62020CJ0290
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
24. februar 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – det indre marked for naturgas – direktiv 2009/73/EF – artikel 2, nr. 3) – begrebet »transmission« – artikel 23 – beslutningsbeføjelse vedrørende tilslutning af lagerfaciliteter, genforgasningsfaciliteter for flydende naturgas og industrielle kunder til transmissionssystemet – artikel 32, stk. 1 – tredjemands adgang til nettet – endelige kunders mulighed for direkte tilslutning til naturgastransmissionssystemet«
I sag C-290/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) ved afgørelse af 11. juni 2020, indgået til Domstolen den 30. juni 2020, i sagen
»Latvijas gāze« AS,
procesdeltagere:
Latvijas Republikas Saeima,
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af formanden for Anden Afdeling, A. Prechal, som fungerende formand for Tredje Afdeling, og dommerne J. Passer (refererende dommer), F. Biltgen, L.S. Rossi og N. Wahl,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
»Latvijas Gāze« AS ved advokāts L. Liepa,
–
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija først ved R. Irklis, derefter ved I. Birziņš,
–
den lettiske regering først ved K. Pommere og V. Soņeca, derefter ved K. Pommere som befuldmægtiget,
–
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
–
den finske regering ved H. Leppo, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved O. Beynet og A. Sauka, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. oktober 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 3), artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med et forfatningsmæssigt søgsmål anlagt af Latvijas gāze AS til prøvelse af en afgørelse truffet af Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (kommissionen for regulering af offentlige tjenester, Letland) (herefter »den regulerende myndighed«), hvorefter enhver naturgasbruger under visse betingelser kan tilslutte sig naturgastransmissionssystemet uden at gå igennem distributionssystemoperatøren.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2009/73
3
Følgende fremgår af 3., 4., 8., 14., 16., 23.-26. og 61. betragtning til direktiv 2009/73/EF:
»(3)
De rettigheder, der er sikret EU-borgerne i traktaten, herunder fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser og fri etableringsret, kan kun udøves i et helt åbent marked, hvor alle forbrugere frit kan vælge leverandør, og alle leverandører frit kan levere til deres kunder.
(4)
På nuværende tidspunkt er der dog hindringer for salget af gas på lige vilkår og uden diskrimination eller ugunstige betingelser i Fællesskabet. Navnlig kan endnu ikke alle medlemsstaterne sikre ikke-diskriminerende netadgang og myndighedstilsyn på samme effektive niveau.
[…]
(8)
Effektiv adskillelse kan kun sikres ved at fjerne de vertikalt integrerede virksomheders incitament til at diskriminere mod konkurrenter, hvad netadgang og investeringer angår. Ejerskabsmæssig adskillelse, der indebærer udpegning af netejeren som systemoperatør og dennes uafhængighed af alle forsynings- og produktionsinteresser, er klart en effektiv og stabil måde at løse den iboende interessekonflikt på og sikre forsyningssikkerheden. Derfor betegnede Europa-Parlamentet i sin beslutning af 10. juli 2007 om udsigterne for det indre gas- og elmarked [(EUT 2008, C 175 E, s. 206)]) ejerskabsmæssig adskillelse på transmissionsniveauet som det mest effektive middel til at fremme investeringer i infrastruktur på en ikke-diskriminerende måde, fair netadgang for nytilkomne virksomheder og markedsgennemsigtighed. […]
[…]
(14)
Når en virksomhed, der ejer et transmissionssystem, den 3. september 2009 indgår i en vertikalt integreret virksomhed, bør medlemsstaterne have mulighed for at vælge mellem ejerskabsmæssig adskillelse og oprettelse af en system- eller transmissionsoperatør, der er uafhængig af forsynings- og produktionsinteresser.
[…]
(16)
Det bør gennem specifikke tillægsregler sikres, at løsningerne med en uafhængig system- eller transmissionsoperatør bliver fuldt ud effektive. Reglerne om uafhængige transmissionssystemoperatører skaber en hensigtsmæssig reguleringsramme, der kan sikre fair konkurrence, tilstrækkelige investeringer, adgang for nytilkomne og integration af gasmarkederne. Effektiv adskillelse gennem bestemmelserne om uafhængige transmissionssystemoperatører bør bygge på et sæt organisatoriske foranstaltninger og foranstaltninger vedrørende forvaltningen af transmissionssystemoperatørerne og på et sæt foranstaltninger, der vedrører investeringer, tilslutning af ny produktionskapacitet til nettet og markedsintegration gennem regionalt samarbejde. Transmissionsoperatørens uafhængighed bør bl.a. også sikres gennem visse »afkølingsperioder«, hvor der ikke udøves nogen ledelse eller anden relevant aktivitet i den vertikalt integrerede virksomhed, der giver adgang til samme oplysninger som dem, der kunne opnås i en ledelsesfunktion. Systemet med effektiv adskillelse af uafhængige transmissionssystemoperatører er i overensstemmelse med de krav, der blev fastsat af Det Europæiske Råd den 8.-9. marts 2007.
[…]
(23)
Der bør træffes yderligere foranstaltninger for at sikre gennemsigtige og ikke-diskriminerende tariffer for adgang til transport. Disse tariffer bør gælde for alle systembrugere på et ikke-diskriminerende grundlag. Hvis lagerfaciliteter, linepack eller hjælpefunktioner opererer på et marked med tilstrækkelig konkurrence, kan der gives adgang på grundlag af gennemsigtige og ikke-diskriminerende markedsbaserede mekanismer.
(24)
Det er nødvendigt at sørge for, at lagersystemoperatørerne er uafhængige, for således at forbedre tredjeparters adgang til lagerfaciliteter, som er en teknisk og/eller økonomisk forudsætning for at kunne få effektiv adgang til det system, der varetager forsyningen af kunderne. […]
(25)
Ikke-diskriminerende adgang til distributionsnettet er afgørende for downstream-adgangen til detailkunderne. […] For at sikre lige vilkår i detailleddet bør distributionssystemoperatørernes aktiviteter derfor overvåges, så de hindres i at udnytte deres vertikale integration til at styrke deres stilling i konkurrencen på markedet, i særdeleshed i forhold til privatkunder og små erhvervskunder.
(26)
Medlemsstaterne bør iværksætte konkrete foranstaltninger for at fremme en mere udbredt anvendelse af biogas og gas fra biomasse, og producenterne heraf bør have ikke-diskriminerende adgang til gassystemet på betingelse af, at en sådan adgang til enhver tid er forenelig med de relevante tekniske regler og sikkerhedsstandarder.
[…]
(61)
I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet [og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1775/2005 (EUT 2009, L 211, s. 36)] kan [Europa-]Kommissionen vedtage retningslinjer med det formål at nå den nødvendige grad af harmonisering. Sådanne retningslinjer, der udgør bindende gennemførelsesforanstaltninger, er også med hensyn til visse bestemmelser i dette direktiv et nyttigt redskab, der om nødvendigt kan tilpasses hurtigt.«
4
Direktivets artikel 2 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1.
»naturgasvirksomhed«: enhver fysisk eller juridisk person, der driver mindst en af følgende former for virksomhed: produktion, transmission, distribution, forsyning, køb eller oplagring af naturgas, herunder [flydende naturgas (LNG)], og som er ansvarlig for de kommercielle, tekniske og/eller vedligeholdelsesmæssige opgaver i forbindelse med disse aktiviteter, men som ikke er endelig kunde
[…]
3.
»transmission«: transport af naturgas gennem net, der hovedsagelig består af højtryksrørledninger, bortset fra opstrømsrørledningsnet og bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning
[…]
5.
»distribution«: transport af naturgas gennem lokale eller regionale ledningsnet med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning
[…]
7.
»forsyning«: salg, herunder videresalg, af naturgas, herunder af LNG, til kunder
[…]
9.
»lagerfacilitet«: et anlæg, der anvendes til oplagring af naturgas, og som ejes og/eller drives af en naturgasvirksomhed, herunder den del af LNG-faciliteter, der benyttes til oplagring, bortset fra den del, der benyttes til produktionsformål, og bortset fra faciliteter, der udelukkende er forbeholdt transmissionssystemoperatører, således at de kan udføre deres hverv
[…]
11.
»LNG-facilitet«: en terminal, som anvendes til flydendegørelse af naturgas eller import, losning og forgasning af LNG, herunder de hjælpefunktioner og de midlertidige lagerfaciliteter, der er nødvendige for forgasningsprocessen og den efterfølgende levering til transmissionssystemet, bortset fra de dele af LNG-terminaler, der benyttes til oplagring
[…]
24.
»kunde«: en grossist eller endelig kunde, der køber naturgas, samt en naturgasvirksomhed, der køber naturgas
25.
»privatkunde«: en kunde, der køber naturgas til eget husholdningsforbrug
26.
»erhvervskunde«: en kunde, som køber naturgas, der ikke er til brug i egen husholdning
27.
»endelig kunde«: en kunde, der køber naturgas til eget brug
[…]«
5
Direktivets artikel 8 med overskriften »Tekniske forskrifter« bestemmer:
»De regulerende myndigheder, hvis medlemsstaterne har fastsat dette, eller medlemsstaterne påser, at der defineres tekniske sikkerhedskriterier, og at der udarbejdes og offentliggøres tekniske forskrifter, der fastlægger de mindstekrav med hensyn til konstruktion og drift, som LNG-faciliteter, lagerfaciliteter, andre transmissions- eller distributionssystemer og direkte linjer skal opfylde for at kunne blive tilsluttet systemet. Disse tekniske forskrifter skal sikre systemernes interoperabilitet, og de skal være objektive og ikke-diskriminerende. Agenturet kan fremsætte passende anbefalinger med henblik på at opnå overensstemmelse med disse forskrifter, hvis det er relevant. […]«
6
Samme direktivs artikel 9 med overskriften »Adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører« har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer følgende fra den 3. marts 2012:
a)
[H]ver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, optræder som transmissionssystemoperatør.
b)
[D]en eller de samme personer har ikke ret til:
i)
direkte eller indirekte at udøve kontrol over en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver, og samtidig direkte eller indirekte at udøve kontrol over eller udøve rettigheder over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem, eller
ii)
direkte eller indirekte at udøve kontrol over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem og samtidig direkte eller indirekte at udøve kontrol over eller udøve rettigheder over en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver.
c)
[D]en eller de samme personer har ikke ret til at udpege medlemmer af tilsynsorganet, bestyrelsen eller andre organer, der repræsenterer virksomheden juridisk, for en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem, og samtidig direkte eller indirekte at udøve kontrol over eller udøve rettigheder over en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver, […]
d)
[D]en samme person har ikke ret til at være medlem af tilsynsorganet, bestyrelsen eller andre organer, der repræsenterer virksomheden juridisk, for både en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver, og en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem.
[…]
8.   Hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, kan en medlemsstat bestemme ikke at anvende stk. 1.
I så tilfælde skal den pågældende medlemsstat:
a)
enten udpege en uafhængig systemoperatør i henhold til artikel 14 eller
b)
overholde bestemmelserne i kapitel IV.
9.   Hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, og der er indført ordninger, der sikrer transmissionssystemoperatørens uafhængighed mere effektivt end bestemmelserne i kapitel IV, kan en medlemsstat beslutte ikke at anvende stk. 1.
[…]«
7
Artikel 23 i direktiv 2009/73, som har overskriften »Beslutningsbeføjelse vedrørende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet«, er affattet således:
»1.   Transmissionssystemoperatøren fastlægger og offentliggør gennemsigtige og effektive procedurer og tariffer for ikke-diskriminerende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet. Procedurerne skal godkendes af den regulerende myndighed.
2.   Transmissionssystemoperatøren har ikke ret til at nægte tilkobling af nye lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter eller industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse. Transmissionssystemoperatøren skal sikre tilstrækkelig indgangs- og udgangskapacitet for nye tilkoblinger.«
8
Det nævnte direktivs artikel 32 med overskriften »Tredjeparts adgang« fastsætter følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne samt LNG-faciliteter, som bygger på offentliggjorte tariffer, der gælder alle privilegerede kunder, herunder forsyningsvirksomheder, og som anvendes objektivt og uden at diskriminere mellem systembrugere. Medlemsstaterne sikrer, at tarifferne eller de metoder, de er baseret på, er godkendt forud for deres ikrafttræden i overensstemmelse med artikel 41 af en i artikel 39, stk. 1, omhandlet regulerende myndighed, og at disse tariffer – og metoderne, hvor kun disse godkendes – offentliggøres, inden de træder i kraft.«
9
Nævnte direktivs artikel 41 med overskriften »Den regulerende myndigheds opgaver og beføjelser« bestemmer i stk. 1:
»Den regulerende myndighed har følgende opgaver:
[…]
m)
at overvåge den tid, det tager transmissions- og distributionssystemoperatørerne at foretage tilkoblinger og reparationer
[…]«
Forordning nr. 715/2009
10
I henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), i forordning nr. 715/2009, som ændret ved Kommissionens afgørelse 2010/685/EU af 10. november 2010 (EUT 2010, L 293, s. 67) (herefter »forordning nr. 715/2009«), har denne forordning bl.a. til formål at fastsætte ikke-diskriminerende regler om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet, idet der tages hensyn til de nationale og regionale markeders særlige kendetegn, med henblik på at sikre et velfungerende indre marked for gas.
11
I henhold til denne forordnings artikel 23, stk. 2, er retningslinjer for, bl.a. hvilke tekniske oplysninger der er nødvendige, for at netbrugerne kan få effektiv adgang til systemet, samt fastlæggelse af, hvilke punkter kravene om gennemsigtighed skal gælde for, herunder hvilke oplysninger der skal offentliggøres ved alle relevante punkter samt en tidsplan for offentliggørelsen, anført i bilag I til nævnte forordning for så vidt angår transmissionssystemoperatører.
12
Punkt 3.2 i bilag I til nævnte forordning med overskriften »Fastlæggelse af, hvilke punkter kravene om gennemsigtighed skal gælde for«, har følgende ordlyd:
»1.
Relevante punkter omfatter som minimum:
a)
alle indfødnings- og udtagningspunkter i et transmissionsnet, der drives af en transmissionssystemoperatør, med undtagelse af udtagningspunkter, der er forbundet med en enkelt slutforbruger, og med undtagelse af indfødningspunkter, der er direkte forbundet med en enkelt producents produktionsanlæg, som er beliggende i EU
[…]
2.
Oplysninger om enkelte slutforbrugere og produktionsanlæg, der ikke indgår i definitionen af relevante punkter i afsnit 3.2.1, litra a), offentliggøres i samlet form, som minimum pr. balanceringszone. Samlingen af enkelte slutbrugere og af produktionsanlæg, der ikke indgår i definitionen af relevante punkter i afsnit 3.2.1, litra a), anses i forbindelse med dette bilag som ét relevant punkt.«
Lettisk ret
13
Artikel 84.1, stk. 1, i enerģētikas likums (energiloven) af 3. september 1998 (Latvijas Vēstnesis, 1998, nr. 273/275) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »energiloven«), bestemmer:
»Den regulerende myndighed godkender reglerne for tilslutning til naturgastransmissionssystemet for producenter af biomethan, LNG-systemoperatører og naturgaskunder, der er udarbejdet af transmissionssystemoperatøren, samt reglerne for tilslutning til naturgasdistributionssystemet for naturgaskunder, der er udarbejdet af distributionssystemoperatøren. Disse regler skal være objektivt og økonomisk begrundede, retfærdige, rimelig og gennemsigtige. Den regulerende myndighed kan foreslå en revision af disse regler om tilslutning og anmode den pågældende naturgassystemoperatør om at forelægge et udkast til regler inden for en bestemt frist.«
14
Ved afgørelse nr. 1/7 af 18. april 2019 godkendte den regulerende myndighed »regler om tilslutning til naturgastransmissionssystemet for producenter af biomethan, LNG-systemoperatører og brugere af naturgas«. Ifølge disse regler kan bl.a. enhver bruger af naturgas tilsluttes naturgastransmissionsnettet uden at gå igennem distributionssystemoperatøren i overensstemmelse med den fastsatte procedure og på de fastsatte betingelser.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15
Indtil den 3. april 2017 var Latvijas gāze, sagsøgeren i hovedsagen, den eneste virksomhed, der som vertikalt integreret virksomhed var til stede på det lettiske marked for at sikre køb, oplagring, transmission, distribution og markedsføring af naturgas.
16
Efter denne dato blev »Conexus Baltic Grid« AS stiftet og adskilt fra sagsøgeren i hovedsagen i forbindelse med processen med liberalisering af markedet for naturgas i Letland. Dette selskab, som sagsøgeren i hovedsagen ikke er aktionær i, blev overdraget driften af den nationale infrastruktur for transmission af naturgas og det eneste naturgastransmissionssystem.
17
I forbindelse med denne proces blev »Gaso« AS stiftet som datterselskab til sagsøgeren i hovedsagen. Dette selskab distribuerer i henhold til en licens naturgas i Letland. Sagsøgeren i hovedsagen er eneaktionær i dette selskab, og i henhold til licensen er sidstnævnte den eneste operatør af naturgasdistributionssystemet i denne medlemsstat.
18
Den 18. april 2019 vedtog den regulerende myndighed afgørelse nr. 1/7 i henhold til energilovens artikel 84.1, stk. 1.
19
Sagsøgeren i hovedsagen har anlagt forfatningsmæssigt søgsmål ved den forelæggende ret, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol), med påstand om annullation af denne afgørelse.
20
Sagsøgeren i hovedsagen har navnlig gjort gældende, at det følger af artikel 23 i direktiv 2009/73, at en lovgivning, der er indført af en medlemsstat, kun kan gøre det muligt for naturgaskunder direkte at tilslutte sig et naturgastransmissionssystem, såfremt distributionssystemoperatøren af tekniske eller driftsmæssige grunde har afvist, at de kan tilslutte sig, eller hvis der foreligger andre objektive grunde, der gør det nødvendigt, at disse kunder tilsluttes naturgastransmissionsnettet direkte.
21
Den regulerende myndighed er derimod af den opfattelse, at hverken den nationale lovgivning eller artikel 23, stk. 1, i direktiv 2009/73 fastsætter restriktioner med hensyn til tilslutning af naturgaskunders anlæg til transmissionssystemet.
22
Ifølge den forelæggende ret fremgår det ved første øjekast af artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/73, at transmission af naturgas som en form for virksomhed i form af levering af naturgas bl.a. udelukker transmission af naturgas via en del af højtryksrørledningsnettet, der hovedsageligt anvendes til lokal distribution af naturgas med henblik på levering til den endelige kunde.
23
Det følger imidlertid af artikel 23 i direktiv 2009/73, at industrielle kunder eller i det mindste de nye industrielle kunder kan tilslutte sig et naturgastransmissionssystem. Det fremgår dog af forarbejderne til dette direktiv, at begrebet »industriel kunde«, som ikke er defineret i direktivet, kan omfatte endelige »privatkunder« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, nr. 26).
24
Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om princippet om tredjeparters adgang til det indre marked for naturgas, således som det er fastsat i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73, henset til dette direktivs formål om at beskytte forbrugernes interesser, indirekte skal finde anvendelse på endelige kunder. I denne forbindelse synes det at fremgå analogt af dom af 9. oktober 2008, Sabatauskas m.fl. (C‑239/07, EU:C:2008:551), at denne bestemmelse i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at den kun definerer medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår tredjeparters adgang til transmissions- og distributionssystemerne for naturgas og ikke disse tredjeparters tilslutning til disse systemer.
25
På denne baggrund har Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1)
Skal artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73/EF fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system?
2)
Skal artikel 23 i direktiv [2009/73] fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde (dvs. kun en industriel kunde) tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas?
3)
Skal artikel 23 i direktiv 2009/73/EF, navnlig begrebet »nye […] industrielle kunder«, fortolkes således, at denne artikel fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde (dvs. kun en industriel kunde), som ikke tidligere har været tilsluttet distributionssystemet, tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas?
4)
Skal artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transport af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
26
Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter, for det første, enhver endelig kunde kan vælge enten at blive tilsluttet naturgastransmissionssystemet eller naturgasdistributionssystemet, og, for det andet, den pågældende systemoperatør er forpligtet til at tillade denne kunde at tilslutte sig det nævnte system.
27
Hvad i første række angår artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal det indledningsvis bemærkes, at ordlyden af denne bestemmelse svarer til ordlyden af artikel 20, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (EUT 2003, L 176, s. 37) og i øvrigt med ordlyden af artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT 2009, L 211, s. 55).
28
Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at artikel 20 i direktiv 2003/54 skal fortolkes således, at den ikke præciserer de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne med hensyn til kundernes tilslutning til elnet, men udelukkende deres forpligtelser for så vidt angår adgangen til disse net (jf. i denne retning dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 42).
29
Som generaladvokaten har anført i punkt 24, 25 og 62 i forslaget til afgørelse, følger det af EU-lovgivningen, at det indre marked for naturgas er organiseret på samme måde som det indre marked for elektricitet.
30
Begreberne »adgang« og »tilslutning« til nettet fremgår i direktiv 2009/73 med de samme betydninger som dem, Domstolen udledte i dom af 9. oktober 2008, Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 40-42), for så vidt angår direktiv 2003/54.
31
Det fremgår således bl.a. af 4., 8. og 23.-26. betragtning til direktiv 2009/73, at som i direktiv 2003/54 er begrebet »netadgang« i direktiv 2009/73 forbundet med naturgasforsyning, herunder bl.a. ydelsens kvalitet, regelmæssighed og omkostninger hertil, og anvendes ofte i forbindelse med garantien for ikke-diskriminerende tariffer. Netadgang skal således i det væsentlige forstås som retten til at benytte naturgassystemet. Det følger derimod bl.a. af artikel 8 og 23 samt af artikel 41, stk. 1, litra m), i direktiv 2009/73, at begrebet »tilslutning« i lighed med det begreb, der anvendes i direktiv 2003/54, vedrører den fysiske tilslutning til det nævnte naturgassystem (jf. analogt dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 40-42).
32
Desuden omfatter transmission og distribution af naturgas, som defineret i artikel 2, nr. 3) og 5), i direktiv 2009/73, ikke forsyning på samme måde som i direktiv 2009/72 og i 2003/54 for så vidt angår elektricitet. For privilegerede kunder udøves retten til netadgang således igennem en leverandør, som disse kunder frit skal kunne vælge, således som det fremgår af tredje betragtning til direktiv 2009/73, idet denne valgfrihed er lige så sikret, uanset om leverandøren tilslutter dem et transmissionssystem eller et distributionssystem (jf. analogt dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 43).
33
Det følger heraf, at artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 i lighed med artikel 20, stk. 1, i direktiv 2003/54 skal fortolkes således, at den alene fastsætter forpligtelser for medlemsstaterne for så vidt angår adgang til og ikke tilslutning til disse systemer (jf. analogt dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 42). Følgelig kan denne bestemmelse ikke fortolkes således, at den pålægger disse stater at indføre en ret for alle endelige kunder til at tilslutte sig naturgastransmissionssystemet i deres respektive lovgivninger.
34
I anden række kan en sådan forpligtelse heller ikke udledes af direktivets artikel 23.
35
Det skal i denne henseende bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2009/73, sammenholdt med 14. betragtning til direktivet, skal foretage en adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører i forhold til forsynings- og produktionsinteresser efter en af de følgende modeller, dvs. ejerskabsmæssig adskillelse, som indebærer, at ejeren af systemet udpeges som systemoperatør, og at den pågældende er uafhængig af forsynings- og produktionsinteresserne (herefter »den første adskillelsesmodel«), oprettelse af en uafhængig systemoperatør (herefter »den anden adskillelsesmodel«), eller oprettelse af en uafhængig transmissionssystemoperatør (herefter »den tredje adskillelsesmodel«).
36
Det er imidlertid kun, når den pågældende medlemsstat beslutter ikke at anvende den første adskillelsesmodel, at denne medlemsstat, således som det er fastsat i artikel 9, stk. 8, litra a), i direktiv 2009/73, skal udpege en uafhængig systemoperatør i henhold til artikel 14 (den anden form for adskillelse), eller at den i henhold til direktivets artikel 9, stk. 8, litra b), skal overholde bestemmelserne i kapitel IV (den tredje adskillelsesmodel) (jf. i denne retning dom af 3.12.2020, Kommissionen mod Belgien (Elektricitets- og naturgasmarkederne), C-767/19, EU:C:2020:984, præmis 48).
37
Som det fremgår af 16. betragtning til direktiv 2009/73, er det nemlig i det tilfælde, hvor den pågældende medlemsstat har valgt den anden eller den tredje adskillelsesmodel, at disse løsningers fulde virkning skal sikres ved hjælp af specifikke tillægsregler, dvs. andre regler end dem, der er indeholdt i dette direktivs artikel 9, stk. 1-7. Disse »specifikke tillægsregler« er henholdsvis bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 14 og samme direktivs kapitel IV, som direktivets artikel 23 henhører under.
38
Derimod er den pågældende medlemsstat ikke undergivet disse tillægsregler, når den vælger at gennemføre den første adskillelsesmodel (jf. analogt dom af 26.10.2017, Balgarska energiyna borsa, C-347/16, EU:C:2017:816, præmis 33-35).
39
Som generaladvokaten har anført i punkt 38-40 i forslaget til afgørelse, fremgår det i det foreliggende tilfælde af de oplysninger, som Domstolen råder over, at Republikken Letland i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2009/73 synes at have valgt den første adskillelsesmodel.
40
Det følger heraf, med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, at artikel 23 i direktiv 2009/73 fremstår som irrelevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
41
Under alle omstændigheder gælder, at såfremt artikel 23 i direktiv 2009/73 finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, kan denne bestemmelse ikke fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne at fastsætte en ret for enhver endelig kunde til under alle omstændigheder at tilslutte sig naturgastransmissionsnettet.
42
Transmissionssystemoperatøren har i medfør af dette direktivs artikel 23, stk. 2, ikke ret til at nægte tilslutning af nye lagerfaciliteter, nye LNG-genforgasningsfaciliteter eller nye industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible systemkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af forpligtelsen til kapacitetsforøgelse.
43
For det første er begrebet »lagerfacilitet« defineret i nævnte direktivs artikel 2, nr. 9), som et anlæg, som ejes og/eller drives af en »naturgasvirksomhed«, hvilket begreb er defineret i samme artikels nr. 1) således, at det »ikke er [en] endelig kunde«.
44
For det andet er begrebet »LNG-anlæg« defineret i samme direktivs artikel 2, nr. 11), som en terminal, som anvendes til flydendegørelse af naturgas eller import, losning og forgasning af LNG, herunder »de hjælpefunktioner og de midlertidige lagerfaciliteter, der er nødvendige for forgasningsprocessen og den efterfølgende levering til transmissionssystemet«. Der er således tale om en enhed, der i modsætning til »endelige kunder« som omhandlet i artikel 2, nr. 27), i direktiv 2009/73 snarere er i stand til at forsyne transmissionssystemet.
45
Udelukkelsen af de endelige kunder fra de to begreber, der er nævnt i denne doms præmis 44 og 45, er i øvrigt i overensstemmelse med det i 16. betragtning til direktiv 2009/73 anførte. Ifølge denne betragtning bør effektiv adskillelse gennem bestemmelserne om uafhængige transmissionssystemoperatører i overensstemmelse med den tredje adskillelsesmodel bygge på et sæt organisatoriske foranstaltninger og foranstaltninger vedrørende forvaltningen af transmissionssystemoperatørerne og på et sæt foranstaltninger, der vedrører investeringer, tilslutning af ny produktionskapacitet til systemet og markedsintegration gennem regionalt samarbejde. Disse foranstaltninger gennemføres ved bestemmelserne i dette direktivs kapitel IV, idet foranstaltningerne vedrørende tilslutning til systemet af ny »produktions«-kapacitet netop er gennemført ved nævnte direktivs artikel 23.
46
For det tredje, selv om det ikke er udelukket – henset til definitionerne af begreberne »kunde« og »endelig kunde« i henholdsvis nr. 24) og 27) i artikel 2 i direktiv 2009/73 – at begrebet »industriel kunde«, der uden at være defineret ligeledes fremgår af dette direktivs artikel 23, stk. 2, omfatter visse kategorier af endelige kunder, forholder det sig ikke desto mindre således, som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 78 i forslaget til afgørelse, at dette begreb ikke omfatter alle endelige kunder. Begrebet omfatter navnlig ikke »privatkunder« som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 25), dvs. kunder, der køber naturgas til eget husholdningsforbrug.
47
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at det ikke følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter, for det første, enhver endelig kunde kan vælge at blive tilsluttet enten transmissionssystemet eller distributionssystemet for naturgas, og, for det andet, den pågældende systemoperatør skal give denne kunde mulighed for at tilslutte sig det nævnte system.
Det andet og det tredje spørgsmål
48
Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter kun en industriel kunde eller i givet fald kun en industriel kunde, der endnu ikke har været tilsluttet distributionssystemet, kan tilsluttes naturgastransmissionssystemet.
49
I denne henseende bemærkes, at det af denne doms præmis 36-41 fremgår, at artikel 23 i direktiv 2009/73 med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, fremstår som irrelevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
50
Under alle omstændigheder gælder, at selv hvis det antages, at den nævnte bestemmelse kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, indebærer det forbud, som transmissionssystemoperatøren pålægges i henhold til bestemmelsen mod at nægte visse enheder retten til at tilslutte sig dette system, på ingen måde som sådan en forpligtelse til at nægte en sådan tilslutning til enhver anden type kunde.
51
I det tilfælde, hvor den pågældende medlemsstat vælger den tredje adskillelsesmodel, begrænser artikel 23 i direktiv 2009/73 nemlig blot det råderum, som denne medlemsstat råder over med henblik på at styre systembrugerne mod den ene eller den anden type system (jf. analogt dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 47).
52
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke forpligter medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en industriel kunde kan tilslutte sig naturgastransmissionssystemet.
Det fjerde spørgsmål
53
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.
54
Hvad i første række angår artikel 23 i direktiv 2009/73 bemærkes, at af de samme grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 50-52, er den nævnte bestemmelse, hvis det antages, at den finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, ikke til hinder for en sådan national lovgivning.
55
Hvad i anden række angår dette direktivs artikel 2, nr. 3), skal det bemærkes, at denne bestemmelse med henblik på dette direktiv definerer »transmission« som »transport af naturgas gennem net, der hovedsagelig består af højtryksrørledninger, bortset fra opstrømsrørledningsnet og bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning«.
56
Selv om det for det første er korrekt, at denne definition udelukker »transport af naturgas via […] den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas«, omfatter den ikke desto mindre »transport af naturgas […] med henblik på levering til […] kunder«. Desuden følger det dels af artikel 2, nr. 24), i direktiv 2009/73, at begrebet »kunder« bl.a. omfatter endelige kunder, dels af samme artikel 2, nr. 7), at begrebet »forsyning« omfatter»salg, herunder videresalg, af naturgas, herunder af LNG, til kunder«. Det kan følgelig ikke udledes af selve ordlyden af artikel 2, nr. 3), der definerer begrebet »transmission«, at det er udelukket, at en endelig kunde kan tilsluttes transmissionssystemet direkte.
57
For det andet bemærkes, at begrebet »transmission« var defineret på lignende måde som artikel 2, nr. 3), i direktiv 2003/54, nemlig som »transport af elektricitet via det sammenkoblede system for meget høj spænding og højspænding med henblik på levering af elektricitet til endelige kunder eller distributionsselskaber, men ikke forsyning«. I dom af 9. oktober 2008, Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:551), anerkendte Domstolen imidlertid, at endelige kunder kunne tilsluttes elektricitetstransmissionssystemet direkte.
58
Denne definition blev uden ændringer gentaget i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/72.
59
For det tredje støttes den fortolkning, hvorefter definitionen af begrebet »transmission« ikke udelukker muligheden for en endelig kundes direkte tilslutning til transmissionssystemet, ligeledes af ordlyden af forordning nr. 715/2009.
60
Denne forordning, der i henhold til sin artikel 1 har til formål at fastsætte ikke-diskriminerende regler om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet, indeholder i bilag I bindende retningslinjer, som ligeledes skal tages i betragtning i forbindelse med direktiv 2009/73, således som det fremgår af 61. betragtning hertil.
61
Disse retningslinjers punkt 3.2.1, der vedrører fastlæggelse af, hvilke punkter kravene om gennemsigtighed skal gælde for, fastsætter bl.a., at denne fastlæggelse mindst skal omfatte alle indfødnings- og udtagningspunkter i et transmissionssystem, der drives af en transmissionssystemoperatør, med undtagelse af udtagningspunkter, »der er forbundet med en enkelt [endelig kunde]«, og med undtagelse af indfødningspunkter, der er direkte forbundet med en enkelt producents produktionsanlæg, som er beliggende i EU.
62
De nævnte retningslinjers punkt 3.2.2 bestemmer dels, at oplysninger om »enkelte endelige kunder« og produktionsanlæg, der ikke indgår i definitionen af relevante punkter i samme retningslinjers afsnit 3.2.1, litra a), offentliggøres i samlet form, som minimum pr. balanceringszone, dels at de samlede oplysninger om disse endelige kunder og produktionsanlæg i forbindelse med dette bilag anses for ét relevant punkt.
63
Henset til ovenstående betragtninger skal det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.
Sagsomkostninger
64
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1)
Artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF skal fortolkes således, at det ikke følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter, for det første, enhver endelig kunde kan vælge at blive tilsluttet enten transmissionssystemet eller distributionssystemet for naturgas, og, for det andet, den pågældende systemoperatør skal give denne kunde mulighed for at tilslutte sig det nævnte system.
2)
Artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke forpligter medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en industriel kunde kan tilslutte sig naturgastransmissionssystemet.
3)
Artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: lettisk.