62001CC0259_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta EY 226 artiklan nojalla 3.7.2001 nostamallaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteellaan toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/30/EY (jäljempänä direktiivi) ja erityisesti sen 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä se ainakaan ole ilmoittanut komissiolle näistä toimenpiteistä.
II Edeltänyt hallinnollinen menettely ja asianosaisten vaatimukset
2. Direktiivin 29 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään kahden vuoden kuluttua sen voimaantulosta ja ilmoitettava tästä komissiolle. Direktiivi tuli voimaan 10.8.1998, joten määräaika päättyi siis 10.8.2000.
3. Ranskan viranomaiset ilmoittivat 17.8.2000 päivätyllä kirjeellään komissiolle direktiivin säännösten täytäntöönpanoa Ranskassa koskevasta tilanteesta. Ranskan hallitus ilmoitti tässä yhteydessä, että hallitus oli hyväksynyt lakiehdotuksen, joka on tarkoitus esittää parlamentille.
4. Koska komissio ei saanut muita tietoja Ranskan hallitukselta, se kehotti tätä 22.9.2000 päivätyllä kirjeellään esittämään kahden kuukauden kuluessa huomautuksensa siitä, ettei direktiiviä ollut saatettu osaksi kansallista oikeutta.
5. Ranskan hallitus vastasi 21.11.2000 päivätyllä kirjeellään ja ilmoitti, että direktiivin täytäntöönpaneminen edellyttää pitkälle meneviä muutoksia kansallisessa lainsäädännössä. Ranskalaiset talouden toimijat olivat kuitenkin jo toteuttaneet siirtymätoimenpiteitä verkkoon pääsyn vapauttamiseksi.
6. Komissio osoitti 5.2.2001 EY 226 artiklan mukaisen perustellun lausunnon Ranskan tasavallalle ja vaati sitä toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa.
7. Ranskan tasavalta vastasi tähän 6.4.2001 päivätyllä kirjeellä, jossa se vahvisti aikomuksensa saattaa direktiivi osaksi Ranskan oikeusjärjestystä. Lisäksi se viittasi jälleen siirtymätoimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli direktiivin tavoitteiden välittömän soveltamisen varmistaminen.
8. Koska komissio piti tällaisia toimenpiteitä riittämättöminä eikä se saanut muuta ilmoitusta direktiivin täytäntöönpanoa varten välttämättömien toimenpiteiden toteuttamisesta, se päätti nostaa yhteisöjen tuomioistuimessa nyt esillä olevan kanteen. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/30/EY ja erityisesti sen 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä se ainakaan ole ilmoittanut komissiolle näistä toimenpiteistä
- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
9. Ranskan tasavalta vaatii vastauksessaan, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää kanteen osittain.
III Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
A Asianosaisten lausumat
10. Komissio väittää vedoten EY 10 artiklan ja EY 249 artiklan kolmannen kohdan mukaisiin jäsenvaltioiden velvoitteisiin sekä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
11. Komissio väittää lisäksi, että talouden toimijoiden käyttöön ottaman siirtymäjärjestelmän kaltainen järjestelmä ei perusta riittävän täsmällistä oikeudellista perustaa, joka voisi vapauttaa jäsenvaltion velvoitteestaan antaa lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä. Tässä yhteydessä komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulee yhteisön oikeuden täydellisen soveltamisen takaamiseksi saattaa lainsäädäntönsä yhdenmukaiseksi yhteisön oikeuden kanssa, mutta jäsenvaltioiden on lisäksi tehtävä se siten, että ne antavat säännöksiä, jotka ovat riittävän täsmällisiä, selkeitä ja avoimia, jotta oikeussubjektit voivat tuntea oikeutensa ja myös vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa. Viimeksi mainittu seikka on tärkeä erityisesti silloin, kun direktiivillä on tarkoitus antaa oikeuksia muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, kuten nyt esillä olevassa asiassa.
12. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on asiassa komissio vastaan Kreikka 29.10.1998 antamassaan tuomiossa todennut, että " - - se, että voimassa on yhä lainsäädäntöä, jota sovelletaan yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevalla tavalla, sikäli kuin sitä ei koske desuetudo, - - on - - omiaan johtamaan epävarmuuteen, mikä ei sovi yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa, koska tällainen epävarmuus lisää mahdollisten edunsaajien vaikeuksia selvittää oikeuksiensa laajuus".
13. Ranskan hallitus väittää, että se, että jäsenvaltiot noudattavat komission mainitsemista määräyksistä johtuvia velvoitteitaan, ei edellytä lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten muodollista antamista. Sellaiset käytännön muutokset kyseisellä alalla, jotka ovat soveltuvia direktiivissä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, riittävät.
14. Ranskan hallituksen mielestä se on ainakin osittain täyttänyt velvoitteensa direktiivillä tavoiteltujen päämäärien osalta, sellaisina kuin ne ilmenevät erityisesti sen 7 ja 9 perustelukappaleesta, kun kaasuala on Ranskassa käytännössä vapautettu vastaavalla siirtymäkauden järjestelyllä.
15. Toimitus- ja jakeluverkkoon pääsyä koskevan siirtymäjärjestelyn osalta Ranskan hallitus viittaa siihen, että se on tullut voimaan 10.8.2000 ja siitä on ilmoitettu komissiolle jo 17.8.2000. Tämän järjestelmän perusteella rekisteröidyt asiakkaat ovat voineet päästä verkkoon tekemällä vähintään yksivuotisen sopimuksen. Kyseessä olevat talouden toimijat ovat julkaisseet tämän pääsyn yleiset ehdot ja tariffit. Lisäksi rekisteröidyillä asiakkailla on mahdollisuus käyttää varastopalveluja määräajan verkon tietyissä paikoissa, tämä kuitenkin edellyttää päivittäisiä määriä koskevien tiettyjen takuiden antamista.
16. Ranskan hallituksen mielestä tietyt asiakkaat voivat tämän järjestelmän avulla neuvotella uudelleen kaasunjakelusopimuksensa ja jopa vaihtaa toimittajaa. 14 prosenttia Ranskassa rekisteröidyistä asiakkaista oli vuoden sisällä vaihtanut toimittajaa; neljä uutta toimittajaa oli samassa ajassa aloittanut toimintansa.
17. Lisäksi talouden toimijat ovat velvoittautuneet erottelemaan kirjanpidollisesti kuljetus- ja käsittelytoimintansa sekä varmistamaan näitä toimintoja koskevien kauppa- ja rahoitussuhteidensa täydellisen avoimuuden.
18. Ranskan hallitus lisää tähän vastineessaan, että komissio on kyseenalaistanut direktiivin täytäntöönpanomuodon, muttei toteutettujen toimenpiteiden tehokkuutta.
19. Lisäksi Ranskan hallitus toteaa, että kaasualan vapauttaminen nopeutuu Ranskassa. Ensinnäkin osa tätä varten välttämättömästä lainsäädännöstä on annettu. Ranskan hallitus viittaa erityisesti valtion varoista annetun lain 81 §:ään, joka on oikaistu 31.12.2001 ja jolla on tarkoitus poistaa kaasuputkia koskeva toimilupajärjestelmä. Toiseksi edellä mainitulla siirtymäjärjestelmällä saavutettu markkinoiden avautuminen koskee rekisteröityjen asiakkaiden kulutuksen kasvavaa osuutta. Ranskan hallitus arvioi tämän osuuden olevan jo noin 30 prosenttia.
20. Tästä johtuu, että direktiivin oikeaa täytäntöönpanoa ei voida arvioida vain sen muodollisen täytäntöönpanon kannalta, vaan ennemminkin Ranskan kaasumarkkinoiden tosiasiallisen avautumisen kannalta.
B Asian arviointi
21. Koska Ranskan hallitus ei kiistä, että välttämättömien lainsäädäntötoimenpiteiden valmistelu on tapahtunut myöhässä, se ei myöskään kiistä sitä, että direktiiviä ei ole täytäntöönpantu määräajassa.
22. Tätä toteamusta ei muuta tiettyjen talouden toimijoiden käytössä olevat tai käyttöön ottamat menetelmät, joiden avulla on tarkoitus vapauttaa verkkoon pääsy siirtymäkauden aikana, kuten Ranskan hallitus väittää.
23. Ranskan hallitus korostaa tosin perustellusti, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "direktiivin täytäntöönpano ei välttämättä edellytäkään lainsäädäntötoimia kaikissa jäsenvaltioissa".
24. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä mahdollisuus on kuitenkin olemassa vain sillä edellytyksellä, että "kansallisessa oikeudessa taataan se, että asianomaisesta laista johtuva oikeudellinen tilanne on riittävän täsmällinen ja selvä ja että oikeudensaajat ovat tietoisia kaikista oikeuksistaan ja voivat tarpeen vaatiessa toteuttaa ne kansallisessa tuomioistuimessa".
25. Yhteisöjen tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että "tämä viimeksi mainittu edellytys on erityisen tärkeä silloin, kun kyseisen direktiivin tarkoituksena on oikeuksien suominen toisten jäsenvaltioiden kansalaisille".
26. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä edellytetty oikeusvarmuus on kuitenkin Ranskan hallituksen omasta esityksestä päätellen tässä asiassa tuskin toteutunut.
27. Ensiksi on huomattava, että Ranskan hallitus ei ole kiistänyt sitä, että (edelleen) voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö ei riitä direktiivissä asetettujen edellytysten täyttämiseksi. Se vetoaa ennemminkin kyseessä olevien talouden toimijoiden käytännön toimenpiteisiin, joiden pitäisi soveltua direktiivin tavoitteiden toteuttamiseksi siirtymäajan siihen asti, kunnes direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeutta.
28. Komissio viittaa vastineessaan kuitenkin perustellusti asiassa C-236/91, komissio vastaan Irlanti, 17.11.1992 annettuun tuomioon, jonka mukaan "pelkkää hallintokäytäntöä, jolle on ominaista se, että hallintoelimet voivat halutessaan muuttaa sitä, ja jota ei riittävällä tavalla tehdä julkiseksi, ei voida pitää perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden pätevänä täyttämisen muotona".
29. Tämän on mielestäni pädettävä sitäkin enemmän talouden toimijoiden menettelyyn, tai kuten nyt esillä olevassa asiassa, niin sanottuun siirtymäjärjestelyyn. Tässä on muistettava, että direktiivin kohteena on markkinoiden avautuminen erityisesti muiden jäsenvaltioiden yrityksille. Siinä annetaan näille markkinoille osallistujille siis edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja oikeuksia, joten on katsottava, että kyseessä on korostunut oikeusvarmuuden tarve.
30. Tietyt talouden toimijat voivat ensinnäkin periaatteessa myös muuttaa omia menettelyjään mielin määrin. Tämä on oikeusvarmuuden kanssa yhtä vähän yhteensoveltuvaa kuin tällaisten menettelyjen puuttuva avoimuus tai oletettavasti vähäinen tunnettuus.
31. Myöskään direktiivin kanssa ristiriitaisten säännösten voimassa pitäminen poikkeavista käytännön toimenpiteistä huolimatta ei takaa riittävää varmuutta ja selkeyttä kansallisessa oikeusjärjestelmässä. Tältä osin riittää viittaus yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "sellaisten kansallisten säännösten voimassapitäminen, jotka sellaisinaan ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, johtaa, silloinkin kun kyseinen jäsenvaltio toimii sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa, tosiasialliseen tilanteeseen, joka on epäselvä, koska kyseisen oikeuden subjektit jäävät epävarmoiksi heille kuuluvista mahdollisuuksista vedota yhteisön oikeuteen".
32. Tästä kaikesta johtuu, että Ranskan hallituksen esittämä järjestelmä ei riitä direktiivin asianmukaiseksi täytäntöönpanemiseksi. Koska direktiiviä ei näin ollen ole säädetyssä määräajassa pantu täytäntöön, on komission kanne katsottava perustelluksi.
33. Ranskan tasavalta on tämän vuoksi jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole säädetyssä määräajassa antanut direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
34. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Ratkaisuehdotus
35. Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1. toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/30/EY ja erityisesti sen 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, eikä se ainakaan ole ilmoittanut komissiolle näistä toimenpiteistä,
2. velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.