61985J0239
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 239/85 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
A. Marco normativo del litigio
La Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, fundada en los artículos 100 y 235 del Tratado CEE, pretende:
—
por una parte, suprimir las condiciones de competencia desiguales que surgen de la disparidad entre las disposiciones ya aplicables o en preparación en los Estados miembros, en lo que se refiere a la eliminación (el texto español de la Directiva utiliza los términos «gestión» y «tratamiento») de los residuos tóxicos y peligrosos;
—
por otra parte, mediante una normativa más amplia, realizar uno de los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la protección del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida.
Después de haber precisado, en sus artículos 1 y 3, los residuos tóxicos y peligrosos respectivamente incluidos y excluidos de su ámbito de aplicación, la citada Directiva 78/319 del Consejo enumera las obligaciones que incumben a los Estados miembros y a los particulares.
1) Obligaciones de los Estados miembros
Se deduce de los artículos 4 y 5 de la Directiva que los Estados miembros han de adoptar las medidas apropiadas «para promover prioritariamente la prevención, el reciclaje y la transformación de los residuos» y las medidas necesarias «para asegurar que los residuos tóxicos y peligrosos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar el medio ambiente».
Con este objeto, los Estados miembros deben, según el apartado 2 del artículo 5, «[...] prohibir el abandono, el vertido, el depósito y el transporte incontrolados de residuos tóxicos y peligrosos, así como su cesión a instalaciones, establecimientos o empresas distintas de las previstas en el apartado 1 del artículo 9».
Además, según el artículo 6 de la misma Directiva, «[...] designarán las autoridades competentes encargadas, en una zona determinada, de planificar, organizar, autorizar y supervisar las operaciones de eliminación de residuos tóxicos y peligrosos». Dichas autoridades mantendrán al día los programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, conforme con.el artículo 12 de la Directiva.
El artículo 8 de la Directiva dispone que los Estados miembros puedan adoptar en todo momento medidas más rigurosas que las previstas en la Directiva. Sin embargo, sólo podrán dejar de aplicar estas últimas después de haber informado a la Comisión, según lo dispuesto por el artículo 13 de esta misma Directiva.
Por otra parte, el artículo 2 de la Directiva precisa :
«Los Estados miembros que forman parte en uno o varios convenios internacionales sobre el transporte de productos peligrosos se considerará que están aplicando las disposiciones de la presente Directiva en materia de transporte si las medidas adoptadas en aplicación de dichos convenios no son menos severas que las requeridas para la aplicación de la presente Directiva.»
2) Obligaciones a cargo de los operadores económicos
Los establecimientos que produzcan, posean o eliminen residuos tóxicos y peligrosos, lo mismo que las empresas que realicen el transporte de dichos residuos, deben someterse a los controles de las autoridades competentes, previstos respectivamente en los artículos 15 y 9 de la Directiva.
En este contexto, los interesados deben cumplir particularmente las exigencias previstas en el artículo 14, de acuerdo con el cual:
«1)
Toda instalación, establecimiento o empresa que produzca, posea y/o elimine residuos tóxicos y peligrosos deberá:
—
llevar un registro indicando la cantidad, naturaleza, características físicas y químicas, origen, métodos y lugares de eliminación y las fechas de recepción y de cesión de los residuos,
—
y/o proporcionar dichas indicaciones a las autoridades competentes a instancia de estas últimas.
2)
Si los residuos tóxicos o peligrosos son transportados en el curso de las operaciones de eliminación, deberán ir acompañados de un formulario de identificación que contenga al menos las siguientes indicaciones:
—
naturaleza,
—
composición,
—
volumen o masa de los residuos,
—
nombre y dirección del productor o del(los) poseedor(es) anterior(es),
—
nombre y dirección del poseedor siguiente o de la eliminación final,
—
situación del lugar de eliminación, si se conoce.
3)
Los documentos justificativos de la realización de las operaciones de eliminación deberán conservarse el tiempo que los Estados miembros consideren necesario.»
Dichos documentos deberán remitirse, si fuera necesario, a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados.»
B. Origen y evolución del litigio
En virtud del artículo 21 de la Directiva 78/319, «Los Estados miembros adoptarán, en un plazo de veinticuatro meses a partir del día de su notificación, las medidas necesarias para adecuarse a la presente Directiva e informarán de ello inmediatamente a la Comisión».
Como la Directiva se notificó al Reino de Bélgica el 22 de marzo de 1978, el plazo venció el 22 de marzo de 1980.
Mediante carta de 2 de mayo de 1980, la Representación permanente de Bélgica ante las Comunidades transmitió a la Comisión los siguientes textos:
—
ley de 22 de julio de 1974 sobre residuos tóxicos (Moniteur belge de 1 de marzo de 1975);
—
Real Decreto de 9 de febrero de 1976 que regula en general los residuos tóxicos (Moniteur belge de 14 de febrero de 1976).
En dicha carta, la Representación permanente precisò que la Directiva 78/319 debía considerarse como vigente en virtud de las disposiciones de la Ley y del Decreto mencionados, si bien debían efectuarse algunas modificaciones en la lista de productos que aparece en el artículo 2 del Real Decreto para adecuarse a la lista anexa a la Directiva.
Sin embargo, la Comisión estima que estos textos no realizan una incorporación completa de la Directiva 78/319 y en concreto de su artículo 14, citado. Según la Comisión, la normativa belga no prevé que las empresas que produzcan, posean o eliminen los residuos tóxicos lleven un registro, ni tampoco el formulario de identificación de los residuos transportados que exigen respectivamente los párrafos 1 y 2 de esta misma disposición de la Directiva.
Mediante carta de fecha 15 de noviembre de 1983, en aplicación del párrafo 1 del artículo 169 del Tratado, la Comisión instó al Gobierno belga a que presentase sus observaciones en plazo de dos meses.
Por carta de 27 de febrero de 1984, la Representación permanente de Bélgica hizo saber que:
—
por una parte, los artículos 16, 17 y 18 del Real Decreto de 9 de febrero de 1976, ya citado, van más allá de las obligaciones precisadas en el párrafo 1 del artículo 14 de la Directiva, por cuanto dichos artículos prescriben que la posesión, venta, cesión a título oneroso o gratuito y la exportación de residuos tóxicos deben ser objeto de una declaración anual o mensual ante la autoridad competente;
—
por otra parte, que se había respetado el párrafo 2 del artículo 14 de la Directiva, de acuerdo con su artículo 2, mediante la integración en la citada legislación belga de las disposiciones de los convenios internacionales de transporte, tales como el acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera (ADR), de 30 de septiembre de 1957, y el convenio internacional de transportes de mercaderías por ferrocarril (CIM), aprobados respectivamente por las leyes de 10 de agosto de 1960 y de 24 de enero de 1973. Tal texto de estas dos leyes se transmitió a la Comisión mediante carta del Gobierno belga de 20 de marzo de 1984.
La Comisión considera que el sistema de declaración establecido por la legislación belga no garantiza la misma seguridad que la que se deriva del régimen establecido por el párrafo 1 del artículo 14 de la Directiva. La Comisión entiende, además, que el contenido de estas declaraciones, de acuerdo con la legislación belga, es insuficiente por cuanto no contiene las informaciones requeridas por el párrafo 1 del artículo 14 de la Directiva, en particular en lo relativo a las características físicas y químicas de los residuos en cuestión, los métodos y lugares de eliminación y las fechas de recepción y de cesión de los residuos.
Sobre el transporte de residuos, la Comisión considera que las disposiciones de los convenios mencionados no bastan para excluir los efectos del párrafo 2 del artículo 14 de la Directiva, por cuanto tales convenios se limitan a los transportes por carretera o ferrocarril y no incluyen el conjunto de exigencias de la Directiva, especialmente la mención del lugar de eliminación de los residuos que, de acuerdo con la disposición ya mencionada de la Directiva, debe figurar en los documentos que acompañen los residuos transportados.
El 16 de octubre de 1984, la Comisión emitió el dictamen motivado previsto en el párrafo 2 del artículo 169 del Tratado. Dicho dictamen da por probado que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 78/319 del Consejo por no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para conformarse a dicha Directiva. Dicho dictamen, notificado el mismo día al Gobierno belga, le invitaba a que se adecuara a sus prescripciones en el plazo de dos meses.
Llegado a su término dicho plazo sin respuesta del Gobierno belga, la Comisión interpuso el presente recurso que se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1985.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia, de acuerdo con los artículos 21 del Estatuto y 45 del Reglamento de Procedimiento, decidió plantear una pregunta a la Comisión invitándola a responder por escrito antes del 29 de abril de 1986.
La Comisión respondió dentro del plazo.
Conforme con el artículo 54 del Reglamento de Procedimiento, el Presidente del Tribunal de Justicia señaló fecha para iniciar la fase oral del procedimiento al término del plazo concedido a la Comisión para responder a la pregunta del Tribunal.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal que:
1)
Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado al no adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el artículo 14 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo ce 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
2)
Condene en costas al Reino de Bélgica.
El Reino de Bélgica compareció sin pretensión alguna.
III. Resumen de los argumentos de las partes
La Comisión considera que el Gobierno belga ha incumplido las obligaciones establecidas por los artículos 5 y 189 del Tratado según los cuales los Estados miembros están obligados a adoptar en los plazos prescritos todas las medidas necesarias para asegurar por completo la efectividad de las directivas en su ordenamiento jurídico interno.
No puede entenderse que se han cumplido tales obligaciones cuando un Estado miembro exime a sus nacionales de llevar un registro y de proporcionar el conjunto de datos que exige en este caso el apartado 1 del artículo 14 de la citada Directiva 78/319 del Consejo.
Lo mismo sucede respecto a la obligación de cumplimentar un formulario de identificación de las mercancías transportadas, prevista en el apartado 2 del artículo 14 de la misma Directiva, en la medida en que, en virtud del mencionado artículo 2, ya citado, la ejecución de convenios internacionales relativos al transporte de productos peligrosos no puede dispensar a los Estados miembros interesados de tomar medidas suplementarias para aplicar la Directiva más que si las disposiciones dictadas para la ejecución de dichos convenios no son menos severas que las requeridas para aplicar la Directiva. Ahora bien, los convenios invocados por el Gobierno belga no se refieren a los transportes fluviales o marítimos ni a los aéreos.
La Comisión declara que si el Decreto del Ejecutivo flamenco, de 21 de abril de 1982, mencionado por el Gobierno belga en su escrito de contestación, satisface las exigencias del apartado 2 del artículo 14 de la Directiva, el incumplimiento de esta norma se mantiene en lo que se refiere a las regiones valona y de Bruselas.
La Comisión declara que toma buena nota de las intenciones del Gobierno belga en sus escritos de contestación y de duplica de adaptar su normativa para ajustarse al apartado 1 del artículo 14 de la Directiva 78/319. Sin embargo, la Comisión estima que el incumplimiento señalado subsiste a pesar de la intención del Gobierno belga de emitir circulares mientras se espera la modificación del Decreto de 9 de febrero de 1976. Según la Comisión, sólo la entrada en vigor de un Real Decreto, que modifique en el sentido requerido el citado Real Decreto, acabará con el incumplimiento.
El Gobierno belga declara que, para adaptarse a las disposiciones del apartado 1 del artículo 14 de la citada Directiva, relativas a que las empresas interesadas lleven un registro que contenga el conjunto de las informaciones exigidas por esta disposición, el Real Decreto de 9 de febrero de 1976, que contiene el régimen general sobre residuos tóxicos, se modificará en los próximos meses y que, hasta ese momento, la ejecución de lo dispuesto en la Directiva se conseguirá mediante una circular.
Sobre el contenido de los formularios que acompañan a los residuos transportados y más precisamente el lugar de eliminación exigido por el apartado 2 del artículo 14 de la Directiva mencionada, el Gobierno belga señala que esta obligación está asegurada en la región flamenca mediante el Decreto de 21 de abril de 1982, promulgado en ejecución del artículo 33 del Decreto de 2 de julio de 1981.
Las autoridades de la región valona piensan publicar un Decreto en el mismo sentido. En la región de Bruselas se efectuará lo antes posible por vía de circular esperando la modificación de la ley y sus normas de ejecución.
IV. Pregunta planteada por el Tribunal a la Comisión
Pregunta
El apartado 1 del artículo 14 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos prevé como alternativa llevar un registro y/o comunicar las indicaciones previstas para este mismo registro a las autoridades competentes a instancias de estas últimas.
¿Cuáles son las razones que han llevado a la Comisión a considerar que uno de los aspectos del incumplimiento del Reino de Bélgica se concreta en el hecho de que la legislación nacional no prevé la obligación de llevar el registro en cuestión?
Esta pregunta es independiente del hecho, que al parecer se deduce del expediente, de que la declaración anual prevista por la legislación nacional no incluiría todas las informaciones mencionadas en el apartado 1 del artículo 14 de la Directiva.
Respuesta
La Comisión declara que el cargo contra la normativa belga no podría entenderse como fundado en el hecho de que dicha normativa no exija llevar el registro mencionado en el apartado 1 del artículo 14 de la Directiva y que se resolvería con sólo aplicar el apartado 2 de la misma disposición de la Directiva. La imputación de la Comisión se funda en que la legislación belga no exige al conjunto de los operadores económicos afectados todas las informaciones precisadas en el apartado 1 del artículo 14 de la Directiva.
La Comisión declara que las disposiciones que deben considerarse a este respecto son las de los artículos 17 y 18 del Real Decreto de 9 de febrero de 1976 que establece un reglamento general de los residuos tóxicos.
Estas disposiciones son las siguientes:
Artículo 17
La posesión, venta, cesión a título oneroso o a título gratuito y la exportación de residuos tóxicos se declararán en los ocho días que sigan a la fecha de la operación.
Como excepción de lo prescrito:
a)
la declaración de posesión puede efectuarse anualmente por los productores y mensualmente por los importadores y adquirentes profesionales que no procedan ellos mismos a la destrucción, neutralización o eliminación;
b)
la declaración de venta o cesión a título oneroso o gratuito puede efectuarse mensualmente por los productores de residuos tóxicos y por los importadores y adquirentes profesionales.
La declaración de compra y de importación se efectuará mensualmente.
Artículo 18
Las declaraciones deberán presentarse ante la Administración de higiene y de medicina del trabajo y deben contener por lo menos las siguientes informaciones:
1)
naturaleza y origen de los residuos tóxicos;
2)
cantidad y destino de los residuos tóxicos.
Como excepción a lo prescrito en el párrafo 1, las declaraciones de posesión efectuadas por los productores de residuos tóxicos deben contener por lo menos los datos siguientes:
1)
naturaleza y origen de los residuos tóxicos;
2)
cantidad aproximada producida por año;
3)
modo de almacenamiento y de cesión si la destrucción, la neutralización o la eliminación no las realiza el productor;
4)
modo de destrucción, de neutralización o de eliminación si estas operaciones las efectúa el productor.
Y. Galmot
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.