62003CC0301_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Uvod
1. Po členu 159 ES Skupnost podpira doseganje ciljev socialne in gospodarske kohezije, vključno z regionalnim razvojem, z delovanjem v okviru finančnih instrumentov, ki vključujejo strukturne sklade.(2)
2. Po členu 161 ES Svet opredeli naloge, prednostne cilje in organizacijo strukturnih skladov skupaj s splošnimi pravili, ki se uporabljajo za sklade in določbe, potrebne za zagotavljanje uspešnosti ter usklajevanje skladov med seboj in z drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti.
3. Na tej podlagi je Svet sprejel Uredbo o strukturnih skladih(3), ki ureja cilje, organizacijo, delovanje in izvajanje strukturnih skladov, skupaj z nalogami in s pristojnostmi Komisije in držav članic v zvezi s tem.
4. Določenih je več stopenj programiranja in izvajanja v okviru – v glavnem finančne – pomoči iz strukturnih skladov. „Programska dopolnila“ so zadnja stopnja postopka. Določajo natančne ukrepe za izvajanje splošne strategije in prednostnih nalog, ki so določeni v „operativnih programih“ in „enotnih programskih dokumentih“ – kot so končni upravičenci za vsak ukrep – ter med drugim določajo dodeljena finančna sredstva, predvidena kot prispevek zadevnega Sklada.
5. V skladu z načelom tesnega sodelovanja (ali „partnerstva“) med državami članicami in Komisijo, ki navdihuje Uredbo o strukturnih skladih, operativne programe in enotne programske dokumente odobri Komisija, programska dopolnila pa oblikuje in odobri zadevna država članica ali imenovan organ upravljanja. Elementi programskih dopolnil se lahko po potrebi prilagodijo.(4) Taka prilagoditev se, v večini primerov(5), potrdi na nacionalni ravni, Komisija pa je o tem le obveščena.
6. Ta tožba po členu 230 ES zadeva izdatke, povezane s prilagoditvami programskih dopolnil po Uredbi o strukturnih skladih. Italijanska republika zahteva razglasitev ničnosti več povezanih aktov, s katerimi je Komisija odločila o datumu, od katerega so ti izdatki upravičeni za plačilo.
7. Italija v bistvu trdi, da imajo izpodbijani akti kljub domnevno razlagalnemu značaju, pravni učinek. Določajo obveznosti, ki jih Komisija ni pristojna nalagati in so, ali v nasprotju z Uredbo o strukturnih skladih ali pa niso bili predvideni po njej.
8. Komisija ugovarja, da tožba ni dopustna. Spornih aktov ni mogoče izpodbijati po členu 230 ES, saj nimajo niti ni bilo predvideno, da bi imeli pravni učinek. Podredno Komisija trdi, da tožba ni utemeljena.
9. Na obravnavi sta bili prisotni Italija in Komisija.
Ustrezna pravila Skupnosti
Uredba o strukturnih skladih
10. Opredelitve, ki so upoštevne za to zadevo, so določene v členu 9 Uredbe o strukturnih skladih.
11. Člen 9(e) določa „pomoč“ kot „oblike pomoči skladov“, ki med drugim vključujejo „operativne programe ali enotne programske dokumente“.
12. Operativni program določa člen 9(f) kot „ dokument za izvajanje okvira podpore Skupnosti[(6) ], ki ga odobri Komisija in zajema sveženj usklajenih prednostnih nalog, ki obsegajo večletne ukrepe, ki jih je mogoče uresničevati s pomočjo enega ali več skladov, enega ali več drugih obstoječih finančnih instrumentov in EIB“.
13. Enotni programski dokument opredeljuje člen 9(g) kot „ enotni dokument, ki ga odobri Komisija ter vsebuje enake informacije kot okvir podpore Skupnosti in operativni program“.
14. Člen 9(m) opredeljuje programsko dopolnilo kot „dokument o izvajanju strategije in prednostnih nalog pomoči, ki vsebuje podrobne elemente na ravni ukrepa [...], ki ga sestavi država članica ali organ upravljanja[(7) ]. Predloži se Komisiji v vednost“. Določa tudi, da se programska dopolnila po potrebi prilagodijo v skladu s členom 34(3).
15. Člen 34(3) določa, da organ upravljanja „na zahtevo nadzornega odbora ali na lastno pobudo prilagodi programsko dopolnilo, ne da bi spremenil skupni znesek prispevka skladov, odobren za zadevno prednostno nalogo ali njene posebne cilje. Po odobritvi nadzornega odbora v enem mesecu obvesti Komisijo o prilagoditvi“. Isti odstavek v nadaljevanju določa, da „o vseh spremembah elementov, vsebovanih v odločbi o prispevku skladov, odloči Komisija v soglasju z zadevno državo članico v štirih mesecih od odobritve nadzornega odbora“.
16. Odobritev vseh teh različnih dokumentov v poteku programiranja v glavnem ureja člen 15 Uredbe o strukturnih skladih „Priprava in odobritev“. V skladu z drugim pododstavkom člena 15(4) „Komisija oceni predlagane operativne programe, ki jih predloži država članica, da ugotovi, ali so združljivi s cilji ustreznega okvira podpore Skupnosti in z drugimi politikami Skupnosti“. Če so izpolnjeni pogoji po Uredbi o strukturnih skladih, Komisija v soglasju z zadevno državo članico sprejme odločbo o prispevku skladov.
17. Na podlagi člena 15(5) „Komisija sprejme odločitev o enotnih programskih dokumentih v soglasju z državo članico“, če so izpolnjeni pogoji po Uredbi o strukturnih skladih.
18. Člen 15(6) določa, da „država članica ali organ upravljanja sprejme programsko dopolnilo, opredeljeno v členu 9(m), po soglasju nadzornega odbora, če je programsko dopolnilo pripravljeno po odločitvi Komisije o prispevku skladov, ali po posvetovanju z relevantnimi partnerji, če je pripravljeno pred odločitvijo o prispevku skladov. V slednjem primeru nadzorni odbor ali potrdi programsko dopolnilo ali zahteva prilagoditev v skladu s členom 34(3)“. Država članica mora poslati Komisiji v vednost programsko dopolnilo v treh mesecih po odločbi Komisije o odobritvi operativnega programa ali enotnega programskega dokumenta.
19. Upravičenost izdatka za prispevek iz skladov ureja člen 30.
20. Člen 30(2) določa, da „se ne šteje, da so izdatki upravičeni do prispevka skladov, če jih je končni upravičenec dejansko plačal pred datumom, ko je Komisija prejela vlogo za pomoč. Navedeni datum predstavlja začetni datum za upravičenost izdatkov“. V skladu z isto določbo je „končni datum za upravičenost izdatkov določen v odločbi o odobritvi prispevka skladov“. Upravičenosti izdatka po prilagoditvi programskih dopolnil Uredba o strukturnih skladih v svojih določbah ne obravnava posebej.
21. Povračila dejansko plačanih izdatkov iz skladov ureja člen 32(2). Plačilni organ, ki ga določi država članica, potrdi izdatke in nato zaprosi za povračilo. Komisija lahko odloči, da vloga ni sprejemljiva, če ne izpolnjuje postavljenih pogojev, ter lahko zahteva od države članice in plačilnega organa, naj sprejmeta ukrepe potrebne za izboljšanje stanja, preden se odobri povračilo.
22. Člen 53(2) Uredbe o strukturnih skladih nalaga Komisiji sprejetje podrobnih ukrepov za izvajanje, med drugim, člena 30. Izvedbena pravila se morajo sprejeti po členu 48(2)(a), ki se sklicuje na člen 47(3), po katerem Odbor za razvoj in preobrazbo regij, kot nadzorni odbor – in v nekaterih primerih tudi Svet –, glasuje o predlogu Komisije.
23. Nadzorne odbore ustanovijo države članice po nacionalnem pravu, da nadzorujejo vsak okvir podpore Skupnosti ali enotni programski dokument in operativni program.
24. Organiziranost, vloga in naloge so določene v členu 35. Glavna naloga nadzornega odbora je nadzorovati izvajanje teh dokumentov ter se prepričati o uspešnosti in kakovosti izvajanja pomoči. Sestava nadzornega odbora se lahko spreminja, vendar pa morajo države članice vključiti pristojne lokalne in regijske organe, gospodarske in socialne partnerje ter druga pristojna telesa na pomožni ravni. V vlogi svetovalca sodeluje pri delu nadzornega odbora tudi predstavnik Komisije.
25. Nadzorni odbor med drugim potrdi ali prilagodi vsako programsko dopolnilo, vključno s fizičnimi in finančnimi kazalniki za spremljanje pomoči. Njegovo odobritev je treba pridobiti, preden se opravijo kakršne koli nadaljnje prilagoditve. Nadzorni odbori preučijo in odobrijo merila za izbiro aktivnosti, ki se financirajo v okviru vsakega ukrepa, preučijo rezultate izvajanja, preučijo ter odobrijo letna in končna poročila o izvajanju, preden so poslana Komisiji, preučijo in odobrijo kateri koli predlog za spremembo vsebine odločbe Komisije o prispevku skladov in v vsakem primeru lahko predlagajo organu upravljanja kakršno koli prilagoditev ali revizijo pomoči.(8)
26. Odbor za razvoj in preobrazbo regij je odbor, ustanovljen po členu 47, za pomoč Komisiji pri izvajanju Uredbe o strukturnih skladih. V skladu s členom 48 ga sestavljajo predstavniki držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije. Lahko deluje kot posvetovalni ali kot upravni odbor, odvisno od obravnavane zadeve.
Ozadje zadeve
27. Ta zadeva je nastala v okviru posvetovanj med Komisijo in državami članicami za poenostavitev sprejemanja operativnih odločb po veljavni ureditvi strukturnih skladov.
28. Na 67. zasedanju Odbora za razvoj in preobrazbo regij 24. julija 2002 je Komisija predložila osnutek „Sporočila o poenostavitvi, razjasnitvi, uskladitvi in prilagodljivosti upravljanja strukturnih politik 2000–2006“ (Sporočilo CDRR‑03‑0013‑00). Isto sporočilo so obravnavali na ministrskem zasedanju 7. oktobra 2002 komisar Barnier in ministri držav članic.
29. V tem sporočilu Komisija predlaga določene pojasnitve in poenostavitve postopkov upravljanja skladov, vključno s tistim, ki vključuje spremembe programskih dopolnil; kadar te spremembe, ki jih lahko uvedejo nadzorni sveti, zahtevajo prilagoditev pomoči, na katero so vezane, pri čemer mora biti ustrezno spremenjena predhodna odločba Komisije o zadevni pomoči. Po ustreznih določbah Uredbe o strukturnih skladih se morajo s tem strinjati Komisija in države članice. Odobritev Komisije ni potrebna, kadar prilagoditev zadeva le programsko dopolnilo.
30. Kot izhaja iz zapisnika 67. zasedanja je predstavnik Komisije v odgovoru na vprašanje italijanskega delegata izjavil, da „pri spremembi programov začetni datum za upravičenost novih ukrepov (ali spremenjenih ukrepov) enak datumu programa, to je v večini primerov datum prejema dopustnega programa“.
31. Iz tega zapisnika izhaja tudi, da je v odgovoru na splošno pripombo španske delegacije, da so informativna sporočila Komisije vedno bolj normativne narave, predsednik – predstavnik Komisije – poudaril, da je namen informativnih sporočil Komisije „pojasniti državam članicam, kako Komisija razlaga in uporablja pravila o izvajanju strukturnih skladov. Po svoji naravi so to interni dokumenti, ki poleg tega niso vedno v končni obliki“.
32. Komisija je na 75. zasedanju tega odbora predstavila sporočilo z naslovom „Začetni datum za upravičenost, če so programski dokumenti spremenjeni“. V tem sporočilu je Komisija natančno določila, da je pri vsaki spremembi operativnih programov ali enotnih programskih dokumentov nov izdatek lahko upravičen od datuma, na kateri Komisija prejme zahtevo za spremembo pomoči – z drugimi besedami datum iz člena 30 Uredbe o strukturnih skladih.
33. Pri spremembah programskih dopolnil navodilo razlikuje med dvema mogočima položajema.
34. Če se zaradi spremembe programskega dopolnila spremeni tudi enotni programski dokument ali operativni program, velja datum za upravičenost iz odločbe, s katero se odobri spremembo enotnega programskega dokumenta ali operativnega programa.
35. Če sprememba zadeva samo programsko dopolnilo, potem datum za upravičenost „določi nadzorni odbor, vendar zaradi dobrega finančnega poslovodenja to ne more biti, preden Odbor potrdi predlagano spremembo“.
36. To navodilo je prvi ukrep, ki je predmet ničnostne tožbe („izpodbijano navodilo“).
37. Posledično je Komisija med pisnimi posvetovalnimi postopki, sproženimi na pobudo nadzornih odborov italijanski regij Sardinija, Sicilija in Lazio, poslala vsakemu od teh odborov dopis s svojimi ugotovitvami o zadevnih programskih dopolnilih („sporni dopisi“).
38. V primeru Sardinije je Komisija potrdila, da bi moral – v skladu z izpodbijanim sporočilom, ki je bil priložen k dopisu – pri spremembah programskih dopolnil „kot so ta, ki so predmet pisnega posvetovanja,“ datum upravičenosti izdatka določiti nadzorni odbor, vendar zaradi dobrega finančnega poslovodenja to v nobenem primeru ne more biti, preden nadzorni odbor potrdi predlagano spremembo.
39. Komisija je ponovno priložila izpodbijano sporočilo dopisu, poslanemu nadzornemu odboru v Lazio, in vnovič opozorila, da pri spremembah programskih dopolnil, „kot so predvidena po tem pisnem postopku“, datum upravičenosti izdatkov „določi nadzorni odbor, vendar to ne more biti, preden sam odbor odobri predlagano spremembo (v tem primeru datum zaključka pisnega postopka). Spremenjeno programsko dopolnilo mora določati začetek veljavnosti upravičenosti za nov izdatek, nastal s spremembo dokumenta“.
40. Nazadnje je Komisija v primeru nadzornega odbora za Sicilijo organ upravljanja pozvala, naj vnovič določi datum upravičenosti izdatka glede na zadnje stališče o tej zadevi, pri čemer se je implicitno sklicevala na izpodbijano sporočilo.
Dopustnost
Trditve
41. Komisija trdi, da sporni ukrepi niso bili in tudi ni bil namen, da bi bili pravno zavezujoči za tretje osebe, zato se jih ne more izpod bijati po členu 230 ES.
42. Komisija navaja v glavnem sodno prakso, po kateri za akt, s katerim Komisija samo razlaga zakonodajno določbo ali najavi namero, da bo na določen način ravnala, ne more veljati, da ima pravne učinke. Razlaga določila Skupnosti ali najava te namere ni to, kar prinese pravne učinke, temveč uporaba v dani okoliščini.(9)
43. Glede izpodbijanega sporočila se Komisija sklicuje najprej na kontekst in na obliko, v kateri je bilo to sprejeto. Glede na oboje je jasno, da njegov namen ni bil v tem, da je zavezujoče, kot to zatrjuje Italija.
44. Cilj sporočila je obvestiti države članice in nacionalne organe upravljanja o merilih, ki jih namerava Komisija uporabiti v prihodnjih odločbah o zahtevkih za plačilo, tako da bodo vedele, da ne namerava financirati izdatkov, povezanih s spremembami programskih dopolnil, nastalimi pred datumi, navedenimi v sporočilu. Pravni učinek do tretjih oseb imajo le odločbe, s katerimi se zavrne ali odobri zahtevek za plačilo, in se jih posledično lahko izpodbija po členu 230 ES.
45. Komisija se strinja, da izpodbijano sporočilo lahko vpliva na odločitve držav članic in organov upravljanja. V skladu s sodbo IBM(10) je to bolj dejanska kot pravna posledica.
46. V nadaljevanju priznava, da se lahko po sodni praksi, na katero se sklicuje Italija, izpodbijajo posamični akti, ki napačno razlagajo določila prava Skupnosti, če kot posledica te razlage državam članicam neposredno nalagajo obveznosti, ki niso niti predvidene v razlaganih določbah Skupnosti niti niso predmet izvedbenega akta. Vendar pa izpodbijano sporočilo ne sodi v to kategorijo.
47. Komisija trdi, da sporni dopisi vsebujejo le nezavezujoča pojasnila in pripombe nadzornim odborom v okviru pisnega posvetovanja, ki so ga sprožili sami v zvezi s spremembami programskih dopolnil. V okviru tega postopka, za kateri so pristojni nacionalni organi, Komisija nima pooblastil za sprejetje pravno zavezujočega akta, s katerim bi uveljavila spremembe. Pojasnila so enakega neformalnega značaja kot izpodbijana sporočila in se jih iz istega razloga ne more izpodbijati po členu 230 ES.
48. Italija trdi, da se izpodbijano sporočilo ne omejuje na pojasnjevanje določb, ki zadevajo upravičenost izdatkov, temveč določa nove obveznosti, ki niso predvidene v Uredbi o strukturnih skladih. Pogoji in omejitve za upravičenost izdatkov, ki jih je določila Komisija v spornih ukrepih, ne izvirajo iz člena 30(2) te uredbe.
49. Italija trdi, da so države članice soočene s tveganjem, da bo povračilo zavrnjeno kot izdatek, ki ne izpolnjuje meril za upravičenost do plačila Komisije, in glede na svoje obveze po členu 10 ES prisiljene nemudoma sprejeti različne predpise, da bi se uskladile s pravili iz izpodbijanega sporočila. Zato je sporočilo akt, ki ima pravni učinek.
50. Italija se sklicuje na sodbe Sodišča v več zadevah, ki jih je Francija sprožila proti aktom Komisije, ki je sprejela „kodekse ravnanja“ držav članic(11), dve razlagi(12) in „notranja navodila“, ki jim morajo uporabljati uradniki Komisije(13) .
Presoja
51. Po ustaljeni sodni praksi se lahko ničnostno tožbo vloži zoper vse ukrepe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na njihovo naravo ali obliko, in imajo pravni učinek.(14)
52. Ker je Italija država članica in ji ni treba izkazati posebnega pravnega interesa za izid tožbe po členu 230 ES, ji po mojem mnenju ni treba izkazati, da so prizadeti njeni posebni interesi.(15)
53. Zato je vprašanje, ali bi lahko sporni ukrepi, sami po sebi, spremenili pravni položaj – razumljen kot skupek pravic in obveznosti v danem trenutku – katere koli tretje osebe.
54. Vendar pa je veliko razlogov za to, da je težko priti do ustreznega sklepa glede dopustnosti.
55. Po eni strani se ne zdi, da sporni ukrepi nedvomno izpolnjujejo merilo, uveljavljeno v sodni praksi, da imajo ali bi imeli zavezujoč pravni učinek na tretje osebe. V skladu s to sodno prakso jih je treba šteti le za napoved kasnejših odločbe, ki imajo pravne učinke,(16) in izraz „namere ravnati na določen način“ Komisije(17) .
56. Tako sklep podpirata dejanski in tudi pravni kontekst, v katerem so bili sprejeti sporni ukrepi, ter analiza vsebine ukrepov.
57. Iz dejanskega in pravnega konteksta ne izhaja nikakršen namen, da bi bili sporni ukrepi zavezujoči.
58. Izpodbijano sporočilo je rezultat splošne razprave v Odboru za razvoj in preobrazbo regij. Ni temeljilo na nobeni posebni določbi niti ni bilo objavljeno v Uradnem listu.
Preden je bilo poslano državam članicam, je Komisija na 67. zasedanju(18) opozorila, da je interno, ni dokončno in le izraža mnenje Komisije. Komisija je tudi stalno trdila, da sporočilo nikoli ne bo imelo pravnih učinkov, ki bi se razlikovali od pravnih učinkov člena 30 Uredbe o strukturnih skladih – kar pojasni nenavedbo pravne podlage.
59. Kot izhaja iz spisa, so bili trije sporni dopisi poslani pristojnim nadzornim odborom v okviru pisnega posvetovanja, na zahtevo teh odborov, da bi sprejeli prilagoditve programskih dopolnil. Po tem postopku, kot trdi Italija v stališčih o vsebini in kot izhaja iz povezanih določb členov 15(6), 34(3) in 35 Uredbe o strukturnih skladih, ima Komisija le posvetovalno vlogo(19) in ne more sprejemati pravno zavezujočih aktov, ki bi zahtevali, da nacionalni organi sprejmejo spremembe in dopolnila.
60. Z vsebinskega vidika se zdi, da sporni ukrepi nimajo svojega pravnega učinka v nasprotju s tistimi po Uredbi o strukturnih skladih. Ne vplivajo na materialne ali procesne pravice držav članic in jim tako pravno ne preprečujejo, da vložijo pri Komisiji zahtevek za plačilo za povračilo izdatka, ki ni v skladu z merili za upravičenost, določenimi v izpodbijanemu sporočilu. Pravni položaj države članice se zato ne spremeni. Komisija je zavezana obravnavati vse vloge in sprejeti končno odločbo v skladu s členom 35 Uredbe o strukturnih skladih. Kot je Sodišče že odločilo v podobnih primerih,(20) bi vsaka taka končna odločba o zavrnitvi plačila sprožila pravne učinke, ki jih Italija pripisuje izpodbijanemu sporočilu.
61. Ugotovitev, da tožba ni dopustna, pa ne bi bila zadovoljiva iz več razlogov.
62. Kot trdi Italija in kot se strinja Komisija, bi to nacionalne organe lahko vodilo v spremembo nacionalnih pravil in postopkov, da bi se uskladili s spornimi ukrepi – verjeten izid, če upoštevamo imperativno in jasno besedilo spornih dopisov(21) ter splošnost izpodbijanega sporočila. Ravnanje Komisije v tem pogledu ni imuno pred cenzuro.
63. Kot bo natančneje predstavljeno v preučitvi vsebine, se zdi, da se izpodbijano sporočilo oddaljuje, kar zadeva spremembe programskih dopolnil, od edine določbe v Uredbi o strukturnih skladih, ki določa merila za upravičenost izdatka, namreč člena 30(2). Če je to tako, se izkaže, da Komisija, namesto da bi samo obrazložila mogoč pomen te določbe, dodaja merilo, ki na prvi pogled nima podlage v Uredbi o strukturnih skladih.
64. Samo na podlagi teh elementov bi izpodbijano sporočilo lahko prekoračilo določbe Uredbe o strukturnih skladih in po sodni praksi, ki jo navaja Italija, bi lahko veljalo, da je namen spornih ukrepov imeti pravni učinek.
65. Načeli ekonomičnosti postopka in pravne varnosti prav tako potrjujeta, da je tožba dopustna.
66. Kot je Italija izpostavila na obravnavi, bi ugotovitev, da tožba ni dopustna, v nasprotju z načelom ekonomičnosti postopka preprosto zamaknila preizkus utemeljenosti spornih ukrepov. Kljub jasnim izrazom, s katerimi so izražena stališča Komisije v spornih ukrepih, njihov jasen namen uveljaviti to razlago in splošnost izpodbijanega sporočila, bi ugotovitev, da tožba ni dopustna, prisilila države članice k čakanju na izrecen akt Komisije, s katerim bi zavrnila zahtevek za plačilo, in bi potem vložile novo tožbo, ki bi temeljila na istih razlogih kot ta, vložena v tej zadevi.
67. To bi podaljšalo položaj pravne negotovosti, ki ga je sprožilo izpodbijano sporočilo.(22) Nekatere države članice bi se lahko odločile, da ne predložijo določenih vrst izdatkov, za katere bi lahko Sodišče v kasnejši tožbi ugotovilo, da so bili morda upravičeni. Druge bi lahko ignorirale izpodbijano sporočilo in vlagale zahtevke za plačilo, kasneje pa pred Sodiščem izpodbijale zavrnitve Komisije. Takšno stanje težko pripomore k pravni varnosti. S preučitvijo vsebine spornih ukrepov v tej zadevi bo Sodišče pojasnilo pravni položaj, zagotovilo pravno varnost in se izognilo novim postopkom.
68. V tem okviru velja omeniti pristop, ki ga je francoski Conseil d’État sprejel v podobni zadevi na nacionalni ravni. Potem ko je odstopil od svojega prejšnjega stališča, je sprejel, da so zahteve za sodno presojo razlagalnih okrožnic dopustne po francoskem upravnem pravu, „če razlaga, ki jo nalagajo, ni v skladu s pomembnostjo ter z obsegom zakonskih in delegiranih pravil, ki naj bi jih razlagale, ali pa ponavljajo pravilo, ki je v nasprotju z višjo pravno normo“.(23) Zdi se, da je razlog za spremembo pristopa potreba po pravni varnosti. Ker so javni uslužbenci nagnjeni k temu, da raje izvajajo razlagalne okrožnice kot pravila, ki naj bi jih okrožnice razlagale, Conseil d’État meni, da je učinkoviteje pojasniti pravni položaj v zgodnji fazi in se izogniti nadaljnjim pravdam.(24)
69. S praktičnega vidika se zdi, da bi bil tak predhoden pristop najbolj razumen pri splošnih ukrepih, kot so zadevni v tem primeru, katerih namen je bil očitno imeti splošni pravni učinek in ki bodo po vsej verjetnosti vplivali na številne prihodnje postopke. Z ugotovitvijo, da je tožba dopustna, bi nastalo več prednosti, v nasprotju s prelaganjem preučitve vsebine na kasnejšo priložnost.
70. Celo glede na vse te razloge pa menim, da mora biti glede na prevladujočo sodno prakso ugotovljeno, da tožba ni dopustna. Pomanjkanje kakršnih koli dokončnih pravnih učinkov na nacionalne organe mora nagniti tehtnico v korist ugovora tožene stranke.
71. Čeprav je zavezujoč učinek jasen element, ki mu je treba pripisati pomen, v danem primeru ne more biti odločilen. Državam članicam in nacionalnim organom, ki upravljajo s strukturnimi skladi Skupnosti, so znani postopki po Uredbi o strukturnih skladih in so dobro usposobljeni za pripravo uvodne pravne ocene aktov, ki jih sprejme Komisija in gredo globlje od samo presoje njihove oblike. Enaka analiza pa bi bila manj ustrezna pri posameznikih, ki niso tako dobro pravno podkovani.(25)
72. Ta razlog je posebej pomemben v tem primeru, v katerem Italija v navajanjih glede vsebine trdi, da Uredba o strukturnih skladih ne vsebuje pravne podlage, po kateri bi Komisija sprejela zavezujočo razlago člena 30(2). Ker ne moremo domnevati, da taka pravica obstaja brez izrecnega določila(26) in ker so po uveljavljeni sodni praksi stališča, ki jih Komisija izrazi državam članicam na področjih, kjer Komisija ne more sprejemati zavezujočih določb, le mnenja brez pravnega učinka,(27) so države članice v razumno jasnem pravnem položaju, ki izvira iz sodne prakse, na podlagi katere opredelijo svoj pravni položaj v zadevi.
73. Pomembneje(28), tudi če sporni ukrepi lahko vplivajo na ravnanje nacionalnih organov, ne spremenijo pravnega položaja tretje osebe, še posebej ne položaja nacionalnih organov. Glavni pogoj, ki ga določa sodna praksa, tako ni izpolnjen. Vsaka sprememba, ki jo ti organi želijo uvesti pri obdelavi izdatkov, povezanih s prilagoditvami programskih dopolnil, da bi se izognili zavrnitvi zahtevkov za plačilo, bi pomenila le dejansko posledico.(29) Naj dodam, da je Sodišče prve stopnje odločilo, da se nezavezujoča narava akta ne more izpodbijati, ker je nacionalni organ, na kateri se akt nanaša, na njegovi podlagi sprejel pravila notranjega prava(30) ali se z njim uskladil(31) .
74. Nadalje ugotavljam, da se okoliščine v tej zadevi razlikujejo od tistih v zadevah, na katere se je v zahtevku sklicevala Italija.(32) V vseh primerih je Komisija nasprotovala dopustnosti z razlogi, ki so podobni predstavljenim v tej zadevi. Sodišče je vse tožbe dopustilo in odločilo, da je bil namen izpodbijanih aktov imeti svoj pravni učinek, dodatno oziroma ločeno od učinka pravil Skupnosti, ki so jih razlagali ali dopolnjevali. Na tej podlag i je Sodišče te akte razglasilo za neveljavne.
75. V zadevi „kodeks ravnanja“(33) je Sodišče ugotovilo, da kodeks, s katerim je Komisija natančneje določila obveznosti držav članic, ki izhajajo iz določene določbe, nalaga izrecne obveznosti, ki segajo čez to, kar dopušča zadevna določba.
76. Podobno utemeljitev najdemo tudi v dveh primerih, ki zadevata razlage, ki jih je objavila Komisija, da bi določila natančnejše obveze, ki izhajajo iz določenih primarnih in sekundarnih določb Skupnosti. Sodišče je ugotovilo, da je razlaga segala čez pojasnjevanje določb in je dejansko nalagala nove obveznosti državam članicam.(34) Ker Komisija za to ni imela pravne podlage, je Sodišče obe razlagi razveljavilo.
77. Položaj se v dani zadevi razlikuje v tem, da izpodbijano navodilo ne nalaga novih obveznosti državam članicam. Od njih ne zahteva, naj prilagodijo notranje postopke, oziroma jim preprečuje, da predložijo zahtevke za plačilo, ki ne ustrezajo merilom Skupnosti za upravičenost.
78. Pri sprejemanju odločitve v zadevi „kodeks ravnanja“ je Sodišče namenilo posebno pozornost trditvam Komisije na obravnavi, da države članice lahko kršijo kodeks, ne da bi sočasno kršile določbe uredbe, ki jo kodeks razlaga.(35) Ta izjava je prispevala k spoznanju, da je bilo mišljeno, da ima kodeks pravni učinek, neodvisno od uredbe, in kaže, da je to imelo pomemben vpliv na odločitev Sodišča. V dani zadevi je Komisija nasprotno vztrajala, da ni bilo mišljeno, da bi izpodbijano navodilo imelo svoj pravni učinek in ni nikoli navajala, da se ga lahko krši, ne da bi se sočasno kršilo Uredbo o strukturnih skladih, ki jo razlaga.
79. Treba je omeniti, da je v eni od zadev na temo razlagalnih obvestil Sodišče poudarilo, da je bilo obvestilo sprejeto kot posledica nezmožnosti Sveta doseči kompromis o direktivi, s katero bi dopolni področje uporabe upoštevnih določb Pogodbe, in namignilo, da je bil namen obvestila nadomestiti tako direktivo.(36) Navedeno v tej zadevi ni podano.
80. Nazadnje, „notranja navodila“(37) imajo pravni učinek, ker podeljujejo uradnikom Komisije pristojnosti nadzora, ki ga izvajajo nad državami članicami, in določajo natančne postopke za izvajanje, čeprav take pristojnosti zadevna uredba v tem primeru ne zagotavlja. Ker Komisija ni pristojna dodajati besedila k zadevnim pravilom Skupnosti, je Sodišče „notranja navodila“ razglasilo za neveljavna.(38) V tej zadevi Komisija z objavo spornih ukrepov nase ni prenesla novih pristojnosti, ki bi jih izvajala v razmerju do nacionalnih organov.
81. Čeprav sodna praksa navadno zavzame širok pristop glede izpodbojnih aktov, menim, da bi bila v okoliščinah te zadeve ugotovitev, da je tožba dopustna v nasprotju z uveljavljeno sodno prakso in bi tako sprožila negotovost. Poudariti želim, da moj sklep ne izključuje kasnejše ponovne obravnave. Če bi Komisija zavrnila zahtevek za plačilo zaradi datuma upravičenosti, kot ga razlaga izpodbijano sporočilo, bi to predstavljalo odločbo, ki se lahko izpodbija na podlagi člena 230 ES. O zadevah, ki jih je Italija podala v tej vlogi, bi se odločalo v okviru take tožbe. Tako je zaščiteno načelo učinkovitega sodnega varstva, ki je v ključni element sodne prakse o dopustnosti izpodbijanja aktov ustanov Skupnosti.
82. Glede na to sklepam, da bi moralo Sodišče tožbo razglasiti za nedopustno v delu, kjer se z njo predlaga razglasitev ničnosti aktov, ki niti nimajo pravnega učinka oziroma ni bil namen, da bi imeli pravni učinek.
Vsebina
83. Nadaljeval bom z meritorno obravnavo zahtevka Italije, če Sodišče ugotovi, da so sporni ukrepi pravno zavezujoči in bi tako ugotovilo, da je tožba dopustna.
Vloge
84. Italija predlaga tri glavne razloge za razglasitev ničnosti.
85. Prvič, trdi, da se s sprejetjem spornih ukrepov krši delitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami po členih 15 in 34 Uredbe o strukturnih skladih. Medtem ko enotne programske dokumente in operativne programe potrjuje Komisija, programska dopolnila sprejemajo države članice in sodijo v njihovo pristojnost. Komisija je zato s takim ravnanjem prekoračila svoje pristojnosti, kot so določene v Uredbi o strukturnih skladih.
86. Drugič, Italija trdi, da je bil kršen člen 30 Uredbe o strukturnih skladih. Člen 30(2) določa začetni datum upravičenosti izdatkov, namreč datum, na kateri Komisija prejme prošnjo za pomoč, pri čemer izjeme niso določene. Ta datum zato velja tudi takrat, kadar spremembe programskih dopolnil ne zahtevajo dopolnitev enotnih programskih dokumentov ali operativnih programov.
87. Tretjič, Italija trdi, da ni ustrezne pravne podlage za izpodbijano sporočilo, da gre za zlorabo pooblastil zaradi bistvene kršitve postopka in tudi zaradi nepristojnosti ter nazadnje, da gre za zlorabo pooblastil, ki izvira iz kršitve poslovnika Komisije.
88. Natančneje, Italija trdi, da izpodbijano sporočilo ne navaja pravne podlage, da v vsakem primeru niso bili upoštevani pogoji po edini določbi, ki bi lahko zagotavljala pravno podlago za izpodbijano sporočilo, namreč po členu 53 Uredbe o strukturnih skladih, in da iz dokumentov, ki so ji na voljo, izhaja, da izpodbijano sporočilo ni bilo sprejeto v skladu s Poslovnikom Komisije, ki ureja postopek sprejemanja odločitev Komisije.
Presoja
89. Najprej bom preučil drugi razlog, domnevno kršitev člena 30(2) Uredbe o strukturnih skladih.
90. Jasno je, da je člen 30 Uredbe o strukturnih skladih edino določilo, ki se nanaša na upravičenost izdatka. Glede datuma upravičenosti člen 30(2) izrecno določa, da je začetni datum za upravičenost izdatka datum, na kateri Komisija prejme zahtevek za pomoč. Ker ne obstaja nobena druga določba, ki bi določala drugačno merilo pri izdatkih, povezanih s spremembami programskih dopolnil, in ob upoštevanju jasne dikcije člena 30(2), se ne morem strinjati s Komisijo, da Uredba o strukturnih skladih omogoča tako razlago svojih pravil, kot jo vsebuje izpodbijano navodilo. Z določitvijo začetnega datuma za upravičenost izdatkov, ki ni enak izrecno določenemu datumu po členu 30(2) Uredbe o strukturnih skladih, je po mojem mnenju Komisija prekoračila okvire mogočega po tej uredbi.
91. Ta sklep dodatno potrdi preučitev razlogov, po katerih se domneva, da Komisija ni imela pristojnosti za sprejetje izpodbijanega sporočila.
92. Strinjam se z Italijo, da le člen 53(2) Uredbe o strukturnih skladih lahko razlagamo tako, da prenaša take pristojnosti na Komisijo.(39) Ni sporno, da se ni spoštoval postopek, določen v tem členu. Iz tega sledi, da bi Komisija storila tudi bistveno kršitev postopka s sprejetjem izpodbijanega navodila po uporabljenem postopku.
93. Nazadnje, bi po mojem mnenju Italija prav tako uspela na podlagi domnevnega nesklicevanja na pravno podlago. Po ustaljeni sodni praksi velja, da mora zavezujoča narava vsakega akta, katerega namen je imeti pravni učinek, zaradi pravne varnosti izvirati iz določbe prava Skupnosti, ki določa pravno obliko akta in je izrecno navedena kot njegova pravna podlaga.(40)
94. Izpodbijano sporočilo se ne sklicuje na nobeno pravno podlago. Če bi Sodišče ugotovilo, da je bil njegov namen imeti pravni učinek, bi Komisija s sprejetjem takega akta kršila načelo pravne varnosti, če ne bi izrecno navedla določbe prava Skupnosti, na podlagi katere ima zavezujočo naravo.
95. Ker bi moralo biti izpodbijano sporočilo že iz teh razlogov razglašeno za nično, ni treba analizirati njegove vsebine ali nadalje preučevati drugih razlogov, ki jih je predložila Italija.
96. Če bi Sodišče ugotovilo, da imajo sporni dopisi pravni učinek, bi jih bilo prav tako treba razglasiti za nične, saj se sklicujejo in opirajo na neveljaven ukrep.
Stroški
97. Na podlagi člena 69(3) Poslovnika lahko Sodišče v izjemnih okoliščinah odstopi od splošnega pravila, da neuspela stranka nosi stroške postopka. V tej zadevi je po mojem mnenju razumno, da je Italija sprožila postopek zaradi dejanj Komisije. Zato menim, da mora vsaka stranka nositi svoje stroške.
Predlog
98. Zato menim, da bi Sodišče moralo:
1. razglasiti tožbo za nedopustno;
2. naložiti vsaki strani, naj nosi svoje stroške.
(1) .
(2)  –	Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad, Usmerjevalni oddelek; Evropski socialni sklad; Evropski sklad za regionalni razvoj.
(3)  –	Uredba Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih (UL L 161, str. 1); s katero se nadomesti Uredba Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah Strukturnih skladov in njihovi uspešnosti ter o koordiniranju njihovih aktivnosti med seboj in z aktivnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 185, str. 9).
(4)  –	Ko se bom skliceval na programska dopolnila bom zamenljivo uporabljal pojma „prilagoditi“ in „dopolniti“ ter povezane besede.
(5)  –	Glej točko 15 in spodaj navedeno opombo 19.
(6)  –	Člen 9(d) določa okvir podpore Skupnosti kot dokument, ki ga odobri Komisija v soglasju z zadevno državo članico, potem ko je bila izdelana ocena načrta, ki ga je predložila država članica, ter vsebuje strategijo ter prednostne naloge za delovanje skladov in države članice, njihove posebne cilje, prispevek posameznih skladov in drugih finančnih virov. Ta dokument je razdeljen na prednostne naloge in se izvaja z enim operativnim programom ali več temi.
(7)  –	Organ, ki ga država članica določi za izvajanje pomoči po Uredbi o strukturnih skladih.
(8)  –	Člen 35(3) Uredbe o strukturnih skladih.
(9)  –	Glej sodbe z dne 27. septembra 1988 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji (114/86, Recueil, str. 5289, točki 12 in 13); z dne 6. aprila 2000 v zadevi Španija proti Komisiji (C‑443/97, Recueil, str. I-2415, točka 34) in z dne 5. maja 1998 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji (C-180/96, Recueil, str. I-2265, točka 28). Glede sodne prakse Sodišča prve stopnje se Komisija v glavnem sklicuje na sodbo z dne 16. julija 1998 v zadevi Regione Toscana proti Komisiji (T-81/97, Recueil, str. II-2889, točka 23).
(10)  –	Sodba z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji (60/81, Recueil, str. 2639).
(11)  –	Sodba z dne 13. novembra 1991 v zadevi Francija proti Komisiji (C-303/90, Recueil, str. I‑5315).
(12)  –	Sodbi z dne 16. junija 1993 v zadevi Francija proti Komisiji (C-325/91, Recueil, str. I‑3283) in z dne 20. marca 1997 v zadevi Francija proti Komisiji (C-57/95_Recueil, str. I-1627).
(13)  –	Sodba z dne 9. oktobra 1990 v zadevi Francija proti Komisiji (C-366/88, Recueil, str. I‑3571).
(14)  –	Glej med drugim zgoraj v opombi 12 navedeno sodbo Francija proti Komisiji z dne 20. marca 1997, točka 7 in tam navedena sodna praksa.
(15)  –	Po uveljavljeni sodni praksi je lahko predmet ničnostne tožbe po členu 230 ES samo ukrep, katerega pravni učinki so za tožečo stranko zavezujoči in lahko vplivajo na njene interese. Take trditve bi bile smiselne le, če gre za posamične neprivilegirane tožeče stranke. Vendar pa je Sodišče trdilo enako v zadevah, ki so jih vložile države članice – glej na primer sodbo z dne 5. oktobra 1999 v zadevi Nizozemska proti Komisiji (C-308/95, Recueil, str. I-6513). Zdi se mi, da sporni ukrepi vplivajo na interese Italije, saj lahko omejijo izdatke, ki bi lahko bili upravičeni do sofinanciranja Skupnosti iz strukturnih skladov.
(16)  –	Sodba z dne 30. aprila 1996 v zadevi 	Nizozemska proti Svetu (C-58/94, Recueil, str. I‑2169, točka 26); glej tudi zgoraj v opombi 9 navedeno sodbo Regija Toskana proti Komisiji, točki 22 in 23.
(17)  –	V opombi 9 navedena sodba Španija proti Komisiji, točka 34 in tam navedena sodna praksa. V okviru sodne prakse Sodišča prve stopnje glej k zgoraj v opombi 9 navedeni sodbi Regione Toscana proti Komisiji tudi pred kratkim izdano sodbo z dne 10. aprila 2003 v združenih zadevah Alessandrini in drugi proti Komisiji (T‑93/00 in T-46/01, Recueil, str. II-1635, točka 61).
(18)  –	Glej zgoraj navedeno točko 30.
(19)  –	Razen kadar prilagoditve zadevajo spremembe elementov v odločbi o prispevkih v sklad, ko odloča Komisija v soglasju z zadevno državo članico po členu 34(3) Uredbe o strukturnih skladih.
(20)  –	Glej zgoraj v opombi 9 navedeno sodbo Španija proti Komisiji, v kateri je Sodišče odločilo, da „notranje smernice [...] kažejo na splošno usmeritev, po kateri [...] Komisija načrtuje sprejemanje nadaljnjih posamičnih odločb, katerih zakonitost lahko zadevna država članica izpodbija pred Sodiščem po postopku, določenem v členu [230] Pogodbe“, točka 33. Prav tako je treba navesti, da v tej zadevi Sodišče ni sledilo sklepnim predlogom generalnega pravobranilca La Pergola, ki je predlagal, da je treba zadevne notranje smernice obravnavati kot akt, ki ima pravni učinek (prav tam, točke od 18 do 24 sklepnih predlogov). Glej tudi v opombi 15 navedeno sodbo Nizozemska proti Komisiji, točka 29, v kateri je Sodišče, sklicujoč se na predhodno sodno prakso, ugotovilo, da dopis, s katerim je Komisija samo posredovala informacije o načinu razlage določenih določb uredbe, ni spremenil pravnega položaja Italije. Glej tudi sodno prakso, navedeno v opombi 17, sodbi Sodišča prve stopnje z dne 15. oktobra 1998 v zadevi Oleifici Italiani in Fratelli Rubino Industrie Olearie (T‑54/96, Recueil, str. II-3377, točka 49) ter z dne 13. decembra 1990 v zadevi Nefarma in drugi proti Komisiji (T‑113/89, Recueil, str. II‑797, točke od 84 do 94).
(21)  –	Dopisi, poslani nadzornima odboroma na Sardiniji in v Lazio se zlasti sklicujejo na izpodbijano sporočilo ter so oblikovana tako da dajejo vtis, kot da je izpodbijano sporočilo zavezujoče. Glej zgoraj navedeni točki 38 in 39. Treba je povedati, da je Sodišče zgoraj v opombi 12 navedeni sodbi Francija proti Komisiji z dne 20. marca 1997 (točka 18) začelo utemeljitev z ugotovitvijo o imperativnem značaju besedila razlagalnega obvestila, ki je bilo na koncu razglašeno za neveljavno.
(22) –	Iz spisa izhaja, da je predstavnik Španije pri Odboru za razvoj in preobrazbo regij izrazil dvom glede uporabe razlagalnih sporočil s strani Komisije. Glej zgoraj navedeno točko 31.
(23)  –	CE, Sect., Décembre 12, 2002, Mme Duvignères,
Requ. No 233618. Glej razpravo S. Lefevra o tej zadevi, „Interpretative communications and implementation of Community law at national level“, European Law Review, 2004, 29, str. 808, še posebej str. 815 in naslednje. Angleški prevod navedbe odločbe Conseil d'État je prav tako vzet iz tega članka na str. 816.
(24)  –	Glej naprej, prav tam, na str. 816.
(25)  –	V zgoraj v opombi 20 navedeni sodbi Oleifici Italiani in Fratelli Rubino Industrie Olearie je Sodišče prve stopnje odločilo, da je treba za ugotovitev, ali je izpodbijani akt vplival na interese Italije, tako da je bistveno spremenil njen pravni položaj, ugotoviti objektivno pomembnost, ki bi jo dopis imel takrat, ko je bil poslan, na skrbnega in razumnega gospodarstvenika, ki posluje v upoštevnem sektorju. Prav tam.
(26)  –	Zgoraj v opombi 20 navedena sodba Nefarma, točka 69 in tam navedena sodna praksa.
(27)  –	Zgoraj navedena sodba Nefarma, točka 68 in tam navedena sodna praksa.
(28)  –	Glej zgoraj navedeno točko 60.
(29)  –	Zgoraj v opombi 10 navedena sodba IBM, točka 19.
(30)  –	Zgoraj v opombi 20 navedena sodba Nefarma, točka76.
(31)  –	Sodba z dne 29. januarja 2002 v zadevi Van Parijs in Pacific Fruit Company proti Komisiji (T‑160/98, Recueil, str. II-233, točka 65, ter tam navedena sodna praksa).
(32)  –	Glej zgoraj navedene opombe 11, 12 in 13.
(33)  –	Zgoraj v opombi 11 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 13. novembra 1991, točka 24.
(34)  –	Zgoraj v opombi 12 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 16. junija 1993, točka 22, in zgoraj v opombi 12 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 20. marca 1997, točka 23.
(35)  –	Zgoraj v opombi 11 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 13. novembra 1991, točka 26.
(36)  –	Zgoraj v opombi 12 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 20. marca 1997, točka 21.
(37)  –	Zgoraj v opombi 13 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 9. oktobra 1990.
(38)  –	Prav tam, točki 23 in 24. Glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 15. januarja 2003 v združenih zadevah Philip Morris International in drugi proti Komisiji (T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T-272/01, Recueil, str. II-1, točka 86), v kateri razlikuje med notranjimi navodili v sodbi z dne 9. oktobra 1990 v zadevi Francija proti Komisiji (C-366/88) od akta, izpodbijanega v tej zadevi, zato ker kasnejši akt v nasprotju z notranjimi navodili ni nastal zaradi dajanja pristojnosti.
(39)  –	Glej zgoraj navedeno točko 22.
(40)  –	Zgoraj v opombi 12 navedena sodba Francija proti Komisiji z dne 16. junija 1993, točka 26.