62007CC0203
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 8 mai 2008 (
1
)
Cauza C-203/07 P
Republica Elenă
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Recurs — Proiect de creare a unei reprezentanțe diplomatice comune la Abuja (Nigeria) — Rambursarea sumelor datorate de Republica Elenă — Compensarea cu sumele care trebuie plătite de către Comisie pentru programul operațional regional al Greciei continentale”
1.
Prin prezentul recurs, Republica Elenă solicită Curții anularea hotărârii pronunțate la 17 ianuarie 2007 de Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene (Camera întâi) în cauza Grecia/Comisia (
2
) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), în măsura în care a constatat în mod eronat că existau obligații financiare în sarcina Republicii Elene din cauza faptului că aceasta semnase și ratificase un memorandum de înțelegere inițial încheiat între Comisia Comunităților Europene și state membre și că semnase un memorandum de înțelegere complementar, precum și din cauza comportamentului pe care aceasta îl adoptase.
2.
În hotărârea atacată, Tribunalul a respins ca neîntemeiată o acțiune în anulare introdusă împotriva actului prin care Comisia a procedat la recuperarea prin compensare a sumelor datorate de Republica Elenă ca urmare a participării sale la proiectele Abuja I și II privind crearea unei misiuni diplomatice comune la Abuja (Nigeria) pentru Comisie și pentru un anumit număr de state membre ale Uniunii Europene.
I — Cadrul juridic
A — Dreptul comunitar
3.
Articolul 58 din Statutul Curții de Justiție prevede următoarele:
„Recursul înaintat Curții se limitează la chestiuni de drept. Acesta poate fi întemeiat pe motive de lipsă de competență a Tribunalului, de nerespectare a procedurii în fața Tribunalului, care aduce atingere intereselor reclamantului, precum și de încălcare a dreptului comunitar de către Tribunal. […]”
4.
Articolul 71 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (
3
) (denumit în continuare „Regulamentul financiar”) prevede următoarele:
(1)    „Constatarea unei creanțe este actul prin care ordonatorul de credite delegat sau subdelegat:
(a)
verifică existența datoriei;
(b)
determină sau verifică realitatea și cuantumul datoriei;
(c)
verifică condițiile de exigibilitate a datoriei.
(2)   Resursele proprii puse la dispoziția Comisiei și orice creanță identificată ca fiind certă, în sumă fixă și exigibilă, trebuie constatate printr-un ordin de recuperare înaintat contabilului, urmat de o notă de debit transmisă debitorului, ambele documente fiind întocmite de ordonatorul de credite competent. […]”
5.
Articolul 72 din Regulamentul financiar prevede:
„(1)    Ordonanțarea recuperărilor este actul prin care ordonatorul de credite delegat sau subdelegat competent dă dispoziție contabilului, prin emiterea unui ordin de recuperare, să recupereze o creanță pe care a constatat-o. […]”
6.
Articolul 73 din Regulamentul financiar prevede:
„(1)   Contabilul se ocupă de ordinele de recuperare a creanțelor constatate în mod corespunzător de ordonatorul de credite competent. Contabilul depune toate eforturile pentru a asigura încasarea veniturilor de către Comunități și asigură salvgardarea drepturilor acestora.
Contabilul recuperează sumele prin compensarea lor cu creanțele echivalente ale Comunităților asupra oricărui debitor care are, la rândul lui, asupra Comunităților o creanță certă, în sumă fixă și exigibilă. […]”
7.
Articolul 78 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (
4
) (denumit în continuare „Regulamentul de aplicare”) prevede următoarele:
„Procedura
(1)   Constatarea de către ordonatorul de credite responsabil a unei creanțe constituie recunoașterea dreptului Comunităților asupra unui debitor și stabilirea dreptului de a cere debitorului în cauză plata datoriei sale.
(2)   Ordinul de recuperare este operațiunea prin care ordonatorul de credite responsabil dă contabilului instrucțiuni pentru recuperarea cuantumului constatat.
(3)   Nota de debit informează debitorul că:
(a)
Comunitățile au constatat creanța;
(b)
datoria trebuie plătită Comunităților până la o anumită dată (în continuare «scadența»);
(c)
în cazul neplății până la scadență, datoria este purtătoare de dobândă la rata menționată la articolul 86, fără să aducă atingere oricărei reglementări speciale aplicabile;
(d)
ori de câte ori este posibil, instituția recuperează creanța prin compensare după informarea debitorului;
(e)
în cazul neplății până la scadență, instituția recuperează creanța prin executarea garanției depuse în avans;
(f)
dacă, după ce au fost parcurse toate aceste etape, creanța nu a fost recuperată integral, instituția procedează la recuperarea prin executarea unei decizii obținute fie în conformitate cu articolul 72 alineatul (2) din regulamentul financiar, fie prin acțiune în justiție.
Ordonatorul de credite trimite nota de debit debitorului și o copie contabilului șef.”
8.
Articolul 79 din Regulamentul de aplicare prevede:
„Constatarea creanțelor
Pentru constatarea unei creanțe, ordonatorul de credite se asigură că:
(a)
creanța este certă și nu este condiționată;
(b)
creanța este în sumă fixă, exprimată exact în numerar;
(c)
creanța este exigibilă și nu este supusă unui termen de plată;
(d)
informațiile privind debitorul sunt corecte;
(e)
suma de recuperat este contabilizată la rubrica bugetară corectă;
(f)
documentele justificative sunt corecte și
(g)
se respectă principiul bunei gestiuni financiare […]”
9.
Articolul 83 din Regulamentul de aplicare prevede următoarele:
„Recuperarea prin compensare
În orice moment al procedurii, după informarea ordonatorului de credite responsabil și a debitorului, contabilul recuperează creanțele constatate prin compensare în cazurile în care debitorul are, de asemenea, o creanță certă asupra Comunităților, în sumă fixă și exigibilă pentru o sumă stabilită printr-un ordin de plată.”
B — Dreptul internațional
10.
Articolul 31 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor (
5
) prevede:
„Normă generală de interpretare
1.   Un tratat trebuie să fie interpretat cu bună-credință potrivit sensului obișnuit care trebuie atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și a scopului său.
2.   În scopul interpretării unui tratat, contextul cuprinde, în afara textului, preambulului și anexelor incluse:
a)
orice acord care are legătură cu tratatul și care a intervenit între toate părțile cu ocazia încheierii tratatului;
b)
orice instrument stabilit de una sau mai multe părți cu ocazia încheierii tratatului și acceptat de celelalte părți ca instrument care are legătură cu tratatul.
3.   Se va ține seama, în același timp ca și de context:
a)
de orice acord ulterior intervenit între părți în legătură cu interpretarea tratatului sau cu aplicarea dispozițiilor sale;
b)
de orice practică urmată ulterior în aplicarea tratatului prin care se stabilește acordul părților în privința interpretării tratatului;
c)
orice normă relevantă de drept internațional aplicabilă în relațiile dintre părți.
4.   Un termen este înțeles într-un sens particular dacă se stabilește că aceasta a fost intenția părților.”
II — Situația de fapt și contextul adoptării deciziei atacate
11.
În hotărârea atacată, Tribunalul a rezumat după cum urmează faptele acțiunii cu care fusese sesizat:
„7
Ca urmare a transferului capitalei Nigeriei de la Lagos la Abuja, începând cu 1993, Comisia a închiriat la Abuja o clădire destinată să adăpostească delegația sa, precum și, cu titlu provizoriu, reprezentanțele câtorva state membre, printre care și Republica Elenă. În cadrul unui acord convenit cu aceste state membre (denumit în continuare «proiectul Abuja I»), Comisia subînchiria anumite birouri și furniza anumite servicii reprezentanțelor în cauză. Statele membre s-au înțeles asupra repartizării costurilor legate de reprezentanțele lor. Contribuția Republicii Elene se ridica la 5,5 % din costurile totale. Considerând că Republica Elenă nu își plătise datoriile în această privință, în anul 2004, Comisia a procedat la recuperarea pe cale de compensare a sumelor corespunzătoare (a se vedea punctul 44 de mai jos).
8
La 18 aprilie 1994, Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Regatul Țărilor de Jos, Republica Portugheză și Comisia (denumiți în continuare «partenerii»), în temeiul articolului J.6 din Tratatul privind Uniunea Europeană (devenit, după modificare, articolul 20 UE), au încheiat un memorandum de înțelegere (denumit în continuare «memorandumul inițial») referitor la construirea, pentru misiunile lor diplomatice la Abuja, a unui complex comun de ambasade care să utilizeze servicii auxiliare comune (denumit în continuare «proiectul Abuja II»). Memorandumul inițial a fost completat, ca urmare a aderării Republicii Austria, a Republicii Finlanda și a Regatului Suediei, printr-un protocol de aderare.
9
Articolul 1 din memorandumul inițial prevede că ambasadele statelor membre și delegația Comisiei sunt misiuni diplomatice distincte, supuse Convenției de la Viena din 18 aprilie 1961 privind relațiile diplomatice, iar în ceea ce privește statele membre, și Convenției de la Viena din privind relațiile consulare.
10
Articolul 10 din memorandumul inițial arăta că, în calitate de coordonatoare a proiectului Abuja II, Comisia acționează «în numele» celorlalți parteneri.
11
Potrivit articolului 11 din memorandumul inițial, Comisia este responsabilă cu realizarea studiilor de arhitectură referitoare la fezabilitatea proiectului Abuja II, cu estimarea inițială a costurilor și cu fazele de concepție. De asemenea, acest articol prevede încheierea unui memorandum de înțelegere complementar cu privire la «concepția detaliată a clădirii, repartizarea costurilor și a drepturilor asupra localurilor care revin fiecărui partener participant după terminarea proiectului [Abuja II]» (denumit în continuare «memorandumul complementar»). În sfârșit, articolul 11 instituie un comitet director permanent, compus din reprezentanți ai tuturor partenerilor și prezidat de Comisie, pentru coordonarea și controlul proiectului Abuja II. Comitetul director permanent prezintă rapoarte periodice grupului de lucru «Afaceri administrative», constituit pe lângă Consiliu în cadrul politicii externe și de securitate comună (PESC) (denumit în continuare «grupul afaceri administrative PESC»).
12
Articolul 12 din memorandumul inițial este formulat după cum urmează:
«Proiectul [Abuja II] va fi direct finanțat, după aprobarea [memorandumului complementar] prevăzut la articolul 11, din contribuțiile partenerilor corespunzătoare părții din proiect alocate fiecărui partener. Contribuția Comisiei va fi imputată liniei bugetare adecvate.
Costul lucrărilor pregătitoare („faza 1”) va fi imputat creditelor de funcționare din bugetul Comisiei. Cuantumul său este estimat la 140000 ECU. Dacă proiectul [Abuja II] se finalizează, acest cost va fi rambursat din contribuțiile tuturor partenerilor în funcție de partea lor la proiect.»
13
Articolul 13 din memorandumul inițial stipulează:
«Toți partenerii garantează, după aprobarea [memorandumului complementar], acoperirea integrală a costurilor care le incumbă. Suma totală datorată de fiecare partener include:
a)
costul total al suprafeței proprii și
b)
partea sa din costurile zonelor comune și publice, calculată proporțional cu raportul dintre suprafața proprie și totalul zonelor care nu sunt comune».
14
Articolul 14 din memorandumul inițial prevede că, cu acordul și participarea statelor participante, Comisia plătește sumele datorate terților (contractanți).
15
Articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial stipulează:
«Dacă unul dintre parteneri decide să se retragă din proiectul [Abuja II] nesemnând [memorandumul complementar] prevăzut la articolul 11, termenii prezentului memorandum de înțelegere, inclusiv obligațiile financiare prevăzute la articolele 12 și 13, încetează să se aplice partenerului care se retrage».
16
La 29 martie 1995, Comunitatea, reprezentată de Comisie, a încheiat un prim contract cu un grup de societăți compus, pe de o parte, din Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, câștigătoarea unui concurs de arhitectură organizat de Comisie pentru proiectul Abuja II, și, pe de altă parte, de COWIconsult Consulting Engineers and Planners A/S (denumiți în continuare «consultanții»). Potrivit articolului 1 din acest contrat, Comisia confirmă intenția partenerilor de a încheia un «contract final» cu consultanții. Potrivit articolului 2, consultanții se angajează să pregătească proiectul în cauză. Costul acestei pregătiri se ridica la suma de 212547,59 EUR.
17
Cu ocazia întâlnirilor dintre reprezentanții serviciilor competente din ministerele afacerilor externe ale statelor membre în cauză și arhitecții de la Dissing & Weitling arkitektfirma, au fost determinate nevoile reale ale reprezentanței fiecărui stat membru și partea de cheltuieli care îi revenea fiecăruia.
18
La 26 octombrie 1995 s-a reunit subgrupul de lucru «Afaceri imobiliare» constituit în cadrul PESC. Din procesul-verbal al întâlnirii rezultă că subgrupul a invitat Comisia:
«[…]
—
să finalizeze faza [de concepție de bază],
—
să încheie cu biroul de arhitectură acordurile necesare pentru stabilirea [planurilor fazei de concepție intermediară] în termenele prevăzute de [comitetul director permanent],
—
să încheie contractele [privind studiul solurilor și explorarea sitului], acest din urmă [contract] fiind indispensabil pentru redactarea memorandumului complementar,
—
precum și să avanseze cheltuielile legate de aceste etape.»
19
Subgrupul a confirmat că «sumele plătite de Comisie [vor fi] considerate drept avans din partea acesteia la fondul ad-hoc autonom, care a fost în prealabil reținut ca formulă adecvată pentru finanțarea proiectului [Abuja II]» și că «[î]n caz de nefinalizare a proiectului, ceilalți parteneri [vor rambursa] Comisiei sumele plătite potrivit modalităților stabilite pentru fazele anterioare».
20
La 24 noiembrie 1995, s-a reunit comitetul director permanent (a se vedea punctul 11 de mai sus). Procesul-verbal al acestei reuniuni menționează că un contract de «asistență tehnică» încheiat cu consultanții, în valoare de 2676369 EUR (denumit în continuare «contractul principal»), a fost supus spre aprobare Comitetului consultativ de achiziții publice și contracte al Comisiei (CCAM). De asemenea, se menționează că «în caz de nefinalizare a proiectului, sumele vor fi rambursate Comisiei de către ceilalți parteneri».
21
La 27 decembrie 1995, Comisia a încheiat contractul principal. Acesta privea concepția de bază și faza intermediară a proiectului Abuja II (articolele 4.4 și 4.5), precum și eventuale planuri detaliate (articolul 4.6).
22
La 19 septembrie 1996, grupul afaceri administrative PESC a aprobat concepția intermediară.
23
La 21 noiembrie 1996, grupul afaceri administrative PESC a invitat Comisia să ia măsurile necesare pentru ca arhitecții să înceapă elaborarea planurilor detaliate. Grupul a indicat că după finalizarea memorandumului complementar va fi încheiat contractul formal pentru această fază. Cu ocazia acestei reuniuni, Comisia a făcut cunoscut grupului sus-menționat cuantumul cheltuielilor pe care le efectuase până la pentru pregătirea proiectului Abuja II, și anume aproximativ 2,8 milioane EUR.
24
La 24 februarie 1997, același grup s-a reunit și a decis să nu aștepte finalizarea memorandumului complementar pentru elaborarea planurilor detaliate și a documentelor contractuale. Procesul-verbal al acestei reuniuni cuprinde următoarele decizii:
«Comisia este invitată să încheie cu arhitecții acordurile necesare pentru elaborarea documentelor și avansarea fondurilor necesare acestor lucrări potrivit modalităților convenite pentru proiect. Precum în cazuri anterioare, sumele plătite astfel în avans de către Comisie vor fi rambursate ulterior de către ceilalți participanți potrivit procedurilor prevăzute în acest scop în [memorandumul inițial].»
25
În lunile următoare, mai multe state membre s-au retras din proiectul Abuja II. La 28 aprilie 1997, grupul afaceri administrative PESC a împuternicit Comisia să încheie «acorduri bilaterale cu Regatul Danemarcei în vederea rambursării părții care îi rev[enea] din cheltuielile proiectului avansate de Comisie în contul partenerilor». O decizie similară a fost luată după retragerea Irlandei în septembrie 1997, precum și a Republicii Portugheze, a Republicii Finlanda și a Regatului Suediei.
26
La 12 noiembrie 1997, Comisia a încheiat cu arhitecții un act adițional la contractul principal, având ca obiect realizarea planurilor detaliate și asumarea cheltuielilor de deplasare, pentru suma de 1895696 EUR.
27
La 18 iunie 1998, grupul afaceri administrative PESC a menționat posibilitatea unei retrageri a Regatului Belgiei din proiectul Abuja II. Din procesul-verbal al acestei reuniuni rezultă că a fost subliniat de către comitetul director permanent că Regatul Belgiei va plăti partea sa din costuri, astfel cum au fost determinate acestea după aprobarea concepției intermediare.
28
La 10 iunie 1998, Comisia a transmis Republicii Elene un ordin de plată în cuantum de 153367,70 EUR, corespunzător părții Republicii Elene la faza inițială a proiectului, respectiv 5,06 % din costurile totale. Termenul de plată fusese stabilit la .
29
La 9 decembrie 1998, memorandumul complementar a fost semnat de Republica Federală Germania, Republica Elenă, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, precum și de Comisie. Articolul 11 din memorandumul complementar prevede crearea unui fond pentru finanțarea proiectului.
30
Potrivit articolului 14 din memorandumul complementar, acesta se aplică provizoriu începând cu prima zi din cea de a doua lună după semnarea lui și intră în vigoare în prima zi din cea de a doua lună după data la care statele membre și Comisia declară că l-au ratificat.
31
La 28 aprilie 1999, Comisia a lansat o cerere de oferte pentru construirea ambasadelor statelor membre în cauză, precum și a delegației Comunității (JO 1999, S 82). În aceasta se menționa că ambasada Republicii Elene urma sa aibă o suprafață de 677 m2.
32
La 3 septembrie 1999, Comisia a «reiterat» pe lângă grupul afaceri administrative PESC apelul său din 1998 pentru rambursarea de către statele membre a sumelor pe care le plătise consultanților pentru faza de concepție intermediară. Comisia a arătat că anumite state membre plătiseră deja sumele datorate, pe când altele, printre care și Republica Elenă, nu le rambursaseră înaintea scadenței din . Comisia a adăugat că partenerilor urma să le fie transmis un alt ordin de plată, referitor, pe de o parte, la costurile planurilor detaliate, iar pe de altă parte, la costurile de reorganizare determinate de retragerea Regatului Belgiei, a Regatului Spaniei și a Republicii Portugheze.
33
La 20 septembrie 1999, comitetul director permanent s-a reunit în vederea efectuării preselecției societăților de construcție. Reprezentantul Republicii Elene a semnat procesul-verbal al reuniunii. O cerere de oferte pentru continuarea construcției a fost publicată în Jurnalul Oficial S 54 din .
34
Prin ordinul de plată din 17 februarie 2000, Comisia a solicitat Republicii Elene să plătească suma de 168716,94 EUR pentru constituirea dosarului de cerere de oferte privind planurile detaliate.
35
La 22 iunie 2000, comitetul director permanent a decis să adopte o nouă abordare a proiectului (denumit în continuare proiectul «Abuja II redus»), devenită necesară ca urmare a retragerii Republicii Franceze. Proiectul Abuja II redus prevedea în esență desființarea clădirilor și a serviciilor auxiliare comune, precum și o reducere a suprafeței. Reprezentantul Republicii Elene la această reuniune și-a dat acordul asupra proiectului, sub rezerva totuși a aprobării superiorilor săi. La 29 iunie, Comisia a transmis Republicii Elene procesul-verbal al reuniunii din și a invitat-o să îi dea un răspuns formal în ceea ce privește proiectul Abuja II redus.
36
La 5 septembrie 2000, Comisia a reiterat cererea sa reprezentanților Republicii Elene. După o nouă revenire efectuată la, la, Comisia a transmis prin fax Republicii Elene o scrisoare însoțită de un termen de răspuns stabilit la, arătând că tăcerea acesteia urma să fie interpretată drept retragere din proiect. La, autoritățile grecești au informat Comisia că nu sunt în măsură să dea un răspuns în privința proiectului Abuja II redus. În consecință, Comisia a răspuns, la aceeași dată, că a însărcinat arhitecții să procedeze la reorganizarea proiectului Abuja II redus prin excluderea Republicii Elene.
37
Prin scrisoarea din 28 ianuarie 2002, Comisia a trimis Republicii Elene o notă de debit de 1276484,50 EUR referitoare la costurile construcției legate de proiectul Abuja II. Comisia a anulat ulterior această notă de debit.
38
După ce și-a construit propria ambasadă la Abuja, la 13 iulie 2002, Republica Elenă a eliberat localurile provizorii pe care le ocupa în cadrul proiectului Abuja I.
39
Prin scrisoarea din 11 octombrie 2002, Comisia a notificat în mod formal Republicii Elene notele de debit neachitate privind proiectele Abuja I și Abuja II și a invitat-o să plătească suma totală de 861813,87 EUR și 11000 USD.
40
În urma negocierilor purtate de părți, prin scrisoarea din 31 ianuarie 2003, Comisia a reamintit Republicii Elene că nu își plătise datoriile legate de proiectele Abuja I și Abuja II și a invitat-o să plătească suma totală de 516374,96 EUR și 12684,89 USD până la sfârșitul lunii februarie 2003. Comisia a adăugat că dacă plata nu era efectuată până la scadență, urma să procedeze la recuperarea sumelor în cauză prin utilizarea tuturor mijloacelor juridice disponibile.
41
În cursul lunilor următoare, Republica Elenă și Comisia au purtat discuții cu privire la cuantumul sumelor datorate.
42
La 29 decembrie 2003, Republica Elenă a trimis reprezentantului său permanent la Uniunea Europeană o scrisoare redactată după cum urmează:
«Întrucât Comisia Europeană își menține poziția în privința datoriei țării noastre pentru proiectul Abuja II aplicând procedura compensării, vă rugăm să urmăriți această procedură și să ne aduceți la cunoștință dacă și în ce măsură a fost pusă în aplicare, pentru ca Republica Elenă să poată examina în ce măsură înțelege să formuleze o acțiune împotriva Comisiei Europene.
În ceea ce privește proiectul Abuja I, vă amintim că am recunoscut datoria noastră până în luna mai 2002, în timp ce suma solicitată de Comisie acoperă o perioadă care se întinde până în luna iulie 2002, precum și dincolo de această dată. Dat fiind faptul că avem intenția să achităm datoria noastră anterior amintită, vă rugăm să contactați serviciile financiare competente ale Comisiei pentru a verifica cuantumul total exact al datoriei noastre în euro până în luna mai 2002».
43
La 16 februarie 2004, Comisia a trimis Republicii Elene o scrisoare care identifica datoriile acesteia încă neplătite în legătură cu proiectele Abuja I și Abuja II. Din tabelul anexat acestei scrisori, care cuprinde, printre altele, unsprezece note de debit neachitate referitoare la proiectele Abuja I și Abuja II, rezultă că Republicii Elene i se solicita de către Comisie plata sumei de 565656,80 EUR. În această scrisoare, Comisia a arătat:
«[Republica Elenă a] transmis Comisiei următoarea creanță:
[…]
2000GR161PO005OBJ 1 GRECIA CONTINENTALĂ – Interim payment – 4774562,67 EUR.
În aplicarea condițiilor de plată, astfel cum au fost stabilite prin [articolul 73 alineatul (1) al doilea paragraf din regulamentul financiar], Comisia va proceda la compensarea datoriilor și a creanțelor, ținând de asemenea cont, dacă este cazul, de despăgubiri pentru întârziere.
În cazul în care creanțele pe care ni le-ați comunicat depășesc sumele compensate, soldul net la care aveți dreptul vă va fi plătit în cel mai scurt timp […]».
44
La 10 martie 2004, Comisia a plătit anumite sume Republicii Elene în cadrul programului operațional regional al Greciei continentale. Or, în loc să plătească suma de 4774562,67 EUR (a se vedea punctul 43 de mai sus), Comisia a plătit numai 3121243,03 EUR. Astfel, aceasta a procedat la recuperarea prin compensare a soldului încă neplătit de Republica Elenă, din care 565656,80 EUR în legătură cu proiectele Abuja I și Abuja II (denumit în continuare «actul atacat»).”
III — Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
12.
Împotriva actului de compensare Republica Elenă a introdus la Curte o acțiune care a fost apoi trimisă Tribunalului și înregistrată drept cauza T-231/04. În procedura în fața Tribunalului, Republica Elenă a invocat un singur motiv de drept, întemeiat pe încălcarea memorandumurilor de înțelegere inițial și complementar, precum și a dispozițiilor Regulamentului financiar și ale Regulamentului de aplicare.
13.
Prin primul aspect al acestui motiv, Republica Elenă a invocat o încălcare a memorandumurilor inițial și complementar.
14.
Cu titlu prealabil, Tribunalul a examinat problema competenței de a judeca acțiunea, întrucât una dintre sumele care au făcut obiectul compensării intra în domeniul de aplicare al titlului V din Tratatul CE, în cadrul căruia Curtea nu are nicio competență, în măsura în care aceasta nu este prevăzută de articolul 46 UE. Cu toate acestea, întrucât Comisia a procedat la recuperarea sumelor în litigiu pe calea unui act adoptat în temeiul Regulamentului financiar și al Regulamentului de aplicare, Tribunalul a concluzionat că actul de compensare intra în domeniul dreptului comunitar și, în consecință, era susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare introduse potrivit articolului 230 CE. Tribunalul a considerat, așadar, că avea competența de a judeca acțiunea.
15.
În continuare, Tribunalul a examinat responsabilitatea financiară a Republicii Elene pentru proiectele Abuja I și Abuja II.
16.
În ceea ce privește proiectul Abuja I, Republica Elenă și-a recunoscut responsabilitatea pentru cheltuielile cu chiria și cheltuielile de funcționare, dar a contestat responsabilitatea pentru suma totală de 72714,47 euro pe care Comisia o pusese în sarcina sa. Tribunalul a considerat că Republica Elenă nu dovedise că fusese săvârșită de către Comisie o eroare în ceea ce privește suma datorată. În plus, Republica Elenă nu contestase numeroasele note de debit pe care le primise și nu explicase de ce considera că nu datora diferența dintre suma admisă de aceasta și cea solicitată de Comisie. Prin urmare, argumentul Republicii Elene prin care aceasta nega responsabilitatea sa pentru datoriile referitoare la proiectul Abuja I nu putea fi reținut.
17.
În ceea ce privește proiectul Abuja II, Tribunalul a observat că, timp de mai mult de șase ani – între 18 aprilie 1994 și –, Republica Elenă, prin comportamentul său, a lăsat să se înțeleagă de către ceilalți parteneri că își menținea participarea în proiectul Abuja II. După semnarea memorandumului complementar în decembrie 1998, aceasta a mai participat la proiectul menționat timp de aproape doi ani.
18.
Tribunalul a dedus de aici că aprecierea obligațiilor Republicii Elene nu putea fi limitată la memorandumurile inițial și complementar, ci trebuia de asemenea să ia în considerare așteptările pe care acest stat membru le crease partenerilor prin comportamentul său.
19.
În această privință, Tribunalul a indicat că principiul bunei-credințe era o normă de drept internațional cutumiar, care se impunea Comunității, precum și celorlalți parteneri și care era „corolarul în dreptul internațional public al principiului protecției încrederii legitime”.
20.
Tribunalul a observat în continuare că, întrucât Republica Elenă semnase memorandumul inițial, pe care îl și ratificase, aceasta era unul dintre partenerii proiectului Abuja II și, în această calitate, avea anumite obligații sporite de cooperare și de solidaritate față de ceilalți participanți.
21.
Tribunalul a observat că memorandumul inițial privea fazele preliminare ale proiectului Abuja II și că, odată încheiată această etapă, partenerii deciseseră să continue proiectul și să suporte cheltuielile legate de proiectarea detaliată a clădirii, înaintea semnării memorandumului complementar. Astfel, cu ocazia reuniunii din 24 februarie 1997, la care au participat doi reprezentanți ai Republicii Elene, partenerii au autorizat Comisia să încheie acordurile necesare cu arhitecții pentru elaborarea planurilor detaliate fără să mai aștepte memorandumul complementar. Tribunalul a constatat că, astfel, partenerii au depășit fazele preliminare, încheind astfel în mod necesar un acord implicit privind realizarea proiectului. Întrucât partenerii au decis în cadrul reuniunii din să realizeze proiectul, aceștia nu mai erau liberi – potrivit Tribunalului – să se retragă din proiect fără a rambursa partea lor din cheltuielile preliminare și din cheltuielile ulterioare.
22.
În continuare, Tribunalul a observat că, deși anumite state membre s-au retras din proiect ulterior, Republica Elenă nu adoptase niciun comportament de natură să creeze o îndoială cu privire la participarea sa și că, la 9 decembrie 1998, aceasta semnase memorandumul complementar cu ceilalți parteneri care nu se retrăseseră din proiect. Tribunalul a observat că numai în cursul verii anului 2000 Republica Elenă manifestase, pentru prima dată, o reticență în ceea ce privește continuarea participării sale.
23.
Potrivit Tribunalului, este cert că Republica Elenă era îndreptățită să se retragă din proiect, dar, având în vedere evoluția angajamentelor luate după faza inițială și în pofida neratificării memorandumului complementar, aceasta nu se putea retrage fără să fie ținută responsabilă pentru cheltuielile legate de participarea sa în proiectul Abuja II.
24.
Pe de altă parte, Tribunalul a considerat că obligațiile financiare ale Republicii Elene reieșeau de asemenea din cuprinsul memorandumului inițial, în particular din articolul 15 alineatul (1). În temeiul acestei dispoziții, un stat poate fi scutit de obligațiile financiare în legătură cu proiectul dacă nu semnează memorandumul complementar. Totuși, Tribunalul a considerat că, atunci când un stat a semnat memorandumul complementar (precum în cazul Republicii Elene), și reciproca este valabilă.
25.
În ceea ce privește argumentul potrivit căruia ratificarea memorandumului complementar constituie o condiție necesară pentru intrarea sa în vigoare, Tribunalul a considerat că, în temeiul articolului 14 din memorandumul complementar, acesta se aplica în mod provizoriu Republicii Elene începând cu 1 februarie 1999 și până în octombrie 2000. Potrivit Tribunalului, acest lucru implica faptul că Republica Elenă nu putea ignora această aplicare provizorie prin invocarea faptului că nu ratificase memorandumul complementar.
26.
În sfârșit, în ceea ce privește argumentul Republicii Elene potrivit căruia creșterea costului proiectului putea fi considerată drept o „schimbare fundamentală a împrejurărilor” care ar putea să o scutească de obligațiile sale financiare, Tribunalul a arătat că, fiind vorba despre un proiect de construire a unei clădiri, majorarea costului unui proiect nu putea fi considerată drept o „schimbare fundamentală a împrejurărilor”. În plus, Republica Elenă acceptase majorarea costului proiectului, cunoscută încă de la începutul proiectului Abuja II, și nu ridicase nicio obiecție atunci când partea sa din proiect s-a majorat ca urmare a retragerii mai multor state membre între 1997 și 1999.
27.
Pentru toate aceste motive, Tribunalul a considerat că Republica Elenă trebuia ținută responsabilă de toate cheltuielile rezultate din participarea acesteia la proiectul Abuja II.
28.
Astfel, Tribunalul a respins ca neîntemeiat primul aspect al motivului.
29.
Prin al doilea aspect al motivului unic, Republica Elenă a invocat o încălcare a Regulamentului financiar și a Regulamentului de aplicare.
30.
În ceea ce privește afirmația Republicii Elene potrivit căreia o incertitudine vădită înconjura cuantumul și justificarea sumelor solicitate, atât pentru proiectul Abuja I, cât și pentru proiectul Abuja II, Tribunalul a subliniat că o compensare efectuată în temeiul articolului 73 alineatul (1) din Regulamentul financiar nu era exclusă atunci când una dintre datorii era contestată sau atunci când avuseseră loc negocieri între Comisie și debitor în legătură cu aceste datorii, întrucât, în caz contrar, debitorul putea întârzia la nesfârșit recuperarea unei datorii.
31.
Tribunalul a considerat că, deși în anul 2002 a putut exista o incertitudine în ceea ce privește creanțele, în urma comunicărilor care au avut loc între părți și a unei noi examinări a dosarului, Comisia a ajuns la o concluzie sigură în privința sumelor datorate în 2004 atunci când a procedat la recuperare.
32.
În plus, Tribunalul a indicat că Republica Elenă nu adusese nicio probă care să demonstreze că Comisia nu urmase procedura prevăzută de regulamentele în cauză și că nu era îndreptățită să concluzioneze că creanța era „certă, lichidă și exigibilă”. Așadar, condițiile prevăzute pentru o recuperare prin compensare erau îndeplinite la data actului atacat.
33.
În sfârșit, Tribunalul a respins afirmația Republicii Elene, potrivit căreia Comisia nu era autorizată să procedeze la recuperarea prin compensare deoarece creanțele în cauză erau deținute de parteneri, și nu de Comunitate, iar compensarea nu viza, așadar, protejarea intereselor financiare ale Comunității, obiectiv care este cel al reglementărilor menționate anterior. Tribunalul a considerat, dimpotrivă, că respectivele creanțe erau cele ale Comunității, întrucât Comisia acționa în calitate de mandatar al partenerilor care participă la proiectele Abuja I și II.
34.
Prin urmare, Tribunalul a respins ca neîntemeiat al doilea aspect al motivului unic.
IV — Concluziile părților prezentate în fața Curții
35.
Republica Elenă solicită Curții:
—
declararea prezentului recurs drept admisibil;
—
anularea hotărârii Tribunalului în măsura în care este contestată;
—
admiterea cererii în conformitate cu concluziile formulate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
36.
Comisia solicită Curții:
—
declararea recursului drept inadmisibil;
—
în subsidiar, declararea recursului drept vădit nefondat și respingerea acestuia în totalitate;
—
în orice caz, obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.
V — Recursul
A — Motivele de recurs
1. Primul motiv de recurs
37.
Republica Elenă susține că Tribunalul a interpretat în mod eronat articolele 12, 13 și 15 din memorandumul de înțelegere inițial, articolul 14 din memorandumul complementar și principiul bunei-credințe și al protecției încrederii legitime.
38.
Republica Elenă susține că Tribunalul a apreciat în mod neîntemeiat că obligațiile statelor membre în cadrul proiectului Abuja II sunt determinate de comportamentul fiecărui stat membru, iar nu că acestea au o natură exclusiv contractuală și sunt determinate de dispozițiile celor două memorandumuri. Totuși, în urma unei interpretări corecte a articolelor 12, 13 și 15 din memorandumul inițial și a articolului 14 din memorandumul complementar, trebuie să se admită că nu există nicio obligație financiară în sarcina Republicii Elene, deoarece aceasta doar a semnat, însă nu a și ratificat memorandumul complementar. Astfel, Republica Elenă nu a aprobat acest memorandum și, prin urmare, nu erau întrunite condițiile prevăzute pentru nașterea acestor obligații financiare în sarcina acestui stat membru.
39.
Republica Elenă afirmă că principiul bunei-credințe nu este relevant decât pentru a stabili dacă un stat membru a participat la proiectul Abuja II, iar nu pentru a determina obligațiile care decurg din această participare. Aceste obligații trebuie să fie determinate exclusiv pe baza dispozițiilor contractuale, comportamentul statului membru fiind lipsit de relevanță în această privință.
40.
Cu privire la acest aspect, Republica Elenă susține că Tribunalul a interpretat în mod eronat articolul 13 din memorandumul inițial, care „după aprobarea [memorandumului complementar]”, impune „plata totalității cheltuielilor care le privesc” de către statele membre în cauză. Simpla aplicare provizorie a memorandumului complementar nu este suficientă pentru a face să ia naștere obligațiile financiare prevăzute la articolele 12 și 13 din memorandumul inițial, care impun aprobarea memorandumului complementar.
41.
Tribunalul a interpretat de asemenea în mod eronat articolul 14 din memorandumul complementar, care indica cu claritate că era necesar ca acesta din urmă să fie aprobat prin ratificare pentru a intra în vigoare și, așadar, pentru a se naște obligații financiare în sarcina statelor membre participante.
2. Al doilea motiv de recurs
42.
Republica Elenă susține că Tribunalul a interpretat în mod greșit articolul 15 din memorandumul inițial, considerând că, înaintea semnării memorandumului complementar, partenerii încheiaseră, la 24 februarie 1997, un acord implicit în vederea punerii în practică a proiectului, iar în acest fel articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial fusese abrogat sau cel puțin modificat.
B — Admisibilitate
1. Primul motiv de inadmisibilitate
43.
Comisia afirmă că recursul este inadmisibil pentru motivul că este întemeiat pe interpretarea memorandumurilor de înțelegere care nu fac parte din dreptul comunitar. Astfel, recursul nu este bazat pe niciunul dintre motivele enumerate la articolul 58 din Statutul Curții de Justiție ca reprezentând o bază posibilă pentru un recurs.
44.
Articolul 58 din acest statut prevede că recursul înaintat Curții se limitează la chestiuni de drept. Această prevedere este înțeleasă ca limitând competența Curții, în stadiul de recurs, la un control al legalității deciziei Tribunalului.
45.
În speță, o dificultate apare din cauza faptului că, astfel cum a arătat Tribunalul, „relațiile dintre Comisie și statele membre care rezultă din cooperarea lor în cadrul proiectării, planificării și executării proiectelor Abuja I și Abuja II intră în sfera titlului V din Tratatul UE” (
6
). Totuși, astfel cum a observat în mod temeinic Tribunalul, „în cadrul Tratatului UE, în versiunea rezultată după Tratatul de la Amsterdam, competențele Curții de Justiție sunt enumerate în mod limitativ de articolul 46 UE. Acesta nu prevede nicio competență a Curții în cadrul prevederilor titlului V din Tratatul UE” (
7
). Astfel, memorandumurile de înțelegere nu intră, ca atare, în competența Curții.
46.
Cu toate acestea, în ceea ce privește litigiul pendinte în fața sa, Tribunalul a considerat că „în mod incontestabil, Comisia a procedat la recuperarea sumelor în litigiu pe calea unui act adoptat în temeiul Regulamentului financiar și al Regulamentului nr. 2342/2002, astfel că actul de compensare intră în domeniul dreptului comunitar” (
8
).
47.
Tribunalul a arătat în continuare că „rezultă din domeniul de aplicare al Regulamentului financiar, și mai ales din articolul 1 al acestuia, că procedura recuperării prin compensare prevăzută de articolul 73 alineatul (1) nu se aplică decât sumelor care țin de bugetul comunitar. Or, nu se contestă faptul că, în temeiul articolului 268 CE, care prevede înscrierea în buget atât a cheltuielilor Comunității, cât și a anumitor cheltuieli care decurg pentru instituții din dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană referitoare la politica externă și de securitate comună, Comisia era abilitată să impute bugetului comunitar cheltuielile realizate pentru proiectele Abuja I și Abuja II” (
9
).
48.
În opinia noastră, Tribunalul a dedus concluziile logice adecvate din articolul 268 CE, care prevede că nu numai cheltuielile comunitare, ci și anumite cheltuieli care decurg pentru instituții din dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană referitoare la politica externă și de securitate comună se suportă din bugetul comunitar. Această prevedere se reflectă în articolul 28 alineatul (2) UE. Aceste dispoziții au avut ca efect asimilarea, într-o mare măsură, a tratamentului bugetar al acestor cheltuieli cu cel al cheltuielilor efectuate în temeiul Tratatului CE (
10
). Rezultă de aici că articolul 73 alineatul (1) din Regulamentul financiar, care prevede recuperarea prin compensare a creanțelor Comunității asupra oricărui debitor care are, la rândul lui, o creanță asupra Comunității, este aplicabil și cheltuielilor care decurg pentru instituții din dipozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană referitoare la politica externă și de securitate comună, cheltuieli care au fost alocate în sarcina bugetului comunitar ca și cheltuielile comunitare.
49.
Ca act de drept comunitar, actul de compensare este supus controlului instanțelor comunitare în temeiul articolului 230 CE. Acest control, dacă se dorește să fie eficace și aprofundat, va necesita deseori (
11
) verificarea existenței datoriilor care fac obiectul compensării. În speță, Tribunalul a trebuit să interpreteze atât memorandumul inițial, cât și memorandumul complementar, în măsura în care interpretarea lor era necesară pentru a asigura un control jurisdicțional aprofundat al legalității actului de compensare.
50.
În opinia noastră, din faptul că Tribunalul era competent să se pronunțe cu privire la cele două memorandumuri de înțelegere și că a făcut acest lucru rezultă în mod logic că este legitim ca, în stadiul unui recurs în fața Curții, un motiv de recurs să poată privi interpretarea dată acestor două memorandumuri. Cu toate acestea, deși un astfel de motiv de recurs privește o problemă de drept care trebuie să fie examinată în speță pentru a verifica legalitatea unui act de drept comunitar (actul de compensare), acest motiv de recurs nu este, de fapt, întemeiat pe o interpretare pretins greșită a dreptului comunitar. Întrucât motivele de recurs invocate de reclamantă în recurs nu figurează printre cele enumerate la articolul 58 din Statutul Curții de Justiție, trebuie să se determine dacă aceasta din urmă poate totuși să se pronunțe cu privire la motive de recurs întemeiate pe aceste probleme de drept.
51.
În această privință, trebuie să se observe că, în contextul altor proceduri decât recursurile, Curtea a fost chemată frecvent să interpreteze dispozițiile dreptului internațional public (
12
).
52.
În al doilea rând, trebuie să se amintească faptul că procedura de recurs are drept scop asigurarea unui sistem de protecție juridică pe două niveluri, care întărește legitimitatea deciziilor judiciare (
13
).
53.
În sfârșit, nu se poate exclude faptul că o interpretare restrictivă a articolului 58 din Statutul Curții de Justiție ar avea efecte asupra altor tipuri de recurs, privind probleme de drept care, strict vorbind, nu privesc interpretarea dreptului comunitar. Aceasta este situația recursurilor introduse împotriva hotărârilor pronunțate de Tribunal potrivit articolului 238 CE. În aceste proceduri, Tribunalul este susceptibil să se pronunțe întemeindu-se în principal, dacă nu exclusiv, pe dreptul național aplicabil contractului care cuprinde clauza compromisorie. Dacă motivul Comisiei întemeiat pe articolul 58 din Statutul Curții de Justiție ar fi admis în speță în ceea ce privește deciziile referitoare la titlul V din Tratatul UE, acest lucru ar putea de asemenea să se opună, în opinia noastră, ca un recurent care introduce un recurs împotriva unei hotărâri pronunțate de Tribunal potrivit articolului 238 CE să invoce cu succes erori de drept privind deciziile pronunțate de Tribunal în ceea ce privește un anumit sistem de drept național. În opinia noastră, acest rezultat este dificil de conciliat cu dorința de a asigura un sistem de protecție juridică pe două niveluri.
54.
Astfel, considerăm că motivele de drept privind interpretarea memorandumurilor de înțelegere trebuie să fie considerate ca făcând parte dintre problemele de drept susceptibile să fie examinate de Curte în contextul prezentului recurs.
55.
Așadar, primul motiv de inadmisibilitate trebuie respins.
2. Al doilea motiv de inadmisibilitate
56.
Comisia susține că recursul este inadmisibil întrucât motivele de recurs sunt inoperante. Potrivit Comisiei, hotărârea atacată ar rămâne valabilă chiar și în situația puțin probabilă în care cele două motive de recurs ar fi considerate admisibile și întemeiate. Mai precis, Comisia afirmă că recurenta nu contestă constatarea care figurează la punctul 100 din hotărârea atacată potrivit căreia numai părțile care s-au retras din proiect fără a semna memorandumul complementar nu mai sunt ținute de obligațiile lor financiare, spre deosebire de cele care au semnat memorandumul complementar fără a-l ratifica. Potrivit Comisiei, recurenta nu contestă nici constatarea care figurează la punctul 101 din hotărârea atacată, potrivit căreia responsabilitatea financiară a Republicii Elene rezultă de asemenea din aplicarea provizorie a memorandumului complementar.
57.
Deși se poate ca Republica Elenă să nu fi atacat în mod specific constatările care figurează la punctele 100 și 101, rezultă cu claritate din argumentarea sa, privind primul motiv de recurs și punctele din hotărârea atacată la care se referă, că Republica Elenă este în profund dezacord cu constatările formulate în aceste puncte de către Tribunal. În primul rând, aceasta contestă constatarea juridică potrivit căreia, în temeiul articolului 15 alineatul (1) din memorandumul inițial, semnarea memorandumului complementar face să ia naștere în sarcina Republicii Elene obligații financiare diferite de cele care grevează părțile care nu au semnat memorandumul complementar. În al doilea rând, în măsura în care Republica Elenă refuză posibilitatea ca obligațiile financiare să fi luat naștere înainte de ratificarea memorandumului complementar și în măsura în care susține explicit că Tribunalul a interpretat în mod eronat articolul 14 din memorandumul complementar, care prevede aplicarea provizorie a acestui memorandum, aceasta contestă în mod necesar faptul că aplicarea provizorie a memorandumului complementar semnatarilor săi ar putea avea ca efect impunerea de obligații financiare semnatarilor memorandumului complementar care nu l-au ratificat. Așadar, în mod evident, primul motiv de recurs vizează și constatările formulate de Tribunal la punctele 100 și 101 din hotărârea atacată. Prin urmare, în cazul în care Curtea ar declara întemeiat primul motiv, aceasta ar declara nevalide, pe cale de consecință, constatările formulate de Tribunal la punctele 100 și 101 din hotărârea atacată.
58.
Așadar, această cauză de inadmisibilitate trebuie să fie respinsă.
C — Cu privire la fond
1. Primul motiv de recurs
59.
Problema esențială care se pune în speță este dacă Tribunalul a considerat în mod neîntemeiat că Republica Elenă avea față de bugetul comunitar o datorie rezultată din obligațiile financiare contractate în temeiul participării sale prevăzute la proiectul Abuja II.
60.
În hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat existența obligațiilor financiare în lumina formulării memorandumurilor inițial și complementar, precum și în lumina principiului bunei-credințe și al protecției încrederii legitime. În plus, la punctele 100 și 101 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că o obligație financiară luase naștere în temeiul articolului 15 alineatul (1) din memorandumul inițial (dat fiind că Republica Elenă semnase memorandumul complementar) și din faptul că, în temeiul articolului 14 din memorandumul complementar, acesta din urmă trebuia să fie aplicat în mod provizoriu începând cu prima zi a celei de a doua luni de la semnarea sa.
61.
Republica Elenă afirmă că o obligație financiară trebuie să fie definită exclusiv pe baza termenilor dispozițiilor contractuale și că nu poate fi luat în considerare comportamentul său pentru a stabili existența obligațiilor financiare. În esență, Republica Elenă consideră că numai clauzele contractuale sunt relevante și că nicio obligație financiară nu putea lua naștere înainte de a-și fi exprimat acordul de a fi ținută de memorandumul complementar, și anume înainte de ratificarea acestuia.
62.
Pentru început, trebuie amintit că, astfel cum am arătat mai sus în legătură cu admisibilitatea prezentei acțiuni, cele două memorandumuri în cauză au fost adoptate potrivit titlului V din Tratatul privind Uniunea Europeană, referitor la politica externă și de securitate comună, în general desemnată ca reprezentând „al doilea pilon” al Uniunii Europene. Dispozițiile acestui titlu dau naștere unor drepturi și obligații reglementate de dreptul internațional (
14
). Acest lucru implică faptul că, din punct de vedere juridic, memorandumurile sunt acorduri internaționale (
15
), care, astfel cum indică preambulul lor, au fost încheiate între Comisie, pe de o parte, și un anumit număr de state, printre care Republica Elenă, pe de altă parte (
16
). Rezultă din natura acestor instrumente juridice că trebuie să fie interpretate potrivit regulilor dreptului internațional public (
17
).
63.
În această privință, rezultă din dreptul internațional cutumiar, astfel cum a fost codificat (
18
) la articolul 31 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor, că interpretarea tratatelor se bazează pe trei elemente esențiale: (i) textul; (ii) contextul și (iii) obiectul și scopul.
64.
În cazul memorandumurilor în speță, dispoziția care este cea mai pertinentă pentru a determina obligațiile financiare ce revin unei părți care se retrage este cu siguranță articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial. Acesta reglementează efectele retragerii unui partener din proiectul Abuja II. Acest articol prevede, în esență, că dacă unul dintre parteneri decide să se retragă din proiectul Abuja II nesemnând memorandumul complementar, termenii memorandumului inițial, inclusiv obligațiile financiare prevăzute la articolele 12 și 13 din acesta, încetează să se aplice partenerului care se retrage.
65.
Este evident că Republica Elenă contestă constatarea formulată de Tribunal la punctul 100 din hotărârea atacată (
19
), întrucât aceasta indică, în recursul său, că situația juridică a unui stat care a semnat, dar nu a ratificat memorandumul complementar și care nu este parte, așadar, la memorandumul complementar nu este diferită – în particular în ceea ce privește obligațiile financiare – de cea a unui stat care nu a semnat niciodată memorandumul complementar.
66.
În opinia noastră, acest argument nu poate fi acceptat.
67.
În primul rând, articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial face trimitere în mod expres la semnarea memorandumului complementar, iar nu la ratificarea sa. Acest lucru arată că părțile au convenit să acorde o importanță deosebită, în contextul retragerii unor părți la proiectul Abuja II, semnării memorandumului complementar, mai degrabă decât ratificării sale. Această alegere a unui eveniment viitor ca punct de plecare al producerii anumitor efecte juridice este independentă de faptul că numai ratificarea memorandumului complementar permite intrarea în vigoare a acestuia.
68.
Astfel, nu există nimic care să sugereze că memorandumul complementar trebuia să fie ratificat și să intre în vigoare pentru ca dispozițiile privind retragerea care figurează la articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial să își producă efectele juridice.
69.
În opinia noastră, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 100 din hotărârea atacată, că obligațiile financiare ale Republicii Elene rezultau din cuprinsul memorandumului inițial. În opinia noastră, acest lucru este suficient pentru a justifica menținerea hotărârii Tribunalului.
70.
În al doilea rând și pentru a susține această din urmă concluzie, este important să se observe că, prin semnătura sa, Republica Elenă a acceptat, potrivit articolului 14 din memorandumul complementar, ca acesta să se aplice în mod provizoriu începând cu prima zi a celei de a doua luni de la semnarea sa până la intrarea sa în vigoare ca urmare a ratificării de către semnatari sau a notificării către ceilalți semnatari a intenției acestora de a nu ratifica acordul.
71.
Cu toate că, astfel cum am arătat mai sus, semnarea memorandumului complementar este suficientă pentru a permite articolului 15 alineatul (1) din memorandumul inițial să își producă efectele juridice, faptul că memorandumul complementar a fost aplicat în mod provizoriu are o importanță suplimentară în determinarea aspectului dacă Republica Elenă era deja ținută de obligații financiare atunci când s-a retras din proiectul Abuja II.
72.
Deși un acord internațional nu are, în principiu, efecte obligatorii în ceea ce privește un stat semnatar înainte de ratificarea sa (
20
), părțile contractante pot prevedea ca un acord să se aplice în mod provizoriu înainte de intrarea sa în vigoare (
21
). Această aplicare provizorie are ca scop eliminarea oricărui motiv pentru ca semnatarii să nu aplice normele unui tratat prin întârzierea ratificării sale sau prin neratificarea acestuia, obligându-i să suporte costurile obligațiilor pe care le implică tratatul încă de la semnarea lui (
22
).
73.
Așadar, faptul că semnatarii memorandumului complementar au fost de acord ca acesta să se aplice în mod provizoriu demonstrează cu claritate intenția lor de a accepta efectele, financiare sau altele, care decurg din aplicarea provizorie a memorandumului până la momentul când un semnatar notifică celorlalți parteneri intenția sa de a nu ratifica memorandumul complementar.
74.
Prin urmare, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare atunci când a considerat, la punctul 101 din hotărârea atacată, că Republica Elenă nu poate ignora această aplicare provizorie prin invocarea faptului că nu a ratificat memorandumul.
75.
Rezultă că Tribunalul putea stabili în mod întemeiat, la punctele 100 și 101 din hotărârea atacată, că existența unei obligații financiare rezulta din articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial și din aplicarea provizorie a memorandumului complementar.
76.
Prin urmare, este îndoielnic faptul ca, pentru soluționarea prezentului recurs, să fie necesar să se examineze dacă Tribunalul a aplicat în mod eronat principiul bunei-credințe și al protecției încrederii legitime în legătură cu articolele 12, 13 și 15 din memorandumul inițial și cu articolul 14 din memorandumul complementar.
77.
În orice caz și pentru o expunere completă, putem afirma pe scurt că, în opinia noastră, Tribunalul putea, în mod întemeiat, să invoce și principiul bunei-credințe în sprijinul concluziei sale potrivit căreia exista o obligație financiară în sarcina Republicii Elene, obligație care rezulta din ratificarea de către aceasta a memorandumului inițial și din semnarea memorandumului complementar.
78.
Astfel cum a observat Tribunalul în mod întemeiat, principiul bunei-credințe este o regulă a dreptului internațional cutumiar a cărei existență a fost recunoscută de Curtea Permanentă de Justiție Internațională constituită în cadrul Societății Națiunilor (
23
). Este, într-o anumită măsură (
24
), echivalentul în dreptul internațional public al principiului protecției încrederii legitime care există în ordinea juridică comunitară (
25
).
79.
Putem adăuga că, mai recent, Curtea Internațională de Justiție a indicat că „[u]nul dintre principiile de bază care guvernează crearea și executarea obligațiilor juridice, oricare ar fi sursa acestora, este cel al bunei-credințe” (
26
).
80.
Cu toate acestea, definiția exactă (
27
) și rolul principiului bunei-credințe în dreptul internațional nu sunt ușor de stabilit (
28
). Totuși, pare să fie recunoscut că, atunci când este aplicat relațiilor convenționale reglementate de dreptul internațional, principiul bunei-credințe implică o aplicare rezonabilă și echitabilă a dispozițiilor convenționale împrejurărilor cazului individual. Principiul bunei-credințe servește în mod special drept principiu director pentru interpretarea împrejurărilor de fapt (
29
).
81.
Ceea ce pare să fie cel mai relevant în cadrul cauzei cu care este sesizată Curtea este faptul că buna-credință impune ca intenția exprimată să fie conformă cu intenția reală și, mai general, ca realitatea juridică să coincidă cu aparența juridică (cu alte cuvinte, aceasta să corespundă aparențelor create de declarațiile sau de comportamentul actorilor juridici) (
30
). Acest efect al principiului bunei-credințe pare să coincidă cu principiul allegans contraria non est audiendus, cunoscut în general sub numele de principiul estoppel în dreptul internațional (
31
).
82.
Având în vedere diversele fapte, constatate de Tribunal, prin care Republica Elenă a determinat celelalte părți să creadă, între aprilie 1994 și septembrie 2000, că aceasta va continua să participe la proiectul Abuja II, Tribunalul se referă în mod întemeiat la principiul bunei-credințe în sprijinul concluziei sale potrivit căreia Republica Elenă nu putea să se retragă fără să fie ținută responsabilă de cheltuielile legate de participarea sa în proiectul Abuja II.
83.
Această concluzie este susținută – dincolo de această interpretare generală a principiului bunei-credințe – de faptul că, în urma apartenenței lor la Uniunea Europeană, o obligație întărită de bună-credință (
32
) revine statelor membre ale Uniunii în relațiile lor reciproce, precum și cu instituțiile acesteia (
33
). În prezenta cauză, o astfel de obligație exista pentru Republica Elenă în relațiile sale cu Comisia și cu statele partenere la proiectul Abuja II.
84.
Pentru toate aceste argumente, considerăm că primul motiv de recurs este nefondat.
2. Al doilea motiv de recurs
85.
Întrucât considerăm că au luat deja naștere obligații financiare în sarcina Republicii Elene ca urmare a dipozițiilor memorandumurilor inițial și complementar, pare inutil, pentru soluționarea prezentului recurs, să se examineze dacă Tribunalul a decis în mod întemeiat că aceste obligații financiare luaseră de asemenea naștere în urma unui acord implicit încheiat în cadrul reuniunii din 24 februarie 2007.
86.
Al doilea motiv de recurs este, așadar, inoperant și trebuie să fie respins.
87.
Rezultă din ansamblul considerațiilor precedente că recursul trebuie să fie respins în totalitate.
VI — Cheltuieli de judecată
88.
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 118 din același regulament de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Elenă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
VII — Concluzie
89.
Pentru motivele expuse mai sus, propunem Curții să dispună:
1)
respingerea recursului;
2)
obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	T-231/04, Rec., p. II-63.
(
3
)	JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198.
(
4
)	JO L 357, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 3.
(
5
)	United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331.
(
6
)	Punctul 74 din hotărârea atacată.
(
7
)	Punctul 73 din hotărârea atacată.
(
8
)	Punctul 74 din hotărârea atacată.
(
9
)	Punctul 111 din hotărârea atacată. În măsura în care este relevant în speță, articolul 268 al doilea paragraf CE prevede: „Cheltuielile administrative care decurg pentru instituții din dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană referitoare la politica externă și de securitate comună și la cooperarea în domeniile justiției și afacerilor interne se suportă de la buget. Cheltuielile operaționale aferente aplicării dispozițiilor respective pot fi suportate de la buget, în condițiile prevăzute de aceste dispoziții”.
(
10
)	A se vedea Léger, P., Commentaire article par article des traités UE et CE, 2000, p. 1806.
(
11
)	Situația ar fi diferită, de exemplu, dacă actul de compensare ar fi contestat numai pentru motive procedurale.
(
12
)	A se vedea, pentru un exemplu recent, într-o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Hotărârea din 30 mai 2006, Comisia/Irlanda (C-459/03, Rec., p. I-4635), și, într-o procedură a întrebărilor preliminare, Hotărârea din, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C-431/05, Rep., p. I-7001).
(
13
)	A se vedea Waelbroeck, D., „Le transfert des recours directs au Tribunal de première instance des Communautés européennes — Vers une meilleure protection des justiciables?”, în La réforme du système juridictionnel communautaire, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1994, p. 87-97.
(
14
)	A se vedea în acest sens Garbagnati Ketvel, M.-G., „The jurisdiction of the European Court of Justice in respect of Common Foreign and Security Policy”, în International and Comparative Law Quarterly, vol. 55, ianuarie 2006, p. 77-120, p. 82, Macleod, I., Hendry, I. D., și Hyett, S., The External Relations of the European Communities, Clarendon Oxford Press, 1996, p. 424.
(
15
)	Pentru a susține această constatare, se poate arăta că intrarea în vigoare a celor două memorandumuri pare să fie subordonată ratificării lor prealabile de către părți. Or, o astfel de formalitate este în principiu rezervată actelor convenționale de drept internațional public.
(
16
)	Deși acorduri de acest tip ridică cu siguranță un anumit număr de probleme juridice interesante, cum ar fi cea privind capacitatea Comisiei de a încheia aceste acorduri în temeiul titlului V din Tratatul CE, o analiză mai aprofundată a acestora depășește cu siguranță cadrul prezentei cauze.
(
17
)	În ceea ce privește memorandumul complementar, această constatare nu împiedică, în opinia noastră, aplicarea, atunci când pot fi identificate, a „principiilor generale comune sistemelor juridice ale statelor membre ale Comunității Europene”, astfel cum se arată la articolul 13 alineatul (2) din memorandumul complementar, împreună cu normele de drept internațional.
(
18
)	Astfel, Curtea Internațională de Justiție a recunoscut că principiile enunțate la articolele 31 și 32 din Convenția de la Viena reflectă dreptul internațional cutumiar (Libia împotriva Ciadului, ICJ Reports 1994, p. 4, punctul 41).
(
19
)	„Astfel cum Republica Elenă a recunoscut (a se vedea punctul 56 de mai sus), rezultă în mod explicit din articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial că un partener participant care nu semnează memorandumul complementar se poate sustrage obligațiilor financiare legate de proiect (a se vedea punctul 15 de mai sus). Or, este clar că Republica Elenă a semnat memorandumul complementar. În circumstanțele speței, articolul 15 alineatul (1) din memorandumul inițial trebuie interpretat exact contrar sensului dat de Republica Elenă.”
(
20
)	În mod normal, în temeiul dreptului internațional, un semnatar nu va fi ținut de un acord decât după ratificarea acestuia potrivit normelor dreptului său național.
(
21
)	Articolul 25 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor.
(
22
)	Niebrugge, A. M., „Provisional application of the Energy Charter Treaty: the Yukos arbitration and the future place of provisional application in international law”, în Chicago Journal of International Law, vara 2007, vol. 8, p. 355, 359.
(
23
)	Hotărârea atacată, punctul 85.
(
24
)	Echivalența între cele două principii nu este, în opinia noastră, totală, întrucât principiul bunei-credințe în dreptul internațional public pare să aibă un domeniu de aplicare mai larg decât principiul protecției încrederii legitime din dreptul comunitar.
(
25
)	Considerăm că utilizarea termenului „echivalent” este mai adecvată, în această privință, decât cea a termenului „corolar”, pe care Tribunalul l-a utilizat la punctul 87 din hotărârea atacată referindu-se la Hotărârea din 22 ianuarie 1997, Opel Austria/Consiliul (T-115/94, Rec., p. II-39, punctul 93). Astfel, în opinia noastră, termenul „corolar” implică în mod necesar că principiul protecției încrederii legitime, consacrat de dreptul comunitar, precedă, în timp și din punctul de vedere al importanței, principiul bunei-credințe, consacrat de dreptul internațional. Cu privire la acest punct, putem de asemenea să ne referim la avocatul general Jacobs, care, la punctul 76 din Concluziile prezentate în cauza Racke (Hotărârea din, C-162/96, Rec., p. I-3655), nu a utilizat termenul „corolar”, ci s-a exprimat astfel: „în cauza Opel Austria/Consiliul, principiul bunei-credințe din dreptul internațional public era asimilat principiului comunitar al protecției încrederii legitime”.
(
26
)	Australia împotriva Franței (cauza privind testele nucleare), ICJ Reports 1974, p. 253, 268.
(
27
)	Pentru o definiție, a se vedea O’Connor, J. F., Good Faith in International Law, Dartmouth Publishing Company, 1991, p. 124.
(
28
)	A se vedea, inter alia, Virally, M. „Review essay: good faith in public international law”, în The American Journal of International Law, 1983, vol. 77, p. 130.
(
29
)	Sur, S., arată în L’interprétation de droit international public, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1974, că: „l’interprétation des circonstances n’est pas soumise à des règles, encore moins à des méthodes très précises. Leur diversité constitue une base multiple et il ne reste qu’un principe, celui de la bonne foi”. A se vedea de asemenea Zoller, E., La bonne foi en droit international public, Pedone, 1977, p. 227.
(
30
)	A se vedea Virally, M., citat la nota de subsol 28, p. 131 și 133.
(
31
)	Cheng, B., General Principles of Law as applied by International Courts and Tribunals, ed. Martinus Nijhoff – Haga, 1953, p. 141 și 142, Lord McNair, The Laws of Treaties, Oxford Clarendon Press, 1961, p. 485. Astfel cum explică Lord McNair, acest principiu se opune ca o parte care face o declarație sau subscrie la aceasta, declarație susținută de o altă persoană astfel încât influențează propria poziție, să prezinte ulterior lucrurile în mod diferit.
(
32
)	A se vedea Zoller, E., citată la nota de subsol 29, p. 157. Autorul consideră că „buna-credință întărită” (autorul utilizează expresia „bonne foi renforcée”) există în organizațiile internaționale și se aplică atât statelor membre, cât și organelor organizației.
(
33
)	Existența acestei obligații întărite de a acționa cu bună-credință este, în opinia noastră, reflectată în articolul 11 alineatul (2) UE, care prevede că „[s]tate membre sprijină activ și fără rezerve politica externă și de securitate a Uniunii, în spiritul loialității și solidarității reciproce”. Acest lucru este confirmat de faptul că, în ceea ce privește Tratatul CE, se recunoaște că o bună-credință întărită pare să fie cel puțin implicit reflectată în obligația de cooperare loială cuprinsă în articolul 10 CE [a se vedea Constantinesco, V., „L’article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire”, în Du droit international au droit de l’intégration (Liber amicorum Pierre Pescatore), Nomos, 1989, p. 97-114, p. 101].