61992CC0006_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 Wat zijn de ontvankelijkheidsvereisten voor een beroep tot nietigverklaring ingesteld door een particulier tegen een tot een Lid-Staat gerichte beschikking van de Commissie? Het Hof heeft zich herhaaldelijk over deze vraag uitgesproken.
2 Bij de Italiaanse wet nr. 887 van 22 december 1984(1), en met name bij artikel 19, laatste streepje, is een stelsel van steuntarieven voor het vervoer per spoor van bepaalde op Sicilië en Sardinië geproduceerde goederen ingesteld in de volgende bewoordingen:
"Het vervoer van bulkdelfstoffen op de eilanden geproduceerd en van daaruit verzonden, geniet een korting van 30 % op de nationale spoorwegtarieven. Deze korting wordt verhoogd tot 60 % voor op de eilanden geproduceerde en verwerkte stoffen. Het bedrag van de kortingen komt ten laste van de schatkist, die de nationale spoorwegen de krachtens de communautaire wetgeving verschuldigde bedragen vergoedt."
3 Ingevolge artikel 80, lid 1, EEG-Verdrag is het de Lid-Staten verboden, voor het vervoer binnen de Gemeenschap "prijzen en voorwaarden op te leggen welke enig element van steun of bescherming in het belang van een of meer ondernemingen of bepaalde industrieën inhouden", behoudens machtiging van de Commissie.
4 In beschikking 91/523/EEG van 18 september 1991 inzake de afschaffing van steuntarieven voor de Italiaanse spoorwegen ten behoeve van het vervoer van bulkdelfstoffen en op de eilanden Sicilië en Sardinië geproduceerde en verwerkte stoffen(2), oordeelde de Commissie, dat dat tariefstelsel onder het verbod van artikel 80, lid 1, viel, en besliste zij, dat Italië het diende af te schaffen.
5 De Commissie voerde inzonderheid aan, dat het bij deze tarieven ging om "hulp die van invloed is op de verkoopkosten van bedoelde goederen en dat deze tarieven derhalve deze produkties bevoordelen ten koste van concurrerende produkties in de overige Lid-Staten zowel op de Italiaanse markt als op de markt van de overige Lid-Staten".(3)
6 De beschikking was uitsluitend gericht tot de Italiaanse Republiek.(4)
7 Bij akte, ingekomen ten Hove op 7 januari 1992, hebben de Federazione sindacale italiana dell'Industria estrattiva, de Società italiana Sali alcalini SpA, Thalassia SpA, Laviosa chimica mineraria SpA en de Società sarda di Bentonite SpA (hierna: "verzoeksters") beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking.
8 Bij beschikkingen van 17 december 1992 heeft de president van de Vijfde kamer het verzoek tot interventie van de regio's Sardinië en Sicilië ingewilligd.
9 De Commissie werpt in limine litis een exceptie van niet-ontvankelijkheid op. Zij voert met name aan, dat aangezien de bestreden beschikking niet tot verzoeksters is gericht, dezen niet individueel zijn geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag.
10 Alvorens op dit punt in te gaan, wil ik eerst de vraag behandelen, of het beroep tot nietigverklaring van een particulier tegen een beschikking die enkel is gericht tot een Lid-Staat, ontvankelijk is. Duidelijk gezegd, kan de bestreden beschikking worden gezien als gericht "tot een andere persoon" in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag?
11 In het arrest Plaumann van 15 juli 1963(5) overwoog het Hof,
"dat artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag weliswaar het beroep van particulieren toelaat tegen hen rechtstreeks en individueel rakende beschikkingen, welke tot een $andere persoon' zijn gericht, doch dit artikel de strekking dezer bewoordingen niet nader bepaalt of begrenst;
dat de letter en de grammaticale betekenis van voornoemde bepaling de ruimste interpretatie rechtvaardigen;
dat bovendien de verdragsbepalingen nopens het beroepsrecht der justitiabelen niet restrictief mogen worden uitgelegd;
dat mitsdien het stilzwijgen van het Verdrag op dit punt niet als een beperking mag worden opgevat".(6)
12 Het Hof leidde hieruit af dat een particulier een beroep tot nietigverklaring kan instellen tegen een tot een Lid-Staat gerichte beschikking(7), en het zag in de omstandigheid dat die staat niet in de lopende procedure was vertegenwoordigd, geen belemmering voor de ontvankelijkheid van het beroep.
13 Nu dan de vraag, of verzoeksters door de bestreden beschikking individueel worden geraakt.
14 Wat verzoeksters betreft, moet men hier onderscheiden tussen de ondernemingen die zich geraakt achten omdat zij zijn gespecialiseerd in de winning van delfstoffen, en de Federazione sindacale italiana dell'Industria estrattiva, die als beroepsvereniging de belangen behartigt van de industriëlen in die sector.
15 Laat ik dus eerst de ontvankelijkheid van het door eerstgenoemden ingestelde beroep onderzoeken.
16 In het arrest Plaumann merkt het Hof op, dat
"uit de artikelen 189 en 191 van het EEG-Verdrag blijkt, dat de beschikking wordt gekenmerkt door het beperkte aantal dergenen tot wie zij is gericht".(8)
17 Wij zagen, dat de beschikking van de Commissie formeel enkel tot de Italiaanse Republiek gericht is.
18 In hetzelfde arrest preciseerde het Hof,
"dat zij, die niet zijn de adressaten ener beschikking, slechts zouden kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat".(9)
19 In die zaak had de Commissie in haar beschikking geweigerd de Bondsrepubliek Duitsland te machtigen tot gedeeltelijke schorsing van douanerechten op bepaald fruit uit derde landen. Enkel de Lid-Staat was de adressaat van de handeling. Het Hof verklaarde het door een importeur ingestelde beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk, waarbij het er inzonderheid op wees, dat de importeur door de bestreden beschikking werd geraakt
"uit hoofde van een commercieel beroep hetwelk te allen tijde door iedere justitiabele kan worden uitgeoefend en [hem] derhalve ten opzichte van de bestreden beschikking niet karakteriseert op soortgelijke wijze als een adressaat".(10)
20 Waar het gaat om tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen van de Commissie, bewegen de eisen voor ontvankelijkheid van het door een particulier ingestelde beroep tot nietigverklaring zich tussen twee polen.
21 De beschikking waarbij steun werd verboden die een regering voornemens was toe te kennen voor de uitbreiding van de produktiecapaciteit van één sigarettenfabrikant, betrof, via de Lid-Staat, uitsluitend de betrokken producent. De Commissie betwistte de ontvankelijkheid van diens beroep niet.(11)
22 Daarentegen kon de beschikking waarin de afschaffing van staatssteun in de vorm van een preferentieel aardgastarief werd verlangd, niet worden bestreden door de tuinders die dat aardgas gebruikten.
"Waar het gaat om een steunmaatregel ten gunste van een zeer grote groep ondernemers, zouden verzoekers niet kunnen worden geacht individueel te zijn geraakt door de beschikking van de Commissie, waarin afschaffing van die steunmaatregel wordt verlangd."(12)
23 Een ander voorbeeld is te vinden in het arrest Union Deutsche Lebensmittelwerke(13), inzake een tot de Bondsrepubliek gerichte beschikking van de Commissie van 25 februari 1985 betreffende maatregelen tot bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn. Vier margarinefabrikanten, die een groot deel van de margarinemarkt in West-Berlijn in handen hadden, vorderden nietigverklaring van de beschikking.
24 Het Hof verklaarde het beroep niet-ontvankelijk na te hebben vastgesteld, dat
"de bestreden beschikking niet een besloten kring van personen raakt die ten tijde van de vaststelling ervan reeds waren bepaald en wier rechten de Commissie had willen regelen. Zo de bestreden beschikking verzoeksters al raakt, dan uitsluitend wegens de feitelijke gevolgen die zij voor hun positie op de markt heeft. In zoverre worden verzoeksters op dezelfde wijze geraakt als ieder ander die tijdens de uitvoering van de bestreden maatregel margarine leverde op de markt van West-Berlijn, doch zij worden niet individueel geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag."(14)
25 Slechts zeer uitzonderlijk heeft het Hof een door particulieren ingesteld beroep tot nietigverklaring van een tot een Lid-Staat gerichte beschikking ontvankelijk verklaard.
26 In de zaak Töpfer(15) vroegen twee Duitse importeurs van Franse granen en veevoer bij de Duitse douane invoercertificaten aan voor zeer grote hoeveelheden, met een vooraf op 0 vastgestelde heffing.(16) De aanplakking van dit heffingtarief werd meteen na hun aanvrage uit het douanekantoor verwijderd en de Duitse regering nam onverwijld vrijwaringsmaatregelen. Bij beschikking van dezelfde dag stelde de Commissie een nieuwe prijs franco-grens vast en twee dagen later machtigde zij de Bondsrepubliek de vrijwaringsmaatregelen te handhaven. Uit deze interventie bleek het voornemen van de Commissie om direct het hoofd te bieden aan een dreigende ernstige verstoring van de Duitse graanmarkt, veroorzaakt door de enige twee ondernemingen die certificaten hadden aangevraagd.
27 Het Hof stelde vast, dat
"(...) deze maatregel derhalve nog slechts betrof importeurs die in de loop van de dag van 1 oktober 1963 aanvragen voor invoervergunningen hadden ingediend;
(...) deze importeurs reeds vóór 4 oktober, de dag van uitvaardiging van de bestreden beschikking, naar aantal en persoon konden vastgesteld worden;
(...) de Commissie kon weten, dat haar beschikking slechts de belangen en de rechtspositie van deze importeurs betrof;
(...) bij deze stand van zaken bedoelde importeurs, onder welke zich verzoeksters bevinden, ten opzichte van ieder ander worden gekarakteriseerd en geïndividualiseerd op soortgelijke wijze als de adressaat"(17),
waaruit het concludeerde tot ontvankelijkheid van het beroep.
28 Het was immers duidelijk, dat de beschikking uitdrukkelijk tegen de verzoeksters was gericht en bedoeld was om een einde te maken aan een situatie die zij rechtstreeks hadden geschapen.
29 In de zaak Bock(18) vroeg een importeur van levensmiddelen uit derde landen bij de Duitse administratie een invoervergunning aan. Deze antwoordde: "Het ligt in de bedoeling op uw aanvraag om een invoervergunning van 4 september 1970 afwijzend te beschikken, zodra de machtiging van de Commissie bedoeld in artikel 115 van het EEG-Verdrag is afgekomen."(19) Op 15 september 1970 gaf de Commissie een beschikking, waarin zij de Bondsrepubliek machtigde de betrokken produkten van de communautaire behandeling uit te sluiten. De importeur stelde beroep in tot nietigverklaring van deze beschikking.
30 Aangezien de beschikking van de Commissie met name van toepassing was op "de invoer van deze waren, waarvoor thans overeenkomstig de geldende voorschriften aanvragen bij de Duitse administratie in behandeling zijn", had zij rechtstreeks betrekking op de aanvraag van de verzoekster, die vóór de dag van vaststelling van de beschikking de enige was wier aanvraag nog in behandeling was.
31 Het Hof wees erop, dat
"(...) verzoekster de beschikking (...) slechts heeft bestreden voor zover zij ook betrekking heeft op invoertransacties waarvoor vergunningaanvragen reeds bij haar inwerkingtreding waren ingediend;
(...) de betrokken importeurs derhalve reeds voor die datum naar aantal en persoon konden worden vastgesteld;
(...) verweerster kon weten dat de litigieuze bepaling der beschikking uitsluitend deze importeurs in hun belangen en rechtspositie trof;
(...) de aldus geschapen feitelijke situatie hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat".(20)
32 Zoals men ziet, kan het beroep van een particulier slechts ontvankelijk worden verklaard, wanneer de in de beschikking bedoelde ondernemers naar persoon en aantal te identificeren zijn of een besloten kring vormen van personen die ten tijde van de vaststelling van de beschikking bepaald zijn.
33 Ook moet het de doelstelling van de regeling zijn, de specifieke en welomschreven belangen van een geïndividualiseerde groep marktdeelnemers in aanmerking te nemen of te treffen, inzonderheid in het kader van een bepaalde transactie.
34 Uit de arresten Töpfer en Bock blijkt, dat de ontvankelijkheid van het beroep in de praktijk afhankelijk is van de omstandigheid dat de beschikking, hoewel om bevoegdheidsredenen gericht tot de Lid-Staat, is genomen ad personam en betrekking heeft op de situatie van welbepaalde ondernemers. De beschikking in de vorm van een algemeen geldende regeling verbergt een (of meer) individuele maatregel(en).
35 Zo ook een tot een Lid-Staat gerichte beschikking van de Commissie, waarbij die staat werd gemachtigd de invoer van textielprodukten uit een andere Lid-Staat voor korte tijd aan een quotaregeling te onderwerpen.
36 Het Hof aanvaardde, dat alleen de importeurs van die produkten die konden aantonen dat zij overeenkomsten hadden gesloten voor de periode waarin de quotaregeling gold, in het bijzonder door deze beschikking waren getroffen en zich bevonden in "een feitelijke situatie (...) die hen karakteriseert ten opzichte van ieder ander die door de beschikking wordt geraakt"(21), en derhalve het bewijs van het bestaan van een individueel belang leverden.(22)
37 De zaak Spijker(23) is een duidelijk voorbeeld van het restrictieve karakter van 's Hofs rechtspraak.
38 Op 18 juni 1982 vroeg een Nederlandse importeur bij de douane een invoervergunning aan voor een partij kwasten uit China. Bij beschikking van 7 juli 1982 machtigde de Commissie de Benelux dit produkt tijdelijk van de communautaire behandeling uit te sluiten. Spijker kreeg een invoervergunning, daar zijn aanvrage vóór de inwerkingtreding van de beschikking van de Commissie was ingediend, en komt slechts tegen de beschikking op, voor zover deze gevolgen zou kunnen hebben voor toekomstige importen. De beschikking was gegeven naar aanleiding van het gedrag van Spijker, die bovendien de enige importeur van de betrokken produkten in de Benelux was.
39 Het Hof oordeelde als volgt:
"Ten aanzien van de importeurs van die produkten is [de beschikking] dus een maatregel van algemene strekking, die objectief op bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën personen."(24)
"Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat verzoekster, naar zij door de Commissie onweersproken heeft gesteld, de enige handelaar/importeur in de Benelux is, die regelmatig kwasten uit de Volksrepubliek China invoert, en dat de bestreden beschikking naar aanleiding van een dezer importen is gegeven. Gelijk het Hof overwoog in zijn arrest van 6 oktober 1982 (zaak 307/81, Alusuisse, Jurispr. 1982, blz. 3463), gaat het verordenend karakter van een handeling niet teloor doordat het aantal - of zelfs de identiteit - der rechtssubjecten op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat die toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtstoestand die in de handeling in relatie tot haar doelstelling wordt omschreven."(25)
40 Wij zagen, dat de Commissie bij beschikking 91/523/EEG een einde heeft gemaakt aan het Italiaanse steuntarievenstelsel voor het railvervoer van bulkdelfstoffen uit Sicilië en Sardinië, of zij daar nu enkel worden geproduceerd dan wel ook verwerkt.
41 Deze beschikking treft ontegenzeglijk de belangen van de ondernemingen die de delfstoffen produceren, en van die welke ze verwerken.
42 Eerstgenoemden dienen houder te zijn van een door de overheid afgegeven mijnconcessie en zijn derhalve gemakkelijk te identificeren. De industriëlen die de delfstoffen verwerken, behoeven daarentegen niet aan die voorwaarde te voldoen.(26)
43 Men kan derhalve niet stellen, dat de steuntarieven enkel ten goede komen aan de "besloten groep" van delfstoffenproducerende ondernemingen die concessiehouder zijn.(27)
44 Bovendien "betekent het feit dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten waarop een maatregel van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, geenszins dat die subjecten moeten worden geacht daardoor individueel te worden geraakt".(28)
45 Verzoeksters leveren niet het bewijs - waarvan de last op hen rust -, dat zij door de beschikking op een andere wijze zijn geraakt dan voor zover zij deel uitmaken van de algemeen en in abstracto omschreven groep van personen waarop deze maatregel betrekking heeft.
46 De andere verzoeksters dan de beroepsvereniging kunnen derhalve niet worden geacht individueel te zijn geraakt. Hun beroep tot nietigverklaring moet mitsdien niet-ontvankelijk worden verklaard.
47 Over het door de Federazione sindacale italiana dell'Industria estrattiva ingestelde beroep kan ik kort zijn.
48 De beschikking van de Commissie raakt niet "de eigen en functionele belangen van de beroepsvereniging".(29)
49 Het Hof aanvaardt niet "het beginsel, dat een vereniging, als vertegenwoordiger van een groep van ondernemers, individueel wordt geraakt door een handeling die de algemene belangen van deze groep treft".(30)
50 Aangezien de verzoekende marktdeelnemers door de beschikking van de Commissie evenmin zijn geraakt als alle overige bedrijven van de betrokken sector, heeft volgens de rechtspraak van het Hof een orgaan dat de gemeenschappelijke belangen van deze marktdeelnemers behartigt, geen recht van beroep.(31)
51 Ten einde in haar beroep te worden ontvangen, zal de vereniging moeten aantonen - wat zij niet heeft gedaan -, dat zij een eigen belang heeft dat verschilt van dat van de bij haar aangesloten ondernemingen.
52 Het beroep dient derhalve ook ten aanzien van de Federazione sindacale niet-ontvankelijk te worden verklaard.
53 Ik geef het Hof mitsdien in overweging, de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren en verzoeksters in de kosten te verwijzen.
(1) - Suppl. GURI nr. 356 van 29.12.1984.
(2) - PB 1991, L 283, blz. 20.
(3) - Derde overweging van de considerans van de beschikking.
(4) - Ibid., artikel 2.
(5) - Zaak 25/63, Jurispr. 1963, blz. 197.
(6) - Ibid., blz. 222.
(7) - Zie ook arrest van 17 september 1980, zaak 730/79, Philip Morris, blz. 2671, r.o. 5.
(8) - Blz. 223.
(9) - Ibid.
(10) - Ibid.
(11) - Arrest Philip Morris, reeds aangehaald, r.o. 5. Zie ook arrest van 13 maart 1985, gevoegde zaken 296/82 en 318/82, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek, Jurispr. 1985, blz. 809, r.o. 13.
(12) - Arrest van 2 februari 1988, zaak 67/85, Van der Kooy, Jurispr. 1988, blz. 219, r.o. 12.
(13) - Arrest van 21 mei 1987, zaak 97/85, Jurispr. 1987, blz. 2265.
(14) - R.o. 11.
(15) - Arrest van 1 juli 1965, gevoegde zaken 106 en 107/63, Jurispr. 1965, blz. 507.
(16) - Ibid., blz. 510.
(17) - Ibid., blz. 517, eigen cursivering.
(18) - Arrest van 23 november 1971, zaak 62/70, Jurispr. 1971, blz. 897.
(19) - Ibid., blz. 899.
(20) - Ibid., r.o. 10, cursivering van mij.
(21) - Arrest van 17 januari 1985, zaak 11/82, Piraiki-Pitraiki, Jurispr. 1985, blz. 207, r.o. 19.
(22) - Ibid., r.o. 31.
(23) - Arrest van 14 juli 1983, zaak 231/82, Jurispr. 1983, blz. 2559.
(24) - R.o. 9.
(25) - R.o. 10.
(26) - Opmerkingen van de Commissie over het procesincident.
(27) - Zie opmerkingen van de regio Sardinië inzake de lijst van steungerechtigden.
(28) - Beschikking van 14 november 1991, gevoegde zaken C-232/91 en C-233/91, Nikou Petridi, Jurispr. 1991, blz. I-5351, r.o. 10.
(29) - Zie conclusie van advocaat-generaal Mancini in zaak DEFI, Jurispr. 1986, blz. 2473; cursivering van mij.
(30) - Arrest van 14 december 1962, gevoegde zaken 16/62 en 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, Jurispr. 1962, blz. 941, blz. 959-960.
(31) - Ibid., en arrest van 10 juli 1986, zaak 282/85, DEFI, Jurispr. 1986, blz. 2469, r.o. 16.