62019TJ0850
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 19 de octubre de 2022 (
*1
)
«Ayudas de Estado — Actividades relacionadas con la producción, transformación y comercialización de productos agrícolas — Regímenes de ayudas concedidas por Grecia en forma de bonificaciones de intereses y de garantías del Estado sobre préstamos existentes y nuevos préstamos con el fin de reparar perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Decisión por la que se declaran incompatibles con el mercado interior e ilegales los regímenes de ayudas y se ordena recuperar las ayudas abonadas — Ayuda limitada a zonas geográficas siniestradas — Ventaja — Carácter selectivo — Principio de buena administración — Duración del procedimiento — Confianza legítima — Plazo de prescripción — Artículo 17 del Reglamento (UE) 2015/1589»
En el asunto T‑850/19,
República Helénica, representada por las Sras. E. Tsaousi, E. Leftheriotou y A.‑V. Vasilopoulou, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Bouchagiar y T. Ramopoulos, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. H. Kanninen, Presidente, y las Sras. N. Półtorak y O. Porchia (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. I. Pollalis, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 8 de febrero de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la República Helénica solicita la anulación de la Decisión (UE) 2020/394 de la Comisión, de 7 de octubre de 2019, relativa a las medidas SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) ejecutadas por la República Helénica en forma de bonificaciones de intereses y garantías relacionadas con los incendios de 2007 (la presente Decisión abarca únicamente al sector agrario) (DO 2020, L 76, p. 4; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
2
Durante el mes de julio de 2007, en Grecia, los incendios afectaron al «nomos» de Magnesia y, más concretamente, al Pelión, a la isla de Scíathos, a la isla de Cefalonia, al «nomos» de Acaya y al Peloponeso. En agosto de 2007, nuevos incendios afectaron a los «nomos» de Mesenia, Elia, Arcadia Laconia y Eubea, así como al municipio de Egialea en el «nomos» de Acaya. Debido a la situación causada por dichos incendios, el primer ministro de la República Helénica declaró, el 25 de agosto de 2007, el estado de emergencia.
3
Posteriormente, la República Helénica adoptó medidas para apoyar a los operadores activos establecidos en las entidades territoriales afectadas por los incendios de 2007 (en lo sucesivo, «entidades territoriales siniestradas»), expresamente mencionadas en dichas medidas.
4
El 22 de julio de 2014, la Comisión Europea recibió una denuncia relativa a una ayuda supuestamente concedida por la República Helénica a Sogia Ellas AE y a sus filiales (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente «Sogia Ellas»), sociedades que operan en el sector de la transformación de productos agrícolas, consistente en bonificaciones de intereses y garantías del Estado sobre préstamos existentes que debían renegociarse y disfrutar de un período de gracia, y sobre nuevos préstamos.
5
Mediante escrito de 25 de julio de 2014, la Comisión solicitó a las autoridades griegas información sobre las presuntas ayudas, lo que hicieron las autoridades griegas facilitando información detallada sobre sus bases jurídicas.
6
El 11 de diciembre de 2015, la Comisión remitió un segundo escrito a las autoridades griegas en el que les formuló preguntas adicionales y les indicó que la investigación relativa a dichas medidas no se limitaría a Sogia Ellas, ya que las medidas controvertidas podrían haberse concedido a otros beneficiarios.
7
Por este motivo, la Comisión decidió incoar un expediente de ayuda estatal no notificada [asunto SA.39119 (2015/NN)] y ampliar el alcance de su investigación para incluir a todo el sector agrícola griego.
8
El 11 de febrero de 2016, la República Helénica proporcionó información adicional sobre las bases jurídicas de las ayudas controvertidas, las condiciones para su concesión y sus beneficiarios.
9
Mediante escrito de 17 de mayo de 2016, la Comisión notificó a la República Helénica su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la ayuda estatal SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) — ayuda a Sogia Ellas AE y otros (en lo sucesivo, «decisión de incoar el procedimiento de investigación formal»).
10
Mediante la publicación de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal en el Diario Oficial de la Unión Europea el 16 de septiembre de 2016 (DO 2016, C 341, p. 23), la Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
11
En la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión solicitó a las autoridades griegas que le presentaran una estimación del número de beneficiarios de cada régimen recogido en dicha Decisión y los importes de las ayudas en cuestión.
12
Ninguna de las partes interesadas presentó observaciones. Las autoridades griegas enviaron sus observaciones sobre la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal el 23 de septiembre de 2016. En sus respuestas, informaron a la Comisión de que les era imposible facilitar toda la información solicitada, lo que finalmente hicieron mediante escritos de 9 de marzo de 2017 y 21 de febrero de 2018.
13
El 7 de octubre de 2019, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
14
A tenor de la Decisión impugnada, destinada a aplicarse únicamente a las actividades relacionadas con la producción, la transformación y la comercialización de productos agrícolas, a saber, los productos contemplados en el anexo I del Tratado FUE, con excepción de los productos de la pesca y de la acuicultura, la Comisión decidió que los regímenes de ayudas establecidos en virtud de la Decisión ministerial n.o 36579/B.1666/27.8.2007 (modificada posteriormente) en forma de bonificaciones de intereses y de garantías concedidas por la República Helénica (en lo sucesivo, «medidas controvertidas») constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, ilegales e incompatibles con el mercado interior, por lo que la República Helénica estaba obligada a recuperar de sus beneficiarios las ayudas mencionadas en su artículo 1, salvo en los casos expresamente previstos en los artículos 3 y 4 de dicha Decisión.
Pretensiones de las partes
15
La República Helénica solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
16
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la República Helénica.
Fundamentos de Derecho
17
En apoyo de su recurso, la República Helénica invoca tres motivos, basados, el primero, en la inexistencia de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1; el segundo, en la compatibilidad de la ayuda en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), y, el tercero, en la vulneración del derecho a un plazo razonable y del principio de buena administración, en la incompetencia ratione temporis de la Comisión y en la vulneración del principio de seguridad jurídica, del principio de proporcionalidad y del derecho de defensa.
Sobre el primer motivo, basado en la inexistencia de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1
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El primer motivo se divide en tres partes. Mediante la primera parte, la República Helénica reprocha a la Comisión una interpretación y una aplicación erróneas de los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Mediante la segunda parte, la República Helénica alega errores de hecho y falta de motivación. Por último, mediante la tercera parte, la República Helénica alega una vulneración del principio de protección de la confianza legítima. En la medida en que la tercera parte del primer motivo y la primera parte del tercer motivo se solapan parcialmente, procede examinarlas en el marco del examen del tercer motivo.
Primera parte del primer motivo, relativa a la interpretación y a la aplicación de los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1
19
En primer lugar, la República Helénica alega que las medidas controvertidas no tienen incidencia negativa en el presupuesto del Estado y tampoco implican riesgos para sus recursos financieros. Señala, en efecto, que, por un lado, la exigencia de una prima para la concesión de las garantías menoscabaría la eficacia de las medidas y, por otro lado, la inexistencia de prima se compensa con varios elementos. Por tanto, el criterio según el cual una ayuda debe financiarse con fondos estatales no se cumple.
20
En segundo lugar, la República Helénica sostiene que las medidas controvertidas no confieren ninguna «ventaja» a sus destinatarios, por lo que no se cumple dicho criterio, cuya presencia es necesaria para llegar a la conclusión de que existe una ayuda de Estado.
21
Si bien indica que no actuó en el caso de autos como un operador privado, la República Helénica sostiene que las medidas controvertidas se inscriben dentro de una racionalidad económica a largo plazo y que tiene la facultad de perseguir una política a largo plazo, conforme a su «responsabilidad social», como se reconoció a los operadores privados. Alega que no puede considerarse que, en el caso de autos, se apartara de las normas del mercado, puesto que no se excluye que un operador privado hubiera actuado de la misma manera persiguiendo un beneficio a largo plazo.
22
Por lo que se refiere específicamente a las garantías estatales, la República Helénica alega que la inexistencia de prima no implica la existencia de una ventaja. Afirma que, de un lado, una prima habría menoscabado la eficacia de las medidas. De otro, la inexistencia de una prima queda compensada por varios elementos, en particular, por el hecho de que se comprobó la viabilidad de las empresas y de que se excluyeron empresas en crisis, que la garantía se concedió hasta el límite del 80 % de cada préstamo, que la duración de los préstamos estaba limitada en el tiempo y que tenía derecho a recuperar el importe abonado en concepto de garantía del deudor principal.
23
Además, la República Helénica sostiene que las medidas controvertidas no redujeron las cargas que pesan «normalmente» sobre las empresas. En efecto, mediante sus medidas, trató de responder a la situación excepcional en la que se encontraban los beneficiarios de las medidas controvertidas.
24
Por último, la República Helénica alega que las medidas controvertidas no son selectivas. Según ella, los beneficiarios de las medidas controvertidas no se encuentran en una situación comparable a la de los demás operadores del mercado. Se encontraban en una situación excepcional, ya que los incendios de 2007 no formaban parte «del riesgo económico al que se enfrentan todas las empresas», como señala la Comisión en el considerando 118 de la Decisión impugnada. De este modo, las medidas controvertidas, en lugar de falsear la competencia, tienen como objetivo restablecer las condiciones de competencia.
25
En tercer lugar, la República Helénica alega que las medidas controvertidas no afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros ni falsean la competencia. A este respecto, hace referencia a los datos estadísticos de los que resulta que, durante el período comprendido entre 2008 y 2010, el producto interior bruto y el valor añadido bruto obtenidos experimentaron un descenso significativo en las entidades territoriales siniestradas. Además, la República Helénica sostiene que, en su apreciación, la Comisión se basó erróneamente en el hecho de que las empresas en crisis podían beneficiarse de las medidas controvertidas.
26
La Comisión rebate las alegaciones formuladas por la República Helénica en apoyo de la primera parte del primer motivo.
27
Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 y C‑21/15, EU:C:2016:981, apartado 53 y jurisprudencia citada).
28
Además, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, EU:C:1974:71, apartado 27, y de 29 de marzo de 2012, 3M Italia, C‑417/10, EU:C:2012:184, apartado 36).
29
Por lo que respecta, en primer término, al primer requisito de la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, el análisis de la Decisión n.o 36579/B.1666/27.8.2007, que figura en el anexo A 12 de la demanda, así como los elementos de respuesta dados a la Comisión por la República Helénica, que figuran en el anexo A 21 de la demanda, ponen de manifiesto que las empresas establecidas en las entidades territoriales siniestradas pudieron beneficiarse de una reestructuración de las deudas y de la concesión de préstamos para capital de explotación circulante que, de un lado, eran objeto de bonificaciones de intereses totales o parciales financiadas por las autoridades griegas y que, de otro lado, estaban garantizados por la República Helénica sin que los beneficiarios de dichos préstamos tuvieran que pagar una prima por ello.
30
En efecto, por lo que respecta a las bonificaciones de intereses, dado que los intereses pagaderos eran «subvencionados» total o parcialmente por la cuenta creada por el nomos 128/1975, perí tropopoiíseos kai sympliróseos diatáxeón tinon anaferoménon eis tin leitourgían tou chrimatodotikoú systímatos (Ley 128/1975 sobre la Modificación y el Complemento de las Disposiciones relativas al Funcionamiento del Sistema Financiero), de 28 de agosto de 1975 (FEK A 178/28.8.1975), esta bonificación gravó forzosamente los recursos financieros de la República Helénica, la cual, por lo demás, no ha discutido el fundamento del considerando 112 de la Decisión impugnada, con arreglo al cual tanto las bonificaciones de intereses como las garantías del Estado le eran imputables y se concedieron mediante fondos estatales.
31
En cuanto a la garantía estatal, la República Helénica niega que la concesión de tales garantías a través de las medidas controvertidas haya tenido una incidencia negativa en sus fondos.
32
Es preciso señalar que se consideran ayudas, entre otras, las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, tienen la misma naturaleza y surten efectos idénticos (sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros, C‑399/10 P y C‑401/10 P, EU:C:2013:175, apartado 101).
33
De la jurisprudencia se desprende que la concesión de una garantía puede implicar una carga adicional para el Estado (véase la sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros, C‑399/10 P y C‑401/10 P, EU:C:2013:175, apartado 107 y jurisprudencia citada). Más concretamente, una garantía implica una asunción del riesgo que normalmente se remunera mediante una prima adecuada (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/ComisiónC‑559/12 P, EU:C:2014:217, apartado 65).
34
Pues bien, en el caso de autos, ha quedado acreditado que la República Helénica renunció a percibir una prima por la concesión de las garantías comprendidas en las medidas controvertidas, por lo que sus fondos públicos resultaron afectados.
35
Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la República Helénica, que, por lo demás, no han sido demostradas, tendentes a acreditar que las garantías prestadas no presentaban riesgos para los fondos públicos.
36
En efecto, en la vista, la República Helénica confirmó, como indica el considerando 28 de la Decisión impugnada, que se había ejecutado su garantía por un importe de más de 6000000 de euros. Insistió en el hecho de que esas cantidades podían recaudarse automáticamente, como deudas tributarias, con la posibilidad de procesar al deudor ante el juez penal, sin indicar, no obstante, los importes que efectivamente había percibido.
37
Por lo que se refiere específicamente a las garantías constituidas por los beneficiarios de las medidas, procede señalar, en primer lugar, que la constitución de una garantía real no se requería sistemáticamente para todos los préstamos. Además, del documento que figura en el anexo A 24 de la demanda se desprende que la constitución de una garantía por el prestatario solo aseguraba la garantía del Estado hasta el 90 % de su importe, de modo que el Estado no tenía garantía alguna del reembolso de la totalidad de su deuda.
38
Además, es cierto que las empresas que formulaban una solicitud de reestructuración de la deuda por un importe superior a 100000 euros debían presentar un estudio de viabilidad económica y que las demás empresas debían aportar la información exigida en un cuadro que figuraba en el anexo A 27 de la demanda, en el que debían constar, en particular, sus datos financieros contables correspondientes a los años 2004, 2005 y 2006, así como sus datos prospectivos para los años 2007, 2008 y 2009.
39
No obstante, como se menciona en los considerandos 129 y 131 de la Decisión impugnada, los regímenes de ayudas controvertidos no establecían los criterios económicos que determinaban el umbral a partir del cual se consideraba que una empresa ya no era viable, de modo que la República Helénica no puede afirmar que las garantías concedidas estaban exclusivamente reservadas a empresas viables y que las empresas que no lo eran no podían beneficiarse de ellas.
40
De los anteriores apartados 29 a 39 resulta que, en los considerandos 111 y 112 de la Decisión impugnada, la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar, en esencia, que las medidas controvertidas habían constituido una carga financiera para la República Helénica.
41
En segundo término, por lo que respecta al criterio relativo a la ventaja, en virtud de reiterada jurisprudencia se consideran ayudas de Estado las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que puedan considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera podido obtener en condiciones normales de mercado (véanse las sentencias de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post, C‑399/08 P, EU:C:2010:481, apartado 40 y jurisprudencia citada, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartado 65 y jurisprudencia citada).
42
En particular, en virtud de una jurisprudencia igualmente reiterada, un prestatario que ha suscrito un préstamo garantizado por las autoridades públicas de un Estado miembro, al igual que el que se beneficia de una garantía sin tener que pagar comisiones como contrapartida, obtiene normalmente una ventaja, en la medida en que el coste financiero que soporta es inferior al que habría soportado si hubiera tenido que obtener esa misma financiación y esa misma garantía a precios de mercado (véase la sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, apartado 96 y jurisprudencia citada).
43
En el caso de autos, la intervención de la República Helénica tuvo por efecto permitir a las empresas de las zonas siniestradas beneficiarse bien de préstamos con intereses subvencionados total o parcialmente, bien de las garantías que concedía sin que dichas empresas tuvieran que pagar comisiones, lo que no habrían podido obtener sin intervención del Estado.
44
No obstante, la República Helénica alega, en esencia, que en el caso de autos no se ha otorgado ninguna ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Más concretamente, señala que, dado que las medidas controvertidas se concedieron en un contexto de crisis del mercado, se engloban dentro de la responsabilidad social del Estado y que, debido a esta situación, responden a un criterio de racionalidad económica a largo plazo, de modo que todos los operadores privados que se encontraban en una situación similar habrían podido actuar de la misma manera. Sobre la base de todas estas consideraciones, la República Helénica sugiere que podría considerarse que tales medidas se concedieron en condiciones normales de mercado.
45
Tales alegaciones no pueden prosperar.
46
En efecto, procede subrayar que el concepto de «condiciones normales del mercado», que se utiliza para demostrar la existencia de una ventaja, se refiere a la posibilidad de que la empresa obtenga en el mercado la misma ventaja que obtiene de la ayuda, y no a la evaluación de si el mercado funciona como habitualmente o si está en crisis (véase, en este sentido, el auto de 5 de febrero de 2015, Grecia/Comisión, C‑296/14 P, no publicado, EU:C:2015:72, apartado 34).
47
Cualquier interpretación contraria equivaldría a determinar la existencia de una ventaja en función de la causa o del objetivo de la ayuda, lo que podría poner en entredicho el carácter objetivo del concepto de ventaja y, en consecuencia, la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑52/12, no publicada, EU:T:2014:677, apartados 66 y 67).
48
Además, procede señalar que la República Helénica no alega haber actuado, en el caso de autos, como un operador privado y que no niega haber actuado en su condición de poder público. Más bien intenta sugerir que un operador privado habría podido actuar de manera similar en una situación lo más parecida posible a la suya, sin tener en cuenta el hecho de que actuó como poder público.
49
Pues bien, ninguna disposición del artículo 107 TFUE, apartado 1, exime de la calificación de ayuda de Estado a las ayudas que, concedidas por un Estado miembro en el marco del ejercicio de su poder público, respondan a un criterio de racionalidad económica a largo plazo o resulten de su responsabilidad social, consideraciones que, por lo demás, pueden tenerse en cuenta al apreciar la compatibilidad de una medida con el mercado interior, realizada con arreglo al artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2018, Comisión/FIH Holding y FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, apartados 63 y 75).
50
En consecuencia, la República Helénica no puede invocar el criterio de la racionalidad económica para calificar de normales las condiciones de mercado en las que se concedieron las medidas controvertidas y concluir que tales medidas no confieren una ventaja a sus beneficiarios.
51
De los anteriores apartados 41 a 50 resulta que la República Helénica no ha logrado desvirtuar los considerandos 113 a 116 de la Decisión impugnada, en virtud de los cuales la Comisión estimó, en esencia, por una parte, que los beneficiarios de las medidas controvertidas se habían beneficiado de ellas pese a que no habrían podido obtenerlas en condiciones normales de mercado, es decir, de no existir intervención del Estado, y, por otra parte, que no procedía analizar si el mercado funcionaba normalmente o si se encontraba en crisis para concluir finalmente que tales medidas constituían una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
52
En tercer lugar, en cuanto al requisito relativo a la exigencia del carácter selectivo de la ventaja, la República Helénica alega que, contrariamente a lo que indica el considerando 118 de la Decisión impugnada, el criterio de selectividad no se cumple en este caso, ya que las medidas controvertidas se concedieron a todas las empresas establecidas en las entidades territoriales siniestradas y que dichas empresas se encontraban en una situación jurídica y fáctica distinta de las establecidas en las demás entidades territoriales.
53
La República Helénica niega la selectividad de las medidas controvertidas alegando que la diferenciación existente entre las empresas establecidas en las regiones a las que iban destinadas dichas medidas y las que no lo estaban se justifica por el hecho de que las primeras, a diferencia de las segundas, se encontraban situadas en zonas siniestradas por los incendios de 2007 y debían recuperar el nivel económico que tenían antes de dicho acontecimiento.
54
Así pues, según dicho Estado miembro, la diferenciación entre estas dos categorías de empresas está justificada por el hecho de que las empresas pertenecientes a cada una de las dos categorías se encontraban en una situación no comparable desde un punto de vista fáctico y jurídico, puesto que, en esencia, todas las empresas establecidas en las entidades territoriales siniestradas sufrieron perjuicios como consecuencia de dichos incendios.
55
Por ello, la República Helénica impugna la frase contenida en el considerando 118 de la Decisión impugnada, según la cual los incendios forman parte de los riesgos económicos a los que cualquier empresa puede verse expuesta. En la vista, la República Helénica expuso esta alegación intentando demostrar que, habida cuenta de la perturbación sistémica de la economía local causada por los incendios de 2007, las medidas controvertidas estaban justificadas por la naturaleza o la estructura del sistema en el que se inscribían, sin aportar ninguna otra precisión.
56
Procede señalar que las medidas mediante las cuales solo se conceden ventajas a determinadas empresas que se determinan en función de su lugar de establecimiento son, a priori, selectivas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartado 23, y de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartados 60 y 61).
57
A este respecto, a menos que las ayudas hayan sido concedidas por entidades infraestatales que disponen, en su nivel de competencia, de una autonomía institucional procedimental y financiera suficiente o por una empresa pública que establece las condiciones de utilización de sus bienes o servicios, el marco de referencia aplicable es el marco nacional y la apreciación de la selectividad de una medida que beneficia, como en el caso de autos, a empresas establecidas en una parte del territorio de un Estado miembro se hace en comparación con las empresas de dicho Estado. En efecto, una ventaja limitada a empresas establecidas en una parte del territorio de un Estado miembro puede dar lugar a una medida selectiva, ya que favorece a determinadas empresas con respecto a otras dentro de dicho Estado (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartado 23; de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartados 56 a 58, y de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, apartados 60 a 66).
58
En el caso de autos, las empresas establecidas en las entidades territoriales siniestradas podían beneficiarse de las medidas controvertidas. Pues bien, dado que, por una parte, en aplicación de los criterios mencionados en el anterior apartado 57, el marco de referencia que debe tenerse en cuenta para apreciar el carácter selectivo de las medidas controvertidas es el marco nacional y no el de las entidades territoriales siniestradas y que, por otra parte, las empresas situadas en las demás entidades territoriales de la República Helénica no podían beneficiarse de esas medidas, procede declarar que dichas medidas no beneficiaban indistintamente a todas las empresas situadas en el territorio nacional y que, en consecuencia, son selectivas en un plano regional.
59
Además, excluir la selectividad únicamente sobre la base del objetivo perseguido de reparar los perjuicios relacionados con los incendios y de restablecer la economía de las entidades territoriales siniestradas excluiría a priori toda posibilidad de calificar de «ventajas selectivas» las ventajas concedidas a las empresas establecidas en las zonas afectadas por los incendios de 2007. En efecto, bastaría que las autoridades públicas invocasen la legitimidad de los objetivos perseguidos mediante la adopción de una medida de ayuda para que esta pudiera considerarse una medida general, que escaparía a la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase la sentencia de 16 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑52/12, no publicada, EU:T:2014:677, apartado 67 y jurisprudencia citada).
60
En consecuencia, si se siguiera tal enfoque, una medida que, como en el caso de autos, persigue el objetivo de remediar la situación de las empresas afectadas por una catástrofe natural sería, por principio, no selectiva y escaparía de entrada a la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, lo que, por consiguiente, privaría de todo su contenido a la excepción prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
61
Por otra parte, es en este contexto en el que debe leerse la frase mencionada en el anterior apartado 55.
62
En efecto, mediante esta frase, la Comisión quiso significar que el hecho de que ciertas empresas sufrieran daños a causa de los incendios de 2007 y la voluntad de la República Helénica de restablecer a las empresas en la situación económica en la que se encontraban antes de dichos incendios son elementos insuficientes para considerar que las medidas controvertidas no conferían a sus beneficiarios una ventaja específica y, en consecuencia, no constituían una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
63
A este respecto, procede recordar que, ciertamente, según la jurisprudencia, el concepto de ayuda de Estado no se refiere a las medidas estatales que establecen una diferenciación entre empresas y que, en consecuencia, son a priori selectivas, cuando dicha diferenciación resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en el que se inscriben (véase la sentencia de 21 de junio de 2012, BNP Paribas y BNL/Comisión, C‑452/10 P, EU:C:2012:366, apartado 101 y jurisprudencia citada).
64
Ahora bien, los elementos obrantes en autos y las alegaciones expuestas en la vista por la República Helénica solo ponen de manifiesto que las medidas controvertidas tenían por objeto responder, de manera puntual, a las consecuencias relacionadas con los incendios producidos en las entidades territoriales siniestradas, sin caracterizar, no obstante, el sistema relativo a dichas medidas. De ello se desprende que, contrariamente a lo que la República Helénica desea que se reconozca, no demuestran en modo alguno que la diferenciación establecida por dichas medidas resultase de la naturaleza o de la estructura del sistema en el que se enmarcaban y que, por lo tanto, las ventajas que conferían no tuviesen un carácter específico.
65
De ello resulta que la Comisión no incurrió en error de Derecho ni en error de apreciación al estimar, en los considerandos 117 y 118 de la Decisión impugnada, que las medidas controvertidas eran selectivas en la medida en que, en particular, las ventajas que conferían a sus beneficiarios estaban territorialmente limitadas y no se aplicaban a todas las empresas del territorio helénico.
66
En cuarto lugar, la República Helénica alega, basándose en datos estadísticos, que las medidas controvertidas no afectan a los intercambios entre los Estados miembros ni falsean la competencia.
67
A este respecto, procede señalar que, conforme a la jurisprudencia, la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y la distorsión efectiva de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véase la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 134 y jurisprudencia citada).
68
Además, como se ha declarado en los anteriores apartados 59 y 60, la naturaleza compensatoria de las medidas controvertidas no puede privarles del carácter de ayuda, de modo que no puede prosperar la alegación de la República Helénica basada en el hecho de que las medidas controvertidas tienen por objeto restablecer la situación anterior a los incendios de 2007.
69
Pues bien, los datos estadísticos que invoca la República Helénica se refieren al producto interior bruto y al valor añadido obtenido en las entidades territoriales siniestradas, incluidas todas las actividades económicas. Así pues, estos datos no son concluyentes en lo que respecta más concretamente a la situación de los operadores activos en el sector económico objeto de la Decisión impugnada.
70
De ello resulta que, con independencia de la cuestión de si puede admitirse que un Estado miembro demuestre mediante datos estadísticos ex post que los intercambios no se vieron afectados ni se distorsionó la competencia, los datos estadísticos que invoca la República Helénica no demuestran que las empresas a las que se refieren las medidas controvertidas no se hayan visto afectadas de ese modo.
71
Por último, en cuanto a la alegación de la República Helénica basada en el hecho de que se excluía a empresas en crisis de las medidas controvertidas, además de los datos mencionados en los anteriores apartados 37 a 39, basta declarar que, como señala la Comisión, este elemento carece de pertinencia para la cuestión de si las medidas controvertidas podían afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia.
72
De lo anterior se desprende que la República Helénica no ha cuestionado el fundamento de los considerandos 122 y 123 de la Decisión impugnada, que mencionan, en esencia, que, con independencia del objetivo perseguido por las medidas controvertidas, dado que los beneficiarios de dichas medidas normalmente deberían haber soportado por sí mismos los costes de los daños resultantes de los incendios de 2007 y que operaban en el mercado altamente competitivo de los productos agrícolas y en el sector forestal, que son sectores sensibles a las medidas que favorecen a las empresas de un Estado miembro determinado y, en el caso de autos, a las medidas controvertidas, tales medidas podían falsear la competencia en el mercado interior y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, de modo que constituyen ayudas de Estado.
73
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Segunda parte del primer motivo, relativa a errores de hecho y de motivación
74
Mediante la segunda parte del primer motivo, la República Helénica alega que la Decisión impugnada adolece de errores de hecho y de motivación.
75
La República Helénica sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta todos los datos pertinentes.
76
En particular, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la gravedad de los incendios de 2007, que requerían medidas excepcionales, y la obligación de la República Helénica de perseguir una política económica a largo plazo. En lugar de ello, la Comisión se limitó a enunciar de manera estereotipada que los incendios de 2007 pueden calificarse de «riesgo comercial habitual». Así pues, la Decisión impugnada adolece de un error de hecho y de una grave falta de motivación, lo que resulta tanto más perjudicial cuanto que, en la materia, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación.
77
Además, la Comisión no ponderó, por una parte, la gravedad de la situación causada por los incendios de 2007 y, por otra parte, las disposiciones nacionales adoptadas para minimizar su impacto sobre los recursos financieros de la República Helénica permitiendo al mismo tiempo la puesta en marcha de la economía y, de este modo, la recaudación de los ingresos fiscales.
78
La Comisión rebate las alegaciones de la República Helénica.
79
En cuanto a la supuesta falta de motivación, según reiterada jurisprudencia, esta debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/ComisiónC‑589/15 P, EU:C:2017:663, apartado 28 y jurisprudencia citada).
80
De igual forma, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso concreto. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/Comisión, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, apartado 29 y jurisprudencia citada).
81
Asimismo, cabe añadir que la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE constituye un requisito sustancial de forma, que debe distinguirse de la cuestión de la fundamentación de la motivación, pues esta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. En efecto, la motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Si estos fundamentos incurren en errores, estos vician la legalidad de la decisión sobre el fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente, aunque exprese una fundamentación equivocada. De ello se deriva que los motivos y alegaciones que tienen por objeto impugnar el carácter fundado de un acto carecen de pertinencia en el marco de un motivo basado en la falta o la insuficiencia de motivación (véase la sentencia de 22 de octubre de 2020, EKETA/Comisión, C‑274/19 P, no publicada, EU:C:2020:853, apartado 79 y jurisprudencia citada).
82
En el caso de autos, y como se ha mencionado en los anteriores apartados 52 a 65, la lectura de los considerandos 110, 116, 118, 119 y 123 de la Decisión impugnada permite comprender que la Comisión refutó la alegación de la República Helénica basada en la situación excepcional debida a los incendios de 2007 porque, ante todo y en esencia, consideró, por un lado, que el objetivo perseguido por esas medidas no debía tomarse en consideración en el marco de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otro lado, que, con independencia de estas circunstancias, los beneficiarios de las medidas controvertidas habían disfrutado de una ventaja selectiva en la medida en que no habrían podido obtenerlas en condiciones normales de mercado.
83
Por otra parte, y como se ha mencionado en particular en los anteriores apartados 31 a 39, 41 a 43 y 51, la lectura de los considerandos 127, 129, 131 y 132 de la Decisión impugnada permite comprender que, en lo que atañe a las medidas relativas a la garantía estatal, la Comisión consideró que dichas medidas constituían ayudas de Estado por cuanto, ante todo y en esencia, de un lado, además de que el deudor garantizado no debía constituir sistemáticamente garantías en favor de la República Helénica, tales medidas fueron concedidas sin que el beneficiario tuviera que pagar primas por el riesgo asumido por el Estado y, de otro lado, la República Helénica no había justificado la existencia de una disposición que excluyera a las empresas en crisis del acceso a tales medidas.
84
Así pues, de los anteriores apartados 82 y 83 resulta que la Comisión indicó suficientemente en la Decisión impugnada las razones por las que había refutado tanto las alegaciones de la República Helénica basadas en la situación excepcional debida a los incendios de 2007 como las basadas en las garantías adicionales constituidas por los prestatarios y en la exclusión de las empresas en crisis por lo que respecta a las garantías del Estado.
85
Por último, en cuanto a las alegaciones de la República Helénica según las cuales la Comisión, por una parte, no tuvo en cuenta la importancia de poder perseguir una política económica a largo plazo y, por otra, no efectuó una ponderación de la racionalidad económica de las medidas controvertidas con las circunstancias fácticas, procede señalar que estas alegaciones, además de que se confunden con las formuladas en la primera parte del primer motivo, que han sido desestimadas, dado que pretenden impugnar la fundamentación de un acto, carecen de pertinencia en el marco de un motivo basado en la falta o en la insuficiencia de motivación, con arreglo a la jurisprudencia enunciada en el anterior apartado 81.
86
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse la segunda parte del primer motivo.
Sobre el segundo motivo, relativo a la compatibilidad de los regímenes de ayudas en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b)
87
Mediante su segundo motivo, invocado con carácter subsidiario, la República Helénica alega que los regímenes de ayudas controvertidos son compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
88
A este respecto, alega, en primer lugar, que la Comisión consideró erróneamente, en los considerandos 62 y 63 de la Decisión impugnada, que las medidas controvertidas habían sido concedidas sin que existiera relación directa con los daños sufridos como consecuencia de los incendios de 2007, pese a que todas las empresas situadas en las entidades territoriales siniestradas habían sufrido daños que presentaban una relación de causalidad directa con los incendios de 2007, debido a la interrupción completa de las actividades de transformación y comercialización de productos agrícolas en dichas entidades territoriales. Además, así lo reconocieron los representantes de las instituciones de la Unión Europea.
89
La República Helénica alega, en segundo lugar, que la apreciación realizada por la Comisión en los considerandos 64 y 146 de la Decisión impugnada es errónea, en la medida en que no tuvo en cuenta en absoluto el hecho de que las medidas controvertidas no eran medidas individuales, sino regímenes de ayudas, y que, en consecuencia, no debían analizarse según los estrictos criterios del Derecho civil que rigen la concesión de una indemnización por daños y perjuicios.
90
De cualquier forma, según dicho Estado miembro, es evidente que, en el caso de autos, debían tenerse en cuenta no solo las circunstancias, que no permitían evaluar con precisión los perjuicios sufridos por los operadores económicos, sino también el hecho de que las medidas controvertidas nunca habrían podido compensar los perjuicios efectivamente sufridos por las empresas situadas en las zonas siniestradas, con independencia de que los medios de producción de dichas empresas no se hubieran visto directamente afectados por los incendios de 2007.
91
La República Helénica deduce de ello que la Decisión impugnada debe anularse por existir un error de Derecho y una falta de motivación.
92
La Comisión rebate las alegaciones de la República Helénica.
93
A este respecto, procede señalar que, al tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, formulado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), debe interpretarse en sentido estricto (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2004, Francia/Comisión, C‑278/00, EU:C:2004:239, apartado 81 y jurisprudencia citada).
94
Sin embargo, esta interpretación estricta no significa que los términos empleados para definir la excepción hayan de interpretarse de tal manera que esta quede privada de efectos. En efecto, la interpretación de una excepción debe ser acorde con los objetivos que persigue (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 11 de septiembre de 2014, Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, apartado 40 y jurisprudencia citada).
95
Además, según reiterada jurisprudencia, únicamente pueden compensarse, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), las desventajas causadas directamente por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional (véase la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole vivere y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 175 y jurisprudencia citada).
96
De ello se deduce que, incluso tratándose de un régimen de ayudas, como en el caso de autos, se exigen dos requisitos para que pueda aplicarse la excepción prevista en el artículo 107 TFUE apartado 2, letra b), a saber, por una parte, la existencia de una relación directa entre los daños causados por el desastre natural y la ayuda estatal y, por otra parte, el de una evaluación lo más precisa posible de los daños sufridos por los productores afectados (sentencia de 11 de noviembre de 2004, España/Comisión, C‑73/03, no publicada, EU:C:2004:711, apartado 37).
97
En el presente litigio, tanto de los escritos de la República Helénica como de sus declaraciones en la vista se desprende que las medidas controvertidas se concedieron sin que los beneficiarios tuvieran que justificar la existencia de una relación de causalidad entre los perjuicios sufridos y los incendios de 2007.
98
En efecto, partiendo del principio de que el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), no exigía, en lo que atañe a un régimen de ayudas, como en el caso de autos, la prueba de la existencia de una relación de causalidad, en el sentido del Derecho civil, entre los daños sufridos y el importe concedido, la República Helénica consideró que, con arreglo a dicho artículo, podía condicionar la obtención de las medidas controvertidas únicamente a la existencia de un lugar de establecimiento del beneficiario de dichas medidas en una de las entidades territoriales siniestradas, puesto que todas las empresas establecidas en tales entidades habían sufrido daños como consecuencia de los incendios de 2007.
99
Pues bien, consta que la mera justificación de un lugar de establecimiento en las entidades locales siniestradas no permitía por sí sola comprobar si el importe de las medidas concedidas no superaba el de los perjuicios realmente sufridos por los beneficiarios de dichas medidas y relacionados con el desastre natural producido, y por tanto la eventual existencia de una sobrecompensación.
100
Por otra parte, en la vista, la República Helénica confirmó que no podía excluirse que las medidas controvertidas hubieran sido concedidas también a empresas que se encontraban en los municipios afectados sin que, sin embargo, hubieran sufrido perjuicios como consecuencia de los incendios de 2007.
101
Así pues, dado que la República Helénica no ha aportado la prueba de que se cumpliesen los dos requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), recordados en el anterior apartado 96, no puede reprochar a la Comisión no haber aplicado, en la Decisión impugnada, la excepción prevista en dicho artículo.
102
Además, el hecho de que representantes de la Unión hayan podido indicar que los incendios de 2007 constituían acontecimientos sin precedentes o que debían movilizarse todos los medios disponibles en favor de los perjudicados y de la economía local no afecta a la legalidad de la Decisión impugnada.
103
En efecto, tales declaraciones no pueden justificar que las medidas controvertidas no cumplan los requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), recordados, en particular, en el anterior apartado 96.
104
Esta conclusión no queda desvirtuada ni por la supuesta urgencia con la que la República Helénica debía adoptar las medidas controvertidas, ni por el alcance de los daños reconocidos por los representantes de las instituciones de la Unión.
105
A este respecto, y por lo que se refiere a la situación de emergencia alegada, procede señalar que la República Helénica no justifica la imposibilidad absoluta de evaluar el importe de los perjuicios realmente sufridos como consecuencia de los incendios de 2007. Por lo demás, ello contradice las alegaciones de la República Helénica, confirmadas en la vista, según las cuales, cuando se presentaron las solicitudes de las medidas controvertidas, realizó estudios económicos exhaustivos de las empresas a las que concedía su garantía, con el fin de comprobar su viabilidad.
106
Por lo que respecta al alcance del desastre natural, procede señalar, en primer lugar, que las declaraciones de representantes de la Unión que reconocen la importancia de la catástrofe o indican que deben movilizarse todos los medios disponibles en favor de los perjudicados y de la economía local no permiten que las medidas controvertidas eludan los requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
107
A continuación, procede señalar que, aun suponiendo que los importes globales que invoca la República Helénica sean verídicos, a saber, un importe total de perjuicio de más de 2000 millones de euros, así como, por lo que respecta al sector agrícola, un importe de ayuda de 154 millones de euros, la indicación de tales importes no demuestra que el importe de las ayudas recibidas por sus beneficiarios equivaliese efectivamente al correspondiente a los perjuicios que sufrieron individualmente como consecuencia de los incendios de 2007.
108
De ello se desprende que la Comisión no incurrió en error de Derecho ni de apreciación de los hechos alguno cuando, tras recordar, en el considerando 60 de la Decisión impugnada, la exigencia establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), de una relación de causalidad directa entre las ayudas concedidas y los perjuicios sufridos por los beneficiarios de dichas ayudas como consecuencia de la catástrofe natural en cuestión, estimó, en esencia, en los considerandos 62 a 64 y 146 de la Decisión impugnada, que el régimen de concesión de las medidas controvertidas no permitía ni establecer que hubiesen beneficiado efectivamente a las empresas que habían sufrido los perjuicios a raíz de los incendios de 2007, ni considerar que el importe de dichas ayudas se correspondiese al de los perjuicios sufridos, dado que los regímenes en cuestión no contenían ninguna metodología para evaluar con la mayor precisión posible los daños sufrido como consecuencia de esos incendios ni tampoco determinaban los costes subvencionables en función de tales daños.
109
Por último, dado que la lectura de los considerandos 62 a 64 y 146 de la Decisión impugnada permite comprender las razones por las que la Comisión consideró que las medidas controvertidas no cumplían los requisitos establecidos en la excepción prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), procede desestimar la pretensión de que se declare la falta de motivación por lo que se refiere a la negativa de la Comisión a aplicar dicho artículo a las circunstancias del caso de autos.
110
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre la tercera parte del primer motivo y sobre el tercer motivo
111
Mediante la tercera parte del primer motivo, la República Helénica invoca una violación del principio de protección de la confianza legítima.
112
El tercer motivo se divide en dos partes.
113
Mediante la primera parte del tercer motivo, la República Helénica alega, en primer lugar y en esencia, que las competencias de la Comisión en materia de recuperación de las ayudas controvertidas tropiezan con el transcurso del plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9). A continuación, la República Helénica indica que la Comisión adoptó la Decisión impugnada en un plazo no razonable y vulneró así el principio de buena administración. Por último, alega que la Comisión no identificó a los beneficiarios de las medidas controvertidas en el anuncio publicado que contenía la invitación a presentar observaciones relativas al examen de los regímenes de ayudas, para llegar a la conclusión de que violó el principio de seguridad jurídica y el derecho de defensa. Mediante la segunda parte del tercer motivo, la República Helénica alega que la orden de recuperación es contraria a los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica.
114
En la medida en que las alegaciones relativas a la violación del principio de protección de la confianza legítima abordadas en la tercera parte del primer motivo se solapan con las expuestas en la primera parte del tercer motivo, procede examinarlas conjuntamente.
Tercera parte del primer motivo y primera parte del tercer motivo
115
Por lo que respecta, en primer lugar, al plazo de prescripción en materia de recuperación de las ayudas, la República Helénica sostiene que, entre la adopción de la Decisión impugnada, que tuvo lugar en 2019, y la de los regímenes de ayudas controvertidos, que tuvo lugar en 2007, transcurrió un plazo de más de diez años, de modo que la prescripción prevista en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 es aplicable en el caso de autos.
116
A este respecto, procede recordar que el artículo 17, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 dispone que las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años. Este plazo se aplica únicamente a las relaciones entre la Comisión y el Estado miembro destinatario de la decisión de recuperación adoptada por dicha institución (sentencia de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, apartado 33).
117
Conforme a la jurisprudencia, el plazo de prescripción comienza a correr en el momento de la concesión de la ayuda al beneficiario, y no en la fecha de adopción de un régimen de ayudas. A efectos del cómputo del plazo de prescripción, debe considerarse que la ayuda se concedió al beneficiario únicamente en la fecha en la que fue efectivamente concedida a este último (sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, apartados 81 y 82).
118
En el presente litigio, las ayudas se concedieron en virtud de los regímenes controvertidos entre el 27 de agosto de 2007 y el 31 de diciembre de 2010.
119
En estas circunstancias, el plazo de prescripción comenzó a correr, como muy pronto, el 27 de agosto de 2007, extremo que, por otra parte, han admitido tanto la República Helénica como la Comisión en la vista.
120
Por lo que respecta a la interrupción del plazo de prescripción, que, con arreglo al artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, tiene como efecto hacer correr un nuevo plazo de prescripción, procede señalar que, en virtud de la jurisprudencia, el artículo 12, apartado 2, de dicho Reglamento, en relación con el artículo 2, apartado 2, y el artículo 5, apartado 2, de ese mismo Reglamento, obliga al Estado miembro a facilitar toda la información necesaria a raíz de una solicitud en este sentido de la Comisión y dentro de los plazos que ella misma determine. En efecto, al cursar una solicitud de información a un Estado miembro, la Comisión le informa de que posee información relativa a una ayuda supuestamente ilegal y de que, en su caso, dicha ayuda deberá ser reembolsada (sentencia de 10 de abril de 2003, Département du Loiret/Comisión, T‑369/00, EU:T:2003:114, apartado 81).
121
Por consiguiente, la sencillez de la solicitud de información no tiene como consecuencia privarla de efecto jurídico como medida que puede interrumpir el plazo de prescripción previsto en el artículo 17 del Reglamento 2015/1589, con independencia de que dicha solicitud no haya sido notificada a los beneficiarios de la ayuda (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de octubre de 2005, Scott/Comisión, C‑276/03 P, EU:C:2005:590, apartado 32, y de 10 de abril de 2003, Département du Loiret/Comisión, T‑369/00, EU:T:2003:114, apartado 82).
122
En el presente litigio, consta que, a raíz de la denuncia que recibió el 22 de julio de 2014, la Comisión envió, el 25 de julio de 2014, un escrito referido, en particular, a la Decisión n.o 36579/B.1666/27.8.2007 del ministro de Economía y Hacienda y a la Decisión del secretario de Estado de Economía y Hacienda n.o 2/54310/0025/13.09.2007. En dicho escrito, la Comisión solicitaba a las autoridades griegas, en primer lugar, que le transmitieran toda la información necesaria para evaluar la compatibilidad de dichas medidas con los artículos 107 TFUE y 108 TFUE; a continuación, que indicaran si las medidas controvertidas habían beneficiado a empresas distintas de Sogia Ellas y que operasen en el sector agrícola y forestal y, por último, que le comunicaran, en su caso, el importe de las ayudas abonadas.
123
A este respecto, procede señalar que, contrariamente a lo que ha dado a entender la República Helénica, el objeto de la investigación no se modificó durante el procedimiento de investigación.
124
En efecto, en dicho escrito de 25 de julio de 2014, se cuestionaban las dos Decisiones mencionadas en el anterior apartado 122, que fueron mencionadas de nuevo tanto en el requerimiento para presentar observaciones con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, como en la Decisión impugnada. Además, la lista de destinatarios de las medidas controvertidas nunca se limitó a Sogia Ellas, ya que, desde el escrito de incoación del procedimiento, la Comisión preguntó a la República Helénica si dichas medidas habían beneficiado a otras empresas y que, en el requerimiento para presentar observaciones en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, se hacía referencia a otros beneficiarios potenciales en los sectores agrícolas y forestales.
125
En cualquier caso, dado que, como se ha mencionado en el anterior apartado 116, el plazo de prescripción previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 se aplica únicamente a las relaciones entre la Comisión y el Estado miembro destinatario de la decisión de recuperación, debe desestimarse por inoperante la alegación de la República Helénica de que la competencia de la Comisión en materia de recuperación de ayudas ha prescrito para las empresas distintas de Sogia Ellas.
126
De ello resulta que el escrito de 25 de julio de 2014, mediante el cual la Comisión dirigió una solicitud de información a la República Helénica indicándole que estaba en posesión de información relativa a una ayuda ilegal y que, en su caso, dicha ayuda debería reembolsarse, interrumpió el plazo de prescripción de diez años previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento 2015/1589.
127
Por otra parte, habida cuenta de que la interrupción del plazo de prescripción se produjo el 25 de julio de 2014, procede señalar que las competencias de la Comisión en materia de recuperación de la ayuda no habían prescrito en la fecha de adopción de la Decisión impugnada, es decir, el 7 de octubre de 2019.
128
En cuanto a la alegación de la República Helénica de que el hecho de que la interrupción del plazo de prescripción haga correr de nuevo un plazo de diez años permite a la Comisión continuar indefinidamente el procedimiento, basta señalar, por una parte, que, en el caso de autos, la Comisión no prosiguió indefinidamente el procedimiento y, por otra parte, que la República Helénica no ha propuesto, por vía de excepción, la ilegalidad del artículo 17, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
129
De ello resulta que deben desestimarse las alegaciones de la República Helénica relativas a la falta de competencia de la Comisión para recuperar las ayudas controvertidas debido al transcurso del plazo de prescripción previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento 2015/1589.
130
Por lo que respecta, en segundo lugar, a las alegaciones de la República Helénica de que la Decisión impugnada se adoptó en un plazo no razonable, lo que constituye una vulneración del principio de buena administración, procede señalar que, conforme a la jurisprudencia, cuando se haya concedido una ayuda sin haber sido notificada, el retraso con que la Comisión ejerza sus facultades de control y ordene la recuperación de dicha ayuda solo vicia de ilegalidad tal decisión de recuperación de la ayuda en casos excepcionales que reflejen una omisión manifiesta de la Comisión y un evidente incumplimiento de su obligación de diligencia (sentencia de 22 de abril de 2008, Comisión/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, apartado 106).
131
Pues bien, en el caso de autos, consta que la duración del procedimiento anterior a la adopción de la Decisión impugnada se debe esencialmente al hecho de que la República Helénica no notificó dichos regímenes y a que su existencia no se puso en conocimiento de la Comisión hasta siete años después de que se produjeran los incendios de 2007.
132
A este respecto, procede señalar que, desde el momento en que la Comisión recibió una denuncia el 22 de julio de 2014, inició el procedimiento de investigación, dirigiendo un escrito, el 25 de julio de 2014, a las autoridades griegas para informarse sobre la supuesta ayuda.
133
A continuación, tras un intercambio de escritos con la República Helénica, el último de ellos de fecha 11 de febrero de 2016, la Comisión adoptó, el 17 de mayo de 2016, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
134
Por último, la Comisión adoptó la Decisión impugnada el 7 de octubre de 2019, tras un intercambio de escritos con la República Helénica, el último de los cuales tenía fecha de 21 de febrero de 2018.
135
Si bien la última fase del procedimiento, anterior a la adopción de la Decisión impugnada, no se caracterizó por una especial celeridad, no es menos cierto que, habida cuenta de la cronología de los acontecimientos acaecidos entre 2014 y la adopción de la Decisión impugnada, no puede reprocharse a la Comisión un retraso excesivo o una falta de diligencia en el desarrollo del procedimiento administrativo que caracterice un incumplimiento de su obligación de diligencia.
136
De ello resulta que deben desestimarse las alegaciones relativas a la superación de un plazo razonable y, por tanto, a la violación del principio de buena administración.
137
Por lo que respecta, en tercer lugar, a las alegaciones relativas al hecho de que la comunicación publicada por la Comisión que contenía la invitación a presentar observaciones relativas al examen de los regímenes de ayudas controvertidos creó la falsa impresión de que solo se trataba de las ayudas concedidas a Sogia Ellas y de que, por tanto, dicha institución vulneró el principio de seguridad jurídica y el derecho de defensa, procede señalar que, según el artículo 108 TFUE, apartado 2, la Comisión adopta su decisión «después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones». A tenor del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes.
138
De la jurisprudencia relativa al artículo 108 TFUE, apartado 2, se desprende que esta disposición no exige un requerimiento individual y que su único objeto es obligar a la Comisión a actuar de manera que todas las personas potencialmente interesadas sean advertidas de la incoación de un procedimiento y se les ofrezca la oportunidad de formular sus observaciones al respecto. En estas circunstancias, la publicación de una comunicación en el Diario Oficial parece un medio adecuado y suficiente para dar a conocer a todos los interesados el inicio de un procedimiento (véase la sentencia de 9 de abril de 2014, Grecia/Comisión, T‑150/12, no publicada, EU:T:2014:191, apartado 58 y jurisprudencia citada).
139
En este contexto, es decir, para saber si los beneficiarios de la ayuda que debe recuperarse podían efectivamente considerarse emplazados para presentar sus observaciones en el marco del procedimiento administrativo, procede examinar la alegación de la República Helénica de que la Decisión impugnada incurre en una vulneración del principio de seguridad jurídica, del derecho de defensa y del principio de buena administración, debido a que el anuncio publicado en el Diario Oficial daba la falsa impresión de que únicamente Sogia Ellas era beneficiaria de los presuntos regímenes de ayudas.
140
A este respecto, en primer lugar, procede señalar que la República Helénica no alega que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal crease esa impresión falsa. En efecto, en su argumentación, la República Helénica se limita a criticar el anuncio publicado en el Diario Oficial concomitante a la publicación de dicha Decisión.
141
Además, es cierto que el título del anuncio hace referencia a una «ayuda a Sogia Ellas AE» añadiendo, en la versión griega, en letras latinas, «et al.», de modo que, como sostiene la República Helénica, este título puede dar efectivamente la impresión de que la ayuda objeto de examen afecta únicamente a Sogia Ellas.
142
No obstante, del apartado 1 del resumen que forma parte del anuncio se desprende que el examen preliminar llevó a la Comisión a la conclusión de que «también podrían haberse concedido ayudas a otros beneficiarios en los sectores agrícola y forestal». En el apartado 2 del mismo resumen, se recuerdan las bases jurídicas de los regímenes de ayudas y se indica que las ayudas se concedieron a las empresas establecidas y que operan en las regiones de Grecia afectadas por los incendios de 2007.
143
Pues bien, dado que el anuncio, incluido el resumen que forma parte de él, solo consta de dos páginas, puede exigirse razonablemente a un operador económico diligente que estudie tal documento, el cual pone de manifiesto, en referencia a los elementos mencionados en el anterior apartado 142, que la invitación a presentar observaciones no se limitaba exclusivamente a Sogia Ellas, sino que se extendía a todos los productores establecidos en las entidades territoriales siniestradas que se habían beneficiado de dichas ayudas.
144
En estas circunstancias, procede concluir que, conforme a la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 138 un operador económico diligente que se hubiese beneficiado de los regímenes de ayudas de que se trata fue suficientemente informado por el anuncio publicado con la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal en el Diario Oficial como para poder considerarse parte interesada en dicha decisión.
145
Además, en la vista, la República Helénica confirmó el tenor del considerando 103 de la Decisión impugnada, en la medida en que indicó que, habida cuenta de la dificultad para ella de identificar a los «beneficiarios activos […] en los sectores agrícola y forestal», había considerado que la publicación de la decisión de incoación en el Diario Oficial bastaba para advertir a las empresas afectadas.
146
De ello resulta que deben desestimarse las alegaciones relativas al hecho de que el anuncio publicado por la Comisión que contenía la invitación a presentar observaciones relativas al examen de los regímenes de ayudas controvertidos creó la falsa impresión de que se refería a las ayudas concedidas únicamente a Sogia Ellas y que, por tanto, dicha institución vulneró el principio de seguridad jurídica y el derecho de defensa.
147
En lo tocante, en cuarto y último lugar, a la alegación de la República Helénica de que tanto esta como los beneficiarios albergaron una confianza legítima en el hecho de que las medidas controvertidas no serían ayudas de Estado incompatibles, debido a que, durante un largo período, la Comisión no manifestó dudas sobre la legalidad de dichas medidas, pese a haber tenido conocimiento de la situación causada por los incendios de 2007, procede señalar que, en virtud de reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima implica que las autoridades competentes de la Unión hayan dado al interesado garantías concretas, incondicionales y concordantes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables (véase la sentencia de 13 de julio de 2018, Quadri du Cardano/Comisión, T‑273/17, EU:T:2018:480, apartado 109 y jurisprudencia citada).
148
Además, consta que un Estado miembro, cuyas autoridades hayan concedido una ayuda infringiendo las normas de procedimiento previstas en el artículo 108 TFUE, no podrá invocar la confianza legítima de los beneficiarios para eludir la obligación de adoptar las medidas necesarias con objeto de ejecutar la decisión de la Comisión por la que se le ordena recuperar la citada ayuda. Admitir esta posibilidad equivaldría a privar de efecto útil a lo dispuesto en los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, en la medida en que las autoridades nacionales podrían, de esta manera, basarse en su propio comportamiento ilegal para desvirtuar la eficacia de las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo a las citadas disposiciones del Tratado (véase la sentencia de 19 de junio de 2008, Comisión/Alemania, C‑39/06, no publicada, EU:C:2008:349, apartado 24 y jurisprudencia citada).
149
En el caso de autos, procede señalar que las declaraciones de los distintos representantes de la Unión mencionados por la República Helénica, que, en esencia, ponen de manifiesto el carácter excepcional de los incendios y de sus consecuencias, así como su voluntad de movilizar todos los medios disponibles en favor de los perjudicados y la economía local, no pueden considerarse «garantías precisas, incondicionales y concordantes» de las que se desprenda que las medidas controvertidas no pueden calificarse de ayudas de Estado.
150
A mayor abundamiento, además de que por las razones mencionadas en los anteriores apartados 130 a 136, no puede reprocharse a la Comisión haber adoptado la Decisión impugnada en un plazo no razonable, consta que la República Helénica no notificó a su debido tiempo los regímenes de ayudas controvertidos, de modo que no puede invocar válidamente, por los motivos mencionados en los anteriores apartados 147 y 148, la violación del principio de protección de la confianza legítima.
151
En consecuencia, procede desestimar las alegaciones relativas a la violación del principio de protección de la confianza legítima.
152
De ello resulta que deben desestimarse la tercera parte del primer motivo, basada en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima, así como la primera parte del tercer motivo, relativa a la falta de competencia ratione temporis, a la vulneración de los principios de buena administración y de seguridad jurídica y a la vulneración del derecho de defensa.
Segunda parte del tercer motivo
153
Mediante la segunda parte del tercer motivo, la República Helénica sostiene que la obligación de recuperar la ayuda, establecida en el artículo 2 de la Decisión impugnada, es contraria a los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica.
154
A este respecto, la República Helénica alega que las circunstancias excepcionales que rodeaban las medidas controvertidas hacen que las ayudas controvertidas no sean recuperables.
155
En efecto, en primer lugar, según la República Helénica, los regímenes de ayudas controvertidos no proporcionaron «ventajas» y solo tenían por objeto garantizar la supervivencia del mercado afectado.
156
En segundo lugar, a su juicio, el hecho de que las ayudas solo deban recuperarse en el sector agrícola puede generar un desequilibrio que perjudique a este sector, aun cuando el miembro de la Comisión encargado de la agricultura haya proclamado que dicho sector es objeto de una ayuda reforzada por parte de la Comisión.
157
La Comisión rebate todas las alegaciones de la República Helénica.
158
A este respecto, procede señalar que, con arreglo al artículo 16, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda, salvo que la recuperación de la ayuda sea contraria a un principio general del Derecho de la Unión.
159
Además, según reiterada jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad y la obligación del Estado miembro de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación anterior (véase la sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia, C‑419/06, no publicada, EU:C:2008:89, apartado 53 y jurisprudencia citada).
160
A través de esta devolución, el beneficiario pierde, en efecto, la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda (véase la sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia, C‑419/06, no publicada, EU:C:2008:89, apartado 54 y jurisprudencia citada).
161
Así pues, la recuperación de una ayuda de Estado otorgada ilegalmente, con objeto de restablecer la situación anterior a dicha concesión, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado en la materia (véase la sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia, C‑419/06, no publicada, EU:C:2008:89, apartado 55 y jurisprudencia citada).
162
En el caso de autos y, en primer lugar, como se ha declarado en los anteriores apartados 41 a 51, las medidas controvertidas constituyen una ventaja para quienes las han recibido, aun cuando se hayan abonado a raíz de circunstancias excepcionales caracterizadas por un desastre natural, y, como se ha declarado, en particular, en los anteriores apartados 136 y 151, la recuperación de la ayuda no es contraria a un principio general del Derecho.
163
En segundo lugar, en la medida en que el alcance de la Decisión impugnada se limita expresamente al sector agrícola y forestal y la República Helénica no ha alegado que la Comisión hubiera debido extenderla a otros sectores de la economía ni notificó tales ayudas, no puede reprochar a la Comisión que solo ordenase la recuperación de las ayudas de los beneficiarios identificados en la Decisión impugnada.
164
Por último, es cierto que, en el Consejo de Ministros de 26 de septiembre de 2007, el miembro de la Comisión encargado de la agricultura informó a la delegación helénica de los diversos instrumentos disponibles (ayudas de Estado, ayudas regionales, desarrollo rural) y precisó, en particular, que las superficies agrícolas subvencionables para el pago único seguirían siéndolo.
165
No obstante, en la medida en que tales declaraciones, si bien se refieren a los incendios de 2007, no guardan ninguna relación con la cuestión relativa a la apreciación de la legalidad de la orden de recuperación, no pueden respaldar eficazmente la alegación de la República Helénica a este respecto.
166
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la tercera parte del primer motivo, el tercer motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
167
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos de la República Helénica, procede condenarla en costas, conforme a las pretensiones de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la República Helénica.
Kanninen
Półtorak
Porchia
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de octubre de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.