61994C0277
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTONIO LA PERGOLA
presentadas el 26 de marzo de 1996 (
*1
)
1.
Mediante resolución de 23 de agosto de 1994 el Arrondissementsrechtbank te Amsterdam planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación de la Decisión n° 3/80 adoptada el 19 de septiembre de 1980 por el Consejo de Asociación creado por el Acuerdo de asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía: (
1
)
«1)
La Decisión n° 3/80 del Acuerdo de asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, relativa a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros de las Comunidades Europeas a los trabajadores turcos y a los miembros de sus familias ¿es aplicable en la Comunidad sin que se adopte un acto de adaptación al que se refiere el apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo relativo a las medidas que deben tomarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía?
2)
a)
En el caso de que la Decisión n° 3/80 (todavía) no sea aplicable en la Comunidad ¿puede, no obstante, en determinadas circunstancias atribuirse efectos jurídicos a dicha Decisión, siempre y cuando las disposiciones de la Decisión se presten a una aplicación directa?
b)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión ¿es suficientemente concreto y preciso lo dispuesto en los artículos 12 y 13 de la Decisión n° 3/80 para tener aplicación directa sin que sean necesarias otras medidas de ejecución como las contempladas en el artículo 32 de la Decisión n° 3/80?
3)
a)
Cuando, en casos como el presente, pueda aplicarse el artículo 13 de la Decisión n° 3/80 ¿deben asimismo aplicarse los artículos del Reglamento (CEE) n° 1408/71, mencionados en dicho artículo, tal como estaban redactados cuando el Consejo de Asociación adoptó la Decisión, el 19 de septiembre de 1980, o deben tenerse en cuenta igualmente las modificaciones de los correspondientes artículos del Reglamento (CEE) n° 1408/71, introducidas posteriormente?
b)
¿Tiene importancia el hecho de que las modificaciones posteriores al 19 de septiembre de 1980 hayan tenido por resultado que partes de dichas disposiciones hayan sido objeto posteriormente de modalidades definidas en otros artículos o Anexos del Reglamento (CEE) n°1408/71?»
2.
A continuación se describe someramente el asunto del que se derivan las cuestiones prejudiciales.
El Juez remitente conoce de cuatro litigios. Los tres primeros entre las Sras. Taflan-Met, Altun-Baser y Andal-Bugdayci, ciudadanas turcas, y la Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank; el cuarto entre el Sr. Akol, también nacional turco, y la Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. Las demandantes en los tres primeros asuntos se encuentran en la misma situación de hecho: se trata de viudas de nacionales turcos que habían ejercido una actividad por cuenta ajena en diferentes Estados miembros de la Comunidad, entre los que se encuentran los Países Bajos. A raíz del fallecimiento de sus respectivos maridos, solicitaron una pensión de viudedad. No obstante, las autoridades neerlandesas competentes denegaron las solicitudes porque el sistema de Seguridad Social de dicho país se basa en el riesgo: independientemente de la duración del período del seguro, el asegurado, o sus causahabientes, sólo tiene derecho a la prestación si el riesgo tiene lugar en un momento en el cual la legislación neerlandesa resulta aplicable al interesado. Ello, según el Juez remitente, no se ha producido en el caso de autos, ya que los interesados fallecieron en Turquía y, por consiguiente, no estaban cubiertos por el sistema de la Seguridad Social neerlandesa en el momento de su fallecimiento.
En algunos aspectos, el caso del Sr. Akol es análogo a los anteriores. Ciudadano turco, trabajó en algunos Estados de la Comunidad, entre los que se encuentran los Países Bajos, y los organismos competentes de este país denegaron su solicitud de pensión de invalidez. Nuevamente en este caso, la razón de la denegación estriba en el hecho de que la incapacidad laboral sobrevino en un momento en el que el interesado ya no trabajaba en los Países Bajos y, por lo tanto, no estaba cubierto por la legislación correspondiente.
3.
Teniendo en cuenta que las prestaciones controvertidas no pueden concederse sobre la base de la normativa neerlandesa, el Juez a quo considera que, en su caso, se podría llegar a otra conclusión si la Decisión n° 3/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía y, en particular, lo dispuesto en los artículos 12 (
2
)yl3 (
3
)de dicho acto se considerara aplicable al caso de autos. Por lo tanto, el Arrondissementsrechtbank te Amsterdam planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales antes señaladas.
La primera cuestión
4.
El objetivo de la primera cuestión consiste en dilucidar si la Decisión n° 3/80 es aplicable ex se en la Comunidad o si es necesario un acto de adaptación apropiado del Consejo. El apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo, de 12 de septiembre de 1963, relativo a las medidas que deben adoptarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo de asociación CEE-Turquía, (
4
) prevé, en realidad, que «las decisiones y recomendaciones adoptadas por el Consejo de Asociación en los ámbitos que [...] dependen de la competencia de [la Comunidad], serán objeto, para su aplicación, de actos adoptados por el Consejo por unanimidad previa consulta a la Comisión». Por otra parte, el 8 de febrero de 1983, precisamente la Comisión presentó al Consejo una propuesta de Reglamento (CEE) destinada «a aplicar en la Comunidad la Decisión n° 3/80 y, además, a precisar sus modalidades de aplicación complementarias». (
5
) Sin embargo, el Consejo todavía no ha aprobado la propuesta. Se plantea así el problema, objeto de la presente controversia, de si la Decisión n° 3/80 puede aplicarse directamente incluso sin el acto de incorporación que, en cambio, según parece, exige el citado artículo 2 del Acuerdo.
5.
El Tribunal de Justicia ya ha examinado el problema de si las Decisiones del Consejo de Asociación exigen necesariamente un acto comunitario de incorporación, y se ha pronunciado negativamente al respecto en el asunto Grecia/Comisión. (
6
) Por lo demás, en un asunto anterior, (
7
) el Abogado General Sr. Mancini se pronunció en el sentido de que «el apartado 1 del artículo 2 de Acuerdo 64/737 revela que éste impone incorporar, únicamente las Decisiones que de otra manera no podrían ser aplicadas». Análogo punto de vista fue posteriormente adoptado por el Abogado General Sr. Darmon en el asunto Sevince. (
8
) Puede decirse —como señaló nuestro colega, el Sr. Tesauro, en el asunto Grecia/Comisión (
9
) — que la posición de este Tribunal y de sus Abogados Generales es que la disposición objeto de examen no exige «una incorporación formal de todas y cada una de las resoluciones adoptadas por los órganos de la Asociación». Un acto apropiado del Consejo es ciertamente necesario para aplicar las Decisiones de que se trata sólo cuando el tenor de la Decisión no permita su inmediata aplicación por el Juez. (
10
)«Las Decisiones del Consejo de Asociación forman parte, por igual razón que el propio Acuerdo, y a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario.» Así lo declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Sevince. (
11
) Estamos ante una jurisprudencia ya consolidada. Considero que no debe ser revisada.
Sin embargo, la cuestión que se plantea en el caso de autos exige un análisis preliminar delicado. En realidad, como ya precisó el Tribunal de Justicia, las Decisiones controvertidas forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario sólo desde su entrada en vigor. Por lo demás, no se entiende cómo podría ser de otra manera. La Decisión debe poder producir sus propios efectos antes de ser aplicada y, como suele decirse, integrada en el ordenamiento jurídico comunitario. Y no por casualidad en los asuntos mencionados el Tribunal de Justicia se pronunció sobre Decisiones que precisamente ya estaban en vigor. No obstante, en el caso de autos, la Decisión n° 3/80 no prevé la fecha de su entrada en vigor.
6.
En primer lugar debo precisar que el análisis para determinar el momento de la entrada en vigor de la Decisión n° 3/80 constituye el punto central del presente asunto. La Comisión mantiene la tesis de que dicha Decisión ha estado en vigor desde el día en que el Consejo la adoptó, es decir, el 19 de septiembre de 1980. La argumentación seguida consiste en afirmar que el acto objeto de examen es sustancialmente un «Acuerdo internacional en forma simplificada»; por consiguiente, a falta de disposición expresa, la fecha de su entrada en vigor debe determinarse según una interpretación basada en el Derecho general de los Tratados. Según manifiesta la Comisión, este último conjunto normativo, especialmente el artículo 24 del Convenio de Viena de 1986, establecido para codificar exhaustivamente la materia, prevé, por su parte, que cuando no se haya dispuesto otra cosa, un Tratado entrará en vigor en el momento en que las partes manifiesten su voluntad de obligarse. En nuestro caso, dice la Comisión, el momento en que los contratantes manifestaron dicha voluntad no puede ser otro que aquél en el que se adoptó la Decisión, la cual, como cualquier otra, exigió el acuerdo unánime de todas ellas. Por lo tanto, en aquel momento entró en vigor la Decisión, precisamente porque se configura como un Acuerdo regido por el Derecho de los Tratados.
Los organismos demandados en el procedimiento principal así como los Estados miembros intervinientes tienen una opinión distinta. Las razones que alegan son las siguientes. La Decisión n° 3/80 no prevé la fecha de entrada en vigor, a diferencia de las otras las Decisiones, n° 1 y n° 2, adoptadas el mismo día. Ello demuestra que los autores no quisieron considerarla vigente desde la fecha en que la adoptaron. Según la tesis que ahora se examina, en realidad, la Decisión n° 3/80 tiene un contenido normativo incompleto, por lo cual, antes de su entrada en vigor precisa la adopción de normas de ejecución. En otros términos, según parece, la entrada en vigor del acto está supeditada a la adopción de las medidas que acaban de mencionarse. Añaden que tanto es así que la Decisión no establece la fecha de su entrada en vigor pero, en una de sus disposiciones finales, dispone que las partes, y, por lo tanto, también la Comunidad, adoptarán, en los ámbitos de su respectiva competencia, las necesarias normas de ejecución. Por último alegan que, precisamente para la aplicación de la Decisión n° 3/80, la propia Comisión consideró que debía proponer la adopción de un Reglamento comunitario, pero que el Consejo todavía no ha aprobado esta propuesta.
7.
Por mi parte considero que la tesis de la Comisión no debe ser compartida. No se puede afirmar, como hace la Comisión, que la Decisión n° 3/80 ya entró en vigor sin antes haberse cerciorado de que existe una norma según la cual, por no haberse dispuesto de otra manera, el acto de que se trata debe considerarse vigente desde el día en que lo adoptó el Consejo de Asociación. Sin embargo, semejante norma no está recogida ni en el Acuerdo de asociación ni en ninguna otra disposición de carácter convencional que regule la actividad del Consejo de Asociación previsto en dicho Acuerdo. Tampoco se ha conformado una regla análoga por costumbre ni por mera práctica en el ámbito en el que se impone la actuación del Consejo.
8.
Dicho lo anterior, queda por determinar si respecto al análisis a que debe proceder el Tribunal de Justicia, la remisión al Derecho de los Tratados puede ser de utilidad. La Comisión considera que puede servirse de dicho criterio (
12
) para deducir que la Decisión entró en vigor en el momento de su adopción. Este es un punto de vista que me deja perplejo. Ante todo, es dudoso que el Convenio de Viena pueda aplicarse al caso de autos. En modo alguno se ha demostrado que las Decisiones del Consejo de Asociación deban considerarse Tratados internacionales: (
13
) éstas son actos cuya formación y eficacia están reguladas por la normativa establecida sobre la base del Tratado de Asociación, según el cual, las Partes Contratantes transfieren al Consejo, que integran de forma colegiada, la función de adoptar decisiones, que, en realidad, es la función de elaborar normas vinculantes. Por lo tanto, la Decisión es el acto en el que se concreta el ejercicio de la función traspasada por las Partes Contratantes, en su condición de sujetos de Derecho internacional, al órgano previsto en la normativa que el Tratado de Asociación establece. (
14
) El órgano adopta sus propios actos con arreglo a la norma que le atribuye competencia para ello con el fin de alcanzar institucionalmente las finalidades esenciales de la relación asociativa establecida por la Comunidad con un Estado tercero. En definitiva, las Decisiones adoptadas por el Consejo de Asociación repiten ciertamente el propio fundamento del Tratado que prevé dicho órgano y define su función. Sin embargo, ello no significa que las Decisiones se conviertan en otros tantos Acuerdos internacionales —poco importa si de manera simplificada o no— como serían los Tratados celebrados directamente por los Estados miembros entre sí sin intervención del órgano que, en el presente caso, representa a dichos Estados de manera colegiada. Por lo tanto, el régimen de asociación funciona mediante la facultad decisoria del órgano que, independientemente de como quieran calificarse los actos que adopta, difiere de la producción de normas jurídicas mediante tratado, según el Derecho internacional. A ello se añade el hecho de que el artículo 22 del Tratado de base (
15
) prevé expresamente que la función del Consejo de Asociación para adoptar Decisiones tiene carácter vinculante. Ello es un hecho indiscutible. Si las Decisiones fueran Acuerdos, tendrían efectos vinculantes por su propia naturaleza y la norma del artículo 22 sería superflua ya que, si se la interpretara como pretende la Comisión, se trataría de una mera repetición del principio pacta sunt servanda.
Ahora bien, si no se sostiene la equivalencia entre Decisión y Tratado internacional, faltará el presupuesto para resolver el problema de la entrada en vigor del acto, tal como se plantea en el caso de autos mediante la remisión al Derecho de los Tratados y, especialmente, al Convenio de Viena. (
16
) La conclusión que se impone es distinta. Ninguna norma resuelve el problema de forma taxativa y la única respuesta posible es la de considerar que, en la medida en que se halla investido de la función para adoptar Decisiones, el Consejo puede decidir tanto sobre el contenido normativo como sobre los efectos de carácter temporal y la propia entrada en vigor de los actos que adopta. Sin embargo, la voluntad de dar eficacia con carácter inmediato a la Decisión debe derivarse, inequívocamente, de las disposiciones que la misma contiene, de otro modo se lesionaría el requisito irrenunciable de la seguridad jurídica. Se trata de un extremo importante. La jurisprudencia ha configurado un sistema de integración —o como también se dice, de incorporación— inmediata de los actos derivados del Tratado de Asociación. Semejante sistema, aunque esté previsto en ordenamientos jurídicos distintos del comunitario, y por ello, sobre todo, en los ordenamientos jurídicos estatales, precisamente con el fin de proteger el principio de seguridad de los efectos jurídicos, supone tomar algunas precauciones imprescindibles, la primera de las cuales es la de exigir que la norma internacional, por la que se ha previsto la automática transformación del Derecho interno, se adopte de conformidad con los preceptos y principios que rigen su entrada en vigor. El automatismo de la transformación garantiza la economía de los procedimientos pero no es, y nunca podría ser, un mecanismo ajeno al principio de seguridad jurídica.
9.
Debo señalar que el resultado al que he llegado seguiría siendo el mismo aunque, por casualidad, se compartiera la tesis sostenida por la Comisión, y se considerara que la Decisión objeto de examen es un acuerdo internacional. Al invocar el Convenio de Viena, en la medida en que resulta relevante para el presente procedimiento, la Comisión realiza un doble paso lógico: recuerda que el artículo 24 de dicho Convenio establece que a falta de disposición expresa en contrario, «el Tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores de obligarse por el Tratado»; la Decisión se forma mediante el consentimiento de todas las partes, dado que está establecido que el Consejo decide por unanimidad, y por ello mismo, entra en vigor en la fecha de su adopción. No obstante, razonando de este modo, la Comisión confunde la adopción con la entrada en vigor del acto. Una cosa es adoptar la Decisión por unanimidad y otra es manifestar la voluntad de que lo dispuesto en la Decisión —lo cual, respecto a la tesis que aquí nos ocupa, significa el contenido normativo del acuerdo— deba vincular inmediatamente a las partes. En el propio Convenio de Viena, en su artículo 12, se establece, en realidad, que la firma del Tratado —a la cual, según la Comisión, debe equivaler en el presente caso la pura y simple adopción del acto— concreta la voluntad de obligarse únicamente en los siguientes supuestos:
«a)
cuando el Tratado disponga que la firma tendrá ese efecto;
b)
cuando conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido que la firma tenga ese efecto; o
c)
cuando la intención del Estado de dar ese efecto a la firma se desprenda de los plenos poderes de su representante o se haya manifestado durante la negociación.»
Ahora bien, ninguno de estos supuestos se da en el caso de autos. En primer lugar, ni la Decisión n° 3/80 ni el Tratado de Asociación prevén que el silencio acerca de la fecha de entrada en vigor del acto equivalga al consentimiento de las Partes en obligarse con efectos inmediatos. (
17
) No concurre el segundo supuesto por cuanto de ninguna parte se deduce la intención de las Partes de considerar que el acto entraría en vigor desde el momento de su adopción. Por el contrario, teniendo en cuenta el contenido de la Decisión, sus importantes repercusiones económicas, así como la necesidad de prever medidas de ejecución adecuadas, no puede esperarse semejante conclusión. Por último, ni siquiera puede afirmarse que se cumplan los requisitos previstos en la letra c) del mencionado artículo 12. En efecto, aun suponiendo que los representantes de las Partes fueran plenipotenciarios en el sentido del Convenio de Viena, sería necesario que hubieran manifestado su voluntad de comprometer con efecto inmediato (
18
) al Estado contratante que representaban. En realidad, el otorgamiento de plenos poderes no es otra cosa que la designación del plenipotenciario como órgano habilitado para expresar el acuerdo del Estado sin necesidad de ulterior ratificación, aceptación o aprobación del Tratado. Sin embargo, no basta con que el plenipotenciario esté habilitado para expresar el acuerdo del propio Estado para que éste quede obligado, illico et immediate, por el Tratado. Es necesario además que haya tenido intención de ejercer tal facultad. Es una cuestión de interpretación determinar si existe o no concretamente la intención que se exige. Considero que la respuesta en el presente asunto debe ser negativa. Si también aquí se tiene en cuenta el contenido de la Decisión, su tenor literal y las consecuencias que pueden derivarse de su aplicación inmediata, no se puede ciertamente presumir que las Partes hubieran consentido quedar vinculadas por la misma desde su adopción.
10.
En conclusión, tanto si se considera como un acto derivado del ejercicio de la facultad atribuida al Consejo de Asociación o como un Acuerdo internacional, sólo podrá estimarse que la Decisión n° 3/80 entró en vigor inmediatamente si es éste el sentido de la voluntad de sus autores. Precisamente sobre el particular la Comisión no logra demostrar la fundamentación de su tesis. He dicho anteriormente que la intención de conferir al acto efectos inmediatos debe resultar de manera inequívoca. El silencio en cuanto a la fecha de entrada en vigor no significa ciertamente una manifestación tácita de la voluntad de que el acto entre en vigor inmediatamente. Lo cierto es más bien lo contrario: dado su valor esencialmente negativo, por regla general el silencio no puede equivaler a consentimiento: en el presente caso, la aceptación del efecto inmediato de la Decisión no puede presumirse sino que debe deducirse de la parte dispositiva de la Decisión y de todos los elementos que permitan al intérprete definir y determinar cuál era realmente la voluntad del autor del acto. Debo añadir, siempre en relación con la tesis sostenida por la Comisión, que en Derecho internacional la voluntad de las partes es soberana y, en caso de duda, la regla hermenéutica general in dubio mitius impone al intérprete la obligación de escoger entre las distintas lecturas posibles de la disposición objeto de examen la que implique menos obligaciones para las partes. En el caso de autos, la inmediata entrada en vigor de la Decisión tendría importantes consecuencias de carácter económico y no puede considerarse que las partes hubieran querido asumirlas desde el día de la adopción del acto, por cuanto precisamente no previeron dicho efecto de manera expresa.
11.
Por consiguiente, considero que es preferible la tesis propuesta por los organismos demandados en el procedimiento principal, así como por los Estados miembros que intervienen en el presente procedimiento. Dicha tesis parte de la consideración de que las normas contenidas en la Decisión n° 3/80 son incompletas y necesitan indispensablemente disposiciones de ejecución. Esta observación es correcta. Según la intención de las partes, la entrada en vigor de la Decisión no fue inmediata sino que se supeditó a la adopción de medidas de ejecución. Como he dicho, la Comisión elaboró tales normas pero el Consejo aún no las ha adoptado. (
19
) Por lo tanto, la Decisión n° 3/80 no ha entrado en vigor ni, por las razones expuestas, podría haber entrado en vigor.
12.
Por otra parte, no puede compartirse la argumentación de la Comisión según la cual, en el caso de autos, tales medidas de ejecución serían supérfluas por cuanto la Decisión n° 3/80 es suficientemente clara y precisa para ser aplicable inmediatamente. En primer lugar, si el autor del acto consideró que era indispensable adoptar medidas complementarias y supeditó la entrada en vigor de la Decisión precisamente a la adopción de esas normas, no entiendo cómo el Juez puede hacer una apreciación distinta. Pero, aunque se desee prescindir de esta observación exhaustiva, es un hecho que la adopción de normas de ejecución era efectivamente necesaria. De nada serviría objetar —como parece que hace la Comisión— que el contenido de la Decisión objeto de examen era selfexecuting y que la propuesta de Reglamento que presentó esta Institución únicamente se justificaría por el hecho de que en el momento en que fue presentada, en 1983, todavía se seguía la práctica de incorporar, siempre y en cualquier caso, todas las Decisiones del Consejo de Asociación. Si fuese cierto lo que afirma la Comisión, habría sido suficiente que su propuesta se limitara a lo dispuesto en el artículo 1, con arreglo al cual «la Decisión n° 3/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía, de 19 de septiembre de 1980, relativa a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros de la Comunidad Europea a los trabajadores turcos y a los miembros de sus familias, aneja al presente Reglamento, es aplicable en la Comunidad». (
20
) En cambio, no se explicarían los restantes 79 artículos de la propuesta ni sus 7 anexos que contienen las normas precisas y detalladas necesarias para la aplicación de la Decisión n° 3/80 en el ámbito de la Comunidad. (
21
) En otros términos, la propuesta de la Comisión de 1983 no constituyó una mera recepción de la Decisión controvertida; por el contrario, su objetivo era prever un verdadero y específico Reglamento de ejecución, como, por lo demás, se deriva de la misma exposición de motivos del acto, en donde se indica que «procede hacer que esta Decisión se aplique en la Comunidad y establecer sus modalidades de aplicación complementarias». (
22
)
Por consiguiente, era justificado considerar que la aplicación de la Decisión n° 3/80 en la Comunidad exigía necesariamente la previa adopción de un Reglamento de ejecución. En realidad, a mi juicio, no puede concebirse el funcionamiento de un sistema de Seguridad Social sin un concreto marco normativo de aplicación. En particular, se necesitan disposiciones detalladas sobre la prohibición de acumulación, la totalización de los períodos, la proporcionalidad de las prestaciones, los controles administrativos y reconocimientos médicos a que deben someterse los trabajadores interesados, el reparto y el cálculo de los gastos entre los organismos de los Estados miembros, la presentación y tramitación de las solicitudes de prestaciones, las posibles controversias entre los organismos de los Estados miembros. En resumen, es preciso todo un conjunto de normas cuyo objetivo es regular la compleja materia que aquí examinamos. (
23
) Son precisamente las normas que la Comisión pretendió establecer con la mencionada propuesta de Reglamento de 1983. Por lo demás, recuerdo que el mismo Reglamento n° 1408/71 (
24
) precisó en su momento la adopción de un Reglamento de aplicación detallado (
25
) y que, como reconoce la propia Comisión, las normas de ejecución que propuso en relación con la Decisión n° 3/80 en gran medida reproducen precisamente las contenidas en el último Reglamento citado.
Por otra parte, no puede afirmarse que las disposiciones de la Decisión n° 3/80 podrían completarse con las disposiciones correspondientes o análogas del Reglamento n° 1408/71 y de los Reglamentos adoptados para su aplicación. A mi juicio, tal integración sería totalmente injustificada. El objetivo de la Decisión objeto de examen no es establecer a favor de los trabajadores turcos el mismo régimen previsto por los mencionados Reglamentos para los trabajadores comunitarios. Basta con leer la Decisión para darse cuenta de que se prevé la aplicación de algunas normas de dichos Reglamentos. Otras normas no son aplicables. Además, en algunos casos se prevén normas sustitutivas o que establecen excepciones a las citadas disposiciones. En la Decisión controvertida se encuentran remisiones específicas que integran algunas normas del Reglamento n° 1408/71 y, por el contrario, no se encuentra una remisión formal a la totalidad de las normas de dicho Reglamento. Dado que se trata de una remisión meramente puntual y de carácter integrador, debe entenderse limitada a la disposición que se cita y, por lo tanto, no puede ampliarse a las correspondientes normas de aplicación adoptadas posteriormente. Por ello la aplicación de la Decisión n° 3/80 requiere la adopción de las adecuadas normas de ejecución sin que éstas puedan deducirse, mediante interpretación, de otras disposiciones comunitarias en materia de Seguridad Social.
13.
En resumen: la cuestión relativa a la entrada en vigor y, por consiguiente, a la integración de la Decisión del Consejo en el ordenamiento jurídico comunitario, no puede ni debe resolverse basándose en el automatismo de los efectos que la Comisión pretende reconocer a la adopción del acto, sino que debe atenderse a la intención manifestada por el Consejo con ocasión de su adopción. Por las razones ya expuestas, la entrada en vigor de la Decisión debe considerarse supeditada a la adopción de las normas de ejecución y complementarias (
26
) que los propios autores del acto consideraron indispensables. (
27
) El Juez no puede soslayar tal apreciación.
El resultado al que llego, lejos de contradecir lo resuelto por el Tribunal de Justicia sobre la incorporación de los actos del Consejo de Asociación, extrae de esta jurisprudencia las consecuencias lógicas. El Tribunal de Justicia ha declarado que no es necesario un acto formal y específico de incorporción para una Decisión como la que es objeto de examen. La Decisión se integra inmediatamente en el ordenamiento jurídico comunitario a partir de su entrada en vigor. Si ello es así, la entrada en vigor significa no sólo el perfeccionamiento de la norma en el ordenamiento jurídico externo del que entra a formar parte, sino también, evidentemente, su incorporación en el ordenamiento jurídico comunitario. Por lo tanto, —si se sigue, como creo que debe hacerse, la doctrina jurisprudencial que se examina— la puesta en vigor inmediata de la norma significa querer integrarla inmediatamente en la esfera comunitaria con todas las consecuencias que de ello se derivan: y es la concreta e inequívoca voluntad de producir dicho efecto lo que el intérprete debe aclarar, como he explicado anteriormente. En el caso de autos, las normas complementarias de ejecución son indispensables, ya sea para que la norma entre en vigor, haciendo operativo de este modo el mecanismo de incorporación automática, tal como ha esbozado el Tribunal de Justicia, ya sea para permitir que el Juez aplique tales disposiciones a los interesados.
Dado que la Decisión n° 3/80 aún no ha entrado en vigor, la orientación jurisprudencial de este Tribunal de Justicia citada anteriormente impone la obligación de considerar que la Decisión objeto de examen no es parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario.
14.
Añado una última consideración. La circunstancia de que un acto que fue adoptado hace ya más de dieciséis años todavía no haya entrado en vigor no debe asombrar ni considerarse una anomalía. Existen numerosos ejemplos de actos y de tratados adoptados pero que nunca han entrado en vigor o lo han hecho después de algunas décadas. Se podría preguntar ciertamente si el comportamiento de la parte que debería haber previsto las medidas de ejecución necesarias para la entrada en vigor de la Decisión n° 3/80 es correcto o acorde con la buena fe. No obstante, en el presente asunto no se plantea este problema: no se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la posible responsabilidad internacional de algún sujeto que haya impedido la entrada en vigor del acto objeto de examen. Dicho Tribunal únicamente debe determinar si el autor del acto ha manifestado su voluntad de que entre inmediatamente en vigor. Y, como he señalado, la respuesta es negativa.
Sobre la segunda cuestión
15.
El objetivo de la segunda cuestión consiste sustancialmente en determinar si la Decisión n° 3/80 puede producir efectos jurídicos aunque «no sea aún aplicable en la Comunidad». En caso de respuesta afirmativa, se pregunta si los artículos 12 y 13 de dicha Decisión son suficientemente claros y precisos para poder reconocerles efecto directo.
A mi juicio, a la primera parte de la cuestión debe darse una respuesta negativa. En efecto, el concepto de aplicabilidad debe entenderse en el caso de autos como inclusión del acto en el ordenamiento jurídico comunitario. Y, si por las razones ya examinadas, el acto todavía no es aplicable —y, por lo tanto, no forma parte integrante de dicho ordenamiento— no se entiende qué efectos jurídicos pueda producir. Ningún efecto, y, por lo tanto, ni siquiera el efecto directo sobre el cual el Juez remitente pregunta al Tribunal de Justicia, puede derivarse de una norma que no ha pasado a formar parte del ordenamiento jurídico comunitario.
La segunda parte de la cuestión sólo se plantea para el caso de respuesta afirmativa a la primera y, por tanto, no procede examinarla.
Sobre la tercera cuestión
16.
El objetivo de la tercera cuestión prejudicial consiste en determinar si la referencia que se hace en la Decisión n° 3/80 a algunas disposiciones del Reglamento n° 1408/71 debe entenderse en sentido estático o dinámico. También aquí la pregunta presupone que la Decisión haya entrado en vigor y que, por lo tanto, sea aplicable en la Comunidad. En consecuencia, debe entenderse que la respuesta se subsume en la solución negativa que, a mi juicio, merecen las cuestiones primera y segunda.
Conclusión
17.
Tomando en consideración cuanto se ha expuesto anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Arrondissementsrechtbank te Amsterdam:
«1)
Dado que la Decisión n° 3/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía, relativa a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros de las Comunidades Europeas a los trabajadores turcos y a los miembros de sus familias, todavía no ha entrado en vigor, no forma parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario y, por consiguiente, no es directamente aplicable en dicho ordenamiento jurídico.
2)
En consecuencia, ningún efecto jurídico puede derivarse de dicha Decisión en el ámbito del ordenamiento jurídico comunitario.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, y aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18).
(
2
)	«Los derechos a prestaciones de un trabajador que haya estado sujeto sucesiva o alternativamente a las legislaciones de dos o varios Estados miembros serán determinados de conformidad con lo dispuesto en la primera frase del apartado 1 y en el apartado 2 del artículo 37, en los artículos 38 a 40, en fas letras a), b), c) y c) del apartado 1 y en el apartado 2 del artículo 41, y en los artículos 42 y 43 del Reglamento (CEE) n° 1408/71.
No obstante:
a)para la aplicación del apartado 4 del artículo 39 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 se tendrán en cuenta todos los miembros de la familia, incluidos los hijos, que residan en la Comunidad o en Turquía;
b)la referencia a lo dispuesto en el Capítulo 3 del Título III del Reglamento (CEE) n° 1408/71 que se hace en el apartado 1 del artículo 40 de este Reglamento queda sustituida por la referente a las disposiciones del Capítulo 3 del Título III de la presente Decisión.»
(
3
)	«Los derechos a prestaciones de un trabajador que haya estado sujeto a la legislación de dos o varios Estados miembros, así como los de sus supervivientes, serán determinados de conformidad con lo dispuesto en la primera frase del apartado 2 del artículo 44, en el artículo 45, en el apartado 2 del artículo 46, y en los artículos 47, 48, 49 y 51 del Reglamento (CEE) n° 1408/71.
No obstante:
a)las disposiciones del apartado 2 del artículo 46 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 se aplicarán aunque no se cumplan los requisitos para causar derecho a las prestaciones, sin que sea necesario recurrir a las disposiciones del artículo 45 de este mismo Reglamento;
b)para la aplicación del apartado 3 del artículo 47 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 se tendrán en cuenta todos los miembros de la familia, incluidos los hijos, que residan en la Comunidad o en Turquía;
c)para la aplicación de la letra a) del apartado 1 y del apartado 2 del artículo 49 y del artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 1408/71, se sustituirá la mención del artículo 46 por la del apartado 2 del artículo 46.»
(
4
)	DO 1964, 217, p. 3703; EE 11/01, p. 36.
(
5
)	DO C 110, p. 1.
(
6
)	Sentencia de 14 de noviembre de 1989 (30/88, Ree. p. 3711).
(
7
)	Sentencia de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Consejo (204/86, Rec. p. 5323). Véase la p. 5351 de las conclusiones.
(
8
)	Sentencia de 20 de septiembre de 1990 (C-192/89, Rec. p. I-3461). Véase la p. I-3483 de las conclusiones.
(
9
)	Citada en la nota 6. Véase la p. 3725 de las conclusiones.
(
10
)	Debo precisar que si los términos de la Decisión no son suficientemente claros y precisos para permitir su aplicación inmediata y, por consiguiente, procede un acto específico que establezca las modalidades de aplicación complementarias, a mi juicio, dicho acto no se debe considerar como una incorporación en sentido técnico.
(
11
)	Citado en la nota 8, apartado 9. Véase también la sentencia de 16 de diciembre de 1992, Kus (C-237/91, Rec. p. I-6781), apartado 9, que confirma la jurisprudencia anterior.
(
12
)	En el razonamiento de la Comisión no queda claro si el Convenio de Viena de 1986 se aplica directamente por cuanto las Occisiones sub ¡udice son en realidad Tratados, o por analogía, por cuanto se trata de actos jurídicos internacionales que sólo por analogía pueden ser equiparados a un Tratado. No obstante, este punto es irrelevante ya que — como diré más adelante— la posible aplicación del Convenio al caso de autos no lleva al resultado pretendido por la Comisión. Por lo tanto, tanto si se aplica directamente o por analogía, el resultado práctico no varía: en sus disposiciones no se aprecia ninguna norma que, a falta de disposiciones en contrario, justifique la inmediata entrada en vigor de las Decisiones del Consejo de Asociación. No obstante, por mero escrúpulo teórico señalo que autorizadas opiniones doctrinales cuestionan el hecho de que las normas por las que se constituye una organización — como la Asociación CEE-Turquía— puedan, en el supuesto de que haya alguna laguna, integrarse por analogía (véase Mónaco: Scritti di diritto delle organizzazioni internazionali, Milán, 1981, p. 237, así como los autores citados en la página 238, nou 17).
(
13
)	No obstante, en el sentido de que se trate de acuerdos en forma simplificada, véase Gilsdorf: «Les organes institués par des accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions», en Revue du Marché Commun, 1992, pp. 328 y ss., y Martines: «Sugli atti degli organi istituiti dagli accordi di associazione della CEE», en Foro italiano, 1993, IV, pp. 429 y ss. Sin embargo, estos mismos autores reconocen que el Consejo de Asociación se halla investido de una competencia normativa propia, lo cual lógicamente debería llevar a excluir la posibilidad de que sus actos scan Acuerdos internacionales.
(
14
)	En el asunto Kus (citado en la nota 11, pp. I-6798 y I-6799) el Abogado General Sr. Darmon — que sin embargo propuso que dichas Decisiones fueran calificadas como Acuerdos en forma simplificada— señala que «mediante el Acuerdo de Asociación, las Panes Contratantes, entre las que se encuentra la Comunidad, facultaron al Consejo de Asociación para adoptar Decisiones vinculantes». Él Sr. Darmon extrajo de ello la conclusión de que «de alguna manera, las Partes Contratantes delegaron en favor del Consejo de Asociación la aplicación del artículo 12 del Acuerdo y del artículo 36 del Protocolo». Afirmaciones éstas que, según mi parecer, se refieren al supuesto en el cual un órgano está investido de competencia para adoptar decisiones más bien que al supuesto en el cual las partes negocian y celebran el acuerdo internacional directamente entre sí. Por lo demás, generalmente se incluye al Consejo de Asociación CEE-Turquía entre los órganos creados por un Tratado y habilitados por el mismo Tratado que los crea para ejercer una competencia normativa (véase Schermers: International Institutional Law, La Haya, 1995, p. 814, nota 536).
(
15
)	En el asunto Kus, p. I-6798, el Abogado General Sr. Darmon consideró que «la Comunidad anticipó el efecto vinculante de dichas decisiones en el propio Acuerdo». Y precisamente por esta razón, que comparto plenamente, las Decisiones objeto de examen no constituyen Acuerdos internacionales. En efecto, si lo fuesen no habría necesidad alguna de anticipar su efecto vinculante en un Tratado anterior.
(
16
)	En el sentido de que quedan fuera del ámbito del Derecho de los Tratados «todos aquellos procedimientos especiales para la adopción de normas jurídicas internacionales cuyo fundamento se base en un Tratado preexistente», véase Mosconi: La formazione dei trattati, Milán, 1968, p. 23 (cita traducida del italiano).
(
17
)	Es inútil recordar el artículo 22 del Acuerdo de asociación, con arreglo al cual las decisiones son vinculantes. En el presente asunto no se discute si las Decisiones son o no vinculantes; en cambio se trata de determinar a partir de qué momento lo son. La norma nada dice a este respecto.
(
18
)	Véase Morelli: Nozioni di diritto internazionale, Padua, 1967, p. 308.
(
19
)	De nada serviría objetar, como hizo la Comisión en la vista, que una disposición análoga al artículo 32 figuraba también en las Decisiones objeto de la sentencia Scvince y que, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia la consideró como una mera repetición del principio de ejecución de los Tratados de acuerdo con la buena fe. En efecto, es preciso recordar que cada cláusula debe interpretarse en su contexto particular. El contexto del presente asunto difiere radicalmente del del asunto Sevince. En este último se trataba de Decisiones cuyo contenido era completo, mientras que aquí el contenido normativo es incompleto y, para su aplicación, exige la adopción de normas de ejecución. Por otra parte, mientras en dicho asunto las Decisiones establecían la entrada en vigor, en el presente falta esta previsión; el hecho de que se disponga que las medidas de ejecución necesarias serán adoptadas posteriormente debe interpretarse precisamente en relación con el hecho de que no se estableció la fecha de entrada en vigor.
(
20
)	El subrayado es mío.
(
21
)	Debe señalarse que la Comisión nunca ha retirado la pro-puesta y que ésta sigue pendiente ante el Consejo; semejante comportamiento parece confirmar una vez más que incluso actualmente la propia Comisión sigue considerando indispensable la adopción de normas de ejecución destinadas a aplicar la Decisión n° 3/80.
(
22
)	El subrayado es mío.
(
23
)	Debe recordarse que la exigencia de normas de ejecución se plantca también particularmente en relación con los artícuos 12 y 13 de la Decisión, que son objeto del presente procedimiento. A este respecto, baste considerar el artículo 6 de la propuesta de Reglamento de ejecución de la Comisión que establece «normas generales sobre la aplicación de las disposiciones relativas a la prohibición de acumulación», con respecto a las «prestaciones de invalidez, vejez y de muerte (pensiones)», el artículo 13 de dicha propuesta, que prevé «normas generales sobre totalización de los períodos» y su objetivo consiste especialmente en aplicar los artículos 12 y 13 de la Decisión, así como el Capítulo 3 del Título IV, titulado «Invalidez, vejez, muerte (pensiones)».
(
24
)	Reglamento del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98).
(
25
)	Reglamento (CEE) n° 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por cl que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1408/71 relativo a la aplicación dc los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156).
(
26
)	Es interesante señalar que el Reglamento n° 1408/71 se inspira precisamente en la misma técnica legislativa. En efecto, el artículo 99 de dicho Reglamento dispone que éste «entrará en vigor el primer día del séptimo mes siguiente a la publicación [...] del Reglamento de aplicación [...]». Ello demuestra que, también en el ámbito comunitario, la entrada en vigor y, en consecuencia, la aplicabilidad de las disposiciones en materia de Seguridad Social puede estar, y de hecho ha estado, supeditada a la adopción de normas específicas de ejecución.
(
27
)	Sin embargo, debe añadirse una precisión. En el caso de autos, la necesidad de medidas de ejecución condiciona no sólo la aplicación de una norma ya vigente, sino además la entrada en vigor de la norma. Por lo tanto, este caso difiere de los que ya examinó el Tribunal de Justicia, en los cuales declaró que no es preciso adoptar medidas de ejecución de una Decisión del Consejo de Asociación, cuyas disposiciones sean suficientemente claras y precisas para su inmediata aplicación. Efectivamente, en tales procedimientos se trataba de Decisiones que ya habían entrado en vigor. Es evidente que si la norma ya está vigente y no requiere ulteriores precisiones, puede producir inmediatamente sus efectos.