62006CJ0532
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
24 януари 2008 година (
*1
)
„Директива 92/50/ЕИО — Обществени поръчки за услуги — Извършване на проучване върху кадастрирането, градоустройството и действията по изпълнение относно жилищен район — Критерии, които могат да бъдат определени като „критерии за качествен подбор“ или като „критерии за възлагане“ — Икономически най-изгодна оферта — Спазване на критериите за възлагане, определени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка — Последващо определяне на коефициенти за претегляне и на подкритерии към критериите за възлагане — Принцип за равно третиране на икономическите оператори и задължение за прозрачност“
По дело C-532/06
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Symvoulio tis Epikrateias (Гърция) с акт от 28 ноември 2006 г., постъпил в Съда на 29 декември 2006 г. в рамките на производство по дело
Emm. G. Lianakis AE,
Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon,
Nikolaos Vlachopoulos
срещу
Dimos Alexandroupolis,
Planitiki AE,
Aikaterini Georgoula,
Dimitrios Vasios,
N. Loukatos kai Synergates AE Meleton,
Eratosthenis Meletitiki AE,
A. Pantazis — Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE,
Nikolaos Sideris,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г-н P. Jann (докладчик), председател на състав, г-н A. Tizzano, г-н A. Borg Barthet, г-н M. Ilešič и г-н E. Levits, съдии,
генерален адвокат: г-н D. Ruiz-Jarabo Colomer,
секретар: г-н R. Grass,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
—
за N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis — Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE и г-н Sideris, от адв. E. Konstantopoulou и P. E. Bitsaxis, dikigoroi,
—
за Комисията на Европейските общности, от г-жа M. Patakia и г-н D. Kukovec, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 23, параграф 1, член 32 и член 36 от Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50), изменена с Директива 97/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 1997 г. (ОВ L 328, стр. 1, наричана по-нататък „Директива 92/50“).
2
Запитването е отправено в рамките на два спора между консорциума на бюра за консултантски и експертни услуги, учреден от Emm. G. Lianakis AE (универсален правоприемник на Emm. Lianakis EPE), Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon и г-н Vlachopoulos (наричан по-нататък „консорциума Lianakis“), както и консорциума, учреден от Planitiki AE, г-жа Georgula и г-н Vasios (наричан по-нататък „консорциума Planitiki“), от една страна, и Dimos Alexandroupolis (община Alexandroupolis), както и консорциума, учреден от N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis — Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os („Filon“ OE) и г-н Sideris (наричан по-нататък „консорциума Loukatos“), от друга страна, във връзка с възлагането на обществена поръчка за извършване на проучване върху кадастрирането, градоустройството и действията по изпълнение относно част от Dimos Alexandroupolis.
Правна уредба
3
Директива 92/50 координира процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги.
4
За тази цел директивата определя от една страна обществените поръчки, за които трябва да се прилага процедура за възлагане, и от друга страна, процедурните правила, които трябва да се спазват, сред които, по-конкретно, принципът за равно третиране на икономическите оператори, критериите за качествен подбор на операторите (наричани „критерии за качествен подбор“) и критериите за възлагане на обществени поръчки (наричани „критерии за възлагане“).
5
Така съгласно член 3, параграф 2 от Директива 92/50 „[в]ъзлагащите органи следят да няма дискриминация между различните доставчици на услуги.“ [неофициален превод].
6
Член 23, параграф 1 от посочената директива предвижда, че „[о]бществените поръчки се възлагат въз основа на критериите, предвидени в глава 3 [а именно членове 36 и 37], като се вземе предвид член 24, след като способността на тези доставчици на услуги, които не са отхвърлени съгласно член 29, бъде проверена от възлагащите органи съобразно критериите по членове 31 и 32 “. [неофициален превод]
7
Съгласно член 32 от същата директива:
„1.   Способността на доставчиците да предоставят услуги се оценява по-конкретно въз основа на техните умения, ефективност, опит и надеждност.
2.   Техническата възможност на доставчиците на услуги може да се доказва, според естеството, количеството и ползването на предоставяните услуги, по един или няколко от следните начини:
а)
посочване на документи, удостоверяващи образованието и професионалната квалификация на доставчика на услуги и/или на ръководните му служители и, в частност, на лицата, които отговарят за извършването на услугата;
б)
представяне на списък на основните услуги, предоставени през последните три години, посочващ сумите, датите и получателите, независимо дали са публични или частни:
[…]
в)
посочване на техническите лица или органи, независимо дали са свързани пряко или не с предприятието на доставчика на услуги, и особено на тези, които отговарят за контрола на качеството;
г)
декларация за средния годишен брой на служителите на доставчика на услуги и за броя на ръководните служители за последните три години;
д)
декларация за техническото оборудване, с което разполага доставчикът за изпълнение на услугите;
е)
описание на предприетите от доставчика на услуги мерки за осигуряване на качеството и средствата за проучване и изследване на предприятието;
[…]“ [неофициален превод]
8
Член 36 от Директива 92/50 гласи:
„1.   Без да се засягат вътрешните законови, подзаконови или административни разпоредби относно заплащането на определени услуги, критериите, по които възлагащите органи възлагат обществените поръчки, могат да бъдат:
а)
различни критерии в зависимост от конкретната обществена поръчка, когато тя се възлага според икономически най-изгодната оферта, като например, качество, технически предимства, естетически и функционални характеристики, сервизно обслужване и техническа помощ, дата на доставка и срок на доставка или на изпълнение, цена, или
б)
най-ниската цена.
2.   При възлагане на обществената поръчка според икономически най-изгодната оферта възлагащият орган посочва в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка критериите за възлагане, които смята да приложи, по възможност подредени в низходящ ред според придадената им значимост.“ [неофициален превод]
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
9
През 2004 г. Общинският съвет на Alexandroupolis отправя покана за представяне на оферти с оглед на възлагането на обществена поръчка за извършване на проучване върху кадастрирането, градоустройството и действията по изпълнение относно района на Palagia, който е част от тази община и е с население под 2000 жители. За проучването е предвиден бюджет от 461737 EUR.
10
Обявлението за обществената поръчка изброява като критерии за възлагане, според значимостта им, на първо място, доказания опит като експерт, придобит при извършването на проучвания през последните три години, на второ място, броя на служителите и оборудването на бюрото и, на трето място, способността за извършване на проучването в предвидения срок заедно с поетите от бюрото задължения и научния му потенциал.
11
Тринадесет консултантски бюра отговарят на поканата за предоставяне на оферти, сред които, по-конкретно, консорциумите Lianakis и Planitiki, както и консорциумът Loukatos.
12
За да оцени офертите на оферентите, комисията към Dimos Alexandroupolis за възлагане на обществената поръчка (наричана по-нататък „комисията за възлагане“) определя в хода на процедурата по оценяване коефициенти за претегляне и подкритерии към критериите за възлагане, посочени в обявлението за обществената поръчка.
13
Така установената от комисията за възлагане тежест за трите критерия за възлагане, посочени в обявлението за обществената поръчка, е съответно 60 %, 20 % и 20 %.
14
Освен това тя предвижда, че опитът (първи критерий за възлагане) трябва да се преценява според стойността на извършените проучвания. Така даден оферент получава 0 точки за стойност до 500000 EUR, 6 точки за стойност между 500000 и 1000000 EUR, 12 точки за стойност между 1000000 EUR и 1500000 EUR и така нататък до максималната оценка от 60 точки за стойност над 12000000 EUR.
15
Броят на служителите и оборудването на бюрото (втори критерий за възлагане) се преценяват в зависимост от броя на служителите в групата, която извършва проучването. Така даден оферент получава 2 точки за група от 1 до 5 лица, 4 точки за група от 6 до 10 лица и така нататък до максималната оценка от 20 точки за група от повече от 45 лица.
16
Накрая комисията за възлагане решава, че способността за извършване на проучването в предвидения срок (трети критерий за възлагане) трябва да се преценява в зависимост от размера на поетите задължения. Така даден оферент получава максималната оценка от 20 точки за стойност под 15000 EUR, 18 точки за стойност между 15000 и 60000 EUR, 16 точки за стойност между 60000 и 100000 EUR и така нататък до минималната оценка от 0 точки за стойност над 1500000 EUR.
17
В съответствие с посочените правила комисията за възлагане класира на първо място консорциум Loukatos със 78 точки, на второ място — консорциум Planitiki със 72 точки и на трето място — консорциум Lianakis със 70 точки. В резултат от това, в протокола си от 27 април 2005 г. тя предлага проучването да бъде възложено на консорциум Loukatos.
18
С решение от 10 май 2005 г. Общинският съвет на Alexandroupolis одобрява протокола на комисията за възлагане и възлага на консорциум Loukatos да извърши проучването.
19
Като считат, че обществената поръчка е възложена на консорциум Loukatos само благодарение на последващото определяне от страна на комисията за възлагане на коефициентите за претегляне и на подкритериите към критериите за възлагане, посочени в обявлението за обществената поръчка, консорциумите Lianakis и Planitiki обжалват решението на Общинския съвет на Alexandroupolis, първо пред същия съвет и след това пред Symvoulio tis Epikrateias (гръцки Държавен съвет), по-конкретно, въз основа на правни основания, изведени от нарушение на член 36, параграф 2 от Директива 92/50.
20
При тези обстоятелства Symvoulio tis Epikrateias решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„В случай че в обявление за възлагане на обществена поръчка за услуга е предвиден само редът на значимост на критериите за възлагане, без да се определят коефициентите за претегляне на всеки критерий, позволява ли разпоредбата на член 36 от Директива 92/50 ЕИО относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги коефициентите за претегляне на критериите да бъдат определени впоследствие от комисията за възлагане на обществената поръчка, и при положителен отговор, при какви условия?”
По преюдициалния въпрос
21
Със своя преюдициален въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 36, параграф 2 от Директива 92/50 допуска, в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, възлагащият орган да определи впоследствие коефициенти за претегляне и подкритерии към критериите за възлагане, посочени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка.
22
В писменото си становище Комисията на Европейските общности посочва, че преди да се отговори на преюдициалния въпрос е необходимо да изследва дали Директива 92/50 допуска, в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, възлагащият орган да вземе предвид опита на оферентите, броя на служителите им и тяхното оборудване, както и способността им да изпълнят поръчката в предвидения срок, не като „критерии за качествен подбор“, а като „критерии за възлагане“.
23
В това отношение се налага изводът, че макар във формално отношение препращащата юрисдикция да ограничава въпроса си до тълкуването на член 36, параграф 2 от Директива 92/50 от гледна точка на евентуално последващо изменение на критериите за възлагане, това обстоятелство не е пречка Съдът да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на общностното право, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което тя е сезирана, независимо дали ги е посочила или не при излагането във въпроса си (вж. Решение от 26 април 2007 г. по дело Alevizos, C-392/05, Recueil, стр. І-3505, точка 64 и цитираната съдебна практика).
24
Следователно е необходимо първо да се провери законосъобразността на критериите, определени като „критерии за възлагане“, и след това да се изследва възможността за последващо определяне на коефициенти за претегляне и на подкритерии към критериите за възлагане, посочени в обявлението за обществената поръчка.
По критериите, които могат да бъдат определени като „критерии за възлагане“ (член 23 и член 36, параграф 1 от Директива 92/50)
25
В това отношение трябва да се напомни, че в член 23, параграф 1 Директива 92/50 предвижда, че обществената поръчка се възлага въз основа на критериите, предвидени в членове 36 и 37, като се вземе предвид член 24 от нея, след като способността на тези доставчици на услуги, които не са отхвърлени съгласно член 29 от нея, бъде проверена от възлагащите органи съобразно критериите по членове 31 и 32.
26
От съдебната практика е видно, че макар Директива 92/50 да не изключва на теория хипотезата, при която проверката на способността на оферентите се извършва едновременно с възлагането на обществената поръчка, това не променя обстоятелството, че тези действия са самостоятелни и се уреждат от различни норми (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки за строителство, Решение от 20 септември 1988 г. по дело Beentjes 31/87, Recueil, стр. 4635, точки 15 и 16).
27
Всъщност проверката на способността на оферентите се извършва от възлагащите органи съобразно критериите за икономическа, финансова и техническа възможност (наречени „критерии за качествен подбор“), предвидени в членове 31 и 32 от посочената директива (вж. относно обществените поръчки за строителство Решение по дело Beentjes, посочено по-горе, точка 17).
28
За сметка на това възлагането на обществената поръчка се основава на критериите, изброени в член 36, параграф 1 от същата директива, а именно най-ниската цена или икономически най-изгодната оферта (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки за строителство, Решение по дело Beentjes, посочено по-горе, точка 18).
29
Впрочем, макар и да е вярно, че в последния случай критериите, които възлагащите органи могат да определят, не са изброени изчерпателно в член 36, параграф 1 от Директива 92/50 и че поради това тази разпоредба предоставя на възлагащите органи избор на критериите за възлагане, които смятат да определят, това не променя обстоятелството, че този избор се отнася само до критериите за установяване на икономически най-изгодната оферта (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки за строителство, Решение по дело Beentjes, посочено по-горе, точка 19, Решение от 18 октомври 2001 г. по дело SIAC Construction, C-19/00, Recueil, стр. I-7725, точки 35 и 36 и, относно обществените поръчки за услуги, Решение от 17 септември 2002 г. по дело Concordia Bus Finland, C-513/99, Recueil, стр. I-7213, точки 54 и 59 и Решение от 19 юни 2003 г. по дело GAT, C-315/01, Recueil, стр. I-6351, точки 63 и 64).
30
Поради това не представляват „критерии за възлагане“, критериите, които не служат за установяване на икономически най-изгодната оферта, а са свързани основно с преценката на способността на оферентите да изпълнят въпросната обществена поръчка.
31
В главното производство критериите, определени от възлагащия орган като „критерии за възлагане“, се отнасят обаче главно до опита, квалификацията и средствата за гарантиране на добро изпълнение на обществената поръчка. В случая става въпрос за критерии, които се отнасят до способността на оферентите да изпълнят обществената поръчка и следователно не представляват критерии за възлагане по смисъла на член 36, параграф 1 от Директива 92/50.
32
Ето защо се налага изводът, че член 23, параграф 1, член 32 и член 36, параграф 1 от Директива 92/50 не допускат, в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, възлагащият орган да вземе предвид опита на оферентите, броя на служителите им и тяхното оборудване, както и способността им да изпълнят поръчката в предвидения срок, не като „критерии за качествен подбор“, а като „критерии за възлагане“.
По последващото определяне на коефициенти за претегляне и на подкритерии към критериите за възлагане, посочени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка
33
В това отношение трябва да се напомни, че член 3, параграф 2 от Директива 92/50 изисква от възлагащите органи да следят да няма дискриминация между различните доставчици на услуги.
34
Така установеният принцип за равно третиране включва и задължение за прозрачност (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки за доставки, Решение от 18 ноември 1999 г. по дело Unitron Scandinavia и 3-S, C-275/98, Recueil, стр. І-8291, точка 31 и, относно обществените поръчки за строителство, Решение по дело SIAC Construction, посочено по-горе, точка 41).
35
Освен това от член 36, параграф 1 от Директива 92/50 е видно, че при възлагане на обществената поръчка според икономически най-изгодната оферта възлагащият орган трябва да посочи в спецификацията или в обявлението критериите за възлагане, които смята да приложи, по възможност подредени в низходящ ред според придадената им значимост.
36
Според съдебната практика последната разпоредба, тълкувана с оглед на принципа за равно третиране на икономическите оператори, прогласен в член 3, параграф 2 от Директива 92/50, и на произтичащото от него задължение за прозрачност, изисква всички елементи, взети предвид от възлагащия орган при преценката на икономически най-изгодната оферта, както и относителната им тежест, да бъдат известни на потенциалните оференти към момента на изготвяне на техните оферти (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки в отраслите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникациите, Решение от 25 април 1996 г. по дело Комисия/Белгия, C-87/94, Recueil, стр. I-2043, точка 88, относно обществените поръчки за строителство, Решение от 12 декември 2002 г. по дело Universale-Bau и др., C-470/99, Recueil, стр. I-11617, точка 98 и, относно обществените поръчки за услуги, Решение от 24 ноември 2005 г. по дело ATI EAC e Viaggi di Maio и др., C-331/04, Recueil, стр. I-10109, точка 24).
37
Действително, към момента на изготвяне на своите оферти потенциалните оференти трябва да имат възможност да узнаят за съществуването и обхвата на тези елементи (вж. в този смисъл, относно обществените поръчки за услуги, посочените по-горе Решение по дело Concordia Bus Finland, точка 62, и Решение по дело ATI EAC e Viaggi di Maio и др., точка 23).
38
Следователно възлагащият орган не може да прилага правила за претегляне или подкритерии към критериите за възлагане, за които не е уведомил предварително оферентите (вж. по аналогия, относно обществените поръчки за строителство, Решение по дело Universale-Bau и др., посочено по-горе, точка 99).
39
В подкрепа на това тълкуване е целта на Директива 92/50 да се премахнат пречките пред свободното движение на услуги и така да се защитят интересите на установените в дадена държава-членка икономически оператори, които възнамеряват да предлагат услуги на възлагащи органи от друга държава-членка (вж. в този смисъл по конкретно Решение от 3 октомври 2000 г. по дело University of Cambridge, C-380/98, Recueil, стр. I-8035, точка 16).
40
За тази цел оферентите трябва да бъдат равнопоставени през целия ход на процедурата, което предполага, че критериите и условията, приложими към всяка обществена поръчка, трябва да бъдат оповестявани по подходящ начин от възлагащите органи (вж. в този смисъл посочените по-горе Решение по дело Beentjes, точка 21, и Решение по дело SIAC Construction, точка 34, както и, относно обществените поръчки за услуги, Решение по дело ATI EAC e Viaggi di Maio и др., посочено по-горе, точка 22).
41
Впрочем, обратно на изразените от препращащата юрисдикция съмнения, тези изводи не противоречат на тълкуването на член 36, параграф 2 от Директива 92/50, направено от Съда в решението му по дело ATI EAC e Viaggi di Maio и др., посочено по-горе.
42
Всъщност в делото, по което е постановено посоченото решение, както критериите за възлагане и коефициентите им за претегляне, така и подкритериите към тези критерии за възлагане са определени предварително и са публикувани в спецификацията. Въпросният възлагащ орган обаче определя ex post, малко преди отварянето на пликовете, коефициенти за претегляне по отношение на подкритериите.
43
В посоченото решение Съдът приема, че член 36, параграф 2 от Директива 92/50 допуска подобен подход при наличието на три конкретни условия, а именно този подход:
—
да не изменя критериите за възлагане на обществената поръчка, определени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка,
—
да не съдържа елементи, които, в случай че са били известни към момента на изготвянето на офертите, биха могли да окажат влияние върху въпросното изготвяне на офертите и
—
да не се предприема въз основа на елементи, които могат да имат дискриминационни последици по отношение на някой от оферентите (вж. в този смисъл Решение по дело ATI EAC e Viaggi di Maio и др., посочено по-горе, точка 32).
44
Напротив, в главното производство се налага изводът, че комисията по възлагането посочва в обявлението за обществената поръчка единствено самите критерии за възлагане и определя ex post, след представянето на офертите и разпечатването на заявленията за интерес, както коефициентите за претегляне, така и подкритериите към посочените критерии за възлагане. Впрочем този подход явно не отговаря на задължението за оповестяване, предвидено в член 36, параграф 2 от Директива 92/50, тълкувано с оглед на принципа за равно третиране на икономическите оператори и на задължението за прозрачност.
45
Предвид изложеното по-горе на поставения преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че член 36, параграф 2 от Директива 92/50, тълкуван с оглед на принципа за равно третиране на икономическите оператори и на произтичащото от него задължение за прозрачност, не допуска, в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка, възлагащият орган да определи впоследствие коефициенти за претегляне и подкритерии към критериите за възлагане, посочени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка.
По съдебните разноски
46
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 36, параграф 2 от Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, изменена с Директива 97/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 1997 г., тълкуван с оглед на принципа за равно третиране на икономическите оператори и на произтичащото от него задължение за прозрачност, не допуска, в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка, възлагащият орган да определи впоследствие коефициенти за претегляне и подкритерии към критериите за възлагане, посочени в спецификацията или в обявлението за обществената поръчка.
Подписи
(
*1
)	 Език на производството: гръцки.