ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
22 mars 2011 (*)
« Environnement – Directive 2003/87/CE – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Plan national d’allocation de quotas d’émission pour la Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012 – Délai de trois mois – Article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 »
Dans l’affaire T‑369/07,
République de Lettonie, représentée initialement par Mmes E. Balode-Buraka et K. Bārdiņa, puis par Mme L. Ostrovska et enfin par Mmes Ostrovska et K. Drēviņa, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par
République de Lituanie, représentée par M. D. Kriaučiūnas, en qualité d’agent,
et par
République slovaque, représentée initialement par M. J. Čorba, puis par Mme B. Ricziová, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. U. Wölker, E. Kalnins et Mme I. Rubene, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par Mme Z. Bryanston-Cross, puis par Mmes S. Behzadi-Spencer, I. Rao et F. Penlington, en qualité d’agents, assistés de M. J. Maurici, barrister,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2007) 3409 de la Commission, du 13 juillet 2007, concernant la modification du plan national d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre notifié par la République de Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275, p. 32),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. J. Azizi (rapporteur), président, Mme E. Cremona et M. S. Frimodt Nielsen, juges,
greffier : Mme K. Pocheć, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 septembre 2010,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Réglementation internationale et communautaire concernant la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et le protocole de Kyoto
1        La convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques adoptée à New-York le 9 mai 1992 (ci-après la « CCNUCC »), approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 94/69/CE du Conseil, du 15 décembre 1993, concernant la conclusion de la CCNUCC (JO 1994, L 33, p. 11), a pour objectif ultime de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. L’annexe I de la CCNUCC comporte une liste d’États parties, parmi lesquels figure la République de Lettonie, qui, en outre, y est classée dans la catégorie des pays en transition vers une économie de marché. La CCNUCC est entrée en vigueur dans la Communauté le 21 mars 1994.
2        Afin d’atteindre l’objectif ultime de la CCNUCC, le protocole de Kyoto à la CCNUCC a été adopté le 11 décembre 1997 (décision 1/CP.3 « Adoption du protocole de Kyoto [à la CCNUCC] »). À l’annexe A du protocole de Kyoto, figure la liste des gaz à effet de serre et celle des secteurs et des catégories de sources d’émissions couverts par le protocole de Kyoto. À l’annexe B du protocole de Kyoto, figure la liste des parties au protocole de Kyoto avec leurs engagements chiffrés de limitation ou de réduction des émissions, y compris celui de la République de Lettonie, dont l’objectif de réduction est ainsi fixé à 8 %.
3        Le 25 avril 2002, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2002/358/CE, relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la [CCNUCC] et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO L 130, p. 1). Le protocole de Kyoto, ainsi que ses annexes A et B, est reproduit à l’annexe I de la décision 2002/358. Le tableau des engagements chiffrés de limitation ou de réduction des émissions, destiné à établir les quantités respectives d’émissions attribuées à la Communauté et à ses États membres conformément à l’article 4 du protocole de Kyoto, figure à l’annexe II de la décision 2002/358.
Réglementation concernant le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre
4        L’article 1er de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275, p. 32), telle que modifiée par la directive 2004/101/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 octobre 2004 (JO L 338, p. 18), prévoit :
« La présente directive établit un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté […] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. »
5        L’article 9 de la directive 2003/87 se lit comme suit :
« 1.      Pour chaque période visée à l’article 11, paragraphes 1 et 2, chaque État membre élabore un plan national précisant la quantité totale de quotas qu’il a l’intention d’allouer pour la période considérée et la manière dont il se propose de les attribuer. Ce plan est fondé sur des critères objectifs et transparents, incluant les critères énumérés à l’annexe III, en tenant dûment compte des observations formulées par le public. Sans préjudice des dispositions du traité, la Commission élabore des orientations pour la mise en œuvre des critères qui figurent à l’annexe III pour le 31 décembre 2003 au plus tard.
En ce qui concerne la période visée à l’article 11, paragraphe 1, le plan est publié et notifié à la Commission et aux autres États membres au plus tard le 31 mars 2004. Pour les périodes ultérieures, le plan est publié et notifié à la Commission et aux autres États membres au moins dix-huit mois avant le début de la période concernée.
2.      Les plans nationaux d’allocation de quotas sont examinés au sein du comité visé à l’article 23, paragraphe 1[, de la directive 2003/87].
3.      Dans les trois mois qui suivent la notification d’un plan national d’allocation de quotas par un État membre conformément au paragraphe 1, la Commission peut rejeter ce plan ou tout aspect de celui-ci en cas d’incompatibilité avec les critères énoncés à l’annexe III ou avec les dispositions de l’article 10. L’État membre ne prend une décision au titre de l’article 11, paragraphes 1 ou 2, que si les modifications proposées ont été acceptées par la Commission. Toute décision de rejet adoptée par la Commission est motivée. »
6        Selon l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/87 :
« Pour la période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008 et pour chaque période de cinq ans suivante, chaque État membre décide de la quantité totale de quotas qu’il allouera pour cette période et lance le processus d’attribution de ces quotas à l’exploitant de chaque installation. Il prend cette décision au moins douze mois avant le début de la période concernée, sur la base de son plan national d’allocation de quotas élaboré en application de l’article 9, et conformément à l’article 10, en tenant dûment compte des observations formulées par le public. »
7        L’annexe III de la directive 2003/87 énumère douze critères applicables aux plans nationaux d’allocation. Les critères nos 1 à 3 de l’annexe III prévoient ce qui suit :
« 1.      La quantité totale de quotas à allouer pour la période considérée est compatible avec l’obligation, pour l’État membre, de limiter ses émissions conformément à la décision 2002/358 et au protocole de Kyoto, en tenant compte, d’une part, de la proportion des émissions globales que ces quotas représentent par rapport aux émissions provenant de sources non couvertes par la présente directive et, d’autre part, de sa politique énergétique nationale, et devrait être compatible avec le programme national en matière de changements climatiques. Elle n’est pas supérieure à celle nécessaire, selon toute vraisemblance, à l’application stricte des critères fixés dans la présente annexe. Elle est compatible, pour la période allant jusqu’à 2008, avec un scénario aboutissant à ce que chaque État membre puisse atteindre voire faire mieux que l’objectif qui [lui] a été assigné en vertu de la décision 2002/358 et du protocole de Kyoto.
2.      La quantité totale de quotas à allouer est compatible avec les évaluations des progrès réels et prévus dans la réalisation des contributions des États membres aux engagements de la Communauté, effectuées en application de la décision 93/389/CEE.
3.      Les quantités de quotas à allouer sont cohérentes avec le potentiel, y compris le potentiel technologique, de réduction des émissions des activités couvertes par le présent système. Les États membres peuvent fonder la répartition des quotas sur la moyenne des émissions de gaz à effet de serre par produit pour chaque activité et sur les progrès réalisables pour chaque activité.
[…] »
Antécédents du litige
8        Par lettre du 16 août 2006, la République de Lettonie a notifié à la Commission des Communautés européennes, en application de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/87, son plan national d’allocation pour la période allant de 2008 à 2012 (ci-après le « PNA »). Selon le PNA, la République de Lettonie entendait allouer à son industrie nationale couverte par l’annexe I de la directive 2003/87 une moyenne annuelle totale de 7,763883 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone (MteCO2).
9        Le 29 novembre 2006, la Commission a adopté une première décision de rejet, dont le dispositif se lit comme suit :
« Article premier
L’aspect suivant du [PNA] pour la première période de cinq ans visée à l’article 11, paragraphe 2, de la directive est incompatible avec les critères [nos] 1 [à] 3 de l’annexe III de la directive [2003/87] : la fraction de la quantité totale de quotas à allouer – égale à la somme du volume annuel d’émissions de 4,480580 [MteCO2] – n’est pas conforme aux évaluations effectuées conformément à la décision 280/2004/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto (JO L 49, p. 1),] et n’est pas compatible avec le potentiel, y compris technologique, de réduction des émissions des activités [concernées].
Article 2
Il ne sera pas soulevé d’objections au [PNA] sous réserve que les modifications ci-après y soient apportées de manière non discriminatoire et soient notifiées à la Commission le plus rapidement possible, compte tenu des délais nécessaires à l’exécution des procédures nationales sans retard indu : la quantité totale de quotas à allouer aux fins du système communautaire est réduite de 4,480580 [MteCO2].
Article 3
1.      La quantité totale annuelle moyenne de quotas de 3,283303 MteCO2 à allouer par la [République de] Lettonie, conformément à son [PNA], aux installations mentionnées dans ce plan et aux nouveaux entrants ne doit pas être dépassée.
2.      Le [PNA] peut être modifié sans accord préalable de la Commission, si la modification concerne les quotas alloués à certaines installations, dans les limites de la quantité totale de quotas à allouer aux installations mentionnées dans le plan, par suite d’améliorations de la qualité des données, ou si elle consiste à réduire le pourcentage des quotas à allouer gratuitement dans les limites définies à l’article 10 de la directive [2003/87].
3.      Toutes modifications du [PNA] autres que celles visant à mettre en œuvre l’article 2 doivent être notifiées avant le 31 décembre 2006, délai prévu à l’article 11, paragraphe 2, de la directive [2003/87], et requièrent l’accord préalable de la Commission conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la directive [2003/87].
Article 4
La République de Lettonie est destinataire de la présente décision. »
10      Par lettre du 29 décembre 2006, la République de Lettonie a notifié à la Commission un PNA révisé prévoyant l’allocation d’une moyenne annuelle totale de 6,253146 MteCO2.
11      Par lettre du 30 mars 2007, rédigée en langue anglaise, la Commission a constaté que les informations contenues dans le PNA révisé étaient incomplètes et a demandé à la République de Lettonie de répondre à certaines questions et de lui fournir des informations supplémentaires.
12      Par lettre du 25 avril 2007, la République de Lettonie a répondu à cette demande de renseignements.
13      Le 13 juillet 2007, la Commission a adopté la décision C (2007) 3409, concernant la modification du PNA de quotas d’émission de gaz à effet de serre notifié par la République de Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012, conformément à la directive 2003/87 (ci-après la « décision attaquée »), dont le dispositif se lit, notamment, comme suit :
« Article premier
Les aspects suivants de la modification proposée du [PNA] de la Lettonie pour la période de cinq ans prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive [2003/87] sont conformes en particulier aux critères cités ci-après et sont donc approuvés :
1.      Critères [nos] 1 [à] 3 de l’annexe III de la directive [2003/87] : accroissement de la quantité totale annuelle de quotas de 0,144813 [MteCO2], ce qui est conforme aux évaluations effectuées conformément à la décision 280/2004/CE et au potentiel, y compris le potentiel technologique, de réduction des émissions des activités [concernées].
[…]
Article 2
L’aspect suivant de la modification proposée du [PNA] de la Lettonie pour la période de cinq ans prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la directive [2003/87] est incompatible avec les critères cités ci-après et est donc rejeté : critères [nos] 1 [à] 3 de l’annexe III de la directive [2003/87] : accroissement de la quantité totale annuelle de quotas de 2,825030 [MteCO2], ce qui est incompatible avec les évaluations effectuées conformément à la décision [280/2004] et au potentiel, y compris le potentiel technologique, de réduction des émissions des activités [concernées].
Article 3
La République de Lettonie est destinataire de la présente décision. »
14      Au point 1 des motifs de la décision attaquée, la Commission se réfère à l’article 3, paragraphe 3, de la première décision de rejet autorisant la République de Lettonie à notifier des modifications de son PNA pour la période allant de 2008 à 2012 avant le 31 décembre 2006, délai visé par l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/87.
15      Au point 3 des motifs de la décision attaquée, la Commission constate, notamment, que, dans la mesure où les informations soumises par la République de Lettonie comportent une modification de la substance du PNA, celle-ci requiert l’acceptation préalable de la Commission conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87. La décision attaquée serait limitée à ces aspects des informations soumises. D’autres aspects desdites informations, en particulier ceux visant la mise en œuvre de la première décision de rejet ou exprimant un point de vue divergeant de l’appréciation effectuée par la Commission dans ladite décision, n’auraient pas été pris en considération aux fins de la décision attaquée.
16      Au point 6 des motifs de la décision attaquée, il est constaté que la République de Lettonie n’a pas soumis d’information susceptible de justifier un changement du mode de calcul de la quantité maximale de quotas, tel que défini dans le cadre de la première décision de rejet.
17      Enfin, au point 8 des motifs de la décision attaquée, au regard de données plus précises fournies par la République de Lettonie quant à un investissement particulièrement élevé dans le secteur du ciment, la Commission accepte, sur le fondement de ce mode de calcul, un ajustement à la hausse du contingent maximal de quotas disponible tel qu’identifié à l’article 1er de la décision attaquée.
Procédure et conclusions des parties
18      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 septembre 2007, la République de Lettonie a introduit le présent recours.
19      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, la République de Lettonie a demandé à ce qu’il soit statué selon la procédure accélérée visée à l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Par décision du 13 novembre 2007, le Tribunal (troisième chambre) a rejeté cette demande.
20      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 novembre 2007, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la Commission. Par ordonnance du 12 juin 2008, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis cette intervention. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a déposé son mémoire en intervention le 28 août 2008.
21      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 14 décembre 2007, confirmé par lettre du 26 mai 2008, la République de Lettonie a demandé, en vertu de l’article 116, paragraphe 2, du règlement de procédure, le traitement confidentiel de certaines parties de l’annexe 7 de la requête à l’égard du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
22      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 décembre 2007, la République de Lituanie a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la République de Lettonie. Par ordonnance du 12 juin 2008, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis cette intervention. La République de Lituanie a déposé son mémoire en intervention le 29 août 2008.
23      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 6 janvier 2009, la Commission a soumis ses observations sur les mémoires en intervention déposés par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que par la République de Lituanie. La République de Lettonie n’a pas soumis d’observations sur lesdits mémoires dans le délai imparti.
24      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 février 2008, la République slovaque a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la République de Lettonie. Par ordonnance du 12 juin 2008, le président de la troisième chambre du Tribunal a constaté que cette demande avait été introduite conformément à l’article 115 du règlement de procédure, mais après l’expiration du délai de six semaines visé à l’article 115, paragraphe 1, du même règlement. Partant, le président de la troisième chambre du Tribunal a admis cette demande, tout en limitant les droits de la République slovaque à ceux prévus à l’article 116, paragraphe 6, dudit règlement.
25      La République de Lettonie, soutenue par la République de Lituanie, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
26      La Commission, soutenue par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République de Lettonie aux dépens.
27      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
28      Par lettre du 12 juillet 2010, au titre de mesure d’organisation de la procédure prévue à l’article 64 du règlement de procédure, le Tribunal a demandé à la Commission de déposer certains documents. La Commission a déféré à cette demande dans les délais impartis.
29      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 21 septembre 2010.
En droit
30      Au soutien du recours, la République de Lettonie avance quatre moyens tirés, en premier lieu, de la violation des compétences fixées par le traité CE en matière de politique énergétique, en deuxième lieu, de la violation du « principe de non-discrimination », en troisième lieu, de la méconnaissance des obligations découlant du protocole de Kyoto et, en quatrième lieu, du non-respect du délai de trois mois prévu à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
Sur la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité de la demande d’annulation de l’article 1er de la décision attaquée
Arguments des parties
31      Selon la Commission, soutenue par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, alors même que la République de Lettonie demande l’annulation de l’intégralité de la décision attaquée, cette demande ne vise, en réalité, que l’annulation de son article 2 et non celle de son article 1er, par lequel il est conclu à la compatibilité de certaines des modifications proposées dans le PNA révisé avec les critères de l’annexe III de la directive 2003/87. Or, un acte ne pourrait faire l’objet d’un recours en annulation que lorsque cet acte produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante. Dès lors que l’article 1er de la décision attaquée n’affecte pas les intérêts de la République de Lettonie, celle-ci n’aurait aucun intérêt à voir annuler cet article et le recours devrait être déclaré irrecevable à cet égard.
32      La République de Lettonie conteste cette argumentation.
Appréciation du Tribunal
33      S’agissant de la notion d’intérêt à agir invoquée par la Commission, il convient de rappeler que le traité fait une distinction nette entre le droit de recours en annulation des institutions et des États membres, d’une part, et celui des personnes physiques et morales, d’autre part. En effet, le droit de contester par un recours en annulation la légalité des décisions de la Commission est ouvert à tout État membre, sans que l’exercice de ce droit soit conditionné par la justification d’un intérêt à agir. Un État membre n’a donc pas à démontrer qu’un acte de la Commission qu’il attaque produit des effets juridiques à son égard pour que son recours soit recevable (ordonnance de la Cour du 27 novembre 2001, Portugal/Commission, C‑208/99, Rec. p. I‑9183, points 22 et 23, et arrêt du Tribunal du 22 octobre 2008, TV 2/Danmark e.a./Commission, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 et T‑336/04, Rec. p. II‑2935, point 63). Ce constat résulte également de la définition jurisprudentielle de l’intérêt à agir, qui ne vise que les recours formés par des personnes physiques ou morales et non ceux des institutions de l’Union ou des États membres (voir arrêt du Tribunal du 21 mai 2010, France e.a./Commission, T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 et T‑456/04, non encore publié au Recueil, point 118, et la jurisprudence qui y est citée).
34      En outre, la notion d’intérêt à agir ne saurait être confondue avec le concept d’acte attaquable en vertu duquel un acte doit être destiné à produire des effets juridiques susceptibles de faire grief pour qu’il puisse faire l’objet d’un recours en annulation, ce qu’il convient de déterminer en s’attachant à sa substance (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, Rec. p. I‑4723, points 25 et 27 ; ordonnances de la Cour Portugal/Commission, point 33 supra, point 24, et du 28 janvier 2004, Pays-Bas/Commission, C‑164/02, Rec. p. I‑1177, points 18 et 19 ; arrêt France e.a./Commission, point 33 supra, point 119). Or, il ne saurait être nié que la décision attaquée produit, de par sa substance, de tels effets juridiques.
35      Par conséquent, la fin de non-recevoir concernant la demande d’annulation de l’article 1er de la décision attaquée doit être rejetée.
36      Le Tribunal estime opportun d’apprécier, en premier lieu, le bien-fondé du quatrième moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré du non-respect du délai de trois mois prévu à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87
Observation liminaire
37      À titre liminaire, il convient de préciser que, si la Commission et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord font valoir que, à l’occasion du présent recours, la République de Lettonie ne peut pas remettre en cause la première décision de rejet du 29 novembre 2006, faute de l’avoir contestée dans les délais, cette circonstance, à la supposer même établie, est sans incidence sur la recevabilité du quatrième moyen tiré d’un vice propre à la décision attaquée.
Arguments des parties
38      Selon la République de Lettonie, soutenue par la République de Lituanie, la décision attaquée doit être considérée comme étant « inexistante », car elle a été adoptée au mépris de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87. Aux termes de cette disposition, la Commission pourrait rejeter un PNA dans les trois mois qui suivent sa notification par un État membre. Le PNA révisé aurait été notifié le 29 décembre 2006. Partant, le délai dans lequel la Commission devait réagir, si elle souhaitait rejeter ce PNA en tout ou en partie, aurait expiré le 29 mars 2007. Or, ce n’est que le 30 mars 2007 que la Commission aurait adressé à la République de Lettonie une lettre – d’ailleurs rédigée en langue anglaise, en violation de l’article 3 du règlement n° 1 du Conseil, du 15 avril 1958, portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne (JO 1958, 17, p. 385) –, dans laquelle, d’une part, elle indiquait que le PNA révisé était incomplet et, d’autre part, elle réclamait des explications supplémentaires. Enfin, la République de Lettonie précise que le délai de trois mois prévu l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 a commencé à courir à compter du jour où sa lettre du 29 décembre 2006 portant notification du PNA révisé a été réellement reçue par la Commission, et non à la suite de l’enregistrement par celle-ci, le 5 janvier 2007, du document en cause.
39      La Commission, soutenue par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, considère qu’elle s’est conformée à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, le délai de trois mois qui y est prévu ne s’appliquant qu’au PNA notifié et non à ses modifications. Il y aurait lieu de distinguer clairement entre, d’une part, la notification du PNA, à partir de laquelle ce délai commencerait à courir, et, d’autre part, les modifications proposées, pour lesquelles aucun délai ne serait fixé. La Commission reconnaît que, lorsqu’elle ne se prononce pas avant l’expiration du délai de trois mois, le PNA est réputé accepté. Toutefois, la situation serait différente lorsqu’un État membre propose des modifications dudit PNA. En effet, dans un tel cas, l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87 n’autorise un État membre à prendre une décision d’allocation au titre de l’article 11 de ladite directive que si les modifications qu’il a proposées ont été acceptées par la Commission, ce qui revient à exiger une approbation expresse de la Commission.
40      D’après la Commission, si l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87 ne lui fixe aucun délai aux fins de l’approbation des modifications du PNA proposées par l’État membre, il n’en résulte pas pour autant qu’elle dispose d’un délai illimité pour examiner ces modifications. Elle devrait se prononcer à cet égard le plus rapidement possible et, en tout état de cause, avant le début de la période d’échange concernée. En outre, la Commission se serait conformée au point 55 de l’arrêt du Tribunal du 23 novembre 2005, Royaume-Uni/Commission (T‑178/05, Rec. p. II‑4807), en communiquant aux autorités lettones, dans sa lettre du 30 mars 2007, ses critiques quant aux modifications proposées. De la même manière, la Commission soutient, contrairement à la République de Lituanie, que le point 73 dudit arrêt ne contient qu’un obiter dictum lorsqu’il précise qu’il n’y a aucune raison de supposer que, lorsqu’un PNA incomplet a été notifié, le délai de trois mois visé à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, dont la Commission dispose pour rejeter le plan, ne peut pas commencer à courir. D’une part, le passage de l’arrêt en cause devrait être interprété au regard des circonstances particulières de cette affaire. D’autre part, le Tribunal aurait précisé, au même point de cet arrêt, que, si le PNA est incomplet ou « provisoire », la Commission est en droit de le rejeter soit en ce qu’il n’est pas conforme aux critères établis par la directive soit en ce qu’il l’empêche d’apprécier sa conformité avec lesdits critères. Dans ces hypothèses, le Tribunal considèrerait que la Commission serait en droit, en rejetant le PNA, d’obliger l’État membre à notifier un nouveau PNA complet, avant qu’il ne puisse prendre sa décision en application de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
41      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ajoute que la Commission doit être en mesure d’apprécier le PNA, ce qui n’est possible que lorsqu’elle dispose d’informations complètes. Dès lors, le délai de trois mois prévu par l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 ne doit commencer à courir qu’à partir du moment où ces informations sont disponibles, sous peine de priver la procédure d’examen de son effet utile. En effet, s’il n’en était pas ainsi, la Commission devrait rejeter le PNA au seul motif qu’elle manquerait d’informations suffisantes, avec pour conséquence que l’État membre devrait procéder à une nouvelle notification de son PNA, déclenchant un nouveau délai de trois mois.
42      La Commission, soutenue par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, précise que le principe de loyauté prévu à l’article 10 CE lui interdit, lorsqu’elle n’a pas reçu tous les éléments requis pour apprécier les modifications d’un PNA à la lumière des critères de l’annexe III de la directive 2003/87, de rejeter automatiquement ces modifications sans permettre à l’État membre concerné de fournir les éléments manquants dans un délai déterminé. Si tel n’était pas le cas, pour respecter le délai de trois mois, la Commission devrait rejeter les modifications du PNA alors même que l’État membre, de sa propre initiative ou sur demande, s’efforcerait de rassembler et de communiquer ces éléments manquants. Selon le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, le comportement de la République de Lettonie est contraire au principe de bonne foi, dès lors que, si, dans un premier temps, celle-ci a reconnu que le PNA était incomplet et a fourni les renseignements complémentaires demandés par la Commission, dans un second temps, elle a invoqué le grief du non-respect du délai de trois mois.
43      À l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a renoncé à son argument subsidiaire selon lequel, en tout état de cause, le délai de trois mois n’aurait commencé à courir qu’à la date d’enregistrement par le secrétariat général de la Commission du PNA révisé, le 5 janvier 2007, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal de l’audience.
44      Enfin, la Commission estime que, si sa lettre du 30 mars 2007 a été rédigée en langue anglaise et non en letton, cette circonstance n’a pas eu d’effet sur la validité de la décision attaquée. Elle souligne ainsi qu’elle a dû examiner les 27 PNA dans un délai très court et que la plupart des États membres, dont la République de Lettonie, ont fait preuve de courtoisie à son égard en lui envoyant leurs PNA traduits en anglais. L’échange de lettres postérieur aurait, lui aussi, principalement eu lieu en langue anglaise. La Commission aurait donc considéré que, aux fins de l’examen du PNA, la République de Lettonie avait accepté l’anglais comme langue de correspondance, puisque, dans sa lettre du 25 avril 2007, elle avait répondu à la lettre du 30 mars 2007 sans objecter à l’emploi de cette langue. En tout état de cause, la violation du règlement n° 1 serait une irrégularité de procédure ne pouvant entraîner l’annulation de l’acte finalement adopté que si, en son absence, la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent. Or, en l’espèce, la fourniture d’une traduction lettone de toute la correspondance entre la Commission et la République de Lettonie aurait certes allongé la procédure, mais n’aurait pas pu modifier son résultat.
Appréciation du Tribunal
–       Sur le pouvoir de contrôle de la Commission au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87
45      En vertu de l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87, dans les trois mois qui suivent la notification d’un PNA par un État membre, la Commission peut rejeter ce PNA ou tout aspect de celui-ci en cas d’incompatibilité avec les critères énoncés à l’annexe III ou avec les dispositions de l’article 10 de ladite directive. Aux termes de la deuxième phrase de cette disposition, l’État membre ne prend une décision au titre de l’article 11, paragraphes 1 ou 2, de la même directive, que si les modifications proposées ont été acceptées par la Commission. Enfin, la troisième phrase de cette disposition prévoit que toute décision de rejet adoptée par la Commission est motivée.
46      Ainsi qu’il a été reconnu par la jurisprudence, le pouvoir de contrôle et de rejet par la Commission des PNA, qui résulte de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, est fort circonscrit, celui-ci ayant des limites tant substantielles que temporelles. D’une part, ce contrôle est limité à l’examen par la Commission de la compatibilité du PNA avec les critères de l’annexe III et avec les dispositions de l’article 10 de la directive 2003/87 et, d’autre part, il doit être exercé dans un délai de trois mois à compter de la notification dudit PNA par l’État membre (ordonnance du Tribunal du 30 avril 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, T‑387/04, Rec. p. II‑1195, point 104 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 7 novembre 2007, Allemagne/Commission, T‑374/04, Rec. p. II‑4431, point 116).
47      Par ailleurs, le contrôle préalable effectué en application de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 n’aboutit pas nécessairement à une décision de la part de la Commission. Celle-ci est certes tenue, à la suite de la notification d’un PNA, de vérifier, avec soin et impartialité, la compatibilité dudit PNA avec les critères de l’annexe III et les dispositions de l’article 10 de la directive 2003/87. Il ressort toutefois des termes « peut rejeter » que la Commission dispose d’un certain pouvoir d’appréciation discrétionnaire à cet égard. Il en résulte, en outre, que, si la Commission renonce, dans le délai de trois mois qui suit la notification par l’État membre de son PNA, à faire usage de ce pouvoir, l’État membre peut, en principe, mettre en œuvre ledit PNA dans les conditions prévues aux articles 11 et suivants de la directive 2003/87, sans que cela nécessite l’approbation de la Commission. Ainsi, la procédure d’examen du PNA ne doit pas nécessairement être close par une décision formelle, notamment lorsque l’État membre apporte, au cours de cette procédure, toutes les modifications demandées. En revanche, la Commission peut être conduite à faire usage de son pouvoir décisionnel, au titre de l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87, lorsque l’État membre s’abstient de, ou se refuse à, modifier son PNA, avant l’expiration du délai de trois mois, malgré les objections soulevées. En effet, à défaut d’une telle décision de rejet de la Commission, le PNA notifié devient définitif et bénéficie d’une présomption de légalité permettant à l’État membre de le mettre en œuvre (voir, en ce sens, ordonnance EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, point 46 supra, points 106, 107, 111, 115 et 120).
48      À cet égard, la Commission ne saurait valablement faire valoir que l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87, qui fait mention de « modifications proposées » devant être « acceptées par la Commission », requiert qu’elle adopte une décision formelle portant approbation de ces modifications. Ainsi qu’il a déjà été jugé par le Tribunal, les modifications en cause interviennent au cours d’une phase ultérieure de la procédure d’examen, à savoir à la suite d’objections de la Commission à l’égard du PNA notifié ou de certains de ses aspects, et elles ont précisément pour objet d’écarter les objections initialement exprimées par la Commission concernant la compatibilité de ces derniers avec les critères énoncés à l’annexe III et les dispositions de l’article 10 de la directive 2003/87. Dès lors, l’acceptation desdites modifications par la Commission n’est que le corollaire des objections initialement formulées par celle-ci dans le cadre de son pouvoir de contrôle et de rejet limité, qui lui est conféré par l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, et non l’expression d’un pouvoir général d’autorisation (ordonnance EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, point 46 supra, point 104). Par ailleurs, il ne ressort pas de cette jurisprudence que l’acceptation par la Commission des modifications apportées au PNA doit faire l’objet d’une décision formelle de sa part. Au contraire, d’une part, une telle interprétation irait à l’encontre du principe selon lequel la Commission ne dispose pas d’un pouvoir général d’autorisation du PNA. D’autre part, elle ne serait pas en conformité avec l’économie de l’article 9, paragraphe 3, troisième phrase, de la directive 2003/87, qui ne vise qu’une décision de rejet et non une décision d’autorisation.
49      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’apprécier si, en l’espèce, la Commission a respecté les prescriptions de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
–       Sur la notion de notification au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87
50      Il y a lieu de rappeler que la République de Lettonie avance, en substance, que, s’agissant de la procédure d’examen du PNA révisé, la Commission a méconnu le délai de trois mois prévu à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87. En effet, à la suite de la notification dudit PNA révisé, le 29 décembre 2006, ce délai aurait expiré le 29 mars 2007. Or, ce n’est que le 30 mars 2007 que la Commission lui aurait adressé une demande de renseignements – en langue anglaise et donc en violation de l’article 3 du règlement n° 1 – qui indiquait que ledit PNA était incomplet.
51      En l’espèce, il est constant que la décision attaquée n’est pas intervenue dans un délai de trois mois à compter de la notification du PNA révisé, le 29 décembre 2006, mais seulement le 13 juillet 2007. Dans ces conditions, il convient d’examiner si un nouveau délai de trois mois a commencé à courir à la suite de la notification du PNA révisé après que la procédure d’examen a été provisoirement close par la première décision de rejet. En d’autres termes, il convient d’apprécier si la notion de notification d’un PNA, au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, vise tant la notification initiale du PNA que celle du PNA révisé, notamment, à la suite d’une décision de rejet de la Commission.
52      Le libellé de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 n’opère pas de distinction quant à la « notification d’un [PNA] » faisant courir le délai de trois mois selon qu’il s’agit de la notification initiale du PNA ou de la notification ultérieure d’un PNA révisé, en particulier, à la suite de l’adoption d’une décision de rejet de la Commission. En outre, la précision selon laquelle cette notification intervient « conformément au paragraphe 1 » de ce même article, en vertu duquel « chaque État membre élabore un [PNA] précisant la quantité totale de quotas qu’il a l’intention d’allouer pour la période [d’échange] considérée et la manière dont il se propose de les attribuer », n’apporte pas d’éclaircissement supplémentaire à cet égard, dès lors que tant la notification initiale du PNA que la notification ultérieure du PNA révisé ont pour objet une quantification envisagée par l’État membre des quotas à allouer.
53      Par ailleurs, la formulation « modifications proposées » n’exclut pas la possibilité, voire l’obligation, pour l’État membre, de proposer de telles modifications sous forme d’une « notification » formelle d’un PNA révisé, en particulier lorsqu’il s’agit de modifications ayant une portée substantielle. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le Tribunal a déjà reconnu, d’une part, que l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87 n’impose aucune limite quant aux modifications possibles et, d’autre part, que toute modification doit être notifiée à la Commission et acceptée par celle-ci avant que le PNA tel que modifié ne puisse servir de fondement à une décision prise par l’État membre en application de l’article 11 de la directive 2003/87 (arrêt Royaume-Uni/Commission, point 40 supra, point 56). Dans le même sens, le Tribunal a considéré que la Commission était en droit, en rejetant le PNA, d’obliger l’État membre à notifier un nouveau PNA complet, avant qu’il ne puisse prendre sa décision (arrêt Royaume-Uni/Commission, point 40 supra, point 73). D’ailleurs, conformément à ces principes, il résulte du dispositif de la première décision de rejet (article 2 et article 3, paragraphe 3) que la Commission a estimé elle-même que, en l’espèce, toutes les modifications du PNA devaient lui être « notifiées » et que celles-ci étaient ainsi soumises à son contrôle préalable au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
54      En outre, du point de vue téléologique, la procédure engagée au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 vise, hormis la possibilité d’un contrôle préalable par la Commission, à assurer aux États membres une sécurité juridique et, en particulier, à leur permettre d’être rapidement fixés, dans de courts délais, sur la manière dont ils peuvent allouer les quotas d’émission et gérer le système d’échange communautaire sur le fondement de leur PNA durant la période d’allocation concernée. En effet, eu égard à la durée limitée de cette période, qui est de trois ou cinq ans (article 11 de la directive 2003/87), il existe un intérêt légitime tant de la Commission que des États membres à ce que tout différend quant au contenu du PNA soit réglé rapidement et à ce que ce PNA ne soit pas exposé, tout au long de sa période de validité, à un risque de contestation par la Commission (ordonnance EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, point 46 supra, point 117).
55      Ces considérations s’appliquent à tout PNA, indépendamment de la question de savoir s’il s’agit ou non de la version notifiée initialement ou d’une version révisée et notifiée ultérieurement. De surcroît, l’exigence pour la Commission d’effectuer, à la suite de la notification d’un PNA révisé, un contrôle rapide et efficace, est d’autant plus importante lorsque ce contrôle a déjà été précédé d’une première phase d’examen du PNA initial ayant abouti, le cas échéant, à une décision de rejet et, ensuite, à des modifications dudit PNA. Or, si la Commission soutient qu’elle est autorisée à examiner les modifications proposées d’un PNA, ou un PNA révisé, sans devoir respecter le délai de trois mois visé à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, une telle thèse est susceptible de contrecarrer l’objectif d’un contrôle rapide et efficace ainsi que la sécurité juridique à laquelle l’État membre notifiant a droit pour pouvoir allouer les quotas d’émission aux installations implantées sur son territoire avant le début de la période d’échange au titre de l’article 11 de ladite directive.
56      Enfin, la Commission ne saurait soutenir que, à la fin de la seconde phase de la procédure d’examen concernant l’appréciation des modifications proposées du PNA, elle devrait adopter une décision formelle d’approbation desdites modifications, ce qui distinguerait cette phase de celle visant le PNA notifiée initialement, puisqu’une telle décision n’est ni prévue par l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, ni nécessaire (voir point 48 ci-dessus).
57      Par conséquent, il y a lieu de conclure que la notion de notification au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 couvre la notification tant initiale que subséquente de différentes versions d’un PNA, de sorte que chacune de ces notifications fait partir un nouveau délai de trois mois.
–       Sur l’écoulement du délai de trois mois au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87
58      Il résulte des considérations qui précèdent que, en l’espèce, la notification du PNA révisé, le 29 décembre 2006, a fait partir un nouveau délai de trois mois au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
59      Eu égard à l’écoulement du délai de trois mois au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 le 29 mars 2007, la demande de renseignements de la Commission adressée à la République de Lettonie le 30 mars 2007 était tardive. Il n’est donc pas nécessaire d’apprécier, d’une part, si une demande de ce type, à supposer qu’elle eût été formulée dans ce délai, aurait été susceptible de l’interrompre ou de le suspendre et, d’autre part, si un tel effet d’interruption ou de suspension pouvait avoir lieu nonobstant le fait que cette lettre était rédigée en langue anglaise et non en langue lettone.
60      Il s’ensuit que le PNA révisé était devenu définitif le 30 mars 2007.
61      Toutefois, contrairement à ce que fait valoir la République de Lettonie, le vice procédural qui tient au non-respect du délai de trois mois au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 n’est pas à ce point grave et évident qu’il puisse justifier de qualifier la décision attaquée d’acte inexistant (voir arrêt de la Cour du 6 mars 2008, Commission/Espagne, C‑196/07, non publié au Recueil, point 35, et la jurisprudence qui y est citée). En effet, les actes des institutions, même irréguliers, jouissent en principe d’une présomption de validité et produisent, dès lors, des effets juridiques aussi longtemps qu’ils n’ont pas été retirés, annulés dans le cadre d’un recours en annulation ou déclarés invalides à la suite d’un renvoi préjudiciel ou d’une exception d’illégalité (arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 55, et la jurisprudence qui y est citée). Ainsi qu’il a été constaté au point 47 ci-dessus, compte tenu des particularités de la procédure d’examen au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, au terme de cette procédure, en l’absence de décision de la Commission dans le délai de trois mois, le PNA devient définitif et bénéficie d’une présomption de légalité. Néanmoins, l’illégalité constatée en l’espèce, à savoir le caractère tardif de la décision attaquée, ne saurait être considérée comme étant à ce point grave et évidente qu’elle entraînerait son inexistence. En effet, eu égard au principe fondamental de sécurité juridique, la conclusion de l’inexistence d’un acte doit être réservée à des hypothèses tout à fait extrêmes (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a., C‑137/92 P, Rec. p. I‑2555, points 48 et 50 ; du 8 juillet 1999, Chemie Linz/Commission, C‑245/92 P, Rec. p. I‑4643, points 93 et 95, et du 5 octobre 2004, Commission/Grèce, C‑475/01, Rec. p. I‑8923, points 18 et 20).
62      Dès lors, la décision attaquée doit être annulée pour violation de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité et sur le fond des autres moyens invoqués par la République de Lettonie.
Sur les dépens
63      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la République de Lettonie.
64      Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, la République de Lituanie, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la République slovaque supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision C (2007) 3409 de la Commission, du 13 juillet 2007, concernant la modification du plan national d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre notifié par la République de Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, est annulée.
2)      La Commission européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la République de Lettonie.
3)      La République de Lituanie, la République slovaque et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporteront leurs propres dépens.
Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 mars 2011.
Signatures
* Langue de procédure : le letton.