61981C0147
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DELL'11 FEBBRAIO 1982
Signor Presidente,
signorì Giudici,
1.
La presente causa pregiudiziale solleva un problema di validità ed uno di interpretazione, relativamente alla normativa comunitaria che obbliga gli importatori di carni bovine congelate destinate alla trasformazione a versare una cauzione per ottenere il beneficio della sospensione totale o parziale del prelievo all'importazione.
Riassumo brevemente i fatti.
La società Merkur Fleisch-Import di Amburgo, con atto 16 ottobre 1978, chiese alle autorità doganali della Repubblica federale tedesca la messa in libera pratica di circa 13 tonnellate di carne bovina congelata disossata, dichiarando che essa era destinata alla fabbricazione di prodotti diversi dalle conserve. L'ufficio doganale di Amburgo-Ericus mise in libera pratica la merce, sospendendo l'esazione del prelievo in vista della trasformazione industriale della carne, e dal canto suo la ditta prestò cauzione mediante fideiussione bancaria; il tutto in conformità alla normativa comunitaria vigente in materia, di cui riassumerò più oltre gli aspetti salienti. Ma successivamente le autorità doganali accertarono che oltre 8 tonnellate della carne di cui trattasi erano state trasformate quando era già decorso il termine di tre mesi successivi al mese dell'importazione e pertanto, con provvedimento del 5 novembre 1979, determinarono il prelievo dovuto per questa parte del quantitativo importato.
Contro tale provvedimento, la ditta importatrice dapprima propose ricorso amministrativo; poi, essendo questo rimasto senza esito, adì il Finanzgericht di Amburgo, chiedendo l'annullamento della decisione delle autorità doganali. Motivo della domanda: considerata l'esiguità del ritardo nella trasformazione della carne, la riscossione del prelievo avrebbe comportato la violazione del rapporto di proporzionalità che deve sussistere fra la gravità dell'infrazione e l'entità della relativa sanzione. Con ordinanza del 7 maggio 1981 il Finanzgericht ha sospeso il giudizio e si è rivolto, in via pregiudiziale, alla nostra Corte, sottoponendole il seguente quesito: «se l'articolo 1, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 21 marzo 1978, n. 572, sia invalido nella parte in cui dispone l'incameramento come prelievo della cauzione prestata dall'importatore in caso di inosservanza del termine ivi stabilito per usare nel modo prescritto la carne bovina congelata ovvero la normativa vada interpretata nel senso che la cauzione non viene incamerata in caso di esiguo ritardo (12 giorni)».
2.
È necessario, a questo punto, indicare il contenuto delle disposizioni comunitarie alle quali il quesito del giudice tedesco, direttamente o indirettamente, fa riferimento. Il regime giuridico dei prelievi all'importazione, per le carni bovine disossate e congelate destinate alla trasformazione, è disciplinato essenzialmente dal regolamento del Consiglio n. 805 del 25 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine; e, in particolare, dall'articolo 14 di tale regolamento, nella versione modificata di cui al successivo regolamento del Consiglio n. 425 del 14 febbraio 1977. L'articolo in questione stabilisce, tra l'altro, al n. 1: «le carni congelate destinate alla trasformazione, menzionate nell'allegato, sezione b), alle sottovoci 02.01 A II b) 2 e 02.01 A II b) 4 bb), beneficiano, alle condizioni previste nel presente articolo:... b) di una sospensione totale o parziale del prelievo per le carni destinate all'industria di trasformazione per la fabbricazione di prodotti diversi dalle conserve», le quali non contengano componenti caratteristiche diverse dalla carne bovina e dalla gelatina.
Con regolamento della Commissione n. 572 del 21 marzo 1978 furono definite le modalità di applicazione del regime speciale di cui trattasi. L'articolo 1, n. 1, di questo regolamento stabilì in particolare che «il beneficio della sospensione totale o parziale del prelievo all'importazione, di cui all'articolo 14, n. 1, del regolamento (CEE) n. 805/68, è subordinato:... b) alla costituzione, da parte dell'importatore, di una cauzione di importo pari alla parte sospesa del prelievo valido il giorno dell'importazione». Il n. 3 dello stesso articolo dispose, inoltre, che «salvo caso di forza maggiore, la cauzione... è svincolata totalmente o parzialmente soltanto se, entro i sei mesi successivi al mese dell'importazione, è addotta la prova... che, entro i tre mesi successivi al mese dell'importazione, tutte le carni congelate importate, o parte di esse, sono state trasformate»; che «la cauzione è svincolata proporzionalmente al quantitativo per il quale è stata addotta la prova dell'avvenuta trasformazione»; e infine che «l'importo della cauzione non svincolata è incamerato a titolo di prelievo».
È precisamente a questo n. 3 che si riferisce, come abbiamo visto, il quesito del giudice di merito. La validità della norma è messa in dubbio essenzialmente sotto due profili: perché è stato contestato che la Commissione avesse il potere di fissare un termine per la trasformazione delle carni importate, di disporre la prestazione di una cauzione a garanzia dell'osservanza di tale termine e di stabilire, per il caso di inosservanza, l'incameramento della cauzione; ed in secondo luogo perché, anche ammettendosi che la Commissione avesse il potere di prevedere così la prestazione di una cauzione come il suo incameramento, la disciplina dettata per questa materia potrebbe risultare non compatibile con due noti principi generali del sistema giuridico comunitario, quello di proporzionalità e quello di eguaglianza.
3.
Il fondamento giuridico del potere normativo esercitato dalla Commissione, con l'emanazione del citato regolamento n. 572/78, si trova nel n. 4, lettera e), del citato articolo 14 del regolamento del Consiglio n. 805/68 (nella versione modificata dal regolamento 425/77). Tale disposizione prevede che «le modalità di applicazione del presente articolo, in particolare quelle relative al controllo dell'utilizzazione delle carni importate» siano determinate «secondo la procedura di cui all'articolo 27», e cioè dalla Commissione, sentito il Comitato di gestione per le carni bovine. Lo stesso preambolo del regolamento 572/78 fa esplicito riferimento, nel suo secondo alinea, al suddetto articolo 14, n. 4, lettera e) del regolamento 805/68. D'altra parte si deve escludere che la Commissione sia titolare di una potestà generale di emanare norme di esecuzione rispetto ai regolamenti del Consiglio; mi limiterò a ricordare in proposito che l'articolo 155 del Trattato CEE, nel definire i poteri della Commissione, dispone, al quarto trattino, che essa «esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite».
Per rispondere al quesito del giudice tedesco occorre dunque stabilire se e in che misura il regolamento 572/78 rientri, quanto al contenuto, nell'ambito della competenza conferita dal Consiglio alla Commissione mediante l'articolo 14, n. 4, lettera e) del regolamento 805/68. Questa disposizione attribuisce in primo luogo il potere di fissare le modalità di applicazione del regime di sospensione dei prelievi introdotto dal medesimo articolo 14 del regolamento 805/68; un potere di carattere normativo, evidentemente, e di natura generale. È solo dopo questa ampia previsione che viene fatto un riferimento specifico alle modalità di applicazione da stabilire, in particolare, riguardo al controllo sulla utilizzazione delle carni importate. Perciò la normativa, che la Commissione era autorizzata ad emanare, poteva concernere ogni aspetto delle modalità di applicazione dell'articolo 14 e non soltanto quello del controllo, anche se quest'ultimo doveva essere oggetto di particolare attenzione.
Così stando le cose, il punto da verificare non è se l'imposizione di una cauzione agli importatori — e il suo incameramento in caso di mancata trasformazione della carne entro certi termini — rientrino o meno nell'ambito del controllo sulla utilizzazione delle carni importate. Ciò che mi sembra necessario e sufficiente accertare è piuttosto se le disposizioni sulla cauzione contenute nel regolamento 572/78 siano suscettibili di essere qualificate come modalità di applicazione del già menzionato articolo 14 del regolamento 805/68.
4.
Secondo la difesa della ditta attrice nella causa principale, le finalità proprie di questo articolo non sarebbero compatibili con la disciplina del termine per trasformare le carni importate e della relativa cauzione, introdotta dalla Commissione. La parte interessata cita quel che è stato affermato dalla nostra Corte nella sentenza del 6 marzo 1979 nella causa 92/78, Simmenthal e/Commissione, e cioè che il regime di sospensione dei prelievi «istituito dall'articolo 14 del regolamento 805/68 (nella versione originaria) e mantenuto in vigore, con nuove modalità, dalla versione modificata della stessa disposizione, persegue lo scopo economico di salvaguardare la competitività dell'industria di trasformazione nei confronti di concorrenti che sono stabiliti al di fuori della Comunità e fruiscono pertanto dei prezzi praticati sul mercato mondiale» (Raccolta 1979, p. 777, in particolare punto 68 della motivazione). La ditta Merkur sottolinea che, per il conseguimento di una finalità del genere, non era necessario fissare un termine per la trasformazione e, soprattutto, stabilire l'incameramento della cauzione per il solo fatto dell'inosservanza del termine anche quando la trasformazione finisce, sia pur tardivamente, con l'essere effettuata.
Questo ragionamento non può, a mio avviso, essere condiviso. Vi sono ragioni di ordine economico, collegate alle finalità dell'articolo 14, per le quali la Commissione doveva avere il potere di fissare un termine di trasformazione. Si consideri che le carni bovine congelate possono essere conservate abbastanza a lungo e che il relativo prezzo di mercato è suscettibile di variare in periodi relativamente brevi: pertanto gli importatori, se fruissero di una sospensione del prelievo senza limiti di tempo, sarebbero liberi di immettere la merce sul mercato nel momento ad essi più favorevole, con il rischio di danneggiare i produttori di carne bovina dell'area comunitaria. È significativo, a tal riguardo, che la quantità di carni bovine congelate da destinare alla trasformazione e che possono quindi essere importate in regime di sospensione del prelievo, debba essere determinata dalla Commissione ogni trimestre in forza dell'articolo 14, n. 4, lettere a) e b) del citato regolamento 805/68. Ora se si è ritenuto necessario introdurre questo sistema, il quale implica un esame periodico e frequente delle condizioni del mercato, ciò è dipeso evidentemente dal fatto che tali condizioni possono mutare in tempi brevi e che ogni loro mutamento richiede una corrispondente rettifica delle quantità importabili in regime di favore.
Tenuto conto di ciò, la fissazione di un termine per l'utilizzazione appare una giustificata modalità di applicazione dell'articolo 14, la quale non contrasta con le finalità proprie di tale articolo. A proposito di tali finalità, giova ricordare che la sospensione del prelievo per la carne congelata destinata alla trasformazione è ricondotta — nel settimo considerando del regolamento 805/68 — all'obbiettivo di «garantire un soddisfacente approvvigionamento per le industrie di trasformazione della Comunità, pur mantenendo
una preferenza per le carni di produzione comunitaria». Ciò conferma che, oltre agli interessi delle imprese di trasformazione, sono in gioco anche quelli dei produttori comunitari di carni bovine. In questa complessa situazione, la fissazione di un termine di trasformazione delle carni importate era il solo modo di salvaguardare i delicati equilibri del mercato comunitario, evitando che le decisioni trimestrali della Commissione venissero frustrate da manovre speculative degli importatori, eventualmente interessati a ritardare la lavorazione industriale delle carni.
5.
La società Merkur, sempre al fine di dimostrare che la Commissione non aveva il potere di fissare un termine per l'utilizzazione della carne importata e di imporre la prestazione di una cauzione, fa rilevare che l'articolo 14 del regolamento 805/68 non accenna né al termine né alla cauzione, mentre sarebbe stato ragionevole attendersi una qualche indicazione su questi punti, dato che lo stesso regolamento prevede, all'articolo 15, per i certificati di importazione, sia un limite temporale di validità, sia l'obbligo di prestare cauzione a garanzia dell'esecuzione tempestiva delle operazioni autorizzate.
A mio avviso, dall'articolo 15 non possono trarsi seri argomenti per la tesi della parte interessata. In realtà le due fattispecie — previste, rispettivamente, nei citati articoli 14 e 15 — sono nettamente differenziate e quindi non comparabili. L'articolo 14 prevede, come ho già detto, la sospensione del prelievo, subordinando questo beneficio (che equivale, in pratica, ad una esenzione) a un determinato uso delle merci importate. La prestazione di cauzione che la Commissione ha disposto per garantire la tempestiva utilizzazione nel modo prescritto si spiega considerando che l'obbligo di versare il prelievo non viene meno finché la trasformazione della carne non abbia avuto luogo e nell'ipotesi che essa non si verifichi entro un certo termine: di conseguenza, il beneficio della sospensione cessa se la merce non è tempestivamente utilizzata, e in tal caso la cauzione viene trattenuta dalle autorità doganali a titolo di prelievo. La conversione della cauzione in prelievo non ha dunque carattere sanzionatorio, ma è soltanto la logica conseguenza della insussistenza delle speciali condizioni alle quali il beneficio concesso agli importatori è stato subordinato. L'articolo 15 prevede, invece, che sia versata una cauzione a garanzia del rispetto di un obbligo: la sua perdita, quando l'importazione non avviene nel termine prescritto, ha perciò natura sanzionatoria. Considerata questa diversità fra il regime della sospensione del prelievo e quello dei certificati di importazione, nego che si possa dar peso, sul piano della interpretazione, alla circostanza che l'articolo 14 non menziona né il termine per l'utilizzazione della carne importata, né la cauzione.
6.
Passiamo ora ad esaminare se il regime giuridico della cauzione, e in particolare la norma in base alla quale l'intero importo di essa viene incamerato in caso di trasformazione tardiva delle carni importate, sia o meno in contrasto con il principio di proporzionalità e con quello di eguaglianza.
La difesa dell'impresa importatrice sostiene che disporre l'incameramento di tutta la cauzione, sia nell'ipotesi che la trasformazione delle carni avvenga tardivamente sia quando essa non avviene affatto, rappresenti una violazione del principio di proporzionalità tra illecito e sanzione. A suo avviso, la trasformazione tardiva sarebbe colpita in modo eccessivamente severo; mentre sarebbe stato più corretto e conforme al criterio della proporzionalità differenziare nettamente l'adempimento tardivo dal completo inadempimento, e graduare la misura della sanzione a seconda della entità del ritardo nell'utilizzazione della carne. La medesima censura è presentata anche come violazione del principio di eguaglianza: il fatto che il regolamento preveda l'incameramento della cauzione per tutte indistintamente le ipotesi di inosservanza del termine significherebbe riservare un identico trattamento a situazioni di diversa gravità.
A sostegno di questa tesi, la società Merkur invoca la giurisprudenza della nostra Corte, e in particolare la sentenza del 21 giugno 1979 nella causa 240/78, Atalanta c/Produktschap voor Vee en Vlees. Si trattava in quel caso di stabilire se fosse conforme al principio di proporzionalità l'articolo 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76, il quale prevedeva l'incameramento integrale delle cauzioni prestate per ottenere gli aiuti comunitari dai produttori di carni suine, se questi non avessero rispettato gli obblighi assunti nei contratti conclusi con gli enti nazionali di intervento. La Corte ritenne che tale disposizione «nella sua automaticità» fosse contraria «al principio di proporzionalità, nella misura in cui non permette di adattare la sanzione comminata al grado d'inadempimento degli obblighi contrattuali o alla gravità dell'inosservanza di detti obblighi» (punto 15 della motivazione; v. Raccolta 1979, p. 2137 ss. e, in particolare, p. 2150-2151). La ditta interessata rileva che l'articolo 1 del regolamento 572/78, proprio come l'articolo 5 del citato regolamento 1889/76, non consente di graduare la sanzione alla gravità dell'inadempimento e ne deduce che esso sarebbe contrario al principio di proporzionalità.
Conviene innanzitutto ripetere che l'incameramento della cauzione previsto dal regolamento 572/78 non ha natura di sanzione, ma costituisce tutt'al più una forma di cessazione del beneficio accordato agli importatori dal regolamento 805/68, e di attuazione dell'obbligo generale di versamento del prelievo fissato dalla tariffa doganale comune. Così stando le cose, non avrebbe alcuna giustificazione graduare la misura del prelievo in relazione al maggiore o minore ritardo nella trasformazione delle carni importate. L'elemento decisivo, che mette fine al periodo di sospensione dell'obbligo di pagare il prelievo, è infatti costituito dal venir meno di una delle condizioni cui la sospensione stessa è subordinata (che le carni importate siano utilizzate nel modo prescritto ed entro il termine stabilito). Ed è ragionevole che, qualora non si realizzino le condizioni dalle quali uno speciale beneficio dipende, il beneficio stesso cada definitivamente e si ripristini l'obbligo di pagamento nella sua integrità. Se poi prendiamo in considerazione le ragioni di natura economica che sono alla base dello speciale regime della cauzione introdotto dal regolamento 572/78, troviamo un'ulteriore conferma del fatto che non sarebbe ragionevole graduare la misura del prelievo a seconda del ritardo (variabile) nella trasformazione, o della mancata trasformazione. Abbiamo già visto infatti che il beneficio della sospensione del prelievo può assolvere alla sua funzione di tutela della competitività dell'industria di trasformazione nei confronti dei concorrenti extracomunitari soltanto se viene limitato a un periodo di tempo breve. Dobbiamo quindi ritenere che, se tale beneficio fosse prolungato al di là dei tre-quattro mesi, le conseguenze sul mercato delle carni bovine potrebbero essere di segno inverso rispetto alle finalità che la Commissione persegue. Questa constatazione concorre a dimostrare non attendibile la tesi secondo cui la misura del prelievo dovrebbe essere ridotta quando l'utilizzazione delle carni importate è tardiva, ed intera solo quando la trasformazione voluta non si verifica per nulla.
L'interpretazione dell'articolo 1 del regolamento 572/78, che a me sembra corretta, e che tiene conto delle finalità di politica economica perseguite dalla Commissione nel disciplinare il mercato delle carni bovine, trova conferma nella giurisprudenza della nostra Corte. Mi sembra, sotto questo profilo, significativo che la sentenza 26 giugno 1980 relativa alla causa 808/79, Pardini (Raccolta 1980, p. 2103) abbia riconosciuto la necessità che le autorità incaricate di gestire l'organizzazione comune dei mercati dispongano di previsioni precise sulle importazioni ed esportazioni future e abbia affermato che gli operatori, i quali fruiscano di vantaggi derivanti dal sistema, debbono anche sopportare gli inconvenienti derivanti dalla necessità per la Comunità di evitare abusi (punti 17 e 21 della motivazione). Si trattava in quel caso di stabilire se la norma del regolamento della Commissione n. 193/75, secondo cui l'esportatore cui sia stato rubato un titolo di esportazione o di prefissazione non può ottenere un nuovo titolo, fosse o meno giustificata rispetto alle esigenze di controllo; e la Corte ritenne che il rischio sopportato dagli operatori fosse proporzionato rispetto alle esigenze che la norma mirava a soddisfare. Sotto due profili importanti è soprattutto ravvisabile una certa analogia fra questo precedente e il caso di specie: in primo luogo, in quanto si riconosceva che la Commissione, per esercitare le sue funzioni di politica economica, deve disporre di previsioni precise sull'andamento del mercato e, in secondo luogo, in quanto si affermava che escludere la possibilità per l'operatore di ottenere un duplicato del titolo smarrito non viola il principio di proporzionalità, anche se una regola di tal genere è destinata ad operare in modo rigido e automatico.
Mi sembra opportuno, infine, sottolineare che la determinazione della durata del periodo entro il quale debbono trasformarsi le carni importate è il risultato di un apprezzamento tecnico spettante alla Commissione. Nel corso della procedura, e particolarmente durante la fase orale, la Commissione ha spiegato abbastanza diffusamente le ragioni di questa scelta; ora, ritengo che, quando ci si trova di fronte a delle spiegazioni dettagliate e, d'altra parte, non risultano precisi e convincenti elementi in senso contrario, sia ragionevole limitarsi a prendere atto delle scelte di politica economica compiute dalla Commissione. Non vedo come, in una situazione di questo tipo, sarebbe possibile negare che la sospensione del prelievo è idonea a raggiungere gli scopi di politica economica per i quali è stata prevista solo se viene circoscritta a un dato periodo, che non può essere troppo lungo.
7.
La seconda parte del quesito del Tribunale tedesco concerne l'interpretazione della disposizione relativa all'incameramento della cauzione, contenuta nel citato articolo 1, n. 3, comma terzo, del regolamento 572/78. Il Tribunale chiede se tale disposizione possa essere interpretata nel senso che l'incameramento non abbia luogo allorché le carni importate sono state trasformate con un ritardo esiguo rispetto al termine fissato.
A questo proposito osservo innanzitutto che nessun elemento né testuale né sistematico sorregge una interpretazione di questo genere. La lettera della norma è chiara e rigorosa: la cauzione è svincolata totalmente soltanto se, entro i tre mesi successivi al mese dell'importazione, tutte le carni sono state trasformate (parallelamente, c'è svincolo parziale se una parte delle carni è stata trasformata). Non si vede dunque su quale fondamento possa costruirsi la tesi, secondo cui la norma citata ammetterebbe lo svincolo anche al di là dei tre mesi fissati, purché il ritardo sia esiguo. E appena necessario aggiungere che non esiste alcun principio generale in forza del quale l'inosservanza di un termine possa considerarsi privata dei suoi effetti nell'ipotesi di un lieve ritardo.
Aggiungo che le stesse ragioni per le quali l'incameramento della cauzione a titolo di prelievo non può ritenersi in contrasto con il principio di proporzionalità, né con quello di eguaglianza, valgono egualmente ad escludere l'interpretazione prospettata dal giudice di merito. In particolare, sia la circostanza che l'incameramento non ha natura di sanzione, sia il fatto che alla base della norma in esame vi sono determinate esigenze economiche degne di tutela, inducono ad escludere che gli importatori possano godere del beneficio dell'esenzione dal prelievo quando abbiano effettuato la trasformazione dopo la scadenza del termine: e ciò indipendentemente dalla misura del ritardo. Non va dimenticato che il termine è stato stabilito dalla Commissione nei confronti della generalità dei beneficiari in base ad una valutazione delle condizioni tipiche e strutturali del mercato delle carni bovine: ogni suo spostamento in avanti, per essere giustificato, dovrebbe quindi assumere la forma di una modifica del regolamento 572/78, sulla base di un riesame delle caratteristiche del mercato anzidetto. Una eventuale dilatazione del termine in singoli casi, rimessa all'apprezzamento dell'interprete, sarebbe arbitraria e rischierebbe di dar luogo a discriminazioni di trattamento.
8.
Per tutte le considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte Risponda nel modo seguente al quesito rivoltole dal Finanzgericht di Amburgo, con ordinanza 7 maggio 1981, nella causa fra la società Merkur Fleisch-Import e lo Hauptzollamt di Amburgo-Ericus:
1.
Non risultano motivi di invalidità del regolamento (CEE) della Commissione n. 572 del 21 marzo 1978, per quanto concerne il suo articolo 1, n. 3, là dove esso prevede l'incameramento come prelievo della cauzione versata dall'importatore, in caso di inosservanza del termine stabilito per usare nel modo prescritto la carne bovina congelata.
2.
La disposizione anzidetta va interpretata nel senso che la cauzione può essere legittimamente incamerata anche in caso di esiguo ritardo nella trasformazione delle carni importate.