62024CC0418
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
RIMVYDAS NORKUS
presentate il 9 ottobre 2025 (
1
)
Causa C-418/24 [Obadal] (
i
)
TJ
contro
Comunidad de Madrid,
con l’intervento di:
Ministerio Fiscal
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna)]
«Rinvio pregiudiziale – Politica sociale – Direttiva 1999/70/CE – Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato – Contratti di lavoro a tempo determinato nel settore pubblico – Lavoratrice a tempo determinato con contratto di dipendente pubblico ad interim utilizzato per coprire un posto vacante – Clausola 5 – Misure volte a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato – Trasformazione dei contratti in contratti a tempo indeterminato – Giurisprudenza nazionale che non consente tale trasformazione, ma prevede un “contratto non permanente a tempo indeterminato” con la concessione di un’indennità. – Misure sanzionatorie effettive, dissuasive e proporzionate – Effetto utile della clausola 5 dell’accordo quadro»
Indice
I. Introduzione
A. Contesto normativo
1. Diritto dell’Unione
2. Diritto spagnolo
a) Costituzione
b) Normativa in materia di contratti a tempo determinato
1) Statuto dei lavoratori
2) L’EBEP
3) Legge 20/2021
4) Leggi relative al bilancio dello Stato per gli anni 2017 e 2018
B. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
II. Analisi
A. Sulla portata delle questioni pregiudiziali e sulla loro ricevibilità
B. Osservazioni preliminari sul contenuto e sulla portata della clausola 5 dell’accordo quadro
1. Sui due tipi di misure: di prevenzione e di sanzione
2. Sulla distinzione dei regimi cui sono soggette le misure di prevenzione e di sanzione
C. Sul principio giurisprudenziale secondo cui spetta alle autorità nazionali adottare misure sanzionatorie effettive, dissuasive e proporzionate al fine di garantire l’effetto utile della direttiva 1999/70
D. Sui criteri che consentono di ritenere che una misura sanzionatoria sia effettiva, dissuasiva e proporzionata
1. La misura sanzionatoria deve risarcire integralmente il danno subito dal lavoratore interessato?
2. La misura deve garantire che il lavoratore acceda alla stabilità dell’occupazione?
3. La misura deve consentire di far sorgere la responsabilità individuale del personale dell’amministrazione?
E. Sull’esistenza di misure che sanzionano debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato
1. La trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in «contratto non permanente a tempo indeterminato» costituisce una misura sanzionatoria adeguata?
2. Esistono nell’ordinamento giuridico nazionale altre misure effettive, dissuasive e proporzionate volte a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato?
a) Sull’indennità compensativa equivalente a quella prevista per le persone licenziate a causa di crisi economica o per licenziamento illegittimo
1) Breve richiamo della giurisprudenza
2) Valutazione
b) Sul regime di responsabilità
1) Breve richiamo della giurisprudenza
2) Valutazione
c) Sulle procedure di selezione
1) Breve richiamo della giurisprudenza
2) Valutazione
III. Conclusione
I. Introduzione
1.
Una giurisprudenza nazionale che non riconosce la qualità di “lavoratore a contratto permanente” del settore pubblico ai “lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato”, nozione che costituisce una costruzione giurisprudenziale spagnola, è conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato? (
2
) L’ordinamento giuridico nazionale prevede altre misure per sanzionare adeguatamente il ricorso abusivo, da parte delle amministrazioni pubbliche, a una successione di contratti a tempo determinato ai sensi di tale clausola? Sono queste, in sostanza, le questioni sottoposte alla Corte dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) nell’ambito della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, che verte sull’interpretazione di detta clausola.
2.
Al centro di tali questioni si trova, ancora una volta, una delle preoccupazioni sociali di lunga data dell’Unione europea, vale a dire quella della tutela dei lavoratori a tempo determinato contro gli abusi. Infatti, le disposizioni di tutela minima previste dall’accordo quadro sono volte ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti (
3
) e, dunque, l’indebolimento di questi ultimi dovuto al fatto che vengono assunti con contratti a tempo determinato per un lungo periodo (
4
). Infatti, questa categoria di lavoratori rischia in tal modo, per una parte sostanziale della propria carriera professionale, di essere privata del beneficio della stabilità dell’occupazione, la quale costituisce tuttavia, come emerge dall’accordo quadro, un elemento portante della tutela dei lavoratori (
5
).
3.
A partire dall’entrata in vigore dell’accordo quadro il 10 luglio 1999, la Corte è stata investita a più riprese di domande di interpretazione di quest’ultimo (
6
), in particolare, nel contesto delle cause vertenti sulla conformità, con la clausola 5 di tale accordo quadro, delle misure nazionali dirette a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato (
7
).
4.
In particolare, è nella sentenza Márquez Samohano, pronunciata nel 2014, che la Corte è venuta a conoscenza, per la prima volta, della nozione di «contratto non permanente a tempo indeterminato» (
8
), nozione che è stata creata dal giudice del rinvio tenuto conto dell’impossibilità giuridica di attribuire ai lavoratori che sono stati oggetto di un utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato nel settore pubblico la qualità di «lavoratori a contratto permanenti » (
9
).
5.
Attualmente, e nonostante le successive riforme adottate a partire dal 2014 dal Regno di Spagna, che dimostrano gli sforzi compiuti per garantire la conformità della sua normativa nazionale all’accordo quadro, la percentuale di occupazione a carattere temporaneo nel settore pubblico è molto elevata, pari a quasi il 30 %, secondo il giudice del rinvio. Alla data dell’udienza dinanzi alla Corte nella presente causa, ne è emerso che tale percentuale è, in tutto il settore pubblico spagnolo, del 32,8 %, il che significa che praticamente un terzo dei lavoratori in tale settore ha un contratto a tempo determinato.
6.
La stessa problematica è stata affrontata dalle recenti sentenze Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
10
) e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
11
). Infatti, poiché l’attuazione di tali sentenze ha dato luogo, secondo il giudice del rinvio, a interpretazioni «molteplici e disparate» da parte dei giudici nazionali, la Corte è chiamata, nuovamente, a fornire valutazioni che consentano a tale giudice di risolvere la controversia di cui al procedimento principale.
A. Contesto normativo
1.
Diritto dell’Unione
7.
La clausola 1, lettera b), e la clausola 5 dell’accordo quadro, oltre all’articolo 2, primo comma, della direttiva 1999/70, rivestono particolare importanza nella presente causa.
2.
Diritto spagnolo
a)
Costituzione
8.
L’articolo 14 della Constitución española (Costituzione spagnola; in prosieguo: la «Costituzione») dispone che gli spagnoli «sono uguali davanti alla legge e nessuna discriminazione può essere fondata sulla nascita, la razza, il sesso, la religione, l’opinione o qualsiasi altra condizione o circostanza personale o sociale».
9.
L’articolo 23, paragrafo 2, della Costituzione, dispone che i cittadini «hanno il diritto di accedere in condizioni di parità alle funzioni e alle cariche pubbliche, nel rispetto dei requisiti stabiliti dalla legge».
10.
L’articolo 103, paragrafo 3, della Costituzione prevede, in particolare, che la legge definisce lo statuto dei dipendenti pubblici e disciplina l’accesso alla funzione pubblica conformemente ai principi di merito e di capacità.
b)
Normativa in materia di contratti a tempo determinato
1) Statuto dei lavoratori
11.
L’articolo 15, paragrafo 3, del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (testo consolidato della legge sullo Statuto dei lavoratori), approvato con Real Decreto Legislativo 2/2015 (regio decreto legislativo 2/2015), del 23 ottobre 2015 (
12
), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale (in prosieguo: lo «Statuto dei lavoratori»), dispone che «[i] contratti a tempo determinato conclusi in violazione della legge si considerano conclusi a tempo indeterminato».
12.
L’articolo 15, paragrafo 5, dello Statuto dei lavoratori così prevede:
«Fatte salve le disposizioni [del paragrafo] 1, lettera a), [e dei paragrafi] 2 e 3 del presente articolo, i lavoratori che sono stati assunti, con o senza interruzione, per un periodo superiore a 24 mesi su un periodo di 30 mesi per occupare un posto di lavoro identico o diverso all’interno della stessa impresa o dello stesso gruppo di imprese nell’ambito di almeno due contratti temporanei, direttamente o mediante la loro messa a disposizione da parte di agenzie di lavoro interinale e secondo modalità contrattuali a tempo determinato identiche o diverse, acquisiscono la qualità di lavoratori permanenti. (...) ».
13.
La quindicesima disposizione aggiuntiva dello Statuto dei lavoratori, che verte sull’«applicazione dei limiti di durata al contratto per una missione o un servizio determinati e alla successione di contratti nelle pubbliche amministrazioni» precisa che la violazione di tali limiti nelle «pubbliche amministrazioni e (...) organismi pubblici che hanno legami con esse o che sono da esse dipendenti» non può impedire «l’applicazione dei principi costituzionali di uguaglianza, di merito e di capacità all’accesso al pubblico impiego e non osta all’obbligo di coprire i posti di cui trattasi con le procedure ordinarie, conformemente alle disposizioni previste nella normativa applicabile», cosicché «il lavoratore conserva il posto da lui occupato fino alla copertura del medesimo in applicazione delle suddette procedure, momento in cui cessa il rapporto di lavoro, salvo che il lavoratore in parola acceda ad un impiego pubblico superando la relativa procedura di selezione».
2) L’EBEP
14.
La Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (testo consolidato della legge relativa allo statuto fondamentale dei dipendenti pubblici), approvata con il Real Decreto Legislativo 5/2015 (regio decreto legislativo 5/2015), del 30 ottobre 2015 (
13
), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale (in prosieguo: l’«EBEP»), è stata modificata, in particolare, dal Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (regio decreto legge 14/2021, recante misure urgenti per la riduzione della precarietà nel pubblico impiego), del 6 luglio 2021 (
14
) e dalla Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (legge 20/2021 recante misure urgenti per la riduzione della precarietà nel pubblico impiego), del 28 dicembre 2021 (
15
).
15.
L’articolo 8 dell’EBEP prevede quanto segue:
«1.   Sono dipendenti pubblici i lavoratori che svolgono funzioni retribuite presso le amministrazioni pubbliche al servizio dell’interesse generale.
2.   I dipendenti pubblici si inquadrano come segue:
a)
dipendenti pubblici di ruolo;
b)
dipendenti pubblici ad interim;
c)
personale a contratto, che sia permanente, a tempo indeterminato o a tempo determinato;
d)
personale assunto occasionalmente».
16.
Secondo l’articolo 11, paragrafi 1 e 3, dell’EBEP:
«1.   Per personale a contratto si intende chiunque, in forza di un contratto di lavoro concluso per iscritto, in una qualsiasi delle modalità di assunzione previste dal diritto del lavoro, presti servizi retribuiti dalle pubbliche amministrazioni. A seconda della sua durata, il contratto può essere di assunzione permanente, a tempo indeterminato o a tempo determinato.
(...)
3.   Le procedure di selezione del personale impiegato sono pubbliche e in ogni caso sono disciplinate dai principi di uguaglianza, merito e capacità. Il caso di personale a contratto a tempo determinato è del pari disciplinato dal principio di celerità, allo scopo di rispondere a ragioni di necessità e urgenza espressamente giustificate».
17.
L’articolo 55, paragrafo 1, dell’EBEP prevede quanto segue:
«Tutti i cittadini hanno diritto ad accedere a un impiego nella funzione pubblica, conformemente ai principi costituzionali di uguaglianza, di merito e di capacità, alle disposizioni del presente statuto e alle altre norme vigenti nell’ordinamento giuridico».
18.
L’articolo 70 dell’EBEP, intitolato «Offerta di pubblico impiego», prevede quanto segue:
«1.   Il fabbisogno di risorse umane coperto da una dotazione di bilancio e che deve essere soddisfatto mediante l’assunzione di nuovo personale è oggetto di un’offerta di pubblico impiego o è soddisfatto mediante un altro strumento analogo di gestione della copertura del fabbisogno di personale, il che comporta l’organizzazione delle corrispondenti procedure di selezione per i posti previsti, con un margine di un ulteriore [10%], e la fissazione del termine massimo di pubblicazione dei bandi. In ogni caso, l’offerta di pubblico impiego o lo strumento analogo devono essere messi in atto entro un termine non prorogabile di tre anni.
2.   L’offerta di pubblico impiego o lo strumento analogo, approvata/o annualmente dagli organi direttivi della pubblica amministrazione, è oggetto di pubblicazione nella relativa gazzetta ufficiale.
(...) ».
19.
La diciassettesima disposizione aggiuntiva dell’EBEP è stata introdotta dall’articolo 1, paragrafo 3, della legge 20/2021. Tale diciassettesima disposizione aggiuntiva enuncia quanto segue:
«1.   Le amministrazioni pubbliche sono responsabili del rispetto delle disposizioni contenute nel presente statuto e, in particolare, provvedono a evitare qualsiasi tipo di irregolarità nell’assunzione di personale a contratto a tempo determinato e nelle nomine di dipendente pubblico ad interim.
Analogamente, le amministrazioni pubbliche incoraggiano, nei rispettivi settori, lo sviluppo di criteri d’azione che consentano di garantire il rispetto della presente disposizione aggiuntiva nonché un’azione coordinata dei vari organi competenti in materia di personale.
2.   Gli atti irregolari commessi nella presente materia impegnano le responsabilità che si impongono conformemente alla normativa in vigore in ciascuna delle amministrazioni pubbliche.
3.   Sono nulli di diritto qualsiasi atto, patto, accordo o disposizione regolamentare, nonché le misure adottate in applicazione o in esecuzione degli stessi il cui contenuto comporti direttamente o indirettamente l’inosservanza da parte dell’amministrazione delle durate massime di esercizio delle funzioni in qualità di personale a tempo determinato.
4.   Il mancato rispetto della durata massima di esercizio delle funzioni dà luogo, per il dipendente pubblico ad interim interessato, a un’indennità finanziaria pari a venti giorni di retribuzione fissa per anno di servizio; i periodi inferiori a un anno sono calcolati proporzionalmente ai mesi compiuti, nel limite di dodici mensilità. Il diritto a tale indennità sorge alla data della cessazione effettiva dal servizio e il suo importo si riferisce esclusivamente alla nomina che ha dato luogo alla violazione. Non sorge alcun diritto all’indennità se il rapporto di lavoro cessa per motivi disciplinari o per cessazione volontaria.
5.   Nel caso del personale a contratto a tempo determinato, il mancato rispetto dei periodi massimi di esercizio delle funzioni dà diritto alla riscossione dell’indennità finanziaria di cui al presente paragrafo, fatta salva l’indennità eventualmente dovuta per violazione della normativa in materia di diritto del lavoro specifica.
Tale indennità corrisponde, se del caso, alla differenza tra il massimo di venti giorni di retribuzione fissa per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità, e l’indennità che l’agente avrebbe diritto di percepire per la risoluzione del suo contratto, mentre i periodi inferiori a un anno sono calcolati proporzionalmente ai mesi compiuti. Il diritto a tale indennità sorge alla data della cessazione effettiva dal servizio e il suo importo si riferisce esclusivamente al contratto che ha dato luogo alla violazione. Nel caso in cui detta indennità fosse riconosciuta per via giudiziale, gli importi sono compensati. Nessun diritto all’indennità descritta sorge se il rapporto di lavoro cessa per licenziamento disciplinare riconosciuto giustificato o per dimissioni volontarie».
3) Legge 20/2021
20.
L’articolo 2 della legge 20/2021, intitolato «Procedura di stabilizzazione dell’occupazione a tempo determinato», prevede quanto segue:
«1.   Ai fini della stabilizzazione dell’occupazione a tempo determinato, e oltre a quanto stabilito all’articolo 19, paragrafo 1, punto 6, della Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(legge 3/2017 relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2017), del 27 giugno 2017,] (
16
) e all’articolo 19, paragrafo 1, punto 9, della Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(legge 6/2018 relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2018), del 3 luglio 2018,] (
17
) la presente legge autorizza un tasso supplementare di trasformazione di posti occupati da lavoratori a tempo determinato in posti occupati da dipendenti pubblici, detto “tasso di stabilizzazione” [(“tasa de estabilización”)], che include i posti di natura strutturale previsti nel bilancio occupati ininterrottamente e a tempo determinato per almeno i tre anni precedenti il 31 dicembre 2020, indipendentemente dal fatto che tali posti siano o meno inclusi negli elenchi di posti di lavoro, negli organici o nelle altre forme di organizzazione delle risorse umane applicate nelle varie amministrazioni pubbliche.
Fatta salva la prima disposizione transitoria, i posti interessati dalle procedure di stabilizzazione dell’impiego di cui all’articolo 19, paragrafo 1, punto 6, della legge n. 3/2017, relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2017, e dall’articolo 19, paragrafo 1, punto 9, della legge 6/2018, relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2018, sono inclusi nella procedura di stabilizzazione dell’impiego descritto al comma precedente, purché siano stati inclusi nelle offerte di pubblico impiego di stabilizzazione corrispondenti e che non siano stati oggetto di un bando di gara alla data di entrata in vigore della presente legge, o che siano stati oggetto di un invito a presentare candidature e, al termine della procedura di selezione, non siano stati coperti.
2.   Le offerte di impiego che attuano le procedure di stabilizzazione di cui al paragrafo 1 nonché la nuova procedura di stabilizzazione saranno approvate e pubblicate nelle relative gazzette ufficiali prima del 1o giugno 2022 e saranno coordinate dalle amministrazioni pubbliche competenti.
I bandi di concorso per le procedure di selezione destinate a coprire i posti indicati nelle offerte di impiego pubblico sono pubblicati prima del 31 dicembre 2022.
Tali procedure di selezione devono essere concluse entro il 31 dicembre 2024.
3.   Il tasso di copertura dei posti da parte di lavoratori a tempo determinato deve essere inferiore all’[8%] dei posti strutturali.
4.   L’attuazione di tali procedure di selezione, che, in ogni caso, garantirà il rispetto dei principi di libera concorrenza, di uguaglianza, di merito, di capacità e di pubblicità, può essere oggetto di contrattazioni in ciascuno degli ambiti territoriali dell’amministrazione generale dello Stato, delle Comunità Autonome e degli enti locali, e possono essere adottate misure all’interno della Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Commissione per il coordinamento del pubblico impiego, Spagna)] per consentire il coordinamento dell’attuazione di tali procedure tra le diverse amministrazioni pubbliche.
Fatto salvo quanto eventualmente disposto nella disciplina della funzione pubblica propria di ciascuna amministrazione o nella disciplina specifica, il sistema di selezione è costituito dal concorso per titoli ed esami, [il 40%] del punteggio totale è attribuito alla fase di selezione per titoli, in cui si terrà conto in modo prevalente dell’esperienza nel corpo, nella classe, nella categoria o nella classificazione equivalente pertinente, fermo restando che gli esercizi della fase di selezione per esami potranno non essere eliminatori, nell’ambito della contrattazione collettiva di cui all’articolo 37, paragrafo 1, lettera c), dell’[EBEP].
I meccanismi di mobilità o di promozione interna previ alla copertura dei posti sono compatibili con le procedure di stabilizzazione se ciò è previsto dalla disciplina settoriale specifica o dalla disciplina di ciascuna amministrazione.
5.   Tali procedure devono necessariamente vertere su posti di natura strutturale occupati da personale a tempo determinato e la loro copertura non può in alcun caso comportare un aumento delle spese o dell’organico.
6.   Ai dipendenti pubblici ad interim o ai membri del personale a contratto a tempo determinato il cui rapporto contrattuale con l’amministrazione, mentre i medesimi stanno prestando servizio in suddetta qualità, fosse risolto a causa del mancato superamento della procedura di selezione volta alla stabilizzazione, spetta una compensazione economica equivalente a 20 giorni di retribuzione fissa per anno di servizio, laddove i periodi inferiori a un anno sono calcolati proporzionalmente ai mesi compiuti, fino ad un massimo di dodici mesi.
Per il personale a contratto a tempo determinato, tale indennità corrisponde alla differenza tra, da un lato, un massimo di 20 giorni di retribuzione fissa per anno di servizio, fino ad un massimo di dodici mesi, e, dall’altro, l’indennità spettante al lavoratore a causa della risoluzione del contratto, laddove i periodi inferiori ad un anno sono calcolati proporzionalmente ai mesi compiuti. Nel caso in cui detta indennità fosse riconosciuta per via giudiziale, gli importi sono compensati.
La mancata partecipazione del candidato o della candidata alla procedura di selezione volta alla stabilizzazione non dà diritto in nessun caso ad alcuna indennità economica.
7.   Al fine di consentire il controllo dell’offerta, le autorità pubbliche certificano presso il Ministero delle Finanze e della Funzione pubblica, tramite il segretariato di Stato al Bilancio e alle Spese, il numero di posti strutturali occupati a tempo determinato esistente in ciascuno dei settori interessati».
4) Leggi relative al bilancio dello Stato per gli anni 2017 e 2018
21.
La quarantatreesima disposizione aggiuntiva della legge 6/2018 relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2018, nella versione applicabile ai fatti della controversia principale, la quale ha sostituito la trentaquattresima disposizione aggiuntiva della legge 3/2017 relativa al bilancio generale dello Stato per l’anno 2017, prevede, in particolare, che la qualità di lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato può essere concessa solo in forza di una decisione giudiziaria. Tale quarantatreesima disposizione aggiuntiva enuncia che gli «atti irregolari» commessi in materia di assunzione temporanea da parte degli «organi competenti in materia di personale in ciascuna amministrazione pubblica e negli enti che compongono il loro servizio pubblico strumentale» fanno sorgere la responsabilità degli «organi competenti in materia di personale, conformemente alla normativa vigente in ciascuna delle amministrazioni pubbliche».
B. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
22.
TJ svolge funzioni di maestra dell’infanzia presso un istituto scolastico pubblico, in qualità di personale a contratto dal 2 marzo 2016. Il suo rapporto di lavoro si fonda, da allora, su sei contratti a tempo determinato in successione, destinati o a coprire un posto vacante o a sostituire un lavoratore. L’ultimo di tali contratti è stato concluso l’8 settembre 2017 (
18
).
23.
Il 19 luglio 2021, TJ ha presentato un ricorso allo Juzgado de lo Social n. 13 de Madrid (Tribunale del lavoro n. 13 di Madrid, Spagna) diretto a far dichiarare il rapporto di lavoro come permanente o, in subordine, non permanente a tempo indeterminato. Con sentenza del 13 marzo 2023, tale giudice ha parzialmente accolto le sue domande, qualificando il rapporto di lavoro come «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato», per il motivo che tale rapporto si era protratto per una durata superiore a tre anni senza che il datore di lavoro, conformemente alla normativa nazionale, avesse coperto il posto occupato dalla ricorrente nel procedimento principale.
24.
L’appello proposto da TJ è stato respinto, cosicché quest’ultima ha proposto impugnazione al fine di unificare la giurisprudenza dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema), giudice del rinvio nel caso di specie. Secondo TJ, il suo rapporto di lavoro doveva essere qualificato come «rapporto di lavoro permanente».
25.
Secondo il giudice del rinvio, occorrerebbe, innanzitutto, che la Corte fornisca chiarimenti al fine di stabilire se la normativa spagnola sia conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro. Tale normativa, come interpretata dalla sua giurisprudenza, limita il riconoscimento della qualità di «lavoratore permanente» nel settore pubblico alle persone che accedono al pubblico impiego dopo aver superato una procedura di selezione conformemente ai principi di uguaglianza, di merito e di capacità. Per contro, essa qualifica come «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato» il rapporto di un lavoratore temporaneo assunto senza aver seguito una siffatta procedura, rapporto per il quale si è fatto ricorso in modo abusivo a una successione di contratti a tempo determinato.
26.
Tale giudice ritiene che ciò si verifichi, tenuto conto delle misure previste nel diritto nazionale e del regime giuridico relativo alla nozione di «contratto non permanente a tempo indeterminato», regime istituito da detto giudice per rispondere agli abusi dell’impiego temporaneo nel settore pubblico, prima di essere integrato dal legislatore nella normativa spagnola.
27.
Ciò premesso, a causa di un’interpretazione e di un’applicazione divergenti da parte dei giudici spagnoli di tali misure e di tale regime giuridico, alla luce della loro conformità alla clausola 5 dell’accordo quadro, in particolare a seguito della pronuncia della sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, la Corte dovrebbe dissipare i dubbi esistenti al riguardo.
28.
Il giudice del rinvio indica poi le ragioni per le quali ritiene che il regime giuridico relativo al rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato nonché la normativa spagnola nel suo complesso siano conformi a tale clausola 5.
29.
A tal riguardo, esso precisa, in primo luogo, che l’accesso al pubblico impiego spagnolo avente carattere permanente deve rispettare i principi di uguaglianza, di merito e di capacità, quali previsti dalla Costituzione, e ciò al fine di garantire il diritto di tutti i cittadini dell’Unione di accedere a tale impiego in condizioni di parità e di non discriminazione, conformemente all’articolo 45 TFUE e agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tali principi sarebbero, del resto, applicabili sia ai dipendenti pubblici sia al personale a contratto. Pertanto, non sarebbe possibile attribuire lo status di «lavoratore permanente» nel settore pubblico a una persona che non ha superato le procedure di selezione che rispettano detti principi. Pertanto, se si dovesse attribuire lo status di «personale permanente» a tutto il personale a contratto avente lo status di «personale non permanente assunto a tempo indeterminato», l’amministrazione sarebbe allora esonerata dall’obbligo di organizzare tali procedure, il che priverebbe, tuttavia, gli altri cittadini dell’Unione del diritto di partecipare a dette procedure.
30.
In secondo luogo, il giudice del rinvio sottolinea che la nozione giuridica di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato» è stata sviluppata nella propria giurisprudenza per rispondere agli abusi connessi all’impiego temporaneo nel settore pubblico. Tale soluzione deriva dall’impossibilità giuridica di attribuire ai lavoratori per i quali si è fatto ricorso abusivamente a una successione di contratti a tempo determinato la qualità di «lavoratore a contratto permanente», dal momento che tali lavoratori non hanno avuto accesso al pubblico impiego mediante una procedura di selezione conforme ai principi di uguaglianza, merito e capacità. Pertanto, in caso di accertamento di un ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, il rapporto di lavoro irregolare è trasformato in un «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato», e ciò a partire dalla data di assunzione iniziale.
31.
L’effetto giuridico che ne deriva sarebbe che il rapporto contrattuale sia mantenuto fino a quando il posto non sia definitivamente coperto mediante la procedura regolamentare prevista dalla legge spagnola. Una volta coperto tale posto, il rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato cesserebbe, con il versamento di un’indennità corrispondente a 20 giorni per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità. Il lavoratore interessato non avrebbe diritto a tale indennità se la successione di contratti a tempo determinato fosse stata legittima e non abusiva, il che dimostrerebbe che detta indennità non è indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere legittimo o abusivo del ricorso a tali contratti. Nei limiti in cui la Corte ritenesse che questa stessa indennità non costituisca una misura adeguata per prevenire e sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, il giudice del rinvio chiede se il pagamento dell’indennità legale massima in vigore, corrispondente al caso dei licenziamenti abusivi dei lavoratori permanenti, vale a dire un’indennità corrispondente a 30 giorni per anno di servizio, entro il limite di 24 mensilità, potesse costituire una siffatta misura.
32.
In terzo luogo, il giudice del rinvio aggiunge, da un lato, che il lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato godrebbe degli stessi diritti dei lavoratori permanenti per tutti gli aspetti del rapporto di lavoro, per quanto riguarda, in particolare, la retribuzione e la promozione professionale. Dall’altro lato, il giudice del rinvio osserva che la Corte, al punto 73 della sua sentenza Instituto Madrileño sembra aver ammesso che la trasformazione del rapporto di lavoro in un rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato potrebbe costituire una misura idonea a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato.
33.
In quarto luogo, il giudice del rinvio afferma di non condividere l’analisi del giudice del rinvio nella causa che ha dato luogo alla sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, secondo la quale il diritto spagnolo non prevedrebbe, per i contratti non permanenti a tempo indeterminato, alcuna misura nazionale destinata a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo a tali contratti. A suo avviso, la qualificazione del rapporto di lavoro come «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato» costituisce una siffatta misura e, pertanto, può essere considerata una «norma equivalente e adeguata», ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro.
34.
In quinto e ultimo luogo, il giudice del rinvio rileva che la legge 20/2021, che prevede una procedura di selezione volta alla stabilizzazione del pubblico impiego, ha introdotto nel diritto spagnolo misure legislative specifiche affinché, in particolare, l’organizzazione di procedure di selezione non sia indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere abusivo del ricorso a una successione di contratti a tempo determinato. Sebbene tali procedure siano aperte a candidati che non sono stati vittime di abusi, il legislatore attribuirebbe, nel loro ambito, un valore determinante all’esperienza precedente e al tempo dedicato dai lavoratori temporanei interessati all’esecuzione delle loro mansioni, il che compenserebbe adeguatamente gli abusi, facilitandone al contempo l’accesso definitivo al posto di lavoro in qualità di «lavoratore permanente». Tale legge avrebbe altresì introdotto una nuova disposizione nazionale che prevede un regime di responsabilità della pubblica amministrazione in caso di inosservanza di tali misure.
35.
Ciò premesso, il Tribunal Supremo (Corte suprema), con decisione del 30 maggio 2024, pervenuta presso la cancelleria della Corte il 12 giugno 2024, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Principale: Se osti alla clausola 5 dell’accordo quadro l’orientamento giurisprudenziale che, difendendo i principi di uguaglianza, merito, capacità e non discriminazione nella libera circolazione dei lavoratori, nega il riconoscimento della qualità di lavoratori permanenti del settore pubblico ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato.
2)
In via subordinata. In caso di risposta affermativa alla precedente questione: Se il riconoscimento di un’indennità dissuasiva al lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato al momento della cessazione del suo rapporto di lavoro possa essere considerato una misura adeguata per prevenire e, se del caso, sanzionare gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti a tempo determinato nel settore pubblico ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro».
36.
Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di sottoporre la presente causa al procedimento accelerato previsto all’articolo 105 del regolamento di procedura della Corte. Con ordinanza del presidente della Corte del 4 settembre 2024, Obadal (C-418/24, EU:C:2024:717), la domanda è stata respinta. Tuttavia, tenuto conto della natura della causa e dell’importanza delle questioni che essa solleva, è stato ivi deciso che la Corte deciderà la presente causa in via prioritaria, in applicazione dell’articolo 53, paragrafo 3, del suo regolamento di procedura.
37.
L’8 gennaio 2025, il governo spagnolo ha, a norma dell’articolo 16, paragrafo 3, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, chiesto che la Corte si riunisca in grande sezione nella presente causa.
38.
Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte TJ, il Ministerio Fiscal (pubblico ministero, Spagna), il governo spagnolo e la Commissione europea. All’udienza del 24 giugno 2025, le stesse parti e gli interessati, nonché il governo italiano e la Comunidad Autónoma de Madrid (Comunità autonoma di Madrid, Spagna), che non avevano presentato osservazioni scritte, hanno risposto ai quesiti per risposta orale posti dalla Corte.
II. Analisi
A. Sulla portata delle questioni pregiudiziali e sulla loro ricevibilità
39.
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la clausola 5 dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che essa osta a una giurisprudenza nazionale che, per garantire principi di ordine costituzionale, vale a dire i principi di uguaglianza, di merito, di capacità e di non discriminazione, nonché la libera circolazione dei lavoratori o, ancora, i principi di uguaglianza e di non discriminazione sanciti rispettivamente all’articolo 45 TFUE e agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali, non riconosca la qualità di «lavoratori permanenti» del settore pubblico ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato. In caso di risposta affermativa a tale prima questione, detto giudice, con la sua seconda questione, chiede, in sostanza, se tale clausola 5 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale che prevede il versamento di un’indennità che fissa un doppio massimale ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato, e ciò al momento della cessazione del loro rapporto di lavoro.
40.
Prima di procedere all’analisi di tali due questioni, ritengo utile esporre alcune considerazioni sulla loro portata al fine di esporre le ragioni per le quali ritengo che esse debbano essere riformulate.
41.
Anzitutto, poiché le due questioni pregiudiziali sono intrinsecamente connesse, propongo alla Corte di esaminarle congiuntamente, anche se la seconda questione è posta solo nel caso in cui alla prima debba essere risposto in senso affermativo.
42.
Inoltre, sebbene la formulazione della prima questione possa far pensare che il giudice del rinvio si riferisca unicamente alla conformità, con la clausola 5 dell’accordo quadro, dell’impossibilità di riconoscere la qualità di « lavoratori a contratto permanenti » ai «lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato», ritengo che, tenuto conto degli elementi contenuti nella decisione di rinvio, la portata di tale questione comprenda anche l’esame della conformità con tale clausola di altre misure nazionali, che il giudice del rinvio nonché il governo spagnolo, il pubblico ministero e la Comunità autonoma di Madrid considerano misure adeguate per sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato. Infatti, ritengo che, al fine di analizzare una siffatta conformità, occorra prendere in considerazione l’insieme delle misure previste dall’ordinamento giuridico nazionale, quali esposte dal giudice del rinvio.
43.
Infine, secondo la Corte, per poter considerare conforme all’accordo quadro una normativa nazionale, come la normativa spagnola di cui trattasi nel procedimento principale, interpretata dal Tribunal Supremo (Corte suprema), che non consente, nel settore pubblico, di trasformare in contratti di lavoro a tempo indeterminato una successione di contratti a tempo determinato, quali i contratti non permanenti a tempo indeterminato, l’ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato deve prevedere, in detto settore, un’altra misura effettiva per evitare e, se del caso, sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato (
19
).
44.
Nel caso di specie, il procedimento principale, che oppone, dinanzi al giudice del rinvio, TJ alla Comunità autonoma di Madrid, verte sulla qualificazione del rapporto di lavoro che lega l’interessata a tale pubblica amministrazione. Dalla decisione di rinvio risulta che TJ vi lavora da più di nove anni, e ciò sulla base di una successione di sei contratti a tempo determinato utilizzati per la copertura di posti vacanti o la sostituzione di lavoratori. Nel caso di TJ, il giudice spagnolo ha riconosciuto che vi era stato un ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato e il suo rapporto di lavoro è stato qualificato in primo grado e in appello come «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato». TJ sostiene, dinanzi al giudice del rinvio, che tale rapporto di lavoro deve essere dichiarato permanente.
45.
Di conseguenza, dalla decisione di rinvio nonché dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che nel caso di specie si è effettivamente verificato un ricorso abusivo all’utilizzo di una successione di contratti a tempo determinato.
46.
In tali circostanze, occorre intendere le questioni pregiudiziali nel senso che il giudice del rinvio chiede, in sostanza, come indicato dallo stesso giudice del rinvio, se, conformemente ai requisiti di cui alla clausola 5 dell’accordo quadro, l’ordinamento giuridico spagnolo, come presentato nella decisione di rinvio, preveda misure per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato.
47.
Per fornire una risposta utile a tale questione, presenterò, anzitutto, alcune osservazioni preliminari relative al contenuto e alla portata della clausola 5 dell’accordo quadro, e ciò alla luce della giurisprudenza costante della Corte (sezione B). Inoltre, prima di determinare i criteri che consentono di ritenere che una misura volta a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato costituisca una «misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata» conformemente a tale clausola (sezione D), ricorderò il principio giurisprudenziale secondo cui spetta alle autorità nazionali adottare siffatte misure al fine di garantire l’effetto utile di detta clausola (sezione C). Poiché, nel caso di specie, vi è stato un ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, esaminerò la conformità con tale clausola delle misure nazionali previste per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato. Infine, trarrò conclusioni da tale analisi e proporrò, alla luce di tali sviluppi, una risposta a detta questione, come riformulata (sezione E).
48.
Peraltro, occorre rilevare, come risulta dall’introduzione delle presenti conclusioni, che la Corte si è già pronunciata a più riprese sulla normativa nazionale di cui trattasi, e ciò basandosi su una giurisprudenza di lunga data relativa, in particolare, alle misure per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, e sulla quale si sono fondate le recenti sentenze Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Pertanto, nell’ambito dell’esame che mi accingo a svolgere nelle righe che seguono, esporrò, per ragioni di economia, unicamente gli elementi pertinenti di tale giurisprudenza e cercherò di evitare le ripetizioni inutili nel testo, procedendo così a una serie di riferimenti incrociati.
B. Osservazioni preliminari sul contenuto e sulla portata della clausola 5 dell’accordo quadro
49.
Nelle righe che seguono, intendo, in particolare, ricordare il rapporto tra il punto 1 e il punto 2, lettera b), della clausola 5 dell’accordo quadro, quale risulta dalla giurisprudenza della Corte, distinguendo i tipi di misure considerate e i diversi regimi loro applicabili.
1.
Sui due tipi di misure: di prevenzione e di sanzione
50.
Vorrei innanzitutto sottolineare che risulta dal secondo comma del preambolo dell’accordo quadro, dai punti 6 e 8 delle considerazioni generali di tale accordo quadro nonché dalla giurisprudenza consolidata, che il beneficio della stabilità dell’impiego è inteso come un elemento portante della tutela dei lavoratori, mentre soltanto in alcune circostanze i contratti di lavoro a tempo determinato sono atti a rispondere alle esigenze sia dei datori di lavoro sia dei lavoratori (
20
).
51.
Risulta, poi, dalla clausola 1 dell’accordo quadro che il medesimo ha l’obiettivo, in particolare, di creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato. La clausola 5 dell’accordo quadro ha proprio lo scopo di attuare questo obiettivo vale a dire delimitare il ripetuto ricorso a siffatti contratti o rapporti di lavoro, considerato una potenziale fonte di abuso a danno dei lavoratori, prevedendo un certo numero di disposizioni di tutela minima volte ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti (
21
).
52.
Tale quadro comprende due diversi tipi di misure soggette a regimi distinti. Gli Stati membri sono quindi tenuti, conformemente alla clausola 5, punto 1, di tale accordo quadro ad adottare misure volte a prevenire«gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato». Tuttavia, qualora un ricorso abusivo a tali contratti abbia già avuto luogo, devono poter essere applicate misure per
sanzionare debitamente un siffatto abuso conformemente, in particolare, al punto 2, lettera b), di tale clausola (
22
).
2.
Sulla distinzione dei regimi cui sono soggette le misure di prevenzione e di sanzione
53.
In primo luogo, per quanto riguarda la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, tale disposizione comporta l’obbligo («l’adozione effettiva e vincolante») per gli Stati membri di introdurre una o più delle misure elencate alle lettere da a) a c), qualora non esistano già norme equivalenti nello Stato membro interessato (
23
). Gli Stati membri dispongono, a tale riguardo, di un margine di discrezionalità, dal momento che possono scegliere di far ricorso a una o più delle misure elencate in tale disposizione oppure a norme equivalenti esistenti, e ciò tenendo conto, al contempo, delle esigenze di settori specifici e/o di categorie di lavoratori. La Corte ha considerato che «così facendo, la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro fissa agli Stati membri un obiettivo generale, consistente nella prevenzione di siffatti abusi, lasciando loro nel contempo la scelta dei mezzi per conseguire ciò, purché essi non rimettano in discussione l’obiettivo o l’effetto utile dell’accordo quadro». (
24
)
54.
In secondo luogo, come risulta dalla formulazione della clausola 5, punto 2, lettera b), dell’accordo quadro, è solo «se del caso» che gli Stati membri e/o le parti sociali agiscono conformemente a tale disposizione determinando «a quali condizioni i contratti o i rapporti di lavoro a tempo determinato (...) devono essere ritenuti contratti o rapporti a tempo indeterminato». Pertanto, detta disposizione, che riveste un’importanza particolare nella presente causa (
25
), «lascia agli Stati membri la facoltà di prevedere che gli abusi comportino la riqualificazione del contratto di lavoro in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato» (
26
). Come la Corte ha dichiarato nella sua costante giurisprudenza, questa stessa disposizione prevede esplicitamente tale misura sanzionatoria di siffatti abusi, senza tuttavia farne un obbligo per gli Stati membri (
27
).
55.
Per contro, poiché né la direttiva 1999/70 né l’accordo quadro prevedono l’adozione di misure sanzionatorie concrete aventi carattere effettivo, dissuasivo e proporzionato, la Corte, nella sua giurisprudenza, ha stabilito un siffatto requisito al fine di garantire l’effetto utile di tale direttiva (
28
). Essa ha quindi ripetutamente ricordato che, quando il diritto dell’Unione non prevede sanzioni specifiche nell’ipotesi in cui, come nella specie, vengano nondimeno accertati abusi, spetta alle autorità nazionali adottare misure che devono rivestire un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro (
29
). La Corte ha aggiunto che spetta quindi al giudice del rinvio valutare in che misura i presupposti per l’applicazione nonché l’effettiva attuazione della normativa della giurisprudenza nazionali costituiscano misure adeguate per sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato (
30
).
C. Sul principio giurisprudenziale secondo cui spetta alle autorità nazionali adottare misure sanzionatorie effettive, dissuasive e proporzionate al fine di garantire l’effetto utile della direttiva 1999/70
56.
Vorrei anzitutto a ricordare che il principio giurisprudenziale secondo cui «spetta alle autorità nazionali adottare misure che devono rivestire un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro», è saldamente radicato in una giurisprudenza costante e consolidata in cui la Corte si è fondata su diversi principi del diritto dell’Unione (
31
).
57.
In tale giurisprudenza, la Corte ha rilevato, da un lato, che gli Stati membri sono tenuti a scegliere, nell’ambito della libertà loro lasciata dall’articolo 288, terzo comma, TFUE, le forme e i mezzi più idonei a garantire l’effetto utile delle direttive, tenuto conto dell’oggetto di queste ultime (
32
). Dall’altro lato, essa ha aggiunto che, seppure, in mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, le modalità di applicazione di tali norme spettino all’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in forza del principio dell’autonomia procedurale di questi ultimi, esse non devono essere però meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) né rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (
33
).
58.
Ne consegue, secondo la Corte, che, quando si sia verificato un ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, deve potersi applicare una misura
che presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori al fine di sanzionare debitamente tale abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione (
34
). Infatti, secondo i termini stessi dell’articolo 2, primo comma, della direttiva 1999/70, gli Stati membri devono «prendere tutte le disposizioni necessarie per essere sempre in grado di garantire i risultati prescritti da [detta] direttiva» (
35
), attraverso la conversione di tali rapporti in contratti di lavoro a tempo indeterminato o attraverso la concessione del risarcimento dei danni (
36
).
59.
Per quanto riguarda tale contesto giurisprudenziale, mi sembra utile formulare le due considerazioni seguenti.
60.
In primo luogo, mi interrogo sulla natura dei risultati imposti dalla direttiva 1999/70, come interpretata dalla Corte, qualora, come nel caso di specie, si sia già verificato un ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato. Sebbene dalla giurisprudenza della Corte risulti chiaramente che l’esigenza di garantire i risultati imposti da tale direttiva mira a che gli Stati membri, da un lato, prevedano misure che offrano garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori e, dall’altro, le applichino «per punire debitamente [l’]abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione», ritengo che resti da precisare la portata esatta di ciascuna di queste due condizioni (
37
).
61.
A tal riguardo, si potrebbe sostenere che la prima condizione riguarda misure sanzionatorie stricto sensu imposte agli autori dell’abuso — in particolare misure di carattere punitivo e/o disciplinare — mentre la seconda persegue misure compensative, previste a favore del lavoratore vittima dell’abuso.
62.
Più precisamente, per quanto riguarda la natura alternativa o cumulativa di queste due condizioni, la loro articolazione mediante la congiunzione «e» implica che esse abbiano carattere cumulativo. Ne consegue che solo quando dette condizioni sono soddisfatte una misura nazionale presenta le garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori richieste dal diritto dell’Unione. Ciò detto, sebbene l’impiego di tale congiunzione confermi il carattere vincolante di queste due condizioni, ritengo in particolare che la condizione relativa alla cancellazione delle conseguenze della violazione del diritto dell’Unione sia la «ragion d’essere» della direttiva 1999/70 e dell’accordo quadro. Essa deve quindi, a mio avviso, prevalere (
38
). In altri termini, l’adozione di misure sanzionatorie dissuasive nei confronti degli autori dell’abuso (carattere punitivo) non può essere sufficiente in assenza di misure volte a cancellare effettivamente le conseguenze per la vittima di tale abuso (carattere compensativo), in particolare mediante un risarcimento integrale del danno subito dal lavoratore.
63.
In secondo luogo, occorre altresì interrogarsi sul momento preciso della violazione del diritto dell’Unione: in quale fase si può ritenere che vi sia stata violazione dell’accordo quadro?
64.
A tal riguardo, mi sembra chiaro, come risulta, in sostanza, dalla summenzionata giurisprudenza della Corte (
39
), che una siffatta violazione interviene a partire dal momento in cui il lavoratore svolge, in modo permanente e duraturo, compiti nella pubblica amministrazione rientranti nella normale attività di quest’ultima, e che la durata dei suoi contratti o rapporti di lavoro eccede o la durata massima totale di questi ultimi, o il numero di rinnovi autorizzati, quali previsti dalla normativa nazionale in applicazione della clausola 5, punto 1, lettere b) e c), dell’accordo quadro, o ancora, qualora il rinnovo di tali contratti o rapporti di lavoro non sia oggettivamente giustificato alla luce della clausola 5, punto 1, lettera a), di tale accordo quadro (
40
).
65.
Ritengo pertanto che non si possa considerare che la violazione dell’accordo quadro intervenga unicamente al momento della risoluzione del contratto di lavoro non permanente a tempo indeterminato a causa della copertura del posto di cui trattasi, del pensionamento del lavoratore o del suo licenziamento, e neppure nel momento in cui l’abuso è stato accertato.
66.
Ciò precisato, resta da stabilire ora quali siano i criteri che consentono di ritenere che una misura volta a sanzionare un ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato costituisca una «misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata» conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro.
D. Sui criteri che consentono di ritenere che una misura sanzionatoria sia effettiva, dissuasiva e proporzionata
67.
Risulta, in sostanza, dalla sentenza Santoro che, per avere un carattere effettivo, dissuasivo e proporzionato, le misure nazionali adottate in applicazione della clausola 5 dell’accordo quadro possono, in particolare, prevedere la concessione di un risarcimento adeguato per il lavoratore vittima dell’abuso, accompagnato dalla possibilità, per quest’ultimo, di ottenere il risarcimento integrale del danno subito, nonché da un meccanismo sanzionatorio per l’amministrazione responsabile (
41
).
68.
Alla luce di tali considerazioni, attiro l’attenzione su un punto importante per la presente causa. Si tratta di determinare i criteri che consentono di valutare se una misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata sia conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro. A tal riguardo, utilizzerò il termine «misura sanzionatoria» facendo riferimento, come fa la Corte nella sua giurisprudenza, alle sanzioni in senso ampio, vale a dire comprendenti sia il carattere compensativo sia il carattere punitivo della misura.
1.
La misura sanzionatoria deve risarcire integralmente il danno subito dal lavoratore interessato?
69.
Quanto alla sentenza Santoro, per quanto riguarda le misure sanzionatorie, in senso ampio, occorre rilevare, anzitutto, che ne consegue che il risarcimento integrale del danno subito dal lavoratore costituisce uno dei criteri che consentono di ritenere che una misura sanzionatoria sia effettiva, dissuasiva e proporzionata, conformemente alla clausola 5 dell’accordo quadro.
70.
È vero che la Corte ha precisato che né il principio del risarcimento integrale del danno subito né quello della proporzionalità impongono il versamento dei danni punitivi. Infatti, tali principi impongono agli Stati membri di prevedere un’adeguata riparazione, che deve andare oltre il risarcimento puramente simbolico, senza tuttavia oltrepassare la compensazione integrale (
42
). Tuttavia, la Corte ha altresì rilevato che la concessione di interessi, secondo le norme nazionali applicabili, costituisce una componente indispensabile di un risarcimento che consente la cancellazione delle conseguenze dell’abuso (
43
), in particolare nei casi più gravi (
44
).
71.
Pertanto, come sottolineato dalla Commissione in risposta ad un quesito posto dalla Corte in udienza, un risarcimento del danno subito dal lavoratore non può essere limitato, se deve consentire di compensare adeguatamente tutti i casi di abuso, compresi quelli più gravi (
45
). Infatti, è evidente che la fissazione di un massimale che limita anticipatamente l’importo del risarcimento a un livello che non è necessariamente proporzionato alla gravità della violazione, in particolare alla sua durata, e rischia quindi di conferire a tale risarcimento un carattere puramente simbolico, il che non è conforme all’esigenza della Corte di garantire una misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata. Inoltre, un risarcimento integrale del danno subito a causa del ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato per un lungo periodo non può prescindere da elementi, quali il decorso del tempo, idonei a ridurne, di fatto, il valore (
46
).
72.
Infatti, se è vero che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità per adottare le loro misure, ciò non toglie che l’insieme delle misure, vale a dire il sistema in sé, deve essere effettivo per essere conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro. Di conseguenza, poiché il giudice del rinvio è il solo competente ad interpretare e applicare la normativa nazionale, gli spetta interpretare, per quanto possibile, tale normativa in modo da garantire il rispetto del principio di effettività.
73.
Infine, nella sentenza Santoro, la Corte ha dichiarato che «tenuto conto delle difficoltà inerenti alla dimostrazione dell’esistenza di una perdita di opportunità, (...) il ricorso a presunzioni dirette a garantire a un lavoratore, che abbia sofferto, a causa dell’uso abusivo di contratti a tempo determinato stipulati in successione, una perdita di opportunità di lavoro, la possibilità di cancellare le conseguenze di una siffatta violazione del diritto dell’Unione è tale da soddisfare il principio di effettività» (
47
). Al contrario, un meccanismo di compensazione nel quale il lavoratore sia tenuto a provare l’eventuale perdita di opportunità imporrebbe a quest’ultimo di fornire una prova, se non impossibile, quanto meno molto difficile da fornire, segnatamente a causa del rapporto di forza diseguale tra le parti nonché della precarietà derivante dal ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato. Un siffatto requisito pregiudicherebbe l’effettività di un siffatto meccanismo. Ne consegue che neppure il meccanismo di risarcimento del lavoratore in via giurisdizionale, privo di qualsivoglia alleggerimento dell’onere della prova, è conforme ai requisiti dell’accordo quadro.
2.
La misura deve garantire che il lavoratore acceda alla stabilità dell’occupazione?
74.
Come indicato in precedenza, l’accordo quadro mira ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti e quindi la fragilizzazione di questi ultimi indotta dal ricorso prolungato a una successione di contratti a tempo determinato. Orbene, la stabilità dell’occupazione costituisce un elemento essenziale della tutela dei lavoratori.
75.
A tal proposito, risulta dalla giurisprudenza della Corte che una normativa recante una norma imperativa ai sensi della quale, in caso di ricorso abusivo a contratti di lavoro a tempo determinato, come i contratti di assunzione non permanente a tempo indeterminato, detti contratti sono trasformati in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, è tale da costituire una misura che sanziona in modo efficace un abuso di siffatto tipo e, pertanto, deve essere considerata conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro (
48
).
76.
Tuttavia, mi sembra importante precisare che, in generale, affinché una siffatta trasformazione possa essere considerata di per sé una misura effettiva, essa deve avvenire entro un termine ragionevole (
49
). Pertanto, tale misura non può essere considerata sufficiente per un lavoratore che abbia avuto una successione di contratti a tempo determinato per un periodo particolarmente lungo, come 10, 20 o anche 30 anni.
77.
Ne consegue che la trasformazione di un contratto di lavoro a tempo determinato in un contratto a tempo indeterminato non può, di per sé, essere tale da costituire una misura effettiva per compensare il danno subito dal lavoratore vittima dell’abuso, in particolare nei casi più gravi in cui i giudici nazionali constatano una violazione della clausola 5 dell’accordo quadro per un lungo periodo di tempo (
50
).
3.
La misura deve consentire di far sorgere la responsabilità individuale del personale dell’amministrazione?
78.
È chiaro che una misura sanzionatoria che consente di far valere la responsabilità individuale del personale della pubblica amministrazione potrebbe costituire una misura dissuasiva. Tanto più che, come sottolineato dalla Commissione, tanto nelle sue osservazioni scritte quanto in quelle orali, una misura diretta a cancellare le conseguenze di un abuso —o mediante la concessione di un risarcimento forfettario, o mediante un risarcimento per via giudiziaria — graverebbe, contrariamente a quanto accade nel settore privato, sull’Erario, di modo che la responsabilità individuale e la sanzione non sarebbero collegate.
79.
Pertanto, al pari della Commissione, riconosco che un sistema di responsabilità individuale del personale amministrativo potrebbe costituire uno strumento pertinente nell’ambito di un sistema che comporta altre sanzioni sufficientemente dissuasive, effettive e proporzionate. In ogni caso, affinché un siffatto sistema sia efficace, esso deve essere concreto, prevedibile ed applicabile nella pratica. Esso non può limitarsi ad una mera possibilità astratta o puramente teorica.
80.
Pertanto, anche se, come rilevato dalla Corte, né il principio del risarcimento integrale del danno né quello della proporzionalità impongono il versamento di danni punitivi, non vedo alcuna ragione di principio per cui un sistema nazionale di misure, nell’ambito del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri, includa al contempo il risarcimento integrale del danno subito dal lavoratore, la possibilità di chiedere il risarcimento del danno, nonché l’attuazione di un meccanismo di responsabilità individuale del personale dell’amministrazione. A mio avviso, è chiaro che un sistema nazionale in cui il ricorso a una successione di contratti a tempo determinato rimane ampiamente diffuso non può essere considerato basato su sanzioni effettive, dissuasive e proporzionate. Spetta al giudice del rinvio verificarlo.
81.
È dunque alla luce di tali considerazioni che procederò all’analisi della conformità, con la clausola 5 dell’accordo quadro, delle misure, previste dall’ordinamento giuridico spagnolo, quali descritte dal giudice del rinvio, dirette a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato.
E. Sull’esistenza di misure che sanzionano debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato
82.
TJ fa valere, da un lato, che la qualità di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato», a causa della sua natura temporanea, si limita a perpetuare una situazione di lavoro temporaneo, senza rispondere agli obiettivi della direttiva 1999/70. Pertanto, tale qualità non consentirebbe né di risarcire il danno subito dal lavoratore interessato né di equiparare quest’ultimo, sul piano dei diritti di cui dispone, al personale permanente, in quanto detto Statuto manterrebbe l’instabilità dell’impiego, in violazione della clausola 5 dell’accordo quadro. Di conseguenza, il contratto non permanente a tempo indeterminato non può essere considerato una misura sanzionatoria efficace, proporzionata e sufficientemente dissuasiva.
83.
Dall’altro lato, per quanto riguarda le modalità di accesso all’impiego temporaneo, TJ sostiene che sarebbe inesatto affermare che i principi costituzionali — vale a dire i principi di uguaglianza, di merito, e di capacità — non sono stati rispettati al momento dell’assunzione di personale temporaneo. Pertanto, per accedere ad un impiego temporaneo in seno all’amministrazione, il personale interessato deve superare una procedura di selezione nel corso della quale deve dar prova delle sue qualifiche e dei suoi meriti (
51
).
84.
Per stabilire se l’ordinamento giuridico spagnolo preveda misure idonee a sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, esaminerò, in un primo tempo, la trasformazione di tali tipi di contratti o rapporti di lavoro in un rapporto di lavoro «non permanente a tempo indeterminato» e, in un secondo tempo, analizzerò le altre misure previste dalla normativa nazionale di cui trattasi, quali presentate dal giudice del rinvio, alla luce della giurisprudenza della Corte (
52
).
1.
La trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in «contratto non permanente a tempo indeterminato» costituisce una misura sanzionatoria adeguata?
85.
Rilevo, innanzitutto, che la Corte ha già dichiarato che le clausole 2 e 3 dell’accordo quadro devono essere interpretate nel senso che un lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato deve essere considerato un lavoratore a tempo determinato, ai sensi di tale accordo quadro, e, pertanto, rientrante nell’ambito di applicazione di quest’ultimo. La Corte ha altresì dichiarato che la clausola 5 dell’accordo quadro deve essere interpretata nel senso che l’espressione «utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato», contenuta in tale disposizione, comprende una situazione in cui, non avendo l’amministrazione interessata organizzato, entro il termine impartito, una procedura di selezione diretta a coprire, in via definitiva, il posto occupato da un lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato, il contratto a tempo determinato che lega il lavoratore in parola a detta amministrazione è stato prorogato ipso iure (
53
).
86.
Nel caso di specie, il giudice del rinvio indica, da un lato, che il lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato è un lavoratore con un contratto a tempo determinato, poiché esiste fin dall’inizio una causa predeterminata di cessazione del rapporto di lavoro, la cui durata è subordinata alla copertura del posto e, dall’altro, che la proroga incerta nel tempo del rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato, dipendente dall’organizzazione e dall’espletamento delle procedure di selezione per la copertura del posto vacante, può essere assimilata, ai fini dell’accordo quadro, a una proroga automatica di contratti a tempo determinato. Pertanto, secondo tale giudice, la nozione giurisprudenziale di lavoratore «non permanente assunto a tempo indeterminato» non è in contrasto con la giurisprudenza esposta al paragrafo precedente delle presenti conclusioni (
54
), in quanto l’ordinamento giuridico spagnolo è compatibile con il diritto dell’Unione, senza procedere a tal fine ad un’interpretazione contra legem del diritto nazionale.
87.
Il giudice del rinvio spiega, inoltre, che la nozione di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato», è stata creata tenuto conto dell’impossibilità giuridica di attribuire ai lavoratori vittime di un ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato la qualità di «lavoratori a contratto permanenti », e ciò per le ragione già esposte supra (
55
). Tale giudice aggiunge che la trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in rapporto di lavoro «non permanente a tempo indeterminato», con la concessione di un’indennità di 20 giorni di retribuzione per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità, soddisfa adeguatamente i requisiti dell’accordo quadro.
88.
In primo luogo, mi sembra importante ricordare che, come risulta dalla lettura della giurisprudenza sopra esposta (
56
), la Corte, interpretando la clausola 5, punto 2, dell’accordo quadro, ha dichiarato a più riprese che la trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in contratto o rapporto di lavoro a tempo indeterminato non è obbligatoria per gli Stati membri. Ne risulta chiaramente che essa non ha mai richiesto e neppure suggerito che la qualità di «personale a contratto permanente» (
57
), quale prevista all’articolo 8, paragrafo 2, lettera c), dell’EBEP o quella di dipendente pubblico di cui a tale paragrafo 2, lettera a), sia riconosciuta a un lavoratore della pubblica amministrazione, senza che quest’ultimo abbia previamente superato le procedure di selezione o i concorsi previsti, conformemente ai principi costituzionali di uguaglianza, di merito e di capacità. È evidente che neppure la Corte ha messo in discussione tali principi (
58
).
89.
Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal governo spagnolo nelle sue osservazioni scritte, e poiché non esiste alcun obbligo per gli Stati membri di trasformare una successione di contratti a tempo determinato, come, nel caso di specie, il rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato in un contratto a tempo indeterminato (personale a contratto permanente), ritengo che la questione di un’eventuale interpretazione contra legem del diritto nazionale, quale sollevata dallo stesso giudice del rinvio, non si ponga.
90.
Per contro, per quanto riguarda tale misura e sulla base di una giurisprudenza costante e consolidata, la Corte ha considerato che, affinché una normativa nazionale, come la normativa spagnola di cui trattasi nel procedimento principale, che non consente, nel settore pubblico, una siffatta trasformazione, possa essere dichiarata conforme all’accordo quadro, l’ordinamento giuridico interno dello Stato membro interessato deve contenere, in tale settore, un’altra misura effettiva che consenta di sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato (
59
).
91.
Il giudice del rinvio, nella sua decisione di rinvio, rileva che dal punto 73 della sentenza Instituto Madrileño risulta che la Corte ha dichiarato che, laddove non esista, nei confronti del personale assunto nelle amministrazioni in forza del diritto amministrativo, nessun’altra misura equivalente ed efficace di tutela, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, l’equiparazione di tale personale a tempo determinato a «lavoratori a tempo indeterminato non permanenti»potrebbe costituire una misura idonea a sanzionare l’utilizzo abusivo di contratti di lavoro a tempo determinato e a cancellare le conseguenze della violazione delle disposizioni dell’accordo quadro (
60
).
92.
È vero che tale considerazione è stata formulata dalla Corte dopo aver precisato, al punto 72 di tale sentenza, che ciò potrebbe avvenire: «se il giudice del rinvio dovesse constatare l’assenza, nella normativa nazionale di cui al procedimento principale, di una qualsiasi altra misura effettiva per evitare e sanzionare gli abusi eventualmente accertati nei confronti dei lavoratori del settore pubblico, una simile situazione sarebbe idonea a pregiudicare l’obiettivo e l’effetto utile della clausola 5 dell’accordo quadro e sarebbe, quindi, contraria a tale clausola» (il corsivo è mio).
93.
Tuttavia, osservo, a tal riguardo, che l’impiego del condizionale «potrebbe» al punto 73 della sentenza Instituto Madrileño testimonia che la Corte non ha ritenuto che l’equiparazione di tale personale a tempo determinato a «lavoratori a tempo indeterminato non permanenti» costituisca una misura idonea a sanzionare l’utilizzo abusivo di contratti di lavoro a tempo determinato e a cancellare le conseguenze della violazione delle disposizioni dell’accordo quadro. Infatti, mi sembra che la considerazione della Corte in tale punto della sentenza implicasse semplicemente che spettava al giudice del rinvio nella causa all’origine di tale sentenza verificare le circostanze che accompagnano tale misura di trasformazione.
94.
Inoltre, come giustamente ricordato dalla Commissione, il giudice del rinvio nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid si era già interrogato su tali aspetti e aveva chiesto alla Corte di chiarire la sua interpretazione. Di conseguenza, la Corte ha precisato in quest’ultima sentenza la propria giurisprudenza relativa alla nozione di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato».
95.
In secondo luogo, sebbene, secondo il giudice del rinvio, la nozione di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato» costituisca una risposta al ricorso abusivo a contratti a tempo determinato nel settore pubblico, ritengo che, considerata isolatamente, tale trasformazione non possa costituire una misura che sanziona debitamente un siffatto utilizzo abusivo. Infatti, come indicato dallo stesso giudice del rinvio, e come parimenti rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, tale misura consiste, in particolare, nel trasformare una serie di contratti a tempo determinato in un unico rapporto di lavoro, ma sempre per un periodo determinato, la cui durata resta a discrezione della pubblica amministrazione interessata (
61
). Mi sembra quindi evidente che non si possa sanzionare, nel senso ampio del termine, un ricorso abusivo ai contratti a tempo determinato trasformando il rapporto di lavoro in un altro tipo di rapporto a tempo determinato, poiché tale trasformazione non consente, di per sé, di porre fine al ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato per soddisfare esigenze della pubblica amministrazione che non presentano alcun carattere provvisorio, ma che possono ancora protrarsi per diversi anni prima che l’abuso cessi effettivamente (
62
).
96.
Inoltre, nella sua sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, successiva alla decisione di rinvio nella presente causa, la Corte ha ribadito che non si può ammettere che contratti di lavoro a tempo determinato possano essere rinnovati per la realizzazione, in modo permanente e duraturo, di compiti nell’amministrazione pubblica interessata che appartengono alla normale attività del dipendente di cui trattasi. Essa ha nuovamente ritenuto che un siffatto rinnovo fosse direttamente in contrasto con la premessa sulla quale si fonda l’accordo quadro (
63
).
97.
Tale considerazione non può essere rimessa in discussione dal fatto che, come indicato dal giudice del rinvio, la sua giurisprudenza ha stabilito un’equivalenza tra i diritti del personale non permanente assunto a tempo indeterminato e quelli del personale permanente, in particolare in materia di retribuzione, di promozione professionale o di incentivi, a condizione che l’amministrazione datrice di lavoro sia tenuta a sottoporre il posto di cui trattasi a un bando di concorso pubblico. Infatti, anche se tale equivalenza tra i diritti non può che migliorare la situazione dei lavoratori in situazione precaria da anni — o addirittura decenni — riducendo così eventuali differenze di trattamento tra lavoratori che svolgono funzioni identiche, una siffatta equivalenza non consente loro di beneficiare della stabilità dell’impiego, che è stata concepita dal legislatore dell’Unione come un elemento fondamentale della tutela dei lavoratori mediante l’accordo quadro (
64
).
98.
Pertanto, mi sembra che, nei casi in cui non sia stata organizzata alcuna prova di selezione dall’inizio del rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato, una proroga implicita di tale contratto per ancora diversi anni sia tale da compromettere l’oggetto, lo scopo e l’effetto utile dell’accordo quadro (
65
). Infatti, come la Corte ha già dichiarato, «una siffatta interpretazione restrittiva della nozione di “successione di rapporti di lavoro a tempo determinato” consentirebbe [, da una parte,] di assumere lavoratori in modo precario per anni» e, dall’altra, « rischierebbe di avere non solo l’effetto di escludere di fatto un gran numero di rapporti di lavoro a tempo determinato dal beneficio della tutela dei lavoratori perseguita dalla direttiva 1999/70 e dall’accordo quadro, svuotando di gran parte del suo significato l’obiettivo da essi perseguito, ma anche di consentire l’utilizzo abusivo di simili rapporti, da parte dei datori di lavoro, per rispondere ad esigenze permanenti e durevoli in materia di personale» (
66
). Peraltro, occorre tenere presente che risulta dal quadro giuridico e fattuale della causa che la quarantatreesima disposizione aggiuntiva della legge 6/2018 prevede che la qualità di lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato possa essere riconosciuta solo in virtù di una decisione giudiziaria. Ciò implica necessariamente, come nel caso di specie, che il lavoratore vittima dell’abuso debba presentare una domanda dichiarativa affinché gli sia riconosciuto la qualità di «lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato».
99.
Di conseguenza, ritengo che, in linea di principio, la clausola 5 dell’accordo quadro non osti a una giurisprudenza nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, per garantire principi di ordine costituzionale, vale a dire i principi di uguaglianza, di merito, di capacità e di non discriminazione, nonché la libera circolazione dei lavoratori, non riconosca la qualità di «personale [a contratto] permanente» del settore pubblico ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato, a condizione tuttavia che l’ordinamento giuridico interno contenga, in tale settore, almeno un’altra misura effettiva che consenta di evitare e, se del caso, sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato.
100.
Si pone tuttavia la questione se nell’ordinamento giuridico spagnolo, come esposto dal giudice del rinvio, esistano altre misure effettive che consentano di sanzionare l’abuso.
2.
Esistono nell’ordinamento giuridico nazionale altre misure effettive, dissuasive e proporzionate volte a sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato?
101.
Da una giurisprudenza costante, ricordata al paragrafo 55 delle presenti conclusioni, risulta che la clausola 5 dell’accordo quadro non prevede sanzioni specifiche nell’ipotesi in cui siano stati accertati abusi. In un caso del genere, le autorità nazionali devono adottare misure di carattere proporzionato, effettivo e dissuasivo al fine di garantire la piena efficacia delle norme adottate in attuazione dell’accordo quadro.
102.
In tale contesto ricordo che non spetta alla Corte pronunciarsi sull’interpretazione delle disposizioni di diritto interno, compito che incombe ai giudici nazionali competenti, i quali devono determinare se le prescrizioni di cui alla clausola 5 dell’accordo quadro siano soddisfatte dalle disposizioni della normativa nazionale applicabile. Tuttavia la Corte, nel pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale, può fornire, ove necessario, precisazioni dirette a guidare i giudici nazionali nella loro valutazione (
67
).
103.
Pertanto, nelle righe che seguono, esaminerò il carattere proporzionato, effettivo e dissuasivo delle misure previste dall’ordinamento giuridico spagnolo, alla luce della giurisprudenza della Corte e tenendo conto dei criteri esposti ai paragrafi da 67 a 81 delle presenti conclusioni.
a)
Sull’indennità compensativa equivalente a quella prevista per le persone licenziate a causa di crisi economica o per licenziamento illegittimo
1) Breve richiamo della giurisprudenza
104.
Anzitutto, desidero ricordare che nelle sentenze Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
68
) e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
69
), la Corte, basandosi su una giurisprudenza costante (
70
), ha dichiarato, anzitutto, che il versamento di un’indennità di fine rapporto «indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere legittimo o abusivo del ricorso a contratti a tempo determinato» in successione, non consentiva di raggiungere la finalità perseguita dalla clausola 5 dell’accordo quadro, consistente nel prevenire tali abusi. Per giungere a tale conclusione, la Corte ha tenuto conto della constatazione formulata dai giudici del rinvio in tali cause, secondo cui, conformemente al diritto spagnolo, l’indennità forfettaria è dovuta ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato al momento della risoluzione dei loro contratti a causa della copertura del loro posto, il che presupporrebbe che essi abbiano partecipato alla procedura di selezione e non l’abbiano superata, oppure che non abbiano partecipato a tale procedura. Essa ne ha quindi dedotto che una misura di tal genere non appare idonea a sanzionare debitamente un ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato e a cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione e, pertanto, non sembra costituire, di per sé sola, una misura sufficientemente efficace e dissuasiva per garantire la piena efficacia delle norme adottate in attuazione dell’accordo quadro, ai sensi della giurisprudenza.
105.
In particolare, nella sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
71
), la Corte ha aggiunto che poiché un’indennità, come quella prevista all’articolo 2 della legge n. 20/2021, parimenti in discussione nel procedimento principale, fissa un doppio massimale, vale a dire il limite a 20 giorni di retribuzione per anno di servizio, limitato, in totale, a dodici mensilità di retribuzione, essa non può consentire né un risarcimento proporzionato ed effettivo in situazioni di abuso che superino una certa durata in termini di anni, né un risarcimento adeguato e integrale del pregiudizio derivante da tali abusi. Pertanto, la Corte ha dichiarato che la clausola 5 dell’accordo quadro osta ad «una normativa nazionale la quale prevede il versamento di un’indennità forfettaria, pari a 20 giorni di retribuzione per anno di lavoro, con il limite di un’annualità di retribuzione, a qualsiasi lavoratore il cui datore di lavoro si sia avvalso di un utilizzo abusivo di contratti di assunzione non permanente a tempo indeterminato prorogati in successione, qualora il versamento di detta indennità di fine rapporto sia indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere legittimo o abusivo del ricorso a tali contratti» (
72
).
106.
Non vedo motivi che mi inducano a proporre alla Corte il contrario. Ciò premesso, procederò tuttavia, nelle presenti conclusioni, alla valutazione di tale misura alla luce di taluni elementi, quali precisati dal giudice del rinvio (
73
).
2) Valutazione
107.
Nel caso di specie, per quanto riguarda il versamento di un’indennità, il giudice del rinvio spiega, anzitutto, che l’effetto giuridico risultante dalla trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in un rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato consiste nel mantenimento del rapporto di lavoro fino alla copertura definitiva del posto mediante la procedura regolamentare prevista dalla legge spagnola. È in esito a tale procedura che il rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato cesserebbe, con il versamento di un’indennità corrispondente a 20 giorni per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità.
108.
Detto giudice indica, poi, che tale indennità non può essere considerata indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere legittimo o abusivo del ricorso a tali contratti o a tali rapporti di lavoro. Infatti, il lavoratore interessato avrebbe diritto a tale indennità solo se il ricorso a una successione di contratti a tempo determinato fosse stato illegittimo e abusivo.
109.
Infine, il giudice del rinvio chiede, nell’ipotesi in cui la Corte ritenesse che questa stessa indennità non costituisca una misura adeguata per prevenire e sanzionare gli abusi derivanti da un utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato, se il versamento dell’indennità massima legale in vigore, corrispondente al caso dei licenziamenti abusivi di lavoratori permanenti, ossia un’indennità corrispondente a 30 giorni per anno di servizio, entro il limite di 24 mensilità, possa costituire una siffatta misura.
110.
In primo luogo, come ho già osservato le disposizioni di tutela minima previste dall’accordo quadro sono volte ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti e, dunque, l’indebolimento di questi ultimi in ragione alla loro assunzione con contratti a tempo determinato per un lungo periodo. Pertanto, tale precarietà non deriva unicamente dal licenziamento o dalla cessazione del rapporto di lavoro del lavoratore che sia stato vittima del ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, bensì dall’abuso stesso.
111.
Orbene, anche se il rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato prosegue finché il posto di lavoro non sia definitivamente coperto mediante la procedura regolamentare prevista dalla legge spagnola, è pacifico che la normativa spagnola di cui trattasi prevede un’indennità unicamente al momento della cessazione di tale rapporto di lavoro. Pertanto, una siffatta indennità di 20 giorni di retribuzione per anno di lavoro, limitata a 12 mensilità retributive, appare più come una compensazione della risoluzione del contratto che come una vera e propria sanzione, in senso ampio, dell’abuso di cui il lavoratore è stato vittima (
74
).
112.
In secondo luogo, tale conclusione della Corte che risulta dalla giurisprudenza sopra menzionata, secondo la quale il versamento di detta indennità di fine rapporto è indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere legittimo o abusivo del ricorso a tali contratti, e la cui constatazione può essere oggettivamente verificata per ciascuna fattispecie con un semplice calcolo aritmetico, implica chiaramente che detto indennizzo non consente di garantire la riparazione integrale del danno nei casi di abuso più gravi. Tuttavia, la possibilità di ottenere un risarcimento parziale non sembra soddisfacente alla luce dell’accordo quadro. L’indennità deve, al contrario, risarcire integralmente il danno subito dal lavoratore a causa del ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato per tutta la durata dell’abuso.
113.
Nel caso di specie, TJ non si trova in una situazione di fine rapporto. In tale contesto fattuale, si pone la questione di come una siffatta indennità di 20 giorni per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità, possa produrre un effetto dissuasivo e, pertanto, come tale indennità possa risarcire il danno di sei anni successivi di abuso. In altri termini, tale misura non mi sembra né dissuasiva né riparatrice.
114.
In terzo luogo, è molto importante che il risarcimento tenga conto sia dell’inizio della violazione del diritto dell’Unione sia della sua fine. Come ho già indicato, la violazione dell’accordo quadro inizia a partire dal momento in cui il lavoratore svolge, in modo permanente e duraturo, compiti nella pubblica amministrazione rientranti nella normale attività della pubblica amministrazione, la cui durata supera la durata massima totale del rapporto di lavoro, la quale, nel caso di specie, è fissata a tre anni dalla normativa spagnola. Peraltro, ricordo che, affinché un risarcimento del danno subito dal lavoratore sia considerato una misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata, esso deve poter compensare adeguatamente tutti i casi di abuso, compresi quelli più gravi e, pertanto, non può essere soggetto a un massimale.
115.
Ne consegue che il calcolo dell’indennità deve tener conto della situazione individuale del lavoratore vittima di un abuso. In alcuni casi, l’indennità di cui trattasi potrebbe consentire un risarcimento integrale del danno causato dall’abuso, in altri casi, un siffatto risarcimento integrale appare manifestamente impossibile.
116.
Pertanto, in generale, è possibile ritenere che né il versamento di un’indennità corrispondente a 20 giorni per anno di servizio, nel limite di dodici mensilità, né quella corrispondente a 30 giorni per anno di servizio, nel limite di 24 mensilità, possano consentire, come già dichiarato dalla Corte, né un risarcimento proporzionato ed effettivo in situazioni di abuso che superino una certa durata in termini di anni, né un risarcimento adeguato e integrale dei danni derivanti da tali abusi (
75
).
117.
Pertanto, concordo pienamente con la Commissione sul fatto che né i lavoratori che vanno in pensione, si dimettono o sono licenziati per una ragione o per un’altra prima della fine della procedura di selezione volta alla stabilizzazione, né quelli che hanno ottenuto il posto di lavoro in esito a tale procedura hanno diritto a un’indennità, anche se sono stati vittime del ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato (
76
). Inoltre, non è stato dimostrato che il meccanismo di risarcimento del lavoratore per via giudiziaria, che, secondo la legislazione spagnola, non è accompagnato da alcun alleggerimento dell’onere della prova (
77
), abbia carattere reale e non meramente teorico.
118.
Ne consegue che il fatto che, come indicato dal giudice del rinvio, il lavoratore interessato abbia diritto a tale indennità solo nell’ipotesi in cui il ricorso a una successione di contratti a tempo determinato sia giudicato illegittimo e abusivo non è sufficiente per ritenere che tale misura consenta di «sanzionare debitamente [l’]abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione» (il corsivo è mio), e quest’ultimo risultato costituisce l’obiettivo primario della direttiva 1999/70.
b)
Sul regime di responsabilità
1) Breve richiamo della giurisprudenza
119.
Per quanto riguarda il regime di responsabilità delle amministrazioni pubbliche, occorre ritornare alla sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. La questione se la quarantatreesima disposizione aggiuntiva della legge relativa al bilancio dello Stato per il 2018 e la diciassettesima disposizione aggiuntiva all’EBEP introdotta dal regio decreto legge 14/2021 fossero conformi alla clausola 5 dell’accordo quadro, è stata oggetto dell’ottava e della nona questione nelle cause che hanno dato luogo a tale sentenza (
78
).
120.
A tal proposito, la Corte ha dichiarato, ai punti da 113 a 114 di detta sentenza, che i testi di tali due disposizioni sembrano essere di un livello di ambiguità e di astrazione tale da non renderle comparabili al meccanismo italiano di responsabilità delle amministrazioni, cui la Corte fa riferimento nella sentenza Santoro (
79
), il quale, in combinato disposto con altre misure effettive e dissuasive, era stato dichiarato, con riserva delle verifiche incombenti al giudice del rinvio nella causa che ha dato luogo a detta sentenza, tale da fondare la conformità della normativa italiana alla clausola 5 dell’accordo quadro. La Corte ha quindi dichiarato che tale clausola deve essere interpretata nel senso che essa osta a disposizioni nazionali secondo cui gli «atti irregolari» fanno sorgere la responsabilità delle amministrazioni pubbliche «conformemente alla normativa vigente in ciascuna [di tali] amministrazioni pubbliche», qualora dette disposizioni nazionali non abbiano carattere effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione della clausola in parola.
2) Valutazione
121.
Nel caso di specie, il giudice del rinvio spiega che la diciassettesima disposizione aggiuntiva, come modificata dalla legge 20/2021, prevede un regime di responsabilità in caso di mancato rispetto delle misure in materia di stabilizzazione e di consolidamento del pubblico impiego, introdotte all’articolo 10 dell’EBEP. Pertanto, secondo tale giudice, il contenuto di tale riforma è rafforzato dal fatto che «comportamenti irregolari nell’applicazione dell’articolo 10» comporteranno le responsabilità che si impongono, «conformemente alla normativa vigente in ciascuna amministrazione pubblica», il che costituisce un meccanismo proporzionato, efficace e dissuasivo, idoneo a garantire il rispetto dell’obbligo di evitare abusi nell’impiego temporaneo del personale al servizio delle pubbliche amministrazioni, conformemente alla clausola 5 dell’accordo quadro (
80
).
122.
In udienza, la Corte ha invitato il governo spagnolo e la Comunità autonoma di Madrid a esporre le ragioni e le disposizioni di diritto nazionale che giustificano la mancata applicazione al caso di specie della valutazione di cui ai punti da 112 a114 della sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.
123.
In risposta a tale quesito, il governo spagnolo ha rilevato, rinviando alle sue osservazioni scritte, che l’ordinamento giuridico spagnolo prevede disposizioni relative alla responsabilità delle pubbliche amministrazioni in caso di inadempimento dei loro obblighi in materia di assunzione di personale a contratto.
124.
A tal riguardo, il governo spagnolo ha indicato nelle sue osservazioni scritte, anzitutto, che la quarantatreesima disposizione aggiuntiva della legge relativa al bilancio dello Stato per il 2018 è stata rafforzata dalla diciassettesima disposizione aggiuntiva dell’EBEP, a seguito della riforma introdotta dalla legge 20/2021, nella parte in cui prevede un regime di responsabilità in caso di inosservanza delle misure relative alle procedure di assunzione di personale a contratto introdotte all’articolo 11 dell’EBEP. Secondo tale governo, questa riforma legislativa rafforza il contenuto della normativa summenzionata, in quanto crea un meccanismo che è proporzionato, efficace e dissuasivo, idoneo a garantire il rispetto dell’obbligo di evitare abusi nell’assunzione di personale temporaneo al servizio delle pubbliche amministrazioni.
125.
Detto governo ha poi invocato gli articoli 94 e seguenti dell’EBEP (
81
), nonché il regime disciplinare applicabile ai dipendenti dell’amministrazione dello Stato (
82
). In particolare, esso ha rilevato che, nel settore del personale a contratto al servizio del settore pubblico, il diritto nazionale definisce la nozione di «infrazione grave», in sostanza, come la violazione della normativa sui contratti a tempo determinato e temporanei, segnatamente quando questi ultimi sono utilizzati in frode alla legge (
83
).
126.
Infine, lo stesso governo ha fatto riferimento alla possibilità di proporre ricorsi per risarcimento danni dinanzi ai giudici del lavoro, fatto salvo il meccanismo della responsabilità patrimoniale delle autorità pubbliche.
127.
A tal riguardo, in primo luogo, nella misura in cui, nella presente causa, il giudice del rinvio fa riferimento, essenzialmente, alla stessa normativa nazionale esaminata dalla Corte ai punti da 112 a 114 della sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, non vedo, in linea di principio, alcuna ragione per cui la Corte dovrebbe discostarsi dalle considerazioni svolte. Con tutto il rispetto dovuto, dalla decisione di rinvio non emerge il significato esatto dell’espressione «atti irregolari», sulla quale la Corte si era già interrogata nell’ambito di tale sentenza.
128.
In secondo luogo, constato che nessuna descrizione dettagliata del regime di responsabilità in caso di inosservanza delle misure introdotte all’articolo 11 dell’EBEP, relative alle procedure di assunzione di personale a contratto, risulta né dalle osservazioni scritte né da quelle presentate oralmente, in udienza, dal governo spagnolo, sebbene quest’ultimo sostenga che tali misure miravano a rafforzare la normativa nazionale già esistente.
129.
Al contrario, le cifre presentate dal governo spagnolo — previa consultazione dell’ispettorato del lavoro e della previdenza sociale –, secondo le quali sarebbero state condotte oltre 1200 indagini presso le amministrazioni pubbliche spagnole nel corso degli ultimi cinque anni, sfociate nella redazione di 100 verbali di contravvenzione, non sono sufficienti a dimostrare l’efficacia di tale regime (
84
). A tal riguardo, come ho già esposto al paragrafo 79 delle presenti conclusioni, un regime di responsabilità può essere considerato effettivo e dissuasivo solo se ha carattere concreto, prevedibile ed applicabile. Esso non può limitarsi ad una mera possibilità astratta o puramente teorica. Orbene, né la decisione di rinvio né il fascicolo di cui dispone la Corte consentono di concludere in tal senso, il che non è stato dimostrato neppure nel corso del dibattimento nel corso dell’udienza. Infatti, la Comunità autonoma di Madrid ha affermato, in risposta ad un quesito posto dalla Corte in occasione di tale udienza, che se, in teoria, è possibile far sorgere la responsabilità dell’amministrazione, essa non era a conoscenza, ad oggi, di alcun procedimento di responsabilità avviato dall’ispettorato del lavoro nei suoi confronti, né di alcun procedimento disciplinare avviato contro uno dei suoi impiegati o dipendenti pubblici.
130.
Pertanto, ritengo che l’esposizione molto generale del contenuto di tali disposizioni nazionali di cui trattasi — vale a dire la quarantatreesima disposizione aggiuntiva della legge relativa al bilancio dello Stato per l’anno 2018, come rafforzata dalla diciassettesima disposizione aggiuntiva dell’EBEP, a seguito della riforma operata dalla legge 20/2021 –, non consenta di fornire alla Corte gli elementi necessari per valutare se, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, le sanzioni derivanti dal regime di responsabilità dell’amministrazione previsto dalla normativa di cui trattasi siano tali da fondare la conformità di tale normativa con la clausola 5 dell’accordo quadro.
c)
Sulle procedure di selezione
1) Breve richiamo della giurisprudenza
131.
Ricordo che, nella sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, la Corte ha dichiarato che la clausola 5 dell’accordo quadro deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale che prevede l’organizzazione di procedure di stabilizzazione degli impieghi temporanei mediante inviti a presentare candidature per coprire i posti occupati da lavoratori temporanei, tra cui i lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato, quando tale organizzazione sia indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere abusivo del ricorso a siffatti contratti a tempo determinato (
85
).
132.
Per giungere a tale conclusione, la Corte ha precisato, ai punti 117 e 118 di tale sentenza, che, sebbene l’organizzazione di procedure di selezione fornisca ai lavoratori che abbiano avuto una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato l’occasione di tentare di accedere a un impiego stabile, potendo questi ultimi, in linea di principio, partecipare a tali procedure, siffatta circostanza non può dispensare gli Stati membri dal rispetto dell’obbligo di prevedere una misura adeguata per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti e rapporti di lavoro a tempo determinato. Infatti, a dette procedure, il cui esito è peraltro incerto, possono partecipare, in generale, anche i candidati che non sono stati vittime di un tale abuso. La Corte ha quindi aggiunto che l’organizzazione di dette procedure, essendo indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere abusivo del ricorso a contratti a tempo determinato, non sembra tale da sanzionare debitamente il ricorso abusivo a siffatti rapporti di lavoro e a cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione. Essa non sembra quindi consentire di raggiungere la finalità perseguita dalla clausola 5 dell’accordo quadro.
2) Valutazione
133.
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che diverse norme relative alla stabilizzazione o al consolidamento di posti di lavoro temporanei sono state adottate nel corso degli ultimi anni, uno dei cui obiettivi era quello di regolarizzare le situazioni risultanti dal ricorso abusivo a contratti a tempo determinato. Più precisamente, il giudice del rinvio rileva che la legge 20/2021, che prevede una procedura di stabilizzazione del pubblico impiego, ha introdotto nel diritto spagnolo misure legislative specifiche affinché, in particolare, l’organizzazione di procedure di selezione non sia indipendente da qualsiasi considerazione relativa al carattere abusivo del ricorso a una successione di contratti a tempo determinato. Infatti, il legislatore attribuirebbe, nel loro ambito, un valore determinante all’esperienza precedente e al tempo di servizio svolto dai lavoratori temporanei interessati all’esecuzione delle loro mansioni, il che compenserebbe adeguatamente gli abusi, facilitandone al contempo l’accesso definitivo al posto di «lavoratore permanente» (
86
).
134.
In tale contesto, si pongono almeno due domande: è possibile considerare che costituisca una misura sanzionatoria effettiva, dissuasiva e proporzionata il semplice rispetto, da parte della pubblica amministrazione, dei suoi obblighi di legge che le incombono per rispondere alle esigenze strutturali del personale? L’organizzazione di concorsi per la copertura di posti permanenti, anche nel contesto di un «procedura di stabilizzazione dell’impiego» quale prevista dalla normativa di cui trattasi, non rientra in un requisito organizzativo legale e auspicabile nel settore pubblico?
135.
Per rispondere a tali domande, è sufficiente rilevare che, sebbene le nuove misure legislative introdotte dalla legge 20/2021, che prevedono una procedura di stabilizzazione del pubblico impiego, mirino a prevenire il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, è certo che, come la Corte ha già dichiarato, l’organizzazione di procedure di selezione volte a coprire in via definitiva i posti occupati provvisoriamente da lavoratori a tempo determinato nonché termini precisi a tal fine non consentono di garantire che siffatte procedure siano effettivamente attuate. Una tale normativa non risulta neppure idonea a prevenire il ricorso abusivo, da parte del datore di lavoro interessato, a una successione di rapporti di lavoro a tempo determinato né, ciò che rileva nella presente causa, a sanzionare debitamente il ricorso abusivo a siffatti rapporti di lavoro e a cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione, dal momento che la sua applicazione non avrebbe alcun effetto negativo per tale datore di lavoro (
87
).
136.
Inoltre, condivido l’opinione espressa dalla Commissione in udienza, secondo cui le procedure di selezione di cui trattasi sarebbero considerate dal legislatore piuttosto una misura complementare volta a porre rimedio a una situazione di abuso esistente (
88
).
137.
A tal proposito, per quanto riguarda l’organizzazione di procedure di selezione in quanto misura sanzionatoria conforme alla clausola 5 dell’accordo quadro, come quella applicata dalla giurisprudenza spagnola o prevista all’articolo 2 della legge n. 20/2021, rilevo che la Corte ha precisato che, sebbene l’organizzazione di procedure di selezione fornisca ai lavoratori impiegati in modo abusivo nell’ambito di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato l’occasione di tentare di accedere a un impiego stabile, potendo questi ultimi, in linea di principio, partecipare a tali procedure, siffatta circostanza non può dispensare gli Stati membri dal rispetto dell’obbligo di prevedere una misura adeguata per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di detti contratti e detti rapporti di lavoro a tempo determinato.
138.
Infatti, a dette procedure, il cui esito è peraltro incerto, possono partecipare, in generale, anche i candidati che non sono stati vittime di un tale abuso. La Corte ha quindi dichiarato che l’organizzazione delle procedure di selezione, come prevista dalla giurisprudenza nazionale o dall’articolo 2 della legge 20/2021, con riserva della verifica incombente al giudice del rinvio, non appare tale da sanzionare debitamente il ricorso abusivo alla successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato e, pertanto, a cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione (
89
).
139.
L’attribuzione, da parte del legislatore spagnolo, di un valore determinante all’esperienza precedente e al tempo dedicato dai lavoratori temporanei interessati all’esecuzione delle loro mansioni è certamente idonea a garantire una stabilità dell’impiego alle vittime di un ricorso abusivo a contratti di lavoro a tempo determinato. Tuttavia, una siffatta misura non può essere di per sé sufficiente nel caso in cui una violazione della clausola 5 dell’accordo quadro perduri per un lungo periodo di tempo (
90
). Essa non può neppure essere sufficiente nel caso in cui, benché tale misura agevoli l’accesso alla stabilità dell’impiego riconoscendo un valore determinante all’esperienza precedente e al tempo dedicato dai lavoratori temporanei, il lavoratore interessato non superi il concorso.
140.
Nel caso di specie, dalla risposta della Comunità autonoma di Madrid ad un quesito posto dalla Corte durante l’udienza di discussione risulta che TJ ha partecipato a una di tali procedure di stabilizzazione del pubblico impiego al termine della quale ha ottenuto il posto di dipendente pubblico da lei occupato dal 25 aprile 2025. Spetta tuttavia al giudice del rinvio valutare se tale accesso alla stabilità dell’impiego sia tale da cancellare tutte le conseguenze dell’abuso di cui è stato vittima.
III. Conclusione
141.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) nei seguenti termini:
La clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato della direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato,
deve essere interpretata nel senso che:
Essa non osta a una giurisprudenza nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, per garantire principi di ordine costituzionale, vale a dire i principi di uguaglianza, di merito, di capacità e di non discriminazione, non riconosce la qualità di «lavoratore a contratto permanente» del settore pubblico ai lavoratori non permanenti assunti a tempo indeterminato, a condizione che l’ordinamento giuridico interno contenga, in tale settore, almeno un’altra misura effettiva che consenta di evitare e, se del caso, di sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato.
Affinché una misura sanzionatoria sia effettiva, dissuasiva e proporzionata al fine di garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione della clausola 5 di tale accordo quadro, essa deve prevedere, da un lato, un sistema che consenta il risarcimento integrale del danno subito dal lavoratore a causa del ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, prendendo in considerazione nel calcolo dell’importo del risarcimento la gravità della violazione, compresa la sua durata, e, dall’altro, un meccanismo sanzionatorio dell’amministrazione pubblica responsabile che sia sufficientemente concreto, prevedibile ed applicabile, e che non possa ridursi ad una semplice possibilità astratta o puramente teorica.
Affinché una misura sanzionatoria che prevede la trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in contratto o rapporto di lavoro a tempo indeterminato possa essere considerata, di per sé, una misura effettiva, dissuasiva e proporzionata, essa deve intervenire entro un termine ragionevole per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione di tale clausola 5.
Spetterà al giudice del rinvio valutare se, alla luce dei criteri che precedono, la normativa nazionale contenga effettivamente misure effettive, dissuasive e proporzionate che consentano di sanzionare efficacemente l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
i
)	Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento.
(
2
)	Accordo quadro concluso il 18 marzo 1999 (in prosieguo: l’« accordo quadro »), allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU 1999, L 175, pag. 43).
(
3
)	V., in particolare, in tal senso, sentenze del 4 luglio 2006, Adeneler e a. (C-212/04; in prosieguo: la «sentenza Adeneler, EU:C:2006:443, punto 63); del 15 aprile 2008, Impact (C-268/06; in prosieguo: la «sentenza Impact, EU:C:2008:223, punto 88), nonché del 23 aprile 2009, Angelidaki e a. (da C-378/07 a C-380/07; in prosieguo: la «sentenza Angelidaki, EU:C:2009:250, punto 73).
(
4
)	Il punto 6 delle considerazioni generali dell'accordo quadro enuncia che i contratti di lavoro a tempo indeterminato rappresentano la forma comune dei rapporti di lavoro e contribuiscono alla qualità della vita dei lavoratori interessati e a migliorare il rendimento.
(
5
)	V. sentenza del 22 novembre 2005, Mangold (C-144/04, EU:C:2005:709, punto 64).
(
6
)	Al momento della redazione delle presenti conclusioni, la Corte aveva già pronunciato 43 sentenze e ordinanze che avevano costituito oggetto di domande di pronuncia pregiudiziale nella lingua processuale spagnola, tra le quali undici cause avevano dato luogo a conclusioni dell'avvocato generale.
(
7
)	V., in particolare, sentenze nella causa Adeneler; Angelidaki; del 10 marzo 2011, Deutsche Lufthansa (C-109/09, EU:C:2011:129); del 19 marzo 2020, Sánchez Ruiz e a. (C-103/18 e C-429/18; in prosieguo: la «sentenza Sanchez Ruiz, EU:C:2020:219); dell’11 febbraio 2021, M.V. e a. (Successione di contratti di lavoro a tempo determinato nel settore pubblico) (C-760/18, EU:C:2021:113); del 3 giugno 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19; in prosieguo: la «sentenza Instituto Madrileño, EU:C:2021:439); del 24 giugno 2021, Obras y Servicios Públicos e Acciona Agua (C-550/19, EU:C:2021:514), nonché del 13 gennaio 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3).
(
8
)	Sentenza del 13 marzo 2014, Márquez Samohano (C-190/13, EU:C:2014:146).
(
9
)	Lo stesso anno, la Commissione europea ha avviato un procedimento per inadempimento, ai sensi dell'articolo 258 TFUE, nei confronti del Regno di Spagna, per non corretto recepimento della direttiva 1999/70 [INFR (2014) 4334]. Tale procedimento, tuttora in corso, testimonia, secondo tale istituzione, la complessità e l'ampiezza del problema.
(
10
)	Sentenza del 22 febbraio 2024 (C-59/22, C-110/22 e C-159/22; in prosieguo: la «sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid»).
(
11
)	Sentenza del 13 giugno 2024 (C-331/22 e C-332/22; in prosieguo: la «sentenza della DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia»).
(
12
)	BOE n. 255, del 24 ottobre 2015, pag. 100224.
(
13
)	BOE n. 261, del 31 ottobre 2015, pag. 103105.
(
14
)	BOE n. 161, del 7 luglio 2021, pag. 80375.
(
15
)	BOE n. 312, del 29 dicembre 2021; in prosieguo: la «legge 20/2021».
(
16
)	BOE n. 153, del 28 giugno 2017, pag. 53787.
(
17
)	BOE n. 161, del 4 luglio 2018, pag. 66621.
(
18
)	Dall’udienza di discussione risulta che, sebbene il primo contratto sulla base del quale TJ è stata assunta dalla Comunità autonoma di Madrid fosse un contratto di personale a contratto, l’ultimo posto da essa occupato corrispondeva ad un posto di dipendente pubblico ad interim diretto a garantire la copertura di un posto vacante (plaza de interinidad por cobertura de vacante). V., a tal riguardo, nota 80 delle presenti conclusioni.
(
19
)	V., in tal senso, la sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 127 e la giurisprudenza citata). V., anche, in tal senso sentenze del 7 settembre 2006, Marrosu e Sardino (in prosieguo: la «sentenza Marrosu e Sardino, EU:C:2006:517, punto 49) nonché del 7 marzo 2018, Santoro (C-494/16, in prosieguo: la «sentenza Santoro, EU:C:2018:166, punto 34).
(
20
)	V., in particolare, sentenze Adeneler (punto 62); del 3 luglio 2014, Fiamingo e a. (C-362/13, C-363/13 e C-407/13; in prosieguo: la «sentenza Fiamingo, EU:C:2014:2044, punto 55); del 26 novembre 2014, Mascolo e a. (C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13; in prosieguo: la «sentenza Mascolo, EU:C:2014:2401, punto 73); del 14 settembre 2016, Pérez López (C-16/15, EU:C:2016:679, punto 27), nonché Sánchez Ruiz (punto 54).
(
21
)	V., in particolare, in tal senso, sentenze Adeneler (punto 63); del 13 settembre 2007, Del Cerro Alonso (C-307/05, EU:C:2007:509, punto 26 e giurisprudenza citata), nonché DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punti 44 e 45, nonché giurisprudenza citata).
(
22
)	Su tale principio giurisprudenziale e sulla sua origine, v. paragrafi da 55 a 64 delle presenti conclusioni.
(
23
)	Le tre misure elencate nella clausola 5, lettere da a) a c), dell'accordo quadro attengono, rispettivamente, a ragioni oggettive che giustificano il rinnovo di tali contratti o rapporti di lavoro, alla durata massima complessiva di tali contratti o rapporti di lavoro successivi e al numero dei loro rinnovi. V., in particolare, sentenza Mascolo (punto 74 e giurisprudenza citata).
(
24
)	V., in particolare, sentenze Impact (punto 70 e giurisprudenza citata); Mascolo (punti 75 e 76); Santoro (punti 27 e 28), nonché DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punti 46 e 48, nonché la giurisprudenza citata). Il corsivo è mio.
(
25
)	V. paragrafo 45 delle presenti conclusioni.
(
26
)	V. le conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Marrosu e Sardino (C-53/04, EU:C:2005:569, paragrafi 29 e 30).
(
27
)	V., in particolare, in tal senso, sentenze Adeneler (punto 91); del 7 settembre 2006, Vassallo (C-180/04; in prosieguo: la «sentenza Vassallo, EU:C:2006:518, punto 42), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 124). Osservo che, nella sua giurisprudenza, la Corte utilizza l'espressione «misura sanzionatoria» in senso ampio, riferendosi così tanto al carattere punitivo (la sanzione stricto sensu) quanto al carattere compensativo (la cancellazione delle conseguenze dell'abuso) della misura che gli Stati membri devono prevedere in applicazione della direttiva 1999/70. V., a tal riguardo, le considerazioni che ho esposto ai paragrafi 61 e 62 delle presenti conclusioni.
(
28
)	Un siffatto requisito è stato invece previsto dal legislatore dell'Unione in altre direttive nel settore del diritto sociale. V., in particolare, articolo 15 della direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica (GU 2000, L 180, pag. 22): «(...) [l]e sanzioni che possono prevedere un risarcimento dei danni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive». V., anche, articolo 20 della direttiva 2014/67/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi e recante modifica del regolamento (UE) n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno («regolamento IMI») (GU 2014, L 159, pag. 11): «(...) Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive».
(
29
)	V., in tal senso, sentenze Adeneler (punto 94); Marrosu e Sardino (punto 51); Vassallo (punto 36); Sánchez Ruiz (punto 88), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 103).
(
30
)	V. sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punto 71 e la giurisprudenza citata).
(
31
)	V. paragrafo 55 delle presenti conclusioni. Il corsivo è mio.
(
32
)	V. la sentenza Adeneler (punto 93 e la giurisprudenza citata). Tale punto generale della giurisprudenza si è poi tradotto, nel contesto particolare della clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro, nella formulazione, più precisa, secondo la quale tale disposizione assegna agli Stati membri un obiettivo generale, consistente nella prevenzione degli abusi, lasciando loro nel contempo la scelta dei mezzi per conseguirlo, come ricordato all'ultima frase del paragrafo 53 delle presenti conclusioni.
(
33
)	V., in particolare, sentenze Fiamingo (punto 62) e Mascolo (punto 78).
(
34
)	V., in particolare, sentenze Fiamingo (punto 64); Mascolo (punto 79), nonché DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punto 69 e la giurisprudenza citata).
(
35
)	V. sentenze Adeneler (punto 102); del 7 settembre 2006, Vassallo (punto 38), nonché Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 104). Il corsivo è mio.
(
36
)	V., in tal senso, sentenza Angelidaki (punti da 160 a 166).
(
37
)	Infatti, sebbene il termine sanzione ammetta varie accezioni in lingua francese, risulta ancora più chiaramente dalla versione in lingua inglese di tale punto della giurisprudenza che la Corte distingue ben due condizioni diverse «in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law», il che conferma che sono contemplate sia misure di carattere punitivo sia misure di carattere compensativo. Lo stesso vale per le versioni nelle lingue tedesca «um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen»; lituana «siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes»; polacca «by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii» e spagnola «con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión». Il corsivo è mio.
(
38
)	Infatti, una misura destinata a sanzionare l'abuso può non essere idonea a cancellare effettivamente le sue conseguenze, e viceversa. È pertanto importante esaminare le misure nazionali nel loro insieme.
(
39
)	V, in tal senso, sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 80).
(
40
)	Come la Corte ha più volte ricordato, la nozione di «successione di rapporti di lavoro a tempo determinato» non deve essere interpretata restrittivamente per evitare di assumere lavoratori in modo precario per anni. Un'interpretazione restrittiva rischierebbe infatti di escludere un gran numero di rapporti di lavoro a tempo determinato, di fatto, dal beneficio della tutela dei lavoratori perseguita dalla direttiva 1999/70 e dall'accordo quadro, svuotando così di gran parte della sua sostanza l'obiettivo perseguito. V., in tal senso, giurisprudenza citata al paragrafo 98 delle presenti conclusioni.
(
41
)	V., in tal senso, sentenza Santoro (punto 54).
(
42
)	V. sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punti 81 e 83 nonché la giurisprudenza citata).
(
43
)	V., ad esempio, sentenza del 2 agosto 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, punto 32).
(
44
)	V. nota 45 delle presenti conclusioni.
(
45
)	In particolare nei casi in cui l'utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato sia perdurato per un periodo di 10, 20 o anche 30 anni.
(
46
)	V., per analogia, sentenza del 2 agosto 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, punti 31 e 32).
(
47
)	Punto 50 di tale sentenza.
(
48
)	V., segnatamente, sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 128 e la giurisprudenza citata).
(
49
)	In particolare, la Commissione ha rilevato, all'udienza di discussione, che ciò si verifica nel caso del settore privato, con riferimento al termine previsto all'articolo 15, paragrafo 5, dello Statuto dei lavoratori. A tale riguardo, v. paragrafo 12 delle presenti conclusioni.
(
50
)	Per quanto riguarda le procedure di selezione in questione, considerate misure destinate a consentire al lavoratore di accedere alla stabilità dell'impiego, v. paragrafi 131 e segg. delle presenti conclusioni.
(
51
)	A tal riguardo, TJ fa riferimento all'articolo 10, paragrafo 2, e all'articolo 61, paragrafo 4, dell’EBEP, nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale.
(
52
)	V. paragrafi 23 e 44 delle presenti conclusioni.
(
53
)	V. sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punti 66 e 82 nonché dispositivo punti 1 e 2).
(
54
)	V. nota 53 delle presenti conclusioni.
(
55
)	V. paragrafi 29 e 30 delle presenti conclusioni. Il corsivo è mio.
(
56
)	V. paragrafi da 50 a 54 delle presenti conclusioni
(
57
)	Il corsivo è mio.
(
58
)	Ciò detto, si pone la questione se il rispetto di tali principi non debba essere oggetto di una valutazione caso per caso. Infatti, dall’udienza risulta che TJ era stato assunto nell'ambito di una procedura di selezione regolamentare prevista dalla legge spagnola per assumere personale a contratto nel corso della quale i principi di uguaglianza, di merito e di capacità avrebbero potuto essere rispettati, circostanza che spetta al giudice del rinvio valutare.
(
59
)	V., in tal senso, sentenze Adeneler (punto 105); Marrosu e Sardino (punto 49); Santoro (punto 34); del 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani) (C-236/20, EU:C:2022:263, punto 62), nonché Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 127). V., altresì, paragrafi 43 e 52 delle presenti conclusioni.
(
60
)	Secondo la Commissione, l'apparente contraddizione segnalata dal giudice del rinvio nella presente causa sembra risultare dal fatto che, mentre i giudici del rinvio competenti in materia sociale, che sono gli unici a potersi avvalere della nozione di «personale a tempo indeterminato non permanente», consideravano tale nozione una misura insufficiente [v. sentenza Sánchez Ruiz (punto 102) e ordinanza dell’11 dicembre 2014, León Medialdea, (C-86/14, EU:C:2014:2447, punto 51)], i giudici del rinvio competenti in materia di contenzioso amministrativo sembravano ritenere che tale nozione costituisse, quanto meno, un certo miglioramento della situazione dei lavoratori soggetti al diritto amministrativo e cercavano di recepirla in tale diritto [v. sentenze del 14 settembre 2016, Martínez Andrés e Castrejana López (C-184/15 e C-197/15, EU:C:2016:680), e Instituto Madrileño (punti 72 e 73)].
(
61
)	V. punto 30 e giurisprudenza citata ai paragrafi 85, 90 e 96 delle presenti conclusioni. V. anche sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto78).
(
62
)	In particolare, va ricordato che nelle cause riunite che hanno dato origine alla sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 77), dall’inizio del rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato non è stata organizzata alcuna prova di selezione. Nella causa C-59/22, tale situazione durava da 27 anni, e nella causa C-110/22 il ricorrente nel procedimento principale era legato all'amministrazione interessata da un contratto non permanente di assunzione a tempo indeterminato da 20 anni.
(
63
)	V. punti da 52 a 54, 65, 66, 73 e 91 di tale sentenza.
(
64
)	V., paragrafo 50 e giurisprudenza citata alla nota 20 delle presenti conclusioni.
(
65
)	V., in tal senso, sentenze Sánchez Ruiz (punto 61); Instituto Madrileño (punto 35), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 78).
(
66
)	V., in tal senso, sentenze Adeneler (punto 85); Sánchez Ruiz (punti 62 e 63); Instituto Madrileño (punti 36 e 37), nonché Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punti 79 e 80).
(
67
)	V., segnatamente, sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punti 90 e 92 nonché giurisprudenza citata).
(
68
)	Punti da 105 a 107 di tale sentenza.
(
69
)	Punti 79, 80 e 84 di tale sentenza.
(
70
)	V., segnatamente, sentenze del 21 novembre 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, punti 94 e 95), nonché[ Instituto Madrileño (punti 74 e 75).
(
71
)	Punto 81 di tale sentenza.
(
72
)	V. sentenza Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punto 108). V. anche sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punti 80 e 81).
(
73
)	V. paragrafi da 59 a 80 delle presenti conclusioni.
(
74
)	In udienza è stato rilevato che tale indennità corrisponde a quella prevista dallo Statuto dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto per ragioni oggettive. V., in particolare, sentenza del 21 novembre 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, punto 17).
(
75
)	V. sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punto 81).
(
76
)	V. articolo 2, paragrafo 6, terzo comma, della legge 20/2021 citato al paragrafo 20 delle presenti conclusioni.
(
77
)	V. paragrafo 73 delle presenti conclusioni.
(
78
)	Punto 112 di tale sentenza.
(
79
)	Punto 52 di tale sentenza.
(
80
)	Per motivi di chiarezza, osservo che l'articolo 10 dell’EBEP, il cui testo non è neppure riprodotto nella domanda di pronuncia pregiudiziale, riguarda, salvo errore da parte mia, i dipendenti pubblici ad interim (funcionarios interinos) e non il personale a contratto (personal laboral), di cui invece all'articolo 11 dell’EBEP. Si pone quindi la questione se tale regime di responsabilità per i dipendenti pubblici ad interim, quale esposto dal giudice del rinvio nell'ambito dell'articolo 10 dell’EBEP, si applichi anche al personale a contratto, come TJ, nell'ambito dell'articolo 11 dell’EBEP, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. In ogni caso, mi sembra importante rilevare che la Comunità autonoma di Madrid ha chiarito, in risposta a un quesito della Corte, che, nel momento in cui TJ ha presentato la sua domanda di dichiarazione dinanzi al giudice di primo grado, ella occupava un posto di dipendente pubblico ad interim diretto a garantire la copertura di un posto vacante (plaza de interinidad por cobertura de vacante). V., a tal riguardo, nota 18 delle presenti conclusioni.
(
81
)	Secondo il governo spagnolo, l'articolo 95, paragrafo 2, lettera d), dell'EBEP configura come «infrazione disciplinare molto grave»«l'adozione di accordi manifestamente illegittimi che arrechino grave pregiudizio all'amministrazione o ai cittadini».
(
82
)	In particolare, secondo il governo spagnolo, l'articolo 7, paragrafo 1, lettera h), del Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (regio decreto 33/1986 recante approvazione del regolamento relativo al regime disciplinare dei dipendenti pubblici dell'amministrazione statale), del 10 gennaio 1986 (BOE n. 15, del 17 gennaio 2017, pag. 2377), qualifica come «colpa grave»«[l]’emissione di relazioni e l'adozione di accordi manifestamente illegittimi quando arrecano un pregiudizio all'amministrazione o ai cittadini e non costituiscono un'infrazione molto grave».
(
83
)	Risulta dalle osservazioni scritte che l’articolo 7, paragrafo 2, del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (testo consolidato della legge relativa alle infrazioni e alle sanzioni in materia sociale), approvato dal Real Decreto Legislativo 5/2000 (regio decreto legislativo 5/2000), del 4 agosto 2000 (BOE n. 189, dell'8 agosto 2000, pag. 15060) configura come infrazione grave «la violazione della normativa sulle modalità contrattuali, i contratti a tempo determinato e temporanei, mediante il loro utilizzo in frode alla legge o nei confronti di persone, finalità, situazioni e limiti temporali diversi da quelli previsti per legge, regolamento o mediante contratto collettivo, qualora tali aspetti possano essere determinati dalla contrattazione collettiva. A tal fine, si ritiene che sussista un'infrazione per ciascun lavoratore interessato».
(
84
)	Tali cifre sono state comunicate dal governo spagnolo in udienza in risposta ad un quesito della Corte.
(
85
)	Punto 121 di tale sentenza.
(
86
)	V. paragrafo 20 delle presenti conclusioni.
(
87
)	V., in tal senso, sentenza Sánchez Ruiz (punto 97).
(
88
)	A tal riguardo, dalla risposta del governo spagnolo a un quesito posto dalla Corte durante l'udienza di discussione risulta che tre procedure straordinarie di stabilizzazione sono già state attuate. Secondo tale governo, nell'ambito dell'ultima procedura di stabilizzazione prevista dalla legge 20/2021, sono stati individuati 544151 posti temporanei da stabilizzare, tra i quali 365714 sono già stati stabilizzati.
(
89
)	V. sentenza DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punto 77).
(
90
)	V. paragrafo 77 delle presenti conclusioni.