61978C0091
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 16 de enero de 1979 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La problemática de la que es preciso ocuparse en el presente litigio encuentra una vez más su origen en el monopolio alemán del alcohol destilado. En primer lugar, procede recordar que, tras las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia el 17 de febrero de 1976, Rewe (45/75_↔ Rec. p. 181), y Miritz (91/75, Rec. p. 217), la República Federal, mediante Ley de 2 de mayo de 1976, modificó el régimen del alcohol y, entre otras cosas, liberó sus importaciones, eliminando a este respecto el derecho exclusivo del monopolio. Ello dio lugar a un aumento inmediato de las importaciones y a una disminución sensible de los precios de venta del alcohol en el mercado alemán. En efecto, el monopolio nacional, sometido, a partir de dicha Ley, a la competencia de productos libremente importados, se vio obligado a reducir sus precios de venta de 333 DM por hectolitro de alcohol etílico a 183 DM, a partir del 23 de febrero de 1977, y a 115 DM, a partir de 15 de junio del mismo afto. Sin embargo, los elevados precios de compra aplicados por el monopolio a los aguardientes no fueron modificados, lo que habría provocado una grave crisis presupuestaria al monopolio si la citada Ley de 2 de mayo de 1976 no hubiera previsto un aumento del impuesto sobre el consumo de los aguardientes, de 1.500 a 1.650 DM por hectolitro. No obstante, los consumidores del alcohol del monopolio y del aguardiente de cereales no comercializados directamente por el productor, no se vieron afectados por el referido aumento. Mediante Ley de 5 de julio de 1976, el tipo del impuesto sobre el consumo experimentó un nuevo aumento, fijándose en 1.950 DM por hectolitro a partir del 1 de enero de 1977.
Procede recordar que este tributo presenta tres formas distintas, a saber:
a)
la forma del impuesto sobre el alcohol propiamente dicho (Branntweinsteuer), que grava los alcoholes de producción nacional comercializados por el monopolio federal;
b)
la forma dé una sobretasa sobre el alcohol (Branntweinaufschlag), a la que está sujeto el alcohol de producción nacional exento de la obligación de entrega obligatoria al monopolio federal y, por lo tanto, igualmente al alcohol que no se ponga a disposición del mismo en incumplimiento de la obligación de que se trata;
c)
la forma de un derecho compensatorio en beneficio del monopolio (Monopolausgleichsteuer), que afecta al alcohol importado.
Ert virtud de la normativa alemana citada, el tipo del derecho compensatorio en beneficio del monopolio es igual al del impuesto sobre el alcohol y al de la sobretasa aplicable a los alcoholes no puestos a disposición del monopolio o exentos de la obligación de entrega al mismo. Sin embargo, por lo que respecta a los alcoholes de producción nacional, el tipo de la sobretasa no es siempre el mismo. De hecho, siempre que se trate de alcohol producido en Alemania por destilerías sujetas a un régimen de estimación global o por destilerías «selladas», cuya producción anual no supere los cuatro hectolitros de alcohol etílico, o por destilerías de cooperativas fruteras o, por último (y dentro de ciertos límites), por quien también sea propietario de la materia prima, se prevé una reducción del 21 % como mínimo y del 30,5 % como máximo en función de la materia prima empleada. Por el contrario, por lo que respecta al alcohol importado, sólo podrán beneficiarse de la reducción del derecho compensatorio los alcoholes elaborados a base de frutas, procedentes de destilerías cuya producción anual no rebase los 4 hectolitros de alcohol etílico.
Una vez expuesto esto último, pasaré a examinar el caso de autos. La parte demandante en el litigio pendiente ante el Finanzgericht de Hamburgo es la empresa Hansen, con domicilio social en Flensburg, que es propietaria de una destilería de alcohol, así como importadora de alcohol de otros Estados miembros y de países terceros. La Administración alemana de aduanas le requirió el pago del derecho compensatorio en beneficio del monopolio, por determinadas cantidades de alcohol importadas por la parte demandante y despachadas a libre práctica en la República Federal de Alemania. La sociedad Hansen impugnó el cálculo del tributo efectuado por el Servicio de aduanas de Flensburg, estimando que el régimen fiscal establecido por la Ley de 2 de mayo de 1976 infringía los artículos 37 y 95 del Tratado CEE. Esta infracción deriva del hecho de que, como consecuencia del sistema anteriormente expuesto de disminución de la sobretasa sobre el alcohol, el impuesto sobre el consumo al que está sujeto el alcohol importado es superior al que grava una parte de los alcoholes elaborados en la República Federal de Alemania.
Ante el órgano jurisdiccional alemán, la empresa Hansen alegó igualmente que la percepción del impuesto sobre el consumo tenía por único objetivo financiar determinadas actividades tendentes a favorecer a los productores nacionales del sector, infringiéndose, de esta manera, la prohibición de exacciones de efecto equivalente. En la adopción de la Ley de 2 de mayo de 1976, la misma empresa ve, por último, una violación del apartado 3 de! artículo 93 del Tratado en la medida en que la República Federal informó tardíamente a la Comisión del aumento de la carga fiscal que pesa sobre el alcohol.
En el marco de este litigio y mediante resolución de 22 de marzo de 1978, el Finanzgericht de Hamburgo planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
En relación con los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, ¿constituye el artículo 37 del Tratado una lex specialis, en el sentido de que las medidas estatales que afecten a la circulación de mercancías entre Estados miembros y, en su caso, entre Estados miembros y países terceros, deben apreciarse igualmente a la luz del artículo 37 del Tratado cuando, entre otras cosas, dichas medidas estatales contengan una ayuda?
2)
En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión:
a)
El apartado 2 del artículo 37 del Tratado CEE, en relación con el párrafo primero de su apartado 1, que prohibe toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado, ¿ha de interpretarse en el sentido de que entran dentro de su ámbito de aplicación aquellas medidas estatales que, tanto para los productos importados como para los autóctonos, prevean un aumento uniforme del impuesto sobre el consumo, cuyos ingresos, consignados en los Presupuestos Generales, se destinen indirectamente a compensar las pérdidas de un monopolio de Estado de carácter comercial, derivados del pago a determinados productores de un precio excesivo en relación con las condiciones de mercado existentes dentro de la Comunidad y de la disminución simultánea de los precios de venta de los productos de que se trata, comprados a precios excesivos?
b)
El apartado 2 del artículo 37 del Tratado CEE, que prohibe la adopción de medidas que restrinjan el alcance de los artículos relativos a la supresión de los derechos de aduana, ¿debe interpretarse en el sentido de que se aplica igualmente a medidas como las descritas en la primera parte de la segunda cuestión?
c)
El artículo 37 del Tratado CEE, ¿confiere directamente derechos, que los Tribunales nacionales han de salvaguardar, a quienes se vean afectados por un aumento del impuesto sobre el consumo que grave de idéntica manera a los productos importados y a los autóctonos, cuando, aisladamente considerado, este aumento de la carga fiscal no infrinja el Tratado CEE, pero sí lo infrinja en relación con otras medidas?
d)
¿Entran igualmente dentro del ámbito de aplicación del artículo 37 del Tratado CEE las medidas que afectan a la importación de mercancías procedentes de países terceros y, en su caso, en qué circunstancias?
3)
En caso de que la percepción del impuesto sobre el consumo constituya una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana y que las importaciones procedentes de países terceros no estén comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 37 del Tratado CEE, ¿el apartado 1 del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 29 de septiembre de 1970, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 282, p. 83) genera directamente derechos que los Tribunales nacionales deban salvaguardar?»
Las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente, por lo que respecta a la adecuación del régimen del alcohol vigente en Alemania al Tratado están motivadas no sólo por el trato fiscal más favorable del que se benefician determinados alcoholes nacionales frente a los alcoholes importados, sino también y con carácter más general, por el propio funcionamiento del monopolio alemán del alcohol destilado. Según el órgano jurisdiccional remitente, dicho monopolio aún no se ha transformado hasta tal punto que presente únicamente las características propias de una organización nacional de mercado, lo que incide negativamente en el tráfico comercial y en la competencia, como consecuencia de la influencia conjunta de los factores siguientes: Obligación de venta al monopolio de determinados alcoholes y posibilidad de venta de otros alcoholes, con precios de compra garantizados a los productores en ambos casos; fijación de los precios de venta al público por debajo de los costes. El efecto de todo ello es sostener artificialmente la capacidad competitiva de los productos nacionales respecto de los productos de los demás Estados miembros, cuando cabría suponer que, si no existiera el monopolio, una parte de la producción nacional estaría condenada a desaparecer del mercado.
2.
A propósito de la primera cuestión, es preciso observar que su formulación suscita algunas dudas, lo que es tanto más engorroso cuanto que la problemática planteada en la segunda cuestión se subordina a una respuesta afirmativa a la primera cuestión. En realidad, cuando el órgano jurisdiccional nacional solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si el artículo 37 del Tratado es una lex specialis, en relación con los artículos 92 y 93, parece estar avanzando la hipótesis de una aplicación prioritaria del artículo 37 respecto de lo dispuesto en los artículos 92 y 93 y que, eventualmente, se impondría como una excepción a estos últimos. Ahora bien, el problema se presenta de manera distinta cuando el mismo Tribunal remitente precisa que se está refiriendo a «aquellas medidas nacionales capaces de incidir en el tráfico comercial entre Estados miembros y, eventualmente, entre Estados miembros y países terceros», medidas que, entre otras cosas, implican subvenciones, y que lo que pretende que se determine es si dichas medidas deben apreciarsetambién a la luz del artículo 37. Se da por sentado, en efecto, que las medidas del tipo de aquellas a que se refieren los autos entran dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y 93, de tal manera que el único problema que se plantea es el relativo a si, además de dichos artículos, también es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 37 cuando las subvenciones están vinculadas a un sistema de monopolio nacional de carácter comercial. Lo único que cabe afirmar con certidumbre, en última instancia, es que el Juez alemán plantea el problema de las relaciones existentes entre el artículo 37, por un lado, y los artículos 92 y 93, por otro. En mi opinión, es preciso abordar esta problemática en términos generales, para, en un segundo momento, pasar a examinar los distintos aspectos de que se compone la segunda cuestión.
Comenzaré señalando que, con toda seguridad, el artículo 37 no puede ser interpretado en el sentido de que pretende establecer excepciones a las disposiciones reguladoras de las ayudas estatales. La orientación del artículo 37 respeta determinados principios básicos del Tratado: prohibición de discriminaciones entre los nacionales de los Estados miembros en las condiciones de abastecimiento y de mercado, supresión de derechos arancelarios y de restricciones cuantitativas. Un desconocimiento eventual de otro principio de base (protección del libre juego de la competencia, con las consiguientes limitaciones de las ayudas estatales) habría exigido una cláusula expresa que, por el contrario, no existe. Así pues, aunque se sirvan de los monopolios de carácter comercial para conceder ayudas a determinadas empresas, los Estados siguen estando plenamente sujetos a lo dispuesto en los artículos 92 y 93.
No obstante, procede recordar, tras lo dicho, que, en materia de ayudas estatales concedidas por medio de un monopolio para facilitar la comercialización de productos agrícolas, es preciso no olvidar lo dispuesto en el artículo 42 del Tratado, a tenor del cual «las disposiciones del Capítulo relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo […]». Ahora bien, en el Reglamento no 26, de 4 de abril de 1962, el Consejo decidió (en el artículo 4) que las disposiciones del «apartado 1 y de la primera frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, serán aplicables a las ayudas concedidas en beneficio de la producción o del comercio de los productos enumerados en el Anexo II del Tratado».
De hecho, el artículo 92 no se menciona en el Reglamento. Como es sabido, el apartado 1 del artículo 93 asigna a la Comisión la tarea de proceder, junto con los Estados miembros, al examen permanente de los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados; otorgándole, por otra parte, la facultad de proponer a estos últimos «las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común». Por lo que respecta a la primera frase del apartado 3, bien es cierto que en él se obliga a los Estados a informar a la Comisión con la suficiente antelación de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas, pero sólo confiere a la Institución comunitaria la facultad de presentar sus observaciones al respecto.
¿Es preciso deducir de esto último que, en materia agrícola, no son operativos los límites sustanciales a la facultad de los Estados de conceder ayudas, límites contenidos en el artículo 92, así como la atribución correlativa de una potestad decisoria a la Comisión, en virtud del apartado 2 del artículo 93?
La Comisión se pronunció en este sentido en la respuesta dada, el 9 de diciembre de 1976, a la pregunta parlamentaria 543/76, relativa a la readecuación del monopolio de que se trata (DO 1977, C 23, p. 12).
Estimo, no obstante, que no faltan razones varias para dudar de la conformidad de esta interpretación con el sistema comunitario.
En su sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74_↔ Rec. p. 1394), el Tribunal de Justicia declaró, entre otras cosas, que las excepciones que una organización nacional de mercado puede prever, en la medida necesaria para su funcionamiento, «a los principios generales del Tratado», se limitaban, en cualquier caso, al período transitorio. En aquellos casos en que, al término de dicho período, no existiera una organización común de mercados en los sectores ya sujetos a la organización nacional de mercado, el funcionamiento de ésta no podía seguir desconociendo los principios generales del Tratado.
Aunque el objeto del asunto citado haya girado fundamentalmente en torno a la prohibición de restricciones cuantitativas en los intercambios comerciales intracomunitarios, tanto los términos generales empleados en los considerandos de derecho de la sentencia como el hilo argumental seguido por el Tribunal de Justicia inducen a pensar que la obligación que incumbe a una organización nacional de mercado de actuar de conformidad con el Tratado no se limita al ámbito de los contingentes. La sentencia dictada en el asunto Charmasson contiene, en efecto, una referencia más amplia a la necesidad de «adaptar la organización nacional a los principios reguladores del establecimiento del mercado común»; entre éstos, ciertamente, es preciso incluir también las prohibiciones de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas y de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana. En otros asuntos, el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto la relación de complementariedad existente entre estas prohibiciones y la prohibición de discriminación en materia fiscal, contemplada en el artículo 95 del Tratado; razón por la cual, parece lógico considerar que esta disposición habrá de aplicarse igualmente al ámbito de la agricultura, independientemente de la existencia de una organización común de mercado.
Antes de empezar a abordar el problema relativo a la aplicabilidad, en materia agrícola, de los artículos 92 y 93, es preciso observar que en los diferentes Reglamentos constitutivos de las organizaciones comunes de mercado se recoge una disposición que declara aplicables los artículos citados a los sectores regulados por cada uno de dichos Reglamentos. Lo que no se dice es que para todo producto agrícola deba preverse necesariamente una organización común de mercado. Es perfectamente concebible que, de cara a la consecución de los objetivos contemplados en el artículo 39 del Tratado, determinados sectores puedan funcionar de manera satisfactoria sin que sea necesario sujetarlos a un régimen comunitario específico, caracterizado por mecanismos de orientación e intervención en materia de producción, comercialización y precios, siempre que se respeten los principios generales relativos al establecimiento del mercado común. Si se estimara, por el contrario, que, incluso al término del período transitorio —es decir, con posterioridad al momento determinante, según lo previsto en el apartado 1 del artículo 40 del Tratado, para el establecimiento de la Política Agrícola Común-, los Estados miembros siguen disponiendo de un amplio margen de libertad para conceder ayudas en aquellos sectores agrícolas que aún no posean su propia organización común de mercado, se estaría legitimando una situación incompatible con la plena sujeción del sector agrícola a los principios generales a los que se ha hecho referencia. En efecto, al disfrutar de la facultad incontrolada de subvencionar empresas nacionales, todo Estado miembro posee, en estos sectores, la posibilidad de obstaculizar la libre circulación de los productos procedentes de los demás Estados miembros y de privilegiar desde el punto de vista de la competencia la producción nacional. La concesión de nuevas ayudas estatales podría convertirse en el instrumento mediante el cual, bajo formas distintas, se reintrodujeran restricciones a los intercambios comerciales intracomunitarios, alcanzándose, de esta manera, resultados análogos a los producidos por aquellas medidas que la sentencia dictada en el asunto Charmasson consideró contrarias al Tratado.
Estimo, por consiguiente, que, en el marco del sistema delineado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, reconocer a los Estados miembros plena libertad en materia de ayudas, en los sectores agrícolas aún no regulados (y que quizás no lo estén nunca) por una organización común, sería un auténtico despropósito. Me parece necesario, en armonía con la sistemática del Tratado, admitir que al término del período transitorio, lo dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado sea también de aplicación al sector agrícola.
No estimo que se pueda oponer a esta opinión el hecho de que el Reglamento no 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962, declare únicamente aplicables (como ya he recordado) el apartado 1 y la primera frase del apartado 3 del artículo 93. Estimo, en efecto, dudoso que, por lo que respecta cuando menos a esta remisión, pueda considerarse en vigor el citado Reglamento no 26, y, más en concreto, su artículo 4. Quizás no carezca de interés observar, a este respecto, que el Reglamento de que se trata ha declarado aplicables todas las disposiciones del Capítulo relativo a la competencia (exceptuando algunas adaptaciones en relación con el apartado 1 del artículo 85 y el apartado 1 del artículo 91), con excepción de los apartados 2 y 3 del artículo 92 -este último a partir del segundo períododel artículo 93 y del artículo 94. El motivo de esta orientación lo pone de manifiesto el último considerando de la exposición de motivos del Reglamento no 26: se pretendía que la Comisión se hallaba en condiciones «de establecer un inventario de las ayudas existentes, nuevas o proyectadas, de presentar a los Estados miembros las observaciones apropiadas y de proponerles las medidas adecuadas», y todo ello de cara a la «ejecución, en el marco del desarrollo de la política agrícola común, de las normas relativas a las ayudas a la producción o al comercio de los productos agrícolas. Por consiguiente, la exclusión del artículo 92, de gran parte del artículo 93 y del artículo 94 revestía un carácter meramente provisional; por otra parte, el propio Reglamento no 26, en su conjunto, poseía una función meramente provisional, como lo prueban los términos de los considerandos primero (“las disposiciones siguientes deberán ser completadas teniendo en cuenta el desarrollo de la Política Agrícola Común”) y segundo (que, entre otras cosas, prevé “el posterior establecimiento de un régimen de competencia adaptado al desarrollo de la Política Agrícola Común”). Ahora bien, desde 1962 hasta nuestros días, el desarrollo de la Política Agrícola Común ha sido, sin duda alguna, considerable, y, por lo que a nosotros respecta, ya hemos tenido ocasión de afirmar que la normativa reguladora de las organizaciones comunes de mercado, establecidas a partir de dicho año, se ha ocupado igualmente del problema relativo a las ayudas estatales. Al mismo tiempo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha sentado el principio de la sujeción de las organizaciones agrícolas nacionales de mercado a los principios fundamentales del Tratado. La conclusión que me parece justificado extraer de todo lo dicho es que el artículo 4 del Reglamento no 26 debe considerarse derogado en razón de su incompatibilidad con la normativa comunitaria en vigor en materia agrícola.
3.
No quiero, sin embargo, ignorar la hipótesis, avanzada por la Comisión, de que el artículo 4 del Reglamento no 26 siga en vigor. En este supuesto se impondría valorar adecuadamente el debido respeto de lo dispuesto en el apartado 1 y en la primera frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que serían las únicas disposiciones aplicables a las ayudas estatales en materia agrícola, y plantearse cual pudiera ser el valor jurídico de una medida de ayuda estatal, adoptada en infracción de la primera frase del apartado 3 del artículo 93.
Recordaré los hechos de autos. Es indudable que la adecuación del monopolio alemán del alcohol, producida mediante la citada Ley de 2 de mayo de 1976, incidió en el sistema de ayudas estatales en él incluido, consistente, en lo fundamental, en la garantía de compra por el monopolio del alcohol de la producción nacional a un precio superior al de mercado, lo que supuso la necesidad de aumentar el impuesto sobre el consumo para compensar las pérdidas derivadas de la brecha creciente entre el precio de compra y el precio de mercado. El Gobierno alemán estaba, por consiguiente, obligado, en el sentido de la primera frase del apartado 3 del artículo 93, a informar a la Comisión del proyecto de ley de readecuación que instituía un nuevo sistema de financiación de la ayuda y ello con la debida antelación para que la Comisión pudiera presentar sus observaciones. Haciendo gala de una interpretación bastante amplia de esta obligación, el Gobierno federal esperó a que el proyecto de ley fuese aprobado por el Parlamento para notificar la ley, ya aprobada, a la Comisión, el 23 de abril de 1976, es decir, sólo nueve días antes de que el Presidente de la República promulgara la ley (promulgación que se llevó a efecto el 2 de mayo) y catorce días antes de su publicación en el Boletín Oficial federal (el 7 de mayo). Por consiguiente y en resumen, la Comisión se vio confrontada a un hecho consumado, desconociéndose manifiestamente la obligación de información con la debida antelación (que posee un valor sustancial, en la medida en que su inobservancia impide a la Comisión manifestar en tiempo oportuno su punto de vista sobre el proyecto de ayuda).
Soy perfectamente conscientes de que nos encontramos al margen del procedimiento contemplado en el artículo 169, que la Comisión no ha estimado oportuno entablar (mostrando, de esta manera, que no se opone a una interpretación bastante amplia de la primera frase del apartado 3 del artículo 93). Por consiguiente, lo único que puedo hacer es determinar, en términos generales, qué consecuencias pueden derivarse de la infracción de dicha disposición. A mi modo de ver, una medida nacional que desconozca las condiciones mínimas contempladas en la citada disposición no puede considerarse sino ilegal a la luz del Derecho comunitario. La alternativa a esta tesis consistiría en atribuir a la obligación de informar a la Comisión de todo proyecto de ayuda un valor limitado a nivel meramente procedimental, en el sentido de que el Estado miembro que no comunicara la información estaría incumpliendo, sin duda alguna, esta obligación; ahora bien, este incumplimiento no afectaría a la legalidad de la medida de ayuda. Una interpretación hasta tal punto restrictiva se contradice manifiestamente con la premisa de la que hemos partido; esto es, la necesidad de atribuir cierta relevancia, al artículo 4 del Reglamento no 26 en la medida en que se le considere como una disposición en vigor. Por consiguiente, nos sentimos inclinados a proclamar la ilegalidad de las medidas nacionales adoptadas en infracción de la primera frase del apartado 3 del artículo 93; sin que, por lo tanto, quepa considerar a los sujetos destinatarios de las obligaciones que ellas impongan obligados a respetarlas.
4.
Mediante la primera parte de su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional alemán pretende fundamentalmente que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre si la prohibición que impone a los Estados miembros el artículo 37, de adoptar toda nueva medida contraria a la prohibición de discriminación entre nacionales de los Estados miembros, en lo que respecta a las condiciones de abastecimiento y de mercado, es igualmente aplicable a aquellas medidas consistentes en un aumento de la carga impositiva de un impuesto sobre el consumo que, gravando de manera uniforme tanto los productos nacionales como los importados, persiga indirectamente el objetivo de compensar las pérdidas de un monopolio de Estado, derivadas de un desequilibrio entre los elevados precios de compra garantizados a los productores nacionales y los bajos precios de venta de los productos.
Es evidente que el tenor de esta cuestión refleja la situación específica creada por la Ley alemana de adecuación del monopolio del alcohol. El carácter discriminatorio de dicha Ley puede observarse bajo dos aspectos: en primer lugar, porque el monopolio sólo compra a un precio superior al de mercado el alcohol de producción nacional; en segundo lugar, porque este mecanismo de compra se financia mediante un impuesto sobre el consumo que también se aplica a los productos importados, de tal manera que estos últimos no se benefician del precio de compra garantizado. Por otra parte, existe un tercer aspecto que pasamos a examinar inmediatamente: se trata de que las ventajas de tipo fiscal de que disfruta determinadas categorías de productores nacionales sólo benefician a los productores extranjeros en una proporción mínima.
Por lo que respecta al primer punto, me limitaré a observar que el mismo nos reconduce al problema de la aplicabilidad de los artículos 92 y 93, al que ya me he referido. En efecto, la compra del alcohol autóctono por el monopolio a un precio mantenido artificialmente a un nivel elevado, constituye un medio que permite preservar una producción cuyos costes son superiores a los comunitarios; constituye, por consiguiente, una forma de ayuda estatal a la producción nacional. Como ya se ha indicado en respuesta a la primera cuestión, la circunstancia de que esta ayuda se conceda en el marco de un monopolio nacional no permite apreciar esta situación de manera distinta de las de las ayudas concedidas al margen de un monopolio. El carácter discriminatorio es inherente al concepto mismo de ayuda estatal. De esta manera, el problema acaba planteándose en términos de compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas de este tipo con el mercado común, especialmente por lo que respecta al sector agrícola.
Por lo que respecta al segundo problema, es preciso recordar que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que un tributo que grave determinados productos, nacionales e importados, y que tenga por objeto financiar actividades específicamente destinadas a beneficiar a los productos nacionales ya gravados -compensando, de esta manera, la carga fiscal-debe apreciarse a la luz de lo dispuesto en los artículos 9 y 12 del Tratado (prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana), más bien que del artículo 95, cuyo objeto son los tributos internos discriminatorios. En efecto, un régimen fiscal de este tipo sólo constituye aparentemente un sistema de tributos internos, de tal manera que, por su naturaleza proteccionista, debe considerarse, por el contrario, como una exacción de efecto equivalente a derechos de aduana (véanse las sentencias de 19 de junio de 1973, Capolongo, 77/72_↔ Rec. p. 611; de 18 de junio de 1975, IGAV, 94/74_↔ Rec. p. 699, y de 29 de mayo de 1977, Interzuccheri, 105/76, Rec. p. 1030). Siguiendo los términos de esta doctrina jurisprudencial: “esta calificación supone, no obstante, que exista una correspondencia clara entre, por un lado, la percepción de un tributo al que estén sujetos indistintamente los productos de que se trata, nacionales o importados, y, por otro lado, la situación ventajosa disfrutada únicamente por los productos nacionales, gracias a los recursos procedentes del propio tributo”.
No cabe duda alguna, por lo tanto, de que la obligación de no establecer exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana supone la prohibición de gravar los productos competidores de los demás Estados miembros, mediante un instrumento de tipo fiscal, con la carga (o parte de ésta) de las ayudas reservadas a los productos nacionales. Es preciso señalar igualmente que, aunque la citada obligación se contemple en los artículos 9 y 12 del Tratado, la misma se ve confirmada, en presencia de un monopolio nacional de carácter comercial, por lo dispuesto en el artículo 37. Baste a este respecto, con tener presente el espíritu que informa el apartado 2 del artículo 37, que obliga a los Estados miembros a abstenerse “de cualquier nueva medida contraria a los principios enunciados en el apartado 1 [en particular, la citada prohibición de discriminaciones entre nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado] o que restrinja el alcance de los artículos relativos a la supresión de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros”.
Por lo que respecta al vínculo existente entre la percepción del tributo y la financiación de la ayuda, corresponde al órgano jurisdiccional nacional remitente determinarla. Permítaseme, no obstante, observar que en el caso de autos dicho vínculo parece quedar probado por una mención explícita recogida en el informe que acompañaba al proyecto de la Ley federal de 2 de mayo de 1976; en dicho informe, en efecto, se reconocía que el aumento del impuesto sobre el consumo de alcohol tenía por objeto compensar la pérdida derivada para el monopo lio de la disminución de los precios de venta y la consiguiente diferencia negativa entre el precio de compra garantizado a los productores nacionales y el precio de venta a los consumidores. A pesar de ello, el representante del Gobierno federal alemán afirmó en el presente procedimiento el carácter “neutral” del tributo, alegando que poco importan los motivos que condujeron al legislador a aumentar el impuesto sobre el consumo o las circunstancias que determinaron este aumento; dado que en su opinión “el legislador también habría podido conseguir los recursos presupuestarios necesarios mediante un aumento del tipo de cualquier otro impuesto federal”. Por su parte, la empresa Hansen niega que, en el caso de autos, exista semejante libertad de elección en materia fiscal. En cualquier caso, estimo que no ha lugar a examinar una cuestión que afecta específicamente al Derecho nacional y que carece de incidencia en la interpretación del Derecho comunitario. Sea o no cierto que el legislador nacional tenía a su disposición instrumentos fiscales distintos del elegido para financiar la ayuda concedida a los productos nacionales de alcohol, lo que nos interesa es que, ante la necesidad de encontrar nuevas fuentes de financiación para hacer frente el aumento del coste de dichas ayudas, se decidió aumentar un impuesto, haciendo recaer en parte la financiación de la ayuda sobre el producto idéntico importado de otros Estados miembros.
A mi modo de ver, carece de relevancia, en este contexto, el hecho de que los ingresos procedentes del tributo de que se trata, en lugar de asignarse a un fondo especial específicamente destinado a financiar las intervenciones del monopolio, hayan pasado a engrosar los Presupuestos Generales del Estado, de donde se extraen, acto seguido, las sumas necesarias a tal efecto. De la misma manera, tampoco pienso que el fondo del problema se plantee de manera distinta por la falta de una coincidencia exacta entre las cantidades percibidas gracias al aumento del impuesto de que se trata y las destinadas a compensar el déficit del monopolio, derivado de la acción de ayuda a la producción nacional de alcohol. En definitiva, la función político-económica de la medida de que se trata prima sobre sus aspectos meramente formales.
Lo dicho es igualmente pertinente respecto de la segunda parte de la segunda cuestión planteada por el Tribunal alemán: en un caso que presentaba las mismas características que el que nos ocupa, ya tuvimos ocasión de precisar, en efecto, qué interpretación procede dar, en mi opinión, al apartado 2 del artículo 37.
5.
Queda por analizar el último de los problemas de discriminación a que se ha hecho referencia en la primera parte de la segunda cuestión, es decir, el relativo a la mayor incidencia que el impuesto sobre el consumo tiene sobre los productos importados que sobre los correspondientes productos nacionales, favorecidos por un sistema particular de reducciones.
Recordaré, antes que nada, que en el Tratado, la materia fiscal se encuentra específicamente regulada en los artículos 95 a 99. Sin embargo, en la formulación de estas cuestiones, el Finanzgericht de Hamburgo se ha referido sistemáticamente al artículo 37 y no al artículo 95, aunque la empresa Hansen haya invocado este último ante el Finanzgericht y los considerandos de la resolución de remisión lo hayan mencionado oportunamente. Se impone, por consiguiente, clarificar la relación existente entre el artículo 37 y el artículo 95.
En la sentencia de 10 de octubre de 1978, Hansen (148/77_↔ Rec. p. 1787), el Tribunal de Justicia se pronunció sobre las cuestiones de interpretación planteadas por el mismo Finanzgericht de Hamburgo, sobre la prohibición de discriminaciones en el cobro de tributos internos relativos al funcionamiento del monopolio alemán del alcohol, cuestiones en las que se hacía referencia tanto al artículo 37 como al artículo 95 del Tratado. El Tribunal de Justicia prefirió examinar el problema de la discriminación a la luz del artículo 95, dado que los regímenes preferenciales, consistentes en reducciones de impuestos análogas a la prevista en la Ley alemana sobre el monopolio del alcohol respecto de determinados grupos de destilerías, también puede existir al margen de todo vínculo con un monopolio comercial, y que, por otra parte, “el artículo 37 se basa en el mismo principio que el artículo 95, a saber, la supresión de toda discriminación en los intercambios comerciales entre Estados miembros”.
De todos es sabido que el objetivo del artículo 37 es adecuar los monopolios nacionales a las disposiciones fundamentales reguladoras del funcionamiento del mercado común y, en particular -como el Tribunal de Justicia ha tenido oportunidad de precisar en sentencia de 10 de octubre de 1978-, a aquéllas destinadas a evitar que no se falseen las condiciones en que se desarrollen los intercambios comerciales entre los Estados miembros, incluido el artículo 95, que contempla una prohibición de discriminaciones en materia fiscal. Por consiguiente, al examinar las cuestiones sobre la interpretación del artículo 37 que han dado lugar al presente procedimiento, será preciso tener igualmente en cuenta los principios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al interpretar el artículo 95.
Cuando, en el ámbito de un monopolio de carácter comercial, un Estado miembro recurra a un instrumento de carácter fiscal para financiar una ayuda destinada a los productores nacionales, será necesario que dicho Estado respete, en cualquier caso, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 95. Nadie ignora que este artículo prohibe toda forma de discriminación, directa o indirecta, entre los productos de un Estado miembro y los de los demás Estados miembros en la aplicación de tributos internos que graven tanto los productos nacionales como los importados y ello, basándose en criterios idénticos. Se desprende, por otra parte, de la citada sentencia Miritz, apartado 8, que entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 37 toda acción ligada a la existencia de un monopolio que incida en los intercambios comerciales intracomunitarios de determinados productos, “quedando, de esta manera, incluidos dentro del mismo aquellos tributos que discriminen a los productos importados respecto de los productos nacionales sujetos al monopolio”. Lo dicho justifica lo que ya tuve ocasión de afirmar en las conclusiones por mi presenta das el 4 de julio último, en el citado asunto 148/77, Hansen, en el sentido de que el alcance de la prohibición de discriminaciones recogida en el artículo 37, en supuestos como los arriba contemplados, se confunde fundamentalmente con su homóloga del artículo 95.
Como señala el órgano jurisdiccional nacional en su resolución de remisión, el impuesto sobre el consumo que, en el caso de autos, grava los productos nacionales, en aplicación de la Ley federal de 2 de mayo de 1976, acaba siendo menos gravoso que el percibido sobre los productos importados idénticos. En efecto, como ya he afirmado al comenzar estas conclusiones, determinadas categorías de destilerías (las destilerías “sujetas a un régimen de estimación global” y las de las cooperativas fruteras) se benefician de una exención parcial del impuesto, así como de importantes reducciones que no encuentran equivalente en los regímenes aplicables a las empresas de los demás Estados miembros.
Procede, a este respecto, recordar los criterios apuntados por el Tribunal de Justicia en su citada sentencia de 10 de octubre de 1978 (148/77). No es contrario a derecho, en tanto que tal, “el régimen preferencial previsto en una legislación nacional respecto de determinados alcoholes o categorías, de productores”, en la medida en que pueda obedecer, “en efecto, a fines económicos o sociales legítimos, tal como la utilización por la destilería de determinadas materias primas, el mantenimiento de la producción de alcoholes típicos de alta calidad o de determinados tipos de industrias como pueda ser el caso de las destilerías agrícolas”; “sin embargo y de conformidad con el artículo 95, semejantes regímenes preferenciales no deben encubrir un trato discriminatorio en detrimento de los alcoholes originarios de otros Estados miembros”. Por lo que respecta a los problemas de asimilación de trato que pueden derivarse de la aplicación del artículo 95, en función de factores tales como la naturaleza de los productos, las características técnicas de las instalaciones, los procedimientos de destilación, las modalidades impositivas y los métodos de control fiscal, factores a los que las distintas legislaciones nacionales condicionan la aplicación del régimen fiscal preferencial, el Tribunal de Justicia ha tenido oportunidad de señalar que “el objeto del párrafo primero del artículo 95 comprende las discriminaciones, tanto directas como indirectas, y que la aplicación de esta disposición se basa, no en la exigencia rigurosa de la identidad de los productos, sino en su similitud”.
A mi modo de ver, los criterios apuntados bastan para permitir al órgano jurisdiccional nacional resolver las cuestiones planteadas en el caso de autos por el distinto trato fiscal reservado a los productos nacionales y a los importados.
6.
La tercera parte de la segunda cuestión encuentra en la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia una respuesta afirmativa. En la citada sentencia dictada el 17 de febrero de 1976, Rewe, que también tenía por objeto la interpretación del artículo 37 del Tratado en relación con el monopolio alemán del alcohol, se afirma, en su aparta do 24, “que la prohibición de toda discriminación, en lo que respecta a las condiciones de abastecimiento y de mercado de las mercancías producidas o comercializadas por los nacionales de los distintos Estados miembros constituye, un principio fundamental que, por su propia naturaleza, afecta directamente a la situación económica y jurídica de éstos; que, en la medida en que dicha norma remite a un conjunto de disposiciones efectivamente aplicadas a los nacionales, puede ser invocada este precepto, por su propia naturaleza, puede ser invocada directamente por los justiciables”. Por otra parte, la misma sentencia precisó que, “al término de dicho período, la obligación de que se trata [artículo 37] ya no está supeditada a ningún requisito, ni puede subordinarse, en cuanto a su ejecución o efectos, a la adopción de ningún acto ya sea de la Comunidad o de los Estados miembros, y, por su naturaleza, puede generar derechos en favor de los justiciables que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar”.
7.
El Finanzgericht de Hamburgo solicita igualmente al Tribunal de Justicia (en la cuarta parte de la segunda cuestión) que se pronuncie igualmente sobre si el ámbito de aplicación del artículo 37 del Tratado abarca también aquellas medidas que afecten a la importación de mercancías procedentes de países terceros, y, en su caso, con arreglo a qué condiciones.
Al prohibir toda nueva medida contraria a los principios enunciados en el apartado 1 del artículo 37, el apartado 2 del mismo artículo prohíbe, en primer lugar, las medidas discriminatorias “entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado”, y ello, sin hacer distingos en relación con el origen de las mercancías. La segunda parte del citado apartado 2 prohíbe toda medida que restrinja el alcance de los artículos relativos a la supresión de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros».
Dado que las medidas de este tipo -entre las que, evidentemente, figura la imposición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana— inciden directamente en la importación de mercancías, cabe suponer que lo que motivó al órgano jurisdiccional nacional a plantear la citada cuestión fue precisamente, y sobre todo, este aspecto del artículo 37. Ahora bien, es indudable que la referencia implícita de la segunda parte del apartado 2 conduce a unas disposiciones (los artículos 12 a 17 y 30 a 36) cuyo ámbito de aplicación se limita a los intercambios comerciales entre los Estados miembros; y lo dicho se adecua al hecho de que los monopolios están regulados por el artículo 37, fundamentalmente en tanto que organismos que controlan, dirigen e influencian las importaciones o las exportaciones entre los Estados miembros (párrafo segundo del apartado 1). Ahora bien, cuando se trate de medidas adoptadas por un monopolio o ligadas a su funcionamiento, que también afecten a la importación de mercancías procedentes de países terceros, será preciso tener en cuenta aquellos principios o disposiciones que, aunque no estén expresamente contemplados en el artículo 37, se apliquen igualmente a la actividad ejercida por los monopolios. Me estoy refiriendo, en parti cular, al principio en virtud del cual la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana se aplica también a las importaciones de aquellas mercancías que procedan directamente de países terceros; este principio ha sido claramente afirmado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 13 de diciembre de 1973, Diamantarbeiders (asuntos acumulados 37/73 y 38/73_↔ Rec. p. 1610).
También se sitúa fuera del marco textual del artículo 37 la prohibición contenida en el artículo 95, a cuya aplicación a las medidas de carácter fiscal eventualmente adoptadas en el marco de monopolios ya hemos hecho referencia. Me parece oportuno precisar que esta prohibición no puede hacerse extensiva a las medidas fiscales relativas a mercancías importadas de países terceros, dado que la misma se circunscribe textualmente al supuesto de tributos internos discriminatorios, aplicados a los productos de los demás Estados miembros.
Por lo que respecta a la tercera y última cuestión, observaré que la atención prestada por el Tribunal remitente al apartado 1 del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 28 de septiembre de 1970, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la CEE, se justifica en la medida en que dicha disposición otorga a la importación en la Comunidad de productos originarios de dichos países y territorios un régimen «de exención de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente»; ahora bien, la respuesta a esta cuestión carece ya de interés, a partir del momento en que la prohibición de establecer (por medio del monopolio o en el contexto de un régimen de monopolio) exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana se aplica a todas las mercancías importadas de países terceros. Estimo más útil señalar que el apartado 1 del artículo 5 de la citada Decisión del Consejo obliga a los Estados miembros a abstenerse de toda medida o práctica interna de carácter fiscal que, directa o indirectamente, establezca una discriminación entre sus propios productos y los productos similares originarios de los países y territorios de Ultramar asociados a la Comunidad. De esta manera, el principio consagrado por el artículo 95 ha acabado por aplicarse, en la práctica, a los productos originarios de estos países en contra del criterio, que cabe deducir del tenor textual del artículo 95, de la no aplicación a las mercancías importadas de países terceros de la prohibición de tributos discriminatorios.
8.
En virtud de lo expuesto, concluyo proponiendo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Finanzgericht de Hamburgo con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE mediante resolución de 27 de marzo de 1978, de la manera siguiente:
1)
Aunque estén ligados al funcionamiento de un monopolio nacional y sean aplicables a productos agrícolas no sujetos a una organización común de mercado, los regímenes nacionales de ayudas a las empresas se regirán por lo dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, una vez expirado el período transitorio.
2)
El incumplimiento de la obligación de informar a la Comisión «con la suficiente antelación» de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas estatales (primera frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE) vicia por sí mismo de legalidad a las medidas nacionales de ayuda.
3)
Al obligar a los Estados miembros a abstenerse de toda nueva medida contraria a los principios contemplados en el apartado 1 o que restrinja el alcance de los artículos relativos a la supresión de los derechos de aduana, el apartado 2 del artículo 37 del Tratado CEE prohíbe un aumento del impuesto sobre el consumo que grave a determinadas mercancías, tanto nacionales como importadas, y que, directa o indirectamente, tenga por objeto financiar una ayuda concedida por un monopolio nacional a los productores nacionales de estas mismas mercancías.
4)
Infringe la prohibición de discriminación fiscal, prevista en el artículo 95 del Tratado CEE, y que es plenamente aplicable en el marco del artículo 37, el hecho de que, por medio de un régimen diferenciado de ventajas y reducciones, determinados tributos graven los productos autóctonos en menor medida que los importados.
5)
En la media en que se remite a disposiciones contenidas en el Tratado CEE y que poseen un efecto inmediato respecto a los particulares, el artículo 37 del mismo Tratado crea derechos subjetivos que los órganos jurisdiccionales nacionales han de salvaguardar.
6)
La prohibición de que el monopolio, por sí mismo o en el marco de su funcionamiento, aplique exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana afecta igualmente a las mercancías directamente importadas de países terceros.
7)
Aun no siendo aplicable, en tanto que tal, a los productos importados de países terceros, la prohibición de tributos discriminatorios se aplica a los productos procedentes de los países y territorios de Ultramar asociados a la Comunidad, en virtud del apartado 1 del artículo 5 de la Decisión 70/549/CEE del Consejo de 29 de septiembre de 1970.
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)	Lengua original: italiano