62008CJ0526_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑526/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 2 grudnia 2008 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez S. Pardo Quintillán, N. von Lingena oraz B. Smuldersa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Wielkiemu Księstwu Luksemburga, reprezentowanemu przez C. Schiltza, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata P. Kinscha,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot i E. Levits, prezesi izb, A. Rosas, E. Juhász (sprawozdawca), J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 grudnia 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Królestwa Danii przez B. Weis Fogh, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Federalnej Niemiec przez N. Wunderlich, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Greckiej przez A. Samoni‑Rantou i S. Chala, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Republiki Francuskiej przez G. de Berguesa i A. Adama, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Republiki Włoskiej przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez G. Aiellę, avvocato dello Stato,
– w imieniu Królestwa Niderlandów przez C. Wissels, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Austrii przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej przez M. Jarosza i K. Zawiszę, działających w imieniu pełnomocników,
– w imieniu Republiki Finlandii przez A. Guimaraes‑Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Królestwa Szwecji przez A. Falk, K. Petkovską i S. Johannesson, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przez S. Behzadi‑Spencer, działającą w charakterze pełnomocnika, wspierana przez S. Lee, barrister,
– w imieniu Parlamentu Europejskiego przez K. Bradley'a i A. Auerspergera Maticia, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 stycznia 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez brak przyjęcia wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych koniecznych dla pełnego i prawidłowego dostosowania się do art. 4 i 5 dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. L 375, s. 1) w związku z częścią A pkt 1, 2, 5 i 6 załącznika II do tej dyrektywy, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.
Ramy prawne
Prawo Unii
2. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 91/676:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu:
– zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych, oraz
– zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu”.
3. Artykuł 4 tej dyrektywy stanowi:
„1. Państwa członkowskie, w celu zapewnienia dla wszystkich wód ogólnego poziomu ochrony przed zanieczyszczeniem, w ciągu dwuletniego okresu od notyfikacji niniejszej dyrektywy:
a) ustanawiają zbiór lub zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej, które mają zostać dobrowolnie wprowadzane w życie przez rolników, które powinny zawierać postanowienia obejmujące co najmniej pozycje określone w załączniku II [część] A;
b) ustanawiają w miarę potrzeby program obejmujący zapewnienie szkolenia i dostarczanie informacji dla rolników, wspierający stosowanie zbioru (zbiorów) zasad dobrej praktyki rolniczej.
2. Państwa członkowskie przedkładają Komisji szczegółowe informacje o ich zbiorach zasad dobrej praktyki rolniczej, a Komisja włącza informacje w sprawie tych kodeksów do sprawozdania określonego w art. 11. W świetle otrzymanych informacji Komisja może, jeśli uznaje to za niezbędne, przedstawić Radzie właściwe propozycje”.
4. Artykuł 5 tej dyrektywy przewiduje:
„1. W ciągu dwuletniego okresu, po wstępnym wyznaczeniu określonym w art. 3 ust. 2, lub też w ciągu jednego roku od każdego dodatkowego wyznaczenia określonego w art. 3 ust. 4, państwa członkowskie do celów realizacji celów określonych w art. 1 ustanawiają programy działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia.
2. Program działania może odnosić się do wszystkich stref zagrożenia na terytorium danego państwa członkowskiego lub, w przypadku gdy państwo członkowskie uznaje to za właściwe, mogą zostać ustanowione różne programy dla różnych stref zagrożenia lub ich części.
3. Programy działań uwzględniają:
a) dostępne dane naukowo‑techniczne, głównie w odniesieniu do odpowiednich udziałów azotu pochodzącego ze źródeł rolniczych oraz pochodzącego z innych źródeł;
b) warunki środowiska w odpowiednich regionach zainteresowanych państw członkowskich.
4. Programy działania są wprowadzane w życie w ciągu czterech lat od ich ustanowienia i składają się z następujących obowiązkowych środków:
a) środków określonych w załączniku III;
b) tych środków, które państwo członkowskie określiło w zbiorze(‑ach) zasad dobrej praktyki rolniczej ustalonym zgodnie z art. 4, z wyjątkiem tych, które zostały zastąpione środkami określonymi w załączniku III.
5. Ponadto państwa członkowskie podejmują w ramach programów działania takie dodatkowe środki lub wzmożone działania, jakie uznają za niezbędne, jeśli na wstępie lub w świetle doświadczenia uzyskanego podczas wykonywania programów działania staje się widoczne, że środki określone w ust. 4 nie będą wystarczające do osiągnięcia celów określonych w art. 1. Wybierając środki lub działania, państwa członkowskie uwzględniają ich skuteczność i koszt w stosunku do innych możliwych środków zapobiegawczych.
6. Państwa członkowskie sporządzają i wprowadzają w życie odpowiednie programy monitorowania, w celu dokonania oceny skuteczności programów działania ustanowionych na mocy niniejszego artykułu.
Państwa członkowskie, które stosują art. 5 na całym terytorium kraju, monitorują zawartość azotanów w wodach (wodach powierzchniowych i gruntowych) w wybranych stacjach pomiarowych, co umożliwia ustalenie stopnia zanieczyszczenia tych wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych.
7. Państwa członkowskie co najmniej co cztery lata dokonują przeglądu i, w miarę potrzeby, zmieniają swoje programy działania, w tym także wszystkie środki dodatkowe podejmowane zgodnie z ust. 5. Powiadamiają one Komisję o wszelkich zmianach tych programów działania”.
5. Zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy 91/676 zatytułowanym „Zbiór (zbiory) dobrej praktyki rolniczej”:
„A. Zbiór lub zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej, mające na celu zmniejszenie zanieczyszczenia azotanami i uwzględniające warunki w różnych regionach Wspólnoty, powinny zawierać niektóre przepisy obejmujące następujące pozycje w zakresie, w jakim są one istotne:
1) okresy, kiedy rolnicze wykorzystanie nawozu jest niewłaściwe;
2) rolnicze wykorzystanie nawozu [na] terenie o dużym nachyleniu;
[…]
5) pojemność i konstrukcja pojemników do składowania odchodów zwierzęcych, w tym środki mające na celu zapobieganie zanieczyszczeniu wody przez spływ i przesiąkanie do wód podziemnych i powierzchniowych płynów zawierających odchody zwierzęce i ścieki z przechowywanych materiałów roślinnych, takich jak kiszonka;
6) procedura rolniczego wykorzystania, w tym dawki i równomierność rozprowadzania, zarówno nawozu chemicznego, jak i odchodów zwierzęcych, które zapewniają utrzymanie strat substancji odżywczych [do] wody na dopuszczalnym poziomie.
[…]”.
6. Zgodnie z załącznikiem III do tej dyrektywy zatytułowanym „Środki, które należy włączyć do programów działania, jak określono w art. 5 ust. 4 lit. a)”:
„1. Środki obejmują zasady odnoszące się do:
1) okresów, kiedy rolnicze wykorzystanie niektórych rodzajów nawozu jest zakazane;
2) pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych; pojemność ta musi przekraczać pojemność wymaganą do przechowywania w najdłuższym okresie, podczas którego rolnicze wykorzystanie w strefie zagrożenia jest zabronione, z wyjątkiem przypadków, gdy może zostać dowiedzione właściwym władzom, iż wszelkie ilości odchodów zwierzęcych nadmierne w stosunku do rzeczywistej pojemności przechowywania zostaną usunięte w sposób, który nie będzie szkodliwy dla środowiska;
[…]
2. Środki te zapewniają, że dla każdego gospodarstwa rolnego lub hodowlanego ilość odchodów zwierzęcych, wykorzystywanych rolniczo każdego roku, w tym wprost od zwierząt, nie przekroczy określonej ilości na hektar.
Ilość ta to ilość odchodów zwierzęcych zawierająca do 170 kg N. […]
[…]”.
Prawo krajowe
7. Artykuł 6 règlement grand‑ducal du 24 novembre 2000 concernant l’utilisation de fertilisants azotés dans l’agriculture (rozporządzenia wielkoksiążęcego z dnia 24 listopada 2000 r. w sprawie wykorzystania nawozów azotowych w rolnictwie, Mémorial
A 2000, s. 2856, zwanego dalej „rozporządzeniem wielkoksiążęcym”), zatytułowany „Zakazy i ograniczenia”, ma następującą treść:
„A. Zakazy i ograniczenia mające zastosowanie na całym terytorium
1) Zakazuje się rolniczego wykorzystywania nawozów azotowych:
– na czarnych gruntach ugorowanych;
– na wieloletnich gruntach ugorowanych;
– na naturalnych gruntach ugorowanych;
– na głęboko zamarzniętych gruntach, które są w stanie spowodować wycieki powierzchniowe poza obszar zastosowania przed odmarznięciem;
– na gruntach podmokłych, podtopionych lub ośnieżonych, szczególnie wówczas, gdy przekroczona została ich zdolność absorbcyjna;
– w odległości mniejszej niż 50 metrów od studni, ujęć i zbiorników wody pitnej w odniesieniu do nawozów naturalnych oraz w odległości mniejszej niż 10 metrów od studni i ujęć wody pitnej w przypadku mineralnych nawozów azotowych;
– w odległości 10 metrów od cieków wodnych i zbiorników wodnych w przypadku nawozów organicznych.
W odniesieniu do mineralnych nawozów azotowych wykorzystanie powinno przebiegać w ten sposób, aby rozsiewanie było skierowane w przeciwnym kierunku do brzegu cieków wodnych. Zakazane jest każdego rodzaju wyrzucanie nawozów azotowych do cieków wodnych.
2) Zakazuje się wylewania gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego z oczyszczalni w okresie od 15 października do 1 marca na grunty nieuprawne.
3) Zakazuje się wylewania gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego w okresie od 15 października do 15 lutego na gruntach uprawnych, innych niż łąki i pastwiska. Łąki i pastwiska, które były nawożone nawozami organicznymi w okresie od 15 października do 15 lutego, nie mogą zostać zaorane przed dniem 15 lutego danego roku.
4) Łączna ilość gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego rozlanych w okresie od 1 września do 1 marca nie może zawierać więcej niż 80 kilogramów azotu na hektar.
5) Rozlewanie gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego na gruntach nachylonych powinno następować w taki sposób, aby nie doszło do ich spływania poza obszarem rozlania, z uwzględnieniem w szczególności:
– charakteru i sposobu uprawy;
– kierunku obsadzania upraw roślinnych;
– możliwych warunków klimatycznych właściwych dla okresu wykorzystania;
– charakteru nawozów.
Na gruntach o średnim nachyleniu większym niż 8% i niepokrytych roślinnością zakazuje się rozlewania gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego, chyba że zostaną one wchłonięte najpóźniej w przeciągu 48 godzin od czasu ich zastosowania.
6) Wykorzystanie nawozów azotowych jest dozwolone jedynie w celu zaspokojenia fizjologicznych potrzeb roślin przy jednoczesnej dbałości o ograniczenie strat składników odżywczych oraz z uwagi na dostępność azotu zawartego w gruncie.
Ilość rozlanych nawozów organicznych nie powinna zawierać więcej niż 170 kilogramów azotu, z wyjątkiem upraw roślin o wysokiej zawartości białkowej oraz czystych upraw roślin strączkowych, dla których maksymalna zawartość wynosi 85 kilogramów.
Ilość azotowych nawozów mineralnych wykorzystanych w ciągu roku na jeden hektar nie powinna przekraczać maksymalnych dawek azotu określonych w tabeli zawartej w załączniku I w zależności od charakteru i wydajności upraw oraz z uwzględnieniem szczególnych warunków lokalnych oraz warunków agroklimatycznych danego roku.
W przypadku łącznego użycia nawozów organicznych i mineralnych maksymalna dawka azotu mineralnego powinna zostać ograniczona w zależności od ilości zastosowanych nawozów organicznych z uwzględnieniem charakteru nawozu naturalnego, sposobu wykorzystania, rodzaju uprawy oraz okresu wykorzystania, o których mowa we wskazówkach dobrej praktyki rolniczej.
Jeżeli przedsiębiorca rolny nie posiada wystarczających terenów, na których zezwolono na wykorzystanie nawozów organicznych, powinien upewnić się co do dostępności pól należących do innych przedsiębiorców, o ile pola te nadają się do nawożenia.
B. Szczególne zakazy i ograniczenia mające zastosowanie do obszarów ochrony wód przeznaczonych do spożycia przez ludzi
1) Na obszarach bezpośrednio chronionych zakazane jest wykorzystywanie nawozów azotowych.
2) Na przyległych i dalszych obszarach ochronnych zakazuje się wykorzystywania:
– obornika, kompostu i osuszonego osadu ściekowego w okresie od 1 sierpnia do 1 lutego. Na gruntach uprawnych zakaz ten obowiązuje w okresie od 1 października do 1 lutego,
– pozostałych nawozów organicznych w okresie od 1 sierpnia do 1 marca. Na gruntach obsadzonych, poza uprawami pszenicy ozimej, pszenżyta ozimego i żyta ozimego, zakaz ten ma zastosowanie od dnia 1 października do dnia 1 marca.
3) Zakazuje się wykorzystywania nawozów organicznych w trakcie przejściowej lub trwałej zmiany przeznaczenia pastwisk i łąk lub w trakcie przeorania czystych upraw strączkowych.
4) Łączna ilość gnojówki, gnojowicy oraz płynnych osadów ściekowych rozlanych w okresie od 1 sierpnia do 1 października nie może zawierać więcej niż 80 kg azotu na hektar.
5) Grunty uprawne, które były nawożone nawozami organicznymi w okresie od 1 sierpnia do 1 października, nie mogą zostać zaorane przed dniem 1 grudnia danego roku.
6) Ilość nawozów organicznych wykorzystanych w danym roku na jeden hektar nie może zawierać więcej niż 130 kilogramów azotu, z wyjątkiem upraw roślin o wysokiej zawartości białka i czystych upraw roślin strączkowych, w odniesieniu do których zakazuje się wykorzystywania nawozów organicznych.
Ilość azotowych nawozów mineralnych wykorzystanych w ciągu roku na jeden hektar nie powinna przekraczać maksymalnych dawek azotu określonych w tabeli zawartej w załączniku II w zależności od charakteru i wydajności upraw oraz z uwzględnieniem szczególnych warunków lokalnych oraz warunków agroklimatycznych danego roku.
W przypadku łącznego użycia nawozów organicznych i mineralnych maksymalna dawka azotu mineralnego powinna zostać ograniczona w zależności od ilości zastosowanych nawozów organicznych z uwzględnieniem charakteru nawozu naturalnego, sposobu wykorzystania, rodzaju uprawy oraz okresu wykorzystania, o których mowa we wskazówkach dobrej praktyki rolniczej”.
8. Artykuł 7 rozporządzenia wielkoksiążęcego zatytułowany „Wyjątki” stanowi:
„1) W wyjątkowych sytuacjach klimatycznych ministrowie właściwi ds. rolnictwa i środowiska mogą wprowadzić wyjątki od okresów zakazu nawożenia, o których mowa w art. 6, i ustanowić właściwe warunki rolniczego wykorzystania.
2) W przypadku szczególnych zdarzeń mających wpływ na gospodarstwo rolne ministrowie właściwi ds. rolnictwa i środowiska lub osoby przez nich wyznaczone mogą na szczególny wniosek osoby prowadzącej dane gospodarstwo rolne wprowadzić wyjątki od okresów zakazów nawożenia, o których mowa w art6 i ustanowić warunki i sposoby, na jakich może odbywać się nawożenie”.
9. Artykuł 8 rozporządzenia wielkoksiążęcego zatytułowany „Składowanie” stanowi:
„Gospodarstwa rolne muszą same posiadać lub muszą posiadać dostęp do stosowanych urządzeń służących składowaniu i rozlewaniu odchodów zwierzęcych.
Nowe urządzenia lub urządzenia zmodernizowane powinny gwarantować składowanie gnojówki i gnojowicy przez minimalny okres 6 kolejnych miesięcy”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
10. Uważając, że art. 4 i 5 dyrektywy 91/676, a także część A pkt 1, 2, 5 i 6 załącznika II oraz ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika III do tej dyrektywy nie zostały prawidłowo transponowane przez Wielkie Księstwo Luksemburga, Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w art. 226 WE.
11. Po wezwaniu tego państwa członkowskiego do przedstawienia uwag Komisja stwierdziła, że uwagi te nie były satysfakcjonujące w odniesieniu do wszystkich podniesionych punktów, i wystosowała w dniu 27 czerwca 2007 r. uzasadnioną opinię, w której wezwała Wielkie Księstwo Luksemburga do przyjęcia środków niezbędnych do dostosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy liczonych od daty jej otrzymania.
12. W piśmie z dnia 29 maja 2008 r. Wielkie Księstwo Luksemburga broniło swego stanowiska.
13. W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności skargi
W przedmiocie uchybienia zasadom dotyczącym określenia języka postępowania
14. Wielkie Księstwo Luksemburga wnosi o stwierdzenie nieważności lub niedopuszczalności skargi Komisji w związku z naruszeniem art. 29 § 2 lit. a) i art. 29 § 3 akapit drugi regulaminu postępowania przed Trybunałem, ponieważ Komisja nie postąpiła zgodnie z zasadami dotyczącymi ustalania języka postępowania. Otóż skarga została złożona w języku francuskim przyjętym jako język postępowania. Załączniki V i VII do skargi zostały jednak sformułowane w języku angielskim.
15. Komisja podnosi w tym zakresie, że art. 29 § 3 akapit trzeci regulaminu zawiera wyjątek, na podstawie którego Komisja mogła przyjąć, że z uwagi na obszerny charakter załącznika V do skargi, na okoliczność, że w skardze czyni się odwołanie do dwóch załączników jedynie raz, oraz na okoliczność, że skarga zawiera pełne tłumaczenie odpowiednich fragmentów tych załączników, nie było konieczności przedstawienia pełnego tłumaczenia tych załączników. Komisja przypomina, że w każdym razie dostosowała się w pełni do przepisów art. 29 regulaminu postępowania, przekazując po skardze do sekretariatu francuską wersję odnośnych aneksów.
16. W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 § 2 lit. a) oraz art. 29 § 3 akapity pierwszy i drugi regulaminu postępowania, językiem niniejszego postępowania jest język francuski oraz że w związku z tym pisma i załączniki do nich powinny być składane w tym języku, a do dokumentów sporządzonych w innym języku powinno zostać dołączone tłumaczenie na język francuski.
17. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga została sformułowana w całości w języku francuskim. Ponadto pomimo że dwa dokumenty załączone do tej skargi zostały złożone w innym języku, to jednak odnośne ustępy rzeczonych dokumentów zostały przetłumaczone i przywołane w skardze.
18. W tych okolicznościach skargi nie można uznać za niedopuszczalną, a pytanie sprowadza się wyłącznie do tego, czy obydwa sporne załączniki należy wyłączyć z akt sprawy.
19. W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 29 § 3 akapit trzeci regulaminu postępowania w przypadku obszernych aktów i dokumentów można składać przekłady wyciągów. Ponadto w każdej chwili Trybunał może z urzędu lub na wniosek stron zażądać pełniejszego lub całościowego przekładu. Tymczasem w niniejszej sprawie tłumaczenie odnośnych załączników na język francuski zostało złożone przez Komisję zgodnie z wnioskiem sekretariatu Trybunału.
20. W związku z tym nie należy wyłączyć z akt dwóch odnośnych załączników, które zostały złożone w języku innym niż język postępowania w chwili wniesienia niniejszej skargi, a których tłumaczenie na język postępowania zostało złożone na późniejszym etapie zgodnie z art. 29 § 3 akapit trzeci regulaminu postępowania.
W przedmiocie naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej oraz zasady non bis in idem
21. Wielkie Księstwo Luksemburga twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna z powodu naruszenia art. 226 WE na tej podstawie, iż narusza ona zasadę powagi rzeczy osądzonej oraz zasadę non bis in idem, w zakresie pierwszej części pierwszego zarzutu i zarzutu trzeciego. Należy zauważyć, że pierwsza część pierwszego zarzutu, dotycząca braku zakazu rolniczego wykorzystania nawozów chemicznych odpowiada pierwszemu zarzutowi podniesionemu w sprawie C‑266/00 Komisja przeciwko Luksemburgowi, zakończonej wyrokiem w dniu 8 marca 2001 r., Rec. s. I‑2073, oraz że zarzut trzeci dotyczący warunków rolniczego wykorzystania nawozów na gruntach o dużym nachyleniu również został podniesiony w ramach ww. sprawy, w której stanowił on zarzut drugi. Wielkie Księstwo Luksemburga jest zdania, że jeżeli Komisja uważa, że nie podjęło ono środków związanych z wykonaniem rzeczonego wyroku, to powinna ona postąpić zgodnie z art. 228 ust. 2 WE, a nie wszczynać nowe postępowanie na podstawie art. 226 WE.
22. Komisja podnosi, że o ile niniejsze postępowanie oparte zostało na tym, co wynika z ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, to jednak dotyczy ono innych przepisów krajowych i innych zarzutów. Jeżeli chodzi o zasadę non bis in idem, Komisja twierdzi, że nie ma ona zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ nie chodzi o procedurę karną w postępowaniu administracyjnym lub karnym. Jej zdaniem nawet jeżeliby przyjąć, że zasadę tę można stosować do skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, to jednak warunki jej zastosowania nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, ponieważ stosowanie tej zasady jest obwarowane trzema warunkami, to jest tożsamością zdarzeń, podmiotu popełniającego naruszenie i chronionego dobra prawnego.
23. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Komisja wszczęła niniejsze postępowanie na podstawie art. 226 WE. Kwestia możliwości zastosowania art. 228 WE powstaje jedynie wówczas, gdy zarzuty podniesione w niniejszym postępowaniu są pod względem faktycznym i prawnym identyczne jak zarzuty podniesione w sprawie Luksemburg przeciwko Komisji zakończonej ww. wyrokiem.
24. Jeżeli chodzi o zasadę powagi rzeczy osądzonej, to zarówno strony postępowania, jak i państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi, oraz Parlament twierdzą, że zasada ta może znaleźć zastosowanie w postępowaniach dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
25. W niniejszej sprawie pojawia się pytanie, czy zasada powagi rzeczy osądzonej sprzeciwia się wniesieniu przez Komisję niniejszej skargi na podstawie art. 226 WE w związku z ww. wyrokiem w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, wydanym w sprawie skargi wniesionej przez nią na podstawie tego samego artykułu.
26. Trybunał wielokrotnie przypominał o znaczeniu, jakie ma zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych, zasada powagi rzeczy osądzonej (wyroki: z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler, Rec. s. I‑10239, pkt 38; z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C‑234/04 Kapferer, Rec. s. I‑2585, pkt 20, z dnia 3 września 2009 r. w sprawie C‑2/08 Fallimento Olimpiclub, Zb.Orz. s. I‑7501, pkt 22).
27. Z orzecznictwa wynika, że zasada ta jest również stosowana w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz że powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie tych kwestii faktycznych i prawnych, które rzeczywiście lub siłą rzeczy zostały rozstrzygnięte w danym orzeczeniu sądowym (wyrok z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie C‑462/05 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑4183, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
28. Ponieważ postępowanie w zakończonej wyrokiem ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi oraz niniejsze postępowanie zostały wszczęte przez Komisję na podstawie art. 226 WE, należy zbadać ramy faktyczne i prawne obydwu postępowań w celu zbadania, czy istotnie istnieje pomiędzy nimi tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych.
29. Ocena zarzutów podniesionych przez Komisję w sprawie zakończonej wyrokiem oznacza ocenę sentencji wyroku w świetle leżących u jej podstaw ustaleń i motywów.
30. W ten sposób, jeżeli chodzi o zarzut pierwszy w zakończonej wyrokiem ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi sentencja powinna być oceniana w świetle pkt 22 oraz 29–31 tego wyroku. Z rzeczonych punktów wynika, że w sprawie tej chodziło o obowiązki wynikające z części A pkt 4 załącznika II oraz ust. 1 pkt 3 załącznika III do dyrektywy 91/676. Obowiązki te dotyczyły, po pierwsze, warunków rolniczego wykorzystania nawozów chemicznych w pobliżu cieków wodnych, oraz po drugie, ustanowienia równowagi pomiędzy możliwym do przewidzenia zapotrzebowaniem upraw na azot a zasilaniem upraw azotem, w szczególności poprzez nawożenie związkami azotu pochodzącymi z nawozów chemicznych.
31. Z kolei pierwsza część pierwszego zarzutu w niniejszej sprawie dotyczy części A pkt 1 załącznika II do dyrektywy 91/676. Przepis ten przewiduje obowiązek włączenia do zbioru dobrej praktyki rolniczej okresów, w trakcie których rolnicze wykorzystanie nawozów jest niewłaściwe.
32. Jeżeli chodzi o drugi zarzut w zakończonej wyrokiem ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, to z sentencji tego wyroku oraz z jego pkt 23 i 33 wynika, że Komisja zakwestionowała uregulowanie Wielkiego Księstwa Luksemburga warunków rolniczego wykorzystania nawozów na gruntach o dużym nachyleniu jedynie w przypadku gruntów podmokłych, podtopionych, ośnieżonych przez ponad 24 godziny lub zmrożonych, podczas gdy należało przyjąć uregulowanie niezależne od warunków klimatycznych.
33. Niemniej jednak poprzez trzeci zarzut w niniejszej sprawie Komisja zaskarża ograniczenie przepisów wielkoksiążęcych dotyczących gruntów o nachyleniu wyłącznie do płynnych nawozów organicznych oraz zaskarża brak uregulowania dotyczącego rolniczego wykorzystania nawozów chemicznych na takich gruntach.
34. W związku z tym należy podnieść, że ze względu na treść, po pierwsze, pierwszego i drugiego zarzutu w zakończonej wyrokiem ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, oraz, po drugie, pierwszej części pierwszego zarzutu i trzeciego zarzutu podniesionych przez Komisję w niniejszej sprawie w istocie brak jest tożsamości okoliczności faktycznych i prawnych w obydwu sprawach.
35. W tych okolicznościach Komisja nie wniosła niniejszej skargi z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej.
36. Jeżeli chodzi o zasadę non bis in idem, nawet zakładając, iż na zasadę tę można by powołać się w niniejszej sprawie, to jej zastosowanie jest w każdym razie wykluczone w niniejszej sprawie z powodu braku tożsamości okoliczności faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie oraz w zakończonej wyrokiem ww. sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi.
37. Ponadto w braku takiej tożsamości pomiędzy obydwiema sprawami nie pojawia się pytanie co do możliwości zastosowania art. 228 WE.
38. Z powyższego wynika, iż skarga Komisji jest dopuszczalna.
Co do istoty skargi
Argumentacja stron
39. Na poparcie skargi Komisja podnosi cztery zarzuty.
40. W pierwszym zarzucie, który dzieli się na trzy części, Komisja zarzuca Wielkiemu Księstwu Luksemburga, że rozporządzenie wielkoksiążęce ustanawiając okresy, w trakcie których nie można używać nawozów na terenach rolnych, nie dotyczy nawozów chemicznych, nie przewiduje okresów całkowitego zakazu w odniesieniu do łąk oraz w sposób niewystarczający określa ramy wyjątków.
41. Komisja w ramach pierwszej części tego zarzutu przypomina, że zgodnie z częścią A pkt 1 załącznika II do dyrektywy 91/676 uregulowanie krajowe powinno zawierać przepisy, które zakazują w określonych okresach rolniczego wykorzystania „nawozów”, bez rozróżniania na nawozy organiczne i nawozy chemiczne. Jej zdaniem okresy zakazów rolniczego wykorzystania, o których mowa w art. 6 rozporządzenia wielkoksiążęcego, dotyczą jedynie nawozów organicznych, a nie nawozów chemicznych, podczas gdy żaden przepis dyrektywy 91/676 nie przewiduje wykluczenia nawozów chemicznych ani nie zezwala na nie. Komisja twierdzi w związku z tym, że luksemburskie uregulowanie nie jest zgodne z definicją nadaną pojęciu „nawóz” w art. 2 lit. e) tej dyrektywy.
42. W drugiej części pierwszego zarzutu Komisja wskazuje, że rozporządzenie wielkoksiążęce nie zawiera przepisu dotyczącego okresów, w trakcie których zakazuje się nawożenia łąk, podczas gdy art. 5 dyrektywy 91/676 i ust. 1 pkt 1 załącznika III do tej dyrektywy nie zezwalają na pominięcie jakiegokolwiek obszaru rolnego. Dodaje, opierając się na badaniach naukowych, po pierwsze, że ryzyko wypłukiwania azotanów z gruntów w jesieni i w zimie jest szczególnie wysokie, nie tylko w odniesieniu do obszarów uprawnych, ale również w odniesieniu do łąk, oraz po drugie, że luksemburskie średnie temperatury pod koniec jesieni oraz w zimie nie są odpowiednie dla zapewnienia wystarczającego wchłonięcia i uniknięcia dużego ryzyka wypłukania. Ponadto zdaniem Komisji ograniczenie przewidziane w art. 6 części A pkt 4 rozporządzenia wielkoksiążęcego nie jest wystarczające dla uniknięcia ryzyka zanieczyszczenia, ponieważ rozporządzenie to nie obejmuje nawozów chemicznych, brak jest jakiegokolwiek okresu ścisłego zakazu, zaś ograniczenie do 80 kilogramów azotu na hektar stanowi blisko połowę rocznej maksymalnej wartości dozwolonej przez ust. 2 załącznika III do dyrektywy 91/676.
43. Jeżeli chodzi o trzecią gałąź pierwszego zarzutu, to Komisja twierdzi, że luksemburskie uregulowanie powinno było bardziej szczegółowo określić wypadki, w których mogło dojść do zastosowania wyjątków od zakazów rolniczego wykorzystania nawozów w określonych porach roku. Jest zdania, że art. 7 rozporządzenia wielkoksiążęcego jest mało precyzyjny, ponieważ stanowi, że w przypadku „wyjątkowej sytuacji klimatycznej” lub „szczególnych zdarzeń mających wpływ na gospodarstwo rolne” właściwy minister może zezwolić na rolnicze wykorzystanie nawozów w trakcie okresu zakazu, jednakże rozporządzenie to nie określa tych pojęć. Komisja dodaje, że zakaz rozlicznego wykorzystania nawozów w określonych okresach w roku jest istotnym przepisem dyrektywy 91/676, że nie przewiduje on takiego wyjątku oraz że konieczna jest jasna i precyzyjna transpozycja dyrektywy w celu spełnienia wymogu pewności prawa i zagwarantowania pełnego i kompletnego zastosowania rzeczonej dyrektywy.
44. W drugim zarzucie Komisja podnosi, że rozporządzenie wielkoksiążęce wprowadza minimalną pojemność dla składowania odchodów zwierzęcych przez okres sześciu miesięcy jedynie w odniesieniu do nowych urządzeń, a nie w odniesieniu do urządzeń istniejących. Komisja wskazuje, że pomimo iż dyrektywa 91/676 nie dokonuje zróżnicowania na urządzenia nowe i urządzenia istniejące, rozporządzenie wielkoksiążęce przewiduje w art. 8, że nowe urządzenia lub urządzenia zmodernizowane powinny gwarantować składowanie gnojówki i gnojowicy przez minimalny okres 6 kolejnych miesięcy.
45. W trzecim zarzucie Komisja przypomina, że zgodnie z częścią A pkt 2 załącznika II do dyrektywy 91/676 rozporządzenie krajowe powinno zawierać przepisy obejmujące „rolnicze wykorzystanie nawozu w terenie o dużym nachyleniu” oraz że Trybunał orzekł już, iż część A  załącznika II do tej dyrektywy dotyczy wszystkich nawozów a nie tylko takich, które, tak jak odchody zwierzęce, są pochodzenia organicznego (wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑322/00 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I‑11267, pkt 134). Tymczasem rozporządzenie wielkoksiążęce stanowi w art. 6 część A pkt 5, że „na gruntach o średnim nachyleniu większym niż 8% i niepokrytych roślinnością zakazuje się rozlewania gnojówki, gnojowicy i płynnego osadu ściekowego”, bez rozciągania tego zakazu na nawozy chemiczne.
46. W czwartym zarzucie Komisja twierdzi, że przepisy przyjęte przez Wielkie Księstwo Luksemburga są niewystarczające z uwagi na to, że zgodnie z częścią A pkt 6 załącznika II do dyrektywy 91/676 uregulowania krajowe powinny zawierać przepisy dotyczące „procedur[rolniczego] rolniczego wykorzystania, w tym daw[ek] i równomiernoś[ci] rozprowadzania, zarówno nawozu chemicznego, jak i odchodów zwierzęcych, które zapewniają utrzymanie strat substancji odżywczych wody na dopuszczalnym poziomie”. Niemniej jednak jej zdaniem przepisy luksemburskie nie zawierają elementów procedury wykorzystania, w szczególności w odniesieniu do techniki równomiernego i skutecznego rozprowadzania nawozów. Komisja uważa, że nowoczesny charakter rolnictwa luksemburskiego oraz wydajność maszyn rolnych nie pozwala twierdzić, że przyjęcie przepisów dotyczących sposobów wykorzystywania nawozów chemicznych i odchodów zwierzęcych nie ma znaczenia. Dyrektywa 91/676 nie zwalnia państw członkowskich od ustanowienia procedur wykorzystywania nawozów nawet wówczas, gdy ich rolnictwo jest rozwinięte.
47. Wielkie Księstwo Luksemburga kwestionuje skargę co do jej istoty dopiero w duplice.
Ocena Trybunału
48. Jeżeli chodzi o zarzuty obrony co do istoty sprawy podniesione przez Wielkie Księstwo Luksemburga, to należy podnieść, że zgodnie z art. 42 § 2 regulaminu postępowania nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
49. Tymczasem wiadomo, że w niniejszej sprawie zarzuty obrony co do istoty sprawy, które zostały podniesione po raz pierwszy w duplice, zostały przedstawione zasadniczo w odpowiedzi Wielkiego Księstwa Luksemburga na uzasadnioną opinię. W następstwie tej odpowiedzi Komisja wniosła skargę, rezygnując z czterech spośród ośmiu zarzutów przedstawionych w uzasadnionej opinii i podtrzymała cztery pozostałe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wielkie Księstwo Luksemburga ani nie zajęło stanowiska co do zasadności skargi Komisji, ani też nie wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, ograniczając swą odpowiedź do niedopuszczalności rzeczonej skargi.
50. W tych okolicznościach należy uznać żądania dotyczące oddalenia skargi co do jej istoty, a także związane z nimi zarzuty podniesione po raz pierwszy w duplice za spóźnione, a tym samym niedopuszczalne (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C‑471/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑9681, pkt 41–43).
51. W związku z tym wystarczy zbadać, czy można stwierdzić uchybienie jedynie w oparciu o zarzuty Komisji.
52. Jeżeli chodzi o pierwszą część pierwszego zarzutu, to należy przypomnieć, że część A pkt 1 załącznika II do dyrektywy 91/676 przewiduje obowiązek włączenia do zbiorów dobrej praktyki rolniczej okresów, w trakcie których rolnicze wykorzystanie nawozów jest niewłaściwe.
53. Należy przypomnieć również, że, po pierwsze, art. 2 lit. e) rzeczonej dyrektywy definiuje „nawóz” jako każdą substancję zawierającą związek azotu lub związki azotu, rolniczo wykorzystywaną w celu zwiększania wzrostu roślinności, włączywszy w to odchody zwierzęce. Po drugie, art. 2 lit. f) tej dyrektywy określa „nawóz chemiczny” jako każdy nawóz, który jest produkowany w wyniku procesu przemysłowego. Z powyższego wynika, że pojęcie „nawóz” w rozumieniu dyrektywy 91/676 obejmuje nawozy chemiczne.
54. W tych okolicznościach, ponieważ dyrektywa 91/676 zobowiązuje państwa członkowskie, bez wyjątków, do ustanowienia zakazów rolniczego wykorzystania każdego rodzaju nawozów, należy stwierdzić, że Wielkie Księstwo Luksemburga nie dostosowało się do tego obowiązku w zakresie nawozów chemicznych.
55. Jeżeli chodzi o drugą część pierwszego zarzutu, należy stwierdzić, po pierwsze, że luksemburskie przepisy dotyczące okresów, podczas których zabronione jest rolnicze wykorzystywanie określonych nawozów, nie obowiązują dla łąk, podczas gdy żaden wyjątek nie został wyraźnie przewidziany przez dyrektywę 91/676 dla tego rodzaju gruntów.
56. W każdym razie, nawet jeżeliby przyjąć, że łąki wchłaniają znaczną ilość azotu, to jednak okoliczność ta nie może uzasadniać zezwolenia na rolnicze wykorzystanie, takie jak przewidziane w art. 6 część A pkt 4 rozporządzenia wielkoksiążęcego, ilości gnojówki, gnojowicy i płynnych osadów ściekowych w wysokości do 80 kilogramów azotu na hektar w okresie od 1 września do 1 marca. Tak jak to podniosła rzecznik generalna w pkt 93 opinii, ilość ta jest nadmierna, ponieważ ust. 2 załącznika III do dyrektywy 91/676 zezwala na wykorzystanie 170 kilogramów azotu w trakcie całego roku. Tymczasem dopuszczenie blisko połowy ostatniej z wymienionych ilości w trakcie półrocza zimowego oznaczałoby, iż wegetacja pochłania i przetwarza w trakcie tego okresu prawie tyle samo azotu co w trakcie półrocza letniego. Ponadto podczas gdy ograniczenie przewidziane w  ust. 2 załącznika III do tej dyrektywy ma zastosowanie do ilości azotu pochodzących z wykorzystania wszystkich rodzajów odchodów zwierzęcych, to ograniczenie przewidziane w art. 6 część A pkt 4 rozporządzenia wielkoksiążęcego dotyczy wyłącznie ilości azotu pochodzącego wyłącznie z wykorzystania gnojówki, gnojowicy i płynnych osadów ściekowych.
57. Jeżeli chodzi o trzecią część pierwszego zarzutu, Komisja słusznie podnosi, że zakaz rolniczego wykorzystania w określonych okresach w roku jest istotnym przepisem dyrektywy 91/676 oraz że przepis ten nie przewiduje wyjątków.
58. Tymczasem art. 7 rozporządzenia wielkoksiążęcego zezwala właściwym ministrom w wyjątkowych sytuacjach klimatycznych lub w przypadkach nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na gospodarstwo rolne, na wprowadzenie wyjątków od okresów zakazu rolniczego wykorzystania.
59. Nawet jeżeliby przyjąć, że państwo członkowskie może przewidzieć w prawie krajowym wyjątki od okresów zakazu rolniczego wykorzystania w wyjątkowych sytuacjach klimatycznych lub w przypadkach nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na gospodarstwo rolne, to jednak wyjątki te powinny być w każdym razie opisane w wystarczający sposób w rozporządzeniu transponującym dyrektywę 91/676.
60. Niemniej jednak żadne uregulowanie krajowe, które przyznaje właściwym ministrom swobodne uznanie przy rozpatrywaniu indywidualnych wniosków o przyznanie takich wyjątków, nie spełnia rzeczonego wymogu.
61. Odnośnie do pojemności składowania, o którym mowa w drugim zarzucie Komisji, należy stwierdzić, że jedyny przepis mający znaczenie w tym zakresie znajduje się w  ust. 1 pkt 2 załącznika III do dyrektywy 91/676.
62. Zgodnie z tym przepisem programy działania powinny zawierać przepisy dotyczące pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych oraz pojemność ta musi przekraczać pojemność wymaganą do przechowywania w najdłuższym okresie, podczas którego rolnicze wykorzystanie w strefie zagrożenia jest zabronione.
63. Jedyny wyjątek przewidziany w tym samym przepisie dotyczy sytuacji, w której można wykazać, iż wszelkie ilości odchodów zwierzęcych przekraczające rzeczywistą pojemność przechowywania zostaną usunięte w sposób, który nie będzie szkodliwy dla środowiska.
64. Tymczasem art. 8 rozporządzenia wielkoksiążęcego nie zawiera takiego warunku.
65. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że rozporządzenie wielkoksiążęce, nie przewidując obowiązku zawartego w ust. 1 pkt 2 załącznika III do dyrektywy 91/676 w odniesieniu do instalacji istniejących, które nie są przedmiotem modernizacji, nie jest zgodne z tą dyrektywą.
66. Jeżeli chodzi o trzeci zarzut Komisji, to należy zauważyć, że zgodnie z częścią A pkt 2 załącznika II do dyrektywy 91/676 zbiory dobrej praktyki rolniczej powinny zawierać przepisy dotyczące warunków rolniczego wykorzystania nawozów na gruntach o dużym nachyleniu, o ile są one istotne w danym przypadku.
67. Trybunał orzekł już, że część A  załącznika II do dyrektywy 91/676 dotyczy wszystkich nawozów, a nie tylko nawozów pochodzenia organicznego (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 134).
68. Tymczasem art. 6 część A pkt 5 rozporządzenia wielkoksiążęcego zakazuje jedynie wykorzystywania gnojówki, gnojowicy i płynnych osadów ściekowych, które są pochodzenia organicznego, lecz nie zawiera przepisów dotyczących wykorzystania nawozów chemicznych.
69. W związku z tym należy stwierdzić, że w tym zakresie dyrektywa 91/676 nie została prawidłowo transponowana przez Wielkie Księstwo Luksemburga.
70. Odnośnie do zarzutu czwartego Komisji należy podnieść, że część A pkt 6 załącznika II do dyrektywy 91/676 przewiduje, iż zasady dobrej praktyki rolniczej powinny zawierać przepisy dotyczące sposobu rolniczego wykorzystania nawozów chemicznych, jak również odchodów zwierzęcych, w szczególności dotyczące jego częstotliwości i równomierności, aby móc utrzymać na dopuszczalnym poziomie przeciekanie do wód substancji odżywczych, o ile jest to istotne w danym przypadku.
71. Ponieważ takich reguł w Luksemburgu brakuje, należy stwierdzić naruszenie tego przepisu.
72. W związku z tym należy stwierdzić, uchybienie na podstawie zarzutów Komisji.
73. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że poprzez brak przyjęcia wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych dla dostosowania się do art. 4 i 5 dyrektywy 91/676 w związku z częścią A pkt 1, 2, 5 i 6 załącznika II oraz ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika III do tej dyrektywy Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy rzeczonej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
74. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania, a Wielkie Księstwo Luksemburga przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Poprzez brak przyjęcia wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych dla dostosowania się do art. 4 i 5 dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego w związku z częścią A pkt 1, 2, 5 i 6 załącznika II oraz ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika III do tej dyrektywy, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy rzeczonej dyrektywy.
2) Wielkie Księstwo Luksemburga zostaje obciążone kosztami postępowania.