62020CJ0562
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
17 de novembro de 2022 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva (UE) 2015/849 — Artigo 18.o, n.os 1 e 3 — Anexo III, ponto 3, alínea b) — Perspetiva baseada no risco — Avaliação dos riscos realizada pelas entidades obrigadas — Identificação dos riscos pelos Estados‑Membros e pelas entidades obrigadas — Medidas de diligência quanto à clientela — Medidas de diligência reforçada — País terceiro de risco elevado de corrupção — Artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d) — Exigências de prova e de documentação que incumbem às entidades obrigadas — Artigo 14.o, n.o 5 — Vigilância contínua quanto à clientela que incumbe às entidades obrigadas — Publicação das decisões que impõem uma sanção»
No processo C‑562/20,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo administratīvā trajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), por Decisão de 12 de outubro de 2020, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 28 de outubro de 2020, no processo
SIA «Rodl & Partner»
contra
Valsts ieņēmumu dienests,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, L. Bay Larsen, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, P. G. Xuereb, A. Kumin (relator) e I. Ziemele, juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: M. Siekierzyńska, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 3 de fevereiro de 2022,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da SIA «Rodl & Partner», por J.‑C. Pastille, Rechtsanwalt, e L. Rasnačs, advokāts,
—
em representação do Governo letão, por I. Hūna, K. Pommere e V. Soņeca, na qualidade de agentes,
—
em representação do Parlamento Europeu, por J. Etienne, O. Hrstková Šolcová, M. Menegatti e L. Ruppeka‑Rupeika, na qualidade de agentes,
—
em representação do Conselho da União Europeia, por D. Ancāne, M. Chavrier, I. Gurov e K. Pleśniak, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por L. Havas, A. Sauka e T. Scharf, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de maio de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), do artigo 14.o, n.o 5, do artigo 18.o, do artigo 60.o, n.os 1 e 2, e do anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73), bem como a validade do artigo 14.o, n.o 5, e do artigo 18.o, n.os 1 e 3, desta diretiva.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a SIA «Rodl & Partner» à Valsts ieņēmumu dienests (Administração Tributária do Estado, Letónia) (a seguir «VID») a respeito de uma sanção pecuniária aplicada à Rodl & Partner por infrações às disposições nacionais relativas à prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 1, 22, 30, 43 e 66 da Diretiva 2015/849 enunciam:
«(1)
Os fluxos de dinheiro ilícito podem prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro e ameaçar o mercado interno da União e o desenvolvimento internacional. O branqueamento de capitais, o financiamento do terrorismo e o crime organizado permanecem problemas significativos que deverão ser tratados ao nível da União. A acrescer à intensificação do desenvolvimento de uma abordagem baseada no direito penal à escala da União, a prevenção orientada e proporcionada do uso do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo é indispensável e pode produzir resultados complementares.
[…]
(22)
O risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo não é sempre o mesmo em todos os casos, pelo que deverá ser utilizada uma abordagem holística baseada no risco. A abordagem baseada no risco não constitui uma opção demasiado permissiva para os Estados‑Membros e as entidades obrigadas. Implica a tomada de decisões baseadas em provas a fim de combater de modo mais eficaz os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que a União e aqueles que nela operam estão expostos.
[…]
(30)
O próprio risco é por natureza volátil, e as diferentes variáveis, isoladamente ou em conjunto, podem aumentar ou diminuir o risco potencial ocasionado, com o consequente impacto sobre o nível adequado de medidas preventivas, como as medidas de diligência quanto à clientela. Assim, há circunstâncias em que deverá ser aplicada uma diligência reforçada e outras em que pode ser adequado aplicar uma diligência simplificada.
[…]
(43)
É fundamental que o alinhamento da presente diretiva com as Recomendações revistas do [Grupo de Ação Financeira (GAFI)] seja feito na plena observância do direito da União, em especial no que diz respeito ao direito da União em matéria de proteção de dados e à proteção dos direitos fundamentais consagrados na Carta [dos Direitos Fundamentais da União Europeia]. Certos aspetos da aplicação da presente diretiva envolvem a recolha, a análise, o armazenamento e a partilha de dados. Esse tratamento de dados pessoais deverá ser permitido no pleno respeito pelos direitos fundamentais, exclusivamente para os efeitos previstos na presente diretiva e para as atividades exigidas pela presente diretiva, como o cumprimento da diligência quanto à clientela, a vigilância contínua, a investigação e comunicação de operações não habituais e suspeitas, a identificação do beneficiário efetivo de uma pessoa coletiva ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica, a identificação de uma pessoa politicamente exposta, a partilha de informações pelas autoridades competentes e a partilha de informações pelas instituições de crédito e instituições financeiras e outras entidades obrigadas. A recolha e o subsequente tratamento de dados pessoais pelas entidades obrigadas deverá limitar‑se ao que for necessário para o cumprimento dos requisitos da presente diretiva e os dados pessoais não deverão ser posteriormente tratados de forma incompatível com essas finalidades. Em especial, deverá ser estritamente proibido o tratamento posterior de dados pessoais para fins comerciais.
[…]
(66)
Em conformidade com o artigo 21.o da Carta [dos Direitos Fundamentais da União Europeia], que proíbe qualquer forma de discriminação, os Estados‑Membros asseguram que a presente diretiva é executada sem qualquer discriminação no que diz respeito às avaliações do risco no contexto da diligência quanto à clientela.»
4
O artigo 1.o, n.os 1 e 2, desta diretiva prevê:
«1.   A presente diretiva visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
2.   Os Estados‑Membros devem assegurar a proibição do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.»
5
O artigo 5.o da referida diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros podem aprovar ou manter em vigor, nas matérias reguladas pela presente diretiva, disposições mais rigorosas para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União.»
6
Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849:
«Cada Estado‑Membro toma as medidas adequadas para identificar, avaliar, compreender e mitigar os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que está exposto, bem como quaisquer preocupações conexas em matéria de proteção de dados, e mantém atualizada essa avaliação do risco.»
7
O artigo 8.o, n.os 1 e 2, desta diretiva tem a seguinte redação:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas tomam medidas adequadas para identificar e avaliar os seus riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, tendo em conta fatores de risco incluindo os associados aos seus clientes, a países ou zonas geográficas, produtos, serviços, operações ou canais de distribuição. Essas medidas devem ser proporcionadas à natureza e à dimensão das entidades obrigadas.
2.   As avaliações do risco a que se refere o n.o 1 são documentadas, atualizadas e colocadas à disposição das autoridades competentes relevantes e dos organismos de autorregulação em causa. As autoridades competentes podem decidir que não são necessárias avaliações documentadas do risco individual, caso os riscos específicos inerentes ao setor sejam claramente identificados e compreendidos.»
8
O artigo 11.o da referida diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas aplicam medidas de diligência quanto à clientela nos seguintes casos:
a)
Quando estabelecerem uma relação de negócio;
b)
Quando efetuarem uma transação ocasional:
i)
de montante igual ou superior a 15000 [euros], independentemente de essa transação ser efetuada através de uma operação única ou de várias operações aparentemente relacionadas entre si, ou
ii)
que constitua uma transferência de fundos na aceção do artigo 3.o, ponto 9, do Regulamento (UE) 2015/847 do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 20 de maio de 2015, relativo às informações que acompanham as transferências de fundos e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1781/2006 (JO 2015, L 141, p. 1),] de montante superior a 1000 [euros];
[…]
e)
Quando houver suspeitas de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, independentemente de qualquer derrogação, isenção ou limiar;
[…]»
9
O artigo 13.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2015/849 enuncia:
«1.   As medidas de diligência quanto à clientela incluem:
[…]
c)
A avaliação e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio;
d)
A realização de uma vigilância contínua da relação de negócio, incluindo o exame das operações realizadas no decurso dessa relação, a fim de assegurar que tais operações são consentâneas com o conhecimento que a entidade obrigada tem das atividades e do perfil de risco do cliente, incluindo, se necessário, da origem dos fundos, e assegurando que os documentos, dados ou informações recolhidos são atualizados.
[…]
4.   Os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas podem demonstrar às autoridades competentes ou aos organismos de autorregulação que as medidas são adequadas, tendo em conta os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo que foram identificados.»
10
O artigo 14.o, n.o 5, desta diretiva prevê:
«Os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas apliquem as medidas de diligência quanto à clientela não só a todos os novos clientes mas também, em momento oportuno, aos clientes existentes, com base no risco, nomeadamente quando se verifique uma alteração nas circunstâncias relevantes de um cliente.»
11
Nos termos do artigo 18.o, n.os 1 a 3, da referida diretiva:
«1.   Nos casos previstos nos artigos 19.o a 24.o e quando se trate de pessoas singulares ou de entidades jurídicas estabelecidas em países terceiros identificados pela Comissão como sendo países terceiros de risco elevado, bem como noutros casos em que os Estados‑Membros ou as entidades obrigadas identifiquem riscos mais elevados, os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas apliquem medidas de diligência reforçada quanto à clientela a fim de gerirem e mitigarem esses riscos de forma adequada.
[…]
2.   Os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas examinem, na medida do razoavelmente possível, as circunstâncias e o objeto de todas as operações complexas, de montantes anormalmente elevados, e todos os tipos não habituais de operações que não apresentem uma causa económica ou lícita aparente. Em particular, as entidades obrigadas devem, nesses casos, aumentar o grau e a natureza do acompanhamento da relação de negócio, a fim de determinar se essas operações ou atividades parecem ser suspeitas.
3.   Na análise dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, os Estados‑Membros e as entidades obrigadas têm, no mínimo, em conta os fatores indicativos de situações com um risco potencialmente mais elevado constantes do anexo III.»
12
O artigo 40.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2015/849 dispõe:
«Os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas conservem os seguintes documentos e informações nos termos do direito nacional para efeitos de prevenção, deteção e investigação, por parte da [Unidade de Informação Financeira (UIF)] ou de outras autoridades competentes, de possíveis atos de branqueamento de capitais ou financiamento do terrorismo:
a)
No caso da diligência quanto à clientela, uma cópia dos documentos e das informações que sejam necessários para cumprir os requisitos previstos no capítulo II em matéria de diligência quanto à clientela, durante um período de cinco anos após o termo da relação de negócio com o respetivo cliente ou após a data de execução da transação ocasional;
b)
Os documentos comprovativos e os registos das transações efetuadas que consistam em documentos originais ou cópias admissíveis nos processos judiciais nos termos do direito nacional aplicável e que sejam necessários para identificar aquelas transações, durante um período de cinco anos após o termo da relação de negócio com o respetivo cliente ou após a data da transação ocasional.»
13
O artigo 60.o, n.os 1 e 2, desta diretiva enuncia:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as decisões não passíveis de recurso relativas à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da presente diretiva são publicadas pelas autoridades competentes no seu sítio Web oficial imediatamente depois de a pessoa sancionada ter sido informada da decisão. A publicação inclui, no mínimo, informações sobre o tipo e a natureza da violação e a identidade das pessoas responsáveis. Os Estados‑Membros não são obrigados a aplicar o presente parágrafo a decisões que imponham medidas de natureza investigatória.
[…]
2.   Caso os Estados‑Membros autorizem a publicação de decisões objeto de recurso, as autoridades competentes publicam também de imediato no seu sítio Web oficial essas informações e quaisquer informações subsequentes sobre o resultado de tal recurso. Além disso, é também publicada qualquer decisão que anule uma decisão anterior que imponha uma sanção ou medida administrativa.»
14
O anexo III da referida diretiva contém uma «lista não exaustiva dos fatores e tipos indicativos de risco potencialmente mais elevado a que se refere o artigo 18.o, n.o 3», lista essa que compreende três categorias, a saber, os «[f]atores de risco de cliente» (ponto 1), os «[f]atores de risco associados ao produto, serviço, operação ou canal de distribuição» (ponto 2) e os «[f]atores de risco geográfico» (ponto 3). Entre estes últimos fatores de risco figuram, no ponto 3, alínea b), desse mesmo anexo, os «[p]aíses identificados por fontes idóneas como estando caracterizados por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa».
Direito letão
15
A Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (Lei sobre a Prevenção do Branqueamento de Capitais, o Financiamento do Terrorismo e a Proliferação Nuclear), de 17 de julho de 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, n.o 116), foi alterada para efeitos, nomeadamente, de transposição da Diretiva 2015/849 para a ordem jurídica letã.
16
Esta lei, na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei sobre a Prevenção»), enuncia, no seu artigo 6.o, n.os 1 e 1.2:
«(1)   A entidade obrigada, consoante o seu tipo de atividade, efetua e documenta a avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo para identificar, avaliar, compreender e gerir esses riscos inerentes às suas atividades e aos seus clientes e, com base nessa avaliação, estabelece um sistema de controlo interno para a prevenção do branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, incluindo desenvolvendo e documentando as políticas e os procedimentos pertinentes aprovados pelo seu conselho de administração, se este último tiver sido nomeado, ou, eventualmente, por outro órgão de direção da entidade obrigada.
[…]
(1.2)   A entidade obrigada, ao proceder à avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo e ao elaborar o sistema de controlo interno, deve, pelo menos, ter em conta as seguintes circunstâncias que influenciam os riscos:
1)
o risco de cliente inerente à forma jurídica, à estrutura de propriedade [e] às atividades económicas ou pessoais do cliente ou do beneficiário efetivo do cliente;
2)
o risco nacional e geográfico, ou seja, o risco de o cliente ou de o seu beneficiário efetivo estarem associados a um país ou a um território cujas circunstâncias económicas, sociais, legais ou políticas possam indicar um risco elevado de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo inerente ao país […]»
17
O artigo 8.o, n.o 2, da referida lei dispõe:
«A entidade obrigada avalia regularmente, mas, pelo menos, uma vez a cada 18 meses, a eficácia do funcionamento do sistema de controlo interno, nomeadamente, examinando e atualizando a avaliação do risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo associado ao cliente, ao seu país de residência (estabelecimento), à atividade económica ou pessoal do cliente, aos serviços e produtos utilizados e às suas cadeias de abastecimento, bem como às operações efetuadas e, se necessário, aplica medidas destinadas a melhorar a eficácia do sistema de controlo interno, incluindo [as destinadas a] rever e clarificar as políticas e os procedimentos em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
18
A Rodl & Partner é uma sociedade comercial estabelecida na Letónia, cuja atividade consiste na prestação de serviços de contabilidade, de escrituração dos livros de contas, de auditoria e consultoria fiscal. Detém a qualidade de «entidade obrigada» na aceção da Lei sobre a Prevenção.
19
No período entre 3 de abril e 6 de junho de 2019, a Rodl & Partner foi objeto de uma inspeção pela VID no âmbito da prevenção do branqueamento de capitais, que deu lugar à elaboração de um relatório inicial, em 3 de abril de 2019, e depois de um relatório definitivo, em 6 de junho de 2019. O relatório de 3 de abril de 2019 revelou, por um lado, que o sistema de controlo interno instituído pela Rodl & Partner para cumprir os requisitos estabelecidos pela Lei sobre a Prevenção apresentava certas irregularidades e, por outro, que a Rodl & Partner, enquanto entidade obrigada, se tinha abstido, em violação dos requisitos previstos no artigo 6.o, n.o 1, desta lei, de efetuar e documentar uma avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo no que respeita a dois dos seus clientes, a saber, a Fundação IT izglītības fonds e a RBA Consulting SIA. Com efeito, a VID considerou que estes dois clientes apresentavam um risco elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo e que, portanto, a Rodl & Partner deveria ter adotado medidas de diligência reforçada a seu respeito.
20
Assim, quanto à Fundação IT izglītības fonds, a VID salientou, primeiro, que esta era uma organização não governamental (a seguir «ONG») que, enquanto tal, era particularmente vulnerável e suscetível de ser utilizada ilegalmente para fins de financiamento do terrorismo, como resultava de um relatório publicado pelo Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas dienests (Serviço de Prevenção do Branqueamento de Capitais, Letónia); segundo, que o trabalhador por conta de outrem dirigente dessa fundação que tinha assinado, em 7 de março de 2017, o respetivo documento de identificação desta era um nacional da Federação da Rússia, país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção, e, terceiro, que a referida fundação designava como beneficiário efetivo a sociedade letã no seu todo, o que era contrário à regulamentação nacional em vigor.
21
Quanto à RBA Consulting, a VID constatou que esta tinha efetuado transações financeiras com uma sociedade detida maioritariamente por uma sociedade estabelecida na Federação da Rússia. Além disso, embora a VID tivesse solicitado à Rodl & Partner que lhe apresentasse a cópia do contrato na base dessas transações, a entidade obrigada não satisfez esse pedido, explicando apenas que tinha tomado conhecimento do original do referido contrato nas instalações da RBA Consulting.
22
Por Decisão de 11 de julho de 2019, o diretor da VID condenou a Rodl & Partner no pagamento de uma sanção pecuniária de 3000 euros por infrações à Lei sobre a Prevenção nas suas relações com a Fundação IT izglītības fonds e com a RBA Consulting. Em contrapartida, tendo o relatório final de inspeção de 6 de junho de 2019 constatado que as irregularidades que viciavam o sistema de controlo interno tinham sido corrigidas, não foi apurada nenhuma infração a este respeito. Em 11 de agosto de 2019, a VID publicou no seu sítio Web informações relativas às infrações cometidas pela Rodl & Partner conforme definidas nessa decisão.
23
Na sequência de um recurso administrativo interposto da referida decisão, esta foi confirmada pela Decisão de 13 de novembro de 2019 do diretor‑geral da VID.
24
Em 13 de dezembro de 2019, a Rodl & Partner intentou uma ação no administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), o órgão jurisdicional de reenvio, destinada a obter a anulação da Decisão de 13 de novembro de 2019 e a condenação da VID na remoção das informações publicadas no seu sítio Web relativas à sanção aplicada.
25
O órgão jurisdicional de reenvio salienta, em primeiro lugar, que nem a Lei sobre a Prevenção nem a Diretiva 2015/849 preveem que uma ONG constitua, pela sua forma jurídica, um caso de risco mais elevado em matéria de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, que deva ser objeto, por esse simples facto, de uma diligência reforçada por parte das entidades obrigadas. Do mesmo modo, entre os critérios suscetíveis de caracterizar um risco geográfico mais elevado, enunciados nas Orientações sobre uma abordagem baseada no risco para os profissionais da contabilidade [Guidance for a Risk‑based Approach for the Accounting Profession], publicados pelo GAFI, nenhum deles se refere à nacionalidade do trabalhador de um cliente. Assim, segundo este órgão jurisdicional, na hipótese de a VID considerar, enquanto autoridade nacional de controlo, que uma entidade obrigada deve adotar uma diligência reforçada em todos os casos em que o cliente é uma ONG ou em que um dos seus trabalhadores, sem ser o beneficiário efetivo do referido cliente na aceção desta diretiva, é nacional de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção, coloca‑se a questão de saber se esse requisito, não previsto na lei, não é excessivo e desproporcionado e, consequentemente, incompatível com o princípio da proporcionalidade, como previsto no artigo 5.o TUE.
26
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a Federação da Rússia não é um país de risco elevado, uma vez que não figura na lista dos países de risco elevado, publicada pelo GAFI, nem na lista dos países terceiros cujos dispositivos de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo sejam insuficientes, adotada pela Comissão Europeia. Dito isto, este órgão jurisdicional indica que a Federação da Rússia poderia ser considerada, com base no anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva 2015/849, um país ou um território que apresenta um risco elevado de corrupção, o que sustenta, de resto, a ONG Transparency International.
27
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, em conformidade com o artigo 5.o da Diretiva 2015/849, como interpretado pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154), um Estado‑Membro pode adotar disposições mais rigorosas para impedir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo no caso em que, na opinião desse Estado‑Membro, tal risco exista. Não entanto, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se, no caso em apreço, ao considerar que constitui um fator de risco elevado a circunstância de a RBA Consulting ser parceira comercial de uma filial detida maioritariamente por uma sociedade estabelecida na Federação da Rússia, a VID não aplicou de maneira desproporcionada a Lei sobre a Prevenção, uma vez que nem esta lei nem a Diretiva 2015/849 preveem esse fator de risco.
28
Do mesmo modo, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se a VID não excedeu os seus poderes ao exigir que a Rodl & Partner lhe fornecesse a cópia do contrato celebrado entre a RBA Consulting e esta filial, uma vez que nem a Lei sobre a Prevenção nem a Diretiva 2015/849 exigem que a entidade obrigada obtenha cópia desses documentos de operações.
29
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a VID considerou que a Rodl & Partner tinha violado o artigo 8.o, n.o 2, da Lei sobre a Prevenção, segundo o qual a entidade obrigada procede regularmente, pelo menos uma vez a cada 18 meses, nomeadamente, a uma avaliação do risco de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo associado ao cliente. Ora, quando a VID procedeu à avaliação da situação da Rodl & Partner, a RBA Consulting ainda não era cliente há 18 meses. Assim, coloca‑se a questão de saber se as disposições da Diretiva 2015/849, em especial o seu artigo 14.o, n.o 5, impõem à entidade obrigada que aplique as medidas de diligência quanto aos clientes existentes mesmo que não possa ser identificada nenhuma alteração das suas circunstâncias relevantes e, eventualmente, se essas medidas são razoáveis e proporcionadas, ou se essas medidas se aplicam unicamente aos clientes que apresentem um risco elevado de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo.
30
Em quarto e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que as informações relativas às infrações cometidas pela Rodl & Partner, publicadas pela VID no seu sítio Web, continham inexatidões. Assim, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a interpretação do artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849.
31
Nessas condições, o administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), ser interpretado no sentido de que estas disposições (i) exigem automaticamente que o prestador de serviços externos de contabilidade aplique medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que o cliente for uma organização não governamental e a pessoa autorizada e que trabalha para o cliente for nacional de um país terceiro de risco elevado de corrupção, neste caso a Federação da Rússia, que dispõe de uma autorização de residência na Letónia, e (ii) exigem que seja atribuído automaticamente um grau de risco mais elevado a tal cliente?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, pode a referida interpretação do artigo 18.o, n.os 1 e 3 da Diretiva 2015/849 ser considerada proporcional e, por conseguinte, conforme ao artigo 5.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Tratado da União Europeia?
3)
Deve o artigo 18.o da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), ser interpretado no sentido de que prevê uma obrigação automática de adoção de medidas de diligência reforçada quanto à clientela sempre que um parceiro comercial do cliente, mas não o próprio cliente, estiver de alguma forma relacionado com um país terceiro de risco elevado de corrupção, neste caso a Federação da Rússia?
4)
Deve o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que estas alíneas estabelecem que a entidade obrigada, ao adotar medidas de diligência quanto à clientela, tem de obter da parte do cliente uma cópia do contrato celebrado entre este e um terceiro e que, por conseguinte, o exame in situ desse contrato é insuficiente?
5)
Deve o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que a entidade obrigada tem que aplicar medidas de diligência quanto aos clientes comerciais existentes, inclusive quando não for possível detetar nenhuma alteração significativa da situação do cliente e quando o prazo fixado pela autoridade competente dos Estados‑Membros para a adoção de novas medidas de vigilância contínua não tiver terminado, e que essa obrigação só é aplicável aos clientes considerados de risco elevado?
6)
Deve o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 ser interpretado no sentido de que, ao publicar informações sobre uma decisão não passível de recurso relativa à imposição de sanções ou medidas administrativas por violação das disposições nacionais de transposição da referida diretiva, a autoridade competente tem a obrigação de se certificar que as informações publicadas são plenamente conformes com as informações constantes da decisão?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e terceira questões
32
Com a primeira e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o seu anexo III, ponto 3, alínea b), deve ser interpretado no sentido de que impõe que uma entidade obrigada atribua automaticamente um nível de risco elevado a um cliente e, por conseguinte, adote medidas de diligência reforçada quanto a esse cliente quando este seja uma ONG, quando um dos trabalhadores do referido cliente for nacional de um país terceiro que apresente um risco elevado de corrupção, ou quando o parceiro comercial desse mesmo cliente, mas não o próprio cliente, estiver ligado a esse país terceiro.
33
A título preliminar, importa salientar que a Diretiva 2015/849 tem por objetivo principal, como resulta do seu título e do seu artigo 1.o, n.os 1 e 2, a prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo [v., por analogia, no que respeita à Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (JO 2005, L 309, p. 15), Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento), C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 68 e jurisprudência referida; v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 44].
34
As disposições da Diretiva 2015/849, que têm um caráter preventivo, visam criar, a partir de uma perspetiva baseada no risco, um conjunto de medidas preventivas e dissuasivas para lutar eficazmente contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo [v., por analogia, Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento), C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 69 e jurisprudência referida], para evitar, como resulta do considerando 1 desta diretiva, que fluxos de dinheiro ilícito possam prejudicar a integridade, a estabilidade e a reputação do setor financeiro da União, ameaçar o seu mercado interno e o desenvolvimento internacional.
35
Como salientou o advogado‑geral no n.o 33 das suas conclusões, e como resulta dos artigos 6.o a 8.o da Diretiva 2015/849, a abordagem baseada no risco pressupõe uma avaliação desses riscos, a qual, no âmbito do sistema estabelecido por esta diretiva, é realizada em três níveis, a saber, antes de mais, ao nível da União, pela Comissão, em seguida, ao nível de cada Estado‑Membro e, por último, ao nível das entidades obrigadas. Como resulta do considerando 30 desta diretiva, esta avaliação dos riscos condiciona, nomeadamente, a adoção, por essas entidades, de medidas de diligência adequadas em relação ao cliente em causa. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, sem essa avaliação, não é possível ao Estado‑Membro nem, quando aplicável, às referidas entidades decidir em cada caso concreto quais as medidas a aplicar (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 107).
36
A este respeito, a Diretiva 2015/849 prevê, nas secções 1 a 3 do seu capítulo II, intitulado «Diligência quanto à clientela», três tipos de medidas de diligência, a saber, medidas normais, medidas simplificadas e medidas reforçadas. Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, estas medidas destinam‑se a evitar ou, pelo menos, a entravar, o mais possível, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, estabelecendo, para esse efeito, barreiras em todas as fases que essas atividades podem comportar, contra os branqueadores de capitais e os que financiam o terrorismo [v., por analogia, Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento), C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 69 e jurisprudência referida].
37
No que respeita às medidas de diligência reforçada, as únicas em causa no âmbito da primeira e terceira questões submetidas, há que salientar que o artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 menciona determinadas situações que apresentam um risco mais elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo nas quais os Estados‑Membros exigem que as entidades obrigadas apliquem essas medidas de diligência quanto à clientela a fim de gerirem e mitigarem esse risco de maneira adequada. Assim, essas medidas de diligência reforçada devem ser aplicadas por essas entidades, primeiro, nos casos previstos nos artigos 19.o a 24.o desta diretiva, segundo, no âmbito de relações com pessoas singulares ou entidades jurídicas estabelecidas nos países terceiros classificados pela Comissão como países terceiros de risco elevado, e, terceiro, noutros casos de riscos mais elevados identificados pelos Estados‑Membros ou pelas entidades obrigadas.
38
Daqui resulta que, fora das situações específicas previstas nos artigos 19.o a 24.o da Diretiva 2015/849 e das situações que impliquem relações com pessoas singulares ou entidades jurídicas estabelecidas nos países terceiros identificados pela Comissão como países terceiros de risco elevado, previstos no artigo 18.o desta diretiva, a aplicação de medidas de diligência reforçada pressupõe, em conformidade com a abordagem baseada no risco, a identificação prévia, pelo Estado‑Membro ou pela entidade obrigada, de riscos de branqueamento e de financiamento do terrorismo mais elevados. Por conseguinte, fora destas situações específicas, a atribuição de um nível de risco mais elevado a um cliente e, consequentemente, a adoção de medidas de diligência reforçada quanto a este não são automáticas.
39
No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que as relações comerciais estabelecidas pela Rodl & Partner, respetivamente, com a Fundação IT izglītības fonds e a RBA Consulting não estão abrangidas pelos artigos 19.o a 24.o da Diretiva 2015/849. Além disso, a Federação da Rússia não figura entre os países terceiros de risco elevado identificados no Regulamento Delegado (UE) 2016/1675 da Comissão, de 14 de julho de 2016, que completa a Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho mediante a identificação dos países terceiros de risco elevado que apresentam deficiências estratégicas (JO 2016, L 254, p. 1).
40
Resulta das considerações precedentes que o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o anexo III, ponto 3, alínea b), desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não impõe a uma entidade obrigada que atribua automaticamente um nível de risco elevado a um cliente e, por conseguinte, que adote medidas de diligência reforçada quanto a esse cliente pelo simples facto de este ser uma ONG, de um dos trabalhadores do referido cliente ser nacional de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção ou de um parceiro comercial desse mesmo cliente, mas não o próprio cliente, estar ligado a esse país terceiro.
41
Feita esta clarificação, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, em conformidade com o artigo 5.o da Diretiva 2015/849, um Estado‑Membro pode adotar disposições mais rigorosas destinadas a prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo no caso de existirem, na opinião desse Estado‑Membro, os fatores de risco referidos no número anterior do presente acórdão. Não obstante, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se essa possibilidade é suscetível de justificar a decisão que a VID tomou, no caso em apreço, em relação à Rodl & Partner.
42
Nestas circunstâncias, há que determinar se as disposições da Diretiva 2015/849 se opõem a que o direito de um Estado‑Membro obrigue a entidade obrigada a ter em conta esses fatores de risco na avaliação da necessidade de adotar medidas de diligência reforçada quanto a um cliente.
43
A este respeito, há que considerar que relações comerciais como as estabelecidas pela Rodl & Partner com a Fundação IT izglītības fonds e a RBA Consulting são suscetíveis de ser abrangidas pelos «[o]utros casos em que os Estados‑Membros ou as entidades obrigadas identifiquem riscos mais elevados», referidos no artigo 18.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849.
44
Para identificar esses «[o]utros casos […] [de] riscos mais elevados», resulta da leitura conjugada dos n.os 1 e 3 desse artigo 18.o que os Estados‑Membros e as entidades obrigadas devem, no âmbito da avaliação dos riscos que lhes incumbe efetuar, ter, no mínimo, em conta os fatores e tipos indicativos de risco potencialmente mais elevado, enunciados no anexo III desta diretiva. Ora, na lista não exaustiva dos fatores e dos tipos indicativos desse risco, contida nesse anexo, figuram, nomeadamente, os fatores de risco de cliente, os fatores de risco de associados às operações ou ainda os fatores de risco geográfico.
45
Assim, resulta tanto da redação do artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849 como do caráter não exaustivo da lista que figura no seu anexo III que os Estados‑Membros dispõem, no âmbito da transposição desta diretiva, de uma ampla margem de apreciação quanto ao modo apropriado de cumprir a obrigação de prever medidas de diligência reforçada e de determinar quer as situações nas quais existe esse risco mais elevado quer as medidas de diligência (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 73).
46
Neste contexto, importa recordar, em primeiro lugar, que a Diretiva 2015/849 procede apenas a uma harmonização mínima, uma vez que o seu artigo 5.o autoriza os Estados‑Membros a aprovar ou a manter em vigor disposições mais rigorosas, desde que essas disposições se destinem a reforçar o combate contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, dentro dos limites do direito da União.
47
A este respeito, o Tribunal de Justiça já precisou que a expressão «disposições mais rigorosas» prevista neste artigo 5.o pode dizer respeito não só a situações para as quais a Diretiva 2015/849 prevê um determinado tipo de diligência quanto à clientela, mas igualmente a outras situações que os Estados‑Membros considerem que apresentam um risco mais elevado (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 77). Com efeito, uma vez que o referido artigo 5.o figura na secção 1, intitulada «Objeto, âmbito de aplicação e definições», do capítulo I, intitulado «Disposições gerais», da Diretiva 2015/849, aplica‑se a todas as disposições do domínio regulado por esta diretiva, incluindo as que figuram na secção 3, intitulada «Diligência reforçada quanto à clientela», do capítulo II da referida diretiva.
48
Ora, resulta de uma leitura conjugada do artigo 5.o e do artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849 que os Estados‑Membros podem, nomeadamente, identificar outras situações que apresentem um risco mais elevado no âmbito da margem de apreciação que esse artigo 18.o lhes concede (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 106).
49
Em segundo lugar, na medida em que o artigo 5.o da Diretiva 2015/849 especifica que os Estados‑Membros são obrigados a agir «dentro dos limites do direito da União», estes devem, no âmbito da margem de apreciação que o artigo 18.o desta diretiva lhes reconhece, respeitar, em particular, os princípios gerais do direito da União, como os princípios da legalidade, da segurança jurídica, da proporcionalidade e da não discriminação (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 96).
50
Por outro lado, importa salientar, neste âmbito, que resulta do considerando 66 da Diretiva 2015/849 que, em conformidade com o artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais, que proíbe qualquer forma de discriminação, os Estados‑Membros asseguram que a presente diretiva é executada sem qualquer discriminação no que diz respeito às avaliações do risco no contexto da diligência quanto à clientela.
51
A este respeito, em primeiro lugar, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 55 e 56 das suas conclusões, tendo em conta o caráter dinâmico quer das relações económicas quer das atividades criminosas, o direito da União, nomeadamente os princípios da legalidade e da segurança jurídica, não se opõe a que leis nacionais não determinem exaustivamente todos os fatores possíveis de risco mais elevado de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, desde que esses fatores sejam especificados em atos posteriores não necessariamente de caráter legislativo mas devem ser objeto de uma publicidade adequada.
52
Em segundo lugar, os fatores de risco mais elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo não devem, por um lado, ir além do necessário para dar resposta ao objetivo de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e, por outro, dar lugar a discriminações.
53
Em terceiro lugar, resulta do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849 que os Estados‑Membros estão, em razão de situações que lhes são próprias, expostos a riscos diferentes de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Assim, cabe a cada Estado‑Membro determinar o nível de proteção que considere adequado em relação ao nível de risco de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo identificado (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 105).
54
No caso em apreço, no que respeita ao potencial fator de risco associado à forma jurídica do cliente, resulta da decisão de reenvio que o artigo 6.o, n.o 1.2, da Lei sobre a Prevenção dispõe que, entre as circunstâncias que devem ser tidas em conta pela entidade obrigada, quando procede à avaliação dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo em relação a um cliente, figura «o risco inerente à forma jurídica» do cliente. Além disso, o Governo letão indicou, nas suas observações escritas, que um relatório publicado no ano de 2019 pelo Serviço para a Prevenção do Branqueamento de Capitais tinha evidenciado que as ONG são particularmente vulneráveis ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, tendo em conta que 94 % das ONG inscritas no registo letão das empresas não tinham indicado o seu domínio de atividade ou indicaram que se inseriam na categoria denominada «associação ou fundação não classificada noutra posição», o que levava a deduzir que a forma jurídica da ONG deveria ser considerada um fator potencial de risco elevado no âmbito da avaliação dos riscos.
55
No que respeita ao potencial fator potencial de risco associado à existência de uma ligação entre o cliente de uma entidade obrigada e a Federação da Rússia, como sublinhou o Governo letão nas suas observações escritas e na audiência, resulta de um relatório nacional publicado no sítio Web da VID e das orientações publicadas que, devido à sua proximidade geográfica com esse país terceiro e às suas relações económicas significativas com este, a Letónia está exposta, na prática, ao risco de a sua economia ser utilizada para o branqueamento de capitais provenientes do referido país terceiro, o que a Transparency International considera apresentar um risco elevado de corrupção.
56
Neste contexto, há que recordar que, em conformidade com o anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva 2015/849, entre os fatores geográficos indicativos de um risco potencialmente mais elevado figura o facto de o país em causa ser identificado por fontes idóneas como estando caracterizado por níveis consideráveis de corrupção ou outra atividade criminosa.
57
Por conseguinte, sob reserva das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, o único competente para interpretar e aplicar o direito nacional, a forma jurídica de uma ONG e a existência de uma ligação entre o cliente de uma entidade obrigada e a Federação da Rússia parecem ser consideradas, em direito letão, fatores de risco potencial mais elevado, que esta entidade deve ter em conta na análise de risco que deve efetuar quanto à clientela. Se for caso disso, incumbirá a esse órgão jurisdicional verificar se a Rodl & Partner teve em conta esses fatores no âmbito da sua avaliação dos riscos dos clientes em causa.
58
Além disso, importa salientar, antes de mais, que o anexo III, ponto 3, alínea b), da Diretiva 2015/849 não distingue se o fator de risco geográfico a que se refere diz respeito ao cliente ou aos seus parceiros comerciais. Em seguida, resulta de uma leitura conjugada do artigo 8.o, n.o 1, do artigo 18.o, n.o 2, e do anexo III desta diretiva que, no âmbito da avaliação dos riscos que lhes cabe efetuar, as entidades obrigadas devem ter em conta, nomeadamente, os fatores de risco relativos às operações dos seus clientes. Por último, estas disposições especificam que qualquer operação complexa e de um montante anormalmente elevado e todos os tipos não habituais de operações, sem objetivo económico ou lícito aparente, podem ser considerados como envolvendo um risco potencialmente elevado.
59
Assim, a circunstância de o cliente de uma entidade obrigada efetuar operações que implicam relações com um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção pode ser considerada, em conformidade com a Diretiva 2015/849, um fator indicativo de um risco geográfico potencialmente mais elevado. Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a ordem jurídica letã prevê esse fator de risco e, em caso afirmativo, se a Rodl & Partner deveria ter tido em conta essa circunstância no âmbito da sua avaliação dos riscos quanto à RBA Consulting.
60
Por conseguinte, tendo em conta a margem de apreciação que a Diretiva 2015/849 reconhece aos Estados‑Membros, a forma jurídica de uma ONG, a existência de uma ligação entre o cliente de uma entidade obrigada e a Federação da Rússia ou de operações comerciais que esse cliente efetua com um parceiro comercial ligado a esse país terceiro podem, se for caso disso, constituir, no respeito dos limites do direito da União recordados no n.o 49 do presente acórdão, e, nomeadamente, dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, fatores indicativos de um risco potencialmente mais elevado.
61
No entanto, como salientou o advogado‑geral no n.o 86 das suas conclusões, o simples facto de um trabalhador do cliente que não é o seu beneficiário efetivo e que não tem uma função no âmbito do referido cliente que lhe permita exercer atividades potencialmente suscetíveis de estar relacionadas com atividades de branqueamento de capitais ter a nacionalidade de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção não parece caracterizar uma situação que apresenta um risco potencialmente mais elevado de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo.
62
Do mesmo modo, o princípio da proporcionalidade exige que só as operações comerciais de uma determinada importância ou complexidade ou que tenham um caráter não habitual, realizadas pelo cliente da entidade obrigada com um parceiro comercial estabelecido num país terceiro que apresente um risco elevado de corrupção, possam ser consideradas fatores indicativos de um risco geográfico potencialmente mais elevado que as entidades obrigadas devem ter em conta no âmbito da sua avaliação dos riscos a efetuar quanto à clientela.
63
Nestas condições, o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, em conjugação com o seu artigo 5.o e o com seu anexo III, não se opõe a que um Estado‑Membro identifique outros fatores de risco potencialmente mais elevado que as entidades obrigadas devem ter em conta no âmbito da sua avaliação dos riscos a efetuar quanto à clientela, podendo esses fatores de risco estar associados à forma jurídica de um cliente, como a de uma ONG, tendo presente o princípio do pleno respeito pelos direitos fundamentais referido no considerando 43 da Diretiva 2015/849, ou a relação que o cliente ou parceiro comercial mantém com um país terceiro com elevado risco de corrupção, desde que esses fatores estejam previstos na ordem jurídica desse Estado‑Membro, tenham sido objeto de uma publicação adequada e estejam em conformidade com o direito da União e, nomeadamente, com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
64
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira e terceira questões que o artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o artigo 5.o e o anexo III, ponto 3, alínea b), desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não impõe que uma entidade obrigada atribua automaticamente um nível de risco elevado a um cliente e, por conseguinte, adote medidas de diligência reforçada quanto a esse cliente pelo simples facto de este ser uma ONG, de um dos trabalhadores do referido cliente ser nacional de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção ou de um parceiro comercial desse mesmo cliente, mas não o próprio cliente, estar ligado a esse país terceiro. Um Estado‑Membro pode, no entanto, identificar no direito nacional essas circunstâncias como sendo fatores indicativos de um risco potencialmente mais elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, que as entidades obrigadas devem ter em conta no âmbito da sua avaliação dos riscos a efetuar quanto à sua clientela, desde que esses fatores estejam em conformidade com o direito da União, nomeadamente com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
Quanto à segunda questão
65
A segunda questão foi submetida para o caso de ser dada resposta afirmativa à primeira questão. Por conseguinte, tendo em conta a resposta negativa que lhe foi dada, não há que responder a esta segunda questão.
Quanto à quarta questão
66
Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que impõe à entidade obrigada, quando toma medidas de diligência quanto à clientela, que obtenha do cliente em causa uma cópia do contrato celebrado entre esse cliente e um terceiro.
67
Segundo jurisprudência constante, com vista a dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional que submeteu a questão prejudicial, o Tribunal Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto, C‑262/20, EU:C:2022:117, n.o 33 e jurisprudência referida).
68
O artigo 11.o da Diretiva 2015/849, que figura na secção 1, intitulada «Disposições gerais», do capítulo II desta diretiva, enuncia as situações em que as entidades obrigadas devem aplicar medidas normais de diligência quanto à clientela, porque se considera que essas situações apresentam riscos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (v., por analogia, Acórdão de 10 de março de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, n.o 60). Por conseguinte, as entidades obrigadas têm de aplicar essas medidas, uma vez que identificaram, no âmbito da sua avaliação dos riscos associados a um cliente, um nível de risco normal.
69
Quanto às próprias medidas de diligência que as entidades obrigadas devem aplicar, o artigo 13.o, n.o 1, da referida diretiva menciona um certo número, entre os quais figuram a avaliação e, se necessário, a obtenção de informações sobre o objeto e a pretendida natureza da relação de negócio [alínea c)], ou a realização de uma vigilância contínua da relação de negócio, incluindo o exame das operações realizadas no decurso dessa relação, a fim de assegurar que tais operações são consentâneas com o conhecimento que a entidade obrigada tem das atividades e do perfil de risco do cliente, incluindo, se necessário, da origem dos fundos, e assegurando que os documentos, dados ou informações recolhidos são atualizados [alínea d)].
70
Além disso, em conformidade com a Diretiva 2015/849, estas entidades têm a obrigação de respeitar certas exigências de prova e de documentação face às autoridades nacionais competentes no que respeita tanto à avaliação dos riscos que efetuam quanto aos seus clientes como ao caráter adequado das medidas de diligência aplicadas a esses clientes em relação ao nível de risco identificado.
71
Com efeito, antes de mais, o artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849 precisa que as avaliações do risco que cabe às entidades obrigadas efetuar devem ser documentadas, atualizadas e colocadas à disposição das autoridades competentes e dos organismos de autorregulação em causa. A este respeito, o considerando 22 desta diretiva enuncia que a abordagem baseada no risco não constitui uma opção demasiado permissiva para os Estados‑Membros e as entidades obrigadas, mas implica a tomada de decisões baseadas em provas a fim de combater de modo mais eficaz os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que a União e aqueles que nela operam estão expostos.
72
Em seguida, o artigo 13.o, n.o 4, da Diretiva 2015/849 prevê que as entidades obrigadas devem poder demonstrar às autoridades competentes e aos organismos de regulação que as medidas de diligência são adequadas tendo em conta os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo identificados.
73
Por último, o artigo 40.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea a), desta diretiva, que figura no seu capítulo V, intitulado «Proteção de dados, conservação de registos e dados estatísticos», impõe às entidades obrigadas que conservem uma cópia dos documentos e das informações que sejam necessários para cumprir os requisitos previstos no capítulo II da referida diretiva em matéria de diligência quanto à clientela, durante um período de cinco anos após o termo da relação de negócio com o respetivo cliente.
74
Resulta das disposições referidas nos n.os 71 e 72 do presente acórdão que, quando, no âmbito de uma avaliação dos riscos, a entidade obrigada identifica um risco potencialmente mais elevado devido a uma operação complexa e de um montante anormalmente elevado ou que não apresente uma causa económica ou lícita aparente, que o seu cliente celebrou com um parceiro comercial ligado a um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção, incumbe a essa entidade, quando do controlo efetuado pela autoridade nacional competente, fornecer a essa autoridade documentação adequada que demonstre que analisou essa operação e que a tomou devidamente em conta para chegar às suas conclusões quanto ao nível de risco apresentado por esse cliente.
75
Dito isto, como salientou o advogado‑geral no n.o 107 das suas conclusões, as disposições referidas nos n.os 71 a 73 do presente acórdão não precisam as formas através das quais as entidades obrigadas podem cumprir as exigências de prova e de documentação perante as autoridades nacionais competentes. Por conseguinte, essas formas são reguladas pelo direito nacional, sob reserva do respeito do direito da União e, nomeadamente, do respeito do princípio da proporcionalidade, do segredo comercial e da proteção dos dados pessoais.
76
Assim, como indicou a Comissão nas suas observações escritas, a obrigação de prova e de documentação imposta às entidades obrigadas não implica necessariamente a apresentação física da cópia de um contrato, uma vez que existem outros meios adequados de prova, como a apresentação de relatórios de avaliação do contrato que contenham as informações necessárias para avaliar o risco associado à operação e à relação comercial em causa.
77
No caso em apreço, como foi indicado no n.o 21 do presente acórdão, a Rodl & Partner não forneceu à VID a cópia do contrato celebrado entre a RBA Consulting e uma sociedade terceira maioritariamente detida por uma sociedade estabelecida na Federação da Rússia, tendo a entidade obrigada explicado apenas que tinha podido tomar conhecimento do original desse contrato nas instalações da RBA Consulting. Além disso, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a Rodl & Partner tenha demonstrado ou mesmo alegado que tenha fornecido à VID elementos de prova adequados relativos à avaliação dos riscos associados a essa relação comercial e às operações realizadas no âmbito dessa relação, ou sobre medidas de diligência adotadas a esse respeito.
78
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à quarta questão que o artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o artigo 8.o, n.o 2, o artigo 13.o, n.o 4, e o artigo 40.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea a), desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que não impõe à entidade obrigada, quando toma medidas de diligência quanto à clientela, que obtenha do cliente em causa uma cópia do contrato celebrado entre esse cliente e um terceiro, desde que essa entidade possa fornecer à autoridade nacional competente outros documentos adequados que demonstrem, por um lado, que analisou a operação e a relação comercial realizadas entre esse cliente e esse terceiro e, por outro, que os tomou devidamente em conta para adotar as medidas de diligência necessárias face aos riscos identificados de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
Quanto à quinta questão
79
Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que a entidade obrigada tem de aplicar medidas de diligência quanto aos clientes existentes, inclusive quando não tenha sido possível identificar nenhuma alteração quanto à situação desse cliente e o prazo fixado pelo direito nacional para proceder a uma nova avaliação do risco ainda não tiver terminado. Além disso, este órgão jurisdicional pergunta se esta obrigação é apenas aplicável aos clientes que apresentam um risco elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
80
Em caso de resposta afirmativa a estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se essa interpretação está em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
81
Segundo jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, importa ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte [Acórdão de 2 de setembro de 2021, LG e MH (Autobranqueamento), C‑790/19, EU:C:2021:661, n.o 47 e jurisprudência referida].
82
No que respeita à redação do artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, esta disposição exige que as entidades obrigadas apliquem as medidas de diligência quanto à clientela não só a todos os novos clientes mas também, em momento oportuno, aos clientes existentes, com base no risco, nomeadamente quando se verifique uma alteração nas circunstâncias relevantes de um cliente.
83
Assim, resulta da própria redação desta disposição que as entidades obrigadas devem, com base numa abordagem baseada no risco, aplicar medidas de diligência não só aos novos clientes mas também, quando o momento for adequado, aos clientes existentes. A referida disposição precisa que um desses momentos adequados é aquele em que se verifique uma alteração nas circunstâncias relevantes do cliente. Além disso, esta mesma disposição não limita essa obrigação que incumbe às entidades obrigadas apenas aos clientes aos quais foi atribuído um nível de risco elevado.
84
A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849, as entidades obrigadas devem, especialmente, atualizar as avaliações dos riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo a que estão expostas.
85
Resulta do exposto que o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o artigo 8.o, n.o 2, desta diretiva, impõe à entidade obrigada que adote, com base numa avaliação do risco atualizada, medidas de diligência, eventualmente de caráter reforçado, quanto a um cliente existente, quando tal se afigure adequado, nomeadamente perante uma alteração nas circunstâncias relevantes desse cliente.
86
Esta interpretação é confirmada pela sistemática geral na qual se inscreve o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849.
87
A este respeito, esta disposição figura na secção 1, intitulada «Disposições gerais», do capítulo II desta diretiva, relativo à diligência quanto à clientela. Daqui resulta que a obrigação que incumbe às entidades obrigadas em conformidade com a referida disposição é aplicável a todos os clientes, independentemente do nível de risco que lhes foi atribuído.
88
Além disso, decorre da redação do artigo 13.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2015/849 que as entidades obrigadas devem efetuar uma vigilância contínua dos seus clientes e das operações realizadas por estes últimos. Daqui resulta que, como salientou o advogado‑geral no n.o 119 das suas conclusões, quando uma entidade obrigada tem conhecimento de elementos pertinentes relativos a um dos seus clientes existentes, como operações comerciais, que possam eventualmente afetar a avaliação do risco relativa ao cliente, tem de considerar esses elementos e, quando apropriado, rever a análise do risco e, se necessário, o nível das medidas de diligência aplicadas ao referido cliente.
89
Por último, a interpretação do artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, conforme adotada no n.o 85 do presente acórdão, assegura a realização do objetivo principal desta diretiva, que é, como foi recordado no n.o 33 do presente acórdão, a prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
90
No caso em apreço, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as operações realizadas entre a RBA Consulting e uma sociedade detida maioritariamente por uma sociedade estabelecida na Federação da Rússia, relativamente às quais não se contesta que a Rodl & Partner tinha conhecimento, constituíam, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, circunstâncias relevantes que tornavam adequada, com base numa abordagem baseada no risco, a adoção de medidas de diligência, eventualmente de caráter reforçado, quanto à RBA Consulting, independentemente do facto de o prazo fixado pelo direito nacional para proceder a uma nova avaliação do risco associado a esse cliente ainda não ter terminado.
91
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à quinta questão que o artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o seu artigo 8.o, n.o 2, deve ser interpretado no sentido de que as entidades obrigadas têm de adotar, com base numa avaliação dos riscos atualizada, medidas de diligência, eventualmente com caráter reforçado, quanto a um cliente existente, quando tal se afigure adequado, nomeadamente perante uma alteração nas circunstâncias relevantes desse cliente, e isto independentemente do facto de o prazo máximo fixado pelo direito nacional para proceder a uma nova avaliação do risco associado ao referido cliente ainda não ter terminado. Esta obrigação não se aplica apenas aos clientes que apresentem um risco elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
92
Tendo em conta o que precede, não é necessário examinar a questão subsidiária submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito desta quinta questão, enunciada no n.o 80 do presente acórdão.
Quanto à sexta questão
93
Com a sua sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que, ao publicar uma decisão sancionatória adotada por violação das disposições nacionais que transpõem esta diretiva, a autoridade nacional competente é obrigada a certificar‑se de que as informações publicadas são conformes com as constantes dessa decisão.
94
O Governo letão considera que esta questão é inadmissível.
95
Com efeito, em primeiro lugar, entende que a referida questão é hipotética na medida em que o artigo 60.o, n.o 1, da Diretiva 2015/849, cuja interpretação é assim solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, visa a situação em que é publicada uma decisão não passível de recurso e não aquela em que, como no caso em apreço, é publicada uma decisão objeto de recurso, estando esta última situação abrangida pelo artigo 60.o, n.o 2, desta diretiva.
96
Em segundo lugar, considera que o órgão jurisdicional de reenvio não constatou nenhuma inexatidão nas informações publicadas no sítio Web da VID, pelo que a sexta questão prejudicial não apresenta nenhuma relação com os factos ou com o objeto do processo principal e, por conseguinte, não responde a uma necessidade objetiva para a solução do litígio no processo principal.
97
A este respeito, por um lado, resulta do despacho de reenvio que a República da Letónia transpôs para o direito nacional o artigo 60.o, n.o 2, da Diretiva 2015/849 e autoriza, portanto, a publicação de decisões objeto de recurso. Ora, ao prever que as autoridades competentes publicam «também» de imediato no seu sítio Web oficial as informações de que a decisão em causa é objeto de recurso, esta disposição precisa que essas autoridades devem publicar essas informações além das enumeradas no n.o 1 deste artigo 60.o, prevendo este último número que «[a] publicação inclui, no mínimo, informações sobre o tipo e a natureza da violação e a identidade das pessoas responsáveis». Daqui resulta que o simples facto de questionar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação tanto do n.o 1 como do n.o 2 do referido artigo 60.o, que, nos termos deste último número, estão ligados, não torna a sexta questão hipotética.
98
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, no momento da adoção do seu despacho de reenvio, a publicação, no sítio Web da VID, da decisão sancionatória adotada em relação à Rodl & Partner continha ainda inexatidões.
99
Resulta dos elementos que precedem que a sexta questão é admissível.
100
No que respeita à publicação, quanto ao seu conteúdo, das decisões objeto de recurso, importa salientar que, em conformidade com uma leitura conjugada dos n.os 1 e 2 do artigo 60.o da Diretiva 2015/849, que foram recordados, em substância, no n.o 97 do presente acórdão, só são publicadas no sítio Web da autoridade nacional competente informações constantes dessas decisões. Por conseguinte, estão excluídas da publicação informações que não sejam conformes com as constantes das referidas decisões.
101
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à sexta questão que o artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que, ao publicar uma decisão sancionatória adotada por violação das disposições nacionais que transpõem esta diretiva, a autoridade nacional competente é obrigada a certificar‑se de que as informações publicadas são plenamente conformes com as constantes dessa decisão.
Quanto às despesas
102
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
O artigo 18.o, n.os 1 e 3, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, lido em conjugação com o artigo 5.o e o anexo III, ponto 3, alínea b), desta diretiva,
deve ser interpretado no sentido de que:
não impõe que uma entidade obrigada atribua automaticamente um nível de risco elevado a um cliente e, por conseguinte, que adote medidas de diligência reforçada quanto a esse cliente pelo simples facto de este ser uma organização não governamental, de um dos trabalhadores do referido cliente ser nacional de um país terceiro que apresenta um risco elevado de corrupção ou de um parceiro comercial desse mesmo cliente, mas não o próprio cliente, estar ligado a esse país terceiro. Um Estado‑Membro pode, no entanto, identificar no direito nacional essas circunstâncias como sendo fatores indicativos de um risco potencialmente mais elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, que as entidades obrigadas devem ter em conta no âmbito da sua avaliação dos riscos a efetuar quanto à sua clientela, desde que esses fatores estejam em conformidade com o direito da União, nomeadamente com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
2)
O artigo 13.o, n.o 1, alíneas c) e d), da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o artigo 8.o, n.o 2, o artigo 13.o, n.o 4, e o artigo 40.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea a), desta diretiva,
deve ser interpretado no sentido de que:
não impõe à entidade obrigada, quando toma medidas de diligência quanto à clientela, que obtenha do cliente em causa uma cópia do contrato celebrado entre esse cliente e um terceiro, desde que essa entidade possa fornecer à autoridade nacional competente outros documentos adequados que demonstrem, por um lado, que analisou a operação e a relação comercial realizadas entre esse cliente e esse terceiro e, por outro, que os tomou devidamente em conta para adotar as medidas de diligência necessárias face aos riscos identificados de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
3)
O artigo 14.o, n.o 5, da Diretiva 2015/849, lido em conjugação com o seu artigo 8.o, n.o 2,
deve ser interpretado no sentido de que:
as entidades obrigadas têm de adotar, com base numa avaliação dos riscos atualizada, medidas de diligência, eventualmente com caráter reforçado, quanto a um cliente existente, quando tal se afigure adequado, nomeadamente perante uma alteração nas circunstâncias relevantes desse cliente, e isto independentemente do facto de o prazo máximo fixado pelo direito nacional para proceder a uma nova avaliação do risco associado ao referido cliente ainda não ter terminado. Esta obrigação não se aplica apenas aos clientes que apresentem um risco elevado de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
4)
O artigo 60.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849
deve ser interpretado no sentido de que:
ao publicar uma decisão sancionatória adotada por violação das disposições nacionais que transpõem esta diretiva, a autoridade nacional competente é obrigada a certificar‑se de que as informações publicadas são plenamente conformes com as constantes dessa decisão.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: letão.