61999CC0002_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I Indledende bemærkninger
1. I denne sag anmodes Domstolen om at besvare to præjudicielle spørgsmål indgivet af Hessisches Finanzgericht i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF). Spørgsmålene vedrører fortolkningen af bestemmelserne i artikel 7 i forordning (EØF) nr. 2169/86, som ændret ved forordning (EØF) nr. 165/89 .
II De relevante retsforskrifter
2. For at kunne forstå de fortolkningsspørgsmål, som de forelagte præjudicielle spørgsmål rejser, skal jeg først beskrive de juridiske rammer for den tvist, der verserer for den nationale ret. Spørgsmålene drejer sig om visse bestemmelser i forordning nr. 2169/86. Denne forordning giver først og fremmest personer, der anvender stivelse til fremstilling af de godkendte produkter (fabrikanterne), mulighed for at ansøge om produktionsrestitution for hvert ton basisstivelse; med henblik herpå fastlægger fællesskabslovgiver detaljerede procedureregler og fastsætter et system til kontrol af restitutionsansøgningerne. Proceduren er i store træk følgende: De fabrikanter, som agter at ansøge om produktrestitution, skal henvende sig til de kompetente nationale myndigheder; såfremt de opfylder betingelserne i forordning nr. 2169/86, optager de nationale myndigheder dem på listen over »godkendte fabrikanter«. Derpå indgiver fabrikanterne en skriftlig ansøgning om et »restitutionscertifikat« . Udstedelsen af dette certifikat er betinget af, at der stilles sikkerhed, således som det bestemmes i den omtvistede artikel 7 i forordning nr. 2169/86. Indehaverne af dette certifikat kan anmode om at få udbetalt restitutionsbeløbet, efter at stivelsen er forarbejdet til et af de »godkendte produkter«, således som det er fastlagt i artikel 1 i forordning nr. 2169/86, under henvisning til forordning (EØF) nr. 1009/86 . Udbetalingen af restitutionerne og frigivelsen af sikkerheden finder først sted, når indehaveren af certifikatet har meddelt myndighederne de oplysninger, der kræves i henhold til artikel 8 i forordning nr. 2169/86, og den i artikel 9 i samme forordning fastlagte kontrol er gennemført.
3. Erfaringen har imidlertid vist, at dette system for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner ikke effektivt kan forhindre visse former for spekulation hos fabrikanterne, særligt i forbindelse med etherificeret eller esterificeret stivelse. Dette produkt har den særlige egenskab, at det igen kan omdannes til råstoffet, således at det bliver muligt for fabrikanterne (ulovligt og ved misbrug) at ansøge om produktrestitutioner mere end én gang. Dette var grunden til udstedelsen af forordning (EØF) nr. 3642/87, som bestemte, at såfremt det produkt, der er anført i certifikatet, er etherificeret eller esterificeret stivelse og således henhører under KN-kode 3505 10 50 i den fælles toldtarif, er den sikkerhed, der skal stilles i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2169/86, »dog lig med 105% af den produktionsrestitution, der skal ydes for fremstillingen af det pågældende produkt« . Sikkerheden frigives, når den kompetente myndighed har modtaget bevis for, at produktet »er blevet anvendt til fremstilling af andre produkter end dem, der er anført på listen i bilag I«, altså når det er blevet forarbejdet til produkter, som ikke igen kan omdannes til råstoffet.
4. Denne særlige ordning for esterificeret eller etherificeret stivelse blev ændret gennem forordning nr. 165/89, som ændrede artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 og indførte et nyt stk. 5. Det er disse bestemmelser, som sagen ved den nationale ret vedrører.
Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86, således som den anvendes i denne sag, bestemmer følgende:
»Uden at stk. 2 tilsidesættes, frigives den i stk. 1, andet afsnit, omhandlede sikkerhed kun, hvis den kompetente myndighed har modtaget bevis for, at produktet henhørende under KN-kode 3505 10 50 er
a) blevet anvendt til fremstilling af andre produkter end dem, der er anført [på] listen i bilag I
b) blevet eksporteret til tredjelande.
I det i litra a) omhandlede tilfælde kan beviset føres ved, at fabrikanten forelægger den kompetente myndighed en erklæring, hvori han meddeler:
at han, hvis det pågældende produkt skal yderligere forarbejdes, vil anvende produktet udelukkende til fremstilling af andre produkter end dem, der er anført [på] listen i bilag I
at han udelukkende vil afsætte produktet til en køber, som forpligter sig til at opfylde de samme krav, at han vil få en kopi af nævnte forpligtelse, og at han vil stille den til rådighed for den kompetente myndighed, og
at han er bekendt med bestemmelserne i artikel 7, stk. 5 ...«
Artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86, som affattet på det tidspunkt, da de faktiske begivenheder i den verserende sag fandt sted, lyder således:
»Den kompetente myndighed er forpligtet til på passende måde at kontrollere, blandt andet gennem efterfølgende kontrol på stedet, at den i stk. 4 omhandlede erklæring er blevet respekteret på alle punkter. Uden at det i øvrigt berører eventuelle nationale sanktioner, skal den kompetente myndighed, såfremt den pågældende ikke opfylder betingelserne i denne artikel, afkræve denne et beløb, der er lig med 105% af den højeste produktionsrestitution for det pågældende produkt i den forløbne tolvmånedersperiode.«
5. Jeg skal endelig bemærke, at forordning nr. 2169/86 blev ophævet ved ikrafttrædelsen af Kommissionens forordning (EØF) nr. 1722/93, som jeg skal behandle mere udførligt senere i mit forslag. Men i denne sag er det forordning nr. 2169/86, der skal anvendes, som ændret og suppleret ved forordning nr. 3642/87 og nr. 165/89.
III Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
6. Det tyske selskab Döhler GmbH (herefter »Döhler«), som er sagsøger i hovedsagen, fremstiller og forhandler levnedsmidler og drikkevarer. Efter at den kompetente tyske myndighed havde gennemført en kontrol for perioden fra den 1. januar 1988 til den 31. december 1990, udfærdigede denne den 30. december 1992 en kontrolrapport, hvori den fastslog følgende.
Döhler købte i årene 1988-1990 i alt 916 925 kg esterificeret og etherificeret stivelse henhørende under KN-kode 3505 10 50. Leverandørerne af dette produkt var den belgiske fabrikant Amylum NV (herefter »Amylum«) og det tyske selskab Cerestar Deutschland GmbH (herefter »Cerestar«). Over for Amylum erklærede Döhler for kalenderåret 1989, »at den købte etherificerede og esterificerede stivelse var bestemt til eget brug og til fremstilling af andre slutprodukter end de i bilag I til forordning nr. 2169/86, som ændret, nævnte, og at stivelsen ikke ville blive videresolgt til tredjemand«. Sagsøgeren præciserer, at selskabet ikke afgav en tilsvarende erklæring over for Amylum for året 1990. Endvidere erklærede Döhler følgende over for Cerestar: »Vi bekræfter herved, at de købte produkter er blevet anvendt til fremstilling af varer, som ikke er anført i bilag I til forordning nr. 2169/86.« Jeg skal bemærke, at ifølge sagsøgerens anbringender havde de to leverandører i medfør af den ovenfor nævnte fællesskabslovgivning modtaget produktionsrestitutioner for de solgte varer.
Af de 916 925 kg stivelse, Döhler havde købt, videresolgte selskabet 726 860 kg inden for Fællesskabet uden nogen yderligere forarbejdning. Hovedaftager var dets 100%-ejede datterselskab, Döhler Food Service GmbH. Dette selskab leverede produkterne videre til mindre virksomheder, nemlig til bagerier og konditorier. Döhler anmodede ikke sine købere om at udstede forpligtelseserklæringer i henhold til artikel 7, stk. 4, fjerde afsnit, i forordning nr. 2169/86, og indgav heller ikke erklæringer herom efter anmodning fra de administrative myndigheder i forbindelse med kontrolproceduren.
På grundlag af ovenstående traf Hauptzollamt den 7. juni 1994 en afgørelse, hvori det krævede, at Döhler skulle betale et beløb på 181 330,71 DEM for ulovlig anvendelse af 500,4 tons etherificeret og esterificeret stivelse. Det retlige grundlag for afgørelsen var artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86. Hauptzollamt valgte som tidspunkt for beregningen af den i disse bestemmelser fastsatte tolvmånedersperiode det tidspunkt, hvor det blev konstateret, at stivelsen var blevet anvendt til andre formål end de foreskrevne. Sagsøgeren anfører imidlertid i sine indlæg, at den omtvistede administrative sanktion i virkeligheden ikke blev pålagt selskabet på grund af en ulovlig anvendelse af produktet, men fordi det ikke havde afkrævet de købere, det havde videresolgt produktet til, forpligtelseserklæringer i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86.
Döhler anfægtede denne afgørelse ved Hessisches Finanzgericht, som fandt det nødvendigt at forelægge Domstolen nedenstående præjudicielle spørgsmål.
IV De præjudicielle spørgsmål
7. »1) Skal artikel 7, stk. 5, andet punktum, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2169/86 af 10. juli 1986 om de nærmere regler for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner i korn- og rissektoren, som er indsat ved forordning (EØF) nr. 165/89 af 24. januar 1989, fortolkes således, at der med udtrykket den pågældende også menes køberen af et produkt henhørende under KN-kode 3505 10 50, som over for fabrikanten og/eller leverandøren af dette produkt har forpligtet sig til udelukkende at anvende dette til fremstilling af andre produkter end de i bilag I anførte?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
a) Skal køberen afkræves et beløb, der er lig med 105% af den højeste produktionsrestitution for det pågældende produkt i den forløbne tolvmånedersperiode, uanset om den af fabrikanten stillede sikkerhed muligvis på grund af en forsætlig falsk kontrakterklæring afgivet af den i spørgsmål 1 nævnte pågældende medkontrahent er blevet frigivet?
b) Er det også muligt at afkræve køberen et beløb, der er lig med 105% af den højeste produktionsrestitution for det pågældende produkt i den forløbne tolvmånedersperiode, når det ikke længere kan fastslås, om køberen har afgivet en kontrakterklæring, men det står fast, at hverken køberen eller en efterfølgende køber har foretaget en forarbejdning til et andet produkt end de i bilag I anførte, eller dette ikke er blevet bevist?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende:
Fra hvilket tidspunkt regnes den forløbne tolvmånedersperiode i artikel 7, stk. 5, andet punktum, i forordning (EØF) nr. 2169/86?«
V Første præjudicielle spørgsmål
8. Det centrale i dette spørgsmål er for den nationale ret, om kategorien af personer, der kan pålægges at betale »et beløb, der er lig med 105% af den højeste produktionsrestitution for det pågældende produkt i den forløbne tolvmånedersperiode« i henhold til artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86, også omfatter køberen af etherificeret eller esterificeret stivelse, som har afgivet forpligtelseserklæring i henhold til samme artikels stk. 4. Jeg anser det for formålstjenligt her først at fremsætte tre bemærkninger.
9. Jeg skal for det første understrege, at der med de omtvistede bestemmelser i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86 er indført en administrativ sanktion, som har til formål at bekæmpe spekulation og svig med produktionsrestitutioner. Bestemmelsernes karakter af sanktioner bestrides ikke af nogen af de parter, der har indgivet indlæg; dette kan også udledes af ordlyden af og sammenhængen i de pågældende bestemmelser. Forpligtelsen til at betale et beløb, der svarer til den højeste produktionsrestitution med et tillæg på 5% pålægges personer, for hvilke det konstateres, at de ikke har fulgt reglerne i den pågældende forordning, og som har handlet på en måde, der er skadelig for systemet med produktionsrestitutioner i Fællesskabet; de har med deres adfærd bidraget til, at den i artikel 7 i forordning nr. 2169/86 fastsatte sikkerhed ulovligt frigives, eller at der ulovligt ydes restitution. Endvidere pålægges den omhandlede betalingsforpligtelse, »uden at det i øvrigt berører eventuelle nationale sanktioner«. Fællesskabslovgiver har med dette udtryk angivet for det første, at den foranstaltning, der er indført med artikel 7, stk. 5, udgør en administrativ straf, og for det andet, at princippet non bis in idem ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
10. Jeg skal desuden understrege betydningen af at bekæmpe spekulation og svig på det vanskelige område, der vedrører produktionsrestitutioner for esterificeret eller etherificeret stivelse.
Som generaladvokat Léger bemærker i sit forslag til afgørelse i sagen Kyritzer Stärke GmbH, »er [der] ikke tvivl om, at bekæmpelsen af svig på området for forarbejdningen af stivelse eller esterificeret eller etherificeret stivelse siden 1987 har været et af de formål, som fællesskabslovgiver forfølger med de relevante forordninger. Desuden er en forskriftsmæssig anvendelse af de forarbejdede produkter det middel, der anvendes til at nå dette mål« . I den samme sag fastslog Domstolen, at forpligtelsen til en forskriftsmæssig anvendelse af de produkter, der ydes produktionsrestitution for, især af esterificeret eller etherificeret stivelse, udgør en del af pligten til at forarbejde dem til godkendte produkter, således at det sikres, at forarbejdelsen er irreversibel; derfor udgør denne forpligtelse et »primært krav« i henhold til artikel 20, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 2220/85 . Det er klart, at overholdelsen af de betingelser, der stilles i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 med hensyn til forarbejdelse og videresalg af esterificeret eller etherificeret stivelse, omfattes af den ovennævnte forpligtelse til en forskriftsmæssig anvendelse af produktet. Jeg skal dog understrege, at Kyritzer-dommen drejede sig om en producent af stivelse, som havde stillet sikkerhed for at opnå produktionsrestitution, og ikke en køber af stivelse, som det er tilfældet her med sagsøgeren i hovedsagen.
11. Endelig må det ikke overses, at fællesskabslovgivers indførelse af sanktioner skal opfylde visse betingelser, som er fastsat i Domstolens faste praksis. I Könicke-dommen fastslås det, at »en sanktion, selv en sådan, der ikke har karakter af en straf, kun kan pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel« . Relevant for besvarelsen i denne sag er også Milchwerke Köln-dommen, i hvilken Domstolen fastslår, at »selv om det er nødvendigt at bekæmpe svigagtig adfærd, forudsætter en sanktion, der består i, at opkøberen indtræder som afgiftspligtig i stedet for producenten, en forudgående hjemmel, hvori det defineres, på hvilke betingelser og i hvilket omfang dette kan ske« . Denne argumentation udelukkede muligheden for at give en udvidet fortolkning af en fællesskabsbestemmelse, der pålagde mælkeproducenter sanktioner ved overtrædelse af systemet med den fælles markedsordning, således at bestemmelsen også kunne anvendes på aftagerne, selv om disse var ansvarlige for de konstaterede overtrædelser.
Med andre ord er det ikke muligt ad fortolkningens vej at fjerne kravet om, at en regel om en fællesskabssanktion skal være klar, uanset hvor rimelig den pågældende sanktion måtte forekomme for at sikre legaliteten i Fællesskabet. Dette krav omfatter som et minimum for det første en beskrivelse af den overtrædelse, der udgør grundlaget for den pålagte straf (crimen), for det andet den fastsatte strafs art og indhold, og for det tredje en fastlæggelse af den personkreds, som sanktionsordningen tager sigte på.
Sammenfattende anmodes der ved det første præjudicielle spørgsmål om at undersøge for det første, om sanktionen i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86 også omfatter købere af esterificeret eller etherificeret stivelse, som har afgivet forpligtelseserklæring i henhold til samme artikels stk. 4, og for det andet hvis dette besvares bekræftende om den pågældende sanktion er i overensstemmelse med de krav, som er fastlagt i Domstolens praksis for administrative straffe.
A Kan køberne pålægges sanktioner?
12. Dette spørgsmål er rejst af den nationale ret og af sagsøgeren i hovedsagen. Det anføres, at anvendelsen af den omtvistede sanktion på køberne af stivelsen er problematisk, idet disse ikke profiterer af produktionsrestitutionerne, og sanktionen umiddelbart hænger sammen med, om den sikkerhed, fabrikanten har skullet stille, frigives eller ej. Derfor er det kun fabrikanten, der kan straffes i tilfælde af tilsidesættelse af reglerne om sikkerhedsstillelse i den pågældende forordning.
Jeg er ikke enig i denne argumentation. Sanktionen i artikel 7, stk. 5, hænger umiddelbart sammen med fællesskabsbestemmelserne vedrørende frigivelse af den af fabrikanten stillede sikkerhed; men dette indebærer ikke, at sanktionen ikke de jure også kan ramme andre personer end fabrikanten, der har stillet sikkerheden. Fællesskabslovgiver kan inden for rammerne af produktionsrestitutionsordningen indføre en række retsregler, som pålægger de personer, der er omfattet af denne ordning, konkrete forpligtelser, herunder også køberne af de omhandlede produkter. Hvis fællesskabslovgiver faktisk har indført sådanne retsregler, kan det ikke udelukkes, at en manglende overholdelse af disse forpligtelser medfører, at de, der har overtrådt reglerne, pålægges sanktioner, selv om det ikke er dem, der umiddelbart har profiteret af den skade, som deres ulovlige adfærd har påført denne ordning.
Formålet med artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86 er altså at bekæmpe overtrædelser, der står i forbindelse med ulovlig og eventuelt også svigagtig frigivelse af den sikkerhed, som er fastlagt i samme artikel. Spørgsmålet om, hvem der kan anses for at have begået de pågældende overtrædelser, afhænger af ordlyden af og indholdet af de retsregler, der er overtrådt, og det kan ikke på forhånd udelukkes, at disse regler også kan ramme andre personer end den fabrikant, der har stillet sikkerhed, især køberne af de pågældende produkter.
En sidste bemærkning. Argumentet om, at køberne ikke har profiteret af de restitutioner, der ydes fabrikanterne, eller af frigivelsen af sikkerheden er kun delvis rigtigt. Hvis køberne samarbejder med fabrikanten, således at sikkerheden frigives og restitutionen derpå udbetales med samarbejde mener jeg deres erklæring om, at de »påtager sig samme forpligtelse« i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 har de mulighed for at opnå en lavere købspris.
Sammenfattende mener jeg ikke, at det strider mod nogen højere retsregel, hvis fællesskabslovgiver indfører en ordning, der medfører, at der pålægges køberne af et produkt sanktioner ved manglende overholdelse af bestemte forpligtelser, som disse har påtaget sig, for at sælgeren kan få frigivet den sikkerhed, han har måttet stille.
Tilbage skal undersøges, om der med forordning nr. 2169/86 faktisk er indført en sådan sanktionsordning, der opfylder de betingelser, som gælder i retspraksis for administrative sanktioner.
B Pålægger bestemmelserne i forordning nr. 2169/86 køberne sanktioner?
a) Udtrykket »den pågældende« ifølge artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86
13. Hvis man tager udgangspunkt i den omhandlede bestemmelses ordlyd, kan det hævdes, at den indførte sanktion også omfatter købere af etherificeret eller esterificeret stivelse, som påtager sig en forpligtelse til at anvende det produkt, de køber af fabrikanten, i overensstemmelse med artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86.
I de forudgående passager af samme artikel anvendes der i princippet betegnelsen »fabrikant« for at definere den person, som ansøger om produktionsrestitution og er forpligtet til at stille sikkerhed; men på det omtvistede sted i stk. 5, hvor detaljerne i den administrative sanktion beskrives, anvendes betegnelsen »den pågældende« til at bestemme de personer, der omfattes af anvendelsesområdet for denne sanktion. Forskellen i terminologi kan fortolkes således, at fællesskabslovgiver hermed ikke kun har ønsket at bekæmpe adfærden hos de fabrikanter, der overtræder reglerne, men også at lade sanktionen ramme andre kategorier af personer. I modsat fald måtte man forvente, at betegnelsen »fabrikant« også blev anvendt på det omhandlede sted i artikel 7, stk. 5.
Der opstår her det spørgsmål, om kategorien af personer, der er omfattet af betegnelsen »den pågældende«, også kan omfatte kategorien af købere af det omhandlede produkt, en kategori, som også Döhler hører under. Jeg skal på dette punkt alene bemærke, at køberne er den eneste persongruppe ud over fabrikanterne, som fællesskabslovgiver med rimelighed kan sigte til med betegnelsen »den pågældende«. Det kan udledes af artikel 7 i forordningen, at de eneste personer ud over fabrikanterne, hvis adfærd fællesskabslovgiver har villet regulere, er de købere, der påtager sig »samme forpligtelser« som fabrikanten med hensyn til anvendelsen af det omhandlede produkt. Eftersom der på det omhandlede sted i artikel 7, stk. 5, tales om »den pågældende«, som også kan omfatte andre personer end fabrikanterne, kan disse personer ikke være andre end køberne af det omhandlede produkt.
14. Ovennævnte konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig med hensyn til en tilfredsstillende fortolkning af de omtvistede bestemmelser, og det kan heller ikke hævdes, at betegnelsen »den pågældende« nødvendigvis ikke er identisk med »fabrikant«.
Et første argument til støtte herfor kan udledes af selve artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86. I dette stykkes sidste sætning angives, at i tilfælde af, at beviset for, at det pågældende produkt har forladt Fællesskabets toldområde, skal ske ved fremlæggelse af et kontroleksemplar T 5, og kontroleksemplaret ikke returneres til den kompetente myndighed inden for den fastsatte frist »på grund af forhold, der ikke kan tilskrives den pågældende part, kan sidstnævnte anmode den kompetente myndighed om, at andre dokumenter anerkendes som ligestillede«. Af artikel 7, stk. 4, kan der drages den slutning, at den person, der betegnes som »den pågældende« i den omtvistede bestemmelse, ikke kan være nogen anden end fabrikanten, som agter at få frigivet den sikkerhed, han selv har stillet. Hvis der således efter artikel 7, stk. 4, med den pågældende kun kan menes fabrikanten, kan præcis den samme juridiske betegnelse ikke have et herfra forskelligt (bredere) anvendelsesområde, når den anvendes i det umiddelbart følgende stykke.
For at det uafhængigt af ovenstående uden forbehold kan hævdes, at fællesskabslovgiver med betegnelsen »den pågældende« har til formål også at indbefatte købere af esterificeret eller etherificeret stivelse i anvendelsesområdet for den indførte sanktion, må de overtrædelser, som tillægges den ovenfor definerede persongruppe, undersøges nærmere. Hvis det drejer sig om overtrædelse af regler, som pålægger køberne konkrete offentligretlige forpligtelser, kan jeg ikke se nogen grund til, at disse personer skulle undtages fra at blive pålagt den omhandlede sanktion.
b) Den overtrædelse, der berettiger den omtvistede sanktion
15. De fællesskabsbestemmelser, jeg her undersøger, udmærker sig ikke ligefrem ved deres klarhed. Af formuleringen i artikel 7, stk. 5, kan det udledes, at den sanktion, som er blevet indført ved denne artikel, pålægges, når den kompetente myndighed inden for rammerne af den administrative kontrol af, hvorvidt »den i stk. 4 omhandlede erklæring er blevet respekteret på alle punkter«, konstaterer, at den pågældende »ikke opfylder betingelserne i denne artikel«.
Det er min opfattelse, at det, der menes med »erklæring«, er den erklæring, som den sikkerhedsstillende fabrikant afgiver til de kompetente nationale myndigheder, og ikke den bindende aftale, hvormed køberne påtager sig de samme forpligtelser som fabrikanten med hensyn til anvendelsen af den etherificerede eller esterificerede stivelse, som de erhverver. Dette følger af, at kun det førstnævnte dokument udtrykkeligt betegnes som »erklæring« ifølge ordlyden i artikel 7, stk. 4; derimod nævnes køberne kun indirekte i samme bestemmelse, uden at der angives noget om, at de skal afgive en erklæring til de kompetente myndigheder. Alene fabrikanten forpligter sig ved den erklæring, som han selv afgiver, til, »at han udelukkende vil afsætte produktet til en køber, som forpligter sig til at opfylde de samme krav, at han vil få en kopi af nævnte forpligtelse, og at han vil stille den til rådighed for den kompetente myndighed«.
Kan det så alligevel hævdes, at den forpligtelse, som køberne påtager sig, udgør en af »betingelserne i denne artikel« ifølge artikel 7, stk. 5, således at deres manglende opfyldelse af denne forpligtelse berettiger til, at der pålægges dem den i samme bestemmelse fastlagte sanktion? Denne argumentation forekommer mig ikke begrundet. Såfremt fabrikanten videresælger det omhandlede produkt, er det en betingelse for frigivelse af sikkerheden, at han afgiver en erklæring, hvori det angives, at der påhviler køberne de samme forpligtelser som fabrikanten med hensyn til anvendelsen af produktet, og at han indsender en kopi af nævnte forpligtelse til de administrative myndigheder. Hvad er da denne forpligtelses juridiske karakter, og over for hvem indgås den? Trods lovens uklarhed mener jeg, at den mest overbevisende udlægning er den, hvorefter det drejer sig om en civilretlig forpligtelse, som de personer, der erhverver stivelsen, indgår over for fabrikanten, og ikke en offentligretlig forpligtelse, der påhviler disse personer over for de administrative myndigheder. Derfor udgør købernes adfærd, selv om de har tilsidesat de forpligtelser, de har påtaget sig med hensyn til stivelsens natur, ikke en ulovlig handling, der kan straffes med en administrativ bøde, men en kontraktstridig handling, der eventuelt kan have andre retlige følger. Fællesskabslovgiver har tilsyneladende begrænset sig til de forpligtelser, som han udtrykkeligt og direkte pålægger fabrikanten, uden at pålægge køberne tilsvarende forpligtelser.
Denne fortolkning af de omtvistede bestemmelser kan dog anfægtes. Det kan nemlig hævdes, at forpligtelsen til at anvende stivelsen forskriftsmæssigt, som er en forudsætning for, at ordningen med produktionsrestitutionerne kan fungere rigtigt, ikke kun påhviler fabrikanten over for de kompetente nationale myndigheder, men også dem, der har overtaget hans særrettigheder, idet de er blevet ejere af produktet. Ud fra denne opfattelse kan man af artikel 7, stk. 4, som bestemmer, at fabrikanten kun kan få sikkerheden frigivet, hvis han erklærer, at han udelukkende vil sælge produktet »til en køber, som forpligter sig til at opfylde de samme krav« som han selv, udlede, at den af køberne indgåede forpligtelse er af samme art som fabrikantens, og at en tilsidesættelse heraf er tilstrækkelig grund til at pålægge dem den i artikel 7, stk. 5, fastlagte sanktion.
Jeg har allerede forklaret, at jeg ikke er enig i den sidstnævnte fortolkning; og jeg vil i det følgende tilføje nogle yderligere argumenter, som bestyrker denne konklusion. Men forinden anser jeg det for nødvendigt at præcisere, at selv om man accepterer den sidstnævnte fortolkningsmodel, er det ikke indlysende, at de forpligtelser, der måtte påhvile køberne, er identiske med dem, der påhviler fabrikanten. Nærmere betegnet skal den fabrikant, der videresælger stivelsen, selv sørge for at skaffe sig erklæringer fra køberne om, at de påtager sig de samme forpligtelser som han. Derimod er det ikke klart, at der påhviler køberne en sådan formel forpligtelse over for myndighederne, gående ud på, at køberne skal sikre sig sådanne erklæringer fra de efterfølgende aftagere, når de videresælger produktet. Købernes forpligtelse hvis man godtager, at der foreligger en sådan synes at være opfyldt i og med, at de sørger for en korrekt anvendelse af produktet .
c) Systematikken i de omtvistede bestemmelser
16. For at begrunde sit synspunkt vedrørende køberens ansvar påberåber Kommissionen sig systematikken i de omhandlede bestemmelser og formålet med ordningen med ydelse og kontrol af produktionsrestitutioner. Den anfører, at når den fabrikant, der stiller sikkerhed, har afgivet den i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 krævede erklæring, hvoraf det fremgår, at han sælger produktet videre til en person, som påtager sig de samme forpligtelser som fabrikanten, har han dermed opfyldt den basale forpligtelse, der påhviler ham, til at anvende stivelsen forskriftsmæssigt, hvorfor han ikke længere kan pålægges sanktionen i artikel 7, stk. 5. Kommissionen er af den opfattelse, at den modsatte løsning ville stride mod det princip om ansvarets subjektive karakter, der præger Fællesskabets administrative sanktioner. Det er derfor uomgængeligt, såfremt det er umuligt at pålægge fabrikanten den omhandlede sanktion, når denne har opfyldt sine forpligtelser i henhold til forordning nr. 2169/86, at der indrømmes de nationale administrative myndigheder mulighed for at anvende de samme sanktionsbestemmelser mod de købere, som ikke overholder de forpligtelser, de har påtaget sig med hensyn til anvendelsen af det omhandlede produkt. Hvis man fortolker de omtvistede bestemmelser anderledes, vil det føre til, at den stillede sikkerhed frigives, og de restitutioner, der er søgt om, eventuelt udbetales, uden at den etherificerede eller esterificerede stivelse er anvendt forskriftsmæssigt, samtidig med, at det alligevel er umuligt at straffe de skyldige, som dette misbrug tillægges.
Heroverfor anfører Döhler, at det altid er muligt i henhold til stk. 5 at sanktionere den fabrikant, der har stillet sikkerheden, hvorved også effektiviteten i fællesskabssystemets kontrol af produktionsrestitutionerne sikres. Döhler anser endda denne løsning for den mest oplagte; det var i øvrigt af samme grund, at fællesskabslovgiver foretrak denne ved affattelsen af forordning nr. 1722/93, som erstattede bestemmelserne i forordning nr. 2169/86.
17. Personligt hælder jeg mest til den argumentation, som Döhler har fremført i hovedsagen.
Jeg skal for det første bemærke, at det ikke nødvendigvis strider mod nogen højere retsregel at placere et objektivt ansvar hos en erhvervsdrivende og tilregne ham en ulovlig adfærd, som tredjemand er skyldig i. Det er derfor under visse betingelser muligt at pålægge ikke-strafferetlige fællesskabssanktioner, selv om den, der rammes af sanktionerne ikke er personligt skyldig. Jeg kan her henvise til Plange Kraftfutterwerke-dommen, i hvilken det blev fastslået, at når en erhvervsdrivende påtager sig en forpligtelse til at eksportere produkter, som skal opfylde visse betingelser, og disse produkter ikke svarer til betingelserne, skal den erhvervsdrivende automatisk tilbagebetale de pågældende restitutioner, også selv om han ikke er ansvarlig for de mangler, de omtvistede produkter udviser.
Lige så vigtig er Boterlux-dommen, hvoraf det fremgår, at den eksportør, der i god tro udfører et produkt uden for Fællesskabet, mister retten til at få udbetalt fællesskabsstøtte i form af restitutioner, såfremt der sker svigagtig genindførsel af det samme produkt til Fællesskabet, selv om en tredjemand er ansvarlig for den begåede svig. Domstolen fastslog på dette sted, at »selv om den svigagtige genindførsel til Fællesskabet findes at være en omstændighed, som eksportøren ikke har nogen indflydelse på, er der dog ikke desto mindre tale om en sædvanlig handelsrisiko ...« .
Hvis jeg overfører konklusionerne fra retspraksis på den omhandlede forordning, kan jeg bemærke, at Fællesskabets interesser, som tilgodeses ved, at sanktionen i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86 pålægges, hver gang der sker en uberettiget frigivelse af den i samme artikel fastlagte sikkerhed, også sikres ved den fortolkningsmodel, der lader den sikkerhedsstillende fabrikant være den eneste, den pågældende sanktion kan tage sigte på. Nærmere betegnet skal den sidstnævnte betale det i artikel 7, stk. 5, fastsatte beløb, hver gang det af administrationen konstateres, at han selv eller en af de efterfølgende købere ikke anvender den etherificerede eller esterificerede stivelse forskriftsmæssigt. I det sidstnævnte tilfælde råder fabrikanten, der har stillet sikkerhed, efter min opfattelse ikke over nogen mulighed for at gøre manglen på egen skyld gældende, eftersom ansvaret ifølge loven er objektivt. Han skal alene sikre sig kontraktligt over for køberne, således at han kan søge regres hos dem for det tab, han lider som følge af, at de omtvistede bestemmelser anvendes på ham, idet han påberåber sig de fordringsretlige regler for kontraktligt og (eventuelt) ikke-kontraktligt ansvar.
18. Efter min opfattelse er der en yderligere grund til, at denne løsning må foretrækkes. Den fabrikant, der stiller sikkerheden, er den eneste person, der har direkte kontakt med de kompetente administrative myndigheder inden for rammerne af anvendelsen af forordning nr. 2169/86; han anses også for solvent, eftersom han har skullet stille og har stillet sikkerhed svarende til sanktionsbeløbet i artikel 7, stk. 5. Hvis denne sikkerhed derfor er blevet frigivet uretmæssigt af den ene eller den anden grund, således at fabrikanten har opnået en konkret fordel af frigivelsen, selv om han ikke var berettiget dertil, er det rimeligt og i praksis lettere, at de nationale administrative myndigheder henvender sig til denne person for at sanktionere den begåede ulovlighed .
19. Endelig er der et andet afgørende argument, hvoraf det tilsyneladende kan udledes, at den omhandlede sanktion i forordning nr. 2169/86 udelukkende vedrører fabrikanten. Det drejer sig om det argument, der støttes på en sammenligning af denne forordning med forordning nr. 1722/93, som erstattede den. Jeg agter naturligvis ikke at foretage en ulovmæssig fortolkning af de tidligere bestemmelser i forordning nr. 2169/86 ved at foretage en »tidsforskudt« læsning af bestemmelserne i forordning nr. 1722/93. Men eftersom de bestemmelser, der indføres af de to forordninger, og det grundlag, de er baseret på, udviser stor lighed, kan jeg ikke indse, hvorfor man ikke kan tage hensyn til forordning nr. 1722/93, for herved at skabe klarhed over visse dunkle punkter i forordning nr. 2169/86 .
Hvad særligt det omhandlede spørgsmål angår, kan man ved en gennemgang af forordning nr. 1722/93 drage den slutning, at fællesskabslovgiver hermed har valgt at bevare den samme sanktionsordning, som allerede fandtes i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86, idet der dog herved blev indført visse forbedringer, og de pågældende bestemmelser blev klarere og mere præcist formuleret. Det drejer sig om bestemmelserne i artikel 10 i forordning nr. 1722/93.
Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1722/93 svarer til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86. Den bestemmer, at den erklæring, som fabrikanten indgiver til myndigheden som betingelse for, at sikkerheden frigives, skal anføre, at »det pågældende produkt udelukkende vil blive afsat til en køber, som påtager sig den i andet led fastsatte forpligtelse, der skal fastlægges ved en særlig bestemmelse i kontrakten eller anføres på fakturaen som en særlig betingelse «. Desuden skal fabrikanten »opbevare en kopi af den således udformede kontrakt eller faktura, som han holder til rådighed for myndigheden«.
Det præciseres altså, at de forpligtelser, som køberen påtager sig og som angives i den erklæring, som fabrikanten indleverer til den kompetente myndighed er indgået med fabrikanten og ikke med myndighederne og derfor har en kontraktlig, fordringsretlig karakter; der kan altså ikke være tale om, at der er indgået en offentligretlig forpligtelse med de administrative myndigheder, som, hvis den tilsidesættes, ville kunne medføre pålæggelse af en administrativ straf.
Jeg mener, at de omtvistede og anfægtede bestemmelser i forordning nr. 2169/86 må fortolkes på nøjagtig samme måde: De, der som Döhler køber etherificeret eller esterificeret stivelse fra en fabrikant, der har stillet sikkerhed, påtager sig over for denne, og ikke over for myndighederne de i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 angivne forpligtelser med hensyn til anvendelsen af det omhandlede produkt. Såfremt der konstateres tilsidesættelse af den indgåede forpligtelse, er det kun fabrikanten, der kan rammes af sanktionen i artikel 7, stk. 5, idet han naturligvis bevarer retten til at søge regres hos køberne for at få sit tab erstattet.
C Hvis det antages, at der med de omtvistede bestemmelser kan pålægges køberne af stivelse en sanktion, er denne sanktion da lovlig?
20. Det kan af den forudgående gennemgang uden videre udledes, at svaret på dette spørgsmål er benægtende, når man tager den omtalte retspraksis i betragtning, der vedrører kravet om klar formulering af ikke-strafferetlige fællesskabssanktioner. Jeg skal alene bemærke, at den blotte omstændighed, at man kun gennem lange udredninger og indviklede vurderinger kan finde frem til den virkelige mening med bestemmelserne i artikel 7, stk. 4 og 5, i forordning nr. 2169/86, afslører deres uklare og vanskeligt forståelige karakter. Selv om man følger Kommissionens fortolkning, hvorefter der kan anvendes en sanktion over for køberne en antagelse, jeg som tidligere forklaret ikke deler kan denne sanktion derfor ikke anvendes, idet den ikke bygger på »en klar og utvetydig hjemmel«, som krævet efter Könecke-dommen .
Mere nøjagtigt gør betegnelsen »den pågældende«, som anvendes i artikel 7, stk. 5, det ikke muligt for læseren heraf at besvare spørgsmålet om, hvorvidt denne kategori af personer også indbefatter køberne af produktet, som har forpligtet sig til at anvende produktet i overensstemmelse med stk. 4 i samme artikel. Men selv om denne forhindring overvindes, skal jeg bemærke, at betingelserne for at kunne anvende sanktionen mod køberne ikke er klart beskrevet i forordningen. Der mangler en tilstrækkelig klar præcisering af elementerne, der udgør de forpligtelser, som forordningen pålægger køberne hvis der overhovedet eksisterer sådanne forpligtelser og som, hvis de tilsidesættes, berettiger de nationale myndigheder til at udøve den sanktionskompetence, som artikel 7, stk. 5, giver dem.
D Konklusion
21. I betragtning af det anførte mener jeg, at en korrekt fortolkning af betegnelsen »den pågældende«, som anvendes i artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2169/86, ikke indbefatter de købere af etherificeret eller esterificeret stivelse, der er nævnt i samme artikels stk. 4; den omtvistede bestemmelse i artikel 7, stk. 5, kan kun finde anvendelse på fabrikanten af produktet i den betydning, udtrykket har i forordning nr. 2169/86. Men selv om man accepterede den modsatte fortolkning, ville den heraf følgende mulige sanktion mod køberne være i strid med de regler om klarhed og fuldstændighed, som retspraksis har etableret, hvorfor den ikke kan anvendes. Jeg skal understrege, at fællesskabslovgiver udmærket kan indføre sanktioner, der også kan ramme købere af stivelse, men at dette forudsætter vedtagelse af hertil egnede bestemmelser.
VI Andet og tredje præjudicielle spørgsmål
22. Da det første spørgsmål er besvaret benægtende, er det ufornødent at besvare andet og tredje spørgsmål. Rent subsidiært og for fuldstændighedens skyld skal jeg dog tilføje følgende.
23. Med første del af andet præjudicielle spørgsmål rejser den nationale ret det spørgsmål, om frigivelsen af den sikkerhed, som fabrikanten har stillet i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2169/86 har betydning for pålæggelsen af den sanktion, der er fastsat i samme artikels stk. 5. Jeg er tilbøjelig til i princippet at besvare spørgsmålet bekræftende på grundlag af en systematisk fortolkning af de omhandlede bestemmelser .
24. Med anden del af andet præjudicielle spørgsmål anmodes Domstolen om at afgøre, om det er muligt at pålægge en køber af etherificeret eller esterificeret stivelse, en sanktion, selv i det tilfælde, hvor »det ikke længere kan fastslås, om køberen har afgivet en kontrakterklæring« . Jeg har allerede i min gennemgang af det første spørgsmål redegjort for, at køberen ikke hører til dem, som sanktionerne i artikel 7, stk. 5, omhandler. Men selv om man antog dette, er det klart, at den eneste begrundelse for at tillægge køberen et ansvar er, at han har påtaget sig de i artikel 7, stk. 4, foreskrevne forpligtelser. Hvis det altså er umuligt at fastslå, om der overhovedet eksisterer en erklæring fra køberens side om at påtage sig en forpligtelse, kan hverken fabrikantens sikkerhed frigives, eller produktionsrestitutionen ydes, og sanktionen i artikel 7, stk. 5, kan heller ikke pålægges køberen.
25. Med det tredje præjudicielle spørgsmål rejser den nationale ret endelig spørgsmålet om tidspunktet, fra hvilket tolvmånedersperioden i artikel 7, stk. 5, skal beregnes ved fastsættelse af størrelsen af det beløb, som den, der rammes af sanktionen, skal betale. Bestemmelsens ordlyd udmærker sig ikke ligefrem ved sin klarhed. Men også ud fra den forudgående gennemgang, hvoraf jeg konkluderede, at den omhandlede sanktion udelukkende omfatter fabrikanten, er den rigtigste fortolkning efter min opfattelse den, der lader det afgørende tidspunkt ved fastsættelse af det beløb, der skal betales, være tidspunktet for fabrikantens indlevering af den i artikel 7, stk. 4, anførte erklæring. Ved denne erklæring opstår desuden de forpligtelser, der påhviler fabrikanten over for myndighederne med hensyn til anvendelsen af det omhandlede produkt. Det er derfor logisk at betragte den samme omstændighed som begyndelsespunkt for »den forløbne tolvmånedersperiode«, inden for hvilken der skal findes frem til den højeste produktionsrestitution med henblik på den endelige fastsættelse af størrelsen på den administrative bøde.
De øvrige løsninger, der som udgangspunkt for beregningen af perioden tager først det tidspunkt, hvor fabrikantens eller hans efterfølgeres »ikke-forskriftsmæssige anvendelse« af det omhandlede produkt finder sted, som anden mulighed tidspunktet for myndighedernes konstatering af overtrædelsen, og som tredje mulighed det tidspunkt, hvor sanktionen pålægges, er mindre overbevisende. Den første løsning er vanskelig at anvende i praksis, idet det ikke kan fastslås nøjagtigt, hvornår den »ikke-forskriftsmæssige anvendelse« af produktet begynder. De to andre løsninger er i høj grad afhængige af de kontrollerende myndigheders grundighed; jeg anser det ikke for rigtigt at lade bødens størrelse variere alt efter, hvor grundige myndighederne er.
VII Forslag til afgørelse
26. I betragtning af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
»Den sanktion, der fastsættes i artikel 7, stk. 5, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2169/86 af 10. juli 1986 om de nærmere regler for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner i korn- og rissektoren, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 165/89 af 24. januar 1989, kan ikke pålægges køberen af etherificeret eller esterificeret stivelse, som har påtaget sig den i artikel 7, stk. 4, angivne forpligtelse over for fabrikanten.«