62020TJ0525
WYROK SĄDU (czwarta izba w składzie powiększonym)
z dnia 13 września 2023 r. (
*1
)
Pomoc państwa – Sektor pocztowy i przewóz drogowy towarów – Skarga konkurenta – Wkład kapitałowy przekazany przez przedsiębiorstwo publiczne jego spółce zależnej – Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa po zakończeniu wstępnego etapu badania – Kontrolowana łącznie przez dwa państwa członkowskie spółka dominująca grupy – Zatwierdzenie wkładu kapitałowego przez spółkę dominującą grupy – Możliwość przypisania pomocy państwu
W sprawie T‑525/20
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport, z siedzibą w Padborg (Dania),
Danske Fragtmænd A/S, z siedzibą w Åbyhøj (Dania),
które reprezentowała L. Sandberg-Mørch, adwokat,
strona skarżąca,
popierane przez
Jørgen Jensen Distribution A/S, z siedzibą w Ikast (Dania), którą reprezentowała L. Sandberg-Mørch, adwokat,
oraz przez
Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), z siedzibą w Kopenhadze (Dania), którą reprezentowała L. Sandberg-Mørch, adwokat,
interwenienci,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentował L. Flynn, w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Danii, które reprezentowała M. Søndahl Wolff, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał R. Holdgaard, adwokat,
przez
Królestwo Szwecji, które reprezentowali C. Meyer-Seitz, H. Eklinder, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, R. Shahsavan Eriksson oraz O. Simonsson, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
PostNord Logistics A/S, z siedzibą w Køge (Dania),
oraz
PostNord Group AB, z siedzibą w Solna (Szwecja),
które reprezentował O. Koktvedgaard, adwokat,
interwenienci,
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym),
w składzie: R. da Silva Passos (sprawozdawca), prezes, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine i T. Pynnä, sędziowie,
sekretarz: A. Marghelis, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 lutego 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok (
1
)
1
Poprzez skargę opartą na art. 263 TFUE skarżące ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (zwane dalej „ITD”) i Danske Fragtmænd A/S, wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2020) 3006 final z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.52489 (2018/FC) – Dania i SA.52658 – Szwecja – Domniemana pomoc państwa na rzecz PostNord Logistics (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
Okoliczności powstania sporu
2
ITD jest stowarzyszeniem zawodowym, do którego należą spółki prawa duńskiego prowadzące działalność w skali krajowej i międzynarodowej na rynkach usług przewozu drogowego towarów oraz usług logistycznych. Danske Fragtmænd jest spółką prawa duńskiego obecną między innymi na duńskim rynku usług przewozu drogowego towarów i doręczania paczek.
3
PostNord AB jest spółką prawa szwedzkiego, której kapitał zakładowy należy w 40 % do Królestwa Danii, a w 60 % do Królestwa Szwecji. Została ona utworzona w 2009 r. pod nazwą Posten Norden AB w następstwie połączenia z jednej strony Post Danmark A/S, historycznego operatora pocztowego Królestwa Danii i z drugiej strony Posten AB, historycznego operatora pocztowego Królestwa Szwecji.
4
Do PostNordu należy w całości spółka PostNord Group AB, do której należą z kolei w całości spółki Post Danmark i Posten odpowiedzialne za zapewnienie powszechnych usług pocztowych odpowiednio w Danii i w Szwecji. Do PostNord Group należy również w całości spółka PostNord Logistics A/S, będąca spółką prawa duńskiego z siedzibą w Kopenhadze (Dania), zajmująca się usługami przewozu drogowego towarów w Danii.
5
W dniu 22 listopada 2018 r. ITD złożyło do Komisji Europejskiej skargę, w której twierdziło, że spółka PostNord Logistics oznajmiła w swych sprawozdaniach rocznych za lata 2017 i 2018, iż skorzystała z podwyższeń kapitału przez spółkę PostNord. Zdaniem ITD owe podwyższenia kapitału stanowiły bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa.
6
Spółka PostNord Logistics, ponosząca stratę od 2015 r., wyczerpała swe własne fundusze na koniec roku obrachunkowego 2017. To właśnie w tym kontekście w dniu 30 listopada 2018 r. na nadzwyczajnym walnym zgromadzeniu spółka PostNord Logistics zaleciła kierującym PostNord Group przeprowadzenie podwyższenia kapitału o kwotę 115 mln DKK (koron duńskich) (około 15,4 mln EUR) w spółce PostNord Logistics (zwanego dalej „podwyższeniem kapitału”).
7
Ze względu na kwotę podwyższenia kapitału PostNord Group w dniu 7 grudnia 2018 r. zażądał od zarządu swej spółki dominującej, PostNordu, zatwierdzenia tego środka i zasady jego wypłaty w kilku transzach.
8
W dniu 11 grudnia 2018 r. zarząd PostNord zatwierdził podwyższenie kapitału.
9
W dniu 20 grudnia 2018 r. spółka PostNord Logistics otrzymała pierwszą transzę środków podwyższających wysokość kapitału w wysokości 70 mln DKK (około 9,37 mln EUR).
10
W dniu 7 czerwca 2019 r. ITD przedstawiło Komisji dodatkowe uwagi do złożonej do tej instytucji skargi, w których to uwagach w szczególności utrzymywało, że spółka PostNord Logistics korzystała z subwencjonowania krzyżowego swej działalności przez Post Danmark, co umożliwiło mu nieodpłatne używanie szeregu z infrastruktur Post Danmark finansowanych rekompensatą publiczną, którą otrzymuje on w celu zapewnienia powszechnych usług pocztowych w Danii (zwanego dalej „subwencjonowaniem krzyżowym”).
11
W dniu 30 marca 2020 r. ITD przedstawiło Komisji dalsze uwagi odnoszące się do subwencjonowania krzyżowego oraz wezwanie do usunięcia uchybienia, zgodnie z którym, jeżeli Komisja nie zajmie ostatecznego stanowiska w przedmiocie złożonej do niej przez ITD skargi w terminie dwóch miesięcy, ITD wniesie do Sądu skargę na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE.
12
W dniu 12 maja 2020 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję. Po pierwsze, uznała ona, że z oświadczeń znajdujących się w sprawozdaniach rocznych spółki PostNord Logistics za lata 2017 i 2018 nie wynikało przyznanie korzyści, a zatem nie stanowiły one pomocy państwa. Po drugie, doszła ona do wniosku, że podwyższenia kapitału nie można przypisać państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu a w związku z tym również nie stanowi ono pomocy państwa. Po trzecie, Komisja stwierdziła, że subwencjonowanie krzyżowe nie zostało wykazane, a zatem transakcje między Post Danmark a spółką PostNord Logistics nie oznaczają pomocy państwa.
Żądania stron
13
Skarżące popierane przez Jørgen Jensen Distribution A/S i Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD) wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
14
Komisja, popierana przez PostNord Group i spółkę PostNord Logistics, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
15
Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, również interweniujące na poparcie żądań Komisji, wnoszą do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
Przedmiot skargi
16
W zaskarżonej decyzji Komisja wypowiedziała się w przedmiocie pomocowego charakteru trzech odrębnych środków (zob. pkt 12 powyżej).
17
Na poparcie swej skargi skarżące podnoszą jedyny zarzut dotyczący zaniechania przez Komisję wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE mimo poważnych trudności, na które wskazywała ocena dwóch z tych środków, mianowicie, po pierwsze, podwyższenia kapitału, a, po drugie, subwencjonowania krzyżowego. Poprzez niniejszą skargę nie kwestionują one natomiast dokonanej przez Komisję oceny odnośnie do oświadczeń znajdujących się w sprawozdaniach rocznych spółki PostNord Logistics za lata 2017 i 2018.
18
I tak, choć skarżące żądają formalnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, to niniejszą skargę należy uważać za zmierzającą do stwierdzenia częściowej nieważności tej decyzji z tego względu, że Komisja naruszyła art. 108 ust. 2 TFUE, gdy stwierdziła, iż podwyższenie kapitału nie jest pomocą państwa i że nie wykazano istnienia subwencjonowania krzyżowego.
Rozważania wstępne
19
Na podstawie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) każda z zainteresowanych stron może złożyć skargę w celu poinformowania Komisji o wszelkiej domniemanej pomocy niezgodnej z prawem. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia złożenie takiej skargi skutkuje wszczęciem etapu badania wstępnego przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE, wymagającego wydania przez Komisję decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 rozporządzenia 2015/1589.
20
Etap badania wstępnego, przewidziany w art. 108 ust. 3 TFUE i uregulowany w art. 4 rozporządzenia 2015/1589, ma umożliwić Komisji wyrobienie sobie wstępnej opinii na temat środków poddanych jej ocenie. Po zakończeniu tego etapu Komisja stwierdza, albo że środek nie stanowi pomocy, i w takim wypadku wydaje na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 decyzję stwierdzającą brak pomocy, albo że środek podlega zakresowi stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Jeżeli po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że odnośny środek, który podlega zakresowi stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, wydaje ona na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń.
21
Istnienie wątpliwości mogących uzasadnić wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, przejawia się obiektywnym istnieniem poważnych trudności, jakie Komisja napotkała, gdy badała, czy dany środek ma charakter pomocy lub czy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Z orzecznictwa wynika bowiem, że pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, pkt 31). Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i jego treści, w sposób obiektywny, poprzez zestawienie motywów decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała i mogła dysponować w momencie, gdy wypowiadała się na temat spornej pomocy, przy czym należy pamiętać w tym względzie, że informacjami, którymi Komisja mogła dysponować, są informacje, które jawiły się jako istotne dla dokonania oceny i których przedstawienia Komisja mogła domagać się na etapie badania wstępnego (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2021 r., ITD i Danske Fragtmænd/Komisja, T‑561/18, EU:T:2021:240, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
22
Ponadto niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie spornego środka, których obecność zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
23
Dowód na istnienie poważnych trudności powinien zostać przedstawiony przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej po przeprowadzeniu badania wstępnego w oparciu o zbiór spójnych wskazówek (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Irish Wind Farmers’ Association i in./Komisja, C‑578/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:898, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
To w świetle powyższych rozważań należy zbadać argumentację skarżących mającą na celu wykazanie istnienia poważnych trudności, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
W przedmiocie podwyższenia kapitału
25
Skarżące, popierane w tej kwestii przez Jørgen Jensen Distribution, twierdzą, że istnienie poważnych trudności zostało wykazane przez wniosek, do jakiego doszła Komisja w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym podwyższenie kapitału nie stanowi pomocy państwa, gdyż nie można go przypisać państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu.
26
W pierwszej kolejności zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w odniesieniu do podmiotu udzielającego podwyższenia kapitału. Podczas gdy w niektórych fragmentach zaskarżonej decyzji przypisano ten środek spółce dominującej grupy, czyli PostNordowi, co odzwierciedla okoliczności sprawy, Komisja stwierdziła, iż o podwyższeniu kapitału zadecydował PostNord Group, będący spółką zależną PostNordu.
27
W drugiej kolejności skarżące i Jørgen Jensen Distribution twierdzą, że istnienie poważnych trudności zostało wykazane różnymi wskazówkami zmierzającymi łącznie do ustalenia, iż jest mało prawdopodobne, by państwo duńskie i państwo szwedzkie nie były zaangażowane w przyjęcie podwyższenia kapitału, które należy zatem im przypisać.
28
Po pierwsze, skarżące opierają swój argument na powołaniu przez państwo duńskie i państwo szwedzkie większości członków zarządu PostNordu, z których dwaj są urzędnikami wysokiego szczebla w tych państwach. Po drugie, ze sprawozdania rocznego PostNordu za 2017 r. (zwanego dalej „sprawozdaniem rocznym za 2017 r.”) wynika, że państwo duńskie i państwo szwedzkie utrzymywały z zarządem PostNordu „dialog” dotyczący podwyższenia kapitału. Po trzecie, PostNord jest jakoby interesujący pod względem politycznym w zakresie, w jakim jego spółki zależne Post Danmark i Posten są odpowiedzialne za powszechne usługi pocztowe odpowiednio w Danii i w Szwecji, będącymi państwami, w których te spółki są historycznymi operatorami pocztowymi. Po czwarte, w swoich uwagach w przedmiocie uwag interwenienta przedstawionych przez Królestwo Szwecji i w przedmiocie uwag interwenienta przedstawionych przez PostNord Group i spółkę PostNord Logistics, skarżące wyjaśniają, że nie tylko kwota podwyższenia kapitału była sama w sobie istotna, lecz także, iż środek ten wpisywał się w szereg innych podwyższeń kapitału mających na celu wyrównanie strat poniesionych przez PostNord Logistics i zapobieżenie jego upadłości.
29
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, Królestwo Szwecji oraz PostNord Group i PostNord Logistics, kwestionuje twierdzenia skarżących.
30
W pierwszej kolejności Komisja zaznacza, że w zaskarżonej decyzji zawsze uważała, iż o podwyższeniu kapitału zadecydował PostNord Group. Do PostNordu zwrócono się jedynie o udzielenie przez nie zgody na ten środek ze względu na jego kwotę.
31
W drugiej kolejności Komisja kwestionuje, by skarżące przedstawiły wskazówki mogące prowadzić do wykazania możliwości przypisania podwyższenia kapitału państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu.
32
Po pierwsze, Komisja zaznacza, że przesłanka odnosząca się do możliwości przypisania danego środka państwu wymaga czynnego zaangażowania tego państwa, które można by wywieść z oceny in concreto szeregu dokładnych i zgodnych wskazówek. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące opierają się zasadniczo na czynnikach natury ustrojowej, które nie są wystarczające.
33
Po drugie, co do składu zarządu PostNordu, Komisja twierdzi przede wszystkim, że ani państwo duńskie, ani państwo szwedzkie nie wyznaczają samodzielnie większości członków tego organu. Ponadto żadnemu z członków zarządu PostNordu powołanych przez państwo duńskie i państwo szwedzkie nie przysługuje prawo weta. Królestwo Danii dodaje, że nie jest zadaniem państwa duńskiego i państwa szwedzkiego powoływanie członków kierownictwa PostNordu ani PostNord Group i że interesy tych państw niekoniecznie się ze sobą pokrywają. PostNord Group i spółka PostNord Logistics dodają ponadto, że koordynacja między państwem duńskim i państwem szwedzkim była mało prawdopodobna ze względu na niewielką kwotę podwyższenia kapitału i na niewielkie znaczenie spółki PostNord Logistics na płaszczyźnie politycznej.
34
Następnie Królestwo Danii i Królestwo Szwecji zwracają uwagę, że z ich odnośnych zasad mających zastosowanie do zarządzania przedsiębiorstwami publicznymi wynika, iż członkowie zarządu spółki są wybierani na podstawie swoich kompetencji celem zapewnienia należytego zarządzania tą spółką w sposób całkowicie niezależny od jej właścicieli. Nawet gdyby było możliwe, by akcjonariusze spółki udzielali instrukcji zarządowi na walnym zgromadzeniu, nie było tak w niniejszej sprawie.
35
Wreszcie, co się tyczy obecności w zarządzie spółki PostNord urzędnika z Królestwa Danii i urzędnika z królestwa Szwecji, Komisja utrzymuje, że skarżące nie przedstawiają dowodu na potwierdzenie, iż owi urzędnicy, którzy powinni działać w sposób niezależny, otrzymali instrukcje od swych państw, lub że mogliby wpływać na proces decyzyjny PostNordu.
36
Po trzecie, w odniesieniu do istnienia „dialogu na temat finansowania” między zarządem PostNordu a właścicielami tej spółki, o którym to dialogu mowa w sprawozdaniu rocznym za 2017 r., Królestwo Danii oraz PostNord Group i PostNord Logistics kwestionują, by okoliczność ta oznaczała polecenia państwa duńskiego i państwa szwedzkiego dotyczące podwyższenia kapitału, ponieważ taki dialog dotyczył jedynie restrukturyzacji Post Danmark, a nie podwyższenia kapitału.
37
Po czwarte, Komisja podważa znaczenie dla sprawy wskazanej przez skarżące okoliczności, że na dwóch spółkach zależnych PostNordu ciąży obowiązek świadczenia powszechnych usług pocztowych, ponieważ nie jest tak w przypadku spółki PostNord Logistics, będącej beneficjentem podwyższenia kapitału, której usługi skierowane są wyłącznie do podmiotów gospodarczych. Podobnie PostNord Group i PostNord Logistics zaznaczają, że podwyższenie kapitału było działaniem racjonalnym pod względem gospodarczym, ponieważ rynek logistyki intensywnie się rozwijał.
38
Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżona decyzja nie jest wewnętrznie sprzeczna, jeśli chodzi o określenie podmiotu udzielającego podwyższenia kapitału.
39
Nie ma wątpliwości co do tego, że w pkt 26 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, iż w dniu 11 grudnia 2018 r. PostNord „zdecydował się dokonać podwyższenia kapitału”.
40
Jednakże, po pierwsze, w następnym zdaniu Komisja niezwłocznie wyjaśniła, że „[z]goda zarządu PostNord AB była wymagana” ze względu na kwotę podwyższenia kapitału, odsyłając do pkt 20 zaskarżonej decyzji, w którego ostatnim zdaniu wskazała ona, iż „[d]ecyzje dotyczące wewnętrznych zastrzyków kapitałowych w ramach grupy w kwocie wyższej niż […] wymagają zgody zarządu PostNord AB”. Po drugie, w ramach oceny możliwości przypisania państwu podwyższenia kapitału Komisja odniosła się w pkt 76 zaskarżonej decyzji do „decyzji [PostNord Group] o dokapitalizowaniu [PostNord Logistics]”, a następnie zwróciła uwagę w kolejnym punkcie, że PostNord był zaangażowany w proces podejmowania decyzji ze względu na kwotę podwyższenia kapitału, zgodnie z wewnętrznymi zasadami grupy.
41
Ponadto ze sprawozdania rocznego za 2018 r. wynika, że PostNord Logistics doprowadził swój kapitał własny do poprzedniego stanu dzięki wkładowi spółki dominującej, mianowicie PostNord Group.
42
Analiza całości zaskarżonej decyzji rozpatrywanej łącznie z aktami sprawy pozwala zatem zrozumieć, że Komisja słusznie uznała, iż podwyższenie kapitału zostało dokonane przez PostNord Group na rzecz PostNord Logistics i że ze względu na jego kwotę wymagana była zgoda zarządu PostNordu zgodnie z wewnętrznymi zasadami grupy PostNord.
43
Ponadto uznawszy, że podwyższenie kapitału było decyzją PostNord Group, Komisja nie pominęła jednak roli spółki PostNord, ponieważ w pkt 69 i nast. zaskarżonej decyzji uwzględniła powiązania tej spółki z państwem duńskim i państwem szwedzkim w celu ustalenia, czy podwyższenie kapitału można przypisać tym państwom.
44
W odniesieniu do kwestii, czy dokonana przez Komisję ocena takiej możliwości przypisania podwyższenia kapitału państwu wskazuje na istnienie poważnych trudności, należy przypomnieć, że do zakwalifikowania korzyści jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE konieczne jest w szczególności, aby korzyści te można było przypisać państwu (zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
Możliwości przypisania środka państwu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie można wywodzić wyłącznie z faktu, że ów środek został przyjęty przez przedsiębiorstwo publiczne. Nawet jeśli państwo jest bowiem w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku. Należy ponadto zbadać, czy można uznać, że władze publiczne były w taki czy inny sposób zaangażowane w przyjęcie danego środka (zob. wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
Możliwość przypisania państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne można więc wywnioskować na podstawie zbioru wskazówek wynikających z okoliczności sprawy oraz na podstawie kontekstu, w jakim ów środek został przyjęty. W powyższym względzie nie można wymagać, by na podstawie dokładnej instrukcji zostało udowodnione, że władze publiczne skłoniły konkretnie przedsiębiorstwo publiczne do przyjęcia danych środków (zob. wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
W szczególności istotna jest każda wskazówka świadcząca w konkretnym przypadku o udziale władz publicznych bądź o nieprawdopodobieństwie braku udziału w przyjęciu środka ze względu również na zakres tego środka, jego treść i wiążące się z nim warunki, lub też o braku udziału wspomnianych władz w przyjęciu danego środka (zob. wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Ponadto do wskazówek pozwalających uznać istnienie takiej możliwości przypisania zaliczają się: okoliczność, że dane przedsiębiorstwo publiczne nie mogło podjąć kwestionowanej decyzji bez uwzględnienia wymogów władz publicznych lub wytycznych pochodzących od władz publicznych, włączenie przedsiębiorstwa publicznego w struktury administracji publicznej, charakter jego działalności i prowadzenie tej działalności na rynku w normalnych warunkach konkurencji z podmiotami prywatnymi, status prawny przedsiębiorstwa oraz stopień, w jakim organy publiczne sprawują nad nim nadzór (zob. wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji Komisja podkreśliła w pierwszej kolejności, że fakt, iż PostNord jest przedsiębiorstwem publicznym, nie jest wystarczający, aby uznać, że przyjęte przez nie środki można przypisać jego akcjonariuszom, czyli państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu. W drugiej kolejności zbadała ona różne czynniki, na podstawie których stwierdziła, że podwyższenia kapitału nie można przypisać państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu, a zatem nie stanowi ono pomocy państwa. Stwierdzenie to opiera się zasadniczo na następujących dwunastu elementach:
–
decyzja o podwyższeniu kapitału została podjęta na wniosek beneficjenta, który z tego podwyższenia skorzystał, PostNord Logistics i została wdrożona przez PostNord Group, a nie przez PostNord (pkt 76 i 78 zaskarżonej decyzji);
–
zgoda na podwyższenia kapitału przez PostNord była konieczna ze względu na jego kwotę, ale nie wydaje się, aby państwo duńskie lub państwo szwedzkie, czy też urzędnicy powołani do zarządu PostNordu wyrazili szczególne stanowisko na poparcie tego środka (pkt 77 zaskarżonej decyzji);
–
powołanie członków zarządu PostNordu przez państwo duńskie i państwo szwedzkie nie jest samo w sobie wystarczające, aby stwierdzić możliwość przypisania podwyższenia kapitału tym państwom, ponieważ nic nie wskazuje, że owi urzędnicy nie działają w sposób niezależny, nie mają specjalnych uprawnień głosu ani weta, a ponadto, że pozostali członkowie zarządu PostNordu nie pracują dla państw będących akcjonariuszami, a zatem są niezależni (pkt 79 i 80 zaskarżonej decyzji);
–
członkowie zarządu PostNordu nie byli zobowiązani do przestrzegania szczególnych instrukcji ze strony państw będących akcjonariuszami i nic nie pozwala uznać, że takie instrukcje zostały udzielone w odniesieniu do podwyższenia kapitału (pkt 86 i 88 zaskarżonej decyzji);
–
do zatwierdzenia podwyższenia kapitału wymagana była zwykła większość w zarządzie PostNordu, w związku z czym państwo duńskie lub państwo szwedzkie nie mogły narzucić swej woli zarządowi (pkt 95 zaskarżonej decyzji);
–
PostNord i jego spółki zależne nie stanowią części duńskiej ani szwedzkiej administracji publicznej (pkt 89 zaskarżonej decyzji);
–
działalność PostNordu i jego spółek zależnych ma charakter czysto komercyjny, z wyjątkiem działalności związanej z obowiązkiem świadczenia powszechnej usługi pocztowej prowadzonej przez Post Danmark, która jednak nie jest związana z działalnością PostNord Logistics (pkt 90 i 91 zaskarżonej decyzji);
–
PostNord Group jest spółką prawa prywatnego (pkt 92 zaskarżonej decyzji);
–
PostNord Group, który jest nadzorowany przez PostNord, a nie przez państwo duńskie i państwo szwedzkie, jest niezależny od tych państw (pkt 93 i 94 zaskarżonej decyzji);
–
PostNord Logistics jest względnie małą spółką, która nie jest istotna pod względem politycznym, społecznym lub gospodarczym, w związku z czym jej upadłość nie miałaby szczególnego wpływu uzasadniającego interwencję państwa w celu jej uniknięcia (pkt 97 i 99 zaskarżonej decyzji);
–
kwota podwyższenia kapitału jest wprawdzie znaczna dla PostNord Logistics, ale nie dla PostNord Group ze względu na wielkość jej obrotu (pkt 98 zaskarżonej decyzji);
–
podwyższenie kapitału jest racjonalne pod względem gospodarczym, ponieważ rynek logistyki rozwija się (pkt 100 zaskarżonej decyzji).
50
Przedstawiając szereg wskazówek świadczących ich zdaniem o tym, że brak zaangażowania państwa duńskiego i państwa szwedzkiego w podwyższenie kapitału był mało prawdopodobny, skarżące podnoszą, że z analizy Komisji wynika, iż napotkała ona poważne trudności, których nie przezwyciężyła.
W przedmiocie organicznych powiązań PostNordu z państwem duńskim i państwem szwedzkim
51
Skarżące kładą nacisk na skład zarządu PostNordu, którego większość członków jest powoływana przez państwo duńskie i państwo szwedzkie, przy czym każde z tych państw postanowiło również wyznaczyć do zarządu jednego ze swoich urzędników.
52
Nie ma wątpliwości co do tego, że wyznaczenie członków zarządu jest prerogatywą właścicieli spółki i co do zasady nie pozwala na przyjęcie założenia możliwości przypisania środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne państwu, które kontroluje to przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja, T‑305/13, EU:T:2015:435, pkt 42, 61).
53
Niemniej jednak przy ocenie możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez zarząd przedsiębiorstwa publicznego wyznaczenie członków tego organu powinno zostać należycie uwzględnione, ponieważ świadczy o istnieniu szczególnych powiązań danego przedsiębiorstwa publicznego z państwem, które kontroluje to przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja, T‑507/12, niepublikowany, EU:T:2016:35, pkt 102–107). Te szczególne powiązania mogą stanowić wskazówkę świadczącą o nieprawdopodobieństwie braku udziału państwa w przyjęciu danego środka w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 powyżej.
54
W szczególności w niektórych przypadkach okoliczności związane z wyznaczeniem członków organów zarządzających przedsiębiorstwa publicznego mogą świadczyć o tym, że temu przedsiębiorstwu przysługuje swoboda działania ograniczana przez państwo, które kontroluje owo przedsiębiorstwo, wobec czego takie powołanie stanowi istotną wskazówkę co do możliwości przypisania środka państwu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja, T‑305/13, EU:T:2015:435, pkt 63), a nawet może wykazać takie przypisanie środka państwu (zob. podobnie wyrok z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, pkt 35).
55
W niniejszej sprawie, po pierwsze, należy stwierdzić, że – jak wynika z pkt 20 zaskarżonej decyzji – w skład zarządu PostNordu wchodzi jedenastu członków, z których czterech powołuje Królestwo Danii, czterech – Królestwo Szwecji, a trzech – pracownicy Post Danmark i Posten, spółek zależnych PostNordu.
56
W szczególności z szeregu sprawozdań rocznych PostNordu, przedstawionych przez skarżące w załącznikach do skargi, wynika, że ośmiu członków powołanych przez państwo duńskie i państwo szwedzkie jest powoływanych na corocznym walnym zgromadzeniu, w ramach którego Królestwo Danii jest reprezentowane przez ministra transportu, podczas gdy Królestwo Szwecji jest reprezentowane przez ministra przedsiębiorczości i innowacji.
57
Ponadto strony są zgodne co do tego, że w chwili podwyższenia kapitału jeden z czterech członków zarządu PostNordu powołanych przez państwo duńskie był jednocześnie wysokim urzędnikiem tego państwa, podczas gdy jeden z czterech członków owego zarządu powołanych przez państwo szwedzkie był także jednocześnie wysokim urzędnikiem tego państwa. Po pierwsze, duński urzędnik pełnił funkcje zastępcy dyrektora generalnego wydziału przedsiębiorstw, wydajności, zaopatrzenia, energii i budżetu Unii w duńskim ministerstwie finansów. Po drugie, szwedzki urzędnik był zastępcą dyrektora wydziału przedsiębiorstw publicznych w szwedzkim ministerstwie przedsiębiorczości i innowacji.
58
W odniesieniu do tych dwóch urzędników Komisja zauważyła, że nie wyrazili oni szczególnej opinii na temat podwyższenia kapitału (pkt 77 zaskarżonej decyzji), że nie otrzymali oni szczególnych instrukcji w tym zakresie od państwa duńskiego i państwa szwedzkiego (pkt 86 zaskarżonej decyzji), że można było domniemywać, iż działają oni w sposób niezależny i że nie byli w stanie narzucić swojej woli, ponieważ nie mieli oni ani szczególnego prawa głosu, ani prawa weta (pkt 80 zaskarżonej decyzji).
59
Jednakże same powyższe względy nie mogą pozbawiać wszelkiego znaczenia – przy ocenie możliwości przypisania państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu podwyższenia kapitału – obecności urzędników w zarządzie PostNordu, ponieważ dowód możliwości przypisania środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne państwu, które kontroluje to przedsiębiorstwo, nie wymaga wykazania, że na podstawie dokładnej instrukcji władze publiczne skłoniły konkretnie przedsiębiorstwo publiczne do przyjęcia rozpatrywanego środka (zob. pkt 46 powyżej).
60
W tym względzie powołanie do zarządu PostNordu członków pełniących jednocześnie wysokie funkcje kierownicze w ministerstwach rządu w Danii i Szwecji w dziedzinach działalności mających bezpośredni związek z przedsiębiorstwami publicznymi, do których zalicza się PostNord, pozwala uznać, że owe państwa darzyły zaufaniem tych urzędników, a zatem mogli oni utrzymywać nieformalne kontakty z pracownikami ministerstw, którym podlegają, a tym samym przekazać wpływ wspomnianych państw w procesie podejmowania decyzji w ramach PostNordu.
61
Ponadto w pkt 77 zaskarżonej decyzji Komisja podkreśliła, że „[było] wysoce prawdopodobne, że Dania i Szwecja wiedziały o planowanym podwyższeniu kapitału (w szczególności z tego powodu, iż dwaj członkowie zarządu [byli] także urzędnikami odpowiednio Danii i Szwecji)”. Podobnie na rozprawie Królestwo Danii wyjaśniło zasadniczo, że konkretnie powołało urzędnika w zarządzie PostNordu celem poinformowania ministerstwa finansów i ministerstwa transportu o prowadzonych w ramach tego organu rozmowach dotyczących powszechnych usług pocztowych w ramach restrukturyzacji Post Danmark.
62
W tych okolicznościach przedstawione przez skarżące wskazówki o charakterze organicznym zmierzają do wykazania, że w chwili podwyższenia kapitału PostNord korzystał ze swobody działania ograniczonej przez państwo duńskie i państwo szwedzkie, gdyż w skład jego zarządu wchodziło ośmiu z jedenastu członków, których mianowanie należało do ministrów tych państw, spośród których to członków dwaj byli ponadto wysokimi urzędnikami (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja, T‑305/13, EU:T:2015:435, pkt 61–63).
63
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w stwierdzeniu zawartym w pkt 21 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym posiedzenia zarządu PostNordu muszą odbywać się w obecności co najmniej jednego członka powołanego przez państwo duńskie i jednego członka powołanego przez państwo szwedzkie.
64
Z powyższego wynika, że elementy organiczne powinny zostać należycie uwzględnione i mogły stanowić istotną wskazówkę co do możliwości przypisania podwyższenia kapitału państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu.
65
Jednakże w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się w pkt 79 i 80 zasadniczo do stwierdzenia, że organiczne powiązania PostNordu z państwem duńskim i państwem szwedzkim nie są wystarczające, aby podwyższenie kapitału można było przypisać tym państwom bez przywiązywania szczególnej wagi do tych elementów w odniesieniu do innych zbadanych przesłanek przypisania.
66
Po drugie, nie można zgodzić się z argumentem Komisji, że PostNord należy do dwóch państw członkowskich i że żadne z nich nie mogło samodzielnie powołać wymaganej do zatwierdzenia podwyższenia kapitału większości członków zarządu tej spółki.
67
Z umowy między akcjonariuszami PostNordu, do której odniosła się Komisja w pkt 95 zaskarżonej decyzji i którą dysponowała w związku z tym w toku postępowania administracyjnego, wynika bowiem, że państwo duńskie i państwo szwedzkie powinny działać w ścisłej współpracy, gdy interweniują w sprawach PostNordu. Z jednej strony, zgodnie z pkt 3.1.1 tego dokumentu, państwo duńskie i państwo szwedzkie zobowiązały się działać w dobrej wierze wobec siebie nawzajem i wobec PostNordu. Z drugiej strony zgodnie z pkt 3.11 tego dokumentu w przypadku blokowania przy wydawaniu decyzji w ramach zarządu zarówno państwo duńskie, jak i państwo szwedzkie muszą wyznaczyć po jednym wysokim przedstawicielu, który będzie odpowiedzialny za znalezienie wyjścia z tej sytuacji.
68
W każdym razie nie można przyjąć, że Komisja na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego wykluczy możliwość przypisania środka przyjętego przez przedsiębiorstwo kontrolowane przez dwa państwa, ograniczając się do stwierdzenia, że żadne z tych dwóch państw nie ma zwykłej większości praw głosu w zarządzie, bez dalszego badania tej kwestii. Przychylenie się do takiego twierdzenia oznaczałoby umożliwienie kilku państwom członkowskim zebrania się egalitarnie w wielonarodowych instytucjach zobowiązanych do dystrybucji pomocy w celu obejścia przepisów dotyczących pomocy państwa.
69
Po trzecie, zaznaczona przez Królestwo Danii okoliczność, że państwo duńskie i państwo szwedzkie nie są uprawnione do wyznaczania członków kierownictwa PostNordu lub PostNord Group, nie ma znaczenia, ponieważ w niniejszej sprawie podwyższenie kapitału musiało zostać zatwierdzone przez inny organ, a mianowicie zarząd PostNordu, którego większość członków była powoływana przez te państwa.
70
Z powyższego wynika, że dokonana przez Komisję ocena organicznych powiązań istniejących między, z jednej strony, państwem duńskim i państwem szwedzkim, a z drugiej strony, PostNordem, wykazuje niekompletny i niewystarczający charakter przeprowadzonego przez nią badania możliwości przypisania tym państwom podwyższenia kapitału, a zatem stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności.
71
Jednakże biorąc pod uwagę, że powiązania organiczne przedsiębiorstwa publicznego z państwem, które jest jego właścicielem, nie mogą co do zasady wystarczyć do wykazania możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez to przedsiębiorstwo (zob. pkt 52 powyżej), należy jeszcze zbadać, czy inne informacje, którymi mogła dysponować Komisja, mogą stanowić wskazówki co do istnienia poważnych trudności.
W przedmiocie innych informacji dotyczących nieprawdopodobieństwa braku zaangażowania państwa duńskiego i państwa szwedzkiego w podwyższenie kapitału
– W przedmiocie istnienia dialogu między członkami zarządu PostNordu a państwem duńskim i państwem szwedzkim
72
Skarżące powołują się na sprawozdanie roczne za 2017 r., w którym wspomniano o „dialogu z właścicielami w przedmiocie finansowania”.
73
W tym względzie należy stwierdzić, że sama ta wzmianka nie pozwala zakładać, iż państwo duńskie i państwo szwedzkie poruszyły wraz z organami zarządzającymi PostNordu wszystkie aspekty finansowe ani że – przy założeniu, iż tak jest – aspekty te muszą obejmować każdą operację dokapitalizowania na rzecz spółek zależnych grupy PostNord, a zatem podwyższenie kapitału.
74
Ponadto, jak podkreślają Królestwo Danii oraz PostNord Group i PostNord Logistics, lektura całego zdania, z którego pochodzi fragment przytoczony w pkt 72 powyżej, pozwala zrozumieć, że użyty w nim termin „finansowanie” nie odnosi się do wszystkich aspektów finansowych spółek należących do grupy PostNord, lecz do konkretnej operacji, a mianowicie do „restrukturyzacji działalności w Danii”.
75
O ile Królestwo Danii, podobnie jak PostNord Group i PostNord Logistics, przyznają, że państwo duńskie i państwo szwedzkie były zaangażowane w tę restrukturyzację, o tyle owi interwenienci utrzymują, że rzeczona restrukturyzacja dotyczyła jedynie zmiany modelu w ramach Post Danmark, o której zadecydowano w 2017 r. i którą sfinansowano w 2018 r., a zatem nie miała ona żadnego związku z podwyższeniem kapitału na rzecz PostNord Logistics.
76
Skarżące nie zgadzają się z powyższą argumentacją i twierdzą, że pojęcie „działalności w Danii” odnosi się również do sytuacji PostNord Logistics. Na poparcie swego twierdzenia przedstawiają one dokument zatytułowany „Sprawozdanie z analizy dotyczące negocjacji pocztowych w 2020 r.”, sporządzony przez spółkę McKinsey & Company (zwany dalej „sprawozdaniem z analizy dokonanej przez McKinseya”), którego dopuszczalność Komisja kwestionuje ze względu na to, że jego przedstawienie było spóźnione.
77
Skarżące nie przedstawiły sprawozdania z analizy dokonanej przez McKinseya w załączniku do skargi, lecz, po pierwsze, dopiero w załączniku do swych uwag w przedmiocie uwag interwenienta przedstawionych przez Królestwo Danii i, po drugie, do swych uwag w przedmiocie uwag interwenienta przedstawionych przez PostNord Group i PostNord Logistics.
78
W tym względzie art. 85 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem stanowi, że dowody i wnioski dowodowe przedstawia się w ramach pierwszej wymiany pism procesowych. Jednakże dowód przeciwny i rozszerzenie wniosków dowodowych – przedstawione w następstwie przedłożenia dowodu przeciwnego przez stronę przeciwną – nie są objęte zasadą prekluzji przewidzianą w art. 85 § 1 regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2021 r., ITD i Danske Fragtmænd/Komisja, T‑561/18, EU:T:2021:240, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo).
79
W niniejszej sprawie, jak stwierdzono w pkt 76 powyżej, sprawozdanie z analizy dokonanej przez McKinseya zostało przedstawione w celu obalenia argumentacji Królestwa Danii oraz PostNord Group i PostNord Logistics, zgodnie z którą dialog między właścicielami PostNordu a zarządem PostNordu dotyczył wyłącznie restrukturyzacji Post Danmark.
80
Sprawozdanie z analizy dokonanej przez McKinseya jest zatem dopuszczalne.
81
Tymczasem ze wspomnianego sprawozdania, jak również ze szczegółowych informacji przedstawionych przez PostNord Group i PostNord Logistics w odpowiedzi na środek organizacji postępowania wynika, że PostNord pod względem operacyjnym składa się z jednostek geograficznych, mianowicie w szczególności chodzi o: PostNord Denmark w Danii, PostNord Sweden w Szwecji, PostNord Finland w Finlandii i PostNord Norway w Norwegii. Wynika z niego również, że jednostka geograficzna PostNord Denmark obejmuje zarówno Post Danmark, jak i PostNord Logistics, przy czym ta ostatnia jest spółką prawa duńskiego prowadzącą działalność w Danii (zob. pkt 4 powyżej) oraz że dyrektor generalny PostNord Logistics podlega osobie zarządzającej działalnością wspomnianej jednostki geograficznej, która to osoba jest ponadto dyrektorem generalnym Post Danmark.
82
Nie można zatem wykluczyć, że istnienie dialogu między PostNordem a państwem duńskim i państwem szwedzkim na temat restrukturyzacji „działalności w Danii” mogło dotyczyć nie tylko działalności Post Danmark, lecz również działalności PostNord Logistics.
83
Jest tak, tym bardziej że ze sprawozdania rocznego za 2017 r. wynika, iż to PostNord Denmark, jednostka geograficzna obejmująca zarówno Post Danmark, jak i PostNord Logistics (zob. pkt 81 powyżej), jest przedmiotem „restrukturyzacji w rentowne przedsiębiorstwo komunikacyjne i logistyczne[…] poprzez wdrożenie nowego modelu produkcji”, co wskazuje, że wspomniana restrukturyzacja mogła dotyczyć PostNord Logistics.
84
Tymczasem w zaskarżonej decyzji Komisja nie zbadała, czy miał miejsce taki dialog na temat restrukturyzacji działalności PostNordu w Danii, mimo że ta informacja została przedstawiona przez ITD w jego skardze, jako wskazówka roli nadzorczej i kontrolnej państwa duńskiego i państwa szwedzkiego w odniesieniu do zatwierdzonego przez PostNord podwyższenia kapitału.
85
W tych okolicznościach nieuwzględnienie przez Komisję powiązań PostNord Logistics z restrukturyzacją działalności PostNordu w Danii świadczy o tym, że dokonane przez nią badanie możliwości przypisania tym państwom podwyższenia kapitału było niekompletne i niewystarczające, a zatem stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności.
– W przedmiocie charakteru działalności PostNordu
86
Skarżące twierdzą, że działalność PostNordu jest związana z powszechnymi usługami pocztowymi w Danii i Szwecji, co miałoby wskazywać na związek między środkami przyjętymi przez tę spółkę a państwem duńskim i państwem szwedzkim.
87
W tym względzie charakter działalności przedsiębiorstwa publicznego udzielającego pomocy stanowi istotną wskazówkę przy ocenie możliwości przypisania tej pomocy państwu (zob. pkt 48 powyżej). W szczególności realizacja celów w interesie ogólnym przez takie przedsiębiorstwo została już uznana przez sąd Unii za wskazówkę możliwości przypisania państwu, które to przedsiębiorstwo kontroluje, przyjętych przez nie środków (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2013 r., Nitrogénművek Vegyipari/Komisja, T‑387/11, niepublikowany, EU:T:2013:98, pkt 63; z dnia 12 marca 2020 r., Elche Club de Fútbol/Komisja, T‑901/16, EU:T:2020:97, pkt 58, 59), podobnie jak prowadzenie przez przedsiębiorstwo publiczne działalności należącej do kompetencji tego państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja, T‑507/12, niepublikowany, EU:T:2016:35, pkt 92).
88
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności w pkt 90 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że charakter działalności PostNordu nie stanowi wskazówki co do możliwości takiego przypisania tej działalności, ponieważ działalność ta ma charakter czysto komercyjny, z wyjątkiem powszechnych usług pocztowych w Danii, za które Post Danmark otrzymuje rekompensatę publiczną.
89
Tymczasem z art. 3 statutu PostNordu wynika, że głównym przedmiotem działalności tej spółki jest świadczenie, bezpośrednio lub za pośrednictwem spółek zależnych, usług pocztowych na szczeblu krajowym w Danii i Szwecji oraz prowadzenie działalności zgodnej z tymi usługami. Bezsporne jest ponadto, że jedynymi podmiotami, którym powierzono świadczenie powszechnych usług pocztowych na terytoriach Danii i Szwecji, są odpowiednio Post Danmark i Posten, spółki zależne PostNordu, które są również zasiedziałymi operatorami tych państw.
90
W tym względzie powszechne usługi pocztowe stanowią usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, które państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić zgodnie z art. 3 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U. 1998, L 15, s. 14).
91
Z powyższego wynika, że PostNord, będący spółką, której zarząd miał zatwierdzić podwyższenie kapitału, realizuje cele w interesie ogólnym wchodzące w zakres kompetencji państwa duńskiego i państwa szwedzkiego. Jak w istocie twierdzą zatem skarżące, okoliczność ta wskazuje, że owe państwa co do zasady zwracają szczególną uwagę na decyzje podejmowane przez tę spółkę.
92
W tym względzie zaznaczone przez Komisję, a także przez PostNord Group i PostNord Logistics okoliczności, zgodnie z którymi z jednej strony PostNord prowadzi działalność na rynkach konkurencyjnych, a z drugiej strony podwyższenie kapitału stanowi ekonomicznie racjonalną operację, przy założeniu, iż zostaną one wykazane, nie są decydujące dla uznania, że środek ten nie był interesujący dla państw będących akcjonariuszami owej spółki. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie temu, aby organy władzy publicznej mogły nakazać przedsiębiorstwu publicznemu przeprowadzenie operacji o charakterze komercyjnym, którą, choć spełnia ona jednocześnie w danym przypadku kryterium prywatnego inwestora, można niewątpliwie przypisać państwu (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja, T‑305/13, EU:T:2015:435, pkt 49; z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja, T‑507/12, niepublikowany, EU:T:2016:35, pkt 92).
93
W drugiej kolejności w pkt 91 zaskarżonej decyzji Komisja zauważyła, że nie ma powiązania między działalnością PostNord Logistics a działalnością Post Danmark związaną ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych.
94
W tym względzie prawdą jest, że treść rozpatrywanego środka może stanowić wskazówkę mającą znaczenie przy ocenie możliwości przypisania tej pomocy państwu (zob. pkt 47 powyżej) i że w niniejszej sprawie beneficjentem podwyższenia był PostNord Logistics, spółka zależna PostNord Group, na której nie ciąży obowiązek świadczenia usługi powszechnej.
95
Ponieważ jednak podwyższenie kapitału miało zostać zatwierdzone przez zarząd PostNordu, będącego spółką, której głównym przedmiotem działalności jest świadczenie usług pocztowych w Danii i Szwecji, a także działalność zgodna z tymi usługami, decyzje podjęte przez zarząd PostNordu zostały uznane za zgodne z takim przedmiotem działalności. Komisja nie mogła zatem ograniczyć się na etapie badania wstępnego do stwierdzenia, że beneficjent tego środka nie był odpowiedzialny za powszechne usługi pocztowe. Komisja powinna była być w stanie wykluczyć w sposób wystarczająco konkretny, że podwyższenie kapitału będzie miało jakiś – pozytywny lub negatywny – wpływ na wykonywanie tej usługi.
96
W tych okolicznościach nieuwzględnienie przez Komisję przedmiotu działalności PostNordu, która to spółka była zobowiązana zatwierdzić podwyższenie kapitału, może świadczyć o niekompletnym i niewystarczającym charakterze dokonanej przez nią oceny możliwości przypisania tego środka państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu, a zatem stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności.
– W przedmiocie zakresu podwyższenia kapitału
97
Skarżące zaznaczają w uwagach w przedmiocie uwag interwenientów złożonych przez Królestwo Szwecji oraz w przedmiocie uwag złożonych przez PostNord Group i PostNord Logistics, że kwota podwyższenia kapitału jest znaczna. W odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd w ramach środka organizacji postępowania Komisja zakwestionowała w istocie dopuszczalność tego argumentu, ponieważ jest to nowy argument przedstawiony po raz pierwszy w ich uwagach w przedmiocie uwag interwenientów złożonych przez Królestwo Szwecji oraz w przedmiocie uwag złożonych przez PostNord Group i PostNord Logistics.
98
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 84 § 1 regulaminu postępowania nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Jednakże zarzut, który stanowi rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej, w sposób bezpośredni lub dorozumiany, w skardze wszczynającej postępowanie i który jest ściśle z nim związany, powinien zostać uznany za dopuszczalny. W celu uznania go za rozszerzenie uprzednio przedstawionego zarzutu lub zarzutu szczegółowego nowy argument powinien wykazywać dostatecznie ścisły związek z pierwotnie przedstawionymi zarzutami lub zarzutami szczegółowymi, tak aby można go było uważać za wynik zwykłego rozwinięcia debaty w ramach spornego postępowania (zob. wyrok z dnia 5 maja 2021 r., ITD i Danske Fragtmænd/Komisja, T‑561/18, EU:T:2021:240, pkt 183 i przytoczone tam orzecznictwo).
99
W niniejszej sprawie prawdą jest, że skarżące nie przedstawiły w skardze wszczynającej postępowanie kwoty podwyższenia kapitału jako takiej jako wskazówki co do istnienia poważnych trudności napotkanych przez Komisję przy badaniu możliwości przypisania tego środka.
100
Jednakże w skardze wszczynającej postępowanie, w celu wykazania istnienia poważnych trudności napotkanych przez Komisję, skarżące podniosły, że podwyższenie kapitału można przypisać państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu, podkreślając, że środek ten wchodzi w zakres kompetencji zarządu PostNordu, ponieważ chodziło o „istotną” decyzję finansową.
101
Skarga wszczynająca postępowanie zawierała już wskazanie, zgodnie z którym kwotę podwyższenia kapitału należy uznać za istotną dla skarżących, wbrew temu, co wskazała Komisja w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ze względu na to, że argumentacja skarżących dotycząca kwoty podwyższenia kapitału pozostaje w ścisłym związku z zarzutem podniesionym, przynajmniej w sposób dorozumiany, w skardze, należy uznać ją za wynik zwykłego rozwinięcia debaty w ramach postępowania sądowego, a zatem za rozszerzenie tego szczegółowego zarzutu. Taką argumentację należy zatem uznać za dopuszczalną.
102
Co się tyczy zasadności tej argumentacji, należy przypomnieć, że zakres środka może stanowić istotny element oceny możliwości przypisania tego środka państwu (zob. pkt 47 powyżej).
103
W niniejszej sprawie w pkt 98 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że kwota podwyższenia kapitału nie mogła budzić podejrzeń dotyczących zaangażowania państwa duńskiego i państwa szwedzkiego, ponieważ kwota ta stanowiła 0,3 % obrotów PostNord Group.
104
Jednakże z jednej strony z zaskarżonej decyzji nie wynika, że Komisja uwzględniła kwotę podwyższenia kapitału w wartościach bezwzględnych, która to kwota, przekraczająca 15 mln EUR, nie może zostać uznana za ograniczoną. W tym względzie Sąd uwzględnił już zakres środka służącego dokapitalizowaniu w wysokości 10 mln EUR podjętego przez przedsiębiorstwo publiczne w ramach oceny możliwości przypisania tego środka państwu (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja, T‑507/12, niepublikowany, EU:T:2016:35, pkt 186). Kwota ta wydaje się tym bardziej istotna dla beneficjenta podwyższenia kapitału, PostNord Logistics, od którego zależała jego rentowność.
105
Z drugiej strony, na etapie badania kwoty podwyższenia kapitału Komisja nie uwzględniła również tego, że kwota ta przekraczała próg, powyżej którego na wewnętrzne zastrzyki kapitałowe w ramach grupy należało uzyskać zgodę PostNordu, spółki dominującej wspomnianej grupy, której zarząd był ściśle powiązany z państwem duńskim i państwem szwedzkim (zob. pkt 62 powyżej).
106
W tych okolicznościach dokonana przez Komisję ocena, zgodnie z którą kwota podwyższenia kapitału nie mogła budzić podejrzeń co do zaangażowania państwa duńskiego i państwa szwedzkiego w przyjęcie tego środka, wskazuje na niekompletny i niewystarczający charakter jej badania możliwości przypisania wspomnianego środka tym państwom, a zatem stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności.
107
W świetle całości powyższych rozważań skarżące zdołały wykazać, że dokonane przez Komisję badanie, czy podwyższenie kapitału miało charakter pomocy, było niekompletne i niewystarczające. Skarżące przedstawiły zatem dowód na istnienie poważnych trudności, których Komisja nie przezwyciężyła w odniesieniu do oceny podwyższenia kapitału. Niniejszą skargę należy zatem uwzględnić w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko tej części zaskarżonej decyzji, w której Komisja, bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, stwierdziła, że podwyższenia kapitału nie można przypisać państwu duńskiemu i państwu szwedzkiemu, w związku z czym nie stanowi ono pomocy państwa.
[…]
W przedmiocie kosztów
132
Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokryje własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
133
W związku z tym, że skarga została częściowo uwzględniona, słuszna ocena okoliczności sprawy wymaga, aby skarżący pokryli połowę własnych kosztów, a pozostałą część ich kosztów pokryje Komisja, która pokryje również własne koszty.
134
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Danii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty. Zgodnie z art. 138 § 3 tego regulaminu Jørgen Jensen Distribution, SLD, PostNord Group i PostNord Logistics pokryją własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 3006 final z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.52489 (2018/FC) – Dania i SA.52658 – Szwecja – Domniemana pomoc państwa na rzecz PostNord Logistics w zakresie, w jakim Komisja uznała w tej decyzji po zakończeniu wstępnego etapu badania, że podwyższenie kapitału na rzecz PostNord Logistics A/S, zatwierdzone przez PostNord AB w dniu 11 grudnia 2018 r., nie stanowi pomocy państwa.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport i Danske Fragtmænd A/S pokrywają połowę własnych kosztów, a pozostałe ich koszty pokrywa Komisja Europejska.
4)
Komisja, Królestwo Danii, Królestwo Szwecji, Jørgen Jensen Distribution A/S, Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), PostNord Group AB i PostNord Logistics pokrywają własne koszty.
da Silva Passos
Gervasoni
Półtorak
Reine
Pynnä
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 września 2023 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.