62007CC0281
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 25 september 2008 (
1
)
Mål C-281/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
mot
Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG
”Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 — Skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen — Artikel 3 — Återkrav av exportbidrag — Fel av den nationella myndigheten — Preskriptionstid”
1.
Begäran om förhandsavgörande från tyska Bundesfinanzhof (den federala finansdomstolen) avser tolkningen av förordning nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (nedan kallad förordning nr 2988/95). (
2
)
2.
Den hänskjutande domstolen önskar få klarlagt vilken preskriptionstid som ska tillämpas för återkrav av ett exportbidrag, som beviljats felaktigt på grund av fel som den nationella myndigheten begått.
Lagstiftning
Förordning nr 2988/95
3.
Förordning nr 2988/95 trädde i kraft den 26 december 1995. (
3
) I denna anges en rad allmänna regler angående kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner för oegentligheter vid betalningar till mottagare av stöd enligt gemenskapspolitiken. Speciellt fastställs i förordningen en preskriptionstid för vidtagande av åtgärder på grund av felaktigt utbetalt exportstöd.
4.
Innan förordning nr 2988/95 antogs fanns det inte några gemensamma regler om preskriptionstider för utredning eller uppklarande av oegentligheter eller för återkrav på grund av oegentligheter.
5.
Tredje och fjärde skälen till förordningen är särskilt relevanta. I tredje skälet anges att reglerna för gemenskapernas decentraliserade förvaltning och för kontrollsystemen är föremål för detaljerade bestämmelser som är olika beroende på vilket slags gemenskapspolitik det gäller, men att det är viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen. I fjärde skälet stadgas att det, för att kampen mot bedrägeri som riktar sig mot gemenskapernas finansiella intressen ska bli mera effektiv, är nödvändigt att införa en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken.
6.
Förordningen ställer därefter upp de allmänna reglerna för kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
7.
I artikel 1.1 stadgas:
”För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.”
8.
I artikel 1.2 definieras oegentlighet enligt följande:
”… varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtelse av en ekonomisk aktör och som har lett till eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning”.
9.
I de relevanta delarna i artikel 3 stadgas:
”1.   Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
…
3.   Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 respektive punkt 2.”
Förordning nr 3665/87 och förordning nr 800/99
10.
Förordning nr 800/99 (
4
) var den första förordning som angav särskilda preskriptionstider för återkrav av felaktigt utbetalade exportbidrag. I artikel 54 i förordningen föreskrivs emellertid följande:
”[Förordning nr 3665/87 (
5
)] skall fortsätta att tillämpas:
—
på export för vilken exportdeklarationen togs emot innan [förordning nr 800/99] börjar tillämpas.”
11.
I artikel 11.3 i förordning nr 3665/87, som gäller återkrav av exportbidrag (och med stöd av vilken det omstridda yrkandet om återkrav framställts i den aktuella tvisten vid den hänskjutande domstolen), sägs ingenting om preskriptionstider.
Nationella lagbestämmelser
12.
För i målet aktuell tid fanns det inte några särskilda regler i tysk lagstiftning som gällde preskriptionstider för återkrav av felaktigt beviljade förmåner.
13.
Tyska myndigheter och domstolar förefaller snarast ha tillämpat den preskriptionstid som angavs i 195 § i den tyska civillagen (Bürgerliches Gesetzbuch) (nedan kallad BGB) analogt på administrativa åtgärder vidtagna för återkrav av exportbidrag som beviljats felaktigt. (
6
)
14.
I 195 § BGB föreskrevs att den allmänna preskriptionstiden för återkrav med stöd av tysk civillag var trettio år. Bestämmelsen ändrades den 1 januari 2002. Den däri angivna allmänna preskriptionstiden förkortades till tre år och har sedan nämnda datum varit oförändrad.
Faktiska omständigheter
15.
LAGRA Import Export GmbH (nedan kallat LAGRA) ansökte år 1995 om exportstöd för 31 nötkreatur, totalt 21413 kg, som bolaget avsåg att exportera till Turkiet. Huvudtullkammaren (nedan kallat Hauptzollamt) beviljade ansökan om exportstöd för samtliga 31 djur.
16.
Ett av djuren dog emellertid i Trieste på väg till Turkiet. LAGRA informerade Hauptzollamt om att djuret dött och begärde att bolagets ansökan om exportbidrag på grund härav skulle ändras från att avse 31 djur till att avse 30 djur (och därmed från 21413 kg till 20715 kg). Hauptzollamt tycks ha förbisett begäran. Den 19 april 1996 betalade Hauptzollamt ut exportbidrag för samtliga 31 djur. (
7
)
17.
Den 5 augusti 1999 meddelade Hauptzollamt ett ändringsbeslut och krävde tillbaka det belopp som beviljats för det djur som dött. (
8
)
18.
I juli 2000 blev LAGRA föremål för ett insolvensförfarande. Det framgår att bolagets tillgångar överfördes till en bank, Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG. Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (nedan kallat Bayerische) har numera övertagit samtliga rättigheter i Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG.
19.
När LAGRA kom på obestånd hade bolaget inte betalat tillbaka exportbidraget för det djur som dött. Hauptzollamt beslöt den 28 augusti 2000 att återkräva beloppet från den nya innehavaren av LAGRA:s tillgångar. När Hauptzollamt insåg att den ursprungliga innehavaren hade upphört att existera som självständig enhet, återkallades beslutet. Den utfärdade Hauptzollamt ett beslut om betalningsskyldighet för Bayerische. (
9
)
20.
Bayerische överklagade beslutet om betalningsskyldighet till Finanzgericht, som slog fast att Hauptzollamts återkrav hade framställts för sent på grund av den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.
21.
Hauptzollamt överklagade Finanzgerichts avgörande till Bundesfinanzhof, som har hänskjutit följande frågor till domstolen:
”(1)
Ska artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95 tillämpas på återkrav av ett exportbidrag som har beviljats felaktigt till en exportör, när exportören inte har begått någon oegentlighet?
Om denna fråga besvaras jakande:
(2)
Ska denna bestämmelse tillämpas även på återkrav av sådana förmåner från en person, till vilken exportören har överlåtit sin rätt till exportbidrag?”
22.
Endast kommissionen har yttrat sig skriftligen. Muntlig förhandling har varken begärts eller hållits.
Bakgrund
23.
I mitt förslag till avgörande i de förenade målen Vosding fann jag att den preskriptionstid som stadgas i artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95 också gäller för förfaranden angående en oegentlighet som har begåtts eller upphört innan förordningen trädde i kraft. Preskriptionstiden är tillämplig både på sanktioner och administrativa åtgärder, såsom återkrav av exportbidrag som beviljats på grund av oegentligheter.
24.
Jag kom vidare fram till att en medlemsstat, i enlighet med artikel 3.3 i samma förordning, kan tillämpa en längre preskriptionstid som har införts i nationell lag redan innan förordningen antogs. Jag intog emellertid ståndpunkten att en sådan längre frist inte får tillämpas, om den endast återfinns i en regel i den berörda medlemsstatens allmänna civillagstiftning, vilken omfattar preskription för alla slags åtgärder och dessa inte är specifikt reglerade på annat sätt.
25.
Jag kom därför fram till att 195 § BGB, redan vid en analog tillämpning av bestämmelsen på förvaltningsrättsliga återkrav av belopp som betalats ut felaktigt, inte var tillräckligt specificerad för att falla inom tillämpningsområdet för artikel 3.3 i förordning nr 2988/95.
26.
Jag gör mot denna bakgrund en bedömning av de hänskjutna frågorna i det förevarande målet. Om domstolen i något avseende skulle avvika från slutsatserna i mitt förslag till förhandsavgörande i de förenade målen Vosding, måste den ovillkorligen komma fram till att den första frågan som Bundesfinanzhof har ställt ska besvaras nekande. Domstolen skulle därför inte besvara den andra hänskjutna frågan.
Den första frågan
27.
I artikel 11 i förordning nr 3665/87, som gäller återkrav av exportbidrag, anges inte några preskriptionstider. Även om förordning nr 3665/87 är fortsatt tillämplig på sådana åtgärder enligt artikel 54 i förordning nr 800/99, saknas anvisning om vilken preskriptionstid som ska tillämpas. Den preskriptionstid som är tillämplig på en åtgärd som gäller återkrav av exportbidrag som beviljats enligt en exportdeklaration som godtogs före den 24 april 1999 (
10
) måste därför finnas angiven antingen i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 eller i nationell lag.
28.
Den hänskjutande domstolens första fråga gäller huruvida den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tillämpas på ett återkrav av ett exportbidrag som felaktigt beviljats exportören, trots att denne inte har begått någon oegentlighet.
29.
Enligt min uppfattning kan denna fråga rätteligen endast bevaras negativt.
30.
Artikel 3.1. gäller ”oegentligheter” enligt definitionen i artikel 1.2. Har emellertid inga oegentligheter förekommit, kan artikel 3.1 inte tillämpas.
31.
En oegentlighet definieras enligt artikel 1.2 som ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör…”. Enligt sin ordalydelse omfattar definitionen inte en handling eller en underlåtenhet av den nationella myndighet som är ansvarig för beviljandet av exportstöd.
32.
Förekomsten av en ”oegentlighet” är central för det sätt på vilket preskriptionstiden definieras och återspeglas i lagstiftarens val av startpunkt från vilken preskriptionstiden löper. I artikel 3.1 första stycket föreskrivs att preskriptionstiden börjar löpa vid den tidpunkt då oegentligheten begicks. Om det inte har förekommit någon oegentlighet, kan någon startpunkt för preskriptionstiden inte fastställas.
33.
I det förevarande målet är det ostridigt att utbetalningen av för mycket exportbidrag enbart kan tillskrivas ett fel begånget av Hauptzollamt. Exportören, LAGRA, har samvetsgrant underrättat Hauptzollamt om att det trettioförsta djuret hade dött. Hauptzollamt har trots det gått vidare och beviljat och betalat ut exportbidrag för 31 djur i stället för 30 djur. I klartext var felutbetalningen”följden av” Hauptzollamts fel och ingenting annat. Att försöka argumentera på annat vis strider mot innebörden av ordalydelsen i artikel 1.2 (
11
) och det sätt på vilket orsakssammanhang brukar analyseras.
34.
Begäran om förhandsavgörande utgår fortsättningsvis från förutsättningen att det därför inte uppkom någon oegentlighet som kan tillskrivas exportören.
35.
Såvitt framgår av akten är det riktigt att LAGRA inte vid någon tidpunkt agerade aktivt för att godkänna Hauptzollamts misstag. En mera intressant fråga är huruvida någon ”underlåtenhet” kan tillskrivas LAGRA, vilken kan sägas ha orsakat att en oegentlighet uppkom i detta fall. Det är nog möjligt att hävda att LAGRA när betalningen skedde borde ha kontrollerat beloppets storlek, insett att betalning erhållits för 31 djur i stället för 30 och tagit upp saken igen med Hauptzollamt. (
12
) Är LAGRA:s passivitet liktydig med ”underlåtenhet”? Den har förvisso ”lett till... en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget”. (
13
)
36.
Medan domstolen måste gå vidare i enlighet med vad som anförs i begäran om förhandsavgörande, anser jag att det står den hänskjutande domstolen fritt att på nytt pröva omständigheterna i målet och – på grund av vad jag just angivit i stora drag - komma fram till att LAGRA begick en oegentlighet bestående i underlåtenhet genom att inte kontrollera att man verkligen hade mottagit exportbidrag med korrekt belopp.
37.
Jag anser inte att det är möjligt att säga att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 kan tillämpas analogt i en situation då den orsakande handlingen eller underlåtenheten begåtts av den nationella myndigheten. Någon formulering som rättfärdigar en sådan läsning återfinns helt enkelt inte i texten. Enligt min uppfattning står det inte domstolen fritt att fullständigt omtolka definitionen av ”oegentlighet” i artikel 1.2, på så sätt att handlingar och underlåtenheter av nationella myndigheter omfattas av bestämmelsen.
38.
Jag kommer därför fram till att den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 inte kan tillämpas, om exportören inte begått någon oegentlighet.
39.
Om artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 inte är tillämplig, ska preskriptionstiden fastställas genom de relevanta bestämmelserna i nationell lag. Innan förordning nr 2988/95 trädde i kraft tillämpade de tyska domstolarna analogt den preskriptionstid som anges i 195 § BGB, vilken för i målet aktuell tid var 30 år. Det kan därför tyckas logiskt för den hänskjutande domstolen att tillämpa samma preskriptionstid för försummelse i en situation som faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Innebär detta att en exportör som inte har begått en oegentlighet rättmätigt kan utsättas för en 30 års preskriptionstid, medan exportörer som har begått oegentligheter kan dra fördel av den fyra år långa preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 Enligt min uppfattning behöver domstolen inte komma fram till den slutsatsen. Den bör inte heller göra det.
40.
I mitt förslag till avgörande i de förenade målen Vosding intog jag den ståndpunkten (i svaret på den tredje hänskjutna frågan) att 195 § BGB inte var tillräckligt specifikt utformad för att omfattas av artikel 3.3 i förordning nr 2988/95, men att – om den omfattades av den bestämmelsen – den hänskjutande domstolen måste undersöka om den uppställda preskriptionstidens längd var förenlig med allmänna gemenskapsrättsliga principer.
41.
Den aktuella tvisten gäller ett exportbidrag som har betalats ut felaktigt till exportören av den nationella myndigheten, vilken lyder under gemenskapsrätten. (
14
) Utbetalningen av ett för stort belopp har en negativ effekt på gemenskapernas allmänna budget. Det för mycket utbetalda beloppet och tvisten om återkrav av detta faller därför klart inom ramen för gemenskapsrätten. Även om den tillämpliga preskriptionstiden härleds från nationell rätt, måste den hänskjutande domstolen följaktligen försäkra sig om att denna preskriptionstid uppfyller gemenskapsrättens allmänna principer.
42.
Den 30-åriga preskriptionstid som föreskrivs i 195 § BGB och som tillämpas analogt på administrativa åtgärder för återkrav av felaktigt utbetalade belopp är enligt min mening uppenbart oproportionell mot bakgrund av den fyraåriga preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.
43.
Nationell lag om preskription ska, ex hypothesi, tillämpas på återkrav av exportbidrag som betalats ut felaktigt under omständigheter då exportören inte har begått en oegentlighet. I sådana fall anser jag att en preskriptionstid som tillgodoser kravet på proportionalitet absolut inte får överskrida den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2899/95 för fall i vilka exportören har begått en oegentlighet.
Den andra frågan
44.
Eftersom den första frågan besvaras nekande aktualiseras inte den andra frågan.
Förslag till avgörande
45.
Jag föreslår därför att domstolen ska besvara den hänskjutande domstolens första fråga på följande sätt:
Artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95 kan inte tillämpas på ett återkrav av exportbidrag som felaktigt har beviljats en exportör, om denne inte har begått någon oegentlighet. Eftersom skyldigheten att betala tillbaka felaktigt beviljade exportbidrag uppkommer till följd av gemenskapsrätten, måste en nationell domstol som tillämpar en preskriptionstid föreskriven i nationell lag under alla omständigheter undersöka huruvida denna preskriptionstid tillgodoser allmänna gemenskapsrättsliga principer, särskilt kravet på proportionalitet.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	EGT L 312, s. 1.
(
3
)	Det framgår inte av begäran om förhandsavgörande huruvida den djurexport som det aktuella återkravet gäller skedde före eller efter det att förordning nr 2988/95 trädde i kraft. Den felaktiga utbetalningen av ett för stort belopp till exportören gjordes efter den tidpunkten. I mitt förslag till avgörande i de förenade målen C-278/07, C-279/07 och C-280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb., Vion Trading och Ze Fu Fleischhandel (kallat Vosding), punkterna 23-41, förklarar jag varför jag anser att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är en processuell regel som kan användas retroaktivt i situationer som faller inom dess tillämpningsområde.
(
4
)	Kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 102, s. 11).
(
5
)	Kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1, svensk specialutgåva 1994, område 3, volym 24, s. 216).
(
6
)	Se mitt förslag till avgörande i målen Vosding (ovan fotnot 3), punkt 14.
(
7
)	Det framgår av den hänskjutande domstolens akt att Hauptzollamt gjorde så fastän dess beslut av den 19 april 1996 uttryckligen refererar till LAGRA:s brev av den . Det är emellertid möjligt att av beslutet sluta sig till att det utbetalda beloppet var för högt, eftersom djurens vikt (beskriven i formuläret som ”Warenmenge”) anges till (den ursprungliga) 21413 kg i stället för 20715 kg.
(
8
)	1137,58 DEM (ungefär 582 euro).
(
9
)	I begäran om förhandsavgörande anges att det inte är visat att Bayerische har fått kännedom om beslutet om betalningsskyldighet förrän i maj 2004.
(
10
)	Se punkterna 10 och 11 ovan.
(
11
)	De verb som används i de olika språkversionerna av förordning nr 2988/95 sträcker sig från ”resulting from”, ”résultant de”, ”als Folge” i de engelska, franska respektive tyska versionerna till ”derivante da” i den italienska versionen och till de något vagare ”correspondiente a” och ”bestaat in” i de spanska respektive nederländska versionerna. Alla dessa versioner stödjer emellertid min uppfattning att en ”oegentlighet” förutsätter att överträdelsen av gemenskapsrätten inte får ha inträffat före den ifrågavarande ekonomiske aktörens handling eller underlåtenhet.
(
12
)	Det verkar rimligt att anta att en exportör kontrollerar för att försäkra sig om att han inte fått för lite betalt. Det verkar likaså skäligt att påstå att han har skyldighet att kontrollera att han inte har fått för mycket utbetalt. Det kan naturligtvis finnas tillfällen då det faktiskt inte är möjligt för en exportör att fastställa om utbetalningen varit för stor. Detta tycks inte vara ett sådant fall.
(
13
)	Artikel 1.2 i förordning nr 2988/95.
(
14
)	För i målet aktuell tid grundade sig exportörens rätt till exportbidrag för nötkreatur på förordning nr 3665/87, som i sin tur hänvisade till rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 248, s. 24; svensk specialutgåva 1994, område 3, volym 2, s. 63). Ansökan om exportbidrag gjordes på föreskrivet sätt i enlighet med kraven i T5-formuläret, vilka reglerades genom artiklarna 471-495 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättande av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva 1994, område 2, volym 10, s. 1).