62003CO0250_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑250/03,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Taliansko) z 13. novembra 2002 a doručený Súdnemu dvoru 11. júna 2003, ktorý súvisí s konaním:
Giorgio Emanuele Mauri
proti
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’Appello di Milano,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans (spravodajca), sudcovia C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka,
generálny advokát: P. Léger,
tajomník: R. Grass,
po vyrozumení vnútroštátneho súdu o tom, že Súdny dvor má v súlade s článkom 104 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku v úmysle rozhodnúť odôvodneným uznesením,
po vyzvaní oprávnených subjektov, uvedených v článku 23 Štatútu Súdneho dvora, aby v tejto súvislosti predložili svoje prípadné pripomienky,
po vypočutí generálneho advokáta,
vydal toto
Uznesenie
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu „pravidiel Zmluvy o ES zakotvujúcich ochranu zásad hospodárskej súťaže a zákazu diskriminácie v práve Spoločenstva“.
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu pána Mauri proti Ministero della Giustizia (ministerstvo spravodlivosti) a Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (komisia pre advokátske skúšky pri odvolacom súde v Miláne), ktorého predmetom je rozhodnutie o zamietnutí pripustiť žalobcu k ústnej časti štátnej skúšky, ktorá oprávňuje vykonávať advokátske povolanie (ďalej len „štátna skúška“).
Vnútroštátna právna úprava
3. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že v Taliansku je prístup k výkonu advokácie podmienený zložením štátnej skúšky.
4. V zmysle článku 22 kráľovského zákonného dekrétu č. 1578 z 27. novembra 1933 (GURI č. 281 z 5. decembra 1933, s. 5521, ďalej len „zákonný dekrét č. 1578/33“) v znení účinnom v čase skutkového stavu sporu vo veci samej, sú skúšobné komisie pre štátne skúšky menované ministrom spravodlivosti a pozostávajú z 5 členov, z ktorých sú dvaja advokátmi, zapísanými minimálne 8 rokov v zozname advokátskej komory v obvode odvolacieho súdu, kde sa skúška koná, dvaja sú sudcami toho istého obvodu s kvalifikáciou nie nižšou než má prísediaci odvolacieho súdu a piaty je riadnym profesorom práva alebo hosťujúcim profesorom, ktorý vyučuje na univerzite alebo inštitúte vyššieho vzdelávania.
5. Le Consiglio nazionale forense (Národná rada advokátov, ďalej len „CNF“) určuje na základe spoločného návrhu rád advokátskych komôr príslušného obvodu dvoch advokátov, ktorí sú členmi príslušnej skúšobnej komisie, a ktorých minister spravodlivosti vymenuje za predsedu a podpredsedu tejto skúšobnej komisie.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
6. V decembri 2001 sa pán Mauri zúčastnil v obvode odvolacieho súdu v Miláne písomnej časti štátnej skúšky. Po oprave písomného testu skúšobnou komisiou nezískal dostatočný počet bodov na to, aby bol pripustený k ústnej časti skúšky, a bol preto vylúčený.
7. Pán Mauri podal na vnútroštátny súd opravný prostriedok, v ktorom navrhoval zrušenie tohto rozhodnutia. Tvrdil najmä, že zloženie skúšobnej komisie, ako ho upravuje článok 22 zákonného dekrétu č. 1578/33, neumožňuje nestranné posúdenie a nezaručuje správne fungovanie hospodárskej súťaže pri prístupe k výkonu advokátskeho povolania, čím porušuje ustanovenia článku 3 písm. g) ES, článkov 28 ES, 49 ES a nasl., 81 ES, ako aj 82 ES.
8. Podľa tohto súdu sa výhrada, ktorú uplatnil pán Mauri, nezdá úplne nepodložená, pokiaľ ide o právomoc, ktorou disponujú rady advokátskych komôr, teda riadiace orgány týchto komôr, ktorých členmi sú povinne advokáti vykonávajúci advokátske povolanie v danom obvode, určovať najvplyvnejších členov skúšobnej komisie, a tak viac alebo menej priamo ovplyvňovať hodnotenie tejto komisie.
9. Táto rada totiž určuje dvoch z piatich členov skúšobnej komisie, ktorí navyše vykonávajú funkciu predsedu a podpredsedu, a je možné a rovnako obvyklé, že tretí člen, ktorý vyučuje právo, je tiež advokát, a teda je zapísaný v tej istej advokátskej komore.
10. Podľa vnútroštátneho súdu sa táto okolnosť zdá byť prinajmenšom teoreticky spôsobilá umožniť advokátskej komore obmedziť, tak alebo onak, prístup k advokátskemu povolaniu s cieľom chrániť záujmy tých, ktorí ho už vykonávajú tým, že robí nielen kvalitatívny, ale rovnako aj kvantitatívny výber, ktorý súvisí s logikou trhu.
11. Keďže Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sa domnieval, že výsledok sporu, ktorý prejednáva, vyžaduje výklad práva Spoločenstva, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa pravidlá Zmluvy zakotvujúce ochranu zásad hospodárskej súťaže a zákazu diskriminácie v práve Spoločenstva tak, ako ich vykladá Súdny dvor Európskych spoločenstiev, vykladať v tom zmysle, že talianska vnútroštátna právna úprava, a najmä článok 22 kráľovského zákonného dekrétu č. 1578 z 27. novembra 1933 podmieňujúci prístup k výkonu hospodárskej činnosti advokátskeho povolania predchádzajúcou štátnou skúškou, je tým, že zveruje rozsiahlu právomoc pri hodnotení odbornej spôsobilosti a odborných schopností miestnym riadiacim orgánom profesijnej komory, ktorej členmi sú hospodárske subjekty už vykonávajúce činnosť na území príslušného obvodu, v rozpore [so Zmluvou] a v dôsledku toho je protiprávny?“
O prejudiciálnej otázke
12. Keďže sa Súdny dvor domnieva, že odpoveď na položenú otázku možno jednoznačne odvodiť z judikatúry, vyrozumel v súlade s článkom 104 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku vnútroštátny súd, že má v úmysle rozhodnúť odôvodneným uznesením a vyzval oprávnené subjekty uvedené v článku 23 Štatútu Súdneho dvora na predloženie prípadných pripomienok v tejto súvislosti.
13. Talianska a írska vláda, ako aj Komisia Európskych spoločenstiev na túto výzvu odpovedali. Obe vlády v podstate uprednostňovali, aby Súdny dvor rozhodol rozsudkom, a to so zreteľom na význam, ktorý podľa nich vec má. Komisia naopak uviedla, že nemá námietky, aby Súdny dvor rozhodol odôvodneným uznesením.
O prípustnosti
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
14. Talianska vláda tvrdí, že prejudiciálna otázka je neprípustná, pretože nie je nevyhnutná na to, aby bolo možné rozhodnúť o žalobe, ktorú podal kandidát vylúčený zo štátnej skúšky, a v každom prípade nie je možné takúto nevyhnutnosť vyvodiť z rozhodnutia vnútroštátneho súdu.
15. Okrem toho v rozsahu, v akom sa táto otázka týka zásady zákazu diskriminácie v práve Spoločenstva – presnejšie, podľa talianskej vlády, zásady národného zaobchádzania v oblasti slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb –, musí byť rovnako posúdená ako neprípustná z dôvodu, že ustanovenia Zmluvy v oblasti voľného pohybu, vrátane slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, sa neuplatňujú na činnosti, ktorých všetky prvky sú sústredené vo vnútri jedného členského štátu.
16. Írska vláda si taktiež myslí, že prejudiciálna otázka je neprípustná.
17. Spor v konaní vo veci samej sa totiž týka talianskeho vzdelávacieho systému, hoci organizácia vzdelávacích systémov patrí do právomoci členských štátov, a nie do právomoci Spoločenstva. Okrem toho táto otázka zostáva hypotetickou, pretože vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí uvádza, že zloženie skúšobnej komisie môže „prinajmenšom teoreticky“ predstavovať prekážku prístupu k výkonu povolania. Navyše návrh na začatie prejudiciálneho konania neposkytuje dostatočné množstvo podrobných informácií o fungovaní systému vo veci samej na to, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť.
Posúdenie Súdnym dvorom
18. Je potrebné pripomenúť, že je na vnútroštátnom súde, ktorý vo veci koná a ktorý musí niesť zodpovednosť za prijaté súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak nevyhnutnosť prejudiciálneho rozhodnutia pre rozhodnutie vo veci, ako aj závažnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Ak sa teda prejudiciálne otázky týkajú výkladu práva Spoločenstva, potom je Súdny dvor v zásade povinný o nich rozhodnúť. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovanie o prejudiciálnej otázke vnútroštátneho súdu iba vtedy, ak výklad alebo posúdenie platnosti právneho predpisu Spoločenstva, o ktoré požiadal vnútroštátny súd, zjavne nijako nesúvisí s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak je sporný problém hypotetickej povahy alebo ak Súdny dvor nemá k dispozícii údaje o skutkových a právnych okolnostiach nevyhnutné na to, aby mohol užitočne odpovedať na jemu položené otázky (pozri najmä rozsudok z 25. marca 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi a i., C‑480/00 až C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 až C‑491/00 a C‑497/00 až C‑499/00, Zb. s. I‑2943, bod 72 a tam uvedenú judikatúru).
19. V tomto prípade však tomu tak nie je.
20. Keďže bol totiž vnútroštátny súd požiadaný, aby rozhodol spor, v ktorom žalobca uplatňuje žalobný dôvod založený na porušení niektorých zásad práva Spoločenstva z dôvodu zloženia skúšobnej komisie, ktorá rozhodla o jeho nepripustení k ústnej časti štátnej skúšky, nemožno dôvodne pripustiť, že otázka položená týmto súdom nijako nesúvisí so skutočnosťou alebo s predmetom sporu vo veci samej alebo že ide o hypotetický problém.
21. Okrem toho, pokiaľ ide o námietku talianskej vlády, podľa ktorej sa ustanovenia Zmluvy v oblasti voľného pohybu neuplatnia z dôvodu, že všetky prvky činnosti vo veci samej sú sústredené vo vnútri jedného členského štátu, je potrebné poznamenať, že odpoveď môže byť pre vnútroštátny súd napriek tomu užitočná v prípade, ak jeho vnútroštátne právo ukladá v takom konaní, ako je konanie v tomto prípade, aby boli talianskemu kandidátovi pri štátnej skúške poskytnuté rovnaké práva ako práva, ktoré kandidát z iného členského štátu vyvodzuje z práva Spoločenstva v tej istej situácii (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. decembra 2000, Guimont, C‑448/98, Zb. s. I‑10663, bod 23, a z 5. marca 2002, Reisch a i., C‑515/99, C‑519/99 až C‑524/99 a C‑526/99 až C‑540/99, Zb. s. I‑2157, bod 26).
22. Napokon Súdny dvor zastáva názor, že mu boli dostatočne objasnené informácie uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu a v pripomienkach, ktoré mu boli predložené, aby mohol užitočne odpovedať na položenú otázku.
23. Je preto potrebné odpovedať na prejudiciálnu otázku.
O veci samej
24. Na úvod je potrebné povedať, že prejudiciálna otázka sa skladá z dvoch častí.
25. Vnútroštátny súd najskôr poukazuje na „zásady hospodárskej súťaže v práve Spoločenstva“, a kladie tak otázku týkajúcu sa výkladu článkov 81 ES a 82 ES.
26. Ďalej tento súd tým, že odkazuje na „zásady zákazu diskriminácie v práve Spoločenstva“, v podstate žiada Súdny dvor o výklad článku 43 ES, ktorý pre členské štáty obsahuje povinnosť zákazu diskriminácie (rozsudok z 21. júna 1974, Reyners, 2/74, Zb. s. 631, body 15 a 16).
27. Naopak nie je potrebné preskúmavať položenú otázku z pohľadu článku 49 ES, aj keď tento článok rovnako obsahuje povinnosť zákazu diskriminácie (rozsudok z 3. decembra 1974, Van Binsbergen, 33/74, Zb. s. 1299, bod 27). Ako totiž správne uvádza írska vláda, nič nenasvedčuje tomu, že by bolo možné domnievať sa, že advokát iného členského štátu poskytujúci služby v Taliansku by musel zložiť túto štátnu skúšku.
O článkoch 81 ES a 82 ES
28. Podstatou prvej časti prejudiciálnej otázky vnútroštátneho súdu je to, či článkom 81 ES a 82 ES odporuje také pravidlo, ako je stanovené v článku 22 zákonného dekrétu č. 1578/33, podľa ktorého sa pri štátnej skúške skušobná komisia skladá z 5 členov menovaných ministrom spravodlivosti, a to z dvoch sudcov, jedného profesora práva a dvoch advokátov, ktorých určuje CNF na základe spoločného návrhu rád advokátskych komôr príslušného obvodu.
29. Podľa ustálenej judikatúry hoci je pravda, že články 81 ES a 82 ES sa samé osebe týkajú iba správania podnikov a nie zákonov alebo iných právnych predpisov členských štátov, nič to nemení na skutočnosti, že tieto články v spojení s článkom 10 ES, ktorý zavádza povinnosť spolupráce, ukladajú členským štátom, aby neprijímali alebo nezachovávali v účinnosti opatrenia, a to ani vo forme zákonov alebo iných právnych predpisov, spôsobilé zmariť effet utile
pravidiel hospodárskej súťaže, ktoré sa uplatňujú na podniky (pozri najmä rozsudky z 19. februára 2002, Arduino, C‑35/99, Zb. s. I‑1529, bod 34, a z 9. septembra 2003, CIF, C‑198/01, Zb. s. I‑8055, bod 45, a tam uvedenú judikatúru).
30. Ako Súdny dvor rozhodol, k porušeniu článkov 10 ES a 81 ES dôjde najmä vtedy, ak členský štát nariadi alebo zvýhodní uzatváranie kartelových dohôd v rozpore s článkom 81 ES, alebo posilní účinky takýchto dohôd, alebo zbaví svoju vlastnú právnu úpravu jej štátneho charakteru tým, že prenesie zodpovednosť za prijatie rozhodnutí zasahujúcich do oblasti hospodárstva na súkromné subjekty (už citované rozsudky Arduino, bod 35, a CIF, bod 46, a tam uvedená judikatúra).
31. Aj za predpokladu, že by advokáti ako členovia skúšobnej komisie pre štátne skúšky mohli byť považovaní za „podniky“ v zmysle článkov 81 ES a 82 ES, sa však za okolností prípadu v konaní vo veci samej nepreukázalo, že by štát zbavil svoju vlastnú právnu úpravu týkajúcu sa prístupu k výkonu advokátskeho povolania jej štátneho charakteru, keď preniesol na advokátov zodpovednosť za prijatie rozhodnutí v oblasti prístupu k ich povolaniu.
32. Je totiž potrebné najprv poznamenať, že štátu patrí dôležité miesto v samotnej skúšobnej komisii, keď z piatich členov sú dvaja sudcami, ktorí musia byť považovaní za predstaviteľov tohto štátu, hoci nie sú hierarchicky podriadení ministrovi spravodlivosti.
33. Následne je potrebné uviesť, že ako vyplýva zo spisu, ministerstvo spravodlivosti disponuje významnými právomocami, ktoré mu umožňujú kontrolovať práce skúšobnej komisie v každej fáze, a dokonca v prípade potreby zasiahnuť do týchto prác.
34. Toto ministerstvo menuje členov skúšobnej komisie, vyberá témy skúšky, v prípade nezrovnalostí môže tieto skúšky zrušiť a môže zasiahnuť tak, že určí svojho vlastného zástupcu na výkon pokynov na účely zabezpečenia disciplíny a riadneho priebehu skúšok.
35. Nakoniec negatívne rozhodnutie prijaté skúšobnou komisiou môže byť predmetom opravného prostriedku na správnom súde, ktorý ho preskúma.
36. Kontrola uskutočňovaná štátom vo všetkých fázach skúšky v konaní vo veci samej teda umožňuje dospieť k záveru, ž e sa štát nevzdal výkonu svojej právomoci v prospech súkromných subjektov.
37. Z rovnakých dôvodov nie je možné tomuto štátu vytýkať, že nariadil alebo zvýhodnil uzatvorenie dohôd obmedzujúcich súťaž v rozpore s článkom 81 ES alebo že posilnil účinky takýchto dohôd (pozri v tomto zmysle rozsudok Arduino, už citovaný, bod 43) alebo že nariadil alebo zvýhodnil zneužitie dominantného postavenia v rozpore s článkom 82 ES, alebo posilnil účinky takéhoto zneužitia.
38. Je teda potrebné dôjsť k záveru, že článkom 81 ES a 82 ES neodporuje také pravidlo, ako je upravené v článku 22 zákonného dekrétu č. 1578/33.
O článku 43 ES
39. Podstatou druhej časti prejudiciálnej otázky vnútroštátneho súdu je to, či článku 43 ES neodporuje také pravidlo, ako je upravené v článku 22 zákonného nariadenia č. 1578/33.
40. Je potrebné pripomenúť, že článok 43 ES zakazuje obmedzenia slobody usadiť sa a že za takéto obmedzenia musia byť považované všetky opatrenia, ktoré výkon tejto slobody zakazujú, tvoria prekážku tomuto výkonu alebo ho robia menej atraktívnym (pozri najmä rozsudok z 17. októbra 2002, Payroll a i., C‑79/01, Zb. s. I‑8923, bod 26, a tam uvedenú judikatúru).
41. Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že pokiaľ sa opatrenia predstavujúce obmedzenie uplatňujú na každú osobu alebo podnik vykonávajúci činnosť na území hostiteľského členského štátu, môžu byť opodstatnené, ak zodpovedajú naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, ak sú spôsobilé zaručiť uskutočnenie cieľa, ktorí sledujú, a ak neprekračujú medze toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné (pozri najmä rozsudok Payroll a i., už citovaný, bod 28, a tam uvedenú judikatúru).
42. V tomto ohľade aj keď skúška umožňujúca prístup k výkonu advokátskeho povolania môže určite predstavovať prekážku slobody usadiť sa (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. mája 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Zb. s. I‑2357, bod 15), je napriek tomu potrebné poznamenať, že v konaní vo veci samej je spochybňované iba pravidlo týkajúce sa zloženia skúšobnej komisie, a nie skutočnosť uskutočnenia takejto advokátskej skúšky.
43. Nič nenasvedčuje tomu, že by bolo možné domnievať sa, že takéto pravidlo predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa nezávisle od obmedzenia, ktoré by prípadne vyplývalo zo samotnej skúšky.
44. V každom prípade aj za predpokladu, že účasť advokátov v skúšobnej komisii pre štátnu skúšku predstavuje sama osebe obmedzenie slobody usadiť sa, táto účasť môže byť v prejednávanom prípade považovaná za opodstatnenú, ako to správne pripomínajú talianska a írska vláda a Komisia.
45. Táto účasť totiž zodpovedá naliehavému dôvodu všeobecného záujmu, a to nevyhnutnosti hodnotiť najlepším možným spôsobom spôsobilosť a schopnosti osôb povolaných na výkon advokátskeho povolania. Je spôsobilá zaručiť uskutočnenie tohto cieľa v tom zmysle, že advokáti majú odbornú skúsenosť, ktorá ich robí osobitne spôsobilými na hodnotenie kandidátov s ohľadom na osobitné požiadavky ich povolania. Nakoniec obmedzenia uvedené v bodoch 32 až 35 tohto uznesenia tiež zaručujú, že opatrenie neprekračuje medze toho, čo je pre dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.
46. Je teda potrebné dospieť k záveru, že článku 43 ES neodporuje také pravidla, ktoré je upravené v článku 22 zákonného dekrétu č. 1578/33.
47. Je teda potrebné odpovedať na prejudiciálnu otázku tak, že článkom 81 ES, 82 ES a 43 ES neodporuje pravidlo, ako je stanovené v článku 22 zákonného dekrétu č. 1578/33, podľa ktorého sa pri skúške, ktorou sa podmieňuje prístup k advokátskemu povolaniu, skúšobná komisia skladá z piatich členov menovaných ministrom spravodlivosti, a to z dvoch sudcov, jedného profesora práva a dvoch advokátov, ktorých určuje CNF na základe spoločného návrhu rád advokátskych komôr príslušného obvodu.
O trovách
48. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Článkom 81 ES, 82 ES a 43 ES neodporuje pravidlo, ako je stanovené v článku 22 kráľovského zákonného dekrétu č. 1578 z 27. novembra 1933, v znení účinnom v čase skutkového stavu sporu vo veci samej, podľa ktorého sa pri skúške, ktorou sa podmieňuje prístup k advokátskemu povolaniu, skúšobná komisia skladá z piatich členov menovaných ministrom spravodlivosti, a to z dvoch sudcov, jedného profesora práva a dvoch advokátov, ktorých určuje Consiglio nazionale foresne (Národná rada advokátov) na základe spoločného návrhu rád advokátskych komôr príslušného obvodu.