62017CC0349
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 25. septembra 2018 (
1
)
Vec C‑349/17
Eesti Pagar AS
proti
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeerium
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Štátna pomoc – Nariadenie (ES) č. 800/2008 – Pomoc so stimulačným účinkom – Podanie žiadosti o pomoc pred začatím práce na projekte – Posúdenie tejto podmienky – Právomoci vnútroštátnych orgánov – Článok 108 ods. 3 ZFEÚ – Povinnosť, ktorú majú alebo nemajú vnútroštátne orgány, vymáhať štátnu pomoc, ktorá je považovaná za protiprávnu – Všeobecná zásada legitímnej dôvery – Premlčanie – Neexistencia rozhodnutia Európskej komisie alebo vnútroštátneho súdu – Určenie lehoty uplatniteľnej na vymáhanie protiprávnej pomoci vnútroštátnym orgánom – Právny základ – Úroky – Povinnosť požadovať úroky, alebo nie – Právny základ – Spôsoby uplatnenia“
1.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko), nastoľuje súbor dôležitých a citlivých otázok v oblasti štátnej pomoci.
2.
Konkrétne sa týka po prvé výkladu článku 8 ods. 2 nariadenia (ES) č. 800/2008 (
2
), po druhé povinnosti členských štátov vymáhať protiprávnu štátnu pomoc, po tretie všeobecnej zásady práva Únie, a to zásady legitímnej dôvery, po štvrté premlčacej doby uplatniteľnej na vymáhanie protiprávnej pomoci členským štátom a po piate povinnosti členských štátov vymáhať úroky spolu s vymáhaním protiprávnej pomoci.
3.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci sporu medzi Eesti Pagar AS na jednej strane a Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Nadácia pre rozvoj podnikania, ďalej len „EAS“) a Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeerium (ministerstvo hospodárskych vecí a komunikácií, ďalej len „ministerstvo“) na druhej strane vo veci zákonnosti rozhodnutia EAS, potvrdeného ministerstvom rozhodujúcim o opravnom prostriedku podanom na vyššiu inštanciu zo strany Eesti Pagar, ktorým bolo nariadené vymáhanie sumy 526300 eur spolu s úrokmi od tejto spoločnosti z dôvodu pomoci predtým vyplatenej zo strany EAS pre Eesti Pagar.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie
4.
Článok 3 ods. 1 prvý pododsek nariadenia (ES, Euratom) č. 2988/95 (
3
) uvádza:
„Premlčacia doba konania je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti… Odvetvové predpisy však môžu ustanoviť kratšie obdobie, ktoré však nesmie byť kratšie ako tri roky.“
5.
V súlade s článkom 14 ods. 1 a 2 nariadenia (ES) č. 659/1999 (
4
):
„1.   Kde sa prijímajú záporné rozhodnutia v prípadoch protiprávnej pomoci, Komisia rozhodne, že daný členský štát podnikne všetky potrebné opatrenia, aby vymohol pomoc od príjemcu (ďalej sa označuje len ako ‚rozhodnutie o vymáhaní‘). Komisia nebude vyžadovať vymáhanie pomoci, ak by to bolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva [Únie].
2.   Pomoc, ktorá sa má vymáhať podľa rozhodnutia o vymáhaní, bude zahŕňať úrok s príslušnou sadzbou stanovenou Komisiou. Úrok bude splatný od dátumu, kedy protiprávna pomoc bola k dispozícii príjemcovi, do dátumu jej vymáhania.“
6.
Článok 15 ods. 1 tohto nariadenia uvádza:
„Právomoci Komisie vymáhať pomoc budú predmetom vymedzeného obdobia desiatich rokov.“
7.
Článok 9 nariadenia (ES) č. 794/2004 (
5
) uvádza:
„1.   Pokiaľ nie je osobitným rozhodnutím stanovené inak, úroková sadzba, ktorá má byť použitá pre vymáhanie štátnej pomoci poskytnutej v rozpore s článkom [108] ods. 3 [ZFEÚ], je ročná percentuálna sadzba, ktorú Komisia stanoví vopred pre každý kalendárny rok.
2.   Úroková sadzba sa vypočíta pripočítaním 100 bázických bodov k ročnej sadzbe na peňažnom trhu. Ak táto sadzba nie je k dispozícii, použije sa trojmesačná sadzba na peňažnom trhu alebo v prípade, že neexistuje, uplatní sa výnos zo štátnych dlhopisov.
3.   V prípade, že nie sú k dispozícii spoľahlivé údaje o peňažnom trhu alebo výnosoch zo štátnych dlhopisov či rovnocenné údaje, alebo v prípade mimoriadnych okolností, môže Komisia v úzkej spolupráci s príslušným(‑i) členským(‑i) štátom(‑mi) stanoviť úrokovú sadzbu pre vymáhanie štátnej pomoci na základe inej metódy a na základe informácií, ktoré má k dispozícii.
4.   Sadzba pre vymáhanie štátnej pomoci sa bude revidovať raz ročne. Základná sadzba sa vypočíta na základe ročnej sadzby na peňažnom trhu zaznamenanej v septembri, októbri a novembri príslušného roku. Takto vypočítaná sadzba sa bude uplatňovať počas nasledujúceho roku.
5.   Aby boli zohľadnené významné a náhle zmeny, aktualizácia sa uskutoční vždy, keď sa priemerná sadzba vypočítaná za tri predchádzajúce mesiace odchýli od platnej sadzby o viac ako 15 %. Nová sadzba sa bude uplatňovať od prvého dňa druhého mesiaca nasledujúceho po mesiacoch použitých pri výpočte.“
8.
Článok 11 tohto nariadenia uvádza:
„1.   Úrokovou sadzbou, ktorá má byť použitá, bude sadzba, ktorá platila v deň prvého poskytnutia neoprávnenej pomoci príjemcovi.
2.   Úroková sadzba bude používaná na zostavenom základe [Úroky budú kapitalizované – neoficiálny preklad] (ods. 1) až do dňa vrátenia pomoci. Úroky, ktoré vznikli v predchádzajúcom roku, budú úročené v každom nasledujúcom roku.
3.   Úroková sadzba uvedená v prvom odseku sa bude uplatňovať počas celého obdobia až do dňa vrátenia pomoci. Ak však medzi dňom, kedy bola neoprávnená pomoc prvýkrát poskytnutá príjemcovi a dňom vrátenia pomoci uplynul viac ako rok, úroková sadzba sa prepočíta pre každý rok na základe sadzby platnej v čase prepočtu.“
9.
Článok 101 nariadenia (ES) č. 1083/2006 (
6
) stanovuje:
„Finančnú opravu vykoná Komisia bez toho, aby bola dotknutá povinnosť členského štátu usilovať sa o vrátenie podľa článku 98 ods. 2 tohto nariadenia a vymáhať štátnu pomoc poskytnutú podľa článku [107] [ZFEÚ] a podľa článku 14 [nariadenia č. 659/1999].“
10.
Odôvodnenie 28 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách uvádza:
„Aby bolo zaručené, že pomoc je potrebná a pôsobí stimulujúco na rozvoj ďalších činností alebo projektov, nemalo by sa toto nariadenie uplatňovať na pomoc určenú na činnosti, do ktorých by sa príjemca zapojil v rámci trhových podmienok aj bez pomoci. V prípade akejkoľvek pomoci pre určitý MSP [malý a stredný podnik] podľa tohto nariadenia by sa prítomnosť takéhoto stimulujúceho prvku mala pokladať za preukázanú, ak MSP predloží žiadosť členskému štátu ešte pred začatím aktivít týkajúcich sa implementácie podporovaného projektu alebo činností. …“
11.
Podľa článku 8 ods. 1 a 2 tohto nariadenia:
„1.   Týmto nariadením sa od notifikačnej povinnosti oslobodzuje iba taká pomoc, ktorá má stimulačný účinok.
2.   Pomoc poskytnutá MSP, na ktorú sa vzťahuje toto nariadenie, sa považuje za pomoc, ktorá má stimulačný účinok, ak príjemca predložil žiadosť o pomoc príslušnému členskému štátu pred začatím práce na projekte alebo pred začatím činnosti.“
12.
V súlade s článkom 125, nazvaným „Funkcie riadiaceho orgánu“, ods. 4 a 5 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (
7
):
„4.   Čo sa týka finančného riadenia a kontroly operačného programu, riadiaci orgán:
a)
overí, či [sú] spolufinancované výrobky… a… služby… v súlade s uplatniteľným právom, operačným programom a spĺňajú podmienky na získanie podpory na operáciu;
…
c)
zavedie účinné a primerané opatrenia proti podvodom pri zohľadnení identifikovaných rizík;
…
5.   Overovania podľa odseku 4 prvého pododseku písm. a) zahŕňajú tieto postupy:
a)
administratívne overovanie každej žiadosti prijímateľov o úhradu;
b)
overovanie operácií na mieste.
Frekvencia a pokrytie overovania na mieste sú primerané výške verejnej podpory udelenej na operáciu a úrovni rizika stanovenej týmito overovaniami a auditmi celého systému riadenia a kontroly, ktoré vykonáva orgán auditu.“
13.
Článok 143 ods. 1 a 2 tohto nariadenia, nazvaný „Finančné opravy vykonané členskými štátmi“, uvádza:
„1.   Členské štáty sú v prvom rade zodpovedné za vyšetrovanie nezrovnalostí a uskutočňovanie požadovaných finančných opráv a vymáhanie. …
2.   Členské štáty vykonajú požadované finančné opravy v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v operáciách alebo operačných programoch. Finančné opravy pozostávajú zo zrušenia celého verejného príspevku na operáciu alebo operačný program alebo jeho časti. …“
14.
V článku 2 bode 23 nariadenia (EÚ) č. 651/2014 (
8
) sa objavuje táto definícia:
„‚začatie prác‘ je buď začiatok stavebných prác týkajúcich sa investície, alebo prvý právny záväzok objednať zariadenie alebo akýkoľvek iný záväzok, na základe ktorého je investícia nezvratná, podľa toho, čo nastane skôr. Nákup pozemku a prípravné práce, ako je získanie povolení a vypracovanie štúdií uskutočniteľnosti, sa nepokladá za začatie prác. V prípade prevzatia je ‚začatie prác‘ okamih nadobudnutia aktív priamo súvisiacich s nadobudnutou prevádzkarňou;“
15.
Článok 29 nariadenia (EÚ) 2015/1589 (
9
), nazvaný „Spolupráca s vnútroštátnymi súdmi“, v odseku 1 uvádza:
„Na účely uplatňovania článku 107 ods. 1 a článku 108 ZFEÚ môžu súdy členských štátov požiadať Komisiu o zaslanie informácii, ktoré má k dispozícii, alebo o jej stanovisko k otázkam týkajúcim sa uplatňovania pravidiel štátnej pomoci.“
16.
Bod 38 usmernení pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 – 2013 (2006/C 54/08) (Ú. v. EÚ C 54, 2006, s. 13) uvádza:
„Je dôležité zabezpečiť, aby regionálna pomoc mala skutočný stimulujúci účinok pre investície, ktoré by sa inak v podporovaných oblastiach neuskutočnili. Pomoc môže byť preto poskytnutá v rámci programov pomoci vtedy, ak príjemca predložil žiadosť o poskytnutie pomoci a orgán zodpovedný za vykonávanie programu následne písomne potvrdil skutočnosť (39), že daný projekt v zásade spĺňa podmienky oprávnenosti ustanovené v programe, s tým, že táto otázka bude ďalej detailne preskúmaná, a táto žiadosť je podaná a potvrdenie vydané pred začatím prác na projekte (40). Výslovný odkaz na obidve podmienky musí byť zahrnutý aj vo všetkých programoch pomoci (41). V prípade ad hoc pomoci, príslušný orgán musí pred začatím prác na projekte vydať vyhlásenie o úmysle poskytnúť pomoc, podmienené schválením opatrenia zo strany Komisie. Ak práca na projekte začne pred splnením podmienok ustanovených v tomto odseku, na pomoc nebude oprávnený celý projekt.“
17.
Poznámka pod čiarou č. 40 (č. 39 v estónskej verzii) týchto usmernení upresňuje:
„‚Začatie práce‘ znamená začatie stavebných prác alebo prvý záväzok firmy na objednávku zariadenia, okrem predbežnej realizačnej štúdie.“
18.
Body 16, 20 a 41 oznámenia Komisie o vymáhaní práva štátnej pomoci vnútroštátnymi súdmi (2009/C 85/01) (Ú. v. EÚ C 85, 2009, s. 1) uvádza:
„16.
Konanie pred vnútroštátnymi súdmi vo veciach štátnej pomoci sa niekedy môže týkať uplatniteľnosti nariadenia o skupinových výnimkách alebo schémy existujúcej alebo schválenej pomoci alebo oboch. Ak je predmetom konania uplatniteľnosť takéhoto nariadenia alebo schémy, vnútroštátny súd môže len posúdiť, či sú splnené všetky podmienky uvedené v nariadení alebo schéme. Ak to tak nie je, súd nemôže preskúmať zlučiteľnosť opatrenia pomoci, pretože takéto posudzovanie je výhradnou právomocou Komisie.
…
20.
Hlavnou úlohou Komisie je preskúmanie zlučiteľnosti navrhovaných opatrení pomoci s [vnútorným] trhom, na základe kritérií stanovených v článku [107] ods. 2 a 3 [ZFEÚ]. Toto posudzovanie zlučiteľnosti je výhradnou právomocou Komisie a podlieha preskúmaniu zo strany súdov [Únie]. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora vnútroštátne súdy nemajú právomoc prehlásiť opatrenie štátnej pomoci za zlučiteľné s článkom [107] ods. 2 alebo 3 [ZFEÚ].
…
41.
Na to, aby vnútroštátne súdy mohli splniť povinnosť nariadiť vrátenie vzhľadom na úrok za obdobie nezákonnosti, potrebujú určiť výšku úroku, ktorá má byť vrátená. V tejto súvislosti sa uplatňujú tieto zásady:
a)
Východiskovým bodom je nominálna výška pomoci;
b)
Pri určovaní príslušnej úrokovej sadzby a metódy výpočtu by vnútroštátne súdy mali zohľadniť skutočnosť, že nariadenie vrátenia úroku za obdobie nezákonnosti vnútroštátnymi súdmi slúži rovnakému účelu ako nariadenie vrátenia úroku Komisiou podľa článku 14 nariadenia [č. 659/1999]. Okrem toho, nároky na vrátenie úroku za obdobie nezákonnosti sú nárokmi podľa práva [Únie] vyplývajúcimi priamo z článku [108 ods. 3 ZFEÚ]. …;
c)
S cieľom zaistiť súlad s článkom 14 nariadenia [č. 659/1999] a splniť požiadavku účinnosti nemôže byť podľa Komisie metóda výpočtu úrokov použitá vnútroštátnym súdom menej prísna ako metóda uvedená vo vykonávajúcom nariadení. V dôsledku toho musí byť úrok za obdobie nezákonnosti vypočítaný na základe vzorca pre výpočet zložitého úroku [kapitalizovaných úrokov – neoficiálny preklad] a príslušná úroková sadzba nemôže byť nižšia ako referenčná sadzba;
d)
Okrem toho zo zásady rovnocennosti podľa Komisie vyplýva, že ak je výpočet úrokovej sadzby podľa vnútroštátneho práva prísnejší ako ten, ktorý je stanovený vo vykonávajúcom nariadení, bude musieť vnútroštátny súd uplatniť prísnejšie vnútroštátne pravidlá tiež na nároky na základe článku [108 ods. 3 ZFEÚ];
e)
Počiatočný dátum výpočtu úrokov je vždy deň, v ktorý bola neoprávnená pomoc sprístupnená príjemcovi. Konečný dátum závisí od situácie v čase vynesenia vnútroštátneho rozsudku…“
B.
Estónske právo
19.
§ 26 ods. 5 a 6 Perioodi 2007 – 2013 struktuuritoetuse seadus (zákon o štrukturálnej pomoci na roky 2007 – 2013, ďalej len „STS“) (
10
), nazvaný „Vymáhanie pomoci“, uvádza:
„5.   Rozhodnutie o vymáhaní môže byť prijaté najneskôr 31. decembra 2025. V prípade uvedenom v článku 88 [nariadenia č. 1083/2006] je možné prijať rozhodnutie o vymáhaní pomoci až do uplynutia obdobia stanoveného vládou na uchovávanie dokumentov.
6.   Vláda stanovuje podmienky a postup vymáhania a vrátenia pomoci.“
20.
§ 28 ods. 1 až 3 tohto zákona, nazvaný „Úroky a úroky z omeškania“, uvádza:
„1.   Úroky sa uplatňujú na zostatkové sumy vymáhanej pomoci na základe § 26 ods. 1 a 2 tohto zákona. Úroková sadzba uplatniteľná na zostatkové sumy vymáhanej pomoci je Euribor 6 mesiacov + 5 % p. a. Pri výpočte úrokov sa predpokladá, že rok má 360 dní.
11.   Úroky sa nevymáhajú vtedy, ak došlo k vráteniu nadobudnutých výnosov a ak príjemca pomoci splnil informačné povinnosti, ktoré mu boli uložené v súvislosti s výnosmi dosiahnutými projektom, v súlade s postupmi stanovenými v § 21 ods. 2 tohto zákona.
2.   Úroky sa počítajú od dátumu nadobudnutia účinnosti rozhodnutia o vymáhaní na základe úrokovej sadzby platnej v posledný pracovný deň mesiaca predchádzajúceho kalendárnemu mesiacu, v priebehu ktorého bolo prijaté uvedené rozhodnutie. Ak bol pri podaní žiadosti o pomoc alebo pri použití pomoci spáchaný trestný čin, úroky sa počítajú odo dňa, keď bola pomoc vyplatená, na základe úrokovej sadzby platnej k tomuto dňu.
3.   Úroky plynú až do dňa vrátenia pomoci, najneskôr však do dňa splatnosti nároku na vrátenie pomoci, a v prípade odkladu splatnosti až do konečnej splatnosti nároku. …“
21.
Podľa § 11 ods. 1 määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord“ (vyhláška č. 278 z 22. decembra 2006 o podmienkach a postupe vymáhania a vrátenia pomoci, ako aj o poskytovaní informácií týkajúcich sa nezrovnalostí spáchaných pri udeľovaní a použití pomoci, (
11
) nazvaného „Vymáhanie pomoci“:
„Rozhodnutie o vymáhaní pomoci sa prijme na základe voľnej úvahy v lehote 45 kalendárnych dní, alebo pokiaľ suma na vymáhanie prevyšuje 127823 eur, 90 kalendárnych dní počnúc dňom, keď sa stali známymi dôvody vymáhania pomoci. V odôvodnených prípadoch možno túto lehotu na vydanie rozhodnutia primerane predĺžiť.“
22.
§ 1 määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord“ [vyhláška ministra č. 44 zo 4. júna 2008 o podmienkach a postupe podpory investícií do technológií priemyselných podnikov (ktorá nadobudla účinnosť 15. júna 2008) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 04.01.2013, 9, ďalej len „vyhláška č. 44“)], nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, najmä uvádza:
„1.   Podmienky a postup podpory investícií do technológií priemyselných podnikov (ďalej len ‚opatrenie‘) sa stanovujú na účely dosiahnutia cieľov ‚schopnosti inovácie a rastu podnikov‘ prioritnej osi operačného programu ‚zlepšenie podnikateľského prostredia‘.
2.   V rámci opatrenia možno udeliť: (1) regionálnu pomoc poskytovanú v súlade s ustanoveniami [Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách] a podliehajúcu ustanoveniam toho istého nariadenia a § 342 [konkurentsiseadus (zákon o hospodárskej súťaži)];…“
II. Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
23.
Dňa 28. augusta 2008 uzatvorila spoločnosť Eesti Pagar kúpnu zmluvu, na základe ktorej sa spoločnosti Kauko‑Telko OY zaviazala nadobudnúť linku na výrobu tvarovaného a hriankového chleba za cenu 2770000 eur. V súlade s jej ustanoveniami táto zmluva nadobudla účinnosť po zaplatení prvej splátky vo výške 5 %, k čomu došlo 3. septembra 2008.
24.
Dňa 29. septembra 2008 uzatvorili spoločnosti Eesti Pagar a Nordea Finance Estonia AS leasingovú zmluvu, v nadväznosti na ktorú zmluvné strany 13. októbra 2008 uzatvorili trojstrannú kúpnu zmluvu, ktorou sa spoločnosť Kauko‑Telko zaviazala predať túto linku na výrobu chleba spoločnosti Nordea Finance Estonia, ktorá sa zas zaviazala poskytnúť túto výrobnú linku formou leasingu spoločnosti Eesti Pagar. Táto zmluva nadobudla účinnosť jej podpísaním.
25.
Dňa 24. októbra 2008 predložila spoločnosť Eesti Pagar na základe § 1 vyhlášky č. 44 EAS žiadosť o pomoc na nadobudnutie a inštaláciu uvedenej linky na výrobu chleba. Rozhodnutím z 10. marca 2009 EAS vyhovela tejto žiadosti v rozsahu sumy 526300 eur.
26.
Dňa 8. januára 2014 prijala EAS rozhodnutie o vymáhaní od Eesti Pagar sumy pomoci spolu s 98454 eurami kapitalizovaných úrokov zodpovedajúcich obdobiu medzi dňom vyplatenia pomoci a dňom rozhodnutia o vymáhaní. Podľa tohto rozhodnutia odhalila následná kontrola vykonaná v mesiaci december 2012 existenciu kúpnej zmluvy z 28. augusta 2008 uzatvorenej pred predložením žiadosti o pomoc na EAS, čiže nebol preukázaný stimulačný účinok vyžadovaný článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách.
27.
Dňa 10. februára 2014 podala spoločnosť Eesti Pagar na ministerstvo opravný prostriedok podávaný na vyššiu inštanciu proti tomuto rozhodnutiu o vymáhaní, ktorý bol zamietnutý Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (rozhodnutie ministerstva č. 14‑0003) z 21. marca 2014.
28.
Dňa 21. apríla 2014 podala spoločnosť Eesti Pagar na Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko) žalobu navrhujúcu, primárne, zrušenie rozhodnutia o vymáhaní zo strany EAS a potvrdzujúceho rozhodnutia ministerstva, subsidiárne, konštatovanie ich nezákonnosti, pokiaľ ide o vymáhanie pomoci, a ďalej subsidiárne, ich zrušenie, pokiaľ ide o požadované úroky. Rozsudkom zo 17. novembra 2014 tento súd žalobu v celom rozsahu zamietol.
29.
Dňa 16. decembra 2014 podala spoločnosť Eesti Pagar proti tomuto rozsudku odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý odvolanie zamietol rozsudkom z 25. septembra 2015.
30.
Dňa 26. októbra 2015 podala spoločnosť Eesti Pagar kasačný opravný prostriedok, ktorému Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko) čiastočne vyhovel rozsudkom z 9. júna 2016, ktorým zrušil rozsudok vnútroštátneho súdu, rovnako ako aj bod 1.1 výroku rozhodnutia o vymáhaní, rovnako ako aj časť bodu 1.2 týkajúcu sa úrokov, ktoré bolo treba vyčísliť zo sumy kapitalizovaných úrokov vypočítaných v súlade s bodom 1.1, pokiaľ ide o zvyšok, vrátil vec vnútroštátnemu súdu na ďalšie konanie. Tento rozsudok Riigikohus (Najvyšší súd) sa opiera najmä o nasledujúce úvahy:
–
pevný záväzok kúpiť zariadenie pred podaním žiadosti o pomoc nevylučuje stimulačný účinok v prípade, že kupujúci môže bez väčších ťažkostí platnosť zmluvy ukončiť v prípade odmietnutia pomoci, čo sa nezdalo byť v predmetnom prípade vylúčené,
–
žiadne ustanovenie práva Únie výslovne a bezpodmienečne nezaväzuje členské štáty vymáhať vrátenie pomoci bez rozhodnutia Komisie, pričom vymáhanie takej pomoci z iniciatívy členského štátu spadá do voľnej úvahy jeho orgánov,
–
v rámci vymáhania pomoci z iniciatívy členského štátu treba pristúpiť k posúdeniu na základe voľnej úvahy, pričom sa zohľadní legitímna dôvera príjemcu, ktorá môže mať pôvod v konaní vnútroštátneho orgánu,
–
hoci v prejednávanej veci nie je isté, že sa uplatňuje premlčacia doba štyroch rokov stanovená v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 pre prípad vymáhania štrukturálnej pomoci vyplatenej členským štátom, v každom prípade nemožno uplatniť premlčaciu dobu desať rokov upravenú v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 pri neexistencii rozhodnutia Komisie o vymáhaní pomoci,
–
ani estónske právo ani právo Únie neposkytujú právny základ pre vymáhanie úrokov za obdobie medzi vyplatením pomoci a jej vymáhaním najmä vzhľadom na to, že články 9 a 11 nariadenia č. 794/2004 sa v súlade s článkom 14 ods. 2 prvou vetou nariadenia č. 659/1999 týkajú len úrokov vzťahujúcich sa na pomoc, ktorá musí byť vymáhaná na základe rozhodnutia Komisie, a vzhľadom na to, že článok 4 ods. 2 a článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 2988/95 neupravujú povinnosť platiť úroky, ale predpokladajú, že takáto povinnosť je upravená aktmi práva Únie alebo členských štátov.
31.
V rámci takto opätovne prebiehajúceho konania pred vnútroštátnym súdom spoločnosť Eesti Pagar najmä tvrdí, že zmluvy, ktoré uzatvorila 28. augusta, 29. septembra a 13. októbra 2008, neboli záväzné, keďže mohla v prípade odmietnutia pomoci ľahko ukončiť ich platnosť s nízkymi nákladmi na odstúpenie od zmluvy. Projekt by sa bez požadovanej pomoci neuskutočnil a EAS mala meritórne preskúmať stimulačný účinok požadovanej pomoci.
32.
Táto spoločnosť tiež tvrdí, že uzatvorenie týchto zmlúv bolo v okamihu podania žiadosti o pomoc EAS známe a že ich uzatvorenie pred podaním uvedenej žiadosti jej odporúčal zástupca EAS. Udelením požadovanej pomoci tak EAS u nej vzbudila legitímnu dôveru v zákonnosť pomoci.
33.
Okrem toho spoločnosť Eesti Pagar tvrdí, že na strane EAS neexistuje žiadna povinnosť pomoc vymáhať, že, subsidiárne, jej vymáhanie je premlčané na základe § 11 ods. 1 vyhlášky č. 278 a § 26 ods. 6 STS či článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 a že požadované úroky sú v rozpore s § 27 ods. 1 a § 28 ods. 1 až 3 STS.
34.
EAS a ministerstvo sa domnievajú, že žiadosť o pomoc nespĺňala podmienky stanovené v článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách a že, najmä na základe článku 101 nariadenia č. 1083/2006, EAS bola povinná požadovať od Eesti Pagar vrátenie pomoci.
35.
EAS popiera, že by pri posudzovaní žiadosti mala vedomosť o zmluvách uzatvorených spoločnosťou Eesti Pagar 28. augusta, 29. septembra a 13. októbra 2008 a že by odporučila ich uzatvorenie. Nevzbudila teda u uvedenej spoločnosti žiadnu legitímnu dôveru. Ministerstvo sa domnieva, že v každom prípade ani dobrá viera príjemcu ani správanie správneho orgánu nezbavujú príjemcu povinnosti vrátiť protiprávnu pomoc.
36.
EAS a ministerstvo sa domnievajú, že v prejednávanej veci sa uplatní prinajmenšom analogicky premlčacia doba desať rokov, uvedená v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a že povinnosť zaplatiť úroky vyplýva z článku 11 ods. 2 a článku 14 ods. 2 toho istého nariadenia.
37.
Dňa 30. decembra 2016 Komisia predniesla vnútroštátnemu súdu svoje pripomienky ako amicus curiae v súlade s článkom 29 ods. 1 nariadenia 2015/1589.
38.
Vnútroštátny súd v prvom rade uvádza, že hoci je podľa pravidla vnútroštátneho práva, na základe ktorého sú súdy, ktoré nerozhodujú v poslednom stupni, viazané právnym názorom súdu vyššej inštancie, vnútroštátny súd viazaný rozsudkom Riigikohus (Najvyšší súd) z 9. júna 2016, pokiaľ ním vyjadruje svoj názor k výkladu a uplatňovaniu práva, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že existencia takého pravidla ho nemôže zbaviť možnosti stanovenej v článku 267 ZFEÚ položiť Súdnemu dvoru otázky výkladu práva Únie.
39.
V druhom rade vyjadruje pochybnosti o tom, či analýza Riigikohus (Najvyšší súd), podľa ktorej je možné posúdiť otázku, či by mohla osoba, ktorá predložila žiadosť na účely získania pomoci v prípade, že jej táto pomoc bude odmietnutá, ukončiť platnosť zmluvy bez väčších ťažkostí platí tiež pre posúdenie stimulačného účinku vyvolaného členským štátom na základe Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, rovnako ako aj pre otázku, či má orgán členského štátu právomoc meritórne posudzovať otázku, či má pomoc stimulačný účinok.
40.
V treťom rade sa tento súd domnieva, že z judikatúry Súdneho dvora jasne nevyplýva, že by bol členský štát pri prijímaní rozhodnutia vymáhať protiprávnu pomoc bez rozhodnutia Komisie v tomto zmysle oprávnený opierať sa o vnútroštátne zásady správneho procesného práva a zohľadniť legitímnu dôveru, ktorú vnútroštátny orgán vzbudil u príjemcu pomoci.
41.
V štvrtom rade sa vnútroštátny súd domnieva, že naďalej pretrváva neistota v súvislosti s tým, či sa pri rozhodnutí o vymáhaní protiprávnej pomoci prijatom orgánom členského štátu treba odvolávať na premlčaciu dobu štyroch rokov upravenú v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95, alebo na premlčaciu dobu desiatich rokov upravenú v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
42.
V piatom rade tento súd spresňuje, že hoci Riigikohus (Najvyšší súd) rozhodol spor v časti týkajúcej sa úrokov a zrušil rozhodnutie o vymáhaní v rozsahu, v akom zaväzovalo Eesti Pagar platiť úroky, pre vyriešenie veci je naďalej nevyhnutné zistiť podmienky, ktorými právo Únie podmieňuje platenie úrokov v prípade vymáhania protiprávnej pomoci z iniciatívy členského štátu.
43.
Judikatúra Súdneho dvora však dostatočne jasne nevyriešila otázku, či je orgán členského štátu pri vymáhaní protiprávnej pomoci zo svojej vlastnej iniciatívy povinný poukázať na ciele uvedené v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, nezávisle od pravidiel uplatniteľného vnútroštátneho práva, pri dožadovaní sa úrokov a vypočítať úroky v súlade s ustanoveniami článkov 9 a 11 nariadenia č. 794/2004.
44.
Za týchto okolností Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„[1.]
Má sa článok 8 ods. 2 [Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách] vykladať v tom zmysle, že v kontexte tohto ustanovenia práce na ‚projekte alebo činnosť‘ začali vtedy, keď činnosť, ktorú je potrebné podporiť, spočíva [napríklad] v nadobudnutí zariadenia a bola uzatvorená kúpna zmluva na príslušné zariadenie? Majú orgány členského štátu právomoc posudzovať porušenie kritéria, ktoré upravuje toto ustanovenie, podľa nákladov na odstúpenie od zmluvy, ktorá je v rozpore s požiadavkou stimulačného účinku? V prípade, že orgány členského štátu majú takúto právomoc, pri akej výške nákladov (vyjadrenej percentuálne), ktoré pripadajú na odstúpenie od zmluvy, možno potom vychádzať z toho, že z hľadiska splnenia požiadavky stimulačného účinku sú dostatočne marginálne?
[2.]
Je orgán členského štátu povinný vymáhať pomoc, ktorú poskytol protiprávne, aj vtedy, keď… Komisia nevydala príslušné rozhodnutie?
[3.]
Môže orgán členského štátu, ktorý rozhoduje o poskytnutí pomoci, za nesprávneho predpokladu, že ide o pomoc, ktorá je v súlade s podmienkami skupinových výnimiek, zatiaľ čo v skutočnosti poskytuje protiprávnu pomoc, vzbudiť u príjemcov pomoci legitímnu dôveru? Postačuje na vzbudenie legitímnej dôvery u príjemcov predovšetkým skutočnosť, že orgánu členského štátu sú pri poskytnutí protiprávnej pomoci známe okolnosti, ktoré spôsobujú, že na pomoc nevzťahujú skupinové výnimky?
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku je potrebné navzájom zvážiť verejný záujem a záujem jednotlivca? Je v kontexte príslušného zváženia relevantné, že Európska komisia vydala v súvislosti s uvedenou pomocou rozhodnutie, ktorým ju vyhlásila za nezlučiteľnú s [vnútorným] trhom?
[4.]
Aká je dĺžka premlčacej doby, počas ktorej môže orgán členského štátu vymáhať protiprávnu pomoc? Je dĺžka tejto doby [desať] rokov, analogicky ako obdobie, po ktorom sa pomoc v zmysle článkov 1 a 15 [nariadenia č. 659/1999] stáva existujúcou pomocou a už ju viac nemožno vymáhať, alebo [štyri] roky podľa článku 3 ods. 1 [nariadenia č. 2988/95]?
Čo predstavuje právny základ pre takéto vymáhanie, ak bola pomoc poskytnutá zo štrukturálneho fondu: článok 108 ods. 3 [ZFEÚ] alebo [nariadenie č. 2988/95]?
[5.]
Keď orgán členského štátu vymáha protiprávne poskytnutú pomoc, je pri tom povinný vyžadovať od príjemcu aj úroky z protiprávnej pomoci? Ak áno, ktoré pravidlá sa potom uplatnia na výpočet úrokov okrem iného v súvislosti s úrokovou sadzbou a s obdobím, za ktoré sa počítajú úroky?“
III. Konanie pred Súdnym dvorom
45.
Písomné pripomienky predložili Eesti Pagar, estónska a grécka vláda, ako aj Komisia. EAS a všetci vyššie uvedení účastníci konania, okrem gréckej vlády, boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 18. júna 2018.
IV. Analýza
A.
O okolnostiach predchádzajúcich sporu vo veci samej
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
46.
Komisia poukazuje na to, že vnútroštátny súd nevyjadril žiaden konečný záver predovšetkým k záväznej povahe uzatvorených zmlúv, ďalej k vedomosti EAS o uzatvorení zmlúv pri posudzovaní žiadosti o pomoc a napokon k existencii odporúčania EAS adresovaného Eesti Pagar uzatvoriť zmluvy.
47.
Táto inštitúcia spresňuje, že z rozsudku Riigikohus (Najvyšší súd) z 9. júna 2016, ako aj z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyvodzuje na jednej strane, že prinajmenšom trojstranná kúpna zmluva z 13. októbra 2008 predstavovala pevný záväzok a na druhej strane, že vnútroštátny súd vychádzal z predpokladu, že EAS mala vedomosť o uzatvorení zmlúv, ale ich uzatvorenie spoločnosti Eesti Pagar neodporučila.
48.
Podľa Eesti Pagar bola zmluva uzatvorená 28. augusta 2008 vo svojej podstate len predbežnou dohodou, a nie záväznou zmluvou s konečnou platnosťou, pričom táto zmluva podľa oboch zmluvných strán nemala nadobudnúť účinnosť, ak by EAS neudelila požadovanú pomoc. Bolo preukázané, že náklady, ktoré by musela znášať pri zániku jej záväzku zo vzťahu, ktorý vznikol na základe tejto predbežnej dohody, sú obmedzené na 5 % celkovej ceny dohodnutej v zmluve, čo je suma, ktorú spoločnosť Eesti Pagar zaplatila pred podaním žiadosti o pomoc.
49.
Pokiaľ ide o leasingovú zmluvu uzatvorenú 29. septembra 2008, z jej ustanovení vyplýva, že na rozdiel od tvrdení vnútroštátneho súdu mali záväzky, ktoré z nej vyplývali, nadobudnúť účinnosť až pri splnení viacerých podmienok. Na základe týchto podmienok pritom mala táto zmluva nadobudnúť účinnosť až 7. novembra 2008, a teda až po podaní žiadosti o pomoc.
50.
Spoločnosť Eesti Pagar zdôrazňuje, že zmluvou uzatvorenou 13. októbra 2008 jej nevznikol žiaden záväzok a nemala iný predmet, ako bol predmet zmluvy uzatvorenej 28. augusta 2008. Okrem toho EAS na túto zmluvu neodkazovala ani v rozhodnutí o vymáhaní pomoci ani v konaní, ktoré prebieha pred vnútroštátnym súdom.
51.
Táto spoločnosť okrem toho tvrdí, že z viacerých dôkazov vyplýva, že EAS mala o uvedených zmluvách vedomosť a odporučila jej ich uzatvorenie pred podaním žiadosti o pomoc.
2. Posúdenie
52.
Je jasné, že v rámci prejudiciálneho konania môže len vnútroštátny súd robiť skutkové zistenia, ktoré Súdny dvor nemôže preskúmavať (ako si to želá v prejednávanej veci Eesti Pagar).
53.
Napriek tomu si myslím (rovnako ako Komisia), že vnútroštátny súd zrejme ešte nevyslovil žiaden konečný záver predovšetkým k záväznej alebo nezáväznej povahe zmlúv uzatvorených 28. augusta, 29. septembra a 13. októbra 2008, (
12
) ďalej k vedomosti EAS o predchádzajúcom uzatvorení zmlúv pri posudzovaní žiadosti o pomoc a napokon k existencii odporúčania EAS adresovaného spoločnosti Eesti Pagar uzatvoriť zmluvy pre podaním žiadosti o pomoc. (
13
)
54.
Je pravda, že toto úlohu Súdneho dvora neuľahčuje, pretože ako vyplýva z judikatúry, je žiaduce a „môže byť v závislosti od okolností výhodné, aby v okamihu podania návrhu Súdnemu dvoru na začatie prejudiciálneho konania boli skutkové okolnosti veci ustálené a problémy čisto vnútroštátneho práva vyriešené“. (
14
)
55.
V každom prípade s cieľom poskytnúť užitočné odpovede vnútroštátnemu súdu zohľadním všetky tieto predpoklady, najmä tie, pri ktorých EAS vedela o uvedených zmluvách a odporučila spoločnosti Eesti Pagar ich uzatvorenie pred podaním jej žiadosti.
B.
O prípustnosti prejudiciálnych otázok
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
56.
Spoločnosť Eesti Pagar tvrdí, že svojím rozsudkom z 9. júna 2016 Riigikohus (Najvyšší súd) vyriešil podstatnú časť sporu na vnútroštátnej úrovni, čiže prejudiciálne otázky sú vzhľadom na štádium konania, v ktorom sú podané, neprípustné a irelevantné, s výnimkou štvrtej otázky, pričom Riigikohus (Najvyšší súd) sám v uvedenom rozsudku uviedol, že podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania Súdnemu dvoru môže byť relevantné, len pokiaľ ide o otázku premlčania.
57.
Okrem toho sa táto spoločnosť domnieva, že prvá otázka nie je ako taká relevantná a spočíva na mylnom predpoklade nesplnenia stimulačného účinku, že druhá otázka sa mala zamerať skôr na existenciu právneho základu pre povinnosť členského štátu vymáhať pomoc zo svojej vlastnej iniciatívy, že tretia prejudiciálna otázka neúplne opisuje skutkové okolnosti, keďže jej EAS odporučila uzatvorenie zmlúv uzatvorených 28. augusta, 29. septembra a 13. októbra 2008, a že štvrtá otázka by mala byť doplnená v tom zmysle, že sa týka vymáhania pomoci z iniciatívy vnútroštátneho orgánu a spočíva na mylnom predpoklade, že povinnosť vymáhania vyplýva z článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
2. Posúdenie
58.
Poznamenávam, že vo svojom rozsudku z 9. júna 2016 Riigikohus (Najvyšší súd) odôvodnil zrušenie predchádzajúceho rozsudku vnútroštátneho súdu a čiastočné zrušenie sporného rozhodnutia najmä výkladom viacerých ustanovení práva Únie bez toho, aby tento najvyšší súd podal Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania. Komisia, ktorá sa v súlade s požiadavkou vznesenou vnútroštátnym súdom podľa článku 29 ods. 1 nariadenia č. 2015/1589 zúčastnila sporu vo veci samej ako amicus curiae, spochybnila tak pred vnútroštátnym súdom, ako aj pred Súdnym dvorom v podstate všetky posúdenia práva Únie vykonané Riigikohus (Najvyšší súd).
59.
Hoci vnútroštátny súd uvádza, že na základe estónskeho práva je viazaný výkladom a uplatnením práva vykonanými Riigikohus (Najvyšší súd), domnieva sa, že ho to nemôže zbaviť možnosti upravenej v článku 267 ZFEÚ obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami výkladu práva Únie. Jeho návrh je teda vo svojej podstate odôvodnený pochybnosťami, ktoré prechováva, pokiaľ ide o výklad práva Únie zo strany Riigikohus (Najvyšší súd).
60.
Je pravda, že súd nižšej inštancie si v zásade v takej situácii ponecháva možnosť predložiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, (
15
) ale na to, aby neboli položené hypotetické otázky, treba, aby ešte spor nebol definitívne rozhodnutý rozsudkom najvyššieho estónskeho súdu.
61.
Podľa môjho názoru z návrhu na začatie prejudiciálneho konania jasne vyplýva, že spor vo veci samej ešte plne podlieha posúdeniu vnútroštátneho súdu, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré sú predmetom prvej až štvrtej prejudiciálnej otázky.
62.
Pokiaľ ide o piatu otázku týkajúcu sa úrokov, sám vnútroštátny súd poukazuje na to, že Riigikohus (Najvyšší súd) čiastočne vyriešil spor vo veci samej tým, že zrušil rozhodnutie o vymáhaní v časti, v ktorej zaväzovalo Eesti Pagar zaplatiť úroky. Podľa vnútroštátneho súdu je však napriek tomu na vyriešenie ním prejednávanej veci naďalej nevyhnutné poznať podmienky, ktorými právo Únie podmieňuje platenie úrokov v prípade vymáhania protiprávnej pomoci z iniciatívy členského štátu.
63.
V každom prípade sa domnievam (rovnako ako Komisia), že Riigikohus (Najvyšší súd) vo svojom rozsudku z 9. júna 2016 zdôraznil, že vnútroštátny súd ešte musí vyriešiť otázku výpočtu úrokov, čo teda nevylučuje nové určenie zrušených úrokov, ak by niekedy Komisia prijala rozhodnutie o vymáhaní pomoci.
C.
O prvej prejudiciálnej otázke týkajúcej sa stimulačného účinku pomoci
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
64.
Eesti Pagar sa domnieva, že z okolností prípadu a z vykonaných dôkazov jasne vyplýva, že pomoc mala stimulačný účinok. Zdôrazňuje, že by bez tejto pomoci projekt neuskutočnila, že pred podaním žiadosti neuzatvorila žiadnu záväznú dohodu s konečnou platnosťou a že pri posudzovaní záväznej povahy zmluvy treba vziať do úvahy možnosť odstúpenia a marginálne náklady, ktoré to vyvolá.
65.
Naopak, pri tvrdení, že pomoc nemala stimulačný účinok sa nemožno opierať o poznámku pod čiarou usmernení, ktoré nie sú záväzné. V každom prípade nemožno vychádzať z formálneho prístupu a treba pristúpiť k podrobnej analýze otázky, či je oslobodenie sa spod záväzku zo zmlúv ťažké alebo nie.
66.
Keďže súhrnný dokument uvedený v Komisii „často kladených otázkach“ sa obracia na vnútroštátne orgány poverené uplatňovaním nariadenia o skupinových výnimkách, je úlohou týchto orgánov vykonať uvedenú podrobnú analýzu k otázke, či práce začali, analýzu, ktorá by sa mimochodom líšila od analýzy zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom. Grécka vláda s touto analýzou súhlasí.
67.
Preto podľa Eesti Pagar, pokiaľ Komisia v prejednávanej veci tvrdí, že na uvedený súhrnný dokument nemožno odkazovať, obhajuje stanovisko, ktoré je v rozpore so všeobecnou právnou zásadou legitímnej dôvery, jasnosti, ako aj právnej istoty a porušuje právo tejto spoločnosti na riadnu správu vecí verejných podľa článku 41 Charty základných práv Európskej únie.
68.
Eesti Pagar sa napokon pýta, či by bolo možné dosiahnuť cieľ sledovaný článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, ak by sa právomoc vnútroštátneho orgánu obmedzovala na čisto skutkové konštatovanie týkajúce sa uzatvorenia alebo neuzatvorenia zmluvy pred podaním žiadosti o pomoc.
69.
Estónska vláda sa domnieva, že pri posudzovaní stimulačného účinku sa príslušný orgán členského štátu môže odvolávať len na časovú podmienku stimulačného účinku upravenú v článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, podľa ktorej uskutočňovanie projektu alebo činnosti možno začať až po podaní žiadosti o pomoc. Tento orgán nemá možnosť posudzovať ďalšie okolnosti, najmä otázku, aké sú náklady na odstúpenie od zmluvy. Len takto možno zaručiť jednotné uplatňovanie podmienok skupinovej výnimky a zachovať výlučnú právomoc Komisie meritórne posudzovať stimulačný účinok, čo má byť potvrdené bodom 16 Oznámenia Komisie o vymáhaní práva štátnej pomoci vnútroštátnymi súdmi.
70.
Pokiaľ ide o pojem „začatie práce na projekte“, estónska vláda sa domnieva, že na porušenie podmienky stimulačného účinku stačí, aby príjemca pomoci dohodol prvý pevný záväzok objednať zariadenie pred podaním žiadosti o pomoc. Taký dôsledok možno vyvodiť z poznámky pod čiarou č. 40 Usmernení pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 – 2013 a potvrdzuje ho článok 2 bod 23 nariadenia č. 651/2014.
71.
Komisia poznamenáva, že odôvodnenie 28 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách definuje začiatok práce na projekte alebo začiatok činnosti ako „začat[ie] aktivít týkajúcich sa implementácie podporovaného projektu alebo činností“ a domnieva sa, že uzatvorenie zmlúv z 28. augusta, 29. septembra a 13. októbra 2008 predstavuje aktivitu týkajúcu sa implementácie podporovaného projektu. V dôsledku toho je zrejmé, že pomoc, ktorá je sporná vo veci samej, nie je v súlade s článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, a že je teda protiprávna vzhľadom na to, že bola udelená v rozpore s oznamovacou povinnosťou upravenou v článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
72.
Tento záver nie je spochybnený ani úvahami, ktoré sa objavujú v bodoch 106 až 109 rozsudku z 13. júna 2013, HGA a i./Komisia (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), ani tvrdením spoločnosti Eesti Pagar, podľa ktorého by mohla bez ťažkostí a s marginálnymi nákladmi na odstúpenie od zmluvy ukončiť platnosť zmlúv, a ani súhrnným dokumentom uvedeným v „často kladených otázkach“ Komisie.
73.
Predovšetkým je totiž pravda, že v uvedených bodoch Súdny dvor pripustil, že nevyhnutnosť navrhovanej pomoci možno preukázať na základe iných kritérií, ako je skoršie podanie žiadosti o pomoc. K tomuto konštatovaniu však došlo v kontexte posúdenia zlučiteľnosti pomoci Komisiou na základe článku 107 ods. 3 ZFEÚ, a teda nie je relevantné v prejednávanom prípade, v ktorom vyvstáva otázka v rámci uplatňovania Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách vnútroštátnym orgánom. To vyplýva zo skutočnosti, že pravidlá týkajúce sa skupinových výnimiek musia byť jasné, bez akéhokoľvek priestoru pre voľnú úvahu a ľahko použiteľné orgánmi členských štátov.
74.
Ďalej, znenie článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách a jeho odôvodnenia 28 vylučuje akúkoľvek možnosť výkladu, ktorý by závisel od možnosti ukončiť platnosť zmlúv alebo od výšky nákladov na ukončenie platnosti zmluvy, keďže tieto ustanovenia sa týkajú „začat[ia] práce na projekte alebo… začat[ia] činnosti“ a „začat[ia] aktivít týkajúcich sa implementácie podporovaného projektu alebo činností“. Ak aj Komisia môže zohľadniť ťažkosti pri ukončení platnosti zmluvy alebo náklady ukončenia platnosti zmluvy pri posudzovaní kritéria stimulačného účinku podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ, to isté neplatí pre orgány členského štátu pri uplatňovaní článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách.
75.
Napokon Komisia zdôrazňuje, že „často kladené otázky“, ktoré vypracovali útvary Komisie, nemôžu meniť obsah nariadenia, že vyššie uvedený dokument nie je záväzný ani relevantný pre vnútroštátne orgány a súdy a že, keďže nevyjadruje oficiálne stanovisko Komisie, nie je záväzný ani pre Komisiu. V každom prípade sa uvedený dokument týkal výlučne uzatvárania takých predbežných dohôd, ako sú predbežné štúdie uskutočniteľnosti, a nie uzatvárania dohôd súvisiacich s nadobudnutím zariadenia, ktoré je predmetom pomoci.
2. Posúdenie
76.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o výklad pojmu „začat[ie] práce na projekte“ uvedeného v článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách a o spresnenie právomocí, ktoré majú vnútroštátne orgány pri uplatňovaní tohto ustanovenia. Ako pripustil sám vnútroštátny súd v bode 29 návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je totiž zásadnou otázkou, ktorá v prejednávanej veci vyvstáva, to, či regionálna pomoc, ktorá bola poskytnutá Eesti Pagar, spĺňa požiadavku stimulačného účinku stanovenú v uvedenom ustanovení. (
16
)
77.
Predovšetkým si myslím, že právomoc vnútroštátnych orgánov posudzovať skutočný stimulačný účinok pomoci, ktorú poskytujú, nezasahuje do výlučnej právomoci Komisie posúdiť zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom.
78.
Poznamenávam, že keďže systém Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách nepredpokladá žiaden zásah Komisie, taká analýza patrí logicky do právomoci vnútroštátnych orgánov zodpovedných za vykonávanie tohto nariadenia.
79.
Ďalej súhlasím s estónskou vládou a Komisiou, ktoré uvádzajú, že základná logika Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách vyžaduje, aby boli kritériá, ktoré treba uplatňovať, jasné a jednoduché, tak, aby zaručovali jednotné uplatňovanie v celej Únii.
80.
K pojmu „začatie práce na projekte“ Komisia vo svojich Usmerneniach pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 – 2013 uviedla, že „prvý záväzok firmy [pevný záväzok – neoficiálny preklad] na objednávku zariadenia, okrem predbežnej realizačnej štúdie“ predstavuje taký začiatok.
81.
Napriek nezáväznému charakteru takých usmernení pre Súdny dvor si myslím, že Súdny dvor môže vziať túto definíciu za východisko tým skôr, keď ju Komisia prevzala, ako správne uvádza grécka vláda, do článku 2 bodu 23 svojho nového Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách č. 651/2014, podľa ktorého „začatie prác“ môže spočívať najmä v „prv[om] právn[om] záväz[ku] objednať zariadenie alebo ak[omkoľvek] in[om] záväz[ku], na základe ktorého je investícia nezvratná“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
82.
Ak však môže taký začiatok predstavovať len pevný zmluvný záväzok, zdá sa mi, že treba v každom jednom prípade overiť povahu záväzkov prípadne prevzatých pred podaním žiadosti o pomoc potenciálnym príjemcom.
83.
Túto logiku okrem iného podporuje súhrnný dokument uvedený v „často kladených otázkach“ Komisii. Úplne totiž súhlasím s tým, čo vyplýva z tohto dokumentu vypracovaného útvarmi Komisie na účely uplatňovania Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, totiž že kritérium „začatie práce“, najmä v zmysle poznámky vyššie uvedeného usmernenia, sa má vykladať v tom zmysle, že ak aj boli dohody uzatvorené a platby uskutočnené pred podaním žiadosti o poskytnutie pomoci, čisto formálny prístup nemôže stačiť a je nevyhnutná podrobná analýza otázky, či je z ekonomického hľadiska možné alebo nie, a ak áno, za akú cenu je možné oslobodiť sa spod záväzkov z podpísaných zmlúv, respektíve, či by príjemca pomoci stratil významnú sumu peňazí, ak by musel ukončiť platnosť zmlúv v prípade nezískania pomoci. (
17
)
84.
Ako poznamenáva Eesti Pagar, cieľ sledovaný článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách by nebolo možné dosiahnuť, ak by sa právomoc vnútroštátneho orgánu obmedzovala na čisto skutkové konštatovanie toho, či pred podaním žiadosti o pomoc došlo, alebo nedošlo k podpísaniu zmluvy. Konkrétne by mohol stimulačný účinok úplne chýbať v scenári, v ktorom by žiadateľ v deň nasledujúci po podaní žiadosti o pomoc uzatvoril pevnú zmluvu s úmyslom plniť ju, pričom by nebolo dôležité, či by mu bola, alebo nebola poskytnutá pomoc.
85.
V tomto štádiu, ako to už správne urobil Riigikohus (Najvyšší súd) (v bode 21 svojho rozsudku z 9. júna 2016), sa treba zaoberať judikatúrou vychádzajúcou z rozsudku „HGA“ (
18
), ktorá podporuje vyššie uvedenú analýzu a ktorej história je zaujímavá.
86.
V uvedenej veci predovšetkým Všeobecný súd Európskej únie preskúmal žalobný dôvod vyvodzovaný zo zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o existenciu stimulačného účinku. Po tom, čo v bode 215 svojho rozsudku (
19
) zdôraznil, že kritérium toho, že žiadosť o pomoc je podaná skôr, ako začne práca na investičnom projekte, predstavuje jednoduchú, relevantnú a primeranú podmienku, na základe ktorej môže Komisia predpokladať existenciu stimulačného účinku schémy pomoci, Všeobecný súd uviedol v bode 226 uvedeného rozsudku, že treba určiť, či žalobkyne v konaní na prvom stupni preukázali spôsobilosť schémy zaručiť stimulačný účinok, aj keby žiadosť nebola podaná pred začatím práce na investičnom projekte.
87.
Ako to uvádza generálny advokát Bot, (
20
)„Všeobecný súd sa dopustil právneho omylu v tom zmysle, že nemal konštatovať, ako to urobil v bodoch 215 a 226 napadnutého rozsudku, že podmienka podania žiadosti pred začatím práce na projekte predstavuje jednoduchú, relevantnú a primeranú podmienku, na základe ktorej môže Komisia predpokladať existenciu stimulačného účinku, ale mal rozhodnúť, že podanie žiadosti o pomoc pred začatím práce na projekte, po schválení Komisiou, je nevyhnutnou podmienkou nevyhnutnosti pomoci. Tento charakter nevyhnutnosti možno spochybniť a pripustiť skúmanie iných okolností len v prípade, že v rámci skúmania zlučiteľnosti osobitného režimu pomoci mohli viesť dokumenty (korešpondencia, vyhlásenia, rozhodnutia, oznámenia, atď.), ktorých pôvodcom je iba Komisia, k omylu týkajúcemu sa uplatniteľnosti alebo podmienok uplatniteľnosti ustanovení bodu 4.2 posledného odseku usmernenia z roku 1998 na dotknutý režim. Podľa mňa je toto posúdenie potvrdené ďalšími opatreniami upravenými Komisiou v usmerneniach pre národnú regionálnu pomoc na roky 2007 – 2013“.
88.
Súdny dvor tento prístup nenasledoval.
89.
Súdny dvor v zásade rozhodol (pozri bod 106 a nasl. jeho rozsudku z 13. júna 2013, HGA a i./Komisia, C‑630/11 P, EU:C:2013:387), že podmienka podania žiadosti o pomoc pred začatím práce na investičnom projekte bola len vyvrátiteľnou domnienkou – preto umožňuje príjemcom pomoci predložiť alternatívne dôkazy preukazujúce, že predmetné opatrenie malo vskutku stimulačný účinok.
90.
Okrem toho, ako uvádza právna veda, (
21
)„[i]n the light of the [HGA] case law it may… be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non‑rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim“.
91.
Z uvedeného vyplýva, že orgán, ktorý udeľuje pomoc, sa nemôže skrývať za formalizmus a musí meritórne posúdiť, či práca začala v zmysle, v akom to chápe Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách, ktorý som práve vysvetlil.
92.
Hoci Komisia zasiahla do konania tak pred vnútroštátnym súdom, ako aj pred Súdnym dvorom s tvrdením, ktorým namieta proti akémukoľvek oprávneniu voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov, (
22
) myslím, že – keďže súhrnný dokument, na ktorý som poukázal v bode 83 vyššie, sa obracia najmä na vnútroštátne orgány poverené uplatňovaním Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách –, nemožno mať žiadnu rozumnú pochybnosť, pokiaľ ide o skutočnosť, že uvedeným orgánom prináleží vykonať túto podrobnú analýzu otázky, či práca začala, čo je analýza, ktorá sa okrem toho líši od analýzy zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom, pričom platí, že podnik, ktorý má v úmysle žiadať o pomoc, je samozrejme oprávnený tento súhrnný dokument vziať do úvahy.
93.
Právo posúdiť, či je pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom, čo prináleží len Komisii, totiž nevylučuje, aby vnútroštátny orgán mohol a musel meritórne posúdiť zlučiteľnosť pomoci s Všeobecným nariadením o skupinových výnimkách bez toho, aby prijal čisto formálny prístup.
94.
Pokiaľ ide o neodôvodnené pochybnosti vyjadrené v bode 29 rozhodnutia vnútroštátneho súdu, pokiaľ ide o právomoci orgánu členského štátu meritórne posúdiť existenciu stimulačného účinku, domnievam sa, že bolo dostatočne jasne vysvetlené, že orgán členského štátu má právomoc meritórne posúdiť prítomnosť stimulačného účinku pomoci. Sledovanie opačného prístupu by vo svojom základe podkopalo uplatňovanie Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách a udeľovanie pomoci, pretože orgán členského štátu by nemohol overovať, či je splnená podmienka stimulačného účinku.
95.
Okrem toho vnútroštátny orgán musí overovať prítomnosť stimulačného účinku, pretože je povinný pridržiavať sa uvedeného nariadenia pri rozhodovaní o udelení alebo zamietnutí pomoci.
96.
Napriek tomu, ak má vnútroštátny orgán alebo príjemca, ktorí sú spoločne zodpovední za dodržiavanie tohto nariadenia, vážne pochybnosti o existencii alebo neexistencii stimulačného účinku, môžu sa obrátiť na Komisiu, keďže táto obvykle vykonáva zložité analýzy v tejto oblasti.
97.
Na záver k tomuto bodu uvádzam, že ak posúdenie otázky, či záväzky prevzaté Eesti Pagar pred podaním žiadosti o pomoc predstavujú – v skutočnosti – „pevný záväzok“ v zmysle článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách (s vylúčením „predbežných“ alebo inak „reverzibilných“ záväzkov), samozrejme patrí do právomoci vnútroštátneho súdu, Súdny dvor mu musí poskytnúť prvky výkladu tohto ustanovenia, ktoré mu môžu byť užitočné.
98.
V tomto ohľade musí byť taká situácia, o akú ide v spore vo veci samej, ktorá sa objavuje vo všetkých zmluvách uzatvorených medzi troma zmluvnými stranami, v zásade byť chápaná s prihliadnutím na všetky zmluvné vzťahy ako celok, a nie analyzovaním každej zmluvy samostatne, to však zjavne závisí od skutkovej analýzy týchto zmlúv, ktorú môže vykonať len vnútroštátny súd. (
23
)
99.
Pri posudzovaní záväznej povahy zmlúv z hľadiska stimulačného účinku treba tiež vziať do úvahy možnosť ukončenia platnosti zmluvy a marginálne náklady, ktoré to vyvolá u spoločnosti Eesti Pagar vzhľadom na celkové náklady projektu.
100.
Ako uvádza grécka vláda, pri vyvodení záveru, že predmetná zmluva a príslušné platby, ktoré nastanú v rámci jej plnenia, predstavujú „prvý pevný záväzok“ objednať zariadenie a že teda predstavujú „začatie práce“, nie je dôležité to, že zmluva je výslovne označená za konečnú. Naopak, v prípade, že podmienky ukončenia platnosti zmluvy sú vo vzťahu k celej hospodárskej činnosti mimoriadne ťažké, osobitne z dôvodu sumy požadovanej v prípade vypovedania zmluvy, treba konštatovať začatie výkonu prác v zmysle článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách. Ak sa zasa zmluvné strany najmä dohodli, že ich zmluva nadobudne účinnosť, len ak bude získaný úver a ak bude prijatá žiadosť o pomoc, alebo ak sú náklady na ukončenie platnosti zmluvy nízke, dalo by sa dospieť k záveru, že nedošlo k začiatku prác v zmysle citovaného ustanovenia. Mala by sa zohľadniť preukázaná okolnosť, že vnútroštátny orgán radil Eesti Pagar podpísať zmluvy dokonca ešte pred podaním žiadosti o pomoc.
101.
V dôsledku toho treba na zodpovedanie otázky, či pomoc udelená na základe Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách má stimulačný účinok pristúpiť k podrobnej analýze zmluvných podmienok a skutkových okolností, ktoré sprevádzali uzatvorenie predmetných zmlúv.
D.
O druhej prejudiciálnej otázke, ktorá sa týka povinnosti členského štátu vymáhať protiprávnu pomoc aj bez rozhodnutia Komisie
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
102.
Eesti Pagar tvrdí, že žiaden právny predpis jasne nezaväzuje orgány členského štátu vymáhať z vlastnej iniciatívy, pri neexistencii rozhodnutia Komisie, ktoré by to nariaďovalo, pomoc, ktorú udelili podľa Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, a dovoláva sa voľnej úvahy, ktorú podľa jej názoru estónske právo v tejto záležitosti ponecháva vnútroštátnym orgánom.
103.
Grécka vláda pripomína, že v súlade s článkom 14 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 má Komisia právomoc vymáhať protiprávnu pomoc a že z článku 107 a článku 108 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že súdy členských štátov môžu nariadiť takéto vymáhanie. Preto by v prípade neexistencie rozhodnutia o vymáhaní prijatého buď Komisiou, alebo súdom členského štátu neexistovala priama všeobecná povinnosť správnych orgánov členského štátu požadovať vrátenie pomoci. Napriek tomu, pokiaľ ide osobitne o pomoc poskytnutú zo zdrojov štrukturálnych fondov, článok 125 ods. 4 a 5 a článok 143 nariadenia č. 1303/2013 založili povinnosť príslušných vnútroštátnych orgánov pokúsiť sa o vymoženie súm, ktoré boli poskytnuté v rozpore s uplatniteľnými právnymi predpismi.
104.
Estónska vláda sa domnieva, že členský štát musí vymáhať takú protiprávnu pomoc, o akú ide v spore vo veci samej, ktorá bola udelená v rozpore s článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách a článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, a to nezávisle od akéhokoľvek rozhodnutia Komisie. Článok 107 ods. 1 ZFEÚ a zásada lojálnej spolupráce totiž ukladajú členskému štátu povinnosť prijať všetky opatrenia vhodné na zaručenie účinnosti práva Únie.
105.
Komisia v podstate tvrdí, že protiprávnu pomoc majú vymáhať všetky vnútroštátne orgány, tak súdy, ako aj správne orgány.
2. Posúdenie
106.
Aj keď sa zdá, že konštatovanie takejto povinnosti je v judikatúre Súdneho dvora nové, keďže Súdny dvor rozhodoval len o rozhodnutiach Komisie alebo vnútroštátnych súdnych konaniach, súhlasím s estónskou vládou, že z článku 107 ods. 1 a článku 108 ods. 3 ZFEÚ, rovnako ako aj zo zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ZEÚ treba vyvodiť povinnosť vnútroštátnych orgánov vymáhať z vlastnej iniciatívy protiprávnu pomoc. (
24
)
107.
Myslím si (rovnako ako Komisia), že pomoc, ktorá nezodpovedá ustanoveniam Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, je protiprávnou pomocou, ktorá je v rozpore so zákazom vykonať opatrenia pomoci upraveným v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ktorý má priamy účinok. Z toho vyplývajúca povinnosť vymáhania viaže tiež správne orgány. Je teda úlohou vnútroštátnych orgánov (a súdov) vyvodiť v súlade s ich vnútroštátnym právom všetky dôsledky z porušenia článku 108 ods. 3 ZFEÚ, tak pokiaľ ide o platnosť aktov zavádzajúcich opatrenia pomoci, ako aj o vrátenie finančnej podpory poskytnutej v rozpore s týmto ustanovením.
108.
Ak v prejednávanej veci nebolo pri poskytnutí pomoci splnené kritérium stimulačného účinku upravené v článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, pomoc nespĺňa podmienky stanovené vo Všeobecnom nariadení o skupinových výnimkách. Pomoc nebola ani schválená Komisiou v súlade s postupom upraveným v článku 108 ods. 3 alebo v článku 108 ods. 2 ZFEÚ. V tejto situácii by teda išlo o pomoc, ktorá je na základe článku 107 ods. 1 ZFEÚ nezlučiteľná s vnútorným trhom.
109.
Členský štát preto musí z úradnej moci, a čo najskôr, vymáhať podobnú pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom, pritom musí napraviť protiprávny stav a nastoliť situáciu, ktorá by existovala, ak by bolo právo Únie dodržané. Táto povinnosť platí pre členský štát v súlade so zásadou lojálnej spolupráce (článok 4 ZEÚ), ktorá zaväzuje členský štát prijať všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie dosahu a účinnosti práva Únie.
110.
Vyžaduje však táto „nová cesta“ vymáhania pomoci považovanej za protiprávnu, aby bolo zjavné, že pomoc je protiprávna? To, že príslušné vnútroštátne orgány majú len určité pochybnosti o zákonnej povahe pomoci, by nestačilo na založenie povinnosti vymáhať ju.
111.
Podľa môjho názoru, ak sa aj má vymáhanie opierať o preukázanie protiprávnosti (zo strany konkurenta príjemcu alebo samotného vnútroštátneho orgánu (
25
)), obyčajná pochybnosť o zákonnosti pomoci nie je pre vnútroštátny orgán dostatočným dôvodom na vymáhanie pomoci, keďže sa nachádzame v rámci Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, a teda údajne povolenej pomoci, napriek tomu sa ale nevyžaduje, aby bolo porušenie uvedeného nariadenia zjavné.
112.
Z toho, zdá sa, vyplýva, že odpoveď na druhú otázku musí byť taká, že v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ má orgán členského štátu povinnosť vymáhať protiprávnu pomoc, ktorú poskytol v rozpore so Všeobecným nariadením o skupinových výnimkách, pokiaľ konštatuje, že táto pomoc bola poskytnutá protiprávne, či už Komisia prijala, alebo neprijala v tomto zmysle rozhodnutie o vymáhaní, a či už je porušenie uvedeného nariadenia zjavné alebo nie. Obyčajné pochybnosti však v tomto ohľade nemôžu stačiť.
E.
O tretej prejudiciálnej otázke týkajúcej sa zásady legitímnej dôvery
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
113.
Eesti Pagar tvrdí, že všeobecná zásada legitímnej dôvery tvorí neoddeliteľnú súčasť právneho poriadku Únie a zaväzuje pri výkone ich príslušných právomocí Komisiu a vnútroštátne orgány, a to aj pri vykonávaní Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách. Pritom vzhľadom na to, že pri uvedenom vykonávaní to je príslušný vnútroštátny orgán, ktorý rozhoduje o žiadosti o pomoc bez akéhokoľvek zásahu Komisie, mohol to byť práve tento orgán, ktorý mohol u žiadateľa vzbudiť legitímnu dôveru.
114.
Okrem toho by podľa spoločnosti Eesti Pagar zásada obozretného hospodárskeho subjektu v prejednávanej veci nemala brániť uznaniu jej legitímnej dôvery, keďže pri uplatňovaní Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách sa zásah Komisie nepredpokladá. Uplatnenie tejto zásady by však nemalo zájsť tak ďaleko, aby sa od nej požadovala vyššia úroveň odborných znalostí, ako má EAS, pokiaľ ide o požiadavky tohto nariadenia, ani, a fortiori, aby vykonávala kontrolu nad EAS, ktorá okrem toho zmenila svoj výklad uvedeného nariadenia po poskytnutí pomoci.
115.
Vo svojich písomných pripomienkach sa grécka vláda touto otázkou nezaoberá.
116.
Estónska vláda a Komisia sa domnievajú, že na vzbudenie legitímnej dôvery treba, aby príslušný orgán poskytol hospodárskemu subjektu konkrétne uistenia, ktoré nesmú byť v rozpore s uplatniteľným právom Únie a ktoré vyvolali u obozretného hospodárskeho subjektu primerané očakávania. Okrem toho je potrebné, aby bolo hľadanie rovnováhy medzi verejnými a súkromnými záujmami priaznivé pre súkromné záujmy. Podľa názoru estónskej vlády a Komisie však nie je v prejednávanej veci splnená žiadna z týchto podmienok.
117.
V prvom rade, keďže údajná legitímna dôvera spočíva na výklade článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, táto vláda a táto inštitúcia tvrdia, že EAS nie je orgánom s právomocou vykladať toto ustanovenie a toto ustanovenie ukladá príjemcovi pomoci povinnosť zabezpečiť dodržanie ním uložených podmienok. Vnútroštátne orgány teda nemajú právomoc poskytovať príjemcovi stanovisko k súladu finančnej podpory s požiadavkami uvedeného ustanovenia. V dôsledku toho nemôžu vnútroštátne orgány vzbudiť u príjemcov pomoci legitímnu dôveru.
118.
V druhom rade estónska vláda a Komisia tvrdia, že mlčanie správneho orgánu, či už mal, alebo nemal vedomosť o určitých okolnostiach, nie je rovnocenné s presnými, bezpodmienečnými a zhodujúcimi sa informáciami. Preto také mlčanie nemôže vzbudiť legitímnu dôveru.
119.
V tretom rade Komisia tvrdí, že v rámci hľadania rovnováhy medzi verejnými a súkromnými záujmami nie je relevantné, či Komisia vydala, alebo nevydala rozhodnutie, ktorým vyhlásila predmetnú pomoc za nezlučiteľnú s vnútorným trhom. Keďže štátna pomoc je v zásade zakázaná, právo Únie zakazuje ponechať protiprávnu štátnu pomoci v rukách prijímateľa vzhľadom na to, že takéto narušenie hospodárskej súťaže by bolo v rozpore so všeobecným záujmom.
2. Posúdenie
120.
Tretia prejudiciálna otázka týkajúca sa legitímnej dôvery úzko súvisí s druhou časťou prvej otázky (konkrétne právomoci vnútroštátnych orgánov pri vykonávaní Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách).
121.
Predovšetkým je ťažko zrozumiteľný názor obhajovaný Komisiou v rámci prvej prejudiciálnej otázky, ktorý sa opiera o kritérium, ktoré si vyžaduje určité hodnotenie (konkrétne, stimulačného účinku), a zároveň v tomto konaní popiera akúkoľvek právomoc vnútroštátnych orgánov na vykonávanie týchto hodnotení.
122.
Keďže totiž Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách oslobodzuje práve vnútroštátne orgány od povinnosti oznámenia pomoci, ak sú tieto podmienky splnené, myslím, že je ťažké argumentovať nedodržaním postupu upraveného v článku 108 ods. 3 ZFEÚ vtedy, keď sa príjemca a príslušný vnútroštátny orgán domnievajú, že tieto podmienky sú splnené.
123.
Ďalej treba k zásadám uviesť, že pre vzbudenie legitímnej dôvery je potrebné, aby príslušný orgán poskytol príjemcovi presné ubezpečenia, ktoré nemôžu byť v rozpore s uplatniteľným právom Únie a ktoré vzbudia u obozretného hospodárskeho subjektu primerané očakávania. Okrem toho je potrebné, aby bolo hľadanie rovnováhy medzi verejnými a súkromnými záujmami priaznivé pre súkromné záujmy.
124.
Na základe spisu, ako bol predložený Súdnemu dvoru, si však myslím (rovnako ako estónska vláda a Komisia), že žiadna z týchto podmienok sa nezdá byť v prejednávanej veci splnená a fortiori vzhľadom na to, že z judikatúry vyplýva, že ani vnútroštátny súd nemôže založiť legitímnu dôveru, pokiaľ ide o neexistenciu štátnej pomoci. (
26
)
125.
Ak sa bude vnútroštátny súd na základe odpovede na prvú otázku domnievať, že pomoc bola poskytnutá v rozpore s článkom 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách, EAS z tohto dôvodu porušila článok 108 ods. 3 ZFEÚ, čo vylučuje akúkoľvek legitímnu dôveru, ktorej by sa mohol príjemca dovolávať.
126.
Okrem toho predvídavý a informovaný hospodársky subjekt v situácii Eesti Pagar by si mal tiež overiť, že podmienky článku 8 ods. 2 Všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách boli splnené. (
27
) Okrem toho povinnosť príjemcu pomoci overiť, že bol dodržaný postup upravený v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, nezávisí od správania vnútroštátneho orgánu a tento záver platí „dokonca aj vtedy, ak bol vnútroštátny orgán zodpovedný za protiprávnosť rozhodnutia do takej miery, že odňatie štátnej pomoci sa javí byť v rozpore s dobrou vierou“. (
28
)
127.
O takúto situáciu mohlo ísť v prejednávanej veci, keď sa spoločnosť Eesti Pagar domnieva, že sa s ňou nezaobchádzalo nestranne a spravodlivo, pretože ju vnútroštátny orgán podnecoval k uzatvoreniu zmluvy alebo zmlúv alebo pri podávaní žiadosti o dotáciu prinajmenšom vedel o existencii uvedenej zmluvy alebo uvedených zmlúv.
128.
Ak aj samotná vedomosť úradníkov EAS o zmluvách predtým uzatvorených touto spoločnosťou per se nie je rovnocenná poskytnutiu presných uistení, nemožno hneď vylúčiť, že by to mohlo byť inak, ak by bolo uzatvorenie uvedených zmlúv spoločnosti Eesti Pagar odporúčané zo strany EAS. Ak by sa to však preukázalo, môže vyvstať len otázka zodpovednosti štátu, a nie legitímnej dôvery, ktorá by umožnila vyhnúť sa vráteniu pomoci.
129.
Preto treba na tretiu prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že orgán členského štátu, ktorý sa rozhoduje udeliť pomoc, pričom sa nesprávne domnieva, že pomoc zodpovedá podmienkam skupinovej výnimky, udeľuje z tohto dôvodu protiprávnu pomoc a nemôže u príjemcu tejto pomoci vzbudiť legitímnu dôveru. Skutočnosť, že orgán členského štátu mal predchádzajúcu vedomosť o nedodržaní jednej z týchto podmienok, či dokonca nesprávne príjemcovi poradil, je v tejto súvislosti irelevantná.
F.
O štvrtej prejudiciálnej otázke (uplatniteľná premlčacia doba) a piatej prejudiciálnej otázke (povinnosť požadovať úroky)
130.
Tieto dve otázky treba riešiť spoločne, pretože nastoľujú rovnakú kľúčovú otázku (otázku, ktoré pravidlo sa má uplatniť v takej situácii, o akú ide v spore vo veci samej). (
29
)
1. Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
a) O štvrtej prejudiciálnej otázke
131.
Eesti Pagar v podstate tvrdí, že premlčacia doba desať rokov upravená v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 platí len pre žalobu Komisie a domnieva sa, že nič neumožňuje považovať takú vnútroštátnu inštitúciu, ako je EAS, za podobnú Komisii. Naopak, na takú žalobu o vymáhanie štátnej pomoci by sa mohla uplatniť buď doba štyroch rokov upravená v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95, alebo relevantná vnútroštátna právna úprava.
132.
Grécka vláda zastáva názor, že sa uplatní premlčacia doba desať rokov uvedená v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
133.
Estónska vláda a Komisia sa domnievajú, že ak vnútroštátny orgán alebo súd rozhodnutím o vymáhaní pomoci priamo zabezpečí účinok zákazu vykonať opatrenia upraveného v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, treba uplatniť vnútroštátne procesné pravidlá. Vnútroštátne právo by sa však malo uplatniť so zohľadnením zásady efektivity práva Únie. V tejto súvislosti s cieľom zachovať výlučnú právomoc, ktorú má Komisia na schválenie alebo zakázanie pomoci pred jej poskytnutím, by malo vnútroštátne právo umožniť vymáhanie protiprávnej pomoci prinajmenšom počas desiatich rokov od udelenia protiprávnej pomoci jej príjemcovi, pričom táto doba je stanovená v článku 15 nariadenia č. 659/1999.
134.
Pokiaľ ide o premlčaciu dobu štyroch rokov od spáchania nezrovnalosti upravenú v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 pre štrukturálnu pomoc, táto vláda a táto inštitúcia tvrdia, že toto nariadenie je v tejto veci irelevantné, pretože pravidlá týkajúce sa štátnej pomoci predstavujú osobitný režim, ktorý priamo vyplýva z ustanovenia, ktoré má vyššie postavenie ako toto nariadenie, konkrétne z článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Toto posúdenie navyše potvrdzuje článok 101 nariadenia č. 1083/2006, podľa ktorého sa článok 14 nariadenia č. 659/1999 uplatňuje na vymáhanie štátnej pomoci.
b) O piatej prejudiciálnej otázke
135.
Eesti Pagar poznamenáva, že v rozsudku z 9. júna 2016, ktorý má právnu silu rozhodnutej veci, Riigikohus (Najvyšší súd) rozhodol, že táto vec nespadá do rozsahu pôsobnosti článkov 9 a 11 nariadenia č. 794/2004 a že na tomto základe zrušuje rozhodnutie o vymáhaní, pokiaľ ide o úroky.
136.
Podľa tejto spoločnosti nemožno tieto ustanovenia uplatniť v prejednávanej veci ani analogicky, keďže ich znenie sa týka len úrokov vzťahujúcich sa na rozhodnutia Komisie o vymáhaní a keďže toto nariadenie bolo prijaté na účely vykonania nariadenia č. 659/1999, ktoré sa zaoberá len konaním Komisie, s vylúčením konaní orgánov členských štátov. Z článku 108 ods. 3 ZFEÚ by však nebolo možné vyvodiť ani základ, ani právo ani záväzok určené inštitúcii členského štátu na vymáhanie úrokov pri vymáhaní pomoci.
137.
Grécka vláda sa domnieva, že za predpokladu vrátenia protiprávnej pomoci v dôsledku rozhodnutia vnútroštátneho súdu sa uplatní vnútroštátne právo, najmä pokiaľ ide o ustanovenia vzťahujúce sa na úrokovú sadzbu z pohľadávok štátu. Aby sa však zabezpečil cieľ ustanovení vzťahujúcich sa na štátnu pomoc, metóda výpočtu úrokov by nemala byť menej prísna, ako je metóda upravená v článku 14 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 alebo v článkoch 9 až 11 nariadenia č. 794/2004. Vnútroštátne právo by totiž malo zabezpečiť dosiahnutie cieľa ustanovení ZFEÚ v oblasti štátnej pomoci, konkrétne úplné odstránenie hospodárskej výhody získanej príjemcom, a to úplným vymožením získaného prospechu, čo zahŕňa aj zákonné úroky.
138.
Estónska vláda a Komisia zastávajú názor, že vnútroštátne súdy a orgány by mali uplatňovať predovšetkým vnútroštátne procesné pravidlá, pokiaľ ide o uplatniteľnú sadzbu, použitú metódu a určenie začiatku plynutia lehoty na výpočet úrokov.
139.
Pri vymáhaní úrokov by však vnútroštátne súdy a orgány mali zohľadniť zásadu efektivity práva Únie. V dôsledku toho by nemali analogicky uplatňovať metódu upravenú v článku 14 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 a v článkoch 9 a 11 nariadenia č. 794/2004, ale použiť ju na overenie toho, že pri výpočte úrokov je uplatniteľné vnútroštátne právo v súlade s uvedenou zásadou efektivity.
2. Posúdenie
a) Premlčacia doba uplatniteľná na vymáhanie vnútroštátnymi orgánmi
140.
V bode 41 oznámenia Komisie o vymáhaní práva štátnej pomoci vnútroštátnymi súdmi sa Komisia, pokiaľ ide o úroky, ktoré treba vymáhať, odvoláva na nariadenie č. 659/1999 a v zásade sa vyslovuje za analogické uplatnenie uvedeného nariadenia vnútroštátnymi súdmi. Rovnako sa v tomto konaní odvoláva na zásadu efektivity, aby obhájila uplatnenie pravidiel uvedených v tomto nariadení tak na premlčaciu dobu na vymáhanie pomoci vnútroštátnym orgánom, ako aj na úroky, ktoré treba za tohto predpokladu požadovať.
141.
Toto tvrdenie vyplýva z obavy Komisie, že na jednej strane premlčacie doby upravené vnútroštátnym právom, ktoré sú kratšie ako premlčacie doby upravené v článku 15 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, by mali negatívny vplyv na právomoci, ktoré sú jej zverené týmto nariadením, a na druhej strane, že menej prísne vnútroštátne ustanovenia, ako sú ustanovenia stanovené v uvedenom nariadení, pokiaľ ide o úroky, ktoré treba vymáhať, by mali negatívny vplyv na úplné vymoženie protiprávne poskytnutej pomoci, tak ako to vyžaduje článok 107 ods. 1 a článok 108 ods. 3 ZFEÚ.
142.
Tieto tvrdenia ukazujú napätie medzi predmetom nariadenia č. 659/1999, ktoré sa obmedzuje len na konanie pred Komisiou, a analogickým rozšírením jeho uplatňovania na vnútroštátne konania s cieľom zachovať ciele sledované uvedenými ustanoveniami primárneho práva.
143.
Pokiaľ ide o premlčanie, vyvstáva okrem toho otázka súdržnosti právnej úpravy, keďže pomoc udelená spoločnosti Eesti Pagar patrí do pôsobnosti nariadení č. 1083/2006 a 2988/95, pričom to druhé stanovuje štvorročnú premlčaciu dobu.
144.
Vo svojich písomných pripomienkach Komisia založila prednosť nariadenia č. 659/1999 na skutočnosti, že bolo prijaté na základe primárneho práva. V nadväznosti na poznámku Súdneho dvora vyslovenú na pojednávaní, teda, že to isté platí o dvoch ďalších nariadeniach, Komisia uviedla, že musí „spresniť a upraviť“ svoje písomné pripomienky, pričom uznáva, že všetky tri nariadenia sú nástrojmi sekundárneho práva, ktoré majú rovnaké miesto v hierarchii noriem, a že metóda financovania alebo zdroj nehrajú v pravidlách premlčania žiadnu úlohu.
145.
Hoci sú však podľa Komisie všetky tri nariadenia v zásade uplatniteľné na prejednávanú vec, sledujú odlišné ciele a tak priama uplatniteľnosť článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ako aj potreba zachovať oprávnenia Komisia kážu uplatniť (hoci aj „nepriamo“) nariadenie č. 659/1999, pričom zásada efektivity preto bráni premlčacej dobe v trvaní menej ako desať rokov.
146.
S touto tézou nesúhlasím.
147.
Nevidím totiž, v čom by v prípade vymáhania proprio motu štátnej pomoci vnútroštátnym orgánom malo uplatnenie kratšej premlčacej doby, ako je desať rokov upravenej iným nariadením alebo vnútroštátnym právom, brániť prijatiu rozhodnutia o vymáhaní tejto pomoci Komisiou. Komisia sa môže „vždy“ počas desiatich rokov ujať preskúmania podozrivej pomoci, a to napriek uplynutiu premlčacej doby uplatňovanej vo vnútroštátnom konaní, čo Komisia uznala na pojednávaní.
148.
Preto, ako uviedol Riigikohus (Najvyšší súd), v prejednávanej veci nie je namieste uplatňovať „nepriamo“ alebo analogicky nariadenie č. 659/1999. Toto nariadenie podľa svojho znenia platí len pre konanie Komisie a nemožno pripodobniť konanie vnútroštátneho orgánu konaniu Komisie.
149.
V tejto súvislosti v bodoch 34 a 35 svojho rozsudku z 5. októbra 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), Súdny dvor spresnil, že hoci nariadenie č. 659/1999 obsahuje pravidlá procesnej povahy, ktoré sa uplatňujú na všetky správne konania v oblasti štátnej pomoci prebiehajúce pred Komisiou, z odôvodnenia 2 a ustanovení tohto nariadenia ako celku vyplýva, že toto nariadenie neobsahuje žiadne ustanovenie týkajúce sa právomocí a povinností vnútroštátnych súdov, ktoré sa naďalej riadia ustanoveniami Zmluvy, ako ich vykladá Súdny dvor. Zdá sa mi, že táto logika sa a fortiori musí uplatniť na právomoci a povinnosti vnútroštátnych správnych orgánov.
150.
Estónska vláda a Komisia sa však prihovárajú za zohľadnenie článku 14 nariadenia č. 659/1999 a článkov 9 a 11 nariadenia č. 794/2004 za základe zásady efektivity.
151.
Keďže sú však nariadenia č. 1083/2006 a č. 2988/95 priamo uplatniteľné, podľa môjho názoru už nie je priestor na zohľadnenie nariadení č. 659/1999 a č. 794/2004.
152.
Okrem toho si myslím (rovnako ako Eesti Pagar), že analogické uplatnenie doby desiatich rokov upravenej v nariadení č. 659/1999 na vymáhanie štátnej pomoci začaté vnútroštátnym orgánom – bez zodpovedajúceho rozhodnutia Komisie o vymáhaní – by bolo v rozpore so zásadami riadnej správy vecí verejných, legitímnej dôvery (právnej jasnosti) a právnej istoty. Pravidlá premlčania totiž musia byť jasne stanovené a zoči‑voči rozhodnutiu vnútroštátneho orgánu nemôže byť jednotlivcovi uložená premlčacia doba určená ustanovením, ktoré odkazuje len na rozhodnutie Komisie.
153.
Preto v takom prípade o aký ide v spore vo veci samej – vzťahujúcom sa na vymáhanie štrukturálnej pomoci platenej členským štátom – treba uplatniť dobu štyroch rokov upravenú v článku 3 ods. 1 prvom pododseku nariadenia č. 2988/95 o ochrane finančných záujmov [Únie].
154.
Predmetná pomoc bola totiž udelená spoločnosti Eesti Pagar na základe vyhlášky č. 44 prijatej na základe zákona o štrukturálnej pomoci na roky 2007 – 2013 (STS). V súlade s § 1 ods. 2 sa STS uplatní pri poskytovaní a využívaní prostriedkov, ktoré budú poskytnuté na základe operačného programu pre štrukturálnu pomoc prijatého Európskou komisiou podľa článku 32 ods. 5 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006. V dôsledku toho je pomoc poskytnutá spoločnosti Eesti Pagar pomocou financovanou zo štrukturálnych fondov Únie, pričom nariadenie č. 2988/95 upravuje s ňou spojené aspekty.
155.
V súlade s článkom 1 ods. 2 nariadenia č. 2988/95 „‚Nezrovnalosť‘ je akékoľvek porušenie ustanovenia práva [Únie] vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu [Únie] alebo rozpočtov nimi spravovaných, buď zmenšením, alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene [Únie] alebo neoprávnenou výdajovou položkou“.
156.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že premlčacou dobou uplatniteľnou na vymáhanie predmetnej protiprávnej pomoci orgánom členského štátu sú štyri roky, tak ako ich upravuje článok 3 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 2988/95. (
30
)
b) Úroky uplatňované na vymáhanie vnútroštátnym orgánom
157.
Podľa Súdneho dvora „uplatnenie zložených úrokov predstavuje osobitne primeraný prostriedok na elimináciu konkurenčnej výhody protiprávne priznanej podnikom, ktoré boli príjemcami tejto štátnej pomoci“. (
31
) Cieľom vymáhania úrokov je eliminovať „z pohľadu príjemcu pomoci… neoprávnen[ú] výhod[u] [ktorá by] spočívala na jednej strane v nezaplatení úrokov, ktoré by zaplatil z danej sumy v prípade zlučiteľnej pomoci, ak by musel túto sumu prevziať v očakávaní rozhodnutia Komisie, a na druhej strane v zlepšení jeho konkurenčného postavenia voči iným subjektom na trhu počas trvania nezákonnosti“. Práve preto podľa Súdneho dvora „opatrenie, ktoré pozostáva výlučne z povinnosti vrátenia pomoci bez zaplatenia úrokov, by v podstate nebolo vhodné na nápravu účinkov nezákonnosti“. (
32
)
158.
Keďže pre premlčanie navrhujem uplatniť nariadenie č. 2988/95, vyvstáva otázka, či na základe uvedeného nariadenia možno požadovať tiež úroky.
159.
Podľa článku 4 ods. 1 a 2 tohto nariadenia „je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek nezrovnalosti sa neprávom získaná výhoda odníme: … povinnosťou… vrátiť neprávom získané sumy… Uplatnenie opatrení uvedených v odseku 1 sa obmedzí na zrušenie poskytnutej výhody chody, ak je tak ustanovené, na úrok určený na základe paušálnej sadzby“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
160.
Článok 5 ods. 1 písm. b) uvedeného nariadenia ustanovuje, že „1. Úmyselná nezrovnalosť alebo nezrovnalosť spôsobené nedbanlivosťou môžu mať za následok tieto správne sankcie: … b) zaplatenie sumy väčšej ako sú sumy neprávom získané alebo neuhradené a prípadne úroky; …“.
161.
Nariadenie č. 2988/95 teda nepredpokladá bezpodmienečné platenie úrokov.
162.
Očividne nie je úlohou Súdneho dvora podávať výklad vnútroštátneho práva, ale podľa rozsudku Riigikohus (Najvyšší súd) z 9. júna 2016 estónske právo nedovoľuje požadovať od žalobkyne zaplatenie úrokov za obdobie medzi dňom, kedy bola pomoc vyplatená, a dňom jej vymáhania.
163.
Napriek tomu si myslím, že tak ako to vyžaduje vyššie pripomenutá judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa štátnej pomoci, úroky treba žiadať priamo na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ tak, aby sa odstránila konkurenčná výhoda protiprávne poskytnutá podnikom, ktoré sú príjemcami štátnej pomoci.
164.
Ak aj vnútroštátne súdy a orgány uplatňujú na výpočet splatných úrokov predovšetkým vnútroštátne procesné pravidlá týkajúce sa uplatniteľnej sadzby, metódy výpočtu (jednoduché alebo kapitalizované) a určenia okamihu, od ktorého začína plynúť lehota na zaplatenie úrokov, myslím si (rovnako ako Komisia), že ak požadujú úroky pri vymáhaní pomoci, musia sledovať rovnaký cieľ ako Komisia, pri dodržaní zásady efektivity práva Únie. Z uplatnenia tejto zásady vyplýva neuplatnenie vnútroštátneho predpisu, ktorý by nezabezpečil účinnosť pravidiel štátnej pomoci. (
33
)
165.
Ak by mala Komisia prijať toto rozhodnutie v ňou prejednávanej veci, uplatnila by článok 14 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 a články 9 a 11 nariadenia č. 794/2004.
166.
Pritom cieľ vnútroštátneho rozhodnutia o vymáhaní protiprávnej pomoci je rovnaký ako cieľ rozhodnutia Komisie o vymáhaní, teda odňatie celej nenáležitej výhody vrátane úrokov príjemcovi pomoci. (
34
)
167.
V dôsledku toho nemožno analogicky uplatniť metódu stanovenú v článku 14 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 a v článkoch 9 a 11 nariadenia č. 794/2004, ako to uvádza Riigikohus (Najvyšší súd) v bode 41 svojho rozsudku z 9. júna 2016, ale treba ju použiť na overenie toho, že pri výpočte úrokov je uplatniteľné vnútroštátne právo v súlade so zásadou efektivity, (
35
) tým, že sa akoby predpokladá, čo by v podobnom prípade urobila Komisia.
168.
Orgány členského štátu preto musia konať tak, aby úroková sadzba, používaná metóda a rozhodné obdobie zabezpečili odstránenie protiprávnej konkurenčnej výhody.
169.
V prípade protiprávnej pomoci dochádza totiž k neoprávnenej konkurenčnej výhode udelením pomoci. Ak by sa úroky počítali až od rozhodnutia o vymáhaní, pretrvávala by protiprávna konkurenčná výhoda za obdobie medzi poskytnutím pomoci a prijatím rozhodnutia o vymáhaní, počas ktorého by mohol príjemca pomoci ťažiť z pomoci, ktorá je v rozpore so zákazom jej vykonania. Nekonanie orgánov členského štátu by v podobnom prípade mohlo mariť uplatňovanie práva Únie a záujmy ostatných účastníkov a účinnosť práva Únie by nebola zaručená.
170.
Riigikohus (Najvyšší súd) v bode 41 svojho rozsudku z 9. júna 2016 uznal, že cieľ odstránenia konštatovaného narušenia hospodárskej súťaže by odôvodňoval počítanie úrokov od udelenia pomoci a že jediným problémom je neexistencia správneho právneho základu na tento účel. Myslím si, že právnym základom výpočtu úrokov je článok 108 ods. 3 ZFEÚ vykladaný v spojení so zásadou efektivity.
171.
Na piatu otázku teda treba odpovedať tak, že v prípade vymáhania protiprávnej pomoci vnútroštátnym orgánom musia byť úroky, ktoré sa k vymáhanej sume rozhodne pridať, vypočítané podľa uplatniteľného vnútroštátneho práva s výhradou dodržania zásady efektivity práva Únie. Z toho vyplýva, že s cieľom zabezpečiť úplné odstránenie nenáležitej výhody poskytnutej predmetnou pomocou treba výpočet úrokov vykonať v súlade s článkom 14 ods. 2 nariadenia č. 659/1999, podľa ktorého úroky plynú od dátumu poskytnutia pomoci, a s článkami 9 a 11 nariadenia č. 794/2004 Komisie, podľa ktorých musia byť úroky kapitalizované, a uplatniteľná úroková sadzba nemôže byť nižšia ako referenčná sadzba.
V. Návrh
172.
Z týchto dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky položené Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallinn, Estónsko) takto:
1.
Článok 8 ods. 2 nariadenia Komisie (ES) č. 800/2008 zo 6. augusta 2008 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s [vnútorným] trhom podľa článkov [107] a [108] [ZFEÚ] (Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách) sa má vykladať v tom zmysle, že v rámci tohto ustanovenia „práce na projekte alebo… činnosti“ začali vtedy, keď podporovaná činnosť spočíva najmä v nadobudnutí zariadenia a zmluvy na účely nadobudnutia tohto zariadenia boli uzatvorené, pričom uzatvorenie takých zmlúv predstavuje začiatok činností spojených s uskutočnením projektu.
Na zodpovedanie otázky, či má pomoc udelená na základe uvedeného nariadenia stimulačný účinok, však treba pristúpiť k podrobnej analýze zmluvných podmienok a skutkových okolností, ktoré sprevádzali uzatvorenie predmetných zmlúv.
Orgány členského štátu majú právomoc posudzovať nedodržanie kritéria stimulačného účinku upraveného v článku 8 ods. 2 tohto nariadenia najmä vzhľadom na náklady ukončenia platnosti predmetnej zmluvy.
2.
Orgán členského štátu má v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ povinnosť vymáhať protiprávnu pomoc, ktorú udelil v rozpore s nariadením č. 800/2008 vtedy, keď konštatuje, že táto pomoc bola udelená protiprávne, či už Komisia prijala, alebo neprijala rozhodnutie o vymáhaní v tomto zmysle, a či už je porušenie tohto nariadenia zjavné alebo nie. Obyčajné pochybnosti však v tomto ohľade nemôžu stačiť.
3.
Orgán členského štátu, ktorý rozhodne o poskytnutí pomoci za nesprávneho predpokladu, že pomoc zodpovedá podmienkam skupinovej výnimky, poskytuje z tohto dôvodu protiprávnu pomoc a nemôže u príjemcu tejto pomoci vzbudiť legitímnu dôveru. Skutočnosť, že mal predchádzajúcu vedomosť o nedodržaní jednej z týchto podmienok, či dokonca nesprávne príjemcovi poradil, je v tejto súvislosti irelevantná.
4.
Premlčacia doba uplatniteľná na vymáhanie dotknutej protiprávnej pomoci orgánom členského štátu je štyri roky, tak ako ju upravuje článok 3 ods. 1 prvý pododsek nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov [Európskej únie].
5.
V prípade vymáhania protiprávnej pomoci vnútroštátnym orgánom musia byť úroky, ktoré sa k vymáhanej pomoci rozhodne pridať, vypočítané podľa uplatniteľného vnútroštátneho práva s výhradou dodržania zásady efektivity práva Únie. Z toho vyplýva, že s cieľom zabezpečiť úplné odstránenie nenáležitej výhody poskytnutej predmetnou pomocou treba výpočet úrokov vykonať v súlade s článkom 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108] [ZFEÚ], podľa ktorého úroky plynú odo dňa poskytnutia pomoci, a s článkami 9 a 11 nariadenia Komisie č. 794/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa vykonáva nariadenie Rady (ES) č. 659/1999, ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108] [ZFEÚ], podľa ktorého treba úroky počítať ako kapitalizované, a uplatniteľná úroková sadzba nemôže byť nižšia ako referenčná sadzba.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Nariadenie Komisie zo 6. augusta 2008 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s [vnútorným] trhom podľa článkov [107] a [108] [ZFEÚ] (Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách) (Ú. v. EÚ L 214, 2008, s. 3; ďalej len „Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách“).
(
3
)	Nariadenie Rady z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov [Európskej únie] (Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340).
(
4
)	Nariadenie Rady z 22. marca 1999 ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108] [ZFEÚ] (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339).
(
5
)	Nariadenie Komisie z 21. apríla 2004, ktorým sa vykonáva nariadenie Rady (ES) č. 659/1999, ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108] [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 140, 2004, s. 1; Mim. vyd. 08/004, s. 3).
(
6
)	Nariadenie Rady z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 25).
(
7
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320).
(
8
)	Nariadenie Komisie zo 17. júna 2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 187, 2014, s. 1).
(
9
)	Nariadenie Rady z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
(
10
)	Prijatý 7. decembra 2006, nadobudol účinnosť 1. januára 2007 (RT I 2006, 59, 440; RT I, 03.02.2011, 3) v znení účinnom od 1. januára 2012 do 30. júna 2014.
(
11
)	Nadobudla účinnosť 1. januára 2007 (RT I 2006, 61, 463; RT I, 05.07.2011, 20) a bola prijatá konkrétne na základe článku 26 ods. 6 STS v znení účinnom od 1. januára 2012 do 28. augusta 2014.
(
12
)	Podľa bodu 20 rozsudku Riigikohus (Najvyšší súd) „súdy dostatočne odôvodnili svoje tvrdenie, podľa ktorého žalobca pred podaním žiadosti o pomoc 24. októbra 2008 dohodol pevný záväzok na účely nadobudnutia vybavenia. Ak by sme aj dospeli k záveru, že dvojstranná kúpna zmluva z 28. augusta 2008 bola podmienená výmenou predchádzajúcich listov medzi zmluvnými stranami [odkaz na spis], v prípade trojstrannej kúpnej zmluvy uzatvorenej 13. októbra 2008 s účasťou prenajímateľa sa na vôbec žiadnu podmienku neodkazuje“.
(
13
)	Vnútroštátny súd vypočul na pojednávaní 11. apríla 2017 svedkov, ale nevyslovil k tejto otázke žiaden konečný záver (pozri zápisnicu z pojednávania z 11. apríla 2017).
(
14
)	Pozri rozsudky z 10. marca 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association a i. (36/80 a 71/80, EU:C:1981:62, bod 6), a zo 16. júla 1992, Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, bod 26). Pozri tiež rozsudok z 30.marca 2000, JämO (C‑236/98, EU:C:2000:173, bod 31).
(
15
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, body 25 až 32).
(
16
)	Na pojednávaní sa potvrdilo, že v prejednávanej veci pochádzajú predmetné finančné prostriedky z Európskeho fondu regionálneho rozvoja. Ide o jeden z európskych štrukturálnych fondov, ktorého cieľom je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť Únie vyrovnávaním regionálnych rozdielov.
(
17
)	Anglický dokument, nazvaný „General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions“, je dostupný na internetovej stránke Komisie na adrese http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf a odpovedá na otázku „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre‑contracts of sale, before the aid application is submitted?“ takto: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines ‚start of work‘ as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a ‚first firm commitment‘ to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case“.
(
18
)	Rozsudok z 13. júna 2013, HGA a i./Komisia (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, body 106 až 109).
(
19
)	Rozsudok z 20. septembra 2011, Regione autonoma della Sardegna a i./Komisia (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 a T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
)	Návrhy prednesené vo veci HGA (C‑630/11 P, EU:C:2013:194, bod 66).
(
21
)	Pozri WERNER, P. a VEROUDEN, V. (éds.): EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 208.
(
22
)	Podľa Komisie je Všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách samovykonateľné.
(
23
)	EAS na pojednávaní tvrdila, že išlo skôr o tri osobitné zmluvy, ktoré by sa mali posudzovať samostatne, a nie ako celok.
(
24
)	Povinnosť vymáhania okrem toho viaže všetky vnútroštátne orgány, tak súdy, ako aj správne orgány, v súlade s tým, čo vyplýva z judikatúry Súdneho dvora (pozri najmä rozsudok z 22. júna 1989, Fratelli Costanzo/Comune di Milano (103/88, EU:C:1989:256, body 30 a 31).
(
25
)	Pri neexistencii rozhodnutia o začatí preskúmavania zlučiteľnosti štátnej pomoci s právom Komisiou.
(
26
)	Rozsudok z 1. marca 2017, SNCM/Komisia (T‑454/13, EU:T:2017:134, bod 299); pozri v tejto súvislosti tiež rozsudok zo 16. júla 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisia (T‑309/12, EU:T:2014:676, body 237 až 241), rovnako ako aj rozsudok zo 16. mája 2000, Francúzsko/Ladbroke Racing a Komisia (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, body 58 až 61), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cosmas v tejto veci 23. novembra 1999, EU:C:1999:577, body 53 až 98.
(
27
)	Najmä v kontexte skupinovej výnimky musí príjemca vedieť, že prijíma riziko, pretože pomoc nebola oznámená Komisii.
(
28
)	Rozsudok z 20. marca 1997, Land Rheinland‑Pfalz/Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, bod 41).
(
29
)	Zdá sa, že potenciálne analogická otázka vyvstáva tiež vo veci C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (tiež v konaní pred Súdnym dvorom) v rámci žaloby o náhradu škody a úrokov podanej konkurentom príjemcu pomoci proti talianskemu štátu z dôvodu ujmy, ktorú údajne utrpel z dôvodu predčasného vyplatenia pomoci.
(
30
)	Pričom ak vnútroštátne právo stanovuje dlhšiu dobu, uplatní sa táto dlhšia doba (pozri v poznámke pod čiarou 35 nižšie rovnakú zásadu pre výpočet úrokov).
(
31
)	Rozsudok z 3. septembra 2015, A2A SpA/Agenzia delle Entrate (C‑89/14, EU:C:2015:537, bod 42).
(
32
)	Rozsudok z 22. februára 2008, Centre d’exportation du livre français (CELF) a Ministre de la culture et de la communication/Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) (C‑199/06, EU:C:2008:79, body 50 až 54).
(
33
)	Rozsudok z 5. októbra 2006, Komisia/Francúzsko (C‑232/05, EU:C:2006:651, bod 53).
(
34
)	Dôvodom je, že predbežné uplatnenie protiprávnej pomoci má ten následok, že konkurenti prípadne pocítia účinky pomoci skôr. Príjemca pomoci z nej teda získal nenáležitú výhodu (rozsudok z 22. februára 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, body 50 až 52 a 55). Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátny súd musí nariadiť zaplatenie úrokov dokonca aj po tom, čo Komisia prijala kladné rozhodnutie (uvedený rozsudok CELF, body 52 a 55). V tomto prípade sa úroky vzťahujú iba na obdobie existencie konkurenčnej výhody, počas ktorého disponoval príjemca pomoci touto pomocou predčasne (to znamená pred kladným rozhodnutím Komisie).
(
35
)	Ak vnútroštátne právo upravuje vyššie úroky, ako sú úroky zaručené právom Únie, treba uplatniť tieto prísnejšie ustanovenia. Pozri rozsudok z 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein‑Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 40).