62023TJ0100_EXT
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
4 giugno 2025 (
*1
)
«Accesso ai documenti – Decisione 2004/258/CE – Documenti relativi all’annuncio di un’autorità statunitense (FinCEN) nei confronti dell’ABLV Bank – Rifiuto parziale di accesso – Eccezione relativa alla tutela della riservatezza delle informazioni tutelate in quanto tali in forza del diritto dell’Unione – Eccezione relativa alla tutela dei documenti per uso interno – Eccezione relativa alla tutela degli scambi di opinioni tra la BCE e le autorità interessate – Carattere sufficientemente preciso di una domanda di accesso – Dovere di assistenza della BCE – Articolo 6, paragrafi 1 e 2, della decisione 2004/258»
Nella causa T-100/23,
ABLV Bank AS, con sede a Riga (Lettonia), rappresentata da O. Behrends, avvocato,
ricorrente,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da F. von Lindeiner, D. Báez Seara e J. Ruiz Jiménez, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da K. Kowalik-Bańczyk, presidente, E. Buttigieg e G. Hesse (relatore), giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
vista la fase scritta del procedimento,
viste la misura di organizzazione del procedimento del 5 giugno 2024 e le rispettive risposte della ricorrente e della BCE depositate il 21 giugno 2024,
visti la misura istruttoria del 18 giugno 2024 e la risposta della BCE depositata presso la cancelleria del Tribunale il 3 luglio 2024,
vista la mancata presentazione, ad opera delle parti, nel termine di tre settimane a decorrere dalla notifica della chiusura della fase scritta del procedimento, di una domanda di fissazione di un’udienza, e avendo deciso, in applicazione dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, di statuire senza fase orale,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (
1
)
1
Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, l’ABLV Bank AS, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione LS/CL/2022/261 della Banca centrale europea (BCE), dell’8 dicembre 2022, recante rigetto della sua domanda di accesso a taluni documenti (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Fatti
[omissis]
7
Il 25 maggio 2022, la ricorrente ha inviato alla BCE una domanda di accesso ai documenti. Essa chiedeva l’accesso a:
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, al Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, rete di lotta contro la criminalità finanziaria), e/o ad altri servizi o responsabili di altri servizi del dipartimento del Tesoro statunitense o ad altre autorità statunitensi o ad altre autorità negli Stati Uniti e/o alla ricorrente e/o alla sua società figlia lussemburghese;
–
qualsiasi documento contenente comunicazioni, direttamente o indirettamente, con il FinCEN e/o i suoi responsabili e/o altri servizi o responsabili di altri servizi del dipartimento del Tesoro statunitense o di altre autorità statunitensi o di altre autorità negli Stati Uniti;
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, alla decisione del Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (Ufficio per la prevenzione e la lotta alla corruzione, Lettonia, in prosieguo: il «KNAB»), ai fatti menzionati nella decisione del KNAB e/o agli accertamenti di fatto contenuti nella decisione del KNAB, indipendentemente dal fatto che tali comunicazioni abbiano avuto luogo prima o dopo l’annuncio del FinCEN;
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, ad atti od omissioni della BCE, del Comitato di risoluzione unico (SRB), della Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione dei mercati finanziari e dei capitali, Lettonia; in prosieguo: la «CMFC»), del FinCEN o di qualsiasi altra autorità in seguito all’annuncio del FinCEN o prima dell’annuncio del FinCEN;
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, alla Euroclear riguardante il suo ruolo nei confronti della ricorrente e/o della sua società figlia lussemburghese, ivi compresa senza limitazioni, qualsiasi comunicazione tra la BCE e/o il SRB e la Euroclear riguardante, direttamente o indirettamente, la ricorrente e/o la sua società figlia lussemburghese;
–
qualsiasi altro documento riguardante, direttamente o indirettamente, la ricorrente e/o la sua società figlia lussemburghese.
[omissis]
11
L’8 agosto 2022, la BCE ha inviato alla ricorrente un messaggio di posta elettronica con cui la informava che la domanda di accesso sarebbe stata trattata in due lotti. Secondo tale messaggio di posta elettronica, il primo lotto copre i documenti menzionati nei primi tre trattini della domanda di accesso esposti al precedente punto 7. Il secondo lotto coprirebbe i documenti menzionati negli altri tre trattini menzionati in tale punto. Per quanto riguarda il primo lotto, la BCE ha prorogato il termine di risposta in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2004/258. Per quanto riguarda il secondo lotto, la BCE ha ritenuto che la domanda di accesso non fosse sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258. La BCE ha quindi invitato la ricorrente, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 2004/258, a indicare gli argomenti specifici o i temi che la interessavano nonché un periodo definito. La BCE ha informato la ricorrente che il trattamento del secondo lotto era sospeso fino a quando non fosse stata precisata la portata della domanda di accesso.
12
Con messaggio di posta elettronica del 13 settembre 2022, la BCE ha comunicato alla ricorrente la sua decisione iniziale adottata con il riferimento LS/PS/2022/48. Con lo stesso messaggio di posta elettronica, essa ha informato la ricorrente che gli ultimi tre trattini della domanda di accesso non erano sufficientemente precisi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258 e l’ha invitata, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, della medesima decisione, a indicare gli argomenti specifici o i temi che la interessavano nonché un periodo definito. Nella sua decisione iniziale, la BCE ha indicato in particolare che, dopo aver esaminato i primi tre trattini della domanda di accesso menzionati al precedente punto 7, essa aveva individuato nove documenti pertinenti in relazione ai primi due trattini. Per contro, non si sarebbe potuto individuare alcun documento della BCE corrispondente al terzo trattino. Secondo la BCE, due dei documenti pertinenti erano accessibili al pubblico (documenti nn. 1 e 2 infra) e l’accesso, integrale o parziale, agli altri sette documenti doveva essere negato (documenti nn. da 3 a 9 infra).
[omissis]
14
L’11 ottobre 2022, la ricorrente ha presentato alla BCE una domanda di conferma, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2004/258. In particolare, essa chiedeva che la BCE riconsiderasse la sua posizione e completasse l’elenco dei documenti connessi alla domanda di accesso. Inoltre, la ricorrente chiedeva, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, l’accesso al fascicolo del procedimento in corso nell’ambito della sua domanda di accesso ai documenti.
15
L’8 dicembre 2022, la BCE ha adottato la decisione impugnata.
[omissis]
Conclusioni delle parti
22
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la BCE alle spese.
23
La BCE chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
24
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo verte sul fatto che l’elenco dei documenti individuati dalla BCE sarebbe incompleto. Il secondo motivo verte sul fatto che, per quanto riguarda i documenti nn. 1 e 2, la BCE avrebbe erroneamente fatto riferimento al sito Internet del FinCEN. Il terzo motivo verte sull’illegittimità del diniego di accesso ai documenti nn. da 3 a 9 opposto dalla BCE. Il quarto motivo verte sul rifiuto di concederle l’accesso al fascicolo. Il quinto motivo verte sulla sospensione irregolare del procedimento di accesso ai documenti per quanto riguarda il secondo lotto.
[omissis]
Sul quinto motivo, vertente sulla sospensione irregolare del procedimento per quanto riguarda il secondo lotto di documenti connessi alla domanda di accesso
151
La ricorrente fa valere che la BCE non poteva interrompere il trattamento del secondo lotto di documenti corrispondenti agli ultimi tre trattini della domanda di accesso. Anzitutto, essa sostiene che la decisione impugnata non contiene una motivazione sufficiente al riguardo. Inoltre, essa sottolinea il fatto che, sebbene la BCE ritenga che la domanda di accesso non sia sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, tale disposizione non consente di interrompere il trattamento della domanda di accesso, vale a dire sospendere i termini fissati dalla decisione 2004/258. Inoltre, la ricorrente afferma di non aver risposto al messaggio di posta elettronica della BCE dell’8 agosto 2022 che le chiedeva di precisare la sua domanda di accesso, in quanto non vi era tenuta. La ricorrente vi avrebbe visto una tattica dilatoria. Infine, la ricorrente sostiene che nulla, nell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della decisione 2004/258, indica che un’asserita mancanza di precisione o un numero asseritamente elevato di documenti possano incidere sui termini o sulla regola della decisione negativa implicita prevista all’articolo 8, paragrafo 3, della decisione 2004/258.
152
La BCE fa valere, in sostanza, che il quinto motivo è irricevibile, inoperante e, in ogni caso, infondato. Essa sostiene di aver invitato la ricorrente, in applicazione dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della decisione 2004/258, a chiarire l’oggetto degli ultimi tre trattini della sua domanda di accesso con due messaggi di posta elettronica inviati rispettivamente l’8 agosto e il 13 settembre 2022. La ricorrente non avrebbe reagito a tale riguardo nella sua domanda di conferma. La BCE sostiene che il presente motivo è irricevibile in quanto non è diretto contro la decisione impugnata, bensì contro il messaggio di posta elettronica dell’8 agosto 2022. A suo avviso, tale motivo è privo di relazione con l’oggetto della controversia ed essa si trova quindi nell’incapacità di preparare la sua difesa. Alla ricorrente sarebbe inoltre precluso contestare tale messaggio di posta elettronica. In ogni caso, la BCE sostiene di aver agito nel rispetto dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della decisione 2004/258 qualificando come insufficientemente precisi gli ultimi tre trattini della domanda di accesso e chiedendo precisazioni complementari.
Sulle eccezioni di irricevibilità sollevate dalla BCE
153
In primo luogo, per quanto riguarda l’eccezione di irricevibilità vertente sul fatto che il presente motivo, che riguarda gli ultimi tre trattini della domanda di accesso, sarebbe privo di relazione con l’oggetto della controversia, la ricorrente fa giustamente valere che l’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, il cui testo è ripreso al successivo punto 171, non consente di interrompere il trattamento di una domanda di accesso o, in altre parole, di «sospendere» i termini fissati dagli articoli 7 e 8 della decisione 2004/258. Infatti, le parti non possono disporre di tali termini, istituiti nell’interesse generale (v., per analogia, sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 24).
154
Nel caso di specie, occorre tuttavia rilevare che, nella decisione impugnata, la BCE ha indicato quanto segue:
«(...) Nella [decisione iniziale], il direttore generale ha esaminato il primo lotto della Loro domanda di accesso (i primi tre elementi della Loro domanda iniziale). Il trattamento degli altri elementi della domanda iniziale è stato sospeso, fatti salvi ulteriori chiarimenti da parte Loro. Ciò significa che la Loro domanda di conferma può essere valutata solo nella misura in cui riguarda la non divulgazione di documenti individuati nella [decisione iniziale]. (...) Infine, si ricorda che per trattare il secondo lotto di documenti che rientrano nel campo di applicazione della Loro domanda iniziale, il Loro contributo è sempre necessario».
155
A tal riguardo, la nota a piè di pagina n. 2 della decisione impugnata rinvia ai messaggi di posta elettronica della BCE inviati alla ricorrente l’8 agosto e il 13 settembre 2022, e precisa quanto segue: «[d]ato che la Loro domanda di conferma faceva seguito a tali messaggi di posta elettronica, la BCE conclude che Loro hanno ricevuto la corrispondenza e hanno scelto di non cogliere tale occasione per fornire chiarimenti».
156
Dal fascicolo risulta che, nel messaggio di posta elettronica dell’8 agosto 2022, la BCE precisava quanto segue:
«Per quanto riguarda il secondo lotto che copre gli altri tre elementi della Loro domanda (...) si rileva che la loro portata è estremamente ampia e generica e che la domanda non è, in quanto tale, sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione [2004/258]. Di conseguenza, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, di tale decisione, invitiamo Loro a indicare l’argomento o gli argomenti specifici o di interesse per l’ABLV Bank e un periodo di tempo definito».
157
Tale constatazione è stata ribadita negli stessi termini dalla BCE nel suo messaggio di posta elettronica del 13 settembre 2022.
158
Ne consegue che, anche se, nella decisione impugnata, la BCE ha indicato che il trattamento degli ultimi tre trattini della domanda di accesso era «sospeso», tale indicazione non le ha impedito di esaminare la portata di tale parte della domanda per concludere, in sostanza, che quest’ultima non era sufficientemente precisa da consentirle di comprendere su quali documenti essa verteva. Così facendo, la BCE ha considerato, in realtà, che gli ultimi tre trattini della domanda di accesso non soddisfacevano le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, circostanza che la ricorrente ha il diritto di contestare nell’ambito del presente ricorso riguardante la decisione impugnata.
159
Peraltro, contrariamente a quanto suggerito dalla BCE, risulta, rispettivamente, dal ricorso e dal controricorso che gli argomenti della ricorrente riguardanti il secondo lotto di documenti connessi agli ultimi tre trattini della domanda di accesso sono intelligibili e che la BCE è stata in grado di rispondervi. Il Tribunale non ha neppure avuto difficoltà a comprendere l’argomentazione della ricorrente alla lettura del ricorso.
160
Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla BCE, vertente sul fatto che il presente motivo sarebbe privo di relazione con l’oggetto della controversia, non può essere accolta.
[omissis]
Nel merito
[omissis]
– Sulla violazione dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della decisione 2004/258
170
Dato che la BCE ha ritenuto che gli ultimi tre trattini della domanda di accesso non soddisfacessero le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, occorre esaminare, in un primo momento, se tale parte della domanda di accesso fosse sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di detta decisione e, in un secondo momento, se la BCE abbia rispettato il suo dovere di assistenza di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della medesima decisione.
171
In primo luogo, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, la domanda di accesso doveva essere formulata in modo «sufficientemente preciso per consentire [all’istituzione] di identificare il documento [richiesto]». Occorre precisare che il carico di lavoro richiesto dall’esercizio del diritto di accesso e l’interesse del richiedente non sono, in linea di principio, pertinenti (v., in tal senso, sentenza del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T-2/03, EU:T:2005:125, punto 108).
172
Occorre quindi determinare, tenuto conto dei termini della domanda di accesso, se la BCE fosse in grado di identificare i documenti richiesti, indipendentemente dal loro numero o dall’interesse perseguito dalla ricorrente.
173
A tal riguardo, gli ultimi tre trattini della domanda di accesso riguardavano:
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, ad atti od omissioni della BCE, del SRB, della CMFC, del FinCEN o di qualsiasi altra autorità in seguito all’annuncio del FinCEN o prima dell’annuncio del FinCEN;
–
qualsiasi documento relativo, direttamente o indirettamente, alla Euroclear riguardante il suo ruolo nei confronti della ricorrente e/o della sua società figlia lussemburghese, ivi compresa senza limitazioni qualsiasi comunicazione tra la BCE e/o il SRB e la Euroclear riguardante direttamente o indirettamente la ricorrente e/o la sua società figlia lussemburghese;
–
qualsiasi altro documento riguardante, direttamente o indirettamente, la ricorrente e/o la sua società figlia lussemburghese.
174
In considerazione dei termini generici degli ultimi tre trattini della domanda di accesso, la BCE poteva legittimamente chiedere un chiarimento per tali categorie di documenti. Infatti, come giustamente sostenuto dalla BCE, alla luce del tenore letterale degli ultimi tre trattini della domanda di accesso e in particolare in assenza di un periodo definito, non era possibile sapere se tale parte della domanda riguardasse documenti connessi all’annuncio del FinCEN o altre questioni di vigilanza.
175
In secondo luogo, occorre determinare se la BCE abbia adempiuto il suo dovere di assistenza (sentenza del 10 settembre 2008, Williams/Commissione, T-42/05, non pubblicata, EU:T:2008:325, punti da 74 a 78).
176
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 2004/258, «[q]ualora una domanda non sia sufficientemente precisa, la BCE può chiedere al richiedente di chiarirla e assisterlo in tale compito». Secondo la giurisprudenza, i verbi «chiedere» e «assistere» indicano che la semplice constatazione dell’insufficiente precisione della domanda di accesso, indipendentemente dai suoi motivi, deve indurre l’istituzione destinataria a prendere contatto con il richiedente al fine di definire nel migliore dei modi i documenti richiesti. Si tratta quindi di una disposizione che, in materia di accesso del pubblico ai documenti, costituisce la trascrizione formale del principio di buona amministrazione, che figura tra le garanzie conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione nei procedimenti amministrativi. Il dovere di assistenza è pertanto fondamentale per garantire l’effetto utile del diritto di accesso definito dalla decisione 2004/258 (v. sentenza del 26 ottobre 2011, Dufour/BCE, T-436/09, EU:T:2011:634, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
177
Nel caso di specie, occorre ricordare che, con messaggio di posta elettronica dell’8 agosto 2022, la BCE ha informato la ricorrente che gli ultimi tre trattini della sua domanda di accesso non erano sufficientemente precisi e l’ha invitata a indicarle uno o più argomenti specifici che la interessavano nonché un periodo definito. Con messaggio di posta elettronica del 13 settembre 2022, la BCE ha reiterato tale richiesta negli stessi termini.
178
Nella domanda di conferma, è indicato quanto segue: «(...) [l]a portata della domanda di accesso del[la ricorrente] comprende, in particolare, tutti i documenti che si riferiscono direttamente o indirettamente al[la ricorrente] o alla sua società figlia lussemburghese (…) [v]i chiedo specificamente di completare l’elenco dei documenti (...)». Essa non ha indicato nient’altro per quanto riguarda gli ultimi tre trattini della domanda di accesso. Essa non ha neppure contestato espressamente il fatto che la domanda di accesso non fosse sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258.
179
Alla luce degli elementi esposti ai precedenti punti 177 e 178, la BCE ha attuato il suo dovere di assistenza, poiché ha invitato la ricorrente a chiarire la domanda di accesso indicandole il periodo e gli argomenti che la interessavano. Tuttavia, la ricorrente non le ha fornito alcuna informazione utile per consentirle di identificare documenti specifici corrispondenti a tale domanda. Infatti, la ricorrente si è limitata a ripetere, senza alcun’altra precisazione, il testo del sesto trattino della domanda di accesso ed è rimasta silente quanto al quarto e al quinto trattino di detta domanda. Del resto, ai punti da 182 a 185 del ricorso, la ricorrente ha spiegato di non aver voluto rispondere alla richiesta di chiarimenti della BCE, in quanto vi aveva visto una tattica dilatoria che avrebbe comportato spese legali eccessive. Tuttavia, poiché i termini degli ultimi tre trattini della domanda di accesso non erano in effetti sufficientemente precisi in quanto non riguardavano alcun argomento particolare né alcun periodo specifico, non si doveva ritenere che si trattasse di una tattica dilatoria da parte della BCE.
180
Sebbene, come sostiene la ricorrente, il carico di lavoro richiesto dall’esercizio del diritto di accesso ai documenti e l’interesse del richiedente non siano, in linea di principio, pertinenti per modulare l’esercizio di tale diritto, resta il fatto che, poiché la sua domanda di accesso non era sufficientemente precisa, la ricorrente non poteva astenersi dal precisare la sua domanda senza rischiare che la BCE le opponesse che tale domanda non soddisfaceva le condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258 (v., in tal senso, ordinanza del 7 settembre 2009, LPN/Commissione, T-186/08, non pubblicata, EU:T:2009:309, punto 62).
181
Nel caso di specie, l’assenza di chiarimenti da parte della ricorrente non è il fatto della sua incapacità di identificare i documenti che conterrebbero le informazioni da essa ricercate, ma è la conseguenza della sua mancanza di volontà di precisare la domanda di accesso.
182
Ne consegue, da un lato, che la BCE ha giustamente ritenuto che gli ultimi tre trattini della domanda di accesso non soddisfacessero le condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258 e, pertanto, non potessero essere considerati una «domanda di accesso» ai sensi di tale disposizione e, dall’altro, che la BCE ha debitamente adempiuto il suo dovere di assistenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 2004/258.
183
Di conseguenza, il quinto motivo, vertente sulla sospensione irregolare del procedimento per quanto riguarda il secondo lotto di documenti connessi alla domanda di accesso, deve essere respinto.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
L’ABLV Bank AS si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Banca centrale europea (BCE).
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 giugno 2025
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.
(
1
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.