62003CC0028_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Simvoulio tis Epikratias (den högsta grekiska förvaltningsdomstolen) har i förevarande mål ställt en tolkningsfråga om huruvida de gemenskapsrättsliga försäkringsdirektiven(2) utgör hinder för nationell lagstiftning vari föreskrivs att anställdas lönefordringar gentemot ett insolvent försäkringsbolag skall ges företräde framför försäkrade personers fordringar. Frågan har reglerats i ett särskilt direktiv från år 2001,(3) vilket inte verkar ha kommit till den nationella domstolens kännedom. Skälet härtill är troligen att omständigheterna i målet vid den nationella domstolen härstammar från tiden innan direktivet antogs.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. Den inre marknaden för försäkringstjänster inrättades successivt genom tre generationer direktiv om direkt försäkring som inte avser livförsäkring, å ena sidan, och livförsäkring, å andra sidan. Båda försäkringstyperna regleras av samma grundläggande principer. Den första är principen om en enda auktorisation. Denna princip kan delas upp i två delar; nämligen 1) för att tillhandahålla försäkringstjänster på den inre marknaden krävs auktorisation av en medlemsstat och 2) sådan auktorisation är tillräcklig för att tillhandahålla denna typ av tjänster i hela gemenskapen. Den andra principen är principen om hemstatskontroll och innebär att den som tillhandahåller försäkringstjänster enbart står under tillsyn av den medlemsstat där hans huvudkontor är beläget.
3. De för målet relevanta bestämmelserna i försäkringsdirektiven är de bestämmelser som avser att garantera försäkringsbolagens ekonomiska stabilitet, nämligen artiklarna 15, 16 och 22 i direktiv 73/239, i dess lydelse enligt direktiv 92/49, och motsvarande bestämmelser i artiklarna 17, 18 och 26 i direktiv 79/267, i dess lydelse enligt direktiv 92/96. Eftersom bestämmelserna i icke-livförsäkrings- och livförsäkringsdirektiven har formulerats på nästan identiskt sätt och eftersom svaret på tolkningsfrågan inte är beroende av den exakta ordalydelsen kommer jag endast att hänvisa till bestämmelserna i det förra direktivet.
4. Artiklarna 15.1 och 16.1 i direktiv 73/239 hade vid den relevanta tidpunkten i stort sett identisk ordalydelse. Enligt dessa artiklar skall hemmedlemsstaten föreskriva att företag avsätter tillräckliga tekniska reserver och upprätthåller en tillräcklig solvensmarginal i förhållande till den totala verksamheten.
5. Den auktorisation som beviljats av den behöriga tillsynsmyndigheten i den medlemsstat inom vars territorium företagets huvudkontor ligger kan enligt artikel 22.1 återkallas av myndigheten under vissa omständigheter. I sådant fall skall tillsynsmyndigheten i det land där företagets huvudkontor finns vidta alla erforderliga åtgärder till skydd för de försäkrades intressen och särskilt inskränka företagets rätt att fritt förfoga över sina tillgångar.
6. Även om Simvoulio tis Epikratias inte hänvisade till direktiv 2001/17 bör detta direktiv nämnas, eftersom det utgör en viktig del för svaret på tolkningsfrågan. Artiklarna 10 och 11 i detta direktiv har följande lydelse:
Artikel 10 (Behandling av försäkringsfordringar)
”1. Medlemsstaterna skall se till att försäkringsfordringar har förmånsrätt framför andra fordringar på försäkringsföretaget enligt en eller båda av följande metoder:
a) Försäkringsfordringar skall avseende tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna åtnjuta absolut förmånsrätt framför andra fordringar på försäkringsföretaget.
b) Försäkringsfordringar skall avseende försäkringsföretagets samlade tillgångar åtnjuta förmånsrätt framför andra fordringar på försäkringsföretaget, med möjlighet till undantag endast för
i) fordringar som härrör från arbetstagares anställningsavtal och anställningsförhållanden,
ii) fordringar som avser skatt till offentliga organ,
iii) …
2) Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1 får medlemsstaterna föreskriva att hela eller en del av kostnaden i samband med ett likvidationsförfarande enligt definitionen i medlemsstatens nationella lag skall ha förmånsrätt framför försäkringsfordringar.
3) …
Artikel 11 (Subrogation till ett garantisystem)
Hemlandet får föreskriva att om försäkringsborgenärernas rättigheter genom subrogation har övergått till ett garantisystem som är upprättat i den medlemsstaten skall fordringar inom detta garantisystem inte åtnjuta de förmåner som fastställs i artikel 10.1.”
B –
Grekisk rätt
7. Försäkringsdirektiven införlivades med grekisk rätt genom presidentdekreten nr 118/1985 och nr 252/1996 om ändring av lagdekret nr 400/1970 om privat försäkringsverksamhet.
8. I artikel 3 i lagdekretet föreskrivs att för att bedriva försäkringsverksamhet i Grekland krävs auktorisation som meddelas genom beslut av handelsministern och under vilka omständigheter auktorisationen kan återkallas. Enligt sjunde stycket skall en ”slutlig återkallelse av ett försäkringsbolags auktorisation medföra en automatisk återkallelse av auktorisationen att bilda ett försäkringsbolag och därmed en upplösning av detta”.
9. Enligt artikel 7 i lagdekretet är ”försäkringsbolag med huvudkontor i Grekland … skyldiga att avsätta tillräckliga tekniska reserver för fullgörandet av samtliga försäkringsavtal som ingås i Grekland eller i andra medlemsstater, vare sig dessa avtal ingås genom filialer eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster”. De tekniska reserverna skall täckas av tillgångar av motsvarande värde eller uttryckta i samma valuta.
10. Försäkringsbolag med huvudkontor i Grekland är enligt artikel 8.1 i lagdekretet dessutom skyldiga att upprätta en garantifond, till vilken tillgångar skall avsättas, i Grekland eller i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, för att säkerställa de personers intresse som har rätt till ersättning enligt ett försäkringsavtal. De tillgångar som utgör tekniska reserver enligt artikel 7 i lagdekretet och de tillgångar som motsvarar en fjärdedel av den miniminivå som avses i artikel 20.2 A e i samma lagdekret ingår i garantifonden.
11. Om ett försäkringsbolag inte iakttar de ovannämnda artiklarna 7 och 8 beträffande tekniska reserver kan handelsministern enligt artikel 9.1 i lagdekretet, genom beslut som offentliggörs i den officiella tidningen, efter det att de behöriga myndigheterna i de medlemsstater i vilka företaget bedriver verksamhet genom filialer eller inom ramen för rätten att fritt tillhandahålla tjänster har underrättats, avsätta samtliga eller delar av bolagets tillgångar till en garantifond, förbjuda företaget att fritt förfoga över hela eller delar av företagets egendom, tillfälligt eller slutgiltigt återkalla auktorisationen för samtliga eller delar av de försäkringar som bolaget erbjuder och vidta de åtgärder som är lämpliga för att tillvarata de försäkrades och sådana personers intressen vilka har rätt till ersättning enligt ett försäkringsavtal.
12. Den bestämmelse som är relevant för målet vid den nationella domstolen är artikel 10.1 i lagdekretet, i dess lydelse enligt artikel 35.9 i lag nr 2496/1997. Denna artikel har följande lydelse:
”Förmånsberättigade enligt försäkringsavtal och deras rättighetsinnehavare med allmänna eller särskilda rättigheter kan mot garantifonden göra gällande en förmånsrätt som har företräde framför alla andra förmånsrätter, allmänna eller särskilda, med undantag av sådan förmånsrätt som avses i artikel 12a.8 och sådan förmånsrätt som gäller fordringar som uppstått på grund av anställning med undantag för krav från personer som leder och förvaltar försäkringsbolaget.”
I artikel 12a.8 föreskrivs förmånsrätt för ersättning till likvidationsförvaltaren och för de kostnader som denne eller tillsynsmyndigheten haft för likvidationen eller konkursen.
13. Det skall slutligen påpekas att behörigheten att utöva tillsyn över försäkringsbolag överfördes från handelsministern till ministern för utvecklingsfrågor år 1996.
III – Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
14. Epikouriko Kefalaio är en juridisk person som bildats enligt grekisk privaträtt och står under den grekiska handelsministerns tillsyn och kontroll. Epikouriko Kefalaio har som mål att stå för ersättning för civilrättsligt ansvar vid bilolyckor i de fall då det saknas försäkringsskydd, till exempel när försäkringsgivaren är föremål för ett insolvensförfarande eller när auktorisationen för att driva försäkringsverksamhet har återkallats på grund av att lagen åsidosatts. När Epikouriko Kefalaio har betalat ut ersättning träder den i den persons ställe som har skadats i olyckan och övertar alla de rättigheter som denne kan göra gällande mot den som är skadeståndsskyldig eller dess försäkringsbolag.
15. År 1995 återkallade den grekiska ministern för handelsfrågor försäkringsbolaget Intercontinental A.E:s etablerings- och driftsauktorisation och blockerade bolagets lösa och fasta egendom i en garantifond. I november år 1998 lösgjorde den grekiske ministern för utvecklingsfrågor ett belopp på 28.967.185 GRD ”för att täcka företrädesvis fordringar som uppstått på grund av anställning” i enlighet med artikel 10.1 i lagdekret nr 400/1970, i dess lydelse enligt artikel 35.9 i lag nr 2496/1997.
16. Epikouriko Kefalaio har under förfarandet vid Simvoulio tis Epikratias yrkat att det senare beslutet skall ogiltigförklaras. Det har anfört att frigörandet av 28.967.185 GRD från Intercontinental A.E:s garantifond för att täcka företrädesvis anställdas fordringar minskar de disponibla tillgångarna för att täcka Epikouriko Kefalaios egna fordringar gentemot Intercontinental A.E. Detta strider enligt Epikouriko Kefalaio mot försäkringsdirektivens syfte att skydda den försäkrades intressen.
17. Simvoulio tis Epikratias fann att artikel 35.9 i lag nr 2496/1997 var förenlig med försäkringsdirektiven. I sin dom betonade Simvoulio tis Epikratias att en grundläggande målsättning med gemenskapsrätten, och den nationella lagstiftning varigenom denna införlivas med nationell rätt, är att ge försäkrade personer ett effektivt skydd och att skyldigheten att upprätta tekniska reserver är den viktigaste garantin för att skydda dessa personers rättigheter. Simvoulio tis Epikratias ansåg därför att artikel 35.9 i lag nr 2496/1997, enligt vilken krav som uppstått på grund av ett anställningsförhållande med ett försäkringsbolag skall ha företräde till betalning ur bolagets garantifond jämfört med fordringar från personer som har rätt till försäkringsersättning och personer som övertagit samtliga eller vissa av dessa personers rättigheter, strider mot de relevanta bestämmelserna i gemenskapens försäkringsdirektiv. Den nationella domstolen ansåg vidare att det omtvistade beslutet som grundades på artikel 35.9 skulle ogiltigförklaras. Simvoulio tis Epikratias fann likväl att det förelåg rimliga tvivel vad avser denna tolkning och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Kan den nationella lagstiftaren, med hänsyn till bestämmelserna i i synnerhet artiklarna 15 och 16 i rådets första direktiv 73/239/EEG om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 88/357/EEG och rådets tredje direktiv 92/49/EEG, och i artiklarna 17 och 18 i rådets första direktiv 79/267/EEG om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse, i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 90/619/EEG och rådets tredje direktiv 92/96/EEG, anta bestämmelser i vilka det föreskrivs att för det fall ett försäkringsbolag försätts i konkurs eller likvidation eller befinner sig i en liknande insolvenssituation skall tillgångar som ingår i bolagets tekniska reserver användas för att ersätta fordringar som uppkommit på grund av anställning i detta bolag framför fordringar som tillkommer de försäkrade och deras rättsinnehavare med allmänna eller särskilda rättigheter?”
18.
Epikouriko Kefalaio, den grekiska och den brittiska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Den grekiska regeringen och kommissionen var närvarande vid förhandlingen den 13 maj 2004.
IV – Svaret på tolkningsfrågan
19.
Jag vill inledningsvis påpeka att försäkringsdirektiven inte innehåller några uttryckliga bestämmelser beträffande försäkringsföretag som befinner sig i en insolvenssituation. Sådana bestämmelser infördes på gemenskapsnivå först i samband med att direktiv 2001/17 antogs. I punkt 2 i skälen i detta direktiv anges uttryckligen att ”försäkringsdirektiv[en]… [inte] innehåller bestämmelser om samordning vid likvidationsförfaranden” och att det är av intresse att sådana bestämmelser antas ”för att den inre marknaden skall fungera väl och för att borgenärerna skall ges ett fullgott skydd”. Härav kan motsatsvis lätt den slutsatsen dras att försäkringsdirektiven inte utgör hinder för antagande och tillämpning av nationella bestämmelser på det aktuella området.
20. Den omständigheten att området i fråga först i ett senare skede reglerades på gemenskapsnivå utesluter emellertid inte att försäkringsdirektiven kan tolkas så, att de hindrade medlemstater från att anta sådana bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Den nationella domstolen fann nämligen att eftersom försäkringsdirektiven syftar till att skydda försäkrade personers intressen strider en nationell bestämmelse som ger företräde åt andra personkategoriers intressen mot direktiven.
21. För att avgöra om det är möjligt att tolka försäkringsdirektiven på detta sätt skall direktivens syfte beaktas och särskilt frågan hur långtgående harmonisering de avser att genomföra. Det framgår tydligt av det första skälet i försäkringsdirektiven att det huvudsakliga syftet är att fullborda den inre försäkringsmarknaden och att underlätta för försäkringsbolag med säte i gemenskapen att täcka risker och åtaganden inom gemenskapen. Enligt domstolen är syftet med direktiven emellertid att ”förverkliga fri försäljning inom gemenskapen av försäkringsprodukter”.(4) För att uppnå detta mål syftar direktiven till att ”uppnå den grad av samordning som är väsentlig, nödvändig och tillräcklig för att uppnå ett ömsesidigt erkännande av auktorisationer och system för tillsyn av säkerheten och därigenom göra det möjligt att bevilja en enda auktorisation, som är giltig inom hela gemenskapen, samt att tillämpa principen om hemlandstillsyn”.(5) Domstolens resonemang tyder på att den harmonisering som direktiven avser att genomföra är begränsad till vad som är nödvändigt för att garantera tillträde till försäkringsmarknaden inom gemenskapen och därför inte täcker aspekter som saknar betydelse för tillträdet till denna marknad.
22. Ett av de huvudsakliga områden som skulle harmoniseras var nationell lagstiftning som syftar till att garantera försäkringsbolags finansiella och ekonomiska stabilitet. Domstolen fastställde i sin dom i målet kommissionen mot Tyskland(6) att försäkringssektorn utgör ett område som är särskilt känsligt när det gäller skyddet av konsumenter i egenskap av försäkringstagare och försäkrade, och att samtliga medlemsstater antagit lagstiftning varigenom försäkringsbolagen underställs tvingande regler vad gäller deras finansiella ställning och de försäkringsvillkor de tillämpar och vad gäller fortlöpande kontroll av att de efterlever dessa regler. Dessa bestämmelser, som kunde medföra inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster, skulle emellertid kunna motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset, under förutsättning att etableringsstatens regler inte var tillräckliga för att uppnå det skydd som var nödvändigt och att kraven i mottagarstaten inte gick utöver vad som är nödvändigt i detta avseende.(7) Under dessa omständigheter skulle den interna marknaden på försäkringsområdet endast kunna fullbordas om olika nationella bestämmelser, som var motiverade enligt gemenskapsrätten och således fortsatte att utgöra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, harmoniserades.
23. Skillnader mellan nationella bestämmelser som syftar till att förhindra att insolvenssituationer uppstår, som till exempel skyldigheten att upprätta tekniska reserver och en solvensmarginal, kan påverka möjligheten att få tillträde till försäkringsmarknaderna i andra medlemsstater. Olika nationella regler beträffande insolvens och likvidation kan däremot inte anses ha en sådan effekt, vilket Förenade kungariket också påpekade i sitt skriftliga yttrande. Detta är i sig ett tydligt tecken på att bestämmelser om insolvens inte omfattas av försäkringsdirektivens materiella tillämpningsområde och att medlemsstaterna därför var behöriga att anta bestämmelser på detta område.
24. Den nationella domstolen och Epikouriko Kefalaios inställning grundas på argumentet att eftersom inrättandet av tekniska reserver i sista hand syftar till att skydda försäkringstagares och försäkrades intressen, skall deras fordringar gentemot ett insolvent försäkringsbolag ha företräde vad avser de tillgångar som ingår i den tekniska reserven. Även om denna inställning synes logisk och godtagbar finner den inte stöd i vare sig ordalydelsen eller syftet med försäkringsdirektiven. Medan den nationella lagstiftning som var föremål för harmoniseringen verkligen syftade till att skydda konsumenternas intressen inom försäkringssektorn, och direktiven, sedermera, har kommit att syfta till att garantera en tillräcklig skyddsnivå inom hela gemenskapen, var direktivens huvudsakliga funktion vid det stadiet av harmoniseringsprocessen att undanröja hinder för att tillhandahålla försäkringstjänster med stöd av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Även direktivens rättsliga grund, artiklarna 57.2 och 66 i EEG-fördraget (nu artiklarna 47.2 och 55 EG), som ger rådet behörighet att anta direktiv för att göra det lättare att starta och utöva verksamhet som egenföretagare (inklusive juridiska personer) eller, med andra ord, att underlätta tillträdet till marknaden, pekar i den riktningen.
25. Den grekiska regeringen har anfört att försäkringsdirektiven avser att skydda försäkrade personer, dock endast under den period som försäkringsbolaget vanligen bedriver verksamhet. Detta kan inte vara korrekt enligt min mening. Försäkringsbolags skyldighet att inrätta lämpliga tekniska reserver och solvensmarginaler är en försiktighetsåtgärd för att skydda bland andra personer som försäkrats av bolaget, särskilt om bolaget skulle hamna i en situation då det inte kan uppfylla sina skyldigheter. Denna funktion påverkar emellertid inte klassificeringen av olika fordringsägares krav. Även om konsumentskyddet på området är ett bakomliggande syfte med försäkringsdirektiven utesluter inte detta att andra fordringsägares intressen skyddas om en insolvenssituation skulle uppstå.
26. Antagandet av direktiv 2001/17 bekräftar denna ståndpunkt. Artikel 10 i direktivet innehåller uttryckliga bestämmelser för klassificering av fordringar gentemot försäkringsföretag i likvidation, och i skälen anges även att försäkringsdirektiven inte ”innehåller … bestämmelser om samordning vid likvidationsförfaranden”.(8) Gemenskapslagstiftarens otvetydiga uttalande i fråga om försäkringsdirektivens tillämpningsområde leder ofrånkomligen till slutsatsen att innan direktiv 2001/17 antogs ankom det på medlemsstaterna att reglera detta område.
27. Till mina kommentarer ovan om att bestämmelserna om försäkringsföretags insolvens inte påverkar tillträdet till marknaden skulle jag vilja tillägga att direktiv 2001/17 inte har denna målsättning i sig. Direktivet skall snarare ses som en åtgärd ”[f]ör att den inre marknaden skall fungera väl”.(9) Jag tror med andra ord inte att antagandet av detta direktiv motsäger mina kommentarer i punkt 23 ovan.
28. Vad gäller det presumerade större antalet fordringar från försäkringstagare och försäkrade är det av betydelse att det i punkt 2 i skälen i direktiv 2001/17 hänvisas till att ”borgenärerna” i allmänhet skall ges ett fullgott skydd och att de två klassificeringssystem som föreskrivs i artikel 10 i direktivet, vilka beskrivs som ”i stort sett lika”, även tar hänsyn till andra fordringsägares rättigheter, inklusive anställda i försäkringsbolaget. Medan det förstnämnda systemet ger absolut förmånsrätt för försäkringsfordringar endast avseende tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna, ger det andra systemet försäkringsfordringar en relativ förmån, eftersom dessa åtnjuter förmånsrätt avseende försäkringsföretagets samlade tillgångar med undantag av fyra andra kategorier av fordringsägares krav, inklusive fordringar från försäkringsbolagets anställda.
V – Förslag till avgörande
29. Jag föreslår följaktligen att tolkningsfrågan från Simvoulio tis Epikratias skall besvaras enligt följande:
Artiklarna 15 och 16 i rådets första direktiv 73/239/EEG om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 88/357/EEG och rådets tredje direktiv 92/49/EEG, och artiklarna 17 och 18 i rådets första direktiv 79/267/EEG om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse, i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 90/619/EEG och rådets tredje direktiv 92/96/EEG, skall tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att för det fall ett försäkringsbolag försätts i konkurs eller likvidation eller befinner sig i en liknande insolvenssituation skall tillgångar som ingår i bolagets tekniska reserver användas för att ersätta fordringar som uppkommit på grund av anställning i detta bolag framför fordringar som tillkommer de försäkrade och deras rättsinnehavare med allmänna eller särskilda rättigheter.
(1) .
(2)
–
Rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, s. 3, svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 146), i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 88/357/EEG (EGT L 172, s. 1, svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 175), rådets tredje direktiv 92/49/EEG (EGT L 228, s. 1, svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160) och rådets direktiv 79/267/EEG av den 5 mars 1979 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse (EGT L 63, s. 1, svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 20), i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 90/619/EEG (EGT L 330, s. 50, svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 67), och rådets tredje direktiv 92/96/EEG (EGT L 360, s. 1, svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 180) (nedan kallade försäkringsdirektiven).
(3)
–	Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/17/EG av den 19 mars 2001 om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag (EGT L 110, s. 28 (nedan kallat direktiv 2001/17).
(4)
–	Dom av den 25 februari 2003 i mål C-59/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-1759), punkt 26.
(5)
–	Punkt 5 i skälen till direktiven 92/49 och 92/96.
(6)
–	Dom av den 4 december 1986 i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 3755; svensk specialutgåva, volym 8, s. 741).
(7)
–	Se punkterna 30–33 i domen.
(8)
–	Punkt 2 i skälen.
(9)
Punkt 2 i skälen.