62023CJ0588
SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 16. januarja 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Vračilo nezakonite in nezdružljive pomoči – Uredba (EU) 2015/1589 – Člen 16 – Prejemnik individualne pomoči, opredeljen v sklepu Evropske komisije o vračilu – Izvršitev sklepa o vračilu – Prenos pomoči na drugo podjetje po izdaji sklepa o vračilu – Gospodarska kontinuiteta – Presoja – Pristojni organ – Razširitev obveznosti vračila na dejanskega prejemnika – Načelo kontradiktornosti – Člena 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
V zadevi C‑588/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale della Campania (deželno upravno sodišče Kampanije, Italija) z odločbo z dne 18. septembra 2023, ki je na Sodišče prispela 25. septembra 2023, v postopku
Scai Srl
proti
Regione Campania,
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi D. Gratsias, predsednik senata, I. Jarukaitis, predsednik četrtega senata, in Z. Csehi (poročevalec), sodnik,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Scai Srl A. Raviele in L. Visone, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,
–
za Evropsko komisijo A. Steiblytė, B. Stromsky in F. Tomat, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 108, 263 in 288 PDEU, členov 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter členov 16 in 31 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Scai Srl in Regione Campania (dežela Kampanija, Italija) v zvezi z obveznostjo, naloženo družbi Scai, da vrne znesek, ki ustreza pomoči, ki ni zakonita in ni združljiva z notranjim trgom ter ki jo je prvotno prejela druga družba.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba 2015/1589
3
V uvodni izjavi 25 Uredbe 2015/1589 je navedeno:
„V primeru nezakonite pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, bi bilo treba ponovno vzpostaviti učinkovito konkurenco. V ta namen je potrebno, da se pomoč, vključno z obrestmi, vrne nemudoma. Primerno je, da se vračilo izvede v skladu s postopki nacionalnega prava. Uporaba teh postopkov ne bi smela, s preprečevanjem takojšnje in učinkovite izvedbe sklepa [Evropske k]omisije, preprečiti ponovne vzpostavitve učinkovite konkurence. Države članice bi morale za dosego tega rezultata sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo učinkovitost sklepa Komisije.“
4
V poglavju II te uredbe, naslovljenem „Postopek v zvezi s prijavljeno pomočjo“, člen 9, naslovljen „Sklep Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave“, v odstavku 5 določa:
„Če Komisija ugotovi, da je priglašena pomoč nezdružljiva z notranjim trgom, sklene, da se pomoč ne sme izvajati (v nadaljnjem besedilu: negativni sklep).“
5
Poglavje III navedene uredbe, ki se nanaša na postopke v zvezi z nezakonito pomočjo, med drugim vsebuje člena 16 in 17 te uredbe.
6
Člen 16 iste uredbe, naslovljen „Vračilo pomoči“, določa:
„1.   Če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativni sklepi, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč (v nadaljnjem besedilu: sklep o vračilu). Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije.
[…]
3.   Brez poseganja v odločbo Sodišča Evropske unije na podlagi člena 278 PDEU se vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalnem pravu zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje sklepa Komisije. V ta namen in v primeru postopka pred nacionalnimi sodišči zadevne države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki so jim na voljo v teh pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije.“
7
Člen 31 Uredbe 2015/1589, naslovljen „Naslovnik sklepov“, določa:
„1.   Sklepi, sprejeti v skladu s členom 7(7), členom 8(1) in (2) ter členom 9(9), se naslovijo na zadevno podjetje ali združenje podjetij. Komisija o sklepu nemudoma obvesti naslovnika in mu omogoči, da ji sporoči, za katere podatke po njegovem mnenju velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti.
2.   Vsi drugi sklepi, ki jih Komisija sprejme na podlagi poglavij II, III, V, VI in IX, se naslovijo na zadevno državo članico. […]“
8
Določbe Uredbe 2015/1589, navedene v točkah od 4 do 7 te sodbe, so bile povzete iz določb Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) – kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 734/2013 z dne 22. julija 2013 (UL 2013, L 204, str. 15) – ki je bila z Uredbo 2015/1589 razveljavljena.
Obvestilo o vračilu
9
Oddelek 4.3 Obvestila Komisije z dne 23. julija 2019 o vračilu nezakonite in nezdružljive državne pomoči (UL 2019, C 247, str. 1, v nadaljevanju: obvestilo o vračilu), ki se nanaša na „[o]predelitev upravičencev, od katerih je treba zahtevati vračilo pomoči“, v točki 83 določa:
„Vračilo nezakonite pomoči, za katero je ugotovljeno, da je nezdružljiva z notranjim trgom, je treba zahtevati od upravičencev, ki so imeli od nje dejansko korist […]. Če upravičenci do pomoči niso opredeljeni v sklepu o vračilu, mora zadevna država članica proučiti posamezno situacijo vseh zadevnih podjetij […].“
10
Oddelek 4.3.2 obvestila o vračilu, naslovljen „Razširitev področja uporabe naloga za vračilo; gospodarska kontinuiteta“, vsebuje ta del:
„89.
Če v fazi izvajanja sklepa o vračilu pomoči ni mogoče doseči, da prvotni upravičenec vrne pomoč, in je bila pomoč prenesena na drugo podjetje, bi morala država članica razširiti vračilo na podjetje, ki ima dejansko prednost zaradi prenosa dejavnosti, ter zagotoviti, da se obveznost vračila ne zaobide […].
90.
Sodišče je vzpostavilo razlikovanje med dvema načinoma prenosa dejavnosti podjetja. Ta sta (i) prodaja vseh ali dela njegovih sredstev, po kateri dejavnosti ne izvaja več isti pravni subjekt (v nadaljnjem besedilu: prodaja sredstev), in (ii) prodaja deležev, po kateri podjetje, ki je imelo korist od pomoči, ohrani svojo pravno osebnost in še naprej izvaja svoje dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: prodaja deležev) […].
4.3.2.1 Prodaja sredstev
91.
Če upravičenec do nezdružljive pomoči ustanovi novo podjetje ali prenese svoja sredstva na drugo podjetje, ki nadaljuje nekatere ali vse njegove dejavnosti, lahko nadaljevanje takih dejavnosti podaljša izkrivljanje konkurence, ki ga je povzročila pomoč. Tako se lahko od novoustanovljenega podjetja ali kupca sredstev, če zadevno prednost ohrani, zahteva, da vrne zadevno pomoč.
92.
V scenariju prodaje sredstev Komisija oceni obstoj gospodarske kontinuitete med podjetji za vsak primer posebej z uporabo sklopa nekumulativnih meril. Komisija lahko upošteva naslednja merila […]: (i) obseg prenosa (sredstva […] in obveznosti, ohranjanje delovne sile in/ali uprave); (ii) cena prenosa […]; (iii) identiteta delničarjev ali lastnikov prodajalca in kupca; (iv) čas prenosa (med predhodnim pregledom na podlagi člena 4 postopkovne uredbe ali formalnim postopkom preiskave v skladu s členom 6 postopkovne uredbe ali po sprejetju sklepa o vračilu); (v) ekonomska logika transakcije […].“
Italijansko pravo
11
Člen 48 legge n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (zakon št. 234 o splošnih določbah o sodelovanju Italije pri oblikovanju in izvajanju zakonodaje in politik Evropske unije) z dne 24. decembra 2012 (GURI št. 3 z dne 4. januarja 2013) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 234/2012), naslovljen „Postopki vračila“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.   Družba Equitalia SpA pobere zneske, dolgovane na podlagi sklepov o vračilu iz člena 16 Uredbe [2015/1589], ne glede na obliko pomoči in subjekt, ki je to pomoč dodelil.
2.   Po vročitvi sklepa o vračilu iz odstavka 1 minister, pristojen za to področje, z uredbo, ki jo je treba sprejeti v 45 dneh od dneva vročitve sklepa, po potrebi določi osebe, ki morajo vrniti pomoč, ugotovi dolgovane zneske ter določi podrobna pravila in roke za plačilo. Če obstaja več pristojnih uprav, predsednik sveta ministrov v petnajstih dneh od datuma vročitve sklepa o vračilu z uredbo imenuje izrednega upravitelja, ki se določi v upravah, ki so dodelile pomoči, na katere se nanaša sklep o vračilu, ali upravah, na katere se teritorialno nanašajo ukrepi pomoči, ter določi podrobna pravila za izvršitev sklepa o vračilu iz odstavka 1. Izredni upravitelj v 45 dneh po odredbi o imenovanju z lastnim sklepom določi osebe, ki morajo vrniti pomoč, ugotovi dolgovane zneske ter določi podrobna pravila in roke za plačilo. Uprave, ki so dodelile pomoč, ki je predmet postopka za vračilo, izrednemu upravitelju na njegovo zahtevo nemudoma predložijo podatke in vse druge elemente, potrebne za pravilno izvršitev sklepa o vračilu iz odstavka 1. Izredni upravitelj ni upravičen do nikakršnega plačila. Izredni upravitelj opravlja dejavnosti, povezane z nalogami, ki so mu bile zaupane, s človeškimi, finančnimi in materialnimi viri pristojnih uprav, kot je določeno v veljavni zakonodaji. Uredba pristojnega ministra, sklep izrednega upravitelja in sklep iz odstavka 3 so izvršilni naslovi zoper njihove naslovnike.
3.   V primerih, v katerih pristojni organ ni država, sklep, v katerem so opredeljene osebe, ki morajo vrniti pomoč, ugotovljeni dolgovani zneski ter določena podrobna pravila in roki za plačilo, sprejme dežela, avtonomna pokrajina ali pristojni teritorialni organ. Dejavnosti iz odstavka 1 opravlja koncesionar za prejemanje prihodkov zadevne teritorialne enote.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
12
Buonotourist Srl je bila zasebna družba, ki je opravljala storitve lokalnega javnega prevoza na podlagi deželnih in občinskih koncesij.
13
Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je z odločbo z dne 7. novembra 2012 družbi Buonotourist priznal pravico do prejemanja dodatnega nadomestila za zagotavljanje javne službe za opravljanje storitev avtobusnega potniškega prevoza na podlagi koncesij, ki jih je dežela Kampanija podelila za leta od 1996 do 2002, ki je bilo določeno na 1.111.572,00 EUR skupaj z obrestmi.
14
Italijanski organi so 5. decembra 2012 Komisiji v skladu s členom 108(3) PDEU priglasili državno pomoč v obliki dodelitve dodatnega nadomestila iz prejšnje točke družbi Buonotourist na podlagi odločbe Consiglio di Stato (državni svet) z dne 7. novembra 2012. Dežela Kampanija je pomoč družbi Buonotourist izplačala 21. decembra 2012.
15
Komisija je z dopisom z dne 20. februarja 2014 Italijanski republiki sporočila svojo odločitev, da bo začela formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
16
Komisija je 19. januarja 2015 sprejela Sklep (EU) 2015/1075 o državni pomoči SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN), ki jo je izvedla Italija – Dodatno nadomestilo za opravljanje javne službe za družbo Buonotourist (UL 2015, L 179, str. 128), v katerem je ugotovila, da dodatno nadomestilo, dodeljeno družbi Buonotourist na podlagi odločbe Consiglio di Stato (državni svet) z dne 7. novembra 2012, pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ki ni združljiva z notranjim trgom in je bila tej družbi dodeljena v nasprotju s členom 108(3) PDEU, ter italijanskim organom naložila, naj to pomoč izterjajo od navedene družbe (v nadaljevanju: sklep Komisije z dne 19. januarja 2015).
17
Družba Buonotourist je pri Splošnem sodišču Evropske unije vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Komisije z dne 19. januarja 2015. Ta tožba je bila zavrnjena s sodbo z dne 11. julija 2018, Buonotourist/Komisija (T‑185/15, EU:T:2018:430). Pritožba, ki jo je vložila družba Buonotourist, je bila zavrnjena s sodbo Sodišča z dne 4. marca 2020, Buonotourist/Komisija (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
Z aktom o delni delitvi podjetja, sprejetim 21. julija 2011, je družba Buonotourist TPL nadomestila družbo Buonotourist v okviru začasne koncesijske pogodbe v zvezi z deželnim avtobusnim prevozom. Družba Autolinee Buonotourist TPL Srl je na podlagi drugega akta o delitvi podjetja, sprejetega 21. oktobra 2013, v okviru te začasne koncesijske pogodbe nadomestila družbo Buonotourist TPL. Družba Autolinee Buonotourist TPL je na podlagi pogodbe o poslovnem najemu, sklenjene 10. maja 2019, ki je prenehala 1. julija 2021, družbi Scai dala v najem del dejavnosti, ki je med drugim vključeval pogodbe o opravljanju storitev, osebje in avtobuse za opravljanje minimalnih storitev lokalnega javnega prevoza. Dežela Kampanija je za nadaljevanje storitve lokalnega javnega prevoza opravljanje storitve zaupala družbi AIR Campania, ki je v njeni delni lasti. Ta družba je od družbe Scai pridobila sredstva, potrebna za opravljanje storitve.
19
Zoper družbe Buonotourist, Buonotourist TPL in Autolinee Buonotourist TPL je bil v obdobju 2018–2020 uveden stečajni postopek.
20
Dežela Kampanija je po neuspešnem poskusu izterjave državne pomoči, na katero se nanaša sklep Komisije z dne 19. januarja 2015, od družb Buonotourist, Buonotourist TPL in Autolinee Buonotourist TPL z uredbo z dne 7. februarja 2023 družbi Scai odredila vračilo te pomoči, pri čemer je to utemeljila z obstojem gospodarske kontinuitete med družbo Buonotourist in družbo Scai (v nadaljevanju: nalog za vračilo).
21
Družba Scai je zoper nalog za vračilo vložila tožbo pri Tribunale amministrativo regionale della Campania (deželno upravno sodišče Kampanije, Italija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer se je sklicevala zlasti na kršitev členov 108, 109 in 288 PDEU, kršitev člena 48 zakona št. 234/2012, prekoračitev pooblastil in kršitev obvestila o vračilu.
22
Družba Scai je v utemeljitev tožbe najprej navedla, da je dežela Kampanija s tem, da je izdala nalog za vračilo, nezakonito izvajala pristojnosti, podeljene Komisiji. Medtem ko je bil namreč po mnenju družbe Scai sklep Komisije z dne 19. januarja 2015 naslovljen na točno določeni naslovnici, in sicer na Italijansko republiko in družbo Buonotourist, naj bi dežela Kampanija razširila njegovo področje uporabe, s čimer naj bi kršila člen 288 PDEU in obvestilo o vračilu.
23
Družba Scai je dodala, da je bil s tem nalog za vračilo sprejet na podlagi postopka, ki je potekal pred Komisijo in v katerem ni sodelovala. Poleg tega je menila, da ji je bila odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva, saj naj ne bila upravičena pri Splošnem sodišču vložiti tožbo zoper sklep Komisije z dne 19. januarja 2015, ker ta ni bil naslovljen nanjo. Poudarja, da se ni mogla izreči niti o obstoju pomoči iz postopka v glavni stvari, niti o združljivosti te pomoči z notranjim trgom, niti o zakonitosti razširitve naloga za vračilo.
24
Dalje, družba Scai je zavrnila obstoj gospodarske kontinuitete med njo in družbo Autolinee Buonotourist TPL, saj po njenem mnenju o taki kontinuiteti ni mogoče sklepati iz okoliščine, da ji je zadnjenavedena družba dala v najem del dejavnosti.
25
Družba Scai je izpodbijala tudi stališče, da je s pogodbo o poslovnem najemu pridobila protikonkurenčno prednost, saj naj ne bi bilo mogoče ugotoviti nobenega nakupa blaga ali storitev pod ugodnejšimi pogoji od tistih na trgu. Natančneje, najem dela dejavnosti družbe Autolinee Buonotourist TPL, ki je prenehal že v letu 2021, naj bi bil ob upoštevanju omejenega predmeta najemne pogodbe sklenjen za razumno nadomestilo, družba Scai pa naj ob prenehanju pogodbe ne bi obdržala nobenega stvarnega ali nestvarnega premoženja najemodajalca.
26
Dežela Kampanija pred predložitvenim sodiščem v obrambo trdi, da je bila pristojna za izdajo naloga za vračilo proti tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, saj so obstajali objektivni in subjektivni indici, ki so dokazovali obstoj gospodarske kontinuitete med prej zadevnima družbama in družbo Scai, kot naj bi izhajalo iz njenih izmenjav s Komisijo. Družba Scai naj bi namreč na podlagi pogodbe o poslovnem najemu pridobila pravico do uporabe vseh opredmetenih in neopredmetenih sredstev, potrebnih za opravljanje dejavnosti družbe, ki je prvotno prejela pomoč, ter opcijsko in predkupno pravico, ki naj bi ji pod nekaterimi pogoji zagotavljala prednost v primeru prodaje družbe Autolinee Buonotourist TPL.
27
Dežela Kampanija je pojasnila, da ima pravico razširiti subjektivni obseg sklepa Komisije z dne 19. januarja 2015, saj iz člena 48(2) in (3) zakona št. 234/2012 izhaja, da minister, pristojen za to področje, ali pristojni teritorialni organ po sklepu Komisije o vračilu po potrebi določi osebe, ki morajo vrniti pomoč.
28
Predložitveno sodišče se, na prvem mestu, sprašuje o združljivosti nacionalne zakonodaje, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki pristojnim nacionalnim organom omogoča, da kadar Komisija v sklepu o vračilu opredeli podjetje, ki mora vrniti zadevno pomoč, razširijo status prejemnika pomoči, ker obstaja gospodarska kontinuiteta med tem podjetjem, opredeljenim v sklepu o vračilu, in podjetjem, za katero se ta razširitev uporabi, s členoma 108 in 288 PDEU ter Uredbo 2015/1589. Taka nacionalna zakonodaja naj bi namreč posegala v pristojnosti Komisije, kot jih določa pravo Unije, saj naj bi se v primeru, v katerem ta institucija sklep o vračilu naslovi na določenega naslovnika, le navedena institucija lahko odločila o morebitni razširitvi, ki je utemeljena z gospodarsko kontinuiteto.
29
Predložitveno sodišče dodaja, da če bi bilo sprejetje odločitve o razširitvi prepuščeno nacionalnim organom, kadar bi Komisija natančno opredelila naslovnika odločbe o vračilu, bi ta možnost presegala zgolj izvršitev sklepov Komisije, tako da bi nacionalno sodišče, ki je pristojno za nadzor nad zakonitostjo nacionalnega akta o vračilu, posredno opravilo nadzor nad vprašanji, ki spadajo v izključno pristojnost Komisije.
30
Po navedbah predložitvenega sodišča so se sodbe Sodišča do zdaj nanašale na načelo gospodarske kontinuitete, ne pa na vprašanje, kateri organ je pristojen za presojo obstoja take gospodarske kontinuitete. Vendar se predložitveno sodišče sklicuje na nekatere sklepe, ki jih je sprejela Komisija in s katerimi je bil zaradi prenosa sredstev razširjen obseg upravičencev, in v zvezi s tem navaja, da ti sklepi kažejo na to, da je, kadar se o gospodarski kontinuiteti, kot v obravnavani zadevi, sklepa iz sporazuma o prenosu sredstev, ustrezen sklep o razširitvi vedno sprejela Komisija. Poleg tega predložitveno sodišče pojasnjuje, da se ne sprašuje, ali je pogoj gospodarske kontinuitete v obravnavani zadevi izpolnjen.
31
Predložitveno sodišče opozarja, da v obravnavani zadevi dejstvo, da je med pristojnim nacionalnim organom in Komisijo prišlo do izmenjave mnenj, ne pomeni, da je ta izvrševala svojo diskrecijsko pravico, saj naj te izmenjave ne bi imele oblike zavezujočih aktov, ampak zgolj obvestil, ki so bila poleg tega sestavljena iz dvoumnih izrazov, ki so kazali na potrebo po bolj poglobljeni preiskavi dejstev.
32
Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti nacionalne zakonodaje, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, s procesnimi jamstvi, določenimi v pravu Unije, zlasti z načelom kontradiktornosti in spoštovanjem pravice do obrambe, ki ju po njegovem mnenju določa člen 41 Listine, in s pravico do učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine. Navaja, da je družba Scai pred njim trdila, da so ji bila zaradi nespoštovanja pristojnosti Komisije odvzeta procesna jamstva, tako glede prvotnega sklepa Komisija kot ko se je obveznost vračila pomoči nanašala nanjo samo, saj je komunicirala le z nacionalnim organom. Predložitveno sodišče meni, da možnost stranke, ki je v položaju družbe Scai, da pred nacionalnim sodiščem izpodbija akte nacionalnega organa, ne zadostuje za to, da se zadevni osebi zagotovi spoštovanje procesnih jamstev, določenih s pravom Unije, in učinkovito sodno varstvo, ker bi to pomenilo odločanje o obstoju gospodarske kontinuitete, kar naj bi spadalo v izključno pristojnost Komisije.
33
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale della Campania (deželno upravno sodišče Kampanije) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali člena 108 in 288 PDEU ter člena 16 in 31 Uredbe 1589/2015 nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je člen 48 [zakona št. 234/2012], v skladu s katerim lahko nacionalni organ v fazi izvrševanja sklepa o vračilu razširi krog subjektov, ki morajo povrniti nezakonite pomoči, na podlagi presoje gospodarske kontinuitete med podjetji, pri čemer ta pristojnost ni izvzeta, potem ko je Komisija že določila neposredne naslovnike, s čimer se izključi pristojnost Komisije na področju državnih pomoči?
2.
Ali člena 263 in 288 PDEU, člena 41 in 47 Listine ter člena 16 in 31 Uredbe 1589/2015 nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je člen 48 zakona [št. 234/2012], na področju državnih pomoči, v delu, v katerem – pri čemer je določeno, da država v okviru izvajanja sklepa o vračilu po potrebi določi subjekte, zavezane vračilu – dovoljuje izvajanje sklepa tudi v zvezi s samostojnim subjektom, ki ga ni med naslovniki navedenega sklepa, ki ni sodeloval v postopku pred Komisijo, ki mu ni bil zagotovljen kontradiktoren postopek in ki posledično nima pravice pri Splošnem sodišču Evropske unije izpodbijati navedeni sklep?“
Vprašanji za predhodno odločanje
34
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 108 in člen 288, četrti odstavek, PDEU, člena 16 in 31 Uredbe 2015/1589 ter člena 41 in 47 Listine razlagati tako, da v položaju, v katerem je s sklepom Komisije odrejeno vračilo državne pomoči od prejemnika, ki ga opredeli Komisija, nasprotujejo nacionalni zakonodaji, na podlagi katere lahko pristojni nacionalni organi v okviru svoje naloge izvršitve tega sklepa odredijo vračilo te pomoči od drugega podjetja zaradi obstoja gospodarske kontinuitete med tem podjetjem in prejemnikom pomoči, opredeljenim v navedenem sklepu.
35
Na prvem mestu, navesti je treba, da člen 288, četrti odstavek, PDEU določa, da je sklep „v celoti zavezujoč“ in da je, če določa „tiste, na katere je naslovljen“, zavezujoč samo zanje.
36
Poleg tega iz člena 31 Uredbe 2015/1589 izhaja, da so sklepi o ugotovitvi nezdružljivosti priglašene pomoči z notranjim trgom („negativni sklepi“), sprejeti na podlagi člena 9(5) te uredbe, in sklepi, s katerimi je odrejeno vračilo pomoči, sprejeti na podlagi člena 16 navedene uredbe, naslovljeni na zadevno državo članico, kar izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P in C‑75/00 P, EU:C:2002:524, točke od 81 do 83).
37
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je v obravnavani zadevi sklep Komisije z dne 19. januarja 2015 naslovljen le na Italijansko republiko in da družba Buonotourist, ki je v tem sklepu navedena kot prejemnica zadevne državne pomoči, ni naslovnica tega sklepa.
38
Na drugem mestu, opozoriti je treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je država članica, ki je naslovnica sklepa, s katerim ji je naložena obveznost izterjati nezakonite pomoči, na podlagi člena 288 PDEU zavezana sprejeti vse ustrezne ukrepe, da zagotovi izvršitev tega sklepa (sodba z dne 15. septembra 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, točka 39 in navedena sodna praksa).
39
V zvezi s tem iz uvodne izjave 25 in člena 16(3), prvi stavek, Uredbe 2015/1589 izhaja, da se vračilo izvede nemudoma in v skladu s postopki, določenimi v nacionalni zakonodaji zadevne države članice, če ti omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje sklepa Komisije. Za to zadevne države članice v skladu s členom 16(3), zadnji stavek, te uredbe sprejmejo „vse potrebne ukrepe“, ki so jim na voljo v njihovih pravnih sistemih, vključno z začasnimi ukrepi, brez poseganja v pravo Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 20. maja 2010, Scott in Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, točka 28, in z dne 11. septembra 2014, Komisija/Nemčija, C‑527/12, EU:C:2014:2193, točka 38). Država članica mora doseči učinkovito izterjavo dolgovanih zneskov (sodba z dne 5. maja 2011, Komisija/Italija, C‑305/09, EU:C:2011:274, točka 27).
40
Poleg tega je v skladu s sodno prakso Sodišča glavni cilj vračila nezakonito izplačane državne pomoči odprava izkrivljanja konkurence, ki je bilo povzročeno s konkurenčno prednostjo, dodeljeno z nezakonito pomočjo, zato je treba tako pomoč izterjati od družbe, ki nadaljuje gospodarsko dejavnost podjetja, ki je prejelo to pomoč, če se ugotovi, da ima ta družba še naprej dejansko korist od konkurenčne prednosti, povezane s prejemanjem navedene pomoči (sodba z dne 7. marca 2018, SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, točki 104 in 106 ter navedena sodna praksa). Na to je opozorjeno tudi v točki 83, prvi stavek, obvestila o vračilu.
41
Preudarki, navedeni v točkah od 38 do 40 te sodbe, tako nasprotujejo razlagi člena 288 PDEU, v skladu s katero bi morale države članice državno pomoč, ki je bila s sklepom Komisije razglašena za nezakonito in nezdružljivo, izterjati le od prejemnika zadevne pomoči, navedenega v tem sklepu.
42
V zvezi s sklepom o vračilu, v katerem je, kot v obravnavani zadevi, natančno opredeljen prejemnik individualne pomoči, je treba namreč navesti, da ta opredelitev, kot poudarja Komisija v svojem stališču, ustreza le presoji položaja, opravljeni ob sprejetju tega sklepa, glede na informacije, ki jih ima ta institucija na voljo v tistem trenutku.
43
Zato je navedena opredelitev del opredelitve pomoči, na katero se nanaša sklep Komisije. Zadnjenavedenega sklepa torej ni mogoče razlagati tako, da zadevni državi članici preprečuje, da bi zadevno pomoč izterjala od drugega podjetja, če v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 40 te sodbe, to drugo podjetje nadaljuje gospodarsko dejavnost prejemnika pomoči in ohrani dejansko korist od konkurenčne prednosti, povezane s prejemanjem pomoči.
44
Lahko se namreč zgodi, da se konkurenčna prednost, povezana s prejemanjem individualne pomoči, prenese na drugo podjetje po tem, ko Komisija sprejme sklep o vračilu, na primer ob prenosu sredstev, kot je opozorjeno v točkah od 89 do 92 obvestila o vračilu.
45
V zvezi s primerom prenosa sredstev se gospodarska kontinuiteta med družbama, ki sta stranki prenosa, presoja glede na predmet prenosa – in sicer sredstva in obveznosti, ohranitev delovne sile, sredstva v paketu – na ceno prenosa, na identiteto delničarjev ali lastnikov prevzemnega podjetja in prvotnega podjetja, na čas prenosa – in sicer po začetku preiskave, začetku postopka ali končnem sklepu – in na ekonomske razloge za transakcijo (sodba z dne 7. marca 2018, SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, točka 108 in navedena sodna praksa).
46
Zato morajo nacionalni organi in sodišča v okviru svoje naloge zagotovitve vračila pomoči ter za zagotovitev polnega učinka sklepa Komisije o vračilu, v katerem je natančno opredeljen prejemnik pomoči, in učinkovite odprave izkrivljanja konkurence, povzročenega s konkurenčno prednostjo, povezano s prejetjem pomoči, opredeliti drugo podjetje, kot je tisto, ki je bilo opredeljeno v tem sklepu o vračilu, če je bila prednost, povezana z zadevno pomočjo, po izdaji navedenega sklepa o vračilu dejansko prenesena na to drugo podjetje.
47
Obstoj take obveznosti nacionalnih organov je potrjena z ustaljeno sodno prakso Sodišča, v kateri je opozorjeno, da imajo nacionalna sodišča in Komisija dopolnjujočo in različno vlogo (sodba z dne 7. decembra 2023, RegioJet in STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, točka 13), in da se lahko nacionalnim sodiščem na področju državnih pomoči predložijo spori, v katerih so ta sodišča dolžna razlagati in uporabljati pojem „pomoč“ iz člena 107(1) PDEU, niso pa pristojna za odločanje o združljivosti državne pomoči z notranjim trgom, saj je za to presojo izključno pristojna Komisija, ki deluje pod nadzorom sodišča Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 4. marca 2020, Buonotourist/Komisija, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, točka 90 in navedena sodna praksa).
48
V zvezi z dvomi predložitvenega sodišča o tem, ali imajo neformalna obvestila in navodila, ki so jih službe Komisije zagotovile nacionalnim organom za izvedbo analize gospodarske kontinuitete, naravo sklepa, je Sodišče razsodilo, da taka stališča ne spadajo med akte, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi Uredbe 2015/1589, in zanje ni mogoče šteti, da so za nacionalno sodišče zavezujoča. Predložitveno sodišče je vseeno pojasnilo, da glede na to, da so elementi v takih stališčih in mnenjih Komisije, za katere lahko zaprosi nacionalno sodišče, namenjeni olajšanju izpolnitve naloge nacionalnih organov v okviru takojšnje in učinkovite izvršitve sklepa o vračilu, in ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU mora nacionalno sodišče te elemente v okviru spora, o katerem odloča, upoštevati kot element presoje in svojo odločitev obrazložiti glede na vse listine iz spisa, ki mu je bil predložen (glej v tem smislu sodbo z dne 13. februarja 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, točke 26, 28 in 31).
49
Na tretjem mestu, glede na navedbe predložitvenega sodišča, povzete v točki 32 te sodbe, je treba v zvezi s členoma 41 in 47 Listine razlikovati med, na eni strani, možnostjo, da podjetje v položaju, kakršen je položaj tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, sodeluje v postopku, v katerem Komisija preuči državno pomoč, in po potrebi izpodbija sklep Komisije, s katerim je bila ta pomoč razglašena za nezakonito in nezdružljivo, in na drugi strani, možnostjo tega podjetja, da sodeluje v postopku pred nacionalnim organom, ki lahko pripelje do sklepa, s katerim se ugotovi obstoj gospodarske kontinuitete med navedenim podjetjem in prejemnikom pomoči, opredeljenim v sklepu Komisije, in s katerim se od istega podjetja zahteva vračilo zadevne pomoči, ter po potrebi možnostjo izpodbijanja tega nacionalnega sklepa.
50
Prvič, glede postopka pred Komisijo je treba ugotoviti, da je postopek nadzora nad državnimi pomočmi glede na svojo splošno sistematiko postopek, uveden proti državi članici, ki je glede na svoje obveznosti na podlagi prava Unije odgovorna za odobritev pomoči. V tem postopku zainteresirane stranke, ki niso zadevna država članica, same ne morejo zahtevati kontradiktorne razprave s Komisijo, kakršna je tista, ki je na voljo tej državi članici. Navedeni postopek ni postopek, uveden proti prejemniku ali prejemnikom pomoči, kar bi pomenilo, da se ta prejemnik ali ti prejemniki lahko sklicujejo na pravice, ki so tako obsežne kot pravica do obrambe kot taka (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točke od 73 do 75).
51
V zvezi s primerom, v katerem dejanski prejemnik pomoči, ki je kot tak določen v nacionalnem aktu o vračilu zaradi obstoja gospodarske kontinuitete s prejšnjim prejemnikom, ne bi bil upravičen vložiti ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU zoper sklep Komisije o razglasitvi te pomoči za nezakonito in nezdružljivo ter o odreditvi njenega vračila, je treba ugotoviti, da je takemu dejanskemu prejemniku vseeno zagotovljeno sodno varstvo na podlagi prava Unije.
52
Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je treba nadzor nacionalnega sodišča nad nacionalnim aktom o vračilu nezakonite in nezdružljive državne pomoči šteti zgolj za izraz pravice do učinkovitega sodnega varstva, določene v členu 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 20. maja 2010, Scott in Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, točka 25 in navedena sodna praksa).
53
V tem okviru lahko dejanski prejemnik pred nacionalnim sodiščem izpodbija tudi veljavnost sklepa Komisije, s katerim je bila pomoč razglašena za nezakonito in nezdružljivo, če ta dejanski prejemnik zoper ta sklep nedvomno ne bi bil upravičen vložiti direktne tožbe na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 17. februarja 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, točki 22 in 23 ter navedena sodna praksa, in z dne 25. julija 2018, Georgsmarienhütte in drugi, C‑135/16, EU:C:2018:582, točka 17 in navedena sodna praksa). Nacionalno sodišče sicer ni pristojno, da samo ugotovi neveljavnost takega sklepa, saj je le Sodišče pristojno za ugotovitev neveljavnosti aktov Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, točka 53 in navedena sodna praksa). Vendar mora nacionalno sodišče, če presodi, da so eden ali več razlogov za neveljavnost akta Unije, ki jih navajajo stranke oziroma na katere se glede na okoliščine primera pazi po uradni dolžnosti, utemeljenih, prekiniti odločanje in pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti, saj je to edino pristojno za ugotavljanje neveljavnosti akta Unije (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑538/11 P, EU:C:2013:625, točka 96 in navedena sodna praksa).
54
Drugič, v zvezi s spoštovanjem pravic dejanskega prejemnika pomoči v okviru postopka pred nacionalnim organom, ki lahko pripelje do sklepa o ugotovitvi obstoja gospodarske kontinuitete in odreditvi izterjave pomoči od tega dejanskega prejemnika, je treba najprej ugotoviti, da predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točke 32 te sodbe, izhaja iz premise, da ugotovitev obstoja gospodarske kontinuitete spada le v okvir diskrecijske pravice Komisije. Ta premisa pa je, kot je razvidno iz točk od 41 in 43 te sodbe, napačna.
55
Vsekakor iz besedila člena 41 Listine sicer res izhaja, da ta ni naslovljen na države članice (sodba z dne 17. julija 2014, YS in drugi, C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 67), vendar v skladu s sodno prakso Sodišča obveznost spoštovanja pravice naslovnikov sklepov, ki občutno posegajo v njihove interese, do obrambe načeloma velja tudi za organe držav članic, kadar ti sprejemajo ukrepe na področju uporabe prava Unije (sodba z dne 10. septembra 2013, G. in R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 35). Zato mora nacionalni organ, ki namerava sprejeti sklep o izterjavi pomoči, ki je bila razglašena za nezakonito, od dejanskega prejemnika te pomoči, zagotoviti spoštovanje pravice tega prejemnika do obrambe.
56
Poleg tega je iz točke 52 te sodbe razvidno, da mora imeti dejanski prejemnik pomoči možnost, da tak sklep predloži v nadzor nacionalnemu sodišču, ki v primeru, v katerem dvomi o razlagi prava Unije, lahko ali – odvisno od primera – mora pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU.
57
Glede na navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 108 in člen 288, četrti odstavek, PDEU, člena 16 in 31 Uredbe 2015/1589 ter člena 41 in 47 Listine razlagati tako, da v položaju, v katerem je s sklepom Komisije odrejeno vračilo državne pomoči od prejemnika, ki ga opredeli Komisija, ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, na podlagi katere lahko pristojni nacionalni organi v okviru svoje naloge izvršitve tega sklepa odredijo vračilo te pomoči od drugega podjetja zaradi obstoja gospodarske kontinuitete med tem podjetjem in prejemnikom pomoči, opredeljenim v navedenem sklepu.
Stroški
58
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
Člen 108 in člen 288, četrti odstavek, PDEU, člena 16 in 31 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] ter člena 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
v položaju, v katerem je s sklepom Evropske komisije odrejeno vračilo državne pomoči od prejemnika, ki ga opredeli Komisija, ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, na podlagi katere lahko pristojni nacionalni organi v okviru svoje naloge izvršitve tega sklepa odredijo vračilo te pomoči od drugega podjetja zaradi obstoja gospodarske kontinuitete med tem podjetjem in prejemnikom pomoči, opredeljenim v navedenem sklepu.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.