62017CC0147
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 28 czerwca 2018 r. (
1
)
Sprawa C‑147/17
Sindicatul Familia Constanţa
Ustinia Cvas
Silvica Jianu
Dumitra Bocu
Cader Aziz
Georgeta Crângaşu
Sema Cutlacai
przeciwko
Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Constanţa (sąd apelacyjny w Konstancy, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2003/88/WE – Czas pracy – Zakres – Pojęcie pracownika – Rodzice zastępczy – Wyłączenie
1.
Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej może przyjmować różny kształt i różne formy. Zasadniczo ma ono charakter tymczasowy, jednak może również przybrać formę pieczy zastępczej krótkoterminowej lub pieczy zastępczej zapewnianej w nagłych wypadkach, a także pieczy długoterminowej w pełnym wymiarze czasu od najmłodszych lat dziecka aż do uzyskania przez nie pełnoletności. W zależności od okoliczności piecza zastępcza może być sprawowana w domu rodzica zastępczego lub w bardziej zinstytucjonalizowanym środowisku w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
2.
Niniejsza sprawa dotyczy rodziców zastępczych, którzy we własnym domu sprawują pieczę nad dziećmi w pełnym wymiarze czasu. Sprawowanie pieczy stanowi ich podstawową działalność, za którą otrzymują wynagrodzenie od właściwego organu, z którym zawarli umowę o pracę. Biorąc pod uwagę potrzeby dzieci, rodzice zastępczy z zasady nie mogą bez nich wyjeżdżać na urlop. Nie otrzymują oni również dodatkowego wynagrodzenia z tego tytułu, że muszą nieprzerwanie zaspokajać potrzeby dzieci bez prawa do z góry ustalonych okresów odpoczynku lub urlopu bez dzieci umieszczonych w ich pieczy.
3.
Kluczową kwestią, której dotyczy niniejsza sprawa, jest to, czy tacy rodzice zastępczy są objęci zakresem dyrektywy 2003/88/WE ustanawiającej przepisy dotyczące czasu pracy (
2
). W przypadku odpowiedzi twierdzącej powstają dalsze pytania dotyczące stosowania konkretnych przepisów tej dyrektywy, w szczególności ze względu na to, że nie można dokładnie określić czasu, jaki rodzice zastępczy poświęcają na opiekę nad dziećmi pozostającymi w ich pieczy. Powodem ku temu jest fakt, że podobnie jak rodzice, rodzice zastępczy mają zapewnić, by zainteresowane dzieci mogły dorastać pod okiem rodziców i opieką odpowiednią do wieku.
4.
Poniżej wyjaśnię, dlaczego zainteresowani rodzice zastępczy nie są objęci zakresem dyrektywy 2003/88.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1.
Dyrektywa 89/391
5.
Dyrektywa 89/391/EWG (
3
) dotyczy wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy.
6.
Zakres dyrektywy 89/391 określono w art. 2. Artykuł ten przewiduje:
„1.   Niniejsza dyrektywa będzie miała zastosowanie we wszystkich sektorach działalności, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym (przemysłowym, rolniczym, handlowym, administracyjnym, usług, szkolnictwa, oświaty i kultury, działalności rozrywkowej itp.).
2.   Niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów – w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takiej jak siły zbrojne czy policja, lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną [ludności].
W powyższych wypadkach bezpieczeństwo i higiena pracy pracowników powinny być zapewnione w sposób możliwie jak najszerszy, z uwzględnieniem zasad i celów niniejszej dyrektywy”.
2.
Dyrektywa 2003/88
7.
Dyrektywa 2003/88 ustanawia zasady dotyczące organizacji czasu pracy. Zasady te odnoszą się między innymi do minimalnego wymiaru okresów odpoczynku (art. 3–5), maksymalnego tygodniowego czasu pracy (art. 6) oraz płatnego urlopu (art. 7).
8.
Z motywów 3 i 4 wynika, że dyrektywa ma na celu poprawę bezpieczeństwa, higieny i zdrowia pracowników w miejscu pracy.
9.
W art. 1 zdefiniowano cel i zakres dyrektywy. Artykuł ten stanowi:
„1.   Niniejsza dyrektywa ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy.
2.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do:
a)
minimalnych okresów dobowego odpoczynku, odpoczynku tygodniowego oraz corocznego urlopu wypoczynkowego, przerw oraz maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy;
b)
niektórych aspektów pracy w porze nocnej, pracy w systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy.
3.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego, w rozumieniu art. 2 dyrektywy [89/391], bez uszczerbku dla przepisów art. 14, 17, 18 oraz 19 niniejszej dyrektywy.
Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do marynarzy, określonych w dyrektywie 1999/63/WE, bez uszczerbku dla przepisów art. 2 ust. 8 niniejszej dyrektywy.
4.   Przepisy [dyrektywy 89/391] w pełni stosuje się do kwestii określonych w ust. 2, z zastrzeżeniem bardziej surowych lub szczegółowych przepisów zawartych w niniejszej dyrektywie”.
10.
Artykuł 3 dyrektywy 2003/88 przewiduje odpoczynek dobowy. Artykuł ten stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że każdy pracownik jest uprawniony do minimalnego dobowego odpoczynku w wymiarze 11 nieprzerwanych godzin, w okresie 24‑godzinnym”.
11.
Artykuł 4 dyrektywy odnosi się do przerw. Stanowi on:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że w przypadku gdy dzień roboczy jest dłuższy niż sześć godzin, każdy pracownik jest uprawniony do przerwy na odpoczynek, której szczegóły, w tym długość i warunki przyznania, ustala się w układach zbiorowych pracy lub porozumieniach zawartych między partnerami społecznymi, lub, wobec braku takich porozumień, w przepisach krajowych”.
12.
Artykuł 5 dyrektywy dotyczy tygodniowych okresów odpoczynku. Ma on następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony w okresie siedmiodniowym do minimalnego nieprzerwanego okresu odpoczynku w wymiarze 24 godzin oraz również do odpoczynku dobowego w wymiarze 11 godzin, określonego w art. 3.
Jeżeli uzasadniają to warunki obiektywne, techniczne lub organizacji pracy, można stosować minimalny okres odpoczynku w wymiarze 24 godzin”.
13.
Artykuł 6 dyrektywy 2003/88 określa zasady dotyczące maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy. Stanowi on:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zgodnie z potrzebą zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników:
a)
wymiar tygodniowego czasu pracy jest ograniczony w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, lub układów zbiorowych pracy, lub porozumień zawartych między partnerami społecznymi;
b)
przeciętny wymiar czasu pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z pracą w godzinach nadliczbowych, nie przekracza 48 godzin”.
14.
Artykuł 7 dyrektywy 2003/88 przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej.
2.   Minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu”.
15.
Artykuł 17 dyrektywy dopuszcza możliwość stosowania przez państwa członkowskie odstępstw od określonych przepisów dyrektywy. Stanowi on:
„1.   Z należnym poszanowaniem zasad ogólnych ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników państwa członkowskie mogą stosować odstępstwa od art. 3–6, 8 oraz 16, jeżeli, uwzględniając szczególną charakterystykę danych działań, wymiar czasu pracy nie jest mierzony i/lub nieokreślony z góry lub może być określony przez samych pracowników oraz szczególnie w przypadku:
[…]
b)
pracowników przedsiębiorstw rodzinnych; lub
[…]
2.   Odstępstwa przewidziane w ust. 3, 4 oraz 5 mogą zostać przyjęte w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych lub w drodze układów zbiorowych lub porozumień między partnerami społecznymi, pod warunkiem że zainteresowanym pracownikom zapewniono równoważne okresy wyrównawczego odpoczynku lub że, w wyjątkowych przypadkach, w których nie jest możliwe z powodów obiektywnych przyznanie takich równoważnych okresów wyrównawczego odpoczynku zainteresowanym pracownikom przyznano właściwą ochronę.
3.   Zgodnie z ust. 2 niniejszego [przepisu] można stosować odstępstwa od art. 3, 4, 5, 8 oraz 16:
[…]
b)
w przypadku działań w zakresie bezpieczeństwa oraz nadzoru, wymagających stałej obecności w celu ochrony mienia oraz osób, w szczególności strażników, dozorców lub firm ochroniarskich;
c)
w przypadku działań obejmujących potrzebę ciągłości usług lub produkcji […]
[…]
4.   Zgodnie z ust. 2 niniejszego [przepisu] można stosować odstępstwa od art. 3 oraz 5:
[…]
b)
w przypadku działań odnoszących się do przerywanego czasu pracy w ciągu doby, szczególnie w odniesieniu do personelu sprzątającego.
[…]”.
B. Prawo rumuńskie
1.
Ustawa nr 272/2004
16.
Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului (
4
) (zwana dalej „ustawą nr 272/2004”) dotyczy ochrony i wspierania praw małoletnich.
17.
Zgodnie z art. 4 ustawy nr 272/2004 rodziców zastępczych (
5
) sprawujących pieczę nad małoletnimi umieszczonymi w pieczy zastępczej zgodnie z tą ustawą uznaje się za objętych zakresem pojęcia „rodziny zastępczej” oraz za wykonujących czynności analogiczne do tych wykonywanych przez rodziców.
18.
Artykuł 117 przewiduje, że właściwy organ, w celu ochrony i wspierania praw małoletnich, koordynuje działania w zakresie opieki społecznej oraz ochrony rodziny i praw małoletnich na terenie prowincji i gminy Bukareszt.
19.
Zgodnie z art. 121 do usług rodzinnych zaliczają się usługi, za pomocą których zapewnia się, w miejscu zamieszkania danej osoby fizycznej lub rodziny, wzrost i opiekę nad małoletnim odłączonym, czasowo lub na stałe, od jego rodziców. Tego rodzaju usługi świadczone są na skutek wydania orzeczenia o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej zgodnie z tą ustawą.
20.
Artykuł 122 ustawy stanowi:
„1.   Małoletnich można powierzyć rodzinom i osobom, które mają co najmniej 18 lat, posiadają pełną zdolność do czynności prawnych i miejsce zamieszkania w Rumunii, a swoją postawą etyczną i warunkami materialnymi umożliwiają wychowanie i opiekę nad małoletnim odłączonym, czasowo lub na stałe, od jego rodziców.
[…]
3.   Działalność osoby występującej w charakterze rodzica zastępczego, zgodnie z ustawą, jest wykonywana na podstawie szczególnej umowy dotyczącej ochrony małoletniego, podpisanej z Direcția lub z akredytowanym organem prywatnym, i charakteryzuje się następującymi cechami:
a)
powierzone działania związane z wychowaniem małoletnich, opieką nad nimi i kształceniem ich są wykonywane w miejscu zamieszkania;
b)
program pracy określa się w oparciu o potrzeby małoletnich;
c)
planowanie czasu wolnego jest realizowane w oparciu o program rodziny i powierzonych małoletnich;
d)
w okresie, w którym korzysta się z urlopu przewidzianego prawem, zagwarantowana jest ciągłość wykonywanych działań, z zastrzeżeniem przypadku, gdy w tym okresie rozłąka z małoletnim, który został powierzony rodzinie, jest dopuszczona przez Direcția.
4.   Indywidualna umowa o pracę zostaje zawarta w dniu wydania [decyzji o zastosowaniu środka w postaci umieszczenia w rodzinie zastępczej].
[…]”.
2.
Dekret ustawodawczy nr 679/2003
21.
Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist (
6
) (dekret ustawodawczy nr 679/2003 w sprawie warunków niezbędnych do uzyskania akceptacji, procedur w sprawie uzyskania akceptacji i statusu zawodowego rodzica zastępczego) przewiduje w art. 1, że zawodowy rodzic zastępczy to osoba fizyczna upoważniona zgodnie z dekretem nr 679/2003. Rodzic zawodowy zapewnia w drodze wykonywanych we własnym miejscu zamieszkania działań wychowanie, opiekę i edukację umożliwiające harmonijny rozwój powierzonych mu małoletnich lub małoletnich, nad którymi sprawuje pieczę.
22.
Artykuł 8 dekretu stanowi, że działania osób upoważnionych do pełnienia funkcji zawodowego rodzica zastępczego są wykonywane w oparciu o indywidualną umowę o pracę, właściwą dla ochrony małoletnich, zawieraną ze służbą publiczną zajmującą się ochroną małoletnich lub z wyznaczonym organem prywatnym, który jest zobowiązany nadzorować i wspierać działalność prowadzoną przez zawodowych rodziców zastępczych.
23.
Zgodnie z art. 9 dekretu w stosunku do każdego powierzonego małoletniego lub małoletniego, nad którym sprawowana jest piecza, zawodowy rodzic zastępczy podpisuje porozumienie załączone do indywidualnej umowy o pracę zawieranej z pracodawcą. Przepis ten przewiduje ponadto, że porozumienie zostaje zawarte za pisemną zgodą małżonka lub małżonki zawodowego rodzica zastępczego i zostaje doręczone komisji do spraw ochrony małoletnich, która powierzyła małoletniego lub pieczę nad nim.
24.
Artykuł 10 określa obowiązki zawodowego rodzica zastępczego. W szczególności zawodowy rodzic zastępczy ma zapewnić wychowanie małoletnich, opiekę nad nimi i ich kształcenie celem zapewnienia ich harmonijnego rozwoju fizycznego, psychicznego, intelektualnego i emocjonalnego; zapewnić integrację małoletnich z własną rodziną, gwarantując im traktowanie równe z pozostałymi członkami rodziny; zapewnić włączenie małoletnich do życia społecznego; uczestniczyć w przygotowywaniu ponownego włączenia małoletnich do ich rodziny biologicznej lub w danym wypadku ich integracji z rodziną adopcyjną; umożliwić kuratorom zajmującym się ochroną małoletnich czy wyznaczonym organom prywatnym kontrolę ich działalności zawodowej i ocenę rozwoju małoletnich; oraz zapewnić ciągłość wykonywanych działań także w okresie, w którym zawodowy rodzic korzysta z urlopu przewidzianego prawem, chyba że w tym okresie rozłąka z powierzonym mu małoletnim lub małoletnim, nad którym sprawuje pieczę, jest dopuszczona przez pracodawcę.
C. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
25.
Powodowie w postępowaniu głównym, reprezentowani przez Sindicatul Familia Constanţa, są pracownikami Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (dyrekcji generalnej ds. opieki społecznej i ochrony małoletnich w Konstancy, Rumunia) zatrudnionymi w charakterze rodziców zastępczych. Sprawują oni pieczę nad powierzonymi im dziećmi we własnych domach, 24 godziny na dobę, bez wyznaczonych okresów odpoczynku tygodniowego czy urlopu.
26.
Rodzice zastępczy mają obowiązek nadzorować dzieci i sprawować nad nimi stałą opiekę, z wyjątkiem okresów, w których dzieci przebywają w szkole. W szczególności rodzice zastępczy mają zapewnić ciągłość sprawowania pieczy nawet w okresie korzystania z urlopu przewidzianego prawem, z zastrzeżeniem sytuacji, w której uzyskano zgodę właściwego organu na rozłąkę z małoletnim w tym okresie.
27.
Rodzice zastępczy wnoszą z jednej strony o zapłatę dodatku w wysokości 100% wynagrodzenia zasadniczego za wykonywanie pracy w dni cotygodniowego odpoczynku, w dni ustawowo wolne od pracy i w dni, które nie są uważane za dni robocze w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Z drugiej strony wnoszą oni o rekompensatę pieniężną w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto rodzice zastępczy sprawowali pieczę nad dziećmi również w okresie urlopu, ponieważ rozłąka z dziećmi jest – jak wskazano – możliwa wyłącznie za zgodą właściwego organu.
28.
W pierwszej instancji Tribunalul Constanţa (sąd rejonowy w Konstancy, Rumunia) oddalił powództwo jako bezzasadne.
29.
Od tego orzeczenia wniesiono apelację do Curtea de Apel Constanţa (sądu apelacyjnego w Konstancy, Rumunia). Powziąwszy wątpliwości w przedmiocie właściwej wykładni odpowiednich przepisów prawa Unii, sąd ten postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy art. 1 ust. 3 dyrektywy [2003/88] w związku z art. 2 dyrektywy [89/391] należy interpretować w ten sposób, że wyłączają z zakresu jej stosowania działalność taką jak działalność rodziców zastępczych wykonywaną przez skarżących?
2)
W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze: czy art. 17 dyrektywy [2003/88] należy interpretować w ten sposób, że działalność rodziców zastępczych wykonywana przez skarżących może być przedmiotem odstępstwa od art. 5 dyrektywy na mocy [art. 17] ust. 1, [art. 17] ust. 3 lit. b) i c) lub [art. 17] ust. 4 lit. b)?
3)
W przypadku twierdzącej odpowiedzi na poprzednie pytanie: czy art. 17 ust. 1 lub, jeżeli ma zastosowanie, art. 17 ust. 3 lub 4 dyrektywy [2003/88] należy interpretować w ten sposób, że takie odstępstwo musi być wyraźnie sformułowane, czy też może być dorozumiane w wyniku przyjęcia aktu normatywnego ustanawiającego inne przepisy dotyczące organizacji czasu pracy dla określonej działalności zawodowej? W sytuacji gdy takie odstępstwo nie musi być wyraźne, jakie są minimalne warunki konieczne do uznania, że prawo krajowe wprowadza odstępstwo, i czy takie odstępstwo może być wyrażone w sposób wynikający z przepisów ustawy nr 272/2004?
4)
W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytania pierwsze, drugie lub trzecie: czy art. 2 pkt 1 dyrektywy [2003/88] należy interpretować w ten sposób, że okres, który rodzic zastępczy spędza razem z podopiecznym w swoim miejscu zamieszkania lub w innym miejscu przez niego wybranym, stanowi czas pracy, pomimo iż nie wykonuje on żadnych działań spoczywających na nim, o których mowa w indywidualnej umowie o pracę?
5)
W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytania pierwsze, drugie lub trzecie: czy art. 5 dyrektywy [2003/88] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 122 ustawy nr 272/2004? W razie orzeczenia możliwości zastosowania art. 17 ust. 3 lit. b) i c) lub [art. 17] ust. 4 lit. b) dyrektywy, czy ten artykuł należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on takim przepisom krajowym?
6)
W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze i ewentualnie odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte: czy art. 7 ust. 2 dyrektywy [2003/88] należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on jednak przyznaniu odszkodowania w postaci ekwiwalentu, do którego przysługiwałoby pracownikowi prawo z tytułu corocznego urlopu wypoczynkowego, ponieważ charakter działań wykonywanych przez rodziców zastępczych uniemożliwia im korzystanie z takich urlopów, czy też, gdy pomimo formalnego przyznania urlopu, pracownik nadal świadczy te same działania, jeżeli w omawianym okresie nie byłoby dopuszczalne oddzielenie go od podopiecznego. Jeżeli tak, czy do uzyskania prawa do odszkodowania jest wymagane, by pracownik wnioskował o przyznanie mu prawa do rozłąki z małoletnim, a pracodawca nie wydał takiego zezwolenia?
7)
W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, twierdzącej na pytanie czwarte i przeczącej na pytanie szóste: czy art. 7 ust. 1 dyrektywy sprzeciwia się przepisowi krajowemu takiemu jak art. 122 ust. 3 lit. d) ustawy nr 272/2004, w sytuacji gdy ustawa ta pozostawia pracodawcy, stosownie do jego uznania, decyzję, czy zezwolić na rozłąkę z małoletnim w okresie urlopu rodzica zastępczego, a jeżeli tak, czy brak możliwości skorzystania z urlopu, w konsekwencji zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi naruszenie prawa Unii i spełnia przesłanki do dochodzenia odszkodowania przez pracownika? Jeżeli tak, czy takie odszkodowanie powinno być wypłacane przez państwo z tytułu naruszenia art. 7 dyrektywy, czy przez jednostkę publiczną, będącą pracodawcą, która nie zapewniła opieki w okresie rozłąki z podopiecznym. Czy w takiej sytuacji do uzyskania prawa do odszkodowania jest wymagane, by pracownik wnioskował o przyznanie mu prawa do rozłąki z małoletnim, a pracodawca nie wydał takiego zezwolenia?”.
30.
Uwagi na piśmie przedłożyły rządy rumuński i niemiecki oraz Komisja Europejska. Wspomniani uczestnicy przedstawili także swoje stanowiska ustnie podczas rozprawy w dniu 7 maja 2018 r.
II. Analiza
31.
Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z kilkoma pytaniami dotyczącymi prawidłowej wykładni dyrektywy 2003/88. W szczególności zmierza on do ustalenia, czy działalność polegająca na rodzicielstwie zastępczym w rozumieniu ustawy nr 272/2004 jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z szeregiem dodatkowych pytań dotyczących w szczególności możliwości odstąpienia przez państwo członkowskie od stosowania przepisów dyrektywy w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy.
32.
Zanim przejdę do analizy pytań prejudycjalnych, omówię pokrótce kwestię proceduralną podniesioną przez rząd niemiecki.
A. Jurysdykcja Trybunału
33.
Rząd niemiecki twierdzi, że sąd odsyłający nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu, dlaczego przedstawione pytania mają znaczenie dla rozstrzygnięcia toczącego się przed nim sporu. Roszczenia w postępowaniu głównym nie dotyczą kwestii zdrowia i bezpieczeństwa pracowników w miejscu pracy, która jest przedmiotem dyrektywy 2003/88, lecz różnych aspektów prawa do wynagrodzenia.
34.
Tymczasem, jak zauważa sam rząd niemiecki, pytania dotyczące wykładni prawa Unii skierowane przez sąd odsyłający korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Wobec tego odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym leżącym u podstaw rozpatrywanej przez ten sąd sprawy, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (
7
).
35.
Prawdą jest, że związek między pytaniami a sprawą zawisłą przed sądem odsyłającym nie jest całkowicie jasny. Uchybienia, polegającego na tym, że pracownikom nie przyznaje się okresów odpoczynku i urlopu przewidzianych w dyrektywie 2003/88, nie można bowiem usunąć poprzez przyznanie im dodatkowego wynagrodzenia (
8
). Niemniej jednak kryterium jurysdykcji stosowane przez Trybunał jest dość obszerne i wymaga, aby brak związku między pytaniami a okolicznościami faktycznymi sprawy był oczywisty.
36.
Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
37.
Sprawa zawisła przed sądem odsyłającym dotyczy roszczeń mających za przedmiot dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie pracy w okresach odpoczynku tygodniowego, dni ustawowo wolnych od pracy oraz płatnego urlopu.
38.
Nie budzi wątpliwości, że kwestie dotyczące poziomu wynagrodzenia i sposobu jego obliczania nie są uregulowane w dyrektywie 2003/88 (
9
). Z wyjątkiem art. 7 dyrektywy, który dotyczy prawa do rocznego płatnego urlopu, dyrektywa nie dotyczy sposobu wynagradzania pracowników za określone rodzaje pracy, takie jak praca w systemie zmianowym, praca w porze nocnej i dyżur, ani też sposobu wynagradzania ich za godziny nadliczbowe (
10
). Na podstawie art. 153 TFUE kwestie te są regulowane przez prawo krajowe. Trybunał konsekwentnie odmawiał zatem udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące wysokości wynagrodzenia (
11
).
39.
Pytania prejudycjalne nie dotyczą jednak szczególnych aspektów prawa do wynagrodzenia za wykonane usługi, takich jak odpowiedni poziom wynagrodzenia. Dotyczą one zgodności z dyrektywą 2003/88 systemu ustanowionego na mocy ustawy nr 272/2004 w odniesieniu do zainteresowanych rodziców zastępczych.
40.
W tym względzie można zrozumieć, że zasadność roszczenia wysuniętego przez rodziców zastępczych w odniesieniu do dodatkowego wynagrodzenia może zależeć od zgodności z prawem specjalnego systemu mającego zastosowanie do rodziców zastępczych, przewidzianego w ustawie nr 272/2004. W ramach tego systemu czas pracy i czas wolny rodziców zastępczych zależą od indywidualnych potrzeb dzieci pozostających w ich pieczy. Rodzice powinni sprawować opiekę nad dziećmi w sposób ciągły, bez prawa do ściśle określonych okresów odpoczynku, dni wolnych od pracy i urlopów bez tych dzieci. Innymi słowy, ze względu na potrzeby dzieci czas pracy i czas wolny rodziców zastępczych są zawsze ze sobą powiązane.
41.
Biorąc pod uwagę te elementy, wydaje mi się, że można wskazać wystarczający związek między pytaniami prejudycjalnymi a okolicznościami faktycznymi leżącymi u podstaw sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym: zdaniem tego sądu kwestią wstępną jest to, czy rodzice zastępczy mogą korzystać, zgodnie z prawem Unii, z prawa do okresów odpoczynku, dni wolnych od pracy i urlopu, na których opierają swoje roszczenie o dodatkowe wynagrodzenie (
12
).
42.
Z tych względów Trybunał nie powinien odmawiać udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne.
B. Pytania prejudycjalne
43.
Wątpliwości, jakie powziął sąd odsyłający co do wykładni dyrektywy 2003/88 – a w szczególności co do tego, czy rodzice zastępczy, tacy jak ci, o których mowa w ustawie nr 272/2004, są objęci zakresem stosowania dyrektywy 2003/88 – można rozwiać poprzez zwrócenie uwagi na trzy powiązane ze sobą czynniki.
44.
Po pierwsze, zakres przedmiotowy dyrektywy 2003/88 został szeroko zdefiniowany w art. 1 ust. 3 tej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego, w rozumieniu art. 2 dyrektywy 89/391.
45.
W tym względzie z jednej strony art. 2 ust. 1 dyrektywy 89/391 odnosi się do „wszystkich sektor[ów] działalności, zarówno [sektora publicznego, jak i prywatnego (przemysłowego, rolniczego, handlowego, administracyjnego, usług, szkolnictwa, oświaty i kultury, działalności rozrywkowej itp.)]. Z drugiej strony w art. 2 ust. 2 dyrektywy niektóre rodzaje działalności są wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy 89/391 (a tym samym dyrektywy 2003/88): dyrektywa nie ma zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów – w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takiej jak siły zbrojne czy policja, lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną ludności.
46.
Po drugie, Trybunał w pełni poparł szeroki zakres dyrektywy 2003/88 i wyjaśnił, że wyjątki od stosowania tej dyrektywy należy interpretować w sposób zawężający (
13
). Dyrektywa ma zatem co do zasady zastosowanie do pracowników, którzy w ramach stosunku pracy wykonują przez pewien okres na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem świadczenia, za które w zamian otrzymują wynagrodzenie (
14
).
47.
Po trzecie, w związku z szerokim zakresem dyrektywy 2003/88 oraz orzecznictwem Trybunału w tej dziedzinie wątpliwości sądu odsyłającego wynikają ze szczególnych okoliczności zawisłego przed nim sporu. Z jednej strony sąd odsyłający wyjaśnia, że rodzice zastępczy zawarli umowę o pracę z właściwym organem i świadczą usługę (pieczę zastępczą) na podstawie szczególnej umowy o pracę zawartej z właściwym organem w zamian za wynagrodzenie. Z drugiej strony rodzice zastępczy, o których mowa, mają stale opiekować się dziećmi we własnym domu w oparciu o indywidualne potrzeby tych dzieci. Wymóg stałej opieki i nadzoru można jedynie z pewnymi trudnościami pogodzić z wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2003/88, w szczególności w odniesieniu do tygodniowych okresów odpoczynku (art. 5) i corocznego płatnego urlopu (art. 7). Dzieje się tak dlatego, że zdaniem Trybunału pojęcie „czasu pracy” jest przeciwieństwem pojęcia „okresów odpoczynku”, a te dwa okresy wzajemnie się wykluczają (
15
).
48.
Aby odpowiedzieć na pytania przedłożone Trybunałowi, zacznę od zbadania ratio legis dyrektywy 2003/88.
1.
Ratio legis dyrektywy 2003/88: ochrona zdrowia i bezpieczeństwa pracowników
49.
Dyrektywa 2003/88 (
16
) ma na celu przede wszystkim zapewnienie lepszej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników (
17
). Jako środek minimalnej harmonizacji ustanawia ona minimalne normy ochrony, które państwa członkowskie muszą zapewnić pracownikom w odniesieniu między innymi do dziennych i tygodniowych limitów czasu pracy i płatnego urlopu. Zawiera ona również szczegółowe przepisy dotyczące organizacji pracy zmianowej i pracy w porze nocnej (art. 8–13 dyrektywy).
50.
Pomimo wyraźnego nacisku na ochronę pracowników z dyrektywy wynika jednak, że prawodawca nie był całkowicie obojętny ani na potrzebę zapewnienia elastyczności w niektórych sektorach działalności, ani na fakt stopniowego pojawiania się nowych form pracy (
18
).
51.
Konkretnie rzecz ujmując, być może najbardziej oczywistym przykładem woli uwzględnienia przez prawodawcę konieczności zachowania elastyczności jest art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/88, który poprzez odesłanie do art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391 wyraźnie wyłącza z zakresu dyrektywy 2003/88 niektóre rodzaje działalności w zakresie świadczenia usługi publicznej. Działania te są wykluczone ze względu na ich szczególne cechy, które nieuchronnie kolidują z regularnymi harmonogramami pracy i wypoczynku. Wyraźne wyłączenie niektórych rodzajów działalności z zakresu stosowania dyrektywy potwierdza pogląd, że prawodawca był świadomy, iż niektóre rodzaje działalności po prostu nie mogą być zorganizowane w sposób wymagany przez dyrektywę. Brzmienie art. 2 ust. 2 jest otwarte, jednak przykłady w nim wymienione sugerują, że przy opracowywaniu tego wyłączenia prawodawca miał na uwadze w szczególności działania związane z bezpieczeństwem publicznym, które wymagają wyższego poziomu lojalności (
19
).
52.
Oprócz tego wyłączenia dyrektywa 2003/88 przewiduje różne odstępstwa. Zgodnie z art. 17, 18, 20 i 21 państwa członkowskie mogą, w pewnych szczególnych okolicznościach, odstąpić od przepisów dyrektywy dotyczących w szczególności odpoczynku dobowego i tygodniowego, przerwy, odpoczynku i pracy w porze nocnej. Ponadto na podstawie art. 22 indywidualne odstępstwa są również możliwe pod pewnymi warunkami w odniesieniu do tygodniowego limitu czasu pracy (48 godzin) przewidzianego w art. 6 dyrektywy (
20
).
53.
Pomimo pewnej swobody pozostawionej państwom członkowskim język i ogólna struktura dyrektywy 2003/88 wyraźnie wskazują, że dobre samopoczucie pracownika, które jest wynikiem równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, leży u podstaw rozważań, które doprowadziły do przyjęcia tej dyrektywy. Świadczy to w szczególności o tym, że niewystarczający okres odpoczynku i urlopu przewidziany prawem nie może, zgodnie z logiką dyrektywy, zostać zrekompensowany dodatkowym wynagrodzeniem (
21
).
54.
Trybunał wyraźnie potwierdził również, że nadrzędnym celem dyrektywy 2003/88 jest ochrona pracowników. W rzeczywistości cel ochrony dobrego samopoczucia pracowników jest zgodny z orzecznictwem Trybunału w tej dziedzinie: w odniesieniu do tego celu zarówno wyłączenia przewidziane w art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391, jak i zestaw odstępstw przewidziany w dyrektywie 2003/88 zostały poddane wykładni zawężającej (
22
). W celu zapewnienia kompleksowej ochrony pracowników Trybunał dokonał szerokiej wykładni nie tylko zakresu stosowania dyrektywy, ale również pojęcia „czasu pracy” (
23
). W związku z tym „czas pracy” obejmuje na przykład czas snu w siedzibie pracodawcy (
24
) oraz czas dyżuru w domu z obowiązkiem stawienia się na wezwanie pracodawcy w ciągu 8 minut (
25
).
55.
Niemniej jednak nie należy zapominać, że aby dana działalność wchodziła przede wszystkim w (przedmiotowy) zakres dyrektywy 2003/88 (a w rzeczywistości w zakres wyjątków określonych w art. 2 pkt 2 dyrektywy 89/391), działalność ta musi być wykonywana przez pracownika. Należy podkreślić, że dyrektywa 2003/88 przyznaje pewne minimalne prawa jedynie osobom wykonującym działalność (gospodarczą) w konkretnym kontekście umownym, to jest przyznaje prawa osobom wykonującym taką działalność na rzecz i pod kierownictwem kogoś innego, a zatem bez korzystania ze swobody wyboru czasu, miejsca i przedmiotu swojej działalności. Wytyczono w niej granice czasu, w jakim osoby te mogą być zobowiązane do inwestowania w działalność prowadzoną na rzecz i pod kierunkiem innej osoby. Dyrektywa nie ma z kolei na celu ochrony ani organizacji czasu pracy osób wykonujących działalność w zamian za wynagrodzenie na podstawie innego ustalenia umownego, które nie zawiera takiego elementu podporządkowania.
56.
W związku z tym, aby ustalić, czy działalność związana z rodzicielstwem zastępczym, taka jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego, jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2003/88, należy wstępnie ustalić, czy zainteresowanych rodziców zastępczych należy uznać za „pracowników” w rozumieniu tej dyrektywy.
2.
Zakres dyrektywy 2003/88: właściwa wykładnia pojęcia „pracownika”
57.
Podobnie jak w przypadku przedmiotowego zakresu zastosowania dyrektywy 2003/88 (obejmującej zasadniczo wszystkie możliwe rodzaje pracy), Trybunał dokonał szerokiej wykładni również jej zakresu podmiotowego. Jak wyjaśniono w kolejnej części, dokonując wykładni pojęcia pracownika w tym kontekście, Trybunał oparł się na swoim orzecznictwie w zakresie swobodnego przepływu dotyczącym art. 45 TFUE.
a)
W przedmiocie orzecznictwa Trybunału: inspiracja z art. 45 TFUE
58.
W wyroku Union syndicale Solidaires Isère (
26
), wydanym w sprawie dotyczącej pracowników sezonowych w placówkach wakacyjnych dla dzieci, zatrudnionych na podstawie umów szczególnych, Trybunał podkreślił, że pojęciu „pracownika” należy przypisać samodzielne znaczenie w prawie Unii. W konsekwencji pojęcie to powinno zostać zdefiniowane w prawie Unii w oparciu o obiektywne kryteria, które charakteryzują stosunek pracy, z uwzględnieniem praw i obowiązków zainteresowanej osoby. Odnosząc się do orzecznictwa Trybunału w świetle art. 45 TFUE, Trybunał orzekł, że dla celów stosowania dyrektywy 2003/88 cechą charakterystyczną stosunku pracy jest okoliczność, że dana osoba wykonuje przez pewien okres, na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem, pracę, w zamian za którą otrzymuje wynagrodzenie (
27
).
59.
Innymi słowy, „pracownik” w rozumieniu dyrektywy 2003/88 oznacza osobę, która wykonuje świadczenia w ramach stosunku pracy. To z kolei implikuje relację podporządkowania (
28
). Zdaniem Trybunału wskazówką w tym względzie może być okoliczność, że dana osoba działa pod kierownictwem innej osoby, w szczególności w odniesieniu do jej swobody wyboru czasu, miejsca i przedmiotu swojej pracy (
29
).
60.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt podkreślenia przez Trybunał, że szczególny charakter stosunku umownego w świetle prawa krajowego nie ma bezpośredniego wpływu na zakwalifikowanie osoby jako pracownika w rozumieniu prawa Unii (
30
). Wydaje się, że podobnie jak w innych dziedzinach unijnego prawa socjalnego i prawa pracy, parasol ochronny pojęcia pracownika może w niektórych przypadkach obejmować osoby, które nie są za takie uznawane na mocy prawa krajowego (
31
).
61.
Dokładniej rzecz ujmując, aby ustalić w świetle prawa Unii, czy dana osoba jest pracownikiem i w związku z tym jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2003/88, konieczne może okazać się spojrzenie z perspektywy prawa krajowego na charakter tego uzgodnienia. Ogólna ocena (faktyczna i umowna) ram (faktycznych i umownych), w których świadczona jest usługa, musi zatem być niezależna i nie może uzyskiwać określonego zabarwienia wskutek nazwy nadanej stosunkowi umownemu w prawie krajowym.
62.
W tym względzie koncepcyjne wzajemne przenikanie się, które można zaobserwować w orzecznictwie Trybunału dotyczącym pojęcia pracownika w rozumieniu dyrektywy 2003/88, potwierdza, że pojęcie to należy interpretować szeroko, podobnie jak w innych dziedzinach prawa Unii. W każdym razie z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że wszyscy pracownicy w rozumieniu dyrektywy 2003/88 są pracownikami na gruncie art. 45 TFUE.
63.
Jednak scenariusz odwrotny nie zawsze się sprawdza.
64.
Otóż powszechne jest, że jeden i ten sam termin może odnosić się do różnych pojęć w zależności od danej dziedziny prawa. Jak zauważył sam Trybunał, pojęcie pracownika w prawie Unii nie jest jednoznaczne: różni się w zależności od kontekstu, w którym ma być zastosowane (
32
). Dokonując wykładni pojęcia pracownika w danym kontekście, należy uwzględnić przesłanki leżące u podstaw aktu prawnego oraz interes, który ten akt ma chronić.
65.
Jak wiadomo, Trybunał orzekł, że osoby mogą zachować status „pracownika” i korzystać z ochrony przewidzianej w art. 45 TFUE również w okresach braku aktywności zawodowej. Tak jest na przykład w przypadku osób poszukujących pracy przez odpowiednio długi okres (
33
) i kobiet, które zaprzestają pracy z uwagi na fizyczne ograniczenia wynikające z zaawansowanej ciąży i okresu poporodowego (
34
).
66.
Pomimo ich statusu „pracowników” na gruncie prawa dotyczącego swobodnego przepływu trudno jest zrozumieć, dlaczego takie osoby powinny (lub mogłyby) korzystać z ochrony przyznanej im na mocy dyrektywy 2003/88 jako pracownikom. Powodem ku temu jest fakt, że nie pozostają one w stosunku pracy. Jak sugerowano powyżej, dyrektywa 2003/88 ma na celu ochronę zdrowia i bezpieczeństwa, ale także, w szerszym ujęciu, dobre samopoczucie osób wykonujących pracę na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy, i to zasadniczo w relacji podporządkowania.
67.
Mając na względzie powyższe rozważania, odniosę się teraz do pytania, czy rodzice zastępczy, których dotyczy postępowanie główne, są pracownikami w rozumieniu dyrektywy 2003/88.
b)
W przedmiocie oceny rozpatrywanej sprawy
68.
Na wstępie należy przypomnieć, że z podziału zadań między Trybunał i sądy w państwach członkowskich ustanowionego w art. 267 TFUE wynika, że ostatecznie to do sądu odsyłającego należy zastosowanie pojęcia pracownika do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Niemniej jednak do Trybunału należy zdefiniowanie pojęcia pracownika w rozumieniu dyrektywy 2003/88 i dostarczenie sądowi odsyłającemu niezbędnych wskazówek, które pomogą mu w wykonaniu zadania polegającego na zastosowaniu tego pojęcia.
69.
Zdaniem Trybunału stosowanie pojęcia pracownika w konkretnym przypadku musi opierać się na obiektywnych kryteriach: sąd odsyłający musi dokonać całościowej oceny wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy, które mają związek z daną działalnością i stosunkiem pomiędzy stronami (
35
).
70.
W tym względzie, jak już wskazano, charakter stosunku umownego w prawie krajowym nie powinien być rozstrzygający dla ustalenia, że dana osoba jest pracownikiem w rozumieniu dyrektywy 2003/88. W odwrotnym bowiem scenariuszu pojęcie pracownika (wbrew orzecznictwu Trybunału) spotykałoby się z mnóstwem (rozbieżnych) interpretacji w zależności od definicji konkretnego stosunku umownego w prawie krajowym.
71.
W związku z tym przy podejmowaniu decyzji o tym, czy danych rodziców zastępczych należy uznać za pracowników do celów dyrektywy 2003/88, charakter związku między tymi rodzicami zastępczymi a właściwym organem powinien mieć znaczenie drugorzędne dla oceny tego stosunku umownego w świetle prawa Unii. Sama okoliczność, że rodzice zastępczy wykonują swoje zadania na podstawie „umowy o pracę”, nie prowadzi do wniosku, że stosunek umowny między rodzicami zastępczymi a właściwym organem powinien być pojmowany jako stosunek pracy do celów dyrektywy 2003/88.
72.
Szereg argumentów przemawia za tym, że rodzice zastępczy, o których mowa w ustawie nr 272/2004, nie powinni być uważani za pracowników w rozumieniu dyrektywy 2003/88. Argumenty te odnoszą się zarówno do stosunków, w jakich pozostają zaangażowane strony, jak i do charakteru działalności prowadzonej przez danych rodziców zastępczych.
1) Stosunek pomiędzy zaangażowanymi stronami
73.
Jak wspomniano powyżej, aby osoba mogła zostać uznana za pracownika, usługa powinna być wykonywana w stosunku podporządkowania: w stosunku pracy pracownik wykonuje działalność gospodarczą pod kierownictwem pracodawcy. Wydaje się, że w niniejszej sprawie brak jest stosunku tego rodzaju.
74.
Wprawdzie porównanie to nie jest precyzyjne, niemniej jednak stosunki między właściwym organem a rodzicami zastępczymi można (do konkretnego celu oceny, czy ci rodzice zastępczy są objęci zakresem dyrektywy 2003/88) porównać do zlecenia wykonania określonego obowiązku. W rzeczywistości, jak wynika z postanowienia odsyłającego, zamiast wykonywać pracę w stosunku podporządkowania, a tym samym na rzecz i pod kierownictwem właściwego organu, rodzice zastępczy są upoważnieni przez właściwy organ do sprawowania pieczy nad danymi dziećmi jak każdy inny rodzic.
75.
W związku z tym, jak wynika z postanowienia odsyłającego, rodzice zastępczy wykonują swoją działalność w oparciu o specjalną umowę (ramową). Z drugiej strony „umowa o pracę” między właściwym organem (lub akredytowanym organem prywatnym) a rodzicami zastępczymi wchodzi w życie po umieszczeniu dziecka w ich pieczy. W następstwie powierzenia im dzieci rodzice zastępczy mają zapewnić, że dzieci te integrują się w nowym środowisku rodzinnym oraz że mogą dorastać pod okiem rodziców i opieką odpowiednią do ich wieku.
76.
W tym sensie rodzice zastępczy nie są podporządkowani właściwemu organowi i nie podlegają poleceniom i decyzjom tego organu przy wykonywaniu uzgodnionych zadań, lecz sprawują opiekę nad zainteresowanymi dziećmi niezależnie, w oparciu o ich indywidualne potrzeby i program rodziny zastępczej.
77.
Prawdą jest, że rodzice zastępczy nie mogą korzystać z urlopu bez wyraźnej zgody właściwego organu. Prawdą jest również, że rodzice zastępczy mają obowiązek umożliwienia specjalistom w dziedzinie ochrony dzieci nadzorowania ich działalności zawodowej. Wymogi te nie wystarczają jednak, aby stwierdzić, że rodzice zastępczy wykonują swoje codzienne obowiązki w stosunku podporządkowania, czego wymaga orzecznictwo.
78.
Dokładniej rzecz ujmując: jest jasne, że z uwagi na te wymogi rodzice zastępczy nie mogą w sposób całkowicie dowolny dysponować czasem i sprawować pieczy nad dziećmi. Wymogi te nie dotyczą jednak faktycznego (codziennego) wykonywania zadań przez rodziców zastępczych ani organizacji pracy zgodnie z potrzebami pracodawcy. W każdym razie wymogi te stanowią część ogólnych ram, w których mają być realizowane czynności, do których zostali oni upoważnieni.
79.
Nie należy też zapominać, że dzieci objęte pieczą zastępczą są kategorią szczególnie wrażliwą. Wspomniane wymogi dotyczące urlopu i wkładu specjalistów w wychowanie tych dzieci zostały prawdopodobnie wprowadzone w celu ochrony tych dzieci. W istocie, zezwolenie rodzicom zastępczym na regularne spędzanie czasu wolnego bez dzieci, nad którymi mają sprawować pieczę, tak jakby były ich własnymi dziećmi, lub ignorowanie pomocy specjalistów w tej dziedzinie byłoby w oczywisty sposób sprzeczne z nadrzędnym interesem tych dzieci.
2) Charakter prowadzonej działalności
80.
Jak zauważył sąd odsyłający, umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej stanowi środek mający na celu zapewnienie, by dziecko wychowywało się w środowisku podobnym do środowiska rodzinnego. Wiąże się to z ciągłym życiem z rodziną zastępczą. W tym sensie usługa świadczona przez rodziców zastępczych jest porównywalna z działaniami każdego innego rodzica. Aby zapewnić, że dobro dziecka pozostanie priorytetem w pieczy zastępczej, zadania rodzicielskie wykonywane przez rodziców zastępczych nie powinny być organizowane na podstawie określonego programu pracy lub z obowiązkowymi okresami odpoczynku, w tym obowiązkowymi okresami urlopu.
81.
Dotyczy to również długości pobytu w rodzinie zastępczej (który to pobyt może, jak wskazano powyżej, przybrać formę zarówno krótkotrwałą, jak i długotrwałą). Należy jeszcze raz podkreślić, że rodzicielstwo zastępcze w rozumieniu ustawy nr 272/2004 stanowi upoważnienie do umożliwienia dziecku dorastania w ramach rodziny – rodziny, która realizuje program uzależniony od potrzeb tej rodziny i dzieci, a nie od potrzeb pracodawcy.
82.
Powyższe rozważania prowadzą mnie do wyroku Trybunału w sprawie Hälvä (
36
). Sprawa ta dotyczyła osób zatrudnionych jako „rodzice zastępczy” przez działające na rzecz ochrony dzieci stowarzyszenie prowadzące wioskę dziecięcą. Dokładniej rzecz ujmując, spór dotyczył ustalenia, czy tacy „asystenci rodziców” zatrudnieni przez związek są objęci zakresem stosowania art. 17 ust. 1 dyrektywy 2003/88. W tej sprawie Trybunał przyjął za punkt wyjścia, że asystenci rodziców są pracownikami i w związku z tym są objęci zakresem stosowania dyrektywy, co stanowi punkt wyjścia także dla sądu odsyłającego (
37
).
83.
W przeciwieństwie do niniejszej sprawy, w sprawie Hälvä asystenci rodziców nie sprawowali pieczy nad dziećmi w sposób ciągły we własnym domu. Byli oni raczej zatrudniani przez stowarzyszenie działające na rzecz ochrony dzieci na podstawie umowy, która określała liczbę 24‑godzinnych okresów pracy, które miały być wykonywane rocznie w instytucji, choć instytucja ta w dużym stopniu przypominała środowisko rodzinne. Ponadto asystenci rodziców zostali skierowani do pracy w „domach” w ramach wioski na podstawie harmonogramu pracy sporządzonego przez dyrektora wioski dziecięcej (
38
).
84.
Chociaż stowarzyszenie działające na rzecz ochrony dzieci nie kontrolowało pracy w domach w okresach pracy, to jednak szersze ramy, w których asystenci rodziców wykonywali swoje zadania, zostały określone przez stowarzyszenie: w szczególności owi asystenci pracowali podczas wcześniej ustalonych zmian we wcześniej ustalonych domach przez wcześniej ustaloną liczbę dni w roku. Pomimo nieco mylącego opisu pracy (asystent rodziców) stanowili oni po prostu personel tymczasowy w wiosce dziecięcej: personel, który nie ponosił głównej odpowiedzialności za wychowanie dzieci mieszkających w tej wiosce.
85.
Elementy te odróżniają sprawę Hälvä od niniejszej sprawy. Pomagają one również wyjaśnić, dlaczego nie pojawiła się wstępna kwestia, czy zainteresowane osoby w sprawie Hälvä były pracownikami w rozumieniu dyrektywy 2003/88. Poza innymi wskaźnikami dotyczącymi istnienia stosunku pracy między stowarzyszeniem działającym na rzecz ochrony dzieci a zainteresowanymi osobami, stosunek podporządkowania wymagany orzecznictwem Trybunału był w tej sprawie wyraźnie obecny.
86.
Moja kolejna uwaga wiąże się również z różnicami między sprawą Hälvä a niniejszą sprawą. Dotyczy ona braku możliwości pogodzenia wymogów dyrektywy 2003/88 z nadrzędnym interesem dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. Jak podkreśliły podczas rozprawy zarówno rządy rumuński, jak i niemiecki, działalność rodziców zastępczych jest zasadniczo rozbieżna z przepisami dyrektywy 2003/88 i nie powinna być objęta tą dyrektywą.
87.
Załóżmy, że rodzice zastępczy, tacy jak ci, których dotyczy postępowanie główne, zostaliby jednak uznani za pracowników w rozumieniu dyrektywy 2003/88, zgodnie ze stanowiskiem, za którym opowiada się Komisja.
88.
Zgodnie z tą hipotezą organizacja zadań wykonywanych przez rodziców zastępczych zgodnie z wymogami dyrektywy 2003/88 wymagałaby przydzielenia kilku rodziców zastępczych i rodzin zainteresowanym dzieciom. Jak wyjaśniono powyżej, przewidziane w dyrektywie niewykorzystane okresy odpoczynku i coroczny płatny urlop nie mogą być bowiem zastąpione dodatkowymi świadczeniami. W związku z tym stwierdzenie, że rodzice zastępczy są pracownikami w rozumieniu dyrektywy, oznaczałoby, że opieka zastępcza musiałaby być zorganizowana wokół okresów odpoczynku i dni wolnych od pracy każdego z rodziców zastępczych. W praktyce oznaczałoby to, że dzieci objęte pieczą zastępczą musiałyby przechodzić z jednej rodziny zastępczej do drugiej zgodnie ze „zmianami” każdego z rodziców zastępczych, co Komisja uznaje za dopuszczalne. Z punktu widzenia nadrzędnego interesu zainteresowanych dzieci absurdalność takiego rozwiązania jest jednak oczywista (
39
).
89.
Wbrew temu, co zasugerowała Komisja na rozprawie, nie można porównywać sytuacji z wyroku Hälvä, która dotyczyła z natury rzeczy odmiennej: pracowników tymczasowych zatrudnionych w wiosce dziecięcej (prywatnej), która opiekuje się dziećmi w domach w ramach wioski – domach, w których mieszkają te dzieci, podczas nieobecności rodziców zastępczych, ponoszących główną odpowiedzialność za wychowanie dzieci.
90.
W związku z tym chciałbym także zauważyć, że sprzeczności pomiędzy działalnością w zakresie rodzicielstwa zastępczego a wymogami dyrektywy 2003/88 nie można rozwiązać również na gruncie żadnego z ustępów art. 17 tej dyrektywy. Jak wskazano powyżej, przepis ten pozwala państwom członkowskim na odstępstwo od wymogów dyrektywy dotyczących (między innymi) okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku, ale nie od art. 7, który zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia każdemu pracownikowi prawa do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni. Zapewnienie rodzicom zastępczym co najmniej czterotygodniowego (płatnego) urlopu bez dzieci, nad którymi sprawują pieczę, wymagałoby w istocie wprowadzenia tymczasowych rozwiązań w zakresie opieki. Oczywiste jest, że takie rozwiązanie nie leżałoby w nadrzędnym interesie zainteresowanych dzieci, a w szczególności w celu zapewnienia dzieciom umieszczonym w rodzinie zastępczej możliwości życia w stabilnym środowisku rodzinnym jako pełnoprawnym członkom rodziny zastępczej.
91.
Z powyższych względów uważam, że pojęcie „pracownika” należy interpretować w ten sposób, że rodzice zastępczy, tacy jak rozpatrywani w postępowaniu głównym, nie są objęci zakresem dyrektywy 2003/88.
92.
W związku z tym nie ma potrzeby rozpatrywania pozostałych pytań prejudycjalnych.
III. Wnioski
93.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Curtea de Apel Constanţa (sąd apelacyjny w Konstancy, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Pojęcie „pracownika” należy interpretować w ten sposób, że rodzice zastępczy, tacy jak w postępowaniu głównym, nie są objęci zakresem dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2003, L 299, s. 9).
(
3
)	Dyrektywa Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.U. 1989, L 183, s. 1).
(
4
)	Ponownie opublikowana w Monitorul Oficial al României, część I, nr 159 z dnia 5 marca 2014 r., zmieniona i ujednolicona w drodze Ordonanţa de urgență a Guvernului (dekretu ustawodawczego) nr 65 z dnia 15 października 2014 r., ustawy nr 131 z dnia 8 października 2014 r., ustawy nr 52 z dnia 30 marca 2016 r. i ustawy nr 57 z dnia 11 kwietnia 2016 r.
(
5
)	We właściwych przepisach krajowych rodzice zastępczy określani są mianem „asistent maternal” [asystentów rodzinnych].
(
6
)	Opublikowany w Monitorul Oficial al României, część I, nr 443 z dnia 23 czerwca 2003 r.
(
7
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 6 września 2016 r., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
8
)	Zobacz pkt 53 i nast. poniżej.
(
9
)	Zobacz między innymi wyroki: z dnia 1 grudnia 2005 r., Dellas i in., C‑14/04, EU:C:2005:728, pkt 38; z dnia 10 września 2015 r., Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras, C‑266/14, EU:C:2015:578, pkt 48; z dnia 26 lipca 2017 r., Hälvä i in., C‑175/16, EU:C:2017:617, pkt 25; postanowienia: z dnia 11 stycznia 2007 r., Vorel, C‑437/05, EU:C:2007:23, pkt 35; z dnia 4 marca 2011 r., Grigore, C‑258/10, niepublikowane, EU:C:2011:122, pkt 81–84. Zobacz także komunikat wyjaśniający w sprawie dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2017, C 165, s. 1), s. 14.
(
10
)	Komunikat wyjaśniający w sprawie dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2017, C 165, s. 1), s. 15.
(
11
)	Zobacz na przykład postanowienie z dnia 11 stycznia 2007 r., Vorel, C‑437/05, EU:C:2007:23, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także komunikat wyjaśniający w sprawie dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2017, C 165, s. 1), s. 15.
(
12
)	Zobacz także wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Hälvä i in., C‑175/16, EU:C:2017:617, w szczególności pkt 26. W tamtej sprawie Trybunał zgodził się dokonać wykładni art. 17 ust. 1 dyrektywy 2003/88, mimo że w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym powodowie skorzystali z przysługującego im prawa do dodatkowego wynagrodzenia za godziny nadliczbowe.
(
13
)	Na przykład wyroki: z dnia 3 października 2000 r., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, pkt 35, 36; z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, pkt 52–55; z dnia 3 maja 2012 r., Neidel, C‑337/10, EU:C:2012:263, pkt 21, 22; z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
14
)	Wyroki: z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 maja 2012 r., Neidel, C‑337/10, EU:C:2012:263, pkt 23–25; z dnia 21 lutego 2018 r., Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, pkt 66.
(
15
)	Wyrok z dnia 3 października 2000 r., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, pkt 47.
(
16
)	Pierwotna dyrektywa ustanawiająca przepisy dotyczące czasu pracy została przyjęta w 1993 r. W przeciwieństwie do wcześniejszych środków w tej dziedzinie, które dotyczyły głównie tworzenia miejsc pracy poprzez skrócenie czasu pracy, w dyrektywie Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 1993, L 307, s. 18) położono nacisk na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników. Dyrektywa 93/104 – wraz z kilkoma dyrektywami sektorowymi – została następnie uchylona i zastąpiona dyrektywą 2003/88. Zobacz bardziej szczegółowo C. Barnard, EU Employment Law, 4th edition, Oxford University Press, Oxford 2012, s. 534.
(
17
)	Przyjęto ją na podstawie art. 137 WE (obecnie art. 153 TFUE). Zobacz także wyroki: z dnia 26 czerwca 2001 r., BECTU, C‑173/99, EU:C:2001:356, pkt 59; z dnia 12 października 2004 r., Wippel, C‑313/02, EU:C:2004:607, pkt 46, 47 w przedmiocie ratio legis dyrektywy.
(
18
)	Wynika to z motywu 15 dyrektywy.
(
19
)	Zobacz w tym względzie także wyrok z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, pkt 52–55.
(
20
)	Pomimo swobody pozostawionej państwom członkowskim wydaje się, że w dyrektywie nie zajęto się odpowiednio wieloma kwestiami związanymi z obecnymi realiami pracy. Zobacz w tym względzie komunikat Komisji „Przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy (Drugi etap konsultacji z partnerami społecznymi na poziomie Unii Europejskiej na podstawie art. 154 TFUE)” [COM(2010) 801 wersja ostateczna]. Na przykład logika pracy „od 9 do 17” jest wyraźnie widoczna w wielu przepisach dyrektywy, pomimo zwiększenia liczby nowych rodzajów elastycznych sposobów organizacji czasu pracy, które nie są zgodne z tą logiką. Zobacz C. Barnard, EU Employment Law, 4th edition, Oxford University Press, Oxford 2012, s. 558.
(
21
)	Zobacz art. 7 ust. 2 dyrektywy dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku ustania stosunku pracy.
(
22
)	Wyroki: z dnia 3 października 2000 r., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, pkt 35; z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, pkt 52; z dnia 9 września 2003 r., Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, pkt 89; z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 24, 40, 41; z dnia 26 lipca 2017 r., Hälvä i in., C‑175/16, EU:C:2017:617, pkt 31.
(
23
)	Zobacz między innymi wyroki: z dnia 3 października 2000 r., Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, pkt 49; z dnia 9 września 2003 r., Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, pkt 65; z dnia 21 lutego 2018 r., Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, pkt 44, 45 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
24
)	Wyrok z dnia 9 września 2003 r., Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, w szczególności pkt 60, 68.
(
25
)	Wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, pkt 66.
(
26
)	Wyrok z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612.
(
27
)	Ibidem, pkt 28 w odniesieniu do wyroków: z dnia 3 lipca 1986 r., Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, pkt 16, 17; z dnia 23 marca 2004 r., Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172, pkt 26. Zobacz także wyroki: z dnia 3 maja 2012 r., Neidel, C‑337/10, EU:C:2012:263, pkt 23; z dnia 7 września 2004 r., Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, pkt 15, 16.
(
28
)	Zobacz między innymi wyroki: z dnia 8 czerwca 1999 r., Meeusen, C‑337/97, EU:C:1999:284, pkt 15; z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze, C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
29
)	Wyrok z dnia 13 stycznia 2004 r., Allonby, C‑256/01, EU:C:2004:18, pkt 72.
(
30
)	Wyrok z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 30, w odniesieniu do wyroku z dnia 20 września 2007 r., Kiiski, C‑116/06, EU:C:2007:536, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyroki: z dnia 11 listopada 2010 r., Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, pkt 56; z dnia 1 marca 2012 r., O’Brien, C‑393/10, EU:C:2012:110, pkt 42–51.
(
31
)	Zobacz w tym względzie analiza skutków tendencji Trybunału do szerokiej wykładni pojęcia pracownika i do takiej samej wykładni tego pojęcia w rozumieniu art. 45 TFUE i prawa wtórnego w oderwaniu od wyborów prawodawcy krajowego, J. Paanetoja, Euroopan unionin oikeuden työntekijäkäsitteen laajeneva tulkinta, Lakimies 3–4/2015, s. 367–385.
(
32
)	Wyroki: z dnia 12 maja 1998 r., Martínez Sala, C‑85/96, EU:C:1998:217, pkt 31; z dnia 13 stycznia 2004 r., Allonby, C‑256/01, EU:C:2004:18, pkt 63; z dnia 1 marca 2012 r., O’Brien, C‑393/10, EU:C:2012:110, pkt 30.
(
33
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 12 maja 1998 r., Martínez Sala, C‑85/96, EU:C:1998:217, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 marca 2004 r., Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172, pkt 70; z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze, C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 36, 40 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 25 października 2012 r., Prete, C‑367/11, EU:C:2012:668, pkt 46.
(
34
)	Wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Saint Prix, C‑507/12, EU:C:2014:2007, pkt 47.
(
35
)	Wyrok z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 29.
(
36
)	Wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Hälvä i in. C‑175/16, EU:C:2017:617.
(
37
)	Ibidem, pkt 24.
(
38
)	Ibidem, zwłaszcza pkt 33.
(
39
)	Wydaje mi się, że nie można byłoby uniknąć takiego niezadowalającego rozwiązania, nawet gdyby Trybunał uznał, że działalność rodziców zastępczych, mimo ich statusu pracowników w rozumieniu dyrektywy 2003/88, podlega wyłączeniu przewidzianemu w art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391. Również w tym scenariuszu należałoby bowiem znaleźć równowagę między prawami dziecka, o których mowa w art. 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, z jednej strony a prawami pracowników, o których mowa w jej art. 31 ust. 2, z drugiej strony.