62022CJ0652_RES
C‑652/22. sz. ügy
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
kontra
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(a Visoki upravni sud [Horvátország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2024. október 22.
„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzési szerződések odaítélése az Európai Unióban – 2014/25/EU irányelv – 43. cikk – Olyan harmadik országban letelepedett gazdasági szereplők, amelyek nem kötöttek az Unióval olyan nemzetközi megállapodást, amely kölcsönös és egyenlő módon biztosítja a közbeszerzési piacokhoz való hozzáférést – E gazdasági szereplők »nem kevésbé kedvező bánásmódhoz« való jogának hiánya – Az ilyen gazdasági szereplő közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában való részvétele – A 2014/25 irányelv alkalmazhatóságának hiánya – Az ezen irányelv rendelkezéseinek értelmezésére irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlansága az említett gazdasági szereplő által benyújtott kereset keretében”
Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Elfogadhatóság – Korlátok – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatokban – 2014/25 irányelv – Hatály – Olyan harmadik országban letelepedett gazdasági szereplők, amelyek nem kötöttek az Unióval olyan nemzetközi megállapodást, amely egyenlő és kölcsönös módon biztosítja a közbeszerzési piacokhoz való hozzáférést – E gazdasági szereplők nem kevésbé kedvező bánásmódhoz való jogának hiánya – Az ilyen gazdasági szereplő valamely tagállam közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában való részvétele – A 2014/25 irányelv alkalmazhatatlansága – A nemzeti hatóságok arra irányuló hatáskörének hiánya, hogy az ezen irányelvet átültető nemzeti rendelkezéseket az említett gazdasági szereplőkre alkalmazhatóvá tegyék – A kért értelmezésnek az alapeljárás megoldásához való szükségességének hiánya – Elfogadhatatlanság
(EUMSZ 267. cikk; 2014/25 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 36. és 76. cikk)
(lásd: 38., 41–48., 51–61., 65., 67–69. pont és a rendelkező rész)
Összefoglalás
A nagytanácsban eljáró Bíróság elfogadhatatlannak nyilvánítja a Visoki upravni sud (közigazgatási fellebbviteli bíróság, Horvátország) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet azzal az indokkal, hogy a 2014/25 irányelv (
1
) rendelkezései – amelyek értelmezését e nemzeti bíróság kérte – nem alkalmazandók az olyan harmadik országbeli gazdasági szereplőkre, amelyek nem kötöttek az Európai Unióval a közbeszerzési szerződésekhez való egyenlő és kölcsönös hozzáférést biztosító nemzetközi megállapodást. Ezenkívül a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ezen irányelvet átültető nemzeti rendelkezéseket a tagállami hatóságok nem tehetik e gazdasági szereplőkre alkalmazhatóvá, ellenkező esetben sérülne az Uniónak a közös kereskedelempolitika területén fennálló kizárólagos hatásköre.
2020 szeptemberében a horvát jog szerinti HŽ Infrastruktura d.o.o. társaság (a továbbiakban: ajánlatkérő) a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontján alapuló közbeszerzési eljárást indított két horvátországi települést összekötő vasúti infrastruktúra építésére. Az ajánlatkérő által az ajánlattevőknek adott utasítások szerint az ajánlattevőknek műszaki és szakmai alkalmasságukat egy olyan dokumentum benyújtásával kellett igazolniuk, amely tanúsítja, hogy az ezen eljárás megindítását megelőző tíz évben vasúti vagy közúti infrastruktúra építésére irányuló munkálatokat végeztek.
Az ajánlatkérő 2022 januárjában úgy határozott, hogy az érintett közbeszerzési szerződést az osztrák, a horvát és a cseh jog szerinti három társaságból álló Strabag‑csoportnak ítéli oda. Az ajánlattevők között szereplő, török jog szerinti társaság, a Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (a továbbiakban: Kolin) keresetet indított az odaítélő határozattal szemben a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (a közbeszerzési eljárások felügyeletével foglalkozó nemzeti bizottság, Horvátország, a továbbiakban: felügyelő bizottság) előtt. A felügyelő bizottság, mivel nem bizonyították megfelelően, hogy a Strabag‑csoport rendelkezik a szükséges műszaki és szakmai alkalmassággal, megsemmisítette az érintett közbeszerzési szerződés odaítéléséről szóló határozatot.
E megsemmisítést követően az ajánlatkérő arra kérte a Strabag‑csoportot, hogy az elvégzett munkák teljes listáját nyújtsa be, amelyhez csatolja az e munkák megfelelőségét és befejezését igazoló tanúsítványt. A Strabag‑csoport benyújtott egy ilyen listát a tanúsítvánnyal együtt, amely más elvégzett munkákra vonatkozó új hivatkozást tartalmazott. Az ajánlatok felülvizsgálatát és újraértékelését követően az ajánlatkérő 2022 áprilisában új határozatot fogadott el az alapügyben szóban forgó szerződés Strabag‑csoport javára történő odaítéléséről. Úgy ítélte meg ugyanis, hogy az új hivatkozás önmagában elegendő annak megállapításához, hogy e csoport rendelkezik a megkövetelt műszaki és szakmai alkalmassággal.
A Kolin arra hivatkozva, hogy jogellenes volt az ajánlatkérő arra irányuló kezdeményezése, hogy felkérje a Strabag‑csoportot a munkák listájának kiegészítésére, panaszt nyújtott be a felügyelő bizottsághoz az új odaítélésről szóló határozattal szemben. A felügyelő bizottság azzal az indokkal utasította el e panaszt, hogy egyetlen nemzeti rendelkezéssel sem ellentétes az, hogy a Strabag‑csoport kiegészítse a munkák listáját az abban eredetileg szereplő munkálatoktól eltérő munkák elvégzésének feltüntetésével, mivel a közbeszerzésekről szóló horvát törvény (
2
) lehetővé teszi az ajánlatkérő számára, hogy felkérje az ajánlattevőt a benyújtott bizonyítékok kiegészítésére vagy magyarázatára.
Ennélfogva a Kolin a felügyelő bizottság határozatával szemben megsemmisítés iránti keresetet indított a horvát közigazgatási fellebbviteli bíróság előtt, amely a kérdést előterjesztő bíróság. A 2014/25 irányelv 36. és 76. cikkére tekintettel e bíróságnak kétségei vannak az ajánlatkérő azon lehetőségét illetően, hogy az érintett szerződés odaítéléséről szóló első határozatának megsemmisítését követően figyelembe vegye a csoport műszaki és szakmai alkalmasságára vonatkozó olyan kiegészítő dokumentumokat, amelyek nem szerepeltek az e csoport által benyújtott eredeti ajánlatban, és amelyeket ez utóbbi ezen ajánlatkérő kérelmére nyújtott be. A kérdést előterjesztő bíróság tehát úgy határozott, hogy előzetes döntéshozatal céljából több, az e rendelkezések értelmezésére vonatkozó kérdést terjeszt a Bíróság elé.
A Bíróság álláspontja
Amennyiben a nemzeti bíróság által előterjesztett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni. Mindazonáltal a Bíróság feladata, hogy saját hatáskörének vagy a hozzá benyújtott kérelem elfogadhatóságának megállapítása céljából maga vizsgálja meg azokat a körülményeket, amelyek között a nemzeti bíróság megkereste. A Bíróságnak többek között meg kell vizsgálnia, hogy az uniós jog azon rendelkezései, amelyekre az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vonatkoznak, alkalmazandók‑e az alapeljárásban. Amennyiben nem ez a helyzet, e rendelkezések nem relevánsak e jogvita megoldása szempontjából, és a kért előzetes döntéshozatal nem szükséges ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság meghozhassa ítéletét, így e kérdéseket elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
Először is a Bíróság vizsgálja, hogy egy harmadik ország – a jelen esetben a Török Köztársaság – gazdasági szereplője által valamely tagállam bírósága előtt a közbeszerzési szerződés odaítéléséről szóló, valamely tagállamban hozott határozat vitatása céljából indított kereset vizsgálható‑e az uniós jogalkotó által a közbeszerzési szerződésekre vonatkozóan bevezetett olyan szabályokra tekintettel, mint a 2014/25 irányelv 36. és 76. cikke, amelyek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyát képezik.
E tekintetben a Bíróság először is megállapítja, hogy az Uniót bizonyos harmadik országok tekintetében kötik olyan nemzetközi megállapodások, többek között a Kereskedelmi Világszervezet közbeszerzésről szóló megállapodása (
3
), amelyek kölcsönös és egyenlő módon biztosítják az uniós gazdasági szereplők számára az e harmadik országok közbeszerzési piacaihoz való hozzáférést, valamint az említett harmadik országok gazdasági szereplőinek az Unión belüli közbeszerzési piacokhoz való hozzáférését. A 2014/25 irányelv 43. cikke az Unió e kötelezettségvállalásait tükrözi, amikor úgy rendelkezik, hogy amennyiben a közbeszerzésről szóló megállapodás vagy az Unióra kötelező egyéb nemzetközi megállapodások úgy rendelkeznek, a tagállamok ajánlatkérői nem részesíthetik kevésbé kedvező bánásmódban az ilyen megállapodásban részes harmadik országok gazdasági szereplőit, mint az uniós gazdasági szereplőket. Az e harmadik országok gazdasági szereplőit megillető, nem kevésbé kedvező bánásmódhoz való jog magában foglalja, hogy e gazdasági szereplők hivatkozhatnak az említett irányelv rendelkezéseire.
Más harmadik országok, többek között a Török Köztársaság eddig nem kötöttek a 2014/25 irányelv 43. cikkében említettekhez hasonló nemzetközi megállapodást az Unióval. Ami e harmadik országok gazdasági szereplőit illeti, a Bíróság megállapítja, hogy bár az uniós joggal nem ellentétes, hogy e gazdasági szereplők az Unió által elfogadott kizárási intézkedések hiányában részt vehessenek a 2014/25 irányelv által szabályozott valamely közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban, ezzel szemben ellentétes azzal, ha az említett gazdasági szereplők az ilyen eljárásban való részvételük keretében hivatkozhatnak az irányelvre, és így megkövetelhetik, hogy ajánlatukat a tagállamok ajánlattevőinek és azon harmadik országok – az Unióval az ezen irányelv 43. cikkében említett nemzetközi megállapodást kötött – ajánlattevőinek ajánlataival azonos módon kezeljék. Az Unióval ilyen nemzetközi megállapodást nem kötő harmadik országbeli gazdasági szereplőknek a 2014/25 irányelv hatálya alá vonása ugyanis azzal a hatással járna, hogy nem kevésbé kedvező bánásmódhoz való jogot biztosítana számukra, megsértve ezen irányelv 43. cikkét, amely e jog gyakorlását azon harmadik országok gazdasági szereplőinek tartja fenn, amelyek az Unióval az e rendelkezés értelmében vett nemzetközi megállapodást kötöttek.
Következésképpen a 2014/25 irányelv 45. cikkének (1) bekezdése által „bármely érdekelt gazdasági szereplőnek” biztosított azon jog, hogy az Unióban nyílt közbeszerzési eljárás keretében ajánlatot nyújtson be az eljárást megindító felhívás alapján, nem terjed ki azon harmadik országok gazdasági szereplőire, amelyek nem kötöttek ilyen nemzetközi megállapodást az Unióval. Nem jelenti azt sem, hogy e gazdasági szereplők, amennyiben ilyen eljárásban részt vehetnek, jogosultak az ezen irányelv által biztosított kedvezményre hivatkozni. Ennélfogva az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben, amelyet egy török gazdasági szereplőnek az ajánlatkérő által elfogadott részvétele jellemez a 2014/25 irányelv által szabályozott közbeszerzési eljárásban, e gazdasági szereplő nem hivatkozhat ezen irányelv 36. és 76. cikkére az érintett szerződés odaítéléséről szóló határozat vitatása céljából.
Másodszor a Bíróság azt is vizsgálja, hogy a 2014/25 irányelv e cikkeinek értelmezésére vonatkozó előterjesztett kérdések mindazonáltal elfogadhatók‑e azon körülményre tekintettel, amely szerint a horvát jogszabályoknak az említett cikkeket átültető rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azok különbségtétel nélkül alkalmazandók az Unió és a harmadik országok valamennyi ajánlattevőjére, és hogy azokra ennélfogva hivatkozhat az érintett török gazdasági szereplő.
E tekintetben a Bíróság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint kétségtelen, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az uniós jogra vonatkozó, előzetes döntéshozatal iránti kérelmekről való döntésre olyan helyzetekben, amelyek nem tartoznak ugyan e jog hatálya alá, de e rendelkezéseket a nemzeti jog – a tárgyuk vagy a hatályuk módosítása nélkül – az e rendelkezések tartalmára való közvetlen és feltétlen utalással alkalmazandóvá tette. Az ilyen helyzetekben az uniós jogrend egyértelmű érdeke, hogy az uniós jogból vett rendelkezéseket egységesen értelmezzék.
Ez az ítélkezési gyakorlat azonban nem alkalmazható, ha a valamely irányelvet átültető nemzeti jogi rendelkezéseket a tagállami hatóságok az Unió kizárólagos hatáskörének megsértésével teszik alkalmazhatóvá. A jelen ügyben ez a helyzet az olyan harmadik országbeli gazdasági szereplők közbeszerzési eljárásokban való részvételét illetően, amelyek nem kötöttek az Unióval az e piacokhoz való egyenlő és kölcsönös hozzáférést biztosító nemzetközi megállapodást.
Ugyanis az EUMSZ 207. cikkben említett közös kereskedelempolitika, amely tekintetében az Unió az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének e) pontja értelmében kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, a harmadik országokkal folytatott kereskedelmi kapcsolatokra vonatkozik, és magában foglal minden olyan uniós jogi aktust, amelynek alapvető célja e kapcsolatok előmozdítása, elősegítése vagy szabályozása, és amely arra közvetlen és azonnali hatást gyakorol. Márpedig minden olyan általános hatályú jogi aktus, amelynek kifejezett célja azon részletes szabályok meghatározása, amelyek szerint valamely harmadik ország gazdasági szereplői részt vehetnek a közbeszerzési eljárásokban az Unióban, közvetlen és azonnali hatással lehet az Unió és ezen harmadik ország közötti áru‑ és szolgáltatáskereskedelemre, így e rendelkezés (
4
) alapján az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik.
A Bíróság hozzáteszi, hogy bár a közös kereskedelempolitika ezzel szemben nem foglalja magában a közlekedés területére vonatkozó nemzetközi megállapodások megtárgyalását és megkötését, (
5
) és így nem terjedhet ki teljes mértékben a harmadik országbeli gazdasági szereplőknek a 2014/25 irányelv szerinti ágazati közbeszerzési szerződésekhez való hozzáférésének kérdésére, ez nem változtat azon, hogy az ilyen hozzáférést biztosító megállapodás megkötése szintén az Unió kizárólagos hatáskörébe, vagyis az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében említett hatáskörbe tartozik.
Így kizárólag az Unió rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az Unióval a közbeszerzési szerződésekhez való egyenlő és kölcsönös hozzáférést biztosító nemzetközi megállapodást nem kötő harmadik ország gazdasági szereplőinek a közbeszerzési szerződések odaítélésére irányuló eljárásokhoz való hozzáférésére vonatkozó általános hatályú jogi aktust fogadjon el.
Ennélfogva a Bíróság úgy véli, hogy a nemzeti hatóságok nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy a 2014/25 irányelvben foglalt szabályokat átültető nemzeti rendelkezéseket ezen olyan harmadik országbeli gazdasági szereplőkre is alkalmazhatóvá tegyék, akik számára az ajánlatkérő engedélyezte, hogy az érintett tagállamban részt vegyenek közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban, máskülönben sérülne az Unió hatáskörének kizárólagos jellege. Következésképpen a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a 2014/25 irányelv 36. és 76. cikkének értelmezése semmiképpen nem lehet releváns az alapjogvita megoldása szempontjából, és az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatatlannak nyilvánítja.
(
1
)	A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről [helyesen: közbeszerzési eljárásairól] és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.; helyesbítések: HL 2014. L 327., 9. o.; HL L 2023/90064).
(
2
)	A Zakon o javnoj nabavi (a közbeszerzésekről szóló törvény) alapügyre alkalmazandó változatának 263. cikkének (2) bekezdése.
(
3
)	A többoldalú tárgyalások uruguayi fordulóján (1986–1994) elért megállapodásoknak a Közösség nevében a hatáskörébe tartozó ügyek tekintetében történő megkötéséről szóló, 1994. december 22‑i 94/800/EK tanácsi határozattal (HL 1994. L 336., 1. o.) jóváhagyott megállapodás.
(
4
)	E kizárólagos hatáskört szemlélteti a 2014/25 irányelv 86. cikke, amely az Unióra, nem pedig a tagállamokra ruházza a harmadik országbeli vállalkozások uniós közbeszerzési eljárásokban való részvételének felfüggesztésére vagy korlátozására vonatkozó hatáskört.
(
5
)	Amint az az EUMSZ 207. cikk (5) bekezdéséből kitűnik.