62018CJ0817
TIESAS SPRIEDUMS (otrā palāta)
2020. gada 3. septembrī (
*1
)
Apelācija – Valsts atbalsts – Atbalsta shēma saistībā ar dabas teritoriju subsidētu iegādi vai nodošanu bezatlīdzības lietošanā – Iepriekšējas izskatīšanas procedūra – Lēmums, ar kuru atbalsts atzīts par saderīgu ar iekšējo tirgu – Prasība atcelt tiesību aktu – Pieņemamība – Regula (EK) Nr. 659/1999 – 1. panta h) punkts – Jēdziens “ieinteresētās personas” – Konkurences ziņojums – Jēdziens “nopietnas grūtības” – Vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojums – Pakārtotas darbības – Sasaiste
Lietā C‑817/18 P
par apelācijas sūdzību atbilstoši Eiropas Savienības Tiesas statūtu 56. pantam, ko 2018. gada 21. decembrī iesniedza
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland
, Grāvelande [’s‑Graveland] (Nīderlande),
Stichting Het Groninger Landschap
, Harena [Haren] (Nīderlande),
Vereniging It Fryske Gea
, Opsterlande [Opsterland] (Nīderlande),
Stichting Het Drentse Landschap
, Asena [Assen] (Nīderlande),
Stichting Het Overijssels Landschap
, Dalfsena [Dalfsen] (Nīderlande),
Stichting Het Geldersch Landschap
, Arnhema [Arnhem] (Nīderlande),
Stichting Flevo‑Landschap
, Leleistade [Lelystad] (Nīderlande),
Stichting Het Utrechts Landschap
, Debilta [De Bilt] (Nīderlande),
Stichting Landschap Noord‑Holland
, Heilo [Heiloo] (Nīderlande),
Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap
, Roterdama (Nīderlande),
Stichting Het Zeeuwse Landschap
, Heinkenszanda [Heinkenszand] (Nīderlande),
Stichting Het Noordbrabants Landschap
, Hertogenbosa [’s‑Hertogenbosch] (Nīderlande),
Stichting Het Limburgs Landschap
, Māstrihta (Nīderlande),
ko pārstāv P. H. L. M. Kuypers un M. de Wit, advocaten,
apelācijas sūdzības iesniedzēji,
ko atbalsta
Nīderlandes Karaliste, ko pārstāv M. K. Bulterman un M. L. Noort, pārstāves,
persona, kas iestājusies apelācijā,
pārējie lietas dalībnieki:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters
, Hūnderlū [Hoenderloo] (Nīderlande),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV
, Barnevelde [Barneveld] (Nīderlande),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe
, Hūnderlū,
BV Landgoed Den Alerdinck II
, Heino [Heino] (Nīderlande),
Landgoed Ampsen BV
, Lohema [Lochem] (Nīderlande),
Pallandt van Keppel Stichting
, Lāgkepela [Laag‑Keppel] (Nīderlande),
Landgoed Kasteel Keppel BV
, Lāgkepela,
Baron van Lynden
, ar dzīvesvietu Zoutelandē [Zoutelande] (Nīderlande),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending
, Hemmena [Hemmen] (Nīderlande),
Landgoed Welna BV
, Epe [Epe] (Nīderlande),
BV Landgoed “Huis te Maarn
”, Mārna [Maarn] (Nīderlande),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge
, Kloetinge [Kloetinge] (Nīderlande),
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV
, Epe,
Landgoed Anderstein NV
, Mārsbergena [Maarsbergen] (Nīderlande),
Landgoed Bekspring BV
, Oldenzāla [Oldenzaal] (Nīderlande),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV
, Diepenhaima [Diepenheim] (Nīderlande),
Landgoed Caprera BV
, Blūmendāla [Bloemendaal] (Nīderlande),
Landgoed Schapenduinen BV
, Blūmendāla,
Stichting Schapenduinen
, Blūmendāla,
Landgoed de Noetselenberg BV
, Rijsena [Rijssen] (Nīderlande),
ko pārstāv D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck un A. A. Al Khatib, advocaten,
prasītāji pirmajā instancē,
Eiropas Komisija, ko pārstāv S. Noë un P.‑J. Loewenthal, pārstāvji,
atbildētāja pirmajā instancē,
TIESA (otrā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs A. Arabadžijevs [A. Arabadjiev] (referents), Tiesas priekšsēdētājs K. Lēnartss [K. Lenaerts], kas pilda otrās palātas tiesneša pienākumus, tiesneši P. Dž. Švīrebs [P. G. Xuereb], T. fon Danvics [T. von Danwitz] un A. Kumins [A. Kumin],
ģenerāladvokāts: M. Špunars [M. Szpunar],
sekretārs: A. Kalots Eskobars [A. Calot Escobar],
ņemot vērā rakstveida procesu,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2020. gada 2. aprīļa tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1
Apelācijas sūdzības iesniedzējas ar savu apelācijas sūdzību lūdz Tiesu atcelt Eiropas Savienības Vispārējās tiesas 2018. gada 15. oktobra spriedumu Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters u.c./Komisija (T‑79/16, turpmāk tekstā – “pārsūdzētais spriedums”, nav publicēts, EU:T:2018:680), ar ko Vispārējā tiesa atcēla Komisijas Lēmumu C(2015) 5929 final (2015. gada 2. septembris) par valsts atbalstu SA.27301 (2015/NN) – Nīderlande, saistībā ar dabas teritoriju subsidētu iegādi vai nodošanu bezatlīdzības lietošanā, kura kopsavilkums ir ticis publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (OV 2016, C 9, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).
Atbilstošās tiesību normas
Regula (EK) Nr. 659/1999
2
Padomes Regulas (EK) Nr. 659/1999 (1999. gada 22. marts), ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus [LESD 108. panta] piemērošanai (OV 1999, L 83, 1. lpp.), kas bija spēkā apstrīdētā lēmuma pieņemšanas brīdī, 1. panta h) punktā jēdziens “ieinteresētās personas” ir definēts šādi:
““[I]einteresētās personas” ir visas dalībvalstis un visas personas, uzņēmumi vai uzņēmumu apvienības, kuru intereses var ietekmēt atbalsta piešķīrums, jo īpaši attiecīgā atbalsta saņēmējs, konkurējošie uzņēmumi un arodapvienības.”
3
Saskaņā ar šīs regulas 4. panta 1.–4. punktu:
“1.   Komisija izskata paziņojumu, tiklīdz tas ir saņemts. Neskarot 8. pantu, Komisija pieņem lēmumu saskaņā ar šā panta 2., 3. vai 4. punktu.
2.   Ja Komisija pēc iepriekšējas izskatīšanas konstatē, ka paziņotais pasākums nav atbalsts, tā nostiprina minēto konstatējumu ar lēmumu.
3.   Ja Komisija pēc iepriekšējas izskatīšanas konstatē, ka nav šaubu par to, ka paziņotais pasākums, ciktāl uz to attiecas [LESD 107. panta 1. punkts], ir saderīgs ar kopējo tirgu, tā nolemj, ka pasākums ir saderīgs ar kopējo tirgu [..]. Lēmumā norāda, kuru no Līgumā paredzētajiem izņēmumiem piemēro.
4.   Ja Komisija pēc iepriekšējas izskatīšanas konstatē, ka ir neskaidrības par to, vai paziņotais pasākums ir saderīgs ar kopējo tirgu, tā nolemj sākt procedūras saskaņā ar [LESD 108. panta 2. punktu].”
CSP nostādnes
4
Komisijas paziņojuma “Eiropas Savienības nostādnes par valsts atbalstu, ko piešķir kā kompensāciju par sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu (2011)” (OV 2012, C 8, 15. lpp.; turpmāk tekstā – “CSP nostādnes”) 3. punktā tostarp ir noteikts, ka, “ja ir ievēroti vispārējie nosacījumi [LESD] 107. panta 1. punkta piemērošanai, [sabiedrisko pakalpojumu kompensācija] ir valsts atbalsts un uz to attiecas [LESD] 106., 107. un 108. pants.”
5
CSP nostādņu 11. punktā tostarp ir noteikts:
“[..] valsts atbalsts [..] var tikt paziņots par saderīgu ar [LESD] 106. panta 2. punktu, ja tas ir vajadzīgs attiecīgā vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojuma sniegšanai un neietekmē tirdzniecības attīstību tiktāl, lai kaitētu Savienības interesēm. Lai šādu līdzsvaru nodrošinātu, jāizpilda 2.2. līdz 2.10. iedaļā minētie nosacījumi.”
6
Šo nostādņu 2.2. iedaļas 12. punktā ir paredzēts, ka “atbalsts jāpiešķir tāda pakalpojuma sniegšanai, kam patiesi ir vispārēja tautsaimnieciska nozīme un kas ietilpst [LESD] 106. panta 2. punkta darbības jomā”.
7
Minēto nostādņu 13. punktā, kas ietilpst tajā pašā iedaļā, tostarp ir paredzēts:
“[..] Konkrēti, dalībvalstis nevar sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas pienākumu noteikt pakalpojumiem, ko uzņēmumi, kas darbojas normālos tirgus apstākļos, jau sniedz vai var sniegt apmierinošā līmenī un ievērojot valsts noteiktus, sabiedrības interesēm atbilstošus nosacījumus, piemēram, attiecībā uz cenu, objektīviem kvalitātes raksturlielumiem, nepārtrauktību un piekļuvi pakalpojumam. [..]”
8
CSP nostādņu 21. punktā, kas ietilpst to 2.8. iedaļā, ir noteikts:
“Kompensācija nedrīkst pārsniegt summu, kas ir vajadzīga, lai segtu sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas pienākuma izpildes neto izmaksas [..], ieskaitot saprātīgu peļņu.”
9
Šo nostādņu šīs pašas iedaļas 44. punktā ir precizēts:
“Ja uzņēmums vienlaicīgi sniedz [vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus (VTNP)] un veic arī citas darbības, kas nav VTNP, iekšējā grāmatvedībā ar VTNP saistītās izmaksas un ieņēmumi un ar citām darbībām saistītās izmaksas un ieņēmumi jānorāda atsevišķi [..]. Ja uzņēmumam ir uzticēta vairāku VTNP sniegšana vai nu tāpēc, ka VTNP sniegšanas tiesības piešķir dažādas iestādes vai arī tāpēc, ka VTNP ir dažāda rakstura, uzņēmuma iekšējā grāmatvedībā ir jābūt iespējai attiecībā uz katru atsevišķu VTNP pārbaudīt, vai nav notikusi pārmērīga kompensācija.”
10
Minēto nostādņu 46. punktā, kas arī ietilpst to 2.8. iedaļā, ir papildus norādīts:
“Dalībvalsts var nolemt, ka peļņa no citām darbībām, kas nav VTNP, jo īpaši darbībām, kuru veikšanai tiek izmantota infrastruktūra, kas nepieciešama VTNP sniegšanai, daļēji vai pilnīgi jāpiešķir VTNP finansēšanai.”
11
Šo pašu nostādņu 47. punktā, kurš ietilpst to 2.8. iedaļā, ir paredzēts:
“Pārmērīga kompensācija jāsaprot kā kompensācija, ko uzņēmums saņem un kas pārsniedz 21. punktā minēto atbalsta summu visā līguma spēkā esamības laikā. [..]”
12
CSP nostādņu minētās 2.8. iedaļas 48. punktā ir noteikts:
“Tā kā VTNP īstenošanai pārmērīga peļņa [kompensācija] nav nepieciešama, runa ir par valsts atbalstu, kas nav saderīgs.”
Tiesvedības priekšvēsture
13
Izveidojot ekoloģisku struktūru un Natura 2000 tīklu savā teritorijā, Nīderlandes Karaliste ieviesa Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (Subsīdiju shēma privātām vides aizsardzības organizācijām, kas apsaimnieko zemesgabalus, turpmāk tekstā – “PNB shēma”), ļaujot trīspadsmit “zemes apsaimniekošanas organizācijām” (turpmāk tekstā – “ZAO”), kas ir šīs apelācijas sūdzības iesniedzējas, iegūt dabas teritorijas.
14
Izmaksas, par kurām saskaņā ar šo shēmu varēja pretendēt uz subsīdijām, bija zemesgabalu iegādes cena, citas iegādes izmaksas un izmaksas par lauksaimniecībā izmantojamas zemes nomas pārtraukšanu minētajos zemesgabalos. Ja ieņēmumi pārsniedza apsaimniekošanas izmaksas, tie bija atkārtoti jāinvestē vides saglabāšanā vai jāpārskaita Nīderlandes valstij. Šāds pienākums, kaut arī tas nav tieši paredzēts PNB shēmā, netieši izrietēja no ZAO statūtiem, kuri bija jāiesniedz apstiprināšanai Nīderlandes iestādēm, lai tās varētu saņemt attiecīgās subsīdijas. Turklāt ZAO nebija atļauts mainīt zemesgabalu, kas iegūti saskaņā ar to pašu shēmu, izmantošanas mērķi vai izmantot tos tādā veidā, kas būtu pretrunā vides saglabāšanas mērķim, bez iestāžu, kuras piešķir attiecīgās subsīdijas, skaidras piekrišanas. Tāpat zemi nevarēja iznomāt vai pārdot tālāk bez Nīderlandes valsts iestāžu skaidras atļaujas.
15
2008. gada 23. decembrī Komisija saņēma sūdzību no diviem saskaņā ar Nīderlandes tiesībām reģistrētiem privātiem bezpeļņas fondiem, proti, Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (turpmāk tekstā – “NPDHV”) un Stichting Linschoten, kas apsaimnieko zemesgabalus un veic vides saglabāšanas un kultūras mantojuma apsaimniekošanas darbības, kā arī tādas saimnieciskās darbības kā zemes noma, lauksaimniecība, mežkopība un tūrisms. 2009. gadā sūdzības iesniedzējas attiecīgajā administratīvajā procesā aizstāja Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Privāto zemes īpašnieku līdztiesības asociācija, Nīderlande) (turpmāk tekstā – “VGG”), kuras darbības joma tostarp ir nodrošināt visu privāto zemes īpašnieku tiesību vienlīdzību zemesgabalu iegādes subsidēšanas ietvaros.
16
Shēma, kas sākotnēji bija spēkā no 1993. līdz 2012. gadam, tika aizstāta ar jaunu atbalsta shēmu, kuru Komisija apstiprināja ar 2011. gada 13. jūlija lēmumu. Pēc tam VGG ar 2011. gada 26. augusta, 14. un 28. septembra vēstulēm lūdza Komisiju ieņemt nostāju attiecībā uz tās sūdzību un pieprasīt nelikumīgā atbalsta atgūšanu.
17
Ar apstrīdēto lēmumu Komisija saskaņā ar LESD 106. panta 2. punktu pasludināja dabas teritoriju iegādi par saderīgu ar iekšējo tirgu.
18
Vispirms Komisija uzskatīja, ka subsīdiju shēma ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta izpratnē. Apstrīdētajā lēmumā ir uzsvērts, ka ZAO, kas ir vides aizsardzības un saglabāšanas organizācija, galvenais uzdevums nav ekonomiska rakstura. Tomēr šīs organizācijas paralēli veic arī noteiktas pakārtotas darbības, tādas kā kokmateriālu un niedru pārdošana, medību un zvejas tiesību piešķiršana un ekonomiska rakstura tūrisma aktivitātes. Attiecībā uz šīm darbībām Komisija uzskatīja, ka attiecīgās organizācijas ir jāklasificē par “uzņēmumiem” konkurences tiesību normu izpratnē. Šajā ziņā tā atsaucās uz 2013. gada 12. septembra spriedumu Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418), ar kuru Vispārējā tiesa atzina, ka, lai arī preces un pakalpojumi, ko pakārtoto darbību ietvaros piedāvāja vides aizsardzības organizācijas, kuras gūst labumu no PNB shēmai līdzīgas atbalsta shēmas, izriet no to pamatdarbības vides aizsardzības jomā, šī pamatdarbība minēto preču un pakalpojumu piedāvāšanu nepadarīja par obligātu, jo šādām pakārtotām darbībām bija ekonomisks raksturs.
19
It īpaši Komisija uzskatīja, ka zemesgabalu nodošana bez atlīdzības un atbalsts to iegādei un apsaimniekošanai ir radījuši ZAO pirmo ekonomisko priekšrocību. Turklāt tā arī norādīja, ka nevar izslēgt iespēju, ka ZAO saņems otru priekšrocību no kapitāla pieauguma, kas rastos iegūto zemesgabalu pārdošanas gadījumā. Pēc Komisijas domām, PNB shēma neatbilda nosacījumiem, kurus Tiesa bija norādījusi 2003. gada 24. jūlija spriedumā Altmark Trans un Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) attiecībā uz VTNP, jo kompensācija PNB shēmas saņēmējiem tika noteikta saskaņā ar nepiemērotu procedūru.
20
Tā kā vides aizsardzības organizācijām saskaņā ar atbalsta pasākumu bija uzticēts sniegt sabiedriskos pakalpojumus dabas aizsardzības jomā, Komisija turpinājumā pārbaudīja, vai subsīdiju shēma atbilda CSP nostādnēs paredzētajiem nosacījumiem. Tā kā Komisija uzskatīja, ka šie nosacījumi ir izpildīti, šī iestāde atzina PNB shēmu par saderīgu ar iekšējo tirgu.
Tiesvedība Vispārējā tiesā un pārsūdzētais spriedums
21
Ar prasības pieteikumu, kas Vispārējās tiesas kancelejā tika iesniegts 2016. gada 19. februārī, VGG un citi prasītāji pirmajā instancē (turpmāk tekstā – “VGG u.c.”) cēla prasību atcelt apstrīdēto lēmumu.
22
Ar dokumentu, kas Vispārējās tiesas kancelejā tika iesniegts 2016. gada 17. maijā, ZAO lūdza atļauju iestāties lietā Komisijas prasījumu atbalstam. Ar 2017. gada 6. aprīļa rīkojumu Vispārējās tiesas otrās palātas priekšsēdētājs šo lūgumu apmierināja.
23
Prasības pamatošanai VGG u.c. izvirzīja četrus pamatus, kas bija balstīti, pirmkārt, uz viņu procesuālo tiesību, kas paredzētas LESD 108. panta 2. punktā, pārkāpumu, otrkārt, uz atpakaļejoša spēka aizlieguma un tiesiskās drošības principu pārkāpumu, treškārt, pakārtoti, uz tiesību kļūdu un CSP nostādņu piemērošanas pamatojuma neesamību un, ceturtkārt, uz LESD 106. panta 2. punkta pārkāpumu.
24
Komisija un personas, kas iestājušās lietā, lai atbalstītu prasību atcelt tiesību aktu, apstrīdēja VGG u.c. kā “ieinteresēto personu” statusu, kā arī šīs prasības otrā un ceturtā pamata pieņemamību.
25
Pārsūdzētajā spriedumā Vispārējā tiesa atzina minēto prasību par pieņemamu, atbalstīja prasības pirmo pamatu un tādējādi atcēla apstrīdēto lēmumu, neizvērtējot pārējos šīs pašas prasības pamatus.
Lietas dalībnieku prasījumi Tiesai
26
ZAO lūdz Tiesu:
–
atcelt pārsūdzēto spriedumu un
–
primāri, piespriest prasītājiem pirmajā instancē atlīdzināt tiesāšanās izdevumus vai,
–
pakārtoti, nodot lietu atpakaļ Vispārējai tiesai un lēmuma par tiesāšanās izdevumiem pieņemšanu atlikt.
27
Komisijas prasījumi Tiesai ir šādi:
–
atcelt pārsūdzēto spriedumu un
–
prasību noraidīt.
28
VGG u.c. lūdz Tiesu:
–
noraidīt apelācijas sūdzību un
–
piespriest ZAO atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Par apelācijas sūdzību
29
Apelācijas sūdzības pamatošanai ZAO izvirza divus pamatus, kas ir balstīti, pirmkārt, uz tiesību kļūdu, analizējot pirmajā instancē celtās prasības pieņemamību, un, otrkārt, uz tiesību kļūdu, ciktāl pārsūdzētajā spriedumā ir atzīta nopietnu grūtību esamība.
Par pirmo pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
30
Ar pirmo pamatu ZAO apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, pārsūdzētajā spriedumā atzīstot, ka VGG u.c. bija “ieinteresētās personas” LESD 108. panta 2. punkta izpratnē. Šis pamats ir sadalīts divās daļās, no kurām pirmā ir izvirzīta kā primārā, bet otrā – kā pakārtotā daļa.
31
Ar šī pamata pirmo daļu ZAO apgalvo, ka starp tām un VGG biedriem nav konkurences attiecību, jo ZAO pamatdarbībai nav ekonomiska rakstura, un pat tad, ja to pakārtotās darbības bija kvalificējamas kā saimnieciskas, tās nedarbosies tajā pašā tirgū, kur VGG biedri. ZAO un VGG biedru attiecīgo darbību apraksts, kā tas izriet no pārsūdzētā sprieduma 63. punkta, parāda, ka šīs darbības ir atšķirīgas un ka tās tiek veiktas atsevišķos tirgos.
32
Konkrēti, ar vispārīgā termina “tūrisms” izmantošanu pārsūdzētā sprieduma 66. punktā, lai aprakstītu NPDHV darbības, nepietiek, lai pierādītu konkurences attiecības starp VGG biedru un ZAO darbībām. No vienas puses, šī pārāk vispārīgā atsauce aizēnotu faktiskās atšķirības, kādas pastāv starp ZAO tūrisma aktivitātēm, kuras tiek piedāvātas bez maksas, un VGG biedru tūrisma aktivitātēm, kuru mērķis ir peļņas gūšana. No otras puses, šāda atsauce neatspoguļo tiešu saikni starp ZAO galveno uzdevumu – vides aizsardzību un saglabāšanu – un to tūrisma darbībām.
33
Visbeidzot, pirmkārt, no pārsūdzētā sprieduma neizriet, ka Vispārējā tiesa būtu ņēmusi vērā kokmateriālu pārdošanas tirgu, lai konstatētu konkurences attiecības starp ZAO un VGG biedru darbībām. Otrkārt, pārsūdzētajā spriedumā izklāstītie fakti katrā ziņā nav pietiekami, lai konstatētu konkurences attiecības ar VGG biedriem šādā tirgū.
34
Ar pirmā pamata otro daļu ZAO apgalvo, ka attiecīgajam atbalstam nav bijusi īpaša ietekme uz VGG biedru konkurences stāvokli un katrā ziņā tas nav izmainījis to konkurences attiecības.
35
Vispirms – pārsūdzētā sprieduma 68. punktā Vispārējā tiesa ir piemērojusi kļūdainu kritēriju, proti, kritēriju par ietekmi uz tirdzniecību starp dalībvalstīm, tā vietā, lai izmantotu kritēriju par konkrētu ietekmi uz konkurences attiecībām ar VGG biedriem. Turpinājumā, tā kā nav konkrētu faktu, Vispārējā tiesa secināja, ka pastāv risks, ka atbalstam būs konkrēta ietekme uz VGG biedru konkurences stāvokli. Visbeidzot, apgalvojumam, ka VGG biedriem sistemātiski tika liegts iegādāties zemesgabalus, tādējādi kavējot viņus paplašināties, nav nozīmes, jo neeksistēja dabas teritoriju apsaimniekošanas tirgus.
36
Nīderlandes valdība atbalsta ZAO argumentāciju.
37
Komisija no savas puses vispirms apgalvo, ka pārsūdzētā sprieduma 63. un 64. punktā izklāstītā argumentācija nav saprotama, jo no apstrīdētā lēmuma izriet, ka ZAO saimnieciskās darbības neatbilst VGG biedru darbībām, jo tās pārklājas tikai tūrisma nozarē. Tomēr šajā nozarē ZAO darbība aprobežojas ar brīvas piekļuves nodrošināšanu to apsaimniekotajām dabiskajām teritorijām, un tas nozīmē to, ka nav runa par pakalpojumu piedāvāšanu tirgū.
38
Turpinot – Vispārējā tiesa esot sagrozījusi faktus, no apstrīdētā lēmuma 27. punkta secinot par VGG biedru darbību aprakstu, kaut arī šajā punktā ir aprakstīta tikai NPDHV darbība.
39
Visbeidzot, Komisija atbalsta ZAO argumentāciju, saskaņā ar kuru Vispārējā tiesa esot sajaukusi ietekmes uz tirdzniecību kritēriju ar kritēriju par konkrētu ietekmi uz VGG biedru konkurences stāvokli un neesot pārbaudījusi šo otro kritēriju. Pārsūdzētā sprieduma 71. punktā Vispārējā tiesa faktiski tikai pieņēma, ka ir izpildīts kritērijs par konkrētu ietekmi uz VGG konkurences stāvokli. Saskaņā ar judikatūru VGG bija jāsniedz pierādījumi par ZAO piešķirtā atbalsta konkrēto ietekmi uz tās biedru konkurences stāvokli.
40
VGG u.c. galvenokārt apgalvo, ka ZAO argumentācija, kas ir vērsta uz faktu atkārtotu novērtēšanu, nav pieņemama. Pakārtoti, VGG u.c. apstrīd ZAO argumentāciju pēc būtības.
Tiesas vērtējums
41
Uzreiz jānorāda, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 76. punktā ir atzinusi, ka vismaz viens no VGG biedriem, proti, NPDHV, ir jākvalificē par “ieinteresēto personu” LESD 108. panta 2. punkta un Regulas Nr. 659/1999 1. panta h) punkta izpratnē.
42
Lai pamatotu šo secinājumu, Vispārējā tiesa minētā sprieduma 53. punktā norādīja, ka atbalsta saņēmēja netiešo konkurentu var kvalificēt par “ieinteresēto personu”, ja tas apgalvo, ka atbalsta piešķiršana varētu ietekmēt tā intereses, un pietiekami juridiski pierāda, ka atbalstam varētu būt konkrēta ietekme uz tā situāciju. Minētā sprieduma 54. punktā tā precizēja, ka attiecībā uz konkurējošiem uzņēmumiem prasītājam, lai to varētu kvalificēt par “ieinteresēto personu”, pirmkārt, ir jāpierāda, ka tas konkurē ar atbalsta saņēmējiem un, otrkārt, ka atbalstam, iespējams, ir konkrēta ietekme uz tā situāciju, izkropļojot attiecīgās konkurences attiecības.
43
Ņemot vērā šos kritērijus, Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 61.–67. punktā konstatēja, ka starp VGG biedriem, it īpaši NPDHV, un ZAO pastāv konkurences attiecības, un minētā sprieduma 68.–75. punktā pārbaudīja, vai apstrīdētā atbalsta piešķiršanas konkrētā ietekme uz VGG biedru situāciju, izkropļojot konkurences attiecības starp tiem un attiecīgā atbalsta pasākuma saņēmējiem, ir pierādīta.
44
Pirmām kārtām, jānorāda, ka ZAO apstrīd Vispārējās tiesas konstatētās konkurences attiecības, būtībā apgalvojot, ka atsauce pārsūdzētā sprieduma 66. punktā uz vispārīgu terminu “tūrisms” ir pārāk vispārīga, ka kokmateriālu pārdošanas tirgus netika ņemts vērā un ka fakti, kopumā ņemot, nebija pietiekami, lai konstatētu konkurences attiecības starp ZAO un VGG biedriem.
45
Šajā ziņā ir pietiekami konstatēt, ka ar šādu argumentāciju ZAO būtībā – un nenorādot uz pierādījumu sagrozīšanu – apstrīd neatkarīgu faktu novērtējumu, ko Vispārējā tiesa ir veikusi pārsūdzētā sprieduma 63.–67. punktā.
46
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru Vispārējās tiesas veiktais faktu novērtējums, izņemot gadījumu, kad sagrozīti Vispārējai tiesai iesniegtie pierādījumi, nav tiesību jautājums, uz kuru kā tādu attiecas pārbaude Tiesā (spriedumi, 2003. gada 30. septembris, Freistaat Sachsen u.c./Komisija, C‑57/00 P un C‑61/00 P, EU:C:2003:510, 102. punkts, kā arī 2020. gada 26. marts, Larko/Komisija, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, 25. punkts).
47
Attiecībā uz argumentu, ko Komisija ir izvirzījusi savā atbildes rakstā uz apelācijas sūdzību, lai pamatotu pirmā pamata pirmo daļu, kura ir balstīta uz faktu sagrozīšanu, ko, kā tiek apgalvots, esot izdarījusi Vispārējā tiesa, ir jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas Reglamenta 174. pantu atbildes rakstā uz apelācijas sūdzību tiek lūgts pilnībā vai daļēji apmierināt vai noraidīt apelācijas sūdzību. Turklāt saskaņā ar šī reglamenta 172. un 176. pantu lietas dalībnieki, kam ir atļauts iesniegt atbildes rakstu, Vispārējā tiesā var iesniegt pretapelācijas sūdzību ar atsevišķu dokumentu, kas nav atbildes raksts uz apelācijas sūdzību un ar ko atbilstoši minētā reglamenta 178. panta 1. punktam un 3. punkta otrajam teikumam tie lūdz pilnībā vai daļēji atcelt Vispārējās tiesas nolēmumu, un tajā izvirzītajiem pamatiem un argumentiem ir jābūt atšķirīgiem no tiem, kas ir izvirzīti atbildes rakstā uz apelācijas sūdzību.
48
No šīm normām, tās aplūkojot kopā, izriet, ka atbildes rakstā nevar lūgt atcelt Vispārējās tiesas nolēmumu atšķirīgu iemeslu dēļ, kas nav atkarīgi no apelācijas sūdzībā norādītajiem, jo tādi pamati var tikt izvirzīti tikai pretapelācijas sūdzībā (spriedumi, 2016. gada 10. novembris, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisija, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, 99.–101. punkts; 2017. gada 30. maijs, Safa Nicu Sepahan/Padome, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, 20. punkts, kā arī 2019. gada 28. februāris, Padome/Growth Energy un Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, 57. punkts).
49
Tādējādi, tā kā ZAO nav izvirzījušas pamatu, kurš būtu balstīts uz faktu sagrozīšanu, ko it kā veikusi Vispārējā tiesa attiecībā uz vērtējumu par konkurences attiecību pastāvēšanu starp VGG biedriem un ZAO, šāds arguments, ko Komisija ir izvirzījusi atbildes rakstā uz apelācijas sūdzību, nav pieņemams.
50
Otrām kārtām, kā ģenerāladvokāts atgādinājis secinājumu 38. punktā, Tiesa jau ir nospriedusi, ka, ņemot vērā definīciju, kas ietverta Regulas Nr. 659/1999 1. panta h) punktā, uzņēmums, kas konkurē ar atbalsta pasākuma saņēmēju, nenoliedzami ir starp “ieinteresētajām personām [pusēm]” LESD 108. panta 2. punkta izpratnē (spriedums, 2010. gada 18. novembris, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 59. punkts).
51
No minētā izriet, ka, ciktāl Vispārējā tiesa ir konstatējusi konkurences attiecību pastāvēšanu starp vismaz vienu no VGG biedriem un ZAO, tā nav pieļāvusi tiesību kļūdu, uzskatot, ka VGG bija starp “ieinteresētajām personām” LESD 108. panta 2. punkta izpratnē.
52
Trešām kārtām, no iepriekš minētā izriet, ka ZAO un Komisijas izvirzītie argumenti pirmā pamata otrajā daļā, kuru mērķis ir apstrīdēt PNB shēmas konkrētās ietekmes uz VGG biedru stāvokli esamību, ir neefektīvi, jo VGG biedri tika klasificēti par ieinteresētajām personām tieši tāpēc, ka viņi bija ZAO konkurenti.
53
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, pirmais pamats ir jānoraida.
Par otro pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
54
Ar otro pamatu ZAO apgalvo, ka Vispārējā tiesa ir kļūdaini uzskatījusi, ka Komisija, pieņemdama apstrīdēto lēmumu, saskārās ar “nopietnām grūtībām”. Šis pamats ir sadalīts trīs daļās, no kurām pirmā attiecas uz VTNP klasifikāciju par “vispārēju” vai “netipisku”, kuru Komisija izmantoja apstrīdētajā lēmumā, lai definētu ZAO darbības, otrā – uz netiešiem pierādījumiem par atsevišķas grāmatvedības uzskaites neesamību un trešā – uz netiešiem pierādījumiem par to, ka nav mehānisma, kas novērstu pārmērīgu kompensāciju.
55
Šī pamata pirmajā daļā, pirmkārt, ZAO apgalvo, ka Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 117. punktā esot identificējusi VGG u.c. biedru it kā izvirzīto argumentu, kurš esot balstīts uz pretrunu attiecīgā atbalsta pasākuma kvalifikācijā par “vispārēju” vai “netipisku” VTNP, kuru pēdējie minētie tomēr neesot izvirzījuši.
56
Otrkārt, apstrīdētajā lēmumā neesot nekādas pretrunas, jo tā 50. punkts attiecoties uz atbalsta pasākumu saņēmēju kvalifikāciju par uzņēmumiem LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, lai gan 93. punkts attiecas uz jautājumu par to, cik lielā mērā ZAO pakārtotās darbības bija tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa.
57
Treškārt, pretēji tam, ko Vispārējā tiesa ir atzinusi pārsūdzētā sprieduma 128. punktā, gan no apstrīdētā lēmuma, gan no Komisijas atbildēm uz Vispārējās tiesas jautājumiem izrietot, ka šai iestādei bija pietiekami pierādījumi, lai konstatētu, ka ZAO pakārtotās darbības bija tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa.
58
Ceturtkārt, Vispārējā tiesa neesot ņēmusi vērā, ka Vispārējās tiesas 2013. gada 12. septembra sprieduma Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418) 41. punktam nav nozīmes, novērtējot jautājumu par to, vai ZAO pakārtotās darbības bija vai nebija tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa.
59
Piektkārt, ZAO apgalvo, ka pārsūdzētā sprieduma 128. punktā Vispārējā tiesa ir nepareizi interpretējusi CSP pamatnostādņu 11. punktu, saskaņā ar kuru piešķirtajam valsts atbalstam ir jābūt nepieciešamam VTNP sniegšanai. Turpretim Vispārējā tiesa pārbaudīja, vai Komisijas rīcībā bija informācija, kas tai ļāva pārbaudīt, vai pakārtotās darbības bija nepieciešamas VTNP sniegšanai.
60
Visbeidzot, replikas rakstā ZAO apstrīd, ka iepriekšējās izskatīšanas procedūras ilgums šajā gadījumā ir uzskatāms par nopietnu grūtību pastāvēšanu.
61
Otrā pamata otrajā daļā ZAO apgalvo, ka Vispārējā tiesa ir kļūdaini izsecinājusi, ka atsevišķas grāmatvedības uzskaites neesamība attiecībā uz to pakārtotajām darbībām liecina par nopietnu grūtību esamību, jo šāds kritērijs esot atbilstošs tikai tad, ja šīs darbības pašas nav ietvertas VTNP, ko Komisija tomēr apstrīdētajā lēmumā ir izslēgusi attiecībā uz ZAO pakārtotajām darbībām.
62
Tāpat neko nevar izsecināt no tā, ka Komisija gaidīja, kamēr tiks pasludināts 2013. gada 12. septembra spriedums Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418), jo šis spriedums attiecās uz valsts atbalsta esamību, nevis atbalsta saderību ar iekšējo tirgu. Pārbaudot PNB shēmu, Komisija nav balstījusies uz šo spriedumu un ir atsaukusies uz to tikai tāpēc, lai apstiprinātu, ka ieņēmumi no minētajām darbībām varētu kalpot kā kompensācija par uzticēto VTNP.
63
Katrā ziņā tas, ka lietā, kurā tika pasludināts šis spriedums, attiecīgās Vācijas iestādes veica atsevišķu grāmatvedības uzskaiti par pakārtotajām saimnieciskajām darbībām, neliedz Komisijai šajā gadījumā konstatēt, ka šāda grāmatvedības uzskaite nebija nepieciešama tāpēc, ka ZAO pakārtotās darbības bija VTNP neatņemama sastāvdaļa.
64
Otrā pamata trešajā daļā ZAO apgalvo, ka Vispārējās tiesas vērtējums, saskaņā ar kuru arī iepriekš noteikta mehānisma neesamība pārmērīgas kompensācijas novēršanai ir netieša norāde uz nopietnām grūtībām, ir balstīts uz sagrozītiem faktiem, ar kuriem ir aizstāts apstrīdētā lēmuma pamatojums. No apstrīdētā lēmuma 94., 95. un 97. punkta skaidri izrietot, ka iepriekš noteikts mehānisms pārmērīgas kompensācijas novēršanai bija paredzēts. Saskaņā ar PNB shēmu subsīdijas investīcijām un subsīdijas apsaimniekošanai nevarēja apvienot, lai segtu līdzīgas izmaksas, ienākumi no zemes vienmēr bija jāatskaita no subsīdiju apsaimniekošanai aprēķināšanas, zemesgabalus nevarēja pārdot bez iestāžu, kuras piešķir subsīdijas, oficiālas atļaujas un ZAO bija pienākums atmaksāt jebkādas nepamatotas priekšrocības, kas iegūtas no zemesgabala pārdošanas.
65
Nīderlandes valdība atbalsta ZAO argumentāciju.
66
Savukārt Komisija attiecībā uz otrā pamata pirmo daļu apgalvo, pirmkārt, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, uzskatot, ka iepriekšējās izskatīšanas procedūras ilgums norāda uz nopietnu grūtību esamību. Lai gan šī procedūra patiešām bija neparasti ilga, tās ilgums ir izskaidrojams ar to, ka Komisija gaidīja gan pušu sarunu iznākumu, gan 2013. gada 12. septembra sprieduma Vācija/Komisija pasludināšanu (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418) pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas.
67
Otrkārt, šī iestāde apgalvo, ka pārsūdzētā sprieduma 126.–129. punktā izklāstītā argumentācija nav saprotama, jo tajā jautājums par ZAO pakārtotajām saimnieciskajām darbībām ir sajaukts ar jautājumu par šo darbību saistību ar tām uzticēto VTNP.
68
Treškārt, šī argumentācija ir balstīta uz faktu sagrozīšanu, jo tika pieņemts, ka Komisija ir secinājusi, ka šīs pakārtotās darbības bija vajadzīgas VTNP sniegšanai, lai gan šī iestāde pati uzskata, ka šīs darbības bija ZAO uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa. No apstrīdētā lēmuma skaidri izriet, ka uzticētais VTNP attiecas gan uz dabas aizsardzību, gan uz pakārtotajām darbībām.
69
Ceturtkārt, pārsūdzētā sprieduma 128. punktā Vispārējā tiesa līdz ar to esot noteikusi acīmredzami kļūdainu kritēriju, uzskatot, ka, pēc Komisijas domām, pakārtotās saimnieciskās darbības bija vajadzīgas VTNP sniegšanai CSP pamatnostādņu 11. punkta izpratnē.
70
Piektkārt, pilnīguma labad Komisija apgalvo, ka VGG u.c. neizvirzīja jautājumu par Nīderlandes Karalistes VTNP definīcijas pareizību, bet tikai apgalvoja, ka VTNP netipiskais raksturs pats par sevi rada nopietnas grūtības.
71
Attiecībā uz otrā pamata otro daļu Komisija arī apgalvo, ka, tā kā ZAO pakārtotās darbības ir tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa, atsevišķas grāmatvedības uzskaites neesamībai nav nozīmes, lai konstatētu nopietnas grūtības.
72
Attiecībā uz otrā pamata trešo daļu Komisija uzskata, ka ZAO izvirzīto iemeslu dēļ Vispārējā tiesa esot sagrozījusi faktus, un piebilst, ka dabas apsaimniekošanas darbība ir zaudējumus nesoša darbība, tāpēc ka ieņēmumiem no pakārtotajām darbībām nebūtu iespējams pārsniegt dabas apsaimniekošanas izmaksas. Turklāt, neņemot vērā to, ka ZAO pakārtotās darbības ir tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa, Vispārējā tiesa ir pārbaudījusi analīzes par pārmērīgas kompensācijas novēršanas mehānisma neesamību, kas nozīmē, ka Vispārējā tiesa neizbēgami ir pieļāvusi tiesību kļūdu, šajā ziņā secinot, ka Komisijai nebija pietiekamas informācijas, lai pieņemtu apstrīdēto lēmumu.
73
VGG u.c. tūlīt un primāri apgalvo, ka apelācijas otrais pamats ir nederīgs, jo ZAO neapstrīdot Vispārējās tiesas vērtējumus, saskaņā ar kuriem pārāk ilgā iepriekšējās izskatīšanas procedūra, fakts, ka Komisija gaidīja Vispārējās tiesas 2013. gada 12. septembra sprieduma Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418) pasludināšanu, un fakts, ka ZAO uzticētais VTNP pirmo reizi tika kvalificēts kā “vispārējs” vai “netipisks”, liecina par nopietnu grūtību esamību. Ar šiem netiešajiem pierādījumiem vien ir pietiekami, lai pierādītu šādas grūtības.
74
Pakārtoti, VGG u.c. arī apstrīd argumentāciju, ko ZAO ir izvirzījušas katrā no trim otrā pamata daļām, vienlaikus uzsverot, ka, pat pieņemot, ka Tiesa akceptē vienu vai otru no šīm daļām, ar to nepietiek, ņemot vērā Vispārējās tiesas konstatēto pierādījumu kopumu, lai pamatotu pārsūdzētā sprieduma atcelšanu.
Tiesas vērtējums
75
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD 108. panta 2. punktā paredzētā procedūra noteikti ir nepieciešama, ja Komisijai rodas būtiskas grūtības novērtēt, vai atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu. Tādējādi Komisija, lai pieņemtu labvēlīgu lēmumu par atbalstu, var aprobežoties ar LESD 108. panta 3. punktā noteikto iepriekšējās izskatīšanas posmu tikai tad, ja tā, veicot pirmo novērtēšanu, var pārliecināties, ka šis atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2013. gada 24. janvāris, 3F/Komisija, C‑646/11 P, nav publicēts, EU:C:2013:36, 28. punkts un tajā minētā judikatūra).
76
Turpretī, ja, veicot šo pirmo novērtēšanu, Komisija ir izdarījusi pretēju slēdzienu vai pat nav varējusi pārvarēt visas grūtības, kas radušās, izvērtējot šā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, Komisijai ir pienākums uzklausīt visus vajadzīgos viedokļus un šajā sakarā uzsākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 21. decembris, Club Hotel Loutraki u.c./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 30. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
77
No pastāvīgās judikatūras izriet, ka gadījumā, ja LESD 108. panta 3. punktā paredzētā procedūra nav tai ļāvusi pārvarēt visas grūtības, ko rada attiecīgā pasākuma saderīguma novērtēšana, Komisijai ir pienākums uzsākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru un tai šajā sakarā nav rīcības brīvības (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2008. gada 22. decembris, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113. punkts un tajā minētā judikatūra).
78
Tādējādi Komisijai atbilstoši LESD 108. panta 3. punkta mērķim un tai uzliktajam labas pārvaldības pienākumam ir jāuzsāk nepieciešamie pasākumi un pārbaudes, lai sākotnējās pārbaudes laikā pārvarētu jebkuras radušās grūtības, kā rezultātā tiktu kliedētas esošās šaubas par attiecīgā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 21. decembris, Club Hotel Loutraki u.c./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 34. un 35. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
79
Nopietnu grūtību kritērijam ir objektīvs raksturs, un šādu grūtību pastāvēšana ir jāpārbauda, ņemot vērā ne tikai iepriekšējās izskatīšanas rezultātā pieņemtā Komisijas lēmuma pieņemšanas apstākļus, bet arī novērtējumu, uz kuru ir balstījusies Komisija (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 21. decembris, Club Hotel Loutraki u.c./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 31. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
80
No minētā izriet, ka lēmuma necelt iebildumus, kas ir pamatots ar Regulas Nr. 659/1999 4. panta 3. punktu, tiesiskums ir atkarīgs no tā, vai Komisijai, izskatot tās rīcībā esošo informāciju un pierādījumus paziņotā pasākuma iepriekšējās izskatīšanas posmā, objektīvi vajadzēja rasties šaubām par šī pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, ņemot vērā, ka šādu šaubu gadījumā ir jāuzsāk formālā izmeklēšanas procedūra, kurā var piedalīties minētās regulas 1. panta h) punktā minētās ieinteresētās personas (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 21. decembris, Club Hotel Loutraki u.c./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 32. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
81
Ja prasītājs lūdz atcelt lēmumu necelt iebildumus, tas galvenokārt apstrīd to, ka Komisijas lēmums par attiecīgo atbalstu ir ticis pieņemts, šai iestādei neuzsākot formālo izmeklēšanas procedūru un tādējādi pārkāpjot tā procesuālās tiesības. Lai tiktu apmierināta prasītāja prasība atcelt tiesību aktu, tas var izvirzīt jebkādu pamatu, lai pierādītu, ka Komisijai, izskatot tās rīcībā esošo informāciju un pierādījumus paziņotā pasākuma iepriekšējās izskatīšanas posmā, būtu jārodas šaubām par šī pasākuma saderību ar iekšējo tirgu. Šādu argumentu izmantošanas dēļ tomēr nevar tikt grozīts prasības priekšmets, nedz mainīti tās pieņemamības nosacījumi. Gluži otrādi, tas, ka pastāv šaubas par šo saderību, ir tieši tas pierādījums, kas jāiesniedz, lai pierādītu, ka Komisijai bija jāuzsāk LESD 108. panta 2. punktā paredzētā formālās izmeklēšanas procedūra (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2011. gada 24. maijs, Komisija/Kronoply un Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59. punkts, kā arī 2016. gada 21. decembris, Club Hotel Loutraki u.c./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 45. punkts un tajā minētā judikatūra).
82
Pierādījumi par šaubu esamību par attiecīgā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, kas ir jāmeklē gan apstākļos, kādos tika pieņemts lēmums neizvirzīt iebildumus, gan šī lēmuma saturā, ir jāiesniedz personai, kas lūdz atcelt šo lēmumu, pamatojoties uz konsekventu netiešo pierādījumu kopumu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2013. gada 24. janvāris, 3F/Komisija, C‑646/11 P, nav publicēts, EU:C:2013:36, 30. un 31. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
83
Šajā gadījumā, lai noteiktu, vai pastāv nopietnas grūtības, kas pamato formālās izmeklēšanas procedūras sākšanu, Vispārējā tiesa pārbaudīja VGG u.c. izvirzīto netiešo pierādījumu kopumu, ko tā izklāstīja pārsūdzētā sprieduma 107., 130., 132. un 137. punktā.
84
It īpaši jānorāda, ka pārsūdzētā sprieduma 115. un 116. punktā Vispārējā tiesa norādīja, ka, lai lemtu par VGG u.c. izvirzīto pamatu attiecībā uz nopietnu grūtību pastāvēšanu, ar kurām Komisija esot saskārusies attiecīgās atbalsta shēmas sākotnējās pārbaudes laikā, tāpēc ka šī atbalsta shēma tika kvalificēta par “vispārēju” vai “netipisku” VTNP, tai bija jāanalizē sasaistes pakāpe starp ZAO pakārtotajām saimnieciskajām darbībām un to pamatdarbību.
85
Šajā ziņā tā vispirms šī sprieduma 126. punktā uzsvēra, ka apstrīdētā lēmuma 50. punktā Komisija ir atzinusi, ka, pat ja preces un pakalpojumi, ko piedāvā vides aizsardzības organizācijas viņu pakārtoto darbību ietvaros, ir izrietējuši no to galvenās vides aizsardzības darbības, saskaņā ar šo galveno darbību šo preču un pakalpojumu piedāvāšana nebija obligāta. Vispārējā tiesa turklāt konstatēja, ka Komisija nav pārbaudījusi, vai ZAO pakārtotās saimnieciskās darbības varēja tikt pareizi nodrošinātas saskaņā ar tirgus apstākļiem vai arī to veikšana bija pamatota ar vispārējām interesēm.
86
Turpinājumā Vispārējā tiesa minētā sprieduma 127. punktā atgādināja, ka izvērtējuma, kuru Komisija veica iepriekšējās izskatīšanas procedūras laikā, nepietiekamais vai nepilnīgais raksturs bija netiešs pierādījums nopietnu grūtību esamībai.
87
Pārsūdzētā sprieduma 128. punktā tā uzskatīja, ka, lai arī ieņēmumi no pakārtotajām darbībām ir paredzēti, lai segtu daļu no galvenās darbības – kas ir vides saglabāšana – izmaksām, un ir cieši saistīti ar šīs galvenās darbības vispārējo interešu uzdevumu, Komisijas rīcībā esošā informācija neļāva tai uz šī pamata vien secināt, ka ZAO pakārtotās darbības bija vajadzīgas VTNP nodrošināšanai CSP nostādņu 11. punkta izpratnē vai ka šīm darbībām bija vispārēja tautsaimnieciska nozīme.
88
Šī sprieduma 129. punktā Vispārējā tiesa precizēja, ka, “lai gan uzņēmums, kuram ir piešķirts VTNP, var veikt citas saimnieciskas darbības, pat tās, kas saistītas ar tai uzticēto vispārējo interešu uzdevumu, tas automātiski nenozīmē iespēju uzskatīt šīs citas saimnieciskas darbības par minētā VTNP neatņemamu sastāvdaļu” un ka “turpretim no minētā izriet prasība šādam uzņēmumam ievērot finanšu pārskatāmības un atsevišķas grāmatvedības uzskaites uzturēšanas pienākumus, lai izvairītos no jebkādas pārmērīgas kompensācijas riska”.
89
Minētā sprieduma 130. punktā Vispārējā tiesa no tā secināja, ka “Komisijas veiktā attiecīgā atbalsta pasākuma kvalifikācija par” vispārēju” vai “netipisku” VTNP liecina par nopietnu grūtību esamību.
90
Pirmām kārtām, no šīs informācijas izriet – pat ja Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 117. punktā ir norādījusi, ka, pēc tās domām, VGG u.c. ir vērsuši uzmanību uz pretrunu starp apstrīdētā lēmuma 50. un 93. punktu, tā savos secinājumos par nopietnu grūtību esamību, ko apliecina šī ZAO darbību kvalifikācija par “vispārēju” vai “netipisku” VTNP, nav balstījusies uz šādu pretrunu. Kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 71. un 72. punktā, tā vietā, lai koncentrētos uz īpašu pretrunu, kas ietekmējusi apstrīdētajā lēmumā veikto analīzi, Vispārējā tiesa balstījās uz Komisijai pieejamās informācijas par ZAO veiktajām darbībām nepietiekamību un nepilnīgumu iepriekšējās izskatīšanas procedūras beigās.
91
Līdz ar to ZAO un Komisijas argumenti, saskaņā ar kuriem Vispārējā tiesa esot kļūdaini balstījusies uz pretrunīgiem Komisijas paziņojumiem, nevar tikt atbalstīti.
92
Otrām kārtām, attiecībā uz informāciju, kas Komisijai bija pieejama šīs iepriekšējās izskatīšanas procedūras beigās, ZAO un Komisija uzskata, ka Vispārējā tiesa ir kļūdaini uzskatījusi, ka šī informācija nebija pietiekama, lai konstatētu, ka ZAO pakārtotās darbības bija tām uzticētā VTNP neatņemama sastāvdaļa. No Vispārējās tiesas secinājumiem pārsūdzētā sprieduma 119.–121. punktā izriet – lai secinātu, ka šīs pakārtotās darbības ietilpst “vispārējā VTNP”, Komisija balstījās tikai uz vienu vienīgu faktu, ka izmaksas un ieņēmumi no šīm saimnieciskā rakstura darbībām tika iekļauti izmaksās, kas saistītas ar vides aizsardzības pamatdarbību.
93
Konkrēti, pārsūdzētā sprieduma 120. un 121. punktā Vispārējā tiesa norādīja, ka, atbildot uz tās jautājumiem par sasaisti starp ZAO pakārtotajām saimnieciskajām darbībām un tām uzticēto VTNP, Komisija būtībā aprobežojās ar apgalvojumiem, no vienas puses, ka šīs pakārtotās darbības bija cieši saistītas ar vides aizsardzības pamatdarbību, jo tās deva ieguldījumu pamatdarbības finansēšanā, un, no otras puses, ka tas, ka šīs pašas darbības nebija nepieciešamas vides aizsardzības mērķu sasniegšanai, nenozīmēja, ka tās nevarētu ietilpt VTNP, ko veido primārā vides aizsardzības darbībai, kurai nav saimnieciska rakstura.
94
Pamatojoties uz šiem secinājumiem, Vispārējā tiesa pārsūdzētā sprieduma 128. punktā atzina, ka tikai ar faktu, ka ieņēmumi no pakārtotajām darbībām bija paredzēti, lai segtu daļu no vides saglabāšanas pamatdarbības izmaksām, un ka tāpēc minētās pakārtotās darbības bija cieši saistītas ar šīs pamatdarbības vispārējo interešu uzdevumu, nebija pietiekami, lai Komisija varētu secināt, ka pakārtotās darbības bija nepieciešamas VTNP sniegšanai CSP nostādņu 11. punkta izpratnē vai arī ka pakārtotajām darbībām bija vispārēja tautsaimnieciska nozīme judikatūras izpratnē.
95
Šajā ziņā uzreiz ir jāatgādina – lai arī dalībvalstis ir tiesīgas noteikt savu VTNP apjomu un organizāciju, it īpaši ņemot vērā savā valsts politikā izvirzītos mērķus, un lai arī šajā ziņā dalībvalstīm ir plaša rīcības brīvība, kuru Komisija var apstrīdēt tikai acīmredzamas kļūdas gadījumā, šīs pilnvaras nedrīkst ierobežot un tās katrā ziņā ir jāīsteno saskaņā ar Savienības tiesībām (spriedumi, 2018. gada 26. aprīlis, Cellnex Telecom un Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P un C‑92/17 P, nav publicēts, EU:C:2018:284, 41.–43. punkts, kā arī 2019. gada 15. maijs, Achema u.c., C‑706/17, EU:C:2019:407, 104. punkts).
96
LESD 106. panta 2. punktā ir paredzēts, pirmkārt, ka uz uzņēmumiem, kam ir uzticēta VTNP pārvaldība, attiecas noteikumi par konkurenci, ja šo noteikumu piemērošana de iure vai de facto netraucē veikt tiem uzticētos konkrētos uzdevumus un, otrkārt, ka tirdzniecības attīstība netiek ietekmēta tiktāl, ka tas kaitē Savienības interesēm.
97
Tādējādi pats LESD 106. panta 2. punkta formulējums parāda, ka atkāpes no Līguma noteikumiem ir atļautas tikai tad, ja tās ir vajadzīgas konkrēta uzdevuma izpildei, kas ir uzticēts uzņēmumam, kurš ir atbildīgs par VTNP pārvaldību (spriedums, 2017. gada 8. marts, Viasat Broadcasting UK/Komisija, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, 29. punkts).
98
Tāpēc, kā atgādināts CSP nostādņu 3. punktā, ciktāl pasākums par labu uzņēmumam, kam uzticēta VTNP pārvaldība, atbilst vispārējiem LESD 107. panta 1. punkta piemērošanas nosacījumiem, tas ir uzskatāms par valsts atbalstu, uz kuru attiecas LESD 106.–108. pants.
99
Attiecībā uz atbalsta pasākumu saderības ar iekšējo tirgu izvērtēšanu saskaņā ar LESD 107. panta 3. punktu Tiesas judikatūrā ir paredzēts, ka tā ir ekskluzīvā Komisijas, kuras darbību kontrolē Savienības tiesas, kompetencē, ka šajā ziņā Komisijai ir plaša rīcības brīvība, kuras īstenošanai ir jāveic sarežģīti ekonomiska un sociāla rakstura vērtējumi, un ka, īstenojot šo rīcības brīvību, Komisija var pieņemt pamatnostādnes, lai noteiktu kritērijus, uz kuru pamata tā paredz izvērtēt dalībvalstu paredzēto atbalsta pasākumu saderību ar iekšējo tirgu (spriedumi, 2016. gada 8. marts, Grieķija/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 68. punkts, kā arī 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c., C‑526/14, EU:C:2016:570., 37.–39. punkts).
100
Saskaņā ar iedibināto judikatūru, pieņemot šādus uzvedības noteikumus un ar to publikāciju paziņojot, ka tā tos piemēros gadījumos, uz kuriem tie attiecas, Komisija pati ierobežo savas rīcības brīvības īstenošanu un parasti nedrīkst atkāpties no šiem noteikumiem, citādi to varētu sodīt par tādu tiesību vispārējo principu kā vienlīdzīgas attieksmes princips vai tiesiskās paļāvības aizsardzības princips pārkāpumu (spriedumi, 2016. gada 8. marts, Grieķija/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 69. punkts, kā arī 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c., C‑526/14, EU:C:2016:570, 40. punkts).
101
Tāpēc valsts atbalsta jomā Komisijai ir jāievēro tās pieņemtās pamatnostādnes, ciktāl tajās ir ievēroti LESD noteikumi un ciktāl to piemērošana nav pretrunā tādiem vispārējiem tiesību principiem kā vienlīdzīgas attieksmes princips (spriedums, 2016. gada 8. marts, Grieķija/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 70. punkts).
102
Šajā gadījumā ne Vispārējā tiesā, ne Tiesā nav ticis apgalvots, ka CSP nostādnes atkāptos no LESD līguma normām vai pārkāptu vispārēju Savienības tiesību principu. Turpretī ZAO, ko atbalsta Komisija, apgalvo, ka Vispārējā tiesa ir kļūdaini interpretējusi šo nostādņu 11. punktu, kad tā pārsūdzētā sprieduma 128. punktā atzina, ka Komisijas rīcībā esošā informācija tai nav ļāvusi secināt, ka ZAO pakārtotās darbības šī noteikuma izpratnē bija nepieciešamas tām uzticētā VTNP nodrošināšanai.
103
CSP nostādņu 11. punktā ir norādīts, ka kompensācija par sabiedriskajiem pakalpojumiem ir valsts atbalsts, ko var atzīt par saderīgu ar LESD 106. panta 2. punktu, ja tas ir nepieciešams attiecīgo VTNP sniegšanai un neietekmē tirdzniecības attīstību tiktāl, lai kaitētu Savienības interesēm. Turklāt šajā punktā ir precizēts, ka šāds līdzsvars ir iespējams tikai tad, ja ir izpildīti šo nostādņu 2.2.–2.10. iedaļā paredzētie nosacījumi; šīs iedaļas ietver minēto nostādņu 12. līdz 60. punktu.
104
Saskaņā ar CSP nostādņu 12. un 13. punktu atbalstam, kas piešķirts, lai kompensētu izmaksas, kuras radušās, uzņemoties sabiedrisko pakalpojumu saistības, ir jāattiecas uz patiesu VTNP, kas izslēdz pakalpojumus, kurus jau sniedz vai var sniegt apmierinošā veidā un apstākļos, kas ir saderīgi ar vispārējām interesēm, uzņēmumi, kuri veic savu darbību normālos tirgus apstākļos.
105
Komisija, pieņemot šos divus noteikumus, pamatoti uzskatīja, ka uz plašo rīcības brīvību, kas dalībvalstīm ir piešķirta saskaņā ar šī sprieduma 95. punktā atgādināto judikatūru, lai definētu VTNP apjomu, attiecas šī sprieduma 96. un 97. punktā izklāstītie ierobežojumi, un tāpēc to nevar saprast tik plaši, ka dalībvalstis par VTNP var uzskatīt tādus autonomus pakalpojumus, ko var sniegt uzņēmumi, kuri veic darbību normālos tirgus apstākļos.
106
Turklāt saskaņā ar CSP nostādņu 21., 47. un 48. punktu kompensācijas summa nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešama, lai segtu sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas pienākuma izpildes neto izmaksas, kas nozīmē to, ka pārmērīga kompensācija, kas nav nepieciešama VTNP sniegšanai, ir uzskatāma par valsts atbalstu.
107
CSP nostādņu 44. punktā ir paredzēts, ka tad, ja uzņēmums veic darbības, kas vienlaicīgi ir gan VTNP, gan arī citas darbības, kuras nav VTNP, iekšējā grāmatvedībā ar VTNP saistītās izmaksas un ieņēmumi un ar citām darbībām saistītās izmaksas un ieņēmumi ir jānorāda atsevišķi. Šo nostādņu 46. punktā ir precizēts, ka dalībvalsts var nolemt, ka peļņa no citām darbībām, kas nav VTNP, jo īpaši darbībām, kuru veikšanai tiek izmantota infrastruktūra, kas nepieciešama VTNP sniegšanai, daļēji vai pilnīgi jāpiešķir VTNP finansēšanai.
108
Vispirms, no visiem šiem punktiem izriet, ka pakārtotās darbības, kuras pašas neietilpst VTNP, nevar uzskatīt par vajadzīgām VTNP tikai tāpēc, ka iegūtā peļņa tiek piešķirta VTNP finansēšanai; turpinājumā – par VTNP daļu var tikt kvalificētas tikai tās pakārtotās darbības, kas ir nepieciešamas VTNP sniegšanai, un, visbeidzot, kompensācijas, kas piešķirtas tādām pakārtotajām darbībām, kas nav nepieciešamas VTNP sniegšanai, kā pārmērīgas kompensācijas ir uzskatāmas par valsts atbalstu.
109
Līdz ar to Vispārējā tiesa nav pieļāvusi tiesību kļūdu, pieprasot Komisijai papildu informāciju, kas pierādītu, ka ZAO pakārtotās saimnieciskās darbības bija vajadzīgas VTNP nodrošināšanai CSP nostādņu 11. punkta izpratnē vai ka šīs darbības pašas bija VTNP.
110
Ņemot vērā šos faktus, ir jānoraida arī ZAO izvirzītie argumenti, saskaņā ar kuriem Vispārējā tiesa esot kļūdaini ņēmusi vērā 2013. gada 12. septembra sprieduma Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418) 41. punktu, no kura tā secināja, ka fakts, ka šajā lietā aplūkotās pakārtotās darbības, saskaņā ar Komisijas teikto, bija saistītas ar vides aizsardzības pamatdarbību, nenozīmēja, ka šīs pakārtotās darbības bija nepieciešamas ZAO pamatdarbībai, ņemot vērā to, ka ZAO darbības neveido nedalāmu veselumu.
111
Norādījusi, ka Komisija apstrīdētajā lēmumā atsaucās uz šo 41. punktu, Vispārējā tiesa varēja, pirmkārt, paļauties uz šo faktu, lai izprastu šīs iestādes veikto analīzi par saikni starp ZAO pakārtotajām darbībām un pamatdarbību, otrkārt, no tā secināt, ka Komisija piekrita šajā pašā 41. punktā izklāstītajam pamatojumam un pēc analoģijas to iekļāva savā šīs lietas analīzē, un, visbeidzot, secināt, ka šīs analīzes pamatā bija nepietiekama informācija.
112
No visiem šiem apsvērumiem izriet, ka Vispārējā tiesa nav pieļāvusi tiesību kļūdu, uzskatot, ka Komisijas veiktā ZAO darbību kvalificēšana par “vispārēju” vai “netipisku” VTNP ir norāde uz nopietnām grūtībām, ar kurām šī iestāde saskārās PNB atbalsta shēmas iepriekšējās izskatīšanas posmā.
113
Treškārt, Komisijas arguments, kas ir balstīts uz faktu sagrozīšanu attiecībā uz ZAO pakārtoto darbību nepieciešamību, ir jānoraida kā nepieņemams, pamatojoties uz apsvērumiem, kas ir identiski tiem, kuri jau izklāstīti šī sprieduma 47.–49. punktā.
114
Ceturtkārt, nav strīda par to, ka ZAO savā apelācijas sūdzībā neapstrīdēja netiešos pierādījumus, uz kuriem Vispārējā tiesa atsaucās pārsūdzētā sprieduma 107. punktā attiecībā uz sākotnējās pārbaudes procedūras ilgumu un ietekmi 2013. gada 12. septembra spriedumā Vācija/Komisija (T‑347/09, nav publicēts, EU:T:2013:418).
115
Pirmām kārtām, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru no LESD 256. panta 1. punkta otrās daļas, Eiropas Savienības Tiesas statūtu 58. panta pirmās daļas, kā arī Reglamenta 168. panta 1. punkta d) apakšpunkta un 169. panta 2. punkta izriet, ka apelācijas sūdzībā ir precīzi jānorāda tā sprieduma apstrīdētie elementi, kuru tiek lūgts atcelt, kā arī juridiskie argumenti, kas konkrēti pamato šo lūgumu (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2013. gada 24. janvāris, 3F/Komisija, C‑646/11 P, nav publicēts, EU:C:2013:36, 51. punkts un tajā minētā judikatūra).
116
Otrkārt, ciktāl ZAO replikas rakstā ir apšaubījušas šos netiešos pierādījumus, ir pietiekami atgādināt, ka saskaņā ar Reglamenta 127. panta 1. punktu, kas piemērojams apelācijas kārtībā saskaņā ar šī reglamenta 190. panta 1. punktu, tiesvedības laikā nav atļauts izvirzīt jaunus pamatus, izņemot gadījumus, kad tie ir saistīti ar tādiem tiesiskajiem un faktiskajiem apstākļiem, kas ir kļuvuši zināmi iztiesāšanas laikā. Tomēr no šīs tiesvedības neizriet, ka ZAO šajā ziņā replikas rakstā izvirzītie argumenti būtu balstīti uz tiesiskiem un faktiskiem apstākļiem, kādi ZAO nebija pieejami to apelācijas sūdzības iesniegšanas laikā. Tāpēc argumenti, ar kuriem ZAO apstrīd netiešos pierādījumus, kurus Vispārējā tiesa izmantoja pārsūdzētā sprieduma 107. punktā, ir jāatzīst par nepieņemamiem.
117
Tāpat, pamatojoties uz apsvērumiem, kas ir identiski tiem, kuri jau tika izklāstīti šī sprieduma 47.–49. punktā, kā nepieņemama ir jānoraida šajā ziņā izvirzītā Komisijas argumentācija.
118
Piektkārt, tā kā Vispārējā tiesa tādējādi varēja izmantot vairākus netiešus pierādījumus par nopietnām grūtībām saistībā ar procedūru, tās ilgumu un apstrīdētā lēmuma saturu, ir jāuzskata, ka argumenti, kas izvirzīti otrā pamata otrajā un trešajā daļā, ir nederīgi, kā to pamatoti apgalvo VGG u.c.
119
Ņemot vērā šos netiešos pierādījumus un šī sprieduma 82. punktā minēto judikatūru, Vispārējā tiesa varēja pamatoti uzskatīt, ka VGG u.c. ir iesnieguši pierādījumus par to, ka pastāv šaubas par attiecīgā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu.
120
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, otrais pamats ir jānoraida, kā arī ir jānoraida apelācijas sūdzība kopumā.
Par tiesāšanās izdevumiem
121
Atbilstoši Reglamenta 138. panta 1. punktam, kas piemērojams apelācijas tiesvedībā, pamatojoties uz Reglamenta 184. panta 1. punktu, lietas dalībniekam, kuram spriedums nav labvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
122
Tā kā VGG u.c. ir prasījuši piespriest ZAO atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā tām spriedums ir nelabvēlīgs, tad jāpiespriež ZAO atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
123
Saskaņā ar šī paša reglamenta 140. panta 1. punktu Komisijai un Nīderlandes Karalistei ir jāsedz savi tiesāšanās izdevumi pašām.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (otrā palāta) nospriež:
1)
Apelācijas sūdzību noraidīt.
2)
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo‑Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord‑Holland, Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap un Stichting Het Limburgs Landschap atlīdzina tiesāšanās izdevumus.
3)
Eiropas Komisija un Nīderlandes Karaliste sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – holandiešu.