62022CJ0726_RES
Causa C-726/22 P
Commissione europea
contro
Pollinis France
Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 16 gennaio 2025
«Impugnazione – Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Articolo 4, paragrafo 3, primo comma – Tutela del processo decisionale – Regolamento (UE) n. 182/2011 – Procedura di comitato – Posizioni espresse dagli Stati membri e da altri membri dei comitati – Diniego di accesso»
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Interpretazione e applicazione restrittive
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 11 e art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 62, 65)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di motivazione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
(v. punto 63)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Ambito di applicazione – Attività amministrativa della Commissione – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 2, § 3)
(v. punto 66)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale –Adozione di una decisione – Nozione – Esistenza di un oggetto di decisione determinato – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punto 73)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Portata – Intenzione di un’istituzione di adottare una decisione – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)
(v. punti 74, 77, 78)
Sintesi
Investita di un'impugnazione che essa respinge, proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale nella causa Pollinis France/Commissione (
1
), con la quale quest'ultimo ha annullato le due decisioni della Commissione (
2
) che negano l'accesso a documenti riguardanti il documento di orientamento dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) del 2013 (
3
), la Corte precisa la portata dell'eccezione relativa all'esistenza di un processo decisionale in corso (
4
), nell'ambito di una procedura di comitatologia, e si pronuncia sulla qualificazione come «questione sulla quale [un'istituzione] non ha ancora adottato una decisione».
La Pollinis France è un’organizzazione non governativa francese operante per la tutela dell’ambiente, il cui obiettivo è di proteggere le api selvatiche e comuni e di promuovere l’agricoltura sostenibile allo scopo di preservare gli impollinatori. Nel 2020, essa ha presentato alla Commissione due domande di accesso (
5
) a taluni documenti riguardanti il documento di orientamento dell'EFSA del 2013. La prima domanda verteva, in sostanza, su documenti che riportavano le posizioni degli Stati membri, dei membri del comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi (
6
) e della Commissione in merito a tale documento di orientamento nonché a qualsiasi progetto relativo a tale argomento ricevuto o redatto da quest'ultima a partire dall'ottobre 2018. La seconda domanda verteva su taluni documenti riguardanti detto documento di orientamento dell'EFSA del 2013 e riguardava, in sostanza, la corrispondenza, gli ordini del giorno, i verbali e i rapporti delle riunioni tra i membri dello Scopaff e taluni funzionari e membri della Commissione tra il luglio 2013 e il settembre 2018.
In risposta a domande confermative di accesso, la Commissione ha concesso, con due decisioni del 2020, un accesso parziale a taluni documenti e ha negato l'accesso a taluni altri documenti, sulla base delle eccezioni, rispettivamente, relative alla tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo (
7
) e all'esistenza di un processo decisionale in corso.
Infatti, il documento di orientamento dell’EFSA del 2013 era stato oggetto di discussioni per diversi anni in seno allo Scopaff, senza che si sia trovato un accordo sul suo testo, a causa del disaccordo tra gli Stati membri, e senza che la Commissione sia quindi riuscita ad adottare detto documento. Nel 2019, la Commissione aveva chiesto all'EFSA di procedere a una revisione del suo documento di orientamento del 2013, al fine di tener conto degli sviluppi scientifici più recenti.
È in tale contesto che, nella sentenza impugnata, investito di due ricorsi di annullamento, il Tribunale ha rilevato che, con le decisioni controverse adottate nel 2020, la Commissione ha indicato che, in attesa del completamento della revisione di tale documento, il suo esame in seno allo Scopaff era «interrotto» e che ciò significava che il processo decisionale poteva essere considerato «in corso», poiché sarebbe stato ripreso solo dopo il completamento della revisione.
Orbene, secondo il Tribunale, al momento dell'adozione delle decisioni controverse, nessun processo decisionale avrebbe più inteso attuare il documento di orientamento dell'EFSA del 2013. Al contrario, la Commissione avrebbe deciso, implicitamente ma necessariamente, di non attuare più lo stesso documento. Il fatto stesso che tale revisione era ancora in corso al momento dell’adozione delle decisioni controverse avrebbe implicato l’impossibilità di determinare il contenuto dell’eventuale documento di orientamento rivisto, la forma della sua eventuale adozione e la procedura eventualmente seguita a tal fine e, pertanto, l’assenza dell’oggetto di un processo decisionale della Commissione. Di conseguenza, la Commissione non avrebbe potuto validamente invocare l'eccezione relativa alla tutela di un processo decisionale in corso.
Giudizio della Corte
Investita di un'impugnazione proposta dalla Commissione, a sostegno della quale quest'ultima deduce due motivi, la Corte esamina, nell'ambito del primo motivo, se il Tribunale ha correttamente considerato, nella sentenza impugnata, che il processo decisionale della Commissione avente ad oggetto il documento di orientamento dell'EFSA del 2013 era stato concluso al momento dell'adozione delle decisioni controverse.
In via preliminare, la Corte ricorda che il regolamento n. 1049/2001, che si fonda sul principio di apertura e di trasparenza, mira a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile. Sebbene tale diritto di accesso sia soggetto a determinate limitazioni fondate su motivi di interesse pubblico o privato, le eccezioni al diritto di accesso previste dal regolamento n. 1049/2001 devono essere interpretate e applicate restrittivamente. Inoltre, qualora l’istituzione interessata decida di rifiutare l’accesso a un documento che le è stato chiesto di comunicare, essa deve, in linea di principio, spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, che tale istituzione invoca. Infine, il rischio di un siffatto pregiudizio dev’essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.
In via principale, per quanto riguarda più in particolare l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, la Corte indica anzitutto che a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, l’accesso ad un documento adottato da un’istituzione per suo uso interno o ricevuto da un’istituzione e che riguarda una questione in merito alla quale non è stata ancora adottata una decisione è rifiutato nel caso in cui la sua divulgazione danneggi gravemente il processo decisionale di tale istituzione, a meno che un interesse pubblico prevalente non giustifichi la divulgazione del documento di cui trattasi.
A tal riguardo, la Corte ricorda che la nozione di «processo decisionale» deve essere intesa come riferita direttamente all’adozione della decisione, senza coprire l’intera procedura amministrativa che porta ad essa. Orbene, l’adozione di una decisione presuppone l’esistenza di un oggetto determinato sul quale verterà la futura decisione, e ciò indipendentemente dal carattere imminente dell’adozione di un progetto di atto specifico e identificabile. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il Tribunale non ha considerato che, in mancanza di una simile imminenza, non vi sarebbero attività decisionali effettive.
Ammettere poi che una decisione non sia stata ancora adottata e, pertanto, che esista un «processo decisionale» in corso ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, qualora l'oggetto di un siffatto processo non sia determinato, sarebbe in contrasto sia con l'economia di tale disposizione sia con la giurisprudenza. Pertanto, fintantoché l'oggetto esatto di una decisione futura non sia ancora determinato, qualsiasi rischio di pregiudizio al processo decisionale diretto all'adozione di tale decisione a causa della divulgazione di un documento richiesto ai sensi del regolamento n. 1049/2001 è per definizione ipotetico, dato che sarebbe in realtà impossibile verificare se il contenuto di tale documento si riferisca realmente a tale processo decisionale.
Infine, è sempre senza commettere errori di diritto che il Tribunale non ha considerato decisivo, per valutare l'esistenza di una «questione sulla quale [tale istituzione] non ha ancora adottato una decisione», ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, l'argomento secondo cui la Commissione aveva sempre «l'obiettivo» di attuare un documento di orientamento sulle api. Infatti, ammettere che la mera intenzione di un'istituzione di adottare una decisione in una materia che rientra nella sua competenza le consenta di invocare tale disposizione, senza che sia richiesta l'esistenza di un processo decisionale diretto all'adozione di una decisione su un oggetto determinato, equivarrebbe, in realtà, a riconoscere a tale istituzione la possibilità di negare la divulgazione di qualsiasi documento relativo a tale materia. Orbene, la nozione di «questione sulla quale [un'istituzione] non ha ancora adottato una decisione» non può ricevere un'interpretazione così ampia da comprendere qualsiasi documento relativo ad una determinata questione.
Di conseguenza, la Corte conclude che il Tribunale ha correttamente considerato che il fatto che la Commissione abbia sempre perseguito l'obiettivo di attuare un documento di orientamento sulle api al fine di fornire alle autorità degli Stati membri un documento che attesti le «conoscenze scientifiche e tecniche attuali» non era sufficiente, di per sé, per concludere che esisteva ancora una «questione sulla quale [tale istituzione] non [aveva] ancora adottato una decisione», ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Essa chiede quindi il rigetto del primo motivo nonché, di conseguenza, del secondo, in quanto inoperante, e, pertanto, il rigetto dell'impugnazione nel suo complesso.
(
1
)	Sentenza del 14 settembre 2022, Pollinis France/Commissione (T-371/20 e T-554/20, EU:T:2022:556, in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
(
2
)	Decisioni della Commissione C(2020) 4231 final, del 19 giugno 2020, nella causa T-371/20, e C(2020) 5120 final, del 21 luglio 2020, nella causa T-554/20 (in prosieguo: «le decisioni controverse»).
(
3
)	Documento di orientamento sulla valutazione dei rischi dei prodotti fitosanitari per le api, adottato dall’EFSA il 27 giugno 2013 (in prosieguo: il «documento di orientamento dell’EFSA del 2013»)
(
4
)	Sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).
(
5
)	Sulla base del regolamento n. 1049/2001 e del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag. 13)
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food e Feeds (in prosieguo: lo «Scopaff»).
(
7
)	Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n.1049/2001.