SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 26. marca 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) – Shema enotnega plačila na površino – Uredba (EU) št. 1307/2013 – Člen 32(2) in (4) – Upravičeni hektar – Člen 36(5) – Hektarji, ki so na voljo kmetu – Nacionalna ureditev, ki zahteva predložitev pogodbe o zakupu kmetijske površine – Razveljavitev te pogodbe z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve, za katero kmet ni odgovoren – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 63(1) – Upravičenost zahtevka “
V zadevi C‑434/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Curtea de Apel Cluj (pritožbeno sodišče v Cluju, Romunija) z odločbo z dne 13. maja 2024, ki je na Sodišče prispela 18. junija 2024, v postopku
JD
proti
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Bistriţa-Năsăud,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, I. Ziemele, sodnica, A. Kumin, S. Gervasoni (poročevalec) in M. Bošnjak, sodniki,
generalna pravobranilka: T. Ćapeta,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložile:
–        za romunsko vlado E. Gane, R. Antonie, B. Ciulacu in A. Wellman, agentke,
–        za Evropsko komisijo L. Radu Bouyon in M. Salyková, agentki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 25. septembra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 63(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/2393 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017 (UL 2017, L 350, str. 15) (v nadaljevanju: Uredba št. 1306/2013), in načela sorazmernosti.
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med JD, kmetico, in Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Bistrița-Năsăud (ministrstvo za kmetijstvo in razvoj podeželja, agencija za plačila in intervencije v kmetijstvu, pokrajinski center v kraju Bistrița-Năsăud, Romunija) (v nadaljevanju: APIA) v zvezi z odvzemom pomoči, ki je bila tej kmetici izplačana, zlasti na podlagi sheme enotnega plačila na površino, ob upoštevanju retroaktivne razveljavitve pogodbe o zakupu kmetijske površine, na podlagi katere je bila pomoč izplačana.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1306/2013
3        V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari se je uporabljala Uredba št. 1306/2013, ki je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 (UL 2021, L 435, str. 187).
4        Člen 58
Uredbe št. 1306/2013 je določal:
„1.      V okviru [skupne kmetijske politike (SKP)] države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise, pa tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov [Evropske u]nije, zlasti za:
(a)      preverjanje zakonitosti in pravilnosti dejavnosti, ki jih financirata Sklada;
(b)      zagotavljanje učinkovitega preprečevanja goljufij, predvsem na področjih, pri katerih je večje tveganje, ki bo namenjeno odvračanju, izvajalo pa se bo ob upoštevanju stroškov in koristi ter sorazmernosti ukrepov;
(c)      preprečevanje, odkrivanje ter odpravo nepravilnosti in goljufij;
[…]
(e)      izterjavo neupravičeno plačanih zneskov skupaj z obrestmi in po potrebi za uvedbo sodnih postopkov.
[…]“
5        Člen 60
te
uredbe je določal:
„Brez poseganja v posebne določbe se nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.“
6        Člen 63(1) navedene
uredbe je določal:
„Kadar je ugotovljeno, da upravičenec ne izpolnjuje meril za upravičenost, zavez ali drugih obveznosti v zvezi s pogoji za odobritev pomoči ali podpore, kot jih določa področna kmetijska zakonodaja, se pomoč ne plača ali se v celoti ali delno ukine, ustrezne plačilne pravice iz člena 21 Uredbe [(EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o določitvi pravil za neposredna plačila kmetom v okviru shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608)] pa se, kadar je to ustrezno, ne dodelijo ali se ukinejo.
Kadar so kršena nacionalna pravila ali pravila Unije o javnem naročanju, se del pomoči, ki se ne izplača ali ki se ukine, določi na podlagi resnosti kršitve in v skladu z načelom sorazmernosti. Na zakonitost in pravilnost transakcije to vpliva samo do višine dela pomoči, ki se ne izplača ali ki se ukine.“
7        Člen 72(1) Uredbe št. 1306/2013 je določal:
„Upravičenec do podpore iz člena 67(2) vsako leto predloži vlogo za neposredna plačila oziroma zahtevek za plačilo za ustrezne ukrepe za razvoj podeželja na površino ali žival, v katerem po potrebi navede:
(a)      vse kmetijske parcele na kmetijskem gospodarstvu, pa tudi nekmetijske površine, za katere se zahteva podpora iz člena 67(2);
[…]
(c)      vse druge informacije iz te uredbe ali informacije, ki se zahtevajo zaradi izvajanja zadevne področne kmetijske zakonodaje ali pa jih zahteva zadevna država članica.
[…]“
Uredba št. 1307/2013
8        V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari se je uporabljala tudi Uredba št. 1307/2013, ki je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike (strateški načrti SKP) in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 1305/2013 in (EU) št. 1307/2013 (UL 2021, L 435, str. 1).
9        Člen 32(2) in (4) Uredbe št. 1307/2013 je določal:
„2.      V tem naslovu ‚upravičeni hektar‘ pomeni:
[…]
4.      Površine se štejejo za upravičene hektarje, če ustrezajo opredelitvi upravičenega hektara v celotnem koledarskem letu, razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin.“
10      Člen 36 te uredbe je določal:
„1.      Države članice, ki v letu 2014 uporabljajo shemo enotnega plačila na površino iz poglavja 2 naslova V Uredbe [Sveta] (ES) št. 73/2009 [z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16)], lahko sprejmejo odločitev, da navedeno shemo pod pogoji iz te uredbe uporabljajo največ do 31. decembra 2020. O svoji odločitvi o takšni uporabi in končnem datumu takšne uporabe obvestijo [Evropsko k]omisijo do 1. avgusta 2014.
Med uporabo sheme enotnega plačila na površino se za te države članice ne uporabljajo oddelki 1, 2 in 3 tega poglavja, razen drugega pododstavka člena 23(1), člena 23(6) ter člena 32(2) do (6).
2.      Enotno plačilo na površino se odobri vsako leto za vsak upravičeni hektar, ki ga kmet prijavi v skladu s točko (a) prvega pododstavka člena 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013
[…]
5.      Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin morajo biti hektarji iz odstavka 2 na voljo kmetu na dan, ki ga določi država članica, ki ni pozneje kot dan, ki je v tej državi določen za spremembo vloge za pomoč v skladu s členom 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013
[…]“
Izvedbena uredba (EU) št. 809/2014
11      Člen 14(1)(f) Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL 2014, L 227, str. 69), ki je bila razveljavljena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2022/1173 z dne 31. maja 2022 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru skupne kmetijske politike (UL 2022, L 183, str. 23), je določal:
„Zbirna vloga ali zahtevek za plačilo vsebuje vse informacije, potrebne za ugotovitev upravičenosti do pomoči in/ali podpore, zlasti:
[…]
(f)      kadar je ustrezno, vse spremne dokumente, potrebne za ugotovitev upravičenosti do zadevne sheme in/ali ukrepa“.
Romunsko pravo
12      Člen 1254(1) in (2) codul civil (civilni zakonik) je določal:
„1.      Za pogodbo, za katero je ugotovljena absolutna ničnost ali ki je razveljavljena, se šteje, da ni bila nikoli sklenjena.
2.      Razveljavitev pogodbe v skladu s pogoji iz zakona povzroči razveljavitev poznejših aktov, ki so bili sklenjeni na podlagi te pogodbe.“
13      Člen 6(1) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (nujna uredba vlade št. 66/2011 o preprečevanju, ugotavljanju in sankcioniranju nepravilnosti pri prejemu in uporabi evropskih sredstev in/ali s tem povezanih nacionalnih javnih sredstev) z dne 29. junija 2011 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 461, z dne 30. junija 2011) določa:
„Organi, pristojni za upravljanje evropskih sredstev, iz povračila/plačila stroškov, ki so nastali upravičencem in so jih ti prijavili, v celoti ali delno izključijo stroške, ki ne izpolnjujejo pogojev glede zakonitosti, pravilnosti ali skladnosti, določenih v veljavni nacionalni zakonodaji in zakonodaji [Unije], če v postopku preverjanja zahtevkov za plačilo ugotovijo obstoj takih stroškov.“
14      Člen 8 Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (nujna uredba vlade št. 3/2015 o odobritvi shem plačil, ki se uporabljajo v kmetijstvu za obdobje med letoma 2015 in 2020, in o spremembi člena 2 zakona št. 36/1991 o kmetijskih družbah in drugih oblikah združevanja na področju kmetijstva) z dne 18. marca 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 191, z dne 23. marca 2015) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„1.      Za upravičenost do neposrednih plačil iz člena 1(2) morajo kmeti:
[…]
(n)      ob vložitvi zahtevka za enotno plačilo ali za spremembe tega zahtevka predložiti potrebne dokumente, ki dokazujejo, da so jim kmetijska zemljišča, vključno z območji ekološkega pomena, na voljo, in če je primerno, izvod priloge št. 24 o osebnem stanju, ki jo izda teritorialni upravni organ. Dokumenti, ki dokazujejo, da je kmetijsko zemljišče na voljo kmetu, morajo biti podpisani pred vložitvijo zahtevka za enotno plačilo in veljavni na datum vložitve zahtevka;
[…]
6.      Dokumenti, ki dokazujejo, da so hektarji kmetijskih zemljišč na voljo kmetu in/ali da ima ta živino, se določijo z odlokom [ministrul agriculturii și dezvoltării rurale (minister za kmetijstvo in razvoj podeželja)] in se predložijo ob predložitvi zahtevkov za enotno plačilo, odvisno od zahtevanih shem/ukrepov/plačil.“
15      Člen 5(2) Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 (odlok št. 619/2015 ministra za kmetijstvo in razvoj podeželja o odobritvi meril za upravičenost, posebnih pogojev in podrobnih pravil za izvajanje shem plačil iz člena 1(2) in (3) nujne uredbe vlade št. 3/2015 o odobritvi shem plačil, ki se uporabljajo v kmetijstvu za obdobje med letoma 2015 in 2020, in o spremembi člena 2 zakona št. 36/1991 o kmetijskih družbah in drugih oblikah združevanja na področju kmetijstva, ter posebnih pogojev izvajanja izravnalnih ukrepov za razvoj podeželja, ki se uporabljajo za kmetijska zemljišča, določenih v nacionalnem programu za razvoj podeželja 2014–2020), objavljenega v Monitorul Oficial al României, del I, št. 234, z dne 6. aprila 2015, določa:
„Dokumenti, ki dokazujejo, da je prijavljeno upravičeno zemljišče na razpolago kmetu v skladu s členom 8(1)(n) uredbe, so:
(a)      overjeno potrdilo iz kmetijskega registra za leto zahtevka, izpolnjeno na podlagi okvirne predloge iz priloge 1, in
(b)      overjena kopija izvirnika zakupne/koncesijske pogodbe za kmetijsko območje, sklenjene med kmetom in območnimi upravnimi enotami, odvisno od primera;
(c)      overjena kopija izvirnika koncesijske/zakupne pogodbe za kmetijsko območje, sklenjene med kmetom in [Agenția Domeniilor Statului (agencija za državne domene)], […], odvisno od primera.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16      Lokalni svet občine Chiochiș (Romunija) je 19. aprila 2018 sprejel sklep o odobritvi oddaje občinskih pašnikov v zakup na podlagi javnega razpisa.
17      JD je 24. maja 2018 s to občino sklenila pogodbo o zakupu površine občinskih pašnikov.
18      JD je 10. maja 2019 za to površino vložila zahtevek za enotno plačilo za leto 2019. To plačilo, ki ga je JD pridobila, se je financiralo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), natančneje iz sheme enotnega plačila na površino, ter iz nacionalnih skladov.
19      S sodbo z istega dne so bili postopek dodelitve občinskih pašnikov, ki ga je izvedla občina Chiochi, in njeni naknadni akti, med katerimi je bila zakupna pogodba v korist JD, razveljavljeni zaradi nepravilnosti tega postopka. Štelo se je, da obvestilo o postopku javnega razpisa z neposrednimi pogajanji ni bilo objavljeno v petdnevnem roku, ki ga je določil lokalni občinski svet, tako da ocenjevalna komisija pašnikov ni zakonito dodelila JD. V tej sodbi je bilo v bistvu navedeno, da do razveljavitve zakupne pogodbe ni prišlo po krivdi JD, ampak ker ta občina ni izpolnila ene od svojih obveznosti.
20      JD je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Curtea de Apel Cluj (pritožbeno sodišče v Cluju, Romunija). Zadnjenavedeno sodišče je 5. marca 2020 to pritožbo zavrglo kot prepozno.
21      Agencija APIA je 24. novembra 2022 v zapisniku ugotovila, da JD nima več pravic na površinah, na katere se je nanašala razveljavljena zakupna pogodba. Zahtevala je vračilo finančne pomoči v višini 83.334,01 romunskih levov (RON)
(približno 16.743 EUR), dodeljene na podlagi zahtevka z dne 10. maja 2019.
22      Ker je agencija APIA zavrnila ugovor JD zoper ta zapisnik, je ta vložila tožbo pri Tribunalul Bistrița-Năsăud (okrožno sodišče v kraju Bistrița-Năsăud, Romunija).
23      To sodišče je s sodbo z dne 15. junija 2023 zavrnilo tožbo JD zoper zapisnik agencije APIA z dne 24. novembra 2022. Menilo je, prvič, da se za razveljavljeno pogodbo o zakupu v skladu s členom 1254 romunskega civilnega zakonika šteje, da ni nikoli obstajala, drugič, da morajo kmetje na podlagi nujne uredbe vlade št. 66/2011 spoštovati splošne pogoje za upravičenost do pomoči Evropske unije, med katerimi je
obstoj veljavnega dokumenta, ki dokazuje, da so zemljišča na voljo vlagatelju zahtevka za pomoč, in tretjič, da mora JD vrniti neupravičeno prejete zneske, pri čemer je pojasnilo, da to vračilo ni upravna sankcija, tako da neobstoj krivde ni upošteven element.
24      JD je to sodbo izpodbijala pri Curtea de Apel Cluj (pritožbeno sodišče v Cluju), ki je predložitveno sodišče.
25      To sodišče se sprašuje, ali pojem „neizpolnjevanje meril za upravičenost“ iz člena 63(1) Uredbe št. 1306/2013 vključuje položaj, v katerem se iz razlogov, ki niso odvisni od krivde upravičenca do pomoči, zakupna pogodba, ki je veljala ob preučitvi pogojev za upravičenost do pomoči, razveljavi z retroaktivnim učinkom. Meni, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno, ker naj bi upravičenec dejansko spoštoval merila za upravičenost na dan vložitve vloge in vse do datuma razveljavitve te pogodbe, ne da bi se mu očitala nobena druga nepravilnost, zlasti v zvezi z izkoriščanjem zemljišč. Razveljavitev navedene pogodbe naj bi bilo torej treba upoštevati pri presoji obstoja pravice na zadevnih zemljiščih od datuma te razveljavitve.
26      Navedeno sodišče dodaja, da se, če bi Sodišče presodilo, da retroaktivna razveljavitev – v skladu z nacionalno ureditvijo – zakupne pogodbe, ki je veljala ob preučitvi pogojev za upravičenost do pomoči Unije, pomeni položaj, v katerem upravičenec ne izpolnjuje teh pogojev, ne glede na datum te razveljavitve, sprašuje o možnosti uporabe načela sorazmernosti za odvzem pomoči.
27      V teh okoliščinah je Curtea de Apel Cluj (pritožbeno sodišče v Cluju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Ali je treba pri razlagi člena 63(1) [Uredbe št. 1306/2013] šteti, da v položaj, v katerem upravičenec ne izpolnjuje pogojev za upravičenost, spada tudi primer, ko je bila na podlagi nacionalne zakonodaje pogodba, ki je bila sicer veljavna v času preverjanja izpolnjevanja pogojev za upravičenost, retroaktivno razveljavljena, ne glede na to, kdaj je do te razveljavitve prišlo, oziroma ali tak primer ne spada v ta položaj?
2.      Če je odgovor na [prvo vprašanje za predhodno odločanje] pritrdilen, ali je mogoče glede ukinitve plačila iz člena 63(1) Uredbe [št. 1306/2013] uporabiti načelo sorazmernosti?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
28      Najprej je treba opozoriti, da mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem iz člena 267 PDEU predložitvenemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena. Naloga Sodišča je namreč razložiti vse določbe prava Unije, ki jih nacionalna sodišča potrebujejo za odločanje o sporih, ki so jim predloženi, tudi če te določbe niso izrecno navedene v vprašanjih, ki mu jih ta sodišča zastavijo (glej sodbi z dne 18. marca 1993, Viessmann, C‑280/91, EU:C:1993:103, točka 17, in z dne 19. decembra 2019, Nederlands Uitgeversverbond in Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, točka 31).
29      V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da želi predložitveno sodišče s prvim vprašanjem ugotoviti, v kolikšnem obsegu lahko pristojna nacionalna uprava šteje, da pomoč, dodeljena kmetu, ne izpolnjuje meril za upravičenost v položaju, v katerem je pogodba o zakupu, ki je bila predložena v utemeljitev vloge za pomoč, da se v skladu z nacionalno ureditvijo dokaže, da je kmetijska površina na voljo temu kmetu, in ki je veljavna ob preučitvi te vloge, pozneje razveljavljena z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu. Natančneje, iz tega predloga je razvidno, da se to sodišče sprašuje, ali lahko v takem položaju pristojna nacionalna uprava šteje, da navedeni kmet ne izpolnjuje meril za upravičenost, ne glede na datum razveljavitve te pogodbe.
30      V delu, v katerem se prvo vprašanje nanaša na člen 63(1) Uredbe št. 1306/2013, je treba poudariti, da se v skladu s prvim pododstavkom te določbe, kadar se ugotovi, da upravičenec do pomoči ne izpolnjuje meril za upravičenost do te pomoči, zavez ali drugih obveznosti v zvezi s pogoji za dodelitev pomoči ali podpore, ki jih določa področna kmetijska zakonodaja, pomoč ne izplača ali se v celoti ali delno ukine.
31      Ta člen 63(1), prvi pododstavek, se nanaša na pravne posledice neizpolnjevanja meril za upravičenost, zavez in drugih obveznosti (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, točka 67). Nasprotno pa ta določba ne opredeljuje teh meril, ki se razlikujejo glede na zadevno shemo pomoči ali podpore.
32      Ker je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se vloga za pomoč iz postopka v glavni stvari nanaša zlasti na shemo enotnega plačila na površino, je treba ugotoviti, da so za presojo, ali upravičenec do podpore na podlagi te sheme izpolnjuje merila za upravičenost, upoštevne ne le določbe Uredbe št. 1306/2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju SKP, ampak tudi določbe Uredbe št. 1307/2013 o neposrednih plačilih kmetom na podlagi shem podpore v okviru SKP.
33      V teh okoliščinah je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Uredbo št. 1306/2013 in Uredbo št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotujeta temu, da pristojna nacionalna uprava šteje, da je zahtevek za enotno plačilo na površino postal nedopusten zgolj zato, ker je bila pogodba o zakupu v zvezi s kmetijsko površino, na katero se nanaša ta zahtevek, ki je bila predložena v utemeljitev tega zahtevka, da bi se v skladu z nacionalno ureditvijo dokazalo, da je kmetijska površina na voljo kmetu, in ki je bila veljavna ob preučitvi navedenega zahtevka, pozneje razveljavljena z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu, ne glede na datum razveljavitve navedene pogodbe.
34      V skladu s členom 36(1) Uredbe št. 1307/2013 so se lahko države članice, ki so leta 2014 uporabljale shemo enotnega plačila na površino iz naslova V, poglavje 2, Uredbe št. 73/2009, pod pogoji, določenimi v tej prvi uredbi, odločile, da bodo to shemo še naprej uporabljale največ do 31. decembra 2020.
35      Shema enotnega plačila na površino je nevezana shema pomoči, torej neodvisna od kmetijske proizvodnje. Zagotavlja neposredno dohodkovno podporo, katere cilj je zagotoviti primeren življenjski standard kmetom, ki dejansko opravljajo kmetijsko dejavnost in torej dejansko razpolagajo s kmetijsko površino, na kateri se ta dejavnost opravlja (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 52).
36      V skladu s členom 36(2) Uredbe št. 1307/2013 se enotno plačilo na površino odobri vsako leto za vsak upravičeni hektar, ki ga kmet prijavi v skladu s točko (a) prvega pododstavka člena 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013.
37      Na prvem mestu, za upravičenost do enotnega plačila na površino velja pogoj, da površina, ki jo prijavi kmet, ustreza opredelitvi pojma „upravičeni hektar“ v smislu člena 32(2) Uredbe št. 1307/2013, pri čemer ta pojem zajema vse kmetijske površine, na katerih se opravlja kmetijska dejavnost, ki je povezana s kmetijskim gospodarstvom (sodba z dne 4. julija 2024, Asoprovac, C‑708/22, EU:C:2024:573, točka 18). V skladu s členom 32(4) te uredbe se prijavljena površina šteje za upravičeni hektar le, če ustreza tej opredelitvi v celotnem zadevnem koledarskem letu, razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin.
38      Na drugem mestu, za upravičenost do enotnega plačila na površino velja tudi pogoj iz člena 36(5) Uredbe št. 1307/2013, v skladu s katerim so upravičeni hektarji, ki jih prijavi kmet, razen v primerih višje sile ali izjemnih okoliščin, na voljo na datum, ki ga določi država članica in ki ni poznejši od datuma, ki je v tej državi določen za spremembo vloge za pomoč iz člena 72(1) Uredbe št. 1306/2013.
39      V skladu s sodno prakso ta uredba za ugotovitev, ali je površina kmetu „na voljo“ v smislu člena 36(5) Uredbe št. 1307/2013, ne zahteva, da ta kmet predloži formalni pravni naslov, ki določa njegovo „pravico do uporabe“ zadevne površine, saj za to zadostuje dokaz o dejanski uporabi te površine in zadostni samostojnosti navedenega kmeta za opravljanje njegove kmetijske dejavnosti na navedeni površini (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 53).
40      Na tretjem mestu, treba je opozoriti, da se v skladu s členom 60 Uredbe št. 1306/2013 brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.
41      Sodišče je že presodilo, da je za dokaz o zlorabi potencialnega prejemnika pomoči po eni strani potreben skupek objektivnih okoliščin, iz katerih izhaja, da čeprav so bili formalno spoštovani pogoji, določeni v zadevni ureditvi, cilj, ki mu ta ureditev sledi, ni bil dosežen, in po drugi strani subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, ki izhaja iz ureditve Unije, tako da se umetno ustvarijo pogoji, zahtevani za pridobitev te koristi (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 70 in navedena sodna praksa).
42      V položaju, v katerem je pogodba o zakupu kmetijske površine, ki jo je kmet prijavil v okviru zahtevka za enotno plačilo na površino, ki je bila ob vložitvi tega zahtevka veljavna, pozneje razveljavljena z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu, pristojni nacionalni organ zgolj na podlagi tega dejstva ne more šteti, da merila iz člena 32(2) in (4) ter člena 36(5) Uredbe št. 1307/2013 niso izpolnjena, ne glede na datum razveljavitve navedene pogodbe.
43      Če je namreč najemna pogodba razveljavljena po koncu koledarskega leta, za katero se zahteva enotno plačilo na površino, so ta merila načeloma izpolnjena. Na podlagi te razveljavitve pogodbe o zakupu kmetijske površine kljub njeni retroaktivnosti ni mogoče niti šteti, da prijavljeni hektarji niso ustrezali opredelitvi „upravičenega hektarja“ v celotnem zadevnem koledarskem letu v skladu s členom 32(2) in (4) Uredbe št. 1307/2013, niti ugotoviti, da kmetijska površina kmetu dejansko ni bila na voljo na datum, ki ga je država članica določila na podlagi člena 36(5) te uredbe. Natančneje, navedena razveljavitev sama po sebi ne more omajati ugotovitve predložitvenega sodišča, da je kmet to kmetijsko površino dejansko uporabljal in da je imel na navedeni datum zadostno avtonomijo za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 39 te sodbe.
44      Poleg tega, ker je v položaju, navedenem v točki 42 te sodbe, razveljavitev zakupne pogodbe posledica nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu, ta razveljavitev sama po sebi, ne da bi bil dokazan subjektivni element v smislu sodne prakse, navedene v točki 41 te sodbe, ne bi smela privesti do ugotovitve predložitvenega sodišča, da so se s
to pogodbo umetno ustvarili pogoji, ki se zahtevajo za pridobitev enotnega plačila na površino, v nasprotju s ciljem ureditve ali poskusom zlorabe drugih zemljišč, da bi se obšla ureditev Unije o shemi enotnega plačila v smislu sodne prakse Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,
C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 65 in navedena sodna praksa).
45      Pojasniti je treba, da okoliščina, da je razveljavitev pogodbe o zakupu površine, prijavljene za namene enotnega plačila na površino, posledica neupoštevanja pravil o javnem naročanju s strani občine, sama po sebi ne pomeni neupravičenosti vloge za pomoč, ki je bila podana pri pristojnem nacionalnem organu. V nasprotju z drugimi shemami pomoči ali podpor v okviru SKP namreč nobena določba prava Unije ne pogojuje dodelitve enotnega plačila na površino z izvajanjem teh pravil. Čeprav člen 63(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 tako kot njegov prvi pododstavek določa posledice nespoštovanja meril za upravičenost, zavez in drugih obveznosti v zvezi s pogoji za dodelitev pomoči ali podpore, kadar se to nespoštovanje nanaša na nacionalno ureditev ali ureditev Unije v zvezi z javnimi naročili, pa ni niti namen niti učinek tega člena določiti, da bi bile pomoči iz sheme enotnega plačila na površino na splošno pogojene s spoštovanjem te ureditve.
46      Vendar imajo države članice v skladu s členom 72(1), prvi pododstavek, točka (c), Uredbe št. 1306/2013 in členom 14(1) Izvedbene uredbe št. 809/2014 polje proste presoje v zvezi z dokazili in dokazi, ki jih je treba zahtevati od vlagatelja vloge za pomoč v zvezi s površinami, na katere se nanaša njegov zahtevek (glej po analogiji sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,
C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 60).
47      Poleg tega imajo države članice v skladu s členom 58(1)(c) Uredbe št. 1306/2013 tudi polje proste presoje pri izbiri nacionalnih ukrepov, za katere menijo, da so potrebni za učinkovito preprečevanje in sankcioniranje nepravilnosti in goljufij (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 62).
48      Za izvajanje diskrecijske pravice držav članic v zvezi z dokazi, ki jih je treba predložiti v utemeljitev zahtevka za pomoč, veljajo nekatere omejitve, zlasti glede možnosti, da se od vlagatelja zahtevka zahteva predložitev veljavnega pravnega naslova, ki izkazuje njegovo pravico do uporabe površin, ki so predmet njegovega zahtevka. V tem okviru mora nacionalna ureditev, s katero se izvaja to polje proste presoje, spoštovati cilje prava Unije na področju neposredne finančne podpore kmetom in splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti, ki zahteva, da so ukrepi, sprejeti z določbo, primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 63).
49      Tako Uredba št. 1307/2013 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki pridobitev pomoči na podlagi sheme enotnega plačila na površino pogojuje z obveznostjo vlagatelja, da dokaže, da ima „pravico do uporabe“ kmetijske površine, ki je predmet te vloge, če se spoštujejo cilji, ki jim sledi zadevna ureditev Unije, in splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 68).
50      Iz pisnega stališča romunske vlade je razvidno, da romunska ureditev – kar mora preveriti predložitveno sodišče – v skladu s členom 8(1)(n) nujne uredbe vlade št. 3/2015 v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja spora o glavni stvari, določa obveznost kmeta, ki zaprosi za pomoč na podlagi sheme enotnega plačila na površino, da dokaže, da ima na voljo kmetijsko površino. Iz tega istega stališča je razvidno, da je v skladu z odlokom št. 619/2015 med dokumenti, ki dokazujejo, da so prijavljena upravičena zemljišča na voljo kmetu, med drugim overjena kopija izvirnika zakupne pogodbe za kmetijsko območje, sklenjene med kmetom in občino.
51      Predložitev dokaza, da je kmetijska površina na voljo kmetu, ki je določena v romunskem pravu, je – kar mora preveriti predložitveno sodišče – merilo za upravičenost v smislu člena 63(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013, ker ta predložitev ustreza predhodni zahtevi, ki je nujna za veljavnost vloge za pomoč (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, točka 66).
52      Čeprav mora predložitveno sodišče preveriti, ali upravna praksa iz postopka v glavni stvari spoštuje cilje prava Unije na področju neposredne finančne podpore kmetom in splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti, je Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso pristojno, da predložitvenemu sodišču zagotovi vse ustrezne elemente razlage prava Unije, na podlagi katerih lahko presodi o taki skladnosti za izdajo sodbe v zadevi, o kateri odloča (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 64 in navedena sodna praksa).
53      Ugotoviti pa je treba, da praksa pristojnega upravnega organa, v skladu s katero se v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zahtevek za enotno plačilo na površino šteje za neupravičen v primeru razveljavitve pogodbe o zakupu kmetijske površine, ne glede na datum te razveljavitve, ni primerna za zagotovitev uresničitve cilja ureditve, na katerega je bilo opozorjeno v točki 35 te sodbe, ki je zagotoviti primeren življenjski standard kmetom, kadar ti dejansko opravljajo kmetijsko dejavnost in zato dejansko razpolagajo s kmetijsko površino, na kateri se ta dejavnost opravlja.
54      Če je namreč zakupna pogodba razveljavljena
po koncu koledarskega leta, za katero se zahteva enotno plačilo na površino, je treba ugotoviti, kot izhaja iz točke 43 te sodbe, da so merila za upravičenost, ki so določena v pravu Unije, načeloma izpolnjena. Poleg tega – drugače kot v položaju, v katerem kmet ne more predložiti dokumenta, ki bi dokazoval, da ima „pravico do uporabe“ kmetijske površine, veljavno ob vložitvi zahtevka za enotno plačilo na površino – primer, v katerem je pogodba o zakupu, s katero se dokazuje ta „pravica do uporabe“, razveljavljena po koncu zadevnega koledarskega leta zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, pri čemer te nepravilnosti ni mogoče pripisati temu kmetu, ob upoštevanju razloga za to razveljavitev ne more pomeniti obstoja položaja, v katerem ta kmet poskuša zlorabiti druga zemljišča, da bi obšel ureditev v smislu sodne prakse Sodišča (glej sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 65 in navedena sodna praksa).
55      Če bi se v takem primeru štelo, da zahtevek za enotno plačilo na površino ne izpolnjuje merila za upravičenost, določenega v nacionalnem pravu, bi bil ta kmet v nasprotju s ciljem ureditve prikrajšan za neposredno dohodkovno podporo, čeprav je glede na pojasnila predložitvenega sodišča dejansko opravljal kmetijsko dejavnost in je zato dejansko razpolagal s kmetijsko površino, na kateri se je ta dejavnost opravljala.
56      Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Uredbo št. 1306/2013 in Uredbo št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotujeta temu, da pristojna nacionalna uprava šteje, da je zahtevek za enotno plačilo na površino postal neupravičen zgolj zato, ker je bila pogodba o zakupu v zvezi
s
kmetijsko površino, na katero se nanaša ta zahtevek, ki je bila predložena v utemeljitev tega zahtevka, da bi se v skladu z nacionalno ureditvijo dokazalo, da je kmetijska površina na voljo kmetu, in ki je bila veljavna ob preučitvi navedenega zahtevka, pozneje razveljavljena z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu, ne glede na datum razveljavitve navedene pogodbe.
Drugo vprašanje
57      Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je drugo vprašanje postavljeno le za primer, če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen. Glede na odgovor na to vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
58      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Uredbo (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/2393 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017, in Uredbo (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta temu, da pristojna nacionalna uprava šteje, da je zahtevek za enotno plačilo na površino postal neupravičen zgolj zato, ker je bila pogodba o zakupu v zvezi s kmetijsko površino, na katero se nanaša ta zahtevek, ki je bila predložena v utemeljitev tega zahtevka, da bi se v skladu z nacionalno ureditvijo dokazalo, da je kmetijska površina na voljo kmetu, in ki je bila veljavna ob preučitvi navedenega zahtevka, pozneje razveljavljena z retroaktivnim učinkom zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve te pogodbe, ki je ni mogoče pripisati temu kmetu, ne glede na datum razveljavitve navedene pogodbe.
Podpisi
*      Jezik postopka: romunščina.