62024CC0072
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R. NORKUS
fremsat den 8. maj 2025 (
1
)
Forenede sager C-72/24 [Keladis I] og C-73/24 [Keladis II] (
i
)
HF (sag C-72/24)
WI (sag C-73/24)
mod
Anexartiti Archi Dimosion Esodon
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki, Grækenland))
»Præjudiciel forelæggelse – toldunion – forordning (EØS) nr. 2913/92 – EF-toldkodeks – forordning (EU) nr. 952/2013 – EU-toldkodeks – indførsel af varer – svig som følge af for lavt værdiansatte indførsler af varer – sekundære metoder til fastsættelse af toldværdien – administrativ praksis, der anvender den »laveste antagelige pris til fastsættelse af toldværdien««
I. Indledning
1.
De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, der er fremsat af Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki, Grækenland) i henhold til artikel 267 TEUF, vedrører fortolkningen af EU’s told- og handelsbestemmelser, herunder bestemmelserne om gennemførelse af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel.
2.
Disse anmodninger er blevet fremsat som led i tvister mellem to fysiske personer, nemlig HF, der ejer en tekstilvirksomhed i Grevana (Grækenland), og WI, der er ansat i en importvirksomhed, på den ene side, og Anexartiti Archi Dimosion Esodon (selvstændig offentlig afgiftsmyndighed, Grækenland) på den anden side angående flere efterfølgende betalingspåkrav vedrørende opkrævning af merværdiafgift (moms) ved indførsel af tekstilvarer med oprindelse i Tyrkiet. Med disse påkrav blev HF og WI, der blev anset for at være indblandet i smugleri, pålagt forhøjede afgifter som følge af disse lovovertrædelser. Med deres søgsmål har HF og WI nedlagt påstand om annullation af disse påkrav, idet de bl.a. har bestridt den metode, som toldmyndighederne har anvendt ved beregningen af toldværdien af de pågældende varer, der i det væsentlige består i anvendelsen af visse statistiske data.
3.
Det centrale juridiske spørgsmål i de forenede sager angår foreneligheden med EU-retten af anvendelsen af disse statistiske data til bestemmelse af toldværdien (
2
). På Domstolens anmodning vil mit forslag til afgørelse derfor fokusere på dette spørgsmål. Selv om der findes visse holdepunkter i gældende retspraksis, finder jeg Domstolens fortolkning nødvendig af hensyn til retssikkerheden, så meget desto mere som svaret til den forelæggende ret kan få økonomiske konsekvenser for de berørte personer såvel som for EU-budgettet. En sådan fortolkning bør ligeledes sikre de nationale myndigheders ensartede anvendelse af metoderne til fastsættelse af toldværdien (
3
).
II. Retsforskrifter
A. Folkeretten
4.
Artikel 7, stk. 2, litra f), i aftalen om anvendelsen af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 er relevant i forbindelse med de foreliggende sager (
4
).
B. EU-retten
5.
Artikel 85 i direktiv 2006/112/EF (
5
), artikel 29-31 i EF-toldkodeksen (
6
), artikel 152-181a samt bilag 23 til forordning (EØF) nr. 2454/93 (
7
), artikel 70, 71 og 74 i EU-toldkodeksen (
8
) og artikel 140, 142 og 144 i gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 (
9
) er relevante i forbindelse med de foreliggende sager.
C. Græsk ret
6.
Artikel 29, stk. 1 og 6, i Nomos 2960/2001 – Ethnikos Teloniakos Kodikas (lov nr. 2060/2001 om den nationale toldkodeks) ((FEK A’ 265, herefter »den græske toldkodeks«) bestemmer:
»1.   Toldskyld er en forpligtelse, som enhver fysisk eller juridisk person har over for en toldmyndighed til at betale enhver form for told og afgifter, herunder merværdiafgift (moms), og andre afgifter og skatter, der pålægges af staten, og som skal betales af varer, og som anvendes på disse varer i overensstemmelse med de relevante bestemmelser.
[…]
6.   Den betalingspligtige for toldskylden er klarereren, den person, i hvis navn der indgives en angivelse af punktafgifter og andre afgifter, og enhver anden person, over for hvem toldskylden er opstået i henhold til toldlovgivningens bestemmelser. [...]«
7.
Den græske toldkodeks’ artikel 33, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Efter at have frembudt varerne for toldmyndigheden skal ejeren af varerne eller dennes retlige repræsentant i henhold til gældende lovgivning indgive en angivelse, således at varerne placeres under en toldordning, eller således at de henføres under en af de øvrige toldmæssige bestemmelser i overensstemmelse med de specifikke bestemmelser i EU-lovgivningen.«
8.
Den græske toldkodeks’ artikel 155 bestemmer:
»1.   Smugleri består i:
[...]
b)
enhver handling, der har til formål at unddrage den græske stat eller EU toldafgifter, afgifter og andre finansielle ydelser, som de er skyldige af importerede eller eksporterede varer, herunder når de opkræves på et andet tidspunkt eller på en anden måde end fastsat ved lov. Overtrædelser af dette stykke giver anledning til, at ophavsmændene opkræves forhøjede afgifter i overensstemmelse med denne kodeks’ bestemmelser, også selv om de kompetente instanser måtte fastslå, at betingelserne for, at der er tale om smugleri, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, ikke er opfyldt.
2.   Følgende betragtes som smugleri:
[...]
g)
køb, salg og besiddelse af importerede varer eller varer, der er bragt i omsætning på en måde, der udgør smugleri
[...]
i)
for lav eller for høj værdiansættelse af importerede eller eksporterede varer, såfremt det medfører et tab af told, afgifter og andre finansielle ydelser [litra i) som erstattet ved artikel 1, stk. 60, i lov 3583/2007].
[...]«
9.
Artikel 35, stk. 3, i Nomos 2859/2000 – Kyrosi Kodika Forou Prostithemenis Axias (lov nr. 2859/2000 om gennemførelse af loven om merværdiafgift) (FEK A’ 248/7.11.2000, herefter »momsloven«) bestemmer:
»Den afgiftspligtige person ved import af momspligtige varer er den person, der betragtes som ejer af de importerede varer i henhold til toldlovgivningens bestemmelser.«
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisterne, retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A. Sag C-72/24 (Keladis I)
10.
I 2014 importerede HF som led i sin handelsvirksomhed tekstilvarer til Grækenland med oprindelse i Tyrkiet.
11.
Toldangivelserne blev indgivet til toldmyndighederne i overensstemmelse med proceduren for forenklet angivelse som omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 81, der bestemmer, at disse myndigheder på klarererens begæring kan tillade, at hele forsendelsen afgiftsbelægges efter tariferingen af den vare i forsendelsen, der er omfattet af den højeste importafgift.
12.
I henhold til afgørelse nr. 1/95 truffet af Associeringsrådet EF-Tyrkiet den 22. december 1995 om iværksættelse af slutfasen af toldunionen (96/142/EF) (EFT 1996, L 35, s. 1) opkræves der imidlertid ikke told af varer med oprindelse i Tyrkiet. Derfor var de varer, som importvirksomheden havde angivet, kun momspligtige ved import, idet grundlaget for momsopkrævningen var den toldværdi, som dette selskab havde oplyst i sine importangivelser.
13.
I 2016 foretog toldkontoret efter en klage over en for lav værdiansættelse af de importerede varer en kontrol, og det viste sig, at der var begrundede indicier, der tydede på, at den oplyste toldværdi i flere toldangivelser var unøjagtig, og at den modtager af varerne, der var oplyst i disse angivelser, ikke var den reelle ejer af varerne.
14.
På grund af den tvivl, som toldmyndighederne nærede, foretog de den 14. december 2016 en efterfølgende kontrol af samtlige toldangivelser, og efter afslutningen af denne konkluderede de, at der var tale om organiseret smugleri, som omfattede 289 fejlagtige importangivelser. Toldmyndighederne konkluderede i denne henseende, at dette smugleri, via en kompleks svindel, indebar angivelser af toldværdier, der var betydeligt lavere end de kommercielt holdbare minimumsværdier.
15.
Toldmyndighederne oplyste imidlertid, at de, fordi det var umuligt at foretage en efterfølgende fysisk kontrol af varerne og på grund af den generelle beskrivelse af disse i de ledsagende fakturaer, ikke var i stand til at genskabe de reelle priser, der rent faktisk var blevet betalt for disse varer til de tyrkiske leverandører.
16.
Under disse omstændigheder fastsatte toldmyndighederne med henblik på bestemmelse af de pågældende varers toldværdi den »laveste antagelige pris« (»lowest acceptable price«) (herefter »LAP«) ved anvendelse af et risikovurderingsværktøj baseret på data på EU-plan, som Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) har udviklet.
17.
Denne metode består først og fremmest i beregning af en »korrigeret gennemsnitspris« (»cleaned average price«) (herefter »CAP«), også kaldet en »rimelig pris« (»fair price« eller »fair value«). CAP’en beregnes på grundlag af de månedlige importpriser for de berørte varer med oprindelse i Tyrkiet, som udtrækkes af Comext – referencedatabasen med statistiske oplysninger om udenrigshandel, der forvaltes af Eurostat. Der er tale om statistiske skøn over priserne på markedsførte varer, der beregnes på grundlag af data, der ikke omfatter meget høje og meget lave priser.
18.
Endelig beregnes en værdi svarende til 50% af CAP’en, som udgør LAP’en. Denne LAP, som ligeledes udtrykkes i pris pr. kg, anvendes som en risikotærskel, der gør det muligt for medlemsstaternes toldmyndigheder at opdage indførsler, for hvilke der angives særligt lave værdier, og følgelig indførsler, der udgør en betydelig risiko for en for lav værdiansættelse.
19.
Toldmyndighederne i samtlige medlemsstater råder således over et kommunikationssystem, informationssystemet til bekæmpelse af svig (Anti-Fraud Information System – AFIS), som også OLAF deltager i. Gennem dette system og mere specifikt via anvendelse af det automatiske overvågningsværktøj (Automated Monitoring Tool, herefter »AMT«) har de mulighed for at påvise tilfælde af for lav værdiansættelse.
20.
I den foreliggende sag fastsatte toldmyndighederne på grundlag af den således beregnede LAP »enhedsprisen« som omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra c). De begrundede dette valg med, at det var umuligt at basere sig dels på de pågældende varers fiktive transaktionsværdi, der forsætligt var ansat for lavt, dels på transaktionsværdien af tilsvarende eller lignende varer, henset til den ufuldstændige beskrivelse af varerne på de fakturaer, der ledsagede toldangivelserne. Desuden var disse myndigheder ikke i stand til rent fysisk at kontrollere de pågældende varer ved deres efterfølgende kontrol, fordi det ikke havde været muligt at beslaglægge dem.
21.
Toldmyndighederne har i denne henseende oplyst, at ingen af deltagerne i det formodede smugleri i deres forklaringer havde fremsat nogen oplysninger, der gjorde det muligt at anse de fastsatte toldværdier for at være meget højere end de priser, der reelt var blevet betalt.
22.
Toldmyndighederne konstaterede således, at den samlede ved svig unddragne moms beløb sig til 6211300,18 EUR for alle de varer, der var omfattet af en svigagtig toldangivelse takket være det pågældende smugleri.
23.
Hvad angår HF’s deltagelse i smugleriet var denne i løbet af 2014 i besiddelse af varer, der var genstand for en fejlagtig toldværdiangivelse, og er derfor i henhold til national ret pligtig til at betale den unddragne moms af disse varer.
24.
HF har indgivet en klage over de pågældende efteropkrævninger ved Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki), den forelæggende ret. Han har gjort gældende, at fastsættelsen af varernes toldværdi på grundlag af LAP’erne var ulovlig, eftersom disse, idet der er tale om statistiske data angående importpriserne, kun kunne anvendes til at så tvivl om den angivne værdi, men ikke kunne udgøre en metode til fastsættelse af toldværdien. Desuden mente han, at han var blevet endeligt frikendt for smugleri ved dom afsagt af Trimeles Plimmeliodikio Grevenon (retten i straffesager med tre dommere i Grevena, Grækenland).
25.
Indledningsvis er den forelæggende ret af den opfattelse, at den kun er bundet af den endelige frifindelsesdom afsagt af Trimeles Plimmeliodikio Grevenon (retten i straffesager med tre dommere i Grevena), for så vidt som HF med betalingspålæggene var blevet pålagt forhøjede afgifter, som bør annulleres. Derimod er de af den opfattelse, at HF fortsat er pligtig at betale den unddragne importmoms.
26.
Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki) nærer tvivl om, hvorvidt anvendelsen af tærskelpriser ved fastsættelsen af toldværdien er i overensstemmelse med EU-retten. Retten har følgelig besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Opfylder de statistiske værdier betegnet som »[tærskelværdier]« (threshold values) – »rimelige priser« (fair prices), der er baseret på Eurostats statistiske Comext-database og udledt af OLAF’s [AFIS], som [det automatiske overvågningsprogram (AMT)] er en applikation af, og som er til rådighed for de nationale toldmyndigheder via deres elektroniske systemer, kravet om adgang for alle økonomiske aktører, sådan som præciseret i [Domstolens] dom af 9. juni 2022, C-187/21, FAWKES? Udgør de heri indeholdte oplysninger simpelthen aggregerede data som defineret i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 471/2009 af 6. maj 2009 om fællesskabsstatistikker over varehandelen med tredjelande og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1172/95 (EUT 2009, L 152, s. 23) og Kommissionens forordning (EU) nr. 113/2010 af 9. februar 2010 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 471/2009, for så vidt angår dækning af handelen, definition af dataene, udarbejdelse af handelsstatistikker efter virksomhedskendetegn og efter faktureringsvaluta samt særlige varer eller særlige varebevægelser], der var i kraft på det relevante tidspunkt?
2)
Kan de nationale toldmyndigheder i forbindelse med en efterfølgende kontrol, når det ikke er muligt fysisk at kontrollere de importerede varer, anvende statistiske værdier fra Comext-databasen, forudsat at de anses for at være generelt tilgængelige og ikke kun indeholder aggregerede data, alene til at understøtte deres rimelige tvivl om, hvorvidt den i angivelserne anførte værdi svarer til [transaktionsværdien], dvs. det beløb, der faktisk er betalt eller skal betales for disse varer, eller også til på dette grundlag at fastsætte varernes toldværdi efter den alternative metode i artikel 30, stk. 2, litra c), i EF-toldkodeksen [...] [svarende til den såkaldte »[de]duktive« metode som omhandlet i artikel 7[4], stk. 2, litra c), i EU-toldkodeksen [...], eller eventuelt en anden alternativ metode? På hvilken måde påvirkes besvarelsen af dette spørgsmål af, at det ikke kan fastlægges, at identiske eller lignende varer i øjeblikket er genstand for salg som omhandlet i artikel 152, stk. 1, i [gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen]?
3)
Er anvendelsen af disse statistiske værdier til fastsættelse af toldværdien af specifikke importerede varer, hvilket svarer til anvendelsen af minimumspriser, under alle omstændigheder forenelig med de forpligtelser, der følger af WTO-aftalen om toldværdiansættelse, også benævnt aftalen om anvendelsen af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994, som Unionen har tiltrådt, i betragtning af, at denne aftale udtrykkeligt forbyder anvendelsen af minimumspriser?
4)
Med hensyn til det foregående spørgsmål: Finder det i artikel 31, stk. 1, i EF-toldkodeksen [...] fastsatte forbehold for de generelle principper og bestemmelser i den ovennævnte internationale aftale om anvendelsen af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994 hvad angår fall back-metoden til fastsættelse af toldværdien, og dermed udelukkelsen af anvendelsen af minimumsværdier som fastsat i artikel 31, stk. 2, i [EF-toldkodeksen] (som ikke findes i den tilsvarende bestemmelse i artikel 74, stk. 3, i EU-toldkodeksen [...]), kun anvendelse, når denne metode benyttes, eller finder de begge anvendelse for alle alternative metoder til fastsættelse af toldværdien?
5)
Når det er fastlagt, at forenklingen af tariferingen i henhold til artikel 81 i EF-toldkodeksen (forordning nr. 2913/92) (nu artikel 177 i EU-toldkodeksen (forordning nr. 952/2013)) er blevet anvendt ved import, er det da muligt at anvende den alternative metode i artikel 30, stk. 2, litra c), i EF-toldkodeksen (forordning nr. 2913/92) [svarende til artikel 70, stk. 2, litra c), i EU-toldkodeksen (forordning nr. 952/2013)], uafhængigt af forskelligartetheden af de varer, der er anført under den samme Taric-kode i den samme angivelse, og af den heraf følgende fiktive værdi af de varer, der ikke hører under den pågældende tariferingskode?
6)
Afslutningsvis, uanset ovenstående spørgsmål: Er bestemmelserne i den hellenske lovgivning om fastlæggelse af de betalingspligtige for importmoms tilstrækkeligt klare, i overensstemmelse med kravene i EU-retten, for så vidt som disse bestemmelser udpeger »den [formodede] ejer af de importerede varer« som den afgiftspligtige person?«
B. Sag C-73/24 (Keladis II)
27.
Bortset fra dels, at WI er ansat i en engrosvirksomhed inden for tekstilvarer med oprindelse i Tyrkiet, og at hun anses for at have haft kendskab til det pågældende smugleri, eftersom hun var ansvarlig for størstedelen af ledelsen af denne virksomhed, dels at de pågældende toldangivelser var blevet indgivet mellem marts 2014 og december 2016, svarer de faktiske omstændigheder og begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen i sag C-73/24 (Keladis II) og i forelæggelsesafgørelsen i sag C-72/24 (Keladis I) til hinanden.
28.
På denne baggrund har Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, hvis affattelse svarer til spørgsmålene i anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-72/24 (Keladis I):
»1)
Såfremt der næres rimelig tvivl om, hvorvidt den angivne toldværdi af de importerede varer svarer til den reelle transaktionsværdi, men det i forbindelse med en efterfølgende kontrol ikke er muligt at fastsætte transaktionsværdien ved anvendelse af metoderne i artikel 30, stk. 2, litra a) og b) (transaktionsværdi af identiske eller lignende varer), i [EF-toldkodeksen] og artikel 74, stk. 2, litra a) og b), i [EU-toldkodeksen], dels fordi det ikke har været muligt at beslaglægge varerne, og det derfor ikke er muligt at foretage en fysisk kontrol af disse, dels eftersom beskrivelsen af varerne i de dokumenter, der ledsager importangivelsen, er generisk og upræcis, er en administrativ praksis da forenelig med bestemmelserne i artikel 30, stk. 2, litra c), i [EF-toldkodeksen] og artikel 74, stk. 2, litra c), i [EU-toldkodeksen], for så vidt som de såkaldte »[tærskelværdier]«, som er defineret i det automatiske overvågningsprogram (AMT) inden for […] (AFIS), og som er fastsat ved hjælp af statistiske metoder, efter »den [de]duktive metode« i disse bestemmelser anvendes som grundlag for fastsættelsen af varernes [transaktionsværdi]?
2)
Hvis det første spørgsmål besvares benægtende: Er det tilladt at anvende de ovennævnte »[tærskel]priser« inden for rammerne af en af de andre metoder, der er beskrevet i artikel 30 og 31 i [EF-toldkodeksen] og artikel 74, stk. 1-3, i [EU-toldkodeksen], navnlig i lyset af dels den rimelige fleksibilitet, der skal kendetegne anvendelsen af »fall back-metoden« i henhold til artikel 31 i [EF-toldkodeksen] og artikel 74, stk. 3, i [EU-toldkodeksen], dels det udtrykkelige forbud mod at fastsætte toldværdien på grundlag af minimumstoldværdier, hvilket forbud er fastsat i den samme »fall back-metode« [artikel 31, stk. 2, litra g), i EF-toldkodeksen og artikel 144, stk. 2, litra f), i [gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen]]?
3)
Hvis begge ovenstående spørgsmål besvares benægtende: Tillader EU-retten, at det ikke pålægges en importør at betale den unddragne moms, til trods for, at det efterfølgende viser sig, at denne (systematisk) har importeret varer til lavere priser end dem, der er fastsat som de kommercielt holdbare minimumspriser, når toldmyndighederne i forbindelse med en efterfølgende kontrol ikke er i stand til at fastsætte toldværdien af de importerede varer ifølge en af de metoder, der er beskrevet i artikel 30 og 31 i [EF-toldkodeksen] og artikel 74, stk. 1-3, i [EU-toldkodeksen], eller er det i så fald tilladt i sidste ende at pålægge afgiften på grundlag af de statistisk fastsatte laveste antagelige priser, således som det allerede er blevet accepteret i forbindelse med, at Kommissionen har tilskrevet en medlemsstat, der ikke har foretaget hensigtsmæssige toldkontroller, ansvar ved tab af egne indtægter (jf. Domstolens dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige [(Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse)], C-213/19, EU:C:2022:167)?
4)
Såfremt det andet eller det tredje [spørgsmål] besvares bekræftende: Skal de statistisk fastsatte minimumspriser vedrøre indførsler, der har fundet sted på samme eller næsten samme tidspunkt som de kontrollerede indførsler, og hvad er i så fald den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede et statistisk resultat, og de kontrollerede indførsler [kan de 90 dage, der er fastsat i artikel 152, stk. 1, litra b), i [gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen] og artikel 142, stk. 2, i [gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen] eksempelvis anvendes analogt]?
5)
Hvis mindst et af de første tre spørgsmål vedrørende anvendelsen af »[tærskel]priser« til fastsættelse af markedsværdierne af importerede varer besvares bekræftende: Såfremt proceduren i artikel 81 i [EF-toldkodeksen] og artikel 177 i [EU-toldkodeksen] er blevet fulgt ved import for at forenkle udarbejdelsen af toldangivelser ved at sammenlægge varernes Taric-koder, er en administrativ praksis, ifølge hvilken toldværdien af alle importerede varer i de enkelte importangivelser beregnes på grundlag af den »[tærskel]pris«, som er fastsat for den pågældende vare, hvis Taric-kode er anført i importangivelsen, da i overensstemmelse med princippet om forbud mod at fastsætte vilkårlige eller fiktive toldværdier, fordi toldmyndigheden i medfør af artikel 222, stk. 2, litra b), i [gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen] skal anses for at være bundet til den af importøren foretagne sammenlægning, eller skal værdien af hver vare omvendt fastsættes på grundlag af varens toldposition, selv om koden ikke er anført i importangivelsen, for at undgå risikoen for, at der pålægges vilkårlig told?«
IV. Retsforhandlingerne ved Domstolen
29.
Forelæggelsesafgørelserne i sagerne C-72/24 (Keladis I), og C-73/24 (Keladis II), der er dateret den 30. november 2023, indgik til Domstolens Justitskontor den 30. januar 2024.
30.
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 25. marts 2024 blev sagerne C-72/24 (Keladis I) og C-73/24 (Keladis II) forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen.
31.
Hovedsagernes parter, den græske, den tjekkiske, den spanske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
32.
Repræsentanterne for parterne i hovedsagen, den græske, den tjekkiske og den spanske regering samt Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 29. januar 2025.
V. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
33.
De foreliggende sager vedrører i det væsentlige anvendelsen af forskellige metoder til fastsættelse af toldværdien i tilfælde, hvor der findes en risiko for en for lav værdiansættelse, men hvor den fysiske kontrol af de pågældende varer ikke længere er mulig, fordi det ikke har været muligt for toldmyndighederne at beslaglægge dem. Eftersom det er umuligt at fastsætte den reelle toldværdi, kunne det være hensigtsmæssigt at anvende statistiske værdier med henblik på så vidt muligt at tilnærme sig toldværdien. Spørgsmålet er derfor, om en sådan tilgang er lovlig, hvilket jeg vil undersøge i dette forslag til afgørelse på grundlag af de gældende toldforskrifter.
34.
Behovet for at afklare dette spørgsmål følger bl.a. af den omstændighed, at en fungerende toldunion, som Domstolen har fastslået, nødvendigvis kræver, at der findes ensartede kriterier for fastsættelse af toldværdien af varer, der importeres fra tredjelande, for det er den eneste måde, hvorpå en fælles handelspolitik kan sikres (
10
). Med disse kriteriers ensartethed undgås de forvridninger, som ikketoldmæssige hindringer for handelen kunne medføre, hvorved der i sidste ende sikres overensstemmelse med normerne i det multilaterale handelssystem (
11
).
35.
Indledningsvis skal det anføres, at EF-toldkodeksen i henhold til EU-kodeksens artikel 286, stk. 2, og artikel 288, stk. 2, blev erstattet af EU-toldkodeksen med virkning fra den 1. maj 2016. Eftersom de faktiske omstændigheder i tvisten i sag C-73/24 (Keladis II) fandt sted både før og efter denne dato, skal begge disse kodeksers bestemmelser
fortolkes med henblik på en besvarelse af de forelagte spørgsmål. I denne henseende er EU-toldkodeksens artikel 70 og 74, der fastsætter regler vedrørende toldværdiansættelse, i det væsentlige identiske med EF-toldkodeksens artikel 29-31. Retspraksis vedrørende EF-toldkodeksen finder derfor i princippet også anvendelse på EU-toldkodeksen.
36.
På Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse fokusere på de fire første spørgsmål i sag C-72/24 (Keladis I) og sag C-73/24 (Keladis II). Som det fremgår af de forelæggelsesafgørelser, der ligger til grund for de to forenede sager, overlapper de forskellige præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen, på flere punkter hinanden og kan derfor grupperes i tre overordnede temaer. Disse spørgsmål vedrører (1) muligheden for at anvende statistiske data, når toldværdien ikke har kunnet fastsættes i overensstemmelse med EF-toldkodeksens artikel 29 og EU-toldkodeksens artikel 70 (
12
), (2) foreneligheden af de tærskelpriser, der er fastsat på grundlag af statistiske data, med forbuddet mod at anvende minimumstoldværdier (
13
) og (3) det maksimale acceptable tidsinterval mellem den import, der er anvendt til at opnå det statistiske resultat, og den import, der skal værdiansættes (
14
). Jeg vil behandle den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål i en redegørelse for disse tre overordnede temaer.
B. Metoderne til fastsættelse af varernes toldværdi
37.
Inden jeg går over til at behandle disse aspekter vil jeg imidlertid redegøre for relevansen af varernes toldværdi, og hvordan toldmyndighederne fastsætter den. Toldværdien anvendes til at bestemme værdien af varerne, når de henføres under de forskellige toldprocedurer. Den er afgørende for bestemmelsen af den korrekte told, der skal betales af de varer, der bringes i fri omsætning. I Unionen anvendes toldværdien ligeledes ved momsberegningen (
15
). Artikel 85 i direktiv 2006/112 bestemmer således, at »[v]ed indførsel af varer er afgiftsgrundlaget toldværdien fastsat i overensstemmelse med gældende fællesskabsbestemmelser«. Der skal ligeledes tages hensyn til fortolkningen af disse bestemmelser i retspraksis.
38.
Domstolen har således i sin praksis (
16
) påpeget, at EU-ordningen om toldværdiansættelsen har til formål at indføre et retfærdigt, ensartet og neutralt system, som udelukker anvendelse af vilkårlige eller fiktive toldværdier. Toldværdien skal således afspejle den reelle økonomiske værdi af en importeret vare og derfor tage hensyn til samtlige de bestanddele af denne vare, som har en økonomisk værdi (
17
). Det skal i denne henseende anføres, at toldværdien i henhold til EF-kodeksens artikel 29, stk. 1 (
18
), er transaktionsværdien, dvs. den pris, som faktisk er betalt eller skal betales for varerne ved salg til udførsel til Unionens toldområde, i givet fald justeret i henhold til EF-toldkodeksens artikel 32 og 33. Derfor skal »transaktionsværdien«prioriteres med henblik på fastsættelse af toldværdien. Metoden til fastsættelse af varers toldværdi baseret på »transaktionsværdien« betragtes som den bedst egnede metode og den hyppigst anvendte (
19
).
39.
I nogle tilfælde er det imidlertid ikke muligt at beregne toldværdien på grundlag af transaktionsværdien. Artikel 181a i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen bestemmer, at toldmyndighederne ikke har pligt til at fastsætte toldværdien af indførte varer efter transaktionsværdimetoden, hvis de ud fra begrundet tvivl ikke er overbevist om, at den angivne værdi svarer til det samlede beløb, der er betalt eller skal betales for varen. I dette tilfælde kan de afvise den angivne pris, hvis denne tvivl fortsat består, efter at de eventuelt har anmodet om yderligere oplysninger eller dokumenter og i den forbindelse har givet den pågældende person rimelig mulighed for at gøre sine synspunkter gældende vedrørende de grunde, som denne tvivl er baseret på (
20
). Såfremt importøren ikke er i stand til at fjerne toldmyndighedernes tvivl, eller hvis denne ikke svarer eller fremlægger nye beviser, kan toldmyndighederne afvise den angivne transaktionsværdi og anvende en anden metode til fastsættelse af toldværdien. Hvis metoden med transaktionsværdien ikke kan anvendes, eller hvis toldmyndighederne afviser den angivne transaktionsværdi, fastsættes toldværdien ved hjælp af en af de sekundære vurderingsmetoder. En tilsvarende bestemmelse findes i artikel 140 i gennemførelsesforordningen til EU-kodeksen.
40.
Hvad angår gyldigheden af tvivlen med hensyn til transaktionsværdien har Domstolen fastslået, at toldmyndighederne kan anse den angivne transaktionsværdi for de indførte varer for at være unormalt lav i forhold til den gennemsnitlige statistiske værdi af indførslen af sammenlignelige varer. Navnlig når den angivne pris er mere end 50% lavere end den gennemsnitlige statistiske pris, er prisforskellen tilstrækkelig stor til at begrunde toldmyndighedernes tvivl og afvisning af den angivne toldværdi. Dette er netop tilfældet i de foreliggende sager (
21
).
41.
Når toldværdien ikke i overensstemmelse med EF-kodeksens artikel 29 kan fastsættes på grundlag af transaktionsværdien af de indførte varer, foretages toldværdiansættelsen i overensstemmelse med bestemmelserne i EF-toldkodeksens artikel 30 ved successiv anvendelse af de fremgangsmåder, der er fastsat i denne bestemmelses stk. 2, litra a)-d) (
22
). I tilfælde af at det heller ikke er muligt at fastsætte toldværdien for de indførte varer på grundlag af EF-toldkodeksens artikel 30, foretages toldværdiansættelsen i overensstemmelse med EF-toldkodeksens artikel 31 (
23
) efter »fall back«-metoden (
24
).
42.
Som Domstolen har konstateret, fremgår det af såvel ordlyden af EF-toldkodeksens artikel 29-31 som af den rækkefølge, hvori kriterierne for fastsættelse af toldværdien skal anvendes i henhold til disse bestemmelser, at der er en rangorden mellem dem (
25
). Det er således kun, hvis toldværdien ikke kan fastsættes ved hjælp af en given bestemmelse, at man skal gå videre til den bestemmelse, der følger umiddelbart efter i den fastlagte orden (
26
). Det skal præciseres, at i henhold til punkt 2 i de forklarende bemærkninger om toldværdi i bilag 23 til gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen vedrørende EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, bør der være en »rimelig smidighed« ved anvendelsen af disse metoder i overensstemmelse med formålet og med bestemmelserne i artikel 31, stk. 1, i samme kodeks (
27
).
43.
Domstolen har anført, at toldmyndighederne, henset til den rangorden, der findes mellem de forskellige metoder til fastsættelse af toldværdien i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a)-d), skal udvise omhu ved gennemførelsen af hver enkelt af de i bestemmelsen fastsatte successive metoder, før de kan konkludere, at en given metode ikke kan finde anvendelse (
28
). Når toldmyndigheden således foretager toldværdiansættelsen i henhold til EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a), skal myndigheden basere sin vurdering på oplysninger vedrørende tilsvarende varer, som udføres på samme eller næsten samme tidspunkt som de varer, der skal værdiansættes (
29
).
44.
Når toldmyndigheden efter at have konstateret, at denne metode ikke kan anvendes, foretager toldværdiansættelsen i henhold til EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra b), skal den basere sin vurdering på oplysninger vedrørende lignende varer, som udføres til Unionen på samme eller næsten samme tidspunkt som de varer, der skal værdiansættes. Henset til denne forpligtelse til at udvise omhu, som pålægges toldmyndighederne ved gennemførelse af EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b), skal de konsultere alle tilgængelige informationskilder og databaser med henblik på at fastsætte toldværdien på den mest præcise og mest realistiske måde (
30
).
45.
Den begrundelsespligt, som påhviler toldmyndighederne i forbindelse med gennemførelse af disse bestemmelser, skal for det første gøre det muligt på en klar og utvetydig måde at få kendskab til grundene til, at myndighederne har fundet, at en eller flere af metoderne til fastsættelse af toldværdien ikke kan finde anvendelse, for det andet indebærer dette krav, at disse myndigheder er forpligtede til i den afgørelse, hvori de fastsætter størrelsen af de skyldige importafgifter, at redegøre for de oplysninger, på grundlag af hvilke myndighederne har beregnet toldværdien, såvel for at sætte modtageren i stand til at forsvare sine rettigheder bedst muligt og træffe afgørelse om, hvorvidt sagen bør prøves retsligt, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte retterne i stand til at udøve prøvelsen af denne afgørelses lovlighed (
31
).
46.
I de foreliggende sager fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at de græske toldmyndigheder ikke har anvendt metoderne baseret på transaktionsværdien af identiske eller tilsvarende varer som omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b), og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 2, litra a) og b), fordi disse metoder ikke kunne anvendes med den begrundelse, at det ikke havde været muligt at beslaglægge varerne, og at beskrivelsen af dem i de fakturaer, der ledsagede importangivelserne, var formuleret i generelle og upræcise vendinger.
47.
Det er på denne baggrund, at den nationale ret ønsker oplyst, om det er muligt i en af de sekundære metoder til vurdering, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 2, at anvende de statistiske værdier, der indgår i AMT. Dette spørgsmål henhører under det første overordnede tema, der omfatter de to første præjudicielle spørgsmål i sag C-72/24 (Keladis I) og de tre første præjudicielle spørgsmål i sag C-73/24 (Keladis II) og vil blive behandlet nedenfor.
C. Muligheden for at anvende statistiske data til fastsættelse af toldværdien
1.
Arten af de data, der findes i AMT, og begrænsningerne i anvendelsen af statistiske data i henhold til retspraksis
48.
Det skal i denne henseende anføres, at Domstolen har tilladt anvendelse af statistiske data på nogle af toldmyndighedernes arbejdsområder. Med henblik på den foreliggende sag finder jeg det hensigtsmæssigt at redegøre for de tilfælde, i hvilke statistiske data er blevet anset for at være i overensstemmelse med de EU-retlige krav. Dette vil gøre det muligt at fastslå, hvilke begrænsninger af en sådan tilgang der findes i EU-retten.
49.
I sin dom af 16. juni 2016, EURO 2004 Hungary (C-291/15, EU:C:2016:455), fastslog Domstolen, at toldmyndighederne kunne anvende de statistiske værdier, der findes i AMT, til at afvise den angivne transaktionsværdi. Domstolen har nærmere bestemt fastslået, at når den angivne pris er mere end 50% lavere end den statistiske gennemsnitspris, er denne store prisforskel tilstrækkelig til at begrunde den tvivl, som toldmyndighederne har givet udtryk for, og deres afvisning af den angivne toldværdi af de pågældende varer (
32
).
50.
AMT er således et værktøj, der er udformet med risikoanalyser for øje, hvilket gør det muligt for toldmyndighederne at finde frem til potentielt for lave værdiansættelser, der kræver en ekstra toldkontrol. Som tidligere nævnt anvendte de græske myndigheder netop denne tilgang, og ingen af de berørte parter har bestridt lovligheden af denne. De græske toldmyndigheder anvendte imidlertid ikke blot de statistiske data til at finde frem til en for lav værdiansættelse, men benyttede disse data til at fastsætte toldværdien. Efter min opfattelse indeholder gældende retspraksis kun få oplysninger med henblik på vurdering af, om det er lovligt at anvende statistiske data til dette.
51.
I sin dom i FAWKES-sagen fastslog Domstolen, at toldmyndighederne i en medlemsstat ved fastsættelsen af toldværdien i henhold til de sekundære metoder baseret på transaktionsværdien af identiske eller tilsvarende varer, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b), skal tage oplysninger såsom varernes fysiske egenskaber, kvalitet, omdømme og ombyttelighed samt salg i samme handelsled i betragtning (
33
).
52.
Domstolen fremhævede også betydningen af den begrundelsespligt (
34
), der er omhandlet i punkt 45 i nærværende forslag til afgørelse. Det skal fremhæves, at Domstolen i det væsentlige har fastslået, at en erhvervsdrivende, for at sikre dennes ret til at blive informeret om, hvilke data der anvendes til bestemmelse af de indførte varers toldværdi, skal være i besiddelse af oplysninger, der gør det muligt for denne at bestride enhver manglende sammenhæng mellem de referenceoplysninger, som toldmyndigheden har anvendt, og denne import i lyset af de krav, der er opstillet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b) (
35
). Den erhvervsdrivende skal med andre ord kunne bestride sammenligningen af dennes egen import med anden reel import med henblik på anvendelse af supplerende metoder til fastsættelse af toldværdien, hvilket i sagens natur ikke er muligt i forbindelse med statistiske værdier, eftersom disse ikke svarer til nogen form for reel import.
53.
Det skal imidlertid præciseres, at FAWKES-sagen (C-187/21) vedrørte bestemmelse af toldværdien udelukkende på grundlag af EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b). De i disse bestemmelser omhandlede metoder kræver rent faktisk en sammenligning af visse oplysninger såsom de oplysninger, der er nævnt i punkt 51 i dette forslag til afgørelse (
36
).
54.
Selv om de statistiske værdier i AMT er nyttige i forbindelse med påvisning af risici for svig og import med for lav værdiansættelse, er de imidlertid ikke egnede til at udgøre en del af begrundelsen for en toldafgørelse, der fastsætter toldværdien på grundlag af de bestemmelser, der er anvendt i FAWKES-sagen (C-187/21).
55.
Disse statistiske værdier indeholder således ikke tilstrækkeligt præcise oplysninger om sammenlignelig import, der er nødvendige for anvendelsen af de sekundære metoder til bestemmelse af toldværdien i henhold til EF-toldkodeksens artikel 30 og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 2. Kommissionen har bekræftet dette, idet den i sine indlæg har præciseret, at de statistiske værdier benævnt »rimelige priser«, der findes i AMT, blot er aggregerede data og ikke tager hensyn til de pågældende varers særlige karakteristika, som f.eks. deres kvalitet. Desuden er der tale om værdier, der er mere generelle og indirekte
end transaktionsværdierne.
56.
Hvad angår tilgængeligheden af de data, der er indeholdt i AMT, har Kommissionen forklaret i sine skriftlige indlæg, at de beregnede priser i statistisk henseende kaldet »rimelige priser«, der findes i AMT, kan meddeles de erhvervsdrivende i forbindelse med retten til at blive hørt. Den har bekræftet dette aspekt i retsmødet, og ingen af de berørte parter, der var til stede i retsmødet, satte spørgsmålstegn herved. Ifølge Kommissionen bør de »tærskelpriser«, som medlemsstaterne beregner på grundlag af en procentdel af de statistiske værdier i AMT, og som fastsættes med henblik på at hjælpe toldmyndighederne med at påvise de angivelser, der skal kontrolleres, derimod betragtes som oplysninger, der ikke må afsløres for de erhvervsdrivende på en »ukontrolleret måde« med henblik på at undgå at skade risikostyringssystemets effektivitet (
37
).
57.
På denne baggrund og henset til de i AMT indeholdte statistiske værdiers karakteristika, der er beskrevet i de foregående punkter, og toldmyndighedernes forpligtelse til »i den afgørelse, hvori de fastsætter størrelsen af de skyldige importafgifter, at redegøre for de oplysninger, på grundlag af hvilke myndighederne har beregnet toldværdien« (
38
), er det spørgsmålet, om begrundelsen baseret på de aggregerede statistiske data vil kunne opfylde disse krav. Besvarelsen af dette spørgsmål kræver, at det indledningsvis undersøges, om anvendelsen af denne type data vil kunne tillades i forbindelse med alle sekundære metoder til bestemmelse af toldværdien.
58.
I denne henseende skal det anføres, at Domstolen som led i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19) angående fastsættelse af tabsbeløb for EU’s egne indtægter fastslog, at i mangel af tilstrækkelige data om kvaliteten af de varer, der allerede er overgået til fri omsætning, og når det på grund af toldmyndighedernes undladelse af at træffe de nødvendige foranstaltninger (såsom fysisk kontrol, anmodning om oplysninger eller dokumenter, eller systematisk udtagning af stikprøver) ikke længere er muligt at fastsætte værdien af disse varer på grundlag af en af de evalueringsmetoder, der er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 29-31, »[kan] kun én enkelt statistisk metode [...] anvendes til skønsmæssigt at fastsætte varernes værdi« (
39
). Domstolen har med andre ord ikke udelukket, at en sådan tilgang under visse omstændigheder kan overvejes som en sidste udvej.
59.
Desuden må det ikke glemmes, at den korrekte fastsættelse af toldskylden er en afgørende opgave med henblik på at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af de traditionelle egne indtægter, som toldindtægterne udgør (
40
). Domstolen har nærmere bestemt påpeget, at eftersom der består en direkte forbindelse mellem opkrævningen af toldindtægter og tilrådighedsstillelsen for Kommissionen af tilsvarende indtægter, påhviler det medlemsstaterne i overensstemmelse med deres forpligtelser i henhold til artikel 325, stk. 1, TEUF at beskytte Unionens finansielle interesser mod svig eller enhver anden ulovlig aktivitet, der skader disse interesser, og at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af tolden, og dermed disse indtægter (
41
). Det var i denne sammenhæng, at Domstolen tillod anvendelsen af statistiske værdier i en traktatbrudssag, som Kommissionen havde indledt mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland med den begrundelse, at landet havde tilsidesat sin forpligtelse til at foretage en korrekt opkrævning af de traditionelle egne indtægter i henhold til artikel 325 TEUF.
60.
Det skal ganske vist anføres, at Domstolen var blevet anmodet om at tage stilling til lovligheden af Kommissionens anvendelse af statistiske værdier, der var fastsat på grundlag af en metode udviklet af OLAF (
42
) med henblik på beregningen af tabet af disse traditionelle egne indtægter, og at Domstolen også gentagne gange påpegede den særlige karakter af omstændighederne i den konkrete sag (
43
).
61.
Det er imidlertid vigtigt at påpege, at Domstolen har accepteret anvendelsen af statistiske værdier med henblik på fastsættelse af tabet af Unionens egne indtægter i en situation, hvor de pågældende varer var blevet bragt i fri omsætning, idet disse varer ikke længere kunne tilbagekaldes med henblik på kontrol for at fastsætte deres reelle værdi (
44
), hvilket i det væsentlige svarer til de faktiske omstændigheder, således som den forelæggende ret har beskrevet dem i de foreliggende sager. Jeg er helt bevidst om de aspekter, der adskiller sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) fra de foreliggende sager (
45
), men det er min opfattelse, at anvendelse af statistiske værdier principielt ikke kan udelukkes som en passende foranstaltning til beskyttelse af Unionens finansielle interesser som et instrument til brug som en sidste udvej, når alle andre metoder er slået fejl. Såfremt det var tilladt at anvende statistiske data med henblik på bestemmelse af en medlemsstats ansvar for tabet af Unionens egne indtægter, men det var absolut forbudt at anvende de samme værdier til fastsættelse af varernes toldværdi over for en erhvervsdrivende, ville der nemlig være en risiko for, at en erhvervsdrivendes ansvar for toldskylden blev flyttet over på en medlemsstat, hvorved der ville opstå en brist i toldsystemet.
62.
Så vigtige målene om forebyggelse af svig og beskyttelse af Unionens finansielle interesser end er, fremgår det ligeledes af den i de ovenstående punkter nævnte retspraksis, at forfølgelsen af disse mål ikke kan ske på bekostning af den erhvervsdrivendes rettigheder. Det er grunden til, at statistiske værdier skal anvendes »for at sikre, at der er balance mellem på den ene side nødvendigheden af, at toldmyndighederne sikrer en korrekt anvendelse af toldlovgivningen, og på den anden side de erhvervsdrivendes ret til fair behandling«, som det fremgår af 26. betragtning til EU-toldkodeksen. Det skal bl.a. sikres, at toldværdierne, uanset hvilken metode der anvendes i sagen, ligger så tæt som muligt på de importerede varers reelle økonomiske værdi.
63.
Det skal endvidere påpeges, at Domstolen i sin dom i Baltic Master-sagen (C-599/20) fandt, at de oplysninger, der er tilgængelige i nationale databaser, kan anvendes. Domstolen præciserede nærmere bestemt, at oplysninger, som er indeholdt i en national database vedrørende varer, der henhører under samme Taric-kode, og som hidrører fra den samme sælger som de omhandlede varer, udgør »foreliggende data i [Unionen]« som omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, der kan lægges til grund ved fastsættelsen af de omhandlede varers toldværdi. Ifølge Domstolen udgør en henvisning til disse oplysninger en måde, hvorpå denne værdi kan fastsættes, der både er »rimelig«, jf. EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og forenelig med grundprincipperne og de almindelige bestemmelser i internationale aftaler samt med de bestemmelser, der henvises til i samme artikel (
46
).
64.
De konklusioner, der kan drages af sidstnævnte dom i forbindelse med de foreliggende sager, er imidlertid begrænsede, navnlig fordi anvendelsen af oplysninger i nationale databaser, som Domstolen fandt lovlig i Baltic Master-sagen (dom af 9.6.2022, Baltic Master, C-599/20, EU:C:2022:457), ikke var begrænset til aggregerede statistiske data, men var mere målrettet (varer, der henhører under den samme Taric-kode, og som hidrører fra den samme sælger som de omhandlede varer) end i den foreliggende sag. Til trods herfor er jeg af den opfattelse, at denne dom skal ses som en anerkendelse af det formålstjenlige i alle toldmyndighedernes databaser, herunder dem, der forvaltes af medlemsstaterne selv. Denne dom skal sammenholdes med FAWKES-dommen, i hvilken Domstolen nævnte medlemsstaternes mulighed for på baggrund af passende anmodninger at tilgå oplysninger, som toldmyndighederne i andre medlemsstater eller EU’s institutioner eller tjenestegrene er i besiddelse af (
47
).
2.
Den statistiske tilgangs overensstemmelse med retsforskrifterne på toldområdet
65.
I de følgende punkter vil jeg undersøge, hvorvidt de statistiske værdier kan anvendes i forbindelse med anvendelsen af sekundære metoder til fastsættelse af toldværdien, således at denne tilgang kan opfylde de retlige krav, der fremgår af punkt 63 i dette forslag til afgørelse. Jeg vil bl.a. redegøre for de vanskeligheder, der er forbundet med hver enkelt af disse metoder, med henblik på at foreslå en tilgang, der er i overensstemmelse med EU-retten. Jeg vil strukturere min bedømmelse i overensstemmelse med de forskellige metoders rangorden, som jeg har beskrevet i dette forslag til afgørelse (
48
).
66.
Som jeg vil påvise i forbindelse med denne undersøgelse, kan kun en af disse metoder efter min opfattelse komme i betragtning som værende egnet til anvendelsen af statistiske data, nemlig fall back-metoden. Det er grunden til, at jeg kun vil redegøre kortfattet for de øvrige metoder. Indledningsvis skal det anføres, at anvendelsen af disse metoder hovedsageligt hindres af to faktorer, nemlig dels manglen på de nødvendige oplysninger om de pågældende varer, dels den omstændighed, at de statistiske værdier, der findes i AMT, blot er aggregerede data, der ikke tager hensyn til de pågældende varers særlige karakteristika.
a)
Tilsvarende eller lignende varers transaktionsværdi
67.
Med henvisning til det tidligere anførte (
49
) skal det anføres, at selve arten af de statistiske værdier er grunden til, at anvendelse af disse værdier forekommer udelukket i forbindelse med en eventuel anvendelse af den i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra a) og b), og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 2, litra a) og b), omhandlede metode. For så vidt som denne metode indebærer en sammenligning af varer, der betragtes som tilsvarende (eller lignende), og de varer, hvis toldværdi skal fastslås, er visse oplysninger uundværlige med henblik på vurdering af en række kriterier, som Domstolen har opstillet i sin praksis, såsom varernes fysiske egenskaber, kvalitet, omdømme og ombyttelighed samt salg i samme handelsled (
50
). På grund af deres karakteristika indeholder dataene i AMT imidlertid ikke præcise oplysninger med henblik på gennemførelse af en sådan sammenligning. I denne forbindelse skal det anføres, at de græske myndigheder også har afvist denne metodes anvendelighed i den foreliggende sag.
b)
Den deduktive metode
68.
Den i EU-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra c), og artikel 74, stk. 2, litra c), omhandlede deduktive metode er baseret på enhedsprisen, der er den pris, til hvilken de indførte varer eller tilsvarende eller lignende indførte varer sælges i Unionen på samme tidspunkt eller næsten samme tidspunkt som de varer, der skal værdiansættes. Hvis denne metode skal anvendes, skal toldmyndighederne have kendskab til visse oplysninger om produkterne såsom betalte eller aftalte provisioner, de tillæg, som beregnes for avancer og generalomkostninger, således at de kan udlede de priser, der er anvendt som toldværdi. I den foreliggende sag har de græske myndigheder anvendt den deduktive metode, eftersom det var umuligt at basere sig på transaktionsværdien af de pågældende varer, hvis værdi med vilje var blevet ansat for lavt, eller på transaktionsværdien af tilsvarende eller lignende varer, henset til den ufuldstændige beskrivelse af varerne på de fakturaer, der ledsagede toldangivelserne.
69.
Som Kommissionen har gjort gældende i sine indlæg, er der flere grunde til, at den har udelukket anvendelsen af denne metode i den foreliggende sag. Navnlig er det vanskeligt at forstå, hvordan en gennemsnitspris beregnet på grundlag af tidligere accepterede importværdier kan være hensigtsmæssig i forbindelse med anvendelsen af den deduktive metode, der er baseret på salgspriserne. For at kunne anvende denne metode skal toldmyndighederne henvise til specifikke enhedspriser, der er beregnet i overensstemmelse med de regler, der er opstillet i artikel 152, stk. 1, litra a), i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen og artikel 142, stk. 5, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen. Ifølge disse regler fastsættes enhedsprisen altid på grundlag af salgsprisen for tilsvarende eller lignende indførte varer på et givent tidspunkt. Som Kommissionen har anført, findes disse salgspriser ikke i AMT.
c)
Metoden med den beregnede værdi
70.
Hvad angår metoden med den beregnede værdi skal det anføres, at anvendelsen af denne forudsætter, at toldmyndighederne er i besiddelse af specifikke oplysninger om udgifterne til eller værdien af råvarerne og de anvendte fremstillingsmetoder ved produktionen af varerne samt avancer og generalomkostninger, der svarer til dem, der normalt tages i betragtning ved salg af varer i samme kategori eller af samme art som de varer, der skal værdiansættes, og som er fremstillet af producenter i lande, der eksporterer til Unionen.
71.
Som Kommissionen har forklaret i sine indlæg, omfatter de statistiske værdier, der betegnes som »rimelige priser«, og som findes i AMT, imidlertid ikke disse oplysninger. Følgelig kan de statistiske værdier i AMT ikke anvendes til at beregne toldværdien af de indførte varer. Desuden skal der tages hensyn til den omstændighed, at de tilgængelige oplysninger i medlemsstaternes databaser ikke gør det muligt for toldmyndighederne at opnå sådanne oplysninger i tilfælde som det foreliggende, hvor varerne ikke er blevet beslaglagt og ikke findes, så der kan foretages en fysisk kontrol. Anvendelsen af metoden med den beregnede værdi skal dermed også forkastes.
d)
Anvendelsen af »tærskelpriser« i fall back-metoden
72.
Den sidste metode, der findes i lovgivningen til bestemmelse af toldværdien, er fall back-metoden, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 2, og i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, idet det præciseres, at EU’s toldret fastsætter to forskellige versioner af denne metode.
73.
For det første tillader fall back-metoden en »rimelig smidighed« i overensstemmelse med punkt 2 i den forklarende bemærkning om toldværdi vedrørende EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1 (
51
). Begrebet »rimelig smidighed« indebærer navnlig, at de sekundære metoder til beregning af toldværdien kan anvendes, idet der til
en vis grad slækkes på anvendelseskriterierne (
52
).
74.
For det andet fremgår det af EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, at toldværdien kan bestemmes ved »rimelige fremgangsmåder«. Denne sidstnævnte bestemmelse skal sammenholdes med artikel 144, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen, der bestemmer, at der kan anvendes »andre passende metoder« til fastsættelse af toldværdien. Selv om der ikke findes en tilsvarende bestemmelse i EF-toldkodeksen, er jeg af den opfattelse, at en sådan tilgang også kan anvendes under denne kodeks’ ordning, eftersom ingen bestemmelser udtrykkeligt forhindrer toldmyndighederne i at benytte sådanne »passende metoder«. Artikel 144, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen indeholder således blot nogle præciseringer af anvendelsesområdet for de beføjelser, der er indrømmet forvaltningen.
75.
I princippet giver begge versioner af metoden efter min opfattelse mulighed for at anvende statistikker til fastsættelse af toldværdien. Den anden version synes imidlertid, takket være de ovennævnte bestemmelsers brede ordlyd, at være bedre egnet til at tjene som grundlag for de nye tilgange, som forvaltningen udvikler. Desuden omhandler denne bestemmelse som følge af dens subsidiære karakter tydeligvis instrumenter, der anvendes som en sidste udvej i situationer, der er kendetegnet ved manglende information om de pågældende varer.
76.
Når der ses bort fra forskellene mellem disse to versioner af fall back-metoden, har de det til fælles, at anvendelsen af dem er underlagt en betingelse om, at de anvendte metoder ikke er omfattet af et af de forbud, der er opstillet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 2, litra a)-g), og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, sammenholdt med artikel 144, stk. 2, litra a)-g), i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen. I henhold til disse bestemmelser må ingen toldværdi fastsættes navnlig på grundlag af minimumstoldværdier og vilkårlige eller fiktive værdier.
1) Forenelighed med forbuddet mod minimumstoldværdier
77.
Forbuddet mod at fastsætte toldværdien på grundlag af minimumstoldværdier, der er genstand for det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-72/24 (Keladis I) samt det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-73/24 (Keladis II), udgør det andet overordnede tema, der skal undersøges i dette forslag til afgørelse.
78.
Dette forbud er specifikt omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 2, litra f), og artikel 144, stk. 2, litra f), i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen. Desuden skal det anføres, at EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, henviser til principperne og de almindelige bestemmelser i artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel fra 1994 samt aftalen om anvendelse af artikel VII i denne overenskomst og omfatter, ligesom disse, et forbud mod at fastsætte toldværdien på basis af minimumstoldværdier. EU-retten gennemfører således bestemmelserne i det multilaterale handelssystem, der forbyder de kontraherende parter ensidigt at fastsætte toldværdier med henblik på at beskytte deres nationale industrier (
53
).
79.
Ligesom Kommissionen er jeg i denne henseende af den opfattelse, at toldmyndighedernes anvendelse af »tærskelpriser« på basis af statistiske værdier til fastsættelse af toldværdierne under visse omstændigheder vil kunne overtræde dette forbud. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis denne administrative praksis blev anvendt systematisk, og den erhvervsdrivende ikke var i stand til at begrunde de lave priser i sin angivelse. En sådan praksis, der ville udelukke accept af transaktionsværdier, der lå under »tærsklen«, og ville indebære en justering i opadgående retning af de angivne toldværdier, nemlig op til den pågældende »tærskel«, ville i realiteten udgøre en ordning med minimumsværdier.
80.
Det skal imidlertid anføres, således som det fremgår af parternes bemærkninger fremsat i retsmødet, at en sådan tilgang ikke svarer til toldmyndighedernes praksis. Tværtimod ser det ud til, at der i hovedsagerne har været flere udvekslinger mellem de græske toldmyndigheder og sagsøgerne med henblik på bestemmelse af såvel arten som værdien af de pågældende varer. Derfor kan det ikke gøres gældende, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har haft mulighed for at fremkomme med supplerende oplysninger inden for rammerne af den administrative procedure ved toldmyndighederne. Det scenario, som Kommissionen har advaret imod, er således ikke blevet til virkelighed.
81.
Desuden stiller jeg mig ikke uforstående over for det argument, som den franske regering har fremført, i henhold til hvilket »tærskelpriserne«, for så vidt som de ikke er fastsat i en statslig lovgivning, ikke kan sidestilles med minimumstoldværdier. Som tidligere anført har det pågældende forbud til formål at forhindre medlemsstaterne i ensidigt at indføre handelsrestriktioner i form af minimumsværdier. Det er imidlertid kun i det meget afgrænsede tilfælde, der er beskrevet i dette forslag til afgørelse, at »tærskelpriserne« eventuelt ville kunne have en tilsvarende virkning, og i dette tilfælde kun de facto.
82.
Det fremgår heraf, at anvendelsen af »tærskelpriser« baseret på de CAP’er, der er tilgængelige i AMT, i princippet udgør en mulighed for at fastsætte toldværdien af indførte varer, der er i overensstemmelse med kravene i EU-retten. Disse »tærskelpriser« vil kunne betragtes som »foreliggende data i [EU]« i henhold til EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3. Anvendelsen af »tærskelpriser« overtræder dermed ikke forbuddet mod minimumstoldværdier.
83.
Dette besvarer det næsten identiske spørgsmål, nemlig om anvendelsen af »tærskelpriser« til fastsættelse af toldværdien af varerne er i overensstemmelse med aftalen om anvendelse af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel fra 1994, hvortil der henvises i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, litra a), og dermed med en tilgang, i henhold til hvilken disse priser har karakter af »minimumspriser«.
84.
Eftersom anvendelse af statistiske værdier kun kan komme på tale i forbindelse med fall back-metoden, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 2, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, bliver det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-72/24 (Keladis I), der vedrører udelukkelse af minimumsværdier og forbeholdet for principperne og de almindelige bestemmelser i artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel, i forbindelse med anvendelsen af alle de alternative metoder til fastsættelse af toldværdien, irrelevant, og det er ufornødent at besvare det.
2) Indirekte og direkte anvendelse af statistiske gennemsnitspriser
85.
I sine bemærkninger har Kommissionen benyttet en tilgang, i henhold til hvilken det kun kan komme på tale at anvende de statistiske gennemsnitspriser (»rimelige priser«), der findes i AMT, til at spore angivelser vedrørende lignende varer. Den angivelse, der anvendes som reference, vil senere kunne anvendes til fastsættelse af toldværdien af de indførte varer. Som Kommissionen har forklaret, anvendes de statistiske gennemsnitsværdier ikke direkte som værdier, der erstatter de angivne toldværdier, men derimod udelukkende indirekte til udvælgelse af den angivelse, der repræsenterer en transaktionsværdi for lignende varer, der skal anvendes til fastsættelse af den toldværdi, der var blevet ansat for lavt. Kommissionen er af den opfattelse, at denne tilgang er omfattet af den »rimelige smidighed«, der er tilladt i forbindelse med anvendelse af metoden med transaktionsværdien af lignende varer.
86.
Fordelen ved denne tilgang ligger i den omstændighed, at den mere pålideligt afspejler den reelle værdi. Desuden synes denne tilgang at være i overensstemmelse med princippet om, at de toldværdier, der fastsættes på grundlag af bestemmelserne i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, så vidt muligt skal baseres på tidligere fastsatte toldværdier, således som det fremgår af punkt 1 i den forklarende bemærkning om toldværdi vedrørende denne bestemmelse. Dette princip fremgår ligeledes af artikel 144, stk. 1, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen, der bestemmer, at metoderne i kodeksens artikel 70 og artikel 74, stk. 2, anvendes med en vis fleksibilitet.
87.
Efter min opfattelse svarer muligheden for indirekte at anvende statistiske værdier til at spore angivelser af lignende varer imidlertid ikke fuldt ud til den hypotese, som den forelæggende ret har opstillet for så vidt angår den fuldstændige mangel på oplysninger om de indførte varers karakteristika, hvilket vil kunne udgøre en hindring for sporingen af import af lignende varer. Tilfælde, hvor det er umuligt at fastsætte toldværdien ved hjælp af artikel 144, stk. 1, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen, er også omhandlet i denne forordnings artikel 144, stk. 2, hvilket åbner mulighed for anvendelse af »andre passende metoder«. Ligesom den spanske og den franske regering er jeg af den opfattelse, at såfremt der ikke findes nogen relevante data, bl.a. fordi den berørte aktør, der har indgivet en toldangivelse indeholdende unøjagtige eller utilstrækkelige oplysninger, ikke samarbejder, eller fordi det er umuligt at foretage en fysisk kontrol af varerne, forekommer anvendelse af aggregerede statistiske data på EU-plan at være en rimelig metode til fastsættelse af toldværdien som omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, hvis der ikke findes nogen alternativ metode, og den svarer således til »andre passende metoder« som omhandlet i artikel 144, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen (
54
).
88.
Det skal herefter fastslås, om kravet om, at toldmyndighederne skal begrunde afgørelser, der er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 6, stk. 3, og i EU-toldkodeksens artikel 22, stk. 2, sammenholdt med den i punkt 45 i dette forslag til afgørelse omhandlede retspraksis, vil kunne udgøre en hindring for anvendelsen af statistiske data til fastsættelse af toldværdien. Den franske regering har gjort gældende, at data baseret på aggregerede statistikker kun kan anvendes af toldmyndighederne til at fastsætte toldværdien af en vare, hvis de kan bringes til den berørte erhvervsdrivendes kendskab og således udgøre en del af den begrundelse, der kræves i EF-toldkodeksens artikel 6, stk. 3. Domstolen har således udtrykkeligt udelukket den begrundelse, der kræves i EF-toldkodeksens artikel 6, stk. 3, fra de »[f]ortrolige oplysninger fra en database, der ved hjælp af statistiske udvindingsmetoder har til formål at spore handelsmodeller, der kan udgøre tilfælde af svig« (
55
).
89.
Ikke desto mindre skal kravet om en begrundelse tilpasses karakteren af hver enkelt toldmæssig retsakt (
56
), der i dette tilfælde skal afspejle anvendelsen af fall back-metoden til fastsættelse af toldværdien. Som Kommissionen har forklaret, kan de priser, der beregnes på grundlag af de statistikker, der findes i AMT, videregives til de erhvervsdrivende (
57
). Desuden er det ikke udelukket, at begrundelseskravet kan opfyldes, såfremt de aggregerede data fra fortrolige databaser anvendes sammen med andre data såsom dem, der findes i nationale databaser, der vil kunne videregives til de erhvervsdrivende. Der skal også tages hensyn til hver enkelt erhvervsdrivendes mulighed for at begrunde en anden toldværdi end den, der fastsættes på grundlag af de statistiske værdier. Såfremt toldmyndigheden forkaster de data, som en erhvervsdrivende har fremlagt, er den forpligtet til at begrunde en sådan forkastelse. En erhvervsdrivendes manglende samarbejde kan under alle omstændigheder ikke bevirke, at det bliver umuligt for toldmyndigheden at opfylde sine forpligtelser i henhold til EU-retten. Derfor er det efter min opfattelse berettiget, at toldmyndigheden i tilfælde af manglende samarbejde gives tilladelse til at begrunde sine afgørelser på grundlag af de statistiske værdier, som de er i besiddelse af (
58
).
D. Den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede det statistiske resultat, og de indførsler, der vurderes
90.
Det tredje overordnede tema, der skal behandles nedenfor i dette forslag til afgørelse, og som specifikt vedrører det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-73/24 (Keladis II), angår den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede et statistisk resultat, og de kontrollerede indførsler, og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt den frist på 90 dage, der er fastsat i artikel 152, stk. 1, litra b), i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen og artikel 142, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen, eksempelvis kan anvendes analogt til dette formål. Behandlingen af disse spørgsmål forudsætter rent logisk, at det er muligt at anvende statistiske værdier til fastsættelse af toldværdien af indførte varer, hvilket er blevet bekræftet i de foregående punkter i dette forslag til afgørelse.
91.
Det skal i denne henseende indledningsvis anføres, at alle sekundære metoder tager hensyn til tidsfaktoren, eftersom store tidsforskelle kan påvirke varernes værdi og føre til anvendelsen af værdier, der ikke svarer til den virkelighed, der skal vurderes. Derfor er det nødvendigt at tage hensyn hertil ved anvendelsen af fall back-metoden, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 31 og i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, eftersom de samme grunde som dem, der berettiger fastsættelsen af en tidsmæssig reference tæt på handlingen inden for rammerne af andre metoder, finder anvendelse på denne. Dette skal forstås således, at det ikke berører muligheden for at anvende kriteriet om »rimelig smidighed«, som jeg vil behandle nedenfor.
92.
En analyse af retspraksis synes at bekræfte tidsfaktorens relevans. I FAWKES-dommen (C-187/21), skønnede Domstolen nemlig, at en periode på 90 dage, bestående af 45 dage før og 45 dage efter toldklareringen af de varer, der skal værdiansættes, synes at ligge tilstrækkelig tæt på udførselsdatoen, således at risikoen for en væsentlig ændring af handelspraksis og markedsvilkår, som påvirker priserne på de varer, der skal værdiansættes, undgås (
59
). Spørgsmålet er imidlertid, om anvendelsen af en sådan frist i den foreliggende sag kan være retligt begrundet.
93.
Efter min opfattelse bør dette spørgsmål besvares bekræftende, navnlig hvis anvendelsen af denne frist skal anses for at afspejle en »rimelig smidighed«. Det skal i denne sammenhæng påpeges, at Domstolen i Oribalt Rīga-dommen fastslog, at tidsfristen på 90 dage, som er fastsat i artikel 152, stk. 1, litra b), i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen dermed er en undtagelse til det i denne forordnings artikel 152, stk. 1, litra a), nævnte princip og derfor skal fortolkes strengt (
60
).
94.
Bilag 23 til gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen med overskriften »Forklarende bemærkninger om toldværdi« bestemmer for så vidt angår fortolkningen af EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, at de fremgangsmåder for værdiansættelse, som skal benyttes i medfør af denne bestemmelse, bør være de i artikel 29 og artikel 30, stk. 1 og 2, anførte, men en »rimelig smidighed« i anvendelsen af disse metoder vil være i overensstemmelse med målene og bestemmelserne i EF-toldkodeksens artikel 31 (
61
). Dette bilag indeholder visse eksempler til illustration af, hvad der forstås ved »rimelig smidighed«. Hvad angår anvendelsen af den deduktive metode, der er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, litra c), fremgår det, at fristen på 90 dage kan håndhæves smidigt. Det samme bør gøre sig gældende i forbindelse med EU-toldkodeksens bestemmelser.
95.
Følgelig forekommer en frist på 90 dage mig at være passende med henblik på at tage hensyn til kravene i forbindelse med den internationale handel, sådan som disse fremgår af såvel lovgivningen om international handel som ovennævnte retspraksis. Som Kommissionen har anført i retsmødet, forekommer en sådan frist passende ved anvendelsen af den anden version af fall back-metoden, der er fastsat i artikel 144, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen. Til gengæld har jeg bemærket, at flere af de berørte parter i deres indlæg har udtalt sig imod anvendelsen af en frist på op til fire år med den begrundelse, at en sådan frist er for lang (
62
). Jeg er enig heri, idet en så lang frist ser ud til at skade målet om at muliggøre fastsættelse af den mest præcise toldværdi, der ligger tættest på virkeligheden.
96.
Eftersom toldmyndighederne er forpligtede til at respektere kravene om proportionalitet i forbindelse med anvendelsen af EU-retten, kan fastsættelse af en længere frist efter min opfattelse kun rent undtagelsesvis være berettiget som en sidste mulighed, navnlig når der ikke findes mere pålidelige oplysninger, og det generelle mål om at beskytte Unionens finansielle interesser, der er fastsat i artikel 325 TEUF, ikke kan nås på andre måder, navnlig når det drejer sig om at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af de traditionelle egne indtægter, som udgøres af toldafgifterne (
63
).
97.
På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at EF-toldkodeksens artikel 31, stk. 1, og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en analog anvendelse af fristen på 90 dage, der er fastsat i artikel 152, stk. 1, litra b), i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen og artikel 142, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen med henblik på bestemmelse af den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede det statistiske resultat, og de kontrollerede indførsler, idet denne frist kan anvendes smidigt, men ikke på en sådan måde, at det skader det mål, der forfølges med denne tidsbegrænsning.
E. Foreløbige konklusioner
98.
Det fremgår af den ovenstående bedømmelse, at anvendelse af statistiske værdier principielt udgør en passende foranstaltning til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, for så vidt som den gør det muligt for forvaltningen at fastsætte toldskylden og forebygge svig, der skader dens finansielle interesser.
99.
De statistiske værdier kan anvendes til fastsættelse af toldværdien som en sidste udvej, når andre metoder ikke gør det muligt at nå dette mål. En sådan tilgang er særlig relevant under omstændigheder, der er kendetegnet ved manglende samarbejde fra den berørte erhvervsdrivendes side, når denne har indgivet en toldangivelse, der indeholder unøjagtige eller utilstrækkelige oplysninger, og det er umuligt for toldmyndighederne at foretage en fysisk kontrol af varerne. Anvendelsen af disse forudsætter dog, at visse krav i EU-retten overholdes.
100.
»Tærskelpriserne«, der er baseret på værdier beregnet på grundlag af de statistiske data i AMT, kan i sagens natur ikke anvendes til bestemmelse af toldværdien af de indførte varer ved hjælp af en af de sekundære metoder, der er omhandlet i EF-toldkodeksens artikel 30, stk. 2, og i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 2.
101.
De aggregerede statistiske data, der er indsamlet på EU-plan, kan imidlertid anvendes som en sidste udvej, når ingen andre mere specifikke data er tilgængelige, som fastsat i EF-toldkodeksens artikel 31 og EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3, til fastsættelse af toldværdien, forudsat at toldmyndighedens afgørelse opfylder begrundelseskravene i EF-toldkodeksens artikel 6, stk. 3, og EU-toldkodeksens artikel 22, stk. 6.
102.
Desuden fremgår det af min bedømmelse, at anvendelsen af tærskelpriser ikke overtræder forbuddet mod at fastsætte toldværdien på basis af minimumsværdier, når den økonomiske operatør har mulighed for at begrunde de lave priser, der er anført i toldangivelsen.
103.
Endelig er det blevet fastslået, at fristen på 90 dage, der fremgår af artikel 152, stk. 1, litra b), i gennemførelsesforordningen til EF-kodeksen og artikel 142, stk. 2, i gennemførelsesforordningen til EU-kodeksen, kan anvendes analogt til at fastsætte den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede et statistisk resultat, og de kontrollerede indførsler, idet denne frist kan anvendes smidigt, men ikke på en sådan måde, at det skader det mål, der forfølges med denne tidsbegrænsning.
VI. Forslag til afgørelse
104.
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Diikitiko Protodikio Thessalonikis (forvaltningsdomstolen i første instans i Thessaloniki, Grækenland) forelagte spørgsmål således:
»1)
Artikel 30 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks og artikel 74, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen
skal fortolkes således, at
de er til hinder for, at aggregerede statistiske data indsamlet på EU-plan kan anvendes af toldmyndighederne til at fastsætte varers toldværdi ved hjælp af de sekundære metoder, der er omhandlet i disse artikler.
2)
Artikel 31 i forordning nr. 2913/92 og artikel 74, stk. 3, i forordning nr. 952/2013
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for, at toldmyndighederne, når de anvender den fall back-metode, der er omhandlet i disse artikler, til fastsættelse af varers toldværdi, benytter aggregerede statistiske data, der er indsamlet på EU-plan, og videregiver dem til de erhvervsdrivende med henblik på at sikre deres ret til at blive hørt, forudsat at anvendelsen af sådanne data sker undtagelsesvis og begrænses til de tilfælde, i hvilke toldmyndigheden, efter at have udtømt alle de procedurer, der er fastsat i lovgivningen, ikke er i stand til at fastsætte en toldværdi på basis af nogen af de andre fastsatte metoder.
3)
Anvendelsen af aggregerede statistiske data indsamlet på EU-plan i forbindelse med den fall back-metode, der er fastsat i artikel 31 i forordning nr. 2913/92 og artikel 74, stk. 3, i forordning nr. 952/2013, kan ikke betragtes som en anvendelse af minimumspriser, forudsat at den erhvervsdrivende har mulighed for at begrunde de lave priser, der er anført i toldangivelsen.
4)
Fristen på 90 dage, der er fastsat i artikel 152, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 46/1999 af 8. januar 1999, og artikel 142, stk. 2, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 af 24. november 2015 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i forordning nr. 952/2013, kan anvendes analogt med henblik på at fastsætte den maksimale tilladte tidsperiode mellem de indførsler, der anvendes til at udlede et statistisk resultat, og de kontrollerede indførsler, idet denne frist kan anvendes smidigt, men ikke på en sådan måde, at det skader det mål, der forfølges med denne tidsbegrænsning.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
2
) – Det er et emne, der drøftes i retsvidenskaben. Det fremgår af G. D’Angelo, »Customs valuation adjustment in recent CJEU case law«, Aspects of customs control in selected EU member States, Bologna University Press, Bologna 2023, s. 172, at Domstolen er rede til i visse tilfælde at tillade anvendelsen af den statistiske værdi, der giver Europa-Kommissionen mulighed for at tilpasse de angivne toldværdier med henblik på at inddrive de traditionelle egne indtægter, der opføres på EU’s budget, fra medlemsstaterne. Det fremgår imidlertid ikke klart, om og på hvilke betingelser de nationale toldmyndigheder inden for rammerne af fall back-metoden kan anvende metoden med den statistiske værdi til at tilpasse de toldværdier, som importørerne har angivet.
(
3
) – T. Lyons (i EU Customs Law, 3. udgave, Oxford University Press, Oxford 2018, s. 160) anfører, at selve målet med disse metoder er at sikre en ensartet anvendelse af toldbestemmelserne.
(
4
) – EFT 1994, L 336, s. 119.
(
5
) – Rådets direktiv af 28.11.2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1).
(
6
) – Rådets forordning (EØS) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1992, L 302, s. 1, herefter »EF-toldkodeksen«).
(
7
) – Kommissionens forordning af 2.7.1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF- toldkodeks (EFT 1993, L 253, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 46/1999 af 8.1.1999 (EFT 1999, L 10, s. 1, herefter »gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen«).
(
8
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9.10.2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2013, L 269, s. 1, herefter »EU-toldkodeksen«).
(
9
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/2447 af 24.11.2015 om gennemførelsesbestemmelser til visse bestemmelser i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2015, L 343, s. 558, herefter »gennemførelsesforordningen til EU-toldkodeksen«).
(
10
) – Jf. dom af 12.7.1973, Massey-Ferguson (8/73, EU:C:1973:90, præmis 3).
(
11
) – M. Fabio, Customs Law of the European Union, 5. udg., Kluwer Law International, Alphen-sur-le-Rhin, 2020, s. 140.
(
12
) – Jf. punkt 48 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
13
) – Jf. punkt 77 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
14
) – Jf. punkt 90 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
15
) – J.-L. Albert, Le droit douanier de l’Union européenne, chapitre 3 (»L’espèce, l’origine, la valeur«), Bruylant, Bruxelles, 2019, s. 304 ff.
(
16
) – Jf. dom af 28.2.2008, Carboni e derivati (C-263/06, EU:C:2008:128, præmis 60).
(
17
) – Jf. dom af 9.7.2020, Direktor na Teritorialna direktsiya Yugozapadna Agentsiya Mitnitsi (C-76/19, EU:C:2020:543, præmis 34).
(
18
) – Jf. ligeledes den tilsvarende bestemmelse i EU-toldkodeksens artikel 70, stk. 1.
(
19
) – Jf. dom af 12.12.2013, Christodoulou m.fl. (C-116/12, EU:C:2013:825, præmis 44).
(
20
) – Jf. dom af 28.2.2008, Carboni e derivati (C-263/06, EU:C:2008:128, præmis 52).
(
21
) – De græske toldmyndigheder har skønnet, at metoden baseret på transaktionsværdien i EF-kodeksens artikel 29 skulle udelukkes med den begrundelse, at de opgivne toldværdier var for lave i forhold til de »tærskelpriser«, der er beregnet som en procentdel af de »rimelige priser«. Denne omstændighed begrundede ifølge disse myndigheder den begrundede tvivl med hensyn til de opgivne værdier og dermed afvisningen af disse værdier.
(
22
) – Jf. ligeledes den tilsvarende bestemmelse i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 1.
(
23
) – Jf. ligeledes den tilsvarende bestemmelse i EU-toldkodeksens artikel 74, stk. 3.
(
24
) – Jf. dom af 16.6.2016, EURO 2004, Ungarn (C-291/15, EU:C:2016:455, præmis 28).
(
25
) – Generaladvokat Campos Sánchez-Bordona forklarer i punkt 36 i sit forslag til afgørelse af 23.1.2025 i Tauritus-sagen (C-782/23, EU:C:2025:30), at der findes et »hierarki« mellem de successive værdiansættelsesmetoder, som udtrykkeligt er fastsat i selve EU-toldkodeksen.
(
26
) – Jf. dom af 16.6.2016, EURO 2004, Ungarn (C-291/15, EU:C:2016:455, præmis 29).
(
27
) – Jf. dom af 28.2.2008, Carboni e derivati (C-263/06, EU:C:2008:128, præmis 60), og af 9.3.2017, GE Healthcare (C-173/15, EU:C:2017:195, præmis 80).
(
28
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 35).
(
29
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 36).
(
30
) – Jf. dom af 9.11.2017, LS Customs Services (C-46/16, EU:C:2017:839, præmis 56) og af 20.6.2019, Oribalt Rīga (C-1/18, EU:C:2019:519, præmis 27).
(
31
) – Jf. dom af 9.11.2017, LS Customs Services (C-46/16, EU:C:2017:839, præmis 44 og 45) og af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 53 og 54).
(
32
) – Jf. dom af 16.6.2016, EURO 2004, Ungarn (C-291/15, EU:C:2016:455, præmis 38 og 39).
(
33
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 48).
(
34
) – Dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 39, 51, 53 og 55).
(
35
) – Dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 54).
(
36
) – Dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 48).
(
37
) – Kommissionen har dog ikke præciseret, hvad den forstår ved »på en ukontrolleret måde«, og om adgangen til tærskelpriserne i forbindelse med en retssag efter dens opfattelse også kan skade risikostyringssystemets effektivitet.
(
38
) – Dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 54).
(
39
) – Dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 443). Min fremhævelse.
(
40
) – J. Rijo, Customs Law in the European Union, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2021.
(
41
) – Dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 346).
(
42
) – Der er tale om OLAF-JRC-metoden (Joint Research Center) (jf. præmis 53 i dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 53).
(
43
) – Dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 444 og 447).
(
44
) – Dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 443).
(
45
) – Formålet med Domstolens undersøgelse i forbindelse med traktatbrudsproceduren (Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse)) vedrørende anvendelsen af OLAF-JRC-metoden var i det væsentlige at kontrollere, at denne metode var begrundet i sagens særlige omstændigheder, og at den var tilstrækkeligt præcis og pålidelig, navnlig fordi den var baseret på kriterier, som hverken var vilkårlige eller tendentiøse, og fordi den var baseret på en objektiv og sammenhængende analyse af alle de relevante tilgængelige data, således at der ikke skete en åbenbar overvurdering af disse tabsbeløb (jf. dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C‑213/19, EU:C:2022:167, præmis 452)), mens formålet med bestemmelse af toldværdien er at fastsætte disse værdier så tæt som muligt på de indførte varers reelle økonomiske værdi).
(
46
) – Jf. dom af 9.6.2022, Baltic Master (C-599/20, EU:C:2022:457, præmis 54-56).
(
47
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 56 og 57).
(
48
) – Jf. punkt 38 og 41 i dette forslag til afgørelse.
(
49
) – Jf. punkt 51-58 i dette forslag til afgørelse.
(
50
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 48).
(
51
) – Jf. dom af 9.6.2022, Baltic Master (C-599/20, EU:C:2022:457, præmis 48).
(
52
) – M. Niestedt (i EU-Außenwirthschaftsrecht und Zollrecht, Krenzler/Herrmann/Niestedt, München 2024) (jf. også EU-toldkodeksens artikel 74, nr. 7) forklarer, at en »smidig« anvendelse af de andre metoder kan indebære, at de individuelle krav i de øvrige metoder besvares mere generøst. Ifølge denne forfatter kan resultaterne af observationer af markedet på EU-plan, af handelsstatistikkerne og prisundersøgelserne anvendes som »rimelige fremgangsmåder«. Bestemmelsen af toldværdien ved hjælp af fall back-metoden kræver ikke, at der fastsættes en markedspris. Der er hovedsageligt tale om et skøn over de forskellige dele, der udgør toldværdien, i hvilket unøjagtigheder accepteres.
(
53
) – S. Rosenow/B. O’Shea (i A Handbook on the WTO Customs Valuation Agreement, Cambridge University Press, Cambridge 2010, s. 127) forklarer, at en række lande (særlig udviklingslande), før WTO-aftalen om anvendelsen af artikel VII i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994 trådte i kraft, anvendte officielle værdier eller minimumsværdier med henblik på bl.a. at beskytte deres nationale industrier. Udviklingslandenes fortsatte anvendelse af minimumsværdier er underlagt forbehold og de øvrige WTO-medlemmers accept. Derudover er disse minimumsværdier forbudt.
(
54
) – Jf. punkt 75 i dette forslag til afgørelse.
(
55
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 55).
(
56
) – Jf. i denne henseende retspraksis vedrørende artikel 296 TEUF, i henhold til hvilken den begrundelse, der kræves i denne bestemmelse, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt. Begrundelseskravet skal vurderes afhængigt af omstændighederne i den foreliggende sag, bl.a. retsaktens indhold, arten af de fremførte begrundelser og den interesse, som retsaktens adressater eller andre umiddelbart eller individuelt berørte personer kan have i at modtage forklaringer. Det kræves ikke, at begrundelsen indeholder alle de faktiske og retlige omstændigheder. Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for en retsakt opfylder kravene i denne bestemmelse, skal vurderes ud fra de samlede retlige regler, der regulerer det pågældende område (jf. dom af 30.4.2009, Kommissionen mod Italien og Wam, C-494/06 P, EU:C:2009:272, præmis 48). Set i dette lys er det min opfattelse, at fall back-metoden indebærer den smidighed, der kræves for at kunne godkende en toldafgørelse baseret på statistikker.
(
57
) – Jf. punkt 56 i dette forslag til afgørelse.
(
58
) – Den erhvervsdrivende, der nægter at samarbejde med toldmyndighederne ved at fremsende utilstrækkelige oplysninger om de varer, som vedkommende har angivet, kan ikke påberåbe sig en toldafgørelses ulovlighed alene med den begrundelse, at de utilstrækkelige oplysninger forpligter disse myndigheder til at basere sig på statistikker. En sådan adfærd ville skulle betegnes som »venire contra factum proprium«.
(
59
) – Jf. dom af 9.6.2022, FAWKES (C-187/21, EU:C:2022:458, præmis 71).
(
60
) – Dom af 20.6.2019, Oribalt Rīga (C-1/18, EU:C:2019:519, præmis 33). Min fremhævelse.
(
61
) – Jf. dom af 9.6.2022, Baltic Master (C-599/20, EU:C:2022:457, præmis 48).
(
62
) – Kommissionen har i retsmødet præciseret, at de statistiske data i AMT-databasen fremover vil blive anvendt som reference for en periode på en måned i stedet for 48 måneder. Kommissionen har også anført, at det vil være muligt at tage hensyn til mere præcise data i tidsmæssig henseende. Det er dog min opfattelse, at Domstolen ikke er i besiddelse af tilstrækkeligt præcise oplysninger om denne søgefunktion, der under alle omstændigheder ikke kan finde anvendelse på tvisten i hovedsagen.
(
63
) – Jf. punkt 59 og 60 i dette forslag til afgørelse.