61996CC0157_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze conclusie heeft betrekking op twee verschillende procedures: een verzoek van de High Court of Justice, Queen's Bench Division, om een prejudiciële beslissing (zaak C-157/96) en een beroep van het Verenigd Koninkrijk tegen de Commissie (zaak C-180/96).
In beide zaken is twijfel geuit omtrent de geldigheid van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie(1) (hierna: "beschikking"), die op dezelfde datum aan alle lidstaten ter kennis is gebracht. Bij deze beschikking verbood de Commissie aan het Verenigd Koninkrijk, levende runderen, vlees van runderen en bepaalde daaruit verkregen of daarvan afgeleide producten naar andere lidstaten of derde landen uit te voeren.
Feiten en juridische achtergrond van de beschikking
2 Allereerst dient in herinnering te worden geroepen, dat boviene spongiforme encefalopathie (hierna: "BSE"), beter bekend als de gekkekoeienziekte, deel uitmaakt van een groep van degeneratieve ziekten van de hersenen die worden gekenmerkt door het optreden van veranderingen die bij microscopisch onderzoek een sponsachtig voorkomen in het hersenweefsel vertonen, en door de aanwezigheid, in het hersenweefsel en soms in andere weefsels, van een abnormaal soort eiwit - het prion-eiwit. Deze ziekten treffen verschillende diersoorten, met name schapen (draaiziekte), runderen, huiskatten en nertsen, doch ook mensen (bijvoorbeeld kuru in Nieuw-Guinea of de ziekte van Creutzfeldt-Jacob, die voornamelijk ouderen treft).
De precieze aard van de besmettelijke agentia die overdraagbare BSE veroorzaken, is nog onbekend. Volgens de huidige stand van de kennis zou BSE haar oorsprong vinden in het gebruik, als veevoeder, van niet adequaat behandeld vlees- en beendermeel van schapen of runderen dat de besmettelijke agens bevat. De vraag of de ziekte via andere kanalen kan worden overgedragen, is onderwerp van discussie. Op dit moment is de verticale overdracht, door de moeder, of de horizontale overdracht, met name door contacten, enkel vastgesteld voor bepaalde soorten spongiforme encefalopathieën, zoals draaiziekte. Voorts heeft men op grond van proeven kunnen vaststellen, dat bepaalde spongiforme encefalopathieën in sommige gevallen van de ene diersoort op de andere kunnen worden overgedragen.
3 Met de mogelijkheid dat de voor de runderziekte verantwoordelijke agens op de mens kan worden overgedragen, werd voor het eerst rekening gehouden na de ontdekking van het eerste geval van BSE in het Verenigd Koninkrijk, dat van 1986 dateert. Daarop heeft dit land een aantal preventieve maatregelen getroffen. In het bijzonder verbiedt de "Ruminant Feed Ban", opgenomen in de "Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988"(2), sinds juli 1988 van herkauwers afkomstige eiwitten, die, naar wordt vermoed, de besmettingsbron vormen, te gebruiken in het voer voor herkauwers. Achtereenvolgende wijzigingen van deze regels hebben tot de verplichting geleid om elk verdacht geval aan te melden en elk verdacht rund te slachten; voorts zijn beperkingen opgelegd ten aanzien van de verplaatsing van dergelijke runderen en is voorzien in controles op de vernietiging van hun karkassen en in de verplichting om de abattoirs te ontsmetten. Bovendien verbieden de "Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989"(3) sinds november 1989 de verkoop of het gebruik in voor menselijk gebruik bestemd voedsel van specifieke slachtafvallen van runderen (hersenen, ruggenmerg, milt, zwezerik, tonsillen en ingewanden), die het besmettelijke agens kunnen bevatten. Dit verbod is door de "Specified Bovine Material Order 1996"(4) uitgebreid tot koppen van runderen, met uitzondering van de tong.
4 Ook de Commissie heeft een aantal preventieve maatregelen tegen BSE genomen, waaronder in het bijzonder beschikking 94/474/EG van 27 juli 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en tot intrekking van de beschikkingen 89/469/EEG en 90/200/EEG.(5) In deze beschikking legde de Commissie de volgende maatregelen op: een verbod van uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere lidstaten van levende runderen ouder dan zes maanden en levende runderen die zijn geboren uit moederdieren waarbij besmetting met BSE wordt vermoed of is bevestigd; een verbod van uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere lidstaten van vers rundvlees, tenzij dit vlees afkomstig is van runderen die bij slachting jonger zijn dan twee en een half jaar, of van runderen die, in het Verenigd Koninkrijk, uitsluitend hebben verbleven op bedrijven waar in de laatste zes jaar geen enkel geval van BSE is bevestigd, dan wel het vers rundvlees zonder been betreft, in de vorm van spierweefsel waarvan alle aanhangend weefsel, inclusief zichtbaar zenuw- en lymfeweefsel, is verwijderd; de invoering van een adequate identificatieregeling (vriesmerk of tatoeage) en van een certificeringsregeling om de inachtneming van bovengenoemde bepalingen te garanderen.
Bovendien had de Commissie reeds bij beschikking 92/290/EEG van 14 mei 1992 inzake bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van runderembryo's in verband met boviene spongiforme encefalopathie (BSE) in het Verenigd Koninkrijk(6) de uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere lidstaten verboden van runderembryo's, afkomstig van koeien die vóór 1988 zijn geboren of van koeien waarvan wordt vermoed dat zij aan BSE lijden.
5 Nieuwe gegevens met betrekking tot BSE en de mogelijkheid van overdracht op de mens werden op 20 maart 1996 onthuld in een communiqué van het "Spongiform Encephalopathy Advisory Committee" (hierna: "SEAC"), een onafhankelijk wetenschappelijk adviesorgaan van de regering van het Verenigd Koninkrijk. Het SEAC verklaarde met name, dat door de Creutzfeldt-Jakob Disease (CDJ) Surveillance Unit te Edinburgh tien gevallen van een variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob waren vastgesteld bij personen jonger dan 42 jaar, die atypische neurologische ziekteverschijnselen vertoonden. Het SEAC verklaarde: "Ofschoon er geen direct bewijs is voor een verband, is gelet op de huidige gegevens en het ontbreken van elk geloofwaardig alternatief, de meest waarschijnlijke verklaring thans, dat deze gevallen verband houden met blootstelling aan BSE vóór de invoering, in 1989, van het verbod van een aantal specifieke slachtafvallen van rundvlees. Dit geeft aanleiding tot grote ongerustheid." Hoewel het SEAC erop wees, dat het nog te vroeg was om te voorspellen hoeveel gevallen zich mogelijk in de toekomst zouden voordoen, beklemtoonde het de noodzaak om de huidige maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid correct uit te voeren en bepleitte het een permanente controle om de volledige verwijdering van het ruggenmerg te verzekeren. Het deed bovendien de aanbeveling, dat de karkassen van runderen ouder dan 30 maanden werden uitgebeend in erkende inrichtingen die onder toezicht staan van de Meat Hygiene Service, dat de snijresten werden ingedeeld als specifieke slachtafvallen van runderen en dat het gebruik van vlees- en beendermeel van zoogdieren in het voer voor alle dieren op de boerderij werd verboden. Het concludeerde, dat indien bovengenoemde aanbevelingen werden uitgevoerd, het aan de consumptie van rundvlees verbonden risico waarschijnlijk erg gering zou zijn.
Het SEAC bevestigde zijn eerdere aanbevelingen in een tweede communiqué van 24 maart 1996, waarin het stelde, dat een precieze schatting van het risico onmogelijk was wegens een groot aantal "elkaar wederzijds beïnvloedende onzekerheden, waaronder de grootte van de species-barrière tussen runderen en de mens; het ontbreken van gegevens over de mate van infectiviteit in een reeks belangrijke weefsels van runderen, die met de huidige analytische tests niet kunnen worden opgespoord; de ongelijke verspreiding van de infectiviteit in de weefsels; de termijn die verstrijkt vóór het optreden van de infectiviteit gedurende de incubatieperiode; de vraag of er een minimumdosis is waaronder geen enkel gevaar voor besmetting bestaat." Het herhaalde zijn aanbevelingen ten aanzien van het verbod om vlees- en beendermeel van herkauwers te gebruiken in het voer en deed voorts de aanbeveling, dit meel niet te gebruiken als mest op grond waartoe herkauwers toegang konden hebben.
6 Naar aanleiding van het communiqué van het SEAC stelde het Verenigd Koninkrijk de Commissie op dezelfde dag ervan in kennis, dat het aanvullende maatregelen had genomen, waarin ten eerste werd voorgeschreven dat karkassen van runderen ouder dan 30 maanden in goedgekeurde inrichtingen moesten worden uitgebeend, en werd voorzien in een verbod om snijresten voor menselijk gebruik te verkopen, en in een verbod op het gebruik van vlees- en beendermeel van zoogdieren in voer voor boerderijdieren.
Nagenoeg op hetzelfde tijdstip besloot een aantal lidstaten en derde landen echter om de invoer van levende runderen en rund- en kalfsvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk te verbieden. Sommige derde landen verboden bovendien alle invoer vanuit de Europese Unie.
7 Naar aanleiding van deze informatie raadpleegde de Commissie van haar kant het Wetenschappelijk Veterinair Comité, dat concludeerde, dat er thans geen enkel bewijs bestond voor de overdraagbaarheid van BSE op de mens. Niettemin wees dit comité erop, dat de mogelijkheid van een dergelijke overdraagbaarheid niet kon worden uitgesloten en erkende het de noodzaak om in het licht van de nieuwe informatie na te gaan, of de reeds vastgestelde maatregelen van de Gemeenschap adequaat waren. Het voegde hieraan toe, dat, gelet op de ernst van de ziekte, elke maatregel die de Europese Gemeenschap had genomen om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de ziekte en de risico's van overdracht, een gunstig onthaal moest ontvangen. Als bijlage bij dit advies is een verklaring van Dr. Ring, één van de leden van het comité, opgenomen, volgens welke "niet met zekerheid [kan] worden gezegd, dat rundvlees in de vorm van spierweefsel geen gevaar vormt voor de overdracht van BSE".(7)
Dit waren de omstandigheden waaronder de Commissie de beschikking heeft vastgesteld die het voorwerp vormt van de twee bij het Hof aanhangige procedures.
De beschikking
8 Artikel 1 van de beschikking bepaalt:
"In afwachting van een volledig onderzoek van de situatie en onverminderd de maatregelen die de Gemeenschap heeft vastgesteld ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie, zorgt het Verenigd Koninkrijk ervoor dat vanaf zijn grondgebied geen uitvoer naar de andere lidstaten en naar derde landen plaatsvindt van:
- levende runderen en sperma en embryo's daarvan,
- vlees van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen,
- producten van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen, die in de voedselketen voor mens of dier kunnen komen of bestemd zijn voor gebruik in de medische, de cosmetische of de farmaceutische sector,
- vlees- en beendermeel van zoogdieren."
De beschikking verplicht het Verenigd Koninkrijk tevens, de Commissie om de twee weken een rapport toe te zenden over de toepassing van de beschermende maatregelen die tegen BSE zijn genomen (artikel 3), en behelst een verzoek aan het Verenigd Koninkrijk om nieuwe voorstellen in te dienen voor de bestrijding van BSE op zijn grondgebied (artikel 4).
9 De beschikking is gebaseerd op het Verdrag, alsmede op richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt(8), en op richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt(9), zoals nadien gewijzigd en aangevuld.
Beide richtlijnen waren vastgesteld op basis van artikel 43 van het Verdrag en "in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt". Richtlijn 89/662 regelt op algemene wijze de veterinaire controles die in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer aan de grenzen kunnen worden verricht; het doel is te verzekeren, dat dergelijke controles uitsluitend plaatsvinden op de plaats van verzending, wat tevens een harmonisatie van de essentiële eisen op het gebied van de bescherming van de gezondheid van mens en dier inhoudt. Een van de voorschriften die de richtlijn aan lidstaten oplegt, is dat zij de Commissie in kennis stellen van elke uitgebroken ziekte die een ernstig gevaar kan opleveren voor de veestapel of voor de volksgezondheid, alsmede van de door hen genomen maatregelen (artikel 9, lid 1). In dergelijke gevallen is de Commissie verplicht, volgens de in artikel 17 neergelegde procedure de nodige maatregelen vast te stellen, nadat de situatie zo vroeg mogelijk in het Permanent Veterinair Comité is besproken. De Commissie is tevens verplicht toezicht te houden op de situatie en volgens dezelfde procedure van artikel 17 de genomen beslissingen te wijzigen of in te trekken, afhankelijk van het verdere verloop van de situatie (artikel 9, lid 4). De procedure van artikel 17 voorziet in raadpleging van het Permanent Veterinair Comité, dat zijn advies uitbrengt met de meerderheid van stemmen die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor besluiten van de Raad. De Commissie stelt de voorgenomen maatregelen vast, indien deze in overeenstemming zijn met het advies van het comité; in de overige gevallen legt zij deze voor aan de Raad, die deze met gekwalificeerde meerderheid vaststelt of zich met gewone meerderheid daartegen uitspreekt. Indien de Raad binnen vijftien dagen geen besluit heeft genomen, worden de maatregelen door de Commissie vastgesteld.
Richtlijn 90/425 heeft in het bijzonder betrekking op de handel in bepaalde levende dieren en producten van dieren en legt in artikel 10, voor zover hier van belang, dezelfde regels vast als die welke ik met betrekking tot richtlijn 89/662/EEG heb beschreven.
10 Als motivering verwijst de beschikking naar de publicatie van nieuwe wetenschappelijke informatie, de aankondiging van door het Verenigd Koninkrijk genomen aanvullende maatregelen, de door verschillende lidstaten genomen maatregelen waarbij de invoer wordt verboden, en het advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité. Meer in het bijzonder wordt in de vijfde, de zesde en de zevende overweging verklaard:
"Overwegende dat het bij de huidige stand van zaken, niet mogelijk is een definitief standpunt in te nemen over het risico van overdracht van BSE op de mens; dat het bestaan van een risico niet kan worden uitgesloten; dat de hieruit resulterende onzekerheid grote ongerustheid bij de consumenten heeft doen ontstaan; dat het, in die omstandigheden en bij wijze van spoedmaatregel, dienstig lijkt als overgangsmaatregel te bepalen dat geen runderen en geen rundvlees of producten op basis van rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk naar de andere lidstaten mogen worden verzonden; dat, om verlegging van het handelsverkeer te voorkomen, dezelfde verbodsbepalingen moeten gelden voor uitvoer naar derde landen;
Overwegende dat de Commissie in de komende weken een communautaire inspectie in het Verenigd Koninkrijk zal laten uitvoeren met betrekking tot de toepassing van de vastgestelde maatregelen; dat de draagwijdte van de nieuwe informatie en de te nemen maatregelen bovendien wetenschappelijk verder moeten worden onderzocht;
Overwegende dat deze beschikking derhalve opnieuw zal moeten worden bezien na onderzoek van alle bovengenoemde factoren."
11 De beschikking volgt dus in het kielzog van verschillende maatregelen die de afgelopen jaren ter bestrijding van BSE zijn genomen, niet alleen door het Verenigd Koninkrijk doch ook door de Commissie (zoals opgesomd in de eerste overweging), met name met het oog op de bescherming van de gezondheid van mens en dier in de Gemeenschap. De beschikking werd vastgesteld "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie", in overeenstemming met de in de voornoemde richtlijnen neergelegde verplichting om de situatie constant in het oog te houden en de maatregelen aan te passen al naar gelang het verdere verloop van de situatie.
Op grond van deze verplichting heeft de Commissie beschikking 96/362/EG van 11 juni 1996 vastgesteld(10), waarbij de door de beschikking voorgeschreven maatregelen werden gewijzigd en versoepeld, eveneens "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie". De Commissie kwam hiertoe na raadpleging van het Wetenschappelijk Veterinair Comité, het Wetenschappelijk Comité voor cosmetologie, het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en het Comité voor farmaceutische specialiteiten.
12 Op grond van de verstrekte aanvullende informatie(11) werd het uitvoerverbod van rundersperma, dat volgens het Wetenschappelijk Veterinair Comité in zijn advies van 26 april 1996 "geen enkel gevaar voor de overdraagbaarheid van BSE" vormde, bij beschikking 96/362 opgeheven. Met betrekking tot andere producten, zoals gelatine, dicalciumfosfaat, aminozuren en peptiden, talg, talgproducten en van talg afgeleide producten, stelde de beschikking het opheffen van het uitvoerverbod afhankelijk van de toepassing van bepaalde productiemethoden en het uitvoeren van officiële controles door het Verenigd Koninkrijk (artikel 1, lid 2). Voorts werd het Verenigd Koninkrijk een verbod opgelegd om vlees, vleesproducten of vleesbereidingen voor menselijke consumptie of voor vleesetende huisdieren van niet in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen uit te voeren, tenzij deze producten afkomstig waren van inrichtingen in het Verenigd Koninkrijk die onder officiële veterinaire controle staan (artikel 1 bis). Tot slot verplichtte de beschikking de Commissie om communautaire inspecties uit te voeren, met name ten aanzien van de uitvoering van die officiële controles, en aldus, na raadpleging van de lidstaten in het kader van het Permanent Veterinair Comité, de datum vast te stellen waarop de verzending kan worden hervat (artikel 1 quater).
In wezen is de draagwijdte van de beschikking ingeperkt, in dier voege dat sperma en, onder bepaalde voorwaarden, gelatine, dicalciumfosfaat, aminozuren en peptiden, talg, talgproducten en van talg afgeleide producten van het uitvoerverbod zijn vrijgesteld.
De twee procedures
Zaak C-157/96
13 Verzoeksters in het hoofdgeding zijn de National Farmers' Union, een beroepsvereniging die het merendeel van de landbouwers in Engeland en Wales vertegenwoordigt, alsmede negen ondernemingen die zich met veeteelt bezighouden voor de verkoop, de voedering, de stalling, het transport en de export van levend vee, rundersperma en embryo's, alsmede de verwerking en de export van rundvlees en afgeleide producten. Zij komen bij de High Court of Justice, Queen's Bench Divison, op tegen een aantal nationale maatregelen die door het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food en de Commissioners of Customs and Excise zijn vastgesteld krachtens artikel 1 van de beschikking. Voorts zijn elf vleesexporteurs en een vereniging van exporteurs van schapen in de procedure voor de nationale rechter geïntervenieerd aan de zijde van verzoeksters.
Verzoeksters voeren als argument aan, dat de bestreden nationale maatregelen nietig zijn wegens ongeldigheid van de beschikking.(12) Zij betogen hiertoe in de eerste plaats, dat de Commissie niet bevoegd was de beschikking vast te stellen, aangezien zij op grond van de richtlijnen 89/662 en 90/425 slechts maatregelen mag vaststellen die de bescherming tegen een ernstig gevaar voor de gezondheid van mens en/of dier dienen te waarborgen en die bovendien noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken. Evenmin is de Commissie volgens hen op grond van deze richtlijnen bevoegd om een verbod tot uitvoer vanuit een lidstaat naar derde landen uit te vaardigen. In de tweede plaats is de beschikking volgens verzoeksters nietig wegens misbruik van bevoegdheid, aangezien de beschikking, in tegenstelling tot de doelstellingen van de richtlijnen waarop zij is gebaseerd, primair ten doel heeft de consumenten gerust te stellen en niet bescherming te bieden tegen een ernstig gevaar voor de gezondheid. Tot slot is de beschikking huns inziens in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij noodzakelijk noch geschikt is om de ongerustheid bij de consumenten weg te nemen of de gezondheid van de mens te beschermen, nog steeds ervan uitgaande dat het daadwerkelijk beoogde doel de bescherming van de gezondheid was, hetgeen door verzoekers wordt betwist.
14 Van oordeel dat het enige geschilpunt in de nationale procedure is, of het in artikel 1 van de beschikking genoemde verbod wettig is, gelet op het gemeenschapsrecht, heeft de High Court besloten, dat het voor de oplossing van het bij hem aanhangige geschil noodzakelijk was, het Hof van Justitie te verzoeken, bij wege van prejudiciële beslissing te antwoorden op de volgende vraag:
"Is artikel 1 van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 geheel of gedeeltelijk ongeldig, in het bijzonder op grond dat de Commissie niet bevoegd was een dergelijke beschikking vast te stellen, haar bevoegdheid heeft misbruikt, dan wel het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden?"
De nationale rechter vraagt het Hof derhalve, of artikel 1 van de beschikking ongeldig is wegens onbevoegdheid en/of misbruik van bevoegdheid door de Commissie, dan wel wegens schending van het evenredigheidsbeginsel.
Zaak C-180/96
15 Dezelfde beschikking is ook voorwerp van een rechtstreeks beroep dat het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 173 van het Verdrag heeft ingesteld.(13) Het beroep van het Verenigd Koninkrijk strekt tot nietigverklaring van de beschikking of, subsidiair, nietigverklaring van artikel 1 van de beschikking, voor zover het van toepassing is op levende runderen waarvan de export krachtens beschikking 94/474 is toegestaan; sperma en embryo's van levende runderen; vlees van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen jonger dan 30 maanden of vlees van runderen waarvan wordt gecertificeerd, dat zijzelf afkomstig zijn uit een kudde die nooit een geval van BSE heeft gekend en die aan geen enkele reële of mogelijke bron van besmet voer is blootgesteld; producten van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen, die in de voedselketen voor mens of dier kunnen komen en bestemd zijn voor gebruik in de medische, de cosmetische of de farmaceutische sector; gelatine en talg, en export naar derde landen (behalve wanneer er in voorkomend geval een reëel gevaar van verlegging van het handelsverkeer is).
Het Verenigd Koninkrijk is in hetzelfde beroep eveneens opgekomen tegen de verschillende standpuntbepalingen van de Commissie na de vaststelling van de beschikking, aangezien deze, haaks op zijn wensen, niet tot een beperking van de werkingssfeer van de beschikking hebben geleid. In wezen verzoekt het Verenigd Koninkrijk eveneens om nietigverklaring van deze "handelingen", waarbij het bij de beschikking opgelegde uitvoerverbod zou zijn bevestigd.(14)
16 Ervan uitgaande dat de beschikking en de overige bestreden handelingen, in plaats van gerechtvaardigd te zijn uit hoofde van redenen van bescherming van de gezondheid, zijn vastgesteld om de bezorgdheid bij consumenten weg te nemen of in elk geval te verlichten en aldus deze sector van de markt te beschermen - zodat zij dus op economische gronden waren gebaseerd - betoogt het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats, dat hun vaststelling buiten de grenzen van de bevoegdheden of de beoordelingsvrijheid van de Commissie viel. Bovendien was het besluit tot algehele isolering, gelet op de andere maatregelen die reeds in het Verenigd Koninkrijk en in de Gemeenschap ter bestrijding van BSE waren genomen, in werkelijkheid contraproductief, daar het een onwettige belemmering van het handelsverkeer als gevolg van misbruik van bevoegdheid opleverde. In de tweede plaats is de beschikking volgens haar niet gemotiveerd. In de derde plaats is zij in strijd met het evenredigheidsbeginsel. In de vierde plaats leidt zij tot een met de artikelen 6 en 40, lid 3, van het EG-Verdrag strijdige discriminatie tussen producenten en consumenten in het Verenigd Koninkrijk enerzijds en producenten en consumenten in andere lidstaten anderzijds, en is zij bovendien door geen van de in artikel 39, lid 1, van het Verdrag genoemde doelstellingen gerechtvaardigd. In de vijfde plaats is het bepaalde in artikel 1, derde streepje, van de beschikking ongeldig, daar het in strijd met het beginsel van rechtszekerheid is, niet gemotiveerd is en zich tot producten uitstrekt ten aanzien waarvan de Commissie niet bevoegd is regelen te stellen. Tot slot betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat de richtlijnen 89/662 en 90/425 als onwettig moeten worden beschouwd, indien zij aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een uitbreiding van het uitvoerverbod tot de in artikel 1, derde streepje, bedoelde producten toestaan, aangezien deze niet in bijlage II bij het EG-Verdrag staan vermeld en dus niet binnen de werkingssfeer van de betrokken richtlijnen vallen.
De Commissie betwist de gegrondheid van de grieven van het Verenigd Koninkrijk en concludeert, dat het het Hof behage, het beroep in zijn geheel af te wijzen en het Verenigd Koninkrijk in de kosten te veroordelen.
17 Gelet op het voorgaande is het volkomen duidelijk, dat de door het Verenigd Koninkrijk voorgedragen middelen ook de ongeldigheidsgronden omvatten die door de High Court zijn aangevoerd in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C-157/96. Aangezien de voor het Hof aangevoerde argumenten met betrekking tot de in beide zaken gestelde gebreken bovendien in wezen identiek zijn, acht ik het zinvol mij te concentreren op zaak C-180/96 (Verenigd Koninkrijk/Commissie) en mij vervolgens op die analyse te baseren ter beantwoording van de door de nationale rechter in zaak C-157/96 (National Farmers' Union e.a.) gestelde vraag.
Ten gronde
Bevoegdheid van de Commissie
18 Zoals hiervoor uiteengezet, betoogt het Verenigd Koninkrijk (evenals de verzoekende ondernemingen in zaak C-157/96) met dit middel, dat de vaststelling van de beschikking niet binnen de grenzen van de bevoegdheden of van de beoordelingsvrijheid van de Commissie valt. Meer in het bijzonder argumenteert het Verenigd Koninkrijk, dat op grond van de richtlijnen die de rechtsgrondslag voor de beschikking vormen, geen maatregelen mogen worden vastgesteld, zoals die welke door de beschikking zijn voorgeschreven, die zijn bedoeld ter geruststelling van de consumenten, doch slechts maatregelen strekkende tot de bescherming van de gezondheid van mens en/of dier. In plaats van de totstandkoming van de interne markt te bevorderen, loopt de beschikking dus uit op een ongerechtvaardigde belemmering voor de handel. Bovendien is de beschikking het resultaat van misbruik van bevoegdheid, omdat zij werd vastgesteld om het vertrouwen van de consumenten in de rundvleessector te herstellen en niet om hun gezondheid te beschermen. Tot slot kunnen de betrokken richtlijnen volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk in geen geval de bevoegdheid verlenen om maatregelen vast te stellen die de uitvoer naar derde landen verbieden.
In weerlegging van deze argumenten stelt de Commissie: a) op grond van de richtlijnen waarop de beschikking is gebaseerd, is zij bevoegd om in gevallen als de onderhavige maatregelen tot bescherming van de gezondheid vast te stellen; b) het doel van de beschikking is juist de bescherming van de gezondheid, zodat zij als zodanig geen ongerechtvaardigde belemmering van de handel vormt; c) aangezien de beschikking niet om andere redenen dan de bescherming tegen een ernstig gevaar voor de gezondheid is vastgesteld, is zij niet nietig wegens misbruik van bevoegdheid; d) de uitbreiding van het uitvoerverbod tot derde landen was van wezenlijk belang ter verzekering van de volledige isolering van het getroffen gebied, om de totale uitroeiing van de ziekte te verzekeren en tegelijkertijd eventuele risico's van fraude of verlegging van het handelsverkeer te verminderen.
19 Ik merk om te beginnen op, dat het betrokken middel in hoofdzaak berust op de klacht, dat de beschikking niet de gezondheid diende te beschermen, doch, zoals uitdrukkelijk verwoord in de vijfde overweging van de considerans ervan, de grote ongerustheid bij de consumenten diende weg te nemen en dus het vertrouwen van de consument in de rundvleessector te herstellen. De beschikking zou derhalve zijn vastgesteld ter voorkoming van de instorting van de rundvleesmarkt in de andere lidstaten, dat wil zeggen om volstrekt economische redenen. De Commissie zou derhalve de grenzen van haar bevoegdheden hebben overschreden, niet omdat de richtlijnen 90/425 en 89/662 niet de juiste rechtsgrondslag vormen om, althans in de context van het intracommunautaire handelsverkeer, maatregelen ter bescherming van de gezondheid vast te stellen, doch omdat in casu niet aan de voorwaarden voor de vaststelling van dergelijke maatregelen zou zijn voldaan.
In deze omstandigheden moet mijns inziens eerst worden vastgesteld, of het door de beschikking beoogde doel inderdaad de bescherming van de gezondheid is, dan wel of zij daarentegen tot geruststelling van de consumenten strekt; vervolgens moet worden nagegaan, of de gegevens waarover de Commissie beschikte, de vaststelling van de beschikking konden rechtvaardigen en ten slotte moet worden vastgesteld of de betrokken richtlijnen ook de geschikte rechtsgrondslag voor het uitvoerverbod naar derde landen vormen.
20 Aangezien hier niet wordt betwist, en ook niet kan worden betwist, dat de Commissie bevoegd is om op basis van de richtlijnen 90/425 en 89/662 maatregelen vast te stellen om het hoofd te bieden aan het uitbreken van ziekten of aandoeningen die een ernstig gevaar voor de gezondheid van mens en/of dier kunnen vormen, wil ik meteen al opmerken, dat de beschikking moet worden geacht in overeenstemming te zijn met de doelstellingen van de twee richtlijnen die haar rechtsgrondslag vormen. Deze richtlijnen verplichten elke lidstaat namelijk, de Commissie en de andere lidstaten in kennis te stellen van elke ziekte, zoönose of andere aandoening die gevaar voor de gezondheid van mens en/of dier kunnen opleveren, en verlenen de Commissie de bevoegdheid om "de nodige maatregelen voor de (...) dieren en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de daarvan afgeleide producten" vast te stellen.(15) De Commissie geniet derhalve een ruime beoordelingsvrijheid om vast te stellen, welke maatregelen ter bescherming van de gezondheid noodzakelijk worden geacht, doch deze bevoegdheid zou sterk worden ingeperkt, indien zij louter als een instrument ter verwezenlijking van de interne markt zou worden beschouwd. De bescherming van de gezondheid is niet alleen een fundamenteel vereiste in verband met de bepalingen inzake het vrije verkeer alsook in relatie tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(16), doch vormt tevens een prioritaire doelstelling waaraan het Verdrag zelf een autonome, en uiteindelijk hogere waarde toekent.(17)
21 De vijfde overweging van de considerans van de beschikking bepaalt duidelijk en ondubbelzinnig, dat "het bij de huidige stand van zaken, niet mogelijk is een definitief standpunt in te nemen over het risico van overdracht van BSE op de mens", en dat "het bestaan van een risico niet kan worden uitgesloten". Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt in zijn beschikking houdende afwijzing van het verzoek van het Verenigd Koninkrijk om voorlopige maatregelen, zou het niet juist zijn deze overwegingen uit hun context te tillen en "daaruit enkel de zin betreffende de ongerustheid bij de consumenten ter sprake te brengen"(18); in plaats daarvan moet de betrokken tekst in zijn geheel worden beschouwd. Na een dergelijke benadering blijkt duidelijk, dat het doel van de beschikking, zoals aangegeven in de considerans in haar geheel, inderdaad is: risico's voor de gezondheid van mens en dier en de daarmee gepaard gaande ongerustheid te voorkomen.
Evenmin kan dunkt mij worden gesteld, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft gedaan, dat het bestaan van BSE, dat al jaren bekend is, geen nieuwe ontwikkeling is, zodat de beschikking in het geheel niet gerechtvaardigd is, en dat in het bijzonder niet is voldaan aan de voorwaarden die de richtlijnen 90/425 en 89/662 aan de handelingsbevoegdheid van de Commissie stellen. Te dien aanzien volstaat de opmerking, dat de betrokken richtlijnen de mogelijkheid voor de Commissie om op te treden niet ervan afhankelijk stellen dat de betrokken ziekte voor het eerst is uitgebroken, doch enkel dat het om een ziekte gaat die een ernstig gevaar voor de gezondheid kan opleveren. Het spreekt voor zich, dat de verspreiding van een bepaalde ziekte of een verandering in de wetenschappelijke kennis daaromtrent nieuwe elementen vormen, die de Gemeenschap het recht geven actie te ondernemen.
22 Tegen die achtergrond, en zonder dat het noodzakelijk is om zich aan wetenschappelijke beoordelingen van de ernst van BSE en haar overdraagbaarheid op de mens in de vorm van de ziekte van Creutzfeldt-Jacob te wagen, wil ik beklemtonen, dat het gevaar voor de menselijke gezondheid een reële hypothese is, die bovendien volgens niemand in de onderhavige procedure kon worden uitgesloten. In feite was het de regering van het Verenigd Koninkrijk zelf, die de eerste gegevens betreffende het waarschijnlijke verband tussen BSE en bepaalde gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jacob bekend heeft gemaakt.(19) Bovendien behelst de beschikking - juist vanwege de aan het licht gekomen nieuwe informatie - slechts een verscherping van maatregelen die eerder door de Commissie en het Verenigd Koninkrijk zelf zijn vastgesteld (en die in het geheel niet zijn betwist); tegelijkertijd brengt zij een harmonisatie voor de Gemeenschap in haar geheel met zich mee van de werkingssfeer van de maatregelen die sommige lidstaten naar aanleiding van de laatste ontwikkelingen op dit gebied eenzijdig hadden vastgesteld.
Naar mijn oordeel kan (en moet) dit volstaan voor de conclusie, dat de Commissie geen misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt door de beschikking vast te stellen, en dat zij binnen de omvang van de bevoegdheden valt die door voornoemde richtlijnen aan deze instelling zijn verleend. Gelet op de verspreiding van BSE onder vee en de waarschijnlijkheid van de overdracht van BSE op de mens, moet wel worden erkend, dat het doel van de beschikking de bescherming van de gezondheid tegen een ernstig risico voor dieren en/of mensen dient te verzekeren, welk doel de Commissie mocht nastreven door middel van de noodzakelijk geachte beschermende maatregelen en in overeenstemming met de procedures welke zijn vastgesteld in de relevante bepalingen van de richtlijnen waarop de beschikking is gebaseerd. De regering van het Verenigd Koninkrijk zelf betwist de bevoegdheid van de Commissie overigens niet op grond dat er geen ernstig risico aan die ziekte is verbonden, doch op grond dat het risico niet nieuw is en de Commissie in het verleden reeds (passende) beschermende maatregelen heeft getroffen om daaraan het hoofd te bieden. Eigenlijk heeft dit argument echter geen betrekking op de bevoegdheid van de Commissie om maatregelen als de onderhavige beschikking vast te stellen, doch eerder op de evenredigheid van de vastgestelde maatregelen. Bijgevolg zal ik dit argument bespreken in het kader van de gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel.
23 Tot slot ben ik van oordeel, dat de beschikking zeker ook de uitvoer naar derde landen kon bestrijken. Uitgaande van de veronderstelling dat het argument van het Verenigd Koninkrijk dat de maatregel uitsluitend op economische gronden is gebaseerd, ook op dit punt wordt verworpen, en wel om dezelfde redenen als die ik hierboven heb genoemd, merk ik in de eerste plaats op, dat de richtlijnen 90/425 en 89/662 niet, althans niet uitdrukkelijk, uitsluiten, dat de Commissie bevoegd is om ook de uitvoer van bepaalde dieren en/of producten naar derde landen te verbieden. Een dergelijke beperking kan mijns inziens evenmin worden afgeleid uit het feit dat de betrokken richtlijnen reeds in hun intitulé van veterinaire controles "in het intracommunautaire handelsverkeer" spreken. Ook al zijn de richtlijnen vastgesteld in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, dit neemt niet weg, dat de bevoegdheden van de Commissie, voor zover hier van belang, uitsluitend aan de voorwaarde zijn gebonden, dat de vastgestelde maatregelen noodzakelijk zijn ter verzekering van de bescherming van de gezondheid in een eengemaakte markt.(20)
Bovendien kan de erkenning dat de betrokken richtlijnen de Commissie de bevoegdheid verlenen om het door een bepaalde ziekte getroffen grondgebied ook voor derde landen af te sluiten, in sommige gevallen de enige doeltreffende methode vormen om de verspreiding ervan te voorkomen en tegelijkertijd de uitroeiing ervan te bewerkstelligen. In wezen lijkt mij, dat een beschikking van de Commissie stellig op basis van de betrokken richtlijnen in de isolering van een bepaald geografisch gebied of, zoals in casu, van het gehele grondgebied van een lidstaat kan voorzien, wanneer dit noodzakelijk blijkt om te voorkomen dat het verbod van uitvoer naar andere lidstaten door middel van een "transit' door een of meer derde landen wordt omzeild, dat wil zeggen om de doeltreffendheid van een dergelijk verbod en aldus de eis van de bescherming van de gezondheid in een eengemaakte markt te verzekeren.
24 Vanuit hetzelfde gezichtspunt is mijns inziens evenmin van belang - zelfs al zou het relevant zijn voor de bevoegdheid van de Commissie en niet, zoals ik geneigd ben te denken, voor het onderzoek van de evenredigheid van de vastgestelde maatregelen - dat de lidstaten van de Gemeenschap slechts onder zeer strikte controles vlees uit een aantal derde landen mogen invoeren. De controles op de invoer vanuit het Verenigd Koninkrijk zijn even strikt en desalniettemin waren zij volgens de Commissie - op het tijdstip van vaststelling van de beschikking en gelet op de ontvangen informatie omtrent het risico van overdracht op de mens(21) - onvoldoende om een adequate bescherming te garanderen tegen risico's voor de gezondheid van mens en dier, zulks in tegenstelling tot hetgeen bij eerdere maatregelen was aangenomen. Bovendien hebben de gebeurtenissen na de vaststelling van de beschikking alleen maar bevestigd, dat de controles, het totaalembargo ten spijt, inadequaat zijn gebleken en ontdoken konden worden, zozeer dat frauduleus naar zowel andere lidstaten als naar derde landen kon worden uitgevoerd.
Nog afgezien van het risico van fraude waarop de Commissie in haar memories heeft gewezen en dat helaas door de feiten is bevestigd, wil ik hier met nadruk erop wijzen dat niet kan worden uitgesloten, dat producten op basis van vlees die zijn bereid in derde landen die niet naar de Gemeenschap uitvoeren, ook nog na lange tijd het grondgebied van de Gemeenschap kunnen binnenkomen. Het is derhalve duidelijk, dat een doeltreffende bestrijding van de betrokken ziekte niet zonder "isolering" van het getroffen geografisch gebied en dus een totaalverbod op de uitvoer mogelijk is. De noodzaak om een nuttig effect te geven aan de relevante bepalingen van de richtlijnen en aan de op basis daarvan vastgestelde maatregelen vereist dit, of staat dit althans toe.
25 Gelet op het feit dat de op het tijdstip van vaststelling van de beschikking van kracht zijnde maatregelen inadequaat waren gebleken of althans niet naar behoren waren uitgevoerd, en dat de overdraagbaarheid van BSE, en daarmee de mogelijkheid dat deze ziekte een ernstig gevaar voor de gezondheid oplevert, in de huidige situatie niet kan worden uitgesloten, moet worden geoordeeld, dat de Commissie binnen de grenzen van de bevoegdheden is gebleven, die haar zijn toegekend door de twee richtlijnen die als basis voor de beschikking hebben gediend. Het eerste middel van het Verenigd Koninkrijk moet derhalve worden afgewezen.
Het ontbreken van motivering
26 Het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de beschikking is vastgesteld ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, dit niet wegneemt, dat zij ontoereikend is gemotiveerd. De Commissie heeft in strijd met artikel 190 van het Verdrag verzuimd de redenen uiteen te zetten op grond waarvan zij van oordeel was, dat de voordien vastgestelde maatregelen inadequaat waren.
De Commissie brengt hiertegen in, dat de vijfde overweging van de considerans van de beschikking een duidelijke en toereikende motivering van de beschikking vormt.
27 Ik roep om te beginnen in herinnering, dat, zoals het Hof in vaste rechtspraak heeft geoordeeld, de omvang van de in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsverplichting afhangt van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld.(22) In het bijzonder moet "de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen".(23) Dit toont, voor zoveel nodig, aan, dat het ontbreken van motivering, een formeel gebrek, moet worden onderscheiden van de argumenten betreffende de steekhoudendheid van de motivering.(24)
Het volstaat hier op te merken, dat de vijfde overweging van de considerans van de beschikking volstrekt duidelijk is, voor zover deze bepaalt, dat de vaststelling van de beschikking - onder de gegeven omstandigheden en onder voortdurend toezicht - noodzakelijk is geworden, aangezien het niet mogelijk is een definitief standpunt over het risico van overdracht van BSE op de mens in te nemen en het bestaan van dat risico niet kan worden uitgesloten, en omdat de hieruit resulterende onzekerheid grote ongerustheid bij de consumenten heeft teweeggebracht. Het doel van de beschikking is derhalve, risico's voor de gezondheid van mens en dier alsmede de daarmee gepaard gaande ongerustheid te voorkomen. Voorts wordt in de beschikking gepreciseerd, dat het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996 nieuwe informatie over BSE onthulde en dat het Verenigd Koninkrijk zelf het noodzakelijk achtte om naar aanleiding van dat communiqué bijkomende maatregelen te treffen.(25) Hieruit volgt, dat de informatie waarop de Commissie zich heeft gebaseerd, duidelijk is aangegeven, zodat belanghebbenden in staat worden gesteld om de inhoud ervan te betwisten en het Hof zijn wettigheidstoezicht kan uitoefenen, en dat de beschikking derhalve toereikend is gemotiveerd.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
28 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt eveneens, dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, doordat de Commissie een maatregel, namelijk een totaalembargo dat zich ook tot derde landen uitstrekt, heeft vastgesteld, die niet noodzakelijk was om het beoogde doel te bereiken, dat - zelfs indien het wettig zou zijn - had kunnen worden bereikt door maatregelen die minder beperkend voor het handelsverkeer waren. Deze regering brengt in dit verband naar voren, dat "de onevenredigheid en de onwettigheid van de bestreden beschikking vooral in het oog vallen ten aanzien van de uitvoer naar derde landen, het vlees van dieren uit niet met BSE besmette kudden, runderen geboren na 1 mei 1996, sperma, embryo's, talg en gelatine". Met betrekking tot levende dieren, rundvlees en afgeleide producten, die zijn vrijgesteld van het uitvoerverbod dat is vastgesteld bij beschikking 94/474, zoals gewijzigd bij beschikking 95/287, is het volgens het Verenigd Koninkrijk overduidelijk dat, zoals het uitdrukkelijk heeft gesteld, de beschikking niet gerechtvaardigd is uit hoofde van het feit dat zich een nieuw risico in verband met BSE heeft voorgedaan, zodat de eerdere nationale en communautaire maatregelen, die immers adequaat en passend waren, toereikend waren om de bescherming van de gezondheid te waarborgen.
Ik heb hiervoor reeds kunnen onderstrepen, dat dit argument in tegenspraak is met de feitelijke omstandigheden die de aanleiding voor de beschikking waren en in het bijzonder met de in het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996 vervatte informatie, die het Verenigd Koninkrijk zelf ertoe heeft aangezet om aanvullende maatregelen te nemen. Aangezien dit argument is gebaseerd op de veronderstelling, dat de beschikking ongeschikt is om andere doelstellingen te bereiken dan die van het wegnemen van de ongerustheid bij consumenten - een ongerustheid waarvan overigens wordt beweerd dat zij ongegrond is - stelt het daarnaast het probleem van de wetenschappelijke onzekerheid op dit gebied ter discussie, zij het vanuit een andere invalshoek.
29 Gegeven het feit dat het Hof, bij ontstentenis van onweerlegbaar wetenschappelijk bewijs, geen basis heeft op grond waarvan het de geschiktheid of anderszins van de maatregel op het tijdstip van vaststelling ervan kan vaststellen, wil ik in de eerste plaats onderstrepen, dat de Commissie over een voldoende ruime beoordelingsmarge beschikt om de haar door de basisrichtlijnen toegekende bevoegdheden uit te oefenen en dus om, gesteund door de uitdrukkelijk daartoe aangewezen technische organen, die in de onderhavige zaak daadwerkelijk zijn geraadpleegd, zelf te beoordelen of de te treffen maatregelen geschikt zijn of niet.(26) Zoals het Hof nog onlangs echter heeft bevestigd ter zake van veterinaire inspecties die in het belang van de bescherming van de gezondheid waren voorgeschreven door een richtlijn inzake de intracommunautaire handel in vers vlees, moeten "de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening houden met de vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van de consumenten en de gezondheid en het leven van personen en dieren" en kan "overeenkomstig dit beginsel aan de rechtmatigheid van een maatregel ter zake slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling beoogde doel".(27)
Derhalve moet met inachtneming van deze algemene overwegingen worden vastgesteld, of de verschillende in de beschikking voorziene maatregelen in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, zoals het Verenigd Koninkrijk en verzoeksters in zaak C-157/96 betogen. Natuurlijk moet het antwoord hierop ontkennend luiden, en wel in hoofdzaak omdat, gelet op de wetenschappelijke onzekerheid op dit gebied en het ontbreken van betrouwbare nationale controles(28), de betrokken maatregelen niet kennelijk ongeschikt kunnen worden geacht om te verzekeren dat het beoogde doel, de bescherming van de gezondheid, wordt bereikt.
30 Ten eerste, nu is vastgesteld dat de Commissie op basis van de richtlijnen 90/425 en 89/662 ook bevoegd is om maatregelen met betrekking tot het handelsverkeer met derde landen te nemen, moet mijns inziens het totaalverbod op de uitvoer naar alle derde landen wel als wettig worden erkend, aangezien het nu juist de doeltreffendheid van de andere opgelegde maatregelen, vooral de volledige uitroeiing van BSE, en uiteindelijk dus de verwezenlijking van het prioritaire doel van de bescherming van de gezondheid dient te verzekeren. Het probleem komt evenmin anders te liggen door het feit dat de Gemeenschap niet vanuit alle derde landen invoert, aangezien, zoals reeds hierboven is uiteengezet, de mogelijkheid van wederinvoer via die derde landen van waaruit de invoer naar de Gemeenschap is toegestaan, niet kan worden uitgesloten.(29)
Bovendien kan het risico van fraude of de mogelijke wederinvoer in de Gemeenschap van afgeleide of verwerkte producten niet worden voorkomen door alternatieve oplossingen die minder beperkend voor het handelsverkeer zijn, zoals bijvoorbeeld de door verzoeksters in zaak C-157/96 voorgestelde oplossingen, bestaande in een verbod op wederinvoer in combinatie met een adequaat certificeringsstelsel.
31 Ten tweede kan mijns inziens niet worden gesteld, dat de betrokken maatregel onevenredig is doordat zij, anders dan beschikking 94/474, ook de uitvoer verbiedt van vlees van runderen die op bedrijven hebben verbleven die niet met BSE zijn besmet, met name gezien de moeilijkheden in verband met het merken van vee en het controleren van hun bewegingen van de ene kudde naar de andere.(30)
Een verbod op uitsluitend de uitvoer van runderen - alsmede van vers vlees van deze dieren en daarvan afgeleide producten - die op bedrijven hebben verbleven waar BSE is geconstateerd, zou stellig adequaat zijn, doch alleen - het behoeft nauwelijks betoog - in combinatie met een betrouwbaar systeem van identificatie van de dieren en controle op hun bewegingen.(31) Het Verenigd Koninkrijk heeft zelf erkend, dat alleen dieren die met BSE waren besmet of waarvan werd vermoed dat zij besmet waren, werden geregistreerd(32), met als nader en onvermijdelijk gevolg dat het onmogelijk was om alle dieren te identificeren die een rechtstreeks besmettingsrisico liepen omdat zij met besmette producten waren gevoederd of in contact waren geweest met dieren die met BSE waren besmet, welke laatste mogelijkheid bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis niet kan worden uitgesloten. Zoals het Hof van Justitie zelf in zijn beschikking betreffende het verzoek om voorlopige maatregelen heeft uiteengezet, volgt hieruit: "Doordat de dieren niet worden gemerkt en hun bewegingen niet worden gecontroleerd is het bovendien niet mogelijk om uitvoering te geven aan sommige aanbevelingen van de internationale deskundigen van het [Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten] volgens welke de dieren zouden moeten worden geïdentificeerd als afkomstig uit kudden waarin nooit een geval van BSE is ontdekt".(33)
32 Ten derde kan de maatregel die de uitvoer van levende dieren, ook indien jonger dan zes maanden, verbiedt, evenmin onevenredig worden geacht. Het volstaat te dien aanzien in herinnering te roepen, dat de niet-overdraagbaarheid via de moeder niet is aangetoond(34), en dat onderzoek op dit gebied wordt bemoeilijkt door het feit dat het verbod op het gebruik van vlees- en beendermeel van schapen en runderen als veevoeder, niet is nageleefd.(35) De onmogelijkheid om het bestaan van een risico van verticale overdracht uit te sluiten impliceert uiteraard, dat dezelfde overwegingen gelden ten aanzien van het verbod op de uitvoer van embryo's.
Ook met betrekking tot de hierboven genoemde verboden behoeft hieraan eigenlijk niet te worden toegevoegd, dat als gevolg van het feit dat er geen stelsels voor de certificering van dieren bestaan en als gevolg van het feit dat de bewegingen van de dieren niet worden gecontroleerd, niet met zekerheid kan worden vastgesteld, of een bepaald dier, dat geen symptomen van BSE vertoont, toch besmet kan zijn. Hetzelfde geldt eveneens voor het verbod op uitvoer van vers vlees van runderen jonger dan twee en een half jaar, aangezien, zoals hierboven aangegeven, het eventuele risico van het eten van vlees dat van besmette dieren afkomstig is, discutabel blijft.(36)
33 Ten vierde moet nog de noodzaak van het verbod op uitvoer van sperma en bepaalde afgeleide producten, zoals gelatine en talg, worden onderzocht. Dit verbod is intussen bij beschikking 96/362 opgeheven, zowel met betrekking tot sperma - daar aanvullende informatie de conclusie wettigde, dat dit product geen risico van overdracht met zich meebracht - als met betrekking tot gelatine en talg, mits deze producten door middel van specifieke productiemethoden en onder streng toezicht zijn verkregen.(37) Het behoeft evenwel nauwelijks betoog, dat dit feit beslissend noch relevant is voor deze zaak, aangezien uit de opheffing van het verbod als zodanig niet kan worden afgeleid, dat het niet noodzakelijk was en dat dus het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
Gelet op de onzekerheid ten tijde van de vaststelling van de beschikking, de spoedeisendheid van het optreden van de Commissie en het feit dat de betrokken maatregelen van voorlopige aard waren "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie", kan zeker niet worden gesteld, dat het uitvoerverbod met betrekking tot die producten kennelijk ongeschikt was om het beoogde doel te bereiken.
34 Tot slot zou ik volledigheidshalve nog willen opmerken, dat de door het Verenigd Koninkrijk bepleite alternatieve maatregelen die het handelsverkeer minder beperken en die volgens deze regering minstens zo doeltreffend zijn als die welke hier in geding zijn, te vaag zijn om serieus in overweging te kunnen worden genomen. De regering van het Verenigd Koninkrijk noemt(38) namelijk een voorlichtingscampagne voor consumenten, waarvan ik de invloed op de uitroeiing van BSE echter niet goed kan inschatten, soortgelijke maatregelen als die welke reeds eenzijdig door haarzelf zijn genomen, waarvan de doeltreffendheid evenwel twijfelachtig is gebleken(39), en de vaststelling van strengere maatregelen dan deze laatste, die nu juist door de Commissie zijn vastgesteld en waartegen het Verenigd Koninkrijk opkomt.
Schending van het beginsel van non-discriminatie en onverenigbaarheid met artikel 39, lid 1, van het Verdrag
35 Het lijkt mij evenmin, dat er sprake is van een schending van het beginsel van non-discriminatie, als bedoeld in de artikelen 6 en 40, lid 3, van het Verdrag, in de vorm van hetzij een discriminatie tussen de producenten in het Verenigd Koninkrijk en die in andere lidstaten van de Gemeenschap, hetzij een discriminatie tussen consumenten in het Verenigd Koninkrijk en die in andere lidstaten. Wat de eerste vorm betreft, volstaat de opmerking, dat 97,9 % van de gevallen van BSE in Europa in het Verenigd Koninkrijk zijn geregistreerd, zodat de veetelers in dat land beslist niet in dezelfde situatie verkeren als die welke in andere lidstaten actief zijn. Met name is het aantal in andere lidstaten aanwezige BSE-haarden zo gering, dat het absurd zou zijn om te oordelen, dat hier dezelfde maatregelen moeten worden getroffen. Te dien aanzien zij in herinnering geroepen, dat het beginsel van non-discriminatie tussen producenten en consumenten in de Gemeenschap, dat een specifieke uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel is, volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist, dat "vergelijkbare situaties niet verschillend (...) worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is".(40)
Ten aanzien van de omstandigheid dat de eisen van bescherming van de gezondheid waarop ter ondersteuning van de beschikking een beroep is gedaan, voorbij zouden zien aan de gezondheid van de consumenten die in het Verenigd Koninkrijk woonachtig zijn(41), wil ik in de eerste plaats beklemtonen, dat de rechtsgrondslag van de beschikking hoe dan ook ongeschikt is om een verbod van verhandeling van "nationaal" vlees in het Verenigd Koninkrijk te bestrijken, aangezien deze de afschaffing van grenscontroles met het oog op de verwezenlijking van de interne markt en dus het handelsverkeer tussen lidstaten betreft. Niettemin kan niet worden ontkend, dat een dergelijk verhandelingsverbod, tenzij vergezeld van radicale maatregelen zoals de slachting van al het vee op het nationale grondgebied (een maatregel die stellig onevenredig zou zijn), zeer kostbare controles zou vergen, zonder dat de doeltreffendheid ervan zou zijn verzekerd. Mitsdien was isolering van het geografisch gebied waar de ziekte zich heeft ontwikkeld, teneinde deze ziekte onder controle te krijgen, het enige geschikte middel om te voorkomen, dat het vrije verkeer van de betrokken producten ernstige schade aan mens en dier zou berokkenen.
36 Het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de beschikking en de overige bestreden handelingen onder geen van de doelstellingen als bedoeld in artikel 39, lid 1, van het Verdrag vallen, kan gemakkelijk worden weerlegd. Meer concreet komt het aangevoerde argument erop neer, dat de beschikking, door een uitvoerverbod op te leggen, de markten heeft gedestabiliseerd en het onmogelijk heeft gemaakt om redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren, hetgeen in strijd is met twee fundamentele doelstellingen van artikel 39, lid 1.
Ik wijs er om te beginnen op, dat de bescherming van de gezondheid, zoals hierboven is onderstreept, een bestanddeel van het gemeenschapsbeleid op alle gebieden vormt en dat het met name een eis is waaraan ook in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet kan worden voorbijgegaan.(42) Bovendien kunnen de maatregelen ter waarborging van de bescherming van de gezondheid het vertrouwen van de consument in de kwaliteit van de producten alleen maar verhogen en dus tot een toename van de consumptie en daarmee van de handel en de productie leiden, hetgeen er alleen maar toe kan bijdragen, dat de doelstellingen van artikel 39, lid 1, van het Verdrag worden bereikt. In deze context is de door het Verenigd Koninkrijk geuite grief volstrekt ongegrond.
Geldigheid van artikel 1, derde streepje, van de beschikking
37 Het Verenigd Koninkrijk betoogt bovendien, dat artikel 1, derde streepje, van de beschikking ongeldig is; zoals reeds opgemerkt, wordt hierin de uitvoer verboden van "producten van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen, die in de voedselketen voor mens of dier kunnen komen of bestemd zijn voor gebruik in de medische, de cosmetische of de farmaceutische sector". Deze bepaling zou namelijk in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, aangezien zij geen duidelijke en ondubbelzinnige omschrijving van de draagwijdte van het betrokken verbod geeft, die evenmin kan worden verduidelijkt aan de hand van een verwijzing naar de basisrichtlijnen; deze richtlijnen verplichten de Commissie niet alleen, om de maatregelen te nemen die zij voor de uitdrukkelijk genoemde dieren en producten noodzakelijk acht, doch ook om de nodige maatregelen vast te stellen, "als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de [van die dieren] afgeleide producten" (artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425), of "voor de producten van oorsprong of de daarvan afgeleide producten" (artikel 9, lid 4, van richtlijn 89/662). Voorts wordt gesteld, dat de bepaling in strijd met de motiveringsverplichting is vastgesteld, aangezien er geen enkel verband is tussen het verbod en de relevante overweging in de considerans, die slechts rept over de geschiktheid van het transportverbod vanuit het Verenigd Koninkrijk van alle op basis van rund- en kalfsvlees bereide producten. Tot slot betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat hoe dan ook de Commissie niet bevoegd was het verbod op te leggen met betrekking tot producten zoals gelatine, dicalciumfosfaat, aminozuren en peptiden, die niet zijn opgenomen in bijlage II bij het Verdrag, aangezien de richtlijnen die als basis voor de beschikking dienen en die op hun beurt op artikel 43 van het Verdrag zijn gebaseerd, slechts aldus kunnen worden uitgelegd, dat zij uitsluitend van toepassing zijn op de in bijlage II bij het Verdrag vermelde landbouwproducten.
De Commissie antwoordt op deze grieven, dat, gelet op de spoedeisendheid van de situatie en de noodzaak om volledige controle te verzekeren "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie", moet worden geconcludeerd, dat de beschikking het beginsel van de rechtszekerheid eerbiedigt. Bovendien bevatten de overwegingen van de considerans volgens haar een toereikende motivering voor de betrokken bepaling en maken zij voorts volkomen duidelijk, dat (ook) alle afgeleide producten die een gevaar voor de gezondheid kunnen opleveren, onder het uitvoerverbod vallen. Tot slot betoogt de Commissie, dat de basisrichtlijnen zich uitdrukkelijk tot alle afgeleide producten uitstrekken en dus tot alle producten waarop de beschikking van toepassing is.
38 Aangezien het gemeenschapsrecht, evenals het nationale recht, voldoende duidelijk en zijn toepassing voor de justitiabelen voorzienbaar moet zijn(43), zij hieraan toegevoegd, dat de beschikking tot het Verenigd Koninkrijk is gericht, dat, gelet op zijn grondige kennis van de situatie, die in nauw contact met de Commissie in het oog wordt gehouden, niet onkundig kon zijn van de producten die onder de werkingssfeer van de beschikking vielen, al was het alleen maar door de discussies die binnen het Veterinair Comité zijn gevoerd. Gelet op het voorgaande ben ik bovendien van oordeel, dat het Verenigd Koninkrijk niet kan stellen, dat de betrokken bepaling ontoereikend is gemotiveerd en dus in strijd is met artikel 190 van het Verdrag.(44)
Met betrekking tot de omstandigheid, dat de Commissie aldus bevoegdheden zou hebben uitgeoefend die haar niet toekomen, wil ik slechts mèt de Commissie opmerken, dat de in de basisrichtlijnen gebezigde formulering "afgeleide producten" aldus kan (en moet) worden uitgelegd, dat zij op alle producten en materialen ziet die afkomstig zijn van (...) runderen. Het zou een paradox zijn, indien een op basis van rundvlees bereid product niet als een "afgeleid product" in de zin van de betrokken richtlijnen zou kunnen worden aangemerkt.
Geldigheid van de richtlijnen 90/425 en 89/662
39 Tot slot betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat indien de richtlijnen 90/425 en 89/662 aldus zouden worden uitgelegd, dat zij ook van toepassing zijn op producten die niet in bijlage II bij het Verdrag worden genoemd, zij ongeldig zouden moeten worden geacht, aangezien artikel 43 van het Verdrag de Raad niet de bevoegdheid zou verlenen om richtlijnen vast te stellen die ook van toepassing zijn op producten die niet in de betrokken bijlage worden opgesomd. De Commissie stelt daarentegen, dat artikel 43 ook de correcte rechtsgrondslag vormt voor richtlijnen die niet in de bijlage opgenomen producten bestrijken, voor zover het louter accessoire producten betreft. De Raad, die het hiermee eens is, heeft om te beginnen beklemtoond, dat bijlage II niet alleen naar levende dieren en naar het merendeel van de producten van dierlijke oorsprong verwijst, doch ook een restcategorie van "producten van dierlijke oorsprong, niet elders genoemd noch elders onder begrepen" omvat. Daarnaast heeft hij beklemtoond, dat de betrokken grief producten betreft, waarvoor het verbod reeds bij beschikking 96/362 is opgeheven.(45)
Ik ben van oordeel, dat het standpunt van het Verenigd Koninkrijk niet kan worden onderschreven. Ook al zou men tot de conclusie komen, dat voornoemde restcategorie in geen geval de betrokken producten kan omvatten, dit neemt niet weg, zoals zowel de Raad als de Commissie hebben onderstreept en zoals ook het Hof reeds heeft verklaard, dat het enkele feit dat een binnen de werkingssfeer van bijlage II vallende maatregel ook, op bijkomstige wijze, producten omvat die niet in die bijlage zijn vermeld, niet volstaat om de betrokken regelgeving aan de werkingssfeer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te onttrekken.(46) Het is niet echt nodig om hier aan toe te voegen, dat het merendeel van de producten waarop de beschikking van toepassing is, uitdrukkelijk en specifiek in bijlage II wordt vermeld.
Conclusie
40 In zaak C-180/96 (Verenigd Koninkrijk/Commissie) geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en het Verenigd Koninkrijk in de kosten te verwijzen.
41 In zaak C-157/96 (National Farmers' Union e.a.) geef ik het Hof in overweging, de door de High Court of Justice, Queen's Bench Division, gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
"Bij onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 1 van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie, kunnen aantasten."
(1) - PB L 78, blz. 47.
(2) - SI 1988 nr. 1039, gewijzigd bij SI 1991 nr. 2246 en SI 1996 nr. 962.
(3) - SI 1989 nr. 2061.
(4) - SI 1996 nr. 963.
(5) - PB L 194, blz. 96. Deze beschikking is laatstelijk gewijzigd bij beschikking 95/287/EG van de Commissie van 18 juli 1995 (PB L 181, blz. 40).
(6) - PB L 152, blz. 37.
(7) - Advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 22 maart 1996.
(8) - PB L 395, blz. 13.
(9) - PB L 224, blz. 29.
(10) - PB L 139, blz. 17.
(11) - Voor een gedetailleerde weergave van de adviezen die zijn ingewonnen alvorens tot wijziging van de beschikking werd overgegaan en van het algehele verloop van de situatie, zie beschikking van 12 juli 1996, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96 R, Jurispr. blz. I-3903, punten 23-31).
(12) - Opmerking verdient, dat de National Farmers' Union en sommige andere ondernemingen die actief zijn in de rundvleessector, eveneens voor het Gerecht van eerste aanleg (T-76/96), tegen de beschikking zijn opgekomen met een beroep ex artikel 173 van het Verdrag waarin zij bovendien verzoeken om de uitvoering van de beschikking overeenkomstig artikel 185 van het Verdrag op te schorten. Dit verzoek is door de president van het Gerecht afgewezen bij beschikking van 13 juli 1996, The National Farmers' Union e.a./Commissie (T-76/96 R, Jurispr. blz. II-815).
(13) - In dezelfde zaak heeft het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 185 van het Verdrag om opschorting van de uitvoering van de beschikking en/of het vaststellen van voorlopige maatregelen krachtens artikel 186 van het Verdrag verzocht. Dit verzoek is afgewezen bij beschikking van 12 juli 1996 (aangehaald in voetnoot 11).
(14) - Meer in het bijzonder heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk verwezen naar een verklaring van het met landbouwzaken belast lid van de Commissie en naar het voorstel tot wijziging van de beschikking, dat op het tijdstip waarop het beroep werd ingesteld, nog niet was aangenomen. In haar memorie van antwoord verklaarde zij evenwel, dat zij geen belang had bij nietigverklaring van de standpuntbepalingen die tot de vaststelling van beschikking 96/362 hebben geleid.
(15) - Zie artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425 en artikel 9, lid 4, van richtlijn 89/662. Zie te dien aanzien ook punt 9 hierboven.
(16) - Op dit punt heeft het Hof verklaard, dat "bij het nastreven van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen, evenwel niet [mag] worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van consumenten, de gezondheid en het leven van personen en dieren; bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de gemeenschapsinstellingen met deze vereisten rekening houden" (arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 131/86, Jurispr. blz. 905, punt 17).
(17) - Hier zij slechts gewezen op artikel 129, lid 1, van het Verdrag: "De Gemeenschap draagt ertoe bij een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren door de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen en, indien nodig, hun activiteiten te ondersteunen" (eerste alinea), en "De eisen inzake gezondheidsbescherming vormen een bestanddeel van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden" (derde alinea).
(18) - Beschikking Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 11), punt 58.
(19) - Zie, in het bijzonder, het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996.
(20) - Zie beschikking The National Farmers' Union e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 12), punt 77.
(21) - Zie de opmerkingen van de Commissie ten aanzien van het verzoek om voorlopige maatregelen (beschikking Verenigd Koninkrijk/Commissie aangehaald in voetnoot 11), punt 68 e.v.
(22) - Zie, bijvoorbeeld, arresten van 11 januari 1973, Nederland/Commissie (13/72, Jurispr. blz. 27), en 14 januari 1981, Duitsland/Commissie (819/79, Jurispr. blz. 21).
(23) - Arrest van 13 juni 1996, Binder (C-205/94, Jurispr. blz. I-2871, punt 25).
(24) - Zie de conclusie van rechter Vesterdorf, aangewezen als advocaat-generaal in de zaken T-1/89, T-2/89, T-3/89, T-4/89 en T-6/89-T-15/89 (polypropyleen), van 10 juli 1991 (Jurispr. blz. II-869, met name blz. II-908).
(25) - Zie de tweede en de derde overweging van de considerans van de beschikking.
(26) - Zie, zij het in een andere context, arrest van 29 februari 1996, Frankrijk en Ierland/Commissie (C-296/93 en C-307/93, Jurispr. blz. I-795, punten 30 en 31).
(27) - Arrest van 15 april 1997, Bakers of Nailsea (C-27/95, Jurispr. blz. I-1847, punten 37 en 38). Zie voorts arrest van 11 juli 1989, Schräder (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 22).
(28) - Men dient op dit punt voor ogen te houden, dat het verbod op het gebruik van veevoeder van vlees- of beendermeel van runderen - dat het Verenigd Koninkrijk toereikend achtte ter eliminering van de risico's voor de gezondheid, omdat het betrekking heeft op de voor BSE verantwoordelijke agens - van juli 1988 dateert. Welnu, op 31 december 1995 waren 23 148 gevallen van BSE geregistreerd bij dieren die na de uitvaardiging van het verbod waren geboren. Dit kan betekenen dat het verbod niet is nageleefd, wat erop wijst dat de controles ondoeltreffend zijn, zoals het Verenigd Koninkrijk overigens zelf heeft erkend, doch het kan ook betekenen en sluit in elk geval niet uit, dat besmetting eveneens via andere kanalen kan plaatsvinden. Wat hiervan ook zij, het bevestigt in elk geval de noodzaak van nadere, meer drastische maatregelen.
(29) - Zie punt 24 hierboven.
(30) - Zie de conclusies van de Raad van 29 en 30 april 1996.
(31) - Ik zou het Hof eraan willen herinneren, dat beschikking 89/469/EEG van de Commissie van 28 juli 1989 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie (BSE) in het Verenigd Koninkrijk (PB L 225, blz. 51), zoals gewijzigd bij beschikking 90/261/EEG (PB L 146, blz. 29), het Verenigd Koninkrijk verplichtte, "voor de identificatie van dieren zoveel mogelijk gebruik te maken van computerrecords" (artikel 1, lid 3). Afgezien van Noord-Ierland - waardoor het volgens recente perscommuniqué's waarschijnlijk is, dat het uitvoerverbod zal worden versoepeld met betrekking tot vee van bepaalde kudden in het betrokken gebied - is een dergelijk geautomatiseerd systeem evenwel niet ingevoerd. In haar "Verslag over veronderstelde inbreuken op het gemeenschapsrecht of wanbeheer bij de toepassing van het gemeenschapsrecht met betrekking tot BSE, onverminderd de jurisdictie van de nationale en communautaire rechtbanken" heeft de Tijdelijke enquêtecommissie BSE van het Europees Parlement de aldus ontstane situatie in het licht gesteld en gekritiseerd. In het bijzonder staat in het verslag te lezen: "De tekortkomingen van het Britse registratiesysteem leidden tot de opkomst van de zogenaamde $afvoerput'-bedrijven (waarover gedebatteerd werd in het Britse parlement). Deze bedrijven, waar al een groot aantal gevallen van BSE was geconstateerd, kochten dieren die de eerste verschijnselen vertoonden van de ziekte en ontvingen compensatie voor het slachten van de zieke dieren. De bedrijven die zieke dieren verkochten ontsnapten aan de uitvoerbeperkingen en $witten' de werkelijke gezondheidstoestand van hun veestapel. Deze situatie had tot gevolg dat de betrouwbaarheid van de epidemiologische statistieken afnam en de bestudering en de controle van de ziekte werden bemoeilijkt. Bovendien nam de doelmatigheid van de communautaire regelgeving af, waardoor de consument blootgesteld werd aan een vermijdbaar risico. Door de gebrekkige toepassing van de regelgeving inzake etikettering, registratie en controle kwam de doelmatigheid van elk selectief slachtprogramma, zoals dat besproken werd op de Top van Florence, op losse schroeven te staan." (Doc. PE 220.544/def., deel A.I, Resultaten van het onderzoek, blz. 11).
(32) - De door de Commissie verstrekte informatie dat van ruim 11 000 dieren met BSE de kudde van herkomst niet kon worden achterhaald, wordt niet betwist.
(33) - Beschikking Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 11), punt 70.
(34) - Zoals hierboven is aangegeven, is een dergelijke overdraagbaarheid daarentegen wel aangetoond in relatie tot scrapie, hetgeen ook voor BSE de mogelijkheid van erfelijke overdracht aannemelijk maakt.
(35) - Zo zijn op 31 december 1995 933 gevallen van BSE aangetroffen bij dieren die van besmette moeders afkomstig waren doch die na het van kracht worden van het betrokken verbod waren geboren. In dergelijke gevallen is het dus moeilijk om vast te stellen, of de ziekte erfelijk is overgedragen, dan wel het gevolg is van niet-naleving van het betrokken verbod en dus van het eten van besmet voeder.
(36) - Zie de verklaring van Dr. Ring, die als bijlage bij het advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 22 maart 1996 is gevoegd.
(37) - Opmerking verdient, dat de Commissie tot dusverre nog niet heeft geconcludeerd, dat deze voorwaarden, waaraan moet zijn voldaan alvorens de uitvoer van de betrokken producten kan worden hervat, zijn vervuld, zodat het verbod ook met betrekking tot deze producten nog steeds van kracht is.
(38) - Zie blz. 75 en 76 van het verzoekschrift.
(39) - Zie met name voetnoten 28, 31 en 32.
(40) - Zie het meest recente arrest Bakers of Nailsea (aangehaald in voetnoot 27), punt 27. Zie in dezelfde zin ook arrest van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a. (117/76 en 16/77, Jurispr. blz. 1753, punt 7).
(41) - Gepreciseerd zij, dat dit argument ook door verzoeksters in zaak C-157/96 is aangevoerd, zij het tot staving van het standpunt dat de Commissie de beschikking op andere gronden dan de bescherming van de gezondheid heeft vastgesteld en dus haar bevoegdheid heeft misbruikt.
(42) - Zie punt 20 hierboven, met name voetnoten 16 en 17.
(43) - Zie onder meer arresten van 22 februari 1984, Kloppenburg (70/83, Jurispr. blz. 1075, punt 11), en 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C-325/91, Jurispr. blz. I-3283, punt 26).
(44) - Zie met name de hierboven in de punten 26 en 27 uiteengezette overwegingen.
(45) - Zie echter voetnoot 37.
(46) - Zie arrest van 16 november 1989, Commissie/Raad (11/88, Jurispr. blz. 3799, summiere publicatie).