61983C0058
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 4 APRILE 1984
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Siete chiamati a pronunciarvi su un ricorso proposto dalla Commissione contro la Repubblica ellenica per violazione di varie norme primarie: gli articoli 30 e seguenti del trattato CEE e gli articoli 35 e 38 dell'atto di adesione. L'inadempimento riguarda le modalità di abolizione progressiva degli importi da pagare in contanti sulle merci importate.
Secondo l'articolo 35 dell'atto di adesione, «Le restrizioni quantitative all'importazione ... nonché qualsiasi misura d'effetto equivalente tra la Comunità ... e la Grecia sono abolite dal momento dell'adesione». Tuttavia — afferma l'articolo 38 — i «tassi delle cauzioni e gli importi da pagare in contanti [vigenti] in Grecia al 31 dicembre 1980 per le importazioni provenienti dagli stati membri attuali sono progressivamente aboliti nel corso di... tre anni dal 1° gennaio 1981 ... secondo il seguente ritmo: 1° gennaio 1981: 25%; 1 gennaio 1982: 25%; 1° gennaio 1983: 25%; 1° gennaio 1984: 25 %».
Con decisione 23 gennaio 1981 del ministro del commercio greco E6/640/175, vari prodotti, che al 31 dicembre 1980 figuravano fra le merci per cui era previsto il pagamento in contanti all'atto dell'importazione, furono inseriti nell'elenco delle merci importabili a credito e pertanto liberalizzate. Secondo l'amministrazione greca, le transazioni relative ai prodotti esentati dall'obbligo del pagamento per contanti rappresentavano il 25 % dell'ammontare complessivo delle importazioni in Grecia: il disposto dell'articolo 38 poteva quindi dirsi rispettato. Decisioni di analogo contenuto furono prese per il 1982 e il 1983.
Sollecitata da un reclamo del «bureau de liaison des industries du caoutchouc» della Comunità, la Commissione discusse questi provvedimenti col governo greco nel corso di una riunione svoltasi ad Atene il 4 e il 5 giugno 1981. In quella sede, essa dichiarò che l'abbattimento del 25 % annuo doveva riferirsi non già all'insieme delle importazioni, ma a ciascun atto d'importazione. Le parti convennero peraltro: a) che la fondatezza della tesi greca sarebbe stata verificata in base ai lavori preparatori dell'atto di adesione; b) che la Grecia avrebbe dovuto precisare le «difficoltà tecniche» da essa invocate per giustificare il suo modo di applicare l'articolo 38.
Con lettera 1° ottobre 1981, la Commissione fece presente alla rappresentanza permanente greca presso la Comunità che la linea seguita dal suo governo non trovava conferma nei lavori preparatori e doveva quindi ritenersi arbitraria. La rappresentanza le rispose con una nota del 9 ottobre. L'attuazione che la Grecia ha dato dell'articolo 38 — essa affermò — si fonda:
a)
sulla lettera della norma. Essa non dice che la riduzione del 25 % va riferita ad ogni singola transazione;
b)
sugli scopi del periodo transitorio previsto dalla norma. Esso mira a proteggere l'economia greca dall'impatto dei partners comunitari più industrializzati e ciò impone d'interpretare la norma nel senso più favorevole al contraente debole;
e)
sulle difficoltà pratiche derivanti dalla complessità della disciplina greca sull'importazione di merci. Essa prevede termini diversi per il pagamento delle importazioni a seconda che si tratti di operazioni per contanti o a credito e per lo sdoganamento.
Á questo punto, con lettera 24 marzo 1982, la Commissione avviò la procedura di cui all'articolo 169 trattato CEE e il 25 ottobre emanò il parere motivato dando alla Grecia due mesi per confermarvisi. Con nota 22 febbraio 1983, peraltro, la Grecia ribadì la propria posizione. La Commissione allora adì la Corte ai sensi dell'articolo 169, secondo comma, con ricorso depositato I'11 aprile 1983.
2.
Nella memoria difensiva la Grecia riprende i tre argomenti che già avanzò durante la fase precontenziosa. Esaminiamoli uno per uno, cominciando con la lettera dell'articolo 38.
Secondo il governo ellenico, la versione francese e quella greca di questo disposto contengono l'espressione «importi da pagare in contanti», senza precisare se la riduzione vada riferita a ciascuna transazione o all'insieme delle importazioni; né si può dire che più chiaro sia il testo inglese («the rate of import deposits and cash payments shall be reduced»). In questo quadro d'incertezza la Grecia ha ritenuto lecito trasferire nell'elenco delle merci importabili a credito un certo numero di prodotti che, al momento dell'adesione, erano soggetti all'obbligo del pagamento per contanti. Si è così ottenuta la riduzione globale del 25 % degli importi da pagare in contanti.
Per dar più forza a questo argomento, il convenuto richiama poi i lavori preparatori dell'atto di adesione. Esso rileva in particolare che, secondo le conclusioni della sesta conferenza ministeriale dei negoziati (3 aprile 1978), «l'élimination progressive de ces deux systèmes interviendra sur une période de trois ans après l'adhésion, sous réserve d'un accord sur les modalités techniques selon lesquelles cette élimination devra intervenir» (conf. Grèce-CEE, Doc. 21/8). Ora, la scelta delle modalità tecniche rimase impregiudicata; ne viene che la Grecia è libera di adottare quelle che più convengono ai suoi interessi.
La tesi non mi persuade. L'articolo 38 è effettivamente redatto in modo poco felice, a prima vista, stabilire a che cosa si riferisca la riduzione del 25 % non sembra possibile. Interpretandolo in chiave teleologica, peraltro, i suoi punti oscuri risultano illuminati. Com'è noto, esso consta di due commi. Il primo stabilisce che gli importi da pagare in contanti vanno aboliti progressivamente nel corso di un triennio (1 gennaio 1981-1 gennaio 1984). Il secondo identifica le scadenze annuali e la misura (25 %) delle tranches. Derogando al principio di cui all'articolo 35 per evitare pregiudizi all'industria nazionale, il disposto mira dunque a una graduale liberalizzazione degli scambi tra la Grecia e gli altri nove stati membri.
Ora, è appunto alla luce di tale gradualità — propria, d'altronde, di ogni periodo transitorio — che va valutato il nostro problema. Supponiamo che la tesi greca sia esatta: che cioè alle quattro scadenze annuali sia lecito praticare una riduzione del 25 % rispetto all'obbligo di pagare in contanti il valore totale delle importazioni trasferendo merci dagli elenchi «protetti» all'elenco «liberalizzato». Alla fine del triennio resterà un certo numero di prodotti (i più sensibili) per cui quell'obbligo sarà ancora operante; salvo — ecco il punto — ad essere integralmente soppresso il 1° gennaio 1984 dal combinato disposto degli articoli 35 e 38. In altri termini, l'economia greca si troverà d'un colpo — e, ripeto, rispetto ai prodotti più delicati — esposta all'acquis communautaire in fatto di libera circolazione delle merci.
Al contrario, il periodo transitorio e la progressiva riduzione dei vincoli all'importazione sono stati previsti proprio per preparare l'economia greca a tale urto. Ebbene, il solo modo di smantellare progressivamente quei vincoli sta nell'applicare a tutti i prodotti la riduzione annuale dell'obbligo di pagare in contanti il valore totale: e un risultato del genere si ottiene appunto solo riducendo T'obbligo suddetto rispetto ad ogni singola transazione.
Quanto ai lavori preparatori, il loro richiamo mi pare assai poco probante. Il brano della conferenza ministeriale a cui la difesa greca attribuisce tanta importanza si è tradotto nel primo comma dell'articolo 38. È vero che in quella fase del negoziato erano stati definiti solo il principio dell'abolizione progressiva e la durata del periodo transitorio, mentre non v'era accordo sulle modalità tecniche. Ma da questo a dire che accordo non vi fu mai il passo è lungo. Qualche tempo dopo, esso fu raggiunto e ne scaturì proprio quel secondo comma dell'articolo 38 in cui sono fissate le percentuali di riduzione e le scadenze annuali. In ogni caso, dato e non concesso che tali percentuali e scadenze non esauriscano l'intera gamma delle modalità d'applicazione dell'articolo 38 e che pertanto alla Grecia restasse una certa discrezionalità in fase d'attuazione, mi sembra ovvio che essa avrebbe pur sempre dovuto conformarsi all'indicato criterio della gradualità nello smantellamento progressivo delle restrizioni.
3.
Il secondo argomento fa leva sugli scopi del periodo transitorio che importerebbero un'interpretazione della norma favorevole alla Grecia. Se tale periodo fu previsto a vantaggio di quest'ultima — si dice —, essa dovrebbe fruire di una certa latitudine nell'adempiere gli obblighi che vi collegano.
Ma anche la difesa così riassunta è infondata. Non nego certo che il periodo transitorio sia stato previsto a vantaggio della Grecia. Ritengo peraltro di aver già dimostrato che il modo in cui la Grecia ha applicato i relativi obblighi produce conseguenze opposte a quelle che, nel prevederlo, si avevano di mira.
4.
Il terzo argomento si fonda sulle difficoltà tecniche che impedirebbero di applicare la riduzione annuale ad ogni transazione. A provocarle sarebbe la complessità del sistema (termini di pagamento e di sdoganamento, operazioni bancarie, rilascio di autorizzazioni all'importazione, ecc.).
La Commissione non contesta che alcune di queste difficoltà siano reali; ma reali — afferma — non vuol dire sufficienti a giustificare l'inadempimento della Grecia ad un obbligo comunitario. Questa opinione va condivisa, anche perché trova conferma in una vostra ormai salda giurisprudenza. «Le difficoltà di ordine pratico ... in sede di attuazione — avete/detto — non consentono allo stato membro di dispensarsi unilateralmente dall'osservanza dei propri obblighi» (sentenza 7. 2. 1979, causa 128/78, Commissione/Regno Unito, Race. 1979, pag. 419, punto 10). «Uno stato membro — avete aggiunto — non può invocare norme o prassi del proprio ordinamento ... né circostanze di fatto che si verifichino in sede nazionale per giustificare l'inosservanza [dei suoi] obblighi» (sentenze 2. 12. 1980, cause 42/80 e 43/80, Commissione/Italia, Race. 1980, pagg. 3635 e 3643, punto 4; 1. 3. 1983, causa 301/81, Commissione/Belgio, Race. 1983, pag. 467).
5.
Nel corso dell'udienza, il rappresentante del governo greco ha riferito che, secondo dichiarazioni rese dal ministro del commercio il 3 gennaio 1984, il regime controverso è stato soppresso a far tempo dal precedente 1° gennaio. La constatazione dell'inadempimento sarebbe dunque priva di effetti pratici.
Ancora una volta, dissento. Ammettiamo pure che la disciplina contestata alla Grecia sia stata realmente abrogata (ma la Commissione ne dubita); resta inoppugnabile che per tre anni il governo greco ha mancato agli obblighi previsti dall'articolo 38 proteggendo determinati settori industriali mediante una restrizione selettiva delle importazioni. La Commissione, d'altra parte, ha ribadito il proprio interesse a che tale violazione sia constatata.
6.
Alla luce dei rilievi fin qui svolti, ritengo che, avendo mantenuto per talune merci l'obbligo di pagamenti in contanti del loro valore totale all'importazione, il governo greco non abbia progressivamente eliminato rispetto a tali prodotti le ristrizioni quantitative all'importazione, come gli imponeva l'articolo 38 dell'atto di adesione. I provvedimenti da esso adottati hanno avuto per effetto una restrizione selettiva delle importazioni, misura vietata dagli articoli 35 dell'atto di adesione e 30 del trattato CEE.
Propongo pertanto alla Corte di dichiarare che la Repubblica ellenica è venuta meno ad obblighi impostile dall'atto di adesione e dal trattato CEE.
Le spese vanno poste a carico del governo convenuto, risultato soccombente.