62023CJ0482
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
16. listopada 2025. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Pristup međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima – Uredba (EZ) br. 1073/2009 – Članak 2. točke 4. i 7. i članak 15. točka (b) – Kabotaža običnim i turističkim autobusima u okviru usluga povremenog prijevoza – Nacionalne provedbene mjere kojima se uvodi razdoblje od najdulje sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu – Margina prosudbe – Proporcionalnost”
U predmetu C‑482/23,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 26. srpnja 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju P. Messina i C. Vang, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Nadzorno tijelo EFTA‑e, koje zastupaju M. Brathovde, K. Isaksen, M.-M. Joséphidès i I. O. Vilhjálmsdóttir, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Kraljevine Danske, koju su zastupali D. Elkan, J. F. Kronborg i C. Maertens, u svojstvu agenata, a zatim D. Elkan i C. Maertens, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru:
Island, koji zastupaju V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir i N. G. Sigurðardóttir, u svojstvu agenata,
Kraljevina Norveška, koju zastupaju T. Aalia i E. Eikeland, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, F. Schalin, M. Gavalec i Z. Csehi (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 5. prosinca 2024.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 6. ožujka 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Kraljevina Danska, time što je kabotažu običnim i turističkim autobusima u okviru usluga povremenog prijevoza dopustila samo ako se taj prijevoz obavlja u roku od sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 15. točke (b) Uredbe (EZ) br. 1073/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 (SL 2009., L 300, str. 88.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 12., str. 152. i ispravci SL 2015., L 82, str. 115. i SL 2015., L 272, str. 15.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 1072/2009
2
Člankom 2. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza (SL 2009., L 300, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 235. i ispravak SL 2015., L 82, str. 114.) određuje se:
„Za potrebe ove Uredbe:
[...]
6.
‚kabotaža’ znači prijevoz uz naknadu u nacionalnom cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu, u skladu s ovom Uredbom;
[...]”
3
Člankom 8. te uredbe, naslovljenim „Opća načela”, propisuje se:
„1.   Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta uz naknadu i ima licenciju Zajednice i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.
2.   Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
Cestovni prijevoznici mogu, u roku iz prvog podstavka, obavljati dio kabotaže ili svu kabotažu dopuštenu na temelju navedenog podstavka u svakoj državi članici ako se ograniče na jednu kabotažu po državi članici u roku tri dana od dana kada su nenatovareni ušli na državno područje te države članice.
[...]”
Uredba br. 1073/2009
4
U uvodnim izjavama 3., 4. i 10. Uredbe br. 1073/2009 navodi se:
„(3)
Kako bi se osigurao skladan okvir za međunarodni prijevoz putnika običnim i turističkim autobusima u cijeloj Zajednici, ova Uredba mora biti primjenjiva na cjelokupni međunarodni prijevoz na području Zajednice. [...]
(4)
Sloboda pružanja usluga predstavlja osnovno načelo zajedničke prometne politike i zahtijeva da se prijevoznicima iz svih država članica osigura pristup međunarodnim prijevoznim tržištima bez diskriminacije na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana.
[...]
(10)
Stranim prijevoznicima trebalo bi se omogućiti pružanje usluga unutarnjeg cestovnog prijevoza putnika, vodeći pritom računa o posebnim značajkama svakog oblika prijevoza. Kada se obavlja takva kabotaža, za nju bi trebali vrijediti propisi Zajednice, kao što je Uredba (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet [(SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167.)] i nacionalno zakonodavstvo na snazi u određenim područjima u državi članici koja je domaćin.”
5
Člankom 1. Uredbe br. 1073/2009, naslovljenim „Područje primjene”, u stavku 4. određuje se:
„Ova se Uredba primjenjuje na unutarnji cestovni prijevoz putnika uz naknadu, koji privremeno obavlja strani prijevoznik, kako je predviđeno u poglavlju V.”
6
Člankom 2. te uredbe, naslovljenim „Definicije”, propisuje se:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
4.
‚povremeni prijevoz’ znači usluge prijevoza koje nisu obuhvaćene definicijom usluga linijskog prijevoza, uključujući poseban linijski prijevoz, i kojih je glavno obilježje da se njima prevoze skupine putnika sastavljene na inicijativu klijenta ili samoga prijevoznika;
[...]
7.
‚kabotaža’ znači ili:
–
unutarnji prijevoz putnika uz naknadu koji prijevoznik privremeno obavlja u državi članici koja je domaćin,
–
ili ukrcaj ili iskrcaj putnika u istoj državi članici u okviru međunarodnog linijskog prijevoza, u skladu s odredbama ove Uredbe, pod uvjetom da to nije glavna svrha te usluge prijevoza;
[...]”
7
Poglavlje V. navedene uredbe naslovljeno „Kabotaža” sadržava članke 14. i 15.
8
Članak 14. te uredbe, naslovljen „Opće načelo”, glasi kako slijedi:
„Svaki prijevoznik koji pruža usluge cestovnog prijevoza putnika uz naknadu i imatelj je licencije Zajednice može, pod uvjetima utvrđenima u ovome poglavlju te bez diskriminacije na temelju prijevoznikova državljanstva ili mjesta poslovnoga nastana, obavljati kabotažu, kako je određeno u članku 15.”
9
U skladu s člankom 15. Uredbe br. 1073/2009 naslovljenim „Dopuštena kabotaža”:
„Kabotaža je dopuštena za sljedeće usluge:
[...]
(b) usluge povremenog prijevoza;
[...]”
Dansko pravo
10
Od 1. studenoga 2019. Kraljevina Danska primjenjuje upravnu praksu u skladu s kojom danska tijela pojam „privremeno”, upotrijebljen u definiciji pojma „kabotaža” iz članka 2. točke 7. Uredbe br. 1073/2009, tumače na način da ne može označavati razdoblje dulje od „sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu” (u daljnjem tekstu: sporna upravna praksa). Ta je praksa opisana u priopćenju za medije Ministarstva prometa od 11. listopada 2019. naslovljenom „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for Busser” („Danska pooštrava tumačenje pravila Unije o kabotaži običnim i turističkim autobusima”).
Predsudski postupak
11
Prema Komisijinu mišljenju, sporna upravna praksa kojom se nerezidentnom prijevozniku ograničava kabotaža običnim ili turističkim autobusom na danskom državnom području na razdoblje od sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu nije u skladu sa zadanim ciljem Uredbe br. 1073/2009 i povređuje načelo proporcionalnosti.
12
Nakon kontakata s danskom vladom, Komisija je 9. lipnja 2021. Kraljevini Danskoj uputila pismo opomene u kojem je navela da primjenom sporne upravne prakse ta država članica nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 15. točke (b) Uredbe br. 1073/2009.
13
Kraljevina Danska odgovorila je na pismo opomene 2. kolovoza 2021. navodeći da je ta praksa u skladu s Uredbom br. 1073/2009. Prije svega, smatra da u tom pogledu ne postoji zajedničko tumačenje pravila o kabotaži za prijevoz putnika. Nadalje, navedena je praksa u skladu s ciljem te uredbe i s izrazom „privremeno” iz Uredbe br. 1072/2009. Naposljetku navodi da je ta praksa proporcionalna.
14
Komisija je 19. svibnja 2022. Kraljevini Danskoj uputila obrazloženo mišljenje, na koje je ta država članica odgovorila 1. srpnja 2022. U tom je odgovoru navedena država članica ustrajala u tome da je sporna upravna praksa u skladu s Uredbom br. 1073/2009.
15
Smatrajući da odgovor Kraljevine Danske nije zadovoljavajući, Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu.
O tužbi
Argumentacija stranaka
16
Komisija, koju podupire Nadzorno tijelo EFTA‑e, podsjeća na to da se Uredbom br. 1073/2009 utvrđuju detaljna pravila primjene načela slobode pružanja usluga u sektoru prijevoza putnika običnim i turističkim autobusima, utvrđenog u primarnom pravu.
17
U skladu s odredbama te uredbe, prijevoznici Europske unije mogu pružati povremene usluge cestovnog prijevoza putnika u državama članicama koje nisu država članica njihova poslovnog nastana, ali samo pod uvjetom da imaju licenciju Zajednice.
18
Međutim, sporna upravna praksa podrazumijeva zabranu nerezidentnom prijevozniku da obavi dvije kabotaže običnim i turističkim autobusima u Danskoj u istom kalendarskom mjesecu ako se te kabotaže obavljaju s razmakom duljim od tjedan dana. Tako, prema toj praksi, prijevoznik koji obavlja kabotažu u Danskoj prvog dana u mjesecu, a zatim ponovno 20. istog mjeseca, povređuje Uredbu br. 1073/2009, čak i ako su te kabotaže bile jedine kabotaže koje je taj prijevoznik obavio u Danskoj.
19
Komisija ističe da Uredbu br. 1073/2009, u dijelu u kojem se njome uređuju uvjeti slobodnog pružanja usluga međunarodnog prijevoza putnika običnim i turističkim autobusima, i, konkretnije, izraz „privremeno” iz njezina članka 2. točke 7. treba tumačiti s obzirom na relevantne odredbe UFEU‑a o slobodi pružanja usluga, kako ih tumači Sud.
20
Pozivajući se osobito na sudsku praksu proizašlu iz presuda od 30. studenoga 1995., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 27.) i od 11. prosinca 2003., Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, t. 31. i 32.), smatra da se ni trajanje ni učestalost ni periodičnost ni kontinuitet djelatnosti ne mogu koristiti kao jedini kriterij za utvrđivanje je li ta djelatnost obuhvaćena odredbama UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga i pravilima koja uređuju kabotažu iz Uredbe br. 1073/2009. Iz toga slijedi da je automatsko ograničenje kabotaže na unaprijed određeno razdoblje, poput onog o kojem je riječ u spornoj upravnoj praksi, protivno toj uredbi.
21
Naime, tekst navedene uredbe, prema kojem prijevoznici imaju pravo „privremeno” obavljati prijevoz putnika običnim i turističkim autobusima u državi članici domaćinu, znači da od slučaja do slučaja valja ocijeniti je li se djelatnost predmetnog prijevoznika obavljala privremeno. Stoga pravilo poput onog uspostavljenog spornom upravnom praksom ne može zamijeniti marginu prosudbe koja nužno proizlazi iz takve kazuističke ocjene.
22
Komisija dodaje da Uredba br. 1073/2009 ne ovlašćuje izričito države članice da donesu provedbene mjere koje se odnose na povremene kabotaže. Osim toga, iako je točno da, unatoč njihovoj izravnoj primjenjivosti u nacionalnim pravnim porecima, za provedbu nekih odredaba uredbi može biti potrebno da države članice usvoje provedbene mjere, ta praksa u ovom slučaju ne ispunjava uvjete koji u tom pogledu moraju biti ispunjeni, poput onih koji proizlaze iz sudske prakse, osobito iz presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 41.).
23
Naime, kao prvo, spornom upravnom praksom ne pojašnjava se samo margina prosudbe dodijeljena državama članicama, nego se pretjerano ograničava pravo prijevoznikâ na obavljanje kabotaže običnim i turističkim autobusima u Danskoj. Kao drugo, ta je praksa protivna cilju Uredbe br. 1073/2009, liberalizirati obavljanje određenih vrsta cestovnog prijevoza putnika i utvrditi uvjete pod kojima se stranim prijevoznicima dopušta obavljanje nacionalnog prijevoza putnika u državi članici u okviru zajedničke prometne politike Unije. Konkretno, Komisija naglašava da, s obzirom na to da članak 2. točka 7. te uredbe kao ograničenje kabotažâ predviđa samo činjenicu da se one obavljaju „privremeno”, Kraljevina Danska, uvođenjem općeg sustava poput onog koji proizlazi iz sporne upravne prakse, ne jamči marginu prosudbe potrebnu za navedenu kazuističku ocjenu. Kao treće, navedena je praksa neproporcionalna.
24
U odgovoru na te argumente Kraljevina Danska, koju podupire Kraljevina Norveška, najprije napominje da je sporna upravna praksa uvedena kako bi se odgovorilo na poteškoće, koje su utvrdila danska tijela, pri utvrđivanju, u konkretnim slučajevima, zakonitosti kabotaže običnim i turističkim autobusima.
25
Nadalje, tvrdi da države članice imaju pravo donijeti provedbene mjere kako bi pojasnile doseg članka 15. točke (b) Uredbe br. 1073/2009. Naime, nemoguće je, na temelju teksta te uredbe, njezina zadanog cilja ili konteksta u kojem se navedena uredba nalazi, odrediti što točno znači izraz „privremeno” iz članka 15. točke (b) te uredbe u vezi s njezinim člankom 2. točkom 7. U tim okolnostima te države, u skladu sa sudskom praksom Suda, proizašlom osobito iz presuda od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), i od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251), mogu donijeti provedbene mjere kako bi pojasnile doseg tih odredaba.
26
Navodi da je u ovom slučaju sporna upravna praksa omogućila upravo utvrđivanje slučajeva u kojima se djelatnost stranog prijevoznika u Danskoj obavlja „privremeno”. Ona je u skladu s ciljem Uredbe br. 1073/2009 da se osigura slobodno pružanje usluga u području prijevoza, osiguravajući pritom da se kabotaža ne obavlja na način da predstavlja stalnu ili trajnu djelatnost.
27
Što se tiče okolnosti da se ta praksa temelji na razdoblju koje se sastoji od broja dana, a ne na broju prijevozâ, Kraljevina Danska ističe da je zakonodavac Unije, kako bi pojasnio doseg izraza „privremeno” iz Uredbe br. 1072/2009, koji se odnosi na kabotažu tereta, također uveo pravilo koje sadržava upućivanje na razdoblje od sedam dana. Kabotaža robe, s jedne strane, i kabotaža običnim i turističkim autobusima, s druge strane, temelje se na istim načelima.
28
Naposljetku, sporna upravna praksa poštuje načelo proporcionalnosti. Ta praksa predstavlja mjeru kojom se osigurava da se kabotaža običnim i turističkim autobusima ne odvija kontinuirano i u tolikoj mjeri da nerezidentno poduzeće zapravo rijetko ili čak nikada ne napušta državno područje države domaćina, tako da djelatnost gubi svoju privremenu narav.
29
Kraljevina Norveška dodaje da je sporna upravna praksa pravno jasna, predvidljiva i lako se može poštovati. Osim toga, ni tekstu ni kontekstu ni predmetu ni povijesti nastanka Uredbe br. 1073/2009 ne protivi se tumačenje koje omogućuje određivanje fiksnog najduljeg razdoblja unutar kojeg bi se kabotaža mogla smatrati „privremenom”. Naprotiv, nepostojanje preciznih odredbi kojima se uređuje doseg pojma „kabotaža” u toj uredbi ostavlja državama članicama marginu prosudbe za donošenje nacionalnih provedbenih mjera.
30
Usto Kraljevina Norveška tvrdi da je, bez jasne definicije pravila kojima se uređuje opseg kabotažâ iz članka 2. točke 7. i članka 15. točke (b) navedene uredbe, učinkovitost potonje uredbe oslabljena tako da nije moguće na dosljedan i predvidljiv način nadzirati i osigurati poštovanje opsega dopuštenog prijevoza.
31
Uostalom, kad je riječ o izrazu „privremeno” iz članka 2. točke 7. te uredbe, Kraljevina Norveška dvoji treba li ga tumačiti s obzirom na sudsku praksu Suda koja se odnosi na privremenost usluga u smislu članaka 56. i 57. UFEU‑a.
Ocjena Suda
32
Svojom tužbom Komisija stavlja na teret Kraljevini Danskoj da je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 15. točke (b) Uredbe br. 1073/2009 time što nije dopustila kabotažu običnim i turističkim autobusima u okviru usluga povremenog prijevoza, osim ako se prijevoz obavlja u roku od sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu. U svakom slučaju smatra da sporna upravna praksa nije u skladu sa zadanim ciljem te uredbe i da povređuje načelo proporcionalnosti.
33
Kako bi se odlučilo o osnovanosti te tužbe, valja kao prvo podsjetiti na to da‚ prema ustaljenoj sudskoj praksi‚ na temelju članka 288. UFEU‑a i zbog same prirode uredbi i njihove uloge u sustavu izvora prava Unije‚ odredbe uredbi općenito imaju izravan učinak u nacionalnim pravnim porecima a da nacionalna tijela pritom nisu dužna poduzeti provedbene mjere. Međutim‚ za primjenu nekih od tih odredaba može biti potrebno da države članice usvoje provedbene mjere (vidjeti u tom smislu presude od 11. siječnja 2001., Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, t. 26., od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 27. i od 30. svibnja 2024., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, t. 40.).
34
U mjeri u kojoj provedba određenih odredaba uredbe to zahtijeva, države članice mogu donositi mjere za njezinu provedbu ako se njima ne priječi njezina izravna primjenjivost, ne prikriva njezina priroda pravnog akta Unije te ako se njima precizira provođenje margine prosudbe koja im je dodijeljena navedenom uredbom, ostajući istodobno u okvirima njezinih odredaba (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 41., od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 28. i od 30. svibnja 2024., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, t. 41.).
35
U tom pogledu, upravo upućujući na relevantne odredbe predmetne uredbe, tumačene s obzirom na njezine ciljeve, valja odrediti zabranjuju li, nameću ili omogućuju državama članicama obustavu određenih provedbenih mjera te, osobito u tom posljednjem slučaju, je li predmetna mjera unutar okvira diskrecijske ovlasti koja je priznata svakoj državi članici (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 43., od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 29. i od 30. svibnja 2024., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, t. 42.).
36
U ovom slučaju valja navesti da relevantne odredbe Uredbe br. 1073/2009, odnosno njezin članak 15. točka (b) i članak 2. točke 4. i 7., ne dopuštaju izričito državama članicama donošenje nacionalnih provedbenih mjera u vezi s kabotažom.
37
Međutim, poput onoga što je Sud presudio u pogledu usporedivih odredaba koje se odnose na pojam kabotaže u okviru prijevoza robe iz članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009, valja ispitati raspolažu li države članice marginom prosudbe za donošenje nacionalnih provedbenih mjera Uredbe br. 1073/2009 iako ih ona na to ne ovlašćuje izričito (vidjeti po analogiji presudu od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 34.).
38
Osobito je važno provjeriti, kao što to tvrdi Kraljevina Danska, je li pojam „kabotaža”, kako je dopušten Uredbom br. 1073/2009, zaista neprecizan, tako da se donošenje nacionalnih provedbenih mjera kojima se pojašnjava doseg tog pojma čini opravdanim.
39
U tom pogledu valja istaknuti, s jedne strane, da se u članku 2. točki 7. te uredbe pojam „kabotaža” definira, među ostalim, kao „unutarnji prijevoz putnika uz naknadu koji prijevoznik privremeno obavlja u državi članici koja je domaćin” a da pritom ni na koji način ne pojašnjava taj uvjet privremenosti.
40
S druge strane, člankom 15. točkom (b) navedene uredbe predviđa se da je kabotaža dopuštena za „usluge povremenog prijevoza”. Međutim, iako je pojam „usluge povremenog prijevoza” definiran u članku 2. točki 4. te uredbe, valja utvrditi da ni jedna od tih odredaba ne razgraničava precizno, bilo u pogledu trajanja ili broja, povremenost dopuštenih usluga.
41
Okolnost da je odredba formulirana općenito ili neprecizno upućuje na to da su potrebne nacionalne provedbene mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 39.).
42
Nadalje, iako je cilj Uredbe br. 1073/2009, u skladu s formulacijom njezine uvodne izjave 3., osigurati skladan okvir za međunarodni cestovni prijevoz putnika običnim i turističkim autobusima u cijeloj Uniji, tom se cilju ne protivi to da država članica donese određene mjere za provedbu te uredbe. Naime, kad je konkretno riječ o kabotaži, u uvodnoj izjavi 10. navedene uredbe pojašnjava se da bi, iako stranim cestovnim prijevoznicima treba omogućiti pružanje usluga unutarnjeg cestovnog prijevoza putnika, trebalo voditi računa o posebnim značajkama svakog oblika prijevoza, pri čemu za obavljanje takve kabotaže trebaju vrijediti propisi Unije o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i nacionalno zakonodavstvo na snazi u određenim područjima u državi članici koja je domaćin.
43
Stoga valja smatrati da države članice mogu donijeti nacionalne mjere za provedbu Uredbe br. 1073/2009 i, konkretnije, članka 2. točaka 4. i 7. kao i članka 15. točke (b) te uredbe, kako bi pobliže odredile doseg pojma „kabotaža” u smislu navedene uredbe.
44
Kao drugo, valja podsjetiti na to da su države članice, kada donose provedbene mjere neke uredbe, dužne poštovati načelo proporcionalnosti, koje obvezuje njihova zakonodavna i regulatorna tijela kada primjenjuju pravo Unije i koje zahtijeva da mjere koje se provode odredbom moraju biti prikladne za ostvarenje cilja propisanog predmetnim propisom Unije i da ne smiju prelaziti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 50. do 52., od 12. travnja 2018., Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 50. i od 30. svibnja 2024., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, t. 43.).
45
Kada je riječ, kao prvo, o prikladnosti sporne upravne prakse za ostvarenje cilja Uredbe br. 1073/2009, Kraljevina Danska tvrdi da ta praksa može jamčiti slobodno kretanje usluga u području prijevoza, jamčeći pritom da se kabotaža ne obavlja na način koji podrazumijeva trajnu ili stalnu djelatnost u državi članici domaćinu.
46
U tom pogledu valja istaknuti da je točno, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1073/2009, da sloboda pružanja usluga predstavlja osnovno načelo zajedničke prometne politike i zahtijeva da se prijevoznicima iz svih država članica osigura pristup tržištima međunarodnog prijevoza bez diskriminacije na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana, u skladu s općim načelom navedenim u članku 14. te uredbe.
47
Međutim, također valja istaknuti da članak 1. stavak 4. i članak 2. točka 7. Uredbe br. 1073/2009 naglašavaju privremenost kabotaže. Osim toga, u uvodnoj izjavi 10. te uredbe podsjeća se na to da bi nerezidentnim prijevoznicima trebalo omogućiti pružanje usluga unutarnjeg cestovnog prijevoza putnika vodeći računa o posebnim značajkama svakog oblika prijevoza.
48
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 44. i 45. svojeg mišljenja, uvođenjem vremenskog ograničenja za kabotažu običnim i turističkim autobusima na danskom državnom području tijekom jednog kalendarskog mjeseca, spornom upravnom praksom sprečava se da ta djelatnost izađe iz okvira privremene djelatnosti i postane trajna i stalna. Stoga se njome može zajamčiti zahtjev očuvanja privremenosti kabotaže kao i predvidljivost i poštovanje tog zahtjeva.
49
Iz toga slijedi da je sporna upravna praksa prikladna za ostvarenje zadanog cilja odredaba Uredbe br. 1073/2009 o kabotaži.
50
Kada je riječ, kao drugo, o pitanju prekoračuje li sporna upravna praksa ono što je nužno za postizanje tog cilja, valja istaknuti da ta praksa ograničava kabotažu običnim i turističkim autobusima na razdoblje od sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu.
51
Iz toga slijedi da, iako navedena praksa ima za posljedicu to da predmetni prijevoznik mora proći razdoblje mirovanja, čije se trajanje mijenja ovisno o trenutku kalendarskog mjeseca u kojem se ta kabotaža obavlja, ona nema za cilj zabraniti obavljanje drugih djelatnosti prijevoza običnim i turističkim autobusima, poput međunarodnog prijevoza u državu članicu poslovnog nastana ili u druge države članice, nakon čega, ovisno o slučaju, slijedi kabotaža običnim i turističkim autobusima u tim drugim državama članicama. Stoga prijevoznici tijekom razdoblja mirovanja mogu i dalje obavljati takav prijevoz (vidjeti po analogiji presudu od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost), C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, t. 832., 833. i 852.).
52
Stoga valja utvrditi da razdoblje mirovanja koje proizlazi iz sporne upravne prakse ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja koji se nastoji postići tom praksom, a to je osigurati da se kabotaža običnim i turističkim autobusima ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u istoj državi članici domaćinu.
53
U tom pogledu Komisija tvrdi da se taj cilj može postići sredstvima koja su manje ograničavajuća od tog razdoblja mirovanja. Međutim, valja utvrditi da Komisija ne objašnjava od čega bi se ta sredstva sastojala.
54
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u okviru postupka zbog povrede obveze na toj je instituciji da utvrdi postojanje navodne povrede i podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja, a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (vidjeti osobito presude od 25. svibnja 1982., Komisija/Nizozemska, 96/81, EU:C:1982:192, t. 6. i od 21. prosinca 2023., Komisija/Danska (Najduže trajanje parkiranja) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, t. 47.).
55
Slijedom toga valja zaključiti da sporna upravna praksa ne povređuje načelo proporcionalnosti.
56
U tim okolnostima valja utvrditi da Komisija nije uspjela dokazati da je Kraljevina Danska, time što je kabotažu običnim i turističkim autobusima u okviru usluga povremenog prijevoza dopustila samo ako se taj prijevoz obavlja u roku od sedam uzastopnih dana u istom kalendarskom mjesecu, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 15. točke (b) Uredbe br. 1073/2009.
57
Stoga se Komisijina tužba mora odbiti.
Troškovi
58
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Kraljevina Danska postavila zahtjev da Komisija snosi troškove i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski