Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 21. mail 2026(1)
Kohtuasi C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Austria))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 2001/42/EÜ – Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine – Kohaldamisala – Veondussektori kava või programm – Raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele – Esimene ametlik ettevalmistav akt – Tee-ehitusprojektile
mitmeetapilises menetluses loa andmine – Kava või programmi keskkonnamõju hindamata jätmise tagajärjed hilisematele lubadele – Föderaalteede loend – S 1 Wiener Außenring
I.      Sissejuhatus
1.        Veidi aega pärast KSH direktiivi (KSH tähendab keskkonnamõju strateegilist hindamist)(2) ülevõtmise tähtaja möödumist muutis Austria Viini idaringteena kavandatud kiirtee teekonnapunkte. Selle ringtee ühele lõigule veealaste õigusnormide alusel antavaid lubasid puudutava kohtuvaidluse käigus tekib küsimus, kas selline teekonnapunktide muudatus oleks eeldanud keskkonnamõju hindamist. Austria Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) küsib seetõttu Euroopa Kohtult,
–        kas selle muudatuse kui sellise puhul oli vaja läbi viia keskkonnamõju hindamine;
–        kas see kohustus oli ajaliselt kohaldatav ja
–        kas hindamiskohustuse rikkumisel oleksid tagajärjed veealaste õigusnormide alusel antavate lubade seaduslikkuse seisukohast.
2.        Eelkõige võib viimati nimetatud küsimusel olla märkimisväärne praktiline tähtsus, kuna oluline on see, kas keskkonnamõju hindamise läbi viimata jätmine võib hiljem ka veel pärast pikka aega seada kahtluse alla hilisemate otsuste kehtivuse.
II.    Õiguslik raamistik
3.        KSH direktiivi eesmärgid on sätestatud eeskätt artiklis 1:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
4.        Kavad ja programmid on määratletud KSH direktiivi artikli 2 punktis a:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)      kavad ja programmid – kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa Ühendus, ja nende mis tahes muudatused:
–        mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
–        mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega“.
5.        Keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustust reguleerib KSH direktiivi artikkel 3:
„1.      Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2.      Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a)      mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud (KMH direktiivi(3)) I ja II lisas; või
b)      […]“.
6.        KMH direktiivi artikli 4 lõike 1 ja I lisa punkti 7 punkti b kohaselt eeldab kiirteede ehitamine keskkonnamõju hindamist.
7.        KSH direktiivi artiklis 4 on sätestatud üldkohustused keskkonnamõju hindamise läbiviimise puhul:
„1.      Artiklis 3 osutatud keskkonnamõju hindamine korraldatakse kava või programmi koostamise ajal ja enne selle vastuvõtmist või menetlusse andmist.
2.      […]
3.      Kui kavad või programmid moodustavad osa kavade või programmide hierarhiast, peavad liikmesriigid mitmekordse hindamise vältimiseks arvestama sellega, et vastavalt käesolevale direktiivile korraldatakse hindamisi hierarhia eri tasanditel. Liikmesriigid kohaldavad artikli 5 lõikeid 2 ja 3 selleks, et muu hulgas vältida mitmekordset hindamist.“
8.        KSH direktiivi artikli 13 lõigetes 1 ja 3 on sätestatud direktiivi ajaline kohaldatavus:
„1.      Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid enne 21. juulit 2004. Nad teatavad sellest viivitamata komisjonile.
2.      […]
3.      Artikli 4 lõikes 1 osutatud kohustust kohaldatakse kavade ja programmide suhtes, mille esimene ametlik ettevalmistav akt valmib pärast lõikes 1 osutatud kuupäeva. Kavade ja programmide suhtes, mille esimene ametlik ettevalmistav akt valmib enne seda kuupäeva ning mis võetakse vastu või esitatakse menetlusse rohkem kui 24 kuud pärast seda, kohaldatakse artikli 4 lõikes 1 osutatud kohustust, kui liikmesriigid ei otsusta igal üksikjuhtumil, et see ei ole teostatav ja teavitavad oma otsusest avalikkust.“
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
9.        Austria riikliku föderaalteede võrgu moodustavad 1971. aasta föderaalteede seaduse (Bundesstraßengesetz, edaspidi „BStG“) 1. loendis (kiirteed) ja 2. loendis (kiirmagistraalid) kirjeldatud teetrassid. Need on seal kirjeldatud kindlate topograafiliste punktidena, niinimetatud teekonnapunktidena, mida ühendab föderaaltee. Need kaks BStG loendit kujutavad endast veondussektoris
heakskiitu nõudvat kava.
10.      Enne KSH direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist 29. märtsil 2002 lisati S 1 Wiener Außenring Schnellstraße BStG 2. loendisse koos järgmise trassikirjeldusega: „Vösendorfi transpordisõlm (A 2, A 21) –
Schwechati transpordisõlm (A 4) –
Viin (Albern – Lobau/naftasadam (A 22)) – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22).“
11.      Pärast KSH direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist 9. mail 2006 kirjeldati S 1 Wiener Außenring Schnellstraße kulgemist BStG 2. loendis järgmiselt: „Vösendorfi transpordisõlm (A 2, A 21) –
Rothneusiedli transpordisõlm (A 24) –Rustenfeldi transpordisõlm –
Schwechati transpordisõlm (A 4) –
Raasdorfi lähedane transpordisõlm (A 23) –
Raasdorfi lähedane transpordisõlm (S 8) –Viini/Süßenbrunni transpordisõlm (S 2) –
Eibesbrunni transpordisõlm (A 5) –Korneuburg/West transpordisõlm (A 22), sealhulgas Rustenfeldi transpordisõlm – Leopoldsdorf (B 16)“. Nende BStG muudatuste osas ei viidud aga läbi keskkonnamõju hindamist ega eelhindamist, st keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhindamist.
12.      Projektiarendaja Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG) esitas 26. märtsil 2009 selleaegsele transpordi, innovatsiooni ja tehnoloogia föderaalministrile taotluse projekti „S 1 Wiener Außenring Schnellstraße, Abschnitt Schwechat – Süßenbrunn“ teostamiseks Viini ja Alam-Austria liidumaades. Transpordi, innovatsiooni ja tehnoloogia föderaalminister viis läbi selle projekti keskkonnamõju hindamise ja loamenetluse. 26. märtsi 2015. aasta otsusega andis ta loa 2000. aasta keskkonnamõju hindamise seaduse (UVP-G 2000) ja 1975. aasta metsaseaduse alusel. Ta määras selles kindlaks teetrassi vastavalt BStG-le, kiitis heaks tunneli eelprojekti vastavalt teetunnelite ohutuse seadusele ja andis lennundusseaduse kohase
loa (edaspidi „KMH põhine luba“).
13.      Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) muutis 18. mail 2018 KMH põhist luba ja kehtestas uued lisasätted või täpsemalt, sõnastas kehtivad lisasätted uuesti. Küsimusele, kas 9. mail 2006 tehtud trassimuudatuste puhul oleks pidanud KSH direktiivi kohaselt läbi viima keskkonnamõju strateegilise hindamise ja eelhindamise ning kui jah, siis kas see mõjutaks luba, vastas kohus selles KMH põhist luba käsitlevas otsuses eitavalt, põhjendusega, et tegemist oli ainult redaktsiooniliste muudatustega või et need ei kujutanud endast võrgumuudatusi KSH direktiivi tähenduses. KMH põhine luba on jõustunud.
14.      Seejärel anti vee- ja looduskaitsealaste õigusnormide alusel täiendavad load esimeseks teostusetapiks Süßenbrunnist kuni Groß-Enzersdorfini. Ka need load on jõustunud.
15.      Landeshauptmann von Wien (Viini liidumaa valitsusjuht) ja Landeshauptfrau von Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa valitsusjuht) andsid põhikohtuasjas vaidlustatud, veealastel õigusnormidel põhinevad load teiseks teostusetapiks Schwechatist kuni Groß-Enzersdorfini.
16.      Mitu keskkonnaorganisatsiooni ja eraisikut (kaebajad) esitasid põhikohtuasjas nende lubade peale kaebuse.
17.      Kaebajad heidavad muu hulgas ette projektile loa andmise aluseks oleva S 1 kandmist BStG kõigi muudetud versioonide 2. loendisse. Selle kava suhtes jäeti nõuetevastaselt läbi viimata strateegiline keskkonnamõju hindamine
ja KSH direktiivi kohane eelhindamine.
18.      ASFINAG on seevastu seisukohal, et esimene ametlik ettevalmistav akt S 1 kande muudatuste kohta tehti enne KSH direktiivi ülevõtmistähtaja lõppu, mistõttu see ei ole kohaldatav. Neid muudatusi oli alates 31. märtsist 2003 arutatud arvukatel ekspertide kuulamistel ning nende üle otsustati osalevate liidumaade valitsuste kohtumisel ekspertide nõukojaga 8. märtsil 2004. Selle koosoleku protokollis on sõnaselgelt märgitud, et naftasadama sõlm jääb ära. Lisaks otsustati sellel koosolekul pärast ametiasutuste ja ekspertide kaasamist, et tunneli variandiga tuleb jätkata, jättes ära ühenduse A 22-ga. Lisaks viitab ASFINAG jõustunud KMH põhisele loale, mida on muutnud Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus).
19.      Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) esitab seetõttu Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
1.      Kas liidu õigust, eelkõige KSH direktiivi
artikli 2 punkti a ja artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et kui liikmesriigi õigusnormi lisaga (loend), millega liigitatakse teetrassid
konkreetsete geograafiliste punktide (algus-, vahe-(teekonna-), lõpp-punktid) kindlaksmääramisega föderaalteedeks ning selle kindlaksmääramisega
antakse
siduvalt õigus esitada taotlus teetrassi määramiseks osana konkreetsest projektist, millele taotletakse luba tulevikus ja määrab kindlaks lube väljastava asutuse pädevuse, siis sellega kehtestatakse KMH direktiivi I ja II lisas loetletud projektidele „raamistik tulevase nõusoleku saamiseks“, isegi kui liikmesriigi õigusnormis on projektile loa andmiseks ette nähtud konkreetsed loa andmise tingimused, sealhulgas eelkõige liiklusohutus, funktsionaalne tähtsus või keskkonnahoidlikkus, kuid neis loa andmise tingimustes ei viidata siiski täpsemalt teetrassi kindlaksmääramisele geograafiliste punktidega?
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis:
2.      Kas KSH direktiivi artikli 13 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et esimene ametlik ettevalmistav akt selle sätte tähenduses on olemas juba siis, kui dokumendid, mis tuleb liikmesriigis kohaldatava asjaomase valdkondliku õiguse kohaselt koostada enne kava muutmist, olid väljatöötamisel ning nende väljatöötamise käigus tutvustati neid ka korduvalt osalevatele piirkondlikele omavalitsustele, projekti asukoha järgsetele omavalitsustele ja lube väljastavatele asutustele ning nõustav ekspertide kogu on neid arutanud?
3.      Kas KSH direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et kui konkreetsele projektile antakse KMH direktiivi alusel luba mitmes etapis, siis kavaga, mille kriteeriumid ja tingimused on otseselt ainult esimese loa aluseks, kehtestatakse raamistik ka kõigile teistele projekti teostamiseks vajalikele lubadele?
20.      VIRUS, ASFINAG, Austria Vabariik ja Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad. Veel kaks ühendust esitasid kirjalikud seisukohad, milles nad nõustusid VIRUSe argumentidega, esitamata oma sisulisi märkusi. Vastavalt kodukorra artikli 76 lõikele 2 otsustas Euroopa Kohus kohtuistungit mitte korraldada, kuna tal oli asja lahendamiseks piisavalt teavet.
IV.    Õiguslik käsitlus
21.      Eelotsuse küsimused puudutavad seda, kas teekonnapunktide kindlaksmääramine kuulub KSH direktiivi kohase hindamiskohustuse sisulisse kohaldamisalasse, kuna see loob raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks (vt allpool punkt A), ja kui see on nii, siis kas hindamiskohustus oli ka ajaliselt kohaldatav (vt allpool punkt B). Hindamiskohustuse olemasolu korral tekib järgmine küsimus – kas sellise hindamise puudumine välistab selle projektiga seotud muude lubade andmise (vt allpool punkt C).
A.      Esimene küsimus: teekonnapunktide kindlaksmääramise keskkonnamõju strateegilise hindamise vajadus
22.      Esimese küsimusega soovib Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) teada, kas teekonnapunktide muutmine 9. mail 2006 kuulub strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustuse sisulisse kohaldamisalasse.
23.      KSH direktiivi artikli 2 punkti a kohaselt hõlmab väljend „kavad ja programmid“ nende muudatusi, mille peab koostama asutus nende vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu ja mida nõutakse õigusnormidega.
24.      Seetõttu võivad plaanide ja programmide muudatused nõuda keskkonnamõju hindamist.(4) Täidetud on ka teised selle sätte tingimused. Teekonnapunktide muudatuse koostas asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu. Kuigi muudatuse tegemise kohustus ei ole ilmne, piisab Euroopa Kohtu praktika kohaselt sellest, et vastuvõtmist reguleerivad liikmesriigi õigus- ja haldusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused.(5) Nii oli see ka vaidlusaluse muudatuse puhul.
25.      KSH direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt hinnatakse keskkonnamõju kõigi nende kavade ja programmide puhul, mis on koostatud muu hulgas veondussektoris ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud KMH direktiivi I ja II lisas.
26.      Vaidlust ei ole selles, et vaidlusalune kiirtee kuulub veondussektorisse ja kujutab endast projekti KMH direktiivi I lisa punkti 7 punkti b tähenduses.
27.      Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) kahtleb pigem selles, kas nende teekonnapunktide kindlaksmääramine iseenesest sisaldab juba piisavalt üksikasjalikke eeskirju sellise projekti sisu, arendamise ja elluviimise kohta, et seda saaks pidada raamistikuks.
28.      Euroopa Kohus on täpsustanud tingimusi, mille alusel kehtestatakse õigusaktiga raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele. Selleks peab ta kehtestama asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi, määratledes märkimisväärse hulga kriteeriume ja tingimusi, mida tuleb järgida tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmisel.(6) Niisugune tõlgendus peab tagama, et eeskirjade suhtes, millel võib olla oluline keskkonnamõju, viiakse läbi keskkonnamõju hindamine.(7) Mõistet „arvestatav hulk kriteeriume ja tingimusi“ tuleb seetõttu mõista kvalitatiivselt, mitte kvantitatiivselt.(8) Seega ei ole määrav mitte olemasolevate eeskirjade hulk, vaid mõju, mida need võivad keskkonnale avaldada.
29.      Euroopa Kohus on sellest järeldanud, et raamistik on loodud siis, kui meede kehtestab eelkõige kriteeriumid ja tingimused, mis on seotud selliste projektide asukoha, olemuse, suuruse ja toimimistingimustega või neile vahendite eraldamisega.(9)
30.      Riigisisesest õigusest tulenev kaitseala üldine kaitse-eesmärk, mis vastab sisuliselt seaduslikule kaitsenormile, ei ületa seevastu Euroopa Kohtu arvates seda künnist, kuna see sai mõjutada projektide asukohta vaid teatud määral, muutes projektide teostamise raskemaks kaitsealal ning seevastu lihtsamaks väljaspool seda ala.(10)
31.      Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) kahtleb, et arvestades eelkõige neid viimati nimetatud järeldusi kaitseala määramise kohta, kehtestataks kiirtee teekonnapunktide kindlaksmääramisega piisavalt märkimisväärne hulk kriteeriume ja tingimusi projektile loa andmiseks ja selle elluviimiseks. Teekonnapunktid ei too ka veel kaasa mingeid konkreetseid nõudeid teeprojekti kinnitamiseks ja elluviimiseks.
32.      Eelotsusetaotluse kohaselt määravad aga teekonnapunktid kindlaks trassi mille piires peab tee kulgema. See on oluline asukohaga seotud nõue. Projekti edasised üksikasjad tuleb välja töötada selle teetrassi piires ja nende eesmärk on ellu viia teekonnapunktidega määratletud üldprojekt.
33.      Selle projekti puhul seisneb aga suurim võimalus (kahjuliku) keskkonnamõju tekkeks kiirtee trassi valikus. Seda mõju täpsustatakse hiljem, kuid siiski on palju olulisem teada, mis tüüpi teega on tegemist, kus tee kulgeb ja kus tekivad seetõttu selle keskkonnamõjud.
34.      Nagu Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) on ise märkinud, mõjutab projekt muu hulgas elurikkust, pinnast ja maakasutust teetrassi piirkonnas. Lisaks põhjustavad teed oma ümbruses müra ja õhusaastet. Kuna tegemist on kiirteega, st suure ja märkimisväärse liiklussagedusega projektiga, on oodata tõsist kahjulikku keskkonnamõju.
35.      Nagu ka Austria ise tunnistab, loob tee-ehitusprojekti konkreetsete teekonnapunktide kindlaksmääramine, millega antakse
siduvalt õigus esitada taotlus osana konkreetsest projektist, millele taotletakse luba tulevikus, seega raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele KSH direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses.
36.      Austria ja ASFINAGi väidete kohaselt oli aga 2006. aasta märtsis teekonnapunktide osas tehtud muudatus võrreldes algselt kindlaksmääratud punktidega nii väike, et muudatus ei nõudnud keskkonnamõju hindamist.
37.      Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et see küsimus ei ole eelotsusetaotluse ese. Euroopa Kohtul on seega vabadus otsustada, kas arutada neid eelotsusetaotluse esitanud kohtule vajaliku vastuse andmiseks.(11)
38.      Austria väidab veenvalt, et ka muudatused nõuavad keskkonnamõju hindamist ainult siis, kui nendega
kehtestatakse kvalitatiivselt märkimisväärne hulk kriteeriume ja tingimusi, millel võib olla oluline keskkonnamõju.(12) See tuleneb teisisõnu ka KSH direktiivi artikli 3 lõikest 3.(13)
39.      Eelotsusetaotlusest ei nähtu siiski, kas muudetud teekonnapunktid võivad kaasa tuua olulise keskkonnamõju. Ühelt poolt on Austria ja ASFINAGi arvates tegemist üksnes redaktsiooniliste muudatustega. Eelotsusetaotluse kohaselt jõudis eelotsusetaotluse esitanud kohus ühes varasemas otsuses sarnasele järeldusele.(14) Teiselt poolt on teekonnapunktidele lisandunud ka sõlmed, st ühendused teiste teedega. Eelkõige aga puudutab eelotsusetaotluse kohaselt välja jäetud teekonnapunkt „Viin (Albern – Lobau/naftasadam (A 22))“ tee eriti tundlikku aspekti. Seal läbib teeprojekt nimelt Doonaud ja Donau-Aueni rahvusparki. Näib, et selle teekonnapunkti väljajätmine on seotud oluliste muudatustega selle ristumiskoha kavandamisel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seetõttu uurima, kas muudatused võivad kaasa tuua olulise keskkonnamõju.
40.      Lisaks tuleb märkida, et just see Doonau ületuskoht teekonnapunktide „Schwechati transpordisõlm (A 4) –Raasdorfi lähedane transpordisõlm (A 23)“ vahelisel trassil võib prima facie avaldada Natura 2000 aladele olulist mõju. Seal asub, nagu öeldud, Donau-Aueni rahvuspark (Viini osa) (AT1301000) ja võimalik, et mõju avaldub ka Viinist ida pool paiknevas Donau-Aueni piirkonnas (AT1204000 ja AT1204V00). Kui teekonnapunktide muutmine oleks mõjutanud sellele ületuskohale avalduvat mõju, oleks järelikult loodusdirektiivi(15) artikli 6 lõike 3 kohaselt tulnud seda asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see nende alade kaitse-eesmärkidele avaldab. Sellisel juhul oleks KSH direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti b kohaselt tulnud teekonnapunktide muutmisel tingimata läbi viia keskkonnamõju hindamine.
B.      Teine küsimus: esimene ametlik ettevalmistav akt
41.      Kuna teekonnapunktide kindlaksmääramine võib kuuluda keskkonnamõju hindamise kohustuse sisulisse kohaldamisalasse, tuleb analüüsida teist küsimust. See puudutab keskkonnamõju hindamise kohustuse ajalist kohaldamist.
42.      Teekonnapunktide kindlaksmääramise muudatused võeti vastu 9. mail 2006, st pärast KSH direktiivi ülevõtmise tähtaja lõppemist 21. juulil 2004.
43.      ASFINAG tugineb siiski sellele, et neid teekonnapunktide muudatusi on arutatud juba alates projekti käivitamise koosolekust 31. märtsil 2003 arvukatel ekspertide kuulamistel. Eelkõige tehti teatud otsused osalevate liidumaade valitsuste liikmete kohtumisel ekspertide nõukojaga 8. märtsil 2004.
44.      See argument võib olla vastuolus keskkonnamõju hindamise kohustusega, kuna seda ei kohaldata kõigi kavade ja programmide suhtes, mis on vastu võetud pärast ülevõtmistähtaja möödumist. KSH direktiivi artikli 13 lõike 3 kohaselt on keskkonnamõju hindamine pigem vajalik kavade ja programmide suhtes, mille esimene ametlik ettevalmistav akt on valminud pärast ülevõtmistähtaja möödumist. Juhul kui esimene ametlik ettevalmistav akt on valminud enne seda kuupäeva, oleks tulnud kohaldada seda kohustust meetme suhtes ainult juhul, kui see võeti vastu või esitati menetlusse rohkem kui 24 kuud pärast seda. Käesoleval juhul see aga nii ei ole, kuna muudatused tehti juba 9. mail 2006, st 24 kuu jooksul pärast ülevõtmistähtaja lõppu.
45.      ASFINAGi väidete kohaselt valmistati teekonnapunktide muudatused ette nii projekti käivitamise koosolekul kui ka sellele järgnenud ekspertide kuulamistel ning 8. märtsi 2004. aasta koosolekul.
46.      Siiski on kaheldav, kas tegemist oli ametlike ettevalmistavate aktidega. Põhikohtuasja kaebajad näevad sellist akti pigem ministeeriumi 2005. aasta teekonnapunktide muutmise eelnõus.
47.      ASFINAG tugineb oma seisukohas komisjoni juhenddokumendile. Selle kohaselt ei tähenda sõna „ametlik“ tingimata, et akti ettevalmistamine peab olema ette nähtud liikmesriigi õigusaktides. Juhenddokumendis ei ole midagi öeldud akti õigusliku toime kohta riigisiseses õiguses. Iga juhtumit tuleb hinnata eraldi. Sellega seoses tuleb arvesse võtta selliseid tegureid nagu asjaomase õigusakti laad, varasemate meetmete laad ja asjaolu, et üleminekusätte eesmärk on tagada õiguskindlus ja hea juhtimistava.(16)
48.      Sellist juhenddokumenti võib KSH direktiivi tõlgendamisel küll arvesse võtta, kuid see ei ole siduv.(17)
49.      Eespool nimetatud komisjoni väidetega tuleb nõustuda selles osas, et õiguskindlus on mõiste „esimene ametlik ettevalmistav akt“ tõlgendamisel otsustava tähtsusega.(18) Seda näitavad KSH direktiivi artikli 13 lõike 3 ettevalmistavad materjalid, mõiste „ametlik“ kasutamine ja süstemaatiline kontekst, milles seda mõistet kasutatakse.
50.      KSH direktiivi artikli 13 lõikes 3 võetakse arvesse Euroopa Kohtu praktikat, milles
leiti, et sarnane üleminekusätte on ka algses KMH direktiivis(19). Sel ajal otsustas Euroopa Kohus, et loamenetluses ei ole keskkonnamõju hindamise kohustust, kui ametliku taotluse esitamise kuupäev on varasem kui ülevõtmistähtaeg.(20) Ta põhjendas seda järeldust asjaoluga, et direktiiv puudutab peamiselt suuremahulisi projekte, mille elluviimiseks kulub väga sageli palju aega. Need menetlused on juba riiklikul tasandil keerulised. Ei oleks asjakohane neid veelgi enam koormata ja aeganõudvamaks muuta direktiivi eriomaste nõuetega, kui need on ametlikult algatatud enne direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist. KMH direktiivi kohaldamine võib sellisel juhul mõjutada juba kujunenud olukordi.(21) Seetõttu on seadusandja lisanud sarnased üleminekusätted mõnedesse,(22) kuid mitte kõigisse(23) KMH direktiivi hilisematesse muudatustesse.
51.      Euroopa Kohus keeldus siiski tunnustamast loamenetluse lähtepunktina mitteametlikke kontakte ja arutelusid pädeva asutuse ja projekti arendaja vahel enne ülevõtmistähtaja möödumist. Selliseid kontakte ei saa direktiivi rakendamisel kasutada usaldusväärse kriteeriumina menetluse algatamise aja määramisel. Need puudutaksid projektile loa andmise taotluse sisu ja kavandatud esitamist. Ametliku taotluse esitamise aeg on aga ainus vastuvõetav kriteerium. See kriteerium on kooskõlas õiguskindluse põhimõttega ja tagab direktiivi soovitava toime.(24)
52.      Ainuüksi asjaolu tõttu, et KSH direktiivi artikli 13 lõikes 3 lähtutakse ilmselgelt sellest kohtupraktikast, peab ametlik ettevalmistav akt selle sätte tähenduses olema oma olemuselt võrreldav loamenetluse algatamise ametliku taotlusega. Õiguskindluse huvides ja kõrvalehoidmise vältimiseks tuleb ka keskkonnamõju hindamise kohustuse alguses kohaldada selgeid kriteeriume.
53.      KSH direktiivi artikli 13 lõike 3 kohaldamisega seotud muud otsustavad kriteeriumid, st ülevõtmistähtaja lõpp, sellele järgnev 24-kuuline periood ning kava või programmi vastuvõtmine või menetlusse esitamine on olemuselt samasugused. Tegemist on selgelt tuvastatavate kuupäevadega, mis üldjuhul avalikustatakse. Seega oleks vastuoluline aktsepteerida leebemaid nõudeid viimasele kriteeriumile, st ettevalmistavale aktile, mis peab olema sõnaselgelt ametlik.
54.      Selle kasuks räägib ka KSH direktiivi artikli 2 punkti a teine taane. Selle sätte kohaselt koostatakse hindamisele kuuluvad kavad või programmid liikmesriigi õigus- ja haldusnormide alusel. Meetme vastuvõtmist reguleerivad seega liikmesriigi õigus- ja haldusnormid, millega määratakse kindlaks nende vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ning kehtestatakse nende koostamise menetlus.(25) Sellise kindlaksmääramise puudumisel ei ole olemas ka kava ega programmi, mis nõuaks hindamist.(26) Kui aga koostamise menetlus on kehtestatud, peab olemas olema ka ettevalmistav akt, millega see menetlus ametlikult algatatakse.
55.      Seega peab esimene ametlik ettevalmistav akt olema osa ametlikust menetlusest. Selline menetlus koosneb konkreetsetest vormiliselt määratletud etappidest, sealhulgas esimesest etapist, mis selgelt tähistab menetluse algust.
56.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab otsustama, kas ühte teises küsimuses nimetatud ettevalmistavatest toimingutest tuleb nende kriteeriumide kohaselt pidada ametlikuks ettevalmistavaks aktiks.
57.      Sellega seoses peab ta eelkõige uurima, kas need toimingud on kohaldatava riigisisese õiguse kohaselt osa ametlikust menetlusest, mille käigus töötatakse välja tee-ehitusprojekti teekonnapunktide muudatused.
58.      Sellise menetluse puhul ei piisa sellest, et kaasatud üksused tegutsevad õiguslikul alusel ja et ettevalmistavad toimingud kuuluvad põhimõtteliselt nende pädevusse. Isegi seadusega ette nähtud organid võivad oma kohustuste täitmisel tegutseda mitteametlikult.
59.      Pigem räägib asjaolu, et teekonnapunktide muutmine määrati kindlaks seadusandlikus menetluses, selle kasuks, et menetlusse esitamist tuleb pidada esimeseks ametlikuks ettevalmistavaks aktiks, kui riigisiseses õiguses ei ole selle muudatuse jaoks ette nähtud varasemat ametlikku ettevalmistavat akti.
60.      Sellest järeldub, et esimese ametliku ettevalmistava aktiga KSH direktiivi artikli 13 lõike 3 tähenduses tuleb liikmesriigi õigus- ja haldusnormide alusel algatada selles ette nähtud asjaomase kava või programmi koostamise menetlus.
C.      Kolmas küsimus: keskkonnamõju hindamata jätmise tagajärjed
61.      Kolmanda küsimusega soovib Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) teada, kas KSH direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a kohaselt kehtestab kava, mille kriteeriumid ja tingimused on otseselt aluseks üksnes esimese loa andmisel projektile, millele antakse KMH direktiivi kohaselt luba mitmes etapis, raamistiku ka kõikidele teistele projekti teostamiseks vajalikele lubadele.
62.      Selle küsimuse eesmärk on selgitada, kas KSH direktiivi kohaldamisel tehtud vead teekonnapunktide muutmise osas mõjutavad ka põhikohtuasjas vaidluse all olnud veealaste õigusnormide alusel antavate lubade õiguspärasust.
63.      Need load on viimane etapp mitmest otsusest, mis kõik on vajalikud, et oleks võimalik ehitada tee. Esmalt määras Austria parlament seadusega kindlaks teekonnapunktid või muutis neid, seejärel määras Austria transpordiminister täpse trassi 26. märtsi 2015. aasta KMH põhise loa alusel, mida muudeti Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus) 18. mai 2018. aasta otsusega, ja viimase sammuna andsid kaks Austria liidumaad projektile load veealaste õigusnormide alusel.
64.      Eelotsuse küsimus puudutab järelikult seda, kas viimati nimetatud lubade peale esitatud kaebus võib esimeses etapis tehtud vea tõttu tuua kaasa nn doominoefekti, mis takistab kõigi varem projekti kasuks tehtud otsuste kohaldamist.
65.      Sellele küsimusele vastamise lähtepunkt on ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõte. Selle kohaselt on liikmesriigid kohustatud kõrvaldama liidu õiguse rikkumise tagajärjed.(27) Kui KSH direktiivi on rikutud, kuna kava või programmi puhul ei ole läbi viidud sellega nõutavat keskkonnamõju strateegilist hindamist, tuleb kava või programm peatada või tühistada(28), et saaks läbi viia hindamise.(29)
66.      Selle põhjal otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohtud peavad võtma oma riigisiseses õiguses ette nähtud meetmed, mis on kohased vältimaks olukorda, et selline kava või programm ning ka selle programmi raames käivitamisele kuuluvad projektid võidaks ellu viia ilma nende keskkonnamõju hindamata.(30) Ta järeldas sellest, et liikmesriigi kohus on üldjuhul kohustatud tühistama või peatama sellise loa kehtivuse, mis on antud kava või programmi alusel, mis on ise vastu võetud keskkonnamõju hindamise kohustust eirates.(31)
67.      Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus) märgib, et Austria veealaste õigusnormide alusel antud load ei põhine otseselt teekonnapunktide kindlaksmääramisel. Viimased on üksnes KMH põhise loa andmise aluseks. Seda jõustunud otsust ei saa veealaste õigusnormide alusel antud lubadega muuta.
68.      Samasuunaline on ka ASFINAGi väide, et Aalteri ja Nevele tuuleparkide rajamise projekti puudutavas kohtuotsuses nõudis Euroopa Kohus ainult asjaomase kava või programmi alusel väljastatud loa tühistamist.(32) Selle kohtuotsuse kaalutlusi
selgitavad siiski selle aluseks olevad asjaolud, mis puudutasid tegelikult asjaomase kava või programmi alusel antud luba.
69.      Euroopa Kohtu lähenemisviis läheb siiski palju kaugemale. Ta ei lähtu rangelt sellest, kas KSH direktiivi rikkudes vastu võetud kava või programm on riigisisese õiguse kohaselt õiguslik alus otsusele, mis võimaldab kava või programmi rakendamist. Euroopa Kohus nõuab pigem, et kohtud võtaksid asjakohaseid meetmeid, et takistada kava või programmi rakendamist.(33)
70.      Eesmärk on tõhusalt tagada kava või programmi vastuvõtmisel tehtud vea tagajärgede tõhus parandamine. Pädevatel ametiasutustel ei lubata kava või programmi rakendada, või peavad nad parandama vea enne selle rakendamist, viies keskkonnamõju hindamise läbi tagantjärele.(34)
71.      Põhikohtuasjas vaidluse all olnud veealaste õigusnormide alusel antud load on vajalikud teekonnapunktidel põhineva kava elluviimiseks, st kiirtee ehitamiseks. See on isegi nende ainus eesmärk. Selle kava vastuvõtmisel tehtud viga kaotab järelikult veealaste õigusnormide alusel antud lubade nn ärilise aluse. Samal ajal takistaks lubade tühistamine või peatamine kava rakendamist.
72.      Teisiti võiks hinnata otsuseid, mis kuuluvad küll kava või programmi kohaldamisalasse, kuid mille eesmärk ei ole selle rakendamine. Seda küsimust ei ole aga vaja käesoleval juhul lahendada.
73.      Erinevalt ASFINAGi väidetest ei ole veealaste õigusnormide alusel antud lubade tühistamise või peatamise kohustus vastuolus KMH põhise loa jõustumisega. Nimelt ei ole viimati nimetatud load veel jõustunud, samas kui tühistamine või peatamine ei mõjuta otseselt jõustunud KMH põhist luba.
74.      Täielikkuse huvides tuleb märkida, et hilisemate rakendusotsuste tühistamise või peatamise kohustus võib ära langeda. See eeldab, et kava või programmi vastuvõtmisel tehtud viga parandati juba hilisema kontrolli käigus. See peaks hõlmama kõiki teemasid, mille suhtes oleks samuti tulnud läbi viia kava või programmi keskkonnamõju hindamine, st käesoleval juhul teekonnapunktide muutmine.(35)
75.      ASFINAG ja Austria teatasid Euroopa Kohtule, et vahepeal on selline kontroll tõepoolest toimunud. Lisaks võiks käesoleval juhul kõne alla tulla keskkonnamõju hindamine, mis viidi eelotsusetaotluse kohaselt läbi seoses 26. märtsi 2015. aasta KMH põhise loaga.(36) Lisaks viitab Austria keskkonnamõju hindamisele, mille Viini linn viis aastatel 2001–2003 KSH direktiivi alusel läbi vabatahtlikult. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab otsustama, kas mõni neist hindamistest oli kooskõlas KSH direktiivi nõuetega.
76.      Tingimusel, et puudus kõrvaldatakse, peavad liikmesriigi kohtud seega võtma oma riigisiseses õiguses ette nähtud meetmeid, mis on kohased vältimaks olukorda, et selline kava või programm ning ka selle kava või programmi raames arendatavad projektid võidaks ellu viia ilma nende KSH direktiivis nõutava keskkonnamõju hindamiseta. Selleks peavad nad vajaduse korral hilisemad kava või programmi rakendamist puudutavad otsused kehtetuks tunnistama või peatama, isegi kui rangelt võttes ei olnud kava või programm nende otsuste tegemise õiguslik alus ega eeltingimus.
V.      Ettepanek
77.      Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Austria Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus) eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1.      Tee-ehitusprojekti konkreetsete teekonnapunktide kindlaksmääramine, millega antakse siduvalt õigus esitada taotlus teetrassi määramiseks osana konkreetsest projektist, millele taotletakse luba tulevikus, loob raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõike 2 punkti a tähenduses.
2.      Esimese ametliku ettevalmistava aktiga direktiivi 2001/42 artikli 13 lõike 3 tähenduses tuleb liikmesriigi õigus- ja haldusnormide alusel algatada selles ette nähtud asjaomase kava või programmi koostamise menetlus.
3.      Tingimusel, et puudus kõrvaldatakse, peavad liikmesriigi kohtud võtma oma riigisiseses õiguses ette nähtud meetmeid, mis on kohased vältimaks olukorda, et kava või programm ning ka selle kava või programmi raames arendatavad projektid võidaks ellu viia ilma nende direktiivis 2001/42 nõutava keskkonnamõju hindamiseta. Selleks peavad nad vajaduse korral hilisemad kava või programmi rakendamist puudutavad otsused kehtetuks tunnistama või peatama, isegi kui rangelt võttes ei olnud kava või programm nende otsuste tegemise õiguslik alus ega eeltingimus.
1      Algkeel: saksa.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiiv 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 2001, L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157).
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/92/EÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1), viimati muudetud direktiiviga 2014/52/EL (ELT 2014, L 124, lk 1).
4      22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt (C‑567/10, EU:C:2012:159, punktid 36–43), 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 44) ja 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 43).
5      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 52).
6      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punktid 67 ja 68) ja 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 60).
7      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 68) ja 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punktid 60 ja 61).
8      7. juuni 2018. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt (C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 55) ja Thybaut jt (C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 55) ning 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 70).
9      22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 62).
10      22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punktid 66–69).
11      Vt 12. detsembri 1990. aasta kohtuotsus SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, punkt 8), 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 37) ja 16. aprilli 2026. aasta kohtuotsus Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punkt 20).
12      8. mai 2019. aasta kohtuotsus Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus jt (C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 52) ja 12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 71).
13      9. märtsi 2023. aasta kohtuotsus An Bord Pleanála jt (St Teresa’s Gardensi ala) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punkt 40).
14      Eelotsusetaotluse punkti 9 kohaselt on tegemist Bundesverwaltungsgerichti (föderaalne halduskohus) 18. mai 2018. aasta otsusega.
15      Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7).
16      Direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (2003) ülevõtmine, punkt 3.65.
17      Vt 22. veebruari 2024. aasta kohtuotsus PO ja Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, punkt 55).
18      Vt juba minu ettepanek kohtuasjas Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt (C‑43/10, EU:C:2011:651, punkt 162).
19      Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 1985, L 175, lk 40).
20      18. juuni 1998. aasta kohtuotsus Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 23).
21      18. juuni 1998. aasta kohtuotsus Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 24).
22      Nõukogu 3. märtsi 1997. aasta direktiivi 97/11/EÜ (EÜT 1997, L 73, lk 5) artikli 3 lõige 2 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/52/EL (ELT 2014, L 124, lk 1) artikkel 3.
23      Vt 7. novembri 2013. aasta kohtuotsus Gemeinde Altrip jt (C‑72/12, EU:C:2013:712, punktid 21–31).
24      11. augusti 1995. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, punkt 32).
25      22. märtsi 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Bruxelles jt (C‑567/10, EU:C:2012:159, punkt 31) ja 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 52).
26      4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, punktid 29 ja 32).
27      28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 43) ja 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
28      28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 46).
29      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
30      28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 47).
31      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punktid 83, 88 ja 89).
32      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 88).
33      28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 47).
34      Vt 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus A jt (Aalteri ja Nevele tuulepargid) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
35      22. septembri 2011. aasta kohtuotsus Valčiukienė jt (C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 62) ja 10. septembri 2015. aasta kohtuotsus Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 58).
36      Vt eespool punkt 12.