62003CC0086_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Řecká republika žádá, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí 2003/3/ES (dále jen „napadené rozhodnutí“)(2), jímž Komise zamítla žádost řecké vlády směřující k tomu, aby Řecko mohlo používat těžké topné oleje s mezní hodnotou obsahu síry vyšší než je mezní hodnota 1 % povolená obecně směrnicí 1999/32/ES (dále jen „směrnice 1999/32“ nebo „směrnice“)(3) .
2. Soudní dvůr byl zejména požádán o to, aby rozhodl, zda Komise porušila právo Společenství tím, že odmítla udělit Řecku povolení překročit uvedenou hranici.
II – Právní rámec
3. Pro účely tohoto případu je třeba nejdříve připomenout, že rozhodnutím Rady 98/686/ES(4) Společenství schválilo protokol o omezení sirných emisí(5) úmluvy Spojených národů o dálkovém přeshraničním znečištění ovzduší(6) .
4. Aby Společenství přispělo k uskutečnění cílů uvedených v těchto nástrojích mezinárodního práva, přijalo nejdříve směrnici 93/12/EHS(7) a poté uvedenou směrnici 1999/32, která v čl. 1 odst. 1 uvádí, že „účelem této směrnice je snížit emise oxidu siřičitého vznikající spalováním určitých typů kapalných paliv, a tím snížit škodlivé účinky těchto emisí na člověka a životní prostředí“.
5. Za tímto účelem čl. 3 odst. 1 směrnice stanoví, že „členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že se od 1. ledna 2003 nebudou na jejich územích používat těžké topné oleje, jejichž obsah síry překročí 1,00 % hmotnostní“.
6. Tato hranice však není absolutní, neboť podle čl. 3 odst. 2 téže směrnice „může členský stát povolit použití těžkých topných olejů s obsahem síry v rozmezí 1,00 % až 3,00 % hmotnostních na svém území nebo jeho části“. Takové povolení může být poskytnuto pouze pod podmínkou, (i) že budou dodrženy „normy kvality ovzduší pro oxid siřičitý stanovené ve směrnici 80/779/EHS(8) nebo v jakémkoli právním předpisu Společenství, kterým se zrušují a nahrazují tyto normy, a v jiných příslušných předpisech Společenství“, a (ii) že „emise [z členského státu, který má v úmyslu poskytnout povolení] nepřispívají významným způsobem(9) k tomu, aby bylo v kterémkoli členském státě překročeno kritické zatížení“. Směrnice v tomto ohledu upřesňuje, že „kritickým zatížením“ se rozumí „kvantitativní odhad nejvyššího vystavení působení jedné nebo více škodlivin, při němž, dle současných znalostí, ještě nenastávají škodlivé účinky na citlivé prvky životního prostředí“(10) .
7. Význam druhé z dříve uvedených podmínek potvrzuje poslední věta čl. 3 odst. 2, kde se opětovně zdůrazňuje, že „[t]akové povolení může být poskytnuto jen tehdy, pokud emise z členského státu nepřispívají k překračování kritického zatížení v kterémkoliv členském státě“.
8. Pokud jde o postup, který je nutno dodržet, aby bylo možno udělit dotčené povolení, čl. 3 odst. 5 směrnice stanoví, že „pokud členský stát využije možností uvedených v odstavci 2, uvědomí o tom nejméně 12 měsíců předem Komisi a veřejnost“ a předloží „dostatek informací, aby mohla posoudit, zda jsou splněna kritéria […]“. Komise do šesti měsíců ode dne, kdy obdržela výše uvedené informace, přijme rozhodnutí po konzultaci s výborem stanoveným článkem 9 směrnice. Tento článek stanoví:
„Komisi je nápomocen výbor s poradní funkcí složený ze zástupců členských států, kterému předsedá zástupce Komise.
Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může předseda stanovit podle naléhavosti věci, případně hlasováním.
Stanovisko je uvedeno v zápisu, kromě toho má každý členský stát právo požádat, aby byl v tomto zápisu uveden jeho postoj.
Komise přihlíží co nejvíce ke stanovisku výboru. Sdělí výboru způsob, jakým vzala toto stanovisko na vědomí.“
III – Skutečnosti a řízení
9. Dopisem ze dne 11. prosince 2001 požádala Řecká republika Komisi o souhlas s poskytnutím povolení podle čl. 3 odst. 2 směrnice 1999/32 na celém svém území s výjimkou povodí Attiky.
10. Podle názoru této vlády byly skutečně v tomto případě splněny veškeré podmínky stanovené tímto ustanovením, neboť emise oxidu siřičitého pocházející z Řecka dodržují mezní hodnoty stanovené právem Společenství a přispívání Řecka ke kritickému zatížení v jiných členských státech je třeba považovat za téměř nulové (maximálně se dosáhne 1 %, pokud jde o Itálii).
11. Komise poté, co si vyžádala a obdržela doplňující informace od řecké vlády, požádala o pomoc z programu spolupráce při monitorování a vyhodnocování dálkového přenosu látek znečišťujících ovzduší v Evropě (dále jen „EMEP“), a zejména Norský meteorologický institut (Meteorological Synthesizing Centre‑West, dále jen „MSC-W“), který představuje koordinační vědecké středisko tohoto programu. Tento institut provedl podrobnější analýzy přispívání Řecka k depozici síry zaznamenané v Itálii.
12. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že tyto analýzy, o nichž informovaly zprávy ze dne 22. února a 22. března 2002, ukázaly, že emise pocházející z Řecka přispívají v Itálii k překračování kritického zatížení pro aciditu přinejmenším v šesti bodech sítě, na niž bylo pro tento účel rozděleno italské území. V těchto bodech nepřekračovalo přispívání Řecka 0,5 %. EMEP z toho vyvodil, že provedená analýza potvrzuje výpočty, jež přičítají emisím pocházejícím z Řecka 1 % celkové depozice síry v Itálii(11) .
13. Po obdržení výše uvedených výsledků svolala Komise na 15. dubna 2002 schůzi poradního výboru ustaveného článkem 9 směrnice, aby projednala žádost řecké vlády. Při té příležitosti se výbor vyjádřil ve prospěch návrhu rozhodnutí Komise směřujícího k zamítnutí řecké žádosti z toho důvodu, že nepovažuje za splněnou podmínku vztahující se k přeshraničnímu znečištění.
14. Komise však nepřijala uvedený návrh okamžitě, neboť dne 4. června a 5. července 2002 požádala řecká vláda o přezkoumání žádosti a uplatňovala nové skutečnosti k posouzení.
15. Tyto skutečnosti byly skutečně předloženy dne 30. července a poté doplněny na žádost Komise dne 3. října téhož roku.
16. Na základě analýzy těchto informací předložených Komisí a zkoumaných za podpory Střediska pro koordinaci výsledků mapování zatížení a kritických úrovní (dále jen „CCE“) EMEP potvrdil ve zprávě ze dne 19. listopadu, že řecké emise přispívají k depozicím, které překračují kritické zatížení pro aciditu v jiných členských státech a zejména v Itálii(12) .
17. Dne 4. prosince 2002 svolala Komise na 10. prosince novou schůzi poradního výboru a poslala i řecké vládě dokumentaci, která má být na této schůzi projednána.
18. Dne 17. prosince 2002 bylo přijato napadené rozhodnutí, které potvrzovalo stanovisko nepříznivé pro Řeckou republiku, vyjádřené výše uvedeným výborem. Zápis ze schůze, který byl předložen členům výboru v okamžiku přijetí rozhodnutí, byl zaslán i řecké vládě.
19. Dne 10. ledna 2003 tato vláda požádala o upřesnění některých bodů zápisu. Po obdržení jeho nové verze dne 14. února 2003 však požádala dopisem ze dne 17. února 2003 o jeho další úpravy.
20. Dále dne 26. února podala Řecká republika konečně tuto žalobu, v níž zejména navrhovala, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí a prohlásil směrnici 1999/32 za nepoužitelnou v souladu s článkem 241 ES, pokud by měla být vykládána ve smyslu, na němž má zájem Komise.
21. Na podporu návrhových žádání Komise vstoupila do řízení jako vedlejší účastník Rada, která stejně jako Komise navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou pro nedostatek odůvodnění v rozsahu, v němž směřuje k prohlášení směrnice 1999/32 za nepoužitelnou.
22. Po ukončení písemné části řízení, v jehož průběhu byly rovněž předloženy replika a duplika, byli účastníci řízení vyslechnuti na veřejném zasedání dne 28. dubna 2005.
IV – Právní posouzení
23. Jak jsem předeslal, řecká vláda se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí a uplatňuje, že představuje porušení práva Společenství jak z hlediska procesního, tak hmotněprávního.
A – K porušením procesního charakteru
24. Žalující vláda uplatňuje, že v řízení, které vedlo k napadenému rozhodnutí, Komise porušila z několika hledisek zásadu kontradiktornosti.
25. Obecně vláda připomíná, že podle ustálené judikatury Soudního dvora dodržování práv obhajoby v jakémkoli řízení zahájeném proti osobě nebo členskému státu, které může vést k aktu tuto osobu nebo tento stát poškozujícímu, představuje základní zásadu práva Společenství(13) . Z této zásady, uvádí vláda dále, vyplývá, že před přijetím rozhodnutí musí dotyčná osoba obdržet v „přiměřené lhůtě [, která jí umožní] připravit svou obhajobu“(14) „přesný a vyčerpávající popis skutečností, které má Komise v úmyslu jí vytknout“(15) .
26. V tomto případě však konzultace s výborem ustaveným podle článku 9 směrnice proběhla podle žalující vlády bez ohledu na právo obhajoby, a to z celé řady důvodů, o nichž budu brzy hovořit.
27. Komise stále obecně zpochybňuje, že se zásada dodržování práva obhajoby použije v takových případech, jako je tento. S odkazem na upřesnění poskytnutá v tomto ohledu v rozsudku Dánsko v. Komise(16) připomíná, že podle Soudního dvora je povinnost dodržovat tuto zásadu uložena pouze v rámci řízení, která vedou instituce Společenství proti členským státům, jako například v případě kontroly podpory. Totéž však nelze říci v případě, jako je tento projednávaný, kdy se jedná o postupy zavedené z iniciativy samotných členských států.
28. Podotýkám, že lze diskutovat i o tom, zda uvedená judikatura plně odpovídá danému případu. Zdá se mi ovšem důležité zdůraznit, že ve skutečnosti, jak ještě poznamenává Komise, se vytýkané skutečnosti uvedené řeckou vládou netýkají dodržování zásady kontradiktornosti s dotčeným státem, ale formálního zachování pravidel a tedy zachování postupů pro konzultace s poradním výborem. Všechny výše uvedené vytýkané skutečnosti spadají totiž do této problematiky, nechceme-li zaměňovat mezi účastí zástupců členských států ve výše uvedeném výboru – kde jsou tudíž začleněni do postupu majícího institucionální povahu a působí v jeho rámci – a vztahy řekněme „vnějšími“, mezi Komisí a členským státem jako takovým.
29. Po tom, co jsem uvedl, přejdu nyní ke konkrétním vytýkaným skutečnostem procesní povahy, které jsem naznačil výše.
30. a) Zaprvé Řecká republika namítá, že lhůta mezi zasláním dokumentace k projednání na schůzi poradního výboru (dne 5. prosince 2002) jeho členům a datem schůze (dne 10. prosince 2002) byla příliš krátká.
31. Za tímto účelem se dovolává návrhu jednacího řádu tohoto výboru, který stanoví, že lhůta pro zaslání dokumentace je 14 dnů, ale že může být v naléhavých případech zkrácena na 5 dnů, pokud musí být projednávaná opatření přijata okamžitě.
32. Podle řecké vlády přitom podmínky pro použití zkrácené lhůty neb yly v projednávaném případě splněny. Přestože čl. 3 odst. 1 směrnice přikazuje členským státům přijmout veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že se od 1. ledna 2003 nebudou na jejich územích používat těžké topné oleje, jejichž obsah síry překročí 1 % hmotnostní, Komise totiž nebyla povinna vyjádřit se k žádostem o odchylky před tímto datem.
33. Zpoždění ve svolání výboru a v zaslání dokumentace je o to více neodůvodněné, pokračuje žalující vláda, uvážíme‑li, že Komise měla již od listopadu 2002 k dispozici výsledky nové analýzy, kterou provedl EMEP (viz výše bod 16).
34. Připomínám především, že ve směrnici se neříká nic o lhůtě, která musí uplynout mezi odesláním dokumentace k projednání členům výboru a datem schůze tohoto výboru. Jak bylo uvedeno v bodě 8, článek 9 této směrnice se skutečně omezuje na konstatování, že výbor po přijetí návrhu opatření, která chce přijmout Komise, zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může jeho předseda, tedy zástupce Komise, stanovit podle naléhavosti věci.
35. Dodávám, že ani rozhodnutí 1999/468/ES(17) přijaté Radou s cílem upravit postupy pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi jí neukládá dodržovat přesné lhůty. Omezuje se pouze na to, že stanoví, že „každý výbor přijme […] svůj jednací řád na základě vzorového jednacího řádu, který je zveřejněn v Úředním věstníku Evropských společenství “, a že byl tedy přijat a zveřejněn(18) .
36. Nás zde zajímá to, že tento vzorový jednací řád stanoví, že dokumenty k projednání ve výboru se předávají jeho členům 14 dnů před schůzí s možností zkrátit v naléhavém případě tuto lhůtu na 5 dnů. To přesně obsahuje i návrh jednacího řádu stanovený výborem směrnice 1999/32 (jak bylo připomenuto již výše v bodě 31).
37. Příslušná právní úprava mlčí k otázce, jíž se naopak zabývá pouze návrh právě citovaného jednacího řádu (který je ovšem ve stadiu návrhu) zpracovaného podle vzorového jednacího řádu uvedeného v rozhodnutí 1999/468/ES. Chceme‑li brát tento návrh (a jeho vzor) jako potřebný směr pro úvahy o rozumném řešení dané otázky, zdá se mi, že konzultace s dotčeným výborem musí být považována za regulérní vzhledem k tomu, že Komise dodržela lhůtu pěti dnů stanovenou v návrhu jednacího řádu pro naléhavé případy.
38. V tomto případě totiž naléhavost vyplývala, jak dodatečně uplatňuje Komise, z nutnosti vyhnout se právní nejistotě. Vzhledem k tomu, že od 1. ledna 2003 směrnice zavázala členské státy, aby povolovaly používání pouze těžkých topných olejů s obsahem síry ne vyšším než 1 %, musely být i odchylky od této mezní hodnoty povoleny do tohoto data. V opačném případě by řecké hospodářské subjekty, které používají dotyčná paliva, nemohly vědět včas a s jistotou, zda v budoucnosti budou nebo nebudou moci používat topné oleje bohatší na síru.
39. Nelze ani tvrdit, jak to činí řecká vláda, že Komise sama vytvořila naléhavou situaci tím, že příliš protahovala zkoumání žádosti o odchylku. V tomto ohledu je třeba totiž poznamenat, že až dne 3. října 2002 poskytla řecká vláda veškeré požadované informace, a že jejich analýza, kterou provedl EMEP, byla Komisi doručena dne 21. listopadu 2002. Za těchto podmínek měla Komise jistotu, že bude moci do konce roku přijmout platné rozhodnutí, k němuž dojde po vyjádření stanoviska výboru, nemohla dodržet „obvyklou“ lhůtu 14 dnů a byla povinna dodržet, jak ostatně učinila, lhůtu pěti dnů pro naléhavé případy.
40. Konzultační postup výboru se mi tudíž z tohoto pohledu zdá oprávněný.
41. b) Za druhé, řecká vláda namítá, že dokumentace předložená Komisí členům výše uvedeného výboru nebyla úplná vzhledem k tomu, že nebylo oznámeno informační sdělení vypracované generálním ředitelstvím pro životní prostředí, v němž Komise připouští, že zjištění EMEP o přispívání Řecka k překračování kritického zatížení v jiných členských státech může záviset na matematickém vzorci použitém v analýze.
42. Musím ovšem odpovědět, že jak upřesnila Komise v žalobní odpovědi, aniž by to bylo řeckou vládou popřeno, výše uvedené informační sdělení bylo vypracováno po ukončení schůze výboru v rámci a za účelem vnitřních postupů Komise. Výtka se mi tedy nezdá opodstatněná.
43. c) Řecká republika dále považuje za procesní vadu skutečnost, že na schůzi výboru dne 10. prosince 2002 nevyslala většina členských států jako své zástupce tytéž osoby, které se účastnily předchozí schůze dne 15. dubna 2002 (viz výše bod 13).
44. Ani toto tvrzení nelze přijmout. Stačí totiž poznamenat, že vyslání těchto zástupců a jejich výběr spadá plně do diskreční pravomoci členských států a že žádný předpis nestanoví, aby byl výbor složen vždy ze stejných osob.
45. d) Konečně řecká vláda vytýká Komisi, že přijala napadené rozhodnutí dříve, než členové výboru mohli ověřit přesnost zápisu ze schůze výboru. Komise tak rozhodovala na základě zápisu, který Řecká republika nepovažuje za úplný (viz výše bod 19). Návrh jednacího řádu výboru totiž stanoví, aby byly zápisy ze schůzí předány členům výboru v dostatečné lhůtě, která jim umožní zformulovat vyjádření.
46. V tomto ohledu je třeba připomenout, že směrnice 1999/32 pouze stanoví, že stanovisko výboru musí být uvedeno v zápisu, že každý člen výboru má právo požádat, aby bylo v tomto zápisu uvedeno jeho stanovisko a že Komise přihlíží co nejvíce ke stanovisku vydanému výborem(19) . Připomínaný návrh jednacího řádu stanoví, že zápisy musejí být předány členům výboru, kteří písemně informují předsedu o případných vyjádřeních. Pozměňovací návrhy projedná výbor a v případě přetrvávajících neshod jsou připojeny k zápisu.
47. I kdybych tedy chtěl ignorovat nezávaznou povahu tohoto posledně zmíněného dokumentu, nedomnívám se, že bych se zde měl déle zdržovat otázkou, zda byl řeckému zástupci skutečně poskytnut potřebný čas (ve světle samotného návrhu, ale zejména ve světle směrnice 1999/32), aby mohl reagovat na návrh zápisu. Chtěl bych pouze zdůraznit, že ve svých sděleních Komisi žádala řecká vláda pouze upřesnění některých aspektů stanoviska vlastního zástupce a že toto stanovisko bylo a v každém případě i zůstalo v rámci výboru menšinové. Komise tedy může oprávněně tvrdit, že napadené rozhodnutí bylo v každém případě přijato v souladu se stanoviskem (většiny členů) výboru.
48. Nicméně, i kdybych chtěl spatřovat, jak tvrdí žalující vláda, procesní vadu v jednání Komise, věřím, že by se zde uplatnila judikatura Soudního dvora, podle níž „procesní vada implikuje zrušení […] rozhodnutí pouze v případě, že se prokáže, že při neexistenci této vady by napadené rozhodnutí mělo odlišný obsah“(20) .
49. I tato vytýkaná skutečnost musí být tedy zamítnuta.
50. Ve světle výše uvedeného mám tedy za to, že mohu závěrem říci, že žádná z námitek uvedených řeckou vládou nemůže být považována za odůvodněnou.
B – K porušení pokud jde o meritum
1. K existenci přispívání k překračování kritických zatížení
51. Žalující vláda v podstatě především uplatňuje, že z analýz, které provedl EMEP a které tvořily vědecký základ napadeného rozhodnutí vůbec nevyplývá, že by druhá z podmínek stanovených k tomu, aby členský stát mohl povolit používání topných olejů bohatších na síru (viz výše bod 6), byla splněna. Zejména není vůbec „zjištěno nade vší rozumnou pochybnost, že řecké emise skutečně přispívají k nadměrné depozici překračující kritické zatížení pro acidifikaci v jiných členských státech, zejména v Itálii“, jak naopak uvádí třináctý bod odůvodnění rozhodnutí. Toto tvrzení obsažené pouze v průvodním dopise ke studii zaslané Komisi představuje osobní názor ředitele MSC‑W (institutu pověřeného prováděním analýz, viz výše bod 11), nikoli výsledek provedené vědecké studie.
52. Poznamenávám společně s Komisí, že tvrzení obsažená v dopise nemohou být považována za osobní názor, neboť autor tohoto dopisu je ředitelem institutu, který prováděl studii, a podepsal dopis z titulu své oficiální funkce.
53. Tudíž ve věci samé pak pouze zdůrazňuji, že zkouška provedená zmíněným institutem přináší skutečnosti způsobilé podpořit závěr Komise, podle něhož řecká situace nesplňuje druhou z podmínek nezbytných pro povolení odchylky (viz výše body 6 a 7). Studie skutečně jasně potvrzuje, že na základě vědeckých poznatků získaných za posledních třicet let je prokázáno, že řecké emise přispívají k překračování kritických zatížení v Rakousku, Německu, Itálii a Švýcarsku, přestože závažnost přispívání se snížila a rovná se nanejvýš 0,5 %.
54. Zdá se mi tedy, že při výkonu diskreční pravomoci Komise, jejíž šetření zahrnuje vyhodnocování technické povahy, musí se použít známá judikatura Soudního dvora, podle níž v takových případech soud Společenství „může zrušit obsah rozhodnutí přijatých Komisí v souladu se stanoviskem [výboru] pouze v případě zjevně nesprávného skutkového zjištění nebo právního posouzení nebo zneužití pravomoci“(21) .
55. Ze spisů tohoto případu přitom nevyplývá žádná skutečnost, která by umožnila konstatovat takové nesprávné zjištění nebo zneužití pravomoci. Jednak se tedy Komise zjevně podřídila stanovisku významného vědeckého institutu, jednak Řecko kromě obecných protestů a odkazu na tytéž důvody, již poskytnuté výboru a jím také zamítnuté, neposkytlo žádný důkaz existence takového nesprávného zjištění.
56. Domnívám se proto, že tato vytýkaná skutečnost musí být tedy zamítnuta.
2. K pojmu přispívání k překračování kritických zatížení
57. Řecká vláda dále tvrdí, že i když připustí, že některé částice oxidu siřičitého pocházející z Řecka dospějí do Itálie, není možné zjistit žádné přispívání k překračování kritických zatížení ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 1999/32. Pojem „přispívání k překračování kritických zatížení“ by totiž implikoval, že při neexistenci řeckých emisí klesnou italské ekosystémy, v nichž je zaznamenána depozice oxidu siřičitého vyšší, než je kritická hranice, pod úroveň, nad níž je toto zatížení považováno za překročené. Jinými slovy, podle této vlády musí být přispívání rozhodující pro překračování kritického zatížení, což je okolnost, která se v projednávaném případě nepotvrzuje.
58. Řecká vláda na podporu méně restriktivního výkladu jí nabízeného rovněž uplatňuje, že italská a španělská verze směrnice specifikují, že emise nesmějí přispívat „významným způsobem“ k překračování kritických zatížení.
59. Na druhou stranu, pokračuje tato vláda, restriktivní výklad zkoumané podmínky zastávaný Komisí by zbavil užitečného účinku čl. 3 odst. 2 směrnice, neboť tak by tento článek již nenalezl uplatnění.
60. Za sebe však věřím, že Komise oprávněně uplatňuje, že směrnice hovoří o emisích, které „přispívají“ k překračování kritických zatížení v jiných členských státech, nikoli o tom, že je „vyvolávají“. Výklad čl. 3 odst. 2 použitý řeckou vládou se tedy zdá být v rozporu se samotným zněním tohoto ustanovení.
61. Krom toho, jak připomíná Komise, nutnost přistoupit k restriktivnímu výkladu dotyčné podmínky ukazují i přípravné práce směrnice 1999/32. Podle návrhu předloženého Komisí totiž odchylka může být poskytnuta pod podmínkou, že „přispívání k přeshraničnímu znečišťování [je] zanedbatelné“(22) . Rada byla naopak přísnější(23) a stanovila, že odchylka může být povolena pouze v případě, pokud v jejím důsledku členský stát nebude přispívat k překračování kritických zatížení v jiných členských státech, a to bez ohledu na závažnost takového „přispívání“.
62. Nezdá se mi ani, že by bylo možno nalézt platné důvody na podporu širšího výkladu směrnice v italské a španělské verzi, které obě tvrdí, že emise nesmějí „významným způsobem“ přispívat k překračování.
63. Poté co jsem tedy uvedl, že tyto verze nemohou převážit nad početnějšími ostatními verzemi odlišného znění včetně řecké verze, chci jen dodat, že podmínku, o níž je zde řeč, dvakrát opakovaně potvrzuje čl. 3 odst. 2 směrnice 1999/32 (viz bod 7 výše). Když se tedy dotyčná podmínka opětovně objevuje v poslední větě tohoto ustanovení, znění v italské a španělské verzi upřesňuje, že odchylka může být poskytnuta pouze v případě, pokud emise „nepřispívají k překračování“, aniž by se cokoli upřesňovalo, pokud jde o závažnost tohoto přispívání.
64. Na základě výše uvedených vyjádření tvrdím, že tento výklad Komise je jediným správným výkladem přezkoumávané podmínky.
65. V důsledku toho po zjištění v tomto případě, že depozice pocházející z Řecka „přispívají“ k překračování kritických zatížení v některých oblastech Itálie, v nichž jsou již zaznamenány problémy acidifikace způsobené oxidem siřičitým, nemohla Komise vyhovět žádosti předložené řeckou vládou, i když uvedené přispívání k překračování nepřevyšovalo 0,5 %.
66. Nelze ani namítnout, jak to však činí řecká vláda, že jí zpochybňovaný výklad by zbavil ustanovení užitečného účinku. Je skutečně pravda, že tento výklad značně omezuje hranice pro poskytnutí výjimky. Jelikož se však jedná právě o odchylná opatření, nemůže být jistě považován za překvapivou a neopodstatněnou volbu. Přesto se mi však zdá, že dotčené ustanovení si stále zachovává hranice použitelnosti, a to zejména, jak stanoví čl. 3 odst. 2 směrnice, ve všech případech, kdy depozice síry pocházející z žalujícího členského státu vůbec nepřispívá (nebo nanejvýš přispívá naprosto zanedbatelným způsobem) k překračování kritických zatížení v jiných členských státech.
67. Domnívám se proto, že i tyto argumenty musejí být zamítnuty.
3. K použité metodě posouzení
68. Řecká vláda dále tvrdí, že Komise měla posoudit její žádost za použití téže metody pro účely posouzení přispívání k překračování kritických zatížení v jiných členských státech, která byla použita v průběhu přípravných prací pro přijetí směrnice 1999/32. Změna matematického vzorce používaného Komisí měla v tomto případě závažné důsledky vzhledem k tomu, že nový vzorec má na rozdíl od předchozího takové technické vlastnosti, díky nimž nemohou být posouzení přispívání nikdy nulové, ale vždy ukáží, byť i na infinitezimální úrovni, existenci tohoto přispívání.
69. Jelikož tato změna upravila v zásadě rozsah působnosti odchylky, Komise s ní nemohla přijít, aniž by se uchýlila k postupu spolupráce uvedenému v článku 252 ES, jehož použití pro přijetí směrnice musí být platné i pro její změnu.
70. Za sebe především zdůrazňuji, že jak prokazuje Komise ve své duplice, existují velké pochybnosti, že nový a odlišný matematický vzorec použitý pro posouzení přispívání nemůže nikdy vést k nulovým výsledkům. Pokud jde například o Itálii, přispívání z Lucemburska, Švédska a Finska byla posouzena jako nulová.
71. Na základě výše uvedeného poznamenávám, že nic ve směrnici nezavazuje Komisi, aby zvolila jeden určitý matematický vzorec. Mohla tedy svobodně učinit vlastní rozhodnutí na základě vědeckých analýz považovaných za nejadekvátnější a nejvěrohodnější. V daném případě se mi zdá, že Komisi nelze vytýkat, že se obrátila na renomovaný mezinárodní institut, jako je MSC‑W, a že pro odhad použila metodu, kterou tento institut považuje za nejvhodnější, i když je odlišná od metody použité jako referenční při přípravných pracích.
72. Z toho vyplývá, že ani tato tvrzení nejsou opodstatněná.
4. K zásadě legitimního očekávání
73. Řecká vláda se dále domnívá, že odmítnutím odchylky Komise porušila zásadu legitimního očekávání vzhledem k tomu, že před přijetím směrnice 1999/32 dala jasně najevo, že v Řecku bude možné nadále používat těžké topné oleje bohatší na síru.
74. Tato vláda namítá, že zejména ve sdělení Radě a Parlamentu týkajícím se strategie Společenství pro boj s acidifikací (dále jen „sdělení o acidifikaci“)(24) předloženém společně s návrhem směrnice, na něž se odvolává i devátý bod odůvodnění konečné verze této směrnice, označila Komise Řeckou republiku za jeden z členských států, který bude moci využít odchylky.
75. Já chci především připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora „zásada legitimního očekávání může být uplatněna vůči právní úpravě Společenství, pouze pokud Společenství samo předem definovalo situaci jako takovou, že opravňuje k použití této zásady“(25) . Kromě toho, přestože cílem této ochrany je chránit hospodářské subjekty, u nichž „orgán vyvolal podložené naděje[, n]ic nebrání […], aby členský stát uplatnil v rámci žaloby na neplatnost to, že akt orgánů poškozuje legitimní očekávání“ těchto subjektů(26) .
76. Zdá se mi tedy, že v projednávaném případě nejsou splněny předpoklady, aby bylo možno dovolávat se této judikatury.
77. Řecké republice skutečně nemohlo uniknout, že jak výše uvedené sdělení, tak následný návrh představuje zaměření Komise, které se musí změnit v normativní akt Rady, a že v průběhu legislativního schvalovacího řízení se mohou objevit – jak se často stává a jak se skutečně stalo i v projednávaném případě, přinejmenším v bodě, který nás zajímá – pozměňovací návrhy (i zásadního charakteru)(27) .
78. Skutečnost, že v devátém bodě odůvodnění směrnice Rada použila výslovný odkaz na sdělení, není důležitá, neboť to zjevně neznamená, že směrnice „převzala“ veškerá tvrzení obsažená v tomto sdělení, a dala jim tedy normativní hodnotu a potvrdila tak určitým způsobem předpokládaná „očekávání“ vzniklá v Řecké republice na základě tohoto sdělení.
79. Jak jsem již připomenul (bod 61), v průběhu legislativního schvalovacího procesu Rada skutečně upravila, a to právě v bodě, který nás zajímá, strategii popsanou ve sdělení, takže tuto strategii lze považovat za platnou na normativní úrovni pouze v části, která byla skutečně převzata do konečného znění směrnice.
80. Na základě samotného návrhu (a doprovodné strategie) nemohlo tedy vzniknout žádné očekávání, které by bylo hodno právní ochrany.
81. Zdá se mi tedy, že je třeba učinit závěr, že ani tvrzení založené na legitimním očekávání nelze považovat za opodstatněné.
5. K zásadě proporcionality
82. Řecká vláda konečně uplatňuje, že v připomínaném sdělení Komise potvrdila, že strategie, kterou Společenství přijalo v boji proti acidifikaci, měla zahrnovat hospodářsky racionální opatření, která by brala v úvahu vztah mezi náklady a účinností. Z napadeného rozhodnutí však vyplývají pro Řeckou republiku přílišné náklady vzhledem k výhodám, které z něj plynou pro životní prostředí. To představuje porušení zásady proporcionality, zásady, kterou měla Komise dodržet při výkonu diskreční pravomoci, kterou jí podle žalující vlády přiznává směrnice.
83. Jelikož z předcházející analýzy vyplývá, že při přijímání napadeného rozhodnutí Komise použila pouze jediný možný výklad druhé podmínky stanovené směrnicí pro poskytnutí odchylky, zdá se mi, že kritérium proporcionality se nakonec ve skutečnosti netýká tolik rozhodnutí jako samotné směrnice.
84. To ostatně nepřímo potvrzuje i žalující vláda. Skutečně, pokud by Soudní dvůr rozhodl, jak navrhuji, že směrnice ukládá Komisi, aby zamítla odchylku, aniž by vzala v úvahu vztah mezi náklady a účinností, žádá tato vláda, aby směrnice byla prohlášena za nepoužitelnou podle článku 241 ES, neboť by porušovala zásadu proporcionality.
85. Komise a Rada nicméně popírají přípustnost této části žaloby, neboť podle nich řecká vláda neoznačila jasně a přesně důvody, jichž se dovolává na podporu námitky protiprávnosti.
86. Zdá se mi však, že řecká vláda označila, i když velmi stručně, v žalobě důvody, pro něž má být směrnice prohlášena za neplatnou podle článku 241 ES. Namítla totiž porušení zásady proporcionality ze strany zákonodárce Společenství v rozsahu, v němž podmínky stanovené pro odchylku nedodržují kritéria hospodářské racionality, na niž se odvolává sdělení o acidifikaci.
87. Věřím tedy, že podmínku odůvodnění lze považovat za určitým způsobem splněnou, zejména ve světle judikatury Soudního dvora, podle níž „formální podmínky stanovené článkem 38 jednacího řádu“ jsou splněny, pokud jsou označeny „dostatečně jasně právní zásady, které byly porušeny“(28) .
88. Na základě toho musím však ihned dodat, že i když se uznává její přípustnost, námitka se mi nezdá být věcně opodstatněná. Řecká vláda totiž zakládá porušení zásady proporcionality na skutečnosti, že v některých částech sdělení o acidifikaci Komise poznamenala, že pro některé členské státy, mezi nimi Řecko, nemůže být z hlediska nákladů snížení obsahu síry v těžkých topných olejích platnou alternativou.
89. Jak jsem tedy již poznamenal v bodech 77 až 79, posouzení obsažená ve sdělení Rada při přijímání směrnice plně nepřevzala. Ověření proporcionality bude tudíž provedeno pouze tak, jak stanoví směrnice.
90. Za tímto účelem není nezbytné připomínat, že „podle ustálené judikatury [pro] stanovení, zda právní pravidlo Společenství je v souladu se zásadou proporcionality, je třeba se ujistit, zda prostředky, které pravidlo nabízí, jsou schopny dosáhnout sledovaného cíle a nevybočují z toho, co je nezbytné pro dosažení uvedeného cíle“(29) .
91. Pokud jde o první aspekt, již vícekrát jsem připomínal, že cílem směrnice je snížit emise oxidu siřičitého. Jelikož, jak potvrzuje osmý bod odůvodnění, „síra je již po desetiletí uznávána jako hlavní zdroj [těchto emisí], které jsou jednou z hlavních příčin ‚kyselých dešťů‘“, zdá se mi jasné, že restriktivní podmínka pro odchylku z omezení obsahu síry v těžkých topných olejích může být sama považována za způsobilou sledovat naznačený cíl.
92. Pokud jde o to, že je nezbytné, aby podmínka byla tak restriktivní, jak stanovila Rada, zdá se mi, že posouzení provedené Radou je dobře vyjádřeno v bodech odůvodnění směrnice, zejména v desátém bodě odůvodnění, který se neobjevil v návrhu směrnice a u něhož se právě zdá, že se dovolává zásady proporcionality.
93. V tomto bodě odůvodnění se říká, že „studie prokázaly, že prospěch ze snižování emisí síry dosahovaný snížením obsahu síry v palivech bude často podstatně větší než odhadované náklady vznikající průmyslu uváděné v této směrnici a že existují úspěšně ověřené technologie pro snižování obsahu síry v kapalných palivech“. K tomu patnáctý bod odůvodnění dodává, že je prozíravé žádat pro členské státy odchylky od stanovených hranic maximálního obsahu síry
tam, „kde to stav životního prostředí umožňuje“, to znamená, jak stanoví čl. 3 odst. 2, pokud se mimo jiné nepotvrdí žádné přispívání k překračování kritických zatížení v jiných členských státech.
94. Jak tedy poznamenává Komise, při stanovování mezní hodnoty obsahu síry v těžkých topných olejích vzala Komise v úvahu požadavky spojené se zásadou proporcionality a podmínila povolení odchylky již vícekrát uvedenými skutečně velmi restriktivními podmínkami. Vzala zjevně v úvahu i skutečnost, že politika Společenství v oblasti životního prostředí se zakládá na zásadě obezřetnosti (článek 174 ES), a že tedy „jestliže přetrvává nejistota pokud jde o existenci nebo o dosah rizik pro zdraví osob, mohou být přijata ochranná opatření, aniž by bylo nutno očekávat, že bude vyčerpávajícím způsobem prokázána skutečnost a závažnost těchto rizik“(30) .
95. Jak si Komise jistě povšimla při jiné příležitosti(31), ani opatření založená na zásadě obezřetnosti nemohou ignorovat požadavky spojené se zásadou proporcionality, avšak vyhodnocení zásady proporcionality se musí uskutečnit vzhledem k úrovni ochrany předem zvolené zákonodárcem, a jak jsme viděli, zákonodárce v tomto případě zvolil dosti vysokou úroveň ochrany.
96. Na druhou stranu právě Soudní dvůr zdůraznil, že jelikož je diskreční pravomoc, jíž se těší Rada při plnění cílů politiky Společenství v oblasti životního prostředí, široká, „musí se soudní přezkum nutně omezit na to, zda se Rada nedopustila zjevně nesprávného posouzení“(32) .
97. V tomto případě se mi však nezdá, že by bylo prokázáno podobné nesprávné posouzení. I když totiž odmítnutí odchylky znamená pro Řecko významný náklad, je třeba se domnívat, že účel, tedy vyhnout se zhoršení překračování již tak vysokého zatížení v jiných členských státech, může oprávněně odůvodnit dané restriktivní opatření a jeho důsledky(33) .
98. Na základě těchto úvah se domnívám, že směrnice neporušuje zásadu proporcionality, a je tedy třeba námitku protiprávnosti odmítnout.
V – K nákladům řízení
99. Ve smyslu čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Řecká republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady. Rada jako vedlejší účastník řízeník tedy ponese vlastní náklady.
VI – Závěry
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že:
1) Žaloba se zamítá.
2) Řecké republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení.“
(1) .
(2)
–	Rozhodnutí Komise ze dne 17. prosince 2002 o žádosti podané Řeckem, aby mohlo povolit používání těžkých topných olejů s mezní hodnotou obsahu síry 3 % hmotnostní na části svého území (Úř. věst. 2003 L 4, s. 16).
(3)
–	Směrnice Rady 1999/32/ES ze dne 26. dubna 1999 o snižování obsahu síry v některých kapalných palivech a o změně směrnice 93/12/EHS (Úř. věst. L 121, s. 13; Zvl. vyd. 13/24, s. 17).
(4)
–	Rozhodnutí Rady ze dne 23. března 1998 o uzavření protokolu ze strany Evropského společenství k úmluvě o dálkovém přeshraničním znečišťování ovzduší z roku 1979 týkající se nového omezení sirných emisí (Úř. věst. L 326, s. 34; Zvl. vyd. 11/30, s. 96).
(5)
–	Protokol k úmluvě z roku 1979 o dálkovém přeshraničním znečišťování ovzduší z roku 1979 týkající se dalších omezení sirných emisí podepsaný v Oslu dne 14. června 1994.
(6)
–	Úmluva o dálkovém přeshraničním znečišťování ovzduší podepsaná v Ženevě dne 13. listopadu 1979.
(7)
–	Směrnice Rady 93/12/EHS ze dne 23. března 1993 o obsahu síry v některých kapalných palivech (Úř. věst. L 74, s. 81; Zvl. vyd. 13/12, s. 7).
(8)
–	Směrnice Rady 80/779/EHS ze dne 15. července 1980 o mezních hodnotách a směrných hodnotách kvality ovzduší pro oxid siřičitý a rozptýlené částice (Úř. věst. L 229, s. 30; Zvl. vyd. 15/01, s. 142).
(9)
–	V italské a španělské verzi směrnice je uvedeno, že emise nesmějí přispívat „významným způsobem“ („in modo significativo“, „de manera significativa“) k překračování. Ostatní jazykové verze však neobsahují žádnou zmínku o závažnosti přispívání.
(10)
–	Článek 2 odst. 6.
(11)
–	Viz devátý a desátý ‚bod odůvodnění‘ napadeného rozhodnutí.
(12)
–	Viz třináctý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(13)
–	Viz mezi jinými rozsudek ze dne 12. února 1992, Nizozemsko a další v. Komise, C‑48/90 a C‑66/90, Recueil, s. I‑565, body 44 a 45.
(14)
–	Rozsudek ze dne 19. dubna 1988, Misset v. Rada, 319/85, Recueil, s. 1861, bod 8).
(15)
–	Výše uvedený rozsudek Nizozemsko a další v. Komise, bod 45.
(16)
–	Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. března 2003, C‑3/00, Recueil, s. I‑2643.
(17)
–	Viz čl. 3 bod 2 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. L 184, s. 23).
(18)
–	Článek 7 odst. 1 vzorového jednacího řádu je zveřejněn v Úř. věst. 2001 C 38, s. 3.
(19)
–	Viz článek 9 uvedený v bodě 8 tohoto stanoviska.
(20)
–	Rozsudek ze dne 29. října 1980, Van Landewyck v. Komise, 209/78 až 215/78 a 218/78, Recueil, s. 3125, bod 47. Viz rovněž rozsudek ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise, C‑142/87, Recueil, s. I‑959, bod 48.
(21)
–	Rozsudek ze dne 27. září 1983, Univerzita Hamburk, 216/82, Recueil, s. 2771, bod 14. Viz rovněž rozsudek ze dne 25. října 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, s. 3623, body 14 a 15.
(22)
–	Článek 3 odst. 2 návrhu směrnice Rady o snižování obsahu síry v některých kapalných palivech a o změně směrnice 93/12 (Úř. věst. 1997, C 190, s. 9).
(23)
–	V dokumentu předsednictva Rady č. 9271/98 ze dne 11. června 1998 je uvedeno, že „[t]he Presidency has sharpened
the conditions under which a derogation may be granted“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).
(24)
–	KOM(97)88 konečné ze dne 12. března 1997.
(25)
–	Rozsudky ze dne 10. ledna 1992, Kühn, C‑177/90, Recueil, s. I‑35, bod 14, a ze dne 29. října 1998, Zaninotto, C‑375/96, Recueil, s. I‑6629, bod 50.
(26)
–	Rozsudek ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada, C‑342/03, Sb. rozh. s. I‑1975, bod 47 a uváděná judikatura.
(27)
–	Viz v tom smyslu rozsudek ze dne 11. července 1985, Salerno v. Komise a Rada, 87/77 a 130/77, 22/83, 9/84 a 10/84, Recueil, s. 2523, kde se tvrdí, že „usnesení Parlamentu nemá závazný charakter a na jeho základě nemůže vzniknout legitimní očekávání, které v něm orgány spatřují“ (bod 59).
(28)
–	Rozsudek ze dne 15. prosince 1966, Serio, 62/65, Recueil, s. 757.
(29)
–	Viz mezi jinými rozsudek ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Recueil, s. I‑4301, bod 57, a ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada, C‑233/94, Recueil, s. I‑2405, bod 54.
(30)
–	Rozsudky ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další, C‑157/96, Recueil, s. I‑2211, bod 63, a Spojené království v. Komise, C‑180/96, Recueil, s. I‑2265, bod 99.
(31)
–	Sdělení Komise k zásadě obezřetnosti ze dne 2. února 2000 KOM(2000) 1 konečné, oddíl 6.3.1.
(32)
–	Výše uvedený rozsudek Safety Hi-Tech, bod 37.
(33)
–	Viz rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C‑331/88, Recueil, s. I‑4023, bod 17, a ze dne 17. července 1997, Affish, C‑183/95, Recueil, s. I‑4315, bod 42.