62012FJ0128_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo F‑128/12,
que tem por objeto um recurso interposto nos termos do artigo 270.° TFUE, aplicável ao Tratado CEEA por força do seu artigo 106.°‑A,
CR, funcionário do Parlamento Europeu, residente em M. (França), representado por A. Salerno e B. Cortese, advogados,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu,
representado por V. Montebello‑Demogeot e E. Taneva, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Conselho da União Europeia,
representado por M. Bauer e A. Bisch, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção),
composto por: S. Van Raepenbusch, presidente, R. Barents e K. Bradley (relator), juízes,
secretário: J. Tomac, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 12 de dezembro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 29 de outubro de 2012, CR interpôs o presente recurso destinado à anulação da decisão do Parlamento Europeu de recuperar, para além do prazo de prescrição quinquenal, as importâncias indevidamente recebidas a título do abono por filho a cargo.
Quadro jurídico
2. O artigo 67.° do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») dispõe:
«1. As prestações familiares compreendem:
[…]
b) o abono por filho a cargo;
[…]
2. Os funcionários, beneficiários das prestações familiares previstas no presente artigo, são obrigados a declarar as prestações da mesma natureza, recebidas de outra proveniência, sendo estas últimas deduzidas das que forem pagas por força dos artigos 1.°, 2.° e 3.° do anexo VII [do Estatuto].
[…]»
3. Nos termos do artigo 85.° do Estatuto:
«Qualquer importância recebida indevidamente dá lugar a reposição se o beneficiário tiver tido conhecimento da irregularidade do pagamento ou se a mesma fosse tão evidente que dela não poderia deixar de ter conhecimento.
O pedido de reposição deve ser apresentado o mais tardar cinco anos a contar da data em que a importância foi paga. Quando a entidade competente para proceder a nomeações possa provar que o interessado induziu deliberadamente a administração em erro a fim de obter o pagamento da importância em causa, o pedido de reposição permanece válido, mesmo que esse prazo tenha expirado.»
Factos na origem do litígio
4. O recorrente, funcionário de grau AD 12, entrou em funções no Parlamento em 1 de julho de 1983 onde ocupou, desde essa data, várias posições administrativas. Em especial, a partir de 1 de janeiro de 2004 e até ao mês de maio de 2008, esteve afetado ao serviço jurídico onde fazia parte, entre 1 de fevereiro de 2005 e 30 de abril de 2008, de uma unidade que encarregada dos direitos estatutários.
5. Pai de quatro filhos, o recorrente beneficiou, a partir do mês de outubro de 1991, do abono por filho a cargo previsto no artigo 67.°, n.° 1, alínea b), do Estatuto.
6. Por nota de 13 de outubro de 2011, o chefe da unidade «Direitos individuais e remunerações», na Direção «Gestão da Vida Administrativa» da Direção‑Geral do Pessoal do Parlamento assinalou ao recorrente que os dados à disposição do Parlamento sugeriam que tinha o direito de beneficiar de abonos por filho a cargo pagos pelas autoridades francesas e pediu‑lhe para apresentar um documento comprovativo da Caisse d'allocations familiales (Caixa de Prestações Familiares, a seguir «CAF») do seu lugar de residência relativo à sua situação, ou seja, quer um comprovativo de pagamento quer uma recusa de pagamento. Em seguida, era indicado que, se não fornecesse esse documento comprovativo antes de 31 de outubro de 2011, em primeiro lugar, o abono por filho a cargo pago até ao momento ia ser diminuído do montante que o recorrente podia receber da CAF e, em segundo lugar, a administração ia proceder a um reexame pormenorizado do seu processo e, sendo caso disso, à recuperação de qualquer montante indevidamente pago.
7. Na sequência da receção da nota de 13 de outubro de 2011, o recorrente contactou a CAF para pedir o documento comprovativo exigido pelo Parlamento e informou a administração do Parlamento de que pensava que não conseguiria obtê‑lo no prazo fixado.
8. Por carta de 11 de novembro de 2011, o chefe da unidade «Direitos individuais e remunerações» informou o recorrente de que, uma vez que não forneceu o documento comprovativo exigido no prazo estabelecido, o abono por filho a cargo concedido pelo Parlamento ia ser automaticamente diminuído, a partir do mês de dezembro de 2011, do montante correspondente ao montante que podia receber da CAF. A nota acrescentava que esta diminuição ia ser aplicada retroativamente desde a data do nascimento do segundo filho do recorrente, em janeiro de 1996, ocorrência que está na origem do direito ao abono pago pela CAF.
9. Por nota de 9 de dezembro de 2011, o diretor da Direção «Gestão da Vida Administrativa» (a seguir «diretor») informou o recorrente de que o exame do seu processo tinha permitido verificar que era beneficiário de prestações familiares concedidas pela CAF «desde setembro de 1999, após o nascimento do [seu] segundo filho». Segundo o diretor, o recorrente tinha «induzido deliberadamente a administração em erro a fim de obter o pagamento das prestações familiares sem dedução dos montantes da mesma natureza, recebidas de outra proveniência» uma vez que não declarou à administração as prestações familiares que recebia e não atualizou os seus dados na ficha anual de informações dos últimos dois anos. Seguidamente, considerando que as condições do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto estavam preenchidas, o diretor informou o recorrente de que, na sua qualidade de Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir «AIPN»), tinha decidido proceder à recuperação dos montantes indevidamente recebidos, não apenas nos últimos cinco anos, mas desde setembro de 1999, efetuando descontos no seu vencimento de janeiro de 2012 a janeiro de 2014 (a seguir «decisão controvertida»).
10. Por carta de 5 de janeiro de 2012, a CAF respondeu ao pedido de informações do recorrente e entregou‑lhe um extrato, relativo ao período compreendido entre 1 de abril de 1998 e 31 de dezembro de 2011, das prestações que dela tinha recebido, entre as quais uma prestação denominada «prestação familiar» paga a partir de setembro de 1999. Por outro lado, a CAF indicava ao recorrente que não era possível emitir um comprovativo a partir do mês de janeiro de 1996.
11. Em 7 de março de 2012, o recorrente apresentou uma reclamação com fundamento no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, contra a decisão controvertida apenas na medida em que impunha a recuperação dos montantes indevidamente recebidos para além do período quinquenal. Com efeito, o recorrente não contestava a recuperação dos montantes indevidamente recebidos nos últimos cinco anos.
12. Por decisão de 2 de julho de 2012, o secretário‑geral do Parlamento, agindo enquanto AIPN, indeferiu a reclamação, informando o recorrente que o serviço competente tinha procedido a um novo cálculo do montante a recuperar com base nas informações comunicadas pela carta da CAF de 5 de janeiro de 2012.
Tramitação processual e pedidos das partes
13. Com a contestação que deu entrada no Tribunal em 1 de março de 2013, o Conselho da União Europeia pediu para intervir em apoio dos pedidos do Parlamento. Por despacho de 8 de maio de 2013, o presidente da Terceira Secção do Tribunal deferiu esse pedido e os pedidos de confidencialidade apresentados, respetivamente, pelo recorrente e pelo Parlamento e relativamente aos anexos juntos à petição e à contestação.
14. O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ anular a decisão recorrida na medida em que esta, em aplicação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, decidiu a recuperação de todos os montantes indevidamente recebidos desde setembro de 1999 e não apenas dos indevidamente recebidos durante os cinco últimos anos;
¾ na medida do necessário, anular a decisão de 2 de julho de 2012, que indefere a reclamação;
¾ condenar o recorrido na totalidade das despesas.
15. O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar o recorrente nas despesas.
16. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ declarar improcedente a exceção de ilegalidade invocada contra o artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto;
¾ julgar o recurso improcedente.
Questão de direito
Quanto aos pedidos destinados à anulação da decisão de indeferimento da reclamação
17. Segundo jurisprudência constante, os pedidos de anulação formalmente dirigidos contra a decisão de indeferimento de uma reclamação, sempre que aquela decisão seja desprovida de conteúdo autónomo, têm por efeito submeter à apreciação do Tribunal da Função Pública o ato contra o qual foi apresentada a reclamação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de janeiro de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, n.° 8).
18. No caso em apreço, resulta dos autos do processo que a decisão de 2 de julho de 2012 relativa ao indeferimento da reclamação do recorrente confirma a decisão recorrida, ao precisar os fundamentos que lhe servem de base. Ora, neste caso, é a legalidade do ato inicial lesivo que deve ser examinado ao tomar em consideração a fundamentação que consta da decisão que indefere a reclamação, devendo essa fundamentação coincidir com este ato (acórdão do Tribunal da Função Pública de 18 de abril de 2012, Buxton/Parlamento, F‑50/11, n.° 21 e jurisprudência referida). Por conseguinte, os pedidos de anulação da decisão de indeferimento da reclamação são desprovidos de conteúdo autónomo e, seguidamente, devem ser considerados formalmente dirigidos contra a decisão recorrida, conforme precisada pela decisão de indeferimento da reclamação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de junho de 2004, Eveillard/Comissão, T‑258/01, n.° 32).
Quanto aos pedidos destinados à anulação da decisão recorrida
19. A petição deve ser interpretada no sentido de que invoca, em substância, em apoio dos pedidos de anulação da decisão recorrida, dois fundamentos relativos, em primeiro lugar, à violação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto e, em segundo lugar, à ilegalidade, suscitada a título de exceção, do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto.
20. O Tribunal examinará, em primeiro lugar, o fundamento relativo à ilegalidade, suscitada a título de exceção, do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, uma vez que esta exceção de ilegalidade devia ser acolhida, já não é necessário examinar o primeiro fundamento.
Quanto ao fundamento da ilegalidade, suscitada a título de exceção, do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto
21. O recorrente considera que a decisão recorrida deve ser anulada uma vez que esta baseia‑se no artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, sendo a própria disposição ilegal. Com efeito, segundo o recorrente, esta disposição viola o princípio da segurança jurídica e o princípio da proporcionalidade na medida em que não prevê prazos de prescrição da ação da administração quando um funcionário a induziu deliberadamente em erro.
¾ Quanto à admissibilidade da exceção de ilegalidade
22. A título preliminar, há que declarar que a exceção de ilegalidade do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, não foi de modo nenhum referida no âmbito do processo pré‑contencioso.
23. É certo que o recorrido e o interveniente não opuseram ao recorrente fundamentos de inadmissibilidade. Pelo contrário, interrogados pelo Tribunal, na audiência, sobre a questão da admissibilidade da exceção de ilegalidade à luz da regra de concordância entre a reclamação e a subsequente petição, ambos concordaram distinguir o caso das exceções de ilegalidade, para as quais a regra de concordância não devia ser aplicada, do caso dos outros fundamentos, para os quais a regra de concordância, conforme recordada pelo Tribunal Geral da União Europeia no seu acórdão de 25 de outubro de 2013, Comissão/Moschonaki (T‑476/11 P, n. os  70 a 80 e 82), devia ser aplicada e, por conseguinte, não pediram ao Tribunal que declarasse a inadmissibilidade da exceção de ilegalidade invocada.
24. Todavia, a concordância entre a reclamação e o recurso, de que depende a admissibilidade deste último, const itui uma questão de ordem pública que cabe ao Tribunal examinar oficiosamente (acórdão do Tribunal da Função Pública de 17 de julho de 2012, BG/Mediador, F‑54/11, n.° 57 e jurisprudência referida, objeto de um recurso pendente no Tribunal Geral da União Europeia, processo T‑406/12 P).
25. A este respeito, há que recordar que o artigo 91.°, n.° 2, do Estatuto dispõe que um recurso perante o juiz da União só é admissível quando for apresentada previamente uma reclamação à AIPN.
26. A jurisprudência retira do artigo 91.°, n.° 2, do Estatuto uma regra de concordância entre a reclamação, na aceção dessa disposição e a petição subsequente. Esta regra exige, sob pena de inadmissibilidade, que um fundamento invocado perante o juiz da União já o tenha sido no âmbito da fase pré‑contenciosa, para que a AIPN pudesse ter conhecimento das críticas que o interessado formula contra a decisão contestada. A regra de concordância é justificada pela própria finalidade da fase pré‑contenciosa, que tem por objetivo permitir a resolução amigável dos diferendos surgidos entre os funcionários e a administração (acórdão Comissão/Moschonaki, já referido, n. os  71 e 72 e jurisprudência referida).
27. Além disso, a jurisprudência precisa que a execução da regra de concordância entre a petição e a reclamação, e a sua fiscalização pelo juiz da União, devem garantir o respeito simultâneo, por um lado, do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui um princípio geral do direito da União, previsto no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, para que o interessado possa contestar, de forma válida, uma decisão da AIPN que lhe causa prejuízo e, por outro, do princípio da segurança jurídica, para que a AIPN possa conhecer, logo na fase da reclamação, as críticas que o interessado formula contra a decisão contestada (acórdão Comissão/Moschonaki, já referido, n.° 82).
28. Por último, a jurisprudência aplicou a regra de concordância num recurso que invoca uma exceção de ilegalidade ao afirmar que essa exceção, para ser admissível, deve ter sido invocada na reclamação (acórdão do Tribunal da Função Pública, de 11 de dezembro de 2008, Reali/Comissão, F‑136/06, n. os  44 a 51, confirmado pelo acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de outubro de 2010, Reali/Comissão, T‑65/09 P, n. os  46 a 49).
29. No entanto, o Tribunal considera que, desde o acórdão de 27 de outubro de 2010, Reali/Comissão, já referido, a jurisprudência relativa ao princípio da proteção jurisdicional efetiva à luz do artigo 47.° da Carta [v., por exemplo, acórdãos do Tribunal de Justiça de 6 de novembro de 2012, Otis e o., C‑199/11, n. os  54 a 63, e de 26 de novembro de 2013, Gascogne Sack Deutschland (anteriormente Sachsa Verpackung)/Comissão, C‑40/12 P, n. os  75 e 76; acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de setembro de 2011, Koninklijke Grolsch/Comissão, T‑234/07, n. os  39 e 40] conheceu uma evolução que justifica que reexamine a oportunidade de aplicar a regra de concordância quando uma exceção de ilegalidade foi invocada pela primeira vez no recurso.
30. Em especial, no acórdão Koninklijke Grolsch/Comissão, já referido, o Tribunal Geral da União Europeia, após ter declarado que nenhuma norma de direito da União obriga a que o destinatário da comunicação de acusações por violação das regras em matéria de concorrência conteste os seus diferentes elementos de facto ou de direito durante o procedimento administrativo, sob pena de já não o poder fazer ulteriormente, na fase jurisdicional, rejeitou o argumento da Comissão Europeia que contestava a admissibilidade de um fundamento devido ao facto de não ter sido invocado em termos claros e precisos no decurso da fase administrativa (n. os  37 e 39). Com efeito, o Tribunal Geral da União Europeia declarou que, nas circunstâncias descritas, esse argumento equivalia a limitar o acesso da recorrente à justiça e, mais especialmente, o seu direito a que a sua causa seja julgada por um tribunal. Ora, como o Tribunal Geral da União Europeia recordou, o direito à ação e ao acesso a um tribunal imparcial é garantido pelo artigo 47.° da Carta (n.° 40).
31. Embora seja verdade que a jurisprudência referida nos n. os  27 e 28 do presente acórdão foi desenvolvida em domínios diferentes do da função pública, o acórdão Koninklijke Grolsch/Comissão, já referido, diz respeito à compatibilidade com o artigo 47.° da Carta de uma limitação do acesso à justiça que não foi expressamente prevista pelo legislador. Por conseguinte, trata‑se de uma situação que apresenta analogias com a aplicação da regra de concordância no caso de uma exceção de ilegalidade, regra que, apesar de baseada no artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto, é uma regra de origem jurisprudencial.
32. Ora, o Tribunal entende que considerações relativas, respetivamente, à finalidade da fase pré‑contenciosa, à natureza da exceção de ilegalidade e ao princípio da proteção jurisdicional efetiva se opõem a que uma exceção de ilegalidade invocada pela primeira vez num recurso seja declarada inadmissível pela única razão de não ter sido invocada na reclamação que precedeu o referido recurso.
33. Em primeiro lugar, no que diz respeito à finalidade da fase pré‑contenciosa, resulta de jurisprudência constante que a referida fase não tem razão de ser quando as acusações são dirigidas contra uma decisão que a AIPN não pode reformar (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de março de 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Comissão, 7/77, n.° 7, e de 14 de julho de 1983, Detti/Tribunal de Justiça, 144/82, n.° 16; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de janeiro de 2002, Gonçalves/Parlamento, T‑386/00, n.° 34). A jurisprudência excluiu igualmente a necessidade de apresentar uma reclamação contra decisões adotadas por júris de concurso (acórdão do Tribunal da Função Pública, de 20 de junho de 2012, Cristina/Comissão, F‑66/11, n.° 34) ou contra um relatório de classificação (acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de julho de 1980, Grassi/Conselho, 6/79 e 97/79, n.° 15).
34. De igual modo, a obrigação de invocar uma exceção de ilegalidade na reclamação, sob pena de inadmissibilidade, não pode corresponder à finalidade da fase pré‑contenciosa, conforme recordada no n.° 24 do presente acórdão.
35. Com efeito, tendo em conta o princípio da presunção da legalidade dos atos das instituições da União Europeia, segundo o qual a regulamentação da União Europeia mantém plena eficácia enquanto a sua ilegalidade não for declarada por um órgão jurisdicional competente [acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de fevereiro de 1979, Granaria, 101/78, n.° 4; de 7 de junho de 1988, Comissão/Grécia, 63/87, n.° 10, e de 5 de outubro de 2004, Comissão/Grécia, C‑475/01, n.° 18; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância, de 30 de setembro de 1998, Losch/Tribunal de Justiça, T‑13/97, n.° 99; de 30 de setembro de 1998, Chvatal e o./Tribunal de Justiça, T‑154/96, n.° 112; de 12 de julho de 2001, Kik/IHMI (Kik), T‑120/99, n.° 55, e de 17 de setembro de 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/IHMI — Eurim‑Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, n.° 52], a AIPN não pode optar por não aplicar um ato geral em vigor, que viola, no seu entender, uma regra de direito de nível superior, com o único objetivo de permitir a resolução extrajudiciária do diferendo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal da Função Pública de 7 de junho de 2011, Mantzouratos/Parlamento, F‑64/10, n.° 22).
36. Esta opção deve ser, a fortiori, excluída quando a AIPN em causa atua numa situação de competência conexa, como sucede quando os requisitos da aplicação do artigo 85.° do Estatuto são preenchidos e a administração é obrigada a recuperar os montantes indevidamente recebidos por um dos seus agentes. No âmbito do exercício de competências conexas, a AIPN não pode retirar ou alterar a decisão contestada pelo agente, ainda que considere procedente uma exceção de ilegalidade dirigida contra a disposição com base na qual foi adotada a decisão recorrida.
37. Por outro lado, o facto de invocar pela primeira vez no recurso uma exceção de ilegalidade não pode afetar o princípio da segurança jurídica, uma vez que, embora a AIPN tenha tido conhecimento, logo na fase da reclamação, de uma exceção de ilegalidade, não podia beneficiar dessa circunstância para uma resolução amigável do diferendo com o seu agente.
38. Em segundo lugar, no que diz respeito à natureza da exceção de ilegalidade, segundo jurisprudência constante, o artigo 277.° TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar a título incidental, com o objetivo de obter a anulação de um ato do qual pode recorrer, a validade de um ato anterior de uma instituição da União que constitui a base jurídica do ato recorrido, se essa parte não dispunha do direito de interpor um recurso direto desse ato, do qual sofreu as consequências sem ter podido requerer a sua anulação (acórdãos do Tribunal de Justiça de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão, 92/78, n.° 39, e de 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento, 262/80, n.° 6). O artigo 277.° TFUE tem assim por objetivo proteger o particular da aplicação de um ato normativo ilegal, tendo em conta que os efeitos de um acórdão que declara a inaplicabilidade são limitados apenas às partes do litígio e que este acórdão não põe em causa o próprio ato, que se tornou irrecorrível (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de outubro de 2006, Carius/Comissão, T‑173/04, n.° 45 e jurisprudência referida).
39. Ora, admitindo que a obrigação de invocar uma exceção de ilegalidade na reclamação, sob pena de inadmissibilidade, possa corresponder à finalidade da fase pré‑contenciosa, o Tribunal considera que a própria natureza da exceção de ilegalidade é conciliar o princípio da legalidade e o da segurança jurídica.
40. Por último, resulta da redação do artigo 277.° TFUE que a possibilidade de pôr em causa um ato de alcance geral após o fim do prazo de recurso apenas é concedida a uma parte por ocasião de um litígio perante um juiz da União. Por conseguinte, essa exceção não pode produzir plenamente os seus efeitos no âmbito de um processo de reclamação administrativa.
41. Em terceiro e último lugar, o Tribunal recorda que o princípio da proteção jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que se encontra atualmente consagrado no artigo 47.°, segundo parágrafo, da Carta e nos termos do qual «[t]oda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada […] por um tribunal independente e imparcial, […] estabelecido por lei […]». Este parágrafo corresponde ao artigo 6.°, n.° 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH») (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, C‑334/12 RX‑II, n. os  40 e 42).
42. Resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa à interpretação do artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, à qual deve ser feita referência em conformidade com o artigo 52.°, n.° 3, da Carta, que o direito a um tribunal não é absoluto. O exercício desse direito tem limites, designadamente quanto às condições de admissibilidade de um recurso. Embora os interessados devam ter expectativas de que sejam aplicadas essas regras que impõem condições de admissibilidade, a aplicação que delas é feita não deve, no entanto, impedir os particulares de utilizarem uma via de recurso disponível (v., neste sentido, TEDH, acórdão Anastasakis c. Grécia de 6 de dezembro de 2011, petição n.° 41959/08, ainda não publicado no Recueil des arrêts et décisions, § 24; acórdão Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, já referido, n.° 43; despacho do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2010, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comissão, C‑73/10 P, n.° 53).
43. Em especial, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem precisou que as limitações ao direito a um tribunal relativas às condições de admissibilidade de um recurso não podem restringir o acesso aberto a um particular de forma ou a um ponto tal que o seu direito a um tribunal seja infringido na sua própria essência. Essas limitações só se conciliam com o artigo 6.°, n.° 1, da CEDH se tiverem um fim legítimo e se existir uma relação razoável de proporcionalidade entre os meios utilizados e o objetivo prosseguido (v. TEDH, acórdãos Liakopoulou c. Grécia de 24 de maio de 2006, petição n.° 20627/04, não publicado no Recueil des arrêts et décisions, § 17; Kemp e outros c. Luxemburgo de 24 de abril de 2008, petição n.° 17140/05, não publicado no Recueil des arrêts et décisions, § 47, e Viard c. França de 9 de janeiro de 2014, petição n.° 71658/10, § 29). Com efeito, o direito de acesso a um tribunal é infringido quando a sua regulamentação deixa de servir objetivos de segurança jurídica e de boa administração da justiça e constitui um tipo de barreira que obsta a que o particular veja o seu litígio decidido quanto ao mérito pelo órgão jurisdicional competente (v. tomada de posição do advogado‑geral P. Mengozzi no acórdão Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, já referido, n. os  58 a 60; TEDH, acórdão L’Erablière c. Bélgica de 24 de fevereiro de 2009, ainda não publicado no Recueil des arrêts et décisions, petição n.° 49230/07, § 35).
44. Ora, a sanção de inadmissibilidade de uma exceção de ilegalidade invocada pela primeira vez na petição constitui uma limitação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva não proporcional ao objetivo prosseguido pela regra de concordância, isto é, permitir uma resolução amigável dos diferendos surgidos entre os funcionários e a administração (v., neste sentido, TEDH, acórdão Liakopoulou c. Grécia, já referido, § 20).
45. A este respeito, o Tribunal recorda que, segundo a jurisprudência, é suposto qualquer funcionário normalmente diligente conhecer o Estatuto (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 19 de maio de 1999, Connolly/Comissão, T‑34/96 e T‑163/96, n.° 168 e jurisprudência referida) e, mais especialmente, as regras que regulam o seu tratamento (v. acórdão do Tribunal da Função Pública de 21 de novembro de 2013, Roulet/Comissão, F‑72/12 e F‑10/13, n.° 48 e jurisprudência referida). Em contrapartida, uma exceção de legalidade é suscetível de levar o Tribunal a apreciar a legalidade das regras, que é suposto os funcionários conhecerem, à luz de princípios gerais ou de regras de direito de nível superior que podem ultrapassar o âmbito das regras estatutárias. Devido à própria natureza de uma exceção de ilegalidade, bem como ao raciocínio que conduz o interessado a procurar e invocar essa ilegalidade, não se pode exigir do funcionário ou agente que apresenta a reclamação, e que não dispõe necessariamente de competências jurídicas adequadas, que formule essa exceção na fase pré‑contenciosa, sob pena de subsequente inadmissibilidade. Por conseguinte, essa declaração de inadmissibilidade constitui uma sanção desproporcionada e injustificada para o agente em causa.
46. Face ao exposto, a exceção de ilegalidade invocada deve ser declarada admissível.
¾ Quanto à primeira parte da exceção de ilegalidade, relativa à violação do princípio da segurança jurídica
47. O recorrente alega, em substância, que a inexistência de um prazo de prescrição da ação da administração no âmbito do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto permite à AIPN adiar indefinidamente o exercício dos seus poderes em matéria de reposição do indevido. De facto, esta disposição é contrária ao princípio da segurança jurídica e a sua aplicação deve ser afastada no caso em apreço para a aplicação da prescrição quinquenal.
48. O Tribunal recorda, em primeiro lugar, que a prescrição, ao impedir que sejam indefinidamente postas em causa situações consolidadas pelo decurso do tempo, destina‑se a reforçar a segurança jurídica, mas pode igualmente permitir a consolidação de situações que eram, pelo menos, inicialmente, contrárias à lei. Consequentemente, a medida na qual se recorre à prescrição resulta de uma ponderação entre as exigências da segurança jurídica e as da legalidade em função das circunstâncias históricas e sociais que prevalecem na sociedade numa dada época. Depende, por essa razão, unicamente da opção do legislador. O legislador da União não pode pois ser criticado pelo juiz da União devido às opções que faz ao introduzir regras de prescrição e de fixação dos prazos correspondentes (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de outubro de 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, T‑22/02 e T‑23/02, n.° 82 e 83).
49. O facto de ter instituído a inoponibilidade à administração do prazo de cinco anos para o exercício da ação de reposição do indevido quando a administração pode provar que o interessado a induziu deliberadamente em erro não é, por conseguinte, suscetível de constituir, por si só, uma ilegalidade à luz do respeito do princípio da segurança jurídica (v., neste sentido, acórdão Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, já referido, n.° 83).
50. Além disso, o argumento do recorrente segundo o qual, na falta de um prazo de prescrição, a administração pode retardar indefinidamente a sua ação é desprovido de fundamento jurídico. Com efeito, resulta de uma jurisprudência constante que, na falta de um prazo de prescrição fixado pelo legislador da União, a exigência fundamental de segurança jurídica opõe‑se a que a administração possa retardar indefinidamente o exercício dos seus poderes (v., no que diz respeito à restituição de auxílios de Estado, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, n.° 100). Em tal situação, a administração em causa é obrigada a agir num prazo razoável após ter tido conhecimento dos factos (v., no que diz respeito à reposição do indevido relativo ao abono de lar, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de novembro de 2002, Ronsse/Comissão, T‑205/01, n.° 52; v., igualmente, no que diz respeito à abertura de um processo disciplinar, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de junho de 2004, François/Comissão, T‑307/01, n. os  48 e 49; acórdão do Tribunal da Função Pública de 8 de março de 2012, Kerstens/Comissão, F‑12/10, n. os  124 e 125).
51. Daqui resulta que a primeira parte da exceção de ilegalidade deve ser julgada improcedente, sem que seja necessário que o Tribunal analise a questão de saber se, no caso em apreço, a administração agiu num prazo razoável, uma vez que o recorrente não censurou a administração a este respeito.
¾ Quanto à segunda parte da exceção de ilegalidade, relativa à violação do princípio da proporcionalidade
52. O recorrente considera que a inoponibilidade do prazo de prescrição quinquenal previsto no artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto viola o princípio da proporcionalidade.
53. Em especial, o recorrente alega que a jurisprudência em matéria de direito da concorrência admitiu prazos de prescrição entre três e cinco anos. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça decidiu que o princípio da proporcionalidade se opõe à aplicação de um prazo de prescrição de trinta anos no contencioso relativo ao reembolso das restituições à exportação indevidamente pagas no âmbito da proteção dos interesses financeiros da União.
54. Além disso, o recorrente salienta que o artigo 73.°‑A do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248, p. 1), resultante da alteração do referido regulamento pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 1995/2006 do Conselho, de 13 de dezembro de 2006 (JO L 390, p. 1), prevê um prazo de prescrição de cinco anos para «os créditos [da União] sobre terceiros, bem como os créditos de terceiros sobre [a União]».
55. Ora, no caso em apreço, a reposição do indevido é efetuada para um período de mais de doze anos, o que expôs o recorrente a um longo período de incerteza jurídica e ao risco de já não poder provar a regularidade da sua conduta.
56. O Tribunal considera, antes de mais, que há que afastar o argumento do recorrente segundo o qual, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um prazo de prescrição de 30 anos é, em si, incompatível com o princípio da proporcionalidade e, por consegu inte, a inexistência de qualquer prazo de prescrição só pode ser ilegal.
57. Com efeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading (C‑201/10 e C‑202/10), invocado pelo recorrente em apoio da sua tese, dizia respeito à interpretação do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1), que regula os controlos, as medidas e as sanções administrativas aplicáveis a irregularidades cometidas por operadores económicos (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de novembro de 2006, Itália/Comissão, T‑282/04, n.° 83), e, por conseguinte, é irrelevante para as relações entre as instituições da União e os seus agentes.
58. Em qualquer caso, o acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, já referido, não é suscetível de apoiar a tese do recorrente. Com efeito, nos n. os  41 e 43 desse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que «não é de excluir que uma regra de prescrição de trinta anos resultante de uma disposição de direito civil possa afigurar‑se necessária e proporcionada […] tendo em conta o objetivo prosseguido por essa regra e definido pelo legislador nacional», mas que, no caso em apreço, esse prazo ultrapassaria o necessário «à luz do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da União entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três, era em si suficiente».
59. A inoponibilidade à administração do prazo de prescrição quinquenal para a recuperação de montantes indevidamente recebidos, prevista no artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto não é, por conseguinte, contrária, por si só, ao princípio da proporcionalidade. Todavia, é necessário examinar se, à luz do objetivo prosseguido pelo artigo 85.° do Estatuto, o legislador violou, no caso em apreço, o princípio da proporcionalidade.
60. O Tribunal recorda, antes de mais, que, segundo a jurisprudência, por força do princípio da proporcionalidade, a legalidade de uma regulamentação da União está sujeita à condição de os meios utilizados serem adequados para atingir o objetivo legitimamente prosseguido pela regulamentação em causa e não irem além do necessário para o atingir, sendo certo que, havendo escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer, em princípio, à menos onerosa (acórdão do Tribunal da Função Pública de 28 de março de 2012, Rapone/Comissão, F‑36/10, n.° 50).
61. O objetivo prosseguido pelo artigo 85.° do Estatuto é, evidentemente, o da proteção dos interesses financeiros da União no contexto específico das relações entre as instituições da União e os seus agentes, isto é, pessoas que estão ligadas a essas instituições através do dever de lealdade específico previsto no artigo 11.° do Estatuto, que exige, em especial, que o funcionário paute a sua conduta tendo «unicamente em vista os interesses da União» e que desempenhe as funções que lhes são confiadas «observando o seu dever de lealdade para com a União».
62. Ora, há que declarar que o artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto obriga a administração a recuperar integralmente os montantes indevidamente pagos na situação especial em que está em condições de provar que o agente em causa a induziu deliberadamente em erro violando o dever específico de lealdade acima referido.
63. Neste contexto, o Tribunal considera que a inoponibilidade do prazo de prescrição quinquenal não ultrapassa o necessário para atingir o objetivo prosseguido.
64. Por outro lado, a inoponibilidade à administração do prazo de prescrição quinquenal para exigir a reposição do indevido no caso previsto no artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto é compatível com o artigo 73.°‑A do Regulamento Financeiro que fixa um prazo de prescrição de cinco anos «[s]em prejuízo das disposições da regulamentação específica». Com efeito, o artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto é precisamente uma «regulamentação específica» que diz respeito ao caso especial em que um agente induziu deliberadamente em erro a sua administração.
65. Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda parte da exceção de ilegalidade e, consequentemente, a exceção de ilegalidade na sua globalidade.
Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto
66. O recorrente observa que a aplicação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto está sujeito à prova, por parte da administração, da intenção do agente em causa de a induzir em erro e considera que, no caso em apreço, a AIPN aplicou a referida disposição sem ter fornecido esta prova. Em especial, segundo o recorrente, a decisão controvertida baseia‑se em «meras constatações» que, à luz da interpretação «muito restritiva» que deve ser dada ao artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, não são suficientes para demonstrar a sua vontade de induzir a administração em erro.
67. O Tribunal recorda, antes de mais, que segundo o artigo 85.°, segundo parágrafo, do Estatuto, o pedido de reposição de um montante indevidamente recebido deve ser apresentado o mais tardar no termo de um prazo de cinco anos a contar da data em que a importância foi paga. Todavia, este prazo de cinco anos só é oponível à AIPN quando esta possa provar que o interessado induziu deliberadamente a administração em erro para obter o pagamento da importância em causa.
68. Por conseguinte, resulta claramente da redação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto que cabe à administração provar a intenção do agente em causa de a induzir em erro, o que, aliás, as partes não contestam.
69. No caso em apreço, o recorrente pede a anulação da decisão controvertida apenas no que diz respeito à reposição do indevido para o período anterior aos cinco anos acima referidos. Em primeiro lugar há, portanto, que observar que o recorrente não contesta que tinha conhecimento da irregularidade do pagamento da prestação familiar ou que esta era tão evidente que dela não poderia deixar de ter conhecimento.
70. Em segundo lugar, há que salientar que na decisão controvertida a AIPN observou que o recorrente não tinha declarado à administração os subsídios concedidos pela CAF, apesar de, devido às suas diferentes funções no Parlamento, ter estado numa posição especialmente privilegiada para saber que o devia fazer. A AIPN mencionou igualmente que o recorrente não tinha também dado resposta ao pedido de atualização dos seus dados na ficha anual de informações em 2009 e 2010.
71. Em terceiro lugar, na decisão que indefere a reclamação, a AIPN alega que o recorrente tinha «prestado várias vezes falsas declarações ao preencher quer as fichas anuais de informações relativamente aos anos de 1996‑2005 quer as fichas de informações […] transmitidas aquando do nascimento do[s] [seus] filhos» e, no que diz respeito às fichas anuais de informações, que, durante o período compreendido entre 1996 e 1998 tinha sempre declarado que nem ele, nem a sua esposa tinham recebido «fora das Comunidades» prestações familiares relativas aos filhos. De igual modo, relativamente ao período compreendido entre 1999 e 2005, o recorrente tinha confirmado com a sua assinatura que não tinha recebido prestações de outra proveniência, uma vez que não tinha assinalado o campo que mencionava essas prestações. Além disso, contrariamente às instruções que constam das fichas anuais de informações, nunca juntou às suas declarações os comprovativos da CAF. Por outro lado, a AIPN alega que «aquando do nascimento do[s] [seus] segundo, terceiro e quarto filhos, [o recorrente] prestou falsas declarações ao declarar de cada vez, na ficha de informações a preencher para obter abonos por filho a cargo, não receber de outra proveniência uma prestação dessa natureza». Por último, a AIPN observava, por um lado, que o recorrente não contestava a recuperação dos montantes indevidamente recebidos relativos aos últimos cinco anos e, por outro, que, devido ao seu grau elevado, à sua formação de jurista e ao facto de que ter trabalhado no domínio da função pública, o recorrente estava especialmente bem colocado para conhecer a obrigação, decorrente do artigo 67.°, n.° 2, do Estatuto, de declarar as prestações de mesma natureza que o abono por filho a cargo.
72. Por conseguinte, há que declarar que a AIPN baseou a decisão controvertida não em «meras constatações» como o recorrente alega, mas na circunstância de este último ter prestado, por várias vezes, falsas declarações à administração e de essas falsas declarações provirem de um funcionário de um grau elevado, que tinha uma experiência de jurista no domínio da função pública e que não contestou que tinha conhecimento ou que deveria ter tido conhecimento da irregularidade do pagamento.
73. Ora, o Tribunal considera que os elementos acima referidos são suscetíveis de fazer prova bastante da vontade do recorrente de induzir a administração em erro e que, consequentemente, as condições exigidas para a aplicação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, estão preenchidas.
74. Esta conclusão não pode ser afetada pela afirmação do recorrente segundo a qual, depois do nascimento do seu segundo filho, contactou por telefone a administração do Parlamento que lhe indicou que não era necessário declarar as prestações pagas pela CAF. Com efeito, não só o recorrente não forneceu ao Tribunal nenhum elemento suscetível de provar tal afirmação, como, além disso, não extrai daí nenhuma conclusão ou argumento.
75. Por conseguinte, há que julgar o presente fundamento desprovido de qualquer fundamento jurídico.
76. Resulta do exposto que o recurso deve ser julgado improcedente.
Quanto às despesas
77. Nos termos do artigo 87.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, sem prejuízo das outras disposições do capítulo VIII, título II, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, quando razões de equidade o exijam, o Tribunal pode decidir que uma parte vencida seja condenada apenas parcialmente nas despesas, ou mesmo que não seja condenada nas despesas.
78. Resulta dos fundamentos enunciados no presente acórdão que o recorrente foi vencido no seu recurso. Além disso, nos seus pedidos, o Parlamento requereu expressamente que o recorrente seja condenado nas despesas. Como as circunstâncias do presente caso não justificam a aplicação do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o recorrente deve suportar as suas próprias despesas e é condenado a suportar as despesas efetuadas pelo Parlamento.
79. Nos termos do artigo 89.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, a parte interveniente suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) CR suporta as suas próprias despesas e é condenado a suportar as despesas efetuadas pelo Parlamento Europeu.
3) O Conselho da União Europeia, parte interveniente, suporta as suas próprias despesas.