Affaire T‑512/12
Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)
contre
Conseil de l’Union européenne
« Relations extérieures – Accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union et le Maroc – Libéralisation réciproque en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche – Application de l’accord au Sahara occidental – Front Polisario – Recours en annulation – Capacité à agir – Affectation directe et individuelle – Recevabilité – Conformité avec le droit international – Obligation de motivation – Droits de la défense »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 10 décembre 2015
1.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Qualité pour agir – Recours d’une entité partie à un différend international concernant un territoire non autonome, mais n’ayant pas de personnalité juridique en l’absence d’un droit applicable à ce territoire – Recevabilité
(Art. 263, al. 4, TFUE)
2.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Notion d’acte réglementaire – Tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs – Décision du Conseil concernant la conclusion d’un accord avec un État tiers – Exclusion
[Art. 218, § 6, a), TFUE, 263, al. 4, TFUE et 289, § 2, TFUE]
3.      Accords internationaux – Accords de l’Union – Interprétation – Compétence du juge de l’Union – Conditions – Accords régis par le droit international – Application de la convention de Vienne sur le droit des traités – Décision 2012/497 concernant la conclusion d’un accord entre l’Union et le Maroc relatif à des mesures de libéralisation en matière agricole
[Art. 217 TFUE, 218 TFUE et 267, al. 1, b), TFUE ; décision du Conseil 2012/497]
4.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Décision du Conseil concernant la conclusion d’un accord avec un État tiers produisant des effets sur un territoire disputé et sous le contrôle de cet État – Recours d’un mouvement indépendantiste participant dans des négociations menées par les Nations unies en vue de la détermination du statut dudit territoire – Recevabilité
(Art. 263, al. 4, TFUE ; décision du Conseil 2012/497)
5.      Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Actes d’application générale
(Art. 296 TFUE)
6.      Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Respect dans le cadre des procédures législatives – Conditions
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)
7.      Accords internationaux – Accords de l’Union – Conclusion – Accord avec un État tiers visant à faciliter l’exportation de produits agricoles et produisant des effets sur un territoire disputé et sous le contrôle de cet État – Obligation de s’assurer de l’absence d’effets négatifs pour la population du territoire concerné du fait des activités de production des produits destinés à l’exportation – Portée
(Art. 6 TUE ; art. 67 TFUE ; décision du Conseil 2012/497)
8.      Recours en annulation – Moyens – Moyen tiré d’une violation de l’article 7 TFUE concernant la cohérence des politiques de l’Union – Moyen inopérant
(Art. 7 TFUE et 263 TFUE)
9.      Accords internationaux – Accords de l’Union – Conclusion – Pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union – Contrôle juridictionnel – Limites
(Art. 21 TUE ; art. 205 TFUE)
10.    Droit de l’Union européenne – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions – Assurances précises fournies par l’administration
11.    Accords internationaux – Accords de l’Union – Effets d’un accord dans l’Union en l’absence de disposition expresse de celui-ci les prévoyant – Examen de la validité d’un acte de l’Union au regard des dispositions dudit accord – Compétence du juge de l’Union – Conditions – Appréciation de la validité d’un acte de l’Union au regard de la convention sur le droit de la mer de 1982 (convention de Montego Bay) – Exclusion
(Art. 216, § 2, TFUE et 263 TFUE)
12.    Procédure juridictionnelle – Dépens – Absence de conclusions sur les dépens dans la requête – Possibilité de présenter de telles conclusions à un stade ultérieur
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 134)
1.      Dans certains cas particuliers, une entité qui ne dispose pas de la personnalité juridique selon le droit d’un État membre ou d’un État tiers peut néanmoins être considérée comme une personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et être admise à former un recours en annulation sur le fondement de cette disposition. Tel est notamment le cas lorsque, dans leurs actes ou agissements, l’Union et ses institutions traitent l’entité en question comme étant un sujet distinct, qui peut posséder des droits qui lui sont propres ou être soumis à des obligations ou à des restrictions. Cela présuppose toutefois que l’entité en question dispose de statuts et d’une structure interne lui assurant l’autonomie nécessaire pour agir comme entité responsable dans les rapports juridiques.
Doit être considérée comme une personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE une entité partie à un différend international concernant le sort d’un territoire non autonome, qui, en tant que telle, est nominativement évoquée dans les textes y afférents, y compris des résolutions du Parlement européen, et à laquelle il est impossible de se constituer formellement en personne morale du droit du territoire non autonome concerné, ce droit étant encore inexistant. À cet égard, s’il était certainement possible à ladite entité de se constituer en personne morale conformément au droit d’un État tiers, il ne saurait toutefois pas davantage être exigé d’elle qu’elle le fasse. Compte tenu de ces circonstances fort particulières, ladite entité peut introduire un recours en annulation devant le juge de l’Union, en ce qu’elle ne saurait disposer d’une personnalité juridique que conformément au droit du territoire non autonome en cause qui n’est toutefois pas un État reconnu par l’Union et ses États membres et ne dispose pas de son propre droit.
(cf. points 52, 53, 57, 58, 60)
2.      La notion d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être comprise comme visant tout acte de portée générale, à l’exception des actes législatifs. La distinction entre un acte législatif et un acte réglementaire repose, selon le traité FUE, sur le critère de la procédure, législative ou non, ayant mené à son adoption.
S’agissant d’une décision adoptée suivant la procédure définie à l’article 218, paragraphe 6, sous a), TFUE, qui prévoit que le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte la décision de conclusion d’un accord international après approbation du Parlement, cette procédure répond aux critères définis à l’article 289, paragraphe 2, TFUE et constitue, par conséquent, une procédure législative spéciale. Il s’ensuit que ladite décision est un acte législatif et, de ce fait, ne constitue pas un acte réglementaire.
(cf. points 68, 69, 71, 72)
3.      Un accord avec un État tiers conclu par le Conseil, conformément aux articles 217 TFUE et 218 TFUE, constitue, en ce qui concerne l’Union, un acte pris par une institution de l’Union, au sens de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE. À compter de l’entrée en vigueur d’un pareil accord, les dispositions de celui-ci font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union et, dans le cadre de cet ordre juridique, les juridictions de l’Union sont compétentes pour statuer sur l’interprétation de l’accord. À cet égard, dans le cas d’un accord conclu entre deux sujets de droit international public, cet accord est régi par le droit international et, plus particulièrement, du point de vue de son interprétation, par le droit international des traités. Dans ce contexte, les règles contenues dans la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969, s’appliquent, dans la mesure où ces règles sont l’expression du droit international général de nature coutumière.
S’agissant de la décision 2012/497, concernant la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, au remplacement des protocoles nos 1, 2 et 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part, dans le cadre d’une interprétation conformément à l’article 31 de la convention de Vienne, il convient de conclure que l’accord dont la conclusion a été approuvée par la décision 2012/497, replacé dans son contexte, s’applique également au territoire du Sahara occidental ou, plus précisément, à la plus grande partie de ce territoire, contrôlée par le Royaume du Maroc.
(cf. points 89, 90, 92, 98, 103)
4.      La condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par l’acte faisant l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, en premier lieu, produise directement des effets sur la situation juridique de la personne concernée et, en second lieu, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires. À cet égard, dans le cas d’un recours dirigé contre une décision concernant la conclusion d’un accord international conclu par l’Union et ses États membres avec un État tiers, une stipulation d’un tel accord doit être considérée comme étant d’effet direct lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elle comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur.
S’agissant d’un recours dirigé contre la décision 2012/497, concernant la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, au remplacement des protocoles nos 1, 2 et 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part, force est de constater que l’accord conclu en vertu de la décision attaquée contient des dispositions comportant des obligations claires et précises, non subordonnées, dans leur exécution ou dans leurs effets, à l’intervention d’actes ultérieurs. Ces dispositions produisent des effets sur la situation juridique de l’ensemble du territoire sur lequel s’applique l’accord et, partant, sur le territoire du Sahara occidental contrôlé par le Royaume du Maroc, en ce sens qu’elles déterminent les conditions dans lesquelles des produits agricoles et de la pêche peuvent être exportés de ce territoire vers l’Union ou peuvent être importés de l’Union dans le territoire en question.
Ces effets concernent non seulement le Royaume du Maroc mais également le Front Polisario, un mouvement indépendantiste sahraoui, dans la mesure où le statut international définitif de ce territoire n’a pas encore été déterminé et doit être déterminé dans le cadre d’une procédure de négociations, sous l’égide de l’Organisation des Nations unies (ONU), entre le Royaume du Maroc et, précisément, le Front Polisario. Pour le même motif, le Front Polisario doit être regardé comme étant individuellement concerné par la décision 2012/497. En effet, ces circonstances constituent bien une situation de fait qui caractérise le Front Polisario par rapport à toute autre personne et lui confère une qualité particulière. À cet égard, le Front Polisario est le seul autre interlocuteur qui participe aux négociations menées sous l’égide de l’ONU, entre lui et le Royaume du Maroc, en vue de la détermination du statut international définitif du Sahara occidental.
(cf. points 105, 107-111, 113)
5.      Voir le texte de la décision.
(cf. points 121, 122)
6.      Voir le texte de la décision.
(cf. points 132-137)
7.      Il ne découle ni des dispositions de l’article 6 TUE et de l’article 67 TFUE ni de celles de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne une interdiction absolue pour l’Union de conclure un accord avec un État tiers concernant des échanges économiques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, lequel serait susceptible d’être appliqué également à un territoire contrôlé par cet État tiers sans que sa souveraineté sur ce territoire ne soit internationalement reconnue. En effet, la conclusion, entre l’Union et un État tiers, d’un accord susceptible de trouver application sur un tel territoire n’est pas, en toute hypothèse, contraire au droit de l’Union ou au droit international, que l’Union doit respecter.
Toutefois, s’il est exact qu’il ne ressort pas de la charte des droits fondamentaux une telle interdiction, il n’en est pas moins exact que la protection des droits fondamentaux de la population d’un territoire disputé revêt une importance particulière et constitue, par conséquent, une question que le Conseil doit examiner avant l’approbation d’un tel accord. En particulier, s’agissant d’un accord tendant à faciliter, notamment, l’exportation vers l’Union de divers produits en provenance du territoire en question, le Conseil doit examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents afin de s’assurer que les activités de production des produits destinés à l’exportation ne sont pas menées au détriment de la population du territoire en question ni n’impliquent de violations de ses droits fondamentaux dont, notamment, les droits à la dignité humaine, à la vie et à l’intégrité de la personne, l’interdiction de l’esclavage et du travail forcé, la liberté professionnelle, la liberté d’entreprise, le droit de propriété, le droit à des conditions de travail justes et équitables, l’interdiction du travail des enfants et la protection des jeunes au travail.
En effet, si l’Union permet l’exportation vers ses États membres de produits en provenance d’un pays tiers qui ont été fabriqués ou obtenus dans des conditions qui ne respectent pas les droits fondamentaux de la population du territoire dont ils proviennent, elle risque d’encourager indirectement de telles violations ou d’en profiter. Cette considération est d’autant plus importante dans le cas d’un territoire qui est administré par un État tiers, tout en n’étant pas inclus dans les frontières internationalement reconnues de cet État tiers. À cet égard, dans des circonstances où la souveraineté de cet État tiers sur le territoire qu’il administre n’est reconnue ni par l’Union et ses États membres ni, plus généralement, par l’Organisation des Nations unies, et en l’absence de tout mandat international susceptible de justifier la présence dudit État tiers sur le territoire en cause, le Conseil, dans le cadre de l’examen de tous les éléments pertinents du cas d’espèce en vue de l’exercice de son large pouvoir d’appréciation concernant la conclusion, ou non, de l’accord avec l’État tiers susceptible de s’appliquer également au territoire disputé, doit s’assurer lui-même qu’il n’existe pas d’indices d’une exploitation des ressources naturelles du territoire disputé et sous contrôle de l’État tiers susceptible de se faire au détriment de ses habitants et de porter atteinte à leurs droits fondamentaux. Il ne saurait se limiter à considérer qu’il incombe audit État tiers d’assurer qu’aucune exploitation de cette nature n’a lieu.
(cf. points 146, 220, 227, 228, 231, 232, 241)
8.      L’article 7 TFUE ne saurait servir d’appui à une argumentation selon laquelle un acte de l’Union doit être annulé car il est contraire au principe de cohérence des politiques de l’Union prévu par cette disposition. En effet, les différentes politiques de l’Union relèvent toutes de différentes dispositions des traités constitutifs et des actes adoptés en application de ces dispositions. La prétendue incohérence d’un acte avec la politique de l’Union dans un domaine déterminé implique nécessairement que l’acte en cause soit contraire à une disposition, à une règle ou à un principe qui régit cette politique. Ce seul fait, s’il était démontré, serait suffisant pour entraîner l’annulation de l’acte en cause, sans qu’il soit nécessaire d’invoquer l’article 7 TFUE.
À cet égard, un argument tiré de l’adoption par l’Union de mesures restrictives au regard de la situation dans certains pays ne suffit pas davantage à démontrer une prétendue incohérence de la politique de l’Union, dans la mesure où le Conseil dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation en la matière. Partant, il ne saurait lui être reproché une incohérence du fait qu’il a adopté des mesures restrictives au regard de la situation dans un pays, et non dans un autre.
(cf. points 153, 156)
9.      Les institutions de l’Union jouissent, dans le domaine des relations économiques extérieures, d’un large pouvoir d’appréciation. À cet égard, s’agissant de la question de savoir s’il y a lieu ou non de conclure avec un État tiers un accord qui s’appliquera sur un territoire disputé, reconnaître aux institutions de l’Union un tel pouvoir se révèle d’autant plus justifié que les règles et principes du droit international applicables en la matière sont complexes et imprécis. Il s’ensuit que le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter à la question de savoir si l’institution compétente de l’Union, en approuvant la conclusion d’un accord applicable sur un territoire disputé, a commis des erreurs d’appréciation manifestes. Cela étant, en particulier dans les cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation afin de vérifier si elle a commis une erreur manifeste d’appréciation, le juge de l’Union doit contrôler si elle a examiné, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce, éléments qui appuient les conclusions qui en sont tirées.
(cf. points 164, 223-225)
10.    Voir le texte de la décision.
(cf. point 177)
11.    Conformément aux principes du droit international, les institutions de l’Union, qui sont compétentes pour négocier et conclure un accord international, peuvent convenir avec les États tiers concernés des effets que les dispositions de cet accord doivent produire dans l’ordre interne des parties contractantes. Ce n’est que si cette question n’a pas été réglée par l’accord qu’il incombe aux juridictions compétentes de l’Union de trancher cette question au même titre que toute autre question d’interprétation relative à l’application de l’accord dans l’Union.
Toutefois, une juridiction de l’Union ne peut procéder à l’examen de la validité d’un acte du droit de l’Union au regard d’un traité international que lorsque la nature et l’économie de celui-ci ne s’y opposent pas. Lorsque la nature et l’économie du traité dont il s’agit permettent un contrôle de la validité d’un acte du droit de l’Union au regard des dispositions de ce traité, encore faut-il que les dispositions de ce traité invoquées aux fins de l’examen de la validité de l’acte du droit de l’Union apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises. Une telle condition est remplie lorsque la disposition invoquée comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur.
À cet égard, s’agissant de la convention des Nations unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982 (convention de Montego Bay), la nature et l’économie de cette convention s’opposent à ce que les juridictions de l’Union puissent apprécier la validité d’un acte de l’Union au regard de celle-ci.
(cf. points 181, 184, 185, 195)
12.    Il est loisible aux parties de présenter, postérieurement à l’introduction du recours et même à l’audience, des conclusions sur les dépens, quand bien même elles n’auraient pas présenté de telles conclusions dans la requête.
(cf. point 250)