62021CC0083
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 7. julija 2022 (
1
)
Zadeva C‑83/21
Airbnb Ireland UC,
Airbnb Payments UK Ltd
proti
Agenzia delle Entrate,
ob udeležbi
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo –
Federalberghi,
Renting Services Group Srl,
Codacons – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))
„Predhodno odločanje – Storitve informacijske družbe – Elektronsko poslovanje – Elektronska platforma za nepremičninsko posredovanje – Direktiva 2000/31/ES – Člen 1(5)(a) – Direktiva 2006/123/ES – Storitve na notranjem trgu – Člen 2(3) – Izključitev ‚področja obdavčitve‘ in ‚področja obdavčevanja‘ iz teh direktiv – Direktiva (EU) 2015/1535 – Postopek za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe – Člen 1, točka 1(e) in (f) – Pojma ‚predpis o storitvah‘ in ‚tehnični predpis‘ – Dajanje nepremičnin v najem za namene prebivanja za največ 30 dni – Obveznost, da morajo ponudniki storitev nepremičninskega posredovanja, vključno prek elektronske platforme, davčni upravi posredovati podatke najemnih pogodb in pri viru odtegniti davek na izvedena plačila – Obveznost imenovanja davčnega zastopnika za ponudnike storitev, ki nimajo stalne poslovne enote v Italiji – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Omejevalni značaj – Utemeljitev – Učinkovitost davčnega nadzora in boja proti davčnim utajam – Sorazmernost – Člen 267, tretji odstavek, PDEU“
Uvod
1.
Spletne platforme so ponudniki tako imenovanih storitev „informacijske družbe“, oziroma preprosteje storitve prek interneta, ki ne le poslovnim subjektom, ampak tudi posameznikom, ki ne opravljajo gospodarske dejavnosti, omogočajo, da potrošnikom ponujajo različne storitve, tako da prve povežejo z drugimi.
2.
Z razvojem teh platform so številni posamezniki dobili možnost, da po eni strani ponujajo storitve zunaj okvira gospodarske dejavnosti v polnem obsegu in po drugi strani te storitve koristijo po cenah, ki so pogosto veliko ugodnejše od tistih, ki jih ponujajo poslovni subjekti. Tako so navedene platforme prispevale – če ne k ustvarjanju do zdaj neobstoječih trgov – pa vsaj k eksponentnemu razvoju nekaterih trgov storitev zaradi povečanja ponudbe in povpraševanja. Hkrati so prispevale k poslabšanju številnih težav, tako socialnih kot političnih, upravnih in pravnih, povezanih z množičnim razvojem teh storitev.
3.
Postavlja se torej vprašanje, koliko morajo spletne platforme prispevati tudi k reševanju težav, povezanih z njihovim delovanjem. Iskanje teh rešitev mora seveda potekati ob upoštevanju zakonodaje in zlasti prava Unije. Za storitve, opravljene prek interneta, je namreč značilna njihova enostavna čezmejna narava – na internetu geografski položaj ponudnika in prejemnika storitev ni pomemben. Posebnost spletnih platform je v tem, da so njihove storitve – ki so ponujene prek interneta in so torej načeloma lahko čezmejne – tesno povezane s storitvami, ki jih nato opravijo njihovi uporabniki, pri čemer so te storitve najpogosteje „resnične“ in na točni fizični lokaciji. S temi platformami se je torej temeljito spremenila narava čezmejnih storitev ne le s tem, da omogočajo, da se te množično ponujajo in uporabljajo, ampak tudi s tem, da so dobile mešano naravo v tem smislu, da so te storitve tesno povezane s poznejšimi storitvami, ki niso take.
4.
Zaradi te resnične spremembe paradigme je treba ponovno razmisliti o nekaterih načelih prava Unije, med drugim o svobodi opravljanja storitev, da se odgovori na nove izzive, ki jih pomeni delovanje spletnih platform. Z obravnavano zadevo se Sodišču ponuja možnost, da se izreče o ukrepih, ki jih države članice lahko sprejmejo v odgovor na enega od teh izzivov, in sicer na izziv davčne obravnave storitev, ki se opravljajo prek spletnih platform.
Pravni okvir
Pravo Unije
5.
Člen 1(1) in (5)(a) Direktive 2000/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu („Direktiva o elektronskem poslovanju“) (
2
) določa:
„1.   Cilj te direktive je prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga z zagotavljanjem prostega pretoka storitev informacijske družbe med državami članicami.
[…]
5.   Ta direktiva se ne uporablja za:
(a)
področje obdavčitve,
[…]“.
6.
Člen 1(1) in člen 2(3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
3
) določa:
„Člen 1
1.   Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.
[…]
Člen 2
[…]
3.   Ta direktiva se ne uporablja za področje obdavčevanja.“
7.
Člen 1(1)(b) in od (e) do (g) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (
4
) določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(b)
‚storitev‘ pomeni katero koli storitev informacijske družbe ali katero koli storitev, ki se običajno opravi odplačno, na daljavo, elektronsko in na posamezno zahtevo prejemnika storitev.
[…]
(e)
‚predpis o storitvah‘ pomeni splošno zahtevo v zvezi z začetkom in nadaljevanjem storitvenih dejavnosti v smislu točke (b), zlasti določbe, ki se nanašajo na dobavitelja storitev, storitve in prejemnika storitve, razen vseh pravil, ki niso posebej namenjena storitvam, opredeljenim v navedeni točki.
Za namene te opredelitve se:
(i)
šteje, da je pravilo posebej namenjeno storitvam informacijske družbe, kadar je, ob upoštevanju razlogov za njegovo sprejetje in njegovega normodajnega dela, poseben namen in predmet vseh ali nekaterih določb pravila urediti take storitve jasno in z določenim ciljem;
(ii)
ne šteje, da je pravilo posebej namenjeno storitvam informacijske družbe, če vpliva na takšne storitve le posredno ali postransko;
(f)
‚tehnični predpis‘ pomeni tehnične specifikacije in druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z relevantnimi upravnimi določbami, katerih upoštevanje je pravno ali dejansko obvezno pri trženju, opravljanju storitve, ustanovitvi izvajalca storitve ali uporabi v državi članici ali njenem večjem delu, kot tudi zakoni, predpisi ali upravnimi določbami držav članic, razen tistih, ki so določeni v členu 7 in prepovedujejo izdelavo, uvoz, trženje ali uporabo proizvoda ali ki prepovedujejo opravljanje ali uporabo storitve ali ustanovitev dobavitelja storitve.
Dejanski tehnični predpisi vključujejo:
[…]
(iii)
tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, povezane z davčnimi ali finančnimi ukrepi, ki s spodbujanjem izpolnjevanja takih tehničnih specifikacij ali drugih zahtev vplivajo na porabo proizvodov ali koriščenje storitev; tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, povezane z nacionalnimi sistemi socialnega zavarovanja, so izključene.
[…]
(g)
‚osnutek tehničnega predpisa‘ je besedilo tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z upravnimi določbami, ki je sestavljen z namenom sprejetja v obliki tehničnega predpisa, pri čemer je besedilo v pripravljalni fazi, v kateri se še vedno lahko bistveno spremeni.“
8.
Člen 5(1), prvi pododstavek, te direktive določa:
„Države članice ob upoštevanju člena 7 takoj sporočijo [Evropski k]omisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo informacije glede ustreznega standarda. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je sprejetje takšnega tehničnega predpisa potrebno, če ti razlogi niso že jasno razvidni v osnutku.“
Italijansko pravo
9.
Člen 4 decreto-legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (uredba-zakon št. 50, ki je bila s spremembami preoblikovana z zakonom št. 96 z dne 21. junija 2017 o nujnih določbah na finančnem področju, pobudah za lokalne skupnosti, nadaljnjih ukrepih na potresno prizadetih območjih in razvojnih ukrepih), z dne 24. aprila 2017 (
5
), kot je bil spremenjen (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 50), določa davčno ureditev za kratkoročno dajanje nepremičnin v najem zunaj okvira gospodarske dejavnosti (v nadaljevanju: sporna davčna ureditev).
10.
Sporna davčna ureditev se uporablja za pogodbe o najemu stanovanjskih nepremičnin, ki jih sklenejo fizične osebe zunaj okvira gospodarske dejavnosti za največ 30 dni, ne glede na to, ali so sklenjene neposredno z najemniki ali prek oseb, ki opravljajo dejavnost nepremičninskega posredovanja, „ali oseb, ki upravljajo elektronske platforme“ (člen 4(1) uredbe-zakona št. 50).
11.
Od 1. junija 2017 se za prihodke od takih najemnih pogodb namesto standardnega davka na dohodek po možnosti uporablja pri viru odtegnjen cedularni davek po stopnji 21 % (člen 4(2) uredbe-zakona št. 50).
12.
Osebe, ki opravljajo dejavnosti nepremičninskega posredovanja, ki se nanašajo na navedeno dajanje v najem, „ter osebe, ki upravljajo elektronske platforme“, morajo posredovati podatke v zvezi z najemnimi pogodbami, sklenjenimi prek njih, pred 30. junijem leta, ki sledi letu, na katero se nanašajo ti podatki. Neobvestitev o navedenih podatkih in nepopolna ali netočna obvestitev o njih se kaznujeta z denarnimi kaznimi (člen 4(4) uredbe-zakona št. 50).
13.
Osebe, ki prebivajo na italijanskem ozemlju in opravljajo dejavnosti nepremičninskega posredovanja, „ter osebe, ki upravljajo elektronske platforme“, morajo – kadar pobirajo najemnine ali protidajatve v zvezi z navedenimi najemnimi pogodbami ali kadar posredujejo v okviru plačila teh najemnin in protidajatev – kot pobiralci davka ob plačilu upravičenemu lastniku odtegniti 21 % od zneska najemnin in protidajatev ter jih plačati davčni upravi. Če se ne odločijo za uporabo sistema pri viru odtegnjenega cedularnega davka, se za odtegljaj šteje, da se opravi kot akontacija (člen 4(5) uredbe-zakona št. 50).
14.
Osebe, ki niso rezidenti in opravljajo enake dejavnosti s stalno poslovno enoto v Italiji, obveznosti, ki izhajajo iz sporne davčne ureditve, izpolnjujejo prek svoje stalne poslovne enote. Osebe, ki niso rezidenti in za katere se šteje, da nimajo stalne poslovne enote v Italiji, morajo kot odgovornega za plačilo davka imenovati davčnega zastopnika. Če davčni zastopnik ni imenovan, so osebe, ki prebivajo na italijanskem ozemlju in pripadajo isti skupini kot zgoraj navedene osebe, z zadnjenavedenimi solidarno odgovorne za plačilo odtegljaja od zneska najemnin in protidajatev v zvezi z najemnimi pogodbami (člen 4(5a) uredbe-zakona št. 50).
15.
Določbe o izvajanju člena 4(4), (5) in (5a) uredbe-zakona št. 50 je bilo treba določiti s sklepom direktorja davčne uprave.
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
16.
Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, družbi Airbnb Ireland UC in Airbnb Payments UK Ltd (v nadaljevanju: skupaj: Airbnb), pripadata svetovni skupini Airbnb, ki upravlja platformo za nepremičninsko posredovanje z istim imenom na internetu. Ta platforma omogoča vzpostavitev stika med najemodajalci, ki imajo nastanitve, na eni strani in osebami, ki iščejo take nastanitve, na drugi, pri čemer od stranke dobi plačilo za zagotovitev nastanitve pred začetkom najema in to plačilo posreduje najemodajalcu po začetku najema, če najemnik ni ugovarjal. (
6
)
17.
Družba Airbnb je pri Tribunale amministrativo del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa direktorja davčne uprave št. 132395 z dne 12. julija 2017 o izvajanju sporne davčne ureditve na eni strani in razlagalne okrožnice davčne uprave št. 24 z dne 12. oktobra 2017 v zvezi s sporno davčno ureditvijo.
18.
V utemeljitev tožbe je družba Airbnb trdila, da je bil s sporno davčno ureditvijo v italijansko pravo uveden „tehnični predpis“ ali „predpis o storitvah“ in da bi ga bilo treba torej predhodno priglasiti Komisiji na podlagi člena 5(1), prvi pododstavek, Direktive 2015/1535. Družba Airbnb je trdila tudi, da se s temi obveznostmi, ki jih določa ta ureditev na področju prenosa informacij in obdavčitve, krši načelo svobode opravljanja storitev. Družba Airbnb je poleg tega navedla, da obveznost imenovanja davčnega zastopnika za vsako osebo, ki uporablja elektronsko platformo za nepremičninsko posredovanje in ni rezident oziroma nima sedeža v Italiji, pomeni nesorazmerno omejevanje temeljnih pravic, kot je svoboda opravljanja storitev.
19.
Sodišče prve stopnje je sodbo z dne 18. februarja 2019 tožbo zavrnilo. Družba Airbnb je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču.
20.
V teh okoliščinah je predložitveno sodišče z odločbo z dne 11. julija 2019, ki je na Sodišče prispela 30. septembra 2019, Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe glede več določb prava Unije. Sodišče je s sklepom z dne 30. junija 2020, Airbnb Ireland in Airbnb Payments UK (C‑723/19, neobjavljen, EU:C:2020:509), ta predlog razglasilo za očitno nedopusten, ker ni vseboval navedb, ki bi mu omogočale, da na postavljena vprašanja da koristen odgovor, pri čemer je pojasnilo, da mu lahko predložitveno sodišče predloži nov predlog za sprejetje predhodne odločbe.
21.
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Sodišče je naprošeno, naj se izreče o razlagi pojmov ‚tehnični predpis‘ o storitvah informacijske družbe in ‚predpis o storitvah‘ informacijske družbe iz [Direktive 2015/1535] in zlasti o tem, ali je treba ta pojma razlagati tako, da vključujeta davčne ukrepe, ki niso neposredno namenjeni urejanju določene storitve informacijske družbe, ampak so vsekakor taki, da se z njimi ureja dejansko delovanje v državi članici, zlasti tako, da vsem ponudnikom nepremičninskih storitev – med katere torej spadajo tudi gospodarski subjekti nerezidenti, ki svoje storitve ponujajo prek spleta – nalagajo dodatno obveznost učinkovite izterjave davkov, ki jih dolgujejo najemodajalci, in sicer:
(a)
zbiranje in nato sporočanje podatkov o kratkoročnih najemnih pogodbah, sklenjenih na podlagi dejavnosti posrednika, davčnim organom države članice;
(b)
odbitek deleža zneskov, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, dolgovanih italijanskemu davčnemu organu, in nato plačilo teh zneskov v državno blagajno[?]
2.
(a)
Sodišču se predlaga, naj odloči o tem, ali načelo svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU in podobna načela, ki izhajajo iz [direktiv 2000/31 in 2006/123], kadar se šteje, da se uporabljajo v tem primeru, nasprotujejo nacionalnemu ukrepu, ki za nepremičninske posrednike, ki delujejo v Italiji – torej vključno z gospodarskimi subjekti nerezidenti, ki svoje storitve opravljajo prek spleta – določa obveznost zbiranja podatkov v zvezi s kratkoročnimi najemnimi pogodbami, sklenjenimi prek njih, in poznejše sporočanje davčnemu organu v zvezi z izterjavo neposrednih davkov, ki so jih dolžni plačati koristniki storitve;
(b)
ali načelo svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU in podobna načela, ki izhajajo iz [direktiv 2000/31 in 2006/123], kadar se šteje, da se uporabljajo v tem primeru, nasprotujejo nacionalnemu ukrepu, ki nepremičninskim posrednikom, ki delujejo v Italiji – torej vključno z gospodarskimi subjekti nerezidenti, ki svoje storitve opravljajo prek spleta – ki se vključijo v fazi plačila na podlagi kratkoročnih najemnih pogodb, sklenjenih prek njih, nalaga obveznost, da za namen izterjave neposrednih davkov, ki so jih dolžni plačati uporabniki storitve, izvedejo davčni odtegljaj na ta plačila in jih nato plačajo v davčno blagajno;
(c)
če je odgovor na predhodni vprašanji pritrdilen, ali je mogoče načelo svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU in vsa podobna načela iz [direktiv 2000/31 in 2006/123,] kadar se šteje, da se uporabljajo v tem primeru, vendarle omejiti v skladu s pravom [U]nije z nacionalnimi ukrepi, kot so opisani zgoraj v točkah (a) in (b), glede na to, da je davčna dajatev na neposredne davke, ki so jih dolžni plačati uporabniki storitve, sicer neučinkovita;
(d)
ali je mogoče načelo svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU in vseh podobnih načel iz [direktiv 2006/123 in 2000/31], kadar se šteje, da se uporabljajo v tem primeru, omejiti v skladu s pravom [U]nije z nacionalnimi ukrepi, ki nepremičninskim posrednikom, ki nimajo sedeža v Italiji, nalaga[jo] obveznost imenovanja davčnega zastopnika, ki mora v imenu in za račun posrednika, ki nima sedeža, izvajati nacionalne ukrepe, opisane v točki (b), glede na to, da je davčna dajatev na neposredne davke, ki so jih dolžni plačati uporabniki storitve, sicer neučinkovita[?]
3.
Ali je treba člen 267, tretji odstavek, PDEU razlagati tako, da sodišče v primeru vprašanja razlage prava [U]nije (primarnega ali sekundarnega), ki ga postavi ena od strank in ki mu je priloženo natančno besedilo vprašanja, ohrani možnost, da samostojno oblikuje ta vprašanja, pri čemer po lastni presoji, po najboljšem vedenju in prepričanju, določi upoštevne določbe prava [U]nije, nacionalne predpise, ki so morda v nasprotju z njim, in besedilo tega vprašanja v okviru mej predmeta spora, oziroma je dolžno sprejeti vprašanja, kot jih je oblikovala stranka, ki predlaga vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe?“
22.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 9. februarja 2021. Pisna stališča so predložile družba Airbnb, Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi (zveza italijanskih hotelirskih in turističnih združenj, v nadaljevanju: Federalberghi), italijanska, belgijska, češka, španska, francoska, nizozemska, avstrijska in poljska vlada ter Komisija. Na obravnavi 28. aprila 2022 so bile zastopane družba Airbnb, zveza Federalberghi, italijanska, španska in francoska vlada ter Komisija.
Analiza
Prvo vprašanje za predhodno odločanje
23.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(1)(f) Direktive 2015/1535 razlagati tako, da v smislu te določbe nacionalna ureditev, ki nepremičninskim posrednikom za kratkoročni najem, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost izvajajo prek spleta, nalaga obveznost zbiranja in sporočanja podatkov v zvezi z najemnimi pogodbami, sklenjenimi prek njih, ter – kadar ti posredniki posredujejo pri plačilu najemnine – obveznost odtegljaja davka, dolgovanega na zneske, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, in plačilo tega davka v državno blagajno, pomeni „tehnični predpis“.
Možnost uporabe Direktive 2015/1535 za davčne določbe
24.
Sodišče je stranke in zainteresirane subjekte, navzoče na obravnavi, vprašalo o možnosti uporabe Direktive 2015/1535 za ukrepe, kakršni so ti iz sporne davčne ureditve, glede na to, da člen 114 PDEU, katerega odstavek 1 pomeni pravno podlago te direktive, v odstavku 2 izključuje uporabo tega odstavka 1 „za davčne določbe“.
25.
Najprej moram navesti, da se strinjam z mnenjem, ki ga je med drugim izrazila francoska vlada, da člen 114(2) PDEU načeloma ne nasprotuje možnosti uporabe Direktive 2015/1535 za davčne ukrepe. To določbo je namreč treba razlagati tako, da se nanaša na harmonizacijo teh določb, ki bi jo lahko opredelili kot „pozitivno harmonizacijo“. Taki ukrepi se v zvezi z davki in posrednimi dajatvami sprejmejo na podlagi člena 113 PDEU.
26.
Direktiva 2015/1535 pa ne določa take pozitivne harmonizacije. Ta direktiva le določa pravila, ki državam članicam preprečujejo sprejetje ukrepov, ki bi bili v nasprotju s pravilnim delovanjem notranjega trga. S temi pravili je določena postopkovna obveznost priglasitve nekaterih določb v fazi osnutka za preprečevalni nadzor z vidika njihove skladnosti s pravili notranjega trga. Toda tak nadzor nikakor ni enak harmonizaciji teh določb z zakonodajo Unije, kakršna je določena s členom 114(1) PDEU. Čeprav se z Direktivo 2015/1535 izvaja harmonizacija, se ta nanaša na postopkovna pravila za sprejetje zakonov ali drugih predpisov v državah članicah.
27.
Člen 114(2) PDEU posledično po mojem mnenju ne izključuje možnosti uporabe Direktive 2015/1535 za davčne določbe, kakršne so te v obravnavani zadevi.
Opredelitev določb sporne davčne ureditve kot „predpisov o storitvah“
28.
„Tehnični predpis“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535 pomeni med drugim „predpis o storitvah“, kot je opredeljen v členu 1(1)(e) te direktive.
29.
Naj spomnim, da v skladu s to opredelitvijo „predpis o storitvah“ pomeni splošno zahtevo v zvezi z začetkom in nadaljevanjem storitvenih dejavnosti informacijske družbe, zlasti določbe, ki se nanašajo na dobavitelja storitev, storitve in prejemnika storitve, razen vseh pravil, ki niso posebej namenjena takim storitvam.
30.
Ni sporno, da so storitve, kakršne so te, ki jih zagotavlja družba Airbnb, storitve informacijske družbe v smislu Direktive 2015/1535. (
7
) Ugotoviti pa je treba še, ali različne obveznosti, naložene posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin na podlagi sporne davčne ureditve, izpolnjujejo druga merila, navedena v opredelitvi „predpisa o storitvah“.
31.
Vprašanje, ali se te obveznosti nanašajo na storitve informacijske družbe „jasno in z določenim ciljem“ ali le „posredno ali postransko“ v smislu drugega pododstavka opredelitve iz člena 1(1)(e) Direktive 2015/1535, je bilo predmet razprave med strankami.
32.
Zveza Federalberghi po eni strani trdi, da se s sporno davčno ureditvijo obstoječa davčna ureditev, ki se uporablja za dolgoročno oddajanje, le razširja na kratkoročno oddajanje nepremičnin. Po njenem mnenju cilj te ureditve ni urediti storitev posredovanja kot takih, ampak učinkovito obdavčiti dajanje nepremičnin v najem in se izogniti izogibanju davkom v tem sektorju. Poleg tega zatrjuje, da so različne obveznosti, ki so s to ureditvijo naložene posrednikom, oblikovane tehnološko nevtralno, tako da zavezujejo posrednike, ki delujejo prek spleta, in tiste, ki dejavnost izvajajo drugače. Toda po mnenju te stranke prisotnost gospodarskih subjektov zunaj spleta na trgu kratkoročnega oddajanja ni zgolj teoretična.
33.
Po drugi strani družba Airbnb trdi, da je bila sporna davčna ureditev dejansko zasnovana posebej za oddajanje nepremičnin, sklenjeno prek spletnih platform, kakršna je ta, ki jo upravlja družba Airbnb. To trditev razumem. Iz informacij v spisu, predloženem Sodišču, namreč jasno izhaja, da je bila sporna davčna ureditev sprejeta za omilitev množičnega izogibanja davkom v sektorju kratkoročnega oddajanja nepremičnin, sklenjenega med posamezniki. Splošno znano pa je, da se je zaradi spletnih platform, kakršna je ta, ki jo upravlja družba Airbnb, in torej zaradi storitev informacijske družbe ta sektor tako znatno razvil. Če so v tem sektorju posredniki, ki delujejo drugače, so njihovi tržni deleži po mojem mnenju zelo majhni.
34.
Položaj v zadevi v glavni stvari se torej ne nanaša le na uporabo obstoječih predpisov, ki se uporabljajo za ponudnike, ki delujejo zunaj spleta, (
8
) za storitve informacijske družbe, ampak na določitev predpisov, katerih cilj je rešiti težave, ki so se pojavile posebej v internetnem okolju, in ki se torej nanašajo posebej na ponudnike storitev na spletu. (
9
)
35.
Tako je po mojem mnenju mogoče šteti, da se obveznosti, ki so na podlagi sporne davčne ureditve naložene posrednikom, nanašajo posebej na storitve informacijske družbe, ne da bi bilo mogoče to presojo spremeniti le s tehnološko nevtralno formulacijo nacionalnih določb. (
10
)
36.
Vendar se pri tej analizi upošteva le en vidik težave, in sicer le posebno nanašanje na ponudnike storitev informacijske družbe. Res je, da tak pristop zadostuje v položaju v zvezi s predpisi, katerih cilj je urediti same pogoje dostopa do dejavnosti na spletu in njenega opravljanja (
11
) oziroma prepovedati tako dejavnost. (
12
) Nasprotno pa se v položaju, kakršen je ta v zadevi v glavni stvari, ki se nanaša na določbe z drugačnim ciljem, z zelo zapleteno opredelitvijo „predpisa o storitvah“ po mojem mnenju zahteva bolj večplastna razlaga, da se pravilno ugotovi, ali za te določbe velja obveznost priglasitve in kazen, ki spremlja to obveznost v primeru morebitne kršitve, in sicer to, da zoper posameznike ni mogoče uveljavljati določb, ki bi jih bilo treba priglasiti. (
13
)
37.
Za tako bolj večplastno razlago je treba ugotoviti, ali je posebni cilj določbe, ki naj bi bila tehnični predpis, urejati dostop do storitve informacijske družbe in njeno opravljanje. Na podlagi povezane razlage člena 1(1)(e), prvi pododstavek, in člena 1(1)(e), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2015/1535 ugotavljam, da je treba besedilo te druge določbe, v skladu s katerim se „šteje, da je pravilo posebej namenjeno storitvam informacijske družbe, kadar je […] poseben namen in predmet […] pravila urediti take storitve jasno in z določenim ciljem“, razumeti tako, da zahteva, da je poseben namen in predmet predpisa o takih storitvah jasno in z določenim ciljem urediti dostop do teh storitev in njihovo opravljanje, torej področji iz te prve določbe.
38.
V zvezi z različnimi obveznostmi, ki so naložene posrednikom na podlagi sporne davčne ureditve, se strinjam z nekaterimi zainteresiranimi subjekti, ki so predstavili stališča v obravnavani zadevi, med drugim s poljsko vlado, ki trdi, da poseben namen in predmet teh obveznosti ni urediti dostopa do storitev nepremičninskega posredovanja na internetu in njihovega opravljanja.
39.
Prvič, v zvezi z obveznostjo zbiranja in zagotavljanja informacij je treba po mojem mnenju ugotoviti, da njen namen nikakor ni urediti dostopa do storitve posredovanja pri kratkoročnem oddajanju nepremičnin in njenega opravljanja. Namen zagotavljanja informacij davčni upravi namreč ni niti urediti niti nadzirati dejavnosti posrednika, ampak le urediti dejavnost njegovih strank najemodajalcev. Ta obveznost torej za dejavnost posrednika velja le „postransko“ v smislu člena 1(1)(e), prvi pododstavek in drugi pododstavek, točka (ii), Direktive 2015/1535. Čeprav navedena obveznost neposredno izhaja iz opravljanja storitev posredovanja v zvezi z nepremičninami v Italiji, ki jih oddajo fizične osebe, pa v nasprotju s trditvami družbe Airbnb ne pogojuje možnosti opravljanja te dejavnosti (
14
) in ne določa niti načina niti pogojev njenega opravljanja. Enaka obveznost nastane po opravljanju dejavnosti in se ne nanaša na razmerja med posrednikom in njegovimi strankami, ampak le na razmerja z davčno upravo. (
15
)
40.
Drugič, glede obveznosti davčnega odtegljaja, ta očitno pomeni neposrednejšo povezavo z opravljanjem storitve posredovanja, saj ta storitev zajema posredovanje pri plačilu najemnine. Ob izpolnjevanju te obveznosti namreč posrednik najemodajalcu ne posreduje celotne prejete najemnine, (
16
) ampak le preostali znesek po davčnem odtegljaju.
41.
Vendar cilj obveznosti davčnega odtegljaja – tako kot obveznosti obveščanja – ni urediti storitve posredovanja, ampak obdavčiti dejavnost oddajanja nepremičnin, na kateri temelji. To, da posrednik, ki posreduje v okviru plačila, odtegne davek, je le instrument, ki omogoča dosego tega cilja. Ta obveznost se torej tako kot obveznost zbiranja in zagotavljanja informacij na storitev posredovanja nanaša le postransko. V zvezi s tem je treba navesti, kot pravilno poudarja francoska vlada, da se tehnika pri viru odtegnjenega davka običajno uporablja na različnih področjih, ki niso povezana s storitvami informacijske družbe, kot so delovna razmerja ali obdavčitev dohodkov iz kapitala. Ta instrument torej nikakor ni specifičen za storitve informacijske družbe.
42.
S trditvijo, ki jo navaja družba Airbnb, da mora zadevni posrednik za izpolnitev obveznosti iz sporne davčne ureditve sprejeti tehnične in organizacijske postopke, ni mogoče spremeniti moje presoje glede zadevnih obveznosti z vidika Direktive 2015/1535. Sprejetje takih postopkov bi namreč pomenilo notranje ukrepe ponudnika v zvezi z razmerji z upravo države članice, kjer je kraj opravljenih storitev, povezanih z njegovo storitvijo posredovanja. Taki ukrepi pa ne vplivajo na opravljanje njegove storitve. Drugače bi bilo le, če bi moral ponudnik storitev zaradi postranskih obveznosti, ki so mu naložene, spremeniti način opravljanja te storitve, kot je to, da bi od strank zahteval dodatne informacije.
43.
Nazadnje, tretjič, glede obveznosti imenovanja davčnega zastopnika, predložitveno sodišče te ni navedlo v prvem vprašanju za predhodno odločanje. Naj zaradi izčrpnosti kljub temu navedem, da v skladu z mojo analizo glede člena 1(1)(e) Direktive 2015/1535 ta obveznost ne spada v okvir opredelitve „predpisa o storitvah“, ker ni namenjena urejanju dostopa do storitve informacijske družbe ali njenega opravljanja, ampak je le upravna posledica opravljanja take storitve, ki je tesno povezana z obveznostjo davčnega odtegljaja.
Dejanski tehnični predpisi, povezani z davčnimi ukrepi
44.
Na obravnavi se je razpravljalo tudi o vprašanju, ali bi bilo treba obveznosti, ki za posrednike izhajajo iz sporne davčne ureditve, opredeliti kot „dejanske tehnične predpise“ v smislu člena 1(1)(f), drugi pododstavek, točka (iii), Direktive 2015/1535 kot predpise o storitvah, povezane z davčnimi ukrepi.
45.
Vendar – kot je navedla francoska vlada – taki predpisi spremljajo davčne ukrepe, katerih namen je vplivati na potrošnjo nekaterih proizvodov ali storitev, kot so proizvodi, ki so manj škodljivi za okolje ali energetsko učinkovitejši. Vendar to ni cilj sporne davčne ureditve. Njen cilj je namreč le – kot prepričljivo trdi italijanska vlada – olajšati pobiranje davkov in preprečiti izogibanje davkom. Zadevne obveznosti so torej davčni ukrepi v pravem pomenu besede in jih ni mogoče šteti za „dejanske tehnične predpise“. (
17
)
Predlog odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje
46.
Predlagam torej, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 1(1)(f) Direktive 2015/1535 v povezavi s členom 1(1)(e) te direktive razlagati tako, da v smislu te prve določbe nacionalna ureditev, ki posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost opravljajo prek spleta, nalaga obveznost zbiranja in sporočanja podatkov v zvezi z najemnimi pogodbami, sklenjenimi prek njih, davčnim organom ter – kadar ti posredniki posredujejo pri plačilu najemnine – obveznost odtegljaja davka, dolgovanega na zneske, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, in plačilo tega davka v državno blagajno, ni „tehnični predpis“.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje
47.
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je treba direktivi 2000/31 in 2006/123 ter člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost opravljajo prek spleta, nalaga:
(a)
obveznost zbiranja in sporočanja podatkov o najemnih pogodbah, sklenjenih na podlagi dejavnosti posrednika, davčnim organom;
(b)
kadar ti posredniki posredujejo pri plačilu najemnine, obveznost odtegljaja davka, dolgovanega na zneske, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, in plačilo tega davka v državno blagajno, in
(c)
obveznost imenovanja davčnega zastopnika, če zadevni posrednik nima stalne poslovne enote v Italiji.
Obveznost obveščanja
48.
V zvezi z obveznostjo zbiranja in sporočanja informacij je Sodišče v sodbi Airbnb Ireland (
18
) razsodilo, da je belgijska ureditev, s katero so bile naložene obveznosti, podobne tem v obravnavani zadevi, izključena s področja uporabe Direktive 2000/31, ker spada na „področje obdavčitve“ v smislu člena 1(5)(a) te direktive.
49.
Menim, da enaka ugotovitev velja v zvezi s pojmom „področje obdavčevanja“ v smislu člena 2(3) Direktive 2006/123, tako da bi bilo treba nacionalno ureditev v obravnavani zadevi prav tako izključiti s področja uporabe te direktive.
50.
Poleg tega je mogoče ugotovitev Sodišča v sodbi Airbnb Ireland (
19
), da člen 56 PDEU ne nasprotuje belgijski ureditvi, neposredno prenesti na to zadevo.
Obveznost davčnega odtegljaja
51.
Sodišče je v sodbi Airbnb Ireland (
20
) menilo, da je obveznost obveščanja, naložena ponudnikom storitev posredovanja pri kratkoročnem oddajanju nepremičnin, izključena s področja uporabe Direktive 2000/31, ker spada na področje obdavčitve, glede na to, da je prejemnik teh informacij davčna uprava, da je obveznost del davčne ureditve in da informacij, ki jih je treba posredovati v skladu s to obveznostjo, kar zadeva njihovo bistvo, ni mogoče ločiti od te ureditve, saj je na njihovi podlagi mogoče identificirati dejanskega zavezanca za plačilo davka, davčno osnovo ter posledično višino tega davka.
52.
A fortiori enako velja za obveznost davčnega odtegljaja, ki je davčne narave par excellence. Ni torej nobenega dvoma, da ta obveznost enako kot obveznost obveščanja spada na „področje obdavčitve“ v smislu člena 1(5)(a) Direktive 2000/31 ter na „področje obdavčevanja“ v smislu člena 2(3) Direktive 2006/123.
53.
Zato je treba ugotoviti, da je obveznost davčnega odtegljaja izključena s področja uporabe direktiv 2000/31 in 2006/123.
54.
Dalje, v zvezi s členom 56 PDEU je Sodišče v sodbi Airbnb Ireland menilo, da ta določba ni v nasprotju z obveznostjo zbiranja in posredovanja informacij za nepremičninske posrednike, med drugim zato – v skladu z njegovo sodno prakso – ker se člen 56 PDEU ne nanaša na ukrepe, katerih edini učinek je povzročitev dodatnih stroškov za zadevno storitev in ki na opravljanje storitev med državami članicami vplivajo enako kot na opravljanje storitev v posamezni državi članici. (
21
)
55.
Vendar družba Airbnb v stališčih posredno izpodbija to ugotovitev Sodišča s tem, da trdi, da se sodna praksa, na kateri ta temelji, nanaša na davke in dajatve, ki bremenijo lastne dejavnosti čezmejnih ponudnikov, in da je dodatne stroške iz te sodne prakse povzročila prav ta obdavčitev. Toda po mnenju družbe Airbnb obveznosti, ki so ji naložene na podlagi sporne davčne ureditve, ne izhajajo iz obdavčitve njene dejavnosti, ampak iz obdavčitve dejavnosti njenih strank najemodajalcev. Družba Airbnb trdi, da zato sodne prakse, na kateri temelji točka 46 sodbe Airbnb Ireland, v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti.
56.
Ta trditev ni brez podlage, vsaj glede obveznosti davčnega odtegljaja. Ta obveznost namreč pomeni breme, veliko večje od preproste obveznosti obveščanja, že zgolj zaradi finančne odgovornosti, ki jo povzroči ne le do države obdavčitve, ampak tudi do strank. Zato se mi zdi potrebno preučiti njeno skladnost s členom 56 PDEU.
57.
Naj opozorim, da v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 56 PDEU nasprotuje uporabi nacionalnih ukrepov, s katerimi se prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost uresničevanja svobode opravljanja storitev. (
22
)
58.
Družba Airbnb na prvem mestu trdi, da sporna davčna ureditev in zlasti obveznost davčnega odtegljaja pomenita posredno diskriminacijo čezmejnih ponudnikov, ker imajo „skoraj vse“ platforme za nepremičninsko posredovanje, prisotne na italijanskem trgu, „natančneje tiste, ki urejajo tudi plačila“, sedeže v drugih državah članicah. Menim, da je treba to trditev razumeti tako, da naj bi po navedbah družbe Airbnb italijanski zakonodajalec s tem, da je določil obveznost davčnega odtegljaja le za posrednike, ki posredujejo pri plačilu najemnine, diskriminiral platforme nerezidentke, ki običajno posredujejo pri plačilih, v primerjavi s posredniki rezidenti, ki tega najpogosteje ne počnejo.
59.
Točnost dejanske predpostavke, na kateri temelji ta trditev, lahko preveri le predložitveno sodišče. Ne glede na to se mi z vidika svobode opravljanja storitev trditev družbe Airbnb ne zdi utemeljena.
60.
Prvič, v zvezi z naložitvijo obveznosti davčnega odtegljaja le posrednikom, ki posredujejo pri plačilu najemnine, bi bilo očitno težko to obveznost naložiti posrednikom, ki ne zagotavljajo take dodatne storitve. Vendar je po mojem mnenju najpomembnejši element to, da odločitev posrednika, da zagotovi to storitev, ni naključna, ampak, nasprotno, odgovarja na razloge za zaskrbljenost, podobne tem, iz katerih je italijanski zakonodajalec sprejel sporno davčno ureditev.
61.
Ugotoviti je treba namreč, kot v stališčih priznava tudi družba Airbnb, da je v zvezi s kratkoročnimi najemnimi pogodbami raven tveganja veliko višja v položaju, v katerem so te pogodbe sklenjene med fizičnimi osebami, kot v položaju, v katerem je najemodajalec poslovni subjekt, najemnik pa je potrošnik. V prvem položaju, glede na eni strani najemnika, ta namreč ne more vedno vnaprej preveriti dejanske kakovosti ali celo obstoja nepremičnine, ki ne pripada turističnemu poslovnemu subjektu, in ni upravičen do varstva potrošnikov; glede na drugi strani najemodajalca, ki ni poslovni subjekt, ta pogosto nima možnosti, ki jo ima poslovni subjekt, da se prepriča o tem, da bo najemnik dejansko plačal najemnino. Tako posrednik s tem, da zagotavlja, da najemnik lahko dostopa do nastanitve, le če je plačal najemnino, in da najemodajalec prejme denar, šele ko najemnik začne uporabljati nepremičnino in ugotovi, da ta ustreza pogojem iz pogodbe, ne le olajšuje postopek plačila, ampak ustvarja varne pogoje, nujne za razvoj sektorja kratkoročnega oddajanja nepremičnin s strani posameznikov, ki niso poslovni subjekti, kot množičnega trga.
62.
Toda javni organ, ki želi obdavčiti to dejavnost oddajanja, se srečuje s podobnimi težavami. Nad dejavnostjo velikega števila fizičnih oseb, za katere ne veljajo različne obveznosti, naložene poslovnim subjektom, je po naravi težko izvajati davčni nadzor. Zato je torej povsem smiselno naložiti obveznost davčnega odtegljaja posrednikom, ki posredujejo pri plačilu najemnine, iz istih razlogov kot so tisti, iz katerih ti zagotavljajo tako storitev.
63.
Drugič, to, da ima večina posrednikov, ki posredujejo pri plačilu najemnin, sedež v drugih državah članicah, kot je ta, kjer je nepremičnina, ki se oddaja, izhaja iz tega, da se za ponujanje storitev na spletu ne zahteva, da imajo sedež v določenem kraju, ter iz koncentracije dejavnosti v omejenem številu gospodarskih subjektov, ki so del gospodarstva spletnih platform. (
23
) Nasprotno, zaradi narave teh storitev, zlasti storitve v zvezi s posredovanjem pri plačilu, nikakor ni vnaprej določeno, da jih zagotavljajo ponudniki nerezidenti, in ne rezidenti. Sodne prakse, ki jo navaja družba Airbnb, (
24
) v zvezi z učitelji tujih jezikov, to je s skupino, ki po naravi lahko vključuje velik del tujcev, v obravnavani zadevi torej ni mogoče uporabiti.
64.
Družba Airbnb na drugem mestu trdi, da je italijanski zakonodajalec s tem, da je isto obveznost davčnega odtegljaja naložil rezidentom in nerezidentom, diskriminiral zadnjenavedene, ki so v drugačnem položaju od rezidentov, saj ne spadajo v davčno pristojnost Italije.
65.
Menim, da ta trditev prav tako ni utemeljena. Sporna davčna ureditev se ne nanaša na obdavčitev storitev družbe Airbnb, ampak storitev dejavnosti oddajanja nepremičnin na italijanskem ozemlju, na katerih te storitve temeljijo. Zato ta sistem brez dvoma spada v davčno pristojnost italijanske vlade. Toda storitev, ki jih zagotavljajo posredniki, kot je družba Airbnb, ni mogoče ločiti od teh dejavnosti oddajanja, ker nimajo lastne gospodarske vrednosti. Po mojem mnenju torej obstaja pretežno zadostna povezava, ki tej državi članici omogoča, da posrednikom naloži obveznosti v okviru obdavčitve pogodb o najemu nepremičnin na njenem ozemlju brez razlikovanja glede na kraj sedeža teh posrednikov. (
25
) S tega vidika nerezidenti torej niso v drugačnem položaju od rezidentov.
66.
Na podlagi tega ugotavljam, da obveznost davčnega odtegljaja, naložena posrednikom v okviru sporne davčne ureditve, ne pomeni diskriminacije gospodarskih subjektov nerezidentov. Nasprotno pa se mi zdi, da bi se ta obveznost lahko štela za omejitev svobode opravljanja storitev, ker je ukrep, s katerim se zmanjšuje privlačnost uresničevanja te svobode.
67.
S tako obveznostjo je zadevnim gospodarskim subjektom namreč naložena nova vloga, ker ne bodo posredniki le med najemodajalci in najemniki, ampak tudi med najemodajalci in davčnimi organi, ki pomeni večjo finančno odgovornost po eni strani do davčne uprave za točno plačilo dolgovanega davka in po drugi strani do najemodajalcev, ki bodo upravičeno menili, da so oproščeni davčnih obveznosti zaradi odtegljaja, ki ga opravijo posredniki. Tako uresničevanje svobode opravljanja storitev, zlasti teh v zvezi s posredovanjem pri plačilu najemnin, spremlja dodatno tveganje, ki ga ne bi bilo, če ne bi bilo obveznosti davčnega odtegljaja. (
26
)
68.
Vendar – drugače, kot trdi družba Airbnb – menim, da je ta omejitev povsem utemeljena. V zvezi s tem italijanska vlada navaja potrebo po zagotovitvi učinkovitega pobiranja davka na dohodke od kratkoročnega oddajanja nepremičnin in boju proti izogibanju davkom v tem sektorju. Na podlagi ustaljene sodne prakse je treba ugotoviti, da tak cilj pomeni razlog v javnem interesu, s katerim je mogoče utemeljiti omejitev ene od svoboščin na notranjem trgu. (
27
)
69.
Odtegljaj davka (ali akontacije davka) pri viru je davčna tehnika, ki se splošno uporablja in omogoča ne le zagotovitev učinkovite izterjave davka, ampak pomeni tudi ukrep za poenostavitev in večjo pravno varnost za davčne zavezance. Poleg tega za gospodarski subjekt, ki ima vsekakor sredstva, ki pomenijo davčno osnovo, kot je v primeru nepremičninskega posrednika, ki posreduje pri plačilu najemnine, to, da mora del tega denarja posredovati davčnim organom, ni nesorazmerno breme.
70.
Kot je navedlo več zainteresiranih subjektov, ki so predložili stališča v obravnavani zadevi, je Sodišče glede tehnike davčnega odtegljaja priznalo, da ta utemeljuje omejitev ene od svoboščin na notranjem trgu. (
28
) Čeprav drži, kot poudarja družba Airbnb, da se je ta ugotovitev nanašala na položaje, v katerih so davčni zavezanci nerezidenti prejemali dohodke iz notranjega vira, (
29
) ne vidim razloga, da je ne bi bilo mogoče uporabiti v položajih, kakršen je ta v zadevi v glavni stvari. Težava pri izterjavi davka ni odvisna le od kraja sedeža ali prebivališča davčnega zavezanca, ampak tudi od več drugih dejavnikov, pri čemer je eden od najpomembnejših to, da od več davčnih zavezancev vsak prejema razmeroma nizek dohodek. Zdi se mi precej očitno, da pobiranje nekega zneska davkov od številnih majhnih davčnih zavezancev zahteva veliko več truda in sredstev kot izterjava istega zneska od enega samega velikega davčnega zavezanca. Zato je v položaju, v katerem en sam posrednik prejme in plača zadevne obdavčljive dohodke več davčnih zavezancev, povsem zakonito uporabiti tehniko odtegljaja pri viru, čeprav to pomeni dodatno upravno breme za tega posrednika. Prav tako je očitno, da tak ukrep omogoča učinkovit boj proti izogibanju davkom s tem, da se gospodarskemu subjektu, ki ni osebno udeležen pri izogibanju davkom, naloži odgovornost plačila tega davka davčni upravi.
71.
Tako se mi ta obveznost odtegljaja nikakor ne zdi nesorazmerna glede na legitimni cilj učinkovite izterjave davka in boja proti izogibanju davkom. Med drugim se mi zdi rešitev, ki jo zagovarja družba Airbnb in zajema prostovoljne sporazume med posredniki in davčnimi organi glede prenosa informacij, očitno manj učinkovita ravno zaradi njene prostovoljne narave. Navsezadnje obdavčitev ne bi smela temeljiti na prostovoljni osnovi.
72.
V zvezi s trditvijo družbe Airbnb, da obveznosti, naložene posrednikom v okviru sporne davčne ureditve, zlasti obveznost davčnega odtegljaja, niso dosledne, je treba ugotoviti, da odločitev glede oseb in vrst najemnih pogodb, na katere se te obveznosti nanašajo, izhaja s področja uporabe sporne davčne ureditve in spada v izključno pristojnost zadevne države članice. (
30
) Poleg tega se mi to, da se uvedejo posebna pravila za kratkoročno oddajanje, katerega gospodarska funkcija je drugačna od funkcije dolgoročnega oddajanja, ter za fizične osebe, ki ne delujejo v okviru poslovne dejavnosti, za katere se sistem obdavčitve seveda razlikuje od sistema za pravne osebe in poslovne subjekte, nikakor ne zdi nedosledno.
73.
Nazadnje, to, da za posrednika, kot je družba Airbnb, teoretično lahko veljajo obveznosti, podobne tem v obravnavani zadevi, ki pa se od njih razlikujejo glede nekaterih podrobnosti, v različnih državah članicah, kjer zagotavlja svoje storitve, izhaja iz dejstva, da so te storitve – čeprav pomenijo spletne storitve, zagotovljene na daljavo – povezane s storitvami oddajanja nepremičnin, na katerih temeljijo, za katere pa pogoji zagotavljanja in zlasti obdavčitve niso harmonizirani na ravni Unije. S tem pa ni mogoče omajati moje ugotovitve glede utemeljenosti ukrepov, ki jih lahko sprejmejo države članice v okviru svojih pristojnosti za urejanje storitev oddajanja nepremičnin.
74.
Skratka, menim, da člen 56 PDEU ne nasprotuje obveznosti davčnega odtegljaja, kakršna je ta, določena s sporno davčno ureditvijo.
Obveznost imenovanja davčnega zastopnika
75.
Naj spomnim, da mora posrednik, za katerega velja obveznost davčnega odtegljaja in ni rezident v Italiji, na podlagi sporne davčne ureditve za izpolnitev te obveznosti imenovati davčnega zastopnika. Iz pojasnil, ki jih je na obravnavi predložila italijanska vlada, izhaja, da mora biti ta zastopnik, čeprav to ni izrecno določeno v besedilu, povsem logično italijanski rezident, sicer bi bilo njegovo imenovanje povsem nekoristno.
76.
Kot davčni ukrep par excellence, povezan z obveznostjo davčnega odtegljaja pri viru, obveznost imenovanja davčnega zastopnika enako kot drugi obveznosti, naloženi posrednikom na podlagi sporne davčne ureditve, spada na „področje obdavčitve“ v smislu člena 1(5)(a) Direktive 2000/31 ter na „področje obdavčevanja“ v smislu člena 2(3) Direktive 2006/123, tako da je ta obveznost izključena s področja uporabe teh dveh direktiv.
77.
Vendar je treba preveriti še, ali je obveznost imenovanja davčnega zastopnika skladna s členom 56 PDEU.
78.
V zvezi s tem družba Airbnb najprej trdi, da je taka obveznost, ki velja le za tuje rezidente, neposredno diskriminatorna do ponudnikov iz drugih držav članic in zato v nasprotju s členom 56 PDEU.
79.
Ta argument me ne prepriča. Z davčnega vidika nerezidenti niso vedno v enakem položaju kot rezidenti, kar lahko upraviči različno obravnavanje, ne da bi ta razlika povzročila diskriminacijo. (
31
)
80.
Nasprotno, Sodišče je v sodbi Komisija/Španija (
32
) že razsodilo, da obveznost imenovanja davčnega zastopnika, ki je s špansko zakonodajo naložena čezmejnim ponudnikom storitev ravno za prenos informacij in davčni odtegljaj, pomeni nesorazmerno omejitev svobode opravljanja storitev in je torej v nasprotju s členom 56 PDEU.
81.
V nasprotju s tem, kar se zdi, da predlaga italijanska vlada, menim, da ugotovitev Sodišča v tej sodbi ni presoja „v edinstveni obravnavani zadevi“, ampak je rezultat uporabe načel, ki urejajo razlago člena 56 PDEU, za obveznost imenovanja davčnega zastopnika, naloženo ponudnikom storitev s sedežem v drugih državah članicah. Navedena sodba namreč že temelji na precedensu. (
33
) Toda Sodišče za razlike med zadevnima zakonodajama v teh dveh zadevah ni menilo, da so odločilne. (
34
) Poleg tega so razlogi, ki jih italijanska vlada navaja v utemeljitev obveznosti imenovanja davčnega zastopnika, v bistvu enaki kot razlogi, ki jih je predstavila španska vlada v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, in sicer nujnost zagotovitve učinkovitega davčnega nadzora in boj proti davčnim goljufijam. (
35
)
82.
Iz tega sledi, da je obveznost imenovanja davčnega zastopnika v nasprotju s členom 56 PDEU.
Odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje
83.
Glede na navedene ugotovitve predlagam, naj se na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 1(5)(a) Direktive 2000/31 in člen 2(3) Direktive 2006/123 razlagati tako, da je nacionalna ureditev, ki posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost opravljajo prek spleta, nalaga obveznosti zbiranja in posredovanja informacij, davčnega odtegljaja in imenovanja davčnega zastopnika, kot jih določa sporna davčna ureditev, izključena s področja uporabe teh direktiv, in da je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje prvima obveznostma, vendar nasprotuje tretji.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje
84.
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da sodišče, zoper odločitve katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, v primeru vprašanja razlage prava Unije, ki ga postavi ena od strank, ohrani možnost, da samostojno oblikuje vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je treba predložiti Sodišču, oziroma je dolžno sprejeti vprašanja, kot jih je oblikovala stranka, ki predlaga vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe.
85.
V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da so v obravnavani zadevi stranke predlagale, naj se Sodišču predložijo natančna vprašanja glede razlage prava Unije, in da bi po njegovem mnenju nespoštovanje tega predloga lahko privedlo do priznanja odgovornosti države in posledično v italijanskem pravnem redu odgovornosti sodnika kot fizične osebe.
86.
Vendar iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da čeprav mora nacionalno sodišče, zoper odločitve katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, načeloma vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, kadar ugotovi, da se pred njim postavlja vprašanje razlage prava Unije, je za določitev in oblikovanje vprašanj, ki jih je treba predložiti Sodišču, pristojno le nacionalno sodišče, pri čemer stranke v sporu o glavni stvari ne smejo odločati o njihovi vsebini. (
36
) Sistem, uveden s členom 267 PDEU, namreč ni pravno sredstvo, ki bi bilo na voljo strankam v sporu, ki ga obravnava nacionalno sodišče. Dejstvo, da ena od strank trdi, da se v sporu postavlja vprašanje glede razlage prava Unije, torej ni dovolj, da bi bilo zadevno sodišče dolžno ugotoviti, da je bilo postavljeno tako vprašanje v smislu člena 267 PDEU. (
37
) Enako velja za vsebino vprašanj.
87.
Poleg tega mora nacionalno sodišče, ko vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, upoštevati zahteve glede vsebine predloga za sprejetje predhodne odločbe iz člena 94 Poslovnika Sodišča, (
38
) strankam pa teh zahtev, ko oblikujejo svoje predloge vprašanj za predhodno odločanje, ni treba upoštevati. Odgovornost upoštevanja teh zahtev je torej naložena le nacionalnemu sodišču, sicer se ta predlog ali nekatera vprašanja lahko zavržejo kot nedopustna.
88.
Predlagam torej, naj se na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da nacionalno sodišče, zoper odločitve katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, v primeru vprašanja razlage prava Unije, ki ga postavi ena od strank, ohrani možnost, da samostojno oblikuje vprašanja za predhodno odločanje.
Predlog
89.
Glede na vse zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:
1.
Člen 1(1)(f) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe v povezavi s členom 1(1)(e) te direktive je treba razlagati tako, da v smislu te prve določbe nacionalna ureditev, ki posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost opravljajo prek spleta, nalaga obveznost zbiranja in sporočanja podatkov v zvezi z najemnimi pogodbami, sklenjenimi prek njih, ter v primeru posrednikov, ki posredujejo pri plačilu najemnine, obveznost odtegljaja davka, dolgovanega na zneske, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, in plačilo tega davka v državno blagajno, ni „tehnični predpis“.
2.
Člen 1(5)(a) Direktive 2000/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu („Direktiva o elektronskem poslovanju“) in člen 2(3) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da je nacionalna ureditev, ki posrednikom za kratkoročno oddajanje nepremičnin, vključno s tistimi, ki svojo dejavnost opravljajo prek spleta, nalaga
(a)
obveznost zbiranja in sporočanja podatkov o najemnih pogodbah, sklenjenih na podlagi dejavnosti posrednika, davčnim organom;
(b)
v primeru posrednikov, ki posredujejo pri plačilu najemnine, obveznost odtegljaja davka, dolgovanega na zneske, ki so jih najemniki plačali najemodajalcem, in plačilo tega davka v državno blagajno, ter
(c)
obveznost imenovanja davčnega zastopnika, če zadevni posrednik nima stalne poslovne enote v Italiji,
izključena s področja uporabe teh direktiv.
Člen 56 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa obveznosti iz točk (a) in (b), ter nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa obveznost iz točke (c).
3.
Člen 267 PDEU je treba razlagati tako, da nacionalno sodišče, zoper odločitve katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, v primeru vprašanja razlage prava Unije, ki ga postavi ena od strank, ohrani možnost, da samostojno oblikuje vprašanja za predhodno odločanje.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 25, str. 399.
(
3
)	UL 2006, L 376, str. 36.
(
4
)	UL 2015, L 241, str. 1.
(
5
)	GURI št. 144 z dne 23. junija 2017.
(
6
)	Natančneje, spletno platformo na ozemlju Unije upravlja družba Airbnb Ireland, medtem ko je družba Airbnb Payments UK v času dejanskega stanja upravljala plačila.
(
7
)	Sodba z dne 19. decembra 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, točka 1 izreka).
(
8
)	Glej sodbo z dne 3. decembra 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, točke od 64 do 66).
(
9
)	Glej sodbo z dne 12. septembra 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, točka 36).
(
10
)	Glej sodbo z dne 12. septembra 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, točka 37).
(
11
)	Kakršen je ta iz postopka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 3. decembra 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980).
(
12
)	Kakršen je ta iz postopka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 12. septembra 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716).
(
13
)	Ta kazen izhaja iz sodne prakse. Glej zlasti sodbo z dne 30. aprila 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, točka 2 izreka).
(
14
)	Čeprav to obveznost spremljajo kazni, pa te ne zajemajo prepovedi opravljanja dejavnosti posredovanja, ampak le denarne kazni.
(
15
)	Razen če se to, da se najemodajalcem omogoča opravljanje dejavnosti oddajanja brez vednosti davčne uprave, šteje za pomemben element zadevne storitve posredovanja. To pa bi pomenilo, da se domneva obstoj goljufije.
(
16
)	Zmanjšane za njegovo provizijo.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C‑98/14, EU:C:2015:386, točki 96 in 97).
(
18
)	Sodba z dne 27. aprila 2022 (C‑674/20, v nadaljevanju: sodba Airbnb Ireland, EU:C:2022:303, točka 1 izreka).
(
19
)	Točka 2 izreka te sodbe.
(
20
)	Glej točke od 32 do 34 te sodbe.
(
21
)	Točka 46 te sodbe in navedena sodna praksa.
(
22
)	Glej nedavno sodbo z dne 3. marca 2020, Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2020:141, točka 26).
(
23
)	V zvezi s tem glej Perrot, A., „L’économie digitale et ses enjeux: le point de vue de l’économiste“, AJ Contrats d’affaires Concurrence Distribution, št. 2, Dalloz Revues, februar 2016, str. 74.
(
24
)	Sodba z dne 26. junija 2001, Komisija/Italija (C‑212/99, EU:C:2001:357).
(
25
)	V zvezi z obsegom davčne pristojnosti držav članic glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2019:728, točke od 42 do 47).
(
26
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2019, N Luxembourg 1 in drugi (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 in C‑299/16, EU:C:2019:134, točka 159).
(
27
)	Glej nedavno sodbo z dne 26. februarja 2019, N Luxembourg 1 in drugi (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 in C‑299/16, EU:C:2019:134, točka 160).
(
28
)	Sodba z dne 26. februarja 2019, N Luxembourg 1 in drugi (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 in C‑299/16, EU:C:2019:134, točka 160 ter navedena sodna praksa).
(
29
)	Vendar glej sodbo z dne 11. decembra 2014, Komisija/Španija (C‑678/11, EU:C:2014:2434, točka 47), v kateri je Sodišče priznalo – četudi v obliki obiter dictum – tako obveznost, ki bremeni čezmejne ponudnike storitev.
(
30
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, točka 38).
(
31
)	V zvezi s položajem davčnih zavezancev rezidentov in nerezidentov glej zlasti sodbo z dne 14. decembra 2006, Denkavit Internationaal in Denkavit France (C‑170/05, EU:C:2006:783, točke od 23 do 25). Enaka logika se po mojem mnenju lahko uporabi za osebe, ki niso davčni zavezanci, a so kljub temu odgovorne za plačilo davka v državno blagajno.
(
32
)	Sodba z dne 11. decembra 2014 (C‑678/11, EU:C:2014:2434, zlasti točke od 57 do 59 in 61).
(
33
)	In sicer na sodbi z dne 5. julija 2007, Komisija/Belgija (C‑522/04, EU:C:2007:405).
(
34
)	Glej sodbo z dne 11. decembra 2014, Komisija/Španija (C‑678/11, EU:C:2014:2434, zlasti točki 54 in 55).
(
35
)	Glej sodbo z dne 11. decembra 2014, Komisija/Španija (C‑678/11, EU:C:2014:2434, zlasti točka 44).
(
36
)	Stranke pa imajo, nasprotno, pravico dostopa do sodišča, ki je pristojno za predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
37
)	Za nedavno omembo te sodne prakse glej sodbo z dne 6. oktobra 2021, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, točke od 53 do 58).
(
38
)	Sodba z dne 6. oktobra 2021, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, točki 68 in 69).