CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 14 martie 2019(1)
Cauza C‑89/18
A
împotriva
Udlændinge‑ og Integrationsministeriet
[cerere de decizie preliminară formulată de Østre Landsret (Curtea de Apel a Regiunii de Est, Danemarca)]
„Trimitere preliminară – Acordul de asociere CEE/Turcia – Reglementare națională care înăsprește condițiile privind prima admitere pe teritoriul statului membru în cauză a soților resortisanților unor state terțe care au reședința în acest stat membru în calitate de lucrători – Reîntregirea familiei – Cerința unor legături mai puternice cu statul membru gazdă decât cu statul terț de origine – Articolul 13 din Decizia nr. 1/80 – Clauza de «standstill» ‐ Nouă restricție – Motiv imperativ de interes general – Obiectivul unei integrări cu succes – Caracterul necesar și proporțional al noii restricții”
1.        Se poate întâmpla ca drepturile individuale garantate de dreptul Uniunii să intre în conflict potențial cu identitatea națională a statelor membre pe care aceeași Uniune s‑a angajat de asemenea să o respecte, astfel cum reiese din articolul 4 alineatul (2) TUE. Într‑un astfel de caz, Curtea trebuie să efectueze o punere în balanță, necesară dar delicată, a acestor două interese a priori
divergente prin punerea în aplicare a principiului proporționalității. Aceasta este sarcina care îi este încredințată încă o dată în cadrul prezentei trimiteri preliminare care o va determina să se pronunțe cu privire la aspectul dacă, pentru a beneficia de un permis de ședere în scopul reîntregirii familiei cu soțul său, lucrător turc integrat în mod legal pe piața muncii din statul membru gazdă, se poate solicita în mod legitim soției lucrătorului menționat, fără să se aducă atingere drepturilor de care beneficiază acesta din urmă pe teritoriul Uniunii, să demonstreze că cuplul prezintă legături mai puternice cu statul membru gazdă decât cu statul său de origine.
I.      Introducere
2.        Reclamanta din litigiul principal, A, este o resortisantă turcă, născută în Turcia, care s‑a căsătorit la 24 mai 1983 cu B, de asemenea de cetățenie turcă. Cuplul a avut patru copii născuți în Turcia înainte de a divorța la 24 iunie 1998. La 7 ianuarie 1999, B s‑a căsătorit cu o resortisantă germană care avea reședința în Danemarca. În calitatea sa de soț al unui cetățean al Uniunii, B a beneficiat de un permis de ședere în Danemarca începând de la 6 iulie 1999. În anul 2006, i s‑a eliberat un permis de ședere permanent în temeiul dispozițiilor daneze care transpun Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(2) [Text cu relevanță pentru SEE]. Cei patru copii proveniți din uniunea dintre A și B au beneficiat de asemenea de permis de ședere în Danemarca în temeiul reîntregirii familiei cu B.
3.        Divorțul dintre B și soția sa de cetățenie germană s‑a pronunțat la 25 iunie 2009. B s‑a recăsătorit cu A în Danemarca la 28 august 2009. La 3 septembrie 2009, A a introdus la Udlændingeservice (Serviciul pentru străini) o cerere de permis de ședere în Danemarca pe baza căsătoriei sale cu B, care este în mod cert un lucrător salariat.
4.        La 26 mai 2010, Serviciul pentru străini a respins această cerere pe baza articolului 9 alineatul 1 punctul 1 și alineatul 7 din udlændingeloven (Legea privind străinii)(3), în vigoare la data adoptării deciziei în discuție în litigiul principal, potrivit căruia:
„1.      La cerere, permisul de ședere poate fi emis:
1)      unui cetățean străin cu vârsta de peste 24 de ani, care are reședința comună, în cadrul căsătoriei sau în cadrul unui parteneriat stabil de lungă durată, cu un rezident permanent în Danemarca cu vârsta de peste 24 de ani, care
[…]
d)      a avut un permis de ședere permanentă în Danemarca pentru o perioadă mai lungă decât ultimii trei ani
[…]
7.      Permisul de ședere […] în conformitate cu alineatul 1 punctul 1 literele b)-d) poate fi acordat doar atunci când atașamentul de ansamblu al soților sau al partenerilor față de Danemarca este mai mare decât atașamentul de ansamblu al soților sau al partenerilor față de altă țară […]”.
5.        Prin decizia din 30 septembrie 2010, ministerul a respins calea de atac formulată de A împotriva deciziei din 26 mai 2010 pentru motivul că A și B nu îndeplineau condiția privind elementele de legătură potrivit căreia, pe baza unei aprecieri de ansamblu, legăturile soților cu Danemarca trebuie să fie mai puternice decât cele pe care le pot avea cu o țară terță. După ce a amintit dreptul aplicabil și condițiile de aplicare și de apreciere a acestor legături, ministerul a verificat dacă soții A și B prezentau legături mai puternice cu Danemarca decât cu Turcia punând în balanță legăturile lui B cu Danemarca și cu țara sa de origine, precum și legăturile lui A cu țara sa de origine. Pe de altă parte, întrucât cererea lui A nu a menționat un motiv personal special și nici o circumstanță medicală particulară care să poată motiva acordarea unui permis de ședere în pofida lipsei legăturilor cu Danemarca, ministerul a respins cererea lui A și a invitat‑o, precum și pe cei doi copii mai tineri ai săi, să își ducă și să își continue viața de familie în Turcia.
6.        La 10 martie 2014, A a sesizat Retten i Aalborg (Tribunalul de Primă Instanță din Aalborg, Danemarca) cu o acțiune în anularea acestei decizii prin care solicita ca cererea sa de reîntregire a familiei să fie reexaminată. Cauza a fost trimisă la Københavns byret (Tribunalul Municipal din Copenhaga, Danemarca) la 26 mai 2014 care a trimis la rândul său cauza în fața instanței de trimitere la 14 decembrie 2016, dreptul național autorizând tribunalele de primă instanță să trimită în fața curților de apel cauzele care ridică probleme de principiu pentru ca acestea să se pronunțe în primă instanță. A a solicitat anularea deciziei din 30 septembrie 2010(4), precum și o nouă examinare a cererii sale de reîntregire a familiei.
7.        Instanța de trimitere arată că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii (denumită în continuare „Decizia nr. 1/80”), anexată la Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, care a fost semnat la 12 septembrie 1963 la Ankara de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963(5) (denumit în continuare „Acordul de asociere CEE‑Turcia”) este aplicabil, deoarece este cert că B este un lucrător turc. Or, acest articol interzice statelor membre să „introduc[ă] noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor și a membrilor familiei lor care se găsesc pe teritoriul acestor state în situație legală în ceea ce privește șederea și accesul pe piața muncii.” Potrivit instanței de trimitere, la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 1/80, nicio normă comparabilă cu cea din articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii nu era aplicabilă, astfel încât această dispoziție constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80.
8.        Instanța de trimitere amintește jurisprudența Curții potrivit căreia o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 este interzisă „cu excepția cazului în care intră în domeniul de aplicare al limitărilor prevăzute la articolul 14 din această decizie sau este justificată de un motiv imperativ de interes general, este de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv”(6). Din expunerea motivelor proiectelor de lege din anii 2000 și 2002(7) reiese că obiectivul urmărit de condiția privind elementele de legătură rezidă într‑o integrare cu succes. Instanța a quo
observă că Curtea a statuat deja(8) că un astfel de obiectiv putea constitui un motiv imperativ de interes general. Prin urmare, ar rămâne în esență să se stabilească dacă cerința unor legături mai puternice cu Danemarca decât cu statul de origine este de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit fără să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
9.        În aceste condiții, Østre Landsret (Curtea de Apel a Regiunii de Est, Danemarca) a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin decizia de trimitere primită la grefa Curții la 8 februarie 2018, a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Într‑o situație în care au fost introduse «noi restricții» la reîntregirea familiei între soți, care a priori încalcă clauza de standstill prevăzută la [articolul 13 din Decizia nr. 1/80], iar aceste restricții sunt justificate pe baza considerațiilor unei «integrări cu succes», recunoscute de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea sa din 12 aprilie 2016 în cauza Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) (a se vedea de asemenea și Hotărârea din 29 martie 2017 în cauza Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), poate fi considerată ca fiind «justificată de un motiv imperativ de interes general, […] de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și [care] nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv» o normă precum articolul 9 alineatul 7 din [Legea daneză privind străinii], în temeiul căreia, inter alia, o condiție generală pentru reîntregirea familiei între o persoană care este cetățean al unei țări terțe și are un permis de ședere în Danemarca și soțul acestei persoane este ca atașamentul cuplului față de Danemarca să fie mai mare decât cel față de Turcia?
2)      Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ, cu rezultatul că cerința privind atașamentul este considerată, în general, ca fiind adecvată pentru asigurarea realizării obiectivului de integrare, este posibil în acest caz, fără a aduce atingere analizei restricției și cerinței de proporționalitate:
(i)      să fie aplicată o practică prin care, atunci când soțul cu permis de ședere în statul membru (reîntregitorul) a venit pentru prima dată în Danemarca la vârsta de 12-13 ani sau mai târziu, în evaluarea legăturii acestuia cu statul membru se acordă o pondere majoră următoarelor aspecte:
‐      faptului că persoana a avut fie o perioadă de ședere legală pe termen lung de aproximativ 12 ani în statul membru;
‐      sau a avut o perioadă de ședere și un loc de muncă stabil în statul membru, care implică un grad semnificativ de contact și comunicare cu colegii și clienții în limba statului membru și care a continuat fără întreruperi semnificative pentru cel puțin patru până la cinci ani;
‐      sau a avut o perioadă de ședere și un loc de muncă stabil care nu a implicat un grad semnificativ de contact și comunicare cu colegii și clienții în limba statului membru, care a continuat fără întreruperi semnificative pentru cel puțin șapte până la opt ani;
(ii)      să fie aplicată o practică prin care să fie conferită o pondere împotriva îndeplinirii cerinței privind atașamentul situației în care reîntregitorul a păstrat un atașament semnificativ față de țara sa de origine, prin faptul de a fi efectuat vizite frecvente sau îndelungate în țara de origine, în timp ce concediile de scurtă durată sau șederile în scop educațional să nu aibă o pondere împotriva acordării unui permis;
(iii)      să fie aplicată o practică prin care să fie conferită o pondere considerabilă împotriva îndeplinirii cerinței privind atașamentul cazului în care există o așa‑numită situație de «căsătorit, divorțat și recăsătorit»?”
10.      În prezenta cauză au depus observații scrise A, guvernul danez, precum și Comisia Europeană.
11.      În ședința care a avut loc la 13 decembrie 2018 în fața Curții, A, guvernul danez, precum și Comisia au prezentat observații orale.
II.    Analiză
12.      Prin intermediul acestor întrebări preliminare care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o măsură națională precum cea în discuție în litigiul principal, care condiționează reîntregirea familiei dintre un lucrător turc care are reședința în mod legal în statul membru în cauză și soția sa de cetățenie turcă de cerința ca legăturile soților cu Danemarca să fie mai puternice decât cele cu o altă țară, constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80.
13.      Cu titlu introductiv, arătăm că prezenta cauză se înscrie în linia trasată de cauza Genc(9). Astfel, era vorba pentru Curte de a aprecia compatibilitatea cu articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a unei alte dispoziții din aceeași lege privind străinii care condiționa reîntregirea familiei dintre un lucrător turc care avea reședința în mod legal în statul membru în cauză și copilul său minor de cerința ca acesta din urmă să prezinte sau să poată prezenta o legătură suficientă cu acest stat membru pentru a‑i permite o integrare cu succes, în cazul în care copilul în cauză și celălalt părinte al său aveau reședința în statul de origine sau în alt stat, iar cererea de reîntregire a familiei era formulată în termen de doi ani de la data la care părintele care avea reședința în statul membru în cauză obținuse un permis de ședere pe durată nedeterminată. Un anumit număr de învățăminte vor putea fi trase în mod util din Hotărârea Genc(10) pentru prezenta cauză. De altfel, din cererea de decizie preliminară reiese că administrația daneză a dedus consecințele acestei hotărâri în ceea ce privește dispoziția specifică din Legea privind străinii care era atunci în discuție, dar că nimic nu a fost evocat în legătură cu condițiile care trebuie îndeplinite în ipoteza unei reîntregiri a familiei solicitate de soțul unui lucrător turc și în special cu cerința referitoare la legăturile cu Danemarca. Or, chiar dacă administrația daneză pare convinsă că articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii, deși constituia o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80, este licit, deoarece este justificat de un motiv imperativ de interes general și este de natură să garanteze realizarea obiectivului urmărit fără să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv, instanța de trimitere are îndoieli.
A.      Cu privire la existența unei noi restricții justificate de un motiv imperativ de interes general
14.      Astfel cum a amintit instanța de trimitere, clauza de „standstill” prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 interzice în mod general introducerea oricărei măsuri noi care ar avea ca obiect sau ca efect să facă să depindă exercitarea de către un resortisant turc a unei libertăți economice pe teritoriul statului membru în cauză de îndeplinirea unor condiții mai restrictive decât cele care erau aplicabile la data intrării în vigoare a deciziei menționate(11).
15.      Reiese din dosar că articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii a fost introdus după data intrării în vigoare în Danemarca a Deciziei nr. 1/80 și că determină o înăsprire a condițiilor de admitere a soțului unui lucrător turc care dorește să se alăture acestuia din urmă pe teritoriul danez. De asemenea, este cert că B este un lucrător salariat în mod legal pe piața muncii daneze. A solicită un permis de ședere pentru a i se alătura. În aceste condiții, în ipoteza în care noua restricție este de natură să afecteze libertatea lui B de a exercita o activitate salariată în Danemarca, ar trebui înlăturată aplicarea dispoziției naționale în discuție în litigiul principal(12). Decizia lui B de a se stabili și, mai ales, de a rămâne în Danemarca în calitatea sa de lucrător turc ar putea astfel să fie influențată negativ dacă legislația națională ar face dificilă sau imposibilă reîntregirea familiei, deoarece B ar putea astfel să fie obligat să aleagă între activitatea sa în Danemarca și viața sa de familie în Turcia(13). Reglementarea națională în discuție în litigiul principal, care face reîntregirea familiei mai dificilă prin înăsprirea condițiilor în care lucrătorului turc i se poate alătura soția sa pe teritoriul statului membru gazdă în raport cu cele existente la momentul intrării în vigoare a Deciziei nr. 1/80 pe teritoriul menționat și care, prin urmare, este de natură să afecteze exercitarea unei activități economice de către lucrătorul menționat, constituie așadar o „nouă restricție”, în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80, privind exercitarea de către resortisanții turci a liberei circulații a lucrătorilor în acest stat membru.
16.      O astfel de restricție este interzisă, astfel cum amintește instanța de trimitere, cu excepția cazului în care intră în domeniul de aplicare al limitărilor prevăzute la articolul 14 din Decizia nr. 1/80(14) – ceea ce nu s‑a invocat în cadrul litigiului principal – sau este justificată de un motiv imperativ de interes general, este de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv(15).
17.      Referitor la cerința unui motiv imperativ de interes general, Curtea a statuat deja că „obiectivul care constă în a garanta o integrare cu succes a resortisanților unor state terțe în statul membru în cauză […] poate constitui un [astfel de] motiv”(16) după ce a amintit „importanța acordată în cadrul dreptului Uniunii măsurilor de integrare, astfel cum reiese din articolul 79 alineatul (4) TFUE […] și din mai multe directive […] care prevăd că integrarea resortisanților din state terțe reprezintă un element‑cheie în promovarea coeziunii economice și sociale, obiectiv fundamental al Uniunii prevăzut de tratat”(17).
18.      Guvernul danez invocă de asemenea, ca motiv imperativ de interes general, gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare pe care o concepe ca fiind o considerație superioară și legată de motivul imperativ invocat anterior, gestionarea menționată impunându‑se pentru a asigura integrarea persoanelor care beneficiază de un permis de ședere într‑un stat membru sau care pot beneficia de acesta. Guvernul danez este de părere că proporția străinilor în populația totală are incidență asupra succesului integrării. Fără să fie necesară o precizare din partea Curții a poziției sale cu privire la respectiva legătură și la respectiva proporție, amintim că aceasta a statuat deja că „obiectivul de prevenire a intrării și a șederii ilegale constituie un motiv imperativ de interes general, în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80”(18) și că „obiectivul privind o gestionare eficientă a fluxurilor de migrare [putea] constitui un [astfel de] motiv”(19) de natură să justifice o nouă restricție în temeiul dispoziției menționate.
19.      Prin urmare, considerăm că este dificil ca Curtea să revină asupra acestor afirmații, cu atât mai mult cu cât constatarea existenței unui motiv imperativ de interes general nu este, în orice caz, suficientă pentru a considera noua restricție ca fiind autorizată de articolul 13 din Decizia nr. 1/80, deoarece mai trebuie ca ea să se dovedească necesară și proporțională, ceea ce este adevărata esență a problemei prezentei trimiteri preliminare.
B.      Cu privire la caracterul necesar și proporțional al noii restricții
1.      Descrierea legislației și a practicii naționale
20.      Legislația națională prevede că orice străin de peste 24 de ani angajat într‑o uniune stabilă și durabilă cu o persoană de asemenea cu vârsta de peste 24 de ani, care are reședința în Danemarca și este titulara unui permis de ședere permanent de mai mult de trei ani, poate solicita un permis de ședere. Însă, atunci când reîntregitorul nu a dobândit cetățenia daneză înainte de 28 de ani, un astfel de permis de ședere nu va putea fi eliberat soțului său decât dacă legăturile soților cu Danemarca sunt mai puternice decât cele pe care le pot avea cu un stat terț.
21.      Corecta și deplina înțelegere a conținutului acestei măsuri necesită totuși să se treacă dincolo de litera sa și să se examineze, astfel cum dispune jurisprudența(20), modalitățile de punere în aplicare astfel cum rezultă, în speță, din lucrările pregătitoare ale legilor din anii 2000 și 2002(21) și din circulara din anul 2005(22).
22.      Astfel, atunci când autoritățile trebuie să stabilească dacă cuplul care solicită să fie reunit prezintă legături mai puternice cu Danemarca decât cu statul său sau cu statele sale de origine, ele trebuie să efectueze o apreciere de ansamblu, ținând seama de toate elementele aflate la dispoziția lor. Ele trebuie astfel să pună în balanță, pe de o parte, legăturile cu Danemarca ale reîntregitorului – lucrătorul turc în speță – și, pe de altă parte, cele ale soțului său cu țara sa de origine. Ele trebuie de asemenea să țină seama de legăturile întreținute de reîntregitor cu țara de origine a soțului său. Printre altele vor fi luate în considerare locul nașterii soților, locul în care și‑au petrecut copilăria și în care au fost școlarizați, frecvența și durata șederilor în țara de origine. Trebuie de asemenea să se ia în considerare legăturile familiale ale soților cu Danemarca în raport cu legăturile familiale menținute în statul de origine, în special dacă unul sau ambii părinți ai reîntregitorului sunt originari din aceeași țară cu soțul. Problema referitoare la persoana care exercită autoritatea părintească sau care beneficiază de un drept de vizită față de copiii minori care au reședința în Danemarca va fi de asemenea luată în considerare, fără a fi însă determinantă. Cunoștințele lingvistice și limba de comunicare dintre soți vor fi de asemenea luate în considerare. Pe de altă parte, legăturile educative și profesionale ale soților cu Danemarca vor fi examinate, precum și timpul de prezență pe teritoriul danez și frecvența și durata șederilor în țara de origine ale reîntregitorului și/sau ale soțului(23). Nu numai durata prezenței lucrătorului pe piața muncii va fi analizată, natura muncii fiind de asemenea importantă, precum și faptul dacă locul de muncă în discuție a putut fi ocupat datorită calificărilor dobândite în Danemarca. Astfel, dacă reîntregitorul a desfășurat timp de patru sau cinci ani o activitate salariată care contribuie la integrarea sa în societatea daneză, ca urmare a contactelor cu publicul căruia i se adresează respectivul loc de muncă sau a necesității de a comunica în limba daneză cu colegii sau cu clienții săi, ea va putea fi considerată ca având legături puternice cu Danemarca chiar dacă durata șederii nu este decât de „patru sau cinci ani”(24). În schimb, o activitate salariată stabilă desfășurată pentru aceeași durată, dar care nu permite contacte semnificative cu un public care vorbește limba daneză nu va putea fi considerată ca permițând crearea unor astfel de legături. În acest caz, durata șederii și a desfășurării activității salariate ajunge până la „șapte sau opt ani”(25).
23.      Faptul că reîntregitorul și solicitantul ar fi fost căsătoriți anterior sau ar fi trăit împreună în țara lor de origine înainte de sosirea în Danemarca a reîntregitorului, apoi că acest cuplu solicită în continuare beneficiul reîntregirii familiei pe baza unei recăsătoriri după intrarea în Danemarca a reîntregitorului și obținerea unui permis de ședere permanent (situația de „căsătorit, divorțat, recăsătorit”), va constitui un argument puternic împotriva existenței unor legături mai puternice cu Danemarca. Faptul de a se recăsători arată, potrivit autorităților daneze, că reîntregitorul a păstrat legături puternice cu solicitantul și cu țara de origine.
24.      În anumite cazuri, unele motive speciale vor putea constitui un argument în favoarea acordării unui permis de ședere soțului în pofida lipsei unor legături puternice cu Danemarca. Acest lucru este valabil, de exemplu, atunci când refuzul unui astfel de permis ar obliga soții să își ducă viața de familie într‑o țară în care reîntregitorul nu poate intra sau sta sau în caz de boală gravă, de infirmitate sau de vârstă înaintată a reîntregitorului. Existența unui motiv special poate de asemenea să fie reținută atunci când reîntregitorul exercită autoritatea părintească sau are un drept de vizită față de copiii minori care trăiesc în Danemarca(26). În sfârșit, condiția privind legăturile mai puternice cu Danemarca nu se impune în cazul căsătoriei dintre persoane rezidente care s‑au născut și au crescut în Danemarca sau care au sosit aici în timpul copilăriei și care au crescut și au stat aici în mod legal timp de 28 de ani.
25.      Decizia în discuție în litigiul principal arată că ministerul a efectuat o apreciere globală a situației lui A și a soțului său și a respectat directivele pe care tocmai le‑am descris. El a reținut printre altele că A se născuse și crescuse în Turcia unde fusese de asemenea școlarizată; că ea și soțul său comunicau în limba turcă sau în limba kurdă; că rarele șederi ale lui A în Danemarca nu erau de natură să dea naștere unor legături cu Danemarca. În ceea ce privește situația lui B, ministerul a constatat că se născuse și crescuse în Turcia; că sosise târziu în Danemarca, prima sa intrare datând din anul 1999; că înainte de această dată, dusese o viață comună cu A în Turcia de lungă durată și că, de la această dată, a stat frecvent în țara sa de origine pentru perioade care puteau ajunge până la trei luni; că membrii familiei sale apropiate (părinții săi și doi dintre frații săi) erau în continuare în Turcia; că alți patru dintre frații săi se aflau în Danemarca; că, deși existau legături cu piața muncii daneze, având în vedere natura și durata diferitelor activități salariate pe care B le‑a desfășurat sau le desfășoară în prezent în Danemarca, ele nu sunt de natură să atenueze legăturile puternice pe care B le are cu Turcia; că situația cuplului care a fost căsătorit anterior, ulterior divorțat, ulterior recăsătorit după obținerea de către B a unui permis de ședere permanent constituia un argument puternic împotriva existenței unor legături mai puternice cu Danemarca(27), recăsătorirea cu prima soție arătând că B a păstrat legături cu A și cu țara sa de origine. În ceea ce privește copiii cuplului, ministerul a reținut că toți se născuseră în Turcia unde își începuseră viața înainte de a se alătura tatălui lor în Danemarca; doi sunt de acum majori; în aceste condiții, se poate prezuma că au păstrat legături lingvistice, culturale și familiale cu Turcia; în măsura în care copiii cuplului au trăit deja separați de mama lor, era alegerea soților de a diviza celula familială astfel și A s‑ar putea întoarce în Turcia cu cei doi copii mai tineri ai săi fără ca o astfel de situație să fie contrară articolului 8 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
2.      Analiză în raport cu principiul proporționalității
26.      Potrivit jurisprudenței Curții, aprecierea autorităților naționale, în prezența unei reglementări naționale care guvernează reîntregirea familiei aplicate unui membru al familiei unui lucrător turc, trebuie să se facă pe baza unor „criterii suficient de precise, obiective și nediscriminatorii, care trebuie examinate de la caz la caz, determinând adoptarea unei decizii motivate care să poată face obiectul unei căi de atac efective pentru a preveni o practică administrativă constând într‑un refuz sistematic”(28). Este evident că ministerul a motivat din abundență decizia sa de respingere împotriva căreia reclamanta a putut întreprinde o acțiune în fața instanței de trimitere. Ceea ce este mai problematic, în opinia noastră, este multiplicarea criteriilor care întreține sentimentul de o anumită imprevizibilitate(29).
27.      Mai întâi, remarcăm că evaluarea pe care o efectuează autoritățile este o evaluare de ansamblu referitoare atât la soțul deja prezent pe teritoriul danez – de aproape 20 de ani în ceea ce îl privește pe B – cât și la solicitanta din litigiul principal. Ne întrebăm dacă nu este puțin contradictoriu, având în vedere natura cererii – care privește un permis de ședere în scopul reîntregirii familiei – să se impună ca și solicitanta să prezinte legături mai puternice cu Danemarca decât cu statul său de origine. Astfel, prin definiție, reîntregirea familiei este solicitată într‑o situație în care viața comună a trebuit să fie întreruptă sau nu este posibilă și în care cele două componente ale cuplului trăiesc separat. Nu putem nega nici că o parte importantă din reîntregirile familiei vizează situații în care cei doi membri ai cuplului au aceeași cetățenie sau sunt originari din același stat pe teritoriul căruia și‑au început viața comună. Acest lucru este adevărat și cu privire la lucrătorii turci. Potrivit interpretării noastre a Acordului de asociere CEE‑Turcia și Deciziei nr. 1/80, atunci când aceste două texte au stabilit situația juridică a membrilor familiei lucrătorilor turci, redactorii au avut în vedere mai întâi, chiar dacă nu exclusiv(30), membrii familiei de cetățenie turcă. Prin urmare, în contextul unei cereri de reîntregire a familiei care presupune în general că o legătură familială s‑a creat în statul de origine și că se încearcă recrearea celulei familiale pe teritoriul statului gazdă, ne întrebăm în ce măsură a atribui soților solicitanți sarcina de a dovedi că au legături mai puternice cu Danemarca decât cu statul lor de origine nu înseamnă a li se solicita să aducă un fel de probatio diabolica, cu atât mai mult cu cât descrierea practicii administrative nu sugerează o pondere anume a criteriilor care nu ar fi îndeplinite de persoana care solicită permisul de ședere în scopul reîntregirii familiei.
28.      Altfel spus, este evident că cuplurile compuse din două persoane de aceeași cetățenie, precum A și B, vor avea mai multe dificultăți în a îndeplini condiția privind legăturile mai puternice cu Danemarca, deoarece criteriile legate de locul nașterii, de copilărie și de școlaritate, de cunoștințele lingvistice și de legăturile familiale vor fi îndeplinite mai greu atunci când soțul sau soția se află în continuare în statul său de origine în care ea sau el și‑a petrecut toată viața și vor putea cu greu să fie compensate de lucrătorul turc însuși dacă a părăsit statul menționat când era adult. Autoritățile daneze nu se pot baza nici pe faptul că soția menționată sau soțul menționat a stat o perioadă lungă în Danemarca pentru a crea aici legături cu societatea, deoarece tocmai acesta este obiectul cererii iar o astfel de ședere legală a fost până atunci împiedicată sau limitată la perioade scurte(31). Șederile legale de o durată medie ale lucrătorului turc în statul său de origine sunt interpretate ca fiind semne de atașament în continuare (prea) important cu statul menționat, dar, deoarece viața comună nu este încă posibilă în Danemarca, viața conjugală sau chiar de familie nu poate fi menținută, chiar dacă doar sporadic, decât datorită acestor deplasări frecvente, în limita compatibilității lor cu cerințele legate de viața profesională a lucrătorului turc în Danemarca.
29.      În continuare, criteriile luate în considerare de autoritățile administrative nu sunt, potrivit afirmațiilor guvernului danez, nici absolute, nici cumulative. Niciunul nu este determinant prin el însuși. De asemenea, aceste criterii se pot dovedi imprecise. Astfel, în cazul sosirii „tardive” pe teritoriul danez, și anume după vârsta de „12 sau 13 ani”(32), este necesară o ședere a lucrătorului de cel puțin doisprezece ani, dar această durată poate fi scurtată în cazul formării sau muncii în Danemarca, însă cu condiția ca munca să fie de o anumită natură, astfel încât un lucrător ocupat patru sau cinci ani să poată îndeplini condiția referitoare la atașament. Această durată a ocupării unui loc de muncă ajunge până la șapte sau opt ani dacă se consideră că munca nu contribuie la integrarea lucrătorului în Danemarca. Impresia pe care o lasă acest lucru este cea a unui anumit caracter ilizibil pentru solicitant, lăsând, în cele din urmă, o mare putere discreționară autorităților administrative la momentul deciziei. Cerința formulată de Curte și amintită mai sus, potrivit căreia autoritățile trebuie să decidă pe baza unor criterii precise, nu pare îndeplinită.
30.      Cu privire la situația „căsătorit/divorțat/recăsătorit”, instanța de trimitere afirmă că este vorba despre o prezumție absolută, care exclude orice luare în considerare a situației personale a soților și a integrabilității lor și care ar determina o practică de refuz cvasisistematic a permisului de ședere în scopul reîntregirii familiei. În acest caz, această prezumție ar fi per se
contrară jurisprudenței Curții(33). Cu toate acestea, potrivit afirmațiilor guvernului danez, ea nu s‑ar interpreta decât ca un semn care constituie un argument puternic împotriva existenței unor legături puternice cu Danemarca. Chiar dacă practica se dovedea a fi mai puțin drastică decât cea prezentată de instanța de trimitere, ne vine greu să vedem legătura reală între o astfel de situație de „căsătorit/divorțat/recăsătorit” și perspectiva unei integrări cu succes și/sau a unei gestionări eficiente a fluxurilor de migrare. Dacă autoritățile daneze bănuiesc, față de o astfel de situație, o fraudă la lege pentru că recăsătorirea le face să se îndoiască de sinceritatea căsătoriei care i‑a permis lucrătorului turc să obțină un permis de ședere, aceste bănuieli ar trebui susținute de elemente concrete împotriva lui B. Or, în orice caz, nu reiese din dosar că guvernul danez a stabilit, în general sau în special în ceea ce privește cuplul format din A și B, o legătură între situația „căsătorit/divorțat/recăsătorit” și frauda dovedită. În consecință, rațiunea de a fi a unei astfel de prezumții, chiar dacă nu este decât simplă, poate fi repusă în discuție.
31.      În cele din urmă, și poate mai ales, majoritatea criteriilor luate în considerare sunt, în sine, destul de străine de problema succesului integrării soțului lucrătorului turc sau a cuplului pe care îl compune cu lucrătorul menționat în societatea daneză, care este primul dintre motivele imperative de interes general invocate. Astfel, nu vedem în mod necesar o contradicție între faptul de a menține legături puternice cu țara sa de origine și capacitatea sa de a se integra în statul gazdă. Pe de altă parte, criteriile care guvernează aprecierea autorităților daneze se bazează, în cea mai mare parte, pe elemente asupra cărora soțul nu are influență (precum locul nașterii, locul școlarizării, legăturile familiale etc.). Ele nu permit stabilirea unui diagnostic de neintegrare, astfel cum nu permit nici prezicerea unei integrări cu succes. De fapt, ele sunt mai degrabă neutre din acest punct de vedere. În opinia noastră, ar fi mai coerent, ținând seama de obiectivul urmărit, să se impună solicitanților condiții pozitive prospective, precum, de exemplu, obligația de a atinge un anumit nivel de cunoaștere a limbii sau a societății daneze într‑un termen rezonabil după autorizarea reîntregirii familiei.
32.      În ceea ce privește al doilea motiv imperativ de interes general invocat, și anume gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare, ne vine greu de asemenea să stabilim vreo legătură logică între diferitele criterii luate în considerare și obiectivul urmărit. Mai exact, ce se consideră că spun despre gestionarea fluxurilor de migrare locul nașterii reclamantei, limba utilizată pentru a comunica cu soțul său sau locul în care trăiesc părinții săi?
33.      Articolul 13 din Decizia nr. 1/80 impune statelor membre să ia în considerare statutul special al lucrătorilor turci care nici nu pot fi asimilați pe deplin cetățenilor Uniunii, nici nu sunt în întregime resortisanți ai statelor terțe precum ceilalți și considerăm că, având în vedere acest statut special, legislația națională în discuție în litigiul principal înăsprește, în mod excesiv și uneori incoerent în același timp, condițiile care trebuie îndeplinite pentru a permite lucrătorului turc în cauză să își continue sau să își reia viața conjugală pe teritoriul statului gazdă. În plus, repercusiunile punerii în aplicare a legislației naționale față de B, prin intermediul soției sale, depășesc simpla stare civilă, întrucât autoritățile daneze au invitat‑o pe A și pe cei doi fii ai săi, care erau instalați deja în Danemarca și care beneficiau aici de un permis de ședere în temeiul reîntregirii familiei, „să își ducă viața de familie în Turcia și să continue [acolo] viața de familie”(34). Prin urmare, este evident că măsura națională în discuție în litigiul principal afectează libertatea lui B de a desfășura o activitate salariată, obligându‑l să aleagă, în mod nejustificat în opinia noastră, între activitatea sa în Danemarca și viața sa de familie în Turcia.
34.      În aceste condiții și pentru toate motivele care precedă, este pe deplin clar că articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii nu este de natură să realizeze obiectivul legitim urmărit și depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
35.      În consecință, din analiza noastră rezultă că o măsură națională cum este cea în discuție în litigiul principal, care condiționează reîntregirea familiei dintre un lucrător turc cu reședința legală în statul membru gazdă și soțul său de cerința ca cuplul să prezinte legături mai puternice cu statul membru gazdă decât cu statul sau statele terțe de origine, constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 și că o astfel de restricție nu este justificată.
III. Concluzie
36.      Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, propunem să se răspundă la întrebările preliminare adresate Curții de Østre Landsret (Curtea de Apel a Regiunii de Est, Danemarca) după cum urmează:
„O măsură națională cum este cea în discuție în litigiul principal, care condiționează reîntregirea familiei dintre un lucrător turc cu reședința legală în statul membru gazdă și soțul său de cerința ca cuplul să prezinte legături mai puternice cu statul membru gazdă decât cu statul sau statele terțe de origine, constituie o nouă restricție în sensul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii, anexată la Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, care a fost semnat la 12 septembrie 1963 la Ankara de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963. O astfel de restricție nu este justificată.”
1      Limba originală: franceza.
2      JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56.
3      Aceste dispoziții au fost introduse în Legea privind străinii prin lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (Legea nr. 365 de modificare a Legii privind străinii, a Legii privind căsătoria, etc. din 6 iunie 2002) care a extins și a înăsprit condiția privind elementele de legătură introdusă prin lov nr. 424 af 31. maj 2000 (Legea nr. 424 din 31 mai 2000). Această înăsprire a condiției privind elementele de legătură, introdusă prin modificarea legislativă din anul 2002, a determinat printre altele o cerință ca legăturile soților cu Danemarca să fie mai puternice decât cele pe care le pot avea cu o altă țară. O circulară a Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministerului Imigrației și Integrării, denumit în continuare „ministerul”) din 1 decembrie 2005 a precizat practica referitoare la articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii care trebuia urmată. Condiția privind legăturile puternice cu Danemarca a fost din nou înăsprită cu ocazia unei modificări legislative din anul 2011 înainte ca legiuitorul să decidă să revină la redactarea din anul 2003 a articolului 9 alineatul 7 din Legea privind străinii. În cursul ședinței în fața Curții, guvernul danez a precizat că articolul 9 alineatul 7 din Legea privind străinii fusese abrogat în anul 2018 pentru a fi înlocuit cu o cerință de integrare. Pentru continuarea analizei, versiunea din anul 2003 a articolului 9 alineatul 7 din Legea privind străinii este cea care va fi examinată, deoarece ea constituia situația de drept aplicabilă la momentul adoptării deciziei în discuție în litigiul principal în anul 2010.
4      Cererea de decizie preliminară menționează de asemenea decizia ministerului din data de 24 august 2017 care este decizia prin care acesta din urmă a confirmat respingerea la 1 decembrie 2014 de către l’Udlændingestyrelsen (Oficiul pentru migrație, Danemarca) a noii cereri de reîntregire a familiei formulate de A. Însă, din cererea de decizie preliminară reiese că aceasta se concentrează asupra acțiunii în fața instanței de trimitere astfel cum este îndreptată împotriva deciziei ministerului din data de 30 septembrie 2010.
5      JO 1964, 217, p. 3685, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 10.
6      Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 51 și jurisprudența citată).
7      A se vedea nota de subsol 3 din prezentele concluzii.
8      Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), și, respectiv, Hotărârea din 29 martie 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
9      Hotărârea din 12 aprilie 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
10      Hotărârea din 12 aprilie 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
11      A se vedea Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 33 și jurisprudența citată).
12      A se vedea prin analogie Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 37).
13      A se vedea prin analogie Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 40), și Hotărârea din 7 august 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punctul 61 și jurisprudența citată).
14      Și anume pentru considerații întemeiate pe ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică.
15      A se vedea inter alia Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 51 și jurisprudența citată).
16      Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 56).
17      Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 55). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punctul 31 și urm.).
18      Hotărârea din 29 martie 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punctul 38).
19      Hotărârea din 29 martie 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punctul 39). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, punctul 17), precum și Hotărârea din 7 august 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punctul 77).
20      Hotărârea din 7 august 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punctul 81 și jurisprudența citată).
21      A se vedea nota de subsol 3 din prezentele concluzii.
22      A se vedea nota de subsol 3 din prezentele concluzii.
23      Cu excepția cazului în care șederea reîntregitorului în țara de origine a soțului ar fi cauzată de o expatriere pentru motive profesionale la o autoritate daneză, la o organizație internațională sau echivalentă sau la o întreprindere daneză în străinătate.
24      A se vedea textul întrebărilor preliminare.
25      A se vedea textul întrebărilor preliminare.
26      Acest criteriu pare de asemenea luat în considerare în cadrul analizei existenței unor legături mai puternice cu Danemarca: a se vedea punctul 21 din prezentele concluzii.
27      Astfel cum reiese din circulara din 1 decembrie 2005 cu privire la punerea în aplicare a criteriului privind elementele de legătură în cadrul unei cereri de reîntregire a familiei.
28      Hotărârea din 12 aprilie 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punctul 66).
29      Din cauza acestei imprevizibilități, reclamanta din litigiul principal se îndoiește de capacitatea instanțelor naționale de a putea realiza un control jurisdicțional deplin cu privire la deciziile administrației naționale.
30      Problema dacă noțiunea „membrii familiei” unui lucrător turc, în sensul articolului 7 primul paragraf din Decizia nr. 1/80, era limitată la membrii menționați de cetățenie turcă a fost prezentată Curții în contextul cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 iulie 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), și a primit un răspuns negativ din partea Curții.
31      Inclusiv uneori pentru motive economice. În această privință împărtășim punctul de vedere exprimat de avocatul general Mengozzi în concluziile sale prezentate în cauza Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punctul 49).
32      A se vedea textul întrebărilor preliminare.
33      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punctul 38).
34      A se vedea punctul 5 din prezentele concluzii.