61978C0267
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 7 NOVEMBER 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Inleiding
In de zaak, krachtens artikel 169 EEG-Verdrag aanhangig gemaakt tegen de Italiaanse Republiek, vraagt de Commisse het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door te weigeren de Commissie te betrekken bij de controles met betrekking tot de vaststelling en het ter beschikking stellen van de eigen middelen van de Gemeenschappen, en haar de daarbij verkregen resultaten mee te delen, de ingevolge het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. De Commissie beroept zich in het bijzonder op artikel 5 EEG-Verdrag, artikel 14 van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 van de Raad (PB L 3 van 1971, blz. 1) en artikel 18 van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 van de Raad (BP L 336 van 1977, blz. 1).
Bedoelde controles hadden betrekking op het feit dat bepaalde personen vervalste communautaire vervoersdocumenten hadden gebruikt om grote hoeveelheden uit Oost-Europa afkomstige boter en andere zuivelprodukten in Italië in te voeren zonder de heffingen te betalen die ingevolge de gemeenschapsregeling bij invoer van dergelijke produkten uit derde landen verschuldigd zijn. Deze zeer talrijke importen vonden plaats via verschillende douanekantoren in Piëmont in de jaren 1974 en 1975.
De gang van zaken was blijkbaar als volgt.
De goederen verlieten Nederland, meestal Rotterdam, onder dekking van formulieren Tl, waarin zij waren omschreven als „boter”. Zoals bekend, zijn formulieren Tl voorgeschreven in de „Regeling voor extern communautair douanevervoer” van titel II van verordening (EEG) nr. 542/69 van de Raad betreffende communautair douanevervoer (PB L 77 van 1969, blz. 1), thans vervangen door verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad (PB L 38 van 1977, blz. 1). Zij moeten worden onderscheiden van de formulieren T2, die worden gebruikt voor „intern communautair douanevervoer”, bedoeld in titel III van verordening nr. 542/69. Onderweg werden de oorspronkelijke formulieren Tl vervangen door valse formulieren T2, met een andere aangifte van de goederen. Daardoor konden de goederen vrij van rechten de Italiaanse grens passeren. Na binnenkomst in Italië werden copieën van de formulieren Tl, waarop ten onrechte was vermeld dat de goederen in Como waren ingeklaard, teruggezonden naar de Nederlandse douane, alsof zij afkomstig waren van het „kantoor van bestemming”, overeenkomstig artikel 26 van verordening nr. 542/69. Het schijnt wel vast te staan dat bepaalde Italiaanse douaneambtenaren medeplichtig waren aan deze onregelmatigheden.
De toepasselijke bepalingen van het gemeenschapsrecht
Het optreden van de Commissie houdt uiteraard verband met het feit dat volgens artikel 2, sub a, van het besluit van de Raad van 21 april 1970, betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 94 van 1970, blz. 19), deze middelen met ingang van 1 januari 1971 ook de ontvangsten omvatten uit „in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-Lid-Staten.”
Artikel 6, lid 1, van het besluit bepaalt dat landbouwheffingen en andere communautaire middelen „door de Lid-Staten worden geheven overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, die daartoe in voorkomend geval worden gewijzigd”, en dat „de Lid-Staten deze middelen ter beschikking van de Commissie stellen.”
Artikel 6, lid 2, machtigt de Raad, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, „de bepalingen vast te stellen betreffende de controle op de inning, ... betreffende de wijze waarop deze ontvangsten ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en betreffende de storting” van de ontvangsten. Deze bevoegdheid van de Raad geldt „onverminderd de in artikel 206 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap bedoelde controle op de rekeningen en onverminderd de krachtens artikel 209, sub c, van dit Verdrag georganiseerde controles.” Artikel 206 (zoals gewijzigd bij het Financieel Verdrag van 22 juli 1975) betreft de Rekenkamer en artikel 209, sub c, de controle van de rekeningen van de Gemeenschap.
De Raad maakte voor het eerst gebruik van de hem in artikel 6, lid 2, van het besluit verleende bevoegdheid door verordening nr. 2/71 vast te stellen. Deze verordening is met ingang van het begrotingsjaar 1978 vervangen door verordening nr. 2891/77 van de Raad. De feiten waarom het in casu gaat, dateren deels van vóór en deels van na 1 januari 1978, zodat beide verordeningen hier van belang zijn. Aangezien geen van beide partijen heeft gesteld dat de verschillen tussen de twee verordeningen relevant zijn voor de vragen waarover het Hof zich heeft uit te spreken, zal ik in het algemeen verwijzen naar de bepalingen van laatstgenoemde verordening.
Na onder meer te hebben overwogen „dat een nauwe samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie de toepassing van deze verordening, die ten doel heeft de Gemeenschappen in staat te stellen onder zo gunstig mogelijke omstandigheden over de eigen middelen te beschikken, zal vergemakkelijken, bepaalt deze verordening, voor zover hier van belang:
„Titel 1
Algemene bepalingen
Artikel 1
De in het besluit van 21 april 1970 bedoelde eigen middelen van de Gemeenschappen, hierna te noemen ‚eigen middelen', worden door de Lid-Staten vastgesteld overeenkomstig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en worden ter beschikking van de Commissie gesteld en gecontroleerd op de in deze verordening vastgestelde wijze, ...
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht als vastgesteld zodra de overeenkomstige vordering door de bevoegde dienst of instelling van de Lid-Staat deugdelijk is geconstateerd.
Wanneer er aanleiding toe bestaat een correctie aan te brengen in een overeenkomstig de eerste alinea uitgevoerde vaststelling, gaat de bevoegde dienst of instelling van de Lid-Staat over tot een nieuwe vaststelling.
Artikel 3
De Lid-Staten nemen alle dienstige maatregelen ten einde te verzekeren dat de bewijsstukken betreffende de vaststelling en het ter beschikking stellen van de eigen middelen gedurende ten minste drie kalenderjaren, te rekenen vanaf het einde van het jaar waarop zij betrekking hebben, worden bewaard.
Artikel 4
1.   Elke Lid-Staat doet de Commissie, op haar verzoek, mededeling van:
a)
de naam van de diensten of instellingen die verantwoordelijk zijn voor de vaststelling van de eigen middelen en eventueel van hun statuut;
b)
de wettelijke bestuursrechtelijke en comptabiliteitsbepalingen van algemene aard betreffende de vaststelling en het ter beschikking van de Commissie stellen van de eigen middelen.
2.   De Commissie deelt de in lid 1 bedoelde gegevens op hun verzoek aan de andere Lid-Staten mede.
Artikel 5
Elke Lid-Staat stelt jaarlijks een samenvattende rekening op, vergezeld van een verslag betreffende de vaststelling van en de controle op de eigen middelen en zendt die vóór 1 juli van het jaar volgend op het betrokken begrotingsjaar aan de Commissie toe.”
In Titel II, getiteld „Boekhouding van de eigen middelen”, vinden wij de volgende bepalingen:
„Artikel 7
1.   Bij de schatkist van iedere Lid-Staat of bij het orgaan dat de Lid-Staat aanwijst wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, gespecificeerd naar de aard van de middelen.
2.   De vastgestelde rechten worden uiterlijk op de 20e dag van de tweede maand, volgende op die waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen.
...
3.   Iedere Lid-Staat zendt de Commissie een maandelijks overzicht van zijn boekhouding toe.
Artikel 8
De ingevolge artikel 2, tweede alinea, gedane nieuwe vaststellingen worden vermeld in het maandelijkse overzicht dat de datum van die vaststellingen bestrijkt, en gevoegd bij of in mindering gebracht op het totale bedrag van de rechten die zijn vastgesteld.”
Titel III, getiteld „Het ter beschikking stellen van eigen middelen”, bevat drie lange artikelen, waarvan ik meen hier te kunnen volstaan met het volgende:
„Artikel 9
1.   Het bedrag van de vastgestelde eigen middelen wordt door iedere Lid-Staat geboekt op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat die Lid-Staat aanwijst is geopend.
...
Artikel 10
1.   De in artikel 9, lid 1, bedoelde boeking geschiedt uiterlijk op de 20e dag van de tweede maand na die waarin het recht is vastgesteld.
...
Artikel 11
Elke vertraging bij het boeken op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening, verplicht de betrokken Lid-Staat tot het betalen van rente ...”
Ik acht het niet nodig in te gaan op de inhoud van de titels IV, V en VI van de verordening. In titel VII, „Bepalingen betreffende controle”, vinden wij artikel 18 (in de plaats gekomen van artikel 14 van verordening nr. 2/71), dat voor ons van centraal belang is. Met weglating van verwijzingen naar het EGA-Verdrag, die in casu niet relevant zijn, luidt dit artikel als volgt:
„1.
De Lid-Staten verrichten de verificaties en enquêtes met betrekking tot de vaststelling en het ter beschikking stellen van de eigen middelen. De Commissie oefent haar bevoegdheden uit onder de in dit artikel aangegeven voorwaarden.
2.
In dit kader:
—
verachten de Lid-Staten de aanvullende controles die de Commissie in een met redenen omkleed verzoek van hen kan verlangen;
—
betrekken de Lid-Staten de Commissie, op haar verzoek, bij de door hen uitgevoerde controles.
De Lid-Staten nemen alle maatregelen ter vergemakkelijking van bovengenoemde controles. Wanneer de Commissie bij deze controles wordt betrokken, houden de Lid-Staten de in artikel 3 bedoelde bewijsstukken te harer beschikking. Ten einde aanvullende controles zoveel mogelijk te beperken, en in specifieke gevallen, kan de Commissie verlangen dat haar bepaalde stukken worden toegezonden.
3.
De in de leden 1 en 2 bedoelde controles doen geen afbreuk aan :
a)
de controles die door de Lid-Staten worden uitgevoerd overeenkomstig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ;
b)
de maatregelen genoemd in de artikelen 206, 206 bis en 206 ter van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap [die alle betrekking hebben op de Rekenkamer] ...
c)
de controles welke worden georganiseerd op grond van artikel 209, sub c, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap ...
4.
De Commissie brengt geregeld aan het Europese Parlement en de Raad verslag uit over de werking van het controlestelsel.”
Partijen hebben ook gewezen op verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 165/74 van de Raad, vastgesteld krachtens artikel 14, lid 5, van verordening nr. 2/71, dat blijkbaar niet is overgenomen in verordening nr. 2891/77. Artikel 14, lid 5, luidde als volgt:
„De Raad stelt met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie vast:
a)
de voorwaarden welke de door de Commissie gemachtigde functionarissen, wanneer zij worden ingeschakeld in het kader van de in dit artikel bedoelde verificaties, moeten naleven, met name ten aanzien van het beroepsgeheim en van de wijze waarop zij hun bevoegdheden tot onderzoek uitoefenen;
b)
voor zover nodig, de overige bepalingen voor de toepassing van dit artikel.”
Daar verordening nr. 2/71 per 1 januari 1978 in haar geheel is ingetrokken bij verordening nr. 2891/77 (artikel 24), kan worden verdedigd dat de rechtsgrondslag van verordening nr. 165/74 is weggevallen, zodat die verordening niet meer van kracht is. Beide partijen gaan er evenwel van uit dat zij nog van kracht is, of althans in casu van belang, en daarom ga ik van dezelfde veronderstelling uit. (
2
)
Na te hebben overwogen :
„dat de Lid-Staten controle uitoefenen op de vaststelling en het ter beschikking stellen van de eigen middelen, maar dat zij gehouden zijn de Commissie indien zij zulks wenst bij deze verificaties en onderzoeken te betrekken;
dat deze verplichting zowel de door de Lid-Staten verrichte controle als de ingevolge een met redenen omkleed verzoek van de Commissie verrichte aanvullende controles omvat”,
bepaalt verordening nr. 165/74, voor zover hier van belang:
„Artikel 1
De Commissie wordt betrokken bij de in artikel 14 van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 bedoelde controles in de persoon van diegenen van haar ambtenaren die zij uitdrukkelijk daartoe heeft gemachtigd.
Artikel 2
Onder de in artikel 1 bedoelde controles worden alle controles verstaan die noodzakelijk zijn voor de in verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 bedoelde vaststelling en terbeschikkingstelling van de eigen middelen. Zij worden verricht door de nationale diensten, instellingen of autoriteiten, waarvan de lijst aan de Commissie moet worden bekendgemaakt indien deze daarom verzoekt.
De Lid-Staten en de Commissie onderhouden regelmatig contact om de tenuitvoerlegging van artikel 14, lid 2, van verordening (EEG, Euratom, EGKS), nr. 2/71, te vergemakkelijken [artikel 14, lid 2, stemt overeen met artikel 18, lid 2, van verordening nr. 2891/77]
...
Artikel 3
1.   Indien de Commissie wordt betrokken bij de door de Lid-Staten uitgevoerde controles, gelden voor de door haar gemachtigde ambtenaren de volgende bepalingen:
a)
zij nemen bij de controles een houding aan die verenigbaar is met de regels en gebruiken die gelden voor de ambtenaren van de Lid-Staten waaraan zij zijn toegevoegd;
b)
zij moeten het beroepsgeheim onder de in artikel 5 bepaalde voorwaarden bewaren;
c)
zij mogen slechts door tussenkomst van de verantwoordelijke nationale functionaris contact hebben met de schuldenaren, met dien verstande dat de bevoegde nationale diensten de plaats moeten bepalen waar bedoelde contacten kunnen plaatshebben.
2.   Voor de organisatie der werkzaamheden en meer in het algemeen voor de betrekkingen met de bij de controle betrokken diensten, berust de leiding van de controles bij de dienst welke door de Lid-Staat krachtens artikel 2 is aangewezen voor het verrichten van de in artikel 14 van verordening (EEG, Euratom, EGKS), bedoelde controles.
Artikel 4
1.   De Lid-Staten zien erop toe dat de diensten en instellingen die voor de vastelling en de terbeschikkingstelling van de eigen middelen verantwoordelijk zijn, alsmede de autoriteiten die zij met de controles ter zake hebben belast, de nodige bijstand verlenen aan de door de Commissie voor het vervullen van hun opdracht gemachtigde ambtenaren.
2.   Deze laatsten kunnen worden betrokken bij de nationale controles die betrekking hebben op:
a)
de op gegevens van de nationale diensten gebaseerde vaststelling, de boeking en de terbeschikkingstelling van de eigen middelen;
b)
de overeenstemming van de vaststelling en de terbeschikkingstelling met de bij besluit van 21 april 1970 en bij verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 vastgestelde communautaire regels;
c)
de aanwezigheid van de in artikel 3 van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 bedoelde bewijsstukken en hun overeenstemming met bovenbedoelde verrichtingen.
Artikel 5
1.   Op alle in verband met de controles ingewonnen inlichtingen waarin in deze verordening sprake is, is het beroepsgeheim van toepassing. Zij mogen met name niet worden medegedeeld aan andere personen dan die welke in de Instellingen van de Gemeenschappen of van de Lid-Staten uit hoofde van hun functie bevoegd zijn er kennis van te nemen, noch voor andere dan de in verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2/71 omschreven doeleinden worden gebruikt, tenzij de Lid-Staat die ze heeft verstrekt hierin vooraf heeft toegestemd.
2.   Dit artikel is van toepassing op alle ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen.”
Contacten tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten
Ik wil vervolgens een kort overzicht geven van het verloop van de contacten tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten, die tot het onderhavige beroep hebben geleid en die ook na de instelling van het beroep zijn voortgezet.
Deze contacten begonnen met een brief van 26 juli 1976 van de heer Cheysson, het destijds terzake bevoegde lid van de Commissie, aan de Italiaanse Permanente Vertegenwoordiger bij de Gemeenschap (bijlage 1 bij het verzoekschrift). Deze brief verwees naar inlichtingen die de Commissie had ontvangen over frauduleuze handelingen bij de invoer, in 1974 en 1975, van zuivelprodukten uit derde landen, die hoofdzakelijk via Rotterdam Italië waren binnengekomen. De Commissie verzocht om aanvullende controles, waarbij zij op grond van artikel 14, lid 2, van verordening nr. 2/71 zou moeten worden betrokken, en beklemtoonde het dringende karakter daarvan.
De Italiaanse autoriteiten antwoordden per omgaande dat zij de nodige maatregelen zouden nemen. Op 6 en 7 oktober 1976 werd door Italiaanse douaneambtenaren en ambtenaren van de Commissie een onderzoek ingesteld in het douanedistrict Como. Dit bevestigde het vermoeden van de Commissie, dat 248 formulieren Tl, die waren teruggezonden aan de Nederlandse douane, vervalst waren en dat de goederen waarop zij betrekking hadden, nimmer naar behoren door de Nederlandse douane waren ingeklaard. Voorts rees bij dit onderzoek de vraag of er verband bestond tussen de vastgestelde onregelmatigheden en bepaalde handelingen waarnaar op verzoek van de Procuratore della Repubblica te Turijn een onderzoek was ingesteld dooide Guardia di Finanza. Aanleiding daartoe was een verkeersongeval met een vrachtwagen die klandestien boter vervoerde. De Guardia di Finanza is blijkbaar een fiscale recherche, die in het algemeen verantwoording verschuldigd is aan de minister van Financiën. Een van haar taken is echter het onderzoeken van strafbare feiten, waarbij zij — als ik het goed begrijp — fungeert als „gerechtelijke politie” en ook in het onderhavige geval trad zij als zodanig op.
Na het bezoek van de ambtenaren van de Commissie aan Italië schreef de heer Cheysson op 18 oktober 1976 een nieuwe brief aan de Permanente vertegenwoordiger van Italië (bijlage 2 bij het verzoekschrift). Daarin deelde hij mee dat de centrale Italiaanse douanediensten drie toezeggingen hadden gedaan, namelijk:
a)
dat zij zo spoedig mogelijk een bijeenkomst met de Guardia di Finanza zouden organiseren, om vast te stellen of deze de zaak inderdaad reeds in onderzoek had;
b)
dat zijzelf een onderzoek zouden instellen bij het douanekantoor te Milaan, waaronder het douanebureau te Como viel; en
c)
dat zij de Commissie voor het eind van de maand in kennis zouden stellen van de resultaten van de bijeenkomst met de Guardia di Finanza.
In de brief werd erop gewezen hoe belangrijk het was om de route vast te stellen die door de importeurs werd gevolgd, en de plaatsen waar zij Italië binnenkwamen.
Op 22 november 1976 zond de plaatsvervangend directeur van de Guardia di Finanza te Rome een kort verslag aan de ministers van Financiën, Binnenlandse zaken, Buitenlandse handel en Landbouw en Bosbouw, alsmede aan de Italiaanse douane en de Banca d'Italia, waarin hij verwees naar zijn eerdere — niet aan alle geadresseerden gerichte, doch in copie bijgevoegde — nota over het onderzoek dat zijn ambtenaren te Turijn hadden verricht (bijlage 2 bij bijlage 11 bij het verzoekschrift). Blijkbaar is destijds niemand op de gedachte gekomen om een afschrift van dat rapport aan de Commissie te sturen.
Op 30 november 1976 stelde de directeur-generaal Douane en indirecte belastingen van het Italiaanse ministerie van Financiën de Nederlandse douane op de hoogte van het probleem (bijlage 1 bij bijlage 11 bij het verzoekschrift). In zijn brief noemde hij onder meer de naam van de betrokken Nederlandse firma en bijzonderheden van de — naar het schijnt Franse — voertuigen waarmee de klandestiene goederen waren vervoerd.
Op 20 december 1976 antwoordde de Permanente vertegenwoordiger van Italië op de brief van de heer Cheysson van 18 oktober 1976 (bijlage 3 bij het verzoekschrift). Hij bevestigde dat er inderdaad verband bestond tussen de zaak die dooide Commissie werd onderzocht en die waarmee de Guardia di Finanza zich sinds 1975 mee bezig hield. Maar tevens merkte hij op dat de aspecten die tot strafvervolging aanleiding konden geven, uiteindelijk onder de bevoegdheid van de Italiaanse justitie vielen.
Op 24 januari 1977 antwoordde de Commissie hierop bij schrijven van de directeur-generaal Financiële controle en verzocht zij om een bijeenkomst met de Guardia di Finanza (bijlage 4 bij het verzoekschrift).
Intussen had het douanekantoor te Turijn blijkbaar een afschrift gevraagd van het volledige rapport van de Guardia di Finanza. Op 2 februari 1977 schreef de rechter van instructie bij het Tribunale Civile e Penale te Turijn aan het douanekantoor, dat het rapport onder het geheim van de instructie viel en niet kon worden vrijgegeven. Hij wees er echter op, dat het ministerie van Financiën zich burgerlijke partij had gesteld in de procedure en dat de Avvocatura dello Stato zijn belangen zou behartigen (bijlage 3 bij bijlage 11 bij het verzoekschrift).
Bij telex van 8 februari 1977 berichtte de Permanente vertegenwoordiger van Italië dat het verzoek van de Commissie om een bijeenkomst met de Guardia di Finanza was afgewezen (bijlage 5 bij het verzoekschrift). Als reden gaf hij op, dat het recht van de Commissie om te worden betrokken bij administratieve controles, zich niet uitstrekte tot contacten met de fiscale recherche of de gerechtelijke politie („polizia tributaria” en „polizia guidiziaria”). Ter toelichting werd erop gewezen dat de activiteiten van deze politiediensten betrekking hadden op een stadium voorafgaand aan hetgeen werd omschreven als „de uiteindelijke vaststelling van financiële rechten als zodanig in de zin van de gemeenschapsregeling.”
Op 22 maart 1977 schreef de Commissie een nieuwe brief aan de Permanente vertegenwoordiger van Italië (bijlage 6 bij het verzoekschrift), waarin zij protesteerde tegen de afwijzing van haar verzoek en erop wees dat haar tot dusver geen gegevens van enig belang waren verstrekt. Zij verzocht te worden ingelicht omtrent de laatste ontwikkelingen van het onderzoek van de Guardia di Finanza en/of van de douane, en vroeg in het bijzonder of enige vooruitgang was gemaakt bij de vaststelling van de uiteindelijke bestemming van de goederen en de schatting van het bedrag aan ontdoken douanerechten of landbouwheffingen.
De plaatsvervangend Permanente vertegenwoordiger van Italië antwoordde hierop op 15 juli 1977 (bijlage 7 bij het verzoekschrift). Zijn schrijven bevatte tal van aanvullende inlichtingen, die het resultaat waren van het onderzoek van de douane, vooral over de douaneposten via welke de goederen waren ingevoerd. De conclusie was dat in totaal 327 importen hadden plaatsgevonden, daaronder begrepen die waarvoor de eerder onderzochte 248 formulieren waren gebruikt. Voorts werd meegedeeld dat informaties over het misbruik van de formulieren waren gezonden aan de Nederlandse douane en ook aan de Procura della Repubblica te Como met het oog op een eventuele strafvervolging wegens valsheid in geschrifte en sluikhandel. De Italiaanse regering heeft het Hof meegedeeld dat deze strafvervolging naderhand is gevoegd met die voor het Tribunale te Turijn, welke gebaseerd was op een afzonderlijk onderzoek van de Guardia di Finanza. In de brief werd bovendien melding gemaakt van het feit dat de rechter van instructie het verzoek van de plaatselijke douane om een afschrift van het rapport van de Guardia di Finanza, had afgewezen.
Een onbevredigend aspect van de brief was voor de Commissie de daarin uitgedrukte twijfel aan haar recht op de inlichtingen die zij van de Italiaanse autoriteiten had gevraagd. De opmerking in de telex van 8 februari, dat tot dusver nog geen recht „in boekhoudkundige zin” was vastgesteld, werd herhaald. Voorts werd de aandacht van de Commissie gevestigd op artikel 36 van verordening nr. 542/69, waarvan lid 1 bepaalt dat „wanneer wordt vastgesteld dat bij een communautair douanevervoer in een bepaalde Lid-Staat een overtreding of onregelmatigheid is begaan, de actie tot invordering van de eventueel opeisbare rechten en andere heffingen — onverminderd eventuele strafvervolging — door deze Lid-Staat wordt ingesteld volgens zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.” In de brief werd gezegd dat het de douaneautoriteiten feitelijk en rechtens onmogelijk was verdere gegevens voor de Commissie te verkrijgen.
De Commissie betwistte de rechtsopvatting van de Italiaanse Republiek. Toen andere stappen van de Commissie bij de Italiaanse autoriteiten hadden gefaald, zond de heer Tugendhat, het met begrotingszaken belaste lid van de nieuwe Commissie, aan de Permanente vertegenwoordiger van Italië een schriftelijke uiteenzetting van het standpunt van de Commissie, waarbij hij erop wees dat de Commissie niet zou aarzelen een procedure krachtens artikel 169 EEG-Verdrag in te leiden (bijlage 8 bij het verzoekschrift).
Het antwoord van de Permanente vertegenwoordiger van Italië d.d. 16 december 1977 (bijlage 9 bij het verzoekschrift) voegde niets nieuws toe aan de brieven van 20 december 1976 en 15 juli 1977, afgezien van de — later onjuist gebleken — verwachting dat het onderzoek van de rechter van instructie te Turijn binnenkort zou worden afgesloten.
Daarop besloot de Commissie een procedure krachtens artikel 169 in te leiden. De heer Tugendhat stelde op 19 januari 1978 de Italiaanse minister van Buitenlandse zaken schriftelijk op de hoogte van de bezwaren van de Commissie en nodigde de Italiaanse regering uit haar opmerkingen te maken (bijlage 10 bij het verzoekschrift).
De Commissie voerde twee specifieke bezwaren aan. In de eerste plaats dat het haar ambtenaren niet werd toegestaan mee te werken aan een gedeelte van het administratieve onderzoek. Ik neem aan dat hiermee wordt gedoeld op de afwijzing van het verzoek om een bijeenkomst met de Guardia di Finanza. Het tweede bezwaar gold de weigering om de Commissie de gegevens te verstrekken die het in Italië sedert oktober 1976 verrichte onderzoek had opgeleverd.
De Italiaanse regering legde haar opmerkingen neer in een lange brief van 2 februari 1978 (bijlage 11 bij het verzoekschrift). Ik hoef hier niet in bijzonderen in te gaan op de details van die brief, aangezien de Italiaanse Republiek de voornaamste punten ervan in haar verweer voor het Hof heeft herhaald. Bij de brief waren afschriften gevoegd van vier documenten, namelijk de brief van 30 november 1976 van de directeur-generaal Douane en indirecte belastingen aan de Nederlandse douane, het korte rapport van 23 november 1976 van de plaatsvervangend directeur van de Guardia di Finanza, de nota van de rechter van instructie van 2 februari 1977 aan het douanekantoor te Turijn, waarin het verzoek om afschrift van het rapport van de Guardia di Finanza werd afgewezen, en een beschikking van dezelfde rechter van24 januari 1978, waarin een verzoek om inlichtingen van het Italiaanse ministerie van Financiën werd verworpen. Dat verzoek was uitdrukkelijk gedaan om het ministerie in staat te stellen aan de aanvragen van de Commissie te voldoen. Het werd door de rechter afgewezen op grond dat alle gegevens waarover hij beschikte, geheim waren.
Op 21 april 1978 bracht de Commissie haar met redenen omkleed advies uit, waarin zij verklaarde dat de Italiaanse Republiek „de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 14 van verordening nr. 2/71 (thans artikel 18 van verordening nr. 2891/77) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen” (bijlage 12 bij het verzoekschrift). Het advies refereeerde aan het verzuim van de Italiaanse regering om zich de stukken te verschaffen waarop zij recht had als burgerlijke partij in het strafgeding voor de Tribunale te Turijn.
Naar aanleiding van dit laatste punt berichtte de Italiaanse regering bij brief van 7 juni 1978 (bijlage 13 bij het verzoekschrift), dat zij bereid was zich deze documenten te verschaffen en ze door te zenden aan de Commissie. Na een bijeenkomst tussen de vertegenwoordigers van beide partijen te Rome op 21 juli 1978, werden bij brief van 8 september 1978 aan de Commissie documenten gezonden, die op aanvraag van de Avvocatura dello Stato door de rechter van instructie ter beschikking waren gesteld.
Bij brief van 5 oktober 1978 (bijlage 14 bij het verzoekschrift) bevestigde de Commissie de ontvangst van deze stukken; tevens gaf zij de Italiaanse regering tot 20 oktober 1978 de tijd om bepaalde aanvullende gegevens te verstrekken. Blijkbaar heeft zij op 31 oktober nog een aanmaning gestuurd.
Op 7 november 1978 schreef de Permanente vertegenwoordiger van Italië aan de Commissie, dat de rechter te Turijn, de dag tevoren de instructie had beëindigd en de stukken naar het „Pubblico Ministero” had gezonden voor eventuele opmerkingen. Hij was voornemens binnen een maand een beschikking te geven (voor zover ik begrijp over het al dan niet instellen van een strafvervolging). Volgens de brief zou de Italiaanse Administratie der Financiën dan als burgerlijke partij door tussenkomst van de Avvocatura dello Stato kunnen beschikken over het gehele dossier, daar het geheim van de instructie overeenkomstig de bepalingen van het Italiaanse Wetboek van strafvordering (Codice di procedura penale) dan zou zijn opgeheven. De Permanente vertegenwoordiger verzocht de Commissie onder deze omstandigheden de gestelde termijn te willen verlengen (bijlage 15 bij het verzoekschrift).
Op 16 december 1978 (bijlage 1 bij het verweerschrift) verzocht de Avvocatura dello Stato de rechter van instructie om de gegevens bedoeld in de brief van de Commissie van 5 oktober. Op 20 december 1978 diende het Pubblico Ministero zijn opmerkingen in en nog dezelfde dag machtigde de rechter de Avvocatura dello Stato daarvan afschrift te maken (bijlage 2 bij het verweerschrift).
Daar de Commissie echter na de brief van de Permanente vertegenwoordiger van 7 november niets meer had vernomen, stelde zij op 22 december 1978 het onderhavige beroep in.
Eerst in februari 1979 deponeerde de rechter het dossier ter griffie van de rechtbank te Turijn. In afwachting van een beslissing van de rechter over het al dan niet instellen van strafvervolging, bestudeerde de Avvocatura dello Stato het dossier; zij verzocht, daaruit bepaalde documenten te mogen lichten die zij van bijzonder belang achtte, waaronder het volledige rapport van de Guardia di Finanza. Deze stukken werden aan de Commissie gezonden (bijlage bij de dupliek).
Ter zitting is meegedeeld dat de rechter nog steeds niet had beslist of er al dan niet een strafvervolging zou worden ingesteld.
De vragen in geding
De memories van partijen werpen een aantal vragen op over de uitlegging van de toepasselijke gemeenschapsregelingen en over het Italiaanse recht en de toepassing daarvan op de feiten. In de brief waarin partijen de datum van de mondelinge behandeling werd meegedeeld, verzocht het Hof hun, hun opmerkingen ter terechtzitting te beperken tot de vraagstukken betreffende de uitlegging van de gemeenschapsregelingen en de vraag of de Italiaanse Republiek de Commissie alle documenten en gegevens heeft verstrekt die zij had moeten verstrekken, te laten rusten.
Ik neem aan dat het Hof daarom in eerste instantie een interlocutoire uitspraak zal doen over deze — als ik het goed zie, drie — vragen:
1.
Kan de Italiaanse Republiek met recht stellen dat de Commissie niet kon en kan verlangen — respectievelijk krachtens artikel 14 van verordening nr. 2/71 en krachtens artikel 18 van verordening nr. 2891/77 — te worden betrokken bij door een Lid-Staat verrichte controles, totdat die Lid-Staat de procedure tot vaststelling van het bedrag dat in een bepaald geval aan gemeenschapsbelastingen is verschuldigd, heeft beëindigd?
2.
Zo nee, is het de Commissie niet toegestaan gebruik te maken van de haar in de genoemde artikelen 14 en 18 verleende bevoegdheden, indien in de betrokken Lid-Staat het verrichten van of het toezicht op onderzoeken die op strafvervolging kunnen uitlopen, is opgedragen aan de rechterlijke macht?
3.
Is het de Commissie niet toegestaan die bevoegdheden uit te oefenen omdat in de betrokken Lid-Staat onderzoeken naar strafbare feiten, ongeacht of zij worden verricht door de justitie of door de administratie, onder geheimhouding vallen?
De eerste vraag
Met betrekking tot de eerste vraag stelt de Italiaanse Republiek, dat bij de procedure van de verordeningen nrs. 2/71 en 2891/77 drie fasen moeten worden onderscheiden: de „vaststelling” van de middelen, het „ter beschikking stellen” van de vastgestelde middelen, en het „uitvoeren van controles”. Zo bezien is het de taak van de Commissie om in samenwerking met de bevoegde nationale organen te verifiëren of de vaststelling van de eigen middelen en de betaling op juiste wijze zijn geschied. Artikel 14 en artikel 18 geven geen bevoegdheid om een onderzoek in te stellen voordat de vordering (of het ontbreken daarvan) in een bepaald geval definitief is vastgesteld.
Om mij ervan te vergewissen dat ik dit goed had begrepen, heb ik de raadsman van de Italiaanse Republiek ter zitting gevraagd, of hieruit volgt, dat met betrekking tot hierbedoelde fraudes de procedure zich nog steeds in de eerste fase bevond. Hij antwoordde dat dit naar zijn mening inderdaad het geval was.
Volgens mij blijkt uit dit antwoord hoe onredelijk de Italiaanse opvatting is. De importen waarom het gaat, vonden plaats in 1974 en 1975, en 1979 is thans bijna verstreken. Indien de verschillende fasen zo duidelijk van elkaar onderscheiden waren als hier wordt gesuggereerd, en de Commissie was uitgesloten van deelneming aan alle fasen behalve de laatste, zou het spoor van Rotterdam naar Piemont niet enkel volstrekt koud zijn, doch zou de Gemeenschap bovendien jarenlang niet over haar middelen kunnen beschikken, voordat de Commissie ook maar een eerste stap zou kunnen zetten. Men kan moeilijk zeggen dat dit de „nauwe samenwerking” is „tussen de Lid-Staten en Commissie ... die ten doel heeft de Gemeenschappen in staat te stellen onder zo gunstig mogelijke omstandigheden over de eigen middelen te beschikken”, waarover in de preambule van verordening nr. 2891/77 wordt gesproken.
Evenmin acht ik de Italiaanse opvatting verenigbaar met de gedetailleerde bepalingen van de te dezen relevante regeling.
In die opvatting gaat de taak van de Commissie nauwelijks verder dan het controleren van de boekhouding van de eigen middelen die de Lid-Staten moeten voeren. Dat lijkt mij onverenigbaar met de tekst van artikel 6, lid 2, van het besluit van 21 april 1970. Het uitdrukkelijk voorbehoud in de eerste woorden van dat lid (dat wordt herhaald in artikel 18, lid 2, van verordening nr. 2891/77) met betrekking tot de bevoegdheden van de Rekenkamer krachtens artikel 206 EEG-Verdrag en de controleregeling krachtens artikel 209, sub c, EEG-Verdrag, wijzen erop dat met de „controle” op de „ontvangsten, de wijze waarop deze ontvangsten ter beschikking van de Commissie worden gesteld, en de storting” van de eigen middelen, waarvoor een regeling moest worden getroffen door de Raad, iets anders wordt bedoeld.
De ware aard van de procedure „houdende vaststelling” van de eigen middelen van de Gemeenschappen kan worden afgeleid uit de gedetailleerde bepalingen van verordening nr. 2891/77. Het is een voortdurend proces van vaststelling en herziening. Artikel 2 bepaalt uitdrukkelijk dat een vaststelling zonodig wordt gerectificeerd. De volgende artikelen regelen een stelsel van maandelijkse overzichten en jaarlijkse, samenvattende rekeningen. Wanneer een Lid-Staat te laat is met boekingen op de rekening van de Commissie bij zijn schatkist, is hij rente verschuldigd. Mijns inziens betekent het niet innen — als gevolg van een vergissing of van fraude — door de nationale organen van posten van de eigen middelen die betaald hadden moeten zijn, niet dat er geen onder de controlebevoegdheid van de Commissie vallende „vaststelling” is geschied, doch dat de vorderingsrechten van de Gemeenschap voor het betrokken tijdvak onjuist zijn vastgesteld. En dan kan de Commissie terstond controles verlangen.
De tweede vraag
De tweede vraag lijkt mij moeilijker te beantwoorden.
De Italiaanse Republiek heeft stellig gelijk waar zij zegt dat de samenwerking tussen de Commissie en de nationale organen, bedoeld in de verordeningen nrs. 2/71 en 2891/77, betrekking heeft op administratieve en niet op rechterlijke werkzaamheden. Anderzijds zou het vreemde gevolgen hebben wanneer de mate waarin de Commissie bij controlemaatregelen in een Lid-Staat kan worden betrokken, ervan afhangt of het opsporen van strafbare feiten (wel te onderscheiden van de berechting van de verdachten van een strafbaar feit) in die staat wordt beschouwd als een administratieve dan wel als een rechterlijke functie.
Er blijken slechts vier Lid-Staten te zijn, waar het opsporen van strafbare feiten wordt beschouwd als een taak van de rechterlijke macht. Behalve Italië zijn dit België, Frankrijk en Luxemburg.
In alle andere Lid-Staten wordt deze taak verricht door de politie of door ambtenaren van gespecialiseerde diensten, zoals de douane en de belastingdienst. In sommige gevallen is de politie verantwoording verschuldigd of moet zij rapporten uitbrengen aan een vervolgende instantie, bijvoorbeeld de „Statsadvokaten” in Denemarken, de „Staatsanwalt” in Duitsland, de „Director of Public Prosecutions” in Engeland en Ierland, de „Officier van Justitie” in Nederland en de „Procurator Fiscal” in Schotland. De politie rapporteert echter nimmer aan een rechter. De functie van de rechter is in deze Lid-Staten beperkt:
1.
in bepaalde gevallen kan hij desgevraagd beschikkingen geven die de persoonlijke vrijheid of de rechten van de eigenaar raken, bijvoorbeeld een bevel tot voorlopige inhechtenisneming of tot huiszoeking;
2.
in bepaalde gevallen heeft hij te beoordelen of het door het Openbaar Ministerie aangebrachte bewijs volstaat om de verdachte naar de terechtzitting te verwijzen (dit is bijvoorbeeld de rol van de „examining Magistrate” in Engeland en, naar ik meen, de rechter-commissaris in Nederland);
3.
in alle gevallen heeft hij de verdachte te berechten.
Er zijn dus drie oplossingen mogelijk.
De eerste is dat de bepalingen van de hierbedoelde verordeningen betreffende de controles een verschillende toepassing, en dus werking, hebben al naar gelang Lid-Staten de opsporing van strafbare feiten al dan niet aan de rechterlijke macht opdragen. Niets in de verordeningen wijst er echter op dat de opstellers ervan een dergelijke uiteenlopende toepassing hebben gewild. De Italiaanse Republiek heeft gewezen op artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2/71 (dat overeenstemt met artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2891/77). Het is echter duidelijk dat deze bepaling iedere Lid-Staat verplicht de Commissie mededeling te doen van de naam van alle diensten of instellingen die verantwoordelijk zijn voor de vaststelling van de eigen middelen, ongeacht hun statuut.
De tweede mogelijkheid is ervan uit te gaan dat de opsporing van strafbare feiten in geen enkele Lid-Staat een procedure' is waarbij de Commissie kan worden betrokken; met andere woorden, de deelneming van de Commissie aan controles dient op te houden zodra die controles de opsporing van strafbare feiten omvatten. Ook hier blijkt echter uit geen enkele bepaling in de verordeningen dat de opstellers dit hebben gewild. Er is gesproken over een verklaring die in de Raad zou zijn afgelegd bij de vaststelling van verordening nr. 165/74 en inhoudende dat de controles nimmer van toepassing konden zijn op procedures inzake fraudes. Afschriften van documenten waaruit van een dergelijke verklaring zou blijken, zijn echter niet overgelegd. Het zou overigens geen enkel verschil hebben gemaakt indien dat wel was gebeurd, want in de Raad afgelegde verklaringen zijn niet van invloed op de uitlegging van handelingen van de Raad; hieraan heeft onlangs nog advocaat-generaal Reischl ons herinnerd in zijn conclusie van 13 juni 1979 in zaak 166/78 (Italië t. Raad, nog niet gepubliceerd) met een citaat uit zaak 38/69 (Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 47). Zou men de Commissie uitsluiten van alle onderzoeken naar strafbare feiten, dan zou dat er in werkelijkheid op neerkomen dat de Commissie buiten alle enigszins belangrijke zaken zou worden gehouden. En daarmee zou men de opstellers van de verordeningen wel een heel vreemde bedoeling toeschrijven.
Blijft nog de derde mogelijkheid, namelijk ervan uit te gaan dat de scheidingslijn niet moet worden getrokken tussen personen met en zonder justitiële status, doch veeleer tussen degenen die een strikt rechterlijke functie vervullen, en degenen die belast zijn met recherchewerk, met andere woorden, dat het onderzoek naar strafbare feiten, ook wanneer dit door een rechter wordt verricht, geen procedure is waarvan de Commissie is uitgesloten. Hoe schokkend deze oplossing voor sommigen ook mag zijn, toch acht ik ze de minst bezwaarlijke van de drie.
De derde vraag
Ik kom nu tot de laatste vraag, die betrekking heeft op het geheim van de instructie.
De Italiaanse Republiek heeft erkend dat de Italiaanse regeling terzake niet voortvloeit uit de grondwet en ook geen verband houdt met de staatsveiligheid. Het is eenvoudig de Italiaanse wijze om rekening te houden met de praktische noodzaak om bij strafrechtelijke onderzoeken onthullingen te vermijden, vooral aan verdachten, waardoor het welslagen van het onderzoek in gevaar kan worden gebracht, en voorts om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de goede naam van personen die later wellicht onschuldig blijken te zijn. In dit verband is erop gewezen dat in casu de Italiaanse douaneambtenaren bij de frauduleuze handelingen waren betrokken.
De regelingen die het vertrouwelijke karakter van strafrechtelijke onderzoeken moeten waarborgen, vertonen van Lid-Staat tot Lid-Staat aanzienlijke verschillen. Na enige aarzeling ben ik tot de conclusie gekomen dat het geen zin heeft beslag op uw tijd te leggen door een overzicht van deze regelingen te geven. Ik wil ermee volstaan te zeggen dat de Italiaanse regeling tot de meest rigoureuze behoort, hoewel van de zijde van de Italiaanse Republiek is medegedeeld dat zij onlangs op bepaalde punten is verzacht. Ook hier geldt dat, wanneer iedere Lid-Staat een beroep kan doen op zijn eigen interne regelingen om de controlebevoegdheden van de Commissie te beperken, de omvang van deze bevoegdheden in de praktijk van Lid-Staat tot Lid-Staat sterk zou verschillen. Evenmin zijn de interne regelingen van de Lid-Staten nodig om ongewenste onthullingen door leden of ambtenaren van de Commissie te voorkomen. Nog afgezien van de specifieke bepalingen van artikel 5 van verordening nr. 165/74, is hun een algemene geheimhoudingsplicht opgelegd bij artikel 214 EEG-Verdrag.
Geen enkele moeilijkheid levert hier mijns inziens de bepaling van artikel 3, lid 1, sub a, van verordening nr. 165/74, dat ambtenaren van de Commissie „bij de controles een houding moeten aannemen die verenigbaar is met de regels en gebruiken die gelden voor de ambtenaren van de Lid-Staten waaraan zij zijn toegevoegd.” Op dit voorschrift wordt geen inbreuk gemaakt wanneer een ambtenaar van de Commissie vraagt om inlichtingen die toegankelijk zijn voor een ambtenaar van een Lid-Staat waaraan hij is toegevoegd. Wanneer, zoals in casu, een onderzoek wordt uitgevoerd door een rechter, dan is het verzoek van de Commissie om de gegevens waarover deze rechter beschikt, geen inbreuk op dat voorschrift, ook wanneer die gegevens wellicht niet toegankelijk zijn voor plaatselijke douanebeambten.
Ik ben daarom van mening dat geen beroep kan worden gedaan op nationale regelingen inzake het vertrouwelijke karakter van strafrechtelijke onderzoeken om de Commissie te verhinderen volledig bij de onderzoeken te worden betrokken op de wijze als voorgeschreven in artikel 14 van verordening nr. 2/71 of artikel 18 van verordening nr. 2891/77.
Conclusie
Op grond van het voorgaande concludeer ik dat uw Hof de in deze procedure gerezen vragen omtrent de uitlegging van de gemeenschapsregeling beantwoorde als volgt:
1.
De Commissie kon en kan verlangen — respectievelijk krachtens artikel 14 van verordening nr. 2/71 en artikel 18 van verordening nr. 2891/77 — te worden betrokken bij door een Lid-Staat verrichte controles voordat deze de gehele procedure tot vaststelling van het bedrag dat in een bepaald geval aan gemcenschapsbelasting is verschuldigd, heeft beëindigd.
2.
Strafvervolgingen ter zake van strafbare feiten die verband houden met de vaststelling of het ter beschikking stellen van de eigen middelen, behoren tot de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten. Anderzijds belet het feit dat onderzoeken die kunnen uitlopen op strafrechtelijke vervolgingen, in een aantal Lid-Staten zijn opgedragen aan leden van de rechterlijke macht, niet dat de Commissie ingevolge artikel 14 van verordening nr. 2/71 en artikel 18 van verordening nr. 2891/77 bij dergelijke onderzoeken wordt betrokken.
3.
Wanneer voor onderzoeken naar strafbare feiten in een Lid-Staat geheimhouding geldt, kan daarop geen beroep worden gedaan om de Commissie te verhinderen haar bevoegdheden krachtens artikel 14 van verordening nr. 2/71 of artikel 18 van verordening nr. 2891/77 uit te oefenen.
Zo het Hof mijn mening deelt, zal het mijns inziens noodzakelijk zijn. partijen uit te nodigen om, rekening houdend met de uitspraak van het Hof, nadere opmerkingen te maken over de vraag of de Italiaanse Republiek daadwerkelijk in strijd heeft gehandeld met de verplichtingen die ingevolge het besluit van 21 april 1970 en genoemde verordeningen op haar rusten. De beslissing omtrent de kosten zou dan moeten worden aangehouden tot het eindarrest.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.
(
2
)	In de vertaling is hier een zin weggelaten die enkel voor de Engelse tekst van belang is.