62015TJ0402
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
1. března 2018 (
*1
)
„EFRR – Odmítnutí potvrdit finanční příspěvek na velký projekt – Článek 41 odst. 1 nařízení (ES) č. 1083/2006 – Posouzení přínosu velkého projektu k dosažení cílů operačního programu – Článek 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 – Překročení lhůty“
Ve věci T‑402/15,
Polská republika, zastoupená B. Majczynou, jako zmocněncem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené B.-R. Killmannem a M. Siekierzyńskou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2015) 3228 final ze dne 11. května 2015, kterým se odmítá potvrzení finančního příspěvku z Evropského fondu na regionální rozvoj (EFRR) na velký projekt nazvaný „Evropské centrum sdílených služeb – Inteligentní logistické systémy“ v rámci prioritní osy č. 4 operačního programu „Inovativní ekonomika“,
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení V. Tomljenović, předsedkyně, A. Marcoulli (zpravodajka) a A. Kornezov, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek (
1
)
[omissis]
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
16
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 22. července 2015 podala Polská republika projednávanou žalobu. Navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
17
Komise předložila kanceláři Tribunálu dne 4. listopadu 2015 žalobní odpověď. Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
18
Polská republika předložila dne 5. ledna 2016 repliku a Komise předložila dne 11. března 2016 dupliku.
19
Žádná z účastnic řízení nenavrhla nařízení jednání.
20
Tribunál (sedmý senát) podle čl. 106 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu rozhodl, že žalobu projedná bez ústní části řízení.
Právní otázky
21
Polská republika předkládá na podporu své žaloby čtyři žalobní důvody vycházející v podstatě: první z porušení ustanovení čl. 41 odst. 1 ve spojení s čl. 56 odst. 3 a s čl. 60 písm. a) nařízení č. 1083/2006, jakož i z porušení zásady loajální spolupráce a kromě toho z porušení čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006, druhý z nesprávného posouzení míry šíření inovací a inovativní povahy projektu, třetí z nesprávného posouzení povahy pracovních míst vytvořených projektem a čtvrtý z nesprávného posouzení projektu, pokud jde o přidanou hodnotu a motivační účinek.
22
Je třeba podotknout, že první žalobní důvod se týká procesních a hmotněprávních pravidel hodnocení projektu, kdežto tři poslední žalobní důvody se postupně týkají tří důvodů, na jejichž základě Komise dospěla k závěru, že projekt nepřispívá k plnění cílů OPIE ve smyslu čl. 41 odst. 1 nařízení č. 1083/2006, tedy neexistence šíření inovací, neexistence vysoce kvalifikovaných pracovních míst a neexistence přidané hodnoty (viz výše, bod 15).
[omissis]
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu v podstatě z porušení čl. 41 odst. 1 ve spojení s čl. 56 odst. 3 a s čl. 60 písm. a) nařízení č. 1083/2006, jakož i z porušení zásady loajální spolupráce a kromě toho z porušení čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006
43
Polská republika tvrdí, že Komise se dopustila dvou základních pochybení. Na jedné straně šla Komise při hodnocení projektu nad rámec kritérií výběru. Na druhé straně Komise porušila lhůtu stanovenou v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006.
[omissis]
Ke druhé části prvního žalobního důvodu, vycházejícího z nedodržení lhůty stanovené v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006
[omissis]
65
Článek 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 stanoví následující:
„Komise přijme rozhodnutí co nejdříve, nejpozději však tři měsíce po předložení velkého projektu členským státem […], byl-li projekt předložen v souladu s článkem 40 [nařízení č. 1083/2006]. Toto rozhodnutí určí hmotný předmět, částku, na kterou se vztahuje míra spolufinancování […] prioritní osy, a roční plán finančního příspěvku z Evropského fondu pro regionální rozvoj nebo z Fondu soudržnosti.“
66
Článek 41 odst. 3 nařízení č. 1083/2006 stanoví následující:
„Jestliže Komise odmítne poskytnout na velký projekt finanční příspěvek z fondů, oznámí členskému státu své důvody ve lhůtě a za souvisejících podmínek stanovených v odstavci 2 [článku 41 tohoto nařízení].“
67
Zaprvé je nutno určit, zda má lhůta uvedená v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 ve světle znění a struktury tohoto ustanovení pořádkovou, nebo závaznou povahu (obdobně viz rozsudek ze dne 20. ledna 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, bod 20).
68
V tomto ohledu je nutno podotknout, že čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 neobsahuje údaje umožňující dospět k závěru, že lhůta uvedená v tomto ustanovení má čistě pořádkovou povahu. Použití slovesa „přijmout“ v oznamovacím způsobu („přijme“) naopak dokazuje, že Komise je povinna dodržet uvedenou lhůtu, což potvrzuje mimo jiné anglické znění tohoto ustanovení, které využitím slovního spojení „shall adopt“ výslovně odkazuje na povinnost. Využití slovního spojení „co nejdříve, nejpozději však“ pouze potvrzuje, že dodržení uvedené lhůty není jen možností, ale i povinností Komise, což chtěl normotvůrce zdůraznit.
69
Z toho vyplývá, že lhůta uvedená v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006, jak vyplývá ze znění i systematiky uvedeného ustanovení, je závaznou lhůtou.
70
Zadruhé je nutno konstatovat, že v projednávaném případě, jak správně uvádí Polská republika (viz výše, bod 61), ve světle vývoje skutkových okolností připomenutých v bodech 3 až 14 výše, Komise překročila lhůtu tří měsíců stanovenou v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006, která se podle čl. 41 odst. 3 tohoto nařízení použije na rozhodnutí o odmítnutí.
71
Je totiž nutno konstatovat, že z důvodu zpětvzetí první žádosti o potvrzení, které vedlo k ukončení řízení o posuzování této žádosti, Komisi nejprve trvalo v souvislosti s druhou žádostí o potvrzení téměř jedenáct měsíců, než odeslala Polské republice dne 24. června 2014 dopis obsahující posouzení této žádosti, a následně jí po odpovědi Polské republiky ze dne 28. srpna 2014 trvalo přibližně osm a půl měsíce, než se formálně vyjádřila k této žádosti a přijala dne 11. května 2015 napadené rozhodnutí podle čl. 41 odst. 3 nařízení č. 1083/2006.
72
Zatřetí je za takových okolností nutno určit důsledky překročení tříměsíční lhůty stanovené v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 a zejména posoudit, zda má samotná tato okolnost za následek zrušení napadeného rozhodnutí.
73
Vzhledem k tomu, že článek 41 nařízení č. 1083/2006 nikterak neupravuje důsledky překročení stanovené tříměsíční lhůty Komisí, je podle judikatury Soudního dvora třeba zkoumat účel a strukturu tohoto nařízení s cílem určit důsledky uvedeného překročení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. ledna 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, body 25 a 26).
74
Úvodem je nutno připomenout, že lhůta stanovená v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 je lhůta uložená Komisi, v jejímž rámci musí odpovědět na žádost předloženou třetí osobou, v projednávaném případě členským státem. Záporná odpověď přijatá po uplynutí lhůty by mohla být automaticky zrušena jen na základě překročení takové lhůty pouze v případě, že by neposkytnutí odpovědi v uvedené lhůtě mělo za následek vyhovění žádosti nebo pozbytí pravomoci Komise rozhodnout o žádosti (obdobně viz rozsudek ze dne 18. března 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise a Shanghai Adeptech Precision v. Rada, T‑299/05, EU:T:2009:72, bod 116). Je tudíž nutno zkoumat, zda ve světle účelu a struktury nařízení č. 1083/2006 musí být toto nařízení vykládáno v tom smyslu, že překročení uvedené lhůty má za následek vyhovění žádosti nebo ztrátu pravomoci Komise rozhodnout o ní.
75
Pokud jde o otázku, zda z účelu a struktury nařízení č. 1083/2006 vyplývá, že překročení tříměsíční lhůty má za následek vyhovění žádosti o potvrzení předložené členským státem, je třeba zaprvé podotknout, že výrok rozhodnutí o vyhovění takovou možnost vylučuje.
76
Z článku 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 totiž vyplývá, že v rozhodnutí Komise o vyhovění žádosti o potvrzení se uvede zejména částka, na kterou se vztahuje míra spolufinancování vyplývající z operačního programu (viz výše, bod 33). Základní částka, na kterou se vztahuje míra spolufinancování vyplývající z relevantního operačního programu, a tedy i částka finančního příspěvku Unie, se určí pouze v rozhodnutí Komise o vyhovění takové žádosti. Neexistuje-li rozhodnutí Komise, nelze konkrétně vymezit finanční příspěvek Unie, a v důsledku toho jej nelze považovat za potvrzený.
77
Výše uvedené je mimo jiné potvrzeno bodem 49 odůvodnění nařízení č. 1083/2006, který uvádí, že Komise by měla mít možnost posoudit a v případě potřeby schválit velké projekty (viz výše, bod 29). Z toho vyplývá, že v oblasti velkých projektů je hlavní myšlenkou nařízení č. 1083/2006, že jejich financování členským státem prostřednictvím prostředků z EFRR nebo z Fondu soudržnosti podléhá schválení Komise.
78
Zadruhé je nutno konstatovat, že pokud by nařízení č. 1083/2006 chtělo sankcionovat nedodržení lhůty automatickým schválením žádosti, výslovně by to uvedlo (viz obdobně rozsudek ze dne 20. ledna 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, bod 31). Tak například čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1083/2006 stanoví, že auditní strategie předložená Komisi auditním orgánem „se považuje za přijatou“, nevznese-li Komise ve lhůtě tří měsíců od jejího obdržení žádné připomínky. Stejně tak čl. 67 odst. 4 nařízení č. 1083/2006 stanoví, že závěrečná zpráva operačního programu „se považuje za přijatou“, pokud se Komise nevyjádří ve stanovené lhůtě. Rovněž čl. 89 odst. 3 nařízení č. 1083/2006 stanoví, že prohlášení o uzavření doručené Komisi členským státem „se považuje za přijaté, pokud Komise [ve] lhůtě pěti měsíců nevznese připomínky“.
79
Z toho vyplývá, že v rámci nařízení č. 1083/2006, jak vyplývá z jeho účelu a struktury, nemá neposkytnutí odpovědi na žádost o potvrzení ve lhůtě stanovené v čl. 41 odst. 2 tohoto nařízení za následek schválení žádosti o potvrzení.
80
Tento závěr není zpochybněn argumenty Polské republiky, vycházejícími z judikatury Soudního dvora týkající se lhůty pro přijetí finanční opravy a nového konkludentního schvalovacího postupu stanoveného v čl. 102 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1303/2013.
81
Pokud jde o první tvrzení, Soudní dvůr sice, jak uvádí Polská republika, v judikatuře týkající se pravomoci Komise přijmout finanční opravy upravené v článku 99 nařízení č. 1083/2006 rozhodl, že překročení lhůty k přijetí takových oprav, stanovené v čl. 100 odst. 5 téhož nařízení, představuje porušení podstatných formálních náležitostí, kterým se musí unijní soudy zabývat i bez návrhu, a má za následek zrušení rozhodnutí přijatého po lhůtě (rozsudky ze dne 4. září 2014, Španělsko v. Komise, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, body 103 a 104, a ze dne 21. září 2016, Komise v. Španělsko, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, body 114 a 118), avšak tato judikatura se nepoužije na projednávaný případ.
82
Lhůta, která je předmětem judikatury uvedené výše v bodě 81, je totiž jiné povahy než lhůta stanovená v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006.
83
Především při hodnocení velkých projektů je lhůta stanovená v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 lhůtou, během které musí Komise odpovědět na žádost o spolufinancování předloženou členským státem; naopak v rámci postupu finanční opravy je lhůta stanovená v čl. 100 odst. 5 téhož nařízení lhůtou, během které musí Komise z vlastní iniciativy přijmout rozhodnutí o zrušení finanční účasti Unie na operačním programu nebo části této účasti. První lhůta je tak v podstatě lhůtou pro schválení finančního příspěvku, kdežto druhá je lhůtou pro zrušení již schváleného finančního příspěvku.
84
Pokud v rámci posuzování velkých projektů nedojde k přijetí rozhodnutí o žádosti o potvrzení ve stanovené lhůtě a pokud žádné ustanovení neupravuje důsledky takového nepřijetí rozhodnutí, považuje se žádost o potvrzení za nevyřízenou a nelze ji považovat za schválenou (viz výše, body 75 až 79). Pokud naproti tomu nedojde ve stanovené lhůtě k přijetí rozhodnutí v oblasti finančních oprav, ponechá si členský stát již přidělený příspěvek z fondů. Není-li tedy přijato rozhodnutí o finanční opravě ve stanovené lhůtě, vyplývá z judikatury uvedené výše v bodě 81, že Komise nemůže uplatnit finanční opravu a že se taková oprava nesmí uplatnit vůči členskému státu.
85
Ačkoli Polská republika tvrdí opak, z judikatury uvedené výše v bodě 81 nevyplývá, že se Soudní dvůr vyslovil v tom smyslu, že lhůty stanovené v čl. 100 odst. 5 a v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 jsou téže povahy. Z uvedené judikatury naopak vyplývá, že Soudní dvůr zkoumal pouze lhůtu stanovenou pro přijetí rozhodnutí o finanční opravě a že výslovně odkázal na povahu takového rozhodnutí (rozsudky ze dne 4. září 2014, Španělsko v. Komise, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, body 82 a 102, a ze dne 21. září 2016, Komise v. Španělsko, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, body 70, 72 a 113).
86
Co se týče druhého argumentu, je třeba podotknout, že nařízení č. 1303/2013 se v projednávaném případě nepoužije, neboť jeho čl. 152 odst. 1 stanoví, že nařízení č. 1083/2006 se nadále použije na pomoc nebo na operace včetně operačních programů a velkých projektů schválených Komisí na základě tohoto nařízení a jeho čl. 152 odst. 2 doplňuje, že žádosti o pomoc podané nebo schválené podle nařízení č. 1083/2006 zůstávají v platnosti. Ostatně je nutno podotknout, že čl. 102 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1303/2013 zavádí konkludentní schvalovací postup pouze pro případ, že k žádosti předložené členským státem je přiložen přezkum kvality provedený nezávislými odborníky podle čl. 101 třetího pododstavce tohoto nařízení. Tento postup nemá obdobu v systému upraveném v článcích 39 až 41 nařízení č. 1083/2006, což podporuje závěr, podle kterého v rámci posledně uvedeného nařízení nečinnost Komise během tříměsíční lhůty nemůže být vykládána jako konkludentní potvrzení finančního příspěvku na velký projekt. Navíc je nesporné, že v projednávaném případě nebyl projekt předložen v souladu s čl. 102 odst. 1 nařízení č. 1303/2013, takže se nepoužije konkludentní schvalovací postup upravený tímto ustanovením.
87
Pokud jde o otázku, zda vyplývá z účelu a struktury nařízení č. 1083/2006, že překročení lhůty tří měsíců má za následek ztrátu pravomoci Komise rozhodnout o žádosti o potvrzení předložené členským státem, je zaprvé nutno uvést, že pokud by Komise nesměla pokračovat v přezkumu žádosti o potvrzení v situaci, kdy překročí tříměsíční lhůtu, poškodilo by to v konečném důsledku účel původní žádosti členského státu, a sice dosáhnout potvrzení finančního příspěvku z EFRR nebo z Fondu soudržnosti, a to z důvodů, které nemá pod kontrolou. Stejně tak pokud by Komise měla zahájit nový postup posouzení velkého projektu, na který by se vztahovala nová tříměsíční lhůta, prohloubilo by to prakticky jen porušování uvedené lhůty, neboť přijetí rozhodnutí o žádosti o potvrzení by se odsunulo na pozdější okamžik. Kromě toho z důvodu, že uvedené překročení lhůty nepředstavuje schválení žádosti, jak již bylo uvedeno, by případné zrušení rozhodnutí z důvodu, že bylo přijato po lhůtě, rovněž vedlo pouze k dalšímu porušování této lhůty.
88
Zadruhé z čl. 78 odst. 4 nařízení č. 1083/2006, připomenutého výše v bodě 34, vyplývá, že členský stát může zahájit provádění velkého projektu a předložit Komisi s tím spojené náklady ještě před vydáním jejího rozhodnutí, tedy nezávisle na lhůtě stanovené pro přijetí takového rozhodnutí. Členský stát, který si zvolí tuto možnost, tak učiní na vlastní riziko vzhledem ke skutečnosti, že Komise může přijmout rozhodnutí odmítající potvrzení finanční pomoci Unie pro velký projekt. Vzhledem k tomu, že členský stát není povinen čekat na rozhodnutí, aby mohl uskutečnit své projekty regionálního rozvoje a oznámit Komisi s nimi spojené výdaje – pro případ, že by je Unie hradila – nezbavuje překročení lhůty stanovené pro přijetí takového rozhodnutí Komisi pravomoci rozhodnout o žádosti o potvrzení.
89
Zatřetí z judikatury vyplývá, že jestliže – jako je tomu v projednávaném případě – normotvůrce nespojil s nečinností správy důsledek ztráty pravomoci přijmout rozhodnutí, žádná právní zásada nestanoví, že by správa pozbyla pravomoci odpovědět na žádost, a to i po uplynutí lhůt stanovených pro tento účel (obdobně viz rozsudek ze dne 19. ledna 2010, Co-Frutta v. Komise, T‑355/04 a T‑446/04, EU:T:2010:15, body 57 a 59).
90
Z toho vyplývá, že v rámci nařízení č. 1083/2006, jak vyplývá z jeho účelu a struktury, nemá neexistence odpovědi na žádost o potvrzení ve lhůtě stanovené v čl. 41 odst. 2 tohoto nařízení za následek ztrátu pravomoci Komise rozhodnout o žádosti o potvrzení.
91
Z výše uvedených úvah vyplývá, že nařízení č. 1083/2006 nemůže být vykládáno v tom smyslu, že jakékoli překročení lhůty stanovené v čl. 41 odst. 2 tohoto nařízení má z tohoto důvodu automaticky za následek zrušení rozhodnutí o odmítnutí, přijaté po uplynutí lhůty.
92
Začtvrté je třeba zkoumat, zda překročení lhůty tří měsíců, zjištěné v projednávaném případě, musí mít za následek zrušení napadeného rozhodnutí.
93
Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že nedodržení takové lhůty, jako je lhůta zavedená čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006, může mít za následek zrušení aktu přijatého po provedeném řízení pouze tehdy, jestliže existuje možnost, že z důvodu této vady by řízení mohlo vést k jinému výsledku. I když osoba, která se dovolává takové vady, nemá povinnost prokázat, že kdyby k takové vadě nedošlo, měl by dotčený akt obsah příznivější pro její zájmy, musí tato osoba nicméně konkrétním způsobem prokázat, že taková hypotéza není zcela vyloučena (obdobně viz rozsudky ze dne 4. února 2016, C & J Clark International a Puma, C‑659/13 a C‑34/14, EU:C:2016:74, bod 140, a ze dne 12. června 2015, Health Food Manufacturers’ Association a další v. Komise, T‑296/12, EU:T:2015:375, bod 71).
94
V projednávaném případě Polská republika konkrétně neprokázala, ba dokonce ani netvrdila, že není vyloučeno, že by správní řízení mohlo vést k jinému výsledku, kdyby bylo ukončeno v tříměsíční lhůtě stanovené v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006. Vzhledem k tomu, že Polská republika neprokázala, že pokud by nebyla překročena uvedená lhůta, mohlo by řízení o posouzení projektu vést k jinému výsledku, nemůže vést dané překročení za okolností v projednávaném případě ke zrušení napadeného rozhodnutí.
95
Vzhledem k tomu, že Komise porušila čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 tím, že rozhodla po uplynutí tříměsíční lhůty, je třeba připomenout, že náhrady případné újmy způsobené nedodržením lhůty stanovené v čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006 pro rozhodnutí o žádosti o potvrzení by bylo možné se u Tribunálu domáhat v rámci žaloby na náhradu škody (obdobně viz rozsudek ze dne 19. ledna 2010, Co-Frutta v. Komise, T‑355/04 a T‑446/04, EU:T:2010:15, body 60 a 71) za předpokladu, že jsou splněny všechny podmínky, na nichž závisí vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie a uplatnění práva na náhradu způsobené škody podle čl. 340 druhého pododstavce SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2008, FIAMM a další v. Rada a Komise, C‑120/06 P a C‑121/06 P, EU:C:2008:476, bod 106).
96
Z výše uvedeného vyplývá, že druhá část prvního žalobního důvodu, vycházejícího z porušení čl. 41 odst. 2 nařízení č. 1083/2006, je neopodstatněná a musí být zamítnuta.
[omissis]
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 1. března 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.
(
1
) – Jsou uvedeny pouze ty body tohoto rozsudku, jejichž zveřejnění považuje Tribunál za účelné.