61990CC0190_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La Comisión considera que el Reino de los Países Bajos no ha garantizado plenamente la adaptación correcta de su Derecho interno a la Directiva 82/501/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales. (1) Por consiguiente, la Comisión ha interpuesto un recurso contra los Países Bajos, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con objeto de que se declare la infracción que alega.
2. La Directiva regula las actividades industriales en las que intervengan la utilización o el almacenamiento de sustancias peligrosas. En estos establecimientos, un accidente puede tener consecuencias imprevisibles y muy graves, no sólo para quienes desempeñan allí sus actividades, sino también para el hombre y el medio ambiente fuera de los mismos. En la exposición de motivos de la Directiva se afirma que ya se han producido tales accidentes en la Comunidad. No hay duda de que con esta expresión se alude principalmente al terrible accidente debido a las emanaciones de dioxina procedentes de una empresa del pueblo italiano de Seveso. (2) De hecho, a la Directiva se la denomina comúnmente la "Directiva Seveso". Esta disposición pretende, por un lado, prevenir los accidentes graves en tales establecimientos, así como, por otro, limitar sus consecuencias para el hombre y el medio ambiente. (3)
3. A tenor del apartado 1 de su artículo 20, los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la Directiva a más tardar el 8 de enero de 1984. (4)
El Reino de los Países Bajos ha reconocido que la adaptación del Derecho neerlandés a la Directiva había planteado problemas. Esto se debe al hecho de que era difícil, desde un punto de vista técnico, introducir la Directiva en la legislación neerlandesa, que es de gran amplitud en materia de medio ambiente. También reconoce el Reino de los Países Bajos que, en alguna medida, la Directiva se aplicó fuera del plazo señalado en la misma. No obstante, el Reino de los Países Bajos entiende que a la Directiva se le dio una aplicación definitiva mediante la adopción de dos Reales Decretos en 1988.
Por el contrario, la Comisión considera que, incluso tras la promulgación de estos Decretos, la normativa neerlandesa no supone una adaptación correcta del Derecho nacional a la Directiva en todos sus puntos. Estos extremos fueron objeto de detallada discusión entre los servicios de la Comisión y las autoridades neerlandesas.
En 1985, la Comisión inició el procedimiento administrativo previo a la interposición de un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. El 20 de septiembre de 1988, la Comisión dirigió un dictamen motivado al Reino de los Países Bajos y el 12 de junio de 1990 presentó el recurso en el Tribunal de Justicia.
4. En el transcurso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión desistió de algunos de los motivos que figuraban en el escrito de interposición del recurso. Esto fue lo que ocurrió con los motivos referentes a la adaptación del Derecho neerlandés a lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 5, en el apartado 3 del artículo 5 y en el apartado 2 del artículo 10 de la Directiva. Por consiguiente, el recurso de la Comisión únicamente tiene por objeto la insuficiente adaptación del Derecho neerlandés a las disposiciones contenidas en los artículos 3 y 4, en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 5, en el apartado 1 del artículo 8 y en el apartado 1 del artículo 10 de la Directiva.
A lo largo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno neerlandés reconoció que su Derecho no se había adaptado correctamente a las disposiciones del apartado 1 del artículo 8 y del apartado 1 del artículo 10. El propio Gobierno neerlandés ha precisado que se habían presentado los proyectos de ley necesarios para lograr la adaptación citada. El apartado 1 del artículo 8 establece la obligación de los Estados miembros de velar por que las personas que puedan verse afectadas por un accidente grave sean informadas adecuadamente, especialmente, acerca de las medidas de seguridad de las empresas y el apartado 1 del artículo 10 establece la obligación de los Estados miembros de velar por que el fabricante informe a las autoridades competentes de la producción de un accidente y comunique, además, a las autoridades determinadas informaciones.
Por consiguiente, el litigio entre las partes versa únicamente sobre el extremo de saber si el Derecho neerlandés se ha adaptado correctamente a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.
5. No puedo negar que este asunto me plantea algunos problemas. A decir verdad, no es por el hecho de que la sentencia haya de producir consecuencias apreciables en la situación jurídica de los Países Bajos. Si he entendido bien, las partes están de acuerdo en considerar que la cuestión fundamental que se plantea en el caso de autos es la de saber en qué medida es necesario u oportuno exigir de un Estado miembro una adaptación precisa y exacta de su Derecho nacional a la Directiva, cuando los objetivos que se pretenden alcanzar mediante la aplicación de la Directiva son también las finalidades que persigue la muy detallada legislación existente en materia de seguridad en el lugar de trabajo y de protección del medio ambiente.
La Comisión no ha alegado que, en lo esencial, la normativa neerlandesa existente no se halla motivada, por un lado, por las preocupaciones que se hallan expuestas en la Directiva y, por otro, que no responde, efectivamente, a las mismas. Antes bien, la Comisión considera que la legislación neerlandesa no supone una adaptación completa y del todo precisa de las normas de la Directiva y que tal adaptación completa y del todo precisa habría de suponer determinadas mejoras en la situación jurídica de los Países Bajos.
El Gobierno neerlandés ha señalado, a mi juicio con razón, que la normativa neerlandesa contiene un conjunto de reglas que garantizan una mejor seguridad en el lugar de trabajo y una más adecuada protección del medio ambiente en caso de accidente grave que las que podrían resultar de la mera adaptación de su Derecho a las disposiciones de la Directiva.
En cualquier caso, se trata de un asunto en el cual las consideraciones marginales y los matices resultan decisivos. Probablemente, se trata también de un asunto cuyo resultado dependerá en cierta medida de la postura de principio que sustente el Tribunal acerca del alcance y de la naturaleza de lo que cabe exigir de los Estados miembros en materia de adaptación correcta de su Derecho a las Directivas. Es significativo que, en el caso de autos, la Comisión se haya referido a la jurisprudencia que hace hincapié en la necesidad de una adaptación precisa y completa del Derecho nacional a las disposiciones de una Directiva, (5) mientras que el Gobierno neerlandés alude a la jurisprudencia en la cual el Tribunal de Justicia reconoció que las Directivas pueden también ponerse en vigor mediante normas ya existentes que establecen un marco normativo suficiente para la aplicación real y efectiva de la Directiva en Derecho nacional. (6)
En su estado actual, la importancia práctica del asunto es, por lo demás, tan reducida que cabe preguntarse si supone una utilización racional de los recursos susceptibles de ser dedicados, en el marco del ordenamiento jurídico comunitario, a la valoración de la adaptación correcta de su Derecho interno a las Directivas por parte de los Estados miembros. Claro está que debe reconocerse sobre este particular que, como he señalado anteriormente, el asunto tan sólo ha llegado a tener la escasa importancia que tiene actualmente por el hecho de que las propias partes han manifestado su buena voluntad a lo largo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia por medio de la consideración de los puntos de vista jurídicos de la otra parte. Debe reconocerse también que los problemas jurídicos que siguen existiendo se explican por una divergencia real entre las interpretaciones dadas por las partes a las pertinentes disposiciones de la Directiva y a las normas de la legislación neerlandesa de las cuales se afirma que constituyen el fundamento de una adaptación correcta.
6. El principal problema que se plantea en este asunto es el de saber si el Derecho neerlandés se ha adaptado a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Directiva. No es tarea fácil establecer un marco idóneo para la correcta comprensión del problema. Por el contrario, es bastante simple pronunciarse sobre la cuestión de la aplicación de la letra c) del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.
Existen algunas diferencias fundamentales entre las disposiciones de los artículos 3 y 4, por un lado, y las del artículo 5, por otro. Los primeros tienen un ámbito de aplicación más amplio que el segundo. Los artículos 3 y 4 contemplan las actividades industriales que se enumeran en el artículo 1. Grosso modo, se trata de las actividades efectuadas en todas las instalaciones industriales a que se aplica la Directiva, en las que intervienen o pueden intervenir un gran número de sustancias peligrosas, que se enumeran en los Anexos de la Directiva. Por el contrario, el artículo 5 únicamente se aplica a las instalaciones industriales en las que intervienen o pueden intervenir, en cantidades determinadas más importantes, determinado número de sustancias especialmente peligrosas, que se enumeran en los Anexos II y III de la Directiva. En el transcurso de la vista, la Comisión indicó que en los Países Bajos existen alrededor de 80 empresas a las que se aplica el artículo 5.
Los artículos 3 y 4 obligan a los Estados miembros a establecer un marco normativo que suponga para el fabricante -es decir, con arreglo a la definición que da el artículo 1 de la Directiva, cualquier persona responsable de una actividad industrial regulada en la propia Directiva- la obligación de prevenir y limitar las consecuencias de los accidentes graves, mientras que el artículo 5 contiene unas normas en las que se obliga a los Estados miembros a establecer el sistema administrativo en cuyo marco el fabricante pondrá en conocimiento de las autoridades nacionales las actividades especialmente peligrosas.
En lo relativo a los artículos 3 y 4, la Comisión alega que, en términos generales, la legislación neerlandesa no supone una adaptación satisfactoria de estas disposiciones en lo que se refiere a la prevención y a la limitación de las consecuencias de los accidentes graves para el hombre y el medio ambiente fuera de los establecimientos.
Por el contrario, en lo relativo al artículo 5, la Comisión alega únicamente que la legislación neerlandesa resulta insuficiente para aplicar una sola de las numerosas obligaciones de información que esta disposición pone a cargo del fabricante.
Motivos relativos a la adaptación insuficiente del Derecho neerlandés a los artículos 3 y 4 de la Directiva
7. El tenor literal de estas dos disposiciones es el siguiente:
"Artículo 3
Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias con el fin de que, en todas las actividades industriales definidas en el artículo 1, el fabricante esté obligado a adoptar todas las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y para limitar sus consecuencias para el hombre y el medio ambiente.
Artículo 4
Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todo fabricante esté obligado a probar en todo momento a la autoridad competente, a los fines de las inspecciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 7, que ha determinado los riesgos existentes de accidentes graves, ha tomado las medidas de seguridad apropiadas y que ha informado, formado y equipado, con el fin de garantizar su seguridad, a las personas que trabajan en el centro de trabajo."
El artículo 3 describe la obligación que los Estados miembros deben crear en su legislación a cargo del fabricante de prevenir los accidentes graves y de limitar sus consecuencias. Sin ser exhaustivo, el artículo 4 introduce determinadas precisiones en lo relativo a las obligaciones del fabricante. Debe:
- haber determinado los riesgos existentes de accidentes graves;
- haber tomado las medidas de seguridad apropiadas, y
- haber informado, formado y equipado, con el fin de garantizar su seguridad, a las personas que trabajan en el centro de trabajo.
Por otra parte, el alcance autónomo del artículo 4 reside en el hecho que el fabricante debe estar en condiciones de probar en todo momento a las autoridades competentes de los Estados miembros que ha adoptado la totalidad de las medidas antes citadas.
8. Abordaré, en primer lugar, el extremo de saber si la normativa neerlandesa contiene normas suficientes en lo relativo a la creación de la obligación general de prevenir los accidentes graves y de limitar sus consecuencias, que recae sobre el fabricante, con arreglo al artículo 3.
La Comisión ha admitido que las obligaciones impuestas por la Directiva en este punto se hallaban cubiertas en lo relativo al ámbito regulado en Derecho neerlandés por la Ley sobre las condiciones de trabajo. (7) Por el contrario, la Comisión considera que la normativa neerlandesa resulta insuficiente en lo relativo al ámbito cubierto por la legislación de este país relativa a la protección del medio ambiente fuera de la empresa.
9. A mi juicio, debe señalarse, en primer lugar, que es indiscutible que el objetivo fundamental de la Directiva, a saber, la adopción de medidas reales y eficaces para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias, es también el objetivo que persigue la legislación neerlandesa. De esta forma, el Gobierno neerlandés alega, y la Comisión parece aceptar, que el ámbito contemplado por la Directiva está contemplado igualmente por las disposiciones que figuran en la Ley neerlandesa sobre los establecimientos incómodos, insalubres o peligrosos (Hinderwet). (8) La Hinderwet establece un sistema general con arreglo al cual las empresas en las que se utilizan y almacenan sustancias peligrosas sólo están dentro de la ley si han sido efectivamente autorizadas por las autoridades neerlandesas, con arreglo al artículo 2 de la Hinderwet. Del artículo 17 de esta norma se deduce que sólo se concede la citada autorización si se garantiza que han sido adoptadas las medidas necesarias para prevenir y limitar los peligros y los riesgos que la empresa supone para los alrededores y el medio ambiente. Las autoridades únicamente pueden conceder la autorización si se cumple este requisito fundamental. Las autoridades pueden subordinar la autorización a la observancia de unos requisitos que se indican con precisión, caso de considerarlo necesario.
10. La Comisión fundamenta su crítica de las disposiciones neerlandesas, con respecto a las exigencias de la Directiva, en los argumentos siguientes:
- en primer lugar, la Comisión no considera que las disposiciones neerlandesas existentes garanticen con suficiente certidumbre en todos los casos que se han adoptado las medidas necesarias en las empresas;
- en segundo lugar, la Comisión alega que las disposiciones neerlandesas resultan contrarias a la Directiva, puesto que es sobre las autoridades y no sobre el propio fabricante sobre quienes recae la responsabilidad de "adoptar la totalidad de las medidas necesarias" aplicables a la empresa, y
- en tercer lugar, la Comisión afirma que las disposiciones neerlandesas no garantizan que, como establece la Directiva, el fabricante tenga "en todo momento" la obligación de velar por que se modifiquen las medidas de seguridad en vigor cuando la evolución lo haga necesario.
El Gobierno neerlandés
- ha tratado de demostrar, en primer lugar, que el sistema neerlandés existente permite, efectivamente, merced a un gran número de disposiciones, el establecimiento de un nivel de protección superior a aquél que pretende la Directiva;
- alega, en segundo lugar, que, en la Ley neerlandesa sobre las sustancias peligrosas para el medio ambiente, (9) se establece una obligación a cargo del fabricante, que corresponde al artículo 3 de la Directiva, y
- señala, en tercer lugar, que el sistema de autorizaciones previsto por la Hinderwet (artículos 2 y 17) debe reputarse suficiente para la aplicación del artículo 3 de la Directiva.
11. El Gobierno neerlandés señala la existencia de un importante conjunto de normas que se hallan en las leyes especiales relativas a la lucha contra la contaminación atmosférica, los incendios y las catástrofes (10) y que, a su juicio, contribuyen a la adaptación del Derecho neerlandés a la Directiva. A mi juicio, no es necesario el examen de estas disposiciones más detalladamente. Es cierto que el Gobierno neerlandés tiene razón cuando afirma que, en los ámbitos regulados por estas leyes, éstas contienen disposiciones que contribuyen realmente a prevenir los accidentes graves y a limitar sus consecuencias. Ahora bien, también es cierto que no se puede considerar que supongan una aplicación suficiente de la Directiva. Por otra parte, el Gobierno neerlandés ha admitido que se trata de leyes que sólo cubren en una determinada medida los ámbitos contemplados por la Directiva.
12. Más importante es comprobar si cabe suscribir el planteamiento del Gobierno neerlandés, según el cual las disposiciones de la Ley relativas a las sustancias peligrosas para el medio ambiente pueden considerarse como una aplicación suficiente. El Gobierno neerlandés se refiere al artículo 2 de la Ley, que dispone:
"Toda persona que, en el ejercicio de su profesión, produce una sustancia o un preparado, la pone a disposición de un tercero, la importa o la utiliza en los Países Bajos y que sabe o ha podido razonablemente sospechar que de las actividades de las que es autor, puede resultar un peligro para el hombre o el medio ambiente, está obligada a adoptar todas las medidas necesarias que quepa razonablemente exigir de la misma con el fin de limitar este peligro en la medida de lo posible."
Cabe observar que esta disposición establece a cargo del fabricante una obligación general que corresponde, en principio, a la señalada en el artículo 3 de la Directiva, consistente en obligar al fabricante a velar para evitar cualquier manipulación irresponsable de sustancias peligrosas. La disposición, que, por otra parte, contiene una sanción penal, debe considerarse, por consiguiente, como un paso importante en la vía de una adaptación correcta del Derecho neerlandés al artículo 3 de la Directiva. Ahora bien, debe reconocerse con la Comisión que esta disposición, en sí misma, no es suficiente para aplicar el artículo 3. Con plena razón, la Comisión se pregunta si el ámbito de aplicación de la disposición neerlandesa no es más reducido que el de la norma contenida en la Directiva y, realmente, la redacción de ambas disposiciones es tan distinta que no es suficientemente cierto que la aplicación de esta norma se atenga plenamente a la Directiva. Por consiguiente, esta disposición no reúne ninguno de los requisitos a los que está sujeta una adaptación precisa y correcta del Derecho neerlandés a las disposiciones de la Directiva. Por otra parte, es significativo que el Gobierno neerlandés tan sólo haya puesto de manifiesto el alcance autónomo de esta disposición en una fase relativamente avanzada del procedimiento, a saber, en el escrito de dúplica, en el cual señala que la disposición "contribuye" a la aplicación. A esto se añade que el Gobierno tan sólo ha mencionado esta disposición en el transcurso de la vista en el sentido de suponer una aplicación subsidiaria en relación con la aplicación que se afirma haber sido realizada por medio de la Hinderwet.
13. Por consiguiente, procede preguntarse si las disposiciones de la Hinderwet pueden considerarse como una aplicación suficiente del artículo 3.
A mi juicio, cabe alegar con toda razón que los objetivos perseguidos por las normas de la Directiva Seveso se alcanzarán de la forma más eficaz mediante un sistema conforme al cual una empresa industrial que utiliza y almacena sustancias peligrosas tan sólo actúa dentro de la Ley si ha recibido la pertinente autorización oficial y en cuyo marco la citada autorización sólo se concede si las autoridades, después de efectuar su propia investigación, comprueban que en la empresa se han adoptado las suficientes medidas de seguridad. El Gobierno neerlandés ha indicado que las autorizaciones concedidas al amparo de la Hinderwet sólo podían otorgarse después de comprobarse la adopción de las disposiciones necesarias en materia de seguridad e indicó la forma en que las autoridades podían subordinar la autorización a la observancia de un determinado número de medidas de seguridad.
A mi juicio, esta apreciación se ve corroborada por el sistema de notificación previsto en el artículo 5 de la Directiva. Es patente que el sistema de notificación se considera como el corolario necesario del sistema de protección que resulta de la aplicación de los artículos 3 y 4. La notificación debe permitir a las autoridades competentes controlar que el fabricante ha adoptado las medidas de seguridad más adecuadas, como se deduce del artículo 7 de la Directiva. Como he apuntado, el sistema de notificación tan sólo se aplica a las empresas relativamente poco numerosas que utilizan sustancias especialmente peligrosas. Se ve claramente que el sistema de protección neerlandés va más allá de lo que exige la Directiva:
- en primer lugar, al no limitarse a la notificación, sino exigir una previa autorización, y
- en segundo lugar, al sujetar a autorización a todas las empresas contempladas por la Directiva y no sólo a las que utilizan sustancias especialmente peligrosas.
Probablemente, resulta pertinente mencionar en este contexto que el artículo 17 de la Directiva dispone expresamente que la misma no se opone a que los Estados miembros establezcan normas que garanticen una más amplia protección del hombre y del medio ambiente que la que deriva de las disposiciones de la Directiva.
14. Es a la luz del razonamiento anterior como debe examinarse si se debe aceptar el planteamiento de la Comisión, conforme al cual, para respetar la Directiva, es preciso completar la normativa neerlandesa existente mediante una disposición general que ponga a cargo del fabricante la obligación de adoptar por su propia iniciativa las medidas que considere necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias.
Por consiguiente, la cuestión es saber si la citada obligación general a cargo del fabricante mejorará el nivel de seguridad que ya se ha alcanzado en los Países Bajos.
15. A mi juicio, debe distinguirse entre la situación que se presenta en el momento de la creación y de la puesta en funcionamiento de las instalaciones industriales contempladas por la Directiva y la situación que se presenta después de este momento.
16. Como ya he señalado, los artículos 2 y 17 de la Hinderwet condicionan tanto la creación como la puesta en funcionamiento a la obtención de una autorización por el fabricante, después de controlar las condiciones de seguridad. Con plena razón ha señalado el Gobierno neerlandés que el procedimiento de autorización supone una cooperación entre el fabricante y las autoridades, y, por consiguiente, la colaboración activa del fabricante.
Con toda evidencia, la autorización presupone una solicitud por parte del fabricante, que debe presentar unas informaciones que permitan a las autoridades pronunciarse sobre la citada solicitud, como lo señala el apartado 2 del artículo 5 de la Hinderwet, conforme al cual "Junto a la solicitud de autorización, deben presentarse los documentos que hemos señalado en un Reglamento de administración pública". En el Reglamento, el Hinderbesluit, (11) se hallan las normas detalladas acerca del contenido de la solicitud citada. Estas normas prevén especialmente que el fabricante debe redactar un informe sobre la seguridad externa en el que se hallen datos pormenorizados acerca de los problemas de seguridad y de las medidas adoptadas por el fabricante. No obstante, el informe sobre la seguridad externa tan sólo debe redactarse para las empresas a que se refiere el artículo 5 de la Directiva, es decir, aquéllas en que intervengan sustancias especialmente peligrosas. Ahora bien, el Hinderbesluit exige para todas las empresas que la solicitud contenga una serie de informaciones generales sobre la empresa que permitan a las autoridades valorar la situación de la empresa desde el punto de vista de la seguridad. Y es cierto que el artículo 30 b de la Hinderwet faculta a las autoridades para exigir del fabricante la totalidad de las informaciones necesarias para decidir si la empresa cumple o no los requisitos a los que la ley condiciona la autorización.
La autorización habrá de fundarse en los datos presentados por el fabricante acerca de la seguridad en la empresa. Estos forman parte integrante del fundamento de la autorización, por lo cual resultan vinculantes para el fabricante. La ventaja que ofrece el sistema neerlandés consiste en que las autoridades tienen la obligación de apreciar si las condiciones de seguridad en la empresa son satisfactorias o si resulta necesario imponer al fabricante la adopción de unas medidas de seguridad suplementarias, para prevenir adecuadamente los accidentes y limitar sus consecuencias. En el supuesto de que las autoridades consideren que tal es el caso, el apartado 1 del artículo 17 de la Hinderwet les obliga a condicionar la autorización al establecimiento por parte del fabricante de las citadas medidas de seguridad.
A mi juicio, esto pone de manifiesto que la Hinderwet contiene las normas necesarias, en cualquier caso en lo relativo a la creación y a la puesta en funcionamiento de empresas, para que el "fabricante se halle obligado a adoptar la totalidad de las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y para limitar sus consecuencias", como exige el artículo 3 de la Directiva y que no se adelantaría nada, en este momento, con imponer al fabricante una obligación general autónoma, como la Comisión lo considera necesario.
17. Más difícil es valorar si la obligación autónoma que recae sobre el fabricante, que corresponde a la prevista en el artículo 3 de la Directiva, tendría sentido para la actualización permanente de las medidas de seguridad que puede ser necesaria,
- en primer lugar, cuando se producen modificaciones en la empresa que pueden influir en los riesgos de accidentes graves, y,
- en segundo lugar, cuando se ha producido una evolución de los conocimientos relativos a la forma de prevenir mejor los accidentes graves y limitar mejor sus consecuencias.
La Comisión ha observado en particular que la introducción en el ordenamiento jurídico nacional de una norma general correspondiente al artículo 3 habrá de poner de manifiesto que los fabricantes tienen la obligación activa de velar en todo momento por que las medidas de seguridad adoptadas sean actualizadas según lo exija la evolución. Por otra parte, es ciertamente esencial velar por que las medidas de seguridad adoptadas en un determinado momento sean revisadas cuando ello parezca necesario. En el caso de sistemas de autorizaciones del estilo del sistema neerlandés, puede existir un determinado riesgo de que los fabricantes consideren que han cumplido sus obligaciones en materia de seguridad cuando se limitan a respetar los requisitos y el contenido de la autorización.
18. Si la Comisión tiene razón cuando afirma que el artículo 3 debe ser interpretado en el sentido de que supone una obligación autónoma para el fabricante de revisar continuamente, a la luz de la evolución, las medidas de seguridad adoptadas, esto constituye un argumento de peso en favor de la tesis conforme a la cual el Derecho neerlandés debe adaptarse al artículo 3 de la Directiva en forma de una norma general en la que se contemple al fabricante. La Comisión ha indicado que la formulación general del artículo 3 corrobora esta interpretación, que, por otra parte, se ve confirmada por el hecho de que el artículo 4 obliga al fabricante a probar "en todo momento" que ha adoptado las medidas de seguridad necesarias.
19. Sin embargo, a mi juicio, hay otras disposiciones de la Directiva que invalidan la citada interpretación del artículo 3. Se trata de disposiciones que reconocen expresamente la obligación de los Estados miembros de velar por que el fabricante modifique las medidas de seguridad en el supuesto de una modificación de la actividad industrial que podría tener consecuencias importantes para los riesgos de accidentes graves y en el supuesto de una evolución de los conocimientos técnicos relativos a la seguridad, incluidos los relativos a la evaluación de los riesgos.
El artículo 6 de la Directiva dispone:
"En caso de modificación de una actividad industrial que pudiera tener consecuencias importantes respecto de los riesgos de accidentes graves, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas con el fin de que el fabricante:
- proceda a una revisión de las medidas contempladas en los artículos 3 y 4,
- informe previamente, si fuera necesario, a las autoridades competentes contempladas en el artículo 7, de esta modificación, en lo que se refiere a los elementos de la notificación contemplada en el artículo 5."
El apartado 3 del artículo 5 de la misma Directiva dispone:
"La notificación contemplada en el apartado 1 deberá ponerse al día periódicamente, especialmente con el fin de tener en cuenta los nuevos conocimientos técnicos relativos a la seguridad, así como la evolución de los conocimientos en materia de evaluación de riesgos."
A mi juicio, estas dos disposiciones deben entenderse en el sentido de que obligan de forma exhaustiva a los Estados miembros a velar por la actualización constante de las medidas de seguridad adoptadas. Es difícil apreciar cuál sería la razón de ser de estas disposiciones, en el supuesto de que fuera exacta la interpretación que la Comisión realiza del artículo 3.
Por consiguiente, no puedo suscribir el planteamiento de la Comisión, conforme al cual es posible ver en el artículo 3 una obligación autónoma de actualización para el fabricante. Esta cuestión se rige exhaustivamente por el apartado 3 del artículo 5 y por el artículo 6.
20. La normativa neerlandesa contiene un determinado número de normas que pretenden garantizar que las medidas de seguridad adoptadas habrán de modificarse cuando lo exija la evolución y, en cierta medida, las partes han expuesto las citadas normas a lo largo de las fases escrita y oral del procedimiento. Sin embargo, no es competencia del Tribunal de Justicia examinar si las normas en cuestión cumplen las exigencias señaladas en la Directiva. Y ello por la sencilla razón de que la Comisión no ha afirmado que el Derecho neerlandés se hubiera adaptado de forma insuficiente a las disposiciones del apartado 3 del artículo 5 y del artículo 6. (12)
Por consiguiente, no cabe suscribir el planteamiento de la Comisión, según el cual el Derecho neerlandés no se ha adaptado correctamente al artículo 3 de la Directiva. Es cierto que, en la legislación en vigor en los Países Bajos en materia de protección del hombre y del medio ambiente fuera de la empresa, no se halla norma alguna correspondiente al artículo 3, pero ello no es necesario si se considera que la legislación de los Países Bajos ha creado un sistema de autorizaciones que persigue indiscutiblemente los objetivos de la Directiva y que, por el hecho de intervenir las autoridades, supone una protección contra los accidentes graves más amplia que la que exige la Directiva.
21. En aras de la exhaustividad, he de mencionar que el Gobierno neerlandés ha alegado en su escrito de contestación que la promulgación de una ley-marco de alcance general con objeto de dar cumplimiento a la Directiva habría supuesto una modificación profunda de la normativa vigente en la materia. Aun cuando no fue objeto de ulteriores desarrollos, este argumento me ha llamado la atención. No cabe excluir que la introducción de una obligación general para el fabricante en la legislación neerlandesa en materia de medio ambiente, ya muy detallada de por sí, pudiera provocar problemas de técnica legislativa. No considero inconcebible en modo alguno que una norma de esta índole pudiera causar algunos problemas en el supuesto de ser incluida en el sistema de autorizaciones existente y, en particular, en el sistema sancionador existente. Es de especial importancia en materia de medio ambiente que la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a las normas comunitarias no complique aún más las muy detalladas y complejas regulaciones de algunos Estados miembros, a menos que ello sea absolutamente necesario para alcanzar las finalidades de la Directiva. La normativa en materia de medio ambiente reviste importancia práctica para un gran número de empresas y su aplicación se ve asegurada, en términos generales, por las autoridades locales, cuyos recursos en personal pueden ser limitados.
22. No obstante, se ha puesto de manifiesto que no teníamos razones para hacer estas reflexiones. Parece que el Gobierno neerlandés no concede ya ninguna importancia a los problemas de técnica legislativa antes citados. Por el contrario, el Gobierno neerlandés ha dejado entrever que el artículo 3 iba a ser incorporado a la normativa en materia de medio ambiente en el marco de una modificación de ésta que estaba en proyecto. El Gobierno ha señalado que ello no se debía al hecho de que se considerara necesario desde un punto de vista jurídico, sino que tenía la ventaja de eliminar toda "ambigueedad" en cuanto a la adaptación del Derecho neerlandés a la Directiva.
23. Como ya he señalado, suscribo el planteamiento del Gobierno neerlandés, si bien ello me da indiscutiblemente una cierta tranquilidad de espíritu, al saber que este criterio jurídico, ya lo comparta el Tribunal de Justicia o no, no tendrá consecuencias sobre la futura situación jurídica en el Reino de los Países Bajos.
24. Por lo que se refiere al motivo de la Comisión referente a la adaptación insuficiente del Derecho neerlandés al artículo 4 de la Directiva, debe señalarse que la Comisión fundamenta una parte importante de su razonamiento en los puntos de vista antes expuestos relativos a la obligación del fabricante de velar activa y constantemente por que se adopten en la empresa las medidas de seguridad que sean necesarias. He analizado estos puntos de vista en el marco del planteamiento dedicado al artículo 3, que constituye, a mi juicio, el marco adecuado. El alcance autónomo del artículo 4 consiste en que el fabricante debe estar obligado, conforme al ordenamiento jurídico nacional, a poder probar en todo momento, al organismo nacional de control, que ha adoptado las medidas de seguridad necesarias. La obligación de información o, si se quiere, la obligación de prueba, es una obligación que recae sobre el fabricante en todo momento. Esto significa que las autoridades nacionales competentes deben poder reclamar, en cualquier momento, informaciones acerca de las medidas de seguridad adoptadas y que el fabricante debe hallarse en condiciones de presentar tales informaciones cuando sea requerido para ello.
El Gobierno neerlandés ha señalado que la Hinderwet, en sus artículos 30, 30 a y 30 b, contiene unas disposiciones que facultan a las autoridades para solicitar en cualquier momento a las empresas las informaciones pertinentes, en la medida necesaria para controlar las medidas de seguridad de las propias empresas. El Gobierno neerlandés ha señalado, con razón, a mi juicio, que el artículo 30 b de la Hinderwet, tanto en su tenor literal como en su ratio legis, establece a cargo del fabricante una obligación constante de información. El Derecho neerlandés contiene suficientes cauces jurídicos para permitir a las autoridades actuar de forma que el fabricante cumpla esta obligación de información.
25. Me parece excesivamente formalista exigir que exista, al lado de tales disposiciones que permiten a las autoridades competentes reclamar del fabricante toda la información necesaria para la seguridad, una obligación expresa para el fabricante de hallarse en condiciones de cumplir esta obligación de información.
A mi juicio, las disposiciones de la Hinderwet relativas al control resultan suficientes, en el marco del sistema neerlandés, para poner en vigor la obligación de información resultante del artículo 4 de la Directiva. Por consiguiente, propongo que se desestime también este motivo de la Comisión.
En lo relativo a la letra c) del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva
26. Como ya he señalado, el artículo 5 obliga al fabricante a notificar a las autoridades nacionales competentes las actividades industriales en las que intervengan o puedan intervenir sustancias especialmente peligrosas. El propio artículo 5 enumera detalladamente las informaciones que debe contener la notificación. Con arreglo al tercer guión de la letra c) del apartado 1, la notificación debe contener entre las "informaciones relativas a las posibles situaciones de accidente grave":
"el nombre de la persona y de sus suplentes o el organismo cualificado, que sean competentes en materia de seguridad y que estén facultados para aplicar los planes de urgencia y para alertar a las autoridades competentes contempladas en el artículo 7".
27. Esta imputación exige que me pronuncie sobre dos problemas.
28. El primero versa sobre una cuestión de interpretación de la norma de la Directiva. El Gobierno neerlandés alega que la persona cuyo nombre debe ir mencionado en la notificación es la persona responsable en el plano jurídico de la seguridad en la empresa, que será, en la práctica, el propio fabricante. El Gobierno neerlandés pone de manifiesto que de la normativa neerlandesa se deduce que el nombre de esta persona debe constar en todo caso en la solicitud de autorización.
La Comisión alega que el Gobierno neerlandés ha interpretado indebidamente la disposición de la Directiva, que, a juicio de aquélla, exige la indicación del nombre de la persona responsable, de hecho, de la seguridad en la empresa, en el seno de la propia empresa. La interpretación que la Comisión efectúa de la disposición me parece que es la correcta, ya sea de la letra o de la finalidad de la propia disposición. Exigir expresamente la mención del nombre de la persona responsable, a nivel jurídico, es decir, del fabricante, no tiene mucho sentido puesto que es sobre el propio fabricante sobre quien recae la obligación de transmitir la notificación, aun cuando las autoridades ya conozcan su nombre por este motivo. A esto se añade que la citada disposición exige la indicación del nombre de la persona "[competente] en materia de seguridad y que esté [facultada] para aplicar los planes de urgencia [...]." No es lógico calificar a la persona responsable de la empresa, a nivel jurídico, como aquella que se halla "facultada" para poner en vigor los planes de urgencia. Por otra parte, debe considerarse que la finalidad de la disposición es identificar a la persona o personas que tienen la responsabilidad específica, en la práctica, en materia de medidas de seguridad y que poseen los conocimientos específicos acerca de estas mismas medidas.
29. No obstante, el Gobierno neerlandés alega, en segundo lugar y con carácter subsidiario, que el Derecho neerlandés ya se ha adaptado suficientemente a la Directiva, aun en el caso de que a esta norma se le dé la interpretación preconizada por la Comisión. El Gobierno neerlandés pone de manifiesto que el informe sobre la seguridad interna, que la empresa se halla obligada a transmitir a las autoridades junto con la solicitud de autorización de una actividad industrial, debe mencionar a la persona que es responsable fáctico de la seguridad en la empresa. Es cierto que esto no se deduce expresamente de las disposiciones vinculantes de la legislación neerlandesa, pero ello viene exigido en un manual especial, el Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, redactado por las autoridades neerlandesas para servir de guía a las personas encargadas de elaborar el informe sobre la seguridad. El Gobierno alude al apartado 3.3 de este manual, que prevé, en particular, que el informe debe contener: "[...] una descripción de las responsabilidades y de las tareas que incumben a los servicios, a los órganos y a las personas afectadas por la seguridad; [...]", y que prevé asimismo que "con objeto de ampliar/profundizar la comprensión de la situación en materia de seguridad y ampliar, de esta forma, la utilidad del informe, puede ser necesario describir la forma en que se aplica la política en materia de seguridad en la empresa, y, por consiguiente, los servicios, los órganos y las personas competentes en esta materia que desempeñan tales competencias". A mi juicio, estas disposiciones no garantizan con suficiente certidumbre que habrán de respetarse las exigencias establecidas en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 5, por lo cual no constituyen una adaptación suficientemente precisa del Derecho interno a las exigencias de la Directiva. Por este motivo únicamente, considero que debe estimarse esta parte de las pretensiones formuladas por la Comisión.
30. Por consiguiente, no procede examinar si debe admitirse, llegado el caso, que las disposiciones del manual antes citado representan una adaptación correcta del Derecho neerlandés a la Directiva; véase, sobre este particular, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las disposiciones de una Directiva normalmente no pueden adaptarse por medio de disposiciones no vinculantes. (13)
Sin embargo, para ser completo, mencionaré que, como ya quedó expuesto anteriormente, en el transcurso de la vista la Comisión desistió de su motivo relativo a la adaptación insuficiente del Derecho neerlandés a lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 5, y esto se debe probablemente al hecho de que la Comisión, considerando las especiales circunstancias de este caso, consideró que la obligación de información puede cumplirse mediante las indicaciones que figuran en el manual neerlandés sobre el informe relativo a la seguridad interna. Por otra parte, esto me parece perfectamente defendible, si se considera el argumento del Gobierno neerlandés.
31. Si mi planteamiento es acogido por el Tribunal de Justicia, procede condenar al Reino de los Países Bajos por no haber adaptado el Derecho neerlandés a lo dispuesto en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 5, así como a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8 y en el apartado 1 del artículo 10, recordando, en lo relativo a estas dos últimas disposiciones, que el Gobierno neerlandés ha aceptado esta imputación de la Comisión. Por el contrario, procede desestimar los motivos de la Comisión relativos a la adaptación insuficiente del Derecho neerlandés a los artículos 3 y 4.
32. Puesto que cada parte ha visto estimada una parte de sus motivos, procede declarar que cada una cargará con sus propias costas.
Conclusión
33. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 189 del Tratado CEE, al no adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para adaptar plenamente la legislación nacional al tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 5, al apartado 1 del artículo 8 y al apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 82/501/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales.
- Desestime el recurso en todo lo demás.
- Cada parte cargue con sus propias costas.
(*) Lengua original: danés.
(1) - DO L 230, p. 1; EE 15/03, p. 228.
(2) - Esto se deduce expresamente del dictamen del Parlamento sobre la Directiva, de 14 de julio de 1980 (DO C 175, pp. 48 y siguientes, especialmente p. 50).
(3) - Véase el quinto considerando de la exposición de motivos de la Directiva.
(4) - La Directiva ha sido modificada en dos ocasiones, en último lugar por la Directiva 88/610/CEE, de 24 de noviembre de 1988 (DO L 336, p. 14). Estas modificaciones no afectan a las disposiciones de la Directiva que resultan pertinentes en el caso de autos, a excepción del apartado 1 del artículo 8.
(5) - Véase, especialmente, la sentencia de 1 de marzo de 1983, Comisión/Italia (300/81, Rec. p. 449), en cuyo apartado 10 se afirma: Es importante, efectivamente, que cada Estado dé a la Directiva en cuestión un cumplimiento que se ajuste plenamente a las exigencias de claridad y de certidumbre de las situaciones jurídicas que la Directiva ha pretendido establecer en interés de los establecimientos que deben beneficiarse de la autorización prevista por ésta.
(6) - Véase la sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (C-339/87, Rec. p. I-851), en cuyo apartado 6 se afirma que: [...] la adaptación del Derecho interno a las normas comunitarias no exige una transcripción formal y textual de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica y que es suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la Directiva de modo suficientemente claro y preciso. Véase también la sentencia de 1 de octubre de 1991, Comisión/Francia (C-13/90, Rec. p. I-4327), apartado 8, en la cual se alude a otras sentencias.
(7) - Véase la Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) que, en el apartado 1 de su artículo 4, dispone: El empresario velará por que la política general seguida por él en su empresa trate especialmente de garantizar a los trabajadores la mayor seguridad posible, de proteger de la mejor forma posible su salud y de promover su bienestar en el seno de la empresa o del establecimiento; esta política comprende los medios gracias a los cuales y las modalidades con arreglo a las cuales deben alcanzarse tales objetivos; establece también la definición de las distintas competencias que incumben en este terreno a las personas que trabajan al servicio del empresario y de las responsabilidades que recaen sobre ellos a este respecto. (Stbl. 1990, p. 94).
(8) - Véase Stbl. 1981, p. 410.
(9) - Wet milieugevaarlijke stoffen (Stbl. 1985, p. 639).
(10) - Wet inzake de luchtverontreiniging (Stbl. 1970, p. 580), Brandweerwet (Stbl. 1985, p. 87) y Rampenwet (Stbl. 1985, p. 88).
(11) - Véase su artículo 2 (Stbl. 1981, p. 660), modificado en último lugar por el Real Decreto de 15 de septiembre de 1988 (Stbl. 1988, p. 433).
(12) - A lo largo de la fase administrativa previa a la interposición del recurso, la Comisión alegó que el Derecho neerlandés se había adaptado a ambas disposiciones de una forma insuficiente. Cesó de criticar la aplicación del artículo 6 antes de la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia y, como se indicó anteriormente, a lo largo de la fase oral del procedimiento, abandonó su crítica relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 5.
(13) - Véase la última Decisión del Tribunal de Justicia en la materia, la sentencia de 1 de octubre de 1991, Comisión/Francia, antes citada, apartados 8 a 10, que contiene referencias a otras sentencias.