62018TJ0616
TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
den 2 februari 2022 (
*1
)
”Konkurrens – Missbruk av dominerande ställning – Gasmarknaderna i Central- och Östeuropa – Beslut genom vilket åtaganden som ett företag har erbjudit görs bindande – Artikel 9 i förordning (EG) nr 1/2003 – Huruvida åtagandena är effektiva när det gäller de betänkligheter för konkurrensen som ursprungligen identifierats i meddelandet om invändningar – Kommissionen kräver inte längre några åtaganden avseende vissa av de ursprungliga betänkligheter som angetts i meddelandet om invändningar – Principen om god förvaltning – Öppenhet – Motiveringsskyldighet – De målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik – Principen om energisolidaritet – Maktmissbruk”
I mål T‑616/18,
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA, Warszawa (Polen), företrädd av K. Karasiewicz, radca prawny, och advokaterna T. Kaźmierczak, K. Kicun och P. Moskwa,
sökande,
med stöd av
Republiken Litauen, företrädd av K. Dieninis och R. Dzikovič, båda i egenskap av ombud,
av
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna och M. Nowacki, båda i egenskap av ombud,
och av
Overgas Inc., Sofia (Bulgarien), företrädd av advokaterna S. Gröss och S. Cappellari,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Meessen och J. Szczodrowski, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Gazprom PJSC, Moskva (Ryssland),
och
Gazprom export LLC, Sankt Petersburg (Ryssland),
företrädd av advokaterna J. Karenfort, J. Hainz, B. Evtimov, N. Tuominen och J. Heithecker samt av D. O’Keeffe, solicitor,
intervenienter,
angående en talan som väckts med stöd av artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2018) 3106 final av den 24 maj 2018 om ett förfarande enligt artikel 102 FEUF och artikel 54 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ärende AT.39816 – Gasförsörjning till marknader i tidigare handelsled i Central- och Östeuropa), meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna J. Svenningsen (referent), R. Barents, C. Mac Eochaidh och T. Pynnä,
justitiesekreterare: handläggaren R. Ūkelytė,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 18 och den 19 maj 2021,
följande
Dom
I. Bakgrunden till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts
1
Sökanden, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA, är moderbolaget till PGNiG-koncernen, som är verksam inom gas- och oljesektorn, huvudsakligen i Polen. Koncernen är bland annat verksam inom prospektering, undersökning och utvinning av gas och råolja samt import, försäljning och distribution av gas.
2
Sökanden har yrkat ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut C(2018) 3106 final av den 24 maj 2018 om ett förfarande enligt artikel 102 FEUF och artikel 54 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ärende AT.39816 – Gasförsörjning till marknader i tidigare handelsled i Central- och Östeuropa) (nedan kallat det angripna beslutet), som har gjort de åtaganden som Gazprom PJSC och Gazprom Export LLC (nedan tillsammans kallade Gazprom) har erbjudit, bindande.
3
Det angripna beslutet avslutade ett administrativt förfarande som kommissionen genomfört. Kommissionen har prövat huruvida vissa av Gazproms beteenden som påverkade gassektorn i ett antal länder i Central- och Östeuropa (nedan kallade de central- och östeuropeiska länderna), nämligen i Bulgarien, Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Ungern, Polen och Slovakien (nedan kallade de berörda central- och östeuropeiska länderna), var förenliga med förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt artikel 102 FEUF.
A.
Det administrativa förfarande som mynnade ut i det angripna beslutet
4
Mellan åren 2011 och 2015 vidtog kommissionen flera åtgärder för att undersöka hur gasmarknaderna i Central- och Östeuropa fungerar. I synnerhet begärde kommissionen, med stöd av artiklarna 18 och 20 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) upplysningar från olika marknadsaktörer, inklusive Gazprom och vissa Gazprom-kunder, däribland sökanden, och utförde inspektioner, inbegripet – under år 2011 – på den sistnämndas anläggningar. Det administrativa förfarande som motsvarar denna utredning och som direkt berör det aktuella målet registrerades som ”Ärende AT.39816 – Gasförsörjning till marknader i tidigare handelsled i Central- och Östeuropa” (nedan kallat ärende AT.39816).
5
I detta ärende inledde kommissionen den 31 augusti 2012 formellt ett förfarande i syfte att i enlighet med artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101] och [102 FEUF] (EUT L 123, 2004, s. 18) ett beslut som antogs med tillämpning av kapitel III i förordning nr 1/2003.
6
Den 22 april 2015 skickade kommissionen ett meddelande om invändningar till Gazprom (nedan kallat meddelandet om invändningar) i enlighet med artikel 10 i förordning nr 773/2004. I meddelandet drog kommissionen den preliminära slutsatsen att Gazprom hade en dominerande ställning på de nationella grossistmarknaderna för gasleveranser i tidigare handelsled i de berörda central- och östeuropeiska länderna och att företaget missbrukade denna ställning genom att tillämpa en konkurrensbegränsande strategi för att fragmentera och isolera dessa marknader och därigenom förhindra den fria rörligheten för gas i de berörda central- och östeuropeiska länderna, i strid med artikel 102 FEUF.
7
Kommissionen ansåg att Gazproms strategi omfattade tre grupper av konkurrensbegränsande beteenden som påverkade företagets kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna (nedan kallade de berörda kunderna) och deras avtal med Gazprom (nedan kallade de berörda avtalen):
–
För det första påstås Gazprom ha infört territoriella begränsningar i sina gasleveransavtal med grossister och med vissa industrikunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna (nedan kallade invändningarna om territoriella begränsningar), vilket påstås ha varit en följd av avtalsklausuler som förbjuder export utanför leveransområdet eller som kräver att den levererade gasen ska användas inom ett visst område. Gazprom har, enligt uppgift, också vidtagit andra åtgärder för att förhindra gränsöverskridande gasflöden.
–
För det andra skulle dessa territoriella begränsningar ha gjort det möjligt för Gazprom att bedriva en illojal prispolitik i fem av de berörda central- och östeuropeiska länderna, nämligen Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen och Polen (nedan kallade de fem länder i Central- och Östeuropa som berörs av prissättningen), genom att införa priser som var orimliga, eftersom de var betydligt högre än företagets kostnader eller vissa priser som ansågs utgöra referenspriser (nedan kallade invändningarna om prissättning).
–
För det tredje påstås Gazprom ha villkorat sina gasleveranser till Bulgarien och Polen med att Gazprom skulle erhålla vissa försäkringar från grossister rörande infrastrukturen för transport av gas. Dessa försäkringar gällde, för det första, den bulgariska grossistens investeringar i gasledningsprojektet South Stream och, för det andra, den polska grossistens, nämligen sökandens, acceptans av Gazproms förstärka inflytande över den polska delen av gasledningen Yamal, en av de huvudsakliga gasledningarna i Polen (nedan kallat Yamal-invändningarna).
8
Den 29 september 2015 svarade Gazprom på meddelandet om invändningar och ifrågasatte kommissionens farhågor för konkurrensen. Därefter hördes Gazprom, i enlighet med artikel 12 i förordning nr 773/2004, vid ett muntligt hörande den 15 december 2015.
9
Den 14 februari 2017, samtidigt som Gazprom fortsatte att bestrida farhågorna för konkurrensen i meddelandet om invändningar, lämnade Gazprom, i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1/2003, in ett formellt utkast till åtaganden (nedan kallade de ursprungliga åtagandena). Utkastet hade föregåtts av informella förslag till åtaganden.
10
För att ta emot synpunkter från de berörda parterna på de ursprungliga åtagandena offentliggjorde kommissionen den 16 mars 2017, i enlighet med artikel 27.4 i förordning nr 1/2003 (EUT C 81, 2017, s. 9), ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning med en sammanfattning av ärende AT.39816 och kärninnehållet i de ursprungliga åtagandena. I enlighet med artikel 27.4 gavs de berörda parterna en tidsfrist på sju veckor från dagen för offentliggörandet av detta meddelande för att lämna in sina synpunkter (nedan kallat marknadstestet). Kommissionen mottog 44 grupper av synpunkter från de berörda parterna, däribland sökanden, den polska regeringen, ordföranden för Urząd Regulacji Energetyki (polska energitillsynsmyndigheten, nedan kallad URE) och Gaz-System SA, som driver den polska delen av gasledningen Yamal.
11
Den 15 mars 2018, efter att ha mottagit icke-konfidentiella versioner av de berörda parternas synpunkter på de ursprungliga åtagandena, lämnade Gazprom in ett ändrat utkast till åtaganden (nedan kallade de slutliga åtagandena).
12
I enlighet med artikel 14 i förordning nr 1/2003 samrådde kommissionen med rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor (nedan kallad rådgivande kommittén) och överlämnade till denna kommitté ett preliminärt utkast till beslut. Den 2 maj 2018 avgav rådgivande kommittén ett positivt yttrande om detta preliminära utkast. I enlighet med artikel 16 i kommissionens ordförandes beslut 2011/695/EU av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (EGT L 275, 2011, s. 29) lämnade förhörsombudet sin slutrapport den 2 maj 2018.
13
Den 24 maj 2018 antog kommissionen det angripna beslutet, till vilket de slutliga åtagandena bifogades. Genom detta beslut godtog kommissionen de nämnda åtagandena och gjorde dessa bindande samt avslutade det administrativa förfarandet. Kommissionen ansåg att det inte längre fanns några skäl för den att vidta åtgärder mot de potentiella missbruk som ursprungligen hade identifierats i meddelandet om invändningar.
B.
Det angripna beslutet
14
I det angripna beslutet gjorde kommissionen först en preliminär bedömning av Gazproms beteenden, innan den lade fram de ursprungliga åtagandena, resultaten av marknadstestet och de slutliga åtagandena. Därefter redogjorde kommissionen för sin bedömning av de slutliga åtagandena och skälen till att den ansåg att de var tillfredsställande med hänsyn till kommissionens farhågor för konkurrensen.
1. Den preliminära bedömningen av de berörda beteendena
15
I avsnitt 4 i det angripna beslutet, som innehåller den preliminära bedömningen, definierade kommissionen de relevanta marknaderna som de nationella marknaderna för grossistleverans av gas i föregående handelsled. I detta avseende konstaterade kommissionen även att Gazprom hade en dominerande ställning på de relevanta marknaderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna.
16
Kommissionen ansåg att Gazprom, i strid med artikel 102 FEUF, kunde ha missbrukat sin dominerande ställning genom att tillämpa en konkurrensbegränsande strategi i syfte att förhindra den fria rörligheten för gas i de berörda central- och östeuropeiska länderna och därigenom isolera dessa länders relevanta marknader. Kommissionen ansåg särskilt att strategin avsåg tre grupper av konkurrensbegränsande beteenden som i huvudsak motsvarade de farhågor för konkurrensen som identifierats i meddelandet om invändningar och som beskrivs i punkt 7 ovan.
17
När det gäller Yamal-invändningarna, har kommissionen i skäl 138 i det angripna beslutet förklarat att dess preliminära farhågor för konkurrensen inte hade bekräftats efter ytterligare undersökningar, även om några av de berörda parterna, i samband med marknadstestet, hade ifrågasatt varför det saknades åtaganden för att råda bot på dessa invändningar. Kommissionen påpekade, å ena sidan, att URE i ett beslut av den 19 maj 2015 om certifiering av Gaz-System som oberoende systemansvarig (nedan kallad ISO) för den polska delen av gasledningen Yamal (nedan kallat certifieringsbeslutet) bland annat hade dragit slutsatsen att Gaz-System utövade ett avgörande inflytande för att besluta om investeringar på denna del samt över hur besluten skulle genomföras. Därför kunde varken Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz SA (nedan kallat EuRoPol), i egenskap av ägare till gasledningen, eller Gazprom, i egenskap av aktieägare i EuRoPol, blockera dessa beslut. Kommissionen noterade, å andra sidan, att förbindelserna mellan de parter som är verksamma inom gassektorn i Polen är av mellanstatlig karaktär, särskilt i fråga om att bygga och bedriva den polska delen av gasledningen Yamal, och drog slutsatsen att denna omständighet till stor del kunde ha påverkat de berörda parternas beteenden.
2. Innehållet i de slutliga åtagandena
18
De slutliga åtagandena, som bifogas det angripna beslutet, avser att undanröja kommissionens farhågor för konkurrensen.
19
När det gäller de första åtagandena för att undanröja farhågorna för territoriella begränsningar (nedan kallade åtagandena avseende territoriella begränsningar), åtog sig Gazprom, för det första, att i huvudsak ta bort samtliga de klausuler i gasleveransavtal som ingåtts med kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna som direkt eller indirekt förbjöd eller hindrade den fria rörligheten för gas i det område som består av dessa länder.
20
För det andra, för att möjliggöra gasflödena mellan, å ena sidan, Bulgarien och de baltiska staterna och, å andra sidan, de övriga berörda central- och östeuropeiska länderna, trots att de förstnämnda är infrastrukturellt isolerade, åtog sig Gazprom att vidta åtgärder för att ge de berörda kunderna möjlighet att begära att hela eller delar av deras avtalsenliga gasvolym som levereras till vissa leveranspunkter i Ungern, Polen och Slovakien ska levereras till en annan leveranspunkt i Bulgarien eller de baltiska staterna. Som ett resultat av marknadstestet har Gazprom i de slutliga åtagandena bland annat stärkt sitt förslag om ändring av leveranspunkterna.
21
För att göra det möjligt för den bulgariska systemansvarige för distributionsnätet att kontrollera flödena i Bulgarien åtog sig Gazprom dessutom att vidta åtgärder för att ändra de relevanta gasleverans- och transportavtalen, så att det skulle bli möjligt att ingå avtal om sammankoppling mellan Bulgarien och andra medlemsstater, särskilt Grekland, samt att justera metoden för gastilldelning.
22
För det andra har Gazprom, när det gäller åtagandena för att undanröja farhågorna för prissättningen (nedan kallade åtagandena avseende prissättning), åtagit sig att införa klausuler om prisjustering eller, i förekommande fall, att ändra befintliga klausuler i avtalen med sina berörda kunder i Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen och Polen. I dessa nya eller ändrade klausuler om prisjustering föreskrivs bland annat att om parterna inte kommer överens om ett nytt pris inom 120 dagar, kan endera parten anhängiggöra tvisten vid en skiljenämnd, som måste grunda sig på prisvägledningen i dessa klausuler och vara etablerad inom Europeiska unionen. De justerade priserna kommer dessutom att tillämpas retroaktivt från och med den dag då prisjusteringen begärdes.
23
För det tredje, när det gäller de åtaganden avseende farhågorna för konkurrensen som rör villkoret att den bulgariska grossisten ska lämna vissa försäkringar om investeringar på gasledningsprojektet South Stream för att gas ska levereras till ett visst pris, åtog sig Gazprom att låta de bulgariska parterna i detta projekt dra sig tillbaka från projektet utan att väcka civilrättslig talan och utan att återkräva de prisavdrag på gas som företaget hade beviljat som en motprestation för deras deltagande i projektet. Med tanke på att den bulgariska delen av gasledningsprojektet skulle läggas ned, åtog sig Gazprom dessutom att inte kräva skadestånd som särskild kompensation för nedläggningen.
3. Bedömningen och genomförandet av de slutliga åtagandena
24
I det angripna beslutet drog kommissionen i huvudsak slutsatsen att de slutliga åtagandena – utan att vara oproportionerliga – var effektiva och nödvändiga för att undanröja kommissionens farhågor för konkurrensen, och angav att den därvid hade tagit hänsyn till hur gasmarknaderna hade utvecklats sedan meddelandet om invändningar hade delgivits. Den noterade, för det första, att Gazprom redan hade vidtagit vissa åtgärder för att få sitt beteende mer förenligt med konkurrenslagstiftningen. För det andra konstaterade kommissionen att villkoren för gasinfrastrukturen hade förbättrats i några av de berörda central- och östeuropeiska länderna, nämligen i Tjeckien, Ungern, Polen och Slovakien, för att möjliggöra gränsöverskridande gasflöden, även om gasmarknaderna i de baltiska staterna och i Bulgarien förblev isolerade från de övriga gasmarknaderna i unionen. För det tredje angav kommissionen att vissa långsiktiga gaspriser, som beräknas på grundval av formler som innehåller en indexering med utgångspunkt i oljeproduktspriser, även hade sjunkit efter prisfall på oljeprodukter.
25
Kommissionen beslutade därför att göra de slutliga åtagandena bindande med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003. När det gäller deras giltighetstid, anges det i det angripna beslutet att de är tillämpliga under en period av åtta år från och med den dag då Gazprom delgavs beslutet, med undantag för åtaganden avseende gasledningsprojektet South Stream, som nämns i punkt 23 ovan, som är bindande under en period av 15 år från och med denna dag.
26
I den bindande delen av det angripna beslutet föreskrivs följande:
”Artikel 1
De åtaganden som förtecknas i bilagan är bindande för [Gazprom], och för alla rättssubjekt som direkt eller indirekt kontrolleras av denne, under en åttaårsperiod, med undantag för de åtaganden som anges i punkt 21 i bilagan, som är bindande under en period av 15 år från och med den dag som anges i åtagandena.
Artikel 2
Slutsatsen är att det inte längre finns någon anledning [för kommissionen att vidta åtgärder] i detta ärende …”
C.
Klagomålet
27
Samtidigt som kommissionen inledde det administrativa förfarande som gett upphov till det angripna beslutet, lämnade sökanden den 9 mars 2017, i enlighet med artikel 5 i förordning nr 773/2004, in ett klagomål i vilket det påstods att Gazprom hade gjort sig skyldigt till missbruk (nedan kallat klagomålet). Dessa beteenden, som i stor utsträckning överlappade de betänkligheter som redan hade tagits upp i meddelandet om invändningar, omfattade anklagelser om Gazproms missbruk på den polska delen av gasledningen Yamal.
28
Den 29 mars 2017 bekräftade kommissionen att den hade mottagit klagomålet, som därefter registrerades som ”Ärende AT.40497 – Polska gaspriser” (nedan kallat ärende AT.40497).
29
I en skrivelse av den 31 mars 2017 till sökanden konstaterade kommissionen att de beteenden som angavs i klagomålet och de som omfattades av de ursprungliga åtagandena tycktes överlappa varandra, och uppmanade sökanden att lämna sina synpunkter på åtagandena i samband med det marknadstest som hade inletts den 16 mars 2017. Efter att ha fått en förlängning av den tillämpliga tidsfristen, inkom sökanden med sitt yttrande den 19 maj 2017.
30
Den 15 maj 2017 lämnade Gazprom in sitt yttrande över klagomålet till kommissionen.
31
I en skrivelse av den 23 januari 2018 till sökanden (nedan kallad avsiktsskrivelsen) meddelade kommissionen, i enlighet med artikel 7.1 i förordning nr 773/2004, att den hade för avsikt att avslå klagomålet och inbjöd sökanden att yttra sig inom en frist på fyra veckor från mottagandet av skrivelsen. Kommissionen skickade också en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar och en icke-konfidentiell version av Gazproms yttrande över klagomålet, som det hänvisas till i punkt 30 ovan.
32
Den 2 mars 2018 inkom sökanden med sitt yttrande över avsiktsskrivelsen. Förutom att uttrycka sitt missnöje med slutsatserna i nämnda skrivelse, kritiserade sökanden kommissionens genomförande av utredningen och konstaterade att kommissionen hade åsidosatt sökandens rättigheter som klagande i ärende AT.39816, särskilt genom att, trots upprepade förfrågningar, varken ge sökanden tillgång till meddelandet om invändningar under nästan ett år eller låta denne inkomma med yttrande över meddelandet.
33
Den 5 september 2018, det vill säga efter antagandet av det angripna beslutet, lämnade sökanden in en motiverad begäran till förhörsombudet, i den mening som avses i artikel 7.2 b i beslut 2011/695, i vilken sökanden begärde att få tillgång till samtliga de handlingar på vilka kommissionen grundade sin preliminära bedömning i avsiktsskrivelsen, inklusive tillgång till en version av meddelandet med färre utelämnade uppgifter. Den 17 september 2018 överlämnade förhörsombudet till kommissionens generaldirektorat (GD Konkurrens) de ansökningar om tillgång som skrivelsen av den 5 september 2018 innehöll. Genom skrivelse av den 25 september 2018 avslog kommissionen sökandens ansökningar om tillgång till handlingar i skrivelserna av den 2 mars och den 5 september 2018.
34
Den 24 januari 2019 skickade sökanden en skrivelse till kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor i vilken sökanden uppmanade kommissionen att i enlighet med artikel 265 andra stycket FEUF agera, antingen genom att anta ett beslut att avslå klagomålet eller genom att fortsätta förfarandet i ärende AT.40497. Den 8 februari 2019 svarade kommissionen på denna skrivelse och erinrade om att klagomålet redan hade gett upphov till flera diskussioner mellan dem. Kommissionen uppgav också, när det gäller ärende AT.39816, att den hade antagit det angripna beslutet, som bland annat tog hänsyn till det yttrande som sökanden hade inkommit med i samband med marknadstestet, och när det gäller ärende AT.40497, att den hade skickat avsiktsskrivelsen, som sökanden hade svarat på, och att den höll på att slutföra sin bedömning av klagomålet.
35
Den 17 april 2019 antog kommissionen beslut C(2019) 3003 final om avslag på klagomål (ärende AT.40497 – Polska gaspriser).
36
Den 25 juni 2019 väckte sökanden talan vid tribunalen mot beslutet att avslå klagomålet, registrerad under mål T‑399/19.
II. Förfarandet och parternas yrkanden
37
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 oktober 2018 väckte sökanden förevarande talan. Svaromålet, repliken och dupliken inkom den 9 januari, den 27 februari respektive den 8 maj 2019.
38
Sökanden ansökte, genom separat handling som bifogades ansökan, i enlighet med artikel 152 i tribunalens rättegångsregler, att tribunalen skulle handlägga målet skyndsamt. Genom beslut av den 30 november 2018 avslog tribunalen denna ansökan.
39
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 26 februari 2019 ansökte Gazprom om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 25 februari, den 27 februari respektive den 28 februari 2019 ansökte Overgas Inc., Republiken Litauen och Republiken Polen att få intervenera i målet till stöd för sökandens yrkanden.
40
Genom beslut av den 5 april 2019 biföll ordföranden på tribunalens första avdelning, efter att ha hört parterna, Republiken Polens interventionsansökan. Genom beslut av den 17 maj 2019 biföll ordföranden, efter att ha hört parterna, Republiken Litauens, Gazproms och Overgas interventionsansökningar.
41
Interventionsinlagorna lämnades in den 30 augusti 2019 för Republiken Litauen, den 6 september 2019 för Republiken Polen och Overgas och den 4 oktober 2019 för Gazprom. Sökanden och kommissionen inkom med sina yttranden över interventionsinlagorna den 15 november 2019. Kommissionen inkom emellertid inte med något yttrande över Gazproms interventionsinlaga.
42
Den 4 oktober 2019 ändrades sammansättningen av tribunalens avdelningar och referenten förordnades att tjänstgöra på åttonde avdelningen. Målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
43
Genom skrivelser från tribunalens kansli av den 17 december 2019 anmodades sökanden, som en åtgärd för processledning, att inge fler handlingar och kommissionen uppmanades att skriftligen besvara en fråga om sekretess av vissa uppgifter i den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar.
44
Genom beslut samma dag begärde tribunalen med stöd av artikel 24 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol samt artiklarna 91 b och 92.3 i rättegångsreglerna, och med förbehåll för tillämpningen av artikel 103 i dessa regler, att kommissionen skulle tillhandahålla en fullständig kopia av den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar.
45
Parterna efterkom i vederbörlig ordning och inom de fastställda tidsfristerna de åtgärder för processledning som antogs den 17 december 2019 och det beslut om åtgärder för bevisupptagning som tribunalen meddelade samma dag.
46
Genom skrivelser från tribunalens kansli av den 6 maj 2020 anmodades sökanden och kommissionen att inge handlingar och att skriftligen besvara tribunalens frågor som ställt som en åtgärd för processledning. De efterkom dessa åtgärder inom den fastställda tidsfristen.
47
Genom beslut av den 28 maj 2020 beslutade ordföranden på åttonde avdelningen i enlighet med artikel 67.2 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 19.2 i samma regler, att målet, med hänsyn till de särskilda omständigheterna, skulle handläggas med förtur.
48
Den 8 juni 2020 beslutade tribunalen, på förslag av åttonde avdelningen, att i enlighet med artikel 28 i rättegångsreglerna hänskjuta målet till åttonde avdelningen i utökad sammansättning. Eftersom en ledamot i denna avdelning i utökad sammansättning var förhindrad att delta, utsågs tribunalens ordförande genom beslut av den 15 juni 2020 att komplettera avdelningen.
49
På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet. Som förberedelse inför förhandlingen anmodades sökanden, kommissionen och Overgas att inge handlingar och att skriftligen besvara de frågor som tribunalen ställt som åtgärder för processledning. Som svar på dessa åtgärder inkom Overgas med sitt yttrande den 26 november 2020, medan sökanden och kommissionen inkom med sina respektive yttranden och ingav sina handlingar den 8 december 2020 (nedan kallade svaren av den 8 december 2020).
50
När det gäller den fullständiga kopian av den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar som kommissionen har ingett (se punkterna 43 och 45 ovan), beslutade tribunalen att i enlighet med artikel 103.2 i rättegångsreglerna ge sökandens ombud tillgång till handlingen, under förutsättning att de i förväg åtog sig att hålla den konfidentiell, så att sökanden kunde yttra sig över handlingen. Eftersom ombuden undertecknade sekretessåtaganden, delgavs ombuden handlingen och sökanden inkom med sitt yttrande den 8 december 2020.
51
Av skäl som har att göra med den hälsokris som orsakades av covid-19 och på begäran av vissa parter beslutade ordföranden på åttonde avdelningen i utökad sammansättning att skjuta upp den muntliga förhandlingen, som ursprungligen skulle ha ägt rum den 20 och den 21 januari 2021.
52
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 18 och den 19 maj 2021. Vid det tillfället uppgav tribunalen även att den hade tagit del av de yttranden över förhandlingsrapporten som kommissionen hade inkommit med den 27 april 2021.
53
Under den andra förhandlingsdagen, och inom ramen för de frågor som tribunalen ställde om huruvida talan kunde tas upp till prövning, ändrade kommissionen sin ståndpunkt om huruvida talan kunde tas upp till prövning och hävdade att sökanden inte hade visat att denne hade ett berättigat intresse av att få saken prövad i det aktuella målet och att talan därför inte kunde tas upp till prövning.
54
Sökanden lämnade in ansökningar om konfidentiell behandling för Republiken Litauen, Republiken Polen, Gazprom och Overgas med avseende på vissa uppgifter i olika rättegångshandlingar. Republiken Litauen, Republiken Polen, Gazprom och Overgas motsatte sig inte dessa ansökningar.
55
Sökanden har, med stöd av Republiken Litauen, Republiken Polen och Overgas, yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
56
Kommissionen har, med stöd av Gazprom, yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, eller, i andra hand, ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
57
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat i huvudsak sex grunder.
–
Första grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning då den fann att Yamal-invändningarna var ogrundade, varvid kommissionen till följd av detta fel godtog åtaganden som inte motsvarade dessa invändningar.
–
Andra grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om prissättning.
–
Tredje grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om de territoriella begränsningarna.
–
Fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 194.1 FEUF, jämförd med artikel 7 FEUF, i det att det angripna beslutet strider mot de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik; kommissionen underlät därvid att beakta den negativa inverkan som beslutet kommer att få på den europeiska gasmarknaden.
–
Femte grunden: Åsidosättande av artikel 18.1 FEUF, och likabehandlingsprincipen, på grund av kommissionens diskriminering mellan, å ena sidan, de av Gazproms kunder som är verksamma i Västeuropa och, å andra sidan, de som är verksamma i de berörda central- och östeuropeiska länderna.
–
Sjätte grunden: Maktmissbruk och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, i det att kommissionen antagit ett beslut som strider mot målsättningen med artikel 9 i förordning nr 1/2003 och begränsningarna av sina befogenheter vid förvaltningen av det administrativa förfarandet.
A.
Begäran om åtgärder för processledning
58
I sina inlagor har sökanden begärt att kommissionen ska åläggas att i första hand inge ”handlingarna i ärende AT.39816”, ”handlingarna i ärende AT.40497” samt, i den mån de inte redan omfattas av dessa två kategorier, vissa särskilt identifierade handlingar. I andra hand ska kommissionen inge de sistnämnda handlingarna samt en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar som innehåller färre utelämnade uppgifter än den som sökanden redan har tillgång till. De begärda handlingarna skulle vara ändamålsenliga, eftersom tribunalen endast kan pröva lagenligheten av det angripna beslutet om den beaktar det sammanhang som utgörs av hela akten i ärendena AT.39816 och AT.40497.
59
Kommissionen anser, med undantag för meddelandet, att ingen av de berörda handlingarna eller uppgifterna är relevant för målet och hävdar att sökandens begäran saknar tillräcklig motivering.
60
I detta avseende bör det erinras om att en klagande eller en tredje part som har rätt att ge in ett klagomål, i den mening som avses i artiklarna 5 och 11 i förordning nr 773/2004, inte har samma rätt till tillgång till handlingarna som den som föreskrivs i artikel 15 i den förordningen, som tillkommer mottagare av ett meddelande om invändningar. För dessa mottagare är syftet med att få tillgång till meddelandet om invändningar bland annat att kunna bekanta sig med bevisen i kommissionens akt, så att de på grundval av dessa bevis kan ge ett användbart svar på de slutsatser som kommissionen dragit i sitt meddelande om invändningar (se, bland annat, dom av den 14 maj 2020, NKT Verwaltung och NKT/kommissionen, C‑607/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:385, punkt 261 och där angiven rättspraxis). Enligt artikel 6 i förordningen har en klagande däremot rätt att få en kopia av den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar i ett ärende där kommissionen har mottagit ett klagomål.
61
Dessa bestämmelser är däremot inte tillämpliga på mål som anhängiggörs vid tribunalen, som regleras i artikel 24 i Europeiska unionens domstols stadga och tribunalens rättegångsregler. Bedömningen av huruvida det är lämpligt att vidta åtgärder för processledning eller för bevisupptagning ankommer på domstolen och inte på parterna. Parterna kan, i förekommande fall, bestrida valet i första instans genom ett överklagande (dom av den 12 maj 2010, kommissionen/Meierhofer, T‑560/08 P, EU:T:2010:192, punkt 61). Tribunalen kan således begära att parterna ska inge alla handlingar och lämna alla upplysningar som den anser önskvärda i enlighet med artikel 89 i rättegångsreglerna. I detta syfte kan klaganden begära att tribunalen förelägger motparten att inge de handlingar som denne förfogar över. För att göra det möjligt för tribunalen att avgöra om det är ändamålsenligt för rättegångens riktiga förlopp att förordna om företeende av vissa handlingar, ska den part som har framställt begäran om detta tala om vilka handlingar det gäller och tillhandahålla åtminstone några upplysningar som bekräftar att dessa handlingar behövs under rättegången (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkterna 90–93).
62
I förevarande fall begränsar sig sökanden i stort sett till att begära stora mängder handlingar, utan att tillräckligt noggrant tala om vilka handlingar denne begär och att ange varför de begärda handlingarna behövs under rättegången, annat än genom att hävda att de skulle utgöra ”det sammanhang” som tribunalen bör beakta vid sin bedömning av det angripna beslutets laglighet.
63
Efter att ha prövat sökandens begäran mot bakgrund av de grunder som åberopats och de argument som framförts, finner tribunalen att det inte är nödvändigt att med stöd av artikel 89.3 d i rättegångsreglerna vidta de åtgärder för processledning som begärts. Det bör emellertid noteras att tribunalen, såsom framgår av punkterna 43, 46 och 49 ovan, för att pröva de grunder som åberopats till stöd för talan, har vidtagit olika åtgärder för processledning, bland annat genom att begära att handlingar ska inges.
64
Frågan om hanteringen av meddelandet om invändningar, och särskilt dess konfidentiella version, kommer att behandlas i samband med prövningen av den sjätte grunden nedan.
B.
Första grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning då den fann att Yamal-invändningarna var ogrundade, varvid kommissionen till följd av detta fel godtog åtaganden som inte motsvarade dessa invändningar
65
Den första grunden avser kommissionens bedömning av Yamal-invändningarna. Denna grund består i huvudsak av två delar.
1. Den första grundens första del: Kommissionen gjorde fel då den drog tillbaka Yamal-invändningarna och att det saknades något åtagande som motsvarade dessa invändningar
66
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen, kritiserat kommissionen för att den drog tillbaka de ursprungliga invändningarna om gasledningen Yamal och att det följaktligen inte gjordes något åtagande avseende dessa invändningar. Sökanden anser att kommissionen, i motsats till vad den sistnämnda hävdar i förevarande talan, var skyldig att motivera detta agerande. De två grunder som i detta avseende anges i skäl 138 i det angripna beslutet skulle dessutom vara behäftade med en uppenbart felaktig bedömning.
67
Kommissionen anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna delgrund.
a) Invändningen om att kommissionen var skyldig att motivera avsaknaden av åtagande som motsvarade Yamal-invändningarna
68
Sökanden har gjort gällande att kommissionen har underlåtit att uppfylla kraven i artikel 9 i förordning nr 1/2003 på grund av sin behandling av Yamal-invändningarna, och, i synnerhet, av att dra tillbaka dessa invändningar.
69
I meddelandet redogjorde kommissionen för Gazproms beteende som bestod i att blockera EuRoPols beslut som krävdes för att genomföra virtuella eller fysiska flöden i båda riktningarna på den polska delen av gasledningen Yamal och ansåg att beteendet utgjorde ett konkurrensbegränsande beteende som var styrkt. Med hänsyn till kraven i artikel 9 i förordning nr 1/2003, kunde kommissionen, enligt sökanden, inte godta åtaganden som inte på något sätt åtgärdade Yamal-invändningarna. I själva verket ändrade kommissionen i huvudsak omfattningen av invändningarna mot Gazprom, utan att följa det förfarande som föreskrivs för detta ändamål och att förklara skälen till denna ändring.
70
Sökanden har dessutom ifrågasatt kommissionens ståndpunkt som ger de farhågor för konkurrensen som anges i ”den preliminära bedömningen” i det angripna beslutet (avsnitt 4) företräde framför de som anges i meddelandet om invändningar. Enligt stycke 123 i kommissionens tillkännagivande om bästa praxis för förfaranden som rör artiklarna 101 och 102 FEUF (EUT C 308, 2011, s. 6,) (nedan kallat bästa praxis) uppfyller ett meddelande om invändningar som har delgivits det berörda företaget ”kraven på preliminär bedömning”. Det finns dock inget som tyder på att kommissionen i det aktuella fallet, efter att ha delgivit meddelandet om invändningar, lämnade in en ny preliminär bedömning som inte innehöll Yamal-invändningarna. Därför ändrade kommissionen aldrig formellt omfattningen av meddelandet om invändningar.
71
Sökanden anser dock att kommissionen inte kan bortse från de skeden i det administrativa förfarande som föregick antagandet av det angripna beslutet, däribland delgivningen av meddelandet om invändningar. Ett sådant beteende kan nämligen utgöra hinder för unionsdomstolens prövning, som ska pröva huruvida de omständigheter som låg till grund för kommissionens beslut var riktiga, fullständiga och relevanta och kan inte hindras från att använda ett meddelande om invändningar för att tolka ett sådant beslut. Det tillvägagångssätt som kommissionen förespråkar skulle ge denna godtyckliga befogenheter att godta åtaganden, eftersom den skulle kunna ”anpassa” innehållet i en preliminär bedömning till innehållet i de åtaganden som ett företag skulle vara berett att göra.
72
Kommissionen, å sin sida, erinrar om att dess roll vid tillämpningen av artikel 9 i förordning nr 1/2003 är att granska de åtaganden som det berörda företaget erbjudit mot bakgrund av de farhågor för konkurrensen som denne har informerat företaget om genom en ”preliminär bedömning”. Kommissionen skiljer de betänkligheter som anges i meddelandet om invändningar från de betänkligheter som anges i den preliminära bedömningen av det angripna beslutet, eftersom de senare inte längre innehåller Yamal-invändningarna. Från den tidpunkt då dessa invändningar hade dragits tillbaka, kunde kommissionen således, utan att göra något fel, ha fortsatt granska åtagandena, även om dessa åtaganden inte åtgärdade dessa invändningar.
73
Förutom påståendet att sökanden gör en felaktig tolkning av domen av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392), och skulle tillmäta meddelandet om invändningar en betydelse som går utöver den processuella och förberedande karaktär som normalt tillskrivs denna typ av handlingar, påpekar kommissionen att det angripna beslutet i förevarande fall, till skillnad från de beslut som antagits med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003, som antas med stöd av artikel 9 i samma förordning, inte innehåller något bindande konstaterande av att det föreligger en överträdelse. Därför bör antagandet om en domstolsprövning av det angripna beslutets laglighet, som skulle innefatta en preliminär bedömning, underkännas mot bakgrund av de betänkligheter som anges i meddelandet om invändningar, som skulle vara tillfälliga.
74
När det gäller påståendet att kommissionen har intagit ett godtyckligt angreppssätt, konstaterar kommissionen att den inte var skyldig att motivera sitt beslut att dra tillbaka Yamal-invändningarna, vare sig enligt rättspraxis om rätten att få yttra sig eller enligt skyldigheten att motivera ett beslut som antas enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003. Eftersom berörda parter hade frågat kommissionen om varför det saknades åtaganden avseende gasledningen Yamal, angav kommissionen i enlighet med principerna om god förvaltning och öppenhet skälen till att dess preliminära betänkligheter inte hade bekräftats.
75
Det bör erinras om att kommissionen, enligt artikel 9.1 i förordning nr 1/2003, när den avser att fatta ett beslut om att en överträdelse ska upphöra och de berörda företagen erbjuder åtaganden för att undanröja de betänkligheter som kommissionen har meddelat dem i sin preliminära bedömning, genom beslut kan göra dessa åtaganden bindande för företagen.
76
Den mekanism som införts genom artikel 9 i förordning nr 1/2003 syftar till att säkerställa en effektiv tillämpning av unionens konkurrenslagstiftning genom att åstadkomma en snabbare lösning på de betänkligheter för konkurrensen som kommissionen har identifierat, i stället för att formellt konstatera att det föreligger en överträdelse. Artikel 9 i nämnda förordning, som antagits av processekonomiska skäl, ger företagen en möjlighet att fullt ut delta i förfarandet genom att föreslå de i deras tycke mest ändamålsenliga och lämpade lösningarna för att undanröja kommissionens betänkligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punkt 35 (nedan kallad domen Alrosa), och dom av den 15 september 2016, Morningstar/kommissionen, T‑76/14, EU:T:2016:481, punkt 39 (nedan kallad domen Morningstar)).
77
Även om artikel 9 i förordning nr 1/2003 inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till begreppet proportionalitet, till skillnad från artikel 7 i samma förordning som avser beslut om konstaterande av överträdelser, är proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten, ändå ett kriterium som ska beaktas vid prövningen av huruvida ett agerande av unionens institutioner är rättsenligt. De särskilda egenskaperna hos de mekanismer som föreskrivs i artiklarna 7 och 9 i förordningen och de rättsmedel som finns tillgängliga enligt dessa bestämmelser skiljer sig dock åt, särskilt eftersom syftet med den förstnämnda mekanismen är att få överträdelser att upphöra, medan syftet med den sistnämnda mekanismen är att undanröja de betänkligheter som kommissionen gett uttryck för i sin preliminära bedömning. Kommissionens skyldighet att se till att proportionalitetsprincipen följs har följaktligen olika räckvidd och innehåll beroende på om den betraktas inom ramen för den första eller den andra bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkterna 36–38 och 46, och domen Morningstar, punkterna 43 och 44).
78
I ett fall där artikel 9 i förordning nr 1/2003 är tillämplig, är den preliminära bedömning som avses i denna bestämmelse således riktad till de företag som är föremål för kommissionens utredning och bör göra det möjligt för dem att bedöma huruvida det är rimligt att erbjuda lämpliga åtaganden. Kommissionen är befriad från skyldigheten att klassificera och fastställa överträdelsen, och dess roll är begränsad till att undersöka och eventuellt godta de föreslagna åtagandena mot bakgrund av de betänkligheter för konkurrensen som identifierats i denna bedömning och de mål som kommissionen eftersträvar. I detta sammanhang är tillämpningen av proportionalitetsprincipen begränsad till att kontrollera dels huruvida de aktuella åtagandena är ägnade att undanröja dessa betänkligheter, dels huruvida de berörda företagen har erbjudit mindre betungande åtaganden som på ett lika adekvat sätt undanröjer dessa betänkligheter. Vid denna prövning måste kommissionen beakta omständigheterna i det särskilda fallet, särskilt tredje parts intressen och omfattningen av de betänkligheter som identifierats (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkterna 40 och 41, dom av den 9 december 2020, Groupe Canal +/kommissionen, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, punkt 105, och domen Morningstar, punkt 45).
79
I förevarande fall är det, för det första, viktigt att notera att meddelandet om invändningar, trots vad kommissionen har anfört, användes som en preliminär bedömning i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 1/2003, vilket uttryckligen framgår av det angripna beslutet och även motsvarar det fall som avses i punkt 123 i bästa praxis.
80
Härav följer att kommissionen inte kan hävda att det som anges under rubriken ”Preliminär bedömning” (avsnitt 4) i det angripna beslutet, som antogs i slutet av det administrativa förfarandet och avslutade detta förfarande, ska utgöra utgångspunkten för att bedöma huruvida de åtaganden som gjorts före antagandet av detta beslut är tillräckliga. Kommissionen har inte heller hänvisat till någon annan handling som skulle ha ingetts mellan delgivningen av meddelandet om invändningar och antagandet av det angripna beslutet, i vilket den underrättade Gazprom om att den hade ändrat sin preliminära bedömning, särskilt med avseende på Yamal-invändningarna, innan Gazprom lade fram informella förslag till åtaganden under åren 2015 och 2016, och därefter de ursprungliga åtagandena i februari 2017.
81
Mot bakgrund av denna slutsats om meddelandet om invändningar, bör det anses att kraven på att proportionalitetsprincipen ska iakttas inte kan innebära att alla de betänkligheter för konkurrensen som tas upp i en preliminär bedömning, även när en sådan bedömning görs i form av ett meddelande om invändningar, nödvändigtvis måste undanröjas i de åtaganden som de berörda företagen erbjuder. Sökanden har erkänt att så är fallet i andra situationer än den som rör Yamal-invändningarna i det aktuella fallet.
82
En annan tolkning av artikel 9 i förordning nr 1/2003 och av proportionalitetsprincipen skulle kunna ”frysa” kommissionens preliminära bedömning, som är av tillfällig karaktär. Vidare skulle åtagandeförfarandet under vissa omständigheter förfalla. På samma sätt framgår det av rättspraxis att ett meddelande om invändningar är en processuell och förberedande handling som avgränsar föremålet för det administrativa förfarande som kommissionen har inlett, och att kommissionen ska beakta de uppgifter som framkommit under det administrativa förfarandet, i synnerhet för att kunna dra tillbaka invändningar som visar sig vara dåligt underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 63 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 januari 2021, Qualcomm och Qualcomm Europe/kommissionen, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
83
Under de aktuella omständigheterna och, i synnerhet, i avsaknad av en ändrad preliminär bedömning var kommissionen i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1/2003, i motsats till vad denna hävdat, ändå skyldig att motivera avsaknaden av ett åtagande som motsvarade Yamal-invändningarna. I den mån kommissionen hävdar att dess fel inte kan medföra att det angripna beslutet, ens delvis, kan ogiltigförklaras, anser tribunalen att detta fel faktiskt omfattas av den bindande delen av beslutet, eftersom dessa invändningar, även om de inte omfattas av artikel 1, som gör slutliga åtaganden bindande, omfattas av artikel 2, som innebär att det inte längre finns någon grund för att vidta åtgärder i ärende AT.39816.
84
I övrigt kan denna skyldighet att motivera varför inget åtagande har gjorts inte gå så långt att kommissionen förväntas visa att det är omöjligt att konstatera en överträdelse. Ett sådant angreppssätt skulle inte vara förenligt med karaktären hos ett åtagandeförfarande, eftersom det är underförstått att det i ett beslut om åtaganden enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med skäl 13 i den förordningen, inte fastställs huruvida en överträdelse har skett eller fortfarande sker och inte påverkar medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar när det gäller deras befogenheter att konstatera detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2017, Gasorba m.fl., C‑547/16, EU:C:2017:891, punkterna 26 och 30, och dom av den 9 december 2020, Groupe Canal +/kommissionen, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, punkt 108).
85
I förevarande fall måste det under alla omständigheter noteras att kommissionen har lagt fram skälen till att den inte har krävt något åtagande som motsvarar Yamal-invändningarna, vilka utgörs av båda de grunder som anges i skäl 138 i det angripna beslutet. Den första grunden avser certifieringsbeslutet och den andra avser den mellanstatliga karaktären av förbindelserna inom gassektorn i Polen (såsom det redogjorts för i punkt 17 ovan).
b) De invändningar som avser frågan huruvida båda de grunder som anges i skäl 138 i det angripna beslutet är väl underbyggda
86
I sin första invändning har sökanden, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att kommissionen felaktigt har grundat sig på certifieringsbeslutet för att dra slutsatsen att Yamal-invändningarna inte föranledde något åtagande från Gazprom.
87
För det första anser sökanden att URE:s antagande av certifieringsbeslutet inte utgör någon omständighet som motiverar att kommissionen ska ändra sin bedömning av Yamal-invändningarna mellan tidpunkten för delgivningen av meddelandet om invändningar, den 22 april 2015, och inlämnandet av de ursprungliga åtagandena, den 14 februari 2017, som inte motsvarade dessa invändningar. Trots att URE hade antagit beslutet den 19 maj 2015, stod kommissionen inför i princip oförändrade omständigheter mellan den tidpunkt då den formulerade sina betänkligheter i meddelandet om invändningar och tidpunkten för antagandet av nämnda beslut, det vill säga några veckor efter delgivningen av meddelandet om invändningar, eller till och med fram till det att ärende AT.39816 avslutades.
88
För det andra skulle kommissionen ha varit särskilt medveten om de frågor som rör Gazproms inflytande över den polska delen av gasledningen Yamal, just med tanke på kommissionens ingripande i certifieringsförfarandet för Gaz-System. I två yttranden som kommissionen skickade till URE, daterade den 9 september 2014 och den 19 mars 2015, om utkast till beslut som liknar certifieringsbeslutet, granskade kommissionen de villkor under vilka Gaz-System förvaltade denna del och rekommenderade uttryckligen att driften av de tryckhöjningsstationer och kontrollstationer på den delen skulle överföras till Gaz-System för att undvika en snedvridning av konkurrensen till förmån för Gazprom.
89
I detta sammanhang är kommissionens bedömning, som till slut användes i det angripna beslutet, förvånande med tanke på att driften av tryckhöjningsstationer och kontrollstationer i slutändan inte överfördes, trots den 24-månadersperiod som fastställdes i certifieringsbeslutet och som löpte ut i maj 2017. Det är irrelevant att denna överföring endast var en ”rekommendation”, eftersom det viktiga är att hindret kan tillskrivas Gazprom och att kommissionen hade informerats därom i samband med marknadstestet av den polska regeringen, ordföranden för URE, Gaz-System och sökanden.
90
För det tredje har kommissionen inte heller beaktat hotet om att gasleveranserna skulle upphöra vid en överföring av driften, vilket sökanden informerade kommissionen om i sitt klagomål. Att dessa hot är verkliga bevisas ju av det faktum att Gazprom, strax efter det att den 24-månadersperiod inom vilken överföringen borde ha ägt rum hade löpt ut, matade in gas i gasledningen Yamal av en kvalitet som inte lämpar sig för det polska gasnätet, och av ett brev som den ryska energiministern skickade till sin polska motsvarighet den 30 augusti 2016, i vilket han hotade med att avbryta Gazproms gasleveranser om Gazprom tvingades genomföra denna överföring.
91
När det gäller denna skrivelse, ska den ryska energiministern ha påmint om att gasleveranser till Polen är villkorat med att Republiken Polens regering fullgör sina skyldigheter enligt en rad mellanstatliga avtal mellan Republiken Polen och Ryska federationen, inklusive kraven på volymer av gasleverans till Polen samt att bygga och driva gasledningen Yamal (nedan kallade avtalen mellan Polen och Ryssland), närmare bestämt kraven på att driften av tryckhöjningsstationer och kontrollstationer ska stanna i EuRoPols händer. Sökanden har emellertid påpekat att Gaz-System har fått ansvaret för denna verksamhet för att säkerställa sitt oberoende i enlighet med unionens gaslagstiftning, och att kommissionen själv, i sitt yttrande av den 19 mars 2015, ansåg att detta var en av de huvudsakliga uppgifterna i en ISO:s förvaltningsbefogenheter.
92
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas, eftersom den är ogrundad.
93
Härvidlag bör det erinras om att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att godta åtaganden enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003, eftersom den ska göra en bedömning som ska beakta många ekonomiska faktorer, exempelvis en framåtblickande bedömning i syfte att fastställa huruvida de åtaganden som det berörda företaget har erbjudit är tillräckliga, och som tribunalen ska ta hänsyn till vid sin prövning. Denna prövning avser således endast huruvida kommissionens bedömning är uppenbart felaktig och unionsdomstolen kan inte ersätta kommissionens bedömning med en egen bedömning genom att lägga fram sin egen bedömning av komplexa ekonomiska omständigheter, utan att inkräkta på kommissionens bedömningsutrymme, i stället för att pröva lagligheten av bedömningen i fråga (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkterna 42, 60 och 67, och domen Morningstar, punkt 41).
94
I det aktuella fallet bör det noteras att Yamal-invändningarna huvudsakligen prövas i avsnitten 13 och 15.9 i meddelandet om invändningar. Det förefaller som om kommissionens betänkligheter var inriktade på Gazproms påstådda beteende som syftade till att upprätthålla eller stärka dess kontroll över investeringarna på den polska delen av gasledningen Yamal. I synnerhet skulle Gazprom ha försökt att få betydande beslutsbefogenheter inom EuRoPol och att behålla investeringsbefogenheterna hos EuRoPol i stället för hos den ISO som ansvarar för den delen, nämligen Gaz-System. Det är i detta sammanhang som kommissionen har granskat det driftsavtal som EuRoPol ingick med Gaz-System år 2010, EuRoPols nya stadgar som antogs år 2011 samt [konfidentiellt]. (
1
)
95
I synnerhet skulle syftet med Gazproms påstådda missbruk för att behålla sin kontroll över investeringarna på den polska delen av gasledningen Yamal ha varit att förhindra utvecklingen av infrastruktur som möjliggör en diversifiering av gaskällor och gasleverantörer (det vill säga konkurrenter till Gazprom), vilket bland annat anges i avsnitt 15.9.2 i meddelandet om invändningar. Gazprom lyckades framför allt fördröja införandet av virtuella och fysiska flöden i omvänd riktning på denna del och förhindrade därmed en sådan diversifiering. Kommissionen hade därför preliminärt dragit slutsatsen att Gazprom, genom att ges investeringsbefogenheter, åtminstone potentiellt hade missbrukat driften genom att förhindra konkurrenters tillträde till denna del, vilket strider mot artikel 102 d FEUF.
96
Senare gick kommissionen dock med på att göra de slutliga åtagandena bindande. Dessa åtaganden innehåller inte några åtgärder som motsvarar Yamal-invändningarna. I det angripna beslutet förklarade kommissionen, efter att i skäl 137 ha konstaterat att vissa berörda parter under marknadstestet hade uttryckt sin förvåning över att inga åtgärder hade vidtagits, i skäl 138 i beslutet att de preliminära farhågorna för konkurrensen inte hade bekräftats av de två skäl som anges i detta skäl.
97
När det gäller det första skälet, som rör certifieringsbeslutet, noterade kommissionen särskilt att URE genom certifieringsbeslutet bland annat hade dragit slutsatsen att Gaz-System utövade ett avgörande inflytande över investeringsbesluten på den polska delen av gasledningen Yamal och över deras genomförande. Därför kunde varken EuRoPol, i egenskap av ägare till gasledningen, eller Gazprom, i egenskap av aktieägare i EuRoPol, blockera dessa beslut.
98
Härvidlag bör det inledningsvis noteras att certifieringsbeslutet, såsom kommissionen med rätta har hävdat, mot bakgrund av en ingående granskning av de relevanta omständigheterna, inklusive driftsavtalet av den 25 oktober 2010 och EuRoPols stadgar, innehåller olika slutsatser om Gaz-Systems kontroll över investeringarna på den polska delen av gasledningen Yamal. På grundval av dessa resultat utfärdade ordföranden för URE Gaz-System till slut ett intyg om oberoende, och konstaterade att företaget uppfyllde kraven på ISO:s roll, särskilt när det gäller hanteringen av investeringar.
99
Sökanden och Republiken Polen har visserligen hänvisat till olika omständigheter som skulle kunna innebära att Gaz-System kan avskräckas från att fatta vissa investeringsbeslut på denna del eller att Gaz-System skulle riskera att bära höga kostnader i samband med administrativa eller rättsliga förfaranden som i synnerhet inleds av EuRoPol. Därmed ifrågasätter de kommissionens bedömning av certifieringsbeslutet.
100
Sökanden och Republiken Polen bestrider dock inte själva giltigheten av det certifieringsbeslut som fattats av URE och har inte hänvisat till några eventuella fel som URE skulle ha gjort och som skulle ha samband med vissa konstateranden i detta beslut. De har inte heller angett vilka konstateranden de anser vara felaktiga. Mot denna bakgrund och med beaktande av den roll som tilldelas medlemsstaternas nationella tillsynsmyndigheter i unionslagstiftningen om gassektorn, däribland Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94) (nedan kallat gasdirektivet), kunde kommissionen rimligen beakta en sådan myndighets konstateranden och, i förevarande fall, grunda sig på detta beslut i vilket URE har kommit fram till att Gaz-System utövade kontroll över investeringarna på den polska delen av gasledningen Yamal och certifierat denna operatör som ISO.
101
För det andra är sökandens och Republiken Polens argument avseende certifieringsbeslutet främst inriktade på förekomsten och arten av den rekommendation som ingår i beslutet om överföring av driften av tryckhöjningsstationer och kontrollstationer och på den påstådda underlåtenheten att följa denna rekommendation. Det framgår inte av nämnda beslut eller av de argument som sökanden och Republiken Polen har framfört att Gaz-Systems kontroll över investeringarna på den polska delen av gasledningen Yamal skulle vara villkorad av att nämnda rekommendation genomförs.
102
I detta avseende är det viktigt att notera att den dagliga driften av tryckhöjningsstationer och kontrollstationer inte kan likställas med frågan om kontrollen av gasflöden på den polska delen av gasledningen Yamal. På frågan om Gaz-System hade den faktiska kontrollen över gasflödena på denna del bekräftade sökanden att så var fallet. Att rekommendationen om denna verksamhet inte har genomförts kan således inte innebära att Gazprom eventuellt utövar kontroll över dessa flöden via EuRoPol. Detta skulle kunna ge upphov till tvivel avseende relevansen av Gaz-Systems kontroll över investeringarna på denna del och följaktligen över möjligheten att diversifiera gaskällorna.
103
Under dessa omständigheter kan argumenten att rekommendationen om driftsöverföring inte genomfördes och om Gazproms påstådda obstruerande beteende via EuRoPol till följd av detta genomförande inte påverka kommissionens bedömning av Gaz-Systems kontroll av investeringarna.
104
På samma sätt kan sökandens argument avseende de två yttranden som kommissionen skickat till URE inom ramen för förfarandet för att certifiera Gaz-System som ISO inte påverka denna institutions bedömning av den omtvistade grunden. Det bör noteras att URE i olika skäl i det slutgiltigt antagna certifieringsbeslutet svarade på de synpunkter som kommissionen framfört i dessa yttranden.
105
Även om det är riktigt att kommissionen i sina två yttranden hade kommenterat behovet av att överföra den dagliga driften av tryckhöjningsstationer och kontrollstationer och hade ansett att denna drift utgjorde en av nätverksoperatörens ”kärnuppgifter”, gällde dessa kommentarer inte planeringen av och kontrollen över investeringarna, utan snarare styrdes av överväganden som rörde andra krav i gasdirektivet, särskilt när det gällde risken för att EuRoPol skulle få tillgång till konfidentiell information om andra operatörer. En sådan risk motsvarade inte de betänkligheter som kommissionen uttryckte i Yamal-invändningarna.
106
Det bör dessutom noteras att den kommissionsavdelning som utarbetade de två yttrandena granskade URE:s förslag till beslut mot bakgrund av unionslagstiftningen för gassektorn, medan GD Konkurrens bedömde de relevanta omständigheterna inom ramen för ett förfarande som rörde tillämpningen av artikel 102 FEUF. Även om eventuella förbehåll som uttrycks i dessa yttranden åtminstone delvis kan vara av intresse för detta generaldirektorat, kan de inte vara avgörande för dess bedömning av konkurrenslagstiftningen och, i synnerhet, inte när det gäller upprätthållandet av Yamal-invändningarna och det eventuella behovet av ett åtagande i detta avseende. Även om det är riktigt att kommissionen själv i punkt 1016 i meddelandet om invändningar konstaterade att innehållet i driftsavtalet av den 25 oktober 2010 och bestämmelserna i gasdirektivet verkade vara motsägelsefulla, konstaterade ordföranden för URE i certifieringsbeslutet att den nätutvecklingsplan som utarbetats av EuRoPol huvudsakligen gällde renoveringsfrågor och att detta i alla händelser inte begränsade Gaz-Systems befogenheter på investeringsområdet, inklusive utarbetandet av den tioåriga utvecklingsplan som föreskrivs i det direktivet.
107
För det tredje kan tribunalen inte instämma med sökanden när den hävdar att kommissionen, trots att inga relevanta omständigheter hade ändrats, felaktigt ändrade sin bedömning av Yamal-invändningarna mellan april 2015, då den delgav Gazprom meddelandet om invändningar, och maj 2018, då den antog det angripna beslutet. Antagandet av certifieringsbeslutet utgjorde nämligen en sådan relevant omständighet. Antagandet skedde dessutom i ett sammanhang där betydande investeringar hade gjorts på eller i samband med den polska delen av gasledningen Yamal, vilka just var avsedda att möjliggöra en diversifiering av gasförsörjningskällorna. I detta beslut konstaterade ordföranden för URE att investeringarna hade slutförts i samband med införandet av fysiska flöden i omvänd riktning på den polska delen av gasledningen Yamal. På denna punkt hade kommissionen redan preliminärt konstaterat att Gazprom hade tillämpat förhalningsmetoder mellan åren 2009 och 2013 och att Gaz-System hade lyckats göra olika investeringar för att tillåta sådana flöden i omvänd riktning från och med år 2014 (se punkterna 734 och 1033 i meddelandet om invändningar).
108
Mot bakgrund av den skyldighet som anges i punkt 83 ovan och de ovanstående överväganden om konstateranden i certifieringsbeslutet och om de investeringar som gjorts på den polska delen av gasledningen Yamal, kan kommissionen, utan att göra någon uppenbart felaktig bedömning, godta de slutliga åtagandena mot bakgrund av den grund som bygger på certifieringsbeslutet, även om de inte innehåller några åtgärder som motsvarar Yamal-invändningarna. Denna invändning kan följaktligen inte godtas.
109
Under dessa omständigheter, och med hänsyn till att det är allmänt vedertaget att båda de grunder som kommissionen har angett i skäl 138 i det angripna beslutet ska prövas var för sig, är det inte nödvändigt att pröva huruvida det finns fog för den andra invändningen i den första grundens första del, som avser den grund som bygger på avtalen mellan Polen och Ryssland och tillämpningen av undantaget för statliga åtgärder. Även om denna andra invändning skulle vara välgrundad, skulle den inte kunna leda till att det angripna beslutet ogiltigförklaras, eftersom det avslutar ärende AT.39816, varför den andra invändningen inte kan godtas.
110
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
2. Den första grundens andra del: Åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, öppenhet och lojalt samarbete
111
Till stöd för sökandens argument som avser omfattningen av domstolsprövningen av det faktum att invändningar dragits tillbaka under ett åtagandeförfarande, har Republiken Polen framfört ett argument om åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, öppenhet och lojalt samarbete.
112
Kommissionen, som konstaterar att detta argument utgör en ny grund, anser dessutom att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra delgrunden.
113
Vad gäller frågan huruvida Republiken Polens argument kan tas upp till prövning, ska det noteras att de kan utgöra en annan grund än den första grunden i ansökan som grundar sig på ett åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003 och av proportionalitetsprincipen.
114
Dessa argument ingår dock i sökandens invändning mot avsaknaden av ett åtagande som motsvarar Yamal-invändningarna, vilket innebär att de inte ändrar föremålet för tvisten såsom det avgränsas av parternas yrkanden och grunder. Dessa argument kan därför tas upp till prövning i enlighet med artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, som är tillämplig på tribunalen i enlighet med artikel 53 första stycket i samma stadga, och artikel 142.1 i tribunalens rättegångsregler, såsom dessa tolkas i rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkt 114 och där angiven rättspraxis, dom av den20 september 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest m.fl./kommissionen, T‑673/17, ej publicerad, EU:T:2019:643, punkterna 44 och 45, och beslut av den 15 november 2019, Front Polisario/rådet, T‑279/19, ej publicerad, EU:T:2019:808, punkt 41).
a) Åsidosättande av principerna om god förvaltningssed och öppenhet
115
Utan att ifrågasätta kommissionens rätt att återkalla vissa invändningar som ursprungligen hade framställts i ett meddelande om invändningar, gör Republiken Polen gällande att kommissionen har åsidosatt principerna om god förvaltningssed och öppenhet i strid med artiklarna 1 och 10.3 FEU samt artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessa principer innebär framför allt att myndigheterna måste motivera sina beslut. De allmänna konstateranden som anges i skälen 137 och 138 i det angripna beslutet kan emellertid inte anses utgöra tillräckliga skäl. Det förefaller som om denna bristfällighet inte kan rättfärdigas med tanke på att kommissionen i flera år har informerat de polska myndigheterna om sina betänkligheter avseende driften av den polska delen av gasledningen Yamal.
116
Vidare är skäl 138 i det angripna beslutet missvisande, eftersom det ger intrycket av att certifieringsbeslutet, snarare än en tillämpning av undantaget för statliga åtgärder i det aktuella fallet, är huvudskälet till att Yamal-invändningarna har dragits tillbaka. På denna punkt hänvisades till avtalen mellan Polen och Ryssland i allmänna ordalag som inte gör det möjligt att förstå att kommissionen åberopade undantaget. Detta blev uppenbart först i samband med denna talan. Kommissionen förklarade inte heller vilka åtgärder enligt rysk lag som påstås ha styrt Gazproms beteende och om detta undantag, mot bakgrund av rättspraxis och konkurrenslagstiftningens effektivitet, kunde åberopas när det statliga tvånget utgick från tredjeland.
117
Kommissionen har bestritt dessa argument.
118
I detta avseende bör det erinras om att de garantier som unionsrätten ger i administrativa förfaranden bland annat omfattar principen om god förvaltningssed, som slås fast i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Av denna princip följer att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se dom av den 27 september 2012, Applied Microengineering/kommissionen, T‑387/09, EU:T:2012:501, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
119
Även om det är uppenbart att Republiken Polen i det aktuella fallet ifrågasätter kommissionens bedömning av återkallandet av Yamal-invändningarna, anger Republiken Polen inte de relevanta delar i det aktuella fallet som inte omsorgsfullt och opartiskt prövats av denna institution, i synnerhet som Republiken Polen inte påstår att det skett någon särskild överträdelse av de förfaranderegler som fastställs i förordningarna nr 1/2003 och 773/2004. Republiken Polen förklarar inte heller hur kommissionen har åsidosatt principen om öppenhet, såsom den slås fast i dessa förordningar.
120
I den mån Republiken Polen och, i huvudsak, sökanden i själva verket ifrågasätter huruvida motiveringen i skäl 138 i det angripna beslutet är tillräcklig, kan en sådan invändning i övrigt inte godtas.
121
Det ska erinras om att motiveringsskyldigheten i princip måste gälla alla unionens rättsakter som har rättslig verkan. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen till det beslut som fattats för att kunna tillvarata sina rättigheter och så att unionsdomstolen ges möjlighet att pröva beslutets laglighet (se dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 94 och där angiven rättspraxis). Motiveringsskyldigheten måste bedömas mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet, särskilt innehållet i rättsakten, arten av de anförda skälen och det intresse som mottagarna eller andra personer med talerätt kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga förhållanden anges i motiveringen, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte enbart ska bedömas mot bakgrund av rättsaktens lydelse, utan även mot bakgrund av sammanhanget och alla rättsregler på det aktuella området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
122
I förevarande fall har kommissionen i skäl 138 i det angripna beslutet angett två grunder som förklarar varför det inte har gjorts något åtagande som motsvarar Yamal-invändningarna. När det gäller den första grunden, som bygger sig på certifieringsbeslutet, framgår det av prövningen av invändningen om denna grund (se punkterna 86–110 ovan), att sökanden och Republiken Polen, som borde ha varit särskilt väl informerade om situationen i den polska gassektorn och URE:s verksamhet, kunde känna till resonemanget för att kunna tillvarata sina rättigheter, och att tribunalen kunde pröva det angripna beslutets laglighet, särskilt vad gäller skäl 138 i beslutet. Kommissionen har därför uppfyllt sin motiveringsskyldighet.
123
När det gäller den andra grunden, som avser den mellanstatliga karaktären av förbindelserna mellan parterna inom gassektorn i Polen, som är den viktigaste aspekten i sökandens och Republiken Polens kritik, anser de sistnämnda i huvudsak att kommissionen inte har motiverat sin ståndpunkt i tillräcklig utsträckning, eftersom denne i huvudsak stöder sig på en eventuell tillämpning av undantaget för statliga åtgärder till följd av den inverkan som avtalen mellan Polen och Ryssland, den ryska lagstiftningen och Ryska federationens regerings agerande har haft på Gazproms beteende.
124
I detta avseende, såsom framgår av punkterna 108 och 109 ovan, fann tribunalen att kommissionen inte hade gjort någon uppenbart felaktig bedömning när den godtog de slutliga åtagandena med utgångspunkt i den grund som bygger på certifieringsbeslutet, trots att de slutliga åtagandena inte innehöll några åtgärder för att motsvara Yamal-invändningarna, och att det därför, och med hänsyn till att de två grunder som anges i skäl 138 i det angripna beslutet ska prövas var för sig, inte fanns någon anledning att pröva huruvida sökandens invändning om den andra grunden är välgrundad. Härav följer att sökandens och Republiken Polens argument att motiveringen i denna andra grund är bristfällig också är verkningslösa.
125
Slutligen, i den mån Republiken Polen i själva verket försöker ifrågasätta kommissionens bedömning av att Yamal-invändningarna har dragits tillbaka, är det tillräckligt att notera att en sådan invändning redan har underkänts i samband med prövningen av den första grundens första del.
126
Följaktligen måste argumenten om åsidosättande av principerna om god förvaltningssed och öppenhet lämnas utan avseende.
b) Åsidosättande av principen om lojalt samarbete
127
Enligt Republiken Polen och sökanden innebär det angripna beslutet ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU. Genom att dra slutsatsen att Yamal-invändningarna ”inte ha[de] bekräftats” hade kommissionen faktiskt fastställt att det inte hade skett någon överträdelse av artikel 102 FEUF i detta avseende och antagit ett beslut som gick utöver vad som var tillåtet enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003. Därmed avgjorde kommissionen en fråga som inte omfattades av de slutliga åtagandena och som kunde ha varit föremål för en, i förekommande fall annan, bedömning från de nationella konkurrensmyndigheterna eller domstolarna. Kommissionen hindrade de senare från att ingripa i fråga om de beteenden som anges i de nämnda invändningarna, trots att de fyller en väsentlig funktion vid tillämpningen av unionens konkurrenslagstiftning.
128
Detta åsidosättande är än olyckligare som de nationella konkurrensmyndigheterna och domstolarna inte kunde ingripa medan ärende AT.39816 pågick. I enlighet med artikel 11.6 respektive artikel 16.1 i förordning nr 1/2003 hade dessa myndigheter och domstolar nämligen redan fråntagits sina befogenheter att ingripa under nästan sex år, nämligen från det att det formella förfarandet inleddes den 31 augusti 2012 till dess att det angripna beslutet antogs den 24 maj 2018. I avsaknad av en formell ändring av räckvidden för meddelandet om invändningar från kommissionens sida, kunde den nationella konkurrensmyndigheten och de polska domstolarna med rätta förvänta sig att kommissionen skulle ingripa med avseende på dessa invändningar, särskilt med hänsyn till de ståndpunkter som Gaz-System, ordföranden för URE och den polska regeringen framförde i detta avseende i samband med marknadstestet. I synnerhet vad gäller de nationella domstolarna, skulle förseningar kunnat ske, med risken för att vissa anspråk numera är preskriberade.
129
Kommissionen har bestritt dessa argument.
130
I detta avseende är det riktigt att konkurrensmyndigheterna och de nationella domstolarna, i enlighet med artikel 16 i förordning nr 1/2003, inte kan fatta beslut som strider mot det angripna beslutet. De kan inte heller bortse från ett beslut som fattats med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003, eftersom en sådan rättsakt under alla omständigheter är avgörande och både principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU och målet om en effektiv och enhetlig tillämpning av EU:s konkurrenslagstiftning kräver att dessa myndigheter och domstolar tar hänsyn till en preliminär bedömning från kommissionen och betraktar den som en indikation, eller till och med som prima facie-bevis, på att det föreligger en överträdelse av artiklarna 101 och 102 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2017, Gasorba m.fl., C‑547/16, EU:C:2017:891, punkt 29).
131
I det aktuella fallet har kommissionen i skäl 138 i det angripna beslutet visserligen preciserat att dess preliminära betänkligheter för konkurrensen, som formulerats i form av Yamal-invändningarna, ”inte ha[de] bekräftats”.
132
Även om konkurrensmyndigheterna och de nationella domstolarna måste beakta skäl 138 i det angripna beslutet, i förekommande fall som en indikation på att det inte har skett någon överträdelse av artiklarna 101 och 102 FEUF, framgår det emellertid inte av ordalydelsen i detta skäl eller, mer allmänt, av innehållet i de övriga delarna av det angripna beslutet, att kommissionen uttryckligen fastställt att det inte skett någon överträdelse av artikel 102 FEUF i fråga om Yamal-invändningarna. Den omtvistade ordalydelsen bör därför snarare tolkas som att kommissionen beslutade att dra tillbaka dessa invändningar och att nöja sig med de slutliga åtagandena, även om de inte motsvarade de nämnda invändningarna.
133
Under alla omständigheter kan den omtvistade ordalydelsen i skäl 138 i det angripna beslutet inte ändra arten av det angripna beslutet och hindra konkurrensmyndigheterna och de nationella domstolarna från att ingripa. Enligt artikel 9.1 i förordning nr 1/2003, jämförd med skäl 13 i den förordningen, kan kommissionen göra en ren ”preliminär bedömning” av konkurrenssituationen, utan att senare besluta om huruvida det sker en överträdelse i det beslut om åtaganden som fattas på grundval av denna bestämmelse. Det kan således inte uteslutas att en nationell domstol kan finna att ett beteende som är föremål för ett beslut om åtaganden strider mot artikel 101 eller 102 FEUF och att den därmed, till skillnad från kommissionen, avser att fastställa en överträdelse av någon av bestämmelserna. På samma sätt anges det uttryckligen i skälen 13 och 22 i förordning nr 1/2003 att beslut om åtaganden inte påverkar vare sig medlemsstaternas konkurrensmyndigheters och domstolars befogenhet att besluta i ärendet eller dessa domstolars och myndigheters befogenhet att tillämpa artiklarna 101 och 102 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2017, Gasorba m.fl., C‑547/16, EU:C:2017:891, punkterna 26 och 27).
134
Kommissionen har därför inte åsidosatt principen om lojalt samarbete och denna slutsats påverkas inte av Republiken Polens och sökandens övriga argument.
135
För det första följer det faktum att de nationella konkurrensmyndigheterna inte har kunnat ingripa i sex år endast av tillämpningen av artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, där det föreskrivs att inledandet av ett formellt förfarande fråntar dessa myndigheter deras behörighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 FEUF. De nationella konkurrensmyndigheterna återfår sin behörighet så snart det förfarande som inletts av kommissionen avslutas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl., C‑17/10, EU:C:2012:72, punkterna 80–83 och 87).
136
De nationella domstolarna har inte, om ett formellt förfarande inleds, fråntagits möjligheten att ingripa i ärenden som rör omständigheter som har samband med Yamal-invändningarna på obestämd tid. I artikel 16.1 i förordning nr 1/2003 föreskrivs endast att dessa domstolar ska undvika att fatta beslut som skulle strida mot det beslut som övervägs av kommissionen i förfaranden som den har inlett. I detta syfte får de nationella domstolarna bedöma om det är nödvändigt att vilandeförklara målet. Påståendet att vissa nationella anspråk numera är preskriberade på grund av polska domstolars förseningar är irrelevant, eftersom de relevanta preskriptionstiderna för och domstolsprövningen av dessa anspråk, i avsaknad av tillämplig unionslagstiftning, är en fråga som faller inom ramen för Republiken Polens processuella autonomi.
137
Det finns inte heller någon bestämmelse i förordningarna nr 1/2003 eller 773/2004 som kräver att kommissionen formellt meddelar de nationella konkurrensmyndigheterna eller, mer allmänt, berörda tredje parter när den under förfarandets gång drar tillbaka vissa invändningar mot ett berört företag. I vilket fall som helst hänvisar sökanden och Republiken Polen inte till något specifikt nationellt förfarande som skulle påstås ha negativt påverkats av kommissionens agerande i detta ärende.
138
För det andra bör Republiken Polens argument att konkurrensmyndigheten och de polska domstolarna med fog kunde förvänta sig att kommissionen skulle ingripa vad avser Yamal-invändningarna, efter att inte formellt ha ändrat omfattningen av meddelandet om invändningar. Följden i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, det vill säga att inledandet av ett formellt förfarande fråntar konkurrensmyndigheterna deras behörighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 FEUF med avseende på de omständigheter som är föremålet för denna tvist, består nämligen i att skydda de berörda företagen från att parallella förfaranden inleds av dessa myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 18, och beslut av den 15 mars 2019, Silgan Closures och Silgan Holdings/kommissionen, T‑410/18, EU:T:2019:166, punkt 20), men kan inte innebära att kommission är skyldig att fatta ett beslut, vare sig med stöd av artikel 7 eller artikel 9 i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, EAEPC/kommissionen, T‑574/14, EU:T:2018:605, punkt 86).
139
Slutligen, även om det antogs att Republiken Polen åberopar principen om skydd för berättigade förväntningar, bör det erinras om att varje enskild person har denna rätt om han eller hon befinner sig i en situation av vilken det framgår att en unionsinstitution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar (se dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 132 och där angiven rättspraxis). Republiken Polen har emellertid inte erhållit några tydliga försäkringar från kommissionen. För övrigt kan meddelandet om invändningar inte utgöra sådana försäkringar, eftersom denna handling var riktad till Gazprom och endast var av tillfällig karaktär. Inte heller anordnandet av marknadstestet eller det faktum att vissa berörda parter inkom med yttranden i samband med marknadstestet utgör sådana försäkringar, eftersom dessa omständigheter faller inom ramen för det ordinarie genomförandet enligt artikel 27.4 i förordning nr 1/2003.
140
Följaktligen ska argumentet om åsidosättande av principen om lojalt samarbete lämnas utan avseende. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser den andra delen av den första grunden.
141
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifalla såvitt avser den första grunden i sin helhet, eftersom grunden delvis saknar fog och delvis är verkningslös.
C.
Andra grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om prissättning
142
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen och Republiken Litauen, hävdat att kommissionen har gjort flera uppenbart oriktiga bedömningar och gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i strid med artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och med proportionalitetsprincipen, eftersom denna institution drog slutsatsen att åtagandena avseende prissättning (punkterna 18 och 19 i de slutliga åtagandena) var tillräckliga, trots att dessa åtaganden, enligt sökanden, Republiken Polen och Republiken Litauen, inte gjorde det möjligt att snabbt och effektivt upprätthålla eller återställa gaspriserna till en nivå som var jämförbar med konkurrenskraftiga referenspriser. Grunden kan i huvudsak delas in i fyra delar.
143
Kommissionen, med stöd av Gazprom, anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
1. Den andra grundens första del: Kommissionen gjorde fel då den fastställde föremålet för åtagandena avseende prissättning, eftersom åtagandena inte åtgärdar kärnan i invändningarna om prissättning.
144
Sökanden gör gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning då den godtog åtaganden som endast avsåg ändringar av de klausuler om prisjustering (price revision clauses) som ingick i Gazproms avtal med sina kunder i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen, trots att de farhågor för konkurrensen som anges i meddelandet om invändningar inte gällde prisjustering, utan den orättvisa och överdrivna karaktären hos de priser som Gazprom tillämpade enligt dessa avtal (nedan kallade avtalspriserna). Dessa åtaganden, som enbart inrättar ett nytt förfarande för prisjustering, åtgärdar inte problemets källa, nämligen förekomsten av prissättningsformler (price formulae) som är indexerade till priserna på vissa oljeprodukter.
145
För det första påpekar sökanden att kommissionen i meddelandet om invändningar har beskrivit de ifrågavarande beteendena som oförenliga med den första delen av artikel 102 a FEUF, som avser ”oskäliga inköps- eller försäljningspriser”, men inte med den andra delen, som avser ”andra oskäliga affärsvillkor”. Det var därför de alltför höga priserna som var föremålet för betänkligheterna för konkurrensen, inte prisjusteringen.
146
I detta avseende skulle kommissionen själv ha funnit, i meddelandet om invändningar, att de nuvarande prissättningsformlerna, som är indexerade till oljepriserna, var den viktigaste bidragande faktorn till de alltför höga avtalspriserna. Kommissionen konstaterade vidare att indexeringen av gaspriserna till priserna på oljeprodukter var en praxis som numera är överspelad och som kunde medföra att priserna inte återspeglade gasens ekonomiska värde. På samma sätt skulle kommissionen uttryckligen ha övervägt korrigerande åtgärder i meddelandet om invändningar, särskilt en ändring av dessa formler, så att de skulle generera priser som inte är högre än de som gäller på den nederländska plattformen Title Transfer Facility (TTF) eller som är kopplade till Gazproms kostnader. Genom att avstå från att i de slutliga åtagandena införa en ändring av prissättningsformlerna och därmed tillåta att alltför höga priser återkommer, skulle kommissionen således inte ha åtgärdat kärnan i sina ursprungliga betänkligheter avseende prissättning eller orsakerna till dessa alltför höga priser, vilket skulle leda till att åtagandena avseende prissättning inte skulle vara tillräckliga och att det angripna beslutet skulle strida mot målen med artikel 102 FEUF.
147
I samma anda påminner Republiken Litauen om att de orättvisa och överdrivna priserna i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen berodde på att prissättningen av gas i dessa länder skiljde sig från den som gällde i Västeuropa. För att undvika detta resultat skulle en prisformel själv räkna ut konkurrenskraftiga priser, så att denna formel borde ha ändrats i stället för förfarandet för prisjustering, som skulle pågå i minst sex månader och vara beroende av Gazproms goda vilja.
148
För det andra anser sökanden att den enda verkliga grund som kommissionen angett i skäl 165 i det angripna beslutet för att inte ändra prissättningsformlerna inte är underbyggd. Enbart det faktum att de priser som beräknades med hjälp av dessa formler hade sjunkit under åren 2015 och 2016 och ”i viss mån anpassat sig” till priserna på handelsplattformarna gjorde att kommissionen inte kunde dra slutsatsen att dess ingripande inte längre var motiverat.
149
Denna grund har inget stöd, särskilt inte i några ekonomiska analyser, och tar inte hänsyn till att oljepriserna är av föränderlig karaktär eller det faktum att dessa priser ligger utanför unionsinstitutionernas kontroll och följaktligen möjligheten att avtalspriserna återigen kan bli för höga. Kommissionen beaktade inte att oljepriserna runt åren 2015 och 2016 av olika skäl låg på miniminivåer, vilket avvek från genomsnittet för dessa priser.
150
Kommissionen hävdar att den har åtgärdat kärnan i de betänkligheter för konkurrensen som togs upp i invändningarna om prissättning.
151
Det ska erinras om att åtagandena avseende prissättning anges i punkterna 18 och 19 i de slutliga åtagandena. I punkt 18 föreskrivs i huvudsak att Gazprom inom tio veckor efter det att avtalen har trätt i kraft ska föreslå att de berörda avtalen ska ändras, så att en ny klausul om prisjustering införs eller att de befintliga klausulerna ändras för att uppnå samma resultat, närmare bestämt ett nytt förfarande för justering av de prissättningsformler på grundval av vilka gaspriserna beräknas. Gazprom bör erbjuda detta för samtliga gasleveransavtal med en löptid på minst tre år, oavsett om det rör sig om pågående eller nya avtal. I punkt 19 i de slutliga åtagandena anges fem faktorer som måste beaktas under detta nya förfarande för att man ska kunna utveckla nya prissättningsformler om förfarandet inleds.
152
Av punkterna 18 och 19 i de slutliga åtagandena följer därför att kommissionen faktiskt har valt att tillåta ett nytt förfarande för prisjustering snarare än att säkerställa en omedelbar ändring av prissättningsformlerna.
153
I detta avseende är det riktigt att kommissionen i meddelandet om invändningar inte fokuserade på förfarandena för prisjustering, utan undersökte de befintliga prissättningsformlerna i de berörda avtalen, och i synnerhet den indexering på oljeproduktspriserna som ingick i dessa formler, och samtidigt ställde sig frågan om de inflationsdrivande effekterna av denna indexering på de avtalsenliga gaspriserna, vilket särskilt framgår av avsnitt 11.4 i meddelandet om invändningar med rubriken ”[konfidentiellt]”. Kommissionen konstaterade att de skäl som ursprungligen hade motiverat en indexering av prissättningsformlerna på oljeproduktspriserna, särskilt gasmarknadernas låga mognadsgrad, i stort sett hade försvunnit (punkt 545 i meddelandet om invändningar), vilket också i huvudsak framgick av skäl 76 i det angripna beslutet. Faktum kvarstår att de betänkligheter för konkurrensen som kommissionen preliminärt angav i meddelandet om invändningar i första hand gällde förekomsten av potentiellt orimligt höga avtalspriser och att kommissionen inte hade [konfidentiellt] (se, särskilt, punkterna 949 och 981 i meddelandet om invändningar). Detta framgår i huvudsak av sammanfattningen av den preliminära bedömningen i det angripna beslutet (skälen 62 och 63).
154
Oavsett kommissionens ståndpunkt i sin preliminära bedömning av indexeringen av prissättningsformlerna, är det, för det första, viktigt att notera att avtalspriserna, som var kopplade till prisfall på oljeprodukter, i det skede av det administrativa förfarandet då Gazproms åtaganden granskades, hade sjunkit, så att dessa priser anpassade sig till de priser som gällde på de västeuropeiska handelsplattformarna för gas. Detta konstaterande, som kommissionen och Gazprom har lagt fram i förevarande talan, framgår av det angripna beslutet (se skäl 76 och fotnot 49, samt skälen 162 och 164) och ifrågasätts i själva verket inte av sökanden, som i stället pekar på risken för en framtida ökning av oljepriserna och därmed en orimlig ökning av avtalspriserna.
155
Med tanke på prisnivån vid tidpunkten för antagandet av de slutliga åtagandena, var det därför inte fråga om potentiellt orimliga priser som krävde en ändring av prissättningsformlerna med omedelbar verkan.
156
Härvidlag bör det tilläggas att de berörda kunderna snabbt kunde lämna in en begäran om prisjustering för att få en ändring av prissättningsformlerna. Enligt punkt 19 ii sista stycket i de slutliga åtagandena får dessa kunder lämna in sin första begäran om prisjustering när som helst så fort det nya förfarandet för prisjustering har infogats i ett visst avtal, med beaktande av att Gazprom var tvunget att föreslå att det nya förfarandet skulle infogas inom tio veckor från dagen för delgivningen av det angripna beslutet.
157
För det andra ska det betonas att, såsom anges i skäl 176 i det angripna beslutet, valet av ett nytt förfarande för prisjustering gjorde det möjligt för kommissionen att inte själv, i samordning med Gazprom, behöva utforma nya prissättningsformler för vart och ett av de berörda avtalen, vilket inte hade varit enkelt med tanke på uppgiftens komplexitet. [konfidentiellt] (vilket framgår av punkterna 223 och 1065 i meddelandet om invändningar). Följaktligen var det inte uppenbart orimligt att kommissionen, särskilt med tanke på behovet av att undersöka den ekonomiska balansen och de särskilda egenskaperna hos varje berört avtal, inte hade åtagit sig att i samband med utarbetandet av åtagandena medverka vid utformningen av prissättningsformlerna.
158
I övrigt ska argumentet att åtagandena avseende prissättning skulle möjliggöra en upprepning av de beteenden som ursprungligen ifrågasattes, det vill säga potentiellt överdrivna priser, och att de därför skulle strida mot artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 7 i den förordningen, lämnas utan avseende. Eftersom valet av ett nytt förfarande för prisjustering bör göra det möjligt att motverka effekterna av en eventuell framtida ökning av oljepriserna genom att, såsom anges i skäl 179 i det angripna beslutet, säkerställa att priserna i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen aldrig kommer att avvika från de konkurrenskraftiga referenspriserna i Västeuropa ”utöver under en mycket kort tidsperiod”, syftar detta val just till att undvika en sådan upprepning.
159
Mot bakgrund av det ovan anförda, och utan att det påverkar prövningen av de följande delarna av den andra grunden, i vilka sökanden i huvudsak bestrider huruvida det nya förfarandet för prisjustering som sådant är tillräckligt, måste slutsatsen dras att kommissionen, utan att göra någon uppenbart felaktig bedömning, kunde godta ett åtagande som avsåg att detta nya förfarande skulle införas, snarare än att med omedelbar verkan ändra prissättningsformlerna.
160
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2. Den andra grundens andra del: Ineffektiviteten av det nya förfarandet för prisjustering
161
Inom ramen för den andra grunden ifrågasätter sökanden effektiviteten av det nya förfarande för prisjustering som avses i åtagandena avseende prissättning. Denna del kan i huvudsak delas upp i fyra invändningar.
162
Kommissionen bestrider sökandens påstående att kommissionen gjorde fel.
a) Åtagandenas ineffektivitet med tanke på Gazproms obstruktiva beteenden (invändning 1)
163
Sökanden har hävdat att kommissionen gjorde fel när det gäller skälen till att Gazprom lyckades upprätthålla alltför höga avtalspriser, vilket ledde till att denna accepterade ett nytt och ineffektivt förfarande för prisjustering.
164
Kommissionen gjorde en felaktig bedömning då den fann att de tidigare orimliga avtalspriserna berodde på att de berörda avtalen inte innehöll några effektiva klausuler om prisjustering som hänvisade till lämpliga referenspriser, exempelvis priserna på handelsplattformar för gas. En sådan slutsats skulle stå i strid med de bevis som kommissionen förfogade över och dess slutsatser i meddelandet om invändningar. I synnerhet hade kommissionen, om den hade gjort en korrekt granskning av klausulen om prisjustering i sökandens avtal med Gazprom, kunnat fastställa att nivån på vissa referenspriser redan kunde åberopas på grundval av denna klausul, såväl som en omständighet som motiverade en prisjustering och som ett kriterium för att fastställa ett nytt pris.
165
Trots att de befintliga klausulerna om prisjustering redan hänvisade till konkurrenskraftiga referenspriser och genomförandet av viss justering, konstaterade Gazproms kunder ändå ständiga skillnader mellan de justerade priserna och de konkurrenskraftiga gaspriserna och var tvungna att betala icke-konkurrenskraftiga priser.
166
Det verkliga hindret för prisjusteringen var, såsom kommissionen konstaterade i meddelandet om invändningar, Gazproms obstruktiva beteende, eftersom Gazprom tidigare hade vägrat att se över sina priser och att tillämpa de justerade priserna. Så länge den befintliga prisformeln gynnade Gazprom, drog företaget ut på förfarandena för prisjustering, eftersom dess kunder, som var tvungna att betala alltför höga priser, så småningom var beredda att acceptera även marginella prissänkningar.
167
Mer specifikt har sökanden påpekat, för det första, att en prisjustering kräver Gazproms samarbete i olika skeden, vilket åtminstone förutsätter att Gazprom är beredd att i god tro delta i prisförhandlingar och att erkänna de justerade priser som följer av förfarandet för justering, vid behov genom att verkställa en eventuell skiljedom. Gazprom sägs dock ha utnyttjat svagheterna i det förfarande för prisjustering som föreskrivs i de befintliga klausulerna och ha utövat utpressning mot sina kunder under många år, särskilt genom att hota med att minska eller avbryta gasleveranserna om de insisterade på ett justerat pris. Gazprom sägs också ha haft möjlighet att undergräva effektiviteten i skiljeförfaranden genom att vägra att verkställa skiljedomar eller genom att förlänga deras giltighetstid. Dessa beteenden illustreras av de situationer som Naftogaz, som är etablerat i Ukraina, respektive sökanden befann sig i. Under den period som var föremål för kommissionens bedömning skulle endast västeuropeiska kunder faktiskt ha dragit fördel av justerade priser, medan de påstådda prisjusteringarna för kunder i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen endast skulle ha genomförts i vissa ”scenarier” som i huvudsak skulle ha legat under Gazproms kontroll.
168
På denna punkt kan kommissionen inte hävda att Gazproms kunders acceptans av justerade priser, under de omständigheter som kännetecknar dessa scenarier, och i synnerhet i samband med en ”påtvingad kompromiss”, skulle ha varit ett resultat av deras oberoende val. Tvärtom gjordes dessa val under påtryckningar från företaget och utgör endast delar eller följder av Gazproms missbruk av denna ställning.
169
Kommissionen kan inte heller hävda att Gazproms tidigare beteenden när det gäller begäran om prisjustering, särskilt de beteenden som kommissionen känner till, skulle sakna betydelse för bedömningen av huruvida det nya förfarandet för prisjustering är tillräckligt, enbart av den anledningen att det nya förfarandet skulle vara förankrat i bindande åtaganden. Ett sådant tillvägagångssätt skulle göra det möjligt att bortse från relevanta faktiska omständigheter och därför strida mot kommissionens uppgift enligt artikel 102 FEUF samt kraven på bevisupptagning, såsom domstolen bekräftade i dom av den 15 februari 2005, kommissionen/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87), och dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392). Bevisen för de svårigheter som Gazproms kunder tidigare har stött på och därmed för att åtagandena avseende prissättning är ineffektiva bör i själva verket betraktas som så tydliga att de är obestridliga, så att kommissionens preliminära slutsatser inte kan ändras på denna punkt.
170
På samma sätt förklarade kommissionen inte konkret hur Gazproms obstruktiva beteenden kunde undvikas i framtiden med hjälp av åtagandena avseende prissättning eller hur de kunde utgöra en överträdelse av dessa åtaganden. Såsom framgår av meddelandet om invändningar, skulle prisförhandlingar, eller till och med skiljedomar, inte garantera något slut på de orimliga priserna, eftersom Gazproms beteenden skulle fortsätta så länge som det finns strukturellt orättvisa prissättningsformler.
171
I detta avseende skulle effektiviteten av konventionen om erkännande och verkställighet av utländska skiljedomar, som undertecknades i New York den 10 juni 1958, vara relativ i förhållande till Gazproms beteenden, eftersom Gazprom skulle vägra att verkställa skiljedomar, hindra verkställighetsförfaranden och dölja sina tillgångar genom att överföra dem utom räckhåll för de domstolar som mottagarna av sådana skiljedomar skulle kunna vända sig till.
172
Slutligen, i linje med sökandens argument, understryker Republiken Polen och Republiken Litauen att Gazprom förblir en central leverantör i regionen och att Gazproms förhandlingsstyrka sannolikt inte kommer att minska, trots att de planerade infrastrukturinvesteringarna har slutförts, och i synnerhet byggandet av en sammankoppling mellan Polen och Litauen. Under dessa omständigheter borde kommissionen ha krävt mer ambitiösa åtaganden från Gazprom som skulle garantera effektiva prisjusteringar, eftersom Gazprom, mot bakgrund av de befintliga åtagandena, inte formellt har brutit mot åtagandena avseende prissättning med de obstruktiva beteenden som åberopats.
173
Kommissionen har, med stöd av Gazprom, bestritt sökandens argument att det nya förfarandet för prisjustering är ineffektivt. Den aktuella invändningen kan därför inte godtas.
174
I detta avseende konstaterar tribunalen att sökanden i sin argumentation kritiserar kommissionen för att ha gjort en uppenbart felaktig bedömning, vilken kan delas upp i två delar, som skulle förklara varför det nya förfarandet för prisjustering är ineffektivt. För det första gjorde kommissionen fel då den identifierade omöjligheten att åberopa konkurrenskraftiga referenspriser som orsak till de tidigare ineffektiva prisjusteringarna och, för det andra, underlät kommissionen att identifiera och åtgärda den verkliga orsaken till dessa ineffektiva justeringar, nämligen Gazproms obstruerande beteenden.
175
När det gäller den första delen av sökandens argument, som avser avsaknaden av konkurrenskraftiga referenspriser i de befintliga klausulerna om prisjustering, framgår det, i motsats till vad sökanden hävdar, av de exempel på avtal som anges i meddelandet om invändningar (särskilt i punkterna 226–232, såsom kommissionen påpekar) att de, åtminstone för ett antal av de berörda avtalen, inte kan sägas innehålla hänvisningar i klausulerna om prissättning eller -justering till konkurrenskraftiga och klart avgränsade referenspriser, såsom kommissionen uppfattade dem i det angripna beslutet. Dessa exempel avser klausuler vars lydelse skiljer sig avsevärt från lydelsen i prisvägledningen i punkt 19 iii i de slutliga åtagandena, särskilt eftersom denna vägledning hänvisar till ”prisnivån på de konkurrenskraftiga gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa” och avser de vägda genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien samt prisnivån på allmänt vedertagna handelsplattformar för flytande gas i Kontinentaleuropa.
176
Med särskild hänsyn till klausulen i det avtal som ingåtts mellan Gazprom och sökanden, som Gazprom lämnade en kopia av i sina svar av den 8 december 2020, finner tribunalen att [konfidentiellt].
177
Vid bedömningen av huruvida åtagandena avseende prissättning är tillräckliga, och i synnerhet huruvida det är lämpligt att gå vidare med ett nytt förfarande för prisjustering, kunde kommissionen därför, utan att göra någon uppenbart felaktig bedömning, förlita sig på den preliminära slutsats som bland annat anges i skäl 63 i det angripna beslutet (och, i liknande ordalag, i skälen 78, 79 och 177 i beslutet), att avsaknaden av ett tydligt definierat, konkurrenskraftigt och offentligt tillgängligt referenspris (exempelvis priserna på konkurrenskraftiga gashandelsplattformar) i klausulerna om prisjustering var en av de viktigaste orsakerna till att priserna i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen var orättvisa.
178
När det gäller den andra delen av sökandens argument, som rör Gazproms obstruktiva beteenden, bör det först påpekas att åtagandena avseende prissättning syftar till att inrätta ett nytt förfarande för prisjustering som stärker Gazprom-kundernas ställning i de berörda central- och östeuropeiska länderna, jämfört med deras nuvarande situation, såsom den framgår av meddelandet om invändningar (särskilt punkterna 226–232 i meddelandet). Såsom framgår av punkt 151 ovan, består förfarandet av fem delar, i enlighet med punkt 19 i de slutliga åtagandena.
179
Utöver kravet på prisvägledning (se punkt 19 iii i de slutliga åtagandena, avsnittet med rubriken ”Adjustment part of the price review clause” (den del av klausulen om prisjustering som avser ändringar)), inklusive hänvisningar till konkurrenskraftiga referenspriser (se punkt 175 ovan), föreskriver det nya förfarandet bland annat följande:
–
De exakta kriterierna för att sådana kunder ska kunna begära prisjustering, inklusive ett kriterium som grundar sig på en avvikelse mellan nivån på avtalspriserna och utvecklingen av priserna på de europeiska gasmarknaderna, såsom den återspeglas i utvecklingen av de vägda genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien eller prisutvecklingen på de allmänt vedertagna handelsplattformarna för flytande gas i Kontinentaleuropa (se punkt 19 i) i de slutliga åtagandena, avsnittet med rubriken ”The trigger part of the price review clause” (den utlösande delen av klausulen om prisjustering)).
–
Möjligheten att begära prisjustering vartannat år och, utöver denna möjlighet, rätten att begära justering vart femte år (vilket motsvarar det alternativ som avses i skälen 125 och 156 i det angripna beslutet) [se punkt 19 ii i de slutliga åtagandena, avsnittet med rubriken ”The frequency and timing of the price review” (frekvensen och tidsplanen för prisjusteringen)].
–
Möjligheten att reglera deras pristvist genom skiljeförfarande, för det fall att parterna inte kommer överens inom 120 dagar efter det att prisjustering har begärts [se punkt 19 iv i de slutliga åtagandena, avsnittet med rubriken ”Arbitration part of the price review clause” (den del av klausulen om prisjustering som avser skiljedomsförfarandet)].
180
Framför allt kan sökanden, utöver de delar som kännetecknar det nya förfarandet för prisjustering, inte bortse från en viktig skillnad med de begäran om prisjustering som en av Gazproms berörda kunder tidigare har lämnat in. Om en kund skulle lämna in en sådan begäran inom ramen för detta förfarande, skulle det vara i samband med genomförandet av åtaganden som gjorts bindande med tillämpning av förfarandet i artikel 9 i förordning nr 1/2003.
181
Gazproms agerande vid genomförandet av de slutliga åtagandena kommer därför i första hand att övervakas av den förvaltare som har till uppgift att övervaka åtagandena, i enlighet med avsnitt 5.2 i åtagandena. Gazproms berörda kunder, inklusive sökanden, kommer således att kunna underrätta förvaltaren och kommissionen om beteenden som enligt dessa kunder inte är förenliga med de slutliga åtagandena. Om kommissionen, på grundval av de uppgifter som tillhandahållits av förvaltaren eller kunderna, skulle finna att ett beteende strider mot ordalydelsen i och syftet med dessa åtaganden, skulle den kunna ålägga Gazprom böter i enlighet med artikel 23.2 c i förordning nr 1/2003.
182
Ett sådant beteende skulle också göra det möjligt för kommissionen att återuppta det administrativa förfarandet i enlighet med artikel 9.2 b i förordning nr 1/2003. I samma anda bör det noteras att kommissionen, beroende på de uppgifter som lämnats av den förvaltare som har till uppgift att övervaka åtagandena eller av de berörda kunderna, i enlighet med artikel 9.2 a och c i förordningen, kan återuppta förfarandet om den finner att någon av de omständigheter som beslutet grundar sig på har ändrats väsentligt eller att beslutet grundar sig på ofullständiga, felaktiga eller vilseledande uppgifter som lämnats av parterna. Med tanke på den gedigna utredning som redan har gjorts och delgivningen av meddelandet om invändningar, skulle ett sådant återupptagande av förfarandet, dess förlopp och tidsplanering dock inte vara jämförbart med att inleda en ny utredning från början mot företaget.
183
Under dessa omständigheter, och utan att det påverkar de konstateranden och slutsatser som kan komma att göras av den förvaltare som har till uppgift att övervaka de slutliga åtagandena eller av kommissionen, och även om det antogs att Gazproms beteende under de givna omständigheterna kan vara svårt att bedöma och karakterisera, skulle företaget löpa risken att i förekommande fall göra sig skyldigt till obstruktivt beteenden under framtida förfaranden för prisjustering. I synnerhet, som kommissionen särskilt hävdar, skulle ett beteende varigenom Gazprom antingen försöker koppla utgången av prisförhandlingar med erhållandet av fördelar till sin favör, som uppenbarligen inte har något samband med priserna, eller avsevärt försvårar genomförandet av ett skiljeförfarande, sannolikt leda till de följder som avses i de två föregående punkterna.
184
Mot bakgrund av ovanstående överväganden motiverar de preliminära slutsatserna i punkterna 976–979 i meddelandet om invändningar, som rör bristerna i de befintliga klausulerna om prisjustering och den situation som rådde innan det angripna beslutet antogs, inte heller att man ifrågasätter huruvida åtagandena avseende prissättning är tillräckliga. På samma sätt kan det faktum att ingen begäran om prisjustering har rapporterats sedan åtagandena trädde i kraft, vilket kommissionen bestrider, inte vara tillräckligt för att ifrågasätta huruvida de är tillräckliga.
185
I övrigt måste Republiken Litauens argument dels att kommissionen inte har beaktat det yttrande som landets energiministerium har inkommit med, dels att den förvaltare som har till uppgift att övervaka de slutliga åtagandena får ersättning från Gazprom, förkastas. Det första argumentet är ogrundat. När det gäller det andra argumentet, är det faktum att denna förvaltare får ersättning från Gazprom inte tillräckligt för att ifrågasätta förvaltarens oberoende, med tanke på de åtgärder som föreskrivs i punkterna 23–44 i de slutliga åtagandena. I synnerhet utses förvaltare i samband med ett strikt förfarande och vid behov kan kommissionen själv utse förvaltaren. I dessa punkter anges förvaltarens uppgift dessutom tydligt och det anges att kommissionen kan ge instruktioner till förvaltaren.
186
Den första invändningen i den andra grundens andra del kan därför inte godtas.
b) Huruvida åtagandena inte har lyckats åtgärda betänkligheterna för konkurrensen i tid (invändning 2)
187
Sökanden har gjort gällande att ett beslut om åtaganden snabbt måste åtgärda de betänkligheter för konkurrensen som kommissionen har identifierat. Den förväntade tidsåtgången för de förfaranden som inleds enligt det nya förfarandet för prisjustering skulle göra det ineffektivt. Även om kommissionen själv lyfte fram problemet med klausuler om prisjustering i meddelandet om invändningar, förklarade den inte på något sätt hur det nya förfarandet för prisjustering skulle korrigera alltför höga priser i tid.
188
I synnerhet skulle möjligheten att oftare begära en prisjustering inte stävja risken för alltför höga priser eller deras effekter under alla de år då förfarandet för prisjustering pågår. Att förkorta förhandlingsperioden med 60 dagar innan ett skiljedomsförfarande kan inledas, från 180 till 120 dagar, skulle inte påverka tidsåtgången för själva skiljedomsförfarandet, eftersom Gazproms handlingsutrymme för att fördröja en justering skulle komma till uttryck i skiljedomsskedet, då det skulle kunna förlänga förfarandets tidsåtgång. I detta avseende påpekar sökanden att skiljeförfaranden mellan Gazprom och dess kunder pågår i ungefär 25 månader. Till denna tidslängd läggs tidsåtgången för rättsliga förfaranden för att verkställa skiljedomar, särskilt mot bakgrund av Gazproms vana att vägra att verkställa dem. Åtagandena avseende prissättning innehåller inga krav på att Gazprom så snart som möjligt ska försöka lösa en pristvist, vare sig genom att delta i prisförhandlingar eller att snarast verkställa en skiljedom.
189
Sökanden bestrider dessutom att en retroaktiv tillämpning av de justerade priserna, i enlighet med punkt 19 v i de slutliga åtagandena, skulle kompensera för de risker som är förknippade med justeringsförfarandets tidsåtgång, eftersom en sådan tillämpning i själva verket inte skulle råda bot på de svårigheter som Gazprom-kunderna har stött på, nämligen långvarig förlustbringande verksamhet, förlust av likviditet, oförmåga att finansiera framtida utveckling eller till och med konkurs.
190
Kommissionen, som stöds av Gazprom, anser att denna invändning inte kan godtas.
191
Det bör erinras om att kommissionens tillämpning av proportionalitetsprincipen inom ramen för artikel 9 i förordning nr 1/2003 är begränsad till att kontrollera att åtagandena i fråga är ägnade att undanröja de betänkligheter som den har informerat de berörda företagen om och att de sistnämnda inte har föreslagit mindre betungande åtaganden som på ett lika effektivt sätt undanröjer dessa betänkligheter (domen Alrosa, punkt 41). Även om dessa krav kan förutsätta att sådana företag, såsom sökanden hävdar, ”snabbt” åtgärdar betänkligheter för konkurrensen, beror bedömningen av denna nödvändighet på det enskilda fallet.
192
I detta avseende bör det erinras om att avtalspriserna, i det skede av det administrativa förfarandet då de åtaganden som Gazprom erbjudit undersöktes, hade sjunkit efter prisfall på oljeprodukter och därmed anpassade sig till de priser som gäller på de västeuropeiska handelsplattformarna. I det skedet var det alltså inte fråga om potentiellt alltför höga priser som krävde en omedelbar lösning.
193
Det bör också erinras om att Gazprom, enligt punkt 18 i de slutliga åtagandena, inom en, relativt kort, tid på tio veckor efter det att åtagandena trädde i kraft var tvunget att föreslå ändringar av de berörda avtalen för att infoga en ny klausul om prisjustering eller ändringar av de befintliga klausulerna för att införa det nya förfarandet för prisjustering. I punkt 19 i) sista stycket i de slutliga åtagandena föreskrivs dessutom att den första begäran om prisjustering kan lämnas in när som helst efter det att detta nya förfarande har införts (se punkt 156 ovan).
194
Dessutom är det inom ramen för det nya förfarandet för prisjustering visserligen riktigt att de berörda Gazprom-kunderna kommer att fortsätta att omfattas av de befintliga prissättningsformlerna i väntan på de justerade priser som följer av skiljeförfaranden, vilket kan ta flera månader eller, till och med, år. Sökanden och Gazprom ger exempel på sådana förfaranden som i genomsnitt har pågått i 25 respektive 17,6 månader.
195
Såsom redan anges i punkterna 178–182 ovan, syftar, å ena sidan, åtagandena avseende prissättning till att inrätta ett nytt förfarande för prisjustering som stärker Gazprom-kundernas ställning i de berörda central- och östeuropeiska länderna jämfört med deras nuvarande situation. Om Gazprom, å andra sidan, uppträder på ett sätt som är oförenligt med ordalydelsen av och syftet med de slutliga åtagandena, löper företaget risken att artiklarna 9.2 och 23.2 c i förordning nr 1/2003 eventuellt blir tillämpliga.
196
Under dessa omständigheter har sökanden felaktigt anfört att det inte finns något i åtagandena avseende prissättning som kräver att Gazprom ändrar sitt beteende, särskilt i samband med skiljeförfaranden eller verkställighet av skiljedomar, i förhållande till tidigare prisjusteringar. På samma sätt, och utan att det påverkar prövningen av de invändningar och de delgrunder som följer, bör det anses att den situation som uppstår till följd av det nya förfarandet för prisjustering måste särskiljas från de omständigheter som anges som exempel i punkterna 977 och 978 i meddelandet om invändningar, som åberopas av sökanden, där skiljeförfarandena skulle ha varit särskilt långdragna eller inte nödvändigtvis skulle ha mynnat ut i konkurrenskraftiga priser.
197
När det gäller de påstådda ekonomiska svårigheter som de berörda Gazprom-kunderna skulle ha ställts inför i avvaktan på att priserna skulle ändras, trots att dessa priser tillämpas retroaktivt, bör det dessutom noteras att sökanden inte har lämnat några konkreta tidigare exempel som är styrkta och som illustrerar dessa påstådda svårigheter, inte ens exempel som rör sökanden själv.
198
I den ekonomiska studie som sökanden har inkommit med i bilaga U.6 till sitt yttrande över Gazproms interventionsinlaga anges på sin höjd att en gasköpare, såsom sökanden, står inför olika ekonomiska nackdelar, inklusive en förlust till följd av den extra kostnaden för gas och en eventuell förlust av kunder som flyttar över till billigare konkurrenter (punkterna 19–21 i studien). Utan att det är nödvändigt att ta ställning till om denna del av studien kan användas, bör det dock noteras att dessa nackdelar inte heller stöds av tidigare siffror eller specifika exempel och att de i alla händelser inte orsakar tillräckligt allvarliga ekonomiska skador, såsom konkurs eller utträde ur den berörda marknaden, för att kunna ifrågasätta om det nya förfarandet för prisjustering är effektivt, särskilt i den mån det innebär att man eventuellt påkallar skiljedomsförfarande.
199
Sannolikheten för en sådan skada minskas ytterligare av det faktum att det i huvudsak framgår av skäl 32 i det angripna beslutet att många av de berörda kunderna i princip är de största grossisterna i vart och ett av de berörda central- och östeuropeiska länderna och att de historiskt sett inte har varit utsatta för ett inflöde av stora mängder gas från andra berörda central- och östeuropeiska länder.
200
Mot bakgrund av det ovan anförda, och i motsats till vad sökanden har hävdat, kunde kommissionen i skäl 133 i det angripna beslutet konstatera att de slutliga åtagandena omedelbart kunde åtgärda farhågorna för konkurrensen och att de utgjorde en framtidsinriktad ram (forward-looking framework) för att säkerställa att Gazprom i framtiden inte skulle upprepa samma missbruk på marknaden.
201
I övrigt, i den mån sökanden inom ramen för denna invändning hävdar att kommissionen borde ha ingripit genom att kräva en omedelbar ändring av de prissättningsformler som de berörda avtalen innehåller, räcker det att påpeka att en sådan invändning inte godtogs inom ramen för den första delen av denna grund.
202
Under dessa omständigheter finner tribunalen att kommissionen inte har gjort sig skyldig till den uppenbart felaktiga bedömning som sökanden har gjort gällande, nämligen att åtagandena avseende prissättning inte i tid motsvarade invändningarna om prissättning.
203
Den andra invändningen i den andra grundens andra del kan därför inte godtas.
c) Underlåtenheten att beakta kostnaderna för skiljeförfarandet (invändning 3)
204
Enligt sökanden tog kommissionen inte hänsyn till de höga kostnaderna som skiljeförfaranden medför, trots att problemet hade identifierats i meddelandet om invändningar. Även om Gazprom-kunderna visserligen kan begära prisjusteringar, bär de en dubbel ekonomisk börda under förfarandet för justering, eftersom de är tvungna att bära effekterna av de alltför höga priserna som sådana och de höga belopp som krävs för att täcka kostnaderna för skiljeförfarandet.
205
Om Gazprom-kunderna skulle vilja ifrågasätta huruvida ett skiljeförfarande är förenligt med artikel 102 FEUF, skulle detta dessutom medföra tilläggskostnader för dem på grund av att de måste lägga fram ekonomiska bevis eller utse sakkunniga.
206
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
207
I detta avseende är det riktigt att kommissionen i meddelandet om invändningar hade påpekat att skiljeförfaranden som avsåg prisjusteringar var kostsamma och noterat att, även med tanke på de osäkra utgångarna i sådana förfaranden och att de är tidskrävande, [konfidentiellt] (se, särskilt, punkterna 236 och 977 i meddelandet om invändningar).
208
Det framgår dock inte av dessa preliminära konstateranden att kommissionen ansåg att Gazprom-kunderna inte kunde betala kostnaderna för ett skiljedomsförfarande. Framför allt har de berörda Gazprom-kunderna, såsom det i huvudsak anges i punkterna 178–182 ovan, en starkare ställning efter antagandet av de slutliga åtagandena än innan de antogs, med hänsyn till de aspekter som beskrivs i punkt 19 i dessa åtaganden och risken för Gazprom att artiklarna 9.2 och 23.2 c i förordning nr 1/2003 eventuellt tillämpas.
209
Under dessa omständigheter skulle kommissionen med rätta kunna anse att dessa kunder, i enlighet med det nya förfarandet för prisjustering, sannolikt skulle dra andra slutsatser, mot bakgrund av de preliminära konstateranden som det erinras om i punkt 207 ovan, i sina bedömningar av huruvida det är lämpligt att inleda ett skiljeförfarande och, i synnerhet, att de skulle vara mycket mer benägna att bära de kostnader som ett sådant skiljeförfarande medför.
210
Mot bakgrund av det ovan anförda bör det anses att kommissionen inte har gjort någon uppenbart felaktig bedömning som skulle följa av att den inte hade tagit tillräcklig hänsyn till kostnaderna för de skiljeförfaranden som inleds inom ramen för det nya förfarandet för prisjustering.
211
Den tredje invändningen i den andra grundens andra del kan därför inte godtas.
d) Huruvida begränsningen av avtalstiden är olämplig (invändning 4)
212
Enligt Republiken Litauen skulle kommissionen, genom att endast infoga den nya klausulen om prisjustering i avtal med en löptid på minst tre år, vilket aldrig skulle vara fallet för avtal som ingås i Litauen, ge Gazprom möjlighet att kringgå åtagandena avseende prissättning, eftersom företaget, genom att ingå avtal med kortare löptider, skulle kunna fortsätta att infoga prissättningsformler som ger upphov till orättvisa priser.
213
Den risk som är förknippad med Gazproms möjlighet att kringgå åtagandena styrks av det faktum att själva kommissionen i sitt beslut C(2016) 4764 final av den 26 juli 2016 om ett förfarande för tillämpning av artikel 102 FEUF och artikel 54 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ärende AT.39317 – E.ON Gas) har fastställt att allt fler gasgrossister, som var Gazprom-kunder, föredrog avtal med korta löptider.
214
Vidare konstaterade kommissionen i det angripna beslutet att de berörda avtalens långsiktiga karaktär bidrog till att upprätthålla Gazproms dominerande ställning på marknaderna i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen. Det skulle därför vara obegripligt om kommissionen, genom att förbehålla det nya förfarandet för prisjustering för långsiktiga avtal, skulle uppmuntra de berörda kunderna att ingå sådana avtal.
215
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
216
I detta avseende måste det noteras att det tydligt framgår av både meddelandet om invändningar (se, särskilt, punkterna 206, 217, 396, 458, 498 och, mer allmänt, avsnitt 15.8.2) och det angripna beslutet (se, särskilt, skälen 70, 72, 75, 162 och 176) att de betänkligheter för konkurrensen som kommissionen uttryckt med avseende på prissättning endast gällde långfristiga avtal, det vill säga avtal med en löptid på minst tre år.
217
Enligt kommissionen förklaras denna situation särskilt av att avtal med en löptid på mindre än tre år innebär att priserna oftare omförhandlas, vilket skulle eliminera risken för att dessa priser varaktigt avviker från de konkurrenskraftiga referenspriserna, i motsats till vad som preliminärt konstaterades i meddelandet om invändningar för de långfristiga avtal som Gazprom ingått med sina kunder i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen.
218
Under dessa omständigheter, och särskilt med tanke på att invändningarna om prissättning gällde långfristiga avtal, kan kommissionen inte kritiseras för att den, för att åtgärda dessa invändningar, har godtagit de åtaganden avseende prissättning som tillämpas på avtal med en löptid på minst tre år.
219
När det gäller påståendet att begränsningen av dessa åtaganden till långfristiga avtal skulle göra det möjligt för Gazprom att kringgå dessa åtaganden genom att ingå avtal med en löptid på mindre än tre år, bör det noteras att både sökanden och kommissionen, när de tillfrågades om Gazprom-kundernas och Gazproms intressen av att ingå långfristiga avtal, i sina svar av den 8 december 2020 i huvudsak angav att de använde sig av olika relevanta övervägandena och att både de nämnda kunderna och Gazprom kunde ha ett intresse av att ingå den ena eller den andra typen av avtal, så att valet skulle göras i varje enskilt fall.
220
I sina svar av den 8 december 2020 påpekade sökanden dessutom att det, eftersom de baltiska ländernas marknader inte kunde garantera Gazprom betydande volymer, hade mycket mindre betydelse för företaget att ingå långsiktiga avtal med kunder som var verksamma på dessa marknader, vilket innebär att Gazprom lätt skulle kunna besluta att upphöra med långsiktiga avtal till förmån för kortsiktiga sådana (oftast med en löptid på ett år). Detta tyder på att Gazproms val att ingå ett kortfristigt avtal inte nödvändigtvis skulle ha styrts av en önskan att kringgå åtagandena avseende prissättning.
221
Mot bakgrund av det ovan anförda kan den fjärde invändningen i den andra grundens andra del inte godtas. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna del i sin helhet.
3. Den andra grundens tredje del: De fel som gjorts vid formuleringen av prisvägledningen
222
När det gäller den andra delen av denna grund, som syftar till att ifrågasätta huruvida det nya förfarandet för prisjustering är effektivt, gör sökanden gällande att kommissionen gjorde uppenbart felaktiga bedömningar av innehållet i den prisvägledning som anges i punkt 19 iii i de slutliga åtagandena, i avsnittet med rubriken ”Den del av klausulen om prisjustering som avser ändringar”. Denna delgrund består i huvudsak av fem invändningar.
223
Kommissionen har bestritt dessa påstådda fel.
a) Det föreligger ingen rangordning mellan de kriterier som används i prisvägledningen och det faktum att prisvägledningen är otydlig (invändning 1)
224
Enligt sökanden fastställs i prisvägledningen tre kriterier för att ändra prissättningsformlerna, nämligen, för det första, det vägda genomsnittet av importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien, för det andra, priserna på allmänt vedertagna handelsplattformar för flytande gas i Kontinentaleuropa och, för det tredje, egenskaperna hos den gas som levereras inom ramen för ett visst avtal. Dessa tre kriterier skiljer sig dock från de riktmärken som kommissionen använde sig av i meddelandet om invändningar för att bedöma huruvida avtalspriserna var orimliga.
225
Sökanden har gjort gällande att det var nödvändigt att skapa en rangordning mellan de tre kriterierna i prisvägledningen och att kriteriet om priserna på allmänt vedertagna handelsplattformar borde ha ansetts utgöra det viktigaste kriteriet. Denna brist på rangordning kan inte motiveras med att den skulle minska risken för att priserna avsevärt förändras till följd av ett av kriterierna, eftersom skiljedomstolarna då fritt skulle fastställa en rangordning på ett sätt som skulle kunna gynna Gazprom.
226
Sökanden och Republiken Polen har vidare hävdat att prisvägledningen är alltför allmänt formulerad, vilket innebär att de justerade priserna kan variera beroende på skiljedomare, skiljedomares tolkning av avtalsbestämmelserna, de sakkunniga som anlitas eller bedömningen av de särskilda omständigheterna i varje enskild pristvist. In fine skulle detta göra det möjligt för Gazprom att i praktiken skydda sig mot prissänkningar och inte bidra till att återställa fri och icke-snedvriden konkurrens på de europeiska gasmarknaderna.
227
Kommissionen, som stöds av Gazprom, anser att prisvägledningen är tillräcklig och att denna invändning därför inte kan godtas.
228
Det bör erinras om att den relevanta klausulen i de berörda avtalen, enligt punkt 19 iii i de slutliga åtagandena, måste innehålla följande prisvägledning:
”När partnerna ändrar klausulerna om avtalspriset, ska de beakta prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa, däribland de vägda genomsnittliga importpriserna vid gränsen i Tyskland, Frankrike och Italien och prisnivån på allmänt vedertagna flytande plattformar i Kontinentaleuropa (inklusive bland annat TTF, NCG, och så vidare) med vederbörlig hänsyn till alla de egenskaper hos den naturgas som levereras enligt avtalet (exempelvis, men inte uttömmande, mängden, kvaliteten, kontinuiteten och flexibiliteten).”
229
Det följer emellertid av en jämförelse mellan prisvägledningen och det angripna beslutet (särskilt skälen 103 och 155), att denna prisvägledning avser två, snarare än de tre kriterier som sökanden har angett. Som kommissionen bland annat hävdade vid det muntliga hörandet, måste man vid fastställandet av nya prissättningsformler, för det första, ta hänsyn till prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa och, för det andra, ta vederbörlig hänsyn till de särskilda egenskaperna hos det avtal som berörs av prisjusteringen.
230
När det gäller det första kriteriet, framgår det vidare tydligt av prisvägledningen att prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa måste förstås med hänvisning till framför allt två uppgiftskategorier, nämligen, för det första, de vägda genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien (nedan kallade de genomsnittliga importpriserna) och, för det andra, prisnivån på de allmänt vedertagna handelsplattformarna för flytande gas i Kontinentaleuropa (nedan kallade plattformspriserna).
231
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som sökandens argument måste behandlas.
232
När det gäller den omständighet som sökanden åberopat, att det saknas en rangordning, är det viktigt att understryka att oavsett vilka uppgifter som används, är det centrala kriteriet som parterna i ett berört avtal och de skiljedomstolar vid vilken talan eventuellt väckts måste hänvisa till ”prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa”.
233
Eftersom en del av den gas som köps i västra Kontinentaleuropa köps in via gasleveransavtal, eventuellt långsiktiga sådana, som ingås inom ramen för transaktioner som skiljer sig från de som äger rum på gashandelsplattformarna, spelar de gaspriser som följer av dessa avtal en roll för bildandet av prisnivån på ”de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Europa”, vilket sökanden inte bestrider. Det bör noteras att kommissionen har använt de priser som tillämpas i Gazproms långfristiga avtal med tyska kunder som en del av sin preliminära bedömning i meddelandet om invändningar av att de priser som tillämpas i Gazproms avtal med kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna eventuellt var för höga (se avsnitt 10.2.1 i meddelandet om invändningar). Sökanden har inte kritiserat kommissionens angreppsätt i meddelandet om invändningar.
234
I prisvägledningen används således uppgifter om genomsnittliga importpriser för att fånga upp de priser som gäller för gasleveransavtal som skiljer sig från handelsplattformspriserna. Sådana uppgifter kan därför rimligen återspegla prisnivån på ”de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa”.
235
Det är dessutom viktigt att notera att åtagandena avseende prissättning inte syftar till att säkerställa att de berörda kunderna erbjuds priser som är jämförbara med de lägsta priserna på de konkurrensutsatta marknaderna i västra Kontinentaleuropa, utan snarare att de erbjuds priser som är jämförbara med den allmänna prisnivån på dessa marknader, som är ett resultat av både plattformspriserna och de genomsnittliga importpriserna. Under dessa omständigheter kan sökanden inte med fog hävda att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning genom att inte fastställa någon rangordning mellan dessa två uppgiftskategorier som anges i prisvägledningen.
236
När det gäller argumentet att formuleringen av prisvägledningen är otydlig och alltför allmän, bör det inledningsvis noteras att det faktum att tillämpningen av prisvägledningen kan medföra justerade priser som skiljer sig åt från ett berört avtal till ett annat, beroende på bland annat skiljedomare, inte kan motivera att prisvägledningen bedöms vara otillräcklig, eftersom skillnaderna i de priser som tillämpas från ett berört avtal till ett annat inte i sig kan motivera att prisvägledningen bedöms vara uppenbart otillräcklig. Åtagandena avseende prissättning syftar inte till att ge mycket liknande eller identiska justerade priser från ett berört avtal till ett annat.
237
För det andra bör det erinras om att det första kriteriet, i den del det uttryckligen avser ”prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa”, hänvisar till referenspriser (benchmark) som uppenbarligen är mycket mer konkurrenskraftiga än de referenspriser som anges i klausulerna om prissättning- eller justering i de berörda avtalen, inklusive den klausul i sökandens avtal som hänvisar till ”[konfidentiellt]”. I detta avseende är prisvägledningen långt ifrån otydlig, utan utgör en förbättring jämfört med de befintliga klausulerna.
238
Vidare understryker tribunalen att Gazprom, genom att föreslå kommissionen att avsluta det administrativa förfarandet med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003, det vill säga genom att anta ett beslut som gör åtagandena bindande, och genom att inte avbryta förhandlingarna med denna institution, accepterade att de slutliga åtagandena skulle göras bindande med stöd av artikel 1 i det angripna beslutet. Valet av denna slutsats gjorde det möjligt för Gazprom att undvika att kommissionen eventuellt skulle konstatera att konkurrenslagstiftningen hade åsidosatts och möjligtvis ålägga böter som påföljd för åsidosättandet (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkterna 35 och 48), vilket bekräftas av slutsatsen i artikel 2 i det beslutet, att kommissionen inte längre behöver ingripa. Detta innebär dock att Gazprom är skyldigt att uppfylla dessa åtaganden, annars riskerar företaget bära följderna av att det fastställs att beslutet inte efterlevts, såsom avses i punkterna 181 och 182 ovan, inklusive böter. Företag är också föremål för en ständig övervakning av att åtagandena uppfylls under deras giltighetstid, vilket framgår av avsnitt 5 i åtagandena, där det bland annat föreskrivs att en förvaltare ska utses för att övervaka genomförandet av åtagandena.
239
I detta sammanhang är Gazprom inte bara bundet av innehållet i dessa slutliga åtaganden, utan även av själva det angripna beslutet. Det ska vidare erinras om att den bindande delen av en rättsakt måste tolkas med beaktande av dess skäl (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 juli 2001, Irish Sugar/kommissionen, C‑497/99 P, EU:C:2001:393, punkt 15, dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/Tyskland, C‑95/12, EU:C:2013:676, punkt 40, och dom av den 13 december 2013, Ungern/kommissionen, T‑240/10, EU:T:2013:645, punkt 90). I samband med genomförandet av de slutliga åtagandena, inklusive tillämpningen och tolkningen av prisvägledningen, måste Gazprom därför tillämpa och tolka dessa åtaganden i enlighet med skälen till det angripna beslutet, inklusive med avseende på de ståndpunkter som företaget intar i samband med prisförhandlingar och skiljeförfaranden som inletts i enlighet med den skiljedomsklausul som föreskrivs i artikel 19 iv i åtagandena.
240
Det framgår emellertid av skälen till det angripna beslutet att prisnivån på handelsplattformar enligt kommissionen är särskilt relevant för att fastställa justerade priser (se, särskilt, skälen 103, 164 och 178). Gazprom måste därför i samband med ett visst skiljedomsförfarande inta en ståndpunkt som är förenlig med dessa skäl och kan i princip inte hävda att skiljedomarna ska bortse från prisnivån på dessa plattformar.
241
Slutligen har sökanden och Republiken Polen inte föreslagit några alternativa formuleringar av denna vägledning som enligt deras uppfattning skulle ha garanterat att prisåtagandena blir tillräckliga. De har inte heller i sina respektive inlagor framfört specifika argument för att stödja sin kritik av att prisvägledningen är otydlig och alltför allmän. De enda bevisuppgifter som närmare stödjer detta argument finns i den ekonomiska studie som sökanden inkommit med som en bilaga till sitt yttrande över Gazproms interventionsinlaga.
242
Dessa uppgifter, som ingår i sökandens ekonomiska studie, kan dock i stort sett inte beaktas.
243
Trots att dessa uppgifter avser att bemöta den bevisning som Gazprom har lagt fram i den ekonomiska studie som denne bifogat sin interventionsinlaga, har bevisningen i sökandens ekonomiska studie inte lämnats in i tid enligt artikel 85.2 och 85.3 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, punkt 21 och där angiven rättspraxis, se, även, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkt 72). Särskilt uppgifterna i avsnitten 3.2 och 3.5 har inte lämnats som svar på någon motbevisning från kommissionen eller Gazprom, och det finns inget som tyder på att dessa avsnitt i sökandens ekonomiska studie inte tidigare kunde ha beställts från den berörda konsulten för att åtminstone erbjudas som bevis i ansökan.
244
På samma sätt utgör de uppgifter som anges i sökandens ekonomiska studie argument som borde ha angetts i ansökan eller i sökandens yttrande över Gazproms interventionsinlaga. Det ankommer inte på tribunalen att i bilagorna söka och identifiera de grunder och argument som den skulle kunna anse utgöra stöd för talan, eftersom bilagorna endast ska tjäna som bevismaterial och som ett medel för målets utredning. Liknande krav ställs när en invändning görs till stöd för en grund. En invändning vars väsentliga delar enbart anges i ansökans bilagor uppfyller således inte kraven (se dom av den 13 juli 2011, Polimeri Europa/kommissionen, T‑59/07, EU:T:2011:361, punkterna 161 och 162 samt där angiven rättspraxis).
245
Tribunalen granskar dock de relevanta uppgifter som anges i punkterna 25, 27, 32 och 33 i sökandens ekonomiska studie.
246
För det första, när det gäller argumentet att en prisjustering endast skulle kunna beakta de genomsnittliga importpriserna och utesluta plattformspriserna (punkt 25 i den ekonomiska studien), bör det uttryckliga infogandet i prisvägledningen av de två uppgiftskategorier som nämns ovan och som föregås av orden ”bland annat” anses understryka vikten av båda dessa uppgiftskategorier, som de skiljedomstolar som har till uppgift att tillämpa vägledningen bör beakta, även om de inte själva är bundna av det angripna beslutet.
247
Gazprom är dessutom bundet av såväl de slutliga åtagandena som det angripna beslutet som gör åtagandena bindande. Det framgår tydligt av skälen till detta beslut att uppgifter om plattformspriser är särskilt relevanta för att fastställa justerade priser (se, särskilt, skälen 103, 164 och 178). I ett visst skiljeförfarande måste Gazprom därför inta en ståndpunkt som är förenlig med dessa skäl och kan i princip inte hävda att skiljedomarna bör bortse från dessa plattformspriser.
248
För det andra skulle Gazprom, enligt sökandens ekonomiska studie (punkt 27), med hjälp av kriteriet om egenskaperna hos ett visst avtal (såsom mängden, kvaliteten, kontinuiteten och flexibiliteten), inte alls behöva ta hänsyn till prisnivån på plattformarna. Eftersom en sådan tolkning strider mot ordalydelsen i prisvägledningen och inte är styrkt, måste den underkännas.
249
För det tredje är prisvägledningen enligt sökandens studie olämplig, eftersom den inte föreskriver någon kontinuerlig indexering av avtalspriserna på oljeproduktspriserna (punkterna 32 och 33 i studien). Härvidlag räcker det att notera att vägledningen inte uttryckligen behövde hänvisa till denna indexering, eftersom den, genom att garantera priser som ligger nära konkurrenskraftiga västeuropeiska priser, skulle göra det möjligt att rätta till eventuella inflationseffekter av denna indexering.
250
I den mån sökanden anser att prisvägledningen är ineffektiv, eftersom den otydligt hänvisar till ”prisnivån” på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa, i stället för att föreskriva en indexering av dessa priser, räcker det dessutom att påpeka att det inte på något sätt förklaras hur en sådan indexering fungerar i praktiken och att det inte kan uteslutas att en justering som sker efter en förhandling eller skiljedom skulle kunna mynna ut i en sådan lösning. Dessutom måste prisvägledningen, såsom anges i punkt 239 ovan, tillämpas mot bakgrund av skälen till det angripna beslutet, där det särskilt anges att de slutliga åtagandena ”syftar till att säkerställa att de gaspriser som tillämpas på oljeindexerade avtal i [de berörda central- och östeuropeiska länderna] ständigt anpassas till konkurrenskraftiga referenspriser” (skäl 164) och att dessa åtaganden ”därför syftar till att säkerställa att de priser som tillämpas i de fem [central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen], efter att ha justerats, kommer att fastställas i linje med konkurrenskraftiga referenspriser i Västeuropa” (skäl 179).
251
Mot bakgrund av det ovan anförda har det inte fastställts att kommissionen har gjort de uppenbara oriktiga bedömningar som sökanden gjort gällande. Även om det antogs att sökanden hävdar att prisvägledningen var avsedd att göra det möjligt för de berörda kunderna att få de lägsta möjliga priserna, såsom plattformspriserna, räcker det för övrigt att konstatera att den omständigheten att andra åtaganden också hade kunnat godtas, eller till och med att de skulle ha varit mer gynnsamma för konkurrensen, inte i sig kan innebära att det angripna beslutet ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, domen Morningstar, punkt 59).
252
Utan att det påverkar prövningen av de övriga invändningarna, kan därför den första invändningen i tredje delen av den andra grunden inte godtas.
b) Huruvida kriteriet om prisnivån på gashandelsplattformar är olämpligt (invändning 2)
253
Sökanden påpekar att den brittiska handelsplattformen National Balancing Point (NBP) inte infogades som referensplattform som uttryckligen identifierats i prisvägledningen (till skillnad från plattformarna Title Transfer Facility (TTF) och NetConnect Germany (NCG)) trots att NBP:s mognadsgrad och det faktum att Förenade kungariket försörjs med gas från Kontinentaleuropa skulle ha motiverat att den infogades. I motsats till kommissionens ursprungliga påstående, skulle det ändå inte vara möjligt att hänvisa till denna plattform, eftersom ordalydelsen i prisvägledningen avser plattformar i ”Kontinentaleuropa”. Ett sådant fel skulle bekräfta de tolkningssvårigheter som påståtts.
254
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
255
I detta avseende bör det noteras att de två tillfällen då ordet kontinental förekommer i prisvägledningen utesluter användningen av prisuppgifterna från NBP-plattformen.
256
Denna uteslutning kan dock inte i sig vara tillräcklig för att fastställa att kommissionen gjort en uppenbart felaktig bedömning av ordalydelsen i prisvägledningen, eftersom vägledningen tillåter användningen av andra ”allmänt vedertagna” plattformar och uttryckligen hänvisar till TTF- och NCG-plattformarna, vars lämplighet och likviditet inte ifrågasätts av sökanden. I sökandens ekonomiska studie anges dessutom uttryckligen att TTF-plattformen är mogen och en av de mest likvida handelsplattformarna i Europa.
257
Den andra invändningen i den andra grundens tredje del kan därför inte godtas.
c) Huruvida de genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien är olämpliga (invändning 3)
258
Enligt sökanden är uppgifterna om de genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien olämpliga och skulle för övrigt inte använts i meddelandet om invändningar. För det första anges inte i prisvägledningen vilken källa som ska användas för att fastställa de relevanta priserna och de offentligt tillgängliga uppgifterna återspeglar inte de faktiska priserna under en viss period, eftersom det inte finns någon noggrann retroaktiv rättelse av dessa uppgifter i händelse av en senare justering av priserna i samband med en förhandling eller ett skiljeförfarande.
259
För det andra var de genomsnittliga importpriserna olämpliga, eftersom gasmarknaderna i Frankrike och Italien, som inte var de mest likvida eller avreglerade, allmänt visar sig vara högre än gasmarknaderna i Tyskland. Dessutom påstås de priser som tillämpas i båda länderna i liten utsträckning användas som referenspriser av Gazprom-kunderna i de fem central- och östeuropeiska länder som berörs av prissättningen.
260
För det tredje är det troligt att gasmarknaderna kommer att utvecklas under de åtta år som de slutliga åtagandena tillämpas, vilket innebär att de genomsnittliga importpriserna i ett av dessa tre länder kan förlora sin ”status” som referenspriser utan att detta förutses i prisvägledningen. Kommissionen tog inte heller hänsyn till det förslag som sökanden lade fram under marknadstestet, om att fastställa referenspriserna enligt en objektiv metod.
261
För det fjärde skulle de genomsnittliga importpriserna i allmänhet vara högre än plattformspriserna, så att de skulle utöva ett tryck uppåt på de priser som följer av prisvägledningen.
262
Kommissionen anser att det är lämpligt att använda genomsnittliga importpriser och att denna invändning därför inte kan godtas.
263
I detta avseende bör det först och främst noteras, i linje med vad som redan har angetts i punkterna 233–235 ovan, att det inte verkar finnas någon principiell anledning att utesluta uppgifterna om importpriserna. De övriga argument som sökanden har framfört gör inte detta övervägande ogiltigt.
264
När det för det första gäller de praktiska och tekniska hinder som sökanden har identifierat, bör det noteras att dessa hinder inte är av sådan art att de som deltar i lösningen av pristvister, inklusive de berörda kundernas personal, skiljedomarna eller de sakkunniga som anlitas av skiljedomstolarna, inte skulle kunna reagera på dem eller beakta dem vid utarbetandet av prissättningsformler. Dessa personer skulle således kunna använda prisuppgifter som tillhandahålls av offentliga myndigheter (nationella myndigheter eller Eurostat (Europeiska unionens statistikkontor)) och av privata företag, och definiera sådana formler på ett sådant sätt att de täcker eventuella brister i dessa uppgifter, särskilt det faktum att de inte återspeglar prisändringar som sker efter det att de relevanta uppgifterna har samlats in av dessa myndigheter eller privata företag. På samma sätt kan man rimligen förvänta sig att dessa personer kan ta hänsyn till de skillnader som ofta finns mellan genomsnittliga importpriser och plattformspriser, särskilt när det gäller att ta hänsyn till ”inträdeskostnader” (entry costs).
265
För det andra, även om det antogs att gasmarknaderna i Frankrike och Italien är mindre likvida och mindre avreglerade än gasmarknaderna i Tyskland, är detta inte tillräckligt för att anse att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att inkludera de två förstnämnda länderna. Faktum kvarstår att gasmarknaderna i vart och ett av de tre länderna är konkurrensutsatta, trots Gazproms betydande marknadsandelar. När det gäller argumentet att andra marknader är mer likvida, till exempel marknaderna i Belgien och Nederländerna, räcker det att konstatera att prisvägledningen inte hindrar parterna och skiljedomarna från att beakta dessa andra marknader.
266
För det tredje har sökanden, såsom kommissionen påpekat, inte anfört några skäl att befara att omständigheterna skulle förändras så att gasmarknaderna i Tyskland, Frankrike eller Italien inte längre skulle vara konkurrenskraftiga och att de genomsnittliga importpriserna för det ena eller andra av dessa länder inte längre skulle kunna tjäna som referenspris. Om de omständigheter som ligger till grund för det angripna beslutet ändras väsentligt får kommissionen i alla händelser, enligt artikel 9.2 i förordning nr 1/2003, ta upp förfarandet på nytt.
267
För det fjärde har sökanden, såsom framgår av de överväganden som anges i punkterna 233–235 och 263 ovan, även om det antogs att de genomsnittliga importpriserna var högre än plattformspriserna och därmed utövade ett ”tryck uppåt” på den prisnivå som följer av prisvägledningen, inte visat att dessa genomsnittliga priser i princip skulle vara otillräckliga.
268
Den tredje invändningen i den andra grundens tredje del kan därför inte godtas.
d) Egenskaperna hos den gas som levereras inom ramen för ett visst avtal (invändning 4)
269
Sökanden gör gällande att kommissionen, när den godkände det andra kriteriet i prisvägledningen, enligt vilket ”vederbörlig hänsyn ska tas till alla egenskaper hos den gas som levereras inom ramen för [ett visst avtal]”, underlät att beakta Gazproms tidigare negativa användning av sådana egenskaper. Gazprom skulle beteckna sina långsiktiga kontrakt som en ”premiumprodukt” jämfört med den gas som köps på handelsplattformar, vilket motiverar högre priser. Dessutom kan var och en av de egenskaper som uttryckligen anges i prisvägledningen (nämligen mängden, kvaliteten, kontinuiteten och flexibiliteten) motivera prishöjningar, medan inga egenskaper som motiverar prissänkningar anges.
270
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
271
Som redan förklarats i punkt 229 ovan, föreskrivs det i prisvägledningen att två kriterier ska tillämpas, så att man vid prisjustering, för det första, ska ta hänsyn till prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa och, för det andra, ta vederbörlig hänsyn till de särskilda egenskaperna hos det berörda avtalet.
272
Det framgår således av prisvägledningen att de enligt det första kriteriet kräver att hänsyn tas till de uppgifter som är externa för det aktuella avtalet, nämligen uppgifter som återspeglar prisnivån på de konkurrensutsatta gasmarknaderna i västra Kontinentaleuropa. Sådana uppgifter kan dock härröra från olika avtal som kan skilja sig från det berörda avtalet, till exempel om de avser transaktioner på handelsplattformar. Under dessa omständigheter kan kommissionen inte kritiseras för att ha accepterat att prisvägledningen även bör innehålla det andra kriteriet, som gör det möjligt att ta hänsyn till avtalets interna egenskaper.
273
Vidare bör det beaktas att, i motsats till vad sökanden hävdar, införandet av det andra kriteriet och de egenskaper som uttryckligen anges i prisvägledningen inte nödvändigtvis kommer att leda till ett tryck uppåt på de justerade priserna. Om det antogs att den skiljedomstol som i ett visst fall väljer att tillämpa det första kriteriet genom att huvudsakligen använda uppgifter som rör leverans av gas på den västeuropeiska kontinenten genom långfristiga kontrakt, det vill säga avtal med egenskaper som potentiellt liknar de berörda avtalen, finns det inget som hindrar denna domstol från att beakta detta val genom att mildra tillämpningen av det andra kriteriet.
274
Den fjärde invändningen i den andra grundens tredje del kan därför inte godtas.
e) De uppgifter som inte nämns i prisvägledningen (invändning 5)
275
Sökanden och Republiken Litauen har hävdat att prisvägledningen borde ha innehållit ytterligare uppgifter. För det första borde vägledningen ha inkluderat uppgifter om leveranskostnader, som varierar avsevärt beroende på leveranspunkten och som till exempel är betydligt lägre för Gazprom när det gäller gasleveranser i Litauen, på grund av dess geografiska närhet till Ryssland, än när det gäller leveranser i Västeuropa.
276
För det andra har sökanden påpekat att prisvägledningen, såsom framgår av den ekonomiska studien, inte tillmäter någon betydelse till fasta inköpsskyldigheter (take or pay-systemet) som ingår i vissa av de aktuella avtalen, trots att dessa förpliktelser har en avgörande betydelse för Gazprom. Endast uppgifter som möjliggör prisökningar skulle ha ingått i denna vägledning.
277
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
278
I detta avseende framgår det tydligt av ordalydelsen i prisvägledningen som anges i punkt 19 iii i de slutliga åtagandena att de exempel på egenskaper som uttryckligen anges i denna vägledning inte är uttömmande när det gäller att ta hänsyn till egenskaperna hos ett visst avtal.
279
Kommissionen har därför inte gjort någon uppenbart oriktig bedömning genom att godta prisvägledningen som inte uttryckligen nämner egenskaper som rör leveranskostnader och fasta inköpsskyldigheter (take or pay-systemet).
280
I övrigt, i den mån sökanden mer allmänt har hävdat att kommissionen i sin bedömning av de slutliga åtagandenas effektivitet inte i tillräcklig utsträckning tog hänsyn till Gazproms införande av klausuler om fast inköpsskyldighet i de berörda avtalen, är det tillräckligt att notera att kommissionen, trots att den undersökte förekomsten av dessa klausuler i dessa avtal i meddelandet om invändningar, inte tog upp några betänkligheter för konkurrensen som särskilt gällde dessa klausuler och att den inte heller planerade någon åtgärd i detta hänseende. Följaktligen behövde kommissionen inte se till att de slutliga åtagandena tog hänsyn till dessa betänkligheter.
281
Mot bakgrund av ovanstående kan den femte invändningen i den andra grundens tredje del inte godtas. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna del i dess helhet.
4. Den andra grundens fjärde del: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar av förhållandet mellan unionsrätten och skiljeförfarandena
282
Sökanden har gjort gällande att det framgår av de skäl som anges i skäl 178 i det angripna beslutet att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och, i sak, uppenbart oriktiga bedömningar avseende dels tillämpningen av unionens materiella rätt i de skiljeförfaranden som föreskrivs i punkt 19 iv i de slutliga åtagandena, dels möjligheten för detta organ att delta som amicus curiae i sådana förfaranden.
283
Kommissionen anser att den inte har gjort något fel i detta avseende.
a) Huruvida den materiella unionsrätten är tillämplig på skiljeförfaranden (invändning 1)
284
Enligt sökanden har kommissionen, för det första, genom att stödja sig på en felaktig tolkning av domen av den 1 juni 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, punkt 36) (nedan kallad domen Eco Swiss), felaktigt ansett att skiljedomstolarna nödvändigtvis var skyldiga att, på grund av att de var etablerade i unionen, lösa pristvister mellan Gazprom och de berörda kunderna med hänsyn till den materiella unionsrätten.
285
I domen Eco Swiss riktade sig domstolen endast till Hoge Raad der Nederlanden (Nederländernas högsta domstol) och indirekt till övriga domstolar i medlemsstaterna, men inte till skiljedomstolarna, som inte utgör domstolar i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Denna dom skulle endast kräva att dessa domstolar tillämpar unionsrätten i det begränsade sammanhanget av en efterhandskontroll av domstolarnas efterlevnad av ”grunderna för rättsordningen”, utan att kräva att de tillämpar den materiella unionsrätten.
286
I praktiken skulle de berörda skiljedomstolarna endast behöva tillämpa punkt 19 i de slutliga åtagandena, men inte artikel 102 FEUF eller det angripna beslutet som sådant. Det finns således inget som tyder på att en Gazprom-kund lätt skulle kunna åberopa innehållet i detta beslut i ett skiljeförfarande, eftersom denna möjlighet endast kan bekräftas i ett tidsmässigt ineffektivt sammanhang i form av ett förhandsavgörande som begärs av den nationella domstol som övervakar verkställigheten av en skiljedom.
287
För det andra skulle skiljeförfaranden bli betydligt mindre effektiva om det i de slutliga åtagandena inte fanns någon hänvisning till det angripna beslutet eller till artikel 102 FEUF. Skiljedomstolarna skulle inte nödvändigtvis undersöka om de justerade priserna är förenliga med målen med detta beslut eller denna bestämmelse i EUF-fördraget och skulle till och med riskera att överskrida sina befogenheter och få sina skiljedomar ogiltigförklarade genom att göra en sådan undersökning.
288
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
289
Det bör erinras om att det i skäl 178 i det angripna beslutet anges, med hänvisning till domen Eco Swiss (punkterna 35 och 36), att de slutliga åtagandena ”kräver att skiljedomsförfarandet äger rum inom unionen” och att ”[d]et ålägger skiljedomstolarna att iaktta och tillämpa unionens konkurrenslagstiftning som en fråga om allmän ordning, oberoende av skiljedomsparternas privata intressen”.
290
I detta avseende följer det av artikel 3.3 FEU och av protokoll nr 27 om den inre marknaden och konkurrens, som fogats till Lissabonfördraget (EUT C 83, 2010, s. 309) att artiklarna 101 och 102 FEUF är grundläggande bestämmelser som är oundgängliga för att de uppgifter som unionen har anförtrotts ska kunna utföras och, i synnerhet, för att den inre marknaden skall kunna fungera, eftersom de avser att hindra att konkurrensen snedvrids till nackdel för allmänintresset, de enskilda företagen och konsumenterna (se, för ett liknande resonemang, domen Eco Swiss, punkt 36, och dom av den 17 februari 2011, TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, punkterna 20–22). Artiklarna 101 och 102 FEUF utgör följaktligen bestämmelser som hänför sig till grunderna för rättsordningen, bland annat i den mening som avses i konventionen om erkännande och verkställighet av utländska skiljedomar, undertecknad i New York den 10 juni 1958, som ska tillämpas ex officio av de nationella domstolarna, vilka ska bifalla ett yrkande om ogiltigförklaring av en skiljedom om de anser att denna skiljedom strider mot dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, domen Eco Swiss, punkterna 36–41, och dom av den 13 juli 2006, Manfredi m.fl., C‑295/04-C‑298/04, EU:C:2006:461, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
291
Härav följer att de berörda skiljedomstolarna, även om de är etablerade inom unionens territorium, inte nödvändigtvis är bundna av unionens konkurrenslagstiftning i sin helhet, eller av resten av unionens materiella rätt. Det är också riktigt, såsom sökanden har hävdat, att medlemsstaternas domstolar endast i begränsad utsträckning kan pröva skiljedomar (se dom av den 6 mars 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, punkt 54 och där angiven rättspraxis). Om en av dessa domstolar skulle anta en skiljedom som strider mot artikel 102 FEUF måste dock medlemsstaternas nationella domstolar ogiltigförklara domen om detta yrkas. Detta kommer sannolikt att leda till att de nämnda domstolarna ser till att den antagna skiljedomen är förenlig med denna bestämmelse i EUF-fördraget.
292
Även om det aktuella målet inte direkt rör artikel 102 FEUF, utan efterlevnaden av ett beslut om åtagande som antagits i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1/2003, ska det vidare anses att det är lämpligt att, mot bakgrund av de överväganden som anges i punkt 290 ovan, och eftersom denna förordning antogs i enlighet med artikel 103 FEUF och avser genomförandet av artiklarna 101 och 102 FEUF, nationella domstolar kan bifalla ett yrkande om ogiltigförklaring av en skiljedom om de anser att skiljedomen strider mot ett sådant beslut.
293
Denna tolkning av den innebörd som anges i skäl 178 i det angripna beslutet av kravet på att inrätta skiljedomstolar inom unionen kan inte ifrågasättas av sökandens argument som grundar sig på de praktiska svårigheter som de nationella domstolarna skulle kunna stöta på vid kontrollen av att skiljedomar är förenliga med artikel 102 FEUF eller med ett beslut som antagits med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003, i den mån behandlingen av sådana tvister omfattas av dessa domstolars materiella behörighet.
294
Dessutom måste Gazprom, såsom redan påpekats ovan, genomföra de slutliga åtagandena i enlighet med skälen till det angripna beslutet, annars riskerar Gazprom att det fastställs att beslutet inte har efterlevts. Gazprom är därför, som part i skiljeförfaranden, skyldig att säkerställa att skiljedomarna, när Gazprom fastställer skiljenämndens uppgifter och förbereder sina inlagor, ser till att de ändrar prissättningsformlerna på ett sätt som är förenligt med det nämnda beslutet.
295
Mot bakgrund av det ovan anförda anser tribunalen att kommissionen, trots den något klumpiga formuleringen av de omtvistade termerna i skäl 178 i det angripna beslutet, varken har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att inkludera dessa termer eller gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att anse att skyldigheten att anordna skiljeförfaranden inom unionens territorium var av sådan art att den ökade effektiviteten av åtagandena avseende prissättning. Följaktligen kan den första invändningen i den andra grundens fjärde del inte godtas.
b) Huruvida kommissionen kan delta som amicus curiae (invändning 2)
296
Enligt sökanden har kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i skäl 178 i det angripna beslutet ange att kommissionen kan delta som amicus curiae i skiljeförfaranden. I den nuvarande unionslagstiftningen finns det ingen rättslig grund för ett sådant samarbete mellan kommissionen och skiljedomstolarna. Ett sådant deltagande måste alltså godkännas av parterna i skiljeförfarandena, vilket inte skulle garanteras i det aktuella fallet, eftersom Gazprom inte skulle ha åtagit sig att göra det och många kunder kanske inte vill involvera kommissionen med tanke på de känsliga eller konfidentiella uppgifter som utbytts och den hållning som ansågs ”gynna” Gazprom och som företaget intagit i ärende AT.39816.
297
Sökanden har tillagt att kommissionen skulle ha erkänt att dess deltagande i egenskap av amicus curiae inte alltid skulle garanteras och att den i stället skulle insistera på möjligheten att, med stöd av artikel 15.3 i förordning nr 1/2003, delta i rättsliga förfaranden för att ompröva skiljedomar.
298
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
299
I detta avseende ska det, såsom sökanden har hävdat, noteras att de slutliga åtagandena inte på något sätt föreskriver att kommissionen har rätt att delta som amicus curiae i ett skiljeförfarande som inletts på grundval av den skiljedomsklausul som föreskrivs i punkt 19 iv i dessa åtaganden och att en sådan rätt inte på annat sätt garanteras av unionsrätten.
300
Men just eftersom skiljedomsklausulen i punkt 19 iv i de slutliga åtagandena inte omfattar frågan om huruvida kommissionen får delta som amicus curiae, kan den omständigheten att kommissionen i det angripna beslutet hänvisade till en sådan möjlighet utan att denna möjlighet garanteras av åtagandena inte ifrågasätta lagligheten av detta beslut. Sökandens invändning om att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning är därför verkningslös.
301
Mot bakgrund av det ovan anförda kan den andra invändningen i den fjärde delen inte godtas. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden i sin helhet.
D.
Tredje grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om de territoriella begränsningarna
302
Sökanden har med stöd av Republiken Polen, Republiken Litauen och Overgas gjort gällande att kommissionen har gjort flera uppenbart felaktiga bedömningar, i strid med artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och med proportionalitetsprincipen, genom att dra slutsatsen att åtagandena avseende territoriella begränsningar (punkterna 5–17 i de slutliga åtagandena) var tillräckliga. Grunden består i huvudsak av tre delar.
303
Kommissionen, som stöds av Gazprom, anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. När det gäller Overgas interventionsinlaga, gör Overgas gällande att de flesta argumenten i dokumentet inte kan tas upp till prövning, eftersom de inte har något samband med föremålet för tvisten, såsom det definierats av parterna.
1. Den tredje grundens första del: Helhetsbedömningen av huruvida åtagandena avseende territoriella begränsningar är otillräckliga
304
Sökanden anser att åtagandena avseende territoriella begränsningar är otillräckliga i sin helhet. Även om dess framåtblickande bedömning borde vara särskilt trovärdig, har sökanden påstått att kommissionen inte har beaktat de olika uppgifter som borde ha haft en avgörande inverkan på innehållet i dessa åtaganden.
305
Även om kommissionen uttryckligen ansåg att Gazprom hade antagit en ”strategi” för marknadssegmentering, godtog den ändå selektiva åtaganden som inte gav något heltäckande svar på denna strategi. Särskilt åtagandena avseende territoriella begränsningar skulle i huvudsak bestå i att avsluta vissa avtalsmekanismer, medan Gazprom också skulle ha använt sig av olika utomobligatoriska förfaranden för att förhindra återexport av gas. Denna fokusering på avtalsmekanismer var än mer ineffektiv, eftersom de flesta av dessa mekanismer hade avskaffats för länge sedan. Gazprom använde sig i stor utsträckning av utomobligatoriska förfaranden, vilket kommissionen måste ha varit medveten om.
306
Detta illustreras av det faktum att kommissionen åren 2003 och 2005 hade avslutat konkurrensundersökningar genom informella uppgörelser som innebar att uttryckliga territoriella klausuler i Gazproms avtal med E.ON Ruhrgas AG och ENI SpA togs bort, vilket inte skulle ha hindrat Gazprom från att fortsätta att hindra återexport av gas på olika sätt. Utöver krisen år 2009/2010, då sökanden utsattes för en allvarlig gasbrist på grund av avbrott i gasleveranserna via Ukraina, påstås kommissionen på samma sätt ha informerats om beteenden som bestod i att Gazprom under vintersäsongen 2014/2015 minskade gasleveranserna för att stoppa återexporten av gas till Ukraina, vilket fick konsekvenser i några av de berörda central- och östeuropeiska länderna. Dessa exempel kan inte betraktas som rena avtalsbrott och kommissionens alltför teoretiska angreppssätt tar inte hänsyn till att dessa störningar och minskningar skulle vara en del av Gazproms strategi.
307
Utöver dessa utomobligatoriska förfaranden har sökanden påpekat att handeln med gas mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna har varit svår på grund av brister i infrastrukturen för transport av gas, vilka påstås ha orsakats i stor utsträckning av territoriella begränsningar som Gazprom har infört, vilket särskilt har lett till att den gränsöverskridande efterfrågan på gas har minskat. De förbättringar av infrastrukturen som har uppnåtts sedan dess kan inte motivera att dessa åtaganden var otillräckliga, eftersom de borde ha omfattat aktiva åtgärder från Gazproms sida.
308
Kommissionen har bestritt sökandens och Republiken Polens argument, som bygger på felaktiga förutsättningar, varför talan inte kan vinna bifall såvitt avser den aktuella delen.
309
I detta hänseende framgår det av kommissionens preliminära bedömning (se särskilt rubriken till avsnitt 8 och punkt 246 i meddelandet om invändningar) att Gazprom följde en allmän ”strategi” för att segmentera gasmarknaderna. Bedömningen visade emellertid också att denna strategi bestod av olika specifika konkurrensbegränsande beteenden (se särskilt punkt 248 i meddelandet om invändningar och skälen 54–60 i det angripna beslutet). Kommissionen kunde därför försöka motverka denna strategi genom att gradvis vidta åtgärder som specifikt åtgärdar var och en av dessa beteenden och på så sätt oskadliggör strategin.
310
I detta sammanhang är det, för att undersöka huruvida åtagandena avseende territoriella begränsningar sammantaget åtgärdar de olika beteenden som omfattas av dessa begränsningar, viktigt att notera att det framgår av både meddelandet om invändningar och det angripna beslutet att dessa invändningar omfattade två kategorier av beteenden:
–
Första kategorin: Uttryckliga territoriella begränsningar i avtalsklausuler, såsom klausuler rörande bestämningsorten, förbud mot återförsäljning eller export (se, särskilt, punkterna 247 och 897 samt avsnitten 8.2 och 15.7.2.2 i meddelandet om invändningar och skäl 42 i det angripna beslutet).
–
Andra kategorin: Avtalsrättsliga och utomobligatoriska förfaranden som har en verkan som motsvarar uttryckliga territoriella begränsningar (se, särskilt, punkterna 248, 322 och 898 samt avsnitten 8.3 och 15.7.2.3 i meddelandet om invändningar och skäl 43 i det angripna beslutet), som tog fyra huvudsakliga former, nämligen, för det första, en blandning av en så kallad expansionsklausul med en informationsskyldighet gentemot Gazprom, för det andra, vägran att ändra en avtalad gasleveranspunkt, och för det tredje, vägran att ändra kontrollstationen (metering station) som föreskrivs i ett avtal och, för det fjärde, i Bulgariens fall, särskilda avtalsbestämmelser, särskilt i fråga om kontrollstationer, som skulle ha gett Gazprom en faktisk kontroll över gasexporten från detta land.
311
Åtagandena avseende territoriella begränsningar (punkterna 5–17 i de slutliga åtagandena), som syftar till att bemöta dessa invändningar, omfattar följande:
–
Åtgärder som förbjuder avtalsklausuler genom vilka Gazprom direkt eller indirekt skulle förhindra eller begränsa återförsäljning eller återexport av gas från sina berörda kunder (nedan kallade ”åtagandena avseende begränsningar av återförsäljning och återexport”). Såsom framgår av dels skälen 54–57 och avsnitten 5.1.1, 7.1.1 och 8.2.1.1 i det angripna beslutet, dels punkterna 5 och 6 i de slutliga åtagandena, är dessa åtgärder avsedda att åtgärda de uttryckliga territoriella begränsningar som avses i den första strecksatsen i föregående punkt och den första typen av förfarande som anges i den andra strecksatsen i samma punkt, nämligen blandningen av en expansionsklausul med en informationsskyldighet för Gazprom,
–
Åtgärder som gör det möjligt att ändra gasleveranspunkterna (nedan kallade åtagandena avseende leveranspunkter). Såsom särskilt framgår av punkterna 373–375 i meddelandet om invändningar, skälen 59 och 60 samt avsnitten 5.1.3, 7.1.3 och 8.2.1.3 i det angripna beslutet och punkterna 5–17 i de slutliga åtagandena [i avsnitt 1.2, med rubriken ”Changes of Delivery Points” (Ändringar av leveranspunkter), är dessa åtgärder avsedda att åtgärda den andra och den tredje typen av förfaranden som anges i andra strecksatsen i föregående punkt, nämligen Gazproms vägran att ändra leveranspunkter eller kontrollstationer.
–
Åtgärder som rör förvaltningen av det bulgariska gasnätet (nedan kallade åtagandena avseende det bulgariska gasnätet). Såsom framgår av dels skäl 58 och avsnitten 5.1.2, 7.1.2 och 8.2.1.2 i det angripna beslutet, dels punkterna 7 och 8 i de slutliga åtagandena [i avsnitt 1.1 med rubriken ”Changes to the Bulgarian Gas System” (1.1 Ändringar i det bulgariska gassystemet)], är dessa åtgärder avsedda att åtgärda den fjärde typen av förfaranden som anges i andra strecksatsen i föregående punkt, nämligen de förfaranden som skulle ha gett Gazprom faktisk kontroll över gasexporten från Bulgarien.
312
Av slutsatserna i punkt 311 ovan följer således att punkterna 5–17 i de slutliga åtagandena omfattar alla de beteenden som omfattas av de två kategorier i de invändningar som rör territoriella begränsningar och som det erinras om i punkt 310 ovan. När tribunalen jämför dessa invändningar och åtaganden finner den därför ingen lucka i åtagandenas räckvidd.
313
Slutsatsen i föregående punkt ifrågasätts inte av de övriga argument som sökanden har framfört.
314
För det första, i den mån sökanden hävdar att otillräcklig hänsyn tas till de utomobligatoriska förfaranden som Gazprom använder för att segmentera de berörda marknaderna i de central- och östeuropeiska länderna, framgår det av ovanstående överväganden att kommissionen, när det gäller de fyra formerna av avtalsrättsliga och utomobligatoriska förfaranden som faktiskt identifierats i invändningarna om territoriella begränsningar, har gjort åtaganden som syftar till att åtgärda dem.
315
Särskilt när det gäller de avtalsrättsliga och utomobligatoriska förfaranden som illustreras av Gazproms praxis att använda en blandning av en ”expansionsklausul” och en skyldighet att lämna information till Gazprom [som anges i den första typen av förfaranden som anges i punkt 310 andra strecksatsen ovan och som anges i skäl 57 i det angripna beslutet], bör det noteras att kommissionen hänvisade till att detta företag använde sig av olika avtalsbestämmelser som, utan att införa uttryckliga territoriella begränsningar, gjorde det möjligt att minska kundernas ekonomiska incitament att återförsälja eller återexportera den gas som företaget levererade och därmed förhindra gränsöverskridande försäljning.
316
Det bör noteras att punkterna 5 och 6 i de slutliga åtagandena syftar till att neutralisera klausuler som beskrivs som ”Clauses Restricting Resale” (klausuler som begränsar återförsäljning) och ”Territorial Restriction Clause” (klausuler som fastställer territoriella begränsningar) och att dessa kategorier av klausuler, med tanke på de definitioner av dessa termer som ges i punkt 4 i dessa åtaganden, täcker ett mycket brett spektrum av bestämmelser. Detta bekräftas av innehållet i den ”vägledande förteckningen” i bilaga 1 till dessa åtaganden, som bland annat förbjuder expansionsklausuler, övervakningsmekanismer och informationsskyldigheter i de berörda avtalen.
317
För det första, i den mån sökanden har hävdat att åtagandena avseende det bulgariska gasnätet borde ha utvidgats till att omfatta alla berörda central- och östeuropeiska länder, förklarar sökanden inte hur de skulle vara relevanta för situationen i de andra berörda central- och östeuropeiska länderna. För det andra kan argumentet om de informella transaktioner som genomfördes åren 2003 och 2005 inte godtas, eftersom dessa transaktioner gällde beteenden som inte var kopplade till de berörda central- och östeuropeiska länderna och framför allt eftersom åtagandena avseende territoriella begränsningar just omfattar beteenden som går utöver uttryckliga territoriella begränsningar. För det tredje omfattas Gazproms påstådda beteende i samband med krisen 2009/2010, nämligen vägran att ändra en leveranspunkt eller en kontrollstation, av åtagandena avseende leveranspunkter (som diskuteras i den andra delen nedan). För det fjärde omfattas de beteenden som rör vintersäsongen 2014/2015 av invändningarna om territoriella begränsningar, så att kommissionen inte behövde besvara dem. Dessutom medger sökanden själv att dessa beteenden huvudsakligen gällde Ukraina, utan att förklara hur de påstådda konsekvenserna för de berörda central- och östeuropeiska länderna skulle kunna upprepas trots att de slutliga åtagandena har antagits. För det femte, i den mån sökanden försöker åberopa de omständigheter som anges i punkt 8.2.2.2 i meddelandet om invändningar, är det tillräckligt att notera, såsom framgår av uppgifterna i detta underavsnitt och, mer allmänt, i avsnitt 8.2, att detta avsnitt avser Gazproms kontroll av efterlevnaden av de tidigare uttryckliga klausulerna om territoriella begränsningar, och inte av utomobligatoriska förfaranden som påstås inte omfattas av åtagandena.
318
Avslutningsvis kan sökandens argument att det saknas infrastruktur för transport av gas inte godtas, eftersom de svårigheter som sökanden anger inte återges i kommissionens betänkligheter för konkurrensen, inklusive den framtida inverkan av att gasledningen Nord Stream 2 är färdigbyggd. I övrigt framgår det inte av invändningarna i meddelandet om invändningar att de slutliga åtagandena borde ha innehållit positive skyldigheter som avser infrastruktur för att på ett adekvat sätt bemöta dessa invändningar, särskilt eftersom sökanden inte konkret har identifierat vilka konkurrensbegränsande beteenden som skulle motivera sådana skyldigheter.
319
Mot bakgrund av det ovan anförda måste slutsatsen dras att kommissionen inte har gjort någon uppenbart oriktig helhetsbedömning av huruvida åtagandena avseende territoriella begränsningar är effektiva. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
2. Den tredje grundens andra del: Huruvida åtagandena avseende leveranspunkter är otillräckliga
320
Sökanden, Republiken Polen, Republiken Litauen och Overgas har framställt sex invändningar om att åtagandena avseende leveranspunkter (punkterna 9–17 i de slutliga åtagandena) är otillräckliga.
321
Kommissionen, som stöds av Gazprom, har bestritt dessa invändningar och drar slutsatsen att Overgas interventionsinlaga delvis ska avvisas.
a) Huruvida det saknas tillräckligt många berörda leveranspunkter (invändning 1)
322
Sökanden och Republiken Litauen anser att åtagandena avseende leveranspunkter borde ha omfattat fler punkter än de som anges i punkt 15 i de slutliga åtagandena, eftersom de förbättringar av infrastrukturen som kommissionen åberopat för att motivera att de valda punkterna är tillräckliga inte garanterar den fria rörligheten för gas i de berörda central- och östeuropeiska länderna.
323
När det gäller gasflödet mellan Polen och dess grannar påpekar sökanden först att Gazprom, med hänsyn till sin kontroll över de tyska och polska delarna av gasledningen Yamal, har möjlighet att påverka flöden i omvänd riktning från Tyskland till Polen. Med den nuvarande gränsöverskridande infrastrukturen i Tjeckien, Ungern, Polen och Slovakien skulle det inte heller ha skett någon verklig förbättring av handeln mellan Polen och Ungern. Dessutom förväntas byggandet av gasledningen Nord Stream 2 öka Gazproms förmåga till konkurrensbegränsande beteende på den polska marknaden. Dessa konstateranden skulle dock visa att det, för Polens del, inte räcker att begränsa leveranspunkterna till de baltiska staterna, vilket skulle vara oförenligt med den särskilda uppmärksamhet som Polen ägnats i meddelandet om invändningar.
324
Dessutom anser Republiken Litauen att åtagandena avseende leveranspunkter inte förhindrar en segmentering av gasmarknaderna i Litauen, Lettland och Estland på grund av det inte finns tillräckligt många berörda leveranspunkter.
325
Kommissionen har bestritt de argument som sökanden och Republiken Litauen har framfört. Den aktuella invändningen kan således inte godtas.
326
Tribunalen konstaterar att åtagandena avseende leveranspunkter har ett annat syfte än åtagandena avseende begränsningar av återförsäljning och återexport och att deras respektive relevans beror på huruvida det finns infrastruktur för gränsöverskridande gastransport eller om infrastrukturen är tillräcklig, det vill säga en gasledning som förbinder två berörda central- och östeuropeiska länder eller, i förekommande fall, utrustning för bearbetning av flytande naturgas.
327
Å ena sidan är direkt gastransport mellan två berörda central- och östeuropeiska länder tekniskt möjlig när sådan infrastruktur finns mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna, men återförsäljning eller återexport av rysk gas från ett av dessa länder till det andra av en berörd Gazprom-kund skulle annars kunna hindras av avtalsmässiga eller utomobligatoriska åtgärder som förhindrar eller begränsar sådan återförsäljning eller återexport. Enligt kommissionens preliminära bedömning har Gazprom tidigare vidtagit sådana åtgärder, och åtagandena avseende begränsningar av återförsäljning och återexport är avsedda att åtgärda dessa.
328
Om det däremot inte finns någon sådan infrastruktur mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna eller om den är otillräcklig, blir åtagandena avseende begränsningar av återförsäljning och återexport verkningslösa, vilket framgår av skäl 171 in fine i det angripna beslutet, eftersom en direkt gastransport mellan två av dessa länder är tekniskt omöjlig eller otillräcklig. I denna situation, som är föremål för denna andra del, kan återförsäljning eller återexport av rysk gas ske genom en ändring av leveranspunkten eller kontrollstationen, så att den gas som den berörda kunden har köpt av Gazprom omdirigeras från den ursprungliga leveranspunkten till den nya leveranspunkt till vilken kunden vill återförsälja gasen.
329
En sådan ändring skulle dock kräva Gazproms samtycke eller samarbete, det vill säga ett aktivt ingripande från Gazproms sida (vilket särskilt framgår av punkterna 362, 363 och 373–375 i meddelandet om invändningar och av skälen 59, 60 och 171 i det beslutet). Enligt kommissionens preliminära bedömning har Gazprom tidigare vägrat ingripa på så sätt genom att vägra ändra gasleveranspunkten eller -kontrollstationen.
330
Åtagandena avseende leveranspunkter är dock just avsedda att under vissa omständigheter säkerställa ett aktivt ingripande från Gazproms sida genom att tvinga Gazprom att acceptera en ändring av leveranspunkten som begärs av en kund som vill sälja gas som är avsedd för det egna landet till ett annat berört land i Central- och Östeuropa, varvid det är underförstått att denna ändring av leveranspunkten i förekommande fall inbegriper en ändring av kontrollstationen. I dessa åtaganden föreskrivs särskilt fyra kombinationer av ändringar av leveranspunkter, som är avsedda att möjliggöra återförsäljning av gas i båda riktningarna, nämligen för det första mellan Polen och de baltiska staterna, för det andra mellan Slovakien och de baltiska staterna, för det tredje mellan Ungern och Bulgarien, och för det fjärde mellan Slovakien och Bulgarien (se skälen 170–172 i det angripna beslutet och punkt 15 i–iv i de slutliga åtagandena).
331
I detta sammanhang anser sökanden att det inte räcker att endast vidareförsälja eller vidareförsäljas gas från de baltiska staterna, med undantag för andra länder. Det bör i detta avseende noteras att de avslag på ändring av leveranspunkt eller kontrollstation som kommissionen har angett i meddelandet om invändningar faktiskt var särskilt relevanta för Polen, eftersom de aktuella ansökningarna om ändring avsåg att lindra landets akuta behov av gas till följd av krisen 2009/2010 (vilket särskilt framgår av punkterna 342–386, 648 och 878–893 i meddelandet om invändningar och av skälen 59 och 60 i det angripna beslutet).
332
Det ska dock noteras att Polen har dragit nytta av den förbättring av den gränsöverskridande infrastrukturen för gastransport som nämns i skäl 170 i det angripna beslutet, eftersom Polen kan importera betydande mängder gas från Tyskland, vilket är mycket större än den brist på 2,5 miljarder kubikmeter gas som Polen stod inför under krisen 2009/2010.
333
Såsom framgår av punkterna 734 och 1033 i meddelandet om invändningar hade de nödvändiga åtgärderna vidtagits för att från och med 2014 möjliggöra fysiska flöden i omvänd riktning från Tyskland till gasledningen Yamal. På samma sätt framgår det av ett pressmeddelande från Gaz-System av den 8 januari 2015 att det, med hänsyn till olika tekniska förbättringar, i början av 2015 var möjligt att från Tyskland importera nästan 5,5 miljarder kubikmeter gas per år i fast kapacitet genom virtuella flöden i omvänd riktning i denna gasledning (se fotnot 76 i meddelandet om invändningar). I samma pressmeddelande anges också att det nu är möjligt att från västra och södra Polen transportera mer än 90 procent av Polens behov av gasimport, med hänsyn till andra tekniska möjligheter, inklusive möjligheten att importera 2,7 miljarder kubikmeter gas per år via den ledningen med avbrytbar kapacitet.
334
Domstolen understryker vidare att åtagandena avseende leveranspunkter syftar till att åtgärda brister i infrastrukturen som i sig inte är Gazproms ansvar, trots att Gazprom eventuellt har ett särskilt ansvar som dominerande företag. Dessutom är det inte nödvändigtvis möjligt eller enkelt att ändra leveranspunkten, eftersom det innebär tekniska begränsningar för Gazprom, vilka nämns i skälen 59 och 173 i det angripna beslutet.
335
Det är inte heller uteslutet att kommissionen vid behov, inom ramen för ett beslut som antagits enligt artikel 7 i förordning nr 1/2003, hade kunnat konstatera att Gazproms vägran att ändra leveranspunkten eller kontrollstationen, och som anges i meddelandet om invändningar, utgjorde en överträdelse av artikel 102 FEUF. Detta eventuella resultat innebär dock inte att Gazprom nödvändigtvis borde ha garanterat fler ändringar av leveranspunkten, även om en sådan åtgärd hade varit mer gynnsam för konkurrensen (se, för ett liknande resonemang, domen Morningstar, punkt 59).
336
Det följer därav att även om åtagandena avseende leveranspunkter var inspirerade av Gazproms praxis att vägra tillåta ändringar av leveranspunkten eller av en kontrollstation och att de eventuellt skulle ha gjort det möjligt att undvika den situation som Polen befann sig i, i samband med krisen 2009/2010, innebär detta inte att dessa åtaganden var avsedda att göra det möjligt för de berörda kunderna i detta land att vidareförsälja eller vidareförsäljas gas från många länder. Med tanke på de baltiska staternas och Bulgariens isolering, som nämns i skäl 171 i det angripna beslutet, skulle kommissionen kunna fokusera på möjligheterna för de berörda central- och östeuropeiska länderna.
337
Under dessa omständigheter kunde kommissionen, utan att göra någon uppenbart felaktig bedömning, godta att åtagandena avseende leveranspunkter för detta land var begränsade till den kombination av ändringar som anges i punkt 15 i) i de slutliga åtagandena, nämligen möjligheten att endast vidareförsälja gas till eller vidareförsäljas gas från de baltiska staterna.
338
Denna slutsats påverkas inte av de påståenden som sökanden framfört i samband med frågan om Gazproms kontroll över den polska delen av gasledningen Yamal. I den mån dessa påståenden motsvarar dem som åberopats i den första delen av den första grunden, räcker det att påpeka att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg denna del. Dessutom hade kommissionen i sitt yttrande av den 9 september 2014 konstaterat att Gaz-System kontrollerade gasflödena på denna del, vilket också bekräftades av sökanden i dess svar av den 8 december 2020.
339
När det slutligen gäller Republiken Litauens argument att bristen på leveranspunkter inte skulle förhindra en segmentering av de baltiska gasmarknaderna, räcker det att konstatera att Republiken Litauen inte har styrkt sitt argument och framför allt inte har angett vilka ytterligare leveranspunkter som skulle ha gjort det möjligt att motverka den påstådda segmenteringen.
340
Den första invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
b) Huruvida serviceavgiften är orimlig (invändning 2)
341
Sökanden har med stöd av Republiken Polen, Republiken Litauen och Overgas gjort gällande att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning genom att godta de avgifter som anges i punkt 15 i de slutliga åtagandena (nedan kallade serviceavgiften), eftersom den är orimligt hög och därför gör det omöjligt att under normala marknadsvillkor göra någon lönsam ändring av leveranspunkten.
342
För det första påstås serviceavgiftens överdrivna karaktär bero på att serviceavgiften är fastställd till en fast nivå som är fristående från de kostnader som Gazprom faktiskt har haft. Dessa kostnader påverkas dock av olika faktorer, som bland annat varierar beroende på om överföringskapaciteterna redan är bokade eller om gasen transporteras via gasnät som tillhör Gazprom-koncernen. I stället borde kommissionen ha föreskrivit en öppen metod för att beräkna sådana kostnader, vilket påpekades av berörda parter under marknadstestet. I själva verket skulle det ingenting tyda på att kommissionen hade gjort en ekonomisk bedömning eller samlat in nödvändiga uppgifter. I detta avseende påpekar Republiken Litauen och Overgas att Gazproms transportkostnader är minimala och under alla omständigheter lägre än dessa kostnader.
343
För det andra anser sökanden, i motsats till vad kommissionen har hävdat, att den i tillräcklig utsträckning har styrkt att nivån på serviceavgiften är orimligt hög, eftersom den har lagt fram ekonomisk bevisning i detta avseende i samband med marknadstestet. Enligt Overgas bekräftar dessutom utvecklingen av denna avgift, som minskade betydligt, med cirka 30 procent, mellan de ursprungliga och slutliga åtagandena, att den är orimligt hög och att det finns ett behov av öppenhet.
344
För det tredje har Overgas hävdat att avgiftsbetalningen minskar effektiviteten av åtagandena, så att åtagandena i huvudsak bestod i att ersätta ett hinder, nämligen Gazproms kategoriska vägran att ändra leveranspunkterna, med ett annat hinder, nämligen betalningen av dessa avgiftsbetalningar. Det faktum att en ändring av en leveranspunkt normalt är avgiftsbelagd kan inte motivera att en serviceavgift betalas i detta fall, och Gazprom borde ha erbjudit kostnadsfria ändringar med tanke på sitt särskilda ansvar som dominerande företag.
345
För det fjärde bekräftar de motstridiga målen med åtagandena avseende leveranspunkter att nivån på serviceavgiften är orimligt hög. Å ena sidan anges i skäl 172 i det angripna beslutet att syftet med åtagandena är att ”ytterligare integrera de central- och östeuropeiska gasmarknaderna och att övervinna den infrastrukturella isoleringen av gasmarknaderna i de baltiska staterna och Bulgarien”. Detta mål innebär att avgiften bör fastställas på en nivå som möjliggör regelbunden handel mellan grossister för att på ett hållbart sätt diversifiera grossistförsörjningen av gasmarknaderna i Bulgarien och Baltikum. Å andra sidan framgår det av skäl 174 i det beslutet att förändringar i leveranspunkterna endast skulle vara av intresse om priserna skulle ”skilja sig avsevärt” mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna.
346
Kommissionen och Gazprom anser å sin sida att serviceavgiften är rimlig och att invändningen därför inte kan godtas. Gazprom hänvisar, till stöd för sitt argument, till olika delar av sin ekonomiska studie som bestreds i sökandens ekonomiska studie.
347
I detta avseende framgår det av handlingarna att kommissionen och Gazprom, för att fastställa serviceavgiften, först övervägde ett tillvägagångssätt som byggde på en uppskattning av kostnaderna för att transportera gas mellan två leveranspunkter (se [konfidentiellt]), vilket visade sig vara komplicerat och resulterade i mycket höga serviceavgifter.
348
Det var på grund av dessa mycket höga serviceavgifter som kommissionen och Gazprom senare valde ett alternativt tillvägagångssätt, nämligen att fastställa dessa avgifter på ett sådant sätt att de möjliggör prisarbitrage och endast utgör en liten del av priset på gas som levereras till en ny punkt. Detta resulterade i de serviceavgifter som anges i punkt 15 i de slutliga åtagandena, som fastställdes till 0,76 och 1,52 euro/MWh (megawattimme) beroende på vilken kombination av leveranspunkter som berörs, och som sänktes jämfört med de avgifter som fastställdes i de ursprungliga åtagandena (se skäl 151 i det angripna beslutet).
349
Det bör dock noteras att, särskilt när det gäller serviceavgiften på 0,76 euro/MWh för en ändring av leveranspunkten mellan Polen och en av de baltiska staterna, som är den enda serviceavgift som kan beröra sökanden, motsvarar avgifterna enligt kommissionen, och utan att detta bestrids av sökanden, ungefär [konfidentiellt] av det gaspris som denne betalade åren 2017 och 2018, det vill säga en period då detta pris hade konvergerat mot de priser som gällde i Västeuropa. Detta framgår också tydligt av prisutvecklingen i diagram nr 1 i svaromålet (som återges nedan), eftersom detta diagram återspeglar [konfidentiellt].
350
Vid denna nivå på serviceavgift, om man antar att priserna mellan Polen och de baltiska staterna är anpassade och motsvarar det gaspris som sökanden betalade åren 2017 och 2018, skulle det vara lönsamt att ändra leveranspunkten så snart priserna i Polen och de baltiska staterna avviker med mer än [konfidentiellt] från de nämnda priserna åren 2017 och 2018, utan att det påverkar eventuella ytterligare kostnader och en marginal för den berörda återförsäljarkunden.
[konfidentiellt]
351
Vidare framgår det också av diagram 1 att gaspriserna i de berörda central- och östeuropeiska länderna mellan åren 2009 och 2017 har [konfidentiellt]. En liknande slutsats dras i den ”kontrafaktiska bedömningen” i Gazproms ekonomiska studie.
352
Ändringar av leveranspunkten kan därför vara kostnadseffektiva under vissa omständigheter som liknar dem som anges i diagrammet, utan att det påverkar eventuella ytterligare kostnader och en marginal för den berörda återförsäljarkunden. I detta avseende hänvisade sökanden endast till potentiella inträdeskostnader, men utan att kvantifiera dessa eller andra möjliga kostnader.
353
Dessutom bör det betonas, som redan nämnts i punkt 334 ovan, att åtagandena avseende leveranspunkter är avsedda att åtgärda brister i infrastrukturen som Gazprom i sig inte ansvarar för. Denna slutsats innebär att kommissionen, mot bakgrund av kommissionens betänkligheter över Gazproms tidigare vägran att ändra en leveranspunkt, visserligen kunde kräva en mekanism som den som föreskrivs i åtagandena avseende leveranspunkter, men att den inte behövde se till att dessa åtaganden möjliggjorde prisarbitrageförfaranden som är jämförbara med de som kan förekomma när det finns gränsöverskridande infrastruktur.
354
Mot bakgrund av det ovan anförda anser domstolen att kommissionen, utan att göra någon uppenbart oriktig bedömning, kunde godta den serviceavgift som föreskrivs i punkt 15 i de slutliga åtagandena mot bakgrund av syftet med åtagandena avseende leveranspunkter, som anges i skäl 174 i det angripna beslutet, enligt vilket de måste kunna lösa situationer där priserna förväntas skilja sig ”avsevärt” mellan gasmarknaderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna.
355
Denna slutsats påverkas inte av de övriga argument som sökanden och Republiken Litauen, Republiken Polen och Overgas, som har intervenerat till stöd för sökanden, har framfört.
356
För det första, i den del sökanden gör gällande att en jämförelse med en period före antagandet av det angripna beslutet, och särskilt med perioden 2009–2014, inte är lämplig eftersom gaspriserna påstods vara för höga, ska det noteras att det ska bedömas om serviceavgiften är effektiv i förhållande till prisskillnaden mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna snarare än till nivån på dessa priser. Å andra sidan framgår det tydligt av det ovannämnda diagrammet nr 1 att även under en period av konvergens med de västeuropeiska priserna (som representeras av kurvan ”TTF – month ahead”), det vill säga särskilt [konfidentiellt], möjliggör prisarbitrage. I vilket fall som helst kan man inte förvänta sig att åtagandena avseende leveranspunkter ska möjliggöra prisarbitrage under omständigheter där priserna i Central- och Östeuropa är konkurrenskraftiga och inte avviker från varandra.
357
I den mån Overgas vid förhandlingen hävdade att serviceavgiften skulle bli otillräcklig ifall gaspriserna skulle gå ner, såsom den nedgång på 40 procent som påstods ha observerats i Bulgarien under tvistens gång, bör det betonas att åtagandena avseende leveranspunkter ger möjlighet att dra nytta av en situation som en prisnedgång i ett av de berörda central- och östeuropeiska länderna, som inte skulle upprepas i ett annat berört land i Central- och Östeuropa, just därför att en sådan avvikelse skulle kunna möjliggöra prisarbitrage.
358
För det andra, när det gäller argumentet att man enades om att gynna serviceavgifter som baseras på Gazproms faktiska kostnader för att ändra leveranspunkterna, noterar domstolen att kommissionen inte tycks ha övervägt en sådan till synes rimlig metod eller försökt fastställa, åtminstone ungefärligt, nivån på dessa faktiska kostnader med hänsyn till faktorer som överförings- eller balanseringskostnader.
359
Med tanke på det stora bedömningsutrymme som kommissionen har i samband med ett åtagandeförfarande kunde den emellertid godta en fast serviceavgift, med tanke på fördelarna i form av öppenhet och förutsägbarhet, vilket möjliggör prisarbitrage. Även om det antogs att de faktiska kostnaderna i samband med en ändring av leveranspunkten är lägre än dessa avgifter, är denna omständighet inte av sådan art att man kan ifrågasätta deras lämplighet, förutsatt att ändringar av leveranspunkten är möjliga och lönsamma i händelse av betydande prisskillnader mellan de berörda central- och östeuropeiska länderna.
360
För det tredje, eftersom sökanden och Overgas pekar på de risker som är förknippade med antagandet att de faktiska kostnaderna skulle vara högre än dessa avgifter, så att Gazprom skulle ta ut dessa kostnader i stället för en fast serviceavgift, bör det påpekas att Gazprom är skyldigt att lägga fram skriftliga bevis för dessa kostnader och att eventuella meningsskiljaktigheter mellan Gazprom och den berörda kunden kan tas upp till den förvaltare som har till uppgift att övervaka de slutliga åtagandena (se punkterna 15, 16 och 32 vi i de slutliga åtagandena).
361
För det fjärde, när det gäller argumentet att Gazprom bör erbjuda en kostnadsfri ändring av leveranspunkt, räcker det att påpeka att kommissionen aldrig ifrågasatte Gazproms rätt att ta ut en avgift av sina kunder för kostnaden för en sådan ändring, inte ens i samband med att den formulerade sina betänkligheter i meddelandet om invändningar (se, särskilt, punkt 883 i meddelandet om invändningar).
362
För det femte, när det gäller den påstådda motsättningen i resonemanget mellan skälen 172 och 173 i det angripna beslutet, kan det inte uteslutas att påståendet i skäl 172 i det angripna beslutet att åtaganden avseende leveranspunkter ”kommer att vara ett effektivt sätt att ytterligare integrera de central- och östeuropeiska gasmarknaderna” är överdrivet. Detta uttalande är dock inte av den karaktären att det angripna beslutets laglighet kan ifrågasättas, eftersom det inte utgör något nödvändigt stöd för den bindande delen av beslutet (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 28 januari 2004, Nederländerna/kommissionen, C‑164/02, EU:C:2004:54, punkt 21).
363
Den andra invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
c) Huruvida avtalstiden begränsas på olämpligt sätt (invändning 3)
364
Enligt sökanden och Republiken Litauen har kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att godta att åtagandena avseende leveranspunkter endast ska gälla för avtal med en löptid på minst 18 månader, eftersom detta skulle göra dessa åtaganden verkningslösa för litauiska kunder till Gazprom, som normalt inte ingår avtal med en löptid på mer än ett år. Dessutom skulle de begränsningar som är kopplade till dessa åtaganden inte uppmuntra Gazprom att förlänga åtagandena.
365
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
366
Tribunalen noterar att åtagandena avseende leveranspunkter föreskriver en leveransperiod vid en ny punkt på minst tolv månader och en ledtid på minst fyra månader för att genomföra en begäran om att ändra leveranspunkten (se punkt 10 andra stycket och punkt 11 i de slutliga åtagandena). Det framgår av skäl 173 i det angripna beslutet att kommissionen ansåg att dessa krav var proportionerliga mot bakgrund av de tekniska begränsningar som är förknippade med en ändring av en leveranspunkt.
367
Sökanden och Republiken Litauen har emellertid inte ifrågasatt om dessa perioder på tolv och fyra månader, det vill säga totalt 16 månader, är proportionerliga med hänsyn till de nämnda tekniska begränsningarna. Mot bakgrund av denna period på 16 månader skulle kommissionen, utan att göra någon uppenbart felaktig bedömning, kunna förbehålla ändringar av leveranspunkter avtal med en löptid på minst 18 månader.
368
Det bör dessutom noteras att om grossister som var kunder till Gazprom den 23 april 2015 skulle ingå avtal med en löptid på minst 18 månader i framtiden, skulle de kunna göra gällande åtagandena avseende leveranspunkter, trots att deras befintliga avtal normalt sett bara löper på ett år (se punkt 4 under rubriken ”Eligible Customer” (berättigad kund) och punkt 9 i de slutliga åtagandena). I den mån Republiken Litauen har hävdat att dessa åtaganden inte uppmuntrar Gazprom att ingå avtal med en löptid på minst 18 månader, räcker det att konstatera att kommissionen, i avsaknad av farhågor för konkurrensen avseende kortfristiga avtal, inte behövde kräva att Gazprom skulle erbjuda avtal med en löptid på minst 18 månader.
369
I övrigt måste sökandens argument att en genomförandeperiod på fyra månader skulle göra det möjligt för Gazprom att erbjuda bättre villkor till en grossist som köper gas från ett annat berört land i Central- och Östeuropa avvisas, eftersom en sådan situation skulle vara en följd av prisarbitrage och konkurrens som just möjliggörs av möjligheten att byta leveranspunkt.
370
Den tredje invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
d) Det olämpliga villkoret avseende minimivolymen gas (invändning 4)
371
Sökanden och Republiken Litauen har hävdat att den minimivolym gas som krävs för att begära en ändring av leveranspunkten, som fastställts till 50 miljoner kubikmeter, är för hög med hänsyn till de volymer som skulle kunna bli föremål för en ändring av leveranspunkten. En sådan ändring skulle endast vara tillgänglig för stora grossister och skulle kräva att de kunde förvänta sig att kunna förvärva betydande marknadsandelar på den marknad som betjänas av den nya leveranspunkten, vilket skulle göra sådana åtaganden helt illusoriska. Denna minimivolym skulle motsvara minst 10 procent av de största baltiska grossisternas årliga behov och skulle enligt sökandens ekonomiska studie motsvara 17 procent av den estniska marknaden, 12 procent av den lettiska marknaden och 3 procent av den litauiska marknaden i fråga om gasförbrukning.
372
Dessutom skulle de berörda kunder som vill sälja sin gas vidare i praktiken inte förfoga över några betydande överskottsvolymer, så att en ändring av leveranspunkten i praktiken skulle innebära ytterligare en beställning till Gazprom för att nå tröskelvärdet på 50 miljoner kubikmeter gas, samtidigt som den vidareförsäljning som är kopplad till denna ändring skulle vara osäker, eftersom Gazprom till exempel skulle kunna vägra att genomföra ändringen om överföringskapaciteten skulle vara otillräcklig.
373
Kommissionen anser att denna invändning inte kan godtas.
374
I detta avseende bör det erinras om att kommissionen, såsom anges i skäl 173 i det angripna beslutet, ansåg att dessa krav var proportionerliga mot bakgrund av de tekniska begränsningar som är förknippade med en ändring av en leveranspunkt och storleken på de relevanta gasmarknaderna. Även om sökanden och Republiken Litauen i huvudsak ifrågasätter proportionaliteten hos den minimivolym på 50 miljoner kubikmeter som anges i punkt 20 i de slutliga åtagandena mot bakgrund av storleken på gasmarknaderna i de baltiska staterna, har de inte ifrågasatt de överväganden som rör dessa begränsningar.
375
För det andra är det viktigt att påpeka att, eftersom de tre baltiska staterna har en betydande sammanlänkningskapacitet, vilket kommissionen har hävdat utan att ifrågasättas på denna punkt, och som framgår av punkt 138 i meddelandet om invändningar, måste deras totala gasförbrukning beaktas. Minimivolymen på 50 miljoner kubikmeter motsvarade dock år 2018 endast 1,25 procent av denna totala förbrukning, varför kommissionen kunde anse, såsom den gjorde i skäl 173 i det angripna beslutet, att denna volym var proportionerlig med hänsyn till den sammantagna storleken på dessa marknader.
376
För övrigt kan sökandens argument att det inte finns tillräckliga överskottsvolymer för att dra nytta av en ändring av leveranspunkten inte motivera en slutsats om att minimivolymen är ineffektiv, eftersom det är dessa kunders ansvar att välja om de vill använda de volymer som ursprungligen köptes från Gazprom eller köpa ytterligare volymer. I vilket fall som helst bör det noteras att kunderna i de baltiska staterna potentiellt skulle kunna få gas från andra grossister i dessa länder, med tanke på de sammanlänkningar mellan de baltiska staterna som nämns i föregående stycke och förekomsten av en terminal för flytande naturgas i Litauen (som diskuteras i punkt 135 i meddelandet om invändningar).
377
Mot bakgrund av det ovanstående, och med beaktande av de överväganden som anges i punkterna 334 och 335 ovan, måste slutsatsen dras att åtagandena avseende leveranspunkt inte är behäftade med någon uppenbart oriktig bedömning när det gäller kravet på minimivolym gas som krävs för att begära en ändring av leveranspunkten. Den fjärde invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
e) Otillräcklig hänsyn tas till marknadsförhållandena i Bulgarien (invändning 5)
378
Overgas anser att åtagandena avseende leveranspunkter är otillräckliga mot bakgrund av betänkligheterna för konkurrensen om den bulgariska marknadens isolering och kommissionens mål att åstadkomma en varaktig förändring av denna marknads struktur. Dessa åtaganden skulle inte förbättra säkerheten och diversifieringen av gasförsörjningen i Bulgarien, eftersom de i praktiken bara skulle göra det möjligt att ersätta ryska gasleveranser till bulgariska importörer med ryska gasleveranser från slovakiska eller ungerska exportörer.
379
Enligt Overgas borde Gazprom, för det första, ha åtagit sig att tillåta inte bara ändringar av leveranspunkten för rysk gas, utan även utbyten mellan rysk gas och flytande naturgas, för det andra, att upprätta gashandelsplattformar vid gränserna mellan Ryssland, Ukraina och Vitryssland och, för det tredje, att avstå från att hindra genomförandet av åtgärder för diversifiering av gasförsörjningen. Kommissionen skulle felaktigt ha vägrat att betrakta sådana åtgärder och ansåg att de inte omfattades av tillämpningsområdet för sin undersökning i ärende AT.39816.
380
I vilket fall som helst skulle åtagandena avseende leveranspunkter inte åtgärda de betänkligheter som omfattas av undersökningens tillämpningsområde, såsom det definierats av kommissionen, eftersom de berörda kunder som vill leverera gas i Bulgarien inte skulle ha någon möjlighet eller något incitament att transportera den sålda gasen bortom leveranspunkterna i Negru Vodă (Rumänien). Det överföringsavtal som slutits mellan Bulgartransgaz och Gazprom innebär nämligen att 99,5 procent av överföringskapaciteterna i Bulgarien bokas till förmån för Gazprom, vilket skulle hindra grossister från andra berörda central- och östeuropeiska länder från att transportera sin gas mellan ett visst ställe i Negru Vodă och potentiella kunder i Bulgarien. Vidare påstås det i gasförsörjningsavtalet mellan Gazprom och Bulgargaz finnas en fast inköpsskyldighet (take or pay-skyldighet) för betydande gasvolymer, vilket skulle utgöra en betydande del av behoven i Bulgarien och därmed ett betydande hinder för dessa grossister att komma in på marknaden. Slutligen är bulgariska kunder i allmänhet bundna av långsiktiga leveransavtal med sin nuvarande leverantör, Bulgargaz, vilket innebär att de inte utgör en tillgänglig kundkrets för de nämnda grossisterna.
381
Kommissionen anser, i första hand, att denna invändning inte kan tas upp till prövning, vilket redan nämnts i punkterna 303 och 321 ovan, och, i andra hand, att den inte kan godtas.
382
I sitt svar av den 26 november 2020 bestred Overgas att den inte kunde tas upp till prövning och hävdade i huvudsak att rättspraxis tillåter intervenienter att lägga fram ett brett spektrum av argument och att alla dess argument hade direkt anknytning till föremålet för tvisten. Kommissionens tolkning av denna fråga skulle göra det onödigt att inge interventionsinlagor, eftersom intervenienterna skulle behöva begränsa sig till att upprepa parternas argument.
383
I detta avseende bör det noteras att trots att sökanden har fokuserat på effekterna för Polen av åtagandena avseende leveranspunkter, ifrågasätter Overgas i den aktuella invändningen att samma åtaganden är effektiva, vilket innebär att det inte går utöver föremålet för tvisten och måste anses tillåtet.
384
När det gäller grunderna för denna invändning, konstaterar tribunalen att i den mån Overgas begärde åtaganden som säkerställer en diversifiering av gasförsörjningskällorna för att råda bot på Bulgariens beroende av rysk gas, överskrider dessa åtaganden, såsom kommissionen påpekade, räckvidden för de åtaganden avseende leveranspunkter enligt definitionen av de betänkligheter för konkurrensen som anges i meddelandet om invändningar. Dessa betänkligheter gällde inte en diversifiering av gaskällorna, utan särskilt Gazproms strategi för att undvika att dess ryska gas som levereras av en av dess kunder skulle konkurrera med dess ryska gas som levereras av en annan av dess kunder (se, bland annat, punkt 250 i meddelandet om invändningar och skäl 160 i det angripna beslutet, där det hänvisas till ”Russian-on-Russian gas competition” (konkurrens mellan rysk gas)).
385
När det gäller Gazproms bokning av 99,5 procent av kapaciteten i Bulgartransgaz-nätet, bör det dessutom noteras att kommissionen, utan att Overgas ifrågasatte detta, angav att denna bokning gällde inmatningsställena i Negru Vodă och omfattades av den skyldighet som föreskrivs i punkt 15 näst sista stycket i de slutliga åtagandena, nämligen att Gazprom ska använda sina bokningar av befintliga kapaciteter.
386
När det gäller de fasta inköpsskyldigheter som Bulgargaz påstås ha ålagts, räcker det dessutom att notera att kommissionen, trots att denna undersökte förekomsten av sådana skyldigheter i meddelandet om invändningar, inte fann några betänkligheter för konkurrensen, vilket framgår av skäl 134 i det angripna beslutet. Dessutom hindrar dessa fasta inköpsskyldigheter inte de berörda Gazprom-kunderna i Slovakien eller Ungern från att sälja gasvolymer vidare till andra grossister än Bulgargaz.
387
Avslutningsvis ska argumentet om långfristiga avtalsförhållanden i föregående handelsled med de bulgariska kunderna underkännas, eftersom dessa avtalsförhållanden inte omfattas av betänkligheterna för konkurrensen i meddelandet om invändningar. Overgas förklarar inte heller hur vissa brister på dessa marknader skulle tillskrivas Gazprom, eller vilka åtaganden företaget hade kunnat göra för att motverka följderna av de avtal som Gazprom inte har ingått.
388
Mot bakgrund av det ovan anförda måste det konstateras att kommissionen inte har gjort sig skyldig till den uppenbart oriktiga bedömning som Overgas påstått, nämligen att den inte i tillräcklig utsträckning har beaktat marknadsförhållandena i Bulgarien. Den femte invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
f) Underlåtenheten att beakta den sannolika och förutsebara utvecklingen av Gazproms transiteringspolitik (invändning 6)
389
Enligt Overgas tar åtagandena avseende leveranspunkter inte vederbörlig hänsyn till den sannolika och förutsebara utvecklingen av Gazproms transiteringspolitik, särskilt med tanke på byggandet av gasledningarna Nord Stream 2 och TurkStream, trots att denna utveckling skulle ha direkta konsekvenser för effektiviteten av dessa åtaganden. Dessutom kan osäkerheten om att dessa gasledningar kommer att tas i bruk inte motivera denna brist, med hänsyn till Gazproms kända avsikter och den instabilitet som kännetecknar gassektorn.
390
Särskilt när det gäller Bulgarien, borde kommissionen vid utarbetandet av åtagandena ha beaktat möjligheten att Gazprom så småningom skulle besluta att inte förlänga sitt transiteringsavtal med det ukrainska företaget Naftogaz och i stället leverera sin gas till en ny leveranspunkt vid den turkisk-bulgariska gränsen. Republiken Turkiet är dock inte medlem i energigemenskapen, vilket innebär att de leveranspunkter som är belägna på denna stats territorium inte omfattas av unionsrätten.
391
Kommissionen anser att denna invändning, i första hand, inte kan tas upp till prövning och, i andra hand, inte kan godtas.
392
Av de skäl som anges i punkt 383 ovan och i den mån Overgas aktuella invändning rör åtagandena avseende leveranspunkter, bör det därför kunna tas upp till prövning.
393
När det gäller frågan huruvida invändningen är välgrundad, i den mån sökanden hävdar att en påstådd förändring av Gazproms ”transiteringspolitik” skulle göra de kombinationer som föreskrivs i punkt 15 i de slutliga åtagandena ogiltiga, bör det noteras, vilket kommissionen med rätta gjort, att åtagandena avseende leveranspunkter ger möjlighet att ersätta en av de berörda leveranspunkterna med en annan, om Gazprom inte längre använder den ursprungliga leveranspunkten (punkt 10 fjärde stycket i de slutliga åtagandena).
394
Det faktum att en ny leveranspunkt är belägen utanför unionens eller energigemenskapens territorium påverkar inte heller åtagandenas effektivitet, eftersom effektiviteten inte påverkas av att nätoperatören i det berörda tredjelandet följer unionsrätten, utan av att de är bindande för Gazprom.
395
Även om det i övrigt antogs att Overgas med denna invändning försöker hävda att kommissionen borde ha gjort åtaganden som särskilt gällde byggandet och genomförandet av gasledningarna Nord Stream 2 och TurkStream, räcker det med att påminna om att meddelandet om invändningar inte omfattar betänkligheter för konkurrensen som rör dessa gasledningar.
396
I den mån genomförandet av dessa gasledningar skulle innebära en betydande förändring av Gazproms beteende på gasmarknaderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna, bör det slutligen noteras att denna omständighet skulle kunna utgöra en väsentlig förändring av en av de omständigheter som det angripna beslutet grundar sig på och därmed ge kommissionen möjlighet att i enlighet med artikel 9.2 a i förordning nr 1/2003 återuppta det administrativa förfarandet. Denna omständighet innebär dock inte att kommissionen ska anses ha gjort en uppenbart felaktig bedömning av åtagandena avseende leveranspunkter.
397
Den sjätte invändningen i den tredje grundens andra del kan därför inte godtas.
398
I den mån Overgas vid förhandlingen påpekade att åtagandena avseende leveranspunkter var otillräckliga mot bakgrund av en samlad bedömning av de brister och försummelser som anges i de sex invändningar som undersökts ovan, bör det noteras att ingen av dessa invändningar har godtagits och att de, även om de tas samman, inte gör det möjligt att dra slutsatsen att godtagandet av dessa åtaganden är behäftat med en uppenbart oriktig bedömning, trots det faktum att de berörda Gazprom-kunderna endast kan tillgripa ändringar av leveranspunkten under vissa särskilda omständigheter.
399
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del.
3. Tredje grundens tredje del: Huruvida åtagandena avseende det bulgariska gasnätet är ineffektiva
400
Enligt Overgas utgör åtagandena avseende det bulgariska gasnätet, som anges i punkterna 7 och 8 i de slutliga åtagandena, inte någon lämplig åtgärd för betänkligheterna för konkurrensen i detta avseende. För det första har kommissionen delat upp dessa problem i två kategorier av begränsningar som Gazprom påstås ha drabbats av, nämligen begränsningar av gasexport från Bulgarien och begränsningar av gasimport till Bulgarien. Såsom framgår av skälen 167–169 i det angripna beslutet skulle emellertid åtagandena avseende det bulgariska gasnätet endast åtgärda begränsningarna av gasimporten till Bulgarien.
401
För det andra skulle åtagandena avseende det bulgariska gasnätet vara otillräckliga, eftersom de skulle undergräva de grundläggande principerna för unionslagstiftningen om gassektorn. Det gasleveransavtal som ingåtts mellan Gazprom och Bulgargaz innehåller klausuler som strider mot den princip som fastställs i gasdirektivet om att skilja den systemansvariges verksamhet från den verksamhet som avser produktion eller leverans av gas. Dessa åtaganden kräver dock inte att dessa klausuler stryks.
402
För det tredje har Overgas hävdat att åtagandena avseende det bulgariska gasnätet inte uppfyller kraven i punkt 128 i bästa praxis eller rättspraxis, enligt vilken åtagandena måste vara direkt tillämpliga och, om de inte kan genomföras utan en tredje parts samtycke, måste det berörda företaget bevisa att den tredje parten samtycker till dem. I motsats till dessa krav, föreskriver dessa åtaganden uttryckligen att tredje parter, i detta fall Bulgargaz och Bulgartransgaz, ska samtycka (se punkt 7 a och b i de slutliga åtagandena) och skulle vara beroende av att Bulgartransgaz uppfyller olika villkor (se punkt 7 i–iii i de slutliga åtagandena). Dessutom bad kommissionen inte Gazprom att lägga fram bevis för att de två företagen var villiga att samarbeta för att genomföra åtagandena.
403
För det fjärde skulle åtagandena avseende det bulgariska gasnätet fortfarande vara otillräckliga, eftersom de skulle vara tvetydiga. Ordalydelsen av de relevanta punkterna i åtagandena skulle inte tydligt fastställa Gazproms skyldigheter och ger alltför stort utrymme för tolkning, vilket också skulle försvåra den för detta ändamål utsedda förvaltarens övervakning av genomförandet av de slutliga åtagandena.
404
Kommissionen anser för sin del att denna del inte kan tas upp till prövning, vilket redan har nämnts i punkterna 303 och 321 ovan. I andra hand ifrågasätter den huruvida Overgas argument är välgrundat.
405
Enligt den rättspraxis som redan har nämnts i punkt 114 ovan, ska artikel 40 andra stycket i domstolens stadga, som är tillämplig på tribunalen enligt artikel 53 första stycket i samma stadga, och artikel 142.1 i tribunalens rättegångsregler tolkas så, att en part som har rätt att intervenera i en tvist som har hänskjutits till Europeiska unionens domstol inte får ändra föremålet för tvisten, så som det har definierats genom yrkandena och parternas grunder. Härav följer att även om en sådan part kan föra fram argument som skiljer sig från argumenten från den part som den stöder, kan endast de argument som faller inom de ramar som anges i dessa yrkanden och grunder tas upp till prövning.
406
I det aktuella fallet måste det först och främst noteras att sökandens talan avser konkurrenssituationen i Polen och de övergripande åtagandenas inverkan på gasmarknaderna i det landet. De argument som klaganden har framfört i sina skriftliga inlagor, och särskilt i den tredje grunden, syftar till att ifrågasätta om åtagandena avseende territoriella begränsningar är effektiva såvitt de avser Polen. Sökanden har inte heller framfört några argument som specifikt rör frågan huruvida åtagandena avseende det bulgariska gasnätet ät ineffektiva.
407
För det andra, till skillnad från de andra åtagandena avseende territoriella begränsningar och som bestrids av sökanden, nämligen åtagandena avseende begränsningar av återförsäljning och återexport (punkterna 5 och 6 i de slutliga åtagandena) och åtagandena avseende leveranspunkter (avsnitt 1.2 och punkterna 9–17 i de slutliga åtagandena), rör åtagandena avseende det bulgariska gasnätet i huvudsak de bulgariska gasmarknaderna och är inte sådana som kan tillämpas i flera berörda central- och östeuropeiska länder. I detta avseende presenteras åtagandena avseende det bulgariska gasnätet, som anges under rubriken ”Changes to the Bulgarian Gas System” (ändringar i det bulgariska gassystemet), separat och oberoende av de andra åtagandena avseende territoriella begränsningar. På samma sätt behandlas i det angripna beslutet de nämnda åtagandena avseende det bulgariska gasnätet, som diskuteras i avsnitt 7.1.2 i det beslutet under rubriken ”The Commitment dealing with the Bulgarian gas system” (åtagandet avseende det bulgariska gassystemet), separat från de andra två kategorierna av åtaganden avseende territoriella begränsningar, som diskuteras i avsnitten 7.1.1 och 7.1.3 i det beslutet under rubrikerna ”The Commitment to remove territorial restrictions and measures of an effect equivalent to such restrictions” (åtagandet att avskaffa territoriella begränsningar och åtgärder med motsvarande verkan) och ”The Commitment dealing with the changes of gas delivery points” (åtagandet om ändring av gasleveranspunkter).
408
Overgas har inte förklarat hur åtagandena avseende det bulgariska gasnätet, i förekommande fall, skulle kopplas till de andra slutliga åtagandena med en geografisk räckvidd som omfattar flera berörda central- och östeuropeiska länder. Det framgår inte av Overgas argument, särskilt i dess svar av den 26 november 2020, att en eventuell ineffektivitet av åtagandena avseende det bulgariska gasnätet nödvändigtvis skulle påverka effektiviteten av de andra slutliga åtagandena, särskilt de som rör territoriella begränsningar.
409
Denna slutsats påverkas inte av sökandens påstående att Overgas argument avser fel som kommissionen begått och som även berör gasmarknader i andra central- och östeuropeiska länder än Bulgarien. Sökanden begränsar sig nämligen till att upprepa vissa av Overgas argument och betonar att de liknar de argument som sökanden själv har framfört beträffande åtagandena avseende prissättning, utan att dock ange hur dessa argument skulle visa att de slutliga åtagandena är ineffektiva, utöver åtagandena avseende det bulgariska gasnätet.
410
I motsats till vad Overgas har hävdat, måste det således konstateras att föremålet för tvisten, med hänsyn till innehållet i sökandens argument och den geografiska räckvidden för åtagandena avseende det bulgariska gasnätet, i det aktuella fallet inte avgörs av räckvidden för det angripna beslutet i sin helhet och av alla de farhågor för konkurrensen som de slutliga åtagandena avsåg att åtgärda.
411
Av det ovan anförda följer att Overgas argument, varigenom frågan huruvida åtagandena avseende det bulgariska gasnätet är effektiva ifrågasattes, går utanför föremålet för tvisten. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens tredje del.
412
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden i sin helhet, eftersom den delvis saknar fog och delvis inte kan tas upp till prövning.
E.
Fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 194.1 FEUF, jämförd med artikel 7 FEUF, i det att det angripna beslutet strider mot de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik med hänsyn till den negativa inverkan som beslutet kommer att få på den europeiska gasmarknaden
413
Sökanden, som stöds av Republiken Polen, Republiken Litauen och Overgas, har påpekat att de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik, som anges i artikel 194.1 FEUF och i olika dokument som offentliggjorts av unionens institutioner, särskilt omfattar, när det gäller gassektorn, diversifiering av försörjningskällor och gastransportvägar samt garantier för fria gasflöden mellan medlemsstaterna till ett rättvist och konkurrenskraftigt pris. Dessutom skulle artikel 194.1 FEUF införa en princip om energisolidaritet.
414
Kommissionen var således skyldig att beakta de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik när den antog det angripna beslutet, eftersom den vidtog åtgärder som fastställde strukturen och villkoren på unionens gasmarknader för en period av minst åtta år, vilka åtgärder enligt artikel 7 FEUF skulle ha varit föremål för en ”fullständig bedömning” av deras förenlighet med dessa målsättningar. På samma sätt bör det angripna beslutet vara föremål för rättslig prövning som, utöver de krav som redan fastställts av unionsdomstolen när det gäller beslut som antagits enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003, inbegriper en granskning av om beslutet är förenligt med artikel 194 FEUF.
415
De överväganden som tribunalen gjorde i sin dom av den 10 september 2019, Polen/kommissionen (T‑883/16, EU:T:2019:567, punkterna 70–73), bekräftar dessutom sökandens ståndpunkt. Det framgår särskilt att solidaritetsprincipen inte bara är begränsad till extraordinära situationer, utan också innebär en allmän skyldighet för unionen och dess medlemsstater att vid utövandet av sina respektive befogenheter ta hänsyn till andra aktörers intressen. Denna princip skiljer sig dessutom från de särskilda krav som ställs på kommissionen när den antar beslut som grundar sig på sekundärrätt. I syfte att anta det angripna beslutet borde kommissionen således inte bara ha kontrollerat att åtagandena var effektiva, utan även ha vägt unionens intressen mot de medlemsstaters intressen som påverkas av Gazproms beteenden.
416
Det angripna beslutet strider mot de energipolitiska målsättningarna och principen om energisolidaritet och saknar motivering på dessa punkter, vilket är desto mer anmärkningsvärt eftersom kommissionen har godkänt tillämpningen av de slutliga åtagandena för en period av åtta år utan att föreskriva någon mekanism som gör det möjligt att snabbt anpassa dem till utvecklingen på gasmarknaderna. Det tillvägagångssätt som kommissionen förespråkar innebär dessutom att dess kvasireglerande verksamhet i det aktuella fallet inte bedöms utifrån andra mål som fastställs i EUF-fördraget och att den neutraliserar uppnåendet av de mål som fastställs i artikel 194 FEUF. Sökanden har framför allt anfört följande:
–
För det första påstås kommissionen inte ha tagit tillräcklig hänsyn till de berörda central- och östeuropeiska ländernas beroende av gasimport och Gazproms problematiska inflytande på den gasinfrastruktur som försörjer och går förbi denna region, en situation som skulle vara oförenlig med det ”tredje energipaketet”, vilket skulle kräva att nätförvaltningsverksamheten skiljs från gasproduktions- eller gasförsörjningsverksamheten.
–
För det andra påstås kommissionen ha bortsett från Gazproms olika beteenden som den kände till och därmed vägrat att ta hänsyn till vissa medlemsstaters intressen, vilket ledde till att ingenting gjordes åt de minskningar av gasleveranserna som förhindrade återexport till Ukraina under vintern 2014/2015 och åt åtgärderna för att blockera inrättandet av flöden i omvänd riktning vid gränserna mellan Polen och Ukraina och mellan Slovakien och Ukraina.
–
För det tredje skulle kommissionen ha accepterat en serviceavgift som är helt frikopplad från Gazproms faktiska kostnader för en ändring av en leveranspunkt.
–
För det fjärde är det angripna beslutet inte förenligt med de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik, eftersom de slutliga åtagandena förstärker skillnaden i behandling mellan marknaderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna och marknaderna i Västeuropa.
417
Kommissionen anser för sin del att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden, eftersom den är ogrundad.
418
Enligt artikel 7 FEUF ska unionen säkerställa samstämmigheten mellan all sin politik och verksamhet, med beaktande av samtliga sina mål och i enlighet med principen om tilldelade befogenheter. Dessa mål omfattar de som anges i artikel 194.1 FEUF, nämligen särskilt målen att garantera energiförsörjningen i unionen och främja sammankopplade energinät.
419
På konkurrensområdet har unionsdomstolen redan slagit fast att mål som eftersträvas genom andra bestämmelser i fördraget kan beaktas när det fastställs om det föreligger en konkurrensbegränsning i den mening som avses i artikel 101.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2011, Football Association Premier League m.fl., C‑403/08 och C‑429/08, EU:C:2011:631, punkt 139 och där angiven rättspraxis) eller vid bedömningen av villkoren för undantag enligt artikel 101.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 1977, Metro SB-Großmärkte/kommissionen, 26/76, EU:C:1977:167, punkt 43, dom av den 15 juli 1994, Matra Hachette/kommissionen, T‑17/93, EU:T:1994:89, punkt 139, och dom av den 11 juli 1996, Métropole télévision m.fl./kommissionen, T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 och T‑546/93, EU:T:1996:99, punkt 118).
420
Härav följer att kommissionen, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 9 i förordning nr 1/2003, i sin preliminära bedömning kan ta hänsyn till de mål som eftersträvas i andra bestämmelser i fördraget, särskilt för att nå den preliminära slutsatsen att det inte föreligger någon överträdelse av konkurrensreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2020, Groupe Canal +/kommissionen, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, punkterna 46–54). När det gäller granskningen av åtaganden, är kommissionen dock begränsad till att, å ena sidan, kontrollera om åtagandena uppfyller de krav som den har informerat det berörda företaget om och, å andra sidan, om det berörda företaget inte har erbjudit mindre bindande åtaganden som uppfyller dessa krav på ett lika adekvat sätt (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkterna 40 och 41, och domen Morningstar, punkt 45), även om förfarandet inte kan leda till ett resultat som skulle strida mot de särskilda bestämmelserna i fördragen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen, C‑156/98, EU:C:2000:467, punkt 78 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
421
I förevarande fall framgår det av de omständigheter som anges i punkt 416 ovan att sökanden i själva verket och i huvudsak kritiserar kommissionen för att den har vägrat att undersöka Gazproms olämpliga beteenden inom gassektorn och för att den har godtagit otillräckliga eller olämpliga åtaganden i förhållande till Gazproms beteenden som anges i meddelandet om invändningar.
422
I den mån sökanden ifrågasätter de slutliga åtagandena på grund av att de inte i tillräcklig utsträckning råder bot på dessa beteenden, har denna kritik emellertid redan underkänts i sak i samband med behandlingen av den första till tredje grunden i förevarande talan. I övrigt var kommissionen inte skyldig att inom ramen för sin undersökning på eget initiativ i ärende AT.39816, för att ta hänsyn till EU:s energipolitiska mål, undersöka Gazproms beteenden ytterligare eller kräva mer bindande åtaganden från Gazprom. Det faktum att dessa mål kan beaktas vid tillämpningen av unionens konkurrensregler kan inte motivera att kommissionen åläggs sådana positiva skyldigheter.
423
I den mån sökanden hävdar att de slutliga åtagandena i sig strider mot de energipolitiska målen eller mot principen om energisolidaritet, har sökanden inte heller visat detta. I motsats till vad som kommissionen har antytt, fastställs i det angripna beslutet och i dessa åtaganden inte situationen på de relevanta marknaderna och dessa hindrar inte unionsinstitutionerna eller medlemsstaterna från att agera på andra sätt för att lösa de problem som identifierats i beslutet. I synnerhet kan unionsinstitutionerna eller de nationella tillsynsmyndigheterna inom gassektorn ingripa för att ändra bestämmelserna inom sektorn eller, i förekommande fall, för att se till att bestämmelserna följs, eventuellt på det sätt som sökanden önskar.
424
I detta avseende kan det noteras att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd den 17 april 2019 antog direktiv (EU) 2019/692 om ändring av direktiv 2009/73 (EUT L 117, 2019, s. 1), som bland annat enligt skäl 3 syftar till att undanröja de hinder för fullbordandet av den inre marknaden för naturgas till följd av underlåtelsen att tillämpa unionens marknadsregler för gasöverföringsledningar till och från tredjeländer, innan den antogs.
425
Dessutom kan nationella konkurrensmyndigheter undersöka Gazproms påstådda konkurrensbegränsande beteenden, inklusive, som det erinras om i punkt 133, de beteenden som omfattas av kommissionens betänkligheter för konkurrensen i det aktuella fallet.
426
Slutligen kan kommissionen, i motsats till vad sökanden har hävdat, vid behov utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 9.2 a i förordning nr 1/2003 att återuppta förfarandet om de sakförhållanden som låg till grund för beslutet har ändrats i något väsentligt avseende, i synnerhet vid utveckling på gasmarknaderna.
427
I övrigt kan invändningen inte godtas, i den mån sökanden har hävdat att kommissionen var skyldig att motivera det angripna beslutet i fråga om huruvida det är förenligt med artikel 194.1 FEUF. Mot bakgrund av rättspraxis om motivering av rättsakter, som nämns i punkt 121 ovan, kan kommissionen inte förväntas systematiskt ange skälen till varför det angripna beslutet är förenligt med alla specifika bestämmelser i fördragen som, utan att utgöra den rättsliga grunden för beslutet, kan ha en koppling till det faktiska och rättsliga sammanhang som omger denna rättsakt, särskilt när sökanden, såsom i förevarande fall, under det administrativa förfarande som mynnade ut i det angripna beslutet inte har framfört några synpunkter på denna bestämmelse.
428
Mot bakgrund av vad som anförts ovan, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
F.
Femte grunden: Åsidosättande av artikel 18.1 FEUF, och likabehandlingsprincipen, på grund av kommissionens diskriminering mellan, å ena sidan, de av Gazproms kunder som är verksamma i Västeuropa och, å andra sidan, de som är verksamma i de berörda central- och östeuropeiska länderna
429
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen, hävdat att det angripna beslutet innebär ett åsidosättande av principen om likabehandling. Detta beslut, som skulle ha en indirekt inverkan på graden av genomförande av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för varor och kapital, skulle diskriminera kunder med långsiktiga gasleveransavtal med Gazprom på grundval av deras nationalitet, eftersom kunder som är etablerade i de berörda central- och östeuropeiska länderna skulle behandlas annorlunda än kunder som är etablerade i Västeuropa.
430
Gazproms kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna skulle faktiskt befinna sig i en jämförbar situation med Gazproms kunder i Västeuropa, eftersom de alla, bortsett från det faktum att båda kundgrupperna skulle köpa från Gazprom, skulle vara belägna i medlemsstaterna och unionslagstiftningen inte skulle göra någon skillnad mellan dessa två regioner. Detta skulle dessutom stödjas ytterligare av ordalydelsen i prisvägledningen, som hänvisar till prisnivån på den västeuropeiska kontinenten. Slutligen skulle kommissionen själv ha bekräftat i meddelandet om invändningar att alla dessa kunder skulle befinna sig i liknande situationer.
431
Även om det inte skulle finnas något objektivt skäl att behandla alla dessa kunder olika, skulle de slutliga åtagandena förstärka skillnaden mellan dessa kunder genom att bibehålla mindre konkurrenskraftiga marknadsvillkor på de berörda central- och östeuropeiska länderna jämfört med marknaderna i Västeuropa. I synnerhet är Gazproms kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna inte skyddade mot återkomsten av för höga priser, till skillnad från kunderna i Västeuropa som, även om de också omfattas av prissättningsformler som är indexerade till priserna på oljeprodukter, slipper denna risk på grund av konkurrensen mellan gasleverantörerna på de västeuropeiska marknaderna.
432
Kommissionen anser för sin del att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
433
Det bör erinras om att principen om likabehandling eller icke-diskriminering enligt fast rättspraxis kräver att jämförbara situationer inte ska behandlas olika och att olika situationer inte ska behandlas lika, såvida inte en sådan behandling är objektivt motiverad (dom av den26 juli 2017, AGC Glass Europe m.fl./kommissionen, C‑517/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:598, punkt 84 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 juli 2018, Prysmian och Prysmian Cavi e Sistemi/kommissionen, T‑475/14, EU:T:2018:448, punkt 144 och där angiven rättspraxis).
434
I det aktuella fallet, trots sökandens och Republiken Polens överväganden, och även om det antogs att det är möjligt att dela in Gazproms kunder i olika medlemsstater i två grupper, var situationen för kunderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna och kunderna i Västeuropa inte jämförbar.
435
Kommissionens undersökning i ärende AT.39816 och särskilt de preliminära slutsatserna i meddelandet om invändningar, som inte ifrågasätts av sökanden och Republiken Polen, visar att situationen på de europeiska gasmarknaderna skilde sig avsevärt mellan Västeuropa och de berörda central- och östeuropeiska länderna. Medan företag som är etablerade i de västeuropeiska länderna kunde köpa gas från andra företag än Gazprom och gasnäten i dessa länder var sammankopplade, var de berörda central- och östeuropeiska länderna i stor utsträckning beroende av gas som levererades av Gazprom, och leveransledningarna var utformade för att gå från öst till väst (se, särskilt, punkterna 121, 136 och 489–491 i meddelandet om invändningar).
436
Denna slutsats påverkas inte av slutsatsen i punkt 488 i meddelandet om invändningar att ”gasmarknaderna i EU [med undantag för Cypern och Malta] och de central- och östeuropeiska länderna kan anses vara tillräckligt jämförbara”, på grund av den geografiska närheten och likheterna i regelverket. Det stämmer att kommissionen hade noterat en viss grad av jämförbarhet mellan de central- och östeuropeiska länderna och resten av unionen, men, å ena sidan, skedde detta i samband med en jämförelse av gaspriserna i Europa med gaspriserna i Förenta staterna, och, å andra sidan, hade kommissionen också noterat att konkurrenssituationen på de nationella marknaderna i unionen skilde sig avsevärt åt.
437
När det gäller den prisvägledning som anges i punkt 19 iii i de slutliga åtagandena (som undersökts särskilt inom ramen för den tredje delen av den tredje grunden ovan), försvagar hänvisningen till de konkurrenskraftiga priser som tillämpas i Västeuropa snarare än bekräftar slutsatsen att Gazproms kunder i denna region befann sig i en situation som var jämförbar med situationen för kunderna i de berörda central- och östeuropeiska länderna. Om alla kunder som är verksamma i unionen hade befunnit sig i en jämförbar situation, hade det inte funnits något behov av att göra ett sådant åtagande som särskilt syftar till att upprätthålla eller garantera en tillnärmning mellan de priser som tillämpas på kunder i de berörda central- och östeuropeiska länderna och de priser som tillämpas på kunder som är verksamma i Västeuropa.
438
I övrigt, i den mån sökanden har hävda att de slutliga åtagandena skulle förstärka skillnaden mellan kunder som är verksamma i de berörda central- och östeuropeiska länderna och kunder som är verksamma i Västeuropa, bör det noteras att kommissionens mål när den antog de slutliga åtagandena inte var att erbjuda de förstnämnda samma marknadsvillkor som de sistnämnda, utan att se till att dessa åtaganden undanröjer de betänkligheter för konkurrensen som identifierats.
439
Härav följer att eftersom Gazproms kunder som är verksamma i Västeuropa och de som är verksamma i de berörda central- och östeuropeiska länderna befann sig i olika situationer under den period som omfattades av förfarandet i ärende AT.39816, har kommissionen inte, i motsats till vad sökanden hävdar, felaktigt behandlat dessa två kundgrupper olika genom att anta det angripna beslutet.
440
Mot bakgrund av det ovanstående kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
G.
Sjätte grunden: Maktmissbruk och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, i det att kommissionen antagit ett beslut som strider mot målsättningen med artikel 9 i förordning nr 1/2003 och begränsningarna av sina befogenheter vid förvaltningen av det administrativa förfarandet
441
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att det angripna beslutet utgör maktmissbruk och att det är behäftat med åsidosättande av olika processuella rättigheter, till och med av väsentliga formföreskrifter, vid handläggningen av klagomålet. Maktmissbruket visade sig genom en rad fakta som kännetecknade förfarandets gång i ärende AT.39816, genom oegentligheter i prövningen av Yamal-invändningarna och genom de nämnda överträdelserna.
442
Kommissionen anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
443
Det är nödvändigt att i tur och ordning undersöka de åberopade omständigheterna, de påstådda oegentligheterna och de påstådda åsidosättandena av processuella rättigheter innan man bedömer om det föreligger ett eventuellt maktmissbruk.
1. De omständigheter som kännetecknar förfarandet i ärende AT.39816
444
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen, hävdat att tre omständigheter tyder på att det föreligger maktmissbruk. För det första rör det sig om de förändringar i kommissionens ståndpunkt mellan åren 2013 och 2017, när det gäller möjligheten att använda åtaganden, vilket i det aktuella fallet skulle ge upphov till tvivel om bedömningen av Gazproms ”verkliga vilja”, i den mening som avses i punkt 121 i bästa praxis, att erbjuda åtaganden.
445
För det andra har sökanden påpekat att det angripna beslutet på ett ovanligt sätt har utformats genom pressmeddelanden och offentliga uttalanden som överdriver de positiva effekterna av beslutet och som därför syftar till att avleda uppmärksamheten från de oegentligheter som påstås ha begåtts.
446
För det tredje är det faktum att vissa steg i förfarandet har genomförts som ”rena formaliteter” ytterligare ett bevis på det påstådda maktmissbruket. Dels skulle de synpunkter som inkom efter marknadstestet ha förkastats, eftersom de överskred räckvidden för Gazproms ursprungliga åtaganden och endast mindre ändringar skulle ha gjorts i de slutliga åtagandena. Dels visar den (sena) avsändningen av avsiktsskrivelsen och överenskommelsen om Gazproms åtaganden, som skedde endast nio arbetsdagar efter det att sökandens synpunkter på denna skrivelse mottogs, att kommissionen redan tidigare hade intagit sin ståndpunkt och inte längre eftersträvade konkurrenspolitiska mål.
447
Kommissionen har för sin del bestritt att dessa påståenden är styrkta.
448
I detta avseende finner tribunalen att de två första omständigheterna som sökanden hänvisar till inte i sig är ovanliga eller speciella. För det första har kommissionen rätt att under förfarandets gång ändra sin ståndpunkt när det gäller möjligheten att erbjuda åtaganden, vilket sökanden själv medger, varför denna omständighet i sig inte är av sådan art att den ger upphov till tvivel om giltigheten av bedömningen av Gazproms verkliga vilja att erbjuda åtaganden.
449
För det andra är det uttryckligen tillåtet att offentliggöra pressmeddelanden i samband med konkurrensförfaranden, vilket framgår av punkterna 20, 76, 91, 129 och 147 i bästa praxis, och uttalanden från kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor i slutet av ett konkurrensförfarande kan inte anses olämpliga, särskilt inte i ett fall med betydande konsekvenser, eftersom det rörde sig om åtta medlemsstater och en viktig energisektor. Det har inte heller påståtts att innehållet i de meddelanden och uttalanden som avser det angripna beslutet inte är förenligt med denna.
450
När det gäller att vissa steg i förfarandet i ärende AT.39816 påstås ha slutförts, som ”rena formkrav”, måste det, å ena sidan, noteras att det i det angripna beslutet framgår att de synpunkter som inkom i samband med marknadstestet beaktades. Detta ifrågasätts inte, av det faktum att kommissionen i det beslutet uttryckligen anger att den har avvisat vissa synpunkter med motiveringen att de överskred räckvidden för de ursprungliga åtagandena.
451
För det andra, när det gäller påståendet att de slutliga åtagandena godtogs utan att sökandens svar på avsiktsskrivelsen beaktades, med hänsyn till den period på endast nio arbetsdagar som förflöt mellan kommissionens mottagande av detta svar och dess godtagande av dessa åtaganden, räcker det att konstatera att detta påstående grundar sig på ett felaktigt likställande av mottagandet av de slutliga åtagandena, som ägde rum den 15 mars 2018, med det efterföljande godtagandet av dem. Det går inte att dra slutsatsen att kommissionen skulle ha godtagit dessa åtaganden omedelbart, och i alla händelser kan det inte uteslutas att kommissionen i detta framskridna skede av förfarandet skulle ha kunnat granska svaret och ta ställning till det samt till åtagandena inom denna tidsram.
2. Oegentligheterna vid prövningen av Yamal-invändningarna
452
Det maktmissbruk som sökanden och Republiken Polen har påstått framgår också av de olika oegentligheter som kännetecknar prövningen av Yamal-invändningarna och särskilt bedömningen av huruvida Gazproms åtaganden är lämpade. Dessutom försöker kommissionen i flera avseenden rättfärdiga dessa oegentligheter i efterhand.
453
För det första handlar det om godtagandet av de slutliga åtagandena trots att de, i strid med artikel 9 i förordning nr 1/2003, inte täckte alla de betänkligheter som anges i meddelandet om invändningar, vilket innebär att kommissionen i princip gav Gazprom möjlighet att inte erbjuda några åtaganden med avseende på Yamal-invändningarna. I detta avseende har kommissionen bedömt huruvida åtagandena är lämpade på ett uppenbart felaktigt sätt, eftersom den utelämnat relevanta omständigheter, vilket framgår av bedömningen av certifieringsbeslutet, som strider mot innehållet i beslutet och mot den ståndpunkt som ordföranden för URE gav uttryck för under marknadstestet.
454
För det andra gör sökanden gällande att tredje mans rättigheter har åsidosatts genom den godtyckliga och faktiska ändringen av farhågorna för konkurrensen, utan att meddelandet om invändningar anpassats, i kombination med att förfarandet har tagit orimligt lång tid, samtidigt som möjligheterna att väcka talan vid konkurrensmyndigheterna och de nationella domstolarna har förlamats genom att kommissionen förefaller ha undersökt Yamal-invändningarna.
455
För det tredje borde kommissionen, eftersom avslaget på klagomålet grundade sig på en uppfattning av undantaget för statliga åtgärder som, i den mån den tillåter tillämpning av detta undantag vid tvång från en tredje stat, skulle få konsekvenser för unionsrättens effektivitet, ha grundat såväl det angripna beslutet i förevarande fall som beslutet om avslag på klagomålet i mål AT.40497 på artikel 10 i förordning nr 1/2003.
456
För det fjärde har Republiken Polen påpekat att skälen för att dra tillbaka betänkligheterna för konkurrensen i samband med gasledningen Yamal är otillräckliga, eller till och med vilseledande, eftersom tillbakadragandet motiverades med att undantaget för statliga åtgärder var tillämpligt, medan det i det angripna beslutet endast görs en lakonisk och otillräcklig hänvisning till detta undantag. I själva verket skulle detta beslut i huvudsak motivera tillbakadragandet genom vissa konstateranden i certifieringsbeslutet.
457
För det femte har Republiken Polen gjort gällande att kommissionen har vilselett medlemsstaterna genom att inte hänskjuta frågan om undantaget för statliga åtgärder till den rådgivande kommittén, vilket strider mot principen om lojalt samarbete och, enligt sökanden, mot artikel 14 i förordning nr 1/2003. I denna mening gör sökanden gällande att artikel 27.4 i förordningen har åsidosatts, eftersom de berörda parterna också har vilseletts om de verkliga skälen till att kommissionen har dragit tillbaka Yamal-invändningarna.
458
Kommissionen har, å sin sida, bestritt dessa oegentligheter. Det argument som den femte oegentligheten grundar sig på kan inte tas upp till prövning, eftersom det, i den mån det åberopas av Republiken Polen, saknar relevans för den sjätte grunden och ändrar föremålet för tvisten, och eftersom det, i den mån det tas upp och utvecklas av sökanden, utgör en ny grund.
459
I detta avseende anser tribunalen att sökanden, genom den första åberopade oegentligheten, i sak upprepar de invändningar som behandlas i den första delen av den första grunden. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser denna del (se punkterna 86–110 ovan), varför det ska anses att denna oegentlighet inte är fastställd.
460
När det gäller den andra åberopade oegentligheten, som avser åsidosättande av tredje mans rättigheter genom den faktiska ändringen av betänkligheterna för konkurrensen, samt den oskäligt långa handläggningstiden, motsvarar denna oegentlighet i huvudsak den invändning om åsidosättande av principen om lojalt samarbete som underkändes i den andra delen av den första grunden, och denna oegentlighet ska därför underkännas som ogrundad. När det gäller den andra oegentligheten, som grundar sig på att förfarandet i ärende AT.39816 påstås ha pågått alltför länge, räcker det att konstatera att sökanden inte har visat att förfarandet överskridit en rimlig tidsperiod och inte heller har lagt fram några bevis för att den påstådda alltför långa tiden har påverkat den lösning som fastställts i det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2014, Bolloré/kommissionen, C‑414/12 P, ej publicerad, EU:C:2014:301, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
461
När det gäller den tredje åberopade oegentligheten, ska det erinras om att enligt artikel 10 i förordning nr 1/2003 får kommissionen, om unionens allmänintresse vid tillämpningen av artiklarna 101 och 102 FEUF så kräver, på eget initiativ, genom beslut konstatera att artikel 101 FEUF inte är tillämplig på ett avtal, ett beslut av en företagssammanslutning eller ett samordnat förfarande, antingen för att villkoren i artikel 101.1 FEUF inte är uppfyllda eller för att villkoren i artikel 101.3 FEUF är uppfyllda. Kommissionen får även göra ett sådant konstaterande avseende artikel 102 FEUF. Av skäl 14 i denna förordning framgår dessutom att artikel 10 i förordning nr 1/2003 är avsedd att tillämpas i undantagsfall för att klargöra lagstiftningen och säkerställa en enhetlig tillämpning av den i hela unionen.
462
Härav följer att kommissionen inte var skyldig att anta ett beslut enligt artikel 10 i förordning nr 1/2003, även om det antogs att dess tillämpning av undantaget för statliga åtgärder, nämligen i en situation där en tredje stat är inblandad, var nyskapande eller annorlunda och ledde till att artikel 102 FEUF inte tillämpades. Kommissionen kan därför inte kritiseras för att den inte antog det angripna beslutet även på grundval av denna bestämmelse.
463
När det gäller den fjärde åberopade oegentligheten, som avser en otillräcklig motivering av det angripna beslutet, erinras om att tribunalen, när den prövade den andra delen av den första grunden, ansåg att motiveringen i skäl 138 i det angripna beslutet om skälen till certifieringsbeslutet var tillräcklig och att argumenten om att motiveringen av det andra skälet, som rörde avtalen mellan Polen och Ryssland och som grundade sig på tillämpningen av undantaget för statliga åtgärder, var verkningslösa, med hänsyn till att skälen ska prövas var för sig (se punkterna 123 och 124 ovan). Det framgår vidare av att skälen ska prövas var för sig att sökandens argument att, i motsats till vad som framgår av detta skäl, det huvudsakliga skälet till att Yamal-invändningarna har dragits tillbaka är kopplat till dessa avtal och detta undantag, och inte till certifieringsbeslutet, inte heller kan godtas.
464
Den femte oegentligheten innehåller i huvudsak två separata argument för att kommissionen, genom att inte uttryckligen ange att den åberopade undantaget för statliga åtgärder, vilseledde dels medlemsstaterna, i strid med principen om lojalt samarbete och artikel 14 i förordning nr 1/2003, dels de berörda parterna, i strid med artikel 27.4 i samma förordning.
465
Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida dessa två argument kan tas upp till prövning, ska det i alla fall konstateras att de inte kan godtas, eftersom de är ogrundade. När det gäller påståendet att kommissionen har vilselett medlemsstaterna, ska de påstådda överträdelserna av principen om lojalt samarbete och av artikel 14 i förordning nr 1/2003 prövas tillsammans, eftersom de närmare bestämmelserna för genomförandet av skyldigheten till lojalt samarbete, när det gäller de förbindelser som upprättats inom ramen för de förfaranden som kommissionen genomfört med stöd av artiklarna 101 och 102 FEUF, anges i artiklarna 11–16 i nämnda förordning, i kapitel IV, med rubriken ”Samarbete” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 mars 2012, Spanien/kommissionen, T‑398/07, EU:T:2012:173, punkt 47).
466
Även om det samråd med den rådgivande kommittén som föreskrivs i artikel 14 i förordning nr 1/2003 utgör en väsentlig formföreskrift, kan det i förevarande fall inte vara fråga om ett beteende som har hindrat denna kommitté från att yttra sig med full kännedom om de faktiska omständigheterna, och därmed inte heller om ett åsidosättande som påverkar det angripna beslutets laglighet. Även om det är riktigt att begreppet undantag för statliga åtgärder inte uttryckligen nämns, gör ordalydelsen i den sista meningen i skäl 138 i det preliminära utkast till beslut som skickades till rådgivande kommittén, som var identiskt med det angripna beslutet, det möjligt att förstå kärnan i resonemanget om avtalen mellan Polen och Ryssland, nämligen att kommissionen tvivlade på att Yamal-invändningarna kunde tillskrivas Gazprom. Om det hade varit nödvändigt, hade medlemsstaternas företrädare, under samrådet med nämnda kommitté, dessutom kunnat anföra tvivel om skälen för att dra tillbaka dessa invändningar och särskilt fråga kommissionen om hur man ska förstå, eller om det saknas substans, i det skäl som anges i den sista meningen. Rådgivande kommittén har därför inte vilseletts på en väsentlig punkt genom felaktigheter eller utelämnanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1991_RTE/kommissionen, T‑69/89, EU:T:1991:39, punkterna 21–23, dom av den 15 mars 2000, Cimenteries CBR m.fl./kommissionen, T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95–T‑32/95, T‑34/95–T‑39/95, T‑42/95–T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95–T‑65/95, T‑68/95–T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 och T‑104/95, EU:T:2000:77, punkt 742, och dom av den 12 december 2018, Servier m.fl./kommissionen, T‑691/14, överklagad, EU:T:2018:922, punkterna 148 och 149 och där angiven rättspraxis).
467
I vilket fall som helst, eftersom det framgår av prövningen av den första grunden att tillbakadragandet av Yamal-invändningarna även grundar sig på skälet för certifieringsbeslutet, som i sig kan motivera tillbakadragandet och är tillräckligt motiverat, kan det åberopade åsidosättandet inte vinna framgång, eftersom den påstådda bristande motiveringen avseende grunden avseende resonemanget om avtalen mellan Polen och Ryssland inte har haft någon inverkan på samrådets utgång.
468
När det gäller argumentet att kommissionen skulle ha vilselett de berörda parterna i samband med marknadstestet, utgör denna påstådda oegentlighet inte ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, särskilt eftersom detta test inte uttryckligen föreskrivs i fördragen och är riktat till tredje man och inte till det företag som berörs av konkurrensförfarandet.
469
I övrigt erinras om att kommissionen enligt artikel 27.4 i förordning nr 1/2003 endast är skyldig att offentliggöra en kort sammanfattning av fallet och huvuddragen i åtagandena eller det föreslagna förfarandet I det aktuella fallet uppfyllde kommissionen denna skyldighet genom att i Europeiska unionens officiella tidning offentliggöra det tillkännagivande som avses i punkt 10 ovan, som utlöste marknadstestet. Vidare framgår det av de handlingar som offentliggjorts på kommissionens webbplats i samband med detta marknadstest, och särskilt av det informationsblad om Polen som sökanden hänvisar till, att kommissionen hade angett att Yamal-invändningarna hade dragits tillbaka, vilket redan kunde utläsas av tystnaden i frågan i det meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen uppgav också att skälet till tillbakadragandet var att konkurrensförfarandet sannolikt inte skulle förändra situationen på grund av effekterna av avtalen mellan Polen och Ryssland.
470
Härav följer att ingen av de oegentligheter som sökanden och Republiken Polen har åberopat är välgrundade.
3. Åsidosättande av olika processuella rättigheter och till och med av väsentliga formföreskrifter vid handläggningen av klagomålet
471
Sökanden har, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att kommissionen vid handläggningen av klagomålet har åsidosatt vissa av de processuella rättigheter som följer av dess ställning som klagande. Iakttagandet av vissa av dessa rättigheter utgör dock en väsentlig formföreskrift för kommissionen. Sökanden och Republiken Polen gör i detta avseende i huvudsak gällande fyra åsidosättanden.
472
Kommissionen har bestritt att den har begått dessa åsidosättanden. Kommissionen har dessutom anfört att sökanden kan framställa alla invändningar om iakttagande av dess processuella rättigheter inom ramen för överklagandet av beslutet att avslå klagomålet i mål T‑399/19.
a) Påståendet att ett separat förfarande för prövning av klagomålet felaktigt har inletts (åsidosättande 1)
473
Sökanden har kritiserat det faktum att ett separat förfarande (ärende AT.40497) felaktigt inleddes för att pröva klagomålet i syfte att hindra sökanden från att delta i ärende AT.39816 i egenskap av klagande, och därmed ”överföra” sina rättigheter till ett parallellt förfarande. Ett sådant tillvägagångssätt skulle stå i strid med innehållet i klagomålet, i den mån det hänvisar till ärende AT.39816, med innehållet i det berörda beteendet, särskilt med tanke på den betydande överlappningen mellan de flesta påståendena i klagomålet och kommissionens betänkligheter, och med kommissionens administrativa praxis.
474
Inledningsvis skulle kommissionens skrivelser av den 29 och den 31 mars 2017 dock ha gett upphov till en berättigad förväntan om att sökanden skulle delta i ärende AT.39816, eftersom det angavs att kommissionen tog upp klagomålet till prövning och uppmaningen att delta i marknadstestet, i enlighet med punkt 129 i bästa praxis gentemot en klagande. Trots att det i punkt 183 i det angripna beslutet anges att ”kommissionen också noggrant har bedömt alla argument … som framförts i klagomålet … och i de synpunkter … som lämnats som svar på [avsikts]skrivelsen”, hade kommissionen inte heller för avsikt att pröva klagomålet och beakta det i ärende AT.39816.
475
Kommissionen anser att det saknas stöd för det påstådda åsidosättandet.
476
I detta avseende erinrar tribunalen om att kommissionen enligt fast rättspraxis, vilken genom artikel 105.1 FEUF har till uppgift att säkerställa tillämpningen av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF, ska definiera och genomföra unionens konkurrenspolitik. För detta ändamål har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning vid handläggningen av klagomål. För att effektivt sköta denna uppgift har kommissionen rätt att ge olika prioritet åt klagomål som är anhängiga vid den (dom av den 16 maj 2017, Agria Polska m.fl./kommissionen, T‑480/15, EU:T:2017:339, punkt 34 och där angiven rättspraxis). På samma sätt bör kommissionen ges utrymme för skönsmässig bedömning av hur den avser att organisera handläggningen av ett klagomål, förutsatt att den respekterar de relevanta bestämmelserna i förordning nr 773/2004 och i synnerhet de klagandes rättigheter i den egenskapen.
477
I förevarande fall är det ostridigt mellan parterna att klagomålet innehåller påståenden som i stort sett motsvarar de betänkligheter för konkurrensens som var föremål för kommissionens pågående utredning i ärende AT.39816 och hade angett i meddelandet om invändningar. Under sådana omständigheter kan det inte uteslutas att påståendena borde ha prövats inom ramen för samma förfarande, med förbehåll för förmågan att särskilja de övriga påståenden som inte motsvarar betänkligheterna.
478
Denna omständighet räcker emellertid inte för att ifrågasätta den giltiga anledning som kommissionen har åberopat, vilka grundar sig på ett processekonomiskt syfte och på kommissionens vilja att inte försena utredningen av ett ärende som befann sig i ett framskridet skede genom att utvidga dess föremål, vilket innebär att det i det aktuella fallet måste anses att inledandet av ett separat förfarande för att handlägga klagomålet inte i sig är felaktigt.
479
Följaktligen kan argumentet att inledandet påstås vara felaktigt inte godtas.
b) Åsidosättande av artiklarna 5.1 och 6.1 i förordning nr 773/2004 (åsidosättanden 2 och 3)
480
För det första har sökanden kritiserat kommissionen för att aldrig ha uttalat sig om dess berättigade intresse av att delta i ärende AT.39816. I det angripna beslutet har denna institution i strid med artikel 7.1 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 5.1 i förordning nr 773/2004, inte tagit ställning till om sökanden har ett berättigat intresse av att delta som klagande i detta förfarande, medan det i avsiktsskrivelsen, som skickades några månader tidigare, angavs att kommissionen ännu inte hade fattat något beslut i denna fråga. Detta intresse kan inte ifrågasättas, i synnerhet som sökanden hade utsatts för Gazproms beteenden och kommissionens avdelningar hade inspekterat företagets lokaler.
481
För det andra har sökanden gjort gällande att artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 har åsidosatts, enligt vilken denne, i egenskap av klagande, har rätt att ta del av och yttra sig över meddelandet om invändningar, vilket denne har begärt vid flera tillfällen under det administrativa förfarandet. Kommissionen vägrade att tillåta att denna rättighet utövades med motiveringen att klagomålet lämnades in för sent, trots att en klagande enligt rättspraxis skulle ha denna rättighet till dess att rådgivande kommittén rådfrågats. Frågan om åsidosättande av dess rättigheter enligt artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 är dock relevant för det angripna beslutet i ärende AT.39816, eftersom företaget på så sätt berövades möjligheten att yttra sig över Gazproms föreslagna åtaganden efter att ha informerats om de bevis som samlats in under undersökningen, vilket otillbörligen begränsade dess möjligheter att ifrågasätta huruvida dessa åtaganden var tillräckliga.
482
Kommissionen har därför felaktigt hävdat att den har följt artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 genom att åberopa överlämnandet av meddelandet om invändningar som bifogades avsiktsskrivelsen, eftersom detta överlämnande av olika skäl inte skulle utgöra något korrekt förfaringssätt. För det första var den icke-konfidentiella version som överlämnades vid detta tillfälle inte fullständig. För det andra borde överlämnandet av meddelandet om invändningar och granskningen av synpunkterna som svar ha föregått sändandet av avsiktsskrivelsen. För det tredje skulle överlämnandet, som skedde efter elva månader och inom ramen för ärende AT.40497 i samband med att avsiktsskrivelsen skickades, ha inneburit att klagomålet inte skulle ha granskats inom ramen för ärende AT.39816 och hindrade sökanden från att lämna ytterligare synpunkter i samband med marknadstestet. För det fjärde var synpunkterna som svar på avsiktsskrivelsen avsedda att kommentera skälen till att klagomålet skulle avslås, och inte meddelandet om invändningar. För det femte uppgav kommissionen i sina inlagor i överklagandet i mål T‑399/19 att meddelandet om invändningar inte hade använts som grund för den preliminära bedömningen i avsiktsskrivelsen, vilket innebar att sökandens synpunkter som svar på denna skrivelse, i den mån de rörde meddelandet om invändningar, ansågs av kommissionen vara irrelevanta, även i samband med ärende AT.40497.
483
Kommissionen anser att påståendena om åsidosättanden är ogrundade.
484
Enligt artikel 5.1 i förordning nr 773/2004 ska fysiska och juridiska personer påvisa ett berättigat intresse i saken för att ha rätt att ge in ett klagomål i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1/2003. Enligt artikel 6.1 i samma förordning ska kommissionen, när den utfärdar ett meddelande om invändningar rörande en sak som den har mottagit ett klagomål om, tillställa klaganden en kopia av den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar och fastställa en tidsfrist inom vilken klaganden får framföra sina synpunkter skriftligen.
485
I förevarande fall måste det konstateras att sökanden uppfyllde villkoren för att åtnjuta rättigheterna enligt artikel 6.1 i förordning nr 773/2004. Dels medger kommissionen att sökanden, som var oroad över Gazproms påstådda beteenden, hade ett berättigat intresse av att ge in klagomålet och anser att den underförstått har tagit ställning till detta intresse, eftersom beslutet i ärende AT.40497 avslår klagomålet på materiella grunder. Dels måste förfarandet i ärende AT.39816 betraktas som ”ett ärende för vilket” klagomålet lämnades in till kommissionen, under förutsättning att det, såsom konstateras i punkt 477 ovan, är ostridigt mellan parterna att vissa av påståendena i klagomålet i stor utsträckning motsvarar de invändningar som anges i meddelandet om invändningar.
486
Även om det är riktigt att sökanden lämnade in klagomålet i ett framskridet skede av förfarandet i ärende AT.39816, trots att denne i detta skede hade varit medveten om förfarandet i flera år, eftersom sökanden redan hade deltagit i detta förfarande vid flera tillfällen (se punkt 4 ovan), kan denna omständighet inte påverka det faktum att sökanden kan åtnjuta de rättigheter som avses i artikel 6.1 i förordning nr 773/2004. Rätten att få en icke-konfidentiell version av ett meddelande om invändningar kan utövas så länge förfarandet pågår, det vill säga så länge som rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor inte har yttrat sig om det preliminära utkast till beslut som kommissionen har överlämnat, eftersom det i denna bestämmelse inte föreskrivs någon särskild tidsfrist inom vilken en klagande med ett berättigat intresse kan utöva de rättigheter som fastställs i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2006, Österreichische Postsparkasse und Bank für Arbeit und Wirtschaft/kommissionen, T‑213/01 och T‑214/01, EU:T:2006:151, punkterna 148 och 149 och där angiven rättspraxis).
487
Även om kommissionen, utan att göra någon oriktig bedömning, kunde inleda ett separat förfarande för att handlägga klagomålet, såsom anges i punkterna 477 och 478 ovan, kan detta inte beröva sökanden de rättigheter som avses i artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 inom ramen för ärende AT.39816.
488
Det bör dock noteras att kommissionen, i samband med de parallella förfarandena AT.39816 och AT.40497, upprätthöll en tvetydighet när det gäller sökandens deltagande och dess rätt att få en kopia av meddelandet om invändningar och att lämna synpunkter på denna handling i ärende AT.39816.
489
Efter det att klagomålet ingavs den 9 mars 2017, informerade kommissionen sökanden nämligen om att den hade godtagit klagomålet och uppmanade sökanden genom skrivelse av den 29 mars 2017 att delta i det marknadstest som inleddes den 16 mars 2017 i ärende AT.39816 och informerade sökanden den 31 mars 2017 om att klagomålet hade registrerats i ett separat förfarande, nämligen i ärende AT.40497. Efter det att sökanden vid flera tillfällen kontaktat kommissionen i syfte att få en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar, svarade kommissionen i skrivelser av den 28 april och den 24 augusti 2017 och angav antingen att dess bedömning i detta avseende ännu inte hade gjorts och att den skulle kontakta sökanden i sinom tid, eller helt enkelt bekräftade att denna begäran hade upprepats, men samtidigt noterade att klagomålet hade lämnats in i ett ”framskridet skede” av ärendet AT.39816.
490
Därefter meddelade kommissionen genom avsiktsskrivelsen, daterad den 23 januari 2018, som skickades inom ramen för ärende AT.40497, en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar, men betonade samtidigt att den ”lämna[de] frågan öppen om huruvida det sena inlämnandet av klagomålet … hade någon inverkan på beteckningen av sökandens berättigade intressen eller på dess rätt att delta i förfarandet i ärende AT.39816”. Slutligen var det först efter antagandet av det angripna beslutet, den 24 maj 2018, som kommissionen genom sin skrivelse av den 25 september 2018 besvarade de invändningar om att den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar inte var tillräckligt fullständig, som sökanden hade framfört i sitt svar på avsiktsskrivelsen.
491
Under dessa omständigheter kunde sökanden tvivla på att de synpunkter som denne lämnade i svaret på avsiktsskrivelsen skulle beaktas i enlighet med artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 inom ramen för ärende AT.39816. Det bör särskilt noteras att kommissionen i huvudsak vägrade att uttala sig om sökandens egenskap som klagande i ärende AT.39816, att överlämnandet av meddelandet om invändningar uttryckligen skedde i samband med en skrivelse som rörde ärende AT.40497 och inte ärende AT.39816, och att meddelandet om invändningar överlämnades som en av de handlingar på vilka kommissionen grundade sin preliminära bedömning att klagomålet skulle avslås, med stöd av artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning nr 773/2004, och inte i syfte att inhämta sökandens skriftliga inlagor på meddelandet om invändningar med stöd av artikel 6.1 i samma förordning.
492
Dessa omständigheter var dock inte så långtgående att de påverkade det faktiska utövandet av sökandens rättigheter enligt artikel 6.1 i förordning nr 773/2004.
493
Det ska noteras att även om överlämnandet av meddelandet om invändningar formellt sett skedde på grundval av artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning nr 773/2004, kunde sökanden i själva verket få tillgång till en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar och kunde, i samband med sitt svar på avsiktsskrivelsen, lämna in skriftliga inlagor som bland annat rörde innehållet i denna version av meddelandet om invändningar, innan det angripna beslutet i detta fall antogs. Vidare har sökanden visserligen bestritt att de synpunkter som lämnats i detta svar kan anses utgöra skriftliga inlagor i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 773/2004, men att sökanden i punkt 3 i svaret ändå angett att de innefattar en grundlig omprövning av de synpunkter som tidigare framförts i marknadstestet och klagomålet, i syfte att göra det möjligt för kommissionen att avsluta konkurrensundersökningen mot Gazprom med ett beslut som skulle förbättra konkurrenssituationen på de berörda central- och östeuropeiska länderna.
494
Kommissionen kunde dessutom ta del av dessa synpunkter under förfarandet i ärende AT.39816 och beaktade dem i det ärendet, vilket framgår av citaten och punkterna 17 och 183 i det angripna beslutet.
495
Den sistnämnda slutsatsen påverkas inte av sökandens argument att kommissionen egentligen inte tog hänsyn till de synpunkter som ingick i svaret på avsiktsskrivelsen, med tanke på att den hade godtagit Gazproms åtaganden endast nio arbetsdagar efter mottagandet av svaret och att förhörsombudets slutrapport i ärende AT.39816 inte innehöll någon hänvisning till klagomålet. Dels, som konstaterats i punkt 451 ovan, bygger argumentet om tidsfristen på nio arbetsdagar på ett felaktigt likställande mellan tidpunkten för mottagandet av de slutliga åtagandena och den senare tidpunkt då kommissionen godtog dem. Dels kan det faktum att klagomålet inte anges i den nämnda rapporten inte vara tillräckligt för att stödja antagandet att kommissionen inte hade granskat svaret med vederbörlig omsorg, särskilt som rapporten med rätta är inriktad på att Gazproms processuella rättigheter iakttas.
496
Sökandens anmärkning att denne borde ha fått en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar före utgången av tidsfristen för att inkomma med synpunkter, som skiljer sig från sitt svar på avsiktsskrivelsen, i samband med marknadstestet, kan inte godtas. Det framgår varken av artikel 27.4 i förordning nr 1/2003 eller av artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 att sökanden hade rätt att få en kopia av den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar i god tid för att kunna beakta den i de synpunkter som sökanden kunde framföra inom ramen för detta marknadstest. Vidare bör hänsyn tas till att sökanden lämnade in klagomålet endast några dagar innan det nämnda marknadstestet inleddes och den tid som behövdes för att utarbeta en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar.
497
När det slutligen gäller sökandens invändning om att den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar är tillräckligt fullständig, bör det erinras om, såsom anges i punkt 50 ovan, att tribunalen underrättade sökandens företrädare om den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar efter det att de hade undertecknat sekretessåtaganden. Därefter lämnade dessa företrädare in sina synpunkter på den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar, i vilka de identifierade vissa relevanta punkter i denna version och angav hur dessa punkter, enligt deras mening, kunde ha använts för att stärka, utveckla eller bekräfta de påståenden som sökanden framfört både i det administrativa förfarandet och i det aktuella målet vid tribunalen.
498
Det framgår emellertid av synpunkterna på den konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar att även om sökanden kunde ha varit bättre informerad om exakt vilka beteenden som Gazprom anklagas för, hade Gazprom tillgång till de flesta relevanta uppgifter och var i synnerhet redan medvetet om innehållet i de konkurrensbegränsande beteendena i fråga. Även i detta avseende ska det därför anses att sökandens faktiska utövande av sina rättigheter enligt artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 inte har påverkats.
499
Mot bakgrund av ovanstående kan argumentet att artikel 6.1 i förordning nr 773/2004 har åsidosatts inte godtas.
c) Åsidosättandet av andra processuella rättigheter som är knutna till klagandens ställning (åsidosättande 4)
500
Sökanden har gjort gällande att artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning nr 773/2004 har åsidosatts på grund av att det, i samband med avsiktsskrivelsen, lämnats otillräckliga uppgifter om tillämpningen i detta fall av undantaget för statliga åtgärder och om de handlingar som kommissionen har åberopat för att avslå klagomålet. Dessutom fick sökanden aldrig någon kopia av Gazproms svar på meddelandet om invändningar, trots att svaret, i motsats till vad kommissionen antytt under förfarandet, hade betydelse för beslutet att avslå klagomålet. Bristen på efterlevnad av dessa bestämmelser, som berörde båda förfarandena (AT.39816 och AT.40497), utgjorde emellertid ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift, vilket nödvändigtvis borde leda till att det beslut som fattats i vart och ett av dem ogiltigförklarades, eftersom rättelsen av oegentligheter i det ena ärendet inte skulle ha någon inverkan på oegentligheter i det andra ärendet.
501
Kommissionen anser att påståendena om åsidosättanden är ogrundade.
502
Artiklarna 7 och 8 i förordning nr 773/2004 innehåller regler för att avslå ett klagomål. Klagomålet avslogs dock genom det beslut som antogs i förfarandet i ärende AT.40497, inte i ärende AT.39816. Frågan om iakttagandet av de rättigheter som fastställs i dessa bestämmelser har således ett nära samband med ärende AT.40497, och ett eventuellt åsidosättande av dessa rättigheter kan inte påverka det angripna beslutets lagenlighet.
503
Argumenten om åsidosättande av artiklarna 7 och 8 i förordning nr 773/2004 är därför verkningslösa inom ramen för denna talan och kan därför inte godtas.
4. Huruvida det föreligger maktmissbruk
504
Enligt sökanden visar de omständigheter som denne har identifierat, oegentligheterna i prövningen av Yamal-invändningarna och åsidosättandet av dess processuella rättigheter i egenskap av klagande att det föreligger maktmissbruk, eftersom kommissionen har antagit det angripna beslutet med stöd av artikel 9 i förordning nr 1/2003 i ett annat syfte än det som föreskrivs i denna bestämmelse.
505
Kommissionen har anfört att den bevisning som sökanden och Republiken Polen har lagt fram inte visar att det förekommit maktmissbruk och att den i själva verket i stort sett är irrelevant för föremålet för en grund som avser ett sådant missbruk.
506
I detta avseende bör det erinras om att en handling enligt rättspraxis är ogiltig på grund av maktmissbruk endast om den, på grundval av objektiva, relevanta och bekräftande bevis, förefaller ha vidtagits i det enda eller åtminstone avgörande syftet att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet (dom av den 25 januari 2007, Dalmine/kommissionen, C‑407/04 P, EU:C:2007:53, punkt 99, och dom av den 9 december 2020, Groupe Canal +/kommissionen, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, punkt 31).
507
I förevarande fall ska det, för det första, konstateras att sökanden inte tydligt har angett syftet med det påstådda maktmissbruket. Genom att åberopa de omständigheter, oegentligheter och åsidosättanden av processuella rättigheter som behandlas i de föregående övervägandena och genom att hävda att dessa omständigheter återspeglar en ”ovilja att genomföra unionens intressen”, har sökanden och Republiken Polen sammanställt spridda element utan att identifiera vilket verkligt, och påstått dolt, syfte som kommissionen eftersträvade eller vilket förfarande som kommissionen kringgick.
508
I den mån sökanden anser att kommissionen, i stället för att avsluta ärende AT.39816 genom att göra de slutliga åtagandena bindande, borde ha fortsatt sin utredning och antagit ett beslut i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1/2003, bör det dock noteras att sökanden i övrigt inte har framfört något argument i denna riktning och att kommissionen dessutom förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutar att göra ett förslag till åtaganden bindande eller att inte godta ett sådant förslag (se, för ett liknande resonemang, domen Alrosa, punkt 94), med beaktande av att det i skäl 13 i förordningen anges att beslut om åtaganden inte är lämpliga i de fall där kommissionen avser att ålägga böter.
509
För det andra, och i alla händelser, framgår det av de tidigare övervägandena om den sjätte grunden att ingen omständighet som åberopats avseende förfarandets förlopp i ärende AT.39816 uppvisar någon ovanlig eller annorlunda karaktär som skulle medföra att förloppet potentiellt anses tyda på det föreligger maktmissbruk (se punkterna 444–451 ovan). Vidare framgår det att de oegentligheter som påstås ha skett vid prövningen av Yamal-invändningarna inte har styrkts (se punkterna 444 och 452–470 ovan). Avslutningsvis framgår det att inledandet av förfarandet i ärende AT.40497 inte är rättsstridigt i sig, medan de påstådda åsidosättandena av processuella rättigheter i samband med detta förfarande antingen visar sig vara ogrundade eller inte rör det angripna beslutet (se punkterna 473–503 ovan).
510
Av slutsatserna i föregående punkt följer således att även om syftet med det påstådda maktmissbruket kan fastställas, kan de bevis som sökanden och Republiken Polen har lagt fram, även om de tas samman, inte vara tillräckliga för att fastställa att det föreligger ett sådant maktmissbruk. Såsom redan har framgått av punkterna 58–64 ovan, är dessa omständigheter inte heller tillräckliga för att motivera en prövning av det relevanta påstådda ”sammanhanget”, som består av samtliga akter i ärendena AT.39816 och AT.40497, och följaktligen anser tribunalen att det inte heller är nödvändigt att vidta de åtgärder för processledning som sökanden har begärt.
511
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden. Talan ska därför ogillas, utan att det är nödvändigt att ta ställning till om den kan tas upp till prövning, särskilt med hänsyn till kommissionens invändning om rättegångshinder vid förhandlingen, vilket omnämns i punkt 53 ovan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkterna 51 och 52).
Rättegångskostnader
512
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och Gazprom har yrkat att sökanden ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens och Gazproms rättegångskostnader. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens och Gazproms yrkande bifallas.
513
Enligt artikel 138.1 och 138.3 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina egna rättegångskostnader, liksom varje intervenient som inte är en medlemsstat eller en unionsinstitution, om tribunalen beslutar det. I förevarande fall ska Republiken Litauen, Republiken Polen och Overgas bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning),
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen, Gazprom PJSC och Gazprom export LLC.
3)
Republiken Litauen, Republiken Polen och Overgas Inc. ska bära sina rättegångskostnader.
Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 2 februari 2022.
Underskrifter
Innehållsförteckning
I. Bakgrunden till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts
A. Det administrativa förfarande som mynnade ut i det angripna beslutet
B. Det angripna beslutet
1. Den preliminära bedömningen av de berörda beteendena
2. Innehållet i de slutliga åtagandena
3. Bedömningen och genomförandet av de slutliga åtagandena
C. Klagomålet
II. Förfarandet och parternas yrkanden
III. Rättslig bedömning
A. Begäran om åtgärder för processledning
B. Första grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning då den fann att Yamal-invändningarna var ogrundade, varvid kommissionen till följd av detta fel godtog åtaganden som inte motsvarade dessa invändningar
1. Den första grundens första del: Kommissionen gjorde fel då den drog tillbaka Yamal-invändningarna och att det saknades något åtagande som motsvarade dessa invändningar
a) Invändningen om att kommissionen var skyldig att motivera avsaknaden av åtagande som motsvarade Yamal-invändningarna
b) De invändningar som avser frågan huruvida båda de grunder som anges i skäl 138 i det angripna beslutet är väl underbyggda
2. Den första grundens andra del: Åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, öppenhet och lojalt samarbete
a) Åsidosättande av principerna om god förvaltningssed och öppenhet
b) Åsidosättande av principen om lojalt samarbete
C. Andra grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om prissättning
1. Den andra grundens första del: Kommissionen gjorde fel då den fastställde föremålet för åtagandena avseende prissättning, eftersom åtagandena inte åtgärdar kärnan i invändningarna om prissättning.
2. Den andra grundens andra del: Ineffektiviteten av det nya förfarandet för prisjustering
a) Åtagandenas ineffektivitet med tanke på Gazproms obstruktiva beteenden (invändning 1)
b) Huruvida åtagandena inte har lyckats åtgärda betänkligheterna för konkurrensen i tid (invändning 2)
c) Underlåtenheten att beakta kostnaderna för skiljeförfarandet (invändning 3)
d) Huruvida begränsningen av avtalstiden är olämplig (invändning 4)
3. Den andra grundens tredje del: De fel som gjorts vid formuleringen av prisvägledningen
a) Det föreligger ingen rangordning mellan de kriterier som används i prisvägledningen och det faktum att prisvägledningen är otydlig (invändning 1)
b) Huruvida kriteriet om prisnivån på gashandelsplattformar är olämpligt (invändning 2)
c) Huruvida de genomsnittliga importpriserna i Tyskland, Frankrike och Italien är olämpliga (invändning 3)
d) Egenskaperna hos den gas som levereras inom ramen för ett visst avtal (invändning 4)
e) De uppgifter som inte nämns i prisvägledningen (invändning 5)
4. Den andra grundens fjärde del: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar av förhållandet mellan unionsrätten och skiljeförfarandena
a) Huruvida den materiella unionsrätten är tillämplig på skiljeförfaranden (invändning 1)
b) Huruvida kommissionen kan delta som amicus curiae (invändning 2)
D. Tredje grunden: Åsidosättande av artikel 9 i förordning nr 1/2003, jämförd med artikel 102 FEUF, och proportionalitetsprincipen, i det att kommissionen godtog de slutliga åtagandena, varvid dessa åtaganden inte på ett adekvat sätt motsvarar invändningarna om de territoriella begränsningarna
1. Den tredje grundens första del: Helhetsbedömningen av huruvida åtagandena avseende territoriella begränsningar är otillräckliga
2. Den tredje grundens andra del: Huruvida åtagandena avseende leveranspunkter är otillräckliga
a) Huruvida det saknas tillräckligt många berörda leveranspunkter (invändning 1)
b) Huruvida serviceavgiften är orimlig (invändning 2)
c) Huruvida avtalstiden begränsas på olämpligt sätt (invändning 3)
d) Det olämpliga villkoret avseende minimivolymen gas (invändning 4)
e) Otillräcklig hänsyn tas till marknadsförhållandena i Bulgarien (invändning 5)
f) Underlåtenheten att beakta den sannolika och förutsebara utvecklingen av Gazproms transiteringspolitik (invändning 6)
3. Tredje grundens tredje del: Huruvida åtagandena avseende det bulgariska gasnätet är ineffektiva
E. Fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 194.1 FEUF, jämförd med artikel 7 FEUF, i det att det angripna beslutet strider mot de målsättningar som unionen ställt upp inom ramen för sin energipolitik med hänsyn till den negativa inverkan som beslutet kommer att få på den europeiska gasmarknaden
F. Femte grunden: Åsidosättande av artikel 18.1 FEUF, och likabehandlingsprincipen, på grund av kommissionens diskriminering mellan, å ena sidan, de av Gazproms kunder som är verksamma i Västeuropa och, å andra sidan, de som är verksamma i de berörda central- och östeuropeiska länderna
G. Sjätte grunden: Maktmissbruk och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, i det att kommissionen antagit ett beslut som strider mot målsättningen med artikel 9 i förordning nr 1/2003 och begränsningarna av sina befogenheter vid förvaltningen av det administrativa förfarandet
1. De omständigheter som kännetecknar förfarandet i ärende AT.39816
2. Oegentligheterna vid prövningen av Yamal-invändningarna
3. Åsidosättande av olika processuella rättigheter och till och med av väsentliga formföreskrifter vid handläggningen av klagomålet
a) Påståendet att ett separat förfarande för prövning av klagomålet felaktigt har inletts (åsidosättande 1)
b) Åsidosättande av artiklarna 5.1 och 6.1 i förordning nr 773/2004 (åsidosättanden 2 och 3)
c) Åsidosättandet av andra processuella rättigheter som är knutna till klagandens ställning (åsidosättande 4)
4. Huruvida det föreligger maktmissbruk
Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.
(
1
)	Konfidentiella uppgifter har utelämnats.