62013CP0001
STÄLLNINGSTAGANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 13 maj 2014 (
1
)
Yttrande 1/13
Begäran om yttrande från Europeiska kommissionen
”Begäran om yttrande enligt artikel 218.11 FEUF — Upptagande till sakprövning — Begreppet ’planerat avtal’ — Internationella avtal på området för civilrättsligt samarbete — Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn — Exklusiv eller delad befogenhet för Europeiska unionen att godta en tredjestats anslutning till konventionen — Ingående av ett internationellt avtal som kan påverka gemensamma regler i unionsrätten eller förändra räckvidden för dessa i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF — Område som redan i stor utsträckning regleras av unionsrätten — Risk för inverkan på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsrätten och funktionssättet hos det system som inrättats genom densamma — Samspel med förordning (EG) nr 2201/2003”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Bakgrunden till begäran om yttrande
III – Förfarandet vid domstolen
IV – Huruvida begäran kan tas upp till sakprövning
A – Bestämningen av de instrument som avses i begäran om yttrande
B – Parterna till de aktuella internationella avtalen
C – Läget i beslutsförfarandet för de aktuella internationella avtalen
V – Prövning i sak
A – Inledande synpunkter
B – Kriterierna för avgränsning av unionens exklusiva externa befogenhet enligt rättspraxis före EUF-fördraget
C – Bibehållen relevans för principerna i rättspraxis efter FEUF:s ikraftträdande
D – Tillämpningen av kriterierna om påverkan på gemensamma regler i förevarande fall
1. Särdragen i de aktuella internationella avtalen
2. Förekomsten av gemensamma regler på det område som omfattas av de internationella avtalen
3. Risken för att de aktuella internationella avtalen påverkar de gemensamma reglerna
VI – Förslag
I – Inledning
1.
Detta ställningstagande avser en begäran om yttrande som Europeiska kommissionen har framställt till domstolen i enlighet med artikel 218.11 FEUF. (
2
) Domstolen har att pröva huruvida godkännandet av en tredjestats anslutning till konventionen i Haag av den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (nedan kallad 1980 års Haagkonvention) (
3
) omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet. Frågan infinner sig i synnerhet mot bakgrund av Lissabonfördragets ändringar av befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, och domstolen har således anmodats att bringa klarhet i detta hänseende.
2.
Först och främst ska det förtydligas att var och en av unionens medlemsstater är part i 1980 års Haagkonvention, men inte unionen som sådan. Konventionen medger nämligen inte att internationella organisationer ansluter sig. Kommissionen anser emellertid att det är unionens exklusiva externa befogenhet att godta en tredjestats anslutning till konventionen enligt vad som föreskrivs i artikel 38 i konventionen och att medlemsstaterna därmed ska göra detta samtidigt, i unionens intresse, och inte enskilt i eget namn. De förslag till rådets beslut som kommissionen lade fram i detta hänseende avvisades av en stor majoritet av medlemsstaterna, vilka angav att flertalet medlemsstater redan hade godtagit anslutningen av åtminstone en av dessa tredjestater.
3.
För att motivera sin hållning, som har bestridits av Europeiska unionens råd och nästan alla medlemsstater som har yttrat sig, (
4
) har kommissionen, med stöd av Europaparlamentet, gjort gällande att det rör sig om ingåendet av ett internationellt avtal som kan påverka gemensamma regler i unionsrätten eller ändra räckvidden för dessa, i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF.
4.
Det finns en risk för konkurrens eller till och med konflikt med rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 (
5
) (nedan kallad Bryssel IIa-förordningen). Förordningens materiella tillämpningsområde sammanfaller nämligen till viss del med tillämpningsområdet för 1980 års Haagkonvention. Även den förordningen innehåller bestämmelser om gränsöverskridande bortförande av barn, varav några hänvisar till nämnda konvention. I det hänseendet infinner sig frågan huruvida kriterier som domstolen formulerade i sin praxis innan EUF-fördraget trädde i kraft avseende bedömning av risken att gemensamma regler påverkas av ett internationellt avtal fortfarande är relevanta.
5.
Innan domstolen kan avgöra huruvida unionen har exklusiv eller delad extern befogenhet att godta en tredjestats anslutning till nämnda konvention måste den under alla omständigheter undersöka huruvida förevarande begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning, något som allvarligt kan ifrågasättas.
6.
Först och främst är det lämpligt att kontrollera huruvida de instrument som avses i begäran om yttrande verkligen utgör ”avtal” som omfattas av artikel 218.11 FEUF. Instrumenten är atypiska både till sin art och genom de fördragsslutande parterna, eftersom det rör sig om en rad förklaringar av medlemsstaterna, och inte av unionen som sådan, om godtagande av tredjestaters anslutning till nämnda konvention. Om så är fallet, ska det sedan mot bakgrund av ovannämnda faktiska omständigheter avgöras huruvida de aktuella avtalen fortfarande är ”planerade” i den mening som avses i den bestämmelsen och sålunda i vilken mån domstolen kan avge ett ändamålsenligt yttrande.
II – Bakgrunden till begäran om yttrande
7.
1980 års Haagkonvention, som trädde i kraft den 1 december 1983, syftar enligt dess artikel 1 till ”att säkerställa ett snabbt återförande av barn som olovligen har förts ut till eller kvarhållits i en fördragsslutande stat” och att ”tillförsäkra att rätten i en fördragsslutande stat till vårdnad och umgänge verksamt respekteras i andra fördragsslutande stater”.
8.
Mellan 2007 och 2011 deponerade åtta stater som inte är medlemmar i unionen sina ratificeringsinstrument till nämnda konvention. Staterna i fråga var Republiken Armenien, Republiken Albanien, Republiken Seychellerna, Konungariket Marocko, Republiken Gabon, Republiken Singapore, Furstendömet Andorra och Ryska federationen. (
6
)
9.
Alla stater som är anslutna till 1980 års Haagkonvention är i enlighet med artikel 38 första till tredje styckena (
7
) i konventionen bundna av den. Av fjärde och femte styckena i nämnda artikel 38 framgår emellertid att anslutningen av en ny stat är underordnad ett godkännandeförfarande, vilket innebär att anslutningen endast får verkan i förhållandet mellan den stat som har anslutit sig och de fördragsslutande stater som har förklarat sig godta anslutningen. (
8
)
10.
Trots att det inte är unionen utan endast medlemsstaterna som är fördragsslutande parter till 1980 års Haagkonvention, anser kommissionen ändå att frågan om internationellt bortförande av barn omfattas av unionens exklusiva externa befogenhet till följd av antagandet av Bryssel IIa-förordningen och införlivandet av nämnda konventions innehåll i den förordningen. Följaktligen antog kommissionen den 21 december 2011 åtta förslag till rådets beslut om medlemsstaternas förklaringar om godtagande, i unionens intresse, av var och en av de nämnda tredjestaternas anslutning till konventionen. (
9
)
11.
Europaparlamentet ställde sig positivt till förslagen. (
10
) I rådet däremot motsatte sig en majoritet av medlemsstaterna förslagen. De gjorde gällande att rådet inte hade någon rättslig skyldighet att anta förslagen, eftersom de inte ansåg att en förklaring om godtagande av tredjestater till 1980 års Haagkonvention omfattades av unionens exklusiva externa befogenhet och att konventionen först och främst var ett instrument för bilateralt samarbete mellan de fördragsslutande parterna. (
11
) Följaktligen antog rådet inte kommissionens förslag.
12.
De flesta medlemsstater har för övrigt redan formulerat enskilda förklaringar om godtagande av en eller flera av de aktuella anslutningarna, några av dem långt före kommissionens ovannämnda förslag. (
12
)
13.
Mot denna bakgrund ansåg kommissionen att det fanns anledning att inhämta domstolens yttrande i enlighet med artikel 218.11 FEUF. Begäran om yttrande framställdes den 21 juni 2013 och innehöll följande fråga:
”Omfattas godtagande av en tredjestats anslutning till [1980 års Haagkonvention] av unionens exklusiva befogenhet?”
III – Förfarandet vid domstolen
14.
Skriftliga yttranden har ingetts av kommissionen, Europaparlamentet och rådet samt av den tjeckiska, den tyska, den estniska, den irländska, den grekiska, den spanska, den franska, den italienska, den cypriotiska, den lettiska, den litauiska, den österrikiska, den polska, den portugisiska, den rumänska, den slovakiska, den finska och den svenska regeringen samt av Förenade kungarikets regering.
15.
Domstolen har ställt en fråga som ska besvaras skriftligen om de eventuella följderna för Konungariket Danmarks särskilda ställning. (
13
) Kommissionen, Europaparlamentet och rådet samt den tjeckiska, den danska, den spanska, den franska och den polska regeringen har besvarat frågan.
16.
Vid förhandlingen den 1 april 2014 yttrade sig företrädare för kommissionen, Europaparlamentet och rådet samt företrädare för den tjeckiska, den danska, den tyska, den grekiska, den spanska, den franska, den italienska, den lettiska, den polska, den rumänska, den finska och den svenska regeringen samt för Förenade kungarikets regering.
IV – Huruvida begäran kan tas upp till sakprövning
17.
Rådet och elva av de medlemsstater som ingett skriftliga yttranden (
14
) har ifrågasatt eller formellt bestridit att förevarande begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning. Kommissionen och Europaparlamentet har intagit den motsatta ståndpunkten. Jag för min del anser att begäran endast delvis kan tas upp till sakprövning, av de skäl som jag ska redogöra för nedan.
18.
Det framgår av artikel 218.11 FEUF att kommissionen (
15
) får inhämta domstolens yttrande om alla frågor som rör ”huruvida ett planerat [internationellt] (
16
) avtal är förenligt med fördragen”och att avtalet” [o]m domstolen finner att så inte är fallet” ”inte [kan] träda i kraft, såvida inte avtalet eller fördragen ändras”.
19.
Enligt domstolens fasta praxis, vars innebörd har skrivits in i artikel 196.2 i domstolens rättegångsregler, kan ett yttrande avse såväl frågan huruvida ett planerat avtal är förenligt med de materiella bestämmelserna i unionsrätten (
17
) som frågan, såsom i förevarande fall, huruvida förslaget ingår i unionens befogenheter. (
18
)
A – Bestämningen av de instrument som avses i begäran om yttrande
20.
Det första fråga som infinner sig är huruvida artikel 218.11 FEUF verkligen är tillämplig på sådana instrument som avses i begäran om yttrande. (
19
)
21.
Det ska framhållas att förevarande fall inte rör förhandlingen eller ingåendet, eller för den delen översynen, av 1980 års Haagkonvention som sådan. Vad som avses är enbart tillämpningen av artikel 38 i konventionen och de fördragsslutande parternas utövande av sin där föreskrivna rätt att godta eller inte godta att beröras av att nya stater ansluter sig. Kommissionens fråga avser med andra ord i sak befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, inte när det gäller att ändra den materiella räckvidden av 1980 års Haagkonvention, utan endast när det gäller att utvidga konventionens territoriella tillämpningsområde.
22.
Den tyska regeringen har bestridit att förevarande begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning och har gjort gällande att avtalsbegreppet i dess ordagranna betydelse med nödvändighet förutsätter att två sinsemellan motsvarande viljeyttringar möts. Den tyska regeringen har anfört att en anslutning av en tredjestat till 1980 års Haagkonvention och en förklaring om godtagande av anslutningen av en fördragsslutande stat inte uppfyller detta kriterium, inte ens under förutsättningen att dessa båda faktorer betraktas som en odelbar helhet, (
20
) eftersom sådana handlingar inte ingår i ett ömsesidigt avtalsförhållande. (
21
)
23.
Jag anser inte att detta rent teoretiska argument ska beaktas. Det framgår nämligen av domstolens praxis att domstolen alltid har valt ett brett och icke-formalistiskt synsätt när det gäller vilken typ av internationella avtal som kan föranleda ett yttrandeförfarande. (
22
)
24.
I enlighet med artikel 15 a i Wienkonventionen om traktaträtt (
23
) (nedan kallad Wienkonventionen) kan en stats samtycke till att vara bunden av en traktat uttryckas genom anslutning när traktaten föreskriver detta. Så är fallet enligt 1980 års Haagkonvention.
25.
Mycket riktigt inrättas genom artikel 38 i 1980 års Haagkonvention ett system för utbyte av samtycken som får verkan enbart mellan parterna, eftersom en anslutning till konventionen enligt denna artikel endast får verkan i förhållandet mellan den stat som anslutit sig och de fördragsslutande stater som har förklarat sig godta anslutningen. Detta förenklade system skiljer sig från de traditionella formerna för anslutning till en multilateral konvention. Det är emellertid förenligt med föreskrifterna i Wienkonventionen, i synnerhet dess artikel 11. (
24
)
26.
Det speciella med 1980 års Haagkonvention är således att en anslutning inte är multilateral, i och med att anslutningen ska godkännas av var och en av de redan anslutna staterna och att verkan av ett sådant eventuellt godtagande begränsas till förhållandet mellan de två berörda staterna. Konkret resulterar detta förenklade förfarande för ingående av nya anslutningsavtal i ett knippe bilaterala folkrättsliga förbindelser vilkas innehåll är innehållet i 1980 års Haagkonvention. (
25
) Ändamålet med denna mekanism är att de fördragsslutande parterna ska ha rätt att avgöra i förhållande till vilka stater de godtar att vara bundna av konventionen, vilket är identiskt med den valmöjlighet de hade då de ursprungligen ingick konventionen.
27.
Denna speciella mekanism, som är helt i överensstämmelse med den princip om avtalsfrihet som styr traktaträtten, förändrar emellertid inte det faktum att anslutningsakten och förklaringen om godtagande av anslutningen innebär att det inrättas ett ömsesidigt avtalsförhållande mellan de båda berörda staterna. Avtalsförhållandet som sådant kan därmed anses utgöra ett verkligt internationellt ”avtal” i den mening som avses i artikel 218.11 FEUF, och det är i det hänseendet inte ändamålsenligt att fråga sig huruvida denna förklaring är självständig eller ska anses vara underordnad 1980 års Haagkonvention.
28.
Mot bakgrund av både ändamålet för och beskaffenheten hos de instrument som är föremål för begäran om yttrande, kan den aktuella frågan följaktligen hänföras till det område som omfattas av artikel 218.11 FEUF.
B – Parterna till de aktuella internationella avtalen
29.
Mot bakgrund av förhandlingen i förevarande fall, ska för det andra undersökas huruvida de berörda avtalen, det vill säga förklaringarna genom vilka medlemsstaterna godtar anslutningen av tredjestater till 1980 års Haagkonvention, verkligen kan anses omfattas av artikel 218.11 FEUF, trots att unionen som sådan inte är part till konventionen.
30.
Bestämmelsens lydelse är inte uttrycklig när det gäller vilka parter till internationella avtal som kan föranleda ett yttrande. I motsats till vad som anges i artikel 218.1 framgår inte av artikel 218.11 huruvida det ska röra sig om avtal ”mellan unionen och tredjeländer”. (
26
)
31.
Däremot framgår klart och tydligt av domstolens praxis, i synnerhet domstolens yttrande 2/91, att det när det gäller huruvida en begäran om yttrande kan tas upp till prövning saknar betydelse om det är medlemsstaterna som agerar solidariskt i unionens intresse eller om det är unionen som sådan som medverkar i det aktuella instrumentet, eftersom unionen kan utöva sin externa befogenhet genom ombud. (
27
) Denna rättspraxis förefaller mig i högsta grad relevant i förevarande fall.
32.
Här är det ostridigt att unionen som sådan inte kan tillträda 1980 års Haagkonvention. Konventionen innehåller inte någon artikel som möjliggör att en sådan regional organisation för ekonomisk integration som unionen tillträder konventionen, (
28
) även om unionen numera är medlem i Haagkonferensen för internationell privaträtt (nedan kallad Haagkonferensen). (
29
)
33.
Därmed är det endast unionens medlemsstater, som är fördragsslutande parter till nämnda konvention, som har befogenhet att formellt godta att en ny stat ansluter sig enligt artikel 38 fjärde stycket i konventionen. De skulle emellertid även kunna godta en anslutning i unionens intresse, om unionen tog initiativet till att uppmana och bemyndiga samtliga medlemsstater att göra det. Ett sådant mandat skulle återspegla unionens vilja att utöva sin externa befogenhet genom medlemsstaterna då unionen som sådan inte kan agera. (
30
)
34.
I begäran om yttrande har kommissionen gjort gällande att för att medlemsstaterna ska kunna godta en tredjestats anslutning till 1980 års Haagkonvention krävs ”ett föregående beslut av rådet om bemyndigande, … vilket från rättslig synpunkt är nödvändigt då ett avtal omfattas av unionens exklusiva befogenhet”. Dessutom förordade kommissionen i vart och ett av ovan nämnda förslag till beslut (
31
) att medlemsstaterna ”samtidigt ... inom en tidsram som fastställs i rådets beslut””i Europeiska unionens intresse” skulle förklara sitt godtagande enligt ”artikel 218 jämförd med artikel 81.3 [FEUF]”. (
32
)
35.
Om domstolen finner att unionen faktiskt har exklusiv befogenhet på området för de planerade avtalen blir det nödvändigt att använda sig av ett sådant bemyndigande till medlemsstaterna, eftersom sådana avtal enligt unionsrättens särskilda bestämmelser normalt ska ingås exklusivt av unionen. (
33
)
36.
I detta hänseende vill jag understryka att det finns tre fall där medlemsstaterna kan agera inom ramen för unionens exklusiva externa befogenhet utan att det formellt rör sig om ett sådant avtal ”mellan unionen och tredjeländer” som avses i artikel 218.1 FEUF. (
34
) I det första fallet agerar medlemsstaterna solidariskt i unionens intresse. (
35
) Det andra fallet är när en medlemsstat ingår ett internationellt avtal för egen del men i unionens intresse. (
36
) Det tredje fallet är när en medlemsstat agerar för egen del men på ett sådant sätt att det är förenligt med unionens intresse. (
37
)
37.
I och med att det aktuella ämnet tillhör unionens exklusiva befogenhetsområde, måste unionen i alla tre fall ge medlemsstaterna ett bemyndigande enligt artikel 2.1 FEUF, vilket kan utformas på olika sätt och omfattas av vissa villkor. (
38
) Av ovan angiven rättspraxis (
39
) följer att förfarandet för yttrande enligt artikel 218.11 FEUF är tillämpligt åtminstone i det första fallet.
38.
Jag vill klargöra att ett internationellt avtal som ingås i unionens intresse efter rådets uttryckliga bemyndigande (
40
) inte får någon rättslig verkan i förhållandet mellan unionen och de berörda tredjestaterna. (
41
) Enligt internationell rätt är det endast medlemsstaterna som påverkas i förhållandet till tredjestaterna och inte unionen som sådan. (
42
) I ett sådant fall erbjuder unionen för sin del inga garantier eller internationella åtaganden. (
43
) Dessutom säger det sig självt att tredjestaterna inte blir bundna genom rådets beslut.
39.
Av detta följer enligt min mening att domstolens praxis när det gäller huruvida en begäran om yttrande kan tas upp till prövning inte är tillämplig med avseende på unionens vilja att binda sig genom det aktuella internationella avtalet eller med avseende på tidpunkten för dess slutgiltiga samtycke. (
44
) Den enda effekten av det kommande yttrandet kommer att röra de rättigheter och skyldigheter som följer av unionsrätten såväl för institutionerna som för medlemsstaterna, och yttrandet kommer att vara begränsat till frågan huruvida det är unionen eller medlemsstaterna som har befogenhet att agera.
40.
Trots detta särskilda sammanhang finns det, enligt vad som följer av yttrande 2/91, (
45
) ingenting som hindrar att ett förfarande för yttrande såsom i förevarande fall avser frågan om befogenhetsfördelningen när det gäller ett utkast till ett internationellt avtal till vilket unionen formellt inte är part men vilket ingås genom medlemsstaterna efter ett bemyndigande att agera solidariskt och i unionens intresse. (
46
)
41.
Jag anser emellertid att ett tredje bedömningskriterium, avseende tidsaspekten, kan nyansera frågan huruvida begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning.
C – Läget i beslutsförfarandet för de aktuella internationella avtalen
42.
Det ska understrykas att domstolens yttrande ska inhämtas i förväg, innan de aktuella avtalen har ingåtts. Detta följer av ordalydelsen i artikel 218.11 FEUF (
47
) i vilken det anges två gånger att avtalet ska vara ”planerat”, (
48
) inte genomfört.
43.
Domstolen framhöll redan i sitt allra första yttrande att förfarandet för yttranden ”har till syfte att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att talan väcks om huruvida internationella avtal som är bindande för gemenskapen [numera unionen] är förenliga med fördraget”. (
49
)
44.
Förfarandet syftar även till att i första hand förhindra att unionens ansvar ska ifrågasättas, för det fall att det berörda internationella avtalets rättsenlighet bestrids efter det att avtalet har ingåtts, (
50
) eftersom detta skulle kunna medföra skada för alla berörda parter, inbegripet tredjestaterna. (
51
) I sådana fall som det förevarande, när unionen som sådan inte kan ingå avtalet, (
52
) utgör förfarandet för yttrande på motsvarande sätt en möjlighet att förhindra rättsliga ”komplikationer” till följd av att medlemsstaterna ingår avtalsåtaganden utan erforderligt bemyndigande, då de enligt unionsrätten inte längre har erforderlig lagstiftningsbefogenhet för att genomföra sådana åtaganden.
45.
I förevarande fall är denna förebyggande funktion inte längre relevant och följaktligen saknas föremål för begäran om yttrande när begäran avser ett internationellt avtal som inte längre är ett utkast utan tvärtom redan binder de fördragsslutande staterna. (
53
) Det är mot bakgrund av denna funktionella syn på begreppet ”planerat avtal” som resonemanget ska föras i förevarande fall.
46.
I förevarande fall är det ostridigt att majoriteten av medlemsstaterna enskilt och för egen räkning redan har godtagit anslutningen av en, flera eller samtliga åtta tredjestater som har anslutit sig till 1980 års Haagkonvention och som avses i begäran om yttrande. Den 21 juni 2013, då begäran om yttrande framställdes, var det av 28 medlemsstater endast Republiken Österrike, Republiken Portugal, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Konungariket Danmark som inte hade godtagit någon av de aktuella anslutningarna. Emellertid har den sistnämnda medlemsstaten en särskild ställning när det gäller civilrättsligt samarbete inom unionen. (
54
) Av de övriga 24 medlemsstaterna hade minst ett av de avtal med tredjestater som avses i förevarande begäran om yttrande redan ingåtts i och med att de medlemsstaterna hade godtagit de sistnämndas anslutning till nämnda konvention.
47.
När det gäller de förklaringar om godtagande som således deponerats av de sistnämnda medlemsstaterna, ska det medges att inte någon av dem kan anses ha varit ”planerad” då begäran om yttrande framställdes till domstolen, trots att det uttryckligen föreskrivs i artikel 218.11 FEUF. Detta konstaterande förhindrar i sig att domstolen yttrar sig på den grunden. I enlighet med domstolens ovan angivna praxis anser jag att förevarande förfarande för yttrande har förlorat såväl sitt föremål som sin ändamålsenliga verkan i den mån det avser en rad förklaringar om godtagande av anslutningar som redan har verkan med avseende på internationell rätt, och att begäran om yttrande således inte kan tas upp till sakprövning med avseende på de förklaringarna.
48.
Däremot kan begäran enligt min mening prövas i sak i den mån den avser unionens befogenhet att uttala sig om de aktuella förklaringar om godtagande som ännu inte hade deponerats av andra medlemsstater än Konungariket Danmark då begäran om yttrande framställdes. (
55
) Då var de aktuella bilaterala avtalen fortfarande potentiella utkast och således just ”planerade” i den mening som avses i artikel 218.11 FEUF.
49.
Såsom kommissionens företrädare medgav vid förhandlingen kommer förevarande förfarande, oavsett vilken ställning domstolen intar i sak, inte att leda till någon förändring av internationell rätt. Domstolens svar på begäran om yttrande kommer nämligen inte att påverka de åtaganden som ingicks när anslutningarna godtogs. På sin höjd kan yttrandet påvisa en eventuell underlåtenhet som de 24 ovan angivna medlemsstaterna kan ha gjort sig skyldiga till med avseende på unionsrätten.
50.
Jag anser, i likhet med den tjeckiska, den grekiska, den franska, den polska och den finska regeringen samt rådet, att den begäran om yttrande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF inte utgör lämplig rättslig väg om kommissionen med sin talan vid domstolen verkligen önskade få ett slut på flera medlemsstaters praxis att var och en för sig godta tredjestaters anslutning till 1980 års Haagkonvention, vilket tycks ha varit fallet. (
56
)I sin egenskap av fördragens väktare hade kommissionen på motsvarande sätt som i de mål som gav upphov till de så kallade open skies-domarna (
57
), kunnat väcka talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF (
58
) mot de medlemsstater som utvecklat denna praxis, till den del den utgör ett intrång i befogenheter som är förbehållna unionen. (
59
) Den typen av förfarande förutsätter nämligen att principer som saknas vid yttrandeförfarandet iakttas. (
60
)
51.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående skäl föreslår jag att domstolen ska förklara att förevarande begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning endast avseende den del som rör de förklaringar om godtagande av de aktuella tredjestaternas anslutning till 1980 års Haagkonvention som ännu inte hade deponerats av medlemsstaterna, (
61
) med undantag av Konungariket Danmarks särskilda fall, då begäran om yttrande ingavs. I övrigt, när det gäller de förklaringar om godtagande som redan hade deponerats vid denna tidpunkt, anser jag att begäran om yttrande inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den i det hänseendet inte avser ett ”planerat” avtal i den mening som avses i artikel 218.11 FEUF utan ett avtal som redan har ingåtts.
V – Prövning i sak
A – Inledande synpunkter
52.
Inledningsvis är det lämpligt att erinra om ändamålet med yttrandeförfarandet enligt artikel 218.11 FEUF, vilket, utöver att förebygga normkonflikter, (
62
) är att beskriva omfattningen av unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter på det område som är föremål för det aktuella internationella avtalet, vilken enbart ska bestämmas i förhållande till unionsrättens regler. Ändamålet är inte att avgöra huruvida unionen har befogenhet, enligt artiklarna 216 FEUF och 217 FEUF, (
63
)att ingå åtaganden i de förbindelser som följer av avtalet. (
64
)
53.
Det är för övrigt ostridigt att ”gemenskapen [numera unionen] [s]edan Amsterdamfördragets ikraftträdande [i enlighet med avdelning IV i EG‑fördraget] har … haft behörighet att anta regler om samarbete i civilrättsliga frågor med gränsöverskridande följder i den omfattning som krävs för att den inre marknaden skall fungera. Gemenskapen [därefter unionen] har utövat sina befogenheter genom att anta ett antal rättsakter, varav många, helt eller delvis, sammanfaller med Haagkonferensens arbetsområden.” (
65
)
54.
En sådan överlappning finns bland annat mellan bestämmelserna i 1980 års Haagkonvention och bestämmelserna i Bryssel IIa-förordningen på det känsliga området för internationellt bortförande av barn. Frågan i förevarande begäran om yttrande, huruvida unionen har exklusiv befogenhet när det gäller att godta en tredjestats anslutning till nämnda konvention, ställs sålunda med särskild skärpa.
55.
Samtliga institutioner och en betydande majoritet av de regeringar som har yttrat sig (
66
) anser samstämmigt att unionen verkligen har befogenhet att ingå ett sådant internationellt avtal. Jag anser likaledes att principen om denna externa befogenhet ska anses fastställd i förevarande fall och erinrar om att en sådan befogenhet antingen kan följa av en uttrycklig bestämmelse i fördragen eller underförstått framgå av andra bestämmelser i fördragen eller i unionens sekundärrätt, när ett föregående antagande av gemensamma bestämmelser såsom i förevarande fall får denna nödvändiga effekt. (
67
) När det gäller det civilrättsliga samarbetet föreskrivs visserligen inte uttryckligen i artikel 81 FEUF, i synnerhet punkt 3 om familjerätten, att unionen har befogenhet att ingå internationella avtal på området, men detta följer indirekt av andra bestämmelser i unionsrätten. (
68
)
56.
Institutionerna och regeringarna är betydligt mindre samstämmiga när det gäller arten av denna externa befogenhet, det vill säga huruvida unionen får utöva befogenheten exklusivt eller om medlemsstaterna tvärtom bibehåller en konkurrerande befogenhet på området. (
69
) Den italienska regeringen, kommissionen och Europaparlamentet anser att villkoren för att fastställa unionens exklusiva befogenhet är uppfyllda i sammanhanget, men rådet och de övriga regeringar som har yttrat sig i saken har gjort gällande att befogenheten är delad. (
70
) Jag för min del ansluter mig till den första ståndpunkten, av skäl som jag ska redogöra för nedan.
57.
Om domstolen verkligen finner att unionen har en exklusiv extern befogenhet vill jag emellertid precisera att detta inte får någon inverkan på rådets utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida rådet ska använda sig av denna befogenhet för att ingå de aktuella internationella avtalen. Avtalen ska i sådant fall ingås genom de medlemsstater som är fördragsslutande parter till 1980 års Haagkonvention, eftersom det är fastställt att unionen själv inte har befogenhet att göra det. (
71
) För övrigt kommer domstolens beslut inte heller att påverka frågan huruvida medlemsstaterna, således bemyndigade av unionen för att godta de aktuella tredjestaternas anslutning, blir skyldiga att utföra detta eller eventuellt förbjuds att göra det i händelse av att unionen skulle välja att neka en anslutning. De frågorna kan nämligen inte besvaras inom ramen för ett yttrandeförfarande.
B – Kriterierna för avgränsning av unionens exklusiva externa befogenhet enligt rättspraxis före EUF-fördraget
58.
Innan Lissabonfördraget trädde i kraft hade domstolen fastställt tillämpliga principer för att bestämma huruvida gemenskapen har exklusiv befogenhet att ingå avtal med internationell räckvidd, i synnerhet i dom kommissionen/rådet, kallad AETR, (
72
) enligt vad som klart redogörs för i ovan nämnda beslut 2006/719. (
73
) I beslutet anges följande: ”Även om det inte förekommer någon direkt hänvisning till extern behörighet i EG‑fördraget, visar praxis från [domstolen] att de bestämmelser i EG‑fördraget som avses ovan inte bara utgör den rättsliga grunden för gemenskapsintern lagstiftning utan också för de internationella avtal som gemenskapens ingår.[ (
74
)] Gemenskapen kan ingå internationella avtal när den interna behörigheten redan har utnyttjats för att fatta beslut om att införa en gemensam politik enligt ovan, eller om det internationella avtalet är nödvändigt för att uppnå något av Europeiska gemenskapens mål.[ (
75
)] Gemenskapens externa behörighet är exklusiv i den utsträckning som ett internationellt avtal påverkar interna gemenskapsregler eller ändrar deras tillämpningsområde.[ (
76
)] När detta är fallet är det inte medlemsstaterna utan gemenskapen som skall ingå externa åtaganden med tredjeländer eller internationella organisationer. Ett internationellt avtal kan helt eller endast i viss utsträckning omfattas av gemenskapsbehörigheten.”
59.
Med andra ord kunde gemenskapen i enlighet med angiven rättspraxis underförstått tilldelas en exklusiv extern befogenhet när det fanns risk att det planerade internationella avtalet kunde få negativ effekt på gemensamma regler till följd av gemenskapens tidigare användning av sin interna befogenhet. Av denna princip följer att det finns en symmetri mellan de båda befogenhetstyperna. (
77
)
60.
Kriteriet avseende användningen av gemensamma regler har definierats i domstolens senare praxis som har utvecklats i tre huvudsakliga steg, (
78
) varav det senaste utgjordes av yttrande 1/03. (
79
) Domstolen angav först och främst att de tre fall (
80
) som räknades upp i yttrande 1/94 och domarna i de ovannämnda open skies-målen endast var ”exempel som formulerats utifrån de särskilda fall som domstolen [hade] haft att pröva”. (
81
) Senare angav domstolen att den ”i mycket mer allmänna ordalag fastställt att gemenskapen har exklusiv behörighet, bland annat när ett avtal som ingåtts av en medlemsstat är oförenligt med kravet på en enhetlig gemensam marknad och en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten[ (
82
)] eller när de befintliga gemenskapsrättsakterna är av en sådan beskaffenhet att alla avtal på området med nödvändighet inverkar på gemenskapsbestämmelserna i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet AETR ... .” (
83
) Domstolen angav även att ”[det emellertid inte är] nödvändigt att det föreligger en total överensstämmelse mellan det område som omfattas av det internationella avtalet och det som omfattas av gemenskapsrätten” för att gemenskapens ska ha exklusiv befogenhet med den sistnämnda rättsliga grunden, (
84
) och inte heller att det finns någon motstridighet i sak mellan åtaganden till följd av ett sådant avtal och de gemensamma reglerna. (
85
)
61.
Såsom generaladvokaten Bot påpekade (
86
) föreföll domstolen i yttrande 1/03 ”efter en genomgång av sin praxis ha återgått till en öppnare tolkning av begreppet inverkan på de gemensamma bestämmelserna” och den ”angav dessutom vilken metod som skulle användas för att bedöma huruvida det kriterium som kommer till uttryck i formuleringen ett område som redan i stor utsträckning regleras av gemenskapsbestämmelser[ (
87
)] är uppfyllt. Domstolen angav i detta hänseende att vid bedömningen ska”inte bara räckvidden av reglerna i fråga beaktas utan även deras beskaffenhet och innehåll”samt att hänsyn ska tas” till inte bara nu gällande gemenskapsrätt på området utan även till gemenskapsrättens möjliga utveckling, när denna kan förutses vid bedömningen”. (
88
) Domstolen påpekade även att ”det för att bevara gemenskapsrättens fulla verkan [var] nödvändigt att säkerställa en enhetlig och koherent tillämpning av gemenskapsbestämmelserna och se till att det system som inrättas genom dem fungerar väl.” (
89
)
62.
I samma yttrande påpekade domstolen att ”gemenskapen inte har annat än tilldelade befogenheter och att en eventuell behörighet som, till yttermera visso, inte uttryckligen framgår av fördraget och som är exklusiv måste grundas på en konkret bedömning av förhållandet mellan det tilltänkta avtalet och gällande gemenskapsrätt, av vilken det framgår att ingåendet av ett sådant avtal kan inverka på gemenskapsbestämmelserna”. (
90
)
63.
Av skäl som jag redogör för nedan, anser jag att såväl kriterierna för avgränsning av unionens exklusiva externa befogenhet som de av domstolen utarbetade metoderna för tillämpningen av dessa kriterier fortfarande är relevanta för att besvara den fråga som ställts i begäran om yttrande, även om frågan ska ses mot bakgrund av EUF-fördraget i stället för EG‑fördraget.
C – Bibehållen relevans för principerna i rättspraxis efter FEUF:s ikraftträdande
64.
Enligt artikel 3.2 FEUF har unionen numera, utöver sin exklusiva befogenhet på de avgränsade områden som räknas upp i artikel 3.1 FEUF, (
91
) också ”exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”. (Min kursivering).
65.
Först och främst ska påpekas att befogenhetens exklusivitet genom denna skrivning i dess allmänna ordalydelse, är beroende endast av innehållet i avtalet och att någon åtskillnad beroende på de fördragsslutande parterna inte görs. (
92
) Av detta följer att avtalet kan ingås med tredjestater både av unionen själv och indirekt genom medlemsstaterna, såsom är avsikten i förevarande fall.
66.
Alla parter som har yttrat sig till domstolen i förevarande fall anser samstämmigt, och mycket riktigt enligt min mening, att domstolen ska avgöra huruvida unionens befogenhet är exklusiv med avseende på artikel 3.2 FEUF och att endast det sista av de tre alternativ som föreskrivs i denna bestämmelse är relevant i förevarande fall. Det är nämligen ostridigt att ingåendet av de aktuella internationella avtalen inte omfattas av någon uttrycklig exklusiv befogenhet enligt unionsrätten och att det inte heller är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin interna befogenhet på det område som berörs av avtalen. Arten av unionens externa befogenhet beror således i detta fall uteslutande på huruvida ett godtagande av en tredjestats anslutning till 1980 års Haagkonvention kan påverka gemensamma regler eller förändra räckvidden för dessa i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF.
67.
Parterna har olika syn på hur den sista delen av denna bestämmelse ska tolkas, särskilt när det område som omfattas av det planerade avtalet, såsom tycks vara fallet i förevarande fall, åtminstone till en del omfattas av relevanta gemensamma regler. Enligt kommissionen, Europaparlamentet och den italienska regeringen kan unionen ha en exklusiv extern befogenhet dels till följd av att området för 1980 års Haagkonvention i stor utsträckning sammanfaller med unionens regler, i och med att konventionen innehåller bestämmelser som motsvarar och är nära kopplade till bestämmelserna i Bryssel IIa-förordningen, och dels till följd av att det genom den förordningen har inrättats ett enhetligt gemensamt system som bygger på konventionens mekanism. Rådet och de andra regeringar som har yttrat sig i förevarande fall bestrider däremot dessa påståenden och förespråkar en striktare tolkning enligt vilken unionen sedan artikel 3.2 FEUF trädde i kraft inte kan ha en exklusiv befogenhet under sådana omständigheter.
68.
Avgörande för att lösa denna fråga är huruvida kriterierna i tidigare rättspraxis för att beskriva en påverkan på gemensamma regler fortfarande är relevanta, eller till och med avgörande, trots ändringarna genom Lissabonfördraget. Framför allt infinner sig frågan om kriteriet i yttrande 2/91, (
93
) nämligen att det berörda området ska utgöra ”ett område som redan i stor utsträckning regleras av [unionsbestämmelser]”, och det kompletterande kriteriet i yttrande 1/03, (
94
) avseende risken för inverkan på ”en enhetlig och koherent tillämpning av [unions]bestämmelserna och se till att det system som inrättas genom dem fungerar väl”, är relevanta.
69.
Jag anser i likhet med generaladvokaterna Kokott (
95
) och Sharpston (
96
) att kriterierna i rättspraxis avseende unionens exklusiva externa befogenhet måste fortleva i den nya normkontexten enligt artikel 3.2 FEUF, eftersom den bestämmelsen kan anses utgöra en kodifiering av nämnda kriterier. (
97
) Visserligen innehåller artikel 3.2 FEUF inte exakt samma formuleringar som ovan för att förklara vad som avses med påverkan i nämnda punkt, (
98
) men jag anser det uppenbart att denna rättspraxis beaktades av upphovsmännen till EUF-fördraget och att de bedömningskriterier som domstolen formulerat alltjämt är giltiga, mot bakgrund av såväl den historiska kontexten som den normativa kontext i vilken bestämmelsen ingår.
70.
En analys av bakgrunden till EUF-fördraget visar nämligen att det var upphovsmännens avsikt att beakta rättspraxis på området och inte att frångå den såsom rådet, emellertid utan att anföra något till stöd för sitt argument, har gjort gällande. (
99
) I och med att EUF-fördraget i betydande utsträckning inspirerades av det förkastade utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, är det intressant att notera att medlemmarna i konventet om Europeiska unionens framtid uppmanades att för ett framtida fördrag formulera bestämmelser om den exklusiva externa befogenheten ”i enlighet med domstolens befintliga rättspraxis” och ”uttryckligen formulera domstolens rättspraxis”. (
100
)
71.
Det extensiva synsätt som jag förespråkar motsägs inte heller av en granskning av det system som artikel 3.2 FEUF ingår i. Den tyska, den estniska, den lettiska, den österrikiska och den svenska regeringen samt Förenade kungarikets regering har åberopat protokoll (nr 25), om utövandet av delade befogenheter, vilket bilagts EU-fördraget och EUF-fördraget, (
101
) och artikel 2.2 FEUF om företräde för en delad befogenhet, till stöd för sitt motstånd mot ett bibehållande av det kriterium i rättspraxis som innebär att tillräcklig grund för unionens exklusiva befogenhet är att området ”redan i stor utsträckning regleras av gemensamma regler”. De har invänt att det följer av dessa bestämmelser att beaktandet av den omständigheten att unionen redan har utövat sin interna befogenhet endast kan omfatta de delar som regleras genom den således antagna rättsakten och inte hela det berörda området. Jag anser emellertid, i likhet med kommissionen, att vare sig nämnda protokoll (nr 25) eller artikel 2.2 FEUF, vilken är den enda artikel som åsyftas i det protokollet, (
102
) utgör något formellt hinder för att tillämpa rättspraxis från tiden före FEUF. I enlighet med vad som redan har påvisats av andra generaladvokater (
103
) avser dessa bestämmelser nämligen enbart villkoren för utövandet av den delade befogenheten och syftar på intet vis till att begränsa räckvidden för de fall av exklusiv befogenhet som föreskrivs i artikel 3.2 FEUF.
72.
I detta hänseende underströk mycket riktigt generaladvokaten Kokott att ”den exklusiva befogenheten enligt det tredje alternativet i artikel 3.2 FEUF inte i första hand är beroende av huruvida det föreligger gemensamma regler på ett visst område, utan anknyter till risken för att dessa gemensamma regler påverkas eller att räckvidden av dessa regler ändras. En sådan risk kan redan uppkomma när en internationell överenskommelse innehåller regler som har en nära anknytning till gemenskapsbestämmelser genom vilka det berörda området redan i stor utsträckning har fastställts inom unionsrätten. Sådana gemenskapsbestämmelser kan nämligen även påverkas negativt av ett internationellt avtal när gemenskapsbestämmelserna och det internationella avtalet inte reglerar exakt samma aspekter (i den mening som avses i protokoll nr 25). Under dessa omständigheter har kriteriet område som har utvecklats i rättspraxis och som redan i stor utsträckning regleras av gemenskapsbestämmelser inte förlorat sin betydelse ens efter Lissabonfördragets ikraftträdande när det gäller fastställandet av unionens exklusiva befogenhet att ingå avtal enligt det tredje alternativet i artikel 3.2 FEUF.” (
104
) (Min kursivering).
73.
Jag anser därför att den analysmodell som domstolen har utvecklat i sin tolkning av tidigare tillämpliga bestämmelser i EG‑fördraget ska finnas kvar i bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna i artikel 3.2 FEUF.
D – Tillämpningen av kriterierna om påverkan på gemensamma regler i förevarande fall
74.
För att avgöra huruvida unionen har exklusiv befogenhet att ingå de internationella avtal som är föremål för förevarande begäran om yttrande ska artikel 3.2 FEUF tolkas och tillämpas mot bakgrund av de principer i rättspraxis som erinrats om ovan. (
105
) Det innebär att domstolen ska pröva dels huruvida det finns gemensamma regler på det område som omfattas av avtalen, dels i vilken mån ingåendet av avtalen kan påverka de gemensamma reglernas innebörd och/eller räckvidd. I förevarande fall finns det anledning att i det avseendet först göra vissa förtydliganden när det gäller de planerade internationella avtalen.
1. Särdragen i de aktuella internationella avtalen
75.
Med beaktande av yttrandena till domstolen infinner sig frågan huruvida risken att de aktuella internationella avtalen påverkar unionsbestämmelser, i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF, ska bedömas i förhållande till 1980 års Haagkonvention, förklaringarna om godtagande av tredjestats anslutning till konventionen eller dessa båda instrument tillsammans.
76.
Enligt min mening är det uteslutet att föra resonemanget enbart med avseende på 1980 års Haagkonvention, eftersom ändamålet med förevarande begäran om yttrande är att domstolen ska uttala sig om internationella avtal som medför, inte en ändring av den textens innehåll, utan en utvidgning av dess tillämpningsområde mellan medlemsstaterna i unionen och tredjestater. Omvänt kan de förklaringar om godtagande av nya anslutande stater som är aktuella i förevarande fall inte anses vara självständiga, eftersom syftet med de handlingarna är att de ska påverka en bestämmelse i konventionen, närmare bestämt artikel 38 i denna. (
106
) Det är uppenbart att hänsyn måste tas till att nämnda handlingar kompletterar konventionen och att prövningen av deras verkan blir meningslös om hänsyn inte tas till den text som ger dem deras existensberättigande och med hjälp av vilken de får sin materiella verkan.
77.
Den nära anknytningen mellan dessa båda typer av instrument får med nödvändighet återverkningar på bedömningen av huruvida unionen har en exklusiv eller delad befogenhet. Bedömningen kan endast avse de båda typerna av instrument tillsammans, så att en eventuell negativ inverkan på reglerna i unionsrätten av bestämmelserna i 1980 års Haagkonvention beaktas samtidigt som en eventuell negativ inverkan av bestämmelserna i förklaringarna om godtagande som kan inverka på nämnda regler.
78.
Däremot har det ingen betydelse vid denna bedömning att endast vissa delar i de planerade internationella avtalen konkurrerar med, eller till och med strider mot, reglerna i unionsrätten. Generaladvokaten Sharpston har nämligen framhållit att ”[a]nvändningen av orden ’i den mån’ [i artikel 3.2 FEUF] klargör att delar av ett internationellt avtal kan omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet på denna grund, medan befogenheten fortfarande kan vara delad med avseende på andra delar.” (
107
) Denna inställning styrks såväl genom ny gällande lagstiftning (
108
) som genom domstolens praxis före FEUF, av vilken det framgår att en exklusiv befogenhet kan ha förvärvats av unionen även om de områden som omfattas av gemensamma regler respektive det berörda internationella avtalet inte sammanfaller helt och hållet (
109
) och att det snarare är lämpligt att jämföra dessa regler med de väsentliga målen för det internationella avtalet. (
110
)
2. Förekomsten av gemensamma regler på det område som omfattas av de internationella avtalen
79.
För att avgöra huruvida de planerade internationella avtalen berör ”ett område som redan i stor utsträckning regleras av gemensamma regler” är det i enlighet med ovan angivna kriterier i rättspraxis (
111
) lämpligt att beakta såväl de relevanta gemensamma reglernas räckvidd som till deras beskaffenhet och innehåll och att inte endast ta hänsyn till nu gällande bestämmelser utan även till deras möjliga utveckling, om den kan förutses.
80.
I förevarande fall är det onekligen så att unionen på området för civila aspekter på internationella bortföranden av barn, som utgör det exakta föremålet för 1980 års Haagkonvention och godtagandena om anslutning till denna, redan har utövat sin interna befogenhet i samband med Bryssel IIa-förordningen.
81.
När det gäller de gemensamma reglernas räckvidd är det materiella tillämpningsområdet för nämnda förordning bredare än tillämpningsområdet för 1980 års Haagkonvention. Konventionen syftar till att genom ett samarbete mellan de fördragsslutande staterna ”ge barnen ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt bortförande eller kvarhållande av dem och fastställa förfaranden i syfte att säkerställa ett snabbt återförande av dem till den stat i vilken de har sitt hemvist och att säkerställa ett [effektivt] skydd för rätten till umgänge [och rätten till vårdnad].” (
112
) Bryssel IIa-förordningen reglerar i stället, mellan medlemsstaterna i unionen, ”domstols behörighet och … erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar”. (
113
) När det gäller den civilrättsliga behandlingen av gränsöverskridande bortföranden av barn har emellertid förordningen samma syften som nämnda konvention, och innehåller en rad bestämmelser som, till följd av att konventionen har inarbetats i förordningen, är likvärdiga, om än inte fullständigt identiska. (
114
)
82.
I detta hänseende ska det erinras om några av de centrala bestämmelserna i 1980 års Haagkonvention. I artikel 3 anges villkoren för när ”[e]tt bortförande eller ett kvarhållande av ett barn är att anse som olovligt”. Artiklarna 6 och 7 handlar om ”[c]entralmyndigheter” som de fördragsslutande staterna ska utse bland annat i samarbetssyfte. (
115
) I artiklarna 8–20, som handlar om ”[å]terlämnande av barn”, föreskrivs hur de centrala, judiciella och administrativa myndigheterna i de fördragsslutande staterna ska verka för att främja ett skyndsamt återlämnande av barnet, med undantag av vid exceptionella omständigheter. I artikel 16 föreskrivs, bland annat, att de judiciella myndigheterna i den stat till vilken barnet har bortförts eller i vilken barnet kvarhålls inte får besluta i sak om rätten till vårdnaden förrän det har bestämts att barnet inte ska återlämnas enligt denna konvention. I artikel 21 föreskrivs att ”[e]n ansökan om åtgärder för att ordna så eller säkerställa att rätten till umgänge verkligen kan utövas kan ges in till centralmyndigheterna i de fördragsslutande staterna på samma sätt som en ansökan om ett barns återlämnande”.
83.
Utöver en liknande definition av begreppet ”olovligt bortförande eller kvarhållande av barn” (
116
) innehåller Bryssel IIa-förordningen ett antal bestämmelser som har samma ändamål och således materiellt omfattar samma frågor som bestämmelserna i 1980 års Haagkonvention. Det rör sig i synnerhet om artikel 10 i förordningen, i vilken beskrivs en särskild behörighetsregel för medlemsstaternas domstolar vid ”fall av bortförande av barn”, (
117
) artikel 11, i vilken specificeras vilka förfaranden som ska tillämpas i syfte att utverka ett ”återlämnande av barn”, artiklarna 41 och 42, som när det gäller erkännande och verkställighet av beslut som fattats i en medlemsstat handlar om ”[v]erkställbarhet av vissa domar om umgänge och av vissa domar som kräver återlämnande av barn” samt artikel 53 som reglerar ”samarbete mellan centralmyndigheter i frågor om föräldraansvar”.
84.
Trots dessa likheter framgår det av ingressen till Bryssel IIa-förordningen (
118
) att den inte är avsedd att helt och hållet ersätta 1980 års Haagkonvention, utan att komplettera den. I kapitel V i den förordningen (
119
) regleras förhållandet mellan dessa båda instrument på så sätt att förordningen har företräde framför konventionen i förbindelserna mellan medlemsstaterna, utom i frågor som omfattas av konventionen men inte regleras i förordningen.
85.
De båda instrumenten är hårt sammanfogade och kombinationen något komplex, vilket illustreras av artikel 11 i nämnda förordning. Artikeln är ett försök att förverkliga en syntes mellan två vitt skilda mål, nämligen kontinuitet och förändring. Artikeln är resultatet av en politisk kompromiss mellan å ena sidan de medlemsstater som ansåg det vara onödigt med unionsbestämmelser på detta område och å andra sidan de som anförde att det system som inrättats genom 1980 års Haagkonvention borde förstärkas, bland annat för att komma till rätta med det missbruk som följde av att undantag från principen om omedelbart återlämnande gjordes enligt artikel 13 b i konventionen. (
120
)
86.
Det är riktigt att det territoriella tillämpningsområdet för Bryssel IIa-förordningen skiljer sig från det territoriella tillämpningsområdet för 1980 års Haagkonvention, som är begränsad till förbindelserna mellan myndigheter i unionens medlemsstater. Således ska förordningens bestämmelser för ”avgöranden om föräldraansvar, inklusive åtgärder för att skydda barnet” (
121
) inte tillämpas när det visar sig nödvändigt med en samarbetsprocess mellan en medlemsstat och en tredjestat i syfte att få det bortförda barnet återlämnat. Det är emellertid möjligt att tillämpa förordningen när ett barn har sin hemvist i en tredjestat (
122
) och myndigheterna i en tredjestat därmed också är berörda. Dessutom kan det inte uteslutas att ett godtagande eller ett nekat godtagande av en tredjestats anslutning till nämnda konvention, vilket är aktuellt i förevarande fall, även kan få inverkan på förbindelserna mellan medlemsstaterna. Jag återkommer till det. (
123
)
87.
När det gäller beskaffenheten hos de gemensamma reglerna enligt den ovannämnda förordningen, särskilt vad beträffar det område på vilket förordningen interagerar med 1980 års Haagkonvention, det vill säga gränsöverskridande bortföranden av barn, ska det framhållas att reglerna om behörigheten för medlemsstaternas domstolar och om ömsesidigt erkännande och verkställighet av nämnda domstolars beslut utgör bindande åtgärder som innebär en fullständig harmonisering, inte en minimiharmonisering. Enligt artiklarna 11.3 och 15.5 i Bryssel IIa-förordningen åläggs behöriga myndigheter att handlägga ärendena skyndsamt, bland annat inom en tidsfrist på sex veckor, och på ett enhetligt sätt. Ordalydelsen i artiklarna är striktare än de mer uppmanande formuleringarna i artikel 11 i konventionen. Medlemsstaternas normgivande behörighet är således i högsta grad begränsad i dessa frågor för närvarande.
88.
När det gäller innehållet i de gemensamma reglerna kan det slutligen framhållas att vissa bestämmelser i Bryssel IIa-förordningen innehåller en uttrycklig hänvisning till 1980 års Haagkonvention. (
124
) Utöver vad som anges i skälen 17 och 18 i förordningen, hänvisas i artikel 11.1, 11.2, 11.4, 11.6 (
125
) och 11.8 i förordningen till den konventionen och särskilt till artiklarna 12 och 13 i denna. Jag erinrar om att dessa båda artiklar i konventionen och de sistnämnda bestämmelserna handlar om samma sak, nämligen om ”återlämnande av barnet”. Även artikel 42.2 i samma förordning hänför sig till vad som föreskrivs i artikel 13 i 1980 års Haagkonvention när det gäller verkställbarhet av beslut om barns återlämnande som fattas av en domstol i en medlemsstat. Härav följer att villkoren i de bestämmelserna i konventionen ska iakttas, i synnerhet av den vårdnadshavare som begär ett återlämnande av det berörda barnet vid en domstol i en medlemsstat med stöd av en kumulerad tillämpning av dessa båda instrument.
89.
Med hänsyn till dessa aspekter kan frågan om gränsöverskridande bortförande av barn redan anses vara reglerad, åtminstone ”i stor utsträckning”, genom relevanta gemensamma regler i unionsrätten. Visserligen föreskrivs det i bestämmelserna i Bryssel IIa-förordningen, och särskilt dess artikel 11, att 1980 års Haagkonvention ska fortsätta att tillämpas mellan medlemsstaterna, men konventionen ska hädanefter tillämpas enligt en skyldighet som följer av unionsrätten och genom det prisma som Bryssel IIa-förordningen utgör, det vill säga jämförd med de särskilda bestämmelser i förordningen som äger företräde framför konventionens bestämmelser i detta hänseende. (
126
)
90.
Innebörden i och räckvidden av de sistnämnda bestämmelserna skiljer sig emellertid åt. Genom Bryssel IIa-förordningen infördes nämligen ett system för fördelning av behörigheter och samarbete mellan myndigheterna i medlemsstaterna, vilket utgjorde både en förstärkning och en förbättring i förhållande till de mekanismer i konventionen som trots sina förtjänster har visat sig vara bristfälliga. (
127
) För att uppnå detta syfte använde sig unionslagstiftaren av fyra huvudsakliga medel. (
128
) Först och främst begränsades de fall i vilka ett omedelbart återlämnande kan nekas. (
129
) Även om ett återlämnande nekas i enlighet med artikel 13 i nämnda konvention, ska domstolarna i barnets ursprungliga medlemsstat för det andra ha sista ordet när det gäller att fatta beslut i sak om vårdnaden, i syfte att om möjligt avskräcka från ett bortförande och, under alla omständigheter, inte rättsligt gynna den som för bort ett barn. (
130
) För det tredje föreskrevs en kortare handläggningstid. För det fjärde avskaffades kravet på verkställighetsförklaring för beslut om umgänge och om återlämnande av ett barn efter ett bortförande när sådana beslut är verkställbara och vederbörligen har försetts med intyg av domstol i den medlemsstat där besluten har fattats. Dessutom lades större vikt vid att barnet ska få komma till tals jämfört med 1980 års Haagkonvention. (
131
)
91.
Jag anser följaktligen att ett av rekvisiten i det tredje alternativet i artikel 3.2 FEUF, enligt vad som klargjorts i domstolens praxis, är uppfyllt. Vad som nu återstår är att pröva det andra rekvisitet, som avser de återverkningar som de i begäran om yttrande åsyftade internationella avtalen kan ha på de gemensamma regler som således finns på det område som omfattas av avtalen.
3. Risken för att de aktuella internationella avtalen påverkar de gemensamma reglerna
92.
Såsom redan har framhållits (
132
) är enbart förekomsten av gemensamma regler som redan i stor utsträckning reglerar det område som omfattas av de aktuella internationella avtalen inte i sig tillräcklig grund för en exklusiv extern befogenhet för unionen. Avtalen ska även ha en negativ verkan, vilken innebär en risk för att de påverkar nämnda regler eller att de förändrar reglernas räckvidd i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF, även om de inte materiellt strider emot de gemensamma reglerna. Risk för påverkan kan föreligga enbart av den omständigheten att de internationella avtalen innehåller bestämmelser som har nära anknytning till de berörda gemensamma reglerna. Sådana samband kan nämligen göra det svårare att säkerställa en korrekt tillämpning och en ändamålsenlig verkan av bestämmelserna i unionsrätten.
93.
I förevarande fall finns flera samband mellan de berörda instrumenten som kan orsaka problem med påverkan. I synnerhet är detta fallet när det gäller möjliga samspel mellan artikel 11 i Bryssel IIa-förordningen och artiklarna 12 och 13 i 1980 års Haagkonvention, eftersom de regler som föreskrivs i artikel 11.2 och 11.8 antingen ersätter relevanta artiklar i konventionen eller innebär att genomförandet av konventionens bestämmelser omfattas av strikta bestämmelser. (
133
) Såsom kommissionen har framhållit med konkreta exempel (
134
) handlar det inte endast om hypotetiska svårigheter, utan svårigheter kan uppstå i praktiken sett ur många synvinklar.
94.
Enligt min mening är det inte ett direkt problem att medlemsstaternas individuella godtagande av en tredjestats anslutning kan leda till att internationella bortföranden av barn behandlas på olika sätt. Sådana olikheter är nämligen redan inbyggda i det system som inrättats genom 1980 års Haagkonvention, eftersom det i konventionen föreskrivs att effekterna av en anslutning av en ny fördragsslutande stat i förhållande till en stat som redan är part i konventionen är underordnad den sistnämnda statens godtagande. Av detta följer att bestämmelserna tillämpas på grundval av bilaterala förbindelser. När det gäller unionsrätten skiljer sig för övrigt systemen åt till följd av den omständigheten att Konungariket Danmark inte har anslutit sig till det system som föreskrivs genom Bryssel IIa-förordningen. (
135
) Det innebär att det är konventionen, och inte förordningen, som ska tillämpas i förbindelserna mellan Danmark och de övriga medlemsstaterna vid ett gränsöverskridande bortförande, precis som om det rörde sig om en tredjestat.
95.
Om enbart vissa medlemsstater godtar en tredjestats anslutning till 1980 års Haagkonvention anser jag emellertid att samspelet mellan de båda instrumenten kan bli ännu mer komplicerat i förbindelserna mellan medlemsstaterna.
96.
I synnerhet Bryssel IIa-förordningens förenklade mekanism för erkännande och verkställighet av beslut som fattats i en annan stat, bland annat det avskaffade kravet på verkställighetsförklaring vid beslut om återlämnande som försetts med intyg, bygger på den ”hörnsten i arbetet med att skapa ett verkligt rättsligt område” som utgörs av den för unionen specifika principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaternas rättssystem, bland annat med hänsyn till deras likvärdiga domstolsskydd. (
136
) Däremot är förhållandet ofta det omvända mellan domstolarna i den stat där domen görs gällande och domstolarna i ursprungsstaten när situationen medför ett samspel med en tredjestat, bland annat genom det system som inrättats genom 1980 års Haagkonvention för att bedöma barnets överordnade intresse när det gäller huruvida barnet ska återlämnas till det land där det hade sin hemvist. (
137
)
97.
En av nyckelfaktorerna i det samarbetssystem som inrättats genom 1980 års Haagkonvention är centralmyndigheternas roll enligt artiklarna 6 och 7 i konventionen. (
138
) Följaktligen är ett väsentligt villkor för en medlemsstats godtagande av en tredjestats anslutning, såsom mycket riktigt underströks i kommissionens förslag till beslut, (
139
) att den framtida fördragsslutande parten har utsett en centralmyndighet som bland annat ska ha till uppgift att bistå unionsmedborgarna i händelse av ett olovligt bortförande av ett barn till denna tredjestat.
98.
Enligt min mening äventyras de mekanismer för behandling av bortföranden av barn som inrättats genom Bryssel IIa-förordningen jämförd med 1980 års Haagkonvention om det står varje medlemsstat fritt att fastställa villkoren för att godta en tredjestats anslutning till konventionen. Jag anser det väsentligt att en anslutande stats tillförlitlighet, med sikte på ett rättsligt och administrativt samarbete, kan bli föremål för en gemensam och samordnad bedömning av rådet (
140
) efter ett förslag från kommissionen. Görs inte ett sådant försök till samordnad åtgärd finns en risk att bestämmelserna i Bryssel IIa-förordningen inte tillämpas enhetligt och konsekvent och att det system som inrättats genom förordningen inte fungerar såsom avsett. Därmed skulle bestämmelserna i unionsrätten, enligt domstolens bedömningskriterier, inte få full verkan. (
141
)
99.
Jag vill tillägga att medlemsstaterna i enlighet med sin lojalitetsskyldighet gentemot unionen enligt artikel 4.3 FEU måste avstå från att ingå avtal med tredjestat som kan få sådana negativa effekter på gemensamma regler. Ett av syftena med att tilldela unionen en motsvarande exklusiv extern befogenhet på områden där unionen har antagit bestämmelser enligt sin interna befogenhet är nämligen att förhindra att medlemsstaterna försvagar eller till och med motverkar unionens åtgärder på extern väg. (
142
) Än mer nödvändig är medlemsstaternas lojalitet i ett sådant fall som i förevarande fall, när det endast är medlemsstaterna som kan ingå ett internationellt avtal som omfattas av nämnda områden. (
143
)
100.
När det gäller de förutsägbara utsikterna för unionsrättens utveckling, i den mening som avsågs i yttrande 1/03, (
144
) kan det inte uteslutas att Bryssel IIa-förordningen kan komma att ändras så att dess tillämpningsområde utvidgas till externa situationer, i likhet med förordning nr 44/2001, kallad Bryssel I‑förordningen, som omarbetades (
145
) i den riktningen. (
146
) Det kan nämligen anses lämpligt att se till att förstärkta skyddsåtgärder mot gränsöverskridande bortföranden inom unionen inte leder till en diskriminering av barn som har sitt hemvist utanför unionens territorium. (
147
) Fortfarande krävs emellertid att det finns en tillräcklig grad av förtroende för rättssystemen i berörda tredjestater och att frågan blir föremål för ett samråd. (
148
)
101.
Enligt min mening kan systemet för behandling av gränsöverskridande bortförande av barn enligt Bryssel IIa-förordningen påverkas ännu mer om den samarbetsmekanism som föreskrivs i 1980 års Haagkonvention utvidgas till nya tredjestater. Konventionen har nämligen på sätt och vis införlivats med den ovannämnda förordningen, (
149
) vilket innebär att frågan om vilka anslutande tredjestater som godtas inte är neutral med avseende på utvecklingen av unionsrätten. (
150
)
102.
Slutligen ska det framhållas att 1980 års Haagkonvention visserligen kan anses fungera på grundval av ett knippe bilaterala förbindelser mellan de fördragsslutande staterna, men eventuella ändringar av ordalydelsen i konventionen förutsätter enhälligt samtycke från alla dessa stater. Varje ny anslutning till konventionen kan således utvidga antalet parter med vilka unionens medlemsstater måste förhandla och nå ett samtycke för det fall att unionen skulle vilja ändra konventionens innehåll. Ett godtagande av en tredjestats anslutning skapar ett nytt politiskt läge och förändrar parametrarna för samspelet mellan Bryssel IIa-förordningen och konventionen. Därmed anser jag att det är väsentligt med ett slags gemensam rätt till insyn inom unionen rörande godtagandet av tredjestater som ansluter sig till konventionen, särskilt när det gäller de staternas befogenhet att uppfylla skyldigheter som föreskrivs i konventionen och deras politiska vilja att samarbeta med unionen på det sätt som erfordras.
103.
Föremålet för 1980 års Haagkonvention hör således till ett område som redan i stor utsträckning omfattas av gemensamma regler, vars ändamålsenliga verkan riskerar att skadas av sådana internationella avtal som det aktuella. I och med att unionen således har utövat sin interna befogenhet har den även en exklusiv extern befogenhet i frågan. Följaktligen ska medlemsstaterna godta en tredjestats anslutning till konventionen i unionens intresse och på ett samordnat sätt.
104.
Jag anser att detta är den nödvändiga slutsatsen, trots det faktiska problem, med hänsyn till de bortförda barnens intresse, som kan uppstå till följd av en försening i det internationella samarbetet vid eventuella svårigheter att skyndsamt genomföra ett sådant samordnat godtagande, eftersom området för unionens exklusiva befogenhet endast kan avgränsas enligt objektiva kriterier. (
151
)
105.
Följaktligen rekommenderar jag att domstolen, i den mån begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning, ska besvara kommissionens fråga jakande, det vill säga att unionen har exklusiv extern befogenhet.
VI – Förslag till avgörande
106.
Av ovan angivna skäl föreslår jag att domstolen ska
—
förklara att Europeiska kommissionens begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning i den mån den avser de förklaringar av medlemsstaterna – med undantag av Konungariket Danmark – om godtagande av tredjestaters anslutning till Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationellt bortförande av barn som är föremål för kommissionens begäran och inte hade deponerats den dag då begäran framställdes, och
—
besvara den ställda frågan med att godtagandet av en tredjestats anslutning till nämnda Haagkonvention omfattas av Europeiska unionens exklusiva befogenhet.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Detta är det första ställningstagande som föredras sedan översynen av domstolens rättegångsregler. Följaktligen är det nu en enda generaladvokat som ska höras inom ramen för förfarandet för yttrande, i stället för samtliga generaladvokater (se skäl 5 och artiklarna 196 och följande i rättegångsreglerna).
(
3
)	Relevanta texter och publikationer (bland annat en klargörande rapport av E. Pérez‑Vera) finns tillgängliga på Internet på adressen http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid=24.
(
4
)	Den italienska regeringen är den enda som förespråkat en exklusiv befogenhet för unionen, i motsats till det tjugotal andra regeringar som har yttrat sig i saken, några i andra hand.
(
5
)	EGT L 338, s. 1.
(
6
)	Den 1 mars 2007, den 4 maj 2007, den 27 maj 2008, den 9 mars 2010, den 6 december 2010, den 28 december 2010, den 6 april 2011 respektive den 28 juli 2011.
(
7
)	I nämnda stycken föreskrivs att ”[v]arje annan stat kan ansluta sig till konventionen”, att ”[a]nslutningsinstrument skall deponeras hos utrikesministeriet i Konungariket Nederländerna” och att ”[k]onventionen träder i kraft i förhållande till en anslutande stat den första dagen i den tredje kalendermånaden efter det att dess anslutningsinstrument deponerats”.
(
8
)	Fjärde och femte styckena har följande lydelse: ”Anslutningen får endast verkan i förhållandet mellan den stat som har anslutit sig och de fördragsslutande stater som har förklarat sig godta anslutningen. En sådan förklaring måste också göras av varje medlemsstat som ratificerar, godtar eller godkänner konventionen efter anslutningen. Förklaringen skall deponeras hos utrikesministeriet i Konungariket Nederländerna; detta ministerium skall på diplomatisk väg vidarebefordra en bestyrkt kopia till varje fördragsslutande stat. Konventionen träder i kraft mellan en anslutande stat och en stat som har förklarat sig godta anslutningen första dagen i den tredje kalendermånaden efter det att förklaringen om godtagande har deponerats.”
(
9
)	Dessa åtta förslag till beslut, bifogade begäran om yttrande, avsåg anslutningen till nämnda konvention av, i numerisk ordning, Gabon [KOM(2011) 904 slutlig], Andorra [KOM(2011) 908 slutlig], Seychellerna [KOM(2011) 909 slutlig], Ryska Federationen» [KOM(2011) 911 slutlig], Albanien [KOM(2011) 912 slutlig], Singapore [KOM(2011) 915 slutlig], Marocko [KOM(2011) 916 slutlig] och Armenien [KOM(2011) 917 slutlig]. Alla förslag gick ut på att medlemsstaterna i unionens intressen samtidigt och senast två månader efter antagandet av förslaget skulle avge en standardförklaring om godtagande av berörd tredjestats anslutning.
(
10
)	Europaparlamentets resolution 2012/2791(RSP) av den 22 november 2012 om medlemsstaternas förklaring om godtagande, i Europeiska unionens intresse, av åtta tredjeländers anslutning till 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn.
(
11
)	Lambreth, I., ”Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile”, i La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours under ledning av M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bryssel, 2012, s. 12 och följande, punkt 17.
(
12
)	Republiken Lettland godtog exempelvis Republiken Albaniens anslutning den 3 juli 2007. Anslutningarna till 1980 års Haagkonvention med en detaljerad förteckning över förklaringar om godtagande av dessa anslutningar finns tillgängliga på http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid=24 och http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Här framgår att fler tredjestater har anslutit sig efter Ryska federationen, vilket innebär att samma fråga som i förevarande begäran om yttrande även infinner sig med avseende på de staterna.
(
13
)	Enligt protokollet (nr 22) om Danmarks ställning i bilaga till EU- och EUF-fördraget deltar inte den medlemsstaten i beslut i enlighet med avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget om området med frihet, säkerhet och rättvisa, i synnerhet inte dess kapitel 3 om civilrättsligt samarbete. Således är den förordningen inte bindande för eller tillämplig i Danmark (skäl 31 och artikel 2.3 i den förordningen).
(
14
)	Den tjeckiska, den tyska, den estniska, den grekiska, den franska, den cypriotiska, den lettiska, den litauiska, den österrikiska, den polska och den rumänska regeringen. Den finska regeringen har till och med angett att den, trots att den inte har för avsikt att formellt inge en invändning om rättegångshinder, anser att förfarandet om underlåtelse enligt artikel 258 FEUF vore lämpligare för prövningen av den aktuella frågan.
(
15
)	I likhet med en medlemsstat, Europaparlamentet eller rådet.
(
16
)	Bestämningen ”internationellt” anges visserligen inte i punkt 11, men det följer av att artikel 218 ingår i avdelning V i femte delen av EUF-fördraget, vilken har rubriken ”Internationella avtal”.
(
17
)	Yttrande 1/75 (EU:C:1975:145, särskilt s. 1360) och yttrande 1/78 (EU:C:1979:224, punkt 30).
(
18
)	Se, bland annat, yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 3) och yttrande 1/08 (EU:C:2009:739, punkterna 107–109).
(
19
)	I motsats till vad som förstås av rådets yttrande när det gäller huruvida begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning, vill jag klargöra att det inte är kommissionens förslag till beslut, vilka avvisades av rådet, som utgör föremål för detta förfarande, utan de internationella avtal som medlemsstaterna ingått och som kommissionens förslag syftade till att klargöra.
(
20
)	Enligt Europaparlamentet utgör en ansökan om anslutning av en tredjestat och dess godtagande av unionen, vilket ger nämnda konvention verkan i förhållandet mellan den staten och unionen, sammantaget ett internationellt åtagande med tvingande verkan, vilket därmed utgör ett internationellt avtal enligt den mening som avses i artikel 218 FEUF.
(
21
)	Den regeringen har hävdat att en förklaring om godtagande enligt artikel 38 i 1980 års Haagkonvention inte är en konstituerande del av ett anslutningsavtal, eftersom den enda omständigheten att ett anslutningsinstrument deponerats och tre månader förflutit gör att det följer rättigheter och skyldigheter enligt konventionen, bland annat skyldigheten enligt artikel 6 att utse en centralmyndighet.
(
22
)	I yttrande 1/75 (EU:C:1975:145) angavs att en begäran om yttrande kan avse ”varje åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan, oavsett den formella beteckningen.” (Min kursivering). Se även yttrande 2/92 (EU:C:1995:83, punkt 8).
(
23
)	Konvention av den 23 maj 1969 som trädde i kraft den 27 januari 1980 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 1155, s. 331). Se, beträffande ”traktat i förenklad form”, Klabbers, J., The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, s. 46 och 73.
(
24
)	I nämnda artikel 11 anges att ”[e]n stats samtycke till att vara bunden av en traktat kan uttryckas genom undertecknande, utväxling av instrument som utgör en traktat, ratificering, godtagande, godkännande eller anslutning eller på vilket som helst annat överenskommet sätt.”
(
25
)	Detta exempel skiljer sig inte i sak från det fall i vilket en medlemsstat har ingått ett bilateralt avtal med en tredjestat som till sitt innehåll är identiskt med nämnda konvention, enligt vad som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 664/2009 av den 7 juli 2009 om införande av ett förfarande för förhandling och ingående av avtal mellan medlemsstater och tredjeländer om domstols behörighet, erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål, mål om föräldraansvar och mål om underhållsskyldighet, samt avseende tillämplig lag i mål om underhållsskyldighet (EUT L 200, s. 46). Se, beträffande delegering av befogenhet efter kommissionens bedömning enligt vad som föreskrivs i denna förordning, Lambreth, I., ovan fotnot på sidan 11, punkterna 22 och följande.
(
26
)	Denna redaktionella skillnad är särskilt anmärkningsvärd med beaktande av att artikel 300.6 EG om yttranden före Lissabonfördraget följdes av en punkt 7 vilken lät förstå att alla de föregående punkterna före denna slutbestämmelse endast var tillämpliga på ”[a]vtal som ingåtts i den ordning som anges i denna artikel”. Så är inte längre fallet i den motsvarande bestämmelsen, artikel 218.11 FEUF.
(
27
)	I yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 5) framhöll domstolen, för att förklara att villkoren för en begäran om yttrande var uppfyllda, att ”även om gemenskapen i enlighet med ILO:s stadga inte som sådan [kunde] tillträda [den aktuella konventionen], så kan dess externa behörighet i förekommande fall utövas genom medlemsstaterna, som skall handla solidariskt i gemenskapens intresse” (min kursivering). Se även, beträffande denna möjlighet till indirekt utövande av unionens externa befogenhet, dom kommissionen/Grekland (C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31).
(
28
)	Begränsningen följer av artikel 37 första stycket och artikel 38 första stycket i konventionen.
(
29
)	Europeiska gemenskapen blev medlem i Haagkonferensen den 3 april 2007 [se skäl 3 i rådets beslut 2006/719/EG av den 5 oktober 2006 om Europeiska gemenskapens anslutning till Haagkonferensen för internationell privaträtt (EUT L 297, s. 1)]. När Lissabonfördraget trädde i kraft tog unionen gemenskapens plats från och med den 1 december 2009. Unionen har bland annat undertecknat Haagkonventionen av den 23 november 2007 om internationell indrivning av underhåll till barn och andra familjemedlemmar, enligt vad som uttryckligen möjliggjordes i artikel 58.3 i den konventionen.
(
30
)	Ett liknande förhinder förelåg i samband med yttrande 2/91 (EU:C:1993:106), eftersom ILO:s konvention nr 170 som var i fråga endast kunde ratificeras av medlemsstaterna i den organisationen och inte av gemenskapen. Se även skälen 4 och 5 i rådets beslut 2014/52/EU av den 28 januari 2014 om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse ratificera Internationella arbetsorganisationens konvention från 1990 om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet (konvention nr 170) (EUT L 32, s. 33).
(
31
)	Se fotnot 9 i detta ställningstagande.
(
32
)	Enligt den sistnämnda artikeln ”ska åtgärder som rör familjerätten och som har gränsöverskridande följder föreskrivas av rådet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. Rådet ska besluta med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.”
(
33
)	Se skälen F–H i Europaparlamentets ovan angiven resolution 2012/2791.
(
34
)	Cremona, M., ”Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community”, European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, s. 1 och följande.
(
35
)	Se, exempelvis, rådets ovan angivet beslut 2014/52.
(
36
)	Se, exempelvis, monetärt avtal mellan Republiken Frankrikes regering på Europeiska gemenskapens vägnar och Furstendömet Monacos regering (EUT 2002, L 142, s. 59).
(
37
)	Se, exempelvis, de bilaterala eller regionala avtalen enligt förordning nr 664/2009.
(
38
)	Rosas, A., ”Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, i The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, utgiven av I. Govaere m.fl., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, s. 32 och 33.
(
39
)	Se punkt 31 i detta ställningstagande.
(
40
)	Se, exempelvis, rådets beslut 2003/93/EG av den 19 december 2002 om bemyndigande för medlemsstaterna att i gemenskapens intresse underteckna 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (EUT L 48, s. 1) och rådets beslut 2008/431/EG av den 5 juni 2008 om bemyndigande för vissa medlemsstater att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn samt om bemyndigande för vissa medlemsstater att avge en förklaring om tillämpningen av gemenskapsrättens relevanta interna regler (EUT L 151, s. 36).
(
41
)	Se Rosas, A., ”The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States”, Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, särskilt s. 1331–1335 och 1344.
(
42
)	Ibidem, särskilt s. 1333 och 1335.
(
43
)	När unionen har exklusiv befogenhet men inte kan vara fördragsslutande part till det aktuella avtalet, såsom i förevarande fall, blir unionens roll i utövandet av denna befogenhet därmed, i praktiken, något oklar sett ur tredjestaternas synvinkel (Rosas, A., ”Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, ovan i fotnot 38 angivet verk, s. 31, 33 och 42).
(
44
)	I yttrande 1/94 (EU:C:1994:384, punkt 12) klargjorde domstolen att den ”kan anmodas att meddela ett yttrande enligt artikel 228.6 i fördraget när som helst innan gemenskapen slutgiltigt har förklarat sig villig att bindas av avtalet. Så länge denna förklaring inte föreligger, förblir avtalet ett tilltänkt avtal. Följaktligen finns det inget hinder mot att den föreliggande begäran tas upp till prövning.”
(
45
)	Se punkt 31 i detta ställningstagande.
(
46
)	Se, avseende hela frågan, Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Bryssel, 2011, särskilt s. 565 och följande.
(
47
)	Samma krav finns i artikel 196.2 i rättegångsreglerna.
(
48
)	För att en begäran om yttrande ska kunna prövas i sak måste, men är det tillräckligt om, beslutsprocessen avseende utkastet till avtal ha framskridit så långt att dess innehåll är känt för att domstolen ska kunna avgöra om utkastet är förenligt med fördragen, även om ett antal alternativ fortfarande är möjliga och det föreligger meningsskiljaktigheter med avseende på hur de ifrågavarande texterna ska avfattas (avis 1/09, EU:C:2011:123, punkt 53).
(
49
)	Yttrande 1/75 (EU:C:1975:145, särskilt s. 1360). Se även yttrande 1/09 (EU:C:2011:123, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
(
50
)	Enligt yttrande 2/94 (EU:C:1996:140, punkt 6) ska begäran om yttrande inges ”under det skede som föregår ingåendet av det avtal som kan ge upphov till att en gemenskapsrättsakt om ingående av avtal, verkställighet eller tillämpning ifrågasätts.”
(
51
)	Yttrande 1/09 (EU:C:2011:123, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
(
52
)	Se även yttrande 2/91 (EU:C:1993:106) och ovan angivet beslut 2014/52.
(
53
)	I ytttrande 3/94 (EU:C:1995:436, punkterna 19 och 23) framhålls att ”[d]et förebyggande syfte[t] kan emellertid inte uppnås om domstolen yttrar sig över ett redan slutet avtal” och att ”[det följaktligen saknas] anledning att avge det begärda yttrandet.”
(
54
)	Se fotnot 13 i förevarande ställningstagande.
(
55
)	Exempelvis har Konungariket Belgien och Förbundsrepubliken Tyskland hittills avstått från att godta Republiken Gabons och Ryska federationens anslutning; Republiken Bulgarien och Republiken Kroatien godtog endast den sistnämnda tredjestatens anslutning men inte anslutningen av de sju övriga tredjestaterna som avses i förevarande begäran om yttrande; Republiken Portugal godtog inte någon av dessa staters anslutningar.
(
56
)	Kommissionen anförde i sin begäran (punkt 8) att ”domstolens yttrande kommer även att innebära slutet för vissa medlemsstaters nuvarande praxis, vilka redan har godtagit tredjeländers anslutning utan att först ha fått rådets bemyndigande, trots att det rättsligt sett är nödvändigt när ett avtal omfattas av unionens exklusiva befogenhet” (min kursivering). Även om kommissionen hänför sig till en ”nuvarande praxis”, utfördes ett flertal av dessa godtaganden redan 2007, således långt innan domstolens yttrande begärdes.
(
57
)	Dom kommissionen/Förenade kungariket (C‑466/98, EU:C:2002:624), dom kommissionen/Danmark (C‑467/98, EU:C:2002:625), dom kommissionen/Sverige (C‑468/98, EU:C:2002:626), dom kommissionen/Finland (C‑469/98, EU:C:2002:627), dom kommissionen/Belgien (C‑471/98, EU:C:2002:628), dom kommissionen/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629), dom kommissionen/Österrike (C‑475/98, EU:C:2002:630) och dom kommissionen/Tyskland (C‑476/98, EU:C:2002:631).
(
58
)	Republiken Tjeckien har angett att kommissionen, till följd av misslyckandet med dess förslag i syfte att få rådet att anta en gemensam ståndpunkt, först inledde ett förfarande som kallades ”EU Pilot” riktat mot Tjeckien och minst tre andra medlemsstater, vilket föregår en formell talan om fördragsbrott. Kommissionen ändrade sig sedan och framställde i stället förevarande begäran om yttrande. Republiken Polen har preciserat att kommissionen redan hade ingett en sådan talan gentemot vissa medlemsstater som självständigt hade förklarat sig godta Federationen Rysslands anslutning till 1980 års Haagkonvention.
(
59
)	Det vill säga förutsatt att det visar sig att unionen har exklusiv extern befogenhet på området.
(
60
)	Bland annat principerna om bevisbörda och rätten till försvar.
(
61
)	För att domstolen ska kunna yttra sig är det nämligen nödvändigt, men tillräckligt, att minst ett av de aktuella avtalen fortfarande ska vara ”planerat” i den mening som avses i artikel 218.11 FEUF.
(
62
)	Vilka skulle kunna uppstå mellan innebörden av de planerade internationella avtalen och i unionsrättens regler.
(
63
)	I artikel 216.1 FEUF anges framför allt att ”[u]nionen ingå avtal med ett eller flera tredjeländer eller internationella organisationer, om fördragen föreskriver att sådana avtal ska ingås eller om ingåendet av ett avtal är nödvändigt antingen för att inom ramen för unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen, eller föreskrivs i någon av unionens rättsligt bindande akter eller kan komma att inverka på gemensamma regler eller räckvidden för dessa.”
(
64
)	Se yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 4).
(
65
)	Skäl 2 i rådets ovan angivna beslut 2006/719 och bilaga II till det beslutet, med rubriken ”Europeiska gemenskapens behörighetsförklaring med angivande av de områden för vilka den fått överta behörighet från sina medlemsstater”, särskilt punkterna 2 och 5. Där anges emellertid inte uttryckligen på vilka av Haagkonferensens verksamhetsområden som gemenskapen har exklusiv extern befogenhet (Rosas, A., ”Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, ovan i fotnot 38 angivet verk, s. 30).
(
66
)	Med undantag av den grekiska, den franska och den polska regeringen som har anfört att unionen helt kan sakna befogenhet att godta en tredjestats anslutning till 1980 års Haagkonvention.
(
67
)	Se även dom kommissionen/rådet, eller ”AETR-domen” (22/70, EU:C:1971:32, punkterna 16 och 17) samt yttrande 2/94 (EU:C:1996:140, punkt 26) och yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
(
68
)	Unionens befogenhet att ingå sådana avtal medges indirekt i artikel 2 i protokollet (nr 22) om Danmarks ställning i bilaga till EU- och EUF-fördragen, i vilken anges ”ett internationellt avtal som ingåtts av unionen i enlighet med den avdelningen [avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget]”.
(
69
)	I förklaring nr 36 till artikel 218 i EUF-fördraget om medlemsstaternas förhandlingar om och ingående av internationella avtal avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa bekräftas att ”medlemsstaterna har rätt att förhandla om och ingå avtal med tredjeländer ... på de områden som omfattas av tredje delen avdelning V [kapitel 3] om avtalen i fråga överensstämmer med unionsrätten.” Denna bestämmelse, som är tillämplig vid delad befogenhet, påverkar på intet vis principerna om avgränsning av EUF-fördraget och rättspraxis.
(
70
)	Några av dem uttalade sig endast för en delad befogenhet i andra hand i förhållande till sitt förstahandsförslag att begäran om yttrande inte kan upp till sakprövning eller att unionen helt saknar extern befogenhet på området.
(
71
)	Se ovan punkterna 32 och 33.
(
72
)	EU:C:1971:32.
(
73
)	Citatet som följer är hämtat från punkt 6 i bilaga II till nämnda beslut.
(
74
)	Se dom kommissionen/rådet, kallad AETR-domen (EU:C:1971:32, punkt 16).
(
75
)	Yttrande 1/76 (EU:C:1977:63) och yttrande 2/91 (EU:C:1993:106) samt dom kommissionen/rådet, kallad AETR-domen, (EU:C:1971:32) och dom kommissionen/Danmark (EU:C:2002:625).
(
76
)	Dom kommissionen/rådet, kallad AETR-domen, (EU:C:1971:32, punkt 17) och dom kommissionen/Danmark (EU:C:2002:625, punkt 77). Min kursivering.
(
77
)	Generaladvokaten Bot påpekade även nyligen att ”[f]ör att den princip om den externa och den interna befogenhetens parallellitet som stadfästes genom domen i det ovannämnda målet AETR ska vara tillämplig, krävs det således att unionen har utövat sin befogenhet genom att anta gemensamma bestämmelser – inbegripet på områden som inte omfattas av någon gemensam politik – och att staternas agerande kan inverka på de gemensamma bestämmelserna” (förslag till avgörande i mål Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, punkt 39).
(
78
)	Generaladvokaten Bot redogjorde vidare (ibidem, punkt 43 och följande) för att det under den första av de beskrivna faserna i domstolens praxis, tycktes räcka med en, även begränsad, överlappning mellan området för de gemensamma bestämmelserna och området för de internationella åtagandena (dom kommissionen/rådet, kallad AETR-domen, EU:C:1971:32, punkterna 30 och 31, samt yttrande 2/91, EU:C:1993:106, punkt 25). Under den andra fasen intog domstolen ett striktare synsätt och ansåg att tre specifika kriterier måste vara uppfyllda för att principen om den externa och den interna befogenhetens parallellitet ska vara tillämplig (yttrande 1/94, EU:C:1994:384, punkterna 77, 95 och 96, samt ovan angivna domar i de så kallade open skies-målen, bland annat dom kommissionen/Danmark, EU:C:2002:625, punkt 77 och följande).
(
79
)	EU:C:2006:81. I senare yttranden klargörs inte detta begrepp.
(
80
)	Gemenskapen erhåller ”en exklusiv extern behörighet” när den ”i sina interna rättsakter har infört bestämmelser om hur medborgare från tredje länder skall behandlas”, ”när den uttryckligen har tilldelat institutionerna en behörighet att förhandla med tredje länder” eller ”har genomfört en fullständig harmonisering på ett visst område” (dom kommissionen/Danmark, EU:C:2002:625, punkterna 83 och 84 och där angiven rättspraxis).
(
81
)	Yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 121).
(
82
)	Dom kommissionen/rådet, kallad AETR-domen, (EU:C:1971:32, punkt 31).
(
83
)	Yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
(
84
)	Ibidem (punkt 126).
(
85
)	Yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 25) samt dom kommissionen/Danmark (EU:C:2002:625, punkt 82) och dom kommissionen/Tyskland (C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 45).
(
86
)	Förslag till avgörande i mål Green Network (EU:C:2014:156, punkterna 48–50).
(
87
)	Kriteriet angavs i yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 25). Min kursivering.
(
88
)	Yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 126). Min kursivering.
(
89
)	Ibidem (punkt128). Min kursivering.
(
90
)	Ibidem (punkt 124). Min kursivering. Denna princip om tilldelning av befogenheter berördes även i yttrande 1/08 (EU:C:2009:739, punkt 110) och figurerar även i artikel 5.1 EUF.
(
91
)	Tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstaterna som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken.
(
92
)	Se även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 90).
(
93
)	EU:C:1993:106, punkt 25. Domstolen har därefter använt sig av det kriteriet vid ett flertal tillfällen (se, bland annat, den rättspraxis som anges i fotnot 25 i generaladvokaten Bots förslag till avgörande i mål Green Network (EU:C:2014:156).
(
94
)	EU:C:2006:81, punkterna 126–128.
(
95
)	Förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (C‑137/12, EU:C:2013:441, punkterna 110–117).
(
96
)	Förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2014:224, särskilt punkterna 81–97).
(
97
)	Se, bland annat, yttrandena i förevarande fall från kommissionen, den estniska, den irländska, den cypriotiska och den portugisiska regeringen samt Förenade kungarikets regering och från Europaparlamentet och rådet; generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2013:441, punkt 112); Adam, S., ”Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09”, Cahiers de droit européen, 2011, nr 1, s. 277 och följande, samt fotnot 52.
(
98
)	Uttrycket ”i den mån ingåendet [av ett internationellt avtal] kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa” förekommer även i artikel 216.1 FEUF, utan närmare förtydligande av dess mening. Se, beträffande den bestämmelsens innebörd och den omständigheten att det saknar betydelse att den i vissa språkversioner är annorlunda formulerad jämfört med artikel 3.2 FEUF, generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2014:224, punkt 88).
(
99
)	Denna brist framhölls även av generaladvokat Kokott i förslaget till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2013:441, punkt 111).
(
100
)	Slutrapport från arbetsgrupp V, ”Kompletterande befogenheter”, av den 4 november 2002, CONV 375/1/02, s. 7 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00375‑re01.fr02.pdf) och slutrapport från arbetsgrupp VII, ”EU:s externa åtgärder”, av den 16 december 2002, CONV 459/02 s. 4, punkt 4, och s. 16, punkt 18 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00459.fr02.pdf). Se även fotnot 55 i generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2014:224).
(
101
)	Den enda artikeln i det protokollet har följande lydelse: ”När unionen vidtar åtgärder på ett visst område ska, vad avser artikel 2.2 [FEUF] angående delade befogenheter, tillämpningsområdet för detta befogenhetsutövande endast omfatta de delar som styrs av unionsakten i fråga och således inte omfatta hela området.”
(
102
)	Med undantag av artikel 2.1, som avser de fall då EU- och FEU-fördragen ger unionen en exklusiv befogenhet, och artikel 3.2 FEUF.
(
103
)	Se generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2013:441, punkt 114 och följande) och generaladvokaten Sharpstons förslag till yttrande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2014:224, punkt 93).
(
104
)	Förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2013:441, punkterna 116 och 117).
(
105
)	Se punkt 58 och följande i förevarande ställningstagande.
(
106
)	Se punkt 9 i förevarande ställningstagande.
(
107
)	Förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet (EU:C:2014:224, punkt 90).
(
108
)	Se även skäl 3 i beslut 2014/52.
(
109
)	Yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkterna 120 och 126 samt där angiven rättspraxis).
(
110
)	Se dom Portugal/rådet (C‑268/94, EU:C:1996:461) och Rosas, A., ”Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, ovan i fotnot 38 angivet verk, s. 24 och not 27.
(
111
)	Se yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkt 25) och 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 126).
(
112
)	Enligt ordalydelsen i 1980 års Haagkonvention, här kompletterad med innehållet i artikel 1 i konventionen.
(
113
)	I enlighet med Bryssel IIa-förordningens rubrik.
(
114
)	Se den detaljerade undersökningen i Fulchiron, H., ”La lutte contre les enlèvements d’enfants”, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, utgiven av H. Fulchiron och C. Nourissat, Dalloz, Paris, 2005, s. 223 och följande. Här understryks att ”1980 års Haagkonvention kan sägas vara integrerad i gemenskapens politik för att motverka bortförande av barn: konventionen utgör grunden för de särskilda mekanismer som inrättas genom förordningen på det europeiska området och som innebär en förlängning och en förstärkning av konventionens bestämmelser”.
(
115
)	Enligt artikel 6 ska varje fördragsslutande stat utse en centralmyndighet att fullgöra de skyldigheter som enligt denna konvention är ålagda sådana myndigheter. I artikel 7 beskrivs centralmyndigheternas skyldigheter och uppgifter. Allmänt är de skyldiga att samarbeta med varandra och främja ett samarbete mellan de behöriga myndigheterna i sina respektive stater. De ska särskilt vidta alla lämpliga åtgärder för att utröna var ett olovligen bortfört eller kvarhållet barn befinner sig och om möjligt säkerställa att barnet frivilligt återlämnas eller få till stånd en uppgörelse i godo, för att förhindra att barnet kommer till ytterligare skada, för att inleda eller underlätta ett förfarande för att få barnet återlämnat och för att tillhandahålla sådana administrativa åtgärder som kan vara nödvändiga och lämpliga för att säkerställa att barnet återlämnas välbehållet.
(
116
)	Se artikel 2.11 i Bryssel IIa-förordningen.
(
117
)	Regeln innebär att undantag från den bibehållna behörigheten som i princip är kopplad till barnets vanliga hemvist enligt den allmänna bestämmelsen i artikel 8 i förordningen, endast får göras på vissa stränga villkor.
(
118
)	I skäl 17 i Bryssel IIa-förordningen anges följande: ”Vid olovligt bortförande eller kvarhållande av ett barn bör barnet omedelbart återföras, och i det syftet bör Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 fortsätta att tillämpas, med de kompletteringar som följer av bestämmelserna i denna förordning, särskilt artikel 11. ...”
(
119
)	Kapitel V reglerar ”förhållandet till andra instrument”. Enligt artikel 60 e ska förordningen, i förbindelserna mellan medlemsstaterna, gälla bland annat framför 1980 års Haagkonvention i den mån den omfattar en fråga som regleras genom förordningen. I artikel 62 tillförs att ”[d]e överenskommelser och konventioner som avses ... i artiklarna 60 och 61 skall fortsätta att gälla i frågor som inte regleras i denna förordning.” och ”särskilt 1980 års Haagkonvention, skall fortsätta att gälla mellan de medlemsstater som är parter i de konventionerna, i överensstämmelse med artikel 60.”
(
120
)	Lenaerts, K., ”The Interpretation of the Brussels II bis Regulation by the European Court of Justice”, dans Mélanges en hommage à Albert Weitzel, utgiven av L. Weitzel, Pedone, Paris, 2013, s. 138 och 139, med citat från McEleavy, P., ”The New Child Abduction Regime in the European Union: Symbiotic Relationship or Forced Partnership?”, Journal of Private International Law, 2005, nr 1, s. 5 och följande, i vilken redogörs för de bakomliggande faserna och orsakerna till nämnda kompromiss.
(
121
)	I enlighet med ordalydelsen i skäl 5 i Bryssel IIa-förordningen.
(
122
)	Så kan vara fallet exempelvis vid en förlängning av en behörighet till fördel för en domstol i en medlemsstat (artikel 12) eller om barnet befinner sig på en medlemsstats territorium (artikel 13). Se Devers, A., och Bosse‑Platière, H., ”Les frontières de l’espace de liberté, de sécurité et de justice en matière familiale”, i ovan i fotnot 11 angivet verk La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, punkt 11.
(
123
)	Se punkt 92 och följande i förevarande ställningstagande.
(
124
)	I artikel 5 i förslaget till rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i mål om föräldraansvar, framlagt av kommissionen (KOM(2001) 505 slutlig, EGT C 332 E, s. 269), föreskrevs till och med, avseende ”bortförande av barn” att ”[d]e behöriga domstolarna enligt artikel 3 skall utöva sin behörighet i enlighet med [1980 års Haagkonvention].”
(
125
)	Innebörden i punkt 6 ska föras närmare innebörden i skäl 18 i förordningen.
(
126
)	I enlighet med artikel 61 i förordningen. Se, avseende den omständigheten att bestämmelserna i 1980 års Haagkonvention fungerar på ett annat sätt i förbindelserna mellan medlemsstaterna, McEleavy, P., ovan i fotnot 120 angivet verk, särskilt s. 18 och följande, samt Gonzalez Beilfuss, C., ”EC Legislation in Matters of Parental Responsibility and Third States”, i International Civil Litigation in Europe and Relations with Third States, utgiven av A. Nuyts, och N. Watté, Bruylant, Bryssel, 2005, s. 493 och följande, särskilt punkt 15.
(
127
)	En av de utlösande faktorerna bakom initiativet som ledde fram till antagandet av gemenskapsbestämmelser på området var konstaterandet att tillämpningen av 1980 års Haagkonvention hade en begränsad effektivitet i förbindelserna mellan medlemsstaterna (se Tenreiro, M., ”L’espace judiciaire européen en matière de droit de la famille – Le nouveau règlement ’Bruxelles II’”, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, ovan i fotnot 114 angivet verk, s. 40 och s. 45 och följande, samt det initiativ som avses i skäl 4 till Bryssel IIa-förordningen).
(
128
)	Se, bland annat, skälen 17 och 18 samt artiklarna 11, 41 och 42 i Bryssel IIa-förordningen. Se Fulchiron, H., ovan i fotnot 114 angivet verk, s. 231 och följande.
(
129
)	I enlighet med möjligheten till regionalt undantag enligt artikel 36 i 1980 års Haagkonvention.
(
130
)	Se artikel 11.8 i Bryssel IIa-förordningen. Det rör sig om en väsentlig nyhet i förordningen (se Armstrong, S., ”L’articulation des règlements communautaires et des conventions de La Haye”, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, ovan i fotnot 114 angivet verk, s. 117; Devers, A., och Bosse‑Platière, H., ovan i fotnot 122 angivet verk, s. 42 samt Mellone, M., ”Les instruments européens de coopération judiciaire civile et les conventions internationales signées par les États membres: quelle coordination?”, i ovan i fotnot 11 angivet verk La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, s. 257).
(
131
)	Armstrong, S., ovan i fotnot 130 angivet verk, s. 114. Se, bland annat, artikel 11.2 och artiklarna 23, 41 och 42 i förordningen.
(
132
)	Se, bland annat, punkt 72 i förevarande ställningstagande.
(
133
)	Devers, A., och Bosse‑Platière, H., ovan i fotnot 122 angivet verk, s. 29 och följande, särskilt s. 41.
(
134
)	Kommissionen har redogjort för dessa exempel i punkterna 78 och 79 i begäran om yttrande och vid förhandlingen. Se även exemplen i Europaparlamentets skriftliga yttrande.
(
135
)	Se fotnot 13 i detta ställningstagande. Se även, i fråga om rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EGT 2001, L 12, s. 1), yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkterna 7, 14, 23 och 135).
(
136
)	Se skälen 2 och 21 i nämnda förordning. Tenreiro påpekade mycket riktigt att ”den nya gemenskapsordningen för behandling av fall med bortförda barn … bygger på principen om ömsesidigt förtroende och ett förstärkt samarbete mellan medlemsstaterna. En sådan ordning vore varken genomförbar och sannolikt inte heller önskvärd i ett universellt sammanhang” (ovan i fotnot 127 angivet verk, s. 47).
(
137
)	Lenaerts, K., ovan i fotnot 120 angivet verk, s. 131, not 12, och s. 151.
(
138
)	Se fotnot 115 i förevarande ställningstagande.
(
139
)	Se, bland annat, förslaget till rådets beslut om medlemsstaternas förklaring om godtagande, i Europeiska unionens intresse, av Gabons anslutning till 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (KOM(2011) 904 slutlig, s. 3, 5 (skäl 13) och 6 (artikel 1), i vilken understryks följande: ”Med beaktande av att bestämmelserna i 1980 års [Haag]konvention kan tillämpas till fullo endast om en avtalsslutande stat har utsett en central myndighet enligt artikel 6 i konventionen, bör godtagandet få verkan först i samband med att Gabon utser en sådan central myndighet.”
(
140
)	Behovet av en sådan samordning i händelse av en överenskommelse mellan en medlemsstat och en tredjestat som omfattas av unionens exklusiva befogenhet låg bland annat bakom antagandet av förordning nr 664/2009 (se skäl 8).
(
141
)	Se yttrande 1/03 (EU:C:2006:81, punkt 128).
(
142
)	Nämnda lojalitetsskyldighet innebär att även när medlemsstaterna behåller rätten att åta sig avtalsförpliktelser med tredjestater ska de inte förhindra unionen att utöva sina befogenheter och att medlemsstaterna ska avstå ifrån att äventyra att fördragens mål uppnås, inbegripet genom förpliktelser inom ramen för sitt deltagande i en internationell organisation (se dom kommissionen/Grekland, EU:C:2009:81, punkterna 29 och 30; Neframi, E., ”Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures”, Revue trimestrielle de droit européen, 2009, s. 601 och följande, samt generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i mål kommissionen/rådet, EU:C:2014:224, punkt 98).
(
143
)	Yttrande 2/91 (EU:C:1993:106, punkterna 10, 37 och 38).
(
144
)	Ibidem (punkt 126).
(
145
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EUT L 351, s. 1).
(
146
)	I detta syfte infördes behörighetsregler som är tillämpliga även om svaranden har sin hemvist i en tredjestat (skäl 14 i förordning nr 1215/2012) och en mekanism som ger domstolar i medlemsstaterna möjlighet att beakta pågående förfaranden vid domstol i tredjestater (skälen 23 och 24 och artiklarna 33 och 34 i den förordningen).
(
147
)	Se, i den meningen, Armstrong, S., ovan i fotnot 130 angivet verk, s. 118.
(
148
)	Se Lambreth, I., ovan i fotnot 11 angivet verk 11, punkt 36.
(
149
)	Se även fotnot 114 i detta ställningstagande.
(
150
)	I den mån 1980 års Haagkonvention ingår i förordningen kan varje ändring av konventionen få återverkningar på Bryssel IIa-förordningen och försvåra en enhetlig tillämpning av förordningen. I artikel 4.2 c i förordning nr 664/2009 föreskrivs att kommissionen för att bedöma huruvida en medlemsstat kan inleda officiella förhandlingar med ett tredjeland bland annat ska se till att följande villkor är uppfyllt: ”Det planerade avtalet kommer inte att undergräva de mål och avsikter med gemenskapens politik för yttre förbindelser som gemenskapen fastställt.”
(
151
)	I yttrande 1/08 (EU:C:2009:739, punkt 127) erinrade nämligen domstolen om att den redan ”funnit ... att frågan om kompetensfördelningen inte kunde lösas utifrån de eventuella svårigheter som skulle kunna uppstå i samband med förvaltningen av avtalen (det ovannämnda yttrandet 1/94 [EU:C:1994:384], punkt 107; se även, för ett liknande resonemang, det ovannämnda yttrandet 2/00 [EU:C:2001:664], punkt 41) ... [eller] eventuella svårigheter beträffande ingående av avtal.”