62012CJ0417
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
15 de outubro de 2014 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — FEOGA — Retirada de superfícies — Controlos por teledeteção — Coberto vegetal das parcelas retiradas — Correções financeiras»
No processo C‑417/12 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, interposto ao abrigo do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, entrado em 13 de setembro de 2012,
Reino da Dinamarca, representado por V. Pasternak Jørgensen, na qualidade de agente, assistida por J. Pinborg e P. Biering, advokaterne,
recorrente,
apoiado por:
República Francesa, representada por D. Colas e C. Candat, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por M. de Ree e M. Bulterman, na qualidade de agentes,
República da Finlândia, representada por J. Leppo, na qualidade de agente,
Reino da Suécia, representado por U. Persson, na qualidade de agente,
intervenientes no presente recurso,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por F. Jimeno Fernández, na qualidade de agente, assistido por T. Ryhl, advokat,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Tizzano, presidente de secção, S. Rodin, A. Borg Barthet, E. Levits (relator) e M. Berger, juízes,
advogado‑geral: N. Jääskinen,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 12 de dezembro de 2013,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 30 de abril de 2014,
profere o presente
Acórdão
1
Com o presente recurso, o Reino da Dinamarca pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia Dinamarca/Comissão (T‑212/09, EU:T:2012:335, a seguir «acórdão recorrido»), em que o Tribunal Geral negou provimento ao seu recurso de anulação parcial da Decisão 2009/253/CE da Comissão, de 19 de março de 2009, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, e do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) (JO L 75, p. 15, a seguir «decisão controvertida»), na medida em que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelo Reino da Dinamarca a título da retirada de superfícies.
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.o 1258/1999
2
O Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), aplicável à data dos factos no processo principal, previa no seu artigo 7.o, n.o 4, primeiro parágrafo:
«A Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário previsto nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras comunitárias.»
Regulamento (CE) n.o 2316/1999
3
O Regulamento (CE) n.o 2316/1999 da Comissão, de 22 de outubro de 1999, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1251/1999 do Conselho que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 280, p. 43), aplicável à data dos factos no processo principal, dispunha no seu artigo 19.o:
«1.   As superfícies retiradas em conformidade com o presente capítulo devem abranger uma superfície mínima de 0,3 ha numa única parcela e ter uma largura mínima de 20 m.
Os Estados‑Membros podem ter em conta:
a)
Superfícies inferiores, se disserem respeito a parcelas inteiras com limites permanentes, tais como muros, sebes e cursos de água;
[...]
4.   Os Estados‑Membros aplicarão as medidas adequadas que correspondam à situação específica das superfícies retiradas, de modo a garantir a sua manutenção e a proteção do ambiente[.] Essas medidas podem igualmente dizer respeito a um coberto vegetal; nesse caso, as medidas devem prever que o coberto vegetal não possa ser destinado à produção de sementes e não possa, em caso algum, ser utilizado para fins agrícolas antes de 31 de agosto, nem dar origem, até ao dia 15 de janeiro seguinte, a uma produção vegetal destinada a ser comercializada.
[...]»
Regulamento (CE) n.o 2419/2001
4
O Regulamento (CE) n.o 2419/2001 da Comissão, de 11 de dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 [do Conselho] (JO L 327, p. 11), previa no seu artigo 15.o:
«Os controlos administrativos e no local serão efetuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito dos requisitos de concessão das ajudas.»
5
Nos termos do artigo 22.o, n.o 1, do referido regulamento, relativo à determinação da superfície das parcelas agrícolas:
«A determinação das superfícies das parcelas agrícolas será efetuada por qualquer meio apropriado, estabelecido pela autoridade competente, que garanta um rigor de medição pelo menos equivalente ao exigido pela regulamentação nacional no que respeita às medições oficiais. A autoridade competente fixará uma margem de tolerância, tendo em conta o método de medição utilizado, a precisão dos documentos oficiais disponíveis, os fatores locais (como o declive e a forma das parcelas) e o disposto no n.o 2.»
6
O artigo 23.o do mesmo regulamento definia as modalidades dos controlos por teledeteção.
Regulamento n.o 1290/2005
7
Sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», o artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209, p. 1), prevê nos seus n.os 1 a 3:
«1.   Sempre que constate que determinadas despesas abrangidas pelo n.o 1 do artigo 3.o e pelo artigo 4.o não foram efetuadas de acordo com as regras comunitárias, a Comissão decide dos montantes a excluir do financiamento comunitário, pelo procedimento a que se refere o n.o 3 do artigo 41.o
2.   A Comissão avalia os montantes a excluir, tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a Comunidade.
3.   Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto às medidas a adotar.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação das respetivas posições num prazo de quatro meses; os resultados desse procedimento constarão de um relatório a apresentar à Comissão, que o analisará antes de se pronunciar sobre uma eventual recusa de financiamento.»
Diretrizes
8
O Documento n.o VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «diretrizes») descreve o método de aplicação das correções financeiras forfetárias. Prevê designadamente que:
«Devem ser encaradas correções forfetárias sempre que a Comissão verificar que qualquer controlo explicitamente exigido por um regulamento ou implicitamente requerido para respeitar uma regra explícita não foi devidamente realizado (por exemplo, a limitação da ajuda a uma determinada qualidade de produto). […]
Quando os controlos são efetuados, mas de modo imperfeito, deve ser avaliada a gravidade da deficiência. Quase todos os procedimentos de controlo são perfectíveis, e uma das responsabilidades dos auditores da Comissão consiste na recomendação de melhoramentos a introduzir nesses procedimentos e de controlos suplementares que, embora não previstos pelo legislador, deem garantias adicionais quanto à regularidade da despesa nas circunstâncias especiais do Estado‑Membro em causa. Contudo, o facto de um procedimento de controlo ser perfectível não é, em si, motivo suficiente para uma correção financeira. Tem que existir uma deficiência significativa na aplicação de regras comunitárias explícitas, e a deficiência deve constituir um risco real de perda para o Fundo [Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA)].»
9
As diretrizes definem os requisitos a preencher para a aplicação de uma correção financeira forfetária de 2%, 5%, 10% ou 25% das despesas declaradas.
Factos na origem do litígio e decisão controvertida
10
Após ter procedido, nos meses de outubro e de dezembro de 2004, a uma investigação no terreno quanto aos requisitos de aplicação por parte das autoridades dinamarquesas, nas campanhas dos anos 2002 a 2004, do sistema integrado de gestão e de controlo das culturas arvenses, a Comissão Europeia informou o Reino da Dinamarca de que aquelas autoridades não tinham respeitado as disposições do Regulamento (CE) n.o 1251/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 160, p. 1), e do Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, de 27 de novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1).
11
Depois de ter comunicado, por carta de 27 de junho de 2006, as suas conclusões ao Reino da Dinamarca, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2245/1999 da Comissão, de 22 de outubro de 1999 (JO L 273, p. 5), e no seguimento de uma troca de correspondência, a Comissão informou, por carta de 21 de fevereiro de 2008 enviada a esse Estado‑Membro, que deviam ser aplicadas correções financeiras de 5% e 10% a determinadas despesas efetuadas nas campanhas dos anos 2002 a 2004. O montante dessas correções ascende a 750 milhões de coroas dinamarquesas (DKK).
12
Por considerar a referida correção injustificada, o Reino da Dinamarca submeteu o assunto ao órgão de conciliação.
13
Esse órgão concluiu, no seu relatório de 9 de setembro de 2008, que os pontos de vista dos dois antagonistas não eram conciliáveis e convidou a Comissão a reconsiderar a proposta de aplicação das correções de 5% e 10% a todas as despesas em causa.
14
Segundo o exposto pela Comissão no relatório de síntese da Direção Geral (DG) «Agricultura e Desenvolvimento Rural», de 6 de janeiro de 2009, relativo aos resultados das investigações efetuadas pela Comissão no contexto do processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia», nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1258/1999 e do artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005 (a seguir «relatório de síntese»), esta aplicou, através da decisão controvertida, correções financeiras forfetárias de, consoante os casos, 2%, 5% ou 10% das despesas efetuadas pelo Reino da Dinamarca a título das deficiências verificadas quanto aos controlos por teledeteção das parcelas e aos controlos da observância das exigências regulamentares relativamente às superfícies retiradas.
15
Por um lado, a Comissão aplicou às ajudas pagas durante as campanhas dos anos 2003 e 2004 uma correção forfetária de 2% a título do prejuízo financeiro causado ao FEOGA, pelo facto de o Reino da Dinamarca não ter adotado medidas de correção, no âmbito dos controlos por teledeteção, nos casos em que as parcelas foram objeto de medição com a ajuda de imagens em alta resolução (a seguir «imagens AR»).
16
Por outro lado, tendo constatado várias irregularidades relativamente às superfícies retiradas que podiam justificar a exclusão do financiamento de determinadas despesas a título do FEOGA, a Comissão concluiu que os controlos‑chave dessas superfícies não tinham sido efetuados ou que o tinham sido de forma tão deficiente que eram totalmente desprovidos de eficácia. Como tal, aplicou às ajudas pagas nas campanhas dos anos 2002 a 2004 uma correção forfetária fixada, consoante as situações em causa, em 5% ou 10% para compensar o prejuízo financeiro causado ao FEOGA.
Acórdão recorrido
17
Em primeiro lugar, quanto às normas relativas aos controlos por teledeteção, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 48 a 50 do acórdão recorrido, que o Reino da Dinamarca devia ter utilizado um método alternativo para se assegurar da exatidão das medições das parcelas efetuadas com a ajuda de imagens AR, tanto mais que as autoridades desse Estado‑Membro tinham sido informadas, em dezembro de 2002, que a Comissão desaconselhava esse método de medição.
18
Além disso, no n.o 52 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral reconheceu à Comissão, nos termos do artigo 22.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2419/2001, a liberdade de utilizar todos os meios adequados para se assegurar da superfície das parcelas controladas.
19
Em segundo lugar, quanto às normas relativas aos controlos das superfícies retiradas, o Tribunal Geral procedeu, por um lado, nos n.os 69 a 85 do acórdão recorrido, à interpretação do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999, tendo considerado, no mesmo sentido da posição da Comissão, que a manutenção de um coberto vegetal numa parcela retirada constitui uma medida adequada à sua manutenção e à proteção do ambiente. Todavia, no n.o 106 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que, uma vez que, para justificar uma dúvida séria e razoável, a Comissão se baseia em vários elementos de prova autónomos entre si, basta que apenas um desses elementos se confirme para se concluir pelo caráter insuficiente das modalidades de aplicação dos controlos. Consequentemente, prosseguiu a apreciação dos outros elementos de prova apresentados pela Comissão.
20
Após recordar a obrigação de manutenção das parcelas retiradas que incumbe aos Estados‑Membros, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 93 e 94 do acórdão recorrido, que, por força da referida disposição, o coberto vegetal dessas parcelas devia ser objeto de manutenção a fim de preservar as condições agronómicas das referidas parcelas.
21
Por outro lado, quanto ao conceito de «limites permanentes» na aceção do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.o 2316/1999, o Tribunal Geral declarou, no n.o 101 do acórdão recorrido, que as parcelas objeto dessa disposição só são elegíveis para os pagamentos por superfície se forem fisicamente delimitadas. Por conseguinte, rejeitou a interpretação do Reino da Dinamarca, segundo a qual as delimitações cadastrais cumpriam as exigências da referida disposição.
22
Quanto à alegada ilegalidade das condições em que a Comissão constatou determinadas irregularidades que afetavam as parcelas retiradas, o Tribunal Geral considerou, no n.o 122 do acórdão recorrido, que o Reino da Dinamarca não podia conceder o benefício da dúvida ao requerente de uma ajuda quando os controlos no terreno, efetuados após o termo do período de retirada, tinham permitido verificar a presença de molhos de feno ou de resíduos de construção nas parcelas em questão.
23
O Tribunal Geral declarou, no n.o 123 do acórdão recorrido, que a Comissão concluiu, corretamente, que existiam dúvidas sérias e razoáveis quanto ao caráter suficiente dos controlos efetuados pelo Reino da Dinamarca relativamente às parcelas em que se tinham observado determinadas irregularidades, sem que esse Estado‑Membro tenha apresentado argumentos suscetíveis de dissipar essas dúvidas.
24
Em terceiro lugar, quanto à alegada violação das formalidades essenciais, o Tribunal Geral rejeitou a totalidade dos argumentos avançados pelo referido Estado‑Membro.
25
Em quarto lugar, quanto às normas relativas às correções financeiras, o Tribunal Geral considerou, no n.o 168 do acórdão recorrido, que a Comissão podia razoavelmente concluir que o risco de perdas para o FEOGA era significativo e justificava uma correção forfetária no montante de 5% ou 10%.
26
Por conseguinte, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso de anulação interposto pelo Reino da Dinamarca.
Pedidos das partes
27
Com o presente recurso, o Reino da Dinamarca pede ao Tribunal de Justiça que se digne anular o acórdão recorrido e julgar procedentes os pedidos apresentados em primeira instância ou, subsidiariamente, remeter o processo ao Tribunal Geral.
28
A Comissão pede que seja negado provimento ao recurso e que o Reino da Dinamarca seja condenado nas despesas.
Quanto ao presente recurso
29
O Reino da Dinamarca invoca quatro fundamentos de recurso relativos, respetivamente, a uma interpretação errada do artigo 15.o do Regulamento n.o 2419/2001, a uma interpretação errada do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999, e a erros de direito cometidos na aplicação, por um lado, das regras do ónus da prova e, por outro, das disposições relativas às correções forfetárias.
30
A Comissão considera que todos os fundamentos invocados em apoio do presente recurso devem ser julgados inadmissíveis ou, em todo o caso, improcedentes.
31
A título preliminar, há que apreciar a exceção geral de inadmissibilidade deduzida pela Comissão.
Quanto à exceção geral de inadmissibilidade
32
Ao mesmo tempo que contesta cada um dos fundamentos invocados pelo Reino da Dinamarca, a Comissão deduz, a título principal, uma exceção de inadmissibilidade da totalidade do recurso, alegando que este se destina a obter uma nova apreciação dos factos do caso vertente e que se limita, no essencial, a repetir os argumentos apresentados em primeira instância.
33
A este respeito, recorde‑se que resulta dos artigos 256.°, n.o 1, TFUE e 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia que o recurso de uma decisão do Tribunal Geral é limitado às questões de direito.
34
Por outro lado, é jurisprudência constante que, quando uma parte contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser de novo discutidas no âmbito do recurso de uma decisão para o Tribunal de Justiça. Com efeito, se uma parte não pudesse basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal Geral, o processo de recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (acórdão França/Comissão, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, n.o 71).
35
Quanto ao presente recurso, basta constatar que, conforme decorre do n.o 29 do presente acórdão, e contrariamente ao que defende a Comissão, o Reino da Dinamarca não pretende, de forma geral, pôr as apreciações factuais do Tribunal Geral em causa ao reiterar os fundamentos e os argumentos aí invocados. Pelo contrário, o recorrente suscita questões de direito suscetíveis de serem objeto de um recurso.
36
Consequentemente, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser julgada improcedente.
37
Porém, na medida em que a Comissão invoca, de forma mais precisa, a inadmissibilidade de certos fundamentos específicos do recurso, haverá que abordar essas exceções no âmbito da apreciação dos fundamentos correspondentes.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
38
O Reino da Dinamarca invoca como primeiro fundamento o erro cometido pelo Tribunal Geral na interpretação do artigo 15.o do Regulamento n.o 2419/2001, conjugado com o artigo 23.o do mesmo, uma vez que os dados obtidos através de um sistema de posicionamento global (GPS) não podiam ser utilizados para apreciar as medições obtidas por teledeteção, dado que os dois métodos conduzem necessariamente a resultados diferentes.
39
Além disso, o Tribunal Geral não apresentou os factos de forma fiel nem tomou posição sobre os documentos detalhados que provam que as autoridades dinamarquesas procederam a controlos corretivos complementares.
40
A República Francesa alega que cabia ao Tribunal Geral verificar se as medições por teledeteção oferecem um grau de exatidão pelo menos equivalente ao exigido pela legislação nacional no que respeita às medições oficiais. Em todo o caso, as medições nacionais deviam ser apreciadas com uma certa margem de tolerância.
41
A Comissão sustenta que, no n.o 120 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou as debilidades do sistema de controlo dinamarquês. Ora, o fundamento invocado consiste simplesmente em pôr em causa essa apreciação factual.
Apreciação do Tribunal de Justiça
42
Conforme o Tribunal Geral recordou corretamente nos n.os 37 a 41 do acórdão recorrido, nos termos dos artigos 15.° e 22.°, n.o 1, do Regulamento n.o 2419/2001, incumbe aos Estados‑Membros adotar as medidas que considerem capazes de garantir a eficácia dos controlos e, por conseguinte, o rigor das medições efetuadas com recurso à teledeteção.
43
Ora, embora resulte dessas disposições que os Estados‑Membros têm liberdade para escolher os métodos de medição da superfície das parcelas agrícolas, não é menos verdade que os referidos métodos devem satisfazer uma exigência de precisão.
44
Neste contexto, o Tribunal Geral não pode ser censurado por ter considerado que, no âmbito da apreciação das medições das parcelas elegíveis para o regime de retirada efetuadas pelas autoridades dinamarquesas, a Comissão podia basear‑se num método diferente do adotado por essas autoridades.
45
Com efeito, por um lado, no âmbito do seu controlo do respeito da exigência de precisão que incumbe ao Estado‑Membro, a Comissão não pode estar limitada à utilização exclusiva do método utilizado por esse Estado, especialmente se considerar que um método diferente oferece garantias de precisão superiores.
46
Por outro lado, obrigar a Comissão a utilizar, neste contexto, o método de medição adotado pelas autoridades do Estado‑Membro em causa pode implicar uma limitação do sistema de controlo a dois níveis estabelecido pelo Regulamento n.o 2419/2001.
47
Consequentemente, a Comissão só pode proceder a uma apreciação eficaz da fiabilidade dos sistemas nacionais de controlo se for livre de escolher o método de controlo das medições efetuadas pelas autoridades nacionais que lhe parecer mais apropriado em termos de precisão.
48
Quanto aos restantes argumentos, recorde‑se que a apreciação dos factos pelo Tribunal Geral não constitui, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça em sede de recurso.
49
Ora, ao contestar as apreciações factuais do Tribunal Geral conforme resultam dos n.os 50 e 120 do acórdão recorrido, o Reino da Dinamarca pede ao Tribunal de Justiça que proceda a uma nova apreciação dos factos sem apresentar elementos que permitam concluir por tal desvirtuação.
50
Por conseguinte, há que julgar o primeiro fundamento parcialmente improcedente e parcialmente inadmissível.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
51
Em apoio do segundo fundamento, relativo ao erro cometido pelo Tribunal Geral na interpretação do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999, o Reino da Dinamarca afirma que não há obrigação de corte do coberto vegetal numa parcela retirada, que a obrigação de manutenção referida nessa disposição não diz respeito ao coberto vegetal e que o Tribunal Geral não explicou o que entende por «preservação das condições agronómicas» das superfícies retiradas.
52
O Reino da Dinamarca acrescenta que o caráter mínimo das irregularidades referidas pela Comissão na decisão controvertida não pode servir de base às correções financeiras aplicadas.
53
Além disso, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre outras irregularidades referidas pela Comissão que fundamentam a decisão controvertida. Ora, essa falta de fundamentação do acórdão recorrido impede o recorrente de apreciar corretamente a legalidade da decisão controvertida.
54
Por outro lado, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre os fundamentos e elementos de prova apresentados pelo Reino da Dinamarca que permitem justificar a fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês.
55
A República Francesa sustenta, por um lado, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não anular a decisão controvertida apesar de ter concluído que esta decisão padecia de uma irregularidade e, por outro, que a obrigação de manutenção não diz respeito ao coberto vegetal, mas às próprias superfícies retiradas.
56
A República da Finlândia acrescenta que a interpretação do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999 adotada pelo Tribunal Geral não pode ser inferida da redação dessa disposição.
57
A Comissão recorda que o Tribunal Geral concluiu pela existência de irregularidades, cuja veracidade não é posta em causa pelo Reino da Dinamarca, no que se refere às condições de elegibilidade de determinadas parcelas para o regime de ajuda. Na medida em que as lacunas do sistema de controlo dinamarquês resultam de uma má interpretação da regulamentação da União por parte do Reino da Dinamarca, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito.
58
Quanto à importância das irregularidades, a Comissão alega que os controlos efetuados no local permitiram considerar que as mesmas não eram mínimas nem insignificantes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
59
Com o seu primeiro argumento, o Reino da Dinamarca contesta a interpretação do artigo 19.o, n.o 4, primeiro período, do Regulamento n.o 2316/1999 feita pelo Tribunal Geral, segundo a qual esta disposição contém uma obrigação implícita de corte do coberto vegetal.
60
Ora, há que declarar que tal contestação se baseia numa interpretação errada do acórdão recorrido.
61
Com efeito, em primeiro lugar, o Tribunal Geral recordou, no n.o 88 do acórdão recorrido, que embora os Estados‑Membros possam optar pela manutenção de um coberto vegetal nas superfícies retiradas, cabe‑lhes, nos termos do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999, aplicar as medidas adequadas garantindo a manutenção dessas superfícies, sabendo que, quando se opta por um coberto vegetal, este deve ser objeto de manutenção.
62
Em seguida, acrescentou, corretamente, no n.o 93 do referido acórdão, que a manutenção adequada do coberto vegetal nas superfícies retiradas visa preservar as suas condições agronómicas.
63
A este respeito, o Tribunal Geral referiu, no n.o 92 do mesmo acórdão, que o próprio Reino da Dinamarca afirmou que o critério determinante era saber se as superfícies retiradas continuavam a constituir, durante o período de pousio, terrenos cultiváveis.
64
Por último, o Tribunal Geral considerou, no n.o 94 do acórdão recorrido, que, relativamente às superfícies retiradas, a manutenção de um coberto vegetal não constituía uma exceção em relação às medidas adequadas aplicadas pelos Estados‑Membros, em conformidade com as disposições do artigo 19.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2316/1999.
65
Por conseguinte, tendo‑se limitado a recordar a necessidade de manutenção das superfícies retiradas, conforme enunciada no artigo 19.o, n.o 4, primeiro período, do referido regulamento, o Tribunal Geral não se referiu a uma obrigação implícita de corte do coberto vegetal, contrariamente ao que alega o Reino da Dinamarca.
66
Todavia, a presença de um coberto vegetal enquanto medida adequada para garantir a manutenção de uma superfície retirada não pode dispensar o Estado‑Membro em causa da obrigação de controlar que o referido coberto é, ele próprio, objeto de manutenção. Com efeito, a realização do objetivo de manutenção da superfície retirada ficaria comprometida se o próprio coberto vegetal não fosse objeto da referida manutenção.
67
Com o seu segundo argumento, o Reino da Dinamarca acusa o Tribunal Geral de não ter anulado a decisão controvertida e de ter considerado que, apesar do erro de direito cometido pela Comissão ao não qualificar a manutenção do coberto vegetal de medida adequada, as outras irregularidades além dessa manutenção, constatadas pela Comissão, eram suficientes para justificar as correções financeiras previstas nessa decisão.
68
Com efeito, as irregularidades consideradas pelo Tribunal Geral não têm importância suficiente para justificar as correções aplicadas.
69
Por um lado, importa recordar que, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão deve apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto à eficácia dos controlos efetuados pelas administrações nacionais para justificar uma correção financeira (v., neste sentido, acórdão Grécia/Comissão, C‑300/02, EU:C:2005:103, n.o 34).
70
Por conseguinte, uma vez que, relativamente ao Reino da Dinamarca, a Comissão apresentou elementos de prova diferentes do que foi rejeitado pelo Tribunal Geral, este último não cometeu um erro de direito ao manter a decisão controvertida, na medida em que esses elementos não são contestados.
71
A este título, o Tribunal Geral declarou, no n.o 112 do acórdão recorrido, que o Reino da Dinamarca não tinha contestado a materialidade das constatações factuais da Comissão que caracterizam as irregularidades que constituem esses elementos de prova, sendo que esse Estado‑Membro se limitou a contestar o período durante o qual essas irregularidades foram constatadas.
72
Por outro lado, refira‑se que, ao criticar o Tribunal Geral por ter atribuído demasiada importância às irregularidades pelas quais considerou que se justificavam as dúvidas sérias e razoáveis da Comissão, o Reino da Dinamarca pede ao Tribunal de Justiça que aprecie novamente os factos anteriormente apreciados pelo Tribunal Geral. Ora, conforme se recordou no n.o 48 do presente acórdão, esse pedido não é admissível em instância de recurso.
73
Quanto ao terceiro argumento, relativo ao facto de o Tribunal Geral não se ter pronunciado quanto a determinados elementos de prova apresentados pelo Reino da Dinamarca, o Tribunal Geral, tendo declarado que a Comissão tinha apresentado elementos de prova que fundamentavam as dúvidas sérias e razoáveis que tinha quanto à eficácia do sistema de controlo dinamarquês, e que essas dúvidas não tinham sido dissipadas pelo Reino da Dinamarca, podia legitimamente, no n.o 125 do acórdão recorrido, dispensar‑se de apreciar os elementos apresentados por esse Estado‑Membro relativos aos outros elementos de prova de irregularidades apresentados pela Comissão.
74
Além disso, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o dever de fundamentação que incumbe ao Tribunal Geral não lhe impõe uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio e que a fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões por que o Tribunal Geral não acolheu os respetivos argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (acórdão Edwin/IHMI, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, n.o 64 e jurisprudência referida).
75
Consequentemente, o segundo fundamento deve ser julgado parcialmente improcedente e parcialmente inadmissível.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
76
O Reino da Dinamarca, sem pôr em causa os princípios relativos ao ónus da prova no domínio das correções financeiras realizadas no apuramento das contas do FEOGA, contesta a sua aplicação por parte do Tribunal Geral. Por um lado, as irregularidades declaradas pela Comissão em investigações no terreno efetuadas por amostragem no termo do período de retirada não têm força probatória. Por outro lado, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao exigir a esse Estado‑Membro que provasse que não havia irregularidades em nenhuma das parcelas abrangidas por uma medida de retirada.
77
A República Francesa, o Reino dos Países Baixos e o Reino da Suécia alegam a este respeito que não cabia ao Reino da Dinamarca provar que não foram cometidas irregularidades em nenhuma das parcelas retiradas, mas que as constatações da Comissão não eram representativas da qualidade dos controlos nacionais.
78
A Comissão recorda que, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, beneficia de uma atenuação das exigências de prova. Assim, designadamente, não lhe cabe provar a existência de uma deficiência significativa na aplicação de regras da União.
Apreciação do Tribunal de Justiça
79
A título preliminar, refira‑se que, no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, os Estados‑Membros desempenham um papel primordial na medida em que devem permitir garantir que o FEOGA só financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições do direito da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
80
Com efeito, é o Estado‑Membro que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA (acórdão Grécia/Comissão, EU:C:2005:103, n.o 36).
81
Conforme recordou o Tribunal Geral no n.o 57 do acórdão recorrido, para provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, a Comissão não está obrigada a demonstrar, de modo exaustivo, a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos efetuados ou a estes dados (v. acórdãos Alemanha/Comissão, C‑54/95, EU:C:1999:11, n.o 35 e Grécia/Comissão, EU:C:2005:103, n.o 34).
82
O Estado‑Membro em causa, por seu turno, não pode pôr em causa as conclusões da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado‑Membro não conseguir demonstrar que são inexatas as conclusões da Comissão, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (acórdãos Itália/Comissão, C‑253/97, EU:C:1999:527, n.o 7, e Grécia/Comissão, EU:C:2005:103, n.o 35).
83
Consequentemente, incumbe ao Estado‑Membro apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão (acórdão Grécia/Comissão, EU:C:2005:103, n.o 36).
84
Neste contexto, o Tribunal Geral referiu, no n.o 107 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha verificado, conforme resulta do seu relatório de síntese, várias irregularidades quanto às condições de realização dos controlos das parcelas retiradas, que justificavam as dúvidas sérias e razoáveis daquela relativamente ao sistema nacional de controlo.
85
Ao concluir, para julgar improcedentes os argumentos do Reino da Dinamarca, que este se tinha limitado a apresentar elementos de prova relativos às constatações pontuais efetuadas pela Comissão no inquérito que deu origem ao seu relatório de síntese, a partir de uma amostragem das parcelas em causa, sem apresentar elementos de prova relativos à totalidade das parcelas retiradas, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
86
Com efeito, por um lado, atendendo ao papel primordial dos Estados‑Membros no apuramento das contas do FEOGA e à impossibilidade material de a Comissão proceder a um controlo da totalidade das parcelas retiradas em cada Estado‑Membro, o sistema de controlo aplicado no âmbito desse apuramento permite‑lhe basear a sua apreciação num elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto à fiabilidade dos controlos das autoridades nacionais, a partir de investigações no terreno efetuadas por amostragem.
87
Por outro lado, o facto de, no caso vertente, certas irregularidades, como a presença de molhos de feno e de resíduos de construção nas superfícies retiradas, terem sido constatadas após o termo do período de retirada não pode pôr em causa o valor probatório dessas irregularidades, na medida em que não se pode excluir que as referidas irregularidades podiam existir durante o período de retirada dessas superfícies. Em todo o caso, a contestação do momento em que determinadas irregularidades foram documentadas não pode servir de prova da fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês.
88
Foi, pois, corretamente, sem desvirtuar os elementos de prova apresentados, que o Tribunal Geral considerou que essas irregularidades permitiam à Comissão ter dúvidas sérias e razoáveis quanto à fiabilidade do sistema de controlo das parcelas retiradas aplicado pelas autoridades dinamarquesas.
89
Nesse contexto, cabia ao Reino da Dinamarca apresentar elementos de prova que permitissem precisamente dissipar essa dúvida, que fossem suscetíveis de demonstrar a inexistência efetiva de irregularidades ou o facto de as irregularidades constatadas serem apenas casos isolados que não punham em causa a fiabilidade do referido sistema como um todo.
90
Todavia, em primeiro lugar, o Tribunal Geral concluiu, nos n.os 119 e 120 do acórdão recorrido, que o Reino da Dinamarca não tinha implementado ações corretivas no caso de serem unicamente utilizadas imagens AR, como, por exemplo, controlos reforçados no terreno antes do termo do período de retirada. Nesse contexto, o Tribunal Geral referiu, no n.o 164 do acórdão recorrido, que o próprio Reino da Dinamarca reconhecia a falta de precisão dos controlos por teledeteção que tinha efetuado.
91
Em segundo lugar, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 121 e 122 do acórdão recorrido, que o método utilizado pelas autoridades dinamarquesas, que consistia em conceder ao requerente da ajuda o benefício da dúvida, considerando que as irregularidades declaradas por ocasião dos controlos que tinha realizado no terreno posteriormente à data do termo do período de retirada não se referiam a este último período, não era conforme às regras de controlo que permitiam garantir a fiabilidade do sistema.
92
Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar que a Comissão podia invocar as dúvidas sérias e razoáveis que tinha quanto à fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês atendendo aos elementos de prova por si apresentados e às deficiências do Reino da Dinamarca na administração da prova da realidade dos seus controlos ou dos seus dados através da apresentação de elementos suficientemente detalhados e completos.
93
Por conseguinte, há que julgar o terceiro fundamento improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
94
A título do quarto fundamento relativo às condições de aplicação das correções financeiras forfetárias, o Reino da Dinamarca alega, em primeiro lugar, que o direito da União não prevê expressamente a obrigação de corte nas parcelas retiradas. Em segundo lugar, as anomalias especificadas na decisão controvertida, dado o seu caráter mínimo, não expõem o FEOGA a um risco real de perda.
95
O Reino da Dinamarca acrescenta, no que se refere ao montante das correções financeiras forfetárias, que o Tribunal Geral procedeu a uma apresentação inexata da sua argumentação e confirmou, erradamente, as correções fixadas na decisão controvertida com base em irregularidades mínimas.
96
A República Francesa e o Reino da Suécia alegam que o Tribunal Geral devia ter concluído que a correção forfetária aplicada às irregularidades relativas à obrigação de manutenção das parcelas retiradas não era justificada. Além disso, o Tribunal Geral devia ter‑se pronunciado sobre as irregularidades suplementares mencionadas na decisão controvertida. Em todo o caso, as correções financeiras aplicadas não são proporcionais às irregularidades declaradas, segundo a República da Finlândia.
97
A Comissão alega que o Tribunal Geral declarou corretamente que o Reino da Dinamarca não cumpriu a sua obrigação de proteger os interesses financeiros da União Europeia, justificando assim a aplicação das correções financeiras forfetárias.
Apreciação do Tribunal de Justiça
98
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral considerou com razão que a Comissão podia legitimamente ter dúvidas sérias e razoáveis quanto à fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês, atendendo às irregularidades que verificou e à incapacidade do Reino da Dinamarca de dissipar essas dúvidas.
99
Ora, conforme resulta do n.o 79 do presente acórdão, cabe aos Estados‑Membros garantir que o FEOGA só financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições do direito da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Neste contexto, os Estados‑Membros estão encarregados dos controlos‑chave que são realizados no terreno.
100
No caso vertente, as irregularidades recordadas no n.o 87 do presente acórdão levaram a Comissão a considerar que as condições relativas à retirada das parcelas não tinham sido sempre respeitadas e que os controlos a que as autoridades dinamarquesas procederam apresentavam lacunas.
101
Em segundo lugar, conforme decorre do n.o 82 do presente acórdão, não cabe à Comissão proceder a um controlo da totalidade das parcelas retiradas.
102
Como tal, é legítimo que aquela se baseie em elementos recolhidos no seguimento de investigações realizadas por amostragem.
103
Todavia, o Reino da Dinamarca não pode deduzir dos elementos obtidos através desse método a importância da perda sofrida pelo FEOGA para pôr em causa as correções forfetárias fixadas pela decisão controvertida.
104
Com efeito, por um lado, as irregularidades constatadas pela Comissão, por mínimas que sejam, podiam servir de fundamento às dúvidas sérias e razoáveis da Comissão quanto à fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês e justificar, nos termos das diretrizes, as correções forfetárias fixadas na decisão controvertida.
105
Por outro lado, recorde‑se que, à luz das diretrizes, quando não seja possível avaliar precisamente as perdas sofridas pela União, a Comissão pode aplicar uma correção forfetária (acórdão Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, n.o 136).
106
Por conseguinte, na medida em que o Reino da Dinamarca não fez prova de que as irregularidades constatadas pela Comissão diziam apenas respeito a casos isolados que não punham em causa a fiabilidade do sistema de controlo dinamarquês como um todo, esse Estado‑Membro não pode alegar que as correções forfetárias aplicadas são desproporcionadas em relação às irregularidades constatadas.
107
Consequentemente, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
108
Resulta de todas as considerações precedentes que deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade, por ser parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
Quanto às despesas
109
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Dinamarca e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do mesmo regulamento, segundo o qual os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, há que decidir que a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportam as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Reino da Dinamarca é condenado nas despesas.
3)
A República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: dinamarquês.