62021TJ0482_RES
Zadeva T‑482/21
TenneT TSO GmbHinTenneT TSO BV
proti
Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 25. septembra 2024
„Energija – Notranji trg električne energije – Območje določanja zmogljivosti – Območje CORE – Sprejetje metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih s strani ACER – Obveznost obrazložitve – Določitev mejne ravni za zakonite zančne pretoke – Člen 16(13) Uredbe (EU) 2019/943“
Sodni postopek – Intervencija – Intervencijska vloga – Zahteve obličnosti – Kratek povzetek navajanih razlogov – Splošno sklicevanje na intervencijsko vlogo, ki jo je intervenient vložil v povezani zadevi – Nedopustnost
(Statut Sodišča, člen 21; Poslovnik Splošnega sodišča, člena 76(d) in 145(2)(b))
(Glej točke od 25 do 27, 31 in 32.)
Energija – Notranji trg električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Izvajanje popravnih ukrepov za sprostitev prezasedenosti med trgovalnimi območji – Metodologija deljenja stroškov popravnih ukrepov – Upoštevanje popravnih ukrepov, izvedenih na notranjih elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/943, uvodni izjavi 2 in 35 ter člena 1(a) in 16(4), (8), prvi pododstavek, točka (b), in (13); uredbi Komisije 2015/1222, uvodni izjavi 2 in 12 ter člena 9(11) in 74(2) in (4), in 2017/1485, člen 76(1)(b)(iii) in (v))
(Glej točke od 78 do 153.)
Agencije Evropske unije – Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Tožbeni postopek – Pritožba pred odborom za pritožbe pri ACER – Pritožba zoper odločbo ACER o sprejetju metodologije deljenja stroškov popravnih ukrepov, izvedenih za sprostitev prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Presoja kompleksnih tehničnih in ekonomskih dejanskih elementov – Obseg nadzora – Nadzor zakonitosti, ki ni omejen na presojo očitnih napak pri presoji
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, členi 25, 26 in 28, in 2019/943, člen 16(13); Uredba Komisije 2015/1222, člen 74)
(Glej točki 176 in 177.)
Agencije Evropske unije – Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Tožbeni postopek – Pritožba pred odborom za pritožbe pri ACER – Obveznost obrazložitve odločb – Obseg – Kršitev – Posledice
(člena 263 in 296 PDEU)
(Glej točke od 179 do 186 in od 220 do 224.)
Energija – Notranji trg električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Izvajanje popravnih ukrepov za sprostitev prezasedenosti med trgovalnimi območji – Metodologija deljenja stroškov popravnih ukrepov – Izključitev stroškov, nastalih zaradi zančnih pretokov, ki ne presegajo določene mejne ravni – Določitev mejne ravni s strani Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev v nasprotju z veljavnim pravnim okvirom – Nedopustnost – Izjema – Implicitna pristojnost ACER za določitev mejne ravni v nasprotju z veljavnim pravnim okvirom – Pogoji – Neizpolnjeni pogoji
(člen 4(3) PEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, člen 6(10), drugi pododstavek, točka (a), (11) in (12), ter 2019/943, uvodna izjava 34 in člen 16(13); Uredba Komisije 2015/1222, člena 9(11) in 74(6)(a))
(Glej točke od 235 do 301, od 305 do 310 in od 318 do 331.)
Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Omejitev s strani sodišča Unije – Pogoji
(člen 264, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke 335 in od 338 do 342.)
Povzetek
Splošno sodišče je ugodilo ničnostni tožbi, ki sta jo vložila operaterja prenosnega sistema električne energije (v nadaljevanju: OPS), in razglasilo ničnost odločbe odbora za pritožbe pri Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) (v nadaljevanju: odbor za pritožbe), ker ni zakonita, kar zadeva določitev mejne ravni zančnih pretokov, in ni zadostno obrazložena. Kljub temu je sodišče potrdilo zakonitost področja uporabe metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih, ki jo je sprejela ACER, na katero so vključeni notranji elementi omrežja, ki niso „kritični“.
Evropska komisija je 24. julija 2015 sprejela Uredbo 2015/1222. (
1
) Ta uredba določa vrsto zahtev v sektorju električne energije v zvezi z dodelitvijo prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji in upravljanjem prezasedenosti na trgih za dan vnaprej in znotraj dneva, med katerimi je zlasti določitev skupne metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih s čezmejnim pomenom. (
2
)
OPS območja „CORE“ (
3
) so na podlagi te uredbe vsem nacionalnim regulativnim organom (v nadaljevanju: NRO) tega območja predložili predlog v zvezi z navedeno metodologijo.
Ker NRO niso uspeli doseči dogovora o tem predlogu, je ACER na podlagi iste uredbe 30. novembra 2020 sprejela odločbo o odobritvi metodologije deljenja stroškov (v nadaljevanju: izpodbijana metodologija deljenja stroškov).
Tožeči stranki, TenneT TSO GmbH in TenneT TSO BV, sta kot OPS, ki upravljata prenosni sistem električne energije v delu Nemčije oziroma na Nizozemskem, nato pri odboru za pritožbe vložili pritožbo zoper to odločbo. Ker je bila ta pritožba zavrnjena, sta pri Splošnem sodišču vložili ničnostno tožbo zoper odločbo odbora za pritožbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je pred vsebinskim odločanjem intervencijsko vlogo Zvezne republike Nemčije razglasilo za delno nedopustno, ker nekateri navedeni razlogi niso bili zadostno razviti, da bi Splošnemu sodišču omogočili, da odloči o njih. Splošno sklicevanje na intervencijsko vlogo, vloženo v povezani zadevi, katere predmet je prav tako razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, in priloženo intervencijski vlogi v tej zadevi, ne more nadomestiti manjkajočih bistvenih elementov pravne utemeljitve, ki jih mora vsebovati intervencijska vloga.
Splošno sodišče je nadaljevalo vsebinsko analizo in zaporedoma preučilo tri tožbene razloge, ki sta jih navedli tožeči stranki, in sicer tožbeni razlog, ki se je nanašal na napačno uporabo prava pri določitvi področja uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov, tožbeni razlog, ki se je nanašal na nezakonitost metode razčlenitve pretokov, uporabljene v tej metodologiji, in tožbeni razlog, ki se je nanašal na napačno določitev mejne ravni za zakonite zančne pretoke.
Tožbeni razlog v zvezi s področjem uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov
Uvodoma je Splošno sodišče opozorilo, da so ponovno dispečiranje (
4
) in kompenzacijski posli (
5
) dragi popravni ukrepi (
6
), ki se izvajajo za sprostitev fizičnih prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije.
V zvezi s tem člen 74(2) in (4) Uredbe 2015/1222 določa, da se sprejmejo rešitve delitve stroškov za čezmejno pomembne popravne ukrepe in da mora biti v metodologiji deljenja stroškov opredeljeno, kateri stroški, nastali zaradi ponovnega dispečiranja ali kompenzacijskih poslov, ki zagotavljajo čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji, so upravičeni do delitve med vsemi sistemskimi operaterji prenosnih omrežij na območju določanja zmogljivosti, v obravnavanem primeru območja CORE.
Poleg tega člen 16(13) Uredbe 2019/943 določa deljenje stroškov popravnih ukrepov, katerega namen je sprostiti prezasedenost med obravnavanima trgovalnima območjema (
7
) sorazmerno s prispevkom pretokov, ki izhajajo iz transakcij znotraj trgovalnega območja, k prezasedenosti med obravnavanima trgovalnima območjema.
Področje uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov ne zajema le elemente omrežja med trgovalnimi območji (povezovalni daljnovodi), temveč tudi vse notranje elemente omrežja z ravnjo napetosti najmanj 220 kV. V skladu s to metodologijo so namreč čezmejno pomembni ukrepi ponovnega dispečiranja in kompenzacijskih poslov načeloma vsi ukrepi, s katerimi naj bi se sprostila prezasedenost na elementih omrežja s čezmejnim pomenom, kot so določeni zlasti v metodologiji za regionalno usklajevanje sigurnosti obratovanja na območju CORE (v nadaljevanju: metodologija sigurnosti (ROSC)). V skladu z metodologijo sigurnosti (ROSC) so elementi omrežja s čezmejnim pomenom vsi kritični elementi omrežja, ki se upoštevajo v postopku določanja prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji, in notranji elementi omrežja z napetostjo najmanj 220 kV.
Po mnenju tožečih strank je treba iz deljenja stroškov izključiti popravne ukrepe, dodeljene notranjim elementom omrežja, ki niso kritični elementi omrežja, ker so prezasedenosti na teh elementih „notranje“ prezasedenosti, ki niso zajete v opredelitvi prezasedenosti „med trgovalnima območjema“.
V zvezi s tem je Splošno sodišče pojasnilo, da je namen člena 74(4)(b) Uredbe 2015/1222 deliti stroške popravnih ukrepov, katerih cilj je zagotoviti čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji. Ker je Uredba 2015/1222 izvedbeni akt, jo je treba razlagati v skladu z njeno osnovno uredbo, in sicer Uredbo 2019/943, katere člen 16(13) se nanaša na stroške popravnih ukrepov, ki se aktivirajo za zagotovitev izmenjave med trgovalnimi območji.
Torej je treba za ugotovitev, ali je izpodbijana metodologija deljenja stroškov, kot je potrjena v izpodbijani odločbi, združljiva z zgoraj navedenimi določbami, ugotoviti, katere prezasedenosti je treba sprostiti usklajeno, da se zagotovijo izmenjave med trgovalnimi območji, v skladu s členom 16(13) Uredbe 2019/943, kar bo nato omogočilo, da se ugotovi, ali je cilj popravnih ukrepov iz izpodbijane metodologije zagotoviti čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji v smislu člena 74(4)(b) Uredbe 2015/1222.
Prvič, Splošno sodišče je navedlo, da zgolj dejstvo, da so na področje uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov vključeni stroški, ki nastanejo zaradi prezasedenosti na elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV, ne more biti v nasprotju s členom 16(13) Uredbe 2019/943, ker ta določba zahteva le, da se določi, katere prezasedenosti je treba sprostiti usklajeno, da se zagotovijo izmenjave med trgovalnimi območji.
Drugič, to, da je prezasedenost mogoče sprostiti z uporabo do 30 % zmogljivosti vsakega kritičnega elementa omrežja, medtem ko mora 70 % te zmogljivosti ostati na voljo za izmenjave med trgovalnimi območji, ne pomeni, da je treba deliti le stroške popravnih ukrepov, izvedenih na navedenih kritičnih elementih. S popravnimi ukrepi na nekritičnih elementih omrežja se namreč lahko prispeva k ublažitvi prezasedenosti na kritičnih elementih omrežja, s čimer se zagotovi čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji.
Tretjič, Splošno sodišče je dodalo, da dragi popravni ukrepi ponovnega dispečiranja in kompenzacijskih poslov nastopijo šele v okviru postopka regionalne sigurnostne ocene obratovanja (v nadaljevanju: postopek CROSA), določenega v metodologiji sigurnosti (ROSC), katerega cilj je med drugim usklajevanje čezmejno pomembnih popravnih ukrepov v smislu te metodologije. Optimizacija popravnih ukrepov, določena v tem postopku, zahteva, da se določi najučinkovitejši popravni ukrep za odpravo prezasedenosti na vseh (kritičnih ali nekritičnih) elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV.
Iz tega sledi, da vse prezasedenosti, ki se usklajeno upravljajo v okviru postopka CROSA, ustrezajo prezasedenostim „med […] trgovalnima območjema“ v smislu člena 16(13) Uredbe 2019/943 in da vsi popravni ukrepi, ki so v okviru tega postopka aktivirani za sprostitev zadevnih prezasedenosti, prispevajo k zagotavljanju čvrstosti prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji v skladu s členom 74(4)(b) Uredbe 2015/1222. Zato morajo biti v skladu z načelom „onesnaževalec plača“ stroški teh popravnih ukrepov porazdeljeni med OPS.
Tožbeni razlog v zvezi z razčlenitvijo pretokov
Tožeči stranki odboru za pritožbe med drugim očitata, da ni preučil trditev, ki sta jih navedli zoper metodo razčlenitve pretokov, uporabljeno v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov, kot je bila potrjena v izpodbijani odločbi.
Uvodoma je Splošno sodišče ugotovilo, da je razčlenitev pretokov, katere namen je opredeliti vrste pretokov, ki so izvor prezasedenosti na elementih omrežja, nujna in pomembna faza v okviru deljenja stroškov popravnih ukrepov, ker zagotavlja vhodne podatke, potrebne za poznejše deljenje stroškov. Ker so se torej trditve tožečih strank nanašale na samo zasnovo uporabljene metode razčlenitve pretokov in posledično na bistvene elemente izpodbijane odločbe, je moral odbor za pritožbe nanje odgovoriti, da bi izpolnil svojo obveznost obrazložitve. Vendar je izpodbijana odločba v zvezi s tem nezadostno obrazložena, kar tožečima strankama ni omogočilo, da bi se seznanili z utemeljitvijo te odločbe, Splošnemu sodišču pa, da bi opravilo sodni nadzor te odločbe.
Ker nezadostna obrazložitev pomeni bistveno kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU, je Splošno sodišče izpodbijano odločbo na tej podlagi razglasilo za nično.
Tožbeni razlog v zvezi z mejno ravnjo za zančne pretoke
Tožeči stranki sta izpodbijali mejno raven, ki jo je ACER v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov, kot jo je odbor za pritožbe potrdil v izpodbijani odločbi, določila za zančne pretoke, (
8
) ki spadajo med vrste fizičnih pretokov, ki lahko povzročijo prezasedenost.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da so v skladu s členom 16(13) Uredbe 2019/943 stroški pretokov, ki nastanejo zaradi transakcij znotraj trgovalnih območij, ki prispevajo k prezasedenosti med obravnavanima trgovalnima območjema, vendar so pod ravnjo, ki bi jo bilo mogoče pričakovati brez strukturne prezasedenosti (
9
) na trgovalnem območju (v nadaljevanju: mejna raven), izključeni iz deljenja stroškov popravnih ukrepov, ki je predmet te določbe. V skladu s to določbo morajo OPS mejno raven analizirati in določiti za vsako posamezno mejo trgovalnega območja.
Ker v obravnavanem primeru OPS niso opravili zahtevane analize, je ACER menila, da ji je dovoljeno oziroma da celo mora sama določiti začasno mejno raven, ne da bi imela na voljo to analizo, da bi preprečila brezizhoden položaj ob sprejemanju izpodbijane metodologije deljenja stroškov. Tako je ACER določila skupno mejno raven za vsa trgovalna območja na območju CORE, ki jo je na enak način delila s številom trgovalnih območij, iz katerih izvirajo zančni pretoki.
Vendar je Splošno sodišče ugotovilo, da mejna raven, ki jo je določila ACER, ne izpolnjuje zahtev iz člena 16(13) Uredbe 2019/943, v skladu s katerima mora mejna raven ustrezati „ravni, ki bi jo bilo mogoče pričakovati brez strukturne prezasedenosti“, in biti določena „za vsako posamezno mejo trgovalnega območja“.
Kar zadeva določitev prve zahteve, analiza, zahtevana v členu 16(13), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, predpostavlja med drugim analizo naložb v omrežje in morebitne ponovne opredelitve trgovalnih območij, da se odpravi strukturna prezasedenost. Vendar je ACER, ki je priznala, da ni opravila take analize, določila mejno raven na 10 % največje zmogljivosti zadevnega elementa omrežja kot „povprečje“ različnih mnenj, ki jih je dobila od zadevnih OPS.
Kar zadeva drugo zahtevo, čeprav razdelitev, ki jo opravi ACER, privede do individualne mejne ravni za vsako trgovalno območje, ker se ta raven določi glede na individualno največjo zmogljivost vsakega upoštevnega elementa omrežja in glede na število trgovalnih območij, iz katerih izvirajo zančni pretoki, ki se prenašajo prek teh elementov omrežja, ne ustreza individualizaciji, zahtevani v tem členu, v skladu s katero mora biti mejna raven določena glede na značilnosti zadevnih trgovalnih območij in različnih meja med njimi.
Splošno sodišče je nato preučilo, ali je ACER v posebnem položaju obravnavanega primera imela implicitno pristojnost, ki ji je dovoljevala, da mejno raven določi drugače, kot je zahtevano v členu 16(13) Uredbe 2019/943.
Najprej je navedlo, da ob upoštevanju načela zakonitosti načeloma ni mogoče dopustiti, da agencija Unije, kot je ACER, lahko odstopa od pravnega okvira, ki se uporablja. Nato, čeprav Uredba 2019/943 ACER dovoljuje, da v jasno opredeljenih okoliščinah sprejme začasno odločitev, določitev mejne ravni v metodologiji deljenja stroškov popravnih ukrepov ne spada med te okoliščine. Nazadnje, zgolj sklicevanje na interes, povezan z učinkovitostjo, ne more zadostovati za nastanek implicitne pristojnosti v korist ACER, razen če to ustreza dejanski potrebi po zagotovitvi polnega učinka zadevnih določb.
V zvezi s tem je ACER nujnost sprejetja izpodbijane metodologije deljenja stroškov, ne da bi lahko počakala na analizo, zahtevano v členu 16(13) Uredbe 2019/943, utemeljila med drugim z rokom, ki ji je bil določen za sprejetje te metodologije, in zamudo, ki so jo OPS imeli pri pripravi predloga metodologije deljenja stroškov. Vendar je bil na eni strani rok, ki je bil ACER določen za sprejetje zadevne metodologije, okviren in se je posledično lahko podaljšal. Na drugi strani je obveznost določitve mejne ravni s tem, da se opravi analiza iz člena 16(13) Uredbe 2019/943, začela veljati po tem, ko so OPS območja CORE predložili svoj predlog metodologije deljenja stroškov vsem NRO tega območja. Poleg tega ACER ni dokazala, da je olajšala izvedbo te analize, čeprav bi to morala storiti v skladu z načelom lojalnega sodelovanja.
Ker ACER ni dokazala obstoja dejanske potrebe po zagotovitvi polnega učinka zadevnih določb, svoje določitve mejne ravni v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov ni mogla opreti na implicitno pristojnost.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Splošno sodišče izpodbijano odločbo, ki jo je sprejel odbor za pritožbe, razglasilo za nično v delu, v katerem je potrjena odločba ACER z dne 30. novembra 2020 in zavrnjena pritožba tožečih strank zoper to odločbo.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2015/1222 z dne 24. julija 2015 o določitvi smernic za dodeljevanje zmogljivosti in upravljanje prezasedenosti (UL 2015, L 197, str. 24).
(
2
)	Člen 74 Uredbe 2015/2022.
(
3
)	Območje CORE je geografsko območje, ki vključuje Belgijo, Češko republiko, Nemčijo, Francijo, Hrvaško, Luksemburg, Madžarsko, Nizozemsko, Avstrijo, Poljsko, Romunijo, Slovenijo in Slovaško ter je vzpostavljeno za določanje zmogljivosti v skladu s členom 15 Uredbe 2015/1222.
(
4
)	V skladu s členom 2, točka 26, Uredbe (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL 2019, L 158, str. 54) je ponovno dispečiranje opredeljeno kot ukrep, ki ga sproži eden ali več OPS ali operaterjev distribucijskih sistemov s spremembo proizvodnje, vzorca poteka ali obojega, da se doseže sprememba fizičnih pretokov v elektroenergetskem sistemu in sprostitev fizične prezasedenosti ali se na drug način zagotovi sigurnost sistema.
(
5
)	V skladu s členom 2, točka 27, Uredbe 2019/943 se kompenzacijski posel nanaša na izmenjavo med območji, ki jo začnejo operaterji sistemov med dvema trgovalnima območjema za sprostitev fizične prezasedenosti. V skladu s členom 2, točka 4, Uredbe 2019/943 pa je prezasedenost, ki pomeni tveganje za obratovalno sigurnost, ki zahteva popravni ukrep, opredeljena kot stanje, ko ni mogoče sprejeti vseh zahtev udeležencev na trgu za trgovanje med območji omrežja, ker bi znatno vplivale na fizične pretoke na elementih omrežja, ki ne morejo sprejeti navedenih pretokov. Prezasedenost povzročajo fizični pretoki.
(
6
)	V skladu s členom 2, točka 13, Uredbe 2015/1222 popravni ukrep pomeni vsak ukrep, ki ga uporabi OPS ali več OPS, da vzdržuje obratovalno sigurnost.
(
7
)	Člen 2, točka 65, Uredbe 2019/943 opredeljuje trgovalno območje kot „največje geografsko območje, v katerem lahko udeleženci na trgu izmenjujejo energijo brez dodeljevanja zmogljivosti“.
(
8
)	V skladu z izpodbijano metodologijo deljenja stroškov je zančni pretok opredeljen kot „fizični pretok na elementu omrežja, kjer se izhodiščno in absorpcijsko območje nahajata v istem trgovalnem območju, element omrežja ali del njega pa se nahaja v drugem trgovalnem območju“.
(
9
)	Strukturna prezasedenost je v členu 2, točka 6, Uredbe 2019/943 opredeljena kot „prezasedenost v prenosnem sistemu, ki jo je mogoče nedvoumno opredeliti, ki je predvidljiva, v daljšem obdobju geografsko stabilna in se redno pojavlja v normalnih stanjih elektroenergetskega sistema“.