62019CC0225
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PRIIT PIKAMÄE
της 9ης Σεπτεμβρίου 2020 (
1
)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑225/19 και C‑226/19
R.N.N.S. (C‑225/19),
K.A. (C‑226/19)
κατά
Minister van Buitenlandse Zaken
[αίτηση του rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem(πρωτοδικείου Χάγης, μεταβατική έδρα Haarlem, Κάτω Χώρες)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης – Κανονισμός (ΕΚ) 810/2009 – Άρθρο 32 – Κοινοτικός κώδικας θεωρήσεων – Απόφαση περί απορρίψεως θεώρησης – Δικαίωμα του αιτούντος να ασκήσει προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής – Δικαίωμα προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου – Άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Χρηστή διοίκηση»
I. Εισαγωγή
1.
Οι δύο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (πρωτοδικείο Χάγης, μεταβατική έδρα Haarlem, Κάτω Χώρες) δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ έχουν ως αντικείμενο την ερμηνεία του άρθρου 32 του κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (
2
), ερμηνευόμενου με γνώμονα τα άρθρα 41 και 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
2.
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δύο διαφορών μεταξύ των προσφευγόντων των κύριων δικών και των αρμόδιων ολλανδικών αρχών σχετικά με την εκ μέρους των αρχών αυτών απόρριψη των αιτήσεων θεωρήσεως που υπέβαλαν οι αντίστοιχοι προσφεύγοντες. Το αντικείμενο των προδικαστικών ερωτημάτων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο συνίσταται, κατ’ ουσίαν, στο εάν ένα κράτος μέλος που λαμβάνει την τελική απόφαση με την οποία απορρίπτεται αίτηση θεώρησης δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 1, του κώδικα θεωρήσεων, κατόπιν αντιρρήσεων για τη χορήγηση θεώρησης που προέβαλε άλλο κράτος μέλος για τον λόγο ότι ο αιτών θεωρείται άμεση απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή για τις διεθνείς σχέσεις κράτους μέλους, υποχρεούται να γνωστοποιήσει, με την απόφαση περί απορρίψεως ή κατά τη μεταγενέστερη διαδικασία προσφυγής, ποιο κράτος μέλος προέβαλε τις αντιρρήσεις και ποια ουσιαστική αιτιολογία επικαλέστηκε συναφώς. Ένα άλλο ζήτημα που είναι κρίσιμο στο πλαίσιο των διαφορών των κύριων δικών αφορά τα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας κατά των εν λόγω αντιρρήσεων για τη χορήγηση θεώρησης εισόδου.
3.
Οι υπό κρίση υποθέσεις παρέχουν εκ νέου στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αποφανθεί επί του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής, όπως αυτό απορρέει από το άρθρο 47 του Χάρτη, στον τομέα της κοινής πολιτικής θεωρήσεων, ο οποίος χαρακτηρίζεται από μερική νομοθετική εναρμόνιση (
3
), όπου η διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών εξακολουθεί να έχει μη αμελητέα σημασία, τούτο δε παρά το γεγονός ότι ο κώδικας θεωρήσεων, ως νομοθέτημα που διέπει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως, ακυρώσεως ή ανακλήσεως των ομοιόμορφων θεωρήσεων, απαιτεί, κατ’ αρχήν, ομοιόμορφη εφαρμογή (
4
) από όλες τις αρχές των κρατών μελών –είτε αυτές εμπίπτουν στην εκτελεστική εξουσία είτε στη δικαστική– έτσι ώστε να διασφαλίζεται η συνεπής εφαρμογή της πολιτικής αυτής.
4.
Ο νομοθέτης της Ένωσης κατέλιπε στα κράτη μέλη τη μέριμνα να διασφαλίζουν την εφαρμογή των διατάξεων του κώδικα θεωρήσεων σύμφωνα με τους αντίστοιχους διαδικαστικούς κανόνες τους, επιβάλλοντας, ωστόσο, την υποχρέωση τηρήσεως ορισμένων διαδικαστικών εγγυήσεων που αναγνωρίζονται στην έννομη τάξη της Ένωσης και αποτελούν έκφραση του κράτους δικαίου, συγκεκριμένα δε την υποχρέωση αιτιολογήσεως και το δικαίωμα προσφυγής. Εναπόκειται στο Δικαστήριο να διερευνήσει την έκταση των διαδικαστικών αυτών εγγυήσεων και να εξηγήσει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμόζονται στο πλαίσιο της εφαρμογής των εθνικών διαδικαστικών κανόνων όταν ασκείται προσφυγή κατά απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τις ιδιαιτερότητες του τομέα της κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Δικαστήριο όχι μόνο θα υπερασπιστεί το κράτος δικαίου, αλλά και θα συμβάλει στην επίτευξη των στόχων αυτής της πολιτικής.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Ο Χάρτης
5.
Το άρθρο 41 του Χάρτη έχει ως εξής:
«1.   Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου προθεσμίας εξέταση των υποθέσεών του από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης.
2.   Το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει ιδίως:
α)
το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση πριν να ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του,
β)
το δικαίωμα κάθε προσώπου να έχει πρόσβαση στον φάκελό του, τηρουμένων των νομίμων συμφερόντων της εμπιστευτικότητας και του επαγγελματικού και επιχειρηματικού απορρήτου,
γ)
την υποχρέωση της διοίκησης να αιτιολογεί τις αποφάσεις της.
[…]»
6.
Το άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη ορίζει τα ακόλουθα:
«Κάθε πρόσωπο του οποίου παραβιάστηκαν τα δικαιώματα και οι ελευθερίες που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, έχει δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, τηρουμένων των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.»
7.
Το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη έχει ως εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος Χάρτη απευθύνονται στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, τηρουμένης της αρχής της επικουρικότητας, καθώς και στα κράτη μέλη, μόνον όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Κατά συνέπεια, οι ανωτέρω σέβονται τα δικαιώματα, τηρούν τις αρχές και προάγουν την εφαρμογή τους, σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους.»
8.
Το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη ορίζει:
«Κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.»
Β. Ο κώδικας θεωρήσεων
9.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 28 και 29 του κώδικα θεωρήσεων ορίζουν τα εξής:
«(28)
Δεδομένου ότι οι στόχοι του παρόντος κανονισμού, ήτοι η θέσπιση των διαδικασιών και των προϋποθέσεων έκδοσης θεωρήσεων διέλευσης από ή με πρόθεση διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες ανά εξάμηνη περίοδο, δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και μπορούν επομένως να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο, η Κοινότητα δύναται να λάβει μέτρα, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας κατά το άρθρο 5 της συνθήκης. Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, όπως ορίζεται στο άρθρο αυτό, ο παρών κανονισμός δεν υπερβαίνει τα αναγκαία όρια για την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων.
(29)
Ο παρών κανονισμός σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζονται ιδίως από τη σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών και από τον χάρτη θεμελιωδών ελευθεριών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
10.
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κώδικα θεωρήσεων έχει ως εξής:
«Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις έκδοσης θεωρήσεων για διέλευση από ή με πρόθεση παραμονής στην επικράτεια των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες ανά εξάμηνη περίοδο.»
11.
Το άρθρο 2 του κώδικα θεωρήσεων έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
2)
ως “θεώρηση”, νοείται η εξουσιοδότηση που χορηγείται από κράτος μέλος ενόψει:
α)
διέλευσης από ή πρόθεση παραμονής στην επικράτεια των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει σε διάρκεια τους τρεις μήνες ανά εξάμηνη περίοδο από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών·
[…]
3)
ως “ομοιόμορφη θεώρηση”: νοείται η θεώρηση που ισχύει για ολόκληρη την επικράτεια των κρατών μελών·
[…]».
12.
Το άρθρο 22 του κώδικα θεωρήσεων προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Ένα κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από τις κεντρικές αρχές άλλων κρατών μελών να διαβουλευθούν με τις κεντρικές του αρχές κατά την εξέταση αιτήσεων που έχουν υποβάλει υπήκοοι συγκεκριμένων τρίτων χωρών ή συγκεκριμένες κατηγορίες των εν λόγω υπηκόων. Δεν διενεργούνται διαβουλεύσεις στην περίπτωση αιτήσεων για θεωρήσεις διέλευσης από αερολιμένα.
2.   Οι κεντρικές αρχές από τις οποίες ζητείται διαβούλευση απαντούν εντός επτά ημερολογιακών ημερών από την αίτηση διαβούλευσης. Η απουσία απάντησης εντός της εν λόγω προθεσμίας σημαίνει ότι οι αρχές αυτές δεν έχουν αντίρρηση για τη χορήγηση της θεώρησης.
3.   Τα κράτη μέλη γνωστοποιούν στην Επιτροπή την εισαγωγή ή κατάργηση της απαίτησης για προηγούμενη διαβούλευση, πριν τη θέσουν σε ισχύ. Οι πληροφορίες αυτές παρέχονται επίσης στο πλαίσιο της επιτόπιας συνεργασίας Σένγκεν εντός της συγκεκριμένης δικαιοδοσίας.
4.   Η Επιτροπή ενημερώνει τα κράτη μέλη για τις προαναφερθείσες γνωστοποιήσεις.
5.   Από την ημερομηνία αντικατάστασης του δικτύου διαβουλεύσεων Σένγκεν, όπως αναφέρεται στο άρθρο 46 του κανονισμού VIS, οι προηγούμενες διαβουλεύσεις διενεργούνται σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 2 του εν λόγω κανονισμού.»
13.
Το άρθρο 32, παράγραφοι 1 έως 3, του κώδικα θεωρήσεων ορίζει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 25 παράγραφος 1, η αίτηση θεώρησης απορρίπτεται:
α)
εάν ο αιτών:
[…]
vi)
θεωρείται απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία όπως ορίζεται στο άρθρο 2 σημείο 19 του κώδικα συνόρων Σένγκεν ή τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών, ιδίως δε είναι καταχωρισμένος στις εθνικές βάσεις δεδομένων των κρατών μελών με σκοπό την απαγόρευση εισόδου για τους ίδιους λόγους· […]
2.   Η απόφαση περί απορρίψεως και οι λόγοι στους οποίους βασίζεται κοινοποιούνται στον αιτούντα με το τυποποιημένο υπόδειγμα που προβλέπεται στο παράρτημα VΙ.
3.   Οι αιτούντες των οποίων η θεώρηση απορρίφθηκε έχουν δικαίωμα προσφυγής. Η προσφυγή ασκείται κατά του κράτους μέλους που έχει λάβει την τελική απόφαση επί της αιτήσεως και σύμφωνα με το εθνικό του δίκαιο. Τα κράτη μέλη παρέχουν στους αιτούντες πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθήσουν σε περίπτωση προσφυγής, όπως διευκρινίζεται στο παράρτημα VΙ.»
14.
Το παράρτημα VI του κώδικα θεωρήσεων περιλαμβάνει τυποποιημένο έντυπο που χρησιμοποιείται στο πλαίσιο αποφάσεων επί των αιτήσεων θεωρήσεων. Όσον αφορά την αιτιολογία της αποφάσεως, στο εν λόγω έντυπο προβλέπονται λόγοι απορρίψεως, που πρέπει να συμπληρωθούν. Ο λόγος απορρίψεως 5 έχει ως εξής:
«Είστε καταχωρισμένος στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS) με σκοπό την απαγόρευση εισόδου από ____ (μνεία του κράτους μέλους).»
15.
Ο λόγος απορρίψεως 6 έχει ως ακολούθως:
«Ένα ή περισσότερα κράτη μέλη σάς θεωρούν απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 19, του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 (κώδικας των συνόρων Σένγκεν), ή για τις διεθνείς σχέσεις ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών».
Γ. Ο κανονισμός VIS
16.
Το άρθρο 38 του κανονισμού (ΕΚ) 767/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Ιουλίου 2008, για το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) και την ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών για τις θεωρήσεις μικρής διάρκειας (στο εξής: κανονισμός VIS) (
5
), προβλέπει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη της υποχρέωσης παροχής περαιτέρω πληροφοριών σύμφωνα με το άρθρο 12 στοιχείο α) της οδηγίας 95/46/ΕΚ, οποιοσδήποτε έχει το δικαίωμα να του κοινοποιούνται δεδομένα που τον αφορούν τα οποία έχουν καταχωρισθεί στο VIS και να του γνωστοποιείται το κράτος μέλος που τα διαβίβασε στο VIS. Αυτή η πρόσβαση στα δεδομένα μπορεί να χορηγείται μόνο από κράτος μέλος. Κάθε κράτος μέλος καταγράφει όλες τις σχετικές αιτήσεις πρόσβασης.
2.   Οποιοσδήποτε μπορεί να ζητήσει τη διόρθωση ανακριβών δεδομένων που τον αφορούν και τη διαγραφή δεδομένων που δεν έχουν καταχωρισθεί νομοτύπως. Η διόρθωση και η διαγραφή διενεργούνται χωρίς καθυστέρηση από το υπεύθυνο κράτος μέλος, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διαδικαστικές διατάξεις του.
3.   Εάν η αίτηση που προβλέπεται από την παράγραφο 2 απευθύνεται σε κράτος μέλος διαφορετικό από το υπεύθυνο κράτος μέλος, οι αρχές του κράτους μέλους στο οποίο υποβλήθηκε η αίτηση έρχονται σε επαφή με τις αρχές του υπεύθυνου κράτους μέλους εντός 14 ημερών. Το υπεύθυνο κράτος μέλος επαληθεύει την ακρίβεια των δεδομένων και τη νομιμότητα της επεξεργασίας τους στο VIS εντός προθεσμίας ενός μηνός.
4.   Εάν διαπιστωθεί ότι τα δεδομένα τα οποία έχουν καταχωρισθεί στο VIS είναι ανακριβή ή δεν έχουν καταχωρισθεί νομοτύπως, το υπεύθυνο κράτος μέλος τα διορθώνει ή τα διαγράφει σύμφωνα με το άρθρο 24 παράγραφος 3. Το συγκεκριμένο κράτος μέλος επιβεβαιώνει γραπτώς και χωρίς καθυστέρηση στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο ότι προέβη στη διόρθωση ή τη διαγραφή των δεδομένων που το αφορούν.
5.   Εάν το υπεύθυνο κράτος μέλος δεν συμφωνεί ότι τα δεδομένα που έχουν καταχωρισθεί στο VIS είναι ανακριβή ή ότι δεν έχουν καταχωρισθεί νομοτύπως, εξηγεί γραπτώς αμελλητί στο συγκεκριμένο πρόσωπο τους λόγους για τους οποίους δεν είναι διατεθειμένο να διορθώσει ή να διαγράψει τα δεδομένα που το αφορούν.
6.   Το υπεύθυνο κράτος μέλος παρέχει επίσης στον ενδιαφερόμενο πληροφορίες σχετικά με τα διαβήματα στα οποία μπορεί να προβεί εάν δεν αποδέχεται τις παρεχόμενες εξηγήσεις. Οι διευκρινίσεις αυτές συμπεριλαμβάνουν πληροφορίες για τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να εγείρει αγωγή ή να προβεί σε καταγγελία ενώπιον των αρμόδιων αρχών ή δικαστηρίων του εν λόγω κράτους μέλους καθώς και για τυχόν αρωγή που μπορεί να του παρασχεθεί, μεταξύ άλλων, από τις αναφερόμενες στο άρθρο 41 παράγραφος 1 εθνικές αρχές ελέγχου, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διαδικαστικές διατάξεις του εν λόγω κράτους μέλους.»
17.
Το άρθρο 40, παράγραφος 1, του κανονισμού VIS ορίζει τα ακόλουθα:
«Σε κάθε κράτος μέλος, οποιοσδήποτε έχει το δικαίωμα να εγείρει αγωγή ή να προβεί σε καταγγελία ενώπιον των αρμόδιων αρχών ή δικαστηρίων αυτού του κράτους μέλους που δεν του αναγνώρισαν το δικαίωμα πρόσβασης ή το δικαίωμα διόρθωσης ή διαγραφής δεδομένων που τον αφορούν το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 38 παράγραφοι 1 και 2.»
III. Το ιστορικό των διαφορών, οι διαδικασίες των κυρίων δικών και τα προδικαστικά ερωτήματα
18.
Το αιτούν δικαστήριο αιτιολογεί την ανάγκη υποβολής στο Δικαστήριο των αιτήσεων προδικαστικής αποφάσεως με το ίδιο σκεπτικό, εκτός των στοιχείων που αφορούν την προσωπική κατάσταση των προσφευγόντων.
19.
Ο R.N.N.S, προσφεύγων της κύριας δίκης στην υπόθεση C‑225/19, είναι Αιγύπτιος υπήκοος που κατοικεί στη χώρα καταγωγής του. Στις 28 Αυγούστου 2017 συνήψε γάμο με Ολλανδή υπήκοο.
20.
Στις 7 Ιουνίου 2017, υπέβαλε στον Minister van Buitenlandse Zaken (Υπουργό Εξωτερικών, Κάτω Χώρες) αίτηση για τη χορήγηση θεώρησης Σένγκεν προκειμένου να επισκεφθεί τους γονείς της μέλλουσας συζύγου του, οι οποίοι κατοικούν στις Κάτω Χώρες.
21.
Με απόφαση της 19ης Ιουνίου 2017, ο Υπουργός Εξωτερικών αρνήθηκε τη χορήγηση της θεώρησης. Ο λόγος στον οποίο βασίστηκε η απόφαση περί απορρίψεως ήταν ότι ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, εν προκειμένω, η Ουγγαρία, θεωρούν ότι ο R.N.N.S συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 19, του κώδικα συνόρων Σένγκεν, ή για τις διεθνείς σχέσεις ενός από τα κράτη μέλη.
22.
Στις 31 Οκτωβρίου 2017, ο Υπουργός Εξωτερικών απέρριψε ως αβάσιμη τη διοικητική ένσταση που υπέβαλε ο R.N.N.S κατά της εν λόγω αποφάσεως.
23.
Στις 22 Νοεμβρίου 2017, ο R.N.N.S. άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προσφυγή κατά της τελευταίας αποφάσεως, υποστηρίζοντας ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία ή για τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών. Ο προσφεύγων προβάλλει, μεταξύ άλλων, την έλλειψη αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, δεδομένου ότι δεν είναι σε θέση να προσβάλει επί της ουσίας την απορριπτική απόφαση του Υπουργού Εξωτερικών. Κατά τον Υπουργό Εξωτερικών, ο λόγος απορρίψεως που προέβαλε η Ουγγαρία δεν μπορεί να ελεγχθεί επί της ουσίας στις Κάτω Χώρες, οπότε ο R.N.N.S πρέπει να προσφύγει στα ουγγρικά δικαστήρια για τον σκοπό αυτό.
24.
Η K.A., προσφεύγουσα της κύριας δίκης στην υπόθεση C‑226/19, είναι υπήκοος Συρίας η οποία διαμένει στη Σαουδική Αραβία. Είναι χήρα και έχει ενήλικα τέκνα, ένα εκ των οποίων διαμένει στη Σουηδία, ενώ τρία τέκνα διαμένουν στις Κάτω Χώρες.
25.
Στις 2 Ιανουαρίου 2018, η K.A. υπέβαλε στον Υπουργό Εξωτερικών αίτηση για τη χορήγηση θεώρησης Σένγκεν προκειμένου να επισκεφθεί τον υιό της που διαμένει στις Κάτω Χώρες.
26.
Με απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 2018, ο Υπουργός Εξωτερικών απέρριψε την αίτηση για τη χορήγηση της θεώρησης. Ο λόγος στον οποίο βασίστηκε η απόφαση περί απορρίψεως ήταν ότι ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, εν προκειμένω, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, θεωρεί ότι η K.A. συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 19, του κώδικα συνόρων Σένγκεν, ή για τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών.
27.
Στις 14 Μαΐου 2018, ο Υπουργός Εξωτερικών απέρριψε ως αβάσιμη τη διοικητική ένσταση που υπέβαλε η K.A. κατά της αποφάσεως αυτής. Στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας διοικητικής ενστάσεως, η προσφεύγουσα ζήτησε από τον Υπουργό Εξωτερικών να αναζητήσει από τις γερμανικές αρχές περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τους λόγους για τους οποίους οι γερμανικές αρχές θεωρούν ότι η προσφεύγουσα συνιστά τέτοια απειλή. Ωστόσο, κατά τον Υπουργό Εξωτερικών, ο κώδικας θεωρήσεων δεν προβλέπει υποχρέωση του Βασιλείου των Κάτω Χωρών να αναζητήσει τέτοιες πληροφορίες από τις γερμανικές αρχές.
28.
Στις 28 Μαΐου 2018, η K.A. άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προσφυγή κατά της τελευταίας αυτής αποφάσεως, υποστηρίζοντας ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία ή για τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών. Η K.A. προβάλλει, μεταξύ άλλων, την έλλειψη αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, δεδομένου ότι δεν είναι σε θέση να προσβάλει τον λόγο απορρίψεως, καθόσον ο λόγος αυτός είναι διατυπωμένος κατά τρόπο υπερβολικά γενικό. Κατά την K.A., η οποία παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 41 του Χάρτη, ο Υπουργός Εξωτερικών όφειλε να αναζητήσει τους ουσιαστικούς λόγους στους οποίους στηρίζεται η απόφαση των γερμανικών αρχών.
29.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, σε αμφότερες τις διαδικασίες, οι προσφεύγοντες δεν ήταν καταχωρισμένοι στο σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS)με σκοπό την απόρριψη αιτήσεως για τη χορήγηση θεώρησης ούτε ήταν καταχωρισμένοι στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS) με σκοπό την απαγόρευση εισόδου στον χώρο Σένγκεν.
30.
Σε αμφότερες τις διαδικασίες των κύριων δικών, εγείρεται το ζήτημα εάν και με ποιόν τρόπο μπορεί να ελεγχθεί ο λόγος απορρίψεως του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων στο πλαίσιο προσφυγής κατά της τελικής αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης και εάν ο έλεγχος αυτός συνιστά πραγματική προσφυγή.
31.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (πρωτοδικείο Χάγης, μεταβατική έδρα Haarlem) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο, σε καθεμία από τις διαφορές που εκκρεμούν ενώπιόν του, τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Συνιστά αποτελεσματική προσφυγή κατά το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης η προσφυγή, κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, κατά τελικής αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης για τον λόγο που αναφέρεται στο άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, υπό τις ακόλουθες περιστάσεις:
–
στην αιτιολογία της αποφάσεως, το κράτος μέλος εξέθεσε απλώς ότι “Ένα ή περισσότερα κράτη μέλη σάς θεωρούν απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 19, νυν σημείο 21, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, ή τις διεθνείς σχέσεις ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών”,
–
τόσο στην απόφαση όσο και στο πλαίσιο της διαδικασίας προσφυγής, το κράτος μέλος δεν διευκρινίζει ποιος συγκεκριμένος λόγος ή ποιοι συγκεκριμένοι λόγοι, εκ των τεσσάρων περιλαμβανόμενων στο άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, συντρέχουν στη συγκεκριμένη περίπτωση,
–
στο πλαίσιο της διαδικασίας προσφυγής, το κράτος μέλος δεν παρέχει περαιτέρω ουσιώδεις πληροφορίες ή αιτιολογία όσον αφορά τον ή τους λόγους στους οποίους βασίζονται οι αντιρρήσεις του άλλου κράτους μέλους (ή των άλλων κρατών μελών);
2)
Διασφαλίζεται υπό τις περιστάσεις που περιγράφηκαν στο πρώτο ερώτημα, το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως κατά την έννοια του άρθρου 41 του Χάρτη, ειδικότερα υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως της διοικήσεως να αιτιολογεί τις αποφάσεις της;
3)
α)
Διαφέρει η απάντηση στα δύο πρώτα ερωτήματα στην περίπτωση που, αφενός, το κράτος μέλος, στην τελική απόφαση επί της αιτήσεως θεώρησης, επισημαίνει τη δυνατότητα ασκήσεως μέσου έννομης προστασίας –που πράγματι υφίσταται και περιγράφεται με επαρκή ακρίβεια– στο άλλο κράτος μέλος κατά της ονομαστικά αναφερόμενης αρμόδιας δημόσιας αρχής του τελευταίου αυτού κράτους μέλους (ή κρατών μελών) η οποία προέβαλε τις αντιρρήσεις του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, καθώς και, αφετέρου, ο λόγος απορρίψεως μπορεί να εξεταστεί στο πλαίσιο του εν λόγω μέσου έννομης προστασίας;
3)
β)
Απαιτείται, προκειμένου να δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο ερώτημα σε συνδυασμό με το σκέλος αʹ του τρίτου ερωτήματος, να ανασταλεί, στο πλαίσιο της διαδικασίας προσφυγής, η έκδοση αποφάσεως στο κράτος μέλος που έχει λάβει την τελική απόφαση και κατά του οποίου ασκείται η προσφυγή, έως ότου ο αιτών είναι σε θέση να ασκήσει το μέσο έννομης προστασίας στο άλλο κράτος μέλος (ή στα άλλα κράτη μέλη) και, στην περίπτωση ασκήσεώς του από τον αιτούντα, να εκδοθεί η (τελική) απόφαση επί του εν λόγω μέσου έννομης προστασίας;
4)
Έχει σημασία για την απάντηση στα ως άνω ερωτήματα το κατά πόσον μπορεί να παρασχεθεί η δυνατότητα (στη δημόσια αρχή) στο κράτος μέλος (ή στα κράτη μέλη) που έχει (ή έχουν) προβάλει αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεώρησης να παρασταθεί ως δεύτερος αντίδικος στο πλαίσιο της διαδικασίας προσφυγής κατά της τελικής αποφάσεως επί της αιτήσεως θεώρησης και, υπό την ιδιότητα αυτή, να έχει την ευκαιρία να εκθέσει τον λόγο ή τους λόγους στους οποίους βασίζονται οι αντιρρήσεις του;»
IV. Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
32.
Οι αποφάσεις περί παραπομπής, με ημερομηνία 5 Μαρτίου 2019, περιήλθαν στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Μαρτίου 2019.
33.
Οι διάδικοι των κυρίων δικών, η Ολλανδική, η Τσεχική, η Γερμανική, η Ιταλική, η Λιθουανική και η Πολωνική Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις εντός της ταχθείσας προθεσμίας σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
34.
Με μέτρο οργανώσεως της διαδικασίας της 30ής Απριλίου 2020, το Δικαστήριο έθεσε ερωτήσεις προς γραπτή απάντηση σε όλους τους ενδιαφερομένους. Οι γραπτές παρατηρήσεις επί των ερωτημάτων αυτών κατατέθηκαν εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
V. Νομική ανάλυση.
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1.
Η ανάγκη ομοιόμορφης εφαρμογής του κώδικα θεωρήσεων παρά την έλλειψη πλήρους εναρμονίσεως
35.
Πριν εισέλθω στην ανάλυση των προδικαστικών ερωτημάτων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, πρέπει να υπενθυμίσω τη σημασία που έχει ο κώδικας θεωρήσεων καθώς και τον σκοπό του νομοθετήματος αυτού. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κώδικα θεωρήσεων, ο εν λόγω κώδικας θεσπίζει τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις εκδόσεως θεωρήσεων για διέλευση από ή με πρόθεση παραμονής στην επικράτεια των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες ανά εξάμηνη περίοδο. Ο κώδικας θεωρήσεων εκδόθηκε με σκοπό να θέσει τέλος στις διάσπαρτες διατάξεις που ίσχυαν προηγουμένως, ιδίως όσον αφορά τις ουσιώδεις προϋποθέσεις εισόδου και τις διαδικαστικές εγγυήσεις, όπως την υποχρέωση αιτιολογήσεως και το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά των αποφάσεων περί απορρίψεως. Ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να εναρμονίσει τους όρους αυτούς με σκοπό την αποφυγή της «άγρας θεωρήσεων» και τη διασφάλιση ίσης μεταχειρίσεως των αιτούντων θεώρηση, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 18 του κώδικα θεωρήσεων.
36.
Ωστόσο, είναι προφανές ότι, ελλείψει πλήρους εναρμονίσεως στον τομέα αυτόν, ορισμένες πτυχές που συνδέονται κατά το μάλλον ή ήττον με την έκδοση θεωρήσεων εμπίπτουν στη νομοθετική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Τούτο προκύπτει, πρώτον, από το ότι η Ένωση δεν άσκησε τη συντρέχουσα με τα κράτη μέλη αρμοδιότητά της στον τομέα του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, ΣΛΕΕ. Ακολούθως, η αρμοδιότητα των κρατών μελών μπορεί να απορρέει από ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών. Επιπλέον, στα κράτη μέλη μπορεί να παρέχεται περιθώριο εκτιμήσεως ή διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την εκπλήρωση ειδικών καθηκόντων. Επομένως, η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών όσον αφορά θέματα νομοθετικής ή εκτελεστικής φύσεως πρέπει να συνάγονται κατά περίπτωση διά της ερμηνείας των σχετικών διατάξεων.
2.
Ο πολιτικά ευαίσθητος χαρακτήρας ορισμένων πτυχών
37.
Όπως κάθε νομοθετική πράξη που προκύπτει από πολιτικό συμβιβασμό, ο κώδικας θεωρήσεων παρέχει τη δυνατότητα να διαπιστωθούν ορισμένες πτυχές οι οποίες θεωρούνται ευαίσθητες και τις οποίες τα κράτη μέλη προτίμησαν να ρυθμίσουν τα ίδια. Το ιστορικό θεσπίσεως του κώδικα θεωρήσεων παρέχει ενδείξεις ως προς τον ευαίσθητο χαρακτήρα ορισμένων πτυχών, μεταξύ των οποίων καταλέγονται η αιτιολογία αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης καθώς και το δικαίωμα του αιτούντος να ασκήσει προσφυγή, και οι οποίες αποτελούν ακριβώς το αντικείμενο των υποθέσεων των κυρίων δικών (
6
).
38.
Όπως, όμως, ήδη επισήμανα στην εισαγωγή των παρουσών προτάσεων, τούτο δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη απαλλάσσονται από την υποχρέωση τηρήσεως των διαδικαστικών εγγυήσεων που διατυπώνονται στο άρθρο 47 του Χάρτη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη. Αφετέρου, είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες του τομέα της κοινής πολιτικής θεωρήσεων καθώς και οι προβληθέντες από τα κράτη μέλη λόγοι ασφαλείας, που μπορούν να δικαιολογήσουν αναλογικού χαρακτήρα περιορισμούς των εν λόγω διαδικαστικών εγγυήσεων.
Β. Επί του πρώτου ερωτήματος
1.
Γενικές πτυχές
α)
Αιτιάσεις που προβάλλουν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών σε βάρος των κρατών μελών
39.
Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν τηρείται το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη, σε περίπτωση αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης ληφθείσας από την αρμόδια εθνική αρχή επειδή υφίσταται λόγος απορρίψεως βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, εάν η απόφαση αυτή κοινοποιείται στον αιτούντα θεώρηση με το τυποποιημένο έντυπο που προβλέπεται στο παράρτημα VI, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 2, του κώδικα θεωρήσεων. Όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, στο τυποποιημένο αυτό έντυπο δεν γίνεται διάκριση μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών των απειλών του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων που αφορούν διαφορετικές περιπτώσεις, ούτε μπορούν να παρασχεθούν συγκεκριμένες πληροφορίες ως προς το περιεχόμενο ή τον λόγο ή των λόγων επί των οποίων στηρίζονται αντιρρήσεις άλλου κράτους μέλους, δεδομένου ότι το κράτος μέλος που είναι επιφορτισμένο με τη λήψη της τελικής αποφάσεως μπορεί, κατ’ αρχήν, να περιοριστεί στη σημείωση του τετραγωνιδίου 6 του τυποποιημένου εντύπου.
40.
Το ερώτημα προς το Δικαστήριο, με το οποίο ζητείται να διακριβωθεί αν οι κρίσιμες διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων καθώς και της σχετικής με τον κώδικα θεωρήσεων διοικητικής πρακτικής συνάδουν με το άρθρο 47 του Χάρτη, οφείλεται στο το ότι οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών προσάπτουν στις εθνικές αρχές, πρώτον, ότι δεν αιτιολόγησαν επαρκώς τις αποφάσεις τους περί απορρίψεως και, δεύτερον, ότι παρεμπόδισαν την άσκηση του δικαιώματός τους να ασκήσουν προσφυγή κατά των αποφάσεων αυτών. Η προβαλλόμενη ανεπαρκής αιτιολογία των αποφάσεων περί απορρίψεως φαίνεται να θίγει τα δικαιώματα των προσφευγόντων των κύριων δικών από πολλές απόψεις, ενδεχόμενο που δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων, κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι το άρθρο 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, ερμηνευόμενο με γνώμονα το άρθρο 47 του Χάρτη, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν διαδικασία προσφυγής κατά των αποφάσεων περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης, η οποία πρέπει να διασφαλίζει, σε κάποιο στάδιο της διαδικασίας, την άσκηση προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου (
7
).
41.
Προκειμένου ο αιτών να δύναται να ασκήσει αποτελεσματικά τα μέσα έννομης προστασίας που θεσπίζουν τα κράτη μέλη, πρέπει να έχει ενημερωθεί για τους λόγους στους οποίους στηρίζεται η απόφαση περί απορρίψεως. Υπό την προϋπόθεση αυτή και μόνον μπορεί να αποφασίσει, έχοντας γνώση όλων των στοιχείων, εάν είναι πρόσφορο να προσφύγει στον αρμόδιο δικαστή. Ο δικαστής, αφετέρου, πρέπει να γνωρίζει τους λόγους απορρίψεως ώστε να έχει τη δυνατότητα ασκήσεως του ελέγχου νομιμότητας της επίμαχης εθνικής αποφάσεως (
8
). Η υποχρέωση αιτιολογήσεως έχει, επομένως, διττό σκοπό που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τη διασφάλιση της υπάρξεως πραγματικής προσφυγής. Για λόγους σαφήνειας, οι δύο αυτές πτυχές πρέπει να εξεταστούν χωριστά: αφενός, ο τρόπος με τον οποίο κοινοποιείται στον αιτούντα η απόρριψη αιτήσεως θεώρησης και, αφετέρου, ο έλεγχος νομιμότητας στον οποίο υπόκειται η απόφαση αυτή.
β)
Το πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής και οι προβλεπόμενοι από τον Χάρτη περιορισμοί
42.
Το γεγονός ότι οι προσφεύγοντες των κύριων δικών είναι υπήκοοι τρίτων κρατών δεν αποκλείει την εφαρμογή του άρθρου 47 του Χάρτη στις υπό κρίση περιπτώσεις. Όπως επιβεβαίωσε το Δικαστήριο στην απόφαση El Hassani (
9
), το δικαίωμα ελέγχου της νομιμότητας αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης από δικαστήριο σε κάποιο στάδιο της διαδικασίας διασφαλίζεται σε κάθε αιτούντα. Δεδομένου ότι η άσκηση αυτού του ελέγχου νομιμότητας, για να είναι αυτός αποτελεσματικός, απαιτεί αιτιολόγηση της αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης, όπως διευκρινίστηκε ανωτέρω (
10
), πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο αιτών έχει δικαίωμα να πληροφορηθεί τους λόγους στους οποίους στηρίζεται η απόφαση περί απορρίψεως. Στο πνεύμα αυτό, επισημαίνεται ότι και οι υπήκοοι τρίτων κρατών εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 47 του Χάρτη και μπορούν, ως εκ τούτου, να επικαλεστούν το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον των εθνικών αρχών (
11
).
43.
Εντούτοις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όπως υπενθύμισε το Δικαστήριο στην απόφαση ZZ (
12
), το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη επιτρέπει περιορισμούς κατά την άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει, περιλαμβανομένου του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής, υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Η διάταξη αυτή απαιτεί κάθε περιορισμός να σέβεται το βασικό περιεχόμενο του επίμαχου θεμελιώδους δικαιώματος και επιτάσσει, επιπλέον, οποιοσδήποτε περιορισμός να επιβάλλεται τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, εφόσον είναι αναγκαίος και εξυπηρετεί πράγματι σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση. Εν προκειμένω, φρονώ ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, θεσπίζοντας τον κώδικα θεωρήσεων, προέβη σε στάθμιση των συμφερόντων μεταξύ, αφενός, της εγγυήσεως περί κράτους δικαίου και, αφετέρου, της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας, αυτή δε η στάθμιση αποτυπώνεται επακριβώς στη νομοθεσία. Οι εγγυήσεις του κράτους δικαίου, ειδικότερα η υποχρέωση αιτιολογήσεως των διοικητικών πράξεων και η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά των πράξεων αυτών, όπως θα εκτεθεί κατωτέρω, δύνανται να περιοριστούν χάριν της δημόσιας ασφάλειας (
13
).
44.
Προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα, είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί μέσω της ερμηνείας των σχετικών διατάξεων ποια είναι η αξία που ο νομοθέτης της Ένωσης προσέδωσε στα εν λόγω συμφέροντα και σε ποιο βαθμό θέλησε να τα προστατεύσει. Η ερμηνεία αυτή θα καταδείξει το παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης στον τομέα της κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Όπως προανέφερα, η εξέταση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής, όπως έχει εφαρμοστεί μέσω του παράγωγου δικαίου, θα επικεντρωθεί σε δύο πτυχές, και συγκεκριμένα στον τρόπο με τον οποίο κοινοποιείται στον αιτούντα απόρριψη αιτήσεως θεώρησης και στον έλεγχο νομιμότητας στον οποίο υπόκειται η εν λόγω διοικητική απόφαση.
2.
Ο τρόπος με τον οποίο κοινοποιείται στον αιτούντα απόρριψη αιτήσεως θεώρησης
45.
Σημειώνω ευθύς εξαρχής ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί με πολύ γενικούς όρους ως προς τον τρόπο με τον οποίο ο ενδιαφερόμενος πρέπει να ενημερώνεται για το αιτιολογικό στο οποίο βασίζεται διοικητική απόφαση που τον αφορά, απαιτώντας απλώς ο ενδιαφερόμενος να είναι σε θέση να το γνωρίζει «είτε επειδή έχει διαβάσει την ίδια την απόφαση είτε επειδή του έχει γνωστοποιηθεί το αιτιολογικό αυτό κατόπιν αίτησής του, χωρίς να θίγεται η εξουσία του αρμόδιου δικαστή να απαιτήσει από την οικεία αρχή τη γνωστοποίηση αυτή» (
14
). Επομένως, η κοινοποίηση του αιτιολογικού μπορεί, κατ’ αρχήν, να πραγματοποιηθεί με τρεις διαφορετικούς τρόπους.
46.
Για να επανέλθουμε, ειδικότερα στην εξέταση ορισμένων διατάξεων του κώδικα θεωρήσεων, το άρθρο 32, παράγραφος 1, του εν λόγω κώδικα ορίζει ότι η αίτηση θεώρησης απορρίπτεται εάν ο αιτών θεωρείται ότι συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 19, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, ή τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών, ιδίως δε αν το όνομά του έχει καταχωρισθεί, για τους ίδιους λόγους, στις εθνικές βάσεις δεδομένων των κρατών μελών με σκοπό την απαγόρευση εισόδου. Κατά το άρθρο 32, παράγραφος 2, του κώδικα θεωρήσεων, η απόφαση περί απορρίψεως και οι λόγοι στους οποίους βασίζεται κοινοποιούνται στον αιτούντα με το τυποποιημένο έντυπο που περιλαμβάνεται στο παράρτημα VΙ. Αυτή η απόφαση περί απορρίψεως αντικατοπτρίζει τα πορίσματα της εξετάσεως που πραγματοποίησε το κράτος μέλος που εξέδωσε την τελική απόφαση, καθώς και το αποτέλεσμα της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων. Τούτου δοθέντος, επισημαίνεται ότι το επίμαχο τυποποιημένο έντυπο δίνει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιλέξουν, κατ’ αρχήν, μόνον το τετραγωνίδιο 6 που απαριθμεί τους λόγους απορρίψεως, χωρίς να παρέχουν στον ενδιαφερόμενο άλλες πληροφορίες. Το τυποποιημένο έντυπο δεν διακρίνει μεταξύ των ειδικών λόγων απορρίψεως στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 32, παράγραφος 1, του κώδικα θεωρήσεων.
47.
Ως εκ τούτου, ο αιτών ενημερώνεται με πολύ γενικό και συνοπτικό τρόπο για τους λόγους της απορρίψεως της αιτήσεως θεώρησης. Βεβαίως, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της, τούτο δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να μνημονεύουν τις πληροφορίες αυτές στο έντυπο, συμπληρώνοντας, παραδείγματος χάριν, το πεδίο «παρατηρήσεις». Συγκεκριμένα, το πεδίο αυτό δίνει, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα παροχής στον αιτούντα χρήσιμων πληροφοριών έτσι ώστε να τον βοηθήσει να κατανοήσει καλύτερα τους λόγους απορρίψεως, να εντοπίσει ενδεχόμενα σφάλματα και να ζητήσει διορθώσεις από την αρμόδια εθνική αρχή. Επισημαίνεται συναφώς ότι, μολονότι από τις προαναφερθείσες διατάξεις δεν μπορεί να συναχθεί καμία υποχρέωση για τη συμπερίληψη λεπτομερέστερων πληροφοριών, εντούτοις η δυνατότητα αυτή προβλέπεται στο τυποποιημένο έντυπο που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του κώδικα θεωρήσεων. Συνεπώς, πρέπει να ληφθεί ως δεδομένο ότι το τυποποιημένο έντυπο στο οποίο μνημονεύονται ένας ή περισσότεροι λόγοι απορρίψεως και συμπεριλαμβάνει τυχόν παρατηρήσεις των κρατών μελών αποτελεί την «ελάχιστη πληροφορία» που ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι είναι επαρκής για την τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως κάθε αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης ως έκφραση του κράτους δικαίου.
48.
Επιπλέον, από τη δικογραφία προκύπτει ότι, κατόπιν αιτήσεως των προσφευγόντων στις ολλανδικές αρχές, οι προσφεύγοντες πληροφορήθηκαν ποια κράτη μέλη προέβαλαν αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεωρήσεων στο πλαίσιο της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων. Επομένως, σημειώνεται ότι η εθνική διοικητική διαδικασία μπορεί να προβλέπει τη δυνατότητα παροχής χρήσιμων για τον αιτούντα επιπρόσθετων πληροφοριών, συμπληρώνοντας έτσι την αιτιολογία απορριπτικής αποφάσεως. Συμμερίζομαι την άποψη της Γερμανικής Κυβέρνησης ότι η ταυτότητα των κρατών μελών που προέβαλαν αντιρρήσεις πρέπει να αποκαλύπτεται κατόπιν συγκεκριμένης αιτήσεως, προκειμένου να διασφαλίζεται στον αιτούντα η δυνατότητα να αμφισβητήσει την εκτίμηση που έγινε από τα εν λόγω κράτη μέλη όσον αφορά το κατά πόσον αυτός αποτελεί απειλή.
49.
Από τις ανωτέρω παρατηρήσεις συνάγω ότι, ελλείψει ρητής ρυθμίσεως στην Ένωση σχετικά με τον απαιτούμενο βαθμό ακρίβειας της αιτιολογίας που πρέπει να περιλαμβάνεται στην απόφαση περί απορρίψεως, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να αφήσει στα κράτη μέλη τη μέριμνα να καθορίσουν ποιες πληροφορίες επιθυμούν να κοινοποιούν στον αιτούντα. Η ερμηνεία αυτή μου φαίνεται συνεπής, πολλώ δε μάλλον καθόσον ενδέχεται να υπάρχουν αντικειμενικοί λόγοι που δικαιολογούν λιγότερο λεπτομερή αιτιολογία της εν λόγω αποφάσεως, όπως θα εκθέσω στις παρούσες προτάσεις μου.
α)
Λόγοι συνδεόμενοι με τα διαφορετικά πλαίσια στην έννομη τάξη της Ένωσης
1) Περιορισμός της εκτάσεως του δικαιώματος που προστατεύεται στο άρθρο 47 του Χάρτη
50.
Πρώτον, για αντικειμενικούς λόγους που συνδέονται με τις ιδιαιτερότητες ενός συγκεκριμένου νομοθετικού πλαισίου ενδέχεται να απαιτείται λιγότερο ακριβής αιτιολογία μιας διοικητικής πράξεως. Ο περιορισμός αυτός του δικαιώματος του ατόμου να λάβει αιτιολογημένη διοικητική απόφαση οφείλεται συχνά σε πρακτικούς λόγους τους οποίους λαμβάνει υπόψη ο νομοθέτης, όπως, παραδείγματος χάριν, στον φόρτο εργασίας της διοικήσεως (
15
). Από θεωρητικής απόψεως, το δικαίωμα που κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη, το οποίο επιτρέπει έλεγχο νομιμότητας της διοικητικής δραστηριότητας, έχει σε ορισμένους τομείς του δικαίου της Ένωσης πιο περιορισμένη έκταση απ’ ό,τι σε άλλους, χωρίς τούτο να έχει ως αποτέλεσμα να θίγεται το ουσιώδες περιεχόμενό του.
51.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί η νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η υποχρέωση αιτιολογήσεως μπορεί να είναι λιγότερο ακριβής αναλόγως του οικείου τομέα διοικητικού δικαίου. Φρονώ ότι εξίσου σχετική είναι η νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία το συμφέρον που έχουν ενδεχομένως προς παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες της πράξεως καθορίζει εάν η αιτιολογία διοικητικής αποφάσεως μπορεί να θεωρηθεί επαρκής (
16
). Είναι, όμως, προφανές ότι αυτό το συμφέρον καθορίζεται σε μεγάλο βαθμό από τον ίδιο τον νομοθέτη στο μέτρο που ο νομοθέτης ορίζει το νομικό καθεστώς του αποδέκτη στον σχετικό τομέα.
52.
Το Δικαστήριο φαίνεται ότι αναγνωρίζει αυτό το προνόμιο του νομοθέτη, όταν διευκρινίζει στη νομολογία του ότι δεν απαιτείται να προσδιορίζει η αιτιολογία όλα τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που ασκούν επιρροή. Κατά το Δικαστήριο, το ζήτημα κατά πόσον η αιτιολογία μιας πράξεως ανταποκρίνεται στις επιταγές του δικαίου της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα όχι μόνον το γράμμα της πράξεως αυτής, αλλά και το πλαίσιό της, καθώς και το σύνολο των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (
17
). Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί το νομικό καθεστώς που παρέχει το δίκαιο της Ένωσης στον αιτούντα θεώρηση.
2) Το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών ούτε υποκειμενικό δικαίωμα για τη χορήγηση θεώρησης
53.
Επ’ αυτού, πρέπει να επισημάνω εκ προοιμίου ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει στους υπηκόους τρίτων χωρών δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών ούτε υποκειμενικό δικαίωμα για τη χορήγηση θεώρησης. Συντάσσομαι πλήρως με την άποψη των γενικών εισαγγελέων P. Mengozzi, M. Bobek και M. Szpunar, οι οποίοι απέκλεισαν ομοφώνως την ύπαρξη τέτοιων δικαιωμάτων, στηριζόμενοι σε εμπεριστατωμένη ανάλυση του κώδικα θεωρήσεων, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τον νομοθετικό του σκοπό, το κανονιστικό περιεχόμενο των διατάξεών του καθώς και τις ιδιαιτερότητες της κοινής πολιτικής θεωρήσεων. Για να αποφύγω επαναλήψεις, παραπέμπω στις αντίστοιχες προτάσεις τους στις εν λόγω υποθέσεις, επιφυλασσόμενος ωστόσο του δικαιώματος να αναφερθώ σε ορισμένες από τις παρατηρήσεις τους, οι οποίες, κατά τη γνώμη μου, είναι οι πλέον λυσιτελείς για τις υπό κρίση υποθέσεις.
54.
Όπως ορθώς επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (
18
), η θεώρηση εκλαμβάνεται όχι ως δικαίωμα, αλλά ως υποχρέωση που επιβάλλεται σε όποιον προτίθεται να διαμείνει για σύντομο διάστημα στο έδαφος κράτους μέλους, ήτοι ως προαπαιτούμενο για την είσοδο στο έδαφος της Ένωσης. Η θεώρηση αποτελεί ένα μέσο για τον έλεγχο των εισόδων και, επομένως, των μεταναστευτικών ροών (
19
). Ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi επισήμανε επίσης ότι η δράση που αναλήφθηκε εντός Ένωσης στον τομέα των θεωρήσεων επιδιώκει έναν μάλλον αμυντικό σκοπό, ήτοι την καταπολέμηση της παράνομης μεταναστεύσεως και την αποφυγή της «άγρας θεωρήσεων», δηλαδή την αποτροπή της εκ μέρους κράτους μέλους υιοθετήσεως μιας πολιτικής περί θεωρήσεων σαφώς ευνοϊκότερης προς τους αιτούντες, δεδομένου ότι μια τέτοια πολιτική εγκυμονεί κίνδυνο αποσταθεροποιήσεως του χώρου Σένγκεν εξαιτίας της ελλείψεως ελέγχου στα εσωτερικά σύνορα (
20
). Για αυτόν ακριβώς τον λόγο ο κώδικας θεωρήσεων καθιερώνει υποχρέωση να μην εκδίδεται θεώρηση οσάκις δεν πληρούνται από τον αιτούντα οι προϋποθέσεις που απαιτούνται (
21
). Επομένως, είναι προφανές ότι, στον βαθμό που η μερική εναρμόνιση που προβλέπεται από τον κώδικα θεωρήσεων αποσκοπεί στην ομοιόμορφη εφαρμογή κανόνων, μεταξύ άλλων, των λόγων απορρίψεως, τούτο δεν συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να χορηγούν θεώρηση σε όλες τις περιπτώσεις (
22
).
55.
Ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek, κατάληξε στο ίδιο συμπέρασμα στην υπόθεση El Hassani (
23
), επισημαίνοντας ότι η ύπαρξη και μόνον υποχρεώσεως θεωρήσεως αποκλείει αφ’ εαυτής το ενδεχόμενο υπάρξεως υποκειμενικού δικαιώματος εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών (
24
). Παρέπεμψε στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κώδικα θεωρήσεων, από το οποίο προκύπτει ότι ως θεώρηση νοείται «η εξουσιοδότηση που χορηγείται από κράτος μέλος ενόψει διέλευσης από ή πρόθεση παραμονής στην επικράτεια των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει σε διάρκεια τους τρεις μήνες». Σημειώνεται ότι η υποχρέωση λήψεως εξουσιοδοτήσεως –δηλαδή προηγούμενης συγκαταθέσεως κατά την έννοια του διοικητικού δικαίου– από την οποία εξαρτάται η είσοδος υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών προϋποθέτει λογικά την απουσία οποιουδήποτε αυτοματισμού κατά τη διαδικασία χορηγήσεως θεωρήσεων. Επομένως, ορθώς οι γενικοί εισαγγελείς P. Mengozzi και M. Bobek ήταν αντίθετοι σε ερμηνεία του κώδικα θεωρήσεων κατά την οποία υφίσταται υποκειμενικό δικαίωμα στη χορήγηση θεωρήσεως. Επιπλέον, σημειώνεται ότι από το γράμμα του άρθρου 30 του κώδικα θεωρήσεων προκύπτει σαφώς ότι η απλή κατοχή ενιαίας θεωρήσεως ή θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος δεν παρέχει αυτόματο δικαίωμα εισόδου.
56.
Κατά την άποψη μου, ούτε από τις διατάξεις του Χάρτη μπορεί να συναχθεί υποκειμενικό δικαίωμα, δεδομένου ότι οι διατάξεις του Χάρτη παρέχουν σε υπηκόους τρίτων χωρών δικαιώματα στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας μόνο σε δύο ειδικές περιπτώσεις. Πρώτον, το άρθρο 15, παράγραφος 3, του Χάρτη ορίζει ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που έχουν άδεια να εργάζονται στο έδαφος των κρατών μελών δικαιούνται συνθηκών εργασίας αντίστοιχων με εκείνες που απολαύουν οι πολίτες της Ένωσης. Δεύτερον, το άρθρο 45, παράγραφος 2, του Χάρτη ορίζει ότι «[η] ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής μπορεί να χορηγείται, σύμφωνα με τις Συνθήκες, στους υπηκόους των τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους». Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας M. Szpunar στις προτάσεις του στην υπόθεση Fahimian (
25
), ο Χάρτης προϋποθέτει, κατά συνέπεια, νόμιμη είσοδο στην Ένωση και δεν δημιουργεί δικαίωμα εισόδου (
26
).
57.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία το συμφέρον που μπορεί να έχει ο αποδέκτης διοικητικής αποφάσεως καθορίζει κατά πόσον η αιτιολογία που περιλαμβάνει η εν λόγω απόφαση πρέπει να θεωρείται επαρκής και δεδομένου ότι ο αιτών δεν μπορεί να επικαλεστεί έναντι της διοικήσεως κάποιο υποκειμενικό δικαίωμα, είναι, κατά την άποψή μου, λογικό η αιτιολογία αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης να είναι λιγότερο ακριβής.
3) Η χορήγηση θεώρησης ως άσκηση κυριαρχικής εξουσίας
58.
Η απουσία υποκειμενικού δικαιώματος, ήτοι «εννόμου συμφέροντος που προστατεύεται από το δίκαιο» της Ένωσης (
27
), «το οποίο υποχρεώνει [την Ένωση] να αναλάβει συγκεκριμένη δράση για τον δικαιούχο του εν λόγω δικαιώματος» (
28
), καταδεικνύει τη θέση του αιτούντος θεώρηση έναντι του κράτους, η οποία μπορεί να χαρακτηριστεί ως ασθενής. Ωστόσο, φρονώ ότι αυτό ακριβώς θέλησε ο νομοθέτης κατά τη θέσπιση του κώδικα θεωρήσεων, ιδίως εφόσον γίνεται δεκτό ότι η χορήγηση θεώρησης στον υπήκοο τρίτου κράτους συνιστά άσκηση κυριαρχικής εξουσίας, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki. Ειδικότερα, υπενθύμισε ότι το δικαίωμα των κρατών να ελέγχουν την είσοδο αλλοδαπών στο έδαφός τους εμπίπτει στην εθνική κυριαρχία που αποτελεί αρχή του διεθνούς δικαίου (
29
).
59.
Ο γενικός εισαγγελέας M. Szpunar ανέπτυξε το επιχείρημα αυτό στις προτάσεις του στην υπόθεση Fahimian, επεξηγώντας ότι κατά το δημόσιο διεθνές δίκαιο, όπως αυτό έχει σήμερα, η πρώτη είσοδος αλλοδαπών με σκοπό νόμιμης μεταναστεύσεως ανήκει σε μεγάλο βαθμό στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια του οικείου κράτους (
30
). Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar, η κυριαρχία αυτή δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση από τις διεθνείς υποχρεώσεις των κρατών μελών οι οποίες απορρέουν από διεθνείς συμβάσεις περί ανθρωπίνων δικαιωμάτων (
31
) και τις οποίες, άλλωστε, δεν επικαλέστηκαν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών για να εισέλθουν στην επικράτεια του Βασιλείου των Κάτω Χωρών. Επίσης, το γεγονός ότι τα κράτη μέλη οικειοθελώς ανέλαβαν υποχρεώσεις όσον αφορά τη διεθνή προστασία των μεταναστών, όσο σημαντικές και αν είναι, δεν αρκεί, από μόνο του, να θέσει εν αμφιβόλω την απόλυτη εξουσία των κρατών μελών να αποφασίζουν εάν οι υπήκοοι τρίτων χωρών μπορούν να έχουν πρόσβαση στο έδαφός τους. Τούτου λεχθέντος, πρέπει, για λόγους σαφήνειας, να διευκρινιστεί ότι το σύστημα ασύλου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της αρχής της «μη επαναπροωθήσεως», δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω, λόγω του ότι οι προσφεύγοντες των κύριων δικών δεν επιδιώκουν να τους αναγνωριστεί η ιδιότητα του πρόσφυγα δυνάμει των κανόνων και των διαδικασιών του διεθνούς δικαίου.
60.
Για λόγους πληρότητας, επισημαίνεται ότι οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών δεν φαίνεται να μπορούν να επικαλεστούν διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί μεταναστεύσεως, οι οποίες επιτρέπουν σε ορισμένα μέλη της οικογένειας υπηκόου τρίτης χώρας να διαμένουν νόμιμα στο έδαφος κρατών μελών. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2003, σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (
32
), «επιβάλλει στα κράτη μέλη συγκεκριμένες θετικές υποχρεώσεις, στις οποίες αντιστοιχούν σαφώς καθορισμένα δικαιώματα, καθόσον, στις περιπτώσεις που ορίζει η οδηγία, το εν λόγω άρθρο επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να επιτρέπουν την οικογενειακή επανένωση ορισμένων μελών της οικογένειας του συντηρούντος, χωρίς να δύνανται να κάνουν χρήση της εξουσίας τους εκτιμήσεως» (
33
). Όμως, ελλείψει οποιασδήποτε συγκεκριμένης σχετικής ενδείξεως στις αποφάσεις περί παραπομπής, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών δεν υπέβαλαν αίτηση για οικογενειακή επανένωση. Επίσης δεν προκύπτει ότι οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών πληρούν τα κριτήρια των μελών της οικογένειας όπως καθορίζονται στην οδηγία αυτή. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτή η αρχή ότι ο κανόνας αυτός δεν έχει εφαρμογή στις υπό κρίση υποθέσεις.
4) Το καθεστώς θεωρήσεων ως μέσο εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας
61.
Ένα επιπλέον επιχείρημα που, κατά την άποψή μου, επιβεβαιώνει τη μάλλον ασθενή νομική θέση του αιτούντος σε σχέση με το κράτος στο πλαίσιο διαδικασίας για τη χορήγηση θεώρησης συνδέεται με τη φύση του καθεστώτος θεωρήσεων ως μέσο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (
34
)· το επιχείρημα αυτό προέβαλε και ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (
35
) και το ανέπτυξε ο γενικός εισαγγελέας Μ. Bobek στην υπόθεση El Hassani (
36
). Συγκεκριμένα, ο τομέας της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας της Ένωσης χαρακτηρίζεται από την αποφασιστική επιρροή που ασκούν τα κράτη μέλη κατά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεως στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία οδηγεί σε κοινές πράξεις και θέσεις, ενώ τα κράτη μέλη διαθέτουν μεγάλη διακριτική ευχέρεια κατά την ψηφοφορία, γεγονός το οποίο καταδεικνύει σαφώς τον τρόπο με τον οποίο ασκούν την κυριαρχία τους (
37
). Η απαιτούμενη ομοφωνία για τη λήψη των εν λόγω αποφάσεων δυνάμει του άρθρου 24, παράγραφος 2, ΣΕΕ και του άρθρου 31 ΣΕΕ, καθώς και ο δευτερεύον ρόλος του Κοινοβουλίου στο άρθρο 36 ΣΕΕ, καταδεικνύουν επίσης την ανάγκη διαφυλάξεως της κυριαρχίας τους, καθόσον τα δύο αυτά στοιχεία έχουν ως αποτέλεσμα να παρεμποδίζουν την υιοθέτηση εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας χωρίς τη σύμφωνη γνώμη τους (
38
). Σημειώνεται ότι οι Συνθήκες της Ένωσης αναγνωρίζουν ρητώς την ευθύνη των κρατών μελών σχετικά με τη χάραξη και την άσκηση της εξωτερικής τους πολιτικής και την εθνική τους εκπροσώπηση σε τρίτες χώρες και σε διεθνείς οργανισμούς (
39
). Μολονότι οι αποφάσεις που αφορούν την πολιτική της Ένωσης περί θεωρήσεων υπόκεινται σε ειδική πλειοψηφία στο πλαίσιο της αναθεωρήσεως των Συνθηκών, εντούτοις όλοι αυτοί οι παράγοντες επηρεάζουν την πολιτική αυτή. Στην πράξη, τα κράτη μέλη διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο (
40
).
62.
Επ’ αυτού, παρατηρείται ότι πολλές συμφωνίες που έχουν συναφθεί μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της Ένωσης και τρίτων χωρών καθώς και άλλες νομικές πράξεις προβλέπουν ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων διευκολύνοντας τις μετακινήσεις, την οικονομική δραστηριότητα και τις επαφές μεταξύ προσώπων. Οι εν λόγω συμφωνίες και νομικές πράξεις εντάσσονται σε μία στρατηγική που αντικατοπτρίζει τα συμφέροντα της Ένωσης και των κρατών μελών της Ένωσης στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας (
41
). Η στρατηγική αυτή μπορεί να διαφοροποιείται αναλόγως των διεθνών σχέσεων, αλλά και των διαφόρων ομάδων τρίτων χωρών. Προνόμια, όπως απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως θεωρήσεως, μπορούν να χορηγούνται στους υπηκόους ορισμένων τρίτων χωρών βάσει της αρχής της αμοιβαιότητας και να υπόκεινται σε ειδικούς όρους υποκείμενους στον έλεγχο της Ένωσης και των κρατών μελών της Ένωσης (
42
). Επομένως, τα εν λόγω προνόμια μπορούν να ανακληθούν όταν δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις χορηγήσεώς τους. Ομοίως, [τα προνόμια αυτά] πρέπει να μπορούν να ανακληθούν όταν δεν διασφαλίζεται πλέον η αμοιβαιότητα της χορηγήσεως, όπως ορθώς επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (
43
). Όταν η Ένωση και τα κράτη μέλη λαμβάνουν αποφάσεις που αφορούν τη σκοπιμότητα συνάψεως τέτοιων συμφωνιών, ασκούν την κυριαρχική εξουσία τους και μεριμνούν ώστε οι αποφάσεις αυτές να ικανοποιούν τις ανάγκες που έχουν εντοπίσει· κατ’ αυτόν τον τρόπο αναλαμβάνουν τις ευθύνες τους έναντι των πολιτών της Ένωσης.
63.
Ο κώδικας θεωρήσεων πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα των ανωτέρω εκτιμήσεων. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι, στον βαθμό που ο κώδικας θεωρήσεων απονέμει συγκεκριμένο νομικό καθεστώς στους υπηκόους τρίτων χωρών, το νομικό καθεστώς αυτό καθορίζεται από την Ένωση και τα κράτη μέλη της Ένωσης κατά την άσκηση της κυριαρχικής τους βουλήσεως. Επομένως, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης για τη χορήγηση θεωρήσεων, το άτομο είναι απλώς «δικαιούχος» με περιορισμένα δικαιώματα, το δε νομικό καθεστώς του ατόμου αυτού πρέπει να υπόκειται στους επιδιωκόμενους από την Ένωση και τα κράτη μέλη της Ένωσης σκοπούς στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.
5) Το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν οι εθνικές αρχές κατά την εξέταση του ζητήματος εάν ένα άτομο είναι επιλέξιμο για τη χορήγηση θεώρησης
64.
Μια άλλη πτυχή που συνδέεται με την άσκηση της κυριαρχίας και είναι, κατά την άποψή μου, σχετική με τους σκοπούς της παρούσας αναλύσεως, χρήζει μερικών παρατηρήσεων, συγκεκριμένα αυτή που αφορά τον ρόλο των εθνικών αρχών κατά την εξέταση αιτήσεων θεώρησης.
65.
Επισημαίνω καταρχάς ότι, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, η αίτηση θεώρησης απορρίπτεται εάν ο αιτών «θεωρείται απειλή» κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 19, του κώδικα συνόρων Σένγκεν, γεγονός το οποίο προϋποθέτει, πρώτον, ότι έγινε εκτίμηση του κινδύνου από τις αρμόδιες αρχές όπως προβλέπεται στο άρθρο 21 του κώδικα θεωρήσεων και, δεύτερον, ότι δεν απαιτείται απόλυτη βεβαιότητα ως προς την ύπαρξη πραγματικής απειλής. Αντιθέτως, για την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως φαίνεται ότι, κατ’ αρχήν, αρκεί η διαπίστωση ότι υφίστανται μερικές ενδείξεις που υποδηλώνουν κινδύνους για τα επίμαχα έννομα συμφέροντα (
44
). Συγκεκριμένα, ο προληπτικός χαρακτήρας του καθεστώτος θεωρήσεων που έχει θεσπιστεί με σκοπό την προστασία, σε όλον τον χώρο Σένγκεν, της ασφάλειας από εξωτερικούς κινδύνους, όπως η παράτυπη μετανάστευση και η εμπορία ανθρώπων, αποτελεί ενδεχομένως την εξήγηση αυτής της ερμηνείας (
45
). Συνεπώς, κατ’ αρχήν, είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι οι εθνικές αρχές μπορούν να στηρίζονται στις ενδείξεις που διαθέτουν για να αντιταχθούν στη χορήγηση θεώρησης, χωρίς να είναι υποχρεωμένες να έχουν απόλυτη βεβαιότητα ότι ο αιτών αποτελεί πράγματι απειλή. Για λόγους συνοχής, η αιτιολογία αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης πρέπει να υπόκειται σε λιγότερο αυστηρές απαιτήσεις.
66.
Σημειώνω επίσης ότι, στην απόφασή του στην υπόθεση Koushkaki (
46
), το Δικαστήριο τόνισε το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν οι εθνικές αρχές κατά την εξέταση του ζητήματος εάν ένα άτομο είναι επιλέξιμο για τη χορήγηση θεώρησης. Από την απόφαση αυτή προκύπτει ότι η εκτίμηση της ατομικής καταστάσεως αιτούντος θεώρηση, προκειμένου να καθοριστεί κατά πόσον η αίτησή του δεν προσκρούει σε λόγο απορρίψεως, συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις που βασίζονται, μεταξύ άλλων, στην προσωπικότητα του αιτούντος, στην ένταξή του στη χώρα όπου διαμένει, στην πολιτική, κοινωνική και οικονομική κατάσταση της τελευταίας, καθώς και στην ενδεχόμενη απειλή που θα συνιστούσε η έλευση του αιτούντος αυτού για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών (
47
). Κατά το Δικαστήριο, τέτοιες σύνθετες εκτιμήσεις συνεπάγονται την εκπόνηση προγνώσεων σχετικά με την προβλέψιμη συμπεριφορά του εν λόγω αιτούντος και πρέπει, μεταξύ άλλων, να βασίζονται σε εκτενή γνώση της χώρας διαμονής του, καθώς και στην ανάλυση διαφόρων εγγράφων, η γνησιότητα και η αξιοπιστία του περιεχομένου των οποίων πρέπει να εξακριβώνεται, και στις δηλώσεις του αιτούντος, η αξιοπιστία των οποίων πρέπει να εκτιμάται, όπως προβλέπει το άρθρο 21, παράγραφος 7, του κώδικα θεωρήσεων (
48
).
67.
Στην απόφασή του στην υπόθεση El Hassani, το Δικαστήριο επανέλαβε ότι οι εθνικές αρχές διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τις προϋποθέσεις εφαρμογής των λόγων απορρίψεως που προβλέπει ο κώδικας θεωρήσεων και την αξιολόγηση των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών (
49
).
68.
Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι το Δικαστήριο στηρίχθηκε στην ίδια συλλογιστική στην απόφαση Fahimian που αφορούσε την ερμηνεία της οδηγίας 2004/114/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία (
50
), δηλαδή νομική πράξη διαφορετική από τον κώδικα θεωρήσεων, αλλά εμπίπτουσα επίσης στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά την εξέταση των πραγματικών περιστατικών που είναι κρίσιμα για να προσδιοριστεί εάν η εισδοχή υπηκόου τρίτης χώρας προσκρούει στους λόγους οι οποίοι μνημονεύονται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2004/114 και άπτονται της υπάρξεως απειλής, μεταξύ άλλων, για τη δημόσια ασφάλεια (
51
). Το Δικαστήριο έκρινε ότι στις εθνικές αυτές αρχές εναπόκειται, προκειμένου να καθορίσουν εάν ο αιτών τη χορήγηση θεώρησης εισόδου συνιστά απειλή, έστω και δυνητική, για τη δημόσια ασφάλεια, να προβούν σε συνολική εκτίμηση όλων των στοιχείων που χαρακτηρίζουν την κατάσταση του ατόμου αυτού (
52
). Είναι, κατά τη γνώμη μου, κρίσιμο να επισημανθεί ότι, στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο εφάρμοσε κατ’ αναλογία την ανωτέρω μνημονευθείσα νομολογία του στην απόφαση Koushkaki (
53
).
69.
Κατά τη γνώμη μου, αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως που παρέχεται στις εθνικές αρχές κατά την εξέταση του ζητήματος εάν ένα άτομο είναι επιλέξιμο για τη χορήγηση θεώρησης επιβεβαιώνει την ασθενή νομική θέση που ο κώδικας θεωρήσεων αναγνωρίζει στον αιτούντα.
6) Το ισχύον για την ιθαγένεια της Ένωσης και την εσωτερική αγορά νομικό πλαίσιο δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής στην περίπτωση αιτούντος θεώρηση
i) Οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών δεν απολαύουν προνομιακού καθεστώτος
70.
Από τις αποφάσεις περί παραπομπής προκύπτει ότι ορισμένα μέλη της οικογένειας των προσφευγόντων των κύριων δικών διαμένουν στις Κάτω Χώρες. Επομένως, το ζήτημα που εγείρεται είναι εάν οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών απολαύουν, κατά κάποιο τρόπο, προνομιακού καθεστώτος για τον λόγο ότι οι εν λόγω γονείς κατοικούν στο έδαφος κράτους μέλους της Ένωσης. Θα μπορούσε, τουλάχιστον θεωρητικώς, να εξετασθεί η ύπαρξη ορισμένης συνδέσεως με τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς της Ένωσης.
71.
Φρονώ ότι στο ζήτημα αυτό πρέπει να δοθεί σαφώς αρνητική απάντηση. Το εφαρμοστέο στην εσωτερική αγορά της Ένωσης νομικό πλαίσιο δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής στην περίπτωση του αιτούντος θεώρηση, γεγονός το οποίο αποτελεί έναν επιπλέον σημαντικό λόγο για τον οποίο δεν μπορεί να χορηγηθεί στον εν λόγω αιτούντα προστασία ανάλογη με την προστασία που παρέχεται σε πρόσωπο που ασκεί το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής. Αναφέρομαι ειδικότερα στους κανόνες που διέπουν τη μεταχείριση μελών της οικογένειας πολίτη της Ένωσης τα οποία δεν έχουν την ιθαγένεια κράτους μέλους.
72.
Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο με τη νομολογία του, ο νομοθέτης της Ένωσης διεύρυνε σαφώς το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή στο έδαφος των κρατών μελών, έτσι ώστε να καταλαμβάνει και τους υπηκόους τρίτων χωρών, συζύγους υπηκόων κρατών μελών (
54
). Ειδικότερα, η οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (
55
), παρέχει σε κάθε υπήκοο τρίτης χώρας, μέλος της οικογένειας πολίτη της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 2, περίπτωση 2, της οδηγίας αυτής, ο οποίος συνοδεύει ή μεταβαίνει με σκοπό την οικογενειακή επανένωση με τον εν λόγω πολίτη της Ένωσης σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος του οποίου έχει την ιθαγένεια, δικαιώματα εισόδου και διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής.
73.
Εντούτοις, υπενθυμίζεται συναφώς ότι οι κανόνες που έχουν εφαρμογή σε αυτά τα πρόσωπα αποσκοπούν, στην πραγματικότητα, στη διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας του πολίτη της Ένωσης. Ο νομοθέτης της Ένωσης έχει αναγνωρίσει τη σημασία τού να εξασφαλιστεί η προστασία της οικογενειακής ζωής των υπηκόων των κρατών μελών, προκειμένου να εξαλειφθούν τα εμπόδια για την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες εγγυώνται οι Συνθήκες (
56
). Το ενδεχόμενο να στερούνται οι πολίτες της Ένωσης τη δυνατότητα ομαλής οικογενειακής ζωής στο κράτος μέλος υποδοχής αποτελεί σοβαρό κώλυμα στην άσκηση των ελευθεριών που τους εγγυάται η Συνθήκη (
57
). Ούτε το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ούτε οι διατάξεις της οδηγίας 2004/38 παρέχουν κάποιο δικαίωμα στους υπηκόους τρίτων χωρών. Τα δικαιώματα που ενδεχομένως παρέχονται βάσει των σχετικών με την ιθαγένεια της Ένωσης διατάξεων του δικαίου της Ένωσης στους υπηκόους αυτούς είναι δικαιώματα που απορρέουν από την εκ μέρους πολίτη της Ένωσης άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας (
58
).
74.
Επομένως, εκτός του ότι είναι απίθανο να έχουν οι διατάξεις αυτές εφαρμογή στις επίμαχες υποθέσεις, καθόσον οι προσφεύγοντες των κυρίων δικών δεν φαίνεται να αποτελούν μέλη της οικογένειας κατά την έννοια του άρθρου 2, περίπτωση 2, της οδηγίας 2004/38, είναι, κατά τη γνώμη μου, προφανές ότι η πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης δεν ήταν να διευρύνει τον κύκλο των δικαιούχων σε πρόσωπα που δεν μνημονεύονται ρητώς στην οδηγία αυτή. Όπως διευκρινίστηκε στην προηγούμενη παράγραφο, η απόφαση για την επέκταση των δικαιωμάτων εισόδου και διαμονής σε συγκεκριμένα μέλη της οικογένειας πολίτη της Ένωσης υπαγορεύεται από λογική που συνδέεται στενά με το δίκαιο της εσωτερικής αγοράς καθώς και τα θεμελιώδη δικαιώματα. Τα κράτη μέλη που εκπροσωπούνται στο Συμβούλιο ως όργανα που νομοθετούν από κοινού συναίνεσαν οικειοθελώς, βάσει κυριαρχικής αποφάσεως, να απονείμουν δικαιώματα σε συγκεκριμένο κύκλο δικαιούχων με σκοπό να αναπτύξουν την έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης και να εδραιώσουν την εσωτερική αγορά, οπότε αποκλείεται οποιαδήποτε κατ’ αναλογία εφαρμογή του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και των διατάξεων της οδηγίας 2004/38 σε άλλες κατηγορίες υπηκόων τρίτων χωρών.
ii) Η προστασία της δημόσιας ασφάλειας στο δίκαιο της εσωτερικής αγοράς
75.
Το ίδιο ισχύει για τις νομικές έννοιες που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης ή εμπίπτουν στον τομέα της εσωτερικής αγοράς, όπως η έννοια των λόγων «δημόσιας ασφάλειας» ως εξαίρεση από τον γενικό κανόνα της ελεύθερης κυκλοφορίας. Όπως επισήμανα ανωτέρω στις παρούσες προτάσεις (
59
), οι εγγυήσεις του κράτους δικαίου, μεταξύ άλλων, η υποχρέωση αιτιολογήσεως των διοικητικών πράξεων, δύνανται να περιοριστούν χάριν της δημόσιας ασφάλειας. Μολονότι η γενική αυτή διαπίστωση είναι, κατ’ αρχήν, ορθή, εντούτοις είναι αναγκαίο να γίνουν ορισμένες σημαντικές διευκρινίσεις. Το γεγονός ότι ο κώδικας θεωρήσεων και οι διατάξεις εφαρμογής των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς μνημονεύουν τη «δημόσια ασφάλεια» δεν σημαίνει ότι πρόκειται για την ίδια νομική έννοια και ότι η έννοια αυτή πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο. Σύμφωνα με τα προεκτεθέντα (
60
), αποφασιστική σημασία για την ερμηνεία μιας διατάξεως έχει το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διάταξη στην έννομη τάξη της Ένωσης.
76.
Για τον λόγο αυτό, ο γενικός εισαγγελέας Μ. Szpunar ορθώς έκρινε ότι δεν χωρεί εφαρμογή της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με τις εξαιρέσεις από τον γενικό κανόνα περί ελεύθερης κυκλοφορίας στο επίμαχο στις υποθέσεις των κύριων δικών καθεστώς θεωρήσεων. Όπως επισήμανε στην υπόθεση Fahimian, είναι εύλογο οι εξαιρέσεις από τους κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας να ερμηνεύονται στενά (
61
), καθόσον πρέπει να διασφαλίζεται η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ο γενικός εισαγγελέας Μ. Szpunar προέβαλε και άλλα σχετικά επιχειρήματα για να μη μεταφερθούν οι νομικές έννοιες που αφορούν την εσωτερική αγορά στο καθεστώς των θεωρήσεων, παραδείγματος χάριν, τη διαφορά της κανονιστικής διάρθρωσης (
62
). Το να μη θεωρείται κάποιος απειλή για τη δημόσια ασφάλεια δεν συνιστά εξαίρεση από ένα ευρέως ερμηνευόμενο δικαίωμα εισόδου, αλλά απλώς και μόνον αρνητική προϋπόθεση για το δικαίωμα εισόδου. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Μ. Szpunar, το πλαίσιο είναι διαφορετικό από εκείνο της εσωτερικής αγοράς, και το πλαίσιο έχει σημασία. Το ειδικό πλαίσιο του μεταναστευτικού δικαίου της Ένωσης συνεπάγεται ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας δεν απολαμβάνει τα ίδια δικαιώματα με τον υπήκοο κράτους μέλους, δηλαδή τον πολίτη της Ένωσης. Επιπλέον, ο γενικός εισαγγελέας Μ. Szpunar, αφού επισήμανε ότι η οδηγία 2004/114 βασίζεται στο άρθρο 79 ΣΛΕΕ, το οποίο διαλαμβάνεται στο μέρος 3, τίτλος V, της Συνθήκης ΛΕΕ, τόνισε τη διαφοροποίηση όσον αφορά την έννοια της δημόσιας τάξης και ασφάλειας στο πλαίσιο, αφενός, των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας και, αφετέρου, του μεταναστευτικού δικαίου (
63
). Στο πλαίσιο αυτό, παρέπεμψε στο άρθρο 72 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο [ο τίτλος V] δεν θίγει την άσκηση των ευθυνών που εμπίπτουν στα κράτη μέλη για την τήρηση της δημόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας, στο οποίο θα επανέλθω αργότερα, κατά την ανάλυσή μου.
77.
Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι το νομικό καθεστώς του αιτούντος θεώρηση δεν μπορεί να εξομοιωθεί με το καθεστώς πολίτη της Ένωσης ή μέλους της οικογένειάς του που είναι υπήκοος τρίτης χώρας. Συνεπώς, πρέπει να αποκλειστεί κάθε κατ’ αναλογίαν εφαρμογή στο καθεστώς θεωρήσεων των σχετικών με την ιθαγένεια της Ένωσης και την εσωτερική αγορά νομικών εννοιών.
iii) Οι αρχές που διατυπώθηκαν στην υπόθεση ZZ δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής στο σύνολό τους στις υπό κρίση υποθέσεις
78.
Διατηρώ κάποιους ενδοιασμούς ως προς την πρόταση της Επιτροπής περί κατ’ αναλογίαν εφαρμογής στις υπό κρίση υποθέσεις των αρχών που διατύπωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση ZZ (
64
). Όπως ομολογεί η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, το πραγματικό πλαίσιο διαφέρει από το πραγματικό πλαίσιο των υποθέσεων που εξετάζονται εν προκειμένω, δεδομένου ότι χαρακτηρίζεται από μικρότερη παρέμβαση των αρχών. Στην υπόθεση ZZ, δεν επετράπη σε πολίτη της Ένωσης η είσοδος στο κράτος μέλος στο οποίο ζούσαν η σύζυγος και τα τέκνα του και όπου ο ίδιος είχε διαμείνει επί σειρά ετών για τον λόγο ότι η παρουσία του στο κράτος μέλος υποδοχής αποτελούσε κίνδυνο για τη δημόσια ασφάλεια. Αντιθέτως, στις υποθέσεις των κύριων δικών, οι προσφεύγοντες είναι υπήκοοι τρίτων χωρών που δεν έχουν κανένα σύνδεσμο με οιοδήποτε κράτος μέλος, στους οποίους δεν χορηγήθηκε θεώρηση. Επομένως, οι υποθέσεις εντάσσονται σε πολύ διαφορετικό νομικό πλαίσιο, δεδομένου ότι, στην υπόθεση ZZ, το Δικαστήριο κλήθηκε να ερμηνεύσει τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38 και όχι, όπως στις υποθέσεις των κύριων δικών, τις διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων.
79.
Λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών διαφορών από απόψεως πραγματικών περιστατικών και νομικής απόψεως, καθώς και των προεκτεθέντων, φρονώ ότι απαιτείται προσοχή όσον αφορά την άνευ επιφυλάξεων εφαρμογή των αρχών που διατύπωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση ZZ, έστω και αν οι υπό κρίση υποθέσεις αφορούν παρόμοια ζητήματα. Η ομοιότητα αυτή δεν σημαίνει ότι πρέπει να παραβλέπεται το ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προέβη σε στάθμιση συμφερόντων μεταξύ, αφενός, της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως διοικητικής αποφάσεως και, αφετέρου, της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας, λαμβανομένου υπόψη ενός νομικού πλαισίου πολύ διαφορετικού από εκείνο της εσωτερικής αγοράς, στο οποίο η προστασία της δημόσιας ασφάλειας έχει καίρια σημασία, όπως θα εξηγήσω στις επόμενες παραγράφους.
β)
Λόγοι σχετικοί με την προστασία της δημόσιας ασφάλειας
80.
Όπως προαναφέρθηκε (
65
), το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη επιτρέπει, υπό ορισμένους όρους, περιορισμούς στην άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στον Χάρτη, περιλαμβανομένου του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής. Από θεωρητικής απόψεως, περιορισμοί στην άσκηση δικαιωμάτων δύνανται να δικαιολογούνται από σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση. Επ’ αυτού επισημαίνω ότι όλα τα κράτη μέλη που κατέθεσαν παρατηρήσεις στις υπό κρίση υποθέσεις επικαλέστηκαν την προστασία της δημόσιας τάξης και της εθνικής ασφάλειας ως λόγο για τη μη δημοσιοποίηση πληροφοριών που θεωρούνται εμπιστευτικές. Η προστασία της δημόσιας ασφάλειας, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση ευαίσθητων δεδομένων, συνιστά σκοπό γενικού συμφέροντος, όπως επιβεβαιώνεται από πλείονες διατάξεις που διασφαλίζουν την εμπιστευτικότητα των πληροφοριών για λόγους ασφάλειας.
81.
Δυνάμει του άρθρου 346, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κράτος μέλος που προέβαλε αντιρρήσεις δεν υποχρεούται να παράσχει πληροφορίες σχετικά με τους λόγους για τους οποίους ο αιτών έχει χαρακτηριστεί απειλή για την εσωτερική ασφάλεια κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, διότι η παροχή σχετικών με την ασφάλεια πληροφοριών αποτελεί ιδιαίτερα ευαίσθητο τομέα.
82.
Το άρθρο 72 ΣΛΕΕ διευκρινίζει επίσης ότι η κοινή πολιτική περί μεταναστεύσεως και ελέγχου των εξωτερικών συνόρων δεν θίγει την άσκηση των ευθυνών που εμπίπτουν στα κράτη μέλη για την τήρηση της δημόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας (
66
). Η αρμοδιότητα αυτή περιλαμβάνει επιπλέον τη θέσπιση και την εφαρμογή διατάξεων περί διατηρήσεως υπό δημόσιο έλεγχο εμπιστευτικών εγγράφων καθώς και γνωστοποιήσεως τέτοιων εγγράφων σε τρίτους. Η αρχή αυτή της ευθύνης των κρατών μελών υιοθετήθηκε και από την Ένωση στο πλαίσιο της διατάξεως του άρθρου 8, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, που αφορά τις συμφωνίες εκπροσωπήσεως, το οποίο προβλέπει ότι πρέπει να τηρούνται οι οικείοι κανόνες περί προστασίας των δεδομένων και περί ασφάλειας.
83.
Το Δικαστήριο αναγνώρισε στην νομολογία του ότι «λόγοι αναγόμενοι στην ασφάλεια της Ένωσης ή των κρατών μελών της, ή στον χειρισμό των διεθνών τους σχέσεων μπορούν να αντιτίθενται στην κοινοποίηση ορισμένων πληροφοριών ή ορισμένων αποδεικτικών στοιχείων στο οικείο πρόσωπο» (
67
). Συνεπώς, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και ειδικότερα για λόγους ασφάλειας του κράτους, είναι δυνατόν να μην κοινοποιούνται στους ενδιαφερόμενους ορισμένες πληροφορίες. Τούτο ισχύει για διοικητικές διαδικασίες όπως αυτή της χορηγήσεως θεωρήσεων, αλλά και στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας κατόπιν της ασκήσεως προσφυγής, όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια.
γ)
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
84.
Υπό το πρίσμα των προηγουμένων παρατηρήσεων, καταλήγω σε ένα ενδιάμεσο συμπέρασμα το οποίο μπορεί να συνοψιστεί ως εξής.
85.
Το τυποποιημένο έντυπο του παραρτήματος VI του κώδικα θεωρήσεων δίνει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παράσχουν στον αιτούντα επαρκώς λεπτομερή αιτιολογία που λαμβάνει υπόψη το νομικό καθεστώς του αιτούντος.
86.
Μολονότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παραθέτουν λεπτομερή αιτιολογία, δεν υφίσταται εμπόδιο όσον αφορά τη δυνατότητα να συμπεριλάβουν «παρατηρήσεις» στο τυποποιημένο έντυπο προκειμένου να διευκολυνθεί ο έλεγχος νομιμότητας.
87.
Ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί επίσης να αναθεωρήσει τον τρόπο με τον οποίο κοινοποιείται στον αιτούντα η απόρριψη αιτήσεως για τη χορήγηση θεώρησης, αφού προβεί σε νέα στάθμιση των διακυβευομένων συμφερόντων. Πράγματι, αυτό έκανε ο νομοθέτης με την έκδοση του κανονισμού (ΕΕ) 2019/1155 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019, για την τροποποίηση του κώδικα θεωρήσεων (
68
). Αυτή η νομοθετική αναθεώρηση εισάγει σημαντικές τροποποιήσεις, δεδομένου ότι το νέο τυποποιημένο έντυπο διαχωρίζει εφεξής, αφενός, την κατηγορία «απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια» και, αφετέρου, την κατηγορία «απειλή για τη δημόσια υγεία». Επομένως, οι τρεις λόγοι απορρίψεως κατατάσσονται πλέον σε τρία διαφορετικά τετραγωνίδια. Επισημαίνεται επίσης η αιτιολογική σκέψη 15 του νέου κανονισμού, από την οποία προκύπτει ότι «[η] κοινοποίηση της απόρριψης θα πρέπει να περιλαμβάνει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τους λόγους απόρριψης και τη διαδικασία προσφυγής. Κατά τη διαδικασία προσφυγής, οι αιτούντες θα πρέπει να έχουν πρόσβαση σε όλες τις σχετικές πληροφορίες για την υπόθεσή τους, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο». Διαπιστώνεται, επομένως, η βούληση του νομοθέτη να προσαρμόσει σταδιακά το νομικό καθεστώς του αιτούντος θεώρηση προκειμένου [το καθεστώς αυτό] να ανταποκρίνεται περισσότερο στις απαιτήσεις διαφάνειας που επιβάλλει το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής.
3.
Ο έλεγχος νομιμότητας στον οποίο υπόκειται η απόφαση περί απορρίψεως
88.
Οι προηγούμενες διαπιστώσεις σχετικά με το νομικό καθεστώς του αιτούντος θεώρηση και τον τρόπο με τον οποίο κοινοποιούνται στον αιτούντα οι λόγοι απορρίψεως έχουν σημαντικές συνέπειες για την εξέταση του εύρους του δικαστικού ελέγχου στο πλαίσιο της προσφυγής του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, ερμηνευόμενου με γνώμονα το άρθρο 47 του Χάρτη, όπως θα καταδειχθεί στις παρούσες προτάσεις.
α)
Οι λεπτομερείς κανόνες του ελέγχου νομιμότητας διέπονται από το εθνικό δίκαιο
89.
Ο νομοθέτης της Ένωσης αναγνώρισε στον αιτούντα το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής σύμφωνα με την εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών, στοιχείο που έχει ως συνέπεια ότι οι διαδικασίες ελέγχου νομιμότητας ενδέχεται να διαφέρουν από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Κατ’ αρχήν, είναι εφικτές διοικητικές, δικαστικές ή ακόμη και μεικτές διαδικασίες (
69
). Συναφώς, το Δικαστήριο παρέσχε χρήσιμες διευκρινίσεις για την ερμηνεία των προαναφερθεισών διατάξεων, αποφαινόμενο στην απόφασή του στην υπόθεση El Hassani ότι, αν και «η […] ρύθμιση των λεπτομερών κανόνων [της διαδικασίας προσφυγής κατά των αποφάσεων περί απορρίψεως αιτήσεων θεώρησης] εμπίπτει στην έννομη τάξη εκάστου κράτους μέλους τηρουμένων των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, [η] διαδικασία αυτή πρέπει να διασφαλίζει, σε κάποιο στάδιο της διαδικασίας, την άσκηση προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου» (
70
).
90.
Εξάλλου, στο παρόν πλαίσιο, πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι, καθόσον η εσωτερική έννομη τάξη προβλέπει «μεικτές διαδικασίες», παραδείγματος χάριν, τη δυνατότητα υποβολής καταγγελίας ενώπιον της αρχής που εξέδωσε την απόφαση περί απορρίψεως (ή της ανώτερης διοικητικής αρχής που είναι επιφορτισμένη με τη νομική εποπτεία), δεν υφίσταται εμπόδιο στη δυνατότητα των κρατών μελών να παρέχουν, στο μέτρο του δυνατού, λεπτομερέστερες πληροφορίες. Τούτου λεχθέντος, επισημαίνω ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποδηλώνει η διατύπωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, φαίνεται ότι οι προσφεύγοντες των κύριων δικών έλαβαν νομίμως από τις ολλανδικές αρχές, αναλυτικότερες πληροφορίες, μεταξύ άλλων, για τα κράτη μέλη που προέβαλαν αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεωρήσεων. Επομένως, όπως επισήμανα προηγουμένως κατά την ανάλυση (
71
), η εφαρμοσθείσα στις Κάτω Χώρες διαδικασία φαίνεται να διασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο διαφάνειας.
91.
Η σημασία αυτού του ελέγχου νομιμότητας δεν πρέπει να υποτιμάται. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki, ο σκοπός του καθεστώτος θεωρήσεων είναι, κατ’ ουσίαν, η θέσπιση διαδικασίας υπό προϋποθέσεις «πιο διακριτές και σαφείς για τον αιτούντα προκειμένου να του εξασφαλιστεί αξιοπρεπής μεταχείριση και αρμόζουσα στην ανθρώπινή του ιδιότητα» (
72
). Ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek υπενθύμισε ότι «θεμελιώνεται δικαίωμα του ενδιαφερομένου προσώπου να εξεταστεί η αίτησή του [για τη χορήγηση θεώρησης] κατά τρόπο ορθό και νόμιμο και το δικαίωμα αυτό δύναται να αποτελέσει τη νομική βάση για τον δικαστικό έλεγχο της αποφάσεως που εκδίδεται επί της αιτήσεως» (
73
). Εντούτοις, ένα σημαντικό ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί στις παρούσες προτάσεις για να δοθεί απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά το εύρος που πρέπει να έχει ο δικαστικός έλεγχος των αποφάσεων περί απορρίψεως αιτήσεων θεώρησης.
β)
Περιορισμένος δικαστικός έλεγχος ως συνέπεια των προνομίων του Συμβουλίου στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας
92.
Ως όργανο της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας της Ένωσης (
74
), το καθεστώς θεωρήσεων εξαρτάται από τα προνόμια που έχουν χορηγηθεί στο Συμβούλιο στον τομέα αυτόν, γεγονός το οποίο παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να προσαρμόζει το καθεστώς αυτό ανάλογα με την κατάσταση των διεθνών σχέσεων και τις απαιτήσεις ασφάλειας. Υποστηριζόμενο από τον Ύπατο Εκπρόσωπο της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας, το Συμβούλιο ευρίσκεται σε καλύτερη θέση για να καθορίσει την πολιτική αυτή, περιλαμβανομένης της προσβάσεως υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος της Ένωσης, και να την υλοποιήσει σε κανονιστικό επίπεδο. Το Συμβούλιο είναι σε θέση να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα ενδεχόμενης διατηρήσεως ή μεταβολής της πολιτικής θεωρήσεων βάσει πληροφοριών που συλλέγουν διάφορες υπηρεσίες της Ένωσης και των κρατών μελών (
75
). Επομένως, ασκεί τις αρμοδιότητές του στον τομέα αυτό για την επίτευξη των σκοπών που ορίζουν οι Συνθήκες (
76
).
93.
Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, «[κ]άθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους προβλέπουν». Η διάταξη αυτή εκφράζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, χαρακτηριστικό της θεσμικής δομής της Ένωσης, που σημαίνει ότι κάθε θεσμικό όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των υπολοίπων (
77
). Η κατανομή αρμοδιοτήτων στην Ένωση καθώς και τα προνόμια του Συμβουλίου στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι τα λοιπά θεσμικά όργανα πρέπει να έχουν έναν λιγότερο σημαντικό ρόλο (
78
). Το ίδιο ισχύει και για τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων που εκδίδει το Συμβούλιο, όπως προκύπτει από το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με τα οποία το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα στον τομέα αυτόν, με εξαίρεση πτυχές που εμπίπτουν στο άρθρο 40 ΣΕΕ, οι οποίες συνδέονται με τις διαδικασίες και την έκταση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων, καθώς και με τον έλεγχο νομιμότητας των περιοριστικών μέτρων κατά των φυσικών ή νομικών προσώπων (
79
). Όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια, οι εκτιμήσεις αυτές ασκούν επιρροή για τον καθορισμό της εκτάσεως του δικαστικού ελέγχου σε εθνικό επίπεδο όσον αφορά τις αποφάσεις που λαμβάνονται στον τομέα θεωρήσεων.
94.
Η συνταγματική τάξη των κρατών μελών προβλέπει κατανομή αρμοδιοτήτων παρόμοια με αυτήν που περιγράφεται στις προηγούμενες παραγράφους, απονέμοντας παραδοσιακά στην εκτελεστική εξουσία προνόμια στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας, τούτο δε για τους λόγους που εξέθεσα. Γενικώς, εναπόκειται στην εκτελεστική εξουσία ενός κράτους η διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής και η ανάληψη της διπλωματικής και προξενικής εκπροσωπήσεως στο εξωτερικό (
80
). Σύμφωνα με τη συλλογιστική που ανέπτυξα ανωτέρω, φρονώ ότι ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων που συνδέονται εγγενώς με τον τομέα αυτό, όπως οι σχετικές με τις θεωρήσεις αποφάσεις, πρέπει να είναι περιορισμένος.
95.
Επ’ αυτού, υπενθυμίζω ότι ο εθνικός δικαστής είναι αρμόδιος να εφαρμόσει το δίκαιο στις υποθέσεις που εισάγονται ενώπιόν του, οπότε καλείται να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά και να αποφανθεί επί των νομικών ζητημάτων που ενδεχομένως ανακύψουν. Αντιθέτως, ο εθνικός δικαστής δεν διαθέτει καμία αρμοδιότητα ή ειδίκευση στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας. Επιπλέον, ο δικαστής, στο πλαίσιο της συνταγματικής του τάξης, δεν διαθέτει την αναγκαία νομιμοποίηση για τη λήψη αποφάσεων που εμπίπτουν σε αυτόν τον ιδιαιτέρως ευαίσθητο τομέα. Εξάλλου, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι ενέργειές του να ματαιώσουν τους σκοπούς που επιδιώκουν τα κρατικά όργανα τα οποία έχουν ορισθεί για την άσκηση αυτών των καθηκόντων. Συνεπώς, το να ανατεθεί στον εθνικό δικαστή καθήκον το οποίο δεν μπορεί να επιτελέσει δεν αποτελεί, κατά την άποψή μου, ρεαλιστική προσέγγιση. Ωστόσο, φρονώ ότι ακριβώς αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα ο χωρίς περιορισμούς δικαστικός έλεγχος, που θα μπορούσε να υποχρεώσει τον δικαστή να εξετάζει κάθε φορά όλους τους λόγους στους οποίους στηρίζεται απόφαση περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης προκειμένου να πληροί τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης.
96.
Αφού ελήφθησαν υπόψη όλες οι προπαρατεθείσες πτυχές στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, είμαι πεπεισμένος ότι εν προκειμένω επιβάλλεται περιορισμένος δικαστικός έλεγχος από τον εθνικό δικαστή. Επ’ αυτού επισημαίνω ότι δεν είμαι ο μόνος γενικός εισαγγελέας στο Δικαστήριο που υποστηρίζει την άποψη αυτή, όπως θα καταδείξω στις επόμενες παραγράφους.
γ)
Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν περιορισμένο δικαστικό έλεγχο
97.
Πράγματι, συμμερίζομαι ανεπιφύλακτα τη γνώμη των γενικών εισαγγελέων M. Bobek και M. Szpunar, οι οποίοι τάσσονται υπέρ περιορισμένου δικαστικού ελέγχου, η δε επιχειρηματολογία τους στηρίζεται στο ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν οι αρμόδιες για τη λήψη αποφάσεων αρχές όσον αφορά το αν ένα άτομο μπορεί να λάβει θεώρηση.
98.
Όπως ορθώς παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek «το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που απολαύουν οι αρχές των κρατών μελών λογικά μεταφράζεται σε χαλάρωση του κριτηρίου του δικαστικού ελέγχου εκ μέρους των δικαστηρίων των κρατών μελών» (
81
). Ο γενικός εισαγγελέας M. Szpunar επισημαίνει ότι «η ευρεία διακριτική ευχέρεια συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο. Σε διαφορετική περίπτωση, θα φαλκιδευόταν η διακριτική ευχέρεια και η δικαστική εξουσία θα ασκούσε τα καθήκοντα της διοικητικής εξουσίας (
82
)». Φρονώ ότι αυτή η επιχειρηματολογία είναι ιδιαιτέρως πειστική σε πλαίσιο όπως αυτό των θεωρήσεων, όπου, όπως ήδη επισήμανα, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να προβαίνουν σε σύνθετες εκτιμήσεις για να προστατεύουν από εξωτερικούς κινδύνους την ασφάλεια σε όλο τον χώρο Σένγκεν, χωρίς ωστόσο να οφείλουν να έχουν απόλυτη βεβαιότητα όσον αφορά την ύπαρξη συγκεκριμένης απειλής (
83
). Το εθνικό δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει τις αρμόδιες αρχές, οι οποίες, εξάλλου, διαθέτουν τόσο την αρμοδιότητα όσο και τα απαιτούμενα μέσα για την εκπλήρωση του έργου αυτού.
99.
Επίσης, φρονώ ότι η επιχειρηματολογία του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi είναι προς την ίδια κατεύθυνση όταν επισημαίνει ότι η διαδικασία προσφυγής καθιερώθηκε για να αποφεύγονται οι αυθαίρετες αποφάσεις (
84
). Ο έλεγχος που διενεργείται για να αποτραπεί η αυθαιρεσία σημαίνει, εξ ορισμού, ότι ο έλεγχος αυτός είναι σχετικά υψηλού επιπέδου έτσι ώστε να μπορεί να αποδειχθεί ο παράνομος χαρακτήρας διοικητικής αποφάσεως (
85
).
100.
Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώθηκε με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το οποίο, στην απόφαση Fahimian, έκρινε ότι το εθνικό δικαιοδοτικό όργανο πρέπει να έχει αρμοδιότητα να εξετάσει όλα τα κρίσιμα ζητήματα, ο δε έλεγχος περιορίζεται στην εκτίμηση σχετικά με τη «μη ύπαρξη πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως» (
86
).
101.
Η διαπίστωση αυτή σημαίνει, κατά τη γνώμη μου, ότι το εθνικό όργανο που καλείται να ασκήσει τον δικαστικό έλεγχο αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης που έλαβε η διοίκηση για τον λόγο ότι ο ενδιαφερόμενος θεωρείται ότι συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία, ή τις διεθνείς σχέσεις κράτους μέλους, κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο vi, του κώδικα θεωρήσεων, πρέπει να έχει τη δυνατότητα να ελέγξει το ίδιο εάν η διαδικασία διαβουλεύσεως με τις κεντρικές αρχές άλλων κρατών μελών που περιγράφεται στο άρθρο 22 του κώδικα θεωρήσεων εφαρμόστηκε με τον προσήκοντα τρόπο και εάν στη συγκεκριμένη περίπτωση τηρήθηκαν οι
διαδικαστικές εγγυήσεις.
102.
Όσον αφορά την ουσία της αποφάσεως περί απορρίψεως, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει να προβλέπει ότι το εν λόγω εθνικό όργανο έχει τη δυνατότητα να ελέγξει ότι δεν έγινε υπέρβαση των ορίων της διακριτικής ευχέρειας που άσκησε η διοίκηση κατά την εξέταση του ζητήματος εάν ο αιτών θεώρηση είναι επιλέξιμος [για τη χορήγηση θεώρησης]. Προς τούτο, το δικαιοδοτικό όργανο οφείλει να εξετάσει εάν συντρέχουν τα κρίσιμα στοιχεία από τα οποία εξαρτάται η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως. Ελλείψει πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως εκ μέρους της διοικήσεως, το δικαιοδοτικό όργανο οφείλει να συναγάγει ότι η απόφαση περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης είναι νόμιμη.
103.
Προκειμένου να εξετάσει εάν υφίσταται πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, το δικαιοδοτικό όργανο πρέπει να στηριχθεί στις πληροφορίες που περιέχονται στη δικογραφία, στην οποία περιλαμβάνονται το τυποποιημένο έντυπο δεόντως συμπληρωμένο, τυχόν «παρατηρήσεις» επί των οποίων στηρίζεται η απόφαση περί απορρίψεως καθώς και άλλες πληροφορίες που ενδεχομένως παρέχονται από τη διοίκηση στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας και της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας. Το δικαιοδοτικό όργανο οφείλει να λάβει υπόψη τις ειδικές περιστάσεις κάθε ατομικής περιπτώσεως, ιδίως την εύλογη ανάγκη ασφάλειας των πηγών πληροφορήσεως.
δ)
Πώς μπορεί να επιτευχθεί συμβιβασμός μεταξύ της εύλογης ανάγκης ασφάλειας των κρατών μελών και των διαδικαστικών εγγυήσεων που απαιτεί το κράτος δικαίου;
104.
Κατά την άσκηση του δικαστικού ελέγχου, οι αρχές διαχειρίζονται, ενίοτε, εμπιστευτικά στοιχεία, γεγονός που εγείρει ζήτημα ως προς το πώς είναι δυνατόν να συμβιβαστεί η εύλογη ανάγκη ασφάλειας των κρατών μελών με τις διαδικαστικές εγγυήσεις που απαιτεί το κράτος δικαίου.
105.
Κατ’ αρχήν, η απάντηση στο ερώτημα αυτό προκύπτει από τις προηγούμενες παρατηρήσεις που λαμβάνουν υπόψη το νομικό καθεστώς του αιτούντος θεώρηση καθώς και την ανάγκη ασφάλειας των κρατών μελών. Στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παρουσιάσουν λεπτομερώς τους λόγους της αποφάσεως περί απορρίψεως, καθώς αυτό μπορεί να οδηγήσει τα κράτη μέλη να δημοσιοποιήσουν ή να επιτρέψουν τη δημοσιοποίηση ευαίσθητων πληροφοριών οι οποίες ενδέχεται να δημιουργήσουν σοβαρό κίνδυνο για τα εθνικά τους συμφέροντα. Τα κράτη μέλη, προκειμένου να διευκολυνθεί ο έλεγχος νομιμότητας, μπορούν να θέσουν στη διάθεση του δικαιοδοτικού οργάνου τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στο τυποποιημένο έντυπο του παραρτήματος VI του κώδικα θεωρήσεων, συμπεριλαμβανομένων των «παρατηρήσεων», καθώς και άλλων πληροφοριών που παρέχονται από τη διοίκηση, παραδείγματος χάριν κατόπιν καταγγελίας.
106.
Δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει ελάχιστες εγγυήσεις, αφήνοντας στα κράτη μέλη την ευθύνη να καθορίσουν τους κανόνες της διαδικασίας προσφυγής τηρώντας τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, δεν υφίσταται εμπόδιο όσον αφορά τη δυνατότητα των κρατών μελών να θέσουν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στη διάθεση του δικαιοδοτικού οργάνου και τις πληροφορίες που χαρακτηρίζονται ως εμπιστευτικές. Εάν απαιτείται, όπως έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο με τη νομολογία του (
87
), τα κράτη μέλη δύνανται, προκειμένου να προστατεύσουν τα εθνικά τους συμφέροντα, να ζητήσουν από το δικαιοδοτικό όργανο «να εφαρμόσει μεθόδους που να συμβιβάζουν, αφενός, την εύλογη ανάγκη ασφάλειας των πηγών πληροφόρησης που ελήφθησαν υπόψη κατά την έκδοση της οικείας απορριπτικής αποφάσεως και, αφετέρου, την ανάγκη διασφαλίσεως επαρκούς προστασίας των διαδικαστικών δικαιωμάτων του διαδίκου, όπως το δικαίωμα ακροάσεως καθώς και την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως».
ε)
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
107.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, καταλήγω στο ακόλουθο ενδιάμεσο συμπέρασμα:
108.
Το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει περιορισμένο δικαστικό έλεγχο που λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη φύση της διαδικασίας χορηγήσεως θεωρήσεων.
4.
Απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα
109.
Βάσει της αναλύσεως αυτής, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η απόφαση περί απορρίψεως που λαμβάνει από τις εθνικές αρχές ο αιτών θεώρηση, συγκεκριμένα το τυποποιημένο έντυπο το οποίο περιλαμβάνει, ενδεχομένως, παρατηρήσεις, πληροί, καταρχήν, τις απαιτήσεις του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής κατά το άρθρο 47 του Χάρτη. Μολονότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παραθέτουν λεπτομερή αιτιολογία, εντούτοις ουδόλως αποκλείεται να συμπεριλαμβάνουν στο τυποποιημένο έντυπο «παρατηρήσεις», καθώς και άλλες πληροφορίες που παρέχονται από τη διοίκηση, παραδείγματος χάριν, κατόπιν καταγγελίας, προκειμένου να καταστεί ευχερέστερος ο έλεγχος νομιμότητας.
110.
Δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει ελάχιστες εγγυήσεις, καταλείποντας στα κράτη μέλη την ευθύνη να καθορίσουν τους κανόνες της διαδικασίας προσφυγής τηρουμένων των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, τίποτα δεν τα εμποδίζει να θέσουν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στη διάθεση του δικαιοδοτικού οργάνου και πληροφορίες που χαρακτηρίζονται ως εμπιστευτικές. Εάν απαιτείται, τα κράτη μέλη δύνανται, προκειμένου να προστατεύσουν τα εθνικά τους συμφέροντα, να ζητήσουν από το δικαιοδοτικό όργανο να εφαρμόσει μεθόδους που να συμβιβάζουν, αφενός, την εύλογη ανάγκη ασφάλειας των πηγών πληροφόρησης που ελήφθησαν υπόψη κατά την έκδοση της οικείας αποφάσεως περί απορρίψεως και, αφετέρου, την ανάγκη διασφαλίσεως επαρκούς προστασίας των διαδικαστικών δικαιωμάτων του υποκειμένου δικαίου, όπως είναι το δικαίωμα ακροάσεως καθώς και η αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως.
Γ. Επί του δευτέρου ερωτήματος
111.
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 41 του Χάρτη, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε πρακτική όπως αυτή που περιγράφεται στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
112.
Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Χάρτη προβλέπει ότι κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου προθεσμίας εξέταση των υποθέσεών του από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Επομένως, από το γράμμα του άρθρου 41 του Χάρτη προκύπτει ότι το άρθρο αυτό δεν απευθύνεται στα κράτη μέλη, αλλά αποκλειστικώς στα θεσμικά όργανα, στα λοιπά όργανα και στους οργανισμούς της Ένωσης (
88
).
113.
Επομένως, πρόσωπο που προσβάλλει απόφαση περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης δεν μπορεί να στηριχθεί στο άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του Χάρτη, σχετικά με την υποχρέωση της διοικήσεως να αιτιολογεί τις αποφάσεις της σε κάθε διαδικασία που συνδέεται με την αίτησή του (
89
).
114.
Ωστόσο, επισημαίνεται ότι το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως θεωρείται δεδομένο στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 47 του Χάρτη που αφορά το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και δίκαιης δίκης (
90
). Το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι το δικαίωμα αυτό αποτελεί έκφανση γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης, του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής (
91
). Η αρχή αυτή εκφράζεται σήμερα στο άρθρο 47 του Χάρτη (
92
).
115.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, εκτιμώ ότι, στις υποθέσεις των κύριων δικών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, υπό τις περιστάσεις που μνημονεύονται στο πρώτο ερώτημα, το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως διασφαλίζεται για τους ίδιους λόγους με εκείνους που διατυπώνονται στην απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, που αφορούν το ζήτημα του συμβατού της εξεταζόμενης στις υπό κρίση υποθέσεις καταστάσεως με το άρθρο 47 του Χάρτη.
Δ. Επί του τρίτου και του τετάρτου ερωτήματος
116.
Προτείνω να δοθεί κοινή απάντηση στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα, δεδομένου ότι αφορούν τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά των αντιρρήσεων για τη χορήγηση θεώρησης που προέβαλε άλλο κράτος μέλος στο πλαίσιο της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων.
1.
Τα όρια της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών
117.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι ο κώδικας θεωρήσεων επιφέρει μερική μόνο νομοθετική εναρμόνιση (
93
). Ως εκ τούτου, ο κώδικας αυτός δεν προβλέπει ειδική διαδικασία που να επιτρέπει αμφισβήτηση της εκτιμήσεως του κράτους μέλους που προέβαλε αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεώρησης βάσει του άρθρου 22, παράγραφος 2, του κώδικα θεωρήσεων.
118.
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι η διαδικασία του άρθρου 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού VIS δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω, δεδομένου ότι τα ονόματα των προσφευγόντων των κύριων δικών δεν είναι καταχωρισμένα στο VIS με σκοπό την απόρριψη αιτήσεων θεωρήσεως ούτε είναι καταχωρισμένα στο SIS με σκοπό την άρνηση εισόδου στον χώρο Σένγκεν (
94
).
119.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, ελλείψει σχετικών κανόνων της Ένωσης, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να θεσπίσει τους διαδικαστικούς κανόνες περί μέσων έννομης προστασίας που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων των υποκειμένων δικαίου, δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής αυτονομίας, υπό τον όρο ωστόσο ότι οι κανόνες αυτοί δεν είναι λιγότερο ευμενείς από τους διέποντες παρόμοιες καταστάσεις που υπόκεινται στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) και δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει το δίκαιο της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (
95
). Τούτου λεχθέντος, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αποφύγουν τις απαιτήσεις που επιβάλλει το δικαίωμα που διασφαλίζεται με το άρθρο 47 του Χάρτη όσον αφορά την αποτελεσματική δικαστική προστασία (
96
). Συνεπώς, τα κράτη μέλη έχουν υποχρέωση να προβλέψουν κατάλληλα μέσα έννομης προστασίας στις αντίστοιχες έννομες τάξεις αυτών (
97
). Όπως θα καταδείξω παρακάτω, υπάρχουν διάφορες επιλογές, χωρίς ωστόσο να προκρίνεται ένα συγκεκριμένο πρότυπο (
98
).
2.
Η υποχρέωση ενημερώσεως των αιτούντων σχετικά με τα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας
120.
Στο πλαίσιο αυτό, εγείρεται το ζήτημα εάν τα κράτη μέλη υποχρεούνται να ενημερώσουν τους αιτούντες σχετικά με τα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας. Συναφώς, σημειώνεται ότι στον κώδικα θεωρήσεων δεν υπάρχει διάταξη που να ρυθμίζει ρητώς το θέμα αυτό. Εντούτοις, το άρθρο 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων προβλέπει την υποχρέωση παροχής στους αιτούντες πληροφοριών σχετικά με τα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας κατά της αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης. Τάσσομαι υπέρ της κατ’ αναλογίαν εφαρμογής της διατάξεως αυτής, τούτο δε για τους λόγους που θα εκθέσω στις παρούσες προτάσεις.
121.
Όπως διευκρινίστηκε ανωτέρω (
99
), η απόφαση περί απορρίψεως αντικατοπτρίζει τα πορίσματα της εξετάσεως που πραγματοποίησε το κράτος μέλος που εξέδωσε την τελική απόφαση, καθώς και το αποτέλεσμα της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων. Επομένως, οι αντιρρήσεις που προβλήθηκαν από ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αποτελούν συστατικό στοιχείο της διοικητικής αποφάσεως. Δεδομένου ότι το άρθρο 32, παράγραφος 2, του κώδικα θεωρήσεων προβλέπει ότι ο αιτών πρέπει να ενημερώνεται για τον λόγο απορρίψεως μέσω του τυποποιημένου εντύπου του παραρτήματος VI του εν λόγω κώδικα, φρονώ ότι είναι συνεπές να επεκταθεί αυτή η υποχρέωση ενημερώσεως και στα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας κατά των αντιρρήσεων ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών.
122.
Με σκοπό να διασφαλιστεί η συνέπεια και η αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο της προσφυγής που εγγυάται ο κώδικας θεωρήσεων επιβάλλεται εφαρμογή, τουλάχιστον κατ’ αναλογία, του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων. Προκειμένου τα εθνικά διοικητικά όργανα να εφαρμόσουν το δίκαιο της Ένωσης υποχρεούνται, αναπόφευκτα, να αλληλοεπιδρούν μεταξύ τους, γεγονός που δημιουργεί διασταυρώσεις και στοιχεία συνάφειας. Σε περίπτωση όπως αυτή των υπό κρίση υποθέσεων, η οποία προϋποθέτει την εφαρμογή των κανόνων διαφόρων εννόμων τάξεων, καθώς και τη συμμετοχή πλειόνων διοικητικών αρχών, η προάσπιση των δικαιωμάτων του πολίτη μπορεί να αποδειχθεί περίπλοκη. Για να μην καταστεί το δικαίωμα αυτό κενό περιεχομένου, τα κράτη μέλη, κατά τη γνώμη μου, υποχρεούνται να παρέχουν πληροφορίες στους αιτούντες όσον αφορά τα μέσα έννομης προστασίας, κατόπιν σχετικής αιτήσεως ή κατόπιν καταγγελίας (
100
).
123.
Από τη διάταξη του Δικαστηρίου στην υπόθεση Guérin automobiles κατά Επιτροπής (
101
) προκύπτει ότι η πλειονότητα των κρατών μελών αναγνωρίζει μια τέτοια υποχρέωση πληροφορήσεως βαρύνουσα τη διοίκηση. Όπως ορθώς επισημαίνει το Δικαστήριο, τούτο αποτελεί, «γενικώς, μια παρέμβαση του νομοθέτη ο οποίος έχει επιβάλει και ρυθμίσει την υποχρέωση» (
102
). Τούτου λεχθέντος, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε ρητώς τέτοια υποχρέωση ενημερώσεως στο άρθρο 32 παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων για τη διευκόλυνση του δικαστικού ελέγχου. Η εφαρμογή της διατάξεως αυτής στα διαθέσιμα μέσα έννομης προστασίας κατά των αντιρρήσεων που προέβαλε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, την οποία προτείνω, καθιστά τη δικαστική προστασία που εγγυάται ο νομοθέτης πιο συνεκτική και αποτελεσματική.
124.
Εν κατακλείδι, θέλω να επιστήσω την προσοχή στο γεγονός ότι ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς που διατύπωσε ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής, προβλέπει στο άρθρο 19, παράγραφος 1, την υποχρέωση να περιέχεται αναφορά των δυνατοτήτων εφέσεως που είναι διαθέσιμες για την αμφισβήτηση αποφάσεων οργάνων της Ένωσης που ενδέχεται να επηρεάζουν δυσμενώς τα δικαιώματα ή συμφέροντα ιδιώτη. Το ίδιο προβλέπει και ο κώδικας που διατύπωσε η Επιτροπή, ο οποίος επιβάλλει την υποχρέωση αυτή «όπου προβλέπεται από το δίκαιο της Ένωσης». Μολονότι οι κώδικες αυτοί δεν έχουν άμεση εφαρμογή στις υπό κρίση περιπτώσεις, διότι η εφαρμογή του κώδικα θεωρήσεων γίνεται από τα κράτη μέλη, από αυτούς μπορούν, ωστόσο, να συναχθούν συμπεράσματα ως προς τη σημασία της ενημερώσεως για την προάσπιση των δικαιωμάτων στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας (
103
).
3.
Στοιχεία προβληματισμού: Πιθανές επιλογές όσον αφορά τα μέσα έννομης προστασίας που μπορούν να θεσπίσουν τα κράτη μέλη
125.
Όπως προαναφέρθηκε, η προάσπιση των δικαιωμάτων των υποκειμένων δικαίου μπορεί να αποδειχθεί περίπλοκη σε συνάρτηση με τα δεδομένα της συγκεκριμένης περιπτώσεως, τούτο δε κατά μείζονα λόγο διότι οι έννομες τάξεις των κρατών μελών μπορούν να θεσπίζουν διαφορετικά μέσα έννομης προστασίας. Οι πληροφορίες σχετικά με τα μέσα έννομης προστασίας πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον τρόπο συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων διοικητικών αρχών στο πλαίσιο της εξετάσεως αιτήσεως για τη χορήγηση θεώρησης.
126.
Τούτου λεχθέντος, και με την επιφύλαξη της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών όσον αφορά τη θέσπιση των διαδικαστικών κανόνων για την άσκηση των μέσων έννομης προστασίας που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων των πολιτών, εκτιμώ ότι, από θεωρητικής απόψεως, μπορούν να εξεταστούν διάφορες επιλογές. Αφενός, μπορεί να προβλέπεται μέσο έννομης προστασίας μόνον στο κράτος μέλος που εξέδωσε την τελική απόφαση, αυτή δε η επιλογή προσομοιάζει περισσότερο με την αρχή του «ενός και μόνου συστήματος ελέγχου» την οποία επικαλείται το αιτούν δικαστήριο. Αφετέρου, είναι δυνατόν να εξεταστεί το ενδεχόμενο ασκήσεως μέσου έννομης προστασίας στο κράτος μέλος που προέβαλε τις αντιρρήσεις. Οι ακόλουθες σκέψεις σκοπούν να παράσχουν ορισμένα στοιχεία προβληματισμού προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο.
α)
Μέσο έννομης προστασίας στο κράτος μέλος που εκδίδει την τελική απόφαση;
127.
Όπως ορίζει το άρθρο 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, η προσφυγή κατά αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης πρέπει να «ασκείται κατά του κράτους μέλους που έχει λάβει την τελική απόφαση επί της αιτήσεως και σύμφωνα με το εθνικό του δίκαιο».
128.
Ελλείψει λεπτομερέστερων διατάξεων, τούτο δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι η προσφυγή κατά αντιρρήσεως που προέβαλε άλλο κράτος μέλος πρέπει και αυτή να ασκείται ενώπιον των αρχών του κράτους μέλους που έλαβε την τελική απόφαση. Εντούτοις, φρονώ ότι το γράμμα του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων πρέπει να ερμηνευθεί ως ισχυρή ένδειξη εκ μέρους του νομοθέτη υπέρ της αρχής της «μίας στάσης», η οποία καθιερώνεται στην αιτιολογική σκέψη 7 του κώδικα θεωρήσεων και η οποία παρέχει τη δυνατότητα στον αιτούντα να έχει έναν μόνο συνομιλητή και να εκπληρώνει όλες τις διοικητικές διατυπώσεις που τον αφορούν σε ένα μόνο σημείο. Τα πλεονεκτήματα για την προάσπιση των συμφερόντων του είναι προφανή, πολλώ δε μάλλον, που κατ’ αυτόν τον τρόπο αποφεύγει να προβεί σε διαβήματα προς διάφορες εθνικές διοικητικές αρχές, καθεμία από τις οποίες ενεργεί βάσει διαφορετικών κανόνων. Πράγματι, η έννοια της διοικητικής διαδικασίας που διεξάγεται σε διάφορα στάδια και προβλέπει τη συμμετοχή διαφόρων ειδικών οντοτήτων δεν είναι άγνωστη στο διοικητικό δίκαιο, τόσο στο επίπεδο της Ένωσης όσο και στο επίπεδο των κρατών μελών. Επομένως, τίποτα δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν, με κοινή συμφωνία, τους κατάλληλους μηχανισμούς τουλάχιστον μέχρις ότου, ενδεχομένως, τροποποιηθεί ο κώδικας θεωρήσεων.
129.
Οι διατάξεις του κώδικα θεωρήσεων δεν προσκρούουν στην προσέγγιση αυτή, υπό την προϋπόθεση ότι τούτο προβλέπεται στο εθνικό δικονομικό δίκαιο καθώς και στις συμφωνίες μεταξύ των οικείων κρατών μελών που συνάπτονται κατά την άσκηση των κυριαρχικών τους δικαιωμάτων. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν την επιλογή του άρθρου 8 του κώδικα θεωρήσεων, η οποία τους παρέχει τη δυνατότητα να εκπροσωπούνται από άλλα κράτη μέλη για την εξέταση αιτήσεων και την έκδοση θεωρήσεων. Μολονότι η διάταξη αυτή αφορά μόνο μία ειδική περίπτωση, συγκεκριμένα την περίπτωση της εκπροσωπήσεως, εντούτοις αποδεικνύει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να αναθέτει αρμοδιότητες στις αρχές άλλου κράτους μέλους για την εξέταση των αιτήσεων θεωρήσεων.
130.
Αντιθέτως προς ό, τι φαίνεται να υποθέτει το αιτούν δικαστήριο, εκτιμώ ότι η παρέμβαση, στην ένδικη διαδικασία, του κράτους μέλους που προέβαλε αντιρρήσεις (
104
) δεν αποτελεί τη μόνη δυνατή επιλογή. Θα μπορούσε επίσης να προβλεφθεί διαβίβαση πληροφοριών μεταξύ των οικείων κρατών μελών σε πνεύμα καλόπιστης συνεργασίας και αμοιβαίας εμπιστοσύνης, αρχές στις οποίες στηρίζεται η Ένωση, όπως ορίζει το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ (
105
), το δε κράτος μέλος που εκδίδει την τελική απόφαση θέτει τις ληφθείσες πληροφορίες στη διάθεση του εθνικού δικαστή. Προκειμένου να προστατευθεί ο εμπιστευτικός χαρακτήρας των παρεχομένων πληροφοριών, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί να δεσμευθεί ότι θα ζητήσει από το δικαιοδοτικό όργανο να εφαρμόσει τις μεθόδους που αναφέρονται στο σημείο 106 των παρουσών προτάσεων.
β)
Μέσο έννομης προστασίας στο κράτος μέλος που προέβαλε τις αντιρρήσεις;
131.
Μέσο έννομης προστασίας μπορεί ενδεχομένως να ασκηθεί στο κράτος μέλος που προέβαλε αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεώρησης.
132.
Ωστόσο, σημειώνεται ότι, μολονότι το δίκαιο της Ένωσης δεν είναι αντίθετο στην ως άνω προσέγγιση, εντούτοις αυτή απαιτεί από τον αιτούντα θεώρηση να καταβάλει ιδιαίτερη προσπάθεια, υπό την έννοια ότι είναι υποχρεωμένος να προσφύγει ενώπιον των αρχών ενός κράτους μέλους με το οποίο δεν διατηρεί κανέναν δεσμό και το οποίο, ενδεχομένως, δεν αποτελεί τον προορισμό του (
106
). Υπό το πρίσμα αυτό, το να απαιτείται ο αιτών να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του κράτους μέλους που προέβαλε αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεώρησης δεν φαίνεται να είναι η κατάλληλη επιλογή για τη διασφάλιση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
133.
Σε περίπτωση που προβλέπεται «παρεμπίπτον» μέσο έννομης προστασίας σε άλλο κράτος μέλος, είναι εύλογο να προβλέπεται μέχρι την περάτωσή του η αναστολή της «κύριας» διαδικασίας, χάριν της συνοχής και της αποτελεσματικότητας της δικαστικής προστασίας.
γ)
Απάντηση στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα
134.
Με βάση τα εκτεθέντα επιχειρήματα, προτείνω να δοθεί στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα η ακόλουθη απάντηση:
135.
Εναπόκειται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών να αποφασίζουν σχετικά με τη φύση και τους συγκεκριμένους κανόνες των μέσων έννομης προστασίας που διαθέτουν οι αιτούντες θεώρηση κατά των αντιρρήσεων που προβλήθηκαν για τη χορήγηση θεώρησης στο πλαίσιο της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων.
136.
Κατά το πρότυπο του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κώδικα θεωρήσεων, τα κράτη μέλη πρέπει να παρέχουν στους αιτούντες τις πληροφορίες που αφορούν τα μέσα έννομης προστασίας, κατόπιν σχετικής αιτήσεως ή κατόπιν καταγγελίας.
VI. Πρόταση
137.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (πρωτοδικείο Χάγης, μεταβατική έδρα Haarlem, Κάτω Χώρες) ως εξής:
1)
Η απόφαση περί απορρίψεως που λαμβάνει από τις εθνικές αρχές ο αιτών θεώρηση, συγκεκριμένα το τυποποιημένο έντυπο του παραρτήματος VI του κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων), το οποίο περιλαμβάνει, ενδεχομένως, παρατηρήσεις, πληροί, καταρχήν, τις απαιτήσεις του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής κατά το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μολονότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παραθέτουν λεπτομερή αιτιολογία, εντούτοις ουδόλως αποκλείεται η δυνατότητα των κρατών μελών να συμπεριλαμβάνουν στο τυποποιημένο έντυπο «παρατηρήσεις», καθώς και άλλες πληροφορίες που παρέχονται από τη διοίκηση, παραδείγματος χάριν, κατόπιν καταγγελίας, προκειμένου να καταστεί ευχερέστερος ο έλεγχος νομιμότητας.
2)
Δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει ελάχιστες εγγυήσεις, καταλείποντας στα κράτη μέλη την ευθύνη να καθορίσουν τους κανόνες της διαδικασίας προσφυγής τηρουμένων των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, δεν υφίσταται εμπόδιο όσον αφορά τη δυνατότητα των κρατών μελών να θέσουν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στη διάθεση του δικαιοδοτικού οργάνου πληροφορίες που χαρακτηρίζονται εμπιστευτικές. Εάν απαιτείται, τα κράτη μέλη δύνανται, προκειμένου να προστατεύσουν τα εθνικά τους συμφέροντα, να ζητήσουν από το δικαιοδοτικό όργανο να εφαρμόσει μεθόδους που να συμβιβάζουν, αφενός, την εύλογη ανάγκη ασφάλειας των πηγών πληροφόρησης που ελήφθησαν υπόψη κατά την έκδοση της οικείας αποφάσεως περί απορρίψεως και, αφετέρου, την ανάγκη διασφαλίσεως επαρκούς προστασίας των διαδικαστικών δικαιωμάτων του υποκειμένου δικαίου, όπως είναι το δικαίωμα ακροάσεως καθώς και η αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως.
3)
Εναπόκειται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών να αποφασίζουν σχετικά με τη φύση και τους συγκεκριμένους κανόνες των μέσων έννομης προστασίας που διαθέτουν οι αιτούντες θεώρηση κατά των αντιρρήσεων που προβλήθηκαν για τη χορήγηση θεώρησης στο πλαίσιο της διαδικασίας διαβουλεύσεως του άρθρου 22 του κώδικα θεωρήσεων.
4)
Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρέχουν στους αιτούντες τις πληροφορίες που αφορούν τα μέσα έννομης προστασίας, κατόπιν σχετικής αιτήσεως ή καταγγελίας.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική
(
2
)	ΕΕ 2009, L 243, σ. 1.
(
3
)	Βλ. γνώμη της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, σημείο 42), καθώς και προτάσεις της στην υπόθεση Vethanayagam κ.λπ. (C‑680/17, EU:C:2019:278, σημείο 37).
(
4
)	Πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, σκέψεις 44 έως 55).
(
5
)	ΕΕ, 2008, L 218, σ. 60.
(
6
)	Η Meloni, A., «The Community Code on Visas: harmonisation at last?», European Law Review, 2009, τόμος 34, σ. 671, επισημαίνει ότι η επιβολή υποχρεώσεως αιτιολογήσεως της απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης και του δικαιώματος προσφυγής ήταν ζήτημα το οποίο μπορούσε να οδηγήσει σε αδιέξοδο, μη διαπραγματεύσιμο για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή και ορισμένα κράτη μέλη, τα οποία θεωρούσαν ότι οι διατάξεις αυτές αποτελούν τον «ακρογωνιαίο λίθο» των εγγυήσεων που παρέχονται στους αιτούντες θεώρηση. Αντιθέτως, πολλά κράτη μέλη τάχθηκαν υπέρ της μη αιτιολογήσεως των απορρίψεων αιτήσεων θεωρήσεων και ήταν αντίθετα στην καθιέρωση δικαιώματος προσφυγής, καθώς εξέφρασαν προβληματισμό ως προς τον κίνδυνο επιβαρύνσεως των εθνικών τους δικαστηρίων. Με την καθιέρωση των υποχρεώσεων αυτών, ο κώδικας θεωρήσεων θεράπευσε μια αδυναμία του παλαιού καθεστώτος, συγκεκριμένα την έλλειψη ομοιόμορφης προσεγγίσεως όσον αφορά τα δικαιώματα και τις προσφυγές των αιτούντων θεώρηση για τους οποίους είχαν εκδοθεί απορριπτικές αποφάσεις.
(
7
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, σκέψη 42).
(
8
)	Απόφαση της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 53 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
9
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, σκέψη 42).
(
10
)	Βλ. σημείο 41 των παρουσών προτάσεων.
(
11
)	Ο Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3η έκδ., Μόναχο 2016, άρθρο 47 του Χάρτη, σημεία 5, 48 και 49, επισημαίνει ότι το άρθρο 47 του Χάρτη έχει, καταρχήν, εφαρμογή μόνο στην ένδικη διαδικασία, ενώ το άρθρο 41, παράγραφος 2, του Χάρτη προβλέπει δικαιώματα στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διοικητικής διαδικασίας. Εντούτοις, χωρεί επίκληση του άρθρου 47 του Χάρτη, μολονότι το άρθρο 41 του Χάρτη δεν τυγχάνει εφαρμογής, όπως συμβαίνει όταν τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Κατά τον συντάκτη, από το άρθρο 47 του Χάρτη απορρέει η υποχρέωση να αιτιολογούνται επαρκώς οι διοικητικές αποφάσεις που επηρεάζουν τη θέση του ενδιαφερομένου. Η αρχή δύναται να μην παράσχει τέτοια αιτιολογία για λόγους που ανάγονται στην ασφάλεια του κράτους. Βλ., επίσης, Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7η έκδ., Baden-Baden 2015, άρθρο 47 του Χάρτη, σημείο 4, σ. 807, η οποία τάσσεται υπέρ της δυνατότητας εφαρμογής του άρθρου 47 του Χάρτη όταν τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Η Brouwer, E. R., «Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat - Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming», SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (Απρίλιος), σ. 165, εξετάζει την έλλειψη αιτιολογίας αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήσεως θεώρησης υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη. Ο Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Οξφόρδη 2014, σημείο 47.67, σ. 1219, εξετάζει το δικαίωμα για αιτιολόγηση διοικητικής πράξεως υπό το πρίσμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο του άρθρου 47 του Χάρτη.
(
12
)	Απόφαση της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 51).
(
13
)	Βλ. απόφαση της 15ης Φεβρουαρίου 2016, J.N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, σκέψη 53). Πρβλ. Van Drooghenbroeck, S., Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Βρυξέλλες 2018, σ. 1099 και 1103.
(
14
)	Απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, σκέψη 41). Βλ., επίσης, αποφάσεις της 17ης Μαρτίου 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 και C‑373/09, EU:C:2011:156, σκέψη 63), και της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 53).
(
15
)	Βλ. απόφαση της 12ης Ιουλίου 1989, Belardinelli κ.λπ. κατά Δικαστηρίου (225/87, EU:C:1989:309, σκέψη 7), στην οποία το Δικαστήριο υπενθυμίζει την πάγια νομολογία του, κατά την οποία, λαμβανομένων υπόψη των πρακτικών δυσχερειών που ανακύπτουν σε διαγωνισμό ευρείας συμμετοχής, η εξεταστική επιτροπή ενός τέτοιου διαγωνισμού μπορεί, σε πρώτο στάδιο, να γνωστοποιήσει στους υποψηφίους μόνον τα κριτήρια και το αποτέλεσμα της επιλογής και να παρέχει, εκ των υστέρων μόνον, κατ’ ιδίαν εξηγήσεις στους υποψηφίους που το ζητούν ρητώς.
(
16
)	Πρβλ. αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, σκέψη 63), της 10ης Ιουλίου 2008, Bertelsmann και Sony Corporation of America κατά Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, σκέψη 166), της 16ης Νοεμβρίου 2011, Bank Melli Iran κατά Συμβουλίου (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, σκέψη 93), της 15ης Νοεμβρίου 2012, Al-Aqsa κατά Συμβουλίου και Κάτω Χώρες κατά Al‑Aqsa (C‑539/10 P και C‑550/10 P, EU:C:2012:711, σκέψη 139), της 11ης Ιουλίου 2013, Team Relocations κ.λπ. κατά Επιτροπής (C‑444/11 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2013:464, σκέψη 120), και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 122).
(
17
)	Πρβλ. αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, Επιτροπή κατά Sytraval et Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, σκέψη 63), της 22ας Ιουνίου 2004, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (C‑42/01 P, EU:C:2004:379, σκέψη 66), της 10ης Ιουλίου 2008, Bertelsmann και Sony Corporation of America κατά Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, σκέψη 166), της 15ης Νοεμβρίου 2012, Al-Aqsa κατά Συμβουλίου και Κάτω Χώρες κατά Al-Aqsa (C‑539/10 P και C‑550/10 P, EU:C:2012:711, σκέψη 140), της 11ης Ιουλίου 2013, Team Relocations κ.λπ. κατά Επιτροπής (C‑444/11 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2013:464, σκέψη 120), και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C 72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 122).
(
18
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).
(
19
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 51).
(
20
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 51).
(
21
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 52).
(
22
)	Όπως επισημαίνει η Τσεχική Κυβέρνηση με την απάντησή της στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, παραπέμποντας στις νομικές βάσεις των Συνθηκών που επιτρέπουν την έκδοση του κώδικα θεωρήσεων, οι εν λόγω βάσεις αποσκοπούν αποκλειστικά στην εναρμόνιση των διαδικασιών των κρατών μελών σε συγκεκριμένο τομέα και όχι στην καθιέρωση γενικού δικαιώματος εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών.
(
23
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).
(
24
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 98).
(
25
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).
(
26
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 29).
(
27
)	Σύμφωνα με τον ορισμό του Von Jhering, R., «Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung», μέρος III, πρώτο τμήμα, Λειψία 1865, σ. 316, που παραθέτει ο Hacker, P, Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017, σ. 234.
(
28
)	Alexy, R., «Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen», Der Staat, 1990, αριθ. 29, σ. 53.
(
29
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 47).
(
30
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 27).
(
31
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 28).
(
32
)	ΕΕ, 2003, L 251, σ. 12.
(
33
)	Πρβλ. αποφάσεις της 27ης Ιουνίου 2006, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C‑540/03, EU:C:2006:429, σκέψη 60), και της 4ης Μαρτίου 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, σκέψη 41).
(
34
)	Meloni, A., «EU visa policy: What kind of solidarity?», Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, τόμος 24, αριθ. 5, σ. 652.
(
35
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 51).
(
36
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Μ. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 99).
(
37
)	Ο Palosaari, T., «From “Thin” to “Thick” foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland», European Foreign Affairs Review, 12/2016, τόμος 21, αριθ. 4, σ. 583, επισημαίνει τον διακυβερνητικό χαρακτήρα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας της Ένωσης, καθώς και την παραδοσιακή σχέση του τομέα αυτού με την κυριαρχία του κράτους· ο Koutrakos, P., «Judicial review in the EU’s common foreign and security policy», International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, τόμος 67, αριθ. 1, σ. 1, επιβεβαιώνει ότι είναι δεδομένο ότι η εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας θεωρείται ως κατ’ εξοχήν τομέας κυρίαρχων επιθυμιών και εθνικών συμφερόντων.
(
38
)	Ο Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Τορίνο 2019, σ. 16 και 393, επισημαίνει ότι απαιτείται ομοφωνία για τη λήψη αποφάσεων στο Συμβούλιο, γεγονός το οποίο, κατά τη γνώμη του συντάκτη, καταδεικνύει τον διακυβερνητικό χαρακτήρα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.
(
39
)	Βλ. «Δήλωση σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας», δήλωση 13 που προσαρτάται στην τελική πράξη της Διακυβερνητικής Διάσκεψης που υιοθέτησε τη Συνθήκη της Λισσαβώνας.
(
40
)	Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Βρυξέλλες 2013, σ. 146 Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Παρίσι 2013, σ. 47.
(
41
)	Meloni, A., «EU visa policy· What kind of solidarity?», Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, τόμος 24, αριθ. 5, σ. 653.
(
42
)	Dumas, P., L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Βρυξέλλες 2013, σ. 144· Delcour, L., «The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?», The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, κεφάλαιο 32, Λονδίνο 2019, σ. 410.
(
43
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 49).
(
44
)	Βλ. παρόμοιες παρατηρήσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 58).
(
45
)	Mungianu, R., «Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control», European Journal of Migration and Law, τόμος 15, αριθ. 4, 2013, σ. 360· García Andrade, P., «EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally», Common Market Law Review, 02/2018, τόμος 55, αριθ. 1, σ. 163· Mazille, C., «L’accès des étrangers au territoire de l’Union et l’exigence de sécurité publique», Revue française de droit administratif, 11/2017, αριθ. 5, σ. 929.
(
46
)	Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).
(
47
)	Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, σκέψη 56).
(
48
)	Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, σκέψη 57).
(
49
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, σκέψη 36).
(
50
)	ΕΕ 2004, L 375, σ. 12.
(
51
)	Απόφαση της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, σκέψη 42). Πρέπει επίσης να μνημονευθεί η απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, σκέψη 33), η οποία αφορά επίσης την ερμηνεία της οδηγίας 2004/114.
(
52
)	Απόφαση της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, σκέψη 43).
(
53
)	Απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, σκέψη 60).
(
54
)	Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2008, Metock κ.λπ. (C‑127/08, EU:C:2008:449, σκέψη 57).
(
55
)	ΕΕ 2004, L 158, σ. 77.
(
56
)	Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2008, Metock κ.λπ. (C‑127/08, EU:C:2008:449, σκέψη 56).
(
57
)	Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2008, Metock κ.λπ. (C‑127/08, EU:C:2008:449, σκέψη 62).
(
58
)	Αποφάσεις της 8ης Μαΐου 2013, Ymeraga κ.λπ. (C‑87/12, EU:C:2013:291, σκέψη 34), της 12ης Μαρτίου 2014, O. και B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, σκέψη 36), και της 18ης Δεκεμβρίου 2014, McCarthy κ.λπ. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, σκέψη 34).
(
59
)	Βλ. σημείο 43 των παρουσών προτάσεων.
(
60
)	Βλ. σημείο 50 των παρουσών προτάσεων.
(
61
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 56).
(
62
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 59).
(
63
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 61).
(
64
)	Απόφαση της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 51).
(
65
)	Βλ. σημείο 43 των παρουσών προτάσεων.
(
66
)	Ο Caniard, H., «Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit-il un renforcement des moyens et capacités?», De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde-côtes et garde-frontières, Βρυξέλλες 2019, σ. 43, υπενθυμίζει ότι, παρά την ανάθεση αρμοδιοτήτων στην Ένωση στον τομέα του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, οι Συνθήκες περιλαμβάνουν ρήτρες περί διατηρήσεως αρμοδιοτήτων υπέρ των κρατών.
(
67
)	Αποφάσεις της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 54), και της 18ης Ιουλίου 2013, Επιτροπή κ.λπ. κατά Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P και C‑595/10 P, EU:C:2013:518, σκέψη 125).
(
68
)	ΕΕ 2019, L 188, σ. 25.
(
69
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 119).
(
70
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, σκέψη 42).
(
71
)	Βλ. σημείο 48 των παρουσών προτάσεων.
(
72
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 56).
(
73
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 105).
(
74
)	Βλ. σημεία 61 έως 63 των παρουσών προτάσεων.
(
75
)	Βλ. σημείο 62 των παρουσών προτάσεων.
(
76
)	Ο Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2η έκδ., Οξφόρδη 2012, σ. 486, επισημαίνει ότι το Συμβούλιο είναι το σημαντικότερο θεσμικό όργανο στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Μολονότι η λήψη αποφάσεων στο πλαίσιο της εφαρμογής της Συνθήκης ΛΕΕ χαρακτηρίζεται από σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, που σημαίνει ότι απαιτείται συνεχής συνεργασία μεταξύ των θεσμικών αυτών οργάνων, εντούτοις το Συμβούλιο «ελέγχει» σαφώς την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας. Ο συγγραφέας εξηγεί ότι τα καθήκοντα που ασκεί το Συμβούλιο στον τομέα αυτό έχουν κυρίως «εκτελεστικό» χαρακτήρα.
(
77
)	Αποφάσεις της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C‑409/13, EU:C:2015:217, σκέψη 64), και της 28ης Ιουλίου 2016, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C‑660/13, EU:C:2016:616, σκέψεις 31 και 32).
(
78
)	Βλ. σημείο 61 των παρουσών προτάσεων σχετικά με τον δευτερεύοντα ρόλο του Κοινοβουλίου στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.
(
79
)	Αποφάσεις της 19ης Ιουλίου 2016, H κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, σκέψη 39), και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 60).
(
80
)	Βλ., μεταξύ άλλων, το συνταγματικό δίκαιο των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής, το οποίο διέπεται από τη θεωρία της «executive power» και αναθέτει στον Πρόεδρο σημαντικότατη αρμοδιότητα στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και άμυνας σε σχέση με το Κογκρέσο (πρβλ. Prakash, S., και Ramsey, M., «The Executive Power over Foreign Affairs», Yale Law Journal, 11/2001, τόμος 111, αριθ. 2, σ. 233), τον ρόλο της ομοσπονδιακής κυβέρνησης σύμφωνα με το γερμανικό συνταγματικό δίκαιο (Röben, V., Außenverfassungsrecht, Tübingen 2007, σ. 91) και τα προνόμια της εκτελεστικής εξουσίας στο γαλλικό συνταγματικό δίκαιο (Martin, V., «Les relations extérieures, “domaine réservé” du pouvoir exécutif?», Giornale di Storia Costituzionale, 2014, αριθ. 28, σ. 77).
(
81
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα J. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 109).
(
82
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, σημείο 72).
(
83
)	Βλ. σημείο 65 των παρουσών προτάσεων.
(
84
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, σημείο 63). Βλ., επίσης, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, σημείο 109), όπου εκφράζει την άποψη ότι «ο εθνικός δικαστής αρκεί να διασφαλίσει ότι η απόφαση περί μη χορηγήσεως θεωρήσεως δεν ελήφθη αυθαίρετα».
(
85
)	Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι διοικητική απόφαση για τη διενέργεια ελέγχου είναι αυθαίρετη όταν εκδόθηκε χωρίς να υπάρχει κανένα στοιχείο δυνάμενο να δικαιολογήσει τον διαταχθέντα έλεγχο. Πρβλ. αποφάσεις της 18ης Ιουνίου 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, σκέψεις 56 έως 64), και της 22ας Οκτωβρίου 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, σκέψη 55).
(
86
)	Απόφαση της 4ης Απριλίου 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, σκέψη 46).
(
87
)	Αποφάσεις της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (C‑402/05 P και C‑415/05 P, EU:C:2008:461, σκέψη 344), και της 4ης Ιουνίου 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, σκέψη 57).
(
88
)	Αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, σκέψη 28), της 17ης Ιουλίου 2014, YS κ.λπ. (C‑141/12 και C‑372/12, EU:C:2014:2081, σκέψη 67), και της 5ης Νοεμβρίου 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, σκέψη 44).
(
89
)	Βλ. Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben/Schwarze/Hatje), άρθρο 47, 7η έκδοση, Baden-Baden 2015, σ. 807, η οποία υποστηρίζει ότι το άρθρο 41 του Χάρτη δεν έχει εφαρμογή στο διοικητικό δικονομικό δίκαιο των κρατών μελών, ακόμη και όταν αυτά εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης.
(
90
)	Προτάσεις της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις YS κ.λπ. (C‑141/12 και C‑372/12, EU:C:2013:838, σκέψη 36).
(
91
)	Απόφαση της 8ης Μαΐου 2014, H.N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 49).
(
92
)	Απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, σκέψεις 30 και 31), διάταξη της 1ης Μαρτίου 2011, Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101, σκέψη 25), και απόφαση της 28ης Ιουλίου 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, σκέψη 49).
(
93
)	Βλ. σημείο 3 των παρουσών προτάσεων.
(
94
)	Βλ. σημείο 29 των παρουσών προτάσεων.
(
95
)	Αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 2017, Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209, σκέψη 48), της 13ης Δεκεμβρίου 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, σκέψεις 25 και 26), και της 19ης Μαρτίου 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, σκέψη 26).
(
96
)	Αποφάσεις της 8ης Μαΐου 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, σκέψη 47), της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, Star Storage κ.λπ. (C‑439/14 και C‑488/14, EU:C:2016:688, σκέψη 46), και της 8ης Νοεμβρίου 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, σκέψη 65).
(
97
)	Πρβλ. von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Κολωνία 2008, σ. 277.
(
98
)	Κατά τον Alber, S., Europäische Grundrechte-Charta-Kommentar, (Stern/Sachs), Μόναχο 2016, άρθρο 47, σημεία 55 και 56, σ. 711, το άρθρο 47 του Χάρτη δεν διευκρινίζει ποια μέσα έννομης προστασίας πρέπει να προβλέπουν τα κράτη μέλη. Επομένως, τα μέσα έννομης προστασίας μπορούν να διαφέρουν από ένα κράτος μέλος σε άλλο. Η διάταξη αυτή δεν απαιτεί ούτε εναρμόνιση των μέσων έννομης προστασίας ούτε προσαρμογή τους στο υψηλότερο πρότυπο.
(
99
)	Βλ. σημείο 46 των παρουσών προτάσεων.
(
100
)	Ο Schmidt-Assmann, E., Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tübingen 2015, σ. 55, τάσσεται υπέρ υποχρεώσεως παροχής πληροφοριών σχετικά με τα μέσα έννομης προστασίας που τίθενται στη διάθεση του αποδέκτη διοικητικής αποφάσεως, τουλάχιστον σε πολύπλοκες διοικητικές περιπτώσεις.
(
101
)	Διάταξη της 5ης Μαρτίου 1999, Guérin automobiles κατά Επιτροπής (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).
(
102
)	Διάταξη της 5ης Μαρτίου 1999, Guérin automobiles κατά Επιτροπής (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, σκέψη 14).
(
103
)	Ο Sander, P., Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC-Kommentar (Holoubek/Lienbacher), Βιέννη 2014, άρθρο 41, σημείο 21, σ. 543 και ο Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3η έκδ., Μόναχο 2016, άρθρο 47, σημείο 49, θεωρούν ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν μπορεί να συναχθεί σαφώς ότι υπάρχει υποχρέωση ενημερώσεως του αποδέκτη διοικητικής αποφάσεως σχετικά με τα μέσα έννομης προστασίας. Ωστόσο, επισημαίνουν τη σημασία των κωδίκων ορθής διοικητικής συμπεριφοράς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή και της Επιτροπής.
(
104
)	Στις απαντήσεις τους στα ερωτήματα του Δικαστηρίου, η Γερμανική και η Πολωνική Κυβέρνηση παρέπεμψαν στις διατάξεις του εθνικού τους δικαίου περί διοικητικής διαδικασίας, οι οποίες επιτρέπουν, κατ’ αρχήν, τη συμμετοχή τρίτων σε ένδικη διαδικασία λόγω του έννομου συμφέροντος αυτών των τρίτων. Ωστόσο, πολλά κράτη μέλη εξέφρασαν επιφυλάξεις σχετικά με τη δυνατότητα αυτή στο πλαίσιο της αρχής της κυριαρχικής ισότητας των κρατών, βάσει της οποίας ένα κράτος δεν μπορεί να υπάγεται στη δικαιοδοσία άλλου κράτους [«par in parem non habet imperium»)· βλ. απόφαση του Διεθνούς Δικαστηρίου της 3ης Φεβρουαρίου 2012, Γερμανία κατά Ιταλίας, Ελλάδα (παρεμβαίνουσα), στην υπόθεση των περιπτώσεων ετεροδικίας του κράτους].
(
105
)	Τούτου λεχθέντος, διαπιστώνω ότι η Γερμανική και η Πολωνική Κυβέρνηση επισήμαναν με τις απαντήσεις τους στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου ότι μπορεί πράγματι να λάβει χώρα τέτοια ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρχών των κρατών μελών. Η Πολωνική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το κράτος μέλος που προέβαλε αντιρρήσεις για τη χορήγηση θεώρησης δυνάμει του άρθρου 22, παράγραφος 2, του κώδικα θεωρήσεων οφείλει να αιτιολογήσει τις αντιρρήσεις του. Ελλείψει αιτιολογίας, το κράτος μέλος που εξετάζει την αίτηση για τη χορήγηση θεώρησης μπορεί να υποβάλει ερώτημα προκειμένου να λάβει επιπλέον πληροφορίες (συμπεριλαμβανομένων σχετικών συμπληρωματικών εγγράφων, εάν απαιτείται). Κατά την Πολωνική Κυβέρνηση, οι απαντήσεις στα ερωτήματα και τα τυχόν συμπληρωματικά έγγραφα μπορούν να διαβιβαστούν στο πλαίσιο της ανταλλαγής πληροφοριών συμπληρώνοντας τη διαβούλευση σχετικά με τις θεωρήσεις, υπό την προϋπόθεση ότι δεν αποτελούν διαβαθμισμένες πληροφορίες, για τις οποίες είναι απαραίτητο να εφαρμοσθούν απαιτήσεις περί διαβαθμισμένων πληροφοριών και να χρησιμοποιούνται για τη διαβίβαση κατάλληλα ασφαλή μέσα. Οι απαντήσεις στα ερωτήματα που συμπληρώνουν τη διαβούλευση για τις θεωρήσεις πρέπει να παρέχονται χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση.
(
106
)	Βλ. ανάλογο συλλογισμό της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στις προτάσεις της στην υπόθεση Vethanayagam κ.λπ. (C‑680/17, EU:C:2019:278, σημείο 81) σχετικά με τον μηχανισμό εκπροσωπήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 8 του κώδικα θεωρήσεων.