Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 13 mei 2026 (1)
Zaak C‑61/25 P
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Spanje
„ Hogere voorziening – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Uitgaven die van financiering door de Unie zijn uitgesloten – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 93, lid 2 – Randvoorwaarden – Bijlage II – Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE 3) – Biodiversiteit – Beschermde wilde plantensoorten – Artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43/EEG – Gebrek aan specificatie van de door de landbouwers na te komen verplichtingen ”
Inleiding
1.        Deze conclusie betreft een door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tot vernietiging van het arrest van 20 november 2024, Spanje/Commissie (T‑508/22, EU:T:2024:855; hierna: „bestreden arrest”). Bij dat arrest heeft het Gerecht het door het Koninkrijk Spanje ingestelde beroep toegewezen en uitvoeringsbesluit (EU) 2022/908 van de Commissie van 8 juni 2022 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)(2) nietig verklaard, voor zover dit besluit deze lidstaat betrof.
2.        Bij dat besluit had de Commissie een bedrag van 9 968 215,15 EUR aan financiering onttrokken omdat de Spaanse autoriteiten in 2016 en 2017 geen controles hadden opgezet om de instandhouding van de natuurlijke habitats van beschermde wilde plantensoorten in Castilië en Leon (Spanje) te controleren. Deze controles waren volgens de Commissie vereist op grond van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden van verordening (EU) nr. 1306/2013(3), die de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(4) koppelt aan de naleving door de landbouwers van fundamentele normen, met name op milieugebied. In het bijzonder heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje verweten dat het niet ter plaatse heeft gecontroleerd of de landbouwers die steun van de Unie ontvingen, voldeden aan de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE 3)(5), die zijn vastgesteld overeenkomstig bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 en, door verwijzing daarin, overeenkomstig de maatregelen tot omzetting van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43/EEG(6).
3.        In het bestreden arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 bepaalt dat de verplichting om controles op de naleving van de randvoorwaarden te verrichten enkel betrekking heeft op de naleving van de nationale maatregelen tot omzetting van deze richtlijn. Aangezien in Castilië en Leon geen enkel instandhoudingsplan of andere -maatregel was vastgesteld overeenkomstig artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43, waren de eisen die in het kader van RBE 3 op de landbouwers rustten, niet nauwkeurig genoeg om de Spaanse autoriteiten in staat te stellen de naleving ervan te controleren. Het Gerecht heeft derhalve geconcludeerd dat de Commissie niet op goede gronden kon vaststellen dat het niet verrichten van controles een niet-naleving was en dat zij dus geen financiële correctie mocht toepassen.
4.        Het Hof verzoekt mij het tweede middel in hogere voorziening van de Commissie te onderzoeken, dat betrekking heeft op de uitlegging van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013. Dit is een belangrijke bepaling voor het systeem van randvoorwaarden dat van toepassing is in het kader van het GLB, en het Hof heeft hierover nog geen uitspraak gedaan. Er moet met name worden nagegaan of artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, gelet op de bewoordingen, de normatieve context en het doel ervan, eraan in de weg staat dat de Commissie uitgaven uit hoofde van het ELGF en het Elfpo(7) aan financiering door de Unie onttrekt wanneer, zoals het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld, het niet verrichten van controles op de naleving van RBE 3 het gevolg is van het nalaten van de nationale autoriteiten om nader te bepalen welke verplichtingen de landbouwers moeten nakomen.
Toepasselijke bepalingen
5.        Verordening nr. 1306/2013, die de belangrijkste voorschriften bevat waarop de onderhavige procedure betrekking heeft, stelde de voorschriften vast voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB tot de intrekking ervan in januari 2023. Na de intrekking ervan is zij vervangen door verordening (EU) 2021/2116(8). Verordening nr. 1306/2013 regelde de Fondsen, zorgde voor het toezicht op de uitgaven en legde controlemechanismen voor landbouwsteun op. De toepassingsbepalingen van verordening nr. 1306/2013 zijn vastgesteld in uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014(9) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014(10).
6.        De overwegingen 54, 55, 59 en 60 van verordening nr. 1306/2013 luidden als volgt:
„(54)      Dat systeem van randvoorwaarden integreert in het GLB basisnormen voor het milieu, [...]. Randvoorwaarden zijn erop gericht de ontwikkeling van duurzame landbouw te bevorderen door de begunstigden beter bewust te maken van de noodzaak om deze basisnormen in acht te nemen. Zij hebben ook tot doel bij te dragen aan het nauwer laten aansluiten van het GLB bij de verwachtingen van de maatschappij door de samenhang van dit beleid met het beleid op het gebied van het milieu, de gezondheid van mensen, dieren en planten, en dierenwelzijn te verbeteren. Dit systeem van randvoorwaarden maakt integraal deel uit van het GLB en moet daarom worden behouden. Het toepassingsgebied ervan, dat tot dusver bestaat uit aparte lijsten van uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en normen voor een goede landbouw‑ en milieuconditie van de grond, moet evenwel zodanig worden gestroomlijnd dat de consistentie van het systeem van randvoorwaarden gewaarborgd is en beter zichtbaar wordt. Daartoe moeten de eisen en normen in één lijst worden samengebracht en in gebieden en aspecten worden ingedeeld. [...]
(55)      De lidstaten moeten de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen onverkort ten uitvoer leggen om ervoor te zorgen dat deze op bedrijfsniveau operationeel worden en de vereiste gelijke behandeling van alle landbouwers garanderen.
[...]
(59)      Begunstigden moeten hun verplichtingen tot naleving in het kader van de voorschriften inzake randvoorwaarden duidelijk kunnen begrijpen. Daartoe moeten de lidstaten alle eisen en normen die deel uitmaken van deze randvoorwaarden, volledig, op begrijpelijke wijze en met uitleg bekend maken, indien mogelijk ook langs elektronische weg.
(60)      Voor een effectieve toepassing van de randvoorwaarden is het nodig dat op het niveau van de begunstigden wordt geverifieerd of de verplichtingen worden nagekomen. [...]”
7.        Titel V („Controlesystemen en sancties”) van verordening nr. 1306/2013 bevatte een hoofdstuk I, met als opschrift „Algemene regels”. Dit hoofdstuk bevatte artikel 58 van deze verordening, met als opschrift „Bescherming van de financiële belangen van de Unie”, dat luidde als volgt:
„1.      De lidstaten stellen in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
a)      zich te vergewissen van de wettigheid en regelmatigheid van de door [de Fondsen] gefinancierde verrichtingen;
[...]
c)      onregelmatigheden en fraude te voorkomen, op te sporen en te corrigeren;
[...]
2.      De lidstaten zetten efficiënte beheers‑ en controlesystemen op die ervoor zorgen dat de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie in acht wordt genomen en erop gericht zijn het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum te beperken.
[...]”
8.        Titel VI („Randvoorwaarden”) van verordening nr. 1306/2013 bevatte een hoofdstuk I, met als opschrift „Toepassingsgebied”, dat de artikelen 91 tot en met 95 van deze verordening omvatte, en een hoofdstuk II, met als opschrift „Controlesysteem en administratieve sancties met betrekking tot de randvoorwaarden”, dat de artikelen 96 tot en met 101 omvatte.
9.        In artikel 91 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Algemeen beginsel”, is bepaald:
„1.      Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.
2.      De in lid 1 bedoelde administratieve sanctie wordt uitsluitend opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de begunstigde kan worden toegeschreven, [...].
[...]
3.      Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:
[...]
b)      ‚eis’: elke afzonderlijke uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis in een bepaalde handeling, waarnaar verwezen wordt in het in bijlage II genoemde recht van de Unie, en die inhoudelijk verschilt van de andere in diezelfde handeling gestelde eisen.”
10.      Artikel 93 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Voorschriften betreffende de randvoorwaarden”, bepaalde in de leden 1 en 2:
„1.      De voorschriften betreffende de randvoorwaarden bevatten de uit het recht van de Unie voortvloeiende beheerseisen en de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede landbouw‑ en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II en betrekking hebben op:
a)      het milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond;
b)      de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten;
c)      dierenwelzijn.
2.      De in bijlage II bedoelde rechtshandelingen die betrekking hebben op de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, gelden in de versie waarin zij van kracht zijn en, in het geval van richtlijnen, zoals deze zijn omgezet door de lidstaten.”
11.      In artikel 95 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Verstrekking van informatie aan begunstigden”, was bepaald:
„De lidstaten doen de betrokken begunstigden, in voorkomend geval langs elektronische weg, een lijst toekomen met de eisen en normen die op bedrijfsniveau moeten worden toegepast, met duidelijke en nauwkeurige informatie ter zake.”
12.      In artikel 96 van verordening nr. 1306/2013, met als opschrift „Controles op de naleving van de randvoorwaarden”, was bepaald:
„[...]
3.      De lidstaten verrichten controles ter plaatse om na te gaan of een begunstigde de verplichtingen van deze titel nakomt.
[...]”
Voorgeschiedenis van het geding
13.      De voorgeschiedenis van het geding is beschreven in de punten 2 tot en met 35 van het bestreden arrest en kan ten behoeve van de onderhavige conclusie als volgt worden samengevat.
14.      Na een onderzoek in de autonome regio Castilië en Leon naar de wijze waarop het systeem van randvoorwaarden wordt uitgevoerd waarin titel VI van verordening nr. 1306/2013 voorziet, heeft de Commissie verschillende tekortkomingen vastgesteld in het kader van drie essentiële controles in de jaren 2016 en 2017, die met name betrekking hadden op de omvang en de kwaliteit van de door de Spaanse autoriteiten verrichte controles ter plaatse. Volgens de Commissie brachten deze tekortkomingen een risico mee voor de Fondsen en leidden zij bijgevolg tot de toepassing van een forfaitaire financiële correctie op het totale bedrag van de steun die was uitgekeerd aan de begunstigden op wie het systeem van randvoorwaarden van toepassing was.
15.      Na uitwisselingen tussen de Spaanse autoriteiten en de Commissie, met name over de berekening van het risico voor de Fondsen als gevolg van de vastgestelde tekortkomingen, en na ontvangst van het verslag van het bemiddelingsorgaan, dat is aangenomen uit hoofde van artikel 40 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten haar definitieve standpunt meegedeeld. In dit standpunt heeft zij haar bevindingen betreffende de tekortkomingen gehandhaafd met betrekking tot de eerste en de tweede essentiële controle en met betrekking tot het risico dat deze tekortkomingen voor de Fondsen met zich brachten.
16.      Bij de tweede van de vier bij de eerste essentiële controle vastgestelde inbreuken – de enige waarop de onderhavige procedure betrekking heeft – betroffen deze bevindingen RBE 3 en hadden zij betrekking op het niet uitvoeren van controles op de instandhouding van de natuurlijke habitats van beschermde wilde plantensoorten in de aanvraagjaren 2016 en 2017. In het bijzonder heeft de Commissie vastgesteld dat de Spaanse autoriteiten geen controles op de naleving van de randvoorwaarden hadden verricht, zoals opgelegd door artikel 96, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 alsmede artikel 24, lid 1, en artikel 65, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014.
17.      Gelet op alle vastgestelde tekortkomingen heeft de Commissie in haar definitieve standpunt geconcludeerd dat voor de aanvraagjaren 2016 en 2017 een forfaitaire financiële correctie van 5 % op 10 % van het totale steunbedrag en van 2 % op 10 % van het totale steunbedrag voor aanvraagjaar 2018 moest worden toegepast. Derhalve heeft de Commissie in het litigieuze besluit het totale brutobedrag van 9 973 274,36 EUR aan financiering door de Unie onttrokken, hetgeen, rekening houdend met de bedragen die naar aanleiding van eerdere onderzoeken reeds waren teruggevorderd, heeft geleid tot een financiële nettocorrectie van 9 968 215,15 EUR.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
18.      Bij verzoekschrift van 19 augustus 2022 heeft het Koninkrijk Spanje het Gerecht verzocht het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover dit besluit het Koninkrijk Spanje betrof. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft het Koninkrijk Spanje twee middelen aangevoerd, waarin verschillende vermeende feitelijke, juridische en beoordelingsfouten van de Commissie werden aangevoerd.
19.      Het eerste middel bestond met name uit zes onderdelen, waarvan de eerste vier betrekking hadden op het ontbreken van ernstige en redelijke twijfel over de verschillende tekortkomingen die bij de eerste en de tweede essentiële controle waren vastgesteld. Het vijfde onderdeel van dit middel betrof schending van het beginsel van behoorlijk bestuur bij het afwijzen van de berekening van het van Uniefinanciering uit te sluiten bedrag, op basis van een door het Koninkrijk Spanje voorgestelde extrapolatie. Het zesde onderdeel van dit middel en het tweede middel van het beroep betroffen schending van het evenredigheidsbeginsel bij de door de Commissie opgelegde forfaitaire financiële correctie.
20.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het tweede onderdeel van het eerste middel volledig en het vierde onderdeel ervan gedeeltelijk toegewezen op grond dat de Commissie de litigieuze forfaitaire financiële correctie ten onrechte had gebaseerd op twee tekortkomingen: ten eerste, het niet verrichten van controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3, in strijd met artikel 96, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 en, ten tweede, het ontbreken van de handtekeningen van de begunstigden in de verslagen van de controles op de naleving van de randvoorwaarden, in strijd met artikel 72, lid 1, onder b), ii), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. Voor het overige heeft het Gerecht het eerste en het derde onderdeel van het eerste middel van het beroep afgewezen. Het Gerecht heeft het vijfde en het zesde onderdeel van het eerste middel van het beroep noch het tweede middel van het beroep onderzocht.
21.      Inzake het tweede onderdeel van het eerste middel, dat in de onderhavige hogere voorziening aan de orde is, heeft het Gerecht om te beginnen opgemerkt dat krachtens artikel 93, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 de voorschriften betreffende de randvoorwaarden van de RBE’s zijn opgenomen in bijlage II bij die verordening. Wat meer in het bijzonder RBE 3 betreft, wordt in deze bijlage II verwezen naar artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43, waarin is bepaald dat de lidstaten voor de speciale beschermingszones van de habitats van beschermde wilde plantensoorten de nodige instandhoudingsmaatregelen treffen, die zo nodig passende beheersplannen behelzen, en passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van die habitats niet verslechtert. Het Gerecht heeft er ook op gewezen dat artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43 in Castilië en Leon was omgezet bij decreet 63/2007(11), dat een lijst bevat van de in deze autonome regio van Spanje beschermde wilde plantensoorten.
22.      Vervolgens heeft het Gerecht vastgesteld dat de combinatie van decreet 63/2007, dat de aanwezigheid van beschermde wilde plantensoorten in Castilië en Leon erkent, en het niet verrichten van controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 die specifiek tot doel hadden dergelijke soorten te beschermen, een bewijs vormde van de ernstige en redelijke twijfel die kon worden gekoesterd met betrekking tot de verrichte controles. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat het Koninkrijk Spanje, overeenkomstig vaste rechtspraak op dit gebied, moest bewijzen dat de bevindingen van de Commissie onjuist waren.
23.      Tot slot heeft het Gerecht benadrukt dat, in overeenstemming met artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, de verplichting om controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 te verrichten enkel betrekking heeft op de naleving van de nationale maatregelen tot omzetting van richtlijn 92/43. Overeenkomstig deze bepaling gelden de in bijlage II bij deze verordening bedoelde rechtshandelingen, met betrekking tot de RBE’s, slechts in de versie waarin zij van kracht zijn en, in het geval van richtlijnen, zoals deze zijn omgezet door de lidstaten. In casu waren, bij gebreke van vooraf door de Spaanse autoriteiten vastgestelde instandhoudingsmaatregelen, in de zin van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43, de eisen die in het kader van RBE 3 op de landbouwers rustten, niet voldoende nauwkeurig omschreven om de Spaanse autoriteiten in staat te stellen daadwerkelijk na te gaan of aan deze eisen werd voldaan. Het Gerecht heeft geoordeeld dat hieruit volgde dat het Koninkrijk Spanje op goede gronden kon aanvoeren dat het niet verrichten van controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 door de Commissie niet als een niet-naleving kon worden beschouwd.
24.      Het litigieuze besluit is bij het bestreden arrest in zijn geheel nietig verklaard, voor zover dit besluit het Koninkrijk Spanje betrof. Wat de omvang van deze nietigverklaring betreft, heeft het Gerecht in wezen aangegeven dat, zonder rekening te houden met de met het tweede en het vierde onderdeel van het eerste middel betwiste tekortkomingen, de berekening van het totale bedrag van de forfaitaire financiële correctie normaal gesproken anders zou zijn geweest en dat het dus aan de Commissie stond om aan die nietigverklaring de nodige gevolgen te verbinden.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
25.      Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof:
–        punt 1 van het dictum van het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarbij het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep is aanvaard;
–        het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep ongegrond te verklaren;
–        de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor afdoening van het vijfde en het zesde onderdeel van het eerste middel van het beroep alsmede van het tweede middel van het beroep, en
–        het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
26.      Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening af te wijzen;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
Juridische analyse
27.      Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie twee middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan een onjuiste toepassing van de regels inzake het beheer van de bewijslast in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, en het tweede aan een onjuiste uitlegging van de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de toepassing van RBE 3 en de controles op de naleving ervan door de landbouwers.
28.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal mijn analyse betrekking hebben op het tweede middel in hogere voorziening, dat met name de uitlegging van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 betreft.
Argumenten van partijen
29.      Met het tweede middel ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie aan dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het Koninkrijk Spanje het bewijs voor het bestaan van ernstige en redelijke twijfel over de verplichting om controles ter plaatse te verrichten om de naleving van RBE 3 te waarborgen, had kunnen weerleggen door zich te beroepen op zijn eigen nalaten om in het nationale recht de uit artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43 voortvloeiende verplichtingen nader te bepalen. Meer specifiek is de Commissie van mening dat het Gerecht niet tot dit oordeel kon komen op basis van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013. Deze bepaling kan volgens de Commissie niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat geen controles ter plaatse in het kader van de randvoorwaarden hoeft te verrichten wanneer de eisen waarop gecontroleerd moet worden, niet eerder door de nationale autoriteiten zijn vastgesteld. Integendeel, wanneer een lidstaat zijn verplichting tot uitvoering van de RBE’s niet nakomt en er daardoor geen controles ter plaatse worden verricht, komt die lidstaat zijn verplichting niet na om een controlesysteem op te zetten dat een doeltreffende controle op de naleving van de RBE’s garandeert, zoals met name is vereist op grond van artikel 96, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 24, lid 1, en artikel 65, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. Een andere uitlegging zou aan verordening nr. 1306/2013 en
aan uitvoeringsverordening nr. 809/2014 elk nuttig effect kunnen ontnemen en daardoor zou tevens het doel van de eisen op het gebied van de randvoorwaarden kunnen worden miskend.
30.      Het Koninkrijk Spanje betwist deze argumenten en is van mening dat de uitlegging die het Gerecht in het bestreden arrest aan artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 heeft gegeven, juist is. In het bijzonder stelt het Koninkrijk Spanje dat het de lidstaten zijn die de inhoud van RBE 3 bepalen in het kader van de omzetting van richtlijn 92/43. Bij de omzetting van deze richtlijn in Castilië en Leon waren de Spaanse autoriteiten van mening dat het niet nodig was om plannen voor het herstel of de instandhouding van de habitats van beschermde wilde plantensoorten
vast te stellen, noch om andere instandhoudingsmaatregelen op grond van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43 te treffen, waarbij verplichtingen werden opgelegd aan de landbouwers in het kader van hun activiteiten. In deze context was volgens het Koninkrijk Spanje het niet verrichten van controles ter plaatse gerechtvaardigd, aangezien RBE 3 krachtens artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 moet worden gecontroleerd rekening houdend met de wijze waarop richtlijn 92/43 door de lidstaat is omgezet. Anders dan de Commissie betoogt, zou dit niet betekenen dat de lidstaat niet beschikt over een betrouwbaar en operationeel controlestelsel in het kader van het bij verordening nr. 1306/2013 opgelegde systeem van randvoorwaarden.
Juridische beoordeling
31.      Vooraf zij eraan herinnerd dat de onderhavige zaak betrekking heeft op een besluit dat de Commissie heeft vastgesteld in het kader van de in artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 bedoelde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Deze procedure, die plaatsvindt tussen de Commissie en elk van de lidstaten die GLB‑financiering hebben ontvangen, heeft tot doel na te gaan of de betrokken lidstaat, zoals artikel 58, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 vereist, een efficiënt beheers‑ en controlesysteem heeft opgezet dat ervoor zorgt dat de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie in acht wordt genomen en het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum wordt beperkt. De procedure voor de goedkeuring van de rekeningen heeft ook betrekking op de vraag of de betrokken lidstaat in het kader van dit systeem de nodige controles heeft verricht om na te gaan of de voorschriften van verordening nr. 1306/2013, met inbegrip van die betreffende de randvoorwaarden, in acht zijn genomen. Zoals het Gerecht in punt 75 van het bestreden arrest terecht benadrukt, moet de Commissie een financiële correctie toepassen wanneer deze controles niet of gebrekkig zijn verricht, om te vermijden dat bedragen die niet voor de financiering van een door het Unierecht nagestreefd doel zijn gebruikt, ten laste van de Fondsen komen.(12)
32.      Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat de Commissie, teneinde schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten te bewijzen, de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend hoeft aan te tonen, maar alleen een bewijs hoeft te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van de Fondsen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn.(13)
33.      In casu heeft het Gerecht in de punten 76 en 77 van het bestreden arrest enerzijds geoordeeld dat de Commissie, gezien het niet verrichten van controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 door de Spaanse autoriteiten in Castilië en Leon, in haar definitieve standpunt een bewijs heeft kunnen leveren van ernstige en redelijke twijfel in de zin van de in het vorige punt vermelde rechtspraak, zodat het aan het Koninkrijk Spanje stond om te bewijzen dat de bevindingen van de Commissie onjuist waren. In punt 79 van het bestreden arrest heeft het Gerecht echter anderzijds geoordeeld dat het betoog van het Koninkrijk Spanje, dat was gebaseerd op het ontbreken van nauwkeurige specificaties overeenkomstig artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43, op basis waarvan de landbouwers de wilde plantensoorten in Castilië en Leon konden beschermen, de conclusie van de Commissie had kunnen weerleggen dat de controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 niet voldeden aan de voorschriften.
34.      Wat in de eerste plaats de conclusie van het Gerecht betreft dat de Commissie bewijs heeft geleverd van ernstige en redelijke twijfel, moet worden opgemerkt dat het bij verordening nr. 1306/2013 ingevoerde systeem van randvoorwaarden vereist dat de landbouwers die de in artikel 92 van deze verordening bedoelde steun ontvangen, bepaalde voorschriften ter bescherming van het milieu, de volksgezondheid en het dierenwelzijn in acht nemen. Volgens artikel 93, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 bevatten die voorschriften met name de RBE’s, die in één lijst worden samengebracht en in gebieden en aspecten worden ingedeeld in bijlage II bij deze verordening.(14)
35.      Wat de specifieke doelstelling van bescherming van de biodiversiteit betreft, is in bijlage II bij die verordening onder de rubriek „RBE 3” vermeld dat de landbouwers de voorschriften moeten naleven die met name zijn vastgesteld in richtlijn 92/43, in het bijzonder in artikel 6, leden 1 en 2, daarvan. Zoals het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, moeten de lidstaten volgens deze bepaling ten eerste voor de speciale beschermingszones van de habitats van beschermde wilde plantensoorten de nodige instandhoudingsmaatregelen treffen, die zo nodig passende beheersplannen behelzen, en ten tweede passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van die habitats niet verslechtert. In Castilië en Leon, de Spaanse autonome regio waar het in casu om gaat, was artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43 omgezet bij decreet 63/2007. Dit decreet bevatte een lijst van beschermde wilde plantensoorten en voorzag in de vaststelling van plannen voor het herstel en de instandhouding van de habitats van die soorten.(15)
36.      Hieruit volgt dat het Gerecht terecht kon oordelen dat de Commissie een bewijs van ernstige en redelijke twijfel had geleverd, in de zin van de in punt 32 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak. Hoewel in de nationale wetgeving tot omzetting van richtlijn 92/43 was erkend dat er in Castilië en Leon beschermde wilde plantensoorten groeiden, was er namelijk geen enkele controle verricht op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3, die specifiek gericht is op de bescherming van dergelijke soorten.
37.      Wat in de tweede plaats de conclusie van het Gerecht betreft dat het Koninkrijk Spanje het bestaan van dergelijke ernstige en redelijke twijfel zou hebben weerlegd, moet worden vastgesteld dat deze beoordeling is gebaseerd op de uitlegging van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, zoals die door het Gerecht in punt 78 van het bestreden arrest is gegeven en in casu in punt 79 van dat arrest is toegepast. Het Gerecht heeft in wezen geoordeeld dat de verplichting om controles op de naleving van de randvoorwaarden te verrichten overeenkomstig de bewoordingen van die bepaling enkel betrekking heeft op de naleving van de nationale maatregelen tot omzetting van richtlijn 92/43, zodat in gevallen waarin geen enkel plan of andere instandhoudingsmaatregel is vastgesteld, de verplichtingen in het kader van RBE 3 niet nauwkeurig genoeg zouden zijn om van de nationale autoriteiten te verlangen dat zij de naleving ervan controleren.
38.      Om te bepalen of de uitlegging van het Gerecht en de toepassing ervan in de onderhavige zaak onjuist zijn, zoals de Commissie betoogt, moet worden opgemerkt dat het Hof herhaaldelijk heeft gewezen op de hermeneutische beginselen die moeten worden toegepast om een bepaling van Unierecht uit te leggen. Volgens vaste rechtspraak moet daarbij niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.(16)
39.      Wat de tekstuele uitlegging betreft, bepaalt artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 dat de in bijlage II bij die verordening bedoelde rechtshandelingen die betrekking hebben op de RBE’s, gelden in de versie waarin zij van kracht zijn en, „in het geval van richtlijnen, zoals deze zijn omgezet door de lidstaten”. Hieruit volgt dat, wanneer de RBE’s worden vastgesteld op basis van een richtlijn, zoals in casu het geval is, de controles op de naleving van de randvoorwaarden om na te gaan of aan die RBE’s wordt voldaan, moeten worden verricht in het licht van de voorschriften die uitvoering geven aan de betrokken richtlijn, zoals vastgesteld door de nationale autoriteiten. Artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 beoogt dus het normatieve kader nader te bepalen op basis waarvan de lidstaten moeten nagaan of de landbouwers die GLB‑financiering ontvangen, de voorschriften betreffende de randvoorwaarden van deze verordening naleven. Anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft uitgelegd, kan uit de bewoordingen van deze bepaling niet worden opgemaakt dat een lidstaat is vrijgesteld van zijn verplichting om controles op de naleving van de randvoorwaarden te verrichten ingeval de RBE’s niet nader zijn gespecificeerd. Dit is een syllogisme dat mijns inziens geen steun vindt in de tekst van deze bepaling.
40.      Bovendien moet worden opgemerkt dat in het geval van RBE’s die op basis van een richtlijn worden vastgesteld, in artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 in de Franse versie de uitdrukking „zijn omgezet” wordt gebruikt, dat wil zeggen een voltooid deelwoord van een werkwoord, om te verwijzen naar de versie op grond waarvan de nationale autoriteiten hun controles op de naleving van de randvoorwaarden moeten verrichten.(17) Uit de bewoordingen van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 blijkt dus dat wordt verondersteld dat de nationale autoriteiten vooraf maatregelen in het kader van de RBE’s hebben getroffen op basis van de betrokken richtlijn. Hieruit volgt dat de tekst van deze bepaling niet kan worden gebruikt om er enig rechtsgevolg aan te verbinden wanneer geen concrete invulling is gegeven aan de RBE’s.
41.      Bijgevolg kan artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 vanuit tekstueel oogpunt niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat niet verplicht is controles op de naleving van de randvoorwaarden te verrichten wanneer de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn waarnaar in bijlage II bij die verordening wordt verwezen, door de nationale autoriteiten niet nader zijn bepaald.
42.      Bovendien vindt deze vaststelling mijns inziens, zelfs wanneer kan worden aangenomen dat de bewoordingen van artikel 93, lid 2, van verordening nr 1306/2013 als dubbelzinnig kunnen worden beschouwd, ook steun in zowel de contextuele als de teleologische uitlegging van deze bepaling. Het Gerecht heeft echter geen van deze beide uitleggingen onderzocht.
43.      Wat de contextuele uitlegging betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 deel uitmaakt van titel VI, „Randvoorwaarden”, van deze verordening. Artikel 96 ervan, dat tot dezelfde titel behoort, voorziet in de verplichting voor de lidstaten om controles te verrichten om na te gaan of de begunstigden van financiële steun van de Unie de RBE’s naleven, met name in de vorm van controles ter plaatse. Deze verplichting wordt in vergelijkbare bewoordingen herhaald in artikel 24, lid 1, onder c), en artikel 65, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, waarin is bepaald dat de controles door de nationale autoriteiten zodanig moeten worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie van de in het kader van de randvoorwaarden relevante eisen en normen wordt gewaarborgd. Aangezien deze bepalingen geen enkele uitzondering bevatten wat de uitvoering van de controles betreft, kan artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, om redenen van samenhang, niet aldus worden uitgelegd dat op grond ervan de hoofdverplichting die in het kader van het systeem van randvoorwaarden op de lidstaten rust, niet hoeft te worden nagekomen.
44.      Bovendien moet, net als de Commissie heeft gedaan, worden geoordeeld dat dit uiteraard impliceert dat de uit de RBE’s voortvloeiende eisen voor de landbouwers voldoende nauwkeurig zijn bepaald zodat een doeltreffende controle op de naleving ervan mogelijk is en de landbouwers zich ervan bewust zijn. Afgezien van het feit dat deze verplichting, zoals aangegeven in punt 40 van deze conclusie, kan worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, wordt dit nog duidelijker bij lezing van de overwegingen 55, 59 en 60 van deze verordening. Deze overwegingen verduidelijken namelijk het bij verordening nr. 1306/2013 ingevoerde systeem van randvoorwaarden, aangezien erin wordt verklaard dat de lidstaten de RBE’s onverkort ten uitvoer moeten leggen om ervoor te zorgen dat deze op bedrijfsniveau operationeel worden, en dat de landbouwers hun verplichtingen tot naleving in het kader van de RBE’s duidelijk moeten kunnen begrijpen. Deze verklaringen zijn met name overgenomen in artikel 95 van verordening nr. 1306/2013, waarin is bepaald dat de lidstaten de landbouwers een lijst moeten doen toekomen met de eisen en normen die op bedrijfsniveau moeten worden toegepast, met duidelijke en nauwkeurige informatie ter zake.
45.      Hieruit volgt dat het Gerecht artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, ingeval de RBE’s nog moeten worden vastgesteld op basis van een richtlijn, vanuit contextueel oogpunt niet aldus kon uitleggen dat een lidstaat wordt vrijgesteld van zijn verplichting om controles op de naleving van de randvoorwaarden te verrichten omdat de verplichtingen voor de landbouwers niet nader zijn bepaald. De verplichting voor de lidstaten om dergelijke controles te verrichten veronderstelt immers dat de nationale autoriteiten vooraf de eisen hebben vastgesteld die de landbouwers moeten naleven. Derhalve moet het ontbreken van een dergelijke precisering en dus van controles op de naleving van de randvoorwaarden voor de Commissie aanleiding zijn om een niet-naleving vast te stellen.
46.      Wat tot slot de teleologische uitlegging betreft, lijkt de redenering van het Gerecht mij ook in strijd met de doelstelling van verordening nr. 1306/2013 en in het bijzonder met de in deze verordening opgenomen voorschriften betreffende de randvoorwaarden. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat deze voorschriften tot doel hebben te voorzien in een koppeling tussen Uniefinanciering uit de Fondsen en de verwezenlijking door de begunstigden van die financiering van doelstellingen die in het kader van ander Uniebeleid worden nagestreefd, zoals milieubescherming. Zoals het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, financieren de Fondsen alleen interventies die overeenkomstig de Unierechtelijke voorschriften worden verricht. De doelstelling van verordening nr. 1306/2013 waarbij het systeem van randvoorwaarden wordt ingevoerd, en die van de daarin vervatte voorschriften, zouden echter in het gedrang komen indien artikel 93, lid 2, van die verordening aldus zou worden uitgelegd dat de lidstaten zich aan hun controleplicht kunnen onttrekken door zich te beroepen op hun eigen nalaten om preciseringen te verstrekken over de eisen die de landbouwers in het kader van de RBE’s moeten naleven.
47.      Uit het voorgaande volgt dat de uitlegging van het Gerecht van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, zoals blijkt uit punt 78 van het bestreden arrest, op grond van geen enkel van de door het Hof vastgestelde beginselen voor de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen kan worden aanvaard.
48.      De argumenten die het Koninkrijk Spanje in zijn schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd, kunnen niet afdoen aan de voorgaande conclusie.
49.      Ten eerste moet het argument worden afgewezen dat de toepassing van een financiële correctie wanneer, zoals in casu, de nationale autoriteiten geen nadere specificaties in het kader van de RBE’s hebben vastgesteld, erop zou neerkomen dat de landbouwers worden gesanctioneerd voor een fout die niet aan hen kan worden toegerekend. In dit verband volstaat het op te merken dat overeenkomstig artikel 91, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 aan de landbouwers uitsluitend een sanctie kan worden opgelegd indien de niet-naleving van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden aan hen kan worden toegeschreven, zodat voor hen geen gevolgen kunnen worden verbonden aan de door de Commissie in haar besluit toegepaste financiële correctie, die enkel toe te schrijven is aan de Spaanse autoriteiten. Zoals de Commissie terecht opmerkt, is de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen bovendien een procedure tussen haar en de betrokken lidstaat, in het kader waarvan de lidstaat als enige verantwoordelijk is in geval van niet-naleving in de vorm van het niet verrichten van controles. De schade die door dit gedrag van de lidstaat aan de landbouwers wordt berokkend, kan bovendien aanleiding geven tot compensatie wegens de door die lidstaat begane schending van het Unierecht.
50.      Ten tweede kan, gesteld al dat de Commissie artikel 95 van verordening nr. 1306/2013 voor het eerst in haar hogere voorziening voor het Hof zou hebben aangehaald, zoals het Koninkrijk Spanje beweert, een dergelijke aanhaling geen nieuw argument vormen dat niet-ontvankelijk kan worden verklaard. De Commissie verwijst immers naar deze bepaling, die is opgenomen in titel VI van verordening nr. 1306/2013, betreffende de randvoorwaarden, om de contextuele uitlegging te verduidelijken die volgens haar moet worden gegeven aan artikel 93, lid 2, van deze verordening. Zoals in punt 38 van deze conclusie is opgemerkt, moest, om te bepalen of de uitlegging van het Gerecht en de toepassing ervan in casu in het bestreden arrest onjuist waren, de betekenis van deze bepaling worden bepaald in het licht van onder meer de normatieve context ervan. Vastgesteld moet dus worden dat het inroepen door de Commissie van artikel 95 van verordening nr. 1306/2013 relevant en ontvankelijk was in het kader van de in deze procedure te verrichten juridische analyse.
51.      Ten derde moet, wat betreft het argument van het Koninkrijk Spanje dat de Spaanse autoriteiten van mening waren dat het niet nodig was plannen vast te stellen voor het herstel of de instandhouding van de habitats van beschermde wilde plantensoorten, noch andere instandhoudingsmaatregelen te treffen op grond van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43, waarbij aan landbouwers verplichtingen werden opgelegd in het kader van hun activiteiten, worden vastgesteld dat dit argument wordt weerlegd door de inhoud zelf van decreet 63/2007, zoals het Gerecht in het bestreden arrest heeft uiteengezet. Uit punt 79 van dat arrest blijkt immers dat decreet 63/2007 niet alleen een lijst bevatte van de in Castilië en Leon beschermde wilde plantensoorten, maar ook voorzag in de vaststelling van plannen voor het herstel en de instandhouding van de habitats van die soorten. Dit toont aan dat de Spaanse autoriteiten bij de vaststelling van de lijst van beschermde wilde plantensoorten
in Castilië en Leon van mening waren dat er specifieke maatregelen nodig waren om artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 92/43 om te zetten.
52.      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het Gerecht bij zijn uitlegging van artikel 93, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 82 van het bestreden arrest op basis van deze bepaling te concluderen dat het Koninkrijk Spanje de conclusie van de Commissie in haar definitieve standpunt dat de controles op de naleving van de randvoorwaarden van RBE 3 door deze lidstaat niet voldeden aan de voorschriften, had kunnen weerleggen.
53.      Het tweede middel van de hogere voorziening moet mijns inziens worden toegewezen, hetgeen noodzakelijkerwijs betekent dat het bestreden arrest moet worden vernietigd. Aangezien het Hof voorts over de gegevens beschikt die nodig zijn om definitief uitspraak te doen over het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep in eerste aanleg, kan dit onderdeel volgens mij overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie worden verworpen. Ten slotte moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht, voor zover het in eerste aanleg geen uitspraak ten gronde heeft gedaan over het vijfde en het zesde onderdeel van het eerste middel van het beroep, noch over het tweede middel van het beroep van het Koninkrijk Spanje.
Conclusie
54.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
–        het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 november 2024, Spanje/Commissie (T‑508/22, EU:T:2024:855), te vernietigen;
–        de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor afdoening van het vijfde en het zesde onderdeel van het eerste middel van het beroep alsmede van het tweede middel van het beroep, en
–        het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2022, L 157, blz. 15; hierna: „litigieus besluit”.
3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 346, blz. 549).
4      Hierna: „GLB”.
5      Hierna: „RBE 3”.
6      Richtlijn van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).
7      Hierna gezamenlijk: „Fondsen”.
8      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening [nr. 1306/2013] (PB 2021, L 435, blz. 187).
9      Uitvoeringsverordening van de Commissie
van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening [nr. 1306/2013] van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69) (hierna: „uitvoeringsverordening nr. 809/2014”).
10      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 6 augustus 2014, houdende uitvoeringsbepalingen van verordening [nr. 1306/2013], wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/56 van de Commissie van 12 januari 2018 (PB 2018, L 10, blz. 9)
(hierna: „uitvoeringsverordening nr. 908/2014”).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (decreet 63/2007 tot opstelling van de catalogus van beschermde plantensoorten van Castilië en Leon en van het beschermingssysteem „microreservaat voor flora”), van 14 juni 2007 (BOCyL nr. 119, van 20 juni 2007, blz. 13197) (hierna: „decreet 63/2007”).
12      Zie onder meer arrest van11 januari 2001, Griekenland/Commissie (C‑247/98, EU:C:2001:4, punt 14), dat in het bestreden arrest is aangehaald.
13      Zie arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14      Zie in dit verband overweging 55 van verordening nr. 1306/2013.
15      Zie in dit verband ook punt 79 van het bestreden arrest.
16      Zie onder meer arrest van 22 februari 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Zie tevens deze bepaling in onder andere de Engelse („implemented”), Italiaanse („attuate”), Portugese („transpostas”), Nederlandse („omgezet”), Litouwse („įgyvendintos”), Slowaakse („transponovanom”), Deense („gennemført”) of Estse („rakendatutena”) versie.