62022TJ0048_RES
Processo T‑48/22
República Checa
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Décima Secção) de 6 de dezembro de 2023
«FEAGA e FEADER — Despesas excluídas do financiamento — Procedimento de apuramento da conformidade — Agricultor ativo — Prados permanentes — Amostra de controlo — Pagamentos indevidos — Apresentação tardia do pedido — Disciplina financeira — Dever de fundamentação — Confiança legítima — Proporcionalidade»
Agricultura — Política agrícola comum — Regimes de apoio direto — Regras comuns — Regime de pagamento único por superfície — Conceito de agricultor ativo — Pessoas singulares ou coletivas e grupos de pessoas singulares ou coletivas que exercem uma atividade abrangida pela lista de exclusão — Exclusão — Exceção — Requisitos — Faculdade dos Estados‑Membros de limitar essas condições e identificar critérios alternativos — Limites
(Regulamento n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 9.o, n.os 2 e 7; Regulamento n.o 639/2014 da Comissão, artigo 13.o, n.os 1 e 3)
(cf. n.os 50, 51, 55, 62, 63)
Agricultura — Política agrícola comum — Regimes de apoio direto — Regras comuns — Regime de pagamento único por superfície — Conceito de agricultor ativo — Pessoas singulares ou coletivas e grupos de pessoas singulares ou coletivas que exercem uma atividade abrangida pela lista de exclusão — Exclusão — Grupo de pessoas singulares ou coletivas — Conceito — Sociedades coligadas — Inclusão
(Regulamento n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 10, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), e artigo 9.o, n.os 2 e 7; Regulamento n.o 639/2014 da Comissão, artigo 13.o, n.os 1 e 3)
(cf. n.os 69‑72, 76‑78, 82‑85, 89‑92, 94‑97, 102)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Apuramento das contas — Recusa de assunção de despesas decorrentes de irregularidades na aplicação da regulamentação da União — Avaliação das perdas sofridas pelos fundos — Despesas irregulares que não podem ser determinadas com precisão suficiente — Avaliação baseada nas correções fixas — Admissibilidade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 52.o, n.o 2)
(cf. n.os 106‑108, 127, 130)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Apuramento das contas — Recusa de assunção de despesas decorrentes de irregularidades na aplicação da regulamentação da União — Contestação pelo Estado‑Membro em causa — Ónus da prova — Repartição entre a Comissão e o Estado‑Membro
(Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 52.o, n.o 2; Regulamento n.o 908/2014 da Comissão, artigo 34.o, n.o 6)
(cf. n.os 115‑117, 159, 165, 239, 251)
Direito da União Europeia — Princípios — Proteção da confiança legítima — Condições — Garantias precisas conferidas pela Administração — Conceito — Documento que não estabelece a posição definitiva da Comissão — Exclusão
(cf. n.os 176, 178‑180, 183)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Concessão de ajudas e de prémios — Obrigação de os Estados‑Membros organizarem um sistema eficaz de controlos administrativos e de verificações no local — Verificações de acompanhamento no local — Conceito — Escolha das amostras dos beneficiários — Condições
(Regulamento n.o 809/2014 da Comissão, artigo 30.o, alínea a), e artigo 33.o‑A)
(cf. n.os 213‑219, 222)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Apuramento das contas — Recusa de assunção de despesas decorrentes de irregularidades na aplicação da regulamentação da União — Obrigação de os Estados‑Membros verificarem, de forma retroativa, se uma superfície inadmissível ao benefício da ajuda durante um ano também o foi em anos anteriores — Inexistência
(Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 63.o; Regulamento n.o 908/2014 da Comissão, artigo 7.o)
(cf. n.os 264‑266)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Apuramento das contas — Recusa de assunção de despesas decorrentes de irregularidades na aplicação da regulamentação da União — Modalidades de apresentação dos pedidos de ajuda e de pagamento
(Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 57.o, n.o 7; Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 72.o; Regulamento n.o 640/2014 da Comissão, artigo 13.o, e Regulamento n.o 809/2014 da Comissão, artigo 14.o)
(cf. n.os 276, 278, 282, 284, 286)
Agricultura — Financiamento pelo FEAGA e pelo FEADER — Apuramento das contas — Disciplina financeira — Correção financeira imposta no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade — Obrigação de a Comissão impor também uma correção sobre os créditos que são objeto da disciplina financeira — Anulação total ou parcial da correção financeira impugnada para um certo regime de ajuda que implica de modo automático e generalizado a anulação da correção fixa imposta no âmbito da disciplina financeira — Inexistência — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Regulamento n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 25.°, 26.° e 52.°; Regulamento n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o; Regulamento n.o 907/2014 da Comissão, artigo 12.o, n.o 2, e Regulamento n.o 908/2014 da Comissão, artigo 34.o)
(cf. n.os 290‑292, 300, 305‑310)
Resumo
Em 2017, a Comissão Europeia deu início a um inquérito (
1
) contra a República Checa para verificar se, relativamente aos anos de 2015 a 2017, o controlo efetuado por esta das ajudas pagas aos agricultores no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) tinha sido efetuado em conformidade com a legislação da União Europeia (a seguir «inquérito»).
As conclusões preliminares deste inquérito revelaram a não conformidade do sistema de verificação implementado para verificar a concessão das ajudas pagas aos agricultores, no âmbito desses fundos, relativamente aos anos em causa. As insuficiências constatadas eram relativas a cinco controlos‑chave, que diziam respeito à determinação do estatuto de agricultor ativo do requerente da ajuda, à identificação dos prados permanentes, à seleção dos beneficiários da ajuda que devem ser objeto de controlo (a seguir «seleção da amostra de controlo»), à recuperação de fundos indevidamente pagos e à apresentação tardia de pedidos.
Nas conclusões finais do inquérito, comunicadas em 26 de março de 2021, a Comissão confirmou a sua posição segundo a qual a República Checa tinha violado cinco controlos‑chave e, por todas as violações acusadas, propôs excluir do financiamento da União o montante de 44098570,70 euros (
2
). Foi imposta à República Checa uma correção financeira correspondente a esse montante através da Decisão de Execução 2021/2020 (a seguir «decisão impugnada») (
3
).
A República Checa pediu a anulação dessa decisão no Tribunal Geral. Contesta, entre outras, as violações relativas ao estatuto de agricultor ativo, à seleção da amostra de controlo e à recuperação de fundos indevidamente pagos.
O Tribunal Geral acolhe parcialmente o recurso e pronuncia‑se, neste contexto, sobre a interpretação dos conceitos de «agricultor ativo» e de «grupo de pessoas singulares e coletivas», na aceção do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 (
4
). Fornece também esclarecimentos sobre a natureza das condições previstas no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento n.o 908/2014 e esclarecimentos no que se refere ao regime relativo à seleção da amostra de controlo, aos fundos indevidamente pagos e à apresentação tardia do pedido.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral começa por julgar improcedente o fundamento invocado pela República Checa pelo qual esta contestava a violação relativa ao estatuto de agricultor ativo.
No âmbito desse fundamento, a República Checa sustentou que não violou o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 ao não ter em conta as sociedades coligadas quando da verificação do estatuto de agricultor ativo do requerente da ajuda. Ora, embora os conceitos de «grupos de pessoas singulares ou coletivas» e de «sociedades coligadas» não estejam definidos nem no Regulamento n.o 1307/2013 nem no Regulamento n.o 639/2014 (
5
), a Comissão indicou, no entanto, numa apresentação dirigida aos Estados‑Membros, que o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 deve ser interpretado no sentido de que as atividades abrangidas pela lista de exclusão podem ser exercidas pelas pessoas singulares ou coletivas ou diretamente pelos seus grupos ou através de uma sociedade coligada. Alega também, numa carta dirigida ao Ministério da Alimentação e da Agricultura alemão, em 29 de janeiro de 2016, que foi posteriormente disponibilizada aos outros Estados‑Membros, que havia que entender por «sociedade coligada» qualquer entidade direta ou indiretamente ligada ao requerente da ajuda por uma relação de controlo que revestisse a forma de propriedade total ou maioritária.
Neste contexto, o Tribunal Geral observa, em primeiro lugar, que a inclusão das sociedades coligadas no âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 não é contrária à redação desta disposição. A este respeito, na essência, um grupo designa um conjunto de entidades relacionadas entre si no âmbito de uma mesma organização. Assim, o termo «grupo» deve ser interpretado no sentido de se aproximar do termo «agrupamento» e de visar todas as pessoas singulares ou coletivas relacionadas entre si no âmbito de uma mesma organização societária mais ou menos estruturada. Daqui resulta que um grupo de pessoas singulares ou coletivas inclui as sociedades coligadas.
Consequentemente, o requerente da ajuda, grupo de pessoas singulares ou coletivas, pode exercer diretamente as atividades abrangidas pela lista de exclusão ou através de uma sociedade coligada que faz parte do mesmo grupo. Do mesmo modo, se o requerente da ajuda não for um grupo, mas uma pessoa singular ou coletiva que faz parte de um grupo, pode exercer diretamente as atividades abrangidas pela lista de exclusão ou através de uma sociedade coligada que faz parte do mesmo grupo.
Em segundo lugar, a inclusão das sociedades coligadas no âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 não é contrária à definição de «agricultor» que figura no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), deste regulamento. Com efeito, a existência de uma ligação entre o conceito de «agricultor ativo» e o de «agricultor», na aceção destas duas disposições, é confirmada pela jurisprudência que precisa que, para poder beneficiar do estatuto de agricultor ativo, uma pessoa deve, previamente, cumprir os requisitos previstos no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1307/2013 relativos ao conceito de «agricultor». A existência de uma ligação entre este conceito e o de «agricultor ativo» não pode pôr em causa a conclusão de que, nos termos do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013, o requerente da ajuda pode exercer as atividades abrangidas pela lista de exclusão tanto diretamente como através de uma sociedade coligada que faça parte do mesmo grupo. Aliás, não resulta da redação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do mesmo regulamento que, para poderem ser qualificados de agricultor, uma pessoa singular ou coletiva, ou um grupo de pessoas singulares ou coletivas, devem exercer diretamente as suas atividades.
Em terceiro lugar, a inclusão das sociedades coligadas no âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 não é contrária à finalidade desta disposição, que consiste em evitar o risco de fraude contra o orçamento da União e limitar os pagamentos, ao abrigo da política agrícola comum, apenas aos agricultores que exercem verdadeiramente uma atividade agrícola. Em caso de não tomada em consideração das sociedades coligadas, os requerentes poderiam, com efeito, repartir as suas atividades entre várias entidades jurídicas coligadas a fim de contornar os limites estabelecidos por esta disposição ao reconhecimento do seu estatuto de agricultor ativo. A verificação exercida pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros seria então limitada às atividades agrícolas diretamente exercidas pelo requerente, à exceção daquelas exercidas através de sociedades coligadas.
Por outro lado, foi erradamente que a República Checa sustentou que o risco de o requerente da ajuda repartir, intencionalmente, as suas atividades por várias entidades jurídicas para contornar a aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 é referido pelo artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013 (
6
). Com efeito, tendo em conta o âmbito de aplicação desta disposição e restrições em matéria de obtenção da prova relativa a uma eventual criação artificial das condições exigidas para a obtenção das vantagens previstas na legislação agrícola setorial, é possível que uma prática abusiva que consiste em contornar a aplicação das normas relativas ao estatuto de agricultor ativo não entre no âmbito de aplicação do artigo 60.o do Regulamento n.o 1306/2013, mas constitua, deste modo, uma violação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013. Assim, não se pode sustentar que esta disposição é, por si só, suficiente para evitar o risco de o requerente da ajuda repartir as suas atividades por várias entidades jurídicas a fim de se subtrair à verificação do seu estatuto de agricultor ativo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013.
Em quarto e último lugar, a inclusão das sociedades coligadas no âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1307/2013 não é contrária ao princípio da segurança jurídica. Com efeito, este último exige que as regras do direito da União sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, para que os interessados se possam orientar nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União Ora, no caso em apreço, resulta com clareza e precisão que um grupo de pessoas singulares ou coletivas ou uma pessoa singular ou coletiva que faz parte de um grupo pode exercer as atividades abrangidas pela lista de exclusão tanto diretamente como através de uma sociedade coligada que faz parte do mesmo grupo.
Em seguida, o Tribunal Geral acolhe parcialmente o fundamento que contesta a violação relativa à seleção da amostra de controlo.
Quanto a este aspeto, especifica que os controlos padrão diferem, pelo seu objeto e finalidade, das verificações de acompanhamento no local. Assim, enquanto os controlos padrão dizem respeito a 5 % de todos os beneficiários que submetem um pedido de pagamento de base ou um pedido de pagamento único por superfície e têm por objetivo fixar um número mínimo de beneficiários que são objeto de um controlo a fim de assegurar uma verificação eficaz, da parte da Comissão, do cumprimento das disposições no que se refere aos diferentes regimes de ajuda e medidas de apoio, as verificações de acompanhamento no local dizem apenas respeito aos beneficiários que foram sujeitos a uma sanção administrativa reduzida por terem, no ano anterior, efetuado uma sobredeclaração das superfícies admissíveis ao benefício das ajudas. Por outro lado, as verificações de acompanhamento têm por objetivo verificar se, na sequência da aplicação de uma sanção administrativa reduzida por uma primeira sobredeclaração das superfícies, os beneficiários de uma ajuda tenham cometido uma nova infração que deu lugar à aplicação de uma sanção administrativa de pleno direito. A natureza específica das verificações de acompanhamento no local é aliás confirmada pela epígrafe do artigo 33.o‑A do Regulamento de Execução n.o 809/2014 (
7
), que as qualifica expressamente de «controlo suplementar», o que deixa entender que se distinguem dos controlos padrão uma vez que sujeitam os beneficiários de uma ajuda a um controlo adicional. Em consequência, o Tribunal Geral considera que a Comissão considerou com razão que os beneficiários que tinham sido sujeitos a uma sanção administrativa reduzida, no decurso do ano anterior, deviam ser distinguidos dos que foram objeto de um controlo padrão.
No entanto, a Comissão cometeu uma violação do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e do princípio da proporcionalidade, pelo facto de o montante da correção financeira aplicada referente à violação sobre a seleção da amostra de controlo relativa aos controlos padrão não corresponder à gravidade da não conformidade acusada.
Efetivamente, a Comissão não forneceu nenhum elemento de prova que permita compreender em que medida o prejuízo que se verificou em 2017 também se poderia ter verificado em 2015 e em 2016 e deu lugar a uma obrigação de recuperação retroativa. O Tribunal Geral salienta igualmente que o artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 (
8
) invocado pela Comissão não é pertinente a este respeito. Por último, sublinha que a Comissão também não invocou o artigo 63.o do Regulamento n.o 1306/2013 nem o artigo 7.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 para justificar a prossecução retroativa dos fundos indevidamente pagos, na medida em que se refere pela primeira vez a estas disposições na contestação. Em todo o caso, mesmo admitindo que a Comissão possa fundamentar as suas alegações com base nestas duas disposições, estas não fornecem a prova de que a dúvida manifestada constitui uma dúvida séria e razoável. Consequentemente, o Tribunal Geral anula a decisão impugnada no que se refere à imposição da correção financeira referente à violação na seleção da amostra de controlo relativa aos controlos padrão, no montante de 18833,24 euros.
Por último, é igualmente acolhido o fundamento que visa contestar a violação relativa à recuperação dos fundos indevidamente pagos. Com efeito, o artigo 63.o do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 7.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não impõem aos Estados‑Membros a obrigação de verificar, de forma retroativa, se uma superfície inadmissível ao benefício da ajuda durante um ano também o foi em anos anteriores. A pretensa obrigação dos Estados‑Membros de efetuar um controlo retroativo da admissibilidade de uma superfície também não resulta do artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 nem, por outro lado, da jurisprudência do Tribunal Geral (
9
). Neste contexto, o Tribunal Geral anula a decisão impugnada na parte em que tem por objeto a correção financeira aplicada às despesas efetuadas pela República Checa no âmbito do regime de pagamento único por superfície, em relação à pretensa violação relativa à recuperação de fundos indevidamente pagos, no montante de 17855884,41 euros.
(
1
)	Com base no artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), e no artigo 34.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59), na versão em vigor no momento do inquérito.
(
2
)	Resultante da aplicação de uma correção financeira em conformidade com o artigo 12.o, n.os 6 a 8, do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.o 1306/2013 no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18).
(
3
)	Decisão de Execução (UE) 2021/2020 da Comissão, de 17 de novembro de 2021, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2021, L 413, p. 10).
(
4
)	Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608).
(
5
)	Regulamento Delegado (UE) n.o 639/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que altera o anexo X do mesmo regulamento (JO 2014, L 181, p. 1).
(
6
)	Esta disposição prevê: «Sem prejuízo de disposições específicas, não é concedida qualquer vantagem ao abrigo da legislação agrícola setorial a pessoas singulares ou coletivas relativamente às quais se conclua terem sido criadas artificialmente as condições requeridas para obter tais vantagens, contrariamente aos objetivos da referida legislação.»
(
7
)	Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/1394 da Comissão, de 16 de agosto de 2016 (JO 2016, L 225, p. 50).
(
8
)	Artigo 3.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 132, p. 1).
(
9
)	Acórdão de 7 de setembro de 2022, Eslováquia/Comissão (T‑40/21, EU:T:2022:515, n.os 54 e 55).