62011CC0364_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. De nuevo se pide al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/83/CE (2) (que, en efecto, traspone en el Derecho de la Unión Europea el artículo 1, sección D, de la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados (3) ) en relación con el significado de «los beneficios del régimen de la presente Directiva» a que tienen derecho los refugiados palestinos que han recibido protección o asistencia del OOPS (4) cuando «esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo».
2. La interpretación de ambas expresiones fue solicitada por primera vez –en términos casi idénticos– en el asunto Bolbol. (5) Sin embargo, el demandante en ese asunto no había recibido protección o asistencia del OOPS antes de abandonar la Franja de Gaza para pedir asilo en Hungría (su solicitud se basaba en el derecho de recibir protección o asistencia). Por ello el Tribunal de Justicia no creyó necesario pronunciarse sobre las circunstancias en que puede considerarse que la protección o asistencia han cesado por cualquier motivo, ni sobre la naturaleza de los beneficios del régimen de la Directiva a que da derecho dicho cese.
3. Yo, sin embargo, sí traté esos aspectos en mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado. Los antecedentes históricos y jurídicos pertinentes están expuestos, en gran medida, tanto en esas conclusiones como en la sentencia dictada en el asunto; aquí sólo reproduzco las disposiciones clave. Además, me remito a mi análisis en el asunto Bolbol, antes citado, de las dos cuestiones prejudiciales planteadas nuevamente al Tribunal de Justicia. Igualmente, sólo repetiré de mi análisis lo que me parezca necesario.
Disposiciones clave
4. El párrafo primero del artículo 1, sección A, apartado 2, de la Convención de Ginebra define el término «refugiado» como toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él».
5. El artículo 1, sección D, de la Convención establece:
«Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. [ (6) ]
Cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la Asamblea General de las Naciones Unidas, esas personas tendrán, ipso facto,
derecho a los beneficios del régimen de esta Convención.»
6. Nótese que, en la otra versión auténtica de la Convención, redactada en francés, la última cláusula de la segunda frase reza «ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette convention» («tales personas se beneficiarán plenamente del régimen de esta Convención»).
7. Parafraseando la Convención, el artículo 2, letra c), de la Directiva define al «refugiado» como el «nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12».
8. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva, en el capítulo III (requisitos para ser refugiado), refleja el artículo 1, sección D, de la Convención y establece:
«Los nacionales de terceros países o los apátridas quedarán excluidos de ser refugiados en caso de que:
(a) estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la sección D del artículo 1 de la Convención de Ginebra en lo relativo a la protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la asamblea general de las Naciones Unidas, esas personas tendrán, ipso facto,
derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva; [ (7) ]
[…]».
9. También puede ser útil tener en cuenta las siguientes disposiciones, que proporcionan el contexto en que opera el artículo 12, apartado 1, letra a).
10. En virtud del artículo 13 de la Directiva, en el capítulo IV (estatuto de refugiado), se concederá el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser refugiados con arreglo a los capítulos II (evaluación de las solicitudes de protección internacional) y III (requisitos para ser refugiado). Con respecto a la evaluación, el artículo 4 exige que las solicitudes se evalúen de manera individual, teniéndose en cuenta una amplia gama de hechos pertinentes, cuya prueba deberá aportar el solicitante.
11. El capítulo V trata sobre los requisitos para obtener la protección subsidiaria y el capítulo VI sobre el estatuto de protección subsidiaria. El artículo 18 establece la concesión de dicho estatuto a los nacionales de terceros países o apátridas que puedan obtener tal protección con arreglo a los capítulos II y V. La definición de persona que puede obtener la protección subsidiaria, en el artículo 2, letra e), es similar a la de refugiado, pero difiere básicamente en que el criterio de fundados temores de ser perseguido (como miembro de un grupo) se sustituye por el de riesgo real de sufrir daños graves (como individuo).
12. El capítulo VII de la Directiva (artículos 20 a 34) establece el contenido de la protección internacional (tanto del estatuto de refugiado como del de protección subsidiaria), sin perjuicio de los derechos establecidos en la Convención (artículo 20, apartados 1 y 2). El artículo 21, apartado 1, exige que los Estados miembros respeten el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales. En general, el contenido de la protección es el mismo tanto para el estatuto de refugiado como para el de protección subsidiaria. Las principales diferencias afectan a la expedición de permisos de residencia y de documentos de viaje, para los que la condición de refugiado confiere derechos más amplios. (8)
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
13. El litigio principal versa sobre tres apátridas de origen palestino que llegaron a Hungría en busca del estatuto de refugiado tras haber huido del Líbano, donde vivían en campos de refugiados en los que el OOPS proporcionaba asistencia educativa, sanitaria, de socorro y servicios sociales.
14. Según la resolución de remisión, Mostafa Abed El Karem El Kott vivía en el campo de refugiados de Ein el-Hilweh. Trabajaba fuera de él, pero al no ganar lo suficiente para mantener a su familia empezó a vender alcohol dentro del campo de refugiados. Militantes de Jund al Sham incendiaron entonces su casa y lo amenazaron. Abandonó el campo de refugiados y huyó del Líbano, donde estaba seguro de ser localizado. En Hungría, la Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Oficina de Inmigración y Nacionalidad; en lo sucesivo, «BAH») no le reconoció el estatuto de refugiado, pero dictó a su favor una prohibición de devolución que evitaba su retorno.
15. Chadi Amin A Radi perdió su hogar en el campo de refugiados de Nahr el Bared, al quedar destruido en los enfrentamientos entre el ejército libanés y el grupo islámico Fatah. Su familia también perdió su hogar y su negocio. Al no haber suficiente sitio en el cercano campo de refugiados de Baddawi, él, sus padres y sus hermanos se refugiaron en casa de un conocido en Trípoli. Sin embargo, los soldados libaneses les insultaban, maltrataban, detenían arbitrariamente, torturaban y humillaban. Al considerar que, por su condición de palestinos, carecían de derechos, el Sr. A Radi abandonó el Líbano con su padre. La BAH tampoco le reconoció el estatuto de refugiado, pero dictó a su favor una prohibición de devolución.
16. Hazem Kamel Ismail vivía con su familia en el campo de refugiados de Ein El-Hilweh. Durante enfrentamientos armados entre Fatah y Jund al Sham los extremistas querían usar el tejado de su casa. Cuando se opuso a ello fue amenazado y considerado sospechoso de ser agente enemigo. Al no poder movilizar organización alguna en su defensa, abandonó con su familia el campo de refugiados, marchándose a Beirut. Como allí tampoco se sentían a salvo, huyeron a Hungría. Ha presentado un certificado sellado por el Comité Popular Palestino para acreditar que tuvieron que abandonar el campo de refugiados de Ein El-Hilweh por razones de seguridad y por amenazas de islamistas radicales, junto con fotografías que mostraban su casa destrozada. La BAH no reconoció al Sr. Kamel Ismail el estatuto de refugiado, pero concedió a la familia la protección subsidiaria.
17. En la vista quedó confirmado que la BAH, al tramitar las solicitudes de estatuto de refugiado de los Sres. Abed El Karem El Kott, A Radi y Kamel Ismael, trató a éstos como solicitantes ordinarios y examinó sus solicitudes conforme a la Directiva 2005/85/CE, (9) llegando a la conclusión de que no cumplían los criterios establecidos en el artículo 2, letra c), de la Directiva 2004/83. Por tanto, considera a éstos comprendidos en el ámbito personal de aplicación de la Directiva, pero sin tener derecho al estatuto de refugiado por el mero hecho de haber recibido anteriormente asistencia del OOPS, aunque ya no la reciban.
18. Los tres impugnaron ante el Fővárosi Bíróság (Tribunal Metropolitano de Budapest) la denegación por la BAH del estatuto de refugiado. El ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; en lo sucesivo, «ACNUR») es parte coadyuvante en el litigio principal.
19. El Fővárosi Bíróság plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«A efectos de la aplicación del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/83/CE del Consejo:
1. ¿Debe entenderse por los beneficios del régimen de la Directiva la concesión del estatuto de refugiado, o cualquiera de las dos formas de protección incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva (estatuto de refugiado y estatuto de protección subsidiaria) en función de lo que decida el Estado miembro, o bien no implican automáticamente ninguna de ambas formas, sino que sólo debe entenderse la pertenencia al ámbito personal de aplicación de la Directiva?
2. ¿El cese de la protección o asistencia del organismo se refiere a la residencia fuera de la zona de operaciones del organismo, al cese de la actividad del organismo y de la posibilidad de recibir la protección o asistencia del organismo, o bien a un impedimento involuntario derivado de una causa legítima u objetiva, por el cual no pueda recibir esa protección o asistencia la persona legitimada para ello?»
20. Mientras que la primera de estas cuestiones es literalmente idéntica a la tercera cuestión prejudicial planteada por el mismo Tribunal en el asunto Bolbol, antes citado, la segunda es sustancialmente idéntica a la segunda cuestión prejudicial planteada en ese asunto.
21. El Sr. Kamel Ismail, la ACNUR, los Gobiernos belga, alemán, francés, húngaro, rumano y del Reino Unido y la Comisión presentaron observaciones escritas, y todos ellos estuvieron representados en la vista de 15 de mayo de 2012. Las observaciones escritas en nombre de los Sres. Abed el Karem el Kott y A Radi fueron recibidas dieciocho d ías después de que se agotara el plazo de dos meses fijado en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por lo que fueron devueltas. El abogado de ambos no respondió a la invitación para asistir a la vista.
Apreciación
Introducción
22. En mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado, abordé las cuestiones prejudiciales planteadas atendiendo, primero, a la interpretación de la Convención, y trasladando después el resultado de esa interpretación a la Directiva, con el fin de responder a las cuestiones prejudiciales planteadas. (10)
23. En primer lugar, procedí a extraer de la Convención una serie de principios orientadores. Sucintamente:
– Todos los refugiados en sentido propio merecen protección y asistencia.
– Debe acordarse especial tratamiento y consideración a los palestinos desplazados.
– Quienes reciben la asistencia del OOPS no pueden solicitar el estatuto de refugiados bajo la supervisión de la ACNUR.
– Sin embargo, quienes se encuentran en el supuesto de la segunda frase del artículo 1, sección D, tienen derecho a los beneficios del régimen de la Convención, y no sólo dejan de estar excluidos del ámbito de aplicación de ésta.
– El requisito de que haya cesado la asistencia no puede interpretarse de manera que deje a dichas personas atrapadas en la zona de operaciones del OOPS, sin posibilidad de solicitar el estatuto de refugiado en otro lugar hasta que se solucione el problema palestino y el OOPS se haya disuelto.
– Tampoco puede legitimar a todo palestino desplazado a abandonar voluntariamente la zona de operaciones del OOPS y a reclamar automáticamente el estatuto de refugiado en otro lugar.
– Las dos frases del artículo 1, sección D, deben interpretarse conjuntamente para lograr un equilibrio justo entre el tratamiento de los palestinos desplazados y el de otros posibles refugiados. (11)
24. De estos principios extraje determinadas conclusiones:
– El palestino desplazado está excluido del ámbito de aplicación de la Convención mientras reciba asistencia del OOPS (no solapamiento entre el OOPS y la ACNUR).
– El palestino desplazado que no reciba asistencia del OOPS no está excluido de tal ámbito de aplicación, pero debe ser tratado como cualquier otro solicitante de estatuto de refugiado (protección con carácter universal, no solapamiento entre el OOPS y la ACNUR).
– El palestino desplazado que ha recibido asistencia del OOPS pero no puede seguir recibiéndola deja de estar excluido del ámbito de aplicación de la Convención (protección con carácter universal).
Por tanto, que tenga o no éste derecho a los beneficios del régimen de la Convención depende del motivo por el que ya no pueda obtener dicha asistencia:
– si es por circunstancias que no puede controlar, tiene derecho automático al estatuto de refugiado (aplicación del principio de especial tratamiento y consideración);
– si es por su propia voluntad, no puede reclamar la concesión automática del estatuto de refugiado, pero puede solicitar el estatuto de refugiado como cualquier otra persona (protección universal, tratamiento justo e interpretación proporcionada). (12)
25. Trasladando estas conclusiones a la interpretación de la Directiva, consideré, respecto de las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que
– «protección o asistencia ha[…] cesado» cuando, por motivos ajenos a su propia voluntad, la persona de que se trata ha dejado de recibir la protección o asistencia de que anteriormente disfrutaba; y
– por «los beneficios del régimen de la presente Directiva» debe entenderse el reconocimiento como refugiado y la concesión automática del estatuto de refugiado. (13)
26. A raíz del procedimiento del caso de autos, el Tribunal de Justicia dispone de un conjunto más completo de observaciones, que desarrollan aún más las formuladas en el asunto Bolbol, antes citado, y tienen en cuenta la sentencia dictada entonces. Tras haber examinado en profundidad las nuevas observaciones, mis conclusiones no han variado sustancialmente respecto de las del asunto Bolbol, antes citado. Por ello remito al Tribunal de Justicia a mi análisis detallado en ese asunto. Sin embargo, en un aspecto he cambiado de opinión hasta cierto punto, (14) aunque éste no afecta directamente a las respuestas que deben darse a las cuestiones prejudiciales planteadas.
27. Antes de volver a examinar esas respuestas, y sin salir de esta parte introductoria, me parece útil examinar ese aspecto y desarrollar otra serie de consideraciones cuya pertinencia es más patente en el caso de autos y que pueden aclarar el contexto en que deben contemplarse mis conclusiones. Consiguientemente, consideraré: (i) los textos legales que el Tribunal de Justicia debería tener en cuenta en la interpretación del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva; (ii) la idea de que tal disposición puede identificar a una categoría separada de refugiados, comparable a la categoría identificada en el artículo 2, letra c); (iii) las distintas situaciones en que una persona puede encontrarse con respecto al artículo 12, apartado 1, letra a); (iv) el ámbito de aplicación personal y temporal de la exclusión de la condición de refugiado establecido por esa disposición (éste es el aspecto en que he cambiado de opinión), y (v) la naturaleza interrelacionada de las cuestiones prejudiciales. A continuación resumiré la gama de respuestas que se proponen a tales cuestiones, para pasar después a examinar sucesivamente las cuestiones prejudiciales propiamente dichas.
Texto legal pertinente
28. Se pide al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, en particular las expresiones «ipso facto,
derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva» y «cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo». Esta disposición existe en veintidós versiones lingüísticas, igualmente auténticas, en las que, desafortunadamente, en particular la primera frase no es literalmente equivalente.
29. Según jurisprudencia consolidada, el texto de una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base de la interpretación de esta disposición ni tampoco se le puede reconocer, a este respecto, un carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas, sino que las distintas versiones deben ser objeto de interpretación uniforme, por lo cual, en caso de discrepancia, la disposición debe ser interpretada en función de la sistemática general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte. (15)
30. En el caso de autos, la primera frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva corresponde al (primer párrafo del) artículo 1, sección D, de la Convención, mientras que la segunda frase reproduce en amplia medida su segundo párrafo. La Convención proporciona el contexto –contribuyendo con ello a indicar la finalidad y la sistemática general– de la Directiva, la cual se remite frecuentemente a la Convención. Ésta última sólo existe en dos versiones lingüísticas igualmente auténticas, la inglesa y la francesa. Sin embargo, las dos versiones del artículo 1, sección D, tampoco son literalmente equivalentes. (16)
31. La Comisión ha señalado que cuando la Directiva trata de reproducir las disposiciones de la Convención, su tenor pretende reflejar la versión inglesa de esta última. (17)
32. Creo, por tanto, que aunque se pide al Tribunal de Justicia una interpretación del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, éste, al dictar tal interpretación, debe remitirse al artículo 1, sección D, de la Convención. Para ello debería tener en cuenta, en primer lugar, la versión inglesa de esta disposición, que fue tomada como base de la disposición correspondiente de la Directiva. No obstante, dado que las versiones inglesa y francesa de la Convención son igualmente auténticas, debe garantizarse que la interpretación también sea coherente con la versión francesa del artículo 1, sección D.
Categorías de refugiado
33. En la vista, la ACNUR alegó que el artículo 1 de la Convención establecía en realidad tres categorías de personas a las que debía concederse el estatuto de refugiado. Con arreglo al artículo 1, sección A, los refugiados previamente reconocidos conforme a diversos instrumentos anteriores a la Segunda Guerra Mundial (refugiados «históricos»), y los que cumplan el criterio de «fundados temores de ser perseguido[s]», iban a tener derecho a la concesión inmediata del estatuto de refugiado. En el artículo 1, sección D, se encontraba la tercera categoría, a saber, los refugiados palestinos que recibían la asistencia del OOPS. Su derecho a tal estatuto, aunque real, se difería hasta que sucediera un determinado acontecimiento. En consecuencia, en opinión de la ACNUR, el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva también debería interpretarse en el sentido de que define una categoría de personas con derecho a un estatuto de refugiado diferido en el tiempo.
34. Para apreciar esta alegación, debe considerarse globalmente la estructura del artículo 1 de la Convención, teniendo en cuenta que el segundo párrafo del artículo 1, sección D, fue una modificación tardía que pretendía aclarar el ámbito de aplicación del primer párrafo. (18) El contenido del artículo 1 de la Convención está reflejado, en la medida en que resulta aún pertinente para las solicitudes de estatuto de refugiado en los Estados miembros de la Unión Europea, en los artículos 2, letra c), 11 y 12 de la Directiva. No hay motivos para suponer que la reorganización haya pretendido, en modo alguno, modificar la relación estructural que se desprende del artículo 1 de la Convención.
35. En efecto, el artículo 1, sección A, establece dos categorías de refugiados: los refugiados históricos y los que cumplen el criterio de «fundados temores de ser perseguido[s]». (19) (El artículo 1, sección B, cuya pertinencia es actualmente marginal en general e inexistente en la Unión Europea, establece ciertos matices en la definición de la segunda categoría). El artículo 1, sección C, enumera a continuación una serie de circunstancias en que la Convención deja de aplicarse a quien está comprendido en los términos del artículo 1, sección A. (20) Las tres últimas secciones del artículo 1 –D, E y F– (21) definen categorías de personas a las que la Convención «no será aplicable». Los artículos 2 a 34 de la Convención (22) definen el estatuto, los derechos y los deberes de los refugiados.
36. Esta estructura es clara y coherente. La Convención (en particular los artículos 2 a 34) se aplica a los refugiados definidos en el artículo 1, sección A; a otros, por un cambio de circunstancias, deja de aplicárseles (artículo 1, sección C); y a otros, por las circunstancias preexistentes, no se les aplica. Estos últimos se dividen en tres categorías: dos de ellas (secciones D y E del artículo 1) están excluidas por sus circunstancias presentes (recibir protección o asistencia, o reconocimiento de un estatuto equivalente al de nacional del Estado de residencia), y la tercera (artículo 1, sección F) por sus circunstancias anteriores (comisión de determinados delitos).
37. No hay motivo alguno para suponer que una disposición como la sección D del artículo 1, que comienza con los términos «esta convención no será aplicable a […]» está definiendo en realidad una categoría de personas a las que se aplica la Convención. El segundo párrafo de esta disposición pretende a todas luces aclarar las circunstancias en que la exclusión por recibir protección o asistencia cesa, y el estatuto de aquéllos para quienes ha cesado.
38. Por ello no puedo estar de acuerdo con que el artículo 1, sección D, de la Convención –o, igualmente, el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, que comienza con los términos «los nacionales de terceros países o los apátridas quedarán excluidos de ser refugiados en caso de que: […]»– defina una categoría de refugiados. Sin embargo, ello no significa que el segundo párrafo no pueda conferir, a quienes se aplica, el consiguiente derecho al estatuto de refugiado.
Posibles implicaciones del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva
39. Resulta útil, en el examen de las cuestiones prejudiciales, tener un concepto claro de las distintas situaciones en que puede encontrarse una persona en relación con el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, y de lo que tales situaciones pueden implicar para la persona de que se trata. A mi juicio, existen tres posibles situaciones de este tipo.
40. En primer lugar, dado que el artículo 12, apartado 1, comienza con los términos «los nacionales de terceros países o los apátridas quedarán excluidos de ser refugiados en caso de que: […]», una posible situación en relación con el artículo 12, apartado 1, letra a), es que alguien quede «excluido[…] de ser refugiado[…]» cuando se cumple la condición subsiguiente.
41. En caso de que alguien quede «excluido[…] de ser refugiado[…]» en el sentido de la Directiva, no puede invocar ésta para obtener el reconocimiento como refugiado y el estatuto que de él se deriva. Toda solicitud que formule deberá considerarse inadmisible, al margen de si esa persona se ajusta o no a la definición del artículo 2, apartado c), de la Directiva.
42. Me permito subrayar, sin embargo, que tal exclusión sólo alcanza al derecho individual de reclamar el estatuto de refugiado en virtud de la normativa de la Unión Europea, pero no afecta al derecho del Estado de conceder tal estatuto. El artículo 3 de la Directiva permite expresamente a los Estados miembros «introducir o mantener normas más favorables para determinar quién reúne los requisitos para ser reconocido como refugiado». En modo alguno el Derecho de la Unión Europea impide a los Estados miembros conceder el estatuto de refugiado a cualquier individuo, en cualquier circunstancia.
43. Desde esta misma perspectiva, debe tenerse en cuenta que la Directiva no sólo regula el estatuto de refugiado en los Estados miembros, sino también la protección subsidiaria para personas con riesgo real de sufrir daños graves. Tales daños incluyen, según el artículo 15, letra c), «las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno», definición que, en la actualidad, puede ser especialmente pertinente para los refugiados palestinos en Siria. El artículo 12, apartado 1, letra a), sólo se refiere al estatuto de refugiado. No excluye a nadie de la protección subsidiaria; tampoco las disposiciones que establecen las exclusiones de la protección subsidiaria (en el artículo 17 de la Directiva) se refieren en modo alguno a recibir protección o asistencia de cualquier organismo o agencia de la ONU. En consecuencia, el artículo 12, apartado 1, letra a), no afecta a ningún derecho a la protección subsidiaria ni a la concesión de ésta.
44. Por último, al margen de la exclusión del estatuto de refugiado, los Estados miembros deben respetar el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales (artículo 21 de la Directiva).
45. La segunda posible situación es, obviamente, que alguien no quede «excluido[…] de ser refugiado[…]» por el artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, porque no «reciba actualmente protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados», en el sentido del artículo 1, sección D, de la Convención.
46. Cuando ello es así –sin más– está claro que la persona de que se trata no tiene un derecho inmediato y automático al estatuto de refugiado, sino tan sólo derecho a que su solicitud de tal estatuto sea considerada según los procedimientos adecuados: (23) ésta deja de ser inadmisible. Sólo tiene derecho al estatuto de refugiado si, en el curso de tales procedimientos, puede demostrarse que esa persona se ajusta a la definición de refugiado del artículo 2, letra c), de la Directiva. Tal era la situación del demandante en el litigio principal en el asunto Bolbol, antes citado, que nunca había recibido asistencia del OOPS.
47. Si no existiera la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva (ni el segundo párrafo del artículo 1, sección D, de la Convención), sería lógico inferir que en esta misma situación también se encontraría quien hubiera dejado de recibir tal protección o asistencia.
48. Sin embargo, esa disposición hace una afirmación explícita en relación con el cese de la protección o asistencia: «cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la asamblea general de las Naciones Unidas, esas personas tendrán, ipso facto, derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva».
49. De este modo, la expresión «tendrán, ipso facto, derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva [Convención]» (o, en francés «bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention») puede sugerir una tercera
posibilidad, a saber, que alguien para quien «haya cesado por cualquier motivo» la asistencia del OOPS deba ser reconocido como refugiado, con independencia de si se ajusta o no a la definición del artículo 2, letra c), de la Directiva. La primera cuestión prejudicial del Tribunal nacional versa, en particular, sobre esta posibilidad.
Ámbito de aplicación personal y temporal de la exclusión de ser refugiado
50. De la sentencia dictada en el asunto Bolbol, antes citado, se deduce claramente que nadie queda «excluido[…] de ser refugiado[…]» por la primera frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva si no ha recibido asistencia del OOPS. También se deduce claramente de la segunda frase de esta disposición que –al margen de cualquier otro derecho que además pueda o no concederse– nadie está excluido de ser refugiado cuando «esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la asamblea general de las Naciones Unidas». En cambio, sí están excluidos quienes «reciban actualmente» asistencia del OOPS.
51. Al menos dos Estados miembros –Francia y el Reino Unido– han alegado (y ello estaba implícito en mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado) que, en consecuencia, la exclusión sólo se aplica mientras la persona afectada esté presente físicamente en la zona de operaciones del OOPS (es decir, Líbano, Siria, Jordania, Cisjordania y la Franja de Gaza). Tan pronto como la persona abandona esa zona, ya no puede estar «reci[biendo] actualmente» asistencia del OOPS y, por tanto, no puede seguir excluido de ser refugiado. La conclusión que extraje sobre la situación concreta de esa persona –a diferencia del Reino Unido– diferenciaba entre los efectos del abandono voluntario e involuntario, pero comparto su opinión sobre el final de la exclusión.
52. Tal opinión ya no me parece defendible, en particular dentro de la sistemática de la Directiva. Para solicitar el estatuto de refugiado en un Estado miembro de la Unión Europea es necesario estar presente físicamente en ese Estado y, por tanto, ausente físicamente de la zona de operaciones del OOPS. En consecuencia, si la mera ausencia de la zona de operaciones del OOPS fuera suficiente para poner fin a la exclusión establecida en la primera frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, nunca podría estar excluido quien solicitara el estatuto de refugiado con arreglo a la Directiva, y la exclusión carecería de sentido. (24)
53. En consecuencia, dado que debe suponerse que la exclusión tiene algún efecto real, ésta no puede cesar simplemente por haberse abandonado la zona de operaciones del OOPS, sin tener en cuenta el motivo del abandono. Tiene que haber algún otro factor desencadenante. Tal factor existe claramente cuando la asistencia ha cesado en el sentido de la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a). Sin embargo, queda por determinar si los «beneficios» del régimen de la Directiva a que esa frase se refiere se limitan al cese de la exclusión o implican la concesión efectiva del estatuto de refugiado, y también puede considerarse si otros acontecimientos pueden poner fin a la exclusión. (25)
54. Vistos estos aspectos preliminares, paso a examinar más concretamente las cuestiones prejudiciales planteadas.
Cuestiones prejudiciales
Naturaleza interrelacionada de las cuestiones prejudiciales
55. Las dos cuestiones prejudiciales planteadas están interrelacionadas y, además, se refieren a las dos cláusulas interdependientes de una única frase. En la primera cuestión se pregunta qué se entiende por los beneficios del régimen de la Directiva y, en la segunda, qué acontecimiento desencadena el derecho a esos beneficios. Las respuestas que se proponen para la primera cuestión oscilan entre el mero derecho a presentar una solicitud de estatuto de refugiado o de protección subsidiaria y el derecho a la concesión inmediata y automática del estatuto de refugiado, con todos los beneficios derivados de él. Las respuestas que se proponen para la segunda cuestión van desde cualquier acontecimiento, de cualquier naturaleza, que mueva a la persona de que se trate a salir de la zona de operaciones del OOPS hasta el supuesto de que el OOPS deje de existir o, al menos, que se produzca algún acontecimiento que le impida dispensar asistencia. Es digno de mención que varios de los Estados miembros que han formulado observaciones muestran una tendencia a compensar una respuesta «más generosa» a una cuestión prejudicial con otra «menos generosa» a la otra. Ello sugiere que al menos ellos ven una influencia recíproca entre las respuestas.
Resumen de las respuestas que proponen
56. A muy grandes rasgos, quienes han formulado observaciones han propuesto cinco soluciones:
1) El derecho a los beneficios del régimen de la Directiva sólo surge una vez disuelto el OOPS o cuando, por otro motivo, éste sea incapaz de dispensar asistencia. Hasta entonces, los beneficiarios de la asistencia del OOPS están completamente excluidos del estatuto de refugiado; después de ello sólo pueden pedir el estatuto de refugiado como cualquier otro solicitante.
2) El derecho a los beneficios del régimen de la Directiva sólo surge una vez disuelto el OOPS o cuando, por otro motivo, éste sea incapaz de dispensar asistencia. Hasta entonces, los beneficiarios sólo pueden pedir el estatuto de refugiado como cualquier otro solicitante, siempre y cuando tengan un motivo válido para encontrarse fuera de la zona de operaciones del OOPS; después de ello se les concederá automáticamente el estatuto de refugiado.
3) El derecho a los beneficios del régimen de la Directiva surge cuando un beneficiario no puede recibir asistencia del OOPS por motivos que escapan a su control. Hasta entonces, los beneficiarios están excluidos del estatuto de refugiado; después de ello sólo podrán pedir el estatuto de refugiado como cualquier otro solicitante.
4) El derecho a los beneficios del régimen de la Directiva surge cuando un beneficiario no puede recibir asistencia del OOPS por motivos que escapan a su control. Hasta entonces, los beneficiarios están excluidos del estatuto de refugiado; después de ello se les concede automáticamente el estatuto de refugiado.
5) El derecho a los beneficios del régimen de la Directiva surge cuando un beneficiario no puede recibir asistencia del OOPS por cualquier motivo. Hasta entonces, los beneficiarios sólo pueden pedir el estatuto de refugiado como cualquier otro solicitante mientras se encuentren fuera de la zona de operaciones del OOPS; después de ello se les concede automáticamente el estatuto de refugiado.
57. El propio Tribunal nacional sugiere una variante más: puede entenderse por derecho a los beneficios del régimen de la Directiva la concesión automática del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria, en función de la opción hecha por el Estado miembro de que se trate.
Primera cuestión prejudicial – los beneficios del régimen de la Directiva
58. De mis consideraciones preliminares se deduce que el artículo 12, apartado 1, letra a), no afecta en modo alguno a la protección subsidiaria. (26) Por consiguiente, las respuestas que se proponen en relación con los «beneficios del régimen de la presente Directiva» a que las personas en cuestión tendrán «ipso facto
derecho» pueden reducirse a:
– el derecho de pedir el estatuto de refugiado como cualquier otro solicitante; o
– la concesión efectiva del estatuto de refugiado.
59. Mantengo la misma opinión que expuse en los puntos 85 a 89 y 103 a 109 de mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado, de que se trata de un derecho a los beneficios sustantivos del estatuto de refugiado, que sólo pueden disfrutarse si se concede tal estatuto. En consecuencia, aquéllos a quienes se aplica la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva tienen derecho a la concesión efectiva del estatuto de refugiado, al margen de si se ajustan o no a la definición del artículo 2, letra c), tal como se exige a otros solicitantes. Me permito añadir las siguientes consideraciones a las ya expuestas:
60. En primer lugar, el artículo 1, sección D, de la Convención emplea en inglés los términos «ipso facto»
y, en francés, «de plein droit». (27) El uso claramente deliberado de tal enunciado no puede pasarse por alto. Al margen de matices en el significado, tales expresiones dejan claro que el cese de la protección o asistencia, por sí solo y sin tener que cumplir ningún otro requisito, hace surgir el derecho en cuestión. Dado que para solicitar el estatuto de refugiado no es necesario cumplir requisito alguno (aun quien menos lo merece puede presentar una solicitud, que será denegada salvo que el solicitante se ajuste a la definición de refugiado y no quede excluido por ninguna otra disposición), el derecho que surge cuando cesa la asistencia del OOPS debe ser algo más que el mero derecho a solicitar tal estatuto. Debe ser algo para lo que no sea necesario cumplir determinados requisitos.
61. En segundo lugar, me permito atraer la atención sobre el enunciado completo de la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva: «Cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la asamblea general de las Naciones Unidas, esas personas tendrán, ipso facto,
derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva». No debe ignorarse el requisito que he escrito en cursiva. Si la protección o asistencia cesan cuando la suerte de quienes previamente la recibían se ha
solucionado definitivamente de ese modo, no creo que puedan seguir, sin más, excluidos de ser refugiados. En tal caso, si por algún motivo se ajustan a la definición del artículo 2, letra c), deben poder reclamar el estatuto de refugiado. En consecuencia, a contrario, cuando su suerte no
se haya solucionado de ese modo (pero por cualquier motivo la asistencia haya cesado) su estatuto respecto de la Directiva debe ser distinto –insisto, «los beneficios del régimen de la presente Directiva» debe significar algo más que simplemente no estar excluidos de la posibilidad de ser reconocidos como refugiados si cumplen el artículo 2, letra c)–.
62. Sin embargo, según han señalado acertadamente los Gobiernos alemán y húngaro, es impensable que el mero hecho de que la protección o la asistencia cesen dé lugar a la concesión totalmente incondicional del estatuto de refugiado. El artículo 12, apartado 1, letra a), no es el único que establece la exclusión de dicho estatuto. De mayor importancia es que el artículo 12, apartados 2 y 3 (al igual que el artículo 1, sección F, de la Convención), excluye a quienes hayan cometido, incitado o participado de otro modo en la comisión de una serie de delitos especialmente graves. Además, conforme al artículo 11 o al artículo 12, apartado 1, letra b), según los casos, un cambio de circunstancias que implique, a grandes rasgos, la vinculación o revinculación de una persona a un país en que tiene asegurados satisfactoriamente sus derechos significa que no puede, o que ya no puede, recibir protección como refugiado. (28)
63. En contra de los temores expresados por el Gobierno rumano, también está claro que nunca podrá haber una concesión automática del estatuto de refugiado, es decir, una concesión sin ninguna clase de procedimiento en que se acredite que se cumplen los requisitos pertinentes. (29)
64. En consecuencia, los requisitos eximidos por el propio hecho de que cese la asistencia del OOPS sólo pueden ser los exigidos para el reconocimiento como refugiado de acuerdo con la definición en el artículo 2, letra c), de la Directiva, y el derecho sólo puede ser al reconocimiento como refugiado sin la necesidad específica de demostrar el cumplimiento de tales requisitos. Por tanto, los beneficios del régimen de la Directiva a que se refiere la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), son los que se derivan de la concesión del estatuto de refugiado.
65. No obstante, la concesión de ese estatuto debe seguir sujeta al requisito de que la persona de que se trate no esté excluida de él por ninguna otra disposición de la Directiva. Y el beneficiario tendrá que seguir demostrando, de acuerdo con la sentencia dictada en el asunto Bolbol, antes citado, que recibió efectivamente asistencia del OOPS y, conforme a la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, que tal asistencia ha cesado.
66. Me permito añadir que la exención del requisito de demostrar que se cumplen los criterios del artículo 2, letra c), de la Directiva no es tan generosa como podría parecer a primera vista respecto de quienes están concernidos por el artículo 12, apartado 1, letra a). Hay un cierto solapamiento entre el artículo 2, letra c), y la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), ya que un requisito para ambos es la falta de protección para el individuo de que se trata. Y, tal como he señalado, (30) el OOPS no fue creado para dispensar «protección» a los refugiados palestinos, y nunca lo ha hecho. No está en disposición de prestar sino «asistencia». Además, los hechos expuestos por el tribunal nacional en relación con los tres demandantes en el litigio principal dan a entender que poca protección podía esperarse de las autoridades libanesas, y parece muy poco probable que las autoridades sirias actualmente estén en disposición de proteger a refugiados en su territorio. Resumiendo, muchas de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), ya se ajustan a una parte significativa de la definición de «refugiado» en el artículo 2, letra c), en el sentido de que no pueden obtener protección del país de su (nacionalidad) o de su residencia habitual anterior.
67. Estas consideraciones confirman la conclusión que ya he expuesto como respuesta a la primera cuestión prejudicial del caso de autos. Sin embargo, también debo responder a una objeción significativa a tal conclusión, que ha sido formulada por varios Estados miembros. Alegan que permitir que cierta categoría de solicitantes adquiera el estatuto de refugiado sin tener que demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la definición del artículo 2, letra c), de la Directiva, mientras que tal cumplimiento sí se exige a otros, da lugar a una discriminación injustificada, prohibida por el principio de igualdad de trato.
68. El principio de igualdad de trato, consagrado en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales, exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente.
69. La interpretación que propongo en el caso de autos significa que dos categorías de solicitantes de estatuto de refugiado –quienes han recibido asistencia del OOPS y quienes, por cualquier motivo, no la han recibido– tienen derecho a la concesión de ese estatuto (obteniendo los mismos beneficios conforme a la Directiva) en circunstancias distintas. Los del primer grupo, que es un subgrupo de quienes tienen derecho a la asistencia del OOPS, simplemente deben demostrar que han recibido tal protección o asistencia y que ésta ha cesado. Los del segundo grupo, que incluye al resto de quienes tienen derecho a la asistencia del OOPS, junto con otros solicitantes, deben demostrar que se ajustan a la definición de refugiado del artículo 2, letra c), de la Directiva.
70. Sin embargo, las situaciones fácticas de ambas categorías no son comparables.
71. Aquéllos a quienes se exige demostrar que se ajustan a la definición de refugiado del artículo 2, letra c), de la Directiva llevaban anteriormente una vida relativamente normal, sin asistencia externa. Sin embargo, las circunstancias han evolucionado de tal modo que se han visto obligados a huir del país de su nacionalidad o de su residencia habitual. Los acontecimientos han sido tan funestos que les han colocado en una situación en que tienen «fundados temores a ser perseguido[s] por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social». Si ello es así y, «no puede[n] o, a causa de dichos temores no quier[en]» regresar, tienen derecho al estatuto de refugiado.
72. Quienes anteriormente recibían asistencia externa del OOPS no están en una situación similar. Lejos de estar llevando una vida normal, recibían el apoyo específico considerado necesario (de manera continua) de la comunidad internacional. A este respecto, se ocupaban de ellos. Ya estaban en una situación de protección. Entonces se produce un acontecimiento externo que implica que «cesa» la asistencia del OOPS, aunque no haya culpa por su parte. No obstante, no hay ningún motivo especial para suponer que tal acontecimiento provocará, necesaria y simultáneamente, «fundados temores a ser perseguido[s]», que les hagan pasar a estar comprendidos en el enunciado del artículo 2, letra c), de la Directiva. Sin embargo, ya no pueden contar con la asistencia anterior del OOPS (y, en consecuencia, ya no pueden recibir el apoyo material que antes justificaba su exclusión total del ámbito de aplicación de la Convención).
73. En consecuencia, en la medida en que las situaciones de que se trata no son comparables, el principio de igualdad de trato no exige que no sean tratados de modo diferente.
74. Puede objetarse que, en la medida en que las situaciones de las dos categorías son distintas, el solicitante «ordinario» del estatuto de refugiado a menudo está en peor situación que el palestino al que el OOPS ha dejado de dispensar asistencia repentinamente. Entonces, ¿por qué este último debe tener acceso preferente a los beneficios del estatuto de refugiado?
75. Es cuestión de sentimientos si un palestino que de pronto no puede seguir recibiendo asistencia del OOPS merece más o merece menos que cualquier otra categoría de posible refugiado. En abstracto, yo creo que todos los posibles refugiados en sentido propio merecen la misma compasión y apoyo. Si el artículo 1, sección D, de la Convención se limitara a su primera frase, yo no habría tenido dificultad para concluir que, una vez que la asistencia del OOPS cesa, el palestino que la haya recibido debe incluirse de nuevo en el ámbito de aplicación de la Convención y, entonces, ser tratado como cualquier otro solicitante de estatuto de refugiado. Pero el hecho es que el artículo 1, sección D, no sólo incluye una frase, sino dos. Tal como interpreto el texto en su conjunto, la comunidad internacional optó deliberadamente por dispensar un tratamiento especial a los palestinos desplazados –tratamiento que, en algunos aspectos, es negativo (artículo 1, sección D, primera frase), y en otros preferente (artículo 1, sección D, segunda frase)–. Dadas las diferencias fácticas que anteriormente he identificado, esa opción (que la Directiva refleja fielmente) no vulnera el principio de igualdad de trato.
Segunda cuestión prejudicial – cese de la protección o asistencia
76. De mis consideraciones preliminares se deduce que quien haya recibido asistencia del OOPS no puede «tener derecho a los beneficios» del régimen de la Directiva –en realidad queda, en principio, «excluido de ser un refugiado»– hasta que, con respecto a él, tal asistencia haya «cesado por cualquier motivo», en el sentido del artículo 12, apartado 1, letra a). (31) Por tanto, las respuestas que se proponen respecto del acontecimiento que desencadena ese derecho pueden reducirse a:
– exclusivamente, el cese de la OOPS o algún otro acontecimiento que le impida dispensar asistencia; o
– cualquier acontecimiento que escape al control del beneficiario o ajeno a su voluntad que implique que no puede recibir asistencia.
77. En mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado (puntos 77 a 84 y 100 a 102), consideré correcta la segunda interpretación, y mantengo mi postura –aunque, por supuesto, la primera interpretación queda subsumida en la segunda, que incluirá cualquier acontecimiento que impida al OOPS dispensar asistencia.
78. No creo que mi criterio requiera mayor argumentación. Simplemente me permito señalar que parece lo más coherente con el lenguaje empleado –que, en este aspecto, no difiere significativamente en las versiones inglesa y francesa. «Cuando esta protección o asistencia haya cesado» implica que lo que debe cesar es la protección o asistencia; no contempla que el propio individuo se retire de ella. Tomar esta parte de la frase aisladamente podría favorecer la opinión de que el acontecimiento debe afectar al propio OOPS. Sin embargo, la expresión «por cualquier motivo» parece ampliar el significado de la primera parte de la frase, estirando al máximo su tenor literal. De todas formas, no puede llegar a incluir las decisiones individuales tomadas por motivos de conveniencia personal, que privarían a la exclusión de toda sustancia. (32) Por lo tanto, considero que la frase sólo puede ampliar el concepto de cese hasta el punto de que el motivo no necesariamente debe afectar al propio OOPS.
79. Debo añadir, no obstante, dos observaciones sobre quienes, por su propia voluntad, abandonan la zona fuera de la cual, materialmente, no pueden recibir asistencia del OOPS.
80. En primer lugar, según he afirmado anteriormente, el hecho de abandonar la zona de operaciones del OOPS no puede, por sí solo, terminar con la exclusión de «ser un refugiado». (33) Esto, unido a mi conclusión de que el derecho a los beneficios del régimen de la Directiva sólo puede surgir por un acontecimiento que escape al control o sea ajeno a la voluntad de quien recibe asistencia del OOPS y que traiga como consecuencia que no pueda seguir recibiendo esa asistencia, podría dar a entender que quien alguna vez haya recibido asistencia del OOPS nunca podrá solicitar el estatuto de refugiado en un Estado miembro, ni sobre la base del artículo 2, letra c), de la Directiva ni con fundamento en la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a).
81. Tal conclusión debe matizarse. La exclusión de ser refugiado por haber recibido asistencia del OOPS lógicamente sólo puede alcanzar, en mi opinión, a la exclusión de la posibilidad de solicitar el estatuto de refugiado como palestino con derecho a esa asistencia. No hay razón para que tal exclusión se prolongue durante toda la vida, si surgen otros motivos para poder solicitar el estatuto de refugiado, por ejemplo, que un refugiado palestino se traslade voluntariamente a un país fuera de la zona de operaciones del OOPS, adquiriendo quizás la nacionalidad de ese país, y entonces se enfrente a circunstancias que le coloquen dentro de los términos de la definición del artículo 2, letra c), de la Directiva. A este respecto, el artículo 5 de la Directiva establece que los fundados temores de ser perseguido podrán basarse en acontecimientos que hayan sucedido o, según los casos, en las actividades en que el solicitante haya participado desde que dejó el país de origen, al menos mientras las actividades invocadas constituyan la expresión y continuación de convicciones u orientaciones mantenidas en el país de origen y el riesgo de ser perseguido no se base en circunstancias que el solicitante haya generado por su propia voluntad desde que abandonó ese país.
82. En segundo lugar, fácilmente puede imaginarse, según se ha señalado al Tribunal de Justicia, que alguien que recibe asistencia del OOPS puede, por su propia voluntad, abandonar temporalmente la zona de operaciones del OOPS –por ejemplo, para visitar a un familiar en otro lugar– con plena intención de regresar y con el convencimiento de que podrá hacerlo, pero se encuentra con que, de hecho, la vuelta al territorio en que recibía asistencia está bloqueada. Debe considerarse, a mi juicio, que esa persona no puede recibir asistencia del OOPS por un motivo que escapa a su control o es ajeno a su voluntad.
83. Según expuse en el punto 102 de mis conclusiones en el asunto Bolbol, antes citado, surgirán problemas de prueba en lo que atañe a ambas así como respecto de cualquier circunstancia en que deba demostrarse que la «protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo». Tales problemas deben resolverse con arreglo al artículo 4 de la Directiva, «Valoración de hechos y circunstancias», que establece un marco para los tipos o medios de prueba que los Estados miembros pueden o no exigir. Mientras que, en general, será legítimo exigir a un solicitante que respalde su petición con pruebas, en lugar de limitarse a dar por buenas sus declaraciones, el artículo 4, apartado 5, establece circunstancias en que los Estados miembros no pueden pretender disponer de confirmación documental de todos los aspectos de la solicitud.
Conclusión
84. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, en mi opinión el Tribunal de Justicia debería responder de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Fővárosi Bíróság:
«En la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida:
1) por la expresión “esas personas tendrán, ipso facto,
derecho a los beneficios del régimen de la presente Directiva” se entenderá que las personas en cuestión tienen derecho al estatuto de refugiado en un Estado miembro siempre y cuando puedan demostrar que el requisito relativo al cese de la protección o asistencia se cumple con respecto a ellos.
2) por la expresión “esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo” se entenderá que, para las personas en cuestión, la protección o asistencia que efectivamente recibían ha dejado de dispensarse por cualquier motivo que escapa a su control o es ajeno a su voluntad.»
(1) .
(2) – Directiva del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO L 304, p. 12; en lo sucesivo, «Directiva 2004/83» o «Directiva»); Actualmente esta Directiva ha sido sustituida por la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO L 337, p. 9), que no modifica ninguna de las principales disposiciones pertinentes en el caso de autos.
(3)  –	Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, nº 2545 (1954) (en lo sucesivo, «Convención»).
(4) – Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente. El mandato del OOPS fue prolongado recientemente, hasta el 30 de junio de 2014, por la Resolución 65/98 de la Asamblea General, de 10 de diciembre de 2010.
(5) – Sentencia de 17 de junio de 2010 (C-31/09, Rec. p. I-5539).
(6)
– Consta que la frase «órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados» desde 1958 en realidad sólo hace referencia al OOPS. Aquel año cesaron las operaciones del otro de esos órganos u organismos que dispensó protección o asistencia a refugiados (Organismo de las Naciones Unidas para la Reconstrucción de Corea). Por tanto, salvo que se especifique otra cosa, me referiré indistintamente al «órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados» o al «OOPS». También consta que el OOPS no ha sido creado para dispensar «protección» a los refugiados palestinos, y nunca lo ha hecho. No está en disposición de prestar sino «asistencia». Por ello me referiré a la «asistencia del OOPS», y no a la «protección o asistencia del OOPS».
(7)
– Aunque en la versión inglesa la última cláusula de la segunda frase reproduce literalmente el enunciado de la Convención (limitándose a reemplazar el término «Convención» por «Directiva»), la versión francesa emplea una formulación distinta «ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive» («estas personas podrán ipso facto
invocar la presente Directiva»). El agente de la Comisión explicó en la vista que la intención era que todas las versiones lingüísticas de la Directiva se redactaran sobre la base de la versión inglesa de la Convención –y, de hecho, la versión francesa de la segunda frase del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva es más próxima a la inglesa que al segundo párrafo del artículo 1, sección D, de la Convención–.
(8)
–	Actualmente la Directiva 2011/95, citada en la nota 2, ha eliminado otras diferencias en el acceso al empleo y en la asistencia sanitaria, así como en el acceso a las oportunidades de integración.
(9) – Directiva del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (DO L 326, p. 13).
(10)
–	El Tribunal de Justicia sólo abordó la interpretación de la Directiva, pero de modo que garantizase el respeto de los principios de la Convención, de los demás tratados pertinentes mencionados en apartado 1 del artículo 78 TFUE, y de la Carta de los Derechos Fundamentales (véanse los apartados 36 a 38 y la jurisprudencia citada). El apartado 1 del artículo 78 TFUE exige que la política común en materia de asilo respete la Convención, su Protocolo de 1967 y «demás tratados pertinentes».
(11) – Véanse los puntos 48 a 56 de las conclusiones.
(12) – Véase el punto 90 de las conclusiones.
(13) – Véase el punto 111 de las conclusiones. Más exhaustivamente, en relación con quien está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 1, letra a), de la Directiva, los «beneficios» de que se trata significan el reconocimiento como refugiado, que hace que tal persona tenga derecho, sin más, a que se le conceda el estatuto de refugiado.
(14) – Véanse los puntos 52 y ss. infra.
(15) – Véase la más reciente sentencia de 28 de junio de 2012, Geltl (C-19/11), apartado 43 y jurisprudencia citada.
(16) – Véase el punto 6 supra.
(17) – Véase la nota 7 supra.
(18)
–	Véase Commentary on the 1951 Convention relating to the status of refugees and its 1967 protocol,
ed. Zimmerman, Oxford 2011, pp. 543 y 544.
(19)
–	Véase el punto 4 supra,
reflejado en el artículo 2, letra c), de la Directiva. Sin embargo, la Directiva no incluye la primera categoría –supongo que porque en 2004 era ya del todo improbable que refugiados «históricos» solicitaran el estatuto de refugiado en un Estado miembro–.
(20) – Las mismas circunstancias están contempladas en el artículo 11 de la Directiva.
(21)
–	Estas categorías aparecen, respectivamente, en el artículo 12, apartado 1, letras a) y b), y apartado 2, de la Directiva.
(22)
–	Que se corresponden, básicamente, con los artículos 20 a 34 de la Directiva.
(23)
–	Es decir, según el capítulo II de la Directiva 2004/83 (de la Directiva 2011/95 actualmente) y según la Directiva 2005/85, citada en la nota 9 supra.
(24)
–	Numerosos tribunales y autoridades en toda la Unión Europea se han enfrentado a la interpretación de la cláusula de exclusión en el primer párrafo del artículo 1, sección D, de la Convención. Si la interpretación propuesta aquí por Francia y el Reino Unido fuera correcta, esos Tribunales y autoridades habrían perdido el tiempo interpretando una disposición que no era aplicable a los litigios de los que conocían.
(25) – Véanse los puntos 80 y 81 infra.
(26) – Véase el punto 43 supra.
(27) – Véase el punto 32 supra.
(28)
–	Estas disposiciones reflejan, respectivamente, las secciones C y E del artículo 1 de la Convención.
(29)
–	Véanse mis conclusiones en el asunto Bolbol, citado en la nota 5 supra,
punto 94 y ss. y apartado 52 de la sentencia.
(30)
–	Véanse la nota 6 supra,
y http://www.unrwa.org/etemplate.php?id=87: «El OOPS […] no se responsabiliza de la seguridad ni del orden público en los campos y no tiene policía ni servicio de inteligencia. Dicha responsabilidad siempre ha correspondido a las autoridades competentes de acogida y a otras.»
(31) – Véase el apartado 52 y siguientes supra.
(32) – Véanse los puntos 50 a 53 supra.
(33) – Véanse los puntos 50 a 53 supra.