61999CC0002_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Osservazioni preliminari
1. Nella fattispecie, la Corte è chiamata a risolvere due questioni pregiudiziali sottopostele dallo Hessisches Finanzgericht in forza dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE). Tali questioni riguardano l'interpretazione delle disposizioni dell'art. 7 del regolamento (CEE) n. 2169/86, come modificato dal regolamento (CEE) n. 165/89 .
II - Contesto normativo
2. E' indispensabile descrivere il contesto normativo nel quale si inserisce la controversia pendente dinanzi al giudice a quo affinché si possano capire i problemi d'interpretazione posti dalle questioni pregiudiziali sollevate. Queste ultime riguardano determinate disposizioni del regolamento n. 2169/86. Tale regolamento prevede, in via di principio, la possibilità per le persone che utilizzano amido o fecola per la produzione di prodotti approvati (fabbricanti) di sollecitare una restituzione alla produzione per tonnellata di amido o fecola di base; a tal fine, il legislatore comunitario detta norme di procedura particolareggiate e organizza un sistema di controllo delle domande di restituzione. A grandi linee, il procedimento si presenta come segue: i fabbricanti che intendono sollecitare restituzioni alla produzione si rivolgono alle autorità nazionali competenti; se essi soddisfano le condizioni stabilite dal regolamento n. 2169/86, le autorità nazionali li iscrivono nell'elenco dei «fabbricanti autorizzati». In seguito, i fabbricanti presentano una domanda scritta diretta ad ottenere un «certificato di restituzione» . La concessione del certificato presuppone la costituzione di una cauzione, ai sensi dell'art. 7 (controverso) del regolamento n. 2169/86. I possessori del citato certificato possono sollecitare il pagamento della restituzione dopo la trasformazione dell'amido o della fecola in uno dei «prodotti approvati», come definiti all'art. 1 del regolamento n. 2169/86, che fa rinvio al regolamento (CEE) n. 1009/86 . Il pagamento della restituzione e lo svincolo della cauzione avvengono appena il possessore del certificato ha fornito all'amministrazione le informazioni di cui all'art. 8 del regolamento n. 2169/86 e il controllo amministrativo previsto dall'articolo successivo di tale stesso regolamento è stato effettuato.
3. Tuttavia, l'esperienza ha rivelato che tale meccanismo di concessione e di controllo delle restituzioni non consentiva di lottare efficacemente contro talune forme di speculazione praticate dai fabbricanti, soprattutto nel caso dell'amido o fecola esterificato o eterificato. Tale prodotto ha la particolarità di poter essere ritrasformato in materia prima, cosicché i fabbricanti possono, eventualmente, sollecitare (illegalmente e abusivamente) molteplici restituzioni. Per tale motivo è stato adottato il regolamento (CEE) n. 3642/87, il quale stabilisce che, se il prodotto indicato nel certificato è amido o fecola esterificato o eterificato, vale a dire rientra nel codice NC 3505 10 50 della tariffa doganale comune, la cauzione di cui all'art. 7 del regolamento n. 2169/86 «è pari a 105% della restituzione alla produzione di cui è prevista la concessione per la trasformazione del prodotto di cui trattasi» . Tale cauzione sarà svincolata quando le competenti autorità abbiano ottenuto la prova che il prodotto «è stato usato per la fabbricazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato 1», vale a dire è stato trasformato in un prodotto che non può essere ritrasformato in materia prima.
4. Tale specifico regime previsto per l'amido o fecola esterificato o eterificato è stato modificato dal regolamento n. 165/89, che ha modificato l'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86 e ha inserito un nuovo paragrafo 5 in tale art. 7. Si tratta delle disposizioni che preoccupano il giudice a quo.
L'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86, come si applica nella fattispecie, è redatto come segue:
«Fatto salvo il disposto del paragrafo 2, la cauzione di cui al paragrafo 1, secondo comma è svincolata solo se le competenti autorità hanno ottenuto la prova che il prodotto di cui al codice NC 3505 10 50 è:
a) stato usato per la fabbricazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato 1, oppure
b) stato esportato verso paesi terzi.
Nel caso di cui alla lettera a), la prova può essere fornita dietro presentazione da parte del fabbricante all'autorità competente di una dichiarazione in cui si affermi che:
- qualora il prodotto in questione è destinato a trasformazioni successive, il fabbricante userà tale prodotto soltanto per produrre prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato 1, e
- il fabbricante venderà il prodotto in questione soltanto ad una parte che accetti gli stessi obblighi e otterrà una copia di tale impegno che conserverà e terrà a disposizione delle autorità competenti, e
- il fabbricante è al corrente delle disposizioni di cui all'articolo 7, paragrafo 5 (...)».
L'art. 7, n. 5, del regolamento (CEE) n. 2169/86, come vigente all'epoca dei fatti nella fattispecie, era redatto come segue:
«L'autorità competente è tenuta a verificare mediante mezzi appropriati, ivi compresi controlli a posteriori in loco, che la dichiarazione di cui paragrafo 4 è stata pienamente rispettata. Qualora la parte interessata non ottemperi alle condizioni di cui al presente articolo, fatte salve le sanzioni nazionali, l'autorità competente nello Stato membro interessato esige il pagamento dalla parte interessata di un importo pari al 105% della restituzione più alta alla produzione applicabile al prodotto in questione durante il periodo dei 12 mesi precedenti».
5. Infine, occorre far notare che il regolamento n. 2169/86 è stato abrogato con l'entrata in vigore del regolamento (CEE) della Commissione n. 1722/93, al quale dedicherò una descrizione più dettagliata nel seguito delle presenti conclusioni. Tuttavia, per quanto riguarda la presente causa, occorre applicare il regolamento n. 2169/86 come modificato e completato dai regolamenti nn. 3642/87 e 165/89.
III - Fatti e procedimento
6. La ditta tedesca Döhler GmbH (in prosieguo: la «Döhler»), ricorrente nella causa a qua, produce e distribuisce alimenti e bevande. Al termine dell'ispezione effettuata, per il periodo dal 1° gennaio 1988 al 31 dicembre 1990, dalle autorità amministrative tedesche competenti, veniva redatto un rapporto di ispezione, in data 30 dicembre 1992, recante i seguenti accertamenti.
La ricorrente acquistava, negli anni dal 1988 al 1990, complessivamente 916 925 kg di amido o fecola esterificato o eterificato, di cui al codice NC 3505 10 50. I fornitori di tale amido o fecola erano la ditta belga Amylum NV e la ditta tedesca Cerestar Deutschland GmbH. La ricorrente dichiarava per l'anno civile 1989 nei riguardi della ditta Amylum che «gli amidi o fecole esterificati o eterificati acquistati dalla Amylum sono destinati al proprio consumo ed alla produzione di prodotti finiti diversi da quelli menzionati nell'allegato 1 del regolamento n. 2169/86. Tali amidi e fecole non saranno ceduti successivamente a terzi». La ricorrente precisa di non aver rilasciato una corrispondente dichiarazione per l'anno civile 1990 nei confronti della ditta Amylum. Inoltre, essa dichiarava nei riguardi della ditta Cerestar che «con la presente si conferma che i prodotti trasformati ricevuti sono stati utilizzati per la produzione di merci che non figurano menzionate nell'allegato 1 del regolamento (CEE) n. 2169/86». Occorre far notare che, secondo le affermazioni della ricorrente, le ditte che le avevano fornito tali merci avevano ricevuto a tale titolo le restituzioni previste dalla citata legislazione comunitaria.
Dei 916 925 kg di amido e fecola acquistati, la Döhler ne rivendeva successivamente, nell'ambito della CEE, 726 860 kg, senza sottoporli a nessuna trasformazione. Principale acquirente di tali prodotti era la Döhler Food Service GmbH, società controllata dalla ricorrente al 100%. Tale filiale cedeva i prodotti controversi a piccole o piccolissime ditte, vale a dire ditte individuali di fornai o pasticceri. La ricorrente non si faceva rilasciare da tali acquirenti le dichiarazioni di impegno ai sensi dell'art. 7, n. 4, quarto comma, del regolamento n. 2169/86 e non le aveva neppure esibite su richiesta delle autorità amministrative nel corso del procedimento amministrativo di ispezione.
Ciò premesso, le autorità nazionali competenti adottavano il 7 giugno 1994 una decisione che ingiungeva alla Döhler il rimborso di un importo di 181 330,71 DM, a causa del non corretto utilizzo di 500,4 tonnellate di amido o fecola esterificato o eterificato. La base giuridica di tale decisione era l'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86. La data di riferimento scelta ai fini del calcolo del periodo di dodici mesi ai sensi di tale disposizione è quella in cui è stato accertato che l'amido o fecola era usato per fini diversi da quelli previsti. La ricorrente fa notare, tuttavia, nelle sue osservazioni che la sanzione amministrativa di cui trattasi le era stata inflitta, in realtà, non perché aveva fatto del prodotto un uso non appropriato, ma perché non aveva richiesto agli acquirenti ai quali aveva rivenduto tale prodotto le dichiarazioni di impegno previste dall'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86.
La Döhler ha proposto al giudice a quo un ricorso contro la citata decisione e tale giudice ha giudicato indispensabile sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali.
IV - Questioni pregiudiziali
7. «1) Se l'art. 7, n. 5, seconda frase, del regolamento (CEE) della Commissione 10 luglio 1986, n. 2169, che stabilisce le modalità di applicazione relative al controllo e al pagamento delle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso, nella versione modificata con regolamento (CEE) 24 gennaio 1989, n. 165, debba essere interpretato nel senso che con l'espressione "parte interessata" si intende anche l'acquirente di un prodotto classificato sotto il codice NC 3505 1050 che si sia da parte sua impegnato nei confronti del fabbricante e/o del fornitore di tale prodotto a utilizzare quest'ultimo esclusivamente per la fabbricazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'allegato I.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):
a) Se l'importo pari al 105% della più alta restituzione alla produzione applicabile al prodotto in questione durante il periodo dei dodici mesi precedenti sia dovuto dall'acquirente indipendentemente dal fatto che la cauzione prestata dal fabbricante sia stata svincolata, eventualmente sulla base di una dichiarazione d'impegno deliberatamente falsa rilasciata da una delle parti interessate indicate sub 1).
b) Se l'importo pari al 105% della più alta restituzione alla produzione applicabile al prodotto in questione durante il periodo dei dodici mesi precedenti possa essere richiesto all'acquirente anche nell'ipotesi in cui non sia più possibile accertare se questi abbia rilasciato una dichiarazione d'impegno, ma consti che non ha avuto luogo ovvero che non è stata provata la trasformazione in un prodotto diverso da quelli menzionati nell'allegato I ad opera del detto acquirente o di un acquirente successivo.
3) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 2):
A partire da quale data si debba risalire nel tempo per calcolare i "dodici mesi precedenti" di cui all'art. 7, n. 5, seconda frase, del regolamento (CEE) n. 2169/86».
V - Prima questione pregiudiziale
8. Il principale problema che preoccupa il giudice a quo è se gli acquirenti di amido o fecola esterificato o eterificato che hanno rilasciato una dichiarazione d'impegno ai sensi dell'art. 7, n. 4, quarto comma, del regolamento n. 2169/86 siano inclusi tra le persone che possono essere costrette al pagamento «di un importo pari a 105% della restituzione più alta alla produzione applicabile al prodotto in questione durante il periodo dei dodici mesi precedenti» in forza dell'art. 7, n. 5, del medesimo regolamento. Ritengo opportuno formulare in primo luogo tre osservazioni.
9. Innanzi tutto, è indispensabile sottolineare che le disposizioni controverse dell'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86 prevedono una sanzione amministrativa diretta a reprimere la speculazione e le frodi in materia di restituzioni alla produzione. Nessuna delle parti che hanno presentato osservazioni contesta che tali disposizioni abbiano carattere di sanzione; tale carattere risulta anche dal tenore letterale e dal sistema delle norme interessate. L'obbligo di pagare un importo corrispondente alla restituzione più alta possibile aumentato del 5% spetta alle persone di cui è accertato che non si siano conformate alle norme enunciate dal regolamento in questione e che abbiano agito a danno del sistema delle restituzioni comunitarie alla produzione; il loro comportamento ha provocato lo svincolo illegale della cauzione ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 2169/86 o la concessione illegale di una restituzione. Inoltre, l'obbligo di pagamento controverso è applicato «fatte salve le sanzioni nazionali». Tale frase del legislatore comunitario significa, da un lato, che la misura introdotta dall'art. 7, n. 5, costituisce una sanzione amministrativa e, dall'altro, che il principio ne bis in idem non è applicabile nella fattispecie.
10. E' essenziale sottolineare anche l'importanza della repressione della speculazione e delle frodi riguardo alla delicata questione delle restituzioni alla produzione di amido o fecola esterificato o eterificato.
Come fa osservare l'avvocato generale Léger nelle sue conclusioni nella causa Kyritzer Stärke, «non vi è dubbio che la lotta contro le frodi nel campo delle operazioni di trasformazione dell'amido o della fecola in amido esterificato o eterificato sia, dal 1987, uno degli scopi perseguiti dal legislatore comunitario nei regolamenti applicabili. Inoltre, l'utilizzo corretto dei prodotti trasformati è il mezzo adottato per raggiungere tali scopi» . Nella stessa causa, la Corte ha dichiarato che l'obbligo di utilizzo corretto dei prodotti per i quali viene concessa una restituzione alla produzione, in particolare l'amido o fecola esterificato o eterificato, è una componente dell'obbligo di trasformazione delle sostanze interessate in prodotti approvati in modo da garantire il carattere irreversibile della trasformazione; di conseguenza, tale obbligo è una «esigenza principale», ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2220/85 . E' manifesto che l'osservanza delle condizioni imposte dall'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86 in relazione con il trattamento e la distribuzione dell'amido o fecola eterificato o esterificato si inserisce nell'ambito dell'obbligo di utilizzo corretto summenzionato. Tuttavia, occorre far notare che la sentenza Kyritzer riguardava un produttore di amido che aveva costituito una cauzione per beneficiare di una restituzione alla produzione e non di un acquirente di amido, come la ricorrente nella causa a qua.
11. Infine, occorre non dimenticare che, quando il legislatore comunitario prevede sanzioni, deve necessariamente soddisfare determinate condizioni, che la Corte ha sancite in una giurisprudenza costante. Nella sentenza Konecke, la Corte ha dichiarato che «una sanzione, anche di natura non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco». La sentenza Milchwerke Köln è anch'essa interessante riguardo alla soluzione da fornire alle questioni pregiudiziali sollevate nella presente causa; in tale sentenza la Corte ha dichiarato che «nonostante la necessità di combattere i comportamenti fraudolenti, una sanzione che consista nel sostituire l'acquirente al produttore presuppone una previa base legale che ne definisca i presupposti e la portata» . Per tale motivo, la Corte non ha permesso che si fornisse ad una disposizione comunitaria che imponeva sanzioni ai produttori di latte per infrazioni commesse nell'ambito del sistema di organizzazione comune di mercato un'interpretazione estensiva, la quale implicasse che tale disposizione fosse applicata anche nei confronti degli acquirenti, quantunque questi ultimi fossero responsabili delle infrazioni accertate.
Pertanto non si può aggirare in via interpretativa l'obbligo per il legislatore di redigere chiaramente le norme che prevedono sanzioni, per quanto opportuna possa sembrare l'applicazione della sanzione di cui trattasi per la salvaguardia della legalità comunitaria. Tale obbligo comporta, perlomeno, la necessità di determinare, in primo luogo, l'infrazione che è alla base della sanzione inflitta (crimen), in secondo luogo, la natura e il contenuto della sanzione prevista (poena) e, in terzo luogo, la cerchia di persone contemplate dal meccanismo della sanzione amministrativa.
In sintesi, la prima questione pregiudiziale ci invita ad analizzare, da un lato, se la sanzione di cui all'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86, riguardi anche gli acquirenti di amido o fecola esterificato o eterificato che hanno rilasciato la dichiarazione d'impegno indicata al paragrafo precedente dello stesso articolo; dall'altro, se così è, in quale misura la sanzione in questione sia compatibile con le esigenze stabilite dalla giurisprudenza della Corte circa le sanzioni amministrative.
A - Possono essere inflitte sanzioni agli acquirenti?
12. Tale questione è sollevata dal giudice a quo e dalla ricorrente nella causa a qua. Essi affermano che l'applicazione della sanzione controversa agli acquirenti di amido o fecola solleva problemi, in quanto questi ultimi non beneficiano delle restituzioni alla produzione e in quanto la sanzione è in relazione diretta con lo svincolo o no della cauzione che il fabbricante è stato chiamato a costituire. Di conseguenza, solo quest'ultimo può essere punito in caso di violazione delle norme relative alla costituzione della cauzione enunciate dal regolamento in questione.
Non posso condividere l'iter logico che precede. La sanzione prevista dall'art. 7, n. 5, è certo in relazione diretta con le disposizioni comunitarie riguardanti lo svincolo della cauzione costituita dal fabbricante; ciò non significa, tuttavia, che tale sanzione non possa, in via di diritto, colpire persone diverse dal fabbricante che ha costituito la cauzione. Il legislatore comunitario è libero di stabilire, nell'ambito del sistema delle restituzioni alla produzione, una serie di norme giuridiche che impongono determinati obblighi alle persone coinvolte in tale sistema, tra le quali gli acquirenti dei prodotti di cui trattasi. Se il legislatore comunitario ha effettivamente introdotto tali disposizioni, non è escluso che si possa reagire all'inosservanza degli obblighi summenzionati infliggendo sanzioni ai trasgressori, anche se tali persone con il loro comportamento illegale non hanno beneficiato direttamente del danno provocato al sistema delle restituzioni comunitarie.
Pertanto, la sanzione prevista all'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86 è diretta a far fronte alle infrazioni connesse allo svincolo abusivo ed eventualmente fraudolento della cauzione prevista dallo stesso articolo. L'identità di colui che può essere considerato come l'autore delle infrazioni in questione dipende dalla formulazione e dal contenuto delle norme giuridiche violate; l'eventualità che tali norme colpiscano persone diverse dal fabbricante che ha costituito la cauzione, in particolare gli acquirenti dei prodotti di cui trattasi, non è esclusa a priori.
Un'ultima osservazione. L'argomento secondo il quale gli acquirenti non beneficiano delle restituzioni concesse ai fabbricanti o dello svincolo della cauzione è esatto solo in parte. Se tali persone hanno collaborato con il fabbricante in modo da ottenere che la cauzione sia svincolata e che la restituzione sia, successivamente, concessa - intendo per collaborazione la dichiarazione rilasciata da tali persone ai sensi dell'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86, secondo la quale esse «accettano gli stessi obblighi» - esse possono, eventualmente, aver ottenuto un prezzo d'acquisto più favorevole.
Pertanto, ritengo che nessuna norma giuridica superiore osti a che il legislatore comunitario adotti un meccanismo in forza del quale l'inosservanza da parte degli acquirenti di un prodotto degli impegni presi - inosservanza che ha per conseguenza che il venditore ottenga lo svincolo della cauzione che era stato chiamato a costituire - comporta l'applicazione di sanzioni a tali acquirenti.
Resta da esaminare se il regolamento n. 2169/86 abbia effettivamente istituito un tale meccanismo di sanzione, che soddisfi le condizioni sancite dalla giurisprudenza per quanto riguarda le sanzioni amministrative.
B - Le disposizioni del regolamento n. 2169/86 prevedono sanzioni nei confronti degli acquirenti?
a) La «parte interessata» ai sensi dell'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86.
13. Se ci si basa sulla formulazione letterale della disposizione controversa, si può sostenere che la sanzione istituita riguarda anche gli acquirenti di amido o fecola esterificato o eterificato che acquistano tali prodotti presso il fabbricante e accettano, quanto al loro uso, gli obblighi di cui all'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86.
Il legislatore comunitario, in taluni precedenti passaggi dello stesso articolo utilizza, in linea di principio, il termine «fabbricante» per indicare la persona che sollecita la restituzione alla produzione ed è tenuta a costituire una cauzione; tuttavia, nel passaggio controverso del n. 5, che descrive il contenuto della sanzione amministrativa di cui trattasi, utilizza il termine «parte interessata» per determinare le persone che rientrano nell'ambito di applicazione di tale sanzione. La differenza di terminologia potrebbe essere interpretata come rivelatrice della volontà del legislatore comunitario di non limitarsi a reprimere il comportamento dei fabbricanti che contravvengono, ma di estendere l'applicazione di sanzioni ad altre categorie di persone. Il motivo è che, nel caso contrario, ci si aspetterebbe che riprendesse il termine «fabbricante» nel passaggio di cui trattasi dell'art. 7, n. 5.
La questione che si pone è in quale misura gli acquirenti del prodotto controverso - categoria alla quale appartiene la Döhler - possano far parte delle persone indicate dal termine «parte interessata». A tal proposito, basta far osservare che gli acquirenti costituiscono la sola categoria di persone diverse dai fabbricanti alla quale il legislatore comunitario può logicamente riferirsi quando utilizza il termine «parte interessata». Come risulta dal contenuto dell'art. 7 del regolamento, le sole persone diverse dal fabbricante il cui comportamento preoccupa il legislatore sono gli acquirenti che «accettano gli stessi obblighi» circa l'uso del prodotto di cui trattasi. Di conseguenza, poiché il passaggio in questione dell'art. 7, n. 5, parla delle «parti interessate», tra le quali è possibile che siano incluse persone diverse dai fabbricanti, tali persone possono essere solo gli acquirenti del prodotto controverso.
14. La constatazione che precede non basta, tuttavia, a consentire un'interpretazione soddisfacente delle disposizioni controverse e non è possibile affermare che il termine «parte interessata» non si identifica necessariamente con quello di «fabbricante».
Un primo argomento a favore di tale identificazione si deduce dalla stessa disposizione dell'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86. L'ultima frase di tale paragrafo indica che, qualora le prove che il prodotto controverso ha lasciato il territorio doganale della Comunità debbano essere costituite dalla presentazione di una copia dell'esemplare di controllo T5 e qualora tale esemplare non sia rispedito alle autorità competenti entro il termine fissato, «a causa di circostanze indipendenti dalla parte interessata, quest'ultima può chiedere all'autorità competente di accettare come equivalenti altri documenti (...)». L'art. 7, n. 4, consente di concludere che la persona indicata come la «parte interessata» nella disposizione controversa può essere solo il fabbricante, che si propone di svincolare la cauzione che egli stesso ha costituito. Di conseguenza, se, ai sensi dell'art. 7, n. 4, si intende per «parte interessata» unicamente il fabbricante, non è possibile che esattamente lo stesso termine giuridico, quando viene utilizzato nell'ambito del paragrafo che segue immediatamente, abbia un ambito di applicazione diverso (più ampio).
A prescindere dalle considerazioni che precedono, per affermare senza riserve che, utilizzando il termine «parte interessata», il legislatore comunitario ha voluto includere anche gli acquirenti di amido o fecola esterificato o eterificato nell'ambito di applicazione della sanzione prevista, occorrerà esaminare le infrazioni addebitate alla categoria di persone indicata dal termine «parte interessata». Se si tratta di infrazioni a norme che impongono determinati obblighi di diritto pubblico agli acquirenti, non vedo per quale motivo tali persone dovrebbero essere escluse dall'ambito di applicazione della sanzione di cui trattasi.
b) L'infrazione che giustifica la sanzione controversa
15. Le disposizioni comunitarie di cui trattasi non si distinguono per la loro chiarezza. Come risulta dalla formulazione dell'art. 7, n. 5, la sanzione prevista da tale articolo è inflitta qualora le autorità nazionali competenti accertino che la parte interessata «non ottemperi alle condizioni di cui al presente articolo», nell'ambito del controllo amministrativo diretto a verificare se «la dichiarazione di cui al paragrafo 4 è stata pienamente rispettata».
Ritengo che occorra considerare che tale «dichiarazione» sia quella che il fabbricante, il quale costituisce la cauzione, rilascia alle autorità nazionali competenti e non l'impegno ai sensi del quale gli acquirenti assumono gli stessi obblighi del fabbricante circa l'uso dell'amido o fecola esterificato o eterificato che acquistano. Tale interpretazione si impone per il fatto che solo la prima di tali pratiche è qualificata espressamente come «dichiarazione» nel testo dell'art. 7, n. 4; per contro, gli acquirenti sono menzionati solo in modo indiretto in tale norma, senza che sia previsto che rilascino una dichiarazione alle pubbliche autorità. Solo il fabbricante, con la dichiarazione che presenta, prende l'impegno che «venderà il prodotto in questione soltanto ad una parte che accetti gli stessi obblighi e otterrà una copia di tale impegno che conserverà e terrà a disposizione delle autorità competenti».
Malgrado ciò, si può affermare che l'obbligo che assumono gli acquirenti costituisca una delle «condizioni di cui al presente articolo», ai sensi dell'art. 7, n. 5, in modo che l'inosservanza da parte loro di tale obbligo giustifichi l'irrogazione nei loro confronti della sanzione prevista dal medesimo paragrafo? Non considero tale iter logico come il più corretto. Se il fabbricante vende il prodotto interessato, lo svincolo della cauzione presuppone che egli rilasci una dichiarazione che indichi che gli acquirenti accettano i suoi stessi obblighi circa l'uso del prodotto e che una copia dell'impegno assunto sia trasmessa alle autorità amministrative. Tuttavia, quale è la natura giuridica di tale impegno e nei confronti di chi è assunto? Malgrado l'oscurità della norma, ritengo che la tesi più convincente sia quella secondo la quale si tratti di un obbligo di natura civile incombente sulle persone che acquistano l'amido o fecola presso il fabbricante e non di un obbligo di diritto pubblico incombente su tali persone nei confronti delle autorità amministrative. Di conseguenza, anche se gli acquirenti sono venuti meno agli impegni che avevano assunto circa la natura dell'amido o fecola, il loro comportamento non costituisce un'infrazione che possa essere sanzionata con un'ammenda amministrativa, ma un atto contrario al contratto (che vincola l'acquirente al produttore) da cui derivano, eventualmente, conseguenze di altro tipo. Il legislatore comunitario sembra limitarsi agli obblighi che impone espressamente e direttamente al fabbricante e non prevede obblighi corrispondenti per gli acquirenti.
Tale interpretazione delle disposizioni di cui trattasi non è esente da qualsiasi critica. Infatti, si potrebbe affermare che l'obbligo di utilizzare in modo appropriato l'amido o fecola, sul quale si basa il corretto funzionamento del meccanismo delle restituzioni alla produzione, non spetti solamente al fabbricante nei confronti delle autorità nazionali competenti, ma anche ai suoi aventi causa a titolo particolare, che siano diventati proprietari del prodotto. In tal senso, dall'art. 7, n. 4, il quale stabilisce che il fabbricante può svincolare la cauzione solo se ha dichiarato voler vendere il prodotto «ad una parte che accetti i suoi stessi obblighi», si può dedurre che l'obbligo assunto dagli acquirenti è della stessa natura di quello del fabbricante e che l'inosservanza di tale obbligo è un motivo sufficiente per infliggere loro la sanzione di cui all'art. 7, n. 5.
Come ho già spiegato, non condivido l'interpretazione appena descritta; aggiungerò, in seguito, taluni argomenti supplementari che corroborano tale conclusione. Prima di ciò, tuttavia, ritengo indispensabile precisare che, anche se si condivide tale interpretazione, non è chiaro che gli obblighi incombenti sull'acquirente si identifichino con quelli che spettano al fabbricante. In particolare, il fabbricante che rivende l'amido o fecola deve provvedere ad ottenere dagli acquirenti un documento che certifichi che essi accettano i suoi stessi obblighi. Per contro, non è manifesto che tale obbligo formale spetti agli acquirenti nei confronti dell'amministrazione, vale a dire che essi debbano ottenere il documento di cui trattasi dai successivi acquirenti se rivendono il prodotto. Il loro obbligo - se si dovesse considerare che esista un obbligo - sembra consistere esclusivamente nel provvedere all'uso regolare del prodotto .
c) Il sistema delle disposizioni controverse
16. La Commissione, per fondare la sua tesi riguardante la responsabilità dell'acquirente, si richiama al sistema delle disposizioni controverse e la logica del meccanismo di concessione e di controllo delle restituzioni alla produzione. Essa afferma, in particolare, che, poiché il fabbricante ha presentato la dichiarazione di cui all'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86, da cui risulta che vende il prodotto ad una persona che accetta i suoi stessi impegni, egli, che ha costituito la cauzione, ha ottemperato l'obbligo fondamentale che gli spetta circa l'utilizzazione appropriata dell'amido o fecola e non può più vedersi infliggere la sanzione di cui all'art. 7, n. 5. La Commissione osserva che la soluzione contraria andrebbe contro il principio della natura soggettiva della responsabilità, che disciplina le sanzioni amministrative comunitarie. Di conseguenza, poiché è impossibile infliggere la sanzione controversa al fabbricante qualora si sia conformato agli obblighi ad esso incombenti in forza del regolamento n. 2169/86, è indispensabile riconoscere alle autorità amministrative nazionali la possibilità di dare attuazione alle stesse disposizioni sanzionatorie nei confronti degli acquirenti che non abbiano mantenuto gli impegni assunti circa l'uso del prodotto di cui trattasi. Un'interpretazione diversa delle disposizioni controverse avrebbe per effetto di consentire lo svincolo della cauzione e l'eventuale concessione delle restituzioni sollecitate senza che l'amido o fecola esterificato o eterificato abbia costituito oggetto di un utilizzo appropriato e senza che sia possibile sanzionare i colpevoli ai quali tale comportamento illegale è imputabile.
Al contrario, la Döhler afferma che si può sempre applicare la sanzione prevista dal n. 5 al fabbricante, che ha costituito la cauzione, in modo da garantire l'efficacia del meccanismo comunitario di controllo delle restituzioni alla produzione. Essa osserva, inoltre, che tale soluzione è la più opportuna; peraltro, è per tale motivo che il legislatore comunitario l'ha scelta quando ha elaborato il regolamento n. 1722/93, che ha sostituito il disposto del regolamento n. 2169/86.
17. Personalmente, sono propenso a condividere l'iter logico seguito dalla ricorrente nella causa a qua.
Innanzi tutto, occorre far notare che l'attribuzione di una responsabilità oggettiva all'operatore e l'imputazione a quest'ultimo di un comportamento illegale che dipende da terzi non sono necessariamente contrarie ad una norma comunitaria superiore. Di conseguenza, è possibile, a determinate condizioni, infliggere sanzioni comunitarie non penali anche se colui al quale la sanzione è inflitta non sia personalmente responsabile. Occorre citare la sentenza Plange, nella quale la Corte ha dichiarato che, qualora un operatore si impegni ad esportare prodotti che devono soddisfare talune condizioni e i prodotti in questione non soddisfino tali condizioni, tale operatore deve rimborsare automaticamente le restituzioni corrispondenti, anche se non è responsabile dei vizi che i prodotti controversi presentavano.
E' importante anche la sentenza Boterlux, da cui risulta che l'operatore in buona fede il quale esporti un prodotto al di fuori della Comunità non ha il diritto di ottenere aiuti comunitari sotto forma di restituzioni, nel caso di reimportazione fraudolenta di tale prodotto nella Comunità, anche se è un terzo il responsabile della frode commessa. Più in particolare, la Corte ha dichiarato che «sebbene la reimportazione fraudolenta nella Comunità sia atta a costituire una circostanza estranea all'esportatore, cionondimeno essa fa parte dei rischi commerciali usuali» .
Se trasponiamo al regolamento di cui trattasi le conclusioni della giurisprudenza summenzionata, possiamo rilevare che l'interesse comunitario che è salvaguardato grazie all'applicazione della sanzione di cui all'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86, ogni volta che la cauzione contemplata dallo stesso articolo è svincolata abusivamente, è anche garantito dall'interpretazione secondo la quale solo il fabbricante, che ha costituito la cauzione, può subire la sanzione in questione. In particolare, quest'ultimo è chiamato a pagare l'importo fissato dall'art. 7, n. 5, ogni qual volta l'amministrazione accerti che egli o uno degli acquirenti che hanno acquistato da lui l'amido o fecola esterificato o eterificato non fanno un uso adeguato di tale prodotto. In quest'ultimo caso, il fabbricante, che ha costituito la cauzione, non ha, a mio giudizio, la facoltà di invocare la propria mancanza di responsabilità, in quanto tale responsabilità è definita dalla legge come responsabilità oggettiva. Spetta al fabbricante inserire nel contratto una clausola che gli consenta di agire contro gli acquirenti in considerazione del danno che può derivargli dall'applicazione delle disposizioni controverse del regolamento, facendo valere le norme civili della responsabilità contrattuale ed (eventualmente) extracontrattuale.
18. Ritengo che tale soluzione sia preferibile anche per un altro motivo. Il fabbricante, che ha costituito la cauzione, è la sola persona che, nell'ambito dell'applicazione del regolamento n. 2169/86, sia in relazione diretta con le autorità amministrative competenti; si presume inoltre che egli sia solvibile, in quanto è stato già chiamato a costituire e ha costituito una cauzione di un importo pari a quello previsto dalla sanzione di cui all'art. 7, n. 5. Se, quindi, tale cauzione è stata abusivamente svincolata per un motivo x o y - circostanza che ha consentito al fabbricante di trarre, sebbene non ne abbia il diritto, un certo vantaggio da tale svincolo - è probabile e più semplice nella prassi che le autorità amministrative nazionali agiscano contro di lui per reprimere l'irregolarità commessa .
19. Infine, esiste un altro argomento determinante, da cui sembra risultare che la sanzione controversa prevista dal regolamento n. 2169/86 riguardi solo il fabbricante. Si tratta dell'argomento basato sull'analisi comparativa del regolamento controverso e del regolamento n. 1722/93, che lo ha sostituito. Non intendo, certamente, effettuare un'interpretazione contra legem delle precedenti disposizioni del regolamento n. 2169/86, facendo una lettura «retroattiva» di quelle del regolamento n. 1722/93. Tuttavia, poiché le disposizioni che tali due regolamenti contengono e la logica che ne è alla base presentano numerose similitudini, non vedo perché non si potrebbe prendere in considerazione il regolamento n. 1722/93 per spiegare determinati punti non chiari del regolamento n. 2169/86 .
Per quanto riguarda più in particolare il problema controverso, risulta dall'esame del regolamento n. 1722/93 che, nell'adottare tale testo, il legislatore comunitario ha scelto di mantenere lo stesso meccanismo sanzionatorio già esistente all'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86, pur apportandovi taluni miglioramenti e formulando le disposizioni pertinenti in modo più chiaro e più adeguato. Si tratta del disposto dell'art. 10 del regolamento n. 1722/93.
L'art. 10, n. 2, del regolamento n. 1722/93 corrisponde all'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86. Tale disposizione del regolamento n. 1722/93 prevede che la dichiarazione che il fabbricante presenta per poter svincolare la cauzione deve indicare che «il prodotto sarà venduto solo ad una persona che assuma l'impegno di cui al primo trattino, risultante da un'apposita clausola contrattuale o da una condizione specifica contenuta nella fattura di vendita» . Il fabbricante dovrà inoltre «tenere a disposizione dell'autorità competente una copia del contratto di vendita o della fattura di vendita contenenti detta clausola o condizione».
E' pertanto precisato che gli impegni che assume l'acquirente - e che sono descritti nella dichiarazione che il fabbricante sottopone alle autorità competenti - sono assunti nei confronti del fabbricante e non dell'amministrazione e rivestono, di conseguenza, un carattere convenzionale e rientrano nell'ambito del diritto delle obbligazioni; non si può quindi affermare che l'acquirente assuma, nei confronti delle autorità amministrative, obblighi che rientrano nell'ambito del diritto pubblico, la cui inosservanza potrebbe eventualmente comportare l'applicazione di una sanzione amministrativa.
Ritengo che sia più corretto dare esattamente la stessa interpretazione alle disposizioni controverse e contestate dal regolamento n. 2169/86; coloro che, come la Döhler, acquistano amido o fecola esterificato o eterificato dal fabbricante, che costituisce la cauzione, assumono nei confronti di quest'ultimo, e non dell'amministrazione, gli impegni di cui all'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2169/86 circa l'utilizzazione del prodotto in questione. Se si accerta che tali impegni non sono rispettati, solo il fabbricante può vedersi infliggere la sanzione prevista dall'art. 7, n. 5, pur conservando, certamente, il diritto di agire, sul piano del diritto delle obbligazioni, contro gli acquirenti per ottenere il risarcimento del danno subito.
C - Anche se le disposizioni controverse prevedono una sanzione che riguarda gli acquirenti di amido o fecola, tale sanzione è legale?
20. L'analisi che precede impone di risolvere negativamente tale questione, se si tiene conto della citata giurisprudenza relativa all'obbligo per il legislatore di determinare chiaramente le sanzioni extrapenali comunitarie. Basti rilevare che il semplice fatto che la ricerca del vero senso delle disposizioni dell'art. 7, nn. 4 e 5, del regolamento n. 2169/86 presupponga spiegazioni circostanziate e valutazioni complesse rivela il loro carattere confuso e poco chiaro. Di conseguenza, se si adotta l'interpretazione della Commissione relativa all'esistenza di una sanzione che riguarda gli acquirenti - tesi che, come già spiegato, non condivido -, la sanzione di cui trattasi diventa inapplicabile, in quanto non è basata su «un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco», ai sensi della sentenza Könecke .
In particolare, il termine «parte interessata», utilizzato all'art. 7, n. 5, non consente al lettore di tale disposizione di risolvere con certezza la questione se gli acquirenti del prodotto che hanno assunto, con riferimento all'utilizzazione di quest'ultimo, gli impegni previsti dal n. 4 del medesimo articolo rientrino nell'ambito di tale categoria. Tuttavia, anche se si supera tale ostacolo, si deve far osservare che le condizioni alle quali è subordinata l'applicazione della sanzione agli acquirenti non sono chiaramente descritte nella norma. Le componenti degli obblighi che il regolamento impone agli acquirenti - se tali obblighi esistono veramente - e la cui inosservanza giustifica l'esercizio del potere sanzionatorio che l'art. 7, n. 5, conferisce alle autorità nazionali, non sono sufficientemente precisate.
D - Conclusione
21. Tenuto conto di quanto precede, ritengo che il termine «parte interessata» utilizzato all'art. 7, n. 5, del regolamento n. 2169/86, correttamente interpretato, non riguardi gli acquirenti di amido o fecola esterificato o eterificato menzionati al n. 4 di tale articolo; la disposizione controversa dell'art. 7, n. 5, può essere applicata solo nei confronti del fabbricante del prodotto, nel senso assunto da tale termine nel regolamento n. 2169/86. Tuttavia, anche se si adottasse l'interpretazione contraria, la sanzione nei confronti degli acquirenti che ne risulterebbe sarebbe incompatibile con le norme elaborate dalla giurisprudenza circa la chiarezza e la completezza delle disposizioni di cui trattasi e non potrebbe pertanto essere applicata. Occorre, ciononostante, sottolineare che, se il legislatore comunitario auspica introdurre sanzioni che riguardino anche gli acquirenti di amido o fecola, può benissimo farlo, ma adottando disposizioni adeguate a tale scopo.
VI - Seconda e terza questione pregiudiziale
22. Se si risolve negativamente la prima questione, è inutile risolvere tali questioni. A titolo del tutto sussidiario e per essere completo, si può, tuttavia, aggiungere quanto segue.
23. Nella prima parte della seconda questione pregiudiziale, il giudice a quo si domanda in quale misura la circostanza che la cauzione costituita in forza dell'art. 7 del regolamento n. 2169/86 sia o no svincolata abbia un'incidenza sull'applicazione della sanzione prevista dal n. 5 di tale articolo. Sono propenso, in via di principio, a fornire a tale questione una soluzione affermativa, tratta da un'interpretazione sistematica delle disposizioni di cui trattasi .
24. Con la seconda parte della seconda questione pregiudiziale, la Corte è chiamata ad esaminare la questione se sia possibile infliggere una sanzione all'acquirente dell'amido o fecola esterificato o eterificato anche nell'ipotesi in cui «non sia più possibile accertare se questi abbia rilasciato una dichiarazione d'impegno» . Ho già spiegato, nell'ambito dell'analisi effettuata a proposito della prima questione, che la sanzione di cui all'art. 7, n. 5, non riguardava l'acquirente. Tuttavia, anche se si ritenesse che tale sanzione lo riguardi, è manifesto che può esistere una responsabilità a suo carico solo se ha assunto gli impegni di cui all'art. 7, n. 4. Se, quindi, è impossibile verificare se l'acquirente abbia effettivamente presentato una dichiarazione di impegno, la cauzione costituita dal fabbricante non può essere svincolata, la restituzione alla produzione non può essere concessa a quest'ultimo e, certamente, la sanzione di cui all'art. 7, n. 5, non può essere inflitta all'acquirente.
25. Infine, la terza questione pregiudiziale solleva il problema della data sulla base della quale sarà calcolato il termine di dodici mesi previsto dall'art. 7, n. 5, per la fissazione dell'importo che deve pagare colui a cui è inflitta la sanzione. La lettera della norma non si distingue per la sua chiarezza. Tenuto conto, tuttavia, dell'analisi che precede, da cui risulta che la sanzione controversa riguarda solo il fabbricante, l'interpretazione più corretta sembra essere, a mio parere, quella secondo la quale la data di riferimento per la fissazione dell'importo da pagare è quella in cui il fabbricante presenta la dichiarazione di cui all'art. 7, n. 5. Peraltro, tale dichiarazione costituisce il fatto generatore degli obblighi incombenti sul fabbricante nei confronti dell'amministrazione per quanto riguarda l'utilizzo del prodotto di cui trattasi. Di conseguenza, è logico che tale stesso avvenimento sia considerato come dies a quo del periodo «dei 12 mesi precedenti» nel corso del quale si cercherà quale sia stata la restituzione più alta per fissare, infine, l'importo dell'ammenda amministrativa.
Le altre soluzioni, che, per il calcolo del periodo in questione, considerano come punto di partenza, in primo luogo, il momento in cui il fabbricante o i suoi aventi causa fanno «cattivo uso» del prodotto di cui trattasi, in secondo luogo, il momento in cui l'amministrazione accerta l'infrazione e, in terzo luogo, il momento in cui la sanzione è inflitta, sono meno convincenti. La prima è difficile da applicare nella prassi in quanto non si può verificare con precisione quando inizia il «cattivo uso» del prodotto. Le altre due dipendono in larga parte dalla diligenza delle autorità incaricate del controllo; non ritengo che sia normale che l'importo di un'ammenda fluttui in funzione del grado di diligenza dimostrata dell'amministrazione.
VII - Conclusione
26. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sollevate nel seguente modo:
«La sanzione di cui all'art. 7, n. 5, del regolamento (CEE) della Commissione 10 luglio 1986, n. 2169, che stabilisce le modalità di applicazione relative al controllo e al pagamento delle restituzioni alla produzione nel settore dei cereali e del riso, come modificato dal regolamento (CEE) 24 gennaio 1989, n. 165, non riguarda l'acquirente di amido o fecola esterificato o eterificato che ha assunto nei confronti del fabbricante l'impegno descritto nel paragrafo precedente dello stesso articolo».