61963C0015(01)
Conclusioni dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
16 dicembre 1963
Traduzione dal francese
Signor Presidente, signori giudici,
Il rinvio alla Corte in adunanza plenaria, disposto dalla vostra prima sezione, e la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata e di tutti i provvedimenti ad essa connessi, concessa con l'assenso della parte convenuta, dimostrano a sufficienza l'importanza della controversia che vi è sottoposta, importanza già rivelata dall'istanza di intervento del Comitato del personale, che ragioni esclusivamente giuridiche vi hanno impedito di accogliere.
Si tratta, in effetti, del grave e difficile problema che ogni organizzazione internazionale deve necessariamente affrontare, quando stabilisce e applica le norme dirette a regolare i suoi rapporti con i propri dipendenti, e che è costituito dal contrasto che vi è fra due intenti quanto mai lodevoli: da un lato, si tende ad assicurare, all'interno dell'organismo, un giusto equilibrio tra i cittadini dei vari paesi che sono membri dell'organismo stesso o che tale organismo hanno creato, in modo da evitare che la sua amministrazione sembri essere appannaggio di uno o di alcuni soltanto di questi paesi, cercando nel contempo che le diverse qualità nazionali, che più o meno profondamente caratterizzano coloro che appartengono ai singoli paesi, invece di urtarsi, si completino a vicenda e finiscano col fondersi all'interno di tale amministrazione, per il bene comune dell'opera collettiva cui essa deve servire; dall'altro, ed è questo il secondo obiettivo, si vuole assicurare ai membri del personale dell'organizzazione determinate garanzie di stabilità e di indipendenza, oltre a prospettive di carriera fondate sull'anzianità unita al merito, simili alle garanzie di cui i dipendenti di ruolo godono nell'ordinamento interno e tali da proteggerli, compatibilmente con l'interesse del servizio e in vista di tale interesse, sia contro l'arbitrio del loro nuovo «padrone», sia contro le eventuali pressioni, o più semplicemente contro l'eventuale influsso, delle autorità nazionali del loro paese di origine.
Ho parlato di contrasto: esso è evidente, e può venire eliminato solo con soluzioni di compromesso consacrate in uno Statuto elaborato con cura e onestamente applicato. E ben a ciò mirano i tre testi molto simili elaborati per il personale delle tre Comunità, che si è deciso di chiamare Statuto. È chiaro che voi non siete tenuti a formulare nei confronti di tale Statuto un giudizio di valore; ciò che vi si chiede è di stabilire, in occasione della presente controversia e interpretando i testi, in che modo i suoi autori hanno inteso conseguire l'obiettivo indicato e operare l'accennato compromesso.
I — Gli antefatti e la ricevibilità
Il Lassalle è «amministratore principale» presso il Parlamento Europeo, col grado A 4, e in tale qualità si trova assegnato all'Ufficio pubblicazioni della divisione «Pubblicazioni e biblioteca», che dipende dalla Direzione della documentazione parlamentare. Egli vi chiede l'annullamento dell' «avviso di posto vacante n. 44 presso la Direzione generale della documentazione parlamentare e dell'informazione» (cui la Direzione della documentazione parlamentare è subordinata), avviso che riguarda un posto di «capo divisione (carriera A 3) presso la documentazione parlamentare». In pratica si tratta della divisione cui il ricorrente appartiene, quella cioè «Pubblicazioni e biblioteca», dato che l'altra divisione della direzione, e cioè quella «Ricerche documentali», ha attualmente il proprio capo. La censura mossa a tale avviso, come ben sapete, riguarda il fatto che esso enuncia, fra le «qualifiche e conoscenze richieste», il seguente requisito : «perfetta conoscenza della lingua italiana». Nell'atto introduttivo, il ricorrente chiede anche il risarcimento dei danni subiti a causa dell'illecito che egli sostiene commesso.
Per prima cosa è necessario accertare se il ricorso è ricevibile. Infatti, sebbene non vi sia in proposito alcuna contestazione (anzi, la ricevibilità è ammessa espressamente), non succede spesso che un «avviso di posto vacante», che normalmente si presenta solo come una semplice misura di pubblicità destinata a suscitare delle candidature, venga considerato come «una decisione che lede».
Nello Statuto, però, le cose stanno altrimenti. L'articolo 4 così recita al comma 2o : «Ogni vacanza di posto in una Istituzione è portata a conoscenza del personale dell'Istituzione stessa non appena l'autorità che ha il potere di nomina abbia deciso che si deve provvedere a coprire tale posto». Siamo quindi in presenza di una decisione.
D'altra parte, l'avviso di posto vacante, stabilisce nella specie, vari requisiti che limitano la scelta cui successivamente l'Amministrazione dovrà procedere. In altre parole, quest'ultima si autovincola anticipatamente e, così facendo, prende fin da questo momento una decisione che, una volta pubblicata lede immediatamente i dipendenti i quali, come il ricorrente, non adempiano all'uno o all'altro dei requisiti richiesti, per lo meno in quanto sostengano si tratti di un requisito illegittimo. Ritengo quindi che il ricorso sia ricevibile.
Vi è però da esaminare brevemente un'altra questione attinente alla ricevibilità. La parte convenuta sostiene che l'articolo 91 dello Statuto non consente di denunciare, in un ricorso per l'annullamento su tale articolo fondato, lo sviamento di potere. Essa invoca i termini della norma in questione : «Ogni controversia tra una delle Comunità e una delle persone indicate nel presente Statuto, che verta sulla legittimità di un atto il quale leda tale persona, è sottoposta alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee». Il termine «legittimità» dovrebbe essere inteso come tale da autorizzare soltanto un ricorso fondato sull'illegittimità dell'atto, con esclusione di qualsiasi altra causa di annullamento, e in particolare dello sviamento di potere. Ne consegue che l'argomentazione del ricorrente potrebbe essere presa in considerazione solo nei limiti in cui essa sia fondata, in effetti, sulla violazione dello Statuto.
Si tratta, signori, di una tesi insostenibile. Il termine «legittimità» è qui usato nella sua accezione più corrente; consacrata dalla dottrina giuridica moderna: esso cioè significa conformità al diritto e quindi alla «legge» che, nel senso più generale, ne è l'espressione. Ed è la legittimità così intesa che costituisce il fondamento del ricorso per l'annullamento e lo distingue da altri mezzi di impugnazione, come i ricorsi di merito. Del resto, questa contrapposizione si trova già nello stesso articolo 91. Inoltre, come sapete, l'articolo 173 del Trattato C.E.E., nel suo primo comma, conferma tale opinione con la maggiore chiarezza possibile, quando dice che «la Corte di Giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti del Consiglio e della Commissione… A tal fine, essa è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza… ovvero per sviamento di potere proposti ecc…» Non si può quindi negare che lo sviamento di potere sia uno dei mezzi che possono essere fatti valere in un ricorso il quale verta sulla legittimità di un atto, ed è difficile immaginare che gli autori dello Statuto abbiano voluto restringere l'ambito normale del ricorso per l'annullamento in una materia in cui esso deve potere esplicare normalmente e completamente la sua funzione.
II — Sul merito
Ciò detto, ritengo che nella specie e in vista della posizione assunta dalla parte convenuta dinanzi alla Corte, i vizi della decisione impugnata fatti valere con il ricorso attengano più alla violazione delle norme dello Statuto che allo sviamento di potere.
In effetti, con una lealtà cui conviene rendere omaggio e della quale purtroppo si riscontrano pochi esempi in una pubblica amministrazione, il rappresentante del Parlamento Europeo riconosce, nel controricorso, che la decisione impugnata ha inteso in realtà porre, sotto forma di una condizione di conoscenza linguistica, un requisito di nazionalità, sia pure aggiungendo che lo scopo così perseguito era perfettamente legittimo.
Stando così le cose, dobbiamo in primo luogo stabilire se un «avviso di posto vacante» può richiedere un requisito attinente alla nazionalità del candidato chiamato a ricoprire il posto stesso, il che si risolve, anzitutto, in una questione di legittimità obiettiva. In seguito, ammesso che la risposta sia affermativa, sorge un secondo problema, e cioè se sia possibile esprimere in termini «linguistici» il requisito di nazionalità. Si tratta di un problema forse meno importante del primo, e senza grande rilievo pratico nel caso di specie; ciò però non esclude che in altre ipotesi esso possa far sorgere questioni molto delicate, data la diversità di lingua o la considerazione che alle lingue è attribuità, in certi paesi della Comunità. Comunque è inutile insistere: sappiamo tutti che lingua e nazionalità sono cose ben diverse fra loro. Tuttavia penso che anche qui si tratti di risolvere, più che altro, una questione di legittimità obiettiva, dato che in ultima analisi essa finisce col porsi nei termini seguenti: un procedimento del genere, il quale implica un evidente «sviamento», non potrebbe ciononostante venire «legittimamente» usato al fine di adempiere a quanto dispone l'articolo 27, comma 1o, dello Statuto, a norma del quale l'assunzione deve avvenire «su una base geografica quanto più ampia possibile»? In altre parole, il requisito linguistico, pur essendo un mezzo non perfettamente idoneo ad assicurare in modo certo il risultato desiderato sotto il profilo nazionale, non è forse conforme all'articolo 27, che esprime anch'esso null'altro che una tendenza? Ecco perché questa seconda questione attiene, a mio parere, più alla legittimità obiettiva che allo sviamento di potere.
Ciò premesso, passiamo ad esaminare la prima questione.
Vorrei per prima cosa eliminare un'obiezione della difesa, secondo la quale bisognerebbe separare nettamente quanto attiene all'articolo 27, e riguarda le condizioni relative all'assunzione — unica questione sollevata nel ricorso — da quanto attiene all'articolo 45, e riguarda in particolare la promozione, perché problema estraneo alla controversia. L'avviso di posto vacante avrebbe applicato solo l'articolo 27, e ciò in una prima fase, nel corso della quale si trattava unicamente di determinare le condizioni attinenti all'accesso al posto la cui vacanza veniva portata a conoscenza del personale. È solo in un momento successivo che si sarebbe eventualmente iniziato il procedimento di promozione di cui all'articolo 45, con l'esame dei titoli dei candidati rispondenti ai requisiti richiesti; il ricorrente non può quindi invocare l'articolo 45 per impugnare una decisione presa in base all'articolo 27.
Signori, questa tesi, sulla quale il convenuto ha ancora insistito nel corso della discussione orale, non mi sembra esatta o, per lo meno, si può dire che essa presuppone risolto il problema.
La questione, infatti, consiste proprio nello stabilire se nella specie ci troviamo in presenza di un'assunzione ai sensi dell'articolo 27. L'avviso di posto vacante è previsto dall'articolo 4, fra le disposizioni generali, e non nel capo primo del titolo III, relativo all'assunzione. Quando un posto diviene vacante, e l'autorità competente decide di coprirlo, non si sa ancora in che modo si provvederà, ossia se per via di promozione, trasferimento, concorso interno o esterno. Si può affermare che tali diversi procedimenti non sono altro che i mezzi attraverso i quali si opera un'«assunzione» ai sensi dell'articolo 27? È proprio questo il punto che viene giustamente contestato, e che dovrò prendere in esame.
Per ora, mi limito a notare che anche se le due fasi di cui si tratta, avviso di posto vacante, e invito alla promozione, sono distinte e successive nel tempo, esse sono egualmente legate sottoil profilo giuridico, nei limiti in cui, fissando certe condizioni in merito all'accesso al posto, riducono con ciò stesso il numero dei dipendenti di ruolo «che hanno i requisiti per essere promossi», e fra i quali avviene la promozione a norma dell'articolo 45. E quest'ultimo non può rimanere estraneo alla controversia. Inoltre, la stessa decisione impugnata, all'inizio e alla fine, fa espresso riferimento alla promozione come mezzo per provvedere al posto: le condizioni precisate alla fine sono l'esatta applicazione dell'articolo 45.
Sgombrato così il terreno, siamo giunti al punto centrale della controversia, che attiene all'interpretazione dell'articolo 27, 1o comma, di cui vi rammento il testo : «Le assunzioni devono assicurare all'Istituzione la collaborazione di funzionari dotati delle più alte qualità di competenza, rendimento e integrità, scelti secondo una base geografica quanto più ampia possibile tra i cittadini degli Stati membri delle Comunità».
Ora, siccome è certo, e del resto nemmeno contestato, che la «base geografica quanto più ampia possibile» va presa in considerazione solo per quanto riguarda l'assunzione, tutto sta nello stabilire il significato che il termine assunzione riveste.
Dobbiamo, come sostiene il convenuto, estendere tale nozione, per lo meno ai fini dell'applicazione dell'articolo 27, a tutti i casi in cui si provvede a ricoprire un posto vacante, riconoscendo all'Amministrazione, per la stessa esistenza di un posto vacante, il diritto di mantenere e, se fosse necessario, di ristabilire un soddisfacente equilibrio tra gli appartenenti alle varie nazionalità, oppure dobbiamo limitare la nozione di assunzione ai casi in cui viene nominata come dipendente di ruolo una persona che per l'innanzi era priva di tale qualifica? Oppure — e questa sarebbe una soluzione intermedia — dobbiamo considerare «assunti» tutti coloro che accedono a una categoria o a un grado cui prima non appartenevano, o infine distinguere a seconda che il posto da ricoprire sia un posto «nuovo» oppure un posto già esistente? Questi sono, mi sembra, i diversi criteri tra i quali scegliere per definire la nozione di «assunzione» ai sensi dell'articolo 27 dello Statuto.
Per quanto riguarda il modo di assicurare il funzionamento dell'Amministrazione, sussistono due opposte teorie, che posso qui richiamare senza per questo ampliare eccessivamente la discussione: quella sorta negli Stati Uniti d'America, in cui ha subito uno sviluppo notevole, e quella che, pur risentendo in un certo modo della prima, rimane alla base dei diversi sistemi europei.
Per la prima, gli uffici dell'Amministrazione comprendono tutti i «posti» che sono necessari al funzionamento dell'Amministrazione stessa, a ciascuno dei quali è connesso l'espletamento di particolari mansioni: si tratta del «job», e l'ideale sarebbe che a ciascun job fosse adibito il più idoneo a espletare le mansioni (the right man in the righi place). L'«assunzione» è allora l'operazione con la quale il posto viene affidato alla persona giudicata adatta, per mezzo di un contratto cui spetta determinare i diritti e gli obblighi di entrambe le parti.
A fondamento della seconda teoria si trova invece l'idea che il pubblico servizio obbedisce a regole proprie, inerenti alla particolare natura dei compiti e delle responsabilità che gravano su quel «padrone», diverso da tutti gli altri, che è lo Stato: continuità del pubblico servizio, prevalenza dell'interesse generale, e così vià. È quindi necessario creare un complesso di «dipendenti di ruolo» destinati, di massima, a rimanere adibiti al pubblico servizio in via continuativa: si tratta dei c.d. «servitori dello Stato», i quali devono possedere, oltre alle attitudini professionali specifiche richieste dalla loro funzione, le qualità di carattere generale inerenti alla natura dei loro compiti: devozione alla cosa pubblica, senso dell'interesse generale, ecc. ; ne consegue la necessità, nell'interesse stesso dello Stato, di dar loro uno «statuto», quale corrispettivo dei particolari obblighi cui essi sono tenuti, statuto che non solo li protegga da ogni arbitrio, ma permetta loro di percorrere una «carriera» nella quale la migliore armonizzazione possibile del merito con l'anzianità ricompensi i migliori, senza con ciò svantaggiare gli altri al di là di un certo limite.
Secondo questa teoria, l'assunzione è semplicemente l'operazione con la quale il dipendente entra nei ruoli del pubblico servizio, per mezzo di un atto di nomina, ossia di un atto unilaterale che lo sottopone di pieno diritto ai regolamenti, presenti e futuri, dai quali il pubblico impiego è disciplinato. All'assunzione si ricorre solo per il primo impiego, che normalmente rappresenta il grado più basso della scala gerarchica; agli impieghi successivi il dipendente accederà per avanzamento, man mano che la sua carriera si svilupperà.
Tuttavia, al fine di tener conto delle diverse qualifiche rispondenti ai vari gradi della scala gerarchica, si usa dividere quest'ultima in un certo numero di categorie, ciascuna delle quali corrisponde a un determinato livello di conoscenze o di esperienza professionale. Ne consegue che, in linea di massima, a chi entra nel pubblico servizio viene attribuito il grado iniziale di ognuna di tali categorie, all'interno della quale si svolgerà la sua carriera; tuttavia, a coloro che sono già dipendenti di ruolo e che desiderano passare nella categoria superiore si concedono spesso delle facilitazioni.
Questo è, mi sembra, il sistema informato alla seconda teoria, fatte salve, naturalmente, le innumerevoli deroghe o i temperamenti di volta in volta riscontrabili.
Ora, signori, basta sfogliare lo Statuto per rendersi conto che esso ha accolto questa seconda teoria.
Nel titolo primo, «Disposizioni generali», sono già posti i principi fondamentali. L'articolo primo dice : «È dipendente di ruolo delle Comunità ai sensi del presente Statuto chiunque sia stato nominato, alle condizioni in esso previste, a un impiego permanente presso un'Istituzione delle Comunità»; è quindi proprio l'atto unilaterale, la nomina, che conferisce la qualità di dipendente di ruolo, consacrando nello stesso tempo la sua entrata in servizio e il suo assoggettamento allo Statuto.
Nell'articolo 4 appare per la prima volta il termine promozione, usato a fianco del termine nomina, distinti l'uno dall'altro: essi indicano due procedimenti, ognuno dei quali può essere utilizzato per «ricoprire un posto vacante» (e solo a tal fine), ma con un ordine di precedenza che sarà stabilito nel titolo III; l'articolo 4, pur senza entrare nei particolari, indica già chiaramente il principio sul quale tale ordine di precedenza si basa: valersi in primo luogo dei «mezzi di bordo», se tale espressione mi è consentita, e cioè dei dipendenti di ruolo già in servizio, prima di cercare altrove.
Segue l'articolo 5, n. 1, il quale, attenendosi rigorosamente, allo spirito informatore della seconda teoria da me esposta poco fa, ripartisce gli impieghi previsti dallo Statuto in quattro categorie, A, B, C, e D, «secondo la natura e il livello delle funzioni ad essi corrispondenti». Qui, tuttavia, appare un meccanismo sul quale intendo ritornare, e cioè il «raggruppamento» dei diversi gradi di ogni categoria in «carriere generalmente articolate su due gradi» : il termine «carriera» ha evidentemente in tale norma un significato particolare, più ristretto di quello che gli viene abitualmente attribuito. Vi segnalo infine, sempre dello stesso articolo 5, il paragrafo 3, a norma del quale «i dipendenti appartenenti a una stessa categoria o ruolo speciale (si tratta qui del ruolo linguistico che sottostà alle stesse norme della categoria) sono soggetti rispettivamente a identiche condizioni di assunzione e di svolgimento di carriera». Sebbene l'interpretazione di tale norma possa dare adito a discussioni, mi sembra che da essa si possa dedurre che viene considerata normale una «carriera» (nel senso generale e tradizionale, questa volta) che si «svolga» nella categoria complessivamente intesa, e che di conseguenza l'«assunzione» di cui si discute attenga
all'accesso alla categoria, e non all'avanzamento all'interno di essa.
Passiamo ora al titolo III per vedere se le norme che disciplinano in particolare la materia in esame confermino o no le indicazioni tratte dal titolo primo. Il titolo III è intestato «Carriera del dipendente di ruolo», e anche qui, senza alccn dubbio, il termine «carriera» ritrova il suo significato abituale. Secondo una tecnica che nella materia in esame può considerarsi classica, si provvede poi, in quattro capi, ai problemi relativi all'entrata in servizio (capo primo: Assunzione), alla situazione giuridica del dipendente di ruolo dopo l'assunzione (capo 2o : Posizioni), allo svolgimento della carriera (capo 3o : Rapporto informativo, avanzamento di scatto e promozione) e, infine, alla cessazione dal servizio (capo 4o : Cessazione definitiva dal servizio). È evidente che a noi interessano il primo ed il terzo capo.
Ora, mi sembra che da una lettura comparativa di questi due capi risulti nel modo più evidente che la «promozione», le cui modalità sono stabilite nell'articolo 45 e che ha per oggetto l'accesso a un grado superiore in una determinata categoria, non è un' «assunzione» ai sensi del capo primo e in particolare dell'articolo 27.
Le disposizioni fondamentali del capo primo si applicano solo all'assunzione esterna, e cioè alle condizioni relative all'entrata in servizio di persone che non sono ancora dipendenti di ruolo; vengono qui in rilievo gli articoli 27 e 28. A norma dell'articolo 27 ; «l'assunzione deve assicurare all'Istituzione la collaborazione di dipendenti di ruolo dotati delle più alte qualità di competenza, rendimento e integrità…» : si tratta di requisiti generali, richiesti per chiunque desideri entrare al servizio delle Comunità come dipendente di ruolo. Il seguito della norma lo conferma : «i dipendenti di ruolo sono scelti senza distinzione di razza, di religione o di sesso». Questa è l'«assunzione» ai sensi dell'articolo 27, e altrettanto si può dire per l'articolo 28. Una volta che l'entrata in servizio sia sanzionata dall'atto di nomina, il dipendente è e rimane «di ruolo» fino a che non sia regolarmente privato di tale qualifica in esito ad un regolare procedimento (revoca, licenziamento, ecc.) ; egli è una volta per tutte «assunto».
Il seguito del capo conferma del resto tale interpretazione. Passando alle singole norme, vediamo che l'articolo 29, n. 2 il quale autorizza, per l'«assunzione» dei dipendenti di grado A 1 e A 2 nonché, in casi eccezionali, per impieghi che richiedano una speciale competenza, un «procedimento di assunzione diverso dal concorso», si applica senza alcun dubbio all'assunzione di candidati che non sono ancora dipendenti di ruolo. Altrettanto avviene per l'articolo 38, che prescrive la visita medica del candidato, ed è una semplice applicazione dell'articolo 28, come pure per l'articolo 34, relativo al periodo di prova, che non può certo valere per un candidato già in ruolo, dato che l'esito negativo della prova può portare al licenziamento: se non altro si dovrebbe ammettere, se a un candidato del genere viene imposto un periodo di prova che l'esito negativo della prova stessa si risolva in una sua retrocessione nella posizione anteriore, e non in un licenziamento
È vero che alcune disposizioni del capo in esame vanno oltre l'assunzione, regolando in maniera più generale il problema dei posti vacanti. Una di queste disposizioni è costituita dall'articolo 29, che precisa l'ordine di preferenza già ipotizzato dall'articolo 4, e cioè l'ordine da seguire nel ricorrere in via successiva ai vari procedimenti previsti come mezzi per ricoprire un posto vacante :a) promozione e mutamento di funzioni in seno all'Istituzione;b) concorso interno all'Istituzione; c) trasferimento di dipendenti di ruolo da altre Istituzioni delle Comunità e infine, se nessuno di tali mezzi ha dato dei risultati, d) bando di concorso «esterno» o «generale», come viene definito in base alla terminologia propria delle nostre Istituzioni: a tal punto (e il modo in cui la norma è stata redatta lo dimostra a sufficienza) si riprende il filo conduttore di tutto il capo, e si trovano esposte le norme relative all'assunzione. Così pure, l'articolo 30, che ha per oggetto il procedimento da seguire nel concorso, vale evidentemente sia per il concorso interno, sia per quello esterno, sebbene esso riguardi essenzialmente il concorso esterno, relativo all'assunzione. Va però osservato che nelle disposizioni citate il termine «assunzione» non è utilizzato, ma si ricorre a frasi come «al fine di ricoprire i posti vacanti» (art. 29), oppure «i candidati in tal modo scelti vengono nominati» (art. 31). Insomma, l'unica norma in cui il termine «assunto» è usato in un caso che non rientra nell'ipotesi dell'assunzione esterna è quella dell'articolo 32, per il quale «il dipendente assunto è inquadrato nel primo scatto del suo grado», fatte salve alcune possibili eccezioni. È questa una norma che senza dubbio si applica ad ogni candidato che accede ad una carriera, anche se si tratta di una persona che ad altro titolo è già dipendente di ruolo. È ciò sufficiente per affermare che la nozione di assunzione, nel senso finora attribuitole, deve essere ampliata, ai fini, in particolare, dell'applicazione dell'articolo 27 di cui attualmente si discute? Io nutro in proposito forti dubbi, dato che le due disposizioni hanno ben diverso oggetto; ritengo ad ogni modo che la questione possa essere, per ora, accantonata. La nozione di assunzione, infatti, potrebbe tutt'al più essere intesa come tale da comprendere, al massimo, oltre all'entrata in servizio di coloro che non sono ancora dipendenti di ruolo, l'accesso ad altro ruolo speciale o ad altra categoria, che normalmente può avvenire solo in seguito a concorso, ma non anche l'accesso, per promozione, a un grado superiore della stessa categoria o dello stesso ruolo speciale. Lo conferma, a mio avviso, in modo decisivo l'esame dell'articolo 45, dettato in tema di promozione, che ora intraprendo.
La disposizione citata non si trova nel capo primo, relativo all'assunzione, ma nel capo 3o, intitolato, come ho detto, «Rapporto informativo, avanzamento di scatto e promozione». Siamo qui in presenza di norme che riguardano lo «svolgimento della carriera» che abbia avuto inizio con l'assunzione. In primo luogo vengono le norme relative al rapporto informativo (art. 43), che in pratica consiste in un rapporto periodico su «la competenza, il rendimento, e il comportamento in servizio di ogni dipendente». Non è certo per caso che tale disposizione si trova inclusa in un capo dedicato alla promozione: è infatti proprio in una materia del genere, per lo meno se la promozione avviene a scelta, che è particolarmente necessario l'apprezzamento dell'idoneità e dei meriti. Segue l'articolo 44, che disciplina l'avanzamento di scatto, il quale avviene automaticamente, e poi il nostro articolo 45 sull'avanzamento di grado, che viene indicato col termine, del resto perfettamente corretto, di «promozione».
Permettetemi, signori (è l'ultima volta che vi infliggo la lettura di una norma), di ricordare i termini di questo articolo :
«1.
La promozione è conferita con decisione dell'autorità che ha il potere di nomina. Essa comporta per il dipendente di ruolo la nomina al grado superiore della categoria o del ruolo speciale al quale appartiene. La promozione avviene esclusivamente a scelta, tra i dipendenti di ruolo che abbiano maturato un minimo di anzianità nel loro grado, previo scrutinio per merito comparativo dei dipendenti che hanno i requisiti per essere promossi, e dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto.
Il minimo di anzianità, per i dipendenti nominati nel grado iniziale del loro ruolo speciale o della loro categoria, è di sei mesi dalla nomina in ruolo, per gli altri dipendenti di due anni.
2.
Il passaggio di un dipendente di ruolo da un ruolo speciale o da una categoria a un altro ruolo speciale o a una categoria superiore può avvenire soltanto mediante concorso.»
A tal punto, tre osservazioni s'impongono: anzitutto, vi è una distinzione tra l'aumento di grado all'interno della categoria o del ruolo speciale, che è l'unico a potere essere oggetto di una promozione, e ciò che lo Statuto definisce come il «passaggio» da una categoria a un'altra, per il quale è necessario un concorso. Infine, manca una qualsiasi distinzione, per quanto riguarda l'aumento di grado all'interno della categoria o del ruolo speciale, fra i gradi «raggruppati in carriere», ai sensi dell'articolo 5, e gli altri: in altre parole, si tratti di dipendenti che aspirano semplicemente al grado superiore della carriera così intesa, allorché questa è raggruppata in due gradi, o di dipendenti che vogliono «uscire» da tale carriera per salire più in alto all'interno della categoria, la regola è sempre la stessa. In nessun altro luogo appare in modo più evidente la duplice accezione in cui il termine «carriera» viene inteso nello Statuto. Qui è chiaro che la carriera è costituita da tutti i gradi geranchici della categoria; il che non significa, naturalmente, che i dipendenti di ruolo i quali hanno iniziato col grado più basso della scala gerarchica raggiungeranno tutti, o per lo meno normalmente, il grado più alto della loro categoria, specialmente se si tratta della categoria A, ma solo che ogni dipendente di ruolo di un certo grado ha i «requisiti» per aspirare ad un impiego di grado superiore della categoria alla quale egli appartiene, sia o no tale grado superiore incluso nella carriera intesa nel senso stretto di cui all'articolo 5.
Ma se le cose stanno così, per quale motivo, a fianco della nozione normale, vi è anche questa nozione più ristretta? Signori, come ben sapete, si tratta di un concetto introdotto nel progetto di Statuto in base all'insistente richiesta dei rappresentanti del personale, e inoltre fortemente appoggiato dal Parlamento Europeo: frutto della disputa tra i sostenitori del sistema detto, oltretutto impropriamente, delle «posizioni» e quelli del sistema detto, più impropriamente ancora, delle «carriere». In realtà, la sola caratteristica dei gradi il cui «raggruppamento» forma una carriera consiste nel fatto che questi gradi (due al massimo) sono considerati corrispondenti alle medesime qualifiche per quanto riguarda l'esercizio delle funzioni; il che si risolve in una serie di accoppiamenti effettuati nell'allegato I, come, per esempio, amministratore principale (gradi A 4 e A 5), amministratore (gradi A 6 e A 7). Ne consegue che, se non se ne è reso indegno, un dipendente di grado inferiore dovrebbe normalmente accedere al grado superiore della carriera in tal modo intesa, sia pure in seguito a una scelta, mentre il passaggio a un grado che fa uscire il dipendente dalla sua carriera può essere condizionato alla presenza di certi requisiti che un dipendente, per quanto meritevole, può anche non possedere. Siamo quindi in presenza, e ben volentieri lo riconosco, di un'apprezzabile garanzia a favore dei dipendenti; in più è necessario che l'Istituzione richieda, e l'autorità finanziaria conceda, nel grado superiore della carriera in senso stretto, un numero di posti sufficiente per permettere quest'unico avanzamento di grado in condizioni soddisfacenti.
Ma, signori, l'introduzione di questo sistema, destinato, come ho già detto, a fornire una garanzia supplementare ai dipendenti di ruolo, non deve incidere negativamente sull'applicazione dell'articolo 45 che, in forza della priorità accordata alla promozione dagli articoli 4 e 29, fa di quest'ultima il procedimento normale per accedere a un grado superiore nella categoria cui il dipendente appartiene, sia o meno tale grado raggruppato nella «carriera» ai sensi dell'articolo 5.
Sono queste le ragioni, fondate sia sulle singole norme (e chiedo venia per averne citate in sì gran numero), sia sullo spirito del sistema, quale risulta dal loro confronto, per cui ritengo che il passaggio da un grado a un altro immediatamente superiore, in seguito a promozione, non costituisca una «assunzione» ai sensi dell'articolo 27.
Si potrebbe ancora pensare, è vero, di distinguere a seconda che si tratti di ricoprire un posto «nuovo» o un posto già esistente. E voi ricorderete certo che durante l'udienza l'eminente avvocato della parte convenuta ha insistito su questo punto, nel tentativo di dimostrare che il posto dichiarato vacante era stato appena creato. Egli ha però chiaramente affermato che anche se così fosse, e cioè anche se si trattasse di un posto già esistente, si dovrebbe giungere alla stessa soluzione, dato che il Parlamento Europeo intende riservarsi il diritto di stabilire l'equilibrio tra gli appartenenti alle diverse nazionalità ogni volta che si tratta di ricoprire un posto vacante.
Ad ogni modo, io non vedo quale potrebbe essere il fondamento di una simile distinzione. Intanto bisognerebbe stabilire cosa intendere per «nuovo posto». In questo momento infatti io non saprei proprio dirvi se con tale termine ci si riferisce a un aumento del numero dei posti fìssati per ogni categoria e per ogni grado in ciascuna carriera a norma dell'articolo 6, e cioè dei posti previsti dal bilancio, o se invece tale espressione debba essere intesa in un significato più attinente a quello che il termine «posto» assume in altre disposizioni.
D'altra parte, seguire tale via sarebbe comunque del tutto arbitrario e contrario tanto alla lettera quanto allo spirito dello Statuto. Né l'articolo 29, né l'articolo 45, né alcun'altra disposizione fanno il minimo accenno a una simile distinzione: quando un posto è vacante e l'Amministrazione decide di ricoprirlo, si deve ricorrere al solito procedimento, nel cui svolgimento la promozione ha la priorità.
E ciò è del tutto normale: se in un grado vengono creati dei posti supplementari, essi vanno anzitutto ai dipendenti di ruolo del grado inferiore che, adempiendo alle condizioni richieste e possedendo le richieste attitudini, hanno i requisiti per tale avanzamento; solo qualora questi dipendenti manchino, o siano in numero insufficiente, si passerà agli stadi successivi, e cioè al concorso interno, ecc. La creazione di nuovi posti determina necessariamente una «chiamata verso l'alto», che è sempre la benvenuta e che inoltre libera la base, allargando così l'ambito dell'assunzione, cui si applicherà l'articolo 27. Del resto, bisogna anche pensare all'ipotesi inversa, e cioè alla riduzione dei posti: non è escluso che un giorno anche le Comunità Europee conoscano questi moti ondulatori ben noti alle amministrazioni nazionali.
Si ritorna così alla tesi sensata, che con tanto calore l'avvocato del ricorrente ha richiamato nella fase orale, secondo cui si deve cercare di realizzare l'equilibrio delle nazionalità nella fase iniziale, ed essenzialmente nel momento in cui ci si rivolge alle candidature esterne, quando i candidati non sono ancora dipendenti di ruolo della Comunità, perché è ben questa la nozione comune di «assunzione», specialmente nel testo degli articoli 27 e 28. Tutt'al più si potrebbe sostenere che l'articolo 27 si applica anche nei concorsi interni destinati a rendere possibile un mutamento di categoria, e ciò in considerazione del fatto che i dipendenti che appartengono a una determinata categoria non possono aspirare a una categoria superiore; ma, ancora una volta, non è necessario prendere posizione su questo punto nell'attuale controversia. A noi basta constatare che l'avviso di posto vacante impugnato non poteva legittimamente richiedere il criticato requisito, perché aveva per fine, e non poteva avere un fine diverso, solo di dare il via al procedimento di promozione, e non mirava certo a dar vita a un procedimento di assunzione.
Rimarrebbe ancora da vedere, in riferimento ai casi in cui si tratta di applicare l'articolo 27 (fra i quali, come credo di avere dimostrato, non rientra quello in esame), in che modo tale norma debba essere applicata perché il risultato desiderato possa dirsi raggiunto. Si ha il diritto di richiedere espressamente un requisito di nazionalità come condizione per partecipare al concorso? Ad essere franchi, bisognerebbe dire di sì, ma una risposta del genere molto probabilmente è contraria a quel buon senso che spesso si presenta come una forma lecita del minimo di ipocrisia necessario nelle relazioni sociali. D'altra parte, non è possibile richiedere un particolare requisito linguistico che sia estraneo alla natura del posto da ricoprire.
Sarebbe invece legittimo, a mio avviso, richiedere un requisito del genere (che completerebbe quello generale di cui all'articolo 28f) nel caso in cui esso sembri trovare fondamento nelle necessità del servizio, o addirittura in quelle dell'impiego stesso, come nell'ipotesi, per esempio, in cui risulti che all'interno di un servizio manca un dipendente che rappresenti una delle lingue della Comunità.
Infine, una certa libertà di movimento è assicurata dal fatto che la Commissione nominata per il concorso deve, nei limiti del possibile, formare una lista di idonei costituita da un numero di candidati almeno doppio rispetto al numero dei posti messi a concorso (art. 5 dell'allegato III). Beninteso, la Commissione deve formare questo elenco con la massima imparzialità; ciò però non esclude che l'autorità investita del potere di nomina, chiamata a scegliere in base a tale elenco, possa agire discrezionalmente tenendo conto, per lo meno quando i titoli dei candidati si equivalgono, delle considerazioni di cui all'articolo 27. Tutti questi problemi sono ben noti alle Istituzioni, e vengono abitualmente risolti secondo la ratio descritta.
Mi sono permesso di formulare questi rilievi esclusivamente per cercare di dimostrare quale sia la reale portata dell'articolo 27. Può darsi che, intesa nel modo indicato, essa appaia ancora troppo ampia a quanti, pervasi di spirito comunitario, vorrebbero un'amministrazione europea che sia l'esatta immagine di un'amministrazione nazionale; può darsi, invece, che menti meno ottimiste la ritengano insufficiente. Io comunque penso che attribuire alla norma considerata l'indicato ambito di applicazione sia cosa sensata e conforme al tenore letterale dell'articolo 27 il quale, non dimentichiamolo, parla solo di una «base geografica quanto più ampia possibile», formula che non può certamente essere invocata per andare contro una disposizione imperativa dello Statuto; senza contare il fatto che in tal modo si riesce ad operare una ragionevole conciliazione tra i due imperativi contrastanti di cui ho parlato all'inizio di queste mie osservazioni. Inoltre io personalmente ritengo, contrariamente a quella che il ricorrente crede essere un'opinione diffusa fra i responsabili dell'Amministrazione del Parlamento Europeo (quest'ultima però lo nega), che un'amministrazione non debba mai essere politicizzata, e che tale principio tanto più valga quanto più politico sia l'organismo cui l'amministrazione stessa serve.
Mi auguro sinceramente che, qualora voi riteniate di adottare il mio modo di vedere, il Parlamento Europeo vi si uniformi a sua volta, senza ripensamenti. Dopo avere tanto fatto per ottenere l'elaborazione dello Statuto ed avere lui stesso così efficacemente contribuito a questa elaborazione, non è pensabile che il Parlamento Europeo si accontenti proprio nella sua amministrazione, di. un monumento che finirebbe coll'avere conservato solo la facciata e che dello Statuto non avrebbe più che il nome.
Per quanto riguarda la richiesta di danni, a mio parere essa deve venire respinta: una volta che l'Amministrazione abbia dato esecuzione alla vostra sentenza, il ricorrente avrà ricevuto soddisfazione, quali che siano, del resto, le conseguenze di tale esecuzione. D'altra parte, come sapete, la decisione di cui il ricorrente chiede l'annullamento non è stata eseguita, dal momento che ne è stata disposta la sospensione, e ciò esclude che fino ad oggi il ricorrente abbia subito un qualsiasi pregiudizio.
Concludo quindi chiedendo :
—
che l'avviso di posto vacante impugnato sia annullato in quanto esige come requisito una perfetta conoscenza della lingua italiana;
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che la richiesta di risarcimento sia respinta;
—
e che le spese siano poste a carico della convenuta.