61977C0061(02)
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 19 de enero de 1978 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El pasado año este Tribunal de Justicia ya se ocupó varias veces del asunto sobre el que voy a pronunciarme hoy, a raíz de una demanda de medidas provisionales que se le presentó con arreglo al artículo 83 de nuestro Reglamento de Procedimiento. Por esta razón, podré limitarme a hacer algunas observaciones en lo que se refiere a los hechos.
El 30 de octubre de 1976, el Consejo se reunió en La Haya. En esta reunión se adoptaron diversas resoluciones en relación con los problemas de la pesca, que fueron confirmadas el 3 de noviembre de 1976.
Entre las mismas figura en primer lugar la Resolución de los Estados miembros de extender, mediante una acción concertada, a partir del 1 de enero de 1977 sus zonas de pesca a 200 millas a la altura de las costas del Mar del Norte y del Atlántico del Norte.
En Irlanda, parte demandada en el presente asunto, esta ampliación se llevó a cabo mediante un Decreto de 22 de diciembre de 1976.
En la misma reunión de La Haya se trató igualmente de las medidas comunitarias para la conservación de los recursos pesqueros. A este problema se refiere una declaración de la Comisión, hecha con autorización del Consejo, que figura como anexo VI de las resoluciones de La Haya y que quiero citar íntegramente a causa de su importancia para el presente caso. Esta declaración tiene el siguiente tenor:
«En espera de la aplicación de las medidas comunitarias en materia de conservación de los recursos, actualmente en fase de elaboración, los Estados miembros no tomarán medidas unilaterales de conservación de los recursos.
No obstante, si no se alcanzara un acuerdo en el seno de las Comisiones Internacionales de Pesca para el año 1977 y si posteriormente no se pudieran adoptar inmediatamente medidas comunitarias autónomas, los Estados miembros podrían adoptar, con carácter cautelar y de manera no discriminatoria, las medidas adecuadas para asegurar la protección de los recursos situados en las zonas de pesca próximas a sus costas.
Antes de adoptar estas medidas, el Estado miembro interesado recabará la aprobación de la Comisión, que deberá ser consultada en todas las fases de estos procedimientos.
Tales medidas provisionales no prejuzgarán las orientaciones que se adopten para la aplicación de las disposiciones de carácter comunitario en materia de conservación de los recursos.»
Por lo que se refiere a los esfuerzos realizados en común para adoptar las medidas provisionales de conservación hay que citar las Propuestas de Reglamento de la Comisión de 3 de diciembre de 1976 (documento no 3, anexo al recurso), de 14 de enero de 1977 (documento no 5) y de 11 de marzo de 1977 (documento no 13). No obstante, ninguno de estos esfuerzos se ha visto coronado por el éxito; tan sólo se han aprobado durante este período algunas normativas limitadas que contienen medidas de conservación como el Reglamento (CEE) no 194/77, de 28 de enero de 1977 (DO L 25, p. 46); el Reglamento (CEE) no 350/77, de 18 de febrero de 1977 (DO L 48, p. 28), y el Reglamento (CEE) no 373/77, de 24 de febrero de 1977 (DO L 53, p. 1).
Esta situación indujo al Ministro de Asuntos Exteriores irlandés a comunicar a la Comisión, el 14 de febrero de 1977, la intención de su Gobierno de aprobar medidas de conservación unilaterales cuyas líneas principales indicaba. Estas medidas fueron adoptadas el 16 de febrero de 1977, con la forma, por una parte, del «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order, 1977» que contiene la prohibición, aplicable a cualquier buque de pesca, de permanecer y pescar en una zona marítima determinada, definida por su longitud y latitud y, por otra parte, por el «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (No 2) Order, 1977», según el cual esta prohibición no es aplicable a los barcos de longitud (eslora) inferior a 33 metros o de potencia motriz no superior a 1.100 CV. Estos Decretos del Ministro de Pesca irlandés -en lo sucesivo, «medidas irlandesas» —en principio debían entrar en vigor el 1 de marzo de 1977, pero no fue así, debido en buena parte a la insistencia de la Comisión que celebró una reunión sobre este tema el 21 de febrero con representantes del Gobierno irlandés y de los demás Estados miembros. Estas medidas no entraron en vigor hasta el 10 de abril de 1977 después de que el Consejo no pudiera ponerse de acuerdo sobre las medidas de conservación comunitarias en el curso de una reunión celebrada a finales del mes de marzo de 1977. En esta ocasión el Gobierno irlandés invitó a los demás Estados miembros a presentarle, para su aprobación, sus planes de pesca que, en su caso, debían sustituir a las medidas citadas anteriormente. Volveré sobre este punto.
La Comisión, que ya había señalado en el curso de la reunión celebrada a finales de marzo de 1977, el carácter ilegal en relación con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por Irlanda, lo que además correspondía con el punto de vista adoptado por la mayoría de los Estados miembros en el curso de la reunión de 21 de febrero de 1977, se decidió a iniciar con arreglo al artículo 169 del Tratado, un procedimiento de declaración de violación del Tratado, mediante carta de 2 de mayo de 1977 en la que se comunicaba al Gobierno irlandés que las medidas adoptadas por éste tenían carácter discriminatorio, que no se trataba de verdaderas medidas cautelares y que, además, su incidencia sobre la organización común de mercados para los productos de la pesca no era la menor posible, lo cual era una condición necesaria. Tras una respuesta del Gobierno irlandés de 6 de mayo de 1977 que no satisfizo a la Comisión, ésta emitió el 7 de mayo de 1977 un dictamen motivado de acuerdo con el artículo 169 del Tratado. Tras haber expirado el plazo señalado para la suspensión de las medidas irlandesas (el 10 de mayo de 1977), la Comisión recurrió al Tribunal de Justicia el 13 de mayo de 1977, el cual deberá ahora resolver sobre si el Gobierno irlandés ha violado o no las disposiciones del Derecho comunitario.
Antes de abordar esta cuestión quiero recordar que, paralelamente al recurso, se ha sometido al Tribunal de Justicia una demanda de medidas provisionales con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento. Tras los debates orales de 21 y 22 de mayo de 1977, este Tribunal resolvió suspender su pronunciamiento sobre esta petición para dar a las partes la posibilidad de alcanzar un acuerdo sobre soluciones alternativas. Sobre este asunto debía elaborarse un informe dentro de determinado plazo que fue repetidamente prolongado. Una vez elaborado el mismo y tras nuevos debates orales el 11 y el 13 de julio de 1977, el Tribunal de Justicia dictó un segundo auto intimando a Irlanda a suspender la aplicación de dichas medidas a los buques de los demás Estados miembros a más tardar el 18 de julio de 1977. Además, el Tribunal de Justicia añadió que este país podía, con el consentimiento de la Comisión, adoptar otras medidas cautelares conformes con el Derecho comunitario y compatibles con los objetivos de la política común en el sector de la pesca. Por esta razón dichas medidas dejaron de aplicarse a partir del 18 de julio de 1977, según se me ha asegurado, y la pesca ha podido continuar en la zona de que se trata, ya que no se han aprobado nuevas medidas.
Por otra parte, un Tribunal irlandés, indirectamente a través del artículo 177 del Tratado, ha planteado al Tribunal de Justicia el problema de la licitud de las medidas irlandesas. Esta cuestión prejudicial —que figura en el Registro de este Tribunal con el número 88/77— será evidentemente objeto de conclusiones particulares, pero, no obstante, creo que ya conviene examinar en el presente procedimiento algunas de las alegaciones que en el marco de aquel asunto han expuesto otras partes diferentes de las que litigan en el caso presente, ya que me parece injusto conocer del motivo del recurso de violación del Tratado sin examinar todos los aspectos que interesan a efectos del asunto que importa resolver en este momento.
1.
En los motivos de recurso que la Comisión ha expuesto frente a Irlanda por las medidas de que se trata, desempeña un papel muy importante el Reglamento (CEE) no 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero (DO L 20, p. 19; EE 04/01, p. 16). El artículo 1 de este Reglamento -no quiero profundizar aquí sobre el conjunto de las disposiciones de este documente— habla del establecimiento de un régimen común para el ejercicio de la pesca en las aguas marítimas y la coordinación de las políticas de estructura de los Estados miembros en este sector. El artículo 2 del Reglamento dispone que el régimen aplicado por cada uno de los Estados miembros al ejercicio de la pesca en las aguas marítimas sujetas a su soberanía o su jurisdicción no podrá ocasionar diferencias de trato con respecto a otros Estados miembros y que los Estados miembros asegurarán la igualdad de las condiciones de acceso y de explotación de los fondos situados en las aguas citadas en el primer párrafo del artículo 2 a todos los barcos de pesca que lleven pabellón de alguno de los Estados miembros y estén matriculados en el territorio de la Comunidad. Además, el artículo 4 tiene el siguiente tenor:
«Cuando el ejercicio de la pesca en las aguas marítimas de los Estados miembros mencionados en el artículo 2 exponga a algunos de sus recursos a los riesgos de una explotación demasiado intensa, el Consejo, a propuesta de la Comisión, se pronunciará según el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, y podrá dictar las medidas necesarias para su conservación.
Estas medidas podrán implicar, principalmente, restricciones en materia de capturas de ciertas especies, de zonas, de períodos, de métodos y de artes de pesca.»
El Gobierno irlandés objeta principalmente a esto que estas disposiciones, en particular el artículo 2, no se refieren más que a las aguas que se encontraban bajo la soberanía de los Estados miembros en el momento de la aprobación del Reglamento. Se funda al respecto en la redacción del apartado 3 del artículo 2 que dice:
«Las aguas marítimas mencionadas en el presente artículo son las así designadas por las leyes en vigor en cada Estado miembro.»
Ahora bien, alega que en el momento de que se trata en el presente caso aún no se había fijado la zona de 200 millas y las aguas territoriales estaban fijadas -para Irlanda- en 12 millas. Como por otra parte, prosigue el Gobierno irlandés, se ha probado que las medidas de salvaguardia irlandesas debían aplicarse principalmente fuera de esta zona, éstas no pueden apreciarse en relación con el Reglamento no 101/76, mientras una modificación de la situación jurídica no precise que las disposiciones de dicho Reglamento son aplicables igualmente a las aguas territoriales ampliadas.
Podríamos prescindir de este punto litigioso si se tratara tan sólo de saber si las medidas irlandesas son contrarias al principio de no discriminación. En efecto, esta cuestión podría examinarse igualmente -y habré de volver más tarde sobre este punto-con independencia del Reglamento no 101/76, ya que -como hemos visto— el anexo VI de las Resoluciones de La Haya contiene igualmente, por su parte, una prohibición de discriminación al igual que el artículo 7 del Tratado que, incluso en opinión del Gobierno irlandés, es aplicable al conjunto de las aguas sujetas a la soberanía de Irlanda. No obstante, examinemos atentamente esta cuestión, ya que el Reglamento no 101/76 también tiene importancia en otros aspectos, según opina la Comisión, y ya que es difícil admitir que la definición contenida en el apartado 3 del artículo 2 se refiera tan sólo a la prohibición de discriminación y no a los demás principios contenidos en el Reglamento.
Considero errónea la sorprendente tesis del Gobierno irlandés por las razones siguientes:
En primer lugar tengo la impresión de que del Reglamento no 101/76 se puede deducir la opinión contraria a la defendida por Irlanda. El texto del apartado 3 del artículo 2, citado anteriormente, está redactado de una manera tan general que, de acuerdo con el principio de que el dominio territorial del mercado común se determina según el territorio de cada uno de sus Estados miembros —no quiero exponer aquí elementos tomados al Derecho de gentes—puede entenderse sin más en el sentido de que lo que importa no son las disposiciones nacionales vigentes en el momento de la aprobación del Reglamento, sino las aplicables en el período considerado. La definición del apartado 3 del artículo 2 es válida para el conjunto del Reglamento, ya que la opinión contraria nos llevaría a la conclusión, absolutamente inaceptable de que en caso de ampliación de las aguas territoriales, a falta de una modificación formal del Reglamento, sólo se podría aplicar una política común de estructuras a una mínima parte de las aguas comunitarias, es decir, de un modo que, por la misma naturaleza de las cosas, no permitiría tomar las medidas idóneas.
Me parece que es importante igualmente recordar el artículo 102 del Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los tratados, que reza así;
«A más tardar, a partir del sexto año después de la adhesión, el Consejo, a propuesta de la Comisión, determinará las condiciones para el ejercicio de la pesca con miras a asegurar la protección de los fondos y la conservación de los recursos biológicos del mar.»
No hay duda de que esta disposición prevé una competencia comunitaria para el conjunto de las aguas territoriales sin tener en cuenta situaciones concretas y, por lo tanto, parece ser incompatible con la de sostener que podrían existir aguas territoriales exorbitantes a la competencia comunitaria y para las cuales el ejercicio de la pesca y la protección de los fondos no podrían asegurarse más que con medidas puramente nacionales.
Creo, además, que hay que atribuir una importancia muy particular a lo que puede deducirse de las Resoluciones de La Haya, en su conjunto, de cara al problema que nos interesa en el caso presente. Se señala, en primer lugar, que se trata de la creación de una zona de pesca de 200 millas en el interior de la Comunidad y que la ampliación de los límites de pesca se realizó mediante una acción concertada; que la ampliación de la competencia tiene su origen, pues, en un acto de la Comunidad. Por esta razón se previó que los derechos de pesca de los terceros países en dichas zonas se regularían por convenios bilaterales celebrados con la Comunidad y por esta razón se encargó a la Comisión la apertura de las negociaciones. Esto explica igualmente por qué en el anexo VII se trata de los recursos comunes y de las medidas comunitarias, por lo que se refiere al régimen interno, y del conjunto de las aguas marítimas sometidas a la soberanía de los Estados miembros; se admite, pues, que las disposiciones relativas a la política común son aplicables al conjunto de las aguas marítimas sometidas a la soberanía de los Estados miembros. Además, es evidente que el anexo VI, citado anteriormente y en el que se trata de medidas de conservación comunes que precisamente se están elaborando, y según el cual las medidas unilaterales sólo se admitirán en determinadas condiciones, se refiere al conjunto de las aguas territoriales sometidas a la soberanía de los Estados miembros, lo que implica necesariamente que los autores de dicho texto admitieron en este campo la idea de una autoridad comunitaria, así como la aplicabilidad del artículo 4 del Reglamento no 101/76.
Finalmente es interesante señalar no sólo que la sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76_↔ Rec. p. 1279) —de la que me ocuparé más tarde — afirma que resulta de la naturaleza de las cosas que la competencia normativa ratione materiae de la Comunidad se extiende igualmente a la pesca de altura —en la medida en que una competencia análoga corresponde a los Estados, en virtud del Derecho internacional público— sino que también es posible refutar la tesis defendida por el Gobierno irlandés si nos basamos en regulaciones aprobadas posteriormente y, en particular, en los Reglamentos (CEE) no 350/77 (DO L 48, p. 28) y no 1412/77 (DO L 160, p. 5), así como en una serie de diferentes regulaciones alegadas por la Comisión y que contienen disposiciones análogas. Para el examen detallado del conjunto de las mismas remito al Tribunal a las exposiciones de la Comisión; tan sólo recordaré que las medidas de conservación que prevén se refieren al conjunto de la zona de 200 millas y que de su economía se deduce claramente que el legislador comunitario admite la idea de una competencia reglamentaria en el sector de la pesca que engloba en este marco al conjunto de las aguas marítimas nacionales, lo que no hace más que confirmar, en particular si se consideran las disposiciones combinadas en los artículos 1 y 4 del Reglamento no 1412/77, la idea de que, a falta de modificación explícita, el Reglamento no 101/76 se refiere a las aguas marítimas ampliadas sometidas a la soberanía de los Estados miembros.
¿Cómo es posible, no obstante, en estas circunstancias defender la tesis de que la normativa comunitaria prevista por el citado Reglamento no se extiende a la zona contemplada por las medidas irlandesas? No puedo entenderlo.
2.
En segundo lugar, conviene examinar si a la sazón era posible por lo demás adoptar medidas nacionales para la conservación de los recursos de la pesca o si tan sólo las Instituciones de la Comunidad tenían competencia en este campo. Se trata aquí de un argumento que han alegado los demandados en el procedimiento que dio lugar a la cuestión prejudicial 88/77. No obstante, sólo se refiere a las aguas marítimas comprendidas en el límite de las 12 millas y conviene, pues, en ese marco —como por lo demás en el presente caso — dejar aparte las aguas costeras tal como las definen los artículos 100 y 101 de las Actas de adhesión, ya que para las mismas se han declarado lícitas excepciones a la política común y, en especial, limitaciones particulares para las capturas.
Los defensores de la tesis de la ilegalidad de las medidas nacionales se apoyan principalmente en el citado artículo 102 del Acta de adhesión, así como en el párrafo primero del artículo 4 del Reglamento no 101/76 que también he citado anteriormente. Además, rechazan cualquier referencia a la citada sentencia Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76) basándose en que la situación era diferente a la sazón. Opinan, por lo que se refiere a la alegación basada de las Resoluciones de La Haya, en las que se trata, ciertamente, de medidas unilaterales, que las mismas no tenían por objeto modificar al Reglamento no 101/76 y que, además, tampoco habrían podido hacerlo. Finalmente, y este argumento es importante, alegan que el Consejo adoptó en realidad, a comienzos de 1977, medidas transitorias para la conservación de los recursos pesque ros y que, de este modo, hizo uso de sus facultades.
Por lo que se refiere a estas alegaciones, es innegable que existe una competencia comunitaria en el campo de las medidas de conservación de los recursos pesqueros y que, en este marco, el artículo 4 del Reglamento no 101/76 ocupa el primer plano. No hay que olvidar, sin embargo, que una disposición análoga ya figuraba en el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2141/70 (DO 1970, L 236, p. 1) y que, pese a ello, no se alegó en el citado asunto Kramer ningún motivo de recurso contra las medidas de conservación nacionales. Ello se debe esencialmente a que las Instituciones de la Comunidad no habían usado hasta entonces la posibilidad de aprobar una normativa a nivel comunitario. Se ha señalado explícitamente que en aquella época los Estados miembros tenían competencia para actuar, porque la Comunidad todavía no había asumido plenamente sus responsabilidades en la materia. Una situación análoga también existía evidentemente a principios de abril de 1977, pues no hay que olvidar que las medidas efectivamente adoptadas a nivel comunitario hasta aquel momento no tenían carácter global, sino que se referían tan sólo a aspectos parciales. Me permito, al respecto, remitirme a los Reglamentos que las aprobaban.
No cabe duda de que, en realidad, las circunstancias del citado asunto Kramer no son totalmente las mismas que las del presente caso. En particular, las medidas nacionales aplicables a la sazón habían sido adoptadas en aplicación de los compromisos que los Países Bajos habían suscrito en el marco del Convenio de 24 de enero de 1959 sobre la pesca en el Atlántico Norte. Se trataba, pues, de una normativa que tenía fuerza obligatoria para todos los Estados interesados (son parte del Convenio todos los Estados miembros con excepción de Italia y Luxemburgo, así como siete países terceros). No obstante, no estoy seguro de que esto tenga una importancia decisiva y, por otra parte, hay que admitir que no es en absoluto necesario recurrir exclusivamente a la sentencia Kramer para justificar la tesis de la licitud de las medidas de conservación nacionales. Baste recordar el anexo VI de las Resoluciones de La Haya, donde se admite claramente la licitud de medidas nacionales, bajo determinadas condiciones. En vano, por lo demás, se objetará que estas Resoluciones no tenían por objeto modificar el Reglamento no 101/76 y que tampoco habrían podido hacerlo. En realidad, ésta no es la finalidad para la que fueron aprobadas; su objeto, sencillamente, es precisar —precisión que el Tribunal de Justicia dio igualmente en la sentencia Kramer-que, mientras la Comunidad no haga uso de sus competencias, en caso de necesidad se pueden tomar medidas a nivel nacional.
Finalmente puedo referirme en este contexto a la exposición de motivos del Reglamento no 350/77 por el que se definen determinadas medidas provisionales de conservación y de gestión de los recursos de la pesca. En efecto, en los considerandos de este Reglamento se dice explícitamente lo siguiente:
«[…] en espera del establecimiento de un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca y sin perjuicio de las disposiciones del presente Reglamento, los Estados miembros podrán adoptar, de acuerdo con el procedimiento y en las condiciones definidas en el anexo VI de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 y de manera no discriminatoria, las medidas suplementarias adecuadas para asegurar la protección de los recursos de las zonas de pesca situadas a lo largo de sus costas».
No obstante, como en abril de 1977 no existían más que regulaciones parciales -como ya dije anteriormente—y como, es verdad, estaba en discusión una política global, pero no había sido lograda, no cabe dudar realmente de que, en principio, estaba permitido en aquel momento adoptar medidas de conservación a nivel nacional.
3.
La condición decisiva para la adopción de medidas de conservación es naturalmente —ya lo he dicho— que las mismas sean necesarias, es decir, que los recursos pesqueros estén ya considerablemente reducidos en determinada zona o que exista el peligro inmediato de pesca excesiva o, también, que la regeneración y, por tanto, los recursos futuros estén amenazados si no se imponen restricciones y medidas de protección.
Sobre este punto, algunas declaraciones de la Comisión así como otras circunstancias cuya existencia se reveló en el curso del procedimiento pueden hacernos creer que las medidas irlandesas no cumplían estos requisitos.
Pienso en lo que ha dicho la Comisión sobre la disminución considerable de las capturas de los países terceros a raíz de las medidas adoptadas por la Comunidad a partir del 1 de enero de 1977. Si en 1976 los barcos con pabellón de países terceros capturaron más de 400.000 toneladas en la zona de que se trata, el total de la capturas de estos mismos barcos en 1977 no alcanzó más que aproximadamente 130.000 toneladas. En efecto, una comparación de las cuotas de algunas variedades de pescado que los barcos soviéticos podían capturar en la zona VII (de la que se trata en el presente caso) en 1975, por una parte y en 1977, por otra, es sorprendente; igual sucede si se comparan esta cifras con el conjunto de las capturas de la Comunidad en la citada zona en 1975. No hay que olvidar, al respecto, que la reducción de las cuotas coincide con la disminución de la capturas accesorias. Pienso, además, en las medidas adoptadas a nivel comunitario para limitar o prohibir las capturas de arenques que ha proporcionado una mejora considerable a este sector. Recordaré igualmente que, después del auto del Tribunal de Justicia, la aplicación de las medidas irlandesas se suspendió a partir del 18 de julio de 1977 y que no se ha adoptado ninguna otra medida, como el establecimiento de planes de pesca, etc…
Sin embargo, si se considera atentamente, se verá que estos motivos no permiten negar pura y simplemente que fuera necesario adoptar medidas de conservación a nivel nacional en abril de 1977.
Naturalmente, como se trata del período en el que se aplicaron las medidas irlandesas y, si acaso, de las acciones previsibles en dicho marco, he de dejar de lado las medidas adoptadas por el Consejo en fecha posterior, como, por ejemplo, los Reglamentos (CEE)no 1672/77 (DO 1977, L 186, p. 27); no 1709/77 (DO 1977, L 189, p. 8), y no 1779/77 (DO 1977, L 196, p. 8), aprobados a finales de julio y primeros de agosto de 1977.
Por lo que se refiere a las restricciones impuestas a ciertas capturas de países terceros -que además están limitadas en el tiempo—también es importante señalar que existían medidas comunitarias de este tipo desde comienzos del año 1977, como por ejemplo el Reglamento (CEE) no 194/77, de 28 de enero de 1977 (DO L 25, p. 46), y el Reglamento (CEE) no 373/77, de 24 de febrero de 1977 (DO L 53, p. 1). Esto no impidió a la Comisión presentar en marzo de 1977 propuestas sobre medidas de conservación. En las mismas, la Comisión reconocía que ciertas poblaciones de peces de las aguas irlandesas habían sido pescadas en exceso y que la aprobación de medidas para ciertas variedades importantes de peces de las zonas VI y VII parecía particularmente urgente. Por esta razón las medidas de conservación propuestas por la Comisión preveían para 1977 una reducción de las capturas en un 41 %. Por lo demás, ésta es la razón por la que la Comisión no cuestionó en sí misma la necesidad de medidas de conservación -ya en la fase oral—sino que simplemente señaló que, debido a la reducción de las capturas de los países terceros, la situación era menos dramática de lo que pretendía el Gobierno irlandés.
Por último, no se puede deducir de la conducta de Irlanda tras el auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1977 que las medidas adoptadas por este país no fueran necesarias ab origine. Es posible que las medidas comunitarias aprobadas entretanto o que lo serán en fecha próxima, así como el hecho de que las medidas irlandesas habían producido efecto durante un período considerable, hayan influido a este respecto y que por esta razón haya parecido menos urgente la aprobación de medidas unilaterales más radicales. Además, no se ha precisado en el procedimiento por qué no se aprobaron los planes de pesca sobre los que Irlanda había insistido al principio. Como no conozco la razón, no puedo evitar suponer que había poderosas razones que se oponían a su realización, como, por ejemplo, la insuficiencia de informaciones y la imposibilidad de aplicar un sistema de control necesario que sólo podría funcionar en colaboración con los demás Estados miembros.
Por todas estas razones opino que las medidas irlandesas no pueden ser criticadas basándose en que, en principio, no eran necesarias. Evidentemente, un problema diferente es saber —y lo trataré luego más ampliamente— si las medidas controvertidas eran necesarias en la forma global que eligió el Gobierno irlandés -y esto tanto por lo que se refiere a la zona en las que se aplicarían como a las variedades de especies a las que se referían— o si hay que considerar que se han extralimitado.
4.
Continuaré, pues, el examen del presente caso examinando la forma y los efectos de las medidas irlandesas. Aquí se deben tomar en consideración diversos puntos de vista, que una vez más remontan en parte al asunto 88/77.
De este modo se ha planteado la cuestión de si la limitación de capturas no debe considerarse como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 30 del Tratado y, por lo tanto, como una medida ilegal. Se ha puesto en duda el carácter cautelar de las medidas irlandesas. Además, se ha afirmado que las mismas violan en varios aspectos el principio de no discriminación y se ha dicho que, en sus efectos sobre la organización común del mercado, no se han limitado a lo que es absolutamente necesario y que pueden poner en peligro las negociaciones con países terceros que, de acuerdo con las Resoluciones de La Haya, corresponde llevar a cabo a la Comisión.
a)
Entre estos puntos, sin duda es el primero el más fácil de analizar, al menos si me limito a comprobaciones de principio.
Se ha afirmado al respecto que el Reglamento no 100/76 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (DO L 20, p. 1), contiene igualmente disposiciones en materia de producción y prohíbe en el apartado 2 de su artículo 18, la aplicación de restricciones cuantitativas. Según la definición —amplia—del concepto de restricciones cuantitativas, tal como se deduce de la jurisprudencia y, en particular, de la sentencia de 30 de octubre de 1974, Haaster (190/73, Rec. p. 1123), es evidente que tiene igualmente por objeto las restricciones de la producción. No es posible justificar en el presente caso restricciones de este tipo -en este caso la limitación de las capturas—apoyándose en el artículo 36, ya que las medidas de que se trata serían excesivas. En realidad, bastaría con aplicar un régimen de cuotas adecuado; asimismo, se podría vislumbrar la aplicación del procedimiento previsto en el anexo VI de las Resoluciones de La Haya, que prevé una cooperación con la Comisión.
Opino que sobre este punto, basta recordar la citada sentencia Kramer en la que se señaló que la limitación de la actividad pesquera tiene por objeto la conservación de los recursos del mar y que, aunque a corto plazo tenga por efecto una reducción de las cantidades que pueden ser objeto de intercambio entre los Estados miembros, ello no puede considerarse prohibido en el sentido del Tratado, ya que dicha medida es necesaria para asegurar a largo plazo un rendimiento óptimo y constante de la pesca. Por el contrario, el argumento basado en la posibilidad de establecer un régimen de cuotas parece tan estéril en cuanto a sus resultados como el relativo al procedimiento del anexo VI de las Resoluciones de La Haya, que conduce al mismo resultado. En efecto, no se trata aquí de medidas puramente unilaterales, mientras que el presente procedimiento se refiere exclusivamente a medidas de este tipo. Además, no hay que olvidar que Irlanda buscó inmediatamente otra solución invitando a los demás Estados miembros a presentarle planes de pesca. Por consiguiente, creo —pero no es más que una opinión provisional—que no se puede poner en duda la licitud, en principio, de las medidas irlandesas, basándose en que las mismas constituyen, en el sentido del Tratado, medidas prohibidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, lo que evidentemente deja fuera de lugar la cuestión de si las medidas de que se trata han excedido cuanto era necesario y, por tanto, pueden ser calificadas de esta manera. Más tarde me ocuparé nuevamente de este último aspecto en el marco de otras consideraciones.
b)
He de examinar seguidamente si las medidas que llevan tan sólo a excluir los barcos de ciertas dimensiones y potencia motriz son verdaderas medidas de conservación. La Comisión, efectivamente, formuló dudas sobre este punto.
El Gobierno irlandés alega al respecto que antiguas regulaciones irlandesas [Sea Fisheries Act 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act 1959 y Licensing of Sea-Fishing Vessels Regulations 1960] ya sometían a los barcos de ciertas dimensiones a licencia y les prohibían el acceso a ciertas zonas. Hay que señalar, además, que las dimensiones de los barcos intervienen igualmente en las medidas recomendadas por una comisión internacional y de lo que se trataba igualmente en el asunto Kramer, sin que ello fuera criticado. Señala, por último, que elementos de este tipo se encuentran en las propuestas de la Comisión en materia de medidas de conservación, de diciembre de 1976 y enero de 1977, e indica que estos elementos figuran igualmente en los Reglamentos comunitarios (CEE) no 194/77 (DO 1977, L 46, p. 25) y no 746/77 (DO 1977, L 90, p. 8) que se refieren a los derechos de pesca de países terceros.
A esto, otras partes litigantes -en particular la Comisión— objetan que el hecho de que los barcos excluidos de este modo hayan buscado realizar sus tareas de pesca en otras aguas con lo que han llevado a las mismas el peligro de explotación demasiado intensa, muestra por sí sólo que en el caso presente no se trataba de una medida de conservación. Alegan que el artículo 4 del Reglamento no 101/76 da ejemplos de medidas de conservación y habla expresamente de restricciones en materias de captura de ciertas especies, de zonas, de períodos, de métodos y de artes de pesca. En realidad, las verdaderas medidas de conservación -y puedo referirme sobre este punto a las prácticas en materia de convenios y de organizaciones internacionales— deben determinarse en función de las particularidades biológicas de ciertas regiones, lo que no es el caso para el mar de Irlanda; además dichas medidas prevén un trato diferente en función de las variedades y del tamaño de los peces. Su objetivo es, sobre todo, fijar con la mayor exactitud la cantidad global de peces que pueden pescarse y repartir esta cantidad entre los diversos interesados. Con tal fin, dichas medidas determinan el número de barcos y la duración de la pesca. Con frecuencia determinan igualmente los métodos de pesca y contienen disposiciones sobre el equipo de los barcos, por ejemplo, las dimensiones de las redes, etc., para preservar las zonas de reproducción y las existencias de peces jóvenes. Por tanto, el Gobierno irlandés invoca erróneamente las medidas que tomó tiempo atrás, ya que las mismas no debían ser aplicables más que a las aguas costeras y que, además, estaban fuertemente teñidas de preocupaciones de orden social. Las propuestas de la Comisión, mencionadas por el Gobierno irlandés y que no se referían más que a la zona de 12 millas, sugieren los mismos comentarios. Además -prescindiendo de los aspectos de orden social y regional— es oportuno igualmente tener en cuenta que dichas medidas tenían por objeto proteger zonas especialmente vulnerables (zonas de reproducción), lo que explica por qué contenían disposiciones que prohibían ciertos materiales de pesca. Igualmente no se pueden alegar aquí los Reglamentos relativos a los derechos de pesca de países terceros, ya que no se trata en este caso de medidas de conservación pura y simple y -si dejamos de lado las normas aplicables a la flota de pesca española que han sido establecidas en función de los tipos de barcos utilizados por la misma hasta el presente—no se refieren tan sólo a barcos de ciertas dimensiones, sino que contienen igualmente una normativa en materia de cuotas de pesca y, junto con ésta, una limitación del número de grandes buques. Por último, habría que tener en cuenta que las medidas irlandesas criticadas no prevén limitación alguna del número de barcos de pequeñas dimensiones que dichas medidas admiten a pescar en la zona mencionada. Se habría podido, pues, reemplazar sin más los barcos de grandes dimensiones por otros menores y no se debe olvidar que los barcos de este último tipo pueden constituir a veces un mayor peligro para los recursos pesqueros que los barcos de mayores dimensiones debido al método de pesca que emplean y al uso al que se destinan las capturas.
Diré ante todo que el argumento alegado contra las medidas irlandesas, a saber que las mismas tendrían una incidencia desfavorable sobre otras aguas y que aumentarían en las mismas el peligro de explotación demasiado intensa, es muy poco convincente. Naturalmente, una regulación de conjunto que afectara a todas las aguas sería la más apropiada en la materia. Ahora bien, las Resoluciones de La Haya preveían precisamente la adopción de medidas nacionales unilaterales en caso de que no se pudiera conseguir con la suficiente antelación la aprobación de una normativa de conjunto de este tipo. Como cualquier medida nacional tiene un efecto restrictivo, no es posible poner en duda su licitud, afirmando que representan un peligro para las zonas marítimas a las que pudieran dirigirse los barcos excluidos de otras zonas.
Además -pero esto constituye un elemento desfavorable a las medidas irlandesas-, suponemos que las medidas de conservación deben presentarse en la forma descrita por la Comisión. Igualmente, consideramos convincente lo que la Comisión nos ha dicho sobre la referencia que hizo el Gobierno irlandés a normativas que este último aplicó en otros tiempos, a las medidas de que se trataba en el asunto Kramer así como a las propuestas que hizo la Comisión en la primavera del año pasado. En efecto, existe sin duda alguna una diferencia fundamental entre las medidas limitadas a las aguas costeras que abrigan existencias de peces particularmente vulnerables y las medidas que abarcan una gran zona marítima, con independencia de que las propuestas de la Comisión estaban claramente teñidas de preocupaciones tanto de política regional como de política social, lo que no puede, sin más, ser el caso de las medidas nacionales unilaterales.
Además, las medidas irlandesas no preveían restricciones para las pequeñas embarcaciones, lo que, a la larga, las hubiera privado de cualquier efecto de conservación. Conviene, efectivamente, señalar que el Gobierno neerlandés declaró que era posible reemplazar en un lapso de tiempo relativamente breve los buques excluidos por las medidas irlandesas por barcos de menores dimensiones, lo que parece igualmente plausible por lo que respecta a la flota francesa si se consideran las dimensiones de los barcos que la componen. Igualmente, también es interesante señalar que, según las declaraciones de los demandados en el litigio principal del asunto 88/77, las embarcaciones de menores dimensiones, que aplican ciertas técnicas de pesca y destinan las capturas para ciertos usos (transformación en harina de pescado), pueden representar un peligro más grave para los recursos pesqueros que los barcos de mayor tonelaje, que destinan sus capturas exclusivamente a la alimentación humana y las condicionan inmediatamente a bordo con este fin.
Pero, por otra parte, no se puede negar que para la apreciación del presente caso importa igualmente tener en cuenta el hecho de que había que tomar rápidamente medidas nacionales y que las posibilidades de control de Irlanda son limitadas. Además, hay que admitir que las medidas irlandesas han tenido por efecto, a corto plazo, limitar las capturas y, por tanto, han contribuido a preservar los recursos pesqueros. Reemplazar los grandes barcos por embarcaciones más pequeñas requiere en efecto cierto lapso de tiempo, sin contar con que las posibilidades de acción de las embarcaciones menores están limitadas tanto por la distancia como por las condiciones atmosféricas de la zona marítima de que se trata. En todo caso, la intención del Gobierno irlandés -según lo afirmó él mismo—no era más que adoptar medidas provisionales que debían ser reemplazadas por planes de pesca o incluso por medidas comunitarias.
Por lo tanto, tras examinar todos los elementos que importan en este contexto, no puedo expresar más que dudas en cuanto al carácter realmente conservador de las medidas criticadas. Creo que sólo se puede formular un juicio sobre este punto después de haber oído a un experto, pero no pienso, sin embargo, que sea necesario profundizar de tal modo la instrucción y prefiero ocuparme de otro aspecto del asunto sobre el que parece más fácil formarse una opinión inequívoca.
c)
De este modo llegamos al motivo del recurso -que se encuentra sin duda en el centro del presente proceso— según el cual las medidas irlandesas han infringido la prohibición de discriminación. Este motivo se basa en el anexo VI de las Resoluciones de La Haya, donde se dice que los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas de manera no discriminatoria. Además, el artículo 2 del Reglamento no 101/76 dispone que está prohibido aplicar diferencias de trato con respecto a otros Estados miembros y que los barcos de pesca de los Estados miembros gozan de «igualdad de condiciones de acceso y de explotación de los fondos» situados en las aguas marítimas sujetas a la soberanía de los otros Estados miembros.
La Comisión ha demostrado en este punto que el criterio de las dimensiones y de la potencia motriz de las embarcaciones, elegido por el Gobierno irlandés, tiene efectos dispares en las flotas pesqueras de los Estados miembros, sobre todo si se tiene en cuenta los barcos que han pescado tradicionalmente en el pasado en las aguas de que se trata y que quedan excluidos de las mismas como consecuencia de las medidas irlandesas. Estas diferencias aparecen en primer lugar comparando la situación de los otros Estados miembros interesados con la situación en que se encuentra la flota irlandesa y, por otra parte, comparando la situación de los otros Estados miembros entre ellos. Además, los demandados en el litigio principal del asunto 88/77 declararon que igualmente se puede considerar que hay discriminación en la relación entre los barcos de gran tonelaje, excluidos de dichas aguas, y las embarcaciones menores, cuyo acceso sigue autorizado.
En su defensa, el Gobierno irlandés afirma aquí principalmente -si prescindo del alegato que ya he examinado según el cual el Reglamento no 101/76 no se aplica a la zona de las 200 millas—que en realidad no se ha hecho ninguna distribución en razón de la nacionalidad y que los únicos criterios aplicados han sido criterios objetivos que afectan a todos los interesados en igual medida. Los efectos dispares que se siguen de la aplicación de estos criterios no tienen importancia a efectos de la prohibición de discriminación. Por lo que se refiere a su incidencia sobre la flota neerlandesa, convendría tener en cuenta el hecho de que esta última no pesca en las aguas irlandesas desde hace mucho tiempo. En cualquier caso, lo que sería decisivo -y esto se refiere a la circunstancia de que dichas medidas no tienen prácticamente ninguna consecuencia sobre la flota irlandesa—es que nos encontramos ante una situación especial, ya que debido a su estructura la flota irlandesa tiene acceso exclusivamente a las aguas irlandesas, por lo que las mismas tienen un interés vital para ella. Por ello, hay motivos razonables en favor de la protección de la industria irlandesa de la pesca, en el sentido de la jurisprudencia existente en la materia; no se trata más que de realizar un equilibrio necesario. Además, podríamos recoger ciertas declaraciones de las Instituciones de la Comunidad que, según el Gobierno irlandés, han mostrado en diversas ocasiones su preferencia en favor de la industria irlandesa de la pesca. Por ejemplo, el Consejo ha confirmado en las Resoluciones de La Haya la necesidad de desarrollar progresiva y continuamente la industria de la pesca en Irlanda por los problemas particulares de este país y la Comisión ha admitido en sus propuestas de marzo de 1977 que el volumen de las capturas irlandesas, incluso en el marco de las medidas conservatorias comunitarias, podría aumentar en un 20 % aproximadamente respecto a las del año 1977.
A propósito de este punto controvertido, muy importante en el presente procedimiento, quisiera señalar de entrada que, en el terreno jurídico, el criterio que más se evidencia no es tanto el anexo VI de las Reso luciones de La Haya como el citado artículo 2 del Reglamento no 101/76. Para evitar cualquier malentendido quiero, no obstante, añadir que, en mi opinión, el anexo VI de las Resoluciones de La Haya no tiene en modo alguno por objeto restringir el alcance del criterio, sino tan sólo reproducir de una forma más concisa la idea ya contenida en el artículo 2 de Reglamento no 101/76.
Creo que debo señalar con carácter previo lo que dice nuestra jurisprudencia en relación con el principio de exclusión de las discriminaciones o de igualdad de trato. Ante todo debo atenerme a esto. Por el contrario, la referencia a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que ha hecho el Gobierno irlandés en los debates orales, no tiene más que un interés secundario, sobre todo porque la prohibición de discriminación se formula de manera diferente en el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Así, en la sentencia de 17 de julio de 1963, Italia/Comisión (13/63_↔ Rec. pp. 335 y ss., especialmente p. 359), se dice que situaciones similares no pueden recibir un trato diferente con motivo de la prohibición de discriminación; lo que es decisivo es si hay discriminación material. En la sentencia de 12 de febrero de 1974, Sotgiu (152/73_↔Rec. p. 153), el Tribunal de Justicia señaló que en materia de discriminación no se trata tan sólo de discriminación manifiesta, sino igualmente de cualquier forma encubierta de discriminación; lo determinante no son las formas inherentes a la técnica jurídica, sino los efectos comprobables. Además, en la sentencia de 21 de febrero de 1974, Holtz & Willemsen GmbH/Consejo (153/73, Rec. p. 675), se trata de la necesidad de criterios objetivos que deben garantizar un reparto equilibrado de las ventajas y de los inconvenientes.
Si se examinan las medidas irlandesas sobre este fondo no es posible dejar de señalar en primer lugar que los criterios utilizados no tenían prácticamente ningún efecto sobre la flota irlandesa, que hasta entonces había trabajado en la citada zona, ya que sólo dos barcos se encontraban excluidos de la pesca; ahora bien, se trata de embarcaciones que no entraron en servicio hasta 1975 y una de ellas no ha pescado nunca en la zona controvertida, lo que nadie niega. Por otra parte, con respecto a Francia, de los 407 barcos que pescan normalmente en las aguas irlandesas, 101, es decir, aproximadamente el 25 %, no podían faenar como consecuencia de dichas medidas. Por lo que se refiere a los Países Bajos, se ha probado que una parte importante de la flota neerlandesa pesca desde hace años en las aguas irlandesas, es decir, que puede perfectamente alegar «antiguos derechos» que hay que tener en cuenta en el presente caso. Según afirma el Gobierno neerlandés, de los 42 barcos equipados para la pesca en las aguas irlandesas, 35 se encuentran excluidos de la pesca con base en los criterios establecidos en el marco de las medidas irlandesas, pese a que la flota neerlandesa, que pesca tradicionalmente en dicha zona, se haya reducido de todas maneras en más de una tercera parte desde 1975. Por lo tanto, no se puede negar que las medidas irlandesas surten efectos claramente diferentes en los diversos Estados miembros.
No se puede objetar a lo anterior que la incidencia de los efectos negativos de las medidas de que se trata sobre las flotas francesa y neerlandesa podría paliarse reduciendo las dimensiones de los barcos, ya que se ignora hasta qué punto pueden pescar en otras aguas las 3.700 pequeñas embarcaciones de la flota francesa y a las 460 pequeñas embarcaciones de la flota neerlandesa -sin incluir la flota del Ijsselmeer. Además, es cierto que, en cualquier caso -y tan sólo de este modo tendrían sentido las medidas irlandesas—no es posible la adaptación inmediata de la flota pesquera y, por lo tanto, una compensación inmediata. Además, el hecho de que las embarcaciones más pequeñas encuentren grandes dificultades para faenar en aguas lejanas, donde la mar está frecuentemente muy agitada, de modo que no podrían obtener capturas análogas a las de los barcos de mayores dimensiones, se opone también a la posibilidad de una compensación de este tipo.
Además, no creo que las diferencias que he indicado en la incidencia de las medidas criticadas puedan justificarse por la situación particular de la industria irlandesa de la pesca, sobre la cual se ha demostrado, en primer lugar, que a diferencia de los grandes buques neerlandeses y franceses, los barcos irlandeses no pueden trasladarse a otras zonas de pesca y que se admite, por otra parte, que debe desarrollarse. Diversos elementos prueban que las razones alegadas por el Gobierno irlandés no pueden considerarse como elementos materiales en el sentido del principio de la igualdad de trato. No se ve claramente, en primer lugar, si los barcos franceses y neerlandeses excluidos de la zona de que se trata pueden encontrar en otras aguas una compensación por las pérdidas que les ocasiona la aplicación de las medidas criticadas y si esta posibilidad no exige esfuerzos considerablemente más elevados. Además, cabe dudar de que se puedan tener en cuenta en este contexto todas las circunstancias del sector económico interesado. Según el artículo 2 del Reglamento no 101/76, la preocupación principal del legislador comunitario es garantizar la igualdad de acceso a las aguas irlandesas y por esta razón, sin duda alguna, para juzgar la incidencia de las medidas criticadas, es preciso comparar la situación que crean con la que existía antes de su entrada en vigor. Además, en la medida en que Irlanda alega que la necesidad de desarrollar la industria irlandesa de la pesca ha sido evocada en diversas ocasiones en el seno de las Instituciones de la Comunidad, hay que señalar que estas preocupaciones no implican necesariamente el aumento de las cuotas de pesca —ya que se podría prever la concesión de ayudas de Estado, como lo ha indicado la Comisión-y, por otra parte, hay que decir que se trata tan sólo de una declaración de intención relativa al régimen interno que hay que establecer; declaración que tiene por objeto precisar los elementos de una política común, que podrá caracterizarse igualmente por otros factores. Ahora bien, lo que es posible en el marco de un acto comunitario -desde el punto de vista de la política social y de la política regional o de la concesión de ayudas—ciertamente no puede dejarse sólo a la iniciativa de los Estados miembros en el marco de las medidas nacionales unilaterales.
Si es, pues, difícil poner en duda la idea de que las medidas irlandesas operaron una discriminación entre las flotas pesqueras francesa y neerlandesa, por una parte, y la flota irlandesa, por otra, se añade el hecho de que también es posible percibir una desigualdad de trato limitando el examen a los otros Estados miembros —con exclusión de Irlanda. Este es el caso por lo que se refiere a la situación de Francia en relación con los Países Bajos; basta, en efecto, recordar las cifras citadas anteriormente al hablar de la exclusión de barcos que pescaron tradicionalmente en las aguas irlandesas y considerar que Francia estaría en mejores condiciones para enfrentarse a las medidas criticadas recurriendo a embarcaciones más pequeñas, con las dimensiones o la potencia motriz autorizadas, tanto en razón de la distancia como del número de embarcaciones menores que componen su flota. Se puede igualmente afirmar esto en lo que se refiere a la situación de estos dos países en relación con Gran Bretaña, ya que -según ha señalado la Comisión en su escrito de interposición del recurso—la flota británica, que ha pescado hasta el presente en dichas aguas, no está afectada en absoluto por las medidas irlandesas.
Por último, respecto al motivo de violación de la prohibición de discriminación formulado de esta forma —creo que se puede dejar de lado la cuestión de si hay que admitir que existe igualmente discriminación de las embarcaciones mayores en relación con las pequeñas—tampoco se puede objetar que cualquier medida de conservación tiene necesariamente efectos diferenciados y que Irlanda no podía proyectar otras medidas unilaterales teniendo en cuenta las posibilidades de control de que dispone.
Por mi parte, tampoco estoy convencido de que cualquier medida de conservación (la situación puede ser diferente en caso de prohibición absoluta de pesca) deba surtir necesariamente efectos diferentes. En todo caso, por lo que se refiere a las medidas irlandesas que afectan a una zona marítima muy amplia, esta tesis suscita grandes dudas en cuanto a su pertinencia, dudas que no han podido aclararse y no se ha demostrado, creo, que fuera completamente imposible imaginar otras medidas de efecto no discriminatorio o menos discriminatorio. La Comisión, por ejemplo, pudo hablar de la posibilidad de limitar la prohibición de pesca en el tiempo o en el espacio. Además se hubiera podido pensar en limitar de manera sensible las capturas irlandesas o dictar una normativa de «standstill» basada en las capturas del año 1976, normativa sobre la cual, en marzo de 1977, Irlanda había indicado estar de acuerdo, con independencia de que no se nos ha precisado completamente que la conducta de otros Estados miembros en las negociaciones con Irlanda hizo fracasar la rápida sustitución de las medidas irlandesas por planes de pesca.
Por esta razón, llegado a este punto de mi examen, he de reconocer que la Comisión tiene razón cuando imputa al Gobierno irlandés la violación de un principio fundamental contenido en el Reglamento no 101/76 y que esta circunstancia basta por sí misma para justificar la declaración de una violación del Derecho comunitario.
d)
Por tanto, es realmente superfluo examinar los demás problemas del presente caso. No obstante, quiero tratarlos rápida mente, es decir, examinar brevemente qué hay del principio según el cual toda medida de conservación nacional debe limitarse a lo estrictamente necesario y, en particular, de la obligación de que las medidas de esta naturaleza tengan la menor incidencia posible en la política común y en el funcionamiento de una organización común de mercados. Además examinaré igualmente con brevedad el argumento según el cual las medidas irlandesas afectaron presuntamente a las negociaciones celebradas por la Comisión con países terceros.
aa)
Respecto al primer punto, la Comisión invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que insistió en varias ocasiones en el principio de proporcionalidad. De acuerdo con dicha jurisprudencia -véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73_↔ Rec. p. 409)—este principio establece que las medidas de intervención sólo son lícitas en la medida en que sean absolutamente necesarias y que es preciso -en este sentido la sentencia 20 de mayo de 1976, Peijper (104/75_↔ Rec. p. 613)—que las medidas de salvaguardia se limiten a lo que sea necesario y tan sólo contengan las disposiciones menos limitativas. En el marco del presente caso es igualmente interesante recordar la citada sentencia Kramer en la que el Tribunal de Justicia señaló que las medidas nacionales no pueden poner en peligro los objetivos y el funcionamiento del régimen común y, en particular, que la aplicación de medidas que limiten las capturas debe realizarse de modo que sus efectos sobre el funcionamiento de la organización común de mercados queden limitados al mínimo.
Realmente hay numerosas razones para suponer que no se ha tenido en cuenta suficientemente este principio cuando se adoptaron las medidas irlandesas.
Al respecto, quiero dejar sin resolver la cuestión de si cabe decir con razón —no se puede rechazar completamente la idea—que las medidas irlandesas constituían un obstáculo para la política común que debe elaborarse ahora; que pueden perjudicar el resultado de las negociaciones sobre un régimen interno y, por tanto, hacer más difícil la consecución de un acuerdo.
Bastan, en mi opinión, las siguientes consideraciones:
—
Parece probado que las medidas irlandesas excedían cuanto era necesario tanto desde el punto de vista geográfico como del biológico. Abarcan una zona muy amplia, a saber el 25 % de las aguas irlandesas y, por tanto, la casi totalidad de las aguas de pesca de la zona. Además, se aplican sin distinción a todas las especies de peces. Ahora bien, el Gobierno irlandés no ha podido indicar razones de orden biológico que demuestren que existe un peligro tan grande de explotación abusiva y, en particular, no ha refutado la afirmación debidamente sostenida por la Comisión de que las aguas irlandesas no constituyen una entidad ecológica independiente y que no todas las especies de peces que se encuentran en las mismas deben protegerse de igual manera. En este contexto es posible al menos insistir justamente sobre el importante retroceso de las capturas de los países terceros, que ya ha reducido considerablemente el peligro de una explotación demasiado intensa que pesaba sobre esta zona. Por esta razón la Comisión planteó con razón la cuestión de si no hubieran bastado medidas de menor alcance, como una declaración de «standstill» basada en las capturas de la campaña 1976.
—
Además se ha hecho referencia acertadamente -por lo que se refiere al contenido de las medidas irlandesas, a los objetivos de política estructural contenidos en el Reglamento no 101/76 (explotación racional de los recursos biológicos del mar, aumento de la productividad, reestructuración de las flotas de pesca en el sentido del progreso técnico, etc.). Para un sector que se encuentra en una fase de recesión y debe enfrentarse con dificultades económicas considerables, estos aspectos revisten indudablemente una importancia particular. Ahora bien, estos objetivos están en contradicción con las medidas que excluyen de la pesca a los barcos modernos de gran tonelaje y que incitan a equipar las flotas con barcos más pequeños y menos modernos.
Puedo, por lo tanto, decir que al menos estas circunstancias han hecho aparecer de nuevo dudas considerables en cuanto a la compatibilidad de las medidas irlandesas con los principios del Derecho comunitario. Tal como se presenta, la situación casi no permite profundizar más estos aspectos. Tampoco es indispensable hacerlo, ya que el motivo del recurso -la discriminación-basta para que prospere el recurso de la Comisión.
bb)
Respecto a la incidencia negativa de las medidas irlandesas sobre las negociaciones con países terceros relativas a los problemas de la pesca, diré aún los siguiente:
La Comisión alega —e invoca para ello la sentencia Kramer así como el dictamen 1/76—que los Estados miembros tienen la obligación de actuar en común hacia el exterior; que la Comunidad es competente para celebrar acuerdos en el ámbito de la organización del mercado de la pesca; que por esta razón, en La Haya, se le encargó a la Comisión llevar a cabo las negociaciones en este dominio y que ya las ha iniciado con miras a la celebración de acuerdos bilaterales. Por lo tanto, estima la Comisión, hay que considerar ilícito que algunos Estados miembros revoquen unilateralmente el mandato que le ha sido confiado y no es admisible, opina, que dichas negociaciones se vean afectadas por la conducta de algunos de estos Estados miembros. Ahora bien, prosigue la Comisión, cabe esperar que medidas del tipo de las irlandesas pongan en peligro la posición de la Comisión y da al respecto algunos ejemplos.
El Gobierno irlandés objetó frente esto que él mismo participa en las negociaciones y no tiene conocimiento de dificultades de cualquier índole debidas a las medidas adoptadas por él. Realmente, opina que, mientras sean posibles medidas de conservación nacionales, hay que tener en cuenta esta posibilidad en las negociaciones con países terceros. Además, siempre según la opinión del Gobierno irlandés, no hay que perder de vista que no se trata por el momento más que de la elaboración de acuerdos marco y no de la fijación de cuotas, de zonas de pesca, etc., ya que estos detalles están vinculados, en cualquier caso, a la definición del régimen interno cuya elaboración todavía no se ha llevado a cabo.
Señalaré al respecto, por una parte, que los ejemplos citados por la Comisión en lo referente al perjuicio causado a las negociaciones con países terceros no parecen muy impresionantes. Recordaré que se ha dicho, en este contexto, que algunos Estados terceros no quieren celebrar acuerdos más que con los Estados miembros considerados individualmente; que se ha dicho que algunos Estados terceros ponen en duda la capacidad de la Comunidad para celebrar acuerdos en este dominio y garantizar su ejecución; que se ha mencionado la amenaza de medidas de retorsión para establecer el equilibrio en el marco de los acuerdos existentes y que Noruega, por ejemplo, ha declarado que las medidas irlandesas que se han aplicado a algunos buques que llevaban el pabellón de aquel país, podrían incitarla a pedir la renegociación de los acuerdos ya celebrados. Hay que notar, efectivamente, que Irlanda ha afirmado, sin que se la contradijera en este punto, que la exclusión de los barcos noruegos constituye un error y que mientras tanto se ha resuelto el problema que planteaba esta medida. Además, no hay que olvidar que efectivamente se han podido acordar limitaciones de capturas con algunos Estados terceros.
Por otra parte, señalaré que las medidas nacionales unilaterales con las que era realmente necesario contar en las negociaciones con los países terceros deben ser tales que se pueda reconocerles el carácter de medidas de conservación y limitarlas a lo estrictamente necesario, sin lo cual la posición de la Comunidad en las negociaciones con los países terceros podría verse afectada de manera excesiva. Como hemos visto, no obstante, es muy dudoso que éste sea el caso en lo que se refiere a las medidas irlandesas.
Por estas razones al menos, no está excluido que las medidas de que se trata se presten a la crítica desde el punto de vista de la «no incidencia en las negociaciones con los países terceros». Puedo, sin duda, limitarme a esta comprobación. Me parece que mis conocimientos en la materia no me permiten profundizar en la cuestión, lo que tampoco es necesario, ya que, como he mostrado, el motivo de discriminación basta para acordar la admisión del recurso de la Comisión.
5.
Así pues, llego a la conclusión de que el recurso de la Comisión está fundado y que, por consiguiente, procede declarar que al dictar los dos Decretos de 16 de febrero de 1977 y aplicarlos a partir del 10 de abril de 1977, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. En consecuencia, se debe condenar en costas a Irlanda, tal como lo ha solicitado la Comisión.
(
*1
)	Lengua original: alemán.