61993CC0349_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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1. El presente asunto es uno de los tres de objeto similar que la Comisión decidió iniciar contra Italia con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE. (1) Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al no exigir la devolución de las ayudas pagadas indebidamente en 1987 a las sociedades Aluminia (70.000 millones de LIT) y Comsal (30.000 millones de LIT), Italia incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión 90/224/CEE de la Comisión, de 24 de mayo de 1989, (2) sobre la ayuda concedida por el Gobierno italiano a Aluminia y Comsal, dos empresas públicas de la industria del aluminio (en lo sucesivo, "Decisión").
2. En diciembre de 1984 y noviembre de 1985, la Comisión inició dos procedimientos independientes con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado respecto a los aspectos financieros de un plan que le habían presentado las autoridades italianas destinado a la reestructuración de la industria estatal del aluminio durante el período comprendido entre 1983 y 1988. Mediante una Decisión de 17 de diciembre de 1986, la Comisión puso fin a ambos procedimientos y autorizó la ayuda contemplada en el plan de reestructuración bajo determinadas condiciones. Una de ellas era que el Gobierno italiano no concedería más ayudas, bajo ninguna forma, a la industria estatal del aluminio hasta finalizado el año 1988.
3. Mediante la Ley nº 910, de 22 de diciembre de 1986, (3) el Gobierno italiano autorizó al grupo EFIM (Ente di partecipazione al finanziamento delle industrie manifatturiere, sociedad de participación en la financiación de las industrias manufactureras) sociedad estatal gestora de las participaciones estatales en las industrias manufactureras y de la financiación de las mismas, a emitir obligaciones por importe de 150.000 millones de LIT. El pago de los intereses y de todas las demás cargas debía estar garantizado por el Estado. El 18 de septiembre de 1987, las autoridades italianas autorizaron al EFIM a que afectara 100.000 millones de LIT del empréstito en la financiación de inversiones en Aluminia (70.000 millones de LIT) y en la Compagnia Sarda Alluminio Spa (Comsal) (30.000 millones de LIT), dos empresas públicas de la industria del aluminio. Dichas medidas no se notificaron a la Comisión, contrariamente a lo previsto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
4. Cuando la Comisión conoció la decisión del Gobierno italiano de aportar capitales para inversiones en empresas del sector público del aluminio, requirió a las autoridades italianas que le proporcionaran mayor información. Basándose en las informaciones así obtenidas, la Comisión entendió que la aportación de una cantidad de 100.000 millones de LIT a Aluminia y Comsal constituía una ayuda estatal a los efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y, el 28 de septiembre de 1988, inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Dicho procedimiento condujo a la adopción, el 24 de mayo de 1989, de la Decisión objeto del litigio, cuyos artículos 1 y 2 disponen lo siguiente:
"Artículo 1
Las dos ayudas instrumentadas en forma de préstamos sin intereses, que serían convertidos en capital en acciones por un importe de 70.000 millones de LIT y 30.000 millones de LIT respectivamente, que el Gobierno italiano proporcionó a las empresas Aluminia y Comsal son incompatibles con el mercado común, según lo establecido en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE, dado que dichas ayudas han sido concedidas vulnerando lo dispuesto en el apartado 3 del articulo 93 del Tratado CEE, así como las condiciones establecidas en la Decisión de la Comisión de 17 de diciembre de 1986.
El Gobierno italiano deberá suprimir dichas ayudas y recuperar el importe recibido por las empresas beneficiarias.
El Gobierno italiano no podrá convertir dichos préstamos de 70.000 millones de LIT y de 30.000 millones de LIT en capital en acciones.
Artículo 2
El Gobierno italiano informará a la Comisión en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión acerca de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma."
5. Esta decisión fue notificada al Gobierno italiano por carta de 7 de junio de 1989. Este no adoptó las medidas necesarias para adaptar su legislación a la Decisión citada en el plazo precisado por el artículo 2. Interpuso un recurso de anulación contra dicha Decisión, el cual fue desestimado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Italia/Comisión. (4) En esta sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó las alegaciones del Gobierno italiano en el sentido de que no había ayuda estatal a los efectos del apartado 1 del artículo 92 y de que la Comisión no había comprobado si la ayuda de que se trata era compatible con el mercado común a la luz de la excepción establecida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
6. Después de dictar su sentencia el Tribunal de Justicia, la Comisión instó al Gobierno italiano, mediante escritos de 3 de diciembre de 1991 y 27 de enero de 1992, a adoptar las medidas necesarias para recobrar la ayuda estatal contraria a Derecho, de acuerdo con la Decisión, y a informar de ello a la Comisión. El Gobierno italiano no respondió a dichos escritos. Por consiguiente, el 26 de junio de 1992, el miembro de la Comisión responsable de la competencia dirigió un escrito al Gobierno italiano señalándole que iba a proponer a la Comisión que iniciara un procedimiento ejecutivo. Mediante escrito de 14 de octubre de 1992, las autoridades italianas solicitaron un plazo suplementario, alegando la necesidad de abordar la cuestión del reembolso de las ayudas en el contexto más general del programa de privatización de las empresas públicas que el Gobierno italiano se proponía poner en práctica. Mediante escrito de 10 de marzo de 1993, la Comisión subrayó la necesidad y la urgencia absoluta de eliminar las distorsiones de la competencia causadas por la no ejecución de la Decisión y fijó el 31 de marzo de 1993 como fecha límite de ejecución. Como la Comisión no recibió respuesta a dicho escrito, interpuso el presente recurso.
7. En sus pretensiones, la Comisión afirma que, al no recobrar la ayuda contraria a Derecho concedida a Aluminia y Comsal y, por consiguiente, al no haber adaptado su Derecho a la Decisión, el Gobierno italiano ha infringido el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. La infracción del apartado 2 del artículo 93 del Tratado tiene consecuencias importantes sobre el funcionamiento del mercado común, por cuanto las empresas Aluminia y Comsal siguen disfrutando de una ayuda contraria a Derecho. La Comisión señala que la ayuda se pagó hace más de cinco años. El plan de privatización de las empresas públicas al que se refería el Gobierno italiano no justifica, según ella, que Italia no aplique la Decisión.
8. El Gobierno italiano afirma que, en el marco del programa de privatización de las empresas públicas, decidió, mediante Decreto-ley nº 340, de 18 de julio de 1992, liquidar el EFIM, el cual atravesaba graves dificultades financieras. El Decreto-ley nº 340 fue confirmado por los Decretos-leyes nº 362, de 14 de agosto de 1992, nº 414, de 20 de octubre de 1992, y nº 487, de 19 de diciembre de 1992. Este Decreto-ley fue convertido por el Parlamento italiano en la Ley nº 33, de 17 de febrero de 1993. (5) La Ley nº 33 preveía que, en el marco de la liquidación del EFIM, todas las empresas públicas que pertenecieran a este organismo, incluidas Aluminia y Comsal, fueran liquidadas o vendidas a terceros. Teniendo en cuenta las características de cada empresa, algunas deberían venderse inmediatamente, otras, después de ser reestructuradas y otras, incluso liquidadas. Por lo que se refiere a las empresas del sector del aluminio, el apartado 2 del artículo 2 de la Ley nº 33 mostraba una preferencia por su reestructuración, dado que se hallaban en regiones subdesarrolladas con una fuerte tasa de paro.
9. El Gobierno italiano alega que la inclusión de Aluminia y Comsal en la liquidación del EFIM, así como el estatuto legal de sus activos, crean una dificultad objetiva para ejecutar la Decisión. Reconoce que estas dificultades no la eximen de su obligación de recuperar la ayuda pagada contra Derecho. No obstante alega que la Decisión deberá ejecutarse de una forma que procede determinar en colaboración con la Comisión en el marco del programa de reestructuración del sector del aluminio en el que figura la liquidación del EFIM. Subraya que la Comisión está examinando la compatibilidad de este programa con el artículo 92 del Tratado.
10. Una vez puesto el EFIM en liquidación, la Comisión publicó en el Diario Oficial el 17 de marzo de 1993 una "comunicación con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado, a los demás Estados miembros y otros interesados en relación con la ayuda que Italia ha decidido otorgar al EFIM". (6) El Gobierno italiano respondió a esta comunicación mediante escrito de 24 de marzo de 1993. Señalaba que, una vez puesto a punto su plan para la reestructuración del sector del aluminio, había sometido dicho plan a la Comisión para que ésta pudiera examinar su compatibilidad con el artículo 92 y con la Decisión. El Gobierno italiano alega que la Comisión hubiera debido considerar tanto el régimen jurídico consiguiente a la puesta en liquidación del EFIM como la respuesta del Gobierno a la comunicación de la Comisión de 17 de marzo de 1993, antes de interponer el presente recurso.
11. El Gobierno italiano indica que, con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Ley nº 33, la liquidación del EFIM deberá haber concluido en un plazo de dos años que expira el 21 de enero de 1995. Toda empresa perteneciente al EFIM que no se haya vendido en dicha fecha será liquidada. Cuando se vende una empresa, la recuperación de las ayudas tiene lugar en el momento de la venta; cuando una empresa se liquida, la recuperación de las ayudas tiene lugar en el momento de la liquidación. Por lo que se refiere a Comsal, la recuperación de la ayuda y, por consiguiente, la adaptación del Gobierno italiano a la Decisión están sujetas al control de la Comisión, en el marco del procedimiento, iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 93, mediante la comunicación de la Comisión de 17 de marzo de 1993. Teniendo en cuenta las dificultades que entraña la liquidación del EFIM y la posibilidad de obtener la devolución de dicha ayuda en la liquidación, el Gobierno italiano concluye que no ha habido incumplimiento de su obligación de ejecutar la Decisión.
12. No puedo aceptar estas alegaciones. Con arreglo al apartado 2 del artículo 93, si la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el Tratado "decidirá que el Estado interesado la suprima o la modifique en el plazo que ella misma determine". Por consiguiente, la Comisión puede exigir a las autoridades nacionales que ordenen la restitución que fue pagada de modo contrario a Derecho. (7)
13. Los artículos 1 y 2 de la Decisión han fijado en términos claros la obligación del Gobierno italiano de exigir la devolución de la ayuda que fue pagada contra Derecho a las empresas Aluminia y Comsal. El Gobierno italiano no discute que no ha procedido a dicha recuperación. Señala que la recuperación de esta ayuda se ha hecho difícil por el hecho de que Aluminia y Comsal estaban contenidas en la liquidación del EFIM.
14. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para eludir el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. (8) El único motivo de defensa que un Estado miembro puede alegar en el procedimiento regulado en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión. (9) En el asunto que ahora nos ocupa, el Gobierno italiano ni ha afirmado que la ejecución de la Directiva sea absolutamente imposible ni ha expuesto argumento alguno que pueda apoyar dicha afirmación.
15. El Tribunal de Justicia ha declarado que, un Estado miembro que, al ejecutar una Decisión de la Comisión, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter sus problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la Decisión de que se trate. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro deben, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira principalmente el artículo 5 del Tratado, colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, especialmente las relativas a las ayudas. (10)
16. Semejante interpretación del principio de cooperación puede atenuar las graves consecuencias de la norma de que el único motivo de defensa que puede ser invocado en los procedimientos incoados con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado es el basado en una imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión. De todos modos, para que un Estado miembro pueda acogerse a este principio, deben cumplirse determinados requisitos. En primer lugar, debe efectuar esfuerzos reales para recuperar la ayuda pagada contra Derecho. En principio, tales esfuerzos deben comenzar inmediatamente después de la adopción por parte de la Comisión de la decisión que ordene la devolución de la ayuda indebidamente pagada. En segundo lugar, si el Estado miembro encuentra dificultades objetivas, debe informar inmediatamente a la Comisión. En tercer lugar, debe someter a la Comisión propuestas concretas sobre la manera de resolver las dificultades ajustándose siempre a las disposiciones del Tratado sobre las ayudas de Estado.
17. No puede decirse en el presente asunto que el comportamiento de Italia ha cumplido este deber de colaboración. La Decisión fue notificada a Italia el 7 de junio de 1989. El 7 de julio de 1993, la Comisión interpuso el presente recurso. El Gobierno italiano tuvo tiempo suficiente para ajustar su Derecho a dicha Decisión. Después de que el Tribunal de Justicia dictara en el asunto C-261/89 una sentencia desestimando el recurso interpuesto por Italia para anular la Decisión, la Comisión instó al Gobierno italiano en repetidas ocasiones a adoptar las medidas de ejecución necesarias. Según he mostrado anteriormente, el Gobierno italiano no respondió positivamente a las instancias de la Comisión. (11)
18. El Gobierno italiano no explica cuáles eran las dificultades objetivas que le impidieron hacer devolver la ayuda. Aun aceptando la idea de que la liquidación del EFIM ha hecho difícil la recuperación de la ayuda pagada a Aluminia y Comsal, no se ve claramente por qué motivo el Gobierno no podía hacerse devolver esta ayuda con independencia de la decisión que hubiera de tomar sobre la liquidación del EFIM y antes de resolver sobre dicha liquidación. Se ha de señalar que la liquidación del EFIM tuvo lugar el 18 de julio de 1992 mediante el Decreto-ley nº 340 de 1992, mucho después de expirar el plazo en el que se exigía al Gobierno italiano que adaptara su Derecho a la Decisión.
19. El Gobierno italiano tampoco da cuenta de las tentativas hechas para conseguir la devolución de dichas ayudas. Aun cuando ha aludido a la posibilidad de hacerse devolver la ayuda de una forma que se tendría que decidir en colaboración con la Comisión, el Gobierno italiano no ha hecho ninguna propuesta específica a la Comisión para la adopción de medidas adecuadas. En lugar de esto, hace vagas alusiones a la posibilidad de una recuperación de la ayuda en un futuro, una vez concluida la liquidación del EFIM.
20. El Gobierno italiano se refiere a la comunicación de la Comisión de 17 de marzo de 1993. No veo la relación de dicha comunicación con los fines del presente recurso. Como ya se declaró, la Comisión publicó en el Diario Oficial, el 17 de marzo de 1993, una comunicación, con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado dirigida a los demás Estados miembros y a los interesados que no fueran Estados miembros, relativa a la ayuda que Italia decidió conceder al EFIM.
21. En dicha comunicación, la Comisión indica que, aun cuando las autoridades italianas le hubieran informado de las medidas que colocaban al EFIM en liquidación, no se ajustaron a la obligación de notificación prevista en el apartado 3 del artículo 93. Por consiguiente, cualquier ayuda concedida será considerada por la Comisión como una ayuda que no fue notificada. La Comisión comprueba, además, que las empresas que en su día pertenecieron al EFIM están siendo vendidas o transferidas en el marco de la liquidación del EFIM a otras empresas pertenecientes al Estado italiano. No se ha dado ninguna indicación sobre el método de valoración de los activos de dichas empresas y, dada esta falta de transparencia, no es posible determinar si se ha seguido o no el procedimiento normal de liquidación y si, por consiguiente, las condiciones en que se ha hecho la cesión incluyen o no un elemento de ayuda. (12) La Comisión explica de qué forma, según ella, podrían existir elementos de ayuda.
22. La comunicación de la Comisión no hace ninguna referencia a Aluminia. Por lo que se refiere a Comsal (denominada en la actualidad Alumix), la Comisión comprueba que en la liquidación del EFIM se prevén nuevos créditos para su reestructuración, es decir, créditos además de los 30.000 millones de LIT mencionados en la Decisión. No se ha presentado a la Comisión ningún plan de reestructuración en relación con dichos créditos. La Comisión deduce de ahí que "es muy probable que la aplicación de semejante plan implique un elemento de ayuda" y que, como no dispone de ninguna información sobre dicho plan, no puede enjuiciar la conformidad de dicha ayuda con el Tratado. (13)
23. La comunicación de la Comisión muestra claramente que ésta ha iniciado el procedimiento previsto por el apartado 2 del artículo 93 acerca de la ayuda concedida al grupo EFIM, que es distinta de la ayuda objeto de la Decisión. Contra las alegaciones del Gobierno italiano, el hecho de que la liquidación del EFIM y la situación financiera de Comsal sean objeto de una investigación por parte de la Comisión en el marco de un nuevo procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 no significa que la Comisión no hubiera debido iniciar el presente procedimiento. Por más que no se pueda excluir que después de la liquidación del EFIM sea posible recuperar en algún momento futuro la ayuda pagada contra Derecho que es objeto de dicho procedimiento, no es menos cierto que Italia no ha cumplido la Decisión sin tener un motivo válido.
24. En el recurso, la Comisión comprueba que la obligación de Aluminia y Comsal de reembolsar la ayuda percibida contra Derecho, incrementada incluso con los intereses, no excluye los efectos perjudiciales que esta ayuda ha causado a las empresas de la competencia. Se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el objeto de un recurso interpuesto con arreglo al articulo 169 del Tratado y que declare el incumplimiento por un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado puede establecer la base de una responsabilidad en la que puede incurrir un Estado miembro como consecuencia de su incumplimiento frente a otros Estados miembros, a la Comunidad o a particulares. (14) Alega que principios semejantes se aplican a los procedimientos iniciados con arreglo al apartado 2 del artículo 93 y solicita al Tribunal de Justicia que lo declare expresamente en la sentencia.
25. No puede haber duda de que la declaración por el Tribunal de Justicia de que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al no proceder a la recuperación de la ayuda estatal pagada contra Derecho puede establecer la base de una responsabilidad en la que puede incurrir un Estado miembro como consecuencia de su incumplimiento. Semejante declaración puede ser importante en especial para aquellas empresas de la competencia de quien se ha lucrado de la ayuda contraria a Derecho.
26. En el presente asunto no es necesario, de todos modos, que el Tribunal de Justicia declare, como lo ha pedido la Comisión, que una sentencia dictada contra un Estado miembro puede establecer la base de la responsabilidad en que puede incurrir dicho Estado miembro frente a terceros. Semejante declaración puede ser oportuna en los procedimientos por incumplimiento fundados en el artículo 169 para mostrar que la Comisión tiene interés en proseguir el procedimiento de ejecución, incluso después de que el Estado miembro haya puesto fin al incumplimiento. (15) En el presente asunto no se discute el interés de la Comisión en iniciar el procedimiento. Por consiguiente no es necesario que el Tribunal de Justicia declare expresamente que Italia puede incurrir en responsabilidad como consecuencia de la sentencia que se dicte en el presente asunto.
Conclusión
27. Por consiguiente el Tribunal de Justicia debería, en mi opinión:
"1) Declarar que, al dejar de poner en práctica la Decisión 90/224/CEE de la Comisión, de 24 de mayo de 1989, sobre la ayuda concedida por el Gobierno italiano a Aluminia y Comsal, dos empresas públicas de la industria del aluminio, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2) Condenar en costas a la República Italiana."
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° Véanse, asimismo, las sentencias Alfa Romeo (C-348/93, Rec. p. I-0000) y Lanerossi (C-350/93, Rec. p. I-0000).
(2) ° DO 1990, L 118, p. 42.
(3) ° Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nº 301 de 1986, Suplemento ordinario nº 1.
(4) ° Sentencia de 3 de octubre de 1991, (C-261/89, Rec. p. I-4437).
(5) ° Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nº 39 de 1993.
(6) ° DO 1993, C 75 de 1993, p. 2.
(7) ° Sentencia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901), apartado 24.
(8) ° Sentencia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania (C-5/89, Rec. p. I-3437), apartado 18.
(9) ° Sentencias de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, Boch (52/84, Rec. p. 89), apartados 14 y 16; de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania (94/87, Rec. p. 175), apartados 8 y 9, y de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia (C-183/91, Rec. p. I-3131), apartado 10.
(10) ° Sentencias Comisión/Bélgica, citada en la nota 9, apartado 16; Comisión/Alemania, citada en la nota 9, apartado 9, y Comisión/Grecia, citada en la nota 9, apartado 19.
(11) ° Véase apartado 6.
(12) ° DO 1993, C 75, pp. 2 y 3.
(13) ° Loc. cit. p. 4.
(14) ° Sentencias de 12 de diciembre de 1990, Comisión/Francia (C-263/88, Rec. p. I-4611), apartado 9, y de 17 de junio de 1987, Comisión/Italia (154/85, Rec. p. 2717), apartado 6.
(15) ° Véanse los asuntos mencionados en la nota 14.