62016CC0494
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 26ης Οκτωβρίου 2017 (
1
)
Υπόθεση C‑494/16
Giuseppa Santoro
κατά
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
[αίτηση του Tribunale civile di Trapani (πρωτοδικείο του Trapani, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινωνική πολιτική – Εργασία ορισμένου χρόνου – Συμβάσεις που συνάπτονται με εργοδότη που ανήκει στον δημόσιο τομέα – Μέτρα προς επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση καταχρηστικής συνάψεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου – Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας»
I. Εισαγωγή
1.
Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 1999/70/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, σχετικά με τη συμφωνία πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP, καθώς και της συμφωνίας πλαίσιου για την εργασία ορισμένου χρόνου, που συνήφθη στις 18 Μαρτίου 1999 (στο εξής: συμφωνία‑πλαίσιο), η οποία περιέχεται στο παράρτημα της οδηγίας αυτής (
2
). Η αίτηση αυτή εντάσσεται σε μια σειρά προδικαστικών παραπομπών από ιταλικά δικαστήρια που αφορούν τη συμβατότητα της απαγορεύσεως μετατροπής των συμβάσεων ορισμένου χρόνου σε σύμβαση αορίστου χρόνου στον δημόσιο τομέα, σε περίπτωση καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως από εργοδότη του πρώτου είδους συμβάσεων (
3
).
2.
Πάντως, σε αντίθεση με τις προηγούμενες αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εν προκειμένω ως προς τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν ως κύρωση για την καταχρηστική χρησιμοποίηση συμβάσεων ορισμένου χρόνου και παρέχει, ως εκ τούτου, στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να εμπλουτίσει τη νομολογία του σχετικά με την οδηγία 1999/70 και τη συμφωνία‑πλαίσιο.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
3.
Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 1999/70, σκοπός της είναι «[η] υλοποίηση της συμφωνίας πλαισίου […] η οποία συνήφθη […] μεταξύ διεπαγγελματικών οργανώσεων γενικού χαρακτήρα (CES, UNICE και CEEP)».
4.
Το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι απαραίτητες για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία [και οφείλουν] να λαμβάνουν κάθε απαραίτητο μέτρο που να τους επιτρέπει ανά πάσα στιγμή να είναι σε θέση να διασφαλίζουν τα αποτελέσματα που επιβάλλει η παρούσα οδηγία […]».
5.
Η ρήτρα 5 της συμφωνίας-πλαισίου, που τιτλοφορείται «Μέτρα για την αποφυγή κατάχρησης», ορίζει τα εξής:
«1.
Για να αποτραπεί η κατάχρηση που μπορεί να προκύψει από τη χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, τα κράτη μέλη, ύστερα από διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, συλλογικές συμβάσεις ή πρακτική, ή/και οι κοινωνικοί εταίροι, όταν δεν υπάρχουν ισοδύναμα νομοθετικά μέτρα, για την πρόληψη των καταχρήσεων λαμβάνουν κατά τρόπο που να λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες ειδικών τομέων ή/και κατηγοριών εργαζομένων, ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα μέτρα:
α)
αντικειμενικούς λόγους που να δικαιολογούν την ανανέωση τέτοιων συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας·
β)
τη μέγιστη συνολική διάρκεια διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου·
γ)
τον αριθμό των ανανεώσεων τέτοιων συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας.
2.
Τα κράτη μέλη ύστερα από διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους ή/και οι κοινωνικοί εταίροι καθορίζουν, όταν χρειάζεται, υπό ποιες συνθήκες οι συμβάσεις ή σχέσεις εργασίας ορισμένου χρόνου:
α)
θεωρούνται “διαδοχικές”·
β)
χαρακτηρίζονται συμβάσεις ή σχέσεις αορίστου χρόνου.»
B. Το ιταλικό δίκαιο
6.
Η οδηγία 1999/70 μεταφέρθηκε στο ιταλικό δίκαιο με το decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (νομοθετικό διάταγμα 368 περί μεταφοράς της οδηγίας 1999/70), της 6ης Σεπτεμβρίου 2001 (GURI αριθ. 235, της 9ης Οκτωβρίου 2001). Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του νομοθετικού αυτού διατάγματος, ως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης, ορίζει τα εξής:
«Εάν η σχέση εργασίας συνεχίζεται πέραν της τριακοστής ημέρας, σε περίπτωση συμβάσεως διάρκειας κάτω των έξι μηνών εφόσον έχει παρέλθει επίσης ο συνολικός χρόνος που προβλέπεται στην παράγραφο 4 bis, ή πέραν της πεντηκοστής ημέρας στις λοιπές περιπτώσεις, η σύμβαση λογίζεται ως αορίστου χρόνου από τη λήξη των ως άνω χρονικών περιόδων.»
7.
Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 4 bis, του νομοθετικού αυτού διατάγματος:
«Με την επιφύλαξη του καθεστώτος των διαδοχικών συμβάσεων που προβλέπεται στις προηγούμενες παραγράφους, οσάκις, λόγω διαδοχικών συμβάσεων ορισμένου χρόνου για την εκτέλεση ισοδύναμων καθηκόντων, η σχέση εργασίας μεταξύ του αυτού εργοδότη και του αυτού εργαζομένου υπερβαίνει, συνολικώς, τους τριάντα έξι μήνες, συμπεριλαμβανομένων των παρατάσεων και των ανανεώσεων, ανεξαρτήτως των χρονικών διαστημάτων που μεσολαβούν μεταξύ των συμβάσεων, η σχέση εργασίας λογίζεται ως αορίστου χρόνου κατά την παράγραφο 2 […]».
8.
Κατά το άρθρο 36 του decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (νομοθετικό διάταγμα 165, περί γενικών κανόνων για την οργάνωση της εργασίας στη δημόσια διοίκηση), της 30ής Μαρτίου 2001 (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 106, της 9ης Μαΐου 2001):
«1.   Για την κάλυψη των τακτικών αναγκών της, η δημόσια διοίκηση προσλαμβάνει προσωπικό αποκλειστικώς με συμβάσεις μισθωτής εργασίας αορίστου χρόνου […].
2.   Για την κάλυψη πρόσκαιρων και έκτακτων αναγκών, η δημόσια διοίκηση δύναται, τηρώντας τις ισχύουσες διαδικασίες προσλήψεως, να προσφεύγει στις ευέλικτες μορφές συμβάσεων προσλήψεως και απασχολήσεως προσωπικού που προβλέπονται από τον αστικό κώδικα και τους νόμους περί σχέσεων εργασίας σε επιχειρήσεις. […]
[…]
5.   Εν πάση περιπτώσει και υπό την επιφύλαξη οποιασδήποτε ευθύνης και κυρώσεως που μπορεί να συνεπάγεται, η παράβαση διατάξεων αναγκαστικού δικαίου που αφορούν την εκ μέρους της δημόσιας διοικήσεως πρόσληψη ή απασχόληση εργαζομένων δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την κατάρτιση συμβάσεων εργασίας αορίστου χρόνου με τη δημόσια διοίκηση. Ο οικείος εργαζόμενος δικαιούται να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από την παροχή εργασίας κατά παράβαση διατάξεων αναγκαστικού δικαίου […]».
9.
Το άρθρο 32, παράγραφος 5, του legge 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (εξουσιοδοτικός νόμος 183 για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικών με τα βαρέα και ανθυγιεινά επαγγέλματα, με την αναδιάρθρωση φορέων, με τις άδειες, την ετοιμότητα προς εργασία και τις δικαιολογημένες απουσίες, με μέτρα κοινωνικής προστασίας, με τους οργανισμούς απασχόλησης, με την παροχή κινήτρων για απασχόληση, με τη μαθητεία και με την απασχόληση των γυναικών, με μέτρα κατά της αδήλωτης εργασίας, καθώς και με την απασχόληση στον δημόσιο τομέα και τις εργατικές διαφορές), της 4ης Νοεμβρίου 2010, (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 262, της 9ης Νοεμβρίου 2010), ορίζει τα εξής:
«Σε περίπτωση μετατροπής της συμβάσεως εργασίας ορισμένου χρόνου, το δικαστήριο καταδικάζει τον εργοδότη σε αποκατάσταση της ζημίας του εργαζομένου επιδικάζοντας συνολική αποζημίωση κυμαινόμενη μεταξύ των τελευταίων πλήρων πραγματικών αποδοχών 2,5 και 12 μηνών, λαμβανομένων υπόψη των κριτηρίων τα οποία προβλέπει το άρθρο 8 του νόμου 604 της 15ης Ιουλίου 1966».
III. Το ιστορικό της διαφοράς
10.
Από το 1996 έως το 2002, η Giuseppa Santoro άσκησε επαγγελματική δραστηριότητα ως εργαζομένη στον τομέα της κοινωνικής δράσεως στον Comune di Valderice (Δήμος Valderice, Ιταλία). Στη συνέχεια απασχολήθηκε στον ίδιο δήμο με σύμβαση συντονισμένης και συνεχούς συνεργασίας έως τα τέλη του 2010. Στις 4 Οκτωβρίου 2010, συνήψε σύμβαση μερικής απασχολήσεως με τον δήμο αυτό, με καθορισθείσα ημερομηνία λήξεως την 31η Δεκεμβρίου 2012. Η σύμβαση αυτή, που παρατάθηκε τρεις φορές, έληξε στις 31 Δεκεμβρίου 2016 και επομένως διήρκεσε, συνολικά, πλέον των πέντε ετών.
11.
Θεωρώντας αυτές τις διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου παράνομες, η G. Santoro άσκησε αγωγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ζητώντας, μεταξύ άλλων, τη μετατροπή των εν λόγω συμβάσεων σε σύμβαση αορίστου χρόνου από τη λήξη του 36ου μήνα και, επικουρικώς, αποζημίωση για τη ζημία που υπέστη.
12.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει συναφώς ότι, κατά το άρθρο 36, παράγραφος 5, του νομοθετικού διατάγματος 165, η παράβαση, από τη δημόσια αρχή, της απαγορεύσεως συνάψεως κατ’ επανάληψη συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου δεν μπορεί να συνεπάγεται μετατροπή της εν λόγω συμβάσεως εργασίας σε σύμβαση αορίστου χρόνου. Κατά συνέπεια, η G. Santoro, ως εργαζομένη στον δημόσιο τομέα, μπορεί να ζητήσει μόνο την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη, η οποία περιορίζεται, κατά το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 183, στην καταβολή συνολικής αποζημιώσεως κυμαινόμενης μεταξύ των τελευταίων πραγματικών αποδοχών 2,5 και 12 μηνών, ενώ οι εργαζόμενοι στον ιδιωτικό τομέα δικαιούνται την αποζημίωση αυτή, επιπλέον της μετατροπής των συμβάσεων ορισμένου χρόνου σε σύμβαση αορίστου χρόνου.
13.
Πάντως, η ολομέλεια του Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία) έκρινε με την απόφαση 5072/2016 της 15ης Μαρτίου 2016 ότι σε περίπτωση καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου από δημόσια αρχή, η οποία είναι παράνομη λόγω της απαγορεύσεως του άρθρου 36, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 165, ο ζημιωθείς εργαζόμενος δικαιούται, επιπλέον της προαναφερθείσας κατ’ αποκοπήν αποζημιώσεως, αποκατάσταση της ζημίας που συνδέεται με την «απώλεια ευκαιρίας», η οποία μπορεί να επιδικάζεται, όταν αποδεικνύεται ότι ο εργαζόμενος απώλεσε τη δυνατότητα σταθερής εργασίας.
14.
Η απόφαση αυτή εκδόθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας, στην οποία το πρωτοβάθμιο δικαστήριο είχε ζητήσει από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν συνάδει προς το ενωσιακό δίκαιο ρύθμιση που αποκλείει τη μετατροπή διαδοχικών συμβάσεων ορισμένης διάρκειας που συνήφθησαν με τη δημόσια αρχή σε σύμβαση αορίστου χρόνου. Με την απόφαση Marrosu και Sardino (
4
), το Δικαστήριο απάντησε ότι ένας τέτοιος αποκλεισμός δεν είναι ασυμβίβαστος προς τις ρήτρες της περιεχομένης ως παράρτημα στην οδηγία 1999/70 συμφωνίας‑πλαισίου, υπό τον όρο ότι η έννομη τάξη προβλέπει «άλλο αποτελεσματικό μέτρο προς αποφυγή και, ενδεχομένως, πρόσθετη επιβολή κυρώσεων για την καταχρηστική χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου [από εργοδότη του δημόσιου τομέα]».
15.
Κατόπιν της αποφάσεως αυτής, το πρωτοβάθμιο δικαστήριο επιδίκασε στους εργαζομένους όχι μόνον αποζημίωση ίση προς τις αποδοχές τουλάχιστον πέντε μηνών, αλλά και «συμψηφιστική αποζημίωση επανεντάξεως» ίση προς τις αποδοχές δεκαπέντε μηνών, υπολογιζόμενες βάσει των τελευταίων πραγματικών αποδοχών. Η αποζημίωση αυτή επικυρώθηκε από το δευτεροβάθμιο δικαστήριο, αλλά κρίθηκε «μη προσήκουσα» από το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) με την απόφαση 5072/2016.
IV. Η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
16.
Στο ως άνω πλαίσιο, το Tribunale civile di Trapani (πρωτοδικείο του Trapani, Ιταλία) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Συνιστά ισοδύναμο και αποτελεσματικό μέτρο, κατά τις αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Marrosu και Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), και της 26ης Νοεμβρίου 2014, Mascolo κ.λπ. (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401), η επιδίκαση σε εργαζόμενο στον δημόσιο τομέα, θύμα καταχρηστικής συνάψεως διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, αποζημιώσεως κυμαινόμενης μεταξύ 2,5 και 12 μηνιαίων μισθών υπολογιζομένων βάσει των τελευταίων μηνιαίων αποδοχών του (άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 183), οσάκις αυτός μπορεί να αξιώσει την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη μόνον εάν αποδείξει ότι απώλεσε άλλες ευκαιρίες εργασίας ή ότι, εάν είχε προκηρυχθεί τακτικός διαγωνισμός, θα είχε επιτύχει σε αυτόν;
2)
Έχει η αρχή της ισοδυναμίας, την οποία μνημόνευσε το Δικαστήριο στις αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Marrosu και Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), και της 26ης Νοεμβρίου 2014, Mascolo κ.λπ. (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401), την έννοια ότι, οσάκις το κράτος μέλος αποφασίζει να μην εφαρμόσει στον δημόσιο τομέα τη μετατροπή της σχέσεως εργασίας (η οποία αναγνωρίζεται στον ιδιωτικό τομέα), οφείλει σε κάθε περίπτωση να διασφαλίσει στον εργαζόμενο το ίδιο όφελος, ενδεχομένως μέσω αποζημιώσεως που υπολογίζεται κατ’ ανάγκη βάσει της αξίας της θέσεως εργασίας αορίστου χρόνου;»
17.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η G. Santoro, ο Commune di Valderice, η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, που παρέστησαν επίσης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Ιουλίου 2017.
V. Ανάλυση
A. Επί του παραδεκτού
18.
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι το πλαίσιο των πραγματικών περιστατικών δεν εκτέθηκε δεόντως από το αιτούν δικαστήριο και ότι, ως εκ τούτου, τα υποβληθέντα ερωτήματα είναι απαράδεκτα. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν διευκρινίζει ούτε τον τομέα δημόσιας δραστηριότητας, στον οποίο η ενάγουσα της κύριας δίκης εργάσθηκε υπό διάφορες μορφές συμβάσεων, ούτε τα καθήκοντα που της είχαν ανατεθεί, ενώ τα στοιχεία αυτά είναι αναγκαία για να διαπιστωθεί αν οι επίδικες παρατάσεις των επίμαχων συμβάσεων εργασίας δικαιολογούνταν από «αντικειμενικό λόγο» κατά την έννοια της ρήτρας 5, σημείο 1, στοιχείο αʹ, της συμφωνίας-πλαίσιο.
19.
Διερωτώμαι αν η Ιταλική Κυβέρνηση διατυπώνει απλώς αμφιβολίες για το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων ή αν προτείνει ένσταση απαραδέκτου. Ανεξαρτήτως της ασάφειας αυτής, τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβερνήσεως δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
20.
Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι η απόφαση περί παραπομπής αποτελεί τη βάση της προδικαστικής διαδικασίας που διεξάγεται ενώπιον του Δικαστηρίου και επομένως είναι απαραίτητο το εθνικό δικαστήριο να διασαφηνίζει, μεταξύ άλλων, το πραγματικό και το κανονιστικό πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης (
5
).
21.
Επιπλέον, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφαίνεται, στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής, επί της ερμηνείας των εθνικών διατάξεων ούτε να κρίνει αν η ερμηνεία τους από το αιτούν δικαστήριο είναι ορθή. Το Δικαστήριο οφείλει δηλαδή, στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δικαστηρίων της Ένωσης και των εθνικών δικαστηρίων, να λαμβάνει υπόψη το πραγματικό και νομοθετικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα προδικαστικά ερωτήματα όπως ακριβώς εξειδικεύεται από την απόφαση περί παραπομπής (
6
).
22.
Επισημαίνω συναφώς ότι το αιτούν δικαστήριο εξέθεσε ότι η G. Santoro τελούσε σε σχέση εξαρτήσεως δυνάμει συμβάσεως ορισμένου χρόνου επί χρονικό διάστημα που υπερβαίνει το όριο των 36 μηνών που προβλέπει η οδηγία 1999/70. Εξάλλου, το ίδιο το αιτούν δικαστήριο επισήμανε ότι τα προδικαστικά ερωτήματα δεν αφορούν την εκτίμηση του νόμιμου ή μη χαρακτήρα των συμβάσεων εργασίας που παρατάθηκαν από τη δημόσια αρχή πέραν των επιτρεπόμενων ορίων, αλλά αποκλειστικώς τον συγκεκριμένο καθορισμό ενός «αποτρεπτικού» μέτρου που εφαρμόζεται σε περίπτωση καταχρηστικής επανειλημμένης συνάψεως σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου στον δημόσιο τομέα.
23.
Έτσι, είναι, κατά τα φαινόμενα, σαφής η διαπίστωση του αιτούντος δικαστηρίου ως προς την καταχρηστική χρησιμοποίηση συμβάσεων ορισμένου χρόνου από τον Δήμο Valderice και αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε αφορά μόνο τα μέτρα τα οποία σκοπό έχουν την επιβολή κυρώσεως για την κατάχρηση αυτή.
24.
Επομένως, εκτιμώ ότι τα πραγματικά στοιχεία που παρέχει το αιτούν δικαστήριο δίνουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί επί των προδικαστικών ερωτημάτων και έχω τη γνώμη ότι τα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να θεωρηθούν παραδεκτά.
B. Επί της ουσίας
1.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
25.
Όπως προκύπτει από τη ρήτρα 1, σκοπός της συμφωνίας‑πλαισίου είναι η καθιέρωση ενός πλαισίου για να αποτραπεί η κατάχρηση που προκαλείται από τη χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου. Για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά τη ρήτρα 5 της συμφωνίας‑πλαισίου, να λαμβάνουν μέτρα για την πρόληψη της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου.
26.
Όταν έχει γίνει εντούτοις τέτοια καταχρηστική χρησιμοποίηση, πρέπει να είναι δυνατή η λήψη μέτρων προς επιβολή κυρώσεων για την κατάχρηση αυτή. Σε ένα μέτρο αυτού του είδους, που αφορά τη μετατροπή σε σύμβαση αορίστου χρόνου, αναφέρεται ρητώς η ρήτρα 5, σημείο 2, στοιχείο βʹ, της συμφωνίας‑πλαισίου.
27.
Επομένως, εθνική ρύθμιση, που έχει θεσπισθεί για τη διασφάλιση των επιβαλλόμενων από την οδηγία 1999/70 και τη συμφωνία‑πλαίσιο αποτελεσμάτων μπορεί να περιλαμβάνει δύο είδη μέτρων: μέτρα προς αποτροπή των καταχρήσεων, τα οποία προβλέπονται στη ρήτρα 5, σημείο 1, της συμφωνίας‑πλαισίου και μέτρα προς επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση καταχρήσεων, τα οποία προβλέπονται ειδικότερα στη ρήτρα 5, σημείο 2, στοιχείο βʹ, της συμφωνίας‑πλαισίου (
7
).
28.
Πάντως, κατά πάγια νομολογία, η συμφωνία‑πλαίσιο πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύει, καταρχήν, εθνική ρύθμιση η οποία αποκλείει, σε περίπτωση καταχρήσεως που απορρέει από τη διαδοχική χρησιμοποίηση συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου από εργοδότη του δημόσιου τομέα, όπως αυτές μετατρέπονται σε συμβάσεις ή σχέσεις εργασίας αορίστου χρόνου, κατά τα προβλεπόμενα στη ρήτρα 5, σημείο 2, της συμφωνίας‑πλαισίου, εφόσον μια τέτοια μετατροπή προβλέπεται για τις συμβάσεις και σχέσεις εργασίας που έχουν συναφθεί με εργοδότη του ιδιωτικού τομέα, όταν η ρύθμιση αυτή περιλαμβάνει πραγματικό μέτρο προοριζόμενο να αποτρέπει και, αν συντρέχει περίπτωση, να τιμωρεί την καταχρηστική χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ορισμένου χρόνου από εργοδότη του δημόσιου τομέα (
8
).
2.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
α)
Επί της ισοδυναμίας των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων
1) Το αντικείμενο των προδικαστικών ερωτημάτων όσον αφορά την αρχή της ισοδυναμίας, οι απόψεις των μερών και οι προκαταρκτικές παρατηρήσεις
29.
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν τα μέτρα αποζημιώσεως, στα οποία αναφέρεται το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) με την απόφαση 5072/2016, συνιστούν μέτρα ισοδύναμα και αποτελεσματικά. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει τους όρους που χρησιμοποιούνται στις αποφάσεις Marrosu και Sardino (
9
) και Mascolo κ.λπ. (
10
) και εξομοιώνει τις δυο αυτές απαιτήσεις με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο επανέρχεται στην αρχή της ισοδυναμίας και καλεί το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της εκτάσεως της αποζημιώσεως λόγω απώλειας ευκαιρίας που οφείλεται σε εργαζόμενο του δημόσιου τομέα, στην περίπτωση κατά την οποία, σε αντίθεση τα προβλεπόμενα για τον ιδιωτικό τομέα, το κράτος μέλος έχει αποφασίσει να μην γίνεται μετατροπή της σχέσεως εργασίας. Επομένως, υπό το πρίσμα της αρχής της ισοδυναμίας, εκτιμώ ότι τα δύο αυτά ερωτήματα μπορούν να εξεταστούν από κοινού.
30.
Κατά την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, η τήρηση της αρχής της ισοδυναμίας πρέπει να εκτιμηθεί εν προκειμένω σε σχέση με την κατάσταση των εργοδοτών του ιδιωτικού τομέα. Στηριζόμενο στην παραδοχή αυτή, το αιτούν δικαστήριο αμφισβητεί την κρίση του Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) ότι η αποζημίωση λόγω απώλειας ευκαιρίας πρέπει να αντιστοιχεί στην αποκατάσταση της πραγματικής ζημίας, κατά τα ισχύοντα στο εθνικό αστικό δίκαιο. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει επίσης ότι η αποζημίωση δεν μπορεί να έχει άλλο αντικείμενο από την αξία της απασχολήσεως αορίστου χρόνου.
31.
Η Επιτροπή αμφισβητεί την ως άνω παραδοχή του αιτούντος δικαστηρίου. Υποστηρίζει ότι η συμβατότητα των μέτρων που μνημονεύονται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως με την αρχή της ισοδυναμίας πρέπει να αναλυθεί υπό το φως αυτών που προβλέπει το εθνικό δίκαιο για παρόμοιες καταστάσεις που αφορούν την ίδια κατηγορία εργαζομένων στη δημόσια διοίκηση.
32.
Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι η αρχή της ισοδυναμίας στηρίζεται στην αντίληψη ότι τα άτομα που ασκούν δικαιώματα που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης δεν πρέπει να περιέρχονται σε δυσμενή θέση σε σχέση με εκείνους που ασκούν δικαιώματα αμιγώς εσωτερικής φύσεως. Τα μέτρα όμως που θεσπίζει ο εθνικός νομοθέτης, κατά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία 1999/70, προς επιβολή κυρώσεων για την καταχρηστική σύναψη συμβάσεων ορισμένου χρόνου από εργοδότες του ιδιωτικού τομέα δεν παύουν να συνιστούν εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, έστω και αν το εθνικό δίκαιο προβλέπει την εφαρμογή άλλων μέτρων για τον δημόσιο τομέα. Επομένως, οι λεπτομέρειες εφαρμογής αυτών των δύο ειδών μέτρων δεν είναι συγκρίσιμες από την άποψη της αρχής της ισοδυναμίας, δεδομένου ότι αυτά αφορούν αποκλειστικά άσκηση δικαιωμάτων που παρέχονται από την έννομη τάξη της Ένωσης.
33.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, όσον αφορά την αρχή της ισοδυναμίας, αν το κράτος μέλος προβλέπει μόνο στον δημόσιο τομέα μέτρα αποζημιώσεως ως μέτρα προς επιβολή κυρώσεων κατά την έννοια της ρήτρας 5, παράγραφος 2, της συμφωνίας‑πλαισίου και αποκλείει τη μετατροπή της σχέσεως εργασίας, η οποία όμως προβλέπεται για τον ιδιωτικό τομέα, οι δύο αυτές καταστάσεις δεν μπορούν να συγκριθούν, προκειμένου να εξακριβωθεί αν τηρείται η αρχή αυτή, διότι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, πρόκειται για την άσκηση δικαιωμάτων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης.
2) Οι γενικές αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων
34.
Θα μπορούσε, επικουρικώς, να τεθεί το ερώτημα αν οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου για την ισοδυναμία των μέτρων που προβλέπονται στον δημόσιο τομέα και στον ιδιωτικό τομέα στηρίζονται, κατ’ ουσίαν, στη γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, η οποία επιβάλλει να μην αντιμετωπίζονται παρόμοιες καταστάσεις με διαφορετικό τρόπο ούτε διαφορετικές καταστάσεις με τον ίδιο τρόπο, εκτός αν αυτό δικαιολογείται αντικειμενικά.
35.
Επισημαίνω συναφώς, όπως και η Επιτροπή, ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι η ρήτρα 5 της συμφωνίας-πλαισίου δεν απαγορεύει καταρχήν τη διαφορετική αντιμετώπιση μιας διαπιστούμενης καταχρηστικής συνάψεως διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, αναλόγως του τομέα ή της κατηγορίας στην οποία υπάγεται το επίμαχο προσωπικό, εφόσον στην έννομη τάξη του οικείου κράτους μέλους προβλέπεται, για τον συγκεκριμένο τομέα ή κατηγορία προσωπικού, άλλο αποτελεσματικό μέτρο για την αποτροπή και τον κολασμό των καταχρήσεων (
11
).
36.
Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο της οδηγίας 1999/70, τα μέτρα που είναι στη διάθεση των εργαζομένων, οι οποίοι ανήκουν σε διαφορετικές κατηγορίες, μπορούν να είναι διαφορετικά και, σε αυτό το πλαίσιο, δεν τίθεται, τουλάχιστον άμεσα, ζήτημα υπό ευρεία έννοια ισότητας. Η αποτελεσματικότητα ακριβώς των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων διασφαλίζει ότι οι εν λόγω εργαζόμενοι δεν τυγχάνουν μεταχειρίσεως αντίθετης προς το ενωσιακό δίκαιο.
3) Η αναζήτηση παρόμοιων καταστάσεων στο εσωτερικό δίκαιο
37.
Παρά τις διευκρινίσεις αυτές, πιστεύω ότι είναι χρήσιμο να συνεχίσω την ανάλυσή μου ως προς το ζήτημα της αρχής της ισοδυναμίας, δεδομένου ότι φρονώ ότι οι αμφιβολίες που εκφράζει το αιτούν δικαστήριο, αναφερόμενο στην αρχή αυτή, αφορούν την αναζήτηση κατάλληλης συγκρίσεως.
38.
Κατά πάγια νομολογία, για να εντοπισθούν οι κατάλληλες συγκρίσεις, το εθνικό δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο που έχει άμεση γνώση των δικονομικών κανόνων που ισχύουν για τα ένδικα βοηθήματα στον τομέα του εργατικού δικαίου, πρέπει να εξετάσει τόσο το αντικείμενο όσο και την αιτία και τα ουσιώδη χαρακτηριστικά των φερόμενων ως παρόμοιων ενδίκων βοηθημάτων του εσωτερικού δικαίου (
12
). Πάντως, για τους σκοπούς της εκτιμήσεως στην οποία θα πρέπει να προβεί το εθνικό δικαστήριο, το Δικαστήριο μπορεί να του παράσχει ορισμένα στοιχεία σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης.
39.
Συγκεκριμένα, με την απόφαση Transportes Urbanos y Servicios Generales (
13
), το Δικαστήριο έκρινε ότι αγωγή αποζημιώσεως κατά του Δημοσίου στηριζόμενη στην παραβίαση του εθνικού Συντάγματος και αγωγή αποζημιώσεως κατά του Δημοσίου στηριζόμενη στο ενωσιακό δίκαιο μπορούν να θεωρηθούν παρόμοιες. Ακριβέστερα, το Δικαστήριο θεώρησε ότι η αποζημίωση για τη ζημία που υπέστη ο ζημιωθείς αποτελεί το κοινό αντικείμενο των εν λόγω αγωγών (
14
), ενώ ο κανόνας εξαντλήσεως των μέσων παροχής έννομης προστασίας αποτελούσε ουσιώδες χαρακτηριστικό τους (
15
). Επιπλέον, κατά τον γενικό εισαγγελέα M. Poiares Maduro, οι εν λόγω αγωγές στηρίζονταν στην ίδια αιτία, ήτοι τον παράνομο χαρακτήρα της ζημιογόνας συμπεριφοράς (
16
).
40.
Εξάλλου, στην απόφαση Pontin (
17
), με την επιφύλαξη των επαληθεύσεων στις οποίες θα προέβαινε το εθνικό δικαστήριο και στο πλαίσιο της αποστολής του να παρέχει στοιχεία για την ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου, το Δικαστήριο συνέκρινε τις δικονομικές προϋποθέσεις που αφορούν αγωγή, στηριζόμενη στο ενωσιακό δίκαιο, με αίτημα την ακύρωση της καταγγελίας της συμβάσεως εργασίας εγκύου εργαζομένης και την επαναπρόσληψή της, με εκείνες που αφορούν, αφενός, αγωγές αποζημιώσεως που μπορεί να ασκήσει κάθε άλλος απολυθείς μισθωτός και, αφετέρου, αγωγές με αίτημα την ακύρωση της καταγγελίας και την επαναπρόσληψη εργαζομένης που απολύθηκε λόγω γάμου. Με το ίδιο σκεπτικό, στην υπόθεση Bulicke (
18
) το Δικαστήριο συνέκρινε διάταξη που αφορά την αποκλειστική προθεσμία για την άσκηση αγωγών αποζημιώσεως λόγω παραβάσεως της απαγορεύσεως δυσμενούς διακρίσεως λόγω ηλικίας με εκείνες που αφορούν την προστασία από την απόλυση και την ακυρότητα συμβάσεως ορισμένου χρόνου.
41.
Είναι αλήθεια ότι τα ερμηνευτικά στοιχεία που παρέχουν οι δύο αυτές αποφάσεις είναι λιγότερο σαφή από εκείνα που περιέχει η απόφαση Transportes Urbanos y Servicios Generales (
19
), πολλώ δε μάλλον καθόσον δεν είναι εξαντλητικές, διότι δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να υποκαταστήσει το εθνικό δικαστήριο και να εξακριβώσει αν τηρήθηκε η αρχή της ισοδυναμίας. Νομίζω ότι η προβαλλόμενη ομοιότητα των αγωγών για τις οποίες γίνεται λόγος στις αποφάσεις Pontin (
20
) και Bulicke (
21
) δεν στηρίζεται στην ταυτότητα του αντικειμένου τους κατ’ αυστηρή έννοια. Πράγματι, ορισμένες αγωγές αφορούσαν την αποζημίωση για τη ζημία που προξενήθηκε, ενώ άλλες αφορούσαν την επαναπρόσληψη εργαζομένης. Πάντως, οι δύο αυτές αποφάσεις επιβεβαιώνουν ότι, προκειμένου τα ένδικα βοηθήματα να θεωρηθούν παρόμοια από την άποψη της αρχής της ισοδυναμίας, αρκεί το αντικείμενο, η αιτία και τα ουσιώδη χαρακτηριστικά τους να είναι παρεμφερή.
42.
Η Επιτροπή υποστήριξε έτσι με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι, υπό το πρίσμα της αρχής της ισοδυναμίας, το αντικείμενο των μέτρων αποζημιώσεως που προβλέπονται στο ιταλικό δίκαιο είναι η ανόρθωση της ζημίας λόγω καταχρηστικής συμπεριφοράς εργοδότη που ανήκει στον δημόσιο τομέα. Φρονώ ότι η αναζήτηση παρόμοιων καταστάσεων δεν πρέπει να περιορίζεται σε καταστάσεις που αφορούν την ίδια κατηγορία εργαζομένων στη δημόσια διοίκηση.
43.
Είναι αλήθεια ότι με την απόφαση Edis (
22
) το Δικαστήριο στήριξε το σκεπτικό του σχετικά με την τήρηση της αρχής της ισοδυναμίας στην εθνική ρύθμιση για την αποκλειστική προθεσμία για την άσκηση προσφυγής με αίτημα την επιστροφή φόρων ή τελών που στηρίζονται στο κοινοτικό δίκαιο, αναφερόμενο όχι στις πιο ευνοϊκές προϋποθέσεις που αφορούν τις αγωγές περί αναζητήσεως των αχρεωστήτως καταβληθέντων μεταξύ ιδιωτών, τις οποίες επίσης είχε μνημονεύσει το αιτούν δικαστήριο, αλλά στις ειδικές προϋποθέσεις για την αμφισβήτηση των φόρων και άλλων επιβαρύνσεων. Πάντως, η κρίση του Δικαστηρίου δεν στηρίχθηκε στη σκέψη ότι αυτές οι πιο ευνοϊκές προϋποθέσεις δεν ανταποκρίνονταν στο κριτήριο της ομοιότητας υπό την έννοια της αρχής της ισοδυναμίας. Αντιθέτως, το Δικαστήριο αιτιολόγησε την επιλογή του, τονίζοντας ότι η αρχή αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι υποχρεώνει το κράτος μέλος να επεκτείνει το ευνοϊκότερο εσωτερικό καθεστώς του στο σύνολο των αγωγών που στηρίζονται στα δικαιώματα που παρέχει η ενωσιακή έννομη τάξη (
23
).
44.
Επομένως, όταν πρόκειται για την αρχή της ισοδυναμίας, η αναζητούμενη ομοιότητα δεν στηρίζεται στην ταύτιση των προσώπων που έχουν πρόσβαση στα οικεία μέτρα, αλλά στη συγκρισιμότητα του αντικειμένου, της αιτίας και των ουσιωδών στοιχείων των μέτρων αυτών. Υπό το φως αυτών των σκέψεων πρέπει να εξεταστεί αν το βάρος αποδείξεως για να επιτευχθεί η επιδίκαση αποζημιώσεως λόγω απώλειας ευκαιρίας, η έκταση της αποζημιώσεως αυτής, καθώς και η έκταση της κατ’ αποκοπή αποζημιώσεως συνιστούν λιγότερο ευνοϊκές προϋποθέσεις από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φύσεως και είναι, ως εκ τούτου, ασύμβατες με το ενωσιακό δίκαιο (
24
).
45.
Σύμφωνα με την απόφαση Palmisani (
25
), στην περίπτωση κατά την οποία το αιτούν δικαστήριο δεν μπορεί να συγκρίνει λυσιτελώς τις προϋποθέσεις της επίμαχης αξιώσεως με τις προϋποθέσεις που αφορούν την προβολή παρόμοιων αξιώσεων εσωτερικής φύσεως μπορεί να συναχθεί, με την επιφύλαξη του ελέγχου της τηρήσεως της αρχής της αποτελεσματικότητας, ότι το ενωσιακό δίκαιο δεν αντιτίθεται στην οικεία εθνική ρύθμιση. Φρονώ ότι η προσέγγιση αυτή επιβεβαιώθηκε, τουλάχιστον εμμέσως, από το Δικαστήριο με την απόφαση Impact (
26
), που αφορούσε την οδηγία 1999/70 και τη συμφωνία‑πλαίσιο (
27
). Στην υπόθεση αυτή, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε ερωτήματα σχετικά με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Η γενική εισαγγελέας J. Kokott, όπως είχε πράξει και το εθνικό δικαστήριο, εξέτασε την εν προκειμένω προβληματική υπό το πρίσμα των δύο αυτών αρχών (
28
), εκτιμώντας ότι δεν τηρήθηκαν εν προκειμένω από την εθνική νομοθεσία (
29
). Το Δικαστήριο, με την απόφασή του, αναφέρθηκε μόνο στην παραβίαση της αρχή της αποτελεσματικότητας (
30
).
46.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, και με την επιφύλαξη ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί στον τελικό έλεγχο, έχω τη γνώμη ότι κανένα από τα στοιχεία που παρέχονται με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν υποδεικνύει ότι δεν τηρήθηκε η αρχή της ισοδυναμίας, δεδομένου ιδίως ότι το δικαστήριο αυτό δεν διευκρίνισε τις καταστάσεις του εσωτερικού δικαίου –με εξαίρεση εκείνη των εργαζομένων του ιδιωτικού τομέα– που μπορούν να θεωρηθούν συγκρίσιμες. Σημειώνω συναφώς ότι, σύμφωνα με τις διευκρινίσεις που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η αποζημίωση λόγω απώλειας ευκαιρίας, η οποία υπόκειται στις ίδιες προϋποθέσεις αποδείξεως, προβλέπεται καταρχήν στο εθνικό δίκαιο. Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι ο κανόνας περί αποτελεσματικής αποκαταστάσεως της ζημίας έχει γενικά στο εθνικό αστικό δίκαιο. Η Επιτροπή προβάλλει με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι αποζημίωση, τα όρια της οποίας έχουν προκαθορισθεί από την ιταλική ρύθμιση, φαίνεται επίσης να καθιερώνεται στο εσωτερικό δίκαιο, στην περίπτωση που αποδεικνύεται ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις απολύσεως για δικαιολογημένη αιτία ή δικαιολογημένο λόγο. Πάντως, στην περίπτωση αυτή, τα ελάχιστα και μέγιστα ποσά της αποζημιώσεως αυξάνουν ανάλογα με την προϋπηρεσία, όπερ θα πρέπει να ληφθεί υπόψη από το αιτούν δικαστήριο κατά τον έλεγχο της τηρήσεως της αρχής της ισοδυναμίας, εφόσον εκτιμήσει ότι πρόκειται για αγωγή παρόμοια προς την επίμαχη στην κύρια δίκη.
β)
Επί της αποτελεσματικότητας των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων
1) Το αντικείμενο του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος υπό το πρίσμα της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας 1999/70 και της αρχής της αποτελεσματικότητας
47.
Όπως παρατήρησα στο σημείο 29 των παρουσών προτάσεων, με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης να διευκρινιστεί, αναφερόμενο στη διατύπωση των αποφάσεων Marrosu και Sardino (
31
) και Mascolo κ.λπ. (
32
), αν συνάδουν με την αρχή της αποτελεσματικότητας τα μέτρα αποζημιώσεως στα οποία αναφέρεται το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) με την απόφαση 5072/2016.
48.
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, κατά παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας, η δυνατότητα αποδείξεως της απώλειας ευκαιρίας για καλύτερη απασχόληση είναι καθαρά θεωρητική και ότι, ως εκ τούτου, η κατ’ αποκοπή αποζημίωση που κυμαίνεται μεταξύ των αποδοχών 2,5 και 12 μηνών συνιστά το μόνο μέσο προστασίας για τον εργαζόμενο που υπήρξε θύμα καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου. Κατά την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, μια τέτοια κατ’ αποκοπή αποζημίωση δεν μπορεί πάντως να θεωρηθεί αποτελεσματικό αποτρεπτικό μέτρο.
49.
Η Επιτροπή προβάλλει με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι τα επίμαχα μέτρα αποζημιώσεως θα μπορούσαν να είναι συμβατά με την αρχή της αποτελεσματικότητας, εφόσον η αποζημίωση δεν είναι καθαρά συμβολική, αλλά αποτελεί προσήκουσα και πλήρη επανόρθωση της προκληθείσας ζημίας.
50.
Παρατηρώ ότι, αναφερόμενο σε «μέτρο αποτελεσματικό και ισοδύναμο», κατά την έννοια των αποφάσεων Marrosu και Sardino (
33
) και Mascolo κ.λπ. (
34
), το αιτούν δικαστήριο κατά τα φαινόμενα παραπέμπει στις σκέψεις 53 και 79, αντιστοίχως, των ως άνω αποφάσεων, στις οποίες το Δικαστήριο τόνισε ότι «σε περίπτωση καταχρηστικής συνάψεως διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, πρέπει να υπάρχει δυνατότητα εφαρμογής μέτρου που να παρέχει αποτελεσματικές και ισοδύναμες εγγυήσεις για την προστασία των εργαζομένων, ώστε να επιβάλλονται οι δέουσες κυρώσεις και να εξαλείφονται οι συνέπειες της παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης» (
35
).
51.
Η διατύπωση αυτή, που χρησιμοποιείται συστηματικά από το Δικαστήριο στη νομολογία του για τη συμφωνία‑πλαίσιο, είναι σύνθεση δύο προκείμενων. Συγκεκριμένα, αφενός, το Δικαστήριο παρατηρεί παγίως ότι, στο πλαίσιο της οδηγίας 1999/70, εναπόκειται στις εθνικές αρχές να θεσπίζουν μέτρα προς επιβολή κυρώσεων, που πρέπει να έχουν χαρακτήρα όχι μόνον αναλογικό, αλλά και επαρκώς αποτελεσματικό και αποτρεπτικό, προκειμένου να διασφαλίζεται η πλήρης αποτελεσματικότητα των κανόνων που τίθενται κατ’ εφαρμογή της συμφωνίας‑πλαισίου. Αφετέρου, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, ελλείψει σχετικής ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης, οι λεπτομέρειες εφαρμογής τέτοιων κανόνων διέπονται από την εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής τους αυτονομίας και, κατά συνέπεια, πρέπει να τηρούν τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας (
36
).
52.
Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η έννοια της «αποτελεσματικότητας» χρησιμοποιείται από το Δικαστήριο σε δύο διαφορετικά πλαίσια που αφορούν, αφενός, την αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου εν ευρεία εννοία (πρακτική αποτελεσματικότητα) και, αφετέρου, την αρχή της αποτελεσματικότητας που εκφράζει τα όρια που θέτει το ενωσιακό δίκαιο στη διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών. Η αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου (πρακτική αποτελεσματικότητα) επιβάλλει στα κράτη μέλη τη θέσπιση μέτρων επαρκώς αποτελεσματικών και αποτρεπτικών για τη διασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας των κανόνων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογή της συμφωνίας‑πλαισίου, ενώ η αρχή της αποτελεσματικότητας διασφαλίζει απλώς ότι οι ειδικότερες προϋποθέσεις για την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης δεν καθιστούν πρακτικά αδύνατη ή εξαιρετικά δυσχερή την άσκησή τους.
53.
Η προσέγγιση αυτή αντανακλάται στην απόφαση Αγγελιδάκη κ.λπ. (
37
), καθώς και στις διατάξεις Βασιλάκης κ.λπ. (
38
) και Κούκου (
39
), με τις οποίες το Δικαστήριο τόνισε ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να θεσπίζουν όλες τις αναγκαίες διατάξεις έτσι ώστε, αφενός, να είναι ανά πάσα στιγμή σε θέση να εγγυηθούν τα αποτελέσματα που επιβάλλει η οδηγία 1999/70 και, αφετέρου, ο καθορισμός του τρόπου εφαρμογής των κανόνων που θεσπίστηκαν κατ’ εφαρμογήν της συμφωνίας‑πλαισίου να εξασφαλίζει το δικαίωμα πραγματικής δικαστικής προστασίας, τηρουμένης ιδίως της αρχής της αποτελεσματικότητας (
40
).
54.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου ως προς την αποτελεσματικότητα των μέτρων, στα οποία αναφέρεται το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο), μπορούν να αναλυθούν υπό την έννοια ότι ερωτά αν, αφενός, το βάρος αποδείξεως για να επιτευχθεί η επιδίκαση αποζημιώσεως λόγω απώλειας ευκαιρίας συμβιβάζεται με την αρχή της αποτελεσματικότητας και αν, αφετέρου, προσκρούει στην πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 1999/70 και της συμφωνίας‑πλαισίου η έκταση της αποζημιώσεως που προβλέπεται με τα επίμαχα μέτρα.
2) Το βάρος αποδείξεως της απώλειας ευκαιρίας στερεί το μέτρο προς επιβολή κυρώσεων από την αποτελεσματικότητά του;
55.
Η αποκατάσταση της ζημίας λόγω απώλειας ευκαιρίας είναι, κατά το αιτούν δικαστήριο, καθαρά θεωρητική, δεδομένου ότι είναι νομικώς αδύνατο για τον εργαζόμενο να αποδείξει, ακόμη και με τεκμήρια, όπως απαιτεί το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) με την απόφαση 5072/2016, ότι, εάν η δημόσια αρχή είχε οργανώσει διαγωνισμό, θα είχε επιτύχει ή ότι στερήθηκε άλλων ευκαιριών απασχολήσεως λόγω των διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, σε αντίθεση προς όσα προκύπτουν από την απόφαση 5072/2016, τα τεκμήρια δεν παρέχουν καμία αποτελεσματική βοήθεια στον ζημιωθέντα εργαζόμενο και ότι, επιπλέον, κανένας διαγωνισμός δεν έχει ποτέ οργανωθεί από τη διοίκηση.
56.
Όσον αφορά την υποχρέωση αποδείξεως της απώλειας ευκαιρίας και του συνακόλουθου διαφυγόντος κέρδους, το Δικαστήριο επισήμανε με τη διάταξη Papalia (
41
), με την επιφύλαξη ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να προβεί στις τελικές επαληθεύσεις, ότι δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο η απαίτηση αυτή να μπορεί να καταστήσει πρακτικά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση από τον εργαζόμενο των δικαιωμάτων που του παρέχει το ενωσιακό δίκαιο.
57.
Το ίδιο συμβαίνει στην υπόθεση της κύριας δίκης, οπότε εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να προβεί στις εν προκειμένω επαληθεύσεις.
3) Η έκταση της αποζημιώσεως λόγω απώλειας ευκαιρίας στερεί το μέτρο προς επιβολή κυρώσεων από την αποτελεσματικότητά του;
58.
Όσον αφορά την έκταση της αποζημιώσεως λόγω απώλειας ευκαιρίας, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η θέσπιση αποτελεσματικών μέτρων προς επιβολή κυρώσεων δεν μπορεί να περιορίζεται στην ανόρθωση της πραγματικής ζημίας, σύμφωνα με τα όσα προβλέπει το εθνικό αστικό δίκαιο, αλλά πρέπει να αντανακλά την αξία της απασχολήσεως αορίστου χρόνου.
59.
Κατά πάγια νομολογία, όταν κράτος μέλος επιλέγει να επιβάλει κυρώσεις λόγω της παραβιάσεως του ενωσιακού δικαίου μέσω της αποκαταστάσεως της ζημίας, η αποκατάσταση αυτή πρέπει να είναι αποτελεσματική και να έχει κατάλληλο αποτρεπτικό αποτέλεσμα υπό την έννοια ότι καθιστά δυνατή προσήκουσα και πλήρη αποκατάσταση της προκληθείσας ζημίας (
42
). Πάντως, οι απαιτήσεις αυτές δεν συνεπάγονται την επιδίκαση υπέρ του ζημιωθέντος από παραβίαση του ενωσιακού δικαίου αποζημιώσεως τιμωρητικού χαρακτήρα, η οποία βαίνει πέραν της πλήρους αποκαταστάσεως της πράγματι προκληθείσας ζημίας και συνιστά κυρωτικό μέτρο (
43
).
60.
Επομένως, η οδηγία 1999/70 και η συμφωνία‑πλαίσιο δεν απαιτούν να υπερβαίνει η αποζημίωση λόγω απώλειας ευκαιριών τη ζημία που πράγματι υπέστη ο εργαζόμενος, θύμα της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως των συμβάσεων ορισμένου χρόνου.
4) Συνιστά η έκταση της κατ’ αποκοπήν αποζημιώσεως επαρκώς αποτελεσματικό και αποτρεπτικό μέτρο προς επιβολή κυρώσεων;
61.
Όσον αφορά την κατ’ αποκοπή αποζημίωση που κυμαίνεται μεταξύ 2,5 και 12 μηνιαίων μισθών υπολογιζομένων βάσει των τελευταίων μηνιαίων αποδοχών, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 183, κατά τις διαπιστώσεις του αιτούντος δικαστηρίου, στην περίπτωση μετατροπής της συμβάσεως ορισμένου χρόνου στον ιδιωτικό τομέα, η αποζημίωση αυτή υποκαθιστά μόνο τα εισοδήματα που θα είχαν εισπραχθεί «εν αναμονή» της δικαιώσεως του εργαζομένου. Εντούτοις, όσον αφορά τον δημόσιο τομέα, η κατ’ αποκοπή αποζημίωση, παρά τον χαρακτήρα της ως συμπληρωματικού στοιχείου, καθίσταται πρακτικά η μόνη κύρωση για την κατάχρηση και, επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί αποτελεσματικό αποτρεπτικό μέτρο.
62.
Σε περίπτωση καταχρηστικής συνάψεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου, μπορεί να προκύψει ότι η παράβαση ήταν επαναλαμβανόμενη και συστηματική επί πολλά έτη (
44
). Η μετατροπή τους σε σύμβαση αορίστου χρόνου καθιστά δυνατή την επιβολή κυρώσεως για την κατάχρηση αυτή και τη μόνιμη εξάλειψη των συνεπειών της, ανεξαρτήτως του χρόνου της. Εν προκειμένω, όμως, η δυνατότητα αυτή αποκλείεται και τα μέτρα αποζημιώσεως που προβλέπονται στο ιταλικό δίκαιο φαίνεται να εφαρμόζονται αδιακρίτως στο σύνολο των καταχρήσεων, πάντοτε εντός των ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 183.
63.
Πάντως, κατά την απόφαση Asociația Accept (
45
), η αυστηρότητα των κυρώσεων, όσον αφορά την ίση μεταχείριση σε θέματα απασχολήσεως και εργασίας, πρέπει να τελεί σε κατάσταση ισόρροπη προς τη σοβαρότητα των παραβιάσεων τις οποίες αυτές κολάζουν, διασφαλίζοντας ιδίως όντως αποτρεπτικό αποτέλεσμα, τηρουμένης παράλληλα της γενικής αρχής της αναλογικότητας. Φρονώ ότι το περιεχόμενο αυτών των διευκρινίσεων υπερβαίνει το πλαίσιο της προβληματικής των διακρίσεων εις βάρος των εργαζομένων και ότι αυτές έχουν εφαρμογή στο πλαίσιο της οδηγίας 1999/70. Αφενός, όπως υπενθύμισα στο σημείο 52 των παρουσών προτάσεων, τα ίδια κριτήρια αναλογικότητας και αποτρεπτικότητας με αυτά στα οποία αναφέρεται η απόφαση Asociația Accept (
46
) αντανακλώνται στη νομολογία για τη συμφωνία‑πλαίσιο και τη ρήτρα 5, σημείο 2. Αφετέρου, λαμβάνοντας υπόψη τη σχέση μεταξύ της αναλογικότητας των κυρώσεων και του αποτρεπτικού τους αποτελέσματος, το Δικαστήριο αναφέρθηκε στην απόφαση αυτή, μεταξύ άλλων, στη σχετική με τις ομαδικές απολύσεις νομολογία του, πράγμα που υποδηλώνει ότι οι ίδιες λύσεις ισχύουν επίσης mutatis mutandis εκτός του πλαισίου των οδηγιών για την απαγόρευση των διακρίσεων.
64.
Είναι αλήθεια ότι, κατά το γράμμα του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 183, το ποσό της κατ’ αποκοπή αποζημιώσεως, που κυμαίνεται μεταξύ των μηνιαίων αποδοχών 2,5 και 12 μηνών, καθορίζεται από το εθνικό δικαστήριο, βάσει των κριτηρίων που θεσπίζει το ιταλικό δίκαιο, όπερ καθιστά δυνατό να λαμβάνονται υπόψη οι περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως κατά τον υπολογισμό της αποζημιώσεως. Συναφώς, η Επιτροπή επισήμανε ότι στα κριτήρια αυτά περιλαμβάνεται η «συμπεριφορά» του εργοδότη –επομένως δεν είναι δυνατό να στηριχθεί η άποψη ότι η κατ’ αποκοπή αποζημίωση δεν προβλέφθηκε ως κύρωση– και, κατά συνέπεια, μπορεί μέσω των κριτηρίων αυτών να συνεκτιμηθεί η διάρκεια της καταχρήσεως.
65.
Πάντως, όταν η κατάχρηση υπερβαίνει ορισμένα όρια, η κύρωση προσκρούει σε ανώτατο όριο. Επομένως, αφενός, οι προγενέστερες παραβάσεις δεν επισύρουν ανάλογες κυρώσεις, όταν πρόκειται για πρόδηλη κατάχρηση. Αφετέρου, η τυποποίηση των κυρώσεων, αντί να καθιστά δυνατή την αποφυγή υποτροπής, θα μπορούσε να την ευνοεί, λόγω της υπάρξεως ενός καθολικού ανώτατου ορίου, του οποίου δεν μπορεί να γίνει υπέρβαση, παρά τον επαναλαμβανόμενο χαρακτήρα των καταχρήσεων. Εκτιμώ, όπως και η Επιτροπή, ότι η δυσαναλογία μεταξύ της εν δυνάμει εκτάσεως της καταχρήσεως, που μπορεί να είχε συνέπειες επί πολλά έτη, και της κατ’ αποκοπή αποζημιώσεως, που ανέρχεται σε αποδοχές το πολύ δώδεκα μηνών, μπορεί ενδεχομένως να αποδυναμώνει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων.
66.
Επομένως, προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι διαρκείς καταχρήσεις, τα όρια της κατ’ αποκοπή αποζημιώσεως θα μπορούσαν να προσαρμόζονται, λαμβανομένου υπόψη του συνολικού χρόνου απασχολήσεως με συμβάσεις ορισμένου χρόνου που έχουν συναφθεί κατά προσβολή δικαιωμάτων παρεχομένων από την έννομη τάξη της Ένωσης, τηρουμένης παράλληλα της γενικής αρχής της αναλογικότητας.
5) Η συνέργεια των επιμέρους μέτρων προς επιβολή κυρώσεων
67.
Το αιτούν δικαστήριο παρατήρησε ότι το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) δέχθηκε με την απόφασή 5072/2016 ότι δύνανται να πληρούν τις προϋποθέσεις που εξαγγέλλονται στη νομολογία του Δικαστηρίου όχι μόνο τα μέτρα αποζημιώσεως, αλλά επίσης τα μέτρα που αφορούν την ευθύνη του έχοντος διευθυντική θέση, στον οποίο μπορεί να καταλογισθεί η παράνομη σύναψη συμβάσεως ορισμένου χρόνου. Στο πλαίσιο αυτό, διερωτώμαι αν τέτοια μέτρα προς επιβολή κυρώσεων μπορούν να αντισταθμίσουν τα μειονεκτήματα της κατ’ αποκοπή αποζημιώσεως, που απορρέουν από το γεγονός ότι η εν λόγω αποζημίωση δεν συνιστά επαρκώς αποτρεπτικό μέτρο που παρέχει δυνατότητα επιβολής κυρώσεως για προγενέστερες παραβάσεις και αποφυγής της υποτροπής.
68.
Από το εθνικό κανονιστικό πλαίσιο που εξέθεσε η Ιταλική Κυβέρνηση προκύπτει ότι ο εθνικός νομοθέτης έλαβε τουλάχιστον τρία μέτρα που αφορούν τα πρόσωπα που ευθύνονται για την καταχρηστική σύναψη συμβάσεων ορισμένου χρόνου. Περιέργως, οι διατάξεις αυτές δεν λήφθηκαν υπόψη από το αιτούν δικαστήριο στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Φρονώ ότι επαρκώς αποτελεσματικό και αποτρεπτικό πρέπει να είναι το σύνολο του συστήματος κυρώσεων και όχι κάθε επιμέρους μέτρο.
69.
Μια τέτοια λύση νομίζω ότι εντάσσεται στη λογική της συμφωνίας‑πλαισίου. Πράγματι, από το κείμενο της ρήτρας 5, σημείο 1, της συμφωνίας‑πλαισίου προκύπτει ότι, για να αποτραπεί η κατάχρηση που μπορεί να προκύψει από τη χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ή σχέσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν «ένα τουλάχιστον από τα μέτρα» που προβλέπονται σε αυτή τη ρήτρα. Το συναφές περιθώριο εκτιμήσεως που έχουν τα κράτη μέλη είναι μάλιστα ευρύτερο, καθώς έχουν την ευχέρεια είτε να λάβουν ένα ή περισσότερα από τα μέτρα που απαριθμούνται στη ρήτρα 5, σημείο 1, της συμφωνίας‑πλαισίου είτε, ακόμη, να αρκεστούν σε υφιστάμενα ισοδύναμα νομοθετικά μέτρα (
47
). Φρονώ ότι το ίδιο ισχύει για τα μέτρα προς επιβολή κυρώσεων, τα οποία αφορά η ρήτρα 5, σημείο 2, της συμφωνίας‑πλαισίου. Τα κράτη μέλη είναι επίσης ελεύθερα ως προς την επιλογή των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων. Επιπλέον, κανένα είδος κυρώσεως δεν αποκλείεται εκ προοιμίου (
48
).
70.
Εξάλλου, διευκρινίσεις ως προς το σημείο αυτό μπορούν να συναχθούν από τη νομολογία σχετικά με την οδηγία 76/207/ΕΚ (
49
), όσον αφορά την ίση μεταχείριση ανδρών και γυναικών εργαζομένων. Η οδηγία αυτή, όπως και η οδηγία 1999/70, δεν επιβάλλει να έχουν συγκεκριμένη μορφή οι κυρώσεις σε περίπτωση προσβολής των δικαιωμάτων που παρέχει η οδηγία. Πάντως, όταν το κράτος μέλος προβαίνει στην επιλογή να επιβάλει κυρώσεις, παρέχοντας δικαίωμα αποζημιώσεως, διατάξεις που διασφαλίζουν κατάλληλη χρηματική αποζημίωση μπορούν, όπως παρατήρησε ήδη το Δικαστήριο, να είναι, «ενισχυμένες» με σύστημα χρηματικών ποινών (
50
).
71.
Επομένως, πλείονα μέτρα προς επιβολή κυρώσεων μπορούν, ως εκ του συνδυασμένου αποτελέσματός τους, να κολάζουν δεόντως παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου. Κατά συνέπεια, το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένων υπόψη όχι μόνον εκείνων των μέτρων που προβλέπονται υπέρ των εργαζομένων που είναι θύματα της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως συμβάσεων ορισμένου χρόνου, αλλά του συνόλου των διαθέσιμων μέτρων.
72.
Πάντως, πρέπει να παρατηρηθεί ότι προϋπόθεση για ένα τουλάχιστον από τα μέτρα που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία που περιγράφει η Ιταλική Κυβέρνηση είναι η καταχρηστική χρήση των συμβάσεων ορισμένου χρόνου να γίνεται με δόλο ή βαριά αμέλεια. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, αν, στην πράξη, μια τέτοια προϋπόθεση παρέχει στους υπεύθυνους τη δυνατότητα να διαφεύγουν συστηματικά τις κυρώσεις, πράγμα που θα στερούσε τα οικεία μέτρα από την αποτελεσματικότητα και το αποτρεπτικό αποτέλεσμά τους. Το ίδιο ισχύει για την απαλλαγή από την ευθύνη, που ενδεχομένως εφαρμόζουν οι αρχές, οσάκις αποφαίνονται επί των συνεπειών των καταχρήσεων ως προς τους έχοντες διευθυντική θέση.
73.
Εξάλλου, ο πολλαπλασιασμός των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων δεν μπορεί να συνεπάγεται αποδυνάμωση της αποτελεσματικότητας ενός από τα επιμέρους μέτρα, καθιστώντας το ασυμβίβαστο προς το ενωσιακό δίκαιο. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εγγυώνται το αποτέλεσμα που επιβάλλει το ενωσιακό δίκαιο. Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να διασφαλίζεται η τήρηση της αρχής της αποτελεσματικότητας και –αν μπορεί να ανευρεθεί κατάλληλη σύγκριση στο εθνικό δίκαιο– της αρχής της ισοδυναμίας. Κατά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη πρέπει επίσης να τηρείται το δίκαιο της Ένωσης και οι γενικές αρχές του δικαίου αυτού (
51
), ιδίως δε, στην περίπτωση που πρόκειται για το δικαίωμα ασκήσεως αγωγής, η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Επομένως, παρά τον πολλαπλασιασμό των μέτρων προς επιβολή κυρώσεων, όταν το κράτος μέλος έχει θεσπίσει μέτρα αποζημιώσεως, μια συμβολική κύρωση δεν μπορεί ποτέ να γίνει δεκτό ότι συνιστά ορθή και αποτελεσματική εφαρμογή της συμφωνίας‑πλαισίου, εφόσον μια αμελητέα αποζημίωση δεν μπορεί να συνιστά μέτρο προσήκουσας αποζημιώσεως. Για τους ίδιους λόγους, αν και η κατ’ αποκοπή αποζημίωση μπορεί να θεσπισθεί από τον εθνικό νομοθέτη, δεν μπορεί να υποκαταστήσει εξ ολοκλήρου την πλήρη αποζημίωση για την προκληθείσα ζημία (
52
).
74.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο ότι η οδηγία 1999/70 και η συμφωνία‑πλαίσιο, καθώς και η πρακτική τους αποτελεσματικότητα, δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία, σε περίπτωση καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως από εργοδότη που ανήκει στον δημόσιο τομέα διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, αποκλείει τη μετατροπή της σχέσεως εργασίας στον τομέα αυτό, ενώ η μετατροπή αυτή αναγνωρίζεται ως μέτρο προς επιβολή κυρώσεων στον ιδιωτικό τομέα, και προβλέπει ως αντιστάθμισμα:
–
κατ’ αποκοπήν αποζημίωση κυμαινόμενη μεταξύ 2,5 και 12 μηνιαίων αποδοχών υπολογιζόμενων βάσει των τελευταίων αποδοχών του εργαζομένου στον δημόσιο τομέα, που είναι θύμα καταχρηστικής κατ’ επανάληψη συνάψεως συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, υπό την προϋπόθεση ότι η αποζημίωση αυτή συνιστά επαρκώς αποτρεπτικό μέτρο, πράγμα που μπορεί, μεταξύ άλλων, να εξασφαλίζεται με τον καθορισμό των ορίων του, τα οποία θα πρέπει να μπορούν να αυξάνονται σε συνάρτηση με τον συνολικό χρόνο της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως των συμβάσεων ορισμένου χρόνου, ή με το συνδυασμένο αποτέλεσμα κάθε άλλου μέτρου προς επιβολή κυρώσεων που προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο,
–
τη δυνατότητα του εργαζομένου να επιτύχει αποκατάσταση της ζημίας που πράγματι υπέστη, όταν το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτάται από την υποχρέωση του εργαζομένου αυτού να αποδείξει ότι απώλεσε ευκαιρίες σταθερής απασχολήσεως ή ότι, εάν είχε οργανωθεί κανονικά διαγωνισμός από τη διοίκηση, θα είχε επιτύχει σε αυτόν.
Με την επιφύλαξη των διευκρινίσεων αυτών, κανένα από τα στοιχεία που παρέχονται με την απόφαση περί παραπομπής δεν υποδεικνύει ότι εν προκειμένω η εθνική ρύθμιση δεν συνάδει με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας. Παρά ταύτα, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να προβεί στις τελικές διαπιστώσεις ως προς ζήτημα αυτό.
Πρόταση
75.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunale civile di Trapani (πρωτοδικείο του Trapani, Ιταλία) ως ακολούθως:
Η οδηγία 1999/70/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, σχετικά με τη συμφωνία πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου που συνήφθη από τη CES, την UNICE και το CEEP, και η συμφωνία πλαίσιο για την εργασία ορισμένου χρόνου η οποία περιέχεται στο παράρτημα της οδηγίας αυτής, καθώς και το πρακτικό τους αποτέλεσμα, δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία, σε περίπτωση καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως από εργοδότη που ανήκει στον δημόσιο τομέα διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, αποκλείει τη μετατροπή της σχέσεως εργασίας στον τομέα αυτό, ενώ η μετατροπή αυτή αναγνωρίζεται ως μέτρο προς επιβολή κυρώσεων στον ιδιωτικό τομέα, και προβλέπει ως αντιστάθμισμα:
–
κατ’ αποκοπήν αποζημίωση κυμαινόμενη μεταξύ 2,5 και 12 μηνιαίων αποδοχών υπολογιζόμενων βάσει των τελευταίων αποδοχών του εργαζομένου στον δημόσιο τομέα, που είναι θύμα καταχρηστικής κατ’ επανάληψη συνάψεως συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου, υπό την προϋπόθεση ότι η αποζημίωση αυτή συνιστά επαρκώς αποτρεπτικό μέτρο, πράγμα που μπορεί, μεταξύ άλλων, να εξασφαλίζεται με τον καθορισμό των ορίων του, τα οποία θα πρέπει να μπορούν να αυξάνονται σε συνάρτηση με τον συνολικό χρόνο της καταχρηστικής χρησιμοποιήσεως των συμβάσεων ορισμένου χρόνου, ή με το συνδυασμένο αποτέλεσμα κάθε άλλου μέτρου προς επιβολή κυρώσεων που προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο,
–
τη δυνατότητα του εργαζομένου να επιτύχει αποκατάσταση της ζημίας που πράγματι υπέστη, όταν το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτάται από την υποχρέωση του εργαζομένου αυτού να αποδείξει ότι απώλεσε ευκαιρίες σταθερής απασχολήσεως ή ότι, εάν είχε οργανωθεί κανονικά διαγωνισμός από τη διοίκηση, θα είχε επιτύχει σε αυτόν.
Με την επιφύλαξη των διευκρινίσεων αυτών, κανένα από τα στοιχεία που παρέχονται με την απόφαση περί παραπομπής δεν υποδεικνύει ότι εν προκειμένω η εθνική ρύθμιση δεν συνάδει με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας. Παρά ταύτα, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να προβεί στις τελικές διαπιστώσεις ως προς ζήτημα αυτό.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	ΕΕ 1999, L 175, σ. 43.
(
3
)	Βλ. αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Marrosu και Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518), της 3ης Ιουλίου 2014, Fiamingo κ.λπ. (C‑362/13, C‑363/13 και C‑407/13, EU:C:2014:2044, σκέψεις 62 και 64), καθώς και της 26ης Νοεμβρίου 2014, Mascolo κ.λπ. (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401). Βλ., επίσης, διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Μαρτίου 2010, Affatato (C‑3/10, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2010:144).
(
4
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, σκέψη 49).
(
5
)	Διάταξη της 3ης Ιουλίου 2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, σκέψεις 20 και 21).
(
6
)	Απόφαση της 23ης Απριλίου 2009, Αγγελιδάκη κ.λπ. (C‑378/07 έως C‑380/07, EU:C:2009:250, σκέψη 48).
(
7
)	Βλ., σχετικώς, προτάσεις μου στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Mascolo κ.λπ. (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2103, σημείο 61), και προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro στην υπόθεση Marrosu και Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, σημείο 29).
(
8
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, σκέψη 42).
(
9
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
10
)	Απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014 (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
)	Απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2016, Martínez Andrés και Castrejana López (C‑184/15 και C‑197/15, EU:C:2016:680, σκέψεις 40, 41 και 48).
(
12
)	Βλ. αποφάσεις της 1ης Δεκεμβρίου 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, σκέψεις 41 και 43), και της 16ης Μαΐου 2000, Preston κ.λπ. (C‑78/98, EU:C:2000:247, σκέψεις 55 και 56).
(
13
)	Απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
14
)	Απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, σκέψη 36).
(
15
)	Απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, σκέψη 37).
(
16
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro στην υπόθεση Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, σημείο 30).
(
17
)	Απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666, σκέψεις 55 και 59).
(
18
)	Απόφαση της 8ης Ιουλίου 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418, σκέψεις 31 και 34).
(
19
)	Απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
20
)	Απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666).
(
21
)	Απόφαση της 8ης Ιουλίου 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418).
(
22
)	Απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1998 (C‑231/96, EU:C:1998:401).
(
23
)	Απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, σκέψεις 36 και 37).
(
24
)	Βλ. με αυτό το πνεύμα, όσον αφορά την παραδειγματική ή κυρωτική αποζημίωση, απόφαση της 13ης Ιουλίου 2006, Manfredi κ.λπ. (C‑295/04 έως C‑298/04, EU:C:2006:461, σκέψη 99), και, όσον αφορά το όριο κατ’ αποκοπήν αποζημιώσεως, απόφαση της 22ας Απριλίου 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, σκέψεις 29 έως 31).
(
25
)	Απόφαση της 10ης Ιουλίου 1997 (C‑261/95, EU:C:1997:351, σκέψη 39).
(
26
)	Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2008 (C‑268/06, EU:C:2008:223).
(
27
)	Βλ., υπ’ αυτή την έννοια, Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Βαρσοβία, 2015, σ. 74.
(
28
)	Βλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, σημεία 54 έως 79).
(
29
)	Βλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, σημείο 80).
(
30
)	Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, σκέψεις 45 έως 55).
(
31
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
32
)	Απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014 (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, σκέψη 53).
(
34
)	Απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014 (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401, σκέψη 79).
(
35
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
36
)	Βλ. αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 2006, Αδενέλερ κ.λπ. (C‑212/04, EU:C:2006:443, σκέψεις 94, 95 και 102), της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Marrosu και Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, σκέψεις 51 έως 53), της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, σκέψεις 36 έως 38), της 23ης Απριλίου 2009, Αγγελιδάκη κ.λπ., C‑378/07 έως C‑380/07, EU:C:2009:250, σκέψεις 158 έως 160), της 3ης Ιουλίου 2014, Fiamingo κ.λπ. (C‑362/13, C‑363/13 και C‑407/13, EU:C:2014:2044, σκέψεις 62 έως 64), καθώς και της 26ης Νοεμβρίου 2014, Mascolo κ.λπ. (C‑22/13, C‑61/13 έως C‑63/13 και C‑418/13, EU:C:2014:2401, σκέψεις 77 έως 79). Βλ. επίσης τις διατάξεις της 12ης Ιουνίου 2008, Βασιλάκης κ.λπ. (C‑364/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:346, σκέψεις 125 έως 127), της 24ης Απριλίου 2009, Κούκου (C‑519/08, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2009:269, σκέψεις 64 έως 66), της 16ης Μαρτίου 2010, Affatato (C‑3/10, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2010:144, σκέψεις 45 έως 47), καθώς και της 12ης Δεκεμβρίου 2013, Papalia (C‑50/13, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2013:873, σκέψεις 20 έως 22).
(
37
)	Απόφαση της 23ης Απριλίου 2009 (C‑378/07 έως C‑380/07, EU:C:2009:250, σκέψη 176)
(
38
)	Διάταξη της 12ης Ιουνίου 2008 (C‑364/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:346, σκέψη 149).
(
39
)	Διάταξη της 24ης Απριλίου 2009 (C‑519/08, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2009:269, σκέψη 101).
(
40
)	Βλ. διατάξεις της 12ης Ιουνίου 2008, Βασιλάκης κ.λπ. (C‑364/07, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2008:346, σκέψη 149), και της 24ης Απριλίου 2009, Κούκου (C‑519/08, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2009:269, σκέψη 101).
(
41
)	Βλ. διάταξη της 12ης Δεκεμβρίου 2013 (C‑50/13, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2013:873, σκέψη 32).
(
42
)	Βλ. αποφάσεις της 10ης Απριλίου 1984, von Colson και Kamann (14/83, EU:C:1984:153, σκέψη 28), της 2ας Αυγούστου 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, σκέψη 26), και της 17ης Δεκεμβρίου 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, σκέψη 33).
(
43
)	Βλ. σχετικώς, όσον αφορά τη δυσμενή διάκριση λόγω φύλου, απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, σκέψη 34).
(
44
)	Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι η G. Santoro απασχολήθηκε από τον Comune de Valderice για χρονικό διάστημα που υπερέβαινε τα πέντε έτη, δυνάμει συμβάσεων ορισμένου χρόνου, και, αν ληφθούν υπόψη άλλες συμβάσεις, που είχαν προηγουμένως και χωρίς διακοπή συναφθεί με τον ίδιο φορέα, για χρονικό διάστημα τουλάχιστον είκοσι ετών, ήτοι από το 1996. Από το πλαίσιο των μη αμφισβητηθέντων πραγματικών περιστατικών της διατάξεως της 12ης Δεκεμβρίου 2013, Papalia (C‑50/13, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2013:873, σκέψεις 8 και 9), προκύπτει ότι ο R. Papalia εργαζόταν αδιαλείπτως σε Commune, με διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου επί περίπου τριάντα έτη, ήτοι από το 1983 έως το 2012.
(
45
)	Απόφαση της 25ης Απριλίου 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275, σκέψη 63 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
46
)	Απόφαση της 25ης Απριλίου 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275).
(
47
)	Απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2015, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (C‑238/14, EU:C:2015:128, σκέψη 38).
(
48
)	Βλ. προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Αγγελιδάκη κ.λπ. (C‑378/07 έως C‑380/07, EU:C:2008:686, σκέψη 91).
(
49
)	Οδηγία του Συμβουλίου, της 9ης Φεβρουαρίου 1976, περί της εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως ανδρών και γυναικών, όσον αφορά την πρόσβαση σε απασχόληση, την επαγγελματική εκπαίδευση και προώθηση και τις συνθήκες εργασίας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/002, σ. 70).
(
50
)	Βλ. αποφάσεις της 10ης Απριλίου 1984, von Colson και Kamann (14/83, EU:C:1984:153, σκέψη 18), και της 10ης Απριλίου 1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155, σκέψη 18).
(
51
)	Βλ. με αυτή την έννοια, ως προς τη ρήτρα 5, σημείο 1, της συμφωνίας‑πλαισίου, απόφαση της 10ης Μαρτίου 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, σκέψη 37).
(
52
)	Βλ., ως προς τη διάρθρωση μεταξύ κατ’ αποκοπή μέτρων αποζημιώσεως και μέτρων στηριζόμενων στην αρχή της πλήρους αποκαταστάσεως της ζημίας, απόφαση της 22ας Απριλίου 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, σκέψεις 32 έως 37).