62018TJ0701
ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)
28 mei 2020 (
*1
)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende de naleving of niet-naleving door Ierland van de kaderbesluiten 2008/909/JBZ, 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ – Weigering van toegang – Artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 – Uitzondering betreffende de bescherming van inspecties, onderzoeken en audits – Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid”
In zaak T‑701/18,
Liam Campbell, wonende te Dundalk (Ierland), vertegenwoordigd door J. MacGuill, solicitor, en E. Martin-Vignerte, advocaat,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Spina en C. Ehrbar als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit C(2018) 6642 final van de Commissie van 4 oktober 2018 houdende weigering om toegang te verlenen tot documenten betreffende de naleving of niet-naleving door Ierland van zijn verplichtingen uit hoofde van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27), van kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PB 2008, L 337, blz. 102), en van kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad van 23 oktober 2009 inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie, van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (PB 2009, L 294, blz. 20),
wijst
HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, A. M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (rapporteur) en G. Steinfatt, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 december 2019,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoeker, Liam Campbell, is een Iers staatsburger die op 2 december 2016 in Ierland is aangehouden op basis van een door de Litouwse autoriteiten op 26 augustus 2013 uitgevaardigd Europees arrestatiebevel in verband met drie strafbare feiten. Verzoeker betwist bij de Ierse rechter het van de Litouwse autoriteiten afkomstige verzoek tot overlevering.
2
Bij brief van 9 augustus 2018 heeft verzoeker bij de Europese Commissie een verzoek om toegang tot documenten ingediend krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43). Dit verzoek betrof alle documenten in het bezit van de Commissie betreffende de naleving of niet-naleving door Ierland van zijn verplichtingen uit hoofde van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27), van kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PB 2008, L 337, blz. 102), en van kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad van 23 oktober 2009 inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie, van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (PB 2009, L 294, blz. 20) (hierna samen: „kaderbesluiten”). Verzoeker heeft als bijlage bij zijn verzoek een brief van 18 januari 2018 gevoegd, afkomstig van het Commissielid voor Justitie en gericht tot meerdere leden van het Europees Parlement, die zijn persoonlijke situatie betrof en de kaderbesluiten noemde.
3
Bij brief van 21 augustus 2018 heeft de Commissie verzoeker geantwoord dat zij geen enkel document in bezit had dat overeenstemde met zijn verzoek.
4
Bij brief van 22 augustus 2018 heeft verzoeker een confirmatief verzoek tot herziening van het standpunt van de Commissie ingediend. Verzoeker heeft aangegeven dat, aangezien de bij zijn oorspronkelijke verzoek gevoegde brief van het Commissielid voor Justitie vermeldde dat Ierland de kaderbesluiten nog niet in nationaal recht had omgezet, de Commissie op zijn minst in het bezit zou moeten zijn van een document inzake de omzetting door Ierland van deze kaderbesluiten.
5
Bij e‑mails van 12 september en 3 oktober 2018 heeft de Commissie op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 de antwoordtermijn tweemaal verlengd.
6
Bij besluit van 4 oktober 2018 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie de toegang tot de opgevraagde documenten geweigerd. De Commissie gaf aan dat zij, na het verzoek opnieuw te hebben onderzocht, had achterhaald op welke documenten inzake de omzetting van de kaderbesluiten door Ierland verzoekers aanvraag betrekking had. Zij voegde hier het volgende aan toe:
„Deze documenten bevatten uitwisselingen tussen de verantwoordelijke diensten van de Commissie en Ierland, en maken deel uit van de dossiers van de volgende drie EU-pilot-procedures:
–
EU-pilot-procedure met het referentienummer EUP(2015) 8138 betreffende kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad;
–
EU-pilot-procedure met het referentienummer EUP(2015) 8140 betreffende kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad;
–
EU-pilot-procedure met het referentienummer EUP(2015) 8147 betreffende kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad.”
7
De Commissie heeft verzoeker ervan in kennis gesteld dat hem toegang tot de betrokken documenten werd geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat betrekking heeft op de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits.
8
Allereerst heeft de Commissie opgemerkt dat de EU-pilot-procedures op 16 maart 2018 waren beëindigd en dat er nog geen besluit was genomen tot inleiding van een formele niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU, maar dat haar diensten nog steeds de mogelijkheid bespraken om een dergelijke procedure in te leiden. Volgens de Commissie liep er om deze reden tegen Ierland nog altijd een onderzoek wegens inbreuk met betrekking tot de omzetting van de kaderbesluiten. Zij meende dat openbare toegang tot de door verzoeker opgevraagde documenten een negatieve invloed zou hebben op de dialoog tussen de Commissie en de lidstaat, waarbij onderling vertrouwen essentieel is, zou afdoen aan de bilaterale aard van de in artikel 258 VWEU bedoelde informele en formele fasen van de niet-nakomingsprocedure, en zou beletten dat er op deze drie dossiers een beslissing wordt genomen die vrij is van enige ongepaste externe invloed.
9
De Commissie was derhalve van oordeel dat alle documenten van de dossiers onder het algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen op grond van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzondering betreffende de bescherming van onderzoeken, waardoor het niet noodzakelijk was om elk gevraagd document concreet en individueel te onderzoeken.
10
Vervolgens heeft de Commissie opgemerkt dat verzoeker in zijn confirmatief verzoek geen melding heeft gemaakt van een bijzonder hoger openbaar belang dat openbaarmaking van het specifieke soort informatie in de betrokken documenten zou rechtvaardigen en dat zou prevaleren boven de noodzaak om deze informatie, gelet op de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen, te beschermen. Zij voegde hieraan toe dat zij ook geen hoger openbaar belang had kunnen vinden dat openbaarmaking van de betrokken documenten zou gebieden.
11
Tot slot was de Commissie van oordeel dat het verlenen van gedeeltelijke toegang onmogelijk was aangezien de opgevraagde documenten in hun geheel onder de in aanmerking genomen uitzondering vielen.
Procedure en conclusies van partijen
12
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 november 2018, heeft verzoeker om rechtsbijstand verzocht. Bij beschikking van 21 maart 2019 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht verzoeker rechtsbijstand toegekend.
13
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 april 2019, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
14
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
15
Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering besloten de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
16
Partijen zijn ter terechtzitting van 17 december 2019 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
17
Verzoeker verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
elke partij te verwijzen in haar eigen kosten of de Commissie in de kosten te verwijzen indien het beroep wordt toegewezen.
18
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
19
Verzoeker voert ter ondersteuning van zijn beroep in essentie twee middelen aan ontleend aan, ten eerste, onwettige toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid en, ten tweede, een kennelijke beoordelingsfout ten aanzien van het bestaan van een hoger openbaar belang.
20
In het kader van zijn eerste middel merkt verzoeker op dat de Commissie in het bestreden besluit heeft aangegeven dat de opgevraagde documenten uitwisselingen bevatten die deel uitmaken van drie EU-pilot-procedures en dat zij de toegang tot die documenten heeft geweigerd op basis van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 door uit te gaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. Verzoeker betwist niet dat documenten die deel uitmaken van een EU-pilot-procedure volgens de rechtspraak onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen. Hij stelt echter dat dit vermoeden weerlegbaar is, waardoor de bewijslast wordt verschoven van de instelling naar de verzoekende partij, die dan moet aantonen dat openbaarmaking van de vermeend onder het vermoeden vallende documenten het doel van onderzoeken niet ondermijnt.
21
Verzoeker stelt dat, in strijd met zijn recht op een eerlijk proces, in casu een oneerlijke bewijslast op hem rust waaraan hij niet kan voldoen. Hij voert ten eerste aan hij ingevolge deze bewijslast moet aantonen dat de openbaarmaking van bepaalde specifieke documenten, waarmee hij niet bekend is, geen risico vormt voor het doel van de EU-pilot-procedure en dat die documenten niet onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid vallen. Hoewel verzoeker op grond van de brief van18 januari 2018 van het Commissielid voor Justitie kon vermoeden dat er documenten bestonden betreffende het verzuim om de kaderbesluiten ten uitvoer te leggen, kon hij niet zeker zijn van hun bestaan, aard, vorm of inhoud. Het zou niet realistisch zijn om van verzoeker te vereisen dat hij inhoudelijke argumenten aanvoert over een document waarmee hij niet bekend is.
22
Ten tweede voert verzoeker aan dat het onmogelijk is om het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid te weerleggen en om aan te tonen dat de door hem opgevraagde documenten geen risico vormen voor het doel van onderzoeken terwijl hij niet weet welke documenten dat zijn of wat zij bevatten. Door verzoeker een onmogelijke bewijslast op te leggen, waardoor in strijd met de rechtspraak van het Hof een onweerlegbaar vermoeden tot stand komt, heeft de Commissie blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
23
De Commissie brengt in herinnering dat, wanneer op grond van verordening nr. 1049/2001 toegang tot documenten wordt gevraagd, het bestaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid met zich meebrengt dat zij niet de inhoud van elk gevraagd document specifiek en individueel hoeft te beoordelen. Het argument dat zij zich ten onrechte op een algemeen vermoeden zou hebben beroepen, is derhalve ongegrond. Verzoeker betwist niet dat de opgevraagde documenten op het tijdstip waarop hij zijn verzoek om toegang indiende deel uitmaakten van EU-pilot-procedures en dat de Commissie geen besluit had genomen waarbij ervan werd afgezien om een formele niet-nakomingsprocedure in te leiden tegen Ierland. De Commissie heeft dus geen blijk gegeven van een kennelijke beoordelingsfout door zich op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid te beroepen.
24
De Commissie betoogt dat verzoeker geen specifieke en concrete elementen heeft aangevoerd die erop duiden dat in casu openbaarmaking van de betrokken documenten geen bedreiging zou vormen voor het belang dat is gediend met de geheimhouding van onderzoeken die kunnen leiden tot de inleiding van een niet-nakomingsprocedure, en op grond waarvan het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid kan worden weerlegd. Zij merkt op dat een vermoeden per definitie een verschuiving van de bewijslast tot gevolg heeft en dat verzoeker, die niet betwist dat de opgevraagde documenten deel uitmaken van EU-pilot-procedures, geen enkel argument aanvoert waaruit blijkt dat het vermoeden van vertrouwelijkheid onredelijk of ongerechtvaardigd is, of dat toepassing ervan „oneerlijk” is. Verzoeker kan niet naar het oorspronkelijke verzoek verwijzen, terwijl ten aanzien van het verzoek om toegang een volledig nieuw onderzoek is verricht bij de beoordeling van het confirmatief verzoek.
25
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat uit overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat met openheid een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid kan worden gegeven aan de instellingen van de Europese Unie ten opzichte van de Unieburgers binnen een democratisch systeem (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daartoe bepaalt artikel 1 van deze verordening dat deze beoogt aan het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te verlenen. Uit artikel 4 van die verordening, dat in dit verband een uitzonderingsregeling instelt, blijkt tevens dat aan dit recht van toegang niettemin bepaalde beperkingen zijn gesteld om redenen van openbaar of particulier belang (zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punten 51 en 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 december 2018, Campbell/Commissie, T‑312/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:876, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26
Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij niettemin restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 december 2018, Campbell/Commissie, T‑312/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:876, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
De instellingen weigeren op basis van de door de Commissie aangevoerde uitzondering, namelijk die van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, toegang tot een document ingeval de openbaarmaking ervan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.
28
Volgens vaste rechtspraak van het Hof volstaat het ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, in beginsel niet dat het document een in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning kan vormen van het belang dat wordt beschermd door een in dat artikel neergelegde uitzondering (zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29
Het Hof heeft evenwel erkend dat de betrokken instelling zich in dit verband mag baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 5 december 2018, Campbell/Commissie, T‑312/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:876, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30
Het doel van dergelijke vermoedens ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, instantie of het betrokken orgaan van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en om zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31
In zaken die hebben geleid tot beslissingen waarbij algemene vermoedens van vertrouwelijkheid zijn ingesteld, had de weigering van toegang in de regel betrekking op een geheel van documenten die duidelijk waren afgebakend doordat zij allemaal behoorden tot het dossier van een lopende administratieve of gerechtelijke procedure (zie arresten van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 81).
32
In dat verband heeft het Hof in punt 51 van het arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), erkend dat er sprake was van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid ten aanzien van documenten betreffende een EU-pilot-procedure.
33
Volgens het Hof is de EU-pilot-procedure een procedure voor samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten aan de hand waarvan kan worden nagegaan of het recht van de Unie binnen de lidstaten wordt nageleefd en correct wordt toegepast. Dit soort procedure heeft tot doel eventuele inbreuken op het recht van de Unie op doeltreffende wijze op te lossen en, waar mogelijk, te vermijden dat formeel een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU wordt ingeleid. De EU-pilot-procedure strekt dus tot voorbereiding of voorkoming van een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punten 38 en 39).
34
Het Hof heeft geoordeeld dat, ook al had het in punt 78 van het arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), gepreciseerd dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid niet geldt voor documenten die op het tijdstip van vaststelling van de beslissing waarbij toegang tot die documenten is geweigerd, niet waren toegevoegd aan een dossier betreffende een lopende administratieve of gerechtelijke procedure, deze redenering er niet aan in de weg staat dat dit vermoeden wordt toegepast op de documenten betreffende een EU-pilot-procedure, welke documenten kennelijk kunnen worden aangemerkt als behorend tot een administratieve procedure die nog aan de gang was (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 44).
35
Zolang in de precontentieuze fase van een in het kader van een EU-pilot-procedure verricht onderzoek het gevaar bestaat dat de aard van de niet-nakomingsprocedure wordt aangetast, het verloop ervan wordt gewijzigd en de doelen van die procedure worden ondermijnd, is het dan ook gerechtvaardigd om voor de documenten die tussen de Commissie en de betrokken lidstaat worden overgelegd, het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid te hanteren overeenkomstig de benadering van het Hof in het arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Dit gevaar bestaat tot het tijdstip waarop de EU-pilot-procedure wordt beëindigd en er definitief van wordt afgezien om tegen de lidstaat een formele niet-nakomingsprocedure in te leiden (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 45).
36
Alle in de punten 32 tot en met 35 hierboven genoemde zaken werden gekenmerkt door het feit dat het betrokken verzoek om toegang niet zag op een enkel document, maar op een geheel aan documenten. In een dergelijke situatie biedt de erkenning van een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid een verzoek in zijn geheel te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden (zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 december 2018, Arca Capital Bohemia/Commissie, T‑440/17, EU:T:2018:898, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37
Dit algemene vermoeden sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking wordt gevraagd, niet onder dat vermoeden valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van dat document gebiedt volgens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 [zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 september 2018, Chambre de commerce en d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie, T‑39/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:560, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
38
De eis tot verificatie of het betrokken algemene vermoeden daadwerkelijk van toepassing is, kan echter niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu opgevraagde documenten afzonderlijk moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou aan dit algemene vermoeden zijn nuttige werking – namelijk de Commissie in staat stellen een verzoek om volledige toegang ook volledig te beantwoorden – ontnemen [zie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 september 2018, Chambre de commerce en d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie, T‑39/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:560, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
39
Tot slot, zoals volgt uit de in de punten 29 en 30 hierboven genoemde rechtspraak, veronderstelt de erkenning van een algemeen vermoeden voor een nieuwe categorie documenten evenwel dat eerst wordt bewezen dat de openbaarmaking van het soort documenten dat binnen die categorie valt, op redelijkerwijs voorzienbare wijze het door de betrokken uitzondering beschermde belang daadwerkelijk kan ondermijnen. Aangezien algemene vermoedens een uitzondering vormen op de verplichting voor de betrokken instelling van de Unie om een concreet en individueel onderzoek te verrichten van elk document waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, en meer in het algemeen op het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten, moeten zij bovendien strikt worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
Uit deze rechtspraak volgt dat wanneer een instelling meent dat er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid van toepassing is, zij in staat is om een verzoek om toegang in zijn geheel te beantwoorden, in die zin dat zij vanwege dit vermoeden niet hoeft uit te leggen hoe de toegang tot een document waarop dat verzoek betrekking heeft concreet het beschermde belang ondermijnt.
41
Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, kan de toepassing van een vermoeden van vertrouwelijkheid echter niet aldus worden uitgelegd dat dit de instelling toestaat om op globale wijze te antwoorden dat alle documenten waarop het verzoek om toegang betrekking heeft deel uitmaken van een dossier waarvoor een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, zonder te hoeven aanduiden om welke documenten het gaat of er een lijst van te hoeven opstellen.
42
Zonder een dergelijke aanduiding zou de aanvrager namelijk niet kunnen betogen dat een document niet onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid valt en zou hij dat vermoeden dus niet kunnen weerleggen.
43
Opgemerkt moet worden dat het Hof op het gebied van staatssteun heeft geoordeeld dat het algemene vermoeden dat de openbaarmaking van documenten van een administratief dossier in beginsel de bescherming van het doel van onderzoeken ondermijnt, niet onweerlegbaar is en niet uitsluit dat bepaalde specifieke documenten van het dossier van de Commissie over een procedure van toezicht op staatssteun openbaar kunnen worden gemaakt (zie arrest van 13 maart 2019, AlzChem/Commissie, C‑666/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:196, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44
Meer in het algemeen stelt de toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid de instelling weliswaar vrij van een individueel onderzoek van elk document, maar moet zij hierbij nog altijd aanduiden welke documenten volgens haar deel uitmaken van een dossier waarvoor dat vermoeden geldt en de aanvrager een lijst van deze documenten moet geven.
45
Pas nadat de instelling heeft aangeduid op welke documenten het verzoek om toegang betrekking heeft, kan zij deze immers categoriseren op basis van hun gemeenschappelijke kenmerken, gelijke aard of het feit dat zij deel uitmaken van hetzelfde dossier, en er vervolgens een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid op toepassen.
46
Zoals aangevoerd door verzoeker zou het vermoeden van vertrouwelijkheid zonder een dergelijke aanduiding onweerlegbaar zijn.
47
In het onderhavige geval dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie in haar oorspronkelijke antwoord had aangegeven dat zij over geen enkel document beschikte dat overeenkwam met het verzoek om toegang van verzoeker. In het bestreden besluit heeft de Commissie vermeld dat haar secretariaat-generaal uiteindelijk documenten had gevonden die betrekking hadden op de tenuitvoerlegging van de kaderbesluiten in Ierland en die dus binnen de reikwijdte van verzoekers confirmatief verzoek vielen. Zij heeft daarbij enkel vermeld dat „deze documenten uitwisselingen bevatten tussen haar diensten [...] en Ierland ten aanzien van drie EU-pilot-procedures”. Hier leidde zij uit af dat de opgevraagde documenten onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen.
48
Hieruit blijkt dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft aangeduid op welke documenten het verzoek om toegang betrekking had. De Commissie stelt immers weliswaar dat zij heeft achterhaald op welke documenten het verzoek om toegang betrekking heeft, maar preciseert niet welk soort of welke categorie documenten haar diensten hebben aangeduid, noch om hoeveel documenten het gaat en van welke datum deze zijn.
49
De Commissie heeft ter terechtzitting betoogd dat het aanduiden van elk document het vertrouwen tussen de lidstaten en haarzelf zou kunnen schaden, en nadelig zou zijn voor de bescherming van de informele dialoog die in het kader van de EU-pilot-procedure tussen hen plaatsvindt.
50
Het is juist dat uit de rechtspraak volgt dat de toepassing van algemene vermoedens in wezen geboden is wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. Zo kan de erkenning van een algemeen vermoeden worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop daarvan en op een dreigende ondermijning van die procedures, met dien verstande dat algemene vermoedens de integriteit van het verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken (zie arrest van 4 oktober 2018, Daimler/Commissie, T‑128/14, EU:T:2018:643, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51
Evenwel moet worden opgemerkt, ten eerste, dat de Commissie zich moet hebben gerealiseerd dat zij, door zich in het bestreden besluit te beroepen op het voor EU-pilot-procedures geldende algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, verzoeker op de hoogte heeft gesteld van het bestaan van die procedure en dus van het bestaan van een dialoog tussen haar diensten en de betrokken lidstaat aangaande de niet-omzetting van kaderbesluiten. Zij heeft ook vermeld dat deze procedure op 16 maart 2018 is afgesloten en dat er mogelijk een niet-nakomingsprocedure tegen Ierland zal worden ingeleid.
52
Ten tweede kan, anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, niet worden aangenomen dat het verstrekken van een lijst van documenten die als de opgevraagde documenten zijn geïdentificeerd, met aanduiding van bijvoorbeeld hun datum, hun aard en de instelling of instantie waarvan zij afkomstig zijn, zonder daarbij hun inhoud vrij te geven, een openbaarmaking van vertrouwelijke informatie zou vormen.
53
Volgens de in de punt 35 hierboven aangehaalde rechtspraak heeft het bestaan van een gevaar dat de aard van de niet-nakomingsprocedure wordt aangetast, het verloop ervan wordt gewijzigd en de doelen van die procedure worden ondermijnd, immers alleen betrekking op het gevaar dat gepaard gaat met de openbaarmaking van de inhoud van de documenten en niet op het gevaar dat gepaard gaat met louter de aanduiding van de documenten waarom het gaat.
54
In dat verband blijkt uit de arresten van 11 mei 2017, Zweden/Commissie (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punten 11 en 12), en 4 oktober 2018, Daimler/Commissie (T‑128/14, EU:T:2018:643, punt 14), dat de Commissie de documenten waarop de verzoeken om toegang tot documenten betrekking hadden had aangeduid alvorens het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid toe te passen dat geldt wanneer er sprake is van een EU-pilot-procedure.
55
Tot slot kan niet worden aangenomen dat de verplichting voor de Commissie om in het antwoord op het verzoek om toegang de documenten aan te duiden waarvan zij meent dat zij onder een categorie vallen waarvoor een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, aan dit vermoeden zijn nuttige werking ontneemt in de zin van de in punt 38 hierboven aangehaalde rechtspraak. De aanduiding van de opgevraagde documenten verzet zich er immers niet tegen dat de Commissie, wanneer zij meent dat de documenten deel uitmaken van een EU-pilot-procedure, afziet van een concreet en individueel onderzoek ervan.
56
Voorts moet in herinnering worden gebracht dat de Commissie zich in het bestreden besluit heeft beperkt tot de opmerking dat de documenten waarvan zij heeft vastgesteld dat het de documenten zijn waarop het verzoek om toegang betrekking heeft, „uitwisselingen bevatten tussen haar diensten [...] en Ierland ten aanzien van drie EU-pilot-procedures”. Een dergelijke formulering stelt verzoeker echter niet in staat om te bepalen of er andere documenten bestaan die door zijn verzoek zouden kunnen worden bestreken, noch of alle door dat verzoek bestreken documenten betrekking hebben op die procedures.
57
Voorts bevat een dossier van een EU-pilot-procedure – gezien het doel ervan – noodzakelijkerwijs uitwisselingen tussen de betrokken lidstaat en de diensten van de Commissie. Het lijkt erop dat de Commissie zich wat het onderzoek van het confirmatief verzoek betreft heeft beperkt tot de vaststelling dat er EU-pilot-procedures waren ingeleid betreffende de omzetting door Ierland van de kaderbesluiten en dat zij hieruit heeft afgeleid dat er een vermoeden van vertrouwelijkheid gold. Een dergelijk antwoord van de Commissie volstaat echter niet om vast te stellen dat zij vooraf het verzoek concreet had onderzocht, noch dat zij daadwerkelijk had aangeduid op welke documenten het verzoek om toegang betrekking had.
58
Hieruit volgt dat de door de Commissie in het bestreden besluit gehanteerde formulering niet toereikend is om te kunnen vaststellen welke documenten door het verzoek om toegang worden bestreken.
59
Ook moet worden opgemerkt dat het onderhavige verzoek om toegang niet ziet op „de documenten betreffende deze EU-pilot-procedures” maar op „alle documenten betreffende de naleving of niet-naleving door Ierland van zijn verplichtingen uit hoofde van de kaderbesluiten”. Verzoeker heeft, anders dan de Commissie stelt, niet erkend dat de documenten waarop zijn verzoek betrekking heeft tot de dossiers van de drie EU-pilot-procedures behoren.
60
Het verzoek om toegang van verzoeker had dus niet alleen betrekking op de documenten inzake de procedure voor de vaststelling dat Ierland die kaderbesluiten niet had omgezet, maar was omvangrijker dan de door de Commissie aan dat verzoek gegeven uitlegging.
61
Verder heeft de Commissie zich ter terechtzitting beroepen op het arrest van 25 maart 2015, Sea Handling/Commissie (T‑456/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:185), om te betogen dat in die zaak dezelfde vraag omtrent de toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid speelde als in het onderhavige geval, en dat in die zaak haar weigering om een lijst toe te sturen van de uitwisselingen die in het kader van een onderzoeksprocedure inzake staatssteun hadden plaatsgevonden tussen haar en een klagende partij, door het Gerecht werd goedgekeurd.
62
De zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 25 maart 2015, Sea Handling/Commissie (T‑456/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:185), is echter niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak. In eerstgenoemde zaak bleek immers reeds uit het verzoek om toegang op welke documenten, of op zijn minst welk type documenten het zag, en had de aanvrager dus in beginsel de mogelijkheid om te betogen dat een bepaald document niet onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid viel (arrest van 25 maart 2015, Sea Handling/Commissie, T‑456/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:185, punten 5, 74 en 75).
63
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie, om het vermoeden dat voortvloeit uit het feit dat de gevraagde documenten deel uitmaken van een EU-pilot-procedure te kunnen toepassen, allereerst in het bestreden besluit moest aanduiden op welke documenten het verzoek om toegang betrekking had, om deze vervolgens in categorieën of in bepaalde administratieve dossiers in te delen, en tot slot vast te stellen dat zij tot een EU-pilot-procedure behoorden, waardoor zij een algemeen vermoeden kon toepassen.
64
In casu heeft de Commissie echter alleen opgemerkt dat er sprake was van drie EU-pilot-procedures betreffende de omzetting van de kaderbesluiten door Ierland en dat het verzoek om toegang dus betrekking had op documenten waarvoor het algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gold. Het bestreden besluit stelt louter vast dat de toegang tot drie EU-pilot-procedures wordt geweigerd, maar bevat daarvoor geen enkele rechtvaardiging ten aanzien van de door verzoeker opgevraagde documenten.
65
Verzoeker betoogt dus terecht dat, aangezien hij niet wist welke documenten volgens de Commissie onder zijn verzoek om toegang vielen, hij niet in staat was om het vermoeden van vertrouwelijkheid te weerleggen.
66
Opdat het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen en kan nagaan of de Commissie terecht heeft aangenomen dat de gevraagde documenten onder een EU-pilot-procedure vielen, is het bovendien noodzakelijk dat in het bestreden besluit wordt aangeduid op welke documenten het verzoek om toegang betrekking heeft.
67
Derhalve moet tot de slotsom worden gekomen dat de Commissie, door in het bestreden besluit niet aan te duiden op welke documenten het verzoek om toegang van verzoeker betrekking had, het op documenten betreffende een EU-pilot-procedure toepasselijke algemene vermoeden van vertrouwelijkheid onjuist heeft toegepast, en dat zij aldus blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
68
Hieruit volgt dat het eerste middel moet worden aanvaard en het bestreden besluit nietig moet worden verklaard zonder dat het tweede door verzoeker aangevoerde middel hoeft te worden onderzocht.
Kosten
69
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoeker te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit C(2018) 6642 final van de Europese Commissie van 4 oktober 2018 houdende weigering om toegang te verlenen tot documenten betreffende de naleving of niet-naleving door Ierland van zijn verplichtingen uit hoofde van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie, van kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen, en van kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad van 23 oktober 2009 inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie, van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis, wordt nietig verklaard.
2)
De Commissie wordt verwezen in de kosten.
Papasavvas
Collins
Kreuschitz
De Baere
Steinfatt
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op .
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.