62019CO0791(01)_RES
Sag C-791/19 R
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
Domstolens kendelse (Store Afdeling) af 8. april 2020
»Særlige rettergangsformer – artikel 279 TEUF – anmodning om foreløbige forholdsregler – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – uafhængigheden for Izba Dyscyplinarna (disciplinærafdelingen) ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen)«
EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48)
(jf. præmis 29, 30, 34, 65 og 66)
Medlemsstater – forpligtelser – etablering af de nødvendige retsinstanser med henblik på at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – den øverste domstols nye disciplinærafdeling, der er sammensat af dommere udnævnt af Republikken Polens præsident efter indstilling fra det nationale domstolsråd – princippet om dommeres uafhængighed tilsidesættes, hvis der rejses rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt denne afdeling er uimodtagelig for påvirkninger udefra, og om den er neutral i forhold til de interesser, som står over for hinanden – kriterier – de objektive betingelser for denne afdelings oprettelse, dens kendetegn og processen for dens medlemmers udnævnelse – det nationale domstolsråds uafhængighed
(Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2)
(jf. præmis 31-33, 35, 68 og 70-72)
Særlige rettergangsformer – dommerens beføjelser i sager om foreløbige forholdsregler – anmodning om foreløbige forholdsregler, der fremsættes inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål – et traktatbrudssøgsmål med henblik på at anfægte foreneligheden af de nationale bestemmelser vedrørende den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommere, som skal træffe afgørelse om spørgsmål, der henhører under EU-retten, med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – anmodning, der henhører under kompetencen for dommeren i sager om foreløbige forholdsregler
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF)
(jf. præmis 36)
Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser for anordning – fumus boni juris – uopsættelighed – alvorlig og uoprettelig skade – kumulativ karakter – afvejning af samtlige interesser i sagen – skønsbeføjelse for dommeren i sager om foreløbige forholdsregler
(Art. 278 TEUF og 279 TEUF; Domstolens procesreglement, art. 160, stk. 3)
(jf. præmis 51)
Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser for anordning – fumus boni juris – umiddelbar undersøgelse af anbringender fremført til støtte for søgsmålet i hovedsagen – traktatbrudssøgsmål – nationale bestemmelser vedrørende den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommere, som skal træffe afgørelse om spørgsmål, der henhører under EU-retten – bestemmelser vedrørende den instans, der har til opgave at træffe afgørelse i disciplinærsager om disse dommere – klagepunkt angående den oprettede instans’ overholdelse af det krav om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – klagepunkt, der ikke umiddelbart er grundløst
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 52, 64, 67 og 75-78)
Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser for anordning – uopsættelighed – alvorlig og uoprettelig skade – begreb – risiko for indgreb i uafhængigheden af den instans, der afgør disciplinærsager mod de dommere i en medlemsstat, som skal træffe afgørelse om spørgsmål, der henhører under EU-retten – omfattet
(Art. 2 TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Domstolens procesreglement, art. 160, stk. 3)
(jf. præmis 82-86, 89, 90, 92 og 93)
Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser for anordning – afvejning af samtlige interesser i sagen – traktatbrudssøgsmål – nationale bestemmelser vedrørende den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommere, som skal træffe afgørelse om spørgsmål, der henhører under EU-retten – bestemmelser vedrørende den instans, der har til opgave at træffe afgørelse i disciplinærsager om disse dommere – risiko for indgreb i denne instans’ uafhængighed – den pågældende medlemsstats interesse i retsplejen i sin retsorden – forrang for Den Europæiske Unions generelle interesser
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 104 og 109-113)
Resumé
I kendelsen om foreløbige forholdsregler af 8. april 2020, Kommissionen mod Polen (sag C-791/19 R), pålagde Domstolens Store Afdeling Republikken Polen øjeblikkeligt at indstille anvendelsen af de nationale bestemmelser, der udgør grundlaget for beføjelserne for disciplinærafdelingen ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) til at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende dommere, samt at afstå fra at henvise sager, der verserer for disciplinærafdelingen, til et dommerkollegium, som ikke opfylder de krav om uafhængighed, der navnlig er fastsat i dom af 19. november 2019, A.K. m.fl. (
1
). Anmodningen om foreløbige forholdsregler var blevet fremsat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen anlagde i oktober 2019 med påstand om, at det blev fastslået, at Polen med vedtagelsen af den nye disciplinærordning for dommere ved den øverste domstol og ved de almindelige domstole havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (
2
), sammenholdt med artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF (
3
).
I medfør af denne nye ordning, der blev vedtaget i 2017, har disciplinærafdelingen, der er oprettet under den øverste domstol, beføjelse til at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende denne domstols dommere og som appelinstans i disciplinærsager vedrørende dommere ved de almindelige domstole. Ifølge Kommissionen (
4
) sikrer denne ordning ikke uafhængighed og upartiskhed for disciplinærafdelingen, der alene er sammensat af dommere udvalgt af Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, herefter »domstolsrådet«), hvis 15 dommermedlemmer er blevet valgt af det polske parlaments underhus, hvorimod de før reformen i 2017 blev valgt af deres ligemænd. Da den øverste domstols afdeling for arbejds- og socialforsikringssager efter A.K.-dommen (
5
) afgjorde de sager, der lå til grund for denne dom, fastslog den i dom af 5. december 2019 og af 15. januar 2020, at disciplinærafdelingen – henset til de betingelser, hvorunder den er oprettet, omfanget af dens beføjelser, dens sammensætning samt domstolsrådets involvering i dens sammensætning – ikke kan anses for at være en domstol hverken som omhandlet i EU-retten eller som omhandlet i polsk ret. Imidlertid fortsatte disciplinærafdelingen med at udøve sine retslige beføjelser.
For det første forkastede Domstolen den af Polen fremsatte formalitetsindsigelse, inden den realitetsbehandlede Kommissionens anmodning om foreløbige forholdsregler. Med hensyn til Domstolens kompetence til at anordne de omhandlede foreløbige forholdsregler bemærkede Domstolen navnlig, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, skal medlemsstaterne ikke desto mindre under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Domstolen angav derefter, at denne bestemmelse, som udmønter retsstatsprincippet, betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Efter at Domstolen havde påpeget vigtigheden af at bevare disse retsinstansers uafhængighed for at sikre en sådan beskyttelse, fremhævede den, at det følgelig påhviler enhver medlemsstat at sikre, at den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommerne ved de nationale retsinstanser, der henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, overholder princippet om dommernes uafhængighed. Det skal således navnlig sikres, at de afgørelser, der træffes inden for rammerne af disciplinære procedurer indledt mod dommerne ved disse retter, efterprøves ved en instans, der selv opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, herunder garantien for uafhængighed. Under disse omstændigheder erklærede Domstolen sig kompetent til inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål med henblik på at anfægte foreneligheden med EU-retten af nationale bestemmelser vedrørende den disciplinærordning, der finder anvendelse på de dommere, der skal træffe afgørelse om sager, der vedrører EU-retten, at anordne foreløbige forholdsregler med henblik på en suspendering af anvendelsen af sådanne bestemmelser.
For det andet og hvad angår realitetsbehandlingen af anmodningen om foreløbige forholdsregler mindede Domstolen om de betingelser, hvorunder dommeren i sager om foreløbige forholdsregler kan anordne en foreløbig forholdsregel. Det skal således godtgøres, at anordningen af en sådan forholdsregel umiddelbart er berettiget af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris), og at der foreligger uopsættelighed, dvs. at det for at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for sagsøgeren er nødvendigt at foreskrive dem og tillægge dem retsvirkninger før afgørelsen i hovedsagen. Den retsinstans, der skal træffe afgørelse om foreløbige forholdsregler, skal i givet fald ligeledes foretage en interesseafvejning.
Hvad angår betingelsen om, at der skal foreligge fumus boni juris, fremhævede Domstolen indledningsvis, at denne betingelse er opfyldt, når mindst et af de anbringender, som den part, der anmoder om de foreløbige forholdsregler, har gjort gældende til støtte for hovedsagen, umiddelbart forekommer relevant og under alle omstændigheder ikke er uden rimeligt grundlag. Uden at tage konkret stilling til de argumenter, som parterne havde fremført i forbindelse med traktatbrudssøgsmålet, fastslog Domstolen i den foreliggende sag, at de argumenter om den manglende sikkerhed for disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed, der var blevet fremført under traktatbrudssøgsmålet, ikke umiddelbart forekom at være uden rimeligt grundlag, henset til de faktiske omstændigheder, som Kommissionen havde fremført, og til de fortolkningsbidrag, der bl.a. var blevet givet i dom af 24. juni 2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (
6
), og i A.K.-dommen.
Med hensyn til betingelsen om uopsættelighed fastslog Domstolen, at denne var opfyldt i den foreliggende sag. Den blotte mulighed for, at dommerne ved den øverste domstol og de almindelige domstole kan løbe risikoen for en disciplinærsag, der kan føre til en sag ved en instans, hvis uafhængighed ikke kan garanteres, kan således påvirke deres egen uafhængighed, og som følge heraf den effektive domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten. Domstolen udledte heraf, at anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser, som tillægger en instans, hvis uafhængighed ikke kan garanteres, kompetence til at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende de ovennævnte dommere, kan medføre alvorlig og uoprettelig skade på Unionens retsorden.
Endelig foretog Domstolen en interesseafvejning. Til støtte for sin konklusion om, at denne interesseafvejning faldt ud til fordel for en indrømmelse af de af Kommissionen anmodede foreløbige forholdsregler, påpegede Domstolen navnlig, at en anordning af disse forholdsregler ikke medfører, at disciplinærafdelingen opløses, men alene en midlertidig suspendering af dens virksomhed indtil afsigelsen af den endelige dom. I øvrigt anførte Domstolen, at for så vidt som anordningen af de nævnte forholdsregler indebærer, at behandlingen af verserende sager ved disciplinærafdelingen skal suspenderes indtil afsigelsen af den endelige dom, vil den skade for de berørte borgere, som følger af disse sagers udsættelse, være mindre end den skade, der følger af sagernes behandling ved en instans, hvis manglende uafhængighed og upartiskhed ikke umiddelbart kan udelukkes.
(
1
) – Dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, herefter A.K.-dommen, EU:C:2019:982).
(
2
) – Det fremgår af denne bestemmelse, at »[m]edlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten«.
(
3
) – Denne bestemmelse fastsætter Domstolens kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål. Artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF har følgende ordlyd: »Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.
Såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen.«
(
4
) – Støttet af Belgien, Danmark, Nederlandene, Finland og Sverige.
(
5
) – I denne dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982), fastslog Domstolen bl.a., at EU-retten er til hinder for, at tvister vedrørende anvendelsen af denne ret »kan henhøre under enekompetencen for en instans, der ikke er en uafhængig og upartisk domstol [...]. Dette er tilfældet, når de objektive betingelser, hvorunder den omhandlede instans er blevet oprettet, dens kendetegn og den måde, hvorpå dens medlemmer er blevet udnævnt, kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt denne instans er uimodtagelig for påvirkninger udefra, og navnlig i forhold til direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og om den er neutral i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og disse forhold således kan føre til, at denne instans ikke fremstår som uafhængig og upartisk, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund«.
(
6
) – Dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531).