61974J0074
I sag nr. 74/74,
COMPTOIR NATIONAL TECHNIQUE AGRICOLE (CNTA) S.A., Paris, repræsenteret af advokat Jean-François Péricaud, Paris, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat J. Wolter, 2, rue Goethe, som
sagsøger,
mod
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, J. H. J. Bourgeois, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos P. Lamoureux, 4, boulevard Royal, som
sagsøgt,
angående et krav om skadeserstatning i medfør af EØF-traktatens artikel 215, stk. 2,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore, H. Kutscher, M. Sørensen (refererende) og A. O'Keeffe,
generaladvokat: A. Trabucchi
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
De faktiske omstændigheder og parternes anbringender under skriftvekslingen kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb
1.
Den fælles markedsordning for fedtstoffer, der blev oprettet ved Rådets forordning nr. 136/66 af 22. september 1966 (EFT-specialudgave 1965/1966, s. 193; org. ref. JO 1966, s. 3025), indeholder for raps og rybs en indikativpris og en interventionspris.
Ved eksport til tredjelande kan der ydes en restitution, der mindst skal udgøre forskellen mellem prisen i Fællesskabet og prisen på verdensmarkedet. Da situationen inden for Fællesskabet i denne sektor er karakteriseret af et betydeligt behov samtidig med, at totalproduktionen ligger lavt, hjemler forordningen ingen særlig toldbeskyttelse for rapsfrø, og den indeholder heller ingen bestemmelse om opkrævning af importafgifter.
Derimod indeholder forordninger regler om støtte, der ydes for frø, som høstes og forarbejdes i Fællesskabet. Støtten svarer i almindelighed til forskellen mellem indikativprisen og prisen på verdensmarkedet.
Forordningen giver mulighed for, at restitutions- og støttebeløbene forudfastsættes.
2.
Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT-specialudgave 1971 (I), s. 231; org. ref. JO L 106, s. 1), omhandler et system med udligningsbeløb. I artikel 1, stk. 1, som affattet på tidspunktet for de omtvistede begivenheder, bemyndiges medlemsstaterne, »såfremt (de) ved handelstransaktioner (tillader) en vekselkurs for (deres) valuta, der ligger over den grænse for kursudsving, der er tilladt ifølge de internationale bestemmelser«, til »ved indførsel fra medlemsstater og tredjelande (at) opkræve (og) ved udførsel til medlemsstater og tredjelande (at) yde udligningsbeløb« for visse produkter. I sidste punktum i denne artikel bestemmes: »Denne mulighed benyttes kun i det omfang anvendelsen af de i stk. 1 nævnte foranstaltninger måtte medføre forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer.«
I forordningens artikel 2, stk. 1 bestemmes, at udligningsbeløbene fastsættes ved på den pågældende vares pris at anvende en vis procentsats, der udgør forskellen mellem parikursen for den pågældende nationale valuta på den ene side og på den anden side gennemsnittet af denne valutas vekselkurser i forhold til US-dollars.
De nærmere gennemførelsesbestemmelser til denne forordning fastsattes af Kommissionen efter udtalelse fra forvaltningskomiteerne.
Ved forordning nr. 1471/71 af 9. juli 1971 (JO L 154, s. 26) udstrakte Kommissionen ordningen til også at omfatte rapsfrø.
Da ordningen med udligningsbeløb også blev udstrakt til at gælde for Frankrig, fastsatte Kommissionen i forordning nr. 17/72 af 31. december 1971 (JO L 5, s. 1) de udligningsbeløb, der fra 3. januar 1972 skulle anvendes i samhandelen mellem dette land og trejdelande, til ff 3,95 pr. 100 kg rapsfrø. I forordning nr. 144/72 af 21. januar 1972 (JO L 19, s. 1) forhøjede Kommissionen dette beløb til ff 4,95 pr. 100 kg med virkning fra 24. januar 1974.
Ved forordning nr. 189/72 af 26. januar 1972 (JO L 24 af 28. januar 1972, s. 25) ophævede Kommissionen med virkning fra 1. februar 1972 udligningsbeløbene i fedtstofsektoren ud fra den betragtning, »at i den nuværende markedssituation findes disse udligningsbeløb ikke længere at være en nødvendig forudsætning for at undgå forstyrrelser i samhandelen med de nævnte varer.«
3.
Da sagsøgeren, der opkøber, formaler og sælger rapsfrø, mente, at ophævelsen af udligningsbeløbene lagde hindringer i vejen for opfyldelsen af allerede indgåede kontrakter og forvoldte det betydelig skade, anmodede det Kommissionen om at erstatte dette tab. Dette har sagsøger vurderet til ff 967375,74 ved at anvende det udligningsbeløb på ff 3,95, der var gældende på tidspunktet for forudfastsættelserne, dels på de kvanta, for hvilke forudfastsættelsen var sket før den 1. februar 1972, men som var eksporteret efter denne dato (8000 tons), dels på de kvanta, for hvilke der var udstedt støttecertifikater før den 1. februar 1972, og som var sat under kontrol efter denne dato (16490,525).
Kommissionen afviste at imødekomme denne anmodning.
4.
Nærværende sag er anlagt den 1. oktober 1974. Skriftvekslingen er forløbet normalt.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisudførelse.
II — Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstand:
—
Kommissionen tilpligtes at betale ff 955130,47 såvel som alle godtgørelser, lov- og kontraktshjemlede renter samt sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstand:
—
afvisning eller i hver fald frifindelse, da søgsmålet savner fornødent grundlag;
—
sagsøger tilpligtes at bære sagens omkostninger.
III — Parternes anbringender
Vedrørende formaliteten
Ifølge Kommissionen hør sagen afvises, da stævningen er mangelfuld. Den opfylder ikke de betingelser, der er foreskrevet i artikel 38, stk. 1 i Domstolens procesreglement, hvorefter stævningen skal indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af de søgsmålsgrunde, der påberåbes.
Kommissionen har anført, at sagsøgeren kræver erstatning for tab udelukkende med støtte i følgende faktorer: Kommissionens indførelse af kontrol for visse mængder rapsfrø, udstedelsen af et vist antal eksportlicenser samt det monetære udligningsbeløb, der ydes for rapsfrø. Dette er klart utilstrækkeligt, idet sagens genstand ikke er præcist beskrevet, og sagsøgerens anbringender er uforståelige.
Efter at have opregnet de vigtige faktorer, der således mangler, har Kommissionen tilføjet, at en påstand som den, der er nedlagt i nærværende sag, og som går ud på betaling af beløbet X gange de ophævede udligningsbeløb, ikke opfylder de krav, der må stilles til et søgsmål om erstatning uden for kontraktsforhold. Det fremgår af Domstolens praksis, at en sag om betaling ikke kan gøre det ud for et erstatningssøgsmål. Det er et væsentligt element i sagen, at der skal være lidt en skade, som kan adskilles fra det tab af økonomiske fordele, der hidrører fra ophævelsen af udligningsbeløbene.
Kommissionen har særligt understreget, at hvad angår det tab, der vedrører de 16800 tons rapsfrø, som var underkastet kontrol, indeholder stævningen intet om, hvorledes ophævelsen af udligningsbeløbene, der ikke blev ydet for disse frø, har givet sig udtryk i et sådant tab.
Sagsøgeren har i replikken gjort gældende, at formalitetsindsigelsen efter procesreglementets artikel 38, stk. 1 bør forkastes. Stævningen opfylder betingelserne i henhold til denne artikel, således som den er fortolket af Domstolen.
Søgsmålets genstand er klart fremstillet. Sagsøgeren klager over den skade, som Kommissionen har forvoldt firmaet ved i forordningen nr. 189/72 at ophæve de monetære udligningsbeløb, og kræver den erstattet.
De søgsmålsgrunde, der påberåbes, er også mere end tilstrækkelige.
Hvad angår skaden har sagsøgeren først påpeget, at dette begreb ikke er nævnt i procesreglementets artikel 38, og har dernæst gjort gældende, at det naturligvis er en forudsætning for sagens genstand og er underforstået i de søgsmålsgrunde, der påberåbes. Sagsøgeren har beskrevet skadens art og det beløb, den er opgjort til. Sagsøgeren klager dels over ikke at have modtaget et udligningsbeløb for sin eksport og dels over, at det er blevet udsat for en anormal konkurrence som følge af, at importen ikke længere tynges af de monetære udligningsbeløb. En sådan »afgiftslettelse« for importen medfører, at priserne trykkes, og giver sig udtryk i tab for Fællesskabets erhvervsdrivende. Det er rigtigt, at skaden er opgjort abstrakt, men beregningsmåden er et realitetsspørgsmål.
Efter at have gennemgået Domstolens praksis har sagsøgeren gjort gældende, at man må afvise Kommissionens anbringende, hvorefter det er et krav, at der kan påvises en skade, som kan adskilles fra det tab, der er forårsaget gennem forordningen.
I duplikken har Kommissionen opretholdt sin afvisningspåstand.
Vedrørende realiteten
I stævningen har sagsøgeren anført, at ophævelsen af udligningsbeløbene blev begrundet med, at de ikke længere fandtes nødvendige for at undgå forstyrrelser. Ifølge sagsøgeren indtrådte der imidlertid i de 5 dage mellem forordning nr. 144/72 og 189/72, ingen særlig begivenhed i fedtstofsektoren, der kunne berettige en sådan ophævelse. Tværtimod blev US-dollaren forringet i forhold til den franske franc i den pågældende periode. Kommissionens beslutning, der blev truffet ud fra tendentiøse oplysninger om, at høsten allerede var bragt i omsætning, hvorfor der ikke længere skulle være behov for fortsatte udligningsbeløb, var uovervejet og forhastet. Sagsøgeren har gjort gældende, at beslutningen strider mod artikel 7 i forordning nr. 974/71, hvori det bestemmes, at der ikke delvist eller midlertidigt kan gøres brug af bemyndigelsen til at opkræve udligningsbeløb. Beslutningen strider desuden mod Kommissionens normale holdning på dette område, hvorefter støtten og restitutionerne beregnes under hensyntagen til den reelle værdi af US-dollaren.
Det er sagsøgerens opfattelse, at da møllerierne og eksportørerne af rapsfrø mellem den 19. december 1971 og den 1. februar 1972 forudberegnede støtte eller restitutioner, skete dette under bestemte forudsætninger. Efter sagsøgerens opfattelse kunne de med rette påregne, at de, ud over støttebeløbet, gennem et fastsat og offentliggjort udligningsbeløb ville være beskyttet mod en anormal konkurrence fra frø fra tredjelande, og at de, ud over restitutionsbeløbet, ville være berettiget til udligningsbeløb ved eksport til tredjelande.
Ifølge sagsøgeren er det så meget mere indlysende, at Kommissionen har pådraget sig ansvar, som den i lignende tilfælde har besluttet at holde de erhvervsdrivende skadesløse. Sagsøgeren har henvist til forordning nr. 1041/73 af 27. juli 1973 om en overgangsforanstaltning med henblik på anvendelsen af den nye ordning med differencebeløb for raps- og rybsfrø gældende fra 4. juni 1973 (EFT L 207, s. 33).
I svarskriftet har Kommissionen gjort rede for den forordningsmæssige baggrund for denne sag. Kommissionen har understreget, at ordningen med udligningsbeløb hjemler den en vid skønsbeføjelse med hensyn til anvendelsen af ordningen, og at denne alene omhandler en rent valutamæssig udligning, når og hvis der finder samhandel sted. Den er ikke indført med henblik på at tilpasse de prisgarantier, der findes inden for Fællesskabet, til ændringer i valutakurserne.
Med hensyn til selve søgsmålet har Kommissionen konstateret, at stævningen intet indeholder om årsagsforbindelsen mellem den anfægtede handling og skaden. Den har endelig gjort gældende, at den anfægtede handling ikke er ansvarspådragende, da forordning nr. 189/72 klart er lovlig, og at ophævelsen af udligningsbeløbene ikke var behæftet med mangler.
Ifølge Kommissionen er forordningen en »generel retsakt, der indebærer beslutninger af politisk og økonomisk karakter«. Efter Domstolens praksis kan Fællesskabet dog ikke ifalde ansvar for det tab, der er forvoldt ved en sådan akt, medmindre der foreligger en tilstrækkeligt præcist beskrevet tilsidesættelse af en højere retsregel til beskyttelse af private. Sagsøgeren har imidlertid ikke påberåbt sig en sådan tilsidesættelse.
Kommissionen har i øvrigt afvist, at forordningerne, som af sagsøgeren hævdet, skulle være ulovlige.
Anbringendet efter artikel 7 i forordning nr. 974/71 er ikke relevant, særlig fordi denne bestemmelse i henhold til Domstolens praksis (dom af 24. oktober 1973, Merkur mod Kommissionen, Sml. 1973, s. 1055) kun retter sig til medlemsstaterne.
I modsætning til hvad sagsøger hævder, har Kommissionen aldrig gjort gældende, at al raps var blevet bragt på markedet den 26. januar 1972. Den har henvist til den nævnte anden betragtning i forordning nr. 189/72. Udligningsbeløbene kunne ophæves, da de ikke længere var nødvendige i betragtning af, at afsætningen af høsten var vidt fremskreden. På tidspunktet for forordningens udstedelse var det dog en kendsgerning, at salget af rapsfrø i det store og hele var afsluttet. Hvis udligningsbeløbene var blevet bibeholdt, ville dette desuden have medført visse ulemper: for det første var de nemlig blevet en belastning for importen af et produkt, der var mangel på, for det andet var der, i betragtning af, at de ikke blev anvendt på konkurrerende varer som soya, en reel risiko for substitution på markedet.
Kommissionen har endelig bestridt, at den skulle have været forpligtet til at træffe overgangsforanstaltninger. For det første har sagsøgeren intet krav på, at udligningsbeløbets størrelse forbliver konstant. Ordningen med udligningsbeløb åbner ikke mulighed for at få beløbene forudfastsat. Dernæst har sagsøgeren intet krav på, at udligningsbeløb vedvarende anvendes. Det fremgår af forordning nr. 974/71, at udligningsbeløbene kan afskaffes. Der må sondres mellem reglerne vedrørende indførelse eller ophævelse af udligningsbeløb og de regler, der ændrer beløbene. Indførelse og ophævelse bestemmes under hensyn til, om det er nødvendigt at beskytte de fælles markedsordninger, hvorimod ændringer i udligningsbeløbene sker »automatisk« under anvendelse af præcise beregningsmetoder. Det mål, der er tilstræbt gennem indførelsen af udligningsbeløb, er således ikke, i det mindste ikke direkte og hovedsageligt, at beskytte private interesser.
Det er Kommissionens opfattelse, at anbringendet om forordning nr. 1041/73 savner relevans. Den har understreget, at de to situationer er forskellige.
Hvad angår sagsøgerens anbringende om, at kun få dage adskiller ændringen af udligningsbeløbene fra deres ophævelse, har Kommissionen henvist til sin redegørelse om den fundamentale forskel, der er mellem en ændring og en ophævelse af udligningsbeløbene. Den eneste korrekte sammenligning, der kan drages, er mellem beslutningen om at indføre udligningsbeløb for de omhandlede varer i juli 1971 og beslutningen om at ophæve den i slutningen af januar 1972.
Vedrørende den påberåbte skade har Kommissionen anført, at den, som stævningen er udformet, i vidt omfang må gætte sig til af hvilken art, de er, og hvorvidt den virkelig er lidt. Det er Kommissionens opfattelse, at sagsøgeren ikke har gjort gældende, endsige godtgjort, at der er lidt et konkret tab. Den mener, at et tab, der som her er opgjort abstrakt, ikke kan danne grundlag for et erstatningssøgsmål efter traktatens artikel 215, stk. 2.
I replikken har sagsøgeren først undersøgt, om der er tale om en »krænkelse af en højere retsregel«. Sagsøgeren har gjort gældende, at efter Domstolens praksis må enhver krænkelse af en lov eller et almindeligt retsprincip generelt set anses for at være en tilsidesættelse af en højere retsregel til beskyttelse af private. Ifølge sagsøgeren er forordning nr. 189/72 ulovlig, da den strider mod forordning nr. 974/71 og krænker retssikkerhedsprincippet.
Kommissionen har ikke haft kompetence til at trække bemyndigelserne vedrørende udligningsbeløb tilbage. Forordning nr. 974/71 omhandler kun bemyndigelsen til at anvende udligningsbeløb og ikke tilbagetrækningen af bemyndigelsen. Der er ingen bestemmelse i denne forordning, der omhandler ophævelse af udligningsbeløb. Når de først er indført, er der kun hjemmel til at ændre dem. Dette er indlysende, eftersom der fortsat vil være behov for disse beløb til udligning af udsvingene i valutakurserne, indtil medlemsstaterne på ny anvender de internationale bestemmelser om grænserne for udsving i valutakurserne.
Derudover har sagsøgeren påpeget, at udligningsbeløbene er et redskab til regulering af valutakonjunkturen og ikke et politisk og økonomisk middel til regulering af markederne. Som Kommissionen imidlertid har begrundet forordning nr. 189/72, har den ikke taget hensyn til den valutariske situation men har i virkeligheden truffet markedspolitiske foranstaltninger.
Hvad angår krænkelsen af retssikkerhedsprincippet, er det sagsøgerens opfattelse, at dette princip i fællesskabsretten både omfatter princippet om, at love ikke må tillægges tilbagevirkende gyldighed og grundsætningen om beskyttelsen af den berettigede forventning (»Vertrauensschutz«).
Den øjeblikkelige virkning af bestemmelserne i forordning nr. 189/72 krænker sagsøgerens velerhvervede rettigheder. I forholdet mellem sagsøgeren og Fællesskabet må forudfastsættelsen af støtten og restitutionen og udstedelsen af importlicenser ligestilles med, at der mellem disse parter gennemføres en retshandel, på hvilken de på dette tidspunkt gældende regler må findet anvendelse. Brugen af licenser er kun en suspensiv betingelse, der indgår i dette i sig selv bindende retsforhold. Sanktionen for manglende opfyldelse af betingelsen, dvs. tabet af den stillede sikkerhed, viser, at det for de pågældende offentlige myndigheder drejer sig om en fast forpligtelse og ikke om en blot og bar forventning.
Under alle omstændigheder er der i denne sag sket en tilsidesættelse af de erhvervsdrivendes berettigede forventning. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at Kommissionens skadevoldende beslutning kun blev truffet, fordi udligningsbeløbene ikke længere blev fundet nødvendige for at undgå forstyrrelse. Var ordningen blevet opretholdt, ville Fællesskabets interesser altså ikke være blevet skadet, hvorimod dens ophævelse påførte erhvervslivet store tab.
Sagsøgeren har understreget, at Kommissionens adfærd var karakteriseret af mangler, idet den traf sin beslutning:
—
uden at tage hensyn til den mængde rapsfrø, der endnu skulle bringes på markedet. Denne mængde udgjorde imidlertid halvdelen af rapshøsten;
—
uden at tage hensyn til den valutamæssige uligevægt, der på daværende tidspunkt var i færd med at forøges;
—
under hensyntagen først og fremmest til importproblemerne, hvilket er til skade for eksporten og dermed i strid med formålet med ordningen med udligningsbeløb; på denne måde tilstræbtes der også en påvirkning af priserne i nedadgående retning, skønt disse faktisk allerede var faldet, hvis man skal dømme efter oversigten over priserne på rapsolie fob Dieppe;
—
ud fra en fejlbedømmelse af den ellers klart gennemskuelige udvikling på markedet; allerede fra slutningen af høståret 1971/1972 havde Rådet måtte træffe særlige foranstaltninger vedrørende rapsfrø;
—
uden hensyn til de erhvervsdrivendes interesser og
—
uden at træffe overgangsforanstaltninger.
Kommissionen har i denne forbindelse henvist til de overgangsforanstaltninger, som den traf ved forordning nr. 2042/73 af 27. juli 1973 om overgangsforanstaltninger med henblik på anvendelse af det nye system med monetære udligningsbeløb, som er gældende fra den 4. juni 1973, (EFT L 217, s. 34), og Domstolens dom af 28. oktober 1970 i sag 16/70 »Necomout« (Rec. 1970, s. 921).
Hvad tabet angår, er dette ifølge sagsøgeren sikkert og reelt. At tabet hidrører fra og er forvoldt gennem eksporten er indiskutabelt. Hvad angår dette tabs nøjagtige størrelse, har sagsøgeren beregnet det ved at gå ud fra, at de udligningsbeløb, der skal betales, er dem, der var gældende på det tidspunkt, hvor restitutionen blev forudfastsat. Sagsøgeren har ingen indvending imod, at udligningsbeløbene beregnes til, hvad der skulle betales på eksporttidspunktet, i betragtning af, at dette tal nødvendigvis må være højere end det, der var gældende på forudfastsættelsens tidspunkt.
At der virkelig er lidt tab på den raps, der var undergivet ordningen med den forudfastsatte støtte, kan heller ikke diskuteres, selv om opgørelsen kan give anledning til uoverensstemmelse. Det prisfald, der var en følge af, at udligningsbeløbene blev ophævet, var på omkring 10 %. Sagsøgeren er altså gået glip af en ellers sikker vinding. Andre beregningsmåder end den af sagsøgeren valgte kan uden tvivl anvendes. Dette spørgsmål bør imidlertid ikke afgøres af en juris men af en sagkyndig, som gør sagsøgerens indtægtsnedgang op i tal.
I duplikken har Kommissionen gjort gældende, at ikke blot har sagsøgeren undladt i rette tid at påberåbe sig, at der ved forordning nr. 189/72 er sket en tilsidesættelse af en højere retsregel til beskyttelse af firmaets interesser, men har heller ikke været i stand til at godtgøre dette i replikken.
Ifølge Kommissionen vil sagsøgerens antagelse af, at forordning nr. 974/71 er til hinder for en ophævelse af udligningsbeløbene, medføre det absurde resultat, at når først udligningsbeløbene er blevet indført, må de nødvendigvis bibeholdes, selv om de ikke længere er nødvendige for at undgå de forstyrrelser, der var årsag til, at de blev indført. Ingen af de af sagsøgeren påberåbte bestemmelser kan i øvrigt støtte denne antagelse.
Ordningen er kun berettiget, i det omfang medlemsstaternes valutamæssige foranstaltninger kan medføre en »desorganisering af interventionssystemet« og »unormale prisbevaegelser, der kan bringe den normale konjunkturudvikling på landbrugsområdet i fare« (jf. dom af 24. oktober 1973 i sag 5/73 Balkan, Sml. 1973, s. 1091). Såsnart disse betingelser ikke længere er opfyldt, har udligningsbeløbene ingen berettigelse, heller ikke selv om de udgør en ekstra beskyttelse for en del af Fællesskabets erhvervsdrivende. Når Kommissionen skal bedømme situationen med henblik på at afgøre, om der stadig er behov for udligningsbeløb, eller om den normale ordning skal genindføres, må den nødvendigvis tage hensyn til, om der foreligger faktorer, der kan opveje de skadelige virkninger af medlemsstaternes valutamæssige foranstaltninger.
Hvad angår den påberåbte krænkelse af retssikkerhedsprincippet har Kommissionen gjort gældende, at spørgsmålet om »velerhvervede rettigheder« ikke opstår, selv ikke i forbindelse med den raps, som støtten er blevet forudfastsat for. Selv om udligningsbeløbene var blevet bibeholdt, ville sagsøgeren under ingen omstændigheder være berettiget til udligningsbeløb for de kvanta, for hvilke der også blev ydet støtte. Hvad angår den raps, som restitutionen var blevet forudfastsat for, ville resultatet også blive det samme. Kommissionen har henvist til Domstolens dom af 4. juli 1973 i sag 1/73 Westzucker (Sml. 1973, s. 723), der er særdeles klar i denne henseende.
Hvad angår den påberåbte krænkelse af grundsætningen om den berettigede forventning, har Kommissionen bl.a. gjort gældende, at det ikke er muligt at forudfastsætte udligningsbeløbene, og at det derfor må være klart, at Fællesskabet ikke ville give nogen garanti for, at udligningsbeløbene fortsat blev ydet for igangværende kontrakter.
Kommissionen har endelig — for at vise, at dens adfærd ikke har været behæftet med mangler — gennemgået de faktorer, der indgik i den situation, som skulle vurderes, da den udstedte forordning nr. 189/72. Den har særlig anført, at det viste sig, at udligningsbeløbene faktisk kun havde liden indflydelse på rapsmarkedet. Den har henvist til visse tal, hvoraf det fremgår, at ophævelsen ikke gav sig udslag i lavere priser. Det er altså vigtigt at ophæve dem, så snart afsætningen af høsten tillod det. Da det var blevet fastslået, at der var blevet forudfastsat restitutionslicenser og tildelt støtte for 84 % af høsten af rapsfrø, kunne og skulle Kommissionen ophæve udligningsbeløbene.
Hvad angår sagsøgerens henvisning til forordning nr. 2042/73, har Kommissionen bemærket, at disse overgangsforanstaltninger blev truffet af billighedsgrunde, og det kan ikke anses for en mangel, at der ikke her er truffet en billighedsforanstaltning.
Hvad angår skaden, har Kommissionen konstateret, at den stadig ikke er blevet informeret om, hvori denne består. Det er nødvendigt at vide, om sagsøgeren har indgået kontrakter, i givet fald om betaling skulle ske i dollars eller i franske francs, og om retten til udligningsbeløb var medtaget i beregningen af den pris, som sagsøgeren havde forpligtet sig til at levere til. Under alle omstændigheder bestrider Kommissionen, at ophævelsen af udligningsbeløbene har medført en prisnedgang for rapsfrø i Frankrig. Kommissionen har i øvrigt sat spørgsmålstegn ved, om den vinding, den handlende går glip af, fordi prisen på de varer, han ligger inde med, falder som følge af en foranstaltning fra Fællesskabet vedrørende den ydre beskyttelse af det fælles marked, kan være et tab, som Fællesskabet skal erstatte.
Kommissionen har ikke bestridt, at tabsopgørelsen er et selvstændigt problem, som man indtil videre kan se bort fra. Da der imidlertid ikke er blevet svaret på de spørgsmål, der er stillet vedrørende den indvirkning, som ophævelsen af udligningsbeløbene havde på eksporten, har den fastholdt, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at der er lidt et konkret tab. Domstolen kan derfor ikke lade kravet om gennem en mellemafgørelse at forpligte Fællesskabet til at godtgøre skaden nyde fremme.
Efter skriftsvekslingens slutning har Domstolen anmodet Kommissionen om at redegøre for de almindelige retningslinjer, der efter dens praksis er afgørende for, om der til ophævelse eller formindskelse af økonomiske fordele skal knyttes ikrafttrædelsesfrister eller overgangsforanstaltninger af hensyn til allerede løbende kontrakter.
Som svar har Kommissionen især anført, at disse almindelige retningslinjer må anvendes ved bedømmelser fra sag til sag af faktiske situationer af sammensat og skiftende karakter. Derfor kan den praksis, der følger, når det drejer sig om økonomiske fordele i henhold til markedslovgivningen, ikke uden videre overføres på de fordele, der følger af den landbrugsmonetære lovgivning. Disse to lovgivninger er forskellige, både hvad angår baggrund og formål.
I øvrigt lader Kommissionen sig i store træk vejlede af følgende almindelige retningslinjer:
Da det drejer sig om bestemmelser, som fastsættes ud fra almene hensyn, vil ændringer i lovgivningen principielt finde anvendelse på den fremtidige virkning af situationer, der er opstået under den tidligere lovgivning. Ophævelse af økonomiske fordele sker med øjeblikkelig virkning. Der vil dog være tilfælde, hvor ophævelsen af økonomiske fordele særligt vil påvirke løbende transaktioner, f.eks. når denne ophævelse skyldes stærkt ændrede forhold, som den erhvervsdrivende normalt ikke måtte påregne. Under sådanne omstændigheder tager Kommissionen hensyn til løbende kontrakter og afvejer de forskellige interesser, der står på spil.
Beskyttelsen af særinteresser ved igangværende forretninger støder ofte mod de grænser, som sættes af hensynet til almenheden, der af Kommissionen tillægges størst vægt. Det er således, at den hurtigst mulige iværksættelse er en uomgængelig betingelse for, at foranstaltninger til ophævelse af økonomiske fordele eller til virkeliggørelse af ophævelsens økonomiske målsætning, kan være effektive. Når Kommissionen i øvrigt skal tage stilling til, om der til fordel for igangværende forretninger kan træffes overgangsforanstaltninger, er der to hensyn af almen interesse, der indgår i dens overvejelser. Det første vedrører effektiviteten af sådanne overgangsforanstaltninger. Det andet hensyn er, hvorvidt sådanne overgangsforanstaltninger kan anvendes, med andre ord, om det er muligt sideløbende at anvende to ordninger, overgangsordningen og den nye.
Endelig har Kommissionen tilføjet, at det også må tages i betragtning, at vedtagelsen af foranstaltninger, der gør det muligt at tage hensyn til igangværende forretninger efter omstændighederne nødvendiggør en afvejning af interesserne i to forskellige kategorier af forretninger. De økonomiske fordele, der skal mindskes eller ophæves for igangværende forretninger af én type, kan modsvares af finansielle byrder for en anden type igangværende forretninger.
Under den mundtlige forhandling den 18. marts 1975 er parterne fremkommet med nye oplysninger og anførsler, der kan sammenfattes således:
Som svar på et spørgsmål fra et medlem af Domstolen har sagsøgeren forklaret, at de 8000 tons, som der var forudfastsat eksportrestitutioner for, indgik i en kontrakt med en aftager i Algeriet, afsluttet den 15. juni 1971 for 1 år omfattende i alt 7000 tons rapsfrø uden nogen bestemmelse om oprindelse. Kontrakten var indgået i franske francs eller i dollar efter købers valg. Størstedelen af kontrakten var blevet opfyldt med frø, der ikke hidrørte fra Fællesskabet. Netop i tidsrummet mellem 3. januar og 26. januar 1972 havde udligningsbeløbene imidlertid gjort det muligt, ja endog tilskyndet sagsøger til at opfylde en del af kontrakten med frø, der hidrørte fra Frankrig. Dette var årsagen til, at sagsøgeren havde fået forudfastsat restitutionerne i den omhandlede periode. Salget var blevet effektueret i marts og april måned med et reelt tab, fordi sagsøger ikke modtog udligningsbeløbet. Sagsøgers fortjenstmargen svingede nemlig mellem 1 og 24, og udligningsbeløbet androg mere end 2 %.
Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at selv om prisen på rapsfrø har været relativt fast, efter at udligningsbeløbene blev ophævet, er prisen på olie, dvs. slutproduktet, faldet betydeligt.
Kommissionen har til dette sidste indlæg svaret, at sagsøgeren ikke har påvist nogen forbindelse mellem ophævelse af udligningsbeløbene og prisfaldene, og den spørger sig selv, om der faktisk findes en sådan forbindelse. Den har herved henvist til, at der mellem november og december 1971 også skete et betydeligt prisfald for olie. Det er Kommissionens opfattelse, at prisen på raps og olie ikke er andet end en afspejling af prisen på andre produkter, som' udligningsbeløbene ikke indvirkede på.
Den har understreget, at ophævelsen af udligningsbeløbene blev besluttet, fordi man fandt, at det var uhensigtsmæssigt og ineffektivt kun at anvende dem på raps- og rybsfrø og olie heraf, da de direkte konkurrerende produkter, der indvirkede på rapsprisen osv. på Fællesskabets markeder, ikke var omfattet af ordningen med udligningsbeløb.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. april 1975.
Præmisser
1
I denne sag, der er anlagt den 1. oktober 1974, påstås Det europæiske økonomiske Fællesskab dømt til betaling af ff 955130,47 som erstatning for den skade, som sagsøgeren hævder at have lidt som følge af, at de monetære udligningsbeløb, der blev ydet for raps- og rybsfrø og olie heraf, blev afskaffet ved Kommissionens forordning nr. 189/72 af 26. januar 1972.
Vedrørende formaliteten
2
Sagsøgte, Kommissionen, har bestridt, at sagen kan tages under påkendelse, idet stævningen ikke indeholder de i henhold til artikel 19 i statutten for Domstolen og artikel 38, stk. 1 i procesreglementet fornødne oplysninger vedrørende sagens genstand og de søgsmålsgrunde, der påberåbes;
3
Kommissionen har videre gjort gældende, at da det drejer sig om en erstatningssag i henhold til traktatens artikel 178 og 215 og ikke om et betalingssøgsmål, viser stævningens mangelfuldhed sig særligt derved, at den ikke indeholder nogen angivelse af, at der foreligger en skade, som kan adskilles fra det tab, der er en følge af, at de monetære udligningsbeløb blev ophævet.
4
De påberåbte mangler har ikke været af en sådan art, at Kommissionen ikke effektivt har kunnet forsvare sine interesser, lige som de ikke har forhindret Domstolen i at udøve sin kontrol, og i øvrigt er sagsøgeren fremkommet med alle fornødne oplysninger under sagen;
5
sagsøgeren har særligt i replikken præciseret påstanden i stævningen og har anmodet Domstolen om i en mellemafgørelse at statuere, at Fællesskabet er forpligtet til at erstatte det påberåbte tab og først at træffe endelig afgørelse, når der foreligger en sagkyndig udtalelse om skadens nøjagtige omfang og erstatningsbeløbets størrelse;
6
sagen kan således tages under påkendelse.
Vedrørende realiteten
7
Sagsøgeren har gjort gældende, at firmaet gennem afskaffelsen ved forordning nr. 189/72 af de monetære udligningsbeløb, der blev ydet for raps- og rybsfrø, har lidt et tab, dels i forbindelse med visse partier frø, for hvilke der var forudfastsat støtte i henhold til Rådets forordning nr. 136/66 af 22. september 1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer, og dels i forbindelse med visse andre partier, der skulle eksporteres til et tredjeland, og for hvilke der var forudfastsat restitutioner i medfør af samme forordning.
8
Ordningen med udligningsbeløb, der blev indført ved Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971, indeholder i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de omtvistede begivenheder, en mulighed for, at en medlemsstat, der tillader en vekselkurs for sin valuta, som ligger over den grænse for kursudsving der er tilladt ifølge de internationale bestemmelser, for bestemte landbrugsprodukter kan opkræve udligningsbeløb ved import eller yde sådanne ved eksport i det omfang, anvendelsen af den nævnte vekselkurs måtte medføre forstyrrelser i samhandelen med disse varer;
9
det tilkommer Kommissionen efter udtalelse fra forvaltningskomiteerne at fastslå, hvorvidt der foreligger en sådan situation;
10
ordningen med udligningsbeløb, der oprindeligt ikke fandt anvendelse på produkter i fedtstofsektoren, blev ved Kommissionens forordning nr. 1471/71 af 19. juli 1971 udvidet til også at gælde for raps- og rybsfrø og olie heraf fra den høst, hvis afsætning ville begynde ved indgangen af produktionsåret 1971/1972;
11
som følge af de kursændringer i forhold til dollaren, der indtrådte i december 1971, blev ordningen med udligningsbeløb, som hidtil havde været gældende i Forbundsrepublikken, Belgien, Luxembourg og Nederlandene, udvidet til de øvrige medlemsstater, herunder Frankrig;
12
de udligningsbeløb, der skulle anvendes fra 3. januar 1972, herunder de beløb, der skulle anvendes i Frankrig på raps- og rybsfrø, blev fastsat i Kommissionens forordning nr. 17/72 af 31. december 1971;
13
de nye udligningsbeløb, hvori der var taget hensyn til de kursændringer, der var konstateret mellem den 13. og 19. januar, blev fastsat i Kommissionens forordning nr. 144/72 af 21. januar 1972, der trådte i kraft den 24. i samme måned;
14
endelig ophævede Kommissionen ved forordning nr. 189/72 af 26. januar 1972, der blev bekendtgjort i JO den 28. januar og trådte i kraft den 1. februar 1972, det udligningsbeløb, der blev ydet for raps- og rybsfrø og olie heraf, da markedssituationen nu var sådan, at anvendelsen af disse beløb ikke længere blev fundet nødvendig for at undgå forstyrrelser i samhandelen med nævnte produkter;
15
den forudfastsættelse af støtte og af eksportrestitutioner, som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte for sit erstatningskrav, blev tilstået firmaet mellem den 6. og 21. januar 1972, altså i den periode, hvor udligningsbeløbene for rapsog rybsfrø blev anvendt i Frankrig.
16
Da den kritiserede retsakt er generel og indebærer en foranstaltning af erhvervspolitisk karakter, kan Fællesskabet efter traktatens artikel 215, stk. 2 kun ifalde ansvar for den skade, som private har lidt gennem denne retsakt, såfremt der foreligger en tilstrækkelig præcist beskrevet krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private;
17
sagsøgeren har herved i første række gjort gældende, at Kommissionen ved at ophæve udligningsbeløbene ved forordning nr. 189/72 har tilsidesat Rådets grundforordning nr. 974/71;
18
sagsøgeren har videre anført, at selv om denne forordning hjemler Kommissionen beføjelse til at afgøre, hvorvidt betingelserne for at yde udligningsbeløb er tilstede, indeholder den ingen kompetence for Kommissionen til at træffe beslutning om ophævelse af allerede indførte udligningsbeløb, og det må under alle omstændigheder kræves, at Kommissionens afgørelse træffes på grundlag af en vurdering alene af de valutamæssige faktorer med udelukkelse af de økonomiske hensyn, som Kommissionen har taget i denne sag.
19
Det fremgår af artikel 1, stk. 2, sidste afsnit i forordning nr. 974/71, at den mulighed, som medlemsstaterne har for at anvende udligningsbeløb, kun må benyttes i det omfang, de omhandlede valutamæssige foranstaltninger måtte medføre forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer;
20
da anvendelsen af udligningsbeløb er en undtagelsesforanstaltning, må denne bestemmelse opfattes som en betingelse ikke blot for indførelsen, men også for den fortsatte opretholdelse af udligningsbeløb for et givet produkt;
21
Kommissionen har i vidt omfang et frit skøn med hensyn til at afgøre, hvorvidt de omhandlede monetære foranstaltninger kan medføre forstyrrelser i samhandelen med de omhandlede produkter;
22
ved vurderingen af den risiko, der består for sådanne forstyrrelser, kan Kommissionen tage såvel markedsvilkårene som de valutamæssige faktorer i betragtning;
23
det er ikke godtgjort, at Kommissionen overskred grænserne for dens således fastlagte beføjelser, da den mod slutningen af januar måned 1972 skønnede, at markedssituationen for raps- og rybsfrø ikke længere fordrede, at der blev anvendt udligningsbeløb på disse produkter.
24
Desuden har sagsøgeren gjort gældende, at afskaffelsen af udligningsbeløbene gennem forordning nr. 189/72 ikke kan forenes med artikel 7 i forordning nr. 974/71, hvori det bestemmes, at der ikke kan gøres delvis eller midlertidig brug af den bemyndigelse, der er fastsat i forordningen.
25
I henhold til artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 974/71 »kan« en medlemsstat, der har indført visse valutamæssige foranstaltninger, anvende udligningsbeløb;
26
artikel 7, der udtrykkeligt henviser til denne »bemyndigelse«, retter sig kun til medlemsstaterne og vedrører ikke Kommissionens beføjelser.
27
Følgelig kan forordning nr. 189/72 ikke betragtes som retsstridig i forhold til forordning nr. 974/71.
28
Sagsøgeren har i anden række gjort gældende, at afskaffelsen af udligningsbeløbene fra 1. februar 1972 betød en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, idet den dels skete med tilbagevirkende gyldighed og dels uden hensyntagen til, at de pågældende måtte have en berettiget forventning om, at udligningsbeløbene ville blive opretholdt for allerede indgåede kontrakters vedkommende.
29
Hvad først angår problemet om den tilbagevirkende gyldighed, må det bemærkes, at udligningsbeløb opkræves ved indførsel og ydes ved udførsel af de omhandlede produkter, og at det ikke er muligt at forudfastsætte beløbene;
30
heraf følger, at retten til at modtage udligningsbeløb ved eksport kun aktualiseres, såfremt eksporten gennemføres og da først fra det øjeblik, hvor den finder sted;
31
forordning nr. 189/72 af 26. januar 1972, bekendtgjort i Journal Officiel den 28. januar og trådt i kraft den 1. februar 1972, finder kun anvendelse på den udførsel og indførsel, der sker efter denne dato, hvorimod udførsel og indførsel gennemført før denne dato fortsat er undergivet de tidligere regler;
32
forordningen har altså ikke tilbagevirkende gyldighed i dette udtryks egentlige betydning.
33
Derudover har sagsøgeren gjort gældende, at afskaffelsen af udligningsbeløbene med øjeblikkelig virkning har skuffet den forventning om, at de fortsat ville blive opretholdt, som sagsøgeren måtte nære fra det øjeblik, hvor firmaet anmodede om, at støtten og eksportrestitutionerne forudfastsattes, idet sagsøgeren herved definitivt over for de kompetente myndigheder forpligtede sig til visse handelstransaktioner, som måtte gennemføres for at undgå tab af den stillede sikkerhed.
34
Det må herved særskilt undersøges, hvilke vilkår der gælder for forudfastsættelsen, dels for støtten og dels for eksportsrestitutionerne;
35
hvad angår de partier frø, for hvilke støtten var blevet forudfastsat, og som derfor ikke var bestemt til eksport, har sagsøgeren ikke direkte krav på noget udligningsbeløb;
36
hvis ordningen med udligningsbeløb særligt har til formål at beskytte prisniveauet i den pågældende medlemsstat mod de forstyrrelser, der kan følge af den ustabile valutamæssige situation, er det til gengæld en kendsgerning i denne sag, at afskaffelsen fra 1. februar 1972 af udligningsbeløbene i fedtstofsektoren ikke mærkbart har påvirket prisen på rapsfrø på det franske marked;
37
heraf må sluttes, at der ikke ved forordning nr. 189/72 er forvoldt sagsøgeren nogen skade, hvad angår de partier frø, der ikke var bestemt til eksport.
38
Hvad dernæst angår de partier, der var bestemt til eksport, og for hvilke sagsøgerne opnåede, at restitutionerne blev forudfastsat, må det bemærkes, at formålet med udligningsbeløbsordningen, som det fremgår af de fællesskabsretlige bestemmelser, snarere er at afværge de vanskeligheder, som en valutamæssig ustabil situation kan medføre for de fælles markedsordningers gnidningsløse funktion, end at bestykke private erhvervsdrivendes individuelle interesser;
39
de regler, der gælder for anvendelsen og ophævelsen af ordningen med udligningsbeløb i en bestemt sektor, tager nemlig ikke hensyn til de erhvervsdrivendes individuelle situation og giver dem ingen sikkerhed for, at ordningen fortsat vil blive anvendt;
40
heraf følger, at ordningen med udligningsbeløb ikke kan betragtes som en garanti for de erhvervsdrivende mod risikoen for ændringer i vekselkurserne;
41
ikke desto mindre medfører anvendelsen af udligningsbeløb, at risikoen for kursændringer i praksis er udelukket, således at selv en kyndig og påpasselig erhvervsdrivende ikke føler sig foranlediget til at dække sig ind mod denne risiko;
42
under disse omstændigheder vil den erhvervsdrivende med rette kunne forvente, at der for de import- og eksportforretninger, som han bindende har forpligtet sig til, idet han mod sikkerhedsstillelse har erhvervet eksportlicenser med forudfastsættelse af restitutionsbeløbet, ikke vil blive indført nogen uventet ændring, som bevirker, at han på ny må bære risikoen for kursændringer med uundgåelige tab til følge;
43
Fællesskabet vil altså pådrage sig ansvar, såfremt Kommissionen, når ikke modstående almene hensyn af bydende karakter gør sig gældende, med øjeblikkelig virkning og uden forudgående meddelelse ophæver udligningsbeløbene i en given sektor uden at træffe overgangsforanstaltninger, der i det mindste giver den erhvervsdrivende mulighed for, enten at undgå det tab, han vil lide ved opfyldelsen af de eksportkontrakter, hvis eksistens og uigenkaldelige karakter er fastslået gennem forudfastsættelsen af restitutionerne, eller at blive holdt skadesløs for dette tab;
44
da der ikke forelå almene hensyn af bydende karakter, har Kommissionen ved sin undladelse af at knytte overgangsforanstaltninger til forordning nr. 189/72 til beskyttelse af den forventning, som den erhvervsdrivende med rette måtte nære til de fællesskabsretlige bestemmelser, tilsidesat en højere retsregel og således pådraget Fællesskabet ansvar.
45
Hvad angår omfanget af den skade, der skal erstattes, må det tages i betragtning, at der på ingen måde var givet sagsøgeren garanti for, at udligningsbeløbene fortsat skulle anvendes, og sagsøgeren kunne således ikke med føje forvente at modtage de fortjenester, som kontrakten ville have indbragt firmaet under ordningen med udligningsbeløb;
46
den beskyttelse, som sagsøgeren i medfør af sin berettigede forventning kan gøre krav på, er alene, at han ikke lider tab som følge af afskaffelsen af disse beløb.
47
Da det erstatningsbeløb, der skal ydes sagsøgeren, ikke kan gøres op på sagens nuværende trin, bør det ved en mellemafgørelse statueres, at Fællesskabet er forpligtet til at holde sagsøgeren skadesløs for det tab, som det som følge af udligningsbeløbenes afskaffelse har lidt ved gennemførelsen af de eksportforretninger, for hvilke restitutionerne var fastsat ved licenserne af 6. januar 1972, og således, at erstatningsbeløbet enten fastsættes efter fælles aftale mellem parterne, eller, såfremt en sådan ikke kan komme i stand, af Domstolen.
På grundlag af disse præmisser, og før endelig afgørelse træffes,
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1.
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber skal erstatte Comptoir National Technique Agricole det tab, som firmaet som følge af forordning nr. 189/72 af 26. januar 1972 har lidt ved gennemførelsen af de eksportforretninger, for hvilke restitutionerne var fastsat ved licenserne af 6. januar 1972.
2.
Inden 6 måneder fra nærværende afgørelse meddeler parterne Domstolen det erstatningsbeløb, der fastsættes efter fælles aftale.
3.
I mangel af en sådan aftale meddeler parterne inden for samme frist Domstolen det beløb, de hver for sig vil nedlægge påstand om.
4.
Spørgsmålet om sagsomkostningerne forbeholdes.
Lecourt
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Pescatore
Kutscher
Sørensen
O'Keeffe
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg, den 14. maj 1975
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident