62000CC0331_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Con ricorso prensentato l'11 settembre 2000 la Repubblica ellenica ha chiesto alla Corte, ai sensi dell'art. 230 CE, l'annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee del 5 luglio 2000, 2000/449/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo [agricolo] di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (1), nella parte in cui dispone rettifiche finanziarie a carico della Grecia per gli esercizi 1996, 1997 e 1998.
2 Più in particolare la Repubblica ellenica solleva, con altrettanti distinti motivi di ricorso, otto censure contro la decisione impugnata, contestando il rifiuto del finanziamento da parte del FEAOG dei seguenti importi:
- GRD 26 482 863 795, versate a titolo di aiuti compensativi nel settore dei seminativi, a motivo delle carenze del sistema integrato di gestione e di controllo nonché della trattenuta irregolare di una parte degli aiuti (primo, sesto e settimo motivo);
- GRD 134 771 782, versate a titolo di aiuti al prepensionamento in agricoltura, in conseguenza della cattiva qualità dei controlli e della supervisione (secondo e sesto motivo);
- GRD 1 782 487 651, versate a titolo di premi nel settore delle carni bovine, a causa del mancato completamento o della mancata applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo (terzo e sesto motivo);
- GRD 237 098 402
e GRD 350 000 000, versate a titolo di pagamenti supplementari nel settore delle carni bovine in applicazione del regolamento (CE) n. 1357/96 (2), a motivo del ritardo nell'esecuzione di tali pagamenti (quarto e quinto motivo);
- GRD 560 130 762, versate a titolo di premi nel settore delle carni bovine, per la trattenuta irregolare di una parte di tali premi (settimo motivo);
- GRD 5 326 625, versate nel settore dei cereali, escluse dal finanziamento comunitario nell'ambito del maggiore importo di GRD 141 667 389, a causa del ritardo nell'esecuzione dei relativi pagamenti (ottavo motivo).
II - Quadro giuridico generale
3 Il regolamento (CEE) n. 729/70 (3) dispone agli artt. 1, n. 2, lett. b), e 3, n.1, che il FEAOG, sezione garanzia, finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. In tale contesto, l'art. 1, n. 4, del regolamento precisa inoltre che «[l]e spese relative agli oneri amministrativi ed al personale sostenute dagli Stati membri e dai beneficiari del concorso del [FEAOG] non sono prese a carico da quest'ultimo».
4 L'art. 5, n. 2, lett. c), di tale regolamento, nel testo modificato dal regolamento (CE) n. 1287/95 (4), delinea la procedura da seguire qualora sia constatato che alcune spese non sono state effettuate secondo le norme comunitarie. Esso dispone in particolare che la Commissione, previa consultazione del comitato del FEAOG:
«decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame [prima] di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità.
($)».
5 L'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento n. 729/70, come modificato dal regolamento n. 1287/95, prevede a sua volta che:
«1. Gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.
2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
Le somme recuperate sono versate agli organismi pagatori riconosciuti e da questi detratte dalle spese finanziate dal Fondo. Gli interessi relativi alle somme recuperate o pagate in ritardo sono versati al Fondo».
6 In riferimento, poi, al ricordato art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, va richiamata l'attenzione sull'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1663/95 (5), che ne stabilisce le modalità d'applicazione. Ai sensi di tale disposizione:
«1. Qualora ritenga, a seguito di un'indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione ($). Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. ($)
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare. La Commissione comunica quindi formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro, facendo riferimento alla decisione n. 94/442/CE della Commissione.
2. Le decisioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70 sono adottate in seguito all'esame delle relazioni predisposte dall'organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE».
7 L'art. 1, n. 1, della decisione 94/442/CE (6) dispone che:
«1. E' istituito presso la Commissione un organo di conciliazione che, nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia:
a) può essere adito da uno Stato membro, al quale, a seguito di verifiche ai sensi dell'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 729/70 e previa discussione bilaterale sul risultato di tali verifiche, i servizi competenti della Commissione hanno formalmente comunicato, riferendosi alla presente decisione, la conclusione secondo cui talune spese effettuate dallo Stato membro in questione dovrebbero essere escluse dall'imputazione a carico del FEAOG-garanzia;
b) cerca di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato, e
c) redige, al termine dei suoi lavori, una relazione sul risultato del tentativo di conciliazione, accompagnata dalle osservazioni che l'organo ritenga utili, qualora la controversia continui a sussistere in tutto o in parte».
8 In virtù dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione:
«la posizione assunta dall'organo [di conciliazione] lascia impregiudicata la decisione definitiva della Commissione in materia di liquidazione dei conti ($)».
9 L'art. 2, nn. 4 e 5, della decisione prevede :
«4. L'organo di conciliazione svolge i suoi lavori nel modo più informale e rapido possibile, basandosi sul fascicolo in questione e su un'equa audizione dei servizi della Commissione e delle autorità nazionali interessate, cui esso trasmette, al termine dell'esame, la relazione di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera c).
5. Qualora, entro il termine di quattro mesi dalla data in cui è stato adito, l'organo non ha potuto conciliare le posizioni della Commissione e dello Stato membro interessato, il provvedimento di conciliazione si considera fallito. In tal caso, la relazione di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera c) indica gli elementi che hanno impedito il ravvicinamento delle posizioni».
10 Il documento di lavoro della Commissione n. VI/216/93 del 1, giugno 1993, poi sostituito dal documento n. VI/5330/97 del 23
dicembre 1997, illustra gli orientamenti che l'istituzione si propone di seguire nell'applicazione di rettifiche finanziarie nel quadro della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG. Secondo detti orientamenti, qualora non sia possibile determinare l'entità reale dei pagamenti irregolari, e quindi non si possa quantificare il danno finanziario a carico della Comunità, la Commissione applica delle rettifiche finanziarie forfettarie, di regola pari al 2%, al 5%, al 10% o al 25% della spesa dichiarata, in funzione dell'entità del rischio di danno.
11 Per quanto riguarda, in particolare, le rettifiche finanziarie legate all'inadeguatezza dei controlli svolti dalle autorità degli Stati membri, gli orientamenti distinguono due categorie di controlli, i controlli essenziali e i controlli complementari:
« - i controlli essenziali, ossia le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l'esistenza dell'oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e le condizioni qualitative, compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari;
- i controlli complementari, ossia le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l'individuazione di domande doppie, l'analisi dei rischi, l'applicazione di sanzioni e l'adeguata vigilanza sulle procedure».
12 Sulla base di tali orientamenti, la Commissione applica come segue le varie aliquote di rettifiche forfettarie:
«Qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull'ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il fondo.
Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l'intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.
Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione
($)».
13 Gli orientamenti prevedono invece l'applicazione di un'aliquota del 25% «in caso di totale inadempienza o di gravi carenze di uno Stato membro nell'applicazione di un sistema di controllo nonché di comprovate e diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari».
14 In casi eccezionali, possono essere decise rettifiche maggiori, fino al 100%.
III - Analisi
A - Premessa
15 Prima di affrontare l'analisi dei motivi sollevati dal governo ellenico, ritengo opportuno richiamare, in via preliminare, taluni principi cui, secondo la costante giurisprudenza della Corte, occorre attenersi nel valutare la fondatezza delle contestazioni mosse alle decisioni di rifiuto del finanziamento comunitario delle spese sostenute dagli Stati membri.
16 Conviene ricordare, innanzi tutto, che, in virtù degli artt. 2, n. 1, e 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, il FEAOG, sezione «garanzia», può finanziare solo le spese effettuate dagli Stati membri in conformità alle disposizioni comunitarie vigenti nei vari settori agricoli (7) e che il procedimento di liquidazione dei conti istituito da detto regolamento ha appunto lo scopo di garantire che le risorse finanziarie messe a disposizione degli Stati membri siano effettivamente utilizzate nel rispetto delle indicate disposizioni.
17 E' noto, poi, che l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per garantire la corretta e regolare esecuzione delle operazioni finanziate dal FEAOG, prevenire e perseguire le irregolarità, nonché recuperare le somme perdute a causa di irregolarità e negligenze,
a prescindere dal fatto che la normativa comunitaria vigente nel settore agricolo interessato imponga o meno l'adozione di specifiche misure di controllo (8). Tale disposizione, che costituisce l'espressione, nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune, del dovere di leale cooperazione sancito dall'art. 10 CE, definisce, secondo la giurisprudenza della Corte, i principi ai quali la Comunità e gli Stati membri devono informare sia l'attuazione delle misure d'intervento finanziate dal FEAOG, sia la lotta contro le relative frodi e irregolarità (9).
18 Ricordo inoltre che la Commissione, quando rifiuta d'imputare al FEAOG le spese sostenute da uno Stato membro in conseguenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, ha l'onere di provare l'esistenza di una siffatta violazione (10). In particolare, quando il rifiuto del finanziamento comunitario trova fondamento nella mancanza o inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato, la Commissione è obbligata a giustificare tale valutazione (11). A tal fine, tuttavia, l'istituzione non è tenuta a dimostrare esaurientemente l'insufficienza dei controlli effettuati dallo Stato membro o l'inesattezza dei dati da questo trasmessi, ma a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli espressi a proposito di tali controlli o tali dati (12).
19 Questo temperamento dell'onere della prova è dovuto al fatto che è lo Stato membro a disporre delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, e deve perciò fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (13). In tale prospettiva, lo Stato membro i cui controlli siano stati ritenuti inesistenti o insufficienti dalla Commissione non può confutare le constatazioni di quest'ultima senza suffragare le proprie affermazioni con elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (14).
20 Ciò posto, passo ad esaminare le domande e gli argomenti formulati dal governo ellenico.
B - Sulle rettifiche conseguenti alle carenze nella gestione e nel controllo degli aiuti nel settore dei seminativi
1.
Normativa pertinente
21 Il regolamento (CEE) n. 3508/92 (15) ha istituito un sistema integrato per la gestione e il controllo, da parte delle autorità competenti degli Stati membri, di taluni regimi di aiuti comunitari ai produttori agricoli (in prosieguo: il «SIGC»). In virtù dell'art. 1, n. 1, di tale regolamento, il SIGC si applica, in particolare, agli aiuti compensativi istituiti, nel settore dei seminativi, dal regolamento (CEE) n. 1765/92 (16) e, nel settore delle carni bovine, ai regimi di premi previsti dagli artt. 4a-4h del regolamento (CEE) n. 805/68 (17).
22 Ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 3508/92, il SIGC si compone degli elementi seguenti: a) una base di dati informatizzata; b) un sistema alfanumerico di identificazione delle particelle agricole; c) un sistema alfanumerico di identificazione e di registrazione degli animali; d) le domande di aiuti; e) un sistema integrato di controllo.
23 Per quanto qui interessa, conviene ricordare che, secondo quanto prevede l'art. 3 di detto regolamento, nella base di dati informatizzata vengono registrati, per ciascuna azienda agricola, i dati desunti dalle domande di aiuto. Essa deve, in particolare, «consentire di consultare in modo diretto ed immediato presso l'autorità competente dello Stato membro i dati relativi almeno agli ultimi tre anni civili e/o campagne consecutive». E' consentita la creazione di basi decentrate, a condizione che le stesse, nonché le procedure amministrative concernenti la registrazione e l'accesso ai dati, «siano concepite in modo omogeneo per tutto il territorio dello Stato membro e siano compatibili fra loro».
24 Ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 3508/92, poi, il sistema alfanumerico di identificazione delle particelle agricole dev'essere elaborato «in base a mappe e documenti catastali e altri riferimenti cartografici o su base di fotografie aeree o immagini spaziali o in base ad altri appropriati riferimenti giustificativi equivalenti o in base a parecchi di tali elementi».
25 Il sistema integrato di controllo definito dall'art. 7 del regolamento riguarda l'insieme delle domande di aiuto presentate ed è basato in particolare sui controlli amministrativi, quelli in loco, e, se del caso, sulle verifiche mediante telerilevamento aereo o spaziale.
26 In materia di controlli, l'art. 8 del regolamento n. 3508/92 precisa che:
«1. Lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto.
2. I controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole. Per l'insieme di tali controlli, lo Stato membro elabora un piano di campionatura.
3. Ciascuno Stato membro designa un'autorità incaricata del coordinamento dei controlli previsti dal presente regolamento.
4. Le autorità nazionali possono, secondo condizioni da stabilire, utilizzare il telerilevamento per determinare le superfici delle parcelle agricole, per identificare le colture e per accertarne lo stato.
5. Qualora le autorità competenti dello Stato membro affidino alcune parti dei lavori da effettuare in applicazione del presente regolamento a imprese o a organismi specializzati, esse devono assumerne sempre la gestione e la responsabilità».
27 Ai sensi dell'art. 13, n. 1, del regolamento n. 3508/92, le domande di aiuti, il sistema alfanumerico di identificazione e registrazione delle specie bovine, nonché il sistema integrato di controllo dovevano essere attivati a decorrere dal 1, febbraio 1993, mentre gli altri elementi del SIGC avrebbero dovuto essere operativi al più tardi a partire dal 1, gennaio 1996. Tale ultima data è stata poi prorogata al 1, gennaio 1997 per effetto dell'art. 1, n. 3, del regolamento (CE) n. 2466/96 (18).
28 I criteri e le procedure tecniche per i controlli amministrativi e in loco che devono essere effettuati dagli Stati membri nell'ambito del SIGC sono stabiliti dall'art. 6 del regolamento (CEE) n. 3887/92 (19), il quale dispone:
«1. I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi.
2. Il controllo amministrativo di cui all'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 3508/92 comprende, in particolare, verifiche incrociate relative alle parcelle e agli animali dichiarati, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte per lo stesso anno civile.
3. I controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande. Detto campione deve rappresentare almeno:
- il 10% delle domande di aiuto per animale o delle dichiarazioni di partecipazione;
- il 5% delle domande di aiuto per superficie (...).
Qualora da visite in loco risultino significative irregolarità in una regione o parte di essa, le competenti autorità effettuano controlli supplementari durante l'anno in corso e aumentano la percentuale delle domande da controllare l'anno successivo per la medesima regione o parte di essa.
4. Le domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un'analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate. L'analisi dei rischi tiene conto:
- dell'importo dell'aiuto;
- del numero di parcelle, della superficie o del numero di animali per i quali l'aiuto è richiesto;
- dell'evoluzione in rapporto all'anno precedente;
- delle constatazioni fatte nei controlli degli anni precedenti;
- di altri parametri definiti dagli Stati membri.
5. I controlli in loco sono effettuati senza preavviso e vertono sull'insieme delle parcelle agricole o degli animali contemplati da una o più domande. Tuttavia, è ammesso un preavviso limitato al termine strettamente necessario che, di regola, non può oltrepassare le 48 ore.
Almeno il 50% dei controlli minimi degli animali si effettua durante il periodo di detenzione previsto. Sono ammessi controlli al di fuori di tale periodo solo nel caso in cui sia disponibile il registro di cui all'articolo 4 della direttiva 92/102/CEE del Consiglio ($)».
29 Ai sensi dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 3887/92:
«Qualora uno Stato membro decida di controllare per telerilevamento la totalità o una parte del campione di cui all'articolo 6, paragrafo 3, esso procede:
- alla fotointerpretazione di immagini o fotografie aeree, onde riconoscere le coperture vegetali e misurare le superfici di tutte le parcelle soggette a controllo;
- al controllo materiale di tutte le domande per le quali la fotointerpretazione non consente di concludere che la dichiarazione è esatta, con soddisfazione dell'autorità competente».
30 In virtù dell'art. 12 del regolamento n. 3887/92:
«Ciascuna visita di controllo dev'essere oggetto di un rapporto, in cui figurano, in particolare, i motivi della visita, le persone presenti, il numero delle parcelle visitate e di quelle misurate, le tecniche di misurazione utilizzate, il numero e la specie degli animali constatati in loco nonché, eventualmente, il numero d'identificazione ($)».
31 L'art. 17, n. 1, del regolamento n. 3887/92 precisa a sua volta che:
«Nella misura in cui, ai sensi dell'articolo 13 del regolamento (CEE) n. 3508/92, alcuni elementi del sistema integrato non sono ancora applicati, ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie, al fine di applicare misure di gestione e di controllo che garantiscano il rispetto delle condizioni previste per la concessione degli aiuti in questione».
2.
Osservazioni della Commissione e
procedura
32 A seguito delle verifiche condotte in Grecia fra il 1996 e il 1999, i servizi della Commissione contestavano alle autorità elleniche una serie di carenze nella gestione e nel controllo degli aiuti nel settore dei seminativi per i raccolti 1995-1997 (esercizi finanziari 1996-1998), principalmente in relazione ai seguenti aspetti (20):
a) il mancato completamento del SIGC. Alla data prevista del 1º gennaio 1997, il sistema alfanumerico d'identificazione delle particelle agricole non era stato completato, né era stata creata la base dati attraverso la messa in rete del sistema informatico delle direzioni regionali del Ministero dell'Agricoltura con il Didagep, organismo incaricato dei pagamenti;
b) la supervisione inefficace, da parte di dette direzioni, delle associazioni di cooperative agricole (le «ACA»), cui in Grecia è affidato un ruolo chiave nella gestione e nel controllo degli aiuti comunitari. Contrariamente a quanto previsto dal regolamento n. 1663/95, le direzioni regionali non erano in grado di controllare efficacemente le attività delle ACA, segnatamente a motivo dell'assenza di un accesso diretto, cioè di un collegamento informatico, alle banche dati di queste ultime (21). Neppure le procedure seguite soddisfacevano i requisiti minimi prescritti da tale regolamento; in particolare, veniva constatato che soltanto a partire dal 1998 le proposte di pagamento erano accompagnate da un'attestazione comprovante il controllo sull'attività svolta dalle ACA da parte delle direzioni regionali (22);
c) le inesattezze nei dati relativi ai raccolti, ai pagamenti e ai controlli forniti dalle autorità elleniche ai servizi della Commissione, che non permettevano a questi ultimi di effettuare le opportune verifiche. In particolare, venivano riscontrate sensibili divergenze fra i dati relativi ai pagamenti e quelli desumibili dall'analisi delle domande; tali divergenze sarebbero state da attribuire a lacune del sistema informatico, che permetteva unicamente una gestione separata delle domande e dei pagamenti;
d) i ritardi nei controlli mediante telerilevamento, che venivano effettuati, nella maggior parte dei casi, dopo il raccolto, rendendo così difficile determinare le superfici e le varietà coltivate. Inoltre, i controlli materiali prescritti nei casi dubbi erano anch'essi tardivi, in modo tale da ridurne l'efficacia.
33 A ciò si aggiungevano, per ciascuno degli esercizi considerati, ulteriori specifici rilievi, fra i quali occorre segnalare in particolare:
a) per il raccolto 1995 (esercizio finanziario1996):
i) gli errori nell'elaborazione dell'analisi dei rischi; i criteri adottati erano tali da rendere più probabile il controllo delle domande di aiuto che indicavano un decremento della superficie rispetto all'anno precedente e non invece di quelle che presentavano un incremento;
ii) il preavviso dato ai produttori nel caso di controlli in loco; si accertava, nella Provincia di Salonicco, che i produttori venivano avvisati dell'imminente controllo con svariati giorni di anticipo, contrariamente a quanto previsto dall'art. 6 del regolamento n. 3887/92, secondo cui il preavviso massimo è di 48 ore;
b) per il raccolto 1996 (esercizio finanziario 1997):
i) i ritardi nell'analisi dei rischi; gli elenchi delle domande di aiuto da sottoporre a verifica erano state trasmesse con grave ritardo alle autorità locali, rendendo problematica l'esecuzione dei relativi controlli;
ii) le statistiche di raccolto previste dal regolamento (CE) n. 658/96
(23)
erano inviate tardivamente e in forma incompleta;
iii) la mancata esecuzione dei controlli incrociati;
c) per il raccolto 1997 (esercizio finanziario 1998):
i) il numero di controlli effettuati; le statistiche fornite dalle autorità elleniche non permettevano di concludere che il tasso minimo di controlli, fissato in Grecia al 20% delle superfici dichiarate, fosse stato rispettato; in particolare, poi, nella provincia di Arcadia, veniva constatato che, per entrambi i raccolti 1996 e 1997, i controlli in loco erano stati eseguiti in misura inferiore al tasso prescritto dal Didagep a seguito dell'elaborazione dell'analisi dei rischi;
ii) il mancato rispetto, a livello locale, delle istruzioni impartite dal Didagep circa i controlli da effettuare a seguito dell'analisi dei rischi; veniva constatato, infatti, che la direzione regionale dell'Agricoltura di Pyrgos aveva proceduto ai controlli in base a criteri diversi da quelli indicati dalle autorità centrali.
34 Sulla scorta di tali osservazioni, i servizi della Commissione proponevano l'applicazione di due rettifiche forfettarie alle spese dichiarate dalla Grecia nel settore dei seminativi per gli esercizi 1996-1998, una del 5% per le domande di aiuto sottoposte ai normali controlli in loco e l'altra del 2% per le domande controllate mediante telerilevamento, per un importo complessivo di GRD 26 482 863 795 (24).
35 Le autorità elleniche adivano quindi l'Organo di conciliazione, dinanzi al quale sostenevano, in primo luogo, di aver provveduto
- seppur con mezzi diversi dall'ortofotografia
- all'identificazione della quasi totalità delle particelle agricole come prescritto dal regolamento n. 3508/92; in secondo luogo, esse affermavano che, malgrado i ritardi constatati dai servizi della Commissione, negli esercizi considerati la Grecia aveva comunque applicato un sistema efficace di controlli. In particolare, i controlli amministrativi sarebbero stati regolarmente effettuati, così come i controlli incrociati e quelli in loco. I ritardi, poi, non avrebbero menomato l'efficacia dei controlli; anche dopo il raccolto, le superfici coltivate conserverebbero infatti tracce della coltura praticata e, in ogni caso, gli agricoltori sarebbero tenuti a mantenere un campione delle varietà coltivate proprio al fine di permettere eventuali verifiche. Alla luce degli argomenti esposti dalle autorità elleniche, nutrendo dubbi circa l'opportunità di applicare un'aliquota di rettifica del 5% come proposto dai servizi della Commissione, nella relazione finale del 16 marzo 2000 l'Organo di conciliazione invitava detti servizi a riconsiderare le loro conclusioni circa il sistema di controlli applicato in Grecia, rivedendo di conseguenza l'entità delle rettifiche proposte (25).
36 Esaminata la relazione finale dell'Organo di conciliazione, i servizi della Commissione mantenevano tuttavia la propria posizione, sottolineando in particolare che, a dispetto delle asserzioni delle autorità elleniche, la gestione e il controllo degli aiuti nel settore dei seminativi negli esercizi 1996-1998 avevano presentato carenze tali da originare, ancora in tempi recenti, rilevantissime differenze contabili di cui dette autorità non avevano saputo spiegare l'origine. A ciò andrebbe poi aggiunto il fatto che la Grecia non aveva neppure completato il SIGC nel termine previsto del 1º gennaio 1997. In tale situazione, le rettifiche proposte sarebbero più che giustificate in considerazione della gravità delle carenze constatate.
37 La decisione impugnata ha accolto tale impostazione applicando le rettifiche nella misura proposta del 5% e del 2%.
3.
Sintesi degli argomenti delle parti
38 Secondo il governo ellenico, le rettifiche in questione sono fondate su un'interpretazione erronea dell'art. 4 del regolamento n. 3508/92 ed un'erronea valutazione dei fatti. Inoltre, le stesse sarebbero state imposte in violazione del principio di proporzionalità.
39 In primo luogo, per quanto riguarda la mancata applicazione del SIGC, il ricorrente ammette che l'identificazione alfanumerica delle parcelle attraverso l'ortofotografia ha cominciato ad essere parzialmente applicata solo a partire dal 1998. Sostiene però che un'efficace identificazione è stata comunque garantita negli anni precedenti attraverso altri sistemi di identificazione, quali le fotografie aeree e gli elementi forniti dal servizio topografico del Ministero dell'Agricoltura. A differenza di quanto ritenuto dalla Commissione, ciò sarebbe conforme all'art. 4 del regolamento n. 3508/92, il quale si riferisce appunto all'impiego di mappe e documenti catastali e altri riferimenti cartografici, nonché di fotografie aeree o immagini spaziali. Riferendosi, poi, alla base dati, il governo ellenico non ne contesta la mancata creazione nel termine previsto, limitandosi ad addurre come giustificazione i ritardi nella procedura d'appalto per la fornitura del necessario programma informatico.
40 Né detto governo contesta, in secondo luogo, le divergenze riscontrate nei dati statistici trasmessi alla Commissione, limitandosi a invocare come giustificazione la mancanza di un collegamento in rete con le direzioni locali dell'Agricoltura. Sostiene invece, riguardo all'invio tardivo delle statistiche di raccolto di cui all'art. 8 del regolamento n. 658/96, che sarebbe impossibile rispettare il termine previsto da tale disposizione a causa del gran numero di controlli da effettuare e dei tipi di colture interessate.
41 In terzo luogo, il governo ellenico giustifica i ritardi rilevati nell'esecuzione dei controlli
- in loco e mediante telerilevamento
- con il tempo necessario per le procedure d'appalto esperite al fine di designare gli organismi cui affidare tali servizi di controllo. Sostiene comunque che la rettifica del 2% relativa ai controlli svolti mediante telerilevamento è erronea, da un lato, poiché le autorità elleniche si sono conformate alle modalità prescritte dai servizi della Commissione nell'esecuzione di tali controlli; dall'altro, poiché, secondo gli stessi servizi della Commissione, nei controlli svolti mediante telerilevamento le esigenze relative ai controlli materiali
- che costituiscono un controllo chiave
- sono state in generale rispettate (26). Secondo il ricorrente, la rettifica del 5% relativa ai controlli in loco sarebbe invece sproporzionata.
42 Sempre in materia di controlli, il governo ellenico contesta poi alcune delle conclusioni cui erano giunti i servizi della Commissione a seguito delle verifiche condotte in Grecia. Innanzi tutto, la situazione osservata nella Provincia di Salonicco sarebbe dovuta al caso e non rappresentativa dell'intero paese, in cui il preavviso dato ai produttori nel caso di controlli in loco è di sole 48 ore, conformemente all'art. 6 del regolamento n. 3887/92. Inoltre, la rettifica delle statistiche di controllo mediante un nuovo programma informatico dimostrerebbe che il tasso minimo di controlli è stato raggiunto per la campagna 1997/98. Infine, il ricorrente sottolinea che i controlli incrociati sono stati sempre effettuati, anche se manualmente, e che, a partire dalla campagna 1998/99, sono effettuati prima del pagamento degli aiuti.
43 In quarto luogo, quanto alla supervisione delle ACA, il governo ellenico afferma che le direzioni locali dell'Agricoltura cooperano con le ACA in tutte le fasi dei controlli; tali direzioni hanno un accesso diretto alle banche dati delle ACA ed esercitano un controllo permanente sull'attività di queste ultime. Lo stesso accadrebbe con la Paseges (unione delle cooperative agricole), organismo incaricato dell'informatizzazione. D'altra parte, prosegue il ricorrente, sono proprio le direzioni locali ad assicurare il controllo e la liquidazione delle spese. A partire dalla campagna 1998/99, poi, l'avvenuta esecuzione dei controlli da parte delle direzioni locali è attestata sulle check-list di verifica e gli ordini di pagamento sono emessi soltanto dopo un ulteriore controllo incrociato svolto dalla direzione informatica del Ministero dell'Agricoltura. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, le condizioni prescritte dal regolamento n. 1663/95 sarebbero perciò rispettate.
44 Il governo ellenico ritiene perciò che i significativi progressi a suo dire compiuti nell'attuazione del SIGC e, allo stesso tempo, la modesta importanza delle carenze invocate dalla Commissione rispetto alla complessità del sistema stesso non giustifichino l'imposizione di rettifiche dell'entità di quelle contestate, che, oltre ad essere fondate su un'erronea valutazione dei fatti, sarebbero anche sproporzionate rispetto all'entità delle carenze indicate.
45 La Commissione difende la decisione impugnata osservando che si ricava dagli stessi argomenti formulati dal governo ellenico che le principali misure del SIGC, quali il sistema alfanumerico d'identificazione delle parcelle agricole e la messa in rete del sistema informatico delle direzioni regionali, non erano state ancora attuate negli esercizi finanziari considerati. D'altra parte, per quanto riguarda più specificamente l'identificazione delle parcelle agricole, la Grecia non avrebbe neppure fornito la prova dell'impiego di sistemi altrettanto efficaci di quello alfanumerico nel periodo in questione. In effetti, secondo la convenuta, anche se dal 1997 le autorità elleniche si sono sforzate di far ricorso a mezzi quali la fotografia aerea e le carte militari per identificare le parcelle agricole, tali sistemi non sono però equivalenti a un'identificazione alfanumerica unica.
46 Resta il fatto, prosegue la Commissione, che nel corso delle verifiche in Grecia è stato appunto constatato che il sistema di controlli applicato dalle autorità elleniche non permetteva di localizzare con precisione le parcelle agricole
e neppure di verificare se le condizioni per l'erogazione dell'aiuto erano soddisfatte. Per quanto riguarda, poi, la supervisione sulle ACA da parte delle direzioni regionali dell'Agricoltura, la Commissione insiste nel sostenere che ciò è impedito dall'assenza di accesso diretto alle banche dati di queste ultime e dal fatto che le stesse direzioni regionali non dispongono di personale sufficiente.
47 Si tratterebbe, dunque, di carenze generalizzate del sistema di controllo, comportanti un rischio elevato per il bilancio comunitario. In questa situazione, una rettifica del 5% sarebbe perciò molto mite.
48 D'altra parte, delle carenze sono state constatate anche per le domande sottoposte a controllo mediante telerilevamento, in relazione a errori e ritardi nei controlli materiali che devono essere compiuti nei casi in cui l'analisi delle immagini rivela possibili irregolarità nella domanda di aiuto. Data l'importanza che la corretta esecuzione di tali controlli riveste nell'ambito delle tecniche di telerilevamento, è stata giudicata appropriata una rettifica del 2%, analogamente a quanto fatto per altri Stati membri.
4.
Valutazione
49 Per parte mia, ritengo che gli argomenti del governo ellenico non possano essere accolti. Secondo la costante giurisprudenza più sopra richiamata (27), per confutare le conclusioni raggiunte dalla Commissione circa l'esistenza di carenze sistemiche nella gestione e nel controllo degli aiuti comunitari nel settore dei seminativi per gli esercizi 1996-1998 detto governo avrebbe dovuto dimostrare
- in modo circostanziato ed esauriente
- che nel periodo in questione veniva applicato in Grecia un sistema di controlli affidabile e operativo e, eventualmente, che gli addebiti formulati a seguito delle verifiche materiali svolte dagli agenti della Commissione non corrispondevano all'effettiva situazione nel paese. Ebbene, a mio parere il governo ellenico non ha fornito tale prova. Inoltre, su certi punti specifici esso ha addirittura riconosciuto apertamente l'esattezza degli addebiti mossigli dalla Commissione.
50 Così, per quanto riguarda il completamento del SIGC, il governo ellenico ammette che la banca dati di cui all'art. 3 del regolamento n. 3508/92 non era stata creata nel termine previsto e non era operativa in alcuno degli esercizi interessati. Come si è visto, detto governo sostiene invece di aver provveduto all'identificazione alfanumerica delle parcelle agricole prescritta dall'art. 4 del regolamento, anche se non mediante ortofotografie, ma attraverso altri dati cartografici disponibili. In proposito, senza che sia necessario determinare se tale identificazione rispondesse o meno ai requisiti imposti dalla normativa comunitaria, mi pare sufficiente constatare che il ricorrente non ha dimostrato che la totalità delle parcelle agricole erano identificate al 1º gennaio 1997, termine ultimo per la messa in opera del sistema. Dai documenti acquisiti al fascicolo sembra anzi doversi dedurre che, ancora nel marzo 1998, parte delle superfici agricole era del tutto priva d'identificazione (28)
e che il problema continuava a sussistere alla fine del 1999 (29). In tali condizioni, ritengo che si debba respingere l'argomento formulato sul punto dal governo ellenico.
51 Come si è visto, poi, neppure relativamente alle incongruenze riscontrate nei dati statistici trasmessi alla Commissione il governo ellenico contesta gli addebiti mossigli nel corso della procedura di liquidazione dei conti. Solo con riferimento alle informazioni statistiche previste dall'art. 8 del regolamento n. 658/96, e comunque senza negare i ritardi e le carenze addebitatigli al riguardo, detto governo invoca l'impossibilità di rispettare il termine del 15 settembre previsto da tale disposizione. Non mi pare, tuttavia, che i motivi addotti a sostegno di tale argomento
- cioè il numero dei controlli da effettuare e il fatto che per le colture primaverili i controlli si protraggono fino all'inizio di settembre
- dimostrino che è oggettivamente impossibile comunicare le informazioni richieste entro tale termine. Ciò tanto più che, secondo l'art. 8 del citato regolamento, i dati da comunicare entro il 15 settembre non sono che dati provvisori, che devono essere confermati entro il successivo 15 gennaio. Ritengo perciò che anche quest'argomento vada disatteso.
52 Quanto ai ritardi nell'esecuzione dei controlli mediante telerilevamento, ritengo che il governo ellenico non solo non porti alcun elemento a sostegno dell'asserito errore di valutazione in cui sarebbe incorsa la Commissione, ma addirittura travisi la portata stessa delle conclusioni raggiunte da quest'ultima e, conseguentemente, del fondamento della rettifica contestata. E' vero, infatti, che la ragione di una rettifica più modesta per le spese relative alle domande controllate mediante telerilevamento sta nel fatto che, nonostante i ritardi nei controlli materiali, le fasi precedenti di controllo, inclusa l'analisi delle immagini rilevate, si erano svolte correttamente. Ciò non toglie, tuttavia, che proprio quei ritardi
- non contestati dal ricorrente
- siano la causa delle difficoltà nel riconoscimento delle colture praticate sui vari appezzamenti e quindi del rischio d'inefficacia dei controlli sottolineato dalla Commissione. A mio parere, quindi, gli argomenti formulati in proposito vanno senz'altro respinti. Sottolineo, peraltro, che il governo ellenico non ha più sostenuto davanti alla Corte, contrariamente a quanto aveva fatto durante la procedura di conciliazione, che l'efficacia dei controlli non era stata menomata da eventuali ritardi, gli agricoltori avendo l'obbligo di conservare un campione delle varietà coltivate anche dopo il raccolto; né, tanto meno, ha fornito alcuna prova al riguardo.
53 Rilevo, inoltre, che il governo ellenico non contesta neppure i ritardi constatati nell'esecuzione dei controlli in loco. Esso si limita a sostenere che la rettifica del 5% imposta sulle spese relative alle domande di aiuto assoggettate a tali controlli è eccessiva e sproporzionata, senza però sviluppare alcun argomento al riguardo. Devo tuttavia constatare che tale censura è ripetuta in forma argomentata in un distinto, specifico motivo di ricorso, che verte appunto sull'entità delle rettifiche forfettarie applicate con la decisione impugnata. Procederò dunque al suo esame nell'ambito della trattazione di detto motivo.
54 Sempre riguardo ai controlli, rilevo che il governo ellenico, pur contestando l'esattezza di taluni specifici rilievi della Commissione, non ha fornito alcuna prova contraria in proposito. In particolare, esso non ha dimostrato che, contrariamente a quanto rilevato dalla Commissione nella Provincia di Salonicco, il preavviso massimo consentito per i controlli in loco fosse effettivamente rispettato a livello locale in tutto il paese. Né ha dato la prova del fatto che, negli esercizi considerati, i controlli siano stati effettuati nella misura e nei termini prescritti. Ritengo perciò che i relativi argomenti vadano respinti.
55 Allo stesso modo, infine, per quanto riguarda la supervisione sulle ACA, non mi pare che il governo ellenico abbia dimostrato
l'inesattezza delle constatazioni della Commissione, né tanto meno che per ciascuno degli esercizi considerati le autorità competenti abbiano esercitato un'efficace supervisione dell'attività svolta da tali associazioni. Segnalo in particolare che, pur sostenendo che le direzioni regionali del Ministero dell'Agricoltura hanno accesso diretto alle basi dati delle ACA, il governo ellenico non specifica e non prova che si tratti di un collegamento informatico e non, come constatato dalla Commissione, della possibilità di accedere al sistema informativo delle ACA recandosi presso queste ultime e utilizzando il loro materiale informatico. Quanto poi ai miglioramenti nelle procedure intervenuti
- a quanto sembra
- nel corso dell'esercizio 1998, come per esempio l'attestazione dell'avvenuto controllo da parte delle direzioni regionali sulle proposte di pagamento predisposte dalle ACA, non posso che condividere l'orientamento adottato dalla Commissione nel corso della procedura di liquidazione dei conti, cioè che tali miglioramenti sono stati introdotti troppo tardi perché se ne possa tener conto nel valutare l'efficacia del sistema applicato negli esercizi considerati.
56 In conclusione, poiché ritengo che nessuno degli argomenti avanzati dal governo ellenico debba essere accolto, propongo di respingere nel suo insieme il motivo in esame.
C - Sulla rettifica conseguente alle carenze nella gestione, nel controllo e nella supervisione degli aiuti al prepensionamento in agricoltura
1.
Normativa pertinente
57 Nell'ambito delle misure di accompagnamento della riforma dei meccanismi di sostegno dei mercati agricoli intrapresa nel 1992, il regolamento (CEE) n. 2079/92 (30) prevede la possibilità per gli Stati membri d'istituire un regime di aiuti al prepensionamento degli agricoltori, cofinanziato dal FEAOG, sezione garanzia. Come emerge dall'art. 4 del regolamento, l'attuazione di detto regime è demandata agli Stati membri attraverso programmi pluriennali elaborati a livello nazionale o regionale e soggetti all'approvazione della Commissione.
58 Nell'erogazione degli aiuti previsti dal regime in questione, come in ogni altra operazione finanziata dal FEAOG, sezione garanzia, gli organismi pagatori degli Stati membri devono garantire un efficace controllo dell'ammissibilità delle domande di aiuto e della conformità alla normativa comunitaria dei relativi pagamenti. Le modalità amministrative e contabili da seguire a tal fine sono stabilite sulla base delle linee direttrici tracciate dalla Commissione nell'allegato del regolamento n. 1663/95. Quest'ultimo prescrive, fra l'altro, che:
«4. La funzione di autorizzare e/o il servizio tecnico possono essere delegati in tutto o in parte ad altri organismi sempreché soddisfino le seguenti condizioni:
($)
ii) Gli organismi dispongono di sistemi efficaci per garantire di poter espletare i compiti loro affidati in maniera soddisfacente.
iii) Gli organismi confermano esplicitamente all'organismo pagatore che sono in grado di espletare i compiti suddetti e illustrano i mezzi utilizzati.
iv) L'organismo pagatore viene informato regolarmente e tempestivamente dei risultati dei controlli effettuati di modo che sia sempre possibile tener conto dell'adeguatezza dei controlli stessi prima di trattare una domanda ($). Nel caso di controlli materiali o amministrativi riguardanti un campione di domande, le domande selezionate devono essere identificate, deve essere descritto il metodo di campionamento nonché i risultati di tutte le ispezioni e le misure adottate rispetto a discordanze e irregolarità riscontrate. I documenti giustificativi presentati all'organismo pagatore devono essere sufficienti per garantire che sono stati effettuati tutti i controlli necessari sull'ammissibilità delle domande autorizzate.
v) Qualora i documenti relativi alle domande autorizzate e ai controlli effettuati vengano conservate da altri organismi, questi ultimi e l'organismo pagatore devono mettere a punto procedure che consentano di registrare l'ubicazione di tutti i documenti pertinenti a pagamenti specifici e di metterli a disposizione ai fini di controllo presso gli uffici dell'organismo pagatore a richiesta delle persone e degli organismi che di norma hanno il diritto d'ispezion[are] tali documenti ovvero:
- il personale dell'organismo che si occupa della domanda;
- il servizio di controllo interno dell'organismo;
- l'organismo che certifica la dichiarazione annuale dell'organismo pagatore;
- funzionari designati dall'Unione europea.
($)
6. L'organismo pagatore dovrà adottare le seguenti procedure o quelle che offrono equivalenti garanzie:
($)
ii) La ripartizione dei compiti deve garantire che nessun funzionario abbia contemporaneamente più incarichi in materia di autorizzazione, pagamento o contabilizzazione per le somme imputate al F[EAOG] e che nessun funzionario svolga uno dei compiti predetti senza che il suo lavoro sia controllato da un secondo funzionario.
Le responsabilità dei singoli funzionari vanno definite per iscritto inclusa la fissazione di limiti finanziari alle loro competenze. Deve essere prevista una formazione adeguata e deve esserci una politica per la rotazione del personale addetto a funzioni delicate o in alternativa per aumentata supervisione.
iii) Ogni funzionario responsabile dell'autorizzazione deve poter disporre di un elenco esauriente delle verifiche che è tenuto ad effettuare: detto elenco deve includere, fra i documenti giustificativi della domanda, l'attestato che tali controlli sono stati effettuati. ($) Il lavoro svolto da ogni funzionario va rivisto e documentato da un dirigente.
iv) Il pagamento può essere autorizzato solo quando sono stati effettuati controlli sufficienti per verificare che la domanda è conforme alla normativa comunitaria. [I] controlli includono tutte le verifiche previste dalla normativa che disciplina le misure specifiche in base alle quali viene richiesto l'aiuto, nonché le disposizioni dell'articolo 8 del regolamento (CE) n. 729/70 per prevenire ed individuare frodi ed irregolarità, con particolare riferimento ai rischi connessi. I controlli da effettuare vanno indicati in un apposito elenco e, una volta effettuati, vanno certificati per ciascuna domanda o gruppo di domande.
($)».
59 Le modalità di attuazione del regime di aiuti al prepensionamento previsto dal regolamento n. 2079/92 sono state stabilite in Grecia con decreto interministeriale n. 407756/6081 del 20 settembre 1994 (31), il cui art. 6, lett. a), prevede l'esecuzione annuale di controlli su un campione del 5% dei beneficiari mediante ispezioni in loco o verifiche contabili presso il cedente e il rilevatario.
2.
Constatazioni della Commissione e
procedura
60 Nel corso di una verifica condotta in Grecia nel periodo compreso fra il 3 e il 6 giugno 1997 gli ispettori del FEAOG constatavano una serie di carenze nella gestione e nel controllo del regime di aiuti al prepensionamento istituito in tale Stato membro ai sensi del regolamento n. 2079/92. Come emerge dalla pertinente relazione di verifica (32), le carenze rilevate dagli ispettori del Fondo riguardavano, in particolare, i seguenti aspetti:
a) Il tasso annuale di controlli a campione effettuati dalla Banca agricola di Grecia (ATE), organismo incaricato della gestione del regime, sarebbe stato inferiore a quello richiesto dalla decisione interministeriale 20 settembre 1994. Presso l'ATE di Edessa veniva infatti constatato che alcuni controlli, in apparenza relativi all'anno 1996, erano stati invece eseguiti nel 1997.
b) La mancata esecuzione di controlli in loco presso il cedente e il rilevatario dell'azienda agricola, indispensabili per verificare l'entità delle superfici agricole interessate e del bestiame presente nell'azienda, nonché per accertare che il rilevatario coltivasse effettivamente le superfici in questione.
c) L'incompletezza e la cattiva tenuta dei fascicoli relativi alle domande di aiuto. Sempre ad Edessa, gli ispettori del FEAOG constatavano, fra l'altro, la mancanza di documenti giustificativi in alcuni fascicoli, mentre in altri riscontravano la presenza di errori nel calcolo delle superfici interessate o circa l'identità dei beneficiari dell'aiuto.
61 Non ritenendo, sulla scorta di tali constatazioni, che la gestione degli aiuti al prepensionamento nonché il controllo e la supervisione da parte delle autorità centrali rispondessero alle esigenze poste dalla normativa comunitaria, i servizi della Commissione ne informavano le autorità elleniche, invitandole a presentare le proprie osservazioni in merito (33). Ne seguiva una discussione bilaterale, in esito alla quale i servizi della Commissione ritiravano l'addebito concernente la mancata esecuzione di controlli in loco, confermando invece la propria posizione relativamente alle altre carenze constatate (34). Essi proponevano, di conseguenza, una rettifica finanziaria forfettaria di GRD 134 771 782, pari al 2% del totale delle spese dichiarate dalla Grecia per gli aiuti al prepensionamento in relazione all'esercizio 1997 (35). Tale rettifica è stata applicata con la decisione impugnata.
3.
Sintesi degli argomenti delle parti
62 Secondo il governo ellenico, la rettifica contestata sarebbe fondata su un'erronea valutazione dei fatti. Detto governo riconosce che un certo numero di controlli, inizialmente programmati per il 1996, sono stati poi svolti nel 1997, ma giustifica tale circostanza col fatto che il regime di aiuti al prepensionamento è stato attuato in Grecia a partire dal luglio 1995 e che, nel primo periodo, il numero dei beneficiari è stato alquanto modesto. In ogni caso, prosegue il ricorrente, per il 1996 e il 1997 il numero dei controlli eseguiti è stato ben superiore alla soglia minima del 5% stabilita dal decreto interministeriale 20 settembre 1994. I verbali di controllo, come del resto l'insieme dei fascicoli relativi alle domande di aiuto, verrebbero conservati presso le agenzie dell'ATE e sarebbero a disposizione per ogni verifica. Di ciò la Commissione sarebbe stata adeguatamente informata nel corso della discussione bilaterale che ha preceduto l'adozione della decisione impugnata.
63 Quanto poi alle altre carenze constatate nel corso della verifica condotta nel giugno 1997, il governo ellenico non le contesta, ma sostiene
- per quanto è dato comprendere
- che queste non sono tali da compromettere l'affidabilità della gestione e del controllo del regime di aiuti in questione, trattandosi di problemi di carattere meramente amministrativo e non di lacune sostanziali.
64 A ciò la Commissione obietta che le asserzioni del governo ellenico non sono suffragate da alcuna prova. In particolare, nonostante detto governo affermi che i controlli a campione hanno effettivamente avuto luogo secondo le modalità previste dall'art. 6 del decreto interministeriale, esso non l'avrebbe provato né durante la verifica svolta dagli ispettori del FEAOG né più tardi, nel corso della procedura di liquidazione dei conti.
4.
Valutazione
65 Per parte mia, non ritengo che il governo ellenico adduca elementi tali da rimettere in discussione la validità della rettifica contestata. Come ho già detto, infatti, incombe a detto governo l'onere di provare in modo circostanziato ed esauriente l'inesattezza dei rilievi sui quali è fondata la rettifica in questione.
66 Ora, per quanto riguarda il rispetto del tasso minimo annuale di controlli previsto dal decreto interministeriale 20 settembre 1994, non posso che concordare con la Commissione sul fatto che, pur asserendo che l'8,6% dei beneficiari è stato sottoposto a controllo nel 1996 e il 6,6% nel 1997, il governo ellenico non ha fornito alcuna prova al riguardo. In effetti, nessun elemento utile in tal senso può rinvenirsi nei documenti prodotti dal ricorrente a sostegno delle proprie affermazioni (36), né certo si può ritenere che lo stesso abbia assolto l'onere probatorio che gli incombe rinviando ai verbali conservati, a suo dire, presso le agenzie dell'ATE. In tali condizioni, resta intatto il dubbio che i controlli non siano stati eseguiti nel numero e con la periodicità previsti dal citato decreto interministeriale.
67 Quanto poi all'argomento secondo cui l'incompletezza e la cattiva tenuta dei fascicoli rilevate dalla Commissione non costituirebbero delle lacune sostanziali, tali da compromettere l'affidabilità della gestione e del controllo del regime di aiuti, osservo che la corretta tenuta dei documenti relativi alle spese finanziate dal FEAOG è essenziale non soltanto nell'attività degli organismi pagatori o degli organismi da questi delegati (37), ma anche per la supervisione di tali organismi da parte delle autorità competenti degli Stati membri (38), e, in ultima analisi, per consentire alla Commissione di svolgere, se del caso, gli opportuni controlli (39). Ciò tanto più nel caso di specie, in cui la Commissione ha potuto constatare, in un sistema non informatizzato, non soltanto l'assenza di taluni documenti dai fascicoli o la difficile consultazione di questi ultimi, ma addirittura errori
circa l'identità del beneficiario o circa la superficie dell'azienda ceduta. Tali circostanze, non contestate dal governo ellenico, sono più che sufficienti a corroborare i dubbi espressi dalla Commissione sulla qualità della gestione e del controllo degli aiuti al prepensionamento. Né, aggiungo, il ricorrente ha addotto alcun elemento atto a dimostrare che il sistema di gestione, controllo e supervisione di tali aiuti fosse invece affidabile ed efficace.
68 Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che il motivo in esame vada respinto.
D - Sulle rettifiche conseguenti alla mancata applicazione del SIGC nel settore delle carni bovine
1.
Normativa pertinente
69 Come ho già indicato più sopra, in virtù dell'art. 1, n. 1, lett. b), primo trattino, del regolamento n. 3508/92, il SIGC si applica anche ai premi nel settore delle carni bovine contemplati dagli artt. 4a-4h del regolamento n. 805/68. Ai fini della gestione e del controllo di tali premi acquistano particolare rilievo, fra gli elementi costitutivi del SIGC, la base di dati informatizzata di cui all'art. 3 del regolamento n. 3508/92 e il sistema alfanumerico di identificazione e registrazione degli animali previsto dall'art. 5 dello stesso regolamento.
70 Ho già illustrato i requisiti della base dati prescritti dall'art. 3 del regolamento n. 3508/92. Per quanto riguarda il sistema alfanumerico di identificazione e di registrazione degli animali, l'art. 5 del regolamento prevede che questo sia basato sulle prescrizioni della direttiva 92/102/CEE (40). Quest'ultima impone, in particolare, la tenuta di registri aggiornati degli animali presenti negli allevamenti, registri ai quali le autorità competenti devono avere accesso. Inoltre, ogni animale deve portare un marchio d'identificazione, che, per i bovini, è costituito da un marchio auricolare recante un codice alfanumerico, destinato ad essere conservato per tutta la vita dell'animale (41). A partire dal 1º luglio 1997 dette prescrizioni sono state integrate, sempre per la specie bovina, da quelle del regolamento (CE) n. 820/97 (42) che prevede, in particolare, l'utilizzo di nuovi marchi auricolari recanti un codice uniforme stabilito a livello comunitario e l'istituzione di una base di dati informatizzata destinata a raccogliere i dati relativi all'animale, alle aziende agricole e ai movimenti di animali (43).
71 Come emerge dall'art. 13 del regolamento n. 3508/92, il sistema di identificazione e registrazione degli animali doveva essere applicato a partire dal 1º gennaio 1993.
2.
Constatazioni della Commissione e
procedura
72 A seguito di verifiche, i servizi della Commissione contestavano alle autorità elleniche che nessuno dei due elementi da cui dipende l'applicazione del SIGC nel settore delle carni bovine, cioè il sistema d'identificazione individuale degli animali e la banca dati informatizzata, era stato completato alla data del 1º gennaio 1997 né era ancora operativo a metà del 1998. In considerazione della gravità di tali carenze, e del conseguente rischio per il bilancio comunitario, i servizi della Commissione proponevano quindi l'applicazione di un'aliquota di rettifica forfettaria del 10% alle spese dichiarate dalla Grecia nel settore interessato per la campagna di commercializzazione 1997 (esercizio 1998) (44).
73 La Grecia investiva della questione l'Organo di conciliazione, dinanzi al quale sosteneva, in primo luogo, che alla mancata creazione della banca dati si era sopperito sottoponendo sistematicamente tutte le domande di aiuto a controlli in loco. In secondo luogo, affermava che il controllo dei movimenti di bestiame era stato effettuato nell'ambito dei controlli veterinari. In terzo luogo, sottolineava che i capi di bestiame privi del marchio d'identificazione erano stati esclusi dal premio. La stessa sanzione era stata applicata in caso di mancata o non corretta tenuta dei registri degli animali. Pur constatando che in Grecia il SIGC non era stato completato nel termine previsto, l'Organo di conciliazione nutriva dubbi sull'entità della rettifica proposta. A suo giudizio, questa avrebbe potuto essere ridotta al 5% se un ulteriore esame avesse consentito di concludere che i controlli applicati dalle autorità elleniche erano stati comunque abbastanza efficaci da garantire, in generale, che i premi erano stati versati solo per gli animali debitamente identificati. L'Organo invitava pertanto i servizi della Commissione a pronunciarsi sul punto (45).
74 Riesaminata la questione, i servizi della Commissione non ritenevano però di mutare avviso, osservando anzitutto che nessuno dei controlli previsti dalla normativa comunitaria avrebbe potuto essere applicato in modo soddisfacente in assenza di un'appropriata identificazione degli animali. Inoltre, nonostante le esplicite richieste in tal senso, le autorità elleniche non avevano fornito le statistiche dei controlli effettuati per l'anno 1997, onde non era dimostrato che tutte le domande di premio fossero state effettivamente controllate. Infine, dette autorità non avevano neppure indicato il numero esatto di domande respinte a motivo della mancata identificazione degli animali, che risultava limitato a pochissimi casi. Stante la probabilità che il versamento dei premi per animali non identificati o non registrati fosse assai diffuso, una rettifica del 10% sarebbe stata appropriata (46).
75 La decisione impugnata ha quindi applicato le rettifiche indicate nella misura proposta.
3.
Sintesi degli argomenti delle parti
76 Per contestare tali rettifiche il governo ellenico, oltre a richiamare gli argomenti già formulati nel corso della procedura di conciliazione, fa presente, da un lato, che l'attuazione del SIGC è resa più difficile in Grecia dalle particolari caratteristiche orografiche del paese e dalla dispersione degli allevatori sul territorio, che richiedono tempi più lunghi per la formazione e l'istruzione degli allevatori stessi in vista dell'applicazione delle procedure previste dal sistema. D'altro lato, prosegue il ricorrente, l'identificazione dei bovini con nuovi marchi auricolari era stata quasi terminata e, anche se il sistema centrale di controllo on-line non era completo al 1º gennaio 1997, ciò non ha impedito un'applicazione parziale dei sistemi informatici, che ha consentito di condurre controlli incrociati alla stessa stregua del SIGC. Il governo ellenico ritiene che, in tale situazione, siano erronee e ingiustificate rettifiche del 10%.
77 Opposta è ovviamente la posizione della Commissione, che ritiene invece tali rettifiche pienamente giustificate, tenuto conto della mancata applicazione del sistema d'identificazione degli animali, della mancata creazione della base dati e delle carenze constatate nel sistema nazionale amministrativo e di controllo. Precisa, in proposito, la convenuta che in Grecia l'identificazione degli animali non era possibile neppure sulla base dei registri esistenti, che non rispettavano i requisiti imposti dalla direttiva 92/102.
78 La Commissione sottolinea, poi, che non vi è prova che le autorità elleniche abbiano effettivamente controllato tutte le domande d'aiuto. In ogni caso, anche se così fosse, questo non sarebbe comunque un sistema di controllo efficace ed affidabile. Se non sono identificati tutti gli animali e non esiste una banca dati che raccoglie a livello centrale i dati relativi all'identificazione, non è possibile procedere a controlli incrociati, mettendo a confronto tali dati con quelli indicati nelle domande di aiuto.
4.
Valutazione
79 Per parte mia, rilevo che il governo ellenico non contesta né la mancata creazione della banca dati di cui all'art. 3 del regolamento n. 3508/92 né l'incompleta attuazione del sistema d'identificazione e registrazione degli animali, anche se, su quest'ultimo punto, esso tenta di limitare l'estensione del fenomeno sostenendo che tutti i bovini sono provvisti di marchi auricolari, ma che in un certo numero di casi si è riscontrata le perdita di tali marchi. Detto governo incentra invece la propria difesa sull'applicazione, nella campagna 1997, di un sistema di controlli che, sebbene diverso da quello prescritto dalla normativa comunitaria, avrebbe comunque consentito di verificare con un grado di efficacia equivalente la regolarità dei pagamenti effettuati.
80 Devo confessare che condivido, a questo proposito, i dubbi espressi dalla Commissione circa la possibilità di esercitare un controllo efficace sulle domande di aiuto senza poter contare su una completa identificazione dei capi di bestiame e in assenza di un sistema informatico che permetta di confrontere agevolmente i dati relativi all'identificazione degli animali con quelli dichiarati nelle domande di premio (47). Sotto un altro profilo, devo poi constatare che il fatto di rifiutare le domande di premio per gli animali non identificati non è per nulla una misura eccezionale adottata dalle autorità elleniche per sopperire alle lacune esistenti nel sistema di controlli, ma, almeno per quanto riguarda il premio speciale per bovini cui all'art. 4b del regolamento n. 805/68, è semplicemente una condizione di ammissibilità per il versamento del premio (48).
81 A parte ciò, comunque, mi pare determinante il fatto che il governo ellenico si sia limitato a presentare alla Corte una serie di generiche affermazioni circa le misure prese per garantire l'applicazione di controlli efficaci, non sostenute però da alcun concreto e preciso elemento di prova. Rilevo, in particolare, che il ricorrente non ha addotto alcun elemento per dimostrare l'assunto centrale della propria difesa, cioè che la totalità delle domande di aiuto presentate nella campagna considerata siano state sottoposte a controlli in loco. D'altra parte, si è visto che già durante la procedura di liquidazione dei conti le autorità elleniche erano state invitate a trasmettere alla Commissione informazioni precise sul numero dei controlli in loco effettuati per la campagna, come pure sul numero delle domande respinte a motivo della mancata identificazione degli animali interessati, e che quest'invito era rimasto senza alcun seguito (49).
82 In tali condizioni, poiché il governo ellenico non ha adempiuto all'onere che gli incombe, secondo la costante giurisprudenza della Corte più sopra richiamata (50), di fornire la prova circostanziata ed esauriente dell'esistenza e dell'operatività del sistema di controlli applicato in Grecia nella campagna di commercializzazione considerata, ritengo che il motivo in esame debba essere respinto.
E - Sull'entità delle rettifiche forfettarie relative ai settori dei seminativi e delle carni bovine ed agli aiuti al prepensionamento in agricoltura
1.
Sintesi degli argomenti delle parti
83 Come ho già accennato, con un distinto motivo di ricorso il governo ellenico contesta poi l'entità delle rettifiche forfettarie che la decisione impugnata ha imposto relativamente ai settori dei seminativi e delle carni bovine ed agli aiuti al prepensionamento in agricoltura. Esso sostiene che, nell'imporre tali rettifiche, la Commissione avrebbe violato l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 oltrepassando i limiti del potere discrezionale attribuitole da tale disposizione, nonché il principio di proporzionalità.
84 Secondo il governo ellenico, risulta dagli orientamenti della Commissione in materia di rettifiche finanziarie (51) che l'applicazione di una rettifica forfettaria a seguito delle carenze nei controlli applicati da uno Stato membro può essere decisa soltanto qualora siano constatate carenze significative nell'applicazione della normativa comunitaria che espongano il bilancio comunitario
- nella specie, il FEAOG
- a un rischio concreto di perdite. Ciò sarebbe confermato, peraltro, dallo stesso art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70.
85 Ora, tali condizioni non sussisterebbero per nessuno dei settori richiamati. Nel settore dei seminativi, la Commissione non avrebbe rilevato carenze talmente gravi da costituire aperte violazioni delle disposizioni comunitarie relative all'applicazione e alla gestione del SIGC; inoltre, gli elementi posti a fondamento delle rettifiche controverse non permetterebbero di quantificare il rischio di perdite per il bilancio comunitario. Analogamente, nessuna violazione della normativa comunitaria, tale da esporre il FEAOG a un rischio concreto di perdite, sarebbe stata constatata in relazione agli aiuti al prepensionamento. Le rettifiche imposte in questi due settori dovrebbero perciò essere annullate. Infine, un'aliquota di rettifica del 10% sarebbe ingiustificata nel settore delle carni bovine, in cui, nonostante il mancato completamento del SIGC, i controlli applicati dalle autorità elleniche avrebbero escluso ogni rischio di perdite per il bilancio comunitario. La relativa rettifica dovrebbe perciò essere annullata o ridotta al 2%.
86 A ciò la Commissione replica, invocando la pertinente giurisprudenza della Corte (52), che incombe al governo ellenico dare la prova dell'asserito errore commesso dall'istituzione nel calcolare le conseguenze finanziarie delle irregolarità constatate. Ora, nella specie, il ricorrente si sarebbe limitato a denunciare l'arbitrarietà dei criteri adottati dalla Commissione, senza però fornire tale prova.
2.
Valutazione
87 Per parte mia, ricordo anzitutto che per nessuno dei settori qui in discussione il governo ellenico è riuscito a dimostrare l'inesattezza degli accertamenti compiuti dalla Commissione o l'esistenza di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo. I dubbi espressi in proposito dall'istituzione giustificano perciò l'applicazione di rettifiche forfettarie alle spese dichiarate nei settori in questione (53).
88 Quanto poi all'entità di tali rettifiche, non posso che condividere la posizione della Commissione. Incombeva infatti al governo ellenico dare la prova che le irregolarità constatate dall'istituzione non hanno inciso sul bilancio comunitario o vi hanno inciso in misura inferiore rispetto a quanto stimato da quest'ultima (54). D'altra parte, come pure ha sottolineato la Commissione, nei casi in cui questa, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, si sia adoperata per stabilire regole dirette a trattare in modo differenziato i singoli casi di irregolarità, a seconda della gravità delle carenze nei controlli e dei rischi per il FEAOG, spetta allo Stato membro dimostrare che tali criteri sono arbitrari e iniqui (55).
89 Ora, è agevole constatare che il governo ellenico non ha fornito tale prova. Propongo perciò di respingere anche il motivo in esame.
F - Sulle rettifiche conseguenti al ritardo nell'esecuzione dei pagamenti supplementari previsti dal regolamento (CE) n. 1357/96
1.
Normativa pertinente
90 Nell'intento di far fronte alle gravi perturbazioni del mercato provocate dell'insorgere dell'encefalopatia spongiforme bovina (BSE), il regolamento (CE) n. 1357/96 (56) ha disposto, per l'anno 1996, l'erogazione di specifici aiuti agli allevatori, denominati «pagamenti supplementari».
91 L'art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1357/96 ha previsto quindi che il premio speciale per bovini e il premio per vacche nutrici corrisposti, per l'anno civile 1995, ai sensi degli artt. 4b e 4d del regolamento n. 805/68 (57) fossero aumentati di supplementi d'importo determinato.
92 L'art. 1, n. 3, del regolamento ha precisato al riguardo che:
«[i]l diritto a ciascuno dei supplementi di cui ai paragrafi 1 e 2, ricevuto riguardo all'anno civile 1995, è subordinato al numero di animali per i quali è accertato nell'anno civile 1996 il diritto a premio».
93 Ai sensi dell'art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento:
«1. Se il numero di animali per i quali è accertato il diritto a premio per l'anno civile 1996 è inferiore a quello per il quale sono stati pagati il produttore ha ricevuto i supplementi a norma dell'articolo 1, la parte di supplemento alla quale questi non aveva diritto e il premio spettantegli per l'anno civile 1996 in forza del regolamento (CEE) n. 805/68 sono compensati.
2. Se il produttore non presenta domanda di premio ai sensi del regolamento (CEE) n. 805/68 per l'anno civile 1996 o se i premi a cui egli ha diritto sono insufficienti per effettuare la compensazione di cui al paragrafo 1, egli è tenuto a rimborsare i supplementi pagati a norma dell'articolo 1 cui non aveva titolo».
94 Inoltre, ai sensi dell'art. 3 del regolamento:
«I produttori il cui diritto a premio per l'anno civile 1996 si riferisce ad un numero di capi superiore a quello per il quale sono stati pagati i premi per il 1995 possono fruire di ulteriori supplementi. Questi si effettuano unicamente:
a) nella misura in cui siano stati rimborsati o recuperati i supplementi pagati ai produttori che non ne avevano titolo nello Stato membro interessato, e
b) proporzionalmente al numero addizionale di premi ricevuti per l'anno civile 1996».
95 L'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1357/96 ha assegnato poi a ciascuno Stato membro una dotazione finanziaria, nella misura indicata nell'allegato del regolamento stesso, cui attingere per effettuare ulteriori pagamenti in favore dei produttori per i quali il versamento dei supplementi di cui all'art. 1 si fosse rivelato insufficiente per risolvere completamente i problemi derivanti dalla situazione del mercato.
96 Va notato, inoltre, che l'art. 5 del regolamento n. 1357/96 ha lasciato agli Stati membri la facoltà di sostituire agli interventi previsti dagli artt. 1 e 4, lett. a), dello stesso regolamento un pagamento unico, distribuendo fra gli allevatori di bovini, secondo criteri oggettivi, l'importo totale che sarebbe risultato dall'applicazione di tali interventi. Come emerge dal quinto `considerando' del regolamento, la previsione di cui all'art. 5 mirava non soltanto a rispondere alle esigenze legate alle diverse strutture di produzione esistenti negli Stati membri, ma anche a permettere che tutti i pagamenti venissero ultimati entro il 15 ottobre 1996.
97 Infine, secondo l'art. 7, secondo comma, del regolamento,
«[l]a Comunità finanzia la spesa sostenuta dagli Stati membri per i pagamenti di cui all'articolo 1 e all'articolo 4, lettera a) e all'articolo 5 soltanto se questi hanno luogo entro e non oltre il 15 ottobre 1996».
2.
Constatazioni della Commissione e
procedura
98 In seguito a verifiche, i servizi della Commissione constatavano che la Grecia aveva eseguito pagamenti supplementari ai sensi del regolamento n. 1357/96 oltre il termine del 15 ottobre 1996. Emerge dalla pertinente relazione di sintesi (58) che i rilievi a carico delle autorità elleniche riguardavano:
a) da un lato, i pagamenti eseguiti oltre il 15 ottobre 1996, per un ammontare di GRD 311 006 387;
b) dall'altro, i pagamenti disposti dalle autorità elleniche nei confronti delle associazioni di cooperative agricole (ACA) prima del 15 ottobre 1996, ma versati agli aventi diritto solo dopo quella data, per un ammontare di GRD 350 000 000.
99 I servizi della Commissione proponevano quindi due rettifiche di corrispondente importo per l'esercizio 1997. La Grecia adiva l'Organo di conciliazione, sostenendo, quanto alla prima proposta di rettifica, che i pagamenti disposti dopo il 15 ottobre 1996 costituivano in realtà dei conguagli a rettifica dei pagamenti già avvenuti nel 1995, e, quanto alla seconda, che i pagamenti ricevuti dalle ACA entro il 15 ottobre 1996 dovevano considerarsi regolari ai sensi del regolamento n. 1357/96, essendo stati decisi anteriormente a tale data. Nella sua relazione finale del 21 gennaio 2000 l'Organo di conciliazione invitava i servizi della Commissione a riconsiderare la loro posizione su quest'ultimo punto (59). Non ritenendo di seguire l'indicazione dell'Organo, detti servizi mantenevano le due indicate proposte di rettifica, riducendo però l'importo della prima all'importo di GRD 237 098 402, al fine di tener conto di talune regolarizzazioni contabili nel frattempo effettuate dalle autorità elleniche (60). Le rettifiche in questione sono state poi applicate con la decisione impugnata.
100 Nel ricorso, la Grecia contesta tali rettifiche invocando due distinti motivi, che occorre quindi esaminare separatamente.
3.
Sulla rettifica di GRD 237 098 402
a)
Sintesi degli argomenti delle parti
101 Se ne ho ben compreso gli argomenti, il governo ellenico formula, in sostanza, due censure relativamente alla rettifica in esame.
102 In primo luogo, esso sostiene che, a differenza di quanto ritenuto dalla Commissione, l'importo controverso non è stato tardivamente pagato, ma è soltanto il risultato dei conguagli effettuati in applicazione degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 1357/96. Si tratterebbe cioè di somme pagate ai produttori che, all'esito dei controlli effettuati, risultavano aver diritto, per l'anno 1996, al premio per bovini e/o al premio per vacca nutrice per un numero di capi maggiore di quello per cui essi avevano fruito di tali premi nell'anno 1995. Mediante l'ausilio di dati numerici il governo ricorrente si preoccupa quindi di dimostrare che l'importo di GRD 311 006 387, poi ridotto a GRD 237 098 402, corrisponde appunto alla somma algebrica dei maggiori importi dovuti ai produttori per l'anno 1996 in relazione all'incremento del numero di capi per i quali sussisteva il diritto a premio e degli importi recuperati presso i produttori i cui diritti a premio nel 1996 si riferivano invece a un numero di capi minore rispetto a quello riscontrato nel 1995 (61).
103 In secondo luogo, il governo ellenico sostiene che era comunque impossibile eseguire in via definitiva i pagamenti supplementari di cui al regolamento n. 1357/96 entro il 15 ottobre 1996, mancando il tempo necessario per effettuare, prima di quella data, tutti i controlli prescritti dalla normativa comunitaria (nella specie, nell'ambito del SIGC) (62) al fine di accertare l'effettiva titolarità del diritto a percepire, per l'anno 1996, il premio speciale per bovini e/o il premio per vacche nutrici, cui sono legati i pagamenti supplementari in questione. Detti controlli, sottolinea il governo ricorrente, sono in genere effettuati verso la fine del «periodo di detenzione» degli animali nell'azienda agricola interessata, che, nel caso di specie, poteva andare ben al di là del termine del 15 ottobre 1996. Quest'ultimo sarebbe perciò in aperto contrasto con le prescrizioni del SIGC in materia di controlli relativi ai regimi di premi nel settore delle carni bovine.
104 Il governo ellenico ritiene quindi che la rettifica finanziaria in questione, oltre ad essere fondata su un'erronea premessa giuridica, violi il principio di proporzionalità, ignorando lo scopo perseguito dal regolamento n. 1357/96 che, secondo detto governo, è quello di compensare gli allevatori delle perdite subite a causa della crisi di mercato provocata dalla BSE e non semplicemente di assicurare un rapido versamento dei pagamenti supplementari.
105 La Commissione replica insistendo sul fatto che l'art. 7 del regolamento
n
1357/96 è chiaro nel disporre che possono essere imputati al FEAOG soltanto i pagamenti che hanno avuto luogo entro e non oltre il 15 ottobre 1996. Per quanto riguarda l'asserita esecuzione di conguagli ai sensi degli artt. 2 e 3 di tale regolamento, la Commissione fa presente che, oltre alle regolarizzazioni contabili di GRD 65 530 701 e di GRD 8 377 284, che hanno portato alla riduzione dell'importo di GRD 311 006 387 a GRD 237 098 402, fino alla data di adozione della decisione impugnata le autorità elleniche non l'avevano informata di alcun'altra regolarizzazione contabile che giustificasse l'imputazione di quest'ultimo importo a versamenti in conguaglio. L'istituzione convenuta non prende invece apertamente posizione sugli altri aspetti evocati dal governo ellenico nella seconda censura.
b)
Valutazione
106 Per parte mia, ritengo opportuno richiamare, in via preliminare, taluni aspetti del regime di aiuti istituito dal regolamento n. 1357/96 che mi pare vengano in rilievo nell'analisi delle censure formulate dal governo ellenico. A tal fine, devo anzitutto constatare che, come ha giustamente rilevato la Commissione, l'art. 7 del regolamento n. 1357/96 pone un chiaro ed esplicito limite all'imputabilità al FEAOG delle spese effettuate dagli Stati membri a titolo degli artt. 1 e 4, lett. a), del regolamento stesso. Tali spese sono finanziate dalla Comunità soltanto se i relativi pagamenti hanno avuto luogo «entro e non oltre il 15 ottobre 1996». Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, la Commissione ha perciò il dovere di rifiutare il finanziamento comunitario delle spese intervenute successivamente (63).
107 Rilevo poi che, pur se la data del 15 ottobre 1996 deriva essenzialmente da esigenze di bilancio (64), nondimeno l'imposizione di un termine breve per l'esecuzione dei pagamenti previsti dal regolamento n. 1357/96 va collegata alla finalità perseguita da detto regolamento, che è quella di attenuare, attraverso il rapido versamento di aiuti straordinari, gli effetti sul reddito dei produttori di carni bovine del crollo dei prezzi di mercato provocato dal diffondersi della BSE (65). Alla stessa finalità risponde il meccanismo previsto per il versamento di detti aiuti dagli artt. 1-3 del regolamento. L'art. 1, nn. 1 e 2, ha infatti stabilito che gli aiuti in questione fossero erogati per lo più sotto forma di supplementi a taluni premi `per animale' (il premio speciale per bovini e il premio per vacche nutrici) corrisposti agli allevatori nell'ambito dell'o.c.m. delle carni bovine per l'anno civile 1995, proprio perché, nel luglio 1996, i dati necessari per il versamento di questi ultimi avrebbero dovuto già essere disponibili, permettendo così anche il versamento di detti aiuti straordinari (66).
108 L'art. 1, n. 3, del regolamento ha però subordinato il diritto a percepire tali supplementi alla condizione che, nell'anno civile 1996, i produttori interessati mantenessero la titolarità del diritto all'uno e/o all'altro dei premi indicati per un numero di capi non inferiore a quello per cui avevano titolo a tali premi nell'anno civile 1995. Qualora tale condizione non fosse stata soddisfatta, ai sensi dell'art. 2 del regolamento, i pagamenti in eccesso avrebbero dovuto essere compensati con i premi spettanti ai produttori per l'anno civile 1996 o, in mancanza, rimborsati alle autorità competenti degli Stati membri. In virtù dell'art. 3, poi, le somme così recuperate potevano essere ridistribuite ai produttori i cui premi per il 1996 erano superiori a quelli percepiti nel 1995, proporzionalmente all'incremento del numero dei premi ricevuti.
109 Ciò posto, passo ad esaminare analiticamente le due censure mosse alla rettifica in questione.
i)
Sulla qualificazione asseritamente erronea dell'importo controverso come `pagamento tardivo'
110 Come si è visto, con la prima censura il governo ellenico contesta in sostanza la qualificazione di `pagamento tardivo' data dalla Commissione all'importo controverso, sostenendo invece che si tratta di somme versate agli allevatori che, in applicazione dell'art. 3 del regolamento n. 1357/96, avevano diritto al pagamento di ulteriori supplementi, mantenendo nel 1996 un numero di capi superiore a quello rilevato nel 1995. Non mi sembra però che quest'asserzione trovi un adeguato riscontro probatorio. Dal fascicolo di causa non risulta, infatti, che il governo ellenico abbia mai fornito alla Commissione, durante la procedura di liquidazione dei conti, i documenti giustificativi idonei a dimostrare che l'importo in questione è stato pagato nel rispetto delle prescrizioni dell'art. 3 del regolamento, né tantomeno tali documenti sono stati poi prodotti davanti alla Corte.
111 In realtà, l'unico elemento addotto dal governo ellenico a sostegno della propria tesi
- sia davanti alla Corte sia, per quanto è dato sapere, nel corso della procedura di liquidazione dei conti
- è il calcolo dal quale risulterebbe che l'importo di GRD 311 006 387 costituisce appunto l'esatto ammontare degli ulteriori supplementi che la Grecia poteva legittimamente pagare agli allevatori a norma della citata disposizione (67). Ora, a me sembra che proprio le cifre indicate dal governo ellenico, peraltro non contestate dalla Commissione, dimostrino invece l'infondatezza di questa tesi. Mi pare cioè che, nel presentare tale calcolo, il governo ellenico perda di vista il fatto che l'art. 3 del regolamento n. 1357/96 consente sì ulteriori versamenti per l'anno 1996, ma soltanto nella misura in cui quelli già eseguiti per l'anno 1995 siano stati rimborsati o recuperati presso i produttori che non ne avevano titolo. Poiché
- secondo quanto lo stesso ricorrente ha indicato
- erano stati recuperati o rimborsati versamenti già eseguiti per GRD 299 240 392, ciò significa che le autorità elleniche potevano procedere ad ulteriori pagamenti per l'anno 1996 soltanto fino a concorrenza di tale importo, e non di quello di GRD 311 006 387.
112 Sempre le cifre fornite dal governo ellenico sembrano indicare, del resto, che quest'ultimo importo non è altro che la differenza fra quanto complessivamente versato dalle autorità elleniche agli allevatori che avevano mantenuto più capi di bestiame nel 1996 rispetto al 1995 (GRD 408 828 391 per i bovini maschi e GRD 201 418 388 per le vacche nutrici) e il limite entro il quale detti pagamenti potevano essere eseguiti a norma dell'art. 3 (gli importi recuperati, ovvero appunto GRD 299 240 392). Se cosi è, la Commissione non poteva che rifiutarne il finanziamento.
113 Dato quanto precede, ritengo che la censura in esame non possa trovare accoglimento.
ii)
Sull'asserita impossibilità di rispettare il termine del 15 ottobre 1996
114 Noto anzitutto che, con la censura in esame, il governo ellenico sembra voler invocare l'illegittimità dell'art. 7, secondo comma, del regolamento n. 1357/96 a seguito della contestazione della rettifica finanziaria controversa, che trova fondamento appunto nella violazione di tale disposizione. Come si è visto, infatti, il ricorrente sostiene che il rispetto del termine del 15 ottobre 1996 era impossibile, non potendosi portare a compimento in tempo utile le procedure di controllo prescritte dalla normativa comunitaria per accertare la titolarità del diritto ai pagamenti disposti dal regolamento in questione. Se tali sono effettivamente le intenzioni del governo ellenico, una simile eccezione è senza dubbio irricevibile, e va perciò respinta, in quanto fondata sull'asserita illegittimità di un atto che detto governo, pur avendone avuto la possibilità, non ha impugnato nei termini previsti dall'art. 230 CE (68) .
115 Anche a voler prescindere da questo, devo sottolineare che l'esame di tale censura non porta comunque a conclusioni differenti, poiché la stessa si rivela manifestamente priva di fondamento. Come ho già rilevato, in effetti, per erogare gli aiuti previsti dall'art. 1 del regolamento n. 1357/96, gli Stati membri non erano affatto tenuti a completare i controlli relativi alla titolarità del diritto ai premi `per animale' per l'anno civile 1996, dovendo invece versare gli aiuti a complemento dei premi `per animale' dovuti per l'anno civile 1995. La Grecia non ha mai negato di disporre dei dati necessari per il pagamento di tali premi. Non vedo allora perché non avrebbe dovuto rispettare il termine del 15 ottobre 1996. I risultati dei controlli eseguiti per l'anno 1996 erano invece importanti per determinare le somme indebitamente pagate; ma ciò, evidentemente, non ha nulla a che vedere con il rispetto del termine indicato.
116 Quanto, infine, al carattere asseritamente sproporzionato della rettifica in questione, non vedo proprio come una rettifica analitica, pari cioè esattamente alla spesa di cui si è constatata la non conformità alla normativa comunitaria, possa violare il principio di proporzionalità. Nel rifiutare il finanziamento comunitario di tali spese, infatti, la Commissione non dispone di alcun margine di valutazione. Né, d'altra parte, il governo ellenico adduce argomenti precisi a sostegno di tale asserzione.
117 Neppure su questo punto, quindi, ritengo che gli argomenti del governo ellenico possano essere accolti.
118 Propongo perciò di respingere nel suo insieme il motivo concernente la rettifica finanziaria di GRD 237 098 402.
4.
Sulla rettifica di GRD 350 000 000
a)
Sintesi degli argomenti delle parti
119 Per contestare la rettifica in esame, il governo ellenico denuncia l'erronea interpretazione dell'art. 7 del regolamento n. 1357/96 oltre che l'erronea valutazione dei fatti da parte della Commissione. Secondo il governo ricorrente, detta disposizione va infatti interpretata nel senso che rispettano il termine del 15 ottobre 1996 anche i versamenti disposti dalle autorità competenti entro quella data, a mezzo di ordini di pagamento indirizzati agli organismi incaricati di corrispondere l'aiuto al beneficiario, sicché quest'ultimo ha acquisito il diritto a percepire l'aiuto stesso. Nella specie, l'importo controverso di GRD 350 000 000 sarebbe stato appunto trasferito agli organismi incaricati del pagamento (le ACA) entro il 15 ottobre 1996, con l'obbligo espresso di procedere al versamento di tale importo ai beneficiari. Il fatto poi che ciò sia avvenuto soltanto dopo tale data è dovuto, secondo il governo ricorrente, alle difficoltà di comunicazione esistenti nelle regioni interessate.
120 Opposta è ovviamente la posizione della Commissione secondo cui la data del 15 ottobre 1996 deve essere intesa come quella del versamento dell'aiuto agli allevatori, cioè agli aventi diritto al pagamento supplementare ai sensi del regolamento n. 1357/96. A conforto di tale interpretazione, essa richiama inoltre le disposizioni dell'allegato del regolamento n. 1663/95, da cui si ricaverebbe che l'«esecuzione» di un pagamento consiste nell'ordinare a una banca o a un servizio di tesoreria di pagare le somme dovute all'avente diritto (69).
b)
Valutazione
121 Per parte mia, condivido la tesi esposta dalla Commissione. Come ho già detto, a mio parere il termine del 15 ottobre 1996 non è dettato soltanto da un'esigenza di bilancio, ma anche da quella di garantire un rapido versamento ai beneficiari degli aiuti previsti dal regolamento. Ammettere, come vorrebbe il governo ellenico, che un pagamento debba reputarsi eseguito quando è stata data la corrispondente istruzione agli organismi incaricati di eseguirlo (ACA), significherebbe né più né meno che aggirare il termine in questione, permettendo il versamento dell'aiuto ai beneficiari ben oltre la data del 15 ottobre 1996.
122 D'altra parte, per scartare la tesi sostenuta dal governo ellenico, mi sembra anche pertinente il richiamo ai punti 2, sub ii), e 6, sub v), dell'allegato del regolamento n. 1663/95, che delinea, fra l'altro, le procedure che gli organismi pagatori degli Stati membri devono seguire nell'erogazione delle provvidenze comunitarie finanziate dal FEAOG. Si ricava, infatti, da tali disposizioni che l'esecuzione dei pagamenti consiste nell'istruzione impartita a una banca o a un servizio pagatore governativo di pagare quanto dovuto al beneficiario. Eseguire un pagamento significa cioè pagare al beneficiario. Non vedo alcun motivo di attribuire un significato differente ai termini impiegati dall'art. 7, secondo comma, del regolamento n. 1357/96, né
- devo sottolineare
- il governo ellenico spiega perché così dovrebbe essere.
123 Né, infine, ritengo vada accolto l'argomento relativo alle asserite difficoltà di comunicazione che, a dire del governo ellenico, avrebbero impedito il tempestivo pagamento degli importi in questione. Neppure in questo caso, infatti, il ricorrente ha provato che, pur avendo usato tutta la diligenza richiesta, gli è stato impossibile versare gli aiuti ai beneficiari entro il 15 ottobre 1996.
124 Dato quanto precede, propongo di respingere anche il motivo riguardante la rettifica finanziaria di GRD 350 000 000.
G - Sulle rettifiche finanziarie conseguenti alle trattenute operate dalle ACA
1.
Contesto giuridico e fattuale
125 Con la decisione impugnata, la Commissione ha imposto, fra le altre, una serie di rettifiche finanziarie pari al 2% delle spese dichiarate dalla Grecia nei settori dei seminativi (esercizi finanziari 1996, 1997 e 1998) e delle carni bovine (esercizi finanziari 1996 e 1997) in conseguenza delle trattenute effettuate dalle ACA sull'importo degli aiuti versati ai beneficiari.
126 Come risulta dal fascicolo di causa, tali rettifiche sono motivate dalle medesime considerazioni che hanno fondato le analoghe rettifiche applicate per i precedenti esercizi 1994 e 1995. L'Organo di conciliazione, adito sul punto dalle autorità elleniche, ha constatato che aveva avuto già modo di esaminare la questione in precedenza, nelle procedure concernenti detti esercizi, e che il caso non comportava alcun elemento nuovo (70).
2.
Analisi
127 Il governo ellenico sostiene che la rettifica impugnata è fondata su un'erronea valutazione della natura delle trattenute in questione
- che, a suo dire, avrebbero carattere volontario e non obbligatorio
- facendo valere, a mio parere, argomenti sostanzialmente identici a quelli che la Corte ha già respinto con le sentenze 11 gennaio 2001, con riferimento alla liquidazione dei conti per l'esercizio 1994 (71), e 6 dicembre 2001, riguardo al successivo esercizio 1995 (72).
128 A differenza di quanto sembra sostenere il governo ricorrente, non ritengo, infatti, che apportino rilevanti elementi di novità al caso di specie né l'intervenuta modifica dell'art. 2 della legge ellenica n. 1409/83 - che autorizzava l'applicazione delle trattenute
- ad opera dell'art. 37 della legge n. 2538/97 (73), né tantomeno la circolare diffusa il 5 marzo 1997 dal Ministero ellenico dell'Agricoltura, con cui i competenti organismi locali venivano informati del fatto che le provvidenze comunitarie andavano versate integralmente ai beneficiari (74).
129 Cominciando proprio da quest'ultima, devo osservare che la diffusione di una siffatta informativa, qualunque ne sia il valore giuridico, certamente non dimostra che la prassi delle trattenute sia cessata a partire dal marzo 1997
- tanto più che la modifica della legge n. 1409/83, che le autorizzava, è entrata in vigore soltanto il successivo 1º dicembre
- e neppure che le trattenute già operate sino a quel momento siano state poi rimborsate ai beneficiari. Né, a mio parere, una piena prova di ciò è fornita dall'indicata modifica legislativa. Rilevo, in effetti, che già durante la procedura di liquidazione dei conti i servizi della Commissione avevano fatto presente alle autorità elleniche che, nonostante l'intervenuta modifica della legge n. 1409/83, dai tabulati relativi ai pagamenti trasmessi dalle ACA risultava che queste ultime continuavano a effettuare le trattenute. Era stato perciò richiesto a dette autorità di produrre la documentazione idonea a dimostrare, da un lato, che le trattenute non venivano più applicate, dall'altro, che gli importi indebitamente trattenuti erano stati restituiti ai produttori (75). Ora, dal fascicolo di causa non risulta che la Grecia abbia mai prodotto tale prova.
130 Pertanto, sono del parere che, alla stessa stregua di quanto è accaduto per i due precedenti esercizi finanziari, anche le contestazioni relative alle rettifiche in esame debbano essere respinte.
H - Sulle rettifiche finanziarie conseguenti all'inosservanza dei termini di pagamento
1.
Normativa applicabile
131 Com'è noto, il sistema di finanziamento istituito dagli artt. 4, n. 5, e 5, n. 2, lett. a), del regolamento n. 729/70, nel testo modificato dal regolamento n. 1287/95, prevede che i mezzi finanziari destinati a coprire le spese del FEAOG siano mobilitati dagli Stati membri in funzione del fabbisogno dei rispettivi servizi pagatori e poi rimborsati dalla Comunità mediante il versamento di anticipi mensili, calcolati sulla base delle spese effettuate. Spetta alla Commissione, previa consultazione del comitato del FEAOG, decidere dell'entità degli anticipi in questione.
132 Le modalità di calcolo e di versamento degli anticipi mensili sono disciplinate dal regolamento (CE) n. 296/96 (76). Ai sensi dell'art. 4, n. 2, di tale regolamento, le spese effettuate da uno Stato membro oltre i termini o le scadenze prescritti dalla normativa comunitaria danno luogo, proprio a motivo di tale irregolarità, a una riduzione degli anticipi in questione (77). Detta riduzione è limitata alle spese tardive che eccedono il 4% delle spese pagate invece tempestivamente ed è graduata in ragione del ritardo constatato, da un minimo del 10% per un ritardo di un mese, fino al 100% per un ritardo di cinque mesi o più. Tuttavia, l'art. 4, n. 2, secondo comma, stabilisce che «($) la Commissione applicherà una graduazione differente e/o dei tassi di riduzione inferiori o nulli qualora si dovessero verificare particolari condizioni di gestione per talune misure, o se vi siano giustificazioni fondate da parte degli Stati membri».
133 Ai fini che qui interessano, va ricordato inoltre che, ai sensi del terzo comma dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96, il quale rinvia sul punto all'art. 13 della decisione 94/729/CEE (78), le riduzioni degli anticipi mensili a causa di ritardati pagamenti da parte degli Stati membri sono decise dalla Commissione all'esito di una procedura in contraddittorio con lo Stato membro interessato e previa consultazione del comitato del FEAOG. L'art. 4, n. 4, del citato regolamento stabilisce, a sua volta, che «[l]e eventuali riduzioni ($) e in particolare quelle dovute a un superamento dei termini e delle scadenze lasciano impregiudicate la successiva decisione di liquidazione dei conti» (79).
2.
Fatti e argomenti delle parti
134 Con la decisione impugnata la Commissione ha confermato talune riduzioni degli anticipi mensili sulle spese agricole concessi alla Grecia in relazione all'esercizio finanziario 1998, per l'ammontare complessivo di GRD 141 667 389. Motivo delle rettifiche finanziarie così applicate è che le autorità elleniche avrebbero effettuato le relative spese dopo la scadenza dei termini prescritti dalla pertinente normativa comunitaria.
135 Di tali rettifiche, il governo ellenico contesta quella relativa alla voce di bilancio 1055-004 (cereali), pari a GRD 5 326 625, che, a suo dire, sarebbe fondata su un'erronea interpretazione dell'art. 4, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 296/96 e dell'art. 8 del regolamento n. 729/70.
136 Il ricorrente non nega che le relative spese siano state pagate oltre i termini prescritti; ciò, tuttavia, non avrebbe dovuto dar luogo ad alcuna riduzione degli anticipi, avendo la Grecia addotto al riguardo «giustificazioni fondate», come previsto dall'art. 4, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 296/96. In concreto, precisa il governo ellenico, si tratterebbe di pagamenti effettuati in quattro casi individuali; il ritardo constatato dalla Commissione sarebbe stato determinato, in un caso, dall'esistenza di una procedura giudiziaria e, negli altri tre, da ragioni di protezione degli interessi finanziari della Comunità, poiché l'accertamento del diritto dei beneficiari a percepire le provvidenze comunitarie aveva richiesto particolari controlli o verifiche amministrative. Motivo del ritardo sarebbe quindi la necessità di adempiere all'obbligo di prevenire le irregolarità nelle operazioni del FEAOG, imposto alla Grecia dall'art. 8, n. 1, del regolamento n.
29/70. Nel decidere la rettifica finanziaria contestata, la Commissione avrebbe perciò erroneamente interpretato e applicato le due indicate disposizioni comunitarie.
137 A ciò la Commissione replica che le circostanze invocate dalla Grecia, cioè le difficoltà amministrative derivanti da ricorsi presentati dagli interessati o la necessità di controlli supplementari, non costituiscono valide giustificazioni per escludere l'applicazione di riduzioni degli anticipi ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96. Secondo la Commissione, ciò sarebbe possibile soltanto qualora lo Stato membro interessato dimostrasse che si trova di fronte a difficoltà eccezionali in moltissimi casi, il che non si sarebbe verificato nella specie.
3.
Valutazione
138 Per parte mia, pur non concordando con la tesi della Commissione, ritengo infondato il motivo in esame, per le ragioni che passo ad illustrare.
139 Devo anzitutto rilevare che l'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento n. 296/96, di cui il governo ellenico invoca la violazione, non trova applicazione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti.
140 Emerge infatti dalla lettura dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96, in combinato disposto con l'art. 13 della decisione 94/729, che la riduzione degli anticipi costituisce una decisione autonoma e distinta rispetto a quella, successiva, di rifiuto del finanziamento comunitario delle relative spese. Anche se entrambe traggono fondamento dall'obbligo che incombe alla Commissione, nell'amministrazione del FEAOG, di impegnare fondi unicamente per le spese eseguite in conformità alla normativa comunitaria (80), tali decisioni hanno però natura ed effetti giuridici diversi: la prima, presa in corso di esercizio in base ai soli elementi allora disponibili, ha un carattere temporaneo e provvisorio e produce effetti soltanto fino all'adozione della seconda, che determina invece in via definitiva la posizione finanziaria dello Stato membro nei confronti del FEAOG (81). Come si è visto, il citato art. 13, n. 2, terzo comma, della decisione 94/729 precisa infatti chiaramente che la decisione di ridurre gli anticipi è presa lasciando impregiudicata quella relativa all'imputabilità o meno al FEAOG delle relative spese. Del resto, diverso è pure il fondamento giuridico di tali decisioni, poiché il potere di ridurre gli anticipi deriva alla Commissione dagli artt. 5, n. 2, lett. a) del regolamento n. 729/70 e 13, n. 2, secondo comma, della decisione 94/729, mentre quello di rifiutare il finanziamento delle spese non conformi alla normativa comunitaria è inscritto all'art. 5, n. 2, lett. c), del citato regolamento.
141 L'esame, alla luce dell'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento n. 296/96, delle giustificazioni addotte dagli Stati membri al fine di evitare una riduzione degli anticipi o di ottenerne una graduazione più favorevole s'inscrive appunto nell'ambito del procedimento che la Commissione deve seguire, in virtù dell'art. 13 della decisione 94/729, per effettuare tale riduzione. Gli esiti di tale esame determinano quindi la decisione di ridurre o meno gli anticipi a norma del citato art. 4, n. 2, ma non pregiudicano la decisione sull'eventuale, successivo rifiuto del finanziamento comunitario delle relative spese, che dev'essere deciso dalla Commissione secondo la diversa procedura prevista dall'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento 729/70. E' nell'ambito di quest'ultima procedura che gli Stati membri interessati possono e devono far valere le giustificazioni opportune per evitare il rifiuto del finanziamento.
142 Ne consegue che l'asserita violazione dell'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento n. 296/96, se comprovata, avrebbe semmai potuto inficiare la validità della decisione di riduzione degli anticipi a suo tempo adottata a danno della Grecia, ma certamente non la validità della decisione impugnata, adottata a conclusione di un diverso procedimento, cui il citato articolo evidentemente non si applica.
143 Va considerato, tuttavia, che la stessa Commissione, nel richiamato documento di lavoro n. VI/5330/97 (82), si è riferita proprio alla disposizione in questione nell'enunciare i criteri ai quali si sarebbe attenuta nel calcolare le rettifiche finanziare da applicare in caso di ritardo nei pagamenti. Non è però in toto un puro e semplice rinvio: mentre per la graduazione delle rettifiche in funzione dell'importanza del ritardo il documento di lavoro richiama direttamente le regole stabilite dall'art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96, per il resto esso stabilisce criteri analoghi, ma non identici a quelli fissati da tale disposizione. In particolare, per quanto qui interessa, il documento di lavoro afferma che dovrebbero essere tollerati, entro limiti ragionevoli, i ritardi per ragioni accettabili, quale per esempio la necessità di controlli supplementari sulle domande di aiuto controverse. Esso ricorda pure che per tali situazioni l'art. 4 del regolamento n. 296/96 prevede già un margine di tolleranza del 4% delle spese dichiarate, prevedendo una riduzione degli anticipi solo per i pagamenti tardivi eccedenti tale limite, ma che comunque gli Stati membri dovrebbero essere ammessi a provare che le domande controverse eccedono tale limite.
144 Allora quel che occorre verificare, a mio parere, è se in tali circostanze gli argomenti dedotti dal governo ellenico possano comunque risultare fondati.
145 In proposito devo rilevare che le ragioni esposte dal ricorrente potrebbero effettivamente, in linea di principio, rientrare nei casi in cui, secondo gli orientamenti della Commissione, un ritardo nei pagamenti dovrebbe essere tollerato entro limiti ragionevoli. Per poter validamente contestare la rettifica in esame, il governo ellenico avrebbe tuttavia dovuto provare, da un lato, l'effettiva sussistenza di tali ragioni, dall'altro, che il ritardo nei pagamenti non ha ecceduto limiti ragionevoli.
146 Ora, a me pare che il ricorrente non abbia fornito tale prova. Per quanto riguarda le ragioni dei ritardi, non ritengo che siano idonee a tal fine le due lettere da esso citate (83), in cui è riportata soltanto una scarna indicazione di tali ragioni, non confortata da alcun elemento probante. Né risulta che le autorità elleniche abbiano altrimenti comunicato alla Commissione altre informazioni o documenti giustificativi in merito a tali casi prima dell'adozione della decisione impugnata. In particolare, non risulta che siano stati portati a conoscenza dell'istituzione i documenti, diversi dalle lettere dianzi indicate, prodotti invece davanti alla Corte (84). Qualunque ne sia il valore probatorio, questi non possono perciò essere presi in considerazione per
valutare la legittimità della decisione impugnata. Relativamente, poi, all'entità del ritardo, il governo ricorrente nulla dice.
147 In tali circostanze, ritengo che anche questo motivo vada respinto e, con esso, l'insieme del ricorso della Grecia.
IV - Sulle spese
148 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché ritengo che il ricorso vada integralmente respinto, propongo che la Repubblica ellenica sia condannata alle spese.
V - Conclusioni
149 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di respingere il ricorso, condannando la Repubblica ellenica alle spese.
(1) - GU L 180, pag. 49.
(2) - Regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio, dell'8 luglio 1996, che dispone pagamenti supplementari da effettuarsi nel 1996 nel quadro dei premi di cui al regolamento (CEE) n. 805/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine e che modifica tale regolamento (GU L 175, pag. 9).
(3) - Regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13).
(4) - Regolamento (CE) n. 1287/95 del Consiglio, del 22 maggio 1995, che modifica il regolamento (CEE) n. 729/70 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 125, pag. 1).
(5) - Regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità dapplicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6).
(6) - Decisione 94/442/CE della Commissione, del 1º luglio 1994, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45).
(7) - V., fra tante, sentenze 6 dicembre 2001, causa C-373/99, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-9619, punto 8), e 24 gennaio 2002, causa C-118/99, Francia/Commissione (Racc. pag. I-747, punto 38).
(8) - Sentenza 6 dicembre 2001, Grecia/Commissione, cit. (punto 9, ove figurano ulteriori riferimenti).
(9) - V., fra le altre, sentenze 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (Racc. pag. I-2283, punti 17 e 18); 1º ottobre 1998, causa C-209/96, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. I-5655, punto 43), e 19 novembre 1998, causa C-235/97, Francia/Commissione (Racc. pag. I-7555, punto 45).
(10) - V., per esempio, sentenza 11 gennaio 2001, causa C-247/98, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-1, punto 7, ove figurano ulteriori riferimenti).
(11) - Ibidem
(12) - V. sentenze 21 gennaio 1999, causa C-54/95, Germania/Commissione (Racc. pag. I-35, punto 35), e
22 aprile 1999, causa C-28/94, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-1973, punto 40).
(13) - In questo senso, v. sentenze 21 gennaio 1999, Germania/Commissione, cit. (punto 35); 22 aprile 1999, Paesi Bassi/Commissione, cit. (punto 41); 6 marzo 2001, causa C-278/98, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-1501, punto 93), e 22 settembre 2002, causa C-377/99, Germania/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 95).
(14) - V. sentenze 28 ottobre 1999, causa C-253/97, Italia/Commissione (Racc. pag. I-7529, punto 7, ove figurano ulteriori riferimenti), e 11 gennaio 2001, Grecia/Commissione, cit. (punto 70).
(15) - Regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1).
(16) - Regolamento (CEE) n. 1765/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 181, pag. 12).
(17) - Regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24). I regimi di premi in questione sono stati introdotti con la modifica al regolamento n. 805/68 intervenuta nel 1992 ad opera del regolamento (CEE) n. 2066/92 (GU L 215, pag. 49).
(18) - Regolamento (CE) n. 2466/96 del Consiglio, del 17 dicembre 1996, che modifica il regolamento (CEE) n. 3508/92 che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 335, pag. 1).
(19) - Regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione, del 23 dicembre 1992, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36).
(20) - Tali carenze sono illustrate in dettaglio nelle relazioni di verifica trasmesse alle autorità elleniche con lettere n. 36811 del 27 settembre 1996 e n. 32539 del 24 agosto 1998 (allegati nn. 1 e 2 al controricorso). I risultati della discussione bilaterale fra la Commissione e le autorità elleniche sono riportati nella lettera n. 43741 del 23 settembre 1999, mentre la lettera n. 12764 del 17 maggio 2000 riprende la posizione finale della Commissione in esito alla procedura di conciliazione (allegati nn. 6 e 7 al controricorso).
(21) - Ricordo che il regolamento n. 1663/95 consente ai servizi od organismi pagatori degli Stati membri di delegare ad altri soggetti il controllo delle domande di aiuto e/o l'autorizzazione dei relativi pagamenti, imponendo tuttavia ai primi una puntuale supervisione sull'operato dei secondi [v., in particolare, il punto 4, sub
iv) e v), dell'allegato del regolamento, cit. infra, paragrafo 58].
(22) - V., in proposito, il punto 6, sub iii) e iv), dell'allegato del regolamento n. 1663/95 (cit. infra, paragrafo 58).
(23) - Regolamento (CE) n. 658/96 della Commissione, del 9 aprile 1996, che stabilisce alcune modalità della concessione dei pagamenti compensativi nell'ambito del regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 91, pag. 46), il cui art. 8 prevede che gli Stati membri trasmettano alla Commissione, entro il 15 settembre della campagna in corso in via provvisoria ed entro il successivo 15 gennaio in via definitiva, talune informazioni statistiche concernenti le superfici coltivate.
(24) - Come emerge dalla lettera della Commissione n. 12764 del 17 maggio 2000, cit., l'importo in questione comprende altresì un'ulteriore rettifica del 2%, conseguente alle trattenute operate dalle ACA sugli aiuti versati nel settore dei seminativi per i tre esercizi considerati. Sulla questione delle trattenute, tanto nel settore dei seminativi quanto in quello delle carni bovine, v. infra, paragrafi 131 ss.
(25) - Relazione finale dell'Organo di conciliazione nel caso 99/GR/151 (all. n. 8 al controricorso; v. in particolare i punti 9, 10, 12 e le conclusioni).
(26) - Il governo ellenico si riferisce qui alla lettera n. 43741 del 23 settembre 1999, cit. (punto 5).
(27) - Paragrafi 18 e19.
(28) - V. la relazione concernente la verifica svolta in Grecia dal 30 marzo al 3 aprile 1998 (punto 2.1.2, pagg. 3 e 4), trasmessa alle autorità elleniche con lettera n. 32539 del 24 agosto 1998, cit. alla nota 21.
(29) - Se ho ben interpretato le informazioni trasmesse dalle autorità elleniche alla Commissione il 13 dicembre 1999 (v. la comunicazione allegato n. 1 alla controreplica), in tale data
- posteriore di quasi due anni al termine ultimo per il completamento del SIGC - il 6,6% delle parcelle agricole esistenti non era ancora identificato, con punte sino al 45% secondo gli uffici regionali interessati.
(30) - Regolamento (CEE) n. 2079/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura (GU L 215, pag. 91).
(31) - Allegato n. 8 al ricorso.
(32) - Riportata in allegato alla lettera n. 41854 del 5 novembre 1998 (allegato n. 3 al controricorso).
(33) - Lettera n. 41854 del 5 novembre 1998, cit. alla nota precedente.
(34) - Lettera n. 43741 del 23 settembre 1999, cit. alla nota 21 (punto 6.2, pagg. 8 e 9).
(35) - Nonostante nell'allegato alla decisione impugnata la rettifica in questione sia imputata all'esercizio 1996, si deduce dalla citata lettera n. 43741 del 23 settembre 1999 (pag. 9) che la rettifica riguarda in realtà il successivo esercizio 1997. Ciò, del resto, mi sembra pacifico fra le parti.
(36) - Mi riferisco alle lettere del Ministero ellenico dell'Agricoltura n. 343910/2181 del 7 aprile 1999 (allegato n. 12 al ricorso) e n. 179226 dell'8 giugno 1999 (allegato n. 5 al ricorso), nonché alla lettera dell'ATE n. 20317 del 1º giugno 1999 (all. 13 al ricorso). Non sembra, peraltro, che quest'ultima sia mai stata comunicata alla Commissione precedentemente all'adozione della decisione impugnata.
(37) - In proposito, v. punto 6, sub iii) e iv), dell'allegato del regolamento n. 1663/95.
(38) - V. punto 4, sub v), dell'allegato del regolamento n. 1663/95.
(39) - Ibidem, quarto trattino. V. anche l'art.
6 del regolamento, che sancisce l'obbligo di tenere a disposizione della Commissione, per un periodo determinato, tutti i documenti giustificativi relativi alle spese finanziate e agli importi da recuperare dal FEAOG.
(40) - Direttiva 92/102/CEE del Consiglio, del 27 novembre 1992, relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali (GU L 355, pag. 32).
(41) - V. in particolare gli artt. 4, 5, 6 e 8 della direttiva.
(42) - Regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio, del 21 aprile 1997, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1).
(43) - V. in particolare gli artt. 4 e 5 del regolamento.
(44) - V. la lettera della Commissione n. 33219 del 18 giugno 1999 (allegato n. 9 al controricorso, in particolare pag. 2 e allegato).
(45) - V. la relazione finale dell'Organo di conciliazione nel caso 99/GR/134 (allegato n. 10 al controricorso, in particolare punto 14 e
conclusioni).
(46) - V. la lettera della Commissione n. 11952 dell'8 maggio 2000 (all. n. 2 alla controreplica, in particolare pag. 2).
(47) - Trattandosi di elementi essenziali del sistema di controlli, come del resto testimonia, per quanto riguarda l'identificazione dei capi di bestiame, l'ottavo `considerando' del regolamento n. 3508/92, il quale afferma espressamente che «nel settore della produzione animale qualsiasi controllo efficace presuppone l'identificazione e la registrazione degli animali».
(48) - V. l'art. 7, n. 1, secondo trattino, del regolamento (CEE) n. 3886/92 della Commissione, del 23 dicembre 1992, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di premi previsti dal regolamento (CEE) n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1244/82 e (CEE) n. 714/89 (GU L 391, pag. 20), il quale dispone che per la concessione del premio speciale vengono presi in considerazione soltanto gli animali «debitamente identificati conformemente alle disposizioni nazionali e comunitarie in materia».
(49) - V. supra, paragrafo 74.
(50) - Paragrafi 18 e 19.
(51) - Illustrati, come si è visto, nel documento di lavoro n. VI/5330/97 (v. supra, paragrafi 10 ss.).
(52) - La Commissione si riferisce, in particolare, alla sentenza 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-3331, punti 26 e 27).
(53) - V. sentenze 13 luglio 2000, causa C-46/97, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-5719, punto 58), e causa C-243/97, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-5813, punto 53), e 24 gennaio 2002, Francia/Commissione, cit. alla nota 8 (punto 49).
(54) - Sul punto v., da ultimo, sentenza 21 marzo 2002, causa C-130/99, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-3005, punti 42, 43 nonché
90 e 91).
(55) - V. sentenze 24 gennaio 2002, Francia/Commissione, cit. (punto 50), e 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, cit. (punto 44).
(56) - Citato alla nota 3.
(57) - Che disciplinava all'epoca dei fatti l'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (v. supra, nota 18).
(58) - Documento AGRI/117758/2000, del 15 maggio 2000 [allegato n. 14 al ricorso; v. in particolare il punto 4.3.2. sub a), pagg. 63 e 64].
(59) - Relazione finale nel caso 99/GR/134, allegato n. 23 al ricorso (punto 13).
(60) - Come emerge dalla citata relazione di sintesi del 15 maggio 2000 [punto 4.3.2., sub a), 2), pag. 64], si tratta di due regolarizzazioni contabili di GRD 65 530 701 e di GRD 8 377 284, imputate rispettivamente agli esercizi 1998 e 1999 (v. anche infra, paragrafo 105).
(61) - Il calcolo sviluppato dal governo ellenico è illustrato a pag. 32 (pag. 46 della traduzione francese) del ricorso.
(62) - Applicabile, come si è visto, ai regimi di premi in questione (v. supra, paragrafo 21).
(63) - V. supra, paragrafo 16 e nota 8.
(64) - Poiché la copertura finanziaria del regolamento era assicurata dal bilancio 1996 (v. Boll. UE 6-1996, punto 1.3.179), e il relativo esercizio FEAOG si è chiuso appunto il 15 ottobre 1996.
(65) - V. il secondo `considerando' del regolamento n. 1357/96. Il contesto generale della crisi BSE del 1996, in cui detto regolamento s'inscrive, è del resto ben noto alla Corte a motivo del contenzioso sviluppatosi intorno alle misure di protezione adottate in quell'occasione dalla Commissione (v., per esempio, sentenza 5 maggio 1998, causa C-157/96, National Farmers' Union e a., Racc. I-2211, in particolare punti 3 e 4).
(66) - V., inoltre, il secondo `considerando' del regolamento.
(67) - V. pagg. 46 del ricorso e 25 della memoria di replica,
nonché la lettera del Ministero ellenico dell'Agricoltura all'Organo di conciliazione n. 203541 del 25 ottobre 1999 (allegato n. 26 al ricorso, pag. 1, ultimo paragrafo). Faccio riferimento all'importo di GRD 311 006 387, cioè all'importo oggetto della rettifica originariamente proposta dalla Commissione, poiché è su questo che si basa il calcolo sviluppato dal governo ellenico.
(68) - V. sentenza 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal (Racc. pag. 777, punto 39, ove figurano ulteriori riferimenti).
(69) - La Commissione si riferisce in particolare ai punti 2, sub ii) e 6, sub v), dell'allegato di tale regolamento.
(70) - V. le relazioni finali dell'Organo di conciliazione nei casi 99/GR/134, cit. alla nota 46 (punto 11) e 99/GR/151, cit. alla nota 26 (punto 7).
(71) - Sentenza cit. alla nota 11 (punti 18, 19 e 32).
(72) - Sentenza cit. alla nota 9 (punti 36-39).
(73) - Il cui testo è riportato nell'allegato n. 38 al ricorso.
(74) - Documento n. 144903 del 5 marzo 1997 (allegato n. 35 al ricorso).
(75) - V. il telex n. 24087 dell'8 aprile 1999 (allegato n. 5 al controricorso, punto 2.1.2, pagg. 5 e 6) e la lettera n. 43741 del 23 settembre 1999, cit. (punto 1.2, pag. 2).
(76) - Regolamento (CE) n. 296/96 della Commissione, del 16 febbraio 1996, relativo ai dati che devono essere forniti dagli Stati membri ed alla contabilizzazione mensile delle spese finanziate dalla sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) e che abroga il regolamento (CEE) n. 2776/88 (GU L 39, pag. 5).
(77) - Come indica con chiarezza il quarto `considerando' del regolamento, secondo cui «la regolamentazione agricola comunitaria prevede delle date limite per il pagamento degli aiuti ai beneficiari da parte degli Stati membri; ($) ogni pagamento intervenuto dopo tali termini regolamentari e il cui ritardo non sia giustificato deve essere considerato come spesa irregolare e, di conseguenza, non può, in principio, essere oggetto di un anticipo sulla presa in conto ($)».
(78) - Decisione 94/729/CEE del Consiglio, del 31 ottobre 1994, concernente la disciplina di bilancio (GU L 293, pag. 14).
(79) - Del medesimo tenore è la disposizione contenuta all'art. 13, n. 2, terzo comma, della decisione 94/729, cit.
(80) - V. supra, paragrafo 16.
(81) - V. sentenze 17 ottobre 1991, causa C-342/89, Germania/Commissione (Racc. pag. I-5031, punti 18 e 19), e causa C-346/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-5057, punti 18 e 19).
(82) - V. supra, paragrafi 10 ss.
(83) - Mi riferisco alle lettere del Ministero dell'Agricoltura ellenico n. 166600 del 2 aprile 1999 e n. 158045 del 19 giugno 1998 (allegati nn. 39 e 40 al ricorso).
(84) - Prodotte come allegati nn. 41-44 al ricorso.