61986CC0088_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El College van Beroep voor het Bedrijfsleven plantea a este Tribunal cuatro cuestiones relativas a la interpretación del Reglamento nº 517/72 del Consejo, de 28 de febrero de 1972, relativo al establecimiento de normas comunes para los servicios regulares y los servicios regulares especializados efectuados con autocares y autobuses entre los Estados miembros (DO L 67, p. 19; EE 07/01, p. 187), modificado por el Reglamento nº 1301/78, de 12 de junio de 1978 (DO L 158, p. 1; EE 07/02, p. 105).
2. Antes de examinar estas cuestiones me parece útil comparar determinadas características del Reglamento nº 517/72 con las de la propuesta que la Comisión transmitió al Consejo el 17 de julio de 1969 ((doc. COM(69) 485 final)).
3. Según dicha propuesta, las decisiones relativas a solicitudes de concesión y renovación de una licencia, así como de establecimiento, modificación y supresión de un servicio de autobuses, debían adoptarse de común acuerdo por los Estados miembros cuyo territorio debieran atravesar los servicios en cuestión (artículo 16). La propuesta de la Comisión no preveía recurso alguno contra estas decisiones.
4. Por el contrario, en el caso de que varios solicitantes hubieran presentado solicitudes para el establecimiento de un mismo servicio regular o regular especializado, correspondía elegir entre ellas al Estado miembro en cuyo territorio se encontrase el punto de salida del servicio.
5. Dicha elección debía estar motivada y los Estados miembros debían garantizar a las personas físicas o jurídicas interesadas "la posibilidad de defender sus intereses por los medios apropiados" frente a este último tipo de decisiones. En los considerandos se precisaba que debía garantizarse a los transportistas la posibilidad de recurrir las decisiones adoptadas por los Estados miembros con respecto a la elección del solicitante al que se concedía la licencia.
6. Por último, el artículo 18 establecía: "con arreglo a las decisiones adoptadas (de común acuerdo entre los Estados miembros) y a las tomadas por la Comisión (a falta de acuerdo entre los Estados miembros) el Estado miembro ((...)) expedirá, renovará, modificará, o revocará la licencia" (traducción no oficial).
7. El Reglamento nº 517/72 tal como se adoptó finalmente, también prevé decisiones adoptadas, ya sea de común acuerdo por los Estados miembros (apartado 1 del artículo 13), ya por la Comisión (apartado 1 del artículo 14), ya, lo que constituye un elemento nuevo, por el Consejo (apartado 2 del artículo 14) pero, en virtud del artículo 16, este primer tipo de decisión precede a una decisión adoptada por "la autoridad competente" del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa. En efecto, el artículo 16 utiliza en tres ocasiones, en los apartados 2 y 3, el término "decisión".
8. Mediante esta decisión la autoridad competente, actuando de conformidad con el común acuerdo de los Estados miembros interesados o de conformidad con las decisiones adoptadas por la Comisión o por el Consejo:
- concede la autorización para la creación de un servicio;
- autoriza o notifica al titular de una autorización la modificación de las condiciones a que está sometida la explotación de un servicio;
- renueva la autorización o
- rechaza formalmente la solicitud.
9. A tenor del apartado 2 del artículo 16, dichas decisiones de la autoridad competente deberán estar motivadas, y "los Estados miembros garantizarán a las empresas de transporte como tales la posibilidad de defender sus intereses, por los medios apropiados, frente a estas decisiones". Sin embargo, en los considerandos del Reglamento, tal como éste se adoptó, no se utiliza el término "recurso" para referirse a tal posibilidad.
10. Procede pues declarar que el Consejo, mediante un voto unánime conforme al artículo 149 del Tratado, tuvo el propósito de modificar la propuesta de la Comisión en el sentido de conceder expresamente el carácter de "decisión" a las intervenciones de la autoridad competente del Estado miembro en el que tiene su domicilio social la empresa, que tienen lugar al final del procedimiento, y que extendió el derecho de la empresa solicitante a "defender sus intereses" a los cuatro tipos de decisiones que dicha autoridad puede adoptar.
11. El sistema establecido por el Consejo es más bien complicado y la referencia a la "autoridad competente" puede interpretarse de diversas maneras.
12. Según una primera posible interpretación, cada Estado miembro ejerce sus competencias, en virtud del Reglamento nº 517/72, a través de una "autoridad competente" que designa al efecto:
- ésta examina en primer lugar si debe accederse a la solicitud presentada por una empresa de transportes, habida cuenta de los servicios de transporte ya existentes en el territorio nacional de ese Estado miembro;
- posteriormente transmite la solicitud, con su dictamen favorable o desfavorable, a los demás Estados miembros interesados. En el segundo caso, solicita el acuerdo de dichos Estados;
- a continuación, concede la autorización si están de acuerdo todos los Estados miembros interesados, o la rechaza si ella misma, o la autoridad competente del otro Estado o Estados miembros interesados, se opone a la concesión de la autorización (la decisión debe aplazarse en su caso si alguno de los Estados miembros interesados somete la cuestión a la Comisión).
Esta postura no distingue entre el "Estado miembro" en el sentido del artículo 13 y la "autoridad competente" en el sentido del artículo 16 del Reglamento.
13. Según otro punto de vista, compartido por los Países Bajos (véase a este respecto la resolución de remisión), la aplicación del Reglamento corresponde a dos autoridades diferentes:
a) El Ministro de Transportes
14. Es él quien tiene realmente la facultad decisoria, ya que resuelve sobre la oportunidad de la creación del servicio desde el punto de vista de la situación existente en el territorio nacional ((véase el texto del escrito dirigido por el Ministro neerlandés a la Commissie Vervoervergunningen (Comisión de autorizaciones de transporte) que figura en el punto 3 de la resolución de remisión)). También es él quien solicita el acuerdo de los demás Estados interesados.
b) La autoridad competente
15. En el caso de autos se trata de la Commissie Vervoervergunningen. Ésta comunica su postura al Ministro ((letra b) del punto 7 del artículo 13 del Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen -Decreto de ejecución relativo al transporte de personas en automóvil-, en lo sucesivo, "UAP")). A su vez, el Ministro comunica a la Commissie "su decisión relativa a la solicitud nada más adoptarse" ((letra b) del punto 8 del artículo 13 ya citado)). La Commissie, por último, adopta su propia decisión y envía al Ministro copia de la misma.
16. En el sistema neerlandés la "autoridad competente" y el "Estado miembro" (es decir, el Ministro) son pues dos entidades diferentes y, en cierto modo, adversas ya que en el caso de autos la Commissie hizo constar expresamente una opinión que disentía de la del Ministro, aun si estaba obligada a ceder a la voluntad de éste (punto 3, in fine, de la resolución de remisión).
17. Me ha parecido conveniente llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre estas dos posibles interpretaciones para poner de relieve que algunos de los problemas que se han planteado ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven se deben a la forma en que se aplicó el Reglamento en los Países Bajos.
18. A mi juicio, no deberíamos dejarnos influir por estos aspectos particulares, sino concentrarnos sobre el propio texto del Reglamento. Me propongo abordar a continuación el examen de la primera cuestión planteada por el College van Beroep.
I. La primera cuestión prejudicial
Su texto es el siguiente:
"¿Es correcto interpretar el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento (CEE) nº 517/72 del Consejo en el sentido de que es suficiente que un Estado miembro haya introducido, en su legislación nacional de ejecución del Reglamento, una disposición que ofrezca a los interesados la posibilidad de presentar por escrito en el plazo de treinta días sus objeciones a la solicitud, puesta a disposición del público para su consulta, antes de adoptarse una decisión sobre dicha solicitud?"
19. Las partes demandantes en el asunto principal (Bovo Tours BV y Van Nood Touringcars BV) y la Comisión proponen que se responda negativamente a esta primera cuestión, mientras que los Gobiernos británico, francés y neerlandés y la tercera parte llamada al proceso principal propugnan una respuesta afirmativa.
20. En esencia, la interpretación que se solicita equivale a determinar si el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 exige que los Estados miembros garanticen a las empresas de transporte la posibilidad de impugnar las decisiones tomadas en virtud del apartado 1 del artículo 16, una vez adoptadas.
21. Es indudable que los Estados miembros que ofrecen a los interesados la posibilidad de presentar por escrito sus observaciones contra una solicitud de creación de un servicio de autocares antes de adoptarse una decisión sobre dicha solicitud, les permiten de este modo tener una cierta influencia sobre dicha decisión.
22. Pero, ¿es ello suficiente, habida cuenta del tenor del apartado 2 del artículo 16? A mi juicio no es así. Según la disposición de que se trata, "las decisiones adoptadas por las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud del apartado 1 deberán estar motivadas. Los Estados miembros garantizarán a las empresas de transporte como tales la posibilidad de defender sus intereses, por los medios apropiados, frente a estas decisiones".
23. Está claro que dicha disposición se refiere a las decisiones en cuya virtud las "autoridades competentes" conceden o rechazan las solicitudes de autorización.
24. La intención del legislador comunitario fue disponer las cosas de manera que las empresas de transporte puedan conocer, mediante la lectura de la motivación de la decisión, las razones para su adopción y las condiciones en que tuvo lugar la concesión de la autorización, su negativa o su modificación. Sólo a partir del momento en que pudieron tener conocimiento de dicha motivación, las empresas son realmente capaces de juzgar si se lesionan o no sus intereses.
25. Carecería de sentido la obligación de motivación si se privara al destinatario de la decisión, o a cualquier otra empresa de transporte interesada, de toda posibilidad de impugnar el fundamento de la motivación expuesta.
26. Puede ocurrir, en efecto, que la autorización finalmente concedida, especialmente a raíz del arbitraje de la Comisión o del Consejo, sea diferente de la solicitada, por ejemplo por lo que respecta al itinerario aceptado.
27. Cabe imaginar igualmente que se desestime la solicitud a causa de la oposición del Estado miembro donde se encuentra el domicilio social de la empresa, por considerar éste que en el itinerario propuesto no existe ninguna necesidad de transporte sin cubrir (y no haber solicitado ningún Estado miembro el arbitraje de la Comisión sobre el particular). ¿Debe suponerse que en tales casos el solicitante ya habría "defendido sus intereses" al presentar su solicitud, y que debe negársele toda posibilidad de impugnar el fundamento de la decisión? Evidentemente la respuesta es negativa.
28. Puede ser que la decisión afecte únicamente a la identidad de la empresa de transporte a la que se confiará el servicio (por ejemplo en caso de renovación de la autorización). Pero tampoco me parece que en dicho caso sean sinónimos "presentar la solicitud" y "defender sus intereses".
29. Por último, es de interés señalar que el artículo 16 del Reglamento nº 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO L 156, p. 1; EE O8/01, p. 131) está redactado de la siguiente manera:
"Los Estados miembros asegurarán a las empresas de transporte la posibilidad, en cuanto tales, de hacer valer sus intereses, mediante medios apropiados, respecto de las decisiones tomadas en aplicación de las disposiciones del presente Reglamento."
30. El artículo 12 del Reglamento nº 1192/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias (DO L 156, p. 8; EE 08/01, p. 137) es idéntico, salvo que el término "empresas de transporte" está sustituido por "empresas ferroviarias".
31. El Consejo se inspiró pues en dos Reglamentos en los cuales la disposición en cuestión se refería indudablemente a la impugnación a posteriori de todas las decisiones adoptadas en virtud de los mismos.
32. Los Gobiernos del Reino Unido y de los Países Bajos, así como la tercera parte llamada al proceso, estiman no obstante que el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 16 debe interpretarse en el sentido de que exige sólo un procedimiento análogo al de los Países Bajos, ya que un control a posteriori sería o "inútil" o "materialmente vacío de contenido" o bien "marginal".
33. Pero, en cualquier caso es seguro que, cuando la decisión desestimatoria se debe únicamente a la actitud del Estado miembro donde tiene su domicilio social la empresa, o cuando la decisión afecta únicamente a la identidad de la empresa autorizada para explotar una línea cuya creación no se impugna o que ya existe, el recurso se dirigiría contra el verdadero autor de la decisión (sin perjuicio de lo que diré más adelante sobre la situación en los Países Bajos).
34. ¿Qué sucede si la autorización de establecer un determinado servicio regular se ha concedido sobre la base del acuerdo de dos o más Estados miembros afectados y un interesado desea obtener, como sucede en el asunto pendiente ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven, la revocación o la anulación de dicha autorización?
35. Como señalaré más adelante a propósito de la respuesta a la segunda cuestión, considero que también en esta hipótesis la autorización es una decisión nacional. El Juez o cualquier otro órgano nacional competente podrá examinar el acuerdo otorgado por la autoridad del país donde tiene su domicilio social la empresa por lo que respecta a su propio territorio, con el fin de comprobar si se han aplicado correctamente los criterios materiales establecidos por los artículos 8, 9 y 11 del Reglamento, que son directamente aplicables. De no ser así podría anular la autorización en lo que respecta a dicho territorio.
36. En efecto, antes de adoptarse el Reglamento nº 517/72, el empresario transportista debía obtener varias autorizaciones, válidas cada una para el territorio de uno de los Estados miembros afectados. La innovación introducida por el Reglamento nº 517/72 consiste en que el transportista ya no necesita solicitar por sí mismo el acuerdo de los demás Estados miembros, y que en lo sucesivo dispone de una autorización única, válida para el conjunto del recorrido. Ello no impide que también en el nuevo sistema el acuerdo de cada Estado miembro sólo se refiera a su territorio. Este acuerdo parcial debe, por tanto, ser susceptible de impugnación independiente.
37. En el caso de que la línea fuera a ser explotada por un consorcio del que formara parte una empresa del otro Estado miembro interesado, la autorización concedida a ésta caducaría ipso facto, si se anulara el acuerdo de la autoridad competente del primer Estado miembro para la explotación de la línea en el teritorio de éste. (Evidentemente no será así cuando la decisión no afecte a la explotación de la línea sino únicamente a la identidad del transportista.)
38. Cuando, como sucede en los Países Bajos, quien tiene la verdadera facultad de decisión es el Ministro y no la "autoridad competente" en el sentido del artículo 16, debe considerarse, a mi juicio, que las decisiones de estas autoridades constituyen una totalidad, a saber, la decisión del poder público del Estado miembro en cuestión. El Estado miembro actúa a través de la autoridad competente. Al impugnar la decisión de la autoridad competente se recurre en realidad contra la decisión del Estado miembro.
39. En efecto, un Estado miembro no puede privar de efecto útil a un reglamento comunitario a través de modalidades de ejecución.
40. Sin embargo, esto último sucedería si se desestimara o se declarase inadmisible un recurso contra la decisión de la "autoridad competente" a causa de la competencia vinculada de dicha autoridad, o si lo mismo ocurriera a un recurso contra la decisión del Ministro de Transportes por no tratarse de una decisión de la autoridad competente a la que se refiere el artículo 16.
41. Si la decisión adoptada en virtud del artículo 16 es una mera incorporación de una decisión (positiva o negativa) del Consejo o de la Comisión, el órgano jurisdiccional que conozca del asunto podrá plantear una cuestión sobre la validez de dicha decisión al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En esta hipótesis tampoco carecería de sentido práctico un control a posteriori.
42. Debe reconocerse que, si se ha denegado una autorización a raíz de la oposición de un Estado miembro distinto de aquél en cuyo territorio tiene su domicilio social la empresa, seguiría sin tener resultado práctico un recurso del solicitante ante los órganos jurisdiccionales del Estado miembro en el que tiene su domicilio social la empresa. Por el contrario, el demandante, o su asociado en el otro Estado miembro, cuya demanda habrá sido también necesariamente denegada, podrá presentar un recurso ante las instancias competentes de este último Estado.
43. Es posible, desde luego, que en todas estas hipótesis los motivos que podría alegar un demandante se limiten, por ejemplo al error manifiesto o a la desviación de poder, debido a la amplia facultad discrecional de la que sin duda disponen los Estados miembros, el Consejo y la Comisión al dictar este tipo de decisiones. Pero lo mismo sucede con multitud de decisiones de carácter económico, y ello no es motivo para atribuir al apartado 2 del artículo 16 un sentido diferente del que tiene.
44. Por último, un control a posteriori también permite comprobar el respeto de las formas, la regularidad del procedimiento de adopción, la existencia del acuerdo del otro Estado miembro y la conformidad de la decisión con la decisión del Consejo o de la Comisión. Un control semejante no carece en absoluto de contenido práctico.
45. Todavía puede deducirse una objeción, en contra del control a posteriori, partiendo del artículo 16 bis, insertado en el Reglamento nº 517/72 por el Reglamento nº 1301/78 de 12 de junio de 1978 (DO L 158, p. 1; EE 07/02, p. 105). Dicha disposición permite otorgar una autorización provisional cuando la decisión relativa a la solicitud de renovación de una autorización no pueda adoptarse antes de finalizar el período de validez de la autorización, especialmente por causa de las objeciones presentadas por otros transportistas interesados.
46. El Gobierno británico considera que si el Consejo hubiera tenido la intención de obligar a los Estados miembros a establecer un sistema de recursos contra las decisiones adoptadas en virtud del apartado 1 del artículo 13, lo habría dispuesto expresamente, y el apartado 1 del artículo 16 bis lo mencionaría.
47. No es convincente este argumento. El artículo 16 bis contempla en efecto la hipótesis de que las objeciones se produzcan antes de renovarse la autorización por haber previsto un Estado miembro la posibilidad de que los interesados defiendan sus derechos antes de adoptarse una nueva decisión, para lo cual dicho Estado miembro es plenamente libre. Ello es independiente por completo de la cuestión que se examina en el presente caso, a saber, si el artículo 16 exige o no un control a posteriori. Si lo exige, no es necesario en absoluto mencionarlo nuevamente en el artículo 16 bis.
48. Ahora bien, el artículo 16 bis no lo menciona. Ello es una prueba más de que el artículo 16 debe interpretarse como he señalado.
49. Por otra parte, el artículo 16 bis se refiere principalmente al caso de que varias empresas de un mismo Estado concurran a solicitar una licencia. Esta cuestión afecta principalmente, y quizás exclusivamente, a la autoridad competente del país en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de las empresas.
50. Antes de concluir con respecto a esta cuestión, me queda referirme a un problema que el órgano jurisdiccional neerlandés no ha abordado en sus cuestiones, a saber, el de la naturaleza de los "medios apropiados" mediante los cuales las empresas deben tener la posibilidad de "defender sus intereses".
51. Basta con indicar que esta disposición permite claramente una amplia discrecionalidad de los Estados miembros para decidir, en función de las particularidades de su ordenamiento jurídico, sobre la naturaleza y las modalidades de dichos medios apropiados. Mientras que en los considerandos de la propuesta de la Comisión se utilizaba la expresión "posibilidades de recurso" (traducción no oficial), ésta ya no figura en los considerandos del Reglamento del Consejo. No debe pues tratarse forzosamente de un control de carácter jurisdiccional. Por el contrario, aquellos Estados miembros en los que ya existe recurso contra este tipo de decisiones ante los órganos de la jurisdicción administrativa u ordinaria, no necesitan, si no lo desean, adoptar nuevas disposiciones para la aplicación del apartado 2 del artículo 16.
52. Concluyo por tanto que el apartado 2 del artículo 16 deja una gran autonomía a los Estados miembros con respecto a la manera en que las empresas deben tener la posibilidad de defender sus intereses, pero no les deja margen alguno en relación con la fase en que debe situarse dicha posibilidad. Procede responder negativamente a la primera pregunta.
II. La segunda cuestión prejudicial
53. Recordemos, en primer lugar, los términos en que esta cuestión estaba redactada:
"Las decisiones sobre las solicitudes de creación de un servicio regular, adoptadas de común acuerdo por los Estados miembros en cuyos territorios sean recogidos o dejados los viajeros, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento, según una correcta interpretación, ¿deben considerarse
"a) como una decisión del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa que presentó la solicitud, decisión que ese Estado miembro adopta únicamente tras el acuerdo de los demás Estados afectados,
"o
"b) como una decisión multilateral de varios Estados miembros adoptada en común en virtud de un acuerdo internacional,
"o
"c) como una decisión sui generis que, por su naturaleza y habida cuenta de la posibilidad de una decisión ulterior a falta de una decisión en la esfera nacional, puede asimilarse a un acto o a una decisión de una institución de la Comunidad?"
54. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, "la aplicabilidad directa de un reglamento no se opone a que su propio texto habilite a una institución comunitaria o un Estado miembro para adoptar medidas de aplicación. En este último caso, las modalidades de ejercicio de esta facultad se rigen por el Derecho público del Estado miembro de que se trate; no obstante, la aplicabilidad directa del acto que habilita al Estado miembro para adoptar las medidas nacionales en cuestión tiene por efecto permitir a los órganos jurisdiccionales nacionales controlar la conformidad de dichas medidas nacionales con el contenido del Reglamento comunitario"(1) (traducción provisional).
55. A mi juicio, los principios que establece la citada sentencia permiten llegar a la conclusión de que debe descartarse la hipótesis c).
56. La Comunidad se caracteriza por un sistema de gestión administrativa indirecta o descentralizada. El hecho de que una medida nacional se dicte en el marco de la aplicación de un Reglamento comunitario no transforma a dicha medida en un acto asimilable a la decisión de una institución.
57. No veo por qué razón ello sería distinto en la hipótesis de que el Reglamento en cuestión prevea la cooperación de dos o más Estados miembros y, en su caso, la adopción de un acto de la Comisión o del Consejo a falta de acuerdo entre los Estados.
58. Por otra parte, también debe rechazarse la hipótesis b).
59. En el caso de que una decisión adoptada por un solo Estado miembro en aplicación de un reglamento comunitario esté sometida al control de los órganos jurisdiccionales nacionales por lo que respecta a su conformidad con el Derecho comunitario, no sería lógico que impida dicho control el hecho de que dos Estados miembros hayan colaborado en la aplicación del reglamento.
60. Sería realmente inconcebible que la aplicación de un reglamento comunitario pasara al campo del Derecho internacional público por haberlo así acordado dos Estados miembros. El ordenamiento jurídico creado por el Tratado excluye la aplicación del Derecho internacional por lo que respecta a las cuestiones sometidas al ámbito de aplicación del Tratado.(2)
61. En segundo lugar, de aceptarse la interpretación del apartado 2 del artículo 16 que expuse al examinar la primera cuestión, a saber, que dicha disposición obliga a los Estados miembros a garantizar a las empresas de transporte los medios para defender sus intereses tras adoptar una decisión la autoridad competente, es forzoso concluir que el Consejo consideraba precisamente que tales decisiones no eran convenios internacionales excluidos del control de los órganos nacionales. También quiso excluir de este modo que pudieran oponerse a dichos recursos motivos de inadmisibilidad como el derivado del concepto de "actos de gobierno".
62. Aun sabiendo que las decisiones de la "autoridad competente" se basan en muchos casos (pero no siempre) en un acuerdo entre dos o más Estados miembros, o que en ocasiones sólo constituyen la mera transcripción de un arbitraje de la Comisión o del Consejo, éste no ha designado como acto que pueda ser lesivo las decisiones a que hace referencia el apartado 1 del artículo 13 o los apartados 1 y 2 del artículo 14, sino las decisiones adoptadas por la "autoridad competente" del Estado miembro en que se halle el domicilio social de la empresa, con arreglo al apartado 1 del artículo 16, que siempre constituyen formalmente decisiones nacionales.
63. Estas decisiones deben estar motivadas. El deber de motivación no se exige al común acuerdo de los Estados miembros en el sentido del apartado 1 del artículo 13. La explicación obedece sin duda a que dicho acuerdo no atañe al solicitante, a quien únicamente afecta la decisión de la autoridad competente. El común acuerdo es sólo una fase obligatoria del procedimiento de adopción de la decisión prevista en el apartado 1 del artículo 16, única que debe notificarse a la empresa solicitante. Probablemente esta última nunca verá el texto del acuerdo común (quizás una mera carta de respuesta a la comunicación de la solicitud) ni el de la decisión del Consejo o la Comisión.
64. Otros argumentos pretenden probar que no puede atribuirse un significado técnico en el sentido del Derecho de los Tratados a las expresiones "decisiones adoptadas de común acuerdo" (apartado 1 del artículo 13), "negociaciones" (apartado 1 del artículo 14) o "acuerdo" (apartados 1 y 3 del artículo 14).
65. En este sentido, el Reglamento nº 516/72 del Consejo, relativo al establecimiento de normas comunes para los servicios de lanzadera efectuados con autocares y autobuses entre los Estados miembros,(3) adoptado el mismo día que el Reglamento nº 517/72, utiliza los términos "acuerdo" y "dictamen" para designar una misma y única realidad (véanse artículos 14 y 15).
66. También es interesante señalar que la Directiva del Consejo de 25 de julio de 1983, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros,(4) regula el mismo tipo de problema sin utilizar siquiera los términos de "negociación" o "acuerdo". Si una compañía aérea del Estado A desea establecer una línea con destino a un aeropuerto regional del Estado B, debe presentar su solicitud al Estado A. Si éste da su conformidad a la solicitud, la transmite al Estado B. A continuación este último autoriza a la compañía aérea en cuestión para explotar tal servicio aéreo interregional cuando éste es conforme con lo dispuesto en la Directiva (artículo 3). Una vez autorizado el servicio, el Estado A no puede oponerse a una solicitud de explotación de un servicio interregional con el mismo itinerario presentada por una compañía aérea del Estado B (apartado 2 del artículo 6). Si bien en el caso de las líneas aéreas el problema se plantea en términos más simples que en el ámbito de los transportes por carretera, a mi juicio este ejemplo prueba también que todas estas autorizaciones de transporte no son "decisiones multilaterales de varios Estados miembros adoptadas en común en virtud de un acuerdo internacional", en el sentido de la letra b) de la segunda cuestión, sino decisiones adoptadas por un Estado miembro tras haber obtenido el acuerdo de los demás Estados miembros, en el sentido de la letra a) de la misma cuestión.
67. Me confirma esta interpretación una reciente sentencia del Tribunal de Justicia, en la que éste, frente a la postura defendida por la Comisión, no ha considerado acuerdo una decisión del Ministro de Hacienda francés dictada "a petición de las autoridades helénicas y tras hacer éstas que pudiesen reunirse todos los datos indispensables", en cuya virtud resolvía la asimilación, prevista por la ley, en beneficio de los vinos de calidad producidos en regiones determinadas originarios de Grecia y que tienen la denominación "Samos vin doux naturel grand cru" (véase sentencia de 7 de abril de 1987, Comisión contra República Francesa, 196/85, Rec. 1987, p. 1597, punto IV.1 del Informe para la vista y apartados 16 y 17 de la sentencia) (traducción provisional).
68. Volviendo al caso de autos, me parece también muy revelador el escrito de 17 de noviembre de 1983, mediante el cual el Ministro de Transportes neerlandés comunicó a la Comisión de autorizaciones de tansporte su postura en la materia (escrito calificado en varias ocasiones de "decisión de la primera parte demandada" por el College van Beroep). Si se lee atentamente dicho escrito, cuyo texto figura en la resolución de remisión (punto 3), llama la atención que en los puntos 1 a 3 expone los motivos por los que el Ministro considera que debe concederse la autorización. Sólo en el punto 4 el Ministro indica que "las autoridades británicas han comunicado entretanto, hace ya más de un año, que estaban dispuestas a conceder la autorización". Ello confirma que efectivamente estamos ante una decisión nacional, adoptada tras el dictamen motivado del otro Estado miembro interesado.
69. Las consideraciones siguientes, basadas en el texto del Reglamento nº 517/72, también confirman que no estamos ante un acuerdo regido por el Derecho internacional clásico.
70. a) El común acuerdo del apartado 1 del artículo 13 únicamente puede producirse dentro de los límites que establece la normativa comunitaria. Debe respetar, en particular, los requisitos de fondo que establecen los artículos 8, 9 y 11 del Reglamento nº 517/72. La facultad soberana de apreciación que tienen los Estados miembros se inscribe dentro de los criterios que establecen dichos artículos.
71. b) La solicitud de creación de un servicio y la autorización deben ser conformes con un modelo fijado por la Comisión. Al dar su acuerdo, los Estados miembros pueden determinar únicamente los ocho elementos que prevé el apartado 3 del artículo 3. Su competencia con respecto a la forma de la decisión está limitada por el modelo fijado por la Comisión en el Reglamento nº 1172/72 de 26 de mayo de 1972, relativo al establecimiento de los documentos a que se refiere el Reglamento nº 517/72 del Consejo y el Reglamento nº 516/72 del Consejo.(5)
72. c) La competencia de los Estados miembros interesados también está limitada por el hecho de que la explotación del servicio autorizado debe hacerse conforme al modelo de proyecto de explotación adoptado por el Consejo sobre la base del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 517/72.
73. d) El procedimiento de elaboración de la decisión no se paraliza si uno de los Estados miembros interesados utiliza su derecho de veto. Basta en tal caso que la cuestión se someta a la Comisión. El poder de decisión pasa o bien a la Comisión, o bien al Consejo. No sólo la decisión de la Comisión, sino también la del Consejo puede ser contraria a la postura de un Estado miembro en cuyo territorio se dejen o recojan viajeros, ya que, con arreglo al párrafo 2 del apartado 2 del artículo 14, el Consejo debe adoptar su decisión por mayoría cualificada.
74. e) El titular de una autorización puede renunciar a ella expresando su intención de poner fin a la explotación del servicio. Esta posibilidad es perfectamente comprensible con respecto a una decisión nacional. No lo sería si se tratara de un convenio internacional clásico.
75. f) Si bien, como afirma el Reino Unido, una empresa puede explotar un servicio regular de autocares entre Estados miembros distintos de aquél en el que tiene su domicilio social, no obstante, en virtud del apartado 2 del artículo 12 debe presentar la solicitud ante el Estado miembro en cuyo territorio se encuentra su domicilio social. En tal caso, el Estado miembro afectado debe dar curso al común acuerdo en el que no ha participado, conforme a las obligaciones derivadas del Reglamento nº 517/72. Por tanto, el común acuerdo sólo constituye la ejecución conjunta de una tarea administrativa encomendada por la Comunidad a sus Estados miembros y no un convenio internacional clásico, ya que el Derecho internacional no puede obligar a ningún país a ejecutar un convenio celebrado entre otros dos países.
76. El sistema establecido por el Consejo en el marco del Reglamento nº 517/72 puede ser extraño y complicado, pero a mi juicio debe aceptarse dicho sistema tal como es y garantizarse su efecto útil, aun si ello requiere un esfuerzo de interpretación particularmente arduo e incluso si en la propuesta de refundición y fusión de los Reglamentos nº 117/66, nº 516/72 y nº 517/72 que la Comisión acaba de transmitir al Consejo (DO C 120 de 6.5.1987, p. 9) no se recogen las disposiciones en cuestión. No obstante, el artículo 20 de dicha propuesta confirma claramente que las decisiones de que se trata son decisiones nacionales adoptadas previo acuerdo de las autoridades competentes de los demás Estados miembros interesados.
77. Sobre la base de todas las consideraciones anteriores, propongo que se responda de la siguiente manera a la segunda cuestión:
"Las decisiones adoptadas por la autoridad competente a la que se refiere el apartado 1 del artículo 16 constituyen decisiones del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa misma cuando se basan en el común acuerdo, en el sentido del apartado 1 del artículo 13, de los Estados miembros en cuyo territorio se recojan o dejen viajeros."
III. La tercera cuestión prejudicial
78. El College van Beroep voor het Bedrijfsleven plantea, a continuación, la cuestión siguiente:
"En caso de que el Tribunal de Justicia responda a la segunda cuestión adoptando la última hipótesis, ¿carece de validez dicha decisión, tal como, en el caso de autos, fue notificada y motivada por el Ministro de Comunicaciones y Obras Públicas neerlandés en su escrito de 17 de noviembre de 1983, por ser incompatible con el artículo 190 del Tratado CEE y/o con el Reglamento (CEE) nº 517/72, en particular con su artículo 8, por las razones antes señaladas?"
79. A mi juicio, esta cuestión carece de objeto, pues considero que no estamos ante una decisión asimilable a un acto o a una decisión de la Comunidad.
IV. La cuarta cuestión prejudicial
80. La cuarta cuestión prejudicial dice así:
"Si al responder a la segunda cuestión el Tribunal de Justicia no adopta la hipótesis de la letra c), ¿es correcto interpretar el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento en el sentido de que la expresión 'los servicios de transporte de viajeros existentes' únicamente se refiere a los servicios regulares de transporte de personas en autobuses que sigan el mismo itinerario y el mismo medio de atravesar el canal de la Mancha que los servicios regulares de transporte a los que se refiere la solicitud, o bien debe incluirse bajo la misma otras formas de transporte de personas en autobuses (que sigan un itinerario en parte diferente; que utilicen otro medio de atravesar el canal de la Mancha), así como el transporte de personas por ferrocarril?"
81. Examinemos en primer lugar el texto íntegro de la disposición que debe interpretarse.
82. El apartado 1 del artículo 8 precisa que "el examen de una solicitud ((...)) tendrá por objeto determinar si la prestación del tráfico objeto de la solicitud está ya asegurada de forma satisfactoria, tanto desde el punto de vista cualitativo como desde el punto de vista cuantitativo, por los servicios de transporte de viajeros existentes".
83. El Consejo habría podido perfectamente añadir "en autocares o autobuses" o "por carretera". Y sin embargo no lo hizo.
84. El apartado 2 del artículo 8 establece: "en el examen previsto en el apartado 1 se tomarán especialmente en consideración:
"a) las necesidades de transporte actuales y previsibles que el solicitante tenga previsto satisfacer,
"b) para los servicios regulares, la situación del mercado de transporte de viajeros en las zonas de que se trate".
85. La utilización de los términos "mercado de transporte" y "transporte de viajeros" -dos veces- indica, a mi juicio, que los ferrocarriles no deben ser excluidos del examen. En el mismo sentido puede interpretarse el quinto considerando del Reglamento, según el cual "para garantizar el buen funcionamiento de los servicios con el mínimo coste para la comunidad, es conveniente, por una parte, adaptar la oferta de transporte a las necesidades específicas de las relaciones de tráfico y, por otra parte, realizar una coordinación eficaz de los servicios de transporte de viajeros en las regiones interesadas".
86. La mención del "mínimo coste para la colectividad" y la "coordinación eficaz de los servicios" únicamente puede interpretarse como una alusión a los déficit de las sociedades de ferrocarriles.
87. La referencia a los conceptos de "zonas de que se trate" y "regiones interesadas" confirma que el examen no debe limitarse a los servicios que se prestan actualmente en el itinerario concreto a que se refiere la solicitud del solicitante, sino que debe incluir otros itinerarios situados en la misma zona o región y otros medios de atravesar el Canal de la Mancha cuyo punto de partida esté situado en aquélla.
88. Corresponde, sin duda, al Juez nacional determinar si un medio de atravesar el canal que no permita el embarque de autobuses y necesite por tanto varios transbordos de equipajes tiene cualitativamente la misma naturaleza que un medio que lo evite, y si un servicio nocturno puede equipararse exactamente a un servicio diurno.
89. Si bien puede afirmarse que la opción entre varios servicios de transporte constituye en sí una mejora cualitativa y que además puede estimular a los transportistas a hacer el viaje lo más agradable y barato posible, no es posible sin embargo, dada la redacción del Reglamento y de sus considerandos, concluir que deba por ello accederse a toda solicitud de autorización de un nuevo servicio, puesto que "es conveniente ((...)) adaptar la oferta de transporte a las necesidades específicas de las relaciones de tráfico".
90. Añadiré, como colofón, que la comparación debe hacerse entre los servicios que enlacen los mismos puntos de partida y de llegada, y que no deben tomarse en consideración los servicios de lanzadera ni los servicios ocasionales.
91. Por todas las razones expuestas, considero que debe aceptarse la segunda parte de la alternativa que figura en la segunda cuestión.
Conclusión
En resumen, propongo que se responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven:
"1) La correcta interpretación del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 exige que todo Estado miembro garantice a las empresas de transporte la posibilidad de defender sus intereses, por los medios apropiados, frente a las decisiones a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo, una vez adoptadas efectivamente dichas decisiones por la autoridad competente del Estado miembro en cuestión y no únicamente en la fase de adopción de tales decisiones.
"2) Las decisiones adoptadas por la autoridad competente a la que se refiere el apartado 1 del artículo 16 constituyen decisiones del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa misma cuando se basan en el común acuerdo, en el sentido del apartado 1 del artículo 13, de los Estados miembros en cuyo territorio se recojan o dejen viajeros.
"3) Habida cuenta de la respuesta dada a la segunda cuestión, la tercera carece de objeto.
"4) La expresión 'los servicios de transporte de viajeros existentes' que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 517/72 del Consejo debe interpretarse en el sentido de que incluye asimismo los servicios regulares de transporte de personas en autobuses o en ferrocarril que sigan un itinerario en parte diferente y que utilicen un medio de atravesar el Canal de la Mancha distinto de aquél para el que se presenta la solicitud."
(*) Traducido del francés.
(1) Sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, 230/78, Rec. 1979, pp. 2749 y ss., especialmente p. 2771.
(2) Sobre este problema véase, en particular, Juergen Schwarze, Das allgemeine Vºlkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen, "Europarecht", 1983, fascículo 1, p. 1.
(3) DO L 67, p. 13; EE 07/03, p. 182.
(4) DO L 237, p. 19; EE 07/03, p. 166.
(5) DO L 134 de 12.6.1972, p. 1; EE 07/01, p. 193.