62020TJ0259
RETTENS DOM (Tiende Udvidede Afdeling)
17. februar 2021 (
*1
)
»Statsstøtte – det franske marked for lufttransport – betalingsmoratorium for afgiften for civil luftfart og solidaritetsafgiften på flybilletter til månedlig betaling i perioden fra marts til december 2020 i forbindelse med COVID-19-pandemien – beslutning om ikke at gøre indsigelse – støtte, hvis formål er at afhjælpe skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed – fri udveksling af tjenesteydelser – ligebehandling – kriteriet om at være indehaver af en licens udstedt af de franske myndigheder – proportionalitet – artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF – begrundelsespligt«
I sag T-259/20,
Ryanair DAC, Swords (Irland), ved advokaterne E. Vahida, F.-C. Laprévote, S. Rating og I.-G. Metaxas-Maranghidis,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, S. Noë og C. Georgieva-Kecsmar, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Den Franske Republik ved E. de Moustier, C. Mosser, A. Daniel og P. Dodeller, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 2097 final af 31. marts 2020 om statsstøtte SA.56765 (2020/N) – Frankrig – COVID-19 – betalingsmoratorium for luftfartsafgifter til fordel for offentlige lufttransportvirksomheder,
har
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling),
sammensat af Rettens præsident, M. van der Woude, og dommerne A. Kornezov, E. Buttigieg (refererende dommer), K. Kowalik-Bańczyk og G. Hesse,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. september 2020,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1
Den 24. marts 2020 anmeldte den Franske Republik en støtteforanstaltning i form af et betalingsmoratorium for afgiften for civil luftfart og solidaritetsafgiften på flybilletter til månedlig betaling i perioden fra marts til december 2020 (herefter »den omhandlede støtteordning«) til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
2
Den omhandlede støtteordning, der tilsigter at sikre, at de luftfartsselskaber, som er indehavere af en licens udstedt i Frankrig i medfør af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3) (herefter »den franske licens«), kan bevare tilstrækkelig likviditet, indtil rejsebegrænsningerne eller ‑forbuddene hæves, og der vendes tilbage til normal erhvervsmæssig aktivitet, udskyder således betalingen af disse afgifter til den 1. januar 2021 og fordeler herefter betalingerne over en periode på 24 måneder, dvs. indtil den 31. december 2022. Afgifternes præcise størrelse fastsættes på grundlag af antallet af transporterede passagerer og antallet af gennemførte flyvninger fra en fransk lufthavn. Den omhandlede støtteordning begunstiger offentlige lufttransportvirksomheder, som er indehavere af en fransk licens, hvilket indebærer, at de har deres »hovedsæde« i Frankrig (jf. præmis 29 nedenfor).
3
Den 31. marts 2020 vedtog Kommissionen afgørelse C(2020) 2097 final om statsstøtte SA.56765 (2020/N) – Frankrig – COVID-19 – Betalingsmoratorium for luftfartsafgifter til fordel for offentlige flytransportselskaber(herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved den – efter at den havde fastslået, at den omhandlede foranstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – vurderede ordningens forenelighed med det indre marked og navnlig i lyset af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
4
Det skal i denne forbindelse i første række bemærkes, at Kommissionen bl.a. fandt, at COVID-19-epidimien udgjorde en usædvanlig begivenhed som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, og at der var årsagsforbindelse mellem de skader, som denne begivenhed havde forvoldt, og det tab, som blev kompenseret ved den omhandlede støtteordning, for så vidt som ordningen tilsigtede at reducere luftfartsselskabernes likviditetsvanskeligheder, som skyldtes COVID-19-pandemien, ved at imødegå likviditetsbehovene for de offentlige lufttransportvirksomheder, der var indehavere af en fransk licens.
5
I anden række fandt Kommissionen for det første – efter at den havde anført, at det fulgte af Domstolens praksis, at der alene kan ydes kompensation for økonomiske skader, som umiddelbart skyldes den usædvanlige begivenhed, og at kompensationen ikke må overstige disse skaders størrelse – at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig under hensyn til de medregnede tab, for så vidt som den forventede støtte fremstod lavere end det forventede erhvervsmæssige tab som følge af den krise, der skyldtes COVID-19-pandemien.
6
For det andet anførte Kommissionen, at den omhandlede støtteordning var fastlagt klart og ikke-diskriminerende, eftersom de begunstigede under ordningen omfattede alle luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser. Kommissionen fremhævede i denne forbindelse, at den omstændighed, at støtten i det foreliggende tilfælde blev tildelt i form af et betalingsmoratorium for visse afgifter, der ligeledes bebyrdede budgettet for luftfartsselskaber, der var indehavere af driftslicenser udstedt af andre medlemsstater, ikke påvirkede dens ikke-diskriminerende karakter, eftersom den omhandlede støtteordning klart tilsigtede at kompensere skader, som de luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser, er påført. Den omhandlede støtteordnings dækning stod således i forhold til dens formål om at kompensere skader forårsaget af COVID-19-pandemien. Den omhandlede støtteordning bidrog navnlig til at bevare luftfartssektorens opbygning for de luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser. Følgelig fandt Kommissionen, at de franske myndigheder på dette tidspunkt havde godtgjort, at den omhandlede støtteordning ikke oversteg de skader, der var umiddelbart forårsaget af COVID-19-pandemien.
7
Under hensyn til Den Franske Republiks tilsagn – navnlig tilsagnet om at tilsende Kommissionen og opnå godkendelse af en detaljeret metode for den måde, hvorpå denne medlemsstat senere og for hver støttemodtager ville opgøre størrelsen af de skader, der var forbundet med den krise, som COVID-19-pandemien havde forårsaget – besluttede Kommissionen således ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede støtteordning.
Retsforhandlinger og parternes påstande
8
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 8. maj 2020 har sagsøgeren anlagt den foreliggende sag.
9
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den samme dag har sagsøgeren fremsat anmodning om, at der træffes afgørelse efter en fremskyndet procedure i medfør af artikel 151 og 152 i Rettens procesreglement. Ved afgørelse af 29. maj 2020 har Retten (Tiende Afdeling) imødekommet anmodningen om en fremskyndet procedure.
10
Kommissionen har indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor den 18. juni 2020.
11
I henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 2, har sagsøgeren den 30. juni 2020 fremsat en begrundet anmodning om afholdelse af retsmøde.
12
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. juli 2020 har Den Franske Republik fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juli 2020 har sagsøgeren i overensstemmelse med procesreglementets artikel 144, stk. 7, anmodet om, at visse oplysninger om antallet af reservationer og det forventede passagertal, som var indeholdt i stævningen, i den forkortede udgave af stævningen og i bilagene hertil, ikke meddeles Den Franske Republik. Selskabet har derfor vedlagt en ikke-fortrolig udgave af stævningen, af den forkortede udgave af stævningen og af bilagene hertil.
13
Efter forslag fra Tiende Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
14
Ved kendelse afsagt den 5. august 2020 har formanden for Rettens Tiende Udvidede Afdeling givet Den Franske Republik tilladelse til intervention og har foreløbigt begrænset meddelelsen af stævningen, den forkortede udgave af stævningen og bilagene hertil til de ikke-fortrolige udgaver, som sagsøgeren havde fremlagt, i afventning af Den Franske Republiks eventuelle bemærkninger til anmodningen om fortrolig behandling.
15
Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 6. august 2020 har Den Franske Republik i medfør af procesreglementets artikel 154, stk. 3, fået tilladelse til at indgive interventionsindlæg.
16
Den 21. august 2020 har Den Franske Republik indgivet sit interventionsindlæg til Rettens Justitskontor uden at fremsætte indsigelser vedrørende sagsøgerens anmodning om fortrolig behandling.
17
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19
Den Franske Republik har nedlagt påstand dels om, at søgsmålet afvises, for så vidt som der hermed søges at anfægte vurderingen af, om der var grundlag for støtten som sådan, dels om at Kommissionen i øvrigt frifindes. Subsidiært har denne medlemsstat nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes i det hele.
Retlige bemærkninger
20
Det skal bemærkes, at Unionens retsinstanser har kompetence til at foretage en vurdering af, om det hvad angår realiteten er berettiget efter omstændighederne i den konkrete sag af hensyn til god retspleje at frifinde Kommissionen uden forinden at tage stilling til formaliteten (jf. i denne retning dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer, C-23/00 P, EU:C:2002:118, præmis 51 og 52, og af 14.9.2016, Trajektna luka Split mod Kommissionen, T-57/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:470, præmis 84). Det skal følgelig – navnlig henset til de overvejelser, der førte til, at nærværende sag er blevet indrømmet en fremskyndet behandling, og til den dertil knyttede interesse for såvel sagsøgeren som Kommissionen og Den Franske Republik i at opnå en hurtig stillingtagen til realiteten – indledningsvis undersøges, om der er grundlag for søgsmålet, uden at der først træffes afgørelse om, hvorvidt det kan antages til realitetsbehandling.
21
Sagsøgeren har fremsat fire anbringender til støtte for sit søgsmål. Det første anbringende vedrører i det væsentlige en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, det andet anbringende vedrører et åbenbart urigtigt skøn ved undersøgelsen af, om den omhandlede støtteordning står i forhold til de skader, som COVID-19-pandemien har forårsaget, det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af de proceduremæssige rettigheder afledt af artikel 108, stk. 2, TEUF, og det fjerde anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Om det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
22
Det første anbringende består i det væsentlige af fire led, nemlig at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF, en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, i hvilke der er blevet foretaget et uberettiget indgreb. Inden de undersøges, skal det efterprøves, om de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, er blevet overholdt.
23
I henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF er »[…] b) støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, [forenelig med det indre marked]«. Det fremgår i denne forbindelse af retspraksis, at denne bestemmelse omhandler støtte, som retligt er forenelig med det indre marked, såfremt den opfylder visse objektive kriterier. Det følger heraf, at Kommissionen har pligt til at erklære en sådan støtte forenelig med det indre marked, når kriterierne er opfyldt, uden at Kommissionen i denne henseende råder over noget skøn (dom af 25.6.2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen, T-268/06, EU:T:2008:222, præmis 51; jf. ligeledes i denne retning dom af 17.9.1980, Philip Morris mod Kommissionen, 730/79, EU:C:1980:209, præmis 17).
24
Kun de økonomiske skader, der direkte er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, gør denne bestemmelse anvendelig. Der skal derfor være en direkte sammenhæng mellem de skader, der er forårsaget af den usædvanlige begivenhed, og statsstøtten, og det er nødvendigt med så præcis en vurdering af de lidte skader som muligt (jf. dom af 23.2.2006, Atzeni m.fl., C-346/03 og C-529/03, EU:C:2006:130, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
25
Kommissionen skal dernæst efterprøve, om de pågældende støtteforanstaltninger er egnede til at blive benyttet til at afhjælpe skader, der er forårsaget af usædvanlige begivenheder, og forbyder foranstaltninger, der er af almen karakter og uafhængige af de skader, som angiveligt er skabt af disse begivenheder (jf. i denne retning dom af 1.2.2018, Larko mod Kommissionen, T-423/14, EU:T:2018:57, præmis 38). Den pågældende medlemsstat skal ligeledes begrænse kompensationens størrelse til, hvad der er nødvendigt for at afhjælpe de skader, som de af den omhandlede foranstaltning begunstigede er påført.
26
I det foreliggende tilfælde udgør COVID-19-pandemien ubestrideligt en usædvanlig begivenhed som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. I den anfægtede afgørelse anføres kriterierne fra Kommissionens afgørelsespraksis i denne henseende i 29. betragtning hertil, og herefter angives, hvorledes COVID-19-pandemien svarer til disse. Sagsøgeren har uden at benægte dette i retsmødet imidlertid gjort gældende, at Kommissionen og Den Franske Republik i deres processkrifter har anført, at det er de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som denne medlemsstat har vedtaget, og ikke selve pandemien, der udgør nævnte begivenhed. Som Kommissionen har godtgjort i svarskriftets punkt 35, der uddybes i fodnote 18, betragtes denne pandemi og de foranstaltninger, som de franske myndigheder har truffet for at imødegå denne, reelt samlet set som den pågældende usædvanlige begivenhed, således som det fremgår af den udtrykkelige affattelse af 15. og 50. betragtning til den anfægtede afgørelse. De nævnte foranstaltninger, der er usædvanligt restriktive, navnlig med hensyn til bevægelsesfriheden i såvel Frankrig som inden for Unionen, har nemlig alene grundlag i hensigten om at begrænse spredningen af pandemien. Pandemien har nødvendiggjort de pågældende foranstaltninger, som i sig selv har skabt virkningerne for de luftfartsselskaber, der driver virksomhed på det franske marked. Årsagsforbindelsen mellem den usædvanlige begivenhed og skaden er således ikke afbrudt. En lignende tilgang følger umiddelbart af retspraksis. Retten udtalte således i dom af 25. juni 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen (T-268/06, EU:T:2008:222, præmis 49), at Kommissionen med føje havde anført, at lukningen af det amerikanske luftrum i perioden fra den 11. til den 14. september 2001 antog karakter af en usædvanlig begivenhed, og konkluderede, at det ikke kun var attentaterne, men også lukningen af luftrummet, som kvalificeredes som usædvanlige begivenheder.
27
Den årsagsforbindelse, der kræves i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, er således godtgjort mellem COVID-19-pandemien samt de foranstaltninger med restriktion og nedlukning, som de franske myndigheder har vedtaget, og de økonomiske skader, som de luftfartsselskaber, der driver virksomhed i Frankrig, er påført, idet lufttransporten af bl.a. passagerer på fransk område (jf. 35.-37. betragtning til den anfægtede afgørelse) var faldet til næsten ingenting.
Det første anbringendes tre første led om tilsidesættelse af artikel 18 TEUF, en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, og at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn
28
I den foreliggende sag består den omhandlede støtteordning for det første i indrømmelse af et betalingsmoratorium for luftfartsafgifter til fordel for luftfartsselskaber, der er indehavere af en fransk licens, hvilket indebærer, at de har deres »hovedsæde« i Frankrig (jf. præmis 29 nedenfor). Denne ordning er tidsbegrænset, eftersom den vedrører størrelsen af normalt forfaldne månedlige afgifter i perioden fra marts til december 2020. Som det fremgår af præmis 2 ovenfor, henviser udtrykket »fransk licens« til en licens, der er udstedt af de franske myndigheder i henhold til artikel 3 i forordning nr. 1008/2008.
29
For det andet defineres »hovedsæde« i artikel 2, nr. 26), i forordning nr. 1008/2008 som et EU-luftfartsselskabs hovedkontor eller vedtægtsmæssige hjemsted i den medlemsstat, inden for hvilken EU-luftfartsselskabets vigtigste økonomiske funktioner og operationelle kontrol udøves, herunder styring af fortsat luftdygtighed. Begrebet hovedsæde svarer således i praksis til nævnte transportørs hovedkontor (jf. i denne retning dom af 18.3.2014, International Jet Management, C-628/11, EU:C:2014:171, præmis 66). Det er således korrekt, som sagsøgeren har gjort gældende, at den nævnte forordning kun tillader, at en given juridisk person opretter et enkelt hovedsæde, og at myndighederne i den medlemsstat, på hvis område dette hovedsæde ligger, derefter kun udsteder en enkelt licens. Det står ikke desto mindre et luftfartsselskab frit for at opnå flere licenser ved at oprette flere forskellige juridiske personer, eksempelvis gennem oprettelse af datterselskaber.
30
På grundlag af disse præciseringer skal det bemærkes, at i henhold til retspraksis følger det af traktatens almindelige opbygning, at proceduren i artikel 108 TEUF aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. Kommissionen kan derfor ikke erklære statsstøtte forenelig med det indre marked, hvis visse betingelser for denne støtte er i strid med andre traktatbestemmelser. På samme måde kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter EU-rettens almindelige principper, f.eks. ligebehandlingsprincippet, forenelig med det indre marked (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 50 og 51).
31
I den foreliggende sag skal det fastslås, at tildelingskriteriet om, at selskabet er indehaver af den franske licens, indebærer en forskellig behandling af luftfartsselskaber med hovedsæde i Frankrig, som kan være begunstiget af et statsligt betalingsmoratorium, og dem, der har hovedsæde i en anden medlemsstat og driver virksomhed i Frankrig, til Frankrig og fra Frankrig som led i den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, som ikke kan gøre krav på et sådant moratorium.
32
Selv hvis det, som sagsøgeren har anført, antages, at denne forskellige behandling kan sidestilles med forskelsbehandling som omhandlet i artikel 18, stk. 1, TEUF, skal det fremhæves, at ifølge denne bestemmelse er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt inden for traktaternes anvendelsesområde og »med forbehold af disses særlige bestemmelser«. Det skal derfor efterprøves, om denne forskellige behandling er tilladt i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, som er retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse. Denne efterprøvelse indebærer dels, at formålet med den omhandlede støtteordning skal opfylde kravene i sidstnævnte bestemmelse, dels at reglerne for tildeling af støtten ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
33
I første række skal det hvad angår formålet med den omhandlede støtteordning fastslås, at dette i overensstemmelse med ordlyden af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF generelt består i inden for lufttransportsektoren at afhjælpe den skade, som følger af den usædvanlige begivenhed, der er tale om. Den omhandlede støtteordnings specifikke mål er dermed ikke at bevare luftfartsmarkedets opbygning i Frankrig som sådan, som sagsøgeren har gjort gældende (stævningens punkt 66 in limine), men derimod, som Kommissionen med føje har anført, ved indrømmelsen af et moratorium at lette byrderne for de luftfartsselskaber, der blev ramt i fuldt omfang af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som Den Franske Republik vedtog for at imødegå COVID-19-pandemien (jf. i denne henseende anden og tredje betragtning til den anfægtede afgørelse under overskriften »Foranstaltningens formål«), og nærmere bestemt ved med dette afgiftsmæssige tiltag at udskyde de to omhandlede luftfartsafgifter, der forfaldt i perioden fra marts til december 2020, for luftfartsselskaber, der var indehavere af en fransk licens, dvs. ikke en national licens, som sagsøgeren har ønsket, at den opfattes som, men derimod en EU-licens til at operere, som de franske myndigheder har udstedt i medfør af forordning nr. 1008/2008. For så vidt som disse foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse allerede havde ført til, at et stort antal fly ikke blev benyttet, og situationen blot forværredes efterfølgende, hvilket medførte lukning af lufthavne på fransk område og til aflysning af næsten alle planlagte flyvninger i nedlukningens hårdeste periode, ses det, at en foranstaltning som den omhandlede støtteordning faktisk tilsigter at afhjælpe den skade, som de luftfartsselskaber, der driver virksomhed på det pågældende område, er påført som følge af de transportbegrænsninger og den nedlukning, som Den Franske Republik har besluttet.
34
Det skal bemærkes, at eftersom det er godtgjort, at der foreligger en usædvanlig begivenhed hvad angår skader, som den omhandlede støtteordning tilsigter at afhjælpe, og at nævnte ordning nærmere bestemt tilsigter at lette byrderne for de luftfartsselskaber, der er hårdt ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som Den Franske Republik har vedtaget for at imødegå COVID-19-pandemien, opfylder formålet med den omhandlede støtteordning de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
35
Hvad i anden række angår efterprøvelsen af, at reglerne for tildeling af støtten ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå formålet med den omhandlede støtteordning og for at opfylde de betingelser, der er fastlagt i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, skal følgende tages i betragtning.
36
Hvad for det første angår den omhandlede støtteordnings passende karakter skal det bemærkes, at ordningens gennemførelsesbestemmelser består i, at der midlertidigt ikke opkræves afgifter, idet de støtteberettigede virksomheder, dvs. de virksomheder, som er indehavere af en fransk licens, indrømmes et moratorium.
37
Følgelig afhjælpes skaderne ikke under hensyntagen til nationaliteten af dem, der er påført disse skader, som fordelingsnøgle, men kræver en institutionel forbindelse mellem det sted, hvor de skader, som forårsages af disse foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, indtræder, dvs. hovedsædets placering, for så vidt som den omhandlede støtteordnings tildelingskriterium er udstedelsen af en fransk licens, der forudsætter, at luftfartsselskabets hovedsæde befinder sig i Frankrig. Endvidere er denne forbindelse ligeledes i virkeligheden tidsmæssig, eftersom et luftfartsselskab, som sagsøgeren har anført i stævningens punkt 59, ikke frit kan opnå en licens i en anden medlemsstat, eftersom selskabet følgelig ikke blot skal flytte sit hovedsæde, men også endnu engang ansøge om en licens til at operere, skønt leveringen af tjenesteydelserne kan ophøre i nærmeste fremtid. Det er således normalt, at den pågældende medlemsstat søger at sikre en stabil tilstedeværelse af luftfartsselskaber, der er støtteberettigede under den omhandlede støtteordning, således at de kan være til stede på fransk område for at opfylde den indrømmede afgiftsbetalingshenstand, hvorved de manglende afgiftsindtægter på mellemlangt sigt bliver så lave som muligt. Kriteriet om, at støttemodtageren skal være indehaver af en fransk licens, giver, for så vidt som det indebærer, at luftfartsselskabernes hovedsæde ligger i Frankrig, således mulighed for at sikre en vis stabilitet i disse selskabers i hvert fald administrative og finansielle tilstedeværelse, således at myndighederne i den medlemsstat, som tildeler støtten, kan føre tilsyn med den måde, hvorpå modtagerne anvender støtten, hvilket ikke ville have været tilfældet, hvis Den Franske Republik havde valgt et andet kriterium, der gav mulighed for at yde støtte til luftfartsselskaber, der blot driver virksomhed i Frankrig i medfør af en licens udstedt af en anden medlemsstat, ligesom sagsøgeren, idet en tjenesteydelses varighed pr. definition er mere usikker, idet den kan bringes til ophør med meget kort varsel, eller endda øjeblikkeligt.
38
For det andet afspejler reglerne for tildeling af denne støtte, som er af afgiftsmæssig karakter, de franske myndigheders mulighed for og forpligtelse til at foretage en finansiel kontrol af støttemodtagerne. En sådan mulighed og en sådan forpligtelse findes kun for luftfartsselskaber med en fransk licens, eftersom de franske myndigheder har enekompetence til at føre tilsyn med sidstnævntes finansielle situation i overensstemmelse med de forpligtelser, der bl.a. følger af artikel 5 og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1008/2008, således som det er anført i 46. betragtning til den anfægtede afgørelse. I denne betragtning anføres nemlig, at den omhandlede støtteordning »ligeledes foreskriver, at [g]eneraldirektoratet for [c]ivil [l]uftfart efterfølgende vurderer og opgør de enkelte støtteberettigede virksomheders erhvervsmæssige tab på grundlag af de certificerede og reviderede driftsregnskaber for 2020, som hvert støttemodtagende luftfartsselskab fremlægger«, og at »[i]ndrømmelsen af støtte gøres betinget af, at de offentlige lufttransportvirksomheder fremlægger de nødvendige beviser for beregningen af tabet«. De franske myndigheder har i medfør af denne forordning derimod ingen beføjelse til at føre tilsyn med den finansielle situation hos luftfartsselskaber, som ikke har en fransk licens.
39
For det tredje kan der – selv om Domstolen har fastslået, at begrebet hovedsæde i praksis svarede til begrebet hovedkontor (jf. præmis 29 ovenfor), og at en ændring af hovedkontor kunne ske relativt hurtigt – ikke ses bort fra, at artikel 2, nr. 26), i forordning nr. 1008/2008 giver andre præciseringer, navnlig om den omstændighed, at styring af fortsat luftdygtighed skal udøves fra hovedsædet, dvs. i det foreliggende tilfælde Frankrig. Denne betragtning understøttes af artikel 5 (om de finansielle betingelser for tildeling af en licens), artikel 7 (om bevis for hæderlighed) og artikel 8 (om licensens gyldighed) i forordning nr. 1008/2008. Disse bestemmelser fastsætter gensidige lovbestemte forpligtelser mellem luftfartsselskaber med en fransk licens og de franske myndigheder samt en konkret og stabil forbindelse mellem disse, som på passende vis svarer til de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, som kræver, at støtten afhjælper skader, der er forårsaget af usædvanlige begivenheder. Endvidere kan afbrydelsen af en sådan forbindelse til den pågældende medlemsstat i form af en flytning af hovedsædet til en anden medlemsstat ikke betragtes som blot at være en ændring af hovedkontor, eftersom luftfartsselskabet, som sagsøgeren selv har anført i stævningens punkt 59, desuden skal foretage alle sine administrative skridt i sidstnævnte medlemsstat for at opnå en ny licens og opfylde alle de i denne henseende nødvendige betingelser, da anerkendelsen af det nye hovedsæde kun er en del heraf.
40
Det står således fast, at Den Franske Republik ved at vedtage dette kriterium i det væsentlige har søgt at sikre, at denne medlemsstat har en vedvarende forbindelse med de luftfartsselskaber, der indrømmes moratoriet, hvilket kommer til udtryk i tilstedeværelsen af en vigtig juridisk enhed, dvs. disse selskabers hovedsæde, på medlemsstatens område, som ikke ville være forekommet i denne henseende hos luftfartsselskaber, der driver virksomhed i medfør af en licens udstedt af en anden medlemsstat end Frankrig, for så vidt som sidstnævnte selskaber ikke er underlagt de franske myndigheders finansielle tilsyn og tilsyn med hæderlighed som omhandlet i forordning nr. 1008/2008, og for så vidt som der i deres situation ikke foreligger en sådan stabil, konkret og gensidig forbindelse mellem denne medlemsstat og de luftfartsselskaber, der er indehavere af en licens, som den har udstedt.
41
Ved at begrænse støtteberettigelsen til at alene at gælde for luftfartsselskaber med en fransk licens som følge af de stabile og gensidige forbindelser, der knytter disse luftfartsselskaber til fransk økonomi, er den omhandlede støtteordning således egnet til at nå formålet med at afhjælpe skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
42
Det følger af de ovenstående betragtninger, at sagsøgeren med urette har gjort gældende, at Kommissionen – idet sagsøgerens hovedsæde befinder sig i Irland, at selskabet har en betydelig markedsandel på ca. 7% på markedet for passagertransport til Frankrig og fra Frankrig, og at selskabet er det tredjestørste luftfartsselskab i denne stat og har deltaget i det franske luftfartsmarkeds opbygning siden 1997 (stævningens punkt 66) – anlagde et urigtigt skøn ved at udelukke luftfartsselskaber som sagsøgeren, fordi den pågældende medlemsstat ikke hos luftfartsselskaber, som driver virksomhed i medfør af en licens udstedt af en anden medlemsstat, råder over midler, som gør det muligt at foretage den efterprøvelse, der er beskrevet i 46. betragtning til den anfægtede afgørelse. Endvidere vedrører denne markedsandel kun markedet for passagerlufttransport, ikke fragt, og angår pr. definition en periode inden den usædvanlige begivenhed, mens de påførte skader i medfør af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 24, skal vurderes så præcist som muligt.
43
For det fjerde skal det hvad angår den omhandlede støtteordnings forholdsmæssige karakter fastslås, at den pågældende medlemsstat ved at lægge kriteriet om den franske licens til grund – idet der, som Kommissionen med føje har fremhævet, tages hensyn til, at medlemsstaterne ikke har ubegrænsede midler – har forbeholdt indrømmelsen af den omhandlede støtteordning de luftfartsselskaber, der var hårdest ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som denne medlemsstat havde vedtaget, og som pr. definition fandt anvendelse på dennes område. Som Kommissionen har anført i svarskriftet, gennemførte Air France i 2019 98,83% af sine flyvninger i Frankrig, fra Frankrig eller til Frankrig, for Transavia.com var tallet 97,05% og for Hop!, Aigle Azur, Air Corsica, Corsair, XL Airways France osv. var det 100%. Omvendt udgjorde flyvninger i Frankrig, fra Frankrig og til Frankrig kun en mindre betydelig del af aktiviteterne for andre selskaber, nemlig eksempelvis 22,99% for easyJet, 8,3% for sagsøgeren, 18,93% for Vueling airlines osv.
44
Disse oplysninger godtgør, at de støtteberettigede luftfartsselskaber er proportionalt hårdere ramt end sagsøgeren, som i betragtning af de senest fremlagte oplysninger kun gennemførte 8,3% af sine aktiviteter i Frankrig, fra Frankrig eller til Frankrig, hvorimod tallet var 100% for visse af de støtteberettigede selskaber.
45
For det femte har sagsøgeren foreslået en hypotetisk, alternativ støtteordning, der bygger på luftfartsselskabernes respektive markedsandele. I retsmødet har selskabet ligeledes anført andre mulige kriterier, såsom antallet af transporterede passagerer eller ruter.
46
Ifølge retspraksis skal Kommissionen imidlertid ikke tage abstrakt stilling til alle tænkelige alternative foranstaltninger, eftersom den pågældende medlemsstat, selv om den skal give en detaljeret redegørelse for grundene til vedtagelsen af den omhandlede støtteordning, navnlig vedrørende de valgte tildelingskriterier, ikke skal føre positivt bevis for, at ingen anden tænkelig, og pr. definition hypotetisk, foranstaltning kunne have sikret det forfulgte mål bedre. Når den nævnte medlemsstat ikke er underlagt en sådan forpligtelse, kan sagsøgeren ikke med føje kræve, at Retten pålægger Kommissionen at erstatte de nationale myndigheder i denne opgave med lovgivningsmæssig undersøgelse for at undersøge alle tænkelige alternative foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen, T-135/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:287, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
47
Det skal under alle omstændigheder af de ovenfor i præmis 37-41 anførte grunde bemærkes, at udvidelsen af den omhandlede støtteordning til selskaber, der ikke har hjemsted i Frankrig, ikke ville have gjort det muligt lige så præcist og uden overkompensation at nå formålet med den nævnte ordning, for så vidt som, som det er fremhævet ovenfor i præmis 42, kravet om, at der skal tages hensyn til lufttransporten vedrørende Frankrig i sin helhed, i sin forskelligartethed og varighed ikke ville være sikret lige så godt ved vedtagelsen af de af sagsøgeren foreslåede kriterier, hvorfor Kommissionen med føje undlod at tiltræde dem.
48
Ved at koncentrere den omhandlede støtteordning om de erhvervssektorer, der var hårdest ramt af følgerne af foranstaltningerne med transportbegrænsninger og nedlukning, dvs. luftfartssektoren, og ved inden for denne sektor at gå målrettet efter de luftfartsselskaber, der er indehavere af en fransk licens, har denne medlemsstat følgelig opfyldt det i retspraksis fastsatte krav, der er nævnt ovenfor i præmis 32, og Kommissionen skulle ikke pålægge en sanktion for denne afgrænsning, forudsat at valget af dette tildelingskriterium gjorde det muligt at sikre, at den omhandlede støtteordning er forholdsmæssig.
49
I den anfægtede afgørelse godkendte Kommissionen således en støtteordning, der faktisk tilsigtede at afhjælpe de skader, som var forårsaget af den usædvanlige begivenhed, som COVID-19-pandemiens indtræden og de foranstaltninger med begrænsninger og nedlukning, som Den Franske Republik vedtog som modsvar på pandemien, udgjorde, og som med sine regler for tildeling af støtten ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå formålet med den nævnte ordning. Under hensyn til de ovenfor i præmis 32 anførte principper skal det dermed fastslås, at følgerne af den nævnte ordning, for så vidt som de franske myndigheder har begrænset dens anvendelsesområde til luftfartsselskaber, som er indehavere af en fransk licens, ikke tilsidesætter artikel 18, stk. 1, TEUF, alene fordi den begunstiger luftfartsselskaber, der har deres hovedsæde på fransk område.
50
Det følger af det ovenfor anførte, at formålet med den omhandlede støtteordning opfylder kravene til den undtagelse, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, og at reglerne for tildeling af støtten ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette formål.
51
Følgelig skal det første anbringendes tre første led forkastes, uden at det er fornødent at træffe afgørelse om, hvorvidt bilag A.3.1 og A.3.2 til stævningen, der indeholder rapporter, som er udarbejdet af sagsøgerens sagkyndige, kan antages til realitetsbehandling, hvilket Kommissionen har bestridt.
Det første anbringendes fjerde led om en tilsidesættelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, som er blevet påført en ubegrundet krænkelse
52
Sagsøgeren har for det første anført, at en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser er lovlig, når den er begrundet i et tvingende alment hensyn, som ikke udgør forskelsbehandling, er nødvendig og står i rimeligt forhold til det forfulgte almene hensyn, og for det andet, at disse betingelser er kumulative, og at en restriktion er uberettiget, hvis blot en af disse betingelser ikke er opfyldt. Dette er tilfældet i det foreliggende tilfælde. Den omhandlede støtteordning udgør nemlig først og fremmest forskelsbehandling, eftersom den behandler luftfartsselskaberne forskelligt på grundlag af den medlemsstat, der har udstedt deres EU-licens, skønt alle EU-luftfartsselskaber, der driver virksomhed i Frankrig, er påført skader som følge af COVID-19-pandemien – hvilke skader den omhandlede støtteordning tilsigter at afhjælpe – og er en del af luftfartssektorens opbygning, som nævnte ordning tilsigter at bevare. Den omhandlede støtteordning er heller ikke forholdsmæssig, eftersom den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå formålet hermed, idet dette formål, som er at afhjælpe de skader, der er forårsaget af COVID-19-pandemien, og at bevare luftfartssektorens opbygning, kunne nås uden at skade den frie udveksling af tjenesteydelser, hvis den begunstigede alle luftfartsselskaber, der driver virksomhed i Frankrig, uanset hvilken medlemsstat har udstedt deres EU-licens, ved blot at tage hensyn til deres samlede bidrag til de afgifter, der er omfattet af den omhandlede støtteordning.
53
Endelig gør formålet af almen interesse om godtgørelse til luftfartssektoren for det tab, der skyldes COVID-19-pandemien, for at sektorens opbygning bevares, det ikke nødvendigt alene at støtte de luftfartsselskaber, der er indehavere af en fransk licens, eftersom luftfartsselskaber, der driver virksomhed i Frankrig i medfør af en licens, der er udstedt af en anden medlemsstat, alle er lige så vigtige for luftfartssektorens opbygning i Frankrig og hele Unionen. Den omstændighed, at de nationale luftfartsselskaber støttes, fører derimod til en opsplittelse af det indre marked og fjernelse af konkurrenter fra andre medlemsstater, en svækkelse af konkurrencen, en forværring af skaderne forårsaget af COVID-19-pandemien, der ender med at skade luftfartssektorens opbygning, som den omhandlede støtteordning skal bevare, og en begrænsning af EU-transportørernes ret til frit at levere luftfarttjenester på det indre marked, uanset hvilken medlemsstat der har udstedt deres licens.
54
For så vidt som sagsøgeren har støttet sin argumentation på, at der foreligger forskelsbehandling som følge af den omhandlede støtteordning, og at denne ordning er kendetegnet ved en manglende forholdsmæssighed, skal der indledningsvis henvises til gennemgangen af det første anbringendes tre første led.
55
Hvad angår artikel 56 TEUF skal det fastslås, at i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport, dvs. EUF-traktatens afsnit VI. Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet er således inden for den primære ret underlagt en særlig retlig ordning (dom af 18.3.2014, International Jet Management, C-628/11, EU:C:2014:171, præmis 36). Artikel 56 TEUF finder følgelig ikke i sig selv anvendelse på luftfartsområdet (dom af 25.1.2011, Neukirchinger, C-382/08, EU:C:2011:27, præmis 22).
56
Liberaliseringsforanstaltninger med hensyn til lufttransporttjenester kan derfor alene vedtages på grundlag af artikel 100, stk. 2, TEUF (dom af 18.3.2014, International Jet Management, C-628/11, EU:C:2014:171, præmis 38). EU-lovgiver vedtog således forordning nr. 1008/2008 på grundlag af denne bestemmelse, der netop har til formål, at der inden for luftfartssektoren fastlægges betingelser for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser (jf. analogt dom af 6.2.2003, Stylianakis, C-92/01, EU:C:2003:72, præmis 23 og 24). Det skal imidlertid fastslås, at sagsøgeren ikke har gjort gældende, at denne forordning er blevet tilsidesat.
57
Selv om det er korrekt, at sagsøgeren som følge af fastlæggelsen af den omhandlede støtteordnings rækkevidde er udelukket fra adgangen til det pågældende moratorium for opkrævning af afgifter, som Den Franske Republik indrømmer, har sagsøgeren under alle omstændigheder ikke godtgjort, hvorledes denne udelukkelse kan afskrække den pågældende fra at levere tjenesteydelser fra Frankrig og til Frankrig. Sagsøgeren har bl.a. fortsat ikke identificeret de faktiske og retlige oplysninger, som betyder, at den omhandlede støtteordning har begrænsende virkninger, der går ud over dem, der udløser forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF, men som, som det er fastslået inden for rammerne af det første anbringendes tre første led, ikke desto mindre er nødvendige og forholdsmæssige til at afhjælpe de skader, som er forårsaget af den usædvanlige begivenhed, som pandemien udgør, i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
58
Det følger af det ovenstående, at ingen af det første anbringendes led kan tiltrædes, og at dette anbringende derfor skal forkastes.
Om det andet anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn i Kommissionens undersøgelse af støttens forholdsmæssighed i forhold til de skader, som COVID-19-krisen har forårsaget
59
Med det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke foretog en passende vurdering af værdien af den fordel, som støttemodtagerne blev indrømmet, og at den således anlagde et åbenbart urigtigt skøn.
60
I denne forbindelse har sagsøgeren navnlig anført, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse vurderede, om støttens størrelse var forholdsmæssig i forhold til de skader, som COVID-19-krisen har forårsaget, og konkluderede, at støttens størrelse var 29,9 mio. EUR. Dette beløb er blevet beregnet for at afspejle størrelsen af de renter, som støttemodtagerne skulle have betalt for at opnå en likviditet svarende til størrelsen af de afgifter, hvis betaling blev udskudt ved støtten. Et sådant ræsonnement er åbenbart urigtigt i to henseender.
61
For det første fremgår det nemlig af 47. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionens beregning af støttens størrelse er støttet på anvendelsen af referencesatsen Euribor (Euro interbank offered rate) forhøjet med 1000 basispoint, som ifølge dens meddelelse om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (EUT 2008, C 14, s. 6) svarer til tilfældet for markedssatsen for en låntager, der tilhører ratingen »Dårlig/finansielle vanskeligheder (CCC og derunder)« med ringe sikkerhedsstillelse. Sagsøgeren har anført dels, at denne beregning er støttet på en ikke-bevist teori om, at der stadig er långivere på markedet, som under disse faktiske omstændigheder ville give de støtteberettigede luftfartsselskaber likviditet til sådanne satser, dels at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor denne teori er rimelig. Ifølge sagsøgeren er en anden sandsynlig teori endvidere, at ingen långiver på markedet ville have givet likviditet til de begunstigede under den omhandlede støtteordning, hvilket ifølge Kommissionens faste afgørelsespraksis ville indebære, at størrelsen af den støtte, der skulle tages hensyn med henblik på kompensationen, ville være lige så høj som den nominelle værdi af den leverede likviditet. På dette grundlag ville kompensationens reelle størrelse, der skulle tages hensyn til, være meget højere og udgøre 200,1 mio. EUR.
62
For det andet tager Kommissionens beregning af kompensationen hensyn til likviditetsfordelen, men ser bort fra en anden fordel, som de begunstigede under den omhandlede støtteordning er blevet indrømmet, dvs. den konkurrencefordel, der følger af dens karakter af forskelsbehandling, idet den omhandlede støtteordning kun omfatter luftfartsselskaber, der er indehavere af en EU-licens udstedt af Den Franske Republik. Ordningen styrker nemlig sidstnævntes likviditet netop på det tidspunkt, hvor trafikken blev genoptaget, dvs. den forventede afslutning på den krise, der skyldtes COVID-19-pandemien, hvilket var til skade for deres konkurrenter, som fortsat skulle betale de samme afgifter. Denne konkurrencefordel har således ligeledes en værdi og kommer for de støtteberettigede til udtryk i erhvervelsen af større markedsandele end dem, som de ellers ville have kunnet opnå.
63
Efter sagsøgerens opfattelse er Kommissionens undersøgelse af kompensationens tilpasning til skaderne mangelfuld, eftersom et af forholdene i sammenligningen mellem skaderne og kompensationen herfor er blevet undervurderet. De tilbagebetalingsbetingelser, der er pålagt ved den anfægtede afgørelse, kan nemlig ikke afhjælpe denne mangel, idet de ikke henviser til værdien af den konkurrencefordel, som de støtteberettigede blev indrømmet.
64
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt disse argumenter.
65
Der skal indledningsvis henvises til de bemærkninger, der allerede er anført som svar på det første anbringende vedrørende den omhandlede støtteordnings forholdsmæssighed (jf. præmis 35-49 ovenfor).
66
Dernæst skal der tages hensyn til nedenstående oplysninger hvad angår det andet anbringendes første led om, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, for så vidt som Kommissionen med henblik på fastsættelsen af den omhandlede støtteordnings størrelse alene tog hensyn til den nominelle værdi, der fulgte af afgiftsudsættelsen i medfør af moratoriet, hvilket førte til, at den omhandlede støtteordnings størrelse overkompenserer de skader, der følger af den usædvanlige begivenhed.
67
For det første har sagsøgeren undladt at anføre, at den udsættelse af de afgiftsmæssige byrder, som skyldes moratoriet, kun vedrører luftfartsafgifter og ikke skatter og afgifter af enhver art, som de støtteberettigede luftfartsselskaber skal betale. Eftersom skatter som selskabsskatten opkræves i 2020 for resultaterne i regnskabsåret 2019, skal de under den omhandlede støtteordning begunstigede luftfartsselskaber, der er skattepligtige i Frankrig, da deres hovedsæde ligger i dette land, fortsat betale visse skatter og afgifter, som ikke hviler på sagsøgeren, idet sidstnævnte handler som leverandør af tjenesteydelser fra en anden medlemsstat eller via etableringsfriheden.
68
For det andet er størrelsen af de skader, som de begunstigede under den omhandlede støtteordning er påført som følge af den usædvanlige begivenhed, som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, efter al sandsynlighed nominelt større end den nominelle samlede værdi af den omhandlede støtteordning (ca. 680 mio. EUR mod 200,1 mio. EUR), hvorfor det klart skal afvises, at der er udsigt til en eventuel overkompensation.
69
For det tredje har sagsøgeren, selv om selskabet med rette har anført bankernes mulige tilbageholdenhed eller i hvert fald store påpasselighed inden for rammerne af pandemien, ikke grundlag for postulatet om, at sidstnævnte på ingen måde ville yde lån. Som Kommissionen med føje har anført, hviler bevisbyrden på sagsøgeren, som således skal bevise, at den vurdering, som institutionen har foretaget, ikke er sandsynlig, og det skal endvidere fastslås, at konstateringen af, at de støtteberettigede luftfartsselskaber ikke ville blive indrømmet noget lån, er rent hypotetisk. Denne konstatering er muligvis korrekt hvad angår et af de luftfartsselskaber, der er begunstiget under den omhandlede støtteordning, men den kan ikke være generelt gældende og kan under alle omstændigheder ikke lægges til grund uden noget bevis til støtte herfor. Det er mere sandsynligt, at bankerne ville være tilbøjelige til at støtte de sidstnævnte ved at yde lån til rentesatser, som var interessante for bankerne. På denne baggrund synes Kommissionens teori om, at lån forhøjet med den største margen, der følger af meddelelsen om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (1000 basispoint), der svarer til situationen for en dårligt rated låntager med ringe sikkerhedsstillelse, at være forsigtig og passende. Kommissionen anlagde derfor ikke et urigtigt skøn.
70
Under alle omstændigheder må argumentet om, at størrelsen af de skader, som de luftfartsselskaber, der har hovedsæde i Frankrig, er påført som følge af den usædvanlige begivenhed, som COVID-19-pandemien udgør, kan overvurderes ved indrømmelsen af et moratorium for luftfartsafgifter, forkastes – uanset om den omhandlede støtteordnings størrelse vurderes på grundlag af en beregning af de forhøjede renter af disse afgifter ud fra varigheden af betalingsudsættelsen, dvs. 29,9 mio. EUR, eller om dens samlede nominelle værdi, dvs. 200,1 mio. EUR, lægges til grund – af de grunde, der er anført ovenfor i præmis 68. De vedtagne kontrolforanstaltninger, som er nævnt i 46. betragtning til den anfægtede afgørelse, tilsigter endvidere netop at forebygge enhver risiko for overkompensation og ville ikke have været mulige hos leverandører af tjenesteydelser med hjemsted i en anden medlemsstat som sagsøgeren.
71
Det skal desuden tilføjes, at Kommissionen med henblik på at erklære den omhandlede støtteordning forenelig med det indre marked tog hensyn til Den Franske Republiks tilsagn om at forelægge denne institution en metode, hvilket er en supplerende garanti for at undgå enhver risiko for overkompensation.
72
Det andet anbringendes første led skal derfor forkastes.
73
Med hensyn til det andet anbringendes andet led skal det blot i lighed med, hvad Kommissionen har gjort gældende, anføres, at dette led ikke kan tiltrædes, eftersom det strider mod Unionens retsinstansers praksis vedrørende fastlæggelsen af støttens størrelse såvel ud fra betragtningen om vurderingen af fordelen som betragtningen om tilbagesøgning af en ulovlig støtte, der er uforenelig med det indre marked. Der skal ikke tages hensyn til de »afledte fordele«, fordi de reelt er for teoretiske og for komplekse til at kunne identificeres med sikkerhed, hvilket sagsøgeren ikke kunne være uvidende om, henset til ordlyden af dom af 21. december 2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity (C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990, præmis 90-92).
74
Af alle disse grunde skal det andet anbringende forkastes.
Om det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
75
Til støtte for det fjerde anbringende har sagsøgeren anført, at Kommissionen har en begrundelsespligt i medfør af artikel 296, stk. 2, TEUF, og at en tilsidesættelse af denne forpligtelse danner grundlag for, at den anfægtede afgørelse annulleres. I henhold til ovennævnte bestemmelse skal Kommissionen »klart og utvetydigt« angive det ræsonnement, der er blevet fulgt med henblik på at vedtage den pågældende foranstaltning, således at såvel de berørte parter som Unionens kompetente retsinstans kan få kendskab til grundene til, at den anfægtede retsakt blev vedtaget. Denne begrundelsespligt er så meget desto mere væsentlig i det foreliggende tilfælde, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget uden indledning af en formel undersøgelsesprocedure, som giver de berørte parter mulighed for at fremsætte deres argumenter.
76
I første række har Kommissionen tilsidesat begrundelsespligten ved for det første ikke at bedømme, om støtten var ikke-diskriminerende og overholdt princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, ved for det andet ikke at foretage en blot kortfattet vurdering af værdien af den konkurrencemæssige fordel, som de støtteberettigede luftfartsselskaber blev indrømmet, og ved for det tredje ikke at begrunde sin beregning af støttens størrelse.
77
I anden række har Kommissionen ligeledes tilsidesat sin pligt til at give en passende begrundelse. I den anfægtede afgørelse anerkendes det nemlig, at afgifter, for hvilke støtten indrømmer et moratorium, ligeledes skal betales af luftfartsselskaber, hvis EU-licens er blevet udstedt af en anden medlemsstat, men det anføres, at denne omstændighed ikke påvirker dens ikke-diskriminerende karakter, eftersom foranstaltningen klart tilsigter at kompensere for skader, som de luftfartsselskaber, der var indehavere af licenser udstedt af Den Franske Republik, er påført. Dette er selvmodsigende, eftersom det indebærer en konstatering af, at støtten ikke er diskriminerende, da dens hovedformål er at diskriminere. Endvidere er henvisningen i fodnote 23 i den anfægtede afgørelse til den praksis, der følger af Kommissionens afgørelse af 12. marts 2002 i sag N 854/2001 – Det Forenede Kongerige – Støtte til luftfartsselskaberne som følge af lukningen af luftrummet, blot et forgæves forsøg på at finde noget, der ligner et retsgrundlag for det, der fra begyndelsen var et grundlæggende urigtigt ræsonnement. Kommissionens begrundelse således enten mangler, er gentagende eller er selvmodsigende. Modsigelsen mellem på den ene side de erklærede formål, dvs. at afhjælpe de skader, som COVID-19-pandemien har forårsaget, og at bevare luftfartssektorens opbygning for de luftfartsselskaber, hvis EU-licens er blevet udstedt i Frankrig, og på den anden side de uforholdsmæssige og kontraproduktive midler, som er blevet anvendt for at nå disse mål, dvs. tildelingen af en diskriminerende støtte, giver hverken de berørte eller Retten mulighed for at få kendskab til formålet med den omhandlede støtteforanstaltning – ud over formålet om at udelukke luftfartsselskaber, der er indehavere af en EU-licens, som er udstedt af andre medlemsstater end Den Franske Republik.
78
Kommissionen har bestridt disse argumenter. Den Franske Republik har i denne forbindelse henvist til svarskriftet.
79
For det første bemærkes, at selv om det af den begrundelse, der kræves efter artikel 296, stk. 2, TEUF, skal fremgå klart og utvetydigt, hvilke betragtninger ophavsmanden til den omhandlede retsakt har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med hensynene bag den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol, kræves det imidlertid ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold. Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten er overholdt, skal desuden ikke blot vurderes i forhold til retsaktens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 7.2.2018, American Express, C-304/16, EU:C:2018:66, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis). Denne sammenhæng er i det foreliggende tilfælde pandemien og den ekstreme uopsættelighed, hvormed Kommissionen undersøgte de foranstaltninger, som medlemsstaterne havde anmeldt til den, og vedtog afgørelser om disse foranstaltninger, herunder den anfægtede afgørelse. Det fremgår i denne henseende af præmis 1 og 3 ovenfor, at der blot gik syv dage fra anmeldelsen af den omhandlede støtteordning til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
80
På trods af disse usædvanlige omstændigheder skal det bemærkes, at den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag indeholder 53 betragtninger og giver mulighed for at få et klart og detaljeret kendskab til de faktiske og retlige grunde til, at Kommissionen besluttede ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede støtteordning.
81
For det andet er de taloplysninger, som danner grundlag for fastlæggelsen af formålet med den omhandlede støtteordning og den måde, hvorpå dette formål skal nås (moratorium for luftfartsafgifter for luftfartsselskaber, der er indehavere af en fransk licens), fremlagt præcist. Det skal, henset til tredje betragtning til den anfægtede afgørelse, navnlig bemærkes, at sagsøgeren ikke kunne misforstå formålet med den omhandlede støtteordning. Argumentet om, at det var umuligt at fastsætte størrelsen af nævnte ordning, er faktuelt urigtigt af de grunde, som Kommissionen har anført, nemlig at der af 47. betragtning til og fodnote 22 i den anfægtede afgørelse, sammenholdt med syvende og ottende betragtning hertil, fremgår klare grunde, som gør det muligt at nå til beløbet 29,9 mio. EUR.
82
For det tredje havde Kommissionen hvad angår begrundelsen for »de afledte fordele« på ingen måde en forpligtelse i denne henseende, idet disse fordele ikke skal undersøges med henblik på at identificere støttens størrelse.
83
For det fjerde skal den anfægtede afgørelses begrundelse undersøges i forhold til, om de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, er overholdt, eftersom afgørelsen blev vedtaget på grundlag af denne bestemmelse. Den anfægtede afgørelses begrundelse vidner om en omhyggelig overholdelse af de betingelser, der er fastsat i retspraksis, såvel hvad angår kvalificeringen af en begivenhed som »usædvanlig« som undersøgelsen af årsagsforbindelsen mellem denne begivenhed og de skader, som de begunstigede under den omhandlede støtteordning er påført.
84
Eftersom Kommissionen i den anfægtede afgørelse har fremført grundene til, at den omhandlede støtteordning opfyldte de krav, der er fastsat i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, og navnlig hvorledes tildelingskriteriet om at være indehaver af en fransk licens var nødvendigt, passende og forholdsmæssigt, har den således opfyldt begrundelsespligten.
85
Det fjerde anbringende bør derfor forkastes.
Om det tredje anbringende om en tilsidesættelse af de proceduremæssige rettigheder, der er afledt af artikel 108, stk. 2, TEUF
86
Det tredje anbringende, som vedrører beskyttelsen af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder, idet Kommissionen ikke indledte en formel undersøgelsesprocedure, selv om der angiveligt forelå alvorlig tvivl, har i virkeligheden subsidiær karakter, for det tilfælde at Retten ikke har undersøgt, om der var grundlag for bedømmelsen af støtten som sådan. Det følger nemlig af fast retspraksis, at et sådant anbringende tilsigter at gøre det muligt, at en berørt part findes berettiget til i denne egenskab at anlægge et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, hvilket denne part ellers ikke ville have adgang til (jf. i denne retning dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 48, og af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., C-47/10 P, EU:C:2011:698, præmis 44). Retten har undersøgt de to første anbringender, som vedrører grundlaget for bedømmelsen af støtten som sådan, og et sådant anbringende har således ikke det anførte formål.
87
Det skal endvidere fastslås, at dette anbringende ikke har selvstændigt indhold. Inden for rammerne af et sådant anbringende kan sagsøgeren for at beskytte de proceduremæssige rettigheder, som vedkommende har som led i den formelle undersøgelsesprocedure, nemlig alene påberåbe sig anbringender, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over eller kunne råde over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 81, af 9.7.2009, 3F mod Kommissionen, C-319/07 P, EU:C:2009:435, præmis 35, og af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 59), som eksempelvis den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure, eller at der foreligger klager fra tredjeparter. Det skal bemærkes, at det tredje anbringende indeholder en komprimeret gengivelse af de argumenter, der er fremsat inden for rammerne af det første og det andet anbringende, uden at der fremføres specifikke forhold vedrørende eventuelle alvorlige vanskeligheder.
88
Eftersom Retten har undersøgt realiteten i disse anbringender, skal det derfor fastslås, at det er ufornødent at undersøge, om der er grundlag for dette anbringende.
89
Kommissionen skal således frifindes i det hele og sagsøgeren indrømmes den anmodede fortrolige behandling, idet Den Franske Republik ikke har fremsat nogen indsigelse i denne henseende.
Sagsomkostninger
90
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom, herunder omkostningerne i forbindelse med anmodningen om fortrolig behandling.
91
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer Den Franske Republik sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Ryanair DAC bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med anmodningen om fortrolig behandling.
3)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.
Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. februar 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.