62002CC0034_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente procedimento di pronuncia pregiudiziale è stato promosso su domanda del Tribunale ordinario di Roma. Il procedimento principale verte su una controversia tra il sig. Sante Pasquini (in prosieguo: il «ricorrente») e l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (in prosieguo: l'«INPS»). L'Istituzione convenuta ha cessato di pagare al ricorrente, che vive in Lussemburgo, le rate di pensione per compensare in tal modo i ratei di pensione che, a parere dell'INPS, sono stati corrisposti in eccesso. Nella controversia di specie si tratta della questione se ai sensi della normativa comunitaria sussistano limiti di tempo per ripetere i ratei di pensione pagati in passato.
II - Ambito normativo
A - Normativa comunitaria
Regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità
2. Così come intitolato, l'art. 49 regola il «Calcolo delle prestazioni quando l'assicurato non soddisfi simultaneamente le condizioni prescritte da tutte le legislazioni sotto le quali i periodi di assicurazione o di residenza sono stati compiuti, o abbia chiesto espressamente di soprassedere alla liquidazione delle prestazioni di vecchiaia». Tale disposizione è così formulata:
«1. Se l'interessato non soddisfa in un determinato momento le condizioni prescritte, per l'erogazione delle prestazioni, da tutte le legislazioni degli Stati membri alle quali è stato soggetto, tenuto conto di quanto disposto all'articolo 45 e/o all'articolo 40, paragrafo 3, ma soddisfa soltanto le condizioni di una o più legislazioni, si applicano le disposizioni seguenti:
a) ciascuna delle istituzioni competenti che applicano una legislazione le cui condizioni sono soddisfatte calcola l'importo della prestazione dovuta conformemente all'articolo 46;
(...)
2. La prestazione o le prestazioni concesse secondo una o più legislazioni interessate, nel caso di cui al paragrafo 1, sono ricalcolate d'ufficio ai sensi dell'articolo 46, man mano che le condizioni prescritte da una o più legislazioni alle quali l'interessato è stato soggetto vengono ad essere soddisfatte, tenendo conto, se del caso, dell'articolo 45 e, se necessario, nuovamente del paragrafo 1. (...)
3. Un nuovo calcolo viene effettuato d'ufficio conformemente al paragrafo 1, fatto salvo l'articolo 40, paragrafo 2, quando le condizioni prescritte da una o più legislazioni in questione cessano di essere soddisfatte».
3. Il regolamento n. 1408/71 non prevede espressamente alcun termine per la ripetizione delle prestazioni eventualmente pagate senza giusta causa. Il giudice a quo a tal riguardo fa riferimento agli artt. 94 e seguenti del regolamento esplicitamente menzionati dal ricorrente, i quali contengono le disposizioni transitorie e finali. In relazione a eventuali prestazioni o diritti che si riferiscono a periodi precedenti all'entrata in vigore del regolamento, l'art. 94, n. 6, primo comma, dispone:
«Se la domanda di cui al paragrafo 4 o al paragrafo 5 è presentata nel termine di due anni dal 1° ottobre 1972 o dalla data di applicazione del presente regolamento nel territorio dello Stato membro interessato, i diritti in esso previsti sono acquisiti a decorrere da tal data: agli interessati non potranno essere opposte le disposizioni previste dalla legislazione di qualsiasi Stato membro concernenti la decadenza o la prescrizione dei diritti».
Regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità
4. Gli artt. 111 e 112 di tale regolamento disciplinano - così come risulta dal titolo dell'art. 111 - la «Ripetizione dell'indebito da parte delle istituzioni di sicurezza sociale e ricorso degli organismi di assistenza».
L'art. 111 è così formulato:
«1. Se, al momento della liquidazione o della revisione delle prestazioni di invalidità, di vecchiaia o di morte (pensioni) in applicazione del capitolo 3 del titolo III del regolamento, l'istituzione di uno Stato membro ha versato ad un beneficiario di prestazioni una somma che eccede quella cui ha diritto, detta istituzione può chiedere all'istituzione degli altri Stati membri, debitori di prestazioni corrispondenti in favore di tale beneficiario, di trattenere l'importo pagato in eccedenza sul conguaglio dei ratei di pensione che essa versa a detto beneficiario. Quest'ultima istituzione trasferisce l'importo così trattenuto all'istituzione creditrice. Nella misura in cui l'importo pagato in eccedenza non può essere trattenuto sul conguaglio dei ratei di pensione, si applicano le disposizioni del paragrafo 2.
2. Quando l'istituzione di uno Stato membro ha versato a un beneficiario di prestazioni una somma che eccede quella cui ha diritto, quest'ultima può, alle condizioni e nei limiti previsti dalla legislazione che essa applica, chiedere all'istituzione di ciascun altro Stato membro debitrice di prestazioni a favore di tale beneficiario, di trattenere l'importo pagato in eccedenza sulle somme che gli versa. Quest'ultima istituzione opera la trattenuta alle condizioni e nei limiti previsti per tale compensazione dalla legislazione che essa applica, come se si trattasse di somme versate da essa stessa in eccedenza e trasferisce l'importo trattenuto all'istituzione creditrice.
3. Quando una persona cui il regolamento è applicabile ha beneficiato dell'assistenza nel territorio di uno Stato membro per un periodo durante il quale aveva diritto a prestazioni ai sensi della legislazione di un altro Stato membro, l'organismo che ha fornito l'assistenza, se dispone legalmente del diritto di recupero sulle prestazioni dovute a detta persona, può chiedere all'istituzione di ciascun altro Stato membro debitrice di prestazioni in favore di detta persona di trattenere l'importo erogato per l'assistenza sulle somme che essa versa a detta persona.
(...)
L'istituzione debitrice opera la trattenuta alle condizioni e nei limiti previsti per tale compensazione dalla legislazione che essa applica e trasferisce l'importo trattenuto all'organismo creditore».
L'art. 112 è così formulato:
«Quando un'istituzione ha proceduto a pagamenti indebiti, direttamente o tramite un'altra istituzione, e il loro ricupero è divenuto impossibile, le somme in questione rimangono definitivamente a carico della prima istituzione, salvo per i casi in cui il pagamento indebito è il risultato di un'azione dolosa».
5. L'art. 49 del regolamento n. 574/72, che regola il «Nuovo calcolo delle prestazioni» così dispone al n. 2:
«In caso di nuovo calcolo, di soppressione o di sospensione della prestazione, l'istituzione che ha adottato tale decisione la notifica senza indugio all'interessato e ad ognuna delle istituzioni nei cui confronti l'interessato ha un diritto, se del caso tramite l'istituzione di istruttoria. La decisione deve precisare i mezzi e i termini di ricorso previsti dalla legislazione in questione. I termini di ricorso decorrono dalla data in cui l'interessato ha ricevuto la decisione».
B - Normativa nazionale
Legge n. 153/1969
6. La base legale per il pagamento delle integrazioni fino al raggiungimento dell'importo minimo dei trattamenti di pensione è contenuta, secondo il concorde parere delle parti, nell'art. 8 della legge n. 153/1969. Il primo comma di tale disposizione fa riferimento ai rapporti italo-libici in materia di trattamenti di pensione, i quali nella presente controversia non svolgono alcun ruolo. I commi 2-4, i quali senza dubbio valgono anche per i diritti pensionistici maturati al di fuori della convenzione italo-libica in materia di trattamenti di pensione, sono così formulati:
«I trattamenti minimi di cui al precedente comma sono dovuti, con la medesima decorrenza, anche ai titolari di pensione il cui diritto sia acquisito in virtù del cumulo dei periodi assicurativi e contributivi previsto da accordi o convenzioni internazionali in materia di assicurazioni sociali. Ai fini dell'attribuzione dei suddetti trattamenti minimi si tiene conto dell'eventuale pro-rata di pensione corrisposto, per effetto di tale cumulo, da organismi assicuratori esteri.
I lavoratori emigrati che siano in possesso dei prescritti requisiti per il diritto a pensione in virtù del cumulo dei periodi assicurativi e contributivi di cui al secondo comma hanno diritto, anche sulla base di certificazione provvisoria rilasciata dai competenti organismi esteri, alla liquidazione di un'anticipazione sulla pensione che è integrata ai trattamenti minimi. Tale integrazione non spetta ai titolari di altro trattamento di pensione ed è riassorbita in relazione agli importi di pro-rata eventualmente corrisposti da organismi assicuratori esteri».
7. Le parti fanno altresì menzione delle disposizioni nazionali qui di seguito indicate, la cui rilevanza ai fini della fattispecie ora in esame non è controversa.
Codice civile
8. L'art. 2946 del Codice civile prevede un termine generale di prescrizione dei diritti di dieci anni.
Regio decreto n. 1422/1924
9. L'art. 80 del regio decreto n. 1422/1924 è così formulato:
Il Comitato esecutivo della Cassa nazionale per le assicurazioni sociali esercita il controllo sopra le liquidazioni di pensioni effettuate dagli istituti di previdenza, in tutti i modi da esso ritenuti più appropriati.
Il Comitato stesso può ordinare la revoca o la rettifica delle pensioni già liquidate, o la sospensione dei pagamenti nei casi in cui ritenga necessario di richiedere un completamento della istruttoria.
Le assegnazioni di pensione si considerano definitive quando, entro 1 anno dall'avviso datone all'interessato, non siano state respinte dalla Cassa nazionale; in tal caso, le successive rettifiche di eventuali errori, che non siano dovuti a dolo dell'interessato, non hanno effetto sui pagamenti già effettuati.
Legge n. 88/1989
10. L'art. 52 della legge n. 88/1989 intitolato «Prestazioni indebite» così dispone:
1. Le pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria (...) possono essere in ogni momento rettificate dagli enti o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione.
2. Nel caso in cui, in conseguenza del provvedimento modificato, siano state riscosse rate di pensione risultanti non dovute, non si fa luogo a recupero delle somme corrisposte, salvo che l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato. Il mancato recupero delle somme predette può essere addebitato al funzionario responsabile soltanto in caso di dolo o colpa grave.
Legge n. 412/1991
11. L'art. 13 della legge n. 412/1991, ai commi 1 e 2, così dispone:
1. Le disposizioni di cui all'art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1989, n. 88, si interpretano nel senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alle somme corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento del quale sia data espressa comunicazione all'interessato e che risulti viziato da errore di qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore, salvo che l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato. L'omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta, che non siano già conosciuti dall'ente competente, consente la ripetibilità delle somme indebitamente percepite.
2. L'INPS procede annualmente alla verifica delle situazioni reddituali dei pensionati incidenti sulla misura o sul diritto alle prestazioni pensionistiche e provvede, entro l'anno successivo, al recupero di quanto eventualmente pagato in eccedenza.
Legge n. 662/1996
12. L'art. 1 della legge n. 662/1996, infine, ai commi 260-262, 264 e 265, così dispone:
260. Nei confronti dei soggetti che hanno percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia nonché rendite, anche se liquidate in capitale, a carico degli enti pubblici di previdenza obbligatoria, per periodi anteriori al 1° gennaio 1996, non si fa luogo al recupero dell'indebito qualora i soggetti medesimi siano percettori di un reddito personale imponibile IRPEF per l'anno 1995 di importo pari o inferiore a lire 16 milioni.
261. Qualora i soggetti che hanno indebitamente percepito i trattamenti di cui al comma 260 siano percettori di un reddito personale imponibile IRPEF per l'anno 1995 di importo superiore a lire 16 milioni non si fa luogo al recupero dell'indebito nei limiti di un quarto dell'importo riscosso.
262. Il recupero è effettuato mediante trattenuta diretta sulla pensione in misure non superiore ad un quinto. L'importo residuo è recuperato ratealmente senza interessi entro il limite di ventiquattro mesi. Tale limite può essere superato al fine di garantire che la trattenuta di cui al presente comma non sia superiore al quinto della pensione.
Il comma 264, ultima frase, così dispone:
La rateazione del recupero è definita ai sensi dell'art. 3, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1955, n. 1544, entro il periodo massimo di cinque anni.
Il comma 265 prevede che in caso di dolo del soggetto che abbia indebitamente percepito i trattamenti, il recupero si esegue sull'intera somma.
Legge N. 448/2001
13. Mediante l'art. 38, commi 7 e 8 della legge n. 448/2001, il legislatore italiano ha emanato una regolamentazione per contenuto analogo a quella di cui alla legge n. 662/1996 sopra citata per il periodo anteriore al 1° gennaio 2001 per effetto della quale il limite del reddito imponibile per l'anno 2000 è stato fissato in EUR 8 262,31.
III - Fatti e procedimento
14. Il ricorrente durante la sua vita lavorativa ha prestato lavoro subordinato in Italia, Francia e Lussemburgo maturando periodi di occupazione soggetti ad obblighi assicurativi, successivamente, per 140 settimane in Italia, per 336 settimane in Francia e, infine, per 1 256 settimane in Lussemburgo. Per il periodo successivo al 60º anno di età presentava domanda per la concessione della pensione di vecchiaia, la cui prorata gli veniva dapprima concessa dall'istituzione italiana con decorrenza 1° marzo 1987. La prorata di pensione italiana veniva maggiorata con un'integrazione fino a concorrenza dell'importo minimo dei trattamenti di pensione italiani. Con decisione 26 luglio 1988 l'istituzione italiana, in considerazione della prorata del trattamento di pensione francese, anch'essa maturata con decorrenza 1° marzo 1987, procedeva a un nuovo calcolo del trattamento di pensione italiana. Per il periodo successivo, al ricorrente veniva corrisposta un'integrazione sulla prorata del suo trattamento di pensione italiana.
15. Con decorrenza 1° luglio 1988 anche l'istituzione lussemburghese concedeva una pensione di vecchiaia. L'istituzione lussemburghese non informava però subito quella italiana della maturazione della pensione. A seguito della richiesta dell'istituzione italiana 1° settembre 1998 di dare comunicazione dei pagamenti effettuati dal 1° gennaio 1996, l'istituzione lussemburghese, in data 10 settembre 1998, trasmetteva le richieste di informazioni. Nel quadro del successivo scambio di corrispondenza l'istituzione lussemburghese, con lettera 17 novembre 1999 informava l'istituzione italiana dei pagamenti relativi al trattamento di pensione lussemburghese effettuati fin dal 1° luglio 1988. In data 3 marzo 2000 l'istituzione italiana, in considerazione del trattamento di pensione lussemburghese, procedeva a un nuovo calcolo della pensione italiana e ne riduceva l'importo a LIT 7 500 mensili con effetto retroattivo dal 1° luglio 1988. Nell'ambito di tale decisione veniva disposta la ripetizione di un importo pari a EUR 29 005 per il periodo dal 1° marzo 1988 al 30 aprile 2000.
16. Avverso la decisione per ultima menzionata il ricorrente in data 30 ottobre 2000 proponeva ricorso amministrativo. Questo veniva respinto con decisione 13 dicembre 2000. L'istituzione italiana ritiene legittima sia la ripetizione dell'indebito sia la conseguente cessazione del pagamento della pensione da parte sua.
17. Il ricorrente è dell'opinione che tale decisione sia in contrasto con le norme nazionali in materia di prescrizione e di esonero. Agisce pertanto in via giudiziaria allo scopo di conseguire che la parte italiana del suo trattamento di pensione continuasse ad essere pagata. Il giudice nazionale chiamato a dirimere la controversia nutre dubbi quanto al fatto se la ripetibilità di importi indebitamente pagati che, secondo quanto affermato, deriva dalla normativa nazionale, sia compatibile con il diritto comunitario, quando la prestazione degli importi che si asseriscono essere stati indebitamente pagati trovi la sua ragione nella coesistenza degli effetti di differenti regimi pensionistici nazionali. Il giudice a quo vuole sapere se il termine retroattivo di due anni, previsto per diritti fondati sul regolamento n. 1408/71 possa essere applicato per analogia ad una situazione quale quella del caso di specie.
18. In particolare, il giudice a quo ha formulato le seguenti questioni:
«1) Se sia compatibile con gli obiettivi del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, e del regolamento del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento n. 1408/71, una norma nazionale che, in presenza della costituzione di un indebito che scaturisce dall'applicazione dalla regolamentazione comunitaria, prevede la ripetizione dell'indebito senza limiti di tempo, facendo così venire meno il principio della certezza del diritto.
2) Se le suddette disposizioni comunitarie non debbano essere interpretate nel senso che ostano all'applicazione di una norma nazionale che non prevede limiti di tempo per la ripetizione degli indebiti che si formano a causa di un'applicazione intempestiva o non corretta delle disposizioni comunitarie pertinenti.
3) Se, così come le norme transitorie per l'applicazione dei regolamenti di sicurezza sociale prevedono un termine di due anni per far valere con effetto retroattivo i diritti conferiti da tali regolamenti, non sia possibile applicare a contrario lo stesso termine di due anni, dalla data di notifica della ripetizione d'indebito, nei casi di diminuzione di diritti precedentemente riconosciuti, salvo termini più favorevoli previsti dall'ordinamento nazionale e sempre che l'interessato non si sia reso colpevole di comportamenti dolosi».
IV - Osservazioni delle parti
A - Ricorrente
19. Il ricorrente fa rinvio alle disposizioni italiane sopra esposte. Sostiene che la regola generale dell'art. 2033 del Codice civile non sarebbe applicabile nel suo caso di specie, con la conseguenza che non sarebbe tenuto a restituire all'istituzione i pagamenti eventualmente percepiti indebitamente, poiché li ha ricevuti in buona fede.
20. Dopo che il ricorrente aveva conseguito la sua pensione italiana, l'istituzione lussemburghese avrebbe comunicato sia all'istituzione italiana sia a quella francese che questi aveva presentato domanda per una pensione lussemburghese come pure per una pensione francese, e che egli era in prepensionamento.
21. Il ricorrente dal canto suo non restava inattivo e con lettera del Patronato ACLI del 18 ottobre 1988 comunicava all'istituzione italiana che avrebbe percepito una pensione lussemburghese. Egli avrebbe spedito una copia della decisione che concede le prestazioni e invitato l'istituzione italiana a tenere conto della prestazione lussemburghese, al fine di escludere un'eventuale domanda di restituzione a suo carico.
22. La domanda di ripetizione di indebito si pone in contrasto con i principi sanciti nei regolamenti nn. 1408/71 e 574/72. Per quanto l'istituzione sia stata informata dello stato delle cose, essa avrebbe proceduto ad un nuovo calcolo con un effetto retroattivo di 13 anni, fino al 3 marzo 2000, il che si porrebbe in contrasto con l'art. 49 del regolamento n. 574/72.
23. Il ricorrente si richiama alle sentenze nelle cause Rzepa e Cabras . In ambedue le sentenze questa Corte ha fatto rinvio alle normative nazionali, senza tuttavia pronunciarsi sui termini di prescrizione del diritto comunitario. A tal riguardo dovrebbe essere operata una distinzione, se debba essere di applicazione esclusivamente l'ordinamento giuridico nazionale o se entri in gioco il diritto comunitario. Richiamando la sentenza pronunciata nella causa Petroni il ricorrente sostiene il punto di vista che spetterebbe al Consiglio, nell'esercizio delle sue attribuzioni ai sensi dell'art. 42 CE, emanare norme in materia di indebito arricchimento. Tale omissione potrebbe essere considerata una violazione degli obblighi del Consiglio derivantigli dal Trattato, secondo la sentenza Vougioukas .
24. Contestualmente il ricorrente sostiene che una soluzione può essere trovata sulla base degli artt. 94 e seguenti del regolamento n. 1408/71 e dell'art. 49 del regolamento n. 574/72. L'art. 49 del regolamento n. 574/72 fa obbligo alle istituzioni competenti di comunicare senza indugio il nuovo calcolo. La parte più grande dell'importo indebitamente pagato sarebbe dovuta ad un'applicazione di tale disposizione erronea o tardiva. L'istituzione competente, se non rispetta tale disposizione e lascia così gli assicurati per un periodo di tempo non definito in una situazione di incertezza giuridica, ne deve trarre le conseguenze e non può pretendere di ripetere gli importi pagati indebitamente per errore o negligenza.
25. Gli artt. 94, 95, 95a e 95b del regolamento n. 1408/71 metterebbero a disposizione degli interessati un termine di due anni per avvalersi a loro favore del regolamento. Tale termine potrebbe essere applicato a contrario qualora i suoi diritti dovessero volgere a suo sfavore. I procedimenti previsti per l'indebito pagamento dovrebbero limitarsi a un periodo di due anni dalla comunicazione della decisione relativa al pagamento indebito di cui trattasi, fatte salve, se del caso, più favorevoli disposizioni nazionali. Alla luce delle differenti norme esistenti nei 15 Stati membri, non dovrebbe essere rimesso alle istituzioni di previdenza sociale decidere le modalità della ripetizione dell'indebito nel settore previdenziale e i termini di prescrizione.
B - INPS
26. L'INPS, per quanto riguarda il merito sostiene che il ricorso amministrativo gerarchico del ricorrente è stato respinto con la motivazione che l'art. 13 della legge n. 412/1991 non sarebbe applicabile alle domande di ripetizione di indebito che si riferiscono alle integrazioni al trattamento minimo di pensione, quali conseguenze di prestazioni di pensioni straniere, poiché al destinatario della prestazione all'atto della concessione della detta prestazione conformemente all'art. 8 della legge n. 153/1969 era stato comunicato che si trattava di un importo provvisorio della detta prestazione. L'INPS, nella causa dinanzi al Tribunale di Roma avrebbe sostenuto che, per quanto riguarda il periodo anteriore al 1° dicembre 1995, non sarebbero applicabili le norme di esonero e che, per quanto riguarda i periodi successivi, non sarebbe applicabile l'art. 13 della legge n. 412/1991.
27. Dinanzi a questa Corte l'INPS sostiene che le domande di pronuncia pregiudiziale appaiono inammissibili e infondate. Il giudice a quo non avrebbe esaminato a sufficienza la materia controversa, con la conseguenza che non sarebbero soddisfatti i presupposti per una decisione di questa Corte.
28. Scendendo all'esame della fattispecie l'INPS sostiene che il diritto a una prestazione «integrata al minimo» è subordinato all'ammontare di un'eventuale prestazione di un'istituzione straniera. Siccome la fissazione della prestazione sarebbe stata operata in via provvisoria, essa l'avrebbe successivamente ridotta e gli importi che, tenuto conto della pensione straniera, risultassero essere stati pagati in eccesso potrebbero anche essere ripetuti. L'autorità previdenziale sostiene che non può esserle attribuito alcun ritardo nella fissazione del nuovo calcolo della prestazione dopo che l'INPS ha ricapitolato il susseguirsi nel tempo degli eventi relativi alla concessione della pensione al ricorrente . A tal riguardo l'INPS sostiene che dagli atti non risulta alcuna comunicazione da parte del Patronato ACLI, relativa al percepimento della pensione lussemburghese.
29. L'INPS attira comunque ancora l'attenzione sul fatto che nella comparsa di risposta relativa al procedimento principale ha riconosciuto - al pari dell'autorità che si è pronunciata sul ricorso amministrativo gerarchico - che l'art. 1, nn. 260 e seguenti della legge n. 662/1996 sarebbe applicabile, così come affermato dal ricorrente nel ricorso in sede giudiziaria. Egli sarebbe al riparo da una domanda di ripetizione, se disponesse di un reddito imponibile inferiore ai 16 milioni di LIT per l'anno 1995, ovvero la ripetizione sarebbe stata chiesta solo per tre quarti degli importi se il suo reddito si collocasse al di sopra di tale cifra. La successiva normativa ha sostanzialmente confermato e esteso l'esonero. La controversia dinanzi al giudice a quo avrebbe potuto così essere stata decisa sulla base delle disposizioni in vigore, tanto più che con circolari n. 96 del 17 aprile 1997 e n. 84 del 24 aprile 2002, l'INPS ne ha riconosciuto espressamente l'applicabilità ai trattamenti di pensione erogati ai sensi dell'art. 8 della legge n. 153.
30. A prescindere da quanto sopra, l'INPS dovrebbe procedere ogni anno ad una verifica della situazione reddituale del pensionato ai fini di eventuali ripercussioni sulla sua posizione in materia di diritto a pensione. In caso di pagamenti effettuati in eccesso, la ripetizione deve avere luogo nell'anno successivo.
C - Governo italiano
31. Anche il governo italiano fa, tra altro, riferimento al fatto che l'integrazione del trattamento di pensione italiana è stata erogata a titolo provvisorio, con riserva di un nuovo calcolo a partire dal momento dell'erogazione della prestazione di una pensione straniera e di ripetizione dell'importo eventualmente pagato in eccesso.
32. Il governo italiano rinvia alla sentenza della Corte di Cassazione del 1995, n. 1967, dove il detto giudice avrebbe dichiarato che per quanto riguarda l'art. 8 della legge n. 153 del 1969 si tratta di uno speciale meccanismo di erogazione della prestazione. La prestazione riposa sull'ipotesi che in caso di pagamento anticipato verrà successivamente effettuato un nuovo calcolo della prestazione definitiva e quindi sarà proceduto a un adeguamento. La ripetizione degli importi pagati in eccesso sarebbe una delle possibilità inerenti al regime istituito dall'art. 8, con la conseguenza che la detta disposizione configura una ripetibilità specifica e a sé stante.
33. Le questioni sollevate dal giudice a quo erano basate sull'assunto che la normativa italiana consente una ripetizione illimitata nel tempo. Tale assunto non è vero. Fintantoché non vi è alcuna specifica normativa nell'ordinamento giuridico italiano si applica il termine generale di prescrizione di dieci anni, ai sensi dell'art. 2946 del Codice civile. La determinazione del termine di prescrizione rientra nei poteri degli Stati membri. Il termine fissato dal legislatore italiano non è in contrasto con disposizioni o principi di diritto comunitario.
34. L'INPS non è del resto incorso in alcun errore che giustifichi la tutela del lavoratore, che in buona fede ha percepito una prestazione di sussistenza. Anzi l'INPS ha concesso una prestazione alla quale non era tenuto, e di cui ora chiede la ripetizione sulla base delle disposizioni generali in materia di pagamento di indebito (art. 2033 del Codice civile).
D - Governo austriaco
35. Il governo austriaco sostiene in limine che purtroppo l'ordinanza di rinvio non contiene tutti i riferimenti che sarebbero necessari per un completo esame della fattispecie. Si deve tuttavia riconoscere che si tratta di un problema, che anche in Austria comporta di enormi difficoltà.
36. Il governo austriaco fa a tal riguardo presente che non esistono «norme di procedura» europee. Per far valere i diritti garantiti dal diritto comunitario, sarebbero quindi applicabili, in primo luogo, le norme di procedura nazionali, purché venga così tenuto conto del principio dell'equivalenza e dell'effettività . La soluzione della questione se la ripetizione di quanto percepito oltre il dovuto possa essere richiesta senza limiti di tempo, riposa innanzi tutto nelle norme di procedura italiane applicabili. Si deve inoltre tenere conto del principio del legittimo affidamento. Il governo austriaco fa a tal riguardo rinvio alla causa Cabras e, in particolare alle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs in tale causa . Anche l'osservazione se dalle disposizioni transitorie del regolamento n. 1408/71, non possa desumersi, in linea generale, un principio di limitazione degli effetti retroattivi a due anni per qualsivoglia pretesa giuridica relativa ai lavoratori migranti, appare dal punto di vista della Repubblica d'Austria degna di considerazione. Siffatte disposizioni (ad esempio, l'art. 94) implicano, tra altro, non solo norme applicabili alle specifiche fattispecie colà previste, ma anche principi procedurali generali per l'applicazione del regolamento . Tali disposizioni transitorie configurano norme che dovrebbero escludere anche oneri straordinari a carico dell'istituzione assicurativa derivanti da prestazioni dovute retroattivamente per un periodo eccessivamente lungo. Per analogia, questo principio potrebbe essere utilizzato a contrario per gli obblighi di ripetizione dell'interessato.
37. Proprio nei casi di carriere assicurative maturate in più Stati membri, gli interessati, di norma, a causa del coesistere di vari ordinamenti giuridici differenti, sono svantaggiati in misura maggiore dei lavoratori che sono sempre stati assicurati in un solo Stato membro. Alla luce di tale punto di vista, sarebbe giustificata una particolare tutela dell'affidamento del lavoratore migrante, ai cui fini può essere presa in considerazione anche una limitazione a due anni degli effetti retroattivi, di per sé più praticabile sul piano nazionale. La Repubblica d'Austria sarebbe favorevole a tali osservazioni, poiché risulterebbe difficile chiarire ai lavoratori migranti interessati, che potrebbe essere da loro pretesa - senza che vi fosse alcuna responsabilità da parte loro - la ripetizione senza limiti di tempo di pagamenti in eccesso - la cui ragione principale riposa nella coesistenza degli effetti delle diverse e assai complesse normative previdenziali degli Stati membri - e non in un loro comportamento individuale.
E - Governo portoghese
38. Anche il governo portoghese rimanda alla giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo la quale, in mancanza di norme di diritto comunitario resta materia rimessa all'ordinamento giuridico degli Stati membri, designare i giudici competenti e stabilire le modalità di procedura, fatti salvi i principi dell'equivalenza e dell'effettività. Ciò vale anche, in linea di principio, per la ripetizione di prestazioni della previdenza sociale. In caso di ripetizione di importi indebitamente pagati, sarebbero applicabili le disposizioni degli Stati membri. Alla luce del principio dell'equivalenza, dovrebbero trovare applicazione le stesse disposizioni che si applicano per le prestazioni nazionali della stessa natura.
39. Alla luce del principio dell'effettività, va rilevato che il fatto che non esistono termini di prescrizione per la ripetizione di indebito - soprattutto, quando si tratta di riduzioni di diritti in precedenza attribuiti che si producono a seguito dell'applicazione ritardata o erronea di disposizioni di diritto comunitario - si pone in contrasto con l'art. 49, n. 2, del regolamento n. 574/72, come pure con il principio della certezza del diritto. Secondo la giurisprudenza della Corte, quest'ultimo principio dovrebbe tutelare sia l'amministrazione sia i privati. Le norme degli Stati membri dovrebbero pertanto porre un termine ragionevole trascorso il quale la posizione giuridica dei singoli resta consolidata.
40. Qualora tuttavia le norme dello Stato membro non prevedano un siffatto termine, deve allora intervenire il diritto comunitario a fornire indicazioni ai fini della soluzione della questione, come auspica il giudice a quo. Così, l'art. 94, n. 6, del regolamento n. 1408/71 concretizza il principio della certezza del diritto a favore dell'ente di previdenza sociale. A tutela del destinatario della prestazione, la detta regola potrebbe essere applicata a contrario, nel senso che il termine per la ripetizione delle prestazioni indebitamente pagate risale, nel settore della previdenza sociale, a ritroso nel tempo per due anni al massimo. Il termine, per le domande di ripetizione di indebito può retroagire al massimo a due anni dalla comunicazione all'interessato, fatti salvi più favorevoli termini di prescrizione nazionali.
F - Commissione
41. Durante la fase orale, per la prima volta la Commissione ha formulato dubbi quanto alla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Nelle osservazioni scritte, la Commissione ancora sosteneva che si tratterebbe in sostanza di un problema di parità di trattamento di diritto comunitario e di una fattispecie puramente nazionale.
42. Sulla base di quanto esposto per iscritto e oralmente, in particolare dall'INPS, la Commissione, nel corso della fase orale, ha considerato attendibile che le norme di esenzione nazionali sono state applicate in modo non discriminatorio e che il ricorrente non ne fruisce esclusivamente in ragione della sua situazione reddituale. La domanda di pronuncia pregiudiziale, la quale suggerirebbe una disparità di trattamento, procederebbe però da erronee promesse, il che ne metterebbe effettivamente in discussione la ricevibilità.
43. Già nelle sue osservazioni scritte la Commissione era tuttavia partita dall'assunto che la domanda di pronuncia pregiudiziale non riflette la vera natura della controversia, in quanto prescinde dai termini di prescrizione di una domanda di ripetizione di indebito e tratta dell'applicabilità delle norme di esenzione degli Stati membri nel settore della sicurezza sociale. Sostanzialmente le osservazioni scritte della Commissione vertono sul fatto che le dette norme nazionali debbono essere pienamente applicate anche ai rapporti giuridici comunitari.
V - Analisi
A - Sulla ricevibilità
44. L'INPS ha fin dal primo momento avanzato dubbi circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale e ciò, da un lato, in ragione del carattere succinto della domanda di pronuncia pregiudiziale che configura la problematica del procedimento di cui alla causa a qua in termini inadeguati e, dall'altro, per il fatto che le questioni sollevate, secondo il punto di vista dell'INPS, sono irrilevanti ai fini della soluzione della controversia pendente dinanzi al giudice a quo. La causa colà pendente potrebbe già essere sufficientemente decisa sulla sola base dell'ordinamento giuridico dello Stato membro. Neanche il governo austriaco si vede in grado di prendere una posizione definitiva in ragione dell'esposizione troppo succinta della problematica nella domanda di pronuncia pregiudiziale. Infine, nel corso della fase orale la Commissione ha sollevato eccezioni avverso la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Anche essa nutre perplessità circa la rilevanza delle questioni sottoposte a questa Corte ai fini di una soddisfacente soluzione della controversia.
45. Secondo la costante giurisprudenza della Corte spetta al giudice a quo pronunciarsi sulla rilevanza della domanda di pronuncia pregiudiziale. Questa Corte, qualora dovessero porsi dubbi quanto al se le questioni siano state poste correttamente ai fini della decisione della fattispecie sotto il profilo del diritto comunitario, può, se del caso, riformulare le questioni. Ad ogni modo, nella sua costante giurisprudenza questa Corte cerca di fornire al giudice a quo utili indicazioni ai fini della soluzione della questione dinanzi ad esso pendente.
46. Solo qualora le questioni sottoposte a questa Corte siano con tutta evidenza irrilevanti ai fini della decisione della causa a qua, quando, ad esempio, si tratta di una controversia costruita o le questioni sottoposte sono di natura puramente ipotetica, questa Corte respinge la domanda di pronuncia pregiudiziale, poiché non è chiamata a pronunciarsi in via consultiva nell'ambito di un procedimento di pronuncia pregiudiziale .
47. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale non risulta in alcun modo che si tratta di una controversia artificiosamente costruita o che, ad esempio, le questioni sollevate siano di natura puramente ipotetica. Anzi dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il ricorrente nella causa a qua ha sostenuto già dinanzi al giudice a quo che la ripetizione delle prestazioni pensionistiche italiane sono concettualmente e sostanzialmente in contrasto con la normativa comunitaria, quale formulata nel preambolo dei regolamenti nn. 1408/71 e 574/72. Il ricorrente ha sostenuto dinanzi a questa Corte che l'assenza nel diritto comunitario di un termine di prescrizione per domande di ripetizione di indebito potrebbe, a seconda delle circostanze, essere considerata violazione degli obblighi posti dal Consiglio ai sensi dell'art. 42 CE per il coordinamento del sistema di sicurezza sociale. Ad ogni modo il diritto comunitario dovrebbe disporre di una soddisfacente soluzione, sia in forza di una norma espressa, sia mediante applicazione per analogia di disposizioni attualmente in vigore. Infine, la problematica qui considerata è stata indotta dalla circostanza che il fatto che gli effetti delle prestazioni dei vari Stati membri incidano reciprocamente gli uni sugli altri è dovuto al diritto comunitario. Non si può pertanto considerare né che si tratta di una controversia costruita ad arte, né di una questione sollevata in via ipotetica.
48. La domanda di pronuncia pregiudiziale deve pertanto considerarsi ricevibile.
B - Sulla fondatezza
49. E' noto che né il regolamento n. 1408/71 né il regolamento n. 574/72 prevede un'espressa normativa per quanto riguarda la questione della prescrizione delle domande di ripetizione di indebito. Non si tratta assolutamente di una svista del legislatore comunitario. Questi senz'altro non ha perso di vista la problematica della fissazione ex novo delle prestazioni, da un lato, e la possibilità della restituzione di prestazioni erogate senza giusta causa con la connessa problematica dei limiti del diritto di ripetizione, dall'altro. In tal senso depongono gli artt. 49 dei regolamenti nn. 1408/71 e 574/72, da un lato, e gli artt. 111 e 112 del regolamento n. 574/72, dall'altro . Anzi, la mancanza di una norma di prescrizione riposa sui principi strutturali del coordinamento. Resta pertanto essenzialmente di competenza dello Stato membro, strutturare il proprio regime di sicurezza sociale, sia dal punto di vista del suo contenuto, sia da quello delle procedure. Compito del diritto comunitario è stabilire i principi relativi al reciproco intersecarsi degli effetti dei vari sistemi nazionali. I principi per la ripetizione di pagamenti effettuati indebitamente come pure l'incidenza di eventuali termini di prescrizione rientrano pertanto in linea di principio nella competenza normativa dell'ordinamento giuridico degli Stati membri.
50. In tal senso questa Corte già anche nella sentenza 12 novembre 1974, nella causa Rzepa ha considerato quanto segue sulla base dei regolamenti nn. 3 e 4, predecessori dei regolamenti nn. 1408/71 e 574/72:
«Comunque, poiché il sistema istituito dai regolamenti nn. 3 e 4 è fondato sul semplice coordinamento delle legislazioni previdenziali nazionali e lascia in vigore i termini e le modalità di prescrizione da queste stabiliti, non era necessario che i detti regolamenti disciplinassero espressamente la prescrizione.
Premesso che l'art. 34, n. 3, si inserisce, integrandole, nelle norme interne in materia di previdenza sociale, le prestazioni erogate in forza di tale combinato disposto non sono disciplinate dal solo diritto comunitario, e pertanto le modalità ed i termini di prescrizione ad esse relativi, nell'ambito dell'attuale ordinamento, sono quelli stabiliti dalla legislazione sociale interna» .
51. Tuttavia non è con ciò dato di considerare che il diritto nazionale trovi nei riguardi dei rapporti giuridici comunitari un'applicazione scevra dall'influenza del diritto comunitario. Come è già stato affermato nelle osservazioni delle parti, in caso di applicazione del diritto nazionale a fattispecie comunitarie è costante giurisprudenza di questa Corte pretendere l'osservanza dei principi dell'equivalenza e dell'effettività.
52. Nella sentenza relativa alla causa Edis, questa Corte ha ad esempio affermato, alla luce delle diversità tra norme nazionali in materia di ripetizione di tributi nazionali riscossi indebitamente, che da ciò consegue che in tale settore non vi è alcuna normativa comunitaria. Testualmente ha considerato: «(...) spetta infatti all'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario, purché le dette modalità, da un lato, non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) né, dall'altro, rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività)».
53. Il rispetto del principio di equivalenza presuppone «che la modalità controversa si applichi indifferentemente, per lo stesso tipo di tasse o canoni, ai ricorsi fondati sulla violazione del diritto comunitario e a quelli fondati sull'inosservanza del diritto interno» .
54. Se si trasponesse tale affermazione al caso di specie, questa dovrebbe essere così formulata: il principio dell'equivalenza presuppone che laddove si tratta della stessa natura di prestazione, le disposizioni controverse siano applicate in modo eguale sia ai rapporti giuridici regolati dal diritto comunitario sia a quelli fondati sul solo diritto nazionale.
55. In questo senso, le norme di esonero di cui all'art. 80 del regio decreto n. 1422/1924, all'art. 52 della legge n. 88/1989, all'art. 13 della legge n. 412/1991 e all'art. 1, nn. 260 e seguenti, della legge n. 662/1996, possono trovare applicazione alla situazione del ricorrente.
56. Quanto sostenuto dall'INPS nelle osservazioni scritte a proposito dell'applicabilità delle norme di esonero è equivoco. Da un lato, l'istituzione rinvia al fatto che essa - come in precedenza sostenuto dall'autorità che si è pronunciata sul ricorso gerarchico amministrativo - avrebbe fatto proprio dinanzi al giudice nazionale il punto di vista secondo cui l'art. 13 della legge n. 412/1991 non sarebbe applicabile ad una fattispecie come quella del ricorrente. In altre parti delle sue osservazioni nella comparsa di risposta dinanzi al giudice a quo, sostiene però, alla stregua dell'autorità che si è pronunciata sul ricorso gerarchico amministrativo del ricorrente, che sarebbe applicabile l'art. 1, nn. 260 e seguenti della legge n. 662/1996. Inoltre, anche le circolari amministrative nn. 96 del 1997 e 84 del 2002, prevedrebbero l'applicabilità delle norme di esonero.
57. Chiaramente, l'applicazione delle disposizioni degli Stati membri alla materia controversa in giudizio è di competenza del giudice nazionale. Inoltre, dal punto di vista del diritto comunitario deve essere presa cura affinché l'asserita inapplicabilità di determinate disposizioni riposi, sia direttamente sia indirettamente, sul carattere comunitario di una norma giuridica o di un rapporto giuridico. Elemento determinante deve essere la comparabilità delle fattispecie disciplinate.
58. La circostanza che l'integrazione della pensione al minimo riposa su una sua propria specifica base giuridica, nella specie, quindi, sull'art. 8 della legge n. 153/1969, mentre le prestazioni di puro diritto nazionale, se del caso, vengono parimenti elevate all'importo del trattamento minimo esclusivamente ai sensi di una diversa base giuridica non può costituire motivo per giustificare un trattamento differente del pagamento in caso di un'eventuale domanda di ripetizione.
59. Anche la considerazione secondo cui la fissazione della pensione ai sensi dell'art. 8 della legge n. 153/1969, sarebbe una fissazione provvisoria, nulla muta a tale approccio. E' vero che la fissazione della prestazione è provvisoria, in quanto il sopravvenire di determinate circostanze sotto la forma di concessione di prestazioni da parte di un'altra istituzione si ripercuote sulla posizione dei diritti del ricorrente, e legittima, di conseguenza, un nuovo calcolo della prestazione nazionale. Si tratta a tal riguardo però del sopravvenire di un evento immanente alle regole sul calcolo di una prestazione; e questo vale sia sul piano del diritto comunitario sia su quello dell'ordinamento giuridico nazionale. Depongono in tal senso, sul piano del diritto comunitario, ad esempio, gli artt. 49 e 94 e seguenti del regolamento n. 1408/71, i quali in più punti parlano di un nuovo calcolo della prestazione. Altrettanto vale però anche per l'ordinamento giuridico dello Stato membro. Nel corso della fase orale, su domanda del verbalizzante, si è posta la problematica della confluenza delle diverse prestazioni delle istituzioni nazionali di cui trattasi, ed è stato espressamente confermato che è del tutto possibile che una persona ottenga pagamenti di trattamenti pensionistici pro rata a carico di varie istituzioni nazionali.
60. Anche una decisione che fissa un nuovo calcolo ai sensi dell'art. 8 della legge n. 153/1969, va però trattata come definitiva fino al sopravvenire di nuove situazioni. Da ciò deve tenersi distinta la circostanza che con il sopravvenire della nuova situazione, si renda necessaria la determinazione di un nuovo calcolo e che un nuovo calcolo effettuato in un tempo successivo possa portare se del caso a pagamenti in eccesso.
61. Alla luce di tali premesse, la sentenza della Corte di Cassazione 22 febbraio 1995, n. 1967, messa in campo dal governo italiano è rilevante. Detto giudice indica in tale sentenza, l'art. 8 della legge n. 153/1969, come norma speciale. La Corte di Cassazione argomenta anche che la base legale per la ripetizione di indebito prescinde dalla base giuridica generale di cui all'art. 2033 del Codice civile. Sotto questo aspetto la sentenza non offre alcun adito a critiche. Dal punto di vista del diritto comunitario è invece estremamente problematica l'ulteriore conseguenza, secondo la quale le modalità di esecuzione delle domande di ripetizione di indebito nel settore della previdenza sociale, come, ad esempio, l'art. 52 della legge n. 88/1989, che qui rileva, non potrebbero essere applicate, proprio in ragione di tale specificità della base legale. La base legale per il sopravvenire della domanda di ripetizione, da un lato, e le modalità procedurali per la relativa esecuzione, dall'altro, vanno tenute separate. Le modalità procedurali di esecuzione delle domande di ripetizione che derivano dal coesistere degli effetti degli ordinamenti giuridici nazionali non dovrebbero, in base al principio di equivalenza, essere strutturate in maniera più sfavorevole delle modalità istituite per analoghe domande fondate su rapporti puramente interni.
62. L'asserito calcolo provvisorio non può essere pertanto presentato come un valido argomento avverso l'applicazione delle norme nazionali di esonero dalle domande di ripetizione di indebito nel settore della previdenza sociale. La base giuridica speciale delle eventuali domande di ripetizione di indebito non deve di conseguenza portare a discriminazioni nelle modalità di esecuzione rispetto alle domande di ripetizione di indebito nell'ambito di rapporti pensionistici di puro diritto nazionale. Le norme di esenzione sono pertanto del tutto inerenti alle domande di ripetizione di indebito sulla base dell'art. 8 della legge n. 153/1969.
63. Verosimilmente la controversia pendente dinanzi al giudice nazionale va risolta soddisfacentemente già solo facendo un'illimitata applicazione delle norme di esonero. Le cause di esclusione delle norme di esonero trovano di norma la base su un comportamento malizioso del destinatario della pensione. Un siffatto comportamento pare da doversi obiettivamente escludere nella presente fattispecie. Non solo era compito dell'istituzione competente evitare nel quadro delle procedure di reciproca informazione pagamenti in eccesso: persino il ricorrente, secondo quanto da lui stesso affermato, con lettera 18 ottobre 1988 del Patronato ACLI ha informato l'istituzione italiana del ricevimento della prestazione di pensione lussemburghese.
64. Solo per il caso in cui l'applicazione in linea di principio delle norme di esonero non porti ad alcuna soddisfacente soluzione del caso, viene in considerazione, a seguito della questione pregiudiziale esplicitamente formulata, un termine di prescrizione da desumersi da diritto comunitario per le domande di ripetizione di indebito nel settore della previdenza sociale.
65. Nel quadro del principio di equivalenza risulta essere altresì determinante che, in caso di rapporti puramente interni, non possono esistere periodi di tempo tanto lunghi per una domanda di ripetizione, nella specie circa 13 anni, o persino ancora più lunghi . Il fatto che quanto ricorre nella controversia di specie non si tratta di un caso isolato, viene confermato dalle osservazioni del governo austriaco. L'art. 13, n. 2, della legge n. 412/1991, prevede la verifica annuale dei rapporti pensionistici, e se del caso il regolamento delle prestazioni indebitamente pagate entro il termine di un anno. Il diverso trattamento dal punto di vista tecnico-amministrativo dei diritti alle prestazioni che trovano la loro base nella confluenza dei sistemi amministrativi di vari Stati membri, non può portare a una siffatta eclatante posizione svantaggiata dell'avente diritto a una prestazione pro quota di pensione di un altro Stato membro.
66. A tale proposito non può disattendersi il fatto che il confluire di due o più regime di prestazioni di Stati membri può rendere complicato la gestione amministrativa del rapporto pensionistico. Proprio per questo motivo il diritto comunitario non disciplina solo le regole materialmente applicabili alla confluenza di vari sistemi di prestazione, come, ad esempio, le modalità di calcolo della pensione di cui agli artt. 46 e seguenti del regolamento n. 1408/71, ma anche l'aspetto amministrativo di un siffatto rapporto, come, ad esempio, l'obbligo di reciproca comunicazione «senza indugi» tra le istituzioni partecipanti, conformemente all'art. 49 del regolamento n. 574/72, in caso di qualsiasi cambiamento per quanto riguarda la concessione della prestazione.
67. E' pacifico che nella presente specie la problematica relativa a un periodo di ripetibilità talmente lungo dovuto a un'omessa tempestiva comunicazione della maturazione della pensione lussemburghese è stata provocata dall'istituzione lussemburghese. Ma se l'ordinamento giuridico nazionale prevede una regolare verifica annuale per quanto riguarda i rapporti di puro diritto interno, dalla circostanza che un analogo modo di procedere non venga posto in essere nel caso di concessione di sole quote pro rata di trattamenti pensionistici non può derivare agli interessati una situazione notevolmente più svantaggiosa, senza che ciò si ponga in collisione con i principi applicativi del diritto comunitario.
68. Nel caso di specie, l'istituzione italiana ha rivolto una richiesta d'informazione alle autorità lussemburghesi per la prima volta nel settembre 1998, e cioè dieci anni dopo che la pro rata italiana del trattamento di pensione era stata per la prima volta concessa. L'istituzione italiana avrebbe avuto sotto più di un aspetto adito per procedere a una più tempestiva domanda di accertamento.
69. L'istituzione lussemburghese era già comparsa nel 1987 in quanto «istituzione d'istruttoria» . L'istituzione italiana, con il modulo E 202 [che reca il timbro di entrata dell'INPS 4 marzo 1987 e reca la data di emissione del 23 luglio 1985 (!) da parte dell'istituzione lussemburghese] era stata messa a conoscenza che il ricorrente, dapprima l'11 luglio 1985, e poi ancora il 5 febbraio 1987, aveva presentato una domanda di pensione. Dal detto modulo risulta ancora che il ricorrente aveva presentato domanda di pensione in Francia e in Lussemburgo. L'istituzione italiana, dal suo lato, procedeva al pagamento della quota pro rata solo dopo il compimento del 60º anno del ricorrente. Essa doveva di conseguenza rendersi conto che non poteva essere questione di decine di anni fintantoché anche l'istituzione francese e lussemburghese diventassero obbligate alle prestazioni.
70. In questa situazione non è scevro d'interesse il fatto che, conformemente a quanto sostenuto dal ricorrente, l'istituzione italiana già nell'ottobre 1988 con lettera del Patronato ACLI era stata informata positivamente sulla concessione della pensione lussemburghese. Tale lettera è stata prodotta in fotocopia come allegato 5 al ricorso negli atti trasmessi alla Corte dal giudice a quo. L'INPS contesta invero il ricevimento della lettera, con la conseguenza che nella specie non può ricollegarsi a tale lettera alcuna ulteriore conseguenza.
71. Ad ogni modo, l'istituzione italiana aveva l'opportunità, alla luce della fissazione «provvisoria» della pensione di attivarsi e, se del caso, di fare accertamenti presso l'istituzione lussemburghese, soprattutto se si tiene conto che analoghe richieste di accertamento sono prescritte per legge, nei casi di rapporti pensionistici di puro diritto nazionale.
72. La posizione derivante dalla circostanza che non si sia provveduto a quanto sopra, nettamente più sfavorevole per il ricorrente rispetto a quella di un beneficiario di una pensione basata esclusivamente sull'ordinamento giuridico nazionale, si colloca, sotto il punto di vista dei suoi presupposti, in contrasto con il principio di diritto comunitario dell'equivalenza. Dato che il principio dell'effettività vieta che l'esercizio dei diritti derivanti dal diritto comunitario venga reso eccessivamente oneroso è possibile pertanto ravvisare una violazione del principio dell'effettività sotto l'aspetto degli effetti di tale composita fattispecie.
73. Orbene, qualora sotto l'aspetto della piena applicazione delle norme di esonero degli Stati membri in materia di ripetizione di indebito non dovesse risultare possibile sul piano della previdenza sociale, alcuna soluzione del caso - il che è di competenza del giudice nazionale - si pone allora urgente la questione circa le conseguenze che il modo di procedere in violazione dei principi di diritto comunitario dell'equivalenza e dell'effettività concretizza.
74. Entro tali termini è da ritenersi che il termine di due anni di cui all'art. 94 e seguenti del regolamento n. 1408/71 debba essere applicato per analogia. Tale termine è espressione del principio della certezza del diritto. Esso, in tale disposizione, opera, in primo luogo, a tutela dell'istituzione di previdenza sociale, affinché questa non venisse a trovarsi a dover fronteggiare oneri di pagamento per il passato eccessivamente elevati. Anche il destinatario di una pensione è però meritevole di tutela in analoga misura . In caso di prestazioni ricevute in buona fede, non dovrebbero essere fatte valere nei confronti dell'interessato, domande di ripetizione che risalgono nel passato o più di due anni. Tali considerazioni naturalmente valgono facendo salve norme più favorevoli degli Stati membri.
VI - Conclusione
75. Sulla base di tutto quanto sopra considerato, suggerisco di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
1) Una norma nazionale che preveda, nel caso di una domanda di ripetizione di indebito risultante dall'applicazione del diritto comunitario, la ripetibilità dei pagamenti indebitamente effettuati illimitata nel tempo, è in contrasto con gli obiettivi dei regolamenti (CEE) del Consiglio nn. 1408/71 e 574/72. Il principio dell'equivalenza esige che le norme di esonero degli Stati membri che si applicano a analoghi rapporti giuridici di diritto puramente interno siano pienamente applicate anche ai rapporti giuridici comunitari.
2) Il termine di due anni previsto nei titoli VII dei regolamenti (CEE) nn. 1408/71 e 574/72, «relativi all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» e che vige ai fini dell'esercizio retroattivo dei diritti fondati su tale regolamento, può essere fatto valere - fatte salve disposizioni più favorevoli ai sensi delle rispettive normative nazionali - per analogia anche ai fini della verifica e della fissazione ex novo di quote pro rata di trattamenti di pensione, qualora, altrimenti, una modalità di esecuzione delle relative procedure, posta in essere in violazione dei principi dell'equivalenza e dell'effettività, collocherebbe il beneficiario di un trattamento di pensione pro rata in una posizione più sfavorevole rispetto al beneficiario di un trattamento di pensione basato esclusivamente sul diritto nazionale. Il termine di due anni è calcolato a partire dal momento in cui viene comunicato per la prima volta al beneficiario della pensione, la domanda di ripetizione degli importi indebitamente pagati.