62000CC0445_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Transittrafiken över Alperna har alltid förorsakat problem och transporten av personer och gods på alpinska vägar har medfört tekniska förändringar och givit upphov till frågor av ekonomisk, miljömässig och slutligen politisk art.
2 Europeiska unionen har naturligtvis konfronterats med detta problem och har, parallellt med de avtal på området som slutits med Schweiziska edsförbundet, redan före Republiken Österrikes anslutning, slutit ett avtal(1) med den senare, följt av en administrativ ordning,(2) som genom systemet med miljöpoäng inrättar ett skydd mot olägenheter till följd av transittrafiken över Alperna.
3 Detta system har införts i protokoll 9 om väg-, järnvägs-, och kombitransport genom Österrike (nedan kallat protokollet) till akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen,(3) som inrättar en övergångsordning. I detta protokoll föreskrivs, förutom en kontinuerlig minskning av föroreningarna tack vare systemet med miljöpoäng, ett gränsvärde för antalet transittransporter genom Österrike.
4 Under år 1999 överskreds gränsvärdet för transittransporter och därför antogs den förordning som Republiken Österrike har ifrågasatt, nämligen rådets förordning (EG) nr 2012/2000 av den 21 september 2000 om ändring av bilaga 4 till 1994 års anslutningsakt, protokoll 9 och förordning (EG) nr 3298/94 vad gäller systemet med miljöpoäng för transport med tung lastbil genom Österrike (nedan kallad den omtvistade förordningen).(4)
II - Tillämplig gemenskapsrätt
5 Protokoll nr 9 innehåller bland annat följande bestämmelser.
A - Definitioner
6 I protokollets första del anges ett antal definitioner.
"Artikel 1
I detta protokoll används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
...
c) Trafik genom Österrike: trafik genom österrikiskt territorium i fall då både utgångspunkten och bestämmelseorten är belägna utanför Österrike.
...
e) Vägtransport av gods genom Österrike: godstransport med tung lastbil genom Österrike, oavsett om bilen är lastad eller inte.
f) Kombitransport: sådan transport av gods med tung lastbil eller lastbärare där en del av transporten sker på järnväg och där transporten börjar eller slutförs på väg, i fall då transittransport på österrikiskt territorium till eller från en järnvägsterminal inte utförs enbart som vägtransport.
g) Bilateral transport: internationell transport där utgångspunkten är belägen i Österrike och bestämmelseorten i en annan medlemsstat, eller omvänt, samt tomkörning i samband med transporter av detta slag."
B - Järnvägstransport och kombitransport
7 Det skall vidare framhållas att protokollet lägger en särskild tonvikt vid, eller prioriterar, en utveckling av järnvägs- och kombitransport. I dess artikel 3 föreskrivs i det avseendet i synnerhet att gemenskapen och de berörda medlemsstaterna skall besluta om åtgärder för att utveckla och främja järnvägs- och kombitransport av gods genom alpområdet och i dess bilaga 2 anges uttryckligen ett visst antal infrastrukturåtgärder för järnvägs- och kombitransport, som berör Österrike, Tyskland, Italien och även Nederländerna.
8 I artikel 6 i protokollet föreskrivs att gemenskapen och de berörda medlemsstaterna skall göra vad som står i deras makt för att utveckla och utnyttja den ytterligare järnvägskapacitet som anges i bilaga 3 i nämnda protokoll. I denna bilaga föreskrivs även ett visst antal åtgärder med avseende på österrikiska järnvägars tilläggskapacitet för transport av transitgods genom Österrike (punkt 1) och på den potentiella kapacitetsökningen i antalet försändelser eller i ton. Vissa kapaciteter skall vara tillgängliga omedelbart, nämligen från och med den 1 januari 1995. Andra skall vara tillgängliga på kort sikt (från utgången av år 1995), på medellång sikt (från utgången av år 1997) och slutligen på lång sikt, nämligen från utgången av år 2000 på Pyhr-Schoberförbindelsen och från utgången av år 2010 på Brennerförbindelsen.
9 I artikel 7 i protokollet föreskrivs att åtgärder skall vidtas för att järnvägs- och kombitransporter skall tillhandahållas i ökad utsträckning och att i första hand sådana åtgärder som regleras genom gemenskapsbestämmelser som järnvägs- och kombitransport skall vidtas.
C - Vägtransport
10 De viktigaste delarna av det särskilda systemet för godstransitering på väg genom Österrike anges i artikel 11.2 i protokollet. Artikeln har följande lydelse:
"Följande bestämmelser skall gälla fram till den 1 januari 1998:
a) Den totala mängden NOx-utsläpp[*] från trafik med tunga lastbilar genom Österrike skall under tiden den 1 januari 1992-31 december 2003 minskas med 60 % enligt tabellen i bilaga 4. [*I den svenska versionen av förordningen används såväl NOx-utsläpp som utsläpp av kväveoxider, nedan används endast utsläpp av kväveoxider. Övers. anm.]
b) Minskningen av utsläppen från tunga lastbilar skall ske genom ett system med miljöpoäng. Enligt detta system skall det vid trafik med tung lastbil genom Österrike för varje bil beräknas miljöpoäng som motsvarar bilens [utsläpp av kväveoxider] (godkända enligt produktionsöverensstämmelse (COP-värdet) eller enligt typgodkännandevärdet). En beskrivning av hur beräkningen skall gå till och hur systemen skall administreras finns i bilaga 5.
c) Om antalet transittransporter något år överstiger referenssiffran för år 1991 med mer än 8 %, skall kommissionen enligt förfarandet i artikel 16 besluta om lämpliga åtgärder med tillämpning av punkt 3 i bilaga 5.(5)
d) ...
e) Miljöpoäng skall av kommissionen fördelas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelser som skall beslutas med tillämpning av punkt 6."
11 I artikel 11.4-11.6 i protokollet föreskrivs följande:
"4. Före den 1 januari 2001 skall kommissionen med hjälp av Europeiska miljöbyrån göra en vetenskaplig undersökning av i vilken omfattning målet för minskning av föroreningar enligt punkt 2 a har uppnåtts. Om kommissionen finner att detta mål har uppnåtts på ett hållbart sätt, skall bestämmelserna i punkt 2 upphöra att gälla den 1 januari 2001. Om kommissionen finner att målet inte har uppnåtts på ett hållbart sätt, kan rådet enligt artikel 75 i Romfördraget besluta åtgärder, inom ramen för gemenskapsrätten, som säkerställer ett motsvarande skydd för miljön och då särskilt en 60-procentig minskning av föroreningarna. Om rådet inte beslutar sådana åtgärder, skall övergångstiden automatiskt en sista gång förlängas tre år och bestämmelserna i punkt 2 gälla under den tiden.
5. Vid övergångstidens slut skall bestämmelserna i gemenskapsrätten tillämpas fullt ut.
6. Med tillämpning av förfarandet i artikel 16 skall kommissionen besluta närmare bestämmelser om förfarandena vid fördelning av miljöpoäng och om tekniska frågor som gäller tillämpningen av denna artikel; bestämmelserna skall träda i kraft dagen för Österrikes anslutning.
..."
12 I artikel 16 i protokollet föreskrivs att kommissionen skall biträdas av en kommitté när den beslutar om sådana åtgärder. När ett förslag till åtgärder inte är förenligt med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
13 I punkt 3 i bilaga 5 till protokollet föreskrivs följande:
"I fall då artikel 11.2 c är tillämplig skall antalet miljöpoäng för det närmast följande året beräknas på det sätt som här anges:
På grundval av de kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider under det löpande året som har beräknats enligt punkt 2 skall ett förväntat genomsnitt för nästa år beräknas. Det värdet, multiplicerat med 0,0658 och med antalet miljöpoäng för år 1991 enligt bilaga 4, skall utgöra antalet miljöpoäng för ret i fråga."(6)
14 År 1991 uppgick antalet transittransporter genom Österrike till 1 490 900. Det gränsvärde som avses i artikel 11.2 c i protokollet motsvarar således 1 610 172 transittransporter.
15 Kommissionen har med stöd av artikel 11.6 i protokollet antagit förordning (EG) nr 3298/94 av den 21 december 1994 om det närmare förfarandet i systemet med transiträttigheter (miljöpoäng) för transport med tung lastbil genom Österrike, upprättat genom artikel 11 i protokoll 9 till Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.(7) För att ta hänsyn till transittrafik med tunga lastbilar registrerade i Finland och Sverige och med stöd av ett uttryckligt bemyndigande i bilaga 4 till protokollet, har nämnda bilaga 4 genom denna förordning ändrats och det totala antalet miljöpoäng fastställts enligt följande:
År
Miljöpoäng procentsats
Miljöpoäng för EU:s
15 medlemsstater
1991
(Basis)
100 %
23 556 220
1995
71,7 %
16 889 810
1996
65,0 %
15 311 543
1997
59,1 %
13 921 726
1998
54,8 %
12 908 809
1999
51,9 %
12 225 678
2000
49,8 %
11 730 998
2001
48,5 %
11 424 767
2002
44,8 %
10 533 187
2003
40,0 %
9 422 488
16 I bilaga D till förordning nr 3298/94 har även nyckeltalen för fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna fastställts.
III - Den omtvistade förordningens tillkomst och innehåll
17 Enligt de upplysningar som Republiken Österrike har lämnat har statistiken över miljöpoäng visat att antalet transittransporter uppgick till 1 706 436 under 1999, vilket innebär att referenssiffran för år 1991 överskreds med 14,57 procent.
18 Den 20 maj 2000 lade kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 16 i protokollet fram ett förslag till förordning för den kommitté som avses i artikel 16 i protokollet (nedan kallad kommittén för miljöpoäng). Kommissionen gjorde gällande att antalet miljöpoäng för år 2000 skulle minskas med omkring 20 procent (eller med 2 184 552 miljöpoäng) enligt den beräkningsmetod som anges i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet.
19 Med en sådan minskning skulle det enligt kommissionen praktiskt taget inte finnas några tillgängliga miljöpoäng kvar under det sista kvartalet år 2000, varför all tung lastbilstrafik genom Österrike skulle vara förbjuden. Med hänvisning till att bestämmelserna i protokollet måste tolkas mot bakgrund av de grundläggande friheterna, föreslog kommissionen följaktligen att minskningen av antalet miljöpoäng skulle spridas över de fyra år som återstod för transitsystemet, nämligen åren 2000-2003. Enligt förslaget skulle 30 procent av minskningen genomföras år 2000, 30 procent år 2001, 30 procent år 2002 och resterande 10 procent år 2003.
20 Kommissionen ansåg att det inte framgår av protokollet hur minskningen av antalet miljöpoäng skall fördelas mellan medlemsstaterna och föreslog att den aktuella minskningen skulle bäras av de medlemsstater vars transportörer hade bidragit till att det i artikel 11.2 c i protokollet föreskrivna gränsvärdet hade överskridits under år 1999.
21 Eftersom kommittén för miljöpoäng inte godkände kommissionens förslag med kvalificerad majoritet, lade kommissionen, den 21 juni 2000, fram ett identiskt förslag till rådsförordning till rådet.
22 Den 21 september 2000 lade det franska ordförandeskapet fram ett förslag till kompromiss för rådet i vilket kommissionens ursprungliga förslag att sprida minskningen av antalet miljöpoäng fram till år 2003 kvarstod. Samtidigt hade en ny beräkningsmetod införts som gav en minskning på 1 009 501 miljöpoäng. Kommissionen ändrade då sitt ursprungliga förslag i enlighet med det franska kompromissförslaget. Rådet kunde på så sätt anta kommissionens ändrade förslag, som sedermera blev den omtvistade förordningen, med kvalificerad majoritet. Republiken Österrike röstade mot förslaget.
23 Den text som därmed antogs blev den omtvistade förordningen.
24 Enligt artikel 1 i denna förordning gäller följande:
"Bilaga 4 till protokoll 9 till Anslutningsakten för Finland, Sverige och Österrike skall ändras enligt följande:
År Miljöpoäng procentsats
Miljöpoäng för EU:s
15 medlemsstater
2000
48,5 %
11 428 150
2001
47,2 %
11 121 897
2002
43.5 %
10 250 317
2003
39,6 %
9 321 531"
25 I artikel 2.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
"Förordning (EG) nr 3298/94 ändras på följande sätt:
1. I artikel 6.2 skall andra stycket ersättas med följande:
'Under de omständigheter som anges i artikel 11.2 i protokoll 9 skall antalet miljöpoäng minskas. Minskningen skall beräknas enligt den metoden som fastställs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Minskningen av miljöpoäng som på så sätt beräknas skall spridas över flera år.'(8)
..."
26 Slutligen har bilaga D till förordning nr 3298/94 ändrats genom artikel 2.4 i den omtvistade förordningen för att fastställa en ny fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna.
IV - Parternas yrkanden och Republiken Österrikes grunder
27 Republiken Österrike har yrkat att domstolen skall
- i första hand, ogiltigförklara den omtvistade förordningen,
- i andra hand, ogiltigförklara bestämmelserna i artiklarna 1, 2.1 och 2.4 i den omtvistade förordningen,
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Rådet har yrkat att domstolen skall
- avvisa samtliga anmärkningar riktade mot kommissionen, mot vilken sökanden inte har väckt talan i detta mål,
- ogilla talan,
- i andra hand, i den händelse domstolen bifaller talan och ogiltigförklarar den omtvistade förordningen, fastställa att förordningens samtliga verkningar skall bibehållas,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
29 Genom beslut av den 26 januari 2001 har domstolens ordförande gett Förbundsrepubliken Tyskland och kommissionen tillstånd att intervenera till stöd för rådets yrkanden. Genom ett annat beslut av den 30 april 2001 har även Republiken Italien getts tillstånd att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
30 Republiken Österrike har i en separat ansökan, som inkom till domstolens kansli den 4 december 2000, med stöd av artiklarna 242 EG och 243 EG yrkat att domstolen skall förordna om uppskov med verkställigheten av den omtvistade förordningen och föreskriva interimistiska åtgärder.
31 Genom interimistiskt beslut av den 23 februari 2001(9) har domstolens ordförande meddelat att artikel 2.1 i den omtvistade förordningen tills vidare och i avvaktan på att slutlig dom meddelas i målet inte får verkställas, att ansökan om interimistiska åtgärder avslås i övrigt och att beslut om rättegångskostnader meddelas senare.
32 Republiken Österrike har åberopat sex grunder till stöd för sin talan.
I första hand
1. åsidosättande av väsentliga formföreskrifter när den omtvistade förordningen antogs.
I andra hand
2. åsidosättande av EG-fördraget eller protokollet eftersom kommissionens förslag ändrats efter det att det lämnats till rådet,
3. bristande motivering,
4. att den omtvistade förordningen åsidosätter EG-fördraget eller protokollet,
5. åsidosättande av rättsregler och bristande motivering vid tillämpningen av den beräkningsmetod som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet,
6. avsaknad av rättslig grund.
V - Huruvida anmärkningar riktade mot kommissionen kan tas upp till sakprövning
33 Rådet har gjort en invändning om rättegångshinder beträffande de anmärkningar som avser kommissionens agerande. Skälet härtill är att Österrike inte har väckt talan mot kommissionen och att domstolens dom i förevarande mål inte kan göras gällande mot en institution som inte är part i målet. Rådet har till stöd för sin invändning om rättegångshinder åberopat punkt 33 i förstainstansrättens beslut av den 1 december 1994.(10) I det beslutet fastställde förstainstansrätten att det var omöjligt för domstolen i ett interimistiskt förfarande att rikta åligganden till enskilda som inte är parter i målet.
34 Det skall omedelbart understrykas att situationen i förevarande fall är en helt annan. Syftet med det aktuella förfarandet är nämligen inte att rikta något åliggande till kommissionen. Kommissionen är dessutom intervenient i målet.
35 Under alla förhållanden är det i det avseendet tillräckligt att erinra om att sökanden har rätt att, till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen, inom ramen för sina grunder åberopa samtliga omständigheter som är av betydelse för det beslutsförfarande i vilket kommissionens förslag ingår.
36 Jag föreslår följaktligen att rådets invändning om rättegångshinder skall lämnas utan bifall.
VI - Den första och den andra grunden: åsidosättande av väsentliga formföreskrifter när den omtvistade förordningen antogs och, i andra hand, åsidosättande av fördraget eller protokollet eftersom kommissionens förslag ändrats efter det att det lämnats till rådet
37 Dessa två grunder hänger nära samman och skall därför prövas i ett sammanhang.
38 I artikel 16 i protokollet föreskrivs följande:
"1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande.
2. När förfarandet i denna artikel skall tillämpas, skall kommissionens företrädare förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Den skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i Romfördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. Medlemsstaternas röster skall vägas enligt den artikeln. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med kommitténs yttrande.
Om förslaget inte är förenligt med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
4. Om rådet inte har fattat något beslut inom 3 månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas."
A - Parternas argument
39 Den österrikiska regeringen har som första grund gjort gällande att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts när den omtvistade förordningen antogs. Regeringen har särskilt gjort gällande att kommissionens beslut att ändra sitt ursprungliga förslag till förordning för att ansluta sig till den kompromiss som presenterats av ordförandeskapet i rådet inte har fattats kollegialt. Regeringen har i detta avseende tillagt att ett bemyndigande som ger den ansvarige kommissionären rätt att, i förekommande fall, ändra ett förslag från kommissionen, för att därigenom ansluta sig till en ny formulering och på så sätt uppnå kvalificerad majoritet i rådet, strider mot kommissionens arbetsordning, i vilken bemyndiganden begränsas till vidtagande av klart definierade förvaltningsmässiga eller administrativa åtgärder.
40 Rådet och den tyska regeringen har gjort gällande att den österrikiska regeringen enbart stöder sig på ett antagande om avsaknad av giltigt bemyndigande. Kommissionen har påstått att den ansvarige kommissionären, som förutsåg hur förhandlingarna skulle utvecklas i rådet, hade skaffat sig bemyndigande att ändra förslaget för det fall en kompromisstext skulle erhålla stöd från en kvalificerad majoritet i rådet. Den tyska och den italienska regeringen anser dessutom att det var rätt av kommissionen att ge detta bemyndigande, eftersom de österrikiska myndigheterna hade dröjt med att ge kommissionen de nödvändiga statistikuppgifterna.
41 Som andra grund har den sterrikiska regeringen gjort gällande att kommissionen saknar behörighet, enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 16 i protokollet, att i efterhand göra materiella ändringar i det förslag som den lagt fram för rådet.
42 Rådet och intervenienterna anser att kommissionen, i enlighet med artikel 250.2 EG, har rätt att när som helst ändra sitt förslag.
B - Bedömning
43 Jag skall först pröva den andra grunden.
44 I artikel 250 EG föreskrivs följande:
"1. När rådet enligt detta fördrag fattar beslut om förslag från kommissionen krävs enhällighet för att ändra förslaget, om inte annat följer av artikel 251.4 och 251.5.
2. Så länge rådet inte har fattat något beslut, får kommissionen ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en gemenskapsrättsakt antas."
45 Republiken Österrike ställer sig i själva verket tvivlande till att kommissionen fortfarande kan ändra sitt förslag när förslaget, i avsaknad av godkännande i kommittén, först har lagts fram för rådet i dess ursprungliga lydelse, trots att det eventuellt skulle ha godkänts med kvalificerad majoritet i nämnda kommitté om det ändrade förslaget hade lagts fram för denna.
46 Svaret på denna fråga är jakande. Domstolen har nämligen redan fastställt att kommissionen, inom ramen för ett så kallat regleringskommittéförfarande, har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att ändra det förslag till åtgärder som den lägger fram för rådet.(11)
47 I förevarande fall förhåller det sig a fortiori på det viset. Det förslag som kommissionen lade fram för rådet var nämligen identiskt med det förslag som den lade fram för regleringskommittén. Förslaget ändrades först under diskussionerna i rådet.
48 Denna situation omfattas således av tillämpningsområdet för artikel 250.2 EG, enligt vilken kommissionen äger full frihet att ändra det förslag som den har lagt fram för rådet.
49 Det återstår att ta reda på om kommissionens beslut att ändra förslaget borde ha fattats kollegialt, såsom Republiken Österrike har gjort gällande.
50 Det skall i det hänseendet erinras om att enligt artikel 13 i kommissionens arbetsordning, i den version som gällde vid den aktuella tidpunkten, får kommissionen "ge en eller flera av sina ledamöter i uppdrag att med ordförandens samtycke anta den slutliga texten till ... ett förslag som skall föreläggas de övriga institutionerna och vars innehåll har fastställts vid kommissionens överläggningar".
51 Den aktuella ändringen har inte på något sätt påverkat förslagets innehåll. Ändringen i förslaget till förordning rör nämligen, såsom domstolen har konstaterat i punkterna 78 och 80 i sitt beslut i det ovannämnda målet Österrike mot rådet, endast en, förvisso viktig sådan, teknisk aspekt, angående tillämpningen av beräkningsmetoden, vilken medlemsstaterna har haft olika åsikter om. Enligt kommissionen berodde dessutom, vilket inte har ifrågasatts, ändringen av förslaget på att sökanden lämnade preciseringar beträffande tolkningen av statistiken efter det att det ursprungliga förslaget hade lagts fram.
52 Republiken Österrike har även anfört att den transportansvarige kommissionären gavs bemyndigande den 20 september 2000, trots att det kompromissförslag som ordförandeskapet i rådet lade fram offentliggjordes först den 21 september 2002. Denna omständighet ändrar inte min bedömning av Republiken Österrikes anmärkning. Kravet på lojalt samarbete mellan institutionerna och det berättigade intresset av att arbetet i rådet fortskrider gör det tvärtom önskvärt att kommissionen på ett informellt sätt förhandsinformeras om de kompromissförslag som ordförandeskapet har för avsikt att lämna fram för rådet. På så sätt kan den ansvarige kommissionären, redan före rådsmötet, ges behörighet att ändra förslaget i enlighet därmed om det, under ministrarnas diskussioner, kommer fram att kompromissen kan komma att antas med kvalificerad majoritet. Det är dessutom rimligt att kommissionären äger ett visst handlingsutrymme i den händelse kompromisstexten ändras under diskussionens gång, så länge andan och innehållet i kommissionens ursprungliga förslag inte påverkas.
53 Enligt min mening kan talan således inte vinna bifall på den första och den andra grunden.
VII - Den tredje grunden (framställd i andra hand): bristande motivering
A - Parternas argument
54 Den sterrikiska regeringen har gjort gällande att den omtvistade förordningen definitivt inte uppfyller motiveringsskyldigheten i fråga om såväl hur minskningen av antalet miljöpoäng har beräknats, nyckeltalen för fördelning av minskningen mellan medlemsstaterna, spridningen av den i förevarande fall aktuella minskningen över fyra år som införandet av en generell regel om spridning av minskningen av antalet miljöpoäng över flera år för det fall det gränsvärde som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet överskrids.
55 Enligt rådet och intervenienterna framgår det av fast rättspraxis att det av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån dess sammanhang och reglerna på det ifrågavarande området.(12)
56 Den tyska regeringen har särskilt påpekat att de förslag och utkast som lagts fram under lagstiftningsförfarandet, och som ingivits som bilaga 4 och 5 till Republiken Österrikes ansökan, ingår i detta sammanhang. Enligt denna regering framgår det vid en jämförande granskning av den omtvistade förordningen och dessa förarbeten att skälen i nämnda förordning möjliggör för såväl Republiken Österrike som domstolen att förstå vilka skäl som har föranlett lagstiftaren att anta denna förordning.
57 Denna regering har på så sätt angett att den allmänna beräkningsmetoden förklaras i tredje skälet i den omtvistade förordningen genom en hänvisning till den mycket detaljerade beräkningsmetod som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet och att, framför allt, den exakta beräkningen uttryckt i siffror finns med i skälen till kommissionens förslag av den 20 maj 2000.
58 Den tyska regeringen har slutligen understrukit att systemet med att fördela minskningen av antalet miljöpoäng mellan de medlemsstater som främst bidragit till att gränsvärdet har överskridits beskrivs i sjunde skälet i den omtvistade förordningen och argumenten för och emot en beräkningsmetod som snarare har föranletts av principen om att den som förorenar skall betala eller solidaritetsprincipen har kommissionen utförligt redogjort för i skälen till sitt förslag.
59 Kommissionen anser att det klart framgår av femte och sjätte skälen i den omtvistade förordningen att rådet hade skyldighet att "tolka" beräkningsmetoden för år 2000 med beaktande av den fria rörligheten för varor som säkerställs genom fördraget och att det avstod från att följa protokollet och förlägga hela minskningen till år 2000 för att inte stoppa transittrafiken, eftersom nio månader av det aktuella året redan hade förflutit.
B - Bedömning
60 Det förefaller föga troligt att sökanden inte kände till ändamålen med och skälen för den omtvistade förordningen. Dessa framgår enligt min mening tillräckligt klart redan av förordningens skäl.
61 Republiken Österrike, som är och alltid har varit en aktiv aktör inom miljöpoängssystemet, som till stor del ser till att systemet genomförs, som inger det statistiska materialet och som aktivt har deltagit i alla möten i den på området särskilt utsedda kommittén för miljöpoäng där den har kunnat ta del av kommissionens och övriga medlemsstaters ståndpunkter, vilka har bidragit till formuleringen av kommitténs yttrande, kan knappast göra gällande att den har skadats på grund av bristande motivering av tekniska förfaranden vid tillämpningen av systemet.
62 Det är uppenbart att motiveringen av rättsakten i förevarande fall enligt fast rättspraxis skall bedömas med beaktande av att medlemsstaten medverkat vid utarbetandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för den. Domstolen har tillagt att det är onödigt att kräva en särskild motivering för de olika val som gjorts om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av rättsakten.(13)
VIII - Den fjärde grunden (framställd i andra hand): huruvida den omtvistade förordningen åsidosätter fördraget eller protokollet. Den sjätte grunden (framställd i andra hand): avsaknad av rättslig grund
63 Den fjärde och den sjätte grunden hänger nära samman och skall därför prövas i ett sammanhang.
A - Den fjärde grundens första del: Spridning av minskningen av antalet miljöpoäng över flera år
64 Den sterrikiska regeringen anser att lydelsen av punkt 3 i bilaga 5 till protokollet är tydlig. Genom att det föreskrivs att "[i] fall då artikel 11.2 c är tillämplig skall antalet miljöpoäng för det närmast följande året(14) beräknas på det sätt som här anges" lämnas inget utrymme för tolkning. Eftersom det gränsvärde som föreskrivs i artikel 11.2 c i nämnda protokoll överskreds under år 1999, skulle antalet miljöpoäng för år 2000 minskas i enlighet med den beräkningsmetod som avses i punkt 3 andra stycket i bilaga 5 till protokollet.
65 Enligt den österrikiska regeringens förmenande fanns det ingen rättslig grund i protokollet som möjliggjorde för kommissionen att sprida denna minskning över fyra år.
66 Den österrikiska regeringen har påpekat att artikel 2.1 i den omtvistade förordningen, vilken ersätter artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 3298/94, även syftar till att implicit ändra punkt 3 i bilaga 5 till protokollet.
67 I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att "minskningen av miljöpoäng ... skall spridas över flera år",(15) utan precisering om att det rör sig om en enstaka åtgärd. Regeringen i fråga har tillagt att det inte finns någon rättslig grund i protokollet för att göra spridningen av minskningen av antalet miljöpoäng till en generell regel som gäller i alla de fall där artikel 11.2 c i protokollet är tillämplig. Denna ändring strider således uppenbart mot det system som har införts genom protokollet.
68 Den österrikiska regeringen anser att den ändring som gjorts genom den omtvistade förordningen, som är en sekundärrättslig rättsakt, är uppenbart rättsstridig, eftersom protokollet utgör en primärrättslig rättsakt och rådet saknar uttrycklig behörighet i primärrätten att göra en sådan ändring.
69 Det framgår av de olika argument som parterna har anfört att denna kritik från den österrikiska regeringen ger upphov till två skilda frågeställningar.
70 Jag skall successivt pröva
- huruvida rådet hade rätt att varaktigt inrätta principen om att sprida minskningen av antalet miljöpoäng över flera år (artikel 2.1 i den omtvistade förordningen),
- huruvida det mot bakgrund av de särskilda omständigheter som rådde under år 2000 var motiverat att undantagsvis sprida minskningen av antalet miljöpoäng över fyra år (artikel 1 i den omtvistade förordningen).
1. Varaktigt inrättande av principen om att sprida minskningen av antalet miljöpoäng över flera år (artikel 2.1 i den omtvistade förordningen)
71 Jag delar helt och hållet den bedömning som den österrikiska regeringen har gjort på denna punkt. Det kan nämligen inte förnekas att det i artikel 2.1 i den omtvistade förordningen föreskrivs att en minskning av antalet miljöpoäng till följd av att gränsvärdet har överskridits skall "spridas över flera år".
72 I punkt 3 i bilaga 5 till protokollet föreskrivs emellertid, på ett lika tydligt sätt, att minskningen i fråga påverkar det närmast följande året.
73 Kommissionen har emellertid hävdat att den omtvistade förordningen skall förstås på så sätt att den enbart avser den särskilda situation som rådde år 2000. Artikel 2.1 i denna förordning kan inte förstås på annat sätt än att spridningen utgjorde en enstaka åtgärd som var betingad av den situation som hade uppstått år 2000.
74 Syftet med denna spridning var enligt kommissionen att bibehålla transittrafiken under återstoden av år 2000. En sådan motivering kan bara tillämpas på en regel som uteslutande avser den situation som rådde år 2000 och som endast syftar till att lösa de konkreta problem som hade uppstått under det året.
75 Kommissionen har i det hänseendet särskilt hänvisat till femte och sjätte skälen i den omtvistade förordningen som har följande lydelse:
"5) Protokoll [9] skall tillämpas i enlighet med de grundläggande friheter som inrättas genom fördraget; åtgärder måste därför vidtas som kan säkerställa den fria rörligheten för varor och den inre marknadens funktion.
6) En minskning av antalet miljöpoäng endast under år 2000 skulle få den oproportionerliga effekten att nästan all transittrafik genom Österrike hindrades; följaktligen skall minskningen av det sammanlagda antalet miljöpoäng fördelas från år 2000 till år 2003."
76 Kommissionen har tillagt att man inte beaktade om en liknande situation eventuellt kunde uppkomma påföljande år och att en "institutionalisering" av denna spridning, trots att den var helt överflödig, hade varit direkt olämplig med hänsyn till att framtida beslut som fattas i enlighet med kommittéförfarandet, skall fattas mot bakgrund av de omständigheter som då råder.
77 Det är riktigt att femte och sjätte skälen i den omtvistade förordningen snarare ger stöd för kommissionens slutsats.
78 Lydelsen av artikel 2.1 i denna förordning är emellertid klar. Artikeln är inte tidsbegränsad och innehåller inte någon som helst hänvisning till de särskilda problem som hade uppstått under år 2000. Bestämmelserna i en juridisk text har alltid företräde i förhållande till dess skäl. Det skall därför konstateras att denna artikel skall läsas så att den definitivt ändrar artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 3298/94 på ett sätt som strider mot punkt 3 i bilaga 5 till protokollet.
79 Protokoll och bilagor till en anslutningsakt utgör en del av primärrätten som endast, såvida inte annat framgår av anslutningsakten, tillfälligt kan sättas ur kraft, ändras eller upphävas enligt det förfarande som föreskrivs för ändring av de ursprungliga fördragen.(16)
80 Den italienska regeringens argumentation föranleder inte någon annan bedömning. Enligt denna regering är syftet med protokollet dels att minska föroreningarna till följd av tung trafik, dels att styra över ökningen av transittrafiken till järnväg. Denna ökning kommer i avsaknad av lämplig infrastruktur för järnvägstransporter att belasta vägnätet. Begränsningen av lastbilstrafiken inom gemenskapen kan inte motiveras såvida inte järnvägs- och kombitrafiken samtidigt uppmuntras. Den österrikiska infrastrukturen för järnvägstransporter anses vara otillräcklig och det har inte vidtagits några betydande åtgärder för att främja kommersiell järnvägstransport. Ett system som går ut på att begränsa transittrafiken med tunga lastbilar som ägs av företag i andra medlemsstater gynnar följaktligen österrikiska transportörer, vars verksamhet ökar till skada för konkurrensen.
81 Den italienska regeringen har dessutom hävdat att protokollet har blivit en primär rättskälla (har konstitutionaliserats) enbart med avseende på dess målsättning, nämligen att gränsvärdet på 108 procent inte skall överskridas, och inte med avseende på de medel som används för att uppnå detta mål.
82 Det förhållandet att den österrikiska infrastrukturen för järnvägstransporter kan vara otillräcklig, vilket de österrikiska myndigheterna för övrigt har ifrågasatt, utgör inte skäl nog för att åsidosätta andra bestämmelser i protokollet. Ett åsidosättande av protokollets bestämmelser om förbättring av infrastrukturen för järnvägstransporter kan ge anledning till sådana åtgärder som enligt gemenskapsrätten skall vidtas vid underlåtenhet att uppfylla gemenskapsrättsliga skyldigheter. Institutionerna kan emellertid inte anta sekundärrättsliga rättsakter som strider mot primärrätten.
83 Eftersom protokollet innehåller detaljerade och uttryckliga bestämmelser om hur en minskning av antalet miljöpoäng skall fördelas, är det enligt min mening dessutom omöjligt att anse att enbart gränsvärdet på 108 procent, med uteslutande av nämnda bestämmelser, utgör primärrätt.
84 Härav följer att artikel 2.1 i den omtvistade förordningen är ogiltig i den meningen att den, i motsats till vad kommissionen har påstått, varaktigt ändrar den fördelning som föreskrivs i protokollet.
85 Det skall i det hänseendet tilläggas att det resonemang som såväl kommissionen som rådet har utvecklat beträffande följderna av de extraordinära omständigheter som rådde när den omtvistade förordningen antogs inte kan godtas. Även om det antas att sådana omständigheter kan påverka giltigheten av särskilda åtgärder som vidtas i syfte att lösa de problem som omständigheterna i fråga har förorsakat, kan de per definition inte motivera en varaktig ändring av det system som följer av protokollet. En ny bestämmelse vars tillämplighet inte har begränsats i tiden blir med nödvändighet en generell regel och kan således inte avse en extraordinär situation.
2. Spridningen av minskningen av antalet miljöpoäng över åren 2000-2003 (artikel 1 i den omtvistade förordningen)
86 Jag skall nu pröva hur det förhåller sig med artikel 1, som är begränsad i tiden.
a) Parternas argument
87 Enligt den österrikiska regeringen är de motiv som rådet har angett i skälen till den omtvistade förordningen avseende dels den oproportionerliga effekten som en minskning av antalet miljöpoäng under endast år 2000 skulle få, dels det förhållandet att protokollet skall tillämpas i enlighet med de grundläggande friheter som inrättats genom fördraget inte godtagbara, eftersom den tolkningsmetod som rådet har använt sig av strider mot protokollets klara lydelse. Om denna tolkningsmetod mot förmodan skulle vara tillåten är det system som införts genom denna förordning ändå rättsstridigt, eftersom det uppenbarligen hade varit möjligt att tillämpa protokollet utan att skapa begränsningar på den inre marknaden genom att vidta mindre ingripande åtgärder, till exempel genom att sprida minskningen över enbart åren 2000-2001.
88 En minskning av antalet miljöpoäng under endast år 2000 hade enligt rådet fått den oproportionerliga effekten att all transittrafik genom Österrike hade stoppats. Rådet har gjort gällande att antagandet av den omtvistade förordningen försenades på grund av att de österrikiska myndigheterna dröjde med att lämna in tillförlitliga statistikuppgifter. Rådet antog således denna förordning i en force majeure-situation. Rådet har understrukit att syftet med systemet med miljöpoäng är att minska föroreningarna och att detta syfte redan i stor utsträckning har uppnåtts. Eventuella problem med buller, förutom att det egentligen inte är dessa problem som ligger bakom systemet med miljöpoäng, bör få ge vika för nödvändigheten av en väl fungerande inre marknad. Den tolkning av protokollet som den österrikiska regeringen har förespråkat skulle dessutom missgynna användningen av mindre förorenande lastbilar.
89 Rådet har på så sätt hävdat att det vid tillämpningen av protokollet var skyldigt att beakta de mål som uppställts däri och i anslutningsakten, det vill säga att Republiken Österrike fullt ut skall integreras i det system vad avser den fria rörligheten för varor och den inre marknaden som föreskrivs i fördraget. Systemet med miljöpoäng är en övergångsordning som skall avslutas senast år 2003. Vid övergångstidens slut skall i enlighet med artikel 11.5 i protokollet bestämmelserna i gemenskapsrätten tillämpas "fullt ut". Den enda logiska tolkningen av protokollet, med beaktande av de krav och mål som uppställts däri, är att minskningen av antalet miljöpoäng skall spridas över flera år.
90 Enligt den tyska regeringen framgår det av artikel 11.3 andra meningen i protokollet, i vilket "den [inre] marknadens funktion" jämställs med "miljöskydd i hela gemenskapens intresse", att kommissionen och rådet inte har rätt att, inom ramen för systemet med minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet, besluta om åtgärder som allvarligt skulle störa den inre marknadens funktion. Gemenskapslagstiftaren har dessutom, vid antagandet av tillämpningsföreskrifter för nämnda system, ett utrymme för skönsmässig bedömning, vilket framgår av orden "lämpliga åtgärder" i artikel 11.2 c i protokollet. Om kommissionen och rådet enligt denna bestämmelse var skyldiga att använda sig av den beräkningsmetod som anges i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet, utan att kunna beakta dess inverkan på den inre marknaden, skulle hänvisningen till beslut om "lämpliga åtgärder" vara överflödig.
91 Kommissionen har understrukit att extraordinära omständigheter hindrade gemenskapens institutioner från att tillämpa protokollet i enlighet med dess ordalydelse. De senare var därför skyldiga att finna en rimlig och praktisk genomförbar lösning för minskningen av antalet miljöpoäng.
92 Dessa extraordinära omständigheter hade enligt kommissionen orsakats av följande händelser. Den österrikiska statistiken lades fram för kommissionen först i mars 2000 och det förhållandet att dessa uppgifter ifrågasattes av medlemsstaterna så att det inte gick att nå någon överenskommelse under kommittéförfarandet måste anses utgöra en extraordinär omständighet. Kommissionen har tillagt att den, även om en sådan situation inte helt kan uteslutas, inte hade kunnat förhindra att kommittéförfarandet utvecklades så som det gjorde. Kommissionen saknade nämligen anledning att betvivla att statistiken eller den metod som Republiken Österrike tillämpat var riktig och kunde därför inte ändra dessa på eget initiativ.
93 Institutionerna befann sig således i en force majeure-situation. Detta begrepp är på sätt och vis relativt och flexibelt beroende på sammanhanget och kraven på rimlighet.
94 Enligt kommissionen fanns det endast tre tänkbara förhållningssätt.
a) Koncentrera hela minskningen till ett tillfälle. Denna lösning skulle ha haft den för alla berörda parter uppenbart negativa effekten att all transittrafik fram till årsslutet stoppades. En rättsakt skall inte tillämpas "i blindo" i en faktisk situation som lagstiftaren inte har förutsett och som uppstått på grund av force majeure, om det finns andra rimliga och teleologiskt försvarbara lösningar.
b) En proportionell minskning (göra avdrag för poäng motsvarande det sista kvartalet). Denna lösning hade inte överensstämt bättre med protokollets ordalydelse men fått ytterligare den negativa konsekvensen att Republiken Österrike hade gått miste om en del av minskningen (2/3) som den hade rätt till enligt protokollet.
c) En minskning av antalet miljöpoäng fördelad på fyra år. Denna lösning som kommissionen valde stred visserligen mot protokollets ordalydelse men ledde inte till att Republiken Österrike gick miste om några poäng. Republiken Österrike hade rätt till samma antal poäng som avsågs i protokollet utan att transittrafiken blockerades. Efter en noggrann prövning av samtliga aktuella intressen kom kommissionen fram till att denna lösning var den mest rimliga. Kommissionen föreslog denna lösning och fick stöd av rådet.
b) Bedömning
95 Beträffande de argument som rådet och intervenienterna har anfört avseende sammanhanget och syftet med systemet med miljöpoäng hänvisas till det som domstolens ordförande, vars uppfattning jag delar, "vid en första bedömning" har anfört i punkterna 87-93 i sitt beslut i det ovannämnda målet Österrike mot rådet.
96 Domstolens ordförande har uttryckt sig enligt följande:
"87. Målet med systemet för miljöpoäng ... är att uppnå en minskning med 60 procent av de totala utsläppen av kväveoxider från tunga lastbilar som kör genom Österrike under perioden den 1 januari 1992-den 31 december 2003.
88. Detta mål, som anges i artikel 11.2 a i protokollet, hade redan fastställts i artikel 15.3 i 1992 års överenskommelse. Det framgår av artikel 15.1 och 15.2 i denna överenskommelse att detta mål har uppställts i syfte att 'minska föroreningarna och bullret från de lastbilar som kör genom österrikiskt territorium för att säkerställa det oundgängliga skyddet för folkhälsan och miljön'. Det framgår även av artikel 15.2 i 1992 års överenskommelse att man vid tidpunkten för införandet av systemet med miljöpoäng ansåg att minskningen av utsläppen av kväveoxider skulle vara representativ för bedömningen av minskningen av föroreningar och buller.
89. Vid en första bedömning av artikel 11.4 i protokollet verkar det som om målet att minska utsläppen av kväveoxider med 60 procent är av stor vikt. I denna bestämmelse föreskrivs att om kommissionen, mot bakgrund av den vetenskapliga undersökning som föreskrivs i samma bestämmelse och genom vilken det skall avgöras i vilken omfattning målet har uppnåtts, finner att detta mål har uppnåtts på ett hållbart sätt - vilket inte är förhållandet i förevarande fall - skall bestämmelserna i artikel 11.2 i protokollet upphöra att gälla den 1 januari 2001. Om kommissionen däremot finner att målet att minska utsläppen av kväveoxider med 60 procent inte har uppnåtts på ett hållbart sätt - vilket är förhållandet i förevarande fall - kan rådet enligt artikel 75 i EG-fördraget (nu artikel 71 EG i ändrad lydelse) besluta om åtgärder som säkerställer ett motsvarande skydd för miljön och då 'särskilt en 60-procentig minskning av föroreningarna'.
90. Det förhållandet att målet att minska utsläppen av kväveoxider utgör en viktig del av systemet med miljöpoäng synes vid en första bedömning emellertid inte vara av den karaktären att det påverkar den tolkning av artikel 11.2 c jämförd med punkt 3 i bilaga 5 till protokollet som framgår av själva ordalydelsen. Den minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i dessa bestämmelser skall ske om det gränsvärde för transittrafiken som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet överskrids, men inte om antalet miljöpoäng eller utsläppen av kväveoxider överskrids ...
91. Genom att man i artikel 11.2 c och i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet stöder sig på ett gränsvärde för transittransporterna synes målet inte endast vara en minskning av utsläppen av kväveoxider, ett mål som för övrigt endast gynnas av en minskning av antalet miljöpoäng, utan också, såsom ett ytterligare mål, att begränsa antalet transporter, vars ökning anses utgöra ett störningsmoment som bör undvikas.
92. Slutligen verkar det inte vid ett första påseende som om den skillnad som synes föreligga mellan bestämmelserna i det ovannämnda protokollet och bestämmelserna i den omtvistade förordningen kan rättfärdigas av att det är nödvändigt att Republiken Österrike integreras i den inre marknaden.
93. Det är nämligen så att genom de aktuella bestämmelserna i protokollet fastställs en övergångsordning som, i den utsträckning som det finns behov därav, avviker från bestämmelserna för den inre marknadens funktion. Varje bestämmelse i en anslutningsakt som innehåller en avvikelse från fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor skall visserligen tolkas strikt (se dom av den 3 december 1998 i mål C-233/97, KappAhl, REG 1998, s. I-8069, punkt 18) för att därigenom säkerställa att fördragets mål lättare uppnås och att dess bestämmelser tillämpas i sin helhet (dom av den 25 februari 1988 i de förenade målen 194/85 och 241/85, kommissionen mot Grekland, REG 1988, s. 1037, punkt 20). Av detta kan emellertid inte den slutsatsen dras att det är möjligt att göra en tolkning som strider mot den klara lydelsen av den aktuella bestämmelsen."
97 Även om jag delar domstolens ordförandes uppfattning att en tolkning som strider mot den aktuella bestämmelsens lydelse, vilket en spridning av minskningen av antalet miljöpoäng över fyra år gör, inte kan godtas, vill jag emellertid tillägga att det även strider mot lydelsen att koncentrera hela minskningen av antalet miljöpoäng till ett kvartal.
98 Lagstiftaren har onekligen velat att minskningen skall genomföras under ett år. Anledningen till det är säkerligen att den i så liten utsträckning som möjligt skall hindra den fria rörligheten för varor, som är en viktig målsättning i fördraget.
99 Visserligen föreskrivs det faktiskt i artikel 11.2 c i protokollet att institutionen skall besluta om "lämpliga åtgärder med tillämpning av punkt 3 i bilaga 5".(17) I denna sista punkt föreskrivs att "antalet miljöpoäng för det närmast följande året(18) [skall] beräknas på det sätt som här anges" och den beräkningsmetod som föreskrivs bygger på antagandet att minskningen genomförs under det år som närmast följer det år under vilket gränsvärdet har överskridits.
100 När tre fjärdedelar av det närmast följande året redan har förflutit utan att antalet transporter har minskats och bestämmelsens lydelse inte längre kan iakttas, är det enligt min mening emellertid förenligt med begreppet "lämplig åtgärd" och mer förenligt med systemets anda att genomföra minskningen under en tolvmånadersperiod som börjar löpa den dag då beslutet i vilket nivån på minskningen fastställs träder i kraft, snarare än att koncentrera minskningen till ett enda kvartal. På detta sätt respekterar man åtminstone begreppet "år", även om man inte kan respektera begreppet "följande år".
101 Den österrikiska regeringen har själv medgett att "det var uppenbart möjligt att tillämpa protokollet utan att skapa begränsningar på den inre marknaden genom att vidta mindre ingripande åtgärder, till exempel genom att sprida minskningen över enbart åren 2000-2001".
102 Jag anser att, eftersom det inte uttryckligen hänvisas till ett kalenderår i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet och den ändamålsenliga verkan av minskningsmekanismen därigenom hade bevarats, hade en sådan tolkning under de omständigheter som rådde under den aktuella perioden varit förenlig med protokollet och dess bilaga 5. Protokollets upphovsmän kunde nämligen inte förutse att beräkningen av antalet transporter kunde förorsaka så stora svårigheter och en så kraftig försening av beslutet.
103 Genom att sprida minskningen över en period på fyra år har rådet däremot helt frångått protokollets lydelse. Det är förgäves som rådet har åberopat force majeure som grund för detta beslut. Rådet har nämligen inte redogjort för någon onormal och oförutsebar svårighet utanför dess kontroll, som skulle ha tvingat det att genomföra denna spridning.
104 Jag föreslår således att artikel 1 i den omtvistade förordningen skall ogiltigförklaras.
B - Den fjärde grundens andra del: Fördelningen av miljöpoäng mellan medlemsstaterna
105 Eftersom spridningen av minskningen över fyra år är rättsstridig, är naturligtvis fördelningen av denna minskning mellan medlemsstaterna också rättsstridig.
106 Det är således endast i andra hand som jag skall pröva huruvida denna fördelning är rättsstridig på grund av att den inte har berört alla medlemsstater, såsom den österrikiska regeringen har påstått.
107 En sådan bedömning kan vara av intresse i den händelse kommissionen eller rådet återigen skall genomföra en minskning av antalet miljöpoäng för det närmast följande året till följd av att gränsvärdet på 108 procent har överskridits.
108 Det skall för det första erinras om att miljöpoängen inte har fördelats mellan medlemsstaterna genom protokollet, utan genom förordning nr 3298/94 och att sjunde skälet i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"För att säkerställa proportionaliteten när det gäller minskningen av miljöpoäng bör ... de medlemsstater som främst har bidragit till att gränsvärdet på 8 % överskridits få sina miljöpoäng nedskurna för att den totala minskningen skall kunna uppnås. Denna åtgärd kommer att kräva en översyn av [nyckeltalen för fördelning av] miljöpoäng mellan medlemsstaterna."
109 Genom artikel 2.4 i den omtvistade förordningen har följaktligen tabellen för fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna i bilaga D till förordning nr 3298/94 ersatts med en ny bilaga D, enligt vilken miljöpoängen skall fördelas enligt en fallande skala under åren 2000-2003.
a) Parternas argument
110 Den österrikiska regeringen anser att den nya fördelningen av miljöpoäng mellan medlemsstaterna strider mot gemenskapsrätten. Protokollet saknar föreskrifter om hur fördelningen skall gå till och därför borde den genomföras i enlighet med allmänna rättsprinciper, i synnerhet solidaritetsprincipen kompletterad med principen om att förorenaren skall betala och proportionalitetsprincipen.
111 För det första strider det helt mot solidaritetsprincipen att, såsom föreskrivs i den omtvistade förordningen, enbart de medlemsstater som bidragit till den avsevärda ökningen av antalet transittransporter skall få sina miljöpoäng nedskurna.
112 Vidare är rådets första kriterium för att avgöra vilka som är ytterst ansvariga för denna ökning, nämligen i vilken omfattning medlemsstaterna har bidragit till att det föreskrivna gränsvärdet i artikel 11.2 c i protokollet har överskridits, inte heller förenligt med proportionalitetsprincipen.
113 Det förhållandet att en medlemsstat som knappt har överskridit detta gränsvärde skall få sin miljöpoängskvot nedskuren, medan en medlemsstat som hållit sig precis under detta gränsvärde inte skall beröras överhuvudtaget förefaller nämligen oproportionerligt.
114 Vad avser det andra kriteriet, som grundar sig på utvecklingen av transittrafiken under år 1999 jämförd med åren 1995-1997, har den österrikiska regeringen slutligen gjort gällande att referensåren har valts godtyckligt.
115 Rådet har gjort gällande att den omtvistade förordningen föreskriver att enbart de medlemsstater som bidragit till att det fastställda gränsvärdet har överskridits skall få sina miljöpoäng nedskurna i syfte att säkerställa att minskningen blir proportionell. Rådet har påpekat att nyckeltalen för fördelningen av miljöpoäng mellan medlemsstaterna inte har fastställts genom protokollet, utan genom en sekundärrättslig rättsakt, nämligen förordning nr 3298/94. Genom att ändra denna förordning har varken EG-fördraget eller protokollet åsidosatts genom den omtvistade förordningen.
116 Den tyska regeringen har understrukit att det framgår av artikel 11.6 i protokollet att gemenskapslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fördelningen av miljöpoäng. Det framgår inte av protokollet vilken av dessa principer, solidaritetsprincipen eller principen om att förorenaren skall betala, som skall ha företräde i det avseendet.
117 Kommissionen har gjort gällande att gemenskapslagstiftaren har använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutade att fördela minskningen av antalet miljöpoäng mellan medlemsstaterna i proportion till hur mycket respektive medlemsstat hade bidragit till att det föreskrivna gränsvärdet överskreds. Detta tillvägagångssätt är förenligt med principen om att förorenaren skall betala och har inte valts godtyckligt.
b) Bedömning
118 Enligt artikel 11.6 i protokollet skall kommissionen "[m]ed tillämpning av förfarandet i artikel 16 ... besluta närmare bestämmelser om förfarandena vid fördelning av miljöpoäng(19) och om tekniska frågor som gäller tillämpningen av denna artikel; ...".
119 Det framgår inte av protokollet på vilket sätt minskningen av antalet miljöpoäng skall fördelas mellan medlemsstaterna.
120 Av detta följer att institutionerna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i det avseendet. En sådan bedömning kan endast bli föremål för en begränsad domstolskontroll.
121 Eftersom syftet med systemet med miljöpoäng är att minska miljöföroreningarna, är det varken uppenbart godtyckligt eller orimligt att låta de medlemsstater som har bidragit till att gränsvärdet på 8 procent har överskridits bära minskningen av antalet miljöpoäng.
122 Jag kommer således i andra hand fram till att rådet inte har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning och talan skall inte vinna bifall på fjärde grundens andra del.
IX - Den femte grunden (framställd i andra hand): åsidosättande av rättsregler och bristande motivering vid tillämpningen av den beräkningsmetod som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet
123 Enligt den sterrikiska regeringen är den beräkningsmetod för minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i den omtvistade förordningen oförenlig med protokollets allmänna målsättningar. Metoden i fråga strider därför mot protokollet och utgör en felaktig tillämpning av den beräkningsmetod som föreskrivs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Denna beräkningsmetod ger en måttfullare minskning än den som föreskrivs i protokollet. Den omtvistade förordningen är dessutom synnerligen bristfälligt motiverad, eftersom den inte innehåller några konkreta uppgifter om den beräkningsmetod som ligger till grund för den minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i artikel 1 i denna förordning.
124 Rådet, den tyska regeringen och kommissionen har bestritt dessa påståenden.
125 För att problemet skall bli begripligt är det enligt min mening nödvändigt att redogöra för merparten av de förklaringar som kommissionen lämnat i sin anmärkning beträffande systemet med miljöpoäng i bilaga 2 till sin interventionsinlaga. I den del kommissionen beskriver detta system och sammanfattar de diskussioner som har förekommit, har nämnda anmärkning inte ifrågasatts.
126 Kommissionen har för det första erinrat om att systemet i fråga har den egenheten att det har en enda informationskälla som underlag, nämligen den statistik som de österrikiska myndigheterna har tillhandahållit. Det elektroniska systemet registrerar inte enbart de 1,5 miljoner transittransporter som äger rum varje år, utan även bilaterala transporter, i den mån lastbilarna är utrustade med ett miljövärdekort, och transittransporter för vilka transportören saknar miljöpoäng och som därför aldrig borde ha ägt rum. Av den anledningen är det oerhört svårt för kommissionen och medlemsstaterna att kontrollera om statistiken i fråga stämmer.
127 Det framgår för det andra att beräkningsmetoden i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet leder till följande resultat. Ju lägre kväveutsläppen är, desto större blir minskningen av antalet miljöpoäng för det närmast följande året.(20)
128 I augusti år 2000 hävdade de italienska myndigheterna att den genomsnittliga användningen av miljöpoäng per transport enligt deras beräkningar inte hade uppgått till 6,74, såsom de österrikiska myndigheterna har hävdat, utan till 7,10.
129 Efter att dessa uppgifter framkommit hölls ett tekniskt möte i Wien (Österrike) under vilket det framkom att dessa myndigheter hade beräknat genomsnittsvärden som kommissionen och de andra medlemsstaterna ansåg vara felaktiga. För att beräkna den genomsnittliga användningen av miljöpoäng hade dessa myndigheter nämligen tagit det totala antalet miljöpoäng som "betalats" och dividerat den summan med det totala antalet registrerade transporter.
130 Den summa som erhölls för utförda transporter omfattade således inte bara utförda transittransporter för vilka transportörerna hade "betalat" miljöpoäng, utan även transittransporter för vilka transporterna inte hade "betalat". Genom att inkludera dessa så kallade svarta transporter reducerades summan för den genomsnittliga användningen av miljöpoäng, eftersom den genomsnittliga användningen av miljöpoäng för var och en av dessa svarta transporter var lika med noll.
131 Den sterrikiska regeringen har gjort gällande att det var motiverat att låta de svarta transporterna ingå i beräkningen.
132 Rådet, den tyska regeringen och kommissionen har hävdat att detta inte var korrekt. Om de svarta transporterna ingår vid bedömningen av huruvida gränsvärdet på 108 procent har överskridits, kan de emellertid inte beaktas vid en minskning av antalet miljöpoäng.
133 Detta resonemang bör, till skillnad från den österrikiska regeringens, godtas. I bilaga 5 till protokollet hänvisas nämligen, såsom kommissionen har gjort gällande, uttryckligen till "kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider [för tunga lastbilar]" och det kan inte fastställas att en lastbil, bara för att den inte har betalat några miljöpoäng, inte har släppt ut några kväveoxider under sin färd genom Österrike.
134 När detta fel upptäcktes räknade kommissionen om genomsnittsvärdet och uteslöt de illegala transporterna. Detta gav ett nytt kvartalsvist genomsnittsvärde för utsläpp av kväveoxider på 6,9975 i stället för 6,159.
135 När detta värde fördes in i kalkylen i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet uppgick minskningen till 1,1 miljoner miljöpoäng, i stället för 2,1. Kommissionen ändrade således sitt förslag i enlighet med detta, vilket enligt min mening var korrekt.
136 Rådet har naturligtvis inte heller handlat på ett godtyckligt eller orimligt sätt genom att stadfästa detta förslag.
137 Den österrikiska regeringen har även gjort gällande att den omtvistade förordningen är synnerligen bristfälligt motiverad, eftersom den inte innehåller några konkreta uppgifter om den beräkningsmetod som ligger till grund för den minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i artikel 1 i den omtvistade förordningen.
138 Enligt domstolens rättspraxis "krävs [det] dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. Detta gäller i än högre grad när medlemsstaterna har medverkat vid utarbetandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen, REG 1995, s. I-3081, punkterna 49 och 50, och av den 9 november 1995 i mål C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. II, REG 1995, s. I-3799, punkt 16)".(21)
139 Det framgår dessutom att Republiken Österrike har lämnat in de statistikuppgifter på vilka det ursprungliga förslaget från kommissionen är grundat, att dessa uppgifter har ifrågasatts under kommittémöten i vilka de österrikiska myndigheterna har deltagit, att ett särskilt möte har hållits med dessa myndigheter i Wien och att det ändrade förslaget har förtydligats av kommissionen och diskuterats i kommittén för miljöpoäng och i rådet i närvaro av österrikiska representanter.
140 Talan skall således inte vinna bifall på denna grund.
X - Huruvida förordningens verkningar skall bibehållas
141 Prövningen av de sex grunder som Republiken Österrike har åberopat har sålunda lett till följande bedömning.
142 Republiken Österrike har i första hand yrkat att domstolen skall ogiltigförklara den omtvistade förordningen i sin helhet. Detta yrkande kan inte vinna bifall, eftersom förordningen har antagits i enlighet med gällande rätt.
143 Dessutom har inte artikel 2.2 i den omtvistade förordningen, som rör sådana miljöpoäng som varken har utnyttjats eller skickats tillbaka, ifrågasatts.
144 Detsamma gäller artikel 2.3 i denna förordning. Enligt denna skall kommissionen inrätta ett system för övervakning av de insatser som görs av Republiken Österrike och de övriga medlemsstaterna för att förbättra nivån på de kombinerade transporterna över Alperna.
145 I andra hand har Österrike yrkat att domstolen skall ogiltigförklara artiklarna 1, 2.1 och 2.4 i den omtvistade förordningen.
146 Detta yrkande skall, av de skäl som redogjorts för ovan, vinna bifall.
147 Rådet har emellertid yrkat att domstolen, i det fall den omtvistade förordningen ogiltigförklaras, skall bibehålla förordningens samtliga verkningar.
148 Den österrikiska regeringen har under förhandlingen anslutit sig till detta yrkande.
149 Kommissionen har gjort detsamma.
150 Jag anser för min del att detta yrkande skall vinna bifall, utom beträffande artikel 2.1 i den omtvistade förordningen (genom vilken principen om att sprida minskningen av antalet miljöpoäng över flera år varaktigt inrättas).
151 Att ogiltigförklara artiklarna 1 och 2.4 i denna förordning (för samtliga år under perioden år 2000-2003 eller, vilket jag anser, för åren 2002 och 2003) innebär nämligen att motsvarande bestämmelser, som tidigare var i kraft, automatiskt blir tillämpliga.
152 När det gäller det totala antalet miljöpoäng skall, med stöd av ett uttryckligt bemyndigande, bilaga 4 till protokollet tillämpas i dess lydelse enligt artikel 9 i förordning nr 3298/94.
153 När det gäller fördelningen av miljöpoäng mellan medlemsstaterna skall denna göras i enlighet med de siffror som har fastställts i bilaga D till samma förordning.
154 Paradoxalt nog leder detta till en ökning av både det antal miljöpoäng som skulle ha tilldelats tidigare år och det antal miljöpoäng som skall tilldelas år 2003.
155 Eftersom gränsvärdet på 108 procent har överskridits hade Republiken Österrike rätt till en minskning av antalet miljöpoäng. Denna minskning borde visserligen ha skett under år 2000 eller åtminstone inom tolv månader efter det att rådet fattade sitt beslut. Men då detta inte skedde överensstämmer det bättre med logiken i systemet med miljöpoäng att sprida återstoden av denna minskning över de närmast följande åren, än att överhuvudtaget inte genomföra någon minskning alls.
156 Att bibehålla förordningens verkningar ligger dessutom i rättssäkerhetens intresse, eftersom den omtvistade förordningens samtliga verkningar inträdde redan under åren 2000, 2001 och 2002 och domen träder i kraft först under år 2003.
XI - Förslag till avgörande
157 Mot bakgrund av ovanstående skäl föreslår jag att domstolen skall
- ogiltigförklara artiklarna 1, 2.1 och 2.4 i rådets förordning (EG) nr 2012/2000 av den 21 september 2000 om ändring av bilaga 4 i protokoll 9 till 1994 års anslutningsakt och förordning (EG) nr 3298/94 vad gäller systemet med miljöpoäng för transport med tung lastbil genom Österrike,
- bibehålla verkningarna av artiklarna 1 och 2.4 i denna förordning,
- ogilla talan i övrigt,
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna,
- fastställa att den tyska regeringen, den italienska regeringen och kommissionen, som är intervenienter i målet, skall bära sina egna rättegångskostnader.
(1) - Avtal mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Republiken Österrike om transitering av varor på väg och järnväg - Gemensamma förklaringar - Skriftväxling (EGT L 373, 1992, s. 6).
(2) - Administrative arragement setting the date of entry into force and the procedures for the introduction of the Eco-point system referred to in the Agreement between the European Community and the Republic of Austria on the transit of goods by road and rail (EGT L 373, 1993, s. 28; svensk specialutgåva, område 11, volym 21, s. 50).
(3) - EGT C 241, 1994, s. 21; svensk version: Handlingar beträffande Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen, band II, 1995, s. 30 och EGT L 1, 1995, s. 1.
(4) - EGT L 241, s. 18.
(5) - Min kursivering.
(6) - Min kursivering.
(7) - EGT L 341, s. 20; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 189.
(8) - Min kursivering.
(9) - Beslut av den 23 februari 2001 i mål C-445/00 R, Österrike mot rådet (REG 2001, s. I-1461).
(10) - Beslut av den 1 december 1994 i mål T-353/94 R, Postbank mot kommissionen (REG 1994, s. II-1141).
(11) - Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 1997 i mål C-244/95, Moskof (REG 1997, s. I-6441), punkt 39, av den 18 november 1999 i mål C-151/98 P, Pharos mot kommissionen (REG 1999, s. I-8157), punkt 23, och av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen (REG 2000, s. I-5291), punkt 65.
(12) - Se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkterna 48 och 49, och av den 15 april 1997 i mål C-22/94, Irish Farmers' Association m.fl. (REG 1997, s. I-1809), punkt 39.
(13) - Dom av den 22 november 2001 i mål C-301/97, Nederländerna mot rådet (REG 2001, s. I-853), punkterna 188 och 190.
(14) - Min kursivering.
(15) - Min kursivering.
(16) - Se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 28 april 1988 i de förenade målen 31/86 och 35/86, LAISA mot rådet (REG 1988, s. 2285), punkt 12.
(17) - Min kursivering.
(18) - Min kursivering.
(19) - Min kursivering.
(20) - Det skall erinras om att kalkylen i punkt 3 i bilaga 5 har följande uppställning: På grundval av de kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider under det löpande året som har beräknats enligt punkt 2 skall ett förväntat genomsnitt för nästa år beräknas. Det värdet, multiplicerat med 0,0658 och med antalet miljöpoäng för år 1991 enligt bilaga 4, skall utgöra antalet miljöpoäng för året i fråga. Detta ger följande kalkyl: (kvartalsvist genomsnittsvärde för utsläpp av kväveoxider) x 0,0658 x 23 556 220. Det kvartalsvisa genomsnittsvärdet för utsläpp av kväveoxider är den enda variabeln. För år 2000 ger således kalkylen, om det teoretiska genomsnittsvärdet för året används - nämligen 7,57 miljöpoäng per transport - ett värde på 11 730 998 miljöpoäng. Detta värde utgör den teoretiska tilldelningen av miljöpoäng för detta år. Om genomsnittsvärdet sänks med 0,1 till 7,47 ger kalkylen emellertid ett totalt värde på 11 575 998 miljöpoäng - en minskning med 155 000 miljöpoäng. Varje minskning av medelvärdet för utsläpp av kväveoxider med 0,1 motsvarar i allmänhet 155 000 miljöpoäng, eller 1,3 procent av den årliga tilldelningen. Ju lägre genomsnittsvärdet för utsläpp av kväveoxider är, desto större blir således minskningen av antalet miljöpoäng.
(21) - Dom av den 22 november 2001 i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 188.