61988J0359
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-359/88 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
A — As disposições comunitárias
Com a Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 Fl p. 129), e a Directiva 78/319/CEE, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), o Conselho determinou a harmonização das legislações nacionais no que respeita à eliminação de resíduos.
Nos termos dos artigos 1.°, alínea a), de cada uma das directivas, entende-se por resíduo na acepção destas: «qualquer substância ou objecto de que o detentor se desfaz ou tem a obrigação de se desfazer por força das disposições nacionais em vigor».
Tal como resulta dos considerandos das duas directivas já citadas, o objectivo essencial prosseguido por estas é a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito desses resíduos.
O artigo 4.° da Directiva 75/442 e o artigo 5.° da Directiva 78/319 impõem aos Esta-dos-membros a obrigação de tomar as medidas necessárias para atingir este objectivo.
Para esse efeito, os Estados-membros deverão estabelecer ou designar a autoridade ou autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos (artigo 5.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos; artigo 6.° da Directiva 78/319, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos).
Para garantir o cumprimento das medidas tomadas pelos Estados-membros por força do artigo 4.°, o artigo 8.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, prevê que qualquer estabelecimento ou empresa que proceda ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem deve obter uma autorização da autoridade competente designada pelos Estados-membros por força do artigo 5.° O artigo 9.° sujeita, além disso, essas empresas a uma inspecção periódica por parte da mesma autoridade.
Quanto às empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito e tratamento dos seus próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, o artigo 10.° da Directiva 75/442 prevê simplesmente que estarão sujeitas à fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5.°
A Directiva 78/319, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, prevê igualmente, no artigo 9.°, um regime de autorizações e de fiscalização da eliminação desses resíduos.
B — A regulamentação nacional
A Itália transpôs as directivas 75/442 e 78/319 para o direito interno através do Decreto n.° 915 do presidente da República, de 10 de Setembro de 1982 (GURI n.° 343 de 15.12.1982, p. 9071).
Nos termos do artigo 2.°, primeiro paràgrafo, do decreto, entende-se por residuo «qualquer substância ou objecto proveniente de actividades humanas ou de ciclos naturais, abandonado ou destinado a ser abandonado».
O decreto estabelece, no seu artigo 2.°, segundo parágrafo, uma classificação dos resíduos em três categorias: os resíduos urbanos (essencialmente os resíduos volumosos e os resíduos depositados em terrenos públicos); os resíduos especiais (que incluem os resíduos de transformações industriais e os resíduos provenientes de actividades agrícolas, artesanais, comerciais...); os resíduos tóxicos e perigosos (resíduos que contêm substâncias enumeradas num anexo do decreto).
Os resíduos urbanos e especiais, na acepção do decreto presidencial italiano, relevam da Directiva 75/442, enquanto os resíduos tóxicos e perigosos, na acepção do mesmo decreto, se integram no âmbito de aplicação da Directiva 78/319.
O decreto prevê, no artigo 25.°, sanções penais para os responsáveis de empresas que eliminem resíduos urbanos e especiais produzidos por terceiros sem terem obtido a autorização prevista no seu artigo 6.°, alínea d). Esta última disposição atribui competência às regiões para emitirem a autorização de eliminação dos resíduos urbanos e especiais produzidos por terceiros.
C — O processo principal
O litígio no processo principal tem origem em transportes de banhos de ácido clorídrico usado que E. Zanetti e outros transportadores efectuaram por conta de uma oficina de zincagem. Esta utiliza esses banhos para polimento de superfícies metálicas. Após algum tempo, os banhos deixam de ser utilizáveis para o efeito. A oficina desfaz-se então deles entregando-os a outras empresas que podem reutilizá-los, nomeadamente para a preparação de cloreto de ferro.
É pacífico que os banhos de ácido clorídrico usado são resíduos especiais na acepção do Decreto presidencial italiano n.° 915 (resíduos de transformações industriais).
Os transportadores em questão, todos estabelecidos na região de Friuli Venezia Giulia, transportaram tais produtos desta última região para outras regiões de Itália. São arguidos num processo penal que corre na Pretura di San Vito al Tagliamento por terem efectuado esses transportes sem terem obtido autorização da região de Friuli Venezia Giulia.
Alguns arguidos defenderam-se alegando que tinham solicitado à região de Friuli Venezia Giulia a emissão da autorização em causa, mas que lhes tinha sido respondido que o transporte de resíduos especiais produzidos por terceiros não estava sujeito a autorização. Outros apresentaram autorizações emitidas por outras regiões. Por fim, alguns salientaram que a jurisprudência não era pacífica quanto à questão de saber se era necessária autorização para o transporte de resíduos especiais produzidos por terceiros.
A Pretura di San Vito al Tagliamento, por despacho de 14 de Julho de 1988, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado, as questões prejudiciais seguintes:
«1)
O legislador italiano, no artigo 2.°, primeiro parágrafo, do Decreto do presidente da República n.° 915 de 1982, adoptou uma definição da noção de resíduo conforme com as directivas 75/442 e 78/319?
2)
O legislador, ao distinguir as obrigações de autorização apenas para as fases da eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos e (artigo 16.° do Decreto do presidente da República n.° 915/82) ao não prever autorizações específicas para as operações idênticas relativas a resíduos especiais, respeitou o artigo 10.° da Directiva 75/442?
3)
O legislador italiano, ao prever autorizações regionais específicas para o transporte de resíduos, respeitou o disposto no artigo 5.° da directiva referida, na medida em que as autoridades encarregadas de as emitir parecem estar limitadas a uma “determinada zona”?»
No que diz respeito à primeira questão, o órgão jurisdicional nacional refere que o Decreto do presidente da República n.° 915 define resíduos como «sendo objectos ou substâncias abandonados ou destinados a ser abandonados». Uma parte da jurisprudência italiana considera que objectos ou substâncias de que o detentor se desfaz mas que são contudo susceptíveis de reutilização económica não são coisas «abandonadas» e, como tal, não entram no âmbito da regulamentação respeitante aos resíduos. Contudo, outros Tribunais, e em especial a Corte di cassazione italiana (acórdão de 14 de Abril de 1987, Perino), consideram que os objectos ou substâncias de que o detentor se desfaz porque já não apresentam qualquer utilidade para ele são resíduos, mesmo que mantenham um interesse económico para outras pessoas. Esta última corrente jurisprudencial baseia-se na definição de «resíduo» dada pelas directivas 75/442 e 78/319. Ora, tal definição toma apenas em consideração o comportamento do detentor que se desfaz da coisa, e não as suas intenções ou eventuais possibilidades de reutilização económica por ela oferecidas.
Quanto à segunda questão, a Pretura explica que o decreto presidencial não esclarece exactamente se o transporte de resíduos especiais produzidos por terceiros está ou não sujeito a autorização. O facto de o decreto, no artigo 16.°, exigir expressamente uma autorização para o transporte de resíduos tóxicos e perigosos, enquanto no respeitante ao transporte de resíduos especiais não existe uma disposição análoga, parece implicar que o transporte deste último tipo de resíduos não está sujeito a autorização. Todavia, o artigo 25.° do mesmo decreto sujeita a autorização, de um modo geral, a eliminação de resíduos urbanos e especiais produzidos por terceiros. Como o transporte é uma das fases da eliminação dos resíduos, parece decorrer desta última disposição que o transporte de resíduos especiais produzidos por terceiros está sujeito a autorização. Para decidir a questão, o órgão jurisdicional nacional considera necessário saber se o artigo 10.° da Directiva 75/442 impõe ao legislador nacional a obrigação de sujeitar o transporte de resíduos a uma autorização prévia.
Para explicar a terceira questão, o órgão jurisdicional nacional salienta que o artigo 5.° da Directiva 75/442 impõe aos Estados-membros que designem a autoridade ou autoridades competentes encarregadas, «numa determinada zona», de autorizar as operações de eliminação dos resíduos. Segundo o órgão jurisdicional nacional, esta disposição implica que os Estados-membros devem designar as autoridades competentes num plano supra-regional ou nacional. Com efeito, se as autoridades em questão tivessem apenas uma competência regional, seriam necessárias, no caso de um transporte inter-regional, tantas autorizações diferentes quantas as regiões atravessadas. Tal sistema não seria praticável, podendo cada uma das autoridades competentes subordinar a concessão da autorização a diferentes condições. A Pretura sublinha, além disso, que o artigo 9.° da Directiva 75/442 sujeita as empresas a uma inspecção periódica no que respeita, nomeadamente, ao destino e tratamento dos resíduos. As regiões não poderiam, contudo, fiscalizar eficazmente todas as empresas cujos camiões atravessassem o seu território em alguns quilómetros. Portanto, o regime de autorizações e de fiscalização instituído pela Directiva 75/442 pressupõe necessariamente uma autoridade competente a nível nacional e não regional.
D — Tramitação no Tribunal
O despacho da Pretura di San Vito al Tagliamento deu entrada na Secretaria do Tribunal em 13 de Dezembro de 1988.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações em 7 de Março de 1989 pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por S. Fabro, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, e em 4 de Abril de 1989 pelo Governo da República Italiana, representado pelo professor L. Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido pelo avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral sem instrução prévia.
Por despacho de 4 de Outubro de 1989, o Tribunal decidiu, nos termos do artigo 95.°, n. os 1 e 2, do Regulamento Processual, atribuir o processo à Primeira Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
Quanto à primeira questão (noção de resíduo)
O Governo italiano remete quanto a esta questão para as observações feitas no processo 206/88, que junta em anexo às suas alegações.
No processo C-206/88, o Governo italiano salientou que a definição de resíduo constante do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442 se centra essencialmente no comportamento da pessoa que se desfaz de um objecto ou de uma substância e não na intenção que subjaz a esse comportamento. Portanto, o facto de a pessoa que se desfaz da coisa pretender obter uma contrapartida não retira a essa coisa a natureza de resíduo.
O Governo italiano salienta depois que, na acepção do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442, são resíduos não apenas os objectos ou substâncias de que o detentor de desfaz por sua própria vontade mas também aqueles de que se desfaz por a legislação nacional a isso o obrigar. Resíduos desta última categoria podem certamente oferecer possibilidades de reutilização económica. Aliás, do artigo 1.°, alínea b), segundo travessão, bem como do artigo 3.°, n.° 1, da mesma directiva resulta que a reutilização é uma das finalidades prioritárias da recolha e eliminação dos resíduos. Portanto, a noção de resíduo abrange efectivamente objectos e substâncias susceptíveis de reutilização econômica.
O Governo italiano propôs a seguinte resposta para a questão prejudicial:
«Segundo a Directiva 75/442/CEE, não obsta à qualificação como resíduo e, portanto, à sujeição à disciplina respectiva estabelecida pelas legislações nacionais, a falta no detentor de uma vontade de abandono ou a possibilidade de uma reutilização económica.»
Na opinião da Comissão, resulta dos termos do artigo 1.° das directivas 75/442 e 78/319 que a noção de resíduo compreende qualquer objecto ou substância de que o detentor se desfaça, qualquer que seja o modo como é efectuada a eliminação e independentemente da intenção que lhe subjaz. Pouco importa, nomeadamente, que a coisa seja destinada a uma eliminação definitiva ou que seja susceptível de reutilização económica. Esta interpretação está em sintonia com as finalidades prosseguidas pelas directivas acima referidas, ou seja, tal como resulta do preâmbulo das mesmas, proteger o ambiente e melhorar a qualidade de vida.
No que respeita à definição da noção de resíduo constante do artigo 2.° do Decreto do presidente da República n.° 915, a Comissão salienta que ela se centra essencialmente no conceito de abandono. Desfazer-se de uma coisa e abandoná-la — termos utilizados respectivamente no artigo 1.° de ambas as directivas e no artigo 2.° do decreto italiano — constituem conceitos suficientemente próximos para que a norma italiana em questão possa considerar-se compatível com as directivas.
Portanto, a Comissão sugere que se responda do seguinte modo à primeira questão prejudicial:
«A definição do termo “resíduo” que consta do artigo 1.° das directivas 75/442 e 78/319 não está em contradição com a que resulta do artigo 2.°, primeiro parágrafo, do Decreto do presidente da República n.° 915, uma vez que o termo “resíduo” previsto na regulamentação comunitária se aplica a qualquer substância ou objecto de que o detentor se desfaz, independentemente do modo como se efectua a operação e da intenção que preside a este tipo de operação».
Quanto à segunda questão (necessidade de uma autorização para o transporte de resíduos)
O Governo italiano salienta que a segunda questão diz respeito exclusivamente a resíduos comuns (por contraposição aos resíduos tóxicos e perigosos), a que se refere a Directiva 75/442.
Sublinha que o artigo 8.° desta última directiva sujeita a autorização as actividades de tratamento, armazenamento e depósito de resíduos por conta de outrem. Em contrapartida, o artigo 10.° prevê unicamente uma simples vigilância das empresas que asseguram o transporte de resíduos, por sua própria conta ou por conta de outrem. A Directiva 75/442 não sujeita, portanto, a actividade de transporte de resíduos a um regime de autorizações.
Segundo a Comissão, o artigo 10.° da Directiva 75/442 não impõe aos Estados-membros a obrigação de sujeitar o transporte de resíduos a um regime de autorizações, mas permite-lhes que o façam.
Para explicar este ponto de vista, a Comissão sublinha, antes de mais, que o artigo 4.° da directiva impõe aos Estados-membros que tomem as medidas necessárias para garantir que os resíduos serão eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente.
Do artigo 8.° resulta que é para garantir o respeito das medidas adoptadas pelos Estados-membros por força do artigo 4.° que as actividades de tratamento, armazenamento e depósito de resíduos por conta de outrem estão sujeitas a autorização.
Aliás, nos termos do artigo 1.°, alínea b), da directiva, o transporte de resíduos constitui uma das fases da eliminação destes. Os Estados-membros estão assim obrigados, por força do artigo 4.°, a adoptar as medidas necessárias para que o transporte de resíduos se efectue de acordo com as finalidades da directiva.
Por conseguinte, os Estados-membros podem sujeitar o transporte de resíduos à comunicação de informações, e mesmo a um regime de autorizações, se considerarem isso necessário para poderem dar cumprimento ao dever de vigilância que lhes impõe o artigo 10.° da directiva.
Por isso, a Comissão entende que o legislador italiano não violou o artigo 10.° da Directiva 75/442.
Propõe que se dê a resposta seguinte à segunda questão prejudicial:
«O artigo 10.° da Directiva 75/442 (que deve ser interpretado em conjugação com o artigo 8.°) põe em evidência o facto de as autoridades competentes para a autorização e a vigilância das operações de eliminação dos resíduos poderem pedir as informações que considerem necessárias para o transporte dos mesmos. Por conseguinte, uma aplicação correcta da directiva deve garantir que as autoridades competentes possam exercer convenientemente o seu dever de vigilância. Daí resulta que, para esse efeito, as autoridades acima referidas podem criar um regime de autorizações prévias, inclusive no que respeita ao transporte de resíduos.»
Quanto à terceira questão (autoridades que podem ser designadas para emitir as autorizações previstas peh Directiva 75/442)
O Governo italiano é de opinião de que a Directiva 75/442 deixa aos Estados-membros total liberdade na escolha das autoridades encarregadas de emitir as autorizações e de exercer a vigilância previstas na directiva.
No que respeita à actividade especialmente considerada na questão prejudicial, o transporte de resíduos, o Governo italiano sublinha que esta actividade não está sujeita a autorização, tal como resulta já das suas observações relativas à segunda questão. Não haveria, pois, que perguntar que autoridade os Estados-membros podem designar para emitir as autorizações.
Na opinião da Comissão, o artigo 5.° da Directiva 75/442 permite aos Estados-membros escolher as autoridades que considerem mais adequadas para emitir as autorizações e exercer as funções de fiscalização e vigilância previstas na directiva.
A Comissão observa, contudo, que, se um Estado-membro decide sujeitar a actividade de transporte de resíduos à exigência de uma autorização prévia, não deve fraccionar excessivamente as competências nessa matéria. De facto, como os critérios aplicados por cada autoridade local podem ser diferentes, um fraccionamento excessivo das competências originaria o risco de criar obstáculos ao transporte de resíduos em percursos extensos.
A Comissão considera que, ao atribuir competência às regiões para autorizar o transporte de resíduos, o legislador italiano respeitou o artigo 5.° da directiva.
Entende que deve responder-se do seguinte modo à terceira questão prejudicial:
«Ao prever autorizações regionais específicas em matéria de transporte de resíduos, o legislador italiano respeitou o disposto no artigo 5.° da Directiva 75/442, entendendo-se, contudo, que as referidas autorizações regionais não devem criar entraves ao transporte dos resíduos no território nacional.»
R. Joliét
Juiz relator
(
*1
)	Língu2 do processo: italiano.