62024CJ0311
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
29. ledna 2026 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Zemědělství – Nekalá soutěž – Nekalé obchodní praktiky – Směrnice (EU) 2019/633 – Zákaz – Článek 3 odst. 1 písm. d) – Žádost o platbu, která nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků dodavatelem – Článek 6 odst. 1 první pododstavec písm. e) – Pravomoc ukládat pokuty – Kvalifikace několika zakázaných nekalých obchodních praktik jako ‚jediného porušení‘, které vede k uložení jediné pokuty – Zásada ne bis in idem – Vnitrostátní právní předpisy stanovící horní hranici pokuty“
Ve věci C‑311/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Oberlandesgericht Wien (vrchní zemský soud ve Vídni, Rakousko) ze dne 26. dubna 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 29. dubna 2024, v řízení
Bundeswettbewerbsbehörde
proti
M. GmbH,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: K. Jürimäe (zpravodajka), předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce druhého senátu, F. Schalin, M. Gavalec a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Bundeswettbewerbsbehörde: C. F. Winkler,
–
za M. GmbH: S. Albiez, Rechtsanwalt,
–
za rakouskou vládu: A. Posch, J. Schmoll a P. Thalmann, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: A. Dawes, M. ter Haar a M. Zerwes, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 11. září 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 ze dne 17. dubna 2019 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci (Úř. věst. 2019, L 111, s. 59).
2
Tato žádost byla podána v rámci čtyř spojených věcí, v nichž stojí Bundeswettbewerbsbehörde (spolkový úřad pro hospodářskou soutěž, Rakousko, dále jen „BWB“) proti společnosti M. GmbH, jež se týkají platnosti žádostí o platbu, které tato společnost uplatnila vůči svým dodavatelům.
Právní rámec
Unijní právo
Smlouva o FEU
3
Článek 39 odst. 1 SFEU uvádí:
„Cílem společné zemědělské politiky je:
a)
zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly;
b)
zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;
c)
stabilizovat trhy;
d)
zajistit plynulé zásobování;
e)
zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.“
4
Článek 43 odst. 2 SFEU stanoví:
„Evropský parlament a Rada [Evropské unie] přijmou řádným legislativním postupem po konzultaci s [Evropským h]ospodářským a sociálním výborem společnou organizaci zemědělských trhů uvedenou v čl. 40 odst. 1 a ostatní ustanovení nezbytná pro sledování cílů společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky.“
Směrnice 2019/633
5
Body 1, 6 až 9, 14, 16, 24, 34 a 39 odůvodnění směrnice 2019/633 znějí takto:
„(1)
V zemědělském a potravinovém řetězci často dochází k výrazné nerovnováze ve vyjednávací síle mezi dodavateli a kupujícími zemědělských produktů a potravinářských výrobků. Tato nerovnováha může vést k nekalým obchodním praktikám, pokud se větší a silnější obchodní partneři snaží prosadit některé praktiky nebo smluvní ujednání, které jsou ve vztahu k určitému prodeji v jejich prospěch. Takovéto praktiky se například mohou výrazně odchylovat od zásad poctivého obchodního styku, být v rozporu s dobrou vírou a poctivým jednáním a být jednostranně vnuceny jedním obchodním partnerem druhému, mohou prosazovat neodůvodněný a nepřiměřený přenos hospodářského rizika z jednoho obchodního partnera na druhého nebo mohou vytvářet výraznou nerovnováhu mezi právy a povinnostmi jednoho obchodního partnera. Některé praktiky mohou být zjevně nekalé, a to i v případě, že se na nich obě strany dohodnou. V zájmu omezení výskytu takovýchto praktik, které mohou nepříznivě ovlivnit životní úroveň zemědělské komunity, by měl být zaveden minimální unijní standard ochrany proti nekalým obchodním praktikám. Přístup spočívající v minimální harmonizaci, který je uplatňován v této směrnici, členským státům umožňuje, aby přijaly nebo ponechaly v platnosti vnitrostátní pravidla, která jdou nad rámec nekalých obchodních praktik uvedených v této směrnici.
[...]
(6)
Ačkoli podnikatelské riziko vyplývá z podstaty všech hospodářských činností, zemědělská produkce je zvláště zatížena nejistotou, protože závisí na biologických procesech a je vystavena povětrnostním podmínkám. Tuto nejistotu zvyšuje skutečnost, že zemědělské produkty a potravinářské výrobky ve větší či menší míře podléhají rychlé zkáze a jsou sezónní. V prostředí zemědělské politiky, která je výrazně tržněji orientovaná než v minulosti, se pro subjekty aktivní v zemědělském a potravinovém řetězci zvýšil význam ochrany proti nekalým obchodním praktikám.
(7)
Tyto nekalé obchodní praktiky mohou mít nepříznivý dopad zejména na životní úroveň zemědělské komunity. Tento dopad může být buď přímý, pokud se týká zemědělských výrobců a jejich organizací jakožto dodavatelů, nebo nepřímý spuštěním dominového efektu důsledků nekalých obchodních praktik užívaných v zemědělském a potravinovém řetězci způsobem, který má nepříznivý dopad na primární producenty v tomto řetězci.
(8)
Většina členských států, byť ne všechny, má zavedena zvláštní vnitrostátní pravidla, která dodavatele chrání proti nekalým obchodním praktikám užívaným ve vztazích mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci. Tam, kde je možné se spolehnout na smluvní právo nebo samoregulační iniciativy, omezují obavy z odvetných obchodních opatření proti stěžovateli a finanční rizika související s napadením těchto praktik praktickou hodnotu těchto forem nápravy. Některé členské státy, které mají zavedena zvláštní pravidla týkající se nekalých obchodních praktik, proto pověřují jejich prosazováním správní orgány. Pravidla členských států týkající se nekalých obchodních praktik, pakliže existují, se nicméně vyznačují značnou rozdílností.
(9)
Počet a velikost subjektů se v různých fázích zemědělského a potravinového řetězce liší. Rozdíly ve vyjednávací síle, které odpovídají ekonomické závislosti dodavatele na kupujícím, vedou často k tomu, že větší subjekty uplatňují nekalé obchodní praktiky vůči menším subjektům. Dynamický přístup, který se zakládá na relativní velikosti dodavatele a kupujícího z hlediska obratu, by měl subjektům, které ji potřebují nejvíce, poskytovat lepší ochranu proti nekalým obchodním praktikám. Nekalé obchodní praktiky jsou zvláště škodlivé pro malé a střední podniky působící v zemědělském a potravinovém řetězci. Podniky větší než malé a střední podniky, ale s ročním obratem nepřesahujícím 350000000 [eur], by rovněž měly být chráněny proti nekalým obchodním praktikám, aby se zabránilo přenášení nákladů spojených s těmito praktikami na zemědělské výrobce. Zdá se, že dominový efekt dopadající na zemědělské výrobce je zvlášť výrazný v případě podniků s obratem do výše 350000000 [eur]. Ochrana zprostředkujících dodavatelů zemědělských produktů a potravinářských výrobků, včetně zpracovaných produktů, může sloužit rovněž k tomu, aby se zabránilo odklonu obchodních toků od zemědělských výrobců a jejich sdružení, jež zpracované produkty vyrábějí, k nechráněným dodavatelům.
[...]
(14)
Tato směrnice by se měla vztahovat na obchodní jednání větších subjektů vůči subjektům, které mají menší vyjednávací sílu. Vhodným přibližným vyjádřením relativní vyjednávací síly je roční obrat jednotlivých subjektů. Toto kritérium je sice jen přibližným vyjádřením, poskytuje však subjektům předvídatelnost ohledně jejich práv a povinností podle této směrnice. Horní hranice by měla zabránit tomu, aby byla ochrana poskytována subjektům, které nejsou zranitelné nebo které jsou mnohem méně zranitelné než jejich menší partneři nebo konkurenti. Tato směrnice proto stanoví kategorie subjektů stanovené na základě obratu, podle nichž je ochrana udělována.
[...]
(16)
Při rozhodování o tom, zda je konkrétní obchodní praktika považována za nekalou, je důležité snížit riziko omezení používání spravedlivých a užitek přinášejících dohod sjednaných mezi stranami. Je proto vhodné rozlišovat mezi praktikami, jež jsou jasně a jednoznačně stanoveny ve smlouvách o dodávkách mezi stranami nebo v následných dohodách mezi stranami, a praktikami, k nimž dochází po zahájení obchodu, aniž by byly předem sjednány, aby tak byly zakázány pouze jednostranné a retroaktivní změny těchto jasných a jednoznačných ustanovení smluv o dodávkách. Některé obchodní praktiky jsou nicméně považovány za nekalé ze své podstaty a neměly by být předmětem smluvní svobody stran.
[...]
(24)
Tato směrnice neharmonizuje pravidla týkající se důkazního břemene, jež mají být uplatňována v řízení před vnitrostátními donucovacími orgány, a neharmonizuje ani definici smluv o dodávkách. Příslušná pravidla týkající se důkazního břemene a definice smluv o dodávkách jsou proto stanovena vnitrostátním právem členských států.
[...]
(34)
Existence odrazujícího prostředku, jako je pravomoc ukládat pokuty a jiné stejně účinné sankce a zveřejnit výsledky šetření, včetně informací o kupujících, kteří se daného porušení pravidel dopustili, nebo pravomoc zahájit řízení o uložení těchto pokut a jiných stejně účinných sankcí, například u soudů, může povzbudit ke změnám chování a vést k řešení sporů mezi stranami ještě před zahájením soudního řízení, a proto by takové prostředky měly být součástí pravomocí donucovacích orgánů. Pokuty mohou být zvláště účinné a odrazující. Donucovací orgán by však měl mít možnost rozhodnout v každém šetření, jakou ze svých pravomocí použije a zda uloží pokutu nebo jinou stejně účinnou sankci nebo zda zahájí řízení o jejich uložení.
[...]
(39)
Jelikož většina členských států již vnitrostátní pravidla týkající se nekalých obchodních praktik má, byť rozdílná, je vhodné použít pro zavedení minimálního standardu ochrany podle práva Unie směrnici. To by mělo členským státům umožnit začlenit příslušná pravidla do jejich vnitrostátního právního řádu tak, aby mohly být zavedeny soudržné režimy. Členským státům by nemělo být bráněno v tom, aby na svém území ponechaly v platnosti nebo zavedly přísnější vnitrostátní pravidla zajišťující vyšší úroveň ochrany proti nekalým obchodním praktikám ve vztazích mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci, v mezích práva Unie použitelného v oblasti fungování vnitřního trhu a za podmínky, že jsou tato pravidla přiměřená.“
6
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   S cílem bojovat proti praktikám, které se výrazně odchylují od zásad poctivého obchodního styku, jsou v rozporu s dobrou vírou a poctivým jednáním a jsou jednostranně vnuceny jedním obchodním partnerem druhému, tato směrnice stanoví minimální seznam zakázaných nekalých obchodních praktik ve vztazích mezi kupujícími a dodavateli v zemědělském a potravinovém řetězci, minimální pravidla pro prosazování těchto zákazů a opatření pro koordinaci mezi donucovacími orgány.
2.   Tato směrnice se vztahuje na některé nekalé obchodní praktiky, k nimž dochází v souvislosti s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků:
a)
dodavateli, jejichž roční obrat nepřesahuje 2000000 [eur], kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 2000000 [eur];
b)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 2000000 [eur], ale nepřesahuje 10000000 [eur], kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 10000000 [eur];
c)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 10000000 [eur], ale nepřesahuje 50000000 [eur], kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 50000000 [eur];
d)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 50000000 [eur], ale nepřesahuje 150000000 [eur], kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 150000000 [eur];
e)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 150000000 [eur], ale nepřesahuje 350000000 [eur], kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 350000000 [eur].
[...]“
7
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Zákaz nekalých obchodních praktik“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby byly zakázány alespoň všechny tyto nekalé obchodní praktiky:
[...]
d)
kupující od dodavatele vyžaduje platby, které nesouvisejí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků dodavatele;
[...]“
8
Článek 6 téže směrnice, nadepsaný „Pravomoci donucovacích orgánů“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby každý z jejich donucovacích orgánů měl zdroje a odborné znalosti nezbytné k plnění svých povinností, a svěří mu tyto pravomoci:
[...]
d)
pravomoc přijímat rozhodnutí, v nichž konstatuje porušení zákazů stanovených v článku 3 a nařizuje kupujícímu, aby zakázanou obchodní praktiku ukončil; orgán se může zdržet přijetí jakéhokoli takového rozhodnutí, pokud by hrozilo odhalení totožnosti stěžovatele nebo zpřístupnění jakýchkoli jiných informací, jež by podle stěžovatele poškodilo jeho zájmy, a pokud stěžovatel tyto informace označil v souladu s čl. 5 odst. 3;
e)
pravomoc uložit porušiteli pokuty a jiné stejně účinné sankce či zahájit řízení za účelem jejich uložení, včetně řízení o předběžném opatření, v souladu s vnitrostátními pravidly a postupy;
[...]
Sankce uvedené v prvním pododstavci písm. e) musí být účinné, přiměřené a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti porušení.“
9
Článek 9 směrnice 2019/633 stanoví:
„1.   S cílem zajistit vyšší stupeň ochrany mohou členské státy ponechat v platnosti či zavést přísnější pravidla zaměřená na boj proti nekalým obchodním praktikám, než jaká stanoví tato směrnice, pokud jsou taková vnitrostátní pravidla v souladu s pravidly pro fungování vnitřního trhu.
2.   Touto směrnicí nejsou dotčena vnitrostátní pravidla zaměřená na boj proti nekalým obchodním praktikám, které nespadají do oblasti působnosti této směrnice, pokud jsou taková pravidla v souladu s pravidly pro fungování vnitřního trhu.“
Rakouské právo
10
Ustanovení §5a Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz) (zákon podporující uvádění místních výrobků na trh a zlepšující podmínky hospodářské soutěže – zákon o spravedlivých podmínkách hospodářské soutěže) (BGBl. 392/1977) ve znění Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (zákon, kterým se mění spolkový zákon podporující uvádění místních výrobků na trh a zlepšující podmínky hospodářské soutěže) (BGBl. I, 239/2021, dále jen „FWBG“), stanoví:
„1.   Účelem ustanovení tohoto oddílu je bojovat proti nekalým obchodním praktikám při prodeji zemědělských produktů a potravinářských výrobků. Tato ustanovení provádějí [směrnici 2019/633]. Nemají vliv na oddíl 1 a na [Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (zákon o boji proti kartelům a jiným omezením hospodářské soutěže)].
2.   Ustanovení tohoto oddílu se vztahují na obchodní praktiky, ke kterým dochází v rámci prodeje zemědělských produktů a potravinářských výrobků:
1)
dodavateli, jejichž roční obrat nepřesahuje 2 miliony eur, kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 2 miliony eur;
2)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 2 miliony eur, ale nepřesahuje 10 milionů eur, kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 10 milionů eur;
3)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 10 milionů eur, ale nepřesahuje 50 milionů eur, kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 50 milionů eur;
4)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 50 milionů eur, ale nepřesahuje 150 milionů eur, kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 150 milionů eur;
5)
dodavateli, jejichž roční obrat přesahuje 150 milionů eur, ale nepřesahuje 350 milionů eur, kupujícím, jejichž roční obrat přesahuje 350 milionů eur;
[...]
3.   Tento oddíl se použije na prodeje, při nichž jsou dodavatel, kupující, nebo oba usazeni v Unii.
[...]“
11
Ustanovení §5b FWBG stanoví:
„[...]
2.   ‚[K]upujícím‘ každá fyzická nebo právnická osoba, která není spotřebitelem, bez ohledu na místo usazení této osoby, nebo jakýkoli orgán veřejné moci v Unii, který nakupuje zemědělské produkty a potravinářské výrobky; pojem ‚kupující‘ může zahrnovat skupinu fyzických a právnických osob patřících do této kategorie.
3.   ‚[D]odavatelem‘ každý zemědělec nebo každá fyzická nebo právnická osoba bez ohledu na místo svého usazení, která prodává zemědělské produkty a potravinářské výrobky; pojem ‚dodavatel‘ může zahrnovat skupinu zemědělců nebo fyzických a právnických osob patřících do této kategorie, jako jsou organizace producentů, organizace dodavatelů a sdružení těchto organizací.“
12
Ustanovení §5c odst. 1 FWBG stanoví:
„Obchodní praktiky uvedené v příloze I jsou zakázány. [...]“
13
Ustanovení §6 odst. 2 FWBG stanoví:
„Na žádost orgánu pověřeného vyšetřováním pro účely oddílu 2 může soud příslušný pro kartelové dohody uložit kupujícímu ve smyslu §5b odst. 2, který poruší ustanovení §5c, pokutu až do výše 500000 eur. Při výpočtu výše pokuty se zohlední zejména závažnost a doba trvání porušení, obohacení získané tímto porušením, míra odpovědnosti a ekonomická síla. Ustanovení §33 zákona o boji proti kartelům a jiným omezením hospodářské soutěže se použije obdobně.“
14
Příloha I FWBG, nadepsaná „Obchodní praktiky zakázané za všech okolností“, v bodě 4 uvádí:
„Kupující od dodavatele vyžaduje platby, které nesouvisejí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků dodavatele.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
15
M., která je žalovanou stranou v původním řízení, provozuje maloobchodní prodejny potravinářských výrobků v Rakousku.
16
V květnu 2023 zaslala M. svým dodavatelům zemědělských produktů a potravinářských výrobků žádosti o platby, které podle BWB nesouvisely s prodejem těchto produktů a výrobků, a proto porušovaly §5c odst. 1 a přílohu I bod 4 FWBG, které provádějí čl. 3 odst. 1 první pododstavec písm. d) směrnice 2019/633.
17
M. prohlásila, aby odůvodnila tyto žádosti o platbu, že je z hospodářského hlediska silně ovlivněna dopady pandemie covid-19 na cestovní ruch, v důsledku čehož došlo ke ztrátě zákazníků v oblasti maloobchodního prodeje potravinářských výrobků a k masivnímu zvýšení nákladů. Zahájila tedy proces úplné restrukturalizace svého podniku, včetně procesu transformace nákupů. V rámci tohoto procesu transformace najala externího poradce, který jí poradil, aby požádala své dodavatele o příspěvek, který by částečně kompenzoval vysoké náklady spojené s uvedeným procesem.
18
Dne 16. května 2023 M. za tímto cílem uspořádala on-line „Den dodavatelů“ („Supplier Day“), v jehož rámci svým dodavatelům poskytla přehled o aktuální situaci na trhu zemědělských produktů a potravinářských výrobků, o problémech, s nimiž se na tomto trhu potýká, a o ztrátách, které v té době utrpěla. Vysvětlila proces transformace, ve kterém se nacházela. Cíle tohoto procesu byly definovány jako profesionalizace řízení kategorií („Category Management“) a optimalizace interních procesů. M. rovněž vysvětlila svým dodavatelům potřebu investic, jež měla, a zdůraznila, že je třeba pořídit jednotky pro výrobu vodíku šetrné ke klimatu a investovat do vozového parku nákladních vozidel s neutrálními emisemi CO2.
19
Dne 17. května 2023 zaslala M. každému ze svých dodavatelů jednu ze dvou variant téhož e-mailu v závislosti na tom, zda se zúčastnili výše uvedeného Dne dodavatelů. V tomto e-mailu je požádala, aby zaplatili příspěvek v určité výši, aby se podíleli na financování procesu transformace, který zahájila. E-maily byly doplněny proforma fakturami s různými paušálními částkami. Jednotlivé e-maily byly zaslány současně. S výjimkou částky uvedené na proforma faktuře a rozlišení podle toho, zda se daný dodavatel zúčastnil Dne dodavatelů konaného 16. května 2023, byly e-maily pro všechny dodavatele identické.
20
V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se M. z vlastní iniciativy rozhodla ukončit platnost žádostí o investice určené dodavatelům, zrušit proforma faktury přiložené k zaslaným e-mailům a okamžitě vrátit již zaplacené částky. Celkem se pouze dva ze šestnácti dodavatelů rozhodli vyhovět žádosti o investici a zaplatit částky uvedené na proforma fakturách přiložených k e-mailům.
21
BWB uvedl, že M. jako kupující požadovala od šestnácti svých dodavatelů platby, které nesouvisely s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků. Měl tak za to, že každá z těchto žádostí o platbu představuje porušení ustanovení §5c odst. 1 FWBG ve spojení s bodem 4 přílohy I FWBG. Dne 10. listopadu 2023 tedy podal k Oberlandesgericht Wien (vrchní zemský soud ve Vídni, Rakousko), který je předkládajícím soudem, šestnáct návrhů na uložení přiměřené pokuty společnosti M., na základě §6 odst. 2 FWBG.
22
Čtyři z těchto návrhů byly přiděleny 25. senátu tohoto soudu. Byly spojeny a týkají se následujících čtyř dodavatelů:
–
P. GmbH – žádost o platbu ve výši 12000 eur;
–
L. GmbH – žádost o platbu ve výši 10000 eur;
–
R. GmbH – žádost o platbu ve výši 12000 eur;
–
S. GmbH – žádost o platbu ve výši 18000 eur.
23
BWB má za to, že každá žádost o platbu představuje samostatné porušení.
24
M. popírá, že se jedná o samostatné návrhy, a argumentuje, že všech šestnáct návrhů podaných BWB je založeno na stejné skutkové situaci. Zdá se jí tedy, že umělé rozdělení na šestnáct samostatných návrhů porušuje zásadu ne bis in idem. Podpůrně M. uvádí, že ve skutečnosti jí je vytýkáno jediné a trvající protiprávní jednání. Tento judikatorně vytvořený právní koncept vycházející z práva použitelného v oblasti kartelových dohod a hospodářské soutěže se jí jeví jako použitelný i na ustanovení FWBG provádějící směrnici 2019/633.
25
Podle předkládajícího soudu §6 odst. 2 FWBG stanoví sankci trestní povahy. Rakouská trestní nauka má přitom za to, že takové jednání, jako je jednání vytýkané společnosti M., musí být kvalifikováno jako „jediné porušení“ v tom smyslu, že představuje jednotu právního jednání („tatbestandliche Handlungseinheit“). Tento soud uvádí, že v důsledku toho, i když se skutkové okolnosti týkají obchodních vztahů se šestnácti dodavateli, je třeba uložit jedinou pokutu v maximální výši 500000 eur, jak je stanoveno v §6 odst. 2 FWBG.
26
Uvedený soud však vyjadřuje pochybnosti o tom, zda tento výsledek umožňuje dosáhnout cíle definovaného ve směrnici 2019/633, totiž určitého vyvážení vyjednávací síly kupujících a dodavatelů v zemědělském a potravinovém řetězci. Tentýž soud má za to, že k tomuto vyvážení může dojít pouze na úrovni individuálního vztahu mezi kupujícím a dodavatelem. Naproti tomu, pokud by jednání společnosti M. měla být kvalifikována jako jednání představující více porušení vedoucích k souběžnému uložení několika pokut, bylo by třeba si rovněž položit otázku, zda je takové řešení v souladu s touto směrnicí.
27
Za těchto podmínek se Oberlandesgericht Wien (vrchní zemský soud ve Vídni) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1
a)
Musí být čl. 6 odst. 1 písm. e) směrnice 2019/633 vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení v situaci, kdy kupující s jednotným záměrem ve stejný den jednotlivě požádá o platbu v rozporu s čl. 3 odst. 1 písm. d) uvedené směrnice různé dodavatele, na které se podle článku 1 této směrnice vztahuje ochrana poskytovaná touto směrnicí, brání vnitrostátní právní úpravě, podle které jsou tyto žádosti o platbu jako celek posuzovány jako jediné porušení (jednota skutku), za které lze uložit pouze jednu sankci?
b)
Je pro odpověď na [první otázku] písm. a) s ohledem na požadavek stanovený v čl. 6 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2019/633, podle kterého musí být sankce s přihlédnutím k povaze a době trvání, opakování a závažnosti porušení účinná, přiměřená a odrazující, relevantní, že podle vnitrostátního rakouského sankčního ustanovení (§6 odst. 2 FBWG) lze za dané porušení uložit pokutu v maximální výši (pouze) 500000 eur?
2)
V případě kladné odpovědi na [první otázku] písm. a):
Musí být čl. 6 odst. 1 písm. e) směrnice 2019/633 vykládán v tom smyslu, že každou žádost o platbu určenou jednotlivým dodavatelům – pokud porušuje zákaz uvedený v čl. 3 odst. 1 písm. d) této směrnice – je nutno posuzovat jako obchodní praktiku, kterou je třeba sankcionovat samostatně a za kterou se v souladu se zásadou kumulace sankcí vždy určí vlastní sankce (pokuta), takže musí být uloženo několik pokut, a to s přihlédnutím ke skutečnosti, že vnitrostátní rakouské sankční ustanovení (§6 odst. 2 FBWG) stanoví uložení pokuty v maximální výši 500000 eur?“
K předběžným otázkám
K první otázce
28
Podstatou první otázky předkládajícího soudu, posuzované jako celek, je, zda čl. 6 odst. 1 první pododstavec písm. e) směrnice 2019/633 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že několik žádostí o platbu, které nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) této směrnice a které kupující určí s jednotným záměrem současně několika dodavatelům, musí být společně kvalifikováno jako jediné protiprávní jednání, které vede k uložení jediné pokuty, která má horní hranici s pevnou částkou.
29
Úvodem z bodů 1, 7 a 39 odůvodnění směrnice 2019/633 vyplývá, že jejím cílem je zavést na unijní úrovni minimální standard ochrany dodavatelů zemědělských produktů a potravinářských výrobků před nekalými obchodními praktikami kupujících v zemědělském a potravinovém řetězci v zájmu omezení výskytu takovýchto praktik, které mohou nepříznivě ovlivnit životní úroveň zemědělské komunity. Tento dopad může být buď přímý, pokud se týká zemědělských výrobců a jejich organizací jakožto dodavatelů, nebo nepřímý spuštěním dominového efektu důsledků nekalých obchodních praktik užívaných v zemědělském a potravinovém řetězci způsobem, který má nepříznivý dopad na primární producenty v tomto řetězci.
30
Z tohoto hlediska čl. 3 odst. 1 první pododstavec této směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby byly zakázány alespoň všechny nekalé obchodní praktiky, které toto ustanovení vyjmenovává. Mezi těmito praktikami je v písmeni d) uvedeného ustanovení uveden případ, kdy kupující od dodavatele vyžaduje platby, které nesouvisejí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků dodavatele.
31
Dále, jak vyplývá z článku 4 směrnice 2019/633, každý členský stát určí jeden nebo více orgánů k prosazování zákazů stanovených v článku 3 této směrnice na vnitrostátní úrovni. Podle čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce uvedené směrnice musí mít každý z těchto orgánů zdroje, odborné znalosti a pravomoci nezbytné k plnění svých povinností.
32
Na první otázku týkající se výkladu čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce písm. e) téže směrnice je třeba odpovědět ve světle těchto upřesnění.
33
Toto ustanovení stanoví, že členské státy musí uvedeným orgánům svěřit pravomoc uložit porušiteli pokuty a jiné stejně účinné sankce či zahájit řízení za účelem jejich uložení, včetně řízení o předběžném opatření, v souladu s vnitrostátními pravidly a postupy. Druhý pododstavec tohoto čl. 6 odst. 1 rovněž uvádí, že tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti porušení.
34
Je tedy třeba, jak navrhuje generální advokát v bodě 26 svého stanoviska, zabývat se postupně dvěma aspekty problematiky vznesené předkládajícím soudem, které se týkají jednak společné kvalifikace pro několik nekalých obchodních praktik jako jediného porušení, které vedou k uložení jediné pokuty za všechny tyto praktiky, a jednak horní hranice této pokuty.
35
Podle ustálené judikatury je třeba pro výklad ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudky ze dne 17. listopadu 1983, Merck_292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a ze dne 8. května 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, bod 54, jakož i citovaná judikatura).
36
Pokud jde zaprvé o slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, která stanoví, že několik totožných nekalých obchodních praktik zakázaných na základě čl. 3 odst. 1 písm. d) směrnice 2019/633, kterých se tentýž kupující dopustil současně, musí být společně kvalifikováno jako „jediné porušení“, které může vést pouze k uložení jediné pokuty, s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem písm. e) této směrnice, je třeba nejprve konstatovat, že znění tohoto čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce písm. e) pouze obecně odkazuje na vnitrostátní pravidla a postupy, aniž by poskytlo konkrétní informace o možnosti kvalifikovat několik zakázaných praktik jako jediné porušení. Toto ustanovení tedy v zásadě ponechává členským státům volnost zvolit, či nezvolit si takovou kvalifikaci, pokud je v souladu s druhým pododstavcem uvedeného čl. 6 odst. 1 sankce uložená z tohoto titulu účinná, přiměřená a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti porušení.
37
Pokud jde dále o kontext tohoto ustanovení, je třeba uvést, že z bodů 1 a 39 odůvodnění směrnice 2019/633 vyplývá, že unijní normotvůrce zvolil přístup spočívající v minimální harmonizaci pravidel týkajících se nekalých obchodních praktik ve vztazích mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci.
38
Tato logika minimální harmonizace se projevuje prostřednictvím četných odkazů v textu této směrnice na právo členských států, kterým přísluší upřesnit provedení nebo dosah některých pravidel, která tato směrnice uvádí. Bod 24 odůvodnění uvedené směrnice například uvádí, že tato směrnice neharmonizuje pravidla týkající se důkazního břemene, jež mají být uplatňována v řízení před vnitrostátními donucovacími orgány, a neharmonizuje ani definici smluv o dodávkách. Stejně tak čl. 6 odst. 1 první pododstavec písm. c) téže směrnice uvádí, že tyto orgány musí mít pravomoc provádět v rámci svého šetření neohlášené inspekce na místě v souladu s vnitrostátními pravidly a postupy.
39
Kromě toho směrnice 2019/633 výslovně ponechává členským státům volnost doplnit systém ochrany dodavatelů zemědělských produktů a potravinářských výrobků vnitrostátními pravidly, která poskytují vyšší ochranu. V tomto smyslu článek 9 této směrnice stanoví, že s cílem zajistit vyšší stupeň ochrany mohou členské státy ponechat v platnosti či zavést přísnější pravidla zaměřená na boj proti nekalým obchodním praktikám, než jaká stanoví tato směrnice, pokud jsou taková vnitrostátní pravidla v souladu s pravidly pro fungování vnitřního trhu.
40
Z toho vyplývá, že jelikož směrnice 2019/633 tuto otázku neupravuje, logika minimální harmonizace znamená, že pravidla týkající se ukládání souhrnného trestu nebo způsobu kvalifikace několika nekalých obchodních praktik v zásadě spadají do diskreční pravomoci členských států, kterým směrnice 2019/633 neukládá ani nezakazuje, aby se pro taková pravidla rozhodly.
41
Konečně je výklad, který vyplývá z bodů 36 až 40 tohoto rozsudku, podpořen cíli sledovanými dotčenou směrnicí. Nelze totiž mít za to, že se směrnice 2019/633 zaměřuje na ochranu každého dodavatele zemědělských produktů a potravinářských výrobků v jeho specifickém vztahu s kupujícím, což by zakazovalo jakoukoli kvalifikaci několika porušení zahrnujících různé dodavatele jako jediného porušení nebo jakékoli ukládání souhrnného trestu za taková porušení. Jak uvedl generální advokát v bodě 37 svého stanoviska, cíl sledovaný touto směrnicí, a sice ochrana životní úrovně zemědělské komunity, jde nad rámec pouhé ochrany individuálních vztahů mezi kupujícími a dodavateli. Z tohoto hlediska možnost kvalifikovat společně několik protiprávních praktik v zásadě neoslabuje účinnost zákazu těchto praktik a neohrožuje tento cíl uvedené směrnice.
42
Kromě toho za účelem poskytnutí užitečné a úplné odpovědi předkládajícímu soudu je třeba zaprvé dodat, že pojem „jediné a trvající protiprávní jednání“, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se článku 101 SFEU, není v rámci směrnice 2019/633 relevantní. V tomto ohledu je třeba uvést, že právní základ této směrnice, a sice čl. 43 odst. 2 SFEU, směřuje ke sledování cílů společné zemědělské politiky v souladu s čl. 39 odst. 1 SFEU. Nejedná se tedy o ustanovení této smlouvy týkající se pravidel hospodářské soutěže. To znamená, že pojem „jediné a trvající protiprávní jednání“ vyvinutý v kontextu práva hospodářské soutěže vychází z odlišné logiky než pojem „jediné a trvající porušení“ v rámci uvedené směrnice.
43
V každém případě podle judikatury Soudního dvora týkající se článku 101 SFEU může porušení tohoto článku vyplývat nejen z jediného skutku, ale i z řady skutků nebo i z trvajícího jednání. Pokud se jednotlivé skutky začleňují do „jednotného záměru“ z důvodu svého totožného cíle narušujícího hospodářskou soutěž uvnitř společného trhu, má Evropská komise právo přičítat odpovědnost za tyto skutky v závislosti na účasti na protiprávním jednání nahlíženém jako celek (v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Aalborg Portland a další v. Komise, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P a C‑219/00 P, EU:C:2004:6, bod 258). Pojem „jediné a trvající protiprávní jednání“ je tedy použit v rámci pravidel týkajících se provádění důkazů v oblasti hospodářské soutěže, a konkrétně k usnadnění přičitatelnosti určitých jednání podnikům. Tento pojem tedy není relevantní, pokud donucovací orgány mohou za účelem uplatnění mírnější sankce společně kvalifikovat několik jednání spadajících do téže logiky a mít za to, že představují jediné porušení.
44
Zadruhé, jak správně uvedl generální advokát v bodech 35 a 36 svého stanoviska, zásady ne bis in idem se nelze dovolávat ani za účelem uložení členským státům, aby upustily od přijetí pravidel umožňujících kvalifikovat několik nekalých obchodních praktik společně jako jediné porušení.
45
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora týkající se článku 50 Listiny základních práv Evropské unie vyplývá, že zásada ne bis in idem zakazuje kumulaci jak trestního stíhání, tak trestů za tytéž skutky a proti téže osobě (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 2018, Garlsson Real Estate a další, C‑537/16, EU:C:2018:193, bod 27 a citovaná judikatura, a ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, bod 25 a citovaná judikatura). Vzhledem k tomu, že podmínka „idem“ vyžaduje, aby skutkové okolnosti byly totožné, tato zásada se neuplatní, pokud dotčené skutky nejsou totožné, ale pouze podobné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, bod 58 a citovaná judikatura). Kritériem relevantním pro posouzení toho, zda jde o totéž protiprávní jednání, je kritérium totožnosti skutkových okolností chápaných jako soubor konkrétních skutkových okolností, které jsou vzájemně neoddělitelně spojeny a vedly ke zprošťujícímu rozhodnutí nebo ke konečnému odsouzení dotyčné osoby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, bod 57 a citovaná judikatura).
46
V případě kvalifikace souboru nekalých obchodních praktik týkajících se různých dodavatelů jako jediného porušení přitom podmínka „idem“ v zásadě není splněna.
47
Okolnost, že praktiky dotčené ve věci v původním řízení mohou být podle vnitrostátního práva kvalifikovány jako „jediné porušení“, v tomto ohledu nic nemění. Soudní dvůr již totiž rozhodl, že právní kvalifikace skutkových okolností ve vnitrostátním právu není relevantní pro účely konstatování existence téhož protiprávního jednání, jelikož rozsah ochrany, kterou přiznává článek 50 Listiny základních práv, se nemůže lišit od jednoho členského státu ke druhému (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 2018, Garlsson Real Estate a další, C‑537/16, EU:C:2018:193, bod 38, jakož i ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, bod 36).
48
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 6 odst. 1 první pododstavec písm. e) směrnice 2019/633 musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že několik nekalých obchodních praktik zakázaných na základě čl. 3 odst. 1 této směrnice je společně kvalifikováno jako jediné porušení, za které lze uložit pouze jedinou pokutu.
49
Zadruhé je třeba určit, zda musí být čl. 6 odst. 1 směrnice 2019/633 vykládán v tom smyslu, že takovým vnitrostátním právním předpisům přesto brání, pokud stanoví horní hranici pokuty za účelem postihu tohoto souboru praktik, které jsou společně kvalifikovány jako jediné porušení.
50
V tomto ohledu čl. 6 odst. 1 druhý pododstavec této směrnice stanoví, že sankce uvedené v čl. 6 odst. 1 prvním pododstavci písm. e) musí být účinné, přiměřené a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti porušení.
51
Pokud jde konkrétně o zásadu proporcionality, Soudní dvůr upřesnil, že tato zásada vyžaduje, aby při stanovování sankce, jakož i při stanovení výše pokuty byly zohledněny individuální okolnosti projednávaného případu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. října 2023, G. ST. T. (Přiměřenost trestu v případě porušování práv), C‑655/21, EU:C:2023:791, bod 67 a citovaná judikatura]. Stejně tak represivní opatření nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných dotčenými právními předpisy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2023, J. P. Mali, C‑653/22, EU:C:2023:912, bod 32 a citovaná judikatura). Přiměřenost se tedy posuzuje konkrétně s ohledem na cíle sledované dotčeným represivním opatřením.
52
Tento požadavek, stejně jako požadavky vyplývající z čl. 6 odst. 1 druhého pododstavce uvedené směrnice, předpokládá, že vnitrostátní donucovací orgán nebo vnitrostátní soud, který je pověřen postihem za účelem prosazení zákazů vyplývajících z článku 3 téže směrnice, má posuzovací pravomoc nezbytnou pro stanovení sankce v souladu se všemi těmito požadavky.
53
Je-li přitom několik nekalých obchodních praktik zakázaných na základě článku 3 směrnice 2019/633 kvalifikováno společně jako jediné porušení s tím, že jim může být uložena jediná pokuta s horní hranicí, donucovací orgán nebo soud pověřený stanovením výše této pokuty by v určitých případech mohl být zbaven posuzovací pravomoci nezbytné ke splnění uvedených požadavků.
54
Tak tomu může být zejména v případě, kdy je maximální výše pokuty stanovená vnitrostátními právními předpisy mnohem nižší než očekávaný finanční zisk, který kupující zamýšlel dosáhnout tím, že uložil řadě svých dodavatelů platby, které nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků těchto dodavatelů. Pokud totiž celková částka těchto plateb výrazně převyšuje horní hranici pokuty, nemůže být jediná maximální sankce za všechny tyto protiprávní praktiky dostatečná k zajištění požadovaného odrazujícího účinku nebo být účinná a v souladu se zásadou proporcionality.
55
Předkládajícímu soudu tedy přísluší ověřit, zda má v rámci věci v původním řízení posuzovací pravomoc nezbytnou pro stanovení výše pokuty v souladu s požadavky stanovenými v čl. 6 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2019/633. Přitom bude muset zohlednit zejména výši očekávaného finančního zisku, který kupující zamýšlel dosáhnout tím, že uložil řadě svých dodavatelů platby, které nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků, ve vztahu k horní hranici stanovené pro pokutu, jež je postihem za všechny tyto protiprávní platby.
56
S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 6 odst. 1 první pododstavec písm. e) směrnice 2019/633 ve spojení s čl. 6 odst. 1 druhým pododstavcem této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že několik žádostí o platbu, které nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) uvedené směrnice, které kupující určí s jednotným záměrem současně několika dodavatelům, musí být společně kvalifikováno jako jediné porušení, které vede k uložení jediné pokuty, která má horní hranici s pevnou částkou, za podmínky, že vnitrostátní donucovací orgán nebo vnitrostátní soud pověřený postihem tohoto porušení má posuzovací pravomoc nezbytnou ke stanovení pokuty, která je účinná, přiměřená a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti uvedeného porušení.
K druhé otázce
57
Vzhledem k odpovědi na první předběžnou otázku není namístě odpovídat na druhou otázku předkládajícího soudu.
K nákladům řízení
58
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru, než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 6 odst. 1 první pododstavec písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 ze dne 17. dubna 2019 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci ve spojení s čl. 6 odst. 1 druhým pododstavcem této směrnice
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že několik žádostí o platbu, které nesouvisí s prodejem zemědělských produktů a potravinářských výrobků ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) uvedené směrnice, které kupující určí s jednotným záměrem několika dodavatelům, musí být společně kvalifikováno jako jediné porušení, které vede k uložení jediné pokuty, která má horní hranici s pevnou částkou, za podmínky, že vnitrostátní donucovací orgán nebo vnitrostátní soud pověřený postihem tohoto porušení má posuzovací pravomoc nezbytnou ke stanovení pokuty, která je účinná, přiměřená a odrazující s přihlédnutím k povaze, době trvání, opakování a závažnosti uvedeného porušení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.