62019CC0718
ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. február 10. (
1
)
C‑718/19. sz. ügy
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
VluchtelingenWerk Vlaanderen ASBL
kontra
Conseil des ministres
(a Cour constitutionnelle [alkotmánybíróság, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Uniós polgárság – EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikk – 2004/38/EK irányelv – Az uniós polgároknak és családtagjaiknak a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga – Tartózkodási jogot közrendi okból megszüntető határozat – Szökés veszélyének elkerülése érdekében a távozásra megszabott határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt tett megelőző intézkedések – A 2008/115/EK irányelv 7. cikkének (3) bekezdése alapján harmadik országbeli állampolgárokkal szemben alkalmazandó rendelkezésekkel azonos, illetve azokhoz hasonló nemzeti rendelkezések – Tartózkodási jogot közrendi okból megszüntető határozat teljesítésének uniós polgár általi megtagadása – Kiutasítás céljából elrendelt őrizet maximális időtartama”
I. Bevezetés
1.
Előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdésével a belga Cour constitutionnelle (alkotmánybíróság, Belgium) lényegében arra kéri a Bíróságot, hogy vizsgálja meg, az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel, valamint a 2004/38/EK irányelv (
2
) (a továbbiakban: tartózkodási irányelv) rendelkezéseivel ellentétes‑e az, ha valamely tagállam azon uniós polgárokra és családtagjaikra, akikkel szemben ezen irányelv alapján kiutasítási határozatot hoztak, a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira a 2008/115/EK irányelv (
3
) (a továbbiakban: visszatérési irányelv) alapján alkalmazandóakkal azonos vagy azokhoz hasonló intézkedéseket alkalmaz.
2.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság kimondta, semmi nem tiltja a nemzeti jogalkotó számára azt, hogy más irányelvek rendelkezéseire támaszkodjon, „amennyiben az célszerűnek tűnik és azt a[z uniós] jog más rendelkezése nem akadályozza.” (
4
) A Bíróság a Petrea ítéletben (
5
) ugyanis pontosította, hogy „a tagállamok támaszkodhatnak a [visszatérési irányelv] rendelkezéseire az illetékes hatóságok, valamint […] egy uniós polgár kiutasítását [a tartózkodási irányelv alapján] elrendelő határozat elfogadására irányadó eljárási szabályok kijelölése érdekében abban az esetben, ha ez nem ellentétes az uniós jog rendelkezéseivel.
3.
Bár ez az ítélkezési gyakorlat a jelen ügyben amellett szól, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekre nemleges választ adjon a Bíróság, meg kell vizsgálni, hogy az alkalmazható‑e az olyan intézkedések keretében is, mint amelyekről az alapügyben szó van, azaz a kiutasítást elrendelő határozat elfogadását követően a szökés veszélyének elkerülése érdekében elfogadott megelőző intézkedések, valamint ezen kiutasítás végrehajtásának biztosítását célzó őrizeti intézkedések keretében, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság szerint – mivel a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlását befolyásolják – nem feltétlenül tekinthetők tisztán eljárási jogi jellegűnek.
4.
E kérdések alapján a Bíróságnak először nyílik alkalma arra, hogy megvizsgálja a tartózkodási irányelv alapján elfogadott kiutasítási határozatok végrehajtásának biztosítását célzó nemzeti szabályok uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
II. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1. A tartózkodási irányelv
5.
A tartózkodási irányelv (16) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]meddig a tartózkodási jog kedvezményezettjei nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, nem lehet őket kiutasítani.”
6.
Ezen irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy az uniós polgárok és családtagjaik mindaddig rendelkeznek az említett irányelv 6. cikkében előírt három hónapig terjedő tartózkodási joggal, ameddig nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, valamint három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való joggal, illetve e tartózkodás fenntartásának jogával az ugyanezen irányelv 7., 12. és 13. cikkében előírtak szerint, amíg megfelelnek az e cikkekben foglalt feltételeknek. Az e rendelkezésektől való eltérésként a 14. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy nem hozható kiutasítási intézkedés az uniós polgárral szemben, ha munkavállalók, vagy ha álláskeresés végett utaztak be e tagállam területére.
7.
A tartózkodási irányelv „Eljárási biztosítékok” című 15. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] 30. és 31. cikkben leírt eljárásokat hasonlóan kell alkalmazni az uniós polgár és családtagjai szabad mozgását nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon korlátozó határozatokra.”
8.
Ezen irányelv 27. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében „a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból”, valamint „[a] közrendi, közbiztonsági vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak. […] Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére. Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó, vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak.”
9.
A tartózkodási irányelv „Kiutasítással szembeni védelem” című 28. cikke (1) bekezdésében kimondja, hogy „[a] közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala előtt a fogadó tagállam figyelembe vesz olyan megfontolásokat, mint, hogy az érintett személy mennyi ideje tartózkodott a területén, az érintett személy életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági helyzetét, társadalmi és kulturális integrációját a fogadó tagállamban, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatainak mértékét.” Ezenkívül e cikk (2) bekezdése előírja, hogy „[a] fogadó tagállam nem hozhat kiutasítási határozatot uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, állampolgárságukra tekintet nélkül, ha azok huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek a területén, kivéve súlyos közrendi vagy közbiztonsági okokból.”
10.
Ezen irányelv 30. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdése alapján hozott] határozat[ról szóló értesítés] meghatározza […] adott esetben azt az időt, amelyen belül az érintett személynek el kell hagynia a tagállam területét. Kellően megalapozott sürgős eseteket kivéve, a terület elhagyására nyitva álló határidő nem lehet kevesebb, mint az értesítés napjától számított három [helyesen: egy] hónap.”
11.
Az említett irányelv 33. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[h]a [a] […] kiutasítási végzést [helyesen: határozatot] a meghozatalát követően két évvel hajtják végre, a tagállam felülvizsgálja, hogy az érintett személy még mindig és valódi veszélyt jelent‑e a közrendre és a közbiztonságra, és értékelik, hogy történt‑e jelentős változás a körülményekben a kiutasítási végzés meghozatala óta.”
2. A visszatérési irányelv
12.
A visszatérési irányelv (16) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] kitoloncolás céljából foganatosított őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet [helyesen: őrizet] kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.”
13.
Ezen irányelv 1. cikke kimondja, hogy az irányelv megállapítja a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban az uniós jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal.
14.
Az említett irányelv 2. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ezt az irányelvet nem kell alkalmazni a szabad mozgáshoz való uniós joggal rendelkező személyekre.
15.
A visszatérési irányelv 3. cikkének 7. pontja a „szökés veszélyét” úgy határozza meg, mint „egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok meglét[ét], amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet”.
16.
Ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.
17.
Az említett irányelv „Önkéntes távozás” című 7. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkéntes távozásra vonatkozó időszakra a szökés kockázatának elkerülését célzó kötelezettségeket lehet kiszabni, úgymint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezésre, anyagi garancia letétbe helyezésére, okmányok benyújtására vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségeket.
18.
A visszatérési irányelv „Kitoloncolás céljából történő őrizet” című IV. fejezetében annak 15. cikke (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy „[a] tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható –, kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kitoloncolási eljárás [helyesen: kiutasítási eljárás] alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, különösen, ha: a) fennáll a szökés veszélye, vagy b) harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy [a] kitoloncolási eljárást. Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.” Ugyanezen cikk (5) és (6) bekezdése kimondja, hogy „[a]z őrizetet mindaddig fenn kell tartani, ameddig az (1) bekezdésben megállapított feltételek fennállnak, és az őrizet a kitoloncolás biztosításához szükséges. Valamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot meg nem haladó őrizetben tartási időszakot határoz meg”, és „[a] tagállamok az (5) bekezdésben említett időszakot kizárólag korlátozott, további tizenkét hónapot nem meghaladó időszakkal hosszabbíthatják meg a nemzeti jogszabályoknak megfelelően, azokban az esetekben, ha a kiutasítás végrehajtása minden észszerű erőfeszítésük ellenére várhatóan tovább tart: a) az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya miatt, vagy b) a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt.”
B.
A belga jog
19.
A loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers‑t (a külföldieknek az ország területére történő beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15‑i törvény) (
6
) a közrend és nemzetbiztonság védelmének erősítése céljából a 2017. február 24‑i törvény (
7
) módosította (a továbbiakban: 2017. február 24‑i törvény). Ez utóbbi törvény ülteti át részben többek között a tartózkodási és a visszatérési irányelvet.
20.
A 2017. február 24‑i törvény 27‐32. cikke illesztette be az 1980. december 15‑i törvénybe a 44b–44 g. cikket.
21.
A 2017. február 24‑i törvénnyel módosított 1980. december 15‑i törvény (a továbbiakban: 1980. december 15‑i törvény) 44b. cikke előírja:
„Az uniós polgárnak vagy családtagjának kiutasítását elrendelő határozatban meg kell jelölni azt a határidőt, amelyen belül el kell hagynia a Királyság területét. Kellően megalapozott sürgős eseteket kivéve, ez az időtartam nem lehet rövidebb, mint a határozatról szóló értesítéstől számított egy hónap.
Az első albekezdésben említett határidőt a miniszter vagy megbízottja meghosszabbíthatja, ha: 1° az önkéntes visszatérés az említett határidőn belül nem valósulhat meg; vagy 2° az érintett személy helyzetét jellemző körülmények ezt indokolják. […]”
22.
E törvény 44c. cikke előírja:
„A 44b. cikkben foglalt határidő lejártát megelőzően az uniós polgárral vagy családtagjával szemben nem lehet kitoloncolást foganatosítani.
A 44b. cikkben foglalt határidő alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében az uniós polgárral vagy családtagjával szemben megelőző intézkedéseket lehet foganatosítani. Ezen intézkedéseket a Király a minisztertanácsban megtárgyalt rendelettel határozhatja meg.”
23.
Az említett törvény 44d. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1. § A miniszter vagy megbízottja megtesz minden szükséges intézkedést a kiutasítási határozat végrehajtása érdekekében, amennyiben: 1° az uniós polgárral vagy családtagjával szemben nem írtak elő határidőt a Királyság területének elhagyására; 2° az uniós polgár vagy családtagja nem hagyta el a Királyság területét az előírt határidőn belül; 3° a Királyság területének elhagyására előírt határidő lejártát megelőzően az uniós polgár vagy családtagja esetében fennáll a szökés veszélye, nem tartotta be az előírt megelőző intézkedéseket, vagy veszélyt jelent a közrendre vagy a nemzetbiztonságra.
2. § Amennyiben az uniós polgár vagy családtagja ellenáll a kiutasításának, vagy a kiutasítása során veszélyeztető magatartást tanúsít, adott esetben kísérettel történő kitoloncolását kell foganatosítani. Vele szemben kényszerítő intézkedéseket lehet alkalmazni […].
3. § A Király a minisztertanácsban megtárgyalt rendelet útján jelöli ki a kitoloncolás ellenőrzésének biztosításáért felelős szervet, és meghatározza ezen ellenőrzés módjait. Ez a szerv független a kiutasítás terén hatáskörrel rendelkező hatóságoktól.”
24.
Az 1980. december 15‑i törvény 44e. cikkének szövege a következő:
„Amennyiben az adott ügy körülményei indokolják, a miniszter vagy megbízottja átmenetileg elhalaszthatja a kiutasítást. Erről az érintettet tájékoztatni kell.
A szökés veszélyének elkerülése érdekében az uniós polgárral vagy családtagjával szemben megelőző intézkedéseket lehet foganatosítani. Ezen intézkedéseket a Király a minisztertanácsban megtárgyalt rendelettel határozhatja meg.
A miniszter vagy megbízottja ugyanezekben az esetekben kijelölheti az uniós polgár vagy családtagjának a tartózkodási helyét az ezen intézkedés végrehajtásához szükséges időtartamra.”
25.
E törvény 44f. cikke értelmében:
„1. § Amennyiben azt közrendi, nemzetbiztonsági vagy közegészségügyi okok indokolják, és kevésbé kényszerítő egyéb intézkedések nem alkalmazhatók hatékonyan, az uniós polgárokat és családtagjaikat – a kiutasítás végrehajtásának biztosítása érdekében – őrizetbe lehet venni az intézkedés végrehajtásához feltétlenül szükséges időre, de legfeljebb két hónapra.
A miniszter vagy megbízottja ugyanakkor két hónappal meghosszabbíthatja ezen őrizet időtartamát, amennyiben az uniós polgár vagy családtagja őrizetbe vételét követő hét munkanapon belül a külföldi kitoloncolása érdekében szükséges intézkedéseket tettek, azokat kellő gondossággal foganatosították, és továbbra is fennáll annak a lehetősége, hogy az érintett kitoloncolására észszerű határidőn belül sor kerül.
Az első meghosszabbítást követően az őrizet időtartamának további meghosszabbításáról kizárólag a miniszter határozhat.
Öt hónap után az uniós polgárt vagy családtagját szabadon kell bocsátani. Abban az esetben, ha a közrend vagy nemzetbiztonság védelme megköveteli, az őrizetet alkalmanként egy hónappal meg lehet hosszabbítani azzal, hogy annak teljes időtartama a nyolc hónapot nem haladhatja meg.
2. § Az 1. §‑ban említett uniós polgár vagy családtagja – a 71. és azt követő cikkeknek megfelelően – jogorvoslattal élhet a vele szemben hozott, őrizetre vonatkozó határozattal szemben.”
26.
Az említett törvény 44 g. cikke szerint:
„Nem lehet őrizetbe venni a 74/8. cikk 2. §‑a értelmében vett helyeken: 1° a kísérő nélküli kiskorú uniós polgárokat; 2° a kísérő nélküli kiskorú uniós polgárok családtagját; 3° az uniós polgárok családját, amennyiben abban legalább egy kiskorú van.”
27.
Ugyanezen törvény 74/5. cikke 3. §‑ának szövege a következő:
„A meghatározott határmenti helyen történő őrizet időtartama nem haladhatja meg a két hónapot. A miniszter vagy megbízottja azonban két hónappal meghosszabbíthatja az 1. §‑ban említett külföldi őrizetét: 1° ha a külföldivel szemben végrehajtható kitoloncolási intézkedést hoztak; 2° és ha a külföldi kiutasításához szükséges lépéseket az 1°‑ban említett intézkedéstől számított hét munkanapon belül, a megkövetelt gondossággal eljárva megtették, és továbbra is fennáll a lehetőség, hogy a külföldi tényleges kiutasítására észszerű határidőn belül sor kerül.
A hosszabbítást követően az előző albekezdésben említett határozatot már csak a miniszter hozhatja meg. Az őrizet teljes időtartama soha nem haladhatja meg az öt hónapot.
Abban az esetben, ha a közrend vagy nemzetbiztonság védelme megköveteli, a külföldi őrizetét alkalmanként egy hónappal meg lehet hosszabbítani az előző albekezdésben említett határidő lejártát követően azzal, hogy annak teljes időtartama a nyolc hónapot nem haladhatja meg. […]”
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
28.
A 2017. február 24‑i törvény megsemmisítése iránt két keresetet nyújtottak be a belga Cour constitutionnelle‑hez (alkotmánybíróság), az egyiket az Ordre des barreaux francophones et germanophones, (
8
) a másikat pedig négy nonprofit egyesület (ASBL) (
9
) (a továbbiakban: az alapeljárás felperesei). E két ügyet a kérdést előterjesztő bíróság egyesítette.
29.
E keresetek keretében a Cour constitutionnelle (alkotmánybíróság) azt kívánja megtudni, hogy a 2017. február 24‑i törvénynek az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítására vonatkozó egyes rendelkezései összeegyeztethetők‑e az uniós joggal. Pontosabban, a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak afelől, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel, valamint a tartózkodási irányelvvel összeegyeztethető‑e ezen törvény azon két rendelkezése, amely egyrészt előírja annak lehetőségét, hogy azon uniós polgárral vagy családtagjával szemben, akivel szemben kiutasítási határozatot hoztak, a Belgium területének elhagyására nyitva álló határidőn belül a szökés veszélyének elkerülése érdekében megelőző intézkedéseket írjanak elő, másrészt pedig azt, hogy vele szemben őrizetbe vételi intézkedést alkalmazzanak, azaz e határidő lejártát követően az őrizetbe vételét foganatosítsák (a továbbiakban: őrizetbe vételi intézkedés) a kiutasítási intézkedés végrehajtásának biztosítása érdekében.
30.
A kérdést előterjesztő bíróság a kételyeit a következőképpen indokolja.
31.
Egyrészt, a megelőző intézkedéseket illetően a bíróság megjegyzi, hogy a tartózkodási irányelv nem tartalmaz olyan intézkedésekre vonatkozó rendelkezéseket, amelyeket a kiutasítási határozat hatálya alatt álló uniós polgárokkal vagy családtagjaikkal szemben a szökés veszélyének elkerülése érdekében lehetne meghozni, és hogy az uniós jog harmonizációjának hiányában ilyen intézkedéseket a visszatérési irányelv értelmében – főszabály szerint – szabadon elfogadhat a nemzeti jogalkotó a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira alkalmazandó, hasonló jellegű nemzeti jogi rendelkezésekre támaszkodva. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a Bíróság a Petrea ítéletben (
10
) már kimondta, hogy a tagállamok támaszkodhatnak a visszatérési irányelv rendelkezéseire az illetékes hatóságok, valamint valamely uniós polgár kiutasítását elrendelő határozat elfogadására irányadó eljárási szabályok kijelölése érdekében abban az esetben, ha ez nem ellentétes az uniós jog rendelkezéseivel. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ez az ítélkezési gyakorlat alkalmazandó‑e a jelen ügyre, mivel lényegében úgy ítéli meg, hogy a megelőző intézkedések – tekintettel arra, hogy szükségképpen hatással vannak magára a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlására – nem minősíthetők eljárási rendelkezéseknek.
32.
Másrészt, az őrizetbe vételi intézkedést illetően a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a 2017. február 24‑i törvény a világ akármelyik állama felé történő kitoloncolására várakozó bármely külföldivel azonos bánásmódot vezet be – többek között a nyolc hónapos őrizet maximális időtartama tekintetében – az uniós polgárok és családtagjaik számára. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság lényegében e maximális időtartam arányosságára kérdez rá, különös tekintettel arra, hogy a tartózkodási irányelvből arra lehet következtetni, hogy az őrizet időtartamát a kiutasítási határozat végrehajtásához feltétlenül szükséges időre kell korlátozni. (
11
)
33.
E körülmények között határozott úgy a Cour constitutionnelle (alkotmánybíróság, Belgium), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Az uniós jogot, és különösen az [EUMSZ] 20. és [EUMSZ] 21. cikket, valamint a [tartózkodási irányelvet] úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az uniós polgárokra és családtagjaikra hasonló rendelkezéseket alkalmaz, mint a [visszatérési irányelv] 7. cikkének (3) bekezdését átültető rendelkezések, vagyis olyan rendelkezéseket, amelyek lehetővé teszik az uniós polgár vagy családtagjának arra kötelezését, hogy a szökés bármely veszélyének elkerülése érdekében a tartózkodási jogot közrendi okokból megszüntető határozat meghozatalát követően az ország területének elhagyására előírt határidő alatt, vagy e határidő meghosszabbítása alatt tegyenek eleget a megelőző intézkedéseknek?
2)
Az uniós jogot, és különösen az [EUMSZ] 20. és [EUMSZ] 21. cikket, valamint a [tartózkodási irányelvet] úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az uniós polgárok és családtagjaik esetében, akik nem tettek eleget a tartózkodási jogot közrendi vagy nemzetbiztonsági okból megszüntető határozatnak, az ugyanebben a helyzetben a harmadik államok állampolgáraikra alkalmazandóval azonos rendelkezést ír elő a kiutasítás céljából foganatosított őrizet maximális időtartamát – vagyis nyolc hónapot – illetően?”
34.
Írásbeli észrevételeket az alapeljárás felperesei, a belga, a dán, a spanyol és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő. A spanyol és a lengyel kormány kivételével e felek ezenfelül a 2020. november 16‑i tárgyaláson is kifejtették álláspontjukat.
IV. Elemzés
A.
Előzetes észrevételek
35.
A kérdést előterjesztő bíróság érdeklődésének középpontjában az a kérdés áll, hogy ellentétes‑e az uniós joggal az, ha valamely tagállam azon uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, akiknek a területéről történő kiutasítását a tartózkodási irányelv alapján határozattal rendelte el, harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira a visszatérési irányelv alapján alkalmazandókhoz hasonló vagy azokkal azonos végrehajtási intézkedéseket alkalmaz, miközben ezek hatással lehetnek a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joguk gyakorlására.
36.
Elemzésem megkezdése előtt hasznosnak tűnik számomra az alkalmazandó szabályozási háttér, valamint a vonatkozó ítélkezési gyakorlat áttekintése (1. pont) és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyának tisztázása (2. pont).
1. Az alkalmazandó jogi háttérről és a vonatkozó ítélkezési gyakorlatról
37.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Maastrichti Szerződéssel (
12
) bevezetett uniós polgárság elsődleges és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén, a Szerződésekben és az alkalmazásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel. E jogot jelenleg az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése biztosítja az uniós polgárok számára, amint azt az Európai Unió Alapjogi Chartájának 45. cikke is megerősíti.
38.
A tartózkodási irányelv célja – amely többek között a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jognak az uniós polgárok és családtagjaik által történő gyakorlására vonatkozó feltételeket határozza meg –, hogy megkönnyítse és megerősítse e jog gyakorlását. (
13
) Márpedig ez az irányelv nem csupán az általa előírt különböző típusú tartózkodási jogok megszerzésének feltételeire vonatkozó szabályokat tartalmazza, hanem azon rendelkezések összességét is magában foglalja, amelyek az e jogok valamelyikének elvesztéséből eredő helyzet szabályozására irányulnak.
39.
E tekintetben a tartózkodási irányelv két olyan esetet határoz meg, amelyben a tagállamok az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgását és tartózkodását korlátozó határozatokat – így különösen a „kiutasítási határozatokat” – hozhatnak, nevezetesen amikor az ilyen határozatokat „közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból” hozzák meg (ezen irányelv 27. cikkének (1) bekezdése), illetve amikor e határozatokat „nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon” hozzák meg (az említett irányelv 15. cikkének (1) bekezdése). (
14
)
40.
Azon eseteken felül, amelyekben az uniós polgárokkal, illetve családtagjaikkal szemben kiutasítási határozat hozható, a tartózkodási irányelv néhány olyan szabályt és eljárási biztosítékot is előír – mégpedig többek között a 15., 30., 31. és 33. cikkében –, amelyeket tiszteletben kell tartani. E szabályok körébe tartozik az irányelv 30. cikkének (3) bekezdésében írt azon szabály, amelynek értelmében a sürgős eseteket kivéve, kiutasítási határozat következtében a tagállam területének elhagyására nyitva álló határidő nem lehet kevesebb, mint az e határozatról szóló értesítés napjától számított egy hónap.
41.
Márpedig e rendelkezések kivételével a tartózkodási irányelv nem ír elő különös szabályokat a kiutasítási határozatok teljesítésére, illetve végrehajtására vonatkozóan, és főleg nem tartalmaz a szökés veszélyének az önkéntes távozásra nyitva álló határidőn belüli elkerülését célzó megelőző intézkedésekre vagy az ilyen kiutasítás céljából foganatosított őrizetre vonatkozó rendelkezéseket. Hasonlóképpen, ez az irányelv nem tartalmaz semmilyen olyan rendelkezést, amely kifejezetten kizárná, hogy a tagállamok ilyen intézkedéseket hozzanak.
42.
Az adott területre vonatkozó uniós szabályozás hiányában a kiutasítási határozatok végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározása az eljárási autonómia elve alapján az egyes tagállamok belső jogrendjébe tartozik, feltéve, hogy e szabályok nem kedvezőtlenebbek a hasonló jellegű belső jogi helyzetekre vonatkozókhoz képest (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jog által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). (
15
)
43.
A kiutasítási határozatok végrehajtási szabályainak meghatározására vonatkozó ezen nemzeti hatáskör gyakorlása keretében emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már korábban kimondta, hogy az uniós joggal főszabály szerint nem ellentétes az, ha az uniós polgárokra alkalmazandó rendszer kialakítása céljából a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó szabályokat használják fel, annak ellenére, hogy a tartózkodási és a visszatérési irányelv tárgya nem feltétlenül ugyanaz. (
16
) A Petrea ítéletben ugyanis a Bíróság megállapította, hogy „a tagállamok támaszkodhatnak a [harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira vonatkozó visszatérési irányelv] rendelkezéseire az illetékes hatóságok, valamint […] egy uniós polgár kiutasítását elrendelő határozat elfogadására irányadó eljárási szabályok kijelölése érdekében abban az esetben, ha ez nem ellentétes az uniós jog rendelkezéseivel”. (
17
)
44.
Ebből következik, hogy a jelen ügyben, mivel a tartózkodási irányelv nem tartalmaz a kiutasítási határozatok végrehajtására vonatkozó szabályokat, a tagállamok számára főszabály szerint lehetővé kell tenni, hogy a visszatérési irányelv rendelkezéseire támaszkodhassanak, amelyet később fogadtak el, és amely e tekintetben releváns rendelkezéseket tartalmaz.
45.
Ugyanis egyrészről a megelőző intézkedéseket illetően, az említett irányelv „Önkéntes távozás” című 7. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy „[a]z önkéntes távozásra vonatkozó időszakra a szökés kockázatának elkerülését célzó kötelezettségeket lehet kiszabni, úgymint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezésre, anyagi garancia letétbe helyezésére, okmányok benyújtására vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségeket”. (
18
) Ehhez hasonlóan, ami másrészről azon lehetőséget illeti, hogy egy uniós polgárt vagy családtagját őrizetbe helyezzenek a kiutasítási határozat végrehajtásának biztosítása érdekében, a visszatérési irányelv „Kitoloncolás céljából történő őrizet” című IV. fejezetében pontosan körülhatárolja a kitoloncolási célú őrizet szabályait.
46.
Következésképpen főszabály szerint semmi nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy a harmadik országbeli állampolgárok kiutasításáról szóló határozatokra vonatkozó rendelkezéseket mutatis mutandis alkalmazzák a kiutasítási határozat hatálya alatt álló uniós polgárokra és családtagjaikra.
47.
Ezzel együtt ahhoz, hogy a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó rendelkezések a Petrea ítéletnek megfelelően ténylegesen átültethetők legyenek az uniós polgárokra és családtagjaikra, az is szükséges, hogy azok az uniós jog egyetlen rendelkezésével se legyenek ellentétesek. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 21. cikk értelmében minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz „a Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel”. (
19
) Ennélfogva azt is meg kell vizsgálni, hogy a megelőző és az őrizetbe vételi intézkedések önmagukban véve olyan intézkedéseknek minősülnek‑e, amelyek korlátozhatják az uniós polgárok szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát. Ennek keretében, jóllehet az uniós joggal egyáltalán nem ellentétes az, hogy a tagállamok a kiutasítási határozatok végrehajtására saját rendszert alakítsanak ki, az is szükséges továbbá, hogy e rendszerek ne sértsék az uniós jog hatékony érvényesülését. (
20
)
48.
E megfontolások fényében kell megvizsgálni, hogy az alapügy tárgyát képező egyes intézkedésekre alkalmazható‑e a Petrea ítéletből eredő ítélkezési gyakorlat, és ha igen, milyen feltételek mellett.
2. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyáról
49.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés értelmével és tárgyával kapcsolatos minden kétértelműség eloszlatása érdekében álláspontom szerint a következő pontosításokat kell tenni.
50.
Először is úgy vélem, hogy terminológiai pontosításra van szükség a „tartózkodást megszüntető határozat” kifejezés használatát illetően. Meg kell ugyanis állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés – a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott formájában – „megelőző”, illetve „őrizetbe vételi” intézkedések olyan esetben történő elfogadására vonatkozik, amikor az uniós polgárral vagy családtagjával szemben „tartózkodást megszüntető határozatot” hoztak. Márpedig pontosítani kell, hogy bár a „tartózkodást megszüntető határozat” főszabály szerint magában foglalja az ország területének elhagyására vonatkozó kötelezettséget, az nem feltétlenül jár kiutasítási intézkedés, vagyis az 1980. december 15‑i törvény 7. cikkének első albekezdése értelmében vett „kiutasítást elrendelő határozat” elfogadásával. (
21
) Amennyiben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés kiutasítási intézkedés elfogadásával járó helyzetre vonatkozik, úgy véleményem szerint úgy értelmezendők, mint amelyek olyan uniós polgárokat vagy azok olyan családtagjait érintik, akikkel szemben nem csupán tartózkodást megszüntető határozatot, hanem kiutasítási határozatot is hoztak.
51.
Másodszor meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az első kérdést arra a lehetőségre korlátozza, hogy az uniós polgárokra a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandóhoz hasonló „megelőző intézkedéseket” alkalmazzanak abban az esetben, ha a kiutasítási határozatot „közrendi okból” hozták meg. Márpedig a kérdés tárgyának ilyen korlátozása nem tűnik ki kifejezetten a nemzeti jogszabályok szövegéből, és különösen az 1980. december 15‑i törvény 44c., 44d. és 44e. cikkéből. Ugyanis, amint azt a belga kormány észrevételeiben megerősítette, ilyen „megelőző intézkedésekre” minden esetben sor kerülhet, amikor olyan uniós polgárral vagy családtagjával szemben fogadnak el kiutasítási intézkedést, akinek tekintetében fennáll a szökés veszélye, (
22
) ami a közrendet nem fenyegető helyzeteket is magában foglal, azaz olyan helyzeteket, amelyek esetében az említett irányelv 27. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „közbiztonsággal vagy közegészséggel kapcsolatos” okokból, valamint az említett irányelv 15. cikkének (1) bekezdése értelmében nem [az irányelv 27. cikkének (1) bekezdésében foglalt okok] alap[já]n” kerül sor az intézkedés elfogadására.
52.
Kétségtelen, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikk által létrehozott együttműködés keretében kizárólag az ügyben eljáró és a meghozandó határozatért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel az ítélet meghozatalához szükség van‑e az előzetes döntéshozatalra, és hogy a Bíróságnak feltett kérdések relevánsak‑e. (
23
) Következésképpen, tekintettel arra, hogy az előterjesztett kérdések a közrendi okból hozott kiutasítási határozatokra korlátozódnak, a Bíróságnak főszabály szerint csupán e tekintetben kell határoznia.
53.
Mindazonáltal a jelen ügyben egyrészt nem tűnik ki az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből, hogy ezeket a megelőző intézkedéseket miért kizárólag a közrendi okból hozott kiutasítási határozatokra tekintettel kellene megvizsgálni. Másrészt, a „szökés veszélye” ugyanúgy fennállhat a tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdése alapján közrendi okokból, mint a „közbiztonság vagy közegészség” érdekében hozott, sőt az ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján „nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon” hozott kiutasítási határozatok keretében. Ennélfogva, annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára teljes körű választ lehessen adni, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés tárgyának a tartózkodási irányelv alapján hozott valamennyi kiutasítási határozatra történő kiterjesztését javaslom.
54.
Harmadszor megállapítom, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést arra korlátozza, hogy a kiutasítás céljából foganatosított őrizet maximális időtartama megegyezhet‑e a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazottéval, abban az esetben, ha a kiutasítási határozat meghozatalára „közrendi vagy közbiztonsági okból” kerül sor. Ugyanakkor az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikke az őrizetbe vétel lehetőségéről rendelkezik, amennyiben azt „közrendi, nemzetbiztonsági vagy közegészségügyi okok indokolják”. (
24
) Ennélfogva megfontolandó e kérdés tárgyának a közegészségügyi indokokra való kiterjesztése. Mindazonáltal a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság által alkalmazott korlátozás indokoltnak tűnik számomra, mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés célzott módon e cikk azon rendelkezésére vonatkozik, amely az őrizet nyolc hónapig történő meghosszabbítását kizárólag akkor teszi lehetővé, ha azt „a közrend vagy nemzetbiztonság védelme megköveteli”.
55.
Negyedszer és végezetül hangsúlyozni kell, hogy a belga kormány a második kérdés oly módon történő átfogalmazását javasolja, hogy az őrizetbe vételi intézkedés elváljon attól, hogy az érintett személy az előírt határidőn belül nem hagyta el az ország területét. E kormány ugyanis kifejti, hogy a belga jog alapján egyetlen külföldi – uniós polgár, családtag vagy harmadik országbeli állampolgár – sem tartható őrizetben pusztán amiatt, mert nem tett eleget egy – közrendi vagy közbiztonsági okokkal igazolt – tartózkodást megszüntető határozatnak. Az őrizet alkalmazását csak a visszatérés előkészítése és a kiutasítás végrehajtása igazolhatja olyan esetben, amikor az érintett magatartása veszélyezteti a kiutasítási határozat végrehajtását.
56.
E tekintetben megjegyzem, hogy a belga kormány által kifejtetteket kétségkívül megerősíti az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikkének szövege. Mindazonáltal a második kérdés – az előterjesztő bíróság által feltett formájában – álláspontom szerint összeegyeztethető a belga kormány álláspontjával, mivel az érintett személy azáltal, hogy a nyitva álló határidőn belül nem tesz eleget a kiutasítási határozatnak, olyan magatartást tanúsít, amely veszélyezteti e határozat végrehajtását, és ily módon igazolja a kitoloncolás végrehajtása érdekében történő őrizetbe vételével megvalósuló szabadságtól való megfosztását. Ennélfogva nem javaslom a második kérdésnek a belga kormány által javasolt módon történő átfogalmazását.
57.
E pontosításokra figyelemmel javaslom az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdés vizsgálatát.
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
58.
Első kérdésével – amelynek a jelen indítvány 53. pontjában kifejtett megfontolások figyelembevétele céljából történő átfogalmazását javasolom – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a tartózkodási irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azon uniós polgárokra és családtagjaikra, akikkel szemben a tartózkodási irányelv alapján kiutasítási határozatot hoztak, a visszatérési irányelv 7. cikkének (3) bekezdését a harmadik országok állampolgárai tekintetében átültető intézkedésekhez hasonló „megelőző intézkedéseket” alkalmaz annak érdekében, hogy a szökés veszélyét elkerüljék az érintett tagállam területének elhagyására meghatározott időtartam alatt.
59.
Az alapeljárás felperesei úgy vélik, hogy erre a kérdésre igenlő választ kell adni, ily módon álláspontjuk szerint az ilyen megelőző intézkedések sértik az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a tartózkodási irányelvet. Ezzel szemben a belga, a dán, a spanyol és a lengyel kormány – lényegében egyező érvelés alapján – nemleges választ javasol e kérdésre, főként a Petrea ítélet analógia útján történő alkalmazására támaszkodva. A Bizottság a maga részéről pontosítja, hogy az ilyen megelőző intézkedések még az önkéntes távozásra a tartózkodási irányelv 30. cikkének (3) bekezdésében előírt határidő lejárta előtt is csak azzal a feltétellel alkalmazhatók, ha ezek az intézkedések objektív és arányos megfontolásokon alapulnak.
1. A megelőző intézkedések azonosításáról és jogi minősítéséről
60.
Az 1980. december 15‑i törvény 44c. cikke „megelőző intézkedések” azon határidő lejárta előtti elrendelésének lehetőségéről rendelkezik a kiutasítási határozat hatálya alatt álló uniós polgárral vagy családtagjával szemben, amelyen belül el kell hagynia az ország területét, „a szökés veszélyének elkerülése érdekében”. Ilyen intézkedések elrendelhetők a kiutasításnak e törvény 44e. cikke szerinti átmeneti elhalasztása esetén is. A megelőző intézkedések be nem tartása esetén az említett törvény 44d. cikke előírja, hogy a kiutasítási határozat végrehajtásához „minden szükséges intézkedést” meg lehet hozni még az önkéntes távozásra vonatkozó határidő lejárta előtt is, amennyiben az érintett személy esetében fennáll a szökés veszélye.
61.
E tekintetben fontos megjegyezni, hogy ezeket a „megelőző intézkedéseket” a nemzeti jogszabályok nem határozzák meg, kivéve a tartózkodási hely azon esetben történő kijelölésének lehetőségét, amikor a kiutasítást az 1980. december 15‑i törvény 44e. cikke értelmében átmenetileg elhalasztották. Egyebekben e törvény előírja, hogy „[e]zen intézkedéseket a Király a minisztertanácsban megtárgyalt rendelettel határozhatja meg” (44c. és 44e. cikk), anélkül hogy pontosítaná az említett intézkedések tartalmát. A belga kormány észrevételeiben pontosította, hogy a mai napig egyetlen királyi rendelet sem határozta meg ezeket az intézkedéseket. (
25
)
62.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a szóban forgó rendelkezésekre vonatkozó indokolás szerint azok „nagymértékben támaszkodnak” a visszatérési irányelv rendelkezéseire. (
26
) Következésképpen, az ezen irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében harmadik országok állampolgáraira vonatkozóan előírt „hasonló” rendelkezésekre támaszkodva az ilyen intézkedések különösen „a hatóságoknál való rendszeres jelentkezés[ből], anyagi garancia letétbe helyezésé[ből], okmányok benyújtásá[ból] vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségek[ből]” állhatnak. Elemzésemet tehát abból az előfeltevésből kiindulva kell elvégezni, hogy az ilyen intézkedések ténylegesen az alapügyben szóban forgó nemzeti rendelkezések értelmében vett „megelőző intézkedéseknek” minősülhetnek.
63.
E megelőző intézkedések jogi minősítését illetően két eltérő megközelítés jön szóba.
64.
Egyrészt a lengyel kormány, amelyhez a belga és a dán kormány is csatlakozik, arra hivatkozik, hogy ezek a megelőző intézkedések a létező kiutasítási határozathoz képest lényegében pusztán járulékos adminisztratív intézkedéseknek minősülnek, amelyeknek egyedüli célja e határozat végrehajtásának biztosítása, és amelyek e határozat hiányában nem alkalmazhatók. Az említett intézkedések tehát nem alkalmasak a mozgás és a tartózkodás szabadságának további korlátozására, hanem kizárólag – a tartózkodási irányelv 15. cikkének (1) bekezdése vagy 27. cikkének (1) bekezdése értelmében vitathatatlanul a szabad mozgást korlátozó intézkedésnek minősülő – kiutasítási határozat végrehajtásának biztosítására irányulnak. (
27
)
65.
Ezen első megközelítés elfogadása esetén a „megelőző intézkedéseket” teljes egészében a tagállamok eljárási autonómiájába tartozó eljárási intézkedéseknek lehetne minősíteni, azzal a fenntartással, hogy azok tiszteletben tartják az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét.
66.
Másrészt a kérdést előterjesztő bíróság és a Bizottság rámutat arra, hogy ezek a megelőző intézkedések – járulékos jellegük ellenére – szükségszerűen hatással vannak az érintett uniós polgár vagy családtagjának jogaira és szabadságaira, mivel az említett intézkedések célja éppen az, hogy megakadályozzák szökésüket, ami adott esetben annak akadályozását jelentheti, hogy egy másik tagállamba utazzanak.
67.
E második megközelítés elfogadása esetén a „megelőző intézkedéseket” nem egyszerű eljárási intézkedéseknek, hanem a szabad mozgáshoz való jognak az EUMSZ 21. cikk értelmében vett – további – korlátozását előíró intézkedéseknek kellene minősíteni. Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően tehát meg kell vizsgálni, hogy ezek a megelőző intézkedések igazolhatók‑e, tekintettel arra, hogy objektív megfontolásokon alapulnak, és a nemzeti jog által jogszerűen megállapított célkitűzéssel arányosak. (
28
)
2. A korlátozás fennállásáról
68.
A következő indokok alapján a második megközelítés követését javaslom, amelynek értelmében a „megelőző intézkedéseket” nem egyszerű eljárási rendelkezéseknek, hanem olyan intézkedéseknek kell tekinteni, amelyek az EUMSZ 21. cikk értelmében a szabad mozgás korlátozásának minősülhetnek.
69.
Először is, mindenekelőtt véleményem szerint fontos kiemelni, hogy az a tény, hogy egy uniós polgárral vagy családtagjával szemben kiutasítási határozatot hoztak, nem jelenti azt, hogy e személyt már nem illeti meg az Unió területén való szabad mozgáshoz való jog. Ugyanis, noha az kétségtelen, hogy az említett személynek el kell hagynia a kiutasítási határozatot kibocsátó fogadó tagállam területét, az Unió többi területén továbbra is megilleti őt a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való alapvető jog. Ezért el kell utasítani azt a feltevést, amely szerint tekintettel arra, hogy a „megelőző intézkedések” a kiutasítási határozatok járulékos elemei, önmagukban nem lehetnek befolyással a kiutasítási határozattal érintett személy szabad mozgáshoz való jogára. Ráadásul e megállapítás azzal sem cáfolható, hogy a megelőző intézkedések az érintett személy fogadó tagállamból való kiutasításának megkönnyítésére irányulnak, nem pedig a más tagállamokban való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának korlátozására.
70.
Másodszor, és a fentiekre tekintettel, annak ellenére, hogy az 1980. december 15‑i törvény nem pontosítja a „megelőző intézkedések” tartalmát, számomra úgy tűnik, hogy nem zárható ki az a lehetőség, hogy ezen intézkedések közvetlenül érinthetik a tartózkodási irányelv által biztosított szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot. Ez a megállapítás nyilvánvaló a „tartózkodási hely kijelölése” formájában hozott megelőző intézkedés esetében, amely jellegénél fogva nemcsak az érintett tagállam területén, hanem az Unió területén is a szabad mozgáshoz való jog korlátozásának minősül. Hasonlóképpen, az olyan intézkedések, mint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezésre, a megfelelő pénzügyi biztosíték letétbe helyezésére, az okmányok benyújtására vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségek, szintén befolyással lehetnek nemcsak az érintett személy szabad mozgására, vagy tartózkodására, hanem az önkéntes távozásának előkészítésére is. Pontosabban az ilyen megelőző intézkedések veszélyeztethetnék a tartózkodási irányelv 30. cikkének (3) bekezdésében – a többek között valamely másik tagállamba történő önkéntes távozás előkészítése érdekében – biztosított egy hónapos időszak tényleges kihasználását, ily módon végeredményben befolyásolva a szabad mozgáshoz való jogot. (
29
) Konkrétan ez a helyzet állna fenn, ha a szóban forgó megelőző intézkedéseket már a kiutasítási határozat közlését követő első napokban foganatosítanák. Megjegyzem ugyanis, hogy az 1980. december 15‑i törvény 44b. cikkének szövege nem zárja ki a megelőző intézkedések foganatosítását az egy hónapos határidő letelte előtt. (
30
)
71.
Harmadszor, ebből az elemzésből az következik, hogy a „megelőző intézkedések” nem pusztán a kiutasítási határozat végrehajtásához kapcsolódó eljárások megszervezésére irányulnak. Az ilyen határozat végrehajtásához ugyanis főszabály szerint nem szükséges megelőző intézkedések előzetes elrendelése. Ebben az értelemben ezek az intézkedések kétségkívül közigazgatási intézkedések, de jóval túlterjeszkednek azokon a tisztán szervezeti vagy eljárási jellegű intézkedéseken, amelyekről többek között a Petrea ítéletben szó volt. Ennélfogva, álláspontom szerint nem célszerű ezeket egyszerű eljárási szabályokként kezelni, és az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével való összeegyeztethetőségük szempontjából értékelni. (
31
)
72.
E megfontolások alapján meg kell állapítani, hogy annak ellenére, hogy a Petrea ítéletből eredő ítélkezési gyakorlat elismeri a tagállamok azon lehetőségét, hogy a visszatérési irányelvre támaszkodjanak a tartózkodási irányelv alapján hozott kiutasítási határozatok végrehajtását szolgáló intézkedések elfogadása céljából, ez az ítélkezési gyakorlat nem alkalmazható teljes mértékben a jelen ügyben, mivel a pusztán szervezeti és eljárásjogi intézkedésekkel ellentétben ezek a megelőző intézkedések befolyással lehetnek a tartózkodási irányelv által biztosított jogok, így különösen a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlására. Annak megítéléséhez tehát, hogy az említett intézkedések megfelelnek‑e az uniós jognak, meg kell vizsgálni, hogy igazolhatók‑e.
3. Az igazolhatóság fennállásáról
73.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az olyan szabályozás, amely alkalmas a személyek szabad mozgásának korlátozására, az uniós jog szempontjából csak akkor igazolható, ha az érintett személyek állampolgárságától független, közérdekű, objektív megfontolásokon alapul, és a nemzeti jog által jogszerűen megállapított célkitűzéssel arányos. (
32
)
74.
E követelmények fényében kell megvizsgálni, hogy a megelőző intézkedések – a szabad mozgásra és tartózkodásra gyakorolt korlátozó hatásuk ellenére – igazolhatók‑e.
75.
Először is, ami az objektív megfontolásokat illeti, a belga kormány arra hivatkozik, hogy a szóban forgó megelőző intézkedéseket a belga jogalkotó azon szándéka igazolja, hogy elkerülje a kiutasítási határozat hatálya alatt álló uniós polgár vagy családtagja „szökésének veszélyét”. Ez a célkitűzés ugyanis egyértelműen kitűnik magának az 1980. december 15‑i törvény 44c. és 44d. cikkének szövegéből, és összhangban áll e törvény indokolásával is. (
33
)
76.
Az ilyen igazolást véleményem szerint jogszerűnek kell tekinteni, egyben olyannak, amely alkalmas az EUMSZ 21. cikk értelmében valamely alapvető jogot korlátozó intézkedés igazolására. (
34
) A szóban forgó megelőző intézkedések ugyanis a tartózkodási irányelv alapján hozott kiutasítási határozat végrehajtásának biztosítását szolgálják olyankor, amikor az illetékes hatóságok úgy vélik, hogy fennáll annak a veszélye, hogy az érintett személy a nyitva álló határidőn belül önként nem tesz eleget a határozatnak. Végeredményben tehát az említett intézkedések a tartózkodási irányelv hatékony érvényesülésének biztosítására, és arra irányulnak, hogy ne veszélyeztessék az uniós polgárok vagy családtagjaik kiutasítását, amennyiben azt ezen irányelv alapján rendelik el. Egyébiránt általánosabban, a tagállamoknak jogos érdekük fűződik ahhoz, hogy az átláthatóság, a jogbiztonság és a kiszámíthatóság érdekében a kiutasítási határozatok végrehajtására vonatkozó rendszert hozzanak létre, ideértve a szökés veszélyére vonatkozó szabályokat is.
77.
Másodszor, ami ezen intézkedések arányosságának vizsgálatát illeti, a vonatkozó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően valamely intézkedés akkor arányos, ha – amellett, hogy alkalmas az elérni kívánt cél megvalósítására – nem lépi túl az annak eléréséhez szükséges mértéket. (
35
)
78.
A megelőző intézkedések arányos voltának értékelése az érintett tagállamot jellemző különböző jogi és ténybeli elemek elemzését és mérlegelését teszi szükségessé, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság jobban elvégezhet a Bíróságnál, különösen, mivel ezen intézkedések tartalmát még nem határozták meg (lásd a jelen indítvány 61. pontját). Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy figyelembe vegye az intézményi környezetet, és azt, ahogyan az illetékes hatóságok az említett intézkedéseket alkalmazzák. Az arányosság ezen értékelése keretében az alábbi tényezők tűnnek számomra relevánsnak.
79.
Először is úgy vélem, hogy ezeknek a megelőző intézkedéseknek a szökés veszélyéhez közvetlenül nem kapcsolódó tényezők – mint például a kiutasítást igazoló ok – alapján történő szisztematikus alkalmazása a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog olyan korlátozását jelentené, amely túllépi a szökés veszélyének korlátozására irányuló cél eléréséhez szükséges mértéket. A kiutasítás oka ugyanis, még ha a közrend vagy a közbiztonság megsértéséről van is szó, önmagában nem indokolhatja a megelőző intézkedést. Mindazonáltal számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy az érintett személyeknek a kiutasítási határozat meghozatala előtt tanúsított magatartása a szökés veszélyének fennállása szempontjából olyan meghatározó tényező, amelyet az illetékes hatóságoknak figyelembe kell venniük. Az intézkedés arányosságának értékelésekor például mindenképpen figyelembe kell venni a kiutasítást igazoló közrendet fenyegető veszély jellegét. (
36
)
80.
Másodszor, úgy vélem, hogy az elérni kívánt célokkal való arányosság megköveteli, hogy megelőző intézkedések alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha a szökés veszélye ténylegesen fennáll. Ily módon, az illetékes hatóságok ezeket az intézkedéseket csak kivételes esetben, és az érintett személy szökésének veszélyére vonatkozó egyedi értékelés alapján alkalmazhatják. Így ahhoz, hogy a megelőző intézkedéseket arányosaknak lehessen tekinteni, az egyes intézkedéseket a szökés veszélyének mértéke alapján kell megválasztani. Például az „adott helyen való tartózkodásra” vonatkozó kötelezettség, amely a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog nyilvánvaló korlátozásának minősül, csak akkor igazolható, ha a szökés kockázata különösen nagy. Következésképpen, az illetékes hatóságoknak minden egyes esetben meg kell vizsgálniuk, hogy a megelőző intézkedések között léteznek‑e olyan, az EUMSZ 21. cikkben biztosított jogok gyakorlását kevésbé sértő intézkedések, amelyek alkalmasak a kiutasítási határozat hatékony végrehajtásának biztosítására irányuló cél elérésére. Egyébiránt, amint azt a Bizottság megjegyzi, az olyan intézkedés, amely egészen egyszerűen megakadályozza az uniós polgárt vagy családtagját abban, hogy a kiutasítási határozatnak az önkéntes távozásra nyitva álló határidőn belül eleget tegyen, aránytalan és egyben kontraproduktív lenne.
81.
A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a tartózkodási irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes az, hogy a tagállamok olyan nemzeti jogszabályt alkalmazzanak, amely azon uniós polgárok és családtagjaik tekintetében, akikkel szemben a tartózkodási irányelv alapján kiutasítási határozatot hoztak, a visszatérési irányelv 7. cikkének (3) bekezdését a harmadik országok állampolgárai tekintetében átültető intézkedésekhez hasonló „megelőző intézkedéseket” ír elő a szökés veszélyének az érintett tagállam területének elhagyására nyitva álló időtartam alatti elkerülése érdekében, feltéve hogy ezen intézkedések objektív megfontolásokon alapulnak, és arányosak.
C.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
82.
A második kérdésével, amelynek – a jelen indítvány 50. pontjában kifejtett megfontolások figyelembevétele érdekében történő – átfogalmazását javaslom, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a tartózkodási irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azon uniós polgárok és családtagjaik vonatkozásában, akikkel szemben közrendi vagy közbiztonsági okból kiutasítási határozatot hoztak, és akik nem hagyták el az érintett tagállam területét az e határozatban rögzített határidőn belül, a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira alkalmazandóval azonos, maximum nyolc hónapig terjedő őrizetbe vételi intézkedést foganatosít.
83.
Az alapeljárás felperesei e kérdésre igenlő választ javasolnak, lényegében azzal érvelve, hogy az ilyen intézkedés aránytalan, a kiutasításhoz feltétlenül szükséges időtartamot túllépő őrizetbe vétel kockázatával járhat, anélkül hogy az őrizet időtartamának hatékony ellenőrzésének lehetősége biztosított lenne. A belga kormány, amelynek álláspontját lényegében a dán és a spanyol kormány is osztja, amellett érvel, hogy erre a kérdésre – annak átfogalmazását követően – nemleges választ kell adni (lásd a jelen indítvány 55. pontját). Ami a Bizottságot illeti, szintén azt javasolja, hogy a Bíróság nemleges választ adjon, arra hivatkozva, hogy a tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy ugyanolyan maximális őrizetbe vételi időtartamot írjanak elő, mint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok esetében, feltéve hogy ez az időtartam az egyes esetekben a lehető legrövidebb, és nem haladja meg a kiutasítási intézkedés végrehajtásához feltétlenül szükséges időt.
1. Az őrizetbe vételi intézkedés azonosításáról és jogi minősítéséről
84.
Az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikke rendelkezik az uniós polgárok és családtagjaik „őrizetéről”, azaz a kiutasítási intézkedés végrehajtásának biztosítása érdekében történő őrizetbe vételére vonatkozó lehetőségről, feltéve, hogy más, kevésbé kényszerítő jellegű intézkedések nem alkalmazhatók hatékonyan. Ez az őrizet a kiutasítás végrehajtásához feltétlenül szükséges ideig tarthat, és főszabály szerint nem haladhatja meg a két hónapot. Ez a rendelkezés az őrizet időtartamának meghosszabbítására is több lehetőséget biztosít, amelyek megegyeznek az 1980. december 15‑i törvény 74/5. cikkének (3) bekezdésében a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan előírtakkal, azaz az őrizet időtartama legfeljebb öt hónapra, közrendi vagy nemzetbiztonsági ok fennállása esetében pedig maximum nyolc hónapra hosszabbítható meg. Az őrizet időtartamának ez utóbbi, legfeljebb nyolc hónapig terjedő meghosszabbítása keltett aggályokat a kérdést előterjesztő bíróságban, és képezi a jelen elemzés tárgyát.
85.
Előzetesen emlékeztetek arra – amint az a jelen indítvány 41–46. pontjában megállapításra került –, hogy a tartózkodási irányelv nem ír elő a kiutasítási határozatok teljesítésére vagy végrehajtására vonatkozó különös szabályokat, és a fortiori az ilyen kiutasítás céljából foganatosított őrizetre vonatkozó rendelkezéseket sem. Hasonlóképpen, ez az irányelv nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely kifejezetten kizárná, hogy a tagállamok ilyen intézkedéseket hozzanak. Az e területre vonatkozó uniós szabályok hiányában tehát az egyes tagállamok belső jogrendjére tartozik az, hogy adott esetben a visszatérési irányelvnek a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó rendelkezéseire támaszkodva meghatározza a kiutasítási határozatok végrehajtásának részletes szabályait.
86.
A kitoloncolás céljából foganatosított őrizet lehetőségét ugyanis a visszatérési irányelv 15. cikke írja elő „a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából […], különösen, ha: a) fennáll a szökés veszélye, vagy b) a harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárást”. Ezen őrizet időtartamát illetően e cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy annak „a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak”, valamint az (5) bekezdés hozzáteszi, hogy „[v]alamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot nem meghaladó őrizetben tartási időszakot határoz meg”. Ezenkívül, ugyanezen cikk (6) bekezdésében további tizenkét hónapot nem meghaladó meghosszabbítást tesz lehetővé abban az esetben, ha a kiutasítás végrehajtása az érintett harmadik országbeli állampolgár együttműködésének hiánya vagy a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt tovább tart.
87.
Márpedig ahhoz, hogy a visszatérési irányelv e rendelkezései átültethetők legyenek az uniós polgárokra, az szükséges, hogy azok önmagukban ne korlátozzák az érintett személyek szabad mozgását és tartózkodását, kivéve ha igazoltak, és nem sértik az uniós jog hatékony érvényesülését.
2. A korlátozás fennállásáról
88.
E tekintetben úgy vélem, hogy a „megelőző intézkedésekre” alkalmazott érvelést követve (lásd a jelen indítvány 68–72. pontját) az őrizetbe vételi intézkedés nem minősíthető egyszerű eljárási intézkedésnek, mivel az uniós polgár szabad mozgásának és tartózkodásának akadályát jelentheti. Az ilyen „őrizet” ugyanis ipso facto a szabad mozgás korlátozását jelenti, mivel nem teszi lehetővé az érintett személy számára, hogy szabadon mozogjon, még a kiutasítási határozatot kibocsátó tagállam területén sem. (
37
)
3. Az igazolás fennállásáról
89.
Az ilyen korlátozás azonban igazolható, ha objektív megfontolásokon alapul, és arányos a nemzeti jog által jogszerűen megállapított célkitűzéssel (lásd a jelen indítvány 73. pontját).
90.
E tekintetben először is az objektív megfontolásokkal kapcsolatban kell megjegyezni azt, hogy a visszatérési irányelv 15. cikkének rendelkezéseivel ellentétben az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikkének szövege nem tartalmaz semmilyen iránymutatást azon indokokra vonatkozóan, amelyek igazolhatnák az őrizetbe vételi intézkedés alkalmazását, mindössze azt rögzíti, hogy ilyen őrizet csak közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okból „rendelhető el”, és az csak „kiutasítási intézkedés végrehajtásának biztosítását” szolgálhatja. E tekintetben a belga kormány észrevételeiben kifejtette, hogy az őrizetbe vétel csak a kiutasítás előkészítése és a kitoloncolás végrehajtása céljából igazolható, és erre kizárólag akkor kerül sor, ha az érintett személy magatartása veszélyeztetheti a kiutasítási határozat végrehajtását. Feltéve, hogy ezt az értelmezést a kérdést előterjesztő bíróság is megerősíti, meg kell állapítani, hogy az ilyen intézkedés, amely elsősorban a kiutasítási határozat végrehajtásának, és végeredményben a tartózkodási irányelv egyes rendelkezései hatékony érvényesülésének biztosítására irányul, jogszerűnek tűnik, és igazolhatja a szabad mozgás korlátozását.
91.
Másodsorban úgy vélem, hogy bár igazolható a tagállamok azon szándéka, hogy előírják az őrizet maximális időtartamát, a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy értékelje annak arányos jellegét, adott esetben figyelembe véve az 1980. december 15‑i törvény 74/5. cikke 3. §‑ának végrehajtására vonatkozó közigazgatási tapasztalatot, valamint az uniós polgároknak más tagállamba történő kiutasítását elrendelő intézkedések végrehajtásához általában szükséges időre vonatkozó határozathozatali gyakorlatot. Így lehetővé válik annak megítélése, hogy a nyolc hónap aránytalanul meghaladja‑e a kiutasítási intézkedés végrehajtásához feltétlenül szükséges időt. E tekintetben a következő tényezők lehetnek relevánsak.
92.
Először is az őrizet maximális időtartamának kihasználását nem elszigetelten, hanem az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikke alkalmazásának általánosabb összefüggésében kell értékelni. Az ilyen kontextusban történő elemzés alapján ugyanis számomra úgy tűnik, hogy csak kivételes esetekben igazolható a nyolc hónapos maximális időtartamra történő meghosszabbítás kihasználása. Mindenekelőtt, a 44f. cikk egyértelműen kimondja, hogy őrizetbe vételi intézkedés alkalmazására akkor kerül sor, ha „kevésbé kényszerítő egyéb intézkedések nem alkalmazhatók hatékonyan”. Továbbá az ilyen őrizet két hónappal történő meghosszabbítására csak akkor kerülhet sor, ha a kitoloncoláshoz szükséges lépéseket az őrizetbe vételt követő hét munkanapon belül megtették, ami rendes körülmények között meggyorsítja annak végrehajtását. Ezenkívül ezen első hosszabbítást követően, további hosszabbítást kizárólag a miniszter rendelhet el azzal, hogy az őrizet teljes időtartama nem haladhatja meg az öt hónapot, amelynek leteltével az érintett személyt szabadon kell bocsátani. Végezetül, az őrizet csak akkor hosszabbítható meg alkalmanként egy hónappal, összesen legfeljebb nyolc hónapra, ha azt a közrend vagy a nemzetbiztonság védelme megköveteli.
93.
Másodszor megjegyzem, hogy a belga kormány a tárgyaláson kifejtette, hogy amiatt döntöttek a nyolc hónapos maximális időtartam mellett, mert a tartózkodási irányelv nem zárja ki, hogy kiutasítási határozatot hozzanak harmadik országok olyan állampolgáraival szemben, akik uniós polgár családtagjai. E megfontolás alapján igazították a maximálisan kiszabható időtartamot az 1980. december 15‑i törvény 74/5. cikkének 3. §‑a alapján a harmadik országok állampolgáraira alkalmazandó maximális időtartamhoz.
94.
Márpedig ezen igen sajátos esetek kivételével, és tekintettel arra, hogy az 1980. december 15‑i törvény 44f. cikke a kiutasítás előkészítésére és a kitoloncolás végrehajtására irányul, a kiutasításhoz szükséges idő általában jóval rövidebb lehet az uniós polgárok és valamely tagállam állampolgárságával rendelkező családtagjaik esetében, mivel a származási tagállamba való visszatéréshez nem valamely harmadik ország, hanem valamely tagállam együttműködése szükséges. Úgy vélem ugyanis, hogy a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra előírttal azonos maximális időtartam meghatározása figyelmen kívül hagy egyes olyan tényezőket, amelyek megkülönböztetik az uniós polgárok helyzetét a harmadik országok állampolgárainak helyzetétől, azaz egyrészt az uniós tagállamok közötti együttműködési rendszert, ami nem feltétlenül létezik harmadik országok viszonylatában, másrészt pedig azt a sajátosságot, hogy uniós polgárok esetében a személyazonosság rendszerint ismert, és az állampolgársággal kapcsolatban sem merül fel kétség (ez utóbbi szempont harmadik országbeli állampolgárok esetében gyakran igazolhatja a határidőnek az állampolgárságuk ellenőrzése miatti elhúzódását).
95.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a tartózkodási irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes, ha a tagállamok az őrizet maximális időtartamát a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra előírttal megegyezően határozzák meg, feltéve hogy az őrizet időtartama az egyes esetekben a lehető legrövidebb ideig tart, és nem haladja meg a kiutasítási határozat végrehajtásához feltétlenül szükséges időtartamot, amely rendes körülmények között rövidebb, mint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó kiutasítási határozat végrehajtásához szükséges idő.
V. Végkövetkeztetés
96.
A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Cour constitutionnelle (alkotmánybíróság, Belgium) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:
1)
Az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a 2011. április 5‑i 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, amely azon uniós polgár vagy családtagja tekintetében, akivel szemben a 2004/38 irányelv alapján kiutasítási határozatot hoztak, az önkéntes távozásra ezen irányelv 30. cikke (3) bekezdésében megállapított határidőn belül a szökés veszélyének elkerülése érdekében a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében foglaltakhoz hasonló megelőző intézkedéseket alkalmaz, feltéve hogy ezen intézkedések objektív megfontolásokon alapulnak és arányosak.
2)
Az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikket, valamint a 492/2011 rendelettel módosított 2004/38/EK irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes az, ha a tagállamok azon uniós polgár vagy családtagja tekintetében, akivel szemben ezen irányelv alapján kiutasítási határozatot hoztak, az önkéntes távozásra az említett irányelv 30. cikke (3) bekezdésében megállapított határidő lejártát követően ezen kiutasítási határozat végrehajtása céljából olyan őrizetbe vételi intézkedést foganatosítanak, amelynek maximális időtartama megegyezik a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra előírttal, feltéve hogy az őrizet időtartama az egyes esetekben a lehető legrövidebb ideig tart, és nem haladja meg a kiutasítási határozat végrehajtásához feltétlenül szükséges időtartamot, amely rendes körülmények között rövidebb, mint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó kiutasítási határozat végrehajtásához szükséges idő.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.).
(
3
)	A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.).
(
4
)	2004. február 10‑iMavrona végzés (C‑85/03, EU:C:2004:83, 20. pont).
(
5
)	2017. szeptember 14‑i Petrea ítélet (C‑184/16, a továbbiakban: Petrea ítélet, EU:C:2017:684, 52. pont).
(
6
)	Moniteur belge, 1980. december 31., 14584. o.
(
7
)	Moniteur belge, 2017. április 19., 51890. o.
(
8
)	Az Ordre des barreaux francophones et germanophone (francia és német nyelvű ügyvédi kamara) a 2017. február 24‑i törvény 5–52. cikkének teljes vagy részleges megsemmisítése iránt indított keresetet.
(
9
)	Az Association pour le droit des Étrangers (egyesület a külföldiek jogaiért), a Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers (koordináció és kezdeményezés a menekültekért és külföldiekért), a Ligue des Droits de l’Homme (emberi jogi szövetség), és a Vluchtelingenwerk Vlaanderen (flandriai menekültügyi szervezet) a 2017. február 24‑i törvény 5., 6., 12–14., 17–19., 21., 22., 24–26., 28–31., 33., 34., 37., 41. és 45. cikkének teljes vagy részleges megsemmisítése iránt indított keresetet.
(
10
)	A kérdést előterjesztő bíróság a 2004. február 10‑iMavrona végzést (C‑85/03, EU:C:2004:83) is idézi, amelyre a 2017. február 24‑i törvény előkészítő munkálataiban hivatkoznak.
(
11
)	A kérdést előterjesztő bíróság nem hivatkozik a tartózkodási irányelv e tekintetben releváns rendelkezéseire.
(
12
)	Lásd az EK 8. cikket (HL 1992. C 191., 1. o.).
(
13
)	2010. október 7‑iLassal ítélet (C‑162/09, EU:C:2010:592, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
14
)	Meg kell állapítani, hogy sem a tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdése, sem a 15. cikkének (1) bekezdése nem használja a „kiutasítási határozat” kifejezést. E rendelkezések általánosabb jelleggel „a szabad [mozgás] és [tartózkodás] [korlátozására]”, illetve „a szabad [mozgást] […] korlátozó határozatra” hivatkoznak. Mindazonáltal ezen irányelv egyéb rendelkezéseiből kitűnik, hogy a „kiutasítási határozatok” egyértelműen ezen intézkedések részét képezik (lásd az említett irányelv 28. cikkének (1) bekezdését, valamint 15. cikkének (2) és (3) bekezdését).
(
15
)	Lásd ebben az értelemben: 2016. március 17‑iBensada Benallal ítélet (C‑161/15, EU:C:2016:175, 23–25. pont), Petrea ítélet (53. pont), és 2018. június 27‑iDiallo ítélet (C‑246/17, EU:C:2018:499, 45. és 59. pont).
(
16
)	Lásd: Petrea ítélet (50–56. pont), valamint Szpunar főtanácsnok Petrea ügyre vonatkozó indítványa (C‑184/16, EU:C:2017:324, 75–87. pont).
(
17
)	Lásd: Petrea ítélet (52–56. pont). Ebben az ügyben a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a tartózkodási irányelvvel nem ellentétes, ha a tartózkodási irányelv alapján hozott kiutasítási határozatot ugyanazon hatóságok és ugyanazon eljárás szerint fogadják el, mint a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak kiutasításáról szóló, a visszatérési irányelv alapján hozott határozatot. Egyrészt a tartózkodási irányelv által előírt különböző intézkedések elfogadására illetékes hatóságok meghatározását illetően a Bíróság kimondta, hogy e meghatározás a tagállamok eljárási autonómiájának körébe tartozik, mivel ezen irányelv e tekintetben semmilyen rendelkezést nem tartalmaz. Másrészt a követendő eljárást illetően a Bíróság úgy ítélte meg, hogy nemcsak hogy a visszatérési irányelv – amelyre visszautal az alapügy tárgyát képező nemzeti jog – eljárási garanciák alkalmazását írja elő, hanem mindenekelőtt e jog mindenesetre fenntartja az ezen irányelvet átültető azon intézkedések alkalmazását, amelyek az uniós polgárra nézve kedvezőbbek.
(
18
)	Lásd továbbá a visszatérési irányelv 3. cikkének 7. pontját, amely meghatározza a szökés veszélyének fogalmát.
(
19
)	2019. október 2‑iBajratari ítélet (C‑93/18, EU:C:2019:809, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
20
)	Lásd ebben az értelemben: 2018. június 27‑iDiallo ítélet (C‑246/17, EU:C:2018:499, 46. pont).
(
21
)	A belga kormány pontosította, hogy a nemzeti jogban a tartózkodást megszüntető határozat önmagában nem tartalmaz visszatérési vagy kiutasítási határozatot, hanem az illetékes hatóságok dönthetnek úgy, hogy a tartózkodást megszüntető e határozaton felül visszatérési vagy kiutasítási határozatot is hoznak. E szabályok összhangban állnak a tartózkodási irányelv rendelkezéseivel, amely lényegében azt írja elő, hogy a kiutasítási határozat meghozatalához nem elegendő, ha az uniós polgár vagy családtagja már nem felel meg az ezen irányelv III. fejezetében előírt tartózkodási feltételeknek, hanem ahhoz az is szükséges, hogy „indokolatlan terhet [jelentsen] a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére” (e tekintetben lásd a folyamatban lévő Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ügyre vonatkozó indítványom [C‑719/19] 49–53. pontjában foglalt elemzést).
(
22
)	Az 1980. december 15‑i törvény 44c. cikke, amely előírja a „megelőző intézkedések” elfogadásának lehetőségét, a 44b. cikkében említett határidőre utal, amely pedig lehetővé teszi a kiutasítás elrendelését, „[a]mennyiben az uniós polgár vagy családtagja nem vagy már nem jogosult a területen tartózkodni”.
(
23
)	2020. december 10‑iJ & S Service ítélet (C‑620/19, EU:C:2020:1011, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
24
)	Kiemelés tőlem.
(
25
)	A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a „tartózkodási hely kijelölését” kifejezetten törvény írja elő, mivel kizárólag a jogalkotó írhat elő a mozgásszabadságot korlátozó intézkedést, és a minisztertanács ebből azt a következtetést vonja le, hogy a Király által meghozható egyéb „megelőző intézkedéseknek” nem lehet célja vagy eredménye a mozgásszabadság korlátozása.
(
26
)	„Ezek az új szabályok nem minősülnek a [visszatérési irányelv] átültetésének, hanem nagymértékben támaszkodnak arra” (Parlamenti dokumentumok, tanács, 2016–2017, Doc 54–2215/001, 38. o.).
(
27
)	A belga kormány hozzáfűzi, hogy a megelőző intézkedések nem a tartózkodási irányelv 15. vagy 27. cikkében előírt indokokon, hanem a szökés veszélyének fennállásán alapulnak.
(
28
)	Lásd: 2016. szeptember 6‑iPetruhhin ítélet (C‑182/15, EU:C:2016:630, 34. pont); 2018. november 13‑iRaugevicius ítélet (C‑247/17, EU:C:2018:898, 31. pont).
(
29
)	Lásd a folyamatban lévő Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ügyre vonatkozó indítványom (C‑719/19) 65. pontját.
(
30
)	Bár az 1980. december 15‑i törvény 44b. cikkének 2. §‑a többek között azt írja elő, hogy a „kiutasítási határozatnak” meg kell jelölnie a távozásra nyitva álló határidőt, amely nem lehet rövidebb, mint a határozatról szóló értesítéstől számított egy hónap, e törvény 44c. cikke pontosítja, hogy „[a] 44b. cikkben foglalt határidő alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében az uniós polgárral vagy családtagjával szemben megelőző intézkedéseket lehet foganatosítani” (kiemelés tőlem).
(
31
)	E tekintetben megjegyzem, hogy ilyen esetben ritkán elemzik az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével való összhangot, tekintettel arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata elsősorban az uniós jog védelmének biztosítását célzó közigazgatási és bírósági eljárásokat szabályozó részletszabályokra vonatkozik (lásd például: 2012. október 4‑iByankov ítélet [C‑249/11, EU:C:2012:608, 69. pont.]; 2016. március 17‑iBensada Benallal ítélet [C‑161/15, EU:C:2016:175, 23., és 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).
(
32
)	Lásd ebben az értelemben: 2011. május 12‑iRunevič‑Vardyn és Wardyn ítélet (C‑391/09, EU:C:2011:291, 83. pont); 2015. február 26‑iMartens ítélet (C‑359/13, EU:C:2015:118, 34. pont).
(
33
)	A 2017. február 24‑i törvény indokolása szerint e törvény célja „egy átláthatóbb, egységesebb és hatékonyabb kiutasítási politika biztosítása, különösen, ha a közrend vagy nemzetbiztonság biztosítása a cél, tiszteletben tartva egyúttal az érintett személyek alapvető jogait” (parlamenti dokumentumok, tanács, 2016–2017, Doc 54–2215/001, 4. o.).
(
34
)	Lásd analógia útján: 2020. december 17‑iGeneralstaatsanwaltschaft Berlin (Ukrajnába történő kiadatás) ítélet (C‑398/19, EU:C:2020:1032, 42. pont), amelyben a Bíróság elismerte, hogy a bűncselekményt elkövető személyek büntetlenül maradása elkerülésének célja jogszerűnek tekintendő, és igazolhatja az EUMSZ 21. cikkben is szereplőhöz hasonló alapvető szabadságot korlátozó intézkedések alkalmazását.
(
35
)	Lásd ebben az értelemben: 2018. június 5‑iComan és társai ítélet (C‑673/16, EU:C:2018:385, 41. pont).
(
36
)	E tekintetben a tartózkodási irányelv 27. cikkének (2) bekezdése pontosítja, hogy a közrendi vagy közbiztonsági okok alapján hozott kiutasítási határozatok „kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak”. Következésképpen, főszabály szerint az illetékes hatóságok értékelik elsőként az érintett személy magatartását.
(
37
)	Lásd analógia útján: 2005. február 17‑iOulane ítélet (C‑215/03, EU:C:2005:95, 41–44. pont), amelyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy egy uniós polgár őrizete akadályozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Lásd még: Léger főtanácsnok Oulane ügyre vonatkozó indítványa (C‑215/03, EU:C:2004:653, 97. pont).