62021CJ0695
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
2 päivänä maaliskuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelujen tarjoamisen vapaus – SEUT 56 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen – Onnenpelit – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa säädetään onnenpelilaitoksia koskevasta yleisestä mainontakiellosta – Laitoksille, joilla on kyseisen jäsenvaltion viranomaisten myöntämä toimilupa, suoraan lain nojalla myönnettävä poikkeus kyseisestä kiellosta – Se, ettei muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneilla laitoksilla ole mahdollisuutta saada poikkeusta
Asiassa C‑695/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brysselin hollanninkielinen alioikeus, Belgia) on esittänyt 8.11.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 19.11.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Recreatieprojecten Zeeland BV,
Casino Admiral Zeeland BV ja
Supergame BV
vastaan
Belgian valtio,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomarit F. Biltgen (esittelevä tuomari), joka hoitaa jaoston puheenjohtajan tehtäviä, N. Wahl ja J. Passer,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 16.11.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV ja Supergame BV, edustajinaan T. Bauwens ja J. Bocken, advocaten,
–
Belgian hallitus, asiamiehinään M. Jacobs, C. Pochet ja L. Van den Broeck, avustajinaan J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke ja P. Vlaemminck, advocaten,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään O. Serdula, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Portugalin hallitus, asiamiehinään P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês ja S. Veiga,
–
Suomen hallitus, asiamiehenään H. Leppo,
–
Norjan hallitus, asiamiehinään K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik ja K. Moe Winther,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, P.-J. Loewenthal ja M. Mataija,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 56 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä kolme Alankomaihin sijoittautunutta onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajaa Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV ja Supergame BV sekä toisaalta Belgian valtio ja joka koskee Kansspelcommissien (onnenpelilautakunta, Belgia) kyseisille yhtiöille määräämiä sakkoja laitostensa mainostamisesta Belgian alueella.
Asiaa koskevat Belgian oikeussäännöt
3
Onnenpeleistä, vedonlyönnistä, onnenpelilaitoksista ja pelaajien suojelusta 7.5.1999 annetun lain (Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers; Belgisch Staatsblad, 30.12.1999, s. 50040; jäljempänä onnenpelilaki) 4 §:n 1 ja 2 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna onnenpelejä koskevan lainsäädännön muuttamisesta 10.1.2010 annetulla lailla (Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen; Belgisch Staatsblad, 1.2.2010, s. 4309), säädetään seuraavaa:
”1 §   – – [O]nnenpelilaitostoiminnan harjoittaminen on riippumatta sen harjoittamismuodosta tai ‑paikasta taikka siitä, harjoitetaanko sitä suoraan vai välillisesti, kiellettyä ilman onnenpelilautakunnan tämän lain mukaisesti etukäteen myöntämää lupaa, jollei laissa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu.
2 §   – – [O]nnenpelilaitoksen mainostaminen – – on kiellettyä, jos asianomainen tietää, että kyse on – – onnenpelilaitostoiminnan harjoittamisesta, jolle ei ole myönnetty lupaa tämän lain nojalla.”
4
Onnenpelejä koskevan lainsäädännön muuttamisesta 10.1.2010 annetun lain taustalla olleen lakiehdotuksen perusteluissa oli seuraava kohta:
”Belgian onnenpelipolitiikan tavoitteet koskevat pelaajan suojelua, taloudellista läpinäkyvyyttä ja rahavirtojen valvontaa, pelin valvontaa sekä järjestäjien yksilöintiä ja valvontaa.
Onnenpelien sääntely perustuu 'kanavoimisen ajatukseen'. Ihmisten ilmeisen pelaamisen tarpeen tyydyttämiseksi laitonta tarjontaa torjutaan sallimalla 'rajoitettu' laillinen pelitarjonta.
– – Laillisen tarjonnan rajoittaminen liittyy yhteen tämän politiikan peruspilareista eli pelaajan suojeluun peliriippuvuudelta.”
5
Onnenpeleistä annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna onnenpeleistä, vedonlyönnistä, onnenpelilaitoksista ja pelaajien suojelusta 7.5.1999 annetun lain muuttamisesta sekä 37/1 §:n lisäämisestä Nationale Loterij’n toiminnan ja hallinnon järkeistämisestä 19.4.2002 annettuun lakiin 7.5.2019 annetulla lailla (Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij; Belgisch Staatsblad, 15.5.2019, s. 46589), 15/3 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Onnenpelilautakunta] määrää [4 §:n] rikkomisesta tekijöille hallinnollisen sakon – –, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 15/2 §:n säädettyjen toimenpiteiden soveltamista.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
6
Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland ja Supergame mainostivat ensin mainitun osalta 3.12.2018–25.6.2019 ja kahden jälkimmäisen osalta 20.3.–2.4.2019 Belgiassa fyysisin mainoksin laitoksiaan, jotka sijaitsevat Alankomaissa lähellä Belgian rajaa.
7
Onnenpelilautakunta määräsi 11.12.2020 onnenpeleistä annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna 7.5.2019 annetulla lailla, 15/3 §:n nojalla kullekin pääasian kantajalle hallinnollisen sakon kyseisen lain 4 §:n 2 momentin, jossa kielletään mainostamasta onnenpelilaitoksia, joilla ei ole kyseisen viranomaisen myöntämää lupaa, rikkomisen perusteella.
8
Pääasian kantajat ovat nostaneet kyseisistä sakoista kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja väittäneet, että tällainen mainontakielto on ristiriidassa SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa.
9
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää yhtäältä, että onnenpelilautakunta ei voi myöntää toimilupaa Belgian alueen ulkopuolella sijaitseville laitoksille. Toisaalta Belgian oikeudessa ei sen mukaan säädetä pääasian kantajien kaltaisten laitosten toiminnanharjoittajien mahdollisuudesta saada lupaa mainostaa Belgiassa toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevia onnenpelilaitoksiaan. Lisäksi Belgiassa on sen mukaan voimassa yleinen kielto mainostaa onnenpelilaitoksia. Belgiaan sijoittautuneet onnenpelilaitokset, joilla on siellä toimilupa, saavat kuitenkin suoraan lain nojalla poikkeuksen kyseisestä kiellosta. Tällaisia laitoksia voidaan siten tosiasiallisesti mainostaa Belgiassa. Toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneisiin onnenpelilaitoksiin sitä vastoin sovelletaan nyt ja jatkossa joka tapauksessa mainontakieltoa Belgiassa.
10
Kyseinen tuomioistuin pohtii, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö luonteeltaan syrjivä, koska vaikka kyseisellä lainsäädännöllä pyritään oikeutettuun tavoitteeseen, kuten liiallisen pelaamisen ja peliriippuvuuden torjumiseen, poikkeus yleisestä mainontakiellosta Belgiassa myönnetään määrältään rajoitetuille ja valvotuille – pelkästään kotimaisille – onnenpelilaitoksille niiden toimintaa varten, kun taas kaikille muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille samankaltaisille laitoksille tällaisen poikkeuksen saaminen on erotuksetta mahdotonta.
11
Tässä tilanteessa Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brysselin hollanninkielinen alioikeus, Belgia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä sallitaan määrältään rajoitettujen ja valvottujen, sen alueella toimivien luvan saaneiden onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajille poikkeus tällaisia laitoksia koskevasta yleisestä mainontakiellosta säätämättä samalla muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajien mahdollisuudesta saada sama poikkeus ensin mainitussa jäsenvaltiossa sovellettavasta mainostamiskiellosta niiden omien laitosten osalta?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
12
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, onko SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa myönnetään määrältään rajoitettujen ja valvottujen, kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajille suoraan lain nojalla poikkeus tällaisiin laitoksiin yleisesti sovellettavasta mainontakiellosta säätämättä muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajien mahdollisuudesta saada samanlainen poikkeus.
13
Kysymykseen vastaamiseksi on aluksi muistutettava, että SEUT 56 artiklassa velvoitetaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset, vaikka näitä rajoituksia sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. Lisäksi palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja (tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, 51 kohta ja tuomio 3.12.2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, 18 kohta).
14
Onnenpelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu alueisiin, joilla on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä moraalisten, uskonnollisten ja kulttuuristen näkökohtien osalta. Koska alaa ei ole yhdenmukaistettu Euroopan unionissa, jokaisen jäsenvaltion on arvioitava näillä alueilla omien arvoarvostelmiensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi (tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
15
On lisäksi kiistatonta, että EUT-sopimuksen kanssa sopusoinnussa olevan lainsäädännön yhteydessä raha- tai onnenpelien pelattavana pitämisen ja pelaamisen järjestämis- ja valvontatapojen valinta kuuluu kansallisille viranomaisille näiden harkintavallan nojalla (tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16
Unionin tuomioistuin on vielä täsmentänyt onnenpeleistä, että lähtökohtaisesti on tarkasteltava erikseen kunkin kansallisessa lainsäädännössä asetetun rajoituksen osalta muun muassa sitä, onko rajoitus omiaan takaamaan sillä tavoitellun, asianomaisen jäsenvaltion mainitseman päämäärän toteuttamisen ja ylittääkö se sen, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17
Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään ilman poikkeamismahdollisuutta onnenpelilaitoksia, joilla ei ole onnenpelilautakunnan myöntämää toimilupaa, koskevasta mainontakiellosta Belgiassa. Koska onnenpelilautakunta voi myöntää tällaisen toimiluvan ainoastaan Belgiassa sijaitseville onnenpelilaitoksille, mainitusta kansallisesta lainsäädännöstä seuraa, että kaikkien muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien onnenpelilaitosten mainostaminen kyseisessä jäsenvaltiossa on kiellettyä.
18
Tässä yhteydessä on mainittava unionin tuomioistuimen jo todenneen onnenpelien mainonnan alalla, että kansallinen lainsäädäntö, jonka seurauksena muissa jäsenvaltioissa laillisesti järjestettyjen onnenpelien mainonta on kiellettyä jäsenvaltiossa, rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta (tuomio 12.7.2012, HIT ja HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19
Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö muodostaa siten tällaisen rajoituksen.
20
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että palvelujen tarjoamisen vapaus merkitsee erityisesti kaiken sellaisen syrjinnän poistamista, jonka kohteeksi palvelujen tarjoaja joutuu kansalaisuutensa perusteella tai sen vuoksi, että hän on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jossa palvelu on tarkoitus suorittaa (tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 35 kohta).
21
Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä rajataan onnenpelilaitoksen mahdollisuus mainostamiseen Belgiassa ainoastaan Belgian alueella sijaitseviin laitoksiin, joilla on toimintaansa varten toimilupa, josta seuraa suoraan lain nojalla lupa mainostamiseen.
22
Tässä yhteydessä on mainittava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että onnenpelien järjestämistä varten käyttöön otetun konsessio- ja toimilupajärjestelmän on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja jotka ovat etukäteen tiedossa, siten, että kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle voidaan asettaa riittävät rajat, jottei sitä käytetä mielivaltaisesti (tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23
Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa ei olekaan riitaa siitä, että toimiluvan myöntäminen onnenpelilaitostoiminnan harjoittamista varten Belgian alueella perustuu objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen tiedossa, on kuitenkin niin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen – jotka kyseisen tuomioistuimen on tarkistettava – mukaan pääasiassa kyseessä oleva rajoitus eli se, että toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan onnenpelilaitoksen on täysin mahdotonta saada lupa mainostamiseen Belgiassa, johtuu olennaisilta osin siitä, että kyseinen laitos on sijoittautunut Belgian alueen ulkopuolelle. Tästä seuraa, että tällainen rajoitus on luonteeltaan syrjivä.
24
Vaikka luonteeltaan syrjivä rajoitus voi mahdollisesti olla oikeutettu SEUT 52 artiklassa tarkoitetuista yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen ja kansanterveyteen liittyvistä syistä (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), sitä ei voida oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, kuten esimerkiksi kuluttajansuojaan sekä petosten ja sen, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, sekä yleisesti yhteiskuntajärjestykselle aiheutuvien häiriöiden ehkäisemiseen liittyvillä tavoitteilla (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2009, komissio v. Espanja, C‑153/08, EU:C:2009:618, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Belgian onnenpelipolitiikan tavoitteet koskevat pelaajan suojelua, taloudellista läpinäkyvyyttä ja rahavirtojen valvontaa, pelin valvontaa sekä järjestäjien yksilöintiä ja valvontaa. Belgian hallituksen kirjallisista ja suullisista huomautuksista ilmenee lisäksi, että se pitää kyseistä politiikkaa perusteltuna myös kuluttajansuojaa sekä petosten ja laittomien rahapelitoimintojen torjuntaa koskevien tavoitteiden vuoksi.
26
Tässä yhteydessä on aluksi mainittava, että koska näin ilmaistut tavoitteet kuuluvat yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin, niihin ei voida vedota – kuten edellä 24 kohdassa muistutettiin – palvelujen tarjoamisen vapauden luonteeltaan syrjivän rajoituksen oikeuttamiseksi.
27
Vaikka oletettaisiin, että kuluttajansuojaa koskevalla oikeuttamisperusteella pyritään todella torjumaan peliriippuvuutta ja että sen torjunta kuuluu SEUT 52 artiklassa tarkoitetun kansanterveyden suojelun käsitteen piiriin, on mainittava, että jotta pääasiassa kyseessä olevan kaltainen luonteeltaan syrjivä rajoitus voitaisiin hyväksyä, on osoitettava, että se on välttämätön edellytys tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28
On kuitenkin ilmeistä, että tällainen rajoitus, jolla mahdollisuus mainostamiseen kyseessä olevassa jäsenvaltiossa varataan ainoastaan sen alueella sijaitseville onnenpelilaitoksille, joilla on toimintaansa varten toimilupa, ylittää sen, mitä voidaan pitää oikeasuhteisena, koska Belgian hallituksen ilmoittamien tavoitteiden saavuttamiseksi on käytettävissä vähemmän rajoittavia keinoja (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 43 kohta), kuten se, että toisessa jäsenvaltiossa sijaitseville onnenpelilaitoksille sallittaisiin mainostaminen sillä ehdolla, että tämän toisen jäsenvaltion lain säännöksissä, joiden noudattamista siellä myös valvotaan, annetaan olennaisilta osin samantasoiset takeet kuin asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevissa vastaavissa lain säännöksissä (ks. vastaavasti tuomio 12.7.2012, HIT ja HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, 36 kohta).
29
Ennakkoratkaisukysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa myönnetään määrältään rajoitettujen ja valvottujen, kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajille suoraan lain nojalla poikkeus tällaisiin laitoksiin yleisesti sovellettavasta mainontakiellosta säätämättä muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajien mahdollisuudesta saada samanlainen poikkeus.
Oikeudenkäyntikulut
30
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa myönnetään määrältään rajoitettujen ja valvottujen, kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajille suoraan lain nojalla poikkeus tällaisiin laitoksiin yleisesti sovellettavasta mainontakiellosta säätämättä muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien onnenpelilaitosten toiminnanharjoittajien mahdollisuudesta saada samanlainen poikkeus.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.