62016CJ0005
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
21. Juni 2018 (
*1
) (
1
)
„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2015/1814 – Bestimmung der Rechtsgrundlage – Berücksichtigung der Wirkungen der Handlung – Fehlen – Art. 192 Abs. 1 AEUV – Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV – Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Art. 15 EUV – Befugnisse des Europäischen Rates – Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Folgenabschätzung“
In der Rechtssache C‑5/16
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 4. Januar 2016,
Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna und K. Rudzińska als Bevollmächtigte im Beistand von I. Tatarewicz, ekspert,
Klägerin,
gegen
Europäisches Parlament, vertreten durch A. Tamás und A. Pospíšilová Padowska als Bevollmächtigte,
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Simm, A. Sikora und K. Pleśniak als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten durch M. Wolff, J. Nymann-Lindegren und C. Thorning als Bevollmächtigte,
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze als Bevollmächtigten,
Königreich Spanien, vertreten durch A. Gavela Llopis und M. A. Sampol Pucurull als Bevollmächtigte,
Französische Republik, vertreten durch D. Colas, G. de Bergues J. Traband, T. Deleuil und S. Ghiandoni als Bevollmächtigte,
Königreich Schweden, vertreten durch A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren und L. Swedenborg als Bevollmächtigte,
Europäische Kommission, vertreten durch K. Herrmann, A. C. Becker, E. White und K. Mifsud-Bonnici als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič, des Vizepräsidenten des Gerichtshofs A. Tizzano in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer, des Richters A. Rosas (Berichterstatter), der Richterin C. Toader und des Richters E. Jarašiūnas,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Juli 2017,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 30. November 2017
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Republik Polen die Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2015/1814 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (ABl. 2015, L 264, S. 1, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 2003/87
2
Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. 2009, L 140, S. 63) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) ist auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG (nunmehr Art. 192 Abs. 1 AEUV) erlassen worden.
3
Mit der Richtlinie 2003/87 wurde ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union (im Folgenden: EHS) eingeführt.
4
Das EHS ist seit dem 1. Januar 2005 in allen Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums operativ und erfasst ungefähr 45 % aller Treibhausgasemissionen. Nach Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 erstreckt sich die derzeitige dritte Handelsperiode auf einen Zeitraum von acht Jahren, nämlich auf den Zeitraum von 2013 bis 2020 (im Folgenden: dritte Handelsperiode).
5
In den Erwägungsgründen 5 und 22 der Richtlinie 2003/87 heißt es:
„(5)
Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls gemäß der Entscheidung 2002/358/EG [des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. 2002, L 130, S. 1)] gemeinsam zu erfüllen. Diese Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden.
…
(22)
Diese Richtlinie ist mit dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und dem Kyoto-Protokoll vereinbar. Sie sollte anhand der diesbezüglichen Entwicklungen sowie zur Berücksichtigung der Erfahrungen mit ihrer Durchführung und der bei der Überwachung der Treibhausgasemissionen erzielten Fortschritte überprüft werden.“
6
Art. 1 („Gegenstand“) dieser Richtlinie lautet:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft … geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.
Diese Richtlinie schreibt auch eine stärkere Reduzierung von Treibhausgasemissionen vor, um die Verringerungsraten zu erreichen, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen erforderlich sind.
Diese Richtlinie regelt auch die Bewertung und Umsetzung der Verpflichtung der Gemeinschaft zu einer Reduzierung der Treibhausgasemissionen von mehr als 20 % im Anschluss an den Abschluss eines internationalen Abkommens über den Klimawandel durch die Gemeinschaft, das zu höheren als den in Artikel 9 vorgesehenen Reduktionen von Treibhausgasemissionen führt, was der auf der Tagung des Europäischen Rates im März 2007 eingegangenen Verpflichtung zu einer Reduzierung von 30 % entspricht.“
7
Art. 9 („Gemeinschaftsweite Menge der vergebenen Zertifikate“) dieser Richtlinie sieht in seinem Abs. 1 vor:
„Die gemeinschaftsweite Menge der Zertifikate, die ab 2013 jährlich vergeben werden, wird ab der Mitte des Zeitraums von 2008 bis 2012 linear verringert. Die Menge wird um einen linearen Faktor von 1,74 %, verglichen mit der durchschnittlichen jährlichen Gesamtmenge der Zertifikate, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne für den Zeitraum von 2008 bis 2012 zugeteilt wurden, verringert.
…“
8
In Art. 29 der Richtlinie heißt es:
„Wenn der Kommission auf der Grundlage der regelmäßigen Berichte über den CO2-Markt gemäß Artikel 10 Absatz 5 Nachweise vorliegen, dass der CO2-Markt nicht richtig funktioniert, legt sie dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht vor. Diesem Bericht können gegebenenfalls Vorschläge beigefügt sein, wie die Transparenz auf dem CO2-Markt erhöht und durch welche Maßnahmen sein Funktionieren verbessert werden kann.“
Richtlinie 2009/29
9
In den Erwägungsgründen 3 bis 5 der Richtlinie 2009/29 heißt es:
„(3)
Der Europäische Rat vom 8. und 9. März 2007 ist die feste Verpflichtung eingegangen, die Treibhausgasemissionen der Gemeinschaft bis 2020 gegenüber 1990 insgesamt um mindestens 20 % zu reduzieren, bzw. um 30 %, sofern sich andere Industrieländer zu vergleichbaren Emissionsminderungen und wirtschaftlich weiter fortgeschrittene Entwicklungsländer zu einem ihren Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten angemessenen Beitrag verpflichten. Bis 2050 sollten die globalen Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 um mindestens 50 % geringer sein. Zu diesen Emissionsreduktionen sollten alle Wirtschaftszweige beitragen, einschließlich der Seeschifffahrt und der Luftfahrt. …
(4)
In seiner Entschließung vom 31. Januar 2008 zu den Ergebnissen der Konferenz von Bali zum Klimawandel (COP 13 und COP/MOP 3) [(ABl. 2009, C 68 E, S. 13)] bekräftigte das Europäische Parlament seinen Standpunkt, wonach die Industriestaaten sich dazu verpflichten sollten, ihre Treibhausgasemissionen bis 2020 um mindestens 30 % und bis 2050 um 60 bis 80 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren. Dieser Standpunkt greift einem positiven Ergebnis der 2009 in Kopenhagen anberaumten COP-15-Verhandlungen vor, so dass die Europäische Union strengere Emissionsziele für 2020 und danach entwickeln sollte und anstreben sollte, dass das Gemeinschaftssystem im Rahmen des Beitrags der Union zum neuen zukünftigen internationalen Abkommen über Klimaänderungen … nach 2013 nötigenfalls strengere Emissionshöchstgrenzen zulässt.
(5)
Um diese langfristigen Ziele zu erreichen, ist es sachgerecht, einen berechenbaren Pfad vorzugeben, auf dessen Grundlage die Emissionen der unter das Gemeinschaftssystem fallenden Anlagen verringert werden sollten. Damit die Gemeinschaft ihre Verpflichtung, die Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 um mindestens 20 % kosteneffizient zu reduzieren, einhalten kann, sollten die diesen Anlagen zugeteilten Emissionszertifikate bis 2020 um 21 % unter dem Emissionsniveau dieser Anlagen von 2005 liegen.“
Verordnung (EU) Nr. 176/2014
10
Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 176/2014 der Kommission vom 25. Februar 2014 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 insbesondere zur Festlegung der im Zeitraum 2013-2020 zu versteigernden Mengen Treibhausgasemissionszertifikate (ABl. 2014, L 56, S. 11) heißt es:
„Den außergewöhnlichen Änderungen bei den treibenden Kräften, die das Gleichgewicht zwischen der Nachfrage nach und dem Angebot an Zertifikaten bestimmen, sollte Rechnung getragen werden, darunter namentlich der erneut schwachen Konjunktur sowie vorübergehenden Faktoren, die direkt mit dem Übergang zur Phase 3 zusammenhängen, einschließlich des Anstiegs der für die zweite Handelsperiode gültigen Zertifikate, die in der genannten Periode nicht zur Erfüllung der Vorschriften genutzt werden, der ansteigenden Mengen zertifizierter Emissionsreduktionen (CER) und Emissionsreduktionseinheiten (ERU) aus Projekten zur Emissionsminderung im Rahmen des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) oder der Bestimmungen über die gemeinsame Umsetzung (JI), die den unter das EU-Emissionshandelssystem fallenden Betreibern zur Abgabe zur Verfügung stehen, der Monetisierung von Zertifikaten aus der Reserve für neue Marktteilnehmer für die dritte Handelsperiode zur Förderung von Demonstrationsprojekten für CO2-Abscheidung und -Speicherung und für innovative Technologien für erneuerbare Energien (NER300) gemäß dem Beschluss 2010/670/EU der Kommission [vom 3. November 2010 über Kriterien und Maßnahmen für die Finanzierung von kommerziellen Demonstrationsprojekten, die auf eine umweltverträgliche Abscheidung und geologische Speicherung von CO2 abzielen, und von Demonstrationsprojekten für innovative Technologien für erneuerbare Energien im Rahmen des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten nach der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2010, L 290, S. 39)] und der Freigabe von Zertifikaten aus der Reserve für neue Marktteilnehmer, die für die zweite Handelsperiode nicht benötigt werden. Auch wenn diese Faktoren allesamt, wenn auch in unterschiedlichem Maße, mit Unsicherheit behaftet sind, ist es wichtig, die angemessenen Berichtigungen der Mengen, die 2014-2020 jährlich versteigert werden sollen, rechtzeitig festzulegen.“
11
Art. 1 dieser Verordnung sieht vor:
„Die Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 [der Kommission vom 12. November 2010 über den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2010, L 302, S. 1)] wird wie folgt geändert:
1.
Nach Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 2 werden folgende Unterabsätze eingefügt:
‚Die gemäß Unterabsatz 1 oder 2 bestimmte Menge der im Zeitraum 2014-2016 in einem gegebenen Jahr zu versteigernden Zertifikate wird um die in der zweiten Spalte der Tabelle in Anhang IV für das betreffende Jahr aufgeführte Zertifikatmenge verringert.
…“
Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014
12
Am 23. und 24. Oktober 2014 hat der Europäische Rat die Schlussfolgerungen über den Aktionsrahmen im Bereich des Klimas und der Energie bis 2030 (EUCO 169/14) angenommen (im Folgenden: Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von 2014).
13
In Nr. 2 dieser Schlussfolgerungen heißt es:
„Der Europäische Rat hat das verbindliche Ziel der EU gebilligt, die [unions]internen Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 % im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Hierzu gilt Folgendes:
…
[EHS]
2.3.
Ein gut funktionierendes, reformiertes Emissionshandelssystem … mit einem Instrument zur Stabilisierung des Markts im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag wird das wichtigste europäische Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen; der jährliche Faktor, um den die Obergrenze für die maximal zulässigen Emissionen gesenkt wird, wird von 1,74 % auf 2,2 % für die Zeit ab 2021 angehoben.
…“
Der angefochtene Beschluss
14
Am 6. Oktober 2015 haben das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union den angefochtenen Beschluss über die Einrichtung und Anwendung der Marktstabilitätsreserve (im Folgenden: MSR) erlassen.
15
In den Erwägungsgründen 1, 2, 4, 5 und 8 dieses Beschlusses heißt es:
„(1)
Mit der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates wurde ein [EHS] geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Reduzierung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.
(2)
Gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates [von 2014] dürfte ein gut funktionierendes, reformiertes [EHS] nebst einem Instrument zur Stabilisierung des Marktes das wichtigste europäische Instrument zur Verwirklichung der von der Union angestrebten Reduzierung der Treibhausgasemissionen darstellen.
…
(4)
Der Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Lage des europäischen CO2-Marktes im Jahr 2012 machte deutlich, dass Maßnahmen notwendig sind, um strukturelle Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu beheben. Der Folgenabschätzung zum Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 zufolge ist damit zu rechnen, dass solche Ungleichgewichte voraussichtlich weiter anhalten und durch Anpassung der linearen Kurve an ein stringenteres Ziel innerhalb dieses Rahmens nicht hinreichend beseitigt werden. Eine Änderung des linearen Faktors ändert die unionsweite Menge der Zertifikate ([EHS]-Obergrenze) lediglich langsam. Deswegen würde der Überschuss ebenfalls lediglich so langsam zurückgehen, dass der Markt noch mehr als ein Jahrzehnt mit einem Überschuss von rund 2 Milliarden Zertifikaten oder mehr operieren müsste, wodurch verhindert würde, dass vom [EHS] das notwendige Signal für Investitionen in die kosteneffiziente Verringerung von CO2-Emissionen sowie der Anstoß für Innovationen zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes ausgehen, die zu Wachstum und Beschäftigung beitragen.
(5)
Zur Lösung dieses Problems und um das [EHS] besser gegen Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu wappnen, so dass es in einem geordneten Markt funktionieren kann, sollte 2018 eine [MSR] eingerichtet werden, die ab 2019 einsatzbereit sein sollte. Außerdem werden durch die [MSR] Synergieeffekte mit anderen klima- und energiepolitischen Maßnahmen verstärkt. Zur Wahrung eines Maximums an Vorhersehbarkeit sollten klare Regeln für die Einstellung von Zertifikaten in die [MSR] und deren Freigabe aus der [MSR] aufgestellt werden. …
…
(8)
Die in der Verordnung (EU) Nr. 176/2014 der Kommission festgelegte Wiedereinführung von 300 Millionen Zertifikaten im Jahr 2019 und von 600 Millionen Zertifikaten im Jahr 2020 wäre mit Blick auf die mit der [MSR] verfolgte Zielsetzung, strukturelle Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu beheben, kontraproduktiv. Deshalb sollten diese 900 Millionen Zertifikate nicht 2019 und 2020 versteigert, sondern stattdessen in die Reserve eingestellt werden.“
16
Art. 1 („Marktstabilitätsreserve“) des angefochtenen Beschlusses sieht vor:
„(1)   2018 wird eine [MSR] eingerichtet, in die ab 1. Januar 2019 Zertifikate eingestellt werden.
(2)   Die Menge von 900 Millionen Zertifikaten, die im Zeitraum 2014-2016, wie in der Verordnung (EU) Nr. 176/2014 festgelegt, nach Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 2003/87/EG von den Auktionsmengen abgezogen wird, wird nicht zu den 2019 und 2020 zu versteigernden Mengen addiert, sondern in die [MSR] eingestellt.
(3)   Zertifikate, die nach Artikel 10a Absatz 7 der Richtlinie 2003/87/EG, sowie Zertifikate, die aufgrund der Anwendung des Artikels 10a Absätze 19 und 20 jener Richtlinie nicht an Anlagen zugeteilt wurden, werden 2020 in die [MSR] eingestellt. Die Kommission überprüft die Richtlinie 2003/87/EG in Bezug auf diese nicht zugeteilten Zertifikate und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat gegebenenfalls einen entsprechenden Vorschlag vor.
(4)   Die Kommission veröffentlicht für jedes Jahr bis zum 15. Mai des Folgejahres die Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate. …
(5)   Jedes Jahr wird eine Zertifikatmenge in Höhe von 12 % der in der aktuellen Veröffentlichung gemäß Absatz 4 des vorliegenden Artikels genannten Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate über einen am 1. September des betreffenden Jahres beginnenden Zeitraum von 12 Monaten hinweg von der Menge der Zertifikate abgezogen, die nach Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG von den Mitgliedstaaten zu versteigern sind, und in die [MSR] eingestellt, es sei denn, die in die [MSR] einzustellende Zertifikatmenge wäre kleiner als 100 Millionen. Im ersten Jahr, in dem die [MSR] zur Anwendung kommt, werden auch zwischen dem 1. Januar und dem 1. September des betreffenden Jahres Zertifikate in Höhe von 8 % (das heißt 1 % für jeden Kalendermonat) der Gesamtmenge der Zertifikate, die sich gemäß der aktuellen Veröffentlichung in Umlauf befinden, in die Reserve eingestellt.
Unbeschadet der Gesamtmenge der nach dem vorliegenden Absatz abzuziehenden Zertifikate werden die in Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 2003/87/EG genannten Zertifikate bis zum 31. Dezember 2025 nicht berücksichtigt, wenn ermittelt wird, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten zu dieser Gesamtmenge beizutragen haben.
(6)   Sind in einem Jahr insgesamt weniger als 400 Millionen Zertifikate in Umlauf, werden 100 Millionen Zertifikate aus der [MSR] freigegeben und zu der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG zu versteigernden Zertifikatmenge addiert. Wenn sich weniger als 100 Millionen Zertifikate in der [MSR] befinden, werden alle in der Reserve befindlichen Zertifikate nach dem vorliegenden Absatz freigegeben.
(7)   Ist in einem Jahr Absatz 6 dieses Artikels nicht anwendbar und werden in diesem Jahr Maßnahmen gemäß Artikel 29a der Richtlinie 2003/87/EG getroffen, so werden 100 Millionen Zertifikate aus der [MSR] freigegeben und zu der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG zu versteigernden Zertifikatmenge addiert. Wenn sich weniger als 100 Millionen Zertifikate in der [MSR] befinden, werden alle in der Reserve befindlichen Zertifikate nach dem vorliegenden Absatz freigegeben.
…“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
17
Im November 2012 erstellte die Kommission einen Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über „[d]ie Lage des CO2-Marktes in der EU im Jahr 2012“ (COM[2012] 652 final) (im Folgenden: Bericht über die Lage des CO2-Marktes im Jahr 2012) und stellte fest, dass das EHS zu Beginn der dritten Handelsperiode ein wachsendes strukturelles Ungleichgewicht zwischen dem Angebot an und der Nachfrage nach Zertifikaten aufweise, was in einem Überschuss von möglicherweise bis zu 2 Milliarden Zertifikaten zum Ausdruck komme.
18
Um dieses Ungleichgewicht zu beseitigen, legte die Kommission am 22. Januar 2014 einen Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das EU-System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten und zur Änderung der Richtlinie 2003/87 (COM[2014] 20 final) (im Folgenden: Kommissionsvorschlag von 2014) vor.
19
In der dem Kommissionsvorschlag von 2014 beigefügten Folgenabschätzung (SWD[2014] 017 final) (im Folgenden: Folgenabschätzung) gab die Kommission an, dass dieser strukturelle Überschuss an Emissionszertifikaten im EHS, der von 2008 bis 2012 schnell angewachsen sei, die Fähigkeit des Systems, seine Ziele langfristig kostenwirksam zu erreichen, beeinträchtigen könnte, wenn keine Regelungen erlassen würden.
20
Der Kommissionsvorschlag von 2014 wurde vom Rat und seinen Vorbereitungsgremien auf einer Reihe von Treffen, die zwischen Januar 2014 und Mai 2015 stattfanden, geprüft. Die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament führten am 6. Oktober 2015 zum Erlass des angefochtenen Beschlusses.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
21
Die Republik Polen beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und
–
dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
22
Das Parlament und der Rat beantragen,
–
die Klage insgesamt abzuweisen und
–
der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.
23
Mit Entscheidung vom 1. Juni 2016 sind das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden. Am selben Tag ist das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
Zur Klage
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 192 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV
Vorbringen der Parteien
24
Die Republik Polen rügt, der angefochtene Beschluss verstoße gegen Art. 192 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV, weil er im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sei, obwohl es sich um eine Maßnahme im Sinne der letztgenannten Bestimmung handele, nämlich eine Maßnahme, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühre. Nach Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV hätte ein solcher Beschluss vom Rat einstimmig gemäß dem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden müssen.
25
Erstens ergebe sich aus dem Wortlaut von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV, dass die Wahl dieser Bestimmung als Rechtsgrundlage aufgrund einer Bewertung der konkreten Wirkungen, die sich aus der Umsetzung der von dem Gesetzgebungsakt vorgesehenen Umweltschutzmaßnahmen ergäben, und nicht der mit ihrem Erlass verfolgten Ziele erfolgen müsse.
26
Die Republik Polen weist darauf hin, dass sich Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV seinem Wortlaut nach auf „Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren“, beziehe und nicht auf Maßnahmen, die darauf abzielten, diese Wahl erheblich zu beeinflussen. Sie vertritt infolgedessen die Auffassung, dass, wenn die Wahl dieser Vorschrift als Rechtsgrundlage nicht auf eine Bewertung der konkreten Wirkungen einer Maßnahme gestützt werden dürfte, das in dieser Vorschrift vorgesehene besondere Verfahren ins Leere laufen und es bereits genügen würde, wenn der Verfasser eines Vorschlags für einen Rechtsakt erklärte, der Rechtsakt bezwecke nicht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen zu berühren, um das vorgeschriebene besondere Gesetzgebungsverfahren zu vermeiden.
27
Diese Wertung stehe nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der Rechtsgrundlage. Insbesondere ergebe sich aus den Urteilen vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat (C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 63), und vom 12. Dezember 2002, Kommission/Rat (C‑281/01, EU:C:2002:761, Rn. 40 und 41), dass die Wirkungen, die eine Handlung des Gesetzgebers erzeuge, zu den sachlichen Gesichtspunkten gehöre, die gerichtlich überprüft werden könnten.
28
Zweitens berühre der angefochtene Beschluss angesichts des in Polen bestehenden globalen Energiezusammenhangs die Wahl dieses Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich.
29
Die Republik Polen hänge nämlich in erheblichem Umfang von fossilen Energiequellen ab. Konkret stammten 83 % der dort erzeugten Elektrizität aus Kohle und Braunkohle. Die Einrichtung der MSR würde eine Steigerung der Preise für Zertifikate nach sich ziehen, was unausweichlich zu einer Änderung des Energiesektors dieses Mitgliedstaats führen würde. Der Erdgasverbrauch würde im Vergleich zu heute bis zum Jahr 2035 um 700 % steigen. Ohne die MSR würde sich der polnische Energiesektor weiterhin hauptsächlich auf Braunkohle und Kohle stützen. Zudem würde der Erdgasverbrauch die derzeit in Polen gewonnene Menge dieses Rohstoffs bei Weitem übersteigen, zu einem Anstieg der importierten Menge führen und folglich die Energieversorgungssicherheit der Republik Polen beeinträchtigen.
30
Die Einrichtung der MSR würde nach Ansicht der Republik Polen eine Steigerung der Preise für Emissionszertifikate nach sich ziehen, wodurch sich auch die Wettbewerbsfähigkeit der unterschiedlichen Kraftwerkstypen und die Struktur der Stromerzeugung auf nationaler Ebene ändern würden und die Wettbewerbsfähigkeit des polnischen Energiesektors und der polnischen Wirtschaft gemindert würde.
31
Um die Auswirkungen des angefochtenen Beschlusses auf ihren Energiemix aufzuzeigen, hat die Republik Polen als Anhang zu ihrer Erwiderung eine „Untersuchung der Auswirkung des Mechanismus der Marktstabilisierungsreserve [nach dem Beschluss 2015/1814] auf die Bildung des Energiemixes Polens“ vorgelegt, die vom Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Nationales Zentrum für den Ausgleich und die Verwaltung von Emissionen, Polen) erstellt worden ist.
32
Drittens ergebe sich jedenfalls unmittelbar aus der dem Kommissionsvorschlag von 2014 beigefügten Folgenabschätzung, dass der Kampf gegen das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Markt für Emissionszertifikate ein instrumentales Ziel des angefochtenen Beschlusses sei, mit dem in Wirklichkeit eine angemessene Preisgestaltung bei den Emissionszertifikaten erreicht werden solle. Dieser Preis solle anschließend die Mitgliedstaaten zu einer Neuausrichtung hin zu erneuerbaren Energien oder zu weniger CO2 emittierenden Brennstoffen veranlassen und somit eine Änderung der Struktur ihrer Energieversorgung durch ihre Diversifizierung und eine Verminderung des Anteils der aus fossilen Brennstoffen gewonnenen Energie nach sich ziehen.
33
Infolgedessen solle die Beseitigung des auf dem Markt bestehenden Ungleichgewichts durch eine Erhöhung des Preises für die Zertifikate ermöglichen, das Hauptziel des angefochtenen Beschlusses zu erreichen, nämlich die Weiterentwicklung des Energiemixes der Mitgliedstaaten, was bestätige, dass der angefochtene Beschluss auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV hätte erlassen werden müssen.
34
Auf das Vorbringen des Rates, wonach die Änderung der Preise die Wirtschaftsteilnehmer nicht dazu zwinge, eine bestimmte Position einzunehmen, da sie diesen die Wahl lasse, ob sie Zertifikate erwerben, die Emissionen reduzieren oder aber die Kosten an ihre Kunden weiterreichen wollten, entgegnet die Republik Polen, dass ein Wirtschaftsteilnehmer auf einem ordnungsgemäß funktionierenden Energiegroßhandelsmarkt nur über eingeschränkte Möglichkeiten verfüge, die Kosten an seinen Kunden weiterzureichen. Kurzfristig sei denkbar, die Kosten weiterzureichen, aber längerfristig müsse ein Wirtschaftsteilnehmer, der Kohle nutze, entweder mit anderen Wirtschaftsteilnehmern in Wettbewerb treten, die beispielsweise Erdgas nutzten und dabei niedrigere Erzeugungskosten hätten, oder aber auf die Nutzung von Kohle zugunsten anderer Energiequellen verzichten, um die Steigerung der Energieerzeugungskosten im Griff zu behalten.
35
Schließlich bestreitet die Republik Polen das Vorbringen der beklagten Organe, dass die Bedeutung des Anteils der Feuerungsanlagen in sämtlichen vom EHS betroffenen Staaten wegen der ständigen Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2003/87 abnehme. Die Daten der Europäischen Umweltagentur (EUA) belegten, dass sich der Anteil der Emissionen aus Verbrennung in den ersten Jahren der dritten Handelsperiode nicht wesentlich geändert habe und in Polen deutlich über dem in allen diesen Staaten festgestellten Durchschnitt liege.
36
Der Rat und das Parlament sind, unterstützt von den Streithelfern, der Ansicht, dass der erste Klagegrund zu verwerfen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
37
Im Hinblick auf die Entscheidung über den vorliegenden Klagegrund ist festzustellen, dass sich der Gerichtshof – worauf der Rat und das Europäische Parlament zutreffend hinweisen – in seinem Urteil vom 30. Januar 2001, Spanien/Rat (C‑36/98, EU:C:2001:64), mit der Natur der in Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV vorgesehenen Ausnahme auseinandergesetzt hat, als er Art. 130s Abs. 2 Unterabs. 1 zweiter Gedankenstrich des EG-Vertrags ausgelegt hat, der Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b zweiter Gedankenstrich AEUV entspricht.
38
In jener Rechtssache hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Wahl der Rechtsgrundlage eines Unionsrechtsakts auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen muss, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (Urteile vom 30. Januar 2001, Spanien/Rat, C‑36/98, EU:C:2001:64, Rn. 58 und 59, sowie vom 11. Juni 2014, Kommission/Rat, C‑377/12, EU:C:2014:1903, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39
Zwar ging es in der dem Urteil vom 30. Januar 2001, Spanien/Rat (C‑36/98, EU:C:2001:64), zugrunde liegenden Rechtssache um die in Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. b AEUV enthaltene Ausnahme; doch die dortigen Erwägungen gelten auch für die Bestimmungen des Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich somit, dass die Wahl von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV als Rechtsgrundlage nicht auf andere Gesichtspunkte gestützt werden kann als die, die vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung berücksichtigt werden.
40
Der Umstand, dass, als der Gerichtshof dieses Urteil erließ, in Art. 130s Abs. 2 Unterabs. 1 zweiter Gedankenstrich des EG-Vertrags der Ausdruck „im Bereich“ stand und nicht die Formulierung „welche … berühren“, stellt die Schlussfolgerungen, die daraus für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits zu ziehen sind, nicht in Frage. Aus den Erwägungen, die der Gerichtshof in diesem Urteil angestellt hat, ergibt sich nämlich, dass er diese beiden Ausdrücke als weitgehend gleichbedeutend angesehen hat, wie Rn. 52 dieses Urteils belegt, in dem es heißt, dass Art. 130s Abs. 2 Unterabs. 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag die Maßnahmen erfasst, die das Hoheitsgebiet und den Boden der Mitgliedstaaten sowie ihre Wasserressourcen als solche betreffen.
41
Da es, um die tatsächlichen und konkreten Auswirkungen einer Rechtsetzungsmaßnahme in Erfahrung zu bringen, einer Analyse dieser Auswirkungen nach ihrem Inkrafttreten bedarf, müsste sich die Wahl des Gesetzgebers auf Hypothesen über die wahrscheinlichen Auswirkungen dieser Rechtsetzungsmaßnahme stützen, die aufgrund ihrer Natur spekulativ sind und keinesfalls objektive und gerichtlich nachprüfbare Umstände im Sinne der in Rn. 38 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung darstellen.
42
Folglich ist festzustellen, dass die Bewertung der Auswirkung eines Unionsrechtsakts auf die Energiepolitik eines Mitgliedstaats kein Umstand ist, der außerhalb des Ziels und des Inhalts dieses Rechtsakts oder in Abweichung von diesen zu bewerten wäre.
43
Im Übrigen muss Art. 192 Abs. 2 AEUV – wie der Rat ausgeführt hat – im Zusammenhang mit Art. 191 AEUV gelesen werden, der der Union eine Rolle bei der Erhaltung der Umwelt und der Bekämpfung des Klimawandels, insbesondere durch die Vereinbarung und die Umsetzung hierauf gerichteter internationaler Verpflichtungen, zuweisen soll.
44
Da zu diesem Zweck getroffene Maßnahmen zwangsläufig Auswirkungen auf den Energiesektor der Mitgliedstaaten haben, bestünde bei einer weiten Auslegung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV die Gefahr, dass die Anwendung des besonderen Gesetzgebungsverfahrens, das den Charakter einer vom AEU-Vertrag vorgesehenen Ausnahme hat, zur Regel würde.
45
Dieses Ergebnis wäre jedoch nicht mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs vereinbar, nach der Bestimmungen, die den Charakter einer Ausnahme von einem Grundsatz haben, eng auszulegen sind (vgl. entsprechend Urteil vom 10. Juni 2010, Bruno u. a., C‑395/08 und C‑396/08, EU:C:2010:329, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46
Demzufolge kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nur dann die Rechtsgrundlage für einen Unionsrechtsakt sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren.
47
Hinsichtlich des Vorbringens der Republik Polen, dass das in dieser Bestimmung vorgesehene besondere Verfahren vom Verfasser des Entwurfs eines Rechtsakts dadurch umgangen werden könne, dass er erkläre, das vom Rechtsakt angestrebte Ziel bestehe nicht darin, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen zu berühren, ist darauf hinzuweisen, dass nicht allein das Ziel, sondern auch der Inhalt des erlassenen Rechtsakts ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Prüfung der Richtigkeit seiner Rechtsgrundlage ist.
48
Nach alledem ist die Frage, ob für den angefochtenen Rechtsakt die richtige Rechtsgrundlage gewählt wurde, anhand seines Ziels und seines Inhalts zu prüfen.
49
Zunächst ist festzustellen, dass der angefochtene Rechtsakt zwar eng mit der Richtlinie 2003/87 verknüpft ist. Nach ständiger Rechtsprechung hat die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts jedoch in Ansehung seines eigenen Ziels und Inhalts zu erfolgen und nicht anhand der Rechtsgrundlage, die für den Erlass anderer, gegebenenfalls ähnliche Merkmale aufweisender Unionsrechtsakte herangezogen wurde (Urteil des Gerichtshofs vom 10. Januar 2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 55). Folglich muss die Prüfung der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses – wie die Republik Polen zu Recht geltend macht – unabhängig von der der Rechtsgrundlage der Richtlinie 2003/87 erfolgen.
50
Hinsichtlich des Zwecks des angefochtenen Beschlusses ist auf die Gründe für seinen Erlass zu verweisen.
51
Wie in der Begründung des Kommissionsvorschlags von 2014 ausgeführt, zeichnete sich das EHS zu Beginn des dritten Handelszeitraums durch ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen dem Angebot an und der Nachfrage nach Zertifikaten aus, worauf in den Rn. 17 und 18 des vorliegenden Urteils hingewiesen wurde.
52
Dieses Ungleichgewicht erklärt sich im Wesentlichen mit dem Missverhältnis zwischen dem Angebot an zu versteigernden Emissionszertifikaten, das starr festgelegt ist, und der Nachfrage nach Zertifikaten, die flexibel ist und von den Wirtschaftszyklen, den Preisen für fossile Brennstoffe und anderen Faktoren beeinflusst wird. Auf dem CO2-Markt der Union geht somit zwar ein Nachlassen der Nachfrage im Allgemeinen mit einer Verringerung des Angebots einher; das Gleiche gilt aber wegen der geltenden Regelung nicht für das Angebot an zu versteigernden Zertifikaten.
53
Wie im Kommissionsvorschlag von 2014 und im vierten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses betont wird, konnte ein so bedeutender Überschuss die Anreizwirkung in Frage stellen, die mit der Schaffung eines funktionsfähigen EHS erzeugt werden sollte, und die Fähigkeit dieses Systems, seine Ziele in den nachfolgenden Zeiträumen zu erreichen, erheblich beeinträchtigen.
54
Im fünften Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses wird daher klargestellt, dass „[z]ur Lösung dieses Problems und um das [EHS] besser gegen Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu wappnen, so dass es in einem geordneten Markt funktionieren kann, … 2018 eine [MSR] eingerichtet werden [sollte], die ab 2019 einsatzbereit sein sollte“.
55
Auch im achten Erwägungsgrund dieses Beschlusses wird betont, Zielsetzung der MSR sei, „strukturelle Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu beheben“.
56
Wie der Generalanwalt in Nr. 22 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, wurde der angefochtene Beschluss also allein als Reaktion auf dieses seit 2012 festgestellte „strukturelle Ungleichgewicht“ erlassen.
57
Was den Inhalt dieses Beschlusses betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die MSR als quantitativer Mechanismus konzipiert ist, auf dessen Grundlage die Mengen der zu versteigernden Zertifikate entsprechend einer bestimmten Anzahl von Kriterien, die in Art. 1 dieses Beschlusses im Einzelnen aufgeführt sind, automatisch angepasst werden.
58
Wie aus Art. 1 des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, kann die MSR tätig werden, in dem sie entweder den Markteintritt von Zertifikaten blockiert oder bei mangelndem Angebot einen Teil der Zertifikate, die in die Reserve eingestellt wurden, freigibt. Die MSR bewirkt also eine Stabilisierung des Angebots an Zertifikaten auf dem Markt, ohne dass zusätzliche Zertifikate geschaffen oder Zertifikate endgültig vom Markt genommen würden.
59
Nach Art. 1 Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses erfolgt die Einstellung von Zertifikaten in die MSR oder die Entnahme von Zertifikaten aus ihr aufgrund von bezifferten Angaben zur Jahreshöhe des Angebots an Zertifikaten auf dem Markt, die von der Kommission veröffentlicht werden.
60
Sowohl aus dem Ziel als auch dem Inhalt dieses Beschlusses ergibt sich somit, dass die MSR als Werkzeug konzipiert worden ist, das zunächst die aktuellen Ungleichgewichte beseitigen und danach das EHS gegen alle zukünftigen Ereignisse großen Ausmaßes widerstandsfähiger machen soll, die das Gleichgewicht zwischen dem Angebot und der Nachfrage nach Zertifikaten schwerwiegend stören könnten.
61
Es handelt sich im Wesentlichen um einen punktuellen Eingriff des Gesetzgebers, um eine strukturelle Schwäche des EHS zu korrigieren, die verhindern könnte, dass vom EHS das notwendige Signal für Investitionen in die kosteneffiziente Verringerung von CO2-Emissionen sowie der Anstoß für Innovationen zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes ausgehen und damit ein Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels geleistet wird.
62
In Anbetracht dessen ergibt die Prüfung des Ziels und des Inhalts des angefochtenen Beschlusses nicht, dass das Ergebnis, das in erster Linie mit diesem Beschluss angestrebt wird, darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren, so dass die Wahl von Art. 192 Abs. 1 AEUV in Anbetracht der mit Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gebotenen Rechtsgrundlage fehlerhaft wäre.
63
Hinsichtlich des Vorbringens der Republik Polen, Hauptziel des angefochtenen Beschlusses sei in Wirklichkeit, den Energiemix der Mitgliedstaaten durch eine Erhöhung der Preise für die Zertifikate weiterzuentwickeln, ist festzustellen, dass das EHS, wie sich sowohl aus den Bestimmungen als auch aus der Systematik der Richtlinie 2003/87 ergibt, als ein quantitatives Instrument konzipiert worden ist, bei dem eine im Voraus festgelegte Menge von Emissionszertifikaten ausgegeben wird, um das gewünschte Umweltziel zu erreichen, das nach Art. 1 der Richtlinie darin besteht, „auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“. Dieses System greift zudem nicht unmittelbar bei der Festlegung des Preises der Zertifikate ein; den Preis bestimmen ausschließlich die Marktkräfte auf der Grundlage insbesondere der Knappheit der Zertifikate in Verbindung mit der durch Tauschmöglichkeiten gebotenen Anpassungsfähigkeit. Das dadurch auf der Ebene der Union geschaffene Preissignal soll die operativen und strategischen Entscheidungen der Investoren beeinflussen.
64
In Übereinstimmung mit den beklagten Organen ist zum einen festzustellen, dass der auf dem Markt festgelegte Preis für die Zertifikate keinen Einfluss auf die Anwendung der MSR hat, die insoweit neutral bleibt.
65
Zum anderen wirkt sich die MSR in Anbetracht der für das genannte System geltenden Modalitäten und des Umstands, dass die MSR entweder den Markteintritt von Zertifikaten blockieren oder einen Teil von ihnen freigeben kann, eher dahin aus, die Preise von Emissionen zu stabilisieren statt sie zu steigern.
66
Trotzdem liegt es aufgrund des Umstands, dass die Gesamtmenge der im EHS verfügbaren Zertifikate aufgrund eines Verringerungsfaktors jährlich linear abnimmt, in dessen Logik, dass der Preis der Zertifikate mit der Zeit schrittweise steigt.
67
Indem der angefochtene Beschluss eine strukturelle Schwäche des EHS korrigiert, trägt er somit dazu bei, dass dieses System ein CO2-Preissignal auf der Ebene der Union aussendet, das es dieser ermöglicht, ihre Emissionsminderungsziele zu erreichen, und wird er in der Zukunft logischerweise eine Erhöhung des Preises für Zertifikate nach sich ziehen.
68
Diese Wirkungen sind jedoch nur eine mittelbare Folge der engen Verbindung zwischen dem angefochtenen Beschluss und der Richtlinie 2003/87.
69
Folglich hat der Unionsgesetzgeber – wie der Generalanwalt in Nr. 24 seiner Schlussanträge festgestellt hat – den angefochtenen Beschluss zu Recht auf Art. 192 Abs. 1 AEUV gestützt, da die MSR nur als Ergänzung oder Korrektur des EHS konzipiert ist.
70
Unter diesen Umständen bedarf es keiner Prüfung der behaupteten Wirkungen des angefochtenen Beschlusses auf den Energiemix der Republik Polen.
71
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist der erste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen die in Art. 15 EUV festgelegten Zuständigkeiten des Europäischen Rates und Verstoß gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit
Vorbringen der Parteien
72
Die Republik Polen macht im Wesentlichen geltend, die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von 2014 hätten den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der MSR auf 2021 festgesetzt.
73
Die beklagten Organe hätten, indem sie – wie aus Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses hervorgehe – diesen Zeitpunkt um zwei Jahre vorgezogen hätten, in die Befugnisse des Europäischen Rates eingegriffen und dessen Zuständigkeit für die Festlegung der allgemeinen politischen Zielvorstellungen bei der Umsetzung der Unionsgesetzgebung, wie sie Art. 15 EUV gewährleiste, in Frage gestellt.
74
Die Änderung des Zeitpunkts für die Umsetzung der MSR verstoße außerdem gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, weil der angefochtene Beschluss ein wesentliches, mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates unvereinbares Element enthalte.
75
Die Beklagten und die Streithelfer treten diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
76
Der zweite Klagegrund gliedert sich in zwei Teile, mit denen eine Verletzung der Zuständigkeiten des Europäischen Rates, wie sie in Art. 15 EUV festgelegt sind, bzw. eine Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gerügt werden.
77
Im Rahmen des ersten Teils dieses Klagegrundes stützt sich der klagende Mitgliedstaat im Wesentlichen auf eine wörtliche Auslegung von Nr. 2.3 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von 2014, wonach dort als Zeitpunkt des Inkrafttretens der MSR das Jahr 2021 festgelegt worden sei.
78
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Nr. 2.3 dieser Schlussfolgerungen in ihrer französischen Sprachfassung Folgendes vorsieht: „[U]n système d’échange de quotas d’émission efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de l’[Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d'émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de 2021“ [Ein gut funktionierendes, reformiertes (EHS) mit einem Instrument zur Stabilisierung des Markts im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag wird das wichtigste (Unions‑)Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen; der jährliche Faktor, um den die Obergrenze für die maximal zulässigen Emissionen gesenkt wird, wird von 1,74 % auf 2,2 % für die Zeit ab 2021 angehoben].
79
Aus dem Wortlaut von Nr. 2.3 selbst ergibt sich, dass sich die ausdrückliche Bezugnahme auf das Jahr 2021 nicht auf den Zeitpunkt der Umsetzung des EHS bezieht, sondern auf das Datum, an dem der jährliche Reduktionsfaktor geändert werden wird.
80
Dieses Ergebnis wird auch durch andere Sprachfassungen bestätigt, in denen das zur Trennung der beiden Sätze verwendete Interpunktionszeichen kein Semikolon ist, wie in der französischen Sprachfassung, sondern ein Punkt.
81
Folglich ist in Übereinstimmung mit den beklagten Organen festzustellen, dass der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen von 2014 nicht ausdrücklich einen Zeitpunkt für das Inkrafttreten des MSR festgelegt hat.
82
Die Republik Polen beruft sich außerdem darauf, dass der Europäische Rat angegeben habe, dass mit dem EHS ein Instrument zur Stabilisierung des Markts „im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag“ einhergehen sollte, der zu dem Zeitpunkt, als sich der Europäische Rat in diesem Sinne geäußert habe, vorgesehen habe, dass die MSR im Jahr 2021 in Kraft treten werde.
83
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 15 Abs. 1 EUV den Auftrag des Europäischen Rates dahin definiert, „der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse [zu geben] und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest[zulegen]“. In dieser Vorschrift wird klargestellt, dass „[e]r … nicht gesetzgeberisch tätig [wird]“.
84
Das dem Parlament und dem Rat durch Art. 14 Abs. 1 EUV und Art. 16 Abs. 1 EUV vorbehaltene Gesetzgebungsrecht, dessen Rahmen der in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerte Grundsatz der Zuweisung von Befugnissen und, umfassender, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnende Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts bildet, bedeutet demgegenüber, dass es ausschließlich Sache dieser Organe ist, den Inhalt eines Gesetzgebungsakts festzulegen (vgl. in Bezug auf das der Kommission eingeräumte gesetzgeberische Initiativrecht Urteil vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat, C‑643/15 und C‑647/15, EU:C:2017:631, Rn. 146).
85
Wie der Generalanwalt in Nr. 33 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, liefe die Auslegung der Bezugnahme auf den Kommissionsvorschlag von 2014 als Anweisung des Europäischen Rates, die MSR erst ab 2021 in Kraft zu setzen, darauf hinaus, die Rolle des Parlaments und des Rates auf die Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu reduzieren und Letzterem die Befugnis einzuräumen, direkt auf die Gesetzgebung einzuwirken, was gegen den in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der Zuweisung von Befugnissen verstieße.
86
Im Übrigen können die geltend gemachten Auswirkungen „politischer“ Natur der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates auf das Gesetzgebungsrecht des Parlaments und des Rates keinen Grund für die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses durch den Gerichtshof darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat, C‑643/15 und C‑647/15, EU:C:2017:631, Rn. 145).
87
Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
88
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auch der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zu verwerfen.
89
Wie sich nämlich aus Rn. 85 des vorliegenden Urteils ergibt, hätte die vom klagenden Mitgliedstaat vorgenommene Auslegung zur Folge, dass in die Gesetzgebungskompetenzen des Parlaments und des Rates eingegriffen würde, um dem politischen Willen des Europäischen Rates Beachtung zu verschaffen.
90
Nach ständiger Rechtsprechung erfolgt aber die in Art. 13 Abs. 2 EUV vorgesehene loyale Zusammenarbeit in den Grenzen der den einzelnen Organen durch die Verträge zugewiesenen Befugnisse. Die sich aus dieser Vorschrift ergebende Verpflichtung ist also nicht geeignet, diese Befugnisse zu verändern (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 14. April 2015, Rat/Kommission, C‑409/13, EU:C:2015:217, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 6. Oktober 2015, Rat/Kommission, C‑73/14, EU:C:2015:663, Rn. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung). Folglich darf ein Unionsorgan aufgrund dieser Zusammenarbeit nicht in die Zuständigkeiten eines anderen Organs eingreifen.
91
Folglich ist der zweite Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
Vorbringen der Parteien
92
Mit ihrem dritten Klagegrund rügt die Republik Polen im Wesentlichen, dass der Zeitpunkt der Einführung der MSR unter Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes festgelegt worden sei.
93
Erstens macht sie geltend, der Unionsgesetzgeber habe nicht die Funktionsprinzipien des EHS, namentlich die Zahl der während einer bestimmten Handelsperiode verfügbaren Zertifikate, verändern dürfen, weil anderenfalls die Vorsehbarkeit dieses Systems beeinträchtigt würde.
94
Die Festlegung von Handelsperioden in der Richtlinie 2003/87 verfolge nämlich nicht nur einen administrativen Zweck. Vor allem erlaube sie vielmehr den Unternehmen, ihre Strategie gerade im Hinblick auf die Menge von in einem bestimmten Zeitraum verfügbaren Zertifikaten festzulegen.
95
Zweitens vertritt die Republik Polen die Auffassung, dass ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer angesichts der von der Union zuvor übernommenen Verpflichtungen, insbesondere der Verordnung Nr. 176/2014 sowie des Kommissionsvorschlags von 2014, keinesfalls habe voraussehen können, dass die Zahl der auf dem Markt verfügbaren Zertifikate in den letzten Jahren der derzeitigen Handelsperiode drastisch beschränkt werden würde.
96
Die Verordnung Nr. 176/2014 habe vorgesehen, dass 900 Millionen Zertifikate, die in den Jahren 2014 und 2015 vom Markt genommen worden seien, in den Jahren 2019 und 2020 versteigert würden.
97
Zudem habe die Veröffentlichung dieser Verordnung, die parallel mit der Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags von 2014 erfolgt sei, der das Inkrafttreten der MSR auf 2021 festgelegt habe, bei den Marktteilnehmern die begründete Erwartung geweckt, dass die von dieser Verordnung vorgesehenen Regelungen eingehalten würden.
98
In Anbetracht dessen hätten die Marktteilnehmer berechtigterweise erwartet, dass die vorübergehend eingezogenen Zertifikate in den Jahren 2019 und 2020 wieder auf den Markt gebracht würden, und bei der Planung ihrer Geschäftstätigkeit darauf vertraut.
99
Die beklagten Organe und die Streithelfer treten dem Vorbringen der Republik Polen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
100
Im Zusammenhang mit der Entscheidung über den dritten Klagegrund ist festzustellen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, es u. a. gebietet, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen (Urteil vom 20. Dezember 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
101
Der angefochtene Beschluss, der am 6. Oktober 2015 angenommen wurde, sieht vor, dass die MSR während des Jahres 2018 geschaffen werden, allerdings erst ab 1. Januar 2019 einsatzbereit sein sollte.
102
Anschließend beschreibt der angefochtene Beschluss klar und präzise die Anwendung der MSR, indem er u. a. die Voraussetzungen und die Verfahren detailliert beschreibt, unter denen Zertifikate in die MSR eingestellt und aus dieser freigegeben werden.
103
Nach Art. 1 des angefochtenen Beschlusses werden im ersten Jahr, in dem die Reserve zur Anwendung kommt, zwischen dem 1. Januar und dem 1. September des betreffenden Jahres Zertifikate in Höhe von 8 % der Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate in die Reserve eingestellt. Anschließend soll sie Anpassungen der jährlichen Versteigerungsmengen vornehmen.
104
Nach Art. 1 des angefochtenen Beschlusses wird ab dem Jahr 2019 eine Zertifikatmenge in Höhe von 12 % der Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate über einen am 1. September des betreffenden Jahres beginnenden Zeitraum von zwölf Monaten hinweg von der Menge der Zertifikate abgezogen, die nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 von den Mitgliedstaaten zu versteigern sind, und in die Reserve eingestellt, es sei denn, die in die Reserve einzustellende Zertifikatmenge wäre kleiner als 100 Millionen. Der genannte Art. 1 sieht im Übrigen vor, dass, wenn in einem Jahr insgesamt weniger als 400 Millionen Zertifikate in Umlauf sind, 100 Millionen Zertifikate aus der Reserve freigegeben und zu der von den Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 zu versteigernden Zertifikatmenge addiert werden.
105
Die Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate wird von der Kommission auf der Grundlage der in Art. 1 Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses aufgestellten Kriterien veröffentlicht.
106
Art. 3 des angefochtenen Beschlusses verpflichtet die Kommission, die Umsetzung der MSR und ihre eventuellen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit zu überwachen und ihre Funktionsweise regelmäßig zu überprüfen.
107
Schließlich ist vorgesehen, dass 900 Millionen Zertifikate, die von den Versteigerungen der Jahre 2014 bis 2016 aufgrund der Verordnung Nr. 176/2014 abgezogen werden, nicht zu den in den Jahren 2019 und 2020 zu versteigernden Zertifikaten addiert werden, sondern in die Reserve eingestellt werden, um deren Ziel nicht zu beeinträchtigen.
108
Der angefochtene Beschluss schafft somit eine objektive und transparente rechtliche Regelung, die es den Betroffenen ermöglicht, genaue Informationen zu erhalten, und sieht einen hinreichend langen Übergangszeitraum vor, damit sich die Wirtschaftsteilnehmer auf das neu geschaffene System einstellen können.
109
Unter diesen Bedingungen ist davon auszugehen, dass es der Republik Polen nicht gelungen ist, darzutun, dass es durch den angefochtenen Beschluss zu einer Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit gekommen ist.
110
Auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes wiederum kann sich nach ständiger Rechtsprechung jeder Wirtschaftsteilnehmer berufen, bei dem ein Organ begründete Erwartungen geweckt hat. Zusicherungen, die solche Erwartungen wecken können, sind gemäß der ständigen Rechtsprechung präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite, unabhängig von der Form ihrer Mitteilung (Urteil vom 14. März 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, Rn. 24 und 25 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
111
Ist jedoch ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Unionsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (Urteil vom 14. März 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, Rn. 26).
112
Was im Übrigen die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes bei Handlungen des Unionsgesetzgebers betrifft, ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof diesem im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten ein weites Ermessen zugebilligt hat, wenn seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und wenn er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen muss (Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 57).
113
Im vorliegenden Fall ist den am EHS teilnehmenden Wirtschaftsteilnehmern keine Zusicherung gemacht worden, die ein berechtigtes Vertrauen dieser Wirtschaftsteilnehmer begründen würde, dass sich die Zahl der Zertifikate während der Handelsperioden nicht ändert.
114
Wie die beklagten Organe bemerken, sehen mehrere Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 ausdrücklich vor, dass es erforderlich sein kann, die Regeln für das EHS anzupassen.
115
Der 22. Erwägungsgrund dieser Richtlinie sieht u. a. vor, dass diese „anhand der diesbezüglichen Entwicklungen sowie zur Berücksichtigung der Erfahrungen mit ihrer Durchführung überprüft werden [sollte]“.
116
In der in Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie vorgesehenen Überprüfungsklausel heißt es: „Die Kommission überprüft den linearen Faktor und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat gegebenenfalls einen Vorschlag ab dem Jahr 2020 vor, damit bis 2025 eine Entscheidung angenommen wird.“
117
Art. 29 der Richtlinie 2003/87 erwähnt ausdrücklich den Fall des nicht richtigen Funktionierens des Marktes, den die Kommission im Rahmen eines Berichts an das Parlament und den Rat feststellt, der gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge enthalten kann.
118
Keine dieser Bestimmungen beschränkt die Eingriffsbefugnis des Unionsgesetzgebers während der Handelsperioden.
119
Ferner zeigen die verschiedenen Änderungen, die an der Richtlinie 2003/87 vorgenommen worden sind, dass die Verfügbarkeit der Zertifikate während einer Handelsperiode mehrfach durch Rechtsakte mit und ohne Gesetzgebungscharakter, die von der Republik Polen im Übrigen nicht angefochten wurden, geändert worden ist.
120
So beginnt z. B. nach Art. 1 Nr. 9 der Richtlinie 2009/29, mit dem Art. 9 der Richtlinie 2003/87 geändert worden ist, die jährliche lineare Verringerung der Zertifikate „ab der Mitte des Zeitraums von 2008 bis 2012“.
121
Art. 1 des Beschlusses Nr. 1359/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zur Klarstellung der Bestimmungen über den zeitlichen Ablauf von Versteigerungen von Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2013, L 343, S. 1), mit dem Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 geändert worden ist, bestimmt: „Ergibt eine Prüfung für die einzelnen industriellen Sektoren, dass keine erheblichen Auswirkungen auf Sektoren oder Teilsektoren zu erwarten sind, in denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, so kann die Kommission unter außergewöhnlichen Umständen den Zeitplan für den in Artikel 13 Absatz 1 genannten am 1. Januar 2013 beginnenden Zeitraum anpassen, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes sicherzustellen.“
122
Die Verordnung Nr. 176/2014 der Kommission schließlich hatte in ihrem Art. 1 für den Zeitraum 2014–2016 eine Verringerung der Menge der in einem gegebenen Jahr zu versteigernden Zertifikate vorgesehen.
123
Folglich wurde – wie der Generalanwalt in Nr. 42 seiner Schlussanträge festgestellt hat – weder beim Erlass der Richtlinie 2003/87 noch beim Erlass der sie ändernden Richtlinie 2009/29 irgendeine Garantie dafür gegeben, dass die Funktionsweise des EHS, wie es ursprünglich beschrieben worden ist, unverändert bleiben müsste oder nur am Ende der jeweiligen Zertifikatshandelsperiode geändert werden dürfte.
124
Dies ergibt sich zwingend auch aus den Merkmalen, die dem EHS eigen sind.
125
Wie in Rn. 112 des vorliegenden Urteils angesprochen, ist das EHS ein komplexes System, in dessen Rahmen der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber gestattet hat, einen schrittweisen Lösungsansatz zugrunde zu legen und entsprechend der erworbenen Erfahrung vorzugehen, wenn er das System umstrukturieren soll (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 57).
126
Sodann ist den beklagten Organen beizupflichten, dass das EHS als Hauptinstrument der Klimapolitik der Union ein dauerhaftes, zeitlich unbefristetes Instrument ist, das über die Handelsperioden hinaus und in deren Gesamtheit wirkt.
127
Die Handelsperioden, die erlassen wurden, um das EHS an die in den einschlägigen internationalen Übereinkünften vorgesehenen Fristen anzupassen, können den Gesetzgeber nicht daran hindern, in dieses Instrument als solches einzugreifen, wenn sich herausstellt, dass es nicht mehr in der Lage ist, die Ziele, für die es geschaffen wurde, zu erreichen.
128
Folglich findet eine Auslegung der Richtlinie 2003/87, der zufolge der Gesetzgeber die Regeln für das EHS nur am Ende einer Handelsperiode anpassen dürfte, nicht nur keine Grundlage in der Richtlinie selbst, sondern stünde auch im Widerspruch zu der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum EHS.
129
Schließlich ist dem in den Rn. 94 bis 96 des vorliegenden Urteils zusammengefassten Vorbringen der Republik Polen entgegenzuhalten, dass der Kommissionsvorschlag von 2014 eine Vorbereitungshandlung darstellt, die definitionsgemäß nicht als endgültig angesehen werden kann. Eine solche Handlung konnte keine begründeten Erwartungen wecken, da in Anbetracht der Natur des Gesetzgebungsprozesses der Union davon ausgegangen werden kann, dass der ursprüngliche Vorschlag im Laufe dieses Prozesses zwangsläufig Änderungen erfährt. Folglich kann diesem Vorschlag keine präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte Zusicherung im Sinne der in Rn. 110 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung entnommen werden.
130
Hinsichtlich des Vorbringens der Republik Polen zu den von der Union mit der Verordnung Nr. 176/2014 eingegangenen Verpflichtungen ist darauf hinzuweisen, dass diese im Rahmen der Durchführungsbefugnisse erlassen wurde, über die die Kommission in dem betreffenden Bereich verfügt, und nicht als Garantie ausgelegt werden kann, dass ihr Inhalt nicht durch ein Eingreifen des Gesetzgebers hinfällig wird.
131
Im Übrigen belegen sowohl der Kommissionsvorschlag von 2014 als auch die Verordnung Nr. 176/2014 eindeutig, dass die betreffenden Organe wegen des endemischen Ungleichgewichts, das das EHS auszeichnete, besorgt waren und den Erlass geeigneter Maßnahmen ins Auge gefasst hatten.
132
Hierzu heißt es im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 176/2014, dass „[d]en außergewöhnlichen Änderungen bei den treibenden Kräften, die das Gleichgewicht zwischen der Nachfrage nach und dem Angebot an Zertifikaten bestimmen, … Rechnung getragen werden [sollte]“.
133
Dem Kommissionvorschlag von 2014 ist eine Folgenabschätzung beigefügt, die das strukturelle Ungleichgewicht beschreibt, mit dem es das EHS zu tun hat, und auf die Notwendigkeit, Regulierungsmaßnahmen zu ergreifen, hinweist. Dort werden mehrere Eingriffsmöglichkeiten untersucht, von denen einige für das Wirksamwerden der MSR einen früheren Zeitpunkt als das Jahr 2021 nennen.
134
Dass das EHS an einer schweren Funktionsstörung litt, was seine Fähigkeit, ein Preissignal auszusenden, anging, war der Öffentlichkeit zudem spätestens seit der Veröffentlichung des Berichts über die Lage des CO2-Marktes im Jahr 2012 bekannt. In diesem Bericht wurden zwei Arten von Maßnahmen zur Lösung der festgestellten Probleme genannt, nämlich zum einen eine Überarbeitung des Zeitplans für die Versteigerungen als kurzfristige Maßnahme und zum anderen strukturelle Maßnahmen, die in sechs Optionen untergliedert waren, darunter die Option, eine bestimmte Menge von Zertifikaten während der dritten Handelsperiode dauerhaft vom Markt zu nehmen.
135
Nach alledem ist festzustellen, dass ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer nicht damit rechnen konnte, dass der in Rede stehende gesetzliche Rahmen unverändert bleiben und die betreffenden Organe keine Maßnahme ergreifen würden, um das strukturelle Gleichgewicht zu beseitigen, das das EHS vor dem Jahr 2020 auszeichnet.
136
Unter diesen Umständen ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten und zum fünften Klagegrund
Vorbringen der Parteien
137
Mit dem vierten Klagegrund rügt die Republik Polen, der angefochtene Beschluss verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da die von ihm vorgesehenen Maßnahmen das Kriterium der Erforderlichkeit nicht erfüllten und den am EHS beteiligten Unternehmen übermäßige Belastungen auferlegten.
138
Die Einrichtung der MSR sei keine unverzichtbare Maßnahme zur Erreichung des Ziels, die Emissionen entsprechend den von der Union eingegangenen internationalen Verpflichtungen bis 2020 um 20 % zu reduzieren.
139
Das vom EHS vorgesehene Reduktionsniveau sei durch die Bestimmung der für den Zeitraum 2013–2020 zugelassenen Gesamtzahl der Emissionszertifikate festgelegt worden. Folglich würden die Union und ihre Mitgliedstaaten dadurch, dass für diesen Zeitraum zugeteilte Zertifikate vom Markt genommen würden, gezwungen, ein höheres Reduktionsziel zu verwirklichen als die Ziele, die derzeit auf internationaler Ebene im Rahmen des zweiten Verpflichtungszeitraums des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen gelten würden.
140
Infolgedessen erfülle der angefochtene Beschluss nicht das Kriterium der Erforderlichkeit.
141
Der angefochtene Beschluss sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil er den Unternehmen Belastungen auferlege, die nicht unverzichtbar seien, um das von der Union entsprechend ihren internationalen Verpflichtungen festgelegte Emissionseinsparungsziel von 20 % zu erreichen.
142
Mit ihrem fünften Klagegrund beanstandet die Republik Polen, dass die Auswirkungen des angefochtenen Beschlusses nicht ordnungsgemäß untersucht worden seien.
143
Erstens sei die dem Kommissionsvorschlag von 2014 beigegebene Folgenabschätzung unzureichend gewesen, was die Auswirkungen des angefochtenen Beschlusses auf die Mitgliedstaaten und den Markt für Emissionszertifikate betreffe. Diese Folgenabschätzung weise in Bezug auf grundlegende Aspekte – wie die Folgen des angefochtenen Beschlusses für den Arbeitsmarkt, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den Lebensstandard der Gesellschaft – zahlreiche Lücken auf.
144
Zweitens seien die Bewertungen, die bei den Verhandlungen vorgenommen worden seien, die dem Erlass des angefochtenen Beschlusses vorausgegangen seien, nicht veröffentlicht worden und auch nicht Gegenstand einer öffentlichen Diskussion gewesen.
145
Drittens hätten die beklagten Organe, weil sie den Kommissionsvorschlag von 2014 erheblich geändert hätten, ohne eine angemessene und vollständige Prüfung der Folgen der vorgesehenen Änderungen vorgenommen zu haben, der ihnen obliegenden Pflicht zur ordnungsgemäßen Prüfung dieser Folgen nicht entsprochen.
146
Die beklagten Organe und die Streithelfer treten dem Vorbringen der Republik Polen zum vierten und zum fünften Klagegrund entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
147
Mit ihrem vierten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil er zur Folge habe, dass mit ihm höhere Emissionsreduzierungsziele erreicht würden als die, die sich aus den internationalen Verpflichtungen der Union und aus der Richtlinie 2003/87 ergäben.
148
Mit seinem fünften Klagegrund wirft der klagende Mitgliedstaat zum einen der Kommission vor, eine subjektive und unvollständige Folgenabschätzung durchgeführt zu haben, und zum anderen dem Parlament und dem Rat, ihrerseits die Folgen der Maßnahmen, die sie im Begriff gewesen seien, zu ergreifen, und die sich von den Vorschlägen, deren Wirkungen die Kommission geprüft habe, unterschieden, nicht geprüft zu haben. Außerdem wirft er dem Parlament und dem Rat vor, während des Gesetzgebungsverfahrens keine offenen öffentlichen Konsultationen durchgeführt zu haben.
149
Diese beiden Klagegründe sind gemeinsam zu prüfen.
150
Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass in einem komplexen technischen und sich ständig weiterentwickelnden Rahmen der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen insbesondere in Bezug auf die Beurteilung der hoch komplexen wissenschaftlichen und technischen tatsächlichen Umstände bei der Festlegung von Art und Umfang der Maßnahmen, die er erlässt, verfügt, während die Kontrolle durch den Unionsrichter auf die Prüfung beschränkt ist, ob die Ausübung eines solchen Ermessens nicht offensichtlich fehlerhaft ist, einen Ermessensmissbrauch darstellt oder der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens offensichtlich überschritten hat. In einem solchen Kontext darf der Unionsrichter nämlich nicht seine Beurteilung der tatsächlichen Umstände wissenschaftlicher und technischer Art an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen, dem allein der Vertrag diese Aufgabe anvertraut hat (Urteil vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 28).
151
Außerdem bezieht sich das weite Ermessen des Unionsgesetzgebers, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung impliziert, nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten (Urteile vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 121, und vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 33).
152
Für eine solche gerichtliche Kontrolle ist es aber, auch wenn sie begrenzt ist, erforderlich, dass die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollten, berücksichtigt worden sind (Urteile vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 122, und vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 34).
153
Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen (Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 123).
154
Der Bericht über die Lage des CO2-Marktes im Jahr 2012 war eine erste Grundlage, um das Problem zu begreifen, das mit dem Überschuss an Zertifikaten im EHS verbunden ist, und in diesem Bericht wurden mögliche Regulierungslösungen untersucht. Auf diese Analyse folgte im Januar 2014 die dem Kommissionsvorschlag von 2014 beigefügte Folgenabschätzung.
155
Entgegen dem Vorbringen der Republik Polen ergibt sich aus der Folgenabschätzung, dass die Kommission in ihrem Abschnitt 6 verschiedene Optionen zur Beseitigung des Ungleichgewichts, das das EHS kennzeichnet, sowie Unteroptionen mit Varianten der vorgenannten Optionen geprüft hat.
156
Was speziell die Option anbelangt, die die Schaffung der MSR vorsah, hat die Kommission außerdem in Abschnitt 7.1.3 der Folgenabschätzung mehrere Fallgestaltungen bewertet, die unterschiedliche Zeitpunkte für das Wirksamwerden dieser Reserve vorsahen, während die Prüfung der Kriterien betreffend die Schwellenwerte für das Inumlaufbringen der Zertifikate oder deren Einstellung in die Reserve Gegenstand der Abschnitte 6.2.3.2 und 7.1 der Folgenabschätzung war.
157
Aus der Folgenabschätzung ergibt sich darüber hinaus, dass die Kommission eine ganze Reihe von wirtschaftlichen und sozialen Gesichtspunkten, die sich mit den verschiedenen in Betracht gezogenen Optionen verbinden, im Einzelnen geprüft hat.
158
So enthält Abschnitt 7.2.3 der Folgenabschätzung Feststellungen dazu, wie sich die MSR auf die Preisentwicklung bei den Zertifikaten auswirken würde. In den Abschnitten 7.3 und 7.4 dieser Folgenabschätzungen werden Erwägungen zur Frage der Versteigerung und der Wettbewerbsfähigkeit angestellt. In ihrem Abschnitt 7.4.2 geht es speziell um die möglichen mittelbaren Auswirkungen auf den Strompreis, während ihr Abschnitt 7.5 die sozialen Auswirkungen und die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt betrifft. In Abschnitt 7.6 der Folgenschätzung schließlich werden die Umweltauswirkungen bewertet.
159
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass das Parlament und der Rat durch eine Folgenabschätzung der Kommission nicht gebunden sind (Urteil vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 57).
160
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten ergibt sich, dass der Gesetzgeber noch weitere Feststellungen berücksichtigt hat, die im Laufe der Verhandlungen, die dem Erlass des angefochtenen Beschlusses vorausgingen, verfügbar wurden.
161
U. a. hatte die Kommission, um für die Erörterungen im Rat und im Parlament zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen, am 25. Juni 2014 ein Treffen von Sachverständigen veranstaltet, das die Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf den Markt und die Anwendung der MSR zum Gegenstand hatte. Eine Diskussion über diese Reserve mit Marktteilnehmern und nationalen Sachverständigen fand am 8. September 2014 statt. Schließlich veranstaltete das Parlament am 5. November desselben Jahres ein Seminar zur MSR, das für die Öffentlichkeit zugänglich war und bei dem ebenfalls ergänzende Analysen zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Reserve durchgeführt wurden.
162
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten ergibt sich außerdem, dass bei den Treffen des Rates während der Sitzungen der Gruppe „Umwelt“ mehrere Delegationen ihre Bewertung der Auswirkungen der verschiedenen Optionen vorgelegt haben. Dadurch wurden die Beratungen über den Beschlussvorschlag mit der Tatsachengrundlage unterfüttert, auf die sich die Vertreter aller Mitgliedstaaten in diesen Sitzungen zur Festlegung ihres Standpunkts gestützt haben.
163
Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Parlament und der Rat im Gesetzgebungsverfahren die verfügbaren wissenschaftlichen Daten berücksichtigt haben, um ihr Ermessen tatsächlich auszuüben.
164
Wie die beklagten Organe betont haben, waren einige der Sitzungen und Seminare, die die Unionsorgane zur MSR durchgeführt haben, öffentlich, oder ihr Inhalt wurde zumindest öffentlich gemacht. Im Übrigen fanden auch während der Erarbeitung des Beschlussvorschlags durch die Kommission öffentliche Konsultationen statt.
165
Jedenfalls vermag der Umstand, dass einige Konsultationen nicht öffentlichen Charakter hatten, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage zu stellen, wie der Rat und das Parlament zutreffend geltend machen. Denn der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, Tatsachen, die in nicht öffentlichen Dokumenten oder in nicht öffentlichen Sitzungen erwähnt werden, außer Betracht zu lassen.
166
Darüber hinaus kann, wie der Generalanwalt in Nr. 54 seiner Schlussanträge festgestellt hat, weder der Kommission noch dem Parlament oder dem Rat vorgeworfen werden, die angeblich besondere Situation der Republik Polen hinsichtlich des CO2-Marktes nicht berücksichtigt zu haben.
167
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der Unionsrechtsakt Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen unter Berücksichtigung der mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation nur eines Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden (vgl. entsprechend Urteil vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat, C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 39).
168
Demzufolge verfügte der Gesetzgeber über hinreichende Anhaltspunkte im Sinne der in den Rn. 152 und 153 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung, um die im angefochtenen Beschluss enthaltenen Entscheidungen zu treffen.
169
Was speziell den vierten Klagegrund anbelangt, mit dem ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerügt wird, so ist daran zu erinnern, dass dieser Grundsatz zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört und verlangt, dass die von einer unionsrechtlichen Bestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über das dafür Erforderliche hinausgehen (Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
170
Der Gerichtshof hat in Bezug auf die gerichtliche Nachprüfung dieser Voraussetzungen außerdem klargestellt, dass – wie in Rn. 150 des vorliegenden Urteils ausgeführt – dem Unionsgesetzgeber jedoch ein weites Ermessen einzuräumen ist, wenn er in einem Bereich tätig wird, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen vornehmen muss. Daher kann der Gerichtshof bei seiner gerichtlichen Nachprüfung der Wahrnehmung einer solchen Zuständigkeit die Beurteilung des Unionsgesetzgebers nicht durch seine eigene ersetzen. Er könnte dessen normative Entscheidung allenfalls dann beanstanden, wenn diese offensichtlich fehlerhaft erschiene oder wenn die Nachteile, die sich aus ihr für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer ergeben, zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen völlig außer Verhältnis stünden (Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
171
Wie im Rahmen der Würdigung des ersten Klagegrundes ausgeführt, bezweckt der angefochtene Beschluss, das ordnungsgemäße Funktionieren des EHS zu gewährleisten und die Fähigkeit der Richtlinie 2003/87 zu verbessern, die Verwirklichung der von ihr verfolgten Ziele ab dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der MSR zeitlich unbefristet zu ermöglichen.
172
In Anbetracht dieses Zwecks und unter Berücksichtigung der Daten, über die die betreffenden Organe zum Zeitpunkt ihres Tätigwerdens verfügten, kann der Inhalt des erlassenen Rechtsakts nicht mit Erfolg beanstandet werden.
173
Der Bericht über die Lage des CO2-Marktes im Jahr 2012 hatte nämlich das strukturelle Ungleichgewicht des EHS, das ein Tätigwerden des Gesetzgebers zur Wiederherstellung seines guten Funktionierens notwendig machte, deutlich gemacht. Um dieses Ungleichgewicht zu beseitigen, war es unerlässlich, die Zahl der Zertifikate zu verringern. Allerdings hätte – worauf im vierten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hingewiesen wird – eine Änderung des linearen Faktors den Überschuss nur langsam vermindert, so dass der CO2-Markt noch mehr als ein Jahrzehnt mit einem Überschuss von rund 2 Milliarden Zertifikaten hätte operieren müssen.
174
Die Schaffung einer MSR, in die die überschüssigen Zertifikate vorübergehend eingestellt werden, stellte folglich eine angemessene Lösung dar, um die Zahl der Zertifikate zu vermindern, ohne diese Zertifikate einzuziehen. Diese Lösung ermöglichte außerdem, zum einen den Fall zu berücksichtigen, dass das Gleichgewicht des Systems nicht mehr durch einen Überschuss, sondern ein Defizit an Zertifikaten bedroht ist, da vorgesehen wurde, dass in diesem Fall die Reserve die Zertifikate, die vorübergehend in sie eingestellt worden waren, auf den Markt freigeben würde, und zum anderen das EHS besser gegen Ereignisse großen Ausmaßes zu wappnen, die das Gleichgewicht zwischen dem Angebot an und der Nachfrage nach Zertifikaten schwerwiegend stören könnten.
175
Der vom angefochtenen Beschluss vorgesehene Mechanismus erweist sich daher als für die Erreichung des Ziels, die Volatilität des Zertifikatsmarkts zu vermindern, geeignet, ohne über das hierfür Erforderliche hinauszugehen.
176
Die normative Entscheidung des Unionsgesetzgebers erscheint somit nicht als offensichtlich fehlerhaft im Sinne der in Rn. 170 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung.
177
Schließlich hat die Republik Polen nicht aufgezeigt, dass die sich aus dieser Entscheidung ergebenden Nachteile im Vergleich zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen unverhältnismäßig sind, da zum einen zwischen der MSR und der Bestimmung des Preises der Zertifikate kein unmittelbarer Zusammenhang besteht und zum anderen die Stabilisierung des Preises der Zertifikate offensichtlich unter den Zweck des angefochtenen Beschlusses fällt.
178
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen sind auch der vierte und der fünfte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen, und die Klage ist somit insgesamt abzuweisen.
Kosten
179
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat die Verurteilung der Republik Polen zur Tragung der Kosten beantragt haben und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten dieser beiden Organe aufzuerlegen.
180
Im Übrigen tragen gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich Schweden sowie die Kommission als Streithelfer ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Republik Polen trägt die Kosten des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.
3.
Das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich Schweden und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Polnisch
(
1
)	Die vorliegende Sprachfassung ist in den Rn. 78 und 80 gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden.