61994CC0150_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Dette forslag til afgoerelse fremsaettes i to direkte soegsmaal, der er indbyrdes forbundne. Sagerne er anlagt af henholdsvis Det Forenede Kongerige og Kongeriget Spanien mod Raadet. I den foerstnaevnte sag (C-150/94) har Det Forenede Kongerige nedlagt paastand om annullation af en bestemmelse i Raadets forordning (EF) nr. 519/94 af 7. marts 1994 om den faelles ordning for indfoersel fra visse tredjelande og ophaevelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/82, nr. 1766/82 og nr. 3420/83 (1). I den sidstnaevnte sag (C-284/94) har Kongeriget Spanien nedlagt paastand om annullation af Raadets forordning (EF) nr. 1921/94 af 25. juli 1994 om aendring af forordning (EF) nr. 519/94 (2).
2 Begge sager drejer sig om ordningen for indfoersel af visse former for legetoej fra Folkerepublikken Kina. I den ene rejses der spoergsmaal om selve gyldigheden af, at der er indfoert EF-importkontingenter. I den anden anfaegtes en retsakt, hvorved de eksisterende kontingenter er blevet forhoejet.
Baggrunden for sagerne
Relevante retsforskrifter forud for ikrafttraedelsen af forordning nr. 519/94
3 Foer forordning nr. 519/94 traadte i kraft, var indfoersel af varer fra statshandelslandene reguleret i en raekke raadsforordninger.
4 Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/82 af 30. juni 1982 om den faelles ordning for indfoersel fra Den Kinesiske Folkerepublik (3) fandt anvendelse paa indfoersel af varer, som, medmindre der var indfoert beskyttelsesforanstaltninger, ikke var underlagt kvantitative restriktioner.
5 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3420/83 af 14. november 1983 om importordningerne for de varer med oprindelse i statshandelslandene, som ikke er liberaliseret paa faellesskabsplan (4), blev der fastsat kvantitative importrestriktioner for en lang raekke varer. Forordningen fandt ifoelge artikel 1, stk. 1, anvendelse paa indfoersel af varer med oprindelse i de i bilag I til forordningen naevnte lande, herunder Folkerepublikken Kina. Ifoelge artikel 2, stk. 1, var overgang til fri omsaetning af de i bilag III til forordningen anfoerte varer, herunder de former for legetoej, som de foreliggende sager drejer sig om, og som dengang hoerte under position 9703 i den faelles toldtarif, undergivet kvantitative restriktioner i de medlemsstater, der i bilaget var angivet under de paagaeldende varer. Inden den 1. december hvert aar skulle Raadet i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 113 fastsaette, hvilke importkontingenter medlemsstaterne skulle aabne for det kommende aar over for de forskellige statshandelslande (forordningens artikel 3, stk. 1). Havde Raadet ikke havde truffet nogen beslutning inden denne dato, skulle de gaeldende importkontingenter midlertidigt viderefoeres for det foelgende aar (artikel 3, stk. 2). I artikel 4 var det fastlagt, paa hvilke betingelser medlemsstaterne ved forvaltningen af importordningen kunne traeffe foranstaltninger til aendring eller ophaevelse af de kvantitative restriktioner. Artikel 7-10 indeholdt regler for aendring af den importordning, der var fastsat ved forordningen.
6 Paa ikrafttraedelsestidspunktet bestemte forordning nr. 3420/83 for saa vidt angik legetoej, at Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik og Den Franske Republik skulle aabne importkontingenter. Ifoelge Raadets forordning (EOEF) nr. 3784/85 af 20. december 1985 om aendring, som foelge af Spaniens og Portugals tiltraedelse, af bilag I og III til forordning nr. 3420/83 (5) skulle ogsaa Kongeriget Spanien aabne importkontingenter for legetoej med virkning fra den 1. januar 1986.
7 Forordning nr. 3420/83 blev senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2456/92 af 13. juli 1992 om fastsaettelse af de importkontingenter, som medlemsstaterne skal aabne over for statshandelslandene i 1992 (6). For saa vidt angik legetoej med oprindelse i Folkerepublikken Kina bestemtes det i bilag VIII, at der skulle aabnes importkontingenter af Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien. Ifoelge forordningens artikel 5 skulle de bestemmelser i artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 3420/83, som vedroerte eventuel automatisk viderefoerelse af kontingenterne fra det foregaaende aar, ikke finde anvendelse for 1993. I femte betragtning til forordningen blev denne undtagelse forklaret med, at det var noedvendigt med virkning fra den 1. januar 1993 at erstatte den eksisterende ordning, der byggede paa opretholdelse af importkontingenter udelukkende paa nationalt plan, med en faellesskabsmekanisme, der omfattede samtlige resterende restriktioner pr. 31. december 1992.
8 Der blev ikke udstedt nogen forordning om fastsaettelse af importkontingenter for 1993.
9 Den bebudede faellesskabsmekanisme blev imidlertid ikke indfoert, saaledes at den kunne fungere fra og med 1993. Derfor tillod Kommissionen i henhold til artikel 7-10 i forordning nr. 3420/83 om aendring af importordningen - naermere bestemt i henhold til artikel 9, stk. 1 og 3 - visse medlemsstater at aabne importkontingenter i 1993 og i de foerste maaneder af 1994. Ved 6 af de i alt 79 trufne beslutninger blev det tilladt Kongeriget Spanien at aabne kontingenter for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503. De oevrige medlemsstater havde ikke anmodet om, at der blev fastsat kontingenter for denne kategori af legetoej.
Faellesskabsmekanismen i henhold til forordning nr. 519/94
10 Ved forordning nr. 519/94, der traadte i kraft den 15. marts 1994, er forordning nr. 1766/82 og nr. 3420/83 blevet ophaevet.
11 Forordningen gaelder for indfoersel af varer med oprindelse i de i bilag I anfoerte tredjelande, herunder Folkerepublikken Kina (artikel 1, stk. 1).
12 Indfoersel af saadanne varer er fri, dog med forbehold af eventuelle beskyttelsesforanstaltninger og de kontingenter, der er fastsat i bilag II til forordningen. Bilag II vedroerer udelukkende varer med oprindelse i Kina, herunder de omtvistede former for legetoej, der nu henhoerer under HS/KN-kode 9503 41 (7), 9503 49 (8) og 9503 90 (9) (artikel 1, stk. 2).
13 Faellesskabskontingenterne for disse kategorier af legetoej er blevet fastsat til henholdsvis 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU og 508 016 000 ECU pr. aar. For perioden 15. marts til 31. december 1994 har de saaledes udgjort henholdsvis 158 965 083 ECU, 66 382 042 ECU og 402 179 333 ECU.
Kontingentforhoejelsen ved forordning nr. 1921/94
14 Ved artikel 1 i forordning nr. 1921/94 er kontingentet for perioden 15. marts til 31. december 1994 for saa vidt angaar legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41 blevet forhoejet fra 158 965 083 ECU til 204 500 000 ECU.
15 Det forklares i tredje betragtning til forordningen, at der ved anvendelsen af det i forordning nr. 519/94 fastsatte kontingent har vist sig forstyrrelser i samhandelen med Folkerepublikken Kina, som har paavirket aktiviteten inden for de erhvervsgrene i Faellesskabet, der har tilknytning til indfoersel, markedsfoering og forarbejdning af de paagaeldende former for legetoej, og som har medfoert oekonomiske vanskeligheder.
16 Raadet har derfor fundet det hensigtsmaessigt at tilpasse det naevnte kontingent ved en passende forhoejelse for 1994, dog uden at foregribe en fornyet undersoegelse af situationen (fjerde betragtning til forordningen) (10).
Parternes paastande
17 I sag C-150/94 har Det Forenede Kongerige i medfoer af EF-traktatens artikel 173 nedlagt foelgende paastande:
- Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 519/94 annulleres for saa vidt angaar legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, 9503 49 og 9503 90.
- Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18 Forbundsrepublikken Tyskland har interveneret til stoette for Det Forenede Kongeriges paastande.
19 Raadet har nedlagt foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Det nye annullationsanbringende, som er fremsat i interventionsbegaeringens punkt 16, 17 og 18 vedroerende en paastaaet tilsidesaettelse af traktatens artikel 3 B, stk. 3, i forbindelse med den anfaegtede retsakts begrundelse, afvises. Subsidiaert frifindes Raadet paa dette punkt.
- Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20 Kongeriget Spanien og Kommissionen har interveneret til stoette for Raadets paastande. De paastaar Raadet frifundet. Kongeriget Spanien har nedlagt paastand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 I sag C-284/94 har Kongeriget Spanien i medfoer af traktatens artikel 173 nedlagt foelgende paastande:
- Forordning nr. 1921/94 annulleres.
- Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22 Raadet har nedlagt paastand om frifindelse og om, at sagsoeger tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23 Kommissionen har interveneret til stoette for Raadets paastande og nedlagt paastand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Anbringenderne vedroerende forordning nr. 519/94
24 Det Forenede Kongerige har fremfoert foelgende fem anbringender:
- Traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat.
- Der er ikke blevet foretaget en vurdering af de faktiske omstaendigheder, eller der er blevet foretaget en aabenbart urigtig vurdering.
- De paagaeldende kontingenter er vilkaarlige.
- Proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat.
- Ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat.
25 Jeg skal behandle anbringenderne i den samme raekkefoelge.
26 Jeg mener ikke, at Domstolen boer realitetsbehandle et sjette anbringende, som angaar tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Dette anbringende har Det Forenede Kongerige foerst fremfoert i sine skriftlige bemaerkninger (11) til Forbundsrepublikken Tysklands og Kongeriget Spaniens skriftlige indlaeg. Anbringendet, som er blevet fremfoert indirekte i forbindelse med argumentationen for ovennaevnte andet anbringende i staevningen, skal afvises i medfoer af procesreglementets artikel 42, stk. 2.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
27 Det Forenede Kongerige har anfoert, at forordning nr. 519/94 ikke er begrundet, eller at forordningen indeholder en ufyldestgoerende begrundelse. Specielt haevdes sjette betragtning at vaere fuldstaendig uegnet som begrundelse for at indfoere faellesskabskontingenter for de omtvistede former for legetoej, idet der som forklaring paa disse kvantitative restriktioner blot henvises til »foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene«.
28 Den sagsoegende medlemsstat goer indledningsvis gaeldende, at de indfoerte restriktioner er saa vidtgaaende, at de »naermest har karakter af straf« og derfor forudsaetter en saerlig omhyggelig undersoegelse.
29 Endvidere peger den paa, at den anfaegtede forordning er baseret paa traktatens bestemmelser om handelspolitikken, hvis formaal ifoelge traktatens artikel 110 er »... en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel og en saenkning af toldskrankerne«.
30 I forordningens femte betragtning bekraeftes princippet om en liberalisering af importen. Da kontingenterne betegner en undtagelse fra dette princip, skulle Raadet saerlig omhyggeligt have forklaret, hvorfor det havde besluttet at goere undtagelse fra princippet.
31 Raadet skulle efter sagsoegerens opfattelse have anfoert:
- Hvorfor visse erhvervsgrene i Faellesskabet er saerligt foelsomme over for indfoersel af de paagaeldende former for legetoej fra Folkerepublikken Kina og ikke fra noget andet tredjeland.
- Hvorfor det har vaeret noedvendigt at lade en restriktion, der omfatter hele Faellesskabet, erstatte en national restriktion, som kun omfatter 2% af vaerdien af indfoerslen af de paagaeldende former for legetoej fra Folkerepublikken Kina, naar man i stedet kunne have afskaffet den nationale restriktion eller - som forordningen endog selv aabner mulighed for - lade den afloese af en regional beskyttelsesforanstaltning.
- Hvorfor det har vaeret noedvendigt at erstatte en restriktiv foranstaltning med meget begraensede virkninger paa faellesskabsplan med en restriktion, der paa grund af den dramatiske forhoejelse, som den er udtryk for, har meget betydelige virkninger.
32 Det Forenede Kongerige henviser navnlig til Domstolens dom af 12. juli 1979 i sag 166/78, Italien mod Raadet (12), hvoraf det fremgaar, at der kraeves en saerlig begrundelse for alle de enkeltheder, som en foranstaltning truffet i medfoer af en generel gennemfoerelsesakt kan bestaa af, naar disse falder uden for helhedens systematik. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse udgoer kontingenterne en undtagelse fra systematikken som helhed i saavel den anfaegtede forordning som i forordning nr. 3420/83. Denne undtagelse er af en ganske anden art end den ene nationale restriktion, der blev indfoert ved sidstnaevnte forordning. Da der er tale om en helt ny undtagelse, burde Raadet have forklaret, hvorfor det har vaeret noedvendigt at goere en saadan undtagelse fra forordning nr. 3420/83. Pligten til at angive en begrundelse er efter Det Forenede Kongeriges opfattelse af vaesentlig betydning i forbindelse med stoerre aendringer af en politik.
33 Selv om man antog, at de anfaegtede kontingenter var et led i den nye handelsordning for forbindelserne med Folkerepublikken Kina, vil de efter Det Forenede Kongeriges opfattelse stadig udgoere en undtagelse fra det princip om en liberalisering af importen, som ligger til grund for ordningen.
34 Det Forenede Kongerige har tilfoejet, at den forklaring, som Raadet har givet under den foreliggende sag, hvori det har henvist til vaeksten i indfoerslerne fra Kina, ikke kan raade bod paa den manglende begrundelse i retsakten. Paa tilsvarende maade har Raadet forsoegt at begrunde stoerrelsen af de indfoerte kontingenter i sit svarskrift, mens forordningen ikke indeholder en saadan begrundelse.
35 Forbundsrepublikken Tyskland har fremfoert de samme argumenter som Det Forenede Kongerige og haevdet, at begrundelsespligten ogsaa indebaerer, at Raadet skulle have omtalt proportionalitetsprincippet, som udtrykkelig er blevet indfoejet i traktatens artikel 3 B, stk. 3, og som bl.a. kraever, at medlemsstaternes interesser tages i betragtning. Raadet har under henvisning til artikel 37 i EF-statutten for Domstolen bestridt, at dette anbringende, som det betegner som nyt, kan antages til realitetsforhandling.
36 Foer jeg behandler Det Forenede Kongeriges anbringende, skal jeg understrege, at afgoerelsen af, om en retsakt er fyldestgoerende begrundet, ikke afhaenger af en materiel bedoemmelse af de anfoerte grunde.
37 Desuden skal jeg henlede opmaerksomheden paa en raekke faktorer.
38 Naar der i traktatens artikel 190 stilles krav om en begrundelse, er det ikke alene af formelle hensyn, men ogsaa for at give parterne mulighed for at varetage deres rettigheder, Domstolen mulighed for at udoeve sin kontrol og saavel medlemsstaterne som alle interesserede borgere mulighed for at faa kendskab til, hvordan den paagaeldende institution har anvendt traktaten (13).
39 Begrundelsespligtens omfang afhaenger imidlertid af den paagaeldende retsakts karakter. Naar der er tale om en retsakt, der skal finde generel anvendelse, saasom en forordning, kan begrundelsen begraenses til en angivelse af dels den generelle situation, der har foert til udstedelsen af forordningen, dels de generelle formaal, som den ifoelge sit indhold skal opfylde. Det kan derfor ikke kraeves, at begrundelsen anfoerer de forskellige, undertiden meget talrige og sammensatte, omstaendigheder, under hensyn til hvilke forordningen er vedtaget, og derfor heller ikke, at den indeholder en mere eller mindre fuldstaendig vurdering heraf (14).
40 Der kan ikke kraeves en saerlig begrundelse for bestemte bestanddele af en generel gennemfoerelsesakt, naar disse falder inden for systematikken i de i retsakten fastsatte foranstaltninger som helhed (15), eller naar forordningen selv indgaar i den systematik, som den i det hele er en del af (16).
41 Endvidere kraeves det ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige retlige og faktiske momenter, da spoergsmaalet herom ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (17). Dette gaelder ogsaa, naar medlemsstaterne har vaeret inddraget i udarbejdelsen af den omtvistede retsakt og saaledes kender grundene til, at den er udstedt (18).
42 I det foreliggende tilfaelde er der tale om begrundelsen for en forordning, dvs. en generel gennemfoerelsesretsakt.
43 Jeg skal ikke opholde mig naermere ved argumentet om, at kontingenterne »naermest har karakter af straf«. Som baade Raadet og Kommissionen har anfoert, har det ikke spillet nogen rolle overhovedet ved indfoerelsen af restriktionerne at paalaegge en »sanktion«.
44 Der redegoeres i forordning nr. 519/94 for den generelle situation, der har foert til udstedelsen af forordningen:
- Den faelles importordning ifoelge bl.a. forordning nr. 1766/82 og nr. 3420/83 indeholder fortsat undtagelser og fritagelser, som giver medlemsstaterne mulighed for at anvende nationale foranstaltninger ved import af varer med oprindelse i de paagaeldende lande (foerste betragtning).
- I henhold til traktatens artikel 7 A har det indre marked siden den 1. januar 1993 bestaaet af et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital (anden betragtning).
45 Efter at have slaaet dette fast angiver faellesskabslovgiver sine maal og de midler, hvormed man har valgt at naa dem:
- Den faelles handelspolitik for importordninger skal gennemfoeres som et noedvendigt supplement til virkeliggoerelsen af det indre marked og for at sikre, at der i reglerne for Faellesskabets samhandel med tredjelande tages hensyn til den situation, som foelger af integrationen af markederne (tredje betragtning).
- I dette oejemed skal de undtagelser, der foelger af nationale handelspolitiske foranstaltninger, som stadig er i kraft, bringes til ophoer - navnlig de kvantitative foranstaltninger, som medlemsstaterne opretholder i henhold til forordning nr. 3420/83 (fjerde betragtning).
- Det anfoeres, at liberaliseringen af importen, dvs. afskaffelsen af samtlige kvantitative restriktioner, boer danne grundlaget for faellesskabsbestemmelserne (femte betragtning).
- Dog, tilfoejes det, boer der for nogle faa varer med oprindelse i Folkerepublikken Kina paa baggrund af foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene fastsaettes kvantitative kontingenter og tilsynsforanstaltninger paa faellesskabsplan, idet der samtidig fastsaettes en procedure for revision af og kontrol med disse foranstaltninger med henblik paa at tilpasse dem til udviklingen (sjette betragtning).
- Der aabnes for andre varer mulighed for indfoerelse af tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, i givet fald paa regionalt plan (ottende, niende og tiende betragtning).
46 Som Kommissionen korrekt har anfoert (19), angiver begrundelsen for retsakten 1) den sammenhaeng, hvori kontingenterne indfoeres (gennemfoerelsen af den faelles handelspolitik for at muliggoere det indre markeds funktion og den generelle liberalisering af handelen), 2) grundlaget for beslutningen om at indfoere faellesskabskontingenter inden for de paagaeldende erhvervsgrene (deres begraensede antal og deres foelsomhed) og 3) aarsagen til, at faellesskabskontingenterne er noedvendige (»integrationen af markederne«, dvs. afskaffelsen af graensekontrollen i det indre marked).
47 Et kontingent er pr. definition en beskyttelsesforanstaltning mod import eller, mere noejagtigt, mod den skadelige konkurrence, som den paagaeldende indfoersel kan udgoere for de beroerte erhvervsdrivende i Faellesskabet. Indfoerelsen af et kontingentet viser i sig selv, at den vare, som det gaelder for, efter lovgivers opfattelse ville udgoere en fare for faellesskabsinteresser, hvis den kunne importeres frit. Naar faellesskabslovgiver sammenfattende henviser til »foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene«, forklares det noedvendigvis, om end indirekte, at tredjelandsvaren - ofte paa grund af sin konkurrencedygtige pris - befinder sig i en gunstig konkurrencesituation i forhold til den tilsvarende faellesskabsvare, og at den derfor kan skade afsaetningsmulighederne for de erhvervsdrivende i Faellesskabet, som fremstiller en tilsvarende vare, eller endog true deres eksistens.
48 Raadet har under den foreliggende sag anfoert, at det har taget hensyn til de foregaaende aars betydelige vaekst i indfoerslerne af de omtvistede kategorier af legetoej fra Folkerepublikken Kina. Denne begrundelse naevnes ikke i betragtningerne til forordning nr. 519/94. Det fremgaar imidlertid af sagens akter, at medlemsstaterne, herunder sagsoegeren, har haft kendskab til den, idet de i hoej grad har vaeret inddraget i udarbejdelsen af forordningen. Det Forenede Kongerige anfoerer i sin staevning (20), at Kommissionen gav en beskrivelse af den faellesskabsordning, som den paataenkte at indfoere, da den i november 1992 fremsendte et forslag til forordning, og tilfoejer: »Kommissionen stillede for de paagaeldende kategorier af legetoej forslag om kvantitative restriktioner paa faellesskabsplan. Den forsoegte at begrunde sit forslag ved at henvise til, hvor betydelig en andel af faellesskabsmarkedet indfoerslerne fra Kina repraesenterede, den store stigning i disse indfoersler og de eksisterende nationale restriktioner« (21). Disse bemaerkninger viser, at Kommissionen ikke alene oplyste Raadet, men ogsaa medlemsstaterne, om, at de paataenkte restriktioner bl.a. skyldtes de kinesiske varers position paa Faellesskabets marked og den store stigning i indfoerslerne. Det var derfor med fuldt kendskab til disse grunde, at sagsoegeren under den foerste etape af retsaktens udarbejdelse rejste indsigelse mod de importrestriktioner, som Kommissionen havde stillet forslag om (22). Og det var ogsaa paa denne baggrund, at medlemsstaten fortsat modsatte sig, at der blev indfoert faellesskabskontingenter for legetoej, da droeftelserne blev genoptaget i januar 1994 (23).
49 Det foelger heraf, at Raadet, i modsaetning til hvad Det Forenede Kongerige haevder, ikke i sit svarskrift forsoeger at raade bod paa en utilstraekkelig begrundelse for retsakten. Sagsoegeren havde allerede kendskab til den omtvistede begrundelse, da den anfaegtede retsakt blev udstedt. Princippet om, at der ikke kan raades bod paa en utilstraekkelig begrundelse under en sag for Domstolen (24), finder derfor ikke anvendelse i dette tilfaelde.
50 Foelgelig mener jeg, at forordning nr. 519/94, saavel efter sin ordlyd som ud fra den sammenhaeng, hvori den er blevet udarbejdet, i hoej grad lever op til den minimumsforpligtelse til at angive en begrundelse, som blev fastslaaet i Beus-dommen.
51 Efter denne konstatering skal jeg behandle spoergsmaalet om, hvorvidt Raadet i medfoer af den i punkt 40 naevnte retspraksis i det foreliggende tilfaelde skulle have angivet en saerlig begrundelse for samtlige enkeltheder i retsakten. Naermere bestemt skal det undersoeges, om samtlige de grunde, der var afgoerende for det trufne valg og kontingenternes stoerrelse, skulle have vaeret angivet i forordningen.
52 Svaret herpaa afhaenger af, om kontingenterne systematisk indgaar i den samme helhed.
53 Det er forordningens grundlaeggende formaal, at den faelles handelspolitik skal »udbygges yderligere« (25).
54 Denne politik skal ifoelge traktatens artikel 113, stk. 1, bygge paa ensartede principper, navnlig for saa vidt angaar toldaendringer, indgaaelse af told- og handelsaftaler, gennemfoerelse af ensartethed i liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger.
55 Den faelles handelspolitik blev ved udloebet af overgangsperioden (26) omfattet af Faellesskabets kompetence.
56 Siden da har nationale handelspolitiske foranstaltninger kun vaeret mulige i henhold til saerlig bemyndigelse fra Faellesskabet (27).
57 De nationale kvantitative restriktioner, der var givet bemyndigelse til i henhold til forordning nr. 3420/83, var baseret paa en ordning, der byggede paa et saadant princip. Indfoerelsen af det indre marked gjorde det netop noedvendigt at bringe saadanne undtagelser fra en faellesskabspolitik paa handelsomraadet til ophoer. Afskaffelsen af kontrollen ved de indre graenser ville nemlig kunne goere de nationale restriktioner, der var givet bemyndigelse til, fuldstaendig virkningsloese.
58 Saavel formaalet med den i traktaten foreskrevne handelspolitik som noedvendigheden af, at importrestriktionerne var effektive, gjorde det derfor paakraevet at overfoere vurderingen af, hvilke foranstaltninger der var behov for, til Faellesskabet. I dette oejemed maatte kompetencen til foretage saadanne vurderinger samles i institutionerne, og vurderingsgrundlaget udvides til at omfatte faellesskabsinteresser i hele det indre marked. Om der tidligere fandtes en eller flere nationale restriktioner, var ikke afgoerende. Dette var blot én af de faktorer, der skulle tages i betragtning, mens den afgoerende faktor var oekonomiske oplysninger for Faellesskabet som helhed, saaledes som de forelaa paa det tidspunkt, hvor situationen blev vurderet.
59 I forhold til tidligere skal forordning nr. 519/94 saaledes nu ses i en systematik paa et andet plan, men systematikkens karakter er uaendret. Den er stadig et handelspolitisk instrument. Den er ikke resultatet af »en vaesentlig aendring af politikken« (28), men af gennemfoerelsen af en i traktaten foreskrevet faelles handelspolitik.
60 Det, der kendetegner en beskyttelsesforanstaltning, er, forenklet udtrykt, at den fastlaegger dels, hvilke varer der kan indfoeres frit, og hvilke varer der er underlagt importrestriktioner, dels arten og omfanget af de indfoerte restriktioner. Restriktionerne er en del af helheden. De er blot midler til at gennemfoere det oenskede beskyttelsesniveau.
61 Paa samme maade som nationale kontingenter systematisk var led i den helhed, som de indgik i, udgoer faellesskabskontingenter og andre importrestriktioner nu led i den systematik, der er indfoert ved forordning nr. 519/94. Forordningen er i oevrigt i sig selv en del af den helhed, som den faelles handelspolitik udgoer, og som tager sigte paa at samle »... alle de foranstaltninger, der har til formaal at regulere de oekonomiske forbindelser til tredjelandene« (29).
62 Faellesskabslovgiver har, foelgelig, hverken haft pligt til saerligt at begrunde, hvorfor man har valgt at indfoere en importrestriktion for de omtvistede legetoejskategorier i stedet for at give indfoerslen af dem fri, hvorfor man har valgt at indfoere et faellesskabskontingent i stedet for en tilsynsforanstaltning eller en regional beskyttelsesforanstaltning, og, endelig, hvordan man er naaet frem til stoerrelsen af de paagaeldende kontingenter. Der kan i henhold til Domstolens praksis ikke stilles krav om, at begrundelsen specificerer de forskellige, talrige og komplicerede omstaendigheder, under hensyn til hvilke forordningen er blevet udstedt. Jeg henleder opmaerksomheden paa, at den del af begrundelsen, hvori der henvises til »foelsomheden i visse af Faellesskabets erhvervsgrene« i sjette betragtning til forordningen baade gaelder kvantitative kontingenter, hvoraf der er tale om 15 for 7 grupper af varer, og beskyttelsesforanstaltninger for varer henhoerende under 37 HS/KN-koder og 27 varegrupper. Man kan forestille sig, hvor mange forskellige faktiske omstaendigheder og vurderinger der skulle have vaeret omtalt i begrundelsen, hvis den skulle have levet op til Det Forenede Kongeriges krav. Man boer ogsaa have in mente, at lovgiver af de tusindvis af nationale restriktioner, der er blevet taget stilling til under udarbejdelsen af den anfaegtede forordning, udmaerket kunne have ladet ikke kun et tocifret antal, men flere hundrede, fortsaette paa faellesskabsplan. Kan man blot et oejeblik forestille sig, at forordningen skulle have indeholdt detaljerede oplysninger og oekonomiske analyser til forklaring af hvert enkelt truffet valg?
63 Det Forenede Kongeriges argument om, at et kontingent som en undtagelse fra det princip om liberalisering af importen, der fremgaar af traktatens artikel 110 og den anfaegtede forordning selv, skal fortolkes strengt og derfor vaere ledsaget af en saerlig begrundelse, kan ikke aendre ved denne konklusion.
64 Der gaelder ganske vist et retligt princip om, at undtagelser fra en regel skal fortolkes strengt. Men jeg kan ikke tiltraede den konklusion, som Det Forenede Kongerige vil drage af dette princip.
65 Princippet om en streng fortolkning har nemlig til formaal at klarlaegge de indholdsmaessige graenser for en undtagelse (30), ikke i hvor hoej grad undtagelsen skal begrundes. Dette afgoeres udelukkende i henhold til Domstolens praksis vedroerende begrebet »helhedens systematik«. En saadan systematik kan som naevnt udmaerket omfatte en foranstaltning, der fungerer efter et »regel og undtagelses-forhold«.
66 Dette forhold kan derfor ikke paaberaabes som argument for det anbringende, der stoettes paa traktatens artikel 190.
67 Det foelger af alle de ovenstaaende bemaerkninger, at der ikke er grundlag for det af Det Forenede Kongerige fremfoerte anbringende, som stoettes paa traktatens artikel 190.
68 Hvad skal man da mene om den tyske regerings argument om, at der siden indfoejelsen af proportionalitetsprincippet i artikel 3 B, stk. 3, i traktaten om Den Europaeiske Union har vaeret pligt til at angive en saerlig begrundelse, der vedroerer dette princip?
69 Udgoer denne intervenients argument et nyt anbringende, som skal afvises ifoelge artikel 37 i statutten for Domstolen?
70 Jeg mener ikke, at der er tale om et saerskilt, og dermed nyt, anbringende. Forbundsrepublikken Tysklands argumentation drejer sig om indholdet af den begrundelsespligt, der foelger af traktatens artikel 190. Intervenienten goer blot gaeldende, at indfoejelsen af det af Domstolen opstillede proportionalitetsprincip i traktatens ordlyd betyder, at dette princip nu indgaar i anvendelsesomraadet for pligten til begrunde faellesskabsretsakter.
71 Er der grundlag for dette argument?
72 Det mener jeg ikke. Domstolen har aldrig opstillet nogen saerlig begrundelsespligt, der vedroerer proportionalitetsprincippet. Princippet tages i betragtning ved efterproevelsen af, hvordan den institution, der har udstedt retsakten, har udoevet sit skoen. Da traktaten ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom, kan indsaettelsen af den nye artikel 3 B ikke have gjort det obligatorisk at henvise til princippet i de begrundelser, der skal angives ifoelge traktatens artikel 190.
73 Det af Det Forenede Kongerige og Forbundsrepublikken Tyskland fremfoerte anbringende, som stoettes paa traktatens artikel 190, kan saaledes ikke tiltraedes.
Manglende eller aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder
74 I de argumenter i Det Forenede Kongeriges staevning, som er faelles for alle fem annullationsanbringender, haevdes det under henvisning til baade den maalsaetning om en liberalisering af samhandelen, der er opstillet i traktatens artikel 110, og det i forordning nr. 519/94 fastlagte princip om liberalisering af importen, at de omtvistede kontingenter som undtagelser fra liberaliseringsprincippet skal vaere fuldstaendigt begrundede i forhold til faellesskabsretten. Det goeres gaeldende, at undtagelser fra et almindeligt princip skal fortolkes strengt.
75 Endvidere goeres det gaeldende, at den eneste nationale restriktion, der paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede forordning fandt anvendelse paa de omtvistede former for legetoej, var det kontingent, som Kongeriget Spanien havde aabnet for direkte indfoersel fra Folkerepublikken Kina. Overgangen fra denne situation til den, som forordningen medfoerer, er udtryk for en grundlaeggende aendring af Raadets standpunkt. Hvor der tidligere har vaeret tale om, at Raadet kunne bemyndige en medlemsstat til at indfoere en handelsrestriktion, har det nu indfoert en restriktion, der skal anvendes i samtlige medlemsstater.
76 Dette er ifoelge sagsoegeren sket, uden at der har foreligget nogen som helst oplysninger, rapporter eller undersoegelser, som efter en vurdering af de relevante omstaendigheder har kunnet retfaerdiggoere det trufne valg.
77 En saadan vurdering skulle efter sagsoegerens opfattelse have bestaaet i, at man havde overvejet foelgende faktorer:
- forholdene i den spanske legetoejsindustri
- argumenterne for og imod at udvide beskyttelsen af den spanske legetoejsindustri i stedet for at opretholde de eksisterende restriktioner ved hjaelp af en regional beskyttelsesforanstaltning
- legetoejsindustriens situation i de oevrige medlemsstater
- afvejningen mellem de interesser, der goer sig gaeldende i den del af Faellesskabets legetoejsindustri, som oensker beskyttelse, og de interesser, der goer sig gaeldende i den - stoerre - del, som er imod beskyttelse
- virkningerne af de foreslaaede foranstaltninger samt
- mere generelt, afvejningen mellem Faellesskabets interesse i frihandel og dets interesse i protektionisme.
78 Det Forende Kongerige har gjort gaeldende, at forordning nr. 519/94 maa annulleres paa grund af den manglende vurdering af de faktiske omstaendigheder, fordi Raadet har undladt at udtale sig om nogen af disse punkter. Hvis en aabenbart urigtig vurdering foerer til annullation, maa en manglende vurdering i endnu hoejere grad goere det.
79 Det Forenede Kongerige goer subsidiaert gaeldende, at Raadet har foretaget en aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder.
80 Det anfoerer i replikken, at Raadet som eneste begrundelse har henvist til den bratte stigning i indfoerslerne af de paagaeldende kategorier af legetoej siden 1990.
81 Det finder ikke, at denne stigning i sig selv er en tilstraekkelig begrundelse.
82 Efter sagsoegerens opfattelse er Raadets vurdering ikke relevant af foelgende grunde:
- Der er ikke gennemfoert nogen undersoegelse af, hvordan stigningen i indfoerslerne vil paavirke Faellesskabets legetoejsindustri.
- Der har hverken vaeret gennemfoert nogen undersoegelse af Faellesskabets legetoejsindustris stoerrelse, struktur, produktion, produktionskapacitet og rentabilitet eller af Faellesskabets legetoejsmarked som saadan (med hensyn til om der er tale om et stagnerende, ekspanderende eller vigende marked).
83 Raadet har efter sagsoegerens opfattelse ikke fremlagt nogen dokumentation for, at det raadede over nogen anden oplysning end oplysningen om stigningen i indfoerslerne fra Kina, da det besluttede, at faellesskabsindustrien havde behov for beskyttelse.
84 Med hensyn til princippet om, at undtagelser skal fortolkes strengt, har Det Forenede Kongerige i sine bemaerkninger til Forbundsrepublikken Tysklands og Kongeriget Spaniens skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at Raadet burde have draget en parallel til Faellesskabets interne handelsordning, hvis grundprincip er frie varebevaegelser (traktatens artikel 12 ff. og artikel 30 ff.). Paa dette omraade udgoer den undtagelse, der foelger af traktatens artikel 36 og begrebet »tvingende hensyn«, en undtagelse fra et grundlaeggende princip, hvorfor den skal fortolkes strengt.
85 Under alle omstaendigheder skulle Raadet, da det paalagde alle andre medlemsstater end Kongeriget Spanien en ny restriktion paa et tidspunkt, hvor handelen med de paagaeldende legetoejskategorier i praksis var blevet frigivet, have fulgt samme procedure (eller en tilsvarende procedure) som den, der i henhold til forordning nr. 519/94 skal foelges ved indfoerelse af beskyttelsesforanstaltninger.
86 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at Raadet foretog en urigtig vurdering ved ikke at tage hensyn til traktatens artikel 110, da det i strid med det generelle maal, der er fastsat i denne primaere retsregel, besluttede at opretholde de eksisterende restriktioner og at indfoere nye.
87 Raadet har i sit svar til intervenienten anfoert, at denne ikke har foert noget bevis for en saadan undladelse, og at sagsoegeren ikke har gjort gaeldende, at der foreligger en saadan. Efter Raadets opfattelse skal dette argument saaledes afvises. Under alle omstaendigheder goer Raadet gaeldende, at traktatens artikel 110 ikke kan fortolkes saaledes, at artiklen er til hinder for Raadets indfoerelse af de omtvistede kontingenter i henhold til traktatens artikel 113.
88 Som med hensyn til det foregaaende anbringende skal jeg foerst gennemgaa, hvordan spoergsmaalet om Raadets eller Kommissionens udoevelse af deres skoen er reguleret i gaeldende ret. Derefter gaar jeg over til at anvende de principper, som kan udledes heraf, paa omstaendighederne i den foreliggende sag.
89 Paa omraader, hvor det er noedvendigt at vurdere komplicerede oekonomiske forhold, raader den kompetente institution over et meget vidt skoen. Ved efterproevelsen af en saadan kompetenceudoevelses lovlighed skal Domstolen begraense sig til at kontrollere, om den er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om den paagaeldende myndighed aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (31).
90 Naar faellesskabslovgiver, naermere bestemt, i forbindelse med fastlaeggelsen af en ordning skal vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun tilsidesaettes, hvis det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse (32).
91 Det skoen, som Raadet har ved bedoemmelsen af en sammensat oekonomisk situation, omfatter ikke blot arten og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de grundlaeggende fakta, isaer saaledes, at Raadet i paakommende tilfaelde frit kan gaa ud fra generelle konstateringer (33).
92 Bevisbyrden for, at der er foretaget en vurdering, som er urigtig, at der foreligger magtfordrejning, eller at den paagaeldende myndighed aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen, paahviler den part, der anfaegter retsaktens gyldighed (34).
93 I det foreliggende tilfaelde drejer det sig om en retsakt, som er udstedt inden for rammerne af den faelles handelspolitik i henhold til traktatens artikel 113. Paa dette omraade skal der, paa samme maade som inden for den faelles landbrugspolitik og konkurrencepolitikken, i praksis tages stilling til komplicerede oekonomiske forhold. De kompetente institutioner raader derfor over et vidt skoen paa dette felt.
94 Under henvisning til Det Forenede Kongeriges argumentation herom maa det erkendes, at naar en aabenbart urigtig vurdering kan foere til annullation af en retsakt, maa en manglende vurdering af de faktiske omstaendigheder i endnu hoejere grad kunne goere det.
95 Kan det i den foreliggende sag haevdes, at Raadet har undladt at foretage en vurdering af omstaendighederne?
96 Som sagsoegeren selv har anfoert, har foerst Kommissionen og derpaa Raadet taget hensyn til »... den betydelige andel af faellesskabsmarkedet, som de fra Kina indfoerte varer repraesenterer, [og] den store stigning i indfoerslerne fra Kina« (35).
97 Det fremgaar af en undersoegelse, som er foretaget af Netherlands Economic Institute (herefter »undersoegelsen« eller »NEI-undersoegelsen«) (36), og som Raadet har fremlagt under retsforhandlingerne, men ikke er blevet anfaegtet af Det Forenede Kongerige, at importeret legetoej fra lande uden for Faellesskabet i aarene 1982-1991 havde en stadig stoerre andel af Faellesskabets legetoejsmarked.
98 Den foelgende tabel, som er opstillet paa grundlag af tallene (i mio. ECU) i undersoegelsens tabel 1 og 3 (37), viser udviklingen aar for aar i form af forholdet mellem indfoerslerne fra tredjelande og forbruget i Faellesskabet (herefter »IT/F« i tabellen):
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
IT/F (%)
21,7
23,6
23,5
23,2
24,7
28,1
29,7
29,3
31,6
38,2
99 Alene i aarene 1988 til 1991 steg den andel af faellesskabsmarkedet, som indfoerslerne fra tredjelande tegnede sig for, fra 29,7% til 38,2%, dvs. en stigning paa 28,6% (38).
100 Tabel 2 i NEI-undersoegelsen (39) viser, at den gennemsnitlige aarlige vaekstrate i perioden 1985-1991 udgjorde 10,2%, mens den aarlige vaekstrate i indfoerslerne fra tredjelande udgjorde 18,8%. Dette bekraefter stigningen i indfoerslernes andel af faellesskabsmarkedet.
101 Raadet beskriver i svarskriftet (40) for hver af de tre kategorier af legetoej, hvordan indfoerslerne fra Kina udviklede sig fra 1988 til 1993.
102 Opstillet ud fra disse tal (41) viser de foelgende tabeller, vare for vare og aar for aar, vaekstraten for indfoerslerne i forhold til det foregaaende aar og den procentdel af de samlede indfoersler, som de tegnede sig for:
Legetoej med fyld, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger (HS/KN-kode 9503 41)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Stigning i % i forhold til det foregaaende aar
+ 4,52
+ 1,25
+ 73,84
+ 21,98
+ 15,94
Procentdel af samlede indfoersler
38
37
43
54
62
68
Andet legetoej, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger (HS/KN-kode 9503 49)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Stigning i % i forhold til det foregaaende aar
+ 20,25
+ 12,43
+ 52,33
+ 33
+ 54,67
Procentdel af samlede indfoersler
38
48
52
64
71
81
Andre former for legetoej (HS/KN-kode 9503 90)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Stigning i % i forhold til det foregaaende aar
+ 61,13
+ 18,39
+ 41,12
+ 18,45
+ 7,64
Procentdel af samlede indfoersler
33
45
51
59
66
66
103 Fra 1990 til 1993 steg indfoerslerne fra Kina for de tre kategorier foelgelig med henholdsvis 145,88%, 213,39% og 79,94%. Den andel af de samlede indfoersler, som indfoerslerne fra Kina repraesenterede, steg i loebet af den samme periode saa meget, at de kom til at udgoere langt stoersteparten (henholdsvis 68%, 81% og 66%).
104 Sammenholder man de sidstnaevnte tal med dem, der fremgaar af tabellen i punkt 98 (42), viser det sig, at indfoerslerne fra Folkerepublikken Kina af de tre omtvistede kategorier af legetoej steg betydeligt, nemlig saa meget, at den kom til at udgoere 2/3 eller endog 4/5 af de samlede indfoersler. Indfoerslerne fra Kina tegnede sig saaledes for langt stoersteparten af indfoerslerne fra tredjelande til faellesskabsmarkedet. Det fremgaar ligeledes, at denne stigning foerte til, at der blev erobret markedsandele fra saavel de oevrige indfoersler fra tredjelande som det egentlige faellesskabsmarked.
105 Tallene kan yderligere suppleres med nogle almindeligt kendte oekonomiske forhold, nemlig stoerrelsen af Folkerepublikken Kinas produktionspotentiel og landets ekstreme konkurrencedygtighed paa priserne paa grund af de lave udgifter til arbejdskraft, en fordel, som naturligvis er af afgoerende betydning i en erhvervsgren, der er praeget af mange samleoperationer, der er vanskelige at automatisere (43).
106 Af ovenstaaende kan udledes, at indfoerslerne fra Kina ud fra en samlet betragtning oever et staerkt pres paa priserne paa faellesskabsmarkedet, uanset om den sker paa bekostning af Faellesskabets produktion og/eller paa bekostning af indfoerslerne fra andre tredjelande.
107 Under disse forhold har Raadet - med udgangspunkt i, hvor stor en del af faellesskabsmarkedet indfoerslerne fra Kina repraesenterer, og hvordan den meget betydelige stigning i indfoerslerne i aarene forud for udstedelsen af den anfaegtede retsakt har medvirket til denne situation - foretaget en vurdering af de faktiske omstaendigheder, hvorunder det til dels har lagt generelle oplysninger til grund.
108 I modsaetning til, hvad Det Forenede Kongerige haevder, har Raadet ikke foretaget denne vurdering udelukkende i relation til situationen paa det spanske marked, men har foretaget den i relation til de interesser, der goer sig gaeldende paa faellesskabsmarkedet som helhed.
109 Anbringendet om, at der ikke er blevet foretaget en vurdering af de faktiske omstaendigheder, kan foelgelig ikke tiltraedes.
110 Har Raadet da foretaget en aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder?
111 Og skyldes dette foerst og fremmest, at Raadet ikke har efterkommet traktatens artikel 110, men har tilsidesat den generelle maalsaetning om en liberalisering af samhandelen, der opstilles i denne bestemmelse?
112 Raadet kan ikke goere gaeldende, at dette argument, som er blevet fremsat af intervenienten, Forbundsrepublikken Tyskland, boer afvises, fordi det ikke tidligere er blevet fremfoert af sagsoegeren. Det Forenede Kongerige henviser nemlig i de argumenter, som er faelles for alle anbringenderne, til maalsaetningen i traktatens artikel 110. Det vil endog drage en parallel til traktatens artikel 12 ff. og artikel 30 ff., idet det yderligere goer gaeldende, at princippet om en streng fortolkning af undtagelser finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde.
113 Medfoerer dette princip og traktatens artikel 110 da en materiel begraensning af lovgivers muligheder for at traeffe beskyttelsesforanstaltninger paa faellesskabsplan?
114 Det mener jeg ikke.
115 I artikel 110, stk. 1, udtrykkes kun en hensigt, hvortil der ikke er knyttet nogen tidsfrist, dvs. et maal, som de kontraherende parter udtrykker vilje til at tilstraebe: »... medlemsstaterne [har] til hensigt i faelles interesse at bidrage til en harmonisk udvikling af verdenshandelen, en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel og en saenkning af toldskrankerne« (44).
116 I dom af 5. maj 1981, sag 112/80, Duerbeck (45), og af 15. juli 1982, sag 245/81, Edeka (46), udtalte Domstolen, at denne artikel »ikke [kunne] fortolkes som indeholdende et forbud ... for Faellesskabet mod at traeffe foranstaltninger, der kan paavirke samhandelen med tredjelande ...«. I de to sager var der tale om foranstaltninger, som var noedvendige paa grund af faren for en alvorlig forstyrrelse af faellesskabsmarkedet, der kunne have bragt maalsaetningerne i traktatens artikel 39 i fare, og som havde grundlag i faellesskabsrettens bestemmelser.
117 Jeg mener dog ikke, at der kun kan traeffes beskyttelsesforanstaltninger i saa strengt afgraensede tilfaelde som disse. Med forbehold af de internationale forpligtelser, som Faellesskabet har indgaaet (47), og navnlig aabenbare fejl, kan Faellesskabet efter min opfattelse ud fra oplysninger om den internationale konkurrence frit vurdere, hvilke handelsmaessige beskyttelsesforanstaltninger dets interne marked maatte have behov for. Saadanne vurderinger maa endog antages at hoere under den i traktatens artikel 113 omhandlede faelles handelspolitik.
118 Den parallel, som Det Forenede Kongerige vil drage til traktatens artikel 12 ff. og artikel 30 ff., er ikke relevant. For det foerste fordi der i artikel 12 og 30, i modsaetning til i artikel 110, opstilles egentlige forpligtelser, som er aftalt mellem de stater, der har undertegnet traktaten. For det andet fordi indfoerelse af beskyttelsesforanstaltninger paa faellesskabsplan ved forordning nr. 519/94 netop derfor ikke udgoer en undtagelse fra en praeceptiv regel, saaledes som en bestemmelse til gennemfoerelse af traktatens artikel 36 kunne vaere det, men en undtagelse fra et princip, der ikke indebaerer nogen reelle forpligtelser, og hvis omfang lovgiver frit kunne fastsaette paa samme tidspunkt, som undtagelserne fra det blev fastsat.
119 Skoent princippet om en streng fortolkning af undtagelser, naar det finder anvendelse paa undtagelser fra en praeceptiv regel i traktaten, kan vaere til hinder for, at der udstedes gennemfoerelsesakter, der falder uden for en snaever fortolkning, har det ingen betydning i andre tilfaelde. Hvor lovgivers befoejelser ikke begraenses af en praeceptiv regel, kan princippet om en streng fortolkning af undtagelser kun paaberaabes paa et efterfoelgende stadium, nemlig i forbindelse med gennemfoerelsen af den retsakt, som lovgiver udsteder, hvis det, som i det foreliggende tilfaelde, besluttes at fastsaette et princip, hvortil der er knyttet undtagelser. Denne regel kan i oevrigt kun paaberaabes, indtil lovgiver udsteder en ny retsakt, som - hvis traktaten ikke er til hinder derfor - aendrer princippets udstraekning ved at oege anvendelsesomraadet for undtagelserne.
120 Naar traktatens artikel 110 ikke i sig selv er til hinder for forordning nr. 519/94, udgoer det da en aabenbart urigtig vurdering at omdanne en national restriktion til en faellesskabsrestriktion uden nogen objektiv begrundelse?
121 Det Forenede Kongerige laegger til grund, at der kun har vaeret nationale restriktioner i én medlemsstat, nemlig Kongeriget Spanien.
122 Dette maa, for det foerste, modificeres paa baggrund af de saerlige omstaendigheder, som gjorde sig gaeldende, da forordningen blev udstedt.
123 Jeg har allerede naevnt, at den faellesskabsmekanisme, som til slut blev indfoert ved forordningen, skulle vaere traadt i kraft den 1. januar 1993, saaledes som det var bestemt i forordning nr. 2456/92.
124 I bilag VIII til denne forordning fastsattes der kontingenter, som skulle anvendes i Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien i 1992.
125 Helt frem til den 1. januar 1993 har der saaledes vaeret fastsat kontingenter i to medlemsstater, herunder i den ifoelge sagsoegeren stoerste faellesskabsproducent af legetoej, nemlig Forbundsrepublikken Tyskland (48). Naar anvendelsen af kontingenterne ophoerte i Tyskland den 1. januar 1993, var det derfor i foerste raekke i medfoer af forordning nr. 2456/92, hvorved den automatiske viderefoerelse af det foregaaende aars kontingenter blev ophaevet.
126 For det andet, og frem for alt, kan Det Forenede Kongerige ikke haevde, at lovgiver ikke kunne indfoere et faellesskabskontingent, fordi saa godt som alle medlemsstater havde frigivet indfoerslerne af de former for legetoej, som det drejede sig om.
127 Dette raesonnement mener jeg beror paa en misforstaaelse af arten og raekkevidden af de befoejelser, som en institution inden for rammerne af en faelles politik kan udoeve paa baggrund af medlemsstaternes oensker. Det beror ogsaa paa en misfortolkning af sagens faktiske omstaendigheder og navnlig af den maade, hvorpaa disse har aendret sig.
128 Naar en institution - Raadet eller Kommissionen - i stedet for medlemsstaterne udoever de befoejelser, som traktaten tillaegger den, er den hensigt, der kommer til udtryk, ikke et direkte resultat af de opfattelser, som medlemsstaterne, udelukkende med deres nationale interesser for oeje, maatte have fremfoert foer ikrafttraedelsen eller gennemfoerelsen af den paagaeldende faelles politik. De trufne valg er foerst og fremmest resultatet af en ny indgangsvinkel til de opstaaede problemer, nemlig med udgangspunkt i Faellesskabets almindelige interesse, som ikke er identisk med summen af staternes individuelle interesser. Selve problemerne undersoeges i sammenhaeng med de spoergsmaal, som de er en del af. Naar det er hensigtsmaessigt, kan de, med forbehold af en aabenbart urigtig vurdering eller magtfordrejning, goeres til genstand for et kompromis, som er dikteret af den almindelige interesse.
129 Hvis Det Forenede Kongeriges raesonnement var korrekt, maatte man da ikke erkende, at tvisten aldrig ville vaere opstaaet, fordi det ganske enkelt havde vaeret umuligt at samle det kvalificerede flertal, der kraeves efter traktatens artikel 113, stk. 4? Samtlige medlemsstater bortset fra Det Forenede Kongerige, herunder ogsaa Forbundsrepublikken Tyskland, som har interveneret i sagen til stoette for Det Forenede Kongeriges paastande, stemte imidlertid for udstedelsen af forordningen.
130 Institutionens selvstaendige politiske vilje kommer i saerlig grad til udtryk i det vide skoen, som traktaten tillaegger den paa omraader, hvor de oekonomiske forhold er komplicerede.
131 Naar det gaelder handelsmaessige beskyttelsesforanstaltninger, skal man vaere opmaerksom paa, at det i absolut forstand udmaerket kan forekomme, at to forskellige beslutningstagende organer, som stilles over for den samme oekonomiske situation, har forskellig opfattelse af, hvornaar det er hensigtsmaessig at traeffe saadanne foranstaltninger, og af, hvor indgribende de skal vaere. Det er kun naturligt, at graden af skoensfrihed resulterer i forskellige opfattelser hos organer, der er tillagt en saadan kompetence. Saaledes kan ogsaa en faellesskabsinstitution, som stilles over for de samme faktiske omstaendigheder have en anden vurdering af, hvad der er behov for, end medlemsstaterne tidligere maatte have haft. Disse har kunnet fastsaette taersklen for, hvornaar truslen gjorde det berettiget, at de greb ind, paa et hoejere niveau. De har ogsaa kunnet vaere mindre bevidste om den mere generelle fare. I begge tilfaelde vil de have vaeret tilboejelige til at udsaette indfoerelsen af foranstaltninger.
132 Endvidere tager sagsoegerens raesonnement ikke hensyn til sagens faktiske omstaendigheder.
133 Det bygger paa den fejlagtige opfattelse, at den oekonomiske situation ikke havde aendret sig, i det mindste ikke siden 1990 og 1991, som kunne have vaeret brugt som referenceaar ved fastsaettelsen af de sidste nationale restriktioner for 1992 i forordning nr. 2456/92.
134 Men som tallene i punkt 102 viser, er indfoerslerne fra Folkerepublikken Kina uboenhoerligt fortsat med at stige.
135 Derfor finder jeg det uberettiget at paastaa, at det over for en saadan udvikling i en allerede risikofyldt situation har vaeret udtryk for en aabenbart urigtig vurdering at indfoere faellesskabskontingenter til beskyttelse af faellesskabsmarkedet som helhed.
136 Som Émile de Girardin udtrykte det: »Gouverner, c'est prévoir« (at regere er at se frem).
137 Naar indfoerslerne af varer til meget konkurrencedygtige priser stiger til et niveau svarende til 2/3 eller endog 4/5 af den samlede import, kan det uden videre forudses, at de ikke alene vil foere til tab af markedsandele for andre importerede varer og/eller faellesskabsvarer, men at de ogsaa vil oeve et staerkt konkurrencemaessigt pres paa prisniveauet paa enhedsmarkedet og dermed vil kunne vaere skadelige for faellesskabsindustrien.
138 Man kan ikke forlange, at Raadet, ud over dokumentation for en fare for forstyrrelser eller begyndende forstyrrelser, ogsaa som minimum skal godtgoere, at industrien i vidt omfang allerede har lidt skade.
139 Et saadant krav ville undergrave et aspekt af selve det, der defineres som politik, nemlig kunsten at se frem. Det ville endog indebaere betydelig fare for, at man i mange tilfaelde senere maatte beklage, at det var for sent for det kompetente organ at traeffe effektive modforholdsregler, fordi de var blevet udsat for laenge.
140 Endelig skal man passe paa, at man ikke ved at drive en logisk argumentation for vidt, indfoerer en omvendt bevisbyrde for, at der er anlagt en aabenbart urigtig vurdering.
141 Kan dét ikke blive resultatet af Det Forenede Kongeriges gentagne krav om, at Raadet i de mindste detaljer dels dokumenterer hvert enkelt trin i sit raesonnement, dels, og isaer, hver enkelt faktisk omstaendighed, som snarere udgoer en fuldbyrdet kendsgerning end en risiko?
142 Paa omraader, hvor faellesskabslovgiver er tillagt et vidt skoen, maa det, uafhaengigt af den kortfattede begrundelse, der bestaar en pligt til at angive for generelle retsakter, efter min opfattelse ogsaa kunne kraeves, at der kan gives en detaljeret redegoerelse for, hvilke faktiske og retlige omstaendigheder og hvilket raesonnement der har dannet grundlaget for udstedelsen af den retsforskrift, der anfaegtes.
143 Derefter paahviler det sagsoegeren at bevise, at der er foretaget en aabenbart urigtig vurdering eller begaaet magtfordrejning.
144 Det maa konstateres, at Det Forenede Kongerige ikke har loeftet den bevisbyrde, der paahviler det.
145 Det har ikke i forbindelse med sine krav om en begrundelse fremlagt nogen dokumentation for, at Raadets vurdering af, at der var behov for faellesskabskontingenter - hvis virkninger ikke kunne forudses med noejagtighed - var aabenbart urigtig ud fra de oplysninger, som det var i besiddelse af, da det udstedte forordningen. Navnlig har Det Forenede Kongerige ikke fremlagt nogen dokumentation for, at den indfoerte beskyttelsesforanstaltning efter selve sin karakter har vaeret klart skadelig for den faellesskabsindustri, som den skal beskytte.
146 De rapporter, som Det Forenede Kongerige henviser til i staevningen (49) til stoette for sit anbringende om, at der ikke er nogen oekonomisk begrundelse for faellesskabsrestriktionerne, er ikke overbevisende. De er udarbejdet i 1989 og bygger paa oplysninger, som senest vedroerer 1988, dvs. et tidspunkt, hvor indfoerslerne fra Kina af de to foerste kategorier af legetoej udgjorde 38% og af den tredje kategori 33% af de samlede indfoersler.
147 Det skal bemaerkes, at Raadet selv har fremlagt en oekonomisk undersoegelse, der tegner et billede af udviklingen i Faellesskabets legetoejsindustri og i indfoerslerne frem til 1993. Raadet har taget denne udvikling i betragtning ved sin vurdering.
148 Afslutningsvis vil jeg mene, at Det Forenede Kongeriges argument om, at Raadet for de omtvistede legetoejskategorier skulle have fulgt samme procedure som fastsat i forordning nr. 519/94 (eller en tilsvarende procedure), falder ind under det femte anbringende, hvorefter Raadet har tilsidesat ligebehandlingsprincippet. Indirekte gaar argumentet ud paa, at erhvervsdrivende, som har interesse i indfoerslerne af de legetoejskategorier, for hvilke der umiddelbart fastsaettes kontingenter, stilles anderledes end erhvervsdrivende, som har interesse i indfoerslerne af andre, frigivne, varer, der ifoelge samme forordning foerst senere indfoeres kontingenter for.
149 Dette argument skal derfor ikke behandles i forbindelse med naervaerende anbringende.
Kontingenternes vilkaarlighed
150 Det Forenede Kongerige haevder, at Raadet har handlet vilkaarligt, idet det har undladt at foretage en vurdering af de faktiske omstaendigheder eller har foretaget en urigtig vurdering af dem. For dette annullationsanbringende kan tale, at den anfaegtede forordning i ingen af sine bestemmelser indeholder en forklaring paa, hvorfor en national restriktion med meget begraensede virkninger skal erstattes af en faellesskabsrestriktion med betydelige virkninger. Det taler ogsaa for anbringendet, at Raadet kun har taget vaeksten i indfoerslerne fra Folkerepublikken Kina i betragtning.
151 Efter min opfattelse fremgaar det af selve anbringendets ordlyd, at det er omfattet af foerste og andet annullationsanbringende, som jeg har behandlet ovenfor. Det kan ligeledes opfattes saaledes, at det er knyttet til anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, som behandles i det foelgende.
152 Det er derfor unoedvendigt at behandle det tredje anbringende saerskilt.
Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
153 Dette anbringende falder i tre dele.
154 Ifoelge foerste del har Raadet ved indfoerelsen af faellesskabskontingenterne ikke truffet en foranstaltning, som staar i rimeligt forhold det tilstraebte maal, der bestaar i at beskytte den spanske legetoejsindustri. I forhold til dette maal er den indfoerte foranstaltning ikke den mindst indgribende. En regional beskyttelsesforanstaltning havde vaeret tilstraekkelig.
155 Jeg har imidlertid allerede omtalt, hvordan faellesskabslovgiver ved vurderingen af, om der er behov for beskyttelse mod indfoersler fra Folkerepublikken Kina, har lagt den samlede udvikling i disse indfoersler til grund, ikke i relation alene til det spanske marked, men i relation til faellesskabsmarkedet som helhed.
156 Foerste del af anbringendet kan derfor ikke tages til foelge.
157 Med anbringendets anden del goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at Raadet har gennemfoert en betydelig udvidelse af beskyttelsesniveauet ved at nedbringe samhandelen i et omfang, der paa faellesskabsplan svarer til helt op til 50%. I denne henseende havde det vaeret mindre indgribende blot at indfoere en tilsynsforanstaltning. Under alle omstaendigheder har Raadet ikke fremlagt dokumentation, der kan forklare, hvorfor det ved fastsaettelsen af kontingentstoerrelserne har henholdt sig til indfoerslerne fra Kina i 1991 og ikke i 1992 eller 1993.
158 Denne del af anbringendet kan, ligesom den foerste, ikke tages til foelge.
159 I tilfaelde hvor faellesskabslovgiver har et vidt skoen, er det »... kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, ... [at] en saadan foranstaltning [vil] kunne kendes ulovlig« (50). Denne begraensning af Domstolens proevelsesret med hensyn til proportionaliteten »goer sig navnlig gaeldende, saafremt Raadet ... skal afveje modstaaende interesser og saaledes vaelge mellem flere muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhoerer under dets saerlige ansvarsomraader« (51).
160 I en situation, hvor indfoerslerne i loebet af nogle faa aar har udvist en saa betydelig stigning, at de er kommet op paa at repraesentere mellem 2/3 og 4/5 af den samlede import, mener jeg ikke, at det kan haevdes, at det havde vaeret tilstraekkeligt blot at indfoere en tilsynsforanstaltning, som ikke umiddelbart havde haft nogen virkning paa indfoerslerne. Mere noejagtigt mener jeg ikke, at kontingenter under saadanne omstaendigheder er foranstaltninger, som er aabenbart uhensigtsmaessige i forhold til det beskyttelsesmaal, som Raadet har oensket at forfoelge.
161 Med hensyn til stoerrelsen af de aarlige kontingenter, der fastsaettes i forordning nr. 519/94 for de tre kategorier af legetoej, fremgaar det af sagens akter, at de faktisk ligger meget taet paa tallene for indfoerslerne af de paagaeldende kategorier af legetoej i 1991.
162 Raadet har forklaret, at det maal, det har haft for oeje, har vaeret at sikre, at reglerne for Faellesskabets samhandel med tredjelande afspejler saavel virkeliggoerelsen af det indre marked som hensyntagen til faellesskabsindustriens foelsomhed i den beroerte erhvervsgren. Det har tilfoejet, at det ved at fastsaette kontingenterne, saaledes at de svarer til indfoerslerne i 1991 og ikke til de vaesentligt lavere indfoersler i 1990, har tilstraebt en vis ligevaegt mellem en passende beskyttelse af denne faellesskabsindustri og, i betragtning af de beroerte oekonomiske interesser i Faellesskabet, opretholdelse af et acceptabelt niveau i samhandelen med Folkerepublikken Kina.
163 Behandlingen af de to foerste annullationsanbringender har bekraeftet rigtigheden og lovligheden af de foerstnaevnte maal.
164 Jeg vil mene, at Raadet ved - med forbehold af eventuelle senere justeringer - at vaelge 1991 som referenceaar rent faktisk har taget hensyn til ikke alene faellesskabsproducenternes, men ogsaa de oevrige beroerte erhvervsdrivendes interesser, herunder Faellesskabets importoerer, distributoerer og detailhandlere. De fastsatte kontingentstoerrelser afspejler saaledes de meget store stigninger i indfoerslerne, der fandt sted i 1991 (73,84% for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, 52,33% for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 49 og 41,12% for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 90) (52). De omfatter naturligvis ogsaa de foregaaende aars stigninger.
165 Det Forenede Kongerige, som baerer bevisbyrden, har ikke fremlagt nogen dokumentation for, at det beskyttelsesniveau, som lovgiver saaledes har valgt, er aabenbart uhensigtsmaessigt i forhold til de tilstraebte maal. Det skal tilfoejes, at selv om »der kunne taenkes andre midler til at naa det forfulgte maal, kan Domstolen ikke saette sit skoen i stedet for Raadets med hensyn til, om de af faellesskabslovgiver valgte foranstaltninger var mere eller mindre hensigtsmaessige, naar der ikke er foert bevis for, at disse foranstaltninger var aabenbart uegnede ...« (53).
166 I tredje del af anbringendet haevder sagsoegeren, at udvidelsen af de spanske restriktioners raekkevidde og virkning til at omfatte hele Faellesskabet er i strid med forordningens bestemmelser, hvorefter der skal foretages en vurdering af de faktiske omstaendigheder fra tilfaelde til tilfaelde, foer der indfoeres tilsyns- eller beskyttelsesforanstaltninger for varer, som kan indfoeres frit.
167 Jeg mener ikke, at det under behandlingen af det fjerde anbringende er noedvendigt at tage stilling til, om denne argumentation kan tiltraedes.
168 Behandlingen af proportionalitetsspoergsmaalet ud fra den her anlagte synsvinkel knytter sig til behandlingen af det femte annullationsanbringende, som er, at ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat. Det Forenede Kongerige underforstaar nemlig, at der er et misforhold mellem den maade, hvorpaa de af kontingenterne omfattede former for legetoej er blevet behandlet, og den maade, hvorpaa de oevrige varer, som kan indfoeres frit, behandles. For de foerstnaevntes vedkommende er der ikke blevet foretaget en vurdering fra tilfaelde til tilfaelde, men for de sidstnaevnte foreskriver forordningen, at der skal foretages en konkret vurdering, foer der kan indfoeres en tilsyns- eller beskyttelsesforanstaltning. Det Forenede Kongerige henviser saaledes implicit til, at der har fundet en forskelsbehandling sted. Det er imidlertid kun, hvor der kan konstateres en faktisk forskelsbehandling, at der ved proevelsen af, om denne er objektivt begrundet, skal tages stilling til, om den staar i rimeligt forhold til det tilstraebte maal.
Tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet
169 Det Forenede Kongerige goer gaeldende, at den anfaegtede forordning behandler to kategorier af varer forskelligt. For den ene kategori, som bestaar af varer, der allerede var underlagt nationale beskyttelses- eller tilsynsforanstaltninger, er der ved forordningen blevet indfoert beskyttelsesforanstaltninger, uden at der forinden er blevet gennemfoert en formel undersoegelsesprocedure, og uden at de beroerte parter har haft ret til at blive hoert. For den anden, som bestaar af »andre varer«, skal der ifoelge forordningen gennemfoeres en obligatorisk undersoegelsesprocedure paa faellesskabsplan, og de beroerte tredjemaend har ret til at blive hoert, foer en ny tilsyns- eller beskyttelsesforanstaltning indfoeres. Da omdannelsen af en national restriktion, der har vaeret begraenset til Kongeriget Spanien, til en faellesskabsrestriktion reelt er ensbetydende med indfoerelse af en ny restriktion, skulle den efter sagsoegerens opfattelse have vaeret underkastet de procedureregler, der gaelder for indfoerelse af importrestriktioner for »andre varer«.
170 Ifoelge den almindelige lighedsgrundsaetning maa sammenlignelige forhold ikke reguleres forskelligt, medmindre en saadan forskellig regulering er objektivt begrundet (54).
171 Ved opstillingen af de kategorier, som sammenlignes, gaar Det Forenede Kongerige ogsaa her ud fra den fejlagtige opfattelse, at Raadet noedvendigvis har skullet betragte indfoerslerne af de omtvistede former for legetoej som de facto frigivet, fordi der, da forordning nr. 519/94 blev udstedt, kun var nationale restriktioner tilbage i en enkelt medlemsstat. Dermed soeger Det Forenede Kongerige at godtgoere, at situationen for de omtvistede legetoejskategorier og den situation, som de oevrige varer, der efter forordningen nu kan indfoeres frit, befandt sig i, var sammenlignelige, men at de blev behandlet forskelligt.
172 Som naevnt under behandlingen af andet anbringende, er den hensigt, faellesskabslovgiver udtrykker, ikke et direkte resultat af de opfattelser, som medlemsstaterne forinden maatte have fremfoert (55). I det foreliggende tilfaelde ville saadanne opfattelser have vaeret endnu mindre relevante, fordi de angik en situation, som efterfoelgende aendrede sig, og fordi Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 113 under alle omstaendigheder frit kan vurdere, hvilke handelsmaessige beskyttelsesforanstaltninger dets interne marked maatte have behov for (56).
173 Reelt maa der sondres mellem:
- den kategori af legetoej, for hvilken Raadet under udoevelsen af sit vide skoen ud fra situationen paa udstedelsestidspunktet for forordningen har fundet det noedvendigt at beskytte faellesskabsindustriens interesser, og
- den kategori af varer, for hvilken Raadet ud fra sin vurdering af den oekonomiske situation paa samme tidspunkt har fundet det muligt at frigive importen.
174 Begge kategorier maa saaledes opstilles i forhold til det tidspunkt, hvor den anfaegtede retsakt blev udstedt, dvs. paa netop det tidspunkt, hvor faellesskabslovgiver for hver enkelt kategori vurderede den oekonomiske situation, og ikke for de omtvistede legetoejskategoriers vedkommende paa et tidligere tidspunkt, hvor den faelles handelspolitik endnu ikke var blevet gennemfoert.
175 De to kategorier er fuldstaendig adskilte, idet de er opstillet paa grundlag af objektive kriterier, der er fremgaaet af en vurdering af den oekonomiske situation paa et givet tidspunkt. De kan ikke betegnes som »sammenlignelige« i den betydning, hvori Domstolen har anvendt dette udtryk i den naevnte praksis. Den ene omfatter varer, for hvilke importen ikke er blevet frigivet, den anden varer, for hvilke importen er blevet frigivet.
176 At forordning nr. 519/94 foreskriver, at aendringer af frigivne varers retlige situation skal ske ved en saerlig procedure, kan under disse omstaendigheder ikke udgoere en forbudt forskelsbehandling (57). Denne procedure skal blot foelges, hvis frigivne varer i fremtiden skal overfoeres til den pr. definition mere restriktive kategori af ikke-frigivne varer. Den forudsaetter en aendring af den oekonomiske situation, som netop skal underkastes en ny vurdering. Det er ikke meningen, at den skal anvendes paa en oekonomisk situation, som lovgiver allerede er bekendt med og har vurderet, endog paa et tidspunkt, hvor de paagaeldende procedureregler hverken er blevet vedtaget eller offentliggjort.
177 Det skal bemaerkes, at lovgiver ikke havde pligt til at fastsaette en saerlig procedure for indfoerelse af enhver ny restriktion. Dette kunne vaere foreskrevet i en senere retsakt og i saa fald naturligvis kun for varer, som ifoelge forordning nr. 519/94 kan importeres frit.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694C0150.1
178 Anbringendet om, at der foreligger en tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet, maa foelgelig forkastes, og det er unoedvendigt at foretage en proevelse af, om foranstaltningen staar i rimeligt forhold til det tilstraebte maal (58).
Anbringenderne vedroerende forordning nr. 1921/94
179 Kongeriget Spanien har fremfoert foelgende to annullationsanbringender til stoette for sine paastande:
- Traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat.
- Princippet om den berettigede forventning er blevet tilsidesat.
180 Jeg skal behandle anbringenderne hver for sig.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
181 Kongeriget Spanien haevder, at Raadet ikke har angivet en tilstraekkelig begrundelse for forhoejelsen paa 28,64% af kontingentet for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, selv om forhoejelsen udgoer »en vaesentlig aendring« i forhold til forordning nr. 519/94, og at Raadet ikke har angivet, hvilken udvikling der har kunnet berettige en saadan aendring.
182 Efter sagsoegerens opfattelse har Raadet i forordning nr. 1921/94, som indebaerer en vaesentlig aendring af de erhvervsdrivendes situation i den beroerte erhvervsgren, i overensstemmelse med dommen af 7. april 1992 i sag C-358/90, Compagnia italiana alcool mod Kommissionen (59), ikke alene skullet anfoere, hvilke forhold der har haft indflydelse paa dets beslutning, men ogsaa hvilken virkning disse forhold har haft. Naar forordningen kun henviser til »forstyrrelser i samhandelen med Den Kinesiske Folkerepublik« (60), er dette blot »beskrivelser af faktiske forhold«, hvilket er utilstraekkeligt, naar den paagaeldende institution udoever sit vide skoen til at vurdere komplicerede oekonomiske forhold (61).
183 Endelig henviser sagsoegeren til dom af 4. juni 1992 i sag C-181/90, Consorgan mod Kommissionen (62), hvori Domstolen udtalte (63), at skoent en kortfattet begrundelse for afvisning af en oprindelig ansoegning om tilskud fra Den Europaeiske Socialfond til en erhvervsuddannelsesaktion opfyldte kravene i traktatens artikel 190, havde en beslutning om nedsaettelse af et oprindeligt bevilget tilskud derimod alvorligere foelger for ansoegeren, hvorfor det af en saadan klart skulle fremgaa, hvilke grunde der berettigede nedsaettelsen.
184 Det skal bemaerkes, at forordning nr. 1921/94 ligesom forordning nr. 519/94 ikke er en beslutning, men en generel gennemfoerelsesretsakt.
185 Den skal derfor opfylde begrundelsespligten som fastlagt i Beus-dommen, jf. ovenfor i punkt 39. Denne pligt kan i givet fald variere som naermere angivet i de i punkt 40 og 41 naevnte domme. Som udgangspunkt kan det saaledes vaere tilstraekkeligt, at man i begrundelsen dels anfoerer den generelle situation, som har givet anledning til udstedelsen af retsakten, dels de generelle maal, som den skal opfylde.
186 Begrundelsen i forordning nr. 1921/94 indeholder foelgende elementer:
- Ved forordning nr. 519/94 blev indfoerslerne af et begraenset antal varer underlagt kvantitative faellesskabskontingenter paa grund af foelsomheden inden for visse af Faellesskabets erhvervsgrene (foerste betragtning).
- Ved fastlaeggelsen af disse kontingenters stoerrelse bestraebte Raadet sig paa at finde en vis balance mellem en passende beskyttelse af de paagaeldende erhvervsgrene i Faellesskabet og, paa grund af de forskellige interesser, der gjorde sig gaeldende, opretholdelsen af et acceptabelt niveau for samhandelen mellem Faellesskabet og Folkerepublikken Kina (anden betragtning).
- For saa vidt angaar legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41 har anvendelsen og forvaltningen af kontingentet vist, at dette maal ikke er naaet paa fuldt tilfredsstillende maade i 1994. Der har faktisk vaeret forstyrrelser i samhandelen med Folkerepublikken Kina, som har paavirket aktiviteten inden for de erhvervsgrene i Faellesskabet, der har tilknytning til indfoersel, afsaetning og forarbejdning af legetoej med oprindelse i dette land, hvilket har medfoert oekonomiske vanskeligheder (tredje betragtning).
- For at lette overgangen fra den tidligere importordning til den ordning, der blev indfoert ved forordning nr. 519/94, boer det paagaeldende kontingent, uden at foregribe en fornyet undersoegelse af situationen, derfor tilpasses ved en passende forhoejelse for 1994 (fjerde betragtning).
187 Forordningen indeholder saaledes en fuldstaendig klar beskrivelse af den generelle situation. Navnlig omtaler den et problem i forbindelse med overgangen til den nye ordning i henhold til forordning nr. 519/94, der blev gennemfoert ved ikrafttraedelsen af denne forordning. Det foelger klart af betragtningernes ordlyd, at det kontingent, der blev fastsat for legetoej henhoerende under HS/KN-kode 9503 41, i perioden 15. marts til 31. december 1994 har vist sig utilstraekkeligt til at opfylde behovene for de erhvervsdrivende i Faellesskabet, som har interesse i den paagaeldende import - utvivlsomt i betragtning af omfanget af de loebende transaktioner og kortfristede forpligtelser. Som anfoert i fjerde betragtning »tilpasses« det paagaeldende kontingent, men kun for den naevnte overgangsperiode.
188 Endvidere angives det fuldstaendig klart i forordning nr. 1921/94, hvilket maal forordningen skal opfylde. Det gaar ud paa at finde en balance mellem en passende beskyttelse af de beroerte erhvervsgrene i Faellesskabet og, paa grund af de forskellige interesser, der goer sig gaeldende, opretholdelsen af et acceptabelt niveau for samhandelen med Folkerepublikken Kina. Maalet er i denne henseende det samme som det, der forfoelges med forordning nr. 519/94, men det er ikke fuldt ud blevet opnaaet for saa vidt angaar de paagaeldende former for legetoej.
189 Raadet har foelgelig overholdt sin begrundelsespligt i overensstemmelse med Beus-dommen. Det har ikke haft pligt til derudover at angive, hvilke specifikke faktiske forhold der har begrundet stoerrelsen af den midlertidige kontingentforhoejelse, dvs. den afgoerelse af teknisk art, som det har truffet (64).
190 De to domme, som Kongeriget Spanien naermere henviser til, er ikke relevante i dette tilfaelde.
191 De vedroerer begge beslutninger, men for beslutninger gaelder der oftest en videre begrundelsespligt end for generelle retsakter.
192 Naar det i dommen i sagen Compagnia italiana alcool mod Kommissionen fremhaeves, at en beslutning skal »angive den virkning«, som de forhold, der har haft indflydelse paa den, har haft, taenkes der paa den stoerre grad af praecision, som en beslutning skal vaere udtryk for med hensyn til den situation, som netop den eller de borgere, der beroeres af den, befinder sig i. Dette krav indgaar ikke i reglerne for begrundelsespligten for generelle gennemfoerelsesretsakter. Jeg skal for fuldstaendighedens skyld tilfoeje, at bemaerkningerne i forordning nr. 1921/94 om, at »... der ... faktisk [har] vaeret forstyrrelser i samhandelen med Den Kinesiske Folkerepublik, som paavirker aktiviteten inden for de erhvervsgrene i Faellesskabet, der har tilknytning til indfoersel, afsaetning og forarbejdning af legetoej med oprindelse i dette land, hvilket medfoerer oekonomiske vanskeligheder« (65) ikke udgoer »beskrivelser af faktiske forhold«. Det fremgaar indirekte, men klart, at det oprindelige kontingent i 1994 ikke har gjort det muligt at opfylde de erhvervsdrivendes behov, som har interesse i den paagaeldende import.
193 Bortset fra, at dommen i sagen Consorgan mod Kommissionen drejer sig om en beslutning, vedroerer den et tilfaelde, hvor man ved en beslutning havde aendret en oprindelig beslutning om at tildele en borger et stoettebeloeb. Beslutningen havde derfor givet den paagaeldende en berettiget forventning om, at det beloeb, som der var tale om, rent faktisk ville blive udbetalt til ham. I den foreliggende sag medfoerer den anfaegtede forordning imidlertid paa ingen maade, at en erhvervsdrivende mister individuelle rettigheder, som han principielt har faaet tildelt. Den angiver blot over for samtlige erhvervsdrivende inden for erhvervsgrenen den hoejere grad af konkurrence, som de kinesiske varer kan taenkes at ville medfoere. Jeg mener derfor ikke, at der kan vaere tale om lade det princip, der blev fastlagt i den naevnte dom, finde analog anvendelse.
194 Anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, maa foelgelig forkastes.
Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
195 Kongeriget Spanien har anfoert, at faellesskabslovgiver har tilsidesat de erhvervsdrivendes berettigede forventning om, at det beskyttelsesniveau, der blev fastsat i forordning nr. 519/94, ville vaere det gaeldende niveau. Raadet har efter dets opfattelse undladt at tage hensyn til de paagaeldende erhvervsdrivendes situation, idet den ordning, som blev indfoert ved den foregaaende forordning, er blevet aendret inden for et meget kort tidsrum, uden at de oprindelige omstaendigheder har aendret sig, og uden at der henvises til en overordnet offentlig interesse. Efter sagsoegerens opfattelse kan man ikke forlange af en agtpaagivende og velinformeret erhvervsdrivende, at han skal forudse, at et eksisterende kontingent kun fire maaneder efter, at det er indfoert, aendres saaledes, at det reelt bliver indholdsloest. Endvidere haevder Kongeriget Spanien, at forordning nr. 1921/94 paafoerer alle de erhvervsdrivende i Faellesskabet alvorlig skade, som i tiltro til den oprindelige forordning har opsagt eller suspenderet kontrakter.
196 Endelig haevdes det, at Raadet i svarskriftet hverken foerer bevis for, at de erhvervsdrivende ikke har naeret den paagaeldende forventning, eller for, at en overordnet offentlig interesse har gjort det berettiget at tilsidesaette den.
197 Raadet har anfoert, at anbringendet boer forkastes, og har indledningsvis rejst spoergsmaal om, hvorvidt en medlemsstat kan paaberaabe sig en tilsidesaettelse af erhvervsdrivendes berettigede forventning.
198 Paa det sidstnaevnte punkt vil jeg mene, at en medlemsstat som privilegeret sagsoeger udmaerket kan paaberaabe sig en tilsidesaettelse af erhvervsdrivendes berettigede forventning, paa samme maade som den kan paaberaabe sig enhver anden tilsidesaettelse af en faellesskabsretlig regel. Jeg har svaert ved at se, at en medlemsstats ret til at goere et bestemt anbringende gaeldende skal afhaenge af tilstedevaerelsen af en saerlig interesse. Ville en saadan opfattelse, hvis den ogsaa kom til at gaelde for andre anbringender, ikke kunne foere til vanskelige og unoedvendige problemer i praksis? Navnlig ville den ikke kunne undgaa at indskraenke proevelsesretten. Dette ville vaere et uheldigt resultat for de fysiske og juridiske personer, hvis adgang til at indbringe sager for Faellesskabets retsinstanser er begraenset af traktatens artikel 173.
199 Inden jeg behandler anbringendet, skal jeg minde om, at bevisbyrden i det foreliggende tilfaelde paahviler sagsoegeren. Sagsoegeren boer derfor ikke i sine processkrifter kunne forsoege at vende bevisbyrden om ved at kraeve, at Raadet fremlaegger hele den relevante dokumentation, hvoraf en del oven i koebet bestaar i at godtgoere, at bestemte forhold ikke har gjort sig gaeldende (66).
200 Som Raadet har anfoert, har Domstolen allerede praeciseret graenserne for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i tilfaelde, hvor traktatens artikel 113 finder anvendelse: »Faellesskabets institutioner har et vidt skoen med hensyn til valget af de midler, der er noedvendige for at virkeliggoere deres politik, hvorfor de erhvervsdrivende ikke kan have nogen berettiget forventning med hensyn til opretholdelsen af en bestaaende situation, som kan aendres ved beslutninger taget af disse institutioner inden for rammerne af deres frie skoen« (67).
201 Faellesskabets legetoejsproducenter kan ikke paaberaabe sig en velerhvervet ret til at bevare en fordel, som for de paagaeldende erhvervsdrivende er resultatet af de ved forordning nr. 519/94 indfoerte kontingenter (68). Kontingentaendringer er et led i selve udoevelsen af en handelspolitik. Saaledes indebaerer en kontingentforhoejelse blot, at konkurrenceniveauet paa faellesskabsmarkedet forhoejes, men den er ikke et indgreb i faellesskabsproducenternes positive forventninger. Kvantitative restriktioner hoerer, naar alt kommer til alt, til de oekonomiske risici, der kendetegner de af restriktionerne omfattede erhvervsgrene.
202 Det skal bemaerkes, at Kongeriget Spanien ikke udtrykkeligt henviser til faellesskabsproducenternes situation.
203 I stedet henviser Kongeriget Spanien - i sin omtale af den alvorlige skade, som de af Faellesskabets erhvervsdrivende skal have lidt, som i medfoer af den oprindelige forordning har »opsagt eller suspenderet kontrakter« - maerkeligt nok til de erhvervsdrivende, der har interesse i indfoerslerne fra Folkerepublikken Kina. Rent faktisk er det da ogsaa kun de erhvervsdrivende, der har interesse i indfoerslerne, som kan taenkes at vaere blevet tvunget til at mindske omfanget af deres transaktioner som foelge af indfoerelsen af kontingenter ved forordning nr. 519/94. Men forordning nr. 1921/94 har ikke vaeret et indgreb i saadanne erhvervsdrivendes forventninger. Den har tvaertimod foroeget dem. Denne situation er saaledes paa ingen maade udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
204 Sammenfattende har den anfaegtede forordning kun kunnet influere negativt paa nogle af de konkurrerende faellesskabsproducenters muligheder, men i en sammenhaeng og fra en synsvinkel, som ikke er relevant for begrebet »den berettigede forventning«.
205 Forordningen justerer blot stoerrelsen af ét af de ved forordning nr. 519/94 indfoerte kontingenter under hensyn til de oplysninger, der fremkom i forbindelse med anvendelsen af forordningen (69).
206 Kongeriget Spaniens andet annullationsanbringende kan saaledes ikke tiltraedes.
Sagernes omkostninger
207 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. I henhold til artikel 69, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
208 Disse bestemmelser boer bringes i anvendelse i begge sager.
209 I sag C-150/94 boer Det Forenede Kongerige foelgelig ud over sine egne omkostninger tilpligtes at betale Raadets omkostninger, mens Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kommissionen som intervenienter boer baere deres egne omkostninger.
210 I sag C-284/94 boer Kongeriget Spanien ud over sine egne omkostninger tilpligtes at betale Raadets omkostninger, mens Kommissionen som intervenient boer baere sine egne omkostninger.
Forslag til afgoerelse
211 Jeg skal saaledes foreslaa Domstolen at udtale og bestemme foelgende:
I sag C-150/94
»1. Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.
2. Det Forenede Kongerige betaler, ud over sine egne omkostninger, Raadets omkostninger.
3. Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kommissionen baerer deres egne omkostninger.«
I sag C-284/94
»1. Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.
2. Kongeriget Spanien betaler, ud over sine egne omkostninger, Raadets omkostninger.
3. Kommissionen baerer sine egne omkostninger.«
(1) - EFT L 67, s. 89.
(2) - EFT L 198, s. 1.
(3) - EFT L 195, s. 21.
(4) - EFT L 346, s. 6.
(5) - EFT L 364, s. 1.
(6) - EFT L 252, s. 1.
(7) - Legetoej med fyld, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger (f.eks. teddybjoerne).
(8) - Andet legetoej, som forestiller dyr eller ikke-menneskelige skabninger (f.eks. plasticdyr).
(9) - Forskellige former for andet legetoej (f.eks. legetoejsvaaben).
(10) - Kontingenterne for de tre kategorier af legetoej, som de foreliggende sager drejer sig om, er senest blevet samlet i ét kontingent ved Raadets forordning (EF) nr. 752/96 af 22.4.1996 om aendring af bilag II og III til forordning (EF) nr. 519/94 (EFT L 103, s. 1).
(11) - Indgivet den 15.5.1995, punkt 3.9.
(12) - Sml. s. 2575, praemis 8.
(13) - Dom af 4.7.1963, sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 407 (paa dansk kun i sammendrag).
(14) - Dom af 13.3.1968, sag 5/67, Beus, Sml. 1965-1968, s. 469 (paa dansk kun i sammendrag).
(15) - Dom af 20.6.1973, sag 80/72, Koninklijke Lassiefabrieken, Sml. s. 635, praemis 24 og 25, dommen i sagen Italien mod Raadet, jf. ovenfor, praemis 8, og dom af 29.2.1984, sag 37/83, Rewe-Zentrale, Sml. s. 1229, praemis 13.
(16) - Dom af 28.20.1982, forenede sager 292/81 og 293/81, Lion m.fl., Sml. s. 3887, praemis 19, af 22.1.1986, sag 250/84, Eridania, Sml. s. 117, praemis 38, af 13.10.1992, forenede sager C-63/90 og C-67/90, Portugal og Spanien mod Raadet, Sml. I, s. 5073, praemis 16, og af 14.7.1994, sag 353/92, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 3411, praemis 19.
(17) - Dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, praemis 49, og af 9.11.1995, sag C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II), Sml. I, s. 3799, praemis 16.
(18) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, jf. ovenfor, praemis 50. Med hensyn til beslutninger kan der ogsaa henvises til dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27, praemis 12, og af 11.12.1980, sag 1252/79, Lucchini mod Kommissionen, Sml. s. 3753, praemis 14.
(19) - Punkt 13 i dens skriftlige indlaeg.
(20) - Punkt 2.16.
(21) - Min fremhaevelse.
(22) - Staevningen, punkt 2.19.
(23) - A.st., punkt 2.20.
(24) - Dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, praemis 22, og af 12.11.1985, sag 183/83, Krupp mod Kommissionen, Sml. s. 3609, praemis 21.
(25) - Jf. den sidste saetning i foerste betragtning.
(26) - Jf. ordlyden af EOEF-traktatens artikel 113, stk. 1.
(27) - Dom af 18.2.1986, sag 174/84, Bulk Oil, Sml. s. 559, praemis 31.
(28) - Jf. punkt 32.
(29) - P. Pescatore: »La politique commerciale« i Droit des Communautés européennes. Les Novelles, 1969, s. 917 og 921.
(30) - Enten paa udstedelsestidspunktet for en retsakt, hvis denne udgoer en undtagelse fra en ufravigelig regel i traktaten, eller, i andre tilfaelde, udelukkende ved anvendelsen af en retsakt, som fastlaegger et princip og en eller flere undtagelser, jf. punkt 119.
(31) - Dom af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette Frères, Sml. s. 1835, praemis 19 og 20, og af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, praemis 5. Jf. ogsaa dom af 10.3.1992, sag C-179/87, Sharp Corporation mod Raadet, Sml. I, s. 1635, praemis 58.
(32) - Dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 14. Jf. ogsaa den tidligere dom af 7.2.1973, sag 40/72, Schroeder, Sml. s. 125, praemis 14.
(33) - Dommen i sagen Italien mod Raadet, jf. ovenfor, praemis 14.
(34) - A.st., praemis 15.
(35) - Punkt 2.16 i staevningen.
(36) - Panorama de l'industrie communautaire, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, 1993-udgaven.
(37) - Side 23.
(38) - Jf. ogsaa kommentaren paa s. 26 i undersoegelsen: »Hvor nettoindfoerslerne repraesenterede 15% af det synlige forbrug i 1980, steg de til hele 38% i 1991«.
(39) - Side 23.
(40) - Punkt 3.2.3 og bilag I.
(41) - De paagaeldende tal, som for aarene 1991 til 1993, med en enkelt undtagelse, er lavere end de af Det Forenede Kongerige anfoerte, er ikke blevet bestridt.
(42) - Ogsaa selv om denne omfatter alt legetoej.
(43) - Jf. NEI-undersoegelsen, s. 26.
(44) - Min fremhaevelse.
(45) - Sml. s. 1095, praemis 44.
(46) - Sml. s. 2745, praemis 24.
(47) - Navnlig den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT).
(48) - Ifoelge NEI-undersoegelsen (s. 24) den naeststoerste efter Frankrig i 1991.
(49) - Punkt 2.17 og 2.18.
(50) - Jf. bl.a. dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 14.
(51) - Dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 91.
(52) - Jf. tabellerne i punkt 102.
(53) - Dommen i sagen Tyskland mod Raadet, jf. ovenfor, praemis 94.
(54) - Jf. eksempelvis dom af 13.12.1989, forenede sager C-181/88, C-182/88 og C-218/88, Deschamps m.fl., Sml. s. 4381, praemis 18, og Wuidart-dommen, praemis 13.
(55) - Jf. punkt 128.
(56) - Jf. punkt 117.
(57) - Helt anderledes ville det forholde sig, hvis lovgiver for visse tidligere frigivne varers vedkommende havde foreskrevet, at senere indfoerelse af nye importrestriktioner kun kunne finde sted efter en saerlig procedure, som ikke skulle foelges for andre, ligeledes frigivne, varers vedkommende.
(58) - Jf. punkt 168.
(59) - Sml. I, s. 2457, praemis 42.
(60) - Tredje betragtning.
(61) - Samme dom, praemis 41.
(62) - Sml. I, s. 3557.
(63) - Praemis 15, 16 og 18.
(64) - Jf. dommen i sagen Eridania m.fl., praemis 38 i.f.
(65) - Tredje betragtning.
(66) - Jf. ovenfor i punkt 196.
(67) - Dom af 28.10.1982, sag 52/81, Faust mod Kommissionen, Sml. s. 3745, praemis 27.
(68) - Jf. i analogi hermed dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 34.
(69) - Jf. om et lignende tilfaelde af aendring af beskyttelsesforanstaltninger inden for et og samme aar Duerbeck-dommen, praemis 36.