Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia
26 marca 2026 r.(1)
Sprawy C‑531/24 i C‑895/24
An Taisce – The National Trust for Ireland
i in.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko – Dyrektywa 91/676/EWG – Ochrona wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego – Programy działania dla stref zagrożenia – Przyznanie odstępstwa w odniesieniu do wykorzystania rolniczego określonej ilości azotu pochodzącego z odchodów zwierzęcych, która przekracza przewidzianą ilość maksymalną – Dyrektywa 2000/60/WE – Ustanowienie ram wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – Program środków działania – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Odpowiednia ocena skutków dla obszarów Natura 2000 z punktu widzenia założeń ich ochrony – Dyrektywa 2001/42/WE – Ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko – Działania w zakresie monitoringu – Dobra materialne – Rozwiązania alternatywne
Spis treści
I.
Wprowadzenie
II.
Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1.
Dyrektywa azotanowa
2.
Odstępstwo przyznane przez Komisję
3.
Dyrektywa siedliskowa
4.
Ramowa dyrektywa wodna
5.
Dyrektywa SOOŚ
B.
Prawo irlandzkie
III.
Stan faktyczny i wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
IV.
Ocena prawna
A.
Ocena w świetle ramowej dyrektywy wodnej
1.
Program działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej w systemie regulacyjnym ramowej dyrektywy wodnej
2.
Ocena programów działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej w świetle ramowej dyrektywy wodnej
3.
Odstępstwo przyznane przez Komisję
4.
Wniosek częściowy
B.
Ocena skutków dla obszarów Natura 2000
1.
Obowiązek przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków
2.
Przedmiot odpowiedniej oceny skutków
3.
Wniosek częściowy
C.
Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko
1.
Pytania od pierwszego do czwartego w sprawie C531/24
2.
Pytanie siódme w sprawie C531/24 – środki w zakresie monitoringu w sprawozdaniu dotyczącym środowiska
a)
Opis środków w zakresie monitoringu, które spełniają wymogi wynikające z art. 10 dyrektywy SOOŚ
b)
Dokładność informacji dotyczących środków w zakresie monitoringu
c)
Reakcja na nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska
3.
Pytanie ósme w sprawie C531/24 oraz pytanie pierwsze w sprawie C895/24 – dobra materialne
4.
Pytanie drugie w sprawie C895/24 – ocena rozwiązań alternatywnych w sprawozdaniu dotyczącym środowiska
D.
Pytanie dziewiąte w sprawie C531/24 – skutki zezwolenia przez Komisję na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotanów
E.
Utrzymanie w mocy skutków
V.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        Jakie wymogi wynikają z wzajemnej relacji między dyrektywą azotanową(2) a dyrektywą siedliskową(3), ramową dyrektywą wodną(4) i dyrektywą SOOŚ („SOOŚ” oznacza „strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko”)(5), jeżeli Komisja na wniosek państwa członkowskiego przyznała odstępstwo, które umożliwia wykorzystanie rolnicze większej ilości odchodów zwierzęcych, niż przewidziano to w dyrektywie azotanowej? Kwestia ta jest przedmiotem obu niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia).
2.        Wnioski te zmierzają do wyjaśnienia wymogów wynikających z dyrektywy siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy SOOŚ w odniesieniu do oceny oddziaływania na środowisko takiego odstępstwa, zawartego w irlandzkim programie działania regulującym emisje azotanów w rolnictwie. Ponadto High Court (wysoki trybunał) pyta, czy udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące oceny oddziaływania na środowisko skutkuje zakwestionowaniem ważności odstępstwa przyznanego przez Komisję(6).
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa azotanowa
3.        W art. 1 dyrektywy azotanowej zdefiniowano jej cele:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu:
–        zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych, oraz
–        zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu”.
4.        W art. 2 lit. j) dyrektywy azotanowej zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem „zanieczyszczenia”:
„zrzucanie przez ludzi, bezpośrednio lub pośrednio, związków azotu pochodzące ze źródeł rolniczych do środowiska wodnego, którego skutkiem może być zagrożenie zdrowia ludzkiego, szkody w zasobach żywych i ekosystemach wodnych, pogorszenie walorów rekreacyjnych lub zakłócenia innych sposobów wykorzystania wody”.
5.        Zgodnie z art. 3 dyrektywy azotanowej państwa członkowskie wyznaczają jako strefy podatne określone obszary swojego terytorium, które są nadmiernie zanieczyszczone azotem, na których istnieje ryzyko takiego zanieczyszczenia lub które wskutek spływów na takie obszary mogą przyczynić się do takiego zanieczyszczenia.
6.        Artykuł 5 przewiduje, że państwa członkowskie ustanawiają programy działania dla stref podatnych lub dla całego terytorium państwa:
„1.      W ciągu dwuletniego okresu, po wstępnym wyznaczeniu określonym w art. 3 ust. 2, lub też w ciągu jednego roku od każdego dodatkowego wyznaczenia określonego w art. 3 ust. 4, państwa członkowskie do celów realizacji celów określonych w art. 1 ustanawiają programy działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia.
2.      Program działania może odnosić się do wszystkich stref zagrożenia na terytorium danego państwa członkowskiego lub, w przypadku gdy państwo członkowskie uznaje to za właściwe, mogą zostać ustanowione różne programy dla różnych stref zagrożenia lub ich części.
3.      Programy działań uwzględniają:
a)      dostępne dane naukowo-techniczne, głównie w odniesieniu do odpowiednich udziałów azotu pochodzące ze źródeł rolniczych oraz pochodzącego z innych źródeł;
b)      warunki środowiska w odpowiednich regionach zainteresowanych państw członkowskich.
4.      Programy działania są wprowadzane w życie w ciągu czterech lat od ich ustanowienia i składają się z następujących obowiązkowych środków:
a)      środków określonych w załączniku III;
b)      tych środków, które państwo członkowskie określiło w zbiorze(-ach) zasad dobrej praktyki rolniczej ustalonym zgodnie z art. 4, z wyjątkiem tych, które zostały zastąpione środkami określonymi w załączniku III.
5.      Ponadto państwa członkowskie podejmują w ramach programów działania takie dodatkowe środki lub wzmożone działania, jakie uznają za niezbędne, jeśli na wstępie lub w świetle doświadczenia uzyskanego podczas wykonywania programów działania staje się widoczne, że środki określone w ust. 4 nie będą wystarczające do osiągnięcia celów określonych w art. 1. Wybierając środki lub działania, państwa członkowskie uwzględniają ich skuteczność i koszt w stosunku do innych możliwych środków zapobiegawczych”.
7.        Niezbędny zakres programów działania wynika z wymogów określonych w zasadach dobrej praktyki rolniczej w rozumieniu art. 4 dyrektywy azotanowej oraz ze szczególnych wymogów ustanowionych w załączniku III. Jeżeli środki te nie są wystarczające, aby zapobiec zanieczyszczeniom azotanami, w myśl art. 5 ust. 5 państwo członkowskie musi przewidzieć dalej idące środki.
8.        W pkt 2 załącznika III do dyrektywy azotanowej określono, jakie środki państwa członkowskie muszą włączyć do programów działania w odniesieniu do ilości wykorzystywanych rolniczo odchodów zwierzęcych:
„Środki te zapewniają, że dla każdego gospodarstwa rolnego lub hodowlanego ilość odchodów zwierzęcych, wykorzystywanych rolniczo każdego roku, w tym wprost od zwierząt, nie przekroczy określonej ilości na hektar.
Ilość ta to ilość odchodów zwierzęcych zawierająca do 170 kg N.
Jednakże:
a)      […]
b)      w trakcie i po pierwszym czteroletnim programie działania państwa członkowskie mogą ustalić ilości różne od ilości określonych powyżej. Ilości te muszą być ustalone tak, by nie stanowiły przeszkody w realizacji celów określonych w art. 1 i muszą być uzasadnione na podstawie obiektywnych kryteriów, na przykład:
–
długich okresów wegetacji;
–
upraw o wysokim poborze azotu;
–
wysokim opadzie
netto w strefie zagrożenia;
–
gleb o wyjątkowo wysokiej zdolności denitryfikacji.
Jeśli państwo członkowskie zezwala na podstawie akapitu drugiego lit. b) na inną ilość, powiadamia Komisję, która zbada uzasadnienie zgodnie z procedurą regulacyjną, przewidzianą w art. 9 ust. 2”.
2.      Odstępstwo przyznane przez Komisję
9.        W motywach 17 i 23 decyzji wykonawczej (UE) 2022/696 Komisja przedstawiła następujące uzasadnienie przyznania spornego odstępstwa:
„(17)      W świetle danych, o których mowa w motywach 11–13, należy zaostrzyć warunki przewidziane w niniejszej decyzji w porównaniu z warunkami przewidzianymi w decyzji wykonawczej (UE) 2018/209. Ustanowione warunki oraz systemy monitorowania i kontroli powinny być wystarczające, aby zapewnić spójność tego odstępstwa z prawnie wiążącymi celami ramowej dyrektywy wodnej […].
[…]
(23)      Odstępstwo przewidziane w niniejszej decyzji pozostaje bez uszczerbku dla zobowiązań Irlandii do stosowania [dyrektywy siedliskowej], w tym [wyroku z dnia
7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882)], w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 6 ust. 3 tej dyrektywy”.
10.      W art. 1 decyzji wykonawczej (UE)
2022/696 zezwala się na stosowanie na gruntach większej ilości nawozu naturalnego niż 170 kg azotu rocznie na hektar z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w art. 4–12.
11.      W myśl art. 4 decyzji wykonawczej (UE)
2022/696 rolnicy posiadający użytki zielone, którzy chcą skorzystać z odstępstwa, składają co roku wniosek o zezwolenie. W art. 5 dopuszcza się przyznawanie zezwoleń na stosowanie w gospodarstwie rolnym posiadającym użytki zielone nawozu naturalnego zawierającego do
250 kg azotu na hektar rocznie z zastrzeżeniem dodatkowych warunków.
3.      Dyrektywa siedliskowa
12.      W art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej uregulowano ochronę obszarów Natura
2000:
„2.      Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4.      Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury
2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
[…]”.
4.      Ramowa dyrektywa wodna
13.      W art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) ramowej dyrektywy wodnej ustanowiono zakaz pogarszania i nakaz poprawy stanu wód powierzchniowych. W lit. c) przewidziano uregulowanie szczególne dotyczące obszarów chronionych:
„1.      Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a)      dla wód powierzchniowych:
(i)      państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8;
(ii)      państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania
iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
(iii)      […]
bez uszczerbku dla stosownych umów międzynarodowych określonych w art. 1 dla zainteresowanych stron;
[…]
c)      dla obszarów chronionych:
Państwa członkowskie osiągają zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w prawodawstwie wspólnotowym, w ramach którego zostały ustalone poszczególne obszary chronione”.
14.      W art. 5 ramowej dyrektywy wodnej uregulowano badanie stanu wód:
„1.      Każde państwo członkowskie zapewnia, że dla każdego obszaru dorzecza lub części międzynarodowego obszaru dorzecza leżącego na jego terytorium:
–      analiza jego charakterystyk,
–      przegląd wpływu działalności człowieka na stan wód powierzchniowych i podziemnych, oraz
–      analiza ekonomiczna korzystania z wód
są podjęte, zgodnie ze specyfikacjami technicznymi wymienionymi w załącznikach II oraz
III, oraz że są wykonane najpóźniej w ciągu 4 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektyw.
2.      Analizy i przeglądy wymienione na mocy ust. 1 są poddane przeglądowi i, gdzie konieczne, uaktualnione najpóźniej w ciągu 13 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, a następnie co sześć lat”.
15.      W art. 10 ramowej dyrektywy wodnej określono łączone podejście do zrzutów zanieczyszczeń ze źródeł punktowych i rozproszonych. Artykuł ten stanowi wyraźnie, że podejście to obejmuje ustalenie kontroli emisji opartych na najlepszych dostępnych technikach oraz najlepszych praktykach środowiskowych zgodnie z dyrektywą azotanową. Ponadto w art. 10 ust. 3 przewidziano możliwość wprowadzenia bardziej restrykcyjnych warunków:
„W przypadku gdy cel lub norma jakości, określone na mocy niniejszej dyrektywy, na mocy dyrektyw wymienionych w załączniku IX lub w zastosowaniu innego prawodawstwa wspólnotowego, wymaga bardziej restrykcyjnych warunków […], są ustalone odpowiednio bardziej restrykcyjne kontrole emisji”.
16.      W art. 11 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej przewidziano program środków działania, aby osiągnąć cele dyrektywy:
„1.      Każde państwo członkowskie zapewnia ustalenie programu środków, dla wszystkich obszarów dorzeczy lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium, uwzględniając wyniki analiz wymaganych na mocy art. 5, dla osiągnięcia celów ustalonych na mocy art. 4. […]
2.      Każdy program środków zawiera »podstawowe« środki określone w ust. 3, oraz, gdzie stosowne, środki »dodatkowe«.
3.      »Środki podstawowe« są minimalnymi wymogami do spełnienia i składają się z:
a)      środków wymaganych dla wdrożenia prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony wód, w tym działań wymaganych w ramach prawodawstwa określonego w art. 10 i części A załącznika VI;
[…].
5.      Jeżeli monitorowanie lub inne dane wskazują, że cele ustalone na mocy art. 4 dla części wód prawdopodobnie nie będą osiągnięte, państwa członkowskie zapewniają, że:
–        przyczyny możliwego niepowodzenia zostaną zbadane,
–        odpowiednie pozwolenia i zezwolenia zostaną właściwie zbadane i poddane kontroli,
–        programy monitorowania zostaną poddane kontroli i właściwie dostosowane; oraz
–        dodatkowe środki, jakie mogą być konieczne do osiągnięcia celów, zostaną ustalone, włączając, gdzie stosowne, ustalenie bardziej restrykcyjnych środowiskowych norm jakości, zgodnie z procedurą ustanowioną w załączniku V.
Jeżeli przyczyny są spowodowane okolicznościami pochodzenia naturalnego lub sił wyższych, które są wyjątkowymi i nie mogły być racjonalnie przewidziane, w szczególności ekstremalnymi powodziami i długimi suszami, państwa członkowskie mogą ustalić, że dodatkowe środki nie są praktyczne, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 6”.
17.      W myśl części A pkt ix) załącznika VI do ramowej dyrektywy wodnej dyrektywa azotanowa jest aktem prawnym stanowiącym podstawę środków, które należy włączyć do programów środków działania zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. a) ramowej dyrektywy wodnej.
18.      W pkt 1.4 załącznika II do ramowej dyrektywy wodnej uszczegółowiono kwestię identyfikacji oddziaływań:
„Państwa członkowskie zbierają i przechowują informację o rodzajach i wielkościach znacznych oddziaływań antropogenicznych, na które narażone są części wód powierzchniowych w danym obszarze dorzecza, w szczególności
[…]
[o]szacowanie i identyfikację znaczących źródeł rozproszonych emisji zanieczyszczeń, w szczególności substancji wymienionych w załączniku VIII z instalacji komunalnych, przemysłowych, rolniczych i innych instalacji oraz działalności, w oparciu m.in. o informacje zebrane w ramach:
(i)      artykuł
3, 5 oraz 6
[dyrektywy azotanowej]; […]”.
19.      Konsekwencje zebranych w ten sposób informacji stanowią przedmiot pkt 1.5 załącznika II do ramowej dyrektywy wodnej:
„Państwa członkowskie dokonują oceny podatności stanu części wód powierzchniowych na powyżej określone oddziaływania.
Państwa członkowskie wykorzystują zebrane powyżej informacje oraz wszelkie inne istotne informacje, w tym istniejące dane z monitorowania środowiska, dla dokonania oceny prawdopodobieństwa, że części wód powierzchniowych w ramach obszaru dorzecza nie spełnią środowiskowych celów jakości, ustanowionych dla tych części wód na mocy art. 4. Państwa członkowskie mogą stosować techniki modelowania przy opracowywaniu takiej oceny.
Dla części wód, wobec których stwierdzono zagrożenie niespełnienia środowiskowych celów jakości, dalsza charakterystyka jest, gdzie stosowne, wykonywana w celu optymalizacji zarówno programów monitorowania wymaganych na mocy art. 8, jak i programów środków wymaganych na mocy art. 11”.
5.      Dyrektywa SOOŚ
20.      Cele dyrektywy SOOŚ określono w szczególności w art. 1:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.
21.      Plany i programy zdefiniowano w art. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)      »plany i programy« oznaczają plany i programy, w tym współfinansowane przez Wspólnotę Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje,
–        przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
–        wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”.
22.      Obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny wpływu na środowisko uregulowano w art. 3 dyrektywy SOOŚ:
„1.      Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.
2.      Z zastrzeżeniem art. 3 ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,
a)      które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do [dyrektywy OOŚ(7)]; lub
b)      które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 [dyrektywy siedliskowej(8)].
[…]”.
23.      Artykuł 5 dyrektywy SOOŚ dotyczy zakresu oceny wpływu na środowisko i uwzględniania rozwiązań alternatywnych:
„1.      W przypadku gdy na mocy art. 3 ust. 1 wymagana jest ocena wpływu na środowisko, przygotowuje się sprawozdanie, w którym zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu oraz rozsądne rozwiązania alternatywne uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu. Informacje, które w tym celu mają być podane, są określone w załączniku I.
2.      Sprawozdanie dotyczące środowiska, przygotowane zgodnie z ust. 1, zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakresu, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny.
3.      […]”.
24.      W art. 9 ust. 1 dyrektywy SOOŚ uregulowano treść decyzji w przedmiocie planu lub programu:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, że w razie przyjęcia planu lub programu powiadamia się organy określone w art. 6 ust. 3, społeczeństwo i każde państwo członkowskie, z którym prowadzono konsultacje zgodnie z art. 7, jak również udostępnia się im następujące dokumenty:
a)      plan lub program w formie przyjętej;
b)      oświadczenie podsumowujące, w jaki sposób aspekty środowiskowe zostały wzięte pod uwagę w planie lub programie oraz w jaki sposób sprawozdanie dotyczące środowiska, przygotowane zgodnie z art. 5, opinie wyrażone zgodnie z art. 6 i wyniki konsultacji podjętych zgodnie z art. 7 zostały uwzględnione zgodnie z art. 8, jak również uzasadnienie wyboru planu lub programu w formie przyjętej, w świetle innych rozpatrywanych rozsądnych rozwiązań alternatywnych; oraz
c)      przyjęte środki dotyczące monitoringu, zgodnie z art. 10”.
25.      W art. 10 ust. 1 dyrektywy SOOŚ uregulowano monitoring oddziaływania planów i programów na środowisko:
„Państwa członkowskie monitorują znaczący wpływ na środowisko, wynikający z realizacji planów i programów, aby, między innymi, określić na wczesnym etapie nieprzewidziany niepożądany wpływ oraz aby mieć możliwość podjęcia odpowiedniego działania naprawczego”.
26.      Informacje, które należy przedstawić w sprawozdaniu dotyczącym środowiska, określono w załączniku I do dyrektywy SOOŚ:
„Informacje, które mają być dostarczone na mocy art. 5 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 i 3, są następujące:
a)      […]
c)      stan środowiska na obszarach objętych potencjalnym znaczącym zagrożeniem;
d)      istniejące problemy dotyczące środowiska istotne z punktu widzenia planu lub programu, w szczególności problemy odnoszące się do obszarów o specjalnym znaczeniu dla środowiska, takich jak obszary wyznaczone zgodnie z [dyrektywą siedliskową lub dyrektywą ptasią];
e)      cele ochrony środowiska, ustanowione na poziomie międzynarodowym, wspólnotowym lub państwa członkowskiego, istotne z punktu widzenia planu lub programu, oraz sposób, w jaki te cele i inne aspekty środowiskowe zostały uwzględnione w trakcie jego przygotowywania;
f)      potencjalny znaczący wpływ na środowisko […], w tym w odniesieniu do kwestii różnorodności biologicznej, populacji, zdrowia ludzkiego, fauny, flory, powierzchni ziemi, wody, powietrza, czynników klimatycznych, dóbr materialnych, dziedzictwa kulturowego obejmującego dziedzictwo architektoniczne i archeologiczne, krajobrazu oraz wzajemne powiązania między powyższymi czynnikami;
g)      […]
h)      opis uzasadnienia wyboru przyjętych rozwiązań alternatywnych oraz opis sposobu, w jaki ocena była podjęta, w tym także wskazanie trudności (takich jak niedostatki techniki lub brak know-how) napotkane podczas zestawiania wymaganych informacji;
i)      opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu, zgodnie z art. 10;
j)      […]”.
B.      Prawo irlandzkie
27.      W myśl art. 4 Planning and Development Act 2000 (ustawy
z 2000 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i inwestycjach, Irlandia) i art. 28 European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011
[rozporządzenia
z 2011 r. wydanego w ramach Wspólnot Europejskich (w sprawie siedlisk ptasich i siedlisk naturalnych), Irlandia]
można zakazać działalności rolniczej, jeżeli mogłaby ona negatywnie wpłynąć na obszary chronione w rozumieniu dyrektywy siedliskowej lub dyrektywy ptasiej.
28.      Wykorzystanie rolnicze odchodów zwierzęcych w ilości
większej
niż 170 kg azotu na hektar rocznie uregulowano przede wszystkim w art. 35 ust. 1 European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022
[rozporządzenia
z 2022 r. wydanego w ramach Unii Europejskiej (w sprawie zasad dobrej praktyki rolniczej w zakresie ochrony wód), Irlandia] (S.I.
nr 113 z 2022 r.) w brzmieniu zmienionym na mocy
S.I.
nr 393 z 2022 r.
(zwanym dalej „Regulations 2022”):
„Wykorzystania rolniczego odchodów zwierzęcych na obszarach danego gospodarstwa w określonym roku, które przekracza ilość wskazaną w art. 20 ust. 1, nie uznaje się za naruszenie tego ustępu, jeżeli spełnione są wszystkie następujące warunki:
a)      w odniesieniu do danego roku właściciel gospodarstwa złożył do Minister for Agriculture, Food and the Marine
[ministra ds. rolnictwa, żywności i morza, Irlandia] wniosek o przyznanie odstępstwa od wymogów określonych we wskazanym ustępie;
b)      wniosek, o którym mowa w lit. a), wypełniono prawidłowo na formularzu określonym przez ministra przed upływem wyznaczonego przez niego terminu;
c)      do wniosku, o którym mowa w lit. a), załączono pisemne zobowiązanie właściciela do spełnienia wszystkich warunków wskazanych w załączniku 5 oraz
d)      właściciel spełnia wszystkie warunki wskazane w załączniku 5 w odniesieniu do gospodarstwa”.
29.      W załączniku 5 do Regulations 2022 ograniczono między innymi ilość azotu do 250 kg.
30.      Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów, zgodnie z art. 35 ust. 2 Regulations 2022 minister powinien go oddalić. W ust. 3 przewidziano, że gospodarstwu rolnemu nie należy przyznawać odstępstwa na kolejny rok, jeżeli stwierdzono, że w bieżącym roku nie spełnia wymogów określonych w art. 6–9 decyzji Komisji.
III. Stan faktyczny i wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
31.      We wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stan faktyczny przedstawiono w podany niżej sposób.
32.      Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy azotanowej Irlandia stosuje zawsze jeden program azotanowy w odniesieniu do całego terytorium państwa.
33.      We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wymieniono wydawane od 2007 r. decyzje Komisji, które umożliwiają Irlandii zezwalanie gospodarstwom rolnym w ramach programów azotanowych – z zastrzeżeniem określonych warunków – na wykorzystanie rolnicze odchodów zwierzęcych w ilości do 250 kg azotu na hektar
rocznie(9). Ostatnia z tych decyzji
w momencie wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i odnośny program azotanowy na lata 2022–2025 są przedmiotem postępowania głównego.
34.      Jednocześnie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przywołano sprawozdania irlandzkiej Environmental Protection Agency (agencji ochrony środowiska, Irlandia, zwanej dalej „EPA”), z których wynika, że niemal połowa rzek i jezior w Irlandii nie jest już w zadowalającym stanie ze względu na zanieczyszczenie fosforem i azotem(10).
35.      Minister for Housing, Local Government and Heritage (minister mieszkalnictwa, samorządów lokalnych i dziedzictwa, Irlandia) poddał sporny program azotanowy odpowiedniej ocenie skutków) w odniesieniu do obszarów Natura 2000. Nie przeprowadzono jednak kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko działalności rolniczej emitującej azotany, którą to ocenę należało przeprowadzić w świetle przepisów przewidujących odstępstwo w odniesieniu do wykorzystywania rolniczego azotu.
Oceny skupiały się wyłącznie na przewidzianych środkach ochronnych. Z materiałów źródłowych [w szczególności ze sprawozdań EPA i Natura Impact Statement (oświadczenia o oddziaływaniu na obszary Natura 2000, zwanego dalej „Natura Impact Statement” – przewidzianego w prawie irlandzkim stanowiska naukowego w przedmiocie oddziaływania na obszary Natura 2000) dotyczących planu gospodarowania na podstawie ramowej dyrektywy wodnej w odniesieniu do wód irlandzkich w latach 2022–2027]
wynika jednak jednoznacznie, że zbadanie oddziaływania na środowisko przedmiotowej działalności rolniczej prawdopodobnie potwierdziłoby istotne niekorzystne skutki dla środowiska również w odniesieniu do terenów europejskich w rozumieniu dyrektywy siedliskowej.
36.      Zgodnie ze wspomnianym Natura Impact Statement dotyczącym planu gospodarowania wodami irlandzkimi kluczowe znaczenie będzie miało poddanie odpowiedniej ocenie
wszystkich przyznanych odstępstw w odniesieniu do poszczególnych gospodarstw rolnych, wynikających z programu azotanowego, a także wiarygodne uwzględnienie przy tym również skumulowanych skutków negatywnych. Każdego roku około 6500 rolników spośród ponad 130 000 gospodarstw rolnych w Irlandii ubiega się o odstępstwa. Znaczna większość wnioskodawców to hodowcy bydła mlecznego. Publikacji nie podlegają poszczególne odstępstwa, lecz jedynie zagregowane dane dotyczące lokalizacji właściwych gospodarstw rolnych w podziale na lokalne obszary wyborcze. W rzeczywistości odpowiednia ocena skutków nie została przeprowadzona w odniesieniu do żadnej z tych decyzji i nie istnieje praktyczny system, który by to umożliwiał. Przepisy krajowe mające na celu nadanie skuteczności dyrektywie siedliskowej w praktyce nie są w tym kontekście stosowane.
37.      Ponadto Minister for Housing, Local Government and Heritage (minister mieszkalnictwa, samorządów lokalnych i dziedzictwa) poddał program azotanowy strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, ale nie zbadał przy tym rozwiązań alternatywnych równie szczegółowo, co samego programu. Nie skontrolowano również programu azotanowego zgodnie z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, a także nie przeprowadzono pełnej oceny wpływu przedmiotowej działalności rolniczej.
38.      Pełne szczegóły monitorowania nie zostały uwzględnione w sprawozdaniu dotyczącym środowiska w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Sprawozdanie dotyczące środowiska nie zawierało opisu przewidywanych środków w zakresie monitorowania zgodnie z art. 10 dyrektywy SOOŚ w sposób wystarczająco szczegółowy, aby wykazać, że art. 10 będzie przestrzegany, w tym szczegółowych informacji na temat sposobu monitorowania, terminu monitorowania lub sposobu wykorzystania monitorowania i reakcji na zidentyfikowane nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska.
39.      Konsekwencje ekonomiczne dla dóbr materialnych zostały uwzględnione w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i zostały potraktowane jako przeważające nad opcjami, które mogłyby być bardziej przyjazne dla środowiska. W związku z tym ocena uwzględniała i obejmowała między innymi ocenę szerszych kwestii gospodarczych, takich jak dobra materialne, szerokie społeczne oddziaływanie działalności rolniczej, wpływ planu lub przedsięwzięcia na przemysł rolny oraz na produkcję i dochody rolników, zrównoważony rozwój przemysłu rolnego w Irlandii, łańcuch dostaw żywności i zatrudnienie znacznej części ludności.
40.      W dniu 9 marca 2022 r. Minister for Housing, Local Government and Heritage (minister mieszkalnictwa, samorządów lokalnych i dziedzictwa) zatwierdził piąty program azotanowy na lata 2022–2025 i podpisał Regulations 2022 (S.I,
nr 113). W dniu 29 kwietnia 2022 r. Komisja przedłużyła przyznane wcześniej Irlandii odstępstwo zgodnie z pkt 2 załącznika III do dyrektywy azotanowej. Następnie w dniu 28 lipca 2022 r. minister uzupełnił program działania o odpowiednie przepisy (S.I,
nr 393).
41.      W dniu 31 maja 2022 r.
An Taisce wszczęła postępowanie w zakresie kontroli sądowej w przedmiocie programu działania przed High Court (wysokim trybunałem). W ramach tego postępowania High Court (wysoki trybunał) kieruje do Trybunału dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które Trybunał zarejestrował jako sprawy C‑531/24 i C‑895/24 i połączył w dniu 11 listopada 2025 r.
42.      Pytania zadane w sprawie C‑531/24 mają następujące brzmienie:
1)      Czy art. 6 ust. 3 dyrektywy [siedliskowej], art. 4 ust. 1 [ramowej dyrektywy wodnej] lub art. 3 ust. 1 dyrektywy [SOOŚ]
w związku z art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych wymagają, aby ocena programu działania na gruncie art. 5 dyrektywy [azotanowej], zgodnie z tymi dyrektywami lub poprzez odniesienie do tych dyrektyw, uwzględniała wpływ na środowisko działalności rolniczej emitującej azotany, która będzie prowadzona na podstawie odstępstw przyznanych w następstwie planu – albo w sposób ogólny, albo w zakresie, w jakim do takiego wpływu pośrednio przyczynia się nieprzyjęcie w planie bardziej rygorystycznych środków ochronnych – a nie tylko środki ochronne wprost wskazane w planie?
2)      Jeżeli odpowiedź na pytanie pierwsze zasadniczo jest przecząca, czy przywołane przepisy mają taki skutek w przypadku, gdy przepisy prawa krajowego danego państwa członkowskiego dotyczące oceny indywidualnych odstępstw przyznanych w następstwie programu działania zgodnie z art. 5 dyrektywy [azotanowej] w praktyce nie są w tym kontekście stosowane, tak że w praktyce nie przeprowadza się oceny na podstawie dyrektywy
[siedliskowej] indywidualnych odstępstw przyznanych w następstwie planu pod kątem wpływu działalności rolniczej emitującej azotany, która będzie prowadzona na podstawie takich odstępstw, na tereny europejskie?
3)      Czy art. 6 ust. 3 dyrektywy
[siedliskowej]
lub art. 3 ust. 1 lub art. 5 ust. 1 lub art. 11 ust. 2 dyrektywy [SOOŚ]
w związku z art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych skutkują tym, że ocena planu lub programu, który podlega tym artykułom i który może mieć skutki środowiskowe dla części wód, powinna obejmować ocenę w odniesieniu do art. 4 [ramowej dyrektywy wodnej], czy środki przewidziane w planie lub programie samodzielnie albo w połączeniu z innymi wiążącymi środkami przyjętymi przez państwo członkowskie są wystarczająco rygorystyczne, aby nie spowodować pogorszenia stanu części wód powierzchniowych, ani nie zagrozić osiągnięciu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych w terminie określonym w [ramowej dyrektywie wodnej], a jeżeli tak, to czy te przepisy lub którykolwiek z nich wymagają, aby taka ocena określała w sposób wyraźny lub dający się jasno ustalić, czy odpowiednie cele środowiskowe [ramowej dyrektywy wodnej] zostaną osiągnięte po przyjęciu planu lub programu; czy to ogólnie, czy też konkretnie w przypadku proponowanego przyjęcia środka podstawowego w rozumieniu art. 11 ust. 3 [ramowej dyrektywy wodnej], a w szczególności programu działania w zakresie azotanów na gruncie art. 5 dyrektywy [azotanowej]
{o której mowa w części A pkt ix) załącznika VI do [ramowej dyrektywy wodnej], do którego odsyła art. 11 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy}?
4)      Jeżeli odpowiedź na pytanie trzecie jest taka, że ocena planu lub programu, który podlega art. 6 ust. 3 dyrektywy [siedliskowej]
lub art. 3 ust. 1 dyrektywy [SOOŚ] i który może mieć wpływ na środowisko części wód, powinna obejmować ocenę w odniesieniu do art. 4 [ramowej dyrektywy wodnej], a odpowiedź na pytanie pierwsze lub drugie jest taka, że ocena dla celów dyrektywy [SOOŚ]
w zakresie spełnienia wymogów określonych w [ramowej dyrektywie wodnej] powinna obejmować ocenę wpływu na środowisko działalności rolniczej emitującej azotany, która będzie prowadzona na podstawie odstępstw przyznanych w następstwie planu lub w szczególności wobec nieprzyjęcia w planie bardziej rygorystycznych środków, czy art. 4 ust. 1 [ramowej dyrektywy wodnej]
(a konkretnie zasada prawna skutkująca tym, że państwa członkowskie są zobowiązane, o ile nie przyznano odstępstwa, do odmowy wydania pozwolenia na indywidualne przedsięwzięcie, jeżeli może ono spowodować pogorszenie stanu części wód powierzchniowych lub zagraża osiągnięciu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych w terminie określonym w dyrektywie) w związku z art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych skutkuje tym, że państwo członkowskie powinno również odmówić przyjęcia planu, jeżeli szczególna ochrona zapewniona przez ten plan samodzielnie lub w połączeniu z innymi wiążącymi środkami przyjętymi przez państwo członkowskie nie jest wystarczająco rygorystyczna, aby zapewnić, że działalność rolnicza emitująca azotany, która będzie prowadzona na podstawie odstępstw przyznanych w następstwie planu, nie spowoduje pogorszenia stanu części wód powierzchniowych ani nie zagrozi osiągnięciu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych w terminie określonym w [ramowej dyrektywie wodnej], albo ogólnie, albo konkretnie w przypadku proponowanego przyjęcia środka podstawowego w rozumieniu art. 11 ust. 3 [ramowej dyrektywy wodnej], a w szczególności programu działania w zakresie azotanów na gruncie art. 5 dyrektywy [azotanowej]
{o której mowa w części A pkt ix) załącznika VI do [ramowej dyrektywy wodnej], do którego odsyła art. 11 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy}?
5)      Jeżeli odpowiedź na pytanie trzecie lub czwarte jest ogólnie przecząca, czy przywołane przepisy mają taki skutek w przypadku, gdy przepisy prawa krajowego danego państwa członkowskiego dotyczące oceny indywidualnych odstępstw przyznanych w następstwie programu działania zgodnie z art. 5 dyrektywy [azotanowej] w praktyce nie są w tym kontekście stosowane, tak że w praktyce nie przeprowadza się oceny na podstawie dyrektywy [siedliskowej]
(czy to przez odniesienie do art. 4 [ramowej dyrektywy wodnej], czy w inny sposób) indywidualnych odstępstw przyznanych w następstwie planu pod kątem wpływu działalności rolniczej emitującej azotany, która będzie prowadzona na podstawie takich odstępstw, na części wód w państwie członkowskim?
6)      Czy art. 4 [ramowej dyrektywy wodnej] w związku z art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych skutkuje tym, że właściwy organ państwa członkowskiego nie może przyjąć planu lub programu, w szczególności programu działania w zakresie azotanów na podstawie dyrektywy [azotanowej], który może mieć wpływ na stan odpowiednich części wód w państwie członkowskim, chyba że właściwy organ ma obowiązek upewnić się, po pierwsze, że przyjęcie planu lub programu nie spowoduje pogorszenia stanu części wód powierzchniowych, które zostały lub powinny zostać zidentyfikowane przez to państwo członkowskie jako jeden z „typów” części wód powierzchniowych, ani nie zagrozi osiągnięciu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takich części wód powierzchniowych, a po drugie, że przyjęcie planu lub programu jest zgodne z środkami wdrożonymi na podstawie programu, o którym mowa w [ramowej dyrektywie wodnej], ustanowionego zgodnie z art. 11 tej dyrektywy dla danego obszaru dorzecza?
7)      Czy art. 5 ust. 1 dyrektywy [SOOŚ] i lit. i) załącznika I do niej w związku z art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych skutkują tym, że samo sprawozdanie dotyczące środowiska powinno zawierać opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu, zgodnie z art. 10, który będzie wystarczająco szczegółowy, aby wykazać, że art. 10 będzie przestrzegany, w tym szczegółowe informacje na temat sposobu monitorowania, terminu monitorowania lub sposobu wykorzystania monitorowania i reakcji na zidentyfikowane nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska?
8)      Czy pojęcie „dobra materialne” w lit. f) załącznika I do dyrektywy [SOOŚ] wyklucza wartość takich dóbr lub, w szczególności w przypadku oceny programu działania na gruncie art. 5 dyrektywy
[azotanowej], czy pojęcie to wyklucza szerokie społeczne oddziaływanie działalności rolniczej, wpływ planu lub przedsięwzięcia na przemysł rolny oraz na produkcję i dochody rolników, zrównoważony rozwój przemysłu rolnego w danym państwie członkowskim, łańcuch dostaw żywności i zatrudnienie znacznej części ludności, a jeżeli tak, to czy dyrektywa [SOOŚ] skutkuje tym, że uwzględnienie takich kwestii przy ocenie skutków planu jest niezgodne z prawem?
9)      Jeżeli odpowiedzi na co najmniej jedno z pytań od pierwszego do ósmego skutkują tym, że przyjęcie programu działania w zakresie azotanów nastąpiło z naruszeniem dyrektyw[y]
[siedliskowej], [ramowej dyrektywy wodnej] lub
[dyrektywy SOOŚ], czy decyzja Komisji 2022/696 jest nieważna w świetle między innymi art. 3 ust. 3 TUE lub art. 11 lub art. 191 ust. 2 TFUE lub art. 37 Karty praw podstawowych?
43.      Dwa dodatkowe pytania zadane w sprawie C‑895/24 mają następujące brzmienie:
1)      Czy art. 5 ust. 1 lub art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy [SOOŚ] i lit. f) załącznika I do tej dyrektywy skutkują tym, że dobra materialne nie mogą być traktowane jako czynnik, który skutecznie przeważa nad innymi czynnikami, w tym nad pozostałym wpływem na środowisko, na potrzeby oceny przeprowadzanej na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, lub że jako preferowany wynik tej oceny należy przyjąć wariant o najmniej niekorzystnym wpływie na środowisko?
2)      Czy art. 5 ust. 1 lub art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy [SOOŚ] i lit. h) załącznika I do tej dyrektywy skutkują tym, że na potrzeby oceny przeprowadzanej na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy rozwiązania alternatywne należy zidentyfikować, opisać i oszacować w porównywalny sposób?
44.      Uwagi na piśmie w obu sprawach przedstawiły
An Taisce – The National Trust for Ireland, Irish Creamery Milk Suppliers
Association (irlandzkie stowarzyszenie
dostawców mleka do mleczarni, zwane dalej „ICMSA”), Irlandia oraz Komisja Europejska, w sprawie C‑531/24 ponadto Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta jako powiernik Irish Farmers’ Association (irlandzkiego stowarzyszenia rolników, zwanego dalej „IFA”), a w sprawie C‑895/24 – Niemcy.
45.      W dniu 11 grudnia 2025 r. Trybunał przeprowadził w obu sprawach rozprawę, w której wzięły udział
An Taisce, IFA, ICMSA, Irlandia i Komisja.
IV.    Ocena prawna
46.      Dyrektywa azotanowa ma na celu stworzenie instrumentów niezbędnych, aby zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych(11). Jak wynika z art. 5 ust. 1 dyrektywy azotanowej,
aby zrealizować te cele, państwa członkowskie są zobowiązane opracować i wykonać programy działania w odniesieniu do wyznaczonych w tym zakresie stref zagrożenia(12). W myśl art. 3 ust. 5 mogą jednak również, podobnie jak Irlandia, stosować takie programy do całego terytorium kraju.
47.      Zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a) i b) te programy działania muszą składać się z określonych obowiązkowych środków, wymienionych w załącznikach II i III do tej dyrektywy(13). W niniejszym wypadku większość tych środków wydano w dniu 9 marca 2022 r. Nie są one przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ani – o ile wiadomo – postępowania krajowego będącego ich podstawą. W związku z powyższym nie będę dalej analizować wykonania tych wymogów oraz ewentualnych niezbędnych w tym zakresie ocen oddziaływania na środowisko.
48.      Zgodnie z pkt 2 załącznika III do dyrektywy azotanowej program działania musi jednak w szczególności zapewniać, że ilość odchodów zwierzęcych, wykorzystywanych rolniczo każdego roku, nie przekroczy 170 kg azotu na hektar. W myśl pkt 2 lit. b) załącznika III do tej dyrektywy państwa członkowskie mogą mimo to dopuszczać większe ilości, jeżeli nie stanowią one przeszkody w realizacji celów dyrektywy. W związku z powyższym w ramach piątego programu azotanowego – podobnie jak w wypadku wcześniejszych programów działania – Irlandia pozwala wszystkim gospodarstwom rolnym, z zastrzeżeniem określonych warunków, wykorzystywać rolniczo rocznie do 250 kg azotu na hektar. Już sam ten przepis, który wydano dopiero w dniu 28 lipca 2022 r., stanowi przedmiot niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
49.      W świetle pkt 2 lit. b) załącznika III do dyrektywy azotanowej państwa członkowskie muszą uzasadniać wobec Komisji zgodność takiego odstępstwa z celami dyrektywy. Komisja bada to uzasadnienie i decyduje o dopuszczeniu większej ilości azotu.
50.      Poza tym dyrektywa azotanowa nie przewiduje żadnej dodatkowej oceny oddziaływania na środowisko wykorzystania rolniczego azotu na większą skalę. Celem obu wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest jednak wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie ocena taka jest niezbędna w świetle dyrektywy siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy SOOŚ.
51.      Rzeczywiście, ramowa dyrektywa wodna zobowiązuje państwa członkowskie do badania oddziaływania na wody wykorzystania rolniczego azotu na większą skalę (zob. w tej kwestii część A). Chociaż trzeba przy tym oceniać również oddziaływanie na wody gruntowe(14), ograniczam swój wywód do wód powierzchniowych, ponieważ tylko tych wód dotyczą pytania High Court (wysokiego trybunału).
52.      Obowiązek kontroli na podstawie ramowej dyrektywy wodnej obejmuje również niekorzystne skutki dla obszarów Natura 2000, ale warunki ich oceny wynikają z dyrektywy siedliskowej (zob. w tej kwestii część B). Kolejne wymogi dotyczące badania oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa wynikają z dyrektywy SOOŚ (zob. w tej kwestii część C). Wreszcie należy przeanalizować, czy naruszenia prawa Unii, które można by ewentualnie stwierdzić
analizując pozostałe pytania, w kontekście zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu podważają ważność decyzji Komisji w przedmiocie tego zezwolenia (zob. w tej kwestii część D). Ponadto konieczne jest poczynienie pewnych uwag dotyczących tego, czy sąd odsyłający może utrzymać w mocy skutki planu działania w razie stwierdzenia, że Irlandia ustanowiła go z naruszeniem wymienionych przepisów w całości lub przynajmniej w części (zob. w tej kwestii część E).
A.      Ocena w świetle ramowej dyrektywy wodnej
53.      Wprawdzie we wszystkich pierwszych sześciu pytaniach zadanych w sprawie C‑531/24 przywołuje się ramową dyrektywę wodną, ale to przede wszystkim pytania trzecie, czwarte, piąte i szóste zmierzają do wyjaśnienia, czy Irlandia mogła ustanowić wspomniany program działania, a w szczególności zezwolić na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu w świetle ramowej dyrektywy wodnej.
54.      W ramach pytania czwartego High Court (wysoki trybunał) zmierza do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej stoi na przeszkodzie ustanowieniu programu działania, jeżeli przewidziane środki ochronne nie są wystarczające, aby zapewnić osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii).
55.      Pytanie to ma jednak charakter hipotetyczny, a tym samym jest niedopuszczalne. Istnieją, co prawda, pewne okoliczności świadczące o tym, że kontrola przewidzianych środków ochronnych zakończyłaby się wnioskiem, iż program działania narusza nakaz poprawy stanu wód, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) ramowej dyrektywy wodnej(15). Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a w szczególności z wywodu High Court (wysokiego trybunału) w przedmiocie pytania trzeciego wynika jednak, że nie przeprowadzono wiarygodnego badania skutków programu działania pod kątem celów, o których mowa w art. 4, a z pewnością nie dokonano wyraźnej oceny w tym zakresie(16). Skutkuje to tym, że również pytanie piąte jest częściowo hipotetyczne w zakresie, w jakim nawiązuje do pytania czwartego.
56.      Dopuszczalne są natomiast pytania trzecie i szóste, które zmierzają do ustalenia, czy zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu należy badać pod kątem zgodności z celami wynikającymi z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, a także pytanie piąte w zakresie, w jakim nawiązuje do pytania trzeciego.
57.      W dalszej części wyjaśnię zatem najpierw rolę programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej w kontekście wykonania ramowej dyrektywy wodnej, a następnie zbadam wynikające z tego obowiązki w zakresie oceny w związku z zezwoleniem na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu. Na koniec należy odnieść się do znaczenia zatwierdzenia tego zezwolenia przez Komisję.
1.      Program działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej w systemie regulacyjnym ramowej dyrektywy wodnej
58.      Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) ramowej dyrektywy wodnej jej celem jest ustalenie ram dla ochrony w szczególności śródlądowych wód powierzchniowych. Ramy te mają na celu zapobieganie dalszemu pogarszaniu, ale też poprawę stanu ekosystemów wodnych oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio od nich uzależnionych(17).
59.      W związku z powyższym art. 4 ust. 1 lit. a) ramowej dyrektywy wodnej zawiera dwa różne, choć nierozerwalnie ze sobą związane zobowiązania. Z jednej strony zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych (obowiązek zapobiegania pogorszeniu). Z drugiej strony zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych w celu osiągnięcia „dobrego stanu” wód powierzchniowych najpóźniej do roku 2015 (obowiązek poprawy)(18). W art. 4 ust. 4 zezwala się jednak państwom członkowskim na przedłużenie terminów, o których mowa w art. 4 ust. 1, do 2027 r.
60.      Z informacji przekazanych przez irlandzką EPA wynika, że dobry stan ekologiczny wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ramowej dyrektywy wodnej wymaga, by wykazywała ona stężenie mniejsze niż 8
mg/l
NO3(19). Wartość graniczna wymieniona w dyrektywie azotanowej to tymczasem 50
mg/l
NO3, a więc wyraźnie więcej. Zgodnie z częścią A pkt 1 załącznika I w związku z uchyloną już dyrektywą 75/440/EWG(20) chodzi przy tym o wartość graniczną dotyczącą zbiornika wodnego, z którego pozyskuje się wodę pitną, do której zgodnie z dyrektywą o wodzie pitnej stosuje się taką samą wartość graniczną(21).
Ta różnica pokazuje, że niektóre siedliska i gatunki wykazują dużo większą wrażliwość na azotany niż ludzie(22).
61.      Choć w dyrektywie azotanowej przewidziano tym samym wyraźnie wyższą wartość graniczną dla azotanów niż ta, która jest być może wymagana na podstawie ramowej dyrektywy wodnej, programy działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej mają znaczenie w ramach ramowej dyrektywy wodnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 każde państwo członkowskie musi bowiem ustanowić program środków działania, aby osiągnąć cele wynikające z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. W myśl art. 11 ust. 2 i art. 11 ust. 3 lit. a) oraz art. 10 i części A pkt ix) załącznika VI do ramowej dyrektywy wodnej wykonanie dyrektywy azotanowej należy do „środków podstawowych”, które należy włączyć do programów środków działania. Programy działania stanowią zatem część tego programu środków działania.
2.      Ocena programów działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej w świetle ramowej dyrektywy wodnej
62.      Ponieważ program działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej stanowi część programu środków działania w rozumieniu ramowej dyrektywy wodnej, środki przewidziane w programie działania, a w szczególności dopuszczane w jego ramach wykorzystanie rolnicze azotu należy zbadać pod kątem tego, czy są one zgodne z celami wynikającymi z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. W szczególności zakaz pogarszania
stanu wód, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a), w świetle utrwalonego orzecznictwa pozostaje wiążący na każdym etapie wdrażania dyrektywy i podlega zastosowaniu w odniesieniu do „każdego typu” i do każdego stanu części wód powierzchniowych(23), jak słusznie podkreśla Komisja. To samo musi dotyczyć nakazu poprawy stanu wód.
63.      Jak słusznie zauważają ICMSA i Irlandia, nie chodzi przy tym o wyizolowaną ocenę programu działania czy też zezwolenia na wykorzystanie większej ilości azotu; muszą one być raczej oceniane łącznie jako elementy programu środków działania. Skutki programu działania, a w szczególności omawianego zezwolenia w odniesieniu do celów wynikających z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej muszą być jednak objęte tą oceną w pełnym zakresie. Musi być zatem wiadomo, jakie skutki wynikają z zezwolenia na wykorzystanie większej ilości azotu i w jaki sposób ocena doprowadziła do takiego wniosku.
64.      Konieczność uwzględnienia wykorzystania rolniczego azotu wynika ponadto również z informacji, jakie państwa członkowskie muszą ustalać zgodnie z art. 5 i 8 ramowej dyrektywy wodnej oraz załącznikami II, V i VIII do tej dyrektywy, a także uwzględniać przy ustalaniu programu środków działania zgodnie z art. 11 ust. 1 i 5.
65.      W art. 11 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej przewidziano wyraźnie, że program środków działania ustala się, uwzględniając wyniki analiz wymaganych na mocy art. 5. Analizy te obejmują zgodnie z pkt 1.4 załącznika II między innymi znaczące emisje zanieczyszczeń z instalacji i działalności rolniczych, pochodzące ze źródeł rozproszonych. W pkt 1.4 załącznika II odsyła się w tym celu wyraźnie do informacji, które należy zbierać w świetle dyrektywy azotanowej, a więc przede wszystkim informacji o emisji azotu, a także do substancji wymienionych w załączniku VIII do ramowej dyrektywy wodnej, gdzie w pkt 11 wymienia się jeszcze(24) azotan jako substancję przyczyniającą się do eutrofizacji.
66.      Dla części wód, wobec których stwierdzono przy tym zagrożenie niespełnienia środowiskowych celów jakości, państwa członkowskie muszą zgodnie z pkt 1.5 akapit trzeci załącznika II do ramowej dyrektywy wodnej, gdzie stosowne, zoptymalizować kształt programów środków działania w rozumieniu art. 11.
67.      Ponadto w świetle art. 11 ust. 5 ramowej dyrektywy wodnej wymaga się, by dostosowano program środków działania, jeżeli dane z monitorowania wskazują, iż cele wynikające z art. 4 prawdopodobnie nie będą osiągnięte. Państwo członkowskie musi wówczas w szczególności zbadać przyczyny możliwego niepowodzenia, zbadać i poddać kontroli odpowiednie pozwolenia i zezwolenia oraz ustalić konieczne dodatkowe środki. Szczegóły tego monitorowania uregulowano w art. 8 oraz w załączniku V. W pkt 1.3.3 załącznika V przewidziano w szczególności sposób monitorowania, który ma służyć ustaleniu przyczyn nieosiągnięcia celów środowiskowych, aby na tej podstawie odpowiednio ukształtować program środków działania w rozumieniu art. 11.
68.      W konsekwencji w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej państwo członkowskie może zezwolić na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jedynie po tym, kiedy – w szczególności na podstawie art. 5 i art. 8 ramowej dyrektywy wodnej – oceniło i ustaliło, że nie stoi to na przeszkodzie osiągnięciu celów wynikających z art. 4 tej dyrektywy.
69.      Można sobie wyobrazić zminimalizowanie zakresu oceny zezwolenia na wykorzystanie większej ilości azotu poprzez stworzenie skutecznego systemu zapewniającego osiągnięcie celów wynikających z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z korzystaniem z tego zezwolenia przez poszczególne gospodarstwa rolne. Co do zasady system ten musiałby zapewniać, że gospodarstwa te będą wspólnie wykorzystywać rolniczo tylko taką ilość azotu, by przy uwzględnieniu wszystkich pozostałych emisji azotu nie nastąpiło pogorszenie stanu wód powierzchniowych i by nie stało to na przeszkodzie osiągnięciu ich dobrego stanu. Pytanie piąte zadane w sprawie C‑531/24 opiera się jednak na stwierdzeniu, że taki system nie istnieje. W konsekwencji omawiane zezwolenie wymaga zapewnienia pełnej oceny.
70.      W razie stwierdzenia przez państwo członkowskie, że wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jest niezgodne z zakazem pogarszania stanu wód czy też z nakazem jego poprawy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej, nie oznacza to jeszcze bezwzględnie, że wykorzystanie to jest niedopuszczalne. Można by na nie zezwolić, jeżeli zastosowanie znajduje któreś z przewidzianych również w art. 4 odstępstw(25).
71.      Wnioskowi temu nie sprzeciwia się argumentacja Irlandii, zgodnie z którą celów wynikających z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej nie można osiągnąć tylko poprzez program działania. To oczywiście prawda, że dla osiągnięcia celów wynikających z art. 4 konieczne są również inne elementy programu środków działania. Można też sobie wyobrazić, że w wypadku zbyt dużych emisji azotanów w ramach programu środków działania zmniejszone zostaną w pierwszej kolejności emisje z innych źródeł. Przy kompleksowej ocenie programu środków działania państwo członkowskie musi jednak zapewnić, że na podstawie wszystkich przewidzianych środków będzie się wykorzystywać rolniczo jedynie taką ilość azotanów, że zostaną osiągnięte cele wynikające z art. 4. To z kolei wymaga w szczególności identyfikacji i uwzględnienia skutków zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej.
3.      Odstępstwo przyznane przez Komisję
72.      Na mocy decyzji wykonawczej (UE) 2022/696 Komisja zatwierdziła co prawda zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu, a w motywie 17 w świetle przewidzianych warunków założyła, że przyznane przez nią odstępstwo jest zgodne z celami ramowej dyrektywy wodnej, ale nie zmienia to niczego w zakresie spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku oceny i nie skutkuje też bezwzględnie zgodnością zatwierdzonych środków z ramową dyrektywą wodną.
73.      W ramowej dyrektywie wodnej nic nie przemawia za tym, by Komisja mogła zezwalać na odstępstwa od wynikających z niej celów. Możliwości przyjęcia odstępstw uregulowano w sposób wyczerpujący w art. 4 i pozostają one w gestii państw członkowskich. Komisja może jedynie kontrolować przestrzeganie tych przepisów i ewentualnie wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
74.      Jako odstępstwa od celów wynikających z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej nie można też rozumieć dyrektywy azotanowej, a w szczególności przewidzianej w niej możliwości zezwolenia na wykorzystanie większej ilości azotu. Metodologicznie można by sobie wprawdzie wyobrazić dokonanie wykładni dyrektywy azotanowej jako lex specialis wobec ramowej dyrektywy wodnej, jednak ta druga dyrektywa zgodnie z jej art. 1 lit. c) dąży do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego. Ponadto w myśl art. 4 ust. 2 stosuje się zawsze cel najbardziej restrykcyjny. Znajduje to wyraz również w tym, że dobry stan wód powierzchniowych według irlandzkiej EPA wymaga wyraźnie niższej wartości granicznej w odniesieniu do poziomu azotanów, niż przewidziano to w dyrektywie azotanowej(26). Nie można by osiągnąć tego ambitnego celu przewidzianego w ramowej dyrektywie wodnej, jeżeli w określonych obszarach polityki wodnej nadal obowiązywałyby starsze, mniej ambitne cele.
75.      W związku z tym ramowa dyrektywa wodna jako lex posteriori zawiera surowsze wymogi, które muszą spełniać również środki przyjęte na podstawie starszej dyrektywy azotanowej.
76.      W tym miejscu można pominąć kwestię tego, czy uprawnienia kontrolne Komisji w świetle pkt 2 lit. b) załącznika III do dyrektywy azotanowej obejmują surowsze wymogi przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej, czy też ograniczają się do wymogów zawartych w dyrektywie azotanowej. Kontrola ta ogranicza się bowiem do zbadania uzasadnienia podanego przez państwo członkowskie. Komisja nie dysponuje natomiast własnymi uprawnieniami dochodzeniowymi
czy też narzędziami badawczymi
na miejscu w państwie członkowskim w celu dokonania oceny zgodności z ramową dyrektywą wodną. W zakresie, w jakim Komisja bada w tym postępowaniu zgodność z celami ramowej dyrektywy wodnej, państwo członkowskie musiało zatem uprzednio powołać się na tę zgodność w uzasadnieniu, a w konsekwencji najpierw samo ją zbadać.
77.      Z tego względu motyw 17 decyzji wykonawczej (UE) 2022/696 zawiera jedynie ocenę zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu dokonaną przez Komisję. W decyzji wykonawczej nie można jednak stwierdzić w sposób wiążący, że zezwolenie to jest zgodne z ramową dyrektywą wodną.
4.      Wniosek częściowy
78.      Należy zatem stwierdzić, że państwo członkowskie w ramach programu działania w rozumieniu art. 5 dyrektywy azotanowej może zezwolić na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jedynie po tym, kiedy – w szczególności na podstawie art. 5 i 8 ramowej dyrektywy wodnej –
oceniło i ustaliło, że nie stoi to na przeszkodzie osiągnięciu celów wynikających z art. 4 tej dyrektywy. Może jednak zrezygnować z tej oceny, jeżeli jest zagwarantowane, że przedmiotem oceny będzie skorzystanie z tej możliwości przez poszczególne gospodarstwa.
Jeżeli ocena wykazałaby, że wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jest niezgodne z zakazem pogarszania stanu wód czy też nakazem jego poprawy w rozumieniu art. 4 ust. 1, osiągnięcie celów wynikających z art. 4 byłoby zagwarantowane wyłącznie wtedy, kiedy zastosowanie znalazłoby jedno z przewidzianych tam również odstępstw.
B.      Ocena skutków dla obszarów Natura 2000
79.      Celów wynikających z art. 4 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej nie wyczerpują jednak zakaz pogarszania i nakaz poprawy stanu wód, o których mowa w lit. a). Jak podkreśla Komisja, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) w tym samym terminie, a więc najpóźniej do 2027 r.(27), państwa członkowskie powinny spełnić wszystkie normy i osiągnąć wszystkie cele również w odniesieniu do obszarów chronionych. W świetle art. 6 oraz pkt 1 lit. v) załącznika IV dotyczy to w szczególności obszarów Natura 2000 w zakresie, w jakim utrzymanie lub poprawa stanu wód stanowi ważny czynnik w ramach ochrony obszaru(28).
80.      To kolejny cel, któremu muszą sprostać programy środków działania w rozumieniu art. 11 ramowej dyrektywy wodnej, a w konsekwencji również programy działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej(29). Tym samym państwa członkowskie przed ustaleniem programu działania muszą również ocenić jego oddziaływanie na obszary Natura 2000.
81.      Kryteria, które należy zastosować do tej oceny, wynikają z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
Należy więc najpierw zbadać, czy zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej zgodnie z tym przepisem wymaga oceny. Następnie trzeba sprecyzować przedmiot tej oceny. W związku z powyższym dwa pierwsze pytania prejudycjalne zadane w sprawie
C‑531/24 dotyczą odpowiedniej oceny skutków omawianego zezwolenia zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Sąd zmierza do ustalenia, czy
ocenę można ograniczyć do środków ochronnych przewidzianych w programie działania, czy też należy ująć skutki działalności rolniczej emitującej azotany, dopuszczone na podstawie tego programu. Jeżeli ocenę tę co do zasady można ograniczyć do przewidzianych środków ochronnych, sąd odsyłający pyta następnie, czy wniosek ten ulega zmianie, jeżeli wspomniana działalność rolnicza w praktyce nie jest też poddawana odpowiedniej ocenie skutków na poziomie poszczególnych gospodarstw.
82.      Ponieważ uczestnicy postępowania spierają się o to, czy program działania w ogóle należy poddawać odpowiedniej ocenie
skutków w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, przeanalizuję najpierw to zagadnienie (zob. w tej kwestii część 1), a następnie przedmiot tej oceny (zob. w tej kwestii część 2).
1.      Obowiązek przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków
83.      W myśl art. 6 ust. 3 zdanie drugie właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na plan lub przedsięwzięcie w świetle wniosków wynikających z odpowiedniej oceny skutków oraz bez uszczerbku dla zawartego w art. 6 ust. 4 przepisu przewidującego odstępstwo dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on lub ono niekorzystnie na dany obszar Natura 2000. W tym celu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze przewiduje, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu objętego ochroną, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony.
84.      Zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej ani nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem obszarów Natura 2000, ani do niego konieczne.
85.      Zezwolenie to nie stanowi jednak wyrażenia zgody na przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Umożliwia ono jedynie dużej liczbie gospodarstw rolnych wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu. Za przedsięwzięcie można by co najwyżej uznać skorzystanie z tej możliwości przez poszczególne gospodarstwa(30).
86.      Wspomniane zezwolenie zawarte w programie działania mogłoby jednak stanowić plan w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
87.      Ponieważ w dyrektywie nie zdefiniowano pojęcia „planu”, przekonujące wydaje się wprawdzie sięgnięcie po konkretne narzędzia w ramach prawa krajowego, jednak wobec braku takiego odesłania również w tym wypadku mamy do czynienia z pojęciem prawa Unii podlegającym wykładni autonomicznej(31).
88.      Teoretycznie różne wersje językowe art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej pozwalają przypisać pojęciu „planu” mniej lub bardziej zróżnicowane znaczenia. Na przykład w języku francuskim można tym pojęciem określać również płaską powierzchnię, a często rozumie się pod nim specjalne wizualizacje o charakterze rysunków.
89.      Ze względu na kontekst regulacyjny pojęcie „planu” należy jednak w świetle bardziej abstrakcyjnego znaczenia tego słowa rozumieć w ten sposób, że ujmuje ono określone cele i sposób ich osiągnięcia. Wykładnia ta co do zasady pozwala dokonać odpowiedniej oceny skutków planu dla danego terenu Natura 2000 z punktu widzenia założeń jego ochrony w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej czy też wyrazić na niego zgodę jako władze krajowe w myśl art. 6 ust. 3 zdanie drugie.
90.      Pojęciu „planu” przypada zatem wprawdzie
bardzo szerokie znaczenie, ale właśnie dlatego pozwala ono osiągnąć cel wynikający z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Przepis ten ma bowiem pozwalać w skuteczny sposób zapobiec niekorzystnym wpływom na integralność terenów Natura 2000 wywieranym przez zamierzone plany lub przedsięwzięcia(32).
Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby wykładni pojęcia „planu” (czy też pojęcia „przedsięwzięcia”) dokonywano w ten sposób, że nie trzeba przeprowadzać oceny określonych niekorzystnych wpływów, za które odpowiada człowiek. Cel ten znajduje wyraz również w tym, że większość pierwotnych wersji językowych tego przepisu obejmuje „wszystkie”(33) plany i przedsięwzięcia. Ścisłe rozgraniczenie pojęć „planu” i „przedsięwzięcia” nie jest natomiast konieczne przynajmniej dla celów wynikających z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ponieważ z oboma pojęciami wiążą się takie same skutki prawne.
91.      W związku z powyższym ogólne zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne stanowi plan w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ponieważ obejmuje cel polegający na umożliwieniu takiej praktyki oraz odpowiednie zezwolenie jako środek służący jego osiągnięciu.
92.      Szerokie rozumienie pojęcia „planu” nie oznacza jednak, że odpowiedniej ocenie skutków należy bezwzględnie poddać wszystkie środki, które określają cele i sposób ich osiągnięcia. Ograniczenia w obowiązku dokonania oceny wynikają z tego, że zagrożenie danego obszaru musi pozwalać się w wystarczającym stopniu zdefiniować, a sama ocena skutków musi być odpowiednia.
93.      Po pierwsze, art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wymaga przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków jedynie w sytuacji, w której dany środek mógłby w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, co Trybunał rozumie jako prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania(34). Mając w szczególności na uwadze zasadę ostrożności, takie prawdopodobieństwo lub ryzyko ma miejsce wówczas, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć, że przedmiotowy plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób z punktu widzenia założeń jego ochrony(35). Oceny tej należy mianowicie dokonywać w świetle charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenów, których dotyczy program działania(36). W związku z powyższym Trybunał nakazał, by ocenie poddano określone plany zagospodarowania gruntów w świetle prawa Zjednoczonego Królestwa, ponieważ mogły one znacząco wpływać na zatwierdzanie przedsięwzięć, a tym samym na odnośne tereny objęte ochroną(37).
94.      Nadmierne depozycje azotu wskutek wykorzystania rolniczego odchodów zwierzęcych mogą istotnie wpływać na obszary Natura 2000(38). Istotne w tym zakresie są w szczególności uzasadnione z punktu widzenia nauk przyrodniczych limity zanieczyszczeń dla różnych typów siedlisk – tak zwane
„critical loads”(39).
Komisja wymienia na przykład siedliska torfowiskowe i podmokłe oraz perłoródkę słodkowodną (Margaritifera margaritifera), które reagują w sposób bardzo wrażliwy na azotany nawet znacznie poniżej wartości granicznej określonej w dyrektywie azotanowej (50 mg/l). Jeżeli gospodarstwa rolne na obszarach Natura 2000 lub w ich okolicy mogą wykorzystywać rolniczo na swoich obszarach większą ilość azotu, zachodzi w konsekwencji prawdopodobieństwo lub ryzyko istotnego oddziaływania na takie tereny.
95.      Po drugie, odpowiednią ocenę skutków można przeprowadzić w sensowny sposób jedynie wtedy, kiedy można już wystarczająco dokładnie określić
niekorzystne oddziaływania na obszary Natura 2000. Środków, które uzasadniają wprawdzie założenie abstrakcyjnego ryzyka niekorzystnego oddziaływania na tereny objęte ochroną, ale nie pozwalają jeszcze na identyfikację konkretnych skutków dla poszczególnych obszarów, nie można poddać odpowiedniej ocenie z punktu widzenia założeń ochrony obszarów Natura 2000. W związku z tym w postępowaniu przeciwko Włochom Trybunał orzekł, że należy odróżnić plany od zwykłych wstępnych rozważań administracyjnych i że muszą one być na tyle dokładne, by konieczna była ocena środowiskowa ich skutków(40).
96.      Zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu nie musi jeszcze bezwzględnie prowadzić do oddziaływania na określone obszary Natura 2000 wskutek nadmiernych depozycji azotu. Ryzyko takiego oddziaływania można stwierdzić dopiero wtedy, kiedy wiadomo, które gospodarstwa rolne korzystają z możliwości, jaką stwarza omawiane zezwolenie.
97.      Nie oznacza to jednak, że dokonanie odpowiedniej oceny skutków omawianego zezwolenia nie byłoby możliwe. Można by założyć, że wszystkie gospodarstwa rolne w pełni skorzystają z możliwości, jaką stwarza zezwolenie, i na tej podstawie zbadać, czy doszłoby wówczas do oddziaływania na obszary Natura 2000.
98.      Ponieważ dokonanie takiej oceny byłoby wprawdzie możliwe, ale wymagałoby też bardzo dużych nakładów, istotne jest, po trzecie, ograniczenie, zgodnie z którym ocena oddziaływania ma być „odpowiednia”. To określenie oceny nie znajduje się, co prawda, we wszystkich pierwotnych wersjach językowych art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(41), ale przynajmniej konsekwentnie pojawia się w motywie dziesiątym tej dyrektywy.
99.      I tak nie byłoby odpowiednie wielokrotne dokonywanie oceny określonych kwestii w ramach wieloetapowego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia, mimo że ryzyko czy też prawdopodobieństwo istotnego oddziaływania nie zmienia się z etapu na etap(42). Odpowiednie z kolei jest jednak dokonanie oceny na możliwie jak najwcześniejszym etapie, aby móc w pełni uwzględnić ewentualne oddziaływanie(43). W szczególności trzeba zapobiec sytuacji, w której na wczesnych etapach planowania podejmuje się już decyzje, które skutkują oddziaływaniem na środowisko podczas realizacji przedsięwzięć, ale nie mogą już zostać później zmienione(44).
100. W niniejszym wypadku na pierwszy rzut oka nieodpowiednie wydaje się założenie, że z możliwości wykorzystania rolniczego większej ilości azotu skorzystają wszystkie gospodarstwa rolne, i dokonanie na tej podstawie odpowiedniej oceny skutków. Ocena taka wiązałaby się z bardzo dużymi nakładami i nie byłaby też konieczna w świetle dotychczasowych doświadczeń w odniesieniu do korzystania z przyznanego odstępstwa. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że z przyznanego odstępstwa w rzeczywistości skorzystało „jedynie” około 6500 z ponad 130 000 gospodarstw rolnych.
101. Sama możliwość wykorzystania rolniczego większej ilości azotu nie stanowi jeszcze decyzji, której nie można by zakwestionować w wypadku późniejszego dokonania odpowiedniej oceny skutków. Wystarczyłoby poddanie wyłącznie tych gospodarstw, które chcą wykorzystywać rolniczo większą ilość azotu,
wstępnej ocenie co do tego, czy skutkuje to prawdopodobieństwem lub ryzykiem istotnego oddziaływania na obszary Natura 2000. Jeżeli nie można by tego wykluczyć – w szczególności w świetle uwarunkowań geograficznych i założeń ochrony obszarów Natura 2000, które mogłyby być ewentualnie narażone – potrzebne byłoby dokonanie pełnej oceny, w wyniku której właściwe organy mogłyby być zmuszone odmówić możliwości skorzystania z przyznanego odstępstwa.
102. Ze względu na skumulowane skutki wykorzystania rolniczego azotu(45) konieczna jest jednak wspólna ocena gospodarstw, których emisje azotu mogą skutkować depozycjami na określonym obszarze Natura 2000. W przeciwnym razie trzeba by się liczyć z tym, że gospodarstwa, które zostaną poddane ocenie w pierwszej kolejności, wyczerpią dopuszczalną ilość azotu, a później oceniane gospodarstwa zostaną z niczym. W wypadku równoległych, ale odrębnych ocen można by z kolei dopuścić do uwolnienia zbyt dużej ilości azotu.
103. Być może przy pierwszym zezwoleniu na wykorzystanie większej ilości azotu w ramach wykonywania dyrektywy siedliskowej Irlandia mogła wyjść z założenia, że taka ocena poszczególnych gospodarstw będzie miała miejsce. Doświadczenia z wcześniejszymi programami działania uniemożliwiają już jednak obecnie takie założenie. Z informacji podanych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że wykorzystania rolniczego większej ilości azotu przez poszczególne gospodarstwa rolne jeszcze nigdy nie poddano ocenie na podstawie art. 6 ust. 3. Również w piątym irlandzkim programie działania nie ma żadnych informacji o tym, że w wypadku wykorzystania rolniczego większej ilości azotu należy przestrzegać tego przepisu czy też irlandzkich przepisów transponujących dyrektywę. W związku z powyższym podczas rozprawy Irlandia przyznała, że dotychczas nie dokonuje się oceny na szczeblu gospodarstw rolnych, oraz zapowiedziała, że właściwe organy będą pracować nad tym, by w przyszłości zapewnić przestrzeganie art. 6 ust. 3.
104. Dopóki organy irlandzkie nie podjęły odpowiednich działań, na podstawie zezwolenia udzielonego w ramach programu działania gospodarstwa rolne wykorzystują jednak rolniczo większą ilość azotu. Wobec braku każdorazowej oceny indywidualnej lub grupowej z naukowego punktu widzenia nadal istnieją rozsądne wątpliwości co do tego, czy w wypadku wykorzystania rolniczego większej ilości azotu wykluczone jest niekorzystne oddziaływanie jego depozycji na obszary Natura 2000.
105. W konsekwencji nie wolno przyjmować przepisów, które zezwalają na takie wykorzystanie rolnicze, bez dokonania odpowiedniej oceny skutków na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
106. Irlandia słusznie podkreśla wprawdzie, że zajmowałam już stanowisko, zgodnie z którym z dyrektywy azotanowej nie wynika, by program działania w sposób konieczny wpływał na wydawanie zezwoleń na przedsięwzięcia, które mogą w istotny sposób oddziaływać na obszary chronione(46). Wywód ten opierał się jednak w oczywisty sposób również na – podważonym w niniejszej sprawie w świetle informacji zawartych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – założeniu, że właściwe organy krajowe w każdym indywidualnym przypadku dokonują oceny środków objętych programem działania zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
107. Ponadto program działania, który realizuje jedynie wymogi wynikające z dyrektywy azotanowej – na przykład poprzez określenie przewidzianej tam maksymalnej ilości wykorzystywanego rolniczo azotu – różni się od przyznanego odstępstwa, na mocy którego zezwala się na wykorzystanie większej ilości azotu. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z ustawowym ograniczeniem niekorzystnych skutków dla środowiska, w drugim zaś z wydaniem zezwolenia na środki, które wywołują większe niekorzystne skutki dla środowiska niż te, które przewidziano w przepisach ustawowych.
108. Jedynie dla kompletności wywodu należy zauważyć, że również wykorzystanie rolnicze azotu w ramach przewidzianej w dyrektywie azotanowej ilości maksymalnej może w indywidualnym przypadku wymagać dokonania odpowiedniej oceny skutków. Tej ilości maksymalnej nie ustalono bowiem w odniesieniu do wyraźnie niższych
limitów zanieczyszczeń dotyczących typów siedlisk i gatunków występujących na obszarach chronionych(47). W wypadku przekroczenia tych limitów zachodzi ryzyko istotnego niekorzystnego oddziaływania na obszary Natura 2000.
2.      Przedmiot odpowiedniej oceny skutków
109. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej właściwe władze krajowe mogą wyrazić zgodę na plan, w tym wypadku program działania, dopiero po upewnieniu się w świetle wniosków wynikających z oceny skutków, że przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na żaden obszar Natura 2000. W świetle utrwalonego orzecznictwa mogą dokonać takiego stwierdzenia jedynie wtedy, kiedy z naukowego punktu widzenia wykluczono wszelkie rozsądne wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków(48).
110. W
odpowiedniej ocenie skutków nie mogą zatem występować braki i powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia oraz wnioski, które mogą rozwiać wszelkie rozsądne wątpliwości naukowe co do skutków zamierzonych planów i przedsięwzięć na danym terenie objętym ochroną(49). Powinna ona określać, zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w danej dziedzinie, wszystkie aspekty planu lub przedsięwzięcia mogące, same lub w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami, oddziaływać na cele ochrony danych terenów(50).
111. Konieczność dokonania odpowiedniej oceny skutków programu działania wynika z rozsądnych naukowych wątpliwości co do tego, czy wskutek wykorzystania rolniczego większej ilości azotu jego depozycje nie będą niekorzystnie oddziaływać na obszary Natura 2000(51).
112. Odpowiednia ocena skutków musi zatem zmierzać do rozwiania tych wątpliwości. Należy więc zbadać w jej ramach, czy wykorzystanie rolnicze większej ilości azotanów będzie skutkować niekorzystnym oddziaływaniem ich depozycji na obszary Natura 2000 z punktu widzenia założeń ich ochrony.
3.      Wniosek częściowy
113. W odniesieniu do dyrektywy siedliskowej na pierwsze dwa pytania zadane w sprawie C‑531/24 trzeba zatem odpowiedzieć, że program działania
w rozumieniu art. 5 dyrektywy azotanowej, który z zastrzeżeniem określonych warunków pozwala wszystkim gospodarstwom rolnym danego państwa członkowskiego wykorzystywać rolniczo większą ilość azotanów,
należy, w ramach ustalania programu środków działania w rozumieniu art. 11 ramowej dyrektywy wodnej i zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ocenić pod kątem tego, czy z naukowego punktu widzenia wykluczone są wszelkie rozsądne wątpliwości co do tego, czy depozycje azotu nie będą niekorzystnie oddziaływać na obszary Natura 2000 jako takie wskutek tego wykorzystania. Z oceny tej można jednak zrezygnować, jeżeli zapewni się ocenę korzystania z tej możliwości przez poszczególne gospodarstwa zgodnie z art. 6 ust. 3.
C.      Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko
114. Pytania od pierwszego do czwartego oraz pytania siódme i ósme w sprawie
C‑531/24, a także oba pytania w sprawie
C‑895/24 dotyczą stosowania dyrektywy SOOŚ. Pierwsze cztery pytania w sprawie
C‑531/24 poza poruszonymi już kwestiami zmierzają do ustalenia, czy zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu w ramach programu działania wymagało strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, obejmującej w szczególności skutki dla obszarów Natura 2000 i wpływ na cele wynikające z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej (zob. w tej kwestii część 1). W ramach pytania siódmego w sprawie C‑531/24 High Court (wysoki trybunał) zmierza do ustalenia, jak należy traktować środki w zakresie monitoringu skutków dla środowiska (zob. w tej kwestii część 2). Pytanie ósme w sprawie C‑531/24 i pytanie pierwsze w sprawie C‑895/24 dotyczą traktowania dóbr materialnych (zob. w tej kwestii część 3). Przedmiotem pytania drugiego w sprawie C‑895/24 jest ocena rozwiązań alternatywnych (zob. w tej kwestii część 4).
1.      Pytania od pierwszego do czwartego w sprawie C‑531/24
115. Aby odpowiedzieć na pytania od pierwszego do czwartego w sprawie
C‑531/24, należy najpierw wyjaśnić, dlaczego zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu wymaga dokonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,
w ramach której należy zbadać również skutki w odniesieniu do celów wynikających z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej i obszarów Natura 2000.
116. Omawiane zezwolenie wchodzi w zakres objęty definicją planów i programów zawartą w art. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ, ponieważ zostało przyjęte przez rząd irlandzki za pośrednictwem procedury ustawodawczej i było wymagane na podstawie dyrektywy azotanowej.
117. Omawiane zezwolenie stanowi część programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej, który jako taki wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ, ponieważ ustanawia ramy dla przedsięwzięć w rozumieniu dyrektywy OOŚ(52). Konkretnie w odniesieniu do tego zezwolenia obowiązek dokonania oceny wynika ponadto z art. 3 ust. 2 lit. b), ponieważ zezwolenie – jak już wyjaśniono(53) – przynajmniej w niniejszym przypadku(54) wymagało dokonania odpowiedniej oceny
skutków w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej z uwagi na potencjalny wpływ na obszary Natura 2000.
118. W myśl art. 5 ust. 1 dyrektywy SOOŚ w sprawozdaniu dotyczącym środowiska przygotowanym w związku z dokonaniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany przede wszystkim potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu. Zgodnie z lit. d) załącznika I
informacje obejmują istniejące problemy dotyczące środowiska istotne z punktu widzenia planu lub programu. Należy przy tym uwzględnić w szczególności problemy odnoszące się do obszarów o specjalnym znaczeniu dla środowiska, takich jak obszary Natura 2000 wyznaczone zgodnie z dyrektywą ptasią i dyrektywą siedliskową. W myśl lit. e) należy ponadto przedstawić cele ochrony środowiska, istotne z punktu widzenia planu lub programu, oraz sposób, w jaki te cele i inne aspekty środowiskowe zostały uwzględnione w trakcie jego przygotowywania. Zgodnie z lit. f) informacje, które mają zostać dostarczone, obejmują także potencjalny znaczący wpływ na środowisko, w tym w szczególności w odniesieniu do kwestii różnorodności biologicznej, fauny, flory i wody.
119. W związku z powyższym omówione już zakresy oceny zgodności z celami wynikającymi z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej(55) i odpowiedniej oceny
skutków w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(56) powinny były być przedmiotem sprawozdania dotyczącego środowiska. Jeżeli oceny te nie zostały uwzględnione, sprawozdanie dotyczące środowiska nie było kompletne.
120. W myśl art. 6 dyrektywy SOOŚ to sprawozdanie dotyczące środowiska miało stanowić podstawę konsultacji społeczeństwa, a zgodnie z art. 8 sprawozdanie i opinie należało uwzględnić przy przyznawaniu odstępstwa. Również tych kroków nie zrealizowano prawidłowo, jeżeli sprawozdanie dotyczące środowiska było niekompletne.
121. Podsumowując, należy stwierdzić, że zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy azotanowej wymaga dokonania oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy SOOŚ, w toku której zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany wpływ omawianego zezwolenia na cele wynikające z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej i obszary Natura 2000.
2.      Pytanie siódme w sprawie C‑531/24 – środki w zakresie monitoringu w sprawozdaniu dotyczącym środowiska
122. Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy SOOŚ przewiduje, że państwa członkowskie monitorują znaczący wpływ na środowisko, wynikający z realizacji planów i programów, aby między innymi określić na wczesnym etapie nieprzewidziany niepożądany wpływ oraz aby mieć możliwość podjęcia odpowiedniego działania naprawczego. W ramach pytania siódmego w sprawie C‑531/24 High Court (wysoki trybunał) zmierza do ustalenia, czy sprawozdanie dotyczące środowiska powinno zawierać opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu, który będzie wystarczająco szczegółowy, aby wykazać, że art. 10 będzie przestrzegany, [zob. w tej w kwestii lit. a)], w tym szczegółowe informacje na temat sposobu monitorowania, terminu monitorowania lub sposobu wykorzystania monitorowania [zob. w tej kwestii lit. b)] i reakcji na zidentyfikowane nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska [zob. w tej kwestii lit. c)].
a)      Opis środków w zakresie monitoringu, które spełniają wymogi wynikające z art. 10 dyrektywy SOOŚ
123. Zgodnie z art. 5 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy SOOŚ informacje, które mają być podane w sprawozdaniu dotyczącym środowiska, są określone w załączniku I. W myśl lit. i) załącznika I informacje te obejmują opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu w rozumieniu art. 10.
124. Ponieważ zgodnie z lit. i) załącznika I do dyrektywy SOOŚ wymagany jest jedynie opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu, można by wyjść z założenia, że sprawozdanie dotyczące środowiska nie musi zawierać żadnych informacji na ten temat, jeżeli nie przewiduje się (jeszcze) żadnych środków.
125. Irlandia słusznie podkreśla jednak, że informacje wymienione w załączniku I do dyrektywy SOOŚ należy przedstawić na podstawie art. 5 ust. 2 i 3. W myśl art. 5 ust. 2 sprawozdanie dotyczące środowiska zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane. Musi przy tym uwzględniać obecny stan wiedzy i metody oceny, zawartość i poziom szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakres, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny.
126. W związku z powyższym należy zgodzić się z twierdzeniem Irlandii, że państwom członkowskim przysługuje pewien zakres uznania co do tego, jakie informacje zawrą w sprawozdaniu dotyczącym środowiska w odniesieniu do środków w zakresie monitoringu.
127. Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy SOOŚ wyznacza jednak jednocześnie granice tego zakresu uznania, których monitorowanie należy do sądów krajowych(57). Sprawozdanie nie musi bowiem zawierać więcej informacji niż te, które mogą być racjonalnie wymagane, ale też nie może zawierać ich mniej.
128. Można (i należy) jednak racjonalnie wymagać, by sprawozdanie dotyczące środowiska przedstawiono dopiero po tym, jak właściwe organy zaplanowały niezbędne środki służące przestrzeganiu art. 10 dyrektywy SOOŚ. Artykuł 9 ust. 1 lit. c) przewiduje bowiem, że wraz z przyjęciem planu lub programu zostaną również przyjęte środki dotyczące monitoringu, zgodnie z art. 10. W związku z tym lit. i) załącznika I opiera się na założeniu, że takie środki zostały zaplanowane, i przewiduje podanie tych informacji, chociaż, ściśle rzecz biorąc, nie stanowi to identyfikacji, opisu ani oszacowania wpływu na środowisko.
129. W wypadku niniejszego programu działania i zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu dodatkowym istotnym aspektem jest to, że Irlandia przyjęła te środki nie po raz pierwszy, lecz już po raz piąty. Odpowiednie środki w zakresie monitoringu musiały więc już właściwie istnieć. Nie jest jasne, dlaczego w sprawozdaniu dotyczącym środowiska nie można było opisać kontynuacji stosowania tych środków.
130. Ponadto powinny też istnieć środki w zakresie monitoringu przyjęte na podstawie art. 8 ramowej dyrektywy wodnej i załącznika V do tej dyrektywy, które zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy SOOŚ można wykorzystywać do monitorowania skutków niniejszych środków. Jeżeli taki był zamiar, Irlandia powinna była odesłać do tych środków.
131. W związku z powyższym w świetle art. 5 i
lit. i) załącznika I oraz art. 10 dyrektywy SOOŚ sprawozdanie dotyczące środowiska musi zawierać opis środków w zakresie monitoringu znaczącego wpływu na środowisko, wynikającego z realizacji programu działania, a w szczególności z zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu.
b)      Dokładność informacji dotyczących środków w zakresie monitoringu
132. High Court (wysoki trybunał) pyta również, w jakim zakresie opis ten musi zawierać informacje o sposobie monitorowania.
133. Opis przewidywanych środków w zakresie monitoringu w sprawozdaniu dotyczącym środowiska powinien umożliwiać dyskusję nad tymi środkami w ramach udziału społeczeństwa zgodnie z art. 6 i 7 dyrektywy SOOŚ. Informacje zawarte w sprawozdaniu dotyczącym środowiska muszą być zatem na tyle szczegółowe, by społeczeństwo mogło ocenić, czy przewidywane środki są wystarczające, aby spełnić wymogi, o których mowa w art. 10.
134. Zgodnie z art. 10 dyrektywy SOOŚ wymaga się monitorowania wszelkiego znaczącego wpływu na środowisko, wynikającego z realizacji planów i programów, a więc wszelkiego wpływu, który w ramach oceny oddziaływania na środowisko został już zidentyfikowany, opisany i oszacowany.
135. W postępowaniu głównym oczywiste wydaje się, że monitoringu wymaga w szczególności wpływ wykorzystania rolniczego większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne na ilość azotanów w wodach powierzchniowych i na obszarach Natura 2000.
136. Konieczność monitorowania obszarów Natura 2000 nie zależy ponadto od tego, czy w ramach ogólnego zezwolenia na wykorzystanie rolnicze w programie działania można zrezygnować z dokonywania odpowiedniej oceny skutków na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ponieważ zapewniono ocenę wykorzystania rolniczego na szczeblu poszczególnych gospodarstw(58). Okoliczność, że bardziej odpowiednie jest dokonywanie tej oceny na szczeblu gospodarstw, nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia od stosowania art. 10 dyrektywy SOOŚ. Wymagany na podstawie tego przepisu monitoring stanowi ważne narzędzie kontroli tego, czy oceny dokonywane na szczeblu gospodarstw dały prawidłowe wyniki.
137. Opis środków w zakresie monitoringu w sprawozdaniu dotyczącym środowiska musi być zatem na tyle dokładny, by można było ocenić przestrzeganie art. 10 dyrektywy SOOŚ, co w wypadku zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne obejmuje wpływ na ilość azotanów w wodach powierzchniowych i na obszarach Natura 2000.
c)      Reakcja na nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska
138. High Court (wysoki trybunał) pyta wreszcie, czy w sprawozdaniu dotyczącym środowiska trzeba też opisać, w jaki sposób będzie się reagować na ewentualnie zidentyfikowane nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska.
139. W tym zakresie należy zgodzić się z Komisją, że dyrektywa SOOŚ nie zawiera żadnych wymogów w tej kwestii. Artykuł 10 zmierza jedynie do tego, by państwa członkowskie miały możliwość podjęcia odpowiedniego działania naprawczego.
140. To, czy państwa członkowskie muszą podjąć odpowiednie działanie naprawcze, może natomiast wynikać z innych przepisów. Jak już wyjaśniono, zgodnie z art. 11 ust. 5 ramowej dyrektywy wodnej muszą one dostosować program środków działania, jeżeli monitorowanie wskazuje, że cele ustalone na mocy art. 4 prawdopodobnie nie będą osiągnięte(59). Poza tym art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków na obszarach Natura 2000.
141. O tym, jakie środki należy podjąć, jeżeli występują nieprzewidziane niekorzystne skutki dla środowiska, można jednak zdecydować wyłącznie w świetle tych skutków. Często w rachubę będą wchodzić różne środki, w związku z czym właściwe organy państw członkowskich dysponują możliwością dokonania wyboru.
142. Może się tak zdarzyć również w wypadku wystąpienia większej niż oczekiwana ilości azotanów w wodach powierzchniowych czy też na obszarach Natura 2000. Do zmniejszenia emisji azotanów można bowiem ewentualnie doprowadzić również w ten sposób, że państwo członkowskie zmniejszy emisję azotanów ze źródeł innych niż rolnictwo.
143. W ramach oceny oddziaływania na środowisko nie trzeba zatem ustalać sposobu reagowania na nieprzewidziane
negatywne skutki dla środowiska.
3.      Pytanie ósme w sprawie C‑531/24 oraz pytanie pierwsze w sprawie C‑895/24 – dobra materialne
144. Pytanie ósme w sprawie
C‑531/24 i pytanie pierwsze w sprawie C‑895/24 dotyczą uwzględnienia „dóbr materialnych” w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Pytanie to wynika z faktu, że w ramach oceny oddziaływania na środowisko powołano się na znaczenie gospodarcze rolnictwa, aby uzasadnić preferencję dla zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu wobec innych opcji, które są przyjaźniejsze dla środowiska. An Taisce ma wątpliwości co do tego, czy jest to zgodne z dyrektywą SOOŚ.
145. Punkt wyjścia stanowiska An Taisce jest słuszny. Artykuł 5 dyrektywy SOOŚ oraz lit. f) załącznika I do tej dyrektywy przewidują co prawda, że w sprawozdaniu dotyczącym środowiska identyfikuje się, opisuje i oszacowuje wpływ na dobra materialne. W świetle zdania wprowadzającego lit. f) załącznika I chodzi jednak w tym wypadku o wpływ na środowisko w odniesieniu do dóbr materialnych. W kontekście dyrektywy OOŚ Trybunał podkreślił tymczasem, że można uwzględnić jedynie ten wpływ na dobra materialne, który ze swojej natury może oddziaływać również na środowisko. Odziaływanie na wartość tych dóbr nie ma natomiast żadnego znaczenia w ramach stosowania dyrektywy OOŚ(60).
146. W wypadku zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu można by zatem pomyśleć na przykład o tym, że ewentualna eutrofizacja wód spowodowana tą praktyką może niekorzystnie wpłynąć na rybołówstwo. Można by także wyobrazić sobie uwzględnienie ewentualnego wzrostu plonów wskutek nawożenia jako skutków dla środowiska.
147. Fakt, że gospodarstwa rolne muszą wykorzystywać rolniczo odchody zwierzęce zawierające azot, ponieważ gromadzą się one przy hodowli zwierząt(61), w związku z czym surowsze ograniczenia tego wykorzystania rolniczego wymagałyby zmniejszenia pogłowia bydła, nie stanowi natomiast skutku tego zezwolenia w odniesieniu do środowiska, lecz skutek gospodarczy ewentualnego ograniczenia.
148. Z powyższego wynika jednak jedynie to, że zgodnie z art. 5 dyrektywy SOOŚ i lit. f) załącznika I do tej dyrektywy rozważania te nie muszą zostać zidentyfikowane, opisane i oszacowane w sprawozdaniu dotyczącym środowiska.
149. Przepisy te nie zabraniają jednak uwzględnienia rozważań dotyczących znaczenia gospodarczego rolnictwa w ramach dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Przeciwnie – konieczne jest nawet wypowiedzenie się w tej kwestii w ramach wyboru rozwiązań alternatywnych, jeżeli takie rozważania są jednym z powodów, dla których preferuje się określone środki względem innych.
150. W myśl art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy SOOŚ w razie przyjęcia planu lub programu należy bowiem udostępnić społeczeństwu i organom uczestniczącym w postępowaniu oświadczenie podsumowujące, które zawiera w szczególności uzasadnienie wyboru planu lub programu w przyjętej formie, w świetle innych rozpatrywanych rozsądnych rozwiązań alternatywnych.
151. Pojęcie „dóbr materialnych” użyte w lit. f) załącznika I do dyrektywy SOOŚ obejmuje zatem jedynie te dobra materialne, na które mają wpływ wynikające z danego planu lub programu skutki dla środowiska. W ramach oceny oddziaływania na środowisko można jednak uwzględnić społeczne oddziaływanie działalności rolniczej, wpływ planu lub przedsięwzięcia na przemysł rolny oraz na produkcję i dochody rolników, zrównoważony rozwój przemysłu rolnego w danym państwie członkowskim, łańcuch dostaw żywności i zatrudnienie znacznej części ludności, aby zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy uzasadnić wybór danego rozwiązania spośród różnych rozwiązań alternatywnych.
4.      Pytanie drugie w sprawie C‑895/24 – ocena rozwiązań alternatywnych w sprawozdaniu dotyczącym środowiska
152. Pytanie drugie w sprawie C‑895/24 zmierza do wyjaśnienia, czy art. 5 ust. 1 lub art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy SOOŚ oraz lit. h) załącznika I do tej dyrektywy skutkują tym, że na potrzeby oceny przeprowadzanej na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy rozwiązania alternatywne należy zidentyfikować, opisać i oszacować w porównywalny sposób.
153. Odpowiadając na to pytanie, w dużej mierze będę odwoływać się do swoich rozważań zawartych w opinii w sprawie
Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040)(62), do których Trybunał nie odniósł się w wyroku wydanym w tej sprawie(63).
154. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy SOOŚ w sprawozdaniu dotyczącym środowiska zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany potencjalny znaczący wpływ na środowisko wynikający z realizacji planu lub programu oraz rozsądne rozwiązania alternatywne uwzględniające cele i geograficzny zasięg planu lub programu.
155. Rozsądne rozwiązania alternatywne muszą być zatem przedmiotem sprawozdania dotyczącego środowiska. Można by ten przepis jednak interpretować w ten sposób, że potencjalny znaczący wpływ na środowisko musi zostać zidentyfikowany, opisany i oszacowany jedynie w odniesieniu do preferowanego wariantu. Za takim wnioskiem przemawia również okoliczność, że przedmiotem pozostałych przepisów dyrektywy SOOŚ jest ocena wpływu danego planu lub programu na środowisko, a nie ocena rozsądnych rozwiązań alternatywnych.
156. Jednakże przynajmniej zgodnie z wersją
niderlandzką art. 5 ust. 1 dyrektywy SOOŚ, musi zostać zidentyfikowany, opisany i oszacowany również znaczący wpływ rozwiązań alternatywnych na środowisko. W każdym razie oszacowanie rozwiązań alternatywnych przewidziane we wszystkich wersjach językowych może obejmować również ich wpływ na środowisko, co z kolei wymagałoby jego identyfikacji i opisu.
157. Takie uwzględnienie wpływu rozwiązań alternatywnych na środowisko jest zgodne z celem dyrektywy SOOŚ, albowiem zgodnie z motywem czwartym i art. 1 ma ona przyczynić się, poprzez ocenę oddziaływania na środowisko, do tego, że aspekty środowiskowe będą brane pod uwagę w czasie sporządzania i przyjmowania planów i programów. Ocena rozwiązań alternatywnych bez uwzględnienia ich wpływu na środowisko byłaby sprzeczna z tym celem.
158. Co więcej, przy dokonywaniu wyboru spośród różnych rozwiązań alternatywnych uwzględnienie aspektów środowiskowych ma szczególne znaczenie. Dyrektywę SOOŚ przyjęto bowiem, ponieważ przy wydawaniu zezwolenia na przedsięwzięcie na podstawie dyrektywy OOŚ stwierdzano często, że istniały już wymogi, które wykluczały niektóre warianty, mimo że miały one mniej niekorzystne skutki dla środowiska(64). Ocena oddziaływania na środowisko musi zatem zapewniać, że takie wymogi zostaną ustanowione jedynie wówczas, gdy jest się świadomym alternatywnych rozwiązań bardziej przyjaznych dla środowiska.
159. Zatem w sprawozdaniu dotyczącym środowiska musi zostać zidentyfikowany, opisany i oszacowany również wpływ rozsądnych rozwiązań alternatywnych na środowisko. W tym względzie art. 5 ust. 1 dyrektywy SOOŚ wymienia cele i geograficzny zasięg planu lub programu jako punkty orientacyjne. Rozwiązania alternatywne, które nie mogą osiągnąć celów lub wykraczają poza geograficzny zasięg, są z reguły nieracjonalne i nie wymagają dalszej oceny.
160. Właściwe organy nie mogą jednak również nadmiernie ograniczać ram oceny w ten sposób, że wykluczą potencjalnie rozsądne rozwiązania alternatywne już poprzez samo określenie celów lub geograficznego zasięgu.
161. Idea ta znajduje wyraz również w art. 5 ust. 2 dyrektywy SOOŚ. Zgodnie z tym przepisem należy uwzględnić stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakres, w jakim niektóre sprawy mogą zostać najlepiej ocenione na różnych etapach tego procesu, aby uniknąć powielania oceny. Na przykład w przypadku planu budowy autostrady można zadać sobie pytanie, czy powinno zostać zbadane połączenie kolejowe jako rozsądne rozwiązanie alternatywne. Badanie to jest jednak zbędne, jeżeli zasadnicza decyzja na rzecz projektu budowy drogi wynika z nadrzędnego planu, w którym porównano już obydwa rozwiązania alternatywne.
162. Jeśli chodzi o informacje dotyczące zidentyfikowania rozsądnych rozwiązań alternatywnych, w lit. h) załącznika I do dyrektywy SOOŚ sprecyzowano, że informacje, które należy przedstawić w sprawozdaniu dotyczącym środowiska, muszą zawierać jedynie [krótki]
opis uzasadnienia wyboru przyjętych rozwiązań alternatywnych. Opis ten musi wskazywać, dlaczego ocenione rozwiązania alternatywne uważa się za rozsądne, a inne nie, a więc w jaki sposób ustalono rozsądne rozwiązania alternatywne.
163. To pojęcie [krótkiego] opisu nie odnosi się jednak do opisania i oszacowania rozsądnych rozwiązań alternatywnych. Nie można go zatem stosować w celu ograniczenia zakresu tych informacji.
Przeciwnie, art. 5 ust. 2 dyrektywy SOOŚ przewiduje informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu oraz innych aspektów wymienionych w pkt 161.
164. Nie wymienia się jednak wyraźnie jednego z najważniejszych kryteriów dotyczących treści sprawozdania dotyczącego środowiska: opis oddziaływania na środowisko musi w szczególności wskazywać, że przyjęty plan lub program jest zgodny z mającymi zastosowanie materialnymi wymogami prawa ochrony środowiska(65). Oddziaływanie na środowisko naruszające przepisy prawa ochrony środowiska byłoby bowiem w każdym przypadku znaczące(66).
165. Wbrew obawom Irlandii nie oznacza to, że trzeba dokonać oceny zgodności wszelkich rozwiązań alternatywnych z wszelkimi wymogami dotyczącymi środowiska, o jakich tylko można pomyśleć. Punkt wyjścia stanowi ocena przyjętego ostatecznie rozwiązania alternatywnego co do zgodności z tymi wymogami.
166. W niniejszej sprawie należy zatem w szczególności zastanowić się, czy zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jest zgodne z dyrektywą azotanową, ramową dyrektywą wodną i dyrektywą siedliskową. Gdyby zezwolenie miało się jednak opierać na odstępstwie przewidzianym w art. 4 ust. 7 ramowej dyrektywy wodnej lub art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, należałoby zastosować przewidziane tam kryteria wyboru spośród różnych rozwiązań alternatywnych. W odniesieniu do art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej Trybunał orzekł już, że można zezwolić na niekorzystne oddziaływanie na integralność obszarów Natura 2000 jedynie wówczas, kiedy – między innymi – nie istnieje rozwiązanie alternatywne mniej niekorzystne dla integralności danego obszaru(67).
167. Sama dyrektywa SOOŚ nie określa natomiast materialnych kryteriów wyboru rozwiązań alternatywnych(68). Nie zobowiązuje ona zatem właściwych organów do wyboru wariantu, który ma najmniejszy wpływ na środowisko. Jak już stwierdzono(69), celem oceny oddziaływania na środowisko jest jedynie to, aby decyzja o wyborze była podejmowana z uwzględnieniem możliwego znaczącego wpływu na środowisko.
168. W zakresie, w jakim wybór spośród różnych rozwiązań alternatywnych nie zależy od materialnych wymogów prawnych innych uregulowań, przy określaniu informacji, których można racjonalnie wymagać, poza informacjami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 dyrektywy SOOŚ istotne są dwa dalsze aspekty. Po pierwsze, informacje te muszą umożliwiać porównanie preferowanego wariantu z alternatywnymi rozwiązaniami pod kątem argumentów mających znaczenie dla podjęcia decyzji. Po drugie, informacje muszą pozwalać na uwzględnienie w tym porównaniu właściwych względów środowiskowych.
169. Jeżeli wybór spośród rozwiązań alternatywnych opiera się na przykład przede wszystkim na rozważaniach ekonomicznych, muszą więc wówczas zostać zidentyfikowane i opisane zalety i wady ekonomiczne wszystkich rozsądnych rozwiązań alternatywnych przynajmniej w takim zakresie,
aby było jasne, jaki jest wzajemny stosunek poszczególnych wariantów. Ponadto musi być również jasne, czy z zaletami ekonomicznymi wiąże się niekorzystne oddziaływanie na środowisko, którego uniknięto by w przypadku innych wariantów. W przeciwnym razie te względy środowiskowe nie mogłyby zostać dostatecznie uwzględnione przy dokonywaniu wyboru spośród poddanych ocenie rozwiązań alternatywnych.
170. Wymogi te nie wykluczają tego, by ocena oddziaływania na środowisko preferowanego wariantu była bardziej szczegółowa niż ocena oddziaływania na środowisko innych rozwiązań alternatywnych poddanych ocenie – również w odniesieniu do skutków ekonomicznych. Można tego oczekiwać szczególnie wtedy, gdy zalety preferowanego wariantu stosunkowo wyraźnie przeważają nad poddanymi ocenie rozwiązaniami alternatywnymi także przy uwzględnieniu oddziaływania na środowisko. W takim przypadku szczegółowe informacje dotyczące poddanych ocenie rozwiązań alternatywnych nie miałyby własnej funkcji, natomiast informacje dotyczące oddziaływania preferowanego wariantu na środowisko są ważne dla późniejszej realizacji planu lub programu.
171. Jeżeli jednak zalety i wady różnych wariantów mają podobną wagę, trudniej jest uzasadnić decyzję w przedmiocie wyboru. W takim przypadku konieczne może być przedstawienie w sprawozdaniu dotyczącym środowiska bardziej szczegółowych informacji dotyczących rozsądnych rozwiązań alternatywnych, nawet jeśli miałby z tym być związany znaczny wysiłek. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której ocena rozwiązań alternatywnych ma jednocześnie charakter materialnoprawny, ponieważ służy na przykład zastosowaniu przepisu przewidującego odstępstwo takiego jak art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej lub art. 4 ust. 7 ramowej dyrektywy wodnej.
172. Na pytanie drugie w sprawie C‑895/24 należy zatem odpowiedzieć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy SOOŚ sprawozdanie dotyczące środowiska musi zawierać informacje dotyczące poddanych ocenie rozsądnych rozwiązań alternatywnych wobec przyjętego planu lub programu, które są niezbędne,
–      aby ustalić, czy spełnione są wymagania przewidziane w innych uregulowaniach w zakresie oceny rozwiązań alternatywnych oraz
–      aby móc zrozumieć, w jaki sposób uwzględniono oddziaływanie na środowisko przy podejmowaniu decyzji na rzecz przyjętego planu lub programu w porównaniu z poddanymi ocenie rozwiązaniami alternatywnymi.
D.      Pytanie dziewiąte w sprawie C‑531/24 – skutki zezwolenia przez Komisję na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotanów
173. W ramach pytania dziewiątego w sprawie C‑531/24 High Court (wysoki trybunał) zmierza do ustalenia, czy ewentualne naruszenia dyrektywy siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej lub dyrektywy SOOŚ – stwierdzone w związku z pozostałymi pytaniami – skutkują tym, że decyzja wykonawcza Komisji (UE)
2022/696 jest nieważna.
174. Uczestnicy postępowania podczas rozprawy jednomyślnie zajęli jednak słuszne stanowisko, że obecnie jest jeszcze za wcześnie, by zadawać to pytanie. W tej chwili wspomniane w pytaniu naruszenia prawa Unii stanowią wprawdzie ewentualność, ale jeszcze ich nie stwierdzono. Sąd odsyłający musi jeszcze zbadać – w świetle odpowiedzi Trybunału na pozostałe pytania prejudycjalne oraz na podstawie dalszej argumentacji uczestników postępowania – czy Irlandia rzeczywiście naruszyła wspomniane dyrektywy.
175. Podczas rozprawy Irlandia przyznała wprawdzie, że nie dokonywano dotychczas odpowiednich ocen skutków wykorzystania rolniczego większej ilości azotu przez poszczególne gospodarstwa rolne, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ale jednocześnie zdecydowanie zaprzeczała, by zezwolenie na wykorzystanie rolnicze tej większej ilości azotu
musiało być przedmiotem oceny
w związku z programem działania.
176. W konsekwencji nie dokonano jeszcze niezbędnych stwierdzeń, by udzielić odpowiedzi na pytanie dziewiąte w sprawie C‑531/24.
177. Pytanie to ma zatem obecnie hipotetyczny charakter, a tym samym jest niedopuszczalne.
178. Jedynie dla kompletności wywodu należy zauważyć, że An Taisce mogłaby podnieść ewentualne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji wykonawczej (UE)
2022/696 w drodze wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie art. 10
rozporządzenia z Aarhus(70).
E.      Utrzymanie w mocy skutków
179. Na wypadek gdyby sąd odsyłający miał dojść do wniosku, że Irlandia przyjęła plan działania w całości lub w części z naruszeniem przepisów analizowanych w niniejszej opinii, niektórzy uczestnicy postepowania proponują utrzymanie w mocy jego skutków.
180. Co do zasady braki w poszczególnych ocenach oddziaływania na środowisko mogłyby skutkować koniecznością zawieszenia lub stwierdzenia nieważności decyzji przyjętej na ich podstawie. Zgodnie z przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy państwa członkowskie muszą bowiem usuwać skutki naruszenia prawa Unii(71).
Trybunał stwierdził to wyraźnie w wypadku całkowitego braku wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko(72), a przynajmniej domyślnie założył w wypadku braków w takiej ocenie(73).
181. Wydaje się też wykluczone, by można było uniknąć tego skutku prawnego, powołując się na to, że wskazane braki nie mogły zmienić wyniku procesu decyzyjnego, co zostało dowiedzione(74). W świetle dostępnych informacji nie jest bowiem prawdopodobne, by zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu było dopuszczalne bez zastosowania art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej oraz przynajmniej jednego z odstępstw przewidzianych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Nie można jednak zakładać istnienia niezbędnych w tym celu nadrzędnych interesów w odniesieniu do każdego gospodarstwa rolnego w Irlandii, które może powołać się na wspomniane zezwolenie.
182. Ponieważ zawieszenie lub stwierdzenie nieważności przepisu krajowego naruszającego prawo Unii może wywoływać niekorzystne skutki, Trybunał dopuścił jednak odstępstwa od zasady, zgodnie z którą należy stwierdzić nieważność przepisów krajowych wydanych z naruszeniem prawa Unii, o czym przypomina również Komisja. Przewidziawszy najpierw w tym zakresie cztery przesłanki(75), ograniczył je następnie – słusznie – do ich kluczowych elementów w wyroku w sprawie A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele): utrzymanie w mocy skutków musi być niezbędne, aby zapewnić poszanowanie nadrzędnego interesu, a konkretnie nieprzerwane wykonywanie aktu prawa Unii mającego na celu ochronę środowiska(76) czy też zapobieżenie poważnym zakłóceniom w dostawach energii w danym państwie członkowskim(77). W związku z powyższym utrzymanie w mocy skutków w szczególności nie może trwać dłużej, niż jest to niezbędne, aby usunąć braki w ocenie oddziaływania na środowisko poprzez ich nadrobienie(78).
183. W świetle tych kryteriów istnieją dobre powody, by utrzymać w mocy skutki planu działania. Stwierdzenie jego nieważności skutkowałoby powstaniem luki prawnej niezgodnej z ciążącym na Irlandii obowiązkiem
przyjęcia przepisów dokonujących transpozycji dyrektywy azotanowej(79). Aż do momentu podjęcia dalszych działań w tym zakresie wszystkie zawarte w planie działania ograniczenia co do wykorzystania rolniczego azotanów przez gospodarstwa rolne przestałyby obowiązywać i nie zostałyby niczym zastąpione. Mogłoby to również niekorzystnie wpłynąć na osiągnięcie celów ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy siedliskowej.
184. Wywód zawarty w niniejszej opinii nie dotyczy jednak planu działania w całości, a jedynie zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu. Zezwolenie to można oddzielić od pozostałej części planu działania, o czym świadczy również to, że wydano je dopiero kilka miesięcy po przyjęciu pozostałych przepisów. W razie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia pozostałe ograniczenia wykorzystania rolniczego azotanów nadal by obowiązywały i znów zastosowanie znajdowałby limit wynoszący 170 kg azotu na hektar rocznie(80).
185. O ile wiadomo, na przeszkodzie temu rozwiązaniu stałyby wyłącznie niekorzystne skutki ekonomiczne dla gospodarstw rolnych, które korzystają z odstępstwa, aby wykorzystywać rolniczo większą ilość azotu. Gospodarstwa te musiałyby albo zmniejszyć pogłowie bydła, albo znaleźć innych odbiorców odchodów zwierzęcych, których nie mogliby już wykorzystywać rolniczo na obszarach, na których robili to do tej pory. Wydaje się wprawdzie wątpliwe, by interes ten miał tak duże znaczenie, jak uznany już interes związany z zapewnieniem dostaw energii w danym państwie członkowskim(81), jednak ostatecznie to sąd krajowy musiałby ocenić, czy byłoby to wystarczające, aby uzasadnić tymczasowe utrzymanie w mocy skutków zezwolenia.
V.      Wnioski
186. Proponuję zatem Trybunałowi, aby odpowiedział na oba wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w następujący sposób:
1)      Państwo członkowskie w ramach programu działania w rozumieniu art. 5 dyrektywy 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego może zezwolić na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jedynie po tym, kiedy – w szczególności na podstawie art. 5 i 8 dyrektywy 2000/60/WE
ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – oceniło i ustaliło, że nie stoi to na przeszkodzie osiągnięciu celów wynikających z art. 4 tej dyrektywy. Może jednak zrezygnować z tej
oceny, jeżeli jest zagwarantowane, że przedmiotem oceny będzie skorzystanie z tej możliwości przez poszczególne gospodarstwa.
Jeżeli ocena wykazałaby, że wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu jest niezgodne z zakazem pogarszania stanu wód czy też nakazem jego poprawy w rozumieniu art. 4 ust. 1, osiągnięcie celów wynikających z art. 4 byłoby zagwarantowane wyłącznie wtedy, kiedy zastosowanie znalazłoby jedno z przewidzianych tam również odstępstw.
2)      Program działania w rozumieniu art. 5 dyrektywy 91/676, który z zastrzeżeniem określonych warunków pozwala wszystkim gospodarstwom rolnym danego państwa członkowskiego wykorzystywać rolniczo większą ilość azotanów,
należy,
w ramach ustalania programu środków działania w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2000/60 i zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, ocenić pod kątem tego, czy z naukowego punktu widzenia wykluczone są wszelkie rozsądne wątpliwości co do tego, czy depozycje azotu nie będą niekorzystnie oddziaływać na obszary Natura 2000 jako takie wskutek tego wykorzystania. Z oceny tej można jednak zrezygnować, jeżeli zapewni się ocenę korzystania z tej możliwości przez poszczególne gospodarstwa zgodnie z art. 6 ust. 3.
3)      Zezwolenie na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne w ramach programu działania w rozumieniu dyrektywy 91/676 wymaga dokonania oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, w toku której zostanie zidentyfikowany, opisany i oszacowany wpływ omawianego zezwolenia na cele wynikające z art. 4 dyrektywy 2000/60 i obszary Natura 2000.
4)      W świetle art. 5 i lit. i) załącznika I oraz art. 10 dyrektywy 2001/42 sprawozdanie dotyczące środowiska musi zawierać opis środków w zakresie monitoringu znaczącego wpływu na środowisko, wynikającego z realizacji programu działania, a w szczególności z zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu. Opis środków w zakresie monitoringu w sprawozdaniu dotyczącym środowiska musi być na tyle dokładny, by można było ocenić przestrzeganie art. 10 tej dyrektywy, co w wypadku zezwolenia na wykorzystanie rolnicze większej ilości azotu przez gospodarstwa rolne obejmuje wpływ na ilość azotanów w wodach powierzchniowych i na obszarach Natura 2000. W ramach oceny oddziaływania na środowisko nie trzeba ustalać sposobu reagowania na nieprzewidziane negatywne skutki dla środowiska.
5)      Pojęcie „dóbr materialnych” użyte w lit. f) załącznika I do dyrektywy 2001/42 obejmuje jedynie te dobra materialne, na które mają wpływ wynikające z danego planu lub programu skutki dla środowiska. W ramach oceny oddziaływania na środowisko można jednak uwzględnić społeczne oddziaływanie działalności rolniczej, wpływ planu lub przedsięwzięcia na przemysł rolny oraz na produkcję i dochody rolników, zrównoważony rozwój przemysłu rolnego w danym państwie członkowskim, łańcuch dostaw żywności i zatrudnienie znacznej części ludności, aby zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy uzasadnić wybór danego rozwiązania spośród różnych rozwiązań alternatywnych.
6)      Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy 2001/42 sprawozdanie dotyczące środowiska musi zawierać informacje dotyczące poddanych ocenie rozsądnych rozwiązań alternatywnych wobec przyjętego planu lub programu, które są niezbędne,
–      aby ustalić, czy spełnione są wymagania przewidziane w innych uregulowaniach w zakresie oceny rozwiązań alternatywnych oraz
–      aby móc zrozumieć, w jaki sposób uwzględniono oddziaływanie na środowisko przy podejmowaniu decyzji na rzecz przyjętego planu lub programu w porównaniu z poddanymi ocenie rozwiązaniami alternatywnymi.
1      Język oryginału: niemiecki.
2      Dyrektywa Rady
91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r.
dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. 1991, L 375, s. 1) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r.
(Dz.U. 2008, L 311, s. 1).
3      Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
(Dz.U. 1992, L 206, s. 7) w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r.
dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie środowiska w związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji (Dz.U. 2013, L 158, s. 193).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r.
ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1) w brzmieniu zmienionym dyrektywą Komisji 2014/101/UE z dnia 30 października 2014 r. (Dz.U. 2014, L 311, s. 32).
5      Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. 2001, L 197, s. 30).
6      Decyzja wykonawcza Komisji (UE)
2022/696 z dnia 29 kwietnia 2022 r.
przyznająca odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą Rady 91/676/EWG (Dz.U. 2022, L 129, s. 37).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), ostatnio zmieniona dyrektywą 2014/52/UE (Dz.U. 2014, L 124, s. 1).
8      Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7) w brzmieniu zmienionym dyrektywą
Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193).
9      Decyzja Komisji 2007/697/WE z dnia 22 października 2007 r.
przyznająca odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą 91/676/EWG 91/676/EWG (Dz.U. 2007, L 284, s. 27), decyzja Komisji 2011/127/UE z dnia 24 lutego 2011 r. zmieniająca decyzję 2007/697/WE przyznającą odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą 91/676/EWG (Dz.U. 2011, L 51, s. 19),
decyzja wykonawcza Komisji 2014/112/UE z dnia 27 lutego 2014 r. przyznająca odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą Rady 91/676/EWG (Dz.U. 2014, L 61, s. 7), decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/209 z dnia 8 lutego 2018 r. przyznająca odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą Rady 91/676/EWG (Dz.U. 2018, L 39, s. 5) oraz decyzja wykonawcza będąca przedmiotem postępowań głównych.
Kolejność tych decyzji świadczy o tym, że wskutek wyroku z dnia 11 marca 2004 r., Komisja/Irlandia (C‑396/01, EU:C:2004:136), w którym stwierdzono niewystarczające wykonanie dyrektywy azotanowej, Irlandia składała wnioski o przyznanie odstępstwa.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020 (sprawozdanie z monitorowania jakości wody w zakresie stężenia azotu i fosforu w wodach irlandzkich z 2020 r.) i Water Quality 2020 Indicators Report (raport dotyczący wskaźników jakości wód z 2020 r.).
11      Wyroki Trybunału: z dnia
2 października 2003 r., Komisja/Niderlandy (C‑322/00, EU:C:2003:532, pkt 41); z dnia
4 września 2014 r., Komisja/Francja (C‑237/12,
EU:C:2014:2152, pkt 25).
12      Zobacz wyrok Trybunału z dnia
4 września 2014 r., Komisja/Francja (C‑237/12, EU:C:2014:2152, pkt 26).
13      Zobacz wyrok Trybunału z dnia
4 września 2014 r., Komisja/Francja (C‑237/12, EU:C:2014:2152, pkt 28).
14      Zobacz wyrok Trybunału z dnia 20 listopada 2025 r., Komisja/Irlandia (Ramowa dyrektywa wodna) (C‑204/24, EU:C:2025:912).
15      Zobacz na przykład pkt 46, 47 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
16      Punkty 67, 96 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
17      Wyroki Trybunału: z dnia
1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 36); z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 67); z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 36).
18      Wyroki Trybunału: z dnia
1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 39); z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 68).
19      Water Quality in Ireland 2019–2024 (2025), s. 22, 33.
20      Dyrektywa Rady z dnia 16 czerwca 1975 r.
dotycząca wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej w państwach członkowskich (Dz.U. 1975, L 194, s. 26).
21      Obecnie art. 4 ust. 1 i część B załącznika I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2184 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2020, L 455, s. 1).
22      Zobacz również pkt 94 poniżej.
23      Wyroki Trybunału: z dnia
1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50); z dnia 25 kwietnia 2024 r., Sweetman (C‑301/22, EU:C:2024:347, pkt 54).
24      Parlament i Rada osiągnęły niedawno porozumienie w przedmiocie wykreślenia pkt 11 z załącznika VIII do ramowej dyrektywy wodnej (dokument Rady 13706/25 z dnia 8 października 2025 r., s. 121).
25      Tak w odniesieniu do zatwierdzania projektów infrastrukturalnych
wyroki Trybunału: z dnia
1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50); z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 74).
26      Zobacz pkt 60 powyżej.
27      Zobacz pkt 59 powyżej.
28      Wyrok Trybunału z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 132).
29      Tak
wyrok Trybunału z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 134).
30      Zobacz wyrok Trybunału z dnia
7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 69–72).
31      Zobacz wyroki Trybunału: z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro (327/82, EU:C:1984:11, pkt 11); z dnia 11 lipca 2006 r., Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, pkt 40); z dnia
8 kwietnia 2025 r., Prokuratura Europejska (Kontrola sądowa aktów proceduralnych) (C‑292/23, EU:C:2025:255, pkt 51).
32      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 58); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 118); z dnia
7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 100).
33      Wersja hiszpańska: „cualquier”,
wersja duńska: „alle”, wersja grecka: „κάθε”,
wersja angielska: „any”, wersja francuska: „tout”, wersja włoska: „qualsiasi”, wersja niderlandzka: „elk”. Takiego zaimka nieokreślonego nie ma jedynie w wersjach niemieckiej i portugalskiej.
34      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 41, 43); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 111); z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 119).
35      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 44); z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 134); z dnia
9 września 2020 r., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, pkt 51).
36      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 48); z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 134); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 112).
37      Wyrok Trybunału z dnia 20 października 2005 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑6/04, EU:C:2005:626, pkt 55).
38      Zobacz wyrok Trybunału z dnia
7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 69–72) oraz moja opinia w tych sprawach (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:622, pkt 58–64).
39      Zobacz w tej kwestii moją opinia w sprawach połączonych
Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:622, pkt 62–64
i przytoczone tam orzecznictwo).
40      Wyrok Trybunału z dnia
4 października 2007 r., Komisja/Włochy
(Porozumienia programowe i roboty w Altamura) (C‑179/06, EU:C:2007:578, pkt 41). Zobacz również wyrok Trybunału z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 143).
41      Wersja hiszpańska: „adecuada”, wersja grecka: „δεόντως”, wersja angielska: „appropriate”, wersja francuska: „appropriée”, wersja włoska: „opportuna”, wersja niderlandzka: „passende”, wersja portugalska: „adequada”. Pojęcia tego nie ma w wersjach duńskiej i niemieckiej art. 6 ust. 3.
42      Zobacz również art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2 i art. 11 ust. 2 dyrektywy SOOŚ oraz wyroki Trybunału: z dnia 22 września 2011 r., Valčiukienė i in. (C‑295/10, EU:C:2011:608, pkt 62); z dnia 10 września 2015 r., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, pkt 58); z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 152).
43      Zobacz art. 6 ust. 2 dyrektywy SOOŚ, art. 6 ust. 2 i 4 dyrektywy OOŚ oraz art. 2 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r.
przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 156, s. 17), a także moja opinia w sprawach połączonych
Comune di Corridonia i in. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:249, pkt 26). Zobacz także wyrok Trybunału z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 143).
44      Zobacz w kwestii dyrektywy SOOŚ wyrok Trybunału z dnia
9 marca 2023 r., An Bord Pleanála i in. (Obszar St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, pkt 57, 58), a także moje opinie w sprawach połączonych
Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, pkt 32) oraz w sprawach
CFE i Terre wallonne (C‑43/18 i C‑321/18, EU:C:2019:56, pkt 84).
45      Zobacz moja opinia w sprawach połączonych
Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:622, pkt 41–44).
46      Moja opinia w sprawach połączonych
Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, pkt 92).
47      Zobacz pkt 94 powyżej.
48      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r.,
Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 59); z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 120); z dnia 15 czerwca 2023 r., Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, pkt 38).
49      Wyroki Trybunału: z dnia 24 listopada 2011 r., Komisja/Hiszpania (C‑404/09, EU:C:2011:768, pkt 100); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 139); z dnia
7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 98); z dnia 15 czerwca 2023 r., Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, pkt 39).
50      Wyroki Trybunału: z dnia
7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 54); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 113); z dnia 15 czerwca 2023 r., Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, pkt 38).
51      Zobacz pkt 94 powyżej.
52      Wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 2010 r., Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355,
pkt 54).
53      Zobacz pkt 86–105 powyżej.
54      Zobacz pkt 103, 104 powyżej w kwestii odpowiedniego charakteru oceny w odniesieniu do zezwolenia.
55      Zobacz pkt 62–70 powyżej.
56      Zobacz pkt 109–112 powyżej.
57      Zobacz wyroki Trybunału: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in.
(C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 71); z dnia 28 lutego 2008 r., Abraham i in. (C‑2/07, EU:C:2008:133, pkt 38, 39).
58      Zobacz pkt 100–104 powyżej.
59      Zobacz pkt 67 powyżej.
60      Wyrok Trybunału z dnia 14 marca 2013 r., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, pkt 25, 30).
61      Tytułem przykładu wyrok Trybunału z dnia
3 października 2013 r., Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627).
62      Sprawa C‑727/22, EU:C:2024:266, pkt 43–67.
63      Wyrok Trybunału z dnia
4 października 2024 r. (C‑727/22, EU:C:2024:825).
64      Wyrok Trybunału z dnia
9 marca 2023 r., An Bord Pleanála i in. (Obszar
St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, pkt 57, 58 i przytoczone tam orzecznictwo), a także moja opinia w sprawach połączonych
Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
65      Zobacz podobnie, w odniesieniu do dyrektywy OOŚ, wyroki Trybunału: z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18,
EU:C:2020:391, pkt 81); z dnia 24 lutego 2022 r., Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, pkt 52).
66      Zobacz moje opinie w sprawach Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, pkt 54, 55) i Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868, pkt 45), a także podobnie wyrok Trybunału z dnia
9 marca 2023 r., Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” i in.
(C‑375/21, EU:C:2023:173, pkt 50).
67      Wyrok Trybunału z dnia 16 lipca 2020 r., WWF Italia Onlus i in. (C‑411/19, EU:C:2020:580, pkt 43).
68      Zobacz w kwestii dyrektywy OOŚ wyrok Trybunału z dnia 14 marca 2013 r., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, pkt 46).
69      Zobacz także
pkt 157 powyżej.
70      Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty
(Dz.U. 2006, L 264, s. 13) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia
6 października 2021 r. (Dz.U. 2021, L 356, s. 1).
An Taisce złożyła taki wniosek w odniesieniu do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2026/67 z dnia 22 grudnia 2025 r. zmieniającej decyzję wykonawczą (UE) 2022/696 przyznającą odstępstwo Irlandii zgodnie z dyrektywą Rady 91/676/EWG dotyczącą ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (C/2025/9263) (IR/2026/359859).
71      Wyroki Trybunału:
z dnia 28 lutego 2012 r., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 43);
z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 83).
72      Wyrok Trybunału z dnia 28 lutego 2012 r., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 43, 44).
73      Wyrok Trybunału z dnia
28 lipca 2016 r., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, pkt 25–27, 30 i nast.).
74      Tak w kwestii oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne w rozumieniu dyrektywy OOŚ
wyrok Trybunału z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in. (C‑72/12, EU:C:2013:712, pkt 53, 54).
75      Wyroki Trybunału: z dnia 28 lutego 2012 r., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 63); z dnia 28 lipca 2016 r., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, pkt 43).
76      Wyrok Trybunału z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 90).
77      Wyroki Trybunału: z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 179); z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 92).
78      Wyrok Trybunału z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 94).
79      Wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 2010 r., Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355, pkt 56).
80      Artykuł 20 Regulations 2022.
81      Wyroki Trybunału: z dnia 29 lipca 2019 r.,
Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 179); z dnia 25 czerwca 2020, A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 92).