62001CC0103_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La Commissione delle Comunità europee ha proposto un ricorso a norma dell'art. 226 CE, con il quale chiede alla Corte di giustizia di condannare la Repubblica federale di Germania, in quanto ritiene che la legislazione vigente in alcuni Länder sia in contrasto con gli obblighi derivanti dagli artt. 1 e 4 della direttiva 89/686/CEE, relativa ai dispositivi di protezione individuale .
Oggetto dell'addebito è il fatto che la normativa vigente in alcuni Länder impone requisiti supplementari per i dispositivi di protezione individuale destinati ai vigili del fuoco, sebbene tali dispositivi siano conformi ai requisiti prescritti dalla direttiva e muniti del marchio CE.
I - Direttiva 89/686
2. Ai sensi dell'art. 1, nn. 1 e 2, la direttiva si applica ai dispositivi di protezione individuale, denominati DPI.
3. La direttiva stabilisce le condizioni di immissione sul mercato e della libera circolazione intracomunitaria, nonché i requisiti essenziali di sicurezza che i DPI devono rispettare al fine di preservare la salute e garantire la sicurezza degli utilizzatori. Per «DPI» si intende qualsiasi dispositivo o articolo destinato a essere indossato o tenuto da una persona affinché essa sia protetta nei confronti di uno o più rischi che possono metterne in pericolo la salute e la sicurezza.
Ai sensi del n. 4 sono esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva:
- I DPI disciplinati da un'altra direttiva che concerne i medesimi obiettivi di immissione sul mercato, libera circolazione e sicurezza di questa stessa direttiva;
- indipendentemente dal motivo di esclusione di cui al primo trattino, le categorie di DPI che figurano nell'elenco delle esclusioni di cui all'allegato I.
4. In conformità all'art. 4, gli Stati membri non possono vietare, limitare o ostacolare l'immissione sul mercato dei DPI o di componenti di DPI conformi alle disposizioni della direttiva e muniti del marchio CE.
5. L'allegato I contiene l'elenco esaustivo delle categorie o dei tipi di DPI che non rientrano nel campo di applicazione della direttiva. Il n. 1 si riferisce ai DPI progettati e fabbricati specificamente per le forze armate o per quelle preposte al mantenimento dell'ordine pubblico (caschi, scudi, ecc.).
II - Procedimento amministrativo
6. In seguito alla presentazione di varie denunce, la Commissione constatava che la normativa di alcuni Länder tedeschi imponeva per i dispositivi di protezione individuale destinati ai vigili del fuoco requisiti diversi da quelli prescritti dalla direttiva 89/686. In concreto, la Bassa Sassonia prevede che le cinture di sicurezza soddisfino le specifiche tecniche della norma tedesca DIN 14926 e la Renania del Nord-Westfalia impone che i caschi ottengano la certificazione di un determinato organismo di questo Stato, escludendo a tal fine l'intervento di qualsiasi altro organismo, sebbene possa offrire garanzie equivalenti.
7. La Commissione, considerando queste disposizioni contrarie alle esigenze del mercato unico e, in particolare, agli artt. 1 e 4 della direttiva 89/686, il 19 marzo 1998 inviava al governo tedesco una lettera di diffida, invitandolo a presentare osservazioni al riguardo.
8. Con lettera 28 maggio 1998, il detto governo rispondeva che l'organizzazione del corpo dei vigili del fuoco rientra nelle competenze dei diversi Länder, ai quali spetta decidere quale natura conferire a questi organismi. E' impossibile stabilire in via generale se i vigili del fuoco tedeschi appartengano alle forze dell'ordine, rendendosi pertanto necessario accertare caso per caso se i dispositivi ad essi destinati siano o meno inclusi nel campo di applicazione della direttiva 89/686.
9. Non ritenendosi soddisfatta della spiegazione, il 21 ottobre 1998 la Commissione inviava un parere motivato al governo tedesco, reiterando i motivi di censura mossi nei confronti della normativa nazionale e intimandogli di compiere le necessarie riforme entro il termine di due mesi.
10. Nella lettera di risposta del 18 dicembre 1998, tale governo spiegava di aver dato disposizioni ai Ministeri degli interni dei Länder, responsabili dei corpi dei vigili del fuoco, affinché modificassero la normativa concernente l'acquisto di dispositivi di protezione individuale in conformità del diritto comunitario e richiedendo che venisse trasmessa l'informazione pertinente sulle misure adottate in proposito. Nella lettera, il governo si impegnava a riferire alla Commissione in merito alle risposte che avrebbe ricevuto.
11. Due anni dopo, nel dicembre 2000, il governo convenuto nel presente procedimento esponeva, in risposta alla domanda rivoltagli dalla Commissione nel giugno dello stesso anno, di non avere ancora ricevuto dai Länder i chiarimenti richiesti. A fronte di tale atteggiamento, la Commissione giungeva alla conclusione che l'inadempimento da parte della Repubblica federale di Germania persisteva e decideva, pertanto, di proporre il ricorso in esame.
III - Fase contenziosa del procedimento
12. La Commissione ha depositato il presente ricorso nella cancelleria della Corte il 2 marzo 2001. Il governo presunto inadempiente ha presentato il proprio controricorso il 14 marzo seguente. Ambedue gli atti sono stati completati da una replica, il 12 luglio, e da una controreplica, il 20 settembre.
13. Il governo francese è intervenuto a sostegno delle conclusioni del governo tedesco con uno scritto depositato in cancelleria il 4 ottobre 2001, sul quale il governo tedesco e la Commissione hanno presentato osservazioni nel mese di dicembre.
14. All'udienza del 24 ottobre 2002 erano presenti per svolgere osservazioni orali l'agente della Commissione e il rappresentante del governo tedesco.
IV - Esame del ricorso
15. La Commissione invita la Corte a dichiarare l'inadempimento della Repubblica federale di Germania e a condannare questo Stato membro alle spese.
16. L'art. 4 della direttiva 89/686 sancisce il principio della libera circolazione dei dispositivi di protezione individuale e dei loro componenti, che siano conformi alle disposizioni in essa contenute e muniti del marchio CE, stabilendo che gli Stati membri non possano vietare, limitare o ostacolare l'immissione sul mercato di questi prodotti. E' pacifico il fatto che la Germania prescrive requisiti supplementari per i dispositivi destinati ai vigili del fuoco. Le parti sono tuttavia in disaccordo quanto alla classificazione dei servizi per la prevenzione e la lotta contro gli incendi in questo Stato membro come forze dell'ordine.
L'esito del ricorso della Commissione è quindi legato alla questione se i dispositivi di protezione individuale per i vigili del fuoco ricadano o meno nell'eccezione di cui all'allegato I, n. 1, la cui soluzione implica che venga accertato se tali dispositivi siano stati specificamente progettati e fabbricati per le forze armate o per quelle preposte al mantenimento dell'ordine pubblico.
17. Il governo tedesco espone che la cintura di sicurezza per i vigili del fuoco, all'origine del presente procedimento per infrazione, serve a proteggere i primi dai rischi cui sono esposti durante la formazione, le esercitazioni e gli interventi. La circolare tecnica relativa a questo tipo di cintura regola le proporzioni, i requisiti e le misure di controllo di questo indumento e prevede l'apposizione obbligatoria di un marchio. L'utilizzo di un'identica cintura da parte di tutti i vigili del fuoco, durante le esercitazioni e gli interventi, risulta di fondamentale importanza per il salvataggio del vigile stesso, per quello dei terzi e, in particolare, per prestare soccorso ai compagni che si trovano in difficoltà. Grazie alla corda di sicurezza, la cintura consente al vigile del fuoco di prevenire il rischio di caduta da scale o da altri luoghi pericolanti. La cintura contiene un'accetta custodita in un fodero conforme alla norma DIN 14 924. Le indicazioni esatte sulle caratteristiche della cintura sono necessarie, in quanto, per esempio, le operazioni di salvataggio possono essere messe in atto unicamente con l'ausilio di corde e attrezzature definite con precisione. Per questa ragione, l'utilizzo e la messa in servizio dei dispositivi per vigili del fuoco sono regolamentati in modo uniforme sul piano federale. Il felice esito di un'operazione che implica la collaborazione di più unità può venire assicurato soltanto se tutte le unità impiegate dispongono di mezzi di salvataggio conformi alle stesse norme di fabbricazione e di sicurezza.
18. E' questa preoccupazione per la sicurezza dei lavoratori e, in particolare, per quella del corpo dei vigili del fuoco, che il legislatore nutriva quando ha adottato la direttiva 89/686. Nel preambolo viene espressamente riconosciuto come le prescrizioni di progettazione e di fabbricazione dei dispositivi di protezione individuale previsti dalla direttiva siano essenziali per rendere più sicuro l'ambiente di lavoro. La direttiva non soltanto stabilisce le condizioni per l'immissione sul mercato e la garanzia della libera circolazione dei dispositivi all'interno della Comunità, ma definisce inoltre i requisiti essenziali che i detti dispositivi devono soddisfare per preservare la salute degli utilizzatori e garantirne la sicurezza. L'art. 8, n. 4 assoggetta i dispositivi di protezione individuale prodotti alla dichiarazione di conformità «CE» del fabbricante. Inoltre, i dispositivi di progettazione complessa destinati a proteggere chi li indossa contro pericoli mortali o che possono nuocere gravemente e in maniera irreversibile alla salute - di cui il progettista presume che l'utilizzatore non possa scoprire in tempo gli effetti immediati - sono soggetti ad una delle procedure di controllo di cui all'art. 11, vale a dire il sistema di garanzia di qualità CE del prodotto finito e quello della produzione con sorveglianza. Sono compresi in quest'ultima categoria, inter alia, gli apparecchi di protezione respiratoria filtranti contro gli aerosol solidi, liquidi o contro i gas irritanti, pericolosi, tossici o radiotossici; i dispositivi di intervento in ambienti caldi i cui effetti sono comparabili a quelli di una temperatura d'aria pari o superiore a 100° C, con o senza radiazioni infrarosse, fiamme o grosse proiezioni di materie in fusione; i dispositivi di intervento in ambienti freddi i cui effetti sono comparabili a quelli di una temperatura d'aria inferiore o pari a 50° C e quelli destinati a proteggere dalle cadute dall'alto. Si deve aggiungere che l'allegato II, contenente i requisiti essenziali di salute e sicurezza, oltre ai requisiti di carattere generale applicabili a tutti i dispositivi, definisce tutta una serie di requisiti supplementari specifici in funzione del rischi; il n. 3.1.2.2. dello stesso allegato è dedicato alla prevenzione delle cadute dall'alto ed il n. 3.6. alla protezione contro il calore e/o il fuoco.
Sono convinto che la preoccupazione espressa dal governo tedesco in merito alla sicurezza dei vigili del fuoco in Germania è condivisa da tutti gli altri Stati membri, anche se ciò non ha loro impedito di conformare le legislazioni nazionali alla normativa comunitaria, con l'obiettivo di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione intracomunitaria dei dispositivi di protezione individuale destinati ai lavoratori.
19. Il governo tedesco conferma che la lotta contro gli incendi è materia di competenza delle autorità dei Länder, con la conseguenza che la missione e l'organizzazione dei diversi corpi, nonché lo statuto dei vigili del fuoco, variano da un Land all'altro. Spetta inoltre ai Länder stabilire se il corpo dei vigili del fuoco costituisca un organismo incaricato della pubblica sicurezza o dell'ordine pubblico. Esso precisa che i vigili del fuoco fanno parte delle forze per il mantenimento dell'ordine pubblico e che i poteri e le funzioni ad essi attribuiti sono espressione essenziale dell'esercizio di un pubblico potere, motivo per cui i dispositivi di protezione individuale fabbricati appositamente per questi corpi rimangono esclusi dal campo di applicazione della direttiva 89/686. Il governo aggiunge che la normativa sulla prevenzione degli incendi ha tradizionalmente esteso ai corpi ufficiali dei vigili del fuoco le prerogative di cui godono i pubblici poteri. In conformità della normativa vigente, i vigili del fuoco devono attuare le misure necessarie per proteggere la collettività e i singoli cittadini dai pericoli per la loro vita, per la salute o per i loro beni legati agli incendi, alle esplosioni, agli incidenti e ad altre situazioni di emergenza, come le catastrofi nucleari; si tratta di misure che implicano l'esercizio dei pubblici poteri e che, in quanto tali, possono comportare restrizioni dei diritti fondamentali, previste, in parte, dalla legge .
I vigili del fuoco sono inoltre dotati di poteri coercitivi. A titolo di esempio, lo stesso governo cita l'art. 26, n. 1, quarto periodo, della legge della Renania-Palatinato sulla protezione civile in caso di incendi e catastrofi, in base al quale il responsabile delle operazioni o, qualora questo sia impossibilitato, qualunque altro membro del corpo dei vigili del fuoco è autorizzato a mettere in atto le misure di sicurezza necessarie, sempreché queste non vengano adottate dalla polizia o da altri organismi competenti come la polizia federale di frontiera, la polizia militare, le forze armate o altri servizi incaricati del mantenimento dell'ordine pubblico. Allo scopo di eseguire tali misure, il responsabile è autorizzato, in caso di necessità, ad usare la forza contro persone o cose e a vincere la resistenza che gli viene opposta ricorrendo alla forza fisica. Le legislazioni degli altri Länder riconoscono ai vigili del fuoco ampi poteri di intervento. Il governo aggiunge che siffatti organismi occupano una posizione importante all'interno dell'organizzazione della protezione civile, un ambito che, in caso di guerra, forma parte essenziale dell'azione propria dello Stato. Esso conferma infine che, secondo un'interpretazione letterale della direttiva 89/686, in Germania i corpi statali dei vigili del fuoco, cui vengono affidate funzioni proprie dei pubblici poteri, formano parte delle forze dell'ordine contemplate dall'eccezione di cui al n. 1 dell'allegato I alla detta direttiva.
20. Il governo francese, interveniente ad adiuvandum a sostegno delle conclusioni del governo tedesco, considera che, al fine di interpretare l'eccezione contenuta nell'allegato I, n. 1, della direttiva 89/686, occorre verificare se il tipo di dispositivi di protezione individuale per i vigili del fuoco venga destinato specificamente a operazioni militari o di polizia, e non, invece, se coloro che lo indossano possano essere qualificati come forze armate o dell'ordine.
21. La direttiva 89/686, all'art. 1, n. 4, esclude dal proprio campo di applicazione due grandi categorie di dispositivi di protezione individuale: a) quelli che sono disciplinati da altre direttive comunitarie aventi gli stessi obiettivi di immissione sul mercato, libera circolazione e sicurezza; b) le categorie di dispositivi che figurano nell'elenco delle esclusioni di cui all'allegato I, che è tassativo. Il n. 1 del detto allegato contempla i dispositivi di protezione individuale che sono progettati e fabbricati specificamente per le forze armate o per quelle preposte al mantenimento dell'ordine pubblico, come caschi e scudi.
22. Le parti concordano sul fatto che i vigili del fuoco non fanno parte delle forze armate. Esse sono invece in disaccordo circa la questione se tali organismi debbano essere considerati forze incaricate del mantenimento dell'ordine pubblico. Se così fosse, i dispositivi di protezione individuale destinati ai vigili del fuoco sarebbero esclusi dal campo di applicazione della direttiva, con la conseguenza che ciascuno Stato membro sarebbe autorizzato ad imporre i requisiti che ritenesse più opportuni per questi dispositivi, come sembra essere l'attuale caso della Germania.
23. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, le deroghe al principio della libera circolazione delle merci devono essere interpretate restrittivamente e non possono essere estese a casi diversi da quelli tassativamente previsti .
Concordo con l'osservazione della Commissione secondo la quale il fatto che il corpo dei vigili del fuoco dipenda da un Ministero piuttosto che da un altro, ovvero dal governo centrale, regionale o locale, a seconda dello Stato membro interessato, non è un elemento determinante al fine di delimitare il campo di applicazione della direttiva 89/686. Si tratta infatti di diverse forme di organizzazione amministrativa non pertinenti ai fini della decisione di far circolare liberamente nel mercato interno i dispositivi di protezione individuale.
24. In tutti gli Stati membri, è al corpo dei vigili del fuoco - sia esso di natura pubblica o privata, formato da professionisti o da volontari - che vengono principalmente affidate la prevenzione e la lotta contro gli incendi. Spetta inoltre ai vigili del fuoco il compito di effettuare le operazioni di salvataggio di persone e cose in caso di esplosioni, inondazioni, terremoti o altre catastrofi di grande entità.
Tali compiti si differenziano nettamente da quelli che corrispondono ai servizi di pubblica sicurezza, cui viene principalmente affidato il mantenimento dell'ordine pubblico, missione che comporta l'esercizio dell'autorità del proprio Stato di appartenenza nello svolgimento delle funzioni che vengono ad essi attribuite. Anche quando la legge autorizza i vigili del fuoco, nel corso dei loro interventi, ad usare la forza contro le cose o a mettere in atto misure coercitive nei confronti di persone, si tratta pur sempre di una possibilità occasionale e accessoria, in quanto tali aspetti non formano parte delle loro abituali mansioni. Per contro, la missione affidata ai vigili del fuoco che sono alle dipendenze delle pubbliche autorità è praticamente uguale a quella svolta dai servizi antincendio di imprese o fabbriche, i quali, oltre ad occuparsi della prevenzione e della lotta contro gli incendi nel settore di competenza, possono trovarsi talvolta a dover collaborare con i primi in caso di necessità. Per tale ragione, è necessario che i dispositivi di protezione individuale indossati dagli uni e dagli altri garantiscano agli utilizzatori l'osservanza degli stessi requisiti di sicurezza.
25. L'applicazione dell'eccezione prevista dall'allegato I, n. 1, della direttiva 89/686 presuppone che i dispositivi di cui trattasi siano stati progettati e fabbricati specificamente per le forze armate o per le forze incaricate del mantenimento dell'ordine pubblico. Dato che i vigili del fuoco possono essere chiamati ad eseguire alcune funzioni proprie delle suddette forze solo su base occasionale, aleatoria e a titolo accessorio, non si può sostenere che i dispositivi ad essi destinati soddisfino siffatta condizione, con riferimento alla specificità della progettazione e della fabbricazione.
26. E' giurisprudenza costante che, in via di principio, l'ordinamento giuridico comunitario non intende definire le sue nozioni ispirandosi ad uno o più ordinamenti nazionali senza un'espressa precisazione in tal senso . Orbene, il testo della direttiva non contiene alcun riferimento specifico alle legislazioni degli Stati membri.
La Corte di giustizia ha costantemente impedito agli Stati membri di richiamarsi a disposizioni dell'ordinamento giuridico interno per limitare la portata delle norme di diritto comunitario, considerando questa regola di fondamentale importanza per l'esistenza della Comunità, poiché, altrimenti, verrebbero compromesse l'unità e l'efficacia del diritto comunitario . Con riferimento alla fattispecie che ci occupa, data la facilità con cui il corpo dei vigili del fuoco viene classificato tra le forze incaricate del mantenimento dell'ordine pubblico, qualora gli Stati membri potessero sottrarre dal campo di applicazione della direttiva 89/686 un settore di consumo dei dispositivi di protezione individuale tanto importante come quello dei vigili del fuoco, la libera circolazione di tali prodotti all'interno della Comunità ne risulterebbe falsata.
27. La circostanza che il corpo dei vigili del fuoco dipenda dai Länder non esime la Germania dall'obbligo di osservare le disposizioni della direttiva 89/686 allo stesso modo di tutti gli altri Stati membri. Conformemente alla giurisprudenza, ciascuno Stato membro è libero di attribuire come meglio crede le competenze sul piano interno e di attuare una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali. Tale attribuzione di competenze non può, tuttavia, dispensare lo Stato membro dall'obbligo di garantire una corretta trasposizione della direttiva nel diritto interno .
28. Mi trovo in disaccordo anche con il governo francese, poiché il dispositivo di protezione individuale utilizzato dai vigili del fuoco è concepito al fine di proteggere questi ultimi durante l'esercizio delle loro funzioni specifiche, tra le quali si evidenziano la prevenzione e la lotta contro gli incendi. Dato che non eseguono operazioni militari né di polizia, i vigili del fuoco hanno bisogno di indossare indumenti con forti proprietà ignifughe, tali da garantire la loro incolumità e sicurezza sul lavoro, laddove un giubbotto antiproiettile, per esempio, sarebbe del tutto inutile.
29. Il governo tedesco asserisce che le direttive 89/391 e 89/656 contengono prescrizioni minime, talché risulterebbe contraddittorio se, in applicazione di tale normativa, volta a promuovere una maggiore tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, gli Stati membri potessero dettare requisiti supplementari per i dispositivi destinati ai vigili del fuoco, allorché tale possibilità viene loro preclusa in base alla direttiva 89/686. Per tale ragione, il suddetto governo ritiene che i dispositivi di protezione individuale per vigili del fuoco siano esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 89/686.
30. Dissento da tale interpretazione, in quanto la contraddizione addotta dal governo convenuto non sussiste.
31. Nel giugno 1989, il Consiglio ha adottato, sulla base dell'art. 118 A del Trattato CE, la direttiva quadro 89/391, che è volta a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori e funge da base per le successive direttive particolari, miranti a coprire tutti i tipi di rischio in questo ambito. Con il medesimo fondamento normativo, nel novembre dello stesso anno, il Consiglio ha emanato la direttiva 89/656, che stabilisce le disposizioni minime per l'uso delle attrezzature di protezione individuale sul lavoro (terza direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE).
Nel dicembre successivo, il Consiglio ha approvato la direttiva 89/686, la cui mancata osservanza da parte della Germania è oggetto dell'addebito in esame formulato dalla Commissione. Tale direttiva ha come fondamento normativo l'art. 100 A del Trattato CE e forma parte delle misure che sono state adottate allo scopo di instaurare progressivamente il mercato interno senza frontiere, in un periodo che si è concluso il 31 dicembre 1992. La sua adozione si è resa necessaria per il fatto che esistevano diverse norme nazionali molto particolareggiate in materia di progettazione, fabbricazione, standard qualitativi, collaudo e certificazione dei dispositivi di protezione individuale, allo scopo di proteggere le persone da lesioni e malattie. Tali divergenze potevano creare ostacoli agli scambi intracomunitari, con ripercussioni dirette sull'instaurazione ed il funzionamento del mercato comune.
32. Le direttive 89/391 e 89/656 si inseriscono nel quadro della politica sociale comunitaria e fissano prescrizioni minime affinché gli Stati membri impongano ai datori di lavoro e ai lavoratori determinati obblighi in materia di sicurezza e igiene sul lavoro. Non vi sarebbe quindi alcun inconveniente ad ammettere l'adozione di disposizioni più favorevoli. Ambedue le normative contengono eccezioni: la direttiva 89/391, con l'obiettivo di salvaguardare le particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego (per esempio, nelle forze armate o nella polizia), o nei servizi di protezione civile; la direttiva 89/656, in quanto, agli effetti della propria applicazione, esclude dalla definizione delle attrezzature di protezione individuale le attrezzature dei servizi di soccorso e di salvataggio, nonché le attrezzature di protezione individuale dei militari, dei poliziotti e dei servizi per il mantenimento dell'ordine pubblico.
Per contro, la direttiva 89/686, con lo scopo di armonizzare le legislazioni degli Stati membri, fissa le condizioni di immissione sul mercato e di libera circolazione intracomunitaria dei dispositivi di protezione individuale, oltre ai requisiti essenziali che gli stessi devono soddisfare per preservare la salute e garantire la sicurezza degli utilizzatori. In questo caso, la facoltà degli Stati membri di prescrivere i requisiti pertinenti è soggetta a due condizioni: che venga rispettato il Trattato e che l'esercizio di tale facoltà non comporti modifiche dei dispositivi di protezione individuale rispetto al regime instaurato dalla direttiva. In nessun caso è consentito agli Stati membri proibire, limitare o ostacolare la commercializzazione dei dispositivi in parola o dei loro componenti, quando gli stessi sono conformi alle prescrizioni della direttiva e muniti del marchio CE.
33. Il governo convenuto ravvisa un parallelismo tra l'eccezione contenuta nell'art. 39, n. 4, CE, riguardante gli impieghi nella pubblica amministrazione, e quella di cui al n. 1 dell'allegato I alla direttiva 89/686. Ambedue le eccezioni devono essere interpretate restrittivamente, in quanto si riferiscono ad impieghi che comportano la partecipazione in forma diretta o indiretta all'esercizio dei pubblici poteri e a mansioni aventi ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o della collettività. Le competenze attribuite al corpo dei vigili del fuoco rientrano nei pubblici poteri, per cui la Comunità europea non potrebbe intromettersi né riguardo alla loro natura, né al loro esercizio.
34. Anche su questo punto mi trovo in disaccordo con la tesi sostenuta dal governo tedesco. L'art. 39, n. 4, CE, esclude gli impieghi nella pubblica amministrazione dall'ambito di applicazione del principio della libera circolazione dei lavoratori. In quanto si tratta di una deroga ad una delle libertà fondamentali, la Corte di giustizia ne ha ristretto l'applicabilità ad un complesso di posti che implicano un esercizio dei pubblici poteri, tra i quali sono compresi gli impieghi presso le amministrazioni locali, che presuppongono, da parte dei loro titolari, l'esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza . La deroga riguarda soltanto i posti che, tenuto conto dei compiti e delle responsabilità ad essi inerenti, possono avere le caratteristiche specifiche dell'amministrazione nei campi sopra descritti.
35. Con riferimento alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, anche gli artt. 45 CE, primo comma, e 55 CE ammettono deroghe per quanto riguarda le attività connesse con l'esercizio dei pubblici poteri. La Corte di giustizia ne ha limitato l'applicazione alle attività, fra quelle contemplate dagli artt. 43 CE e 49 CE, che, di per sé, implicano la partecipazione diretta e specifica all'esercizio di pubblici poteri .
36. Non sarebbe tuttavia possibile applicare per analogia al caso in esame le eccezioni previste per le persone e i servizi, in quanto, all'interno del capo dedicato alla libera circolazione delle merci, l'art. 30 CE riporta un ampio ventaglio di motivi specifici che possono giustificare restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito di merci. Come noto, però, la Corte di giustizia ha affermato che l'art. 30 CE non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette solo che le norme nazionali deroghino al principio della libera circolazione delle merci se ed in quanto ciò sia e continui ad essere giustificato per il conseguimento degli obiettivi contemplati da questa stessa disposizione. Ne discende che, quando direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari a garantire la tutela della salute degli uomini e degli animali e approntano procedimenti di controllo della loro osservanza, il ricorso all'art. 30 CE perde la sua giustificazione ed i controlli appropriati vanno allora effettuati e i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalle direttive di armonizzazione .
Dato che la direttiva 89/686 persegue l'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri concernenti i dispositivi di protezione individuale, con l'obiettivo di assicurarne la libera circolazione come prodotti, le uniche eccezioni ammissibili sono quelle contemplate dalle sue stesse disposizioni, cioè quelle riguardanti i dispositivi disciplinati da altri strumenti del diritto comunitario con gli stessi obiettivi di immissione sul mercato, libera circolazione e sicurezza, e quelle figuranti nell'elenco di cui all'allegato I, con carattere esaustivo.
37. Il governo tedesco fa valere che gli Stati membri dispongono di ampi poteri discrezionali, non soggetti a controllo giurisdizionale, in merito a quale contenuto dare all'eccezione di cui al n. 1 dell'allegato I alla direttiva 89/686 con riguardo alla libera circolazione delle merci. Esso fa l'esempio dei motivi di interesse generale menzionati all'art. 30 CE, la cui definizione è affidata al diritto comunitario, mentre il grado di tutela rimane di competenza degli Stati membri. Il margine di cui dispongono gli Stati consente loro di definire le funzioni attribuite ai servizi incaricati del mantenimento dell'ordine pubblico che partecipano all'esercizio dei pubblici poteri. Di conseguenza, la disciplina concernente i dispositivi di protezione individuale fabbricati per il corpo dei vigili del fuoco, in quanto forze incaricate del mantenimento dell'ordine pubblico, ricade nell'ambito del potere discrezionale di cui godono gli Stati membri nel dare attuazione alla direttiva 89/686.
38. Potrei essere d'accordo con il governo tedesco sul principio, ma dissento assolutamente quanto al merito. E' pur vero che gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità riguardo all'organizzazione dei servizi per il mantenimento dell'ordine pubblico nel loro territorio, così come rispetto alla distribuzione delle competenze tra i diversi corpi e forze di sicurezza. Gli Stati membri godono anche di un ampio potere discrezionale in merito a quali requisiti imporre per i dispositivi di protezione individuale progettati e fabbricati specificamente per i suddetti servizi posti a garanzia del mantenimento dell'ordine pubblico, ma solo nei limiti in cui tali attrezzature rimangono escluse dal campo di applicazione della direttiva 89/686 ai sensi del disposto di cui al n. 1 dell'allegato I, che, come ho indicato in precedenza, costituisce una deroga all'art. 4, e quindi alla libera circolazione dei dispositivi di protezione individuale all'interno delle Comunità prevista da quest'ultimo, e, in quanto eccezione, deve essere interpretata restrittivamente.
Dal momento che assicurare il rispetto dell'ordine pubblico nel territorio degli Stati membri non costituisce la missione principale né secondaria dei vigili del fuoco, questi ultimi non devono essere compresi tra le forze dell'ordine agli effetti di escludere i dispositivi di protezione individuale ad essi destinati dal campo di applicazione ratione materiae della direttiva 89/686.
39. Secondo il governo tedesco, l'eccezione di cui al n. 1 dell'allegato I della direttiva 89/686 deve essere interpretata in modo da rispettare la ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e la Comunità, come vale per i principi di sussidiarietà e di proporzionalità contenuti nell'art. 5 CE. A suo avviso, l'interpretazione di tale eccezione suggerita dalla Commissione costituisce un abuso di potere, oltre a violare la suddetta norma fondamentale. In effetti, spetta agli Stati membri l'esercizio delle prerogative connesse ai pubblici poteri, tra le quali è compresa la definizione dei requisiti relativi ai dispositivi di protezione. Pertanto, le eccezioni contemplate dalla direttiva 89/686 devono essere applicate alla luce delle citate disposizioni del Trattato, con la conseguenza che i suddetti dispositivi destinati al corpo dei vigili del fuoco ricadono nell'eccezione di cui al n. 1 dell'allegato I della stessa.
40. Tuttavia, nello svolgimento della missione che è loro affidata, i vigili del fuoco non agiscono nell'esercizio dei pubblici poteri né come parte delle forze dell'ordine. L'interpretazione dell'eccezione data dalla Commissione non costituisce pertanto un abuso di potere, né viola i principi di sussidiarietà e proporzionalità.
41. Al governo tedesco risulta difficile distinguere le funzioni affidate al corpo dei vigili del fuoco da quelle che sono proprie delle forze dell'ordine: da una parte, i primi devono ripararsi anche dagli attacchi sferrati da persone, in quanto gli incendi non hanno soltanto cause naturali ma possono anche essere provocati da piromani o terroristi; d'altra parte, le forze dell'ordine intervengono durante le catastrofi naturali, come gli incendi forestali o le inondazioni.
42. Queste asserzioni del governo tedesco mi lasciano perplesso, giacché la maggioranza dei cittadini non sembra incontrare una simile difficoltà: se prende fuoco la casa o scoppia un incendio sui monti, essi chiameranno i pompieri, mentre quando è minacciata la loro integrità fisica o la loro proprietà si rivolgeranno alla polizia. Dire poi che i vigili del fuoco si riparano dagli attacchi dei piromani mi sembra fuori luogo, perché questi non appiccano il fuoco ai pompieri, ma ai beni, talché, nel domare le fiamme, ciò di cui il vigile del fuoco ha bisogno non è un'attrezzatura che lo protegga fisicamente dagli aggressori, bensì un dispositivo specifico che gli consenta di lavorare con la massima sicurezza mentre si accinge a estinguere l'incendio. Né, tanto meno, è determinante il fatto che le forze dell'ordine possano intervenire per far fronte ai disastri causati da una catastrofe, poiché in simili circostanze di emergenza anche i cittadini sono portati a collaborare, su base volontaria e disinteressata.
43. Nessuno fra gli argomenti addotti dalla Germania è riuscito a convincermi del fatto che i dispositivi di protezione individuale utilizzati dai vigili del fuoco siano progettati e fabbricati specificamente per le forze incaricate del mantenimento dell'ordine pubblico. Essi, pertanto, non ricadono nell'eccezione di cui al n. 1 dell'allegato I della direttiva 89/686 e devono quindi poter circolare liberamente all'interno della Comunità.
44. Ritengo che la Commissione abbia dimostrato come la Repubblica federale di Germania sia venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 1 e 4 della direttiva 89/686, avendo mantenuto in vigore in alcuni Länder una legislazione che impone requisiti supplementari per i dispositivi di protezione individuale destinati ai vigili del fuoco, sebbene tali dispositivi siano conformi ai requisiti prescritti dalla direttiva e muniti del marchio CE.
Pertanto, il ricorso della Commissione è fondato e la Repubblica federale di Germania dev'essere condannata.
V - Spese
45. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché propongo di accogliere il ricorso della Commissione, occorre condannare la Repubblica federale di Germania alle spese, in conformità con quanto chiesto dalla ricorrente.
46. La Repubblica francese, che è intervenuta nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Repubblica federale di Germania, sopporterà le proprie spese, conformemente a quanto disposto dall'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura.
VI - Conclusione
47. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di giustizia di:
«1) Dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 1 e 4 della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/686/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai dispositivi di protezione individuale, avendo mantenuto in vigore in alcuni Länder una legislazione che impone requisiti supplementari per i dispositivi di protezione individuale destinati al corpo dei vigili del fuoco, sebbene tali dispositivi siano conformi ai requisiti prescritti dalla citata direttiva e muniti del marchio CE.
2) Condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
3) Decidere che la Repubblica francese sopporti le proprie spese».