62016TJ0682
VISPĀRĒJĀS TIESAS SPRIEDUMS (trešā palāta)
2018. gada 26. septembrī (
*1
)
ELGF – Platībmaksājumi – Procedūra, ar ko uz laiku aptur mēneša maksājumus dalībvalstij – Regulas (ES) Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkts – Valsts kontroles sistēmas galvenie elementi – Konstatētie trūkumi – Rīcības plāns ar skaidriem progresa rādītājiem, kas noteikti pēc apspriešanās ar Komisiju – Samērīgums
Lietā T‑682/16,
Francijas Republika, ko pārstāv F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères un M. S. Horrenberger, pārstāvji,
prasītāja,
kuru atbalsta
Portugāles Republika, ko pārstāv L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão un J. Saraiva de Almeida, pārstāvji,
persona, kas iestājusies lietā,
pret
Eiropas Komisiju, ko pārstāv A. Lewis un D. Triantafyllou, pārstāvji,
atbildētāja,
par prasību, kas pamatota ar LESD 263. pantu un ar ko tiek lūgts atcelt Komisijas 2016. gada 12. jūlija Īstenošanas lēmumu C(2016) 4287 final, ar kuru uz laiku apturēti mēneša maksājumi Francijas Republikai no Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonda (ELGF),
VISPĀRĒJĀ TIESA (trešā palāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs S. Frimods Nilsens [S. Frimodt Nielsen] (referents), tiesneši V. Kreišics [V. Kreuschitz] un N. Pultoraka [N. Półtorak],
sekretārs: E. Kulons [E. Coulon],
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Atbilstošās tiesību normas un tiesvedības priekšvēsture
Strīdīgās tiesību normas
1
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1306/2013 (2013. gada 17. decembris) par kopējās lauksaimniecības politikas finansēšanu, pārvaldību un uzraudzību un Padomes Regulu (EEK) Nr. 352/78, (EK) Nr. 165/94, (EK) Nr. 2799/98, (EK) Nr. 814/2000, (EK) Nr. 1290/2005 un (EK) Nr. 485/2008 atcelšanu (OV 2013, L 347, 549. lpp., labojums – OV 2016, L 130, 13. lpp.) 41. pantā “Mēneša maksājumu un starpmaksājumu samazināšana un apturēšana uz laiku” ir noteikts:
“2.   Komisija var pieņemt īstenošanas aktus, ar kuriem samazina vai uz laiku aptur mēneša maksājumus vai starpmaksājumus dalībvalstij, ja viens vai vairāki attiecīgās valsts kontroles sistēmas galvenie elementi nepastāv vai nav efektīvi konstatēto trūkumu nopietnības vai noturības dēļ, vai arī pastāv līdzīgi nopietni trūkumi neregulāro maksājumu atgūšanas sistēmā un ja ir izpildīts viens no šādiem nosacījumiem:
[..]
b)
Komisija secina, ka attiecīgā dalībvalsts tuvākajā laikā nespēs veikt vajadzīgos koriģējošos pasākumus atbilstīgi rīcības plānam ar skaidriem progresa rādītājiem, kas jānosaka, apspriežoties ar Komisiju.
Maksājumu samazināšanu vai apturēšanu piemēro attiecīgajiem maksājumu aģentūras veiktajiem izdevumiem, kurā trūkumi pastāv laikposmā, kas tiks noteikts, izmantojot šajā punktā minētos īstenošanas aktus, un kas nepārsniedz divpadsmit mēnešus. [..]
Šajā punktā paredzētos īstenošanas aktus pieņem saskaņā ar 116. panta 2. punktā minēto konsultēšanās procedūru.
Pirms šajā punktā minēto īstenošanas aktu pieņemšanas Komisija informē attiecīgo dalībvalsti par tās nodomu un lūdz šo dalībvalsti reaģēt termiņā, kas nav mazāks par 30 dienām.
Īstenošanas aktos, ar kuriem nosaka mēneša maksājumus, kas minēti 18. panta 3. punktā, vai starpmaksājumus, kas minēti 36. pantā, ņem vērā īstenošanas aktus, kas pieņemti saskaņā ar šo punktu.”
2
Savukārt Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 3. punktā ir noteikts:
“Maksājumu samazināšanu vai apturēšanu uz laiku saskaņā ar šo pantu piemēro atbilstīgi samērīguma principam, un tā neskar 51. panta [par atbilstīguma noskaidrošanu] un 52. panta [par grāmatojumu noskaidrošanu] piemērošanu.”
Rīcības plāna izstrāde un īstenošana
3
Savā 2013. gada 14. maija vēstulē Eiropas Komisija norādīja Francijas iestādēm, ka vairākas tās dienestu veiktās revīzijas ir atklājušas atkārtotas problēmas saistībā ar platībatkarīgo atbalstu, kas piešķirts Kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) ietvaros. Šīs problēmas it īpaši skārušas integrēto administrācijas un kontroles sistēmu (turpmāk tekstā – “IAKS”), lauksaimniecībā izmantojamo zemes gabalu identifikācijas sistēmu (turpmāk tekstā – “LIZGIS”), sauktu arī par “grafisko zemes gabalu reģistru” (turpmāk tekstā – “GZGR”), administratīvās kontrolpārbaudes un pārbaudes uz vietas. Tādējādi Komisija ir pieprasījusi Francijas iestādēm iesniegt “detalizētu rīcības plānu, norādot nepieciešamos pasākumus konstatēto trūkumu novēršanai”.
4
Pēc sarakstes ar Komisiju Francijas iestādes ar 2013. gada 13. novembra vēstuli iesniedza savu rīcības plānu. Komisija 2013. gada 28. novembra vēstulē norādīja, ka šis rīcības plāns varētu “tikt uzskatīts par galīgo” (turpmāk tekstā – “rīcības plāns”), atzīmējot, ka “platībatkarīgā atbalsta jomā [..] piedāvātās darbības varētu tikt vēl papildinātas [un] detalizētas to īstenošanas laikā”.
5
Pirmā no četrām rīcības plāna daļām attiecās uz atbalstu platībmaksājumiem. Šī daļa ietvēra, pirmkārt, dažādas darbības, kas vērstas uz LIZGIS atjaunināšanu, otrkārt, darbības, kas saistītas ar pārbaudēm uz vietas, un, treškārt, darbības, kas attiecas uz maksājumu un sankciju aprēķināšanu. Attiecībā uz LIZGIS atjaunināšanu, paredzētās darbības galvenokārt bija vērstas uz fotogrāfiju/grafisko elementu, kas atrodas datubāzē, sauktā par BD TOPO (turpmāk tekstā – “BD TOPO datubāze”), interpretāciju, kurā bija digitalizēti dažādi ainavas elementi, piemēram, meži, ūdensteces vai ēkas. Šī sistemātiskā interpretācijas darba mērķis bija ļaut pārrēķināt atbalsttiesīgās platības, no kurām izrietēja maksājumi. Pārējās trīs rīcības plāna daļas, uz kurām šī lieta neattiecas, bija par noteikumiem atbalsta saņemšanai, maksājumtiesībām un piemaksām par dzīvniekiem.
Uzraudzība, pārskatīšanas pieprasījums un rīcības plāna jaunie noteikumi
6
Rīcības plānā bija paredzēts arī uzraudzības mehānisms, kura piemērošanas rezultātā notika vairākkārtēja informācijas apmaiņa starp Francijas iestādēm un Komisiju. Rīcības plānā bija paredzēts, ka Francijas iestādes nosūtīs starpposma progresa ziņojumus par tā īstenošanu. 2014. gadā šādi ziņojumi tika nosūtīti 4. februārī, 4. aprīlī, 2. jūlijā un 14. oktobrī.
7
Komisija savā 2014. gada 22. decembra vēstulē pēc 2014. gada novembrī notikušās revīzijas, kura tika veikta, lai novērtētu rīcības plāna gaitu, secināja, ka BD TOPO datubāze satur pārāk novecojušus datus un tā ir pārāk nepilnīga LIZGIS ieviešanai, un tādējādi nevar tikt apstiprināta sekmīga rīcības plāna ieviešana. Tomēr Komisija norādīja, ka ir atzīmējusi to, ka Francijas iestādes izstrādā alternatīvu pieeju, kas daļēji atrisinātu konstatētās problēmas. Tādējādi Komisija uzskatīja – lai izvairītos no iespējamas maksājumu apturēšanas uz laiku vai samazināšanas, piemērojot Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktu, “[bija] nepieciešama pārskatīta rīcības plāna ieviešana” un ka “[būs] nepieciešams novērst šos trūkumus pirms 2015. tirdzniecības gada (2015. gada aprīlis) īstenošanas”.
8
Ar 2014. gada 23. decembra vēstuli Francijas iestādes paziņoja Komisijai “gaidāmos elementus saistībā ar rīcības plāna [..] īstenošanu 2014. gadā un tā turpināšanu 2015. gadā”. Šie elementi tika papildināti ar piekto starpposma progresa ziņojumu, kuru Francijas iestādes 2015. gada 30. janvārī nosūtīja Komisijai.
9
Komisija 2015. gada 17. februāra vēstulē īpaši norādīja, ka vairākiem aspektiem saistībā ar rīcības plāna īstenošanu, kurus Francijas iestādes paredzēja savā 2015. gada 30. janvāra vēstulē, ar ko tās nosūtīja piekto starpposma progresa ziņojumu, bija nepieciešami precizējumi. Ar 2015. gada 25. februāra vēstuli Komisija informēja Francijas iestādes par vairākiem elementiem, kas saistīti ar apsekošanas rezultātiem attiecībā uz 2013. un 2014. maksājumu pieprasījumu gadu, no kuras izrietēja, ka “Francijā īstenotā kontroles sistēma bija nepilnīga, ko izraisīja trūkumi LIZGIS [..], problēmas, kas saistītas ar atbalsttiesīgo platību noteikšanu, uz vietas veiktu pārbaužu efektivitātes trūkums, kā arī atbalsta aprēķina metodes un sankcijas retroaktīvas atgūšanas neesamības gadījumā”. Pēc tam, no 2015. gada 11. marta līdz 13. martam, Francijā tika organizēta Komisijas misija, un Francijas iestādes veica rīcības plāna atjaunināšanu. 2015. gada 30. martā Francijas iestādes nosūtīja Komisijai jaunu paziņojumu, kurā tika ietverti papildu elementi.
Procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku īstenošana
10
Komisija 2015. gada 13. aprīļa vēstulē nosūtīja Francijas iestādēm paziņojumu, piemērojot Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta ceturto daļu (turpmāk tekstā – “2015. gada 13. aprīļa paziņojums”).
11
Pirmajā daļā Komisija atgādināja dažādus elementus, kuri attiecas uz rīcības plānu un tā pārskatīšanu.
12
Pirmkārt, Komisija norādīja uz to, ka rīcības plāns bija konkrēti vērsts uz LIZGIS atjaunināšanu tā, lai katram atsauces zemes gabalam tiktu noteikta maksimālā atbalsttiesīgā platība saskaņā ar reglamentējošajiem noteikumiem, it īpaši ņemot vērā jaunākās ortofotogrāfijas, pārbaužu uz vietas rezultātus un neattiecināmos elementus esošajās datubāzēs.
13
Otrkārt, Komisija izklāstīja iemeslus, kuru dēļ pēc 2014. gada novembra revīzijas, tā uzskatīja, ka plānotie starpposma mērķi nav izpildīti, ka ir bijuši darba kvalitātes trūkumi, kā arī problēmas attiecībā uz platībām, par kurām tiek maksāts ar vienoto maksājumu, un tādējādi tā savā 2014. gada 22. decembra vēstulē pieprasīja Francijas iestādēm iesniegt pārskatītu rīcības plānu.
14
Treškārt, šajā saistībā Komisija atzīmēja, ka “pārskatītais rīcības plāns, ko [ar 2014. gada 23. decembra vēstuli] iesniedza Francija”, ietvēra elementus, kas saistīti ar attēlu interpretāciju saskaņā ar noteikumiem, kuri nodrošina platību tiesības uz atbalstu un to atbilstību noteikumiem, elementus, kas saistīti ar proporcionalitātes sistēmas piemērošanu Komisijas Deleģētās regulas (ES) Nr. 640/2014 (2014. gada 11. marts), ar ko papildina Regulu Nr. 1306/2013 attiecībā uz [IAKS], maksājumu atteikšanas vai atsaukšanas nosacījumiem un administratīvajiem sodiem, kas piemērojami tiešo maksājumu, lauku attīstības atbalsta un savstarpējās atbilstības kontekstā (OV 2014, L 181, 48. lpp.) (turpmāk tekstā – “proporcionalitātes sistēma”) 10. panta izpratnē, elementus, kas attiecas uz dažu noteiktu ilggadīgo zālāju Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1307/2013 (2013. gada 17. decembris), ar ko izveido noteikumus par lauksaimniekiem paredzētiem tiešajiem maksājumiem, kurus veic saskaņā ar kopējās lauksaimniecības politikas atbalsta shēmām, un ar ko atceļ padomes Regulu (EK) Nr. 637/2008 un Padomes Regulu (EK) Nr. 73/2009 (OV 2013, L 347, 608. lpp.), 4. panta 1. punkta h) apakšpunkta izpratnē atbilstīgumu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi (turpmāk tekstā – “noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīgums saskaņā ar vietējo praksi”) un elementus, kas saistīti ar “lauksaimniecībā izmantojamās zemes gabalu deklarēšanu grafiskā veidā no 2015. gada”. Tomēr Komisija norādīja, ka savā 2015. gada 20. janvāra vēstulē Francijas iestādes attiecībā uz pārskatītā rīcības plāna īstenošanu ir norādījušas uz grūtībām, kuras radušās, administrējot 2015. gada atbalsta pieteikums, kas tika apspriesti misijas laikā, kura 2015. gada martā notika Francijā.
15
Otrajā daļā Komisija pievērsās rīcības plāna stāvoklim, un šajā daļā tā it īpaši atsaucās uz veidu, kādā Francijas iestādes piemēroja proporcionalitātes sistēmu, un riskiem, kuri, tās ieskatā, pastāvēja noteiktu atbalsttiesīgo platību noteikšanā saskaņā ar vietējo noteikto praksi. Nobeigumā šajā saistībā Komisija uzskatīja, ka “notika rīcības plāna neievērošana [..], pamatojoties uz to, ka ne visām platībām, kas uzskaitītas GZGR, maksimālā atbalsttiesīgā platība bija noteikta saskaņā ar Eiropas Savienības noteikumiem”.
16
Trešajā vēstules daļā Komisija atsaucās arī uz 2015. gada atbalsta pieteikumu pārvaldīšanas procedūru, kuru papildus tika iesniegušas Francijas iestādes.
17
Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija norādīja, ka “pārvaldības un kontroles sistēmas [attiecīgajā brīdī pastāvošo] iekšējās kvalitātes trūkumu un atkāpju no atbalsta pieteikumu iesniegšanas noteikumiem, kurus Francijai [bija] nodoms piemērot 2015. gada pieteikumiem, kopīgā ietekme”“nerad[īja] pietiekamu pārliecību par atbalsta pienācīgu pārvaldību un tādējādi arī par izmaksu likumību” un “pastiprin[āja] [Komisijas] šaubas attiecībā uz pareizu maksājumu veikšanas iespēju Francijas iestāžu noteiktajos termiņos”. Tādējādi Komisija paredzēja maksājumu apturēšanu uz laiku vai samazinājumu par 5 %, ja līdz 2015. gada 16. oktobrim Francijas iestādes neizlabos konstatētās neskaidrības attiecībā uz rīcības plāna stāvokli un 2015. gada atbalsta pieteikumu pārvaldības noteikumiem.
18
Francijas iestādes uz 2015. gada 13. aprīļa paziņojumu atbildēja ar jaunu rīcības plāna atjauninājumu 2015. gada 24. aprīlī, kura nosaukums bija “Rīcības plāns [..] – 2015. gada KLP tirdzniecības gada grafiks”, un ar 2015. gada 7. maija vēstuli par “rīcības plāna pārraudzību [..]”, kurā tika apkopota tās nostāja.
19
Pēc tam notika vairākkārtēja saziņa starp Komisiju un Francijas iestādēm – 2015. gada 10. jūnijā notika divpusējā tikšanās, 2015. gada 13. jūlijā Komisijai tika iesniegts starpposma progresa ziņojums, 2015. gada 9. oktobrī tika iesniegts sestais progresa plāns, un 2015. gada 1. decembrī tika organizēta Komisijas dienestu vizīte Francijā.
20
Ar 2015. gada 22. decembra vēstuli Komisija iesniedza papildu apsvērumus maksājumu apturēšanas uz laiku procedūras ietvaros. Tā atgādināja, ka progresa ziņojumi tai nav tikuši iesniegti noteiktajos termiņos un ka tā bija izteikusi piezīmes attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas piemērošanu, kā arī attiecībā uz noteiktu ilggadējo zālāju atbalsttiesīguma noteikšanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi un attiecībā uz pārbaudēm, kas veiktas uz vietas.
21
Savā 2016. gada 13. janvāra vēstulē Francijas iestādes sniedza atbildi uz šiem papildu apsvērumiem. Vispirms tās atkārtoja to elementu kopumu, kas tika sniegti Komisijai. Turpinājumā tās izklāstīja, kā ir īstenoti rīcības plānā apkopotie elementi, atgādinot, ka saskaņā ar rīcības plānu, kas tika apstiprināts 2013. gada novembrī, šīs darbības bija jāpabeidz 2016. gadā. Tādējādi 2015. gadā Komisija nevarot atsaukties uz rīcības plāna neīstenošanas faktu, lai veiktu maksājumu apturēšanas uz laiku pasākumu. Francijas iestādes arī atgādināja par jaunajiem fotointerpretācijas noteikumiem, kuri stājās spēkā no 2015. gada. Visbeidzot Francijas iestādes sniedza atbildi uz dažādajiem Komisijas apsvērumiem attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas ieviešanu un attiecībā uz noteiktu ilggadējo zālāju atbalsttiesīgumu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi un uz kritiku saistībā ar pārbaudēm, kas veiktas uz vietas. Francijas iestādes arī apgalvoja, ka tās ir pilnībā izpildījušas vai pilnībā izpildīs saistības, kas paredzētas 2013. gada novembrī apstiprinātajā rīcības plānā.
22
Šīs saziņas rezultātā 2016. gada 28. janvārī, 26. februārī, 4. un 29. aprīlī Komisijai tika nosūtīti starpposma progresa ziņojumi. Būtu jāpiebilst, ka no 2016. gada 11. līdz 15. aprīlim tika ieplānota jauna Komisijas misijas vizīte Francijā.
23
Ar 2016. gada 20. maija vēstuli Komisija nosūtīja papildu paziņojumu saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta ceturto daļu (turpmāk tekstā – “2016. gada 20. maija papildu paziņojums”). Tā norādīja uz nepieciešamību pārbaudīt uz vietas veikto pārbaužu kvalitāti un tiesību uz maksājumu pareizu piešķiršanu. Komisija arī atsaucās uz “trūkumiem saistībā ar ātro vizīšu kvalitāti” un minēja arī “problēmas saistībā ar atbilstību “ilggadīgo zālāju”, kas veido daļu no izveidotās vietējas prakses,” definīcijai un “problēmas, kas saistītas ar [proporcionalitātes sistēmas] izveidošanu”. Pamatojoties uz to, Komisija informēja Francijas iestādes, ka tā ir plāno maksājumu apturēšanu uz laiku vai samazināšanu par 3 %.
24
Ar 2016. gada 16. jūnija vēstuli Francijas iestādes sniedza atbildi uz 2016. gada 20. maija papildu paziņojumu. Tās norādīja, ka uzskata, ka ir īstenojušas rīcības plānu atbilstoši savām saistībām un ka apsvērumi attiecībā uz jaunajiem zālāju pārvaldības noteikumiem KLP reformas ietvaros ir balstīti uz nepamatotiem vērtējumiem.
25
Komisija 2016. gada 12. jūlijā pieņēma īstenošanas lēmumu, ar kuru tika uz laiku apturēti mēneša maksājumi Francijas Republikai no Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonda (ELGF) (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”). Šajā lēmumā Komisija nolēma, ka mēneša maksājumi Francijas Republikai, kas veikti saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 18. pantu, ir uz laiku apturēti par summu, kas izriet no apturēšanas likmes 3 % apmērā piemērošanas mēneša maksājumiem, kuri saistīti ar platībatkarīgo atbalstu 2015. gadam, un ka šo maksājumu apturēšana tiek piemērota mēneša maksājumiem, kas Francijas Republikai ir veicami saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 18. panta 2. punktu par mēneša izdevumiem, kuri ir radušies maksājumu aģentūrai Agence de services et de paiement [Maksājumu un pakalpojumu aģentūra] no 2016. gada jūlija līdz 2017. gada jūnijam (ieskaitot). Šis lēmums tika paziņots Francijas iestādēm 2016. gada 13. jūlijā.
Tiesvedība un lietas dalībnieku prasījumi
26
Ar prasības pieteikumu, kas Vispārējās tiesas kancelejā iesniegts 2016. gada 23. septembrī, Francijas Republika cēla šo prasību.
27
2016. gada 22. decembrī Komisija iesniedza savu iebildumu rakstu. Replikas raksts un atbildes raksts uz repliku tika iesniegti noteiktajā termiņā.
28
Ar dokumentu, kas Vispārējās tiesas kancelejā iesniegts 2016. gada 7. decembrī, Portugāles Republika lūdza atļauju iestāties šajā lietā Francijas Republikas prasījumu atbalstam. Ar 2017. gada 12. janvāra lēmumu Vispārējās tiesas trešās palātas priekšsēdētājs atļāva šo iestāšanos lietā. Portugāles Republika iesniedza savu iebildumu rakstu un pamatlietas puses noteiktajā termiņā par to iesniedza savus apsvērumus.
29
Saskaņā ar 2018. gada 26. janvāra procesa organizatorisko pasākumu, kas veikts atbilstoši Tiesas Reglamenta 89. panta 3. punktam, puses tika aicinātas sniegt savas atbildes uz vairākiem jautājumiem. Puses sniedza savas atbildes uz šo pieprasījumu noteiktajā termiņā.
30
Uzklausījusi tiesneša referenta ziņojumu, Vispārējā tiesa (trešā palāta) – ņemot vērā, ka lietas dalībnieki nebija lūguši noturēt tiesas sēdi – saskaņā ar Reglamenta 106. panta 3. punktu nolēma lemt par prasību bez tiesvedības mutvārdu daļas. Tiesa uzskatīja, ka lietā esošie dokumenti ir pietiekami, lai pieņemtu lēmumu, neveicot turpmākas procesuālas darbības.
31
Francijas Republikas prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
–
atcelt apstrīdēto lēmumu;
–
piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
32
Portugāles Republika, kas iestājusies lietā Francijas Republikas prasījumu atbalstam, lūdz Vispārējo tiesu atcelt apstrīdēto lēmumu.
33
Komisija lūdz Vispārējo tiesu:
–
noraidīt prasību;
–
piespriest Francijas Republikai segt tiesāšanās izdevumus.
Juridiskais pamatojums
34
Francijas Republika savas prasības pamatošanai izvirza divus pamatus. Ar pirmo pamatu, kas ir izvirzīts primāri, tiek apgalvots, ka ir pārkāpts Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkts, jo, pirmkārt, Francijas iestādes esot pilnībā ieviesušas rīcības plānu, kas satur arī skaidrus progresa rādītājus, kuri ir noteikti, apspriežoties ar Komisiju un, otrkārt, apstrīdētais lēmums esot ticis balstīts uz elementiem, kuri nav paredzēti rīcības plānā. Otrais pamats, kas ir izvirzīts pakārtoti, attiecas uz samērīguma principa pārkāpumu.
Par pirmo pamatu, kas attiecas uz Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkta pārkāpumu
35
Vispirms Francijas Republika atgādina, ka atbilstīguma noskaidrošanas procedūra, kas paredzēta Regulas Nr. 1306/2013 52. pantā (turpmāk tekstā – “atbilstīguma noskaidrošanas procedūra”), ļauj nodrošināt to, ka lauksaimniecības izdevumi ir radušies atbilstoši Eiropas Savienības tiesībām. Šī procedūra sniedzot dalībvalstīm nepieciešamās garantijas, lai paustu savu viedokli, un tā esot reglamentēta Komisijas pamatnostādnēs, kurās tostarp ir precizēts, kā tiek aprēķinātas atbilstīguma noskaidrošanas finansiālās sekas. Savukārt Regulas Nr. 1306/2013 41. pantā paredzētā procedūra maksājumu apturēšanai uz laiku (turpmāk tekstā – “procedūra maksājumu apturēšanai uz laiku”) gandrīz nekad neesot tikusi īstenota, un tā neesot reglamentēta Komisijas pamatnostādnēs.
36
Francijas Republikas ieskatā, procedūra maksājumu apturēšanai uz laiku neattiecas uz situāciju, kurā pastāv iespējamas domstarpības – kā tas ir šajā gadījumā – attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas piemērošanu, no vienas puses, un noteiktu atbalsttiesīgo platību noteikšanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi, no otras puses. Ja tiktu pieņemts, ka uz šādām domstarpībām varētu atsaukties divās atsevišķās procedūrās, tas varētu apdraudēt attiecīgās dalībvalsts rīcībā esošās procesuālās garantijas atbilstīguma noskaidrošanas procedūrā, piespiest šo valsti mainīt savu praksi procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku ietvaros, pat ja pārkāpuma fakts nav vēl pierādīts, vai padarīt atbilstīguma novērtēšanas procedūru par neefektīvu. Atsaucoties uz šādām domstarpībām procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku ietvaros, Komisija esot traucējusi sekmīgu saziņu atbilstīguma novērtēšanas procedūrā.
37
Tāpat arī, Portugāles Republikas ieskatā, Regulas Nr. 1306/2013 41. pants neļauj pieņemt lēmumu par mēneša maksājumu apturēšanu uz laiku, pamatojoties uz elementiem, kurus attiecīgā dalībvalsts savā rīcības plānā nav ierosinājusi. Šādam lēmumam būtu tādas pašas sekas kā finanšu korekcijai, taču neievērojot atbilstīguma noskaidrošanas procedūrā sniegtās garantijas. Vienpusēji grozot vai pārskatot striktos dalībvalsts saistību nosacījumus, Komisija esot izmantojusi procedūru, kas sniedzot jūtami mazākas garantijas. Ņemot vērā jaunus elementus, kas parādījās vēlāk, Komisijai esot bijis jāuzsāk atbilstīguma noskaidrošanas procedūra.
38
Primāri Francijas Republika apgalvo, ka apstrīdētais lēmums ir pretrunā Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktam, jo Komisija nevarēja secināt, ka attiecīgā dalībvalsts nav “spējusi īstenot vajadzīgos koriģējošos pasākumus atbilstīgi rīcības plānam ar skaidriem progresa rādītājiem, kas jānosaka, apspriežoties ar Komisiju”. Tādējādi šis nosacījums neesot izpildīts, jo, pirmām kārtām, rīcības plāns esot īstenots pilnā apmērā un, otrām kārtām, apstrīdētais lēmums esot balstīts uz elementiem, kuri nebija paredzēti rīcības plānā.
39
Pirmkārt, Francijas Republika atgādina par savu apņemšanos piemērot 2013. gada novembrī apstiprināto rīcības plānu. Ņemot vērā to, ka sākotnēji paredzētie LIZGIS atjaunināšanas noteikumi nav izrādījušies apmierinoši, Francijas Republika arī atgādina, ka tā ar savu 2014. gada 23. decembra vēstuli ir ierosinājusi paredzēt alternatīvus noteikumus, kurus apstiprināja Komisija.
40
Otrkārt, Francijas Republika apgalvo, ka rīcības plāns, kas apstiprināts 2013. gada novembrī un grozīts 2014. gada decembrī, ir ticis pilnā mērā īstenots.
41
Attiecībā uz LIZGIS atjaunināšanu Francijas Republika atgādina, ka sākotnēji bija paredzēts atjaunināt fotouzņēmumus un izmantot esošās datubāzes, it īpaši BD TOPO datubāzi, lai atvieglotu to interpretēšanu, un ka 2014. gada decembrī ierosinātie pārskatītie noteikumi tika sagatavoti, lai pārvarētu grūtības, kuras parādījās, kad noskaidrojās, ka BD TOPO datubāze nav pietiekami uzticama. Šis atjauninājums esot pabeigts maksimālajā noteiktajā termiņā. Novecojušo fotouzņēmumu problēma esot tikusi atrisināta 2014. gada beigās, kā tas norādīts Francijas iestāžu 2014. gada 23. decembra vēstulē, un fotouzņēmumu interpretācijas darbs esot pabeigts 2016. gadā, kā minēts 2016. gada 1. septembra četrpadsmitajā starpposma progresa ziņojumā.
42
Runājot par pārbaudēm uz vietas, Francijas Republika norāda, ka tā ir saņēmusi pārmetumus par tādu elementu un zonu iekļaušanu, kas nav atbalsttiesīgas. Lai atrisinātu šo problēmu, rīcības plānā tika paredzēta procedūra, lai šajā jomā pieņemtos prefektūras lēmumus pārbaudītu augstākā centrālās administrācijas līmenī pirms šo lēmumu parakstīšanas. Šī aktivitāte esot tikusi īstenota paredzētajā termiņā, t.i., 2014. tirdzniecības gadā.
43
Attiecībā uz maksājumu un sankciju aprēķinu Francijas Republika atzīmē, ka tā ir tikusi kritizēta par nepareizu aprēķinu veikšanu, par to, ka tā nav paredzējusi retroaktīvas atgūšanas uzraudzību, un par nepamatoti veikto maksājumu neatgūšanu. Lai rastu risinājumu šai problēmai, attiecībā uz 2013. un 2014. tirdzniecības gadu tika ieplānots pastiprināt norādījumus kompetentajiem dienestiem un uzlabot pārraudzību, un, sākot ar 2015. tirdzniecības gadu, pārskatīt algoritmu naudas sodu aprēķināšanai saistībā ar atsaistīto atbalstu – šis vēlākais datums ļautu algoritmā ieviest izmaiņas, kuras ir nepieciešamas KLP reformas rezultātā. Šie pasākumi tika pieņemti noteiktajos termiņos. It īpaši, lai gan to, ka algoritma pārskatīšana ir pareizi īstenota, bija iespējams apstiprināt tikai 2016. gada augustā ar faktisko maksājumu veikšanu par 2015. tirdzniecības gadu, runa ir tikai par jaunā algoritma efektivitātes konstatēšanu pirmajā iespējamajā datumā. Rīcības plānā ietvertās saistības, kas sastāvēja no algoritma pārskatīšanas 2015. gadā, tiktu izpildītas paredzētajā termiņā.
44
Šajā saistībā Francijā Republika norāda, ka pat tad, ja rīcības plānā paredzēto pasākumu īstenošana, piemēram, LIZGIS atjaunināšana vai algoritma pārskatīšana, ir izraisījusi kavēšanos 2015. tirdzniecības gada maksājumu veikšanā, šis jautājums neskarot rīcības plānu striktā nozīmē, kurš neattiecās nedz uz šī tirdzniecības gada, nedz kāda cita tirdzniecības gada laika grafiku.
45
Treškārt, Francijas Republika apgalvo, ka Komisija nevar balstīties uz ārpus rīcības plāna esošiem elementiem, lai pieņemtu lēmumu par maksājumu apturēšanu uz laiku. Vienīgi 2013. gadā apstiprinātajā un 2014. gadā pārskatītājā rīcības plānā paredzēto pasākumu neveikšana ļautu pieņemt šādu lēmumu.
46
Šajā sakarā vispirms Francijas Republika atzīst, ka saziņā ar Komisiju par rīcības plāna īstenošanu notika diskusijas par proporcionalitātes sistēmas piemērošanu vai to, kā ticis noteikts atsevišķu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīgums saskaņā ar izveidoto vietējo praksi. Francijas Republika norāda, ka, īstenojot jaunās iespējas, kuras paredz ES tiesību akti, sākot ar 2015. tirdzniecības gadu, varētu tikt ietverts tas, ka – LIZGIS atjaunināšanas nolūkā – rīcības plānā paredzētais fotointerpretācijas darbs tiek papildināts ar noteiktiem apmeklējumiem uz vietas attiecībā uz diezgan ierobežotu skaitu platību. Tomēr Francijas iestādes nekad neesot iekļāvušas starp rīcības plāna progresa rādītājiem proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīguma noteikšanu saskaņā ar vietējo praksi un Komisija nedrīkstot vienpusēji grozīt šo plānu, lai to iekļautu. Šie jautājumi neesot minēti nevienā no progresa rādītājiem progresa ziņojumos, kas nosūtīti Komisijai, nedz arī rīcības plāna atjauninājumos, piemēram 2015. gada 12. marta un 24. aprīļa atjauninājumos.
47
Turpinājumā Francijas Republika norāda, ka apstrīdētajā lēmumā Komisija ir uzsvērusi, ka joprojām pastāv ievērojama kavēšanās ar atbalsta pieteikumu apstrādi, it īpaši attiecībā uz pieteikumiem saistībā ar ilggadīgajiem zālājiem. Komisija no tā esot secinājusi, ka rīcības plāna mērķi nevar tikt sasniegti tuvākajā nākotnē. Savukārt Francijas Republika uzskata, ka rīcības plāns, kuru tā apņēmusies īstenot, ir ticis izpildīts noteiktajā termiņā. Kavējumi 2015. tirdzniecības gada maksājumu veikšanā neskarot rīcības plānu, kas neattiecās nedz uz šī tirdzniecības gada, nedz kāda cita tirdzniecības gada īstenošanas grafiku. Lai gan Komisija uzskatīja, ka tuvākajā laikā nav iespējams īstenot rīcības plānu un tādēļ tā varot pieņemt apstrīdēto lēmumu, tas tā esot tāpēc, ka tā esot iekļāvusi rīcības plānā proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīgumu noteikšanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi – par šiem abiem jautājumiem rīcības plānā neesot noteikti progresa rādītāji.
48
Proti, pirmkārt, Komisija 2015. gada 17. februāra vēstulē norādot, ka pastāv “cieša saikne starp rīcības plāna pareizu īstenošanu un KLP reformas priekšlikumu, it īpaši attiecībā uz jautājumiem, kas saistīti ar platību un noteiktu ainavas elementu atbalsttiesīgumu”. Šāda saikne tomēr neļaujot uzskatīt, ka rīcības plāns būtu ipso facto paplašināts, lai ietvertu šos elementus. Rīcības plāns un KLP reforma esot divas atsevišķas lietas. Šajā pašā vēstulē Komisija arī vienpusēji tā saucamajā “pārskatītajā rīcības plānā” esot iekļāvusi pasākumus attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas atbilstīgumu un noteiktu platību veidu atbalsttiesīguma noteikšanu. Tomēr Komisijai neesot pilnvaru veikt šādus vienpusējus rīcības plāna grozījumus.
49
Otrkārt, Komisija 2015. gada 13. aprīļa paziņojumā – kā pārskatītā rīcības plāna būtisku aspektu – turpinot ietvert elementus, kas saistīti ar proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un ilggadīgo zālāju saskaņā ar izveidoto vietējo praksi ietveršanu, kas savukārt nefigurē 2013. gada novembrī apstiprinātajā rīcības plānā vai 2014. gada decembrī pārskatītajā rīcības plānā. Proti, tieši balstoties uz šo varbūtējo trūkumu “kopējo ietekmi” Komisija nolēma, ka rīcības plāna īstenošana “nesniedz[a] pamatotu pārliecību, kas nepieciešama pienācīgai atbalstu pārvaldībai”.
50
Treškārt, Komisijas 2015. gada 22. decembra vēstulē domstarpības attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju saskaņā ar izveidoto vietējo praksi iekļaušanu atbalsttiesīgo platību skaitā esot izšķirošs Komisijas pamatojuma aspekts.
51
Ceturtkārt, lai gan apstrīdētajā lēmumā Komisija balstās uz šķietami ievērojamu kavēšanos atbalsta pieteikumu izskatīšanas procesā, tā to darot pēc ilga izklāsta par domstarpībām attiecībā uz proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju ietveršanu atbalsttiesīgo platību skaitā saskaņā ar izveidoto vietējo praksi. Apstrīdētajā lēmumā Komisija arī atsaucas uz 2015. gada martā “pārskatīto” rīcības plānu, lai arī pēdējais pārskatīšanas datums ir 2014. gada decembris. Tātad šo domstarpību pastāvēšana esot pamatā Komisijas secinājumam, ka Francijas iestādes nespēja īstenot rīcības plānu.
52
Nobeigumā Francijas Republika apgalvo, ka juridiskās dabas domstarpības saistībā ar proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteikta tipa platību atbalsttiesīguma noteikšanu pilnībā atšķiras no domstarpībām par kontroles sistēmas trūkumiem, kuri bijuši pamatā rīcības plāna izstrādei. Proti, no vienas puses, rīcības plāns būtībā atbilstot tehniskajam darbam, lai uzlabotu ģeogrāfiskos elementus, uz kuriem balstoties tika izstrādāta LIZGIS. No otras puses, ar KLP reformu kļuva iespējams paredzēt, ka tiesības uz lauksaimniecības atbalstu varētu iegūt proporcionāli noteiktai daļai no attiecīgās platības vai par atbalsttiesīgām noteikt atsevišķas platības, kurās iespējams veikt lopkopību – pat ja zālaugu platības nav bijušas dominējošās –, ja izveidotā vietējā prakse ļāva uzskatīt šīs platības par piemērotām lopkopībai.
53
Papildus tam Francijas Republika, pirmām kārtām, norāda, ka no strīdīgās tiesību normas izriet, ka apstrīdētais lēmums var tikt balstīts tikai uz pierādījumu, ka Francijas iestādes nespēja īstenot pasākumus, kas ietverti rīcības plānā. Komisijai esot jābalstās uz trūkumiem rīcības plānā ietverto pasākumu īstenošanā, nevis uz “trūkumu un nepilnību kopumu”, uz kuru sniegta vispārīga atsauce. Otrām kārtām, neviens elements, kuru minējusi Komisija, nepierādot rīcības plāna pasākumu izpildes trūkumu. Tādējādi attiecībā uz LIZGIS atjaunināšanu, kurai saskaņā ar rīcības plānu bija jāsāk darboties no 2016. gada, vai attiecībā uz pārbaudēm, kas veiktas uz vietas, un uz maksājumu aprēķinu Komisija neapgalvojot, ka šie pasākumi nav īstenoti, bet tikai apstiprinot, ka novērotā kavēšanās esot rīcības plānā noteikto saistību pārkāpums.
54
Visbeidzot Francijas Republika apgalvo, ka, lai arī ir taisnība, ka tās izvēle piemērot proporcionalitātes sistēmu paredzēja maksājumu un it sevišķi LIZGIS pārskatīšanu, tas nenozīmējot, ka proporcionalitātes sistēma esot neatdalāma no rīcības plāna īstenošanas vai ka rīcības plānu varētu uzskatīt par attīstības procesā esošu. Instrumenta modernizācija atbalsttiesīgo platību noteikšanai, lai atjauninātu datubāzes, kuras atzītas par novecojušām, esot jānošķir no tā pārskatīšanas, lai ietvertu jaunu tiesiskajā regulējumā noteiktu parametru. Šīs divas darbības ir savstarpēji atdalāmas. Mainīgs un dinamisks raksturs esot nevis rīcības plānam, bet gan instrumentam, ar ko nosaka atbalsttiesīgās platības.
55
Portugāles Republika savukārt apgalvo, ka apstrīdētais lēmums ir pamatots ar “pārskatītu rīcības plānu”, kuru tā sauc Komisija un ar kuru tā vienpusēji esot paredzējusi noteikumus pēc proporcionalitātes sistēmas ieviešanas, ko Francijas iestādes īstenoja saskaņā ar Deleģētās regulas Nr. 640/2014 10. pantu. Tomēr to Eiropas Savienības tiesību normu īstenošanai, kuras attiecas uz proporcionalitātes sistēmas piemērošanu vai noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīguma noteikšanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi, neesot nekādas saistības ar kontroles sistēmu nepilnībām, kuras bijušas rīcības plāna izstrādes pamatā. Apstrīdētais lēmums esot pretrunā Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktam, jo nepieciešamība veikt iespējamus grozījumus LIZGIS, kuru pamatā būtu proporcionalitātes sistēmas ieviešana, esot pieminēta pēc rīcības plāna izveides un neesot tikusi pakļauta atbilstīguma noskaidrošanas procedūrai, lai secinātu, ka valsts kontroles sistēmas galvenie elementi nepastāv vai nav efektīvi konstatēto trūkumu nopietnības vai noturības dēļ. Ar apstrīdēto lēmumu esot pārkāpta arī strīdīgā tiesību norma, jo tā neesot noteikti pamatota ar saistībām, kuras ietvertas rīcības plānā, ko attiecīgā dalībvalsts ir apņēmusies īstenot, bet gan ar elementiem, kas ir ārpus šīm saistībām, piemēram, ar proporcionalitātes sistēmas ieviešanu.
56
Papildus tam Portugāles Republika atsaucas uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu. Šajā saistībā atsaucoties uz 2006. gada 22. jūnija sprieduma Beļģijas Karaliste un Forum 187/Komisija (C‑182/03 un C‑217/03, EU:C:2006:416) 71., 161. un 167. punktu, Portugāles Republika apgalvo, ka gadījumā, ja Komisija mainītu savu novērtējumu, pamatojoties tikai uz tiesību normu stingrāku piemērošanu vai, kā tas ir šajā gadījumā, extra legem nepiešķirot pietiekamu laika periodu, lai varētu efektīvi ņemt vērā šī novērtējuma izmaiņas, tiktu pārkāps minētais princips. Portugāles Republika vienlaikus arī atgādina, ka Eiropas Savienības tiesību aktiem jābūt noteiktiem un to piemērošanai ir jābūt tiesvedības pusēm paredzamai. Tiesiskās drošības princips prasot, lai visas iestāžu darbības, kas rada tiesiskās sekas, būtu skaidras, precīzas un darītas zināmas ieinteresētajai personai tādā veidā, ka attiecīgā persona varētu droši zināt, no kura brīža šis akts stājas spēkā un var iestāties tiesiskās sekas. Atsaucoties uz 1997. gada 22. janvāra sprieduma Opel Austria/Padome (T‑115/94, EU:T:1997:3) 124. punktu, Portugāles Republika uzskata, ka šī tiesiskās drošības prasība esot stingri jāpiemēro, ja runa ir par aktu, kas var izraisīt finansiālas sekas – kā tas ir šajā gadījumā –, lai attiecīgās ieinteresētās personas varētu precīzi zināt to saistību apmēru, kuras tām ar šo aktu ir uzliktas.
57
Komisija apstrīd šo argumentāciju, atsaucoties uz tiesvedības priekšvēsturi. Būtībā tā apgalvo – lai gan Francijas Republika atsaucas uz pasākumiem, kurus tā veikusi, lai īstenotu rīcības plānu, šī īstenošana ir radījusi kavēšanos un nepilnības, kas attaisno apstrīdētā lēmuma pieņemšanu.
58
Šajā lietā ir jāatzīmē, ka ar apstrīdēto lēmumu Komisija ir uz laiku apturējusi mēneša maksājumus Francijas Republikai no ELGF, piemērojot Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktu.
59
Apstrīdētā lēmuma 1. apsvērumā Komisija atgādināja, ka šis noteikums ļaujot tai uz laiku apturēt mēneša maksājumus dalībvalstij gadījumā, kurā, pirmām kārtām, “viens vai vairāki valsts kontroles sistēmas galvenie elementi [nepastāv] vai [nav] efektīvi konstatēto trūkumu nopietnības vai noturības dēļ”, un, otrām kārtām, tā secināja, ka “attiecīgā dalībvalsts tuvākajā laikā nespēs veikt vajadzīgos koriģējošos pasākumus atbilstīgi rīcības plānam ar skaidriem progresa rādītājiem, kas jānosaka, apspriežoties ar Komisiju”.
60
Šajā saistībā jāatgādina, ka procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku mērķis nav tāds pats kā atbilstīguma noskaidrošanas procedūrai. Proti, procedūra maksājumu apturēšanai uz laiku ļauj Komisijai uz laiku apturēt mēneša maksājumus dalībvalstij saskaņā ar ELGF vai Eiropas Lauksaimniecības Fondu lauku attīstībai (ELFLA), it īpaši gadījumā, ja valsts kontroles sistēmā vai maksājumu atgūšanas sistēmā ir nopietni trūkumi. Savukārt atbilstīguma noskaidrošanas procedūra ļauj Komisijai noteikt summas, kuras ir galīgi izslēdzamas no Eiropas Savienības finansējuma, ja ELGF un ELFLA maksājumi nav veikti saskaņā ar Savienības tiesībām. Pretēji tam, ko apgalvo Francijas Republika un Portugāles Republika, no tā, ka pastāv atbilstīguma noskaidrošanas procedūra, kas ļauj noteikt naudas summas, kuras izslēdzamas no Eiropas Savienības finansējuma, nevar secināt, ka Komisija nevarēja iepriekš vai vienlaikus izmantot procedūru maksājumu apturēšanai uz laiku attiecībā uz mēneša maksājumiem, kas atbilst šādām summām. Proti, Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 3. punktā ir skaidri noteikts, ka šajā punktā paredzētā apturēšana uz laiku neskar Regulas Nr. 1306/2013 51. un 52. panta piemērošanu, kuri attiecīgi ir par atbilstīguma noskaidrošanu un grāmatojumu noskaidrošanu.
61
Papildus jānorāda, ka – tāpat kā atbilstīguma noskaidrošanas procedūra – procedūra mēneša maksājumu apturēšanai uz laiku sniedz procesuālas garantijas attiecīgajai dalībvalstij, lai tā varētu iesniegt savus apsvērumus pirms lēmuma pieņemšanas par maksājumu apturēšanu. Šajā gadījumā Francijas Republika ir informēta divas reizes – ar 2015. gada 13. aprīļa paziņojumu un 2016. gada 20. maija papildu paziņojumu par Komisijas ieceri pieņemt lēmumu par mēneša maksājumu apturēšanu uz laiku šajos paziņojumos izklāstīto apsvērumu dēļ. Arī Francijas Republika šajā saistībā varēja iesniegt savus apsvērumus 2015. gada 24. aprīlī un 2016. gada 16. jūnijā.
62
Tāpat, runājot par Francijas Republikas apgalvojumiem, kas attiecas uz to procesuālo garantiju pārkāpšanas risku, kuras attiecīgajai dalībvalstij piešķirtas atbilstīguma noskaidrošanas procedūras ietvaros, vai uz faktu, ka argumentācija, kuru sniegusi Komisija procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku vajadzībām, esot traucējusi saziņas pienācīgu norisi atbilstīguma noskaidrošanas procedūrā, ir jāatzīmē, ka uz šādiem apgalvojumiem – kuri turklāt nav pamatoti – attiecas cita procedūra, kas nav šīs lietas priekšmets. Tas pats attiecas arī uz jautājumu, ko Tiesa uzdeva ar 2018. gada 26. janvāra procesa organizatoriskajiem pasākumiem un kas attiecās uz mēneša maksājumu summām, kuras ir apturētas saskaņā ar apstrīdēto lēmumu un kuras – kā norāda Komisija – ir atbilstīguma noskaidrošanas procedūras priekšmets.
63
Tādējādi, pirmām kārtām, no iepriekšminētā izriet, ka apstrīdētajā lēmumā nav paredzēta Eiropas Savienības finansējuma summu galīga izslēgšana un tādējādi ar to netiek apieta atbilstīguma noskaidrošanas procedūra – kā to būtībā apgalvo Francijas Republika un Portugāles Republika –, bet ar to tikai uz laiku tiek apturēti mēneša maksājumi, piemērojot šim nolūkam paredzēto procedūru.
64
Lai varētu pieņemt lēmumu par mēneša maksājumu apturēšanu uz laiku, Komisijai ir jāpārliecinās, ka ir izpildīti Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkta nosacījumi.
65
Šajā gadījumā pirmais nosacījums, kas ir jāizpilda, lai būtu ļauta mēneša maksājumu apturēšana uz laiku, ir tas, ka “viens vai vairāki attiecīgās valsts kontroles sistēmas galvenie elementi nepastāv vai nav efektīvi konstatēto trūkumu nopietnības vai noturības dēļ”.
66
Šajā ziņā, ņemot vērā apstrīdētā lēmuma 2. apsvērumā minēto, Komisija norādīja, ka “vairākas revīzijas, kuras veikusi Komisija, ir atklājušas problēmas, kas tostarp ir saistītas ar [IAKS] vai [LIZGIS] pārrobežu administratīvajām kontrolēm un pārbaudēm uz vietas”, un ka “2013. gada novembrī Francijas iestādes [izstrādāja] rīcības plānu, lai novērstu nepilnības no [ELGF] finansēto platībmaksājumu pārvaldības un kontroles sistēmā[, kurš] cita starpā ietvēra LIZGIS informācijas atjaunināšanu un kvalitātes uzlabošanu Francijā”.
67
Tādējādi ar 2013. gada 14. maija vēstuli (skat. šā sprieduma 3. punktu) Komisija norādīja uz atkārtotām problēmām, it īpaši attiecībā uz platībatkarīgo atbalstu. Trīs galvenās nepilnības, kas konstatētas šajā saistībā, bija šādas:
–
pirmkārt, runājot par LIZGIS, maksimālā neattiecināmā platība nebija atjaunināta, novecojušo fotouzņēmumu un noteikumu attiecībā uz ainavu iezīmēm (noganāmi meži, dīķi, klintis) nepareizas interpretācijas dēļ;
–
otrkārt, attiecībā uz pārbaudēm uz vietas ainavu iezīmes un neattiecināmās platības tika uzskatītas par atbalsttiesīgām platībām (noganāmi meži, dīķi, klintis, dārzi, parki, stāvvietas, mežainas platības, piemēram, ganības ar koku audzēm);
–
treškārt, runājot par maksājumu un sankciju aprēķinu, tika konstatēts nepareizs maksājumu aprēķins, retroaktīvas maksājumu atgūšanas nepietiekama uzraudzība un – noteiktos gadījumos – nespēja atgūt nepareizi veiktus maksājumus.
68
Tādējādi, otrām kārtām, ir jānorāda, ka Francijas Republika šajā lietā neapstrīd, ka tās kontroles sistēma attiecībā uz vairākiem galvenajiem elementiem nebija pietiekama, tajā gadu gaitā konstatēto trūkumu nopietnības vai noturības dēļ, kas notika pirms rīcības plāna ieviešanas, tostarp attiecībā uz “LIZGIS informācijas atjaunināšanu un kvalitātes uzlabošanu Francijā”. Šie trūkumi nozīmēja to, ka elementi, kuri nebija atbilstīgi platībatkarīgā atbalsta saņemšanai, tomēr tika ņemti vērā, kaut arī tiem būtu jātiek izslēgtiem gan sākotnēji, pamatojoties uz LIZGIS, gan arī vēlāk – pēc pārbaudēm uz vietas vai maksājumu un sankciju aprēķina. Konkrēti tas nozīmē, ka atbalsta saņēmēju deklarētās platības ietvēra elementus, kas būtu jāizslēdz jau atbalsta pieteikuma iesniegšanas posmā, tāpēc ka šo platību fotointerpretācijā šie elementi bija identificējami, vai vēlāk, konstatējot šo elementu neatbilstīgumu.
69
Otrais nosacījums, kas Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktā ir prasīts, lai ļautu uz laiku apturēt mēneša maksājumus, ir tas, ka Komisijai ir jāvar secināt, ka “attiecīgā dalībvalsts tuvākajā laikā nespēs veikt koriģējošos pasākumus atbilstīgi rīcības plānam ar skaidriem progresa rādītājiem, kas jānosaka, apspriežoties ar Komisiju”.
70
Šajā gadījumā, lai koriģētu Komisijas raksturoto situāciju, Francijas Republika noteica rīcības plānu, kurš tika nosūtīts Komisijai ar 2013. gada 13. novembra vēstuli. Rīcības plāns paredzēja turpmāk izklāstītos pasākumus un posmus.
71
Pirmkārt, attiecībā uz LIZGIS Francijas iestādes plānoja atrisināt novecojušo fotouzņēmumu problēmu, garantējot, ka tiek ievērots to maksimālais iespējamais vecums, un pēc iespējas ātrāk atjaunojot fotouzņēmumus. Šajā saistībā Francijas iestādes norādīja, ka 2013. gadā 100 % no fotouzņēmumiem nebija vecāki par pieciem gadiem. 2013. gada decembrī bija jānosaka uzraudzības indikators, un mērķis bija darbotiesspējas nodrošināšana 2016. gadā.
72
Runājot par regulas noteikumu attiecībā uz ainavas iezīmēm nepareizu interpretāciju, Francijas iestādes norāda, ka tās jau ir pastiprinājušas vadlīnijas, lai ņemtu vērā 2012. tirdzniecības gada laikā veikto pārbaužu rezultātus. Tāpat tās arī paredzēja uz vietas veiktu pārbaužu rezultātu sistemātisku iekļaušanu, sākot ar 2013. tirdzniecības gadu, kuras mērķis bija ļaut lauksaimniekiem iesniegt savas 2014. tirdzniecības gada deklarācijas, izmantojot ar šo pārbaužu rezultātiem pilnībā atjauninātu GZGR.
73
Francijas iestādes arī norādīja, ka tās pēta iespēju veikt jauno ortofotogrāfiju sistemātisku fotointerpretāciju, kas pakāpeniski bija jāizmanto no 2012. līdz 2015. tirdzniecības gadam un vēlākais 2016. tirdzniecības gadā. Tās ieteica izmantot BD TOPO datubāzi, lai sasniegtu dažādus rezultātus:
–
BD TOPO datubāzes iekļaušana pārvaldības sistēmā ļautu attīstīt mākslīgo elementu kontrolpārbaudes attiecībā uz 2012. tirdzniecības gadu (slieksnis – 5 āri) un attiecībā uz 2013. tirdzniecības gadu (samazinot slieksni līdz 2 āriem), šiem mākslīgajiem elementiem bija jātiek integrētiem to GZGR platību līmenī, kuras nav atbalsttiesīgas;
–
BD TOPO datubāzes iekļaušana attiecībā uz visiem teritorijas mākslīgajiem elementiem bez platību ierobežojumiem savukārt varētu tikt pārcelta uz 2015. gadu, ņemot vērā nelielo platību pārklāšanos mazāk nekā 2 āru apmērā (kopumā mazāk nekā 800 hektāri); šajā saistībā lēmums bija jāpieņem 2013. gada novembrī vai decembrī;
–
BD TOPO datubāzes slāņa “mežs” iekļaušana IAKS sistēmā, lai varētu attīstīt kontrolpārbaudes, bija paredzēta no 2013. gada oktobra vai novembra, attiecībā uz darbu, kas sāktos 2014. tirdzniecības gadā un – atkarībā no pārklāšanās gadījumu skaita – varētu tikt turpināts 2015. gadā un vēlākais 2016. gadā;
–
BD TOPO datubāzes slāņa “ūdens platības” un tajā ietverto klinšu iekļaušana IAKS sistēmā, lai varētu attīstīt kontrolpārbaužu iespēju, bija paredzēta no 2013. gada decembra vai 2014. gada janvāra, un tirdzniecības gads šo slāņu izmantošanai bija jānosaka, pamatojoties uz tehniskās analīzes rezultātiem un pārklāšanos skaitu.
74
Papildus Francijas iestādes bija apņēmušās uzlabot ortofotogrāfiju kvalitāti, kam bija jābūt pabeigtam attiecībā uz 2013. tirdzniecības gadu vai 2014. gada aprīlī –, attiecībā uz deklarāciju sniegšanas perioda sākumu, lai izvērtētu GZGR kvalitāti, tostarp jaunos grafiskos slāņus, saistībā ar pirmo gada pārskatu, kas sagatavots 2014. gada pirmajā pusgadā par 2013. tirdzniecības gadu, un 2014. gadā izveidot lauksaimnieku informācijas un atbalsta plānu attiecībā uz ziņojumu kvalitāti.
75
Otrkārt, attiecībā uz pārbaudēm, kas veiktas uz vietas, Francijas iestādes norādīja, ka tās ir izveidojušas procedūru prefektūras lēmumu pārbaudei un apstiprināšanai augstākā līmenī pirms to parakstīšanas, un tostarp norādīja uz BD TOPO datubāzes kontrolpārbaudi, kura tiek pakāpeniski īstenota saistībā ar mākslīgajiem un daudzgadīgajiem elementiem.
76
Treškārt, runājot par maksājumu un sankciju aprēķinu, Francijas iestādes norādīja, ka soda aprēķina algoritms attiecībā uz atsaistīto atbalstu noviržu gadījumā tiks pārskatīts 2015. gadā KLP reformas īstenošanas laikā; izstrāde tiks veikta 2015. tirdzniecības gada laikā, lai piemērošana notiktu 2015. gada rudenī, un citi pasākumi, lai atrisinātu pārējās grūtības, tiks veikti 2013. un 2014. tirdzniecības gadā.
77
Ar 2013. gada 28. novembra vēstuli (skat. šā sprieduma 4. punktu) Komisija norādīja Francijas iestādēm, ka rīcības plāns var “tikt uzskatīts par galīgo (noteicošo)”, vienlaikus norādot, ka “atbalsttiesīgo platību jomā ierosinātās darbības varētu tikt vēl papildinātas [un] sīkāk izklāstītas tā īstenošanas laikā”.
78
Tādēļ ir jāuzsver, ka rīcības plāns varēja tikt papildināts vai sīkāk izklāstīts tā īstenošanas laikā. Šajā saistībā apstrīdētā lēmuma 3. apsvērumā Komisija norādīja:
“Francijas iestāžu iesniegtie [starpposma progresa] ziņojumi un Komisijas 2014. gada novembrī veiktā revīzija atklāja būtiskus kavējumus rīcības plāna galveno punktu īstenošanā, kam varētu būt ietekme uz 2015. gada pārvaldību. Tādējādi sākotnējais rīcības plāns tika pārskatīts 2015. gada martā.”
79
Ar 2014. gada 22. decembra vēstuli (skat. šā sprieduma 7. punktu) Komisija paziņoja Francijas iestādēm savus secinājumus par rīcības plāna īstenošanas gaitu. Tā uzsvēra šo:
–
“[..] rīcības plāna īstenošanas gaita [..] pilnībā neatbilst realitātei. Piemēram, kā paskaidrojušas Francijas iestādes, vidējā “apbūvētā” slāņa vecums jāpalielina par diviem gadiem katram departamentam (slānis ir iekļauts kopš 2012. gada), kas nozīmē to, ka ortofoto[grāfijas], kas izmantotas GZGR atjaunināšanai 2014. gadā, ir vairāk nekā [piecus] gadus vecas”;
–
“līdz šim attiecībā uz kopējo teritoriju nav sniegts vērtējums par to anomāliju apjomu, kuras radušās, GZGR salīdzinot ar “apbūvēto” un “veģetācijas” slāni pie sliekšņa 0 (darbs, kas saskaņā ar rīcības plānu 2013. gadā bija jāpabeidz attiecībā uz “apbūvēto” slāni un 2014. gadā – attiecībā uz “veģetācijas” slāni)”;
–
“BD TOPO [datubāzē] tika konstatētas nepilnības un trūkstoši elementi (“veģetācijas” un “apbūvētu” slāņu elementu noteikšanā), kā rezultātā nav notikusi brīdinājumu aktivizācija attiecībā uz potenciālo pārklāšanos, it īpaši attiecībā uz apbūvētām platībām, kas ir lielākas nekā 2 āri, un veģetāciju, kas pārsniedz 50 ārus (saskaņā ar sliekšņiem, kurus noteikušas Francijas iestādes)”;
–
“Francijas iestādes vēl nav apstiprinājušas pārklāšanās finansiālo ietekmi attiecībā uz aprakstīto slieksni. Ņemot vērā sniegtos paskaidrojumus, attiecībā uz minētajiem sliekšņiem pārklāšanās gadījumā maksājumi tiek apturēti”;
–
““apbūvētu” un “veģetācijas” platību, kas nesasniedz attiecīgi 2 un 50 ārus, apstrāde vēl ir jāveic un to finansiālā ietekme ir jāaprēķina. Papildus tam līdz 2015. gadam tika aizkavēta “ūdens” un “lineāro elementu” slāņu iekļaušana – pretēji tam, kas tika sākotnēji paredzēts (2014. gada vasara attiecībā uz lineārajiem elementiem un 2014. gada beigas attiecībā uz ūdens platībām)”;
–
“apmeklējumi uz vietas parādīja, ka platības, kuras tika atzītas par atbilstīgām pirmā pīlāra tiešā atbalsta saņemšanai, neatbilst Eiropas Savienības tiesiskajam regulējumam. Tas it īpaši attiecas uz pastāvīgo ganību un virsāju un noganāmu platību tīkla [parcours] gadījumu [..]. Tādējādi prefektūras dekrēti un/vai to īstenošana neatbilst Eiropas Savienības tiesību aktiem”.
80
Šajā vēstulē Komisija arī norādīja, ka iepriekš minēto konstatējumu rezultātā rīcības plāna faktiskais progress, kā arī tā sekmīgums nevar tikt apstiprināts. Tomēr Komisija uzsvēra, ka tās dienesti ir norādījuši, ka Francijas iestādes izstrādāja alternatīvu pieeju, kurai daļēji bija jāatrisina konstatētās problēmas. Tādējādi Komisija uzskatīja, ka “[bija] nepieciešama pārskatīta rīcības plāna izveide”.
81
Tādēļ Komisija aicināja Francijas iestādes iesniegt tādu plānu, kurš iekļautu vismaz šādus elementus: “precīzi norādīti termiņi (mēnesis un gads); informācijas, kura saņemta no IGN, tieša iekļaušana [pārvaldības rīkā] ISIS; saliņu pārplānošana; lauksaimniecības zemes pareiza fotointerpretācija saskaņā ar noteikumiem, kas piemērojami no 2015. gada, [precizējot, ka], ņemot vērā rezultātus, kuri iegūti apmeklējumu uz vietas laikā, proporcionalitātes ieviešana attiecībā uz katru zemes gabalu, kas ir ganības/virsājs vai noganāmu platību tīkls, ir Francijas iestāžu kompetence”.
82
Nobeigumā Komisija norādīja, ka “[būtu] nepieciešams novērst šos trūkumus pirms 2015. tirdzniecības gada īstenošanas (2015. gada aprīlis), it īpaši attiecībā uz noteikumu interpretācijas sistēmiskajām problēmām”. Šajā saistībā Komisija precizēja, ka “neatbilstība tiks novērtēta saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktu, kurā ir norādīts, ka nespēja īstenot rīcības plānu var novest pie maksājumu samazināšanas/apturēšanas uz laiku”. Rezultātā Komisija atzīmēja, ka “nākamajā starpposma progresa ziņojumā, kas jāiesniedz [..] līdz 2015. gada janvārim, [ir] jāietver nepieciešamie grozījumi”.
83
Ar 2014. gada 23. decembra vēstuli (skat. šā sprieduma 8. punktu) Francijas iestādes paziņoja Komisijai “gaidāmos elementus saistībā ar [rīcības plāna] īstenošanu 2014. gadā un tā turpināšanu 2015. gadā”.
84
Iesākumā Francijas iestādes norādīja, ka rīcības plāns bija paredzēts 2014. un 2015. tirdzniecības gadam, kas nozīmē, ka tas beigtos brīdī, kad tiktu veikti maksājumi saistībā ar 2015. tirdzniecības gadu.
85
Attiecībā uz GZGR atjaunināšanu Francijas iestādes norādīja, ka notiek darbi, lai, izmantojot fotointerpretāciju un salīdzināšanu ar Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) [Nacionālā Ģeogrāfiskās informācijas un mežu institūta] platību datubāzēm, nodrošinātu, ka visas platības, kuras nav atbalsttiesīgas, tiktu izslēgtas no to platību loka, par kurām var saņemt atbalstu. Šo darbu veikšanas kārtība bija sīki aprakstīta. Šie darbi bija paredzēti, lai ļautu noteikt platības, kuras ir atbilstīgas KLP atbalsta saņemšanai, kā arī “ekoloģiski nozīmīgas platības (ENP)” gaidāmo maksājumu saistībā ar apzaļumošanu ietvaros. Francijas iestādes norādīja, ka laika grafiks bija “stipri ierobežots”, ņemot vērā, ka darbiem bija jābūt pabeigtiem termiņos, kas ir savietojami ar 2015. tirdzniecības gadu. Tās atzīmēja, ka šo darbu “apjoms bija milzīgs, ņemot vērā saņemtās KLP dokumentācijas daudzumu[, proti,] 80 % no 2014. gadā iesniegtajiem KLP pieteikumiem jeb vairāk nekā 300000 pieteikumu no 372000 pieteikumiem”. Attiecībā uz grafisko slāņu iesniegšanas provizoriskajiem mērķiem Francijas iestādes paziņoja šādu laika grafiku: 2015. gada janvāris – saliņu kontūras; 2015. gada marts – uz saliņām esošās platības, kas nav lauksaimniecības zeme, un 2015. gada jūnijs – lauksaimniecības platības, kas atrodas blakus saliņām. Būtu jāpiebilst, ka Francijas iestādes norādīja, ka “viena no grūtībām, ar kurām bija jāsaskaras šī divu gadu projekta īstenošanas laikā, [bija] saistīta ar apstākli, ka lēmumu par KLP reformu pieņemšanas rezultātā [bija] jāgroza noteikumi par platību atbilstīgumu tiešo maksājumu saņemšanai”.
86
Šo pašu iemeslu dēļ Francijas iestādes Komisijai arī norādīja, ka tās ir nolēmušas pilnībā uzsākt GZGR atjaunošanu 2015. gadā. Tās šajā ziņā precizēja, ka, lai gan tajā ir iekļauti rīcības plāna rezultāti, mehānismā, kas ieviests 2015. gadā, vairs netiekot izmantoti BD TOPO datubāzes slāņi, bet gan noteikti grafiskie slāņi, kurus IGN izstrādājusi KLP vajadzībām. Francijas iestādes līdz ar to secināja, ka “citiem vārdiem sakot, [rīcības plāns, kurš tiks ieviests] 2015. gadā, nebūs vienkāršs [rīcības plāna, kurš īstenots] 2014. gadā, turpinājums (samazinot sliekšņus), bet gan jauns, izsmeļošs fotointerpretācijas pasākums, kas paredzēts šo grafisko slāņu izveidei”.
87
Elementus, kas ietverti 2014. gada 23. decembra vēstulē, papildināja piektais starpposma progresa ziņojums, kuru Francijas iestādes nosūtīja Komisijai 2015. gada 30. janvārī (skat. šā sprieduma 8. punktu). Šajā ziņojumā Francijas iestādes plānoja sniegt atbildes uz Komisijas 2014. gada 22. decembra vēstuli un paziņot par jauniem elementiem.
88
Attiecībā uz rīcības plāna īstenošanu 2014. gadā Francijas iestādes atgādināja, ka tās bija apņēmušās pabeigt šī plāna GZGR daļu “divos (vai trīs) gados – 2014. un 2015. tirdzniecības gadā (vai 2016. tirdzniecības gadā)”. Līdz ar to 2014. gadā tās bija nolēmušas piešķirt prioritāti tam, kas potenciāli veidoja vislielāko ELGF finanšu risku, proti, “apbūvētajam” slānim, kurš nepārsniedz 2 ārus, un “veģetācijas” slānim, kurš nepārsniedz 50 ārus. Elementi, kas netika iekļauti 2014. gada rīcības plānā, tiktu iekļauti 2015. gadā īstenotajā rīcības plānā.
89
Attiecībā uz “2015. gada pārskatītā rīcības plāna” īstenošanu Francijas iestādes, pirmām kārtām, norādīja, ka tās ir ņēmušas vērā “Komisijas dienestu principā sniegto apstiprinājumu” un, otrām kārtām, atgādināja “par elementiem, kas jau ir nosūtīti saistībā ar šo jautājumu ([2014. gada] 23. decembrī)”. Attiecībā uz to tiesību normu interpretāciju, kuras ir saistītas ar ainavas elementiem un noteiktu platību atbilstīgumu, Francijas iestādes Komisiju informēja arī par savu “izvēli saskaņā ar Deleģētās regulas Nr. 640/2014 10. pantu piemērot proporcionalitātes sistēmu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīgo platību noteikšanai”, kā arī šim nolūkam paredzētu metodi, kas tostarp ietvēra no piecām kategorijām sastāvošu nacionālo proporcionalitātes skalu.
90
Visbeidzot, Francijas iestādes atgādināja par savu priekšlikumu organizēt Parīzē (Francijā) tehnisko sanāksmi ar Komisijas dienestu pārstāvjiem, lai iepazīstinātu ar “rīcības plāna jaunajiem noteikumiem [..], kuri tiktu īstenoti 2015. gadā”.
91
Ar 2015. gada 17. februāra vēstuli (skat. šā sprieduma 9. punktu) Komisija pieprasīja paskaidrojumus attiecībā uz vairākiem aspektiem saistībā ar rīcības plāna īstenošanu, ko Francijas iestādes bija paredzējušas vēstulē, ar kuru tās nosūtīja 2015. gada 30. janvāra piekto starpposma progresa ziņojumu. Tādējādi Komisija norādīja, ka tai bija jāzina finansiālā ietekme un datums, kurā tiks pabeigts izmaksu aprēķins saistībā ar “apbūvēto” slāni, kas nepārsniedz 2 ārus, “veģetācijas” slāni, kas nepārsniedz 50 ārus, un ar “ūdens” un “lineārajiem” elementiem.
92
Šajā 2015. gada 17. februāra vēstulē Komisija arī norādīja, ka, ņemot vērā 2014. gada novembrī veiktās revīzijas gaitā iegūtos datus, fotointerpretācijas tehnika neatbilst noteikumiem attiecībā uz ainavu elementiem un noteiktu platību atbilstīgumu. Komisija arī atzīmēja, ka bija jāprecizē no piecām kategorijām sastāvošā nacionālā proporcionalitātes skala, kā arī jautājums par tādu platību kā mežu audzes un dīķi atbalsttiesīgumu, ka neskaidrību gadījumā vajadzētu veikt apmeklējumus uz vietas un ka nekavējoties ir jāatsūta “pārskatīts rīcības plāns”, lai detalizēti izklāstītu mērķus un starpposma mērķus.
93
Ar 2015. gada 25. februāra vēstuli (skat. šā sprieduma 9. punktu) Komisija informēja Francijas iestādes par vairākiem elementiem, kas saistīti ar Francijā 2013. un 2014. gadā veiktās aptaujas rezultātiem, no kuriem izrietēja, ka LIZGIS bija nepilnības saistībā ar novecojušām ortofotogrāfijām un trūkstošu fotointerpretāciju. Komisija arī atzīmēja, ka pastāv problēmas saistībā ar atbalsttiesīgo platību noteikšanu attiecībā uz ainavu elementiem un topogrāfiskām īpašībām, kā arī “virsājiem un noganāmu platību tīkliem”, ka pārbaudes uz vietas nav bijušas pietiekami efektīvas un ir problēmas attiecībā uz maksājumu un sankciju aprēķinu, kā arī maksājumu retroaktīvu atgūšanu.
94
Ar 2015. gada 12. marta vēstuli (skat. šā sprieduma 9. punktu) Francijas iestādes nosūtīja Komisijai rīcības plānu, kurā norādīti “dažādi atjauninājumi”. Šis dokuments ar nosaukumu “Rīcības plāns [..] – 2015. gada KLP laika grafika mērķis” ietvēra trīs sadaļas, proti, “LIZGIS/GZGR – samazināt novecojušās ortofotogrāfijas”, “LIZGIS/GZGR – veikt GZGR kvalitātes izvērtēšanu” un “Izmaiņas GZGR pārvaldībā un savietošana ar pārbaudēm, kas veiktas uz vietas”. 2015. gada 30. martā Francijas iestādes sniedza Komisijai jaunu paziņojumu (skat. šā sprieduma 9. punktu), kurā tika ietverti papildu elementi.
95
Izskatot rīcības plānā veiktās izmaiņas, jākonstatē, ka dažādu darbību paredzamie termiņi bija noteikti no 2015. gada janvāra attiecībā uz jaunu ortofotogrāfiju iesniegšanu 2015. gada GZGR izveidei, līdz 2015. gada beigām – maksājumu veikšanai.
96
Tādējādi, treškārt, no iepriekš minētā izriet, ka sākotnēji 2013. gada novembrī apstiprinātajā rīcības plānā paredzētās darbības vēlāk tika pārskatītas tā īstenošanas laikā, tostarp Francijas iestādēm sastopoties ar grūtībām BD TOPO datubāzes izmantošanā. Konkrētāk, nespējot īstenot nepieciešamos pasākumus, lai novērstu konstatētās nepilnības saistībā ar LIZGIS uzlabojumu atjauninājumiem 2013. tirdzniecības gadā vai no 2014. tirdzniecības gada, Francijas iestādes bija apņēmušās to nodrošināt 2015. tirdzniecības gadā.
97
Šajā saistībā nevar tikt atbalstīta Francijas Republikas argumentācija, ar kuru tā apgalvo, ka būtiskais ir tas, ka tā saistībā ar rīcības plānu bija apņēmusies to pabeigt 2016. gadā. Kā izriet no iepriekš minētā, vairāki rādītāji, kas tika minēti rīcības plānā, paredzēja pakāpenisku īstenošanu laika gaitā, ņemot vērā katra tirdzniecības gada beigās sasniedzamos mērķus. Tāpēc īstenošana bija pakāpeniska un nebija atkarīga tikai no mērķu īstenošanas 2016. gadā.
98
It īpaši runājot par izmaiņām, kuras rīcības plānā bija izdarītas, veicot pārskatīšanu saistībā ar, pirmām kārtām, grūtībām, ar kādām Francijas iestādes saskārās BD TOPO datubāzes izmantošanā, un, otrām kārtām, iespējām, ko piedāvāja tādu noteikumu spēkā stāšanās, kuri ir saistīti ar proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju iekļaušanu atbilstīgo platību skaitā, pamatojoties uz izveidoto vietējo praksi, ir jāatzīmē, ka uzsvars tika likts uz šo pasākumu īstenošanu 2015. tirdzniecības gadā.
99
Lai pamatotu nepietiekamu rīcības plāna īstenošanu, Komisija apstrīdētā lēmuma 3. līdz 7. apsvērumā norādīja:
“(3)
[..] Komisijas revīzija, kas veikta 2015. gada martā, apstiprināja, ka joprojām pastāv lielas nepilnības rīcības plāna īstenošanā.
(4)
Tādējādi saskaņā ar Regulas [..] Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta ceturto daļu Komisija 2015. gada 13. aprīļa vēstulē paziņoja Francijai par savu ieceri samazināt vai apturēt uz laiku mēneša maksājumus gadījumos, ja nav saņemta papildu informācija vai ja šī papildu informācija nav bijusi apmierinoša. Francija savā 2015. gada 7. maija atbildes vēstulē norāda, ka tā ir veikusi korektīvās darbības ar mērķi pabeigt 2015. gada rīcības plānu.
(5)
2015. gada 13. aprīļa vēstulē minētās nepilnības, cita starpā, attiecās uz veidu, kādā Francija bija izveidojusi proporcionalitātes sistēmu, lai novērtētu maksimālo atbalsttiesīgo ilggadīgo zālāju platību saskaņā ar Deleģētās regulas [..] Nr. 640/2014 10. pantu, kuras nebija atbilstīgas Komisijas pamatnostādņu rekomendācijām un kuras veidoja nozīmīgus riskus pārvaldības un kontroles jomā; noteiktu platību atbalsttiesīguma noteikšana, jo īpaši attiecībā uz tādām platībām, kurās ir ievērojams koku blīvums/vai nelieli zālaugu resursi, piemēram, kastaņu birzis, paparžu audzes vai zemes gabali, kuru proporcionalitātes likme ir mazāka par 50 %; veidu, kādā Francija varētu pārvaldīt anomālijas, piemēram, saistībā ar proporcionalitātes likmes noteikšanu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīgumam, tāpat kā ekoloģiski nozīmīgu platību (ENP) noteikšanu saistībā ar apzaļumošanu. Kopumā tika atzīmēts, ka rīcības plāns joprojām nebija īstenots, pamatojoties uz to, ka LIZGIS uzskaitītajās platībās nebija norādīta maksimālā atbalsttiesīgā platība, kas noteikta saskaņā ar normatīvajām prasībām. Francijas iestādes tika lūgtas atrisināt visus vēstulē minētos jautājumus līdz 2015. gada 16. oktobrim.
(6)
Visi iepriekš minētie elementi, it īpaši termiņu kavējumi un nepilnības LIZGIS atjaunināšanā un uzlabošanā Francijā, faktiski radīja būtiskas negatīvas sekas 2015. gada atbalsta pieteikumu pārvaldībā, tostarp attiecībā uz tās informācijas sniegšanu atbalsta saņēmējam, kas nepieciešama saistībā ar maksimālo atbalsttiesīgo platību un platībām, kuras nav saistītas ar lauksaimniecību, tostarp ENP.
(7)
Turpmākais ziņojums, kuru Francija nosūtīja 2015. gada 9. oktobrī, un jauna revīzija, ko Komisija veica 2015. gada 30. novembra nedēļā, ļāva izdarīt secinājumu, ka joprojām pastāv ievērojama kavēšanās attiecībā uz atbalsta pieteikumu administratīvo apstrādi, paziņojumu sniegšanu lauksaimniekiem par datiem, kas izriet no viņu deklarācijām, atbalsttiesīgo platību un ENP aprēķinu – attiecībā uz anomāliju, kuras izriet no administratīvajām pārbaudēm un pārbaudēm uz vietas, – apstrādes, kā arī attiecībā uz tūlītējiem apmeklējumiem uz vietas ilggadīgo zālāju atbilstīguma novērtēšanai un uz vietas veiktām pārbaudēm. Šie kavējumi apstiprināti Komisijas no 11.–15. aprīlim veiktās revīzijas laikā. Tādējādi uz vietas veiktas pārbaudes netikts pabeigtas agrāk par 2016. gada jūliju, kas ietekmē to efektivitāti un lietderīgumu, it īpaši neskaidrību gadījumā par platību atbalsttiesīgumu vai attiecībā uz prasībām, kas saistītas ar dažādu kultūru diversifikāciju apzaļumošanas ietvaros. Tas apliecina, ka rīcības plāna mērķi nevar tikt sasniegti tuvākajā nākotnē, tādējādi nesniedzot pamatotu pārliecību, kas nepieciešama saistībā ar labu atbalsta pārvaldību un 2015. gada ietvaros veiktu maksājumu tiesiskumu un pareizību. Būtu jāpiebilst, ka šie kavējumi skar arīdzan maksājumtiesību galīgo vērtību, kurai saskaņā ar Deleģētās regulas [..] Nr. 639/2014 18. pantu bija jābūt noteiktai vēlākais līdz 2016. gada 1. aprīlim, kā arī pašu maksājumu izpildi. Tādējādi maksājumu apturēšana uz laiku ir piemērots līdzeklis.”
100
To dažādo dokumentu pārbaudes, kuri minēti apstrīdētajā lēmumā un kuri minēti šā sprieduma 69.–98. punktā, ļauj arī konstatēt tajos minētā rīcības plāna nepietiekamu īstenošanu. Tādējādi – kā to atzīmējusi Komisija – no šiem dokumentiem izriet, ka kavējumi un nepilnības, kas atklātas LIZGIS atjaunināšanā un uzlabošanā, ir radījušas būtiskas negatīvas sekas atbalsta pieteikumu pārvaldībai 2015. gadā, it īpaši attiecībā uz tās informācijas sniegšanu atbalsta saņēmējam, kas nepieciešama saistībā ar maksimālo atbalsttiesīgo platību un platībām, kuras nav saistītas ar lauksaimniecību.
101
Tādējādi pretēji saistībām, kas pirmo reizi tika noteiktas 2013. gada novembrī apstiprinātajā rīcības plānā un otrreiz atjaunotas saistībā ar rīcības plānā veiktajiem pielāgojumiem, sakarā ar grūtībām, ar kādām Francijas iestādes saskārās attiecībā uz BD TOPO datubāzes izmantošanu, un iespējām, ko sniedza KLP reformas rezultātā spēkā stājušies noteikumi, Francijas iestādes nebija spējīgas pienācīgā veidā īstenot savas saistības 2015. tirdzniecības gadā.
102
Ņemot vērā iemeslus, kas ir izklāstīti dažādajos dokumentos, kuri minēti apstrīdētajā lēmumā un šā sprieduma 69.–98. punktā, Komisija bija tiesīga uzskatīt, ka konstatētās nepilnības radīja aizkavēšanos un grūtības sekmīgai 2015. tirdzniecības gada norisei, neraugoties uz saistībām, kādas šajā ziņā bija uzņēmušās Francijas iestādes.
103
Tādējādi no Komisijas konstatējumiem 2015. gada 13. aprīļa paziņojumā izriet, ka pastāvēja vairāki jautājumi par rīcības plāna īstenošanu, jo īpaši saistībā ar “2015. gada atbalsta pieteikumu pārvaldības kārtību”. Komisija šajā saistībā atzīmēja, ka “joprojām pastāv nenoteiktība attiecībā uz platībām, uz kurām atbalsta pieteikums attiecās un par kurām lauksaimnieks uzņēmies saistības”, un tas ir saistīts ar to informācijas daudzumu un kvalitāti, ko atbalsta saņēmējs varētu saņemt no administrācijas, lai varētu iesniegt savu atbalsta pieteikumu. Komisija arī atzīmēja, ka šā iemesla dēļ ir grūti saprast, “kādā mērā maksājumu aģentūra [būtu] varējusi pārvaldīt daudzās nepilnības, kuras [rastos] pēc lietu administratīvās izskatīšanas”, un ka “pastāva risks, ka maksājumtiesību sadale un piešķiršana var tikt ietekmēta, radot potenciālas sekas attiecībā uz turpmākajiem tirdzniecības gadiem”.
104
Komisija 2015. gada 22. decembra vēstulē (skat. šā sprieduma 20. punktu) arī atgādināja, ka Francijas iestādes bija apņēmušās pirms 2015. gada beigām īstenot darbības, kas noteiktas pārskatītajā rīcības plānā. Šajā sakarā Komisija saistībā ar misiju, kas notika Francijā 2015. gada 1. decembrī, norādīja, ka tās darbības nevarēja tikt pabeigtas ātrāk kā 2016. gada aprīlī vai maijā un Francijas iestādes jau otro reizi kavēja rīcības plāna īstenošanu. Pēc Komisijas domām, šādas kavēšanās sekas ir tādas, ka saglabāsies nepilnības LIZGIS atjaunināšanā un pastāvēs ievērojams novēršamo nepilnību skaits.
105
Visbeidzot, 2016. gada 20. maija papildu paziņojumā, kas tika sniegts pēc revīzijas misijas Francijā 2016. gada aprīlī, Komisija atzīmēja, ka pastāv “jauni kavējumi”, jo īpaši attiecībā uz “maksājumtiesību galīgās vērtības un skaita noteikšanu, [..], tūlītēju vizīšu veikšanu un pārbaužu uz vietas veikšanu, uz kuru pamata maksājumu veikšana 2015. tirdzniecības gada ietvaros [bija] paredzēta tikai pēc 2016. gada jūnija”. Komisija pat baidījās, ka “radusies kavēšanās ietekmē arī pārbaužu uz vietas pareizu norisi un 2016. tirdzniecības gada maksājumus”.
106
Neviens no Francijas Republikas izvirzītajiem argumentiem nevar atspēkot šo secinājumu. Proti, papildus faktam, ka Francijas Republika apgalvo, ka tā ir galīgi izpildījusi savas saistības – kas turklāt Komisijai nevar liegt apstrīdētā lēmuma nolūkos norādīt uz plānoto termiņu kavējumiem un to sekām – Francijas Republika būtībā aprobežojas tikai ar apgalvojumu, ka apstrīdētā lēmuma pamatā ir tiesiska rakstura strīds ar Komisiju par proporcionalitātes sistēmas piemērošanu un noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīguma noteikšanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi.
107
Lai gan ir taisnība – kā to norāda Francijas Republika –, ka proporcionalitātes sistēmas piemērošana noteiktu ilggadīgo zālāju atbalsttiesīguma noteikšanai saskaņā ar izveidoto vietējo praksi nav rīcības plānā paredzēto progresa rādītāju skaitā, nedz tā sākotnējā versijā, nedz arī pārskatītajā versijā, Komisijas apsvērumi attiecībā uz šiem diviem jautājumiem apstrīdētajā lēmumā tika minēti tikai garāmejot, saistībā ar dažādo konstatēto trūkumu uzskaitījumu (skat. apstrīdētā lēmuma 5. apsvērumu).
108
Kā izriet no apstrīdētā lēmuma, it īpaši no 6. un 7. apsvēruma, kā arī no dokumentiem, kas minēti šajā lēmumā, Komisijai bija pamats uzskatīt, ka 2015. gadā rīcības plāns netika īstenots saistībā ar kavēšanos un nepilnībām LIZGIS atjaunināšanā un uzlabošanā un ka šī neīstenošana tajā gadā izraisīja būtiskas negatīvas sekas atbalsta pieteikumu pārvaldībā. Tāpēc Komisija varēja pamatoti secināt, ka Francijas Republika tuvākajā laikā nespēs veikt vajadzīgos koriģējošos pasākumus, lai novērstu šo situāciju.
109
Attiecībā uz argumentiem, ko izvirzījusi Portugāles Republika, lai atbalstītu pamatu par tiesiskās paļāvības aizsardzības principa pārkāpumu un tiesiskās drošības principa pārkāpumu, ir jākonstatē, ka Francijas Republika šādus pamatus savā prasībā nav izvirzījusi – tā galvenokārt izvirza Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkta pārkāpumu un, pakārtoti, samērīguma principa pārkāpumu. Tādēļ uz šiem pamatiem nav nepieciešams atbildēt, jo tie nav pieņemami, ņemot vērā, ka persona, kas iestājusies lietā, nevar izvirzīt tādu prasījuma pamatu, kādu nav izvirzījusi prasītāja (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1998. gada 25. jūnijs, British Airways u.c./Komisija, T‑371/94 un T‑394/94, EU:T:1998:140, 75. punkts).
110
No iepriekš minētā izriet, ka Francijas Republikai, ko atbalsta Portugāles Republika, nav pamata apgalvot, ka apstrīdētais lēmums ir pretrunā Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunktam.
111
Tādējādi pirmais pamats ir jānoraida.
Par otro pamatu, kas attiecas uz samērīguma principa pārkāpumu
112
Pakārtoti, Francijas Republika lūdz atcelt apstrīdēto lēmumu samērīguma principa pārkāpuma dēļ. Tā atgādina, ka Komisija apstrīdētajā lēmumā nolēma uz laiku apturēt maksājumus Francijas Republikai “3 % apmērā no kopējiem mēneša maksājumiem, kuri attiecas uz atsaistīto platībatkarīgo atbalstu par 2015. gadu, kas atbilst Francijas Republikas mēneša izdevumiem no 2016. gada jūlija līdz 2017. gada jūlijam (ieskaitot)”. Francijas Republika arī norāda – lai pamatotu šo 3 % likmi, Komisija ir konstatējusi, pirmām kārtām, ka 5 % korekcija atbilst korekcijai, kas piemērojama atbilstīguma noskaidrošanas procedūrā, gadījumā, ja tiktu konstatētas nepilnības galvenajos kontroles pasākumos, un, otrām kārtām, ka ir jāņem vērā arī vairāki pasākumi, kurus Francijas Republika ir veikusi situācijas novēršanai.
113
Šajā saistībā Francijas Republika uzsver, ka tā neapstrīd metodes, kuras Komisija ir izmantojusi, lai noteiktu uz laiku apturēto mēneša maksājumu likmes, bet gan “apturēšanas uz laiku bāzi”, “proti, to mēneša maksājumu kopumu, kas saistīti ar platībatkarīgo atbalstu 2015. gadā”. Apstrīdētais lēmums būtībā esot balstīts uz domstarpībām starp Komisiju un Francijas iestādēm par proporcionalitātes noteikumu piemērošanu un noteiktu platību, piemēram, ilggadīgo zālāju iekļaušanu saskaņā ar izveidoto vietējo praksi. Tomēr, pirmām kārtām, platību kopums, kas ietverts GZGR, esot novērtēts aptuveni 27 miljonu hektāru platībā, un ilggadīgie zālāji, kuriem būtu piemērojama proporcionalitātes sistēma vai kuri tiktu atzīti par atbalsttiesīgiem saskaņā ar vietējo noteikto praksi, atbilstot tikai nelielai daļai no kopējām lauksaimniecības platībām, kuras ir atbilstīgas lauksaimniecības atbalsta saņemšanai. Otrām kārtām, ilggadīgo zālāju kopums esot novērtēts 8,6 miljonu hektāru platībā, un šis kopums aptverot atšķirīgas platības. Būtībā, šis kopums esot veidots no pļavām, kuras sedz zālāji un kuras esot acīmredzami atbalsttiesīgas bez nepieciešamības piemērot proporcionalitātes sistēmu vai pārbaudīt, vai pastāv izveidota vietējā prakse attiecībā uz ganībām, kaut arī zālāju resursi ir nepietiekami. Platības, ko skar proporcionalitātes sistēma vai atbilstīguma deklarācija saskaņā ar izveidoto vietējo praksi, 2015. gadā varētu sasniegt lielākais 520000 hektāru, t.i., gandrīz 2 % no visām GZGR ietvertajām platībām – vienlaikus ir jāatzīmē, ka 2015. gadā 500283 hektāri ir deklarēti kā meža ganību platības un 20852 hektāri kā ozolu un kastaņu audzes, ko uztur cūkas vai mazie atgremotāji. Līdz ar to apstrīdētajā lēmumā 3 % likme būtu jāpiemēro tikai bāzei, kura atbilst 2 % no kopējiem mēneša maksājumiem, kas saistīti ar izdevumiem, kurus Francija Republika veikusi katru mēnesi, sākot no 2016. gada jūlija līdz 2017. gada jūnijam (ieskaitot).
114
Turklāt, atbildot uz argumentu, ka Komisija varētu atsaukties ne tikai uz trūkumiem rīcības plāna īstenošanā, bet arī uz trūkumiem maksājumu sistēmā kopumā, Francijas Republika apgalvo, ka šādam argumentam nav faktiska pamata. Tāpat, atbildot uz Komisijas apgalvojumu, ka Francijas iestādēm esot bijis jāizvirza jautājums par samērīguma principa pārkāpumu savā atbildē uz 2016. gada 20. maija papildu paziņojumu, Francijas Republika norāda, ka neviens noteikums neparedz šādu pienākumu.
115
Portugāles Republika arī apgalvo, ka apstrīdētajā lēmumā ir pārkāpts samērīguma princips, pamatojoties uz to, ka tas attiecas uz visiem mēneša maksājumiem, nevis tikai tiem, kas saistīti ar platībām, kuras skar proporcionalitātes sistēma. Proti, lēmuma par mēneša maksājumu apturēšanu uz laiku mērķis esot riska novēršana attiecībā uz nākotnes maksājumiem, un tāpēc tam vajadzētu atbilst aptuveni to izdevumu summai, kuri uzskatāmi par nelikumīgiem. Pretējā gadījumā maksājumi, kuriem nav nekādas saistības ar pārkāpumiem, arī varētu tikt uz laiku apturēti, kas liktu apšaubīt KLP izdevumu finansēšanu. Taču apstrīdētajā lēmumā Komisija esot aprobežojusies tikai ar maksājumu apturēšanu uz laiku apmērā, kas atbilst vienotai 3 % likmei, atsevišķi nevērtējot to izdevumu summu, kuri tiek uzskatīti par nelikumīgiem. Atsaucoties uz īpašu ziņojumu “Grāmatojumu noskaidrošanas procedūras revīzija”, kuru 2010. gadā izstrādājusi Eiropas Revīzijas palāta, Portugāles Republika uzskata, ka šīs vienotās likmes korekcijas pēc analoģijas būtu bijis jābalsta uz aprēķinu par radītajiem finansiālajiem zaudējumiem.
116
Iesākumā Komisija norāda, ka apstrīdētais lēmums nav balstīts tikai uz proporcionalitātes sistēmas vērā neņemšanu. Šajā lēmumā minētie iemesli ir daudz plašāki. Konstatētie trūkumi ietekmējot visas platības, ne tikai ilggadīgo zālāju platības. Tādējādi ietekmētie maksājumi neesot tikai tie, ir saistīti atbalsttiesīgo platību noteikšanu proporcionalitātes sistēmas ietvaros, “bet ar visām platībām, tas ir 8,6 miljoniem hektāru ilggadīgo zālāju platību”. Turklāt minētais risks neietekmējot visas platības vienādā apmērā, un tāpēc it īpaši tika nolemts piemērot 3 % likmi tā vietā, lai piemērotu 5 % likmi. Komisija arī apgalvo, ka Francijas Republika būtu varējusi un tai vajadzēja izvirzīt jautājumu par samērīguma principa pārkāpumu administratīvās procedūras laikā. Tomēr pēc 2016. gada 20. maija papildu paziņojuma, kurā skaidri tika norādīts, kāda būs bāze maksājumu apturēšanai uz laiku, kā arī piemērojamā likme – 3 %, Francijas Republika savā 2016. gada 16. jūnija atbildes vēstulē šo jautājumu neizvirzīja.
117
Komisija arī atgādina, ka tā saskārās tieši ar atbalsttiesīgo platību noteikšanas grūtībām. LIZGIS bija tādas nepilnības, ka nebija iespējams precizēt atbalsttiesīgās platības, un tas savukārt radīja būtisku finansiālo risku ELGF. Tāpat, ņemot vērā konstatētos trūkumus, Komisija neesot bijusi spējīga aprēķināt attiecīgās platības, un Francijas Republika savā 2016. gada 16. jūnija vēstulē tai neesot sniegusi informāciju šajā saistībā. Turklāt maksājumu apturēšanas uz laiku bāze un maksājumu apturēšanas uz laiku likme esot aprēķināta, balstoties uz metodoloģiju, kas izklāstīta Komisijas paziņojumā C(2015) 3675 final, kurā noteiktas Pamatnostādnes par to, kā aprēķināmas finanšu korekcijas grāmatojumu atbilstības noskaidrošanas un finansiālās noskaidrošanas procedūrā ietvaros. Francijas iestādes – kā tās arī var to darīt atbilstīguma noskaidrošanas procedūras ietvaros – būtu varējušas iesniegt objektīvus pierādījumus, kas apliecinātu, ka ELVGF maksimālie zaudējumi būtu ierobežoti ar summu, kas ir mazāka par to, kura izrietētu no tādas vienotas likmes piemērošanas, kas ir zemāka par ierosināto, taču tās to nav darījušas.
118
Ir jānorāda, ka no pastāvīgās judikatūras izriet, ka samērīguma princips kā Eiropas Savienības vispārējais tiesību princips prasa, lai Eiropas Savienības iestāžu akti nepārsniegtu to, kas ir atbilstošs un vajadzīgs, lai sasniegtu attiecīgajā tiesiskajā regulējumā izvirzītos mērķus. Tādējādi, ja ir iespēja izvēlēties starp vairākiem piemērotiem pasākumiem, ir jāizvēlas vismazāk apgrūtinošais, un tā radītās neērtības nedrīkst būt nesamērīgas ar sasniedzamajiem mērķiem (skat. spriedumu, 2014. gada 6. novembris, Grieķija/Komisija, T‑632/11, nav publicēts, EU:T:2014:934, 59. punkts un tajā minētā judikatūra).
119
Šajā ziņā no Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta otrās daļas izriet, ka īstenošanas akts, kuru pieņēmusi Komisija, lai uz laiku apturētu mēneša maksājumus dalībvalstij, tiek piemērots “attiecīgajiem maksājumu aģentūras veiktajiem izdevumiem, kurā trūkumi pastāv laikposmā, kas tika noteikts [..], un kas nepārsniedz divpadsmit mēnešus”. Regulas 1306/2013 41. panta 3. punktā arī ir skaidri noteikts, ka šāds īstenošanas akts tiek piemērots “atbilstīgi proporcionalitātes principam”.
120
Šajā saistībā – pretēji tam, ko apgalvo Komisija –, lai dalībvalsts varētu atsaukties uz samērīguma principa pārkāpumu Savienības tiesā, nav vajadzīgs, lai tā jau iepriekš šādu iebildumu Komisijai izvirzītu administratīvajā procesā, kas notiek, pirms tiek pieņemts īstenošanas akts, ar kuru mēneša maksājumi tiek apturēti uz laiku. Tādējādi Savienības tiesībās nav neviena noteikuma, kas liktu dalībvalstij – pretējā gadījumā piemērojot prekluzīvas sekas – administratīvā procesa gaitā Komisijā izvirzīt tiesību jautājumus (pēc analoģijas skat. ģenerāladvokāta P. Mengoci [P. Mengozzi] secinājumus lietā Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123. punkts). Kā izriet no Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 3. punkta, Komisijai ir jāievēro samērīguma princips un Eiropas Savienības tiesai tas būs jāpārbauda, ja tas tai tiks prasīts, kā tas ir šajā lietā. Komisijai ir jāpieņem tiesisks galīgais lēmums neatkarīgi no tā, vai tā adresāts faktiski ir izmantojis savas tiesības uz aizstāvību administratīvajā procesā, un neatkarīgi no šīs izmantošanas apjoma (šajā nozīmē skat. ģenerāladvokāta P. Mengoci secinājumus lietā Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123. punkts).
121
Tātad fakts, ka Francijas Republika nav izvirzījusi jautājumu par samērīguma principa pārkāpšanu administratīvā procesa stadijā, kā tā to būtu varējusi izdarīt, nevar tai atņemt tiesības šajā ziņā vērsties pret apstrīdēto lēmumu pēc tam, kad Komisija par šo jautājumu ir pieņēmusi nostāju, kā tas tai ir jādara, piemērojot iepriekš minētos noteikumus.
122
Izskatāmajā lietā Komisija apstrīdētajā lēmumā ir nolēmusi, ka “mēneša maksājumi Francijas Republikai, kas veikti saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 18. pantu, [tiek] uz laiku apturēti tādā apmērā, kas izriet no apturēšanas likmes 3 % apmērā piemērošanas mēneša maksājumiem, kuri ir saistīti ar platībatkarīgo atbalstu par 2015. gadu un kuri ir norādīti šī lēmuma pielikumā” (apstrīdētā lēmuma 1. panta pirmā daļa). Komisija vienlaikus arī ir nolēmusi, ka “maksājumu apturēšana uz laiku [tiek] piemērota mēneša maksājumiem, kas maksājami Francijas Republikai saskaņā ar Regulas Nr. 1306/2013 18. panta 2. punktu saistībā ar tiem mēneša izdevumiem, ko maksājumu aģentūra Agence de services et de paiement veikusi no 2016. gada jūlija līdz 2017. gada jūnijam (ieskaitot)” (apstrīdētā lēmuma 8. apsvērums un 1. panta otrā daļa).
123
Attiecībā uz pasākuma atbilstību samērīguma principam Komisija apstrīdētā lēmuma 9. apsvērumā norādīja:
“Saskaņā ar samērīguma principu, ņemot vērā konstatēto trūkumu nopietnību un noturību un ņemot vērā revīzijas laikā izdarītos secinājumus, Komisija uzskata, ka ir lietderīgi noteikt apturēšanu uz laiku 3 % apmērā no kopējiem attiecīgajiem izdevumiem. Lai arī trūkumi ir trūkumi galvenajās pārbaudēs un sekundārajās pārbaudēs, par kuriem ir paredzēta 5 % korekcijas likmes piemērošana [Pamatnostādnes par to, kā aprēķināmas finanšu korekcijas grāmatojumu atbilstības noskaidrošanas un finansiālās noskaidrošanas procedūrā], maksājumu apturēšanas uz laiku 3 % likme ir pamatota. Lai arī rīcības plāna īstenošana cieš no kavēšanās un bezdarbības, kopš 2015. gada sākuma Francijas Republika ir pieņēmusi papildu pasākumus situācijas novēršanai, kas pozitīvā veidā ietekmēs maksājumu brīdī veiktās kontrolpārbaudes, it īpaši pateicoties jauno ortofotogrāfiju iesniegšanai grafiskā zemes gabalu reģistra izveidei. Tiek uzskatīts, ka finanšu risku mazina arī tas, ka Francijas iestādes nolēma veikt maksājumus tikai pēc tam, kad ir veikts viss kontroļu kopums (administratīvās un uz vietas veiktās pārbaudes).”
124
Šajā saistībā Francijas Republika neapstrīd metodi, kuru Komisija ir izvēlējusies, lai noteiktu apturēšanas uz laiku likmi 3 % apmērā no attiecīgajiem izdevumiem. Francijas Republika apstrīd vienīgi faktu, ka “apturēšanas uz laiku bāze”, kuru noteikusi Komisija, attiecas uz “to mēneša maksājumu kopumu, kas saistīti ar platībatkarīgo atbalstu 2015. gadā”, turpretim apstrīdētais lēmums esot galvenokārt balstīts uz proporcionalitātes noteikumu piemērošanu un noteiktu platību, piemēram, ilggadīgo zālāju, iekļaušanu saskaņā ar izveidoto vietējo noteikto praksi, nevis uz to platību kopumu, uz kurām attiecas GZGR.
125
It īpaši, pirmkārt, Francijas Republika norāda, ka attiecīgās platības, ko skar GZGR, Francijas metropolitēnā kopumā veido 27,272 miljonus hektāru. Francijas Republika uzskata, ka tās ir platības, kuras atbilstīgas lauksaimniecības atbalsta saņemšanai par 2015. gadu.
126
Otrkārt, Francijas Republika apgalvo, ka ilggadīgie zālāji, kas veido 8,6 miljonus hektāru, atbilst tikai nelielai daļai no kopējām atbalsttiesīgajām lauksaimniecības platībām. Francijas Republika ir precizējusi, ka šie ilggadīgie zālāji būtībā ir platības, kuras klāj zālāji un kuras ir acīmredzami atbilstīgas lauksaimniecības atbalsta saņemšanai bez nepieciešamības piemērot proporcionalitātes sistēmu vai pārbaudīt, vai eksistē izveidota vietējā prakse attiecībā uz ganībām, kaut arī zālāju resursi nav pietiekami.
127
Treškārt, Francijas Republika arī apgalvo, ka to platību skaitā, kas ir atbilstīgas lauksaimniecības atbalstam 2015. gadā, platības, kuras faktiski skar proporcionalitātes sistēma vai atbalsttiesīguma deklarācija saskaņā ar izveidoto vietējo praksi, veido ne vairāk kā 520000 hektāru jeb gandrīz 2 % no visām GZGR ietvertajām platībām. Saskaņā ar Francijas Republikas sniegto informāciju šīs platības ietver 500283 hektārus, kas 2015. gadā ir deklarēti kā meža ganību platības, un 20852 hektārus ozolu un kastaņu platību, ko uztur cūkas vai mazie atgremotāji.
128
Tomēr pretēji tam, ko apgalvo Francijas Republika, kura norāda, ka vienīgās konstatētās nepilnības un tādējādi arī attiecīgie izdevumi esot tie, kas atbilst platībām, kuras faktiski skar proporcionalitātes sistēma vai atbalsttiesīguma deklarācija saskaņā ar vietējo noteikto praksi, no apstrīdētā lēmuma skaidri izriet, ka Komisijas konstatētās nepilnības ir būtiskākas.
129
Proti – kā norādīts apstrīdētā lēmuma 5. un 6. apsvērumā – Komisijas minētās nepilnības “tostarp” attiecās uz “veidu, kādā Francijas Republika bija izveidojusi proporcionalitātes sistēmu, lai novērtētu ilggadīgo zālāju maksimālo atbalsttiesīgo platību”. Turklāt Komisija atzīmēja, ka kopumā rīcības plāns joprojām nav īstenots, pamatojoties uz to, ka ne visām LIZGIS uzskaitītajām platībām bija maksimālās atbalsttiesīgās platības, kas noteiktas saskaņā ar tiesiskā regulējuma prasībām. Šie elementi un it īpaši kavēšanās un nepilnības LIZGIS atjaunināšanā un uzlabošanā, pēc Komisijas domām, faktiski izraisīja būtiskas negatīvas sekas 2015. gada atbalsta pieteikumu pārvaldībā, tostarp attiecībā uz atbalsta saņēmējam nepieciešamās informācijas sniegšanu par maksimālajām atbalsttiesīgajām platībām, ko neizmanto lauksaimniecībā, tajā skaitā ekoloģiski nozīmīgām platībām. Tāpat – kā minēts apstrīdētā lēmuma 7. apsvērumā – pirmām kārtām, tā kā rīcības plāna mērķi nevarēja tikt sasniegti tuvākajā nākotnē, šo trūkumu sekas bija tādas, ka netika sniegta “pietiekama pārliecība par atbalsta labu pārvaldību un maksājumu likumību un pareizību 2015. gadā”. Otrām kārtām – kā uzsvēra Komisija – šo kavējumu sekas bija arī tādas, ka “vienlaikus tiek ietekmēta maksājumtiesību galīgās vērtības noteikšana, kurai bija jānotiek vēlākais 2016. gada 1. aprīli, [..], kā arī pašu maksājumu īstenošana”. Šā sprieduma 100.–105. punktā minēto iemeslu dēļ Komisija visa administratīvā procesa laikā kritizēja nepilnības LIZGIS atjaunināšanā un to izraisītās sekās attiecībā uz ELGF finansētā platību atbalsta pārvaldību un kontroli, nesaņemot no Francijas iestādēm apmierinošas atbildes.
130
Tādējādi nav atbalstāma Francijas Republikas argumentācija, ka Komisija šajā lietā nebija tiesīga atsaukties uz maksājumu sistēmas trūkumu kopumā.
131
Līdz ar to Komisija pamatoti uzskatīja, ka visus maksājumus, kas saistīti ar platībatkarīgo atbalstu par 2015. gadu, varēja izmantot par pamatu, lai piemērotu apturēšanas uz laiku procentuālo likmi, proti, 3 %, kuras apmēru Francijas Republika neapstrīd.
132
Ciktāl tikai Portugāles Republika apšauba metodoloģiju, kuru Komisija izmantoja, lai panāktu apturēšanas likmi 3 % apmērā, proti, tās Pamatnostādņu par to, kā aprēķināmas finanšu korekcijas grāmatojumu atbilstības noskaidrošanas un finansiālās noskaidrošanas procedūrā, izmantošanu pēc analoģijas, ir jākonstatē, ka minēto pamatnostādņu izmantošana pati par sevi nepierāda šajā lietā apturētas summas nesamērīgumu. Turklāt, tā kā lietas materiālos nebija nekādu attiecināmu datu par deklarētajam platībām, kas faktiski radītu problēmas attiecībā uz konstatētajiem trūkumiem, ir jāuzskata, ka apstāklis, ka Komisija ir izmantojusi vienotu vērtību, pats par sevi no metodoloģijas perspektīvas nav uzskatāms par nesamērīgu.
133
No iepriekš minētā izriet, ka Francijas Republikai, ko atbalsta Portugāles Republika, nav pamata apgalvot, ka apstrīdētajā lēmumā ir pārkāpts samērīguma princips.
134
Tādējādi otrais pamats ir jānoraida, un līdz ar to prasība ir jānoraida kopumā.
Par tiesāšanās izdevumiem
135
Atbilstoši Reglamenta 134. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Francijas Republikai spriedums ir nelabvēlīgs, tai ir jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saskaņā ar Komisijas prasījumiem.
136
Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktu dalībvalstis, kas iestājušās lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas. Līdz ar to Portugāles Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
Ar šādu pamatojumu
VISPĀRĒJĀ TIESA (trešā palāta)
nospriež:
1)
Prasību noraidīt.
2)
Francijas Republika sedz savus, kā arī atlīdzina Eiropas Komisijas tiesāšanās izdevumus.
3)
Portugāles Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus savus pati.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2018. gada 26. septembrī.
[Paraksti]
Satura rādītājs
Atbilstošās tiesību normas un tiesvedības priekšvēsture
Strīdīgās tiesību normas
Rīcības plāna izstrāde un īstenošana
Uzraudzība, pārskatīšanas pieprasījums un rīcības plāna jaunie noteikumi
Procedūras maksājumu apturēšanai uz laiku īstenošana
Tiesvedība un lietas dalībnieku prasījumi
Juridiskais pamatojums
Par pirmo pamatu, kas attiecas uz Regulas Nr. 1306/2013 41. panta 2. punkta b) apakšpunkta pārkāpumu
Par otro pamatu, kas attiecas uz samērīguma principa pārkāpumu
Par tiesāšanās izdevumiem
(
*1
)	Tiesvedības valoda – franču.