62023TJ0298_RES
Rechtssache T‑298/23
Elena Petrovna Timchenko
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Erste erweiterte Kammer) vom 2. April 2025
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen – Einfrieren von Geldern – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren wurden – Beschränkung der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Beschränkungen unterliegt – Belassung des Namens des Klägers auf den Listen – Begründungspflicht – Art. 2 Abs. 1 Buchst. g des Beschlusses 2014/145/GASP – Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und g der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 – Beurteilungsfehler – Anspruch auf rechtliches Gehör – Unionsbürgerschaft – Freizügigkeit – Eigentumsrecht – Verhältnismäßigkeit“
Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in der Ukraine – Pflicht, in der Begründung die besonderen und konkreten Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Art. 296 AEUV; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/572 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Anhang I, sowie Verordnung 2023/571 des Rates)
(vgl. Rn. 33-36, 40)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen – Verpflichtung zur Angabe der einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die getroffenen Entscheidungen – Recht auf Anhörung vor dem Erlass solcher Maßnahmen – Einschränkungen – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 erster Gedankenstrich und Art. 52 Abs. 1)
(vgl. Rn. 48-50)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern – Verteidigungsrechte – Folgebeschluss, mit dem der Name des Klägers in der Liste der von diesen Maßnahmen betroffenen Personen belassen wurde – Keine neuen Gründe – Verpflichtung des Rates, dem Betroffenen die neuen Umstände mitzuteilen, die bei der regelmäßigen Überprüfung der restriktiven Maßnahmen berücksichtigt wurden – Mitteilung der neuen Umstände an die betroffene Person zwecks Stellungnahme
(Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/572 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Anhang I, sowie Verordnung 2023/571 des Rates)
(vgl. Rn. 51-54)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Aufnahme in die Listen aufgrund eines Bündels genauer, konkreter und übereinstimmender Indizien – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/572 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Anhang I, sowie Verordnung 2023/571 des Rates)
(vgl. Rn. 67-69)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Person, Organisation oder Einrichtung, die mit einer im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgeführten Person in Verbindung steht – Pflicht des Rates, bei der Überprüfung der restriktiven Maßnahmen eine aktualisierte Bewertung vorzunehmen – Verwertbarkeit der für eine vorausgegangene Aufnahme in die Liste beigebrachten Beweise, sofern sich die Gründe, die Situation des Klägers und die Lage in der Ukraine nicht geändert haben
(Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/329 geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 1 und Anhang; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Art. 3 Abs. 1 und Anhang I, sowie Verordnung 2022/330)
(vgl. Rn. 70-72)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Person, Organisation oder Einrichtung, die mit einer im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgeführten Person in Verbindung steht – Begriff „Verbindung“ – Gemeinsame Interessen – Ehrenamtliche Tätigkeit im Rahmen einer nicht kommerziellen Stiftung – Einbeziehung
(Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/329 geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 1; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Art. 3 Abs. 1, und Verordnung 2022/330 des Rates)
(vgl. Rn. 74-83)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot der Ein- und Durchreise sowie Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in der Ukraine – Einschränkung des Rechts auf Achtung des Privatlebens, des Eigentumsrechts und des Rechts auf Freizügigkeit in der Union – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Gesetzlich vorgesehene Einschränkung – Achtung des Wesensgehalts des geltend gemachten Rechts – Verfolgung einer als solcher von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung – Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Erfüllte Voraussetzungen
(Art. 21 Abs. 2 und Art. 29 EUV; Art. 20 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 1 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7, Art. 17, Art. 45 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/572 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates, Anhang I, sowie Verordnung 2023/571 des Rates)
(vgl. Rn. 94-108, 118-125, 128-130)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Schaden – Kausalzusammenhang – Nichtvorliegen einer dieser Voraussetzungen – Abweisung der Schadensersatzklage in vollem Umfang
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 134, 135)
Zusammenfassung
Mit diesen Urteilen weist das Gericht die Nichtigkeitsklagen der Eheleute Timchenko gegen die Rechtsakte ab, mit denen ihre Namen im März 2023 (
1
) und sodann im September 2023 (
2
) vom Rat der Europäischen Union auf den Listen derjenigen Personen und Organisationen belassen wurden, die angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, restriktiven Maßnahmen unterliegen. Diese Rechtssachen bieten dem Gericht u. a. Gelegenheit dazu, sich zur Rechtmäßigkeit des geänderten Kriteriums g des Beschlusses 2014/145 – wonach der Rat restriktive Maßnahmen gegen führende, in Russland tätige Geschäftsleute erlassen kann (
3
) – und zum Begriff „Verbindung“ – in Bezug auf zwei an einer nicht gewinnorientierten Stiftung Beteiligte – zu äußern.
Hintergrund dieser Urteile ist eine Reihe restriktiver Maßnahmen, die die Union nach der von der Russischen Föderation am 24. Februar 2022 verübten militärischen Aggression gegen die Ukraine erlassen hat. Herr G. N. Timchenko ist ein Geschäftsmann mit russischer und finnischer Staatsangehörigkeit. Er wurde als in Russland tätiger führender Geschäftsmann mit der Begründung auf den streitigen Listen belassen, dass er für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergrüben (
4
), verantwortlich sei und ferner russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich seien, materiell oder finanziell unterstütze und von ihnen profitiere (
5
). Auch der Name seiner Ehefrau E. P. Timchenko wurde auf diesen Listen belassen: Sie stehe mit ihrem Ehemann in Verbindung und profitiere von den russischen Entscheidungsträgern, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich seien.
Zur Stützung seiner Nichtigkeitsklage macht Herr G. N. Timchenko u. a. geltend, dem Rat sei in seinem Fall ein Beurteilungsfehler bei der Anwendung des auf die Verbindung abstellenden Kriteriums und des Kriteriums „führende Geschäftsleute“ unterlaufen; außerdem erhebt er in Bezug auf das letztgenannte Kriterium – in seiner im Jahr 2023 geänderten Fassung – eine Rechtswidrigkeitseinrede. Seine Ehefrau E. P. Timchenko macht ihrerseits geltend, in ihrem Fall sei bei der Anwendung des auf die Verbindung abstellenden Kriteriums ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen.
Würdigung durch das Gericht
Was erstens die von G. N. Timchenko erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit betrifft, die sich auf den ersten Teil des geänderten Kriteriums g des Beschlusses 2014/145 bezieht und wonach der Rat eine Vermutung der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen führenden Geschäftsleuten und der russischen Regierung eingeführt habe, so führt das Gericht zunächst aus, dass die Änderung des Kriteriums g nicht die Definition des Begriffs „führende Geschäftsleute“ als solche betrifft. Die fragliche Änderung zielte lediglich darauf ab, den Anwendungsbereich der restriktiven Maßnahmen auf alle führenden Geschäftsleute auszudehnen, einschließlich derjenigen, die nicht in einem Wirtschaftssektor tätig sind, der der russischen Regierung eine wesentliche Einnahmequelle bietet. Das Gericht stellt sodann fest, dass sich die Erweiterung dieses Kriteriums den Einfluss zu Nutze machen will, den führende Geschäftsleute auf die Regierung der Russischen Föderation ausüben können, damit diese ihre Politik gegenüber der Ukraine ändert.
Schließlich weist das Gericht darauf hin, dass es, wenn ein Kriterium für die Aufnahme in die streitigen Listen festgelegt wird, sich hierbei um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung handelt, mit dem ein Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erreicht werden soll, und dass der Rat bei der Festlegung solcher Kriterien über ein weites Ermessen verfügt. Unter diesen Umständen ist der Rat bei der Festlegung des ersten Teils des geänderten Kriteriums g nicht verpflichtet, Beweise für das Bestehen von wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen der russischen Regierung und führenden Geschäftsleuten beizubringen. Die bloße Zugehörigkeit zur Gruppe der führenden Geschäftsleute, die in Russland tätig sind, reicht aus, um den Erlass der restriktiven Maßnahmen, die auf der Grundlage des ersten Teils des geänderten Kriteriums g erforderlich sind, zu rechtfertigen. Folglich hat der Rat keine Vermutung dadurch aufgestellt, dass er ein objektives, eigenständiges und für die Aufnahme von Personen in die streitigen Listen hinreichendes Kriterium eingeführt hat, das u. a. den Nachweis erfordert, dass zwei kumulative Tatbestandsmerkmale erfüllt sind.
Was zweitens den angeblichen Verstoß des ersten Teils des geänderten Kriteriums g gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit betrifft, so stellt das Gericht zunächst fest, dass die sich auf die Ausübung von Tätigkeiten in Russland beziehende Voraussetzung hinreichend genau umschrieben und definiert ist und deshalb nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstößt. Die Vorschriften im ersten Teil des geänderten Kriteriums g sind im Übrigen zur Ermittlung ihres personenbezogenen Anwendungsbereichs hinreichend klar, bestimmt und vorhersehbar. Sie lassen sich ferner in einen rechtlichen Rahmen verorten, der durch die Ziele, die mit der Regelung über die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen verfolgt werden, klar abgegrenzt wird. Schließlich kann nicht geltend gemacht werden, dass dieses Kriterium gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit verstoße, da der erste Teil des geänderten Kriteriums g durch einen auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassenen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung eingeführt worden ist.
Was drittens den behaupteten Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, so führt das Gericht aus, dass das Vorgehen des Rates, das darin besteht, den Kreis der von den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen betroffenen Personen angesichts der Verschärfung der Lage in der Ukraine zu erweitern, um die verfolgten Ziele zu erreichen, auf einer abgestuften Rechtsbeeinträchtigung nach Maßgabe der Wirksamkeit der Maßnahmen beruht. Mit dem Erlass des geänderten Kriteriums zielt der Rat darauf ab, sich den Einfluss, den diese Personengruppe auf das russische Regime ausüben kann, zu Nutze zu machen, indem er sie dazu bringt, Druck auf diese Regierung auszuüben, damit sie ihre Politik gegenüber der Ukraine ändert. Der Erlass des ersten Teils des geänderten Kriteriums g war somit dazu geeignet, die mit den restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziele zu erreichen, und erforderlich, um die in Art. 21 EUV genannten Ziele umzusetzen.
Viertens und letztens stellt das Gericht zum Klagegrund eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers in Bezug auf Kriterium a des Beschlusses 2014/145 fest, dass ausweislich der vom Rat vorgelegten Beweise die Bank Rossiya, an der der Kläger über die Gesellschaften Volga Group und Transoil beteiligt ist, Investitionen in verschiedene Bereiche auf der Krim getätigt hat, die bei der Umsetzung der Politik der Annexion dieser Region der Ukraine durch die Russische Föderation eine Rolle spielen. Hierzu führt das Gericht aus, dass der Kläger auch mit 10,323 % der Aktien der Bank Rossiya der zweitgrößte Aktionär dieser Bank ist. Außerdem ist die Bank Rossiya, wie die vom Rat vorgelegten Beweise zeigen, als Bank bekannt, die dem Umfeld von Herrn Putin sehr nahesteht. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt das Gericht zu dem Schluss, dass bei Herrn G. N. Timchenko davon ausgegangen werden kann, dass er Handlungen oder politische Maßnahmen unterstützt, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine im Sinne des Kriteriums a untergraben oder bedrohen.
Schließlich stellt das Gericht in Bezug auf die Ehefrau von Herrn G. N. Timchenko in Anbetracht der vom Rat vorgelegten Beweise fest, dass Frau E. P. Timchenko als Gründungsmitglied und Mitglied des Stiftungsrats der Timchenko-Stiftung in vollem Umfang an deren Verwaltung beteiligt ist. Außerdem führt das Gericht aus, dass Herr G. N. Timchenko die Unternehmen der Volga Group in die Tätigkeit der Stiftung einbezogen hat, indem er ihr während der Gesundheitskrise im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie finanzielle und logistische Hilfestellung und Unterstützung bei der Herstellung von Kontakten zukommen ließ. Auf operativer Ebene hat der Geschäftsmann mithin Synergien zwischen den Unternehmen seiner Gruppe und der Stiftung herstellt, um die Aktivitäten der russischen öffentlichen Einrichtungen zu ergänzen. Nach Maßgabe der von den Eheleuten Timchenko in der Stiftung ausgeübten institutionellen Funktionen und angesichts dessen, dass sie sich in deren Aktivitäten einbringen, kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass beide Ehegatten im Sinne der einschlägigen Bestimmungen des Beschlusses 2014/145 miteinander verbunden sind.
(
1
)	Beschluss (GASP) 2023/572 des Rates vom 13. März 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 134), sowie Durchführungsverordnung (EU) 2023/571 des Rates vom 13. März 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 1).
(
2
)	Beschluss (GASP) 2023/1767 des Rates vom 13. September 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 226, S. 104), sowie Durchführungsverordnung (EU) 2023/1765 des Rates vom 13. September 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 226, S. 3).
(
3
)	Art. 2 Abs. 1 Buchst. g des Beschlusses 2014/145/GASP des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 16), in der durch den Beschluss 2023/1094 geänderten Fassung (im Folgenden: geändertes Kriterium g).
(
4
)	Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2014/145/GASP.
(
5
)	Art. 2 Abs. 1 Buchst. d des Beschlusses 2014/145/GASP.