62007CJ0127
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
16. detsember 2008 (
*1
)
„Keskkond — Saastuse kompleksne vältimine ja kontroll — Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem — Direktiiv 2003/87/EÜ — Kohaldamisala — Terasesektori käitiste lisamine — Keemiasektori ja värviliste metallide sektori käitiste väljajätmine — Võrdse kohtlemise põhimõte”
Kohtuasjas C-127/07,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Conseil d’État’ (Prantsusmaa) 8. veebruari 2007. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 5. märtsil 2007, menetluses
Société Arcelor Atlantique et Lorraine jt
versus
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh ja T. von Danwitz (ettekandja), kohtunikud G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus ja E. Levits,
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: üksuse juhataja M.-A. Gaudissart,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. märtsi 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
Société Arcelor Atlantique et Lorraine jt, esindajad: Rechtsanwalt W. Deselaers ja advokaat P. Lignières,
—
Prantsusmaa valitsus, esindajad: G. de Bergues, L. Butel ja S. Gasri,
—
Euroopa Parlament, esindajad: L. Visaggio ja I. Anagnostopoulou,
—
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: P. Plaza García, K. Michoel ja E. Karlsson,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: J.-B. Laignelot ja U. Wölker,
olles 21. mai 2008. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. oktoobri 2004. aasta direktiiviga 2004/101/EÜ (ELT L 338, lk 18; edaspidi „direktiiv 2003/87”), kehtivust.
2
Kõnesoleva taotluse esitas Conseil d’État, ühelt poolt Société Arcelor Atlantique et Lorraine’i jt ning teiselt poolt Premier ministre’i (peaminister), ministre de l’Écologie et du Développement durable’i (ökoloogia ja säästva arengu minister) ja ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie’ (majandus-, rahandus- ja tööstusminister) vahelises vaidluses, mille ese on direktiivi 2003/87 rakendamine Prantsuse õiguskorras.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
3
9. mail 1992 võeti New Yorgis vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsioon (edaspidi „raamkonventsioon”), mille lõppeesmärk on saavutada kasvuhoonegaaside kontsentratsiooni stabiliseerumine atmosfääris tasemeni, mis võimaldab vältida inimtegevusest tulenevaid ohtlikke kliimasüsteemi häireid. 11. detsembril 1997 võtsid raamkonventsiooni osalised viimase alusel vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli (edaspidi „Kyoto protokoll”), mis jõustus 16. veebruaril 2005.
4
Selle protokolli eesmärk on vähendada kuue kasvuhoonegaasi, sh süsinikdioksiidi (edaspidi „CO2”) üldist heitkogust ajavahemikul 2008–2012 vähemalt 5% võrra 1990. aasta tasemega võrreldes. Raamkonventsiooni I lisas nimetatud osalised tagavad iseseisvalt või koostöös teiste osalistega, et nendepoolsed kasvuhoonegaaside heitkogused ei ületaks Kyoto protokollis neile lubatud protsendimäära. Euroopa Ühendus ja tema liikmesriigid võtsid Kyoto protokolli alusel üldise kohustuse vähendada kasvuhoonegaaside üldist heitkogust eelmainitud ajavahemikul 1990. aasta tasemega võrreldes 8% võrra.
Ühenduse õigus
5
Euroopa Liidu Nõukogu kiitis ühenduse nimel esiteks heaks raamkonventsiooni – 15. detsembri 1993. aasta otsusega 94/69/EÜ Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni sõlmimise kohta (EÜT L 1994 L 33, lk 11; ELT eriväljaanne 11/19, lk 167) ja teiseks Kyoto protokolli – 25. aprilli 2002. aasta otsusega 2002/358/EÜ, mis käsitleb Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli heakskiitmist Euroopa Ühenduse nimel ja sellega võetavate ühiste kohustuste täitmist (EÜT L 130, lk 1; ELT eriväljaanne 11/42, lk 24). Viimati nimetatud otsuse artikli 2 lõige 1 näeb ette, et Euroopa Ühendus ja selle liikmesriigid täidavad ühiselt kõiki Kyoto protokolli alusel võetud kohustusi.
6
Leides, et saastekvootidega kauplemine moodustab koos teiste meetmetega olulise ja lahutamatu osa ühenduse kliimamuutuse vastase võitluse strateegiast, esitles Euroopa Ühenduste Komisjon 8. märtsil 2000 rohelist raamatut kasvuhoonegaasidega kauplemise süsteemi loomise kohta Euroopa Liidus (KOM(2000) 87 (lõplik)) (edaspidi „roheline raamat”).
7
23. oktoobril 2001 esitas komisjon EÜ artikli 175 lõike 1 alusel ettepaneku Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (KOM(2001) 581 (lõplik)) (edaspidi „direktiivi ettepanek”), mis viis direktiivi 2003/87 vastuvõtmiseni.
8
Põhjenduse 5 järgi on direktiivi eesmärk aidata kaasa sellele, et Euroopa Ühendus ja liikmesriigid täidaksid tulemuslikumalt ja ühiselt, kooskõlas otsusega 2002/358, Kyoto protokollist tulenevat kohustust vähendada kasvuhoonegaaside inimtekkelisi heitkoguseid, rajades tõhusa Euroopa turu kasvuhoonegaaside saastekvootidele (edaspidi „saastekvoodid”) ja pidurdades võimalikult vähe majandusarengut ja tööhõivet.
9
Sama direktiivi põhjenduse 23 alusel peaks heitkogustega kauplemine „moodustama osa liikmesriikide ja ühenduse tasandil rakendatavate tegevuspõhimõtete ja meetmete ühtsest ja terviklikust paketist”. Direktiivi põhjenduses 25 on täpsustatud, et „[t]egevuspõhimõtteid ja meetmeid tuleks liikmesriigi ja ühenduse tasandil rakendada mitte üksnes tööstus- ja energiasektoris, vaid ka kõikides Euroopa Liidu majandussektorites, et saavutada heitkoguste märkimisväärne vähendamine”.
10
Direktiivi 2003/87 artikkel 1 sätestab järgmist:
„Käesoleva direktiiviga luuakse ühenduses […] saastekvootidega kauplemise süsteem […], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.”
11
Direktiivi 2003/87 artikli 2 lõike 1 järgi kohaldatakse direktiivi selle I lisas loetletud tegevusaladest tulenevate heitkoguste ja II lisas loetletud kuue kasvuhoonegaasi, sh CO2 suhtes. Direktiivi 2003/87 I lisas on nimetatud teatavad energia tootmisega seotud tegevused, raudmetallide tootmine ja töötlemine, mineraalitööstus ning paberimassi, paberi ja papi tootmine, niivõrd kui need tekitavad CO2 heitmeid.
12
Direktiivi 2003/87 artikkel 4 sätestab:
„Liikmesriigid tagavad, et alates 1. jaanuarist 2005 ei tegele ükski käitis I lisas loetletud tegevusaladega, millest tulenevad selle tegevusega seotud kindlaksmääratud heitkogused, välja arvatud juhul, kui käitajal on luba, mille pädev asutus on välja andnud kooskõlas artiklitega 5 ja 6 […].”
13
Direktiivi 2003/87 artikli 6 lõike 1 esimene lõik sätestab, et pädev asutus annab välja kasvuhoonegaaside heitmeloa, millega antakse luba paisata käitisest või selle osast atmosfääri kasvuhoonegaase, kui on kindlaks tehtud, et käitaja suudab heitkoguseid kontrollida ja nendest aru anda. Sama artikli lõike 2 järgi sisaldub selles loas muu hulgas „kohustus tagastada käitise iga kalendriaasta kooskõlas artikliga 15 tõendatud koguheitmetele vastaval hulgal kvoote nelja kuu jooksul pärast kõnealuse aasta lõppu”.
14
Saastekvootide üldkoguse eraldamine direktiivis 2003/87 loetletud käitiste käitajatele toimub, nagu sätestab direktiivi artikkel 9, vastavalt siseriiklikule saastekvootide eraldamise kavale, mille liikmesriigid töötavad välja direktiivi III lisas sätestatud kriteeriume järgides.
15
Direktiivi artikli 10 järgi on liikmesriigid kohustatud eraldama 1. jaanuaril 2005 algavaks kolmeaastaseks ajavahemikuks vähemalt 95% saastekvootidest tasuta ja järgmiseks viieaastaseks ajavahemikuks vähemalt 90% saastekvootidest tasuta. Vastavalt direktiivi artikli 12 lõikele 1 võib saastekvoote üle anda ühenduse isikute vahel ja teatavail tingimustel ka ühenduse isikute ja kolmandate riikide isikute vahel.
16
Direktiivi 2003/87 artikli 16 lõige 3 sätestab:
„Liikmesriigid tagavad, et käitaja, kes ei tagasta iga aasta 30. aprilliks eelneva aasta heitkogustele vastaval hulgal kvoote, peab ülemääraste heitkoguste eest trahvi tasuma. Ülemääraste heitkoguste trahv on 100 eurot iga [CO2] ekvivalentkoguse tonni kohta, mille kõnealune käitis on õhku paisanud ja mille osas käitaja ei ole kvoote tagastanud. Ülemääraste heitkoguste trahvi tasumine ei vabasta käitajat kohustusest tagastada järgneva kalendriaastaga seotud kvootide tagastamisel nendele ülemäärastele heitkogustele vastaval hulgal kvoote.”
17
Lisaks näeb direktiivi 2003/87 artikli 30 lõige 2 ette, et komisjon koostab 30. juuniks 2006 selle direktiivi kohaldamise kohta vajaduse korral ka ettepanekuid sisaldava aruande, milles ta käsitleb muu hulgas seda, „kuidas ja kas tuleks I lisa muuta, lisades sellesse muid asjaomaseid sektoreid, muu hulgas kemikaali- ja alumiiniumitööstus ja transpordisektor, II lisas loetletud tegevusalasid ja muude kasvuhoonegaaside heitkoguseid, eesmärgiga täiustada […] süsteemi majanduslikku efektiivsust”.
18
Komisjon esitaski 13. novembril 2006 nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele teatise ülemaailmse süsinikuturu väljaarendamise kohta (KOM(2006) 676 (lõplik)). 20. detsembril 2006 esitas komisjon ettepaneku Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, millega muudetakse direktiivi 2003/87, et lisada lennutegevus ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (KOM(2006) 818 (lõplik)). 23. jaanuaril 2008 esitatud ettepanekuga Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, millega muudetakse direktiivi 2003/87, et täiustada ja laiendada ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (KOM(2008) 16 (lõplik)), näeb see institutsioon muu hulgas ette direktiivi 2003/87 kohaldamisala laiendamise, lisades uusi gaase ja uusi tegevusvaldkondi, sh värviliste metallide tootmine ja töötlemine, alumiiniumitootmine ja keemiatööstus.
Siseriiklik õigus
19
Direktiiv 2003/87 võeti Prantsuse õigusse üle 15. aprilli 2004. aasta määrusega nr 2004-330 kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi loomise kohta (JORF, 17.4.2004, lk 7089), millega lisati keskkonnaseadustikku artiklid L.229-5–L.229-19. Nende sätete üksikasjalikud rakenduseeskirjad võeti vastu 19. augusti 2004. aasta dekreediga nr 2004-832 (JORF, 21.8.2004, lk 14979), mida muudeti 25. veebruari 2005. aasta dekreediga nr 2005-189 (JORF_26.2.2005, lk 3498; edaspidi „dekreet nr 2004-832”). Dekreedi nr 2004-832 lisa puhul piirduti direktiivi 2003/87 I lisa ülevõtmisega.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
20
Põhikohtuasja kaebuse esitajad tegutsevad ettevõtjatena terasesektoris. Nad palusid Prantsuse pädevatel ametiasutustel tühistada dekreedi nr 2004-832 artikli 1 osas, milles see näeb ette selle dekreedi kohaldamise terasesektori käitistele. Kuna nende taotlusi ei rahuldatud, esitasid nad pädevuse ületamist põhjenduseks tuues Conseil d’État’le tühistamiskaebuse taotluste rahuldamata jätmise otsuste peale, mis olid langetatud vaikimisi, ja palusid kohustada pädevaid ametiasutusi kõnesoleva sätte tühistama. Oma kaebuse toetuseks väitsid nad, et on rikutud mitut põhiseadusliku väärtusega põhimõtet, sh omandiõiguse, ettevõtlusvabaduse ja võrdsuse põhimõtteid.
21
Conseil d’État lükkas tagasi kõik põhikohtuasja kaebuse esitajate väited peale selle, et sarnaste olukordade erineva käsitlemise tõttu rikutakse põhiseadusliku väärtusega võrdsuse põhimõtet. Viimati nimetatud küsimuses märkis kohus eelotsusetaotluses, et plasti- ja alumiiniumitööstused paiskavad õhku samu kasvuhoonegaase, mille heitkoguseid direktiiviga 2003/87 piirata püütakse, samuti toodavad nad materjale, mis on osaliselt asendatavad – järelikult konkureeriva – terasetööstuse toodetega. Conseil d’État leiab, et ehkki otsus mitte lisada plasti- ja alumiiniumitööstusi automaatselt saastekvootidega kauplemise süsteemi tehti arvestades nende suhtelist osa kasvuhoonegaaside heitmete koguhulgast ja vajadust tagada tervikliku normistiku järkjärguline kehtestamine, on küsimus sellest, kas asjaomaste tööstuste erinev kohtlemine on objektiivselt õigustatud, iseäranis keeruline.
22
Neil kaalutlustel otsustas Conseil d’État menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas võrdsuse põhimõtet arvesse võttes on direktiiv [2003/87] [kehtiv] osas, milles selle alusel kohaldatakse […] saastekvootidega kauplemise süsteemi terasesektori käitistele, hõlmamata alumiiniumi- ja plastitööstusi [?]”
Eelotsuse küsimus
23
Võrdse kohtlemise üldpõhimõte kui ühenduse õiguse üldpõhimõte nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (vt eelkõige 13. detsembri 1984. aasta otsus kohtuasjas 106/83: Sermide, EKL 1984, lk 4209, punkt 28; 5. oktoobri 1994. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-133/93, C-300/93 ja C-362/93: Crispoltoni jt, EKL 1994, lk I-4863, punktid 50 ja 51, ning 11. juuli 2006. aasta otsus kohtuasjas C-313/04: Franz Egenberger, EKL 2006, lk I-6331, punkt 33).
24
Leides, et terase-, plasti- ja alumiiniumitööstus on sarnases olukorras, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ühenduse seadusandja, jättes plasti- ja alumiiniumitööstused direktiivi 2003/87 kohaldamisalast välja, rikkus kõnesolevat põhimõtet terasesektori suhtes. Eelotsusetaotlusega soovitakse järelikult teada, kas ühenduse seadusandja rikkus seda põhimõtet, käsitledes sarnaseid olukordi põhjenduseta erinevalt.
Sarnaste olukordade erinev käsitlemine
25
Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine erineva kohtlemise tõttu eeldab, et kõnealused olukorrad sarnanevad kõigi neid iseloomustavate asjaolude poolest.
26
Eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang arvestades eeskätt selle ühenduse akti eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab. Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub (vt selle kohta 27. oktoobri 1971. aasta otsus kohtuasjas 6/91: Rheinmühlen Düsseldorf, EKL 1971, lk 823, punkt 14; 19. oktoobri 1977. aasta otsus liidetud kohtuasjades 117/76 ja 16/77: Ruckdeschel jt, EKL 1977, lk 1753, punkt 8; 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C-280/93: Saksamaa vs. nõukogu, EKL 1994, lk I-4973, punkt 74, ja 10. märtsi 1998. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-364/95 ja C-365/95: T. Port, EKL 1998, lk I-1023, punkt 83).
27
Käesolevas asjas tuleb direktiivi 2003/87 kehtivust hinnata seoses terasesektori lisamisega direktiivi kohaldamisalasse ja seoses kohaldamisalast väljajätmisega keemiasektori ja värviliste metallide sektori puhul, millesse plasti- ja alumiiniumisektor Euroopa Kohtule esitatud märkuste järgi vastavalt kuuluvad.
28
Direktiivi 2003/87 artikli 1 järgi on selle direktiivi eesmärk luua ühenduses saastekvootidega kauplemise süsteem. Nagu selgub rohelise raamatu punktidest 4.2 ja 4.3, soovis ühendus luua selle süsteemi ettevõtjate tasandil, nii et see puudutab majandustegevust.
29
Direktiivi 2003/87 põhjenduse 5 järgi on selle direktiivi eesmärk luua kõnesolev süsteem, et panustada nende kohustuste täitmisse, mis tulenevad ühendusele ja selle liikmesriikidele Kyoto protokollist, mille lõppeesmärk on keskkonnakaitse ja mille eesmärk on saavutada kasvuhoonegaaside kontsentratsiooni vähendamine atmosfääris tasemeni, mis võimaldab vältida inimtegevusest tulenevaid ohtlikke kliimasüsteemi häireid.
30
Ühenduse keskkonnapoliitika, mille hoovaks on ka kõnesolev õigusakt ja mille üks põhieesmärkidest on keskkonnakaitse, seab EÜ artikli 174 lõike 2 järgi eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ja rajaneb ettevaatusprintsiibil, ennetuspõhimõttel ning „saastaja maksab” põhimõttel (vt 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C-157/96: National Farmers’ Union jt, EKL 1998, lk I-2211, punkt 64, ja 1. aprilli 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-14/06 ja C-295/06: parlament ja Taani vs. komisjon, EKL 2008, lk I-1649, punkt 75 ja viidatud kohtupraktika).
31
Kuigi saastekvootidega kauplemise süsteemi lõppeesmärk on keskkonna kaitse kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi, ei vähenda see süsteem ise neid heitkoguseid, vaid – nagu selgub eeskätt rohelise raamatu punktist 3 ja direktiivi ettepaneku põhjenduste punktist 2 – julgustab ja soodustab leidma majanduslikult soodsaimat lahendust nende heitkoguste vähendamiseks kindlaksmääratud tasemeni. Keskkonnale tulenev kasu sõltub sellest, kui rangelt kinnitatakse antavate kvootide kogumaht ehk selle süsteemi järgi lubatud heitkoguste üldine piirmäär.
32
Samuti selgub, et saastekvootidega kauplemise süsteemi majanduslik loogika seisneb selles, et kindlaksmääratud keskkonnatulemuse saavutamiseks vajaliku kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseni jõutaks vähima võimaliku kuluga. Süsteemi eesmärk on, eeskätt jagatud kvootide müüki võimaldades, soodustada iga süsteemiosalise puhul talle algselt antud kvoodist madalama kasvuhoonegaaside heitkoguse atmosfääri paiskamist, et ülejäägi saaks võõrandada teisele osalisele, kelle heitkogus ületab talle antud kvooti.
33
Saastekvootidega kauplemise süsteemi edukas toimimine eeldab seega, et eksisteerib süsteemiosalistepoolne saastekvootide nõudlus ja pakkumine, mis tähendab lisaks, et süsteemiga hõlmatud tegevustest lähtuvate heitkoguste vähendamise potentsiaal võib varieeruda ja seda ka olulisel määral. Veel ilmneb rohelisest raamatust, et mida laiema ulatusega on süsteem, seda enam varieeruvad üksikettevõtjate kulud süsteemiga kooskõlla viimiseks ning seda suurem on kulude üldise vähendamise potentsiaal.
34
Eeltoodust tuleneb, et arvestades direktiivi 2003/87 eset, direktiivi eesmärke, mis on välja toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 29, ja ühenduse keskkonnapoliitika aluseks olevaid põhimõtteid, on kasvuhoonegaaside heitmete erinevad, majanduses tegevad allikad põhimõtteliselt sarnases olukorras, sest iga kasvuhoonegaaside heitkogus võib põhjustada ohtlikke kliimasüsteemi häireid ja iga majandussektor, mis paiskab õhku kõnealuseid gaase, võib anda oma panuse saastekvootidega kauplemise süsteemi toimimisse.
35
Lisaks tuleb rõhutada, et esiteks tuleks direktiivi 2003/87 põhjenduse 25 järgi rakendada tegevuspõhimõtteid ja meetmeid mitte üksnes tööstus- ja energiasektoris, vaid ka kõikides liidu majandussektorites, et saavutada heitkoguste märkimisväärne vähendamine, ning et teiseks näeb direktiivi 2003/87 artikkel 30 ette, et direktiiv tuleb uuesti üle vaadata eesmärgiga lisada selle kohaldamisalasse uusi sektoreid.
36
Eelnevast järeldub, et mis puudutab kõnealuste sektorite sarnasust direktiivi 2003/87 seisukohalt, ei ole nende sektorite vahelise võimaliku konkurentsisuhte olemasolu otsustav kriteerium, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 43.
37
Ka ei ole nende sektorite sarnasuse hindamisel oluline – vastupidi Euroopa Kohtule märkused esitanud institutsioonide väidetele – CO2 heitkoguse maht iga sektori puhul, kui võtta arvesse eeskätt direktiivi 2003/87 eesmärki ja saastekvootidega kauplemise süsteemi toimimist, nii nagu neid on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 31–33.
38
Terasesektor, keemiasektor ja värviliste metallide sektor on seega direktiivi 2003/87 kehtivuse hindamisel võrdse kohtlemise põhimõtte seisukohalt sarnases olukorras, ent samas langeb neile osaks erinev kohtlemine.
Sarnaste olukordade erineva käsitlemisega põhjustatud ebasoodus olukord
39
Kohtupraktika järgi saab ühenduse seadusandjale heita ette võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist eeldusel, et viimane on käsitlenud sarnaseid olukordi erinevalt, asetades osa isikuid teistega võrreldes ebasoodsamasse olukorda (vt 13. juuli 1962. aasta otsus liidetud kohtuasjades 17/61 ja 20/61: Klöckner-Werke ja Hoesch vs. ülemamet, EKL 1962, lk 615, 652; 15. jaanuari 1985. aasta otsus kohtuasjas 250/83: Finsider vs. komisjon, EKL 1985, lk 131, punkt 8, ja 22. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C-462/99: Connect Austria, EKL 2003, lk I-5197, punkt 115).
40
Selle kohta väidavad parlament, nõukogu ja komisjon, et terasesektori lisamine direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse ei aseta viimast ebasoodsamasse olukorda võrreldes keemiasektori ja värviliste metallide sektoriga, kuna teoreetiliselt peavad need sektorid majanduslikult vähem soodsaid vahendeid kasutades viima end vastavusse eesmärkidega, mis on sätestatud asjassepuutuvates rahvusvahelistes kokkulepetes. Nende institutsioonide väitel ei tähenda kasvuhoonegaaside vähendamise kohustuse rakendamine ainult saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldamist. Nende sõnul täiendab see süsteem liikmesriikide võetud meetmeid selliste tegevuste ja sektorite osas, mis on ajutiselt direktiivi 2003/87 kohaldamisalast välja jäetud.
41
Selle väitega ei saa nõustuda.
42
Teatavate sektorite ja põhikohtuasja kaebuse esitajate kuulumine ühenduse saastekvootidega kauplemise süsteemi tähendab kõnealuste ettevõtjate jaoks esiteks kohustust omada kasvuhoonegaaside heitmeluba ja teiseks kohustust tagastada rahalise sanktsiooni ähvardusel selline osa kvootidest, mis vastab neile kuuluvate käitiste koguheitmetele kindlaksmääratud perioodil. Kui käitise heitmed ületavad vastavale käitajale siseriikliku saastekvootide eraldamise kava alusel antud kvoodi mahu, on viimane kohustatud hankima saastekvootidega kauplemise süsteemi alusel täiendava kvoodi.
43
Taolisi õiguslikke kohustusi, mille eesmärk on vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid, ei eksisteeri ühenduse tasandil seevastu direktiivi 2003/87 I lisaga katmata käitiste käitajate jaoks. Järelikult asetab konkreetse majandustegevuse lisamine direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse asjassepuutuvad ettevõtjad ebasoodsamasse olukorda võrreldes ettevõtjatega, kes tegutsevad sinna lisamata tegevusaladel.
44
Isegi kui eeldada, et sellisesse süsteemi kuulumine ei too – nagu väidab komisjon – endaga vältimatult ja süstemaatiliselt kaasa ebasoodsaid majanduslikke tagajärgi, ei saa ebasoodsa olukorra tekkimist üksnes sel põhjusel eitada, sest võrdse kohtlemise põhimõtte puhul arvesse võetav ebasoodne olukord võib olla ka selline, mis mõjutab asjassepuutuva isiku õiguslikku olukorda erineva kohtlemise läbi.
45
Lisaks – nagu on märkinud kohtujurist oma ettepaneku punktis 41 ja vastupidi Euroopa Kohtule märkused esitanud institutsioonide väidetele – ei saa direktiiviga 2003/87 hõlmatud sektoritesse kuuluvate käitiste käitajate ebasoodsat olukorda kompenseerida siseriiklike meetmetega, mida ei ole ühenduse õiguses määratletud.
Erineva kohtlemise õigustus
46
Võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole siiski rikutud juhul, kui terasesektori ning keemiasektori ja värviliste metallide sektori erinev kohtlemine on õigustatud.
47
Erinev kohtlemine on õigustatud, kui see põhineb objektiivsel ja mõistlikul kriteeriumil, st kui see on kooskõlas asjassepuutuvate õigusnormide legitiimse eesmärgiga ning kui selline erinevus on proportsionaalne kõnesoleva kohtlemisega taotletud eesmärgi suhtes (vt selle kohta 5. juuli 1977. aasta otsus kohtuasjas 114/76: Bela-Mühle Bergmann, EKL 1977, lk 1211, punkt 7; 15. juuli 1982. aasta otsus kohtuasjas 245/81: Edeka Zentrale, EKL 1982, lk 2745, punktid 11 ja 13; 10. märtsi 1998. aasta otsus kohtuasjas C-122/95: Saksamaa vs. nõukogu, EKL 1998, lk I-973, punktid 68 ja 71, ja 23. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C-535/03: Unitymark ja North Sea Fishermen’s Organisation, EKL 2006, lk I-2689, punktid 53, 63, 68 ja 71).
48
Kuna kõne all on ühenduse õigusakt, tuleb ühenduse seadusandjal tõendada põhjenduseks sobivate objektiivsete kriteeriumide olemasolu ning esitada Euroopa Kohtule tõendid, mis võimaldaksid kohtul nende kriteeriumide olemasolu kontrollida (vt selle kohta 19. oktoobri 1977. aasta otsus liidetud kohtuasjades 124/76 ja 20/77: Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson ja Providence agricole de la Champagne, EKL 1977, lk 1795, punkt 22, ja 10. märtsi 1998. aasta otsus eespool viidatud kohtuasjas Saksamaa vs. nõukogu, punkt 71).
Euroopa Kohtule esitatud märkused
49
Kõnesolevas küsimuses tuletavad parlament, nõukogu ja komisjon meelde direktiiviga 2003/87 loodud saastekvootidega kauplemise süsteemi uudsust ning selle keerukust nii poliitilisel ja majanduslikul kui ka tarvilike regulatsioonide tasemel. Kõnealune süsteem on algstaadiumis. Süsteemi ülevaatamine, mis on ette nähtud direktiivi artiklis 30 ja praegu arutlusel, rajaneb lisaks kasvuhoonegaaside heitkoguste kontrollimisel saavutatud edusammudele ka esimeses rakendusetapis omandatud kogemusel.
50
Nii pidas ühenduse seadusandja sobivaks lisada direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse esialgu vaid CO2, mis moodustab ühenduse kasvuhoonegaaside heitkogustest enam kui 80%, ning küllaltki piiratud arvu majandussektoreid, mis mõjutavad hoomatavalt selle kasvuhoonegaasi koguheitmete mahtu. Direktiivi 2003/87 selliselt piiritletud kohaldamisala hõlmab käesoleval ajahetkel enam kui 10000 käitist, mille CO2 heitkogused moodustavad ühenduse omadest peaaegu poole ja mille näol on nimetatud gaasi osas seega tegemist arvestatavate punktreostusallikatega.
51
Valikukriteeriumeid, mille alusel sektorid direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse lisatakse või sealt välja jäetakse, tuleb seega hinnata eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes.
52
Üks objektiivsetest kriteeriumidest direktiivi 2003/87 kohaldamisala piiritlemisel oli konkreetse sektori otseste CO2 heitkoguste tase. Viidates uuringule pealkirjaga „Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001”, mille autorid on P. Capros, N. Kouvaritakis ja L. Mantzos, väidavad parlament, nõukogu ja komisjon, et 1990. aastal olid CO2 heitkogused terasesektori puhul 174,8 miljonit tonni, keemiasektoris 26,2 miljonit tonni ja värviliste metallide sektoris 16,2 miljonit tonni.
53
Keemiasektoriga seoses väidavad nimetatud institutsioonid lisaks, et selle sektori käitiste suur hulk ehk 34000 käitist oleks saastekvootidega kauplemise süsteemi haldamise selle algstaadiumis oluliselt keerukamaks muutnud. Ka haldussuutlikkus on üks seadusandliku tegevuse sobivuse hindamise õiguspärastest kriteeriumidest.
54
Vähemalt alguses oli erinev kohtlemine institutsioonide väitel proportsionaalne ja ühenduse seadusandja ei ületanud ulatusliku kaalutlusõiguse piire, mis tal on saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldamisala kindlaksmääramisel. Alates süsteemi loomisest on see hõlmanud suurimaid CO2 heitmetekitajaid, kes koos suhteliselt piiratud arvu käitistega olid kõnealuse süsteemi käivitamiseks enim kohandatud.
55
Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad Euroopa saasteainete heitkoguste registri 2001. aasta statistikale viidates, et keemiasektori CO2 heitkoguste maht on parlamendi, nõukogu ja komisjoni väljaöeldud numbrist märkimisväärselt suurem. Lisaks ei oleks teatavat künnist ületavaid CO2 heitkoguseid tekitavate keemiaettevõtete lisamine direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse põhjustanud haldusalaseid probleeme, arvestades seda, et ligi 59% keemiasektori CO2 koguheitmetest pärineb vaid 96 käitisest.
56
Mis puutub alumiiniumisektorisse, siis selle väljajätmiseks direktiivi 2003/87 kohaldamisalast ei ole ühenduse seadusandja toonud ühtki objektiivset põhjendust. Otseste heitkoguste mahuga ei saa selle sektori väljajätmist õigustada. Samast uuringust, millele viitasid Euroopa Kohtule märkused esitanud institutsioonid, tuleneb, et kõnealuse sektori CO2 heitkogus on 16,2 miljonit tonni, samas kui paberimassi ja paberisektori puhul, mis kuuluvad direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse, on kasvuhoonegaaside heitkogus kõigest 10,6 miljonit tonni.
Euroopa Kohtu hinnang
57
Euroopa Kohus on tunnustanud ühenduse seadusandja ulatusliku kaalutlusõiguse olemasolu viimasele antud pädevuse rakendamisel, kui tema tegevus eeldab poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ning kui tal tuleb anda keerulisi arvamusi ja hinnanguid (vt 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-344/04: IATA ja ELFAA, EKL 2006, lk I-403, punkt 80). Ka võib ta, olles kohustatud keerulise süsteemi ümber struktureerima või looma, kasutada astmelist lähenemist (vt selle kohta 29. veebruari 1984. aasta otsus kohtuasjas 37/83: Rewe-Zentrale, EKL 1984, lk 1229, punkt 20; 18. aprilli 1991. aasta otsus kohtuasjas C-63/89: Assurances du crédit vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1991, lk I-1799, punkt 11, ja 13. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas C-233/94: Saksamaa vs. parlament, EKL 1997, lk I-2405, punkt 43) ja toimida eeskätt juba omandatud kogemuse alusel.
58
Vaatamata sellisele pädevusele on ühenduse seadusandja siiski kohustatud tuginema oma valikutes objektiivsetele ja asjassepuutuvate õigusnormide eesmärgi seisukohalt sobivatele kriteeriumidele (vt selle kohta 15. septembri 1982. aasta otsus kohtuasjas 106/81: Kind vs. EMÜ, EKL 1982, lk 2885, punktid 22 ja 23, ning eespool viidatud kohtuotsus Sermide, punkt 28), võttes arvesse kõiki faktilisi asjaolusid ning kõnealuse akti vastuvõtmise ajal kättesaadavat tehnilist ja teaduslikku teavet (vt selle kohta 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-284/95: Safety Hi-Tech, EKL 1998, lk I-4301, punkt 51).
59
Ühenduse seadusandjal tuleb oma kaalutlusõigust teostades võtta lisaks keskkonnakaitse põhieesmärgile täiel määral arvesse ka asjas esil olevaid huve (vt meetmete kohta põllumajanduse valdkonnas 10. märtsi 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-96/03 ja C-97/03: Tempelman ja van Schaijk, EKL 2005, lk I-1895, punkt 48, ja 12. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-504/04: Agrarproduktion Staebelow, EKL 2006, lk I-679, punkt 37). Erinevate võimalike meetmetega seotud piiranguid uurides tuleb arvestada, et ehkki taotletavate eesmärkide olulisusega võib õigustada ka arvestatavaid negatiivseid majanduslikke tagajärgi osale ettevõtjatest (vt selle kohta 13. novembri 1990. aasta otsus C-331/88: Fedesa jt, EKL 1990, lk I-4023, punktid 15–17, ja 15. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-86/03: Kreeka vs. komisjon, EKL 2005, lk I-10979, punkt 96), ei või ühenduse seadusandja kaalutlusõiguse teostamine tuua kaasa ilmselgelt vähem adekvaatseid tulemusi kui teiste, samuti nende eesmärkide saavutamiseks sobivate meetmete kasutamine.
60
Käesolevas asjas on esiteks selge, et direktiiviga 2003/87 loodud saastekvootidega kauplemise süsteem on uus ja keeruline süsteem, mille rakendamist ja toimimist oleks võinud häirida liiga suure osaliste arvu kaasamine, ja teiseks määras direktiivi 2003/87 kohaldamisala algse piiritlemise ära eesmärk saavutada kriitiline hulk osalejaid, mis oli vajalik selle süsteemi loomiseks.
61
Direktiivi 2003/87 kohaldamisala algne piiritlemine ja omaks võetud astmeline lähenemine, mis tugines eeskätt esimeses rakendusfaasis omandatud kogemusele, et vältida häireid süsteemi käivitamisel, jäi kõnealuse süsteemi uudsust ja keerukust arvestades ühenduse seadusandjale kuuluva kaalutlusõiguse piiresse.
62
Selle kohta tuleb tõdeda, et ehkki ühenduse seadusandja võis õiguspäraselt tugineda taolisele astmelisele lähenemisele saastekvootidega kauplemise süsteemi loomisel, tuli tal eeskätt direktiivi 2003/87 ja ühenduse keskkonnapoliitika eesmärke arvestades vaadata mõistlike ajavahemike järel uuesti üle juba sätestatud meetmed eeskätt direktiiviga 2003/87 hõlmatud sektorite osas, nagu on sätestatud ka direktiivi artiklis 30.
63
Ent nagu märkis ka kohtujurist eeskätt oma ettepaneku punktis 48, ei saanud ühenduse seadusandja kaalutlusõigus astmelise lähenemise osas – võrdse kohtlemise põhimõtet arvesse võttes – vabastada seadusandjat kohustusest lähtuda nende sektorite kindlaksmääramisel, mida ta pidas direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse algusest peale lisamise jaoks kõlblikeks, objektiivsetest kriteeriumidest, mis rajanevad direktiivi vastuvõtmise ajal kättesaadaval tehnilisel ja teaduslikul teabel.
64
Keemiasektori kohta ilmneb direktiivi 2003/87 tekkeloost, et sellesse kuuluvate käitiste hulk – u 34000 – on iseäranis suur mitte üksnes nende tekitatavaid heitkoguseid arvestades, vaid ka võrreldes käesoleval ajahetkel direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse kuuluvate käitiste arvuga, mis on 10000 ringis.
65
Keemiasektori lisamine direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse oleks seega raskendanud saastekvootidega kauplemise süsteemi haldamist ja suurendanud selle halduskoormust, nii et kõnesoleva sektori lisamisest põhjustatud häirete esinemise võimalust süsteemi toimimises selle käivitamise ajal ei saanuks välistada. Veelgi enam, ühenduse seadusandja võis õigustatult leida, et kogu kõnealuse sektori väljajätmisel saastekvootidega kauplemise süsteemi algsest rakendamisest oli direktivi 2003/87 eesmärkide saavutamise seisukohast enam eeliseid, kui selle lisamisel algusest peale. Järelikult tõendas ühenduse seadusandja õiguslikult piisavalt, et tugines objektiivsetele kriteeriumidele, kui jättis kogu keemiasektori saastekvootidega kauplemise süsteemi esimeses rakendusetapis direktiivi 2003/87 kohaldamisalast välja.
66
Seda hinnangut ei sea küsimuse alla ka põhikohtuasja kaebuse esitajate argument, et üksnes teatavat künnist ületava CO2 heitkogusega keemiasektori ettevõtjate lisamine direktiivi 2003/07 kohaldamisalasse ei oleks haldusalaseid probleeme tekitanud.
67
Põhikohtuasja kaebuse esitajate esitatud statistika rajaneb „käitisüksuste[ga]” seotud andmetel, nagu ilmneb komisjoni 17. juuli 2000. aasta otsuse 2000/479/EÜ Euroopa saasteainete heitkoguste registri (EPER) rakendamise kohta saastuse kompleksset vältimist ja kontrolli käsitleva nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (IPPC) artikli 15 kohaselt (EÜT L 192, lk 36; ELT eriväljaanne 15/05, lk 130) artiklist 1. „Käitisüksus” selle otsuse tähenduses ei hõlma vaid üht käitist direktiivi 2003/87 mõttes, sest nimetatud otsuse lisast A4 tuleneb, et selline käitisüksus on „[t]ööstuskompleks ühe või enama käitisega ühes tegevuskohas, kui üks käitaja tegeleb ühe või enama I lisas loetletud tegevusega”. Põhikohtuasja kaebuse esitajate esitatud andmetes on viidatud üksnes käitisüksustele, ilma et asjassepuutuvate käitiste arvu oleks täpsustatud.
68
Põhikohtuasja kaebuse esitajate poolt oma eelnimetatud argumendi toetuseks esitatud andmed ei võimalda Euroopa Kohtul järelikult kontrollida väidet, mille kohaselt väike hulk keemiasektori ettevõtjatest on vastutav arvestatava osa eest selle sektori CO2 koguheitmete mahust, nii et seadusandjal oleks tulnud see sektor osaliselt direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse lisada.
69
Eelnimetatud kaalutlustel ja arvestades direktiivi 2003/87 aluseks olevat astmelist lähenemist, võib keemiasektori erinevat kohtlemist võrreldes terasesektoriga pidada saastekvootidega kauplemise süsteemi esimeses rakendusfaasis õigustatuks.
70
Mis puudutab teiseks värviliste metallide sektorit, siis selgub käesoleva kohtuotsuse punktis 52 mainitud teadusuuringust, millele ühenduse seadusandja parlamendi, nõukogu ja komisjoni sõnul direktiivi 2003/87 väljatöötamisel ja kohaldamisel tugines, et selle sektori otsesed CO2 heitkogused olid 1990. aastal kuni 16,2 miljonit tonni, samas kui terasesektori CO2 heitkogused ulatusid 174,8 miljoni tonnini.
71
Arvestades ühenduse seadusandja kavatsust piiritleda direktiivi 2003/87 kohaldamisala selliselt, et mitte ohustada liiga suurt osaliste arvu kaasates saastekvootidega kauplemise süsteemi algstaadiumis selle haldussuutlikkust, ei olnud ühenduse seadusandja kohustatud kasutama taotletava eesmärgi saavutamiseks vaid üht meedet ehk heitkoguste künnise kinnitamist iga CO2 heitkoguseid tekitava sektori osas. Direktiivi 2003/87 vastuvõtmisele eelnenud asjaoludel võis ühenduse seadusandja seega selle süsteemi käivitamisel piiritleda kõnealuse direktiivi kohaldamisala sektoriaalse lähenemisviisi alusel, ületamata sealjuures oma kaalutlusõiguse piire.
72
Kahe kõnealuse sektori otseste heitkoguste tase erineb niivõrd olulisel määral, et nende kahe sektori erinevat käsitlemist võib saastekvootidega kauplemise süsteemi esimeses etapis ja direktiivi 2003/87 aluseks olevat astmelist lähenemisviisi arvestades pidada põhjendatuks, ilma et ühenduse seadusandja oleks kohustatud võtma arvesse eri sektoritele omistatavaid kaudseid heitkoguseid.
73
Seega tuleb tõdeda, et ühenduse seadusandja ei rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet, kui ta käsitles sarnaseid olukordi erinevalt, jättes keemiasektori ja värviliste metallide sektori direktiivi 2003/87 kohaldamisalast välja.
74
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 2003/87 analüüsil võrdse kohtlemise põhimõtet arvestades ei tulnud ilmsiks asjaolusid, mis võiksid mõjutada direktiivi kehtivust osas, milles see muudab kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldatavaks terasesektori suhtes, lisamata kohaldamisalasse keemiasektorit ja värviliste metallide sektorit.
Kohtukulud
75
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ (millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. oktoobri 2004. aasta direktiiviga 2004/101/EÜ) analüüsil võrdse kohtlemise põhimõtet arvestades ei tulnud ilmsiks asjaolusid, mis võiksid mõjutada direktiivi kehtivust osas, milles see muudab kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldatavaks terasesektori suhtes, lisamata kohaldamisalasse keemiasektorit ja värviliste metallide sektorit.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.