Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 12 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C‑857/24
daa plc, dawniej Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., działająca pod nazwą Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
przeciwko
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Transport lotniczy – Rozporządzenie (EWG) nr 95/93 – Artykuł 2
lit. m) i art. 6 – Parametry koordynacyjne – Istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe – Ograniczenie rocznej liczby pasażerów lotniczych – Artykuł 8 – Przydział czasu na start lub lądowanie – Ograniczenie przydzielania historycznych czasów na start lub lądowanie – Prawo własności – Uprawnienie organu zarządzającego portem lotniczym do podjęcia decyzji o jego zamknięciu w celu dostosowania się do ograniczenia rocznej liczby pasażerów – Dopuszczalność – Uprawnienia operatora portu lotniczego
1.        W 2007 r. i 2008 r.
An Bord Pleanála (urząd ds. zagospodarowania przestrzennego, Irlandia)(2) wprowadził ograniczenie rocznej liczby pasażerów do 32 mln jako warunek wydania pozwolenia na rozbudowę terminali 1 i 2 w porcie lotniczym w Dublinie (Irlandia).
2.        Opracowując „parametry koordynacyjne”, które miały obowiązywać w porcie lotniczym w Dublinie w sezonie zimowym 2024 r. i sezonie letnim 2025 r., Irish Aviation Authority (IAA) (irlandzki urząd lotnictwa cywilnego)(3) podjął określone działania, aby nie został przekroczony pułap 32 mln osób.
3.        Zainteresowani przewoźnicy lotniczy utrzymują zasadniczo, że:
–        maksymalnej liczby 32 mln pasażerów rocznie nie można uznać za „ograniczenie techniczne, operacyjne lub środowiskowe” do celów opracowania parametrów koordynacyjnych zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 95/93(4);
–        ponieważ chodzi o prawo nabyte przez przewoźników lotniczych, przydzielanie tak zwanych „historycznych czasów na start lub lądowanie” nie może być zagrożone.
4.        Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z wątpliwościami dotyczącymi tych dwóch kwestii, a ponadto zmierza do ustalenia, czy w celu przestrzegania maksymalnej rocznej liczby pasażerów operator portu lotniczego jest uprawniony do podjęcia decyzji o jego czasowym zamknięciu.
I.      Ramy prawne. Prawo Unii. Rozporządzenie nr 95/93
5.        Artykuł 2 („Definicje”) stanowi:
„Definicje do celów niniejszego rozporządzenia:
a)      »czas na start lub lądowanie« oznacza pozwolenie wydane przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w celu wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury portu lotniczego niezbędnej do świadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, według przydziału dokonanego przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;
[…]
g)      »koordynowany port lotniczy« oznacza każdy port lotniczy, gdzie, w celu przeprowadzenia lądowania lub startu, niezbędne jest dla przewoźnika lotniczego lub każdego innego operatora lotniczego posiadanie przydziału czasu na start lub lądowanie przez koordynatora, z wyjątkiem lotów krajowych, lądowań awaryjnych i lotów humanitarnych;
[…]
m)      »parametry koordynacyjne« oznaczają wyrażenie w terminach operacyjnych całkowitej przepustowości dostępnej na przydział czasu na start lub lądowanie w porcie lotniczym podczas każdego okresu koordynacyjnego, odzwierciedlające wszystkie czynniki techniczne, operacyjne i środowiskowe, które mają wpływ na funkcjonowanie infrastruktury portu lotniczego oraz różnych podsystemów;
[…]”.
6.        Artykuł 3 („Warunki koordynacji portu lotniczego”) stanowi:
„1.      a)      Państwo członkowskie nie jest zobowiązane do wyznaczenia jakiegokolwiek portu lotniczego jako portu lotniczego z organizacją rozkładów lub koordynowanego z wyjątkiem przestrzegania przepisów niniejszego artykułu;
[…]
5.      W przypadku gdy problemy z przepustowością występują w przynajmniej jednym okresie rozkładowym, państwo członkowskie zapewnia, że port lotniczy zostaje wyznaczony jako koordynowany w danych okresach, tylko gdy:
a)      braki są na tyle poważnego rodzaju, że port lotniczy nie może zapobiec znacznym opóźnieniom; oraz
b)      nie ma możliwości rozwiązania tych problemów w krótkim czasie.
[…]”.
7.        Artykuł 4 („Organizator rozkładów oraz koordynator”) ma następujące brzmienie:
„1.      Państwo członkowskie odpowiedzialne za […] port lotniczy koordynowany zapewnia wyznaczenie wykwalifikowanej osoby fizycznej lub prawnej jako […] koordynatora portu lotniczego.
[…]
5.      Koordynator jest wyłączną osobą odpowiedzialną za przydział czasów na start lub lądowanie. Przydziela czasy na start lub lądowanie zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia […].
[…]”.
8.        Artykuł 6 („Parametry koordynacyjne”) stanowi:
„1.      W koordynowanym porcie lotniczym odpowiedzialne państwo członkowskie zapewnia określenie parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie dwa razy w roku, uwzględniające wszystkie istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe jak również wszelkie zmiany w tych ograniczeniach.
To zadanie oparte jest na obiektywnej analizie możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego, uwzględniając różne rodzaje ruchu w porcie lotniczym, zatory w przestrzeni powietrznej, które prawdopodobnie wystąpią podczas okresu koordynacji oraz sytuację dotyczącą przepustowości.
Parametry są przekazywane koordynatorowi w porcie lotniczym z właściwym wyprzedzeniem przed wstępnym przydziałem czasu na start lub lądowanie do celów konferencji dotyczących planowania rozkładów.
[…]”.
9.        Artykuł 8 („Proces przydziału czasu na start lub lądowanie”) ma następujące brzmienie:
„1.      Serie czasów na start lub lądowanie są przydzielane z puli czasów na start lub lądowanie wnioskującym przewoźnikom jako pozwolenie na użycie infrastruktury portu lotniczego do celów lądowania lub startu w okresie rozkładowym, o który wnioskowali, po upłynięciu którego zostają one zwrócone do puli czasów na start lub lądowanie, jak określono zgodnie z przepisami art. 10.
2.      Bez uszczerbku dla przepisów art. 7, 8a i 9, art. 10 ust. 1 oraz art. 14, ust. 1 niniejszego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli spełnione są następujące warunki:
– serie czasów na start lub lądowanie zostały wykorzystane przez przewoźnika lotniczego w celu przeprowadzenia regularnej i planowanej nieregularnej usługi lotniczej oraz
– dany przewoźnik lotniczy może wykazać zgodnie z wymogami koordynatora, że serie danych czasów na start lub lądowanie zostały wykorzystane, jak określił koordynator, przez tego przewoźnika lotniczego przez przynajmniej 80 % czasu podczas okresu rozkładowego, na który zostały przydzielone.
W takim przypadku dane serie czasów na start lub lądowanie uprawniają zainteresowanego przewoźnika lotniczego do tej samej serii czasów na start lub lądowanie w następnych równoważnym okresie rozkładowym, jeżeli zainteresowany przewoźnik lotniczy o to wnioskuje, w ramach terminu określonego w art. 7 ust. 1.
[…]
3.      Bez uszczerbku dla przepisów art. 10 ust. 2, w sytuacji gdy wszystkie wnioski o czas na start lub lądowanie nie mogą zostać rozdysponowane w sposób zadowalający dla zainteresowanych przewoźników lotniczych, pierwszeństwo przyznaje się komercyjnym usługom lotniczym, w szczególności regularnym usługom oraz planowanym nieregularnym usługom lotniczym. W przypadku konkurujących wniosków w ramach tej samej kategorii usług pierwszeństwo przyznaje się operacjom trwającym cały rok.
[…]
5.      Koordynator uwzględnia również dodatkowe reguły i wytyczne ustanowione na całym świecie lub na terytorium Wspólnoty przez branżę transportu lotniczego, jak również lokalne wytyczne zaproponowane przez komitet koordynacyjny i zatwierdzone przez państwo członkowskie lub inny właściwy organ odpowiedzialny za dany port lotniczy, pod warunkiem że takie reguły i wytyczne nie mają wpływu na niezależny status koordynatora, są zgodne z prawem wspólnotowym i mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego. Reguły te są przekazywane przez dane państwo członkowskie do Komisji.
[…]”.
10.      Artykuł 8a („Mobilność czasów na start lub lądowanie”) reguluje warunki przeniesienia i wymiany czasów na start lub lądowanie oraz stanowi, że powiadamia się o nich koordynatora i stają się one skuteczne dopiero z chwilą ich wyraźnego potwierdzenia ze strony koordynatora.
11.      W świetle art. 8b („Wyłączenie roszczeń odszkodowawczych”) „[u]prawnienie do serii czasów na start lub lądowanie określone w art. 8 ust. 2 nie daje podstawy do roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do jakichkolwiek limitów, ograniczeń lub jego zniesienia nałożonych na podstawie prawa wspólnotowego […]”.
12.      Artykuł 10 zawiera przepisy dotyczące „[p]ul[i] czasów na start lub lądowanie”.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13.      Od 2007 r. port lotniczy w Dublinie jest klasyfikowany jako „koordynowany port lotniczy” w rozumieniu rozporządzenia nr 95/93(5).
14.      W dniu 29 sierpnia 2007 r.
An Bord Pleanála wydał pozwolenie na budowę dotyczące etapu 1 projektu nowego terminalu (terminalu 2) w porcie lotniczym w Dublinie.
15.      W pozwoleniu przewidziano, że „łączna dozwolona przepustowość terminalu 2 wraz z terminalem 1 nie może przekroczyć 32 milionów pasażerów rocznie [warunek zwany dalej »warunkiem 32 mpr«], chyba że dodatkowe pozwolenie stanowi inaczej”.
16.      Przed wydaniem pozwolenia An Bord Pleanála przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą 85/337/EWG(6).
17.      W dniu 10 stycznia 2008 r.
An Bord Pleanála wydał pozwolenie dotyczące projektu rozbudowy terminalu 1, który podlegał temu samemu warunkowi 32 mpr, zawartemu w pozwoleniu dotyczącym terminalu 2.
18.      Chociaż nie przedstawiono żadnego oświadczenia o oddziaływaniu na środowisko wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę terminalu 1, An Bord Pleanála przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko przed wydaniem pozwolenia.
19.      Zastosowanie warunku 32 mpr w odniesieniu do terminali 1 i 2 było uzasadnione z dwóch powodów:
–        w polityce i celach miejscowego „planu zagospodarowania portu lotniczego w Dublinie z 2006 r.”(7) uwzględniono okoliczność, że terminale 1 i 2 znajdują się we wschodniej części portu lotniczego w Dublinie, a w planie z 2006 r. zaproponowano budowę trzeciego terminalu w części zachodniej; postanowiono ograniczyć łączną przepustowość terminali 1 i 2, aby nie zagrozić zrównoważonemu rozwojowi między istniejącą częścią wschodnią a planowaną częścią zachodnią, biorąc pod uwagę ogólną przepustowość portu lotniczego oszacowaną wówczas na około 45 mln pasażerów rocznie;
–        drugi powód dotyczył „ograniczeń przepustowości (transportu) we wschodniej części”.
20.      W 2024 r., w prognozach dotyczących pasażerów przeprowadzonych przez operatora portu lotniczego w Dublinie(8), wskazano po raz pierwszy, że górny pułap, jaki stanowi warunek 32 mpr, może zostać osiągnięty, a nawet przekroczony.
21.      W
tym kontekście:
–        W dniu 7 maja 2024 r. IAA opublikował Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport(9). W decyzji tej wskazano, że „aby odpowiednio uwzględnić te warunki planowania, [IAA] postanowił wprowadzić limit przepustowości wynoszący 14,4 mln miejsc w sezonie zimowym w 2024 r.”. W związku z tym IAA wprowadził w tym sezonie maksymalny pułap miejsc w ruchu lotniczym, wynoszący 14 405 737 pasażerów, w okresie od 27 października 2024 r. do 29 marca 2025 r.(10). Ograniczenie to, choć ma wpływ na „pulę przydziałów czasu na start lub lądowanie” i zmiany w rozkładzie lotów do Dublina realizowanych przez amerykańskich przewoźników lotniczych, nie spowodowało, że parametry koordynacyjne na sezon zimowy 2024 r. były niewystarczające do rozdysponowania wszystkich przydziałów czasów na start lub lądowanie, do których przewoźnicy lotniczy są uprawnieni na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 95/93 („historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie”).
–        W dniu 10 października 2024 r. IAA opublikował Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport(11). W decyzji tej wskazano, że „w celu wzięcia pod uwagę ograniczenia wynikającego z określonych warunków planowania, które ograniczają łączną przepustowość terminalu 1 i terminalu 2 w porcie lotniczym w Dublinie do 32 mln pasażerów rocznie […], [IAA] uwzględnił parametr koordynacyjny w postaci sezonowego limitu miejsc wynoszącego 25,2 mln miejsc”. Zastosowanie tego limitu spowodowało, że koordynator portu lotniczego(12) nie był w stanie pozytywnie rozpatrzyć wszystkich wniosków o przydział czasu na start lub lądowanie złożonych przez przewoźników lotniczych i przydzielić niektórych historycznych czasów na start lub lądowanie.
22.      Operator portu lotniczego w Dublinie i niektórzy przewoźnicy lotniczy zaskarżyli do High Court (wysokiego trybunału) zarówno decyzję dotyczącą sezonu zimowego 2024 r., jak i decyzję dotyczącą sezonu letniego 2025 r.(13).
23.      W dniu 4 listopada 2024 r. High Court (wysoki trybunał) zawiesił w ramach środka zabezpieczającego wykonanie decyzji dotyczącej sezonu letniego 2025 r. W konsekwencji koordynator portu lotniczego w Dublinie mógł przydzielić przewoźnikom lotniczym wszystkie historyczne przydziały czasów na start lub lądowanie na sezon letni 2025 r.
24.      Argumentacja skarżących przewoźników lotniczych zmierza w dwóch kierunkach: i) kwestionują oni zgodność z prawem działania IAA w zakresie ustalenia parametrów koordynacyjnych na podstawie warunku 32 mpr; oraz ii) bronią ochrony praw nabytych (historycznych przydziałów czasów na start lub lądowanie) zgodnie z rozporządzeniem nr 95/93 i Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „Kartą”).
25.      W tym kontekście High Court (wysoki trybunał) zwrócił się do Trybunału(14) z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.      Czy właściwy organ krajowy może, przy określaniu parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie w koordynowanym porcie lotniczym na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 (ze zmianami), uwzględnić zezwolenia na inwestycję wydane przez właściwy organ planistyczny na podstawie krajowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego portu lotniczego, które ustanawiają warunki przewidujące między innymi, że »łączna przepustowość« terminali portu lotniczego nie przekroczy określonego rocznego limitu pasażerów, a których podanym powodem ustanowienia było »uwzględnienie polityki i celów miejscowego planu zagospodarowania portu lotniczego w Dublinie oraz ograniczeń przepustowości (transportu) we wschodnim kampusie«? Czy takie warunki stanowią »istotne ograniczenie techniczne, operacyjne lub środowiskowe« w rozumieniu art. 6 ust. 1? Czy wpisują się one w ramy obiektywnej analizy sytuacji dotyczącej przepustowości portu lotniczego w rozumieniu art. 6 ust. 1?
2.      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 oraz, w odpowiednim zakresie, art. 16 i 17 [Karty] zezwalają państwom członkowskim na określenie parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie w koordynowanym porcie lotniczym na dany okres rozkładowy, które skutkuje nieprzydzieleniem niektórych serii przydziałów czasów na start lub lądowanie (lub niektórych ich części), do których przewoźnicy lotniczy byliby w przeciwnym razie uprawnieni zgodnie z art. 8 ust. 2?
3.      W przypadku gdyby kwestia ta była rozpatrywana wyłącznie w związku z odpowiedziami Trybunału na pytania pierwsze i drugie: czy rozporządzenie [nr 95/93] zakazuje organom zarządzającym portów lotniczych w rozumieniu tego rozporządzenia podejmowania jednostronnych działań mających na celu zamknięcie portu lotniczego na pewien czas, aby zapobiec wykorzystaniu przydziałów czasu na start lub lądowanie przydzielonych przez koordynatora portu lotniczego w celu uniknięcia przekroczenia rocznego limitu pasażerów, o którym mowa w pytaniu pierwszym?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
26.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 11 grudnia 2024 r.
27.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez operatora portu lotniczego w Dublinie, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. i in., IAA, rząd niderlandzki i Komisję Europejską.
28.      W świetle treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i po uzyskaniu informacji o tym, że istnieje postanowienie z dnia 11 grudnia 2024 r.(15), które nie zostało dołączone do akt sprawy, Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego o przedstawienie tego dokumentu, co sąd ten uczynił. Dokument ten został udostępniony stronom i interwenientom w postępowaniu prejudycjalnym przed rozprawą.
29.      W rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r.
uczestniczyli operator portu lotniczego w Dublinie, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. i in., IAA, Irlandia oraz Komisja.
IV.    Ocena
A.      Organizacja portu lotniczego i czasy na start lub lądowanie
30.      Wytyczne IATA(16) określają trzy poziomy portów lotniczych w zależności od zagęszczenia ruchu na nich. Na każdym poziomie istnieje inny system podziału przepustowości infrastruktury do lądowania i startu między przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z portu lotniczego:
–        poziom 1: nie wymaga on przydzielania czasu na start lub lądowanie ani koordynacji;
–        poziom 2: istnieje „organizator rozkładów”, który zaleca rozkłady lotów;
–        poziom 3: wymaga przydzielenia czasu na start lub lądowanie przez „koordynatora”.
31.      Prawo Unii nie reguluje przydziału czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych poziomu 1 („z nieokreślonym statusem”, jak określa się je w rozporządzeniu nr 95/93), które podlegają ogólnym przepisom dotyczącym lotnictwa cywilnego każdego państwa(17).
32.      Rozporządzenie nr 95/93 reguluje w Unii system przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych poziomu 3 („koordynowanych”) oraz dobrowolną współpracę w zakresie dostępu do infrastruktury portów lotniczych poziomu 2 („z organizacją rozkładów”).
33.      Artykuł 3 rozporządzenia nr 95/93 określa warunki koordynacji portu lotniczego:
–        ustęp 1 zobowiązuje do wyznaczenia portu lotniczego jako koordynowanego, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym artykule;
–        ustęp 3 stanowi, że państwo członkowskie musi przeprowadzić gruntowną analizę przepustowości portu lotniczego na wniosek „przewoźników lotniczych reprezentujących ponad połowę operacji w porcie lotniczym lub […] organu zarządzającego portem lotniczym, gdy ktokolwiek z nich uważa, że przepustowość jest niewystarczająca w odniesieniu do bieżących lub planowanych operacji w pewnych okresach”;
–        w ust. 5 przewidziano, że problemy z przepustowością (braki) prowadzą do wyznaczenia portu lotniczego jako koordynowanego.
34.      Pojęcie czasu na start lub lądowanie zostało zdefiniowane w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 95/93 jako „pozwolenie wydane przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w celu wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury portu lotniczego niezbędnej doświadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, według przydziału dokonanego przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
35.      W art. 2 lit. m) rozporządzenia nr 95/93 zdefiniowano parametry koordynacyjne jako „wyrażenie w terminach operacyjnych całkowitej przepustowości dostępnej na przydział czasu na start lub lądowanie w porcie lotniczym podczas każdego okresu koordynacyjnego, odzwierciedlające wszystkie czynniki techniczne, operacyjne i środowiskowe, które mają wpływ na funkcjonowanie infrastruktury portu lotniczego oraz różnych podsystemów”.
36.      W koordynowanych portach lotniczych państwo członkowskie jest zobowiązane, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93, „zapewni[ć] określenie parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie dwa razy w roku, uwzględniające wszystkie istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe jak również wszelkie zmiany w tych ograniczeniach”.
37.      Port lotniczy w Dublinie, koordynowany od 2007 r., podlega warunkowi 32 mpr wprowadzonemu do wydanego przez An Bord Pleanála pozwolenia na rozbudowę terminali tego portu lotniczego(18). Warunek ten nie miał wpływu na parametry koordynacyjne przy przydzielaniu czasów na start lub lądowanie do 2024 r., gdy IAA uwzględnił go przy określaniu parametrów koordynacyjnych mających zastosowanie do sezonów zimowego 2024 r. i letniego 2025 r.
38.      Chociaż oba terminale mogą fizycznie przyjąć ponad 32 mln pasażerów rocznie bez dodatkowych prac infrastrukturalnych, ustalenie tego ograniczenia oznacza, że w przypadku jego naruszenia operator portu lotniczego może zostać ukarany.
B.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
39.      Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93. Zmierza on do ustalenia, czy zgodnie z tym przepisem:
–        w parametrach koordynacyjnych dotyczących przydzielania czasów na start lub lądowanie można uwzględnić pozwolenia wydane przez organ ds. zagospodarowania przestrzennego, nakładające ograniczenie dotyczące rocznej liczby pasażerów;
–        warunek 32 mpr można uznać za istotne ograniczenie techniczne, operacyjne lub środowiskowe dla określenia parametrów koordynacyjnych;
–        ograniczenie to wpisuje się w ramy obiektywnej analizy sytuacji dotyczącej przepustowości portu lotniczego.
40.      Jak wynika z postanowienia dołączonego do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w celu rozstrzygnięcia, czy IAA był uprawniony do uwzględnienia warunków planowania dotyczących robót budowlanych w terminalach 1 i 2 portu lotniczego w Dublinie (w szczególności warunku 32 mpr), należy wyjaśnić: a) co należy rozumieć pod pojęciem „istotnego ograniczenia” do celów określenia parametrów koordynacyjnych; oraz b) co oznacza zawarte w rozporządzeniu nr 95/93 sformułowanie, zgodnie z którym „określenie parametrów koordynacyjnych opiera się na obiektywnej analizie możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego, uwzględniając różne rodzaje ruchu w porcie lotniczym, zatory w przestrzeni powietrznej, które prawdopodobnie wystąpią podczas okresu koordynacji, oraz sytuację dotyczącą przepustowości”(19).
1.      Argumenty stron i interwenientów w postępowaniu prejudycjalnym
41.      IAA uważa, że warunek 32 mpr może stanowić jedno z „istotnych ograniczeń technicznych, operacyjnych lub środowiskowych”, które służą do określenia parametrów koordynacyjnych. Parametry te muszą odzwierciedlać rzeczywiście dostępną przepustowość z uwzględnieniem istniejących ograniczeń: nie można określić przepustowości wyższej niż rzeczywista lub prawnie możliwa.
42.      Operator portu lotniczego w Dublinie zgadza się z IAA, twierdząc, że warunki określone w pozwoleniu stanowią część obiektywnej analizy sytuacji dotyczącej przepustowości i stanowią istotne ograniczenia w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93(20).
43.      Irlandia i rząd niderlandzki oraz Komisja również opowiadają się za udzieleniem odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne.
44.      Przewoźnicy lotniczy nie zgadzają się z tezą IAA, podnosząc następujące argumenty (w skrócie):
–        warunek dotyczący zagospodarowania przestrzennego nie jest objęty zakresem ograniczeń zawartych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93;
–        wyrażenie „ograniczenia techniczne” zgodnie z jego potocznym znaczeniem jest związane ze zdolnością techniczną urządzeń lub instalacji wykorzystywanych do obsługi statków powietrznych, pasażerów i bagażu;
–        wyrażenie „ograniczenia operacyjne” obejmuje czynniki takie jak rozmieszczenie dróg kołowania, holowanie statków powietrznych i sposób eksploatacji pasów startowych;
–        w niniejszej sprawie nie występują „ograniczenia środowiskowe”, ponieważ ograniczenie wynikało z przyczyn politycznych, mających na celu ułatwienie rozbudowy części zachodniej portu lotniczego w Dublinie i nieograniczanie rozwoju trzeciego terminalu w tej części;
–        ograniczenie liczby pasażerów nie odzwierciedla „przepustowości” portu lotniczego ani fizycznych lub technicznych ograniczeń jego infrastruktury; brak jest równoważności między „przepływem pasażerów” a „przepustowością” portu lotniczego; „przepływ” odnosi się do liczby pasażerów rzeczywiście korzystających z terminali, natomiast „przepustowość” oznacza maksymalną liczbę pasażerów, którzy mogą zostać przyjęci w terminalach;
–        ponieważ w porcie lotniczym w Dublinie przepustowość terminali przekracza 32 mln pasażerów rocznie, warunek 32 mpr nie stanowi ograniczenia „przepustowości” tych terminali, lecz jest związany z „przepływem” pasażerów.
2.      Ocena
45.      W niniejszej debacie istnieją dwa przeciwstawne sposoby rozumienia znaczenia wyrażenia „istotne ograniczenia”. Podczas gdy jedni skłaniają się ku czysto fizycznemu znaczeniu, inni opowiadają się za dopuszczeniem ograniczeń „prawnych”, takich jak te, które stanowi warunek 32 mpr.
46.      Rozporządzenie nr 95/93 nie precyzuje, co należy rozumieć przez „istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe”. Zawarte w art. 2 lit. m) i art. 6 ust. 1 podwójne odniesienie do tego, że parametry koordynacyjne zostaną określone z uwzględnieniem „wszystkich” tych ograniczeń (czynników)(21), wskazuje na pewną szerokość ich pola semantycznego, lecz nie daje dalszych wskazówek dotyczących ich wykładni.
47.      Jak podkreśla rząd niderlandzki(22), wykładni rozporządzenia nr 95/93 należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności, że przepustowość koordynowanego portu lotniczego jest kluczowym elementem w procedurze przydziału czasu na start lub lądowanie: przydziału tego dokonuje się właśnie w celu osiągnięcia najbardziej efektywnego wykorzystania przepustowości portu lotniczego(23).
48.      Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 stanowi, że określenie parametrów koordynacyjnych „oparte jest na obiektywnej analizie możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego, uwzględniając […] sytuację dotyczącą przepustowości”.
49.      Proces przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanym porcie lotniczym należy zatem przeprowadzić przy dokonaniu oceny wszystkich istotnych czynników technicznych, operacyjnych lub środowiskowych, które mają wpływ na przepustowość portu lotniczego.
50.      Moim zdaniem czynniki te nie mają wyłącznie charakteru fizycznego lub materialnego: w analizie przepustowości nie można pominąć (prawnych) ograniczeń wynikających z przepisów, które mają bezpośredni lub pośredni wpływ na korzystanie z portu lotniczego.
51.      W tym kontekście zgadzam się z rządem niderlandzkim(24) co do tego, że użyty w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 termin „istotne” nie może być interpretowany jako zawężenie. Przeciwnie, odzwierciedla on szerokie rozumienie ograniczeń, którym podlega proces przydzielania czasu na start lub lądowanie.
52.      Wbrew temu, co twierdzą skarżące spółki, nie widzę przeszkód, aby objąć ograniczenie związane z obowiązkiem przestrzegania warunku 32 mpr zakresem pojęcia
ograniczeń operacyjnych. Obowiązek ten wiąże wszystkie organy publiczne do tego stopnia, że jego naruszenie może pociągać za sobą sankcje, w tym sankcje karne(25).
53.      Jak wskazuje operator port lotniczego w Dublinie(26), pominięcie warunku 32 mpr oznaczałoby, że albo przewoźnicy lotniczy powinni otrzymać przydziały czasu na start lub lądowanie nawet w przypadkach, gdy w praktyce nie mogliby ich wykorzystać ze względu na naruszenie warunków wynikających z pozwolenia wydanego przez organ ds. zagospodarowania przestrzennego, albo przewoźnicy lotniczy uznaliby, iż są upoważnieni do wykorzystania przydziałów czasu na start lub lądowanie z pominięciem warunków określonych w tym pozwoleniu.
54.      Jak już wspomniałem, w celu określenia parametrów koordynacyjnych należy oprzeć się na obiektywnej analizie między innymi przepustowości portu lotniczego. Warunek 32 mpr jest właśnie elementem, który wpływa na przepustowość operacyjną portu lotniczego w sposób wiążący dla wszystkich.
55.      Moim zdaniem „operacyjny” charakter tego ograniczenia, w ramach którego określa się maksymalną roczną liczbę pasażerów w porcie lotniczym, nie przestaje istnieć ze względu na to, że pochodzi ono od organu państwowego odpowiedzialnego za zagospodarowanie przestrzenne. Niezależnie od jego pochodzenia(27), decydujące znaczenie ma to, że ogranicza ono „przepustowość operacyjną” portu lotniczego.
56.      Podzielam również argumentację przedstawioną przez IAA(28) w celu przeciwstawienia się argumentom niektórych przewoźników lotniczych, którzy próbują oddzielić „przepustowość portu lotniczego” od „przepływu pasażerów”.
57.      Pojęcia przepustowości portu lotniczego i przepływu pasażerów są ze sobą ściśle powiązane. Ograniczenie maksymalnej liczby (przepływu) pasażerów, których może przyjąć koordynowany port lotniczy, ma jednocześnie wpływ na przepustowość operacyjną tego portu lotniczego, rozpatrywaną nie in abstracto, lecz in concreto.
58.      Choć obiekty portu lotniczego w Dublinie mogą fizycznie przyjąć ponad 32 mln pasażerów (przepustowość teoretyczna lub abstrakcyjna), to jeśli istnieją uzasadnione powody, które uzasadniają wprowadzenie ograniczenia tej liczby pasażerów(29), rzeczywista przepustowość tych obiektów zostanie zmniejszona na mocy wiążącej decyzji urzędowej przyjętej przez operatora tego portu lotniczego.
59.      Ostatecznie organ zatwierdzający parametry koordynacyjne, właśnie ze względu na ograniczenie liczby pasażerów (co oczywiście ma wpływ na liczbę lotów)(30), musi wziąć pod uwagę to ograniczenie operacyjne, ponieważ ma ono „wpływ na funkcjonowanie infrastruktury portu lotniczego”. Pragnę powtórzyć, że jest to czynnik istotny dla „obiektywnej analiz[y] możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego”.
C.      W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
60.      Na wypadek, gdyby Trybunał orzekł, że warunek 32 mpr stanowi „istotne ograniczenie”, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy można zaprzestać przydzielania przewoźnikom lotniczym niektórych serii historycznych czasów na start lub lądowanie, do których ci przewoźnicy mieliby prawo w przeciwnym razie na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 95/93.
61.      Zasadniczo pojawia się pytanie o charakter prawny historycznych czasów na start lub lądowanie oraz o to, „czy IAA, jako właściwy organ, może określić parametry koordynacyjne, które skutkują nieprzyznaniem takich czasów na start lub lądowanie (lub ich części). W tym względzie podnoszony jest argument, że historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie mają charakter praw własności i że IAA nie może podjąć decyzji o zmniejszeniu takich przydziałów”(31).
62.      Przepisami prawa Unii, o których wykładnię zwrócił się sąd odsyłający w celu rozwiania swoich wątpliwości, są w ramach niniejszego pytania art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 oraz art. 16 i 17 Karty.
1.      Argumenty stron i interwenientów w postępowaniu prejudycjalnym
63.      Skarżące spółki wychodzą z założenia, że uregulowany w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 95/93 system przydziałów czasu na start lub lądowanie przyznaje przewoźnikom lotniczym, którzy regularnie z nich korzystali, prawo własności, zgodnie z którym mogą oni utrzymać te przydziały w kolejnych równoważnych sezonach.
64.      IAA i operator portu lotniczego w Dublinie zaprzeczają, jakoby przepis ten przyznawał prawo własności. Ich zdaniem chodzi tu po prostu o priorytetowe traktowanie przy udzielaniu zezwolenia na korzystanie z obiektów portu lotniczego, które to zezwolenie jest nieodłącznie związane z przydzieleniem poszczególnych czasów na start lub lądowanie i uzależnione od istnienia przepustowości w porcie lotniczym.
65.      Irlandia
i rząd niderlandzki oraz Komisja(32) również opowiadają się za udzieleniem odpowiedzi twierdzącej na drugie pytanie prejudycjalne.
2.      Ocena
66.      Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 95/93 dotyczy „historycznych” czasów na start lub lądowanie. Na tej podstawie przewoźnik lotniczy może w kolejnym okresie nadal korzystać z przydzielonego już w poprzednim okresie czasu na start lub lądowanie, jeżeli korzystał z niego prawidłowo.
67.      Historyczne czasy na start lub lądowanie zapewniają stabilność i ułatwiają planowanie. W przypadku przewoźników lotniczych stanowią one zachętę do efektywnego korzystania z obiektów portu lotniczego, co pozwala im na utrzymanie regularnych połączeń. W przypadku portów lotniczych i pasażerów korzyści przekładają się na przewidywalność ruchu lotniczego.
68.      Przydzielając czas na start lub lądowanie, koordynator portu lotniczego opiera się na puli uregulowanej w art. 10 rozporządzenia nr 95/93. Pula jest instrumentem zapewniającym dostęp do koordynowanych portów lotniczych nowym operatorom lub przewoźnikom lotniczym, którzy zamierzają zwiększyć swoją obecność.
69.      Pula składa się z: a) niedostatecznie wykorzystanych czasów na start lub lądowanie w danym sezonie(33); b) nowych przydziałów czasu na start lub lądowanie, wynikających ze zwiększenia przepustowości portu lotniczego; oraz c) czasów na start lub lądowanie zwróconych przez przewoźników lotniczych.
70.      Koordynator portu lotniczego zarządza pulą. Gdy rozpoczynają się procesy przydzielania czasów na start lub lądowanie na nowy sezon, część tych czasów jest rozdzielana między dotychczasowych operatorów, a pozostała część (pula) jest przydzielana przede wszystkim „nowym podmiotom”.
71.      Rozporządzenie nr 95/93 przewiduje przydział dla nowych podmiotów w celu uniknięcia zablokowania przeciążonych portów lotniczych przez „historycznych” przewoźników lotniczych. W ten sposób zapewnia ono istnienie konkurencji i możliwości dla nowych podmiotów lub nowych tras(34).
72.      Zgodnie z ogólnym przepisem przewidzianym w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 „[s]erie czasów na start lub lądowanie są przydzielane […] wnioskującym przewoźnikom jako pozwolenie na użycie infrastruktury portu lotniczego do celów lądowania lub startu w okresie rozkładowym, o który wnioskowali […]” (wyróżnienie moje).
73.      Artykuł 8 ust. 2 reguluje w sposób, o którym już wspomniałem(35), wyjątek dotyczący historycznych operatorów. Zgodnie z tym przepisem ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli operatorzy ci spełniają określone warunki dotyczące prawidłowego wykorzystania serii czasów na start lub lądowanie, które zostały im przydzielone.
74.      Jak podkreślono w rozporządzeniu (WE) nr 793/2004(36), tak skonstruowany system ma na celu zapewnienie stabilności operacji(37).
75.      W oparciu o te założenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 (pierwszy z przepisów, o których wykładnię wniesiono w ramach tego pytania) nie dostarcza wskazówek umożliwiających ustalenie charakteru prawnego czasów na start lub lądowanie. Wskazówki te znajdują się w innych przepisach tego rozporządzenia, do których odniosę się poniżej.
76.      Moim zdaniem koncepcja historycznych czasów na start lub lądowanie jako praw własności, które korzystają z ochrony przewidzianej w art. 17 Karty, wiąże się z poważnymi niedogodnościami.
77.      Po pierwsze, art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 95/93 definiuje czas na start lub lądowanie jako „pozwolenie”. Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia potwierdza ten charakter, odnosząc się do niego jako do „pozwolenia na użycie infrastruktury portu lotniczego”. Potwierdza to motyw 8 rozporządzenia nr 793/2004(38).
78.      Przyznanie pozwolenia na korzystanie z danej rzeczy nie powoduje przyznania własności tej rzeczy, a jedynie jej używania. W motywie 9 rozporządzenia nr 95/93, w którym wskazano, że „[i]stniejący system zapewnia poszanowanie praw nabytych”, nie użyto tego wyrażenia w taki sposób, aby przyznać prawa własności do czasów na start lub lądowanie, nawet jeśli mogą one mieć wartość ekonomiczną.
79.      Pragnę powtórzyć, że pozwolenia na dostęp do obiektów portu lotniczego w określonych czasach na start lub lądowanie są jedynie prawami używania przyznanymi przez właściwy organ, dotyczącymi infrastruktury portu lotniczego i podlegającymi późniejszym decyzjom tego organu. Są to pozwolenia na „używanie dozwolone” przez właściciela rzeczy (lub przez osobę przez niego wyznaczoną).
80.      Po drugie, mechanizm przewidziany w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 kładzie nacisk na okres rozkładowy. Po upłynięciu tego okresu „[…] zostają one [(czasy na start lub lądowanie)] zwrócone do puli czasów na start lub lądowanie, jak określono zgodnie z przepisami art. 10”. Charakter czasowy nie jest zgodny z trwałością właściwą pojęciu własności.
81.      Po trzecie, jest to używanie z konieczności ograniczone. W przypadku gdy zdolność do przydzielenia wszystkich czasów na start lub lądowanie jest niewystarczająca, w grę wchodzą parametry koordynacyjne i może się zdarzyć, że koordynator portu lotniczego nie będzie w stanie rozpatrzyć w sposób zadowalający wszystkich wniosków o historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie. Rozporządzenie nr 95/93 przewiduje taką ewentualność w art. 8 ust. 3 dla sytuacji
„gdy wszystkie wnioski o czas na start lub lądowanie nie mogą zostać rozdysponowane w sposób zadowalający dla zainteresowanych przewoźników lotniczych”.
82.      Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 95/93 przewiduje historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie „[b]ez uszczerbku dla przepisów art. 7, 8a i 9, art. 10 ust. 1 oraz art. 14”(39), co wskazuje na to, że istnieją ograniczenia wynikające z samej ich definicji.
83.      Po czwarte, system dostępności „prawa” do historycznych czasów na start lub lądowanie świadczy o tym, że w rzeczywistości przewoźnicy lotniczy nie mogą sami przenieść tego prawa. Również w tym przypadku nie istnieje cecha zwykle nieodłącznie związana z prawem własności (możliwość jego swobodnego przenoszenia).
84.      Niewątpliwie art. 8a ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 zezwala na przeniesienie i wymianę czasów na start lub lądowanie na warunkach w nim określonych(40). Jednakże warunkowość jest tak silna, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu przeniesienia i wymiana „nie stają się […] skuteczne do czasu wyraźnego potwierdzenia ze strony koordynatora”. Ponadto koordynatorowi przyznano szerokie uprawnienia do odmowy wydania takiego potwierdzenia(41).
85.      Po piąte wreszcie, gdyby chodziło o prawo własności ostatecznie włączone do majątku uprawnionego (to znaczy prawo o charakterze materialnym, majątkowym), jego zniesienie wiązałoby się, logicznie rzecz ujmując, z rekompensatą finansową: poświęcenie tego prawa pociągałoby za sobą obowiązek naprawienia szkody wynikającej z jego utraty.
86.      Jednakże, w świetle art. 8b rozporządzenia nr 95/93 („Wyłączenie roszczeń odszkodowawczych”), „[u]prawnienie do serii czasów na start lub lądowanie określone w art. 8 ust. 2 nie daje podstawy do roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do jakichkolwiek limitów, ograniczeń lub jego zniesienia nałożonych na podstawie prawa wspólnotowego”.
87.      Chociaż art. 8b rozporządzenia nr 95/93 odnosi się do limitów, ograniczeń lub zniesienia nałożonych na podstawie przepisów prawa Unii, decydujące znaczenie (dla ustalenia charakteru prawnego pozwolenia na wykorzystanie czasów na start lub lądowanie) ma okoliczność, że przepis ten podkreśla jego niestabilny, nieutrwalony charakter.
88.      Ostatecznie prawo do wykorzystania historycznych czasów na start lub lądowanie nie może pomijać przepustowości portu lotniczego określonej w parametrach koordynacyjnych.
89.      Uważam zatem, że art. 17 Karty nie stoi na przeszkodzie temu, aby w wyniku ograniczenia maksymalnej dopuszczalnej liczby pasażerów w danym porcie lotniczym stosowano ograniczenia historycznych czasów na start lub lądowanie, którymi dysponowali niektórzy przewoźnicy lotniczy(42).
90.      W tym samym stopniu nie narusza to również wolności prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanej w art. 16 Karty.
91.      Wolność prowadzenia działalności gospodarczej (która zresztą może być ograniczona zgodnie z art. 52 ust. 1 samej Karty) nie zostaje naruszona, gdy właściwe organy, regulując system prawny korzystania z infrastruktury publicznej, takiej jak porty lotnicze, przyjmują obiektywne kryteria mające zastosowanie w ten sam sposób do wszystkich podmiotów i stanowiące ramy działania obowiązujące w tym systemie. Sporne środki nie naruszają swobody przewoźników lotniczych w zakresie podejmowania własnych decyzji lub przyjmowania polityki przedsiębiorstwa w tych ramach.
D.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
92.      Sąd odsyłający przedstawia to pytanie warunkowo („w przypadku gdyby kwestia ta była rozpatrywana wyłącznie w związku z odpowiedziami Trybunału na pytania pierwsze i drugie”).
93.      Moim zdaniem odpowiedzi Trybunału na dwa pierwsze pytania prejudycjalne nie prowadzą do „rozpatrywania kwestii”, o której mowa w pytaniu trzecim. Nie ma zatem potrzeby analizowania tego ostatniego pytania.
94.      W ramach pytania trzeciego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy rozporządzenie nr 95/93 stoi na przeszkodzie podjęciu przez operatora portu lotniczego „jednostronnych działań mających na celu zamknięcie portu lotniczego na pewien czas, aby zapobiec wykorzystaniu przydziałów czasu na start lub lądowanie […] w celu uniknięcia przekroczenia rocznego limitu pasażerów […]”(43).
95.      Tak sformułowane pytanie dotyczy hipotezy zamknięcia portu lotniczego, która nie ma związku z okolicznościami niniejszej sprawy. Nie wydaje się bowiem, aby operator portu lotniczego w Dublinie podjął lub zamierzał podjąć decyzję o zamknięciu tego portu lotniczego „w celu uniknięcia przekroczenia rocznego limitu pasażerów”, aby spełnić warunek 32 mpr.
96.      Wątpliwości wyrażone przez sąd odsyłający „wyprzedzają” ewentualność wystąpienia w przyszłości tej mało prawdopodobnej hipotezy. W związku z tym, jak podniosły niektóre skarżące spółki, pytanie prejudycjalne nie jest konieczne do rozstrzygnięcia sporu przez sąd odsyłający i w tym zakresie jest niedopuszczalne(44).
97.      Gdyby Trybunał postanowił odnieść się do istoty pytania, uważam, że zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 95/93 trudno sobie wyobrazić, aby operator portu lotniczego mógł go zamknąć w ramach spełnienia warunku 32 mpr.
98.      W istocie bowiem:
–        zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 95/93 parametry koordynacyjne zatwierdzone przez IAA określają maksymalną liczbę lotów dopuszczalną w okresie koordynacji, z uwzględnieniem przepustowości portu lotniczego;
–        zgodnie z art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia koordynator portu lotniczego przydziela czasy na start lub lądowanie przewoźnikom lotniczym w tym okresie;
–        zgodnie z art. 2 lit. j) operator portu lotniczego jest zobowiązany do „administrowania lub zarządzania obiektami portu lotniczego”.
99.      Rozporządzenie nr 95/93 określa zatem dokładny podział kompetencji: przydziału czasów na start lub lądowanie dokonuje koordynator portu lotniczego na cały okres koordynacji, zgodnie z parametrami, w których, w przypadkach takich jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, uwzględniono już warunek dotyczący maksymalnej rocznej liczby pasażerów.
100. System wprowadzony rozporządzeniem nr 95/93 opiera się na prognozie średnioterminowej i zawiera mechanizmy pozwalające uniknąć tak radykalnej decyzji jak zamknięcie portu lotniczego w celu spełnienia znanego już z długim wyprzedzeniem wymogu, takiego jak warunek 32 mpr.
101. Na rozprawie operator portu lotniczego wskazał, że konsekwencje zamknięcia, nawet czasowego, portu lotniczego w Dublinie byłyby niezwykle szkodliwe dla mieszkańców wyspy, i zaproponował, jako bardziej racjonalny i proporcjonalny środek w przypadku błędu obliczeń, przyjęcie lokalnych wytycznych na podstawie art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93. Taki środek pozwoliłby na zaradzenie w sposób uporządkowany nieprzewidzianemu wzrostowi wykorzystania obiektów portu lotniczego.
102. Decyzję o zamknięciu portu lotniczego można podjąć z innych powodów (związanych z bezpieczeństwem, warunkami pogodowymi i podobnymi przyczynami)(45), ale rozporządzenie nr 95/93 nie zawiera żadnego przepisu przewidującego takie zamkniecie w celu zapewnienia przestrzegania maksymalnej dopuszczalnej liczby pasażerów.
V.      Wnioski
103. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na dwa pierwsze pytania prejudycjalne High Court (wysokiego trybunału, Irlandia) w następujący sposób:
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2038 z dnia 19 października 2022 r. w odniesieniu do tymczasowego złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie w portach lotniczych Unii ze względu na sytuację epidemiologiczną lub agresję zbrojną,
należy interpretować w ten sposób, że
1)      Przy określaniu parametrów koordynacyjnych w celu przydzielenia czasów na start lub lądowanie w koordynowanym porcie lotniczym właściwy organ może wziąć pod uwagę warunki ograniczające całkowitą przepustowość w zakresie przyjmowania maksymalnej rocznej liczby pasażerów zawarte w pozwoleniu wydanym przez organ ds. zagospodarowania przestrzennego.
Warunki te można uznać za „istotne ograniczenia” i uwzględnić w obiektywnej analizie możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego w danym porcie lotniczym.
2)      Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93 oraz art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoją na przeszkodzie temu, aby określenie parametrów koordynacyjnych w porcie lotniczym wynikające z obowiązku przestrzegania maksymalnej liczby pasażerów dopuszczalnej według organów krajowych doprowadziło do zniesienia lub zmniejszenia historycznych przydziałów czasu na start lub lądowanie.
104. W odniesieniu do trzeciego pytania prejudycjalnego proponuję, aby Trybunał uznał je za niedopuszczalne. Tytułem ewentualnym proponuję, aby Trybunał udzielił na nie następującej odpowiedzi:
Artykuł 1
lit. j), art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93
należy interpretować w ten sposób, że:
nie przewidują one możliwości podjęcia przez organy zarządzające portem lotniczym jednostronnego działania polegającego na zamknięciu obiektów portu lotniczego jako sposobu uniknięcia przekroczenia maksymalnej rocznej liczby pasażerów określonej w wydanym przez organ ds. zagospodarowania przestrzennego pozwoleniu na rozbudowę terminali portu lotniczego.
1      Język oryginału: hiszpański.
2      Zwany dalej „An Bord Pleanála”.
3      Organ utworzony na mocy ustawy, będący organem regulacyjnym w zakresie lotnictwa cywilnego w Irlandii na mocy Aviation Regulation Act 2001 (ustawy z 2001 r. o regulacji lotnictwa) oraz Air Navigation and Transport Act 2022 (ustawy z 2022 r. o żegludze powietrznej i transporcie powietrznym).
4      Rozporządzenie Rady z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1993, L 14, s. 1), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2038 z dnia 19 października 2022 r. w odniesieniu do tymczasowego złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie w portach lotniczych Unii ze względu na sytuację epidemiologiczną lub agresję zbrojną (Dz.U. 2022, L 275, s. 14).
5      Artykuł 2
lit. g) rozporządzenia nr 95/93. W klasyfikacji Worldwide Airport Slot Guidelines (ogólnoświatowych wytycznych dotyczących przydziałów czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych) przyjętych przez International Air Transport Association (IATA) (zwanych dalej „wytycznymi IATA”) te porty lotnicze uznaje się za porty lotnicze „poziomu 3” [https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (sekcja 1
pkt 5.1)].
6      Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40).
7      Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8      daa plc, dawniej Dublin Airport Authority plc, jest spółką będącą własnością państwa, zarządzającą portem lotniczym w Dublinie. W dalszej części niniejszej opinii będę ją określał jako „daa” lub „operatora portu lotniczego w Dublinie”.
9      Ostateczna decyzja w sprawie parametrów koordynacyjnych na sezon zimowy 2024 r. w porcie lotniczym w Dublinie; zwana dalej „decyzją dotyczącą sezonu zimowego 2024 r.”.
10      Zgodnie z sekcją 11 wytycznych IATA sezon letni rozpoczyna się w ostatnią niedzielę marca, a sezon zimowy w ostatnią niedzielę października.
11      Ostateczna decyzja w sprawie parametrów koordynacyjnych na sezon letni 2025 r. w porcie lotniczym w Dublinie; zwana dalej „decyzją dotyczącą sezonu letniego 2025 r.”. W pkt 4.90 tej decyzji wskazano: „plan z 2006 r., na którym rzeczywiście oparto warunki 32 mpr, wygasł i został zastąpiony nowym planem na 2020 r., który przewiduje z kolei przepustowość wynoszącą 40 mpr w części wschodniej”. Na rozprawie rozważano liczbę 36 mln pasażerów rocznie. Chociaż High Court (wysoki trybunał, Irlandia) nie wskazuje tej liczby w postanowieniu odsyłającym, jest ona wyższa od liczby przewidzianej w planie z 2006 r.
(pkt 53 i 93 postanowienia odsyłającego).
12      Airport Coordination Ltd jest niezależnym koordynatorem portu lotniczego w Dublinie wyznaczonym do celów art. 4 rozporządzenia nr 95/93. Decyduje on, w jaki sposób dostępna przepustowość ma zostać przydzielona poszczególnym przewoźnikom lotniczym, którzy wystąpili o przydziały czasu na start lub lądowanie w porcie lotniczym w Dublinie.
13      Chodzi o sześć skarg: i) daa plc przeciwko IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd i Air Transport Association of America Inc. (działającej pod nazwą Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation oraz United Airlines Inc. (sprawa nr 2024/920 JR); ii) Aer Lingus Ltd przeciwko IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd i Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation oraz United Airlines Inc. (sprawa nr 2024/927JR); iii) Ryanair Designated Activity Company przeciwko IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd i Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation oraz United Airlines Inc. (sprawa nr 2024/928JR); iv) Aer Lingus Ltd przeciwko IAA, daa plc i Airport Coordination Ltd (sprawa nr 2024/1296JR); v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation i United Airlines Inc. przeciwko IAA i daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd oraz Emerald Airlines Ireland Ltd (sprawa nr 2024/1297JR); oraz vi) Ryanair Designated Activity Company przeciwko IAA, daa plc i Airport Coordination Ltd (sprawa nr 2024/1299JR).
14      Uzasadnienie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostało zawarte w postanowieniu wyjaśniającym sporządzonym przez sędziego High Court (wysokiego trybunału) Barry’ego O’Donnella w dniu 11 grudnia 2024 r. (zwanym dalej „postanowieniem sędziego Barry’ego O’Donnella z dnia 11 grudnia 2024 r.”). W postanowieniu tym wskazano, że sporządzenie wniosku było wynikiem konsensusu osiągniętego przez strony, podlegającego kontroli High Court (wysokiego trybunału). W pkt 3, 4 i 5 owego postanowienia przedstawiono powody, na których opiera się odesłanie prejudycjalne.
15      Chodziło o postanowienie sędziego Barry’ego O’Donnella z dnia 11 grudnia 2024 r. Postanowienie to, do którego strony i interwenienci odnieśli się na rozprawie, rozwiało wątpliwości co do dopuszczalności pierwotnie zarejestrowanego odesłania prejudycjalnego powstałe wobec braku wskazania powodów, na których sąd odsyłający (a nie tylko strony sporu) oparł się w celu wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
16      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf., sekcja 1,
pkt 3, 4, 5.
17      Jak wynika z wytycznych IATA (sekcja 1,
pkt 3.2.1), przewoźnicy lotniczy mogą swobodnie planować działalność, przestrzegając obowiązku zgłoszenia swojego planu działalności.
18      Na rozprawie Irlandia stwierdziła, że trwają prace ustawodawcze mające na celu zmianę tego ograniczenia.
19      Postanowienie sędziego Barry’ego O’Donnella z dnia 11 grudnia 2024 r., pkt 3.
20      daa zaskarżyła decyzję dotyczącą sezonu zimowego 2024 r., uważając, że nie odzwierciedla ona wiernie rzeczywistej przepustowości operacyjnej portu lotniczego. W jej ocenie decyzja ta była sprzeczna z art. 6 rozporządzenia nr 95/93, ponieważ zastosowanie parametrów koordynacyjnych oznaczało, że gdyby wykorzystano wszystkie przydziały czasu na start lub lądowanie, liczba pasażerów w terminalach 1 i 2 przekroczyłaby o około 1,2 mln maksymalną dozwoloną przepustowość zgodną ze spornymi warunkami. W praktyce przekroczenie stwierdzone w roku obrotowym 2024 wynosiło około 1 151 102 pasażerów (pkt 6 uwag na piśmie daa).
21      Artykuł 2
lit. m) odnosi się do „wszystki[ch] czynnik[ów]
techniczn[ych], operacyjn[ych] i środowiskow[ych], które mają wpływ na funkcjonowanie infrastruktury portu lotniczego oraz różnych podsystemów”. Wyróżnienie moje.
22      Punkt 15 uwag na piśmie rządu niderlandzkiego.
23      Na rozprawie Komisja zajęła podobne stanowisko. Po wskazaniu, że celem rozporządzenia nr 95/93 jest zarządzanie ograniczonymi zasobami (czasem na start lub lądowanie) i optymalizacja ich wykorzystania, określiła ona przepustowość portu lotniczego jako wielkość popytu, który można obsługiwać lub którym można zarządzać w tym porcie lotniczym, przy jednoczesnym utrzymaniu odpowiedniego poziomu usług dla wszystkich stron (konsumentów, przewoźników lotniczych, innych operatorów i usługodawców).
24      Punkt 16 jego uwag na piśmie.
25      Punkt 34 postanowienia odsyłającego, w którym powołano się na Planning and Development Act, 2000 (ustawę o zagospodarowaniu i rozwoju przestrzennym z 2000 r.) i przypomniano, że w stosownym przypadku sąd może nakazać przestrzeganie warunku 32 mpr.
26      Punkt 22 uwag na piśmie operatora portu lotniczego w Dublinie.
27      W niektórych uwagach na piśmie i na rozprawie dyskutowano (przy czym stanowiska były podzielone) na temat środowiskowego charakteru decyzji wydanych przez organ ds. zagospodarowania przestrzennego w 2007 r. i 2008 r. Nie uważam za konieczne wypowiadania się na temat tej dyskusji, ponieważ uznaję, że warunek dotyczący maksymalnej liczby pasażerów jest ograniczeniem operacyjnym.
28      Punkty 30 i 31 uwag na piśmie IAA.
29      Niniejsze odesłanie prejudycjalne nie dotyczy zgodności z prawem jako takiej decyzji przyjętych przez An Bord Pleanála w 2007 r. i 2008 r. w celu wydania pozwolenia na rozbudowę terminali portu lotniczego w Dublinie.
30      Na rozprawie dyskutowano, w jaki sposób ograniczenie liczby pasażerów (i przydziałów czasu na start lub lądowanie) wpływa na liczbę lotów, biorąc pod uwagę zmienną pojemność wykorzystywanych samolotów. Jest to bowiem problem techniczny, który muszą rozwiązać właściwe organy.
31      Postanowienie sędziego Barry’ego O’Donnella z dnia 11 grudnia 2024 r., pkt 4.
32      Komisja sugeruje, że pytanie to może mieć charakter hipotetyczny, ponieważ nie istniał wpływ na historyczne czasy na start lub lądowanie. Jej zastrzeżenie jest bezzasadne, biorąc pod uwagę, że zgodnie z postanowieniem odsyłającym (pkt 48) decyzja dotycząca sezonu letniego 2025 r. spowodowała konieczność zmniejszenia historycznych czasów na start lub lądowanie. Nawet jeśli ze względu na zawieszenie decyzji w ramach środka zabezpieczającego decyzja ta nie została wykonana de facto, debata prawna na temat ważności owej decyzji jest rzeczywista, a nie jedynie hipotetyczna.
33      Chodzi o zasadę „Use it or lose it”, która jest związana z prawem do historycznych czasów na start lub lądowanie: jeżeli przewoźnik lotniczy wykorzystuje co najmniej 80 % czasów na start lub lądowanie przydzielonych w danym sezonie, zachowuje je jako historyczne w następnym równoważnym sezonie. Jeżeli nie osiągnie on 80 % wykorzystania, traci te czasy i wracają one do puli w celu ich ponownego przydzielenia innym przewoźnikom.
34      Zdaniem Komisji „[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low” {Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) [SEC(2011) 1443 wersja ostateczna], pkt 46}.
35      Punkt 9 niniejszej opinii.
36      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie nr 95/93 (Dz.U. 2004, L 138, s. 50).
37      Motyw 9 rozporządzenia nr 793/2004: „W celu pobudzenia regularnych operacji w koordynowanych portach lotniczych niezbędne jest zapewnienie, że »prawo dziadka« odnosi się do serii czasów na start lub lądowanie. Równolegle państwa członkowskie powinny, przy określaniu parametrów przepustowości, być w stanie uwzględnić ograniczenia operacyjne i środowiskowe”. Przy zatwierdzaniu parametrów koordynacyjnych przewidzianych w art. 6 rozporządzenia nr 95/93 właściwy organ musi koniecznie uwzględnić, wraz z istotnymi ograniczeniami, istniejące historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie.
38      „[…] przydział czasu na start lub lądowanie powinien być uważany za dający przewoźnikom lotniczym prawo dostępu do obiektów portu lotniczego w celu lądowania lub startu w konkretnym czasie podczas okresu, na który to prawo zostaje przyznane”. Na rozprawie Komisja podkreśliła, że wybór terminu „pozwolenie” w definicji czasu na start lub lądowanie był zamierzony: w trakcie procesu legislacyjnego wyrażenie „prawa” („entitlements”) zostało zastąpione wyrażeniem „pozwolenie” („permission”). Zobacz pkt 11 i 12 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie nr 95/93, COM/2001/0335 wersja ostateczna – COD 2001/0140 (Dz.U. 2001, C 270 E, s. 131).
39      Wyróżnienie moje. Moim zdaniem dla celów niniejszej sprawy nie ma znaczenia, że art. 6 rozporządzenia nr 95/93 nie został uwzględniony w tym wyliczeniu.
40      Niektórzy przewoźnicy lotniczy próbują powołać się na pkt 5, dotyczący „wymiany przydziałów czasu na start lub lądowanie”, komunikatu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie stosowania rozporządzenia nr 95/93 […] z dnia 30 kwietnia 2008 r. [COM(2008) 227
wersja ostateczna], aby podkreślić możliwość przeniesienia czasów na start lub lądowanie za gotówkę lub inne wynagrodzenie. W rzeczywistości Komisja stwierdza jedynie, że „[t]ekst aktualnego rozporządzenia nie zawiera żadnych przepisów dotyczących wymiany za gotówkę lub inne wynagrodzenie uwzględniające różnice wartości pomiędzy przydziałami czasu na start lub lądowanie o różnych porach dnia oraz pozostałe czynniki”.
41      Artykuł 8a ust. 3 rozporządzenia nr 95/93 nakłada ograniczenia w zakresie przenoszenia i wymiany czasów na start lub lądowanie przydzielonych nowemu podmiotowi, aby „ograniczyć przywileje przysługujące objętym tą definicją przewoźnikom lotniczym do faktycznych nowych operatorów” [motyw 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/250 z dnia 16 lutego 2021 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 95/93 w odniesieniu do tymczasowego złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie w portach lotniczych Unii w związku z kryzysem związanym z COVID‑19 (Dz.U. 2021, L 58, s. 1)].
42      Jest oczywiste, że ograniczenia te muszą być zgodne z kryteriami proporcjonalności i niedyskryminacji między zainteresowanymi przewoźnikami lotniczymi. Drugie pytanie prejudycjalne nie dotyczy stosowania tych kryteriów w niniejszej sprawie, lecz (wstępnej i bardziej ogólnej) kwestii, czy można zaprzestać przydzielania przewoźnikom lotniczym niektórych serii historycznych czasów na start lub lądowanie, z których ci przewoźnicy lotniczy dotychczas korzystali.
43      Postanowienie sędziego Barry’ego O’Donnella z dnia 11 grudnia 2024 r. zawiera analogiczne sformułowanie: „Pytanie dotyczy tego, czy rozporządzenie
[nr 95/93] w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie zakazuje organowi zarządzającemu portem lotniczym podejmowania jednostronnych działań mających na celu zamknięcie portu lotniczego na pewien okres, aby zapobiec wykorzystaniu przydzielonych czasów na start lub lądowanie, a tym samym uniknąć przekroczenia rocznego limitu pasażerów” (pkt 5).
44      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zadanie Trybunału w ramach postępowania prejudycjalnego polega na przyczynianiu się do skutecznego sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie na formułowaniu konsultacyjnych opinii w przedmiocie kwestii ogólnych lub hipotetycznych. Wyrok z dnia 4 września 2025 r., Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
45      Jak słusznie twierdzi Komisja (pkt 65 jej uwag na piśmie), zamknięcie portu lotniczego powinno w każdym wypadku być zgodne z innymi przepisami prawa Unii, takimi jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. 2008, L 293, s. 3).