62023CJ0557
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
12. září 2024 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Společná organizace trhů se zemědělskými produkty – Nařízení (EU) č. 1308/2013 – Vnitrostátní právní úprava, v níž jsou pro některé zemědělské produkty stanoveny regulované ceny, jakož i povinnost nabízet k prodeji určité množství těchto produktů – Pokuty“
Ve věci C‑557/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Szegedi Törvényszék (soud v Segedínu, Maďarsko) ze dne 6. září 2023, došlým Soudnímu dvoru téhož dne, v řízení
SPAR Magyarország Kft.
proti
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce třetího senátu, N. Piçarra, N. Jääskinen (zpravodaj) a M. Gavalec, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za SPAR Magyarország Kft.: G. Báthory, V. Łuszcz a L. Wallacher, ügyvédek,
–
za maďarskou vládu: M. Z. Fehér, R. Kissné Berta a K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
–
za německou vládu: J. Möller a N. Scheffel, jako zmocněnci,
–
za rakouskou vládu: A. Posch, J. Schmoll a M. Kopetzki, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: M. Konstantinidis a Zs. Teleki, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 671 a oprava Úř. věst. 2016, L 130, s. 8), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2117 ze dne 2. prosince 2021 (Úř. věst. 2021, L 435, s. 262) (dále jen „nařízení o společné organizaci trhů“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi SPAR Magyarország Kft a Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (správní orgán župy Bács-Kiskun, Maďarsko) (dále jen „vnitrostátní orgán“) ve věci rozhodnutí tohoto orgánu, v němž uložil SPAR Magyarország pokutu z titulu ochrany spotřebitele.
Právní rámec
Unijní právo
3
V bodech 172, 185 a 189 odůvodnění nařízení o společné organizaci trhů je uvedeno:
„(172)
S ohledem na zvláštní vlastnosti odvětví zemědělství a jeho závislost na řádném fungování celého potravinového řetězce, včetně účinného uplatňování pravidel hospodářské soutěže ve všech souvisejících odvětvích v rámci celého potravinového řetězce, který může být vysoce koncentrovaný, je třeba věnovat zvláštní pozornost uplatňování pravidel hospodářské soutěže uvedených v článku 42 [SFEU]. […]
[…]
(185)
S cílem účinně a účelně reagovat na hrozby narušení trhu v důsledku výrazného zvýšení nebo snížení cen na vnitřních nebo vnějších trzích nebo jiných událostí a okolností, které závažně narušují nebo by mohly narušit trh, pokud je pravděpodobné, že tato situace nebo její dopady na trh budou přetrvávat nebo se zhoršovat, měla by být na Komisi přenesena pravomoc přijímat určité akty, pokud jde o opatření nezbytná pro řešení této situace na trhu, při současném dodržení veškerých závazků vyplývajících z mezinárodních dohod a za předpokladu, že jakákoli jiná opatření dostupná podle tohoto nařízení se ukáží jako nedostatečná, včetně opatření na rozšíření nebo změnu oblasti působnosti, doby trvání nebo jiných aspektů dalších opatření stanovených v tomto nařízení nebo na stanovení vývozních náhrad nebo celkové či částečné pozastavení dovozních cel vztahující se i na určitá množství nebo období, a to podle potřeby.
[…]
(189)
Komise by měla být oprávněna přijímat v naléhavých případech opatření nezbytná k řešení konkrétních obtíží.“
4
V článku 1 tohoto nařízení je stanoveno:
„1.   Tímto nařízením se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty, kterými se rozumí všechny produkty uvedené v příloze I Smluv s výjimkou produktů rybolovu a akvakultury, jak jsou vymezeny v právních aktech Unie o společné organizaci trhů s produkty rybolovu a akvakultury.
2.   Zemědělské produkty vymezené v odstavci 1 jsou rozděleny do těchto odvětví podle příslušných částí přílohy I:
a)
obiloviny, část I;
[…]
c)
cukr, část III;
[…]
p)
mléko a mléčné výrobky, část XVI;
[…]
s)
vejce, část XIX;
t)
drůbeží maso, část XX;
[…]
x)
ostatní produkty, část XXIV.“
5
Kapitola I hlavy II části II uvedeného nařízení obsahuje oddíl 1, nadepsaný „Obchodní normy“, který zahrnuje články 73 až 91 uvedeného nařízení.
6
V článku 73 nařízení o společné organizaci trhů je stanoveno:
„Aniž jsou dotčena jakákoli jiná ustanovení vztahující se na zemědělské produkty, jakož i předpisy přijaté ve veterinárním, fytosanitárním a v potravinářském odvětví s cílem zajistit u produktů dodržování hygienických a zdravotních norem a chránit zdraví zvířat, rostlin a lidí, stanoví tento oddíl pravidla týkající se obchodních norem.“
7
V článku 74 tohoto nařízení je stanoveno:
„Produkty, pro něž byly v souladu s tímto oddílem stanoveny obchodní normy podle odvětví nebo produktů, lze uvést na trh v Unii, pouze pokud tyto normy splňují.“
8
V článku 75 uvedeného nařízení je stanoveno:
„1.   Obchodní normy lze použít na jedno nebo více těchto odvětví nebo jeden a více těchto produktů:
a)
olivový olej a stolní olivy,
b)
ovoce a zelenina,
c)
výrobky z ovoce a zeleniny,
d)
banány,
e)
živé rostliny,
f)
vejce,
g)
drůbeží maso,
h)
roztíratelné tuky určené pro lidskou spotřebu,
[…]
3.   Aniž je dotčen článek 26 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 [ze dne 25. října 2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS, směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES) č. 608/2004 (Úř. věst. 2011, L 304, s. 18)] obchodní normy uvedené v odstavci 1 mohou zahrnovat jeden nebo více z následujících požadavků, jež mají být určeny podle odvětví či produktů a na základě povahy každého odvětví, potřeby regulovat uvádění na trh a podmínek definovaných v odstavci 5 tohoto článku:
a)
technické definice, označení a obchodní názvy pro odvětví jiná než ta, jež jsou uvedena v článku 78;
b)
klasifikační kritéria, jako je rozdělení do tříd, hmotnost, velikost, věk a kategorie;
c)
druhy, odrůda nebo plemeno či obchodní typ;
d)
úprava, označování související se závaznými obchodními normami, balení, pravidla platná pro balírny/třídírny, označení, rok sklizně a použití zvláštních údajů, aniž jsou dotčeny články 92 až 123;
e)
kritéria, jako jsou vzhled, konzistenci, zmasilost, vlastnosti produktu a procentní podíl obsahu vody;
f)
zvláštní látky použité při produkci, nebo součásti či složky, včetně jejich množstevního obsahu, čistoty a identifikace;
g)
způsob hospodaření a metoda produkce, včetně enologických postupů a vyspělých systémů udržitelné produkce;
h)
scelování moštů a vín, včetně jeho definic, míchání a jeho omezení;
i)
četnost sběru, dodávky, konzervace a manipulace, metoda ošetření a teplota, skladování a přeprava;
j)
místo hospodaření nebo původ, s výjimkou drůbežího masa a roztíratelných tuků;
k)
omezení, pokud jde o použití některých látek nebo postupů;
l)
zvláštní použití;
m)
podmínky uvolnění, držení, oběhu a použití produktů, které nejsou v souladu s obchodními normami přijatými podle odstavce 1 nebo s definicemi, označeními a obchodními názvy uvedenými v článku 78, jakož i nakládání s vedlejšími výrobky.
[…]
5.   Obchodní normy podle odvětví nebo produktů přijaté podle odstavce 1 tohoto článku se stanoví, aniž jsou dotčeny články 84 až 88 a příloha IX, a zohlední:
a)
zvláštní vlastnosti dotčeného produktu;
b)
potřebu zajistit podmínky v zájmu snazšího uvádění produktů na trh;
c)
zájem producentů na sdělování informací o vlastnostech produktů a povaze hospodaření a zájem spotřebitelů získávat odpovídající a transparentní informace o produktech, včetně místa hospodaření, které má být určeno podle jednotlivých případů na odpovídající zeměpisné úrovni, a to po provedení posouzení zejména nákladů a administrativní zátěže pro hospodářské subjekty a přínosů pro producenty a konečné spotřebitele;
d)
dostupné metody k určení fyzikálních, chemických a organoleptických vlastností produktů;
e)
doporučené normy přijaté mezinárodními subjekty;
f)
nutnost zachovat přirozené a podstatné vlastnosti produktů a nezpůsobit zásadní změnu ve složení dotčeného produktu.
[…]“
9
V článku 83 odst. 5 téhož nařízení je stanoveno:
„Členské státy mohou přijmout či zachovat další vnitrostátní předpisy týkající se produktů, na něž se vztahuje určitá obchodní norma Unie, pouze pokud jsou tyto předpisy v souladu s právními předpisy Unie, zejména se zásadou o volném pohybu zboží, a s výhradou směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES [ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 1998, L 204, s. 37; Zvl. vyd. 13/20, s. 337)].“
10
V článku 90a odst. 3 nařízení o společné organizaci trhů je stanoveno:
„Členské státy provádějí kontroly na základě analýzy rizik s cílem ověřit, zda jsou produkty uvedené v čl. 1 odst. 2 v souladu s pravidly stanovenými v tomto oddíle a tam, kde je to vhodné, uloží správní sankce.“
11
V článku 219 tohoto nařízení, nadepsaném „Opatření proti narušení trhu“, je v odstavci 1 stanoveno:
„S cílem účinně a účelně reagovat na hrozby narušení trhů v důsledku výrazného zvýšení nebo snížení cen na vnitřních nebo vnějších trzích nebo jiných událostí a okolností, které závažně narušují nebo by mohly narušit trh, pokud je pravděpodobné, že tato situace nebo její dopady na trh budou přetrvávat nebo se zhoršovat, je Komisi svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 227, pokud jde o přijetí opatření nezbytných k řešení dané situace na trhu, při současném dodržení všech závazků vyplývajících z mezinárodních dohod uzavřených v souladu se Smlouvou o fungování EU a za předpokladu, že jakákoli jiná opatření dostupná podle tohoto nařízení se ukáží jako nedostatečná nebo nevhodná.
Pokud to v případech hrozeb narušení trhů uvedených v prvním pododstavci tohoto odstavce vyžadují naléhavé závažné důvody, použije se na akty v přenesené pravomoci přijaté podle prvního pododstavce tohoto odstavce postup stanovený v článku 228.
[…]“
12
Článek 221 uvedeného nařízení je nadepsán „Opatření k řešení konkrétních problémů“. V odstavcích 1 a 2 uvedeného článku je stanoveno:
„1.   Komise přijme prováděcí akty, kterými přijme nezbytná a odůvodněná mimořádná opatření k řešení konkrétních problémů. […]
2.   K řešení konkrétních problémů, a v řádně odůvodněných, závažných naléhavých případech, týkajících se situací, které mohou způsobit rychlé zhoršení podmínek produkce a tržních podmínek a jež by mohlo být obtížné řešit, pokud nebudou okamžitě přijata náležitá opatření, přijme Komise […] okamžitě použitelné prováděcí akty.“
Maďarské právo
13
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet [vládní nařízení č. 6/2022 (I. 14.), kterým se pro mimořádné situace stanoví výjimky z použití zákona č. LXXXVII z roku 1990 o cenách] ze dne 14. ledna 2022 (Magyar Közlöny 2022/5, dále jen „sporné vládní nařízení“), vstoupilo v platnost dne 1. února 2022 na počáteční období tří měsíců. Uvedené vládní nařízení zůstalo v platnosti na základě následných prodloužení do 31. července 2023. Mimoto bylo dvakrát změněno s účinností od 10. listopadu 2022 a 12. ledna 2023.
14
Ustanovení sporného vládního nařízení, použitelná na spor v původním řízení, jsou uvedena v bodech 15 až 20 tohoto rozsudku a odpovídají ustanovením platným mezi 12. lednem 2023 a 31. červencem 2023.
15
V ustanovení § 1 sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„1)   S cílem zabránit škodlivým účinkům selhání trhu se produkty uvedené v příloze 1 pro období od 1. února 2022 do 31. července 2023 doplňují na seznam produktů s regulovanými cenami, který je uveden v bodě I písm. A) přílohy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(zákon č. LXXXVII z roku 1990 o cenách)].
2)   Hrubá maloobchodní cena použitelná na produkty uvedené v příloze 1 v prodejně nebo v nákupním centru či v zásilkovém prodeji nesmí být vyšší než hrubá maloobchodní cena uplatňovaná k 15. říjnu 2021 obchodníkem, jenž prodává zboží běžné spotřeby ve smyslu kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény [(zákona CLXIV z roku 2005, obchodního zákona)] (dále jen ‚obchodník‘).
[…]“
16
V ustanovení § 1/A sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„1)   Pro období od nabytí účinnosti az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(vládního nařízení 451/2022 [XI. 9.], kterým se mění vládní nařízení č. 6/2022 [I. 14.] a kterým se pro mimořádné situace stanoví dočasné výjimky z použití zákona č. LXXXVII z roku 1990 o cenách)], do dne 31. července 2023 se produkty uvedené v příloze 2 doplňují k produktům s regulovanými cenami uvedených v § 1 odst. 1.
2)   Hrubá maloobchodní cena použitelná na produkty uvedené v příloze 2 v prodejně nebo v nákupním centru či v zásilkovém prodeji nesmí být vyšší než hrubá maloobchodní cena uplatňovaná k 30. září 2022 obchodníkem.
3)   Místo hrubé maloobchodní prodejní ceny použité ke dni 30. září 2022 se pro případ, že
a)
není k dispozici maloobchodní prodejní cena uplatňovaná ke dni 30. září 2022, použije poslední maloobchodní prodejní cena uplatňovaná obchodníkem před 30. zářím 2022,
b)
nelze stanovit maloobchodní hrubou prodejní cenu uvedenou v písmeni a), použije průměrná spotřebitelská cena za září 2022 zveřejněná na internetových stránkách Központi Statisztikai Hivatal [(Ústřední statistický úřad, Maďarsko)], je-li k dispozici.
[…]
6)   Při stanovení cen podle odstavce 2 nemohou být účtovány žádné další náklady nebo poplatky.“
17
V ustanovení § 2 sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„1)   Obchodník je povinen:
a)
uvádět na trh produkty uvedené v příloze 1, které uváděl na trh k 15. říjnu 2021,
b)
poskytovat v této souvislosti denně k prodeji výše uvedené produkty nejméně v průměrném denním množství, jež měl na skladě v roce 2021 příslušného dne v týdnu,
c)
zajistit zásoby výše uvedených produktů – v případě potřeby až do dvojnásobku množství uvedeného pod písmenem b) – i to, že tyto zásoby budou nabízeny zákazníkům nepřetržitě v množství postačujícím k pokrytí jejich potřeb, což zabrání nedostatku.
2)   Obchodník je povinen uvádět informace týkající se § 1 odst. 1 ve formě a s obsahem, které stanoví ministr pro koordinaci obecných politik, na dobře viditelném místě v obchodě a v případě zásilkového prodeje je musí zveřejnit na domovské internetové stránce.“
18
V ustanovení § 2/A sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„1)   Obchodník je povinen:
a)
uvádět na trh produkty uvedené v příloze 2, které uváděl na trh ke dni 30. září 2022,
b)
poskytovat v této souvislosti denně k prodeji výše uvedené produkty nejméně v průměrném denním množství, jež měl na skladě v roce 2022 příslušného dne v týdnu,
c)
zajistit zásoby výše uvedených produktů – v případě potřeby až do dvojnásobku množství uvedeného pod písmenem b) – i to, že tyto zásoby budou nabízeny zákazníkům nepřetržitě v množství postačujícím k pokrytí jejich potřeb, což zabrání nedostatku.
2)   Obchodník je povinen uvádět informace týkající se § 1/A. odst. 1 ve formě a s obsahem, které stanoví ministr pro koordinaci obecných politik, na dobře viditelném místě v obchodě a v případě zásilkového prodeje je musí zveřejnit na úvodní internetové stránce.“
19
V ustanovení § 3 odst. 1 až 4 sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„1)   Ve správních věcech, na které se nevztahuje § 16 [zákona č. LXXXVII z roku 1990 o cenách] a jejichž předmětem je provedení ustanovení tohoto vládního nařízení, obecný orgán na ochranu spotřebitele určený vládním nařízením o určení obecného orgánu pro ochranu spotřebitele (dále jen „orgán“) jedná z vlastního podnětu a s ohledem na § 1 odst. 5 a § 1/A odst. 5 za účasti Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(Národní úřad pro bezpečnost potravinového řetězce, Maďarsko)].
2)   Odchylně od § 16 [zákona č. LXXXVII z roku 1990 o cenách] a § 38/B Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(zákon č. CXCIV z roku 2011 o hospodářské stabilitě Maďarska)], orgán, který se v průběhu jím vykonávané kontroly dozví o porušení povinností stanovených v § 1 a § 2,
a)
uloží pokutu v rozmezí od 50000 maďarských forintů (HUF) [přibližně 131 eur] do 3000000 HUF [přibližně 7849 eur], nebo
b)
může v rozhodnutí obchodníkovi nařídit, aby dočasně ukončil činnost na dobu, která nesmí být kratší než jeden den ani delší než šest měsíců.
3)   Sankci stanovenou v odst. 2 písm. a) lze uplatnit opakovaně v případě porušení zjištěných při několika následných kontrolách, i pokud byly provedeny téhož dne a v témže obchodě, takže v případě uložení nové pokuty se její výše se rovná alespoň dvojnásobku částky pokuty uložené za předchozí porušení, aniž je třeba zohlednit ustanovení týkající se maximální výše pokuty.
4)   V případě opakovaného porušení mohou být sankce stanovené v odst. 2 písm. a) a b) uplatněny společně.“
20
V příloze 1 sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„Produkty za regulované ceny
1.
krystalový cukr (bílý cukr)
2.
bílá pšeničná mouka T55
3.
rafinovaný jedlý slunečnicový olej
4.
šunka z domácích prasat (včetně šunky s kostí, s kůží, vykostěné, naporcované, nakrájené na plátky nebo mleté, též balené, čerstvé, chlazené nebo zmrazené)
5.
kuřecí řízky, kuřecí kosti – páteř, biskup a křidélka, dohromady nebo odděleně (včetně produktů s kostí, s kůží, v podobě filé, řezů, plátků nebo mletých produktů, též balených, čerstvých, chlazených nebo zmrazených)
6.
kravské mléko s ošetřením UHT obsahující 2,8 % hmotnostních tuku“.
21
V příloze 2 sporného vládního nařízení bylo stanoveno:
„Produkty za regulované ceny
1.
čerstvá vejce, ve skořápce, druhu Gallus domesticus (jiná než oplozená násadová vejce)
2.
konzumní brambory, kromě raných“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
22
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že maďarská vláda, aby zabránila nepříznivým účinkům na fungování trhu v důsledku mimořádné situace v souvislosti s pandemií covidu-19, přijala na začátku roku 2022 sporné vládní nařízení, podle kterého byly některé základní zemědělské produkty uvedené v příloze 1 tohoto vládního nařízení, a sice určité druhy cukru, pšeničné mouky, slunečnicového oleje, vepřového a drůbežího masa, jakož i mléka, uváděny na trh za regulované ceny. Podle sporného vládního nařízení nemohla být hrubá maloobchodní prodejní cena těchto produktů používaná obchodníky prodávajícími zboží běžné spotřeby vyšší než hrubá maloobchodní prodejní cena uplatňovaná ke dni 15. října 2021. Mimoto, pokud tito obchodníci k tomuto datu uváděli na trh tytéž produkty, byli povinni je uvádět na trh i nadále, a to v denním množství odpovídajícím alespoň průměrnému dennímu množství nabízenému k prodeji v den posuzovaného týdne roku 2021.
23
Maďarská vláda změnila kvůli válce na Ukrajině sporné vládní nařízení v tom smyslu, že od 10. listopadu 2022 již nebylo zohledňovaným referenčním množstvím, které mělo být zohledněno, průměrné denní množství nabízené k prodeji v roce 2021, ale průměrné denní množství, které měl daný obchodník v tomto roce na skladě v daný den posuzovaného týdne.
24
Od téhož dne maďarská vláda rovněž rozšířila použití regulovaných cen na další dva produkty, a sice na vejce a brambory. Obchodníci, kteří tyto produkty prodávali, je byli povinni uvádět na trh v množství odpovídajícím průměrným denním množstvím zásob v daný den posuzovaného týdne roku 2022 a cena uvedených výrobků nesměla převyšovat cenu používanou dne 30. září 2022. Sporné vládní nařízení, jež bylo naposledy změněno s účinností od 12. ledna 2023, zůstalo v platnosti do 31. července 2023.
25
V návaznosti na kontrolu provedenou vnitrostátním orgánem dne 1. února 2023 v jedné z prodejen SPAR Magyarország v Maďarsku uvedený orgán konstatoval, že průměrné denní množství nabízené k prodeji u pěti zemědělských produktů, na něž se vztahuje sporná vládní vyhláška, bylo nižší než průměrná denní množství zásob v daný den posuzovaného týdne v roce 2021 nebo 2022. Rozhodnutím ze dne 9. května 2023 uvedený orgán konstatoval porušení ustanovení sporného vládního nařízení a uložil SPAR Magyarország pokutu z titulu ochrany spotřebitele. V rámci stanovení výše pokuty tentýž orgán zohlednil zejména nezvratnou povahu újmy způsobené protiprávním jednáním, vysoký počet spotřebitelů dotčených tímto protiprávním jednáním vzhledem k umístění dotčené prodejny, délku trvání uvedeného protiprávního jednání, opakování a četnost protiprávního jednání, závažnost téhož protiprávního jednání s ohledem na význam SPAR Magyarország a na údajně porušené právní povinnosti, ale rovněž na vstřícný prostoj tohoto obchodníka.
26
Společnost SPAR Magyarország podala proti rozhodnutí vnitrostátního orgánu žalobu na neplatnost k předkládajícímu soudu, v níž zpochybňuje právní základ uvedeného rozhodnutí i výši pokuty, která jí byla uložena. Na podporu své žaloby tvrdí, že cílem sporného vládního nařízení nebylo podle jejího výkladu zavést obecnou povinnost dodávek, neboť v konečném důsledku bylo cílem, aby obchodníci v plném rozsahu uspokojili poptávku spotřebitelů. I kdyby nenabízela k prodeji množství stanovená tímto vládním nařízením, tvrdí, že vždy byla s to uspokojit veškerou poptávku těchto spotřebitelů a v den provedení kontroly měla v případě každého z dotčených produktů dokonce zásobu do konce zavírací doby. Protiprávního jednání se tudíž nedopustila.
27
Vnitrostátní orgán navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta. Zdůrazňuje, že obchodník se dopustí protiprávního jednání, pokud nedodrží povinnost nabízet k prodeji množství produktů stanovená sporným vládním nařízením. V tomto ohledu existuje objektivní odpovědnost, jak potvrdil Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko). Uvedený soud měl zejména za to, že pro účely předcházení škodlivým dopadům narušeného fungování trhu a zvýšené ochrany spotřebitelů jakožto cíle obecného zájmu je v dotčených ustanoveních stanovena objektivní odpovědnost. Obchodník je povinen zajistit množství zboží vymezené v tomto vládním nařízení za regulované ceny.
28
Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda je sporné vládní nařízení, které pod hrozbou pokuty ukládá povinnost nabízet k prodeji určité množství zemědělských produktů spadajících do působnosti nařízení o jednotné organizaci trhů za regulované maloobchodní prodejní ceny, slučitelné s unijním právem, neboť taková právní úprava porušuje zásadu volné tvorby cen zemědělských produktů působením tržních sil a nerespektuje zásadu proporcionality.
29
Za těchto podmínek se Szegedi Törvényszék (soud v Segedínu, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 83 odst. 5 nařízení o společné organizaci trhů, vykládán v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, které s poukazem na mimořádnou situaci ukládá obchodníkům povinnost poskytovat k prodeji za regulovanou cenu některé zemědělské produkty spadající do působnosti nařízení o společné organizaci trhů, a to v množstvích určených nikoli na základě průměrných množství prodaných za referenční rok, nýbrž bez ohledu na tato množství na základě průměrných denních množství zásob daného obchodníka v referenčním roce?
2)
Musí být čl. 90a odst. 3 nařízení o společné organizaci trhů vykládán v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, které stanoví povinné uložení pokuty i v případě, že obchodník v den, kdy je provedena kontrola, poskytl k prodeji některé zemědělské produkty spadající do působnosti nařízení o společné organizaci trhů v množstvích odpovídajících průměrným denním množstvím, jež prodal v referenčním roce, a že spotřebitelé mají tyto produkty k dispozici?“
K předběžným otázkám
30
Úvodem je třeba přezkoumat argumentaci, kterou v písemných vyjádřeních uvedla rakouská vláda a Komise a podle níž se ustanovení, na něž odkazuje předkládající soud, totiž čl. 83 odst. 5 a čl. 90a odst. 3 nařízení o společné organizace trhů, nepoužijí na většinu produktů, na něž se vztahuje sporné vládní nařízení, ani na požadavky stanovené uvedeným vládním nařízením.
31
Podle čl. 83 odst. 5 nařízení o společné organizaci trhů mohou členské státy přijmout nebo zachovat další vnitrostátní předpisy týkající se produktů, na něž se vztahuje určitá obchodní norma Unie, pokud jsou tyto předpisy v souladu s právem Unie, zejména se zásadou volného pohybu zboží. V článku 90a odst. 3 tohoto nařízení je stanovena povinnost členských států provádět kontroly pravidel pro uvádění těchto výrobků na trh a ukládat sankce v případě nesouladu uvedených produktů s těmito pravidly. Tato dvě ustanovení spadající do oddílu 1 kapitoly I hlavy II části II uvedeného nařízení, který se týká obchodních norem, se použijí pouze v případě takových norem, které se týkají požadavků, jejichž výčet je uveden v čl. 75 odst. 3 téhož nařízení.
32
Stanovení maximální ceny pro některé produkty a povinnost nabízet k prodeji určité množství těchto produktů přitom nespadají mezi zvláštní požadavky uvedené v čl. 75 odst. 3 nařízení o společné organizaci trhů nebo zvláštní vlastnosti uvedené v odstavci 5 tohoto článku. Z odstavce 1 uvedeného článku dále vyplývá, že z osmi produktů uvedených ve sporném vládním nařízení se může obchodní norma vztahovat pouze na vejce a drůbeží maso. V tomto ohledu nařízení Komise (ES) č. 589/2008 ze dne 23. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o obchodní normy pro vejce (Úř. věst. 2008, L 163, s. 6), ani nařízení Komise (ES) č. 543/2008 ze dne 16. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o obchodní normy pro drůbeží maso (Úř. věst. 2008, L 157, s. 46), neobsahují pravidla pro obchodování, jež by se týkala stanovení maximální ceny nebo povinnosti obchodníků nabízet k prodeji stanovené množství těchto dvou produktů. Na základě žádné skutečnosti tudíž nelze dospět k závěru, že pokud jde o tyto dva uvedené produkty, existuje obchodní norma odůvodňující použití ustanovení uvedených v bodě 30 tohoto rozsudku.
33
Je tedy třeba mít za to, že ustanovení uvedená v otázkách předkládajícího soudu nejsou jako taková relevantní pro posouzení souladu sporného vládního nařízení s nařízením o společné organizaci trhů. Nicméně vzhledem k tomu, že úkolem Soudního dvora je vyložil všechna ustanovení unijního práva, která vnitrostátní soudy potřebují pro rozhodnutí o sporech, které projednávají, i pokud nejsou tato ustanovení výslovně zmíněna v otázkách položených těmito soudy Soudnímu dvoru (rozsudek ze dne 22. února 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, bod 39 a citovaná judikatura), nebrání takové konstatování přezkumu souladu tohoto vládního nařízení s unijním právem, a konkrétně s ustanoveními nařízení o společné organizaci trhů, pokud se uvedené vládní nařízení týká výrobků, které spadají do působnosti uvedeného unijního nařízení.
34
Za těchto podmínek je třeba uvedené otázky, které je třeba zkoumat společně, v podstatě vykládat tak, že se týkají toho, zda nařízení o společné organizaci trhů musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu opatření, které z důvodu mimořádné situace ukládá obchodníkovi povinnost, aby nabízel k prodeji zemědělské produkty spadající do působnosti tohoto vládního nařízení za regulovanou cenu a v průměrném denním množství zásob zaznamenaném v referenčním roce, a dále stanoví povinné uložení pokuty v případě porušení povinností stanovených tímto vnitrostátním opatřením.
35
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci společné zemědělské politiky (SZP), která podle čl. 4 odst. 2 písm. d) SFEU spadá do sdílené pravomoci Evropské unie a členských států, mají členské státy legislativní pravomoc, která jim podle čl. 2 odst. 2 SFEU umožňuje vykonávat pravomoc v rozsahu, v němž ji nevykonala Unie [rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí), C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 34 a citovaná judikatura].
36
Z ustálené judikatury mimoto vyplývá, že jakmile bylo přijato nařízení o společné organizaci trhu v určitém odvětví, nesmějí členské státy přijmout žádné opatření, které by jej mohlo porušovat nebo stanovit z něj výjimky. Se společnou organizací trhů jsou neslučitelné také předpisy, které brání jejímu řádnému fungování, i když dotyčná oblast nebyla touto organizací trhů vyčerpávajícím způsobem upravena [rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí), C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 35 a citovaná judikatura].
37
Platí, že pokud neexistuje mechanismus určování cen, je volná tvorba prodejních cen na základě volné hospodářské soutěže součástí nařízení o společné organizaci trhů a výrazem zásady volného pohybu zboží v podmínkách skutečné hospodářské soutěže [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí), C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 36 a citovaná judikatura].
38
Zřízení společné organizace trhů nicméně členským státům nebrání uplatňovat vnitrostátní pravidla sledující jiný cíl obecného zájmu, než který je součástí dané společné organizace trhů, i když tato pravidla mohou mít dopad na fungování vnitřního trhu v dotyčném odvětví, pod podmínkou, že tato pravidla jsou způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle a nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí), C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 37 a citovaná judikatura].
39
Zaprvé, jak vyplývá ze zjištění předkládajícího soudu i z písemných vyjádření SPAR Magyarország, rakouské vlády a Komise, sporné vládní nařízení narušuje volnou hospodářskou soutěž, která je, jak bylo připomenuto v bodě 37 tohoto rozsudku, jednou ze součástí unijního nařízení o společné organizaci trhů. Povinnost nabízet k prodeji zemědělské produkty za regulované ceny a ve stanovených množstvích totiž obchodníkům brání volně stanovit prodejní ceny a množství, která chtějí prodat, na základě hospodářských úvah vycházejících z volné hospodářské soutěže.
40
Zadruhé v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 38 tohoto rozsudku musí být sporné vládní nařízení odůvodněno sledováním jiného cíle obecného zájmu, než na který se vztahuje společná organizace trhů.
41
V projednávané věci sledovalo podle maďarské vlády toto vládní nařízení dvojí cíl, a sice boj proti inflaci a ochranu znevýhodněných spotřebitelů prostřednictvím zaručeného zásobování základními potravinami za dostupné ceny.
42
V tomto ohledu je sice třeba uvést, že Komise je za určitých podmínek podle článků 219 a 221 nařízení o společné organizaci trhů oprávněna přijmout na základě prvního z nich opatření nezbytná k řešení v případě hrozeb narušení trhu v důsledku výrazného zvýšení nebo snížení cen na vnitřních nebo vnějších trzích nebo jiných událostí a okolností, včetně mimořádných situací, a na základě druhého z nich opatření nezbytná k řešení konkrétních problémů v mimořádných situacích. Tato ustanovení však nemohou být vzhledem ke zvláštním situacím, jež upravují, vykládána natolik široce, aby bylo možné tvrdit, že nařízení o společné organizaci trhů jako celek se vztahuje na cíle obecného zájmu sledované sporným vládním nařízením, a sice na boj proti inflaci a ochranu znevýhodněných spotřebitelů prostřednictvím zaručeného zásobování základními potravinami za dostupné ceny.
43
Za těchto podmínek se členský stát může dovolávat cíle boje proti inflaci nebo ochrany znevýhodněných spotřebitelů za účelem odůvodnění takových opatření, jako jsou opatření uvedená ve sporném vládním nařízení, které je zásahem do systému volné tvorby cen za podmínek skutečné hospodářské soutěže, na němž je nařízení o společné organizaci trhů založeno.
44
Taková opatření ke stanovení maximální ceny, jakož i povinnost nabízet k prodeji určené množství produktů, jako jsou opatření stanovená ve sporném vládním nařízení, však musí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost, tedy být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovat meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení. K přezkumu proporcionality musí dojít zejména s přihlédnutím k cílům společné zemědělské politiky, jakož i řádnému fungování společné organizace trhů, což vyžaduje vyvážení těchto cílů a cílů sledovaných sporným vládním nařízením (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. prosince 2015, Scotch Whisky Association a další (C‑333/14, EU:C:2015:845, bod 28).
45
Mimoto, pokud jde dále o otázku, zda je dotčené opatření způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle, je třeba uvést, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora jsou vnitrostátní právní předpisy způsobilé k tomu, aby zaručily uskutečnění sledovaného cíle, pouze pokud opravdu odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (rozsudek ze dne 23. prosince 2015, Scotch Whisky Association a další, C‑333/14, EU:C:2015:845, bod 37).
46
V projednávané věci je třeba konstatovat, že i kdyby sporné vládní nařízení mohlo chránit znevýhodněné spotřebitele prostřednictvím zaručeného zásobování základními potravinami za dostupné ceny a bojovat proti inflaci, překračuje toto vládní nařízení rámec toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné [obdobně viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Přijímající práva), C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 37 a citovaná judikatura].
47
Jak totiž v podstatě uvedla německá vláda i Komise v písemných vyjádřeních, zásah do volného přístupu obchodníků na trh za podmínek skutečné hospodářské soutěže a do volného přístupu zajištěného nařízením o společné organizaci trhů, jakož i výsledné narušení celého dodavatelského řetězce zapříčiněné regulovanými cenami uloženými obchodníkům a jejich povinnost nabízet k prodeji požadovaná množství dotčených produktů překračují rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných uvedeným vládním nařízením.
48
S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že nařízení o společné organizaci trhů musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu opatření, které z důvodu mimořádné situace ukládá obchodníkovi povinnost, aby nabízel k prodeji zemědělské produkty spadající do působnosti tohoto nařízení za regulovanou cenu a v průměrném denním množství, jež bylo evidováno v zásobách obchodníka v referenčním roce, a dále stanoví povinné uložení pokuty za porušení povinností stanovených tímto vnitrostátním opatřením.
K nákladům řízení
49
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2117 ze dne 2. prosince 2021,
musí být vykládáno v tom smyslu, že
že brání vnitrostátnímu opatření, které z důvodu mimořádné situace ukládá obchodníkovi povinnost, aby nabízel k prodeji zemědělské produkty spadající do působnosti tohoto nařízení za regulovanou cenu a v průměrném denním množství, jež bylo evidováno v zásobách obchodníka v referenčním roce, a dále stanoví povinné uložení pokuty za porušení povinností stanovených tímto vnitrostátním opatřením.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.