61999CC0392_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Με την παρούσα προσφυγή η Επιτροπή ζητεί να διαπιστωθεί ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 6, παράγραφος 2, 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ 13 και 17 της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986 (στο εξής: οδηγία 75/439 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101) καθώς και από τα άρθρα 10, πρώτο εδάφιο, και 249, παράγραφος 3, ΕΚ.
2. Οι αιτιάσεις της Επιτροπής αφορούν τη διαδικασία χορηγήσεως αδείας για ορισμένες επιχειρήσεις διαθέσεως χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, τους όρους για τη διάθεση καταλοίπων από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, τη διαδικασία ελέγχου των επιχειρήσεων διαθέσεως χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων καθώς και την υποχρέωση κοινοποιήσεως έναντι της Επιτροπής.
ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο
Α - Το κοινοτικό δίκαιο
Οδηγία 75/439
3. Η οδηγία 75/439 ρυθμίζει τη διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με στόχο την προστασία του περιβάλλοντος από τα επιβλαβή αποτελέσματα τα οποία προκαλούνται από την απόρριψη, την εναπόθεση και την επεξεργασία των ορυκτελαίων . Προς επίτευξη του σκοπού αυτού τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα, σύμφωνα με τα άρθρα 2 έως 4 της οδηγίας αυτής στην αρχική της μορφή, να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την εξασφάλιση της αβλαβούς συλλογής και διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και να μεριμνούν ώστε να πραγματοποιηθεί, όσο είναι δυνατόν, η διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναχρησιμοποίηση.
4. Η οδηγία 75/439 τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, που έχει ως κύριο στόχο να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, λόγω της εξοικονόμησης ενέργειας που μπορεί με τον τρόπο αυτόν να προκύψει.
5. Με την οδηγία 87/101 αντικαταστάθηκαν πλήρως με νέες διατάξεις τα άρθρα 1 έως 6 της αρχικής μορφής της οδηγίας 75/439.
6. Το άρθρο 6 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, έχει πλέον ως εξής:
«1. Για την τήρηση των μέτρων που λαμβάνονται δυνάμει του άρθρου 4, κάθε επιχείρηση που αναλαμβάνει τη διάθεση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων πρέπει να λαμβάνει σχετική άδεια. Η άδεια αυτή χορηγείται, εφόσον χρειάζεται, μετά από εξέταση των εγκαταστάσεων.
2. Με την επιφύλαξη των απαιτήσεων που προβλέπονται από τις εθνικές και κοινοτικές διατάξεις που αποβλέπουν σε στόχο διαφορετικό από τον στόχο της παρούσας οδηγίας, η άδεια χορηγείται στις επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα μόνον εφόσον η αρμόδια αρχή βεβαιωθεί ότι έχουν ληφθεί όλα τα κατάλληλα μέτρα προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος, καθώς και ότι χρησιμοποιήθηκε η τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία, όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος.»
7. Το άρθρο 8, παράγραφος 2 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101 έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν επί πλέον ότι:
α) τα κατάλοιπα καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων διατίθενται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ· [...]»
8. Το άρθρο 13 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, προβλέπει τα εξής:
«1. Οι προβλεπόμενες του άρθρου 6 επιχειρήσεις ελέγχονται περιοδικά από το κράτος μέλος ιδίως ως προς τη συμμόρφωσή τους προς τους όρους της άδειας.
2. Οι αρμόδιες αρχές εξετάζουν την εξέλιξη της τεχνολογίας ή/και του περιβάλλοντος προκειμένου να αναθεωρηθεί, εάν χρειάζεται, η άδεια που έχει χορηγηθεί σε μία επιχείρηση σύμφωνα με την παρούσα οδηγία.»
9. Το άρθρο 17 της οδηγίας 75/439 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101 έχει ως εξής:
«Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει περιοδικά στην Επιτροπή τις τεχνικές του γνώσεις και την εμπειρία και τα αποτελέσματα τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των μέτρων τα οποία ελήφθησαν δυνάμει της παρούσης οδηγίας.
[...]»
Οδηγίες σχετιζόμενες με το άρθρο 8, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101
10. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, παραπέμπει στο άρθρο 9 της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1978, περί των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων .
11. Η οδηγία 78/319 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από την οδηγία 91/689/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για τα επικίνδυνα απόβλητα, με ισχύ από 27 Ιουνίου 1995 (στο εξής: οδηγία 91/689).
12. Το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 είχε ως εξής:
«1. Οι εγκαταστάσεις, βιομηχανίες ή επιχειρήσεις που εξασφαλίζουν την αποθήκευση, την επεξεργασία ή/και την εναπόθεση των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων οφείλουν να λάβουν άδεια που χορηγείται από τις αρμόδιες αρχές. Τα απόβλητα αυτά δεν δύνανται να αποθηκευθούν, να υποβληθούν σε επεξεργασία ή/και να εναποτεθούν παρά μόνον από εγκαταστάσεις, βιομηχανίες ή επιχειρήσεις που έχουν λάβει τέτοια άδεια. Οι επιχειρήσεις που εξασφαλίζουν τη μεταφορά των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων πρέπει να ελέγχονται από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.
2. Η άδεια που προβλέπεται στην παράγραφο 1 αφορά ιδίως:
- τους τύπους και ποσότητες των αποβλήτων
- τις τεχνικές προδιαγραφές
- τις προφυλάξεις που πρέπει να ληφθούν
- τον(τους) χώρο(ους) διαθέσεως
- τις μεθόδους διαθέσεως.
Η άδεια αυτή είναι δυνατόν εκτός των άλλων να επιβάλλει, όταν το ζητήσουν οι αρμόδιες αρχές, τη υποβολή ακριβών ενδείξεων.
3. Οι άδειες είναι δυνατόν να χορηγούνται για καθορισμένη διάρκεια, να ανανεώνονται και να συνοδεύοναι από όρους και υποχρεώσεις.»
13. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 91/689 ορίζει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη της παρούσας οδηγίας, η οδηγία 75/442/ΕΟΚ ισχύει για τα επικίνδυνα απόβλητα.»
14. Η οδηγία 75/442/ΕΟΚ είναι η οδηγία του Συμβουλίου της 15ης Ιουλίου 19975 περί των στερεών αποβλήτων . Τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 18ης Μαρτίου 1991 (στο εξής: οδηγία 75/442 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156).
15. Το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 έχει ως εξής:
«1. Για την εφαρμογή των άρθρων 4, 5 και 7, κάθε εγκατάσταση ή επιχείρηση που διεξάγει τις εργασίες που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ Α πρέπει να διαθέτει άδεια της αναφερόμενης στο άρθρο 6 αρμόδιας αρχής.
Η άδεια αυτή αφορά, ιδίως:
- τους τύπους και τις ποσότητες αποβλήτων,
- τις τεχνικές προδιαγραφές,
- τις ληπτέες προφυλάξεις στον τομέα της ασφάλειας,
- τον τόπο διάθεσης των αποβλήτων,
- τη μέθοδο επεξεργασίας.
2. Οι άδειες αυτές μπορούν να χορηγούνται για καθορισμένη διάρκεια, μπορούν να ανανεώνονται και να συνοδεύονται από όρους και υποχρεώσεις - ή είναι δυνατόν να απορρίπτονται, ιδίως όταν η προτεινόμενη μέθοδος διάθεσης είναι απαράδεκτη από την άποψη της προστασίας του περιβάλλοντος.»
Β - Το εθνικό δίκαιο
16. Διατάξεις που αφορούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια:
- Decreto - Lei αριθ. 88/91, της 23ης Φεβρουαρίου 1991 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 88/91), σύμφωνα με το άρθρο 1 του οποίου η οδηγία 87/101 μεταφέρθηκε στην εθνική ένομη τάξη
- Regulamento (Κανονισμός) για την άδεια συλλογής, αποθήκευσης, προεπεξεργασίας, αναγέννησης, επαναξιοποίησης, καύσης και αποτέφρωσης χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (στο εξής: κανονισμός για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που προσετέθη στην υπουργική απόφαση 240/92), που εγκρίθηκε με - και προσετέθη στην - Portaria αριθ. 240/92 (στο εξής: υπουργική απόφαση 240/92) της 25ης Μαρτίου 1992, με την οποία ρυθμίστηκε, όπως προβλεπόταν στο νομοθετικό διάταγμα 88/91 (άρθρο 8), η χορήγηση αδείας για δραστηριότητες που αφορούν τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια
17. Διατάξεις του βιομηχανικού δικαίου:
- Decreto - Lei αριθ. 109/91 της 15ης Μαρτίου 1991 για την άσκηση βιομηχανικής δραστηριότητας, όπως τροποποιήθηκε με το Decreto - Lei αριθ. 282/93 της 17ης Αυγούστου 1993 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 109/91)
- Portatia αριθ. 314/94 της 24ης Μαΐου 1994 (στο εξής: υπουργική απόφαση 314/94) για το περιεχόμενο αιτήσεων για την ίδρυση βιομηχανικών εγκαταστάσεων
18. Διατάξεις περί αποβλήτων:
- Decreto - Lei αριθ. 239/97 της 9ης Σεπτεμβρίου 1997 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 239/97) για τη μεταφορά, αποθήκευση, επεξεργασία, αξιοποίηση και διάθεση αποβλήτων
- Portaria αριθ. 961/98 της 10 Νοεμβρίου 1998 (στο εξής: υπουργική απόφαση 961/98), με την οποία καθορίστηκαν, βάσει των άρθρων 9 και 10 νομοθετικού διατάγματος 239/97, οι όροι για τη χορήγηση αδείας για την αποθήκευση, επεξεργασία, αξιοποίηση και διάθεση αποβλήτων.
19. Δίκαιο για την οργάνωση στον τομέα του περιβάλλοντος:
- Decreto -Lei αριθ. 189/93 της 24ης Μαΐου 1993 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 189/93) για την ίδρυση γενικής διευθύνσεως περιβάλλοντος
- Decreto - Lei αριθ. 549/99 της 14ης Δεκεμβρίου 1999 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 549/99) για την οργάνωση γενικής επιθεωρήσεως περιβάλλοντος
- Decreto - Lei αριθ. 236/97 της 3ης Σεπτεμβρίου 1997 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 236/97) για την ίδρυση του ινστιτούτου αποβλήτων
ΙΙΙ - Πραγματικά περιστατικά, προκαταρκτική διαδικασία και διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
20. Η οδηγία 75/439 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101 έπρεπε να μεταφερθεί από τα κράτη μέλη στο εσωτερικό τους δίκαιο μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1990.
21. Με τα έγγραφά της της 8ης Μαρτίου 1991, 13ης Απριλίου 1992, 11ης Δεκεμβρίου 1992 και 18ης Απριλίου 1994, η Πορτογαλική Κυβέρνηση ενημέρωσε την Επιτροπή ότι η οδηγία 87/101 μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο με το Decreto - Lei αριθ. 88/91 της 23ης Φεβρουαρίου 1991, την Portaria αριθ. 240/92 της 25ης Μαρτίου 1992 και αριθ. 1028/92 της 5ης Νοεμβρίου 1992 καθώς και την Despacho conjunto dos Ministérios da Indústria e do Ambiente e Recursos Naturias της 26ης Απριλίου 1993.
22. Δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε την άποψη ότι η οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, δεν μεταφέρθηκε ορθώς με τις διατάξεις αυτές στο εσωτερικό δίκαιο, απηύθυνε στην Πορτογαλική Κυβέρνηση, στις 4 Ιουλίου 1994, έγγραφο οχλήσεως καλώντας την να λάβει θέση εντός δύο μηνών.
23. Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι η απάντηση της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, της 26ης Οκτωβρίου 1994, δεν διέλυσε τις υπόνοιες για παραβίαση της Συνθήκης, απηύθυνε στις 27 Νοεμβρίου 1997 στην Πορτογαλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη, υποστηρίζοντας ότι έλαβαν χώρα περισσότερες παραβάσεις της οδηγίας 75/439, όπως αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, και κάλεσε την Πορτογαλική Δημοκρατία να λάβει τα απαραίτητα μέτρα εντός δύο μηνών, δηλαδή έως στις 27 Ιανουαρίου 1998. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση απάντησε με έγγραφο της 25ης Φεβρουαρίου 1998.
24. Η Επιτροπή, καταλήγοντας στην άποψη ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις της, άσκησε, σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ, προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, με δικόγραφο της 8ης Οκτωβρίου 1999, που πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 13 Οκτωβρίου 1999.
25. Η Επιτροπή ζητεί
1) να διαπιστωθεί ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία,
- παραλείποντας να θεσπίσει τις διατάξεις σύμφωνα με τις οποίες η αρμόδια αρχή βεβαιώνεται ότι έχουν ληφθεί όλα τα κατάλληλα μέτρα προστασίας της υγείας κατά τη χρήση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων και ότι χρησιμοποιήθηκε η τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία, όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος, κατά την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και τη χρήση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων, πριν χορηγήσει την άδεια στις επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα,
- παραλείποντας να ορίσει ότι τα κατάλοιπα καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων διατίθενται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ και, μετά τις 27 Ιουνίου 1995, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ, το οποίο, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ, αντικατέστησε, βάσει της οδηγίας 91/689/ΕΟΚ, το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319,
- παραλείποντας να λάβει μέτρα τόσο για τον περιοδικό έλεγχο των επιχειρήσεων που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα, όσο και για την παρακολούθηση της εξελίξεως της τεχνολογίας ή/και του περιβάλλοντος, προκειμένου να αναθεωρηθεί, εάν χρειάζεται, η άδεια που έχει χορηγηθεί στις επιχειρήσεις αυτές,
- παραλείποντας να κοινοποιήσει στην Επιτροπή πληροφορίες σχετικά με τις τεχνικές της γνώσεις και την εμπειρία και τα αποτελέσματα που προέκυψαν από την εφαρμογή των διατάξεων που θεσπίστηκαν βάσει της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ άρθρο 13 και άρθρο 17 της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ, καθώς και από τα άρθρα 10 και 249, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ·
2) να καταδικαστεί η Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
IV - Εξέταση των λόγων προσφυγής που προβάλλει η Επιτροπή
Α - Πρώτος λόγος προσφυγής
26. Με τον πρώτο λόγο προσφυγής η Επιτροπή αιτιάται την Πορτογαλική Δημοκρατία ότι δεν θέσπισε τις διατάξεις που εξασφαλίζουν ότι οι επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα λαμβάνουν άδεια μόνον εφόσον πληρούνται τα αναφερόμενα στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, κριτήρια, δηλαδή η προστασία της υγείας και χρησιμοποίηση της τελειότερης διαθέσιμης τεχνολογίας, όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος .
1. Ισχυρισμοί των διαδίκων
Επί της εξασφαλίσεως της προστασίας της υγείας
27. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η άδεια που πρέπει να χορηγηθεί από τις αρμόδιες εθνικές αρχές στις επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα πρέπει αναγκαστικά να εξαρτάται από την εξασφάλιση της προστασίας της υγείας. Για λόγους ασφάλειας δικαίου θα πρέπει η σχετική ρύθμιση για τη χορήγηση της αδείας να είναι σαφής και ορισμένη, ώστε να συνειδητοποιούν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις ότι η προστασία της υγείας αποτελεί όρο για τη χορήγηση της αδείας.
28. Η Επιτροπή διαπιστώνει περαιτέρω ότι δεν της έχει καταστεί σαφές ποιες από τις διάφορες διατάξεις που επικαλέσθηκε η Πορτογαλική Κυβέρνηση εφαρμόζονται για τη χορήγηση αδείας σε επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα.
29. Το τμήμα VI του συνημμένου στην υπουργική απόφαση 240/92 κανονισμού για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια περιορίζεται μόνο στο να απαγορεύει τη χρησιμοποίηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων στη βιομηχανία τροφίμων και είναι, συνεπώς, ανεπαρκές.
30. Όσον αφορά τις γενικές διατάξεις του βιομηχανικού δικαίου που επικαλείται η Πορτογαλική Κυβέρνηση, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η υπουργική απόφαση 961/98 προβλέπει βέβαια αντίστοιχα στοιχεία για την αίτηση περί χορηγήσεως αδείας, η απόφαση όμως αυτή τέθηκε σε ισχύ το πρώτον μετά την πάροδο της προθεσμίας που προέβλεπε η αιτιολογημένη γνώμη και, συνεπώς, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη στην παρούσα διαδικασία λόγω παραβάσεως.
31. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν προϋποθέτει κατ' ανάγκη τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της σε ρητή και ειδική νομική διάταξη και μπορεί να αρκεί ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και συγκεκριμένο .
32. Κατά την άποψη της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, χρήσιμο είναι ιδίως να περιέχει πράγματι η αίτηση περί χορηγήσεως αδείας για τη χρησιμοποίηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων τα απαραίτητα στοιχεία, ώστε να είναι δυνατόν η αρμόδια αρχή να διαπιστώσει κατά πόσον εξασφαλίζεται η προστασία της υγείας, χωρίς να είναι απαραίτητη μία ρητώς προβλεπόμενη ειδική περιγραφή.
33. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση παραδέχεται ότι η προστασία της υγείας δεν ελήφθη ρητώς υπόψη στο τμήμα VI του συνημμένου στην υπουργική απόφαση 240/92 κανονισμού για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια. Οι επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα υπάγονται όμως, σε κάθε περίπτωση, στους γενικούς κανόνες για την άσκηση βιομηχανικής δραστηριότητας. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικά την υποχρέωση των ασκούντων βιομηχανική δραστηριότητα να ασκούν τη δραστηριότητά τους κατά τρόπον ώστε να λαμβάνονται ιδίως μέτρα για την αποφυγή και τη μείωση των κινδύνων που διατρέχουν τα πρόσωπα .
34. Εκτός αυτού το βιομηχανικό δίκαιο προβλέπει ότι η αίτηση που πρέπει να υποβληθεί στην αρμόδια για τη χορήγηση της άδειας αρχή πρέπει, σύμφωνα με τους εφαρμοστέους κανόνες, να περιέχει μελέτη για τις επιπτώσεις στο περιβάλλον και ότι η αρμόδια για τη χορήγηση της αδείας αρχή πρέπει να προβεί σε ακρόαση επαγγελματικών οργανισμών μεταξύ άλλων επί ζητημάτων που αφορούν την υγεία. Οι απόψεις και οι όροι που διατυπώνουν οι οργανισμοί αυτοί πρέπει υποχρεωτικά να περιληφθούν στην άδεια. Τέλος, οι διατάξεις του βιομηχανικού δικαίου προβλέπουν ότι σε περίπτωση σοβαρού κινδύνου για την υγεία οι αρμόδιες αρχές πρέπει να λάβουν αμέσως τα αντίστοιχα συντηρητικά μέτρα .
35. Η Ποτρογαλική Κυβέρνηση επικαλείται περαιτέρω μία διάταξη που προβλέπει την υποβολή μελέτης κινδύνου καθώς και την υπουργική απόφαση 961/98 που εξαρτά την αποθήκευση, επεξεργασία, αξιοποίηση και διάθεση των αποβλήτων από προηγούμενη άδεια του Υπουργού Περιβάλλοντος. Η αίτηση για τη χορήγηση της αδείας αυτής πρέπει να περιέχει και στοιχεία που εξασφαλίζουν τη λήψη κατάλληλων μέτρων για την προστασία της υγείας.
Επί της χρησιμοποιήσεως της τελειότερης διαθέσιμης τεχνολογίας
36. Κατά την άποψη της Επιτροπής, οι εθνικές ρυθμίσεις που επικαλείται η Πορτογαλία δεν εξασφαλίζουν ότι η χρησιμοποίηση της τελειότερης διαθέσιμης τεχνολογίας αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση αδείας για την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και τη χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων. Εξάλλου, οι αναφερθείσες εθνικές διατάξεις είναι διεσπαρμένες και ασαφείς, με αποτέλεσμα να μην επιτυγχάνεται επαρκής ασφάλεια δικαίου.
37. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση στηρίζεται κατ' αρχάς, όσον αφορά τις επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, κυρίως σε ρυθμίσεις του πορτογαλικού κανονισμού για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια: σύμφωνα με αυτές πρέπει, αφενός, το συνημμένο στην αίτηση για τη χορήγηση αδείας σχέδιο εγκαταστάσεως να περιέχει λεπτομερή περιγραφή της επαγγελματικής δραστηριότητας με εξειδίκευση της τεχνικής διαδικασίας, από την οποία να μπορεί η αρμόδια για τη χορήγηση της αδείας αρχή να διαπιστώσει αν πράγματι προβλέπεται η χρησιμοποίηση της τελειότερης διαθέσιμης τεχνολογίας. Αφετέρου, η αίτηση πρέπει να διαβιβάζεται και στο ινστιτούτο αποβλήτων για να διατυπώσει τη γνώμη του . Το ινστιτούτο είναι υποχρεωμένο να προσέξει το κριτήριο που αφορά την τεχνολογία. Ο σκοπός είναι η αποφυγή ή μείωση του ζημιογόνου χαρακτήρα των αποβλήτων, ιδίως με την επαναξιοποίησή του και την προσαρμογή της παραγωγικής διαδικασίας μέσω των «καταλλήλων τεχνολογιών» .
38. Πέραν αυτού, η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλείται και πάλι διατάξεις του βιομηχανικού δικαίου που ισχύουν για όλες τις επιχειρήσεις, επομένως και για τις εν προκειμένω επιχειρήσεις. Επικαλείται ιδίως τη διάταξη σύμφωνα με την οποία η βιομηχανική δραστηριότητα πρέπει να ασκείται «λαμβανομένου υπόψη του σταδίου εξελίξεως της τεχνολογίας» . Εξάλλου, απαιτείται η υποβολή μελέτης κινδύνου, που πρέπει να επισυναφθεί στα σχέδια εγκαταστάσεως και να περιλαμβάνει «την επιλογή τεχνολογιών, που επιτρέπουν την αποφυγή ή τον περιορισμό της χρησιμοποιήσεως επικινδύνων συσκευών προϊόντων» .
2. Αξιολόγηση
39. Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 6 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, κάθε επιχείρηση που αναλαμβάνει τη διάθεση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων πρέπει να λαμβάνει σχετική άδεια η οποία χορηγείται, εφόσον χρειάζεται, μετά από εξέταση των εγκαταστάσεων. Για τις επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα, το άρθρο 6, παράγραφος 2, προβλέπει ειδικούς όρους για τη χορήγηση αδείας, και συγκεκριμένα ότι «η άδεια χορηγείται» στις επιχειρήσεις αυτές «μόνον εφόσον η αρμόδια αρχή βεβαιωθεί ότι έχουν ληφθεί όλα τα κατάλληλα μέτρα προστασίας της υγείας και του περιβάλλοντος, καθώς και ότι χρησιμοποιήθηκε η τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία, όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος».
40. Αυτό σημαίνει ότι η διαδικασία για τη χορήγηση της αδείας κατά το εθνικό δίκαιο πρέπει να είναι διαμορφωμένη κατά τρόπο ώστε μία επιχείρηση που προβαίνει σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιεί χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα να μπορεί να λάβει άδεια από την αρμόδια αρχή μόνον εάν έχει λάβει τα απαραίτητα μέτρα· πρόκειται, συνεπώς, για ουσιαστική προϋπόθεση χορηγήσεως αδείας.
41. Εθνικές διατάξεις που απαιτούν να περιλαμβάνει η αίτηση για τη χορήγηση αδείας αντίστοιχα έγγραφα και πληροφορίες επιτρέπουν βέβαια στις αρχές τη διαπίστωση του κατά πόσον ελήφθησαν τα οικεία μέτρα ή όχι, δεν προσδιορίζουν όμως - όπως απαιτεί η οδηγία - ότι η εξασφάλιση της λήψεως των μέτρων αυτών αποτελεί όρο για τη χορήγηση της αδείας.
42. Η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 2, στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να εξεταστεί πρώτα ως προς την προϋπόθεση χορηγήσεως της αδείας που αναφέρεται στην προστασία της υγείας.
43. Οι επικαλούμενες σχετικά από την Ποτρογαλική Κυβέρνηση διατάξεις του βιομηχανικού δικαίου περιέχουν τη γενική υποχρέωση ιδιαίτερης μέριμνας, κατά την άσκηση βιομηχανικής δραστηριότητας, για την ασφάλεια των προσώπων και αποφυγή των αντίστοιχων κινδύνων. Έτσι όμως δεν εξασφαλίζεται ότι λαμβάνουν την άδεια μόνον οι επιχειρήσεις που έχουν λάβει όλα τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία της υγείας.
44. Επίσης, τα προβλεπόμενα από το βιομηχανικό δίκαιο συντηρητικά μέτρα επιτρέπουν μεν στις αρχές να αντιδράσουν σε επικίνδυνες καταστάσεις που παρουσιάζονται κατά τη λειτουργία μιας επιχειρήσεως, δεν αφορούν όμως τη διαδικασία χορηγήσεως της άδειας που προηγείται της θέσεως σε λειτουργία μιας επιχειρήσεως.
45. Η μελέτη κινδύνου και η μελέτη για τις επιπτώσεις του περιβάλλοντος αποτελούν τμήματα της αιτήσεως για τη χορήγηση αδείας· δημιουργούν βέβαια έτσι ένα έρεισμα για την κρίση σχετικά με τη χορήγηση της αδείας, δεν εξασφαλίζουν όμως ούτε αυτές ότι πληρούται οπωσδήποτε ο όρος για τη χορήγηση αδείας. Το τελευταίο δεν επιτυγχάνεται ούτε με την υποχρέωση ακροάσεως ορισμένων οργανισμών για ζητήματα της υγείας και τη δυνατότητά τους να διατυπώσουν απόψεις.
46. Όσον αφορά τέλος την υπουργική απόφαση 961/98, αρκεί η διαπίστωση ότι κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου η ύπαρξη παραβιάσεως της Συνθήκης πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή διαμορφώθηκε κατά τη λήξη της προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη . Η Πορτογαλία δεν αμφισβήτησε ότι η υπουργική απόφαση 961/98 εκδόθηκε μόλις στις 10 Νοεμβρίου 1998, δηλαδή εκτός της προαναφερθείσας προθεσμίας, που έληξε στις 27 Ιανουαρίου 1998, με αποτέλεσμα, όπως ορθά παρατήρησε η Επιτροπή, να μην πρέπει να ληφθεί υπόψη η ρύθμιση αυτή στην παρούσα διαδικασία.
47. Καμία από τις διατάξεις που επικαλέσθηκε η Πορτογαλία δεν ορίζει, συνεπώς, ότι, όπως απαιτεί το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, η χορήγηση της αδείας για επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα εξαρτάται υποχρεωτικά από το κατά πόσον ο αιτών έλαβε όλα τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία της υγείας.
48. Δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της αδείας, που αφορούν την απαίτηση να χρησιμοποιηθεί η τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία, ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της οδηγίας.
49. Οι πρόσφατες διατάξεις που αναφέρονται στην αίτηση για τη χορήγηση αδείας, οι οποίες αφορούν συγκεκριμένα μια μελέτη κινδύνου και - για επιχειρήσεις, που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων - αφορούν τα σχέδια εγκαταστάσεων, παρέχουν βέβαια απαραίτητες πληροφορίες για τον έλεγχο της αιτήσεως, δεν εξασφαλίζουν όμως από μόνες τους ότι η χρησιμοποίηση της «τελειότερης διαθέσιμης τεχνολογίας» αποτελεί πράγματι προϋπόθεση για τη χορήγηση της αδείας.
50. Κάτι τέτοιο δεν προκύπτει ούτε από το δικαίωμα του ινστιτούτου αποβλήτων να λάβει θέση επί της αιτήσεως για τη χορήγηση αδείας, δεδομένου ότι δεν υποστηρίχθηκε ότι η άποψή του είναι δεσμευτική, και γίνεται γενικά μόνο λόγος κατά τον καθορισμό των στόχων για «κατάλληλες τεχνολογίες» και όχι για την «τελειότερη διαθέσιμη» τεχνολογία.
51. Τέλος ούτε το γεγονός ότι, σύμφωνα με το γενικό βιομηχανικό δίκαιο, υπάρχει η υποχρέωση να ασκείται η βιομηχανική δραστηριότητα λαμβανομένου υπόψη του σταδίου εξελίξεως της τεχνολογίας, εξασφαλίζει ότι η άδεια για την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή τη χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων δίδεται στις επιχειρήσεις μόνον εφόσον χρησιμοποιούν την τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία ακόμα όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος.
52. Ο πρώτος λόγος προσφυγής της Επιτροπής είναι συνεπώς, βάσιμος.
Β - Δεύτερος λόγος προσφυγής
1. Ισχυρισμοί των διαδίκων
53. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Πορτογαλία παρέλειψε, αντίθετα προς τα οριζόμενα στο άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, να ορίσει ότι τα κατάλοιπα καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων διατίθενται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας 75/442, περί αποβλήτων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, που αντικατέστησε από τις 27 Ιουνίου 1995 το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319.
54. Η περιεχόμενη στο άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ παραπομπή στο άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 περί των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων έχει, χωρίς ειδικότερη παραπομπή, μετά την κατάργηση της οδηγίας αυτής από την οδηγία 91/689 για τα επικίνδυνα απόβλητα, την έννοια της παραπομπής στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, περί αποβλήτων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156.
55. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 91/689, η οδηγία 75/442, περί αποβλήτων, ισχύει για τα επικίνδυνα απόβλητα με την επιφύλαξη της οδηγίας 91/689. Δεδομένου ότι η οδηγία 91/689 δεν περιέχει αντίθετη ειδική διάταξη, ισχύει ιδίως το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, και για τα επικίνδυνα απόβλητα. Το άρθρο αυτό εξαρτά τη διάθεση των καταλοίπων από την καύση ή χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων από προηγούμενη άδεια της αρμόδιας αρχής και καθορίζει τους όρους για τη χορήγηση της αδείας αυτής.
56. Από τη σύγκριση των κειμένων του άρθρου 9 της οδηγίας 78/319 και του άρθρου 9 της οδηγίας 75/442 όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 προκύπτει ότι τα άρθρα αυτά είναι ως προς τα ουσιώδη σημεία τους αντίστοιχα. Υπό τις συνθήκες αυτές επιτρέπεται στην Επιτροπή, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, να αναφερθεί στην οδηγία 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 για πρώτη φορά στο δικόγραφο της προσφυγής.
57. Καμία από τις διατάξεις που επικαλέστηκε η Πορτογαλία κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία δεν αντιστοιχεί σε μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 σχετικά με τη διάθεση των καταλοίπων από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
58. Η υπουργική απόφαση 961/98 θα αποτελούσε αντίθετα προσήκουσα μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο, τέθηκε όμως σε ισχύ μετά την πάροδο της προθεσμίας που τέθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη και δεν μπορεί, συνεπώς, να ληφθεί υπόψη.
59. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση αμφισβητεί το παραδεκτό αυτής της αιτιάσεως της Επιτροπής, λόγω του ότι η μεταφορά της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, στο εσωτερικό δίκαιο δεν αποτέλεσε αντικείμενο της αιτιολογημένης γνώμης. Πρόκειται για «νέα πραγματικά περιστατικά», με αποτέλεσμα να προσβάλλεται το δικαίωμα άμυνας της Πορτογαλίας.
60. Εντούτοις το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, έχει μεταφερθεί πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο. Σύμφωνα με το νομοθετικό διάταγμα 88/91 απαγορεύεται κάθε αποθήκευση και εκφόρτωση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή των καταλοίπων τους που βλάπτει το έδαφος και απαιτείται άδεια του γενικού διευθυντή ποιότητας του περιβάλλοντος, για τη μεταφορά, διάθεση και αξιοποίηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων .
61. Πέραν αυτού, από το 1997 η αποθήκευση, επεξεργασία, αξιοποίηση και διάθεση των αποβλήτων υπόκειται, σύμφωνα με το νομοθετικό διάταγμα 239/97 σε προηγούμενη άδεια, που, όσον αφορά τα κατάλοιπα της καύσης χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, χορηγείται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος . Σύμφωνα με την υπουργική απόφαση 961/98, στην αντίστοιχη αίτηση για τη χορήγηση αδείας πρέπει να επισυνάπτονται έγγραφα αναφερόμενα ιδίως σε τεχνικές διατάξεις που αφορούν τις εγκαταστάσεις, τα μέτρα ασφαλείας που πρέπει να ληφθούν, τον χώρο απορρίψεως αποβλήτων και τη χρησιμοποιούμενη μέθοδο επεξεργασίας.
2. Αξιολόγηση
α) Επί του παραδεκτού της παραπομπής στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, που έγινε για πρώτη φορά με το δικόγραφο της προσφυγής
62. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι είναι απαράδεκτο να παραπέμπει η Επιτροπή για πρώτη φορά με το δικόγραφο της προσφυγής της, όσον αφορά τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, όχι στο άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 αλλά στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156.
63. Κατ' αρχάς πρέπει, λόγω του πολύπλοκου χαρακτήρα των παραπομπών, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, πράγματι αντικατέστησε το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319.
64. Από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 91/689 προκύπτει ότι η οδηγία αυτή αντικατέστησε την οδηγία 78/319 και μάλιστα από την κατάργησή της στις 27 Ιουνίου 1995 . Στο μέτρο αυτό φαίνεται ότι μπορεί να υποστηριχθεί ότι η περιεχόμενη στο άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, παραπομπή στην οδηγία 78/319 έχει πλέον την έννοια της παραπομπής στην οδηγία 91/689.
65. Η οδηγία 91/689 στο μέτρο που δεν περιέχει ειδικούς κανόνες, επεκτείνει, με τη ρήτρα επιφυλάξεως του άρθρου 1, παράγραφος 2, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 στα επικίνδυνα απόβλητα.
66. Δεδομένου ότι η οδηγία 91/689 δεν περιέχει σχετικές ειδικές διατάξεις, καθίσταται εφαρμοστέο, μεταξύ άλλων, το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 για τα κατάλοιπα από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
67. Μπορεί συνεπώς, στο μέτρο αυτό, να γίνει δεκτή η άποψη της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία η παραπομπή του άρθρου 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ έχει πλέον την έννοια της παραπομπής στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156.
68. Απομένει όμως να ερευνηθεί ποια είναι η έκταση του αντικειμένου της διαφοράς στην αιτιολογημένη γνώμη και στο δικόγραφο της προσφυγής.
69. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το έγγραφο οχλήσεως και η αιτιολογημένη γνώμη οριοθετούν το αντικείμενο της διαφοράς το οποίο, επομένως, δεν μπορεί πλέον να διευρυνθεί. Διαφορετικά, θα εστερείτο το κράτος μέλος τη δυνατότητα να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του, που αποτελεί ουσιαστική εγγύηση, ηθελημένη από τη Συνθήκη, η τήρηση της οποίας συνιστά ουσιώδη τύπο για τη νομιμότητα της διαδικασίας με την οποία αναγνωρίζεται παράβαση κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, η αιτιολογημένη γνώμη και η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να στηρίζονται στις ίδιες αιτιάσεις με εκείνες του εγγράφου οχλήσεως .
70. Πάντως το Δικαστήριο, με την απόφαση επί της υποθέσεως C-365/97, στην οποία στηρίζεται κατά κύριο λόγο η Επιτροπή, έκρινε ότι «όταν κατά τη διάρκεια της πρώτης ασκήσεως της προσφυγής της διαδικασίας επέλθει μεταβολή του κοινοτικού δικαίου, η Επιτροπή παραδεκτώς μπορεί να διαπιστώσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το αρχικό κείμενο μιας οδηγίας, η οποία στη συνέχεια τροποποιήθηκε ή καταργήθηκε, εφόσον οι υποχρεώσεις αυτές διατηρήθηκαν δυνάμει των νέων διατάξεων» .
71. Στην παρούσα υπόθεση η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία κινήθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ, με έγγραφο οχλήσεως της Επιτροπής της 4ης Ιουλίου 1994. Κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 8, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, και στο οποίο αναφέρθηκε η Επιτροπή τόσο στο έγγραφο οχλήσεως όσο και στην αιτιολογημένη γνώμη, καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε με το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156.
72. Η προαναφερθείσα απόφαση αφορούσε την τροποποίηση μιας οδηγίας κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, με την οποία επήλθε επίταση ορισμένων από τις διατάξεις της οδηγίας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ήταν παραδεκτή η αιτίαση για μη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας με την τροποποιημένη της (όχι την αναφερόμενη στην αιτιολογημένη γνώμη) μορφή μόνο στο μέτρο που αφορούσε υποχρεώσεις υφιστάμενες ήδη στην αρχική, αναφερόμενη στην αιτιολογημένη γνώμη, μορφή της οδηγίας .
73. Στην παρούσα υπόθεση πρέπει όμως να επισημανθεί ότι η τροποποίηση κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας δεν επήλθε στο ίδιο το κείμενο της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, αλλά έλαβε χώρα με αντικατάσταση της οδηγίας 78/319, στην οποία παραπέμπει η πρώτη οδηγία. Μόνο του όμως αυτό το γεγονός δεν μεταβάλλει ουσιαστικά τα πράγματα.
74. Αντίθετα, πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον οι υποχρεώσεις που ισχύουν σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, για τη διάθεση των καταλοίπων της καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και προκύπτουν - σύμφωνα με την προσφυγή της Επιτροπής - από το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, ίσχυαν ήδη σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319.
75. Το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 προβλέπει την υποχρέωση λήψεως αδείας για τις κρίσιμες δραστηριότητες των επιχειρήσεων και εγκαταστάσεων καθώς και το τι πρέπει να αφορά ιδίως η άδεια, ακόμη δε την υποχρέωση ελέγχου των κρατών μελών. Στην παράγραφο 3 του άρθρου αυτού ορίζεται ότι είναι δυνατόν οι άδειες να συνοδεύονται από όρους και υποχρεώσεις, να χορηγούνται για καθορισμένη διάρκεια ή να ανανεώνονται.
76. Από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, προκύπτει ότι οι εγκαταστάσεις ή επιχειρήσεις διάθεσης των καταλοίπων της καύσης χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων έχουν την υποχρέωση να διαθέτουν άδεια. Η παράγραφος αυτή περιέχει περαιτέρω μία (μη αποκλειστική) απαρίθμηση των θεμάτων που αφορά η άδεια. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, οι άδειες μπορούν να συνοδεύονται από όρους και υποχρεώσεις, να χορηγούνται για ορισμένη διάρκεια ή να ανανεώνονται ή «είναι δυνατόν να απορρίπτονται, ιδίως όταν η προτεινόμενη μέθοδος διάθεσης είναι απαράδεκτη από την άποψη της προστασίας του περιβάλλοντος».
77. Το άρθρο 9 παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 78/319, όπως ακριβώς και το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, δεν προβλέπει προϋποθέσεις για τη χορήγηση της αδείας, αλλά, εκτός από την ίδια την υποχρέωση λήψεως αδείας, προβλέπει μεμονωμένα θέματα που πρέπει, ιδίως, να αφορά η άδεια. Από τις προαναφερθείσες διατάξεις δεν προκύπτει, συνεπώς, κατ' αρχήν δυνατότητα αρνήσεως χορηγήσεως της αδείας σε περίπτωση που δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγησή της. Σε αντίθεση όμως προς το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/319, το άρθρο 9 παράγραφος 2, της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, προβλέπει επί πλέον και τη δυνατότητα να απορρίπτονται υπό ορισμένες προϋποθέσεις («ιδίως όταν η προτεινόμενη μέθοδος διάθεσης είναι απαράδεκτη από την άποψη της προστασίας του περιβάλλοντος») οι αιτήσεις αδείας. Έστω και αν το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, προβλέπει κατ' αρχήν, όπως ακριβώς και το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/319, μόνον την άσκηση διακριτικής ευχέρειας (στις παραγράφους αυτές αναφέρεται αντίστοιχα: αυτές μπορούν [...] και «οι άδειες είναι δυνατόν [...]»), σε κάθε περίπτωση τα κράτη μέλη υποχρεούνται, κατά τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, να προβλέψουν εκτός από τη δυνατότητα χορηγήσεως των αδειών για καθορισμένη διάρκεια, τη δυνατότητα παρατάσεώς τους ή ανανεώσεώς τους, ή τη δυνατότητα να συνοδεύονται οι άδειες από όρους και υποχρεώσεις, επιπρόσθετα, και την περιεχόμενη στη διάταξη αυτή δυνατότητα απορρίψεως της αιτήσεως των αδειών.
78. Δεδομένου ότι η υποχρέωση μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της δυνατότητας απορρίψεως των αιτήσεων αδειών σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 είναι στο μέτρο αυτό περισσότερο εκτεταμένη - σε βάρος των κρατών μελών - έναντι της υποχρεώσεως που απορρέει από την αναφερόμενη στην αιτιολογημένη γνώμη άρθρο 9 παράγραφος 3, της οδηγίας 78/319, υποχρέωση δεν χρειάζεται να εξετασθεί η σχετική παράβαση στην παρούσα διαδικασία.
79. Στο μέτρο όμως που υφίσταντο ήδη οι υποχρεώσεις βάσει του άρθρου 9 της οδηγίας 78/319 και επανελήφθησαν, από τις 27 Ιουνίου 1995, στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, δεν επήλθε επέκταση του αντικειμένου της διαφοράς με το δικόγραφο της προσφυγής. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση είχε συνεπώς στο μέτρο αυτό - αλλά μόνον στο μέτρο αυτό - τη δυνατότητα να εκφράσει τις απόψεις της επί των αιτιάσεων της Επιτροπής όσον αφορά τις υποχρεώσεις που προκύπτουν από το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156. Η ασυμφωνία της παραπομπής μεταξύ του δικογράφου της προσφυγής και της αιτιολογημένης γνώμης δεν θεμελιώνει συνεπώς το απαράδεκτο των αιτιάσεων αυτών, στο μέτρο που οι ίδιες υποχρεώσεις υφίσταντο ήδη βάσει του άρθρου 9 της οδηγίας 78/319 και επανελήφθησαν στο άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156· στο μέτρο που δεν υφίσταντο υποχρεώσεις σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319, η αιτίαση είναι απαράδεκτη.
β) Επί της παραβάσεως του άρθρου 8, παράγραφος 2, στοιχείο α,
80. Λόγω του εν μέρει απαραδέκτου της αιτιάσεως, η εξέταση θα γίνει μόνο σύμφωνα με τον προαναφερθέντα περιορισμό.
81. Από το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319, και από τις 27 Ιουνίου 1995, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156, προκύπτει η υποχρέωση των κρατών μελών να εξαρτούν τη διάθεση των καταλοίπων της καύσης χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων από προηγούμενη χορήγηση αδείας που αφορά, ιδίως, τους τύπους και τις ποσότητες αποβλήτων, τις τεχνικές προδιαγραφές, τις ληπτέες προφυλάξεις στον τομέα της ασφάλειας, τον τόπο διάθεσης των αποβλήτων και τη μέθοδο επεξεργασίας. Από αυτά προκύπτει η υποχρέωση να προβλέπουν αντίστοιχη διαδικασία χορηγήσεως αδείας. Εκτός αυτού, πρέπει να προβλέπεται η δυνατότητα να χορηγούνται οι άδειες για ορισμένη διάρκεια, να παρατείνονται ή να ανανεώνονται καθώς και να συνοδεύονται από όρους και υποχρεώσεις. Περαιτέρω, οι εκφεύγουσες από το πλαίσιο αυτό υποχρεώσεις δεν πρέπει να εξεταστούν, όπως προαναφέρθηκε, στην παρούσα διαδικασία.
82. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις της με τα νομοθετικά διατάγματα 88/91 και 239/97, καθώς και με την υπουργική απόφαση 961/98.
83. Το νομοθετικό διάταγμα 88/91 δεν περιέχει προσήκοντα μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, δεδομένου ότι το άρθρο 2 του διατάγματος, που αφορά τα κατάλοιπα από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, δεν προβλέπει διαδικασία χορηγήσεως αδείας για τη διάθεση των καταλοίπων από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, αλλά προβλέπει μόνον την απαγόρευση της αποθηκεύσεως και εκφορτώσεως χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και των καταλοίπων από την επεξεργασία τους, ενώ το άρθρο 4 του διατάγματος προβλέπει μεν διαδικασία χορηγήσεως αδείας, αυτή όμως αφορά μόνον τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια και όχι τα κατάλοιπα από την καύση τους.
84. Τα άρθρα 8 και 9 του νομοθετικού διατάγματος 239/97 ορίζουν απλώς ότι η διάθεση των καταλοίπων από την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων απαιτεί, ως αφορώσα «απόβλητα», προηγούμενη άδεια από τον Υπουργό Περιβάλλοντος.
85. Οι ειδικότερες ρυθμίσεις αυτής της διαδικασίας χορηγήσεως αδείας προκύπτουν, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Ποτρογαλικής Κυβερνήσεως, από την υπουργική απόφαση 961/98 που δεν πρέπει όμως να ληφθεί υπόψη στην παρούσα διαδικασία, διότι εκδόθηκε το πρώτον μετά την πάροδο της προθεσμίας που έθεσε η αιτιολογημένη γνώμη .
86. Δεδομένου ότι οι αναφερθείσες διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος 239/97 προβλέπουν από μόνες τους μόνον την υποχρέωση λήψεως αδείας, δεν καθορίζουν όμως διαδικασία χορηγήσεως αδείας που να εξασφαλίζει αντίστοιχο έλεγχο της αιτήσεως, δεν έχουν, ούτε με το νομοθετικό διάταγμα 239/97, μεταφερθεί προσηκόντως στο εσωτερικό δίκαιο οι υποβαλλόμενες εν προκειμένω σε έλεγχο υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 8 παράγραφος 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319, και από τις 27 Ιουνίου 1995, σε συνδυασμό με το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156.
87. Ο δεύτερος λόγος προσφυγής της Επιτροπής είναι συνεπώς, στην προαναφερθείσα περιορισμένη έκταση, παραδεκτός και βάσιμος, ενώ κατά τα λοιπά αυτός ο λόγος προσφυγής είναι απαράδεκτος.
Γ - Τρίτος λόγος προσφυγής
1. Ισχυρισμοί των διαδίκων
88. Η Επιτροπή αιτιάται την Πορτογαλική Δημοκρατία διότι δεν προέβλεψε νομοθετικά τον απαραίτητο κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, περιοδικό έλεγχο των επιχειρήσεων που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα, ούτε έλαβε τα απαραίτητα κατά την παράγραφο 2 νομοθετικά μέτρα για την παρακολούθηση της εξελίξεως της τεχνολογίας ή/και του περιβάλλοτος προκειμένου να αναθεωρηθούν, αν χρειάζεται, οι χορηγηθείσες άδειες. Η Πορτογαλία, στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης, δεν αμφισβήτησε ότι τουλάχιστον ο συνημμένος στην υπουργική απόφαση 240/92 κανονισμός για τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια δεν περιέχει αντίστοιχες διατάξεις.
Επί του περιοδικού ελέγχου
89. Κατά την άποψη της Επιτροπής, καμία από τις διατάξεις που επικαλέστηκε η Πορτογαλική Κυβέρνηση δεν εξασφαλίζει ότι ο απαιτούμενος κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, έλεγχος πραγματοποιείται συστηματικά και περιοδικά. Η Επιτροπή τονίζει ιδιαιτέρως ότι αυτό δεν εξασφαλίζεται από το γεγονός και μόνον ότι οι επιχειρήσεις μπορούν, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, «οποτεδήποτε» να αποτελέσουν αντικείμενο ελέγχου.
90. Όσον αφορά το επικαλούμενο από την Πορτογαλική Κυβέρνηση ετήσιο πρόγραμμα για την περιοδική επιθεώρηση των εγκαταστάσεων επεξεργασίας απορριμμάτων, η Επιτροπή παραδέχτηκε βέβαια, κατά την προφορική διαδικασία, ότι δεν πρόκειται για μία απλή διοικητική πράξη, όμως διατήρησε αμφιβολίες όσον αφορά την προσήκουσα μεταφορά του άρθρου 13, παράγραφος 1, στο εσωτερικό δίκαιο.
91. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλείται κατ' αρχάς τις διατάξεις πολλών νομοθετικών διαταγμάτων, με τις οποίες ρυθμίζεται εκάστοτε ο έλεγχος της τηρήσεως του αντίστοιχου νομοθετικού διατάγματος .
92. Εξάλλου, στα καθήκοτα του ινστιτούτου αποβλήτων ανήκει η εφαρμογή της εθνικής πολιτικής αποβλήτων και ο έλεγχος της τηρήσεως των τεχνικών κανόνων και διατάξεων. Το ινστιτούτο αποβλήτων ασκεί, σε συνεργασία με διάφορες υπηρεσίες, δραστηριότητες που εκτείνονται και σε άλλους τομείς, μεταξύ άλλων στον τομέα των βιομηχανικών αποβλήτων .
93. Συμπληρωματικώς, η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι υφίσταται η δυνατότητα, σε περίπτωση επελεύσεως σοβαρού κινδύνου, λήψεως προσωρινών προστατευτικών μέτρων και επιβολής χρηματικών ποινών και κυρώσεων .
94. Περαιτέρω, υποστηρίζει ότι το βιομηχανικό δίκαιο παρέχει στους τρίτους το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, την άσκηση της οποίας ακολουθούν τα κατάλληλα μέτρα, ιδίως οι επιθεωρήσεις .
95. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση υποστηρίζει περαιτέρω ότι το γραφείο επιθεωρήσεων και ελέγχου του περιβάλλοντος, που είναι αρμόδιο για την επιθεώρηση των βιομηχανικών εγκαταστάσεων και άλλων πηγών ρυπάνσεως, πρέπει, μεταξύ άλλων, να πραγματοποιεί τακτικές επιθεωρήσεις βάσει ετησίου προγράμματος που πρέπει να εγκρίνεται από τον υπουργό και έκτακτες επιθεωρήσεις, τα αποτελέσματα των οποίων πρέπει να κοινοποιούνται στον αρμόδιο για την εποπτεία υπουργό .
Επί της παρακολουθήσεως της εξελίξεως της τεχνολογίας και/ή του περιβάλλοντος και επί της αναθεωρήσεως των αδειών
96. Η Επιτροπή τονίζει ότι η Πορτογαλική Κυβέρνηση δεν πρέπει να συγχέει την υποχρέωση αυτή με την υποχρέωση προσαρμογής στα επιβαλλόμενα από (νέες) κοινοτικές διατάξεις κριτήρια στον τομέα του περιβάλλοντος και της τεχνολογίας.
97. Αντίθετα το άρθρο 13, παράγραφος 2, απαιτεί να προβαίνουν τα κράτη μέλη σε διαρκή ανάλυση της εξελίξεως στον τομέα της τεχνολογίας, ώστε, σε περίπτωση παραδείγματος χάριν που εμφανιστούν στην αγορά πιο σύγχρονες συσκευές ή μηχανές, να τροποποιούν αντίστοιχα την άδεια που χορηγείται στις επιχειρήσεις. Ομοίως, οι αρχές πρέπει να παρακολουθούν την εξέλιξη του περιβάλλοντος, ώστε, σε περίπτωση επιδεινώσεως της καταστάσεως του περιβάλλοντος στην περιφέρεια της έδρας μιας επιχειρήσεως, να τροποποιούν αντίστοιχα την άδεια της επιχειρήσεως. Η προσφυγή σε μέτρα ελέγχου δεν εξασφαλίζει, από μόνη της, την τήρηση της υποχρεώσεως παρακολουθήσεως του σταδίου της εξελίξεως της τεχνολογίας και του περιβάλλοντος.
98. Κατά την άποψη της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, η διαρκής προσαρμογή στο στάδιο εξελίξεως της τεχνολογίας λαμβάνει χώρα όταν νέες εθνικές ρυθμίσεις, όπως π.χ. το νομοθετικό διάταγμα 239/97 περί εκμεταλλεύσεως των αποβλήτων, αντιστοιχούν κατ' ουσίαν σε μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο κοινοτικών διατάξεων στον τομέα της τεχνολογικής και επιστημονικής προόδου.
99. Επί πλέον, ο Πορτογάλος νομοθέτης, κατά την τροποποίηση της νομοθεσίας, δεν πρέπει να περιορίζεται στη μεταφορά οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο. Σε κάθε περίπτωση, δεν πρόκειται εδώ για αποφάσεις της διοικήσεως, αλλά για αποφάσεις του νομοθέτη.
100. Περαιτέρω, ο Υπουργός Περιβάλλοντος ή Υγείας πρέπει, σε περίπτωση μεγάλου κινδύνου για τη δημόσια υγεία ή το περιβάλλον, να λαμβάνει προσωρινά συντηρητικά μέτρα· εκτός αυτού, υφίστανται γενικές δυνατότητες ελέγχου και αντίστοιχα συντηρητικά μέτρα στο βιομηχανικό δίκαιο .
101. Τέλος, διάφορες διατάξεις προβλέπουν κυρώσεις που μπορούν να επιβληθούν σε περίπτωση παραβάσεως (των διατάξεων αυτών) .
2. Αξιολόγηση
α) Επί του περιοδικού ελέγχου
102. Προς τον σκοπό προστασίας του περιβάλλοντος θα πρέπει, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, να δημιουργηθεί πέραν του αντίστοιχου μηχανισμού χορηγήσεως αδειών και ένα κατάλληλο σύστημα (εκ των υστέρων) ελέγχου . Γι' αυτόν τον λόγο τα κράτη μέλη υποχρεούνται, σύμφωνα με το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, να εξασφαλίζουν τον περιοδικό έλεγχο των επιχειρήσεων που αναλαμβάνουν κατά το άρθρο 6 τη διάθεση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, ως προς τη συμμόρφωσή τους προς τους όρους της αδείας.
103. Οι διατάξεις περί ελεγκτικών αρμοδιοτήτων σε διάφορα νομοθετικά διατάγματα, που επικαλείται η Πορτογαλική Κυβέρνηση, δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις αυτές. Αφενός, δεν καθορίζονται οι υποχρεώσεις τακτικών ή περιοδικών ελέγχων, αλλά μόνο γενικές εξουσιοδοτήσεις για έλεγχο και, αφετέρου, αυτές αφορούν προφανώς μόνον την τήρηση των διατάξεων των εκάστοτε νομοθετικών διαταγμάτων και όχι ειδικά την τήρηση των αναφερόμενων στο άρθρο 13, παράγραφος 1, όρων της άδειας. Για τους ίδιους λόγους είναι ανεπαρκείς οι διατάξεις σχετικά με τον τομέα αρμοδιότητας του ινστιτούτου αποβλήτων.
104. Δεν είναι επίσης δυνατόν να εξασφαλιστεί ο περιοδικός - υποχρεωτικός - έλεγχος της τηρήσεως των όρων της αδείας, με τη δυνατότητα, που προσφέρει το βιομηχανικό δίκαιο, ασκήσεως προσφυγής, της οποίας μπορεί να επακολουθήσει ελεγκτική επιθεώρηση. Στο μέτρο εξάλλου που η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικά διατάξεις της υπουργικής αποφάσεως 961/98, πρέπει να επισημανθεί ότι αυτή η υπουργική απόφαση δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη .
105. Και τα προβλεπόμενα σε διάφορες διατάξεις προσωρινά συντηρητικά μέτρα, καθώς και οι δυνατότητες επιβολής κυρώσεων, δεν εξασφαλίζουν τον τακτικό έλεγχο της τηρήσεως των όρων της αδείας. Μπορούν το πολύ να αποτελέσουν αντίδραση στις συνέπειες της μη συμμορφώσεως της επιχειρήσεως προς τους όρους της αδείας.
106. Όσον αφορά τέλος τον ισχυρισμό ότι το γραφείο επιθεωρήσεων και ελέγχου του περιβάλλοντος οφείλει να πραγματοποιεί επιθεωρήσεις σύμφωνα με ετήσιο πρόγραμμα, εγκρινόμενο από τον υπουργό, από το γεγονός αυτό δεν προκύπτει ούτε ότι προβλέπονται περιοδικές επιθεωρήσεις για τις επιχειρήσεις διαθέσεως χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, ούτε ότι οι επιθεωρήσεις αυτές ελέγχουν ειδικά την τήρηση των όρων της αδείας. Στο μέτρο εξάλλου που η Πορτογαλική Κυβέρνηση επικαλέστηκε, σχετικά με τη λειτουργία της γενικής διευθύνσεως περιβάλλοντος, το νομοθετικό διάταγμα 549/99 πρέπει να επισημανθεί ότι η προθεσμία που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη παρήλθε πριν τη θέση σε ισχύ του διατάγματος .
107. Από τα προηγούμενα προκύπτει ότι το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101 δεν μεταφέρθηκε προσηκόντως στο πορτογαλικό δίκαιο.
β) Επί της παρακολουθήσεως της εξελίξεως της τεχνολογίας και του περιβάλλοντος και της αναθεωρήσεως των αδειών
108. Ο μηχανισμός ελέγχου που ρυθμίζεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, συμπληρώνεται, στην παράγραφο 2 της διατάξεως αυτής, με ένα δυναμικό στοιχείο, που αποσκοπεί να εξασφαλίσει ότι οι άπαξ χορηγηθείσες άδειες θα προσαρμόζονται στην εξέλιξη της τεχνολογίας και του περιβάλλοντος.
109. Κατ' αρχάς, πρέπει να απορριφθεί το γενικό επιχείρημα της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με το οποίο η απαιτούμενη προσαρμογή εξασφαλίζεται ήδη με την περαιτέρω εξέλιξη της εθνικής νομοθεσίας, ιδίως όταν με αυτή μεταφέρονται στο εσωτερικό δίκαιο κοινοτικές διατάξεις. Αφενός μεν, η υποχρέωση μεταφοράς του κοινοτικού δικαίου στο εσωτερικό δίκαιο υφίσταται και ανεξάρτητα από το άρθρο 13, παράγραφος 2, αφετέρου δε, η διάταξη αυτή αφορά ειδικώς μία συνεχή δυνατότητα αναθεωρήσεως, στο μέτρο που οι αντίστοιχες εξελίξεις μπορεί να καθιστούν απαραίτητες ατομικές αναθεωρήσεις των αδειών από τις αρμόδιες αρχές.
110. Όσον αφορά, τέλος, τις εθνικές διατάξεις που επικαλείται η Πορτογαλική Κυβέρνηση, πρόκειται, αφενός, για μία γενική εξουσιοδότηση για τον έλεγχο της τηρήσεως διατάξεων βιομηχανικού δικαίου και, αφετέρου, για διατάξεις που προβλέπουν τη δυνατότητα λήψεως προσωρινών προστατευτικών μέτρων στην περίπτωση (σοβαρού) κινδύνου του περιβάλλοντος ή της υγείας. Οι διατάξεις όμως αυτές σε καμία περίπτωση δεν καθιερώνουν υποχρέωση αναθεωρήσεως και - ενδεχομένως - προσαρμογής. Ούτε και στην περίπτωση αυτή η επίκληση ειδικών διατάξεων επιβολής κυρώσεων που περιέχουν διάφορες ρυθμίσεις μπορεί να αποκρούσει την αιτίαση περί μη μεταφοράς της υποχρεώσεως αυτής στο εσωτερικό δίκαιο.
111. Κατά συνέπεια, και ο τρίτος λόγος της προσφυγής της Επιτροπής είναι βάσιμος.
Δ - Τέταρτος λόγος προσφυγής
1. Ισχυρισμοί των διαδίκων
112. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η Πορτογαλία παραλείποντας να της ανακοινώσει τις τεχνικές της γνώσεις και την εμπειρία και τα αποτελέσματα, τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των μέτρων τα οποία ελήφθησαν δυνάμει της οδηγίας, παρέβη το άρθρο 17 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101.
113. Στο επιχείρημα της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως ότι δεν απέκτησε τεχνικές γνώσεις, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η υποχρέωση κοινοποιήσεως υφίσταται ακόμη και στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος θεωρεί ότι δεν διαθέτει τεχνικές γνώσεις, διότι και αυτό αποτελεί πληροφορία που πρέπει να κοινοποιηθεί. Διαφορετικά, θα εναπέκειτο στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να αποφασίσουν περί της αναγκαιότητας της κοινοποιήσεως, πράγμα που θα αντέβαινε στο σκοπό του άρθρου 17 και θα αφαιρούσε από την Επιτροπή τον έλεγχο για την τήρηση της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως. Όσον αφορά το ότι η οδηγία δεν καθορίζει την περιοδικότητα των υποχρεωτικών ανακοινώσεων, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι ανακοινώσεις πρέπει σε κάθε περίπτωση να γίνονται κατά τακτά χρονικά διαστήματα, η διάρκεια δε των διαστημάτων αυτών πρέπει να είναι ανάλογη της φύσεως των απαιτουμένων πληροφοριών.
114. Υπό το πρίσμα αυτό, από τη θέσπιση, μεταξύ Φεβρουαρίου 1991 και Απριλίου 1993, των εθνικών διατάξεων με τις οποίες μεταφέρθηκε, κατά την άποψη της Πορτογαλίας, η οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, στο εσωτερικό δίκαιο, παρήλθε επαρκές χρονικό διάστημα για να συγκεντρωθούν και να ανακοινωθούν εμπειρία και γνώσεις από την εφαρμογή των διατάξεων αυτών.
115. Η πρώτη έκθεση που υπέβαλε η Πορτογαλική Κυβέρνηση απαριθμεί και περιγράφει τις εθνικές διατάξεις για τη μεταφορά της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, δεν περιέχει όμως τις πληροφορίες που αφορά το άρθρο 17. Το ίδιο συνέβη με τη δεύτερη έκθεση· ακόμη και αν μεμονωμένα στοιχεία αυτής της δεύτερης εκθέσεως μπορούσαν να θεωρηθούν ως πληροφορίες κατά την έννοια του άρθρου αυτού, σε κάθε περίπτωση δεν ανακοινώθηκαν στην Επιτροπή παρά μετά την πάροδο της προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη.
116. Η Πορτογαλική Κυβέρνηση αμύνεται υποστηρίζοντας ότι δεν απέκτησε τεχνικές γνώσεις και ότι η εν λόγω διάταξη δεν καθορίζει την περιοδικότητα ανακοινώσεως των πληροφοριών.
117. Επικαλείται περαιτέρω ότι διαβίβασε στην Επιτροπή, στις 14 Αυγούστου 1995, μία πρώτη έκθεση κατά την έννοια του άρθρου 18 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101. Μία δεύτερη έκθεση, σχετική με τα έτη 1995 έως 1997, επισυνάφθηκε στο υπόμνημα αντικρούσεως και κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή με έγγραφο της 29ης Νοεμβρίου 1999.
2. Αξιολόγηση
118. Συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι η εκπλήρωση της υποχρεώσεως ανακοινώσεως, όπως αυτή που προβλέπεται στο άρθρο 17 της οδηγίας 75/439, όπως αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, δεν μπορεί να εξαρτηθεί από το κατά πόσον το κράτος μέλος θεωρεί ότι διαθέτει γνώσεις που πρέπει να κοινοποιηθούν. Διαφορετικά, το κράτος μέλος θα μπορούσε να επικαλεστεί ότι δεν διαθέτει γνώσεις, πράγμα που στις περισσότερες περιπτώσεις δύσκολα θα μπορούσε να αντικρουσθεί, διότι πρόκειται για υποκειμενική εκτίμηση. Περαιτέρω, δεν θα μπορούσε πράγματι η Επιτροπή να εκτιμήσει κατά πόσον ένα κράτος μέλος, όταν δεν ανακοινώνει πληροφορίες, παραβιάζει την υποχρέωση ανακοινώσεως που υπέχει ή απλώς θεωρεί ότι δεν κατέχει γνώσεις που πρέπει να κοινοποιηθούν. Αυτό θα παρεμπόδιζε την Επιτροπή στην εκτέλεση του καθήκοντός της να ελέγχει την τήρηση του κοινοτικού δικαίου και θα έθετε σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως.
119. Πέραν αυτού, η πληροφορία ότι δεν υπάρχουν νέες τεχνικές γνώσεις, όσον αφορά τη διάθεση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, μπορεί να είναι χρήσιμη κατά την έννοια της οδηγίας για τη συναγωγή συμπερασμάτων.
120. Εξάλλου, το άρθρο 17 ορίζει ότι, εκτός από τις τεχνικές γνώσεις, πρέπει να ανακοινώνονται και η εμπειρία και τα αποτελέσματα, είναι δε απίθανο, μετά την πάροδο ορισμένου χρόνου, να μην υπάρχουν ούτε τεχνικές γνώσεις ούτε εμπειρία ή αποτελέσματα σχετικά με την εφαρμογή των διατάξεων που θεσπίστηκαν βάσει της οδηγίας.
121. Ούτε το επιχείρημα ότι στην οδηγία δεν καθορίζονται τα χρονικά διαστήματα που πρέπει να μεσολαβούν μεταξύ των ανακοινώσεων είναι πειστικό. Μεταξύ της θέσεως σε ισχύ της πρώτης πορτογαλικής διατάξεως που εξυπηρετούσε τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, δηλαδή του νομοθετικού διατάγματος 88/91 της 23ης Φεβρουαρίου 1991, και της παρόδου της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, παρήλθαν επτά σχεδόν έτη, χωρίς να λάβει χώρα ανακοίνωση σύμφωνα με το άρθρο 17. Εν όψει αυτού, χωρίς να χρειάζεται να εξετασθεί περαιτέρω το ζήτημα των χρονικών διαστημάτων μεταξύ των ανακοινώσεων, δεν μπορεί προφανώς να γίνει λόγος για εκπλήρωση της υποχρεώσεως της Πορτογαλίας να προβαίνει σε περιοδικές ανακοινώσεις.
122. Και τούτο διότι ούτε με τις δύο εκθέσεις, που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή στις 14 Αυγούστου 1995 και στις 29 Νοεμβρίου 1999 αντιστοίχως, εκπληρώθηκε η υποχρέωση ανακοινώσεως του άρθρου 17.
123. Η έκθεση της 14ης Αυγούστου 1995, ως εκ του περιεχομένου της, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως έκθεση κατά την έννοια του άρθρου 17, διότι, όπως ορθά υποστήριξε η Επιτροπή, περιέχει μόνον περιγραφή των εθνικών διατάξεων για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101, και όχι τις τεχνικές γνώσεις, την εμπειρία και τα αποτελέσματα που απαιτούνται ειδικώς, σύμφωνα με το άρθρο 17. Η νεώτερη έκθεση δεν μπορεί πλέον να ληφθεί υπόψη, διότι διαβιβάστηκε μετά την πάροδο της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη.
124. Πέραν αυτού, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Πορτογαλικής Κυβερνήσεως, και οι δύο εκθέσεις είναι εκθέσεις του άρθρου 18 της οδηγίας 75/439, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101. Μεταφορά του άρθρου 18 στο εσωτερικό δίκαιο δεν αποτελεί όμως αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, οπότε παρέλκει εξέταση του ζητήματος κατά πόσον με τις επικαλούμενες από την Πορτογαλική Κυβέρνηση εκθέσεις εκπληρώθηκαν οι υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο αυτό.
125. Συνεπώς και ο τέταρτος λόγος προσφυγής είναι βάσιμος.
V - Επί των δικαστικών εξόδων
126. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα και η Πορτογαλική Δημοκρατία κατ' ουσίαν ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί η Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
VI - Πρόταση
127. Σύμφωνα με τα προεκτεθέντα προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να διαπιστώσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία,
- παραλείποντας να θεσπίσει τις διατάξεις σύμφωνα με τις οποίες η αρμόδια αρχή βεβαιώνεται ότι έχουν ληφθεί όλα τα κατάλληλα μέτρα προστασίας της υγείας κατά τη χρήση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων και ότι χρησιμοποιήθηκε η τελειότερη διαθέσιμη τεχνολογία, όταν δεν συνεπάγεται υπερβολικό κόστος, κατά την αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και τη χρήση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ως καυσίμων, πριν χορηγήσει την άδεια στις επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα,
- παραλείποντας να καθορίσει ότι, για τη διάθεση των καταλοίπων της καύσης χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων απαιτείται άδεια, που καλύπτει ιδίως τύπους και ποσότητες των αποβλήτων, τις τεχνικές προδιαγραφές, τις προφυλάξεις που πρέπει να ληφθούν, τον χώρο διαθέσεως και τις μεθόδους διαθέσεως και που είναι δυνατόν να χορηγείται για καθορισμένη διάρκεια, να παρατείνεται ή να ανανεώνεται καθώς και να συνοδεύεται από όρους και υποχρεώσεις, όπως προκύπτει από το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1978, περί επικινδύνων και τοξικών αποβλήτων, και, από τις 27 Ιουνίου 1995, από το άρθρο 9 της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί αποβλήτων, το οποίο, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ, αντικατέστησε το άρθρο 9 της οδηγίας 78/319 βάσει της οδηγίας 91/689/ΕΟΚ,
- παραλείποντας να λάβει μέτρα τόσο για τον περιοδικό έλεγχο των επιχειρήσεων που προβαίνουν σε αναγέννηση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ή χρησιμοποιούν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ως καύσιμα, όσο και για την παρακολούθηση της εξελίξεως της τεχνολογίας και του περιβάλλοντος, προκειμένου να αναθεωρηθεί, εάν χρειάζεται, η άδεια που έχει χορηγηθεί στις επιχειρήσεις αυτές,
- παραλείποντας να κοινοποιήσει στην Επιτροπή πληροφορίες σχετικά με τις τεχνικές της γνώσεις, την εμπειρία και τα αποτελέσματα που προέκυψαν από την εφαρμογή των διατάξεων που θεσπίστηκαν βάσει της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, το άρθρο 8, παράγραφος 2, στοιχείο α__ το άρθρο 13 και το άρθρο 17 της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 87/101/ΕΟΚ, καθώς και από τα άρθρα 10 της Συνθήκης ΕΚ και 249, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ·
2) να απορρίψει κατά τα λοιπά την προσφυγή·
3) να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.