62022CJ0220
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (šestého senátu)
29. června 2023 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Životní prostředí – Směrnice 2008/50/ES – Kvalita vnějšího ovzduší – Systematické a trvající překračování roční mezní hodnoty oxidu dusičitého (NO2) – Náležitá opatření – Co možná nejkratší období překročení hodnot“
Ve věci C‑220/22,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 25. března 2022,
Evropská komise, zástupci: I. Melo Sampaio a M. Noll-Ehlers, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Portugalské republice, zástupci: H. Almeida, P. Barros da Costa a J. Reis Silva, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (šestý senát),
ve složení: P. G. Xuereb, předseda senátu, T. von Danwitz (zpravodaj) a A. Kumin, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se svou žalobou domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že:
–
Portugalská republika tím, že od 1. ledna 2010 systematicky a trvale překračovala roční mezní hodnotu oxidu dusičitého (NO2) v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1) ve spojení s přílohou XI oddílem B této směrnice, a
–
Portugalská republika nesplnila ve vztahu ke všem uvedeným zónám povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 samostatně i ve spojení s přílohou XV oddílem A této směrnice, a konkrétně povinnost, která pro ni vyplývá z tohoto čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce, přijmout náležitá opatření, aby bylo období překročení roční mezní hodnoty dotyčné znečisťující látky co možná nejkratší.
Právní rámec
2
Body 2, 17 a 18 odůvodnění směrnice 2008/50 znějí:
„(2)
V zájmu ochrany lidského zdraví a životního prostředí jako celku je zvláště důležité bojovat proti emisím znečišťujících látek u zdroje a stanovit a provádět co nejúčinnější opatření na snížení emisí na místní a celostátní úrovni a na úrovni Společenství. Proto je třeba emisím škodlivých látek znečišťujících ovzduší bránit, předcházet jim nebo je omezit a stanovit vhodné cíle pro kvalitu vnějšího ovzduší s ohledem na příslušné normy, pokyny a programy Světové zdravotnické organizace [(WHO)].
[…]
(17)
Nezbytná opatření Společenství pro snížení emisí u zdroje, zejména opatření, kterými se má zlepšit účinnost právních předpisů Společenství týkajících se průmyslových emisí, omezit výfukové emise motorů instalovaných do těžkých nákladních vozidel, dále snížit celostátní emise hlavních znečišťujících látek povolené členským státům a emise související s doplňováním paliva do benzínových vozidel na čerpacích stanicích a řešit obsah síry v palivech, včetně námořních paliv, by měla být řádně přednostně posouzena všemi dotčenými orgány.
(18)
Pro zóny a aglomerace, v nichž koncentrace znečišťujících látek ve vnějším ovzduší překračují příslušné cílové hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší, by měly být vytvořeny plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance. Látky znečišťující ovzduší produkuje řada různých zdrojů a činností. K zajištění soudržnosti mezi různými politikami by tyto plány kvality ovzduší měly být pokud možno konzistentní a propojené s plány a programy připravenými podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení [(Úř. věst. 2001, L 309, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 299)], směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2001/81/ES [ze dne 23. října 2001 o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší (Úř. věst. 2001, L 309, s. 22; Zvl. vyd. 15/06, s. 320)] a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne25. června 2002 o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí [(Úř. věst. 2002, L 189, s. 12; Zvl. vyd. 15/07, s. 101)]. Cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí se rovněž plně zohlední tam, kde se udělují povolení pro průmyslové činnosti podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění [(Úř. věst. 2008, L 24, s. 8)].“
3
Článek 1 směrnice 2008/50, nadepsaný „Předmět“, v bodech 1 až 3 stanoví:
„Tato směrnice stanoví opatření zaměřená na
1)
vymezení a stanovení cílů kvality vnějšího ovzduší určených k zabránění a předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo k jejich snížení;
2)
posuzování kvality vnějšího ovzduší v členských státech na základě společných metod a kritérií;
3)
získávání informací o kvalitě vnějšího ovzduší s cílem napomáhat snížení znečištění ovzduší a nepříznivého působení a sledovat dlouhodobé trendy a zlepšení vyplývající z vnitrostátních opatření a opatření Společenství.“
4
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v bodech 5, 7, 8, 16, 18 a 24 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
5)
‚mezní hodnotou‘ úroveň stanovená na základě vědeckých poznatků za účelem zabránění nebo předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví nebo na životní prostředí jako celek nebo jejich snížení, které má být dosaženo ve stanovené lhůtě a která poté již nesmí být překročena;
[…]
7)
‚mezí tolerance‘ procento mezní hodnoty, o které může být tato hodnota za podmínek stanovených v této směrnici překročena;
8)
‚plány kvality ovzduší‘ plány, které stanoví opatření pro dosažení mezních nebo cílových hodnot;
[…]
16)
‚zónou‘ část území členského státu, která je tímto členským státem vymezena pro účely posuzování a řízení kvality ovzduší;
[…]
18)
‚PM10‘ částice, které projdou velikostně selektivním vstupním filtrem definovaným v referenční metodě odběru vzorků a měření PM10 EN 12341, vykazujícím pro aerodynamický průměr 10 μm odlučovací účinnost 50 %;
[…]
24)
‚oxidy dusíku‘ součet objemových poměrů (ppbv) oxidu dusnatého a oxidu dusičitého vyjádřený v jednotkách hmotnostní koncentrace oxidu dusičitého (μg/m3).“
5
Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Mezní hodnoty a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.
Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného.
Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.
Meze tolerance stanovené v příloze XI se použijí podle čl. 22 odst. 3 a čl. 23 odst. 1.“
6
Článek 23 téže směrnice, nadepsaný „Plány kvality ovzduší“, v odstavci 1 uvádí:
„Pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.
Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek.“
7
Článek 27 směrnice 2008/50 obsahuje povinnosti týkající se předkládání výročních zpráv o kvalitě ovzduší předávaných vnitrostátními orgány. Stanoví, že členské státy předají Komisi informace o kvalitě vnějšího ovzduší nejpozději devět měsíců po skončení každého roku, včetně zón a aglomerací, v nichž je úroveň jedné nebo více znečišťujících látek vyšší než mezní hodnoty stanovené v uvedené směrnici, spolu s případnou mezí tolerance.
8
Příloha XI uvedené směrnice, nadepsaná „Mezní hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, stanovuje v oddíle B následující mezní hodnoty NO2:
„[…]
Doba průměrování
Mezní hodnota
Mez tolerance
Datum, do kterého je třeba dosáhnout mezní hodnoty
[…]
Oxid dusičitý
1 hodina
200 μg/m3, nesmí být překročeno častěji než 18krát v kalendářním roce
[…] 0 % dne 1. ledna 2010
1. ledna 2010
Kalendářní rok
40 μg/m3
[…] 0 % dne 1. ledna 2010
1. ledna 2010
[…]“
9
V příloze XV téže směrnice jsou vyjmenovány informace, které je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší. Podle bodu 8 oddílu A této přílohy jsou požadovány podrobnosti o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění včetně seznamu a popisu všech opatření stanovených v dotyčném projektu, časového plánu provádění těchto opatření, jakož i očekávaného zlepšení kvality ovzduší a předpokládané doby potřebné k dosažení uvedených cílů.
Postup před zahájením soudního řízení
10
Dne 28. května 2015 zaslala Komise Portugalské republice výzvu, která se týkala nedodržení roční mezní hodnoty ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), dříve zóna Braga (PT‑1001). V této výzvě Komise uvedla, že trvající a systematické nedodržování roční mezní hodnoty stanovené směrnicí 2008/50 představuje porušení povinnosti stanovené v čl. 13 odst. 1 této směrnice ve spojení s její přílohou XI oddílem B, který stanoví povinnost tuto mezní hodnotu nepřekračovat. Kromě toho Komise uvedla, že Portugalská republika rovněž nesplnila povinnost stanovenou v čl. 23 odst. 1 uvedené směrnice samostatně i ve spojení s její přílohou XV oddílem A, který ukládá členským státům přijmout náležitá opatření, aby bylo období překročení roční mezní hodnoty dotyčné znečisťující látky co možná nejkratší.
11
Dopisy ze 17. července 2015, 16. října 2015 a 20. září 2017 Portugalská republika odpověděla na uvedenou výzvu. V těchto dopisech Portugalská republika zmínila řadu opatření, která byla přijata a jsou přijímána v každé z dotyčných zón za účelem ukončení překročení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50.
12
Komise nadále sledovala vývoj situace a na základě analýzy jednotlivých odpovědí na tutéž výzvu, jakož i hodnocení výročních zpráv o kvalitě ovzduší předaných portugalskými orgány v souladu s článkem 27 směrnice 2008/50, dospěla k závěru, že neplnění povinností nadále trvá.
13
V této souvislosti zaslala Komise dne 13. února 2020 Portugalské republice odůvodněné stanovisko týkající se nesplnění povinností, které pro ni vyplývají ze směrnice 2008/50. V tomto stanovisku Komise dospěla k závěru, že Portugalská republika tím, že nezajistila dodržování roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené touto směrnicí v období od roku 2010 do roku 2018 včetně v dotčených zónách, trvale a systematicky porušovala článek 13 uvedené směrnice ve spojení s její přílohou XI. Kromě toho Komise konstatovala, že Portugalská republika tím, že nepřijala náležitá a dostatečná opatření k zajištění dodržování roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší tak, aby bylo období překročení této mezní hodnoty stanovené pro dotyčnou znečišťující látku v těchto zónách co možná nejkratší, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 téže směrnice samostatně i ve spojení s její přílohou XV oddílem A, a konkrétně povinnost zajistit, aby toto období překročení bylo co možná nejkratší.
14
Lhůta, kterou Komise stanovila Portugalské republice k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověla odůvodněnému stanovisku, byla původně stanovena na dva měsíce ode dne doručení tohoto stanoviska. Vzhledem k výjimečným okolnostem v souvislosti s pandemií covidu-19 však byly všechny běžící lhůty v řízeních o nesplnění povinnosti prodlouženy. Lhůta pro odpověď tohoto členského státu na uvedené stanovisko tak byla prodloužena do 15. června 2020.
15
Portugalská republika na téže stanovisko odpověděla dopisem ze dne 24. června 2020. V tomto dopise tento členský stát nepopřel nedodržování dotyčné roční mezní hodnoty, ale zopakoval a doplnil informace poskytnuté v jeho odpovědích na výzvu.
16
Dne 25. března 2022 Komise po posouzení těchto doplňujících informací konstatovala, že Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 2008/50, a podala žalobu pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze systematického a trvajícího porušování čl. 13 odst. 1 a přílohy XI směrnice 2008/50
Argumentace účastnic řízení
17
V rámci prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že Portugalská republika tím, že od 1. ledna 2010 systematicky a trvale překračovala roční mezní hodnotu NO2 ve vnějším ovzduší stanovenou směrnicí 2008/50 v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 této směrnice ve spojení s její přílohou XI oddílem B.
18
Úvodem Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury překročení mezních hodnot pro znečišťující látky ve vnějším ovzduší samo o sobě postačuje k tomu, aby bylo možné konstatovat nesplnění povinností vyplývajících z čl. 13 odst. 1 ve spojení s přílohou XI směrnice 2008/50. Komise odkazuje zejména na rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 78).
19
Komise kromě toho připomíná, že existence nesplnění povinnosti se posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a to v projednávané věci dne 15. června 2020.
20
Komise přitom poukazuje na to, že v projednávané věci výroční zprávy o kvalitě ovzduší předané Portugalskou republikou prokázaly, že roční mezní hodnota stanovená směrnicí 2008/50 pro NO2 ve vnějším ovzduší byla od roku 2010 systematicky a trvale překračována v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009). Kromě toho nelze v těchto třech zónách pozorovat trvalý klesající trend koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší.
21
Komise uvádí, že co se týče zóny Lisboa Norte (PT‑3001), byly roční hodnoty koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší, měřené v μg/m3, následující: 65 v roce 2010, 61 v roce 2011, 58 v roce 2012, 53 v roce 2013, 53 v roce 2014, 59 v roce 2015, 57 v roce 2016, 60 v roce 2017, 61 v roce 2018, 55 v roce 2019 a 40 v roce 2020. Překročení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 tak bylo zaznamenáno každý rok od roku 2010 do roku 2019 s rostoucím trendem koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší od roku 2016 do roku 2018. Úroveň, které tyto koncentrace dosáhly v roce 2019, tedy 55 μg/m3, byla o 37 % vyšší než tato roční mezní hodnota. Uvedená roční mezní hodnota byla dodržena až v roce 2020.
22
Co se týče zóny Porto Litoral (PT‑1004), byly roční hodnoty koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší, měřené v μg/m3, následující: 51 v roce 2010, 48 v roce 2011, 47 v roce 2012, méně než 40 v roce 2013, 47 v roce 2014, 65 v roce 2015, 75 v roce 2016, 54 v roce 2017, 61 v roce 2018, 48 v roce 2019 a 40 v roce 2020. Překročení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 tak bylo zaznamenáno každý rok, s výjimkou roků 2013 a 2020, přičemž koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší od roku 2014 do roku 2016 prudce vzrostly, v roce 2017 se snížily, v roce 2018 opět vzrostly a nakonec v roce 2019 mírně poklesly. Úroveň, jíž bylo dosaženo v roce 2019, tj. 48 μg/m3, byla o 20 % vyšší než tato roční mezní hodnota.
23
Co se týče zóny Entre Douro e Minho (PT‑1009), byly roční hodnoty koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší, měřené v μg/m3, následující: 48 v roce 2010, méně než 40 v roce 2011 a v roce 2012, 50 v roce 2013, 44 v roce 2014, 46 v roce 2015, 55 v roce 2016, 55 v roce 2017, 50 v roce 2018, 57 v roce 2019 a 32 v roce 2020. V roce 2010, jakož i v období od roku 2013 do roku 2019 tak bylo zaznamenáno překročení roční mezní hodnoty ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50. Zaznamenané koncentrace ΝΟ2 ve vnějším ovzduší se v letech 2013 až 2014 mírně snížily a poté mezi roky 2016 a 2017 vzrostly, aby v roce 2018 mírně poklesly a nakonec v roce 2019 dále vzrostly, čímž dosáhly úrovně 57 μg/m3, což je o 42 % vyšší než tato roční mezní hodnota.
24
Pokud jde o údaje za rok 2020, Komise uvádí, že tyto údaje byly silně ovlivněny omezeními souvisejícími s pandemií covidu-19, která byla zavedena na jaře roku 2020, a proto by měly být posuzovány s ohledem na tento velmi specifický kontext. Komise poukazuje na několik vědeckých studií, které potvrzují příčinnou souvislost mezi těmito omezeními a jejich dopadem na silniční provoz na jedné straně a značným snížením úrovní koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší na straně druhé. Komise z toho vyvozuje, že je nepravděpodobné, že by toto snížení trvalo i po zrušení uvedených omezení. Skutečnost, že Portugalská republika prohlásila, že dodržela v roce 2020 roční mezní hodnotu NO2 stanovenou ve směrnici 2008/50, tedy v žádném případě neumožňuje dospět k závěru, že dříve zjištěné systematické a trvající překročení bylo ukončeno.
25
Pokud jde konkrétně o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komise dále upřesňuje, že pro rok 2020 Portugalská republika neposkytla žádné údaje z míst odběru vzorků, kde bylo v předchozích letech zjištěno překročení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50, tedy z místa odběru vzorků João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) a místa odběru vzorků Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).
26
Komise přitom poznamenává, že k učinění závěru, že byla překročena mezní hodnota stanovená v příloze XI směrnice 2008/50 pro dobu průměrování jednoho kalendářního roku, postačuje, aby byla úroveň znečištění přesahující tuto hodnotu naměřena na jednom místě odběru vzorků. V tomto ohledu Komise odkazuje na rozsudek ze dne 24. října 2019, Komise v. Francie (Překročení mezních hodnot pro oxid dusičitý) (C‑636/18, EU:C:2019:900, bod 44). Z tohoto důvodu by nesdělení údajů o kvalitě ovzduší pro místo odběru vzorků, kde bylo dříve zjištěno překročení hodnot, aniž bylo poskytnuto náležité odůvodnění, vyvolalo pochybnosti o dodržování ročních mezních hodnot v obou dotčených zónách.
27
Nakonec Komise uvádí, že Portugalská republika každopádně nepopřela nedodržování roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 pro tři dotčené zóny, takže v tomto ohledu tento členský stát uznal existenci nesplnění povinnosti.
28
Portugalská republika ve své žalobní odpovědi tvrdí, že v případě zóny Lisboa Norte (PT‑3001) bylo trvající překročení roční mezní hodnoty ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 konstatováno pouze v monitorovací stanici kvality ovzduší Avenida da Liberdade, která se nachází v centru Lisabonu (Portugalsko), a to v hustě zastavěné oblasti v blízkosti jedné z hlavních silničních komunikací.
29
Pokud jde o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Portugalská republika sice připouští pokračující nedodržování roční mezní hodnoty ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 do roku 2019 včetně, avšak upřesňuje, že chybějící údaje u míst odběru vzorků João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) a Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) v roce 2020 lze vysvětlit funkčními problémy, jež ovlivnily analyzátory NO2, které vedly k neplatnosti provedených měření, jakož i k nahrazení těchto analyzátorů. Tyto problémy byly zjištěny již v roce 2017, ale konkrétní opatření k jejich vyřešení mohla být přijata až v roce 2021.
30
Podle Portugalské republiky je však s ohledem na velmi zvláštní kontext roku 2020, během něhož byly vzorky ovlivněny opatřeními proti šíření nákazy souvisejícími s pandemií covidu-19, a navzdory pochybnostem ohledně dodržování roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 na těchto dvou místech odběru vzorků, pravděpodobné, že tato mezní hodnota byla dodržena.
31
Portugalská republika kromě toho tvrdí, že zjištěná překročení hodnot mohou být vysvětlena omezenou účinností právních předpisů Evropské unie, jejichž cílem je snižování emisí výfukových plynů, která byla zjištěna v rámci tzv. případu „dieselgate“ v roce 2015. Opatření přijatá na úrovni Unie ke zlepšení této účinnosti dosud nepřinesla očekávané účinky.
32
Portugalská republika nakonec uvádí, že negativním účinkem pandemie covidu-19 byl nárůst užívání individuální soukromé dopravy na úkor veřejné dopravy, zatímco užívání veřejné dopravy mělo před rokem 2020 rostoucí tendenci.
33
V replice Komise připomíná, že pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), trvající překračování hodnot v jednom místě odběru vzorků postačuje ke konstatování nedodržení mezních hodnot stanovených v příloze XI směrnice 2008/50. I když tedy bylo překročení hodnot konstatováno pouze u stanice Avenida da Liberdade, postačuje k prokázání nedodržení ustanovení této přílohy pro oblast Lisboa Norte.
34
Pokud jde o chybějící údaje pro místa odběru vzorků João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) a Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) v roce 2020, Komise v podstatě uvádí, že členský stát se nemůže zprostit povinnosti shromažďovat a sdělovat údaje v souladu s požadavky směrnice 2008/50 s odvoláním na nedostatky, za které kromě toho nese výlučnou odpovědnost. Nic neumožňuje podpořit tvrzení Portugalské republiky, podle kterého je pravděpodobné, že roční mezní hodnota byla v roce 2020 na dotyčných místech odběru vzorků dodržena, a to i přes nedostatek spolehlivých údajů.
35
Kromě toho, pokud jde o argument Portugalské republiky týkající se dopadu situace případu dieselgate na dosažení cílů snížení úrovní NO2 ve vnějším ovzduší, Komise připomíná, že Soudní dvůr odmítl podobné argumenty v rozsudcích ze dne 24. října 2019, Komise v. Francie (Překročení mezních hodnot pro oxid dusičitý) (C‑636/18, EU:C:2019:900, bod 48), a ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 88).
36
Nakonec Komise poznamenává, že tvrzení Portugalské republiky ohledně nárůstu využívání individuální dopravy na úkor veřejné dopravy v roce 2020 není prokázáno a neumožňuje učinit závěr, že emise NO2 ve vnějším ovzduší v roce 2020 byly neobvykle vysoké.
37
Portugalská republika ve své duplice odpovídá na argument Komise, podle kterého tento členský stát neshromáždil a nepředal údaje týkající se míst odběru vzorků PT 01030 a PT 01041 za rok 2020. Portugalská republika upřesňuje, že nahrazení vadných analyzátorů mělo právě zajistit dodržení požadavků na kvalitu údajů stanovených směrnicí 2008/50 a zadávací řízení na získání nových analyzátorů bylo z důvodu finančních omezení zahájeno až v červnu 2021. Tyto analyzátory byly mezitím nainstalovány a jsou nyní v provozu.
38
Nakonec na podporu svého tvrzení o zvýšení užívání individuální dopravy na úkor veřejné dopravy v roce 2020 cituje Portugalská republika zprávu o posouzení dopadů, kterou vypracoval Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Institut pro mobilitu a dopravu, Portugalsko). Upřesňuje, že její tvrzení nesměřuje k odůvodnění jakéhokoliv abnormálního nárůstu emisí NO2 ve vnějším ovzduší v roce 2020, ale spíše k vysvětlení, že je nezbytné přijmout další opatření, aby se mohl obnovit rostoucí trend užívání veřejné dopravy, který převládal před pandemií covidu-19.
Závěry Soudního dvora
39
Článek 13 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2008/50 stanoví, že pokud jde o NO2, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v její příloze XI překračovány ode dne v této příloze uvedeného.
40
Příloha XI oddíl B této směrnice stanoví, že k 1. lednu 2010 je mezní hodnota pro NO2 za kalendářní rok stanovena na 40 μg/m3.
41
V tomto ohledu je třeba připomenout, že žalobní důvod vycházející z porušení článku 13 uvedené směrnice musí být posuzován s ohledem na ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž je řízení podle článku 258 SFEU založeno na objektivním zjištění nedodržení povinností členským státem, které mu ukládá Smlouva o FEU nebo akt sekundárního práva [rozsudek ze dne 16. února 2023, Komise v. Řecko (Mezní hodnoty – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, bod 34 a citovaná judikatura].
42
Podle ustálené judikatury platí, že překročení mezních hodnot pro znečišťující látky ve vnějším ovzduší stanovených směrnicí 2008/50 samo o sobě postačuje ke konstatování, že nebyla splněna povinnost vyplývající z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice [rozsudek ze dne 16. února 2023, Komise v. Řecko (Mezní hodnoty – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, bod 35 a citovaná judikatura].
43
Porušení těchto ustanovení je v této souvislosti zkoumáno na úrovni zón a aglomerací, přičemž dotyčné překročení musí být posouzeno pro každou zónu nebo aglomeraci na základě měření provedených všemi monitorovacími stanicemi. Ke konstatování překročení mezní hodnoty stanovené v příloze XI uvedené směrnice za dobu průměrování v délce jednoho kalendářního roku postačuje, aby byla úroveň znečištění překračující tuto mezní hodnotu naměřena na jednom místě odběru vzorků. Proto neexistuje prahová hodnota „de minimis“, pokud jde o počet zón, v nichž může být konstatováno překročení [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, body 86 a 87, jakož i citovaná judikatura].
44
Aby bylo v tomto ohledu možné odmítnout konstatování systematického a trvajícího porušování článku 13 směrnice 2008/50 ve spojení s její přílohou XI, nestačí, že mezní hodnoty, jež jsou v této směrnici uvedeny, nebyly v období, kterého se týká žaloba, překročeny v průběhu některých let. Jak totiž vyplývá ze samotné definice „mezní hodnoty“ uvedené v čl. 2 bodě 5 směrnice 2008/50, musí jí být za účelem zabránění nebo předcházení škodlivým účinkům na lidské zdraví nebo na životní prostředí jako celek nebo jejich snížení dosaženo ve stanovené lhůtě a poté již nesmí být překročena [rozsudek ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 75].
45
V projednávané věci z argumentace Komise vyplývá, že se její první žalobní důvod týká období od 1. ledna 2010 do roku 2020 včetně, zatímco odůvodněné stanovisko ze dne 13. února 2020, uvedené v bodě 13 tohoto rozsudku, se týkalo pouze období od roku 2010 do roku 2018 včetně.
46
V této souvislosti je třeba připomenout, že i když je předmět žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU vymezen odůvodněným stanoviskem Komise, takže žaloba musí být založena na stejném odůvodnění a žalobních důvodech jako toto stanovisko, Soudní dvůr rozhodl, že v případě, kdy stejně jako v projednávané věci taková žaloba směřuje k určení, že došlo k systematickému a trvajícímu porušování ustanovení čl. 13 odst. 1 ve spojení s přílohou XI směrnice 2008/50, nelze v zásadě vyloučit, aby byly v řízení před Soudním dvorem předloženy dodatečné důkazy s cílem podpořit obecnost a trvalost tvrzeného neplnění povinnosti. Předmět žaloby pro nesplnění povinnosti lze tak rozšířit o skutečnosti, které nastaly po vydání odůvodněného stanoviska, pouze tehdy, mají-li stejnou povahu a představují-li stejné chování jako skutečnosti, kterých se týká toto stanovisko [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, body 47, 54 a 55, jakož i citovaná judikatura].
47
Pokud jde o nesplnění povinnosti tvrzené v projednávané věci, je třeba konstatovat, že údaje týkající se let 2019 a 2020 představují skutečnosti, které nastaly po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 13. února 2020, ale mají stejnou povahu jako ty, které byly uvedeny v uvedeném odůvodněném stanovisku a představují totéž chování, takže se o ně může předmět žaloby rozšířit [obdobně viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 57 a citovaná judikatura].
48
V tomto ohledu z údajů uvedených v bodech 20 až 23 tohoto rozsudku vyplývá, že koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší ve třech dotčených zónách značně a pravidelně překračovaly roční mezní hodnotu 40 μg/m3 v období od 1. ledna 2010 do roku 2019 včetně. Je třeba připomenout, že tyto údaje byly sděleny samotnými portugalskými orgány, a nejsou tedy zpochybňovány.
49
Pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), roční mezní hodnota ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovená směrnicí 2008/50 nebyla v tomto období nikdy dodržena. Jinými slovy, překročení této roční mezní hodnoty bylo v letech 2010 až 2019 trvalé. Pro oblast Porto Litoral (PT‑1004) byla uvedená roční mezní hodnota v uvedeném období dodržena až v roce 2013 a v roce 2020. Jinými slovy, toto překročení trvalo od roku 2010 do roku 2012 a od roku 2014 do roku 2019. Nakonec, pokud jde o zónu Entre Douro e Minho (PT‑1009), byla stejná roční mezní hodnota ve stejném období dodržena pouze v letech 2011 a 2012. Jinými slovy, uvedené překročení bylo konstatováno v roce 2010 a od roku 2013 do roku 2019 trvalo nepřetržitě.
50
Z toho vyplývá, že s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 44 tohoto rozsudku musí být konstatovaná překročení pro období od 1. ledna 2010 do roku 2019 včetně považována za trvalá a systematická, aniž je Komise povinna předkládat v tomto ohledu dodatečné důkazy [obdobně viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 82 a citovaná judikatura].
51
Okolnost, že roční mezní hodnota NO2 ve vnějším ovzduší stanovená směrnicí 2008/50 mohla být v těchto zónách v roce 2020 ojediněle dodržena, neznamená, že tato trvající a systematická překračování byla v tomto roce ukončena.
52
Pokud jde zaprvé o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika tvrdí, že překročení je omezeno na jediné místo odběru vzorků. S ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 43 tohoto rozsudku přitom k tomu, aby mohlo být konstatováno nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice 2008/50, stačí, aby byla úroveň znečištění překračující dotyčnou mezní hodnotu naměřena na jednom místě odběru vzorků. Skutečnost, že se toto místo odběru vzorků nachází na místě vyznačujícím se velmi hustou zástavbou a velmi silným silničním provozem, je v tomto ohledu irelevantní.
53
Zadruhé, pokud jde o oblasti Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), ačkoliv údaje sdělené portugalskými orgány nevykazovaly v roce 2020 žádná překročení, je třeba uvést, jak uznala Portugalská republika, že se jednalo o atypický rok, který se vyznačoval dopady opatření proti šíření nákazy souvisejících s pandemií covidu-19, takže konstatovaný pokles úrovně koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší byl konjunkturální povahy a s ohledem na judikaturu Soudního dvora připomenutou v bodě 44 tohoto rozsudku nepostačuje k tomu, aby zabránil konstatování systematického a trvajícího porušování ustanovení článku 13 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice, že v průběhu takového atypického roku nebyly překročeny mezní hodnoty v něm uvedené.
54
Kromě toho tyto údaje nezahrnují pro rok 2020 žádný výsledek týkající se dvou míst odběru vzorků, kde byla v předchozích letech konstatována překročení této mezní hodnoty z důvodu funkčních problémů, které postihly analyzátory NO2 v těchto zónách. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika v této souvislosti uznala, že tyto problémy byly zjištěny již v roce 2017, aniž byla včas přijata opatření k jejich vyřešení, nic neumožňuje podpořit její tvrzení, podle kterého je pravděpodobné, že roční mezní hodnota byla na těchto dvou místech odběru vzorků v roce 2020 dodržena.
55
Konečně, pokud jde o argument Portugalské republiky týkající se údajné neúčinnosti unijních právních předpisů v oblasti snižování emisí výfukových plynů, která vyšla najevo v rámci případu dieselgate v roce 2015, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže unijní právní úprava použitelná na schvalování typu motorových vozidel zprostit členské státy povinnosti dodržovat mezní hodnoty, jež byly stanoveny směrnicí 2008/50 na základě vědeckých poznatků a zkušeností členských států tak, aby odrážely úroveň, kterou Unie a členské státy považují za vhodnou k zabránění a předcházení škodlivým účinkům znečišťujících látek unikajících do ovzduší na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo jejich snížení [viz zejména rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 106 a citovaná judikatura].
56
Prvnímu žalobnímu důvodu je tudíž třeba vyhovět.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 23 odst. 1 a přílohy XV směrnice 2008/50
Argumentace účastnic řízení
57
V rámci druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že Portugalská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 samostatně i ve spojení s přílohou XV oddílem A této směrnice, pokud jde o zóny Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), a konkrétně povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, přijmout náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší.
58
Komise připomíná, že podle čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 jsou členské státy povinny přijmout plány kvality ovzduší v případě překročení mezních hodnot stanovených v příloze XI této směrnice. Rovněž poznamenává, že i když mají podle judikatury Soudního dvora členské státy určitý rozhodovací prostor při určování opatření, která mají být přijata, musí tato opatření každopádně umožňovat, aby období překročení mezních hodnot stanovených pro dotyčnou znečišťující látku bylo co možná nejkratší. Komise odkazuje v tomto ohledu na rozsudek ze dne 3. června 2021, Komise v. Německo (Mezní hodnoty – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, bod 142).
59
Podle Komise proto byla Portugalská republika povinna co nejdříve přijmout a provést za tímto účelem náležitá opatření. Vzhledem ke značným překročením, která byla zaznamenána systematicky a trvale během dotyčného období, tento členský stát přitom tuto povinnost zjevně neplnil.
60
Pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), plán kvality ovzduší pro region Lisboa e Vale do Tejo, schválený v únoru 2019 a platný v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, tedy dne 15. června 2020, nesplňuje požadavky přílohy XV oddílu A bodu 8 písm. b) a c) směrnice 2008/50.
61
Podle Komise měl tento plán, který zahrnoval politiky a opatření, jež měly být provedeny do roku 2020, zaměřené především na odvětví dopravy, vycházet z údajů z roku 2014 a z nerealistického systému modelování, který nebyl nikdy aktualizován navzdory zvýšení koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší zjištěnému po roce 2014. Uvedený plán měl být navíc následován schválením programu provádění, který ke dni 15. června 2020 ještě nebyl schválen. Komise dále uvádí, že z téhož plánu není zřejmý konkrétní obsah některých opatření a harmonogram provádění těchto opatření.
62
Kromě nedostatků plánu kvality ovzduší v regionu Lisboa e Vale do Tejo jako takového Komise poukazuje na nesplnění povinností, pokud jde o účinné provádění v něm uvedených opatření. Komise přitom poznamenává, že podle judikatury Soudního dvora by v případě zjištění překročení mezních hodnot měla taková situace přimět dotyčný členský stát k tomu, aby co nejdříve nejen přijal, ale i provedl náležitá opatření v plánu kvality ovzduší, takže rozhodovací prostor, který má tento členský stát v případě překročení těchto mezních hodnot, je v tomto kontextu tímto požadavkem omezen. Komise odkazuje v tomto ohledu na rozsudek ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 150).
63
V projednávaném případě Portugalská republika nesplnila podle Komise své povinnosti, protože i když tento plán stanovil přesnou lhůtu pro provedení opatření, tato lhůta nebyla v mnoha případech dodržena. Komise tak uvádí několik příkladů opatření, která nebyla provedena nebo byla provedena pouze částečně.
64
Pokud jde o opatření, která nebyla provedena, Komise cituje zejména případ opatření E 2 (Právní úprava provozu vozidel používaných pro turistické činnosti ve městě Lisabon), jež stanovilo lhůtu 180 dnů pro přijetí obecního prováděcího předpisu. Tento obecní předpis nebyl do 15. června 2020 přijat. Komise rovněž cituje případ opatření E 3.5 (Jízdní pruhy vyhrazené pro autobusy), které stanovilo vytvoření 8 kilometrů (km) dodatečných jízdních pruhů vyhrazených pro veřejnou dopravu a nebylo provedeno. Komise rovněž konstatuje, že opatření P 1 (Zpřísnění požadavku u nízkoemisní zóny – NEZ – města Lisabon) a E 1 (Posílení monitorování souvisejícího se NEZ města Lisabon), u nichž portugalské orgány samy uznaly, že jsou zásadní pro zajištění dodržování mezních hodnot NO2, nebyla účinně provedena. Pokud jde o částečně provedená opatření, Komise uvádí zejména případ opatření E 3.3 (Rozšíření sítě cyklostezek), které stanovilo rozšíření sítě cyklostezek z 60 km na 200 km a bylo provedeno jen velmi částečně (106 km v roce 2020).
65
Pokud jde o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komise poznamenává, že poslední plán kvality ovzduší pro region Norte, který byl schválen v červnu 2014 a doprovázen programem provádění schváleným v září 2015, zahrnoval období 2015–2017 a od roku 2018 již není v platnosti. Na výše uvedené zóny se tedy v současné době nevztahuje žádný plán kvality ovzduší. Taková situace podle Komise ze své podstaty představuje porušení čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50.
66
Komise kromě toho uvádí, že plán kvality ovzduší na období 2015–2017, jak byl proveden portugalskými orgány, nebyl v souladu s požadavky čl. 23 odst. 1 této směrnice ve spojení s její přílohou XV oddílem A bodem 8.
67
Opatření stanovená tímto plánem byla totiž podle Komise nedostatečná, neboť podle odhadů samotných portugalských orgánů mohla tato opatření vést pouze ke snížení ročního průměru koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší řádově o 4 μg/m3 až 5 μg/m3. Vzhledem k překročením zaznamenaným v uvedených zónách by takové snížení nebylo dostatečné pro dodržení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50. Kromě toho je podle Komise několik zamýšlených opatření obecných a nepodléhá přesné kvantifikaci z hlediska očekávaného dopadu. Komise zmiňuje případ opatření M 3 (Spolujízda/car pooling), jehož obsah nebyl přesně vysvětlen a dopad nebyl vyčíslen. Jednou z akcí údajně prováděných na základě tohoto opatření bylo pouhé zvyšování informovanosti obyvatelstva prostřednictvím pouhého zveřejnění na sociální síti Facebook.
68
Kromě toho uvedená opatření nebyla řádně provedena. Podle Komise totiž Portugalská republika uznala, že provedla jen část těchto opatření, a to 59 %. Komise upozorňuje na řadu opatření, která nebyla provedena nebo jejichž provedení se značně zpozdilo.
69
Pokud jde o opatření, jež nebyla provedena, Komise uvádí zejména příklad opatření M 8 (Nízkoemisní zóna), které mělo pokrývat část Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora a S. Mameda De Infesta a ebylo ke dni 15. června 2020 vůbec provedeno. Pokud jde o opatření, jejichž provedení se značně zpozdilo, Komise cituje zejména opatření M 2 (Zlepšení sítě hromadné dopravy), pro které Portugalská republika kromě toho neposkytla žádné upřesnění ohledně uvedených specifických cílů ani ohledně dosažených výsledků.
70
Podpůrně Komise předkládá analýzu dalších opatření, jež sice nepředstavují plány kvality ovzduší ve smyslu čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, avšak byla Portugalskou republikou předložena jako opatření přispívající ke snížení koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší.
71
Komise uvádí, že uvedená opatření mají celostátní dosah, a jejich cílem tedy není konkrétně snížit koncentrace NO2 v zónách dotčených projednávanou žalobou pro nesplnění povinnosti.
72
Pokud jde o Estratégia Nacional do Ar 2020 (Národní strategie pro ovzduší 2020, dále jen „ENAR 2020“), Komise tvrdí, že ta je obecným výčtem opatření, která nemohou být přímo provedena a ostatně neobsahují lhůtu k provedení. Kromě toho ENAR 2020 nebyl od svého přijetí v roce 2016 revidován, a pokud by vedl k přijetí ambicióznějších plánů kvality ovzduší pro dotčené zóny, byly by v každém případě opožděné s ohledem na překročení roční mezní hodnoty ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50, ke kterým dochází trvale od roku 2010.
73
Konečně, pokud jde o programy financované prostřednictvím Fundo Ambiental (Fond životního prostředí, Portugalsko), a sice program na podporu snižování jízdného ve veřejné dopravě, program pobídek k nákupu vozidel s nízkými emisemi a program na podporu elektrické mobility ve veřejné správě, Komise podotýká, že rozsah těchto programů nebyl vyčíslen a nepředstavují podpůrná opatření. Totéž podle Komise platí pro program hospodářské a sociální stabilizace přijatý v červnu 2020, jehož cílem je podpora práce na dálku, bez vyčíslení dopadů, a pro celostátní kampaň „Por um pais com bom ar“ (Pro zemi s čistým ovzduším), jejímž cílem je vzdělávat a zvyšovat informovanost občanů a podniků o osvědčených postupech v oblasti životního prostředí.
74
Portugalská republika ve své žalobní odpovědi popírá, že došlo k nesplnění povinnosti stanovené v čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50. Mimo jiné tvrdí, že byla provedena různá opatření, a to jak na úrovni dotčených zón, tak na celostátní úrovni. Dále upřesňuje, že tvrzená nesplnění povinností se týkají velmi hustě obydlených zón s emisemi NO2 ve vnějším ovzduší souvisejícími se silničním provozem a návyky mobility.
75
Pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika uvádí, že plán kvality ovzduší pro region Lisboa e Vale do Tejo stanoví různá opatření, seskupená do osmi druhů politik, strukturovaná podle dvou scénářů, a sice „základní scénář“ zahrnující opatření prováděná do roku 2023 a „zvažovaný scénář“ zahrnující opatření, která mohou být přidána k opatřením základního scénáře a dosud nebyla schválena.
76
Podle Portugalské republiky nebrání neschválení programu provádění opatření tomu, aby některá z nich již byla uplatňována.
77
V této souvislosti Portugalská republika poznamenává, že opatření základního scénáře by mohla vést ke snížení emisí NO2 ve vnějším ovzduší v celém městě Lisabon o 19 %. Přidáním opatření „zvažovaného scénáře“ by bylo možné snížit tyto emise v celém tomto městě přibližně o 23 %. Nejvýznamnějším opatřením je opatření spojené s obnovou vozového parku dopravního podniku Carris. Portugalská republika má za to, že pokud by byla všechna tato opatření provedena, bylo by možné dodržet roční mezní hodnotu ΝΟ2 ve vnějším ovzduší stanovenou směrnicí 2008/50 v roce 2023.
78
Pokud jde o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), Portugalská republika uznává, že v současné době pro ně neexistuje žádný nový plán kvality ovzduší. Tento členský stát rovněž připouští, že plán kvality ovzduší na období 2015–2017 neměl očekávaný dopad na snížení koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší.
79
Portugalská republika nicméně tvrdí, že regionální orgány se snaží určit další opatření, která by mohla přispět k takovému snížení, a koordinovat svou činnost s místními územně správními celky v Portu, Matosinhos a Braze s cílem posoudit jejich schopnost provádět taková opatření. Podle Portugalské republiky je ještě třeba zohlednit, že pandemie covidu-19 zpozdila úsilí vynaložené za účelem snížení konstatovaných překročení.
80
Komise ve své replice obecně uvádí, že se Portugalská republika na podporu svého stanoviska nedovolává nových skutečnosti.
81
Pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Komise tvrdí, že zejména s ohledem na skutečnost, že dotčené orgány dosud nepřijaly program provádění plánu kvality ovzduší schváleného v roce 2019, a na velmi pomalé tempo provádění, které bylo dosud zaznamenáno, neumožňují opatření přijatá a provedená Portugalskou republikou zajistit, aby období překročení mezních hodnot stanovených pro dotyčnou znečišťující látku bylo co možná nejkratší, takže nesplnění povinností uvedených v čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 je prokázáno.
82
Pokud jde o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), vzhledem k neexistenci platných plánů kvality ovzduší a k dosud zaznamenanému velmi pomalému tempu provádění Komise rovněž dospěla k závěru, že došlo k nesplnění povinností vyplývajících z tohoto ustanovení.
83
Komise konečně poznamenává, že nedostatečnost opatření přijatých a prováděných Portugalskou republikou od roku 2010 s cílem zajistit, aby období překročení mezních hodnot pro dotyčnou znečišťující látku bylo co možná nejkratší, nelze odůvodnit pandemií, která vypukla v roce 2020.
84
Pokud jde o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalská republika ve své duplice opakuje své tvrzení, podle kterého skutečnost, že program provádění plánu kvality ovzduší nebyl formálně schválen, nebrání provádění zamýšlených opatření v rámci základního scénáře. Některá z těchto opatření byla provedena prostřednictvím Fondu životního prostředí nebo prostřednictvím programů financování místních samosprávných celků.
85
Tak je tomu podle Portugalské republiky zejména v případě opatření směřujícího k obnově vozového parku autobusů dopravního podniku Carris, která by mohla přispět ke snížení emisí NO2 ve vnějším ovzduší ve městě Lisabon o 8 % do roku 2023. Uvedená opatření, která jsou již prováděna, mají být doplněna dodatečným opatřením spočívajícím v nabízení bezplatných jízdenek na veřejnou dopravu osobám mladším 23 let a starším 65 let.
86
Portugalská republika nakonec poukazuje na iniciativy zahájené v rámci strategie ENAR 2020 a Fondu pro životní prostředí na celostátní úrovni, jako je program pobídek k nákupu vozidel s nízkými emisemi a podpora elektrické mobility ve veřejné správě. Z těchto iniciativ z roku 2017 mají prospěch zejména zóny Lisboa Norte (PT- 3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Závěry Soudního dvora
87
Článek 23 odst. 1 první až třetí pododstavec směrnice 2008/50 stanoví, že pokud v dané zóně překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu, členské státy zajistí, aby byly pro tuto zónu vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní hodnoty uvedené v příloze XI této směrnice. V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví tyto plány náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší.
88
Uvedené plány musí obsahovat alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV uvedené směrnice. Podle bodu 8 oddílu A této přílohy jsou požadovány podrobnosti o opatřeních přijatých za účelem snížení znečištění včetně seznamu a popisu všech opatření stanovených v dotyčném projektu, časového plánu provádění těchto opatření, jakož i očekávaného zlepšení kvality ovzduší a předpokládané doby potřebné k dosažení uvedených cílů.
89
Podle ustálené judikatury má čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 obecnou působnost, jelikož se bez omezení v čase vztahuje na překročení jakékoliv mezní hodnoty pro znečišťující látku stanovené touto směrnicí po uplynutí lhůty, od které je třeba ji dodržovat, ať je stanovena uvedenou směrnicí, nebo Komisí na základě článku 22 této směrnice [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 152 a citovaná judikatura].
90
Je třeba rovněž uvést, že článek 23 směrnice 2008/50 zavádí přímou spojitost mezi překročením mezních hodnot NO2 stanovených v čl. 13 odst. 1 ve spojení s přílohou XI této směrnice na straně jedné a vypracováním plánů kvality ovzduší na straně druhé [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 153 a citovaná judikatura].
91
Tyto plány mohou být vypracovány pouze na základě rovnováhy mezi cílem snížení rizika znečištění a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 154 a citovaná judikatura].
92
Skutečnost, že členský stát překročil mezní hodnoty NO2, tedy sama o sobě nestačí k učinění závěru, že tento členský stát nesplnil povinnosti stanovené v čl. 23 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2008/50 [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 155 a citovaná judikatura].
93
Z článku 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 však vyplývá, že i když členské státy mají při určování opatření, která mají být přijata, určitý prostor pro uvážení, musí tato opatření každopádně zajistit, aby období překročení mezních hodnot pro dotčenou znečišťující látku bylo co možná nejkratší [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 156 a citovaná judikatura].
94
Za těchto podmínek je třeba prostřednictvím analýzy v každém jednotlivém případě ověřit, zda jsou plány vypracované dotyčným členským státem v souladu s čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2008/50 [rozsudek ze dne 12. května 2022, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, bod 157 a citovaná judikatura].
95
Taková analýza v každém jednotlivém případě se musí rovněž týkat otázky, zda přijatá opatření byla skutečně provedena. Podle judikatury by totiž v případě zjištění překročení mezních hodnot přiměla taková situace dotyčný členský stát k tomu, aby co nejdříve nejen přijal, ale i provedl náležitá opatření v plánu kvality ovzduší, takže rozhodovací prostor, který má tento členský stát v případě překročení těchto mezních hodnot, je v tomto kontextu tímto požadavkem omezen [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 150].
96
Pokud jde v projednávané věci o zónu Lisboa Norte (PT‑3001), jeví se, že plán kvality ovzduší v platnosti ke dni 15. června 2020 vykazoval nedostatky, jelikož vycházel z neaktualizovaných údajů z roku 2014 a obsahoval mezery v konkrétním obsahu některých opatření, jakož i v harmonogramu provádění těchto opatření.
97
Kromě toho měl být tento plán doprovázen programem provádění, který nebyl ke dni 15. června 2020 formálně schválen. I když, jak tvrdí Portugalská republika, tento nedostatek schválení nebránil přijetí řady opatření, z informací poskytnutých Komisí a nezpochybněných Portugalskou republikou vyplývá, že provedení těchto opatření bylo opožděné a částečné. Kromě toho z informací poskytnutých Portugalskou republikou vyplývá, že přijetí a provedení všech plánovaných opatření by mohlo vést k dodržení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 nejdříve v roce 2023.
98
V každém případě vzhledem k tomu, že k překročení roční mezní hodnoty NO2 ve vnějším ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 docházelo od roku 2010 do roku 2020 včetně, je třeba konstatovat, že opatření přijatá a provedená portugalskými orgány zjevně neumožnila zajistit, aby období překročení mezních hodnot stanovených pro dotyčnou znečišťující látku bylo co možná nejkratší, takže nedodržení čl. 23 odst. 1 této směrnice samostatně i ve spojení s její přílohou XV oddílem A je prokázáno.
99
Pokud jde o zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), je třeba uvést, že Portugalská republika uznává, že od roku 2017 neexistuje žádný plán kvality ovzduší. Jak správně uvedla Komise, taková situace sama o sobě zakládá nesplnění povinností vyplývajících z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 vzhledem k překročením konstatovaným v těchto zónách.
100
Pokud jde o plán kvality ovzduší na období 2015–2017, je třeba konstatovat, že přijatá opatření byla s ohledem na odhady samotných portugalských orgánů ze své podstaty nedostatečná. Kromě toho podle informací poskytnutých Komisí a nezpochybněných Portugalskou republikou se jejich provedení ukázalo být opožděné a částečné. Portugalská republika sama připouští, že tento plán neměl očekávaný dopad na snížení koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší a navzdory tomuto zjištění nebyl po roce 2017 přijat žádný nový plán.
101
V tomto ohledu nemůže obstát argument Portugalské republiky založený na dopadu pandemie covidu-19 na přijímání a provádění náležitých opatření. Jak totiž uvedla Komise, nedostatečnost opatření, která měla být přijata a prováděna od roku 2010 k tomu, aby bylo zajištěno, že období překračování mezních hodnot pro dotyčnou znečišťující látku bude co možná nejkratší, nelze odůvodnit pandemií, k níž došlo v roce 2020.
102
Konečně existence iniciativ přijatých na vnitrostátní úrovni, které by mohly nepřímo zlepšit kvalitu ovzduší v dotčených zónách, nemůže zhojit nedostatky plánů kvality ovzduší pro tyto zóny, a tím méně jejich neexistenci. Z článku 23 a přílohy XV směrnice 2008/50 totiž jasně vyplývá, že dotyčný členský stát musí vypracovat plán kvality ovzduší obsahující náležitá opatření pro každou dotčenou zónu. Za těchto podmínek nemůže obstát argument Portugalské republiky týkající se iniciativ přijatých v rámci strategie ENAR 2020 a Fondu životního prostředí a jejich dopadu na koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší v uvedených zónách.
103
Nesplnění požadavků vyplývajících z čl. 23 odst. 1 a přílohy XV směrnice 2008/50 je tedy prokázáno rovněž pro zóny Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Proto musí být druhému žalobnímu důvodu vyhověno.
105
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba určit, že Portugalská republika
–
tím, že od 1. ledna 2010 do roku 2020 včetně systematicky a trvale překračovala roční mezní hodnotu NO2 v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI oddílem B této směrnice, a
–
ve vztahu ke všem uvedeným zónám nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 samostatně i ve spojení s přílohou XV oddílem A této směrnice, a konkrétně povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, přijmout náležitá opatření, aby bylo období překročení mezní hodnoty dotyčné znečisťující látky co možná nejkratší.
K nákladům řízení
106
Podle 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:
1)
Portugalská republika
–
tím, že od 1. ledna 2010 do roku 2020 včetně systematicky a trvale překračovala roční mezní hodnotu oxidu dusičitého (NO2) v zónách Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) a Entre Douro e Minho (PT‑1009), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu ve spojení s přílohou XI oddílu B této směrnice;
–
ve vztahu ke všem uvedeným zónám nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 samostatně i ve spojení s přílohou XV oddílem A této směrnice, a konkrétně povinnost, která pro ni vyplývá z jejího čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce, přijmout náležitá opatření, aby bylo období překročení mezní hodnoty dotyčné znečisťující látky co možná nejkratší.
2)
Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.