62018TJ0509
TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen)
den 19 december 2019 (
*1
)
”EAGF och Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Tillämpliga frister mellan de nationella tillsynsmyndigheternas kontroller – Förhandsanmälan av kontroller på plats – Underförstådd förhandsanmälan – Artiklarna 25 och 26 i genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 – Schablonmässig finansiell korrigering”
I mål T‑509/18,
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Lewis, A. Sauka och K. Walkerová, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/873 av den 13 juni 2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 152, 2018, s. 29), i den del som kommissionen därigenom undantog betalningar som Republiken Tjeckien verkställt inom ramen för Ejflu till ett belopp om 151116,65 euro,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen),
sammansatt av ordföranden V. Tomljenović, samt domarna A. Marcoulli och A. Kornezov (referent),
justitiesekreterare: handläggaren R. Ūkelytė,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 3 oktober 2019,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Den undersökning som ligger till grund för förevarande tvist genomfördes av Europeiska kommissionen den 23 till den 27 november 2015. Undersökningen tilldelades referensnummer RD 2/2015/023/CZ och avsåg Tjeckiens genomförande av Ejflu-programmet för landsbygdsutveckling Axe 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder), med avseende på det administrations- och kontrollsystem som Republiken Tjeckien tillämpat för landsbygdsutvecklingsåtgärder för miljövänligt jordbruk eller för åtgärder avsedda att kompensera för naturbetingade nackdelar. Denna undersökning följde på den utredning som kommissionen genomfört i Tjeckien under 2011, med referensnummer RD 2/2011/013/CZ.
2
I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549, rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13), och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av förordning nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 2014, s. 69), i dess ändrade lydelse, underrättade kommissionen, genom skrivelse av den 16 februari 2016, Republiken Tjeckien om sina synpunkter på den undersökning som genomförts 2015. I denna skrivelse framhöll kommissionen bland annat att de kontroller som olika myndigheter i denna medlemsstat genomförde hos en och samma stödmottagare skulle organiseras på så sätt att intervallen mellan de olika besöken på plats hos en och samma stödmottagare skulle förkortas och under alla omständigheter inte överskrida fjorton dagar, varvid denna frist begränsades till 48 timmar bland annat för kontroller på plats avseende ansökningar om djurbidrag eller stödanspråk inom ramen för djurrelaterat landsbygdsutvecklingsstöd (nedan kallade ansökningar om djurbidrag), såsom föreskrivs i artikel 4.7 i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 2011, s. 8), som då var i kraft. Republiken Tjeckien besvarade denna skrivelse den 14 april 2016, därefter översände kommissionen på nytt sina synpunkter till Tjeckien den 18 maj 2016.
3
Ett bilateralt möte ägde rum den 21 juni 2016, och kommissionen översände mötesprotokollet till Tjeckien den 22 juli 2016. Tjeckien upprättade ett yttrande härom, vilket översändes till kommissionen den 22 september 2016, varigenom Republiken Tjeckien bland annat informerade kommissionen om att, trots att de var oense, hade den antagit nya metodanvisningar som överensstämde med kommissionens krav och som skulle träda i kraft den 8 augusti 2016.
4
Efter omfattande skriftväxling mellan kommissionen och Republiken Tjeckien, beslutade kommissionen att den skulle genomföra en kompletterande undersökning (nedan kallad den kompletterande undersökningen), vilket Republiken Tjeckien underrättades om den 13 oktober 2017. Den kompletterande undersökningen ägde rum mellan den 30 oktober och den 3 november 2017.
5
Efter denna kompletterande undersökning översände kommissionen, genom skrivelse av den 14 mars 2018, det formella meddelande som avses i artikel 34.3 tredje stycket och artikel 40.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59, rättelse EUT L 114, 2015, s. 25) (nedan kallat det formella meddelandet). Däri bekräftade kommissionen sin tidigare ståndpunkt, nämligen att när de tjeckiska myndigheterna utförde flera kontroller på plats hos en och samma stödmottagare skulle den första kontrollen anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan” av påföljande kontroller, med följden att dessa påföljande kontroller skulle genomföras senast fjorton dagar, eller inom 48 timmar avseende ansökningar om djurbidrag, såsom föreskrivs i artikel 4.7 i förordning nr 65/2011 och artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014. Ett åsidosättande av denna bestämmelse utgjorde en brist i en grundläggande kontroll. Kommissionen föreslog emellertid inte någon finansiell korrigering för 2014 och 2015, eftersom de tjeckiska myndigheterna under denna period kunde ha haft berättigade förväntningar på att de nationella bestämmelserna var förenliga med unionsrätten. För 2016 uppskattade kommissionen däremot risken för unionens medel till 151116,65 euro, med tillämpning av en schablonmässig finansiell korrigering på 5 procent, med anledning av en brist i en grundläggande kontroll (se sidan 2 i det formella meddelandet).
6
Tjeckien inkom den 24 april 2018 med en begäran om förlikning, som avvisades av förlikningsorganet med motiveringen att beloppet i fråga inte översteg en miljon euro och att Republiken Tjeckien inte hade visat att ärendet var av principiell betydelse för tillämpningen av unionslagstiftningen.
7
Den 13 juni 2018 antog Europeiska kommissionen genomförandebeslut (EU) 2018/873 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 152, 2018, s. 29) (nedan kallat det angripna beslutet).
8
Vad avser Republiken Tjeckien undantog kommissionen från unionsfinansiering enligt det angripna beslutet bland annat ett belopp om totalt 151116,65 euro, avseende åtgärder som ingick i det integrerade systemet för administration och kontroll (IAKS) inom ramen för Ejflu-programmet för landsbygdsutveckling (2014–2020), och som legat till grund för betalningar under räkenskapsåren 2017 och 2018.
Förfarandet och parternas yrkanden
9
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 augusti 2018 väckte Republiken Tjeckien förevarande talan.
10
Svaromålet inkom till tribunalens kansli den 29 november 2018. En rättelse inkom den 23 januari 2019.
11
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 3 oktober 2019.
12
Republiken Tjeckien har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i den del kommissionen undantog ett belopp om 151116,65 euro avseende betalningar som Republiken Tjeckien verkställt från unionsfinansiering,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
13
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan,
–
förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
14
Till stöd för sin talan har Republiken Tjeckien åberopat tre grunder avseende ett åsidosättande av, för det första, artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, för det andra, principen om skydd för berättigade förväntningar och, för det tredje, artikel 52.1 och 51.2 i förordning nr 1306/2013 vad gäller beloppet av den finansiella korrigering som kommissionen fastställt.
15
Angående den första grunden har Republiken Tjeckien erinrat om att enligt artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 får kommissionen undanta belopp från unionsfinansiering endast under förutsättning att de motsvarande utgifterna inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten. Republiken Tjeckien anser i huvudsak att kommissionen felaktigt har hävdat att en första kontroll på plats skulle anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan” för senare kontroller och därför skulle dessa senare kontroller alltid genomföras inom den frist för förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, det vill säga fjorton dagar eller 48 timmar beroende på det enskilda fallet.
16
Kommissionen anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.
17
I likhet med vad kommissionen erinrade om i sitt svaromål och i det formella meddelandet, ska det inledningsvis påpekas att förordning nr 65/2011 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2015. Följaktligen tillämpades genomförandeförordning nr 809/2014 från och med ansökningsåret 2015. Härvidlag ska det framhållas att i förevarande fall är det endast ansökningsåret 2016 som omfattas av tvisten, eftersom kommissionen inte tillämpade några finansiella korrigeringar med avseende på ansökningsåren 2014 och 2015 (se punkt 5 ovan). Förevarande tvist ska således prövas mot bakgrund av de relevanta bestämmelserna i genomförandeförordning nr 809/2014.
18
Det ska dessutom erinras om att i fråga om avslutande av räkenskaper för jordbruksfonder ska beslut fattas på grundval av en sammanfattande rapport och skriftväxlingen mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Under dessa omständigheter ska motiveringsskyldigheten avseende sådana beslut anses vara uppfylld, då den stat till vilken beslutet är riktat har deltagit aktivt i det förfarande i vilket detta har utarbetats och då denna stat väl kände till varför kommissionen ansett att unionens medel inte skulle påföras det omtvistade beloppet (se dom av den 21 mars 2002, Spanien/kommissionen, C‑130/99, EU:C:2002:192, punkt 126 och där angiven rättspraxis, dom av den 14 april 2005, Portugal/kommissionen, C‑335/03, EU:C:2005:231, punkt 84). Lagenligheten av det angripna beslutet ska således prövas mot bakgrund av, bland annat, innehållet i det formella meddelandet.
19
I förevarande fall framgår det av det formella meddelandet att kommissionen är av uppfattningen att Republiken Tjeckien inte hade verkställt de betalningar som omfattades av Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) för ansökningsåret 2016 i enlighet med artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, vilket var skälet till att kommissionen, med stöd av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, påförde denna medlemsstat den schablonmässiga finansiella korrigering som är föremål för förevarande tvist.
20
I detta avseende ska det erinras om att det i artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 föreskrivs bland annat att kommissionen, när utgifter som omfattas av Ejflu inte har betalats ut i överensstämmelse med tillämplig unionsrätt, ska anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering.
21
I artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, med rubriken ”Förhandsanmälan av kontroller på plats”, som de tjeckiska myndigheterna i förevarande fall anklagas för att ha åsidosatt, föreskrivs att ”[k]ontroller på plats får förhandsanmälas på villkor att detta inte påverkar kontrollernas syfte och gör dem mindre effektiva”, och att ”[f]örhandsanmälan ska göras så sent som möjligt och får inte göras mer än 14 dagar i förväg”, alternativt 48 timmar vad gäller förhandsanmälan av kontroller på plats avseende ansökningar om djurbidrag, utom i väl motiverade fall.
22
Valet av tidpunkt för kontroller på plats regleras av artikel 26 i genomförandeförordning nr 809/2014, vari det i punkt 2 föreskrivs att ”[v]ad gäller landsbygdsutvecklingsåtgärder inom ramen för det integrerade systemet ska kontrollerna på plats fördelas över året på grundval av en analys av de risker som åtagandena inom de olika åtgärderna innebär”. Det framgår av punkt 4 i denna artikel att för det fall att vissa stödvillkor, åtaganden och andra skyldigheter endast kan kontrolleras under en viss tidsperiod kan det krävas kompletterande kontroller på plats vid en senare tidpunkt. I sådana fall ska kontrollerna på plats samordnas på ett sådant sätt att antalet besök och besökens längd hos en och samma stödmottagare begränsas till vad som är nödvändigt. I sista stycket i samma punkt preciseras att ”[o]m kompletterande besök krävs ska artikel 25 gälla för varje ytterligare besök”.
23
I förevarande fall är det för det första ostridigt att de kontroller som de tjeckiska myndigheterna utförde, var för sig, genomfördes antingen utan förhandsanmälan, eller efter förhandsanmälan som gjorts inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014.
24
För det andra framgår det av handlingarna i målet att Republiken Tjeckien har beslutat att införa ett ”horisontellt” kontrollsystem, som gör det möjligt för flera myndigheter att samtidigt utöva tillsyn över flera typer av stöd och flera villkor för stödberättigande eller tvärvillkor, i stället för ”vertikal” kontroll av en enda specifik åtgärd. Kommissionen har inte bestridit att ett sådant kontrollsystem är förenligt med unionsrätten och har således medgett, och bekräftat vid förhandlingen, att den omständigheten att kontrollansvaret delegeras till ett flertal organ inte strider mot unionsrätten.
25
För det tredje har kommissionen inte heller bestridit att inom ramen för ett sådant kontrollsystem kan en och samma stödmottagare bli föremål för flera kontroller av de olika nationella myndigheterna.
26
Kommissionen anser emellertid att inom ramen för ett sådant kontrollsystem ska den första kontrollen anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan” för senare kontroller hos samma stödmottagare, vilket innebär att samtliga senare kontroller ska utföras inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014. Såsom kommissionen uppgav vid förhandlingen anser den att en första kontroll ”ger samma konsekvenser” som en förhandsanmälan i den mening som avses i nämnda artikel, vilket innebär att de tidsfrister som föreskrivs där ska anses vara de längsta tillåtna, även när det inte har gjorts någon förhandsanmälan. Såsom kommissionen har uppgett som svar på en fråga från tribunalen anser den således att i avsaknad av förhandsanmälan är artikel 25 i denna förordning analogt tillämplig. Kommissionen anser följaktligen att när fråga har varit om flera kontroller och dessa inte har genomförts inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 25 i nämnda förordning, det vill säga på så sätt att perioden mellan den första och den sista kontrollen har kunnat överstiga 14 dagar, eller 48 timmar i fråga om kontroller på plats av ansökningar om djurbidrag, har Republiken Tjeckien åsidosatt denna bestämmelse.
27
I detta avseende erinrar tribunalen om att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 9 mars 2017Polen/kommissionen, C‑105/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:191, punkt 38, dom av den 7 augusti 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punkt 35, och dom av den 15 maj 2019, Grekland/kommissionen, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, punkt 46).
28
Vad inledningsvis gäller ordalydelsen av artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, konstaterar tribunalen att det inte föreskrivs i denna bestämmelse att en första kontroll på plats ska anses utgöra en ”förhandsanmälan” för kommande kontroller. I bestämmelsens föreskrivs inte heller att för det fall att fråga är om flera kontroller ska samtliga av dessa utföras inom fjorton dagar efter den första kontrollen eller, i förekommande fall, 48 timmar avseende ansökningar om djurbidrag. Ingen annan bestämmelse i genomförandeförordning nr 809/2014 innehåller heller någon sådan regel, vilket Republiken Tjeckien med rätta har påpekat.
29
Vad gäller kommissionens argument avseende möjligheten att analogt tillämpa artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, ska det framhållas att denna artikel reglerar möjligheten att göra en ”förhandsanmälan” att en kontroll på plats kommer att genomföras. Såsom Republiken Tjeckien har gjort gällande ska begreppet ”förhandsanmälan” förstås så, att den stödmottagare som ska bli föremål för en kontroll ska underrättas i förväg om denna. En förhandsanmälan ska således ske vid en tidigare tidpunkt än själva kontrollen, vilket klart framgår av bestämmelsens lydelse, som anger att ”[k]ontroller på plats får förhandsanmälas”. Vidare ska förhandsanmälan normalt innehålla information om datumet för kontrollen och de uppgifter som omfattas av den, för att säkerställa att stödmottagaren redan i förväg kan medverka till kontrollen, när sådan medverkan krävs för att garantera att kontrollen blir effektiv (se även punkterna 37 och 38 nedan). Enbart den omständigheten att en stödmottagare har varit föremål för en första kontroll utgör inte i sig en underrättelse om att vederbörande nödvändigtvis kommer att bli föremål för ytterligare kontroller, eftersom en enda kontroll, beroende på det enskilda fallet, kan vara tillräcklig, och inte heller en underrättelse om de exakta datumen för de senare kontrollerna, eller vilka uppgifter som då ska kontrolleras. Även om det antas att en förhandsanmälan kan vara ”underförstådd”, kan en första kontroll följaktligen inte per automatik likställas med en ”underförstådd förhandsanmälan” som kan medföra att de tidsfrister som föreskrivs i nämnda artikel 25 börjar löpa.
30
Dessutom motsägs en analog tillämpning av artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, i den meningen att samtliga senare kontroller ska genomföras inom fjorton dagar, respektive 48 timmar avseende ansökningar om djurbidrag, såsom kommissionen förordar, uttryckligen av artikel 26.4 in fine i den förordningen, vari det föreskrivs att om kompletterande besök krävs ska artikel 25 ”gälla för varje ytterligare besök”. Även om det antas att en första kontroll på plats kan anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan”, gäller en sådan anmälan – jämte den tillämpliga tidsfristen – för varje ytterligare besök och inte, såsom kommissionen har anfört, samtliga besök av detta slag, med följden att samtliga kontroller ska genomföras inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014. Kommissionens analoga tillämpning av denna artikel kan således inte godtas.
31
Vad därefter gäller det sammanhang som artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014 ingår i och förordningens systematik, ska det påpekas att det är artikel 26 i genomförandeförordning nr 809/2014 som reglerar valet av tidpunkt för kontroller på plats, vari det i punkt 2 föreskrivs att vad gäller landsbygdsutvecklingsåtgärder inom ramen för det integrerade systemet ska kontrollerna på plats fördelas över året på grundval av en analys av de risker som åtagandena inom de olika åtgärderna innebär. De nationella tillsynsmyndigheterna har således rätt att fastställa vid vilken eller vilka tidpunkter under året dessa kontroller kan genomföras effektivt och på bästa sätt. Beroende på vilken typ av uppgifter som ska kontrolleras eller den aktuella jordbrukscykeln kan det nämligen förhålla sig så, att ett besök på plats är möjligt eller effektivt endast under en viss period av året. Det är just av det skälet som artikel 26.4 i nämnda förordning uttryckligen medger att ytterligare besök kan ske vid en senare tidpunkt.
32
I detta hänseende ska det påpekas att Republiken Tjeckien, i bilaga A 9 till ansökan, har lagt fram en detaljerad tabell över vilka perioder som är optimala för att utföra kontroller på plats utifrån vilken typ av uppgifter som ska kontrolleras och jordbrukscykeln i fråga, varav det framgår att effektiviteten av flera kontroller endast kan säkerställas om de utförs under en viss period av året, som ibland kan skilja sig flera månader i förhållande till vad som är den optimala perioden för att kontrollera en annan typ av uppgift som också kan bli föremål för kontroll hos samma stödmottagare. Tillfrågad härom vid förhandlingen, bekräftade kommissionen att den inte bestred riktigheten av dessa uppgifter.
33
Det kan således konstateras att kommissionens påstående att olika kontroller måste genomföras inom de frister för förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, det vill säga inom fjorton dagar respektive 48 timmar, varvid den första kontrollen ska anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan” av de påföljande kontrollerna, även strider mot det sammanhang i vilket nämnda artikel 25 ingår och mot nämnda förordnings systematik.
34
Denna slutsats styrks även av de mål som eftersträvas genom artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014. I detta hänseende ska det nämligen framhållas att i enlighet med artikel 24.1 i den förordningen ska kontroller på plats göras på ett sådant sätt att det är möjligt att effektivt kontrollera de uppgifter som omfattas av kontrollen. Således får en förhandsanmälan endast förekomma i de fall då den inte innebär någon risk för felaktiga kontrollresultat (skäl 27 i förordningen), och ”på villkor att [den] inte påverkar kontrollernas syfte och gör dem mindre effektiva” (artikel 25 första stycket i samma förordning). Dessa bestämmelser har således som mål att säkerställa effektiviteten av kontrollerna genom att prioritera det överraskningsmoment som uppstår vid oanmälda kontroller (utan förhandsanmälan) eller, när så är nödvändigt, med förhandsanmälan men en kortfristig sådan (fjorton dagar eller 48 timmar för ansökningar om djurbidrag).
35
Såsom Republiken Tjeckien har påpekat är det viktigt att framhålla att blott den omständigheten att en och samma stödmottagare är föremål för olika kontroller av olika myndigheter vid olika tidpunkter under året, och således inte på så sätt att samtliga kontroller utförs inom de frister som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, inte i sig kan leda till att effektiviteten av kontrollerna påverkas.
36
För det fall att en uttrycklig förhandsanmälan inte har skett, kan de stödmottagare som varit föremål för en första kontroll nämligen inte vara säkra på att de nödvändigtvis kommer att bli föremål för flera kontroller av de berörda myndigheterna, och de kan i än mindre grad veta det exakta datumet för de senare kontrollerna och vilka uppgifter som då ska kontrolleras. En sådan första kontroll undanröjer således inte nödvändigtvis det överraskningsmoment som eftersträvas genom de bestämmelser som avses i punkt 34 ovan. Såsom Republiken Tjeckien har framhållit skulle den tolkning som kommissionen förordar i själva verket kunna leda till den oönskade effekten att framtida kontroller helt förlorar sitt överraskningsmoment. Om den första kontrollen alltid ska anses utgöra en underförstådd förhandsanmälan kan stödmottagaren vara säker på att ytterligare kontroller kommer att genomföras inom de följande fjorton dagarna (eller inom 48 timmar beroende på det enskilda fallet), och således kunna förbereda sig inför dessa.
37
Den tolkning som kommissionen förespråkar är inte heller ägnad att säkerställa den ändamålsenliga verkan av den förhandsanmälan som avses i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014. I detta avseende är parterna eniga om att en förhandsanmälan kan vara nödvändig bland annat för det fall att stödmottagarens förberedande medverkan är absolut nödvändig för att kontrollerna ska kunna genomföras på ett effektivt sätt (till exempel genom att samla djuren före besöket på plats). För det fall att en första kontroll ska anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan”, såsom kommissionen har hävdat, är det inte möjligt att säkerställa att stödmottagaren medverkar före kontrollen, eftersom denna ”förhandsanmälan” ska anses vara ”underförstådd” och följaktligen kan stödmottagaren inte veta det exakta datumet för de senare kontrollerna och vilka uppgifter som då ska kontrolleras så att stödmottagaren, i förekommande fall, redan i förväg kan samarbeta med de behöriga myndigheterna.
38
Det kan visserligen inte uteslutas att en stödmottagare, mot bakgrund av tidigare erfarenheter, efter en första kontroll kan förutse om, när och med avseende på vilka uppgifter vederbörande kan förvänta sig att bli kontrollerad. I förevarande fall har kommissionen emellertid inte klandrat Republiken Tjeckien för att, i vissa konkreta fall, ha genomfört kontroller på plats på ett sätt som har gjort det möjligt för stödmottagarna att med säkerhet förutse omfattningen av och valet av tidpunkt för de senare kontrollerna och förbereda sig för dem, och därigenom ha undergrävt effektiviteten av kontrollerna, och kommissionen har inte heller förebringat några som helst bevis i detta avseende. Det enda åsidosättande av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, som är för handen i förevarande mål och som ligger till grund för den angripna schablonmässiga korrigeringen i enlighet med vad som framgår av det formella meddelandet, består, såsom kommissionen har bekräftat vid förhandlingen, i att Republiken Tjeckien inte har genomfört samtliga kontroller inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014.
39
Såsom framgår av punkt 31 ovan, och som kommissionen för övrigt har medgett, kan det mer allmänt förhålla sig så, att det inte är möjligt att samtidigt eller inom en kort tidsperiod utföra samtliga nödvändiga kontroller, eftersom vissa kontroller, i enlighet med artikel 26.2 och 26.4 i genomförandeförordning nr 809/2014, endast kan utföras under en viss period av året, beroende på arten av de uppgifter som ska kontrolleras eller den berörda jordbrukscykeln. Att nödvändigtvis genomföra sådana kontroller inom de tidsfrister för förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 25 i nämnda förordning, såsom kommissionen förordar, skulle riskera att undergräva effektiviteten av dessa kontroller, eftersom en kontrollperiod som fastställts på detta sätt skulle kunna vara ogynnsam för att genomföra kontrollerna.
40
Det ska vidare understrykas att samtliga skyldigheter som åläggs medlemsstaterna och som kan ha ekonomiska konsekvenser för dem ska vara tillräckligt klara och precisa, så att de kan förstå innebörden av och rätta sig efter dem. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att rättssäkerhetsprincipen, som utgör en del av unionsrättens allmänna principer, kräver att rättsregler är ”klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har”, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning (se dom av den 5 maj 2015, Spanien/kommissionen, C‑147/13, EU:C:2015:299, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
41
I förevarande fall förhåller det sig emellertid så, att den skyldighet som kommissionen avser att ålägga medlemsstaterna, nämligen att genomföra samtliga relevanta kontroller inom de frister för förhandsanmälan som föreskrivs i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, inte framgår av de tillämpliga bestämmelserna med den klarhet, precision och förutsebarhet som krävs enligt rättssäkerhetsprincipen, så att medlemsstaterna kan förstå innebörden av och rätta sig efter dem. Detta gäller i än högre grad när det är fråga om en bestämmelse som föreskriver tidsfrister, eftersom dessa per definition måste definieras tydligt och i förväg, så att såväl medlemsstaterna som stödmottagarna på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om räckvidden av denna bestämmelse.
42
Kommissionens synsätt att en första kontroll ska anses utgöra en ”underförstådd förhandsanmälan” och att samtliga påföljande kontroller ska genomföras inom fjorton dagar eller 48 timmar för ansökningar om djurbidrag, strider följaktligen mot lydelsen i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, det mål som eftersträvas genom den bestämmelsen, det sammanhang som den ingår i, förordningens systematik och rättssäkerhetsprincipen.
43
Härav följer att det åsidosättande av artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, som är det enda åsidosättande av unionsrätten i den mening som avses i artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 som kommissionen har lagt till grund för den finansiella korrigering för ansökningsåret 2016 som är föremål för förevarande tvist, inte är för handen.
44
Följaktligen, och utan att det är nödvändigt att pröva den andra och den tredje grunden, ska talan bifallas såvitt avser den första grunden. Det angripna beslutet ska därför ogiltigförklaras i den del kommissionen därigenom undantog de betalningar som Republiken Tjeckien verkställt inom ramen för Ejflu, till ett belopp om 151116,65 euro.
Rättegångskostnader
45
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
46
Republiken Tjeckien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Tjeckiens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:
1)
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/873 av den 13 juni 2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), ogiltigförklaras i den del kommissionen därigenom undantog betalningar som Republiken Tjeckien verkställt inom ramen för Ejflu till ett belopp om 151116,65 euro.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 december 2019.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tjeckiska.