Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 9. oktoobril 2025(1)
Kohtuasi C‑386/24
Centro Petroli Roma Srl
versus
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
menetlusse kaasatud isikud:
IP Industrial SpA,
Eni SpA
(Eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
(Eelotsusetaotlus – ELTL artikli 267 kolmas lõik – Liikmesriikide viimase astme kohtute kohustus esitada eelotsusetaotlus – Erandid sellest kohustusest – Liikmesriikide vastutus isikutele liidu õiguse rikkumisega põhjustatud kahju eest – Liikmesriigi kohtule omistatavad rikkumised – Kohtunike distsiplinaar- ja tsiviilvastutus – Kohtute sõltumatus – Direktiiv 2006/123/EÜ – Direktiiv 2008/118/EÜ – Maksulaod – Aktsiisi peatamise kord – Loa andmise tingimused)
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolev Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsusetaotlus on tegelikult teine eelotsusetaotlus, mis on esitatud selles kohtus pooleliolevas menetluses.(2)
2.        Käesolevas asjas esitatud küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust selle kohta, kas teatud maksuladude haldamist käsitlevad riigisisesed õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas.
3.        Ent isegi kui see juhtub vaid möödaminnes, esitatakse käesolevas eelotsusetaotluses ka teine küsimus, mis on põhiseaduslikku ja süsteemset laadi. Nimelt: millistel tingimustel on riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette kohtunike tsiviil- ja distsiplinaarvastutuse kohtuvigade, sealhulgas liidu õiguse rikkumise eest, nagu ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata jätmine, kooskõlas liidu õigusest tuleneva kohtute sõltumatuse nõudega?
4.        Käsitlen käesolevas ettepanekus mõlemat küsimust.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Euroopa Liidu õigus
5.        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul(3) põhjendus 29 on sõnastatud järgmiselt:
„Kuivõrd asutamisleping näeb ette konkreetsed õiguslikud alused maksustamise küsimustele ning nimetatud valdkonnas juba vastuvõetud ühenduse õigusaktidele, tuleks direktiivi reguleerimisalast välja jätta maksustamise valdkond.“
6.        Direktiivi 2006/123 artikli 2 lõikes 3 on seoses selle direktiivi kohaldamisalaga sätestatud, et „[k]äesolevat direktiivi ei kohaldata maksustamisvaldkonna suhtes.“
7.        Nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/118/EÜ, mis käsitleb aktsiisi üldist korda ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 92/12/EMÜ,(4) – mis vahepeal on kehtetuks tunnistatud,(5) kuid mis oli põhikohtuasjas ratione temporis kohaldatav –, põhjendused 15 ja 16 kõlavad järgmiselt:
„(15)      Kuna maksuvõla sissenõudmise tagamiseks tuleb tootmis- ja laohoonetes teostada kontrolli, on kontrollimise hõlbustamiseks vajalik säilitada pädevate asutuste loaga tegutsevate ladude süsteem.
(16)      Samuti tuleb sätestada nõuded, mida peavad täitma volitatud laopidajad […]“.
8.        Direktiivi 2008/118 artiklis 1 oli sätestatud:
„1.      Käesoleva direktiiviga kehtestatakse üldine kord aktsiisile, millega maksustatakse otseselt või kaudselt järgmise kauba (edaspidi „aktsiisikaup“) tarbimist:
a)      [27. oktoobri 2003. aasta] direktiivis 2003/96/EÜ [millega korraldatakse ümber energiatoodete ja elektrienergia maksustamise ühenduse raamistik (ELT 2003, L 283, lk 51; ELT eriväljaanne 09/01, lk 405)] nimetatud energiatooted ja elekter;
[…]“.
9.        Direktiivi 2008/118 artikli 4 punktis 11 oli „maksuladu” määratletud kui „koht, kus volitatud laopidaja oma ettevõtlustegevuse käigus aktsiisi peatamise korra alusel toodab, töötleb, valdab, võtab vastu või lähetab aktsiisikaupa vastavalt maksulao asukoha liikmesriigi pädevate asutuste kehtestatud tingimustele.“
10.      Direktiivi 2008/118 artikli 16 lõikes 1 oli sätestatud:
„Maksuladude avamiseks ja tegevuseks peab volitatud laopidajal olema maksulao asukoha liikmesriigi pädevate asutuste luba.
See luba antakse tingimustel, mida asutustel on õigus kehtestada eesmärgiga ära hoida võimalikku maksudest kõrvalehoidumist ja muid kuritarvitusi.“
B.      Riigisisene õigus
11.      Põhikohtuasja vaidlusele kohaldatavaks riigisiseseks õiguseks on 26. oktoobri 1995. aasta seadusandlik dekreet nr 504 – Tootmis- ja tarbimismakse käsitlevate õigusnormide ning vastavate kriminaal- ja halduskaristuste konsolideeritud redaktsioon (decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative; edaspidi „seadusandlik dekreet“) muudetud redaktsioonis.
12.      Seadusandliku dekreedi artiklis 23 („Energiatoodete maksulaod“) on muu hulgas ette nähtud tingimused, mille korral on maksulao kord lubatud, ja nõutud, et laopidajad omandavad tegevusloa. Selle artikli lõiked 3 ja 4 on sõnastatud järgmiselt:
„3.      Maksulao pidamise loa võib anda, kui selleks on olemas tegelikud operatiivvajadused ja rajatise varustamise vajadused, ärikliendi veeldatud naftagaasi maksulao jaoks, mille maht ei ole väiksem kui 400 kuupmeetrit, ja ärikliendi muude energiatoodete maksulao jaoks, mille maht ei ole väiksem kui 10 000 kuupmeetrit.
4.      Maksulao pidamise loa võib anda eelkõige ärikliendi veeldatud naftagaasi maksulao jaoks, mille maht on väiksem kui 400 kuupmeetrit, ja ärikliendi muude energiatoodete maksulao jaoks, mille maht on väiksem kui 10 000 kuupmeetrit, kui lisaks lõikes 3 sätestatud nõuetele on täidetud vähemalt üks järgmistest tingimustest:
a)      maksulaost tarnitakse aktsiisist vabastatud toodet või soodusaktsiisiga maksustatud toodet või veetakse aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid Euroopa Liidu riikidesse või Euroopa Liitu mittekuuluvatesse riikidesse kokku osas, mis võrdub vähemalt 30%‑ga kahe aasta jooksul kaevandatust;
b)      ladu on maksulao vahetus läheduses asuv lisaladu, mis kuulub samale kontsernile, või juhul kui omanikud on erinevad, on alaliselt mõeldud kõnealuse maksulao teenistuses olema.“
13.      Seadusandliku dekreedi artikli 63 („Tegevusload ja iga-aastased tasud“) kohaselt annab artiklis 23 nõutud loa Ufficio dell’Agenzia delle dogane (Tolliamet, Itaalia; edaspidi „tolliamet“).
14.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul andis tolliamet 4. detsembril 2017 välja ringkirja nr 14/D (circolare amministrativa n. 14/D), et anda juhiseid seadusandliku dekreedi teatud sätete tõlgendamise kohta.
15.      Eelotsusetaotluses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka 13. aprilli 1988. aasta seadusele nr 117 kohtunike ülesannete täitmisel tekitatud kahju hüvitamise ja tsiviilvastutuse kohta (Legge 13 aprile 1988, n. 117, Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati; edaspidi „1988. aasta seadus nr 117“), muudetud redaktsioonis.
16.      Selle seaduse artikli 2 lõikes 3-bis on sätestatud, et „[riigisisese] õiguse ja [ELi] õiguse ilmse rikkumise juhtude kindlakstegemisel võetakse eelkõige arvesse rikutud õigusnormide selguse ja täpsuse astet ning rikkumise vabandamatust ja raskust. [ELi] õiguse ilmse rikkumise korral võetakse arvesse ka [ELTL] artikli 267 kolmandas lõigus sätestatud eelotsusetaotluse esitamise kohustuse täitmata jätmist, samuti vastuolu õigusakti või meetme ja Euroopa Liidu Kohtu tõlgenduse vahel“.
III. Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
17.      Centro Petroli Roma (põhikohtuasja apellant, „CPR“) on äriühing, mis tegeleb naftatoodete tootmise, töötlemise ja turustamisega energiatoodete sektoris. Ta tegutseb 2016. aasta veebruarist maksulao korra kohaselt, mis on sätestatud seadusandlikus dekreedis.
18.      Otsusega nr 13042/2020 peatas tolliamet CPR‑le väljastatud tegevusloa, kuna ta ei järginud seadusandliku dekreedi artikli 23 lõikes 3 ette nähtud kvantitatiivseid kriteeriume. CPR esitas selle otsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia). Nimetatud kohus jättis tema kaebuse rahuldamata.
19.      Seejärel esitas CPR esimeses kohtuastmes tehtud lahendi peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). See kohus peatas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule viis eelotsuse küsimust. Kaks esimest küsimust puudutasid liikmesriigi viimase astme kohtute eelotsusetaotluse esitamise kohustuse ulatust (esimene küsimus) ning selle kohustuse ja kohtuvigade eest vastutamise riigisisese korra vastastikust toimet (teine küsimus). Kolmas, neljas ja viies küsimus puudutasid teatud liidu õigusnormide tõlgendamist, mis näisid olevat maksuladude suhtes kohaldatavad.
20.      Need eelotsuse küsimused olid kohtuasja C‑597/21 esemeks, milles Euroopa Kohus tegi kohtumääruse Centro Petroli Roma I. Selles määruses esitas Euroopa Kohus i) vastuseks esimesele küsimusele selgituse liikmesriikide viimase astme kohtute eelotsusetaotluse esitamise kohustuse ulatuse kohta; ii) tunnistas teise küsimuse ilmselgelt vastuvõetamatuks, kuna sellel ei ole mingit seost põhikohtuasjas käsitletava vaidlusega; ning iii) märkis, et kolmele ülejäänud küsimusele, mis esitati üksnes juhuks, kui Euroopa Kohus vastab esimesele küsimusele jaatavalt (mida ta ei teinud), ei ole vaja vastata.
21.      Sama riigisisese menetluse raames pöördub Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) CPR taotlusel Euroopa Kohtu poole teise eelotsusetaotlusega. Käesolevas menetluses esitatud küsimused – mis langevad kokku kohtuasja C‑597/21 kolmanda, neljanda ja viienda küsimusega – on järgmised:
„1.      Kas ELTL artiklite 101–106 ning direktiividega [2006/123] ja [2008/118] kehtestatud õigusliku raamistiku õige tõlgendusega on vastuolus niisugune riigisisene õigusnorm, nagu see, mis on tuletatav […] seadusandliku dekreedi artikli 23 lõikest 3, […] milles on ette nähtud, et „3. Maksulao pidamise loa võib anda, kui selleks on olemas tegelikud operatiivvajadused ja rajatise varustamise vajadused, ärikliendi veeldatud naftagaasi maksulao jaoks, mille maht ei ole väiksem kui 400 kuupmeetrit, ja ärikliendi muude energiatoodete maksulao jaoks, mille maht ei ole väiksem kui 10 000 kuupmeetrit“[?]
2.      Kas ELTL artiklite 101–106 ning direktiividega [2006/123] ja [2008/118] kehtestatud õigusliku raamistiku õige tõlgendusega on vastuolus niisugune riigisisene õigusnorm, nagu see, mis on tuletatav seadusandliku dekreedi] artikli 23 lõike 4 punktidest a ja b, milles on ette nähtud, et maksulao pidamise loa võib anda eelkõige ärikliendi veeldatud naftagaasi maksulao jaoks, mille maht on väiksem kui 400 kuupmeetrit, ja ärikliendi muude energiatoodete maksulao jaoks, mille maht on väiksem kui 10 000 kuupmeetrit, kui lisaks lõikes 3 sätestatud nõuetele on täidetud vähemalt üks järgmistest tingimustest:
„a)      maksulaost tarnitakse aktsiisist vabastatud toodet või soodusaktsiisiga maksustatud toodet või veetakse aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid Euroopa Liidu riikidesse või Euroopa Liitu mittekuuluvatesse riikidesse kokku osas, mis võrdub vähemalt 30%‑ga kahe aasta jooksul kaevandatust;
b)      ladu on maksulao vahetus läheduses asuv lisaladu, mis kuulub samale kontsernile, või juhul kui omanikud on erinevad, on alaliselt mõeldud kõnealuse maksulao teenistuses olema“.
3.      Kas proportsionaalsuse põhimõtte õige tõlgenduse ja kohaldamisega, koostoimes ELTL artiklitega 101–106, ning direktiividega [2006/123] ja [2008/118] kehtestatud õigusliku raamistiku ning eelkõige direktiivi [2006/123] artikli 9, artikli 14 lõigu 5 ja artikli 15 lõikega 2 on vastuolus reguleerivad meetmed (ringkirjad, määrused vm), mille riigisisene asutus on võtnud selgitava eesmärgiga, lisades neile [seadusandliku dekreedi] artikli 23 lõike 4 punktides a ja b sätestatud eespool nimetatud tingimused ning hilisemad muudatused ja täiendused?“
22.      Kirjalikud seisukohad on esitanud CPR, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon. Samad menetlusosalised esitasid 10. juulil 2025 peetud kohtuistungil ka suulised seisukohad.
IV.    Analüüs
23.      Oma kolme küsimusega, mida saab analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt teada, kas ELTL artiklitega 101–106 ning direktiivi 2006/123 ja direktiivi 2008/118 sätetega on vastuolus riigisisesed meetmed, millega kehtestatakse kriteeriumid, mis põhinevad mahtudel, tegevus- ja tarnevajadustel, kaevandamise suhtarvudel ja/või ladudevahelistel funktsionaalsetel suhetel, et anda luba aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid käitlevate kaubanduslike ladude haldamiseks.
24.      Enne sellest küsimusest tulenevate sisuliste teemade käsitlemist (C), tuleb analüüsida eelotsusetaotluse vastuvõetavust (A) ja seejärel analüüsida sissejuhatavat küsimust, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses käsitleb (B).
A.      Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
25.      Minu hinnangul puudub kahtlus, et käesolevas asjas on eelotsusetaotlus tervikuna vastuvõetav. Sellegipoolest leian, et esitatud küsimused on osaliselt vastuvõetamatud, nimelt osas, kus neis viidatakse ELTL artiklitele 101 ja 106.
26.      Selles osas nõustun komisjoniga, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei selgitanud oma eelotsusetaotluses – nagu on nõutav Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 punktis c – põhjuseid, mis ajendasid teda küsima ettevõtjatevahelist konkurentsi käsitlevate aluslepingu normide tõlgendamise kohta ning nende õigusnormide ja seadusandliku dekreedi sätete vahelise seose kohta. Samuti ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja/või käesolevas menetluses seisukohti esitanud poolte esitatud teabest tuletada analüüsi asjakohaseid elemente (näiteks asjasse puutuv toote- ja geograafiline turg, sellel turul tegutsevad peamised turuosalised, kõnealuste õigusnormide mõju sellele turule jne).
27.      Seetõttu on minu arvates võimatu analüüsida, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all käesolevas asjas, on ELTL artiklitega 101–106 kooskõlas.
28.      Lisaks annab eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kontrollimine võimaluse analüüsida sissejuhatavat küsimust – mis on mõnevõrra seotud vastuvõetavuse küsimusega –, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas eelotsusetaotluses vaid möödaminnes. Nimelt, kas liidu õigusega on kooskõlas süsteem, milles nähakse ette kohtunike tsiviil- ja distsiplinaarvastutus kohtuvigade, sealhulgas liidu õiguse rikkumise eest, nagu ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata jätmine.
B.      Sissejuhatav küsimus: riigisisene süsteem, milles nähakse ette kohtunike tsiviil- ja distsiplinaarvastutus liidu õiguse rikkumise eest
29.      Selleks, et mõista, miks esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus selle küsimuse vaid möödaminnes, on kasulik astuda samm tagasi ja mainida lühidalt, mida Euroopa Kohus oma kohtumääruses Centro Petroli Roma I käsitles (1) ja mida mitte (2). Seejärel kirjeldan lühidalt kahte kohtupraktika suunda, mis tunduvad selles kontekstis asjakohased (3) ja (4). Lõpuks esitan selle küsimuse kohta mõned isiklikud kaalutlused (5).
1.      Küsimus, mida käsitleti kohtumääruses Centro Petroli Roma I
30.      Nagu juba eespool punktis 20 selgitatud, käsitleti kohtumääruses Centro Petroli Roma I üksnes nimetatud kohtuasjas esitatud ELTL artikli 267 kolmanda lõigu tõlgendamist puudutanud esimese eelotsuse küsimuse põhjendatust.
31.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus selgitusi seoses kohtupraktikaga, mille kohaselt on liikmesriigi viimase astme kohus vabastatud kohustusest pöörduda Euroopa Kohtu poole olukorras, mida tavaliselt nimetatakse acte clair juhtumiks: kui kõnealuse liidu õigusnormi tõlgendamine on nii ilmne, et ei jäta ruumi põhjendatud kahtlusele.(6) Sellega seoses on Euroopa Kohus järjepidevalt tõdenud, et enne järelduse tegemist selle kohta, et tegemist on tõepoolest acte clair juhtumiga, peab liikmesriigi viimase astme kohus siiski olema veendunud, et see küsimus on „niisama ilmselge teiste liikmesriikide viimase astme kohtute ja Euroopa Kohtu jaoks“.(7)
32.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused puudutasid eelkõige seda, kuidas peab riigisisene viimase astme kohus selle tingimuse täitmist kontrollima. Lühidalt öeldes oli küsimus selles, kas liikmesriigi viimase astme kohus peab üksikasjalikult kindlaks tegema, et teised liikmesriikide viimase astme kohtud ja Euroopa Kohus tõlgendaksid asjasse puutuvat liidu õigusnormi samamoodi.
33.      Vastusena neile kahtlustele otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi viimase astme kohus ei pea üksikasjalikult kindlaks tegema, et teised liikmesriikide viimase astme kohtud ja Euroopa Kohus lähtuksid samast tõlgendusest.(8) Piisab sellest, kui liikmesriigi kohus – kes on nõuetekohaselt arvesse võtnud liidu õiguse erijooni, selle tõlgendamisel tekkivaid erilisi raskusi ja kohtuotsuste lahknevuse ohtu Euroopa Liidus – jõuab isikliku veendumuseni, et need teised kohtud jõuaksid sama järelduseni.(9)
34.      Euroopa Kohus täpsustas seega, et kriteerium, mida viimase astme kohtud peavad kohaldama, kui nad otsustavad selle üle, kas nad on kohustatud võimaliku acte clair olukorras esitama eelotsusetaotluse või mitte, on „mõistlik veendumus“. Kuna liidu õigusnormide õige tõlgenduse kindlakstegemine on puhtalt õigusküsimus, ei saa tõendamist ja tõendamiskoormist käsitlevaid tavalisi menetlusnorme pidada selles osas täielikult kohaldatavaks. Lihtsalt väljendudes peab liikmesriigi kohus otsustama, kas tema menetluses on asjaolud, mis võivad toetada kõnealuse liidu õigusnormi alternatiivset tõlgendust – see tähendab teistsugust tõlgendust kui see, mis näib sellele kohtule esmapilgul õige –, mis on piisavalt usutav, nii et seda ei saa kohe kõrvale jätta.(10)
35.      Sellega seoses tuleb samuti meelde tuletada, et nagu Euroopa Kohus otsustas kohtuotsuse Consorzio punktis 51, peab liikmesriigi viimase astme kohus juhul, kui ta otsustab, et ta on vabastatud kohustusest esitada ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, oma otsust põhjendama.
36.      Nagu ma püüdsin selgitada oma ettepanekus kohtuasjas KUBERA, on põhjenduste nõutav üksikasjalikkuse tase erinev, sõltudes iga juhtumi konkreetsetest asjaoludest. Minu arvates peaks üldjuhul piisama sellest, kui liikmesriigi kohus: i) toob selgelt välja erandi, millele ta tugineb (kohtuotsusel CILFIT põhinevas kohtupraktikas kodifitseeritud erandite hulgast(11)) ja ii) esitab lühikese selgituse, miks ta pidas seda erandit kohaldatavaks. See ei välista siiski võimalust, et teatud konkreetsetel juhtudel võib olla vajalik üksikasjalikum põhjendus, või vastupidi, et eelotsusetaotluse esitamisest keeldumise põhjused on nii ilmsed, et sellekohane sõnaselge põhjendus ei pruugi olla vajalik.(12)
2.      Küsimus, mida kohtumääruses Centro Petroli Roma I ei käsitletud
37.      Küll aga ei käsitlenud Euroopa Kohus oma kohtumääruses Centro Petroli Roma I teise eelotsuse küsimuse põhjendatust, sest nagu juba selgitatud, tunnistati see küsimus ilmselgelt vastuvõetamatuks.(13) Seetõttu ei esita eelotsusetaotluse esitanud kohus käesolevas eelotsusetaotluses – olles võtnud arvesse Euroopa Kohtu hinnangut selles küsimuses – selle kohta ühtegi küsimust, lisades siiski, et tema arvates on põhiprobleem endiselt pakiline.
38.      Sisuliselt puudutavad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused seda, kas liidu õigusega on kooskõlas süsteem, milles nähakse ette kohtunike tsiviil- ja distsiplinaarvastutus kohtuvigade eest, sealhulgas liidu õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, nagu ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata jätmine. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et ebakindlus, mis on seotud kohtunike vastutust käsitlevate Itaalia õigusnormide ja kohtute sõltumatust käsitlevate liidu õigusnormide nõuetekohase vastastikuse toimega, mõjutab viisi, kuidas ta hindab oma kohustust ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel. Saan aru, et see kohus leiab, et liiga range isikliku vastutuse kord ajendaks de facto viimase astme kohtuid eelotsusetaotlust esitama isegi nende juhtumite korral, mil nad leiavad, et kohaldatavate liidu õigusnormide ulatus ja tähendus on piisavalt selged.
39.      Käesolev kohtuasi näib olevat üks sellistest juhtumitest, kus eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas eelotsusetaotluse peamiselt seetõttu, et vältida vastutuse ohtu, olles ise leidnud, et asjasse puutuvate liidu õigusnormide puhul on vaidluse seisukohast tegemist acte clair juhtumiga.
40.      Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus on põhiseaduslikku laadi ja süsteemsete tagajärgedega, pean asjakohaseks esitada selle kohta mõned kaalutlused, lootuses abistada eelotsusetaotluse esitanud kohut ja teisi liikmesriigi kohtuid, kes võivad olla sarnases olukorras.
41.      Siiski ei ole käesolev menetlus ilmselgelt sobiv koht, et hinnata, kas selline kohtunike vastutuse kord, mille Itaalia seadusandja kehtestas 1988. aasta seadusega nr 117 (muudetud redaktsioonis), on kooskõlas liidu õigusega.(14)
42.      Seega piirdun analüüsis mõne üldist laadi kaalutlusega, keskendudes eelkõige kohtuvea liikidele, mis võivad tuua kaasa (minu sõnakasutuse kohaselt) kohtunike „isikliku vastutuse“, ilma et see kahjustaks kohtute sõltumatust. Selle terminiga viitan nii tsiviil- kui ka distsiplinaarvastutusele. Kuigi need kaks vastutuse liiki on mõistagi mingil määral erinevad, olen seisukohal, et liidu õiguse vaatest on võimalik teha kindlaks mitu mõlema suhtes kohaldatavat põhimõtet. Küll aga ei käsitle ma praegu kriminaalvastutust, kuna seda liiki vastutus ei kuulu asjasse puutuvate riigisiseste õigusnormide kohaldamisalasse ja igal juhul näib, et seda liiki vastutusega kaasnevad teistsugused küsimused.
43.      Olukorra kaardistamiseks eristan kõigepealt kohtuvigasid puudutava vastutuse kahte valdkonda: liikmesriikide vastutus ja kohtunike isiklik vastutus. Neid on käsitletud kohtupraktika kahes suundumuses, mis on loomulikult omavahel tihedalt seotud.
3.      Liikmesriikide vastutus
44.      Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et põhimõte, et riik vastutab liidu õiguse rikkumisega isikutele põhjustatud kahju eest, on lahutamatu osa aluslepingute süsteemist. See põhimõte kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub liidu õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegevus või tegevusetus selle rikkumise põhjustas.(15)
45.      Samuti on välja kujunenud, et selline rikkumine annab isikutele õiguse kahju hüvitamisele, kui on täidetud kolm tingimust: i) rikutud liidu õigusnormi eesmärk peab olema neile õiguste andmine; ii) selle normi rikkumine peab olema piisavalt selge ning iii) selle rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel peab olema otsene põhjuslik seos.(16) Need tingimused on kehtestatud liidu õigusega ja seega ei saa liikmesriigid neid mõjutada, kui see võib kaasa tuua vastutuse välistamise olukordades, kus see muidu tekiks.(17)
46.      Euroopa Kohus on mitmes 2000. aastate alguse kohtuasjas selgitanud, et neid põhimõtteid kohaldatakse ka liikmesriigi kohtute toime pandud rikkumiste suhtes, sealhulgas nende suhtes, mis tulenevad viimase astmena asja lahendavate kohtute otsustest.(18)
47.      Selles kontekstis on Euroopa Kohus täpsustanud ka eespool viidatud teist tingimust, mis puudutab liidu õiguse piisavalt selget rikkumist, mis tähendab, et kõik liidu õigusnormi rikkumised ei too tingimata kaasa liikmesriigi vastutust. Seoses eelkõige liikmesriigi viimase astme kohtutele omistatavate rikkumistega on Euroopa Kohus otsustanud, et selline tingimus tähendab, et „[riigi] vastutus saab tekkida üksnes erandlikul juhul, kui kohus on kohaldatavat õigust ilmselgelt rikkunud“.(19)
48.      Sellega seoses leidis Euroopa Kohus, et selleks, et tuvastada, kas tegemist on „piisavalt selge“ rikkumisega, tuleb arvestada kõiki liikmesriigi kohtule lahendamiseks antud olukorda iseloomustavaid tunnuseid. Selliste tunnuste hulgas on Euroopa Kohtu seisukoha kohaselt: i) rikutud õigusnormi selgus ja täpsus; ii) kaalutlusruumi ulatus, mille üleastutud reegel liikmesriikide ametivõimudele jätab; iii) rikkumise või kahju põhjustamise tahtlus või selle puudumine; iv) õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavus või vabandamatus; v) asjaolu, kas liidu institutsiooni võetud meetmed võisid soodustada liidu õigusega vastuolus olevate riigisiseste meetmete vastuvõtmist või säilitamist; ja vi) (asjakohasel juhul) see, kui kõnesolev kohus on jätnud täitmata tal ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel lasuva kohustuse taotleda eelotsust.(20)
49.      Tõlgendan kohtupraktikat nii, et ainuüksi asjaolu, et liikmesriigi viimase astme kohus jätab ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata, ei saa iseenesest kaasa tuua riigi vastutust. Euroopa Kohus on järjepidevalt sedastanud, et „ELTL artikliga 267 kehtestatud Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise otsese koostöö süsteem ei sõltu poolte taotlustest“ ja „[menetluse pooled ei saa kohustada riigisiseseid kohtuid] eelotsusetaotlust esitama […] ELTL artikliga 267 kehtestatud süsteem ei kujuta endast seega õiguskaitsevahendit, mida võivad kasutada liikmesriigi kohtus pooleli oleva menetluse pooled“.(21)
50.      Lihtsamalt öeldes ei ole ELTL artikli 267 kolmas lõik säte, mille eesmärk on anda õigusi isikutele, ning seega ei saa selle rikkumine iseenesest kaasa tuua liikmesriigi vastutust. Lisaks on keeruline ette kujutada, kuidas pelk eelotsusetaotluse esitamisest keeldumine võiks põhjustada vaidluse poolele kahju, kui asjasse puutuvaid liidu õigusnorme on õigesti tõlgendatud.
51.      Kui aga liikmesriigi viimase astme kohus tõlgendab liidu õigusnormi valesti, siis asjaolu, et ta võis rikkuda kohustust esitada selle sätte kohta Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, on asjaolu, mida tuleb rikkumise raskuse hindamisel arvesse võtta.
52.      Lõpuks võib olla kasulik rõhutada, et riigi vastutuse põhimõte, mis on omane liidu aluslepingutega kehtestatud õiguskaitsevahendite süsteemile, ei hõlma kohtunike isiklikku vastutust, vaid liikmesriikide vastutust. Kuivõrd liidu õigusega vastuolus olevate kohtuotsuste eest võib vastutada riik ja asjasse puutuvatele isikutele makstakse hüvitist riigieelarvest, ei too selline vastutuse kord kaasa erilist ohtu, et liikmesriigi kohtute sõltumatus võidakse kahtluse alla seada.(22)
4.      Kohtunike isiklik vastutus
53.      Kohtunike isikliku vastutuse korra kehtestamine kohtuvigade eest kuulub seevastu liikmesriikide pädevusse kohtukorralduse reguleerimisel.(23) Liikmesriikidel on sellise korra kehtestamisel ulatuslik kaalutlusõigus.(24) Tegelikult on nii Euroopa Liidus kui ka väljaspool seda olemas mitmesugused sellised süsteemid, mis näevad õigusemõistmise ülesannete täitmisel tehtud tegude eest ette erineva kaitse tsiviil- ja/või distsiplinaarvastutuse eest.(25)
54.      Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus analüüsida kohtunike isikliku vastutuse teatavate riigisiseste süsteemide kooskõla liidu õigusega mitmes kohtuasjas, mis on talle viimastel aastatel esitatud.
55.      Sellega seoses on Euroopa Kohus tunnistanud, et kui on olemas kohtunike isikliku vastutuse süsteemid kohtuvigade eest, võib see aidata suurendada kohtusüsteemi vastutusvõimet ja tõhusust. Euroopa Kohus on aga ka hoiatanud, et kui liikmesriigid teostavad oma pädevust selles valdkonnas, peavad nad tagama liidu õiguse järgimise. Eelkõige pidas ta oluliseks, et iga selline süsteem oleks kavandatud nii, et säiliks nende kohtute sõltumatus, kes peavad lahendama liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamisega seotud küsimusi.(26)
56.      Siinkohal on vaevalt vaja rõhutada, kui oluline on liidu õigussüsteemis tingimus, mille kohaselt peavad liidu õigust tõlgendavad ja kohaldavad kohtud olema sõltumatud.(27) See nõue tuleneb eelkõige ELL artiklist 2, artikli 19 lõikest 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklist 47. See nähtub ka ELTL artiklist 267.
57.      On ilmne, et kui tunnustada kohtunike isikliku vastutuse põhimõtet kohtu vigade eest, kätkeb see endas teatud ohte seoses kohtunike sõltumatuse ja erapooletusega.(28) Halvasti kavandatud vastutussüsteemid võivad ohustada – või vähemalt tekitada üldsuse silmis kahtluse, et need võivad ohustada – kohtuotsuste tegemise tasakaalustatust ja ausust. Ainuüksi võimalus, et valitsuse või kohtuhierarhia liikmete taotlusel algatatakse distsiplinaaruurimisi või et rahulolematud menetlusosalised võtavad õiguslikke meetmeid, võib teatud juhtudel isegi alateadlikult avaldada teatavat survet neile, kelle ülesanne on lahendada tsiviil- või haldusvaidlus või teha otsus kriminaalasjas.(29) Tegelikult võivad sellistel menetlustel olla rasked tagajärjed nende kohtunike elule ja karjäärile, kelle suhtes neid menetlusi kohaldatakse.(30) Halvasti kavandatud isikliku vastutuse süsteemid võivad seega tekitada kallutatuse ohu ja/või avaldada kohtunikele pärssivat mõju nende õigusemõistmise ülesande täitmisel.(31)
58.      Just seetõttu on Euroopa Kohus leidnud, et „kuigi sõltumatuse tagamine ei nõua […], et kohtunikele antaks absoluutne immuniteet tegude eest, mis on tehtud kohtuniku ülesannete täitmisel, tekib nende isiklik vastutus nende ülesannete täitmisega tekitatud kahju eest siiski vaid erandjuhtudel, mil nende raske isiklik süü on tuvastatud“.(32) Sellest tuleneb, et „otsusest [milles] on tehtud kohtuviga, ei piisa asjaomase kohtuniku isikliku vastutuse tekkimiseks“.(33)
59.      Lisaks on Euroopa Kohus pidanud kohtunike isikliku vastutuse riigisiseste süsteemide muid elemente vajalikuks, et tagada kohtute sõltumatuse põhimõtte järgimine. Eelkõige on Euroopa Kohus leidnud, et sellistes süsteemides tuleb sätestada „normid, milles määratletakse eeskätt distsiplinaarrikkumiste koosseis ja konkreetselt määratavad karistused ja mis näevad ette sõltumatu organi sekkumise vastavalt menetlusele, mis täielikult tagab harta artiklites 47 ja 48 sätestatud õigused, eelkõige kaitseõigused, ning mis näevad ette võimaluse vaidlustada kohtus distsiplinaarorganite otsused“.(34)
60.      Selles kontekstis esitan nüüd mõned märkused, mis võivad loodetavasti aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtul lahendada eelotsusetaotluses käsitletud põhiküsimust: millal võib kohtuviga tuua kaasa kohtunike isikliku vastutuse nende (ekslike) otsuste eest, ilma et see kahjustaks kohtute sõltumatust.
5.      Mõned kaalutlused kohtunike isikliku vastutuse ja kohtute sõltumatuse kohta
61.      Kõigepealt soovin täpsustada, et minu arvates ei ole võimalik ette näha kriteeriumi, millega saaks tõmmata selge piiri, mille ühel pool on kohtuvead, mis võivad kaasa tuua kohtunike isikliku vastutuse, ilma et see ohustaks kohtute sõltumatust, ja teisel pool kohtuvead, mis võivad vastupidi olla sellest vaatenurgast probleemsed. Arvan, et on võimalik esitada ainult mõned juhtpõhimõtted, mida saaks kohaldada nii tsiviil- kui ka distsiplinaarvastutuse suhtes.
62.      Mitu neist põhimõtetest saab tuletada eespool käsitletud Euroopa Kohtu praktikast. Ma ei viita üksnes kohtunike isiklikku vastutust käsitlevale kohtupraktikale, vaid ka liikmesriikide vastutust käsitlevale kohtupraktikale. Tõepoolest, arvestades nende sarnast eset, võivad mõned Euroopa Kohtu otsustes riigivastutuse kohta väljendatud põhimõtted minu arvates olla analoogia alusel kohaldatavad kohtunike isikliku vastutuse valdkonnas.
63.      Küll aga olen seisukohal, et üldiselt peaks isikliku vastutuse kohaldamine olema keerulisem kui liikmesriigi vastutuse kohaldamine. Euroopa Kohus on tõepoolest sedastanud, et kuigi riigivastutuse vormid ei tekita üldiselt probleeme seoses kohtute sõltumatuse nõudega, ei pruugi see nii olla isikliku vastutuse süsteemide puhul. Kui sellised süsteemid on halvasti läbimõeldud, võivad need kahjustada kohtute sõltumatust. Seetõttu on Euroopa Kohus seoses isikliku vastutuse süsteemidega rõhutanud, et selline vastutus võib tekkida üksnes „väga“ või „täielikult“ erandjuhtudel.(35)
64.      See kehtib mõistagi ka ELTL artikli 267 kolmandas lõigus sätestatud riigisiseste viimase astme kohtute eelotsusetaotluse esitamise kohustuse suhtes. Selles osas saan seega vaid osaliselt nõustuda kohtujurist Ćapeta seisukohaga,(36) et eelotsusetaotluse esitamata jätmine ei saa kunagi kaasa tuua kohtunike isiklikku vastutust, kui nad on nõuetekohaselt põhjendanud oma keeldumist. Selgitan nüüd, mida ma selle all silmas pean.
65.      ELTL artikli 267 kolmandast lõigust tuleneb kaks kohustust: üks on sisulisem (esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, kui on esitatud liidu õiguse tõlgendamise küsimus ja kohtuotsusest CILFIT tulenevad erandid ei ole kohaldatavad) ja teine rohkem menetluslikku laadi (selgitada eelotsusetaotluse esitamisest keeldumise põhjuseid).(37) Kuigi need on lahutamatult seotud, on siiski tegemist kahe eraldi kohustusega.
66.      Ma ei näe ühtegi usutavat põhjust, miks neist vaid ühe rikkumine võiks kaasa tuua vastutuse. See on nii seda enam, et neist kahest peamine ja olulisem kohustus on selgelt eelotsusetaotluse esitamise kohustus, kuna see mõjutab nii vaidlust kui ka liidu õiguskorra ühtsust ja järjepidevust. Põhjendamiskohustus täiendab seda peamist kohustust ja on selle täitmise tagamisel määrava tähtsusega.
67.      Nagu Euroopa Kohus on leidnud, ei saa kohtute sõltumatuse kaitsmise tagajärg olla „selle täielik välistamine, et kohtuniku distsiplinaarvastutus võib teatud täiesti erandlikel juhtudel tekkida tema tehtud kohtulahendite tõttu. Nimelt ilmselgelt ei ole sellise sõltumatuse nõude eesmärk toetada kohtunike võimalikke raskeid ja täiesti lubamatuid käitumisviise, mis seisnevad näiteks selles, et nad tahtlikult ja pahauskselt või eriti raske ja jämeda hooletuse tõttu eiravad riigisiseseid ja liidu õigusnorme, mille järgimise nad peavad tagama, või et nad tegutsevad meelevaldselt või keelduvad õigusemõistmisest, kui nad õigusemõistmise ülesande kandjatena peavad lahendama vaidlusi, millega õigussubjektid on nende poole pöördunud“.(38)
68.      Need kaalutlused näivad põhimõtteliselt asjakohased kõigi liidu õigusnormidest tulenevate kohustuste puhul. Seega ei saa välistada, et Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamata jätmine ELTL artikli 267 kolmanda lõigu tõlgendamisel ja kohaldamisel tehtud ränga vea tõttu(39) võib õiguspäraselt kaasa tuua sellise rikkumise eest vastutavate kohtunike isikliku vastutuse.(40)
69.      Siinkohal näib mulle siiski vajalik eristada tsiviilvastutust distsiplinaarvastutusest. Tsiviilvastutuse puhul leian, et eelotsusetaotluse esitamise kohustuse rikkumine peaks kaasa tooma sellise vastutuse ainult siis, kui sellist liidu õigusnormi, mille kohta liikmesriigi kohus oleks pidanud eelotsusetaotluse esitama, on tõlgendatud valesti, põhjustades seega kaebuse esitajale kahju. Nagu on selgitatud eespool punktis 50, ei saa asjasse puutuvate liidu õigusnormide õige kohaldamise korral vaidluse pooltele tekkida mingit kahju.
70.      Seevastu distsiplinaarvastutuse puhul ei näe ma põhjust välistada, et eelotsusetaotluse esitamise kohustuse rikkumine võib teatud erakorralistel asjaoludel õigustada distsiplinaarmeetmeid, olenemata vaidluse pooltele tekitatud kahjust. See võib nii olla eelkõige juhul, kui taotluse esitamisest keeldumine ei ole haruldane ega isegi üksikjuhtum, vaid osa korduvast väärkäitumisest. Sellisel juhul mõjutavad rikkumisest tulenevad negatiivsed tagajärjed ELTL artikliga 267 kehtestatud koostöömehhanismi tõhusust.
71.      Igal juhul kordan veel, et mõlemat vastutuse vormi saab kohaldada ainult väga erandlikel juhtudel.
72.      Näiteks asjaolu, et Euroopa Kohus võis sellise rikkumise tuvastada ELTL artikli 258 või 259 alusel algatatud menetluses,(41) ei ole selles suhtes määrav. Rikkumismenetluse võib algatada liidu õiguse mis tahes rikkumise korral – olenemata sellest, kui ilmne see on ja kui raske see on.(42)
73.      Sama kehtib mutatis mutandis olukordade kohta, kus liikmesriigi kohus palub Euroopa Kohtul kaaluda, kas teatud asjaoludel tuleb ELTL artikli 267 kolmandat lõiku tõlgendada nii, et liikmesriigi viimase astme kohus on kohustatud esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.(43) Kui Euroopa Kohtul ei paluta konkreetselt otsustada rikkumise raskuse üle (riigi või kohtunike isikliku) vastutuse seisukohast, vastaks ta lihtsalt eelotsusetaotluse esitamise kohustuse ulatuse selgitamisega, võttes arvesse õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on tähelepanu juhtinud.
74.      Lisaks ei saa selline vastutus tuleneda ka pelgalt asjaolust, et Euroopa Kohus on hilisemas kohtupraktikas tõlgendanud kõnealust liidu õigusnormi teisiti kui liikmesriigi kohus, kes pidas seda normi acte clair’iks (või acte éclairé’iks). Minu arvates tuleks ex post facto asjaolusid selles kontekstis kasutada väga ettevaatlikult. Nagu mis tahes muus õigussüsteemis, areneb liidu kohtupraktika pidevalt, kui Euroopa Liidu kohtud (Euroopa Liidu Kohus ja liikmesriikide kohtud) teevad uusi otsuseid, millega kohaldatakse kehtivaid õigusnorme uute asjaolude suhtes. See arengu aspekt on tõenäoliselt veelgi märkimisväärsem Euroopa Liidus, mida on algusest peale ette kujutatud kui dünaamilist poliitilist üksust.
75.      Leian, et sellise kohtuvea tuvastamisel, mis oma väga erandliku laadi tõttu võib kaasa tuua isikliku vastutuse, ilma et see ohustaks kohtute sõltumatust, võivad otsustava tähtsusega olla neli näitajat. Kui võtta lähtepunktiks mõistlik ja hoolikas kohtunik, peab kohtuviga – käesoleval juhul eelotsusetaotluse esitamata jätmine – olema i) ilmselge (selge ja ilmne, mille üle ei vaielda); ii) kaasnevate tagajärgedega (mõjutama oluliselt kas põhimenetluse tulemust või koostöömehhanismi tõhusust); iii) vabandamatu (puuduvad tegurid, mis oleks võinud mõistlikult kaasa tuua vea); ning iv) tulenema kohtunike tahtlikust valikust eirata seadust või nende raskest hooletusest.
76.      Need järeldused on minu arvates üldjoontes kooskõlas nii rahvusvaheliste standarditega kui ka Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) kohtupraktikaga.(44)
77.      Kohtunike isikliku vastutuse riigisisene süsteem liidu õiguse rikkumise, sealhulgas ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata jätmise korral, mida saab kohaldada väiksemate rikkumiste korral, võib minu arvates kahjustada kohtuotsuste tegemisel vaba ja tervikust lähtuvat otsustamist, mõjutades seeläbi kohtunike sõltumatust.
78.      Lisaks võib selline süsteem kahjustada ELTL artikliga 267 loodud liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu vahelise õigusalase koostöö ja dialoogi süsteemi tõhusust.(45) Euroopa Kohus on järjepidevalt leidnud, et riigisisene õigusnorm ei saa takistada liikmesriigi kohtul kasutada oma kaalutlusõigust esitada eelotsusetaotlus või vajaduse korral täita seda kohustust. Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, on nende tegurite kombinatsioon (kaalutlusõigus ja olenevalt asjaoludest kohustus) sellele koostöö- ja dialoogisüsteemile „omane“.(46)
79.      Minu arvates kehtivad sarnased kaalutlused riigisiseste õigusnormide suhtes, mis de facto jätavad liikmesriigi kohtud ilma neile ELTL artikliga 267 antud kaalutlusruumist selle hindamisel, kas liidu õiguse tõlgendamise küsimus on nende menetluses nõuetekohaselt „esitatud“. Küsimus, kas mõni kohtuotsusest CILFIT tulenevatest eranditest on konkreetsel juhul kohaldatav, nõuab, et asjasse puutuv kohus viiks läbi nüansirikka hindamise.(47) Selleks et teha kindlaks, kas ELTL artikli 267 kolmandas lõigus sätestatud kohustus tekib, tuleb arvesse võtta mitut asjaolu ning põhimõtteliselt peab seda tegema liikmesriigi kohus, tegutsedes sõltumatult ja nõutava hoolsusega.(48)
80.      Riigisisene õigus ei saa piirata liikmesriigi kohtu kaalutlusõigust ELTL artikli 267 alusel, nii et teatud olukordi, mille puhul ei ole eelotsusetaotluse esitamise kohustust, käsitatakse praktikas olukordadena, mille puhul tuleb eelotsusetaotlus esitada.(49) Sellistel asjaoludel esitataks arvukalt eelotsusetaotlusi, olukorras kus selleks puudub tegelik vajadus. See aeglustaks asjatult kõnealuste vaidluste lahendamist ja suurendaks Euroopa Kohtu töökoormust, mis võib omakorda mõjutada teiste tema menetluses olevate kohtuasjade tõhusat ja õigeaegset menetlemist. Samuti võimaldaks see vastutustundetutel menetlusosalistel menetlust kuritarvitada.
81.      Eeltoodust tulenevalt asun seisukohale, et riigisisesed kohtunike tsiviil- ja distsiplinaarvastutuse süsteemid kohtuvigade eest, – sealhulgas liidu õigusest tuleneva kohtute sõltumatuse nõude rikkumise eest, nagu ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel eelotsusetaotluse esitamata jätmine –, on liidu õigusega kooskõlas, kui nad piirduvad väga erandlike olukordadega. Tegemist on olukordadega, kus kohtuviga on ilmne, kaasnevate tagajärgedega ja vabandamatu, ning tuleneb kohtuniku tahtlikust valikust eirata seadust või tema raskest hooletusest.
C.      Eelotsuse küsimuste analüüs
82.      Oma kolme küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kolme liidu õigusnormide kogumi õiget tõlgendust, küsides Euroopa Kohtult, kas selline riigisisene õigusakt nagu seadusandlik dekreet on kooskõlas i) ELTL artiklitega 101–106; ii) direktiivi 2006/123 sätetega ning iii) direktiivi 2008/118 sätetega.
83.      Olen eespool punktides 25–27 selgitanud, et ELTL artiklite 101–106 osas on küsimused vastuvõetamatud. Järgnevalt käsitlen ülejäänud kahe õigusnormide kogumi tõlgendamist.
1.      Direktiiv 2006/123
84.      Direktiiv 2006/123, millele sageli viidatakse kui „teenuste direktiivile“, „kehtestab üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist“ (direktiivi artikli 1 lõige 1), kõrvaldades tõkked, mis takistavad teenuste turu arengut Euroopa Liidus, eesmärgiga tugevdada siseturgu, edendades samal ajal tasakaalustatud ja jätkusuutlikku majanduslikku ja sotsiaalset arengut (põhjendused 1 ja 5).
85.      Direktiivi 2006/123 artiklis 2, mis puudutab selle direktiivi „reguleerimisala“, on sätestatud, et seda „kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes“ (lõige 1). Seejärel on selles loetletud tegevused, mille suhtes direktiivi erandina ei kohaldata (lõige 2) ja sätestatakse lõpuks, et seda direktiivi „ei kohaldata maksustamisvaldkonna suhtes“ (lõige 3).(50)
86.      Direktiivi 2006/123 põhjenduses 29 on selgitatud selle erandi põhjust: „kuivõrd asutamisleping näeb ette konkreetsed õiguslikud alused maksustamise küsimustele ning nimetatud valdkonnas juba vastuvõetud [liidu] õigusaktidele, tuleks direktiivi reguleerimisalast välja jätta maksustamise valdkond.“
87.      Euroopa Kohus on kohtuotsuses Airbnb Ireland and Airbnb Payments UK nendest asjaoludest lähtudes otsustanud, et väljendit „maksustamise valdkond“ tuleb tõlgendada laialt, nii et see hõlmab „mitte üksnes kõiki maksustamise valdkondi, vaid ka selle ala kõiki aspekte“.(51)
88.      Eeltoodust tulenevalt tuleb leida, et riigisisesed õigusnormid, mille CPR on vaidlustanud, puudutavad „maksustamise valdkonda“ direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 3 tähenduses. Neis on sätestatud teatud ettevõtjatele (laopidajatele) maksusoodustuse andmise tingimused. See soodustus seisneb – direktiivi 2008/118 artikli 4 punkti 1 kohaselt – loas „toota, töödelda, vallata, vastu võtta või lähetada maksulaos aktsiisi peatamise korra all olevaid aktsiisikaupu“.(52)
89.      Seadusandlik dekreet kujutab endast direktiivi 2008/118 rakendusmeedet, mis võeti vastu tollase EÜ artikli 93 (nüüd ELTL artikkel 113) alusel, mis võimaldab „võtta vastu sätted käibemaksu, aktsiisi ja teisi kaudseid makse käsitlevate õigusaktide ühtlustamiseks“. Direktiiv 2006/123 seevastu võeti vastu teenuste vaba liikumist käsitlevate õiguslike aluste, EÜ artikli 47 lõike 2 ja artikli 55 alusel (nüüd ELTL artikli 53 lõige 2 ja artikkel 62).
90.      Seega, kuna direktiiv 2006/123 ei ole käesoleval juhul kohaldatav, ei saa seda tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised õigusnormid nagu need, mis on sätestatud seadusandlikus dekreedis.
2.      Direktiiv 2008/118
91.      Direktiivi 2008/118 artikli 16 lõikes 1 on sätestatud, et „maksuladude avamiseks ja tegevuseks peab volitatud laopidajal olema maksulao asukoha liikmesriigi pädevate asutuste luba“. Samuti lisatakse selles sättes, et „see luba antakse tingimustel, mida asutustel on õigus kehtestada eesmärgiga ära hoida võimalikku maksudest kõrvalehoidumist ja muid kuritarvitusi.“(53)
92.      Direktiivi 2008/118 põhjenduses 15 on selgitatud, et „kuna maksuvõla sissenõudmise tagamiseks tuleb tootmis- ja laohoonetes teostada kontrolli, on kontrollimise hõlbustamiseks vajalik säilitada pädevate asutuste loaga tegutsevate ladude süsteem“. Sama direktiivi põhjenduses 16 on lisatud, et „Samuti tuleb sätestada nõuded, mida peavad täitma volitatud laopidajad […]“.(54)
93.      Nendest sätetest selgub seega, et loasüsteem on maksudest kõrvalehoidmise, kuritarvituste ja pettuste ärahoidmiseks väga oluline. Sellise süsteemi eesmärk on tegelikult „tagada, et laopidaja on piisavalt usaldusväärne aktsiisi peatamise korra rakendamisel osalemiseks“.(55) Euroopa Kohus on mitmel korral tõdenud, et „direktiivi 2008/118 kohaldamisalas on üldiselt pettuse ja kuritarvituste ärahoidmine nii liidu õiguse kui ka liikmesriikide õiguse ühine eesmärk […], nagu kinnitavad selle direktiivi põhjendused 15 ja 16 ning artikkel 16“.(56)
94.      See on tegelikult kõnealuse süsteemi ainuke eesmärk.(57) Seega ei saa liikmesriigid kõnealuse direktiivi kohase loasüsteemi kaudu taotleda muid eesmärke, mis ei ole seotud maksudest kõrvalehoidmise ja maksupettuste vältimisega.
95.      Kui aga riigisiseses õiguses loa andmiseks ette nähtud tingimuste eesmärk on seda eesmärki edendada, on liikmesriikidel selles osas ulatuslik kaalutlusõigus. Nimelt ei sisalda direktiiv 2008/118 selles küsimuses ühtegi reeglit ega juhtpõhimõtet. Nagu on viidatud komisjoni 29. novembri 2000. aasta soovituses 2000/789/EÜ, millega sätestatakse laopidajate volitamise suunised vastavalt nõukogu direktiivile 92/12/EMÜ seoses aktsiisiga maksustatava kaubaga,(58) on liikmesriigid selleks kasutanud erinevaid kriteeriume.
96.      Kohtuistungil selgitas Itaalia valitsus, et nende kogemuse kohaselt panevad pettuse sagedamini toime äsja asutatud väikeettevõtted – mis on sageli loodud variisikute abil –, mis likvideeritakse kiiresti, kui ametiasutused avastavad ebaseadusliku tegevuse. Just seetõttu tuginevad Itaalia õigusaktid peamiselt kriteeriumidele, mis tagavad lao minimaalse mahu või asjakohase äritegevuse või lao seotuse olemasolevate ladudega, mille tegelik tegevus on tõendatud. Valitsus lisas, et väikeste ladude tohutu paljunemine muudaks nende tegevuse jälgimise riigiasutuste jaoks keeruliseks ja kulukaks.
97.      Selles kontekstis ei näe ma direktiivis 2008/118 midagi, mis võiks põhimõtteliselt välistada riigisisesed õigusnormid, mis seavad nõutava loa tingimuseks selliste kriteeriumide täitmise, mis põhinevad mahtudel, tegevus- ja tarnevajadustel, kaevandamise suhtarvudel ja/või ladudevahelistel funktsionaalsetel suhetel. Kui Itaalia valitsuse esitatud faktilised asjaolud leiavad kinnitust – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, ei nähtu toimikust, et Itaalia ametiasutused oleksid eespool nimetatud kriteeriumide valimisel ületanud neile direktiivi 2008/118 artikli 16 lõikega 1 antud kaalutlusruumi.
98.      Nagu juba selgitatud, on liikmesriikidel selles kontekstis avar kaalutlusruum. Direktiivi 2008/118 põhjendusest 15 selgub, et kontrollimise hõlbustamine on üks loasüsteemiga taotletavaid eesmärke. Lisaks kutsuti liikmesriike soovitusega 2000/789 üles „kohaldada lubade andmisel rangeid kriteeriume“.(59)
99.      Küll aga ei tohiks unustada asjaolu, et direktiivi 2008/118 lõppeesmärk oli tagada siseturu nõuetekohane toimimine, ühtlustades kaupade aktsiisiga maksustamise tingimused.(60) Seega on loogiline, et asjakohaste riigisiseste meetmetega püütakse – nagu on õigesti märgitud soovituse 2000/789 artikli 2 lõikes 1 – saavutada tasakaal kaubanduse hõlbustamise ja tõhusa kontrolli võimaldamise vahel.
100. Vajadus järgida selles osas tasakaalustatud lähenemisviisi tuleneb ka proportsionaalsuse põhimõttest. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriigid liidu õiguse ülevõtmisel või rakendamisel loomulikult järgima liidu õiguse üldpõhimõtteid, sealhulgas proportsionaalsuse põhimõtet. Seega peavad liikmesriigid kasutama meetmeid, mis võimaldavad küll tõhusalt saavutada liikmesriigi õigusega taotletava eesmärgi, kuid ei või siiski minna kaugemale taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalikust, ja kahjustavad võimalikult vähe kõnealuste liidu õigusnormidega püstitatud eesmärke ja põhimõtteid. Kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.(61)
101. Konkreetsemalt hõlmab proportsionaalsuse hindamine kolme kumulatiivse kriteeriumi kontrollimist, nimelt seda, kas võetud meetmed on i) „asjakohased“, ii) „vajalikud“ ja iii) „proportsionaalsed kitsamas tähenduses“.(62)
102. Käesoleval juhul ei ole vaidlusaluste sätete proportsionaalsuse hindamine eseme tehnilist laadi arvestades sugugi lihtne. Selle hindamine on ülesanne, mis on kõige parem jätta eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Kuid selleks, et anda nimetatud kohtule tarvilikke juhiseid, esitan nüüd mõned kaalutlused selle kohta, kuidas seda kontrolli tuleks läbi viia, võttes arvesse vaidlustatud sätete erisusi.
103. Esiteks peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas meede on asjakohane. See tähendab, kas see võib aidata kaasa taotletava eesmärgi saavutamisele, vastates tõepoolest huvile saavutada see eesmärk sidusalt ja süstemaatiliselt.
104. Käesoleval juhul võib see tähendada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab esiteks kontrollima, kas kasutatud kriteeriumid on tõepoolest loodud eesmärgiga võidelda maksudest kõrvalehoidmise ja kuritarvituste vastu (hoides ära tüüpilisi pettuseolukordi ja hõlbustades järelkontrolli). Selles kontekstis peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus minu arvates tagama, et kriteeriume, mis on sõnastatud ebamääraselt ja/või jätavad tolliasutusele ulatusliku kaalutlusõiguse (näiteks need, mis on seotud „käitise tegelike tegevus- ja tarnevajadustega“), tõlgendatakse ja kohaldatakse õigesti.
105. See tähendab, et asjaolud, mida see asutus võtab arvesse, et kontrollida, kas need tingimused on täidetud, puudutavad üksnes laopidaja usaldusväärsust, mitte aga teistsuguseid kaalutlusi, nagu kaubanduslikku või majanduslikku laadi kaalutlused. Näiteks ei saa ametiasutused seada loa andmist sõltuvusse oma hinnangust selle kohta, kas turul on nõudlus täiendavate ladude järele või kas asukohaks valitud piirkond on piisavalt „kaetud“ teiste ladudega.
106. Meetme asjakohasus eeldab ka seda, et seadusandlikus dekreedis sätestatud kriteeriumid (parameetrite liigid, nendele seatud määrad jne) võivad anda olulise panuse taotletava eesmärgi saavutamisse, käesoleval juhul maksudest kõrvalehoidmise ja kuritarvituste ärahoidmisesse. See tähendab, kas need kriteeriumid on piisavad, et teha kindlaks olukorrad, mis põhjustavad sagedamini pettusi ja kuritarvitusi, pidades silmas ressursse, mida riik saab mõistlikult kasutada eel- ja järelkontrolliks?
107. Teiseks, seoses tingimusega, mille kohaselt peab meede olema „vajalik“, peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus tegema kindlaks, i) kas on olemas muud meetmed, mis oleksid vähem piiravad, ja ii) kas see meede ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud eesmärgi saavutamiseks.
108. Praktikas tähendab see eelkõige seda, et kaalutakse, kas Itaalia ametiasutustel oleks olnud võimalik kehtestada alternatiivseid leebemaid tingimusi,(63) mis oleksid taganud piisava kaitse maksudest kõrvalehoidmise ja maksupettuste vastu.
109. Kolmandaks, kitsamas tähenduses proportsionaalsuse puhul hinnatakse konkreetse meetme poolt põhjustatud ebamugavusi ja seda, kas need ebamugavused on taotletavate eesmärkidega proportsionaalsed. See tähendab eelkõige keskendumist küsimusele, kas riigisisene meetmega on leitud õiglane tasakaal kaalul olevate huvide, st riigi poolt selle meetmega kaitstava huvi (maksudest kõrvalehoidmise ja kuritarvituste ärahoidmise) ning sellest kahjulikult mõjutatud isikute (ettevõtjad, kellel on raske või isegi võimatu oma usaldusväärsust tõendada) huvide vahel.
110. Arvestades CPR esitatud argumente, näib mulle, et käesoleval juhul on oluline kontrollida, et Itaalia seadusandja ei ole seadnud „latti“ liiga kõrgele, nii et kõnealust maksusoodustust saavad tegelikult kasutada ainult (või peamiselt) suured kontsernid. Väiksemad äriühingud ja sõltumatud ettevõtjad peaksid samuti suutma tõendada oma usaldusväärsust, ilma et nad peaksid läbima ülemääraseid, tarbetuid või ebamõistlikult pikki ja kulukaid haldusmenetlusi.
111. Selles kontekstis on loomulikult oluline kontrollida mitte ainult seda, kas seadusandlikus dekreedis sätestatud kriteeriumid on „paberil“ piisavad, vaid ka seda, kas toll kohaldab neid õiglasel ja mittediskrimineerival viisil. Eri ettevõtjate erinev kohtlemine – nii seaduses endas kui ka selle igapäevases kohaldamises – peaks olema mõistlik ja seotud objektiivse erinevusega iga olukorra riskitaseme ja aktsiisi tõhusa kogumise vahel.
112. Sellega seoses lisan, et asjaolu, et haldusasutused (käesoleval juhul tolliamet) võtavad vastu mittesiduvaid akte (nagu circolare amministrativa(64)), mille eesmärk on anda oma töötajatele „kohapeal“ juhiseid asjakohaste riigisiseste õigusnormide õigeks tõlgendamiseks, ei näi iseenesest problemaatiline. Sellega seoses tuleb siiski teha kaks märkust. Esiteks, isegi kui need aktid ei ole siduvad, on oluline, et need oleksid kooskõlas liidu õigusega. Vastasel juhul võivad need olla loa andmise eest vastutavate ametiasutuste jaoks eksitavad, mille tulemuseks võib olla asjakohaste liidu eeskirjade rikkumine. Teiseks, niivõrd kui sellised aktid mõjutavad oluliselt riigisisestes õigusnormides ette nähtud tingimuste kohaldamist, võib õiguskindluse kaalutlustel osutuda vajalikuks teha need toimingud puudutatud ettevõtjatele kättesaadavaks.
113. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes näib mulle, et direktiivi 2008/118 artikliga 16 ei ole vastuolus riigisisesed meetmed, millega kehtestatakse kriteeriumid, mis põhinevad mahtudel, tegevus- ja tarnevajadustel, kaevandamise suhtarvudel ja/või ladudevahelistel funktsionaalsetel suhetel, et anda luba aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid käitlevate kaubanduslike ladude haldamiseks, tingimusel et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, mille järgimist peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
V.      Ettepanek
114. Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiviga 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul
–        ei ole vastuolus riigisisesed meetmed, millega kehtestatakse kriteeriumid, mis põhinevad mahtudel, tegevus- ja tarnevajadustel, kaevandamise suhtarvudel ja/või ladudevahelistel funktsionaalsetel suhetel, et anda luba aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid käitlevate kaubanduslike ladude haldamiseks; ja
2.      Nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/118/EÜ, mis käsitleb aktsiisi üldist korda ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 92/12/EMÜ, artikliga 16
–        ei ole vastuolus riigisisesed meetmed, millega kehtestatakse kriteeriumid, mis põhinevad mahtudel, tegevus- ja tarnevajadustel, kaevandamise suhtarvudel ja/või ladudevahelistel funktsionaalsetel suhetel, et anda luba aktsiisi peatamise korra alusel energiatooteid käitlevate kaubanduslike ladude haldamiseks, tingimusel et järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet.
1      Algkeel: inglise.
2      Vt 15. detsembri 2022. aasta kohtumäärus Centro Petroli Roma (C‑597/21, edaspidi „kohtumäärus Centro Petroli Roma I“, EU:C:2022:1010).
3      ELT 2006 L 376, lk 36.
4      ELT 2009, L 9, lk 12.
5      Tunnistatud kehtetuks nõukogu 19. detsembri 2019. aasta direktiiviga (EL) 2020/262, millega nähakse ette aktsiisi üldine kord (ELT 2020, L 58, lk 4), muudetud redaktsioonis.
6      Vt eelkõige 6. oktoobri 1982. aasta kohtuotsus Cilfit jt (283/81, edaspidi „kohtuotsus CILFIT“, EU:C:1982:335, punkt 21) ning 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, edaspidi „kohtuotsus Consorzio“, EU:C:2021:799, punkt 33).
7      Vt eelkõige kohtuotsus Consorzio, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika. Sellega seoses tasub märkida, et selline kriteerium kehtib samamoodi ka nn acte éclairé olukorras. Sellega sarnaselt vt kohtujurist Ćapeta ettepanek kohtuasjas Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 33).
8      Kohtumäärus Centro Petroli Roma I, punktid 36–58.
9      Sellega sarnaselt kohtujurist Wahli ettepanek liidetud kohtuasjades X ja van Dijk (C‑72/14 ja C‑197/14, EU:C:2015:319, punkt 67): „Seda tuleb tõlgendada hoopis nii, et viimase astme kohtu kohtunikud peavad oma mõttes olema veendunud, et teised kohtunikud on nendega samal arvamusel“. Algteksti kursiiv.
10      Vt eelkõige kohtuotsus Consorzio, punktid 47 ja 48. Vt ka kohtujurist Bobeki ettepanek samas kohtuasjas (EU:C:2021:291), punktid 150–157, ja minu ettepanek kohtuasjas KUBERA (C‑144/23, edaspidi „minu ettepanek kohtuasjas KUBERA“, EU:C:2024:522, punkt 106).
11      Vt eelkõige kohtuotsus CILFIT, punkt 21 (edaspidi „kohtuotsusest CILFIT tulenevad erandid“).
12      Vt minu ettepanek kohtuasjas KUBERA, punktid 122–133.
13      See küsimus oli sõnastatud järgmiselt: „Kas – selleks, et kaitsta kohtute sõltumatuse ja menetluse mõistliku kestuse põhiseaduslikke ja Euroopa väärtusi – on võimalik tõlgendada ELTL artiklit 267 nii, et välistatakse see, et riigisisese kõrgeima kohtu kohtuniku suhtes, kes on liidu õiguse tõlgendamist käsitlevat eelotsusetaotluse esitamise taotlust analüüsinud ja selle rahuldamata jätnud, võib automaatselt või hagi esitanud ainsa poole kaalutlusõiguse alusel algatada tsiviil- ja distsiplinaarvastutuse tuvastamise menetluse“.
14      Tasub veel kord rõhutada, et Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) ei esitanud selle kohta ühtegi küsimust.
15      Vt nt 28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punktid 29 ja 30 ning seal viidatud kohtupraktika).
16      Vt muu hulgas 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
17      Vt nt 28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
18      Vt eelkõige 30. septembri 2003. aasta kohtuotsus Köbler (C‑224/01, edaspidi „kohtuotsus Köbler“, EU:C:2003:513, punktid 33–36); 13. juuni 2006. aasta kohtuotsus Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, edaspidi „kohtuotsus Traghetti“, EU:C:2006:391, punktid 30–32) ja hiljutine 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 20).
19      Vt nt Euroopa Kohtu 28. juuli 2016. aasta otsus Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
20      Vt 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
21      Vt kohtuotsus Consorzio, punktid 53 ja 54 (viited kohtupraktikale välja jäetud).
22      Vt muu hulgas 19. detsembri 2024. aasta kohtuotsus Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:1043, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka kohtujurist Légeri ettepanek kohtuasjas Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, punkt 46) ja kohtujurist Ćapeta ettepanek kohtuasjas Vivacom Bulgaria (C‑369/23, EU:C:2024:612, punkt 75).
23      Vt muu hulgas 18. mai 2021. aasta kohtuotsus Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ jt (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, edaspidi „kohtuotsus AFJR“, EU:C:2021:393, punkt 229).
24      Vt selles kontekstis ka kohtujurist Bobeki ettepanek kohtuasjas Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ jt (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 ja C‑355/19, EU:C:2020:746, punkt 265).
25      Vt muu hulgas Euroopa Nõukogu, Veneetsia komisjon, „Comparative overview of legislation on disciplinary liability of judges and Presidents of the constitutional courts in the 46 Council of Europe Member States“ (Võrdlev ülevaade konstitutsioonikohtute kohtunike ja esimeeste distsiplinaarvastutust käsitlevatest õigusaktidest Euroopa Nõukogu 46 liikmesriigis), 9. detsember 2024; ja Mikuli, P. (ed.), Accountability of Judicial Power, Theoretical and Comparative Perspectives, Routledge, 2025, 5. ja 6. peatükk.
26      Vt muu hulgas kohtuotsus AFJR, punktid 229 ja 230.
27      Piisab sellest, et tuletada meelde kohtupraktikat, mille kohaselt see nõue, mis on seotud õigusemõistmise ülesande olemusega, kujutab endast olulist osa õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele ja põhiõigusest õiglasele menetlusele, mis on ülimalt tähtis, et tagada kõikide liidu õigusega isikutele antud õiguste ja ELL artiklis 2 osutatud liikmesriikide ühiste väärtuste, eeskätt õigusriigi väärtuse kaitse. Vt muu hulgas 25. veebruari 2025. aasta kohtuotsus Sąd Rejonowy w Białymstoku ja Adoreikė (C‑146/23 ja C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
28      Vt kohtuotsus AFJR, punkt 232. Vt sellega sarnaselt Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) 3. veebruari 1987. aasta otsus nr 26, punkt 4: „Õigusemõistmise ülesande eripära ja sellega seotud meetmete laad viitavad kohtunike vastutuse tingimustele ja piiridele […] et kaitsta kohtuvõimu sõltumatust ja tegevuse autonoomiat“.
29      Vt selle kohta 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus RS (konstitutsioonikohtu otsuste toime) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 90 ja seal viidatud kohtupraktika).
30      Vt 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike distsiplinaarkord) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 83), kus viidatakse Euroopa Inimõiguste Kohtu asjasse puutuvale praktikale.
31      Vt muu hulgas kohtuotsus AFJR, punkt 236. Nagu märkis USA ülemkohus kohtuasjas Pierson vs. Ray (386 U.S. 547 (1967)), „on kohtuniku ülesanne lahendada kõik tema pädevusse kuuluvad asjad, mis on talle esitatud, sealhulgas vastuolulised kohtuasjad, mis tekitavad vaidluspooltes kõige intensiivsemaid tundeid. Tema vigu saab parandada apellatsioonimenetluses, kuid ta ei peaks kartma, et rahulolematud menetlusosalised võivad teda kohtuvaidlusega jälitada […] Kohtunikele sellise koormuse panemine ei aitaks kaasa põhimõttekindlale ja kartmatule [otsuste tegemisele], vaid hirmutamisele.“ Ühendriikides läheb kohtunikele antud puutumatus õigusemõistjana tehtud tegude eest väga kaugele. Vt eelkõige USA ülemkohus, Bradley vs. Fisher (80 U.S. 335 (1871)).
32      Vt kohtuotsus AFJR, punkt 234. Kohtujuristi kursiiv.
33      Ibid. Vt selle kohta ka 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 239 ja seal viidatud kohtupraktika).
34      Vt nt 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 95) ja 30. aprilli 2025. aasta kohtuotsus Inspektorat kam Visshia sadeben savet (C‑313/23, C‑316/23 ja C‑332/23, EU:C:2025:303, punkt 86). Vt selle kohta üldisemalt ka 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike distsiplinaarkord), C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 45 jj).
35      Vt 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike distsiplinaarkord) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punktid 137, 139 ja 141) ning 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punktid 126 ja 127).
36      Kohtujurist Ćapeta ettepanek kohtuasjas Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punkt 50).
37      See kohustus tuleneb „ELTL artiklist 267, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 47: vt kohtuotsus Consorzio, punkt 51; ja 15. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punktid 61–65).
38      Vt 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Euro Box Promotion jt (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 238 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
39      Vt analoogia alusel kohtuotsus Traghetti, punkt 35.
40      Samasugused kaalutlused kehtivad mutatis mutandis liikmesriigi viimase astme kohtu poolt eelotsusetaotluse esitamisest keeldumise korral põhjenduse esitamata jätmise kohta, hoolimata sellest, et menetluse pool on tõstatanud liidu õiguse küsimuse ja sõnaselgelt palunud sellel kohtul eelotsusetaotlus esitada. Ma ei arva siiski, et põhjenduse puudumist saab pidada piisavalt ilmseks või tõsiseks, kui liikmesriigi kohus tegi otsuse enne kohtuotsuse Consorzio kuulutamist. See oli tõepoolest esimene kord, kui Euroopa Kohus tegi selle kõrvalkohustuse kohta sõnaselge otsuse.
41      Vt 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (dividendimaks) (C‑416/17, EU:C:2018:811) ja 14. märtsi 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (kõrgeima kohtu otsus) (C‑516/22, EU:C:2024:231).
42      Vt selle kohta 27. novembri 1990. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑209/88, EU:C:1990:423, punktid 12–14) ja 30. jaanuari 2003. aasta kohtuotsus komisjon vs. Taani (C‑226/01, EU:C:2003:60, punkt 32).
43      Vt 9. septembri 2015. aasta kohtuotsus Ferreira da Silva e Brito jt (C‑160/14, EU:C:2015:565).
44      Rahvusvaheliste standardite kohta vt näiteks Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 6. septembril 1985 vastu võetud põhimõtted kohtunike sõltumatuse kohta (Basic Principles on the Independence of the Judiciary) (16. põhimõte); Euroopa Nõukogu poolt 8.–10. juulil 1998 vastu võetud Euroopa harta kohtunike staatuse kohta (punktid 5.1–5.3); ning Euroopa Nõukogu poolt 17. novembril 2010 vastu võetud ministrite komitee soovitus liikmesriikidele kohtunike kohta: kohtunike sõltumatus, nende töö tulemuslikkus ja vastutus (punktid 66–71). Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) kohtupraktika kohta vt muu hulgas 11. jaanuari 1989. aasta otsus nr 18, punkt 10; ja 6. juuli 2022. aasta otsus nr 205, punkt 8.
45      Vt selle kohta 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike distsiplinaarkord) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 226).
46      Ibid., punkt 225.
47      Vt minu ettepanek kohtuasjas KUBERA, punktid 113 ja 114.
48      Vt selle kohta 9. septembri 2015. aasta kohtuotsus X ja van Dijk (C‑72/14 ja C‑197/14, EU:C:2015:564, punkt 59); ja kohtuotsus Consorzio, punkt 50.
49      Vt samuti analoogia alusel kohtuotsus Consorzio, punkt 53.
50      Kohtujuristi kursiiv.
51      22. detsembri 2022. aasta kohtuotsus (C‑83/21, EU:C:2022:1018, punktid 25–28).
52      Kohtujuristi kursiiv.
53      Kohtujuristi kursiiv.
54      Kohtujuristi kursiiv.
55      Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:817, punkt 38).
56      Vt muu hulgas 14. septembri 2023. aasta kohtuotsus Vinal (C‑820/21, EU:C:2023:667, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
57      Vt kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas Société Pipeline Méditerranée et Rhône (C‑314/06, EU:C:2007:457, punkt 46).
58      EÜT 2000, L 314, lk 29. Vt selle põhjendus 5.
59      Artikli 2 lõige 1. Kohtujuristi kursiiv.
60      Vt eelkõige direktiivi 2008/118 põhjendus 8 ja artikli 1 lõige 1.
61      Vt muu hulgas 13. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus MONO (C‑326/20, EU:C:2022:7, punktid 34 ja 35).
62      Vt üksikasjalikumalt koos viidetega asjasse puutuvale kohtupraktikale minu ettepanekud kohtuasjades Cilevičs jt (C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 77); ja Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, punktid 91–133).
63      Selle asjaolu peavad esitama ja nõutaval tasemel tõendama ettevõtjad, kes riigisisese meetme vaidlustavad.
64      Vt eespool punkt 14.