62005CJ0456_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-456/05,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 23. december 2005,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved H. Støvlbæk og S. Grünheid, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
ved M. Lumma og U. Forsthoff, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne U. Lõhmus, J. Klučka, A. Ó Caoimh og P. Lindh (refererende dommer),
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. juni 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den udelukkende anvender overgangsbestemmelserne eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt for psykoterapeuter at opnå autorisation eller godkendelse uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring, på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har taget hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.
Retsforskrifter
2. Lov om psykoterapeuter og psykoterapeuter med speciale i børn og unge med ændring af sociallovens femte bog (herefter»SGB V«) og andre love (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) af 16. juni 1998 (BGBl 1998 I, s. 1311, herefter »lov om psykoterapeuter«) regulerer adgangen til at udøve sundhedserhverv som »psykoterapeut« og »psykoterapeut specialiseret i børn og unge« (erhvervsmæssig del, § 1, med titlen »[lov om psykoterapeuter])« samt optagelse af nye sundhedserhverv i den lovpligtige sygesikringsordning (del vedrørende sygesikring, § 2, med titlen »ændring af [SGB V]«).
3. Lov om psykoterapeuter bestemmer, at med virkning fra den 1. januar 1999 er psykoterapeuter, som ønsker at udøve deres erhverv inden for overenskomsten med sygesikringen, underlagt en kvoteordning efter region. En psykoterapeut, som etablerer sig i en region, kan kun udøve sit erhverv inden for overenskomsten med sygesikringen, hvis antallet af psykoterapeuter, som udøver dette erhverv i denne region, ikke overstiger et bestemt antal, som svarer til det antal, som regionen har behov for.
4. Lov om psykoterapeuter indeholder imidlertid bestemmelser, hvorefter de psykoterapeuter, som allerede er etableret i en region, og som udøver deres erhverv inden for sygesikringsoverenskomsten, kan fortsætte med at udøve deres erhverv i henhold til denne overenskomst, hvis de opfylder betingelserne i § 95, stk. 10 og 11, i SGB V (herefter »overgangsbestemmelserne«), selv om antallet af psykoterapeuter, som den pågældende region har behov for, dermed overstiges.
5. § 95, stk. 10, om autorisation af psykoterapeuter har følgende ordlyd:
»Psykoterapeuter kan godkendes til at yde behandling inden for en aftale med sygesikringsordningen, hvis de:
1. inden den 31. december 1998 har opfyldt betingelserne for godkendelse i henhold til § 12 i lov om psykoterapeuter […] og har indgivet ansøgning om autorisation
2. inden den 31. marts 1999 har fremlagt godkendelsen til at praktisere
3. i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 har deltaget i ambulant psykoterapeutisk behandling af personer, der er forsikret under den lovpligtige sygeforsikring.
Godkendelseskomitéen skal senest den 30. april 1999 træffe afgørelse om ansøgningerne om autorisation.«
6. Bestemmelserne i § 95, stk. 11, om autorisationer til psykoterapeuter fastsætter:
»Psykoterapeuter kan godkendes til at yde behandling inden for en aftale med sygesikringsordningen, hvis de:
1. inden den 31. december 1998 har opfyldt betingelserne for godkendelse i henhold til § 12 i lov om psykoterapeuter […] og har indgivet ansøgning om autorisation
2. inden den 31. marts 1999 har fremlagt godkendelsen til at praktisere
3. i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 har deltaget i ambulant psykoterapeutisk behandling af personer, der er forsikret under den lovpligtige sygeforsikring.
Godkendelseskomitéen skal senest den 30. april 1999 træffe afgørelse om ansøgningerne om autorisation.«
7. Udtrykket »deltage« i perioden fra den 25. juni 1994 til den 24. juni 1997 (herefter »referenceperioden«) i ambulant psykoterapeutisk behandling af de forsikrede under den lovpligtige sygesikringsordning, som anvendt i SGB V’s § 95, stk. 10, nr. 3, og stk. 11, nr. 3, er blevet fortolket af Bundessozialgericht i dom af 8. november 2000 (B 6 KA 52/00 R, herefter »dom af 8.11.2000«). En psykoterapeut anses herefter for at opfylde betingelsen i henhold til disse bestemmelser, når han i løbet af referenceperioden har udført 250 timers behandling i løbet af en uafbrudt periode på 6-12 måneder. Desuden skal det sted, hvor dette timeantal er præsteret, være identisk med det sted, med hensyn til hvilket anmodningen om tilladelse til at praktisere er blevet indgivet.
Den administrative procedure
8. Kommissionen indledte traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF ved den 30. oktober 2000 at sende en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den anførte, at overgangsbestemmelserne var i strid med artikel 43 EF. Ifølge Kommissionen har denne medlemsstat tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse, idet den udelukkende anser tidligere erhvervsmæssig beskæftigelse, som er udført for den lovpligtige tyske sygesikringsordnings regning, for beskyttelsesværdig, hvorimod der ikke tages hensyn til enhver anden tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udført i en anden medlemsstat.
9. Forbundsrepublikken Tyskland fremsatte sine bemærkninger som svar på denne åbningsskrivelse i en skrivelse af 12. januar 2001.
10. Kommissionen, som ikke var tilfreds med dette svar, fremsendte den 21. december 2001 en begrundet udtalelse, hvori den anmodede denne medlemsstat om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at opfylde udtalelsen inden for en frist på to måneder at regne fra modtagelsen af den begrundede udtalelse.
11. Forbundsrepublikken Tyskland besvarede ved skrivelse af 20. marts 2002 denne begrundede udtalelse, idet den igen erklærede sig uenig i Kommissionens opfattelse.
12. Kommissionen, som ikke var tilfreds med dette svar, besluttede at anlægge nærværende søgsmål.
Om søgsmålet
Om formaliteten
13. Forbundsrepublikken Tyskland har påstået sagen afvist af fire grunde, nemlig:
– Manglende aktuel tilsidesættelse af EF-traktaten.
– Det påståede traktatbrud er marginalt.
– Manglende søgsmålsinteresse.
– Udvidelse af sagens genstand.
Manglende aktuel tilsidesættelse af traktaten
14. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at søgsmålet ikke vedrører en aktuel tilsidesættelse af traktatens bestemmelser, men at det udelukkende vedrører fortidige forhold, der ligger i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998. Den har anført, at det i næsten syv år ikke længere har været muligt at træffe en beslutning om godkendelse eller autorisation til at udøve det pågældende erhverv på grundlag af overgangsbestemmelserne. Der foreligger derfor ikke længere noget traktatbrud, som kan gøres til genstand for et søgsmål i medfør af artikel 226 EF.
15. Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 27.10.2005, sag C-525/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9405, præmis 14).
16. Det må derfor undersøges, om den omtvistede lovgivning på dette tidspunkt fortsat havde retsvirkninger (jf. i denne retning dom af 10.4.2003, forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3609, præmis 34 og 37, og af 9.9.2004, sag C-125/03, Kommissionen mod Tyskland, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 12 og 13, samt dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 16).
17. Det bemærkes herom, at Kommissionens søgsmål er rettet mod overgangsbestemmelserne eller »velerhvervede rettigheder«, idet disse forbeholder muligheden for at udøve erhverv inden for overenskomsten med sygesikringen for psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, mens denne mulighed ikke er åben for psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i løbet af den samme periode uden for Tyskland inden for sygesikringsordningen i en anden medlemsstat.
18. Det må imidlertid konstateres, at den omstændighed, at det ikke er muligt for de sidstnævnte at benytte sig af overgangsbestemmelserne, ikke er tidsbegrænset. Den er tværtimod af permanent karakter og vedblev med at bestå også efter udløbet af fristen fastsat i den begrundede udtalelse.
19. Denne situation adskiller sig fra den situation, som gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Italien. Som det således fremgår af præmis 16 i nævnte dom, vedrørte traktatbrudssøgsmålet kun en enkelt bekendtgørelse, som ikke længere fandt anvendelse efter udløbet af fristen fastsat i den begrundede udtalelse, men ikke de kontrakter, som måtte være blevet indgået på grundlag af denne bekendtgørelse. Det foreliggende søgsmål er derimod rettet mod det forhold, at overgangsbestemmelserne er forbeholdt alene de psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og at der ikke tages hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.
20. Det følger heraf, at de i den foreliggende sag omtvistede overgangsbestemmelser fortsat havde retsvirkninger på den dato, der er relevant for at vurdere, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, og at den første formalitetsindsigelse derfor må forkastes.
Spørgsmålet om, hvorvidt den påståede tilsidesættelse er marginal
21. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at dersom det fastslås, at der er tale om en tilsidesættelse af traktatens bestemmelser, er denne tilsidesættelse under alle omstændigheder marginal og kan ikke begrunde en traktatbrudsprocedure.
22. Det bemærkes herved, at det følger af proceduren fastsat i artikel 226 EF, at Kommissionen kan indbringe en sag for Domstolen, når den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse indeholder ingen betingelser med hensyn til grovheden af traktatbruddet. Det følger af fast retspraksis, at det tilkommer Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet (jf. dom af 8.12.2005, sag C-33/04, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 10629, præmis 66). Det følger heraf, at enhver tilsidesættelse af traktaten, uanset dens grovhed, kan være genstand for et søgsmål i medfør af denne bestemmelse.
23. Formalitetsindsigelsen baseret på traktatbruddets marginale karakter må derfor forkastes.
Den manglende søgsmålsinteresse
24. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland har Kommissionen ingen søgsmålsinteresse i den foreliggende sag. Med søgsmålet tilsigter Kommissionen i virkeligheden en interessevaretagelse for to østrigske psykoterapeuter, hvis situation den redegør for, som er uenige med de nationale myndigheder, og som har anlagt sager, der stadig verserer for de nationale domstole. Kommissionen varetager således enkeltpersoners interesser over for en medlemsstat. Disse psykoterapeuter har imidlertid mulighed for at iværksætte deres egne retlige skridt ved de nationale domstole.
25. Det er herom tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen inden for rammerne af de kompetencer, som den har i medfør af artikel 226 EF, ikke skal føre bevis for, at der foreligger en søgsmålsinteresse. Kommissionen har således som opgave at kontrollere ex officio og i almenhedens interesse, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten, og at fastslå en eventuel manglende overholdelse af de forpligtelser, som følger heraf, med henblik på deres ophør (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 65). Desuden bemærkes, at som det fremgår af denne doms præmis 22, tilkommer det Kommissionen at vurdere, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat.
26. Formalitetsindsigelsen baseret på manglende søgsmålsinteresse må derfor forkastes.
Udvidelse af sagens genstand
27. Forbundsrepublikken Tyskland har ligeledes anført, at Kommissionen for første gang i stævningen har gjort gældende, at overgangsbestemmelserne er egnede til at udgøre en hindring for etableringsfriheden for psykoterapeuter etableret i Tyskland, idet de synes at have udgjort en hindring for sidstnævntes flytning til en anden medlemsstat i løbet af referenceperioden. Kommissionens argument udgør en udvidelse af sagens genstand, som den var fastlagt i forbindelse med den administrative procedure, og der må derfor ske afvisning.
28. Det bemærkes, at Kommissionens kompetente tjenestegrene i en skrivelse af 10. november 1999 til Forb undsrepublikken Tyskland, hvortil der henvises i åbningsskrivelsen, allerede havde oplyst denne medlemsstat om deres tvivl med hensyn til, om overgangsbestemmelserne var forenelige med traktatens bestemmelser om etableringsfriheden, for så vidt som de ikke fastsatte, at de tyske myndigheder skulle tage hensyn til beskæftigelse udført af psykoterapeuter inden for de lovpligtige sikringsordninger i andre medlemsstater. Ligeledes er der i åbningsskrivelsen en generel henvisning til undladelsen af at tage hensyn til beskæftigelse udført uden for den lovpligtige sikringsordning i Tyskland. Det må derfor fastslås, at et sådant klagepunkt er egnet til at vedrøre såvel psykoterapeuter fra andre medlemsstater som psykoterapeuter fra Tyskland, som har etableret sig i andre medlemsstater.
29. Det følger heraf, at selv om de argumenter, som Kommissionen fremførte under den administrative procedure, kun vedrørte begrænsningen af etableringsfriheden for psykoterapeuter fra andre medlemsstater, bevirker den omstændighed, at en hindring af etableringsfriheden for visse psykoterapeuter fra Tyskland udtrykkeligt nævnes i stævningen, ikke, at der er tale om et nyt klagepunkt, der kan adskilles fra det klagepunkt, som oprindeligt blev fremført, men at der alene er tale om en videreudvikling af dette.
30. Formalitetsindsigelsen baseret på en udvidelse af sagens genstand må derfor forkastes.
31. Idet samtlige anbringender vedrørende sagens formalitet er blevet forkastet, er det herefter nødvendigt at behandle sagens realitet.
Om realiteten
Parternes argumentation
32. Kommissionen har anført, at ordlyden af overgangsbestemmelserne viser, at der foreligger en begrænsning af etableringsfriheden.
33. Disse bestemmelser fastsætter i forhold til kvoteordningen en undtagelse, som kun psykoterapeuter, som i løbet af referenceperioden har behandlet patienter inden for den lovpligtige tyske sygesikringsordning, kan få fordel af. Til gengæld kan psykoterapeuter, som har udført behandling inden for den lovpligtige sygesikringsordning i en anden medlemsstat i løbet af denne periode, ikke komme ind under denne undtagelse.
34. Alle de psykoterapeuter, som har etableret sig i Tyskland i perioden fra den 1. januar 1997 og indtil udløbet af overgangsperioden, dvs. den 31. december 1998, var dermed fra den 1. januar 1997 udelukket fra at komme ind under overgangsbestemmelserne, eftersom disse psykoterapeuter ikke længere kunne opfylde betingelsen vedrørende gennemførelse af 250 timers arbejde under den lovpligtige tyske sygesikringsordning inden for en uafbrudt periode på mindst seks måneder i løbet af referenceperioden. Kommissionen har understreget, at der den 1. januar 1997 således tilbagestod en periode på under seks måneder indtil udløbet af referenceperioden fastsat til den 24. juni 1997.
35. Denne udelukkelse berører hovedsageligt psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, som har gjort brug af deres etableringsfrihed ved at etablere sig i Tyskland i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998. Den berører også psykoterapeuter etableret i Tyskland, som har gjort brug af deres etableringsfrihed ved at etablere sig i en anden medlemsstat i løbet af referenceperioden, og som er vendt tilbage til Tyskland før den 1. januar 1999.
36. Kommissionen har illustreret denne udelukkelse ved at henvise til situationen for to østrigske psykoterapeuter, som har etableret sig i Tyskland, henholdsvis den 1. januar og den 1. oktober 1998, i regioner, hvor tilbuddet om behandling efterfølgende er blevet anset for at være for stort i medfør af lov om psykoterapeuter. De pågældende har med virkning fra disse datoer arbejdet for den lovpligtige tyske sygesikringsordning, men har ikke kunnet få tilladelse til at praktisere i regioner efter eget valg som psykoterapeuter, der er omfattet af overenskomsten med sygesikringen i henhold til SGB V’s § 95, stk. 10. Kommissionen har understreget, at de tyske myndigheder ikke har taget hensyn til disse psykoterapeuters erhvervsmæssige erfaring, som er opnået inden for rammerne af den østrigske lovpligtige sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, en erfaring, som imidlertid med hensyn til antal af behandlingstimer svarede til det antal, som der efter tysk retspraksis stilles krav om.
37. Ifølge Kommissionen fremgår det af Domstolens retspraksis, og særligt af dom af 7. maj 1991, Vlassopoulou (sag C-340/89, Sml. I, s. 2357), at beskæftigelse udført af disse psykoterapeuter i andre medlemsstater inden for disse medlemsstaters sociale sikringsordninger skal tages i betragtning med henblik på at undersøge, om de kan benytte overgangsbestemmelserne.
38. Det forhold, at de af dette traktatbrudssøgsmål omhandlede bestemmelser udgør overgangsbestemmelser, som tilsigter at beskytte velerhvervede rettigheder, fritager ikke Forbundsrepublikken Tyskland for forpligtelsen til at overholde traktatens bestemmelser om etableringsfriheden. I det foreliggende tilfælde bringer anvendelsen af overgangsbestemmelserne på visse psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater ikke formålet med disse bestemmelser i fare. Begrænsningen af disse bestemmelser til alene at finde anvendelse på psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, er derfor uforholdsmæssig.
39. Kommissionen har for fuldstændighedens skyld tilføjet, at overgangsbestemmelsernes diskriminerende karakter over for psykoterapeuter, der er etableret i andre medlemsstater, er særligt åbenbar, for så vidt som en psykoterapeut etableret i Tyskland ikke i praksis er forpligtet til allerede at have arbejdet i den region, hvor han ønsker at etablere sig. Med andre ord kan en psykoterapeut etableret i Tyskland, så snart han har arbejdet inden for den tyske sociale sikringsordning i løbet af de pågældende år, og han har gennemført det krævede antal timer, anmode om at kunne arbejde på basis af overenskomsten med sygesikringen, selv om han etablerer sig i en anden region.
40. Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at overgangsbestemmelserne ikke er diskriminerende. De tilsigter at beskytte forhold, som anses for berettigede til beskyttelse, nemlig situationen for psykoterapeuter, der er etableret i en region i Tyskland, hvor de har arbejdet i et bestemt tidsrum på basis af overenskomsten med sygesikringen. Lovgiveren har således sørget for, at disse personer ikke er tvunget til at flytte og miste deres kundekreds. Det følger af selve de pågældende forholds karakter, at de kun kan være opstået i Tyskland.
41. Denne medlemsstat har understreget, at Bundessozialgericht i sin dom af 8. november 2000 har fortolket overgangsbestemmelserne således, at de udelukkende finder anvendelse på personer, som ønsker fortsat at kunne arbejde inden for sygesikringsoverenskomstens rammer i den region i Tyskland, hvor de allerede er etableret, men ikke på personer, som ønsker at flytte region. Kommissionen har således fejlagtigt gjort gældende, at disse bestemmelser finder anvendelse, uanset i hvilken region den tyske psykoterapeut ønsker at etablere sig, og har fejlagtigt udledt heraf, at stedet, og navnlig den medlemsstat, hvor arbejdet i henhold til overenskomsten med sygesikringen er blevet udført, ikke bør være afgørende.
42. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland er Vlassopoulou-dommen ikke relevant. Denne dom vedrørte manglende hensyntagen til advokaters erhvervserfaring i andre medlemsstater. I den foreliggende sag tages der fuldt ud hensyn til erhvervserfaring, der er opnået i en anden medlemsstat, med henblik på udøvelse af erhvervet som psykoterapeut i Tyskland, og den retspraksis, der følger af Vlassopoulou-dommen, respekteres således fuldt ud. Spørgsmålet er, hvorvidt en psykoterapeut inden for rammerne af lov om psykoterapeuter har eller ikke har velerhvervede rettigheder, som er beskyttelsesværdige, eller med andre ord, om han har udøvet eller ikke har udøvet sit erhverv på et nærmere afgrænset sted i løbet af en given periode. Vlassopoulou-dommen behandler ikke denne situation.
43. Denne medlemsstat har anført, at det på tidspunktet for udarbejdelsen af overgangsbestemmelserne ikke var nødvendigt at tage hensyn til erhvervserfaring opnået af psykoterapeuter i en anden medlemsstat, eftersom tidligere beskæftigelse, udført uden for Tyskland, netop ikke var relevant med henblik på beskyttelse af velerhvervede rettigheder. Bedømmelsen af overgangsbestemmelsernes forholdsmæssighed bør derfor ikke afhænge af, at der blev taget hensyn til disse psykoterapeuter.
44. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at dersom man skulle udstrække undtagelsesordningen til at gælde for psykoterapeuter fra andre medlemsstater, idet man tog hensyn til det antal timer, som de har arbejdet inden for rammerne af sygesikringen i deres oprindelsesmedlemsstat, hvilket Kommissionen mener, at man bør, ville disse i sidste ende være bedre stillet end psykoterapeuter etableret i Tyskland, som ikke kan påberåbe sig de arbejdstimer, som de har udført inden for overenskomsten med sygesikringen uden for den region, hvor de ansøger om autorisation.
Domstolens bemærkninger
– Indledende bemærkninger
45. For at undersøge, hvorvidt overgangsbestemmelserne er forenelige med artikel 43 EF, må disse analyseres under hensyntagen til den af Bundessozialgericht anlagte fortolkning af dem i dens dom af 8. november 2000.
46. At disse bestemmelser muligvis ikke er blevet anvendt korrekt af de tyske myndigheder inden afsigelsen af denne dom, er ikke relevant for bedømmelsen af gyldigheden af disse bestemmelser.
47. Det må derfor tages udgangspunkt i Bundessozialgerichts fortolkning af overgangsbestemmelserne, hvorefter sammenfaldet mellem det sted, hvor psykoterapeuten har arbejdet i løbet af referenceperioden, og det sted, hvor han ønsker at udøve sit erhverv med virkning fra den 1. januar 1999, er en nødvendig betingelse for at kunne påberåbe sig disse bestemmelser.
Om det påståede traktatbrud
48. I mangel af harmonisering af psykoterapeuterhvervet har medlemsstaterne i princippet fortsat kompetence til at fastsætte betingelserne for adgangen til dette erhverv. De er dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder og særligt etableringsfriheden som sikret ved artikel 43 EF (jf. i denne retning dom af 3.10.200, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 31, og Vlassopoulou-dommen, præmis 9).
49. Det følger af fast retspraksis, at denne bestemmelse er til hinder for enhver national foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for fællesskabsborgerne, herunder statsborgerne i den medlemsstat, der har udstedt reglerne, at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende friheder. Det modsatte vil kun være tilfældet, såfremt en sådan foranstaltning er begrundet i tvingende almene hensyn, forudsat at den er egnet til at virkeliggøre dette mål og ikke går videre end nødvendigt for at virkeliggøre dette mål (jf. navnlig dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, af 17.10.2002, sag C-79/01, Payroll m.fl., Sml. I, s. 8923, præmis 26 og 28, og af 21.4.2005, sag C-140/03, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3177, præmis 27 og 34).
50. Det må derfor undersøges, om overgangsbestemmelserne udgør en begrænsning af etableringsfriheden, og i så fald om denne begrænsning kan begrundes.
– Om tilstedeværelsen af en begrænsning af etableringsfriheden
51. Kommissionen har navnlig under henvisning til Vlassopoulou-dommen anført, at overgangsbestemmelserne udgør en hindring for etableringsfriheden, for så vidt som de ikke tager hensyn til den erhvervserfaring, der er opnået i løbet af referenceperioden af psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, som har arbejdet i henhold til overenskomsten med sygesikringen i disse stater.
52. Der er i denne forbindelse ubestridt, at psykoterapeuter etableret uden for det tyske område, som har udøvet deres erhverv inden for andre sygesikringsordninger end den tyske sygesikringsordning, og som har flyttet deres praksis til Tyskland i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998, ikke kan blive omfattet af den undtagelse, som er fastsat i overgangsbestemmelserne. Desuden er psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, og som har udøvet deres erhverv inden for sygesikringsordningen i en anden medlemsstat, inden de mellem disse to datoer vendte tilbage til Tyskland, også udelukket fra undtagelsesordningen. I begge disse tilfælde tages der ikke hensyn til den erfaring, som er opnået inden for rammerne af overenskomsten med sygesikringen i en anden medlemsstat.
53. Hvis disse psykoterapeuter, på samme vis som de to psykoterapeuter, som Kommissionen har nævnt, har valgt at etablere sig i en region i Tyskland, hvor maksimumskvoterne, som følger af lov om psykoterapeuter, er nået, kan de ikke fortsætte med at udøve deres erhverv og tilbyde dækning inden for sygesikringen. Uden tilbud om en sådan dækning kan de imidlertid kun basere sig på private patienter og tilbyde en behandling, som ikke betales af den lovpligtige sygesikringsordning, hvilket kan lægge væsentlige hindringer i vejen for deres erhverv, og endog tvinge dem til at ophøre med dette.
54. Overgangsbestemmelserne finder ganske vist anvendelse på alle psykoterapeuter, uanset deres nationalitet, således at psykoterapeuter etableret i Tyskland berøres af disse bestemmelser på samme måde som psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater, hvis de i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 1998 har skiftet region og oprettet praksis i en anden region i Tyskland, hvor kvoterne er overskredet. Det må imidlertid fastslås, at det dobbelte krav, som består i, at de berørte for det første skal have udøvet deres erhverv i en region i Tyskland inden for rammerne af overenskomsten med den tyske sygesikring i løbet af referenceperioden og for det andet skal indgive en anmodning om autorisation for denne samme region, efter selve sin natur er egnet til i højere grad at tilgodese psykoterapeuter, som var etableret i Tyskland, end psykoterapeuter, som var etableret i andre medlemsstater i løbet af denne periode.
55. Således bevirker kravet i overgangsbestemmelserne, at personer, som har gjort brug af deres etableringsfrihed, stilles ringere, hvorimod personer, som ikke har flyttet deres praksis, eller som har flyttet deres praksis inden for den samme region i Tyskland, stilles bedre. Det følger heraf, at dette krav for det første har negative virkninger for psykoterapeuter etableret i andre medlemsstater end Forbundsrepublikken Tyskland, og hvis erfaring opnået inden for rammerne af sygesikringsordningen i deres oprindelsesmedlemsstat svarer til det antal timer og den varighed, som er fastsat i overgangsbestemmelserne, har etableret sig i Tyskland i perioden mellem den 1. januar 1997 og den 31. december 1998, og for det andet til skade for psykoterapeuter etableret i Tyskland, som har udøvet deres erhverv i en anden medlemsstat i løbet af referenceperioden, og som på ny har etableret sig i Tyskland mellem disse to datoer.
56. Det bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at en lov, selv om den fandt ens anvendelse, som betingede tildelingen af en rettighed af opfyldelsen af et bopælskrav i en region i en medlemsstat, og dermed stillede indenlandske statsborgere bedre end statsborgere fra andre medlemsstater, var i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF (jf. i denne retning, angående retten til at forlange, at en retssag finder sted på ens modersmål, dom af 24.11.1998, sag C-274/96, Bickel og Franz, Sml. I, s. 7637, præmis 26).
57. I lyset af denne dom må det fastslås, at betingelsen om, at erhvervet som psykoterapeut skal være praktiseret i en region i Tyskland inden for rammerne af overenskomsten med den tyske sygesikring, og hvorefter det kræves, at psykoterapeuten skal have været etableret i en region i Tyskland, udgør en begrænsning af etableringsfriheden for psykoterapeuter etableret i en anden medlemsstat.
58. Hvad særligt angår den anden kategori af personer, som er nævnt i denne doms præmis 55, nemlig psykoterapeuter etableret i Tyskland, som har benyttet sig af deres etableringsfrihed i løbet af referenceperioden, idet de har etableret sig i en anden medlemsstat, bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at det ville være uforeneligt med retten til fri bevægelighed, hvis en unionsstatsborger i den medlemsstat, hvori han er statsborger, får en behandling, der er mindre gunstig end den han ville få, hvis han ikke havde gjort brug af sine beføjelser efter traktaten for så vidt angår bevægelighed (dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 30, og af 29.4.2004, sag C-224/02, Pusa, Sml. I, s. 5763, præmis 20).
59. Dette ræsonnement finder analog anvendelse på personer, som har gjort brug af deres etableringsfrihed. For så vidt som overgangsbestemmelserne har som konsekvens, at psykoterapeuter, som er etableret i Tyskland, og som har bosat sig uden for denne medlemsstat i løbet af referenceperioden, og som er vendt tilbage til denne medlemsstat før den 1. januar 1999, stilles ringere end dem, som er forblevet i den nævnte medlemsstat i løbet af den samme periode, må det fastslås, at disse bestemmelser er uforenelige med traktatens bestemmelser om etableringsfrihed, medmindre de kan begrundes.
60. Kommissionen har derfor med rette vurderet, at overgangsbestemmelserne udgør en begrænsning af etableringsfriheden for psykoterapeuter i Fællesskabet, herunder tyske psykoterapeuter.
61. Det må derfor undersøges, om disse bestemmelser ikke desto mindre kan begrundes.
– Spørgsmålet, om restriktionen er begrundet
62. Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland fortjener psykoterapeuter, som var etableret i en region i Tyskland i løbet af referenceperioden, og som har opbygget en kundekreds af patienter, hvis behandling betales af den lovpligtige tyske sygesikring, en særlig beskyttelse. Denne kundekreds udgør en velerhvervet rettighed. Det er derfor af betydning, at disse psykoterapeuter ikke bliver tvunget til at lukke deres praksis med virkning fra den 1. januar 1999 og dermed mister deres kundekreds.
63. Det bemærkes, at beskyttelse af en velerhvervet rettighed, nemlig bevarelsen af en kundekreds af patienter, som bunder i flere års beskæftigelse, må anses for et tvingende alment hensyn. En medlemsstat kan således i et sådant tilfælde vurdere, at det er nødvendigt at beskytte kundekredsen og dermed også de pågældende personers erhverv ved vedtagelse af passende foranstaltninger.
64. Overgangsbestemmelserne, som indfører en undtagelse fra lov om psykoterapeuter med henblik på at beskytte personer, som var etableret i Tyskland i løbet af referenceperioden, og som har praktiseret inden for rammerne af den tyske sygesikringsordning, må anses for at være egnede til at bevare disse personers velerhvervede rettigheder, mens antallet af psykoterapeuter, der yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet, begrænses.
65. Det er imidlertid af betydning, at disse bestemmelser ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37).
66. For at bedømme, hvorvidt overgangsbestemmelserne er forholdsmæssige, må det undersøges, hvorvidt det med henblik på at nå det pågældende mål er nødvendigt udelukkende at lade disse bestemmelser finde anvendelse på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden for rammerne af den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, og ikke at tage hensyn til lignende beskæftigelse, som er udført af psykoterapeuter i henhold til overenskomsten med sygesikringen i andre medlemsstater.
67. Det er med andre ord nødvendigt at undersøge, hvorvidt det vil skade målet med undtagelsesbestemmelserne, at der tages hensyn til sidstnævntes beskæftigelse.
68. Det må først og fremmest fastslås, at en sådan hensyntagen ikke har nogen betydning for beskyttelsen af de velerhvervede rettigheder for de psykoterapeuter, der var etableret i Tyskland i løbet af referenceperioden. En sådan hensyntagen ville således have resulteret i en beskyttelse af andre psykoterapeuter og ville ikke have haft nogen betydning for de førstnævntes situation.
69. Spørgsmålet er dernæst, om denne beskyttelse ville have bragt målet bestående i at begrænse antallet af psykoterapeuter, der yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet, i fare.
70. Det er i denne forbindelse ubestridt, at den nævnte beskyttelse ville have kunnet forøge antallet af psykoterapeuter, der yder sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet. Eftersom en undtagelse fra lov om psykoterapeuter imidlertid blev godkendt med henblik på at beskytte psykoterapeuter etableret i Tyskland inden lovens ikrafttræden, burde Forbundsrepublikken Tyskland have taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det var nødvendigt kun at lade denne undtagelse gælde for personer etableret på medlemsstatens område i løbet af referenceperioden, mens alle de, som var etableret i en anden medlemsstat i løbet af denne periode, var udelukket fra undtagelsen. I det omfang de sidstnævnte ikke havde gjort andet end at benytte deres ret til en grundlæggende frihed, havde de i princippet ligeledes krav på, at der i Tyskland ydes beskyttelse for deres beskæftigelse inden for rammerne af overenskomsten med en sygesikringsordning. Noget andet kunne kun antages, hvis denne beskyttelse var til hinder for formålet med overgangsbestemmelserne, nemlig kun at tillade et mindre antal psykoterapeuter at yde sygesikringsdækket behandling uafhængig af behovet.
71. Som Kommissionen imidlertid har gjort gældende, og i modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland har påstået, var antallet af berørte psykoterapeuter begrænset. Det omfattede således psykoterapeuter, som har etableret sig i Tyskland mellem den 1. januar 1997 og den 31. december 1998, herunder dem, som inden for sygesikringsordningen i en anden medlemsstat har udført beskæftigelse, som kan sammenlignes med den, der kræves i medfør af SGB V’s § 95.
72. Det må ligeledes fastslås, at den tyske lovgivers definition af overgangsbestemmelserne ikke omfatter noget tal som øverste grænse. Ved at opstille et krav om, at psykoterapeuter, som ønsker at benytte sig af overgangsbestemmelserne, har udøvet deres erhverv inden for den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, dvs. en periode på tre år, har denne lovgiver udelukkende fastlagt nogle rammer, som kan omfatte et mere eller mindre stort antal psykoterapeuter. Forbundsrepublikken Tyskland er imidlertid ikke fremkommet med nogen oplysninger, som er egnet til at indicere, at hensyntagen til psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv i løbet af samme periode inden for de lovpligtige sikringsordninger i andre medlemsstater, ville have resulteret i så stort antal personer, at det havde været til skade for formålet med overgangsbestemmelserne.
73. Det må derfor fastslås, at undladelsen af at tage hensyn til samtlige psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv uden at være omfattet af overenskomsten med den tyske sygesikringsordning i løbet af referenceperioden, er uforholdsmæssig.
74. Forbundsrepublikken Tyskland har desuden gjort gældende, at en anvendelse af overgangsbestemmelserne på disse psykoterapeuter har som konsekvens, at psykoterapeuter, som er etableret i andre medlemsstater, stilles bedre end dem, som er etableret i andre regioner i Tyskland.
75. Dette argument er imidlertid ikke afgørende. Anvendelsen af andre betingelser på personer bosiddende i andre medlemsstater, og som påberåber sig etableringsfriheden, kan være nødvendig med henblik på overholdelse af reglerne om etableringsfrihed. Selv om psykoterapeuter etableret uden for det tyske område i løbet af referenceperioden ville have været bedre stillet end psykoterapeuter etableret i en region i Tyskland i løbet af samme periode, og som siden har skiftet region, er denne omstændighed således ikke tilstrækkelig til at ændre konklusionen om, at overgangsbestemmelserne er uforholdsmæssige.
76. Det fremgår af det anførte, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den udelukkende anvender overgangsbestemmelserne eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt for psykoterapeuter at opnå autorisation eller godkendelse uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring, på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har taget hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.
Sagens omkostninger
77. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF, idet den udelukkende anvender overgangsbestemmelserne eller princippet om »velerhvervede rettigheder«, som gør det muligt for psykoterapeuter at opnå autorisation eller godkendelse uafhængigt af de gældende bestemmelser om den lovpligtige sygesikring, på psykoterapeuter, som har udøvet deres erhverv inden for den tyske lovpligtige sygesikringsordning, og idet den ikke har taget hensyn til tilsvarende eller lignende erhvervsmæssig beskæftigelse, der er udøvet af psykoterapeuter i andre medlemsstater.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.