62001CJ0239_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-239/01
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch W.-D. Plessing als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt J. Sedemund,
Klägerin,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten durch J. Molde und J. Bering Liisberg als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Streithelfer,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch D. Booß und M. Niejahr als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagte,
wegen Nichtigerklärung des Artikels 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (ABl. L 95, S. 8), soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Plenum)
unter Mitwirkung des Präsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, der Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen und C. W. A. Timmermans, der Richter C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (Berichterstatter), P. Jann und V. Skouris, der Richterinnen F. Macken und N. Colneric sowie des Richters S. von Bahr,
Generalanwalt: J. Mischo,
Kanzler: M.-F. Contet, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 8. April 2003, in der die Bundesrepublik Deutschland durch W.-D. Plessing und Rechtsanwalt T. Lübbig und die Kommission durch D. Booß und M. Niejahr vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 3. Juni 2003
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Mit Klageschrift, die am 14. Juni 2001 bei der Kanzlei der Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 230 EG die Nichtigerklärung des Artikels 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (ABl. L 95, S. 8, im Folgenden: angefochtene Verordnung) beantragt, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen.
Rechtlicher Rahmen
EG-Vertrag
2 Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG bestimmt:
Zur Verwirklichung der Ziele und nach Maßgabe dieses Vertrages
...
- überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. ..."
3 Artikel 211 vierter Gedankenstrich EG sieht vor:
Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfuellt die Kommission folgende Aufgaben:
...
- die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt."
Verordnungen über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik
Verordnung (EWG) Nr. 25
4 Die Verordnung (EWG) Nr. 25 des Rates vom 4. April 1962 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. Nr. 30, S. 991), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 728/70 des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94, S. 9, im Folgenden: Verordnung Nr. 25), hat den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) geschaffen, der Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften ist, und die bei der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwendenden Grundsätze festgelegt.
5 Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 bestimmt:
Da in der Endphase des Gemeinsamen Marktes einheitliche Preissysteme und eine gemeinschaftliche Agrarpolitik bestehen, sind die hieraus erwachsenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen. Der Fonds hat somit folgende Ausgaben zu finanzieren:
a) die Erstattungen bei Ausfuhren nach dritten Ländern;
b) die Interventionen zur Regulierung der Märkte;
c) die gemeinsamen Maßnahmen, die ... im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe a des Vertrags beschlossen werden ..."
Verordnung (EWG) Nr. 1883/78
6 Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1883/78 des Rates vom 2. August 1978 über die allgemeinen Regeln für die Finanzierung der Interventionen durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (ABl. L 216, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1259/96 des Rates vom 25. Juni 1996 (ABl. L 163, S. 10, im Folgenden: Verordnung Nr. 1883/78), lautet:
Wird für eine Interventionsmaßnahme ein Betrag je Einheit im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation festgesetzt, so fallen die sich daraus ergebenden Ausgaben vollständig unter die gemeinschaftliche Finanzierung."
7 Artikel 3 der Verordnung Nr. 1883/78 lautet:
Wird für eine Interventionsmaßnahme kein Betrag je Einheit im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation festgesetzt, so wird diese Interventionsmaßnahme gemäß den Artikeln 4 bis 8 durch den EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert."
8 Die Artikel 4 bis 8 der Verordnung Nr. 1883/78 enthalten die Regeln, nach denen die Interventionsausgaben zu berechnen sind, mit denen der Gemeinschaftshaushalt belastet wird, sowie die Zahlungsbedingungen für diese Ausgaben.
Verordnung (EG) Nr. 1258/1999
9 In der zweiten Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103) heißt es:
Da es im Gemeinsamen Markt einheitliche Preissysteme und eine gemeinschaftliche Agrarpolitik gibt, sind die sich hieraus ergebenden finanziellen Folgen von der Gemeinschaft zu tragen. Nach diesem in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 enthaltenen Grundsatz werden die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländern, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte ... von der Abteilung Garantie des Fonds finanziert, um die Ziele des Artikels 33 Absatz 1 des Vertrags zu verwirklichen."
10 Artikel 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 bestimmt:
(1) Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - nachstehend ‚Fonds genannt - ist ein Teil des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften.
Er umfasst zwei Abteilungen:
- die Abteilung Garantie und
- die Abteilung Ausrichtung.
(2) Die Abteilung Garantie finanziert
a) die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländern,
b) die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte,
c) alle Maßnahmen, außer den Ziel-1-Programmen und ausgenommen die Gemeinschaftsinitiative, zur Entwicklung des ländlichen Raums,
d) die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an spezifischen Veterinärmaßnahmen, Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich und Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen (Veterinärmaßnahmen) sowie an Pflanzenschutzmaßnahmen,
...
(4) Die Aufwendungen der Mitgliedstaaten und der durch Zahlungen aus dem Fonds Begünstigten für Verwaltungs- und Personalkosten werden vom Fonds nicht getragen."
11 Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 sieht vor:
Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden."
Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch
Verordnung (EG) Nr. 1254/1999
12 Die 31. Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 1254/99 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 160, S. 21) lautet:
Es sollte festgelegt werden, welche Maßnahmen zu treffen sind, wenn ein beträchtlicher Anstieg oder Verfall der Preise zu Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt führt oder zu führen droht. Zu diesen Maßnahmen können auch Ad-hoc-Interventionsankäufe gehören."
13 In der 36. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1254/1999 heißt es:
Die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Anwendung dieser Verordnung sollten von der Gemeinschaft gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik übernommen werden."
14 Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 lautet:
(1) Wird auf dem Gemeinschaftsmarkt ein erheblicher Preisanstieg oder ein erheblicher Preisrückgang festgestellt und ist damit zu rechnen, dass diese Lage anhält und dadurch Marktstörungen auftreten oder aufzutreten drohen, so können die notwendigen Maßnahmen ergriffen werden.
(2) Die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel werden von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 erlassen."
15 Artikel 45 der Verordnung Nr. 1254/1999 bestimmt:
Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 und die zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften gelten für die in Artikel 1 genannten Erzeugnisse."
Verordnung (EG) Nr. 2777/2000
16 Die Kommission erließ auf der Grundlage des Artikels 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 die Verordnung (EG) Nr. 2777/2000 vom 18. Dezember 2000 über außerordentliche Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischmarkt (ABl. L 321, S. 47), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 111/2001 der Kommission vom 19. Januar 2001 (ABl. L 19, S. 11), die für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis höchstens 30. Juni 2001 ein Verfahren für den Ankauf aller über 30 Monate alten Tiere und insbesondere aller nicht bei der Schlachtung auf spongiforme Rinderenzephalopathie (BSE) getesteten Tiere zur Beseitigung vorsah.
17 Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/2000 bestimmte für jedes Tier, das vollständig unschädlich beseitigt wurde, eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft in Höhe eines Pauschalbetrages von 70 % der für den Ankauf des Tieres getätigten Ausgaben, wobei die restlichen 30 % von den einzelstaatlichen Behörden zu finanzieren waren.
Die angefochtene Verordnung
18 Die angefochtene Verordnung wurde auf der Grundlage des Artikels 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 erlassen.
19 Sie sieht eine neue Sonderankaufsregelung für das Fleisch bestimmter Klassen von über 30 Monate alten auf BSE getesteten Rindern vor, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, das Fleisch zu lagern statt es zu beseitigen. Dieses Verfahren war in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs vom 1. Juli 2001 bis zum 31. Dezember 2001 anwendbar.
20 Die Verordnung (EG) Nr. 2595/2001 der Kommission vom 28. Dezember 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (ABl. L 345, S. 33) verlängerte die Anwendung des durch die angefochtene Verordnung eingeführte Verfahrens bis zum 31. März 2002.
21 Die fünfte Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung lautet:
Angesichts des Ausmaßes und insbesondere der Dauer der BSE-Krise und des sich daraus ergebenden Umfangs der Marktstützungsmaßnahmen ist es angezeigt, die Ausgaben zwischen der Gemeinschaft und dem betreffenden Mitgliedstaat aufzuteilen, insbesondere in Anbetracht der großen Anzahl Tiere, die im Rahmen der Regelung wahrscheinlich angekauft werden, und der begrenzten Haushaltsmittel, die für die Finanzierung durch die Gemeinschaft zur Verfügung stehen."
22 Artikel 1 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
Die Mitgliedstaaten kaufen gekühlte Schlachtkörper oder Schlachtkörperhälften von über 30 Monate alten Rindern der folgenden Klassen ..."
23 Artikel 2 der angefochtenen Verordnung sieht vor:
(1) Der Ankaufspreis für die gemäß dieser Verordnung in einem Mitgliedstaat zu kaufenden gekühlten Schlachtkörper wird im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens festgesetzt.
(2) Die Ausschreibung wird in einem Mitgliedstaat eröffnet, in dem der durchschnittliche Marktpreis für die Bezugsklasse der Handelsklasse D zwei Wochen hintereinander höchstens dem in Anhang I aufgeführten Auslösungspreis für den betreffenden Mitgliedstaat entspricht.
..."
24 Artikel 3 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung lautet:
Unter Zugrundelegung der für jede einzelne Ausschreibung eingereichten Angebote wird nach dem Verfahren des Artikels 43 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 ein Hoechstankaufpreis für die Bezugsklasse festgesetzt. Für jeden Mitgliedstaat darf ein anderer Preis festgesetzt werden.
Der Hoechstpreis darf den Auslösungspreis zuzüglich 14 EUR je 100 kg Schlachtkörpergewicht nicht überschreiten."
25 Artikel 5 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
(1) Die zuständige Behörde zahlt dem Zuschlagsempfänger den Angebotspreis spätestens am 65. Tag nach Ablauf der Übernahme der betreffenden Erzeugnisse.
(2) Die Zahlung erfolgt nur für die tatsächlich gelieferte und angenommene Menge im Rahmen der Zuschlagsmenge.
...
(5) Die Gemeinschaft beteiligt sich zu 70 % an den Kosten für den Fleischankauf gemäß dieser Verordnung.
Der betreffende Mitgliedstaat übernimmt die restlichen 30 % und alle Kosten für die Maßnahmen gemäß den Artikeln 6, 7, 8 und 9."
26 Aus den Artikeln 6, 7, 8 und 9 der angefochtenen Verordnung ergibt sich, dass das Fleisch, das im Rahmen der durch diese Verordnung eingeführten Stützungsregelung angekauft wird, von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten mit oder ohne vorherige Lagerung vernichtet oder freigegeben werden kann.
27 Nach Artikel 10 der angefochtenen Verordnung gehören die Erlöse aus den Verkäufen der dieser Verordnung entsprechenden Erzeugnisse den betreffenden Mitgliedstaaten.
Anträge der Parteien
28 Die Bundesrepublik Deutschland beantragt,
- Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung für nichtig zu erklären, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen (im Folgenden: streitige Bestimmung);
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
29 Sie ist der Ansicht, dass die Wirkungen der angefochtenen Verordnung im Fall eines stattgebenden Urteils aus Gründen der Rechtssicherheit aufrechterhalten werden sollten, um das gerechtfertigte Vertrauen der durch die Stützungsmaßnahmen Begünstigten nicht zu beeinträchtigen.
30 Zur Begründung ihrer Klage macht die Bundesrepublik Deutschland drei Klagegründe geltend:
- Die angefochtene Verordnung habe, erstens, keine gültige Rechtsgrundlage, da die Kommission nicht befugt sei, in einer Durchführungsverordnung wie der angefochtenen Verordnung eine obligatorische Kofinanzierung zu Lasten der Mitgliedstaaten vorzusehen.
- Die angefochtene Verordnung verstoße, zweitens, gegen bestimmte Finanzvorschriften des EG-Vertrags, nämlich gegen Artikel 268 EG bis 270 EG.
- Die angefochtene Verordnung verstoße, drittens, gegen die Pflicht aus Artikel 253 EG, Gemeinschaftsakte mit Gründen zu versehen.
31 Die Kommission beantragt,
- die Klage abzuweisen;
- der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
32 Sie trägt vor, dass sie für den Fall eines Erfolges der Klage die Anregung der Bundesrepublik Deutschland unterstütze, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung nach Artikel 231 Absatz 2 EG aufrechtzuerhalten.
Zur Zulässigkeit
33 Der Gerichtshof hat die Parteien zu den Auswirkungen einer eventuellen Nichtigerklärung der angefochtenen Vorschrift sowie vor dem Hintergrund seiner Rechtsprechung, wonach die teilweise Nichtigerklärung eines Gemeinschaftsakts nur möglich ist, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts abtrennen lassen (siehe insbesondere Urteil vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-29/99, Kommission/Rat, Slg. 2002, I-11221, Randnrn. 45 und 46), zur Zulässigkeit der Klage befragt.
34 Im Licht der hierzu eingereichten Stellungnahmen ist davon auszugehen, dass die streitige Bestimmung von den übrigen Vorschriften der angefochtenen Verordnung abtrennbar ist, da ihre Nichtigerklärung den Wesensgehalt der Verordnung nicht verändern würde.
35 Wie der Generalanwalt in den Nummern 45 und 46 seiner Schlussanträge bemerkt, liegt der Wesensgehalt der angefochtenen Verordnung nämlich in der Einführung einer Sonderankaufsregelung für Rindfleisch, mit der der durch BSE ausgelösten Krise begegnet werden soll. Wie sowohl die deutsche und die dänische Regierung als auch die Kommission bestätigen, ließe eine teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung insoweit, als diese in Artikel 5 Absatz 5 den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten des angekauften Fleisches zu finanzieren, den Wesensgehalt dieser Verordnung völlig unangetastet, da sie lediglich zu einem finanziellen Ausgleich zwischen der Gemeinschaft und den betreffenden Mitgliedstaaten führen würde.
36 Die Kommission macht zwar geltend, dass sie die übrigen Vorschriften der angefochtenen Verordnung, insbesondere Artikel 10 der Verordnung, der aus finanzieller Sicht eine Einheit mit der streitigen Bestimmung bilde, ohne die streitige Bestimmung wahrscheinlich nicht in ihrer gegenwärtigen Form erlassen hätte.
37 Wie der Generalanwalt jedoch in Nummer 48 seiner Schlussanträge bemerkt, stellt die Frage, ob eine teilweise Nichtigerklärung den Wesensgehalt des angefochtenen Rechtsakt verändere, ein objektives, nicht aber ein subjektives Kriterium dar, das vom politischen Willen des jeweiligen Organs abhängig wäre, das den streitigen Rechtsakt erlassen hat.
38 Die Klage ist demnach zulässig.
Zum ersten Klagegrund
Vorbringen der Parteien
39 Die deutsche Regierung macht geltend, dass die Verordnung Nr. 1254/1999, die die Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung darstelle, keine Vorschriften enthalte, die die Kommission ermächtigten, in einer Durchführungsvorschrift zu der genannten Verordnung eine obligatorische Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten vorzusehen, wie sie die streitige Bestimmung einführe.
40 Nach Artikel 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 sei die Kommission nämlich lediglich ermächtigt, die Durchführungsvorschriften zu Artikel 38 Absatz 1 zu erlassen, der für den Fall, dass aufgrund eines erheblichen Preisanstiegs oder -rückgangs Marktstörungen aufträten oder aufzutreten drohten, den Erlass der notwendigen Maßnahmen vorsehe.
41 Der Rat habe der Kommission mit der Ermächtigung, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, nicht die Befugnis übertragen, Vorschriften zu erlassen, die dadurch in einem wesentlichen Punkt von der Grundverordnung abwichen, dass sie eine obligatorische Kofinanzierung vorsähen, die dem Grundsatz der alleinigen Finanzierung aller auf dem Rindfleischmarkt notwendigen Stützungsmaßnahmen durch die Gemeinschaft zuwiderlaufe, der sich aus der Verordnung Nr. 1254/1999 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1258/1999 ableiten lasse.
42 Dieses Verständnis der genannten Verordnungen werde durch die Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 1883/78 bestätigt, die zwar zwischen Interventionsmaßnahmen, für die ein Betrag je Einheit festgesetzt werde, und solchen, für die kein derartiger Betrag festgesetzt werde, unterschieden, für beide Fälle jedoch bestimmten, dass die Ausgaben für die Interventionsmaßnahmen ausschließlich von der Gemeinschaft finanziert würden.
43 Die Einführung einer obligatorischen Kofinanzierung durch die angefochtene Verordnung verstoße auch gegen das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Kommission nach den Artikeln 202 EG und 211 EG. Die Festlegung einer obligatorischen Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten in der streitigen Bestimmung stelle keine Durchführung einer durch die Verordnung Nr. 1254/1999 geschaffenen Regelung dar, sondern eine Änderung einer wesentlichen Regelung dieser Verordnung.
44 Die Kommission macht, erstens, geltend, dass sie durch Artikel 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 ermächtigt sei, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um im Fall eines erheblichen und anhaltenden Preisanstiegs oder -rückgangs akute oder drohende Marktstörungen abzuwehren. Diese Vorschrift stelle keine andere Voraussetzung als die der Notwendigkeit der fraglichen Maßnahmen auf. Im vorliegenden Fall seien die durch die angefochtene Verordnung vorgeschriebenen Fleischankäufe zweifellos geeignet, zur Stabilisierung des durch die BSE-Krise gestörten gemeinschaftlichen Rindfleischmarktes beizutragen.
45 Außerdem könne nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Rechtmäßigkeit einer im Bereich der gemeinschaftlichen Agrarpolitik erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn sie offensichtlich ungeeignet sei oder wenn das erlassende Organ die Grenzen seines Ermessens offenkundig überschritten habe.
46 Die Kommission ist daher der Ansicht, dass Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999, der für sie eine Notkompetenz zur Bewältigung von Krisensituationen begründe, sie zwangsläufig ermächtige, von den übrigen Vorschriften der Verordnung, insbesondere den Finanzvorschriften, abzuweichen, wenn dies unbedingt erforderlich sei.
47 Die Kommission habe, zweitens, durch den Erlass der streitigen Bestimmung nicht gegen die vom Rat festgelegten Finanzierungsregelungen verstoßen.
48 Zwar treffe es zu, dass die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte in der Regel vollständig von der Abteilung Garantie des EAGFL finanziert würden; es handele sich dabei jedoch um eine Praxis und nicht um eine rechtliche Verpflichtung. Insbesondere könne Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999 nicht so verstanden werden, dass er eine derartige Verpflichtung aufstelle, denn er sehe nicht ausdrücklich die Ausschließlichkeit der gemeinschaftlichen Finanzierung vor.
49 Die angefochtene Verordnung sei nicht der einzige Fall einer obligatorischen Kofinanzierung von Agrarmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten. Sie führt als Beispiele mehrere Verordnungen des Rates an, die eine solche Kofinanzierung vorsehen. Sie erwähnt auch die von ihr erlassene Verordnung Nr. 2777/2000, die gewissermaßen die Vorläuferin der angefochtenen Verordnung darstelle, und macht geltend, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht dagegen vorgegangen sei.
50 Außerdem sei Artikel 2 der Verordnung Nr. 1883/78 zu berücksichtigen. Eine Auslegung dieser Vorschrift im Wege des Umkehrschlusses zeige eindeutig, dass es keine rechtliche Verpflichtung zu einer ausschließlich gemeinschaftlichen Finanzierung für nicht unter diese Vorschrift fallende Interventionsmaßnahmen gebe. So verhalte es sich bei der angefochtenen Verordnung, die vorsehe, dass der Ankaufpreis des Fleisches im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens und nicht auf der Grundlage eines im Voraus festgelegten Betrages je Einheit festgesetzt werde.
51 Sollte der Gerichtshof ihrer Auffassung nicht folgen und davon ausgehen, dass die Abteilung Garantie des EAGFL Interventionsmaßnahmen im Agrarbereich vollständig finanzieren müsse, so mache sie hilfsweise geltend, dass die in der streitigen Bestimmung vorgesehene Abweichung von dieser Rechtspflicht notwendig gewesen und daher von Artikel 38 der Verordnung Nr. 1254/1999 gedeckt sei. Die durch die neuerliche BSE-Krise bedingten Mehrkosten für die Gemeinschaft hätten im Rahmen der Aufstellung des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2001 aus zeitlichen Gründen nicht mehr berücksichtigt werden können; es hätte daher die Gefahr bestanden, dass die ursprünglich bereitgestellten Mittel zur Finanzierung der Agrarausgaben nicht ausreichten.
52 Die streitige Bestimmung ändere, drittens, keine wesentliche Regelung, durch die die grundsätzliche Ausrichtung der gemeinsamen Agrarpolitik im Rindfleischsektor umgesetzt werde, sondern stelle lediglich eine punktuelle und zeitlich auf ein halbes Jahr begrenzte Maßnahme dar.
53 Die dänische Regierung erklärt, die Kommission habe mit Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung eine Bestimmung erlassen, die vom Grundsatz der vollständigen gemeinschaftlichen Finanzierung der gemeinsamen Marktorganisation abweiche. Dieser Grundsatz sei ausdrücklich schon aus der ersten Verordnung des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, der Verordnung Nr. 25, hervorgegangen und gelte bis heute.
Würdigung durch den Gerichtshof
54 Einleitend ist zu sagen, dass sich nach ständiger Rechtsprechung aus dem Gesamtzusammenhang des EG-Vertrages, in den Artikel 211 EG gestellt werden muss, und aus den Anforderungen der Praxis ergibt, dass der Begriff Durchführung" weit auszulegen ist. Da nur die Kommission in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der gebotenen Schnelligkeit zu handeln, kann sich der Rat veranlasst sehen, ihr auf diesem Gebiet weitgehende Befugnisse zu übertragen. Daher sind die Grenzen dieser Befugnisse namentlich nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation zu beurteilen (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-478/93, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-3081, Randnr. 30, und die dort zitierte Rechtsprechung).
55 So hat der Gerichtshof entschieden, dass die Kommission auf dem Gebiet der Landwirtschaft befugt ist, alle für die Durchführung der Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung oder die Anwendungsregeln des Rates verstoßen (Urteil vom 15. Mai 1984 in der Rechtssache 121/83, Zuckerfabrik Franken/Hauptzollamt Würzburg, Slg. 1984, 2039, Randnr. 13, Urteil Niederlande/Kommission, Randnr. 31, und Urteil vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Slg. 2000, I-5461, Randnr. 24).
56 Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Verordnung von der Kommission auf der Grundlage des Artikels 38 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1254/1999 erlassen, der sie ermächtigt, die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel nach dem Verfahren des Artikels 43 zu erlassen. Artikel 38 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1254/1999 sieht vor, dass die notwendigen Maßnahmen ergriffen werden können, wenn auf dem Gemeinschaftsmarkt ein erheblicher Preisanstieg oder -rückgang festgestellt wird und damit zu rechnen ist, dass diese Lage anhält und dadurch Marktstörungen auftreten oder aufzutreten drohen.
57 Die Bundesrepublik Deutschland bestreitet nicht, dass die in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen besonderen Marktstützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor notwendig waren, um auf den bedeutenden Preisrückgang zu reagieren, der sich auf diesem Sektor als Folge des verlorenen Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch nach dem Auftauchen neuer BSE-Fälle ergab.
58 Dass die fraglichen Maßnahmen als notwendige Maßnahmen im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1254/1999 angesehen werden können, entbindet jedoch nach der in Randnummer 55 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung und entgegen der Ansicht der Kommission nicht von der Prüfung der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit der Grundverordnung, zu deren Durchführung sie dienen.
59 Die Bundesrepublik Deutschland macht hierzu mit ihrem ersten Klagegrund geltend, dass Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung insoweit gegen die Grundregelungen verstoße, die mit dieser Verordnung umgesetzt werden sollten, als diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichte, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen. Die Einführung einer solchen Finanzierungsregelung in einer Durchführungsverordnung der Kommission verstoße gegen die Verordnung Nr. 1254/1999 und die Verordnungen über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, auf die diese verweise, da diese den Grundsatz aufstellten, dass alle Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich von der Gemeinschaft zu finanzieren seien.
60 Zur Beurteilung der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmung mit der Verordnung Nr. 1254/1999 ist die Bedeutung der Gemeinschaftsvorschriften zu bestimmen, die auf die Finanzierung der Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor anwendbar sind.
61 Nach Artikel 45 der Verordnung Nr. 1254/1999 gelten für die Erzeugnisse, die der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch unterliegen, die Verordnung Nr. 1258/1999 und die zur Durchführung dieser Verordnung erlassenen Vorschriften.
62 Die Verordnung Nr. 1258/1999 sieht in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b vor, dass der EAGFL, Abteilung Garantie, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert. Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt, dass es sich bei diesen Interventionen um solche handelt, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.
63 Sicherlich führt Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999, wie die Kommission geltend macht, zwar eine gemeinschaftliche Finanzierung der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte ein, bestimmt jedoch nicht ausdrücklich, dass es sich dabei um eine ausschließliche Finanzierung handele.
64 Wie der Generalanwalt allerdings in den Nummern 83 bis 89 seiner Schlussanträge darlegt, erlauben andere Vorschriften der Grundregelung eine Auslegung dieser Bestimmung in dem Sinne, dass die Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich durch den EAGFL zu finanzieren sind.
65 Zunächst heißt es in der 36. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1254/1999, dass die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Anwendung dieser Verordnung von der Gemeinschaft gemäß der Verordnung Nr. 1258/1999 übernommen werden sollten".
66 Weiter wird in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1258/1999 auf den Grundsatz" Bezug genommen, dass die finanziellen Folgen der gemeinsamen Agrarpolitik nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 25 von der Gemeinschaft zu tragen sind. Diese Vorschrift bestimmt nämlich, dass die Gemeinschaft diese finanziellen Folgen u. a. deshalb trägt, weil in der Endphase des Gemeinsamen Marktes einheitliche Preissysteme bestehen, und erwähnt unter Buchstabe b unter den Maßnahmen, die vom EAGFL zu finanzieren sind, die Interventionen zur Regulierung der Märkte.
67 Schließlich unterscheidet sich der Wortlaut des Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1258/1999, wonach der EAGFL die Interventionen" zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, von dem des Buchstaben d derselben Vorschrift, der hinsichtlich der Finanzierung von Veterinärmaßnahmen nur vorsieht, dass der EAGFL die finanzielle Beteiligung" der Gemeinschaft an diesen Maßnahmen finanziert.
68 Zudem lässt sich daraus, dass Artikel 3 der Verordnung Nr. 1883/78 im Gegensatz zu deren Artikel 2, der für die Finanzierung durch den EAGFL, Abteilung Garantie, von Interventionsmaßnahmen gilt, für die ein Betrag je Einheit festgesetzt worden ist, nicht ausdrücklich vorsieht, dass die übrigen Interventionsmaßnahmen vollständig unter die gemeinschaftliche Finanzierung fallen, entgegen der Ansicht der Kommission nicht schließen, dass die letzteren Maßnahmen nicht ausschließlich aus dem Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren wären. Artikel 3 der Verordnung Nr. 1883/78 verweist nämlich hinsichtlich der Finanzierung dieser Maßnahmen auf die Artikel 4 bis 8 der genannten Verordnung, in denen keine Vorschrift enthalten ist, die vom Grundsatz der vollständigen Finanzierung der Interventionsmaßnahmen zur Regulierung der Agrarmärkte durch den EAGFL, Abteilung Garantie, abwiche.
69 Es ist daher festzustellen, dass die Kommission in der angefochtenen Verordnung den Grundsatz der Grundregelung des Rates zu beachten hatte, dass alle gemeinschaftlichen Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich durch die Gemeinschaft zu finanzieren sind.
70 Dem steht das Vorbringen der Kommission nicht entgegen, dass mehrere Verordnungen des Rates im Agrarbereich ebenso wie die Verordnung Nr. 2777/2000 der Kommission eine obligatorische Kofinanzierung der in diesen Verordnungen vorgesehenen Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten eingeführt haben.
71 Der Rat kann nämlich zum einen in einer Sonderregelung von einem allgemeinen Grundsatz, den er selbst aufgestellt hat, abweichen, während die Kommission einen in der von ihr durchzuführenden Grundregelung des Rates enthaltenen Grundsatz zu beachten hat, sofern sie nicht ausdrücklich dazu ermächtigt ist, davon abzuweichen.
72 Was zum anderen die Einführung einer obligatorischen Kofinanzierung der in der Verordnung Nr. 2777/2000 vorgesehenen Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten angeht, so kann dieser Präzedenzfall der Kommission nicht als Ermächtigung dafür dienen, von einem sie bindenden Rechtsgrundsatz abzuweichen (vgl. analog Urteil vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-426/93, Deutschland/Rat, Slg. 1995, I-3723, Randnr. 21).
73 Unstreitig verpflichtet die streitige Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat einerseits, einen Teil der durch die angefochtene Verordnung eingeführten Stützungsmaßnahmen zu finanzieren, während die Verordnung Nr. 1254/1999 andererseits keine Vorschrift enthält, durch die die Kommission ausdrücklich ermächtigt würde, von dem aus der Grundregelung abgeleiteten Grundsatz abzuweichen, dass alle gemeinschaftlichen Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich von der Gemeinschaft zu finanzieren sind.
74 Somit widerspricht die streitige Bestimmung der Verordnung Nr. 1254/1999.
75 Dass die angefochtene Verordnung sechs Monate anwendbar ist, wie die Kommission geltend macht, ist im vorliegenden Fall für die Beurteilung ihrer Vereinbarkeit mit der Verordnung Nr. 1254/1999 ohne Bedeutung.
76 Ohne dass die übrigen Klagegründe der deutschen Regierung geprüft werden müssten, ist Artikel 5 Absatz 5 der angefochtenen Verordnung somit für nichtig zu erklären ist, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen.
Zur zeitlichen Begrenzung der Wirkungen der Nichtigerklärung
77 Sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch die Kommission beantragen, im Falle eines stattgebenden Urteils die Wirkungen der angefochtenen Verordnung aufrechtzuerhalten.
78 Es ist jedoch Sache des Gerichtshofes, der dabei nicht an die Anträge der Parteien gebunden ist, nach Artikel 231 Absatz 2 EG über die Folgen einer Nichtigerklärung zu befinden (vgl. Urteil vom 31. März 1992 in der Rechtssache C-284/90, Rat/Parlament, Slg. 1992, I-2277, Randnr. 36). Im vorliegenden Fall hat die Nichtigerklärung der streitigen Vorschrift entgegen der Ansicht der deutschen Regierung keine Auswirkungen auf die Rechte der Wirtschaftsteilnehmer, deren Rindfleisch nach der angefochtenen Verordnung angekauft wurde.
79 Der Gerichtshof ist daher der Auffassung, dass Gründe der Rechtssicherheit die Aufrechterhaltung der Wirkungen der streitigen Vorschrift trotz ihrer Nichtigerklärung nicht verlangen.
Kostenentscheidung
Kosten
80 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Plenum)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor wird für nichtig erklärt, soweit diese Bestimmung den betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet, 30 % der Kosten für den in dieser Verordnung vorgesehenen Fleischankauf zu übernehmen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten.