61999CC0390_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitende Bemerkungen
1. In dieser Rechtssache möchte das Tribunal Supremo Spaniens (Dritte Kammer für Verwaltungsstreitigkeiten) im Grunde wissen, ob die spanischen Rechtsvorschriften, wonach die Anbieter von per Satellit übertragenen digitalen Fernsehdiensten mit Zugangsbeschränkung (im Folgenden: Anbieter) vor dem Inverkehrbringen der dafür notwendigen Geräte, Anlagen, Dekoder oder Systeme (in der Folge: Dekoder) eine Genehmigung benötigen, die voraussetzt, dass sie sich selbst sowie die Dekoder nach Durchführung eines Vorverfahrens in ein Register eintragen lassen, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. Die Anbieter und ihre Dekoder werden auf Antrag in dieses Register eingetragen. Vor der Eintragung wäre für alle Dekoder ein Gutachten oder ein technischer Bericht der technischen Dienste der Dirección General de Telecomunicaciones des Ministerio de Fomento über die Einhaltung technischer Normen einzuholen.
II - Sachverhalt
2. Das Unternehmen Canal Satélite Digital (in der Folge: Canal Satélite Digital) bietet die digitale Übermittlung von Fernsehsignalen über Satellit und den Empfang von Fernsehsendungen mit Zugangsbeschränkung an. Die digitale Übermittlung und der Zugang zu den verschlüsselten Fernsehdiensten werden durch den Erwerb oder die Nutzungsberechtigung an speziellen Dekodierungsgeräten ermöglicht. Canal Satélite Digital bietet solche Dekoder in Spanien an. Die Dekoder wurden in Belgien und im Vereinigten Königreich rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht. Canal Satélite Digital hatte trotz Aufforderung durch die spanischen Behörden weder sich noch die von ihm vertriebenen Dekoder in das spanische Register eintragen lassen. Nach Fristsetzung durch die zuständigen Behörden wurde die Eintragung durch Beschluss des Ausschusses für den Telekommunikationsmarkt abgelehnt. Canal Satélite Digital hat trotz fehlender Registrierung in Spanien zahlreiche Kunden, die seine Dekoder verwenden. Eine Verwaltungsstrafe wurde nicht verhängt.
III - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
3. Richtlinie 95/47/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 über die Anwendung von Normen für die Übertragung von Fernsehsignalen(1) (im Folgenden: Richtlinie 95/47/EG).
4. Artikel 1 bis 5 der Richtlinie 95/47/EG regeln - kurz zusammengefasst, dass die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zur Förderung einer beschleunigten Einführung der Fernsehdienste im Breitbildschirmformat 16:9 ergreifen müssen. Unabhängig davon, ob die Fernsehdienste für Zuschauer über Kabel, Satellit oder terrestrische Verbindungen übertragen werden, findet das Format 16:9 Anwendung, weiters wird die Verwendung verschiedener Übertragungssysteme geregelt.
5. Artikel 4 lautet insbesondere:
"Hinsichtlich der Zugangsberechtigung der Fernsehzuschauer zu digitalen Fernsehdiensten in der Europäischen Gemeinschaft gilt, unabhängig vom Übertragungsweg, Folgendes:
....
c. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen, damit die Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung, unabhängig vom Übertragungsweg, die Zugangsdienste zu digitalen Fernsehdiensten herstellen und vermarkten,
- allen Rundfunkveranstaltern zu chancengleichen, angemessenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen technische Dienste anbieten, die es gestatten, dass deren digitale Fernsehdienste von zugangsberechtigten Zuschauern mit Hilfe von Dekodern, die von den Anbietern von Diensten verwaltet werden, empfangen werden, und das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft respektieren, insbesondere in Fällen einer beherrschenden Wettbewerbsposition;
..."
6. Die Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften(2) in ihrer 1994 erweiterten und im maßgeblichen Zeitraum gültigen Fassung der Richtlinie 94/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. März 1994 zur zweiten wesentlichen Änderung der Richtlinie 83/189/EWG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften(3) (im Folgenden: Richtlinie 83/189/EWG) lautet auszugsweise:
7. Artikel 1
...
1. Erzeugnis: Erzeugnisse, die gewerblich hergestellt werden, ... .
2. Technische Spezifikation: Spezifikation, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren.
Unter den Begriff `technische Spezifikation' fallen ferner ... die Herstellungsmethoden und -verfahren für die anderen Erzeugnisse, sofern diese die Merkmale dieser Erzeugnisse beeinflussen.
3. Sonstige Vorschrift: eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und die seinen Lebenszyklus nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses bzw. seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.
...
9. Technische Vorschrift: technische Spezifikationen sowie sonstige Vorschriften einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung de jure oder de facto für das Inverkehrbringen oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie - vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 10 - der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses verboten wird.
...
8. Artikel 8 Absatz 1 Satz 1
Vorbehaltlich des Artikels 10 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.
9. Artikel 10 Absatz 1
Die Artikel 8 und 9 gelten nicht für Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten bzw. für freiwillige Vereinbarungen, durch die die Mitgliedstaaten
- den verbindlichen Gemeinschaftsrechtsakten, mit denen technische Spezifikationen in Kraft gesetzt werden, nachkommen; ...
B - Nationales Recht
10. Die vom vorlegenden Gericht als maßgeblich erachteten nationalen Rechtsvorschriften finden sich im Real Decreto Ley 1/1997 und im Real Decreto 136/1997. Sie werden - soweit es notwendig erscheint - im Folgenden im Zusammenhang mit den Rechtsausführungen zitiert.
11. Zusammenfassend bestimmt das Real Decreto Ley 1/1997, dass Anbieter sich selbst und die Dekoder in ein Register einzutragen haben, das beim Ausschuss für den Telekommunikationsmarkt eingerichtet wird und dass das Inverkehrbringen der Dekoder "ohne vorherige Bestätigung, dass die hierin aufgestellten Bedingungen erfuellt sind" als schwere oder sehr schwere Zuwiderhandlung bestraft wird.
12. Das Real Decreto 136/1997 enthält Regelungen über die Einrichtung des Registers und das Eintragungsverfahren.
IV - Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
13. Nach spanischem Recht können natürliche oder juristische Personen, deren Interessen durch eine Rechtsvorschrift mit allgemeiner Geltung beeinträchtigt sein könnten, gegen eine solche Norm unmittelbar Nichtigkeitsklage erheben. Ist die Norm vom Ministerrat erlassen worden (wie dies bei einem Real Decreto der Fall ist) und daher kein Gesetz im formellen Sinne, muss die Anfechtung der Norm in einem speziellen Verfahren beim Tribunal Supremo erfolgen, dessen Dritte Kammer für Verwaltungsrechtsstreitigkeiten in erster und letzter Instanz für die Feststellung der Nichtigkeit von Normen unterhalb des Gesetzesranges zuständig ist.
14. Gegenstand des Ausgangsverfahrens sind die spanischen Rechtsvorschriften betreffend die Registrierung der Anbieter und ihrer Dekoder. Canal Satélite Digital begehrt hiebei die Feststellung, dass diese Bestimmungen nichtig seien und beruft sich dazu u. a. auf deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht.
15. Das Tribunal Supremo legt dem Gerichtshof in diesem Zusammenhang folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1. Ist Artikel 30 EG-Vertrag in Verbindung mit den Artikeln 1 bis 5 der Richtlinie 95/47/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 über die Anwendung von Normen für die Übertragung von Fernsehsignalen (ABl. L 281, S. 51) vereinbar mit einer nationalen Regelung, die für Anbieter als notwendige Voraussetzung für das Inverkehrbringen von Geräten, Anlagen, Dekodern oder Systemen für die digitale Übermittlung oder den digitalen Empfang von Fernsehsignalen über Satellit - auch für diejenigen, die rechtmäßig in anderen Mitgliedstaaten hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden - folgende kumulative Erfordernisse aufstellt:
- sich selbst sowie diese Geräte, Anlagen, Dekoder oder Systeme in ein amtliches Register einzutragen, wobei für diese Eintragung die bloße Erklärung des betreffenden Anbieters, die technischen Spezifikation einzuhalten, nicht ausreicht, sondern ein vorheriges Gutachten oder ein vorheriger technischer Bericht der nationalen Behörden über die Erfuellung der durch die nationale Regelung aufgestellten technischen oder andersartigen Voraussetzungen erforderlich ist;
- über das erwähnte Eintragungsverfahren die entsprechende vorherige behördliche "Genehmigung" zu erlangen, die die Erfuellung der genannten, in der nationalen Regelung aufgestellten technischen und andersartigen Voraussetzungen bestätigt?
2. Ist Artikel 59 EG-Vertrag in Verbindung mit den Artikeln 1 bis 5 der Richtlinie 95/47/EG vereinbar mit einer nationalen Regelung, die für Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung die vorgenannten behördlichen Erfordernisse aufstellt?
3. Stellt eine nationale Rechtsvorschrift, die die Erfuellung dieser Erfordernisse verlangt, eine "technische Vorschrift" dar, die nach der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 109, S. 8) der Kommission zu übermitteln ist?
V - Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
16. Die spanische Regierung bestreitet die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens mit der Begründung, die Vorlagefragen seien hypothetischer Natur und für die Entscheidung im Ausgangsverfahren ohne Bedeutung. Sie begründet ihre Ansicht zusammengefasst wie folgt:
17. Die Unvereinbarkeit der Registrierungsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht wäre nur gegeben, wenn die Registrierung für das Inverkehrbringen der Dekoder und das damit erst mögliche Anbieten von Fernsehsendungen mit Zugangsberechtigung konstitutiv wäre. Eine Analyse der spanischen Gesetzgebung zeige jedoch, dass die im Ausgangsrechtsstreit allein angreifbare Regelung des Real Decreto 136/1997 für sich betrachtet nur die Einrichtung und das Funktionieren des Registers sowie das Verfahren regle. Es werde weder die Registrierung angeordnet, noch seien rechtliche Sanktionen für das Anbieten der Dienste und das Inverkehrbringen der Dekoder ohne vorherige Registrierung vorgesehen. Das Real Decreto 136/1997 habe für sich betrachtet daher keinerlei Bezug zu jenen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, um deren Auslegung es im Vorabentscheidungsverfahren gehe.
18. Zwar könne, wie vom Tribunal Supremo angeführt, eine gesetzliche Anordnung der Registrierung im Zusammenhang mit einer Sanktionsnorm für das Inverkehrbringen ohne diese Registrierung die Regelungen insgesamt als im Lichte des Gemeinschaftsrechts unzulässig erscheinen lassen. Die gesetzliche Anordnung der Registrierung und eine Sanktionsnorm für das Zuwiderhandeln fänden sich aber nicht im Real Decreto 136/1997, sondern im Real Decreto Ley 1/1997. Das Real Decreto Ley 1/1997 habe jedoch seit dem Beschluss des Parlaments vom 3. Mai 1997 Gesetzesrang und könne nach spanischem Recht nicht Gegenstand eines Verfahrens wie dem des Ausgangsrechtsstreits sein. Mithin sei die Auslegung der Regelungen sowohl der Richtlinien als auch des EG-Vertrages - da diese nur im Hinblick auf das Real Decreto Ley 1/1997 problematisch sein könnten - mangels Anwendbarkeit im Ausgangsrechtsstreit rein hypothetischer Natur und das Vorabentscheidungsersuchen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes somit unzulässig.
19. Das Tribunal Supremo beschreibt den Umfang des gemeinschaftsrechtlich relevanten Gegenstandes des Ausgangsverfahrens so: "Artikel 2 des Real Decreto 136/1997 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 2 des Real Decreto Ley 1/1997". In Punkt 2 des Vorlagebeschlusses wird ausgeführt, dass Gegenstand dieser nationalen Verfahrensart die abstrakte Normenkontrolle von Ministerratsbeschlüssen im Range unterhalb von Gesetzen sei.
20. Es ist grundsätzlich Sache des nationalen Gerichts, die Erforderlichkeit der Vorlagefrage für die Entscheidung im konkreten Rechtsstreit festzustellen. Festzuhalten ist, dass eine mangelnde Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens vom Gerichtshof in unterschiedlichen Fällen festgestellt wurde(4). Im vorliegenden Fall ist die Auslegung des Gemeinschaftsrechts für den konkreten Ausgangsrechtsstreit jedenfalls insofern von Bedeutung, als es um die Gültigkeit nationaler Rechtsvorschriften vor dem Hintergrund der auszulegenden Gemeinschaftsrechtsvorschriften geht.
21. Gemäß ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich eine Zulässigkeitsprüfung nur auf die vom Vorlagegericht getroffene rechtliche Zuordnung unter die Tatbestände des nationalen Rechts stützen. Typischerweise in die Zuständigkeit des nationalen Gerichts fallende Fragen betreffen auch die nationalen Verfahrensordnungen, insbesondere Fragen der Zulässigkeit bestimmter innerstaatlicher Rechtswege. Der Gerichtshof ist nämlich "nicht befugt, nachzuprüfen, ob die Entscheidung, durch die er angerufen wurde, den nationalen Vorschriften über die Gerichtsorganisation und das Verfahren entspricht"(5).
22. Das Tribunal Supremo geht gemäß der Begründung des Vorlagebeschlusses davon aus, dass im vorliegenden Fall das Real Decreto Ley 1/1997 für die Feststellung der Nichtigkeit des Real Decreto 136/1997 im Rahmen des spanischen Rechtsschutzsystems von Bedeutung ist.
23. Aufgrund dieser Überlegungen ist die Zulässigkeit der Vorlagefragen gegeben.
VI - Zur ersten und zweiten Vorlagefrage
24. Diese Vorlagefragen betreffen die Vereinbarkeit der gegenständlichen spanischen Rechtsvorschriften mit dem Primärrecht sowie mit der Richtlinie 95/47/EG. Wie im Vorlagebeschluss dargelegt, ordnen diese Rechtsvorschriften eine Registrierung der Dekoder und der Anbieter an und verlangen die vorherige Einholung eines Gutachtens oder eines technischen Berichts der nationalen Behörden. Beide Erfordernisse sind Voraussetzung für die Genehmigung des Inverkehrbringens der Dekoder. Im Folgenden sollen schwerpunktmäßig diese beiden Genehmigungsvoraussetzungen beleuchtet werden.
25. Zunächst macht Canal Satélite Digital geltend, dass die Registrierungsvorschriften als Voraussetzung für eine Genehmigung gegen die Richtlinie 95/47/EG verstoßen würden, insoferne eine solche in der Richtlinie nicht vorgesehen sei. Die EFTA-Überwachungsbehörde, die Kommission und die spanische Regierung sind der Ansicht, dass die Richtlinie 95/47/EG keine Bestimmungen über die Durchsetzung der in ihr festgelegten technischen Spezifikationen enthalte und die Mitgliedstaaten daher bei der Wahl der Durchsetzungsweisen von der Richtlinie nicht beschränkt würden.
26. Canal Satélite Digital, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde sind darüber hinaus der Ansicht, dass die Registrierungsvorschriften betreffend sowohl die Dekoder als auch die Anbieter konstitutiv für das Inverkehrbringen der Dekoder seien und daher unzulässige Beschränkungen der Artikel 28 EG und 49 EG darstellten. Die Registrierung sei von einer Entscheidung des Ausschusses für den Telekommunikationsmarkt abhängig, die auch negativ sein könne und das Inverkehrbringen ohne die Registrierung werde mit einer Sanktion belegt. Nach Dafürhalten der Kommission seien derartige Rechtsvorschriften eine unverhältnismäßige Beschränkung der Grundfreiheiten, zumal eine Kontrolle der Einhaltung von allfälligen schützenswerten Verbraucherinteressen auch nachträglich erfolgen könne.
27. Die spanische Regierung macht geltend, dass die Rechtsvorschriften betreffend die Registrierung nur deklarativ seien. Das Real Decreto 136/1997 regle lediglich die Einrichtung des Registers und die Ausgestaltung des Registrierungsverfahrens. Die Verwaltungsstrafbestimmung der einzigen Zusatzbestimmung des Real Decreto Ley 1/1997 würde sich nicht auf die Registrierungsvorschriften beziehen. Die dort enthaltene Bezugnahme auf das spanische Gesetz zur Umsetzung der sogenannten "Telekommunikationsendgeräte-Richtlinie"(6) stelle klar, dass die Androhung einer Verwaltungsstrafe sich nur auf das Inverkehrbringen ohne die nach diesem genannten Gesetz notwendige Zertifizierung über die elektromagnetische Verträglichkeit beziehe, was im Übrigen von der Telekommunikationsendgeräte-Richtlinie gefordert sei. Daher sei das Inverkehrbringen der Dekoder ohne die streitgegenständliche Registrierung (sei es, weil diese nicht beantragt wurde, sei es, weil der Antrag abgelehnt wurde) jederzeit möglich, ohne eine Verwaltungsstrafe nach sich zu ziehen. Im Übrigen seien die spanischen Rechtsvorschriften zum Schutz von Allgemeininteressen ergangen. Sie würden nämlich dem Schutz der Verbraucher, insbesondere dem Schutz vor Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung dienen. In Spanien läge auf dem Markt für digitales Satellitenfernsehen eine starke Konzentrationstendenz vor. Der Gefahr, dass Anbieter eine marktbeherrschende Stellung erlangten, die missbräuchlich ausgenutzt werden könnte, wolle man durch Transparenz auf dem Markt der Anbieter und der von ihnen verwendeten Dekoder entgegenwirken. In diesem Zusammenhang verweist die spanische Regierung auch auf ihre Verpflichtung aus Artikel 4 lit c) der Richtlinie 95/47/EG, wonach die Mitgliedstaaten im Bereich der Fernsehdienste mit Zugangsberechtigung "alle geeigneten Maßnahmen" zur Einhaltung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft, insbesondere in Fällen einer marktbeherrschenden Stellung, zu treffen hätten.
28. Die spanische Regierung beruft sich schließlich noch auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Keck(7). Die Registrierungsvorschriften seien insofern keine Marktzugangsbeschränkung, sondern lediglich eine Regelung der Vertriebsmodalitäten.
29. Canal Satélite Digital, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde wenden sich gegen die vorherige Einholung eines Gutachtens oder eines technischen Berichts der nationalen Behörden für Dekoder, insoweit diese für Geräte vorgeschrieben sind, die in anderen Vertragsstaaten des EWR den Anforderungen der Richtlinie 95/47/EG entsprechend hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind. Die spanische Regierung hält dem entgegen, dass für Produkte aus anderen Mitgliedstaaten eine Begutachtung nicht oder nur teilweise erforderlich sei, da berücksichtigt würde, wenn eine entsprechende Prüfung im Herkunftsstaat erfolgt sei.
A - Richtlinie 95/47/EG
30. Die Verfahrensbeteiligten sind uneins über die Frage, ob gewisse Bestimmungen der Richtlinie 95/47/EG spanischen Rechtsvorschriften, die eine Registrierung der Anbieter und der von ihnen verwendeten Dekoder vorsehen sowie ein vorheriges Gutachten oder einen technischen Bericht nationaler Behörden verlangen, entgegenstehen.
31. Hiezu ist Folgendes festzustellen: Da Richtlinien, die - wie die vorliegende - auf Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) basieren, grundsätzlich Mindestharmonisierungen bezwecken, könnten die fraglichen Rechtsvorschriften dann gegen die Richtlinie 95/47/EG verstoßen, wenn ihr eine entsprechende "Totalharmonisierung" im Hinblick auf die Durchsetzungsweisen der Richtlinieninhalte zu entnehmen wäre. Ob die Richtlinie 95/47/EG diese abschließend regelt, wäre anhand des Textes der Richtlinie oder durch Auslegung nach ihrem Ziel und Zweck zu ermitteln(8).
32. Die Richtlinie 95/47/EG steht im Rahmen der gemeinschaftlichen Gesamtstrategie zur Herstellung des Binnenmarktes für fortgeschrittene Fernsehtechnologien. Sie soll die beschleunigte Entwicklung von Fernsehdiensten im Breitbildschirmformat (16:9) und die Einführung des hochauflösenden Fernsehens (HDTV) in Europa fördern und enthält Regelungen für den neuen Markt der digitalen Fernsehdienste mit Zugangsbeschränkung ("Pay-TV"). Sie enthält keine ausdrücklichen Regelungen über die Art und Weise der Durchsetzung oder Kontrolle der in ihr enthaltenen technischen Spezifikationen und sonstigen Anforderungen. Die genannten Zielsetzungen der Richtlinie lassen aber auch nicht erkennen, dass bestimmte Durchsetzungsweisen erforderlich wären. Es kann somit nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Kontrolle der in der Richtlinie festgelegten Inhalte grundsätzlich auch durch Rechtsvorschriften erfolgen könnte, die eine Registrierung samt vorherigem Gutachten oder technischem Bericht nationaler Behörden erforderlich machen.
33. Die Artikel 1 bis 5 der Richtlinie 95/47/EG stehen daher zunächst - vorbehaltlich der folgenden Ausführungen - nationalen Rechtsvorschriften der genannten Art grundsätzlich nicht entgegen.
B - Artikel 28 EG und Artikel 49 EG
34. Da die Dekoder, um deren angebliche Behinderung des Inverkehrbringens es hier geht, Produkte einer neuen technologischen Entwicklung sind, im Rahmen derer sie verschiedene technische Möglichkeiten bieten, ist zunächst zu untersuchen, welche der genannten Grundfreiheiten betroffen sein kann und in der Folge, ob es sich bei den Registrierungvorschriften und der vorherigen Einholung eines Gutachtens oder eines technischen Berichts der nationalen Behörden um unzulässige Beschränkungen von Grundfreiheiten handelt.
1. Digitale Fernsehtechnologie im Gefüge der Grundfreiheiten
35. Die Registrierungsvorschriften beziehen sich sowohl auf die Anbieter von Dienstleistungen (verschlüsselte Fernsehdienste per Satellit, sogenanntes "Pay-TV") als auch auf die Waren (Dekoder). Die Dienstleistungen und Waren sind bei digitalen Fernsehdiensten jedoch eng miteinander verbunden, da die Dekoder sowohl die Umsetzung der digitalen Signale an sich als auch den Zugang zu bestimmten digitalen Fernsehdiensten sowie die Überwindung der Zugangsbeschränkungen bei digitalen Fernsehdiensten mit Zugangsbeschränkung ermöglichen.
36. Der Gerichtshof hat erstmals im Urteil Sacchi(9) zur Frage der Abgrenzung von Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit im Bereich der Fernsehtechnologie Stellung genommen. Dabei hat er die Unterscheidung getroffen, dass "Fernsehsendungen ihrer Natur nach als Dienstleistungen anzusehen" sind und der "Handel mit sämtlichen Materialien, Tonträgern, Filmen und sonstigen Erzeugnissen, die für die Ausstrahlung von Fernsehsendungen benutzt werden, den Bestimmungen über den freien Warenverkehr" unterliegt. Diese grundsätzliche Unterscheidung hat der Gerichtshof in weiterer Folge präzisiert(10).
37. Die neue Übertragungstechnologie des digitalen Fernsehens erweitert mit den gegenständlichen Dekodern den zwischenstaatlichen Handel um ein neues Produkt. Zum einen dienen sie der Umwandlung der digitalen in analoge Fernsehsignale, damit die handelsüblichen Fernsehgeräte die von den üblichen Fernsehsendern nicht nur analog sondern auch digital übertragenen Fernsehbilder und -töne in der dadurch verbesserten Qualität ausstrahlen können. Darüber hinaus ermöglichen sie den Zugang zu speziellen digitalen Fernsehkanälen. Schließlich ermöglichen sie auch die Übermittlung und Verwendung von Entschlüsselungssoftware für Fernsehdienste mit Zugangsbeschränkung ("Pay-TV")(11). Die Tatsache, dass alle diese Funktionen durch ein Gerät ausgeübt werden, darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich um zwei inhaltlich verschiedene Handelsobjekte handelt, die gemeinschaftsrechtlich unterschiedlichen Bestimmungen des EG-Vertrages zugeordnet werden können.
38. Soweit durch die reine Umsetzung der digitalen in analoge Signale eine bessere Bild- und Tonqualität der üblichen, frei zugänglichen Fernsehkanäle ermöglicht wird, so scheint die Tatsache, dass diese aus technischen Gründen zur Zeit noch mittels vom Fernsehgerät selbst getrennter Geräte (Dekoder) vorgenommen wird, für sich genommen grundsätzlich keine andere Behandlung zu rechtfertigen als die jeder anderen Ausstattung, die einer Verbesserung der Bild- und Tonqualität dient. Insofern Dekoder somit "Erzeugnisse, die für die Ausstrahlung von Fernsehsendungen benutzt werden" im Sinne des Urteils Sacchi sind, können sie der Warenverkehrsfreiheit gemäß Artikels 28 EG zugeordnet werden.
39. Soweit die Dekoder den Zugang zu den speziellen, aber frei zugänglichen Digital-Fernsehkanälen ermöglichen und soweit sie darüber hinaus die Aufhebung von Zugangsbeschränkungen zu verschlüsselten digitalen Fernsehprogrammen ermöglichen, ist der Zugang zu Dienstleistungen betroffen. Insofern liegt wohl kein grundsätzlicher Unterschied zu "Fernsehsendungen" im herkömmlichen Sinne vor, wie es der Gerichtshof im Urteil Sacchi dargelegt hat. Das Inverkehrbringen von Dekodern würde daher, insoweit damit der Zugang zu Dienstleistungen ermöglicht wird, von Artikel 49 EG erfasst.
2. Registrierungsvorschriften
40. Nach den spanischen Rechtsvorschriften sind sowohl die Dekoder vor ihrem Inverkehrbringen als auch die Anbieter von digitalen Fernsehdiensten, die Fernsehdienste mit Zugangsbeschränkung ("Pay-TV") anbieten, in das Register einzutragen. Unter Zugrundelegung der obigen Überlegungen könnte es sich hiebei im Fall der Anbieter um eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ("Pay-TV"), im Falle der Dekoder sowohl um eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit (Geräte zur Umsetzung digitaler Signale) als auch der Dienstleistungsfreiheit (Dekodierung verschlüsselter Fernsehprogramme) handeln.
41. Da es um parallele Fragestellungen geht, soll versucht werden, Artikel 28 EG und Artikel 49 EG gemeinsam zu behandeln. Die spanischen Rechtsvorschriften gelten unterschiedslos für Anbieter Spaniens und Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten sowie unabhängig von der diesbezüglichen Herkunft der Dekoder. Es ist zu prüfen, ob die Registrierungsvorschriften eine Beschränkung der jeweils einschlägigen Grundfreiheit sind und ob in diesem Fall Voraussetzungen vorliegen, die eine Zulässigkeit einer solchen Beschränkung rechtfertigten könnten.
Zur Frage der Beschränkung der Warenverkehrs- oder Dienstleistungsfreiheit
42. Wenn ein Staat das Inverkehrbringen von Waren oder das Anbieten von Dienstleistungen für den Fall einer Missachtung entsprechender nationaler Registrierungsvorschriften unter Sanktion stellt und damit die Rechtmäßigkeit des Inverkehrbringens in Frage stellt, so entfalten solche Registrierungsvorschriften jedenfalls eine für den Verkehr mit Waren oder Dienstleistungen konstitutive Rechtswirkung, die prinzipiell eine Beschränkung der Grundfreiheiten darstellt(12). Registrierungsvorschriften, deren Rechtsfolgen hingegen insofern als deklarativ bezeichnet werden können, als sie, selbst wenn ihre Missachtung mit Sanktionen belegt würde, die Rechtmäßigkeit des Inverkehrbringens von Waren oder des Anbietens von Dienstleistungen unberührt lassen, könnten hingegen - zumindest wenn sie ohne besondere Kosten und administrative Aufwendungen einzuhalten sind - grundsätzlich mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein.
43. Die Parteien sind unterschiedlicher Auffassung darüber, wie die Rechtsvorschriften des Real Decreto 136/1997 und des Real Decreto Ley 1/1997 in dieser Hinsicht zu interpretieren seien, das Tribunal Supremo führt in seinem Vorlagebeschluss aus, dass
- "... nach Auffassung dieser Kammer die kohärenteste Auslegung des dargestellten Regelwerks die Folgende (ist): Durch Artikel 2 des Real Decreto 136/1997 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 2 des Real Decreto Ley 1/1997 und seiner einzigen Zusatzbestimmung führten die spanischen Behörden ein Register für die Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung ein, das diese nicht nur zu ihrer Eintragung, sondern auch zur Eintragung der von ihnen vermarkteten oder angebotenen Telekommunikationsgeräte, -anlagen, -vorrichtungen oder -systeme verpflichtete. Die Eintragung in dieses Register erfolgte nicht automatisch, sondern setzte eine vorherige behördliche Entscheidung voraus, die auch ablehnend sein konnte ... Die Eintragung erfolgte auch nicht aufgrund einer bloßen Erklärung des betreffenden Anbieters die technischen Spezifikation einhalten zu wollen, sondern erforderte ein vorheriges Gutachten oder einen vorherigen technischen Bericht von Beamten des Ministerio de Fomento über die Einhaltung der technischen oder andersartigen Anforderungen des Real Decreto-Ley 1/1997. Erst nach Abschluss des Eintragungsverfahrens und Erteilung der entsprechenden `Genehmigung' war es rechtlich möglich, die für die digitale Übermittlung von Fernsehsignalen erforderlichen Anlagen, Systeme und Dekoder in den Verkehr zu bringen, zu vertreiben, zu überlassen oder zu vermieten. Im Falle der Nichterteilung der Genehmigung begingen die Anbieter, die die genannten Geräte in den Verkehr brachten, vertrieben, überließen oder vermieteten, eine mehr oder weniger schwere Zuwiderhandlung, die als Ordnungswidrigkeit geahndet wurde."
44. Der Gerichtshof kann die Vorlagefragen nur auf Basis jener Auslegung des nationalen Rechts beantworten, die das nationale Vorlagegericht vorgenommen hat(13). Dadurch wird die Anwendung der Antworten auf die Vorabentscheidungsfragen im weiteren Verlauf des Ausgangsrechtsstreits eng mit jener nationalen rechtlichen Ausgangssituation verbunden, wie sie sich dem Gerichtshof im Vorlagebeschluss dargestellt hat.
45. Wenn also mit dem vorlegenden Gericht davon auszugehen ist, dass das Inverkehrbringen der Dekoder ohne Registrierung der Geräte und der Anbieter Sanktionen nach sich zieht, die die Rechtmäßigkeit des Inverkehrbringens berühren, so ist diese Registrierung für das Inverkehrbringen von Waren und das Anbieten von Dienstleistungen konstitutiv. Davon ausgehend, könnte im Folgenden daher auch von "Registrierungspflichten" gesprochen werden. Derartige Maßnahmen wären Einschränkungen, die mit den Grundfreiheiten gemäß Artikel 28 EG und 49 EG grundsätzlich unvereinbar sind.
46. In Bezug auf das Vorbringen der spanischen Regierung, wonach es sich bei den Registrierungsvorschriften um eine reine Vertriebsregelung handle, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Keck(14) keine Beschränkung der Grundfreiheiten darstelle, genügt es festzustellen, dass nationale Rechtsvorschriften, welche die Rechtmäßigkeit des Inverkehrbringens von Geräten von der Einhaltung bestimmter Registrierungsvorschriften abhängig macht, keine Vertriebsmodalitäten im Sinne der genannten Rechtsprechung sein können.
Zu zwingenden Erfordernissen des Allgemeininteresses
47. Beschränkungen des freien Warenverkehrs oder der Dienstleistungsfreiheit können im Einzelfall allerdings gerechtfertigt sein, wenn ein gerechtfertigter Grund vorliegt, sie also etwa der Sicherstellung zwingender Erfordernisse des Allgemeininteresses dienen und solche beschränkende Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen, sie also geeignet, erforderlich bzw. angemessen sind(15). Es ist somit zu prüfen, ob die spanischen Registrierungsvorschriften diese Voraussetzungen erfuellen.
48. Hiezu ist festzustellen, dass der von der spanischen Regierung geltend gemachte Schutz des Verbrauchers durch Sicherstellung des Wettbewerbs wohl ein der Allgemeinheit dienendes Interesse ist. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Registrierung aller Anbieter und der von ihnen verwendeten Dekoder für die Beobachtung des Marktes der digitalen Fernsehdienste geeignet ist, Transparenz auf diesem Markt herzustellen.
49. Es bestehen jedoch starke Zweifel daran, ob die gegenständlichen Registrierungsvorschriften als Voraussetzung für das Inverkehrbringen der Dekoder und das Anbieten der digitalen Fernsehdienste "erforderlich" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind. Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass eine Beschränkung einer Grundfreiheit nur dann "erforderlich" sein kann, wenn es kein milderes, die Grundfreiheit weniger oder gar nicht beschränkendes Mittel gibt, das angestrebte Ziel zu erreichen(16).
50. In diesem Zusammenhang wäre der vom Vorlagegericht zitierte
Artikel 2 Nr. 9 des Real Decreto 136/1997 zu beachten, der wie folgt lautet:
- "Die Vorschriften dieses Artikels gelten unbeschadet der Befugnisse des Ausschusses für den Telekommunikationsmarkt ... `durch die die Tätigkeit der Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung ... und der Sendeunternehmen beschränkt oder verhindert werden soll, wenn dies erforderlich ist, um den Wettbewerb zu wahren und ein pluralistisches Angebot von Diensten sicherzustellen'. "
51. Es scheint daher so zu sein, dass der Ausschuss für den Telekommunikationsmarkt auch wettbewerbsüberwachende Funktionen wahrnimmt und dass durch die Eintragungen in das bei diesem Ausschuss geführte Register die Beobachtung der Wettbewerbslage am Markt für digitales Fernsehen erleichtert werden sollte. Insofern könnte auch davon gesprochen werden, dass - wie von der spanischen Regierung vorgebracht - die Registrierungsvorschriften eine Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 95/47/EG darstellen.
52. Dennoch muss eine nationale Maßnahme, selbst wenn sie zwecks Umsetzung einer Richtlinie erfolgt, die Schranken der Grundfreiheiten beachten, hier also insbesondere "erforderlich und angemessen" zur Verfolgung der Ziele sein. Wären konstitutive Registrierungspflichten die einzig wirksame Methode für eine Beobachtung eines Marktes, auf dem die Gefahr des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung besteht, müssten derartige Vorschriften für andere Märkte, auf denen diese Gefahr ebenso besteht, ebenfalls vorliegen, was aber offenbar nicht der Fall ist. Es sind von Seiten der spanischen Regierung auch keine Argumente vorgetragen worden, dass sich die Wettbewerbssituation auf dem Markt für digitale Fernsehdienste von anderen allenfalls gefährdeten Märkten derart unterscheidet, dass die Beobachtung dieser Marktsituation nicht oder nicht ausreichend wirksam mit herkömmlichen, die Grundfreiheiten weniger beschränkenden Maßnahmen, erfolgen könnte.
53. Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren dargestellte, welche als notwendige Voraussetzung für das rechtmäßige Inverkehrbringen von Dekodern für digitale Fernsehdienste eine Registrierung der Anbieter und dieser Geräte verlangt, ist daher insoweit mit Artikel 28 EG und Artikel 49 EG nicht vereinbar.
3. Gutachten oder technischer Bericht der nationalen Behörden
54. Die Verfahrensbeteiligten sind uneins darüber, ob und inwieweit bereits in anderen Mitgliedstaaten erfolgte Überprüfungen hinsichtlich der Erfuellung technischer Spezifikationen der Richtlinie 95/47/EG bei den von den nationalen Behörden einzuholenden Gutachten oder technischen Berichten (in der Folge auch: Begutachtung) berücksichtigt werden bzw. allenfalls zum Entfall diesbezüglicher Verpflichtungen führen.
55. Die nationale Rechtslage, wie sie dem Gerichtshof vom nationalen Vorlagegericht dargelegt wird, sieht gemäß der ersten Vorlagefrage vor, dass die spanische Regelung
- "als notwendige Voraussetzung ... auch für diejenigen (Dekoder), die rechtmäßig in anderen Mitgliedstaaten hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden - folgende kumulative Erfordernisse aufstellt:
- ... ein vorheriges Gutachten oder ein vorheriger technischer Bericht der nationalen Behörden über die Erfuellung der ... technischen ... Voraussetzungen ...".
56. Dazu ist zunächst Folgendes anzumerken: Die Sicherstellung (hier in Form von Kontrollen) der technischen Anforderungen für in Spanien produzierte oder dort erstmals in den Verkehr gebrachte Dekoder ist nicht nur zulässig, sondern wird von der Richtlinie 95/47/EG gefordert. Es handelt sich jedoch bei der Richtlinie 95/47/EG um einen nach Artikel 57 Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 47 Absatz 2 EG), Artikel 66 EG-Vertrag (jetzt Artikel 55 EG) und Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) harmonisierten Bereich des Binnenmarkts. Insofern wäre davon auszugehen, dass in jedem Mitgliedstaat Regelungen zur Umsetzung der Richtlinie 95/47/EG existieren und daher dort jeweils produzierte oder in den Verkehr gebrachte Dekoder entsprechenden Auflagen unterworfen sind. Wie dargelegt wurde, verlangen die spanischen Rechtsvorschriften offensichtlich dennoch die vorherige Einholung eines Gutachtens oder eines technischen Berichts der nationalen Behörden, unterschiedslos für Dekoder gemeinschaftsweiter Herkunft.
57. Gemäß ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes stellen solche "doppelte Kontrollen" ungerechtfertigte Beschränkungen der Grundfreiheiten dar, wenn und insoweit sie bereits im Herkunftsland überprüfte Voraussetzungen erneut prüfen(17). Dies gilt insbesondere, wenn die Annahme hinreichend wirksamer Kontrollmöglichkeiten und hinreichend gleichwertiger Bedingungen aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Harmonisierungsvorschriften besteht(18).
58. Insofern also nationale Regelungen für das rechtmäßige Inverkehrbringen der gegenständlichen Dekoder, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig produziert oder in den Verkehr gebracht worden sind, ein vorheriges Gutachten oder einen vorherigen technischen Bericht nationaler Behörden, wie im Ausgangsverfahren dargelegt, als notwendige Voraussetzung erforderlich machen, sind sie mit Artikel 28 EG und Artikel 49 EG nicht vereinbar.
VII - Zur dritten Vorlagefrage
59. Mit der dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Registrierungsvorschriften sowie das vorherige Gutachten oder der vorherige technische Bericht der nationalen Behörden, insoweit sie notwendige Voraussetzungen für die Genehmigung des Inverkehrbringens der Dekoder sind, "technische Vorschriften" im Sinne der Richtlinie 83/189/EWG sind, die der Kommission zu notifizieren gewesen wären.
60. Da die gegenständlichen spanischen Rechtsvorschriften im Jahre 1997 ergingen, ist diese Vorlagefrage auf der Basis der Richtlinie 83/189/EWG in der Fassung der Richtlinie 94/10/EG(19) (im Folgenden: Richtlinie 83/189/EWG) zu prüfen.
61. Die Kommission und Canal Satélite Digital stellen die für das Inverkehrbringen der Dekoder konstitutive Wirkung der spanischen Rechtsvorschriften in den Vordergrund. Es handle sich um "technische Vorschriften", da die Beachtung für das rechtmäßige Inverkehrbringen der Dekoder Voraussetzung sei. Die spanische Regierung bestreitet die Anwendbarkeit der Richtlinie 83/189/EWG und stützt sich dabei auf ihre Darlegung des nationalen Rechts, wonach die Registrierungsvorschriften rein deklarativen Charakter hätten. Es könne sich nicht um "technische Vorschriften" im Sinne der Richtlinie 83/189/EWG handeln, da hiermit nur solche nationalen Vorschriften gemeint seien, deren Beachtung für das Inverkehrbringen de jure oder de facto verbindlich sei.
62. Die Kommission, Canal Satélite Digital und die belgische Regierung sind der Ansicht, dass sich die fraglichen spanischen Vorschriften auf die Ausgestaltung der Dekoder beziehen. Es handle sich um "technische Vorschriften" in Form von "sonstigen Vorschriften". Die EFTA-Überwachungsbehörde ist der Ansicht, dass es sich bei diesen Rechtsvorschriften nicht um "sonstige Vorschriften" handle, da sie keinen direkten Einfluss auf die Merkmale der gegenständlichen Dekoder hätten.
63. Die spanische Regierung und die EFTA-Überwachungsbehörde berufen sich weiters darauf, dass diese Rechtsvorschriften ausdrücklich als Umsetzungsmaßnahmen zur Richtlinie 95/47/EG deklariert seien und daher die Ausnahmebestimmung des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG greife. Zweck des Artikels 10 sei die Verwaltungsvereinfachung. Die fraglichen spanischen Rechtsvorschriften seien der Kommission im Rahmen der speziellen Notifizierungspflichten der Richtlinie 95/47/EG übermittelt worden und im Zuge dessen als Kontrollmechanismus für die Einhaltung der dort niedergelegten technischen Spezifikationen deklariert worden. Die Tatsache, dass die Richtlinie keine Vorschriften betreffend eine Registrierung enthalte und die nationale Maßnahme insofern über den Inhalt der Richtlinie hinausgehe, sei unbeachtlich, solange sie den Inhalten der Richtlinie dienlich sei, was hier der Fall sei. Die belgische Regierung, Canal Satélite Digital und die Kommission vertreten im Wesentlichen eine gegenteilige Auffassung.
64. Die spanische Regierung weist schließlich auf die Vereinbarkeit des Registrierungssystems mit der Richtlinie 97/13/EG über Telekommunikationsdienste(20) hin. Die Ausnahmebestimmung des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG greife auch in Bezug auf die Richtlinie 97/13/EG ein. Dass letztere Richtlinie erst nach Inkrafttreten der spanischen Vorschriften in Kraft getreten sei, wäre unbeachtlich. Es habe sich bei den fraglichen spanischen Rechtsvorschriften um eine vorzeitige Umsetzung gehandelt, ein Vorgehen, das vom Gemeinschaftsrecht gebilligt werde.
65. Zunächst ist festzuhalten, dass es sich bei den Rechtsvorschriften betreffend die Registrierung der Anbieter und der Dekoder einerseits sowie bei dem Erfordernis der vorherigen Einholung eines Gutachtens oder eines technischen Berichts der nationalen Behörden andererseits auch im Rahmen der Richtlinie 83/189/EWG um zwei verschiedene Inhalte handelt, die daher im Folgenden getrennt untersucht werden sollen.
A - Registrierungsvorschriften
66. Mit dem vorlegenden Gericht ist davon auszugehen, dass die spanischen Rechtsvorschriften die Rechtmäßigkeit des Inverkehrbringens der Dekoder von der Registrierung der Anbieter sowie der von ihnen verwendeten Dekoder abhängig machen.
67. Es ist also zu untersuchen, ob diese Rechtsvorschriften nach Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie 83/189/EWG zu notifizieren gewesen wären. Dies würde zutreffen, wenn sie "technische Vorschriften" im Sinne des Artikels 1 Nr. 9 der Richtlinie 83/189/EWG wären und die Ausnahmeregelung des Artikels 10 Absatz 1, erster Gedankenstrich, nicht greifen würde.
68. Zunächst ist zu klären, ob es sich bei den spanischen Rechtsvorschriften um Regelungen betreffend das Inverkehrbringen von "Erzeugnissen" im Sinne des Artikels 1 Nr. 1 der Richtlinie 83/189/EWG handelt. Die Registrierung betrifft zunächst die Dekoder. Diese sind, jedenfalls soweit sie digitale in analoge Fernsehsignale umsetzen, als "Erzeugnisse" im Sinne der Richtlinie anzusehen. Die Dekoder ermöglichen auch eine technische Hilfsfunktion für das Anbieten von Dienstleistungen, nämlich den Zugang zu speziellen digitalen Fernsehkänalen. Des Weiteren ermöglichen sie durch den Empfang der Entschlüsselungssoftware die Aufhebung von Zugangsbeschränkungen im Rahmen des "Pay-TV".
69. Schließlich bezieht sich die Registrierung auch auf die Anbieter von Dienstleistungen, nämlich die Anbieter von digitalen Fernsehdiensten mit Zugangsbeschränkung. Zu prüfen wäre somit, ob solche Registrierungsvorschriften für Anbieter von Dienstleistungen und für Geräte, die - auch - das Anbieten von Dienstleistungen ermöglichen, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 83/189/EWG fallen(21). Die spanischen Rechtsvorschriften bieten daher Anlass, sich mit dem Unterschied zwischen nationalen Vorschriften über das Inverkehrbringen von Erzeugnissen und solchen über das Anbieten von Dienstleistungen auseinanderzusetzen.
70. Dienstleistungen waren nach der im maßgeblichen Zeitraum gültigen Fassung der Richtlinie 83/189/EWG vom Geltungsbereich der Richtlinie nicht erfasst. Erst durch die letzte Änderung der 1998 kodifizierten Richtlinie wurden bestimmte Dienstleistungen, nämlich solche der Informationsgesellschaft, ausdrücklich in den Anwendungsbereich der Richtlinie aufgenommen(22). Grundsätzlich aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen sind (und waren zum maßgeblichen Zeitpunkt) also nationale Vorschriften, welche die Ausübung von Dienstleistungen als solche regeln. Es kann allerdings nicht ausgeschlossen werden, dass Mitgliedstaaten Dienstleistungen dadurch zu regulieren suchten, dass sie Vorschriften für das Inverkehrbringen von Geräten oder Erzeugnissen erließen, deren Benutzung unabdingbare Voraussetzung für das Anbieten bestimmter Dienstleistungen wäre. Da insofern eigentlich die Regulierung der Dienstleistung im Vordergrund stuende, erscheint die Frage zulässig, ob es sich in solchen Fällen noch um Vorschriften handeln würde, "deren Beachtung für das Inverkehrbringen oder die Verwendung [der Erzeugnisse] ... verbindlich ist" und die daher zu notifizieren wären.
71. In Hinblick auf eine allfällige Abgrenzung von notifizierungspflichtigen Vorschriften für "Erzeugnisse" und nicht oder nicht notwendigerweise notifizierungspflichtigen Vorschriften für "Dienstleistungen" könnte man etwa auf den Zweck abstellen, den die nationale Vorschrift betreffend ein Inverkehrbringen hat. Diese Orientierung scheint jedoch insofern wenig zielführend, als eine Abgrenzung vor allem dann schwierig sein dürfte, wenn nationale Vorschriften betreffend das Inverkehrbringen von Erzeugnissen sowohl die Merkmale der Erzeugnisse selbst als auch die Regulierung damit zu erbringender Dienstleistungen im Auge hätten.
72. Vor dem Hintergrund, dass die Richtlinie 83/189/EWG eine Harmonisierungsmaßnahme, u. a. auf Basis des Artikels 100 EG-Vertrag (jetzt Artikel 94 EG), war und die Änderungsrichtlinie 94/10/EG u. a. auf Basis von Artikel 100a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) verabschiedet wurde, sowie in Anbetracht der vertraglich festgelegten Abgrenzung von Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit dürfte eine solche Unterscheidung für die Frage des Anwendungsbereichs der Richtlinie auch nicht ausschlaggebend sein(23).
73. Für die Anwendbarkeit der Richtlinie 83/189/EWG dürfte es daher weder auf ein mögliches Objekt der Registrierungspflicht (z. B. Anbieter von Fernsehdiensten) noch auf besondere Funktionen der Erzeugnisse (z. B. Zugang zu speziellen digitalen Fernsehkanälen und Aufhebung der Zugangsbeschränkung zu Fernsehdiensten) ankommen, insoweit deutlich ist, dass die Registrierungsvorschriften das Inverkehrbringen von "Erzeugnissen" im Sinne des Artikels 1 Nr. 1 der Richtlinie 83/189/EWG betreffen. Dies ist im Anlassfall zu bejahen.
74. Sind also die spanischen Registrierungsvorschriften solche, die das Inverkehrbringen von "Erzeugnissen" betreffen, ist zu prüfen, ob sie "technische Vorschriften" im Sinne des Artikels 1 Nr. 9 der Richtlinie 83/189/EWG sind. "Technische Vorschriften" sind nach der Definition der Richtlinie 83/189/EWG "technische Spezifikationen" (Artikel 1 Nr. 2) oder "sonstige Vorschriften" (Artikel 1 Nr. 3).
75. Da es bei den spanischen Registrierungsvorschriften nicht nur um Vorschriften geht, welche "Merkmale" der Dekoder betreffen, sind sie keine "technischen Spezifikationen" im Sinne der Richtlinie. Es könnte sich daher um "sonstige Vorschriften" handeln. Demnach sind nationale Vorschriften erfasst, wenn sie den "Lebenszyklus (des Erzeugnisses) nach dem Inverkehrbringen (betreffen), ... sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses bzw. seine Vermarktung beeinflussen können".
76. Mit der Bestimmung der "sonstigen Vorschriften" wurde der Anwendungsbereich der Richtlinie 83/189/EWG im Jahre 1994 erweitert. Zur Auslegung der Bestimmung sollte auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Definition der "technischen Spezifikationen" zurückgegriffen werden. Dieser Rechtsprechung kann entnommen werden, dass nur solche nationalen Vorschriften vom Anwendungsbereich der Richtlinie 83/189/EWG erfasst werden, die die Merkmale eines Erzeugnisses betreffen(24). Auch der Wortlaut der Bestimmung über "sonstige Vorschriften" stellt darauf ab, dass die Befolgung der nationalen Rechtsvorschrift Auswirkungen auf die Substanz ("Zusammensetzung", "Art") des Erzeugnisses hat. Die Bestimmung wurde um den Begriff der "Vermarktung" erweitert.
77. Da nach dem Vorbringen der spanischen Regierung der Zweck der Registrierungsvorschriften in der Beobachtung des Marktes für digitale Fernsehdienste liegt, dürfte deren Beachtung in keiner Weise Einfluss auf die Merkmale der Erzeugnisse oder auf deren Vermarktung haben. Eine Registrierung für Anbieter digitaler Fernsehdienste mit Zugangsberechtigung und der von ihnen in Verkehr gebrachten Dekoder, wie sie die spanischen Rechtsvorschriften vorsehen, kann insoferne keine "sonstige Vorschrift" im Sinne des Artikels 1 Nr. 3 der Richtlinie 83/189/EWG darstellen.
78. Es ist mithin festzuhalten, dass die spanischen Rechtsvorschriften, insoweit sie das rechtmäßige Inverkehrbringen der Dekoder von der Registrierung der Dekoder und der Anbieter abhängig machen, keine "technischen Vorschriften" darstellen, die nach Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie zu notifizieren gewesen wären.
79. Für den Fall, dass der Gerichtshof diesen Überlegungen nicht folgen sollte, soll noch auf das Argument der spanischen Regierung eingegangen werden, nämlich dass sich die Rechtmäßigkeit der Nicht-Notifizierung der Registrierungsvorschriften gemäß Artikel 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG aus der vorgezogenen(25) Umsetzung der Richtlinie 97/13/EG ergebe.
80. Diese Argumentation soll sich offenbar auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie(26) stützen, gemäß der Richtlinien schon vor Ablauf ihrer Umsetzungsfrist bestimmte Rechtswirkungen entfalten. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass diesem Urteil kein Hinweis auf die Annahme von Rechtswirkungen auch für die Zeit vor ihrem Inkrafttreten zu entnehmen ist.
81. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes leiten sich die vorgezogenen Rechtswirkungen einer Richtlinie aus dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue gemäß Artikel 10 EG(27) ab. Ausnahmen - wie Artikel 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG - sind nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich eng auszulegen und der Grundsatz der Gemeinschaftstreue scheint kaum geeignet, den Anwendungsbereich von Gemeinschaftsnormen, die den einzelnen Mitgliedstaaten unter eng umrissenen Voraussetzungen Ausnahmen von der Anwendung des Gemeinschaftsrechts gestatten, zu erweitern.
82. Daraus folgt, dass sich ein Mitgliedstaat für die Inanspruchnahme des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG nicht auf Gemeinschaftsrecht berufen kann, das zum Zeitpunkt der Notifizierungspflicht noch nicht in Kraft getreten war.
B - Gutachten oder technischer Bericht der nationalen Behörden
83. Die spanischen Vorschriften machen entsprechend der Darlegung des vorlegenden Gerichts die Rechtsmäßigkeit des Inverkehrbringens der Dekoder auch von der Einholung eines Gutachtens oder der Erstellung eines technischen Berichts der spanischen Behörden abhängig, welche der Bestätigung der Konformität der Dekoder mit den technischen Anforderungen der Richtlinie 95/47/EG dienen sollen.
84. Artikel 2 Nr. 4 Satz 3 des Real Decreto 136/1997 lautet:
- " ... In jedem Fall wird der vorgeschriebene Bericht der technischen Dienste der Dirección General de Telecomunicaciones des Ministerio de Fomento über die Befolgung der Vorschriften des Real Decreto Ley 1/1997 vom 31. Januar 1997 zur Umsetzung der Richtlinie 95/47/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 über die Anwendung von Normen für die Übertragung von Fernsehsignalen in das spanische Recht und über zusätzliche Maßnahmen zur Liberalisierung dieses Sektors [endgültige, berichtigte Fassung] eingeholt."
85. Es ist zu prüfen, ob die Notifikationspflicht des Artikels 8 Absatz 1 der Richtlinie 83/189/EWG nicht wegen Vorliegens der Tatbestandsmerkmale des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG entfallen konnte, insoweit es sich offenbar um bereits im Rahmen der Richtlinie 95/47/EG notifizierte nationale Umsetzungsmaßnahmen handelt.
86. Die spanische Regelung will mit der Begutachtung der Dekoder, soweit ersichtlich, die Erfuellung der technischen Voraussetzungen der Richtlinie 95/47/EG sicher stellen. Die in Artikel 1 bis 5 der Richtlinie 95/47/EG enthaltenen technischen Anforderungen sind "technische Spezifikationen" im Sinne des Artikels 1 Nr. 2 der Richtlinie 83/189/EWG.
87. Unter diesen Voraussetzungen handelt es sich somit um einen Anwendungsfall des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 83/189/EWG.
VIII - Ergebnis
88. Aufgrund dieser Überlegungen wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:
1. Artikel 28 EG ist so auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung als notwendige Voraussetzung für das rechtmäßige Inverkehrbringen der dafür notwendigen Geräte - auch für diejenigen, die rechtmäßig in anderen Mitgliedstaaten hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden - behördliche Erfordernisse, wie die im Ausgangsverfahren dargelegten, aufstellt.
2. Artikel 49 EG ist so auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung behördliche Erfordernisse, wie die im Ausgangsverfahren dargelegten, aufstellt.
3. Artikel 1 bis 5 der Richtlinie 94/57/EG sind so auszulegen, dass sie nationalen Regelungen, wie den im Ausgangsverfahren dargelegten - vorbehaltlich der Vereinbarkeit mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht - grundsätzlich nicht entgegenstehen.
4. Die Richtlinie 83/189/EWG in der Fassung der Richtlinie 94/10/EG ist so auszulegen, dass nationale Rechtsvorschriften, nach denen Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung als notwendige Voraussetzung für das rechtmäßige Inverkehrbringen der dafür notwendigen Geräte
-
sich selbst sowie die Geräte in ein amtliches Register eintragen müssen, keine "technischen Vorschriften" im Sinne des Artikels 1 Nr. 9 der Richtlinie sind;
-
ein vorheriges Gutachten oder einen vorherigen technischen Bericht nationaler Behörden der dargelegten Art vorlegen müssen, "technische Vorschriften" im Sinne des Artikels 1 Nr. 9 der Richtlinie sind und zu notifizieren wären, es sei denn, die Voraussetzungen des Artikels 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie liegen vor. Christine Stix-Hackl
(1) - ABl. L 281, S. 51.
(2) - ABl. L 109, S. 8.
(3) - ABl. L 100, S. 30.
(4) - Vgl. Urteil vom 16. Dezember 1981 in der Rechtssache 244/80, Foglia, Slg. 1981, 3045; Urteil vom 29. Oktober 1998 in der Rechtssache C-375/96, Zaninotto, Slg. 1998, I-6629; Beschluss vom 25. Mai 1998 in der Rechtssache C-361/97, Nour, Slg. 1998, I-3101; Urteil vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93, Bosman, Slg. 1995, I-4921.
(5) - Urteil vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 65/81 (Reina, Slg. 1982, 33), Randnr. 7; vgl. auch bereits Urteile vom 19. Dezember 1968 in der Rechtssache 19/68 (Cicco, Slg. 1968, 708); ebenso auch verb. Rechtssachen C-51/96 und C-191/97 (Deliège, Slg. 2000, I-2549, Randnr. 29).
(6) - Richtlinie 91/263/EWG des Rates vom 29. April 1991 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Telekommunikationsendeinrichtungen einschließlich der gegenseitigen Anerkennung ihrer Konformität (ABl. L 128, S 1).
(7) - Urteil vom 24. November 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-267/91 und C-268/91, Slg. 1993, I-6097.
(8) - Siehe z. B. Urteil vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-127/95, Norbrook Laboratories, Slg. 1998, I-1531, Randnrn. 32 ff.
(9) - Urteil vom 30. April 1974 in der Rechtssache 155/73, Sacchi, Slg. 1974, 409, Randnrn. 6 ff.
(10) - Vgl. Urteil vom 18. März 1980 in der Rechtssache 52/79, Debauve, Slg. 1980, 833; Urteil vom 26. April 1988 in der Rechtssache 352/85, Band van Adverteerders, Slg. 1988, 2085; Urteil vom 18. Juni 1991 in der Rechtssache 260/89, ERT, Slg. 1991, I-2925; Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-23/93, TV10, Slg. 1994, I-4795; Urteil vom 9. Februar 1995 in der Rechtssache C-412/93, Leclerc-Siplec, Slg. 1995, I-179; Urteil vom 9. Juli 1997 in der Rechtssache C-34/95 u. a., De Agostini, Slg. 1997, I-3843.
(11) - Aus diesem Grund treten Unternehmen wie die Klägerin im Ausgangsverfahren, also Anbieter von Fernsehdiensten mit Zugangsbeschränkung, im Allgemeinen auch als Händler von Dekodern auf.
(12) - Urteil vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82, van Bennekom, Slg. 1983, 3883; Urteil vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-80/92, Kommission gegen Belgien, Slg. 1994, I-1019; jüngst Schlussantrag des Generalanwalts Cosmas in der Rechtssache C-58/98, Corsten, noch nicht in der Slg. veröffentlicht, und Urteil vom 3. Oktober 2000, noch nicht in der Slg. veröffentlicht; Urteil vom 9. März 2000 in der Rechtssache C-358/98, Kommission gegen Italien, noch nicht in der Slg. veröffentlicht; Urteil vom 14. Dezember 2000 in der Rechtssache C-55/99, Kommission gegen Frankreich, noch nicht in der Slg. veröffentlicht.
(13) - Gemäß ständiger Rechtsprechung ist die Auslegung nationalen Rechts Sache der innerstaatlichen Gerichte; bereits Urteil vom 19. März 1964 in der Rechtssache 75/63, Unger, Slg. 1964, 381; vgl. Urteil vom 19. Juni 1973, Rechtssache 77/72, Capolongo, Slg. 1973, 611.
(14) - Zitiert in Fußnote Nr. 7.
(15) - Vgl. Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, REWE, Slg. 1979, 649, Randnr. 8; Urteil vom 3. Dezember 1974 in der Rechtssache 33/74, van Binsbergen, Slg. 1974, 1299, Randnr. 10.
(16) - Z. B. Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-76/90, Saeger, Slg. 1991, I-4221; Urteil vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, I-4165.
(17) - Z. B. Urteil vom 8. November 1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit, Slg. 1979, 3369; Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 279/80, Webb, Slg. 1981, 3305.
(18) - Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84, Kommission gegen Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 36.
(19) - Die Richtlinie 83/189/EWG ist 1998 außer Kraft getreten und wurde durch eine kodifizierte Fassung ersetzt, welche ihrerseits bereits wieder geändert wurde, und zwar durch die "Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften" (ABl. L 204, S. 37) und die "Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften" (ABl. L 217, S. 18).
(20) - Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste (ABl. L 117, S. 15).
(21) - Dies ist von besonderer Bedeutung, seit der Gerichtshof sich im Urteil vom 30. April 1996 in der Rechtssache C-194/94, CIA Security International, Slg. 1996, I-2201, mit den Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die Notifizierungspflichten befasst hat.
(22) - "Fernsehdienste gemäß Artikel 1 Buchstabe a) der Richtlinie 89/552/EWG" (ABl. L 298, S. 23) sind jedoch ausgenommen. (Artikel 1 Nr. 2 Richtlinie 98/34/EG i.d.F. der Richtlinie 98/48/EG). "Fernsehdienste" sind nach der Definition der Richtlinie 89/552/EWG u. a. "die ... durch Satelliten vermittelte, unverschlüsselte oder verschlüsselte Erstsendung von Fernsehprogrammen, die zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt ist." Daher läge das Anbieten von digitalen Fernsehsendungen als solches auch nach der derzeit geltenden Fassung nicht im Anwendungsbereich der Richtlinie.
(23) - Irreführend insofern die erste Begründungserwägung in der Urfassung der Richtlinie 83/189/EWG. In der durch die Richtlinie 94/10/EG geänderten Fassung wird in den Begründungserwägungen nur noch auf das "reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes" Bezug genommen.
(24) - Urteile vom 16. September 1997 in der Rechtssache C-279/94, Kommission gegen Italien, Slg. 1997, I-4743, Randnr. 34; Rechtssache C-194/94 (zitiert in Fußnote 21), Randnr. 25; vom 20. Juni 1996, in der Rechtssache C-418/93, Semeraro u. a., Slg. 1996, I-2975, Randnr. 38; vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache C-314/98, Snellers, noch nicht in der Slg. veröffentlicht, Randnr. 37 ff.
(25) - Die spanischen Rechtsvorschriften traten am 31. Jänner 1997 in Kraft. Die Richtlinie 97/13/EG trat am 27. Mai 1997 in Kraft, ihre Umsetzungsfrist endete am 31. Dezember 1997.
(26) - Urteil vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C-129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Slg. 1997, I-7411.
(27) - Zum hier zu behandelnden Zeitpunkt Artikel 5 EG-Vertrag.