61993CC0144_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze zaak betreft een verzoek van het Bundesverwaltungsgericht om, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitleg te verschaffen over richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (hierna: "Etiketteringsrichtlijn" of "richtlijn"). (1) De prejudiciële vraag is gerezen in het kader van een geschil tussen Pfanni Werke Otto Eckart KG (hierna: "Pfanni") en de Landeshauptstadt Muenchen (hierna: "Landeshauptstadt") aangaande de al of niet verplichte vermelding van een bepaald additief bij de etikettering van industrieel vervaardigde gedroogde aardappelprodukten.
Feiten en procedure
2. Pfanni produceert gedroogde aardappelprodukten die zijn samengesteld uit geblancheerde, gedroogde aardappels ("Troka"), uit gekookte en gedroogde aardappels in vlokkenvorm (aardappelpureevlokken) en uit zetmeel, zout, kruiden en andere ingrediënten. Bij de produktie van het ingrediënt aardappelpureevlokken voegt het bedrijf natriumdifosfaat (difosfaat E 450 a) toe, ten einde te verhinderen dat de fijngemaakte aardappelmassa, de zogeheten natte brij ("Nassbrei") waaruit die aardappelpureevlokken werden geproduceerd, van kleur zou veranderen. (2) Van bij het drogen van de natte brij, verliest het difosfaat zijn functie, aangezien de verhitting die met het drogen gepaard gaat elk risico op verkleuring uitsluit. (3) Het difosfaat blijft echter ook daarna nog aanwezig in het eindprodukt.
Op de lijst van ingrediënten op het etiket van de verkochte aardappelprodukten vermeldt Pfanni niet dat het bij de produktie van de aardappelpureevlokken difosfaat heeft toegevoegd. Volgens de Landeshauptstadt, gesteund door de Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des oeffentlichen Interesses (hierna: "Landesanwaltschaft"), is een dergelijke vermelding nochtans verplicht, aangezien het difosfaat in het eindprodukt nog aanwezig is en de kleur van dat eindprodukt beïnvloedt. De Landeshauptstadt heeft Pfanni gewaarschuwd dat een officieel verbod en een boete zullen worden opgelegd indien het bedrijf nog meer gedroogde aardappelprodukten met het additief difosfaat in de handel zou brengen zonder zulks op de lijst van ingrediënten te vermelden.
3. In 1988 stelde Pfanni bij het Bayerische Verwaltungsgericht Muenchen een beroep in ten einde te doen vaststellen, dat het difosfaat dat zij in het produktieproces van gedroogde aardappelprodukten tot en met het stadium van het tussenprodukt "niet-gedroogde aardappelpuree" als toevoegsel gebruikt, niet behoeft te worden opgenomen op de lijst van ingrediënten van de betrokken eindprodukten wanneer dit additief alleen als onderdeel van het ingrediënt "aardappelpureevlokken" in het eindprodukt wordt opgenomen. Het Verwaltungsgericht heeft het beroep van Pfanni bij vonnis van 22 maart 1989 verworpen, in hoofdzaak op grond van de overweging dat de toevoeging van difosfaat gericht is op het uiterlijk van het eindprodukt en daarom op het etiket moet worden vermeld.
Pfanni is tegen die uitspraak in beroep gegaan bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof, echter zonder succes. In een uitspraak van 1 augustus 1990 verwierp het Verwaltungsgerichtshof het hoger beroep als ongegrond. Volgens het Verwaltungsgerichtshof hoeft een additief enkel dan niet te worden vermeld, wanneer het geen invloed uitoefent op de eigenschappen van het eindprodukt. Het difosfaat vervult echter ook in het eindprodukt nog een technologische functie, omdat het als onderdeel van het ingrediënt "aardappelpureevlokken" de kleur bepaalt van het eindprodukt. Vermelding is dan ook noodzakelijk, aldus het Verwaltungsgerichtshof, zeker indien men rekening houdt met het opzet van de wetgever, dat erin bestaat de consument zo uitvoerig mogelijk in te lichten over de samenstelling en de aard van de hem aangeboden levensmiddelen.
4. Vervolgens heeft Pfanni een procedure tot Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Het bedrijf vraagt om vernietiging van de rechterlijke uitspraken in eerste aanleg en hoger beroep en, opnieuw, om vaststelling dat het betrokken difosfaat niet in de lijst van ingrediënten moet worden opgenomen, voor zover dit additief alleen als onderdeel van het ingrediënt aardappelpureevlokken in het eindprodukt belandt. In het kader van de procedure in Revision heeft het Bundesverwaltungsgericht het Hof volgende vraag voorgelegd, blijkbaar ter interpretatie van artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de Etiketteringsrichtlijn:
"Vervult een additief nog een technologische functie in het eindprodukt indien het gedurende de produktie van het ingrediënt de verkleuring hiervan voorkomt en deze toestand in het eindprodukt blijft bestaan, zonder dat het additief in het eindprodukt verder nog aanwezig behoeft te zijn?"
Juridisch kader
5. Als juridische basistekst inzake etikettering geldt de reeds genoemde Etiketteringsrichtlijn. Krachtens artikel 3, lid 1, van deze richtlijn
"(moeten) op de etikettering van levensmiddelen (...), onder de voorwaarden en onder voorbehoud van de afwijkende bepalingen als bedoeld in de artikelen 4 tot en met 14, uitsluitend de volgende gegevens worden vermeld:
(...)
2) de lijst van ingrediënten,
(...)".
De plicht tot het vermelden van de lijst van ingrediënten wordt in artikel 6 van de Etiketteringsrichtlijn nader uitgewerkt. Lid 4 van dat artikel bepaalt:
"a) Onder ingrediënt wordt verstaan iedere stof, met inbegrip van additieven, die bij de vervaardiging of bereiding van een levensmiddel wordt gebruikt en die in het eindprodukt, eventueel in gewijzigde vorm, nog aanwezig is.
b) Indien een ingrediënt van een levensmiddel op zijn beurt is bereid uit verschillende ingrediënten dan worden deze als ingrediënten van dit levensmiddel beschouwd.
c) Niet als ingrediënten worden beschouwd:
i) (...)
ii) ° additieven:
° waarvan de aanwezigheid in een levensmiddel uitsluitend berust op het feit dat zij verwerkt waren in een of meer ingrediënten van dit produkt, mits zij geen technologische functie meer vervullen in het eindprodukt,
° die worden gebruikt als technologische hulpstoffen;
° (...)."
6. De Etiketteringsrichtlijn geeft niet aan wat precies een additief of een technologische hulpstof is in de zin van artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de richtlijn. Voor een definitie van deze begrippen kan echter worden verwezen naar richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt. (4) Krachtens artikel 1, lid 2, van deze richtlijn is een "levensmiddelenadditief":
"elke stof met of zonder voedingswaarde die op zichzelf gewoonlijk niet als voedsel wordt geconsumeerd en gewoonlijk niet als kenmerkend voedselingrediënt wordt gebruikt, en die om technische redenen bij het vervaardigen, verwerken, bereiden, behandelen, verpakken, vervoeren of opslaan van levensmiddelen bewust aan deze levensmiddelen wordt toegevoegd, met als gevolg of redelijkerwijs te verwachten gevolg dat de stof zelf dan wel de derivaten ervan, direct of indirect, een bestanddeel van die levensmiddelen worden".
Onder "technisch hulpmiddel" wordt blijkens een voetnoot van dezelfde richtlijn (5) verstaan:
"een stof die op zichzelf niet als voedselingrediënt wordt geconsumeerd, die bij de verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of voedselingrediënten bewust wordt gebruikt om tijdens de bewerking of verwerking aan een bepaald technisch doel te beantwoorden en die kan leiden tot de onbedoelde maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of derivaten ervan in het eindprodukt, mits deze residuen geen gevaar voor de gezondheid opleveren en geen technologische gevolgen voor het eindprodukt hebben".
Vermelden we ten slotte dat natriumdifosfaten zijn opgenomen in bijlage 1 Emulgatoren, stabilisatoren, verdikkingsmiddelen en geleermiddelen welke in levensmiddelen mogen worden gebruikt van richtlijn 74/329/EEG van de Raad van 18 juni 1974 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften der Lid-Staten inzake de emulgatoren, stabilisatoren, verdikkingsmiddelen en geleermiddelen waarvan het gebruik in levensmiddelen is toegestaan. (6)
7. Duitsland heeft de Etiketteringsrichtlijn in nationaal recht omgezet met de Lebensmittel-kennzeichnungsverordnung (hierna: "LMKV") van 22 december 1981. (7) Volgens § 5, lid 2, punt 2, LMKV worden niet als ingrediënten beschouwd:
"stoffen opgenomen in bijlage 2 bij de Zusatzstoffverkehrsverordnung en geur- of smaakstoffen, enzymen en culturen van micro-organismen die in een of meerdere ingrediënten van een levensmiddel waren verwerkt, mits zij geen technologische functie meer vervullen in het eindprodukt".
Het door Pfanni gebruikte difosfaat E 450 a komt voor in bijlage 2 bij voornoemde Zusatzstoffverkehrsverordnung. (8)
Argumenten van partijen
8. De gedingpartijen, het Bundesverwaltungsgericht en de Commissie zijn het erover eens dat natriumdifosfaat een additief uitmaakt dat in het voorliggende geval werd verwerkt in een ingrediënt (aardappelpureevlokken) van een eindprodukt (dat door het Bundesverwaltungsgericht wordt omschreven als "gedroogd aardappelprodukt"). Ze zijn het er evenzeer over eens dat het additief, in omstandigheden als de voorliggende en op basis van de hierboven geciteerde wetsbepalingen, op het etiket van het eindprodukt moet worden vermeld tenzij het in dat eindprodukt "geen technologische functie meer vervult" (9) in de zin van, zo neem ik aan, artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de richtlijn (supra nr. 5) en § 5, lid 2, punt 2, van de LMKV (supra, nr. 7) die daaraan uitvoering geeft. Of het additief in casu een technologische functie vervult dan wel een zogenaamd "carry over" produkt uitmaakt, wordt echter betwist.
9. Volgens Pfanni kan er van een technologische functie in het eindprodukt geen sprake zijn. Het bedrijf beroept zich vooreerst op de semantische ontleding van de termen "geen technologische functie meer vervult" in artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de Etiketteringsrichtlijn. De tegenwoordige tijd van "vervult" zou aangeven dat enkel een technologische functie die nog in het eindprodukt zelf wordt vervuld in aanmerking komt, terwijl ook de toevoeging van het woord meer erop zou duiden dat het beïnvloeden van het eindprodukt in eerdere stadia van de produktie geen vermelding op het etiket noodzaakt. Jammer genoeg is de Duitse taalversie van artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, die het heeft over "Wirkung", minder duidelijk dan andere taalversies, die de term "functie" hanteren.
Pfanni analyseert vervolgens de ratio legis van de Etiketteringsrichtlijn. Volgens het bedrijf heeft de wetgever er, precies om de consument op correcte wijze te informeren en dus te beschermen, bewust voor geopteerd om minder belangrijke of moeilijk te begrijpen vermeldingen niet te laten opnemen op het etiket van levensmiddelen. In tegenstelling tot hetgeen de lagere rechtbanken zouden hebben verondersteld, garanderen langere lijsten met ingrediënten immers niet steeds een effectievere bescherming. Integendeel, verbruikers die ° vaak gehaast ° levensmiddelen aankopen en daarbij worden geconfronteerd met ellenlange opsommingen van ingrediënten, verliezen de essentie uit het oog of kunnen zelfs worden misleid.
Ten slotte benadrukt Pfanni dat artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de Etiketteringsrichtlijn geen enkele praktische betekenis meer zou hebben indien men, zoals de Landesanwaltschaft, zou aannemen dat elk additief dat de karakteristieken van het eindprodukt beïnvloedt een technologische functie in dat eindprodukt zou vervullen. Een additief beïnvloedt immers altijd de karakteristieken van het eindprodukt, zij het niet altijd in een even grote mate.
10. Zoals gezegd, vervult het door Pfanni toegevoegde difosfaat volgens de Landesanwaltschaft wel een technologische functie in het eindprodukt omdat het de karakteristieken (de kleur) van dat eindprodukt mee bepaalt, en zulks ook beoogt te doen. Enkel indien een additief dat via een ingrediënt in het eindprodukt komt, niet bepalend is voor de kenmerken hiervan, zou er sprake kunnen zijn van een "carry over" effect. De Landesanwaltschaft ° gesteund door het Bayerische Verwaltungsgericht, het Bayerische Verwaltungsgerichtshof en, zo blijkt uit de verwijzingsbeschikking, door de "Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverstaendigen der Laender und des Bundesgesundheitsamtes" ° meent dat zijn interpretatie ook het best aansluit bij de ratio legis van de Etiketteringsrichtlijn, die een zo volledig mogelijke informatie en bescherming van de consumenten zou beogen. In elk geval moet worden vermeden dat producenten aan hun informatieplicht zouden kunnen ontsnappen door bepaalde additieven niet in het eindstadium van de produktie maar reeds eerder, ten tijde van de produktie van de ingrediënten, toe te voegen. Aan het tijdstip waarop de door toevoeging van het additief beoogde chemische reactie zich voordoet, mag dus geen doorslaggevend belang worden gehecht.
11. Met deze laatste stelling is het Bundesverwaltungsgericht het volledig eens. Toch lijkt het verwijzende rechtscollege in het algemeen meer te voelen voor het standpunt van Pfanni. In de verwijzingsbeschikking herneemt het met name Pfanni s argumenten inzake de ratio legis van de Etiketteringsrichtlijn en inzake de praktische betekenis die aan artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de Etiketteringsrichtlijn moet blijven toekomen.
Ook de Commissie ondersteunt deze argumenten maar vindt, net als het Bundesverwaltungsgericht overigens, dat de door Pfanni voorgestane interpretatie te weinig waarborgen biedt tegen mogelijke misbruiken vanwege producenten. Om zulk misbruik uit te sluiten, stelt de Commissie een eigen criterium voor. Om te bepalen of een bepaald additief een technologische functie vervult in een eindprodukt moet volgens haar worden nagegaan of het eindprodukt zou veranderen indien men het additief er alsnog uit zou verwijderen. De Commissie verduidelijkt haar standpunt aan de hand van volgend voorbeeld: een eindprodukt waarin een additief-kleurstof verwerkt is, zal van kleur veranderen indien men de kleurstof eruit verwijdert, en dit ongeacht of de kleurstof rechtstreeks aan het eindprodukt of onrechtstreeks via een ingrediënt werd toegevoegd. Heel anders is het gesteld in een geval als het voorliggende: de verwijdering uit het eindprodukt (gedroogde aardappelprodukten) van het difosfaat dat aan de aardappelvlokken werd toegevoegd kan de karakteristieken van dit eindprodukt niet veranderen. Het difosfaat vervult in het eindprodukt dan ook geen technologische functie meer, zo besluit de Commissie.
Voorgesteld antwoord op de prejudiciële vraag
12. Net als het Bundesverwaltungsgericht en de Commissie ben ik het eens met het door Pfanni voorgedragen argument dat, wil men aan artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de richtlijn een nuttige functie geven, niet kan worden aangenomen dat elk additief dat op directe of indirecte wijze de eigenschappen van het eindprodukt beïnvloedt, op het etiket moet worden vermeld. Een dergelijke stelling zou neerkomen op een absolute verplichting om alle additieven te vermelden, hetgeen onverenigbaar is met de tekst van artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de richtlijn, dat een aantal additieven uitdrukkelijk van de vermeldingsplicht ontslaat. Bovendien kan ze de consument misleiden, hetgeen de Etiketteringsrichtlijn juist beoogt te voorkomen. (10) De verbruiker die de naam van een additief vermeld ziet op het etiket van een levensmiddel zal er immers van uitgaan dat dit additief een component is van het eindprodukt, terwijl dat in een geval als het voorliggende juist niet zo is.
Ten slotte ben ik het eens met het argument van Pfanni, daarin gesteund door de Commissie en het Bundesverwaltungsgericht, dat een absolute verplichting tot vermelding van additieven op het etiket onverenigbaar is met de ratio legis van de Etiketteringsrichtlijn. Ongetwijfeld ligt aan de richtlijn "de noodzaak" ten grondslag om "de consumenten voor te lichten en te beschermen". (11) De Europese wetgever heeft, zo komt het mij echter voor, geopteerd voor een werkzame voorlichting van de consument, veeleer dan voor een volledige voorlichting. Hiervan getuigen niet alleen de beperking van het aantal gegevens dat op het etiket van levensmiddelen moet worden vermeld (12) en de beperking van het aantal produkten waarvan de ingrediënten moeten worden vermeld (13) maar ook de hier aan de orde staande bepaling volgens dewelke additieven, die niet als ingrediënten worden beschouwd (14), van vermelding zijn vrijgesteld.
13. Hoe moet artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de richtlijn dan wel worden geïnterpreteerd? Het komt me voor dat het Hof zich moet laten leiden door een dubbele bekommernis. (15) Enerzijds moet de bewuste passage, zoals hiervoor gezegd, worden geïnterpreteerd op een wijze die er niet elke reële inhoud aan ontneemt. Anderzijds dienen, zoals door alle tussenkomende partijen (met uitzondering van Pfanni) en instanties wordt betoogd, mogelijke misbruiken vanwege producenten zo goed mogelijk te worden voorkomen. Het door de Commissie voorgestelde criterium (supra, nr. 11) lijkt mij daaraan tegemoet te komen. Ik stel het Hof dan ook voor om in zijn antwoord op de prejudiciële vraag het voorstel van de Commissie te volgen, maar dan toegespitst op de voorliggende feitelijke situatie.
Conclusie
14. Concluderend geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
"Artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame moet aldus worden uitgelegd, dat een additief dat gedurende de produktie van een ingrediënt de verkleuring van dat ingrediënt voorkomt, geen technologische functie meer vervult in het eindprodukt indien zijn aanwezigheid in dat eindprodukt niet is vereist om de verkleuring van dat eindprodukt te voorkomen."
(*) Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(1) - PB 1979, L 33, blz. 1. De Etiketteringsrichtlijn is ondertussen vijfmaal gewijzigd, en wel door de richtlijnen 85/7/EEG van de Raad van 19 december 1984 (PB 1984, L 2, blz. 22), 86/197/EEG van de Raad van 26 mei 1986 (PB 1986, L 144, blz. 38), 89/395/EEG van de Raad van 14 juni 1989 (PB 1989, L 186, blz. 17), 91/72/EEG van de Commissie van 16 januari 1991 (PB 1991, L 42, blz. 27) en 93/102/EG van de Commissie van 16 november 1993 (PB 1993, L 291, blz. 14). De oorspronkelijke titel ervan werd gewijzigd bij artikel 1 van richtlijn 89/395. Specifieke bepalingen inzake voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen, ten slotte, zijn opgenomen in richtlijn 90/496/EEG van de Raad van 24 september 1990 (PB 1990, L 276, blz. 40).
(2) - Door de toevoeging van difosfaat worden ijzercomplexen en andere complexe zouten met zware metalen gevormd, zodat een grijze verkleuring uitblijft. Dergelijke verkleuring is ongewenst, omdat de consument ze associeert met een slechtere kwaliteit.
(3) - Verkleuring van de aardappelvlokken door enzymen is vanaf dan uitgesloten, omdat de enzymen in de aardappelcellen door verhitting worden geneutraliseerd.
(4) - PB 1989, L 40, blz. 27.
(5) - Zie voetnoot 1, PB 1989, L 40, blz. 28.
(6) - PB 1974, L 189, blz. 1. Krachtens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn mogen de Lid-Staten voor de behandeling van levensmiddelen met emulgatoren, stabilisatoren, verdikkingsmiddelen en geleermiddelen slechts het gebruik toestaan van de in die bijlage genoemde stoffen.
(7) - BGBl. I, blz. 1625. De LMKV is blijkens de verwijzingsbeschikking laatstelijk gewijzigd bij de 4e AEnderungsverordnung van 5 maart 1990 (BGBl. I, blz. 435).
(8) - De Zusatzstoffverkehrsverordnung dateert van 10 juli 1984 (BGBl. I, blz. 897) en is gewijzigd bij verordening van 19 juni 1989 (BGBl. I, blz. 1123).
(9) - Hierdoor geven ze meteen ook aan ° terecht, zo lijkt me ° dat het natriumdifosfaat niet louter als een technische hulpstof werd aangewend. Van een technische hulpstof zijn per definitie (supra, nr. 6) immers enkel residuen of derivaten in het eindprodukt terug te vinden, terwijl uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat in de gedroogde aardappelprodukten van Pfanni het gebruikte additief zelf is terug te vinden.
(10) - Zie de twaalfde overwegende van de preambule van de Etiketteringsrichtlijn: Overwegende dat bij de voorschriften inzake de etikettering eveneens moet worden verboden de koper te misleiden (...).
(11) - Zie idem, zesde overwegende. Zie ook artikel 4, lid 1, van de Etiketteringsrichtlijn.
(12) - Artikel 3, lid 1, van de Etiketteringsrichtlijn: Op de etikettering van levensmiddelen moeten (...) uitsluitend de volgende gegevens worden vermeld: (...) .
(13) - Artikel 6, lid 2, van de Etiketteringsrichtlijn.
(14) - Artikel 6, lid 4, sub c, ii, eerste streepje, van de Etiketteringsrichtlijn. Hetzelfde geldt voor de bestanddelen van een ingrediënt die tijdens de bereiding tijdelijk daaraan worden onttrokken en er vervolgens weer in worden verwerkt in een hoeveelheid die het aanvankelijke gehalte niet overschrijdt en voor de stoffen die in strikt noodzakelijke doses als oplosmiddelen of dragers van additieven en geur- of smaakstoffen worden gebruikt (art. 6, lid 4, sub c, i resp. ii, tweede streepje).
(15) - De tekstargumenten waarop Pfanni zich beroept (supra, nr. 9) vind ik niet echt overtuigend. Ik nodig het Hof dan ook uit, zijn interpretatie niet (alleen) op deze argumenten te baseren.