61992C0042
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 24 marzo 1993 (
*1
)
A — Introduzione
1.
La presente domanda di pronuncia pregiudiziale del Raad van State del Belgio verte sull'interpretazione dell'art. 55 del Trattato CEE. Si tratta di stabilire se il diritto comunitario consenta che l'accesso allo svolgimento delle funzioni di commissario autorizzato debba essere riservato ai cittadini belgi.
2.
La sorveglianza sulle attività assicurative in Belgio è disciplinata dalla legge 9 luglio 1975, riguardante il controllo sulle imprese di assicurazione (
1
) (in prosieguo: la «legge sul controllo delle assicurazioni»). A norma degli artt. 29 e seguenti di detta legge, l'esercizio del controllo di cui trattasi è affidato ad un organo di sorveglianza, l'Ufficio di controllo delle assicurazioni (in prosieguo: l'«Ufficio»). L'Ufficio ha il compito di vigilare sull'applicazione della legge, nonché dei suoi regolamenti di esecuzione.
3.
Il diritto belga prescrive che le imprese la cui situazione finanziaria e i cui rendiconti annuali siano soggetti a verifica obbligatoria debbano designare a tale scopo uno o più commissari contabili (
2
). L'art. 38 della legge sul controllo delle assicurazioni dispone, per imprese belghe che abbiano la forma di una società per azioni o di una cooperativa, che uno (almeno) di tali commissari (in prosieguo: i «commissari autorizzati») debba essere designato fra i membri dell'Istituto dei revisori di imprese, autorizzati al riguardo dall'Ufficio (
3
). Le imprese straniere di assicurazione devono anch'esse designare un commissario autorizzato per la gestione delle loro operazioni in Belgio.
4.
Tale «erkende commissaris» oppure «commissaire agrée» svolge le proprie funzioni sotto la sorveglianza dell'Ufficio. Esso deve innanzi tutto adempiere gli obblighi di un commissario comune: vale a dire controllare la situazione finanziaria e i rendiconti annuali dell'impresa. Oltre a ciò, egli ha il compito di portare immediatamente a conoscenza dell'impresa e dell'Ufficio ogni violazione della legge sul controllo delle assicurazioni e dei regolamenti adottati per la sua esecuzione, nonché ogni fatto che, a suo avviso, possa compromettere la situazione finanziaria dell'impresa (art. 40, secondo comma, della legge). L'art. 40, quarto comma, della suddetta legge dispone inoltre che
«Il commissario autorizzato che sia a conoscenza di un atto dell'impresa la cui esecuzione costituisca un illecito penale oppone il suo veto a questa esecuzione e ne riferisce d'urgenza all'Ufficio. Il veto ha un effetto sospensivo di otto giorni».
A norma dell'art. 55 della legge sul controllo delle assicurazioni, la violazione delle disposizioni di tale legge o dei regolamenti adottati per la sua esecuzione comporta per i responsabili pene detentive e ammende (o una di queste due sanzioni).
5.
Il signor Thijssen, cittadino olandese, nel 1986 chiedeva di essere nominato commissario autorizzato. L'Ufficio respingeva tale domanda in base all'art. 2, n. 1, primo comma, del regolamento dell'Ufficio 15 gennaio 1986, n. 6 (
4
) (regolamento di esecuzione della legge sul controllo delle assicurazioni), ai sensi del quale soltanto i cittadini belgi possono accedere alle funzioni di commissario autorizzato.
6.
Il signor Thijssen ricorreva contro tale decisione presso il Raad van State, il quale ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'eccezione alla libertà di stabilimento di cui all'art. 55, primo comma, del Trattato CEE si applichi alla funzione di commissario autorizzato come essa è istituita dagli artt. 38-40 della legge 9 luglio 1975 riguardante il controllo sulle imprese di assicurazione».
B — Il mio punto di vista
7.
Ai sensi dell'art. 55, primo comma, del Trattato CEE, sono escluse dall'applicazione delle disposizioni in materia di libertà di stabilimento (artt. 52 e seguenti del Trattato CEE) le attività che in uno Stato membro partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri.
8.
In considerazione della fondamentale importanza rivestita nell'ambito del Trattato dal principio della libertà di stabilimento (
5
), tale norma derogatoria è da interpretarsi restrittivamente. Le deroghe da essa consentite non possono assumere una portata tale da andare oltre «il fine per cui questa clausola eccezionale è stata inserita nel Trattato» (
6
). La suddetta deroga va quindi limitata alle attività che, di per sé, «implicano la partecipazione diretta e specifica all'esercizio dei pubblici poteri» (
7
). Se una professione implica attività connesse all'esercizio dei pubblici poteri, l'estensione della deroga di cui all'art. 55 a tutta la professione in oggetto è possibile soltanto qualora tali attività siano connesse all'esercizio di detta professione in guisa tale che esse non possono essere separate dalla stessa professione ed essere esaminate a parte (
8
).
9.
Occorre pertanto esaminare anzitutto se un commissario autorizzato eserciti pubblici poteri.
Esercizio dei pubblici poteri
10.
L'attività dell'Ufficio — come ammesso da tutte le parti nel procedimento in esame — attiene indubbiamente all'esercizio dei pubblici poteri. Le funzioni di controllo sulle assicurazioni che la legge attribuisce all'Ufficio sono volte a tutelare gli assicurati nonché gli interessi della collettività. Onde raggiungere tale scopo, l'Ufficio può intervenire direttamente, mediante ordini e divieti, nella gestione delle imprese assicurative.
11.
A mio parere, anche l'attività del commissario autorizzato partecipa all'esercizio dei pubblici poteri.
12.
Occorre tuttavia, per analizzare tale questione, distinguere tre le attività del commissario «ordinario» e le mansioni e le competenze particolari che la legge sul controllo delle assicurazioni attribuisce al commissario autorizzato.
13.
Il commissario ha il compito di controllare la situazione finanziaria e i rendiconti annuali della società, e di presentare all'assemblea generale una relazione sui controlli da lui svolti. Ai fini dell'effettuazione degli accertamenti, egli può consultare in ogni momento i documenti dell'impresa ed ottenere dai responsabili ogni necessaria informazione (
9
). Tali attività non sono connesse — il governo belga l'ha confermato nelle sue osservazioni — all'esercizio dei pubblici poteri.
14.
Fra i compiti particolari che la legge sul controllo delle assicurazioni assegna al commissario autorizzato, occorre innanzi tutto esaminare l'obbligo di presentare relazione all'Ufficio, regolarmente o su sua richiesta, nonché di portare a sua conoscenza fatti specifici. Il governo britannico considera tale obbligo un'intromissione nella sfera dei rapporti economici privati dell'impresa considerata, e ne conclude che il commissario autorizzato esercita pubblici poteri. Occorre però obiettargli che l'adempimento di tali obblighi non può considerarsi alla stregua dell'esercizio dei pubblici poteri, in quanto manca un atto di sovranità che rechi pregiudizio ai diritti dell'impresa, o ponga obblighi in capo alla stessa impresa. È vero che l'adempimento dell'obbligo, da parte del commissario autorizzato, di redigere una relazione o di comunicare informazioni avviene nell'interesse della collettività. Tuttavia, ciò non è sufficiente a dare a tale attività la natura di un'attività con cui vengono esercitati di pubblici poteri. Ad esempio, la direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (
10
), menzionata in udienza (in un altro contesto) dall'avvocato del signor Thijssen, dispone nell'art. 6 che gli enti creditizi e finanziari, devono comunicare di propria iniziativa alle autorità ogni fatto che possa costituire indizio di un riciclaggio. Difficilmente si potrà però sostenere che ciò costituisca, da parte delle banche, esercizio dei pubblici poteri.
15.
Naturalmente lo stesso vale — a fortiori — per quanto riguarda l'obbligo del commissario autorizzato di informare la stessa impresa di assicurazioni su eventuali infrazioni e fatti che potrebbero pregiudicare la situazione finanziaria dell'impresa. Le imprese non hanno l'obbligo di conformarsi a tali indicazioni.
16.
Del pari, il potere attribuito al commissario autorizzato di raccogliere presso l'impresa considerata le informazioni necessarie all'espletamento dei suoi compiti non ha alcuna importanza al riguardo, diversamente da quanto sostenuto dal governo britannico. Tale ipotesi non risulta dalle norme della legge sul controllo delle assicurazioni, ma dalle summenzionate disposizioni generali del diritto societario (
11
). È evidente che il ricorso a tale potere non può essere considerato alla stregua dell'esercizio dei pubblici poteri.
17.
Neanche il fatto che il commissario autorizzato debba prestare giuramento col quale promette di assolvere fedelmente gli incarichi affidatigli mi sembra determinante. La prestazione del giuramento non rileva per la soluzione della questione se l'attività di cui il giuramento deve garantire l'espletamento implichi per sua natura l'esercizio dei pubblici poteri.
18.
Per contro, mi sembra decisivo il fatto che il commissario autorizzato abbia il potere — e l'obbligo — di opporre il suo veto all'esecuzione di taluni atti. Ammetto, d'accordo con la Commissione, che il termine «veto» non è in realtà del tutto appropriato, in quanto non si tratta di impedire un determinato atto, ma di sospenderlo per un determinato periodo. Rimane però il fatto che il provvedimento progettato dalla società assicurativa non può trovare attuazione per un periodo al massimo di otto giorni. Tale rinvio, per breve che sia, può però provocare, nel sistema economico, conseguenze gravi o addirittura irreversibili — basti pensare a dei piani di offerta di acquisto di titoli o ad altri contratti di borsa nei quali il fattore tempo ha un'importanza decisiva. In ogni caso, si tratta di un intervento nell'attività dell'impresa assicurativa, che impone a quest'ultima un obbligo giuridico direttamente efficace. Siffatti provvedimenti di controllo sulle assicurazioni costituiscono pertanto esercizio dei pubblici poteri anche quando non sono disposti dall'autorità di controllo propriamente detta, ma da un soggetto che la coadiuva.
19.
Sotto tale profilo, l'attività del commissario autorizzato diverge, ad esempio, da quella dell'avvocato (
12
) o del perito automobilistico (
13
), che la Corte ha già analizzato in controversie precedenti. In tali cause, la Corte ha statuito che le attività (tipiche) della professione forense, come anche le relazioni del perito, non vincolano i tribunali, ma al contrario lasciano «intatti la valutazione dell'autorità giudiziaria e il libero esercizio della funzione giurisdizionale» (
14
). Allo stesso modo, i provvedimenti adottati dal commissario autorizzato non pregiudicano la decisione dell'Ufficio. Ciò non toglie nulla al fatto che tali provvedimenti possono avere conseguenze pratiche, che neanche l'Ufficio è più in grado di eliminare. Al riguardo, il governo britannico ha sostenuto che il provvedimento del commissario autorizzato è analogo, quanto ai suoi effetti, ai provvedimenti d'urgenza disposti da un organo giurisdizionale.
20.
Solo per scrupolo di completezza vorrei aggiungere che il fatto di essere retribuito dall'impresa interessata, e non dall'Ufficio (o direttamente dallo Stato), non modifica la natura delle attività svolte dal commissario autorizzato. Altrettanto irrilevante è il fatto che quest'ultimo debba decidere discrezionalmente, sulla base della legge, se e quando porre il veto, senza essere vincolato al riguardo da istruzioni dell'Ufficio. Anche il giudice è indipendente e soggetto solo alla legge; tuttavia egli esercita pubblici poteri.
Portata della deroga di cui all'art. 55
21.
Benché il commissario autorizzato possa trovarsi ad esercitare pubblici poteri, il problema è se la sua attività possa essere compresa nella deroga di cui all'art. 55. Innanzi tutto, si possono nutrire dubbi sul fatto che tale attività costituisca una partecipazione «diretta e specifica» all'esercizio dei pubblici poteri, come la Corte di giustizia — l'ho già ricordato — (
15
) ha statuito nella sentenza Reyners. L'esercizio da parte del commissario autorizzato del diritto di veto è palesemente volto a consentire all'Ufficio di adottare i necessari provvedimenti. Ciò spiega anche l'efficacia provvisoria di tale «veto». Il commissario autorizzato agisce al riguardo solamente in qualità di organo sussidiario dell'Ufficio.
22.
Quest'ultima considerazione comporta una questione ulteriore. Se il compito essenziale del commissario autorizzato consiste nel salvaguardare provvisoriamente lo status quo grazie all'esercizio del suo diritto di veto, onde consentire all'Ufficio di intervenire, ci si può chiedere se tale attività sia così strettamente collegata alla professione del commissario autorizzato da non poterne essere scissa. Nell'era dei moderni mezzi di telecomunicazione è senz'altro concepibile raggiungere l'obiettivo perseguito dalla normativa in oggetto anche attraverso una semplice opera di informazione dell'Ufficio da parte del commissario, in seguito alla quale il primo dispone direttamente la sospensione provvisoria dell'atto di cui trattasi.
23.
Occorre inoltre considerare che vi sono limiti di diritto comunitario alla deroga al principio della libertà di stabilimento contenuta nell'art. 55, onde evitare che «l'effetto utile del Trattato in questa materia venga eluso da norme unilaterali degli Stati membri» (
16
). L'art. 55, primo comma, deve consentire agli Stati membri di escludere i non cittadini dall'accesso alle funzioni che partecipino all'esercizio dei pubblici poteri (
17
). Trattasi, però, di una norma derogatoria, che è necessario interpretare restrittivamente. La portata dell'art. 55 è quindi limitata a «quanto è strettamente necessario per tutelare gli interessi che la stessa norma permette agli Stati membri di proteggere» (
18
).
24.
A mio avviso, la normativa belga non risponde a tali requisiti. I commissari autorizzati sono commissari contabili (ordinari), la cui autorizzazione è subordinata a taluni requisiti, e ai quali la legge sul controllo delle assicurazioni attribuisce taluni specifici compiti integrativi. Occorre ricordare che i requisiti minimi in materia di qualifiche richieste per l'esercizio dell'attività di commissario contabile sono stati elencati nell'ottava direttiva del Consiglio 10 aprile 1984, relativa all'abilitazione delle persone incaricate del controllo di legge dei documenti contabili (
19
). Al riguardo, la Commissione osserva giustamente che l'art. 2, n. 1, punti 2-9 (
20
), del regolamento dell'Ufficio n. 6 assoggetta la richiesta autorizzazione all'esercizio delle funzioni di commissario autorizzato a requisiti rigorosi, segnatamente in materia di esperienza professionale richiesta. Non è in effetti chiaro per quali motivi per l'esercizio di detta attività debba essere necessaria anche una determinata cittadinanza.
25.
Occorre segnatamente osservare al riguardo che i commissari contabili possono, senza alcun dubbio, far riferimento al principio della libertà di stabilimento sancito dall'art. 52. Privare di tale libertà fondamentale il commissario autorizzato solamente a causa del potere di intervento attribuitogli (sotto forma di veto), pregiudicherebbe in modo sproporzionato la libertà di stabilimento, tanto più che non è chiaro in che misura l'esclusione dei cittadini di altri Stati membri agevolerebbe il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla legge belga sul controllo delle assicurazioni.
26.
Occorre però soprattutto osservare che il comportamento stesso dello Stato belga evidenzia come la normativa da esso emanata non sia conforme a quanto prescritto dall'art. 55.
27.
Il requisito della cittadinanza belga è stato introdotto unicamente nel 1986. E da rilevare come nell'art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento 20 novembre 1978, n. 2 (
21
), si prevedesse ancora che i cittadini di altri Stati membri, e persino i cittadini di paesi non appartenenti alla Comunità, potessero ottenere, a talune condizioni, l'autorizzazione di cui si discute (
22
). Tale regolamento fu abrogato nel 1986 dal precitato regolamento n. 6 (
23
) questo dispone però che le persone che già avevano ottenuto l'autorizzazione ai sensi del regolamento n. 2 avrebbero potuto continuare ad esercitare le loro mansioni (
24
). Ciò significa che i cittadini di altri Stati membri autorizzati fra il 1978 e il 1986 ancora oggi possono liberamente svolgere la loro attività.
28.
Gli Stati membri sono Uberi di rinunciare ad avvalersi della deroga di cui all'art. 55. Un esempio di tale rinuncia figura nella «dichiarazione relativa alla profilassi delle derrate animali e di origine animale» (
25
). Con tale dichiarazione gli Stati membri si impegnano a restringere l'ambito di applicazione dell'art. 55 per quanto riguarda le attività dei veterinari.
29.
Per quanto attiene al caso di specie, a mio avviso, mediante l'adozione del regolamento n. 2 nel 1978, il Belgio ha mostrato che il possesso della cittadinanza belga non era necessario per l'esercizio dell'attività di commissario autorizzato. Il fatto che cittadini di altri Stati membri abbiano ottenuto l'autorizzazione dimostra che non sono stati lesi gli interessi che potrebbero giustificare la deroga al principio della libertà di stabilimento.
30.
Una diversa valutazione potrebbe al limite giustificarsi qualora l'introduzione del requisito della cittadinanza belga fosse necessario per ovviare a inconvenienti eventualmente sorti in seguito alla precedente autorizzazione rilasciata a cittadini stranieri. Tale elemento non è però stato fatto valere.
31.
La Corte di giustizia ha chiesto al governo belga spiegazioni in ordine ai motivi in base ai quali esso introdusse il requisito della cittadinanza. La risposta del governo belga si è limitata alla semplice osservazione che ciò «è stato ritenuto necessario». Ho sottoposto tale considerazione ad un esame approfondito e sono giunto alla stessa conclusione di quella a cui il Faust disse di essere giunto dopo aver studiato il diritto e altre discipline.
32.
Occorre in tal modo constatare che rimangono oscuri i motivi che hanno indotto il governo belga ad assoggettare, nel 1986, al requisito della cittadinanza belga, l'accesso alla professione di commissario autorizzato. Non è pertanto possibile accertare se tale disposizione fosse «assolutamente indispensabile» alla tutela degli interessi che l'art. 55 consente agli Stati membri di proteggere. Di conseguenza, l'introduzione del requisito della cittadinanza belga ai fini dello svolgimento dell'attività di commissario autorizzato non si può giustificare sulla base dell'art. 55 del Trattato CEE.
33.
Il fatto che gli Stati membri possano far valere la deroga contenuta nell'art. 55 anche dopo la scadenza del periodo transitorio non modifica la mia valutazione. Come è noto, l'art. 53 del Trattato CEE prevede un obbligo di astensione dall'introduzione di nuove restrizioni. Tuttavia, ai sensi dell'art. 55, le norme del capo relativo alla libertà di stabilimento — e quindi anche l'art. 53 — non si applicano alle attività che partecipino all'esercizio dei pubblici poteri. Nel caso di cui trattasi non si discute però sul diritto (pacifico) del Belgio di avvalersi della deroga contenuta nell'art. 55. La questione che si pone nella fattispcie è quella di stabilire se il Belgio nel 1986 potesse decidere che il requisito della cittadinanza belga era necessario per accedere alla professione di commissario autorizzato. Si tratta quindi di stabilire se la normativa belga fosse conforme ai criteri posti dal principio di proporzionalità e, più particolarmente, se essa fosse imprescindibilmente necessaria alla tutela degli interessi considerati dall'art. 55. Per i motivi sopra esposti, siffatta questione deve essere risolta negativamente.
C — Conclusione
Pertanto vi suggerisco di risolvere la questione pregiudiziale nel modo seguente:
«La deroga al principio della libertà di stabilimento contemplata dall'art. 55 del Trattato CEE non si applica alla funzione del commissario autorizzato, disciplinata dagli artt. 38-40 della legge belga 9 luglio 1975 sul controllo delle imprese di assicurazione».
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	Legge relativa al controllo sulle imprese di assicurazione, Moniteur belge 29 luglio 1975, pag. 9267.
(
2
)	V. art. 64, libro I, titolo DC, del Codice di commercio (relativamente alle società per azioni).
(
3
)	Analoghe disposizioni valgono, ai sensi dell'art. 38, terzo comma, per le imprese costituite in forma di associazioni di mutua assicurazione o come associazioni senza scopo di lucro.
(
4
)	Moniteur belge 26 marzo 1986, pagg. 3978 e 3985.
(
5
)	V., ad esempio, sentenza 18 giugno 1985, causa 197/84, Steinhauser/Ville de Biarritz, Race. pag. 1819, punto 14 della motivazione.
(
6
)	Sentenza 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners/Belgio, Racc. pag. 631, punto 43 della motivazione.
(
7
)	V. sentenza nella causa 2/74, sopraccitata (nota 6), punto 54 della motivazione.
(
8
)	Sentenza nella causa 2/74, sopraccitata (nota 6), punti 46-47 della motivazione.
(
9
)	V. artt. 64 e seguenti, libro I, titolo IX, del Codice di commercio.
(
10
)	GU L 166 del 28.6.1991, pag. 77.
(
11
)	Come confermato dall'art. 40, terzo comma, della legge sul controllo delle assicurazioni, il commissario autorizzato, oltre ai compiti attribuitigli da detta legge, ha gli stessi obblighi (e quindi gli stessi diritti) di un commissario ordinario.
(
12
)	Sentenza nella causa 2//74, sopraccitata (nou 6).
(
13
)	Sentenza 10 dicembre 1991, causa C-306/89, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-5863.
(
14
)	Semenza nella causa 2/74, sopraccitata (nota 6), punti 52 e 53 della moùvazione; sentenza nella causa C-306/89, sopraccitata (nota 13), punto 7 della motivazione.
(
15
)	V. il precedente paragrafo 8.
(
16
)	Sentenza 15 marzo 1988, causa 147/86, Commissione/Grecia, Racc. pag. 1637, punto 8 della motivazione.
(
17
)	Sentenza nella causa 2/74, sopraccitata (nota 6), punto 44 della motivazione.
(
18
)	Sentenza nella causa 147/86, sopraccitata (nota 16), punto 7 della motivazione (il corsivo è mio).
(
19
)	GU L 126 del 12.5.1984, pag. 20.
(
20
)	Il punto 10 di tale norma comporta un ulteriore requisito che sembra essere sfuggito alla Commissione.
(
21
)	Moniteur belge 15 dicembre 1978, pag. 15569.
(
22
)	Quanto a tali particolari requisiti, v. il testo della norma riprodotta al punto 1.1.4 della relazione d'udienza.
(
23
)	V. la precedente nota 3.
(
24
)	Art. 20 del regolamento n. 6.
(
25
)	GU C 308 del 23.12.1978, pag. 1.