62005CJ0404
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
29 ноември 2007 година (
*1
)
„Регламент (ЕИО) № 2092/91 — Биологично производство на земеделски продукти — Частни контролни структури — Изискване за място на дейност или за трайна инфраструктура в държавата-членка, в която се извършва дейността — Обосновка — Участие в упражняването на публична власт — Член 55 ЕО — Защита на потребителите“
По дело C-404/05
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 17 ноември 2005 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г-н E. Traversa и г-н G. Braun, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Федерална република Германия, за която се явяват г-н M. Lumma и г-жа C. Schulze-Bahr, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г-н P. Jann, председател на състав, г-н A. Tizzano, г-н A. Borg Barthet, г-н M. Ilešič и г-н E. Levits (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г-жа E. Sharpston,
секретар: г-н R. Grass,
предвид изложеното в писмената фаза на производство,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 юли 2007 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска Съдът да установи, че като изисква частните структури за контрол на продуктите на биологично земеделие (наричани по-нататък „частните структури“), установени и одобрени в друга държава-членка, да имат седалище или друга трайна инфраструктура в Германия, за да могат да осъществяват дейността си там, Федерална Република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
Правна уредба
Общностна правна уредба
2
Регламент (ЕИО) № 2092/91 на Съвета от 24 юни 1991 година относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни (ОВ L 198, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 56), изменен с Регламент (ЕО) № 1804/1999 на Съвета от 19 юли 1999 година (ОВ L 222, стр. 1, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 146; наричан по-нататък „Регламент № 2092/91“), определя минималните правила в областта на биологичното производство на земеделски продукти, процедурите за контрол на съответните начини на производство и сертифицирането на продуктите от това производство. Съгласно този регламент продуктите, които отговарят на определените в него изисквания, могат да получат означението „Биологично земеделие — Система за контрол ЕО“, по-специално под формата на етикет.
3
Членове 1, 2 и 4 от Регламент № 2092/91 изброяват съответните продукти и означенията относно биологичния начин на производство и дефинират различни понятия. Член 3 от този регламент предвижда, че той се прилага, без да се засягат други разпоредби на Общността или разпоредби от националното право, в съответствие с общностното законодателство. Член 5 от посочения регламент установява условията, при които върху етикетите или рекламите на даден продукт могат да се поставят означения, че продуктът е произведен по биологичен начин, докато в член 6 от същия регламент са посочени правилата за производство, които се включват в понятието за биологичен начин на производство.
4
Член 8 от Регламент № 2092/91 е формулиран по следния начин:
„1.   Всеки оператор, който произвежда, приготвя или внася от трета страна, продуктите, посочени в член 1, с търговска цел, е длъжен:
a)
да нотифицира [за] тази дейност компетентните органи на държавата-членка, в която посочената дейност се осъществява. Такова нотифициране съдържа информацията, посочена в приложение IV;
б)
да подложи своето предприятие на предвидения в член 9 контрол.
2.   Държавите-членки посочват органа или структурата за приемане на нотифицирането, която приема съответната документация.
Те могат да предвидят също така съобщаването на всякаква допълнителна информация, необходима за извършване на ефикасен контрол върху съответните оператори.
3.   Компетентните органи предоставят на заинтересованите страни списък с имената и адресите на подлежащите на контрол оператори.“
5
В съответствие с член 9 от Регламент № 2092/91:
„1.   Държавите-членки изграждат система за контрол, който се извършва от един или няколко посочени органи или държавни и/или одобрени частни структури, на чийто контрол са подчинени оператори, които произвеждат, приготвят или внасят от трети страни продукти като тези, посочени в член 1.
2.   Държавите-членки приемат необходимите мерки, с помощта на които осигуряват, че всеки оператор, който се съобразява с изискванията на настоящия регламент и който плаща вноската си в разходите за извършване на контрол, има достъп до системата за контрол.
3.   В контролния режим се предвижда най-малко прилагането на превантивни и контролни мерки, посочени в приложение III.
4.   За прилагане на режима на контрол, извършван от частни структури, държавите-членки определят орган, който отговаря за одобрението и надзора на такива структури.
5.   При одобряване на частна контролна структура се взема предвид следното:
a)
стандартната процедура за контрол, в която подробно се описват контролните и превантивни мерки, които съответната структура се задължава да наложи на подлежащите на контрола ѝ оператори;
б)
санкциите, които структурата възнамерява да наложи в случай на установени нередности и/или нарушения;
в)
наличният квалифициран персонал, административното и техническото осигуряване, опитът на структурата при извършване на контролна дейност и нейната благонадеждност;
г)
обективността на контрола по отношение на подлежащите на контрол оператори.
6.   След одобряване на контролната структура, компетентните органи:
a)
осигуряват, че контролът, извършвани от частната организация са обективни [да се чете: осигуряват обективността на контрола, извършван от контролната структура];
б)
проверяват ефективността на контрола;
в)
запознават се с установените нередности и/или нарушения и с наложените санкции;
г)
отнема[т] одобрението на контролната структура, когато тя не удовлетворява посочените в а) и б) изисквания или е престанала да изпълнява определените в параграф 5 критерии, или не удовлетворява изискванията, установени в параграфи 7, 8 и 9.
6а.   Преди 1 януари 1996 г. държавите-членки издават идентификационен код на одобрения или назначен инспекционен орган [другаде в текста: контролна структура] в съответствие с разпоредбите на настоящия член. Те информират другите държави-членки и Комисията за това. Комисията публикува кодовите номера в списъка, посочен в последната алинея от член 15.
7.   Контролният орган и одобрената контролна структура, посочени в параграф 1:
a)
осигуряват прилагането най-малко на посочените в приложение III контролни и предпазни мерки спрямо подлежащите на техния контрол предприятия;
б)
не разкриват информацията и данните, получени при контролната им дейност, на лица, различни от лицата, които отговарят за съответното предприятие и на компетентните публични органи.
8.   Одобрените контролни структури:
a)
осигуряват на компетентните органи, които извършват контрол, достъп до своите офиси и помещения [другаде в текста: помещения и оборудване], предоставят пълна информация и оказват пълно съдействие, които компетентните органи считат за необходими, за изпълнение на техните задължения, произтичащи от настоящия регламент;
б)
изпращат на компетентния орган на държавата-членка до 31 януари на всяка година списък на операторите, които подлежат на техния контрол към 31 декември от предходната година, като представят на споменатия орган обобщен годишен отчет.
9.   Контролният орган и посочените в параграф 1 контролни структури осигуряват, че:
a)
когато се установи нередност, свързана с изпълнението на членове 5, 6 и 7 или на предвидените в приложение III мерки, се снемат предвидените в член 2 означения, отнасящи се до метода на биологично производство [другаде в текста: биологичния начин на производство] на цялата партида или на всякакъв вид производство, при които е установена нередността;
б)
когато се установи очевидно нарушение или нарушение с траен ефект, се забранява на съответния оператор да продава получената продукция с означение за биологично земеделие [другаде в текста: биологичния начин на производство] за период, който се установява съвместно с компетентните държавни органи на държавата-членка.
[…]
11.   Считано от 1 януари 1998 г. и без да се засягат разпоредбите на параграфи 5 и 6, одобреният инспекционен орган трябва да отговаря на изискванията, определени в условията на стандарт EN 45011.
[…]“
6
Член 10 от Регламент № 2092/91 предвижда поставяне на означение и/или лого, в съответствие с приложение V към този регламент, върху етикетите на продуктите, подложени на предвидения в член 9 от регламента контролен режим. В това отношение член 10, параграф 3 възлага на контролните структури същите задължения за изпълнение като посочените в член 9, параграф 9 от същия регламент.
7
В съответствие с член 10а от Регламент № 2092/91 относно общите мерки за изпълнение:
„1.   Когато държава-членка открие нередности или нарушения, свързани с прилагането на настоящия регламент, при продукт, който произхожда от друга държава-членка и носи указанията [другаде в текста: означенията], посочени в член 2 и/или приложение V, тя информира държавата-членка, която е назначила инспекционната власт [другаде в текста: контролния орган] или одобрила контролната структура и Комисията за това.
2.   Държавите-членки вземат всички необходими мерки да предотвратят злоупотреба с указанията, посочени в член 2 и/или приложение V.“
8
Приложение III към Регламент № 2092/91 уточнява минималните изисквания за контрол и превантивните мерки, предвидени в рамките на посочения в членове 8 и 9 от този регламент контролен режим.
9
По-специално в точка 9, втора алинея и в точка 10 от общите разпоредби на това приложение е предвидено, че частните структури могат да поискат даден оператор, който подлежи на контрол, временно да не осъществява търговия с продукт, върху който има означение за биологичен начин на производство и за който има съмнение, че не отговаря на формулираните в посочения регламент стандарти, и че тези структури разполагат с право на достъп до помещенията, както и до счетоводните документи на посочения оператор.
Национална правна уредба
10
Законът за транспониране на актовете на Общността в областта на биологичното земеделие (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau) в редакцията му от 10 юли 2002 г. (BGBl. 2002 I, стр. 2558, наричан по-нататък „ÖLG“) въвежда прилагането на разпоредбите на Регламент № 2092/91.
11
§ 3, алинея 1 от ÖLG уточнява, че системата за контрол, предвидена в член 9, параграф 1 от Регламент №°2092/91 във връзка с член 9, параграф 3 и приложение III от същия регламент, може да бъде прилагана от частни структури, доколкото поемането на тази задача не е свързано със започване на административна процедура.
12
В съответствие с § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG, осъществяването на контролна дейност от частни структури на германска територия предполага получаването на одобрение, което само по себе си е обусловено от наличието на място на дейност в Германия. ÖLG не предвижда никаква процедура за признаване на предоставените в други държави-членки одобрения на частните структури.
Досъдебна процедура
13
След като на 8 ноември 2000 г. изпраща на властите във Федерална република Германия официално уведомително писмо, като насочва вниманието им към обстоятелството, че наложеното изискване одобрените в друга държава-членка частни структури да имат седалище или трайна инфраструктура в Германия, е несъвместимо с член 49 ЕО, и тъй като счита за незадоволителен отговора на тази държава-членка от 19 февруари 2001 г., на 23 октомври 2002 г. Комисията отправя мотивирано становище, с което приканва посочената държава-членка да се съобрази със задълженията си в срок от два месеца, считано от получаването му.
14
В своя отговор от 13 февруари 2003 г. Федерална република Германия предоставя на Комисията текста на ÖLG и поддържа позицията, според която е абсолютно задължително за дадена частна структура да има място на дейност на територията на държавата-членка, в която иска да упражнява контролната си дейност, за да могат да се обслужват ефективно интересите на потребителите и на конкуренцията.
15
Комисията счита, че Федерална република Германия не се е съобразила с мотивираното становище, и поради това предявява настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
16
Според Комисията § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG съставлява пречка за свободата на одобрена в държава-членка частна структура, която няма място на дейност на германска територия, да осъществява контролната си дейност там.
17
В действителност въведената от Регламент № 2092/91 система за одобряване и надзор на частните структури не предполагала установяването на тези структури на територията на предоставилата одобрението държава-членка, нито в която и да е друга държава-членка, където посочените структури желаят да упражняват контролната си дейност.
18
В това отношение Комисията уточнява, че доколкото Регламент № 2092/91 не хармонизира напълно съответната област, следва да се има предвид утвърденото в член 49 ЕО свободно предоставяне на услуги, за да се прецени дали оспорваната германска правна уредба съдържа пречка за тази свобода.
19
Впрочем Комисията подчертава, от една страна, че при приемането на Регламент №°2092/91 Съветът на Европейския съюз не се е позовал на член 66 от Договора за ЕИО (по-късно член 66 от Договора за ЕО, понастоящем член 55 ЕО) във връзка с член 55 от Договора за ЕИО (по-късно член 55 от Договора за ЕО, понастоящем член 45 ЕО), така че контролът и етикетирането на продуктите на биологично земеделие не съставлявали дейност, която е изключена от приложното поле на член 49 ЕО.
20
От друга страна, член 45, първа алинея ЕО се отнасял само до дейности, които сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт. Поради това, дори да се предположело, че дейността по контрола на продуктите на биологично земеделие в крайна сметка се причислява към публичната власт, частните структури не участвали пряко и специфично при упражняването на тази власт.
21
В действителност член 9, параграф 1 от Регламент № 2092/91 сам по себе си доказвал, че съответната контролна дейност не спада към задачите, отнасящи се до упражняването на публична власт, доколкото позволява на държавите-членки да установят система за контрол, извършван от частни структури. От това следва, че безспорно не става въпрос за основна държавна задача, изискваща пряко и специфично участие в упражняването на публична власт.
22
От тази гледна точка по отношение на общностното право било ирелевантно обстоятелството, че частните германски структури, упражняващи предвидените от Регламент №°2092/91 контролни дейности, осъществяват и други дейности, които могат да се причислят към публичната власт.
23
На последно място Комисията счита, че наложеното на одобрените в друга държава-членка частни структури изискване за място на дейност в Германия не можело да бъде обосновано с целта за защита на потребителите. В действителност такова изискване не било абсолютно задължително, за да се провери обективността на контрола и за да се осигури посочената защита. В съответствие с Регламент № 2092/91 компетентният орган на държавата-членка по предоставяне на одобрението разполагал с правомощия за осъществяване на необходимите в това отношение проверки и за приемане на необходимите санкции при неспазване на критериите за контрол. Една опростена процедура по предоставяне на одобрение, предвид осъществените проверки от компетентния орган на държавата по предоставяне на одобрението, би позволила на германските власти да се уверят, че желаещите да осъществяват контрол на германска територия частни структури действително отговарят на поставените от посочения регламент условия относно персонала, както и относно административното и техническото осигуряване. Освен това комуникационната система между администрациите на държавите-членки им позволявала да приемат необходимите мерки в случай на установяване на нередности при осъществения контрол в друга държава-членка.
24
Федерална република Германия поддържа главно, че Регламент № 2092/91 не хармонизира напълно посочената област. Следователно от съдебната практика на Съда произтичало, че по тази причина не било възможно да се прави позоваване на гарантираните от Договора за ЕО основни свободи в тази област. В това отношение посочената държава-членка се позовава на Решение от 13 декември 1983 г. по дело Apple and Pear Development Council (222/82, Recueil, стр. 4083), Решение от 20 септември 1988 г. по дело Moormann (190/87, Recueil, стр. 4689, точка 10), Решение от 12 октомври 1993 г. по дело Vanacker и Lesage (C-37/92, Recueil, стр. I-4947, точка 9), както и Решение от 13 декември 2001 г. по дело DaimlerChrysler (C-324/99, Recueil, стр. I-9897, точка 43).
25
Тъй като обаче въпросът за признаването на получените в друга държава-членка одобрения не е разрешен от разпоредбите на Регламент № 2092/91, всяка държава-членка имала право да изисква от всяка частна структура, която желае да осъществява услугите си на нейна територия, да спазва поставените в посочения регламент условия. Освен това задължаването на дадена държава-членка да позволи на одобрените в друга държава-членка частни структури да упражняват дейността си на нейна територия без спазването на други условия, означавало ограничаване на предоставената на всяка държава-членка свобода при създаването на нейната система за контрол.
26
Освен това Федерална република Германия посочва на първо място, че дейността на частните структури се причислява към упражняването на публична власт по смисъла на член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО и на второ място, че § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG е обоснован от целта за защита на потребителите.
27
От една страна, що се отнася до предвиденото в член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО изключение, основната роля на включените в системата за контрол на продуктите от биологично земеделие частни структури следвала на първо място от обстоятелството, че в съответствие с член 9 от Регламент № 2092/91 държавите-членки могат да предоставят задачата за осъществяване на контрола на орган на публична власт, и на второ място, поради това че специфичните правомощия, които включва осъществяването на тази дейност, можели да засегнат правата на контролираните оператори. Обстоятелството, че тези структури не могат да изпълняват сами решенията, които приемат, не било определящо. Напротив, задължителният характер на техните решения, който не може да се оспорва по съдебен ред, представлявал сериозно доказателство в полза на тезата за тяхното пряко и специфично участие в упражняването на публичната власт, както следвало от съдебната практика на Съда, по специално от Решение от 21 юни 1974 г. по дело Reyners (2/74, Recueil, стр. 631, точка 43) и Решение от 13 юли 1993 г. по дело Thijssen (C-42/92, Recueil, стр. I-4047, точка 8).
28
От друга страна, що се отнася до обосновката на § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG, Федерална република Германия счита, че задължението за наличие на място на дейност в Германия било необходимо поради императивни съображения от обществен интерес, а именно за защита на потребителите. Това задължение впрочем съответствало на тази цел.
29
Така посоченото задължение било абсолютно необходимо, за да позволи осъществяването на подходящ надзор върху дейността на частните структури от компетентните държавни органи. Действително било нужно този надзор да се осъществява от компетентните органи на държавата-членка, в която действат тези структури, и поради това те трябвало да имат място на дейност или трайна инфраструктура там.
Съображения на Съда
30
В самото начало трябва да се отбележи, че в хипотезата, в която държавите-членки са избрали система, при която контролът върху продуктите на биологично земеделие се осъществява от одобрени частни структури, Регламент № 2092/91 определя процедурата и условията за одобряване на тези структури, способите на контрол, които последните трябва да прилагат, както и процедурата за надзор, на които самите те са подложени в държавата-членка, където са одобрени. Този регламент обаче не съдържа разпоредба относно осъществяването на контрол от частните структури в държава-членка, различна от тази, в която са одобрени.
31
Макар да е вярно, че държавите-членки по принцип продължават да са компетентни да определят условията за упражняване на дейностите в област, която не е предмет на пълно хармонизиране на общностно ниво, вярно е също и че те трябва да упражняват правомощията си при спазване на гарантираните от Договора основни свободи (вж. Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, C-514/03, Recueil, стр. I-963, точка 23 и Решение от 14 декември 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C-257/05, Recueil, стр. I-134, публикувано резюме, точка 18).
32
В конкретния случай се поставя въпросът за съответствието с член 49 ЕО на наложеното от § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG условие частните структури, които вече разполагат с одобрение и следователно с място на дейност в друга държава-членка, да имат място на дейност на германска територия.
33
В действителност съгласно постоянната съдебна практика за ограничения на свободното предоставяне на услуги трябва да се считат всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода (вж. Решение от 3 октомври 2006 г. по дело Fidium Finanz, C-452/04, Recueil, стр. I-9521, точка 46 и цитираната съдебна практика).
34
Поради това предвиденото от спорната разпоредба изискване противоречи пряко на свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето на въпросните услуги в Германия от установените само в други държави-членки частни структури (вж. по аналогия Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия, C-355/98, Recueil, стр. I-1221, точка 27 и цитираната съдебна практика).
35
Следователно трябва да се провери дали спорната разпоредба може да бъде обоснована с предвидените в Договора изключения или с императивни съображения от обществен интерес.
36
Федерална република Германия твърди главно, че дейността на частните структури представлява пряко и специфично участие в упражняването на публична власт по смисъла на член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО и при условията на евентуалност че спорната административна практика е обоснована от целта за защита на потребителите.
37
Що се отнася до първия ред доводи, следва да се напомни, че като изключение от общото правило за свободно предоставяне на услуги член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО трябва да се тълкува по начин, ограничаващ обхвата му до строго необходимото за защита на интересите, които позволява да бъдат закриляни от държавите-членки (вж. в този смисъл Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Recueil, стр. I-2941, точка 45 и цитираната съдебна практика).
38
Така според постоянната съдебна практика предвиденото в тези членове изключение трябва да се ограничи до дейностите, които сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт (вж. Решение по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, посочено по-горе, точка 46 и цитираната съдебна практика), като това изключва възможността дейностите, които имат само спомагателен и подготвителен характер по отношение на структура, която действително осъществява публична власт, като взема окончателното решение, да се считат за участие в упражняването на публична власт по смисъла на посоченото изключение (Решение по дело Thijssen, посочено по-горе, точка 22).
39
От Регламент № 2092/91 произтича, че дейността на частните структури и формите на упражняването ѝ могат да бъдат описани както следва.
40
На първо място, в съответствие с член 9, параграф 3 от Регламент № 2092/91 частните структури прилагат посочените в приложение III към него превантивни и контролни мерки.
41
На второ място, съгласно член 9, параграф 9, букви a) и б) от посочения регламент тези структури носят последиците от извършения от тях контрол, разрешавайки или не използването на означения, отнасящи се до биологичния начин на производство на продукти, предлагани на пазара от контролираните от тях оператори, като при установяване на очевидно нарушение или на нарушение с продължителни последици забраняват предлагането на пазара на продукцията на въпросния оператор с означение за биологичен начин на производство за период, определен предварително съвместно с компетентния орган на публична власт.
42
На трето място, съгласно член 9, параграф 6, буква в) и параграф 8, букви a) и б) от Регламент № 2092/91 посочените структури трябва да отчитат дейността си пред органа, на който са възложени тяхното одобрение и надзор, като съответно го уведомяват за нарушенията, установените нередности и наложените санкции, предоставяйки му цялата необходима информация и изпращайки му всяка година списък с контролираните от тях оператори, както и отчет за дейността си. Освен това посоченият член 9, параграф 8, буква a) предвижда при проверка частните структури да осигуряват на отговорния за тях компетентен орган достъп до своите помещения и оборудване, като предоставят пълна информация и оказват пълно съдействие, които той счита за необходими за изпълнение на задълженията си.
43
Макар от тези обстоятелства да следва, че дейността на частните структури не се ограничава само до организиране на контрола за съответствието на продуктите на биологично земеделие, а включва и упражняването на правомощия предвид последиците от техния контрол, следва обаче да се подчертае, че Регламент № 2092/91 предвижда ръководенето на тези структури от компетентния орган на публична власт. Така член 9, параграф 4 от този регламент подлага посочените структури на надзор от въпросния орган. Наред с другите разпоредби, параграф 6 от същия член уточнява формите на осъществяване на този надзор, като предвижда по-специално, че освен правомощията си по отношение на издаването и отнемането на одобрението, посоченият орган осигурява обективността и проверява ефективността на осъществения от частните структури контрол. Освен това член 9, параграф 8, буква a) от посочения регламент задължава тези структури да осигурят на компетентния орган достъп до своите помещения и оборудване за целите на проверката.
44
Следователно е видно, че частните структури упражняват дейността си под активния надзор на компетентен орган на публична власт, който в крайна сметка е отговорен за контрола и за решенията на посочените структури, както сочат изтъкнатите в предходната точка от настоящото решение задължения на посочения орган. Този извод впрочем се подкрепя от § 3, алинея 1 от ÖLG, доколкото тази разпоредба посочва, че предвидените от Регламент № 2092/91 задачи по контрол могат да бъдат осъществени от частните структури, ако не са свързани със започване на административна процедура. От това следва, че спомагателната и подготвителна роля по отношение на надзорния орган, възложена на частните структури с този регламент, не може да се счита за пряко и специфично участие в упражняването на публична власт по смисъла на член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО.
45
Федерална република Германия обаче посочва, че частните структури в Германия са овластени с правомощия, които са извън обхвата на посочения регламент. Така те са компетентни да приемат административни актове, чиято задължителна сила е равностойна на решенията на орган на публична власт.
46
В това отношение от една страна следва да се подчертае, както беше посочено в точка 37 от настоящото решение, че предвиденото в член 55 ЕО във връзка с член 45, първа алинея ЕО изключение трябва да се тълкува по начин, ограничаващ обхвата му до строго необходимото за защита на интересите, които позволява да бъдат закриляни от държавите-членки.
47
От друга страна, макар и Регламент № 2092/91 да допуска държавите-членки да предоставят на частните структури публичноправни правомощия за успешното осъществяване на контролната им дейност, в това число като им поверяват и други дейности, които взети сами по себе си съставляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт, от съдебната практика на Съда следва, че не може да се приеме допуснатото от членове 45 ЕО и 55 ЕО изключение да се разпростре върху дадена професия като цяло, след като дейностите, които евентуално се включват в упражняването на публична власт, представляват елемент, който може да се отдели от цялостната въпросна професионална дейност (по отношение на член 45 ЕО, вж. Решение по дело Reyners, посочено по-горе, точка 47).
48
Следва обаче да се посочи, както бе установено в точка 44 от настоящото решение, че определената от Регламент № 2092/91 дейност на частните структури не съставлява сама по себе си пряко и специфично участие в упражняването на публична власт, така че всяка друга допълнителна дейност, която представлява такова участие, по необходимост може да се отдели от нея.
49
Що се отнася до втория ред доводи относно обосноваването на § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG със съображения за защита на потребителите, изложени от Федерална република Германия при условията на евентуалност, тази държава-членка поддържа по-специално, че изискването за наличие на място на дейност или трайна инфраструктура на германска територия е абсолютно задължително, за да могат компетентните германски власти от една страна да се уверят, че структурите, осъществяващи контрол там, действително разполагат с необходимите инфраструктура и персонал, и от друга страна, за да могат да извършват предвидените от Регламент № 2092/91 проверки на място.
50
В това отношение следва да се посочи, че в съответствие с постоянната съдебна практика защитата на потребителите може да обоснове пречки за свободното предоставяне на услуги (вж. в този смисъл по-специално Решение от 9 юли 1997 г. по дело De Agostini и TV-Shop, C-34/95—C-36/95, Recueil, стр. I-3843, точка 53, Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Gambelli и др., C-243/01, Recueil, стр. I-13031, точка 67, както и Решение от 6 март 2007 г. по дело Placanica и др., C-338/04, C-359/04 и C-360/04, Сборник, стр. I-1891, точка 46).
51
Важно е обаче да се установи със сигурност, че приетите с тази цел мерки не надхвърлят обективно необходимото (вж. в този смисъл Решение от 11 март 2004 г. по дело Комисия/Франция, C-496/01, Recueil, стр. I-2351, точка 68).
52
Наложеното условие на одобрените в друга държава-членка частни структури да имат място на дейност на германска територия, за да могат да упражняват там дейността си, обаче надхвърля обективно необходимото за постигане на целта за защита на потребителите.
53
В действителност следва да се посочи, че Регламент № 2092/91 предписва минимални критерии в областта на надзора над посочените структури. Тези критерии са приложими във всички държави-членки, като така се гарантира, че одобрена в една държава-членка структура, осъществяваща контрол в Германия, отговаря именно на предвидените от посочения регламент различни критерии и следователно защитата на потребителите е осигурена.
54
Поради това, като изисква одобрените в друга държава-членка частни структури да имат място на дейност в Германия, за да могат германските власти да осъществяват надзор върху дейността им, § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG изключва възможността да се вземат предвид задълженията и мерките за наблюдение, на които тези структури вече са подложени в държавата-членка, в която са одобрени.
55
Възможно е обаче чрез по-малко ограничителни мерки германските власти да осигурят изискваните от Регламент № 2092/91 и от защитата на потребителите гаранции.
56
Така от една страна посочените органи биха могли преди осъществяване на каквато и да е дейност, да изискат от одобрена в друга държава-членка частна структура доказателство, че тя действително разполага с одобрение в своята държава-членка по установяване, както и с необходимите инфраструктура и персонал за извършване на дейностите, които желае да осъществява на германска територия. Тези доказателства биха могли да бъдат потвърдени от компетентните органи в държавата-членка по установяването, на които е възложен надзорът на дейността на съответната структура.
57
От друга страна, ако трябва се установи нередност относно извършения от тази структура контрол в Германия, в член 10а от Регламент № 2092/91 е предвидена система за обмен на информация между държавите-членки, която позволява на германските власти да сигнализират за тази нередност органите, осъществяващи надзор върху посочената структура, за да могат последните да приемат необходимите мерки, като например проверка на помещенията на посочената структура, и при необходимост да отнемат предоставеното от тях одобрение.
58
Поради това следва да се приеме за установено, че § 4, алинея 1, точка 4 от ÖLG не съответства на изтъкнатата от Федерална република Германия цел за защита на потребителите.
59
Така от изложеното по-горе следва, че като изисква от одобрените в друга държава-членка частни структури да имат място на дейност на германска територия, за да могат да осъществяват там дейности по контрол, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
По съдебните разноски
60
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Федерална република Германия и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
Като изисква от одобрените в друга държава-членка частни структури за контрол на продукти на биологичното земеделие да имат място на дейност на германска територия, за да могат да осъществяват там дейности по контрол, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
2)
Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.