61990J0354
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-3 54/90 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
En el curso de una investigación realizada en el marco de un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, en relación con las acciones e intervenciones del Fonds d'intervention et d'organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (en lo sucesivo, «FIOM»), en el sector de la pesca marítima, la Comisión pidió, en julio de 1984, a las autoridades francesas que le comunicaran las modalidades detalladas de percepción de la exacción parafiscal creada en beneficio del FIOM, entre otros, por el Decreto n° 75-22 de 13 de enero de 1975, distinguiendo, en particular, la imposición sobre los productos desembarcados y sobre los productos importados. Después de comunicar su respuesta a la Comisión, las autoridades francesas le informaron, en diciembre de 1984, sobre la preparación de un nuevo Decreto por el que se establecían exacciones parafiscales en favor del FIOM. Dicha información precisaba, concretamente, que los tipos de gravamen previstos para los productos importados o desembarcados en Francia por barcos de pesca extranjeros serían inferiores a los que se aplicaban a la producción francesa. Este nuevo Decreto se publicó en el Journal officiel de h République française de 12 de enero de 1985 (Decreto n° 84-1297 de 31 de diciembre de 1984).
Después de que la Comisión expresara sus dudas acerca de la compatibilidad de la citada exacción con el Tratado, el Gobierno francés aportó nuevas precisiones y comunicó los textos de los Decretos así como la Orden interministerial de 15 de abril de 1985 por la que se fijaba el tipo de las exacciones parafiscales (publicada en el Journal officiel de L République française de 20.4.1985). Durante el mes de octubre de 1985, la Comisión adoptó una decisión definitiva negativa, con la que concluía el procedimiento iniciado en 1982, por lo que se refiere a los apoyos económicos cuestionados ante el órgano jurisdiccional de remisión.
2.
El 21 de junio de 1985, la Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y el Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon interpusieron ante el Conseil d'Etat de la República Francesa unos recursos que tenían por objeto la anulación de la Orden interministerial de 15 de abril de 1985 sobre aplicación del Decreto n° 84-1297 de 31 de diciembre de 1984 por el que se establecían las exacciones parafiscales. En apoyo de sus recursos invocan, en particular, el motivo basado en el incumplimiento de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE.
3.
Según el apartado 3 del citado artículo 93 del Tratado:
«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
4.
Por estimar que el litigio suscitaba una cuestión relativa a la interpretación de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, el Conseil d'Etat de la República Francesa decidió, el 26 de octubre de 1990, con arreglo al artículo 177 del Tratado, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la cuestión de
«si la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado de 25 de marzo de 1957 debe ser interpretada en el sentido de que impone a las autoridades de los Estados miembros una obligación cuyo incumplimiento afecta a la validez de los actos de ejecución de las medidas de ayuda, habida cuenta en particular de la adopción ulterior de una decisión de la Comisión que declara dichas medidas compatibles con el mercado común».
5.
La decisión del Conseil d'État se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de noviembre de 1990.
6.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas:
—
en nombre del Gobierno de la República Francesa, el Ministerio de Asuntos Exteriores, representado por los Sres. Jean-Pierre Puissochet y Géraud de Bergues, Agente y Agente suplente, respectivamente;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, el Sr. Antonino Abate, Consejero Jurídico principal, y el Sr. Michel Nolin, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes.
7.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
8.
Según el Gobierno francés, el incumplimiento por parte de un Estado miembro de la obligación prevista en la última frase del apartado 3 del artículo 93 no afecta a la validez de los actos de ejecución de las medidas proyectadas.
9.
En apoyo de su tesis, el Gobierno francés recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 15 de julio de 1964, Costa/Enel, 6/64, Rec. p. 1141; de 19 de junio de 1973, Capolongo, 77/72, Rec. p. 611; de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, Rec. p. 1471; de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, 301/87, Rec. p. I-307), para deducir a continuación que la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado es directamente aplicable, a diferencia de las otras disposiciones de los artículos 92, 93 y 94 del Tratado CEE que no generan derechos para los particulares a menos que exista una Decisión de la Comisión (o, en su caso, un acto del Consejo adoptado con arreglo al artículo 94). La ejecución de la Decisión de la Comisión por la que la medida de que se trata es declarada compatible o incompatible con el mercado común puede solicitarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Según el Gobierno frances, de la citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, hasta que la Comisión no se haya pronunciado, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales asegurar el respeto de la prohibición impuesta en la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. A partir del momento en que la Comisión haya adoptado una Decisión, los órganos jurisdiccionales no podrán sino aplicarla.
10.
Citando la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de julio de 1974, Comisión/Italia (173/73, Rec. p. 709), el Gobierno francés alega que la Comisión nunca parece haberse visto obligada a declarar la incompatibilidad de una ayuda con el Tratado por el mero hecho de no haberse respetado el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Además, según él, esta tesis queda confirmada por la práctica seguida por la Comisión. Del mismo modo, afirma que la Comisión no está obligada a exigir la devolución de la parte de la ayuda ya pagada en violación de la prohibición contenida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, incluso en el supuesto de que el régimen de que se trata resultara finalmente incompatible con el Tratado (sentencia de 15 de noviembre de 1983, Comisión/Francia, 52/83, Rec. p. 3707).
11.
El Gobierno francés considera que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada, no adoptó la tesis, defendida por la Comisión, de la ilegalidad per se de las ayudas que no hayan sido notificadas. Según él, de la citada sentencia se desprende, en particular, que la Comisión está obligada a proceder a un examen en cuanto al fondo de la compatibilidad de una ayuda establecida por un Estado con el mercado común, incluso cuando dicho Estado no haya respetado la prohibición contenida en la última frase del apartado 3 del artículo 93. Por lo tanto, según el Gobierno francés, la Comisión no puede declarar la incompatibilidad de una ayuda con el Tratado por el mero hecho de la violación de dicha disposición.
En su opinión, el Tribunal de Justicia reconoce el derecho de la Comisión a ordenar al Estado miembro de que se trate que suspenda el pago de la ayuda objeto del litigio, a la espera del resultado del examen de la ayuda. Si el Estado interesado no cumple dicha orden, la Comisión puede recurrir directamente al Tribunal de Justicia para que declare que se ha violado el Tratado, a la vez que continúa el examen en cuanto al fondo acerca de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Para el Gobierno francés, de este enfoque del Tribunal de Justicia se desprende que un órgano jurisdiccional nacional no puede anular una decisión de ayuda de un Estado miembro por el mero hecho de que no se hayan seguido las normas procedimentales del artículo 93. En semejante caso de incumplimiento la Comisión estará obligada, según el Gobierno francés, a continuar el examen en cuanto al fondo de la ayuda para llegar, en su caso, a la conclusión de que es compatible con el Tratado. Ahora bien, como señaló el Comisario del Gobierno Fouquet ante el Conseil d'Etat francés: «No veo por qué un órgano jurisdiccional nacional puede imponer a un Estado miembro, en el supuesto de ayudas reconocidas como compatibles, una norma de legalidad que el Tribunal de Justicia se negó a aplicarle cuando se lo pidió la Comisión».
12.
En conclusión, el Gobierno francés propone al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Conseil d'État francés que la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no impone a los Estados miembros una obligación cuyo incumplimiento afecte a la validez de las decisiones nacionales de ejecución de las ayudas.
13.
Para la Comisión, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional de remisión exige una respuesta que salvaguarde y refuerce el efecto directo de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Sin dicho efecto directo y sin las consecuencias que de él se derivan para las Administraciones, para los órganos jurisdiccionales nacionales y para los particulares, la Comisión no tendría ningún poder para enfrentarse a las prácticas ilegales frecuentemente seguidas por ciertos Estados miembros. La prohibición de la última frase del apartado 3 del artículo 93 y la obligación incondicionada que de ella se deriva para los Estados miembros encuentran su justificación, según la Comisión, en el sistema del artículo 92 y, en particular, en la competencia exclusiva que confiere a la Comisión. El apartado 1 de dicho artículo enuncia el principio de prohibición general de las ayudas. Dicha prohibición no afectará a las ayudas solamente si, tras un examen de la Comisión, resultan conformes a las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado. A falta de autorización expresa de la Comisión, las ayudas estarán prohibidas. Según la Comisión, la prohibición de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado no es sino un reflejo de la prohibición del apartado 1 del artículo 92 y dota de contenido real y eficacia a este último. El carácter obligatorio, absoluto e incondicionado de la prohibición del apartado 3 del artículo 93 se deriva de su redacción que, según la Comisión, no deja margen para la más mínima excepción, así como de la función que cumple en la realización de los objetivos de los artículos 92 y 93 del Tratado. En apoyo de dicha tesis, la Comisión cita ciertos párrafos de las conclusiones presentadas por el Abogado General en relación con la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada.
La Comisión alega que le corresponde una competencia exclusiva en el marco institucional comunitario de las ayudas. Los actos nacionales de ejecución de medidas de ayuda que no hayan sido previamente autorizadas por la Comisión carecen según ésta de una base legal al presentar un vicio de incompetencia de la autoridad que las adoptó. Una lectura conjunta del apartado 2 del artículo 92 y del apartado 3 del artículo 93 del Tratado confirma esta tesis según la cual los Estados miembros carecen de competencia para conceder ayudas apartándose del marco institucional comunitario. De ello se desprende que la apreciación sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común a efectos del apartado 1 del artículo 92 no puede hacer abstracción, al menos en relación con el período anterior a la posible decisión de compatibilidad de la ayuda, del posible incumplimiento de la prohibición contenida en la última frase del apartado 3 del artículo 93. La violación de esta última provoca, necesariamente según la Comisión, la incompatibilidad de la ayuda sin que sea posible la subsanación a posteriori de dicho vicio, ni por parte de la Comisión ni por parte del Tribunal de Justicia, ya que el concepto de mercado común tiene carácter general y abarca todas las disposiciones del Tratado y del Derecho derivado. Así, una ayuda contraria a disposiciones del Tratado distintas de las del artículo 92 no puede ser compatible con el mercado común. El respeto del apartado 3 del artículo 93 es igual de obligatorio que el de otras disposiciones del Tratado con efecto directo. Ello es así, habida cuenta del sistema y de la finalidad del artículo 93 y, más especialmente, de la función que cumple la última frase del apartado 3 para garantizar el buen funcionamiento del mercado común (véanse las sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión; de 22 de marzo de 1977, Steinike; y de 9 de octubre de 1984, Heineken, antes citadas).
14.
Para terminar con las infracciones del apartado 3 del artículo 93 por parte de los Estados miembros, en opinión de la Comisión, hay que interpretar dicha norma en función de su eficacia. La seguridad jurídica y la uniformidad en la aplicación del Tratado deben garantizarse, en particular, mediante la posibilidad de presentar el asunto ante un órgano jurisdiccional nacional, al que le corresponderá interpretar el concepto de ayuda a efectos de determinar si una medida estatal creada en violación del procedimiento de control previo del apartado 3 del artículo 93 debía o no haber estado sometida a dicho procedimiento (sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike, antes citada).
La Comisión subraya, muy especialmente, que en su opinión debe respetarse e incluso reforzarse la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales. Estos representan una de las realizaciones más seguras del concepto de subsidiariedad y el segundo pilar sobre el que se basa el sistema de control de las ayudas. Además, dichos órganos jurisdiccionales no pueden garantizar la devolución de una ayuda concedida ilegalmente a no ser que puedan basar su apreciación sobre la violación de una obligación absoluta e incondicionada por parte de los Estados miembros, a saber: la última frase del apartado 3 del artículo 93. Las empresas que hayan sufrido un perjuicio tras la infracción, por parte de un Estado miembro, de la última frase del apartado 3 del artículo 93 deben poder beneficiarse de las garantías más completas, incluida la devolución de las ayudas indebidamente pagadas a la empresa competidora y, en su caso, el abono de daños y perjuicios.
Por su parte, la Comisión también debe poder declarar la ilegalidad de una ayuda por infracción de la última frase del apartado 3 del artículo 93. Así, la Comisión puede utilizar esta posibilidad en determinados casos y bajo ciertas condiciones para hacer frente, por ejemplo, a la concesión ilegal de ayudas individuales, es decir, ayudas en relación con las cuales no parecen aplicables las medidas de urgencia contempladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada, ya que dicha sentencia se refiere esencialmente a los regímenes de ayudas.
15.
A continuación, la Comisión recuerda que el efecto directo es un elemento indisociable, intrínseco, una propiedad originaria, que distingue a determinadas disposiciones jurídicas respecto a otras. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone en evidencia el efecto directo, parte integrante de la normas, desde su origen.
La jurisprudencia pertinente relativa al efecto directo del apartado 3 del artículo 93 del Tratado se desprende de las sentencias de 15 de julio de 1964, Costa/Enel; de 19 de junio de 1973, Capolongo; de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, antes citadas; Markmann (121/73, Rec. p. 1511), y Lohrey (141/73, Rec. p. 1527), y de 22 de marzo de 1977, Steinike, antes citada. Ante el carácter imperativo e irreversible del efecto directo, la Comisión carece de competencia para modificar el alcance del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Así, con arreglo al apartado 2 del artículo 93, la Decisión adoptada por la Comisión el 9 de octubre de 1985 no podía en ningún caso afectar al alcance de la prohibición del apartado 3 del artículo 93 y, menos todavía, limitar la extensión de la facultad de apreciación de que disponen los órganos jurisdiccionales nacionales.
16.
Por último, la Comisión alega que, una vez probada la obligación incondicionada de respetar la prohibición contenida en la última frase del apartado 3 del artículo 93, así como el efecto directo de la misma, la posible Decisión de la Comisión por la que se autorizan las ayudas ejecutadas ilegalmente no puede afectar a la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales. La Decisión de la Comisión no puede tener efecto retroactivo y no puede, en ningún caso, subsanar a posteriori la infracción comprobada. De ello se desprende que, en la medida en que un órgano jurisdiccional nacional declare la ilegalidad de las ayudas y la obligación de devolverlas, el Estado miembro afectado puede verse obligado a atenerse a la decisión de dicho órgano jurisdiccional.
La Comisión afirma ser consciente del riesgo de anulación de la medida de ayuda nacional por parte de los órganos jurisdiccionales competentes, por infracción del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Por lo tanto, puede ocurrir que la Comisión autorice una ayuda, o más bien el mantenimiento de una ayuda compatible en cuanto al fondo, a pesar de que sea ilegal por infracción del apartado 3 del artículo 93, siendo dicha irregularidad irreversible. Un enfoque pragmático de la Comisión, no basado en Derecho sino inspirado exclusivamente en el principio de economía procesal, podría ser el siguiente: cuando un Estado miembro recibe una decisión definitiva negativa por infracción del apartado 3 del artículo 93 debe iniciar la acción de devolución de la ayuda ilegal y, en su caso, si lo desea, notificar a la vez a la Comisión un proyecto de una ayuda idéntica a la que no ha sido autorizada. A la vista del nuevo proyecto, sobre una ayuda compatible en cuanto al fondo, la Comisión estará obligada a autorizarla rápidamente, en un plazo de, por ejemplo, dos meses. La acción de devolución quedaría entonces sin objeto ya que la empresa afectada podría conservar la ayuda (ilegal) a través de una compensación con la ayuda compatible, autorizada posteriormente por la Comisión.
17.
La Comisión propone que el Tribunal de Justicia responda como sigue a la cuestión del Conseil d'Etat:
«1)
La prohibición contenida en la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE impone a los Estados miembros una obligación incondicionada cuyo incumplimiento afecta a la validez de los actos de ejecución de las medidas de ayuda.
2)
Las disposiciones de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE tienen efecto directo y generan en favor de los justiciables derechos que deben ser protegidos por los órganos jurisdiccionales nacionales.
3)
Una Decisión definitiva positiva, adoptada por la Comisión con arreglo a los apartados 2 ó 3 del artículo 93 del Tratado CEE no puede tener efecto retroactivo y, como consecuencia, no puede subsanar los vicios que afectan a la validez de los actos de ejecución de las medidas de ayuda.»
G.F. Mancini
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.