62017CJ0123
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
7. august 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – associeringen EØF-Tyrkiet – afgørelse nr. 2/76 – artikel 7 – standstill-klausul – opholdsret for familiemedlemmer til en tyrkisk arbejdstager – krav om opnåelse af visum til indrejse til en medlemsstats område«
I sag C-123/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ved afgørelse af 26. januar 2017, indgået til Domstolen den 10. marts 2017, i sagen
Nefiye Yön
mod
Landeshauptstadt Stuttgart,
procesdeltager:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og S. Rodin,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. januar 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Nefiye Yön ved Rechtsanwalt H. Baiker,
–
Landeshauptstadt Stuttgart ved C. Schlegel-Herfelder, som befuldmægtiget,
–
den tyske regering ved R. Kanitz, T. Henze og J. Möller, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved T. Maxian Rusche og D. Martin, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. april 2018,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 af 20. december 1976, vedtaget af associeringsrådet, der blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 (Samling af aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541, herefter »associeringsaftalen«), og artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Nefiye Yön og Landeshauptstadt Stuttgart (delstatshovedstaden Stuttgart, Tyskland) (herefter »Landeshauptstadt«) vedrørende sidstnævntes afslag på Nefiye Yöns ansøgning om udstedelse af opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring.
Retsforskrifter
EU-retten
Associeringsaftalen
3
Det fremgår af associeringsaftalens artikel 2, stk. 1, at denne har til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem de kontraherende parter under fuldt hensyn til nødvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Republikken Tyrkiets økonomi og en højnelse af beskæftigelsesniveauet og livsvilkårene for det tyrkiske folk.
4
I dette øjemed omfatter associeringsaftalen en indledende fase, hvor Republikken Tyrkiet med støtte fra Fællesskabet skal styrke sin økonomi (artikel 3), en overgangsperiode, hvorunder de kontraherende parter sikrer, at der sker en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnærmelse af de økonomiske politikker (artikel 4), og en endelig fase, som bygger på toldunionen og indebærer styrkelse af samordningen af de kontraherende parters økonomiske politik (artikel 5).
5
Associeringsaftalens artikel 6 har følgende ordlyd:
»For at sikre gennemførelsen og den gradvise udvikling af associeringsordningen mødes de kontraherende parter i et [a]ssocieringsråd, som handler inden for grænserne af de beføjelser, som er blevet det tillagt ved [associerings]aftalen.«
6
Associeringsaftalens artikel 8, der er indeholdt i aftalens afsnit II med overskriften »Iværksættelse af overgangsperioden«, bestemmer følgende:
»Til virkeliggørelse af de i artikel 4 fastsatte mål bestemmer [a]ssocieringsrådet, inden overgangsperiodens begyndelse og i overensstemmelse med den i artikel 1 i [tillægsprotokollen] fastsatte fremgangsmåde, betingelserne, formerne og tempoet for iværksættelsen af egnede foranstaltninger inden for de områder, der er omhandlet i [EF-traktaten], og som skal tages i betragtning, særligt de i denne del anførte, såvel som enhver beskyttelsesklausul, som måtte vise sig påkrævet.«
7
Associeringsaftalens artikel 12, der findes i kapitel 3 med overskriften »Andre bestemmelser af økonomisk art« i aftalens afsnit II, fastsætter:
»De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel [39 EF], [40 EF] og [41 EF] gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.«
Tillægsprotokollen
8
Tillægsprotokollen, undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (Samling af aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 581, herefter »tillægsprotokollen«), der ifølge sin artikel 62 udgør en integrerende del af associeringsaftalen, fastsætter i artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsperiode, der er omhandlet i aftalens artikel 4.
9
Tillægsprotokollen indeholder et afsnit II, der har overskriften »Bevægelighed for personer og tjenesteydelser«, hvis kapitel I omhandler »[a]rbejdskraften«, og hvis kapitel II har overskriften »[e]tableringsret, tjenesteydelser og transport«.
10
Tillægsprotokollens artikel 36, der er indeholdt i nævnte kapitel I, bestemmer:
»Arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemført i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anførte principper mellem afslutningen af det tolvte og toogtyvende år for aftalens ikrafttræden.
Associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå.«
11
Tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, som er indeholdt i kapitel II i afsnit II, bestemmer følgende:
»De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.«
Afgørelse nr. 2/76
12
Artikel 1 i afgørelse nr. 2/76 bestemmer:
»1.   Denne afgørelse fastsætter for første etape de nærmere regler for gennemførelsen af tillægsprotokollens artikel 36.
2.   Første etapes varighed fastsættes til fire år fra den 1. december 1976.«
13
Denne afgørelses artikel 7 fastsætter:
»Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet kan ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«
14
Det følger af nævnte afgørelses artikel 9, at »[b]estemmelserne i denne afgørelse finder anvendelse med forbehold af begrænsninger i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.«
15
Samme afgørelses artikel 11 har følgende ordlyd:
»Et år inden udløbet af første etape og på baggrund af resultaterne deraf indleder [a]ssocieringsrådet undersøgelser for at fastlægge indholdet af næste etape og for at sikre, at afgørelsen vedrørende denne træder i kraft fra udløbet af første etape. Bestemmelserne i nærværende afgørelse er fortsat gældende, indtil denne næste etape træder i kraft.«
16
I henhold til artikel 13 i afgørelse nr. 2/76 trådte denne afgørelse i kraft den 20. december 1976.
Afgørelse nr. 1/80
17
Som det fremgår af tredje betragtning til afgørelse nr. 1/80, har denne til formål på det sociale område at forbedre den ordning, som anvendes på tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer i forhold til den ordning, der blev indført ved afgørelse nr. 2/76.
18
Afsnit 1 med overskriften »Beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed« i kapitel II, der har overskriften »Bestemmelser på det sociale område«, i afgørelse nr. 1/80, indeholder artikel 13, som bestemmer følgende:
»Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet må ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«
19
Det følger af denne afgørelses artikel 14, som ligeledes er indeholdt i nævnte afsnit 1:
»1.   Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.
2.   De berører ikke sådanne rettigheder og forpligtelser, som følger af nationale lovgivninger eller bilaterale aftaler mellem Tyrkiet og Fællesskabets medlemsstater, for så vidt disse fastsætter en gunstigere ordning for deres statsborgere.«
20
I overensstemmelse med artikel 16 i afgørelse nr. 1/80 finder bestemmelserne i dennes afsnit 1 i kapitel II anvendelse fra den 1. december 1980.
Tysk ret
21
Under overskriften »Lovens formål; Anvendelsesområde« fastsætter § 1, stk. 1, første punktum, i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om ophold, beskæftigelse og integration af udlændinge på Forbundsrepublikkens område) af 30. juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950, herefter »AufenthG«), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:
»Lovens formål er at kontrollere og begrænse udlændinges indrejse i Forbundsrepublikken Tyskland.«
22
AufenthG’s § 4 med overskriften »Krav om opholdstilladelse« bestemmer i stk. 1:
»Udlændinge skal være i besiddelse af en opholdstilladelse for at indrejse og opholde sig på Forbundsrepublikken [Tysklands] område, såfremt andet ikke er bestemt ved EU-retten eller bekendtgørelse, eller der består en opholdsret i henhold til [associeringsaftalen]. Opholdstilladelse meddeles i form af:
1.
visum i henhold til § 6, stk. 1, nr. 1, og § 6, stk. 3.
2.
tidsbegrænset opholdstilladelse (§ 7).
[…]«
23
AufenthG’s § 5 med overskriften »Generelle betingelser for udstedelse« fastsætter i stk. 2:
»Udstedelse af en tidsbegrænset opholdstilladelse er ligeledes betinget af […], at udlændingen
1.
er indrejst med det krævede visum, og
2.
i sin ansøgning om dette visum allerede har fremlagt de oplysninger, som er nødvendige for udstedelse af [en midlertidig opholdstilladelse].
Disse krav kan fraviges, hvis betingelserne for udstedelse er opfyldt, eller hvis det, henset til de særlige omstændigheder i sagen, ville være urimeligt at genoptage proceduren for udstedelse af visum.«
24
AufenthG’s § 6 med overskriften »Visum« har følgende ordlyd:
»1)   I overensstemmelse med [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) (EUT 2009, L 243, s. 1)] kan udlændinge meddeles følgende visa:
1.
Et visum til transit gennem eller forventede ophold på Schengenstaternes område i højst tre måneder inden for en seksmåneders periode fra datoen for den første indrejse (Schengenvisum).
[…]
3)   Ved ophold af længere varighed kræves der visum til Forbundsrepublikkens område (nationalt visum), som skal være udstedt inden indrejsen.«
25
AufenthG’s § 30 med overskriften »Ægtefællesammenføring« bestemmer i stk. 1:
»En udlændings ægtefælle meddeles tidsbegrænset opholdstilladelse, hvis
[…]
2.
den pågældende ægtefælle er i stand til som minimum at udtrykke sig på elementært niveau på tysk
[…]
Der kan ses bort fra betingelsen i første punktum, nr. 2, vedrørende meddelelse af tidsbegrænset opholdstilladelse, hvis
[…]
2.
ægtefællen som følge af fysisk, psykisk eller psykologisk sygdom eller handicap ikke er i stand til at godtgøre elementære tyskkundskaber
[…]
6.
det efter de særlige omstændigheder i sagen ikke er muligt eller rimeligt at forvente, at den pågældende har gjort en indsats for at tilegne sig elementære tyskkundskaber inden indrejse på området.
[…]«
26
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at kravet om visum med henblik på familiesammenføring blev indført ved § 1 i Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (11. gennemførelsesbekendtgørelse til lov om ophold, beskæftigelse og integration af udlændinge på Forbundsrepublikkens område) af 1. juli 1980 (BGBl. 1980 I, s. 782), som trådte i kraft den 5. oktober 1980.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
27
Sagsøgeren i hovedsagen, Nefiye Yön, er tyrkisk statsborger, hvis ægtemand ligeledes er tyrkisk statsborger, og som har boet i Tyskland siden 1995. Han har haft tidsubegrænset opholdstilladelse i denne medlemsstat siden 2005 og har været ansat i et bageri siden april 2009. Nefiye Yön og hendes mand blev gift i august 2004. Parret har tre voksne børn, som bor i henholdsvis Tyrkiet, Tyskland og Østrig.
28
I perioden 2007-2011 indgav Nefiye Yön tre på hinanden følgende ansøgninger om visum til den tyske ambassade i Ankara (Tyrkiet) for at slutte sig til sin ægtemand i Tyskland. Hun fik afslag på disse ansøgninger med den begrundelse, at hun ikke havde tilstrækkelige tyskkundskaber.
29
I marts 2013 tog Nefiye Yön til Nederlandene på et Schengenvisum udstedt af den nederlandske ambassade i Ankara for at besøge sin søster. I april 2013 indrejste hun i Tyskland fra Nederlandene for dér at slutte sig til sin ægtemand.
30
I maj 2013 indgav hun til de tyske myndigheder en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring, idet hun anførte, at hun var afhængig af sin mand på grund af hendes helbredstilstand og analfabetisme.
31
Ved afgørelse truffet i marts 2014 gav Landeshauptstadt afslag på denne ansøgning med den begrundelse, dels at Nefiye Yön ikke havde godtgjort, at hun havde de krævede sprogkundskaber i henhold til AufenthG’s § 30, stk. 1, første punktum, nr. 2, dels at hun var indrejst på Forbundsrepublikkens område uden det krævede visum.
32
I forbindelse med den sag, som Nefiye Yön anlagde til prøvelse af denne afgørelse, gav Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol, Tyskland) hende ved dom af 21. juli 2014 medhold, idet den anerkendte sagsøgeren i hovedsagens ret til at få udstedt det ansøgte visum, eftersom både sprogkravet og kravet om opnåelse af visum med henblik på familiesammenføring udgjorde nye begrænsninger i strid med de standstill-klausuler, der fremgår af associeringsaftalen. Navnlig med hensyn til kravet om visum fastslog den nævnte ret, at en sådan forpligtelse var i strid med standstill-klausulen i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
33
Landeshauptstadt har iværksat revisionsanke til prøvelse af denne dom ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland).
34
Den forelæggende ret har rejst spørgsmålet om, hvorvidt kravet om, at en tredjelandsstatsborger skal have visum, som er pålagt ved en medlemsstats nationale lovgivning, med henblik på at kunne slutte sig til sin tyrkiske ægtefælle, som arbejder på denne stats område, er foreneligt med standstill-klausulen i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
35
Denne ret har derimod ikke udtrykt tvivl om, hvorvidt sprogkravet er foreneligt med EU-retten. Den har i denne henseende anført, at en billighedsklausul blev indført i AufenthG’s § 30, stk. 1, tredje punktum, nr. 6, ved Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (lov om reform af retten til ophold og ophør af ophold) af 27. juli 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1386), med henblik på gennemførelsen af dom af 10. juli 2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066). Den forelæggende ret er ligeledes af den opfattelse, at idet denne billighedsklausul trådte i kraft under appellen i hovedsagen, og idet Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) følgelig aldrig har taget stilling til, om det i den foreliggende sag ville være muligt at fravige kravet om elementære sprogkundskaber i henhold til denne bestemmelse, skal denne prøvelse i givet fald foretages, efter at Domstolen har udtalt sig om, hvorvidt kravet om opnåelse af visum er foreneligt med EU-retten.
36
På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er standstill-klausulen i artikel 7 i [afgørelse nr. 2/76] blevet erstattet fuldstændigt af standstill-klausulen i artikel 13 i [afgørelse nr. 1/80], eller skal lovligheden af nye restriktioner for den frie bevægelighed for arbejdstagere, der er blevet indført mellem afgørelse nr. 2/76’s ikrafttræden og anvendelsesdatoen for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, fortsat vurderes på grundlag af artikel 7 i afgørelse nr. 2/76?
2)
Såfremt det første spørgsmål skal besvares således, at artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 ikke er blevet erstattet fuldstændigt: Skal Den Europæiske Unions Domstols praksis vedrørende artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 da i fuldt omfang overføres på anvendelsen af artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, således at [denne bestemmelse] principielt også omfatter en national ordning, der er indført med virkning fra den 5. oktober 1980, ved hvilken ægtefællesammenføring med en tyrkisk arbejdstager gøres betinget af, at der er udstedt et nationalt visum?
3)
Er indførelsen af en sådan national ordning begrundet i et tvingende alment hensyn, navnlig i målet om en effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene, når der tages hensyn til særlige omstændigheder i det enkelte tilfælde ved en billighedsklausul?«
Om de præjudicielle spørgsmål
37
Med de tre spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 eller artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at en foranstaltning i national ret som den i hovedsagen omhandlede, der blev indført i perioden fra den 20. december 1976 til den 30. november 1980, som gør udstedelse af opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring til tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en tyrkisk arbejdstager, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat, betinget af, at disse statsborgere inden indrejse på det nationale område har opnået visum med henblik på nævnte familiesammenføring, udgør en »ny begrænsning« i disse bestemmelsers forstand, og om en sådan foranstaltning i bekræftende fald ikke desto mindre kan begrundes i hensynene til en effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene.
38
Som det fremgår af Domstolens praksis, indeholder både artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 en klar standstill-klausul for så vidt angår indførelsen af nye begrænsninger for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere, der på de kontraherende staters område befinder sig i en lovlig situation med hensyn til ophold og beskæftigelse (dom af 20.9.1990, Sevince, C-192/89, EU:C:1990:322, præmis 18).
39
Standstill-klausulerne i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 forbyder således generelt indførelse af enhver ny national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på ham, da nævnte afgørelse trådte i kraft i forhold til den pågældende medlemsstat (jf. i denne retning dom af 29. marts 2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
Om anvendelsen ratione temporis af artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 eller artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 på den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning
40
Som det fremgår af denne doms præmis 26, blev den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning, dvs. kravet om at opnå visum med henblik på familiesammenføring, indført ved en national lovgivning af 1. juli 1980 og trådte i kraft den 5. oktober 1980. Det må derfor for det første undersøges, om en sådan foranstaltning ratione temporis er omfattet af anvendelsesområdet for afgørelse nr. 2/76 eller anvendelsesområdet for afgørelse nr. 1/80.
41
I denne henseende bemærkes det indledningsvis, at associeringsaftalen i henhold til dennes artikel 2, stk. 1, har til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem de kontraherende parter.
42
Med henblik herpå etablerer nævnte aftale mellem Fællesskabet og Republikken Tyrkiet en associering, der indeholder bestemmelse om en indledende fase, hvorunder Republikken Tyrkiet med støtte fra Fællesskabet skal kunne styrke sin økonomi, en overgangsperiode, i løbet af hvilken der gradvis skal oprettes en toldunion og ske tilnærmelse af parternes økonomiske politik, samt en endelig fase, der skal bygge på toldunionen og indebære en styrkelse af samordningen af parternes økonomiske politik (dom af 30.9.1987, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, præmis 15).
43
Med hensyn til bl.a. arbejdskraftens frie bevægelighed bestemmer associeringsaftalens artikel 12, der findes i aftalens afsnit II, vedrørende gennemførelsen af associeringens overgangsperiode, at de kontraherende parter på grundlag af artikel 39 EF, 40 EF og 41 EF enes om gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. Tillægsprotokollen fastsætter i artikel 36 fristerne for den gradvise gennemførelse af denne frie bevægelighed og foreskriver, at associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå (dom af 10.2.2000, Nazli, C-340/97, EU:C:2000:77, præmis 50 og 51).
44
På grundlag af associeringsaftalens artikel 12 og tillægsprotokollens artikel 36 vedtog associeringsrådet, der er oprettet ved associeringsaftalen for at sikre anvendelsen og den gradvise udvikling af associeringen, den 20. december 1976 indledningsvis afgørelse nr. 2/76, som i afgørelsens artikel 1 fremstår som første etape i gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og Tyrkiet, hvis varighed var fastsat til fire år at regne fra den 1. december 1976 (dom af 10.2.2000, Nazli, C-340/97, EU:C:2000:77, præmis 52). Som det fremgår af denne afgørelses artikel 13, trådte den i kraft den 20. december 1976.
45
Artikel 11 i afgørelse nr. 2/76 fastsatte, at associeringsrådet skulle vedtage en senere afgørelse til gennemførelse, for den anden etape, af tillægsprotokollens artikel 36, idet det dels specificeres, at en sådan afgørelse skal træde i kraft fra udløbet af første etape, dels at bestemmelserne i afgørelse nr. 2/76 fortsat er gældende, indtil denne anden etape træder i kraft.
46
Det er på denne baggrund, at associeringsrådet herefter den 19. september 1980 vedtog afgørelse nr. 1/80, der ifølge sin tredje betragtning tilsigter på det sociale område at forbedre den ordning, som anvendes på arbejdstagerne og deres familiemedlemmer, i forhold til den ordning, der blev indført ved afgørelse nr. 2/76 (dom af 23.1.1997, Tetik, C-171/95, EU:C:1997:31, præmis 19).
47
Bestemmelserne i afsnit 1 med overskriften »Beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed« i kapitel II med overskriften »Bestemmelser på det sociale område« i afgørelse nr. 1/80, hvori artikel 13 indgår, udgør således en yderligere etape af gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed (jf. i denne retning dom af 23.1.1997, Tetik, C-171/95, EU:C:1997:31, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis), og finder i henhold til nævnte afgørelses artikel 16 anvendelse fra den 1. december 1980.
48
Det følger af det ovenstående, at artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 finder anvendelse ratione temporis på nationale foranstaltninger, der indføres i perioden fra den 20. december 1976, som er denne afgørelses ikrafttrædelsesdato, til den 30. november 1980, som er den dato, hvor første etape for gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og Tyrkiet udløb. Hvad angår artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder den anvendelse ratione temporis på nationale foranstaltninger, der indføres fra den 1. december 1980, som er den dato, der markerer denne afgørelses ikrafttræden og begyndelsen af anden etape i gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og Tyrkiet.
49
Landeshauptstadts og den tyske regerings argumentation om, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 har afløst artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, således at der efter ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80 alene skal foretages en vurdering af standstill-klausulen i denne afgørelses artikel 13, såfremt en »ny begrænsning« som omhandlet i denne bestemmelse er blevet indført i national ret, kan ikke føre til et andet resultat.
50
I modsætning til, hvad Landeshauptstadt og den tyske regering har gjort gældende, kan en sådan virkning nemlig ikke udledes af Domstolens konstatering, i forbindelse med fortolkningen af artikel 2 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, i præmis 14 i dom af 6. juni 1995, Bozkurt (C-434/93, EU:C:1995:168), som den forelæggende ret har henvist til, hvorefter bestemmelserne i artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 fra den 1. december 1980 afløser de tilsvarende, men mindre gunstige regler i afgørelse nr. 2/76.
51
Selv om det er korrekt, at afgørelse nr. 2/76 ophørte på tidspunktet for udløbet af første etape, der er fastsat for gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og Tyrkiet, dvs. den 30. november 1980, og at den fra den 1. december 1980 blev afløst af afgørelse nr. 1/80, således som det fremgår af denne doms præmis 44-47, kan en sådan afløsning imidlertid ikke fortolkes således, at afgørelse nr. 2/76 er blevet ophævet med tilbagevirkende kraft af afgørelse nr. 1/80, således at den første afgørelse ikke længere finder anvendelse.
52
Dels foreskriver således hverken afgørelse nr. 1/80 eller nogen anden EU-retlig bestemmelse en sådan tilbagevirkende kraft.
53
Dels medfører en ophævelse af afgørelse nr. 2/76 med tilbagevirkende kraft en forringelse af retsstillingen for tyrkiske arbejdstagere, eftersom »nye begrænsninger« som omhandlet i denne afgørelses artikel 7, som medlemsstaterne indfører efter datoen for ikrafttrædelsen af artikel 13 i afgørelse 1/80, ikke længere omfattes af nogen standstill-klausul, hvilket hverken ville være i overensstemmelse med forbedringen af den ordning, som anvendes på tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer som omhandlet i afgørelse nr. 1/80, eller idégrundlaget for den gradvise gennemførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabet og Tyrkiet, som associeringsaftalen danner grundlaget for.
54
Da der ikke foreligger en ophævelse af afgørelse nr. 2/76 med tilbagevirkende kraft, skal standstill-klausulen i denne afgørelses artikel 7 derfor finde anvendelse med hensyn til enhver foranstaltning, som en medlemsstat indfører i perioden fra den 20. december 1976 til den 30. november 1980, som fastslået i denne doms præmis 48.
55
Følgelig er den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning ratione temporis omfattet af anvendelsesområdet for artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
56
Det er med hensyn til standstill-klausulen i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, at den forelæggende ret under disse omstændigheder skal prøve foreneligheden af nævnte foranstaltning, og derfor skal alene denne bestemmelse fortolkes.
Om den materielle anvendelse af artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 på den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning
57
Det skal for det andet prøves, om den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
58
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den nævnte foranstaltning, der har været gældende siden den 5. oktober 1980, betinger udstedelse af en opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring af, at der inden indrejse på tysk område er opnået et visum med henblik på nævnte familiesammenføring, og at dette ikke var en betingelse før denne dato.
59
Den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning synes således at have skærpet betingelserne for familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig i Tyskland som lønmodtagere, herunder navnlig tyrkiske arbejdstagere såsom Nefiye Yöns ægtemand, i forhold til de betingelser, der var gældende før ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 2/76 i denne medlemsstat.
60
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Domstolen ved fortolkningen af standstill-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, har fastslået, at en lovgivning, som gør familiesammenføring vanskeligere, idet den fastsætter betingelser for den første indrejse til den berørte medlemsstats område for ægtefæller til tyrkiske statsborgere, som er strengere end dem, der fandt anvendelse på tidspunktet for tillægsprotokollens ikrafttræden, udgør en »ny restriktion« som omhandlet i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, for disse tyrkiske statsborgeres udøvelse af etableringsfriheden (dom af 10.7.2014, Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 36).
61
Domstolen har præciseret, at en tyrkisk statsborgers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve erhvervsvirksomhed dér, kan påvirkes negativt, hvis denne stats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring, således at den tyrkiske statsborger i givet fald kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin virksomhed i den berørte medlemsstat og sit familieliv i Tyrkiet (jf. i denne retning dom af 10.7.2014, Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 35).
62
Ved fortolkningen af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 har Domstolen for det andet bemærket, at den fortolkning, der er anlagt i denne doms præmis 60 med hensyn til tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, ligeledes skal lægges til grund hvad angår artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (jf. i denne retning dom af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 42).
63
Domstolen har således udtalt, at henset til, at den standstill-klausul, der er fastsat i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, er af samme art som den, der er indeholdt i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og at disse to klausuler forfølger det samme formål, gælder fortolkningen af artikel 41, stk. 1, ligeledes for standstill-forpligtelsen, som udgør grundlaget for nævnte artikel 13 med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed (dom af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 41).
64
Domstolen har således fastslået, at en national lovgivning, der skærper betingelserne for familiesammenføring for tyrkiske arbejdstagere, der er lovligt bosiddende i den pågældende medlemsstat, i forhold til de betingelser, der fandt anvendelse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i denne medlemsstat, udgør en ny begrænsning som omhandlet i afgørelsens artikel 13 for de nævnte tyrkiske arbejdstageres udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed i den nævnte medlemsstat (dom af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
65
Det skal imidlertid dels bemærkes, at standstill-klausulen i artikel 7 i afgørelsen nr. 2/76 – således som Domstolen allerede har fastslået – har samme karakter som bestemmelserne i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 og tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 11.5.2000, Savas, C-37/98, EU:C:2000:224, præmis 49 og 50 og den deri nævnte retspraksis).
66
Dels skal standstill-klausulen i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed såvel i lyset af karakteren og konteksten af samt formålet med såvel tillægsprotokollen og afgørelse nr. 2/76 og 1/80, som henholdsvis artikel 41, stk. 1, samt artikel 7 og 13 indgår i, og associeringsafgørelsen, som disse bestemmelser, såsom dem, der er nævnt i denne doms præmis 41-47, knytter sig til, anses for at forfølge det samme formål som det, der forfølges med standstill-klausulerne i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, nemlig – således som det fremgår af Domstolens praksis, bl.a. dom af 21. oktober 2003, Abatay m.fl. (C-317/01 og C-369/01, EU:C:2003:572, præmis 72) – nemlig at skabe fordelagtige betingelser for den gradvise gennemførelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser samt arbejdskraftens frie bevægelighed ved at forbyde nationale myndigheder at indføre nye begrænsninger for nævnte friheder for ikke at gøre den gradvise virkeliggørelse af disse friheder mellem medlemsstaterne og Republikken Tyrkiet mere vanskelig.
67
Forskellen i ordlyden mellem artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, idet sidstnævnte for første gang, foruden arbejdstagerne, nævner deres familiemedlemmer, kan i øvrigt ikke begrunde, at der gives – for så vidt angår nationale foranstaltninger vedrørende familiesammenføring for tyrkiske arbejdstagere, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat – den første af disse to standstill-klausuler en mere begrænset rækkevidde.
68
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, således som Domstolen allerede har præciseret, at kun i det omfang en national lovgivning, der gør betingelserne for familiesammenføring strengere, såsom den i hovedsagen omhandlede lovgivning, kan påvirke tyrkiske statsborgere, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat, såsom Nefiye Yöns ægtemands udøvelse af lønnet beskæftigelse på denne stats område, må det fastslås, at en sådan lovgivning er omfattet af anvendelsesområdet for standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (jf. i denne retning dom af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 44).
69
Det følger heraf, at en lovgivning som den, der er beskrevet i denne doms foregående præmis, udgør en ny begrænsning, ikke med hensyn til det pågældende familiemedlem, men med hensyn til den tyrkiske arbejdstager, der sammenlignes med.
70
Det følger af det ovenstående, at den fortolkning, som Domstolen har anlagt i præmis 31 i dom af 29. marts 2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239), hvad angår artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, således som den er gengivet i denne doms præmis 64, ligeledes skal lægges til grund hvad angår artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
71
En national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede udgør følgelig en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, af tyrkiske statsborgeres udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på den pågældende medlemsstats område og er derfor omfattet af denne bestemmelses materielle anvendelsesområde.
Om en ny begrænsning som omhandlet i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 eventuelt kan tillades
72
I forbindelse med fortolkningen af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 har Domstolen bemærket, at en begrænsning, som har til formål eller til følge at undergive en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område mere restriktive betingelser end dem, der var gældende på datoen for afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden, er forbudt, medmindre den henhører under de begrænsninger, der er fastsat i denne afgørelses artikel 14, eller hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet (dom af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
73
Denne vurdering kan overføres på en situation, der vedrører artikel 7 i afgørelse nr. 2/76.
74
Det fremgår nemlig af ordlyden af associeringsaftalens artikel 12, at aftalens parter i overensstemmelse med det rent økonomiske formål, som udgør grundlaget for associeringen mellem Fællesskabet og Republikken Tyrkiet, er blevet enige om at lade sig inspirere af de bestemmelser i den primære EU-ret, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed, således at principperne indeholdt i de nævnte bestemmelser i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere, der er tillagt rettigheder i henhold til denne associeringsaftale (dom af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
75
Det skal derfor for det tredje efterprøves, om den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning opfylder de betingelser, som er anført i den denne doms præmis 72.
76
I denne henseende bemærkes dels, at en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede ikke er omfattet af de begrænsninger, der er nævnt i artikel 9 i afgørelse nr. 2/76, som svarer til artikel 14 i afgørelse nr. 1/80, eftersom denne foranstaltning, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er omfattet er de grunde, der vedrører effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene.
77
Dels fremgår det af Domstolen praksis, at målet om en effektiv styring af migrationsstrømme kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en ny begrænsning som omhandlet i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 (jf. analogt dom af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 39).
78
Det skal derfor efterprøves, således som Landeshauptstadt og den tyske regering har gjort gældende, om en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, der forfølges, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
79
Hvad for det første angår denne foranstaltnings egnethed med henblik på det formål, der forfølges, gør det krav, der stilles til tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en tyrkisk arbejdstager, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat, om inden indrejse på tysk område at opnå et visum med henblik på familiesammenføring som en forudsætning for at få tildelt en opholdstilladelse med henblik på en sådan familiesammenføring, det ganske vist muligt at kontrollere, om disse statsborgere har lovligt ophold i denne medlemsstat. For så vidt som den effektive styring af migrationsstrømme kræver, at disse strømme kontrolleres, er en sådan foranstaltning således egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette formål. Den kan derfor i princippet begrunde, at der på trods af standstill-klausulen indføres en yderligere begrænsning.
80
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt nævnte foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, der forfølges, bemærkes, at kravet til tredjelandsstatsborgere om at opnå et visum for at indrejse og opholde sig i Tyskland efter reglerne om familiesammenføring i princippet ikke i sig selv kan anses for at være uforholdsmæssigt i forhold til det formål, der forfølges.
81
Proportionalitetsprincippet kræver imidlertid også, at reglerne for gennemførelsen af en sådan forpligtelse ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål (dom af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 43).
82
Det bemærkes i denne henseende, at national ret, som det fremgår af denne doms præmis 23, fastsætter en billighedsklausul, som gør det muligt at fravige kravet om opnåelse af visum, hvis betingelserne for udstedelse er opfyldt, eller hvis det, henset til de særlige omstændigheder i sagen, ville være urimeligt at genoptage proceduren for udstedelse af visum fra oprindelseslandet.
83
Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at Nefiye Yön i den foreliggende sag indrejste i Tyskland fra Nederlandene med et Schengenvisum udstedt af den nederlandske ambassade i Ankara og ikke det krævede visum med henblik på familiesammenføring.
84
Som det således fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kan Nefiye Yöns indrejse på tysk område uden det krævede visum ikke automatisk i henhold til national ret føre til et afslag på hendes ansøgning om opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring. Beslutningen om i medfør af billighedsklausulen at fravige kravet om at opnå det krævede visum henhører imidlertid under de kompetente myndigheders skønsbeføjelse under hensyn til de konkrete omstændigheder i de sager, som de skal tage stilling til.
85
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har Nefiye Yön i den foreliggende sag påberåbt sig at være afhængig af sin mand, henset til hendes helbredstilstand og analfabetisme.
86
I en situation, dels hvor Nefiye Yön på grund af helbredsproblemer eller andre vanskeligheder er afhængig af sin ægtemands personlige bistand eller støtte i en sådan grad, at sidstnævnte skal ledsage hende til Tyrkiet, for at hun fra denne tredjestat kan genoptage proceduren til opnåelse af det krævede visum, dels hvor den skønsmargen, som de kompetente myndigheder råder over, under sådanne omstændigheder giver disse sidstnævnte mulighed for at beslutte, at det imidlertid ikke er nødvendigt at fravige forpligtelsen til at opnå det krævede visum, selv om de allerede råder over alle de nødvendige oplysninger for at træffe afgørelse om sagsøgeren i hovedsagens ret til ophold i Tyskland, hvilket det tilkommer til forelæggende ret at efterprøve, går anvendelsen af den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning imidlertid ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, der forfølges hermed.
87
Under sådanne omstændigheder kan det nemlig ikke med rette gøres gældende, at det alene er Nefiye Yöns udrejse fra tysk område med henblik på fra Tyrkiet at indlede proceduren til opnåelse af det krævede visum, der vil kunne gøre den kompetente myndighed i stand til at vurdere, om hun har lovligt ophold efter reglerne om familiesammenføring, og således at sikre gennemførelsen af formålet om en effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene.
88
På grund af Nefiye Yöns afhængighed af sin ægtemand skal denne derimod under sådanne omstændigheder opgive den lønnede beskæftigelse, som han udøver i Tyskland, for at rejse til Tyrkiet med sin hustru med henblik på proceduren til opnåelse af visum uden nogen garanti for at kunne komme ind på arbejdsmarkedet igen ved hans eventuelle tilbagekomst fra Tyrkiet, selv om prøvelsen af betingelserne for familiesammenføring kunne foretages af de kompetente myndigheder i Tyskland, således at gennemførelsen af nævnte formål kan sikres, idet de nævnte ulemper undgås.
89
Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 skal fortolkes således, at en foranstaltning i national ret som den i hovedsagen omhandlede, der blev indført i perioden fra den 20. december 1976 til den 30. november 1980, som gør udstedelse af opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring til tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en tyrkisk arbejdstager, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat, betinget af, at disse statsborgere inden indrejse på det nationale område har opnået visum med henblik på nævnte familiesammenføring, udgør en »ny begrænsning« i denne bestemmelses forstand. En sådan foranstaltning kan ikke desto mindre begrundes i hensynene til en effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene, men kan kun tillades, for så vidt som reglerne for gennemførelsen af en sådan forpligtelse ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, der forfølges, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
90
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 af 20. december 1976, vedtaget af associeringsrådet, der blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963, skal fortolkes således, at en foranstaltning i national ret som den i hovedsagen omhandlede, der blev indført i perioden fra den 20. december 1976 til den 30. november 1980, som gør udstedelse af opholdstilladelse efter reglerne om familiesammenføring til tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en tyrkisk arbejdstager, der lovligt opholder sig i den pågældende medlemsstat, betinget af, at disse statsborgere inden indrejse på det nationale område har opnået visum med henblik på nævnte familiesammenføring, udgør en »ny begrænsning« i denne bestemmelses forstand.
En sådan foranstaltning kan ikke desto mindre begrundes i hensynene til en effektiv immigrationskontrol og styring af migrationsstrømmene, men kan kun tillades, for så vidt som reglerne for gennemførelsen af en sådan forpligtelse ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det det formål, der forfølges, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.