61981C0273
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN 23 SEPTEMBER 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Zaak 273/81 (Société laitière de Gacé, hierna te noemen SLG) vertoont, naar wij in zaak 272/81 (RUMI) reeds concludeerden, met die zaak zeer veel overeenkomst; om de in die conclusie uiteengezette redenen moet zij evenwel afzonderlijk worden behandeld. Zoals U weet, heeft het Tribunal administratif te Paris zich in de onderhavige zaak tot U gewend ten einde een prejudiciële beslissing te verkrijgen inzake de geldigheid van 's Raads verordening nr. 987/68 van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten is verwerkt, en verordening nr. 756/70 van de Commissie van 24 april 1970 betreffende de steunverlening voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten is verwerkt.
I —
De vraag rees in het geding, door SLG (thans opgegaan in Etablissements Maurice Lanquetot & Fils — Deschamps SA) als eiseres tegen FORMA als verweerder aangespannen wegens FORMA's weigering haar een bedrag van 1326117,29 FF uit te keren.
1.
Dit bedrag is de voor verwerking van ondermelk tot caseïnaten in uitzicht gestelde steun waarop SLG wegens de produktie van 85625 kg caseïnaten in haar fabriek te Fontaine-Simon (Eure-et-Loir) gedurende de eerste twee weken van juni 1979 aanspraak maakt. Caseïnaten zijn „de alkali- of aardalkalizouten van caseïne die voor 95 % of meer oplosbaar zijn in gestilleerd water” (
2
). Onder caseïne wordt verstaan „de gewassen, gedroogde en in zuiver water onoplosbare eiwitstof, die in de grootste hoeveelheid in melk voorkomt en die uit ondermelk, over het algemeen door het stremmen door middel van zuren, stremsel (leb) of andere melkcoagulerende enzymen wordt verkregen” (
3
). Wij vernamen dat caseïnaten vrij bewerkelijke produkten zijn die op heel verschillende manieren worden gebruikt, in de eerste plaats voor voedingsdoeleinden, bijvoorbeeld als emulgator bij de bereiding van vleeswaren en als bindmiddel in babyvoeding, maar ook voor industriële doeleinden, zoals de fabricage van stenen vloerbekleding en lijm.
Communautaire steun wegens de verwerking van ondermelk tot caseïnaten werd ingesteld bij 's Raads verordening nr. 987/68 en die steunverlening werd nader geregeld in verordening nr. 756/70 van de Commissie. Volgens artikel 2, lid 2, laatste alinea, van laatstgenoemde verordening, zoals die in juni 1979 luidde, moeten caseïne en caseïnaten, om voor de in uitzicht gestelde steun in aanmerking te komen, „beantwoorden aan de in de bijlage vastgestelde voorwaarden.” Sedert verordening nr. 756/70 wordt toegepast, en zelfs reeds voordien (
4
), is in die bijlagen steeds, voor alle caseïnaten, een maximumvochtgehalte van 6 % voorzien.
Volgens de op 13 augustus 1979 door het Bureau des produits laitiers van de Service vétérinaire d'hygiène alimentaire van het Ministerie van Landbouw aan SLG medegedeelde controles zou het vochtgehalte van de omstreden caseïnaten evenwel 6,6 % zijn geweest. FORMA mocht derhalve, blijkens zijn aan SLG gerichte brief van 14 augustus 1979, de fabricage ervan niet subsidiëren.
Gezien de berekeriings- en uitkeringsmodaliteiten, kwam dit SLG op voormeld hoog verlies te staan. Volgens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 987/68 geven „de producenten van caseïne of caseïnaten ... het steunbedrag ... door in de aankoopprijs die aan de leveranciers van ondermelk wordt betaald.” Wij vernamen dat SLG bij zijn leveranciers, landbouwers, 3339375 liter ondermelk heeft gekocht tegen een prijs, steun inbegrepen, van ongeveer 2 miljoen Franse franken en de daaruit vervaardigde caseïnaten op de wereldmarkt tegen de marktprijs ofwel voor 753000 Franse frank heeft verkocht. Het verschil tussen beide prijzen komt ten naaste bij overeen met het niet-uitgekeerde steunbedrag, dat juist naar rato van het verschil wordt berekend.
2.
Vaststaat dat de bij het eindprodukt vastgestelde overschrijding verband hield met een mankement in de droogoven (i.e. met een niet goed werkende thermostaat). SLG heeft voorts verklaard dat zij op 3 juli 1979, bij ontvangst van de uitslag der produktiecontroles over de tweede helft van mei 1979, de afwijking heeft vastgesteld en de oorzaak ervan heeft kunnen achterhalen. Zij zou terstond zijn overgegaan tot „correctie van de fabricage, hetgeen verklaart dat de produktie over de eerste helft van juli met de communautaire regeling inzake de kwaliteitscriteria in overeenstemming is bevonden.”
Nadat SLG contact had opgenomen met de diensten van de Directeur de la qualité van het Ministerie van Landbouw, waaronder de Service vétérinaire d'hygiène alimentaire, werd van die zijde in een aan FORMA's directeur gerichte brief van 24 oktober 1979 met zoveel woorden erkend dat verzoekster in het hoofdgeding te goeder trouw had gehandeld, onder opmerking dat het niet goed werken van laboratoriumapparatuur soms bezwaarlijk terstond kan worden vastgesteld. Ook waren zijns inziens „in casu de financiële consequenties van het mankement van de droogoven waarom het bij de controle van het vochtgehalte der caseïnaten ging, een straf die tot de kwaliteitsvermindering waartoe dat mankement geleid heeft in geen verhouding staat.”
SLG meende het hoofddoel van de communautaire regeling, de verwerking tot caseïnaten, te hebben verwezenlijkt en alleen wat betreft het secondaire doel van de regeling, die de vervaardiging van hoogwaardige caseïnaten wil bevorderen, te zijn tekortgeschoten. Op 20 mei 1980 heeft zij zich derhalve tot de directeur van FORMA gewend met een schriftelijk verzoek om een aan de in feite verwerkte hoeveelheid ondermelk geëvenredigd steunbedrag. Bij brief van 9 juni 1980 wees de directeur van FORMA het verzoek af, onder meer stellende dat FORMA niet tot taak had het gemeenschapsrecht uit te leggen — en te oordelen dat de doelstellingen van verordening (EEG) nr. 987/68 (voor de ondernemingen) zijn verwezenlijkt —, doch die regeling, waarin het volledig verlies van de steun is voorzien voor het geval dat de vervaardigde caseïnaten niet met de voorschriften in overeenstemming zijn, zou toepassen.
Ook de tussen SLG's advocaat en de diensten der Commissie gevoerde briefwisseling bleef vruchteloos, terwijl de directeur-generaal van de landbouw er in een brief van 24 september 1980 op wees dat het geven van een beslissing op een verzoek om steun uitsluitend aan de bevoegde instantie van de betrokken Lid-Staat competeert en dat de vervaardiging van caseïnaten van de minimumkwaliteit in de communautaire regeling bedoeld, een eerste voorwaarde is waaraan voor de toekenning van communautaire steun moet zijn voldaan. In een andere brief van dezelfde dag heeft de directeur-generaal van de landbouw voorts verklaard dat hij met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om steun voor de hoeveelheid minderwaardige caseïnaten niets had op te merken.
Inmiddels had SLG op 21 juli 1980 bij het Tribunal administratif te Parijs wegens overschrijding van rechtsmacht nietigverklaring gevorderd van FORMA's afwijzende beschikking de dato 12 juni 1980, met veroordeling van de Staat haar te betalen 1326117,29 met wettelijke interest; zij betoogde nogmaals dat FORMA's weigering haar de steun uit te keren die in verordening nr. 987/68 en 756/70 was voorzien, met het hogere rechtsbeginsel der evenredigheid in strijd kwam; de verordeningen waren bedoeld om de ondernemers ertoe te brengen ondermelk tot caseïnaten te verwerken, welke bedoeling in casu werd verwezenlijkt, terwijl de door FORMA gestelde onregelmatigheid van ondergeschikte betekenis zou zijn en de bestemming van het produkt in het geheel niet wijzigde. Zij kon dus niet op dezelfde manier als een ondernemer die in het geheel niet tot de beloofde verwerking is overgegaan, geheel en al van steun verstoken blijven.
II —
Het Tribunal administratif te Parijs verklaarde een beoordeling van de gegrondheid van het middel van het oordeel over de rechtsgeldigheid van de aangehaalde verordeningen afhankelijk te -achten, Het heeft derhalve het geding geschorst en uw Hof verzocht zich bij wege van prejudiciële beslissing uit te spreken over de vraag of 's Raad verordening nr. 987/68 en verordening nr. 756/70 van de Commissie „al dan niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en mitsdien al dan niet geldig, voor zover zij niet voorzien in een verschillende sanctie voor het geval geen verwerking voor ondermelk heeft plaatsgevonden en voor het geval wel verwerking van het produkt heeft plaatsgevonden, doch deze in geringe mate afwijkt van de door bovengenoemde verordeningen voorgeschreven formule”.
1.
De vraag geeft mij aanleiding tot verschillende opmerkingen.
Mijn eerste opmerking betreft de erin aangehaalde en reeds ter sprake gebrachte verordening nr. 987/68. Die verordening is vastgesteld krachtens artikel II, lid 2, van 's Raads basisverordening nr. 804/68 van 27 juni 1968 inzake melk en zuivelprodukten, volgens welke de Raad de algemene voorschriften inzake de steunverlening voor in de Gemeenschap geproduceerde en tot caseïne verwerkte ondermelk heeft vast te stellen. Verordening nr. 981/68, in welker considerans, wat de produktievoorwaarden betreft, caseïnaten met caseïne worden gelijkgesteld, geeft alleen maar een definitie van caseïnaten, met bepaling dat de voor de Gemeenschap uitgekeerde steun kan worden gedifferentieerd naar gelang van het verkregen produkt (caseïne of caseïnaten), alsook naar gelang van de kwaliteit der produkten (artikel 3, lid 1). De kwaliteitseisen waaraan caseïne en caseïnaten voor steunverlening moeten voldoen, worden er evenwel niet in genoemd.
Die eisen, met inbegrip van de voorschriften inzake het maximumvochtgehalte van caseïnaten, zijn te vinden in verordening nr. 756/70 van de Commissie, vastgesteld krachtens artikel 11, lid 3, van verordening nr. 804/68, volgens welke de Commissie de uitvoeringsvoorschriften heeft vast te stellen.
De rechtsgeldigheid van 's Raads verordening nr. 987/68 staat in dit geding buiten twijfel.
2.
Evenals in de zaak RUMI acht ik het woord sanctie misplaatst als het om de niet-toekenning gaat van steun, id est van een voordeel waarnaar de ondernemers mogen streven (
5
) en niet om een geval waarin een communautaire regeling betrokkenen verplichtingen oplegt (
6
).
Ook de vergelijking tussen een ondernemer die de ondermelk in het geheel niet tot caseïnaten heeft verwerkt en een ondernemer die weliswaar caseïnaten heeft vervaardigd, maar daarbij een technisch voorschrift niet in acht nam, lijkt mij niet terzake dienende omdat de eerste term der vergelijking theoretisch is te achten. Wordt de steun na de vervaardiging uitgekeerd, dan is het nauwelijks voorstelbaar dat ondernemers bij hun leveranciers tegen een prijs waarin de steun is inbegrepen, melk kopen en vervolgens geen caseïnaten fabriceren, waardoor zij zichzelf de mogelijkheid om zich hun initiële kosten goeddeels te zien gerestitueerd, ontnemen.
Tenslotte kan de vraag, zoals ook in de zaak RUMI het geval was, niet worden geacht te doelen op een wanverhouding tussen de niet-nakoming van in die verordening opgelegde verplichtingen en de daaraan verbonden gevolgen. Wij menen dat de vergelijking veeleer enerzijds de doelstellingen van verordeningen nrs. 987/68 en 756/70, anderzijds het niet in acht genomen voorschrift van de bijlagen van laatstgenoemde verordening inzake het maximum vochtgehalte van caseïnaten, heeft te betreffen.
Wij hebben te maken met een regeling die om beoordeling van een complexe economische situatie vraagt en medebrengt dat de instellingen der Gemeenschap over ruime discretionaire bevoegdheden moeten beschikken; van schending van het evenredigheidsbeginsel als hoger rechtsprincipe kan onzes inziens dan ook slechts sprake zijn wanneer het voorschrijven van een maximumvochtgehalte van 6 % kennelijk ondeugdelijk is om de doelstellingen van de verordeningen inzake de steunverlening wegens de vervaardiging van bedoelde produkten te verwezenlijken.
III —
1.
In confesso is dat het hier om twee doelstellingen gaat, en wel enerzijds om de verwerking van ondermelk tot caseïnaten, anderzijds om de produktie van hoogwaardige caseïnaten.
Anders dan verzoekster in het hoofdgeding lange tijd wilde volhouden, mag redelijkerwijs niet worden aangenomen dat de bedoeling de vervaardiging van een hoogwaardig produkt te bevorderen, ten opzichte van het met betrekking tot de produktie nagestreefde doel, als bijkomstig is aan te merken. Reeds bij lezing van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 804/68, volgens welke er steun wordt verleend aan in de Gemeenschap geproduceerde en tot caseïne verwerkte ondermelk, indien deze melk en de daaruit vervaardigde caseïne aan bepaalde vereisten voldoen, blijkt zulk een uitlegging onhoudbaar (vorenbedoelde vereisten hebben, gezien verordening nr. 987/68, uiteraard ook voor caseïnaten te gelden). Voorts is het afhankelijk stellen van de steunverlening van kwaliteitseisen door de Commissie, die er bepaaldelijk op bedacht was de reputatie van produkten uit de Gemeenschap ten opzichte van die van concurrenten op de werelmarkt te verbeteren, eng opgevat. Reeds in de eerste versie van verordening nr. 756/70 werd de steun op de kwaliteit der vervaardigde caseïnaten afgestemd (
7
). En in de achtereenvolgens aangebrachte wijzigingen zijn de kwaliteitseisen telkens Verzwaard; zo werd per 1 januari 1972 de steun ingetrokken bij de produktie van caseïnaten die niet voldeden aan de voorwaarden in de — toen nog enige — bijlage gesteld (
8
).
Waar het voorschrift inzake het vochtgehalte van caseïnaten is bedoeld om de kwaliteit van die produkten te verzekeren, dient men bij de vaststelling of de kwaliteitseis zinloos is, uitsluitend met die bedoeling te rade te gaan.
2.
Zich met name beroepend op een desbetreffende technische nota van haar deskundige, verklaart de Commissie het vochtgehalte als een wezenlijk bestanddeel van de kwaliteit van caseïnaten te beschouwen. Het waarborgt dat het produkt voor langere duur kan worden opgeslagen zonder dat met name de smaak zich wijzigt. Het blijft dan voor voedingsdoeleinden geschikt, terwijl een lijmsmaak caseïnaten in veile gevallenvoor zodanig gebruik ondeugdelijk maakt. De bestaande of overwogen communautaire normen betreffende het maximumvochtgehalte van caseïnaten — 6 % voor steun en 8 % voor toelating tot de markt van de Gemeenschap (
9
) — zijn trouwens in overeenstemming met de internationale FILIDF norm 72 : 1974 van de Fédération internationale de laiterie, zoals die in 1974 voor publikatie werd vastgesteld, waarin voor caseïnaten van extrakwaliteit onderscheidenlijk eerste kwaliteit maxima van 6 % en 8 % zijn voorzien. De eisen zijn zelfs minder streng dan de Nieuwzeelandse normen (4 % respectievelijk 6 %).
3.
SLG is daarentegen van mening dat het vochtgehalte voor de kwaliteit van de caseïnaten van volkomen secundaire betekenis is. Reeds bij fabricage in een verstuivingsdroger — die in de technische nota van de Commissie uitsluitend ter sprake komt — is het vochtgehalte, ofschoon niet te verwaarlozen (
10
), toch niet van zo wezenlijk belang als de Commissie meent. Maar die aan het eind van de jaren zestig en in het begin van de jaren zeventig gangbare methode is, vooral ook ter besparing van energie, goeddeels verlaten ten gunste van droging van een concentraat met een watergehalte van 70 % op een walsdroger. Wordt zulk een walsprocédé toegepast, zoals thans in verreweg de meeste melkfabrieken van de Gemeenschap het geval is, dan komt aan het watergehalte een volkomen secundaire betekenis toe.
Volgens de Société laitière de Gacé houdt het een miskenning in van de werkelijke condities waaronder het produkt wordt verhandeld, wanneer men beweert dat het voorschrijven van een maximumvochtgehalte van 6 % voor het waarborgen van de mogelijkheid caseïnaten langdurig op te slaan en voor voedingsdoeleinden te gebruiken, onontbeerlijk is. Voedingscaseïnaten, zijn niet voor langdurige opslag bestemd; de litigieuze voedingscaseïnaten, die in de dagen na de vervaardiging zijn verkocht, zijn er om het te bewijzen. En hoe paradoxaal het ook schijnen moge, het vermogen het vocht vast te houden is zelfs een van de zeer secundaire kwaliteitscriteria van het produkt. In dezelfde richting wijst ook het feit dat het vochtgehalte in de prijs helemaal niet tot uitdrukking komt wanneer het produkt, zoals in casu het geval was, op de markt van derde landen wordt verkocht. Kortom, met een vochtgehalte van meer dan 6 % kan een caseïnaat volgens SLG van uitstekende kwaliteit zijn, terwijl het produkt anderzijds van middelmatige kwaliteit kan zijn wanneer het percentage niet is overschreden.
Tenslotte mag noch de Nieuwzeelandse norm, die op een bijzondere techniek is afgestemd, van doorslaggevende betekenis worden geacht, noch de FIL-norm, waarin gewerkt wordt met cijfers die tot 1972 door de Commissie in haar verordeningen werden aangehouden, en U weet dat daarin niet alleen krachtige steun verleend werd aan caseïnaten met 6 % vocht, maar ook, in mindere mate, aan caseïnaten met 8 % vocht. Verzoekster in het hoofdgeding acht dan ook een maximumgehalte van 6 % voor de verwezenlijking van het doel dat men zich in verordeningen nrs. 987/68 en 756/70 met betrekking tot de kwaliteit heeft gesteld, volkomen nutteloos.
Het standpunt van SLG komt ons overtuigend voor. Wij willen er voorts op wijzen dat de Commissie het argument dat het vochtgehalte bij walsdroging geen rol speelt, onbeantwoord heeft gelaten.
Wij concluderen dat het den Hove behage te verklaren voor recht dat, nu aan alle andere voorwaarden van verordening nr. 756/70 van de Commissie voldaan is, de ten tijde der feiten in bijlage III-II-l dier (bij verordening nr. 2940/73 gewijzigde) verordening aan caseïnaten gestelde eis dat zij, wil er van de verlening van communautaire steun sprake zijn, niet meer dan 6 % vocht zullen bevatten, als strijdig met het evenredigheidsbeginsel, id est kennelijk onnodig om het met de bepaling ten aanzien van de kwaliteit nagestreefde doel te verwezenlijken, niet rechtsgeldig is.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.
(
2
)	Artikel 1, d, van de verordening nr. 987/68.
(
3
)	Bijlage I — I van het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake voor menselijke voeding bestemde caseïne en caseïnaten, — PB C 50 van 24. 2. 1979.
(
4
)	Zie de bijlage van verordening nr. 146/69 van de Commissie van 24 januari 1969 houdende vaststelling van de steun voor tot caseïne en caseïnaten verwerkte ondermelk.
(
5
)	Zoals in de zaak-Pardini (nr. 308/79, Jurispr. 1980, blz. 2103).
(
6
)	Zoals in de zaak-Buitoni (nr. 122/78, Jurispr. 1979, blz. 677).
(
7
)	Artikel 2, lid 1, a en d.
(
8
)	Verordening nr. 2814/71 van 23 december 1971; men zie ook verordeningen nr. 455/73 van 31 januari 1973; nr. 2940/73 van 29 oktober 1973; nr. 3061/73 van 12 november 1973 en nr. 660/74 van 25 maart 1974.
(
9
)	Bijlage II, II, a, 1, van het reeds genoemde voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake voor menselijke voeding bestemde caseïne en caseïnaten.
(
10
)	In die methode is een zeker vochtgehalte onontbeerlijk, wil het produkt in de droger niet vastkleven.