61988J0131
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-131/88 (
*1
)
I. La Directiva
1.
La Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DO 1980, L 20, p. 43; EE 15/02, p. 162; en lo sucesivo, «la Directiva»), según su artículo 1, tiene por objeto prevenir la contaminación de las aguas subterráneas causada por determinadas sustancias peligrosas así como reducir y eliminar, en la medida de lo posible, las consecuencias de su contaminación actual. Su artículo 3 dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para:
a)
impedir la introducción en las aguas subterráneas de sustancias enumeradas en la lista I, anexa a la Directiva, y
b)
limitar la introducción en dichas aguas de sustancias enumeradas en la lista II, también anexa a la Directiva.
2.
La Directiva establece diferentes normas según se trate de vertidos directos (introducción en las aguas subterráneas de sustancias de las listas I o II, sin que se filtren a través del suelo o del subsuelo) o de vertidos indirectos (introducción en las aguas subterráneas de sustancias de las listas I o II, filtrándose a través del suelo o del subsuelo) [letras b) y c) del apartado 2 del artículo 1].
3.
Según el artículo 2, la Directiva no se aplica a:
«a)
[...];
b)
los vertidos respecto de los cuales la autoridad competente del Estado miembro afectado hubiere comprobado que contienen sustancias de las listas I o II en cantidad y concentración lo suficientemente pequeñas como para excluir cualquier riesgo de deterioro, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas receptoras;
c)
[...]».
4.
En cuanto a las sustancias de la lista I:
—
El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva prohibe cualquier vertido directo.
—
Somete a una investigación previa la decisión de prohibir o de autorizar las acciones de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias, capaces de ocasionar un vertido indirecto.
—
Dispone que deben tomarse las medidas adecuadas que se juzguen necesarias, con vistas a evitar cualquier vertido indirecto de dichas sustancias, debido a acciones efectuadas sobre o dentro del suelo.
5.
En estos tres casos, el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva establece una excepción; cuando una investigación previa revelare que las aguas subterráneas de que se trata son permanentemente inadecuadas para cualquier otro uso, puede autorizarse el vertido de dichas sustancias en condiciones menos rigurosas.
6.
En cuanto a las sustancias de la lista II, el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva impone a los Estados miembros someter a una investigación previa
—
toda autorización de vertido directo, con objeto de limitar dichos vertidos;
—
la autorización de acciones de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias, capaces de ocasionar un vertido indirecto.
7.
La Directiva establece un sistema de autorizaciones que sólo pueden concederse después de investigaciones previas para detectar la posible presencia de sustancias en los vertidos, sustancias que figuran en las listas I y II (apartados 2 y 3 del artículo 4, apartado 1 del artículo 5 y artículo 6). Estas investigaciones deben constar de un estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona afectada, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo, de los riesgos de contaminación y de alteración de la calidad de las aguas subterráneas por el vertido y determinar si este vertido constituye una solución adecuada (artículo 7). Las autorizaciones sólo pueden ser concedidas cuando se compruebe que se garantiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad (artículo 8). Por esta razón, los artículos 9 y 10 de la Directiva determinan los elementos que deben mencionarse en las autorizaciones.
8.
Las autorizaciones sólo pueden concederse por un período limitado y deben ser reexaminadas al menos cada cuatro años (artículo 11).
9.
Además, la Directiva establece la obligación de las autoridades competentes de los Estados miembros de controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones, así como de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas (artículo 13).
10.
Con arreglo al artículo 21 de la Directiva, las medidas deberán adoptarse en un plazo de dos años a partir de su notificación y se informará de ello inmediatamente a la Comisión. En el presente asunto, el plazo de transmisión establecido por la Directiva expiró el 19 de diciembre de 1981.
11. La legislación alemana
11.
La República Federal de Alemania invoca las siguientes medidas, destinadas a proteger las aguas subterráneas:
a)
la Wasserhaushaltsgesetz (Ley sobre el régimen de las aguas, de 1976, en lo sucesivo, «WHG»), modificada el 23 de septiembre de 1986 (BGBl. 1986, I, pp. 1529 y ss., especialmente p. 1654);
b)
la Abfallgesetz (Ley sobre los residuos, de 27 de agosto de 1986, en lo sucesivo, «AbfG», BGBl. I, pp. 1410 y ss., especialmente p. 1501);
c)
la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley federal de procedimiento administrativo);
d)
varias leyes, decretos e instrucciones administrativas adoptados por los Länder.
III. Hechos y procedimiento administrativo previo
12.
Mediante cartas de 24 de junio de 1980 y de 25 de noviembre de 1981, la Comisión llamó la atención de la República Federal de Alemania sobre las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, y le solicitó que transmitiera la legislación alemana relativa a la adaptación del ordenamiento jurídico interno.
13.
Mediante carta de 14 de diciembre de 1981, acompañada de un cuadro sinóptico, la República Federal de Alemania hizo saber a la Comisión que cinco Lander habían adaptado el ordenamiento interno a la Directiva mediante instrucciones administrativas, que en dos Lander la Directiva se aplicaba directamente en el marco de las disposiciones de las leyes en vigor y que comunicaría las disposiciones concordantes de los otros Lander en cuanto fueran publicadas.
14.
La Comisión expone en su recurso que, mediante carta de 8 de octubre de 1982, recibió un resumen de las disposiciones legislativas alemanas federales relativas al régimen de las aguas. Al estimar que aún faltaban determinados textos legales que le parecían esenciales para valorar la aplicación de la Directiva, el 22 de mayo de 1984 dirigió a la República Federal de Alemania un primer escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, del que tuvo respuesta mediante una carta de la República Federal de Alemania de 13 de julio de 1984, en el que le comunicaba una nueva serie de leyes, decretos y circulares según los cuales esta última consideraba que, a partir de entonces, el Derecho interno se había adaptado completamente a la Directiva.
15.
A raíz de esta respuesta, una vez que hubo procedido a un examen de las disposiciones que se le habían comunicado, estimó que el Derecho de la República Federal de Alemania no había sido adaptado a todo el contenido de la Directiva. En consecuencia, el 6 de mayo de 1986 dirigió a la República Federal de Alemania, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, un nuevo escrito de requerimiento en el que exponía detalladamente la situación. Señalaba, en particular, que tampoco en su versión modificada de 23 de septiembre de 1986, la WHG, Ley marco cuyo desarrollo corresponde a los Länder, no abarca todas las disposiciones de la Directiva y que las medidas adoptadas por los Länder no responden a las exigencias de la Directiva en el aspecto formal, ni en el de fondo, en cuanto se trata de instrucciones administrativas publicadas.
16.
La República Federal de Alemania, en su comunicación de 26 de septiembre de 1986, hizo saber a la Comisión que el Derecho interno alemán, en su opinión, había sido completamente adaptado a la Directiva mediante la WHG, y que las comunicaciones efectuadas por los Länder tenían por objeto llevar a conocimiento de la Administración subordinada el contenido de la Directiva y transmitirles, mediante instrucciones administrativas que interpretan la ley, indicaciones obligatorias relativas a la aplicación de la ley o instrucciones que garantizan el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva.
17.
Posteriormente a la respuesta de la República Federal de Alemania, que la Comisión consideró insatisfactoria, esta última dirigió a la República Federal de Alemania, el 6 de agosto de 1987, un dictamen motivado en el que exponía los motivos por los cuales consideraba que las medidas adoptadas no le parecían conformes con la Directiva e instaba a la República Federal de Alemania a adoptar las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva dentro del plazo de dos meses a partir de la notificación del dictamen.
18.
La República Federal de Alemania respondió mediante cartas de 25 de septiembre de 1987, de 23 de noviembre de 1987 y de 9 de febrero de 1988. A esta última carta adjuntó un proyecto de instrucción administrativa, de conformidad con el artículo 4 de la Ley sobre residuos (AbfG) que contiene las medidas de adaptación necesarias en caso de vertidos indirectos así como el cuadro sinóptico de las medidas de adaptación de los Länder. Además, según la Comisión, la República Federal de Alemania anunció la preparación de una disposición administrativa general, destinada a definir en forma más precisa las sustancias peligrosas para el agua, en el sentido del apartado 5 del artículo 19g de la WHG.
19.
Tras esta última respuesta de la República Federal de Alemania, y al haber expirado el plazo de adaptación concedido, la Comisión interpuso el presente recurso.
IV. Fase escrita y pretensiones de las partes
20.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de mayo de 1988.
21.
La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
22.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que la República Federal de Alemania, al no haber adoptado, a pesar de la expiración de los plazos, todas las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
—
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
23.
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene a la demandante al pago de las costas del procedimiento.
V. Motivos y alegaciones de las partes
A. Generalidades
24.
La Comisión subraya, con carácter previo, que los criterios de adaptación del Derecho interno deben ser estrictos y rigurosos. Las respuestas de la República Federal de Alemania durante el procedimiento administrativo previo no muestran claramente qué disposiciones alemanas adaptan el Derecho interno a la Directiva (decretos, instrucciones administrativas, circulares o bien las disposiciones de la WHG y de la AbfG); tampoco revelan cuáles son las disposiciones con respecto a las cuales la República Federal de Alemania admite el fundamento de las críticas de la Comisión, ni qué disposiciones son aún objeto de litigio. Según la Comisión, las disposiciones determinantes son la WHG y, accesoriamente, los Derechos de los Länder, incluidas las instrucciones administrativas.
25.
En su escrito de réplica, la Comisión también menciona, con carácter preliminar, una carta de la República Federal de Alemania de 29 de junio de 1988, que le había sido dirigida durante el procedimiento administrativo previo, según la cual la República Federal de Alemania, al anunciar un proyecto de instrucción administrativa, reconocía esencialmente el incumplimiento. Según la Comisión, dicha carta ocasionó la suspensión del procedimiento por incumplimiento. La Comisión destaca que existe una contradicción, ya que la República Federal de Alemania sostiene en su escrito de contestación que la Directiva ha sido aplicada correctamente.
26.
La República Federal de Alemania explica que mediante esta carta quiso manifestar únicamente su espíritu de cooperación. Adjunta como anexo a su escrito de duplica un proyecto de instrucción administrativa, subrayando que tal instrucción no es legalmente imprescindible pero que con ella deseaba únicamente conformarse a las exigencias de la Comisión sobre este tema. Por consiguiente, según la República Federal de Alemania, la Comisión no puede ver una confesión de incumplimiento en el anuncio de la adopción de esta instrucción.
27.
La República Federal de Alemania considera, con carácter previo, que el problema de no adaptación de su Derecho interno, planteado por la Comisión, es más bien teórico, puesto que en la práctica no se produjo ningún caso contrario a la Directiva. La República Federal de Alemania considera que su Derecho interno se adaptó parcialmente a la Directiva mediante leyes federales o de los Länder y, también parcialmente, mediante disposiciones reglamentarias y administrativas. Sostiene que el criterio de adaptación del Derecho interno a la Directiva consiste en si el Derecho nacional garantiza efectivamente o no la aplicación completa de una Directiva en forma clara y precisa; la naturaleza de las disposiciones (federales o de los Länder, leyes, reglamentos, etc.) utilizadas para la adopción de la misma carecen de importancia.
B. Vertidos de sustancias de la lista I
1. Prohibición de vertidos directos
28.
En primer lugar, la Comisión imputa a la República Federal de Alemania no haber adaptado su Derecho interno a la letra a) del artículo 3, en relación con el primer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, según el cual debe prohibirse todo vertido directo de sustancias de la lista I.
29.
La República Federal de Alemania discute el motivo de recurso de la Comisión en dos puntos: en primer lugar, la interpretación de las disposiciones de que se trata y, en segundo lugar, la interpretación de la legislación alemana.
30.
La República Federal de Alemania sostiene que la obligación de prohibición absoluta de los vertidos directos así como la obligación de impedir los vertidos indirectos de las sustancias de la lista I no tienen carácter absoluto, como la Comisión expone en diversos puntos de su recurso, sino que están sometidas a una salvedad que constituye la regla de minimis de la letra b) del artículo 2, cuya aplicación depende en cada caso de la apreciación de las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate.
31.
En efecto, según la República Federal de Alemania, tales obligaciones deben interpretarse en relación con la letra b) del artículo 2 de la Directiva, de manera que los Estados miembros sólo deben adaptar su Derecho nacional a una prohibición absoluta de vertidos directos en la medida en que no se trate de vertidos «respecto de los cuales la autoridad competente del Estado miembro afectado hubiere comprobado que contienen sustancias de la lista I [...] en cantidad y concentración lo suficientemente pequeñas como para excluir cualquier riesgo de deterioro, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas receptoras».
32.
En consecuencia, la República Federal de Alemania sostiene que ha satisfecho completamente su obligación de adaptar su Derecho interno a esta prohibición limitada, al adoptar el apartado la del artículo 1, el apartado 1 del artículo 2, el número 5 del apartado 1 del artículo 3 y el artículo 34 de la WHG.
33.
Según la República Federal de Alemania, el apartado la del artículo 1 de la WHG establece el principio general de que, por constituir las aguas uno de los componentes del sistema ecológico, deben administrarse de manera que sirvan al interés general, concillando el interés de los particulares y evitando todo perjuicio que pueda ser eludido.
34.
La República Federal de Alemania también sostiene que es necesaria una autorización de la Administración para los vertidos directos, de conformidad con el apartado 1 del artículo 2 de la WHG. Los casos en los que puede ser concedida una autorización por las autoridades, se recogen en el apartado 1 del artículo 34 de la WHG, que dispone:
«La autorización para introducir sustancias en las aguas subterráneas sólo podrá concederse si no ha lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades.»
35.
La República Federal de Alemania sostiene que, con arreglo a estas disposiciones, está prohibido todo vertido de sustancias (y no solamente el vertido de sustancias de la lista I de la Directiva), a menos que se cumplan los requisitos definidos de forma estricta en el apartado 1 del artículo 34 de la WHG. Según la República Federal de Alemania, lo único que importa es si, según las disposiciones de la WHG, la introducción directa de sustancias de la lista I puede autorizarse teóricamente en un caso determinado, a pesar de que la Directiva prohibe tal vertido. La República Federal de Alemania estima que ello no es posible.
36.
La República Federal de Alemania expone que ya llamó la atención sobre el hecho de que la Directiva establece en la letra b) de su artículo 2 una excepción a la prohibición absoluta de vertidos de sustancias de la lista I, en la medida en que declara que en determinados casos la Directiva y, por lo tanto la prohibición, no es aplicable en absoluto y, en consecuencia, que tampoco es necesaria una autorización administrativa, mientras que la legislación alemana introduce una excepción a la prohibición de vertidos directos de toda sustancia en las aguas subterráneas, pero únicamente después de una autorización expresa de las autoridades competentes, con arreglo a los requisitos que exige el apartado 1 del artículo 34 de la WHG. Por consiguiente, según la República Federal de Alemania, para resolver la cuestión de si está fundado el motivo formulado por la Comisión en su recurso, lo que importa es si tienen el mismo alcance las excepciones de la letra b) del artículo 2 de la Directiva y las del apartado 1 del artículo 34, tal como ella piensa, o si el apartado 1 del artículo 34 de la WHG va más lejos en este aspecto que la letra b) del artículo 2 de la Directiva, como parece opinar la Comisión.
37.
Según la República Federal de Alemania, en primer lugar, debe hacerse constar que la autoridad competente está obligada a efectuar una evaluación de la situación en ambos casos, es decir, tanto para apreciar si puede aplicarse la excepción a la prohibición absoluta de la letra b) del artículo 2 de la Directiva, como para considerar si cabe aplicar la excepción establecida en el apartado 1 del artículo 34 de la WHG.
38.
En opinión de la República Federal de Alemania, la letra b) del artículo 2 de la Directiva obliga a la autoridad competente a comprobar si las sustancias que se encuentren en cantidad y concentración son lo suficientemente pequeñas como para «excluir cualquier riesgo, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas receptoras», mientras que, según el apartado 1 del artículo 34, es preciso comprobar «si no ha lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades». Si bien ambos requisitos no están redactados en los mismos términos, según la República Federal de Alemania ambos tienen no obstante la misma significación en la práctica.
39.
Según la República Federal de Alemania, el Bundesverwaltungsgericht (en lo sucesivo, «BVerwG») ya se pronunció en la sentencia de 16 de julio de 1965 (ZfW 1965, pp. 113 y ss., especialmente p. 116):
«La expresión “no ha lugar a temer” significa, sin embargo, que no exista ninguna probabilidad, ni siquiera mínima, es decir, que según la experiencia humana no pueda contemplarse tal probabilidad. Por lo tanto, la Ley es en este punto particularmente estricta.»
40.
La República Federal de Alemania llega a la conclusión de que debe hacerse constar que los requisitos que permiten conceder una autorización de vertido de sustancias en las aguas subterráneas, con arreglo al apartado 1 del artículo 34, coinciden con los requisitos enunciados en la letra b) del artículo 2 de la Directiva. Ello significa que, según la legislación alemana, tal autorización nunca puede concederse si no se reúnen los requisitos del apartado 1 del artículo 34 de la WHG o de la letra b) del artículo 2 de la Directiva y que, por consiguiente, están prohibidos, en principio, los vertidos directos de sustancias en las aguas subterráneas.
41.
Por lo tanto, la legislación alemana adapta completamente el Derecho interno a las disposiciones del apartado 1 del artículo 4 en relación con las de la letra b) artículo 2 de la Directiva, y es aún más severa que la Directiva, puesto que, por una parte, las disposiciones alemanas no sólo se aplican a las sustancias de la lista I, sino a todas las sustancias, y, por otra parte, es necesaria una autorización aunque se reúnan los requisitos enunciados en la letra b) del artículo 2 de la Directiva o del apartado 1 del artículo 34 de la WHG, lo que no exige la Directiva.
42.
La República Federal de Alemania ha podido mantener esta normativa más severa en aplicación del artículo 19 de la Directiva.
43.
Sobre la interpretación de la Directiva, la Comisión sostiene que, desde el punto de vista estructural, la letra b) del artículo 2 de la Directiva no contiene restricción alguna de la prohibición establecida en el artículo 4, ni una regla de minimis. El artículo 4 prohibe, entre otros, el vertido de sustancias de la lista I. Por el contrario, la letra b) del artículo 2 se refiere a los vertidos de otras sustancias, no tóxicas, que puedan contener restos de sustancias de las listas I o II, y las excluye del ámbito de aplicación de la Directiva por no tener efectos sobre la calidad de las aguas subterráneas. Por consiguiente, la prohibición establecida en el artículo 4 es ilimitada y absoluta para todo lo que pueda calificarse como vertido de sustancias de la lista I, tanto si existe riesgo de contaminación de las aguas subterráneas como si dicho riesgo está excluido, en atención, por ejemplo, a que se trata de cantidades muy reducidas.
44.
La Comisión sostiene que, contrariamente a lo que supone la República Federal de Alemania, la aplicación de la prohibición establecida por la Directiva, no necesita control alguno por parte de las autoridades competentes. La apreciación de que esté excluido «cualquier riesgo de deterioro, presente o futuro, de la calidad de las aguas subterráneas» sólo está prevista para el vertido de otras sustancias que puedan contener restos de sustancias de la lista I. En tal caso, debe aplicarse un procedimiento que garantice que la cantidad y la concentración no lleguen a proporciones que provoquen la aplicación de la Directiva y, por lo tanto, de la prohibición establecida en el artículo 4.
45.
Sobre este punto, la República Federal de Alemania responde que en la letra b) del artículo 2 de la Directiva no se mencionan «otras sustancias» o «restos» de estas sustancias. La letra b) del artículo 2 no se refiere a la introducción de sustancias no peligrosas, sino que hace que el establecimiento de umbrales de aceptabilidad sea el requisito de una prohibición absoluta de la introducción de sustancias de la lista I. Estos umbrales de aceptabilidad no están establecidos en la Directiva y, en consecuencia, deben ser apreciados y determinados por las autoridades de los Estados miembros que sean competentes en materia de aguas. Precisamente a ello también responde el apartado 1 del artículo 34 de la WHG. Sin embargo, según la República Federal de Alemania, en lo que se refiere a las sustancias de la lista I, este supuesto de ninguna manera puede darse en la práctica, dado que una introducción de tales sustancias siempre ocasiona un deterioro de las aguas subterráneas. Por esta razón, la autorización de la introducción de sustancias de la lista I siempre debe ser prohibida por las autoridades.
46.
Sobre la interpretación de la legislación alemana, la Comisión estima que las disposiciones de la Directiva y de la WHG no son equivalentes en el plano estructural ni en lo que atañe al contenido.
47.
Según la Comisión, el régimen de la WHG no se adecúa a la exigencia de la Directiva, puesto que la WHG prevé, en principio, una posibilidad de autorización de vertidos de sustancias de la lista I y que, por lo tanto, es posible, al menos teóricamente, autorizar un vertido prohibido categóricamente por la Directiva. En cuanto a si los requisitos del artículo 34 de la WHG se aplican en la práctica administrativa en forma suficientemente estricta como para que esté excluida tal autorización, tampoco es posible verificarlo, y no tiene mucho que ver con la adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva; en opinión de la Comisión, una disposición que permita en general autorizar el vertido de sustancias en las aguas subterráneas cuando «no ha lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades» no responde a los requisitos de la Directiva.
48.
La Comisión también examina la alegación de la República Federal de Alemania según la cual los criterios materiales del artículo 34 de la WHG y los de la letra b) del artículo 2 son equivalentes. La Comisión se refiere a la alegación de la República Federal de Alemania, que, basándose en la jurisprudencia del BVerwG, expone que la expresión «no ha lugar a temer» es más estricta que el concepto de «riesgo» y que debe excluirse tajantemente incluso una cierta probabilidad, si bien, como dice el BVerwG, «sin embargo, las meras probabilidades [...] nunca pueden estar completamente excluidas». Según la Comisión, la Directiva piensa precisamente en la exclusión de toda probabilidad cuando exige, en la letra b) del artículo 2, la exclusión de «cualquier riesgo presente o futuro». En cuanto a la alteración, no sólo es preciso que «según la experiencia humana no pueda contemplarse tal posibilidad», sino que debe estar excluida cualquier probabilidad (= riesgo) de deterioro.
2. Vertidos indirectos de sustancias de la lista I
49.
La Comisión sostiene que la República Federal de Alemania no ha adaptado su Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, según el cual los Estados miembros «someterán a una investigación previa las acciones de eliminación o de depósito a fin de eliminar dichas sustancias capaces de ocasionar un vertido indirecto».
50.
La República Federal de Alemania recuerda en primer lugar su argumentación relativa a la letra b) del artículo 2 de la Directiva y estima que esta disposición también es válida para la reglamentación de los vertidos indirectos para la eliminación o el depósito a fin de eliminar dichas sustancias y que, por consiguiente, la aplicación del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 está sujeta al requisito de que sólo se trate de cantidades y concentraciones lo suficientemente pequeñas como para excluir cualquier riesgo de deterioro.
51.
Seguidamente, la República Federal de Alemania considera que ha adaptado completamente su Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 por medio del número 5 del apartado 1 del artículo 3, del número 2 del apartado 2, de los artículos 19a y siguientes, 19g y siguientes y del apartado 2 del artículo 34 de la WHG, así como de la Ley sobre residuos (AbfG), y también recuerda que, en algunos ámbitos, las disposiciones alemanas son aún más severas que las de la Directiva. Analiza este punto de vista distinguiendo los supuestos de vertido indirecto previstos por la legislación alemana, a saber, a) mediante transportes por conductos, b) mediante otras instalaciones, c) sin conductos ni instalaciones y d) mediante depósito definitivo.
a) Transporte por conductos
52.
En lo que atañe al transporte de las sustancias por medio de instalaciones de transporte por conductos, la República Federal de Alemania sostiene que los artículos 19a y siguientes de la WHG adaptan su ordenamiento interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Estas disposiciones establecen, según la República Federal de Alemania, que debe obtenerse autorización para el montaje y la puesta en servicio de una instalación de transporte de sustancias peligrosas mediante conductos. Esta autorización se denegará, según el apartado 2 del artículo 19b de la WHG, cuando haya lugar a temer una contaminación de las aguas o cualquier otro deterioro de sus propiedades que no pueda ser impedido o compensado mediante condiciones impuestas en la autorización; tales condiciones se refieren, en particular, a las precauciones técnicas en caso de escapes de un conducto. El requisito de concesión de la autorización es, según la República Federal de Alemania, el criterio ya conocido y previsto por el apartado 1 del artículo 34 de la WHG, que coincide con el criterio de las excepciones definidas en la letra b) del artículo 2 de la Directiva. Los términos«Verhinderung», utilizado por la Directiva, y «Verhütung», utilizado por la WHG, tienen un contenido semántico idéntico, equivalente a la acción de «impedir».
53.
Según la Comisión, los artículos 19a y siguientes de la WHG sólo se refieren a las autorizaciones relativas a las instalaciones de transporte mediante conductos de sustancias peligrosas para el agua y, en el mejor de los casos, sólo constituyen un aspecto secundario de las medidas previstas en el segundo guión del apañado 1 del artículo 4 de la Directiva.
54.
La Comisión también sostiene que la autorización relativa a la explotación de conductos sólo debe denegarse cuando, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 19b de la WHG, «ha lugar a temer una contaminación de las aguas [...] que no pueda prevenirse o compensarse mediante condiciones impuestas en la autorización». Es evidente que el requisito decisivo no se refiere a la «prohibición» efectiva del vertido, sino simplemente a la prevención, así como a la «compensación» de la contaminación. Este es un criterio que permite una autorización en supuestos en los que conforme a la Directiva sería rigurosamente impensable concederla. Según la Comisión, también en este punto la adaptación del Derecho interno es insuficiente.
55.
Según la Comisión, además, la definición de sustancias peligrosas para el agua dulce, contenida en el apartado 2 del artículo 19a de la WHG, en relación con el Verordnung über wassergefährdende Stoffe bei der Beförderung in Rohrleitungsanlagen (Reglamento de 19 de diciembre de 1973 relativo a las sustancias peligrosas para el agua, trasportadas mediante instalaciones de transporte por conductos, BGBl. I, p. 1946), no abarca todas las sustancias enumeradas en la lista I. La Comisión cita el ejemplo de los compuestos orgánicos de estaño, del mercurio y de los compuestos de mercurio, que no figuran en el Reglamento de 19 de diciembre de 1973.
56.
La República Federal de Alemania sostiene que el apartado 2 del artículo 19a de la WHG y el Reglamento de 19 de diciembre de 1973 sobre sustancias peligrosas para el agua incluyen todas las sustancias de la lista I. Los ejemplos citados por la Comisión, que se refieren a los compuestos orgánicos de estaño y al mercurio, no son pertinentes, ya que dichas sustancias no se transportan mediante conductos.
b) Transporte mediante otras instalaciones
57.
La República Federal de Alemania sostiene que los artículos 19g y siguientes adaptan su Derecho interno al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Estos artículos se refieren a las instalaciones utilizadas para las acciones de eliminación o de depósito, a fin de eliminar las sustancias de la lista I anexa a la Directiva. Según la República Federal, el término «instalación» engloba tanto las instalaciones fijas (depósitos fijos, etc.) como las instalaciones móviles (barriles de depósito, etc.). El término «depósito» significa conservar las sustancias para su utilización posterior o su reutilización, o para su eliminación total posterior.
58.
Según la República Federal de Alemania, todas estas instalaciones deben cumplir los requisitos exigidos por el artículo 19g de la WHG y sólo se autorizan si no ha lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades, y, por consiguiente, según la República Federal de Alemania, cuando se cumplen los requisitos de la letra b) del artículo 2 de la Directiva. Por otra parte, según el apartado 3 del artículo 19g de la WHG, las instalaciones deben concebirse, montarse, explotarse, etc., respetando al menos las normas técnicas generalmente reconocidas, es decir, que deben adoptarse todas las precauciones técnicas necesarias en el sentido del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva para excluir, en principio, vertidos que excedan de las pequeñas cantidades autorizadas por la letra b) del artículo 2 de la Directiva.
59.
En cuanto a la enumeración de las sustancias peligrosas, la República Federal de Alemania sostiene que el apartado 5 del artículo 19g enumera las sustancias precediéndolas con los términos «en particular», lo que significa, según ella, que se trata de ejemplos y que están incluidas todas las sustancias de la lista I.
60.
En la medida en que se trata de la evacuación relativa a sustancias que se encuentren en un depósito de residuos, la República Federal de Alemania sostiene que esta eliminación está regulada por la Ley sobre residuos (AbfG). Además, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 y el apartado 2 del artículo 34 de la WHG también son aplicables. El número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG no exige que exista introducción intencional y efectiva en las aguas subterráneas como sostiene la Comisión, sino que ya asimila esta introducción a las acciones capaces de ocasionar la contaminación de las aguas subterráneas. Ello tiene como consecuencia que la introducción de sustancias en un depósito de residuos está regulada por el apartado 2 del artículo 34 de la WHG, que dispone que el depósito o el depósito definitivo de sustancias debe practicarse de manera que no haya lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades.
61.
Finalmente, la República Federal de Alemania subraya que el proyecto de instrucción administrativa anexo a su escrito de contestación proporciona precisiones complementarias.
62.
La Comisión rebate la argumentación de la República Federal de Alemania como sigue.
63.
En primer lugar, recuerda que no es correcta la interpretación que la República Federal de Alemania hace de la letra b) del artículo 2 de la Directiva.
64.
La Comisión sostiene que los requisitos de autorización establecidos en el artículo 19g de la WHG son inoperantes porque dicho artículo regula las autorizaciones de instalaciones destinadas al depósito, a la transformación, etc., de sustancias peligrosas para el agua; no se refiere al depósito con el fin de la elimination aludido por la Directiva; el término «depósito», en el sentido de este artículo, significa únicamente «depósito o almacenamiento para la reutilización» y no para la eliminación.
65.
Además, según la Comisión, la lista de las sustancias peligrosas que figura en el artículo 19g de la WHG no incluye todas las sustancias enumeradas en la lista I de la Directiva.
66.
Según la Comisión, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 no responde a la necesidad de impedir todo vertido indirecto, sino que se refiere a un supuesto de posible autorización, de conformidad con el artículo 6 de la WHG.
67.
Según la Comisión, sólo el apartado 2 del artículo 34 de la WHG se refiere a la cuestión mencionada en el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, pero en ese artículo de la WHG no se establece un procedimiento de investigación previa ni la obligación de autorización con condiciones que garanticen la protección efectiva de las aguas subterráneas, de conformidad con el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
68.
En cuanto al proyecto de instrucción administrativa presentado por la República Federal de Alemania, la Comisión subraya, en primer lugar, que dicha instrucción todavía no está en vigor. La Comisión también sostiene que la instrucción administrativa establece, en el fondo, un régimen que responde a las exigencias de la Directiva, pero adapta el Derecho interno a la Directiva solamente «en la medida en que sea aplicable la legislación en materia de residuos». Ahora bien, cuando dicha legislación no sea aplicable, la Comisión estima que la adaptación será insuficiente, aun después de la entrada en vigor de la instrucción administrativa.
c) Vertidos indirectos sin utilización de instalaciones
69.
En lo que respecta a las disposiciones aplicables a los vertidos indirectos sin utilización de instalaciones ni de conductos, la República Federal de Alemania sostiene que el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 está contemplado por los apartados 1 y 2 del artículo 34 de la WHG, que establece:
«1)
La autorización para introducir sustancias en las aguas subterráneas sólo podrá concederse si no ha lugar a temer la contaminación de las aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades.
2)
Sólo podrán almacenarse o depositarse definitivamente sustancias de manera que no haya lugar a temer la contaminación de ias aguas subterráneas o cualquier otro deterioro de sus propiedades. La presente disposición también se aplicará al transporte de líquidos y de gases por medio de instalaciones de transporte por conductos.»
70.
La Comisión sostiene que el apartado 2 del artículo 34 de la WHG no supedita el depósito de sustancias a una investigación previa ni a una autorización especial y, por lo tanto, no establece una prohibición efectiva de vertidos indirectos, contrariamente a lo que exige el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 en relación con el artículo 7 de la Directiva.
71.
La República Federal de Alemania responde que este punto de vista es inexacto, ya que las autoridades, antes de tomar decisión alguna, proceden a un examen de la situación, de conformidad con los artículos 24 y 26 de la Ley federal de procedimiento administrativo y las disposiciones concordantes de los Lander. Este examen es conforme con el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
72.
La República Federal de Alemania sostiene que una medida adoptada a fin de eliminar las sustancias de la lista I, que pueda conducir a vertidos indirectos, puede constituir una «introducción» en el sentido de que lo dispuesto en el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva también está amparado por el número 5 del apartado 1 del artículo 3 de la WHG, ya que, por tratase de «introducción», es precisa una autorización según la legislación alemana.
73.
La Comisión duda de que el término «vertido» (Einleiten) incluya efectivamente la eliminación o el depósito para la eliminación. En consecuencia, sigue diciendo, la disposición aludida no es lo suficientemente amplia como para considerar que contempla el segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
74.
Según la República Federal de Alemania, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG, que dispone que «también se considerará que pueden constituir utilizaciones las medidas que puedan ocasionar un deterioro de las propiedades físicas o biológicas del agua de manera permanente o en proporciones apreciables», comprende asimismo cualquier acción de eliminación que pueda conducir a un vertido indirecto.
75.
Según la Comisión, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG, que se refiere a las alteraciones que se ocasionen «de manera permanente o en proporciones apreciables», es mucho menos estricto que la Directiva, cuya finalidad es someter a control toda acción de eliminación que pueda conducir a un vertido indirecto.
76.
Según la República Federal de Alemania, la objeción de la Comisión, según la cual las disposiciones del número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG y del apartado 2 del artículo 34 de la misma Ley son menos severas que las disposiciones de la Directiva, no es decisiva, puesto que el temor a la contaminación (Besorgnisgrundsatz) según el apartado 2 del artículo 34 de la WHG, que también se aplica en la materia, se ajusta a la regla de minimis de la letra b) del artículo 2 de la Directiva.
77.
De esta manera, el Derecho alemán es más severo que la Directiva, ya que no prevé que pueda autorizarse una acción que infrinja el principio de irrelevancia (Geringfügigkeitsregeí) a que se refiere el apartado 2 del artículo 34 de la WHG, mientras que, por el contrario, con arreglo al segundo guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, tal autorización es posible, exigiéndose únicamente que se respeten las precauciones técnicas. Por consiguiente, según la República Federal de Alemania, no puede acogerse el motivo de recurso relativo a la inexistencia de una obligación de autorización, porque los Estados miembros disponen de la facultad de adoptar disposiciones más estrictas a este respecto, en virtud del artículo 19 de la Directiva.
d) Vertidos indirectos mediante depósito definitivo
78.
La República Federal de Alemania sostiene que la AbfG de 27 de agosto de 1986 se aplica a los vertidos indirectos de sustancias de las listas I y II en materia de depósito o de depósito definitivo de residuos.
79.
Según esta Ley, el depósito definitivo de residuos sólo puede efectuarse en las instalaciones o establecimientos autorizados a dicho efecto —instalaciones de tratamiento de residuos (apartado 1 del artículo 4 de la AbfG)—, que deben cumplir una serie de requisitos (artículo 7 de la AbfG). Según el apartado 5 del artículo 4 de esta Ley, las autoridades alemanas adoptan instrucciones administrativas relativas a las exigencias sobre la evacuación de residuos y fijan los procedimientos de recolección, tratamiento, depósito y depósito definitivo. Los ámbitos del segundo guión del apartado 1 del artículo 4 y del segundo guión del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva se encuentran suficientemente cubiertos por las instrucciones administrativas previstas en el apartado 5 del artículo 4 de la AbfG, que también colman las últimas lagunas que teóricamente pudieran haber subsistido.
80.
La Comisión destaca que la situación se mantiene actualmente, en el sentido de que la instrucción administrativa prevista a estos efectos aún no ha entrado en vigor y no se ha producido aún la adaptación completa del Derecho interno a la Directiva.
3. Sobre L normativa de otros vertidos indirectos
81.
En lo que respecta a la adaptación del Derecho interno al tercer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, que se refiere a otros vertidos indirectos, la Comisión sostiene que es insuficiente.
82.
La República Federal de Alemania recuerda que, en lo que atañe al tercer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, también se aplica la regla de la letra b) del artículo 2 de la Directiva.
83.
La República Federal de Alemania sostiene que, cuando los otros vertidos indirectos no estén contemplados por las disposiciones de los artículos 19a y siguientes y 19g y siguientes de la WHG, son aplicables las disposiciones del apartado 2 del artículo 3 y del apartado 2 del artículo 34 de la misma Ley.
84.
En la medida en que las acciones mencionadas en el tercer guión del apartado 1 del artículo 4 se efectúan en instalaciones de transporte mediante conductos u otras instalaciones, el Derecho interno alemán ha sido adaptado a esta disposición de la Directiva, según la República Federal de Alemania, mediante los citados artículos 19a y siguientes, así como 19g y siguientes de la WHG, y las sustancias de la lista I de la Directiva están comprendidas en el concepto de «sustancias peligrosas para el agua».
85.
En cuanto a las acciones mencionadas en el tercer guión del apartado 1 del artículo 4, que no se efectúan por medio de conductos o de cualquier otra instalación y, en consecuencia, no están sometidas a los artículos 19a y siguientes ni a los artículos 19g y siguientes de la WHG, según la República Federal de Alemania son aplicables el artículo 2, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 y el artículo 34 de la WHG. La República Federal de Alemania recuerda que el principio del temor a la contaminación (Besorgnisgrundsatz) del artículo 34 de la WHG garantiza una adaptación completa del Derecho interno a la Directiva.
86.
Según la Comisión, los artículos 19a y siguientes y 19g y siguientes invocados por la República Federal de Alemania sólo responden parcialmente al tercer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, y la lista de sustancias peligrosas para el agua es incompleta.
87.
En cuanto a los conductos, la Comisión subraya que la concesión de la autorización establecida en el apartado 1 del artículo 19b y la denegación de autorización prevista en el apartado 2 del artículo 19b de la WHG no están reguladas de conformidad con la Directiva, que en el tercer guión del apartado 1 del artículo 4 va más lejos, ya que impide todo vertido indirecto de manera que no exista riesgo alguno de contaminación.
88.
La Comisión también sostiene que la República Federal de Alemania carece de disposiciones claras en los casos en que no son aplicables las disposiciones relativas a los conductos.
89.
Según la Comisión, las disposiciones legislativas de los Länder tampoco colman las lagunas de la legislación alemana. La Comisión cita los ejemplos de la reglamentación relativa a las instalaciones adoptada el 24 de junio de 1986 por el Land de Schleswig-Holstein, los Reglamentos adoptados por la Ciudad libre y hanseatica de Hamburgo (artículos 28, 28a de la Hbg WG) así como el Reglamento relativo a las instalaciones, de 11 de agosto de 1987, y las reglamentaciones comunicadas por los Länder de Hessen, de Baden-Württemberg, de Baviera, de Renania-Palatinado y de Bremen. Según la Comisión, estas diposiciones no incluyen las sustancias que figuran en la lista I del Anexo de la Directiva, y no prohiben los vertidos indirectos de dichas sustancias en el sentido indicado.
90.
El apartado 1 del artículo 34 tampoco regula todos los usos, sino sólo el vertido de sustancias en las aguas subterráneas.
91.
Por el contrario, según la Comisión, el número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG tampoco comprende los vertidos (éstos se mencionan aparte en el número 5 del apartado 1 del artículo 3), sino que atañe a otras acciones.
92.
En cuanto al apartado 2 del artículo 34 de la WHG, la Comisión sostiene que sólo se refiere al depósito o al depósito definitivo de sustancias o al transporte de líquidos o de gases mediante conductos. Por esta razón, aunque todas las acciones a que se refiere el tercer guión del apartado 1 del artículo 4 estén sometidas, en tanto que usos, a la autorización prevista en el apartado 1 del artículo 2 de la WHG, la autorización no está supeditada a ningún requisito previo particular.
93.
En cuanto al número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG, para cumplir el objetivo del tercer guión del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, debería supeditarse todo uso al requisito de que se garantice que se evitará todo vertido de sustancias de la lista I, lo cual no está garantizado, según la Comisión, ya que el número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG solamente se refiere a la introducción intencional y efectiva en las aguas subterráneas.
94.
La República Federal de Alemania responde que el número 2 del apartado 2 del artículo 3 de la WHG no exige una introducción intencional y efectiva en las aguas subterráneas; en realidad, esta disposición tiene por efecto asimilar tal introducción a las acciones que puedan ocasionar una contaminación de las aguas subterráneas. La República Federal de Alemania considera que en la práctica no pueden presentarse casos susceptibles de una solución diferente, según se traten con arreglo al Derecho alemán o con arreglo a las disposiciones de la Directiva.
C. Prevención de vertidos de sustancias de la lista II
95.
La Comisión critica a la República Federal de Alemania por no haber adaptado su Derecho interno al artículo 5 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a proceder, por lo que respecta a las sustancias de la lista II, a una investigación previa, a fin de limitar los vertidos directos en las aguas subterráneas y a conceder la autorización para los vertidos indirectos a condición de que se evite toda contaminación de las aguas subterráneas.
96.
La República Federal de Alemania sostiene que su legislación no establece diferencia alguna entre las sustancias de la lista I y las de la lista II y que, por consiguiente, su legislación es más severa por lo que respecta a las sustancias de esta última. En cuanto a los vertidos directos, el artículo 2, el número 5 del apartado 1 del artículo 3 y el apartado 1 del artículo 34 de la WHG prohiben absolutamente estos vertidos, tanto de las sustancias de la lista I como de las de la lista II. En lo que respecta a los vertidos indirectos de estas sustancias, la adaptación del Derecho interno a la Directiva se garantiza por el hecho de que las misma normas regulan los vertidos indirectos de sustancias de ambas listas.
97.
Según la Comisión, los artículos 1 y 2, el número 5 del apartado 1 del artículo 3 y el artículo 34 de la WHG no adaptan el Derecho alemán al artículo 5 de la Directiva. La Comisión estima que, por lo que respecta a los vertidos directos, el principio del temor a la contaminación establecido por el artículo 34 de la WHG no corresponde al apartado 1 del artículo 5 de la Directiva que, al ser más riguroso, exige que se garantice el cumplimiento de todas las precauciones. En cuanto a los vertidos indirectos, la Comisión sostiene que falta el procedimiento especial de autorización establecido por la Directiva. Asimismo es incompleta la adaptación del Derecho interno mediante una instrucción administrativa, de conformidad con el apartado 5 del artículo 4 de la AbfG.
D. Disposiciones de la Directiva en materia de procedimiento
a) En general
98.
La Comisión sostiene que ni las disposiciones legislativas de los Länder, ni las circulares ni las instrucciones administrativas, adaptan, al menos suficientemente, el Derecho interno a los artículos 7allyl3dela Directiva, que se refieren a las autorizaciones específicas relativas a las aguas subterráneas.
99.
La República Federal de Alemania sostiene que ninguno de los motivos de recurso de la Comisión relativos a las disposiciones de la Directiva en materia de procedimiento están fundados, porque en ningún caso es necesario establecer en el ordenamiento nacional, como sugiere la Comisión, «un régimen particular» para las autorizaciones previstas por la Directiva, ni proceder a una reproducción literal del texto de ésta. Las disposiciones vigentes en materia de procedimiento, tanto en el ámbito federal como en el de los Länder, así como las disposiciones administrativas de aplicación adoptadas por estos últimos, son obligatorias. La República Federal de Alemania también sostiene que las disposiciones marco en materia de procedimiento administrativo son aplicables a todas las normas de procedimiento de la Directiva.
100.
La Comisión subraya que la utilización de instrucciones administrativas no responde a las exigencias de la Directiva y que, en virtud del principio del paralelismo, habría que proceder a la modificación de las Leyes correspondientes: según la Comisión, la Directiva implica que el legislador debe adoptar las medidas que otorgan un carácter jurídicamente obligatorio a las exigencias impuestas por la Directiva. Meras indicaciones generales no pueden tener en cuenta las exigencias de la Directiva, especialmente por el hecho de que las autoridades competentes no saben, en cada caso, si se trata de una de las sustancias contempladas o no. Por otra parte, en lo que atañe a los Länder de Hamburgo, Berlín y Sarre, la Comisión observa que no se ha enviado ninguna instrucción escrita para la adaptación de la legislación, mientras que la circular de Schleswig-Holstein, de 27 de octubre de 1981, y la de Baviera, de 28 de octubre de 1981, no han sido publicadas. Por consiguiente, se carece de una garantía mínima —la publicación— para la ejecución de la Directiva.
101.
Si bien la República Federal de Alemania reconoce que las disposiciones de procedimiento que afectan a terceros deben ser objeto de una ley, estima que los artículos la, 3, 4, 5, 7, 8, 19a y siguientes, 19g y siguientes, 21 y siguientes y 34 de la WHG, así como las disposiciones contenidas en las leyes de procedimiento administrativo en el ámbito federal y en el de los Länder son normas esenciales. Sin embargo, cuando se trata de saber cuándo, cómo y si debe procederse a dicho control o qué forma debe adoptar la decisión de autorización, la República Federal de Alemania estima que se trata simplemente de disposiciones de técnica administrativa, que, según el Derecho vigente en la República Federal, simplemente pueden ser objeto de instrucciones administrativas.
102.
En cuanto a la eficacia de las instrucciones administrativas adoptadas para adecuarse a la Directiva, la República Federal de Alemania estima que sólo se trata de una reglamentación administrativa interna que no tiene carácter de una norma material; puesto que el Derecho interno ya se adaptó a las disposiciones sustantivas mediante leyes, según la República Federal de Alemania sería suficiente informar directamente a las autoridades administrativas de que éstas deben cumplir la Directiva. En consecuencia, no es necesaria una publicación de las instrucciones administrativas. También sostiene que el Derecho interno se adaptó mediante una interpretación, conforme con la Directiva, del artículo 34 de la WHG, así como de las disposiciones de procedimiento de la misma Ley.
b) El artículo 7 de la Directiva
103.
La República Federal de Alemania sostiene que el Derecho interno se adaptó al artículo 7 de la Directiva, relativo a los extremos que deben ser objeto de las investigaciones previas, mediante los artículos 25 y 26 de la Ley federal de procedimiento administrativo y mediante disposiciones análogas de los Länder. Según estas disposiciones, las autoridades competentes están obligadas a proceder de oficio a una investigación sobre las circunstancias propias de cada caso y a servirse de todos los medios de prueba necesarios. Estas disposiciones también determinan cuáles son las circunstancias en que procede examinar y cuáles los medios de prueba que deben ser utilizados a este efecto en función de los requisitos materiales de autorización, a saber, los apartados 1, 4 y 5 del artículo la, así como el artículo 34 de la WHG. Para comprobar si se reúnen estos requisitos materiales, las autoridades competentes deben necesariamente apoyarse en las investigaciones a que se refiere el artículo 7 de la Directiva. En realidad, esta obligación no está regulada expresamente en las disposiciones mencionadas por la República Federal de Alemania; sin embargo, las instrucciones administrativas la imponen formalmente a las Administraciones.
104.
La Comisión sostiene que el artículo 24 de la Ley de procedimiento administrativo, al que se refiere la República Federal de Alemania, no establece claramente el contenido específico de la investigación. Tampoco las instrucciones administrativas de los Länder, como las de Baviera de 29 de septiembre de 1981, contienen disposición alguna sobre las investigaciones previstas en el artículo 7 de la Directiva. Además, según la Comisión, la República Federal de Alemania no menciona concretamente de qué instrucciones se trata, ni tampoco especifica si tales instrucciones existen en todos los Länder.
c) El artículo 8 de la Directiva
105.
En cuanto a la adaptación del Derecho interno al citado artículo 8 (apartado 7 ya mencionado), la República Federal de Alemania recuerda que los requisitos exigidos para la concesión de las autorizaciones resultan de los artículos 19a y siguientes, 19g y siguientes y 34 de la WHG. Además, la República Federal de Alemania subraya que el artículo 4 de la WHG permite someter a condiciones la concesión de tales autorizaciones; dichas condiciones consisten, en particular, en la obligación de adoptar medidas para observar o comprobar el estado de las aguas antes de la utilización, de las alteraciones o de la contaminación debida a la utilización (número 1 del apartado 2 del artículo 4 de la WHG) y también en el nombramiento de delegados de empresa responsables de la vigilancia (número 2 del apartado 2 del artículo 4 de la WHG). Tales medidas pueden ser impuestas a posteriori por lo que respecta a las autorizaciones ya concedidas, de conformidad con los números 1 y la del apartado 1 del artículo 5 de la WHG. Finalmente, la República Federal de Alemania sostiene que el artículo 21 de la WHG obliga expresamente al solicitante a tolerar los controles ejercidos por las autoridades competentes sobre las instalaciones, equipamientos y mecanismos que tengan una importancia para la utilización de las aguas. En opinión de la República Federal de Alemania, estas disposiciones adaptan su Derecho interno al artículo 8 de la Directiva.
106.
Según la Comisión, los artículos 4 y 5, el apartado 1 del artículo 19b, y los artículos 19a y 19i de la WHG no adaptan el Derecho interno al artículo 8, puesto que el artículo 19i de la WHG no se refiere a las autorizaciones en el sentido de la Directiva, mientras que los otros artículos no establecen que las autoridades competentes sólo estén facultadas para conceder autorizaciones en la medida en que hayan comprobado positivamente que la vigilancia y la calidad de las aguas subterráneas quedan garantizadas. Finalmente, el artículo 19g de la WHG se refiere, según la Comisión, únicamente al control de las instalaciones y no al control de las aguas subterráneas. Por otra parte, si bien el artículo 34 de la WHG prevé, según la Comisión, que las autorizaciones puedan estar acompañadas de obligaciones y que los solicitantes pueden quedar sujetos a una vigilancia administrativa de las instalaciones, en ninguna parte se dice que la garantía de la vigilancia de las aguas subterráneas sea un requisito previo a la concesión de las autorizaciones de vertido. Según la Comisión, la existencia de este requisito previo es esencial, no sólo, como sucede con el artículo 7, para alcanzar el objetivo de la Directiva, sino también por lo que respecta a la situación jurídica de los interesados.
d) Los artículos 9 y 10 de la Directiva
107.
Según la República Federal de Alemania, de las disposiciones de los artículos 4 y 5, así como de los artículos 7 y 8 de la WHG, según los cuales las decisiones pueden estar sometidas a condiciones y limitaciones, resulta que las autoridades competentes de la República Federal pueden hacer constar los extremos a que alude el artículo 9 de la Directiva en las decisiones de autorización. Además, el artículo 37 de la Ley de procedimiento administrativo y las disposiciones análogas de los Länder disponen que los actos administrativos deben ser precisos, 10 que significa, según la República Federal de Alemania, que deben contener todas las indicaciones importantes para la concesión de la autorización. Según la legislación en vigor en la República Federal, las autoridades administrativas competentes están obligadas, con arreglo a las instrucciones administrativas, a formular con precisión los actos administrativos. En opinión de la República Federal de Alemania, ello es suficiente para obligar a la propia Administración pero no desempeña papel alguno para el ciudadano, puesto que a éste no le afecta legalmente la forma del acto administrativo que se le dirige, sino solamente el contenido material de dicho acto.
108.
Lo mismo sucede con las obligaciones que impone, en cuanto al contenido de las autorizaciones, el artículo 10 de la Directiva. Según la República Federal de Alemania, las condiciones materiales resultan de los artículos 19a y siguientes, así como del artículo 19g y siguientes de la WHG. A ello se añade al mismo tiempo que la decisión de autorización debe hacer constar las condiciones materiales. Ello está garantizado asimismo por el artículo 37 de la Ley de procedimiento administrativo. Además, las autoridades competentes de la República Federal están obligadas por las instrucciones administrativas de los Länder a aplicar el artículo 10 de la Directiva.
109.
La Comisión sostiene que las disposiciones a las que se refiere la República Federal de Alemania no mencionan las medidas de precaución que deben adoptarse, ni las cantidades máximas, ni las sustancias autorizadas, etc. Sucede lo mismo con el artículo 24 de la Ley sobre aguas del Land de Renania del Norte-Westfalia. Los artículos 9 y 10 de la Directiva tienen por función imponerle una forma determinada y obligatoria para la autorización. Al afectar jurídicamente al ciudadano, no basta que dichas cuestiones sean reguladas por instrucciones administrativas.
e) El artículo 11 de la Directiva
110.
En cuanto a la adaptación del Derecho interno al artículo 11 de la Directiva, relativo a las limitaciones temporales de las autorizaciones y al control regular de las mismas, la República Federal de Alemania sostiene que los motivos de la Comisión no están fundados. Como, según el Derecho aplicable en la República Federal, la Administración tiene la facultad de limitar temporalmente el período de validez de un acto administrativo y de vigilar la ejecución, puede decidir libremente hacerlo en la fecha de su elección o no hacerlo. Esta facultad de apreciación puede estar vinculada en forma jurídicamente obligatoria mediante decretos e instrucciones administrativas. Al haber adoptado los Länder los decretos y las instrucciones administrativas necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva y, en consecuencia, a su artículo 11, obligaron de forma jurídicamente obligatoria a sus Administraciones encargadas de la ejecución de estas disposiciones a limitar temporalmente las autorizaciones de que se trata y reexaminarlas al menos cada cuatro años.
111.
Según la Comisión, no se ha adaptado el Derecho alemán al artículo 11 de la Directiva, ya que las disposiciones adoptadas por los Länder únicamente prevén una vigilancia en el sentido de una inspección general de las aguas; no prevén controles regulares tales como los que exige la Directiva. Esta autorización y estos controles deberían haberse establecido expresamente. Además, según la Comisión, no se ha establecido control alguno en cuanto a la revocación de tales autorizaciones. También sostiene la Comisión que la obligación de limitar temporalmente las autorizaciones sólo puede establecerse mediante directrices administrativas internas para los casos generales (respetando el principio de igualdad), pero no para todos los casos.
f) El artículo 13 de la Directiva
112.
En cuanto al motivo de recurso relativo a la adaptación del Derecho interno al artículo 13 de la Directiva, que se refiere al control del cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones y de la incidencia del vertido en las aguas subterráneas, la República Federal de Alemania sostiene que el artículo 21 de la WHG impone al usuario y al propietario del terreno una obligación de tolerar las medidas de control ejercidas por las autoridades. En el ordenamiento jurídico de la República Federal de Alemania, estas medidas son las únicas que deben adoptarse, mediante ley, para adaptar el Derecho interno al artículo 13 de la Directiva. La cuestión de si las autoridades efectúan este control, cuándo y cómo, no debe necesariamente regularse por ley, sino que puede hacerse mediante una medida interna o una instrucción administrativa. Los Lander han procedido a la aplicación de esta normativa de manera que este motivo de recurso también carece de fundamento.
113.
La Comisión sostiene que la República Federal de Alemania no cita disposición particular alguna relativa al artículo 13 de la Directiva. El artículo 21 de la WHG y las disposiciones concordantes de los Lander no garantizan en absoluto el ejercicio del control impuesto por el artículo 13 de la Directiva. La Comisión también insiste sobre la obligación de las autoridades nacionales de ejercer un control, y no sobre la facultad de hacerlo. Sostiene que para adaptar el Derecho interno a esta disposición se necesita una normativa nacional expresa. Las directrices internas, que pueden modificarse en cualquier momento, no responden a la necesidad de un mínimo de seguridad jurídica en la aplicación correcta de la Directiva.
C. N. Kakouris
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.