Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
22 päivänä tammikuuta 2026(*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sijoittautumisvapaus – Kansallinen säännöstö, jossa vahvistetaan joillekin rakentamisen perusmateriaaleille markkinahintoja matalampia viitehintoja – Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, joka on 90 prosenttia viitehinnan ja myyntihinnan välisestä erotuksesta – Toimenpiteet, jotka vaikuttavat valtaosin yrityksiin, jotka ovat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden omistuksessa – Perustelujen puuttuminen – Teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettava menettely – Direktiivi (EU) 2015/1535 – 1 artiklan 1 kohdan d alakohta – Käsite ”muu vaatimus”
Asiassa C‑144/24,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 23.2.2024,
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, M. Mataija ja A. Tokár,
kantajana,
vastaan
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér, R. Kissné Berta ja K. Szíjjártó,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. L. Arastey Sahún (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J. Passer, E. Regan, D. Gratsias ja B. Smulders,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.4.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 artiklan ja teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/1535 (EUVL 2015, L 241, s. 1) 5 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön
–        ylimääräisen kaivosmaksun maksamista ja tiettyjen mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärää koskevia säännöksiä ylimääräisestä kaivosmaksusta, joka maksetaan talouden elvyttämiseksi, annetulla hallituksen asetuksella nro 404/2021 (VII. 8.) (a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. Rendeletet; jäljempänä asetus nro 404/2021) ja vuoden 1993 kaivostoimintalaista nro XLVIII poikkeamista koskevalla hallituksen asetuksella nro 405/2021 (VII. 8.) (a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. Rendelet; jäljempänä asetus nro 405/2021), sekä
–        vuoden 1993 kaivostoimintalain nro XLVIII (a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény), sellaisena kuin se on muutettuna tiettyjen energiaa, kuljetuksia ja näihin liittyviä aineita koskevien lakien muuttamisesta annetulla vuoden 2021 lailla nro CXXXVI (az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény; jäljempänä vuoden 2021 laki nro CXXXVI), 27/A §:n, 27/B §:n ja 27/C §:n (jäljempänä kaivostoimintalaki).
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
2        SEUT 49 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.
Jollei pääomia koskevan luvun määräyksistä muuta johdu, sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, erityisesti 54 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja yhtiöitä, niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia.”
3        Direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
d)      ’muulla vaatimuksella’ vaatimusta, joka ei ole tekninen eritelmä ja joka asetetaan tuotteelle erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa ja joka koskee tuotteen elinkaarta markkinoille saattamisen jälkeen eli käyttöedellytyksiä, kierrätystä, uudelleenkäyttöä tai tuotteen hävittämistä, jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen tai sen luonteeseen taikka sen kaupan pitämiseen;
– –
g)      ’teknistä määräystä koskevalla ehdotuksella’ teknisen eritelmän tai muun vaatimuksen taikka palveluja koskevan määräyksen tekstiä, hallinnolliset määräykset mukaan lukien, joka on tarkoitus suoraan tai välillisesti vahvistaa teknisenä määräyksenä ja joka on valmisteluvaiheessa, jolloin siihen on vielä mahdollisuus tehdä olennaisia muutoksia.”
4        Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset, paitsi kun on kyse kansainvälisen tai eurooppalaisen standardin käyttöönotosta sellaisenaan, jolloin pelkkä tiedonanto riittää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 7 artiklan säännösten soveltamista. Niiden on toimitettava komissiolle myös ilmoitus niistä syistä, joiden vuoksi tällaisen teknisen määräyksen laatiminen on tarpeen, jollei näitä syitä selvitetä jo ehdotuksessa.”
B       Unkarin oikeus
1.     Kaivostoimintalaki
5        Kaivostoimintalain 27/A §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      [Unkarin] kaivostoiminnan valvontaviranomainen seuraa mineraalivarojen hallinnointitoimivaltansa perusteella tarkasti mineraaliraaka-aineiden etsintään, louhintaan, kaupan pitämiseen ja käyttöön liittyviä taloudellisia prosesseja kansantalouden tasolla. Kaivostoiminnan valvontaviranomainen tutkii tässä yhteydessä, onko tilanteessa perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide.
(2)      Jos [Központi Statisztikai Hivatalin (Unkarin tilastokeskus) julkaisemien] rakentamisen perusmateriaalien teollishintojen indeksin kuukausittainen arvo osoittaa rakentamisessa käytettyjen materiaalien teollishintojen nousseen vähintään 5 prosentilla verrattuna samaan ajanjaksoon edellisenä vuonna - vähintään kaksi kertaa kahdentoista kuukauden aikana -, viranomaisen pääjohtaja voi määräyksellä todeta tilanteen, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide.
– –
(4)      Edellä 2 momentissa tarkoitetussa määräyksessä on määritettävä markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen kesto, joka voi olla enintään vuosi.
– –
6        Kaivostoimintalain 27/B §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      [Kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja] määrittää määräyksellä rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hyödyntämiseksi perustettujen kaivosalueiden osalta, joilla on vähintään 5 000 000 kuutiometriä louhittavia mineraalivaroja
a)      yksityiskohtaiset vaatimukset mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärästä ja kyseisen määrän louhimisaikataulusta,
b)      säännöt, joilla poiketaan määrien ja louhintatoiminnan määräaikojen osalta 49 §:n 49 momentin säännöistä
c)      säännöt, joilla poiketaan louhinnan aloittamisen määräajan ja määräajan jatkamisen osalta 26/A §:n 4, 6b ja 6c momentin säännöistä,
d)      säännöt, joilla poiketaan louhinnan keskeyttämisen tai lykkäämisen osalta 30 §:n 4 momentin säännöistä,
markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen ajaksi.
– –
(5)      Jos 1 momentin b ja c kohdassa lueteltuja, mainitun asetuksen 1 momentissa määriteltyjä vaatimuksia ei noudateta, kaivostoiminnan valvontaviranomaisen on peruttava kaivostoiminnan harjoittajan kaivostoimintalupa.”
7        Kyseisen lain 27/C §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Kun on syntynyt tilanne, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide, jäljempänä 2 ja 3 momentissa tarkoitetulla yrityksellä on velvollisuus maksaa tässä pykälässä tarkoitettu ylimääräinen kaivosmaksu.
(2)      Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu on yrityksellä,
a)      jolla on velvollisuus maksaa kaivosmaksu 20 §:n 2 momentin a ja b kohdan nojalla ja
b)      joka harjoittaa ensisijaisesti
ba)      rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien louhinnan alalla tai
bb)      rakentamisen perusmateriaaleina käytettyjen tuotteiden valmistamisen alalla,
taloudellista toimintaa, jonka [kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja] on määritellyt määräyksessään, ja
c)      jonka liikevaihto oli vähintään 3 000 000 000 Unkarin forinttia (HUF) [(n. 7 715 000 euroa)] - sen omistamia yrityksiä huomioon ottamatta - toisena tilikautena ennen [kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajan] määräyksellä todetun markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen syntymistä.
– –
(5)      2 momentissa tarkoitetulla maksuvelvollisella on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu siinä tapauksessa, että se myy rakentamisen perusmateriaaleina käytettyjä tuotteita, jotka se on ottanut tai louhinut taikka muuttanut, jos kirjanpitotositteessa oleva myyntihinta tonnia kohti ilman arvonlisäveroa [(ALV)] on suurempi kuin [kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajan] asetuksessa vahvistettu viiteyksikköhinta tonnia kohti. Ylimääräisen kaivosmaksun määrä on 90 prosenttia siitä tuotosta, joka saadaan kertomalla myyty määrä tonnia kohti lasketun myyntihinnan ja tonnia kohti lasketun viiteyksikköhinnan välisellä erotuksella. Kirjanpitotositteessa oleva myyntihinta ei voi sisältää palvelun kustannuksia, eikä myyntihinnasta voida vähentää taa palvelun kustannuksia.
– –
2.     Asetukset nro 404 /2021 ja 405/2021
8        Asetukset nro 404/2021 ja 405/2021 annettiin alun perin siten, että ne tulivat voimaan 9.7.2021 ja niiden oli tarkoitus olla voimassa yksinomaan covid-19-pandemian ajan. Asetusten voimassaoloa jatkettiin kuitenkin Ukrainan sodan vuoksi, joten ne olivat edelleen voimassa sinä päivänä, jona nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne nostettiin.
a)     Asetus nro 404/2021
9        Asetuksen nro 404/2021 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Poiketen siitä, mitä [Unkarin taloudellisesta vakaudesta annetussa vuoden 2011 laissa nro CXCIV (Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény)] säädetään, velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu on yrityksellä,
a)      jolla on velvollisuus maksaa kaivosmaksu [kaivostoimintalain] 20 §:n 2 momentin a ja b kohdan nojalla ja
b)      jonka ensisijaisesti harjoittama toiminta muodostuu
ba)      koriste- ja rakennuskiven, kalkkikiven, kipsin, liidun ja liuskekiven louhinnasta (NACE 0811)
bb)      soran ja hiekan ottamisesta, saven ja kaoliinin ottamisesta (NACE 0812)
bc)      sementin valmistamisesta (NACE 2351) tai
bd)      kalkin ja kipsin valmistamisesta (NACE 2352)
be)      tiilien, laattojen ja rakennustuotteiden valmistamisesta poltetusta savesta (NACE 2332)
bf)      keraamisten laattojen valmistamisesta (NACE 2331)
ja jonka
c)      nettoliikevaihto vuonna 2019 [yhteisöverosta ja osinkoverosta annetussa laissa (a társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény) tarkoitettuja] sen omistamia yrityksiä lukuun ottamatta oli vähintään 3 000 000 000 HUF.
(2)      1 momentissa tarkoitetulla maksuvelvollisella, joka ottaa tai louhii, muuttaa tai tuottaa rakentamisen perusmateriaaliksi
a)      lajiteltua hiekkaa, jota se myy yli 700 HUF [(n. 1,80 euroa)] hintaan per tonni,
b)      lajiteltua soraa, jota se myy yli 900 HUF [(n. 2,30 euroa)] hintaan per tonni,
c)      lajiteltua sorahiekkaa, jota se myy yli 700 HUF hintaan per tonni,
d)      luonnon sorahiekkaa, jota se myy yli 700 HUF hintaan per tonni,
e)      sementtiä, jota se myy yli 20 000 HUF [(n. 51,50 euroa)] hintaan per tonni,
– –
– arvonlisäverottoman hinnan perusteella – on velvollisuus maksaa ylimääräisenä kaivosmaksuna 90 prosenttia todellisen liikevaihtonsa ja myydyn määrän ja tässä momentissa vahvistetun hinnan perusteella määritetyn liikevaihdon välisestä erotuksesta.
– –
(3)      Jos myyjä ei ole velvollinen maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, sen on pyrittävä kohtuulliseen voittomarginaaliin myydessään edellä 2 momentissa tarkoitettuja tuotteita ja otettava huomioon edellä 2 ja 2a momentissa ilmoitetut arvot.
(4)      Jos myyjä, joka ei ole velvollinen maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, soveltaa kohtuuttomiin voittoihin tähtäävää hintapolitiikkaa, joka on ristiriidassa 3 momentin säännösten kanssa, kansallinen vero- ja tullihallinto [(Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság)] voi aloittaa hallinnollisen verotusmenettelyn.
– –
(7)      Tässä asetuksessa 1 momentissa tarkoitetulla ensisijaisella toiminnalla tarkoitetaan toimintaa, jota yritys harjoitti ensisijaisena toimintana milloin tahansa vuoden 2019 aikana.”
b)     Asetus nro 405/2021
10      Asetuksen nro 405/2021 1 §:n 1–3a momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Covid-19-pandemian aiheuttaman poikkeuksellisen tilanteen vuoksi kaivostoiminnan valvontaviranomainen tekee rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hyödyntämiseksi perustettujen kaivosalueiden osalta päätöksen, jolla se velvoittaa kaivostoiminnan harjoittajan,
a)      jonka tekninen toimintasuunnitelma louhintatoiminnan aloittamiseksi on hyväksytty ennen tämän asetuksen voimaantuloa, tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan vuoden kuluessa siten, että louhitaan vähintään 50 prosenttia louhoksen ensimmäisen, suunnitelman muuttamista edeltäneen teknisen toimintasuunnitelman mukaisesta enimmäismäärästä;
b)      jonka tekninen toimintasuunnitelma louhintatoiminnan aloittamiseksi hyväksytään tämän asetuksen voimaantulon jälkeen, tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan vuoden kuluessa siten, että louhitaan 100 prosenttia louhoksen ensimmäisen, suunnitelman muuttamista edeltäneen teknisen toimintasuunnitelman mukaisesta enimmäismäärästä.
– –
(2)      Kaivostoiminnan harjoittaja, joka louhii rakentamisen perusraaka-aineita ja
‑materiaaleja, voi laskea louhintamääriä kaivostoiminnan valvontaviranomaisen luvalla. Kaivostoiminnan harjoittaja voi esittää hakemuksen louhittavan määrän laskemisesta viimeistään edellä 1 momentissa tarkoitetun vuoden pituisen louhinta-ajan viimeistä päivää seuraavan kuukauden 20. päivänä.
(2a)      Louhintamäärän laskeminen voidaan sallia,
a)      jos kaivostoiminnan harjoittajalle on aiheutunut ylivoimainen este tai
b)      jos on muu kuin a alakohdassa tarkoitettu ulkoinen ja pakottava syy, joka ei kuulu kyseisen toiminnanharjoittajan toiminnan alaan.
(3)      Jos louhintaa ei aloiteta edellä 1 momentin mukaisesti, muissa kuin jäljempänä 3a momentissa tarkoitetuissa tapauksissa kaivostoiminnan valvontaviranomaisen on peruttava kaivostoiminnan harjoittajan kaivostoimintalupa ja nimettävä kyseisen kaivosalueen kaivostoimintaluvan uudeksi haltijaksi [Unkarin valtion omaisuudenhoitoyhtiö (Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.)], jotta se voi käyttää omistusoikeutta Unkarin valtion nimissä.
(3a)      Kaivostoiminnan valvontaviranomainen ei peruuta kaivostoiminnan harjoittajan kaivostoimintalupaa, jos tämä näyttää toteen, että kyseisen säännön soveltamiselle on edellä 2a momentissa tarkoitettu este.”
II     Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
11      Komissio lähetti 6.4.2022 Unkarille virallisen huomautuksen, jossa se kyseenalaisti asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 sekä vuoden 2021 lain nro CXXXVI, jolla kaivoslakiin lisättiin 27/A, 27/B ja 27/C §, yhteensoveltuvuuden muun muassa SEUT 49 artiklan ja direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan kanssa.
12      Tämän toimielimen mukaan asetuksella nro 404/2021 yhtäältä vahvistettiin tietyille rakentamiseen tarkoitetuille perusmateriaaleille kuten hiekalle, soralle ja sementille markkinahintoja matalammat viralliset hinnat ja toisaalta niillä asetettiin kaikkein suurimmille yrityksille, jotka louhivat tai valmistavat kyseisiä materiaaleja ja joista lähes kaikki olivat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden omistuksessa, velvollisuus maksaa niin sanottu ylimääräinen kaivosmaksu, jonka määrä oli 90 prosenttia tällä asetuksella vahvistetun viitehinnan ja näiden perusmateriaalien todellisen myyntihinnan erotuksesta. Samalla kyseisten asetusten soveltamisalaan kuuluvilla yrityksillä olisi komission mukaan ollut asetuksen nro 405/2021 nojalla velvollisuus noudattaa hallituksen vahvistamaa louhinnan vähimmäismäärää, jotta ne eivät menettäisi kaivostoimintalupaansa. Vuoden 2021 laissa nro CXXXVI puolestaan valtuutettiin kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja toteuttamaan samankaltaisia toimenpiteitä.
13      Unkari kiisti 13.6.2022 päivätyssä vastauksessaan virallisessa huomautuksessa mainitut jäsenyysvelvoitteiden rikkomiset. Erityisesti tämä jäsenvaltio väitti, että ylimääräinen kaivosmaksu oli vero, että riidanalaiset säännökset olivat oikeutettuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä ja että niillä rajoitettiin sijoittautumisvapautta oikeasuhteisesti.
14      Komissio lähetti 26.1.2023 Unkarille perustellun lausunnon, jossa se toisti lähinnä virallisessa huomautuksessa esittämänsä argumentit. Tämä toimielin kehotti kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
15      Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 30.3.2023 päivätyllä kirjeellä, jossa se toisti kantansa, jonka mukaan väitetyt jäsenyysvelvoitteiden rikkomiset olivat perusteettomia.
16      Koska komissio ei ollut vakuuttunut vastauksesta, se nosti 23.2.2024 käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
III  Kanne
17      Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi väitettä, joista ensimmäinen koskee SEUT 49 artiklan ja toinen direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan rikkomista.
A       Ensimmäinen väite, joka koskee EY 49 artiklan rikkomista
1.     Sijoittautumisvapauden rajoittaminen
a)     Asianosaisten lausumat
18      Komissio väittää ensinnäkin asetuksen nro 404/2021 osalta, että sen 1 §:n 2 momentissa vahvistetaan viitehinta viidelle rakentamisen perusmateriaalille eli lajitellulle hiekalle, lajitellulle soralle, lajitellulle sorahiekalle, luonnon sorahiekalle ja ja sementille. Jos myyntihinta ylittää tämän hinnan, asianomaisen yrityksen on maksettava kyseisellä asetuksella käyttöön otettu ylimääräinen kaivosmaksu, jonka määrä on 90 prosenttia sen todellisen liikevaihdon ja myydyn määrän ja kyseisen hinnan perusteella lasketun liikevaihdon välisestä erotuksesta.
19      Tämän jälkeen kyseinen toimielin toteaa asetuksesta nro 405/2021, että sen 1 §:n, 1, 2 ja 2a momentin nojalla kaivostoiminnan valvontaviranomainen velvoittaa kaivostoiminnan harjoittajat tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan yhden vuoden määräajassa ja joko siten, että louhitaan 50 prosenttia louhoksen teknisessä toimintasuunnitelmassa sallitusta enimmäismäärästä tai 100 prosenttia tästä enimmäismäärästä sen mukaan, minä päivänä tämä suunnitelma on saatu (jäljempänä louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus). Louhinnan vähimmäismäärää voidaan laskea vain kyseisen viranomaisen luvalla siinä tapauksessa, että kaivostoiminnan harjoittajalle on aiheutunut ylivoimainen este tai jos on muu ulkoinen ja pakottava syy. Ilman tällaista lupaa kaivostoiminnan harjoittajalta, joka ei noudata louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta, perutaan kaivostoimintalupa.
20      Lopuksi kaivostoimintalain 27/A-27/C §:ssä valtuutetaan kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja toteuttamaan toimenpiteitä, jotka vastaavat kuin asetuksissa nro 404/2021 ja nro 405/2021 säädettyjä toimenpiteitä. Se, että kyseisen viranomaisen pääjohtaja ei ole toteuttanut tällaisia toimenpiteitä, vaikka niiden soveltamisen edellytykset täyttyivät, voi selittyä sillä, että Unkarin lainsäätäjä on pidentänyt Ukrainan sodan vuoksi näiden asetusten soveltamisaikaa, joka oli alun perin rajoitettu covid-19-pandemian kestoon.
21      Komissio katsoo, että kaikkien näiden toimenpiteiden vaikutuksena on sijoittautumisvapauden rajoittaminen.
22      Tämä toimielin toteaa tältä osin, että asetuksen nro 404/2021 1 §:n 2 momentissa vahvistetut hinnat olivat koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan markkinahintoja matalammat kaikkien siinä mainittujen perusmateriaalien osalta.
23      Se totesi myös, että kyseisessä asetuksessa määritellyillä toimialoilla Unkarissa toimivista 340 yrityksestä vain neljä on velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun ja että nämä viimeksi mainitut kuuluvat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen omistukseen. Vaikka näiden neljän yrityksen osuus 340 yrityksen kokonaismäärästä on vain 1,2 prosenttia, niillä on kuitenkin näillä toimialoilla yhteensä 25 prosentin markkinaosuus.
24      Yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun, joutuvat myymään tuotteensa asetuksessa nro 404/2021 vahvistettuun hintaan välttääkseen sen, että niiden on maksettava kyseisen maksuna 90 prosenttia kyseisen hinnan ja markkinahinnan välisestä erotuksesta. Komission mukaan tämä pakottaa nämä yritykset, toisin kuin yritykset, joilla ei ole velvollisuutta maksaa kyseistä maksua, toimimaan tappiollisesti. Asetuksella nro 405/2021 vahvistetaan tätä sen mukaan vaikutusta, sillä yritysten, joilla on velvollisuus maksaa tämä sama kaivosmaksu, on noudatettava kyseisessä asetuksessa säädettyä louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta, vaikka ne toimisivat tappiollisesti, jotta niiden kaivostoimintalupaa ei peruta.
25      Tämä toimielin väittää, että näissä olosuhteissa näillä kahdella asetuksella sekä erikseen että yhdessä estetään tai tehdään vähemmän houkuttelevaksi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille niiden sijoittautumisvapauden käyttäminen kolmenlaisista syistä.
26      Ensinnäkin muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten, jotka suunnittelevat Unkarin markkinoille tulemista, osalta näillä säännöillä vaikeutetaan niiden pääsyä kyseisille markkinoille. Lisäksi niiden on asetuksen nro 405/2021 mukaan saavutettava vuoden kuluessa louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta vastaava louhintamäärä, kun taas asetuksella nro 404/2021 tehdään voittojen saamisesta huomattavasti vaikeampaa tai jopa suljetaan se pois.
27      Toiseksi Unkarin markkinoilla jo toimivien muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten kannalta taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevien uusien edellytysten asettamisella tehdään niiden sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa tai jopa mahdotonta, koska tällaisten yritysten voitot jäävät huomattavan rajallisiksi. On jopa mahdollista, että niiden on toimittava tappiollisesti.
28      Kolmanneksi 21.12.2016 annetun tuomion (AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972) 53 kohdasta johtuu, että sijoittautumisvapauden käyttäminen merkitsee lähtökohtaisesti, että talouden toimijoilla on oltava vapaus paitsi määrittää vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoitettavan taloudellisen toiminnan laatu ja laajuus ja myös vapaus myöhemmin supistaa tämän toiminnan laajuutta. Vähimmäistuotantotasoa koskeva velvollisuus on komission mukaan esteenä sijoittautumisvapauden käyttämiselle tältä osin.
29      Komissio esittää lopuksi, että kyseessä oleva säännöstö on välillisesti syrjivä, koska sitä sovelletaan yhtä poikkeusta lukuun ottamatta yrityksiin, jotka ovat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden omistuksessa.
30      Unkari katsoo, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen todetakseen komissio tukeutuu virheellisesti käsiteltävänä olevassa kanteessa tarkoitettujen kansallisten säännöstöjen samanaikaiseen soveltamiseen.
31      Tämän jäsenvaltion mukaan asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 vaikutuksia ei voida yhdistää, koska niitä ei voida soveltaa yhdessä.
32      Asetus nro 405/2021 koskee sen 1 §:n 1 momentin mukaan vain kaivostoiminnan harjoittajia, jotka eivät olleet tosiasiallisesti aloittaneet louhintaa kyseisen asetuksen voimaantulopäivänä eli 9.7.2021. Nämä toiminnanharjoittajat eivät määritelmän mukaan täytä kriteerejä, jotka koskevat niiden pääasiallista toimintaa vuonna 2019 ja niiden saman vuoden nettoliikevaihtoa, joihin asetuksessa nro 404/2021 viitataan niiden yritysten yksilöimiseksi, jotka ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun.
33      Näin ollen käytännössä asetuksessa nro 405/2021 säädetty louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus koskee vain yrityksiä, jotka ovat velvollisia maksamaan asetuksella nro 404/2021 käyttöön otetun ylimääräisen kaivosmaksun.
34      Unkarin mukaan kaivostoimintalain 27/A-27/C §:ssä säädetään lisäksi vain sääntelyjärjestelmästä, jolla toimivaltaisen kansallisen viranomaisen johtaja valtuutetaan antamaan tiettyjä sääntöjä poikkeuksellisesti ja väliaikaisesti. Sen mukaan tällaisia sääntöjä ei ole vielä annettu, minkä lisäksi kyseisten pykälien säännökset sekä asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 säännökset eivät ole sisällöltään identtisiä.
35      Väitteistä, joihin komissio vetoaa osoittaakseen, että näillä asetuksilla rajoitetaan sijoittautumisvapautta, Unkari vastaa ensinnäkin toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden sellaisten yritysten osalta, jotka aikovat tulla Unkarin markkinoille, että louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta sovelletaan kaikkiin näille markkinoille tuleviin uusiin toimijoihin, sekä kotimaisiin että ulkomaisiin, mikä sulkee pois sijoittautumisvapauden loukkauksen.
36      Lisäksi kaivoslaissa säädetään sen mukaan pääsääntönä velvollisuudesta aloittaa louhinta tosiasiallisesti tietyn ajan kuluessa ja saavuttaa tietynsuuruisten kaivosalueiden osalta louhinnan tietty vähimmäismäärä. Asetuksessa nro 405/2021 asetetaan tähän yleiseen järjestelmään nähden hätätilanteen vuoksi siirtymäajaksi louhintaa koskeva vahvistettu velvollisuus, ja kyseisen lain 27/B §:ssä sallitaan myös siirtymäjakson ajaksi poikkeaminen tavanomaisesti sovellettavista säännöistä. Ei olisi kohtuutonta, että väliaikaisessa tilanteessa louhinnan vähimmäismäärä ylittää tavanomaisesti sovellettavan tason.
37      Toiseksi Unkari väittää Unkarin markkinoilla jo toimivista yrityksistä, että ylimääräinen kaivosmaksu on vero, joka perustuu neutraaleihin kriteereihin, kuten vuoden 2019 nettoliikevaihtoon ja asetuksessa nro 404/2021 vahvistettuun viitehintaan. Jotta verorasitus pysyy oikeasuhteisena, veronmaksuvelvollisuus on sidottu tässä viimeksi mainitussa asetuksessa liikevaihdon määrään. Tältä osin unionin tuomioistuin on 3.3.2020 annetun tuomion Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) 50 kohdassa todennut, että liikevaihtoa voidaan pitää neutraalina erotteluperusteena, koska se ilmentää olennaisella tavalla verovelvollisten maksukykyä.
38      Kolmanneksi 21.12.2016 annettu tuomio AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972) liittyy käsiteltävään asiaan nähden niin erilaiseen asiayhteyteen, ettei siitä voida tehdä yleistä päätelmää, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voisi toimivaltansa rajoissa toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa yritysten taloudellisen toiminnan laajuuteen.
39      Lopuksi Unkari esittää välillisen syrjinnän olemassaolosta, että se, että yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun ovat pääasiallisesti muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten omistuksessa, johtuu Unkarin markkinoiden erityispiirteistä, sillä Unkarin markkinoilla kyseisen alan markkinavoimaisimmat yritykset sattuvat olemaan ulkomaisia yrityksiä. Tältä osin käsiteltävä asia on rinnastettavissa asioihin, joissa annettiin 3.3.2020 tuomiot Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ja Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).
40      Vastauksessaan komissio kiistää Unkarin sen kannan perusteltavuuden, jonka mukaan asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 vaikutuksia ei voida yhdistää, koska näitä asetuksia ei voida soveltaa yhdessä. Asetuksen nro 405/2021 1 §:n 2 ja 2a momentista nimittäin ilmenee, että yrityksiin, jotka ovat jo aloittaneet louhintatoiminnan, sovelletaan louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta. Nämä yritykset kuuluvat kuitenkin myös asetuksen nro 404/2021 soveltamisalaan.
41      Unkari väittää tältä osin vastauskirjelmässään, että kyseisen 1 §: 2 ja 2 a kohdan tällainen tulkinta on virheellinen, koska sitä sovelletaan vain kaivostoiminnan harjoittajiin, jotka aloittavat uuden kaivostoiminnan.
42      Se myöntää, että asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 sanamuodon perusteella ei lähtökohtaisesti ole poissuljettua, että Unkarin markkinoilla jo toimiva kaivostoiminnan harjoittaja, joka aloittaa louhinnan uudella kaivosalueella, kuuluu näiden kahden asetuksen soveltamisalaan. Tällaisessa tapauksessa louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus koskee kuitenkin vain tätä uutta aluetta. Kun toisaalta otetaan huomioon, että asetuksen nro 405/2021 soveltaminen tiettyyn kaivostoiminnan harjoittajaan riippuu kaivostoiminnan valvontaviranomaisen päätöksestä, näiden kahden asetuksen kumulatiivinen soveltaminen yrityksiin, jotka ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun, edellyttää, että tällainen päätös koskee niitä. Kyseisen viranomaisen toimittamien tietojen mukaan yksikään näistä yrityksistä ei ollut tällaisen päätöksen kohteena.
43      Lisäksi komissio toteaa vastauskirjelmässään, että vaikka kaivostoimintalain 27/A-27/C §:ssä säädetään vain sääntelyjärjestelmästä, jonka nojalla toimivaltaisen kansallisen viranomaisen puheenjohtaja voi antaa sääntöjä, mitä hän ei ole tähän mennessä tehnyt, 5.7.2007 annetun tuomion komissio v. Belgia (C‑522/04, EU:C:2007:405) 70 kohdasta ilmenee, että vaikka jäsenvaltion viranomaiset eivät käytännössä soveltaisi unionin oikeuden vastaista kansallista säännöstä, oikeusvarmuus kuitenkin edellyttää, että tätä säännöstä muutetaan.
44      Unkarin väitteistä, jotka perustuvat 3.3.2020 annettuun tuomioon Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ja 3.3.2020 annettuun tuomioon Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), komissio muistuttaa, että kyseisissä asioissa oli kyse progressiivisista liikevaihtoon perustuvista veroista. Ylimääräinen kaivosmaksu ei kuitenkaan ole liikevaihtoon perustuva vero, eikä se ole progressiivinen.
45      Tämä maksu ei nimittäin ole liikevaihtoon perustuva vero, koska sen perusteena ei ole niiden yritysten liikevaihto, jotka ovat velvollisia maksamaan sen, koska liikevaihdolla on merkitystä vain kyseessä olevien yritysten ryhmän määrittämiseksi. Lisäksi ainoa merkityksellinen liikevaihto on näiden yritysten vuoden 2019 liikevaihto, joten tämä yritysten ryhmä, joka muodostuu suureksi osaksi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden omistamista yrityksistä, oli Unkarin viranomaisten tiedossa asetuksia nro 404/2021 ja nro 405/2021 annettaessa, eikä se muutu niiden vuosittaisen liikevaihdon mukaan.
46      Nämä asetuksen nro 404/2021 soveltamisalan määrittämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat komission mukaan osoitus syrjivästä tarkoituksesta asettaa sen soveltamisalaan kuuluvat yritykset epäedullisempaan asemaan kuin yritykset, joita ylimääräinen kaivosmaksu ei koske ja jotka ovat pääasiallisesti Unkarin kansalaisten omistuksessa.
47      Ylimääräisellä kaivosmaksulla ei myöskään ole progressiivisen verotuksen ominaispiirteitä, koska asianomaisten yritysten ei tarvitse maksaa sitä niin kauan kuin ne noudattavat asetuksessa nro 404/2021 vahvistettua hintaa, vaan jos ne ylittävät tämän hinnan, niiden on maksettava 90 prosenttia kyseisen hinnan ja myyntihinnan välisestä erotuksesta.
48      Tiivistetytsti voidaan todeta, että vaikka kyseisen asetuksen soveltamisalan määrittäminen ei varsinaisesti perustu asianomaisten yritysten kansallisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuvaan erotteluun, siinä on ilmeisen syrjiviä tai tai protektionistisia piirteitä ja se on siten ristiriidassa perusvapauksien kanssa 9.5.1985 annetussa tuomiossa Humblot (112/84, EU:C:1985:185, 14 kohta) tarkoitetulla tavalla.
49      Tältä osin Unkari esittää vastauskirjelmässään, että ylimääräinen kaivosmaksu on veroluokittain vaihteleva veron, koska kun se on sidottu liikevaihdon kynnysarvoon, tiettyjä yrityksiä pidetään verovelvollisina ja toisia ei. Se lisää, että vaikka tämä maksu ei ole progressiivinen, joitakin 3.3.2020 annetusta tuomiosta Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ja tuomiosta Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140) ilmeneviä ohjeita voidaan soveltaa käsiteltävään asiaan, kuten esimerkiksi sitä, että liikevaihto ilmentää olennaisella tavalla verovelvollisten maksukykyä.
b)     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
50      On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettuina sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään kyseisen vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (tuomio 25.4.2024, Edil Work 2 ja S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Tältä osin kiellettyä on paitsi avoin syrjintä yhtiöiden kotipaikan perusteella myös missä tahansa muodossa tapahtuva peitelty syrjintä, jossa muita erotteluperusteita käyttämällä päädytään tosiasiassa samaan lopputulokseen (tuomio 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, 30 kohta ja tuomio 4.10.2024, Staatssecretaris van Financiën (Konsernin sisäisen lainan korot), C‑585/22, EU:C:2024:822, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52      Sen arvioimiseksi, ovatko säännökset, jotka koskevat yhtäältä ylimääräisen kaivosmaksun maksamista koskevaa velvollisuutta ja toisaalta louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta, joista säädetään asetuksissa nro 404/2021 ja nro 405/2021 sekä kaivoslain 27/A-27/C §:n samankaltaisissa säännöksissä, sellaisina kuin niihin viitataan tässä perusteessa, ristiriidassa SEUT 49 artiklan kanssa, on aluksi määritettävä, onko niiden vaikutuksia tarkasteltava sekä yhdessä että erikseen, koska komissio katsoo, että näitä kahta velvoitteiden tyyppiä voidaan soveltaa yhdessä, minkä Unkari kiistää.
53      On muistutettava, että todistustaakkaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin (tuomio 21.12.2023, komissio v. Tanska (Enimmäispysäköintiaika), C‑167/22, EU:C:2023:1020, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan kuitenkin näyttää toteen silloin, kun se perustuu sellaisten lakien tai asetusten antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista ei ole kiistetty, kyseisten lakien tai asetusten säännösten oikeudellisella arvioinnilla (tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys), C‑814/21, EU:C:2024:963, 130 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55      Käsiteltävässä asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon komissio katsoo Unkarin syyllistyneen, perustuu muun muassa asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista kyseinen jäsenvaltio ei kiistä ja joiden säännöksiä arvioidaan oikeudellisesti kannekirjelmässä.
56      On siis tutkittava, onko tämä arvio perusteltu, tutkimalla, ovatko näiden asetusten henkilölliset soveltamisalat päällekkäisiä, kuten komissio väittää, niin että niitä voidaan soveltaa kasautuvasti samaan yritykseen.
57      Asetuksen nro 404/2021 1 §:n 1 ja 7 momentista ilmenee, että ylimääräisen kaivosmaksun maksamiseen velvolliset yritykset ovat yrityksiä, joiden pääasiallisena toimintana oli vuonna 2019 tiettyjen rakentamisen perusmateriaalien ottaminen tai valmistus ja joiden nettoliikevaihto kyseisenä vuonna saavutti tai ylitti 3 miljardin
HUF:n (n. 7 715 000 euroa) rajan.
58      Asetuksesta nro 405/2021 on todettava, että sen 1 §:n 1 momentista ilmenee, että kaivostoiminnan valvontaviranomaisen on tehtävä päätös, jolla kaivostoiminnan harjoittajat velvoitetaan aloittamaan tehokkaasti louhintatoimet kyseessä olevalla kaivosalueella vuoden kuluessa ja joko siten, että louhitaan vähintään 50 prosenttia louhoksen teknisessä käyttösuunnitelmassa sallitusta enimmäismäärästä, jos kaivostoiminnan harjoittaja on saanut kyseisen suunnitelman ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa, tai 100 prosenttia tästä enimmäismäärästä, jos se on saanut suunnitelman kyseisen ajankohdan jälkeen.
59      Näin ollen louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus voi koskea ainoastaan kaivostoiminnan harjoittajia, jotka eivät olleet tosiasiallisesti aloittaneet louhintatoimintaa tietyllä kaivosalueella viimeksi mainitun asetuksen voimaantulopäivänä eli 9.7.2021.
60      Kuten Unkari perustellusti väittää, nämä toiminnanharjoittajat eivät ole käytännössä velvollisia maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, koska asetuksen nro 404/2021 henkilölliseen soveltamisalasn kuuluvat vain yritykset, joiden pääasiallisena toimintana oli jo vuonna 2019 tiettyjen rakentamisen perusmateriaalien louhinta tai valmistus.
61      Tätä toteamusta ei kyseenalaista komission esittämä väite, jonka mukaan asetuksen nro 405/2021 1 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetaan kaivostoiminnan harjoittajia, jotka jo harjoittivat louhintatoimintaa kyseisen asetuksen tullessa voimaan. Tämä toimielin katsoo, että koska kyseisessä säännöksessä vahvistetaan kaivostoiminnan harjoittajalle, joka louhii rakentamisen perusraaka-aineita ja
‑materiaaleja, edellytykset, jotka koskevat louhintamäärän laskemista, sen soveltamisala on yleinen eikä rajoitu vain kaivostoiminnan harjoittajiin, jotka tosiasiallisesti aloittavat louhintatoimintansa tämän voimaantulon jälkeen.
62      Kuten Unkari perustellusti väittää, asetuksen nro 405/2021 1 §:n 2 momentin toisesta virkkeestä ilmenee, että kyseisessä säännöksessä viitataan kyseisen asetuksen 1 §:n 1 momentissa vahvistettuun yhden vuoden määräaikaan, joka koskee kaivostoiminnan tosiasiallista aloittamista kaivosalueella. Näin ollen kyseinen 1 §:n 2 momentti koskee vain kaivostoiminnan harjoittajia, jotka aloittavat tällaisen louhinnan, eikä sillä ole sellaista yleistä soveltamisalaa, jonka komissio katsoo sillä olevan.
63      Näin ollen on todettava, ettei kyseinen toimielin ole esittänyt sille kuuluvan todistustaakan mukaisesti, tämän tuomion 53 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, näyttöä asetusten nro 404/2021 ja nro 405/2021 kumulatiivisesta soveltamisesta samoihin yrityksiin.
64      Näin ollen ei ole tarpeen tutkia, estääkö näiden asetusten kumulatiivinen soveltaminen yrityksiin, joiden kotipaikka on muissa jäsenvaltioissa kuin Unkarissa, niiden sijoittautumisvapauden käyttämisen kyseisessä jäsenvaltiossa tai tekeekö se siitä vähemmän houkuttelevaa. Sitä vastoin on tutkittava, loukataanko näillä kahdella asetuksella erikseen tarkasteltuina SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapautta, kuten komissio myös väittää kanteensa tueksi.
65      Edellä esitetyn perusteella asetukset nro 404/2021 ja nro 405/2021 on tämän kanteen kannalta tarkasteltava erikseen, minkä jälkeen arvioidaan, loukataanko kaivoslain 27/A-27/C §:llä sijoittautumisvapautta.
1)     Asetuksessa nro 404/2021 säädetty velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu
66      Siitä, merkitseekö asetuksessa nro 404/2021 säädetty velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu sijoittautumisvapauden rajoitusta, on todettava ensinnäkin, että komissio väittää Unkarin sitä kiistämättä, että kyseisen asetuksen 1 §:n 2 momentissa vahvistetut viitehinnat olivat oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana aina olleet kaikkien siinä mainittujen materiaalien markkinahintoja matalammat.
67      Siltä osin kuin tämän maksun määrä vastaa 90 prosenttia asianomaisten materiaalien myyntihinnan ja kyseisen viitehinnan erotuksesta eli tätä erotusta lähes kokonaan, tästä seuraa, että mainittu maksu tekee sijoittautumisvapauden käyttämisen väistämättä vähemmän houkuttelevaksi tai jopa mahdottomaksi tämän tuomion 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, koska sillä saatetaan estää sen osalta maksuvelvollisia yrityksiä saamasta tuottoa sijoituksilleen (ks. analogisesti tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 36 kohta).
68      Toiseksi komissio väittää, ilman että Unkari olisi tätä kiistänyt, että kyseisellä alalla Unkarissa toimivista 340 yrityksestä vain neljä on velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun, ja niistä kolme on toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön omistuksessa.
69      Jäsenvaltioiden verotuksellisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaan niiden alojen ulkopuolella, joilla unionin vero-oikeus on yhdenmukaistettu, kunkin veron olennaisten ominaispiirteiden määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Tätä harkintavaltaa käytettäessä on kuitenkin noudatettava unionin oikeutta (ks. vastaavasti tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 44 kohta) ja erityisesti sijoittautumisvapautta koskevia EUT-sopimuksen määräyksiä (tuomio 6.10.2022, Contship Italia, C‑433/21 ja C‑434/21, EU:C:2022:760, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70      Pakollinen maksu, joka perustuu näennäisen objektiiviseen erotteluperusteeseen mutta jolla saatetaan sen ominaispiirteiden vuoksi suurimmassa osassa tapauksia tosiasiallisesti huonompaan asemaan yhtiöt, joiden kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin veron kantavassa jäsenvaltiossa ja jotka ovat sellaisiin yhtiöihin rinnastettavassa tilanteessa, joiden kotipaikka on tässä viimeksi mainitussa valtiossa, merkitsee yhtiöiden kotipaikan sijaintiin perustuvaa, SEUT 49 ja SEUT 54 artiklassa kiellettyä välillistä syrjintää (ks. vastaavasti tuomio 4.10.2024, Staatssecretaris van Financiën (Konsernin sisäisen lainan korot), C‑585/22, EU:C:2024:822, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71      Näin on ylimääräisen kaivosmaksun osalta, koska sitä sovelletaan pääasiallisesti ja järjestelmällisesti muihin jäsenvaltioihin kuin Unkariin sijoittautuneisiin yhtiöihin.
72      On erityisesti niin, että, toisin kuin Unkari väittää, tämä tilanne ei johdu liikevaihdon kaltaisen neutraalin verotusperusteen soveltamisesta, toisin kuin tilanteessa, joka oli kyseessä asioissa, joissa annettiin 3.3.2020 tuomio Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, 46 kohta) ja tuomio Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 66 kohta).
73      Kuten komissio perustellusti toteaa, liikevaihdon tarkoituksena ei nimittäin ole määrittää ylimääräisen kaivosmaksun määräytymisperustetta vaan ainoastaan yksilöidä yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan kaivosmaksun. Kuten Unkari myöntää, tämän maksun määrä on lisäksi aina 90 prosenttia kyseisessä asetuksessa vahvistetun viitehinnan ja kyseisten materiaalien myyntihinnan välisestä erotuksesta, joten kyseinen maksu ei ole progressiivinen.
74      Lisäksi vuonna 2021 lähtökohtaisesti rajoitetuksi ajaksi eli covid-19-pandemian ajaksi käyttöön otetussa ylimääräisessä kaivosmaksussa otetaan huomioon maksuvelvollisten yritysten yksilöimiseksi ajallisesti sidottu liikevaihto eli niiden vuoden 2019 liikevaihto, vaikka niillä oli edelleen velvollisuus maksaa kyseinen maksu ainakin käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamispäivään eli 23.2.2024 saakka.
75      Näin ollen niin kauan kuin asetuksen nro 404/2021 vaikutuksia jatketaan, ylimääräinen kaivosmaksu koskee edelleen samoja neljää yritystä, joista kolme on toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön omistuksessa, vaikka niiden kunkin vuoden 2019 jälkeen saavuttama liikevaihto ei enää ylittäisi 3 miljardin
HUF:n (n. 7 715 000 euroa) rajaa.
76      Käänteisesti samalla alalla toimivilla yrityksillä, joiden liikevaihto on mahdollisesti saavuttanut tai saavuttaa kyseisen kynnysarvon vuoden 2019 jälkeen, ei ole velvollisuutta maksaa kyseistä maksua. Komissio kuitenkin katsoo, että yritykset, joilla ei ole kyseisen maksun maksuvelvollisuutta, ovat pääosin unkarilaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistuksessa, eikä Unkari ole kiistänyt tätä.
77      Asetuksella nro 404/2021 käyttöön otetulle järjestelmälle on siten ominaista se, että kun otetaan huomioon kyseisen asetuksen henkilöllisen soveltamisalan rajaamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun, ovat aina samat ja ne ovat lisäksi edelleen velvollisia maksamaan sen liikevaihdon kehityksestä riippumatta. Samaan aikaan mikään muu yritys ei tule olemaan velvollinen maksamaan sitä, vaikka sen liikevaihto saavuttaisi tai ylittäisi mainitun 3 miljardin
HUF:n (n. 7 715 000 euroa) rajan.
78      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että asetuksessa nro 404/2021 säädetty velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu merkitsee SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapauden rajoitusta.
2)     Asetuksessa nro 405/2021 säädetty louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus
79      Siltä osin kuin on kyse siitä, rajoittaako louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus sijoittautumisvapautta, komissio väittää aluksi useaan otteeseen, että kyseinen asetus merkitsee sitä, että siinä tarkoitettujen yritysten on saavutettava tietty louhintamäärä tai ylläpidettävä sitä, vaikka niiden on toimittava tappiollisesti välttääkseen asetuksen nro 404/2021 mukaisen ylimääräisen kaivosmaksun maksamisen.
80      Tällainen väite edellyttää näin ollen, että yritykset, joihin kohdistuu tällainen louhintamäärää koskeva vaatimus, ovat myös velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun. Kuten tämän tuomion 60 kohdasta ilmenee, nämä yritykset eivät kuitenkaan ole käytännössä velvollisia maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua.
81      Seuraavaksi mitä tulee kaivostoiminnan aloittamista Unkarissa asetuksen nro 405/2021 voimaantulon jälkeen suunnitteleviin yrityksiin, eli ainoihin yrityksiin, joita louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus koskee, kuten tämän tuomion 59 kohdasta ilmenee, komissio tyytyy toteamaan yleisesti, että tämä velvollisuus vaikeuttaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden pääsyä Unkarin markkinoille.
82      Koska mitään kumulatiivista vaikutusta ylimääräisen kaivosmaksun maksamista koskevalla velvollisuudella ei ole, on todettava, että kun kyseinen toimielin tyytyy vetoamaan tällaiseen yleiseen väitteeseen, se ei ole esittänyt näyttöä siitä, että louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus tekee sijoittautumisvapauden käyttämisen vähemmän houkuttelevaksi, kuten tämän tuomion 50 ja 53 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä edellytetään.
83      Lisäksi on todettava, että – kuten Unkari perustellusti väittää – tätä louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta sovelletaan kaikkiin sekä kotimaisiin että ulkomaisiin kaivostoiminnan harjoittajiin, jotka aloittavat louhintatoiminnan Unkarissa sijaitsevalla kaivosalueella. Tältä osin komissio ei ole esittänyt mitään seikkaa, joka osoittaisi, että yhtiöt, joita mainittu velvollisuus koskee, ovat pääasiallisesti muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yhtiöitä.
84      Komissio väittää lopuksi, että kaivostoiminnan harjoittajat eivät voi louhinnan vähimmäismäärää koskevan velvollisuuden vuoksi vähentää taloudellisen toimintansa määrää, vaikka 21.12.2016 annetusta tuomiosta AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, 53 kohta) ilmenee, että sijoittautumisvapaus edellyttää, että talouden toimijoilla on muun muassa vapaus määrittää vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoitettavan taloudellisen toiminnan laatu ja laajuus sekä vapaus myöhemmin supistaa tämän toiminnan laajuutta.
85      Tältä osin on riittävää todeta, ettei kyseisestä tuomiosta ilmene, että talouden toimijoille, jotka aloittavat toiminnan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon ne ovat sijoittautuneet, ei lähtökohtaisesti voitaisi asettaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisia velvoitteita muun muassa toiminnan määrän osalta, edellyttäen, että nämä velvoitteet ovat yhteensopivia unionin oikeuden kanssa. Arvioitaessa tällaista yhteensopivuutta SEUT 49 artiklassa tarkoitetun sijoittautumisvapauden kannalta on nimittäin otettava huomioon sen kansallisen lainsäädännön erityispiirteet, jolla tällaisia velvollisuuksia otetaan käyttöön, kuten mainitusta tuomiosta ilmenee. Tässä yhteydessä asetuksen nro 405/2021 1 §:n 1 momentista ilmenee, että louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus riippuu louhoksen ensimmäisen, suunnitelman muuttamista edeltäneen teknisen toimintasuunnitelman mukaisesta enimmäismäärästä. On kuitenkin todettava, että komissio ei ole esittänyt tältä osin mitään täsmällistä seikkaa, jonka perusteella unionin tuomioistuin voisi tutkia, mikä konkreettinen vaikutus tällä viimeksi mainitulla velvollisuudella voi sellaisenaan olla asianomaisten yritysten sijoittautumisvapauden käyttämiseen.
86      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio ei ole esittänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla, miten louhinnan vähimmäismäärää koskevalla velvollisuudella rajoitetaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapautta.
3)     Kaivostoimintalain 27/A–C §
87      Lopuksi siitä kysymyksestä, rajoitetaanko kaivostoimintalain 27/A-27/C §:llä sijoittautumisvapautta, on todettava, että komissio tyytyy kannekirjelmässään väittämään, että kyseiset pykälät sisältävät toimenpiteitä, jotka vastaavat asetuksiin nro 404/2021 ja nro 405/2021 sisältyviä toimenpiteitä.
88      Tältä osin on todettava, että kaivostoimintalain 27/A §:ssä säädetään lähinnä edellytyksistä, joiden täyttyessä kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja voi todeta, että kyseessä on ”tilanne, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide”.
89      Tällaisen tilanteen aikana kyseisen viranomaisen pääjohtajalla on toimivalta toteuttaa, edelleen asetuksella, samankaltaisia toimenpiteitä kuin asetuksissa nro 404/2021 ja nro 405/2021 säädetyt toimenpiteet. Yhtäältä nimittäin kyseisen lain 27/B §:ssä sallitaan se, että kyseinen pääjohtaja vahvistaa muun muassa louhinnan vähimmäismäärää koskevan velvollisuuden tietyt edellytykset täyttäville kaivosalueille. Toisaalta mainitun lain 27/C §:ssä otetaan käyttöön erityinen maksu, jota kutsutaan myös ylimääräiseksi kaivosmaksuksi, ja mainitun pääjohtajan on vahvistettava asetuksella tämän maksun suorittamista varten tiettyjen rakentamisen perusmateriaalien viitehinnat.
90      Näissä olosuhteissa on todettava yhtäältä, että kaivostoimintalain 27/A-27/C §:ssä säädetään vain yleisestä säännöstöstä, joka on pantava täytäntöön erilaisilla asetuksilla, jotka kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja tarvittaessa antaa. On kuitenkin kiistatonta, että käsiteltävänä olevan kanteen nostamispäivänä ei ollut annettu mitään tämänsuuntaista asetusta.
91      Toisaalta kyseisen lain 27/B §:ssä ja 27/C §:ssä tarkoitetut toimenpiteet ovat tosin verrattavissa asetuksissa nro 405/2021 ja nro 404/2021 säädettyihin toimenpiteisiin, mutta ne eivät kuitenkaan ole identtisiä niiden kanssa.
92      Erityisesti ylimääräistä kaivosmaksua koskevasta järjestelmästä on muistutettava, että asetuksessa nro 404/2021 itsessään vahvistetaan viitehinnat kyseisen maksun laskemista varten; oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana nämä hinnat olivat jatkuvasti markkinahintoja matalammat, kuten tämän tuomion 66 kohdasta ilmenee.
93      Kyseisen lain 27/C §:ssä ei sitä vastoin vahvisteta viitehintoja siinä säädetyn maksun laskemista varten, vaan nämä hinnat on vahvistettava kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajan asetuksella. Näin ollen ei ole selvää, että pääjohtajan mahdollisesti vahvistamat hinnat olisivat markkinahintoja matalammat.
94      Vastaavasti on niin, että – kuten tämän tuomion 74–77 kohdasta ilmenee – yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan asetuksella nro 404/2021 käyttöön otetun ylimääräisen kaivosmaksun, ovat aina samat, koska kyseinen maksu perustuu ajallisesti sidottuun liikevaihtoon, kun taas yritykset, jotka ovat velvollisia maksamaan kaivostoimintalain 27/C §:ssä säädetyn maksun, voivat vaihtua ajan kuluessa. Näiden viimeksi mainittujen yritysten yksilöimiseksi kyseisessä artiklassa viitataan niiden ”toisena tilikautena ennen markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen syntymistä” saamaan liikevaihtoon eli liikevaihtoon, jota ei ole sidottu ajallisesti.
95      Näistä seikoista seuraa, että syitä, joiden vuoksi on osoitettu, että asetuksessa nro 404/2021 säädetty velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu muodostaa sijoittautumisvapauden rajoituksen, ei voida soveltaa kaivostoimintalain 27/C §:ssä säädettyyn järjestelmään tai niitä voitaisiin tarvittaessa soveltaa vain, jos kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja olisi pannut täytäntöön kyseisen lain 27/A-27/C §:n, mikä ei ollut asian laita käsiteltävänä olevan kanteen nostamisen päivänä eikä varsinkaan perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivänä.
96      Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä, johon komissio viittaa ja joka ilmenee muun muassa 26.6.2019 annetun tuomion komissio v. Kreikka (C‑729/17, EU:C:2019:534) 102 kohdasta ja jonka mukaan vaikka jäsenvaltion viranomaiset eivät käytännössä soveltaisi unionin oikeuden vastaista kansallista säännöstä, oikeusvarmuus kuitenkin edellyttää, että tätä säännöstä muutetaan.
97      Kyseisessä oikeuskäytännössä nimittäin edellytetään, että riidanalainen säännös on unionin oikeuden vastainen, eikä tämä edellytys tässä vaiheessa täyty kaivostoimintalain 27/A-27/C §:n osalta.
98      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kaivostoimintalain 27/A-27/C § eivät sellaisinaan merkitse SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapauden rajoitusta, koska niitä ei ole pantu täytäntöön kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajan antamilla asetuksilla.
2.     Asetuksessa nro 404/2021 säädetystä ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuudesta johtuvan sijoittautumisvapauden rajoituksen oikeuttaminen
a)     Asianosaisten lausumat
99      Komissio toteaa, että vastauksessaan perusteltuun lausuntoon Unkari on vedonnut useisiin yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin, joiden se katsoo oikeuttavan ylimääräisen kaivosmaksun käyttöönoton ja säilyttämisen.
100    Se on ensinnäkin komission mukaan vedonnut talouden elvyttämiseen sekä kansantalouden ja sen keskeisten alojen suojaamiseen. Kyse on kuitenkin taloudellisista tavoitteista, jotka eivät voi olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä, myöskään poikkeustilanteessa kuten esimerkiksi covid-19-pandemian jälkeisessä talouden elpymisen tukemisen tapauksessa, kuten 13.7.2023 annetun tuomion Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568) 23 ja 64 kohdasta ilmenee.
101    Toiseksi Unkari on komission mukaan vedonnut markkinoiden toimintahäiriöiden torjumiseen, asuntojen rakentamisohjelman jatkamiseen ja sopimattomien hinnoittelukäytäntöjen torjuntaan, jotka ovat yleisiä ja epämääräisiä käsitteitä, joita on vaikea erottaa edellisessä kohdassa tarkoitetuista taloudellisista tavoitteista ja joiden osalta tämän jäsenvaltio ei ole täsmentänyt sisältöä eikä sitä, missä määrin asetus nro 404/2021 edistäisi näiden tavoitteiden saavuttamista.
102    Lopuksi Unkari on vedonnut tavoitteisiin, jotka ovat komission mukaan unionin oikeudessa tunnustettuja yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä, eli toimitusvarmuuteen sekä kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien suojeluun.
103    Ensinnäkin toimitusvarmuudesta unionin tuomioistuin on komisson mukaan todennut 13.7.2023 annetun tuomion Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568) 67 ja 69 kohdassa, että tällaiseen tavoitteeseen voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta, ja täsmentänyt, ettei voida katsoa, että tavoite turvata tiettyjen perusraaka-aineiden toimitusvarmuus rakennusalalla kuuluisi tällaiseen perustavanlaatuiseen etuun.
104    Unkari ei ensinnäkään ole osoittanut, että asetuksessa nro 404/2021 tarkoitettujen materiaalien osalta olisi olemassa toimitusvarmuutta uhkaava todellinen ja riittävän vakava vaara. Vaikka näiden materiaalien tuotantomäärä kyseisessä jäsenvaltiossa olisi riittämätön, mikään ei estäisi niiden maahantuontia. Unkarin hallitus ei myöskään ole rajoittanut kyseisten materiaalien vientiä.
105    Lisäksi nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva säännöstö on komission mukaan ilmeisen soveltumaton tällaisen toimitusvarmuuden takaamiseen, koska sillä velvoitetaan asianomaiset yritykset myymään tappiolla, ja näin ollen se heikentää niiden taloudellista vakautta ja kannustaa niitä lopettamaan toimintansa Unkarin markkinoilla. Vaikka katsottaisiin, että viitehintojen vahvistaminen parantaa rakentamisen perusmateriaalien toimitusvarmuutta, 75 prosenttia näiden materiaalien tuotannosta jää tämän vaatimuksen ulkopuolelle.
106    Unkari ei ole myöskään selittänyt, miksi tällaista toimitusvarmuutta ei voida varmistaa sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
107    Siltä osin kuin on toiseksi kyse kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien suojelusta, komissio katsoo Unkarin väittävän, että ylimääräisen kaivosmaksun maksamiseen velvollisten yritysten markkinaosuuksien suuruus oli merkityksellinen tekijä arvioitaessa kyseisen maksun asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta, ja että soveltaminen nettoliikevaihdon perusteella kohdistuu yrityksiin, joilla on riittävät markkinaosuudet tuotannon rajoittamiseksi ja
korkeiden myyntihintojen ylläpitämiseksi keinotekoisesti.
108    Tästä komissio huomauttaa, että jos ylimääräisen kaivosmaksun todellisena tavoitteena on estää poikkeuksellisten suurten voittojen saaminen, on perusteltua kysyä, miksi maksu koskee vain hyvin pientä määrää kyseisellä alalla toimivia yrityksiä.
109    Komissio korostaa myös, että asetuksen nro 404/2021 1 §:n 4 momentissa säädetään, että jos myyjä, joka ei ole velvollinen maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, soveltaa kohtuuttomiin voittoihin tähtäävää hintapolitiikkaa, kansallinen vero- ja tullihallinto voi aloittaa sitä vastaan hallinnollisen verotusmenettelyn. Näin ollen viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään ylimääräisen kaivosmaksun perimistä vähemmän rajoittavasta toimenpiteestä, jolla pyritään kohtuuttomien voittojen torjumista koskevan päämäärän saavuttamiseen.
110    Komissio toteaa lisäksi, ettei Unkari ole osoittanut, että ylimääräisen kaivosmaksun maksamiseen velvollisilla yrityksillä olisi sellainen markkinaosuus, että ne voisivat vääristää markkinaolosuhteita. Kyseisen jäsenvaltion kuvaamat markkinoita vääristävät vaikutukset ovat rinnastettavissa SEUT 102 artiklassa tarkoitettuun määräävän aseman väärinkäyttöön, jota on tarvittaessa torjuttava kilpailuoikeuteen perustuvilla oikeudellisilla välineillä. Tästä komissio toteaa, että Unkarin kilpailuviranomaisessa on vireillä menettelyjä kyseisen alan yrityksiä vastaan.
111    Unkari kiistää komission argumentin, jonka mukaan asetuksilla nro 404/2021 ja nro 405/2021 pyritään puhtaasti taloudelliseen tavoitteeseen. Kyseiset asetukset koskevat päinvastoin kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien intressejä, sillä niillä taataan yhtäältä rakennusalan perusraaka-aineiden saatavuus riittävissä määrissä ja toisaalta kohtuulliset hinnoittelukäytännöt.
112    Covid-19-pandemian vuoksi vuosina 2020–2021 koettuja kielteisiä taloudellisia vaikutuksia pahensi joidenkin markkinatoimijoiden hiekan ja soran kaltaisia tuotteita koskeva kauppapolitiikka. Kaivostuotteiden hinnat ovat kasvaneet keskimäärin 20 prosentilla viimeisen viiden vuoden aikana kotimaisesta tarjonnasta ja kysynnästä riippumatta. Sorahiekan louhinnan alan suurimpien toimijoiden liikevaihto kasvoi merkittävästi samalla ajanjaksolla, ja merkittävästi kasvoi myös niiden tulos verojen kantamisen jälkeen. Näin ollen kyseiset toimijat saivat lisävoittoja siksi, että rakennusalan tuotantoketjun muiden toimijoiden kysyntä niiden tuotteille lisääntyi äärimmäisen paljon.
113    Unkarin mukaan ei ole tarpeen esittää komission vaatimalla tavalla näyttöä siitä, että Unkarin markkinoilla on pulaa kyseisistä materiaaleista, sillä rakentamisen perusmateriaalien toimitusvarmuuden vaarantumisen todennäköisyyden torjumista voidaan pitää oikeutettuna tavoitteena myös silloin, kun on viitteitä siitä, että tämä toimitusvarmuus voi vaarantua. Ei siis ole välttämätöntä odottaa, että tällainen toimitusvarmuus tosiasiallisesti vaarantuu, jotta jäsenvaltio voisi perustellusti ottaa käyttöön asianmukaisia ja oikeasuhteisia ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä tällaisen vaaran torjumiseksi.
114    Niistä komission argumenteista, jotka koskevat asetuksen nro 404/2021 ilmeistä soveltumattomuutta toimitusvarmuuden takaamiseen, Unkari väittää, että jopa yritysten, joilta ei peritä ylimääräistä kaivosmaksua ja joiden osuus kyseisten materiaalien kokonaistuotannosta on 75 prosenttia, on otettava huomioon asetuksessa nro 404/2021 vahvistettu hintataso ja pyrittävä kohtuulliseen voittomarginaaliin. Oikeasuhteisuus vaarantuisi Unkarin mukaan nimenomaan siinä tapauksessa, että velvollisuutta maksaa ylimääräinen kaivosmaksu sovellettaisiin kaikkiin toimijoihin eikä yksinomaan niihin, jotka markkinavoimansa puolesta kykenevät suorittamaan kyseisen maksun.
115    Lopuksi Unkari toteaa komission mainitsemista kilpailuasioita koskevista menettelyistä, että vaikka katsottaisiin, että kilpailuoikeudella voidaan ratkaista sopimattomien hinnoittelukäytäntöjen ongelma, sillä ei kuitenkaan voitaisi taata rakentamisen perusmateriaalien riittävää saatavuutta.
b)     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
116    Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus), C‑66/18, EU:C:2020:792, 178 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
117    Lisäksi asianomaisen jäsenvaltion on osoitettava, että nämä kaksi kumulatiivista edellytystä täyttyvät (tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus), C‑66/18, EU:C:2020:792, 179 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
118    Tässä yhteydessä on myös huomautettava, että niiden oikeuttamisperusteiden tueksi, joihin jäsenvaltio voi vedota, on esitettävä asianmukaisia todisteita tai kyseisen jäsenvaltion toteuttaman rajoittavan toimenpiteen soveltuvuutta ja tarpeellisuutta koskeva analyysi sekä täsmällisiä tietoja, joilla sen väitteitä voidaan tukea (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym., C‑254/23, EU:C:2025:569, 101 kohta).
119    Nyt käsiteltävässä asiassa Unkari väittää, että asetuksen nro 404/2021 antaminen oli tarpeellista talouden elvyttämiseksi, kansantalouden ja sen keskeisten alojen suojelemiseksi – muun muassa varmistamalla rakennusalan tärkeimpien raaka-aineiden toimitusvarmuus –, asuntojen rakentamisohjelman jatkamiseksi ja sen turvaamiseksi, markkinoiden toimintahäiriöiden torjumiseksi, hyvän kauppatavan varmistamiseksi, sopimattomien hinnoittelukäytäntöjen torjumiseksi ja palvelujen vastaanottajien suojelemiseksi.
120    Kyseinen jäsenvaltio korostaa, että kyse ei ole puhtaasti taloudellisista tavoitteista, koska asetuksella pyritään viime kädessä palvelemaan kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien etuja takaamalla rakentamisen perusmateriaalien riittävä saatavuus kohtuullisin hinnoin.
121    Kyseisen jäsenvaltion kirjelmistä ilmenee, että kaikki nämä syyt perustuvat markkinoiden epäedullisen kehityksen väitettyihin yhteisvaikutuksiin, jotka johtuvat covid-19-pandemiasta ja näiden materiaalien puutteesta. Kyseisen alan tärkeimpien toimijoiden toiminta pahensi tämän puutteen vaikutuksia, ja kyseessä olevat toimijat saivat siten poikkeuksellisia voittoja hyötymällä kysynnän äärimmäisestä kasvusta.
122    Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puhtaasti taloudellisia päämääriä ei voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä, joka oikeuttaisi EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoituksen (tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym., C‑254/23, EU:C:2025:569, 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
123    Näin on erityisesti oman maan talouden edistämiseen tai sen moitteettomaan toimintaan liittyvien syiden osalta (ks. vastaavasti tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 64 kohta), kuten talouden elvyttäminen sekä kansallisen talouden ja sen keskeisten alojen suojaaminen, joihin Unkari on käsiteltävässä asiassa vedonnut.
124    Unionin tuomioistuin on sitä vastoin myöntänyt, että kansallinen lainsäädäntö voi olla oikeutettu perusvapauden rajoitus, jos se on annettu taloudellisista syistä, joilla on yleisen edun mukainen tavoite (tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym., C‑254/23, EU:C:2025:569, 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
125    Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että koska SEUT 52 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainittujen yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden kaltaisten yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella voidaan poiketa EUT-sopimuksessa määrätystä perusvapaudesta, niitä on tulkittava suppeasti, minkä vuoksi jäsenvaltiot eivät voi kukin yksipuolisesti määritellä niiden ulottuvuutta ilman Euroopan unionin toimielinten valvontaa. Kyseisiin syihin voidaan näin ollen vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta, ajankohtaisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 59 kohta; tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 66 kohta).
126    Unionin tuomioistuin on todennut erityisesti toimitusvarmuuteen liittyvän tavoitteen osalta, että tällaiseen tavoitteeseen voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (tuomio, 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
127    Unionin tuomioistuin on jo todennut 13.7.2023 antamansa tuomion Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568) 69 kohdassa, että ei voida katsoa, että tavoite, jolla pyritään turvaamaan toimitusvarmuus rakennusalalla tiettyjen louhostoiminnasta saatavien perusraaka-aineiden eli soran, hiekan ja saven osalta, kuuluisi kahdessa edellisessä kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuihin yhteiskunnan perustavanlaatuisiin etuihin.
128    Myöskään tavoitetta, johon Unkari vetoaa nyt käsiteltävässä asiassa ja jolla pyritään takaamaan sellaisten materiaalien, joita asetuksella nro 404/2021 käyttöön otettu kaivosmaksu koskee, eli lajitellun hiekan, lajitellun soran, lajitellun sorahiekan, luonnon sorahiekan ja sementin, toimitusvarmuus, ei voida pitää tällaisena yhteiskunnan perustavanlaatuisena etuna eikä näin ollen yleisen edun mukaisena pakottavana syynä, jolla voitaisiin perustella sijoittautumisvapauden rajoitus.
129    Asuntojen rakentamisohjelman jatkamista ja turvaamista koskevasta tavoitteesta on todettava, että Unkari ei ole kirjelmissään esittänyt minkäänlaista tietoa kyseisen ohjelman sisällöstä ja ulottuvuudesta, mikä on vastoin sille tältä osin kuuluvaa velvollisuutta, kuten tämän tuomion 118 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee.
130    Joka tapauksessa tämä tavoite perustuu, kuten tämän tuomion 121 kohdasta käy ilmi, markkinoiden toimintahäiriöiden ja sopimattomien hinnoittelukäytäntöjen torjumista sekä kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien suojelua koskevien tavoitteiden tavoin covid-19-pandemian aiheuttaman markkinoiden epäsuotuisan kehityksen ja ylimääräisen kaivosmaksun kohteena oleviin materiaaleihin liittyvän pulan väitettyihin yhteisvaikutuksiin.
131    Tältä osin komissio moittii Unkaria siitä, ettei tämä ole esittänyt mitään näyttöä tällaisesta pulasta Unkarin markkinoilla.
132    Unkari väittää, ettei tällaista näyttöä ole tarpeen esittää, sillä myös tällaisten materiaalien toimitusvarmuuden rakennusalalla tapahtuvan vaarantumisen todennäköisyyden torjuntaa voidaan pitää oikeutettuna tavoitteena, koska on viitteitä siitä, että tämä varmuus voi vaarantua.
133    Näin tehdessään kyseinen jäsenvaltio yhtäältä jättää huomiotta tämän tuomion 117 ja 118 kohdassa mainitut velvoitteet, joita sen on noudatettava, kun se vetoaa yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin perustellakseen sijoittautumisvapauden rajoittamisen.
134    Toisaalta Unkari ei vetoa tämän tuomion 126 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuun ”todelliseen” ja ”ajankohtaiseen” vaaraan, vaan pelkästään tiettyjen materiaalien toimitusvarmuuden vaarantumisen ”todennäköisyyteen” rakennusalalla.
135    Niinpä todellisen, ajankohtaisen ja riittävän vakavan vaaran, joka uhkaa yhteiskunnan perustavanlaatuista etua ja jonka perusteella voitaisiin vedota yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin, olemassaoloa ei ole näytetty toteen tämän tuomion 130 kohdassa mainittuihin tavoitteisiin nähden.
136    Näin ollen asetuksessa nro 404/2021 säädetystä ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuudesta johtuvaa sijoittautumisvapauden rajoitusta ei voida oikeuttaa millään Unkarin mainitsemalla tavoitteella.
137    Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että Unkari on jättänyt noudattamatta SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön tällä asetuksella säädetyn maksun maksamista koskevat säännökset.
138    Näin ollen ensimmäinen väite on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee asetuksessa nro 404/2021 säädettyä ylimääräistä kaivosmaksua.
B       Toinen väite, joka koskee direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan rikkomista
1.     Asianosaisten lausumat
139    Komissio väittää, että asetuksesta nro 404/2021 ja kaivostoimintalain 27/A-27/C §:stä olisi pitänyt ilmoittaa sille valmisteluvaiheessa direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
140    Se katsoo, että sekä kyseinen asetus että mainitut 27/A-27/C § kuuluvat kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun muun vaatimuksen käsitteen alaan, koska ne ovat ”oikeudellisesti sitovia” sääntöjä.
141    Lisäksi asetus nro 404/2021 ja kaivostoimintalain 27/A-27/C § vaikuttavat komission mukaan niissä tarkoitettujen rakentamisen perusraaka-aineiden ja perusmateriaalien kaupan pitämiseen siten, että yhtäältä niissä vahvistetaan viralliset hinnat näille tuotteille ja toisaalta määrätään ylimääräisen kaivosmaksun maksamisesta.
142    Komission selittävä opas direktiivistä 2015/1535 tukee tätä tulkintaa, koska siinä täsmennetään, että muun vaatimuksen käsite kattaa ehdot, ”jotka voivat vaikuttaa tuotteen elinkaareen sen kaupan pitämisen kattavasta vaiheesta aina sen tuottaman jätteen käsittely- tai hävittämisvaiheeseen saakka” ja joiden on voitava vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen, luonteeseen tai sen kaupan pitämiseen.
143    Unkari katsoo, että toinen väite on hylättävä.
2.     Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
144    Direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi ”teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset”, ja tämä käsite kattaa muun muassa, kuten kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan g alakohdasta ilmenee, ”muun vaatimuksen” käsitteen.
145    Mainitun direktiivin 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa muu vaatimus määritellään vaatimukseksi, joka ei ole tekninen eritelmä ja joka asetetaan tuotteelle erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa ja joka koskee tuotteen elinkaarta markkinoille saattamisen jälkeen eli käyttöedellytyksiä, kierrätystä, uudelleenkäyttöä tai tuotteen hävittämistä, jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen tai sen luonteeseen taikka sen kaupan pitämiseen.
146    Viimeksi mainitun käsitteen määritelmä on näin ollen jossain määrin monitahoinen, ja se edellyttää – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 118 kohdassa – useiden kumulatiivisten edellytysten täyttymistä.
147    On huomautettava, että kuten tämän tuomion 53 kohdasta käy ilmi, SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin.
148    Vasta sitten, kun komissio on esittänyt riittävästi näyttöä väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen osoittamiseksi, jäsenvaltion tehtävänä on kiistää esitetyt seikat ja niistä aiheutuvat seuraukset perustellusti ja yksityiskohtaisesti (tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan maaseutuympäristön huononeminen), C‑559/19, EU:C:2021:512, 47 ja 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
149    Vaikka komissio nyt käsiteltävässä asiassa väittää kannekirjelmässään esittämänsä toisen väitteen tueksi, että asetus nro 404/2021 ja kaivostoimintalain 27/A-27/C § kuuluvat direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun muun vaatimuksen käsitteen alaan, se ei millään tavoin perustele tätä väitettä vaan tyytyy toteamaan, että kyse on säännöistä, jotka ovat ”oikeudellisesti sitovia” ja jotka vaikuttavat rakentamisen perusraaka-aineiden ja perusmateriaalien markkinointiin. Näillä toteamuksilla ei kuitenkaan voida osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla syitä, joiden vuoksi nämä Unkarin säädökset kuuluisivat kyseisen käsitteen alaan.
150    Koska komissio ei ole tutkinut edes suppeasti viimeksi mainitussa säännöksessä asetettuja kumulatiivisia edellytyksiä kunkin säädöksen osalta, se ei ole antanut unionin tuomioistuimelle mahdollisuutta tarkistaa, onko väitetty jäsenyysvelvoitteen laiminlyönti tapahtunut.
151    On siis katsottava, että komissio ei ole oikeudellisesti riittävällä tavalla näyttänyt toteen, että Unkari olisi jättänyt noudattamatta direktiivin 2015/1535/ETY 5 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
152    Toinen väite on näin ollen hylättävä.
153    Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön asetukseen nro 404/2021 sisältyvät ylimääräistä kaivosmaksua koskevat säännökset.
154    Kanne hylätään muilta osin.
IV     Oikeudenkäyntikulut
155    Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan.
156    Koska komission kanne on hyväksytty vain osittain, on syytä päättää, että kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön ylimääräisen kaivosmaksun maksamista koskevia säännöksiä ylimääräisestä kaivosmaksusta, joka maksetaan talouden elvyttämiseksi, annetulla hallituksen asetuksella nro 404/2021 (VII. 8.) (a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet).
2)      Kanne hylätään muilta osin.
3)      Euroopan komissio ja Unkari vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: unkari.