62001CC0245_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Neste processo, o Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo da Baixa Saxónia) pede ao Tribunal de Justiça que interprete o âmbito de aplicação do artigo 11.º, n.º 3, da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados - Membros relativas ao exercício de actividade de radiodifusão televisiva (1) (a seguir «directiva televisão ou directiva»), com a redacção dada pela Directiva 97/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997 (2). Essa disposição regulamenta a frequência com que são permitidas as interrupções publicitárias durante a exibição de longas metragens e filmes concebidos para a televisão. Impõe um período de tempo mais longo entre essas interrupções do que é exigido em relação a outros programas. Contudo, as séries e os folhetins são expressamente excluídos da aplicação do artigo 11.º, n.º 3.
2 As questões submetidas ao Tribunal de Justiça suscitam dois problemas. O primeiro é saber se o artigo 11.º, n.º 3 da directiva se aplica aos filmes concebidos para a televisão produzidos e desde o início previstos para a inserção de intervalos com publicidade. O segundo diz respeito aos critérios que devem ser cumpridos para permitir que filmes concebidos para a televisão sejam classificados como séries deixando assim de estar abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 11.º, n.º 3.
Quadro jurídico
A regulamentação comunitária
3 A directiva televisão foi adoptada em 3 de Outubro de 1989 e as suas disposições deviam ter sido postas em prática até 3 de Outubro de 1991. A directiva foi alterada pela Directiva 97/36 que devia ter sido posta em prática até 31 de Dezembro de 1998. Embora o litígio no presente processo tenha surgido antes da adopção desta última directiva, o despacho de reenvio não foi proferido antes de Junho de 2001 pelo que a sua redacção se refere às duas directivas. O n.º 13 do artigo 1.º da última directiva alterou o artigo 11.º da directiva original, mas não alterou significativamente a redacção do n.º 3 do artigo 11.º, disposição que está em causa no presente processo.
4 A directiva tem por principal objectivo assegurar a livre difusão das transmissões televisivas dentro da Comunidade pelo estabelecimento de um quadro comum de normas que os Estados - Membros devem, no mínimo, aplicar aos organismos de radiodifusão sob a sua jurisdição (3). As normas comuns que incluem disposições que regulamentam a publicidade televisiva, patrocínio e televenda estão inseridas no Capítulo IV da directiva (artigos 10.º - 20.,).
5 O artigo 11.º contém as disposições relativas à frequência das interrupções publicitárias.
6 O artigo 11.º, n.º 1, autoriza a inserção de publicidade durante e também entre os programas sob reserva das condições estabelecidas nos n.os 2 a 5 do mesmo artigo, de um modo a que «não se atente contra a sua integridade e valor, tendo em conta as interrupções naturais do programa, bem como a sua duração e natureza, e de maneira a não lesar os direitos dos respectivos titulares».
7 O artigo 11.º, n.º 4 impõe a regra geral (a seguir «regra geral») de que deve decorrer um período de pelo menos 20 minutos entre duas interrupções publicitárias sucessivas do mesmo programa. O artigo 11.º, n.º 3, impõe uma regra especial em relação à «transmissão de obras audiovisuais tais como as longas metragens cinematográficas e os filmes concebidos para a televisão» (a seguir «regra especial»). Este tipo de transmissões, desde que a sua duração programada seja superior a 45 minutos podem ser interrompidas uma vez por cada período de 45 minutos. É autorizada outra interrupção se a duração programada da transmissão exceder, pelo menos em 20 minutos, dois ou mais períodos de 45 minutos. Contudo, o artigo 11.º, n.º 3, também estipula uma exclusão à regra especial (a seguir «exclusão»), de qualquer caso na medida em que for aplicável aos filmes concebidos para a televisão. A exclusão abrange «as séries, folhetins, programas ligeiros de entretenimento e documentários» com a consequência de este tipo de transmissões estar sujeito à regra geral.
8 O objectivo do artigo 11.º, provém parcialmente do vigésimo sétimo considerando do preâmbulo da Directiva que refere que, «para assegurar de forma completa e adequada a protecção dos interesses dos consumidores que são os telespectadores, é essencial que a publicidade seja submetida a um determinado número de normas mínimas e de critérios ...»
9 A directiva segue de perto a Convenção Europeia sobre a Televisão Transfronteiras, adoptada pelo Conselho da Europa pouco tempo antes da adopção da directiva, tendo os trabalhos relativos aos dois diplomas decorrido simultaneamente. O artigo 14.º da convenção naquilo que nos interessa é idêntico ao artigo 11.º da directiva.
10 O Conselho Europeu, numa reunião em Rodes, em 2 e 3 de Dezembro de 1988, considerou importante que os esforços efectuados pela Comunidade sejam desenvolvidos em compatibilidade com a Convenção do Conselho da Europa (4). A convenção também menciona o quarto considerando do preâmbulo da directiva. A convenção é acompanhada de um relatório explicativo que foi citado pelo Tribunal de Justiça como um apoio para a interpretação da directiva (5).
11 O relatório explicativo refere (no n.º 245) que o artigo 14.º da convenção tem por objectivo estabelecer um equilíbrio razoável entre os interesses financeiros dos organismos de radiodifusão televisiva e anunciantes, por um lado, e os interesses dos telespectadores e criadores de programas, por outro.
12 Assim, é razoável concluir que as disposições do artigo 11.º, procuram criar um equilíbrio entre vários interesses potencialmente contraditórios: os dos espectadores, dos organismos de radiodifusão televisiva, dos anunciantes de que depende financeiramente a radiodifusão televisiva e os dos produtores de programas (6).
13 Surgiram algumas confusões no presente processo relativas aos termos «séries» e «folhetins» tal como esses termos aparecem na exclusão e, em especial, ao termo «Reihe» que aparece na versão alemã da exclusão e nas questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional. Se fizermos a comparação da ordem das palavras na versão alemã («Serien, Reihen...») com as versões inglesa e francesa («series, serials...»; «séries, feuilletons...»), parece que «Reihe» corresponde a «serial» na versão inglesa e a «feuilletons» na versão francesa, e que o termo alemão «serie» corresponde a «series» na versão inglesa e a «série» na versão francesa.
14 Contudo, parece que, correctamente interpretado, o termo «Reihe» tem um âmbito mais amplo que o de «serie», como na verdade é sugerido pela redacção das questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional e que «Reihe» corresponde efectivamente ao inglês «series» e ao francês «série».
15 De qualquer forma, o que é necessário para o presente objectivo de interpretar a exclusão é determinar em que circunstâncias vários trabalhos audiovisuais estão suficientemente ligados para constituírem séries ou folhetins e, portanto, serem abrangidos pela exclusão. Desde que os contornos destes conceitos estejam clarificados, não me parece necessário chegar a uma demarcação precisa entre os dois, especialmente dado que parecem, pelo menos em algumas versões linguísticas, ser imprecisos e com significados sobrepostos.
A Convenção Europeia para a protecção dos Direitos do Homem
16 O artigo 10.º da convenção que foi citado durante o processo, tem a seguinte redacção:
«Liberdade de expressão
1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras. O presente artigo não impede que os Estados submetam as empresas de radiodifusão, de cinematografia ou de televisão a um regime de autorização prévia.
2. O exercício desta liberdade, porquanto implica deveres e responsabilidades, pode ser submetido a certas formalidades, condições, restrições ou sanções, previstas pela lei, que constituam providências necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a integridade territorial ou a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a protecção da saúde ou da moral, a protecção da honra ou dos direitos de outrem, para impedir a divulgação de informações confidenciais, ou para garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial.»
Legislação nacional
17 Na Alemanha, a radiodifusão é da competência dos Länder alemães e não do governo federal. A abordagem coordenada da regulamentação relativa à radiodifusão é garantida por um acordo entre os Länder (o Rundfunksstaatsvertrag). Na Baixa Saxónia, a regulamentação relativa à televisão está contida na Lei do Land relativa à radiodifusão (Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz). Tanto o Rundfunkstaatsvertrag como a Landesrundfunkgesetz contêm disposições, que quantos aos aspectos importantes, são substancialmente idênticas às do artigo 11.º, n.os 1, 3 e 4 da directiva.
Os factos e as questões submetidas
18 No processo pendente no órgão jurisdicional nacional, a demandante, a RTL Television GmbH (a seguir «RTL») pediu a anulação da decisão de 12 de Novembro de 1993, do Landesrundfunkausschuss (Conselho da Radiodifusão, a seguir «Conselho») que era então o organismo responsável pela regulamentação dos canais de televisão privados na Baixa Saxónia, mas que foi entretanto substituído nessas funções pelo demandado, o Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (a seguir «NLM»).
19 A decisão impugnada era respeitante a certos filmes transmitidos e a transmitir pela RTL. Os filmes em questão foram concebidos para televisão e estavam agrupados numa sequência, sob o título «Der Grosse TV-Roman», compreendendo várias categorias temáticas, às quais foram dados títulos como «Familienschicksale», «Gefährliche Leidenschaften» e «Schicksalhafte Begegnungen». Foram especificamente previstos para incorporarem interrupções publicitárias com a frequência permitida pela regra geral.
20 O Conselho sustentou que, apesar de a RTL os tentar reagrupar, os filmes em questão não podiam ser considerados parte de uma «série» (Reihe) porque as emissões individuais não tinham identidade de conteúdo sob a forma de uma estrutura partilhada do argumento ou características comuns. Em consequência, eram abrangidas pelas disposições da lei nacional de transposição da regra especial e podiam por isso ser interrompidas com menos frequência do que a regra geral prevê.
21 A RTL invoca argumentos pelos quais põe em causa a validade da decisão do Conselho com vários fundamentos, um dos quais é o de a interpretação do Conselho do termo «séries» (Reihe) não estar de acordo com o significado corrente desse termo na regulamentação comunitária. A RTL alega que, para um número de trabalhos constituir uma «série», era suficiente que eles fossem caracterizados por elementos relativos ao conteúdo, tais como o género do filme, a semelhança de argumentos, ou do tema, e por aspectos formais, como a duração e o horário de transmissão, e vários outros factores, por exemplo, um determinado realizador.
22 Com base nesta definição, a RTL alega que «Great Television Stories» equivale a uma série e deste modo é abrangida pela exclusão e não pela regra especial. Do ponto de vista do conteúdo, os filmes nela incluídos caracterizam-se pela semelhança temática. Isto reflecte-se na estrutura de base única, segundo a qual no centro de todos os filmes se encontra uma pessoa que, ao longo da trama se vê confrontada com uma situação extrema que apresenta uma referência marcante à realidade actual. Os filmes foram transmitidos num horário fixo, sendo a duração de cada emissão aproximadamente a mesma.
23 Tendo sido vencida em primeira instância, a RTL recorreu para o Oberverwaltungsgericht. Embora este órgão jurisdicional nacional se incline em concordar com a interpretação de «série» (Reihe) adoptada pelo Conselho, reconhece que a questão é de direito comunitário e decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 11.º, n.º 3, da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados - Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva (JO L 298, p. 23) alterada pela Directiva 97/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Junho de 1997 (JO L 202, p. 60) prossegue, com a restrição às interrupções publicitárias, a protecção do valor artístico das longas metragens e dos filmes concebidos para televisão, independentemente de estes últimos terem sido desde logo produzidos para a televisão e de terem interrupções para a inserção de spots publicitários?
2) Que critérios devem ser cumpridos para se classificar como série a radiodifusão de várias longas metragens e filmes concebidos para televisão, em derrogação das restrições à publicidade durante longas metragens e filmes concebidos para televisão?
3) A noção de `série' do artigo 11.º, n.º 3, da Directiva 89/552/CEE, alterada pela Directiva 97/36/CE, abrange as emissões de vários programas que apresentam um conceito geral, através de aspectos temáticos, de conteúdo e formais, e são transmitidos através de uma ligação temporal?
4) A interpretação da noção de `série', na acepção do artigo 11.º, n.º 3, da Directiva 89/552/CEE, alterada pela Directiva 97/86/CE, permite que se exclua completamente ou de modo considerável características temáticas e de conteúdo comuns, baseando-se essencialmente em aspectos formais ou formais-receptivos?»
24 Por conseguinte, a primeira questão é respeitante ao âmbito da própria regra especial e mais precisamente se os filmes concebidos para a televisão são por ela abrangidos, mesmo quando sejam previstos intervalos para a inserção de anúncios. As restantes questões são respeitantes ao âmbito da exclusão. Pretendem a clarificação dos critérios para estabelecer se determinados filmes constituem séries. Em especial, têm por objectivo determinar se os filmes em questão devem estar relacionados por uma grande conexão de conteúdo ou se é suficiente a partilha de um tema geral e/ou aspectos formais comuns.
25 A RTL, o NLM, o Governo do Reino Unido e a Comissão apresentaram observações ao Tribunal de Justiça e todos, excepto o Reino Unido, estiveram representados na audiência.
Apreciação
A primeira questão
26 Através da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se, à luz dos objectivos por ela prosseguidos, a regra especial abrange os filmes concebidos para a televisão que desde o início foram previstos para a inserção de interrupções publicitárias.
27 A RTL alega que a regulamentação relativa à publicidade constitui uma restrição aos direitos fundamentais de liberdade de expressão e liberdade artística dos produtores e dos organismos de radiodifusão, direitos que estão consagrados nos princípios gerais do ordenamento jurídico comunitário. Consequentemente, para ser compatível com o direito comunitário primário, a regulamentação da Directiva Televisão, relativa à publicidade, deve revelar-se adequada, necessária e proporcionada para a prossecução de um objectivo legítimo.
28 A RTL reconhece que a protecção da integridade artística dos filmes pode constituir um objectivo legítimo que justifica a restrição de direitos fundamentais mas só na medida em que contribua para a protecção dos direitos «de outrem» na acepção do n.º 2 do artigo 10.º da Convenção Europeia para a protecção dos Direitos do Homem. A RTL conclui que, no presente contexto, «outrem» deve ser interpretado como os criadores dos filmes cuja integridade deve ser protegida.
29 Assim, a RTL afirma que, se for demonstrado que o criador de um filme teve a intenção de o filme ser interrompido mais frequentemente do que a regra especial prevê, já não existe qualquer objectivo legítimo para a aplicação da regra especial em restrição de direitos fundamentais. Essa restrição não seria admissível para proteger os direitos do criador da obra, dado que estaria directamente em contradição com os próprios desejos do criador. Também comprometeria o pluralismo dos meios de comunicação audiovisuais, dado que o financiamento posterior dos filmes depende da capacidade de os organismos de radiodifusão inserirem intervalos publicitários mais frequentemente do que a regra especial permite.
30 A RTL afirma que, na medida do possível, a legislação comunitária deve ser interpretada de modo a assegurar a sua conformidade com os direitos fundamentais e, por conseguinte, a regra especial deve ser interpretada no sentido de que só é aplicável aos filmes desde que seja essa a vontade dos criadores dos filmes, cujos direitos justificam essa regra.
31 Pelo contrário, o Governo do Reino Unido, a Comissão, o órgão jurisdicional de reenvio e o NLM consideram todos que a regra especial deve abranger os filmes concebidos para a televisão, tivessem ou não sido produzidos para inserir intervalos publicitários.
32 Não concordo com as observações da RTL relativas à primeira questão.
33 Em primeiro lugar, tendo em consideração a redacção do artigo 11.º, n.º 3 da directiva, ela parece-me totalmente clara em relação a esta questão. Como sublinha a Comissão, a regra especial que essa disposição prevê está claramente formulada para ser aplicada aos filmes concebidos para a televisão e também às longas metragens, e não faz uma distinção com fundamento no facto de um filme para televisão ter sido previsto para inserir intervalos publicitários.
34 O sentido sugerido pela redacção do artigo 11.º, n.º 3 é confirmado quando se toma em consideração os trabalhos preparatórios da Directiva 97/36/CE, que introduziu essa disposição actualmente em vigor. Como observam o Governo do Reino Unido, a Comissão e o órgão jurisdicional de reenvio, a proposta inicial para alterar a directiva televisão propunha que os filmes concebidos para televisão fossem excluídos da regra especial. Num documento explicativo a Comissão esclareceu a proposta de alteração parcialmente com o fundamento de que «os filmes concebidos para a televisão podem, desde o início, ter interrupções naturais que permitam a inserção de spots publicitários sem prejudicar a integridade da obra», ao passo que «não há qualquer previsão de intervalos publicitários» nos filmes concebidos para o cinema (7). A rejeição da alteração proposta pela Comissão durante o processo legislativo vai no sentido de apoiar a ideia de que a regra especial tem por objectivo, como a sua redacção indica, abranger todos os filmes concebidos para televisão sem a distinção que a RTL defende.
35 Como salienta a Comissão, a interpretação proposta pela RTL tornaria a regra especial totalmente facultativa no caso de filmes concebidos para televisão, dependendo a sua apreciação das intenções dos produtores desses filmes. Por conseguinte, essa interpretação efectuaria a alteração ao artigo 11.º, n.º 3, proposta pela Comissão mas rejeitada pelo legislador comunitário.
36 Nem tão-pouco os objectivos prosseguidos pela regra especial sugerem qualquer necessidade de partir da sua clara e inequívoca redacção para uma interpretação que inclua uma exclusão adicional dos filmes previstos para inserir interrupções publicitárias. À luz do vigésimo quarto considerando da directiva e do relatório explicativo, pode entender-se que a regra especial contida no artigo 11.º, n.º 3, não só serve os interesses dos criadores das obras audiovisuais mas também protege os consumidores dessas obras contra a publicidade excessiva nos filmes concebidos para a televisão, um objectivo que se pode igualmente aplicar aos filmes destinados a conter intervalos publicitários.
37 Resta a questão de saber se tal interpretação da regra especial pode, como a RTL defende, constituir uma violação injustificada dos direitos consagrados nos princípios gerais do direito comunitário.
38 Não estou convencido que a regulamentação da publicidade televisiva envolva necessariamente e em todas as circunstâncias uma restrição aos direitos de liberdade de expressão e liberdade artística dos organismos de radiodifusão e dos produtores. Contudo, mesmo admitindo que a regra especial constitui uma restrição desses direitos, e que por isso deve ser justificada, considero que a RTL não tem razão ao considerar que o único interesse capaz de a justificar é o dos criadores dos filmes em questão. Em minha opinião, é igualmente legítimo ter em consideração os interesses dos espectadores como consumidores. Por conseguinte, a regra especial pode ser defendida com o fundamento de que serve para proteger os espectadores contra a publicidade excessiva.
39 Nas suas observações quanto às outras questões submetidas, a RTL reconhece expressamente a possibilidade de a regra especial poder ser defendida por referência a esse objectivo, mas argumenta que, pelo menos, se lhe for dada uma interpretação ampla e se a exclusão for interpretada de forma restrita, a regra especial não constitui um método proporcionado para a prossecução desse objectivo. Pelas razões que seguidamente exporei, não considero que a regra especial seja desproporcionada quando interpretada do modo que eu proponho.
As segunda, terceira e quarta questões
40 As restantes questões submetidas dizem todas respeito aos critérios que devem ser aplicados para determinar se uma dada obra é uma «série» na acepção do artigo 11.º, n.º 3 da directiva.
41 A RTL alega que o termo «séries» é ambíguo, não tendo qualquer definição clara na directiva e não havendo qualquer significado claro e consistente nas várias versões linguísticas da directiva. Por conseguinte, deve ser interpretado segundo o seu contexto e os objectivos da directiva para ver se contém restrições aos direitos fundamentais consagrados nos princípios do direito comunitário. A RTL alega que todos esses métodos de interpretação vão no sentido de uma interpretação lata do termo «séries», pelo que várias obras constituirão uma «série» quando forem transmitidas num horário fixo e estiverem ligadas entre si por outros critérios formais e conceptuais, e por um tema comum geral, como é o caso da «Gross TV-Roman».
42 Na opinião da RTL, uma interpretação textual do termo «séries» implica que, para evitar que esse termo se torne redundante, deveria ser-lhe dada uma definição suficientemente distinta da do termo «folhetim». A exclusão não conteria ambos os termos excepto no caso de serem destinados a transmitir diferentes significados. O primeiro termo não implicaria essa conexão estreita entre as suas várias partes componentes como é exigido em relação ao termo «folhetim». Segundo a RTL, enquanto um folhetim exige uma unidade de acção, lugar e pessoas, a série existirá se preencher os critérios mais gerais expostos no número anterior.
43 Além disso_a RTL alega que os objectivos da directiva militam a favor de uma interpretação lata do termo «séries». Refere, em primeiro lugar, que o principal objectivo da directiva é promover a liberdade de prestação de serviços. Observa que as restrições à publicidade que são demasiado severas não contra esse objectivo. Qualquer ambiguidade nessas restrições deve, por conseguinte, ser interpretada de modo restrito. Dado que as «séries» são abrangidas pela exclusão da restrição prevista pela regra especial, consequentemente deve ser-lhe aplicada a interpretação extensiva defendida pela RTL.
44 A RTL também chama a atenção para o objectivo da directiva de promover a produção audiovisual europeia, que resulta evidentemente dos décimo nono, vigésimo e vigésimo segundo considerandos do preâmbulo da directiva. Ao limitar a frequência dos interrupções publicitárias, a regra especial enfraquece a capacidade dos organismos de radiodifusão de compensarem os custos da produção de filmes para televisão dentro da Europa. Pelo contrário, os produtores nos Estados-Unidos, estão em melhor situação para cobrir os custos de produção de filmes, dadas as interrupções de publicidade mais frequentes que lhes são permitidas.
45 Por último, a RTL alega que não há base legal para interpretar o conceito de «séries» estritamente e, por conseguinte, deve ser-lhe dada tanto quanto possível uma interpretação extensiva para minimizar a restrição de direitos fundamentais representada pela regra especial. Uma interpretação estrita do conceito não é justificada pela protecção de qualidade das produções audiovisuais, dada a natureza subjectiva das apreciações qualitativas e a necessidade de evitar atribuir o poder de fazer tais apreciações ao Estado numa sociedade pluralista e democrática.
46 Embora a RTL aceite que a protecção dos consumidores possa constituir uma razão legítima para a imposição de uma restrição do tipo da inserida na regra especial, considera que essa restrição não é um método adequado para a realização desse objectivo. A protecção suficiente é assegurada aos consumidores através da sua liberdade de escolha entre uma variedade de organismos de radiodifusão. Se determinado organismo de radiodifusão apresentar mais interrupções publicitárias do que os consumidores estiverem preparados para aceitar, sofre uma correspondente redução dos seus índices de audiência. Contudo, se for considerada necessária mais protecção para os telespectadores, bastará exigir aos organismos de radiodifusão que indiquem, quando publicam as suas listas de programas, a frequência com que as interrupções publicitárias ocorrem, por analogia com a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de liberdade de circulação de mercadorias.
47 O órgão jurisdicional de reenvio, a Comissão, o Governo do Reino Unido e o NLM não aceitam a interpretação proposta pela RTL do conceito de «séries».
48 Também não concordo com as observações da RTL relativas às segunda, terceira e quarta questões submetidas.
49 Estou de acordo que o conceito de «séries» é impreciso, tal como o de «folhetim». Contudo, parece-me, para efeitos do vertente processo que pode ser dada uma delimitação suficientemente clara dos dois conceitos, tais como são geralmente entendidos. Das observações que foram apresentadas, parece que várias obras audiovisuais devem, para poder constituir um folhetim, estar ligadas entre si por uma narrativa contínua da qual constituem episódios. Para várias obras constituírem uma série, necessitam de estar ligadas por uma narrativa contínua ou por personagens (dramatis personae) comuns. Contudo, as ligações de forma, do tipo sugerido pela RTL, não são necessárias nem suficientes.
50 Esta abordagem está mais em consonância, em minha opinião, com os objectivos prosseguidos pelo artigo 11.º, n.º 3 da directiva do que a interpretação proposta pela RTL. Como já referi na minha análise sobre a primeira questão, considero que a regra especial pode ser entendida no sentido de que se destina a proteger os espectadores contra a publicidade excessiva quando assistirem a longas metragens cinematográficas e filmes concebidos para a televisão. A intenção é claramente a de que os espectadores tenham um mais elevado nível de protecção quando vêem esse tipo de obras do que quando vêem programas normais, excepto nos casos em que a exclusão seja aplicável. Contudo, a exclusão deve ser interpretada no sentido de que não pode enfraquecer totalmente a própria regra especial. Como referem a Comissão, o Governo do Reino Unido e o NLM, a interpretação de «séries» feita pela RTL permitiria facilmente aos organismos de radiodifusão não cumprir a regra especial reagrupando conjuntos de filmes concebidos para televisão com base em termos gerais vagos e subjectivos e dando-lhes um horário fixo nas grelhas de programas. Só com a exigência de uma ligação que esteja solidamente relacionada com o conteúdo é possível evitar essa consequência, que não pode ter sido a intenção que está na base da exclusão.
51 Além do mais, parece-me razoável presumir que os filmes são objecto de tratamento especial pelo artigo 11.º, n.º 3, devido a uma maior concentração dos espectadores quando tanto a acção como as personagens decorrem durante a emissão de uma única obra autónoma, que seria indevidamente interrompida se as interrupções publicitárias ocorressem com a frequência permitida pela regra geral. Este raciocínio fornece um outro fundamento para interpretar os termos séries e folhetim como propus. Estas categorias de obras figuram na exclusão precisamente porque, quando a narrativa ou as personagens envolvidas numa obra se desenvolve ao longo de várias partes, não há a mesma necessidade de manter a concentração dos espectadores pela imposição de maiores limitações do que o normal sobre a frequência de interrupções publicitárias permitida.
52 Esta interpretação do termo séries, embora menos extensiva do que a preconizada pela RTL, não dá origem, em minha opinião, a qualquer restrição injustificada dos direitos fundamentais. Como foi referido e a própria RTL reconhece nas suas observações quanto às segunda, terceira e quarta questões, a protecção dos consumidores é um objectivo legítimo que é capaz de justificar qualquer restrição representada pela regra especial tal como limitada pela exclusão.
53 Mesmo admitindo que a regra especial como a interpretei e a exclusão em relação a ela constitua uma restrição de direitos fundamentais, considero-a um método proporcionado de protecção dos espectadores. Saliento, antes de mais, que o argumento da RTL relativo ao aspecto da proporcionalidade parece-me ter uma lógica mais radical do que a RTL lhe atribui. Se fosse verdade, como a RTL parece sugerir, que, para proteger os espectadores da publicidade excessiva, seria suficiente que os organismos de radiodifusão informassem os espectadores da frequência dos intervalos publicitários e que quaisquer outras restrições à publicidade são desproporcionadas, então daqui resultaria que nem a regra especial nem a regra geral nem, na verdade, as normas da directiva que regulam toda a publicidade poderiam existir pelo menos em casos em que os direitos dos criadores do material radiodifundido não estivessem em causa. Dado que estas normas da directiva não poderiam ser interpretadas de modo a torná-las proporcionadas no entendimento da RTL, deveriam ser afastadas por serem incompatíveis com os direitos fundamentais dos organismos de radiodifusão e dos «produtores».
54 De qualquer modo, não concordo com as reservas da RTL relativas à proporcionalidade da interpretação da regra especial e à excepção que agora propus. Resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 10.º da Convenção Europeia para a protecção dos Direitos do Homem, que o próprio Tribunal admitiu aceitar restrições à publicidade comercial (8) e colocou em relevo a especial importância de que seja concedida às autoridades nacionais uma margem de apreciação em matéria comercial, especialmente numa área tão complexa e variável como é a publicidade (9).
Conclusão
55 Assim, sou de opinião, que as questões submetidas ao Tribunal de Justiça devem ter a seguinte resposta:
1) O artigo 11.º, n.º 3 da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva, com a redacção dada pela Directiva 97/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, deve ser aplicado independentemente de os filmes concebidos para a televisão terem sido desde o início produzidos para televisão e com interrupções para inserção de anúncios.
2) Várias obras audiovisuais constituem uma série na acepção da mesma disposição se partilharem uma narrativa dramática contínua ou tiverem personagens (dramatis personae) comuns.
(1) - JO L 298, p. 23.
(2) - JO L 202, p. 60.
(3) - Processo C-412/93 Leclerc-Siplec, Colect. 1995 p. I-179, n.os 28 e 29.
(4) - Boletim CE n, 12 de 1988, pp. 8 e 10.
(5) - Processos C-320-94, C-328/94, C-329/94, C-337/94, C-338/94 e C-339/94 RTI and Others Colec. 1996 p. I-6471, n.º 33.
(6) - V. n.º 10 das minhas conclusões no processo C-6/98, Colect. 1999, I-7599.
(7) - COM (95) 86 final, 95/0074 de 31 de Maio de 1995, Relatório sobre a aplicação da Directiva 89/552/CEE e Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Directiva 89/552/CEE, p. 40.
(8) - Cassado Coca/Espanha, acórdão de 24 de Fevereiro de 1994, ECHR Reports Series A n.º 285.
(9) - VGT Verein Gegen Tierfabriken/Suíça acórdão de 28 de Junho de 2001, ainda não publicado, n.º 69.