62013CC0058_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi är italienska medborgare. Efter att ha erhållit yrkestiteln ”abogado” i Spanien ansökte de om att upptas i behörigt advokatsamfund i Italien, för att kunna utöva advokatyrket i Italien. Ansökningarna ingavs med stöd av de italienska lagar som har införlivat Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls.(2)
2. Eftersom det lokala advokatsamfundet inte tog ställning till ansökningarna inom den fastställda fristen väckte såväl Angelo Alberto Torresi som Pier Francesco Torresi talan vid Consiglio Nazionale Forense (CNF) (det nationella advokatsamfundet). Inom ramen för överklagandeförfarandet har CNF beslutat att begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende två frågor rörande tolkningen och giltigheten av direktiv 98/5 mot bakgrund av de principer enligt vilka ”rättsmissbruk” är förbjudet och ”respekt för nationella identiteter” ska iakttas.
3. Enligt min mening är det ganska uppenbart hur dessa frågor bör besvaras. Innan jag övergår till bedömningen av sakfrågorna i förevarande mål måste dock en fråga av processuellt slag besvaras. Är CNF, i målet vid den nationella domstolen, behörig att hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande?
4. För att besvara den frågan är det först och främst nödvändigt att bedöma vilken räckvidd och funktion kriterierna oberoende ställning och opartiskhet har i förhållande till begreppet ”domstol i en medlemsstat” i den mening som avses artikel 267 FEUF.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
5. I artikel 2 första stycket i direktiv 98/5 föreskrivs följande:
”En advokat skall ha rätt att under hemlandets yrkestitel permanent och i varje annan medlemsstat utöva sådan advokatverksamhet som närmare anges i artikel 5.”
6. I artikel 3 i direktiv 98/5, som har rubriken ”Registrering hos behörig myndighet”, föreskrivs följande:
”1. En advokat, som önskar utöva verksamhet i en annan medlemsstat än den i vilken han har förvärvat sin auktorisation, skall ansöka om registrering hos den behöriga myndigheten i den medlemsstaten.
2. Värdlandets behöriga myndighet skall registrera advokaten efter uppvisande av bevis på att han har registrerats hos hemlandets behöriga myndighet …”
7. I artikel 9 i direktiv 98/5, som har rubriken ”Motivering och domstolsprövning”, föreskrivs följande:
”Ett avslag på en sådan ansökan om registrering som avses i artikel 3 eller ett beslut att återkalla en sådan registrering samt beslut om disciplinära påföljder skall motiveras.
Dessa beslut skall kunna göras till föremål för domstolsprövning enligt bestämmelser i nationell rätt.”
B – Italiensk rätt
8. Italien har införlivat direktiv 98/5 genom lagstiftningsdekret nr 96 av den 2 februari 2001 (nedan kallat lagstiftningsdekret 96/2001).(3)
9. Enligt artikel 6.1–6.3 i lagstiftningsdekret 96/2001 måste de av medlemsstaternas medborgare som vill utöva advokatyrket i Italien med hemlandets yrkestitel, hos det lokala advokatsamfundet (Consiglio dell’Ordine degli Avvocati) i den domkrets där de är stadigvarande bosatta eller har näringsställe, ansöka om registrering i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utanför Italien. Till ansökan måste bifogas bevis som styrker att sökanden är unionsmedborgare, sökandens bosättning eller näringsställe och registreringen i hemlandets yrkesorganisation.
10. I artikel 6.6 i lagstiftningsdekret 96/2001 föreskrivs att det lokala advokatsamfundet inom 30 dagar från ingivandet av ansökan eller kompletteringar, ”om de fastställda villkoren är uppfyllda och det inte föreligger någon grund för uteslutning, ska sörja för registreringen i den särskilda förteckningen och meddela motsvarande myndighet i hemlandet om detta”. I artikel 6.8 i samma lagstiftningsdekret stadgas i sin tur att sökanden, om det lokala advokatsamfundet inte har tagit ställning till ansökan inom den fastställda fristen, senast tio dagar från fristens utgång kan överklaga hos Consiglio Nazionale Forense, som ska pröva ”registreringsansökan i sak”.
11. Vid tiden för händelserna i målet vid den nationella domstolen reglerades CNF:s sammansättning, roll och verksamhet i huvudsak av kungligt lagdekret nr 1578 av den 27 november 1933 (nedan kallat lagdekret 1578/1933),(4) kungligt dekret nr 37 av den 22 januari 1934 (dekret 37/1934),(5) och annan sekundärlagstiftning.(6)
12. CNF har sitt kontor i Rom, vid justitieministeriet, och består av 26 medlemmar (som motsvarar antalet appellationsdomkretsar). Medlemmarna utses av sina kollegor bland advokater som är behöriga att föra någons talan vid italienska överrätter.
13. Enligt artiklarna 31 och 54 i lagdekret 1578/1933 ska CNF pröva en talan som väckts mot ett lokalt advokatsamfunds beslut rörande registrering i förteckningen över etablerade advokater respektive disciplinärenden. Med stöd av artikel 56 i nämnda dekret kan CNF:s beslut i sin tur överklagas till Corte di Cassazione, Sezione Unite (kassationsdomstolen, i plenum) på grund av ”bristande befogenhet, maktmissbruk och felaktig rättstillämpning”.
II – Bakgrund, förfarande och tolkningsfrågor
14. Såväl Angelo Alberto Torresi som Pier Francesco Torresi har erhållit universitetsexamen i juridik (Licenciado en Derecho) i Spanien och registrerades den 1 december 2011 som praktiserande advokater (abogado ejerciente) hos advokatsamfundet i Santa Cruz de Tenerife (Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife).
15. Den 17 mars 2012 ingav Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi var sin ansökan till Ordine degli Avvocati di Macerata (Maceratas advokatsamfund) om registrering i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands. Maceratas advokatsamfund tog emellertid inte ställning till ansökan om registrering inom den frist på 30 dagar som föreskrivs i italiensk lag.(7)
16. Den 19 april 2012 väckte Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi därför var sin talan vid CNF och begärde att denna instans skulle pröva deras registreringsansökningar i sak.(8)
17. Eftersom CNF var osäker på tolkningen och giltigheten av artikel 3 i direktiv 98/5 beslutade den att förklara målet vilande och att begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende följande frågor:
1) Ska artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, mot bakgrund av den allmänna principen om förbud mot rättsmissbruk och artikel 4.2 FEU om respekt för medlemstaternas nationella identiteter, tolkas så att de nationella administrativa myndigheterna är förpliktade att i förteckningen över etablerade advokater registrera italienska medborgare som har gjort sig skyldiga till missbruk av unionsrätten, och utgör nämnda artikel hinder för en nationell praxis enligt vilken dessa myndigheter får avslå en ansökan om registrering i förteckningen över etablerade advokater när det föreligger objektiva omständigheter som tyder på att unionsrätten har missbrukats, dock utan att detta påverkar vare sig iakttagandet av proportionalitetsprincipen och diskrimineringsförbudet eller sökandens rätt att väcka talan för att göra gällande ett eventuellt åsidosättande av etableringsrätten och erhålla en domstolsprövning av myndighetens åtgärd?
2) Om den första frågan besvaras [jakande], ska artikel 3 i direktiv 98/5/EG, enligt nämnda tolkning, anses vara ogiltig mot bakgrund av artikel 4.2 FEU i den mån den gör det möjligt att kringgå en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken tillträde till advokatyrket endast medges efter det att en statsexamen har avlagts, och nämnda examen föreskrivs i medlemsstatens författning och räknas bland de grundläggande principerna om skydd för tjänsteanvändare och om en god rättskipning?
18. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi, den italienska regeringen, den spanska regeringen, den österrikiska regeringen, den polska regeringen, den rumänska regeringen, Europaparlamentet, rådet, och kommissionen har inkommit med yttranden. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi, den italienska regeringen, den spanska regeringen, Europaparlamentet, rådet och kommissionen yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 11 februari 2014.
III – Bedömning
A – Behörighet
19. För att bedöma om det hänskjutande organet är en domstol, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, ska domstolen, enligt fast rättspraxis, beakta ett antal omständigheter, såsom om organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det har en oberoende ställning.(9)
20. Domstolen har förklarat att ett nationellt organ kan anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF när det fullgör dömande uppgifter, men inte när det fullgör administrativa uppgifter. När ett organ enligt lag ska fullgöra olika uppgifter – vilket, som vi kommer att se, är fallet vad gäller CNF – har domstolen påpekat att det är nödvändigt att kontrollera exakt vilka slags uppgifter organet fullgör i det särskilda normativa sammanhang i vilket det har framställt sin begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF.(10) I det hänseendet har domstolen fäst särskild vikt vid huruvida en ”tvist” är anhängig vid detta organ och huruvida detta ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett beslut med karaktär av dom.(11)
21. I förevarande mål har Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi anfört två grunder till stöd för sin uppfattning att CNF inte är ”en domstol i en medlemsstat” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. För det första har de gjort gällande att CNF inte uppfyller kriteriet om oberoende ställning, eftersom dess medlemmar inte kan anses vara opartiska. För det andra har de gjort gällande att de uppgifter som CNF fullgör är rent administrativa, eftersom det beslut som fattas efter slutfört förfarande är av administrativ natur.
22. I det följande kommer jag att visa varför jag anser att CNF, i målet vid den nationella domstolen, är behörig att hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande. Jag kommer att inleda med att undersöka de två kriterier som Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi hävdar inte är uppfyllda. Därefter kommer jag att gör en kort analys av huruvida andra kriterier som anges i domstolens praxis är uppfyllda.
1. Oberoende ställning och opartiskhet
23. För det första har Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi ställt sig tveksamma till huruvida CNF är opartiskt. Organet består nämligen helt och hållet av auktoriserade advokater, vilka kan ha ett gemensamt intresse av att stänga ute potentiella konkurrenter, som har erhållit sin auktorisation utomlands, från marknaden. I detta hänseende hänvisar Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi till domstolens dom i målet Wilson.(12)
24. Det ska inledningsvis påpekas att domstolen redan i domen i målet Gebhard(13) godtog en begäran från CNF om ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF avseende frågor om tolkningen av direktiv 77/249/EEG om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster.(14) Trots att utslaget i domen i det ovannämnda målet Gebhard inte uttryckligen behandlar domstolens möjlighet att besvara tolkningsfrågorna, går det inte att sluta sig till att domstolen förbisåg denna aspekt av tvisten. I sitt förslag till avgörande behandlade generaladvokaten Léger faktiskt denna aspekt och fann att CNF, i målet vid den nationella domstolen, måste betraktas som en ”domstol i en medlemsstat” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.(15) Dessutom är det väl känt att frågor om domstolens behörighet, inklusive dess behörighet enligt artikel 267 FEUF, är en fråga om tvingande rätt och därför kan – och i förekommande fall måste – prövas ex officio av domstolen.(16) Jag anser följaktligen att hade begäran om förhandsavgörande i det ovannämnda målet Gebhard inte kunnat tas upp till sakprövning på grund av bristande behörighet skulle (och borde) domstolen ha prövat begäran ex officio, särskilt med tanke på att generaladvokaten hade flaggat för det.
25. Eftersom domen i målet Gebhard meddelades redan 1995 kan man emellertid fundera över huruvida begreppet ”domstol i en medlemsstat” har utvecklats sedan dess. Framför allt kan man fråga sig om inte bedömningen i domen i målet Gebhard implicit har ersatts av bedömningen i domen i målet Wilson, som meddelades betydligt senare.
26. Personligen är jag i princip inte främmande för tanken på att tolkningen av de kriterier som uppställts i domstolens praxis kan utvecklas över tid och att det ibland kan vara lämpligt att tillämpa dessa kriterier mer rigoröst nu, mot bakgrund av dagens förhållanden.
27. Jag anser att det är av yttersta vikt att domstolen behåller ett visst mått av flexibilitet vad gäller bedömningen av de relevanta kriterierna i artikel 267 FEUF. Det finns två skäl till detta. Dels är skillnaderna mellan rättssystemen i de – numera – 28 medlemsstaterna för stora för att kunna omfattas av en enda definition av ”domstol i en medlemsstat”, dels utvecklas hela tiden dessa rättssystem, inklusive domstolsväsendets struktur och organisation. Enligt min mening måste domstolens praxis beakta sådana förändringar på nationell nivå, och utvecklas hand i hand med denna utveckling.
28. Vidare har jag vid andra tillfällen argumenterat för en striktare bedömning av olika aspekter av huruvida en begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.(17)
29. Till skillnad från Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi är jag emellertid inte övertygad om att kriteriet om oberoende ställning i artikel 267 FEUF efter domen i målet Wilson har utvecklats – eller, i vilket fall som helst, borde utvecklas – i riktning mot mer stringens. Först kommer jag därför att förklara varför domstolen i domen i målet Wilson, enligt min mening, inte hade för avsikt att ersätta bedömningen i domen i målet Gebhard. Därefter kommer jag att visa varför jag, i vilket fall som helst, är av den åsikten att domstolen inte bör ersätta bedömningen i domen i målet Gebhard genom att utsträcka resonemanget i domen i målet Wilson till ett annat rättsligs sammanhang.
a) Bedömningen i domen i målet Wilson ersatte inte bedömningen i domen i målet Gebhard
30. I domen i målet Wilson begärde Cour administrative (högsta förvaltningsdomstolen) i Luxemburg ett förhandsavgörande från domstolen avseende frågor om prövningsförfarandet vid avslag på ansökan om inträde i advokatsamfundet i Luxemburg. I huvudsak rörde dessa frågor huruvida vissa bestämmelser i den luxemburgska lagstiftningen var förenliga med direktiv 98/5.
31. I sitt beslut förklarade domstolen att överklagandeförfarandena vid disciplin- och förvaltningsnämnden (Conseil disciplinaire et administratif) och disciplin- och förvaltningsnämnden för överklaganden (Conseil administratif et disciplinaire d’appel) (nedan kallad nämnderna), vilka inrättats genom den luxemburgska lagen av den 10 augusti 1991 om advokatyrket, inte var att betrakta som ”domstolsprövning” i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 98/5. Domstolen fann att nämnderna, som uteslutande eller till största delen bestod av advokater med luxemburgskt medborgarskap, inte utgjorde en tillräcklig garanti för opartiskhet.(18)
32. Till att börja med är det viktigt att påpeka att domstolen i domen i målet Wilson inte avvisade en begäran om förhandsavgörande från en av nämnderna på grund av bristande behörighet. I det målet rörde det sig snarare om att en förvaltningsdomstol bad domstolen att fastställa huruvida den relevanta luxemburgska lagen var förenlig med artikel 9 i direktiv 98/5. Det är inom ramen för denna specifika kontext som domstolen ”lånade” de principer som har utvecklats med stöd av artikel 267 FEUF för att tolka nämnda artikel. I det fallet angrep domstolen således problemet ur en annan synvinkel. Detta är en viktig punkt som jag kommer att återkomma till nedan.
33. I grund och botten tillhör domen i målet Wilson, enligt min mening, den rättspraxis genom vilken domstolen har funnit att nationella organ som prövar en talan mot beslut som fattats av yrkesorganisationer, beroende på de särskilda omständigheterna i det specifika fallet, kan,(19) respektive inte kan,(20) betraktas som ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
34. I detta hänseende erinrar jag om att domstolen har från och med domen i målet Corbiau förklarat att begreppet oberoende ställning ska tolkas som ett krav på att det nationella organet, inom ramen för det nationella målet, måste handla som en ”myndighet som har egenskapen av en utomstående i förhållande till den myndighet som har fattat det beslut som är föremål för talan”.(21)
35. I domen i det ovannämnda målet Wilson påpekade domstolen att det finns två aspekter av begreppet oberoende ställning, en yttre och en inre. Den yttre aspekten av begreppet oberoende ställning förutsätter att det organ som begär ett förhandsavgörande är skyddat mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra dess medlemmars oberoende bedömning av de tvister som det ska lösa. Jag kommer nedan att hänvisa till denna aspekt som oberoende ställning i egentlig mening.
36. Den inre aspekten är knuten till opartiskhet och ska säkerställa att parterna i tvisten samt deras respektive intressen ska vara jämbördiga i förhållande till föremålet för tvisten. Denna aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och förutsätter avsaknad av allt annat intresse av lösningen på tvisten än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna. Jag kommer nedan att hänvisa till denna aspekt som opartiskhet.
37. Enligt domstolen förutsätter dessa krav på oberoende ställning i egentlig mening och opartiskhet att det finns regler, särskilt vad gäller organets sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet och grunderna för medlemmarnas röstnedläggelse, jäv och återkallande av röst, som utesluter allt rimligt tvivel som de enskilda skulle kunna hysa beträffande organets pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och organets neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras”.(22)
38. Efter en bedömning av den relevanta rättsliga bakgrunden slog domstolen i domen i målet Wilson fast att sådana garantier saknades. För det första innehöll den luxemburgska lagstiftningen inte några specifika bestämmelser om jävsinvändningar mot nämndernas medlemmar och deras självmana tillbakaträdande på grund av jäv, och det fanns inte heller något skydd mot otillbörlig inblandning och påtryckning från regeringens sida, till exempel i form av en lagbestämmelse om att medlemmarna inte får vara bundna av instruktioner. För det andra fann domstolen att i enlighet med den luxemburgska lagstiftningen var samtliga, eller de flesta, medlemmarna i nämnderna advokater med luxemburgskt medborgarskap(23) som hade invalts från de två lokala advokatsamfunden, det vill säga från just de organ vars beslut en eventuell prövning skulle avse. Domstolen konstaterade vidare att medlemmarna i de lokala advokatsamfunden och medlemmarna i nämnderna delade ett gemensamt intresse, nämligen att fastställa ett beslut genom vilket en konkurrent som erhållit sin yrkestitel i en annan medlemsstat utesluts från marknaden.
39. De italienska lagar som är i fråga i förevarande mål innehåller däremot bestämmelser för att garantera att medlemmarna i CNF både har en oberoende ställning (i egentlig mening) och är opartiska.
40. Framför allt anges det i artikel 49 i lagdekret 1578/1933 och artikel 2 i lagstiftningsdekret 597/1947 att parterna under behandlingen av ett ärende vid CNF kan invända mot att en av CNF:s medlemmar deltar i överläggningarna av samma skäl som de, enligt den italienska civilprocesslagen kan invända mot vanliga domares medverkan. I dessa bestämmelser anges även att medlemmar i CNF som ska pröva ett mål är skyldiga att träda tillbaka om de får kännedom om att något av dessa skäl föreligger, även om inte någon part uttryckligen har invänt mot deras medverkan.(24)
41. Dessutom finns det bestämmelser för att garantera anställningstrygghet för medlemmarna i CNF. De väljs för en period av tre år och mandattiden upphör inte förrän de nyvalda medlemmarna tillträder efter ett val.(25) Varken justitieministern eller någon annan offentlig myndighet har behörighet att entlediga en medlem i CNF, eller tvinga honom eller henne att avgå.(26) Det finns varken någon hierarkisk eller någon funktionsmässig koppling till de offentliga myndigheterna. Inte heller har vare sig CNF:s ordförande eller CNF själv någon makt över de övriga medlemmarna i CNF, eller över de beslut i CNF som han eller hon motsätter sig.(27)
42. Dessutom får det inte förekomma några personliga band mellan CNF och lokala advokatsamfund eftersom medlemskap i ett lokalt advokatsamfund, enligt artikel 13 i lagstiftningsdekret 382/1944, är oförenligt med ett medlemskap i CNF. Därtill finns det inte någon bestämmelse i den italienska lagstiftningen som begränsar medlemskap i CNF till advokater med italienskt medborgarskap.(28) En omständighet som man kanske inte ska bortse från är att precis som varje annan advokat som har registrerats i förteckningen över etablerade advokater har även de advokater som har registrerats i den särskilda avdelningen för advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands rätt att rösta i valet för att utse medlemmar av CNF.(29) Det vore dessutom långsökt att hävda att varje medlem i CNF mer eller mindre direkt skulle konkurrera med de advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands och som ansöker om registrering. Förutom att de registreras i olika delar av förteckningen över etablerade advokater(30) verkar de också i olika appellationsdomkretsar.(31)
43. Det lagstadgade kravet att CNF måste vara neutralt i de tvister som hänskjuts till det styrks ytterligare av den omständigheten att CNF, till skillnad från det lokala advokatsamfundet, inte kan delta som part vid överklaganden av dess beslut vid Corte di Cassazione ”på grund av dess ställning som tredje part vad gäller tvisten”.(32)
44. Min slutsats är därför att man måste skilja på domarna i de ovannämnda målen Gebhard och Wilson, eftersom det finns så stora skillnader mellan dessa domars underliggande rättsliga sammanhang och faktiska omständigheter. Jag finner följaktligen inte något i den sistnämnda domen som skulle kunna tolkas som att domstolen hade för avsikt att ersätta sin tidigare bedömning i frågan.
b) Bedömningen i domen i målet Wilson bör
inte ersätta bedömningen i domen i målet Gebhard
45. Det bör dessutom påpekas att domstolen, i vilket fall som helst, inte bör ersätta bedömningen i domen i det ovannämnda målet Gebhard genom att i kraft av själva sakförhållandet tillämpa resonemanget i domen i målet Wilson på ett annat rättsligt sammanhang.
46. Som jag erinrade om ovan förklarade domstolen i domen i målet Wilson inte att en begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till sakprövning, utan domstolen besvarade endast de frågor som den luxemburgska Cour administrative hade hänskjutit till den om huruvida den relevanta luxemburgska lagstiftningen var förenlig med artikel 9 i direktiv 98/5.
47. För mig är det uppenbart att ett korrekt införlivande av artikel 9.2 i direktiv 98/5 förutsätter att en bestämmelse om domstolsprövning införs som – bland annat – kännetecknas av att den fullt ut uppfyller kraven i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).(33) Jag anser det däremot inte alls vara lika uppenbart att artikel 267 FEUF, inom ramen för unionens rättsordning, ska utgöra en så hög tröskel för en nationell domstol som vill hänskjuta tolkningsfråg or till domstolen enligt förfarandet för förhandsavgörande.
48. Tvärtom pekar just de skäl som talar för en strikt tillämpning av artikel 6 i Europakonventionen och artikel 47 i stadgan mot en mindre rigid tillämpning av begreppet ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
49. En strikt tillämpning av kraven i artikel 6 i Europakonventionen och artikel 47 i stadgan är nödvändig för att stärka skyddet för enskilda och för att säkerställa ett starkt skydd av grundläggande rättigheter. En alltför strikt tillämpning av de kriterier som anges i domstolens rättspraxis om huruvida en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF kan tas upp till sakprövning skulle emellertid riskera att ge motsatt resultat, nämligen att enskilda skulle förlora sin möjlighet att få sin sak prövad av den ”naturliga domaren” (domstolen). Följden skulle bli att unionsrättens effektivitet skulle försvagas i hela EU.
50. Det är kanske bäst att förtydliga att jag inte vill att domstolen ska ha en lättvindig syn på kriteriet om oberoende ställning (eller för den skull något annat kriterium).
51. Fördragsfädernas tanke bakom förfarandet för förhandsavgörande var helt klart att det skulle vara ett instrument för en dialog ”mellan domare”. I detta hänseende är det viktigt att komma ihåg att två av de grundläggande principer som unionens rättsordning bygger på är subsidiaritetsprincipen och principen om processuell autonomi.(34) Förfarandet för förhandsavgörande är följaktligen det förfarande som, mer än något annat fördragsförfarande, skapades för att säkerställa att de nationella domstolarna och unionsdomstolarna arbetar som om de tillhörde en enda rättsgemenskap.(35) I detta hänseende tyder allt på att kriterierna om oberoende ställning i egentlig mening och opartiskhet har en viktig funktion att fylla, eftersom dessa kriterier ingår i själva begreppet ”domstol” enligt modern juridisk och politiskt doktrin.(36)
52. Jag varnar dock för att behandla domen i målet Wilson som ett prejudikat som, genom en ny tolkning av befintlig rättspraxis, skulle tvinga domstolen att göra en ingående bedömning av alla tänkbara grunder som kan ge upphov till tvivel om det hänskjutande organets opartiskhet (eller oberoende ställning i egentlig mening).
53. Varje gång det är uppenbart att ett nationellt organ formellt
har getts ställning som domstol inom det egna rättssystemet och den nationella lagstiftningen – i enlighet med domstolens praxis – innehåller tillräckliga bestämmelser för att garantera organets och dess medlemmars opartiskhet och oberoende ställning i egentlig mening, anser jag inte att domstolens bedömning ska sträcka sig längre på den punkten. Som domstolen i domen i det ovannämnda målet Köllensperger och Atzwanger själv konstaterade tillkommer det inte domstolen att anta att en sådan föreskrift skulle tillämpas i strid med den nationella rättsordningen eller ”rättsstatliga principer”.(37)
54. Såvitt unionsrätten inte innehåller några särskilda bestämmelser (som artikel 9.2 i direktiv 98/5), i vilka det krävs att en sådan bedömning görs, ankommer det således på den nationella lagstiftaren (eller de nationella domstolarna) att bedöma frågan huruvida det nationella systemet för domstolsprövning har brister i fråga om opartiskhet och oberoende ställning, och i förekommande fall åtgärda dessa brister. Detta är dock definitivt inte en unionsrättslig fråga.
55. Genom den aktuella begäran om förhandsavgörande har domstolen inte ombetts att svara på huruvida överklagandeförfarandena vid CNF är förenliga med artikel 9.2 i direktiv 98/5, och detta är inte heller en fråga som domstolen kan pröva ex officio. Så länge som förfarandena är förenliga med de garantier som krävs enligt domstolens praxis (vilket jag anser att de är i CNF:s fall) finns det ingen anledning för domstolen att inte meddela ett avgörande på grund av att det hänskjutande organet påstås sakna opartiskhet eller oberoende ställning i egentlig mening.
56. En sådan utveckling skulle vara oroande. Det räcker med en snabb titt på medlemsstaternas rättssystem för att se att många länder har domstolar som, helt eller delvis, består av personer som inte är yrkesdomare utan företräder olika yrkesgrupper eller sociala eller ekonomiska grupper. Det viktiga målet Laval Un Partneri(38), där domstolen (stora avdelningen) meddelade sin dom 2007, rörde exempelvis en begäran om förhandsavgörande från den svenska arbetsdomstolen, som består av såväl företrädare för arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen som yrkesdomare.
57. Om man tolkar resonemanget i domen i målet Wilson lika långtgående som Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi förespråkar borde domstolen ha funderat över om vissa medlemmar av Arbetsdomstolen inte hade ett gemensamt intresse av att undanta utländsk konkurrens från den svenska byggsektorn. Detta hade kunnat resultera i att domstolen hade förklarat sig obehörig att pröva målet.
58. På samma sätt konstaterar jag att domstolen har godtagit en begäran om förhandsavgörande från Arbejdsret
(den danska arbetsdomstolen)(39) och en begäran om förhandsavgörande från Faglige Voldgiftsret
(den danska fackliga skiljedomstolen),(40) vars sammansättning inte bara påminner om hur Arbetsdomstolen är sammansatt,(41) utan även utgör ett system för tvistlösning som – trots att det har fastställts och regleras i lag – i viss mån existerar parallellt med de vanliga danska domstolarna.
59. En alltför restriktiv tolkning av kriteriet om opartiskhet skulle emellertid även vara svår att förena med uppfattningen att en skiljenämnd, under vissa förutsättningar, också kan betraktas som ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
60. Följderna av att tolka domen i målet Wilson som att denna ålägger domstolarna att göra en ny ingående bedömning för att fastställa huruvida nationella domstolar har den oberoende ställning och opartiskhet som krävs, vilket går längre än den formella kontrollen av att den nationella lagstiftningen innehåller garantier om detta, skulle således få långtgående konsekvenser. En ansenlig mängd nationella rättsorgan skulle riskera att inte länge omfattas av begreppet ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket skulle försvaga systemet för att skydda enskilda och undergräva unionsrättens effektivitet.
61. Min slutsats är därför att CNF uppfyller kriteriet om oberoende ställning.
2. Utövande av dömande verksamhet
62. För det andra har Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi gjort gällande att CNF, vad gäller registreringen i förteckningen över etablerade advokater, och till skillnad från i disciplinärenden, enbart har administrativa uppgifter. Det beslut som CNF fattar efter avslutat förfarande ska i själva verket betraktas som en åtgärd av administrativ art.
63. Man får dock inte glömma att i målet Gebhard väckte Gebhard, en tysk advokat etablerad i Italien, i två fall talan vid CNF. Nämnda mål rörde dels en talan mot en disciplinär påföljd som utdömts av advokatsamfundet i Milano, dels en talan mot samma advokatsamfunds avslag på hans ansökan om registrering i förteckningen över etablerade advokater.
64. Om de argument som Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi har anfört ska anses korrekta innebär detta att domstolen, i domen i målet Gebhard, fastställde sin behörighet uteslutande på grundval av den första talan, och inte med hänvisning till den andra talan. Inget i domen i målet Gebhard förefaller emellertid styrka en sådan tolkning av domstolens beslut. I den domen framhöll tvärtom domstolen kopplingarna mellan respektive talan från Gebhard.(42) I sitt förslag till avgörande i målet Gebhard konstaterade generaladvokaten Léger dessutom att CNF i båda fallen utövade dömande verksamhet.(43) På denna punkt finner jag generaladvokaten Légers resonemang övertygande.
65. I vilket fall som helst förefaller likheten mellan de två förfaranden som CNF prövade i målet Gebhard härstamma från de tillämpliga italienska lagarna. Båda förfarandena regleras i huvudsak av samma bestämmelser, nämligen artiklarna 54 och 56 i lagdekret 1578/1933, och artiklarna 59–65 i dekret 37/1934.
66. Slutligen görs ingen skillnad mellan de två förfarandena i CNF:s dagliga verksamhet. I CNF:s arbetsordning görs en tydlig åtskillnad mellan detta organs ”sammanträden av rättskipningskaraktär” (artiklarna 9–11) och ”administrativa sammanträden” (artiklarna 12–16).(44) Enligt CNF:s verksamhetskalender hade lördagen den 29 september 2012 ‑ den dag då målet Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi prövades – reserverats för CNF:s sammanträden av rättskipningskaraktär.
67. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi pekar emellertid på en möjlig skillnad mellan de två förfarandena. När CNF prövar en talan i ett disciplinärende riktas denna alltid mot ett administrativt beslut från det lokala advokatsamfundet, medan detta inslag verkar saknas om ett lokalt advokatsamfund inte tar ställning till en ansökan om registrering i förteckningen över etablerade advokater. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi hänvisar till artikel 6.8 i lagstiftningsdekret 2001/96, enligt vilket den sökande senast tio dagar från utgången av en frist på 30 dagar från ingivandet av ansökan kan överklaga hos CNF, som ska pröva ansökan i sak om det lokala advokatsamfundet ännu inte har tagit ställning till ansökan.
68. Såsom jag tolkar den italienska lagstiftningen följer emellertid att om ett lokalt advokatsamfund underlåter att fatta beslut om en advokats ansökan om registrering i förteckningen över etablerade advokater innebär detta implicit ett beslut om avslag på ansökan. CNF fattar följaktligen inte enbart ett beslut i det lokala advokatsamfundets ställe (på grund av att det sistnämnda organet har underlåtit att agera). CNF omprövar snarare ett lokalt advokatsamfunds (om än implicita) beslut om avslag på ansökan i fråga. Det är först om CNF konstaterar att ett lokalt advokatsamfund felaktigt har avslagit en ansökan som CNF prövar den ansökan i sak, vilket påminner om den prövning som förvaltningsdomstolar, enligt italiensk rätt, i vissa fall har befogenhet att göra.(45)
69. Min tolkning av den italienska lagstiftningen förefaller ha stöd i protokollet från förhandlingen vid CNF den 29 september 2012, som ingår bland handlingarna i det nationella målet, vilka domstolen mottagit. I protokollet anges att förhandlingen rörde ” Angelo Alberto Torresis talan mot Maceratas advokatsamfunds tystnad ”. De formuleringar som CNF har använt i vissa domar i mål som påminner om målet Angelo Alberto Torresi är enligt min mening ännu mer avslöjande. CNF talar uttryckligen om lokala advokatsamfunds ” tysta beslut om avslag ” på ansökningar om inträde i samfundet, vilka de sökande har överklagat till CNF.(46)
70. Här är det knappast nödvändigt att erinra om att bestämmelser om ”tyst avslag” och ”tyst beviljande” inte bara är vanliga inom italiensk förvaltningsrätt(47) utan även i andra medlemsstaters förvaltningslagstiftning,(48) och i unionens rättsordning.(49)
71. Här kan det även vara av intresse att notera att regeln om att tystnad innebär avslag gäller vid ansökningar till lokala advokatsamfund, men att samma regel inte gäller vid ansökningar till CNF.(50) Detta ger ytterligare stöd åt tolkningen att det förstnämnda organet fattar beslut av administrativ art medan det sistnämnda organet fattar beslut av rättskipningskaraktär.
72. Slutligen stämmer det att lagdekret 1578/1933, till skillnad från lag 247/2012,(51) inte uttryckligen klassificerar den verksamhet som CNF utövar vid överklaganden av beslut från lokala advokatsamfund om registrering i förteckningen över etablerade advokater som dömande verksamhet.(52) Det är dock ostridigt att CNF inom den italienska rättsordningen hela tiden har ansetts ha ställning som en specialdomstol, vars beslut ”inte är administrativa åtgärder utan avgöranden”(53), som meddelas efter ett kontradiktoriskt förfarande(54) . Enligt den italienska författningsdomstolen (Corte Costituzionale) utövar CNF ”dömande verksamhet i allmänhetens intresse, ett intresse som skiljer sig från och är större än den yrkesgrupps intresse [som den företräder].(55)
73. Den omständigheten att CNF, enligt italiensk lagstiftning, utövar dömande verksamhet är självfallet inte avgörande för att betrakta organet som domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Å andra sidan bör domstolen inte heller utan vidare bortse från hur ett organ klassificeras enligt nationell rätt. Detta gäller särskilt i avsaknad av tydliga och samstämmiga indicier på att det med stöd av unionsrätten går att komma fram till en annan slutsats.(56) De inslag i de tillämpliga nationella lagar som jag har undersökt ger dock inte stöd för någon annan slutsats i förevarande mål.
3. Övriga kriterier
74. I förevarande mål förefaller dessutom även övriga kriterier i domstolens praxis rörande begreppet ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF peka i riktning mot den slutsatsen, och inte mot någon annan slutsats.
75. Mot bakgrund av framför allt lagdekret 1578/1933 (och mer nyligen lag 247/2012) råder det för det första ingen tvekan om att CNF är inrättat genom lag och är permanent till sin karaktär.
76. Vidare är det uppenbart att CNF:s behörighet är tvingande för parterna. CNF har en tvingande behörighet vad gäller registreringen i förteckningen över etablerade advokater,(57) och behörigheten är således inte avhängig att parterna ingår en överenskommelse om detta.(58) Angelo Alberto Torresis och Pier Francesco Torresis enda möjlighet att överklaga Maceratas advokatsamfunds beslut angående deras ansökningar är att vända sig till CNF.(59)
77. Det stämmer att CNF:s beslut kan bli föremål för ett särskilt överklagande vid Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Ett sådant överklagande är dock begränsat till rättsfrågor.(60) Om CNF:s ställning som ”domstol” inte skulle erkännas av EU‑domstolen skulle effektiviteten i den mekanism för förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 267 FEUF undergrävas.(61)
78. Det är dessutom ostridigt att CNF måste tillämpa rättsstatliga principer. I Angelo Alberto Torresis och Pier Francesco Torresis fall uppmanas CNF framför allt att tillämpa bestämmelserna i lagstiftningsdirektiv 96/2001, i enlighet med de bestämmelser som anges i direktiv 98/5.
79. Här är det också viktigt att understryka att de regler som styr förfarandet vid CNF föreskriver ett kontradiktoriskt förfarande.(62) Det lokala advokatsamfund vars beslut prövas är alltid part i målet (som motpart) och varje felaktighet i klagandens talan mot advokatsamfundet innebär att förfarandet blir ogiltigt på grund av ”ett allvarligt åsidosättande av rätten till försvar och av principen om att ingen ska dömas ohörd ( audi alteram partem ).(63)
80. Dessutom innefattar förfarandet både en skriftlig och en muntlig del, under vilka parterna kan yttra sig avseende de felaktigheter som det lokala advokatsamfundet påstås ha gjort sig skyldig till, och lägga fram bevis till stöd för sina argument. Vad gäller bevisföringen finns det särskilda regler för det administrativa förfarandet och den minimitid parterna måste beviljas för att konsultera handlingarna i målet och förbereda sitt försvar innan målet tas upp till förhandling.(64)
81. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att CNF, i förevarande mål, ska betraktas som ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
B – Bedömning av tolkningsfrågorna
82. Jag övergår nu till sakprövningen av de två tolkningsfrågor som CNF har ställt. För mig är det dock tämligen uppenbart hur dessa frågor ska besvaras. Denna del av mitt förslag till avgörande kommer därför att vara ganska kortfattad.
1. Den första frågan
83. Genom sin första fråga vill CNF i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 3 i direktiv 98/5 utgör hinder för en medlemsstats praxis att, på grund av rättsmissbruk, avslå en ansökan om registrering i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands, när en sådan ansökan ingetts av en medborgare i nämnda medlemsstat som, kort efter det att han eller hon har erhållit sin yrkestitel i en annan medlemsstat, återvänder till den förra medlemsstaten (nedan kallad den omtvistade nationella praxisen).
84. Enligt fast rättspraxis kan unionsrätten inte åberopas på ett sätt som är bedrägligt eller utgör missbruk.(65) För att det ska kunna konstateras att det är fråga om missbruk ska det emellertid utifrån en helhetsbedömning av de objektiva förhållandena framgå att målsättningen med de berörda unionsrättsliga bestämmelserna inte har uppnåtts trots att de villkor som uppställs där formellt har uppfyllts. Vidare krävs det att en subjektiv faktor föreligger, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att få förmånen.(66)
85. I princip ankommer det på den nationella domstolen att fastställa huruvida dessa två omständigheter föreligger. Bevisning kan föras i enlighet med nationella bestämmelser, såvitt detta inte hindrar unionsrättens effektivitet.(67) I synnerhet kan de nationella domstolarna, när de gör en bedömning av hur en rättighet som följer av en unionsbestämmelse har använts, varken ändra bestämmelsens räckvidd eller äventyra dess syfte.(68)
86. I förevarande mål är det emellertid ganska uppenbart att en praxis som den omtvistade nationella praxisen riskerar att, i den medlemsstaten, hindra en korrekt tillämpning av det system som införts genom direktiv 98/5 och därigenom allvarligt äventyra den rättsaktens syfte.
87. I artikel 1 i direktiv 98/5 anges nämligen att syftet med detta direktiv är att ”underlätta stadigvarande utövande av advokatyrket ... i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls”. Som den polska respektive den rumänska regeringen helt riktigt har konstaterat är den omtvistade nationella praxisen därför i princip liktydig med att betrakta ett visst beteende som rättsmissbruk, trots att detta tvärtom är ett av de beteenden som unionslagstiftaren avsåg att tillåta. Med en omformulering av domstolens kommentarer angående direktiv 89/48 om erkännande av examensbevis,(69) skulle jag säga att rätten för medlemsstaternas medborgare att välja den medlemsstat i vilken de önskar förvärva sin yrkestitel är, på en inre marknad, en följd av att de grundläggande friheter som unionsfördragen är ägnade att säkerställa utövas.(70)
88. I det hänseendet är det irrelevant att advokaten är medborgare i värdlandet, eller att han har valt att erhålla sin yrkestitel utomlands för att kunna dra fördel av en förmånligare lagstiftning, eller att, vilket kan vara fallet, hans ansökan om registrering görs kort efter det att han har erhållit sin yrkestitel utomlands.
89. Vad gäller den första punkten konstaterar jag att ”advokat” i artikel 1.2 a i direktiv 98/5 definieras som ” varje person som är medborgare i en medlemsstat och som är behörig att utöva yrkesverksamhet med användande av en av följande titlar: [vilka anges i samma bestämmelse]”. På samma sätt anges i artikel 2 i direktiv 98/5 att ” [e]n advokat skall ha rätt att under hemlandets yrkestitel permanent och i varje annan medlemsstat utöva sådan advokatverksamhet som närmare anges i artikel 5 [i samma direktiv]”.(71)
90. Inget tyder därför på att unionslagstiftaren önskade göra det möjligt för medlemsstaterna att utsätta någon för omvänd diskriminering genom att undanta sina egna medborgare från de rättigheter som införts genom direktiv 98/5.(72) Det skulle dessutom rimma illa med syftet att inrätta en inre marknad.
91. Som domstolen har konstaterat innebär den omständigheten att en unionsmedborgare har avsett att dra fördel av den förmånliga lagstiftning som gäller i en annan medlemsstat än den i vilken vederbörande har sitt hemvist inte i sig att medborgaren kan fråntas sin rätt att åberopa fördragsbestämmelserna.(73) Det får mig att övergå till den andra punkten.
92. Med stöd av omfattande rättspraxis anser jag att enbart den omständigheten att en medborgare väljer att erhålla en yrkestitel i en annan medlemsstat för att kunna dra fördel av en mer förmånlig lagstiftning inte i sig räcker för att konstatera att denna frihet har missbrukats.(74)
93. Vad gäller den tredje punkten erinrar jag om att domstolen har förklarat att unionslagstiftaren genom artikel 3 i direktiv 98/5 har genomfört en fullständig harmonisering av de förutsättningar som krävs för utnyttjande av den rätt som ges genom direktivet. Uppvisande för den behöriga myndigheten i värdlandet av bevis på registrering hos hemlandets behöriga myndighet är alltså den enda förutsättning
som uppställts för den berörde att registreras i värdlandet och för att denne ska kunna utöva sitt yrke i denna medlemsstat under sitt hemlands yrkestitel.(75)
94. Domstolen har följaktligen konstaterat att enligt direktiv 98/5 är det inte tillåtet att för registrering av en europeisk advokat hos värdlandets behöriga myndighet uppställa andra krav, såsom ett samtal för att fastställa språkkunskaper.(76) Jag skulle vilja lägga till att enligt direktiv 98/5 är det inte heller tillåtet att för en sådan registrering uppställa ett krav på att personen ska ha varit yrkesverksam en viss tid eller ha utövat advokatyrket i ursprungsmedlemsstaten.(77) När allt kommer omkring, om ingen tidigare erfarenhet krävs för att exempelvis utöva yrket ”abogado” i Spanien, varför skulle en sådan yrkeserfarenhet krävas för att bedriva verksamhet under samma yrkestitel (”abogado”) i en annan medlemsstat?
95. Jag behöver därför knappast tillägga att om myndigheterna i värdlandet, i ett enskilt fall, konstaterar att de två villkor som anges i punkt 84 är uppfyllda hindrar detta inte dem från möjligheten att avslå en ansökan på grund av rättsmissbruk. I vissa specifika fall kan det nämligen finnas vissa inslag som ger upphov till berättigade misstankar om bedrägligt beteende. I dessa specifika (och – kan man anta – relativt ovanliga) fall kan det vara motiverat att göra en mer ingående undersökning av eventuellt missbruk innan registreringen beviljas. I det hänseendet får myndigheterna i värdlandet, i enlighet med artikel 13 i direktiv 98/5, även begära att hemlandets myndigheter samarbetar.(78) Skulle myndigheterna i värdlandet sedan hitta otvetydiga bevis för att den sökande har erhållit sin yrkestitel i hemlandet med hjälp av bedrägliga eller olagliga metoder (såsom förfalskning, muta eller oriktiga uppgifter) har de rätt att avslå en ansökan om registrering på grund av rättsmissbruk.
96. Jag föreslår därför att domstolen ska besvara den första frågan så, att artikel 3 i direktiv 98/5 utgör hinder för en medlemsstats praxis att, på grund av rättsmissbruk, avslå en ansökan om registrering i den särskilda avdelningen i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands, när en sådan ansökan ingetts av en medborgare i nämnda medlemsstat som, kort efter att han eller hon har erhållit sin yrkestitel i en annan medlemsstat, återvänder till den förra medlemsstaten.
2. Den andra frågan
97. Genom sin andra fråga, som ställts för det fall den första frågan besvaras jakande, vill CNF i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 3 i direktiv 98/5 är ogiltig på grund av åsidosättande av artikel 4.2 FEU, enligt vilken unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer.
98. Enligt CNF föreskriver artikel 33.5 i den italienska författningen att en ”statlig examen måste avläggas för att erhålla auktorisation att utöva yrket” och att begreppet ”yrket” även avser advokatyrket. CNF har gjort gällande att om man tillåter italienska medborgare som har erhållit auktorisation utomlands att utöva advokatyrket i Italien skulle man kringgå den italienska författningen, enligt vilken det krävs en statlig examen, och därigenom undergräva den nationella konstitutionella identiteten.
99. Till att börja med måste jag tillstå att jag har ytterst svårt att följa CNF:s resonemang. Jag har svårt att förstå varför upptagandet i advokatsamfundet av unionsmedborgare som har erhållit sin yrkestitel utomlands skulle vara ett sådant hot mot den italienska rättsordningen att det kan anses undergräva den italienska nationella identiteten.
100. Det stämmer visserligen att domstolen, under vissa särskilda omständigheter, har beviljat medlemsstaterna undantag från skyldigheter enligt unionsrätten, såsom respekt för grundläggande friheter, för att skydda deras nationella identitet.(79) Detta innebär dock inte att varje bestämmelse i en nationell konstitution kan begränsa en enhetlig tillämpning av unionsrätten,(80) och än mindre utgöra en parameter för dessa bestämmel sers lagenlighet.(81)
101. Parlamentet och rådet har följaktligen gjort gällande att den omständigheten att det i en bestämmelse i den italienska författningen föreskrivs att en statlig examen måste avläggas innan en person ges tillåtelse att utöva advokatyrket inte innebär att direktiv 98/5 undergräver den italienska nationella identiteten i den mening som avses i artikel 4.2 FEU. Vid förhandlingen bekräftades denna uppfattning dessutom av den italienska regeringen, som uppgav att den inte delade den hänskjutande domstolens bedömning i begäran om förhandsavgörande vad gäller en eventuell konflikt mellan direktiv 98/5 och artikel 33.5 i den italienska författningen.
102. På ett mer grundläggande plan förefaller emellertid frågan som CNF har ställt grundas på en felaktig premiss.
103. Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi har inte begärt att den behöriga myndigheten ska registrera dem i förteckningen över etablerade advokater under värdlandets yrkestitel (”avvocato”), utan har endast begärt att få bli införda i den särskilda avdelning av förteckningen som är förbehållen advokater som har erhållit sin yrkestitel utomlands. De har således begärt att få utöva advokatyrket i Italien under ursprungsmedlemstatens yrkestitel (”abogado”), i enlighet med artikel 5 i direktiv 98/5. Detta innebär att de endast får utöva de yrkesuppgifter som anges i artikel 5 i direktiv 98/5, och att de omfattas av de yrkesmässiga och etiska regler som anges i artikel 6 i samma direktiv.
104. Jag anser därför inte att de bestämmelser som anges i den italienska författningen kringgås, och än mindre att den italienska nationella identiteten kränks. Den spanska regeringen, den polska regeringen, parlamentet och rådet har korrekt påpekat att Italien kommer att ha kvar sin behörighet vad gäller vem som ska ges tillträde till yrket som ”avvocato”. Att förvägra sina medborgare möjligheten att bedriva yrkesverksamhet som ”abogado” i Italien – när denna titel lagligt har erhållits i Spanien – skulle emellertid i huvudsak ifrågasätta huruvida villkoren för att erhålla denna yrkestitel är uppfyllda, vilket Italien inte har behörighet att göra. Detta skulle därför inte bara inkräkta på behörigheter som är reserverade för Konungariket Spanien, utan det skulle även undergräva den princip om ömsesidigt erkännande som utgör kärnan i det system som införts genom direktiv 98/5.
105. Jag anser därför att artikel 3 i direktiv 98/5 inte åsidosätter artikel 4.2 FEU och att denna artikel följaktligen inte är ogiltig.
IV – Förslag till avgörande
106. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar Consiglio Nazionale Forenses tolkningsfrågor på följande sätt:
1) Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls utgör hinder för en medlemsstats praxis att, på grund av rättsmissbruk, avslå en ansökan om registrering i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands, när en sådan ansökan ingetts av en medborgare i nämnda medlemsstat som, kort efter att han eller hon har erhållit sin yrkestitel i en annan medlemsstat, återvänder till den förra medlemsstaten.
2) Vid bedömningen av den andra tolkningsfrågan har det inte framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artikel 3 i direktiv 98/5.
(1) .
(2)
–	EGT L 77, 1998, s. 36.
(3)  – ”Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale” (GURI nr 79 av den 4 april 2001, ordinarie tillägg).
(4)
–	”Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore” (GURI nr 281 av den 5 december 1933).
(5)
–	”Norme integrative e di attuazione del r.d.l. No 1578 [del] 27 novembre 1933, sull’ordinamento della professione di avvocato” (GURI nr 24 av den 30 januari 1934).
(6)
–	Lagstiftningsdekret 382 av den 23 november 1944, ”Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali” (GURI nr 98 av den 23 december 1944) (nedan kallat lagstiftningsdekret 382/1944), och lagstiftningsdekret 597 av den 28 maj 1947, ”Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense” (GURI nr 155 av den 10 juli 1947) (nedan kallat lagstiftningsdekret 597/1947). Frågan regleras nu genom lag nr 247 av den 31 december 2012, ”Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (GURI nr 15 av den 18 januari 2013), som trädde i kraft den 2 februari 2013 (nedan kallad lag 247/2012).
(7)
–	Artikel 6.6 i lagstiftningsdekret 96/2001.
(8)
–	Artikel 6.8 i lagstiftningsdekret 96/2001.
(9)
–	Se, bland annat dom av den 17 september 1997 i mål C‑54/96, Dorsch Consult (REG 1997, s. I‑4961), punkt 23, av den 31 maj 2005 i mål C‑53/03, Syfait m.fl. (REG 2005, s. I‑4609), punkt 29, och av den 14 juni 2011 i mål C‑196/09, Miles m.fl. (REU 2011, s. I‑5105, punkt 37.
(10)
–	Se, exempelvis, beslut av den 26 november 1999 i mål C‑192/98, ANAS, (REG 1999, s. I‑8583), punkterna 22 och 23, och dom av den 31 januari 2013 i mål C‑394/11, Belov (REU 2013), punkterna 40 och 41.
(11)
–	Se, särskilt, dom av den 19 oktober 1995 i mål C‑111/94, Job Centre (REG 1995, s. I‑3361), punkterna 9–11, och av den 14 juni 2001 i mål C‑178/99, Salzmann (REG 2001, s. I‑4421), punkterna 14 och 15.
(12)
–	Dom av den 19 september 2006 i mål C‑506/04, Wilson (REG 2006, s. I‑8613).
(13)
–	Dom av den 30 november 1995 i mål C‑55/94, Gebhard (REG 1995, s. I‑4165).
(14)
–	Rådets direktiv av den 22 mars 1977 (EGT L 78, s. 17; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 224).
(15)
–	Se generaladvokaten Légers förslag till avgörande i det ovannämnda målet Gebhard, punkterna 12–17 (särskilt punkt 16).
(16)
–	Se dom av den 7 november 2013 i mål C‑313/12, Romeo, punkt 20 och där angiven rättspraxis.
(17)
–	Se förslagen till avgörande i de förenade målen C‑159/12–C‑161/12, Venturini m.fl, punkterna 16‑63, i mål C‑470/12, Pohotovosť, punkterna 20–38, och i mål C‑482/12, Macinský och Macinská, i vilket begäran om förhandsavgörande återkallades den 31 december 2013, punkt 32–58.
(18)
–	Domen i målet Wilson (ovan fortnot 12), punkt 54 och följande punkter.
(19)
–	Dom av den 30 juni 1966 i mål 61/65, Vaassen-Göbbels (REG 1966, s. 261; svensk specialutgåva, volym 1, s. 263), av den 6 oktober 1981 i mål 246/80, Broekmeulen (REG 1981, s. 2311; svensk specialutgåva, volym 6, s. 199, av den 8 april 1992 i mål C‑166/91, Bauer (REG 1992, s. I‑2797), domen i målet Gebhard (ovan fotnot 13), och, för senare rättspraxis, dom av den 22 december 2010 i mål C‑118/09, Koller (REU 2010, s. I‑13627). I domen i det sistnämnda målet, som meddelades efter domen i det ovannämnda målet Wilson, fann domstolen att den österrikiska Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (advokaters överklagande- och disciplinnämnd) utgjorde en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
(20)
–	Se dom av den 18 juni 1980 i mål 138/80 Borker (REG 1980, s. 1975; svensk specialutgåva, volym 5, s. 237), och av den 5 mars 1986 i mål 318/85, Greis Unterweger (REG 1986, s. 955).
(21)
–	Dom av den 30 mars 1993 i mål C‑24/92, Corbiau, (REG 1993, s. I‑1277; svensk specialutgåva, volym 14, s. 105), punkt 15. Se även dom av den 30 maj 2002 i mål C‑516/99, Schmid (REG 2002, s. I‑4573), punkt 36, och domen i målet Wilson (ovan fotnot 12), punkt 49.
(22)
–	Domen i målet Wilson (ovan fotnot 12), punkterna 51–53. Se även beslut av den 14 maj 2008 i mål C‑109/07, Pilato (REG 2008, s. I–3503), punkt 24, och beslut av den 14 november 2013 i mål C‑49/13, MF 7, punkt 23.
(23)
–	Domen i målet Wilson (ovan fotnot 12), punkterna 18 och 54.
(24)
–	För betydelsen av liknande bestämmelser, se, dom av den 4 februari 1999 i mål C‑103/97, Köllensperger och Atzwanger (REG 1999, s. I‑551), punkt 22. Se även beslut av den 14 maj 2008 i mål C‑109/07, Pilato (REG 2008, s. I‑3503), punkterna 24 och 29, och domen i målet Schmid (ovan fotnot 21), punkt 41.
(25)
–	Artikel 15 i lagstiftningsdekret 382/1944. För betydelsen av en sådan bestämmelse, se dom av den 14 juni 2007 i mål C‑246/05, Häupl (REG 2007, s. I‑4673), punkt 18, och domstolens beslut av den 14 november 2013 i mål C‑49/13, MF 7, punkterna 22–24.
(26)
–	Enligt artikel 8 i lagstiftningsdekret 382/1944 har justitieministern endast befogenhet att upplösa lokala advokatsamfund när dessa organ ”inte kan fungera normalt”. I så fall övertar en särskild kommissarie i högst 90 dagar tillfälligt deras uppgifter innan ett nytt samfund väljs. Såvitt jag förstår saken finns det dock ingen liknande bestämmelse för CNF.
(27)
–	Se domen i målet Schmid (ovan fotnot 21), punkterna 41 och 42.
(28)
–	Se artiklarna 33 och 34 i lagdekret 1578/1933 och artikel 21 i lagstiftningsdekret 382/1944.
(29)
–	Artikel 6.9 i lagstiftningsdekret 96/2001.
(30)
–	Klagandena i målet vid den nationella domstolen har ansökt om registrering i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som har erhållit sin auktorisation utomlands (se artikel 6 i lagstiftningsdekret 96/2001), medan medlemmar av CNF måste vara registrerade i den särskilda avdelning i förteckningen över etablerade advokater som är förbehållen advokater som är behöriga att föra någons talan vid överrätterna, en avdelning som CNF själv ansvarar för (se artikel 33 i [lagdekret] 1578/1933 och artikel 21 i lagstiftningsdekret 382/1944).
(31)
–	Enligt fast praxis vid CNF deltar en medlem av CNF som har valts från samma appellationsdomkrets som det advokatsamfund vars beslut är föremål för domstolsprövning inte i prövningen av målet.
(32)
–	Cassazione Civile, Sezioni Unite, beslut av den 11 januari 1997, nr 12. För betydelsen av denna aspekt, se domen i målet Belov (fotnot 10), punkt 49, och generaladvokaten Tizzanos förslag till avgörande i det ovannämnda målet Schmid, punkt 31.
(33)
–	Se hänvisningen till Europadomstolens rättspraxis i punkt 57 i domen i målet Wilson (ovan fotnot 12).
(34)
–	Se Rodríguez Iglesias, G.C., ”L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne”, i A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (eds.), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law, Asser Press, Haag: 2013, sidorna 37–48, särskilt sidorna 43 och 44.
(35)
–	I sitt yttrande 1/09 av den 8 mars 2011 (REU 2011, s. I‑1137), punkt 85, som särskilt avsåg det system som inrättats genom artikel 267 FEUF, förklarade domstolen kraftfullt att ”de funktioner som de nationella domstolarna respektive domstolen tilldelats är nödvändiga för att bibehålla karaktären av den rättsordning som inrättats genom fördragen”.
(36)
–	I principerna 1 och 2 i de grundläggande principer om domstolarnas oberoende ställning (Basic Principles on the Independence of the Judiciary), som FN:s generalförsamling ställde sig bakom i sina resolutioner 40/32 av den 29 november 1985 och 40/146 av den 13 december 1985, anges 1) att domstolarnas oberoende ställning ska garanteras av staten och stadfästas i landets konstitution eller lagar (”The independence of the judiciary shall be guaranteed by the State and enshrined in the Constitution or the law of the country. …”, och 2) att domstolarna ska avgöra de mål som anhängiggjorts vid dem opartiskt, grundat på fakta och i enlighet med lagen, utan några inskränkningar, otillbörlig påverkan, incitament, påtryckningar, hot eller störningar, direkta eller indirekta, från något håll eller av något skäl (”The judiciary shall decide matters before them impartially, on the basis of facts and in accordance with the law, without any restrictions, improper influences, inducements, pressures, threats or interferences, direct or indirect, from any quarter or for any reason.”)
(37)
–	Domen i målet Köllensperger och Atzwanger (ovan fotnot 22), punkt 24.
(38)
–	Dom av den 18 december 2007 i mål C‑341/05 (REG 2007, s. I‑11767).
(39)
–	Dom av den 17 december 1987 i mål 287/86, Ny Mølle Kro (REG 1987, s. 5465; svensk specialutgåva, volym 9, s. 297).
(40)
–	Dom av den 17 oktober 1989 i mål 109/88, Danfoss (REG 1989, s. 3199; svensk specialutgåva, volym 1, s. 187).
(41)
–	För fullständighetens skull kan det tilläggas att det finns flera mål, som ännu inte avgjorts av domstolen, angående begäranden om förhandsavgörande från den finska arbetsdomstolen, en domstol vars ställning påminner om den svenska arbetsdomstolen och Arbejdsretten (den danska arbetsdomstolen), exempelvis mål C‑533/13, AKT, och de förenade målen C‑513/11 och C‑512/11_Ylemmät Toimihenkilöt YTN och Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN. Såvitt jag vet har ingen av parterna i dessa mål ifrågasatt det hänskjutande organets natur. I sitt förslag till avgörande i de förenade målen Ylemmät Toimihenkilöt YTN och Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN har inte heller generaladvokaten Kokott känt sig manad att på eget initiativ ta upp frågan.
(42)
–	Se domen i målet Gebhard (ovan fotnot 13), särskilt punkterna 10–12.
(43)
–	Se generaladvokatens Légers förslag till avgörande i målet Gebhard, punkterna 12–17 (särskilt punkt 16).
(44)
–	Se ”Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense” (1992), publicerad i Rassegna forense, 1992, s. 135.
(45)
–	Se, särskilt, artikel 7 i den italienska förvaltningslagen.
(46)
–	Se, särskilt, Consiglio Nazionale Forenses (pres. Ricciardi, rel. Sanino) dom av den 10 oktober 1996, nr 128, Consiglio Nazionale Forenses (pres. Cagnani, rel. De Mauro) dom av den 15 oktober 1996, nr 133, och Consiglio Nazionale Forenses (pres. Alpa, rel. Merli) dom av den 15 december 2011, nr 179.
(47)
–	Enligt italiensk rätt har medborgarna rätt att överklaga en offentlig myndighets underlåtelse att fatta beslut till behörig förvaltningsdomstol, se särskilt artikel 31 i den italienska förvaltningslagen.
(48)
–	För ett exempel som rör spansk lagstiftning, se dom av den 24 mars 2011 i mål C‑400/08, kommissionen mot Spanien (REU 2011, s. I‑1915), punkt 119 och följande punkter.
(49)
–	För exempel på bestämmelser om tyst beviljande, se artikel 10.6 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (”EG:s koncentrationsförordning”)
(EUT L 24, s. 1). För exempel på bestämmelser om tyst avslag, se artikel 8.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43 ).
(50)
–	Se Cassazione Civiles beslut av den 4 mars 1994, nr 157.
(51)
–	I artikel 36 i lag 247/2012 anges det uttryckligen att CNF har behörighet (” competenza giurisdizionale ”) både vad gäller disciplinära åtgärder och vad gäller registrering i registret över advokater. I artikel 37 i den lagen anges dessutom att ”vad gäller en sådan talan som avses i artikel 36 ska CNF fatta beslut i enlighet med artiklarna 59–65 i dekret 37/1934, och vid behov tillämpa bestämmelserna och principerna i [den italienska] civilprocesslagen”. Detta innebär att den nyligen antagna lagen 247/2012 inte alls ändrar det förfarande som gällde när Angelo Alberto Torresi och Pier Francesco Torresi väckte sin respektive talan, utan snarare bekräftar detta förfarandes giltighet.
(52)
–	I artikel 54 i lagdekret 1578/1933 anges bland annat att CNF ”ska pröva varje talan som väckts vid organet i enlighet med förevarande lag”.
(53)
–	Precis som alla andra domar i Italien meddelas CNF:s avgöranden ” in nome del popolo italiano ” (i det italienska folkets namn), i enlighet med artikel 101 i den italienska författningen.
(54)
–	Se, särskilt, Cassazione Civile, Sezioni Unite, dom av den 12 mars 1980, nr 1639. För senare rättspraxis, se även Cassazione Civile, Sezioni Unite, dom av den 7 december 2006, nr 26182, och Cassazione Civile, Sezioni Unite, dom av den 20 december 2007, nr 26810.
(55)
–	Corte Costituzionales dom av den 18 juni 1970, nr 114. För senare rättspraxis, se även Corte Costituzionales dom av den 16–27 maj 1996, nr 171.
(56)
–	Se generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i det ovannämnda målet Dorsch Consult, punkt 20.
(57)
–	Se beslut av den 11 juli 2003 i mål C‑161/03, Cafom och Samsung, punkt 14 (ej publicerat i rättsfallssamlingen).
(58)
–	Se, i denna fråga, domen i målet Danfoss (ovan fotnot 40), punkt 7, och dom av den 23 mars 1982 i mål 102/81, Nordsee (REG 1982, s. 1095; svensk specialutgåva, volym 6, s. 345), punkt 11.
(59)
–	Se dom av den 27 januari 2005 i mål C‑125/04, Denuit och Cordenier (REG 2005, s. I‑923), punkt 15.
(60)
–	Med avseende på omständigheterna i det nationella målet är Corte di Cassazione således i princip bunden av CNF:s bedömning. För betydelsen av detta inslag, se dom av den 14 november 2002 i mål C‑411/00, Felix Swoboda (REG 2002, s. I‑10567), punkterna 26–28.
(61)
–	Se domen i målet Belov (ovan fotnot 10), punkt 52.
(62)
–	Jag noterar dessutom att Pubblico Ministero (åklagarmyndigheten) också deltar i det förfarande vid CNF som rör registrering i registret över advokater (liksom i det särskilda överklagandeförfarandet vid Corte di Cassazione), till skillnad från i förfarandet vid de lokala advokatsamfunden. Som den italienska regeringen har påpekat vore det ganska märkligt om åklagarmyndigheten deltog i att administrativt förfarande.
(63)
–	Cassazione Civiles dom av den 8 augusti 2001, nr 10959.
(64)
–	Se de bestämmelser som nämns i punkt 65 ovan.
(65)
–	Se dom av den 21 februari 2006 i mål C‑255/02, Halifax m.fl. (REG 2006, s. I‑1609), punkt 68 och där angiven rättspraxis.
(66)
–	Se dom av den 14 december 2000 i mål C‑110/99, Emsland-Stärke (REG 2000, s. I‑11569), punkterna 52 och 53.
(67)
–	Ibidem, punkt 54.
(68)
–	Dom av den 12 maj 1998 i mål C‑367/96, Kefalas m.fl. (REG 1998, s. I‑2843), punkt 22.
(69)
–	Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT L 19, 24.1.1989, s. 16; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 192).
(70)
–	Se dom av den 23 oktober 2008 i mål C‑286/06, kommissionen mot Spanien (REG 2008, s. I‑8025), punkt 72.
(71)
–	Min understrykning i båda fallen.
(72)
–	Se, i analogt, dom av den 31 mars 1993 i mål C‑19/92, Kraus (REG 1993, s. I‑1663; svensk specialutgåva, volym 14, s. 167), punkterna 15 och 16.
(73)
–	Dom av den i mål C‑196/04, Cadbury Schweppes och Cadbury Schweppes Overseas (REG 2006, s. I‑7995), punkt 36 och där angiven rättspraxis.
(74)
–	Ibidem, punkt 37.
(75)
–	Domen i målet Wilson (ovan fotnot 12), punkterna 66 och 67.
(76)
–	Ibidem, punkt 70.
(77)
–	Se domen i målet Koller, punkterna 34 och 40. Se även, analogt, dom av den 9 mars 1999 i mål C‑212/97, Centros (REG 1999, s. I‑1459), punkt 29.
(78)
–	I relevant avsnitt i artikel 13 anges följande: ”För att underlätta tillämpningen av detta direktiv och undvika att dess bestämmelser, i förekommande fall, används i syfte att kringgå de bestämmelser som är tillämpliga i värdlandet, skall värdlandets behöriga myndighet och hemlandets behöriga myndighet ha ett nära samarbete och ge varandra ömsesidig hjälp”.
(79)
–	Se, särskilt, dom av den 14 oktober 2004 i mål C‑36/02, Omega (REG 2004, s. I‑9609, punkt 35 och följande punkter, och av den 22 december 2010 i mål C‑208/09, Sayn-Wittgenstein (REU 2010, s. I‑13693), punkt 83 och följande punkter.
(80)
–	Se generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande i mål C‑213/07, Michaniki, där dom meddelades den 16 december 2008 (REG 2008, s. I‑9999), punkt 33.
(81)
–	Se, särskilt, dom av den 17 december 1970 i mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (REG 1970, s. 1125; svensk specialutgåva, volym 1, s. 503), punkt 3, och av den 1 april 2008 i mål C‑212/06, Gouvernement de la Communauté française och gouvernement wallon (REG 2008, s. I‑1683), punkt 58.