61983C0109
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS CARL OTTO LENZ
VOM4. JULI 1984
Inhaltsverzeichnis
A — Sachverhalt und Verfahren
Vorlagefrage
B — Stellungnahme
1. Zur Fragestellung
2. Die Argumente der Parteien
3. Zur Zuständigkeitsverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten
a) im Bereich der Nahrungsmittelhilfe
b) bei ihrer Finanzierung
c) nach der Entscheidung der Kommission vom 10. September 1976
4. Zur Zuständigkeit der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Nahrungsmittelhilfe der Gemeinschaft
5. Zum Verhalten der Kommission
a) zur Kontrollbefugnis der Kommission
b) zur Aussetzung der Zahlungen durch die Kommission
c) zur Befugnis der Kommission als Auftraggeber der Klägerin tätig zu werden
C — Entscheidungsvorschlag
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In diesem Vorabentscheidungsverfahren ist der Gerichtshof mit der Auslegung von Gemeinschaftsvorschriften aus dem Bereich der Nahrungsmittelhilfe befaßt, die zu einer Klärung der Beziehungen zwischen der Gemeinschaft, den nationalen Interventionsstellen und den Wirtschaftsteilnehmern bei der Abwicklung eines Nahrungsmittelhilfeprogramms führen soll.
A — Der Sachverhalt läßt sich wie folgt zusammenfassen :
Im Frühjahr 1976 hatte der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Absicht geäußert, im Rahmen einer Gemeinschaftsaktion 3750 t geschälten Langkornreis an die Republik Niger als Nahrungsmittelhilfeprogramm 1975/76 bereitzustellen.
Die Kommission erließ demzufolge am 10. September 1976 die an die Italienische Republik gerichtete Entscheidung 76/748/EWG über eine dringende Lieferung von geschältem Langkornreis als Hilfeleistung an die Republik Niger (ABl. L 259, S. 22). Angesichts der Notwendigkeit einer sofortigen Hilfeleistung hielt sie es für erforderlich, für die Lieferung auf ein Verfahren der freihändigen Vergabe zurückzugreifen, und bestimmte deshalb in Artikel 1 der genannten Entscheidung, daß die italienische Interventionsstelle Ente Nazionale Risi (im folgenden ENR) 3750 t geschälten, für die Republik Niger bestimmten Langkornreis durch Abschluß eines Vertrages der freihändigen Vergabe auf dem Markt der Gemeinschaft ankaufen sollte.
Der ENR schloß einen Vertrag mit der Firma Eurico s.r.l., der nach der Entscheidung den Kauf und die Lieferung umfassen sollte.
Nachdem die Behörden des Bestimmungslandes die Qualität des Erzeugnisses beanstandet hatten, setzte der ENR auf Anweisung der Kommission die Zahlung des Gesamtbetrags von 1770000000 Lire zunächst ganz aus und leistete später lediglich eine Teilzahlung von 1500000000 Lire.
Die Firma Eurico erhob darauf vor dem Tribunale Mailand Klage gegen den ENR auf Zahlung des Differenzbetrags von 270000000 Lire, neubewertet, zuzüglich Zinsen.
Diese Klage wurde durch Urteil vom 19. Juni 1980 wegen fehlender Passivlegitimation des ENR abgewiesen. Zur Begründung führte das Gericht aus, der ENR habe als bevollmächtigter Vertreter der Kommission gehandelt. Indem er der öffentlichen Ausschreibung die angeführte Kommissionsentscheidung vom 10. September 1976 beigefügt habe, sei er im Namen der Kommission aufgetreten. Die Kommission habe sich zudem ständig in die Abwicklung des Vertrages eingeschaltet und dem ENR Anordnungen erteilt, die stets befolgt worden seien.
Gegen dieses Urteil legte die Firma Eurico Berufung bei der Corte d'Appello Mailand ein und erhob gleichzeitig vor dem Tribunale Mailand Klage gegen die Kommission auf Zahlung von 283000000 Lire, neubewertet, nebst Zinsen.
In diesem Verfahren, das zu dem heute zu behandelnden Ersuchen um Vorabentscheidung geführt hat, erhob nunmehr die Kommission die Einrede der fehlenden Passivlegitimation. Sie trägt vor, nur der italienische Staat und die staatliche Interventionsstelle ENR seien als Vertragspartner passiv legitimiert, da die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften den Mitgliedstaaten die Aufgabe zuwiesen, für die Durchführung sämtlicher Maßnahmen zu sorgen, die im Zusammenhang mit der Verwirklichung der Nahrungsmittelhilfe der EWG stünden.
Das angerufene Gericht ist der Auffassung, daß die Kommission, und demzufolge nach Artikel 211 des EWG-Vertrags die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, nur dann als Vertragspartei verpflichtet ist, die vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen, wenn der ENR bei Abschluß des fraglichen Kaufvertrags als von der Kommission bevollmächtigter Vertreter gehandelt hat.
Da es nach Auffassung des Tribunale Mailand zweifelhaft ist, ob eine von der EWG gegenüber dem ENR erteilte Vollmacht besteht, hat das Gericht durch Beschluß vom 24. März 1983 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, ob die Entscheidung der Kommission der EWG vom 10. September 1976 (ABl. der EWG vom 23.9.1976) und die Rechtsvorschriften, auf die dort Bezug genommen wird bzw. die dort vorausgesetzt werden, im Ergebnis dazu geführt haben, daß der Ente Nazionale Risi (die italienische Interventionsstelle) den Auftrag erhalten hat, als Vertreter der EWG den Vertrag der freihändigen Vergabe für den Ankauf von 3750 t geschältem Langkornreis, der für die Republik Niger bestimmt war, abzuschließen.
B — Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung:
1.
Das vorlegende Gericht geht zu Recht davon aus, daß es für eine vertragliche Haftung der Gemeinschaft gemäß den Artikeln 215 Absatz 1, 183 und 211 des EWG-Vertrags grundsätzlich zuständig ist.
Eine solche Haftung ist aber nur dann gegeben, wenn sich die Kommission des ENR als Auftragnehmer bei dem fraglichen Vertragsabschluß bedient hat. Ob der ENR nach dem italienischen Codice civile als Auftragnehmer der Kommission anzusehen ist, kann dabei nicht, wie die Parteien des Ausgangsverfahrens zu Recht hervorheben, vom Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung beurteilt werden. Insbesondere ist der Gerichtshof auch nicht zu einer Tatsachenfeststellung und Würdigung berufen, die allein dem vorlegenden Gericht vorbehalten ist. Gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag ist er vielmehr nur für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts zuständig.
Demzufolge bezieht sich die Frage des Mailänder Gerichts nur darauf, ob die mit der Durchführung der Gemeinschaftsaktion befaßte italienische Interventionsstelle nach den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über die Nahrungsmittelhilfe den Auftrag erhalten hatte, als Vertreter der Gemeinschaft den fraglichen Vertrag abzuschließen.
2.
Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts und der Klägerin des Ausgangsverfahrens spricht für die Bejahung der Frage im wesentlichen der Umstand, daß die Nahrungsmittelhilfe in Erfüllung internationaler Übereinkommen, die die Gemeinschaß binden, erfolgt. Die Einordnung der Nahrungsmittelhilfe in die Gemeinschaftspolitik auf dem Reismarkt erklärt sich nach Meinung des Gerichts vorwiegend damit, daß die Bereitstellung erheblicher Reismengen auf den Gemeinsamen Markt für dieses Erzeugnis einwirken kann. Demzufolge sei davon auszugehen, daß im Fall der Nahrungsmittelhilfe die Mitwirkung der nationalen Interventionsstellen bei der Bereitstellung der Erzeugnisse unmittelbar zugunsten der EWG erfolge und nicht, wie bei der Intervention der Gemeinschaft im Agrarbereich, für Rechnung und im Interesse der Mitgliedstaaten. Schließlich sei auch der Regelung über die Gemeinschaftsfinanzierung der Ausgaben für die Nahrungsmittelhilfe nicht eindeutig zu entnehmen, daß die Interventionsstellen in diesem Fall nicht als Vertreter der Gemeinschaft handelten.
Entgegen diesen Argumenten weist die Beklagte des Ausgangsverfahrens darauf hin, daß die Nahrungsmittelhilfepolitik zumindest in dem fraglichen Zeitraum in engem Zusammenhang mit der gemeinsamen Agrarpolitik gestanden habe. Demzufolge kommt sie nach einer Analyse der wesentlichen Grundsätze der gemeinsamen Agrarmarktpolitik und der Haftungsverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu dieser Problematik zu dem Ergebnis, daß die Durchführung der Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet der Nahrungsmittelhilfepolitik in die alleinige Zuständigkeit der hierfür bestellten innerstaatlichen Stellen falle. Folglich habe der ENR nach der gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung beim Abschluß des Vertrages mit der Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht als Vertreter der Kommission gehandelt.
3.
Bei der Würdigung dieser Argumentation ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten sich ausschließlich nach Gemeinschaftsrecht und nicht nach dem Privatrecht der Mitgliedstaaten richtet. Aus der gemeinschaftsrechtlichen Verteilung der Zuständigkeiten, die im folgenden zu untersuchen ist, ergibt sich wiederum eine entsprechende Verteilung der vertraglichen Haftung zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten.
a)
Der EWG-Vertrag enthält keine ausdrückliche Bestimmung, die die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Nahrungsmittelhilfepolitik regelt. Eine Reihe von Faktoren, wie die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Agrarpolitik, die Handelspolitik und die zum Bereich der Entwicklungspolitik gehörende Assoziierung der überseeischen Länder und Gebiete (Teil IV des EWG-Vertrags) und die in seiner Nachfolge abgeschlossenen Abkommen, legten es dennoch nahe, die Gemeinschaft neben den Mitgliedstaaten auch in die Nahrungsmittelhilfe einzuschalten.
Zu diesem Zweck enthielt bereits die ursprünglich geltende Verordnung Nr. 359/67/EWG des Rates vom 25. Juli 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Reis (ABl. 174, S. 1) in der durch die Verordnung Nr. 668/75 (ABl. L 72, S. 18) geltenden Fassung eine Bestimmung für die Bereitstellung von Reis für die Nahrungsmittelhilfe. Entsprechend sieht auch die heute geltende Verordnung Nr. 1418/76 des Rates vom 21. Juni 1976 über die gemeinsame Marktorganisation für Reis (ABl. L 166, S. 1 — im folgenden Reismarktverordnung) in Artikel 25 unter anderem vor, daß die Bereitstellung von Reis für die Nahrungsmittelhilfe durch Ankauf von Reis auf dem Markt der Gemeinschaft oder durch Verwendung von bei den Interventionsstellen eingelagertem Reis erfolgt. Gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift werden die Kriterien für die Bereitstellung, insbesondere die Kriterien für den Ankauf auf dem Markt der Gemeinschaft und die Verwendung von bei den Interventionsstellen befindlichem Reis, vom Rat auf Vorschlag der Kommission beschlossen.
Der Rat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Verordnung Nr. 2750/75 vom 29. Oktober 1975 über die Kriterien für die Bereitstellung von Getreide für die Nahrungsmittelhilfe (ABl. L 281, S. 89 — im folgenden Bereitstellungsverordnung) erlassen. Sinn und Zweck dieser Verordnung ist es unter anderem, wie der zweite Erwägungsgrund sagt, zu vermeiden, daß der Getreidemarkt durch die Entnahme von Getreide für die Nahrungsmittelhilfe gestört wird. Demgemäß sieht Artikel 4 vor, daß die in dieser Verordnung vorgesehenen Ankäufe im Gemeinschaftsgebiet von den Interventionsstellen durch Ausschreibung vorgenommen werden. Artikel 6 dieser Verordnung bestimmt schließlich, daß bei einer Gemeinschaftsaktion die Kommission nach Prüfung der Marktlage und nach dem in der Reismarktverordnung vorgesehenen Verfahren die Bedingungen für die Bereitstellung festgelegt. Artikel 7 Absatz 4 ermächtigt die Kommission, sobald eine gemeinschaftliche Sofortaktion grundsätzlich beschlossen worden ist, zu entscheiden, von welchem Mitgliedstaat diese Aktion durchzuführen ist.
Da nach Auffassung des Rates der Rückgriff auf das in dieser Verordnung genannte Ausschreibungsverfahren nicht immer das angestrebte flexible und rasehe Handeln zugelassen hat, hat er durch die Verordnung Nr. 696/76 (Verordnung vom 25.3.1976 zur Abweichung von der Verordnung Nr. 2750/75 hinsichtlich der Verfahren zur Bereitstellung von Getreide für die Nahrungsmittelhilfe, ABl. L 83, S. 8) die-Möglichkeit vorgesehen, in Ausnahmefällen ein anderes Verfahren als die Ausschreibung anzuwenden.
Von dieser Möglichkeit hat die Kommission in der fraglichen Entscheidung vom 10. September 1976 Gebrauch gemacht.
Die dieser Entscheidung zugrunde liegenden Rechtsakte, die ausschließlich auf die vertraglichen Vorschriften über die Landwirtschaft gestützt sind, zeigen meines Erachtens bereits deutlich, daß die gemeinschaftliche Nahrungsmittelhilfe, soweit sie die Bereitstellung von Getreide betraf, zu dem fraglichen Zeitpunkt der gemeinsamen Agrarpolitik zugeordnet worden ist.
Sie verdeutlichen weiterhin, daß sich die Gemeinschaft, was die Durchführung dieser Nahrungsmittelhilfepolitik anbelangt, mangels eigener Vollzugsorgane sich wie in der Agrarpolitik der Mithilfe der staatlichen Interventionsstellen bedient hat. Selbst wenn diese Interventionsstellen das Gemeinschaftsrecht „im Durchgriff“, das heißt ohne Mitwirkung von Organen der Mitgliedstaaten, unmittelbar vollziehen, bleiben sie auch in diesem Bereich staatliche Exekutivorgane, die nicht als Beauftragte der Kommission, sondern in Vertretung des jeweiligen Mitgliedstaats handeln.
Dies kommt nicht zuletzt auch in den italienischen Rechtsakten zum Ausdruck, die dem ENR die Eigenschaft einer Interventionsstelle verleihen (Decreto ministeriale vom 22.10.1964 und Decreto ministeriale vom 27.10.1967) und aus denen hervorgeht, daß der ENR als Interventionsstelle bei der Durchführung der in der Reismarktverordnung genannten Aufgaben für Rechnung, im Interesse und unter Aufsicht des italienischen Staates handelt.
Schließlich trägt die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft im Bereich der Agrarpolitik, die auch für den vorliegenden Fall entsprechende Geltung beanspruchen kann, dieser Zuständigkeitsverteilung Rechnung. Wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung (vgl. insbesondere die Rechtssachen 12/79 und 217/81 (
1
)) klargestellt hat, bezweckt die Schadenersatzklage nach Anikei 178 und Artikel 215 EWG-Vertrag nicht, es dem Gerichtshof zu ermöglichen, Entscheidungen der einzelstaatlichen Interventionsstellen, denen die Durchführung bestimmter Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik übertragen ist, auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen. Der Gerichtshof hat deshalb die Tätigkeit der Interventionsstellen im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik stets als Verwaltungshandeln der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts angesehen, dessen Kontrolle Sache der innerstaatlichen Gerichte ist.
Nichts anderes kann aber gelten, wenn die staatlichen Interventionsstellen in Durchführung der ihnen im Rahmen der gemeinschaftlichen Nahrungsmittelhilfepolitik übertragenen Aufgaben Verträge mit Wirtschaftsteilnehmern abschließen. Sie handeln auch in solchen Fällen nicht als Auftragnehmer der Kommission, sondern vertreten den Mitgliedstaat, dessen Behörde sie sind.
b)
Dieser Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten im Bereich der Nahrungsmittelhilfe trägt schließlich auch das gemeinschaftliche Finanzierungssystem Rechnung. Auch dieses System, das eng an das Finanzierungssystem der gemeinsamen Agrarpolitik angelehnt ist, verdeutlicht, daß der ENR bei der Durchführung der fraglichen Kommissionsentscheidung nach dem Gemeinschaftsrecht nicht als Auftragnehmer der Kommission anzusehen ist.
Die Gemeinschaftsfinanzierung der Ausgaben für die Nahrungsmittelhilfe erfolgt seit 1. Januar 1975 aufgrund der Verordnung Nr. 2681/74 des Rates vom 21. Oktober 1974 (ABl. L 288, S. 1 — im folgenden Finanzierungsverordnung). Die von der Gemeinschaft zur Finanzierung der Nahrungsmittelhilfe bereitgestellten Mittel werden den Mitgliedstaaten überwiesen und gehen, wie Artikel 2 der Verordnung zeigt, zum Teil zu Lasten der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), zum Teil zu Lasten des Titels 9 (Kapitel „Ausgaben für Nahrungsmittelhilfe“) des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung obliegt es den Mitgliedstaaten, die Dienststellen und Einrichtungen zu bestimmen, die sie ermächtigen, die in der Verordnung genannten Ausgaben zu zahlen. Die Kommission entscheidet gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift in regelmäßigen Zeitabständen und aufgrund von Anträgen der Mitgliedstaaten über die Gewährung von Vorschüssen sowie über den Abschluß der Konten der Mitgliedstaaten nach Anhörung des in Artikel 11 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, 1970, S. 13) genannten Fondsausschusses. Der den Vorschuß beantragende Mitgliedstaat bezahlt schließlich, wie aus Artikel 3 Absatz 3 der Durchführungsverordnung Nr. 249/77 der Kommission vom 2. Februar 1977 (ABl. L 34, S. 21) zur Finanzierungsverordnung hervorgeht, die Dienstleistung des Zuschlagsempfängers oder des Vertragspartners.
Nach Artikel 4 der Finanzierungsverordnung sind die Bestimmungen der Artikel 8 und 9 der Verordnung Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik entsprechend anzuwenden für die Ausgaben zur Finanzierung der Nahrungsmittelhilfe. Demnach treffen die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um 1. sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, 2. Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und 3. die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeschlossenen Beträge wieder einzuziehen. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltung!- und Gerichtsverfahren, mit. Aus Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 geht hervor, daß im Fall einer unvollständigen Wiedereinziehung die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse trägt, sofern diese Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse nicht den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
c)
Im Lichte dieser Zuständigkeitsverteilung war es schließlich nur folgerichtig, wenn die Entscheidung der Kommission vom 10. September 1976, mit der die fragliche Nahrungsmittelhilfe angeordnet wurde, gemäß Artikel 6 an die Italienische Republik und nicht an den ENR gerichtet worden ist. Aus diesem Umstand folgt, wie das vorlegende Gericht zu Recht bemerkt, daß die EntScheidung gemäß Artikel 189 Absatz 4 EWG-Vertrag nur für die Italienische Republik und nicht für den in dieser Entscheidung gleichfalls genannten ENR verbindlich war. Die Erwähnung der mit der Durchführung zu betrauenden staatlichen Interventionsstelle war deshalb angebracht, weil diese Stelle sowohl nach Gemeinschafts- als auch — wie das vorlegende Gericht feststellt — nach italienischem Recht zuständig war, den Ankauf der fraglichen Ware im Auftrag des italienischen Staates vorzunehmen, und weil darüber hinaus wegen der Dringlichkeit der Maßnahme schnell gehandelt werden mußte.
4.
Diese Vorschriften zeigen klar, daß in erster Linie die Mitgliedstaaten für die ordnungsgemäße Verwendung der von der Gemeinschaft zur Finanzierung der gemeinschaftlichen Nahrungsmittelhilfe zur Verfügung gestellten Mittel haften. Es obliegt daher grundsätzlich auch den Mitgliedstaaten, gegebenenfalls vertreten durch ihre Interventionsstellen, bei nicht ordnungsgemäßer Vertragserfüllung eine Minderung des Kaufpreises nach nationalem Recht geltend zu machen. Gegen eine solche Maßnahme ist, wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, wenn auch im Hinblick auf hoheitliches Handeln der Interventionsstellen, hervorgehoben hat (vgl. insbesondere die Rechtssachen 99/74, 101/78, 133/79 (
2
)), als Rechtsbehelf eine Klage vor den innerstaatlichen Gerichten gegen die Mitgliedstaaten beziehungsweise deren Interventionsstellen angebracht. Würde man dagegen in einem solchen Verfahren die Kommission als passiv legitimiert ansehen, würde das bedeuten, daß entgegen Wortlaut, Sinn und Zweck des gemeinschaftsrechtlichen Bereitstellungsund Finanzierungssystems die Gemeinschaft anstelle der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zur Zahlung des angeblich vertraglich geschuldeten Betrags veranlaßt werden könnte.
5.
Abschließend ist somit nur noch kurz darauf einzugehen, ob, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, das Verhalten der Kommission während der Durchführung des Vertrages geeignet war, die Verteilung der Haftung zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten zu beeinflussen.
Nach Meinung der Klägerin hat die Kommission, indem sie sich unmittelbar in die Kontrolle der fraglichen Ware eingeschaltet und auch die Abwicklung der Zahlungen geregelt hat, die Absicht erkennen lassen, alle Wirkungen des von ENR geschlossenen Vertrages unmittelbar für und gegen sich gelten zu lassen.
a)
Was die Kontrolle der Waren anbelangt, ist jedoch zu bemerken, daß der gemäß Artikel 4 Finanzierungsverordnung entsprechend anwendbare Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 neben den Mitgliedstaaten auch der Kommission das Recht einräumt, Kontrollen durchzuführen, die sie im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet. Die von der Kommission für Prüfungen an Ort und Stelle beauftragten Bediensteten können gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift insbesondere prüfen, ob die Verwaltungspraxis im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften steht, ob die erforderlichen Belege vorhanden sind und mit den vom Fonds finanzierten Maßnahmen übereinstimmen und unter welchen Bedingungen die vom Fonds finanzierten Maßnahmen durchgeführt und geprüft werden.
Ein solches Prüfungsrecht ist nicht zuletzt deshalb sinnvoll, weil die Gemeinschaft beim Abschluß der Konten der Mitgliedstaaten nur für die Finanzierung der Nahrungsmittelhilfe aufzukommen hat, wenn die Durchführung der Nahrungsmittelhilfe im Einkkng mit den Gemeinschaftsvorschriften erfolgt ist. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache 819/79 (
3
) für Recht erkannt hat, ist Gegenstand einer Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß für vom EAGFL finanzierte Ausgaben die Feststellung, daß die Ausgaben von den nationalen Dienststellen im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. Wenn diese Voraussetzung mißachtet wird, darf, wie der Gerichtshof in dieser Rechtssache unterstrichen hat, die damit verbundene Ausgabe dagegen grundsätzlich nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden.
Daß die Kommission dabei nicht, wie im zweiten Unterabsatz dieser Vorschrift vorgesehen, die Italienische Republik vor der Prüfung benachrichtigt hat, vermag an ihrer Befugnis zur Durchführung solcher Kontrollmaßnahmen nichts zu ändern. Aufgrund der durch die fragliche Entscheidung vorgeschriebenen Beschriftung der Säcke „Riz — don de la Communauté européenne à la République de Niger“ war es insbesondere naheliegend, daß sich die zuständigen Behörden des Empfängerlandes wegen der Beanstandung der Qualität des Reises zunächst an die Kommission wandten. Nicht zuletzt wegen der Eilbedürftigkeit ist es auch nicht zu beanstanden, daß die Kommission, die in erster Linie in der Lage war, die Kontrollmaßnahmen durchzuführen, umgehend handelte. Hierbei ist nicht zuletzt auch zu berücksichtigen, daß sie die Beweissicherung nicht nur im eigenen Interesse, sondern auch im Interesse des italienischen Staates vorgenommen hat, dem eine eventuelle Unregelmäßigkeit bei der Durchführung der Kommissionsentscheidung vom 10. September 1976 im Zuge des Kontenabschlusses anzurechnen wäre.
b)
In diesem Rahmen muß auch die Anweisung der Kommission an den ENR beziehungsweise die Italienische Republik gesehen werden, die Zahlungen auszusetzen. Nachdem davon auszugehen ist, daß die Durchfiihrung der Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet der Nahrungsmittelhilfe in Form von Reis unter die Verantwortung der hierfür bestellten innerstaatlichen Stellen fällt, war die Kommission nicht befugt, Anweisungen über die Abwicklung der Zahlungen zu erteilen. Wie in den Rechtssachen Sucrimex (
4
) und Interagra (
5
) ist deshalb auch im vorliegenden Fall davon auszugehen, daß sie nur die Möglichkeit hatte, ihre Meinung zu äußern, die die innerstaatlichen Stellen jedoch nicht binden konnte. Derartige Anweisungen gehören daher, wie der Gerichtshof in den genannten Rechtssachen unterstrichen hat, in den Rahmen der internen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den mit der Durchführung der Gemeinschaftsregelung auf diesem Gebiet betrauten nationalen Stellen. Aus einer solchen Zusammenarbeit kann jedoch nicht abgeleitet werden, daß der ENR aufgrund des Gemeinschaftsrechts bei der Abwicklung der fraglichen Nahrungsmittelhilfe als Auftragnehmer der Kommission tätig geworden ist.
c)
Zum Wesen eines Auftrags gehört es vielmehr, um ein letztes Argument der Beklagten aufzugreifen, daß der Auftraggeber befugt ist, die Rechtshandlungen, deren Durchführung er dem Beauftragten überträgt, auch selber vorzunehmen. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall insofern nicht gegeben, als die Kommission nach der gemeinschaftsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung, wie gezeigt, die Aufgabe nicht selbst wahrnehmen konnte, die sie dem ENR durch die an die Italienische Republik gerichtete Entscheidung übertragen hat.
C — Abschließend schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die gestellte Frage wie folgt zu beantworten:
Auf die Rechtsbeziehungen zwischen der Kommission und dem ENR beim Abschluß des Vertrages der freihändigen Vergabe für den Kauf von 3750 t geschältem Langkornreis, der für die Republik Niger bestimmt war, gemäß der Entscheidung der Kommission 76/748/EWG vom 10. September 1976 finden nicht die Bestimmungen des nationalen — hier italienischen — Privatrecbts über den Auftrag, sondern die Regeln des Gemeinschafisrechts über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Organen und Behörden der Gemeinschaft und denen der Mitgliedstaaten Anwendung. Nach diesem Recht ist der ENR in eigener Zuständigkeit tätig geworden.
(
1
)	Urteil vom 12.12.1979 in der Rechtssache 12/79 — Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel KG/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979, 3657; Urteil vom 10.6.1982 in der Rechtssache 217/81 — Compagnie Imeragra SA/Kommission der Europaischen Gemeinschaften —, Slg. 1982, 2233.
(
2
)	Urteil vom 26.11.1975 in der Rechtssache 99/74 — Société des grands Moulins des Antilles/Kommission der Europaischen Gemeinscharten —, Slg. 1975, 1531; Urteil vom 13.2.1979 in der Rechtssache 101/78 — Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten —, Slg. 1979, 623; Urteil vom 27.3.1980 in der Rechtssache 133/79 — Sucrimei SA und Westzucker GmbH/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1980, 1299.
(
3
)	Urteil vom 14.1.1981 in der Rechtssache 819/79 — Bundesrepublik Deutschland/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1981, 21.
(
4
)	Urteil vom 26.11.1975 in der Rechtssache 99/74 — Société des grands Moulins des Anrilles/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1975, 1531 ; Urteil vom 13.2.1979 in der Rechtssache 101/78 — Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten —, Slg. 1979, 623; Urteil vom 27.3.1980 in der Rechtssache 133/79 — Sucrimex SA und Westzucker GmbH/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1980, 1299.
(
5
)	Urteil vom 12.12.1979 in der Rechtssache 12/79 — Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel KG/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1979,3657; Urteil vom 10.6.1982 in der Rechtssache 217/81 — Compagnie Interagra SA/Kommission der Europäischen Gemeinschaften —, Slg. 1982, 2233.