61999CC0114_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Den foreliggende præjudicielle anmodning er forelagt Domstolen af Cour administrative d'appel de Nancy. Den franske ret har stillet et spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 5, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter . Parterne i hovedsagen er, som sagsøger, virksomheden Roquette Frères SA (herefter »Roquette Frères«) og, som sagsøgt, Office national interprofessionnel des céréales (herefter »ONIC«). Hovedsagen vedrører spørgsmålet om retten til eksportrestitutioner ved levering af glucosesirup til Østrig, hvor produktet navnlig blev forarbejdet til penicillin og derefter i form af dette nye produkt - i det mindste delvist - blev genindført til Fællesskabet. Østrig var på daværende tidspunkt endnu ikke medlem af Det Europæiske Fællesskab.
II - Sagens faktiske omstændigheder
2. I tiden mellem den 1. og den 7. marts 1990 foretog Roquette Frères i alt 9 udførsler af glucosesirup til Østrig. For disse udførsler udbetalte ONIC eksportrestitutioner på i alt 254 179,82 FRF i form af forskud. ONIC er den nationale myndighed, der er ansvarlig for gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne. Roquette Frères havde stillet sikkerhed i form af en garanti på 115% af restitutionerne, dvs. 292 306,79 FRF.
3. Ved skrivelse af 16. marts 1990 underrettede ONIC Roquette Frères om, at det på foranledning af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget skulle godtgøres, at den glucosesirup, der var udført til Østrig, var overgået til frit forbrug. For eksportrestitutioner, der allerede var udbetalt, ville et sådant bevismateriale blive afkrævet senere.
4. Roquette Frères kunne ikke tilvejebringe de krævede beviser, da den omhandlede glucosesirup var blevet anvendt som udgangsstof til fremstilling af andre produkter under en toldmæssig status, der kunne sammenlignes med aktiv forædling . Toldformaliteterne for varernes overgang til frit forbrug, som under alle omstændigheder gælder som bevis for varernes indførsel, var derfor ikke afsluttet. Det er ubestridt, at de pågældende leverancer af glucosesirup i det mindste i det væsentlige blev anvendt til fremstilling af penicillin. Slutproduktet blev - i hvert fald delvist - genindført til Fællesskabet.
5. Da Roquette Frères således ikke kunne tilvejebringe det bevis, ONIC havde stillet krav om til godtgørelse af, at varerne var overgået til frit forbrug på det østrigske marked, afviste ONIC at frigive sikkerheden.
6. I forbindelse med denne afgørelse anså ONIC sig for bundet af Kommissionens interne instrukser. Allerede ved telex af 26. januar 1990 var den nationale myndighed blevet gjort opmærksom på, at der var risiko for svig, når der blev udbetalt restitutioner ved udførsel af glucosesirup og efterfølgende indført et slutprodukt, der var fremstillet ved forarbejdning. I telex af 24. juli 1990 fra det kompetente generaldirektorat gav Kommissionen udtryk for, at beviset for varens overgang til frit forbrug i henhold til artikel 5 i forordning nr. 3665/87 var en betingelse for udbetaling af eksportrestitutioner. De nationale myndigheder blev opfordret til at kræve tilbagebetaling af de eksportrestitutioner, der var udbetalt på grundlag af de omhandlede transaktioner, dog kun i de tilfælde, hvor toldformaliteterne for udførslen var gennemført efter den 1. marts 1990, da en påpasselig erhvervsdrivende fra dette tidspunkt - som følge af Kommissionens meddelelse af 26. januar 1990 - ikke længere kunne være uvidende om, at det var usikkert, om der bestod en ret til restitution.
7. Det fremgår af telefax fra Kommissionen af 12. juli 1993, at den nationale myndighed ved telex fra Kommissionen af 14. august 1990 - som ikke findes i sagens akter for Domstolen - blev anmodet om at gøre udbetaling af eksportrestitutioner ved levering af glucosesirup til Østrig betinget af, at varen overgik til frit forbrug. Ved den nævnte meddelelse af 12. juli 1993 ophævede Kommissionen i øvrigt de foranstaltninger, som tidligere var blevet truffet med henblik på at skærpe betingelserne for udbetaling af eksportrestitutioner for glucosesirup, der blev udført til Østrig, men konstaterede dog samtidig, at udførslen af glucosesirup til EFTA-stater, hvor varen som led i aktiv forædling blev forarbejdet til citronsyre og som sådan efterfølgende blev indført til Fællesskabet til nultold, ledsaget af varecertifikat EUR.1, var fuldstændig lovlig.
8. ONIC havde på sin side i den nævnte skrivelse af 16. marts 1990 underrettet Roquette Frères om, at der blev krævet bevis for, at glucosen var overgået til frit forbrug, for at virksomheden kunne være berettiget til at modtage eksportrestitutioner ved udførsel af glucosesirup til Østrig. På baggrund af, at ONIC afviste at frigive sikkerhedsstillelsen i forbindelse med de udførsler, der var foretaget inden denne meddelelse, anlagde Roquette Frères sag.
9. Roquette Frères fik delvis medhold i første instans, men afgørelsen blev indanket for den forelæggende ret. Efter den forelæggende rets opfattelse afhænger sagens udfald af fortolkningen af de materielretlige betingelser, som skal være opfyldt for, at der kan udbetales eksportrestitutioner for de pågældende udførsler. Disse betingelser fremgår ikke klart af de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder, især ikke, da der var udstedt flere på hinanden følgende, modstridende instrukser fra Kommissionen om bestemmelserne.
10. Den forelæggende ret har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Gav de bestemmelser, der var gældende den 1. marts 1990, navnlig bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, i Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers forordning nr. 3665/87 af 27. november 1987 - for så vidt den stiller som betingelse for udbetaling af eksportrestitution, »... at produktet faktisk er bragt på markedet i det indførende tredjeland i uforandret stand ...« - det organ, der skal varetage kontrollen (her ONIC), mulighed for senere at rejse tvivl om leverandørens ret til restitution, alene fordi den leverede vare blev anvendt af hans udenlandske kunde til at fremstille et andet produkt, der selv kunne genudføres til andre af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs medlemsstater?«
11. Roquette Frères, ONIC og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Roquette Frères, den franske regering og Kommissionen har deltaget i den mundtlige forhandling. I forbindelse med min stillingtagen skal jeg vende tilbage til parternes argumenter.
III - De relevante retsregler
12. Blandt de relevante bestemmelser i forordning nr. 3665/87 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter bestemmer artikel 4 følgende:
»1. Uden at dette i øvrigt berører bestemmelserne i artikel 5 og 16, udbetales restitutionen kun, hvis der føres bevis for, at de produkter, for hvilke udførselsangivelsen er blevet antaget, senest 60 dage efter denne antagelse har forladt Fællesskabets toldområde i uforandret stand.
...«
13. Det hedder i præamblen til forordningen, at visse eksportforretninger kan give anledning til misbrug, og at der for at undgå sådanne misbrug inden betalingen af restitutionen - foruden det i artikel 4 nævnte bevis for, at produktet er udført fra Fællesskabet - også bør kræves bevis for, at produktet er indført til et tredjeland og efter omstændighederne faktisk er bragt i omsætning i det pågældende tredjeland. I artikel 5, stk. 1, nævnes i litra a) og b) to mulige tilfælde, som kan give anledning til mistanke. Artikel 5 bestemmer følgende:
»1. Ud over at produktet skal have forladt Fællesskabets toldområde, er udbetalingen af restitutionen, uanset om den er differentieret eller udifferentieret, betinget af, at produktet, medmindre det er gået til grunde under transporten som følge af force majeure, er indført til et tredjeland og i givet fald til et bestemt tredjeland senest tolv måneder efter antagelsen af udførselsangivelsen,
a) når der er alvorlig tvivl om produktets faktiske destination, eller
b) når produktet kan tænkes genindført til Fællesskabet som følge af forskellen mellem den restitution, der gælder for det udførte produkt, og den importafgift, som gælder for et identisk produkt på det tidspunkt, hvor udførselsangivelsen antages.
Fristen kan dog forlænges på de i artikel 47 fastsatte betingelser.
I de i første afsnit omhandlede tilfælde anvendes artikel 17, stk. 3, og artikel 18.
Medlemsstaternes kompetente organer kan endvidere kræve, at der fremlægges yderligere bevismateriale til godtgørelse over for de kompetente myndigheder af, at produktet faktisk er bragt på markedet i det indførende tredjeland i uforandret stand.
2. ...
Er der alvorlig tvivl om produkternes faktiske destination, kan Kommissionen anmode medlemsstaterne om at anvende bestemmelserne i stk. 1.
3. ...«
14. Artikel 16 findes i forordningens afdeling 2, som har overskriften »Differentieret restitution« . Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»1. I tilfælde af differentiering af restitutionssatsen efter destinationen underkastes betalingen af restitutionen de supplerende betingelser, der er fastlagt i artikel 17 og 18.
2. Når der kun gælder en restitutionssats for alle destinationer på datoen for restitutionens forudfastsættelse, og når der gælder en obligatorisk destinationsklausul, skal dette betragtes som en differentiering af restitutionen efter destinationen, hvis den restitutionssats, der gælder på datoen for antagelsen af udførselsangivelsen, er lavere end den forudfastsatte sats, således som denne eventuelt er korrigeret på datoen for nævnte antagelse.«
15. Artikel 17, stk. 3, bestemmer:
»Produktet betragtes som værende indført, når toldformaliteterne for overgang til frit forbrug i tredjelandet er afsluttet.«
16. Artikel 18, som blev ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 354/90 af 9. februar 1990, indeholder både i sin oprindelige affattelse og i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de omtvistede forhold, en opregning af, hvilke beviser der skal føres for afslutning af toldformaliteterne for overgang til frit forbrug.
IV - Parternes argumenter
1. Roquette Frères
17. Roquette Frères har under henvisning til de relevante bestemmelser gjort gældende, at retten til restitution i tilfælde af en ikke-differentieret eksportrestitution principielt opstår ved varens udførsel. Dette princip er fastlagt i forordningens artikel 4, stk. 1. I forordningens artikel 5, stk. 1, opstilles der derimod en yderligere betingelse for retten til restitution, nemlig at varen er indført til et tredjeland, når de omstændigheder, der er beskrevet i litra a) og b) i dette stykke, foreligger. Når der således er tale om en ikke-differentieret eksportrestitution, må der kun kræves bevis for, at varen er overgået til frit forbrug i et tredjeland, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, tredje og fjerde afsnit, i forordning nr. 3665/87, hvis der er risiko for svig, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, dvs. når der
a) er tvivl om produktets faktiske destination, dvs. når der er tvivl om, hvorvidt varen er blevet udført fra Fællesskabet, eller
b) når der som følge af forskellen mellem eksportrestitutionssatserne og importafgifterne - dvs. omstændigheder, som eksportøren ikke er ansvarlig for - er risiko for fiktive udførsler, som efterfølges af genindførsler med det ene formål at få udbetalt forskellen mellem beløbene.
Det anføres i denne forbindelse, at det sidstnævnte tilfælde kun vedrører restitutioner og afgifter for identiske produkter (»produits identiques«). Indførsel af varer til Fællesskabet, som er resultatet af en forarbejdning af produkter, der tidligere er blevet udført med restitution, er ikke omfattet af bestemmelsen.
18. Roquette Frères har gjort gældende, at ONIC's afvisning af at frigive den omtvistede sikkerhed utvivlsomt beror på Kommissionens meddelelser, som imidlertid ikke udgør et egnet retsgrundlag for den afgørelse, der er truffet. Ved efterprøvelsen af, om ONIC handlede lovligt, bør forordningens artikel 5 direkte lægges til grund. For så vidt som denne artikel 5 indeholder en undtagelse fra reglen om, at retten til restitution opstår, når produktet forlader Fællesskabets toldområde, bør den fortolkes restriktivt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, således at det må påhvile den nationale myndighed at bevise, at de særlige betingelser foreligger.
19. I den foreliggende sag er disse betingelser ikke opfyldt. Der herskede ikke tvivl om glucosens destination, og der var heller ingen risiko for genindførsel af et identisk produkt. Kommissionens krav om, at det skulle godtgøres, at varen var overgået til frit forbrug, fordi der var risiko for, at de forarbejdede produkter ville blive indført til Fællesskabet fra en EFTA-stat til nultold, finder ingen støtte i forordningens artikel 5. Alene ud fra en efterprøvelse på grundlag af forordningens artikel 5 er det muligt at besvare spørgsmålet fra den forelæggende ret med, at der ikke kan rejses tvivl om retten til restitution, fordi den udenlandske aftager af varen fremstiller et produkt, der selv kan udføres til EF-medlemsstater.
20. Denne konklusion, som er baseret på en ordlydsfortolkning af forordningens artikel 5, bekræftes af formålet med bestemmelsen, som er at bekæmpe svig og forhindre udbetaling af eksportrestitutioner for varer, som ikke reelt udføres, eller som genindføres til Fællesskabet. Under denne synsvinkel kan begrebet et »identisk produkt«, som omhandlet i forordningens artikel 5, stk. 1, litra b), fortolkes vidt, således at det i givet fald omfatter produkter, som kun har undergået en utilstrækkelig eller ikke reel forarbejdning. Det afgørende kriterium kunne således være, om der er tale om en væsentlig eller uigenkaldelig forarbejdning. I denne henseende spiller det heller ingen rolle, i henhold til hvilken toldretlig ordning - f.eks. som led i aktiv forædling - varen er blevet forarbejdet.
21. Skulle forordningens artikel 5 - i strid med Roquette Frères' argumentation - alligevel finde anvendelse, opstår der spørgsmål om, hvilke beviser der kan godtgøre, at der er tale om en væsentlig forarbejdning. Beviset for en foranstaltning som led i aktiv forædling bør være tilstrækkeligt på samme måde som en fortoldningsattest eller ethvert af de øvrige dokumenter, der er nævnt i forordningens artikel 18. Denne opfattelse er i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne vedrørende restitutioner, som har til formål at sikre, at fællesskabsprodukter kan udbydes til konkurrencedygtige priser på verdensmarkedet.
22. Roquette Frères har endvidere henvist til de sammenlignelige bestemmelser om stivelsesholdige produkter for at anskueliggøre forskellen mellem en væsentlig forarbejdning og en genkaldelig forarbejdning. Forarbejdning af glucosesirup til penicillin, citronsyre eller xanthangummi må derfor utvivlsomt betragtes som en uigenkaldelig forarbejdning.
23. Afslutningsvis har Roquette Frères henvist til den nye affattelse af forordning nr. 3665/87 ved forordning (EF) nr. 800/1999 . Denne sidstnævnte forordnings artikel 20 træder i stedet for artikel 5 i forordning nr. 3665/87. Den gengiver de omstændigheder, der er anført i artikel 5, men udvider dem udtrykkeligt til at omfatte genindførsel til Fællesskabet af varer, som ikke har undergået en »væsentlig bearbejdning eller forarbejdning« . Roquette Frères er af den opfattelse, at den nye forordning udtrykkeligt regulerer forhold, som allerede stiltiende er omfattet af artikel 5 i forordning nr. 3665/87.
2. ONIC
24. ONIC har anført, at beviset for, at et produkt er blevet indført, kan kræves ført på ethvert tidspunkt forud for udbetalingen af restitutionen, og at det føres ved, at det godtgøres, at produktet er overgået til frit forbrug i det indførende tredjeland.
25. ONIC har formuleret det spørgsmål, som efter myndighedens opfattelse skal besvares, på følgende måde:
Kan der rejses tvivl om retten til eksportrestitution, hvis den udenlandske kunde har forarbejdet den leverede vare til et produkt, som kan genudføres til andre af Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater? ONIC er af den opfattelse, at spørgsmålet skal besvares bekræftende. Retten til eksportrestitution forudsætter, at produktet har forladt Fællesskabets toldområde. Denne betingelse er ikke opfyldt, hvis produktet - heller ikke i forandret stand - genindføres til Fællesskabets område. Det produkt, der blev udført fra og genindført til Fællesskabet, har da også rent faktisk været fritaget for enhver told.
26. Desuden skal produktet i henhold til de relevante bestemmelser have forladt Fællesskabets område i uforandret stand og være bragt på markedet i tredjelandet i uforandret stand. Denne betingelse er ikke opfyldt, hvis produktet genindføres til Fællesskabet i forandret stand, heller ikke selv om dette er resultatet af en forarbejdning. At produktet er bragt på markedet i uforandret stand må forstås således, at udnyttelse af produktet er sket i det indførende tredjeland. Denne udnyttelse indebærer på sin side, at produktet - selv når det er forarbejdet - bringes på markedet i bestemmelseslandet til frit forbrug. Dette er ikke tilfældet, når produktet vender tilbage til markedet i Det Europæiske Fællesskab i forandret stand.
3. Den franske regering
27. Den franske regering har ikke indgivet skriftligt indlæg i sagen, men har tilkendegivet sine synspunkter under retsmødet.
28. Den franske regerings repræsentant har anført med hensyn til restitutionens art, at for så vidt der er tale om ikke-differentierede eksportrestitutioner, skal de udbetales, når det er fastslået, at produktet er udført fra Fællesskabet. Kravet om yderligere beviser er betinget af, at der er mistanke om, eller at det er godtgjort, at der er tale om et misbrug. Det følger af Domstolens praksis, at formålet med at bemyndige medlemsstaterne til at kræve yderligere beviser, før der udbetales restitutioner, er at undgå misbrug.
29. Den franske regering har i denne henseende også henvist til den nye affattelse, som forordning nr. 3665/87 har fået ved forordning nr. 800/1999 - forordningens artikel 15, stk. 2, var allerede tidligere blevet indsat ved forordning (EF) nr. 313/97 - navnlig dennes artikel 20, som findes i begyndelsen af forordningens afdeling 3, der har overskriften »Særlige foranstaltninger til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser«. Denne bestemmelse har ligeledes til formål at undgå misbrug. Bestemmelsen er mere præcis og mere udførlig end artikel 5 i forordning nr. 3665/87. I betragtning af disse begrænsninger og formålet med bestemmelsen må det antages, at alene det forhold, at den udførte vare er blevet anvendt til at fremstille et andet produkt, som kan genudføres til Fællesskabets medlemsstater, ikke er tilstrækkeligt til at rejse tvivl om eksportrestitutionerne.
30. Den franske regering har desuden udtalt sig om reglerne for samarbejdet mellem Kommissionen og den nationale myndighed. Selv om Kommissionens meddelelser til ONIC ikke var bindende, var de absolut egnede til at være afgørende for denne myndigheds afgørelser, da denne i modsat fald i forbindelse med udgiftsafregningen over for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond ikke ville have været i stand til at godtgøre, at udbetalingen af eksportrestitutionerne var sket med rette. I sidste instans tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve de præcise omstændigheder i forbindelse med den konkrete transaktion. Den franske regering har foreslået, at Domstolen besvarer det forelagte spørgsmål benægtende på den allerede angivne måde, idet det altid tilkommer den nationale ret at afgøre på grundlag af de faktiske omstændigheder, om alle betingelser for retten til eksportrestitutioner er opfyldt.
4. Kommissionen
31. Kommissionen har anført, at udgangspunktet må være, at de franske myndigheder krævede yderligere beviser for varernes udførsel til Østrig på grundlag af forordningens artikel 5, stk. 1, første afsnit, litra b), sammenholdt med bestemmelsens fjerde afsnit, dvs. på grund af risikoen for, at produktet blev genindført til Fællesskabet. Dokumenterne giver ikke anledning til alvorlig tvivl med hensyn til varernes faktiske destination.
32. Kommissionen har desuden anført, at det må forudsættes, at artikel 5, stk. 1, fjerde afsnit, hvorefter medlemsstaternes kompetente organer »... endvidere [kan]« kræve yderligere bevismateriale, kun finder anvendelse i særlige tilfælde, som giver anledning til øget mistanke.
33. Bestemmelsen er opbygget på en sådan måde, at der er en graduel forskel mellem tredje og fjerde afsnit med hensyn til intensiteten af risikoen for, at der konkret foreligger svig. En sådan øget risiko er ikke til stede i det foreliggende tilfælde. Dette skal derfor bedømmes på grundlag af bestemmelsens tredje afsnit, hvorefter beviset for, at produktet er overgået til frit forbrug, skal føres ved hjælp af tolddokumenterne .
34. Retten til eksportrestitution er betinget af, at bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 er opfyldt. Mens der i den foreliggende sag ikke er tvivl om, at varen har forladt Fællesskabets toldområde, er det problematisk, om kriteriet om indførsel til et tredjeland er opfyldt, idet man ved indførsel må forstå afslutningen af toldformaliteterne. Det er imidlertid ikke muligt at bevise dette i forbindelse med varer, som er underlagt den særlige toldmæssige status i form af aktiv forædling. Der kræves bevis for, at varen er indført til et tredjeland, når et af de i artikel 5, stk. 1, første afsnit, litra a) eller b), nævnte forhold, der kan give anledning til mistanke, foreligger. Den omstændighed, at produktet er blevet forarbejdet, kan ikke i sig selv medføre, at der kan rejses tvivl om restitutionen. På grundlag af en sammenligning af de refusionssatser, der var gældende på daværende tidspunkt, kan risikoen for, at varerne blev genindført, så godt som udelukkes på baggrund af de faktiske forhold . En svigagtig genindførsel ville under alle omstændigheder have været økonomisk urentabel i betragtning af transportomkostningerne. Desuden er det yderst tvivlsomt, om der rent faktisk var mulighed for genindførsel af varerne, da den omtvistede glucosesirup efter Kommissionens opfattelse havde undergået en væsentlig forarbejdning og derfor ikke længere eksisterede som sådan. Det forarbejdede produkt »penicillin« kan ikke igen ændres til glucosesirup.
35. Kommissionen har endvidere henvist til artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 800/1999, hvorefter der udtrykkeligt tages forbehold for tilfælde, hvor produkterne har undergået en væsentlig bearbejdning eller forarbejdning .
36. Endelig fjerner forordningens artikel 5, stk. 1, første afsnit, litra b), der må betragtes som en bestemmelse til bekæmpelse af uregelmæssigheder, ikke behovet for at tage stilling til det konkrete tilfælde. Formålet med bestemmelsen er ikke at gøre det umuligt eller unødigt kompliceret at anvende toldordningen for aktiv forædling. Foranstaltningerne tager kun sigte på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser, dvs. at hindre svig. Man kan derfor ikke undlade at tage i betragtning, at det udførte produkt ikke længere eksisterede og derfor rent faktisk ikke kunne genindføres til Fællesskabet.
37. Kommissionen har foreslået, at den forelæggende rets spørgsmål besvares således, at der ikke kan rejses tvivl om retten til eksportrestitutioner på grund af, at det ikke har været muligt at tilvejebringe beviser i forbindelse med toldformaliteterne for produkternes overgang til frit forbrug, når det er konstateret, at risikoen for, at de pågældende produkter genindføres til Fællesskabet, efter at de har forladt Fællesskabets toldområde, kan udelukkes på grund af de konkrete omstændigheder i forbindelse med den pågældende økonomiske transaktion.
V - Stillingtagen
38. Som det allerede er fremgået klart af parternes argumenter, er der i forbindelse med udbetaling af eksportrestitutioner en grundlæggende forskel mellem, om restitutionen er »differentieret eller udifferentieret« . I forbindelse med en udifferentieret restitution er spørgsmålet i det væsentlige, om varen har forladt Fællesskabets toldområde, mens det i forbindelse med en differentieret restitution er af grundlæggende betydning, hvor varen ankommer. Derfor er Fællesskabets kontrolmekanismer strengere eller af en anden art med hensyn til differentierede restitutioner.
39. Domstolen har beskrevet kendetegnene ved de forskellige former for restitution på følgende måde:
Systemet med de differentierede eksportrestitutioner har til formål »at åbne eller fastholde markederne i de pågældende tredjelande for udførsler fra EF; differentieringen af restitutionsbeløbet skyldes hensynet til de særlige forhold på hvert enkelt af de importmarkeder, hvor Fællesskabet ønsker at spille en rolle« .
Formålet med ordningen med de differentierede restitutioner ville ikke blive opfyldt, »såfremt det var en tilstrækkelig betingelse for at yde den højere restitutionssats, at varen blot var blevet udlosset, men ikke nået frem på markedet i bestemmelseslandet« . Dette er begrundelsen for, at fællesskabsretten »gør udbetalingen af den differentierede restitution betinget af, at toldformaliteterne med henblik på varens overgang til den fri omsætning i tredjelandet er afsluttet, eftersom disse formaliteters afslutning principielt udgør en sikkerhed for, at varen også virkelig har fået adgang til markedet i bestemmelseslandet« .
Det er »... i betragtning af formålene med den differentierede restitutionsordning ... væsentligt, at de produkter, som modtager støtte i form af en restitution, også virkelig når frem til markedet i bestemmelseslandet og bringes i omsætning der« .
»I situationen med en ikke-differentieret restitution, som er blevet ydet for at udligne forskellen mellem varernes pris i Fællesskabet og deres pris i international handel, er restitutionsbeløbet derimod ikke blevet fastsat på grundlag af forholdene på det indførselsmarked, som varerne har været bestemt for« .
»Derfor kræves det alene ... at varen bevisligt ved udførslen har forladt Fællesskabet« . Dog kan der »kræves supplerende bevis, når der enten er mistanke om, eller det er godtgjort, at der er begået misbrug« .
40. Det fremgår af en sammenligning af de to restitutionsformer, at »betalingen af en differentieret restitution principielt er betinget af beviset for, at varen er overgået til fri omsætning i det tredjeland, som den var bestemt for, og at medlemsstaterne tillige kan kræve et sådant bevis, før der ydes en ikke-differentieret restitution, når der enten består mistanke om, eller det er blevet fastslået, at der er begået misbrug« .
41. I den foreliggende sag er det ubestridt, at der er tale om »udifferentierede restitutioner«. Østrig var på tidspunktet for de omtvistede forhold i sagen endnu ikke medlem af Det Europæiske Fællesskab og skal derfor med hensyn til udførsler betragtes som tredjeland. Dette er ikke til hinder for, at Østrig på daværende tidspunkt som EFTA-medlem havde en særlig status med hensyn til indførsler, hvilket gjorde det økonomisk attraktivt at indføre forarbejdede produkter til Fællesskabet. I henhold til forordningens artikel 4, stk. 1, opstår retten til eksportrestitution, hvis de produkter, for hvilke udførselsangivelsen er blevet antaget, senest 60 dage efter denne antagelse har forladt Fællesskabets toldområde. I betragtning af denne udtrykkelige bestemmelse, som desuden skal ses på baggrund af den beskrevne retspraksis, kræves der principielt ikke yderligere beviser, medmindre der er mistanke om et misbrug af eksportordningen. I så fald anvendes forordningens artikel 5, som fastsætter de præcise betingelser.
42. På tidspunktet for de omstændigheder, som gav anledning til sagen, antog Kommissionen ifølge de dokumenter, der indgår i sagens akter, åbenbart, at de yderligere beviser, der er nævnt i forordningens artikel 5, til enhver tid kunne kræves. I sagen for Domstolen har Kommissionen imidlertid givet udtryk for, at der i det mindste skal foreligge visse omstændigheder, som giver anledning til mistanke om svig, for at forordningens artikel 5 kan finde anvendelse. I overensstemmelse med den omtalte retspraksis antager parterne i denne sag således også, at forordningens artikel 5 kun finder anvendelse, hvis der er mistanke om, eller det er godtgjort, at der er begået misbrug.
43. Betingelserne for, at der kan kræves yderligere beviser, er i ordlyden af den bestemmelse, som finder anvendelse i denne sag, gengivet som »alvorlig tvivl om produktets faktiske destination«, eller som det forhold, at produktet kan tænkes genindført til Fællesskabet »som følge af forskellen mellem den restitution, der gælder for det udførte produkt, og den importafgift, som gælder for et identisk produkt på det tidspunkt, hvor udførselsangivelsen antages« .
44. I forbindelse med det første alternativ kan indholdet af begrebet »produktets faktiske destination« under visse omstændigheder give anledning til tvivl. Roquette Frères har selv rejst spørgsmål under retsmødet om, hvad der skal forstås ved »faktisk destination« inden for en ordning, hvor destinationen netop ikke er obligatorisk. Roquette Frères har selv besvaret spørgsmålet med, at der i forbindelse med udifferentierede restitutioner kun kan være tale om et tredjeland.
45. Man kunne f.eks. - under hensyn til forordningens artikel 4, stk. 2, som bestemmer, at »[i] denne forordning anses produkter leveret som proviant til bore- og udvindingsplatforme som defineret i artikel 42, stk. 1, litra a), for at have forladt Fællesskabets toldområde« - forestille sig også at betragte sådanne omstændigheder, og ikke kun indførsel til et tredjeland, som »produktets destination« i bestemmelsens forstand. Der er imidlertid fastsat særlige kontrolmekanismer for netop dette specielle tilfælde i artikel 42 i forordning nr. 3665/87.
46. Det må således antages, at »destinationen« i bestemmelsens forstand skal forstås som varens levering uden for Fællesskabet, når der er tale om et tredjeland. Alligevel skal der på baggrund af Domstolens praksis tages hensyn til følgende: »For et produkt, hvis pris ... afhænger af dets anvendelses kvalitative kendetegn, vil misbrug ligeledes kunne forekomme, når dets faktiske anvendelse, dvs. dets faktiske destination i ordets funktionelle betydning, ikke svarer til produktets konkrete anvendelse, for hvilken der er anmodet om restitution. Det følger heraf, at udtrykket »destination« i artikel 5, stk. 1, litra a), i forordning nr. 3665/87 ikke kun skal forstås i geografisk betydning, men også i funktionel betydning« .
47. På tilsvarende måde forholder det sig med betingelserne for anvendelsen af det andet alternativ, dvs. varens genindførsel. Det er begge alternativers fælles formål at sikre, at varen ankommer til et tredjeland og forbliver dér og dermed letter presset på det fælles marked.
48. Hvis artikel 5, stk. 2, litra b), blev fortolket efter ordlyden, ville bestemmelsen ikke finde anvendelse i den foreliggende sag, for det første fordi restitutionssatserne - som Kommissionen har anført - ikke var udformet på en sådan måde, at der forelå en alvorlig risiko for, at identiske varer blev genindført, og for det andet fordi der i forbindelse med udførsel af udgangsstoffet og indførslen af det forarbejdede produkt ikke var tale om »identiske produkter« i bestemmelsens forstand.
49. Der må dog ikke ses bort fra, at bestemmelsen blev vedtaget for at beskytte mod svig. Ud fra dette aspekt kunne en vid fortolkning eventuelt være påkrævet. Når udførsel af et fællesskabsprodukt skal fremmes gennem eksportrestitutioner, kunne formålet med denne ordning, nemlig at lette presset på markedet, efter omstændighederne bringes i fare, hvis produktet vendte tilbage til Fællesskabet i forandret stand. Det er under alle omstændigheder tænkeligt, at presset på det fælles marked ikke vil blive lettet som forventet. Med hensyn til de forhold, der ligger til grund for sagen, har Kommissionen således antaget, at der forelå en risiko for svig.
50. Den nye affattelse af forordning nr. 3665/87 ved forordning nr. 800/1999 tager hensyn til denne problemstilling. Forordningens artikel 20, stk. 1, litra c), har følgende ordlyd:
»1. Hvis:
a) ...
b) ...
c) der foreligger konkret mistanke om, at produktet vil blive genindført til Fællesskabet i uforarbejdet stand, eller efter at det er blevet forarbejdet i et tredjeland, idet det dermed vil drage fordel af en fritagelse eller en nedsættelse af tolden,
udbetales restitutionen med fælles sats ... kun, hvis produktet har forladt Fællesskabets toldområde i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 7, og:
i) når der er tale om en ikke-differentieret restitution, hvis produktet er blevet indført i et tredjeland senest 12 måneder efter datoen for antagelsen af udførselsangivelsen eller har undergået en væsentlig bearbejdning eller forarbejdning inden for denne frist, jf. artikel 24 i forordning (EØF) nr. 2913/92 eller
ii) ...«
51. Selv om denne bestemmelse først trådte i kraft den 1. juli 1999, er den alligevel et indicium for, hvordan problemet skal løses. Det afgørende kriterium er graden af bearbejdning eller forarbejdning, som det fremgår af adjektivet »væsentlig« og henvisningen til artikel 24 i forordning nr. 2913/92.
52. Lignende kriterier må finde anvendelse i forbindelse med forordningens artikel 5, stk. 1, litra b), som under alle omstændigheder kun omfatter tilfælde af genindførsel af bearbejdede produkter, når den fortolkes udvidende. Når produktet har undergået en væsentlig bearbejdning eller forarbejdning, kan der heller ikke efter en meget vid fortolkning være tale om »identiske produkter«. I et sådant tilfælde må det desuden antages, at produktet har nået sin destination i ordets funktionelle betydning.
53. I den foreliggende sag er alle parter enige i, at i forbindelse med den forarbejdning, hvor der blev fremstillet penicillin på basis af glucosesirup, forsvandt glucosesiruppen. Der er således tale om en uigenkaldelig og dermed væsentlig bearbejdning af det udgangsstoffet glucosesirup, hvorfor der ikke kan være tale om, at denne genindføres til Fællesskabet i form af lægemidlet penicillin.
54. Selv Kommissionen har i ovennævnte telefax af 12. juli 1993, hvori den ophævede de foranstaltninger, som tidligere var blevet truffet, udtrykkeligt konstateret, at udførslen af glucosesirup til tredjelande, som er medlem af EFTA, for dér som led i aktiv forædling at blive forarbejdet til citronsyre, som på sin side kunne indføres til Fællesskabet til nultold, var fuldstændig lovlig.
55. Da der herefter ikke er tale om et tilfælde, hvor forordningens artikel 5 finder anvendelse, er det i sidste instans også uden betydning, at der ikke kan føres bevis for indførslen af fællesskabsprodukterne til tredjelandet på grundlag af afslutningen af toldformaliteterne for overgang til frit forbrug i henhold til forordningens artikel 17, stk. 3. Bag dette skjuler der sig imidlertid et generelt bevisproblem, da det ikke er muligt, når fællesskabsprodukter udføres til et tredjeland, hvor de forarbejdes på grundlag af en særlig toldmæssig status, at føre det bevis for indførslen, der kræves i henhold til forordningen.
56. Roquette Frères har med rette henvist til, at fællesskabslovgiver ikke har ønsket at forhindre udførsel af fællesskabsprodukter med henblik på bearbejdning eller forarbejdning i det indførende tredjeland. Dette gælder så meget desto mere, som formålet med bestemmelserne, dvs. at lette presset på det fælles marked fra det produkt, der er udført med eksportrestitution, opnås i disse tilfælde.
57. På denne baggrund er det hensigtsmæssigt at henvise til forordningens artikel 5, stk. 1, fjerde afsnit, som giver medlemsstatens kompetente myndigheder ret til at kræve, at der fremlægges yderligere bevismateriale til godtgørelse af, »at produktet faktisk er bragt på markedet i det indførende tredjeland i uforandret stand«. Desuden kan Kommissionen i henhold til forordningens artikel 5, stk. 2, andet afsnit, anmode medlemsstaterne om at anvende bestemmelsen. Anmodningen over for Roquette Frères om at godtgøre, at varerne var overgået til frit forbrug, skal ses i denne retlige sammenhæng.
58. Uafhængigt af spørgsmålet, om bestemmelsen kun kan finde anvendelse i tilfælde, som giver anledning til øget mistanke, indebærer den dog, at andre bevismidler end tolddokumenterne for overgangen til frit forbrug kan anvendes til godtgørelse af, at produktet har nået sin destination, både i ordets geografiske og funktionelle betydning .
59. Det »bevis for overgang til frit forbrug«, der er afkrævet i den foreliggende sag, men som sådant ikke er nævnt i forordningen, viser, at der er tale om udnyttelse af produktet i tredjelandet. Uanset om denne proces beskrives som »forbrug«, »udnyttelse« eller som »faktisk bragt på markedet i uforandret stand«, er formålet klart. Den væsentlige bearbejdning eller forarbejdning af produktet opfylder kravene til den beskrevne udnyttelse, idet det er uden betydning, hvilken toldmæssig ordning der har fundet anvendelse i forbindelse med forarbejdningen. Beviset for, at produktet har undergået en væsentlig bearbejdning eller forarbejdning, bør derfor i den foreliggende sag være tilstrækkeligt til at opfylde kravene i forordningens artikel 5.
60. Afslutningsvis skal jeg fremsætte nogle bemærkninger vedrørende tidspunktet for underretningen om, hvilke beviser der skal fremlægges i henhold til artikel 5 i forordning nr. 3665/87. Det skal erindres, at den erhvervsdrivende, som anmoder om eksportrestitutionen, i god tid skal informeres om, hvilket bevismateriale der kræves, navnlig når der er tale om andre dokumenter end dem, der udtrykkeligt er nævnt i forordningen, da hans ret til eksportrestitution for det første afhænger af dette bevismateriale, og han for det andet kun inden for visse grænser har indflydelse på, hvordan og hvortil den udenlandske importør anvender varen. Eksportøren skal sættes i stand til at vurdere, om han kan gennemføre udførselstransaktionen uden at risikere, at han efterfølgende mister sin ret til eksportrestitution som følge af forhold, han ikke har indflydelse på .
61. Dette krav er baseret på det generelle princip om beskyttelse af den berettigede forventning. I denne faktiske sammenhæng betyder dette, at en eksportør, som opfylder alle almindelige krav til en udførselstransaktion, skal kunne have en berettiget forventning om, at han har ret til eksportrestitutioner.
62. Denne tankegang er i øvrigt kommet til udtryk i forordning nr. 800/1999. I 66. betragtning hedder det f.eks.:
»For at sikre, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning anvendes på samme måde i hele EF i forbindelse med tilbagebetaling af uberettiget udbetalte beløb, bør det fastsættes, på hvilke betingelser dette princip kan påberåbes ...«
63. I artikel 20, stk. 4, første punktum, i forordning nr. 800/1999 bestemmes følgende:
»Bestemmelserne i stk. 1 anvendes inden udbetaling af restitutionen« .
64. I den foreliggende sag kunne den erhvervsdrivende ikke have haft kendskab til kravet om yderligere beviser forud for ONIC's skrivelse af 16. marts 1990. Kommissionens skrivelse af 26. januar 1990 til ONIC blev udtrykkeligt betegnet som fortrolig. Desuden har en sådan brevveksling mellem Kommissionen og nationale myndigheder efter fast retspraksis ingen direkte retsvirkninger for de erhvervsdrivende . Det må derfor antages, at selv hvis artikel 5 i forordning nr. 3665/87 kunne have været anvendt - hvilket ikke er tilfældet efter den her foreslåede besvarelse - var Roquette Frères ikke rettidigt blevet informeret om de beviser, der krævedes.
VI - Forslag til afgørelse
65. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål således:
»De bestemmelser, der var gældende den 1. marts 1990, navnlig bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, i Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers forordning nr. 3665/87 af 27. november 1987 - for så vidt den stiller som betingelse for udbetaling af eksportrestitution, at »produktet faktisk er bragt på markedet i det indførende tredjeland i uforandret stand« - giver ikke det organ, der skal varetage kontrollen (her ONIC), mulighed for senere at rejse tvivl om leverandørens ret til restitution, alene fordi den leverede vare blev anvendt af hans udenlandske kunde til at fremstille et andet produkt, der selv kunne genudføres til andre af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs medlemsstater.«