62009TJ0457_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑457/09,
Westfälisch‑Lippischer Sparkassen‑ und Giroverband,
con sede in Münster (Germania), rappresentato inizialmente da A. Rosenfeld e I. Liebach, successivamente da A. Rosenfeld e O. Corzilius, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata inizialmente da L. Flynn, K. Gross e B. Martenczuk, successivamente da Flynn, Martenczuk e T. Maxian Rusche, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione 2009/971/CE della Commissione, del 12 maggio 2009, sull’aiuto di Stato C 43/08 (ex N 390/08), al quale la Germania intende dare esecuzione per la ristrutturazione della WestLB AG (GU L 345, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, I. Pelikánová, E. Buttigieg, A.M. Collins e S. Gervasoni, giudici,
cancelliere: T. Weiler, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 dicembre 2013,
ha pronunciato la seguente
Motivazione della sentenza
Sentenza
Fatti
1. Beneficiario
1. All’epoca dei fatti, la WestLB AG era una banca d’affari, operante a livello internazionale, con sede nello Stato federato tedesco (Land) Renania Settentrionale‑Vestfalia (in prosieguo: il «Land NRW»). Con un bilancio totale di EUR 286,5 miliardi (al 31 dicembre 2007), la WestLB AG si inseriva tra i principali prestatori di servizi finanziari della Germania. Nella sua veste di banca centrale delle casse di risparmio del Land NRW e del Land Brandeburgo (Germania), garantiva il collegamento tra tali istituti bancari e i mercati finanziari mondiali. La WestLB offriva la gamma completa di prodotti e prestazioni di una banca universale.
2. Gli azionisti della WestLB (in prosieguo: gli «azionisti») erano all’epoca dei fatti, in primo luogo, il ricorrente, ossia il Westfälisch‑Lippischer Sparkassen‑ und Giroverband, in secondo luogo, il Rheinischer Sparkassen‑ und Giroverband, in terzo luogo, il Land NRW, in quarto luogo, il Landschaftsverband Westfalen‑Lippe e, in quinto luogo, il Landschaftsverband Rheinland.
3. Il ricorrente e il Rheinischer Sparkassen‑ und Giroverband sono due gruppi di casse di risparmio, rispettivamente dei distretti della Vestfalia‑Lippe (Germania) e della Renania (Germania) e, all’epoca dei fatti, detenevano ciascuno il 25,03% del capitale della WestLB. Quanto al Land NRW, quest’ultimo deteneva il 37,4% di detto capitale. Infine, il Landschaftsverband Westfalen‑Lippe e il Landschaftsverband Rheinland sono due gruppi di comuni, rispettivamente, dei distretti della Vestfalia‑Lippe e della Renania e detenevano ciascuno il 6,09% di detto capitale.
2. Difficoltà finanziarie della WestLB e notificazione della bad bank
4. Successivamente alla metà del 2007, un portafoglio di investimenti strutturati della WestLB, del valore nominale di EUR 23 miliardi, tra i quali rientravano prestiti ipotecari a rischio (subprimes) (in prosieguo: il «portafoglio di EUR 23 miliardi»), registrava diminuzioni di valore. Non riuscendo a rifinanziare tale portafoglio sul mercato, la WestLB era costretta a consolidarlo in bilancio iscrivendo perdite considerevoli.
5. In data 20 gennaio 2008, in esito ad assemblea convocata d’urgenza, gli azionisti deliberavano, da un lato, un’iniezione di capitale nella WestLB sino a EUR 2 miliardi al fine di compensare le perdite previste per il 2007 e deprezzamenti contabili temporanei e, dall’altro, che la WestLB avrebbe predisposto piani di ristrutturazione negoziando un’eventuale concentrazione con la Landesbank (banca regionale) degli Stati federati tedeschi (Länder) Hessen e Turinga (in prosieguo: la «Helaba»).
6. Il 7 febbraio 2008 la Repubblica federale di Germania comunicava alla Commissione delle Comunità europee che, in mancanza di misure di sostegno, la WestLB, alla data del 31 marzo 2008, rischiava di scendere al di sotto delle esigenze di capitale previste per legge.
7. L’8 febbraio 2008 gli azionisti giungevano ad un accordo denominato «documento sulle questioni principali» (Eckpunktepapier). Tale accordo prevedeva una misura a sostituzione di quelle previste il 20 gennaio precedente, vale a dire la costituzione di una «bad bank» (in prosieguo: la «bad bank») volta a preservare la WestLB dai rischi causati dal portafoglio di EUR 23 miliardi. In pari data la Repubblica federale di Germania informava la Commissione dell’esistenza dell’accordo, notificato il 27 marzo seguente.
8. Il 31 marzo 2008 gli azionisti approvavano l’avvio della bad bank, con riserva del consenso del parlamento del Land NRW.
3. Descrizione della bad bank
9. L’attuazione della bad bank comportava la vendita, con effetto a decorrere dal 31 marzo 2008, del portafoglio di EUR 23 miliardi, al suo valore nominale, a una società veicolo con sede in Irlanda, la Phœnix Light SF Ltd (in prosieguo: la «Phœnix Light»). Tale società si impegnava a proseguire il rifinanziamento di detto portafoglio.
10. Per poter far fronte al pagamento del prezzo di vendita, la Phœnix Light emetteva obbligazioni per un valore nominale di EUR 23 miliardi. L’emissione veniva effettuata in due tranche. La prima tranche era costituita da obbligazioni comuni (in prosieguo: le «senior notes»), di valore nominale totale pari a EUR 18 miliardi. La seconda tranche era costituita da obbligazioni subordinate, maggiormente esposte in caso di perdite connesse alle attività trasferite (in prosieguo: le «junior notes»), per un valore nominale totale di EUR 5 miliardi.
11. Il Land NRW si rendeva garante del rimborso dell’intero capitale, rappresentato dalle junior notes, nei confronti dei titolari di queste ultime. Secondo l’Eckpunktepapier, esso poteva rivalersi sugli altri quattro azionisti, in proporzione alla loro quota di partecipazione nella WestLB, per qualsiasi rimborso effettuato, per effetto della garanzia così costituita (in prosieguo: la «garanzia controversa»), entro il limite di EUR 2 miliardi. In caso di ricorso alla garanzia per gli ulteriori EUR 3 miliardi, il Land NRW avrebbe potuto chiedere agli azionisti la cessione di un numero corrispondente di azioni della WestLB di cui erano titolari. Gli azionisti avrebbero potuto altresì pattuire una compensazione in denaro.
12. La Phœnix Light doveva versare annualmente una commissione di avallo per la garanzia controversa. Essa doveva altresì remunerare i titolari delle obbligazioni. La copertura di tali spese, nonché dei costi amministrativi della bad bank, era garantita dal corrispettivo dei titoli trasferiti alla Phœnix Light.
13. La WestLB acquisiva successivamente le junior notes, e ciò per due ragioni. Da un lato, poiché tali obbligazioni erano garantite dal Land NRW, i revisori contabili della WestLB dichiaravano che, a differenza del portafoglio di EUR 23 miliardi, non era necessario rettificarne il valore al ribasso. D’altro lato, le junior notes potevano essere utilizzate come garanzia per reperire i fondi necessari al loro acquisto.
14. La WestLB acquisiva anche le senior notes.
4. Notificazione integrativa
15. In data 11 aprile 2008 la Repubblica federale di Germania procedeva ad una notificazione integrativa alla Commissione relativa alla bad bank, facendo presente che tale struttura era stato costituita in seguito ad approvazione da parte del parlamento del Land NRW e, nell’assunto che la sua realizzazione implicasse la concessione di un aiuto di Stato, ne chiedeva l’immediata autorizzazione quale aiuto finalizzato al salvataggio. La Repubblica federale di Germania si impegnava a presentare alla Commissione, entro sei mesi, con scadenza l’8 agosto 2008, o un piano di ristrutturazione della WestLB, o la prova della cessazione completa della garanzia controversa. Essa osservava che, in quest’ultima ipotesi, la WestLB avrebbe dovuto rimborsare i «versamenti» di cui avesse eventualmente beneficiato, e tutti gli effetti economici della garanzia sarebbero stati annullati.
5. Autorizzazione della garanzia controversa per un periodo di sei mesi
16. Il 30 aprile 2008 la Commissione adottava la decisione C (2008) 1628 def., relativa alla bad bank costituita dalla Repubblica federale di Germania a favore della WestLB (aiuto NN 25/2008, ex CP 15/08) (in prosieguo: la «decisione provvisoria»).
17. In tale decisione, in primo luogo, la Commissione riteneva che la garanzia controversa costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo l’articolo 87 CE (punti da 28 a 39 della decisione provvisoria).
18. In secondo luogo, la Commissione osservava che l’aiuto di cui al punto precedente non era destinato a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro. Pertanto, non poteva essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE. Tuttavia, dopo aver esaminato l’aiuto alla luce degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU 2004, C 244, pag. 2; in prosieguo: gli «orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione»), la Commissione riteneva che esso potesse essere autorizzato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
19. Al riguardo, la Commissione rilevava, anzitutto, che la WestLB era un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione. La Commissione osservava che, se la garanzia controversa non fosse stata concessa, da un lato, la WestLB non avrebbe potuto rispettare i requisiti legali di capitalizzazione e, dall’altro, il suo rating avrebbe subìto un declassamento tale da rendere difficoltoso il suo rifinanziamento e da provocare perdite aggiuntive che avrebbero potuto determinare la cessazione delle proprie attività a medio termine.
20. La Commissione rilevava, inoltre, che la garanzia controversa equivaleva a un «prestito di capitale», che consentiva alla WestLB di soddisfare i requisiti legali di capitalizzazione e, quindi, di continuare la propria attività. La Commissione osservava che tale garanzia rispettava i limiti previsti dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, in quanto, da un lato, era costituita per un periodo di sei mesi ed era reversibile e, dall’altro, l’elemento di aiuto in essa contenuto costituiva il minimo necessario per garantire la continuità dell’attività.
21. La Commissione rilevava, infine, che l’aiuto concesso era giustificato da gravi ragioni sociali, non produceva effetti indotti negativi inaccettabili e costituiva il primo aiuto finalizzato al salvataggio o alla ristrutturazione ricevuto dalla WestLB negli ultimi dieci anni, conformemente a quanto prescritto dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
22. Nel dispositivo della decisione provvisoria, la Commissione concludeva che la garanzia controversa costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, eseguita in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE. A suo avviso, la Repubblica federale di Germania doveva trasmetterle, entro l’8 agosto 2008, o un piano di ristrutturazione della WestLB, o la prova della cessazione completa della garanzia controversa. La Commissione osservava che la Repubblica federale di Germania si era impegnata, in quest’ultima ipotesi, a che «l’accordo esistente tra il Land NRW e la Phœnix Light», relativo alla garanzia controversa, fosse rescisso. Di conseguenza, la WestLB avrebbe dovuto rimborsare i versamenti percepiti in forza di detto accordo.
23. Infine, la Commissione autorizzava l’aiuto de quo sino all’8 agosto 2008 rilevando che, nel caso in cui la Repubblica federale di Germania le avesse comunicato un piano di ristrutturazione credibile, l’autorizzazione sarebbe stata, in via di principio, prorogata sino all’adozione di una decisione definitiva sul piano medesimo.
6. Notifica ed esame della proroga della bad bank
24. Tra la Commissione, la Repubblica federale di Germania, la WestLB e gli azionisti sono intercorsi colloqui periodici ai fini dell’adozione di un piano di ristrutturazione. Il ricorrente fa valere che la Commissione, nell’ambito di una riunione con la WestLB e gli azionisti, in data 15 luglio 2008, ha indicato i criteri che, a suo avviso, avrebbero dovuto condizionare la sua autorizzazione, ossia che tale piano consentisse di pervenire, entro termini perentori determinati, a una riduzione del 50% del bilancio della WestLB e a una modifica della struttura del suo azionariato.
25. Con lettera dell’8 agosto 2008, la Repubblica federale di Germania notificava alla Commissione il proprio intendimento di trasformare la bad bank in una struttura permanente. La notifica era accompagnata da un piano di ristrutturazione della WestLB (in prosieguo: il «piano di ristrutturazione iniziale») e da un accordo adottato dagli azionisti, detto «accordo sulle questioni principali» (Eckpunktevereinbarung).
26. Il piano di ristrutturazione iniziale prevedeva, in particolare, importanti misure di riduzione del bilancio, nonché delle attività della WestLB e una modifica del suo azionariato con la quale si garantiva che, al 30 settembre 2009, gli azionisti non avrebbero detenuto più la maggioranza (gli azionisti e la Repubblica federale di Germania si sono impegnati a fornire alla Commissione informazioni più precise al riguardo prima del 31 dicembre 2008).
27. Nell’Eckpunktevereinbarung, gli azionisti si impegnavano a trovare soluzioni alle difficoltà della WestLB, compatibili con una riforma durevole del settore delle banche regionali tedesche. Essi esprimevano il proprio intendimento di sottoporre alla Commissione, prima del 31 dicembre 2008, un piano di ristrutturazione rielaborato, contenente misure di riduzione che andassero al di là del piano di ristrutturazione iniziale e tenessero conto delle modifiche all’azionariato.
28. Con lettera del 1° ottobre 2008, contenen te un invito a presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE [Aiuto di Stato – Germania – Aiuto di Stato C 43/08 (ex N 390/08) – WestLB] (GU C 322, pag. 16; in prosieguo: la «decisione di avvio del procedimento»), la Commissione notificava alla Repubblica federale di Germania la propria decisione di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE (in prosieguo: il «procedimento d’indagine formale») riguardo alla «garanzia generale concessa alla WestLB dai suoi azionisti pubblici».
29. In primis, la Commissione confermava le valutazioni effettuate nella decisione provvisoria in merito all’esistenza di un aiuto di Stato e alla possibilità di esaminare la sua compatibilità con il mercato comune solo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo3, lettera c), CE. Essa riteneva che la crisi nel «mercato dei subprimes» non avesse ancora determinato un grave turbamento dell’economia ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE. La Commissione osservava che, data l’intenzione della Repubblica federale di Germania di trasformare la bad bank in struttura permanente, l’aiuto in questione avrebbe dovuto essere ormai analizzato quale aiuto alla ristrutturazione.
30. Inoltre, la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla conformità del piano di ristrutturazione iniziale con gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione dichiarando che necessitava di ulteriori informazioni.
31. Al riguardo, la Commissione osservava che la WestLB non prevedeva di discostarsi dal proprio modello commerciale, rivelatosi non sostenibile nel lungo periodo. Pertanto, per garantirne la redditività, sarebbero state probabilmente necessarie modifiche più drastiche. La Commissione rilevava che le difficoltà della WestLB erano verosimilmente dovute alla composizione del suo azionariato e agli interessi confliggenti degli azionisti esprimendo dubbi circa la possibilità di una riorganizzazione strategica utile in mancanza di soluzione a tali problemi strutturali. La Commissione giudicava positivamente il fatto che il piano di ristrutturazione iniziale prevedesse una modifica dell’azionariato, in quanto ciò avrebbe potuto comportare un mutamento del modello commerciale della WestLB. Tuttavia, poiché il piano non conteneva misure concrete su tale punto, non sarebbe stato possibile stabilire in qual misura esso avrebbe contribuito a ripristinare la redditività di detta banca.
32. Infine, la Commissione invitava le parti interessate a presentare osservazioni, invito cui rispondeva soltanto la Repubblica federale di Germania, in data 24 novembre 2008.
33. Il 16 dicembre 2008 la Repubblica federale di Germania richiedeva la proroga del termine previsto per comunicare misure concrete relative alla modifica dell’azionariato della WestLB. La Commissione prorogava detto termine sino al 31 marzo 2009.
34. Secondo il ricorrente, il 31 marzo 2009, nel corso di una riunione con la Repubblica federale di Germania, la Commissione avrebbe presentato una «tabella di marcia», contenente le condizioni il cui rispetto, secondo un calendario prefissato, sarebbe stato necessario per autorizzare la bad bank quale struttura permanente dichiarando che avrebbe potuto adottare una decisione negativa il 13 maggio 2009.
35. Dal 6 all’8 aprile 2009, la Commissione avviava colloqui con la Repubblica federale di Germania, la WestLB e gli azionisti riguardo alla ristrutturazione della banca e alle condizioni necessarie per evitare una decisione negativa.
36. Il 30 aprile seguente, la Repubblica federale di Germania presentava un piano di ristrutturazione contenente alcune modifiche, discusse con la Commissione, rispetto al piano di ristrutturazione iniziale (in prosieguo: il «piano di ristrutturazione definitivo»).
37. Tale piano prevedeva, anzitutto, una modifica dell’azionariato della WestLB, che doveva concretizzarsi prima del 31 dicembre 2008 (ad esempio, con una lettera d’intenti). La WestLB sarebbe stata posta in vendita, nel suo insieme o per singole unità operative, nell’ambito di una procedura di gara indetta entro il 31 agosto 2010, in modo tale che la cessione potesse produrre effetti entro il 1° gennaio 2012 e solo a talune condizioni.
38. Inoltre, al fine di agevolare la vendita della WestLB, erano previste misure di razionalizzazione che consentissero una riduzione dei costi e dei rischi nonché una riorganizzazione commerciale, ossia la chiusura di varie sedi nonché la riduzione del bilancio e dell’attivo ponderato per il rischio del 25% al 31 marzo 2010 e del 50% alla fine di marzo 2011 rispetto a quelli del 2007.
39. Infine, il piano in questione prevedeva o la liquidazione o la riduzione di vari settori di attività della WestLB.
7. Decisione impugnata
40. Il 12 maggio 2009 la Commissione adottava la decisione 2009/971/CE, sull’aiuto di Stato C 43/08 (ex N 390/08), al quale la Germania intende dare esecuzione per la ristrutturazione della WestLB.
41. Con lettera del 29 maggio seguente, la Repubblica federale di Germania comunicava alla Commissione che, a suo avviso, la decisione conteneva errori e inesattezze, segnatamente per quanto riguarda il punto 41, del seguente tenore:
«(…) Tutte le modifiche al piano di ristrutturazione [iniziale] sono state discusse con la Commissione, accettate dalla [Repubblica federale di Germania] e successivamente presentate alla Commissione il 30 aprile 2009 come modifiche al piano di ristrutturazione. Tre dei cinque [azionisti] della WestLB non hanno però ancora ufficialmente confermato il piano [di ristrutturazione definitivo]. Per tale motivo, il piano di ristrutturazione [definitivo], seppur accettato dalla [Repubblica federale di Germania] e [dagli azionisti], non può essere considerato vincolante. Nel corso del procedimento la Commissione ha rilevato che [gli azionisti] non rispettavano i termini e rallentavano il procedimento. Per tale motivo la Commissione ritiene necessario subordinare la propria decisione a condizioni specifiche».
42. La Repubblica federale di Germania sosteneva che il penultimo periodo di tale punto era inesatto, in quanto «la proroga del termine era stata motivata e approvata dalla Commissione».
43. Il 10 giugno 2009 la Commissione proponeva alla Repubblica federale di Germania di modificare il testo del penultimo periodo di detto punto, facendo presente che si trattava di una semplice precisazione, nei seguenti termini:
«Nel corso del procedimento la Commissione ha rilevato che [gli azionisti] non riuscivano a rispettare la tempistica originariamente prevista per il piano di ristrutturazione approvato e che la gestione dell’agenda degli organi decisionali rallentava il procedimento».
44. Dopo che la Repubblica federale di Germania aveva espresso il proprio accordo riguardo al nuovo testo, con messaggio elettronico datato 22 giugno 2009, la Commissione adottava, il 28 luglio 2009, un corrigendum della decisione 2009/971. La Commissione inviava tale corrigendum alla Repubblica federale di Germania contemporaneamente alla versione così corretta della decisione de qua (GU L 345, pag. 1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
45. Nella decisione impugnata, in primo luogo, la Commissione rilevava di aver già osservato, nella decisione provvisoria, che la realizzazione della bad bank avrebbe comportato la concessione di un aiuto di Stato alla WestLB facendo presente che l’importo di tale aiuto, dopo la conversione della bad bank in una struttura permanente, corrispondeva, con tutta probabilità, al valore nominale (EUR 5 miliardi) della garanzia controversa (punti 52, da 54 a 58 e 60 della decisione impugnata).
46. In secondo luogo, la Commissione, contrariamente a quanto dichiarato nella decisione provvisoria e nella decisione di avvio del procedimento, dichiarava che era possibile esaminare la compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE.
47. La Commissione rilevava che tale mutamento di orientamento era dovuto al fatto che, successivamente all’adozione della decisione di avvio del procedimento, essa aveva constatato, nella comunicazione relativa all’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato alle misure adottate per le istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria mondiale (GU 2008, C 270, pag. 8; in prosieguo: la «comunicazione sulle misure adottate a causa della crisi finanziaria»), nella comunicazione intitolata «La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza» (GU 2009, C 10, pag. 2) e nella comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subìto una riduzione di valore, che le misure di sostegno alle banche potevano porre rimedio a un grave turbamento che metteva in pericolo l’economia tedesca (punti 61 e 62 della decisione impugnata).
48. Tuttavia, la Commissione faceva presente che, come già dichiarato nelle comunicazioni citate al punto precedente, la compatibilità con il mercato comune degli aiuti concessi nel contesto della crisi finanziaria doveva essere valutata conformemente orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, tenendo conto, al contempo, delle peculiarità di una crisi sistemica dei mercati finanziari (punto 63 della decisione impugnata).
49. In terzo luogo, la Commissione esaminava la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune. La Commissione rilevava di dover esaminare, conformemente agli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, anzitutto, se esistesse un piano di ristrutturazione che consentisse di ripristinare la redditività della WestLB a lungo termine, inoltre, se l’aiuto fosse limitato, quanto alla durata e all’importo, al minimo necessario e se la WestLB contribuisse in modo significativo alla copertura dei costi di ristrutturazione nonché, infine, se l’aiuto falsasse la concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Peraltro, la Commissione ricordava di poter imporre condizioni al beneficiario (punto 65 della decisione impugnata).
50. A tal proposito, in limine, la Commissione esaminava le misure previste dal piano di ristrutturazione definitivo e concludeva che queste consentivano di ripristinare la redditività della WestLB a lungo termine (punti da 66 a 75 della decisione impugnata).
51. Inoltre, la Commissione riteneva, da un lato, che il contributo proprio della WestLB ai costi di ristrutturazione fosse essenziale e corrispondesse al massimo possibile e, dall’altro, che l’importo dell’aiuto fosse limitato al minimo necessario (punti da 76 a 79 della decisione impugnata).
52. Infine, la Commissione esaminava, ai punti da 80 a 87 della decisione impugnata, se il piano di ristrutturazione definitivo prevedesse misure idonee a ridurre al minimo gli effetti sfavorevoli dell’aiuto sui concorrenti e, al successivo punto 88, concludeva che, nel complesso, le «misure compensative» risultavano proporzionate agli effetti distorsivi della concorrenza, garantendo, quanto più possibile, una limitazione di tali effetti.
53. Alla luce delle suesposte considerazioni, la Commissione considerava l’aiuto compatibile con il mercato comune, salvo il rispetto di talune condizioni (punto 89 della decisione impugnata).
54. Il dispositivo della decisione impugnata così recita:
« Articolo 1
L’aiuto sotto forma di garanzia per un importo di 5 miliardi di EUR a cui [la Repubblica federale di Germania] intende dare esecuzione a favore [della WestLB] è compatibile con il mercato comune alle condizioni riportate nell’articolo 2 e nell’allegato.
Articolo 2
1. Il [piano di ristrutturazione definitivo] deve essere integralmente realizzato, nel rispetto delle condizioni enunciate in allegato e secondo la tempistica stabilita.
2. La Commissione può, sulla base di una richiesta adeguatamente motivata da parte della [Repubblica federale di Germania], qualora ciò si renda opportuno (…):
a) accordare una proroga dei termini (…);
b) in circostanze eccezionali, rinunciare ad applicare, modificare o sostituire una o più (…) condizioni (…).
(…)».
55. L’allegato della decisione impugnata è redatto come segue:
«In merito all’articolo 2, paragrafo 1
(…)
2.1. [Gli azionisti] (…), entro il 31 dicembre 2011, alieneranno la WestLB, nel suo insieme o per singole unità (…)
2.2. [Gli azionisti] (…) indiranno una gara entro il 31 agosto 2010; il contratto di vendita con l’acquirente sarà concluso entro il 31 agosto 2011 cosicché la cessione potrà avere efficacia dal 31 dicembre 2011. In casi debitamente giustificati, la Commissione potrà autorizzare (…) il ricorso alla trattativa privata o al consolidamento tra banche regionali.
(…)
3.1. Il totale di bilancio della WestLB verrà ridotto, rispetto al valore certificato alla data del 31 dicembre 2007 (…), complessivamente del 25% entro il 31 marzo 2010 e del 50% entro il 31 marzo 2011 (…)
(…)
4.1. Il core business della WestLB verrà separato, al più tardi entro il 30 ottobre 2009, e ricondotto ai seguenti settori (…):
a) servizi bancari [“]di base[”];
b) consorzi/piccole e medie imprese;
c) imprese/mercato dei capitali/finanziamenti strutturati.
4.2. [Questi diversi settori] verranno alienati, in maniera unitaria o separatamente, entro il 31 dicembre 2011.
4.3. Sino alla loro alienazione non sarà ammesso, in [tali settori], alcun incremento dell’attività mediante acquisizioni o concentrazioni con altre imprese (…)
(…)
4.5. Per le attività sul mercato dei capitali (…) si applicheranno, sino all’alienazione, le seguenti limitazioni:
(…)
4.6. Per le attività rientranti nell’ambito imprese/finanziamenti strutturati (…) si applicheranno, sino all’alienazione, le seguenti limitazioni:
(…)
5.1. Tutte le partecipazioni (…) di seguito elencate verranno alienate integralmente al più presto e, comunque, entro il (…) 2010: [sedici partecipazioni elencate]
(…)
5.8. Sino al momento della vendita, la WestLB non effettuerà, in caso di perdite, alcun pagamento a favore degli strumenti ibridi di capitale. Questi strumenti parteciperanno altresì alle perdite nel caso in cui, non procedendo alla liquidazione di riserve di capitale, il bilancio della WestLB presenti una perdita.
(…)
6.1. La WestLB verrà alienata, nel suo insieme o in singole unità, nell’ambito di una gara aperta, trasparente e non discriminatoria nel rispetto dei termini stabiliti ai paragrafi 2.1 e [2.3. dell’allegato alla decisione impugnata].
6.2. La gara sarà aperta a ogni potenziale acquirente, nazionale o internazionale (…)
(…)
6.4. L’acquirente dovrà:
a) essere un soggetto terzo indipendente [dagli azionisti] (…)
b) essere ragionevolmente in grado di ottenere tutte le autorizzazioni necessarie da parte delle autorità competenti (…);
c) essere idoneo, grazie alla propria capacità finanziaria e in particolare al proprio rating, a garantire la duratura solvibilità della [WestLB].
6.5. [È] privilegiata, rispetto al mero trasferimento della maggioranza dei diritti di voto (…), l’alienazione completa di settori distinti. [Questo semplice trasferimento] è ammesso soltanto nel caso in cui nell’ambito della gara non venga presentata alcuna offerta per l’acquisto integrale di uno o più settori distinti. La [Commissione] verrà informata dell’aggiudicazione e si riserva il diritto di presentare opposizione.
6.6. Resta ferma la possibilità (…) di ricorrere, previa autorizzazione della Commissione, alla trattativa privata o al consolidamento tra banche regionali. In tale caso, ove venga ceduto il controllo, i precedenti [azionisti] potranno divenire soci di minoranza.
6.7. I settori e le attività che non siano stati alienati (…) verranno definitivamente abbandonati entro il 31 dicembre 2011 o, a partire da tale data, verranno portati a termine in base alla relativa scadenza.
(…)
In merito all’articolo 2, paragrafo 2, [della decisione impugnata]
All’atto dell’applicazione della clausola di revisione, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, la Commissione terrà debito conto delle condizioni dell’offerta e della situazione in corso sui mercati finanziari».
8. Evoluzione della situazione della WestLB successivamente all’adozione della decisione impugnata
56. Successivamente all’adozione della decisione impugnata, il valore del portafoglio di EUR 23 miliardi registrava ribassi tali che l’esistenza della garanzia controversa non era sufficiente a consentire alla WestLB di rispettare le esigenze di capitale previste per legge. La Commissione, con decisione del 7 ottobre 2009, autorizzava, in via provvisoria, la concessione di una nuova garanzia a favore della WestLB, di importo pari a EUR 6,4 miliardi, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE (aiuto di Stato N 531/2009) (GU C 305, pag. 4). La Repubblica federale di Germania s’impegnava a presentare nuove misure di ristrutturazione entro il 30 novembre 2009.
57. Il 10 dicembre 2009 la Repubblica federale di Germania notificava alla Commissione un conferimento di capitale di EUR 3 miliardi a favore della WestLB e una garanzia supplementare di EUR 1 miliardo il cui scopo era di trasferire a una nuova bad bank attività del valore nominale di EUR 85,1 miliardi. La Commissione autorizzava, in via provvisoria, queste nuove misure con decisione del 22 dicembre 2009.
58. Il 15 dicembre 2009 la Repubblica federale di Germania comunicava alla Commissione un piano di ristrutturazione modificato (in prosieguo: il «piano di liquidazione»).
59. Il 20 dicembre 2011 la Commissione adottava una nuova decisione riguardante le misure di sostegno applicate a favore della WestLB tra il 2007 e la fine del 2011 (aiuti C 40/2009 e C 43/2008); (in prosieguo: la «decisione definitiva del 2011»). In tale decisione, la Commissione abrogava la decisione impugnata (articolo 3 della decisione definitiva del 2011). Essa esaminava congiuntamente, sotto il profilo della disciplina degli aiuti di Stato, i vari conferimenti di capitale e le garanzie concesse a favore della WestLB nel periodo intercorrente tra il 2007 e il dicembre 2011, ivi compresa la garanzia controversa. La Commissione riteneva che si trattasse di aiuti alla ristrutturazione compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, salva l’applicazione delle misure previste dal piano di liquidazione.
Procedimento
60. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 novembre 2009, il ricorrente ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata.
61. Con separato atto, depositato in pari data presso la cancelleria del Tribunale, il ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti urgenti diretta ad ottenere la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata. Con ordinanza del 18 marzo 2011, Westfälisch‑Lippischer Sparkassen‑und Giroverband/Commissione (T‑457/09 R, non pubblicata nella Raccolta), il giudice del procedimento sommario ha respinto la domanda riservando la decisione sulle spese.
62. Con lettera del 26 aprile 2012, la Commissione ha comunicato al Tribunale l’adozione della decisione definitiva del 2011 e ha affermato che, con l’adozione di tale decisione, «il ricorrente [non aveva] più interesse ad agire, ammesso che tale interesse [fosse] mai esistito». Tuttavia, essa non ha spiegato i motivi di tale affermazione.
63. Il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del suo regolamento di procedura (in prosieguo: le «misure di organizzazione del procedimento»), ha invitato il ricorrente a pronunciarsi sulle conseguenze da trarre, per il presente ricorso, dall’adozione della decisione definitiva del 2011.
64. Il ricorrente ha ottemperato a tale richiesta con lettera dell’11 giugno 2012.
65. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha chiesto alla Commissione, con lettera del 28 novembre 2012, di presentare osservazioni in merito alla lettera del ricorrente dell’11 giugno 2012.
66. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta con lettera dell’11 gennaio 2013. In tale lettera, la Commissione ha chiesto al Tribunale, dandone motivazione, di dichiarare il non luogo a statuire.
67. Con lettera del 4 aprile 2013, il ricorrente ha presentato osservazioni sulla domanda di non luogo a statuire formulata dalla Commissione.
68. Con decisione del 16 ottobre 2013, il Tribunale, su proposta della Prima Sezione, ha rimesso la causa alla Prima Sezione ampliata, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, e dell’articolo 51, paragrafo 1, primo comma, del regolamento di procedura.
69. Con ordinanza del 24 ottobre 2013, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha riunito al merito la domanda di non luogo a statuire formulata dalla Commissione.
70. Il 31 ottobre 2013 il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, ha posto taluni quesiti scritti alle parti, che hanno ottemperato a tale richiesta nei termini impartiti.
71. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale.
72. Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all’udienza del 6 dicembre 2013.
Conclusioni delle parti
73. Nel ricorso, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
74. Nel controricorso, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto in parte irricevibile e in parte infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
75. Nella lettera del 26 aprile 2012, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dare al ricorrente l’opportunità di comunicare la propria disponibilità a desistere;
– qualora il ricorrente non desista, dichiarare che il ricorso è divenuto privo di oggetto.
76. Nella lettera dell’11 giugno 2012, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– respingere la domanda della Commissione diretta a ottenere che il Tribunale dichiari che la controversia è divenuta priva di oggetto;
– in subordine, nell’ipotesi in cui il Tribunale ritenesse che il ricorso avverso la decisione impugnata sia divenuto privo di oggetto, autorizzare l’adeguata riformulazione dei motivi dedotti e delle conclusioni formulate, prendendo atto che questi avrebbero riguardato, da quel momento in poi, l’annullamento parziale della decisione definitiva del 2011, nella parte in cui quest’ultima sostituisce la decisione impugnata.
77. Nella lettera dell’11 gennaio 2013, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il non luogo a statuire sul ricorso;
– respingere la domanda di adeguata riformulazione dei motivi e delle conclusioni del ricorrente;
– condannare il ricorrente alle spese.
78. Nella lettera del 4 aprile 2013, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– respingere la domanda di non luogo a statuire formulata dalla Commissione;
– nell’ipotesi in cui il Tribunale dichiarasse il non luogo a statuire, condannare la Commissione alle spese;
– fissare un’udienza.
In diritto
1. Sulla ricevibilità
Sulla legittimazione ad agire del ricorrente
79. In limine, si deve rilevare che, beneficiando della personalità giuridica, il ricorrente, persona giuridica di diritto pubblico, può proporre un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 230, quarto comma, CE, come il ricorrente stesso correttamente sostiene. Tuttavia, poiché la decisione impugnata era destinata unicamente alla Repubblica federale di Germania, è necessario verificare, conformemente a tale disposizione, se il ricorrente sia interessato individualmente dalla suddetta decisione, fermo restando che non vi sono dubbi circa il fatto che il ricorrente sia direttamente interessato dalla medesima, circostanza che non è, del resto, in discussione tra le parti.
80. Secondo costante giurisprudenza della Corte, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (sentenze della Corte del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, Racc. pag. 197, e del 13 dicembre 2005, Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Racc. pag. I‑10737, punto 33).
81. Il ricorrente sostiene di essere individualmente interessato dalla decisione impugnata in toto ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto precedente. Esso deduce, al riguardo, una serie di osservazioni, che possono essere ricondotte a due argomenti principali, vertenti, il primo, sul fatto di aver partecipato all’adozione della misura qualificata dalla Commissione, nella decisione impugnata, come aiuto di Stato e, il secondo, sul danno specifico subìto quale azionista.
82. La Commissione osserva che il ricorrente è solo parzialmente interessato dalla decisione impugnata. Essa rileva al riguardo, da un lato, che il ricorrente non può fondare la sua legittimazione ad agire sul suo status di organismo che ha adottato la misura qualificata come aiuto di Stato in tale decisione. La Commissione rileva, dall’altro, che il ricorrente, quale azionista, è individualmente interessato solo dalle condizioni inserite nell’allegato della decisione impugnata, relative all’obbligo degli azionisti di vendere la WestLB a un terzo indipendente (in prosieguo: l’«obbligo di vendita»).
Sul primo argomento, vertente sul fatto che il ricorrente avrebbe partecipato all’adozione della misura qualificata come aiuto di Stato dalla decisione impugnata
83. Dalla giurisprudenza emerge che la posizione giuridica di un organismo diverso da uno Stato membro, che benefici della personalità giuridica e abbia adottato una misura qualificata come aiuto di Stato in una decisione definitiva della Commissione (in prosieguo: l’«erogatore dell’aiuto»), può essere individualmente interessato da tale decisione se quest’ultima gli impedisce di esercitare, come esso intende, le sue competenze, consistenti in particolare nella concessione dell’aiuto in questione (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 30 aprile 1998, Vlaams Gewest/Commissione, T‑214/95, Racc. pag. II‑717, punto 29, e del 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99, Racc. pag. II‑1275, punti 50 e 51).
84. Il ricorrente fa valere, da un lato, di essere coautore della misura qualificata come aiuto di Stato nella decisione impugnata e, dall’altro, di aver adottato tale misura nell’esercizio delle proprie competenze. Secondo il ricorrente, la decisione impugnata gli impedirebbe di esercitare, come esso intende, tali competenze, consistenti, nella specie, nella concessione della garanzia controversa. Il ricorso sarebbe, quindi, ricevibile conformemente alla giurisprudenza richiamata al punto precedente.
85. Nelle proprie memorie, la Commissione non ha contestato il fatto che il ricorrente potesse essere considerato l’erogatore dell’aiuto esaminato nella decisione impugnata. Essa osserva che il ricorrente non rappresentava un interesse proprio, circostanza che, secondo la giurisprudenza, gli impedirebbe di proporre validamente un ricorso quale erogatore dell’aiuto. Tuttavia, nella sua risposta ai quesiti del Tribunale datati 31 ottobre 2013 nonché all’udienza, la Commissione fa valere che il ricorrente non poteva essere considerata quale erogatore dell’aiuto. Secondo la Commissione, l’aiuto esaminato nella decisione impugnata è stato concesso alla WestLB esclusivamente dal Land NRW.
86. Dal dispositivo della decisione impugnata, riguardante unicamente una «garanzia di importo pari a EUR 5 miliardi» (v. punto 54 supra), deriva che la garanzia controversa è l’unica misura formalmente qualificata, in tale decisione, come aiuto di Stato.
87. Occorre quindi esaminare se si possa ritenere che il ricorrente abbia concesso una parte di tale aiuto.
88. Al riguardo va rilevato anzitutto che, sul piano formale, la garanzia controversa è stata concessa ad eventuali acquirenti delle junior notes dal Land NRW e non già dagli altri azionisti (in prosieguo: gli «altri azionisti»), in quanto la partecipazione di questi ultimi, compreso il ricorrente, nell’ambito di un eventuale ricorso a tale garanzia, era di ordine puramente interno agli azionisti.
89. Pertanto, da un lato, mentre dal punto 24 della decisione impugnata emerge che gli acquirenti delle junior notes potrebbero chiedere al Land NRW una compensazione economica qualora subissero perdite connesse alla riduzione del valore di detti titoli, nessun elemento nella decisione impugnata o nel fascicolo consente di ritenere che essi possano altresì chiedere una qualsiasi compensazione agli altri azionisti. L’intervento di questi ultimi in caso di esecuzione della garanzia controversa si limita, in forza degli accordi conclusi dagli azionisti, a offrire una compensazione al Land NRW, in proporzione alla loro quota di capitale, per i primi EUR 2 miliardi spesi e, per tutto l’importo aggiuntivo, o a trasferirgli azioni della WestLB, o a pattuire una compensazione in denaro (v. punto 11 supra e punto 24 della decisione impugnata).
90. Su tale punto, occorre aggiungere che lo stesso ricorrente ha confermato, nella propria risposta ai quesiti del Tribunale datati 31 ottobre 2013 nonché all’udienza, che solo il Land NRW si era reso garante del valore nominale delle junior notes nei confronti dei detentori di detti titoli e che questi ultimi non avrebbero potuto chiedere una qualsiasi compensazione agli altri azionisti.
91. D’altro lato, dai punti 24 e 26 della decisione impugnata e dal punto 20, terzo comma, della decisione provvisoria emerge che l’intervento degli altri azionisti a favore del Land NRW, in caso di ricorso alla garanzia controversa, non è automatico, ma richiede che sia preventivamente formulata una domanda di compensazione da parte del suddetto Land. Il Land NRW rimane quindi non solo l’unico garante del valore nominale delle junior notes nei confronti dei detentori di detti titoli, ma anche il gestore della ripartizione dei costi associati all’eventuale esecuzione della garanzia controversa tra gli azionisti, salvo il rispetto dei limiti massimi di responsabilità convenuti tra gli stessi.
92. Inoltre, sul piano sostanziale, occorre rilevare che, come sostenuto dalle parti all’udienza, la WestLB è il beneficiario della garanzia controversa in quanto, in forza di quest’ultima, le operazioni descritte supra ai punti da 9 a 14, mediante le quali è stata costituita la bad bank, le hanno consentito, in sostanza, di eliminare dal proprio bilancio attivi il cui valore aveva subìto un forte ribasso e di iscrivervi nuovi attivi, ossia le junior notes, il cui valore nominale, equivalente a quello degli attivi eliminati, era coperto da garanzia. Orbene, mentre, in tale contesto, la partecipazione del Land NRW nella garanzia controversa ha potuto attribuire un vantaggio alla WestLB, la partecipazione degli altri azionisti non può essere considerata all’origine della sua creazione.
93. Pertanto, in primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente all’udienza, l’impegno degli altri azionisti nei confronti del Land NRW che si traduce in un obbligo di rimborso parziale, al suddetto Land, delle spese sostenute in caso di esecuzione della garanzia controversa (in prosieguo: l’«impegno degli altri azionisti») non può essere considerato quale «controgaranzia» a favore dei detentori delle junior notes, in quanto tale impegno non comporta l’obbligo di versare una percentuale del valore nominale delle junior notes a favore dei suddetti detentori nel duplice caso in cui, da un lato, si facesse ricorso alla garanzia controversa e, dall’altro, il Land NRW non la onorasse.
94. In secondo luogo, riguardo alla questione se, come sostenuto dal ricorrente all’udienza, l’impegno degli altri azionisti rafforzi la solvibilità del Land NRW nei confronti dei detentori delle junior notes, occorre rilevare che, quand’anche fosse accertato il rischio di insolvibilità del Land NRW, il quale è un ente territoriale la cui autonomia e le cui prerogative di potere pubblico derivano dalla Costituzione tedesca, e in caso di fallimento la Repubblica federale di Germania non fosse tenuta, in forza del suo diritto interno, a prestargli assistenza finanziaria a copertura del suo debito, nessun elemento del fascicolo consente di ritenere che l’esistenza dell’impegno degli altri azionisti possa rafforzare il diritto dei detentori delle junior notes all’esecuzione della garanzia controversa o concedere agli stessi una priorità rispetto ad altri titolari di crediti nei confronti di detto Land.
95. Dalle suesposte considerazioni emerge che, come sostiene la Commissione, l’aiuto autorizzato nella decisione impugnata è stato concesso esclusivamente dal Land NRW, in quanto gli altri azionisti non possono essere considerati erogatori di parte di tale aiuto.
96. Tale conclusione non può essere inficiata da nessuno degli argomenti dedotti all’udienza dal ricorrente.
97. In tal senso, il ricorrente fa valere, in primo luogo, che la stessa Commissione aveva qualificato gli altri azionisti come erogatori dell’aiuto nella decisione impugnata.
98. Al riguardo, occorre anzitutto rilevare che la questione se il ricorrente sia l’erogatore dell’aiuto è una questione oggettiva, che dipende dagli elementi di fatto esposti nella decisione impugnata, che il ricorrente non contesta, e non già dall’eventuale valutazione di tali elementi, effettuata dalla Commissione.
99. Va osservato inoltre che, nell’ambito della decisione impugnata, la Commissione non era tenuta a individuare con precisione l’erogatore dell’aiuto. Come la Commissione stessa ha segnalato, giustamente, all’udienza, essa poteva limitarsi a esporre le ragioni per cui aveva ritenuto che la garanzia controversa fosse stata concessa dallo Stato utilizzando risorse pubbliche. Dato che l’imputabilità allo Stato della garanzia controversa e l’esistenza di un trasferimento di risorse pubbliche non sono state contestate dalla Repubblica di Germania in nessuna fase del procedimento amministrativo, la questione se gli altri azionisti potessero essere considerati erogatori dell’aiuto era quindi irrilevante nel contesto di tale decisione.
100. Infine, riguardo a tale valutazione, è certamente vero che, al punto 23, primo trattino, della decisione impugnata, la Commissione rileva che la garanzia controversa è costituita, in parte, da una «garanzia prestata [dagli azionisti] (…), in proporzione alle rispettive quote di partecipazione e fino all’importo di 2 miliardi di EUR, a copertura dei crediti della WestLB verso Phoenix Light». Parimenti, al punto 23, quarto trattino, della decisione impugnata, la Commissione rileva che la Phoenix Light versa «ai garanti» una commissione di avallo annuale per la concessione della garanzia controversa. Tuttavia, la Commissione constata, al contempo, al punto 23, terzo comma, della decisione in parola, che è il Land NRW a concedere una garanzia per le junior notes, grazie alla quale detti titoli sono più sicuri. Infine, va ricordato che la Commissione aveva puntualizzato, nel dispositivo della decisione provvisoria, che, se non le fosse stato presentato un piano di ristrutturazione entro l’8 agosto 2008, la Repubblica federale di Germania si sarebbe impegnata a che «l’accordo esistente tra il Land NRW e la Phœnix Light», relativo alla garanzia controversa, fosse rescisso (v. punti 15 e 22 supra).
101. In secondo luogo, il ricorrente ha sostenuto all’udienza che il Land NRW non avrebbe mai deciso di garantire il valore nominale delle junior notes in mancanza di un impegno da parte degli altri azionisti. Tale impegno avrebbe costituito, quindi, una condicio sine qua non della garanzia controversa.
102. Al riguardo occorre rilevare che il ricorrente non ha suffragato la sua affermazione con elementi di prova. Non è quindi possibile dimostrare se, in mancanza dell’impegno da parte degli altri azionisti, il Land NRW avrebbe deciso o meno di concedere la garanzia controversa.
103. In ogni caso, l’articolo 87, paragrafo 1, CE non distingue a seconda delle cause o degli obiettivi di una misura statale, ma definisce tale misura in funzione dei suoi effetti (v. sentenza della Corte del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, Racc. pag. I‑10515, punto 85 e giurisprudenza ivi citata). Pertanto, le ragioni soggettive che hanno indotto il Land NRW ad accettare di rendersi l’unico garante del valore nominale delle junior notes nei confronti dei detentori di queste ultime non incide in alcun modo sulla questione se l’impegno degli altri azionisti comporti un vantaggio significativo per la WestLB e possa essere considerato un aiuto di Stato a favore di tale banca.
104. In terzo luogo, il ricorrente ha sostenuto all’udienza che il Land NRW si era reso unico garante del valore nominale delle junior notes per il fatto che questa era l’unica opzione prevedibile da un punto di vista pratico. Secondo il ricorrente, poiché detti titoli dovevano essere collocati sui mercati finanziari internazionali, la garanzia associata doveva essere semplice sotto il profilo giuridico e tale da consentire agli investitori, che non avrebbero potuto svolgere analisi dettagliate su operazioni di acquisto di questo genere di titoli, da un lato, di individuare agevolmente il garante e, dall’altro, di non doversi rivolgere a vari garanti in caso di esecuzione della garanzia.
105. Su tale punto, si deve respingere anzitutto l’affermazione secondo la quale gli investitori non svolgono analisi dettagliate sull’acquisto di titoli nei mercati finanziari internazionali. Si tratta di un’affermazione in nessun modo suffragata, e poco plausibile, in quanto è necessario esigere da ogni investitore un dovere di diligenza minima, e ciò a maggior ragione per quanto riguarda gli investitori che decidono di operare nei mercati finanziari internazionali in un periodo di grave crisi che ha effetti su tali mercati.
106. Inoltre, occorre rilevare che l’argomento del ricorrente non consente di comprendere perché, dal punto di vista della semplicità per i detentori delle junior notes, non sarebbe stato possibile prevedere anche altre opzioni.
107. Tale argomento non consente quindi di comprendere il motivo per cui la concessione di una garanzia in solido di tutti gli azionisti su una parte del valore nominale di ciascun titolo, accompagnata da una garanzia esclusiva del Land NRW per la parte restante, ovvero un sistema di controgaranzie con il quale gli altri azionisti accettassero di coprire una percentuale della responsabilità di detto Land in caso di mancato pagamento non avrebbero consentito agli acquirenti delle junior notes di individuare agevolmente i garanti di tali titoli e di rivolgersi a un solo garante in caso di esecuzione della garanzia. Questi due sistemi alternativi, che avrebbero potuto essere accompagnati da accordi interni di ripartizione dei costi di un’eventuale esecuzione della garanzia, avrebbero potuto comportare, a differenza dell’impegno degli altri azionisti nella fattispecie, un vantaggio supplementare per i detentori delle junior notes.
108. Infine, e in ogni caso, la questione se il sistema prescelto dagli azionisti per garantire il valore nominale delle junior notes fosse l’unico sistema prevedibile non incide in alcun modo sulla questione se l’impegno degli altri azionisti abbia attribuito un vantaggio alla WestLB, beneficiaria dell’aiuto di Stato ravvisato dalla Commissione nella decisione impugnata. Pertanto, la suddetta questione non incide neppure sulla questione se tali azionisti possano essere considerati erogatori dell’aiuto in questione.
109. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere non dimostrato che il ricorrente sia individualmente interessato dalla decisione impugnata quale erogatore dell’aiuto in questione.
Sul secondo argomento, vertente sul danno individuale subìto dal ricorrente quale azionista
110. Il ricorrente sostiene di essere individualmente interessato, quale azionista, dalla decisione impugnata, ivi comprese tutte le condizioni cui tale decisione è subordinata.
111. La Commissione riconosce che il ricorrente è individualmente interessato, quale azionista, dall’obbligo di vendita. Per contro, essa contesta il fatto che il medesimo sia individualmente interessato dalle altre condizioni cui è subordinata la decisione impugnata.
112. Secondo una giurisprudenza consolidata, salvo poter far valere un interesse ad agire distinto da quello di una società sulla quale incide un atto dell’Unione europea e della quale detenga una quota del capitale, una persona può difendere i suoi interessi nei confronti di tale atto solo esercitando i suoi diritti di socio della società la quale, essa sì, ha il diritto di proporre un ricorso (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 20 giugno 2000, Euromin/Consiglio, T‑597/97, Racc. pag. II‑2419, punto 50, e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen‑Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, Racc. pag. II‑1311, punto 62, e ordinanza del Tribunale del 27 marzo 2012, European Goldfields/Commissione, T‑261/11, non pubblicata nella Raccolta, punto 21).
113. Si deve quindi esaminare se il ricorrente presenti un interesse ad agire distinto da quello della WEstLB per quanto riguarda l’annullamento della decisione impugnata.
114. Il ricorrente fa valere che il proprio interesse ad agire è distinto da quello della WestLB, in quanto la decisione impugnata lo costringe a rinunciare al proprio diritto di proprietà e ad accettare una ristrutturazione radicale di detta banca, compresa una riduzione del bilancio del 50%, che riduce sostanzialmente il valore dell’azione.
115. Occorre rilevare anzitutto che, come riconosce la stessa Commissione, il ricorrente ha un interesse ad agire distinto da quello della WestLB per quanto attiene all’obbligo di vendita.
116. Infatti, tale obbligo riguarda unicamente gli azionisti, che si vedono costretti a rinunciare, entro termini perentori, al loro diritto di proprietà sulla WestLB affinché l’aiuto concesso a favore di tale banca, e necessario per la sua ristrutturazione, sia autorizzato. La WestLB, per contro, non deve intraprendere alcuna iniziativa in forza di tale obbligo, che non incida sul suo patrimonio e non condizioni il suo comportamento sul mercato.
117. Tuttavia, riguardo alle altre condizioni cui è subordinata la decisione impugnata, tra cui quelle relative alla riduzione del bilancio della WestLB, va osservato, anzitutto, che esse si riferiscono all’attività commerciale di tale banca e alla vendita o alla liquidazione del suo patrimonio. La WestLB potrebbe far valere essa stessa qualsiasi argomento, nell’ambito di un ricorso proposto avverso la decisione impugnata, relativo all’illegittimità o al carattere non necessario di tali condizioni.
118. Inoltre, va osservato che la Commissione rileva, senza essere contestata dal ricorrente, che i diritti non politici di un azionista di una società per azioni tedesca si limitano, da un lato, alla distribuzione degli utili della società e, dall’altro, a ricevere un eventuale residuo attivo in caso di liquidazione dell’impresa. Occorre quindi considerare che, in forza del diritto tedesco, la qualità di azionista non conferisce diritti sull’attivo dell’impresa. Le condizioni relative alla riduzione del totale di bilancio di un’impresa non possono quindi incidere su alcun diritto degli azionisti.
119. Infine, occorre osservare che l’argomento dedotto in sostanza dal ricorrente, secondo il quale qualsiasi decisione adottata dalla Commissione e avente un eventuale impatto negativo sul valore dell’azione di una società per azioni può essere impugnata dinanzi al Tribunale dagli azionisti di tale società, è incompatibile con la giurisprudenza di cui al precedente punto 112 e deve essere, pertanto, respinto.
120. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve concludere che, riguardo alle condizioni cui è subordinata la decisione impugnata, diverse dall’obbligo di vendita, tra cui quelle relative alla riduzione del bilancio della WestLB, l’interesse ad agire del ricorrente si confonde con quello della WestLB e, pertanto, detto ricorrente non è individualmente interessato dalla decisione impugnata. Per contro, il ricorrente è individualmente interessato da tale decisione nella parte in cui l’autorizzazione della garanzia controversa è stata subordinata al rispetto dell’obbligo di vendita.
Conclusione sulla legittimazione ad agire del ricorrente
121. Dai suesposti rilievi emerge che il ricorrente è legittimato ad agire contro la decisione impugnata solo per la parte in cui la medesima è stata subordinata all’obbligo di vendita.
122. Pertanto, i motivi e gli argomenti dedotti dal ricorrente a sostegno della domanda di annullamento della decisione impugnata possono essere esaminati solo nei limiti in cui essi sono volti a dimostrare l’illegittimità dell’inclusione di tale obbligo nell’allegato della suddetta decisione e devono essere respinti, in quanto irricevibili, quanto al resto.
Sull’interesse ad agire del ricorrente
123. In limine, occorre rilevare che, nell’ambito della decisione definitiva del 2011, la Commissione ha autorizzato, salvo il rispetto del piano di liquidazione, sei misure di aiuto, oltre alla garanzia controversa. Queste sei misure sono elencate all’articolo 1, paragrafo 1, lettere da b) a g), della decisione medesima.
124. Il piano di liquidazione, che sostituisce il piano di ristrutturazione definitivo, include lo scioglimento della WestLB e prevede, come sostiene la Commissione senza essere contestata dal ricorrente:
– lo scorporo di talune attività della WestLB e il loro raggruppamento in una «Verbundbank» (gruppo bancario) avente funzioni di prestatore per le casse di risparmio del Land NRW e del Land Brandeburgo e per i loro clienti;
– la vendita di numerosi settori di attività e di partecipazioni della WestLB;
– il trasferimento definitivo di tutti i portafogli restanti della WestLB a una nuova bad bank, denominata EAA;
– la creazione di una banca di servizi e di gestione dei portafogli, denominata provvisoriamente SPM Bank e in seguito Portigon, incaricata di fornire servizi all’EEA e alla Verbundbank;
– la limitazione dell’autorizzazione bancaria universale della WestLB mediante la revoca di talune autorizzazioni.
125. Si deve quindi considerare, come confermato dalla Commissione all’udienza, che il piano di liquidazione include uno smantellamento progressivo delle attività della WestLB, nonché il trasferimento di una parte di queste ultime alla Verbundbank, al fine di garantire la continuità di taluni servizi considerati strategici per le casse di risparmio alle quali la WestLB assicurava, all’epoca dei fatti, nella sua veste di banca centrale, il collegamento con i mercati finanziari mondiali.
126. Per contro, il piano di liquidazione non prevede né un mutamento globale dell’azionariato della WestLB, prima della sua liquidazione, né l’impossibilità per gli azionisti di detenere partecipazioni di qualsiasi natura, dopo tale liquidazione, nei soggetti succedutisi alla WestLB nello svolgimento di alcune delle sue attività, ossia la Verbundbank, l’EEA o la banca di servizi e di gestione dei portafogli, denominata provvisoriamente SPM Bank e in seguito Portigon.
127. Al riguardo, la Commissione precisa, senza essere contestata dal ricorrente, da un lato, che la Verbundbank è stata rilevata dalla Helaba il 1° luglio 2012 e, dall’altro, che, in forza dell’accordo di trasferimento della Verbundbank a quest’ultima, il ricorrente è divenuto azionista della Helaba e quindi, indirettamente, comproprietario della Verbundbank.
128. È alla luce di tale contesto di fatto che va esaminata la domanda di non luogo a statuire presentata dalla Commissione, relativa alla circostanza che il ricorrente avrebbe perduto l’interesse a proporre ricorso avverso la decisone impugnata in seguito all’adozione della decisione definitiva del 2011.
129. Secondo giurisprudenza costante, l’interesse ad agire del ricorrente, relativamente all’oggetto del ricorso, deve sussistere, a pena di irricevibilità, il giorno in cui detto ricorso viene proposto. Inoltre, l’interesse di tale ricorrente a ottenere soddisfazione deve durare sino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire (v., in tal senso, sentenze della Corte del 16 dicembre 1963, Forges de Clabecq/Alta Autorità, 14/63, Racc. pagg. 705, 732, e del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, Racc. pag. I‑4333, punto 42).
130. Conformemente a giurisprudenza anch’essa costante, non vi è più luogo a statuire su una domanda di annullamento qualora il ricorrente abbia perduto ogni interesse all’annullamento dell’atto impugnato a causa di un evento intervenuto nel corso del procedimento avente la conseguenza che l’annullamento di tale atto non possa più produrre, di per sé, effetti giuridici (v. sentenza del Tribunale del 9 settembre 2011, Dow AgroSciences e a./Commissione, T‑475/07, Racc. pag. II‑5937, punto 67 e giurisprudenza ivi citata).
131. Tuttavia, come sostiene correttamente il ricorrente, un ricorrente può continuare a vantare un interesse ad ottenere l’annullamento di un atto abrogato in quanto l’abrogazione non comporta gli stessi effetti giuridici di un eventuale annullamento da parte del Tribunale. Infatti, l’abrogazione di un atto di un’istituzione non costituisce un riconoscimento della sua illegittimità e produce effetti ex nunc, mentre il suo annullamento produce effetti ex tunc (v. sentenza Dow AgroSciences e a./Commissione, cit. supra al punto 130, punto 68 e giurisprudenza ivi citata).
132. Inoltre, nel caso in cui un atto sia annullato, l’istituzione da cui proviene l’atto è tenuta ad adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta. Tali provvedimenti riguardano, in particolare, l’eliminazione degli effetti delle illegittimità accertate nella sentenza di annullamento. Così, l’istituzione interessata può dover operare un adeguato ripristino della situazione del ricorrente o evitare che un atto identico venga adottato (v. sentenza Dow AgroSciences e a./Commissione, cit. al punto 130 supra, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
133. Come rilevato al punto 59 supra, la decisione impugnata e, quindi, tutte le condizioni cui la stessa era subordinata sono state abrogate dalla decisione definitiva del 2011. Tuttavia, la decisione impugnata non è stata revocata dalla Commissione. Pertanto, essa continua a produrre effetti giuridici sulla situazione del ricorrente per il periodo compreso tra il momento della sua entrata in vigore e il momento della sua abrogazione (12 maggio 2009 ‑ 20 dicembre 2011). In particolare, come correttamente sostenuto dal ricorrente, la decisione impugnata, durante tale periodo, gli ha imposto l’obbligo di rinunciare alla sua partecipazione nella WestLB. L’annullamento della decisione impugnata può quindi avere, di per sé stesso, conseguenze sulla situazione giuridica del ricorrente, di modo che quest’ultimo conserva il suo interesse ad agire (v., in tal senso, sentenza Dow AgroSciences e a./Commissione, cit. al punto 130 supra, punto 70).
134. In sostanza, la Commissione deduce due argomenti per inficiare tale conclusione.
135. In primo luogo, la Commissione sottolinea che all’obbligo di vendita non è stata data esecuzione, in quanto è stato impossibile trovare acquirenti per la WestLB e tale obbligo non risulta più nel piano di liquidazione; anzi, il ricorrente è divenuto comproprietario della Helaba e, quindi, della Verbundbank. Secondo la Commissione, ne deriva che un eventuale annullamento della decisione impugnata non modificherebbe la situazione giuridica del ricorrente quanto all’obbligo di vendita. Orbene, dato che il ricorso è ricevibile limitatamente a tale obbligo, il ricorrente non potrebbe ottenere alcun vantaggio in caso di accoglimento del ricorso.
136. Al riguardo occorre rilevare che l’obbligo di vendita è stato imposto al ricorrente per un periodo superiore a due anni. È vero che detto obbligo non è stato concretamente eseguito. Tuttavia, il ricorrente conserva un interesse a chiedere l’annullamento della decisione impugnata per la parte in cui la medesima è stata subordinata a tale obbligo.
137. Infatti, un ricorrente può conservare un interesse a chiedere l’annullamento di un atto non eseguito che lo riguarda direttamente per ottenere che il giudice dell’Unione dichiari illegittimo un atto adottato nei suoi confronti, di modo che una tale dichiarazione possa servire da fondamento per un’eventuale azione intesa ad ottenere un adeguato risarcimento del danno causato dall’atto impugnato (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 18 marzo 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, T‑299/05, Racc. pag. II‑565, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
138. Ciò è quanto avviene nella specie, dato che il ricorrente ha sostenuto costi ai fini della vendita della sua partecipazione nella WestLB, anche se, alla fine, tale vendita non ha avuto luogo. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, da un lato, tali costi derivano in modo sufficientemente diretto dalla decisione impugnata e, dall’altro, nonostante le varie decisioni adottate nei confronti della WestLB in seguito alla crisi finanziaria, non vi è motivo di ritenere che sia impossibile individuare, ragionevolmente, la parte di costi sostenuta dal ricorrente, inerente ai tentativi di vendita che lo stesso ha dovuto effettuare.
139. In tale contesto, il ricorrente conserva un interesse a far dichiarare l’illegittimità della decisione impugnata in quanto, da una parte, tale dichiarazione vincolerebbe il giudice dell’Unione in vista di un’azione per risarcimento e, dall’altra, potrebbe costituire la base di un’eventuale negoziazione stragiudiziale tra la Commissione e il ricorrente, intesa a risarcire il danno subìto da quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza Shanghai Excell M & E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. al punto 137 supra, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
140. Peraltro, accogliere la tesi della Commissione equivarrebbe ad ammettere che sfuggono a qualsiasi sindacato giurisdizionale, qualora non siano stati eseguiti, gli atti adottati dalle istituzioni e abrogati successivamente alla presentazione di un ricorso di annullamento, ma prima che il Tribunale possa pronunciare la relativa sentenza. Orbene, si deve ritenere che una situazione del genere sia incompatibile con lo spirito dell’articolo 263 TFUE, in forza del quale il giudice dell’Unione controlla la legittimità degli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, degli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea (BCE), diversi dalle raccomandazioni e dai pareri, e degli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Infatti, se l’Unione è una comunità di diritto, in tal senso, né i suoi Stati membri né le sue istituzioni sfuggono al controllo di conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base che è il Trattato né al diritto derivante da quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza Shanghai Excell M & E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. al punto 137 supra, punti 56 e 57).
141. Si deve quindi respingere il primo argomento dedotto dalla Commissione avverso la conclusione secondo cui il ricorrente conserverebbe un interesse ad agire.
142. In secondo luogo, la Commissione fa valere che il ricorrente non ha più alcun interesse a proporre ricorso avverso la decisione impugnata, in quanto tutti gli effetti pregiudizievoli che le condizioni, cui tale decisione era subordinata, avrebbero potuto provocare sulla sua situazione giuridica sono altresì provocati dalla decisione definitiva del 2011.
143. Al riguardo è sufficiente rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la decisione definitiva del 2011 non provoca tutti gli effetti pregiudizievoli di cui al punto precedente. Così, tale decisione non impone al ricorrente un obbligo di vendita e gli consente, quindi, di detenere partecipazioni, in via di principio di qualsiasi natura, nelle attività separate dalla WestLB.
144. Pertanto, il secondo argomento dedotto dalla Commissione avverso la conclusione secondo cui il ricorrente conserverebbe un interesse ad agire deve essere parimenti respinto.
145. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve concludere che il ricorrente conserva un interesse ad agire. La domanda di non luogo a statuire presentata dalla Commissione deve essere quindi respinta.
146. Di conseguenza, non è necessario esaminare la domanda di adeguata riformulazione dei motivi e delle conclusioni in seguito all’adozione della decisione definitiva del 2011 presentata dal ricorrente nell’ipotesi in cui il Tribunale ritenesse che il ricorso avverso la decisione impugnata fosse divenuto privo di oggetto.
2. Nel merito
Osservazioni preliminari
147. A sostegno del proprio ricorso, il ricorrente deduce otto motivi. Tali motivi vertono sulla violazione, il primo, del principio di collegialità, il secondo, dell’articolo 87, paragrafo 1, CE in quanto la distorsione della concorrenza causata dalla garanzia controversa non sarebbe stata esaminata, il terzo, dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, il quarto, del principio di proporzionalità, il quinto, del principio della parità di trattamento, il sesto, dell’articolo 295 CE, il settimo, dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] CE (GU L 83, pag. 1), e, l’ottavo, dell’obbligo di motivazione.
148. La Commissione contesta la fondatezza di tutti i motivi dedotti.
149. Come già rilevato al punto 122 supra, i motivi dedotti dal ricorrente sono ricevibili soltanto nei limiti in cui essi mirano a dimostrare l’illegittimità dell’inclusione dell’obbligo di vendita nell’allegato della decisione impugnata.
150. Il ricorrente fa valere l’illegittimità di tale inclusione nell’ambito del quarto, del quinto, del sesto, del settimo e dell’ottavo motivo. Tuttavia, nell’ambito dei motivi medesimi, esso deduce anche argomenti relativi alla legittimità delle altre condizioni contenute nell’allegato della decisione impugnata. Tali argomenti, essendo irricevibili, devono essere conseguentemente respinti.
151. Inoltre, occorre rilevare che l’obbligo di vendita non avrebbe potuto essere legittimamente inserito nell’allegato della decisione impugnata se tale decisione fosse stata adottata in violazione o del principio di collegialità, o dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, o dell’articolo 87, paragrafo 1, CE e dell’obbligo di motivazione per quanto riguarda la distorsione della concorrenza per effetto della garanzia controversa, ciò che il ricorrente fa valere nell’ambito, rispettivamente, dei primi tre motivi. Si deve quindi ritenere che tali motivi siano anch’essi ricevibili e debbano essere esaminati.
152. Pertanto, occorre esaminare:
– in primo luogo, il primo motivo, vertente sulla violazione del principio di collegialità;
– in secondo luogo, il terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE;
– in terzo luogo, il secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE;
– in quarto luogo, l’ottavo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione;
– in quinto luogo, il quarto, il quinto, il sesto e il settimo motivo, vertenti sulla violazione, rispettivamente, del principio di proporzionalità, del principio della parità di trattamento, dell’articolo 295 CE e dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999.
153. Infine, occorre esaminare, nell’ambito del secondo motivo, taluni argomenti dedotti nell’ottavo motivo, relativi all’insufficienza di motivazione della decisione impugnata quanto agli eventuali effetti sulla concorrenza della garanzia controversa.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione del principio di collegialità
154. Nel ricorso, il ricorrente deduce che la decisione impugnata non è stata adottata dal collegio dei commissari, ma unicamente dal membro della Commissione incaricato, all’epoca dei fatti, delle questioni in materia di concorrenza, ossia la sig.ra N. Kroes, il che costituirebbe una violazione del principio di collegialità derivante dall’articolo 219 CE e dall’articolo 1 del regolamento interno della Commissione [C (2000) 3614] (GU 2000, L 308, pag. 26).
155. Tuttavia, come rilevato giustamente dalla Commissione, da una nota del direttore della cancelleria del segretariato generale della Commissione, del 12 maggio 2009, che dà atto dell’adozione, in pari data, di talune decisioni della Commissione (SEC 2009 663/2002), emerge che la decisione impugnata è stata adottata dal collegio dei commissari, mediante procedimento scritto, e non dalla sig.ra Kroes.
156. Nella replica, il ricorrente riconosce che la nota del direttore della cancelleria del segretariato generale della Commissione di cui al punto precedente costituisce la prova dell’adozione della decisione impugnata mediante procedimento scritto. Tuttavia, insiste sul presente motivo deducendo due nuove affermazioni (in prosieguo: le «nuove affermazioni»).
157. In primo luogo, il ricorrente fa valere che il procedimento scritto «si svolge abitualmente in cinque giorni». Tuttavia, la Commissione avrebbe trasmesso la versione in tedesco della decisione impugnata alla WestLB il 6 maggio 2009. Secondo il ricorrente, da due e‑mail della Commissione, del 6 e del 7 maggio 2009, emerge che il testo di tale decisione è stato oggetto di revisione il 7 maggio 2009. Il ricorrente sostiene di non riuscire quindi a comprendere «quale testo sia stato adottato [mediante procedimento scritto] e in quale momento ciò si sia verificato». Esso chiede alla Commissione di «fornire i chiarimenti necessari» al riguardo.
158. In secondo luogo, il ricorrente fa valere che «la prova dello svolgimento del procedimento scritto non spiega (…) la ragione per cui una decisione che doveva essere presentata (…) alla riunione della Commissione del 13 maggio 2009 sia stata rapidamente anticipata di un giorno». Esso rileva che da un’e‑mail del Ministero dell’Economia tedesco, dell’11 maggio 2009, emerge che tale modifica è stata decisa dalla Commissione «per alleggerire la giornata del mercoledì la cui agenda prevedeva l’adozione di numerose decisioni». Il ricorrente ne deduce che si prevedeva di adottare la decisione impugnata nella riunione del 13 maggio 2009, e non già mediante procedimento scritto. Peraltro, il ricorrente sostiene che il ricorso a tale procedura si ritiene limitato all’adozione di decisioni di ordinaria amministrazione. Il suo utilizzo per l’adozione di una decisione avente ad oggetto un obbligo di vendita sarebbe, quindi, escluso.
159. La Commissione sostiene che le nuove affermazioni sono irricevibili, dato che si tratterebbe della deduzione di nuovi motivi in fase di replica. In ogni caso, tali affermazioni sarebbero manifestamente infondate.
160. Dalle disposizioni dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, in combinato disposto con l’articolo 48, paragrafo 2, del medesimo regolamento, emerge che il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti e che è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento (sentenza del Tribunale dell’8 marzo 2007, France Télécom/Commissione, T‑340/04, Racc. p. II‑573, punto 164).
161. Cionondimeno, un motivo che costituisca un’estensione di un motivo precedentemente dedotto, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio, e che sia strettamente connesso con quest’ultimo, va considerato ricevibile (sentenze del Tribunale del 19 settembre 2000, Dürbeck/Commissione, T‑252/97, Racc. pag. II‑3031, punto 39, e del 10 aprile 2003, Travelex Global and Financial Services e Interpayment Services/Commissione, T‑195/00, Racc. pag. II‑1677, punto 34).
162. Il ricorrente non contesta più la decisione impugnata sulla base del rilievo che essa non sarebbe stata adottata dal collegio dei commissari, come fatto valere nel ricorso. Tuttavia, con le nuove affermazioni, esso continua a sostenere che la decisione impugnata non è stata realmente, o validamente, adottata dal collegio dei commissari. Si deve, quindi, rilevare che esiste un nesso sufficiente tra il motivo iniziale e le nuove affermazioni, ragion per cui queste ultime sono ricevibili.
163. Le nuove affermazioni devono essere quindi esaminate nel merito.
164. Con la prima nuova affermazione, il ricorrente fa valere in sostanza, da un lato, che la versione definitiva della decisione impugnata non è stata comunicata ai membri della Commissione in tempo utile e, dall’altro, che la Commissione avrebbe dovuto indicare se la versione definitiva della decisione impugnata era stata effettivamente adottata mediante procedimento scritto.
165. Quanto alla prima questione, occorre rilevare che il ricorrente si limita ad affermare che il procedimento scritto «si svolge abitualmente in cinque giorni» e che la Commissione ha sottoposto a revisione il testo della decisione impugnata sino al 7 maggio 2009. Tuttavia, l’articolo 12 del regolamento interno della Commissione, che prevede la possibilità per quest’ultima di adottare una proposta presentata da uno o alcuni dei suoi membri mediante procedimento scritto, non fissa un termine affinché i membri della Commissione dispongano del testo della proposta in questione prima che quest’ultima possa essere adottata. Il secondo comma di tale disposizione si limita a prevedere che «il testo della proposta è comunicato per iscritto a tutti i membri della Commissione (…) unitamente al termine assegnato per la comunicazione di eventuali riserve o emendamenti attinenti alla proposta stessa».
166. Peraltro, si deve rilevare che la Commissione ha osservato, nella controreplica, senza essere contraddetta ex adverso, che le modifiche apportate al testo riguardavano unicamente correzioni di minor rilevanza nella versione tedesca rispetto alla versione redatta nella lingua di lavoro utilizzata, ossia l’inglese.
167. Pertanto, l’affermazione secondo la quale la decisione impugnata sarebbe stata adottata assegnando ai membri della Commissione un termine troppo breve per il suo esame deve essere respinta.
168. Quanto alla seconda questione, è sufficiente rilevare che la Commissione ha già precisato che la decisione impugnata era stata adottata, nella sua versione definitiva, mediante procedimento scritto, il 12 maggio 2009. Ciò è confermato dalla nota del direttore della cancelleria del segretariato generale della Commissione di cui al precedente punto 155 e non è contestato dal ricorrente.
169. La prima nuova affermazione dev’essere quindi respinta in quanto infondata.
170. Con la seconda nuova affermazione, il ricorrente fa valere, in sostanza, che, per adottare la decisione impugnata, non si sarebbe dovuto utilizzare il procedimento scritto, in quanto tale procedimento sarebbe riservato all’adozione di decisioni rientranti nell’ordinaria amministrazione.
171. Al riguardo è sufficiente confrontare il testo degli articoli 13 e 14 del regolamento interno della Commissione, secondo i quali i procedimenti, rispettivamente, di abilitazione e di delegazione sono riservati all’adozione dei provvedimenti di gestione o di amministrazione, con il testo dell’articolo 12 di detto regolamento, che non contiene una limitazione di tal genere per quanto riguarda il procedimento scritto.
172. Contrariamente a quanto osservato dal ricorrente, tale conclusione non può essere inficiata dalla nota esplicativa del regolamento interno della Commissione riportata sul sito Internet di quest’ultima, che il ricorrente ha allegato alla replica. Come sostiene correttamente la Commissione, tale nota non possiede alcuna forza giuridica vincolante, come i ndicato nel suo stesso testo. Peraltro, in tale nota esplicativa si fa riferimento al fatto che «[il procedimento scritto, il procedimento di abilitazione e il procedimento di delegazione] sono destinati, nella maggioranza dei casi, a liberare il collegio da decisioni riguardanti la gestione degli affari correnti e tali da non richiedere alcuna discussione», il che non significa affatto che il procedimento scritto sia escluso in caso di adozione di decisioni che non riguardano la gestione degli affari correnti.
173. Dalle suesposte considerazioni deriva che la seconda nuova affermazione è parimenti infondata.
174. Pertanto, il presente motivo deve essere respinto.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE
175. Il ricorrente ricorda che la Commissione ha autorizzato la concessione della garanzia controversa a favore della WestLB in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE e fa valere che essa è incorsa in un errore nell’applicazione di tale disposizione.
176. Il ricorrente deduce, al riguardo, una serie di argomenti che possono essere suddivisi in due capi, dei quali il primo ha carattere principale e il secondo ha carattere subordinato. Detti capi vertono, rispettivamente, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che il fine dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE fosse assimilabile a quello dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE e a quello degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione e sul fatto che la Commissione avrebbe imposto nella decisione impugnata, erroneamente, condizioni più rigorose di quelle che potevano essere imposte applicando tali orientamenti in combinato disposto con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
Sul primo capo, dedotto in via principale, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe ritenuto, erroneamente, che il fine dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE fosse assimilabile a quello dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE e a quello degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione
177. Il ricorrente fa valere che la Commissione, laddove ha esaminato la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, ha ritenuto che il fine di tale disposizione fosse assimilabile, da un lato, a quello dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE e, dall’altro, a quello degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione. Ciò costituirebbe un grave errore di valutazione.
178. In sostanza, a sostegno di tale capo, il ricorrente deduce due censure, contestate dalla Commissione. La prima censura verte sul fatto che l’obiettivo di porre rimedio a un turbamento dell’economia di uno Stato membro sarebbe sempre conforme all’interesse comune. La seconda censura verte sull’esistenza di due errori in cui è incorsa la Commissione nella decisione impugnata, rispettivamente, non tenendo conto dello scopo dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, in quanto essa ha esaminato la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, e non subordinando l’autorizzazione della garanzia controversa, in ogni caso, a condizioni meno severe di quelle che potevano essere imposte sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
– Sulla prima censura, vertente sul fatto che l’obiettivo di porre rimedio a un turbamento dell’economia di uno Stato membro sarebbe sempre conforme all’interesse comune
179. Il ricorrente deduce che il fine dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE, nei casi contemplati dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, consiste nell’aiutare un’impresa in difficoltà in un ambiente economico sano. L’esistenza di tale ambiente costituirebbe il motivo per cui, da un lato, gli aiuti che possano alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune non possono essere autorizzati in forza di tale disposizione e, dall’altro, la Commissione deve garantire che gli effetti sulla concorrenza degli aiuti autorizzati siano ridotti al minimo. Per contro, il fine dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE sarebbe di porre rimedio a un turbamento dell’intera economia. Ciò sarebbe sempre conforme all’interesse comune e sarebbe una condizione indispensabile per l’esistenza di una concorrenza economicamente sostenibile. Il ricorrente ne trae la conclusione che l’autorizzazione di un aiuto rientrante in tale diposizione non può essere subordinata a condizioni volte a tutelare la concorrenza.
180. A tal riguardo occorre rilevare, in limine, che la Commissione ha ritenuto, nella decisione impugnata, che il fine della garanzia controversa fosse di consentire la ristrutturazione della WestLB, il che, considerata l’importanza sistemica di quest’ultima, era necessario per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia tedesca causato da una grave crisi finanziaria, circostanza non contestata dal ricorrente.
181. Inoltre, nei limiti in cui la presente censura possa essere interpretata nel senso che la Commissione, dopo aver constatato che la garanzia controversa mirava a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia tedesca, era obbligata a considerarla compatibile con il mercato comune e non poteva subordinarne l’autorizzazione al rispetto di condizioni, si deve anzitutto rilevare che dal dettato stesso dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE emerge che la Commissione, quando constata, come nella fattispecie, che un aiuto di Stato è inteso a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, non è, per questo semplice fatto, obbligata a ritenere che tale aiuto sia compatibile con il mercato comune.
182. Infatti, a differenza degli aiuti rientranti nelle deroghe al divieto generale degli aiuti di Stato di cui all’articolo 87, paragrafo 2, CE, i quali, ai sensi di tale disposizione, «sono» considerati compatibili con il mercato comune, l’articolo 87, paragrafo 3, CE stabilisce che talune categorie di aiuti, tra cui quelle intese a porre rimedio al turbamento dell’economia di uno Stato membro, «possono» essere considerate compatibili con tale mercato.
183. Peraltro, conformemente ad una costante giurisprudenza, l’articolo 87, paragrafo 3, CE conferisce alla Commissione un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario (sentenze della Corte del 17 settembre 1980, Philip Morris/Commissione, 730/79, Racc. pag. 2671, punto 24; del 24 febbraio 1987, Deufil/Commissione, 310/85, Racc. pag. 901, punto 18, e del 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, C‑169/95, Racc. pag. I‑135, punto 18).
184. Pertanto, la differenza di formulazione, sottolineata dal ricorrente, tra l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE, che consente di autorizzare determinati aiuti sempre che essi «non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse», e l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, che non prevede siffatta condizione, non può indurre a ritenere che la Commissione non possa valutare l’impatto di un aiuto autorizzato in forza di quest’ultima disposizione sul mercato o sui mercati pertinenti nell’insieme dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 6 luglio 1995, AITEC e a./Commissione, da T‑447/93 a T‑449/93, Racc. pag. II‑1971, punti da 138 a 143; v. anche, per analogia, sentenza Spagna/Commissione, cit. al punto 183 supra, punto 17).
185. Infine, la competenza della Commissione, ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, primo comma, CE, a decidere che un aiuto incompatibile con il dettato dell’articolo 87 CE debba essere «modificato» implica necessariamente che una decisione con la quale si autorizza un aiuto ai sensi dell’ articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE possa contenere condizioni volte a garantire che l’aiuto non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune (sentenza del Tribunale del 13 settembre 1995, TWD/Commissione, T‑244/93 e T‑486/93, Racc. pag. II‑2265, punti da 53 a 55).
186. Si deve quindi rilevare che l’ articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE non impedisce alla Commissione di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto di condizioni.
187. Riguardo alla questione se tali condizioni possano essere finalizzate a correggere gli effetti dell’aiuto autorizzato sulla concorrenza, è sufficiente rilevare che dai punti 68 e 69 della decisione impugnata, vertenti sull’obbligo di vendita e sulla loro collocazione nella parte della decisione impugnata dedicata all’esame delle misure previste dal piano di ristrutturazione definitivo che consente di garantire la redditività della WestLB a lungo termine, emerge che l’autorizzazione della garanzia controversa non è stata subordinata al rispetto dell’obbligo di vendita al fine di ridurre al minimo i suoi effetti sulla concorrenza, ma al fine di garantire la redditività della WestLB.
188. La prima censura dev’essere, pertanto, respinta.
– Sulla seconda censura, vertente sull’esistenza di due errori in cui sarebbe incorsa la Commissione nella decisione impugnata, rispettivamente, non tenendo conto dello scopo dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, in quanto essa avrebbe esaminato la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, e non subordinando l’autorizzazione della garanzia controversa, in ogni caso, a condizioni meno severe di quelle che avrebbero potuto essere imposte sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE
189. Da un lato, il ricorrente fa valere che la Commissione non ha tenuto conto dello scopo dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, esaminando la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, sebbene avesse considerato che tale garanzia poteva porre rimedio a un grave turbamento dell’economia tedesca. D’altro lato, il ricorrente fa valere che l’autorizzazione di un aiuto sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE deve essere, in ogni caso, subordinata a condizioni meno severe di quelle dell’autorizzazione di un aiuto sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
190. Su tale punto, occorre ricordare che, come è stato rilevato al punto 183 supra, secondo costante giurisprudenza, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale relativamente all’articolo 87, paragrafo 3, CE. Il sindacato esercitato dal giudice dell’Unione deve quindi limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e dell’obbligo di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere. Non spetta al giudice dell’Unione sostituire la sua valutazione economica a quella della Commissione (v. sentenza del Tribunale dell’11 luglio 2002, HAMSA/Commissione, T‑152/99, Racc. pag. II‑3049, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
191. Nell’ambito di tale ampio potere discrezionale, la Commissione è legittimata ad adottare i criteri che ritiene più opportuni per accertare se un aiuto possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune, sempreché tali criteri siano pertinenti alla luce degli articoli 3, lettera g), CE e 87 CE, nonché a precisare tali criteri in orientamenti conformi al Trattato. L’adozione da parte della Commissione di siffatti orientamenti deriva dall’esercizio del suo potere discrezionale e comporta solo un’autolimitazione di questo potere nel rispetto del principio della parità di trattamento. Non si può ritenere che la Commissione, nell’esaminare un aiuto individuale alla luce degli orientamenti da essa previamente adottato, superi i limiti del suo potere discrezionale o vi rinunci. Da un lato, essa conserva il potere di abrogare o di modificare tali orientamenti se le circostanze lo impongono. Dall’altro, detti orientamenti riguardano un settore delimitato e sono motivati dall’intento di seguire una politica che essa ha determinato (v., in tal senso, sentenza Vlaams Gewest/Commissione, cit. al punto 83 supra, punto 89).
192. Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare che la Commissione aveva informato gli Stati membri, prima dell’adozione della decisione impugnata, degli orientamenti che essa intendeva applicare, in forza dei poteri ad essa conferiti dagli articoli 87 CE e seguenti, agli aiuti concessi a favore degli istituti finanziari a causa della crisi finanziaria. È stato questo, in particolare, l’oggetto della comunicazione sulle misure adottate a causa della crisi finanziaria, alla quale la Commissione ha fatto riferimento nel punto 63 della decisione impugnata.
193. Dal paragrafo 10 di tale comunicazione emerge che la compatibilità con il mercato comune, in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, delle misure adottate dagli Stati membri a causa della crisi finanziaria dovrebbe essere valutata alla luce dei principi generali enunciati negli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, anche se le «circostanze del momento» potrebbero giustificare l’autorizzazione di alcune misure eccezionali. Nell’applicare gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione nella decisione impugnata, la Commissione ha quindi rispettato l’autolimitazione del suo potere discrezionale che essa si era previamente imposta.
194. In secondo luogo, occorre rilevare che il ricorrente non ha fornito alcuna motivazione atta a dimostrare che i criteri previsti dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione che, all’epoca dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione aveva ritenuto i più appropriati per valutare se gli aiuti concessi a causa della crisi finanziaria potessero essere considerati compatibili con il mercato comune, non sono pertinenti, alla luce degli articoli 3, lettera g), CE e 87 CE, con riferimento agli aiuti considerati necessari per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.
195. Peraltro, detti orientamenti possono essere considerati, in via di principio, adeguati per valutare la compatibilità di tali aiuti con il mercato comune, in particolare se i beneficiari sono, come nella fattispecie, banche di importanza sistemica la cui redditività economica era compromessa a tal punto da mettere in pericolo la loro esistenza.
196. Pertanto, da un lato, il fatto che un aiuto di tal genere sia necessario per porre rimedio a un grave turbamento di un’economia non significa che esso non possa essere considerato quale aiuto a favore di un’impresa in difficoltà, ai sensi del punto 9 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, secondo il quale tale impresa è proprio quella che non è in grado, con le proprie risorse o con le risorse che può ottenere dai proprietari‑azionisti o dai creditori, di contenere perdite che, in assenza di un intervento esterno delle autorità pubbliche, la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo. Per definizione, una banca la cui redditività economica sia compromessa a tal punto da mettere in pericolo la sua esistenza può essere considerata quale impresa in difficoltà.
197. D’altro lato, gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione prescrivono, per poter ritenere che un aiuto alla ristrutturazione sia compatibile con il mercato comune, che il beneficiario sia sottoposto a un piano di ristrutturazione che consenta di ripristinare entro un termine ragionevole la sua redditività a lungo termine, che l’aiuto sia accompagnato da misure destinate a prevenire qualsiasi distorsione eccessiva della concorrenza e che esso sia limitato ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione (rispettivamente, paragrafi da 35 a 37, da 38 a 42 e da 43 a 45 di detti orientamenti). Orbene, la Commissione può esigere che l’autorizzazione degli aiuti concessi alle banche di importanza sistemica, a causa della crisi finanziaria, sia subordinata al rispetto di tali condizioni, anche nell’ipotesi in cui l’aiuto miri a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.
198. Per quanto riguarda, anzitutto, la necessità di un piano di ristrutturazione che consenta di ripristinare entro un termine ragionevole la redditività a lungo termine di tali banche, la Commissione è, in via di principio, legittimata a ritenere che la ristrutturazione di una banca di importanza sistemica la cui redditività non sia garantita non possa contribuire a porre rimedio in modo duraturo ai turbamenti causati, nell’economia di uno Stato membro, dalle difficoltà finanziarie incontrate da tale banca o dal settore finanziario nel suo insieme. Infatti, è difficile che tale banca possa esercitare normalmente le sue attività, in quanto i rapporti con i clienti, i creditori e i partner sarebbero pregiudicati dall’incertezza della continuità delle sue attività e dalla fragilità della sua posizione finanziaria. Tenuto conto dell’importanza sistemica di tale banca, l’impossibilità di esercitare normalmente tali attività potrebbe avere un impatto negativo su tutto il sistema finanziario nazionale con possibili ripercussioni sull’intera economia.
199. Per quanto attiene, inoltre, alla necessità che l’aiuto sia subordinato all’applicazione di misure destinate a prevenire qualsiasi distorsione eccessiva della concorrenza, occorre ricordare che, nell’ambito della valutazione dell’impatto di un aiuto sul mercato o sui mercati pertinenti e, in particolare, del suo impatto sulle condizioni degli scambi, che la Commissione deve effettuare quando applica l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, quest’ultima può tener conto degli effetti prevedibili dell’aiuto sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari (v., in tal senso, sentenza AITEC e a./Commissione, cit. al punto 184 supra, punti da 138 a 143). Pertanto, si deve ritenere che la Commissione possa subordinare un aiuto alla ristrutturazione al rispetto di condizioni volte a ridurre al minimo l’effetto di tale aiuto sulla concorrenza.
200. Riguardo, infine, alla necessità che l’aiuto sia limitato ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione, occorre rilevare che, in quanto disposizione derogatoria, l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE deve essere interpretato restrittivamente (sentenza della Corte del 30 settembre 2003, Freistaat Sachsen e a./Commissione, C‑57/00 P e C‑61/00 P, Racc. pag. I‑9975, punto 98). Pertanto, non si può ritenere che la Commissione violi tale disposizione quando decide di autorizzare soltanto gli aiuti, limitati allo stretto indispensabile, necessari a garantire la ristrutturazione del beneficiario affinché quest’ultimo possa sviluppare a sufficienza le sue attività al fine di porre rimedio a un grave turbamento dell’economia.
201. In terzo luogo, si deve rilevare che gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione prevedono taluni criteri specifici applicabili al settore bancario [v. punto 6 della comunicazione sulle misure adottate a causa della crisi finanziaria e nota a piè di pagina menzionata al punto 25, lettera a), degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione].
202. Tenuto conto di tutte le suesposte considerazioni, si deve ritenere che la Commissione potesse, all’epoca dell’adozione della decisione impugnata, applicare l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE esaminando, al contempo, la compatibilità degli aiuti alla ristrutturazione, concessi a favore delle banche in difficoltà di importanza sistemica, alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
203. Pertanto, al fine di verificare se la Commissione potesse applicare, nella specie, gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, occorre esaminare se essa potesse considerare, da un lato, che la WestLB era una banca in difficoltà di importanza sistemica e, dall’altro, che la medesima aveva beneficiato di un aiuto alla ristrutturazione.
204. Al riguardo occorre rilevare, anzitutto, che è pacifico tra le parti che lo scopo immediato della garanzia controversa era di evitare l’impatto negativo della riduzione del valore di mercato del portafoglio di EUR 23 miliardi sul bilancio della WestLB. Le parti osservano, in sostanza, che, se non fosse stata adottata detta misura, o qualsiasi altra misura di sostegno di effetto equivalente, la WestLB avrebbe dovuto far fronte a gravi difficoltà finanziarie tali da mettere in pericolo la continuità delle sue attività bancarie a breve termine e pers ino da causarne la scomparsa. Pertanto, la Commissione poteva ritenere, senza incorrere in errore, che la WestLB costituisse un’impresa in difficoltà ai sensi del punto 9 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, circostanza che essa aveva già rilevato ai punti 44 e 45 della decisione provvisoria e che non è stata, del resto, contestata né dalla Repubblica federale di Germania né dal ricorrente.
205. Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente all’udienza, il fatto che la garanzia controversa sia stata concessa da un azionista della WestLB non significa che tale banca non possa essere considerata un’impresa in difficoltà ai sensi del punto 9 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
206. Infatti, accogliere la tesi del ricorrente impedirebbe, sistemicamente, di qualificare un gran numero di imprese pubbliche come imprese in difficoltà. Orbene, è evidente che la finalità del punto 9 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione non è di escludere le imprese pubbliche dal suo ambito di applicazione, bensì di distinguere le imprese incapaci di garantire la propria continuità senza la concessione di un aiuto di Stato, che sono qualificate come imprese in difficoltà, dalle imprese per le quali siffatto aiuto non è indispensabile.
207. Pertanto, il fatto che la garanzia controversa sia stata concessa da un azionista della WestLB non incide in alcun modo sulla questione se quest’ultima potesse essere considerata un’impresa in difficoltà. L’unica questione rilevante, al riguardo, è se tale banca potesse superare le proprie difficoltà economiche in mancanza di un sostegno pubblico qualificabile come aiuto di Stato, questione che non viene sollevata dal ricorrente.
208. Inoltre, va ricordato che lo stesso ricorrente ha fatto valere che la WestLB aveva un’importanza sistemica per l’economia tedesca.
209. Infine, occorre rilevare che il ricorrente non ha contestato il fatto che la costituzione di una bad bank possa essere considerata una ristrutturazione della WestLB o che la garanzia controversa possa essere considerata quale aiuto alla ristrutturazione.
210. Ciò premesso, si deve ritenere che l’esame della compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune potesse essere effettuato alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
211. Pertanto, nei limiti in cui gli argomenti del ricorrente possano essere interpretati nel senso che la Commissione sia incorsa in un errore di diritto per aver esaminato la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune alla luce di tali orientamenti, detti argomenti devono essere respinti.
212. In ogni caso, occorre rilevare che, come sostiene correttamente la Commissione, quest’ultima, nella decisione impugnata, non si è limitata a esaminare la compatibilità della garanzia controversa con il mercato comune alla luce delle condizioni contenute negli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione. Dai punti 63 e da 76 a 79 di tale decisione emerge che la Commissione ha rinunciato a esigere che la WestLB fornisse un contributo proprio pari ad almeno il 50% dei costi di ristrutturazione, sebbene tale contributo minimo fosse previsto, in via di principio, al paragrafo 44 di detti orientamenti per la ristrutturazione delle grandi imprese. La Commissione ha considerato che, dato il finanziamento esterno della WestLB, le sarebbe stato praticamente impossibile soddisfare tale obiettivo di contributo proprio. Inoltre, la Commissione ha osservato che sarebbe potuto essere inopportuno, nel contesto di una crisi finanziaria sistemica, esigere dalla WestLB un contributo specificamente determinato.
213. Pertanto, la scelta della Commissione di autorizzare la concessione della garanzia controversa a favore della WestLB in forza della deroga al divieto degli aiuti di Stato di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE ha avuto come conseguenza che l’autorizzazione fosse subordinata, per certi aspetti, a condizioni meno rigorose di quelle normalmente previste dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, contrariamente a quanto affermato, in sostanza, dal ricorrente.
214. Pertanto, la seconda censura deve essere parimenti respinta.
215. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il capo in esame dev’essere respinto.
Sul secondo capo, dedotto in subordine, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe imposto nella decisione impugnata, erroneamente, condizioni più rigorose di quelle che avrebbero potuto essere imposte applicando gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione in combinato disposto con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE
216. Il ricorrente deduce che la decisione impugnata dovrebbe essere annullata anche se si dovesse ritenere che le deroghe previste dalle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e c), CE abbiano il medesimo fine, avendo la Commissione imposto, in tale decisione, condizioni più rigorose di quelle che avrebbero potuto essere imposte ai sensi degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione. Al riguardo, esso presenta una tabella comparativa di talune decisioni adottate dalla Commissione, prima e durante la crisi finanziaria, in materia di aiuti a favore di diverse banche. Secondo il ricorrente, da questa tabella emerge che l’autorizzazione degli aiuti volti a evitare un turbamento dell’economia è stata subordinata a condizioni più rigorose di quelle cui è stata subordinata l’autorizzazione degli aiuti volti a evitare fallimenti in un ambiente economico sano. Il ricorrente osserva che, in nessuno dei casi riportati in tale tabella, ad eccezione di quello della WestLB, è stata richiesta dalla Commissione una modifica dell’azionariato del beneficiario.
217. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
218. Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare che la tabella comparativa fornita dal ricorrente riflette, per ogni decisione elencata, la riduzione del bilancio del beneficiario dell’aiuto considerato, alla quale la Commissione ha subordinato la sua autorizzazione. Secondo il ricorrente, da un lato, alcune decisioni sono state adottate ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE e altre ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE e, dall’altro, la Commissione ha applicato, in tutti i casi, gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, fatto che quest’ultima non contesta.
219. Tuttavia, come sostiene correttamente la Commissione, detta tabella non consente di valutare il contesto di fatto e di diritto in cui gli aiuti sono stati concessi, né l’iter logico che essa ha seguito in ogni singolo caso. Essa non consente neppure di valutare il carattere più o meno rigoroso delle altre condizioni alle quali la Commissione ha subordinato ogni autorizzazione, né le deroghe ai principi sanciti negli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, autorizzate dalla Commissione. Pertanto, dalle informazioni contenute in tale tabella non emerge che la Commissione abbia rinunciato a esigere dalla WestLB un contributo proprio pari ad almeno 50% dei costi di ristrutturazione, mentre tale rinuncia deve essere presa in considerazione per valutare il carattere più o meno rigoroso delle condizioni alle quali la Commissione ha subordinato l’autorizzazione della garanzia controversa. Si deve quindi relativizzare, nella fattispecie, l’importanza delle conclusioni che il ricorrente trae da detta tabella.
220. In secondo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di vendita, il ricorrente non spiega affatto in qual modo tale condizione risulterebbe più rigorosa di quelle che possono essere imposte in forza degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione in combinato disposto con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
221. In ogni caso, la natura e la rilevanza delle condizioni alle quali può essere subordinata una decisione, volte a garantire la redditività a lungo termine del beneficiario, dipendono necessariamente dalla situazione economica del mercato o dei mercati interessati nonché dalle difficoltà economiche che il beneficiario è chiamato ad affrontare.
222. Orbene, come sostiene correttamente la Commissione, non sussistono elementi che consentano di escludere che tali condizioni non debbano essere più rigorose, sotto certi aspetti, quando l’aiuto è stato concesso a una banca nell’ambito di una grave crisi finanziaria. Infatti, nel contesto di un mercato ampiamente indebolito, può risultare ancor più necessario ridurre la struttura e il profilo di rischio di un’impresa in difficoltà per garantirne la sopravvivenza, senza che si possa escludere la necessità di chiedere una modifica del suo azionariato.
223. Alla luce dei suesposti rilievi, il capo in esame dev’essere respinto.
224. Pertanto, il terzo motivo deve essere respinto in toto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE e sull’obbligo di motivazione, in quanto la Commissione non avrebbe fornito la prova degli effetti della garanzia controversa sulla concorrenza né sufficientemente indicato le ragioni per cui tale garanzia provocherebbe una distorsione della concorrenza
225. Il ricorrente deduce che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha fornito la prova degli effetti della garanzia controversa sulla concorrenza, né ha indicato a sufficienza le ragioni per cui tale garanzia provocherebbe una distorsione della concorrenza. Secondo il ricorrente, la Commissione ha quindi violato l’articolo 87, paragrafo 1, CE nonché l’obbligo di motivazione.
226. In tale contesto, occorre già esaminare, in questa fase, anche l’argomento dedotto dal ricorrente nell’ottavo motivo, secondo il quale «la decisione impugnata non è sufficientemente motivata, poiché non indica se esistano, e quale sia la natura[,] delle distorsioni della concorrenza che deriverebbero dalla [garanzia controversa], in un settore finanziario contrassegnato dal fallimento del mercato e dagli aiuti pubblici concessi dagli Stati membri per un importo pari a EUR 3 000».
227. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
228. Va ricordato che l’articolo 87, paragrafo 1, CE vieta gli aiuti che incidono sugli scambi tra Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Tuttavia, come sostiene correttamente la Commissione, nel valutare queste due condizioni, essa non è tenuta a dimostrare un’incidenza effettiva degli aiuti sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma deve solamente esaminare se detti aiuti siano idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (sentenza della Corte del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑66/02, Racc. pag. I‑10901, punto 111).
229. Pertanto, il fatto che la Commissione non abbia fornito, nella decisione impugnata, la prova delle distorsioni della concorrenza causate dalla garanzia controversa non può costituire né una violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, né una violazione dell’obbligo di motivazione. Le uniche questioni pertinenti sono, da un lato, se la Commissione abbia indicato, in tale decisione, le ragioni per cui tale garanzia era idonea a causare una distorsione di tal genere e, dall’altro, se eventualmente il ricorrente sia riuscito a dimostrare che tali ragioni erano errate.
230. Occorre esaminare, anzitutto, la prima di dette questioni, relativa alla motivazione, e, successivamente, la seconda, relativa al merito.
Sulla motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda gli effetti della garanzia controversa sulla concorrenza
231. Secondo costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenze della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Racc. pag. I‑1719, punto 63, del 30 settembre 2003, Germania/Commissione, C‑301/96, Racc. pag. I‑9919, punto 87, e del 22 giugno 2004, Portogallo/Commissione, C‑42/01, Racc. pag. I‑6079, punto 66).
232. Il principio richiamato al punto precedente, applicato alla qualificazione di un provvedimento di aiuto, esige che vengano indicate le ragioni per cui la Commissione ritenga che il provvedimento di cui trattasi rientri nella sfera di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. A tal riguardo, anche nel caso in cui possa evincersi dalle circostanze stesse in cui l’aiuto sia stato concesso che esso sia atto ad incidere sugli scambi tra Stati membri e a falsare o a minacciare di falsare la concorrenza, la Commissione è tenuta quanto meno ad evocare queste circostanze nella motivazione della propria decisione (sentenze della Corte del 7 giugno 1988, Grecia/Commissione, 57/86, Racc. pag. 2855, punto 15, del 24 ottobre 1996, Germania e a./Commissione, C‑329/93, C‑62/95 e C‑63/95, Racc. pag. I‑5151, punto 52, e del 19 settembre 2000, Germania/Commissione, C‑156/98, Racc. pag. I‑6857, punto 98).
233. Tuttavia, quando una decisione in materia di aiuti di Stato è stata adottata in un contesto ben noto al governo interessato ed essa si colloca nel solco di una prassi decisionale costante, segnatamente per quanto riguarda quest’ultimo, siffatta decisione può essere motivata in modo sommario (v. ordinanza della Corte del 21 gennaio 2010, Iride e Iride Energia/Commissione, C‑150/09 P, non pubblicata nella Raccolta, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).
234. La decisione impugnata non contiene una motivazione specifica riguardo alla questione se la garanzia controversa fosse idonea a falsare la concorrenza. Al punto 52 di tale decisione, la Commissione ha osservato quanto segue:
«Si deve rilevare che, quanto alla [garanzia controversa], si tratta di una continuazione degli aiuti al salvataggio concessi [dagli azionisti] e, come già osservato nella [decisione provvisoria], la [garanzia controversa] costituisce un aiuto di Stato, circostanza questa che non è stata contestata dalla [Repubblica federale di Germania]».
235. Pertanto, la motivazione della decisione impugnata sulla qualificazione della garanzia controversa come aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE e, quindi, necessariamente, sulla questione se tale garanzia fosse idonea a falsare la concorrenza rinvia in toto alla motivazione contenuta nella decisione provvisoria, come osserva lo stesso ricorrente.
236. Occorre esaminare, anzitutto, se la Commissione potesse limitarsi a effettuare un rinvio alla motivazione esposta nella decisione provvisoria.
237. A tal proposito si deve rilevare che, nell’ordinanza Iride e Iride Energia/Commissione, citata al punto 233 supra, la Corte ha esaminato il carattere sufficiente della motivazione di una decisione (in prosieguo: la «decisione Iride») nella quale la Commissione si era limitata, riguardo alla qualificazione di una misura di aiuto di Stato, a rilevare di aver «constatato che la misura in esame d[oveva] essere considerata come un aiuto di Stato» (v. ordinanza Iride e Iride Energia/Commissione, cit. al punto 233 supra, interpretata alla luce della sentenza del Tribunale dell’11 febbraio 2009, Iride e Iride Energia/Commissione, T‑25/07, Racc. pag. II‑245, punto 67, che ha dato luogo, in fase di impugnazione, alla suddetta ordinanza).
238. La Corte ha dichiarato tale motivazione sufficiente fondandosi su due elementi. Da un lato, lo stesso governo interessato, nella sua notifica, aveva qualificato la misura in questione come aiuto di Stato. D’altro lato, il contesto di diritto e di fatto della decisione Iride comprendeva una decisione relativa a un aiuto di Stato a favore di un altro beneficiario (in prosieguo: la «decisione ENEL»), anch’essa sufficientemente motivata e adottata in un contesto di fatto e di diritto connesso e sufficientemente simile) (ordinanza Iride e Iride Energia/Commissione, cit. al punto 233 supra, punti 24 e 26).
239. Occorre rilevare che i due elementi sui quali si è basata la Corte nell’ordinanza Iride e Iride Energia/Commissione, citata al punto 233 supra, per considerare che la decisione Iride era sufficientemente motivata sono rinvenibili, in sostanza, nel caso di specie.
240. Da un lato, quando la Repubblica federale di Germania ha inviato alla Commissione, l’11 aprile 2008, una notifica supplementare relativa alla bad bank e ha chiesto l’autorizzazione provvisoria alla costituzione di tale istituto, essa ha ammesso che tale costituzione implicava un aiuto di Stato a favore della WestLB (punti 4 e 25 della decisione provvisoria). Orbene, dal fascicolo non emerge che la Repubblica federale di Germania abbia contestato, in seguito, la decisione provvisoria per la parte in cui la garanzia controversa era ivi qualificata come aiuto di Stato.
241. D’altro lato, la decisione impugnata e la decisione provvisoria riguardano entrambe la stessa misura statale (la garanzia controversa), lo stesso beneficiario (la WestLB) e lo stesso obiettivo (evitare che la WestLB sia costretta a cessare le proprie attività a causa della riduzione del valore di mercato del portafoglio di EUR 23 miliardi nell’ambito della crisi finanziaria). In tali circostanze, si deve ritenere che queste due decisioni siano state adottate in un contesto di fatto e di diritto connesso e sufficientemente simile.
242. Va osservato, infine, che mentre fra l’adozione della decisione ENEL (1° dicembre 2004) e l’adozione della decisione Iride (8 novembre 2006) erano trascorsi 23 mesi, il periodo intercorso tra l’adozione della decisione provvisoria (30 aprile 2008) e la decisione impugnata (12 maggio 2009) è di 12 mesi e 12 giorni.
243. Alla luce dei suesposti rilievi, si deve ritenere che, nella decisione impugnata, la Commissione potesse limitarsi a rinviare alla qualificazione come aiuto di Stato, che la stessa aveva effettuato nella decisione provvisoria.
244. Occorre, inoltre, esaminare se la decisione provvisoria sia sufficientemente motivata al riguardo.
245. Tale motivazione è contenuta al punto 30 della decisione provvisoria, del seguente tenore:
«[L]a Commissione constata che [la] WestLB esercita attività transfrontaliere e internazionali, cosicché qualsiasi vantaggio concesso mediante risorse statali ostacolerebbe la concorrenza nel settore bancario e inciderebbe sugli scambi intracomunitari (decisione della Commissione nel caso C 50/2006, del 27 giugno 2007, BAWAG, non ancora pubblicata, punto 127)».
246. La motivazione della decisione provvisoria deve essere integrata con quella contenuta nella decisione della Commissione, del 27 giugno 2007, relativa all’aiuto di Stato C 50/2006 (ex NN 68/2006, CP 102/2006), al quale la Repubblica d’Austria ha dato esecuzione in favore di BAWAG­PSK (GU 2008, L 83, pag. 7; in prosieguo: la «decisione BAWAG‑PSK»), alla quale la Commissione rinvia. Orbene, come rilevato dalla stessa Commissione nella risposta a un quesito scritto del Tribunale, essa era incorsa in un lapsus calami, al punto 30 della decisione provvisoria, nel rinviare al punto 127 della decisione BAWAG‑PSK, che non riguarda la questione se l’aiuto oggetto di quest’ultima decisione fosse idoneo a causare una distorsione della concorrenza. L’esame di tale questione è contenuto, in realtà, nei punti da 121 a 125 della decisione BAWAG‑PSK, che così recitano:
«121.
L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE vieta gli aiuti che incidono sugli scambi tra Stati membri e che falsano o minacciano di falsare la concorrenza.
122. La Commissione, nell’ambito della sua valutazione giuridica, non deve dimostrare che gli aiuti incidono effettivamente sugli scambi tra Stati membri e falsano effettivamente la concorrenza, ma soltanto stabilire se essi sono idonei a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza. Qualora l’aiuto di uno Stato membro consolidi la posizione di un’impresa nei confronti degli altri concorrenti negli scambi intracomunitari, si deve ritenere che la competitività degli altri concorrenti sia stata compromessa dall’aiuto statale.
123. La Commissione ricorda che il settore bancario è aperto da molti anni alla concorrenza. La concorrenza, che era stata già introdotta con il principio della libera circolazione dei capitali prevista dal trattato CE, è cresciuta grazie al continuo processo di liberalizzazione.
124. La BAWAG‑PSK ha filiali o società controllate in diversi Stati membri (…) D’altra parte, in Austria operano anche banche di altri Stati membri (…)
125. Nel settore bancario, infine, si verificano scambi tra gli Stati membri. La garanzia consolida la posizione della BAWAG‑PSK nei confronti di altre imprese bancarie, con le quali è in concorrenza negli scambi intracomunitari. La garanzia e quindi idonea a incidere sugli scambi tra gli Stati membri e a falsare la concorrenza».
247. Da tutte le suesposte osservazioni deriva che la Commissione ha ritenuto, nella decisione provvisoria, che la garanzia controversa fosse idonea a incidere sulla concorrenza nel settore bancario sulla base del rilievo che, in primo luogo, tale settore era aperto alla concorrenza, in secondo luogo, la garanzia controversa consolidava la posizione della WestLB nei mercati in cui essa operava rispetto alla posizione delle banche che non avevano ricevuto aiuti e, in terzo luogo, la WestLB esercitava attività transfrontaliere e internazionali.
248. Occorre esaminare se tale motivazione soddisfi i requisiti fissati dalla giurisprudenza, con riferimento al contesto della decisione provvisoria nonché all’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi.
249. In primo luogo, il giudice dell’Unione ha dichiarato che, in materia di aiuti di Stato, le condizioni relative, rispettivamente, all’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri e alla distorsione della concorrenza sono, in generale, indissociabilmente connesse e ha considerato che, allorché un aiuto rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi ultimi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (v. sentenza del Tribunale del 15 giugno 2000, Alzetta e a/Commissione, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, da T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, da T‑3/98 a T‑6/98 e T‑23/98, Racc. pag. II‑2319, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
250. Orbene, è pacifico e manifesto che la WestLB è presente sul mercato di più Stati membri e affronta, nel mercato tedesco, la concorrenza, reale o potenziale, di più banche con sede in altri Stati membri.
251. In secondo luogo, come rilevato dalla Commissione al punto 123 della decisione BAWAG‑PSK, il settore bancario è stato oggetto di un importante processo di liberalizzazione a livello comunitario. Orbene, dalla giurisprudenza emerge che tale circostanza accentua la concorrenza che già può derivare dalla libera circolazione dei capitali prevista dal Trattato, il che evidenzia un’incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri (sentenza della Corte del 10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e a., C‑222/04, Racc. pag. I‑289, punti 142 e 145).
252. Infine, in terzo luogo, come rilevato dalla Commissione al punto 4 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, l’uscita delle imprese inefficienti rientra nel normale funzionamento del mercato e gli aiuti alla ristrutturazione figurano tra i tipi di aiuti di Stato che presentano i maggiori effetti distorsivi, e quindi il principio generale del divieto di detti aiuti, sancito dal Trattato CE, deve rimanere la regola per quanto riguarda tali aiuti e le deroghe a tale principio devono essere limitate.
253. Al riguardo si deve ritenere che, in via di principio, quando un aiuto è indispensabile per la sopravvivenza di un’impresa che, in caso contrario, sarebbe destinata a scomparire, la concessione dell’aiuto comporti necessariamente una distorsione della concorrenza, in quanto impedisce una ridistribuzione delle quote di mercato di tale impresa tra i suoi concorrenti.
254. Alla luce di tali osservazioni, si deve ritenere che la motivazione di una decisione che qualifica come aiuto di Stato un aiuto alla ristrutturazione a favore di un’impresa, come la WestLB, con rilevanti attività transfrontaliere, che opera in un settore oggetto di liberalizzazione nell’Unione, come il settore bancario, e che avrebbe potuto scomparire dal mercato se l’aiuto non fosse stato concesso, possa essere particolarmente sintetica.
255. Tenuto conto dei suesposti rilievi, la motivazione fornita nella decisione provvisoria riguardante la questione se la garanzia controversa potesse incidere sulla concorrenza dev’essere considerata sufficiente.
Sulla fondatezza della motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda gli effetti della garanzia controversa sulla concorrenza
256. Il ricorrente deduce due argomenti volti a contestare la fondatezza della motivazione della decisione impugnata riguardo alla questione se la garanzia controversa potesse incidere sulla concorrenza. Con il primo argomento, il ricorrente fa valere che la Commissione avrebbe dovuto esaminare la situazione reale del mercato alla data di adozione della decisione impugnata per verificare se la garanzia controversa, qualificata come aiuto di Stato nella decisione provvisoria, potesse continuare ad essere qualificata in tal modo. Con il secondo argomento, fa valere che gli aiuti a favore del settore finanziario concessi dal 2008 non possono falsare la concorrenza.
– Sul primo argomento, secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto esaminare la situazione reale del mercato alla data di adozione della decisione impugnata
257. Il ricorrente fa valere che la Commissione non poteva limitarsi a effettuare un rinvio alla decisione provvisoria riguardo alla questione se la garanzia controversa fosse idonea a causare una distorsione della concorrenza. Secondo il ricorrente, quando adotta una decisione in cui si rilevi che una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, la Commissione è sempre obbligata a esaminare la situazione reale del mercato alla data di adozione di tale decisione. Il ricorrente osserva che la Commissione era particolarmente tenuta a effettuare un esame di tal genere nel caso di specie. Da un lato, tra l’adozione della decisione provvisoria e l’adozione della decisione impugnata, la crisi finanziaria sarebbe divenuta una delle più gravi del secolo, circostanza che avrebbe indotto la Commissione ad autorizzare la concessione di aiuti a favore del settore finanziario per un importo totale di circa EUR 3 000 miliardi. Il ricorrente ritiene quindi improbabile che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, sussistesse ancora, in tale settore, una concorrenza possibile oggetto di distorsioni. Peraltro, il ricorrente rileva che un aiuto di EUR 5 miliardi, ossia pari allo 0,167% del totale degli aiuti autorizzati dalla Commissione a causa della crisi finanziaria sino all’adozione della decisione impugnata, difficilmente avrebbe provocato una distorsione significativa della concorrenza eventualmente esistente. D’altro lato, la decisione provvisoria riguardava una misura temporanea di salvataggio, mentre la decisione impugnata riguarda una misura di ristrutturazione permanente.
258. Si deve ritenere che, in via di principio, per accertare se una misura costituisca un aiuto di Stato sia necessario basarsi su elementi oggettivi, da valutare nel momento in cui la Commissione prende la propria decisione e, pertanto, il controllo del giudice dell’Unione verte sulla valutazione della situazione operata dalla Commissione in tale momento (v., in tal senso, sentenza della Corte dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Racc. pag. I‑9465, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
259. Tuttavia, si deve ritenere che, quando la Commissione ha già qualificato una misura come aiuto di Stato in una decisione non contestata, com’è avvenuto nel caso di specie riguardo alla garanzia controversa nella decisione provvisoria, essa non sia necessariamente tenuta a effettuare un nuovo esame della situazione concorrenziale esistente alla data in cui adotta una nuova decisione che continua a qualificare come aiuto di Stato la stessa misura, nei limiti in cui queste due decisioni siano adottate in un contesto di fatto e di diritto connesso e sufficientemente simile.
260. Orbene, gli argomenti del ricorrente non sono idonei a dimostrare che si sia verificato un mutamento delle circostanze tra l’adozione della decisione provvisoria e l’adozione della decisione impugnata tale da obbligare la Commissione ad effettuare un nuovo esame dell’effetto potenziale della garanzia controversa sulla concorrenza.
261. In primo luogo, l’aggravarsi della crisi finanziaria che si sarebbe eventualmente verificato tra l’adozione della decisione provvisoria (30 aprile 2008) e la decisione impugnata (12 maggio 2009) nonché l’autorizzazione, da parte della Commissione, in tale periodo, di una serie di aiuti di Stato di importo complessivo elevato a favore del settore finanziario non impediscono di continuare a qualificare come aiuto di Stato una misura adottata a favore di una banca in difficoltà senza effettuare una nuova analisi della concorrenza esistente in tale settore.
262. Da un lato, tale settore è stato oggetto di un importante processo di liberalizzazione a livello comunitario, che ha accentuato la concorrenza che già poteva derivare dalla libera circolazione dei capitali prevista dal Trattato (sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a., cit. al punto 251 supra, punto 145). Orbene, il ricorrente non può sostenere che l’eventuale aggravarsi della crisi finanziaria e l’autorizzazione degli aiuti di cui al punto precedente abbiano eliminato tale concorrenza accentuata a tal punto che la garanzia controversa non potrebbe più comprometterla.
263. In ogni caso, si deve ritenere che la concessione di un aiuto di Stato di importo pari a EUR 5 miliardi, che consente a una grande banca in difficoltà di continuare le sue attività e, quindi, di non perdere quote consistenti di mercato a favore dei suoi concorrenti, sia, in linea di principio, idonea a incidere sulla concorrenza esistente, anche nell’ipotesi in cui quest’ultima fosse particolarmente indebolita.
264. D’altro lato, il ricorrente non contesta l’argomento della Commissione secondo il quale numerose banche con sede negli Stati membri, ivi comprese banche regionali tedesche simili alla WestLB, non avevano beneficiato di alcun aiuto di Stato alla data di adozione della decisione impugnata. Come correttamente sostenuto dalla Commissione, i rapporti concorrenziali tra queste ultime banche e la WestLB erano necessariamente pregiudicati dalla concessione della garanzia controversa benché, a tale data, altre banche avessero beneficiato di un considerevole sostegno pubblico.
265. Peraltro, dalla giurisprudenza emerge che la circostanza che i concorrenti del beneficiario di una misura abbiano ricevuto aiuti di Stato non incide sulla qualificazione come aiuto di Stato di tale misura. (sentenzaVlaams Gewest/Commissione, cit. al punto 83 supra, punto 54).
266. In secondo luogo, il fatto che la garanzia controversa, intesa al momento dell’adozione della decisione provvisoria come una misura transitoria e reversibile, fosse divenuta una misura d’effetto permanente al momento dell’adozione della decisione impugnata non costituisce un mutamento delle circostanze che possa impedire alla Commissione, in tale decisione, di rinviare alla qualificazione effettuata nella decisione provvisoria. Al contrario, la Commissione poteva ragionevolmente ritenere, come la stessa sostiene correttamente, che una misura qualificata come aiuto di Stato e, quindi, idonea a causare distorsioni della concorrenza, la cui applicazione era soggetta a una limitazione temporale, dovesse essere qualificata in tal modo, a maggior ragione, in mancanza di tale limitazione.
267. Dalle suesposte considerazioni deriva che il fatto che la Commissione non abbia esaminato, nella decisione impugnata, se la garanzia controversa fosse idonea a causare una distorsione della concorrenza, ma abbia rinviato all’esame che essa aveva effettuato al riguardo nella decisione provvisoria, non costituisce una violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Il presente argomento deve essere quindi respinto.
– Sul secondo argomento, in base al quale gli aiuti a favore del settore finanziario, concessi dal 2008, non potrebbero falsare la concorrenza
268. Il ricorrente fa valere che gli aiuti a favore del settore finanziario, concessi dal 2008, mirano a evitare il collasso di detto settore e, pertanto, non possono falsare la concorrenza.
269. Su tale punto, è sufficiente rilevare che l’aiuto esaminato dalla Commissione nella decisione impugnata è un aiuto individuale, concesso a favore di una singola banca, la WestLB, e non già un aiuto concesso a favore del settore finanziario tedesco o europeo nel suo insieme. Non si può certo escludere che la sopravvivenza della WestLB possa avere anche conseguenze economiche positive per istituti che non abbiano beneficiato di misure statali di sostegno. Tuttavia, resta il fatto che la WestLB si trova necessariamente in una posizione concorrenziale relativa più forte, nei confronti di tali istituti, rispetto all’ipotesi in cui avesse dovuto cessare le proprie attività.
270. L’argomento dedotto dal ricorrente non può, quindi, trovare accoglimento.
271. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rilevare, da un lato, che la motivazione della decisione impugnata relativamente alla questione se la garanzia controversa potesse causare una distorsione della concorrenza è sufficiente e, dall’altro, che il ricorrente non è riuscito a dimostrare che le ragioni indicate dalla Commissione fossero viziate da errore.
272. Il secondo motivo dev’essere quindi respinto.
Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
Osservazioni preliminari
273. Occorre, anzitutto, ricordare che l’argomento esposto dal ricorrente secondo il quale la decisione impugnata, non indicando che la garanzia controversa potrebbe causare distorsioni della concorrenza, né la natura delle distorsioni medesime, non sarebbe sufficientemente motivata è stato già esaminato nell’ambito del secondo motivo.
274. Inoltre, il ricorrente fa valere che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata riguardo alla valutazione della conformità della garanzia controversa all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE. Secondo il ricorrente, la motivazione di tale decisione non consentirebbe di comprendere in qual modo le condizioni contenute nel suo allegato siano necessarie e proporzionate per conseguire l’obiettivo fissato da tale disposizione. Orbene, la motivazione avrebbe dovuto essere particolarmente dettagliata, tenuto conto, in primo luogo, del contesto della crisi finanziaria, in secondo luogo, della portata delle condizioni imposte nella decisione impugnata e, in terzo luogo, del fatto che quest’ultima «[andasse] ben oltre le decisioni precedenti».
275. Al riguardo occorre rilevare che, considerato che il ricorso è ricevibile unicamente per quanto riguarda l’inclusione delle condizioni relative all’obbligo di vendita nell’allegato della decisione impugnata, gli argomenti del ricorrente possono essere esaminati nel merito solo con riferimento alla motivazione inerente a tali condizioni.
276. Il ricorrente osserva, in proposito, che la decisione impugnata avrebbe dovuto contenere una motivazione più dettagliata riguardo alla necessità dell’obbligo di vendita, e ciò tanto più in quanto un obbligo equivalente non era stato imposto in altri «procedimenti paralleli». La motivazione fornita al riguardo, al punto 69 della decisione impugnata, secondo la quale le casse di risparmio e il Land NRW perseguirebbero talora interessi contrapposti, non sarebbe sufficiente. Sarebbe del resto normale che gli interessi dei proprietari di una società per azioni siano talvolta contrastanti. Infine, il ricorrente fa valere che la motivazione della decisione impugnata non può essere integrata con spiegazioni presentate dalla Commissione unicamente dinanzi al Tribunale.
277. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
278. Va ricordato che la Commissione ha ritenuto, nella decisione impugnata, che la garanzia controversa fosse un aiuto alla ristrutturazione a favore di un’impresa in difficoltà. Come viene rilevato al punto 210 supra, essa poteva quindi esaminare la compatibilità di tale misura con il mercato comune alla luce degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
279. Ai sensi del punto 17 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, la ristrutturazione si basa su un piano realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa. In forza del punto 34 di detti orientamenti, la concessio ne di un aiuto individuale alla ristrutturazione deve essere subordinata alla realizzazione del piano di ristrutturazione, che deve essere approvato dalla Commissione.
280. Il punto 47 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione dispone che il beneficiario dell’aiuto debba attuare pienamente il piano di cui al punto precedente e assolvere qualunque altro obbligo previsto nella decisione di autorizzazione. La mancata attuazione del piano o il non rispetto degli altri obblighi sono considerati un’applicazione abusiva dell’aiuto.
281. I paragrafi da 35 a 37 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione contengono le regole per la presentazione del piano di ristrutturazione alla Commissione, nonché gli elementi che devono esservi ricompresi. In primo luogo, tale piano deve includere tutte le informazioni utili, tra cui uno studio di mercato e una descrizione delle circostanze all’origine delle difficoltà dell’impresa, che consentiranno di valutare le misure proposte. In secondo luogo, lo Stato membro interessato deve impegnarsi a far realizzare detto piano. In terzo luogo, il piano deve consentire di ripristinare, entro un termine ragionevole, la redditività a lungo termine dell’impresa sulla base di ipotesi realistiche, in modo tale che essa possa coprire, dopo la ristrutturazione, la totalità dei costi facendo affidamento soltanto sulle proprie forze. In quarto luogo, nel caso in cui i problemi dell’impresa siano dovuti a carenze del sistema di governo societario, dovranno essere introdotti opportuni adeguamenti.
282. I paragrafi da 38 a 40 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione riguardano la «prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza indotte dall’aiuto» in caso di concessione di aiuti alla ristrutturazione. Ai sensi di tali disposizioni, in primo luogo, le misure compensative devono essere adottate al fine di circoscrivere gli effetti negativi dell’aiuto sulla concorrenza e sugli scambi (in prosieguo: le «misure compensative»). In secondo luogo, tali misure devono essere «adeguate» nel senso che non devono implicare un deterioramento della struttura del mercato. In terzo luogo, le stesse devono essere «proporzionate» agli effetti distorsivi determinati dall’aiuto. A tal riguardo, anzitutto, esse devono vertere sui mercati nei quali l’impresa in causa deterrà una posizione importante in seguito alla ristrutturazione. Inoltre, sebbene tali misure possano intervenire prima o dopo la concessione dell’aiuto, esse devono comunque essere parte integrante del piano di ristrutturazione. Infine, esse non devono consistere in mere cancellazioni di debiti o chiusure di attività in perdita, dato che così non determinerebbero una riduzione della capacità o della presenza sul mercato dell’impresa in questione (sentenza del Tribunale del 14 febbraio 2012, Electrolux/Commissione, T‑115/09 e T‑116/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 44).
283. Da un lato, dalle suesposte considerazioni emerge che l’esistenza di un piano di ristrutturazione è una condizione essenziale affinché un aiuto alla ristrutturazione possa essere considerato compatibile con il mercato comune. Tale piano diviene un elemento centrale dell’analisi che la Commissione deve effettuare al riguardo (in prosieguo: l’«esame della compatibilità»). Infine, gli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione prevedono la subordinazione automatica di un’eventuale autorizzazione dell’aiuto al rispetto del piano esaminato e approvato dalla Commissione.
284. D’altro lato, il piano di ristrutturazione in base al quale la Commissione effettua l’esame della compatibilità deve contenere due tipi di misure, che si differenziano in ragione del fine perseguito. Lo scopo del primo tipo di misure è di ripristinare la redditività economica a lungo termine dell’impresa. Quanto al secondo tipo di misure, il suo scopo è di prevenire ogni indebita distorsione della concorrenza. In via di principio, nulla osta a che il contenuto di tutte le misure previste dal piano di ristrutturazione sia oggetto di trattative, cui il beneficiario dell’aiuto può eventualmente partecipare, tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Tuttavia, dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione emerge che è tale Stato, in ultima analisi, a doversi impegnare in via definitiva.
285. Infine, per quanto riguarda la compatibilità con il mercato comune di un aiuto alla ristrutturazione, dalla giurisprudenza risulta che l’obbligo di motivazione è soddisfatto qualora la decisione della Commissione indichi i motivi in base ai quali essa ritiene che gli aiuti siano giustificati riguardo alle condizioni previste dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, condizioni consistenti, in particolare, nell’esistenza di un piano di ristrutturazione, in una prova soddisfacente della redditività a lungo termine del beneficiario dell’aiuto e nella proporzionalità dell’aiuto rispetto al contributo del beneficiario stesso (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 15 giugno 2005, Corsica Ferries France/Commissione, T‑349/03, Racc. pag. II‑2197, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
286. Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre, da un lato, stabilire la portata dell’obbligo della Commissione di indicare le ragioni per cui essa ha deciso di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita e, dall’altro, esaminare se la motivazione della decisione impugnata sia, al riguardo, sufficiente.
Sulla portata dell’obbligo della Commissione di indicare le ragioni per cui essa ha deciso di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita
287. Per stabilire la portata dell’obbligo della Commissione di indicare le ragioni per cui essa ha deciso di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita, in primo luogo, occorre individuare l’obiettivo rispetto al quale la Commissione doveva giustificare tale decisione. In secondo luogo, si deve stabilire la portata dell’obbligo generale della Commissione di motivare le sue decisioni in cui si subordina l’autorizzazione degli aiuti alla ristrutturazione al rispetto delle misure previste dai piani di ristrutturazione sui quali gli Stati membri interessati si sono impegnati. In terzo luogo, è necessario esaminare se la portata di tale obbligo sia diversa quando la Commissione decide di garantire il rispetto dei piani in questione subordinando le sue decisioni a condizioni, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999. Infine, in quarto luogo, occorre verificare se l’obbligo di vendita facesse parte del primo piano di ristrutturazione completo della WestLB, sul quale la Repubblica federale di Germania si era impegnata.
– Sull’obiettivo in base al quale la Commissione doveva giustificare la sua decisione di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita
288. Il ricorrente afferma, in sostanza, che lo scopo perseguito dalla Commissione, nel decidere di subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione al rispetto di talune condizioni, è di garantire la realizzazione dell’obiettivo della deroga al divieto generale degli aiuti di Stato sul quale si fonda l’autorizzazione. Se l’autorizzazione è fondata sull’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, nella sua seconda ipotesi, tale fine deve essere, secondo il ricorrente, di rimediare a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.
289. Tale affermazione deve essere respinta.
290. Infatti, come rilevato al punto 284 supra, lo scopo perseguito dalla Commissione nel subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione al rispetto delle misure previste dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato è, in primo luogo, di garantire il ritorno del beneficiario alla redditività a lungo termine e, in secondo luogo, di assicurare che le distorsioni della concorrenza non siano eccessive.
291. Nella fattispecie, come osservato al punto 187 supra, l’obbligo di vendita è stato incluso nell’allegato della decisione impugnata in quanto misura destinata a garantire il ritorno della WestLB alla redditività a lungo termine. Pertanto, la Commissione doveva giustificare la sua decisione di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto di detto obbligo esclusivamente con riferimento a tale obiettivo.
– Sulla portata dell’obbligo generale della Commissione di motivare le sue decisioni in cui si subordina l’autorizzazione degli aiuti alla ristrutturazione al rispetto delle misure previste dai piani di ristrutturazione che gli Stati membri interessati si impegnano a far realizzare
292. Occorre rilevare che, sebbene spetti, in linea di principio, alla Commissione fornire la prova della concessione di un aiuto, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, l’onere della prova della sua compatibilità con il mercato comune, in deroga a tale disposizione, grava, in linea di principio, sullo Stato membro interessato, che deve dimostrare l’esistenza delle condizioni di tale deroga (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 12 settembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione, T‑68/03, Racc. pag. II‑2911, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
293. Pertanto, quando, nell’esercizio dell’ampio potere discrezionale di cui essa dispone per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, CE (v. punto 183 supra), la Commissione richiede, come nella fattispecie, negli orientamenti, nelle linee guida o nelle comunicazioni, che, per autorizzare un aiuto, lo Stato membro interessato si impegni su un piano che permetta di conseguire taluni obiettivi legittimi specifici, spetta a quest’ultimo dimostrare che detto piano è idoneo a conseguirli e non già alla Commissione dimostrare che ogni misura prevista dal piano sia indispensabile a tal fine.
294. Di conseguenza, e tenuto conto di quanto esposto ai punti da 279 a 284 supra, un piano di ristrutturazione dev’essere considerato come costituito da un complesso di impegni, proposti da uno Stato membro, volti a dimostrare la sussistenza delle condizioni di una deroga al divieto generale degli aiuti di Stato. Tali impegni sono diretti a ottenere, da parte della Commissione, una decisione il cui ottenimento non costituisce per lo Stato membro interessato un diritto soggettivo, ossia l’autorizzazione di un aiuto che consente di evitare gli effetti del meccanismo della concorrenza, e sono proposti per garantire il conseguimento degli obiettivi indicati ai punti 284 e 290 supra.
295. Per il beneficiario dell’aiuto, il piano di ristrutturazione diviene, del resto, l’insieme delle condizioni cui è subordinata la concessione dell’aiuto da parte dello Stato membro interessato, in quanto quest’ultimo si impegna, nei confronti della Commissione, a concedere l’aiuto solo con riserva del rispetto di tale piano da parte del beneficiario.
296. Ciò premesso, si deve ritenere che, nella sua decisione di autorizzazione, spetti in particolare alla Commissione, in primo luogo, dimostrare che la misura autorizzata debba essere effettivamente qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, in secondo luogo, verificare che lo Stato membro interessato abbia dimostrato che l’aiuto potesse beneficiare di una delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, CE e, in terzo luogo, accertare che, tenuto conto di tutte le misure previste dal piano di ristrutturazione sul quale tale Stato membro si è impegnato, sia possibile ritenere che il beneficiario dell’aiuto sarà economicamente efficiente nel lungo termine e che le distorsioni della concorrenza causate dall’aiuto non saranno eccessive.
297. Contrariamente a quanto affermato in sostanza dal ricorrente, la Commissione non è invece tenuta a spiegare la necessità di ogni misura prevista dal piano di ristrutturazione, né a tentare di imporre unicamente le misure meno restrittive possibili tra quelle idonee a garantire l’attuazione degli obiettivi di cui al punto precedente, a meno che o lo Stato membro interessato si sia previamente impegnato su un piano di ristrutturazione meno vincolante, che risponda in modo altrettanto adeguato a tali obiettivi, o tale Stato membro si sia opposto all’inclusione di talune misure nel piano di ristrutturazione e si sia impegnato su tale piano con la motivazione che la Commissione gli aveva comunicato definitivamente che l’aiuto non sarebbe stato autorizzato in assenza di tali misure, in quanto la decisione di subordinare la concessione dell’aiuto al rispetto di tali misure non poteva essere attributa, in tali ipotesi, allo Stato membro interessato.
298. In primo luogo, tale conclusione è confermata dal fatto che le misure previste da un piano di ristrutturazione possono essere assai numerose e di vario tipo, cosicché è necessario avere una conoscenza approfondita del funzionamento e della struttura interna del beneficiario dell’aiuto, della sua situazione commerciale nonché delle opzioni strategiche che gli sono offerte, per poter prevedere misure alternative. Dato che non dispone necessariamente di tale conoscenza, la Commissione non ha la possibilità di individuare misure idonee a sostituire quelle previste dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato.
299. In secondo luogo, pretendere che la Commissione sia tenuta a giustificare la necessarietà di ogni misura prevista dal piano di ristrutturazione potrebbe impedire alla stessa di constatare, in talune situazioni, che il beneficiario dell’aiuto sarà redditizio a lungo termine. Ciò sembra verificarsi nel caso di un piano di ristrutturazione contenente misure che, considerate nel loro insieme, consentirebbero di garantire la redditività di detto beneficiario, ma che, esaminate singolarmente, non risulterebbero, al riguardo, indispensabili. In tale caso di specie, la Commissione non potrebbe dimostrare il carattere strettamente necessario di nessuna delle misure proposte e non potrebbe, in sostanza, subordinare l’autorizzazione dell’aiuto al rispetto di tali misure. Essa non potrebbe quindi assicurarsi del ritorno del beneficiario alla redditività.
300. Infine, in terzo luogo, va ricordato che, quando la Commissione autorizza un aiuto alla ristrutturazione a favore di una banca la cui situazione economica si era deteriorata a tal punto che la stessa avrebbe potuto cessare le sue attività e provocare una crisi nel mercato finanziario nazionale, solo l’intervento pubblico, evitando che il meccanismo della concorrenza produca effetti, consente la continuità di tale banca, e ciò al fine di porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.
301. In tale contesto, sebbene sia giustificato pretendere che la Commissione provveda affinché l’aiuto concesso, da un lato, sia idoneo a produrre l’effetto benefico atteso su tale economia, il che può richiedere, in particolare, che la redditività della banca sia garantita, e, dall’altro, abbia un impatto il più limitato possibile sulla concorrenza, sarebbe, per contro, eccessivo pretendere che essa stabilisca altresì che le condizioni dell’autorizzazione dell’aiuto siano le meno onerose possibili per il beneficiario.
302. La conclusione esposta ai punti 296 e 297 supra è, peraltro, coerente con la giurisprudenza secondo la quale l’obbligo di motivazione della Commissione, quanto alla compatibilità di un aiuto alla ristrutturazione con il mercato comune, è soddisfatto qualora la decisione in questione indichi i motivi in base ai quali essa ritiene che gli aiuti siano giustificati riguardo alle condizioni previste dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, condizioni consistenti, in particolare, nell’esistenza di un piano di ristrutturazione, in una prova soddisfacente della redditività a lungo termine del beneficiario dell’aiuto e nella proporzionalità dell’aiuto rispetto al contributo del beneficiario stesso (v. punto 285 supra).
– Sulla questione se la portata dell’obbligo generale della Commissione di motivare le proprie decisioni che subordinino l’autorizzazione degli aiuti alla ristrutturazione al rispetto dei piani di ristrutturazione sui quali gli Stati membri interessati si siano impegnati sia diversa quando la Commissione decida di garantire il rispetto di un piano di ristrutturazione subordinando la propria decisione a condizioni, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999
303. All’udienza il ricorrente ha affermato che l’obbligo di motivazione della Commissione deve essere considerato diverso da quello descritto ai punti 296 e 297 supra quando la Commissione decide, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, di subordinare la decisione che autorizza un aiuto alla ristrutturazione a una condizione.
304. Orbene, nei limiti in cui siffatta condizione rifletta, come nella fattispecie, una misura prevista dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato, tale affermazione deve essere respinta.
305. Infatti, tenuto conto, da un lato, della particolare responsabilità conferita dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione a qualsiasi Stato membro che intenda concedere un aiuto alla ristrutturazione a favore di un’impresa, per quanto riguarda la presentazione di un piano di ristrutturazione, e, dall’altro, della subordinazione automatica, prevista dai suddetti orientamenti, dell’autorizzazione dell’aiuto al rispetto delle misure contenute in tale piano, dette misure devono essere considerate come parte integrante delle condizioni per la concessione dell’aiuto fissate dallo Stato membro interessato (v. punto 295 supra). Tali condizioni fanno parte, inoltre, del contesto di fatto e di diritto in base al quale lo Stato membro interessato ha chiesto alla Commissione di effettuare l’esame della compatibilità dell’aiuto.
306. Pertanto, quando la Commissione subordina l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione a una condizione di tal genere, essa non fa gravare, né sul beneficiario dell’aiuto né sullo Stato membro interessato, alcun obbligo che il medesimo non avesse precedentemente assunto.
307. Peraltro, le conseguenze derivanti, per lo Stato membro interessato, dalla violazione di siffatta condizione sono sostanzialmente equivalenti a quelle derivanti dal mancato rispetto di una misura prevista dal piano di ristrutturazione sul quale esso si è impegnato, ossia il fatto che l’aiuto potrebbe essere considerato dalla Commissione abusivamente applicato e la possibilità, per quest’ultima, di adire la Corte per constatare che lo Stato membro in questione è venuto meno ai suoi obblighi.
308. Infine, e in ogni caso, dal momento che la Commissione non ha ritenuto che la garanzia controversa potesse essere autorizzata solo in considerazione dell’esistenza di un piano di ristrutturazione che prevedeva l’applicazione di determinate misure, non sembra logico pretendere che essa indichi le ragioni per cui la sua decisione di autorizzare l’aiuto debba essere subordinata alla condizione che tali misure siano applicate.
309. Si deve quindi ritenere che, nella decisione impugnata, la Commissione non fosse tenuta a indicare le ragioni per cui l’adozione di tutte le misure previste dal piano di ristrutturazione definitivo, di cui faceva parte indubbiamente l’obbligo di vendita, sarebbe stata sufficiente a garantire la redditività a lungo termine della WestLB e ad assicurare che la garanzia controversa non avrebbe causato indebite distorsioni della concorrenza, nei limiti in cui sia possibile ritenere, da un lato, che la Repubblica federale di Germania non si fosse previamente impegnata su un piano di ristrutturazione completo meno vincolante, che rispondesse in modo altrettanto adeguato a tali obiettivi, e, dall’altro, che essa non si fosse opposta all’inclusione dell’obbligo di vendita nel piano di ristrutturazione definitivo e avesse proposto la sua inclusione per il solo fatto che la Commissione le aveva comunicato definitivamente che, in caso contrario, l’aiuto non sarebbe stato autorizzato (v. punto 297 supra).
– Sulle questioni se il piano di ristrutturazione definitivo fosse il primo piano di ristrutturazione completo della WestLB sul quale la Repubblica federale di Germania si fosse impegnata e se quest’ultima si fosse opposta all’inclusione dell’obbligo di vendita nel piano medesimo
310. Occorre esaminare, anzitutto, se il piano di ristrutturazione iniziale, presentato alla Commissione l’8 agosto 2008 e che non p revedeva la vendita della WestLB negli stessi termini del piano di ristrutturazione definitivo, possa essere considerato quale piano di ristrutturazione completo.
311. Da un lato, occorre ricordare che il piano di ristrutturazione iniziale conteneva l’impegno di presentare, prima del 31 dicembre 2008, «misure concrete» volte alla modifica dell’azionariato della WestLB (v. punto 25 della decisione di avvio del procedimento, punti 2 e 29 della decisione impugnata e punto 26 supra). Tali misure, non individuate, dovevano comportare la perdita della quota di maggioranza, da parte degli azionisti, prima del 30 settembre 2009.
312. D’altro lato, al momento della notifica del piano di ristrutturazione iniziale alla Commissione, quest’ultima era stata informata dalla Repubblica federale di Germania che gli azionisti si erano accordati, nell’ambito dell’Eckpunktevereinbarung, per sottoporle, prima del 31 dicembre 2008, un piano di ristrutturazione rielaborato, contenente misure di riduzione che andassero al di là del piano di ristrutturazione iniziale e tenessero conto della modifica dell’azionariato (punto 26 della decisione di avvio del procedimento e punto 27 supra).
313. Pertanto, quando le è stato notificato il piano di ristrutturazione iniziale, la Commissione doveva necessariamente ritenere che, successivamente, le sarebbero state presentate misure di ristrutturazione addizionali significative, che avrebbero potuto avere un impatto evidente sull’esame della compatibilità della garanzia controversa. In tali circostanze, essa non era in grado di effettuare tale esame in base al piano di ristrutturazione iniziale. Quest’ultimo non poteva essere, quindi, considerato quale piano completo ai sensi dei punti da 35 a 45 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione.
314. Inoltre, occorre rilevare che dagli atti di causa non emerge che la Repubblica federale di Germania abbia chiesto alla Commissione di effettuare l’esame della compatibilità della garanzia controversa alla luce o delle misure previste dal piano di ristrutturazione iniziale, o di altre misure, diverse da quelle previste dal piano definitivo, oppure che essa si sia opposta alla subordinazione della concessione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita. Orbene, tenuto conto della particolare responsabilità conferita dagli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione a qualsiasi Stato membro che intenda concedere un aiuto alla ristrutturazione, per quanto riguarda la presentazione di un piano di ristrutturazione, non è ammissibile, qualora tale Stato non abbia comunicato la propria contrarietà alle misure contenute in tale piano, che tali misure non possano essergli attribuite. La Repubblica di Germania non ha neppure fatto valere, nelle proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, che l’obbligo di vendita non fosse necessario per garantire la redditività della WestLB o che si potessero prevedere soluzioni alternative meno rigorose (v. punti da 44 a 50 della decisione impugnata), mentre la Commissione, come la stessa fa valere correttamente, aveva già osservato in sostanza, al punto 49 della decisione di avvio del procedimento, che una modifica nell’azionariato della WestLB avrebbe potuto essere necessaria al riguardo. Del resto, dato che né la WestLB né alcuna delle parti interessate hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento (v. punto 32 supra), si deve ritenere che esse non si fossero opposte neppure a tale decisione. Date tali circostanze di fatto, non è possibile ritenere, nella fattispecie, che la decisione di includere l’obbligo di vendita nel piano di ristrutturazione definitivo non possa essere attribuita, in ultima analisi, alla Repubblica federale di Germania.
315. Infine, e in ogni caso, anche se il ricorrente sostiene che l’inclusione dell’obbligo di vendita nel piano di ristrutturazione definitivo è stato suggerito, se non addirittura richiesto, dalla Commissione, esso non sostiene che quest’ultima ha adottato una decisione, espressa o tacita, di rigetto o del piano di ristrutturazione iniziale o di un altro piano di ristrutturazione precedente che non includeva l’obbligo di vendita o che comunicava definitivamente alla Repubblica federale di Germania che la garanzia controversa non sarebbe stata autorizzata se tale obbligo non fosse stato incluso nel piano di ristrutturazione della WestLB.
316. Si deve quindi concludere, da un lato, che il piano di ristrutturazione definitivo era l’unico piano, ai sensi dei punti da 35 a 40 degli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, sul quale la Repubblica federale di Germania si era impegnata prima dell’adozione della decisione impugnata e, dall’altro, che non è stato dimostrato, cosicché, in ultima analisi, tale inclusione non potrebbe esserle attribuita, che tale Stato membro si fosse opposto all’inclusione dell’obbligo di vendita in detto piano.
– Conclusione
317. Da tutte le suesposte considerazioni emerge che l’obbligo di motivazione della Commissione, quanto alla necessità di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa alle condizioni previste dal piano di ristrutturazione definitivo volto a garantire la redditività a lungo termine della WestLB, consiste nell’indicare le ragioni per cui essa ritiene che il rispetto di detto piano sia sufficiente per giungere alla realizzazione di tale obiettivo.
318. Pertanto, contrariamente a quanto affermato in sostanza dal ricorrente, non occorre esaminare separatamente la motivazione della decisione impugnata relativa all’obbligo di vendita. Infatti, in tale decisione, la Commissione era soltanto tenuta a indicare la ragione per cui l’obbligo di vendita, combinato con le altre misure previste dal piano di ristrutturazione definitivo, fosse idoneo a pervenire alla realizzazione dell’obiettivo consistente nel garantire la redditività a lungo termine della WestLB.
319. Si deve quindi esaminare se, nella decisione impugnata, la Commissione abbia soddisfatto tale obbligo.
Sull’esame del carattere sufficiente della motivazione contenuta nella decisione impugnata quanto alla necessità dell’obbligo di vendita
320. In primo luogo, occorre rilevare che la Commissione ha osservato, al punto 64 della decisione impugnata, che l’entità della ristrutturazione necessaria per garantire la redditività a lungo termine della WestLB doveva essere direttamente proporzionale all’entità e all’importo dell’aiuto ed essere collegata al grado di solidità del modello operativo di tale banca, come indicato al punto 52 della comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subìto una riduzione di valore e al punto 44 della comunicazione intitolata «La ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie nel contesto dell’attuale crisi finanziaria: limitazione degli aiuti al minimo necessario e misure di salvaguardia contro indebite distorsioni della concorrenza».
321. In secondo luogo, la Commissione ha fatto presente, al punto 68 della decisione impugnata, che la ristrutturazione dell’azionariato della WestLB era di importanza cruciale per risolvere le difficoltà dalla stessa incontrate e per garantirle la ripresa economica. Al riguardo, la Commissione ha fatto riferimento alle osservazioni, formulate nella decisione di avvio del procedimento, relative al fatto che tali difficoltà erano causate dalla composizione di detto azionariato nonché dai conflitti di interesse tra gli azionisti.
322. Come rilevato al punto 31 supra, la Commissione aveva già osservato, al punto 49 della decisione di avvio del procedimento, che la difficile situazione della WestLB era verosimilmente dovuta alla composizione del suo azionariato e agli «interessi confliggenti» degli azionisti. Al punto 50 di tale decisione, essa aveva rilevato che la modifica dell’azionariato, prevista nel piano di ristrutturazione iniziale, poteva comportare un mutamento del modello commerciale di tale banca. Al punto 48 della medesima decisione, la Commissione aveva sottolineato che tale modello commerciale, caratterizzato da portafogli di investimento ampiamente strutturati, da obbligazioni non iscritte in bilancio e da un accesso limitato alle operazioni effettuate per conto dei clienti, aveva dimostrato di non essere sostenibile nel lungo periodo.
323. In terzo luogo, al punto 69 della decisione impugnata, la Commissione ha ricordato che la WestLB e gli azionisti avevano accettato la tesi secondo la quale le difficoltà della WestLB erano dovute, in parte, alla composizione del suo azionariato e si erano impegnati a precisare le modalità della ristrutturazione di quest’ultimo, nella forma, ad esempio, di una lettera di intenti, che doveva essere presentata come prova entro il 31 dicembre 2008. La Commissione ha osservato che l’approccio privilegiato consisteva nella fusione tra la WestLB e la Helaba. Quale misura integrativa veniva proposto di inserire in tale gruppo la DekaBank Deutsche Girozentrale. La Commissione ha rilevato che nessuna delle due opzioni aveva avuto successo per svariati motivi, tra i quali, in particolare, i conflitti di interesse tra gli azionisti. La Commissione ha segnalato che le casse di risparmio, presenti indirettamente nell’azionariato della WestLB e del Land NRW, perseguivano talvolta interessi diametralmente opposti e ha ritenuto che ciò dimostrasse «la fondatezza dell’opinione [che essa aveva] manifestato» nella decisione di avvio del procedimento e il fatto che [la modifica dell’assetto proprietario [rivestisse] la massima importanza per ripristinare la redditività a lungo termine della [WestLB]».
324. In quarto luogo, la Commissione ha osservato, al punto 73 della decisione impugnata, che la vendita della WestLB sarebbe stata agevolata dalla preventiva separazione delle diverse attività commerciali e dal loro accorpamento in tre settori principali che, nell’ambito di una gara, sarebbero stati messi in vendita singolarmente o come pacchetto complessivo.
325. In quinto luogo, la Commissione ha rilevato, al punto 74 della decisione impugnata, che la WestLB aveva riorganizzato le proprie attività commerciali, ritirandosi dai settori deficitari come la gestione degli investimenti e le transazioni per proprio conto, che erano stati la causa scatenante della crisi, e concentrandosi sulle attività rivolte alla clientela. La Commissione ha constatato che il piano di ristrutturazione definitivo consentiva alla WestLB di concentrare nuovamente le proprie attività nella Renania Settentrionale‑Vestfalia e, più in generale, in Germania e di focalizzare nuovamente le proprie attività su alcuni settori chiave. La Commissione ha fatto presente che il ritiro dalle attività ad alto rischio e il ritorno ad attività meno volatili, come i servizi bancari di base e la collaborazione con le casse di risparmio, la clientela privata e le medie imprese, avrebbero permesso di incrementare la componente redditizia nella gamma delle attività svolte dalla WestLB, contribuendo a garantire il suo ritorno alla redditività a lungo termine e ad abbandonare, in tal modo, una strategia commerciale che aveva dimostrato di non essere sostenibile nel lungo periodo.
326. Infine, in sesto luogo, la Commissione ha rilevato, al punto 75 della decisione impugnata, che il piano di ristrutturazione definitivo conteneva misure di riduzione dei costi e misure finalizzate a migliorare la gestione dei rischi e, quindi, il profilo di rischio della WestLB. Come rilevato al punto 50 supra, la Commissione ha concluso che tale piano dimostrava chiaramente che la WestLB poteva ripristinare la sua redditività a lungo termine.
327. Dalle suesposte considerazioni deriva che, nella decisione impugnata, la Commissione ha individuato in modo sufficientemente preciso diverse misure, contenute nel piano di ristrutturazione definitivo, che consentivano la modifica della gamma di attività e dell’assetto azionario della WestLB. Per la Commissione, tale modifica comportava l’abbandono della politica commerciale, caratterizzata, in particolare, dall’esercizio di attività ad alto rischio, all’origine delle difficoltà finanziarie della banca. Inoltre, i proprietari di quest’ultima non avrebbero più conosciuto i conflitti di interesse che, secondo la Commissione, avevano avuto un ruolo determinante nell’insorgenza di tali difficoltà. Infine, la Commissione ha rilevato che il passaggio della WestLB a un modello commerciale meno rischioso e a un assetto azionario meno conflittuale sarebbe stato o consolidato o agevolato da misure di riduzione dei costi e dalla sua suddivisione in diversi settori di attività che potevano essere venduti separatamente.
328. Tale motivazione consente di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha ritenuto che le misure previste dal piano di ristrutturazione definitivo, e inserite nell’allegato alla decisione impugnata, ivi comprese quelle relative all’obbligo di vendita, potessero garantire il ripristino della redditività a lungo termine della WestLB.
329. Si deve quindi ritenere che la decisione impugnata sia sufficientemente motivata per quanto riguarda la subordinazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita.
330. Ad abundantiam, occorre rilevare che tale motivazione dovrebbe essere parimenti considerata sufficiente se, come affermato in sostanza dal ricorrente, la Commissione fosse stata tenuta a giustificare il carattere strettamente necessario dell’obbligo di vendita per ripristinare la redditività a lungo termine della WestLB.
331. Infatti, da quanto esposto ai punti 31, 32 e 321 supra emerge che la Commissione ha indicato, durante il procedimento amministrativo sfociato nell’adozione della decisione impugnata, nonché in tale decisione, che le difficoltà finanziarie della WestLB erano dovute a un modello commerciale non redditizio.
332. La Commissione ha del pari osservato che tale modello era, in parte, la conseguenza dell’esistenza di un assetto azionario particolare e di un conflitto di interessi tra gli azionisti.
333. È pur vero che la Commissione ha precisato le caratteristiche dell’azionariato della WestLB che, a suo avviso, sarebbero responsabili di tale modello nonché gli interessi contrapposti degli azionisti tali da rendere più difficile la redditività commerciale di tale banca solo nelle sue memorie. Essa ha fatto valere in sostanza che, dato il controllo dell’azionariato della WestLB da parte delle casse di risparmio dei distretti della Vestfalia‑Lippe e della Renania, non era ragionevole ritenere che la WestLB potesse sviluppare un’attività commerciale importante in un settore essenziale per garantire il suo ritorno alla redditività commerciale e nel quale tali casse di risparmio erano attive, ossia la banca privata per conto dei clienti.
334. Tuttavia, l’assetto azionario della WestLB e gli interessi, eventualmente contrapposti, degli azionisti sono ovviamente elementi ben noti al ricorrente, cosicché sarebbe eccessivo pretendere dalla Commissione la riproduzione, nella decisione impugnata, delle caratteristiche di tale struttura che sarebbero causa, a suo avviso, delle difficoltà finanziarie della WestLB (v., in tal senso e per analogia, sentenza del Tribunale del 13 aprile 2011, Far Eastern New Century/Consiglio, T‑167/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 127).
335. Peraltro, la Commissione aveva già rilevato in sostanza, nella decisione di avvio del procedimento, che le difficoltà finanziarie della WestLB erano dovute a un modello commerciale non redditizio a causa dell’assetto azionario e dei conflitti di interesse tra gli azionisti, senza che la Repubblica federale di Germania o il ricorrente, quale parte interessata, avessero contestato tale conclusione preliminare, né chiesto maggiori informazioni sulle motivazioni di quest’ultima, il che costituisce un elemento pertinente per limitare, nella fattispecie, la portata dell’obbligo di motivazione della Commissione su tale punto nella decisione impugnata (v., in tal senso e per analogia, sentenza Far Eastern New Century/Consiglio, cit. al punto 334 supra, punto 128).
336. Infine, come rileva lo stesso ricorrente, gli azionisti avevano sottoscritto l’Eckpunktevereinbarung, trasmesso alla Commissione l’8 agosto 2008 (v. punto 25 supra). Tale documento, adottato in seguito a colloqui intercorsi tra la Commissione, la Repubblica federale di Germania, la WestLB e gli azionisti, contiene un impegno relativo alla modifica dell’assetto azionario della banca (v. punti 26 e 27 supra). L’obbligo imposto alla Commissione di spiegare le ragioni per cui tale modifica era necessaria risulta quindi attenuato nella fattispecie.
337. Il motivo in esame dev’essere, quindi, respinto..
Sul quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
338. Il presente motivo si articola, in sostanza, su tre capi, vertenti, rispettivamente, il primo, sul fatto che la Commissione avrebbe valutato la proporzionalità delle condizioni cui è subordinata la decisione impugnata sulla base di una premessa errata, il secondo, sulla violazione del diritto di proprietà e, il terzo, sull’esistenza di un pregiudizio sproporzionato per gli azionisti rispetto all’obiettivo perseguito dalla decisione impugnata.
Sul primo capo, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe valutato la proporzionalità delle condizioni cui è subordinata la decisione impugnata sulla base di una premessa errata
339. Il ricorrente fa valere che, come esso stesso ha rilevato nell’ambito del terzo motivo, la Commissione ha considerato che il fine dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, disposizione in base alla quale è stata autorizzata la garanzia controversa, fosse assimilabile a quello dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE. Il ricorrente ritiene che la Commissione abbia quindi valutato, in base ad una premessa errata, la proporzionalità delle condizioni cui è subordinata la decisione impugnata. Secondo il ricorrente, la risoluzione di un grave turbamento dell’economia costituisce un fine di interesse generale più importante della promozione di un settore o di una regione. Esso rileva che il principio di proporzionalità è stato violato per quest’unica ragione.
340. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
341. Occorre sottolineare che il ricorrente invoca solo formalmente la violazione del principio di proporzionalità. In realtà, esso mette in discussione l’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, effettuata dalla Commissione nella decisione impugnata, e rinvia agli argomenti dedotti al riguardo nel terzo motivo. Il primo capo dev’essere quindi respinto per le stesse ragioni che hanno portato al rigetto di detti argomenti, come correttamente sostenuto dalla Commissione.
Sul secondo capo, vertente sulla violazione del diritto di proprietà
342. Il ricorrente fa valere che gli azionisti sono stati privati, con la decisione impugnata, del loro diritto di proprietà, in violazione dei principi che disciplinano la tutela di tale diritto nell’Unione, circostanza che viene contestata dalla Commissione.
343. È giocoforza constatare che la parte in esame, al pari della precedente, riguarda solo formalmente la violazione del principio di proporzionalità. Con tale capo, il ricorrente deduce, in realtà, gli argomenti presentati nel sesto motivo, a sostegno del quale esso invoca l’incompetenza della Commissione a imporre agli azionisti l’obbligo di cedere il loro diritto di proprietà sulla WestLB. Gli argomenti dedotti dal ricorrente saranno quindi esaminati nell’ambito del sesto motivo. Orbene, non essendo idonei a dimostrare la sussistenza di una violazione del principio di proporzionalità, tali argomenti, nell’ambito del presente motivo, devono essere respinti.
Sul terzo capo, vertente sull’esistenza di un pregiudizio sproporzionato per gli azionisti rispetto all’obiettivo perseguito dalla decisione impugnata
344. Il ricorrente fa valere che la privazione del diritto di proprietà degli azionisti, causata dalla decisione impugnata, comporta un pregiudizio sproporzionato per questi ultimi rispetto all’obiettivo perseguito dalla Commissione di evitare le distorsioni della concorrenza nel settore finanziario. Tale pregiudizio sarebbe tanto più sproporzionato in quanto, da un lato, tale settore era già turbato da numerosi aiuti e, dall’altro, la garanzia controversa è stata considerata necessaria per «salvare» una banca importante e per ripristinare il funzionamento di detto settore.
345. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
346. Il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva (sentenze della Corte del 17 maggio 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Racc. pag. 2171, punto 25, e dell’11 luglio 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Racc. pag. 2237, punto 21).
347. Quale principio generale del diritto dell’Unione, il principio di proporzionalità costituisce il parametro per valutare la legittimità di qualsiasi atto delle istituzioni dell’Unione. Ciò posto, nell’ambito di un controllo delle azioni intraprese dalla Commissione, si pongono sempre, da un lato, la questione della portata e dei limiti esatti degli obblighi che derivano dal rispetto di tale principio e, dall’altro, la questione dei limiti del sindacato giurisdizionale esercitato (sentenza della Corte del 29 giugno 2010, Commissione/Alrosa, C‑441/07 P, Racc. pag. I‑5949, punti 36 e 37).
348. Per valutare la portata del principio di proporzionalità nella fattispecie, si devono considerare, in particolare, i rispettivi obblighi della Commissione e dello Stato membro interessato nell’ambito di un procedimento di autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione a favore di un’impresa la cui continuità sia compromessa, quali emergono, in sostanza, da quanto esposto ai punti da 287 a 302 supra.
349. Tenuto conto di quanto rilevato ai punti da 287 a 302 supra, si deve ritenere che il rispetto del principio di proporzionalità non esiga che la Commissione subordini l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione alle misure strettamente necessarie a ripristinare la redditività del beneficiario dell’aiuto e a evitare indebite distorsioni della concorrenza qualora tali misure rientrino in un piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato.
350. Infatti, l’applicazione, da parte della Commissione, del principio di proporzionalità in tale contesto è limitata alla constatazione, da un lato, che il piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato consente di ritenere che il beneficiario dell’aiuto sarà redditizio a lungo termine e che le distorsioni indebite della concorrenza saranno evitate e, dall’altro, che lo Stato membro interessato non si è impegnato su un piano contenente misure meno restrittive che consentano di garantire a sufficienza tale redditività economica e di evitare tali distorsioni (v., per analogia, sentenza Commission/Alrosa, cit. al punto 347 supra, punto 41).
351. La proporzionalità della decisione della Commissione di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita dev’essere quindi esaminata alla luce di tali osservazioni.
352. Al riguardo, il piano di ristrutturazione definitivo è l’unico piano di ristrutturazione completo sul quale la Repubblica federale di Germania si è impegnata prima dell’adozione della decisione impugnata (v. punto 316 supra). Dato che l’obbligo di vendita era previsto da tale piano, si deve ritenere che la Commissione non fosse tenuta a subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa a condizioni meno restrittive, per quanto riguarda la modifica dell’azionariato della WestLB, di quelle previste dal piano di ristrutturazione definitivo.
353. Dalle suesposte considerazioni deriva che, subordinando l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità.
354. Infine, e ad abundantiam, occorre rilevare che, anche se la Commissione fosse tenuta a subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione solo alle misure meno restrittive possibili, idonee a garantire il ritorno del beneficiario alla redditività economica a lungo termine, si dovrebbe considerare che il ricorrente non è riuscito a dimostrare che l’obbligo di vendita è sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito dalla Commissione.
355. A tal proposito va ricordato che, contrariamente a quanto rilevato in sostanza dal ricorrente, l’obiettivo perseguito dalla Commissione nel subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita non era di evitare che tale garanzia causasse indebite distorsioni della concorrenza nei mercati finanziari.
356. Infatti, come sostiene correttamente la Commissione, e come è stato rilevato ai punti 187 e 291 supra, l’obbligo di vendita mira a garantire il ritorno della WestLB alla redditività a lungo termine.
357. Pertanto, da un lato, si deve respingere, in quanto inconferente, l’argomento del ricorrente secondo il quale tale condizione sarebbe sproporzionata rispetto all’obiettivo di evitare indebite distorsioni della concorrenza.
358. D’altro lato, si deve osservare che il ricorrente non ha dedotto alcun argomento volto a dimostrare che la decisione della Commissione, che subordina l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto dell’obbligo di vendita, sia sproporzionata rispetto all’obiettivo di garantire il ritorno della WestLB alla redditività a lungo termine.
359. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il presente motivo deve essere respinto in toto.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione del principio della parità di trattamento e sullo sviamento di potere
360. Il ricorrente fa valere che la Commissione, adottando la decisione impugnata, ha violato il principio della parità di trattamento ed è incorsa in uno sviamento di potere.
361. Secondo il ricorrente, il fatto di subordinare l’autorizzazione di un aiuto a favore di una banca all’obbligo di vendere quest’ultima sarebbe senza precedenti nella prassi decisionale della Commissione. L’esistenza di una disparità di trattamento risulterebbe chiaramente dal confronto tra la decisione impugnata e la decisione C (2009) 3708 def. della Commissione, del 7 maggio 2009, relativa all’aiuto di Stato N 244/2009 – Commerzbank, Germania (in prosieguo: la «decisione Commerzbank») . In tale decisione, adottata una settimana prima della decisione impugnata, la Commissione non avrebbe richiesto una modifica dell’azionariato della banca beneficiaria dell’aiuto. Inoltre, il ricorrente presenta una tabella che, a suo parere, dimostra che la decisione relativa alla WestLB è l’unica, tra quelle relative agli aiuti concessi nel contesto della crisi finanziaria, in cui l’autorizzazione dell’aiuto esaminato è stato subordinato a una modifica dell’azionariato del beneficiario.
362. Il ricorrente aggiunge che la Commissione non ha fornito alcuna giustificazione oggettiva della disparità di trattamento subita dalla WestLB. Esso rileva che, in realtà, la Commissione ha esercitato arbitrariamente le competenze conferitele dall’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE per un fine diverso da quello perseguito da tale disposizione, ossia riorganizzare la WestLB e il suo azionariato. Secondo il ricorrente, ciò costituisce uno sviamento di potere ai sensi dell’articolo 230, paragrafo 2, CE. A sostegno di tale affermazione deduce tre elementi di fatto. In primo luogo, la Commissione avrebbe fissato preventivamente, il 15 luglio 2008, le condizioni per l’autorizzazione della ristrutturazione. In secondo luogo, essa non avrebbe modificato tali condizioni nella decisione impugnata, nonostante l’aggravarsi della crisi finanziaria e il fatto di aver deciso, alla fine, di applicare l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE. In terzo luogo, la sig.ra Kroes avrebbe insistito pubblicamente, più volte, sulle condizioni imposte, in particolare in quattro articoli di stampa, e avrebbe inviato periodicamente avvertenze riguardanti il consolidamento delle banche dei Länder, affermando, al contempo, che il settore finanziario tedesco, «basato su tre pilastri», era superato e doveva essere riformato.
363. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
364. In primo luogo, occorre ricordare che il rispetto del principio della parità di trattamento impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza della Corte del 26 ottobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, Racc. pag. I‑10211, punto 72 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza del Tribunale del 18 gennaio 2012, Djebel‑SGPS/Commissione, T‑422/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 202).
365. Orbene, il ricorrente non ha dimostrato che la WestLB si trovasse in una situazione analoga a quella delle banche che avevano ricevuto gli aiuti di Stato citati nel ricorso e per i quali, a suo avviso, la Commissione avrebbe autorizzato aiuti alla ristrutturazione senza esigere, tuttavia, una modifica dell’azionariato.
366. Al riguardo si deve ritenere che l’effetto di un aiuto alla ristrutturazione concesso a una banca in difficoltà in una situazione di crisi finanziaria dipenda fondamentalmente da un insieme di circostanze individuali, tra le quali figurano la situazione economica della banca e le sue prospettive di ritorno alla redditività economica. Tuttavia, il ricorrente non verifica se la Commissione, nelle decisioni relative alle banche che esso cita, avesse considerato che le strutture azionarie erano problematiche al pari di quella della WestLB, come correttamente sostenuto dalla Commissione.
367. Per quanto attiene all’autorizzazione dell’aiuto oggetto della decisione Commerzbank, la Commissione afferma che tale decisione non era subordinata a una modifica dell’azionariato del beneficiario per i seguenti motivi: da un lato, contrariamente alla WestLB, la Commerzbank era una società cosiddetta «aperta» le cui quote erano detenute da un azionariato diffuso e, dall’altro, le difficoltà che essa incontrava non erano dovute alla struttura del suo azionariato o a conflitti di interesse tra i suoi azionisti, circostanze che il ricorrente non ha contestato né nella controreplica né all’udienza.
368. In secondo luogo, occorre rilevare che, come affermato in sostanza dalla Commissione, è solo nell’ambito dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE che si deve valutare la legittimità di una decisione della Commissione in cui si constata che un nuovo aiuto non soddisfa le condizioni di applicazione di tale deroga, e non già alla luce della sua prassi decisionale precedente, anche supponendo che quest’ultima sia dimostrata (v., per analogia, sentenze del Tribunale dell’8 luglio 2010, Freistaat Sachsen e Land Sachsen‑Anhalt/Commissione, T‑396/08, non pubblicata nella Raccolta, punto 54, e Djebel‑SGPS/Commissione, cit. al punto 364 supra, punto 198). La nozione di aiuto di Stato nonché le condizioni necessarie a garantire il ritorno alla redditività del beneficiario corrispondono a una situazione obiettiva che viene valutata alla data in cui la Commissione adotta la decisione. Pertanto, le ragioni per cui la Commissione aveva effettuato una valutazione diversa della situazione in una decisione precedente devono rimanere senza effetti sulla valutazione della legittimità della decisione impugnata (v., per analogia, sentenza Djebel‑SGPS/Commissione, cit. al punto 364 supra, punto 199 e giurisprudenza ivi citata).
369. In terzo luogo, come sostiene correttamente la Commissione, quest’ultima non può essere privata della possibilità di fissare condizioni di compatibilità più rigorose di quelle fissate nelle decisioni precedenti qualora ciò sia richiesto dall’evoluzione del mercato comune e dall’obiettivo di una concorrenza non falsata al suo interno, e gli operatori economici non hanno alcun giustificato motivo per fare legittimo affidamento nel mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’esercizio del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Djebel‑SGPS/Commissione, cit. al punto 364 supra, punto 200 e giurisprudenza ivi citata).
370. Inoltre, si deve ritenere che, in via di principio, il fatto di subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione al rispetto delle misure previste dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si sia impegnato non possa comportare la violazione del principio della parità di trattamento.
371. Infatti, nel caso in cui l’autorizzazione di due aiuti alla ristrutturazione analoghi sia subordinata a condizioni diverse, condizioni previste dai piani di ristrutturazione sui quali gli Stati membri interessati si erano rispettivamente impegnati, la diversa situazione in cui si troverebbero i beneficiari dell’aiuto non deriverebbe da una scelta della Commissione, ma dalla natura degli impegni assunti, rispettivamente, da tali Stati membri, in quanto la Commissione è tenuta ad esaminare se tali impegni permettevano di garantire il ritorno dei beneficiari alla redditività e la prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza.
372. Infine, riguardo alla questione se la Commissione sia incorsa in uno sviamento di potere nell’adottare la decisione impugnata, va ricordato che, secondo la giurisprudenza, un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie (sentenza della Corte del 10 marzo 2005, Spagna/Consiglio, C‑342/03, Racc. pag. I‑1975, punto 64).
373. Orbene, occorre rilevare, anzitutto, che gli articoli di stampa citati dal ricorrente, contenenti talune dichiarazioni della sig.ra Kroes, non dimostrano, come sostiene correttamente la Commissione, che la stessa abbia esercitato le proprie competenze di controllo degli aiuti di Stato a fini diversi da quelli previsti all’articolo 87 CE.
374. Infatti, si deve ritenere che, con tali dichiarazioni, la sig.ra Kroes abbia reso pubblica la sua opinione, secondo cui qualsiasi autorizzazione della garanzia controversa dovrebbe essere subordinata al superamento delle circostanze a causa delle quali la WestLB si trovava in difficoltà prima della crisi finanziaria, il che richiederebbe una modifica importante del suo modello commerciale e dei problemi strutturali connessi alla composizione del suo azionariato. Tali dichiarazioni non contengono una presa di posizione definitiva da parte della Commissione su tale questione e tantomeno sulla struttura del settore finanziario tedesco.
375. In ogni caso, il ricorrente non spiega in qual modo le dichiarazioni della sig.ra Kroes debbano essere considerate quale complesso di indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che la decisione impugnata è stata adottata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura.
376. Inoltre, occorre rilevare che il fatto che la Commissione abbia potuto indicare, il 15 luglio 2008, le condizioni che, a suo avviso, avrebbero dovuto essere soddisfatte affinché la garanzia controversa potesse essere autorizzata e che non abbia modificato tali condizioni nella decisione impugnata, nonostante l’aggravarsi della crisi finanziaria e il fatto che essa abbia deciso di applicare l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, non costituisce neppure un indizio oggettivo che la decisione impugnata sia stata adottata allo scopo di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura.
377. Infatti, ciò non fa che mettere in evidenza il fatto che, in una fase relativamente precoce del procedimento, la Commissione aveva rilevato che la garanzia controversa sarebbe stata difficilmente autorizzata se il piano di ristrutturazione della WestLB non avesse contenuto talune condizioni, poi incorporate nel piano di ristrutturazione definitivo, senza tuttavia manifestare una posizione definitiva al riguardo. Tuttavia, dalle suesposte considerazioni non emerge che la Commissione abbia tentato di modificare l’assetto proprietario della WestLB o di ridurre le dimensioni di tale banca per conseguire obiettivi diversi dal garantire la redditività della banca e dal prevenire indebite distorsioni della concorrenza.
378. Peraltro, va osservato, da un lato, che il ricorrente non ha dedotto un motivo di annullamento della decisione impugnata vertente sul fatto che la Commissione avrebbe esercitato coercizioni o pressioni indebite sulla Repubblica federale di Germania affinché assumesse impegni sul piano di ristrutturazione definitivo.
379. D’altro lato, la valutazione informale della Commissione riguardo alle possibilità di autorizzare la garanzia controversa in mancanza di talune misure, effettuata il 15 luglio 2008, è stata preceduta da uno studio approfondito di tale garanzia sotto il profilo del diritto degli aiuti di Stato. Infatti, la Commissione aveva già adottato, il 30 aprile 2008, la decisione provvisoria, riguardante la compatibilità della medesima garanzia con il mercato comune e, come rilevato al punto 320 supra, né la Repubblica federale di Germania, né la WestLB, né alcuna delle parti interessate si sono formalmente opposte, quando hanno avuto l’opportunità di presentare osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, alla conclusione preliminare della Commissione, espressa in tale decisione, secondo la quale una modifica dell’azionariato avrebbe potuto essere necessaria per ripristinare la redditività a lungo termine della WestLB.
380. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che il ricorrente non sia riuscito a dimostrare che la Commissione lo abbia sottoposto a un trattamento discriminatorio o che abbia abusato dei suoi poteri ai sensi dell’articolo 87 CE.
381. Il presente motivo dev’essere quindi respinto.
Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 295 CE
382. Ai sensi dell’articolo 295 CE, «[i]l trattato [CE] lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri».
383. Il ricorrente fa valere che la Commissione ha violato tale disposizione nel subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa all’obbligo di vendita. Esso sostiene che la Commissione ha privato gli azionisti del loro diritto di proprietà e ha stabilito chi può essere proprietario di un bene specifico, il che rientrerebbe nella competenza esclusiva degli Stati membri. Anche nell’esercizio delle sue competenze ai sensi dell’articoli 87 CE e 88 CE, la Commissione non potrebbe obbligare un proprietario a rinunciare al suo diritto di proprietà senza violare i limiti assoluti alle competenze dell’Unione, stabiliti dall’articolo 295 CE.
384. Il ricorrente ritiene che l’ambito di protezione dell’articolo 295 CE sia in ogni caso violato quando gli Stati membri non dispongono più di alcuna libertà nella gestione di imprese pubbliche, nella conservazione delle partecipazioni che hanno in queste ultime, oppure nel tenere conto di considerazioni diverse da criteri meramente lucrativi. Secondo il ricorrente, la decisione impugnata ha privato gli azionisti di tale discrezionalità. Il fatto di stabilire se tale obiettivo della decisione impugnata fosse di ordine primario o secondario sarebbe, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, irrilevante.
385. Il ricorrente fa valere che, «se si esaminano i numerosi procedimenti d’indagine relativi ad aiuti di Stato e a misure ad hoc nel settore finanziario, si constata (…) che la Commissione non si pronuncia più su casi isolati, ma, con interventi strutturali sui modelli economici e sui settori di attività delle diverse banche, essa opera una riorganizzazione profonda del settore finanziario». Il ricorrente rileva che la Commissione, in realtà, ha gestito tutto il settore dal punto di vista della politica economica e non della politica della concorrenza, il che eccederebbe le sue competenze e sarebbe contrario all’articolo 295 CE.
386. La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
387. Occorre rilevare, anzitutto, che, come sostenuto dalla Commissione, dalla giurisprudenza emerge che, se il regime della proprietà continua ad essere disciplinato da ciascuno Stato membro ai sensi dell’articolo 295 CE, questa disposizione non ha l’effetto di sottrarre i regimi di proprietà esistenti negli Stati membri ai principi fondamentali posti dal Trattato (sentenze della Corte del 6 novembre 1984, Fearon, 182/83, Racc. pag. 3677, punto 7, e del 4 giugno 2002, Commissione/Portogallo, C‑367/98, Racc. pag. I‑4731, punto 48; sentenza del Tribunale del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, Racc. pag. II‑435, punto 192).
388. Così, e conformemente all’articolo 86, paragrafo 1, CE, le regole di concorrenza del Trattato, che sono regole fondamentali, sono applicabili indistintamente alle imprese pubbliche e private (sentenza Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, cit. al punto 387 supra, punto 193).
389. Non si può quindi ritenere che l’articolo 295 CE limiti la portata della nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (sentenza Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, cit. al punto 387 supra, punto 194).
390. Pertanto, l’articolo 295 CE non può limitare il potere discrezionale conferito alla Commissione per decidere se una misura, cui è applicabile il divieto generale degli aiuti di Stato di cui all’articolo 87, paragrafo 1, CE, possa essere autorizzata o meno in forza di una delle deroghe a tale disposizione previste dall’articolo 87, paragrafo 3, CE.
391. Pertanto, si deve ritenere che l’articolo 295 CE non impedisca alla Commissione di subordinare l’autorizzazione di un aiuto di Stato a favore di un’impresa da ristrutturare alla vendita di quest’ultima, qualora ciò miri a garantire la sua redditività a lungo termine.
392. Come rilevato dalla Commissione, tale subordinazione non rimette tantomeno in discussione il «regime di proprietà» esistente nello Stato membro interessato.
393. A tal riguardo è sufficiente rilevare, anzitutto, che dalla giurisprudenza emerge che l’applicazione delle regole di concorrenza alle imprese, indipendentemente dal regime di proprietà al quale sono soggette, non ha l’effetto di limitare l’ambito di protezione dell’articolo 295 CE e di fare in modo che gli Stati membri non dispongano praticamente più di alcuna libertà nella loro gestione di imprese pubbliche, nella conservazione delle partecipazioni che hanno in queste ultime, oppure nel tenere conto di considerazioni diverse da criteri meramente lucrativi (sentenza Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, cit. al punto 387 supra, punto 195).
394. Infatti, supponendo che gli interessi richiamati al punto precedente possano ostare all’applicazione delle regole di concorrenza, essi sono presi in considerazione dall’articolo 86, paragrafo 2, CE, in quanto tale disposizione prevede che le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale possano sottrarsi all’applicazione delle regole di concorrenza, qualora queste ultime ostino all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, dello specifico compito affidato a queste imprese (sentenza Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, cit. al punto 387 supra, punto 196).
395. Orbene, il ricorrente non ha fatto valere che le condizioni previste all’articolo 86, paragrafo 2, CE per esentare la WestLB dall’applicazione delle regole della concorrenza erano soddisfatte (v., in tal senso, sentenza Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Commissione, cit. al punto 387 supra, punto 197).
396. Pertanto, l’affermazione del ricorrente secondo la quale lo scopo perseguito dalla Commissione, laddove ha subordinato l’autorizzazione della garanzia controversa all’obbligo di vendita, sarebbe stato di mettere in discussione la struttura del settore finanziario tedesco e l’esistenza di un azionariato pubblico nella WestLB o in altre banche è errata, come rileva la Commissione.
397. Al riguardo si deve aggiungere che la decisione impugnata non subordina l’autorizzazione della garanzia controversa alla vendita della WestLB a soggetti privati. Al contrario, la Commissione ha rilevato, al punto 72 della decisione impugnata, che erano ammesse soluzioni alternative, come un consolidamento tra banche regionali tedesche, banche, queste ultime, di natura pubblica, come le parti hanno precisato nelle loro risposte ai quesiti scritti del Tribunale, datati 31 ottobre 2013.
398. Infine, come sostiene la Commissione, l’autorizzazione della garanzia controversa non è stata subordinata alla perdita senza corrispettivo delle quote di capitale nella WestLB detenute dagli azionisti. In forza delle condizioni cui è stata subordinata tale autorizzazione, gli azionisti potevano vendere le loro partecipazioni a qualsiasi soggetto pubblico o privato rispondente a taluni criteri e approvato dalla Commissione.
399. Non si può escludere che le condizioni cui era soggetta tale vendita, in particolare il termine entro il quale doveva essere effettuata e la mancanza di garanzie che, prima della scadenza di detto termine, la crisi finanziaria e le conseguenze di tale crisi sul valore dell’attivo bancario fossero cessate, potessero avere un effetto rilevante sul prezzo eventualmente percepito dagli azionisti. Tuttavia, si deve porre tale circostanza a confronto con quella secondo la quale le parti concordano sul fatto che, in caso di mancata concessione della garanzia controversa o di una misura di sostegno d’effetto equivalente, la WestLB avrebbe potuto scomparire, poiché il valore di mercato di tale impresa, in via di principio, sarebbe stato assai più ridotto se tale garanzia non fosse stata esclusa dal divieto generale degli aiuti di Stato derivante dall’articolo 87, paragrafo 1, CE.
400. Tenuto conto dei suesposti rilievi, il motivo in esame dev’essere respinto.
Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 7, paragafo 4, del regolamento n. 659/1999
401. Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, «[l]a Commissione può subordinare una decisione positiva a condizioni che consentano di considerare l’aiuto compatibile con il mercato comune e ad obblighi che consentano di controllare il rispetto della decisione stessa».
402. Come rilevato dal ricorrente, la possibilità per la Commissione di imporre condizioni o obblighi era riconosciuta dai giudici dell’Unione anche prima dell’adozione del regolamento n. 659/1999 (v. punto 185 supra).
403. Il ricorrente deduce, in sostanza, tre argomenti a sostegno del presente motivo, che sono contestati dalla Commissione.
404. In primo luogo, il ricorrente fa valere che la violazione dell’articolo 295 CE, in cui sarebbe incorsa la Commissione nell’adottare la decisione impugnata, comporta altresì la violazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999.
405. Orbene, è sufficiente rilevare che tale argomento non si distingue dagli argomenti fatti valere dal ricorrente nell’ambito del motivo precedente, relativo alla violazione dell’articolo 295 CE. Pertanto, esso deve essere respinto per gli stessi motivi che hanno determinato il rigetto di detti argomenti.
406. In secondo luogo, il ricorrente fa valere che l’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 non consente alla Commissione di imporre condizioni che violino il diritto di proprietà. Il principio della certezza del diritto, secondo il quale le norme devono essere chiare e precise al fine di garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici, richiederebbe che la violazione di un diritto così essenziale fosse basata su una disposizione precisa, che preveda l’esistenza di una competenza dell’Unione e dell’istituzione interessata al riguardo. L’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 non potrebbe essere considerato come una disposizione di tal genere, in quanto esso non precisa le condizioni e gli obblighi che possono essere imposti dalla Commissione.
407. Il ricorrente fa valere che tale argomento è suffragato da «un confronto con altre materie regolamentate». Esso osserva che l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 1, pag. 1), consente alla Commissione di obbligare le imprese e associazioni di imprese a porre fine alle infrazioni agli articoli 81 CE e 82 CE. Orbene, secondo il ricorrente, l’articolo 7, paragrafo 1, di detto regolamento prevede che possano essere imposti rimedi di natura strutturale o comportamentale, proporzionati all’infrazione commessa e necessari a far cessare effettivamente l’infrazione stessa, e stabilisce che i rimedi strutturali possono essere imposti solo quando non esiste un rimedio comportamentale parimenti efficace o quando un rimedio comportamentale parimenti efficace risulterebbe più oneroso, per l’impresa interessata, del rimedio strutturale. Siffatte norme non sarebbero previste dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999.
408. Parimenti, il ricorrente osserva che l’articolo 6, paragrafo 2, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU L 24, pag. 1), prevedono «il contenuto minimo dei requisiti materiali per l’adozione di condizioni». La comunicazione della Commissione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento (CE) n. 139/2004 e del regolamento (CE) n. 802/2004 della Commissione (GU 2008, C 267, pag. 1) rileverebbe inoltre che la Commissione può subordinare l’autorizzazione di una concentrazione solo agli impegni proposti dalle parti.
409. Al riguardo occorre rilevare che, come sostiene correttamente la Commissione, l’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 precisa semplicemente i requisiti procedurali che devono essere soddisfatti affinché la stessa possa dichiarare un aiuto compatibile con il mercato comune subordinandolo a determinate condizioni. Come rileva la Commissione, da tale disposizione risulta, in particolare, che ciò è possibile solo in decisioni adottate, come nella fattispecie, dopo l’avvio di un procedimento d’indagine formale. Per contro, le condizioni sostanziali alle quali la Commissione può subordinare l’autorizzazione di un aiuto di Stato in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, CE non risultano dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, ma dalla base giuridica sulla quale si fonda la dichiarazione di compatibilità dell’aiuto, nella fattispecie l’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE.
410. Come ha rilevato più volte, la Commissione può, quando prevede di autorizzare un aiuto alla ristrutturazione in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, applicare nell’esame della compatibilità di tale aiuto i criteri contenuti negli orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, tra i quali quello relativo al ritorno del beneficiario dell’aiuto alla redditività a lungo termine. Pertanto, si deve ritenere che la Commissione possa subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione in forza di tale disposizione al rispetto di qualsiasi misura contenuta nel piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro si è impegnato, volto a garantire tale ritorno alla redditività.
411. Tra tali misure si ravvisa, in particolare, l’obbligo di vendita, al quale si riferisce in sostanza il ricorrente.
412. Pertanto, il secondo argomento presentato dal ricorrente nell’ambito del presente motivo deve essere respinto.
413. In terzo luogo, il ricorrente fa valere che «la Commissione ha dichiarato necessario fissare condizioni unilaterali connesse, in particolare, alla rinuncia al diritto di proprietà». Secondo la versione iniziale della decisione impugnata, la ragione consisteva nel fatto che gli azionisti «non rispettavano la tempistica e rallentavano il procedimento». Orbene, il ricorrente osserva che non era stata fissata una tempistica. Il ricorrente ammette che la decisione impugnata non menziona più tale giustificazione, ma, a suo avviso, non si tratterebbe di un «errore minimo», «senza incidenza sul suo dispositivo e sulla sua motivazione». La Commissione avrebbe considerato, successivamente, le condizioni come necessarie con la motivazione che «la gestione dell’agenda degli organi decisionali rallentava il procedimento». Tuttavia, una decisione degli organi competenti degli azionisti avrebbe potuto essere adottata prima della fine del maggio 2009. Il ricorrente ne trae la conclusione che la Commissione abbia preferito non attendere tale decisione. Infine, non sarebbe né necessario né sufficiente, per l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, che un termine, del resto inesistente, non sia rispettato dalle parti.
414. Al riguardo occorre rilevare che, contrariamente a quanto affermato in sostanza dal ricorrente, la Commissione non era tenuta ad attendere che gli azionisti decidessero essi stessi le condizioni della ristrutturazione della WestLB. Come già rilevato al punto 284 supra, tali condizioni dovevano essere previste in un piano di ristrutturazione sul quale si impegna lo Stato membro interessato, e non già gli azionisti.
415. Quanto ai riferimenti alla rettifica apportata al considerando 41 della versione precedente alla correzione della decisione impugnata, contenuta nel considerando 42 di tale decisione, nella sua versione corretta, il ricorrente non indica chiaramente le conclusioni che, a suo avviso, il Tribunale dovrebbe trarne.
416. In ogni caso, il raffronto tra la versione precedente alla correzione e la versione corretta della decisione impugnata dimostra che si tratta di una modifica di secondaria importanza.
417. Infatti, come emerge dai punti 41 e 43 supra, nella versione precedente alla rettifica della decisione impugnata si precisava, da un lato, che «il piano di ristrutturazione [definitivo], seppur accettato dalla [Repubblica federale di Germania] e [dagli azionisti], non [poteva] essere considerato vincolante» e, dall’altro, che «[n]el corso del procedimento la Commissione [aveva] rilevato che [gli azionisti] non rispettavano i termini e rallentavano il procedimento]». Nella versione rettificata della decisione impugnata tali osservazioni non compaiono più, ma in tale decisione si precisa che «[n]el corso del procedimento la Commissione [aveva] rilevato che [gli azionisti] non riuscivano a rispettare la tempistica originariamente prevista per il piano di ristrutturazione approvato e che la gestione dell’agenda degli organi decisionali rallentava il procedimento».
418. Pertanto, il contenuto delle due versioni della decisione impugnata è, su tale punto, simile. Non vi è motivo di ritenere che le differenze di formulazione tra le due versioni evidenzino una qualsiasi modifica nell’iter logico seguito dalla Commissione.
419. Infine, come sostiene la Commissione, tale rettifica non è in alcun modo connessa con la sua facoltà di subordinare l’autorizzazione della garanzia controversa al rispetto di talune condizioni. La Commissione non era tenuta a motivare la propria decisione di esercitare la facoltà conferitale dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 per subordinare l’autorizzazione di aiuto al rispetto delle condizioni previste dalla decisione impugnata.
420. Il terzo argomento dedotto dal ricorrente nell’ambito del presente motivo deve essere quindi respinto.
421. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il presente motivo dev’essere integralmente respinto.
422. Atteso che tutti i motivi ricevibili del presente ricorso sono stati respinti in quanto infondati, il ricorso stesso dev’essere respinto in toto.
Sulle spese
423. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
424. Il ricorrente, rimasto soccombente, sopporterà le proprie spese nonché quelle della Commissione, relative sia al procedimento principale sia al procedimento sommario, conformemente alla domanda della Commissione.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La domanda di non luogo a statuire presentata dalla Commissione europea è respinta.
2) Il ricorso è respinto.
3) Il Westfälisch‑Lippischer Sparkassen‑ und Giroverband sopporterà le proprie spese nonché le spese sostenute dalla Commissione, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.