61994C0241
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCIS G. JACOBS
vom 7. Mai 1996 (
*1
)
1.
In der vorliegenden Rechtssache beantragt Frankreich die Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission, in der festgestellt wurde, daß bestimmte staatliche Beiträge im Zusammenhang mit Kosten der Entlassung und Umgruppierung von Arbeitskräften infolge einer Umstrukturierung staatliche Beihilfen darstellten, die jedoch unter die Ausnahme des Artikels 92. Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag fielen. Frankreich macht geltend, die Kommission habe rechtsirrtümlich angenommen, daß eine Beihilfe bereits vorliege, wenn Vereinbarungen der Art, wie sie der angeblichen Beihilfe zugrunde lägen, mit den betroffenen Unternehmen getroffen würden und die dadurch entstehenden Kosten unterschiedlich ausfallen könnten. Allgemeiner macht Frankreich geltend, die betreffenden Maßnahmen, die unabhängig von der Rechtsform, der Größe, dem Standort und dem Produktionszweig des betroffenen Unternehmens anwendbar seien, seien allgemeine Maßnahmen, die nicht bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige, sondern nur die von der wirtschaftlichen Umstrukturierung betroffenen Arbeitnehmer begünstigten.
2.
Hilfsweise macht Frankreich geltend, die Kommission habe ihre Haltung zu Maßnahmen der streitigen Art geändert, und ihre gegenwärtige Haltung würde negative Auswirkungen auf die Beschäftigungspolitik haben.
Die Bestimmungen des Vertrages
3.
Artikel 92 Absatz. 1 EG-Vertrag bestimmt:
„Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind- staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
4.
Artikel 92 Absatz 3 nennt eine Reihe von Beihilfearten, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können:
„c)
Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft...“
5.
Artikel 93 Absatz 3 bestimmt:
„Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann ...“
Die nationalen Rechtsvorschriften
6.
Nach dem französischen Code du travail hat ein Arbeitgeber bei der Entlassung von Arbeitnehmern aus den dort näher definierten wirtschaftlichen Gründen diesen eine Entlassungsentschädigung zu zahlen und bestimmte Mindestregelungen zur Erleichterung ihrer Wiedereinstellung zu treffen (
1
).
7.
Für den Fall, daß ein Unternehmen mit mindestens 50 Arbeitnehmern beabsichtigt, innerhalb eines Zeitraums von 30 Tagen wenigstens zehn Arbeitnehmer zu entlassen, sieht das Gesetz außerdem die Verpflichtung des Unternehmens zur Erstellung eines Sozialplans vor (
2
). Der Sozialplan ist den Behörden vorzulegen, die unter Berücksichtigung der finanziellen Situation des Unternehmens Ergänzungs- oder Anderungsvorschläge machen können. Der Plan muß das Ziel verfolgen, die Entlassungen zu vermeiden oder zu verringern, und zusätzliche Maßnahmen vorsehen, die über die oben erwähnten Mindestregelungen hinausgehen, um die Wiederbeschäftigung derjenigen Arbeitnehmer zu erleichtern, deren Entlassung nicht vermieden werden kann. Das Gesetz sieht keine spezifischen Maßnahmen vor, die in einem Sozialplan enthalten sein müssen, obwohl es als Beispiele für mögliche Maßnahmen (
3
) Programme für die interne oder externe Wiedereingliederung, Maßnahmen der beruflichen Bildung, die Schaffung neuer Stellen und Maßnahmen zur Kürzung oder Umgestaltung der Arbeitszeit nennt.
8.
Zu den Maßnahmen, die in den Sozialplan aufgenommen werden können, gehören bestimmte Arten von Regelungen, die aufgrund einer Vereinbarung zwischen dem Unternehmen und dem Fonds National de l'Emploi (nationaler Beschäftigungsfonds, FNE), einer staatlichen Behörde, innerhalb eines bestimmten Rahmens vom Staat finanziert werden können. Nach den Ausführungen der französischen Regierung lassen sich die wichtigsten Arten von FNE-Vereinbarungen, die in einen Sozialplan aufgenommen werden können, in drei große Gruppen einteilen.
9.
Erstens gibt es Vereinbarungen, durch die Alternativen zu Entlassungen gefördert werden sollen; hierzu gehören Vereinbarungen über Kurzarbeit (Teilarbeitslosigkeit) und Teilzeitarbeit, wonach der Staat einen Teil der Zahlungen übernimmt, die an einen Arbeitnehmer zu leisten sind, der auf Kurzarbeit gesetzt wird oder zur Teilzeitarbeit übergeht.
10.
Zweitens gibt es Vereinbarungen, durch die die Chancen der Arbeitnehmer, eine neue Beschäftigung zu finden, gefördert werden sollen. Sie umfassen die Vereinbarungen über Wiedereingliederungsseinrichtungen, durch die Einrichtungen geschaffen werden, die den Arbeitnehmern bei der Arbeitssuche behilflich sind und die hauptsächlich von den Unternehmen mit Zuschüssen des Staates finanziert werden, die Vereinbarungen über Umschulungsurlaub, wonach die Arbeitnehmer teilweise bezahlten Umschulungsurlaub erhalten, wobei der Staat sich an der gesetzlich vorgesehenen Unterstützung des Arbeitnehmers während des Urlaubs beteiligt, die Vereinbarungen über befristete Beihilfen, wonach der Staat den Lohnunterschied eines Arbeitnehmers abdeckt, der eine neue Beschäftigung zu einem niedrigeren Lohn aufnimmt, und schließlich die Vereinbarungen über Überbrückungsgeld, wonach der Staat zur Deckung bestimmter Kosten beiträgt, die Arbeitnehmern entstehen, die eine Beschäftigung in einer anderen Gegend finden.
11.
Drittens gibt es Vereinbarungen, durch die es älteren Arbeitnehmern ermöglicht wird, sofort oder schrittweise in den Vorruhestand zu treten. Dazu gehören die Vereinbarungen über die FNE-Sonderbeihilfe, wonach der Staat einen Zuschuß zu einer besonderen Unterstützung von Arbeitnehmern, die sich der Altersgrenze nähern, leistet, bis sie die volle Altersrente erhalten, und die Vereinbarungen über den schrittweisen Eintritt in den Vorruhestand, wonach der Staat einen Zuschuß zu einer Zulage für Arbeitnehmer gibt, die in Erwartung ihrer Verrentung zu einer Teilzeitbeschäftigung übergehen.
12.
Der Code du Travail, ergänzt durch Sekundärvorschriften und Verwaltungserlasse, legt die Bemessungsgrundlage für die Beiträge des FNE für jede Art von Vereinbarung fest und begrenzt die Höhe oder die Dauer der Beiträge in jedem Fall; sowohl die Bemessungsgrundlage als auch der Höchstbeitrag gelten für alle Unternehmen in allen Produktionszweigen, von einigen Ausnahmen für bestimmte Regionen mit besonderen wirtschaftlichen Schwierigkeiten abgesehen, die nach dem Vorbringen Frankreichs einen unbedeutenden Anteil an den FNE-Maßnahmen ausmachen.
13.
Die Berechnungsmethode hinsichtlich des im Rahmen der jeweiligen Vereinbarung gewährten Beitrags enthält eine Reihe von Variablen, die den sozialen Zielen des FNE entsprechen, z. B. die Größe oder den Ort der Niederlassung des Unternehmens (je nachdem, ob sich das Unternehmen in einer bestimmten Region befindet oder nicht). In einigen Fällen, insbesondere bei der ersten und der dritten Art der oben genannten Vereinbarungen, wird die Qualität des Sozialplans als Verhandlungsfaktor einbezogen, und der Beitrag des Staates trägt den Maßnahmen Rechnung, die vom Unternehmen im Rahmen des Planes zur Verbesserung der Situation der von Entlassung bedrohten Arbeitnehmer getroffen werden.
14.
Zu den Gesichtspunkten, die bei der Beurteilung der Anstrengungen des Unternehmens und der Art und der Höhe des Beitrags zugrunde gelegt werden, gehören nach dem Vorbringen der französischen Regierung die Größe des Unternehmens, sein Tätigkeitsbereich, die wirtschaftliche und finanzielle Situation des betroffenen Betriebes und der Gruppe, zu der er gehört, die Aufgabe oder die Aufrechterhaltung des Geschäftsbereichs, in dem die betroffenen Arbeitnehmer beschäftigt sind, und die Frage, ob der Betrieb vollständig, sofort oder schrittweise geschlossen werden soll.
15.
Die Unterschiede zwischen den aufgrund dieser Gesichtspunkte geleisteten Beiträgen des Staates sind häufig erheblich. Das eine Extrem ist nach dem Vorbringen Frankreichs, daß ein Unternehmen unter gewissen Umständen von seiner finanziellen Beteiligung völlig befreit werden kann, wenn es erhebliche finanzielle Schwierigkeiten hat; das andere Extrem ist, daß der Staat es ablehnen kann, eine besondere Vereinbarung abzuschließen, obwohl Weigerungen anscheinend selten sind und gerichtlich angefochten werden können. Zwischen diesen beiden Extremen scheinen verschiedene Kriterien und Höchstbeträge je nach der Art der FNE-Vereinbarung zu gelten; die Höchstbeträge können jedoch anscheinend geändert werden, wenn sie unzureichend sind, um die Zahl der zu berücksichtigenden Arbeitnehmer abzudecken.
Sachverhalt
16.
Die Firma Kimberly Clark Sopalin (nachstehend: Kimberly Clark bzw. das Unternehmen), die Zellulosewatte herstellt und weiterverarbeitet, verfügt in Sotteville-les-Rouen über eine Fabrik, die Anfang 1993 465 Arbeitnehmer beschäftigte. Wirtschaftliche Gründe veranlaßten das Unternehmen zu einer allgemeinen Umstrukturierung seiner Tätigkeiten, die zur ausschließlichen Herstellung von Papiertaschentüchern führte und mit einer Investition von 80 Millionen FF zur Modernisierung der Verpackungseinrichtungen, einer Reorganisation der Produktion, der Anwendung neuer Arbeitsmethoden und einem Plan zum Abbau der Belegschaft um 207 Personen verbunden war. In diesem Rahmen wurde ein Sozialplan erstellt, dessen Gesamtkosten sich auf 109 Millionen FF beliefen, von denen etwa 25 % bzw. 27 Millionen FF im Rahmen von FNE-Vereinbarungen vom Staat übernommen wurden. Die Kommission wurde nicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 über eine geplante Beihilfe unterrichtet.
17.
Am 4. August 1993 bat die Kommission die französischen Behörden in einem Schreiben um Informationen, um die Maßnahmen im Lichte der Bestimmungen des Vertrages über staatliche Beihilfen beurteilen zu können.
18.
In seiner Antwort vom 28. Januar 1994 erklärte Frankreich, daß die wirtschaftlichen Umstände und die Einführung des Binnenmarkts Kimberly Clark zu einer Reorganisation veranlaßt hätten, die mit einer Umstrukturierung und einer Spezialisierung verbunden gewesen sei, um seine Wettbewerbsfähigkeit und seinen Fortbestand zu gewährleisten. Durch die Umstrukturierung habe die Zahl der Beschäftigten um 207 Personen verringert werden müssen. Der Sozialplan habe den „in vergleichbaren Situationen anwendbaren Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ entsprochen. Angesichts des sensiblen Charakters der Angelegenheit, die auf lokaler Ebene erhebliche Unruhe hervorgerufen habe, hätten die Behörden das Unternehmen aufgefordert, Maßnahmen zu treffen, die über das hinausgingen, was normalerweise von einem Unternehmen unter vergleichbaren Umständen erwartet würde, insbesondere hinsichtlich der FNE-Maßnahmen; diese Maßnahmen seien insgesamt in erheblichem Umfang den Beschäftigten zugute gekommen, während Kimberly Clark seinerseits bedeutende Investitionen getätigt habe, um das Fortbestehen des Betriebes zu gewährleisten.
19.
Mit Schreiben vom 4. Februar 1994 ersuchte die Kommission um weitere Informationen, um die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt beurteilen zu können, insbesondere im Hinblick auf die Fragen, i) welche Behörden neben dem Beitrag des Unternehmens von 81 Millionen FF den Rest des Sozialplans finanziert hätten und auf welcher Rechtsgrundlage sie dies getan hätten, ii) welche Kosten der Plan verursacht hätte, wenn er auf das nach den französischen Rechtsvorschriften verlangte Minimum beschränkt geblieben wäre, und iii) ob die „in vergleichbaren Situationen anwendbaren Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ für alle Unternehmen, die die Zahl ihrer Beschäftigten reduzierten, verbindlich seien.
20.
Frankreich antwortete am 10. März 1994 dahin gehend, daß i) die dem Unternehmen gewährten Beihilfen (sie) im Rahmen der aus dem Staatshaushalt finanzierten FNE-Vereinbarungen gewährt worden seien, ii) daß die im Fall des Unternehmens geschlossenen fünf Vereinbarungen den Umschulungsurlaub, die Wiedereingliederungseinrichtungen zur Erleichterung der externen Wiedereingliederung der betroffenen Arbeitnehmer, die Halbzeitbeschäftigung, die Teilarbeitslosigkeit zur Begrenzung der Zahl der Entlassungen sowie eine Sonderunterstützung, um den Vorruhestand zu ermöglichen, betroffen hätten und iii) daß die minimalen Kosten eines Sozialplans nicht leicht beziffert werden könnten. Das Schreiben enthielt eine auffallend kurze Zusammenfassung der für die FNE-Vereinbarungen geltenden Rechtsvorschriften sowie die Feststellungen, daß i) die FNE-Vereinbarungen allen Unternehmen offenstünden, die zu Verhandlungen mit dem Staat bereit seien, in denen letzterer für seinen Beitrag Gegenleistungen verlange und die Höhe seiner Beihilfe (sie) von Fall zu Fall je nach der finanziellen Situation des Unternehmens und dessen eigenen Anstrengungen bestimme, und daß ii) die FNE-Vereinbarungen und insbesondere diejenigen, die den Vorruhestand förderten, das vorrangige Instrument des französischen Staates seien, um das Verhalten von Unternehmen zu beeinflussen und die sozialen Folgen von Entlassungen zu mildern.
Die Entscheidung
21.
Mit Schreiben vom 27. Juni 1994 teilte die Kommission den französischen Behörden mit, die Beiträge des FNE stellten staatliche Beihilfen dar. Die Umorganisation des Unternehmens sei durchgeführt worden, um seine Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, die FNE-Vereinbarungen seien mit dem betroffenen Unternehmen abgesprochen worden, und der vom Staat finanzierte FNE-Beitrag sei im konkreten Fall unter Zugrundelegung der finanziellen Situation des Unternehmens und dessen eigener Anstrengungen bestimmt worden. Die dem Unternehmen gewährte Beihilfe sei geeignet, den Wettbewerb mit anderen Herstellern und Weiterverarbeitern von Watte, Zellulose und Papiertaschentüchern zu verfälschen und den Handel im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag zu beeinträchtigen, da 15 % des Unternehmensumsatzes auf die Ausfuhr zurückgingen.
22.
Die Kommission beschloß jedoch, angesichts der sich aus der Umstrukturierung ergebenden Kapazitätsreduzierung, des Umstands, daß die entlassenen Arbeitnehmer die Hauptbegünstigten des Sozialplans zu sein schienen, und des begrenzten Umfangs der Beihilfe die Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag anzuwenden.
23.
Am 2. September 1994 hat Frankreich eine Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung gemäß Artikel 173 EG-Vertrag eingereicht.
24.
Der einzige zur Anfechtung der Entscheidung angeführte Grund betrifft die Frage, ob der Beitrag des FNE bei der Umstrukturierung von Kimberly Clark eine Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 darstellt. Da das Hauptargument Frankreichs darin besteht, daß die Regelung über Beiträge des FNE keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1, sondern eine allgemeine, die Arbeitnehmer begünstigende Maßnahme zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sei, muß untersucht werden, ob die FNE-Regelung rechtlich eine allgemeine Maßnahme ist oder nicht. Wenn es sich um eine allgemeine Maßnahme handelt und diese zugunsten von Kimberly Clark ohne jedes Ermessen angewandt wurde, stellt der Beitrag nur die Anwendung einer allgemeinen Maßnahme und keine Beihilfe dar. Gelangt man jedoch zu der Auffassung, daß es sich bei der Regelung nicht um eine allgemeine Maßnahme handelt, ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung weiter zu untersuchen, ob der konkret im Zusammenhang mit der Umstrukturierung von Kimberly Clark geleistete Beitrag eine Beihilfe darstellte.
Handelt es sich bei der FNE-Regelung um eine allgemeine Maßnahme?
25.
Das entscheidende Argument Frankreichs enthält drei Hauptgesichtspunkte. Erstens, die FNE-Regelung stehe jedem Unternehmen offen und stelle somit keine Begünstigung „bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige“ im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 dar. Zweitens sei die Anwendung der Regelung fakultativ, so daß nicht jeder Beitrag des FNE als eine Hilfe für ein Unternehmen zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung angesehen werden könne. Schließlich seien es die Arbeitnehmer, die durch die staatliche Hilfe begünstigt würden, die für das Unternehmen völlig wettbewerbsneutral sei.
Das Argument, die Regelung stehe jedem Unternehmen offen
26.
Als erstes Argument dafür, daß es sich bei der FNE-Regelung um eine allgemeine Maßnahme handele, führt Frankreich an, daß diese Regelung allen Unternehmen unabhängig von ihrer Größe oder Rechtsform, dem Sektor ihrer wirtschaftlichen Betätigung oder dem Ort ihrer Niederlassung offenstehe, so daß sie keine Begünstigung „bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige“ im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 darstelle.
27.
Insbesondere seien die Gesichtspunkte, aufgrund deren der Staat entscheide, ob er eine von dem betreffenden Unternehmen beantragte FNE-Vereinbarung abschließe oder nicht, objektiv und beschränkten sich auf die in den anwendbaren Rechtsvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen. Die unterschiedliche Art der Beteiligung des Staates sei nicht ausreichend, um die Beiträge zu einer Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 zu machen.
28.
Die Kommission räumt ein, daß die betreffenden Maßnahmen keine sektoriellen oder regionalen Maßnahmen seien. Sie macht jedoch geltend, wenn Maßnahmen, die öffentliche Mittel erforderten, ins Ermessen der Behörden gestellt würden und nicht automatisch aufgrund objektiver Gesichtspunkte getroffen würden, könne man nicht mehr von einer „allgemeinen“ Maßnahme sprechen. Ein Ermessen bei der Gewährung der Zuschüsse mache — selbst im Rahmen eines allgemeinen Systems — jede Anwendung des Systems zu einem besonderen Beihilfefall. Diese einzelnen Fälle könnten, wenn auch innerhalb bestimmter Grenzen, unterschiedlich sein, was eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Wirtschaftsteilnehmer bedeute, die den Kernpunkt des Begriffes der Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 bilde.
29.
Die Kommission räumt ein, daß Maßnahmen, die im Rahmen der Beschäftigungspolitik getroffen würden, normalerweise keine staatlichen Beihilfen darstellten. Wenn jedoch öffentliche Mittel verwendet würden, um die Lohnkosten von Unternehmen zu senken, entweder unmittelbar (z. B. durch Einstellungsprämien) oder mittelbar (z. B. durch Verringerung steuerlicher oder sozialer Belastungen), werde die Unterscheidung zwischen staatlicher Beihilfe und allgemeiner Maßnahme unscharf. Das Vorliegen eines Ermessens sei ein Anhaltspunkt bei der Ermittlung derjenigen finanziellen Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung, die den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnten. Ebenso wie das Kriterium sektorieller oder regionaler Besonderheit könne das Ermessenskriterium zu dem Nachweis führen, daß durch eine Maßnahme „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigt werden könnten.
30.
Da sich Artikel 92 Absatz 1 auf Beihilfen bezieht, die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen, ist allgemein anerkannt, daß die allgemein anwendbaren Maßnahmen nicht in seinen Anwendungsbereich fallen. Die Ansicht von Generalanwalt Capotorti in der Rechtssache Kommission/Irland (
4
), daß „es gute Gründe für die Annahme eines allgemeinen Prinzips des Verbots staatlicher Beihilfen für die nationale Produktion [gibt], wenn man den Widerspruch vermeiden [will], die Beihilfen in einzelnen Sektoren für verboten und jene mit größerer Reichweite für erlaubt zu halten“, ist sicherlich nicht von der Hand zu weisen; die Anwendung eines solchen Grundsatzes kann jedoch schwierig sein, da der wesentliche Unterschied zwischen verbotener Beihilfe einerseits und allgemeiner Sozial- und Wirtschaftspolitik andererseits verwischt wird.
31.
Nach ständiger Rechtsprechung unterscheidet Artikel 92 Absatz 1 nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen (
5
). Regelungen, die allgemein erscheinen, können nämlich bewirken, daß bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden; dann fallen sie trotz des Anscheins, allgemeine Maßnahmen zu sein, in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1.
32.
In dem Urteil Kommission/Frankreich (
6
) stellte der Gerichtshof z. B. fest, daß ein Vorzugsrediskontsatz für Ausfuhrkredite eine Beihilfe darstelle. Frankreich hatte geltend gemacht, die Festsetzung des Diskontsatzes gehöre zur allgemeinen Währungspolitik und begünstige keine bestimmten Unternehmen oder Produktionszweige. Wie jedoch Generalanwalt Roemer in seinen Schlußanträgen darlegte, ist das Erfordernis des Artikels 92 Absatz 1, daß bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden, „nicht nur ... bei der Förderung einzelner Sektoren oder geographischer Gebiete [erfüllt], sondern auch dann, wenn eine Maßnahme nicht die Gesamtheit der Unternehmen eines Mitgliedstaats trifft, was bei Exportbeihilfen angesichts vieler Unternehmen, die ausschließlich für den Inlandsmarkt produzieren, zweifellos der Fall ist“ (
7
).
33.
Ebenso wurde in der Rechtssache Kommission/Italien (
8
) festgestellt, daß eine Regelung, wonach die an die Krankenversicherung abzuführenden Arbeitgeberbeiträge für männliche und weibliche Arbeitnehmer unterschiedlich ermäßigt würden, mittelbar bestimmte Produktionszweige mit einem höheren Anteil an weiblichen Arbeitskräften begünstige und gegen Artikel 92 Absatz 1 verstoße.
34.
In den beiden genannten Fällen war die unter Umständen partielle Wirkung der auf den ersten Blick allgemeinen Regelung der Struktur der Regelung selbst inhärent: die erste war nur auf Ausfuhren anwendbar, und die zweite sah für die Anwendung auf männliche und weibliche Arbeitnehmer unterschiedliche Sätze vor. Es war also relativ einfach, Begünstigungen bestimmter Gruppen von Unternehmen oder Erzeugern festzustellen.
35.
Im vorliegenden Fall ist die unter Umständen partielle Wirkung nicht so einfach aus der Struktur der Regelung zu erschließen. Wie Frankreich nämlich ausgeführt hat, sind die Vorschriften, aufgrund deren die Beiträge geleistet werden, keine sektoriellen oder regionalen Maßnahmen, einer der Kriterien, die vom Gerichtshof zur Unterscheidung zwischen allgemeinen Maßnahmen und Beihilfen herangezogen wurden: Jedes Unternehmen, auf das die betreffenden Rechtsvorschriften anwendbar sind, kann versuchen, in seinen Sozialplan FNE-Vereinbarungen einzubeziehen. Die Entscheidung des Staates, diese Vereinbarungen abzuschließen, und der Umfang der von ihm in diesem Rahmen geleisteten Beiträge hängen jedoch von einer Reihe von Faktoren ab.
36.
Aus der von Frankreich im Schriftverkehr mit der Kommission und in den Schriftsätzen gegebenen Darstellung der Regelung ergibt sich deutlich, daß bei Gewährung der Hilfen das Ermessen eine wesentliche Rolle spielt. Frankreich hat wiederholt auf die allgemeine Flexibilität der Parameter für das Eingreifen des Staates verwiesen. So könnten die Behörden unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Situation des Unternehmens Vorschläge zur Ergänzung oder Änderung des Sozialplans machen; die Beteiligung des Staates werde unter Zugrundelegung sowohl seiner sozialen Ziele als auch der zusätzlichen Maßnahmen festgelegt, die das Unternehmen zur Verbesserung der Situation der von der Entlassung bedrohten Arbeitnehmer treffe; die FNE-Vereinbarungen stünden allen Unternehmen offen, die zu Verhandlungen mit dem Staat bereit seien, in denen letzterer für seinen Beitrag Gegenleistungen verlange und die Höhe seiner Beihilfe von Fall zu Fall je nach der finanziellen Situation des Unternehmens und dessen eigenen Anstrengungen bestimme.
37.
Frankreich hat auf Leitlinien verwiesen, in denen die allgemeine Ermessenspraxis der Behörden geregelt sei. Diese Leitlinien wurden nicht vorgelegt, und es fragt sich, ob sie viel dazu beitragen, die zahlreichen Variablen miteinander in Einklang zu bringen, da sie das Erfordernis der Prüfung jedes Einzelfalls nicht aufheben und von ihnen abgewichen werden kann, wenn eine besondere Situation dies rechtfertigt.
38.
Es besteht kein Zweifel daran, daß der FNE im Rahmen seines Ermessens „bestimmte“ Unternehmen begünstigen kann, indem er Vereinbarungen abschließt oder diese verweigert, indem er die Höhe seines Beitrags ändert oder indem er das Unternehmen von einer finanziellen Beteiligung freistellt. Die Behauptung der französischen Regierung, die FNE-Vereinbarungen, insbesondere die zur Förderung des Vorruhestands, seien das bevorzugte Instrument des französischen Staates, um das Verhalten von Unternehmen zu beeinflussen und die sozialen Auswirkungen von Entlassungen zu mildern, gibt Anlaß zu der Annahme, daß nicht alle Unternehmen notwendigerweise gleich behandelt werden. Die Beiträge sind deshalb den Unternehmen nicht notwendigerweise unterschiedslos zugänglich, auch wenn die Regelung grundsätzlich auf alle Produktionszweige und Regionen anwendbar ist.
Das Argument, die FNE-Vereinbarungen seien fakultativ
39.
Als zweites Argument für seine Behauptung, die FNE-Regelung sei eine allgemeine Maßnahme, führt Frankreich an, die aufgrund der FNE-Vereinbarungen geleisteten Zahlungen stellten, da diese Vereinbarungen fakultativ seien, keine Beihilfe dar. Die Unternehmen, die zur Aufstellung eines Sozialplans verpflichtet seien, wenn sie Entlassungen planten, seien nicht verpflichtet, FNE-Vereinbarungen in diesen aufzunehmen. Letztere sollten es einem Unternehmen ermöglichen, über die gesetzlichen Mindestverpflichtungen hinauszugehen. Da sie keine gesetzliche Verpflichtung darstellten, seien die sich für das Unternehmen aus ihnen ergebenden Belastungen fakultativ; der Staat helfe also den Unternehmen nicht, ihren rechtlichen Verpflichtungen nachzukommen.
40.
Die Kommission ist der Auffassung, daß die FNE-Maßnahmen zwar noch offensichtlicher Beihilfen wären, wenn sie die Unternehmen in die Lage versetzten, ihren rechtlichen Verpflichtungen nachzukommen, doch schließe die Tatsache allein, daß die FNE-Vereinbarungen fakultativ seien, nicht aus, daß es sich hierbei um Beihilfen handele.
41.
Ich halte die Argumentation Frankreichs in mehrfacher Hinsicht für unzutreffend.
42.
Erstens müssen die staatlichen Maßnah- men in dem weiteren Zusammenhang gesehen werden, in den sie sich einfügen: Der Sozialplan, der FNE-Vereinbarungen einschließen kann oder auch nicht, ist in bestimmten Fällen gesetzlich vorgeschrieben, und die Gesamtkosten des betreffenden Unternehmens für den einzelnen von ihm aufgestellten Sozialplan können daher nicht als fakultativ angesehen werden. Die Kommission hat sicherlich recht, wenn sie zwischen dem obligatorischen Sozialplan, der zusätzliche Kosten für das Unternehmen bedeutet, und den fakultativen FNE-Vereinbarungen unterscheidet, die das Ergebnis einer freien Verhandlung mit dem FNE sind und dem Unternehmen die Möglichkeit bieten, zur Unterstützung des Sozialplans öffentliche Finanzmittel in Anspruch zu nehmenn.
43.
Zweitens macht es jedenfalls nicht das Wesen der Beihilfe aus, daß eine gesetzliche Verpflichtung abgenommen wird, sondern daß die Belastungen vermindert werden, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (vgl. Steenkolenmijnen/Hohe Behörde (
9
)). Soweit Sozialpläne in der Praxis normalerweise FNE-Vereinbarungen umfassen, ist dieses Argument also unbegründet. Trotz der spärlichen Informationen hinsichtlich der allgemeinen Praxis können aus der Beschreibung des Sozialplans von Kimberly Clark in dem Schreiben Frankreichs vom 28. Januar 1994 als eines Beispiels für den „dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques, à savoir“, gefolgt von einer Aufzählung der fünf Arten der zur Anwendung kommenden Vereinbarungen, und aus der Erklärung in der Klageschrift, daß im Jahre 1993 etwa 15000 FNE-Sondervereinbarungen geschlossen worden seien, die 58000 Beschäftigte betroffen hätten, bestimmte Schlüsse gezogen werden.
44.
Frankreich beruft sich u. a. auf die Definition der Beihilfe in dem Urteil Steenkolenmijnen, dem die obige Feststellung entstammt, um aufzuzeigen, daß FNE-Maßnahmen im Rahmen von Sozialplänen, die die Umstrukturierung von Unternehmen begleiten, nicht die in der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen erfüllen. Es zitiert die Feststellung des Gerichtshofes in jener Rechtssache, daß der Begriff der Beihilfe
„nicht nur positive Leistungen wie Subventionen selbst, sondern auch Maßnahmen [umfasse], die in verschiedener Form die Belastungen [verminderten], welche ein Unternehmen normalerweise zu tragen [habe] und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes [darstellten], diesen aber nach Art und Wirkung [gleichstünden]. “
Diese Feststellung scheint mir jedoch höchstens die Auffassung zu stützen, daß es sich bei den in Rede stehenden Maßnahmen um Beihilfen handelt.
45.
Drittens kann geltend gemacht werden, daß der fakultative Charakter der FNE-Vereinbarungen die Möglichkeit, daß es sich bei ihnen um Beihilfen handelt, nicht nur nicht ausschließt, sondern gerade für das Gegenteil spricht: Wenn der Abschluß einer FNE-Vereinbarung fakultativ ist, dann ist anzunehmen, daß die Unternehmen eine solche abschließen, weil sie daraus einen bestimmten Vorteil ziehen, was dafür spricht, daß eine Beihilfe vorliegt.
46.
Viertens bewirkt der Umstand, daß die Beihilfe fakultativ ist, jedenfalls nicht, daß sie nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 fällt. Generalanwalt Darmon hat hierzu in der Rechtssache Sloman Neptun (
10
) festgestellt:
„Man kann übrigens insoweit nicht auf den fakultativen Charakter der Maßnahme abstellen. Sobald diese sich aus einem konkreten Verhalten ergibt, das ein Mitgliedstaat freiwillig an den Tag gelegt hat, genügt der Umstand, daß die streitige Bestimmung eine bloße Möglichkeit eröffnet, für sich allein nicht, um die Anwendung von Artikel 92 Absatz 1 auf sie zu verneinen, denn die Marktstruktur und der auf dem Gemeinschaftsmarkt herrschende lebhafte Wettbewerb können dazu führen, daß die Unternehmen, die in den Genuß der Vergünstigung kommen können, de facto fast in ihrer Gesamtheit die ihnen so gebotene Möglichkeit, ihre Produktionskosten zu senken, nutzen. Beihilfen für die Errichtung von Unternehmen in einem bestimmten geographischen Gebiet haben auch keinen obligatorischen Charakter, und es ist auch nicht leichter, a priori den genauen Kreis der Begünstigten zu ermitteln. Gleichwohl sind derartige Maßnahmen unbestritten Beihilfen.“
47.
Schließlich trägt Frankreich für den fakultativen Charakter der FNE-Vereinbarungen noch vor, der Beitrag des Staates zu den finanziellen Belastungen aufgrund der FNE-Vereinbarungen sei normalerweise gering. Selbst wenn diese Behauptung zutrifft — was sich in Ermangelung von Zahlen, die dies belegen könnten, der von Frankreich gegebenen Darstellung der Regelung nicht entnehmen läßt —, so ist sie für die Einordnung des staatlichen Beitrags als Beihilfe unerheblich (
11
).
Das Argument, begünstigt würden die Arbeitnehmer und nicht das Unternehmen
48.
Frankreich trägt als drittes Argument vor, es seien die Arbeitnehmer, die durch die staatliche Unterstützung begünstigt würden, die für das Unternehmen völlig wettbewerbsneutral sei.
49.
Die Kommission untersucht dieses Argument im Zusammenhang mit der Frage, ob die in Rede stehenden spezifischen Maßnahmen Kimberly Clark begünstigt haben, worauf ich später eingehen werde.
50.
Allgemein sind vielleicht zwei Bemerkungen angebracht.
51.
Erstens spricht der Umstand, daß die unmittelbar Begünstigten die Arbeitnehmer sind, als solcher allein nicht dagegen, daß es sich bei der Unterstützung um eine Beihilfe handelt: So wurde z. B. in dem Urteil Steenkolenmijnen/Hohe Behörde (
12
) eine aus öffentlichen Mitteln finanzierte, den Bergleuten gewährte steuerfreie Bergmannsprämie als Beihilfe an den Bergbau angesehen. Es ist die Gesamtwirkung der Unterstützung zu untersuchen, und die Unterstützung der von einer Entlassung bedrohten Arbeitnehmer kann, wie Frankreich eingeräumt hat, für das Bild des Unternehmens und für das Sozialklima von Vorteil sein. Nach den Ausführungen von Generalanwalt Lenz „kommt [es] somit nicht darauf an, daß die Begünstigung eines bestimmten Unternehmens unmittelbar aus staatlichen Mitteln geleistet wird, sondern darauf, daß aufgrund einer staatlichen Regelung ein Vorteil bei diesem Unternehmen eintritt“ (
13
). Diesen Gesichtspunkt werde ich später im Zusammenhang mit der Frage behandeln, ob Kimberly Clark im vorliegenden Fall tatsächlich einen Vorteil erhalten hat.
52.
Jedenfalls erhalten Unternehmen, die bestimmte Arten von FNE-Vereinbarungen abschließen, wahrscheinlich tatsächlich gewisse unmittelbare Vorteile, die sogar meßbar sind, da bestimmte Arbeitnehmer, die sie ansonsten verloren hätten und denen sie Entlassungsentschädigungen hätten zahlen müssen, im Unternehmen mit einer zwar verringerten, aber dennoch produktiven Kapazität verbleiben.
53.
Die zweite Bemerkung betrifft die Behauptung Frankreichs, die Beihilfe sei für das Unternehmen völlig wettbewerbsneutral. Diese Behauptung scheint im Widerspruch zu den zahlreichen Erklärungen Frankreichs in seinen Schriftsätzen und seinem vorangegangenen Schriftwechsel mit der Kommission zu stehen, insbesondere i) zu der Behauptung, die FNE-Vereinbarungen seien das bevorzugte Instrument des französischen Staates, um die Verhaltensweisen der Unternehmen zu beeinflussen und die sozialen Folgen der Entlassungen zu mildern, und ii) zu dem Eingeständnis Frankreichs, daß die Beteiligung des Staates je nach der Situation des Unternehmens und den Anstrengungen, die dieses im Rahmen der Umstrukturierung zur Vermeidung von Entlassungen unternehme, unterschiedlich sei. Diese Erklärungen sprechen dafür, daß die Beihilfe im Hinblick auf das Unternehmen nicht neutral ist, so daß sie Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel haben kann.
54.
Es sollte wohl erwähnt werden, daß die eventuelle Abhängigkeit der aufgrund von FNE-Vereinbarungen geleisteten Beiträge von spezifischen, von den betroffenen Unternehmen zu ergreifenden Maßnahmen nicht ausschließt, daß es sich dabei um Beihilfen handelt. Zwar hat der Gerichtshof bei der Definition der staatlichen Beihilfe den Begriff des „unentgeltlichen Vorteils“ verwendet (
14
), dieser Ausdruck spiegelt jedoch den Wortlaut der dem Gerichtshof in der betreffenden Rechtssache vorgelegten Frage des nationalen Gerichts wider. Der Gerichtshof hat seitdem anerkannt, daß in den Anwendungsbereich der Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen die finanzielle Unterstützung einer Umstrukturierung fällt, die die Verpflichtung des Unternehmens voraussetzt, bestimmte Maßnahmen zu treffen (in jenem Fall die Umstellung auf eine bestimmte Art der Produktion) (
15
).
55.
Nichts spricht dafür, daß die der FNE-Regelung zugrunde liegenden Absichten etwa nicht löblich wären. Nach ständiger Rechtsprechung sind es jedoch die Wirkungen einer Maßnahme und nicht ihre Gründe oder Ziele, die dafür ausschlaggebend sind, ob sie in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 fällt; insbesondere kann die angeblich soziale Zielsetzung einer Maßnahme nicht genügen, um diese vor der Anwendung des Artikels 92 zu bewahren (
16
). Möglicherweise werden die Beiträge tatsächlich gleichmäßig zwischen den verschiedenen Produktionsbereichen und Unternehmen verteilt, doch ist dies angesichts des vorhandenen Ermessens nicht zwangsläufig oder auch nur offenkundig so. Es ist daher unmöglich, anzunehmen, daß es sich bei der FNE-Regelung um eine allgemeine Maßnahme handelt.
56.
Schließlich sollte Frankreichs Einwand erwähnt werden, der Zeitplan von Sozialplänen erlaube es nicht, die Kommission von jeder beabsichtigten FNE-Maßnahme zu unterrichten. Geht man davon aus, daß die FNE-Regelung den Rahmen für die Beihilfegewährung und nicht eine allgemeine Maßnahme darstellt, so verpflichtet Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag Frankreich natürlich, innerhalb dieses Rahmens beabsichtigte Beihilfen der Kommission mitzuteilen. Durchführungsschwierigkeiten auf nationaler Ebene können einen Verstoß gegen Verpflichtungen aus dem Vertrag nicht rechtfertigen, den Frankreich begehen würde, wenn es von einer geplanten Maßnahme keine Mitteilung machen würde. Möchte Frankreich vermeiden, in jedem Einzelfall eine Mitteilung machen zu müssen, so bestünde das ordnungsgemäße Verfahren darin, der Kommission eine vollständige Dokumentation der gesamten FNE-Regelung zur Genehmigung — gegebenenfalls nach ihrer Änderung — vorzulegen. Die Kommission hat ausgeführt, sie könne normalerweise eine solche Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären, wie sie es ja tatsächlich in der im vorliegenden Fall angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der speziellen Maßnahme zugunsten von Kimberly Clark getan hat.
Stellt der Beitrag zugunsten von Kimberly Clark eine Beihilfe dar?
57.
Der Hauptklagegrund Frankreichs wird auf ein einziges grundlegendes Argument für die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, daß der Beitrag des FNE zugunsten von Kimberly Clark eine staatliche Beihilfe sei, gestützt, nämlich darauf, daß die Regelung insgesamt eine allgemeine Maßnahme sei. Aus den genannten Gründen bin ich der Auffassung, daß dieses Argument zurückgewiesen werden sollte, da im Hinblick auf das Bestehen und den Umfang des Ermessens bei der Anwendung der FNE-Regelung die Maßnahmen tatsächlich nicht notwendigerweise allen Unternehmen gleichermaßen zur Verfügung stehen. Die Gültigkeit der Entscheidung hängt jedoch zusätzlich von der weiteren Frage ab, ob die Kommission die spezifische Maßnahme hinsichtlich des Unternehmens Kimberly Clark als Beihilfe einordnen durfte.
58.
Obwohl Frankreich diese Frage in seinen Schriftsätzen nicht unmittelbar behandelt hat und sich vielmehr auf die allgemeinere Frage konzentriert hat, ob es sich bei der FNE-Regelung insgesamt um eine allgemeine Maßnahme handele, ist klar, daß der Streit zwischen den Parteien die Frage betrifft, ob davon ausgegangen werden kann, daß Kimberly Clark irgendein Vorteil aus den staatlichen Beiträgen im Rahmen der FNE-Vereinbarungen erwachsen ist und ob somit der Wettbewerb beeinträchtigt werden konnte.
59.
Im Rahmen seines allgemeinen Vorbringens zur Rechtsnatur der FNE-Regelung macht Frankreich geltend, die Begünstigten der aufgrund der FNE-Vereinbarungen getroffenen Maßnahmen seien die Arbeitnehmer. Das Unternehmen habe keinen Vorteil davon, wenn es FNE-Vereinbarungen abschließe. Solche Vereinbarungen hätten demgemäß keine Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den Handel innerhalb des Gemeinsamen Marktes und stellten somit keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 dar.
60.
Die Kommission bringt hiergegen zwei Argumente vor. Erstens könne der Sozialplan nicht isoliert geprüft werden, da er nur einen Aspekt der Umstrukturierung darstelle: Die Maßnahmen, die von einem Unternehmen als Bedingung für den Erhalt von FNE-Beiträgen verlangt werden könnten, insbesondere die Vermeidung von Entlassungen, seien eng mit den industriellen und finanziellen Aspekten der Umstrukturierung verbunden, so daß die Beihilfe im Hinblick auf das Unternehmen nicht als neutral angesehen werden könne und somit Auswirkungen auf den Wettbewerb habe. Zweitens verbesserten die Vereinbarungen jedenfalls das Bild des Unternehmens und das Arbeitsklima.
61.
Meines Erachtens kann man weiter gehen und argumentieren, da der Sozialplan — und erst recht die FNE-Vereinbarungen — im Zusammenhang einer Umstrukturierung erfolgen, muß die angebliche Beihilfe im Licht der Umstrukturierung insgesamt beurteilt werden. Frankreich erklärt ausdrücklich in seinem Schreiben vom 28. Januar 1994, daß die Umstrukturierung im vorliegenden Fall vorgenommen worden sei, um die Wettbewerbsfähigkeit von Kimberly Clark zu verbessern und das Fortbestehen des betreffenden Betriebes zu sichern; die Umstrukturierung hat es Kimberly Clark im übrigen ermöglicht, 80 Millionen FF in die Modernisierung seiner Erzeugung zu investieren. Die Hilfen erfolgten also im Zusammenhang mit Maßnahmen, die zugunsten des Unternehmens getroffen wurden.
62.
Außerdem wird das Unternehmen sicherlich mittelbar in Form einer Imageverbesserung und eines besseren Arbeitsklimas von dem Sozialplan profitieren, dessen Bestehen dahin verstanden wird, daß er für die entlassenen Arbeitnehmer insgesamt von Vorteil ist. Frankreich scheint dies einzuräumen, da es in seiner Erwiderung zweimal auf die möglichen positiven Auswirkungen der FNE-Maßnahmen auf das Arbeitsklima im Unternehmen verweist.
63.
Es ist jedenfalls irreführend, zu behaupten, weil die Arbeitnehmer die Begünstigten der Beihilfe seien, könne diese den Wettbewerb oder den Handel nicht beeinträchtigen. In der Rechtssache, die die Bergmannsprämien betraf (
17
) und in der die subventionierte Prämie deutlich eine unmittelbare und sofortige Begünstigung der betroffenen Arbeitnehmer darstellte, untersuchte der Gerichtshof Ziel und Wirkung der Vereinbarungen insgesamt — Vermeidung einer Erhöhung des Kohlenpreises — und gelangte zu der Feststellung, daß die Prämie eine Beihilfe sei.
64.
Ich bin demgemäß der Auffassung, daß Kimberly Clark, obwohl die betroffenen Arbeitnehmer tatsächlich die Hauptbegünstigten der Beiträge sind, ebenfalls einen Vorteil aus diesen gezogen hat.
Entscheidung hinsichtlich der Hauptfrage
65.
Ich habe ausgeführt, daß das Bestehen und der Umfang des Ermessens bei der Anwendung der FNE-Regelung es unmöglich macht, diese als allgemeine Maßnahme zu definieren; jede einzelne Anwendung kann deshalb eine Beihilfe darstellen. Aus den dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, daß die spezielle Maßnahme zugunsten von Kimberly Clark, die Gegenstand der angefochtenen Entscheidung ist, Beihilfecharakter hat. Ich bin demgemäß der Auffassung, daß die Kommissionsentscheidung nicht für nichtig erklärt werden kann.
66.
Zu dieser Schlußfolgerung gelange ich aufgrund der Angaben, die Frankreich sowohl in dem Schriftwechsel mit der Kommission vor Erlaß der Entscheidung als auch in den eingereichten Schriftsätzen gemacht hat. Es sollte jedoch auch nicht vergessen werden, daß die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung im Licht der Informationen zu beurteilen ist, über die die Kommission bei deren Erlaß verfügte. (
18
) Im vorliegenden Fall hat die Kommission vor Erlaß ihrer Entscheidung Frankreich um Informationen über die Durchführung der FNE-Regelung gebeten. Die festgestellte Grundlage der Entscheidung, nämlich daß die Umstrukturierung von Kimberly Clark erfolgte, um die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens zu verbessern, und daß der FNE-Beitrag zu den Kosten des Sozialplans mit dem betroffenen Unternehmen ausgehandelt und im Rahmen einer Einzelfallentscheidung unter Berücksichtigung der finanziellen Situation des Unternehmens und seiner eigenen Anstrengungen festgesetzt worden sei, gibt genau den eher bruchstückhaften Charakter der von Frankreich zur Verfügung gestellten Informationen wieder. Wie die Kommission ausgeführt hat, sind vollständige Informationen zu der FNE-Regelung erst im vorliegenden Verfahren vorgelegt worden. Ihre Schlußfolgerung, daß die Kimberly Clark gewährte Beihilfe geeignet gewesen sei, im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen, ist sowohl im Rückblick als auch erst recht im Lichte der sehr begrenzten Information, über die sie seinerzeit verfügte, überzeugend.
Die angebliche Veränderung der Haltung der Kommission
67.
Frankreich schließt die in seiner Klageschrift enthaltenen Argumente mit der Behauptung ab, bis jetzt habe die Kommission die FNE-Vereinbarungen oder andere ähnliche nationale Sozialmaßnahmen niemals als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag angesehen. Zur Unterstützung dieser Behauptung verweist Frankreich auf zwei frühere Entscheidungen der Kommission im Bereich staatlicher Beihilfen.
68.
Die erste ist die Entscheidung der Kommission über die der Magefesa, einer spanischen Unternehmensgruppe, gewährten Beihilfen (
19
). In dieser Entscheidung prüfte die Kommission fünf Maßnahmen und stellte fest, daß vier von ihnen eine unzulässige Beihilfe darstellten. Die fünfte Maßnahme, auf die Frankreich im vorliegenden Verfahren Bezug nimmt, bestand in einem ministeriellen Erlaß, der den bei Magefesa entlassenen Arbeitnehmern Zuschüsse gewährte, durch die anscheinend gewährleistet werden sollte, daß sie den Betrag erhielten, auf den sie als Arbeitslosenunterstützung Anspruch gehabt hätten, wenn nicht bereits ein Teil dieser gesetzlichen Leistungen während vorübergehender Entlassungen in Anspruch genommen worden wäre (
20
). Unter anderem im Hinblick auf die Tatsache, daß die Entscheidung über die Gewährung der Zuschüsse getroffen worden war, nachdem das Arbeitsverhältnis der betroffenen Arbeitnehmer bei Magefesa aufgelöst worden war, nahm die Kommission an, daß die Intervention nicht zugunsten des Unternehmens erfolgt sei und demzufolge keine Beihilfe darstelle. Hier bestand ein Unterschied zu einer der anderen geprüften Maßnahmen, nämlich zu den der Magefesa gewährten Beihilfen, die es ihr ermöglichen sollten, einen Teil der diesen Arbeitnehmern geschuldeten Löhne und Entlassungsgelder zu zahlen. Diese Beihilfen hielt die Kommission für rechtswidrig.
69.
Weit davon entfernt, zu der Haltung der Kommission gegenüber den FNE-Vereinbarungen im Widerspruch zu stehen, läßt die Entscheidung im Fall Magefesa meines Erachtens somit die gleichen Grundsätze erkennen.
70.
Die andere von Frankreich zur Unterstützung seines Vorbringens angeführte Entscheidung (
21
) wurde auf die Erwägung gestützt, daß die betreffende Beihilfe aufgrund bereits bestehender und von der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärter Maßnahmen erlassen worden war (
22
). Es ist somit nicht ersichtlich, inwiefern diese Entscheidung für den vorliegenden Fall von Bedeutung sein könnte.
Die Folgen der Haltung der Kommission
71.
Schließlich hat Frankreich in der Erwiderung ein Argument eingeführt, wonach die von der Kommission vorgenommene weite Auslegung des Begriffes der staatlichen Beihilfe dazu führen würde, daß zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bestimmte nationale Maßnahmen ihrer Kontrolle unterfielen.
72.
Auch dies halte ich für unerheblich für den vorliegenden Fall, der höchstens spezifische Merkmale eines in einem Mitgliedstaat errichteten Regelungswerks betrifft, durch das die sozialen Folgen von Entlassungen gemildert werden sollen. Es sind diese, schon ausführlich erörterten Merkmale, die die Kommission — meines Erachtens zu Recht — zu der Annahme veranlaßt haben, daß die streitigen Maßnahmen zwar eine staatliche Beihilfe darstellen, jedoch unter die Ausnahme des Artikels 92 Absatz 2 Buchstabe c fallen. Diese Feststellung kann nicht zu den von Frankreich beanstandeten dramatischen und weitgehenden Folgen führen.
Antrag
73.
Ich bin demgemäß der Auffassung daß,
1.
die Klage abzuweisen ist;
2.
Frankreich die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind.
(
*1
)	Originalsprache: Englisch.
(
1
)	Artikel L 122-9, L 321-1, L 321-5 und L 321-14.
(
2
)	Artikel L 321-4.1 des Code du Travail.
(
3
)	Artikel L 321-4.1.
(
4
)	Urteil vom 24. November 1982 in der Rechtssache 249/81 (Slg. 1982, 4005, insbesondere 4031).
(
5
)	Urteil vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnr. 13).
(
6
)	Urteil vom 10. Dezember 1969 in den verbundenen Rechtssachen 6/69 und 11/69 (Slg. 1969, 523).
(
7
)	Slg. 1969, 553.
(
8
)	Urteil vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 203/82 (Slg. 1983, 2525).
(
9
)	Urteil vom 23. Februar 1961 in der Rechtssache 30/59 (Slg. 1961, 1, 43).
(
10
)	Urteil vom 17. März 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 (Slg. 1993, I-887, Nr. 44 der Schlußanträge).
(
11
)	Vgl. Urteil vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87 (Belgien/Kommission, Slg. 1990, I-959, Randnr. 43), in dem auf das Urteil vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79 (Philip Morris/Kommission, Slg. 1980, 2671) und auf das Urteil vom 11. November 1987 in der Rechtssache 259/85 (Frankreich/Kommission, Slg. 1987, 4393) verwiesen wird.
(
12
)	Zitiert in Fußnote 9.
(
13
)	Urteil vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache 102/87 (Frankreich/Kommission, Slg. 1988, 4067, Randnr. 22 der Schlußanträge).
(
14
)	Urteil vom 22. März 1977 in der Rechtssache 78/76 (Steinike und Weinlig, Slg. 1977, 595).
(
15
)	Urteil vom 14. November 1984 in der Rechtssache 323/82 (Intermills/Kommission, Slg. 1984, 3809).
(
16
)	Urteil Italien/Kommission, zitiert in Fußnote 5, Randnr. 13.
(
17
)	Stccnkolcnmijncn/Hohc Behörde, zitiert in Fußnote 9.
(
18
)	Vgl. z. B. das Urteil vom 20. März 1984 in der Rechtssache 84/82 (Deutschland/Kommission, Sie. 1984, 1451), Schlußanträge des Gcncralanwalts Slynn, Slg. 1984, 1503, und das Urteil vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 234/84 (Belgien/Kommission, Slg. 1986, 2263, Randnr. 16).
(
19
)	Entscheidung (91/1/EWG) der Kommission vom 20. Dezember 1989 über Beihilfen der Zcntralrcgicrung und einiger autonomer Regierungen Spaniens für Magefesa, Hersteller von Haushaltsartikeln aus rostfreiem Stahl und kleinen Elektrogeräten (Abl. 1991, L 5, S. 8).
(
20
)	Vgl. rV(v) der Entscheidung.
(
21
)	Entscheidung (93/193/EWG) der Kommission vom 23. Dezember 1992 über die Beihilfen zur Niederlassung von Industrieunternehmen in Modane (Savoyen) unter Berücksichtigung der Artikel 92 und 94 EWG-Vertrag (ABl. 1993, L 85, S. 22).
(
22
)	Vgl. Abschnitt IV Absatz 1 sowie Artikel 1 Absatz 1 der Entscheidung.