμιτώς να λάβει ως κριτήριο αναφοράς την πραγματική κατάσταση των αγορών, καθ' όλη τη διάρκεια μιας συγκεκριμένης περιόδου εμπορίας, ως πραγματικό στοιχείο το οποίο εκφράζει πιστά τον μεγαλύτερο ή μικρότερο όγκο της παραγωγής.
45 Η δυνατότητα αυτή προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 17α, παράγραφος 4, του κανονισμού 2261/84, κατά το οποίο τα κράτη μέλη πρέπει να ανακοινώνουν στην Επιτροπή τα στοιχεία που αφορούν τις προβλέψεις παραγωγής ελαιολάδου για την τρέχουσα περίοδο εμπορίας, η δε Επιτροπή «μπορεί να ανατρέξει σε άλλες πηγές πληροφοριών και να αναθέσει, κατά περίπτωση, την εκπόνηση μελετών ή τη διεξαγωγή ερευνών σχετικά με την παραγωγή ελαιολάδου» (22).
46 Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η πρόσβαση σε άλλες πηγές πληροφοριών δεν είναι δυνατή παρά μόνον όσον αφορά την εκτίμηση της προβλεπομένης παραγωγής για μια συγκεκριμένη εμπορική περίοδο, αυτή δε είναι η μόνη περίπτωση την οποία αφορά το προπαρατεθέν άρθρο 17α, παράγραφος 4. Τούτο δεν ισχύει για τον καθορισμό των αποδόσεων, δεδομένου ότι το άρθρο 12 του κανονισμού 3061/84 σιωπά όσον αφορά τη δυνατότητα αυτή.
47 Αδυνατώ να καταλάβω γιατί η Επιτροπή θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει άλλα στοιχεία εκτός των παρεχομένων από τα κράτη μέλη αποκλειστικώς για τον καθορισμό της εκτιμωμένης παραγωγής και όχι για την οριστική παραγωγή, δεδομένου ότι αυτή απορρέει από τον καθορισμό των μέσων αποδόσεων ανά ομοιογενείς ζώνες (23).
48 Αντιθέτως, φρονώ ότι, αν η Επιτροπή ήταν σε θέση να χρησιμοποιήσει τα στοιχεία αυτά σε σχέση με ένα προσωρινό δεδομένο (εκτίμηση της παραγωγής), κατά μείζονα λόγο θα μπορεί να τα λάβει υπόψη όσον αφορά το οριστικό δεδομένο (την τελική παραγωγή), πολλώ δε μάλλον εφόσον το δεδομένο αυτό έχει αποφασιστική επίδραση στη διαχείριση της κοινής οργανώσεως της αγοράς.
49 Δεν νομίζω ότι η σιωπή του άρθρου 12 του κανονισμού 3061/84 επί του σημείου αυτού αποτελεί πειστικό επιχείρημα. Εξάλλου, το άρθρο 17α του κανονισμού 2261/84 (κανόνας μεταγενέστερος του άρθρου 12 του κανονισμού 3061/84, δεδομένου ότι το άρθρο αυτό τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 3500/90) αναφέρεται τόσο στην εκτιμωμένη παραγωγή (παράγραφος 2) όσο και στη τελική παραγωγή (παράγραφος 3). Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί η τελευταία φράση της παραγράφου 4, του άρθρου 17α - δηλαδή ο κανόνας που επιτρέπει στην Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη άλλα στοιχεία εκτός των παρασχεθέντων από τα κράτη μέλη - δεν μπορεί να έχει εφαρμογή και στους δύο υπολογισμούς της παραγωγής.
50 Στον κανονισμό 1187/94, η προβλεπόμενη για την κοινοτική περίοδο εμπορίας 1993/94 συνολική παραγωγή ελαιολάδου εκτιμήθηκε σε 1 283 000 τόνους, εκ των οποίων 430 000 για την Ιταλία (24). Η ποσότητα αυτή ήταν περίπου κατά 200 000 τόνους κατώτερη των προβλέψεων των ιταλικών αρχών, πράγμα το οποίο οδήγησε τον Υπουργό Γεωργίας της Ιταλίας να απευθύνει έγγραφο διαμαρτυρίας στις 2 Ιουνίου 1994 (25), το οποίο, ωστόσο, δεν είχε ως συνέχεια την άσκηση προσφυγής κατά του κανονισμού 1187/94.
51 Προκειμένου να καταλήξει στις ποσότητες αυτές, η Επιτροπή στηρίχθηκε, όχι μόνο στα παρασχεθέντα από τις διάφορες διοικητικές αρχές στοιχεία, αλλά και στα προσκομισθέντα από τους ενδιαφερομένους επιχειρηματίες (παραγωγούς, βιομηχάνους και εμπόρους), όπως δέχθηκε το Υπουργείο Γεωργίας της Ιταλίας με το έγγραφο της 2ας Ιουνίου 1994.
52 Στο ίδιο αυτό έγγραφο διαμαρτυρίας, ο Υπουργός Γεωργίας της Ιταλίας εξέφραζε τις ανησυχίες του όσον αφορά τις μελλοντικές συνέπειες - αρνητικές κατ' αυτόν - τέτοιου είδους προβλέψεων ή εκτιμήσεων: οι οριστικές αποδόσεις σε ελιές και ελαιόλαδο που επρόκειτο να καθορισθούν προσεχώς για την περίοδο εμπορίας 1993/94 θα μπορούσαν να είναι μειωμένες κατά 30 % περίπου.
53 Συνεπώς, οι ιταλικές αρχές γνώριζαν ότι η εκτίμηση ή πρόβλεψη της αναμενόμενης ελαιοκομικής παραγωγής μιας συγκεκριμένης περιόδου εμπορίας, βάσει κριτηρίων τα οποία συνδυάζουν τα επίσημα στοιχεία και τα προσκομισθέντα απ' ευθείας από τους ενδιαφερομένους επιχειρηματίες, συνήθως ακολουθείται από ανάλογες πραγματικές (και όχι εκτιμώμενες) αποδόσεις. Τούτο είναι όχι μόνον λογικό, όπως θα εκθέσω κατωτέρω, αλλά και σύνηθες στον τομέα του ελαιολάδου.
54 Πράγματι, δεν θα ήταν λογικό να καταρτίζεται, τον Μάιο του 1994 (ημερομηνία εκδόσεως του κανονισμού 1187/94), μια πολύ βραχυπρόθεσμη εκτίμηση ή πρόβλεψη, βάσει των στοιχείων της αγοράς και με σκοπό να καταστεί δυνατό να προκαταβληθούν οι ενισχύσεις στους ελαιοκαλλιεργητές, και να υπολογισθούν, τον Ιούλιο του ίδιου έτους (ημερομηνία εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού), πραγματικές αποδόσεις βάσει εντελώς διαφορετικών αριθμητικών στοιχείων, υπολογισθέντων βάσει εντελώς θεωρητικών κριτηρίων. Μόνο σε περίπτωση σημαντικής μεταβολής της καταστάσεως κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας, μεταξύ Μαου και Ιουλίου, θα μπορούσαν να δικαιολογηθούν σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων εκτιμήσεως και των τελικών ποσοτήτων παραγωγής.
55 Τούτο δεν σημαίνει ότι «η εκτιμώμενη παραγωγή» πρέπει να καταστεί, αναπόφευκτα, η «πραγματική» τελική παραγωγή: μπορεί να υπάρξουν διαφορές μεταξύ των δύο· ωστόσο, είναι λογικό ότι, αν οι προσωρινοί υπολογισμοί που πραγματοποιήθηκαν για τον ποσοτικό υπολογισμό της εκτιμώμενης παραγωγής είναι ορθοί (διότι έχουν προσαρμοστεί προς τις συνθήκες της αγοράς), τα οριστικά αριθμητικά στοιχεία των αποδόσεων δεν θα διαφέρουν υπερβολικά, τουλάχιστον αν οι παράγοντες που καθορίζουν την πρώτη εκτίμηση δεν υπέστησαν ουσιώδεις μεταβολές.
56 Εν προκειμένω, η λογική συμβαδίζει με τα γεγονότα: σύμφωνα με τα παρασχεθέντα από την Επιτροπή αριθμητικά στοιχεία (26), τα οποία αφορούν όλες τις περιόδους εμπορίας από την περίοδο εμπορίας 1987/88 μέχρι την περίοδο εμπορίας 1992/93 και όλες τις κοινοτικές χώρες που παράγουν ελαιόλαδο (Ιταλία, Ισπανία, Ελλάδα, Πορτογαλία και Γαλλία), η απόκλιση λόγω σφάλματος μεταξύ της εκτιμωμένης παραγωγής και της οριστικής παραγωγής δεν υπερβαίνει το 7 % περίπου.
57 Στην περίπτωση της Ιταλίας συγκεκριμένα, η μέση διαφορά μεταξύ της μιας και της άλλης ποσότητας (προσωρινώς εκτιμώμενη παραγωγή και οριστική παραγωγή), για όλες τις περιόδους εμπορίας συνολικώς, από την περίοδο εμπορίας 1987/88 έως την περίοδο εμπορίας 1992/93, ανήλθε σε ποσοστό 12 %. Ειδικότερα, η εκτιμώμενη παραγωγή της Ιταλίας για την περίοδο εμπορίας που προηγήθηκε αυτής που αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής (δηλαδή για την περίοδο εμπορίας 1992/93) ήταν κατώτερη μόλις κατά ποσοστό 6 % της οριστικής παραγωγής: ενώ η προσωρινή εκτίμηση ανήλθε σε 385 000 τόνους, η οριστική παραγωγή ανήλθε σε 410 000 τόνους (27).
58 Από τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στα διάφορα υπομνήματα των διαδίκων συνάγεται το συμπέρασμα ότι τα αριθμητικά στοιχεία που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για τον καθορισμό των οριστικών αποδόσεων της περιόδου εμπορίας 1993/94 ήταν πιο αξιόπιστα και ανταποκρίνονταν περισσότερο στην οικονομική πραγματικότητα της ιταλικής αγοράς ελαιολάδου απ' ό,τι τα υποβληθέντα από τις ιταλικές αρχές στοιχεία.
59 Συγκεκριμένα, από τα επιχειρήματα και τα παραρτήματα των υπομνημάτων αντικρούσεως και ανταπαντήσεως προκύπτει ότι στα αριθμητικά στοιχεία της Ιταλίας (τα οποία στηρίζονται σε ελέγχους και δεδομένα του Ιανουαρίου 1994) οι αποδόσεις είχαν υπερτιμηθεί, διότι δεν ανταποκρίνονταν στην πραγματική προσφορά προϋόντων, την οποία αντικατοπτρίζουν κατά τον καλύτερο τρόπο οι τιμές της αγοράς.
60 Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν σχολίασε τον ισχυρισμό της Επιτροπής (28) σχετικά με τον χρόνο κατά τον οποίο η Agecontrol έπαυσε τη συλλογή δεδομένων που προηγείται της καταρτίσεως των προτάσεών της, δηλαδή τον Ιανουάριο του 1994. Μολονότι είναι βέβαιο ότι σε ορισμένες περιοχές της μεσημβρινής Ιταλίας η συλλογή ελιών έχει συνήθως ήδη προχωρήσει περί τα τέλη του μηνός Ιανουαρίου, είναι επίσης αληθές ότι τούτο δεν ισχύει για όλη την ιταλική παραγωγή. Κατά συνέπεια, είναι δυνατόν να εκδηλωθούν ατμοσφαιρικά ή άλλα φαινόμενα μετά τον Ιανουάριο τα οποία να επηρεάσουν αρνητικά την παραγωγή ελιών, όπως υποστηρίζει εν προκειμένω η Επιτροπή, η οποία αναφέρει τις δυσμενείς κλιματολογικές συνθήκες των επομένων μηνών (29).
61 Η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι τούτο συνέβη εν προκειμένω και προσκομίζει, ως παράρτημα 3 του υπομνήματός της ανταπαντήσεως, ένα δελτίο πληροφοριών του ISMEA (ιδρύματος μελετών, ερευνών και πληροφοριών σχετικά με το εμπόριο γεωργικών προϋόντων), το οποίο δημοσιεύθηκε τον Ιανουάριο του 1994 και αφορούσε «την ιταλική παραγωγή ελιών και ελαιολάδου του 1993». Σύμφωνα με το έγγραφο αυτό «[οι προηγούμενες] εκτιμήσεις ως προς την παραγωγή πρέπει να αναθεωρηθούν προς τα κάτω, λόγω των ζημιών που προκάλεσαν οι δυσμενείς μετεωρολογικές συνθήκες κατά την έναρξη της περιόδου εμπορίας (...). Τα αποτελέσματα των κλιματολογικών συνθηκών έγιναν ιδιαιτέρως αισθητά στον Νότο και υπήρξαν ιδιαίτερα σοβαρά στην Πούλια.» Σύμφωνα με το ίδιο αυτό δελτίο πληροφοριών, η παραγωγή ελαιολάδου την οποία είχε υπολογίσει το ISMEA για την Ιταλία κατά την επίμαχη περίοδο εμπορίας δεν υπερέβαινε τους 450 000 τόνους.
62 Είτε τούτο οφείλεται σε κλιματολογικούς είτε σε άλλους παράγοντες, είναι βέβαιο ότι από τα οικονομικά στοιχεία, τα οποία εκθέτει η Επιτροπή και αντικρούει ανεπαρκώς η Ιταλική Κυβέρνηση, αποδεικνύεται ότι δεν ήταν δυνατόν να αντιστοιχεί η παραγωγή της περιόδου εμπορίας 1993/94 στα αριθμητικά στοιχεία που προτείνει η κυβέρνηση αυτή: η κατάσταση της αγοράς σε σχέση με την προηγούμενη εμπορική περίοδο καταδεικνύει ότι σε καμία περίπτωση δεν υπήρξε υπέρβαση των οριστικών αριθμητικών στοιχείων της προηγουμένης περιόδου εμπορίας, μάλλον δε συνέβη το αντίθετο.
63 Αν ληφθεί ως αφετηρία ότι η διαμόρφωση των τιμών σε αγορές όπως η αγορά ελαιολάδου κοινοτικής καταγωγής (30) συνιστούν πρόσφορη ένδειξη της προσφοράς και της ζητήσεως, οι κατωτέρω εκτιθέμενοι παράγοντες καταδεικνύουν ότι η παραγωγή της περιόδου εμπορίας 1993/94 δεν μπορούσε παρά να είναι κατώτερη της παραγωγής της προηγουμένης περιόδου:
- οι τιμές της περιόδου εμπορίας 1993/94, για τις διάφορες ποικιλίες λαδιού, αυξήθηκαν και ήταν εν πάση περιπτώσει ανώτερες των τιμών παρεμβάσεως, αντιθέτως προς τις τιμές της περιόδου εμπορίας 1992/93·
- αντιθέτως προς την περίοδο εμπορίας 1992/93, κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας 1993/94 δεν υπήρξαν αιτήσεις συμμετοχής σε συστήματα ιδιωτικής αποθεματοποιήσεως·
- κατά την περίοδο εμπορίας 1993/94 κατέστη αναγκαίο να πωληθούν τουλάχιστον 140 000 τόνοι, οι οποίοι είχαν αποθεματοποιηθεί κατά την προηγούμενη περίοδο εμπορίας, σε τιμές ανώτερες των τιμών παρεμβάσεως.
64 Όλα τα προεκτεθέντα συντελούν στο να αποδειχθεί η μείωση των διαθεσίμων ποσοτήτων ελαιολάδου κατά την περίοδο εμπορίας 1993/94, οι οποίες σε καμία περίπτωση δεν ήταν δυνατόν να είναι μεγαλύτερες των ποσοτήτων της περιόδου εμπορίας 1992/93.
65 Συνεπώς, η εκ μέρους των ιταλικών αρχών προσωρινή εκτίμηση (630 000 τόνοι) για την περίοδο εμπορίας 1993/94, η οποία ήταν κατά πολύ ανώτερη ακόμη και από την οριστική παραγωγή της προηγουμένης εμπορικής χρήσεως, ήταν προφανώς υπερβολική.
66 Οι οριστικές αποδόσεις τις οποίες πρότειναν οι ιταλικές αρχές για την περίοδο εμπορίας 1993/94, από τις οποίες προέκυπτε οριστική παραγωγή 581 954 τόνων ελαιολάδου (31), επίσης ανώτερη της παραγωγής της προηγουμένης εμπορικής χρήσεως, ήταν και αυτές δυσανάλογες. Αντιθέτως, τα καθορισθέντα από την Επιτροπή αριθμητικά στοιχεία για τις ιταλικές αποδόσεις στον προσβαλλόμενο κανονισμό και, κατά συνέπεια, η οριστική παραγωγή που προέκυπτε από τα στοιχεία αυτά ανταποκρίνονταν πολύ περισσότερο στην πραγματικότητα.
67 Εν ολίγοις, οι κανονισμοί που διέπουν την κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών επιτρέπουν στην Επιτροπή να αφίσταται των παρασχεθέντων από τα κράτη μέλη αριθμητικών στοιχείων παραγωγής οσάκις, όπως εν προκειμένω, τα στοιχεία αυτά δεν ανταποκρίνονται στην πραγματική κατάσταση του τομέα αυτού. Η Επιτροπή δύναται, στην περίπτωση αυτή, να χρησιμοποιήσει άλλα στοιχεία - όπως τα παρεχόμενα από τους επιχειρηματίες και τα συναγόμενα από την πραγματική εξέλιξη της αγοράς - ώστε να υπολογίσει, για κάθε περίοδο εμπορίας, τις αποδόσεις σε ελιές και ελαιόλαδο που χρησιμεύουν ως βάση για τον καθορισμό των ενισχύσεων προς τους ελαιοκαλλιεργητές.
68 Κατά συνέπεια, οι ισχυρισμοί περί προσβολής της αρχής της ασφάλειας δικαίου, η οποία προσβολή συνίσταται, όπως εκθέτει η Ιταλική Κυβέρνηση στο υπόμνημα απαντήσεως, «στην έκδοση αποφάσεως αφισταμένης των προηγουμένως καθορισθέντων γενικών κανόνων για την έκδοσή της», είναι επίσης αβάσιμοι.
69 Συνεπώς, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως
70 Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ο κανονισμός κατά του οποίου βάλλει η προσφυγή δεν είναι αρκούντως αιτιολογημένος, πράγμα το οποίο αποτελεί τυπική πλημμέλεια συνεπαγόμενη την ακύρωσή του.
71 Κατά παγία νομολογία, από την αιτιολογία που επιβάλλει το άρθρο 190 της Συνθήκης ΕΚ πρέπει να διαφαίνεται κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εκδίδει την προσβαλλόμενη πράξη, κατά τρόπο που να καθιστά δυνατό στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και στο Δικαστήριο να ασκεί τον έλεγχό του.
72 Ωστόσο, δεν απαιτείται να προσδιορίζει η αιτιολογία όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον, το ζήτημα κατά πόσον η αιτιολογία μιας αποφάσεως είναι σύμφωνη με τις επιταγές του άρθρου 190 της Συνθήκης πρέπει να κρίνεται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο αυτή εντάσσεται, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (32).
73 Στην πρώτη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλομένου κανονισμού εκτίθεται βάσει ποιων εκτιμήσεων η Επιτροπή προέβη στην προς τα κάτω αναθεώρηση των υποβληθέντων από τις ιταλικές αρχές στοιχείων: «οι προσαρμογές σε σχέση με τα στοιχεία που παρασχέθηκαν από το κράτος μέλος» (την Ιταλία) πραγματοποιήθηκαν «ώστε να υπάρχει σύμπτωση [της οριστικής παραγωγής] με την εκτιμώμενη παραγωγή που αναφέρεται στον κανονισμό (ΕΚ) 1187/94».
74 Συνεπώς, δεν θα μπορούσε να λεχθεί ότι ο κανονισμός δεν εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή προέβη στην ενέργειά της αυτή: η παρατεθείσα αιτιολογική σκέψη δηλώνει σαφώς ότι η μείωση των αποδόσεων σε σχέση με τα προταθέντα αριθμητικά στοιχεία στηριζόταν στην υφιστάμενη μεταξύ της προβλεπομένης παραγωγής και της οριστικής παραγωγής σχέση. Το αν η προσφεύγουσα δέχεται ότι τα κριτήρια αυτά είναι νομικώς βάσιμα και αν συμφωνεί με τις συνέπειές τους αποτελεί εντελώς διαφορετικό ζήτημα, τούτο όμως δεν επηρεάζει την υποχρέωση αιτιολογίας.
75 Κατ' ουσίαν, η Ιταλική Κυβέρνηση ομολογεί ευθέως με το υπόμνημα απαντήσεως ότι ο κανονισμός ήταν αιτιολογημένος, πράγμα που αποδυναμώνει πλήρως τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως. Συγκεκριμένα, στο υπόμνημα απαντήσεως αναγράφονται τα εξής: «(...) ο κανονισμός εκθέτει σαφώς και ειδικώς τον λόγο για τον οποίο οι ιταλικές αποδόσεις καθορίστηκαν εντελώς διαφορετικά από τις απορρέουσες από την εθνική πρόταση (...)».
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως
76 Με τον τελευταίο λόγο ακυρώσεως η προσφεύγουσα κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι, εκδίδοντας τον προβαλλόμενο κανονισμό, διέπραξε κατάχρηση εξουσίας.
77 Δεδομένου ότι χαρακτηριστικό της καταχρήσεως εξουσίας αποτελεί η χρήση των απονεμομένων σε ορισμένο όργανο ή σε ορισμένη διοικητική αρχή γενικώς δυνατοτήτων, για την επίτευξη σκοπού διαφορετικού από εκείνον που τάσσει ο κανόνας δικαίου, η Επιτροπή θα είχε διαπράξει κατάχρηση εξουσίας αν είχε εγκρίνει τον κανονισμό επιδιώκοντας άλλο σκοπό και όχι για να συμβάλει στην καλύτερη διαχείριση του συστήματος ενισχύσεων στην παραγωγή ελαιολάδου.
78 Η προσφυγή η οποία προσάπτει στην Επιτροπή κατάχρηση εξουσίας θα πρέπει, για να έχει πιθανότητες ευδοκιμήσεως, να περιγράφει τουλάχιστον τον στόχο που κρίνεται ως πρόσφορος - υπό το πρίσμα του σκοπού που διώκει ο εφαρμοστέος κανόνας - και ποιος είναι ο διαφορετικός σκοπός τον οποίο κατηγορείται ότι επιδίωξε η Επιτροπή.
79 Τούτο ουδόλως συνέβη εν προκειμένω. Το δικόγραφο της προσφυγής καταλήγει με τον ισχυρισμό ότι η Επιτροπή, συνδέοντας τον καθορισμό των αποδόσεων με την εκτίμηση της προβλεπομένης παραγωγής «επιδίωξε και επέτυχε τον μη επιτρεπόμενο από τον κανονισμό 2261/64 σκοπό να χρησιμοποιήσει αυτόνομες εκτιμήσεις για τον καθορισμό των αποδόσεων και όχι απλώς διορθώσεις των παρεσχθέντων από τα κράτη μέλη στοιχείων».
80 Ο ισχυρισμός αυτός εξομοιώνει εσφαλμένως τους στόχους (ή σκοπούς) και τα μέσα ή τα νομοθετήματα. Η χρήση άλλων στοιχείων εκτός των παρασχεθέντων από τα κράτη μέλη δεν αποτελεί «στόχο», αλλά μέσο επιτεύξεως ενός στόχου. Εν προκειμένω, όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή, μοναδικός της στόχος ήταν να συμβάλει στην αποτελεσματικότερη διαχείριση της κοινής οργανώσεως της αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών.
81 Ακόμη και στην περίπτωση που ο εκ μέρους της Επιτροπής καθορισμός αποδόσεως βάσει άλλων στοιχείων εκτός των παρασχεθέντων από τα κράτη μέλη δεν ήταν νόμιμος, ο προσβαλλόμενος κανονισμός - ο οποίος στην περίπτωση αυτή θα ήταν άκυρος, διότι δεν θα συμβιβαζόταν με τους σχετικούς προς τον καθορισμό των αποδόσεων αυτών κανόνες - δεν έχει, παρά ταύτα, εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας: η Επιτροπή ενήργησε για την επίτευξη του σκοπού του κανόνα, χρησιμοποιώντας όμως ακατάλληλο νομοθέτημα.
82 Συνεπώς, και αυτός ο λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί των εξόδων
83 Βάσει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Η Επιτροπή υπέβαλε το αίτημα αυτό, το οποίο πρέπει να γίνει δεκτό.
Πρόταση
84 Για όλους τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο τα εξής:
1) να απορρίψει την προσφυγή·
2) να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(1) - EE L 193, σ. 1.
(2) - ΕΕ ειδ. έκδ. 03/002, σ. 33.
(3) - EE L 208, σ. 3.
(4) - Όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3499/90 του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1990 (EE L 338, σ. 1).
(5) - Βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 4, του κανονισμού 2261/84, όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3500/90 του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1990 (EE L 338, σ. 3): «Στην περίπτωση ελαιοκαλλιεργητών των οποίων η μέση παραγωγή ανέρχεται σε 500 kg τουλάχιστον ελαιολάδου ανά περίοδο εμπορίας, η ενίσχυση χορηγείται σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού (ΕΟΚ) 136/66/ΕΟΚ για την ποσότητα ελαιολάδου που έχει πράγματι παραχθεί σε εγκεκριμένο ελαιοτριβείο. Στην περίπτωση των λοιπών ελαιοκαλλιεργητών, η ενίσχυση χορηγείται σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 136/66/ΕΟΚ και ισούται με το ποσοστό που προκύπτει εφαρμόζοντας τον μέσο όρο των αποδόσεων σε ελαίες και ελαιόλαδο, που καθορίζονται κατ' αποκοπήν κατά τη διάρκεια των τεσσάρων τελευταίων περιόδων εμπορίας, σύμφωνα με το άρθρο 18 του παρόντος κανονισμού, στον αριθμό των εν παραγωγή ελαιοδένδρων και εφόσον η μεταποίηση ελαιών σε ελαιόλαδο πραγματοποιείται σε εγκεκριμένο ελαιοτριβείο.»
(6) - Το οποίο έχει προστεθεί με τον προπαρατεθέντα κανονισμό 3500/90.
(7) - EE L 208, σ. 11.
(8) - EE L 288, σ. 52.
(9) - Όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1318/92 της Επιτροπής, της 22ας Μαου 1992 (EE L 140, σ. 11).
(10) - EE L 132, σ. 4.
(11) - Οι διαφορές μεταξύ των προτάσεων του κράτους μέλους και του κανονισμού αφορούν τον καθορισμό του αριθμού των χιλιογράμμων ελαιοκάρπου για κάθε δένδρο. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν απέστη των αριθμητικών στοιχείων που αντιστοιχούν στον καθορισθέντα αριθμό των χιλιογράμμων ελαιολάδου ανά 100 χιλιόγραμμα ελαιοκάρπου.
(12) - Τούτο προβλέπει ο κανονισμός 2262/84.
(13) - Απόφαση της 29ης Ιουνίου 1989, 22/88, Vreugdenhil κ.λπ. (Συλλογή 1989, σ. 2049, σκέψη 16).
(14) - Προπαρατεθείσα απόφαση Vreugdenhil κ.λπ., σκέψη 16· οι αποφάσεις της 2ας Φεβρουαρίου 1988, 61/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 431, σκέψη 7), της 11ης Μαρτίου 1987, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 279/84, 280/84, 285/84 και 286/84, Rau κ.λπ. (Συλλογή 1987, σ. 1069, σκέψη 14), και της 17ης Οκτωβρίου 1995, C-478/93, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1995, σ. Ι-3084, σκέψη 30), εκφράζουν την ίδια άποψη.
(15) - Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313.
(16) - Η υπόθεση αφορούσε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2920/93 της Επιτροπής, της 22ας Οκτωβρίου 1993, περί ορισμού του ομοιόμορφου συντελεστή μειώσεως για τον καθορισμό της ποσότητας μπανανών που πρέπει να κατανέμεται σε κάθε επιχειρηματία των κατηγοριών Α και Β στο πλαίσιο της δασμολογικής ποσοστώσεως για το δεύτερο εξάμηνο 1993 (EE L 264, σ. 40).
(17) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 404/93 του Συμβουλίου, της 13ης Φεβρουαρίου 1993, για την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα της μπανάνας (EE L 47, σ. 1).
(18) - Σκέψη 37.
(19) - Το Δικαστήριο προσέθεσε (σκέψεις 38 έως 40) ότι η διαπίστωση ότι η Επιτροπή έχει εξουσία να ελέγχει και να διορθώνει τα εθνικά αριθμητικά στοιχεία δεν αποδυναμώνεται από την απόφαση της 20ής Ιανουαρίου 1993, C-106/90, C-317/90 και C-129/91, Emerald Meats κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-209, σκέψη 40), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η διαχείριση σε κοινοτικό επίπεδο δεν συνεπάγεται ότι η Επιτροπή πρέπει οπωσδήποτε να μπορεί να διορθώνει, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, πεπλανημένες αποφάσεις που λαμβάνουν οι εθνικές αρχές στο πλαίσιο αυτής της διαχειρίσεως.
(20) - Η υπογράμμιση δική μου.
(21) - Η ανταλλαγή ισχυρισμών επί του ζητήματος αυτού προσέγγισε ενίοτε τα όρια της διαφωνίας ως προς τη λεκτική διατύπωση: η Ιταλική Κυβέρνηση δέχεται ότι η Επιτροπή μπορεί να προβαίνει στη «διόρθωση» των εθνικών αριθμητικών στοιχείων αλλά όχι να τα «αντικαθιστά». Η δε Επιτροπή χαρακτηρίζει τη συμπεριφορά της ως «προσαρμογή» των στοιχείων αυτών. Οι τρεις όροι εκφράζουν το ίδιο πρακτικό αποτέλεσμα: τη διαφορά μεταξύ των μεν και των δε στοιχείων. Κατά την άποψή μου, το πρόβλημα δεν είναι ποσοτικό αλλά ποιοτικό, υπό την έννοια ότι άπτεται της εξουσίας τροποποιήσεως των αριθμητικών στοιχείων. Εφόσον γίνει δεκτή η ύπαρξη της εξουσίας αυτής, το μόνο στοιχείο που πρέπει να εκτιμηθεί είναι βάσει ποιων κριτηρίων μπορούν να καθοριστούν τα νέα αριθμητικά στοιχεία.
(22) - Η υπογράμμιση δική μου.
(23) - Βλ. το σημείο 19 των παρουσών προτάσεων.
(24) - Τούτο αναγράφεται στην έκθεση που κοινοποίησε στις 28 Ιουλίου 1994 το ΕΓΤΠΕ στις ιταλικές διοικητικές αρχές (παράρτημα 4 του υπομνήματος αντικρούσεως).
(25) - Παράρτημα 1 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(26) - «Μελέτη των περιθωρίων αποκλίσεως λόγω σφάλματος μεταξύ της εκτιμωμένης παραγωγής και της οριστικής παραγωγής», παράρτημα 3 του υπομνήματος αντικρούσεως.
(27) - Κατωτέρω θα υπογραμμίσω τη σπουδαιότητα των στοιχείων αυτής της τελευταίας περιόδου εμπορίας για τον καθορισμό των αποδόσεων που αποτελούν το αντικείμενο της διαφοράς.
(28) - Ο οποίος, εξάλλου, είναι συνεπής προς την ανακοίνωση που διαβίβασε η Επιτροπή στις 28 Ιουλίου 1994 στο Υπουργείο Γεωργίας της Ιταλίας και τον οργανισμό Agecontrol· στην ανακοίνωση αυτή διαπιστώνεται ότι «ο καθορισμός των αποδόσεων [στον οποίο προέβη η Ιταλία] στηρίζεται σε ελέγχους που πραγματοποιήθηκαν μέχρι τον Ιανουάριο. Οι έλεγχοι αυτοί έπρεπε να συνεχιστούν τουλάχιστον μέχρι τον Μάρτιο, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ειδικές συνθήκες που δύνανται να επηρεάσουν τις συλλεγόμενες ποσότητες και προκειμένου να βελτιωθεί ο υπολογισμός της παραγωγής».
(29) - Τα στοιχεία της μετεωρολογικής υπηρεσίας, τα οποία περιέχονται στο παράρτημα 4 του υπομνήματος αντικρούσεως της Επιτροπής, τονίζουν ότι τον Φεβρουάριο του 1994 και επί 15 ημέρες «υπήρξαν πολύ μεγάλες ατμοσφαιρικές κατακρημνίσεις στην Πούλια, στην Καλαβρία και στη Σικελία».
(30) - Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, η Κοινότητα είναι πρώτη σε παραγωγή (80 %), πρώτη σε κατανάλωση (75 %) και πρώτη σε εμπορία (90 %) ελαιολάδου. Εξ αυτού συνάγεται ότι η κοινοτική αγορά του προϋόντος αυτού σχεδόν ουδόλως επηρεάζεται από τις εισαγωγές και τις εξαγωγές και ότι οι κοινοτικές τιμές είναι οι τιμές αναφοράς σε παγκόσμια κλίμακα.
(31) - Αριθμητικά στοιχεία αναγραφόμενα στο συνημμένο 3 της προσφυγής.
(32) - Βλ. την απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1990, C-350/88, Delacre κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-395, σκέψη 16), καθώς και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία.