62015CC0589
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 7 de março de 2017 (
1
)
Processo C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
contra
Comissão Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Iniciativa de cidadania europeia “Um milhão de assinaturas por uma ‘Europa solidária’”, convidando a Comissão Europeia a apresentar uma proposta legislativa que consagre o princípio do estado de necessidade — Pedido de registo — Recusa da Comissão — Dever de fundamentação — Artigo 122.o TFUE — Artigo 136.o TFUE»
I – Introdução
1.
No presente recurso, Alexios Anagnostakis pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão (
2
) (a seguir «acórdão recorrido»), no qual este julgou improcedente o recurso de anulação contra a Decisão C(2012) 6289 final da Comissão, de 6 de setembro de 2012, que recusou o pedido de registo da iniciativa de cidadania europeia «Um milhão de assinaturas por uma Europa solidária» (a seguir «decisão controvertida»).
2.
Este processo dá, pela primeira vez, oportunidade ao Tribunal de Justiça de refletir sobre o regime jurídico associado à iniciativa de cidadania europeia. Introduzido pelo Tratado de Lisboa e consagrado no artigo 11.o, n.o 4, TUE, o direito de iniciativa europeia permite a «[u]m milhão, pelo menos, de cidadãos, nacionais de um número significativo de Estados‑Membros, tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia a, no âmbito das suas atribuições, apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses cidadãos considerem necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados». Trata‑se de um instrumento fundamental para a democracia participativa que poderá revelar‑se delicado a pôr em execução. Com efeito, se, por um lado, a ideia é a de conceder aos cidadãos um papel ativo na construção do direito da União, é necessário estar atento para que este direito de iniciativa não fique encerrado em condições, de forma ou de fundo, demasiado estritas ou demasiado complexas — e, por conseguinte, no final, pouco compreensíveis — que devem ser preenchidas pelo cidadão não especialista no direito da União; mas, por outro lado, não é possível ignorar que a ordem jurídica da União se rege pelo princípio de atribuição de competências e pela democracia participativa, relativamente à qual o artigo 11.o, n.o 4, TUE tenta dar vida, não podendo, consequentemente, ser exercido a não ser dentro desses limites.
3.
Em conformidade com os requisitos previstos no artigo 24.o, n.o 1, TFUE, o Regulamento (UE) n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, sobre a iniciativa de cidadania (
3
), veio explicitar as condições em que uma iniciativa de cidadania europeia (a seguir «ICE») pode ser apresentada. O seu considerando 2 afirma que «[o]s procedimentos e as condições para a apresentação de uma iniciativa de cidadania deverão ser claros, simples, de fácil aplicação e adequados à natureza da iniciativa de cidadania, por forma a incentivar a participação dos cidadãos e a tornar a União mais acessível. Deverão lograr um equilíbrio judicioso entre direitos e obrigações». É este equilíbrio que vamos procurar manter nas considerações que se seguem.
4.
A ICE é definida como «uma iniciativa apresentada à Comissão convid[ando‑a] a apresentar, no âmbito das suas atribuições, uma proposta adequada sobre matérias em relação às quais os cidadãos consideram necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados, e que tenha recebido o apoio de pelo menos um milhão de subscritores elegíveis, provenientes de pelo menos um quarto dos Estados‑Membros» (
4
). O procedimento é o seguinte: antes da recolha das assinaturas, os organizadores — ou seja, as pessoas que estão na origem da proposta de ICE — são obrigados a solicitar o registo da referida proposta no registo em linha (
5
) da Comissão introduzindo, nessa ocasião, uma série de informações (
6
). A Comissão dispõe de dois meses para examinar a proposta, atribuir‑lhe um número de registo e informar os organizadores. O registo dá origem ao processo de recolha das assinaturas (
7
). Uma vez preenchidas e verificadas todas as condições relativas a essa recolha (
8
), os organizadores podem apresentar a ICE (
9
). A Comissão publica‑a e recebe os organizadores (
10
). E, na sequência, apresenta no prazo de três meses, «por meio de uma comunicação, as suas conclusões jurídicas e políticas sobre a ICE, as medidas que tenciona tomar, se for caso disso, e os motivos que a levam a tomar ou não tomar essas medidas» (
11
).
5.
O registo, formalidade essencial que precede a recolha, constitui, por isso, uma condição necessária, mas não suficiente, para que a Comissão dê um parecer positivo e concreto à proposta de ICE. O artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 211/2011 enuncia as condições que a proposta de ICE tem de preencher para que a Comissão a registe. Entre estas condições, o artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do referido regulamento prevê que esta proposta «não [esteja] manifestamente fora da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados».
6.
É esta disposição que está no centro do presente recurso. O artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011, com base no qual a Comissão pode recusar o registo de uma proposta de ICE, é um verdadeiro filtro à disposição da Comissão. Esta condição não deveria, na minha opinião, ser interpretada em sentido lato, sob pena de esvaziar da sua substância o direito à iniciativa europeia, cuja importância já anteriormente salientei (
12
). Embora esta consideração vá orientar toda a análise que se segue, devo igualmente recordar que o papel do Tribunal de Justiça no âmbito deste recurso é limitado e que as suas tomadas de posição sobre esta ou sobre outra problemática são altamente dependentes dos argumentos invocados perante ele.
7.
A este propósito, é forçoso reconhecer que o presente recurso não apresenta, possivelmente, todas as qualidades necessárias para permitir ao Tribunal de Justiça contribuir com os esclarecimentos esperados para melhor definir o regime jurídico da ICE, uma vez que, após a leitura de todos os documentos do processo, é ainda difícil ter uma ideia precisa do que o recorrente esperava precisamente da ação europeia que quer ver posta em ação (
13
).
II – Antecedentes do litígio, processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
8.
Em 13 de julho de 2012, o recorrente enviou à Comissão Europeia uma proposta de ICE, intitulada «Um milhão de assinaturas por uma Europa solidária». O objeto desta proposta era o de consagrar no direito da União o princípio «do estado de necessidade, de acordo com o qual, quando, em razão do pagamento de uma dívida odiosa, a existência financeira e política de um Estado estiver ameaçada, a recusa de pagamento dessa dívida é necessária e justificada» (
14
). A proposta de ICE referia‑se então à «política económica e monetária (artigos 119.° [TFUE] a 144.° TFUE)» como fundamento jurídico para a sua adoção.
9.
Em 6 de setembro de 2012, após ter recordado os termos do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 211/2011 e ter procedido à análise das disposições do Tratado FUE referidas na ICE, em particular, do artigo 136.o, n.o 1, TFUE, bem como de «todas as demais bases jurídicas possíveis» (
15
), a Comissão recusou registar a proposta de ICE do recorrente, pelo facto de a mesma estar manifestamente fora da competência da Comissão para apresentar uma proposta de adoção de um ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados.
10.
Em 11 de outubro de 2012, o recorrente interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida junto do Tribunal Geral. O único fundamento do recurso visava fazer declarar verificada uma violação pela Comissão do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011. Sustentava, a este respeito, que a proposta de ICE podia dar origem à proposta, pela Comissão, da adoção de um ato jurídico com base no artigo 122.o, n.o 1, do artigo 122.o, n.o 2 e do artigo 136.o, n.o 1, alínea b), TFUE bem como de regras de direito internacional.
11.
No acórdão recorrido, após ter sido suscitado oficiosamente um fundamento relativo à violação do dever de fundamentação das decisões individuais, o Tribunal Geral examinou as diferentes críticas formuladas pelo recorrente no âmbito do seu fundamento único, antes de negar provimento ao recurso e de condenar o recorrente nas despesas.
III – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
12.
Em 30 de novembro de 2015, o recorrente interpôs recurso contra o acórdão recorrido. Com os seus pedidos, A. Anagnostakis pretende que o Tribunal de Justiça se digne julgar procedente o presente recurso, anular integralmente o acórdão recorrido, anular a decisão controvertida, ordenar à Comissão o registo da sua proposta de ICE e tomar quaisquer outras medidas juridicamente necessárias, bem como condenar a Comissão nas despesas. A. Anagnostakis manteve os seus pedidos no quadro da sua réplica.
13.
Na sua resposta, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne rejeitar o recurso, em parte, por ser inadmissível, em parte, por ser desprovido de fundamento, e subsidiariamente, julga o recurso improcedente por ser desprovido de fundamento na totalidade e condenar o recorrente nas despesas. A Comissão manteve os seus pedidos na sua tréplica.
14.
As partes foram ouvidas na audiência do Tribunal de Justiça realizada em 13 de dezembro de 2016.
IV – Análise jurídica
15.
Embora se encontre articulado em torno de quatro fundamentos, desejo reorganizar o recurso em torno de dois fundamentos. O primeiro fundamento baseia‑se num erro de direito quanto à apreciação do caráter suficiente da fundamentação da decisão controvertida e o segundo baseia‑se num erro de direito quanto à fiscalização da procedência da fundamentação e na aplicação do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011. A primeira crítica formulada neste segundo fundamento assenta na violação do artigo 122.o TFUE, a segunda crítica assenta na violação do artigo 136.o TFUE e, por fim, a terceira crítica assenta na violação das regras de direito internacional.
A – Quanto ao primeiro fundamento, baseado num erro de direito quanto à apreciação do caráter suficiente da fundamentação da decisão controvertida
1. Acórdão recorrido
16.
Nos n.os 29 e seguintes. do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a Comissão tinha satisfeito o seu dever de fundamentação, o qual depende, aliás, da natureza do ato e do contexto em que foi adotado. O Tribunal Geral baseou‑se na falta de clareza e precisão da proposta de ICE, no que diz respeito à identificação de um fundamento jurídico da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico, nomeadamente, devido ao facto de que a referida proposta se limitava a reenviar, em bloco, para 26 artigos do Tratado. Foi apenas no quadro do seu recurso de anulação que o recorrente identificou mais precisamente os artigos 122.° e 136.° TFUE como base jurídica da competência da Comissão. O Tribunal Geral considerou, assim, que «[n]ão se pode, pois, criticar a Comissão por, na decisão [controvertida], não ter analisado em pormenor as diferentes disposições do Tratado FUE invocadas em bloco na proposta de ICE e por se ter limitado a constatar a irrelevância das referidas disposições, não deixando de se debruçar sobre aquela que, de todas, lhe parecia a menos irrelevante, enunciando, além do mais, as razões por que esta disposição não podia servir de base jurídica» (
16
). O Tribunal Geral concluiu, por isso, que a fundamentação da decisão controvertida era suficiente, tendo em conta o contexto que envolveu a sua adoção, tendo o recorrente ficado em condições de conhecer as razões da recusa de registo da sua proposta de ICE e tendo o juiz da União ficado em condições para exercer a sua fiscalização sobre essas razões.
2. Resumo da argumentação das partes
17.
O recorrente alega que nem a única referência, contida na decisão controvertida, ao artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011, nem o exame dos artigos 119.° a 144.° TFUE aos quais esta última faz referência, seriam suficientes para constituir uma fundamentação clara e detalhada exigida quando é invocado o caráter manifesto da incompetência da Comissão. O caráter manifesto da incompetência da Comissão não pode ser justificado pelo contexto. Ao contrário, a grande complexidade do contexto no qual a proposta de ICE tende a inscrever‑se, tornaria necessário que o juiz da União exigisse uma fundamentação detalhada e específica das decisões de recusa do registo das propostas de ICE. A decisão controvertida apenas contém uma paráfrase do artigo 136.o, n.o 1, TFUE e uma única referência genérica aos artigos 119.° a 144.° TFUE. Ora, o Tribunal Geral teria negligenciado totalmente este aspeto do debate relativo à insuficiência de fundamentação. Ele teria, além disso, cometido um erro de direito ao decidir que a fundamentação de um ato depende da natureza e do contexto do referido ato, não contendo o artigo 296.o TFUE qualquer referência a tal contexto. O recorrente contesta, além disso, que tenha qualquer influência a pretensa falta de clareza e de precisão da proposta de ICE. De qualquer forma, o contexto da União económica e monetária é complexo e não existiria jurisprudência disponível para guiar os cidadãos nas suas propostas neste domínio no momento da apresentação da proposta de ICE. O sentido e a interpretação das disposições relativas a esta União são objeto de divergências. O recorrente cita os exemplos do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira e do Mecanismo de Estabilidade Financeira, ambos baseados no artigo 122.o TFUE. Uma repetição pura e simples das disposições não é suficiente para constituir uma fundamentação suficiente à luz tanto do artigo 296.o TFUE como do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
18.
A Comissão, por seu turno, considera o raciocínio do Tribunal Geral isento de qualquer erro de direito. Nomeadamente, é com razão que ele teria considerado a decisão controvertida suficientemente fundamentada quer em razão do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011 como do facto de explicitar as razões pelas quais os artigos 119.° a 144.° TFUE e, mais particularmente, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE, não podiam justificar a adoção do princípio do estado de necessidade. O Tribunal Geral teria feito uma correta aplicação da jurisprudência constante segundo a qual a fundamentação deve ser apreciada em função da natureza e do contexto do ato. A Comissão insiste particularmente no facto de que a proposta de ICE se contentava em fornecer uma lista de disposições alegadamente pertinentes e sobre a ausência de esforço do recorrente para identificar de forma mais específica e fundamentada uma eventual base para que a Comissão pudesse intervir. Esta última recorda, por outro lado, que foi por sua própria iniciativa que analisou com mais detalhe, na decisão controvertida, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE, que julgava ser a disposição menos improvável. A Comissão sustenta que não se pode esperar que ela responda a uma hipotética argumentação inexistente quando o recorrente tinha a possibilidade técnica de precisar e de explicitar. A falta de clareza e a complexidade das disposições do direito da União não seriam suscetíveis de pôr em causa a constatação de que a Comissão não era objetivamente e de forma evidente competente para poder dar seguimento à proposta de ICE. Por último, o recorrente não invocaria um eventual erro na apreciação do Tribunal Geral relativa ao caráter suficiente da fundamentação contida na decisão controvertida, limitando‑se a criticar a justeza da fundamentação desta decisão. Em consequência, os argumentos que este avança não podem ser examinados no âmbito de um fundamento de recurso relativo à apreciação do Tribunal Geral sobre o caráter suficiente da fundamentação contida na decisão da Comissão. A Comissão conclui que este fundamento deve ser julgado improcedente por ser desprovido de fundamento.
3. Análise
19.
O dever de fundamentação está consagrado no direito primário pelo artigo 296.o TFUE e implementado, no contexto da ICE, pelo artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 211/2011 (
17
).
20.
Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato que causa prejuízo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato está bem fundamentado ou se enferma de um vício que permita contestar a sua validade perante o juiz da União e, por outro lado, permitir a este último fiscalizar a legalidade do ato. A fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado (
18
). A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto (
19
), designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes (
20
), na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Assim, um ato lesivo está suficientemente fundamentado desde que tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado que lhe permita compreender o alcance da medida adotada.
21.
Trata‑se aí de uma jurisprudência assente que veio precisar os contornos do dever de fundamentação. Ora, constato que esses princípios de base foram reafirmados pelo Tribunal Geral na parte do acórdão recorrido consagrada ao fundamento — oficiosamente suscitado — baseado numa eventual violação deste dever (
21
).
22.
Após estas considerações gerais, o Tribunal Geral insistiu sobre a importância que reveste o respeito do dever de fundamentação das decisões da recusa de registo das propostas de ICE relativamente ao facto de que tais decisões são suscetíveis de «afetar a própria efetividade do direito dos cidadãos de apresentarem uma iniciativa de cidadania» (
22
). Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, as razões devem aparecer «claramente» (
23
). O reforço que o mecanismo da ICE é suposto trazer ao funcionamento democrático da União conjugar‑se‑ia mal, com efeito, com um exercício arbitrário do poder decisório da Comissão nessa matéria.
23.
O Tribunal Geral recordou, a seguir, o conteúdo da decisão controvertida, uma vez que observou que esta última se baseava no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011 e mencionava também, explicitamente, que, segundo a Comissão, nenhuma disposição relativa à política económica e monetária da União invocada na proposta de ICE (
24
) nem qualquer outra base jurídica, nomeadamente o artigo 136.o, n.o 1, TFUE, poderia constituir a base jurídica apropriada para esta proposta (
25
). O Tribunal Geral pôs igualmente em relação a fundamentação apresentada pela Comissão na sua decisão de recusa com o conteúdo da proposta de ICE. Ao fazer isto, contextualizou a sua apreciação do dever de fundamentação. Salientou, então, que a referida proposta estava rodeada por uma certa indefinição, nomeadamente, devido ao facto de que ela se contentava a referir, sem qualquer esforço explicativo, os artigos 119.° a 144.° TFUE (
26
).
24.
Estou convicto de que o papel atribuído à Comissão pelo Regulamento (UE) n.o 211/2011 no processo de registo das propostas de ICE é um papel chave e que, tendo em conta a razão de ser do mecanismo da ICE, é importante que esta instituição faça prova, nas suas decisões de recusa de registo, de uma ampla pedagogia, tendo em conta que nem todos os autores de tais propostas são necessariamente especialistas muito experimentados no direito da União. Por conseguinte, não considero razoável fazer recair sobre a Comissão, como desejaria o recorrente, um dever de fundamentação tal que lhe seja exigido que explicite os motivos pelos quais não se pode basear uma ação da União em qualquer disposição dos Tratados, pelo menos, num caso em que a imprecisão inicial — como já sublinhei (
27
) e que se prolongou ao longo do processo de recurso (
28
) — e que é da responsabilidade dos autores da proposta de ICE. Isso significaria, com efeito, exigir a esta instituição, contrariamente ao que prevê a jurisprudência, que especifique todos os elementos de direito «pertinentes», mesmo aqueles que não teriam sido considerados pelos autores da proposta de ICE e quando a verdadeira questão é apenas a de saber, na presente fase da análise, se o destinatário da decisão foi colocado em situação de compreender os motivos da recusa do seu pedido. Ora, resulta, em minha opinião, absolutamente claro da decisão controvertida que a Comissão recusou o registo da proposta de ICE, porque a considerava como estando manifestamente fora das suas atribuições.
25.
Nestas condições, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao concluir, nas circunstâncias do caso concreto, pela inexistência de violação do dever de fundamentação. Não é, por isso, correto avançar, como alega o recorrente, que o aspeto do debate relativo à suficiência da fundamentação foi negligenciado, uma vez que o Tribunal Geral procurou precisamente determinar que os motivos avançados pela Comissão na decisão controvertida eram suficientes para que o recorrente pudesse compreender as razões do indeferimento e, eventualmente, requerer ao juiz da União a fiscalização da sua legalidade.
26.
O recorrente contesta, além disso, a existência de qualquer nexo de causalidade entre a alegada imprecisão da proposta de ICE e o âmbito do dever de fundamentação que recai sobre a Comissão. Não obstante, esta imprecisão faz parte das circunstâncias que o juiz deve ter em conta para apreciar o respeito do dever de fundamentação, tendo em conta a sua influência sobre a capacidade da Comissão em compreender e analisar todos os aspetos da proposta de ICE a fim de poder determinar uma base jurídica para a sua eventual ação.
27.
Por último, a fiscalização do respeito do dever de fundamentação, que visa verificar, no caso concreto, se as indicações fornecidas pela Comissão na decisão controvertida eram suficientes para permitir ao recorrente conhecer as razões que conduziram esta instituição a recusar o registo da proposta de ICE, deve ser distinguida do exame da procedência da fundamentação que consiste em verificar a legalidade substancial da decisão controvertida (
29
), ou seja, se essas razões eram válidas (
30
). Daqui decorre que as críticas e os argumentos que visam contestar a justeza da fundamentação devido ao facto de, tendo em conta as dificuldades de interpretação das disposições que regem a política económica e monetária da União, a proposta de ICE não se situar manifestamente fora das atribuições da Comissão, não são pertinentes no âmbito de um fundamento assente na inexistência ou na insuficiência da fundamentação. Mesmo admitindo que a fundamentação da decisão controvertida se baseia numa interpretação incorreta das disposições do Tratado invocadas na proposta de ICE, esse erro não constitui uma violação do dever de fundamentação tal como decorre do artigo 296.o TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 211/2011. Estas críticas relativas a uma interpretação errada das disposições do Tratado suscetíveis de fundamentar uma ação da União com vista à consagração de um princípio do estado de necessidade serão examinadas no âmbito do fundamento seguinte (
31
).
28.
Por todas as razões acima expostas, o primeiro fundamento é improcedente e deve ser rejeitado.
B – Quanto ao segundo fundamento, baseado num erro de direito quanto à fiscalização da procedência da fundamentação
29.
Segundo o recorrente, o Tribunal Geral teria concluído, erradamente, que a condição enunciada no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 211/2011, ou seja, a que exige que a proposta de ICE não se encontre manifestamente fora do âmbito das atribuições da Comissão, não estava preenchida ao interpretar de forma errada o artigo 122.o e o artigo 136.o, n.o 1, alínea b), TFUE, bem como as regras de direito internacional.
30.
Para verificar se o Tribunal Geral apreciou corretamente a procedência da fundamentação da decisão controvertida, convém ter presente o objeto da proposta de ICE: como resulta da referida proposta, trata‑se de consagrar «o princípio do estado de necessidade, de acordo com o qual, quando, em razão do pagamento de uma dívida odiosa, a existência financeira e política de um Estado estiver ameaçada, a recusa de pagamento dessa dívida é necessária e justificada». Esta descrição e a referência aos artigos 119.° a 144.° TFUE foram os únicos elementos colocados à disposição da Comissão no momento em que esta deliberou sobre o pedido de registo da proposta de ICE.
31.
Além disso, resulta deste recurso que a proposta de ICE só visaria a parte «odiosa» da dívida pública e que não se trataria, por conseguinte, de uma anulação integral e unilateral da dívida (
32
). A consagração do princípio do estado de necessidade deveria permitir a anulação (
33
), isto é, o não pagamento da dívida odiosa de um Estado face aos outros Estados‑Membros e igualmente à União (
34
). O desencadeamento do mecanismo seria efetuado de acordo com os Estados‑Membros quando o serviço da dívida ameaça a situação económica e política de um deles (
35
). A proposta não se substituiria à soberania monetária da União nem à soberania orçamental e económica dos Estados‑Membros. Também não se trataria de um mecanismo de financiamento (
36
). A consagração de um princípio do estado de necessidade deveria somente permitir, num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, a ação unilateral do Estado que enfrenta graves dificuldades (
37
). Mais adiante, o recorrente afirma que a adoção desse princípio diria respeito a todos os Estados‑Membros e, portanto, não apenas aos da zona euro; que ele não cobriria a estabilidade financeira e que permitiria reagir em tempo útil. Finalmente, a possibilidade de invocar o estado de necessidade poderia ficar sujeita às condições que a Comissão proporia (
38
). A iniciativa de declarar o estado de necessidade caberia ao Estado‑Membro habilitado, sob condições estritas, a fazê‑lo (
39
). A União aprovaria então a declaração de estado de necessidade e o Estado‑Membro em causa beneficiaria de uma suspensão temporária do pagamento das suas dívidas (
40
). A União deveria aprovar previamente o texto antes que um Estado‑Membro pudesse beneficiar desse mecanismo (
41
). A adoção do princípio do estado de necessidade cobriria unicamente a dívida de um Estado‑Membro face à da União (
42
). Ainda mais adiante, o recorrente sustenta que a adoção de um princípio do estado de necessidade permitiria a um Estado‑Membro enfrentando graves dificuldades suspender temporariamente o pagamento de todas as suas dívidas a fim de centrar a sua política económica sobre o crescimento (
43
). O recorrente fala igualmente de um «perdão de dívida» (
44
).
4. Quanto à crítica relativa a um erro de direito na interpretação do artigo 122.o TFUE
a) Acórdão recorrido
32.
Nos n.os 41 a 43 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou que o Tribunal de Justiça tinha decidido, no seu acórdão Pringle (
45
), que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não constitui uma base jurídica adequada para uma eventual assistência financeira da União através da criação de um mecanismo de financiamento aos Estados‑Membros em graves dificuldades. O Tribunal Geral prossegue indicando que as medidas baseadas sobre este artigo devem exprimir uma solidariedade e uma assistência entre os Estados‑Membros e, por essa razão, não pode constituir uma base jurídica adequada para a adoção, no direito da União, de um princípio do estado de necessidade, que consistiria em habilitar um Estado‑Membro a decidir unilateralmente não reembolsar a totalidade ou parte da sua dívida, em razão das dificuldades com que se vê confrontado.
33.
Além disso, nos n.os 47 a 50, o Tribunal Geral recordou que o Tribunal de Justiça tinha decidido, ainda no seu acórdão Pringle (
46
), que o artigo 122.o, n.o 2, TFUE permite que a União conceda, sob condições, uma assistência financeira pontual a um Estado‑Membro, embora não podendo justificar a criação legislativa de um mecanismo de cancelamento da dívida, como pretende o recorrente, em razão do caráter geral e permanente desse mecanismo. O Tribunal Geral recordou igualmente que o artigo 122.o TFUE tem apenas por objeto a concessão de uma ajuda financeira concedida pela União e não pelos Estados‑Membros. Ora, a adoção de um princípio do estado de necessidade não visaria, segundo o Tribunal Geral, unicamente a dívida de um Estado‑Membro à União, mas também as dívidas contraídas pelo referido Estado junto de outras pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas — situação que não está manifestamente abrangida pelo artigo 122.o TFUE. O Tribunal Geral concluiu que a adoção do princípio do estado de necessidade não é manifestamente abrangida pelas medidas de assistência financeira que o Conselho da União Europeia está habilitado a tomar com fundamento no artigo 122.o, n.o 2, TFUE.
b) Resumo da argumentação das partes
34.
O recorrente invoca, no essencial, uma série de quatro argumentos.
35.
Num primeiro momento, critica o Tribunal Geral por ter interpretado o artigo 122.o TFUE de forma isolada quando esta disposição deve ser interpretada em conjugação com os artigos 119.° a 126.° TFUE, com os quais forma um «todo».
36.
Num segundo momento, critica o Tribunal Geral por ter cometido um erro de direito na interpretação do artigo 122.o, n.o 1, TFUE, uma vez que esta disposição conferiria à Comissão um amplo poder de apreciação para propor ao Conselho a adoção de medidas adequadas à situação económica para fazer face às graves dificuldades, sem que seja prescrita uma forma particular para essas medidas propostas. Além disso, essas medidas deveriam ser adotadas num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros. Com base na jurisprudência proferida pelo Tribunal de Justiça com fundamento no artigo 103.o CE, o recorrente afirma que as medidas de política económica propostas devem ser necessárias para evitar que sejam colocados em risco os objetivos prosseguidos pela União. O facto de o artigo 122.o, n.o 2, TFUE visar expressamente a ajuda financeira concedida a um Estado‑Membro em dificuldade não seria um obstáculo ao reconhecimento da possibilidade para a Comissão, em nome de um amplo poder de iniciativa que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE lhe atribui, de propor medidas sob a forma de uma ajuda financeira. A adoção de um princípio do estado de necessidade constituiria, assim, uma medida adequada na aceção do artigo 122.o, n.o 1, TFUE. De qualquer modo, seria errado considerar uma tal adoção como estando manifestamente fora do âmbito das atribuições da Comissão.
37.
Num terceiro momento, o recorrente critica a afirmação do Tribunal Geral, segundo a qual o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não pode constituir uma base jurídica adequada para a adoção de um princípio do estado de necessidade. Por um lado, o Tribunal Geral teria interpretado incorretamente o acórdão Pringle (
47
). Contrariamente ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (a seguir «MEE»), que estava em causa nesse acórdão, a proposta de ICE não visa substituir‑se à soberania monetária, orçamental ou económica dos Estados‑Membros nem a criar um mecanismo de financiamento. As finalidades da proposta de ICE não seriam comparáveis com as relativas à criação do MEE. As considerações do acórdão Pringle (
48
) não seriam, assim, automaticamente transponíveis nem sequer pertinentes para o presente recurso. Por outro lado, se, como o Tribunal Geral considerou no n.o 42 do acórdão recorrido, «o espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, que deve presidir à adoção, pelo Conselho, das medidas adequadas à situação económica, na aceção do artigo 122.o, n.o 1, TFUE, indica que estas medidas se baseiam na assistência entre os Estados‑Membros», este último conceito não seria definido nesse artigo. Foi, por conseguinte, sem razão que o Tribunal Geral considerou que esta assistência apenas pode assumir a forma de mecanismos de segurança organizada e estruturada e que a adoção de um princípio do estado de necessidade não pode encarnar uma das formas de ajuda financeira visada por essa disposição.
38.
Num quarto e último momento, o recorrente reitera a sua argumentação tendente a distinguir o MEE, por um lado, e a consagração do princípio do estado de necessidade, por outro. O recorrente precisa, nessa ocasião, que o princípio do estado de necessidade dizia respeito a todos os Estados‑Membros, e não apenas aos da zona euro, e não abrangeria a estabilidade financeira. Este permitiria apenas reagir, em tempo útil, às graves dificuldades com as quais um Estado‑Membro se via confrontado. Esse Estado‑Membro teria a possibilidade de invocar o estado de necessidade, sob reserva de eventuais condições especificadas pela Comissão. A iniciativa caberia ao Estado‑Membro em dificuldade, mas seria a União que decidiria aceitar, ou não, o benefício do estado de necessidade. Seria a União que aceitaria, num espírito de solidariedade, a declaração de estado de necessidade de modo a que o Estado‑Membro em dificuldade fosse autorizado a suspender os pagamentos da sua dívida. O Tribunal Geral teria, por isso, entendido, erradamente, que o processo seria iniciado pelos Estados‑Membros e não pela União. O Tribunal Geral teria também decidido erradamente, no n.o 49 do acórdão recorrido, que a finalidade da proposta de ICE manifestamente não correspondia à ajuda financeira na aceção do artigo 122.o, n.o 2, TFUE, uma vez que, segundo o recorrente, a adoção do referido princípio abrange unicamente a dívida de um Estado‑Membro para com a União. Este aspeto inscreve‑se manifestamente no âmbito de aplicação do artigo 122.o, n.o 2, TFUE. Como esta disposição serviu de base jurídica para a adoção do Regulamento (UE) n.o 407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira (
49
), a adoção do princípio do estado de necessidade poderia basear‑se sobre o mesmo modelo. Na pior das hipóteses, caberia à Comissão dar seguimento apenas parcialmente à proposta de ICE limitando a suspensão de pagamento apenas à dívida de um Estado‑Membro para com a União. O recorrente recorda que a Comissão, de qualquer forma, na decisão controvertida, não justificou a sua recusa com base no âmbito de aplicação do princípio do estado de necessidade.
39.
A Comissão censura o recurso por não explicar verdadeiramente em que consiste o erro na interpretação do artigo 122.o TFUE. O argumento relativo a uma interpretação contextualizada do artigo 122.o TFUE em conjugação com os artigos 119.° a 126.° TFUE seria novo. A jurisprudência relativa ao artigo 103.o CE não seria pertinente uma vez que ela trataria apenas de uma ajuda financeira pontual e não da instauração de um mecanismo com caráter geral. A Comissão não deteta, além disso, qualquer erro do Tribunal Geral quando este interpretou o acórdão Pringle (
50
) no acórdão recorrido. O espírito de solidariedade que inspiraria o artigo 122.o, n.o 1, TFUE e no qual o recorrente insiste, não teria ligação com o conceito de ajuda financeira e, segundo a Comissão, a solidariedade entre os Estados‑Membros não pode tomar a forma de uma decisão unilateral de não pagamento. A Comissão censura igualmente ao recorrente a sua tentativa de limitar o alcance do proposta de ICE a uma única parte da dívida de um Estado‑Membro para com a União, uma vez que tal limitação nunca foi evocada antes, e que a proposta de ICE visava, até então, o reembolso da dívida «nomeadamente em relação aos Estados‑Membros». De qualquer modo, mesmo se se devesse considerar que a proposta de ICE estava limitada unicamente à parte da dívida detida pela União, não deixava de ser verdade que a introdução de um princípio do estado de necessidade não relevaria em qualquer caso do conceito de ajuda financeira na aceção do artigo 122.o, n.o 2, TFUE. Por fim, não há comparação possível com o mecanismo instaurado pelo Regulamento (UE) n.o 407/2010. Este regulamento previa conceder uma ajuda financeira a um Estado‑Membro por decisão do Conselho, enquanto a proposta de ICE visaria instaurar um mecanismo que permitisse a um Estado‑Membro decidir unilateralmente a eliminação da sua dívida para com a União. A Comissão reitera que tal mecanismo não estaria abrangido no conceito de ajuda financeira. Conclui pela rejeição do fundamento, em parte, por ser inadmissível e, em parte, por ser improcedente.
c) Análise
40.
Devo salientar, uma vez mais, que os argumentos do recorrente no âmbito do segundo fundamento desenvolvem consideravelmente a sua posição relativamente ao que sustentou no seu recurso no Tribunal Geral. Os argumentos relativos à jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto ao fundamento do artigo 103.o CE, ao Regulamento (UE) n.o 407/2010 e à eventual possibilidade para a Comissão de dar apenas seguimento parcial à proposta de ICE, revelam‑se novos. Eles não deram, aliás, lugar a qualquer tomada de posição do Tribunal Geral. Ora, é o acórdão do Tribunal Geral o objeto da fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito deste recurso.
41.
De qualquer modo, resulta, no essencial, do artigo 122.o, n.o 1, TFUE que o Conselho, sob proposta da Comissão, pode decidir num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros «medidas adequadas à situação económica nomeadamente em caso de dificuldades graves no aprovisionamento de certos produtos, designadamente no domínio da energia». Por seu lado, o artigo 122.o, n.o 2, TFUE enuncia que o Conselho, sempre sob proposta da Comissão, pode conceder, sob certas condições, uma ajuda financeira da União a um Estado‑Membro que se encontre em dificuldades «devidas a calamidades naturais ou ocorrências excecionais que não possa controlar».
42.
Em minha opinião, basta recordar o conteúdo dos n.os 116 e 118 do acórdão Pringle (
51
) para concluir que o artigo 122.o TFUE não pode manifestamente servir de base jurídica à consagração de um princípio do estado de necessidade. No que diz respeito ao artigo 122.o, n.o 1, TFUE, o Tribunal de Justiça decidiu, justificadamente, que esta disposição «não constitui uma base jurídica adequada para uma eventual assistência financeira da União aos Estados‑Membros que estejam a ser afetados ou ameaçados por graves problemas de financiamento» (
52
). A implementação de um mecanismo através do qual um Estado‑Membro decidiria unilateralmente não reembolsar a sua dívida não pode, por isso, ser abrangida pelas medidas adequadas adotadas nos termos do artigo 122.o, n.o 1, TFUE, a fortiori, quando essas medidas são consideradas como inspiradas por um espírito de solidariedade. Além disso, as referidas medidas são necessariamente de natureza pontual, quando a proposta de ICE, como o Tribunal Geral justamente salientou (
53
), prevê a possibilidade de um mecanismo geral e permanente, que ficaria à disposição dos Estados‑Membros se esses se viessem a encontrar em grande dificuldade. Além disso, mesmo admitindo que a consagração de um princípio do estado de necessidade constitui uma forma de assistência financeira coberta pelo conceito de «medidas adequadas» na aceção do artigo 122.o, n.o 1, TFUE, o acórdão Pringle (
54
), proferido pelo Tribunal de Justiça em reunião plenária, parece‑me ter excluído claramente que se recorra a esse artigo no caso de um Estado‑Membro que se encontre em dificuldades de financiamento.
43.
O Tribunal de Justiça entendeu, igualmente, de um modo mais geral, que o artigo 122.o TFUE tem unicamente por objeto uma assistência financeira concedida pela União e não pelos Estados‑Membros. Uma vez que estamos reduzidos a formular hipóteses, se a proposta de ICE deve ser interpretada no sentido de que ela visa a implementação de um mecanismo através do qual um Estado‑Membro decide unilateralmente não reembolsar a sua dívida para com a União (
55
), não seria de considerar a mesma como uma «assistência financeira» concedida pela União ao Estado‑Membro em causa, na aceção do artigo 122.o, n.o 2, TFUE. Contudo, se a referida proposta deve ser interpretada no sentido de que a dívida odiosa cobre unicamente ou igualmente a dívida detida pelos Estados‑Membros, a condição relativa ao fornecimento da referida assistência «pela União» também não estaria preenchida. Além disso, o caráter permanente do mecanismo é de novo um obstáculo a que ele seja consagrado com fundamento no artigo 122.o, n.o 2, TFUE.
44.
Finalmente, o argumento relativo à possibilidade que a Comissão teria de dar apenas seguimento parcial a uma proposta de ICE não é, em princípio, destituído de interesse. No entanto, o acórdão recorrido não contém qualquer desenvolvimento sobre este ponto suscetível de ser discutido perante o Tribunal de Justiça no âmbito deste recurso. De qualquer modo, ele não poderia pôr em causa a conclusão, que partilho com o Tribunal Geral, segundo a qual a proposta de ICE do recorrente — talvez sobretudo devido ao seu caráter intrinsecamente aleatório — não teria manifestamente podido dar lugar à adoção de um ato com fundamento no artigo 122.o TFUE.
5. Quanto à crítica relativa a um erro de direito na interpretação do artigo 136.o, n.o 1, TFUE
a) Acórdão recorrido
45.
Após ter recordado a letra do artigo 136.o, n.o 1, TFUE, o Tribunal Geral decidiu, nos n.os 57 a 60 do acórdão recorrido, que a adoção de um princípio do estado de necessidade, segundo o qual um Estado‑Membro pode decidir, de forma unilateral, anular a dívida pública, não tem por objetivo reforçar a coordenação da disciplina orçamental nem está abrangida pelas orientações de política económica citadas no referido artigo e que o Conselho está habilitado a elaborar para o bom funcionamento da União Económica e Monetária. À luz do acórdão Pringle (
56
), o Tribunal Geral recordou que o papel da União se limita, em matéria de política económica, à adoção de medidas de coordenação e que a adoção de um ato legislativo autorizando o não reembolso da dívida por um Estado‑Membro vai além do conteúdo do conceito de orientação de política económica na aceção do artigo 136.o, n.o 1, TFUE, uma vez que esse ato conduziria a substituir, à livre vontade das partes contratantes, um mecanismo legislativo de cancelamento unilateral da dívida pública. Foi pois, corretamente, segundo o Tribunal Geral, que a Comissão concluiu que a proposta de ICE do recorrente não era manifestamente abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 136.o, n.o 1, TFUE. O Tribunal Geral acrescentou ainda que esta recusa não é contrária à cláusula de solidariedade contida no artigo 222.o TFUE, não visando a referida cláusula manifestamente a política económica e monetária, nem a situação económica dos Estados‑Membros, caso estes se encontrassem em dificuldade.
b) Resumo da argumentação das partes
46.
Segundo o recorrente, o artigo 136.o TFUE é uma disposição complexa que deve, de acordo com a doutrina, ser considerada como complementar dos artigos 121.° e 126.° TFUE. O reconhecimento, à luz do direito da União, do princípio do estado de necessidade prosseguiria o objetivo enunciado no artigo 136.o, n.o 1, TFUE, que é o do bom funcionamento da União Económica e Monetária. Foi erradamente que o Tribunal Geral decidiu que esse reconhecimento consagraria um mecanismo legislativo de cancelamento unilateral da dívida, na medida em que o princípio do estado de necessidade se limitaria a autorizar a um Estado‑Membro enfrentando graves dificuldades financeiras a suspender temporariamente o pagamento de todas as suas dívidas para centrar a sua política económica sobre o crescimento encorajando os investimentos económicos. O recorrente considera, além disso, que o primeiro processo de saneamento da dívida grega foi decidido em 21 de julho de 2011 durante uma cimeira da zona euro, no decurso da qual foi tomada uma decisão nesse sentido. Por conseguinte, existiria assim, efetivamente, um fundamento jurídico, no direito da União, quanto à anulação de uma dívida pública. Além disso, essa anulação contribuiria, inegavelmente, para o bom funcionamento da União Económica e Monetária que é o objetivo prosseguido pelo artigo 136.o, n.o 1, TFUE. Essa disposição habilita igualmente o Conselho a tomar medidas para estabelecer orientações de política económica. Ora, uma medida baseada sobre o relançamento económico e o crescimento revelar‑se‑ia perfeitamente conforme com as prescrições do artigo 121.o TFUE. A Comissão estaria, assim, plenamente habilitada a propor estas medidas ao Conselho, tanto mais que o artigo 352.o TFUE a habilitaria a propor uma medida necessária à realização de um dos objetivos consagrados nos Tratados como o da estabilidade da zona euro. Nestas condições, foi erradamente que o Tribunal Geral decidiu que a proposta de ICE está manifestamente fora das atribuições da Comissão, uma vez que ela entraria no âmbito de aplicação do artigo 136.o, n.o 1, TFUE. Resulta, igualmente, da argumentação do recorrente que um mecanismo de estabilidade e de assistência financeira tal como o autorizado pelo artigo 136.o, n.o 3, TFUE poderia, segundo ele, incluir, por acordo dos Estados‑Membros e quando um deles se encontre em estado de necessidade, a suspensão do pagamento da sua dívida.
47.
A Comissão alega, por seu lado, que o recorrente invoca, no âmbito do presente terceiro fundamento, um novo argumento, segundo o qual a introdução de um mecanismo de assistência financeira sob a forma do não pagamento da dívida odiosa pode ser proposto com fundamento no artigo 352.o TFUE, tendo em consideração o teor do artigo 136.o, n.o 1, TFUE. A parte do fundamento relativo ao artigo 352.o TFUE deve, consequentemente, ser considerada inadmissível. De qualquer forma, o recorrente não explicou como é que a adoção de um ato de acordo com as prescrições da proposta de ICE seria necessária para atingir o objetivo consagrado nos Tratados relativo à estabilidade da zona euro. A Comissão invoca, subsidiariamente, o acórdão Pringle (
57
), nos termos do qual o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 136.o, n.o 1, TFUE não cria uma nova base jurídica que permita à União empreender uma ação. A Comissão alega igualmente que o argumento baseado na decisão tomada na reunião dos países da zona euro em 21 de julho de 2011, relativa à reestruturação da dívida soberana, é novo. Em qualquer caso, essa decisão não teria sido tomada com base nos Tratados. Além disso, a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual autorizar um Estado‑Membro a decidir unilateralmente não reembolsar a sua dívida não poderia ser considerada uma medida de orientação da política económica que o Conselho pode adotar com base nos Tratados, estaria isenta de erro. O artigo 136.o, n.o 1, TFUE, com base no qual apenas poderia ser adotada uma medida de orientação, necessariamente não vinculativa, da política económica, não poderia, assim, servir de fundamento à proposta de ICE. Para a Comissão, o presente fundamento deve ser declarado inadmissível no que respeita ao artigo 136.o, n.o 3, TFUE e ao artigo 352.o TFUE e improcedente no que respeita ao artigo 136.o, n.o 1, TFUE.
48.
Na sua réplica, o recorrente contesta que os argumentos baseados no artigo 136.o, n.o 3, e no artigo 352.o TFUE sejam novos uma vez que eles decorriam da discussão travada entre as partes relativamente ao acórdão Pringle (
58
). Quanto à decisão de 21 de julho de 2011, o Tribunal de Justiça deveria tê‑la em conta oficiosamente como um facto da experiência comum e da vida política europeia. De qualquer forma, convida o Tribunal de Justiça a alterar a sua jurisprudência relativa à inadmissibilidade dos fundamentos e dos argumentos novos apresentados em sede de recurso do Tribunal Geral. A Comissão mantém a sua posição na sua tréplica.
c) Análise
49.
O artigo 136.o, n.o 1, TFUE prevê que, «[a] fim de contribuir para o bom funcionamento da [U]nião [E]conómica e [M]onetária e de acordo com as disposições pertinentes dos Tratados, o Conselho, de acordo com o procedimento pertinente de entre os previstos nos artigos 121.° e 126.°, […], adota medidas específicas para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, com o objetivo de: a) Reforçar a coordenação e a supervisão da respetiva disciplina orçamental; b) Elaborar, no que lhes diz respeito, as orientações de política económica, procurando assegurar a compatibilidade dessas orientações com as adotadas para toda a União, e garantir a sua supervisão». O artigo 136.o, n.o 3, TFUE (
59
) dispõe, por seu lado, que «[o]s Estados‑Membros cuja moeda seja o euro podem criar um mecanismo de estabilidade a acionar caso seja indispensável para salvaguardar a estabilidade da área do euro no seu todo. A concessão de qualquer assistência financeira necessária ao abrigo do mecanismo ficará sujeita a rigorosa condicionalidade».
50.
Antes de mais, saliento uma certa contradição quando o recorrente sustenta que o artigo 136.o TFUE poderia constituir uma possível ligação da proposta de ICE com uma competência da Comissão, quando resulta de diversas passagens do recurso que a consagração do princípio do estado de necessidade podia dizer respeito a todos os Estados‑Membros e não apenas aos da zona euro e não «abrangeria a estabilidade financeira» (
60
).
51.
Problemático é também o facto sobre o qual não encontro nenhum vestígio — nem na petição apresentada no Tribunal Geral, nem no acórdão recorrido — de considerações relativas ao artigo 352.o TFUE ou à decisão de 21 de julho de 2011. Estes argumentos, invocados pela primeira vez na fase de recurso, são, portanto, inadmissíveis, devendo entender‑se que nenhum elemento me leva a considerar que o Tribunal de Justiça devia alterar, como o recorrente o solicita, a sua jurisprudência sobre esta problemática. Importa recordar que, permitir a uma parte invocar no Tribunal de Justiça, pela primeira vez, um argumento que não invocou no Tribunal Geral equivaleria a permitir‑lhe apresentar ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos é limitada, um litígio com um objeto mais lato do que o submetido ao Tribunal Geral (
61
).
52.
Na mesma ordem de ideias, uma vez que a alteração do Tratado que deu lugar à inserção do artigo 136.o, n.o 3, TFUE entrou em vigor em 1 de maio de 2013, não é possível que o recorrente tenha pensado nessa disposição como base jurídica da sua proposta de ICE, apresentada em 13 de julho de 2012. O argumento com base nesta disposição é, portanto, também, inadmissível.
53.
Quanto à qualificação alegadamente errada do Tribunal Geral segundo a qual a proposta de ICE visaria criar um mecanismo legislativo de extinção unilateral da dívida, faço notar, uma vez mais, que os termos utilizados no recurso para descrever a proposta de ICE não excluem esse unilateralismo (
62
). Embora possa perfeitamente admitir que a imprecisão da proposta de ICE pode conduzir o Tribunal Geral a formular essa hipótese, é forçoso admitir que esta não foi desmentida pelo recorrente na fase de recurso para o Tribunal de Justiça. Embora a proposta de ICE apenas pudesse dar lugar à adoção de um ato não vinculativo, a Comissão não teria fundamento para recusar o registo ou, mais tarde, para não lhe dar seguimento apenas por esse motivo (
63
).
54.
Mesmo que se tenha em conta o mais pequeno denominador comum (
64
) de todas as variantes da proposta de ICE que o recorrente considerou — a saber, a consagração de um princípio segundo o qual, quando a existência de um Estado‑Membro está ameaçada devido ao reembolso de uma dívida odiosa, a recusa de pagamento dessa dívida é necessária e justificada —, é incontestável que se trataria de uma medida não apenas muito forte do ponto de vista simbólico mas igualmente — e talvez sobretudo — muito afastada das considerações relativas à disciplina orçamental. Tratar‑se‑ia, pelo contrário, mais da gestão das consequências da indisciplina orçamental. Tal como o Tribunal Geral (
65
), continuo a ter dificuldade em ver a ligação que poderia ser estabelecida, segundo o recorrente, entre o princípio do estado de necessidade tal como o acabo de recordar e «a coordenação e a supervisão» das disciplinas orçamentais dos Estados‑Membros. A consagração de um tal princípio também não releva do conceito de orientação de política económica. Uma orientação é um convite, mais ou menos firme, para seguir uma direção. A consagração do princípio do estado de necessidade vai mais longe, não porque o recorrente teria considerado apenas uma versão «vinculativa» do referido princípio (
66
), mas na medida em que ela é mais precisa do que uma simples orientação e prescreve a adoção de um determinado mecanismo (
67
), e estando entendido que, além disso, o direito da União não confere um direito de vida ou de morte sobre as dívidas dos Estados‑Membros.
55.
Finalmente, a afirmação do recorrente, segundo a qual o não pagamento da dívida por um Estado‑Membro em extrema dificuldade contribuiria para o bom funcionamento da União Económica e Monetária e estaria assim de acordo com o objetivo prosseguido pelo artigo 136.o TFUE, parece‑me um pouco rápida. Não é seguro que a saúde económica dos outros Estados‑Membros, e consequentemente da União Económica e Monetária, não será afetada se esses últimos fossem detentores dessa dívida não reembolsada.
56.
Foi, portanto, justificadamente, que o Tribunal Geral decidiu que a Comissão concluiu validamente que a proposta de consagrar o princípio do estado de necessidade, tal como concebido pelo recorrente, manifestamente não estava abrangida pelas disposições do artigo 136.o, n.o 1, TFUE. Este terceiro fundamento deve, em consequência, ser julgado, em parte, inadmissível e, em parte, improcedente.
6. Quanto à crítica relativa a um erro de direito na interpretação das regras de direito internacional
a) Acórdão recorrido
57.
No n.o 65 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu que, mesmo admitindo que o princípio do estado de necessidade, em virtude do qual um Estado‑Membro está autorizado a não reembolsar a dívida pública em situações excecionais, existe no direito internacional, em qualquer caso, não seria suficiente para servir de base a uma ICE tal como a do recorrente, na medida em que não consta dos Tratados nenhuma atribuição de competências para esse efeito.
b) Resumo da argumentação das partes
58.
Por um lado, o recorrente contesta a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual a adoção de um princípio do estado de necessidade num ato jurídico da União está manifestamente fora da competência da Comissão. Por outro lado, ele critica o Tribunal Geral por não ter respondido aos seus argumentos tendentes a demonstrar que esse princípio existe efetivamente no direito internacional. Ora, os princípios de direito internacional constituiriam fontes do direito da União diretamente integradas e aplicadas. Nessas condições, a Comissão estaria habilitada, mesmo no silêncio dos Tratados, a propor num ato jurídico da União a aplicação desses princípios superiores (
68
).
59.
A Comissão alega que não era útil que o Tribunal Geral se pronunciasse sobre a existência, ou não, de um princípio do estado de necessidade no direito internacional, uma vez que nenhum princípio de direito internacional poderia, por si só, servir de base jurídica a uma proposta da Comissão. Apenas os Tratados poderiam servir de base a uma ação legislativa da União, de acordo com o princípio de atribuição de competências.
c) Análise
60.
Saliento, desde logo, uma certa contradição na argumentação do recorrente que, num primeiro momento, interpreta o acórdão recorrido no sentido de que este «subentende indiretamente, mas de forma clara, que existe um princípio de direito internacional» (
69
), como o do estado de necessidade, antes de censurar o Tribunal Geral, num segundo momento, por não ter examinado a procedência dos seus argumentos relativos à existência do referido princípio (
70
).
61.
De qualquer forma, recordo que, de acordo com o disposto no artigo 5.o TUE, o princípio da atribuição rege a delimitação das competências da União (
71
) e, por conseguinte, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes
últimos, pelo que as competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados‑Membros (
72
). Para as instituições da União, este princípio significa que cada uma delas atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, as condições e as finalidades que estes estabelecem (
73
).
62.
São, portanto, os Tratados fundadores nos quais a União assenta — e somente eles — que são suscetíveis de fundamentar a competência da Comissão para propor um ato. Resulta da aplicação do princípio da atribuição de competências, tal como atrás definido, que esta instituição não pode fazer derivar qualquer competência da existência no direito internacional de um eventual princípio do estado de necessidade. É verdade que, ao utilizar no n.o 65 do acórdão recorrido a expressão «supondo que», o Tribunal Geral não tomou posição sobre o facto de saber se existe ou não um princípio do estado de necessidade no direito internacional. Contudo, pelas razões que acabo de expor, seria inútil que ele o fizesse. Com efeito, mesmo que esse princípio existisse no direito internacional, o argumento do recorrente seria, de qualquer forma, manifestamente inoperante devido ao facto de que, como acabo de recordar, a ordem jurídica da União é regida pelo princípio da atribuição de competências e que apenas os Tratados fundadores da União podem ser a fonte das referidas competências. Dito de outro modo, a proposta de ICE deve situar‑se no âmbito dos poderes conferidos à Comissão pelo direito primário, para que esta lhe possa dar seguimento.
63.
Assim, há que julgar improcedente esta crítica por não fundamentada. Por esse motivo, o segundo fundamento e, consequentemente, o recurso na sua totalidade, devem ser rejeitados. Cabe ao recorrente, no caso concreto, formular uma nova proposta de ICE que, com melhores argumentos, mais detalhada e precisa, poderia, então, não ser rejeitada logo na fase do seu registo.
V – Quanto às despesas
64.
Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de justiça decidirá sobre as despesas. De acordo com o artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do recorrente nas despesas e devendo, em minha opinião, os fundamentos deste ser rejeitados, há que o condenar nas despesas do presente recurso.
VI – Conclusão
65.
Visto o conjunto das considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça se digne declarar e decidir o seguinte:
–
É negado provimento ao recurso, e
–
Alexios Anagnostakis é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela Comissão Europeia.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	T‑450/12, EU:T:2015:739.
(
3
)	JO 2011, L 65, p. 1
(
4
)	Artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
5
)	O formulário de registo encontra‑se disponível no endereço http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/registration/.
(
6
)	Essas informações estão enumeradas no Anexo II do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
7
)	V. artigo 5.o e segs. do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
8
)	V. artigos 8.° e 9.° do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
9
)	Artigo 9.o do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
10
)	V. artigo 10.o do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
11
)	Artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento (UE) n.o 211/2011.
(
12
)	Refira‑se, a propósito, que o facto de a condição referida no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 211/2011 não estar preenchida constitui o fundamento de recusa mais utilizado pela Comissão: v. relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.o 211/2011 [COM(2015) 145 final].
(
13
)	A leitura do processo sugere que o recorrente «precisou» a sua ideia a pouco e pouco, à medida dos processos intentados nas jurisdições da União. A petição apresentada pelo recorrente junto do Tribunal Geral é, aliás, muito pobre em termos de informações concretas que permitam compreender o que ele pretendia ver consagrado através do princípio do estado de necessidade.
(
14
)	V. n.o 3 do acórdão recorrido.
(
15
)	N.o 27 do acórdão recorrido, citando a decisão controvertida.
(
16
)	N.o 31 do acórdão recorrido.
(
17
)	Nos termos do qual, «[c]aso se recuse a registar uma proposta de iniciativa de cidadania, a Comissão informa os organizadores dos fundamentos dessa recusa e de todas as vias de recurso judiciais e extrajudiciais de que dispõem».
(
18
)	V., entre uma vasta jurisprudência, acórdão de 8 de setembro de 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho (C‑459/15 P, não publicado, EU:C:2016:646, n.o 24).
(
19
)	V., inter
alia, acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 47).
(
20
)	V., entre uma vasta jurisprudência, acórdãos de 18 de junho de 2015, Estónia/Parlamento e Conselho (C‑508/13, EU:C:2015:403, n.o 58); de 9 de junho de 2016, Pesce e o. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, n.o 88); de 8 de setembro de 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho (C‑459/15 P, não publicado, EU:C:2016:646, n.o 24); e de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 47).
(
21
)	V. n.os 21 a 34 do acórdão recorrido, em especial, n.os 21 a 24 do referido acórdão.
(
22
)	N.o 25 do acórdão recorrido.
(
23
)	N.o 25 do acórdão recorrido.
(
24
)	Nomeadamente, os artigos 119.° a 144.° TFUE.
(
25
)	V. n.o 28 do acórdão recorrido.
(
26
)	V. n.o 31 do acórdão recorrido.
(
27
)	V. n.o 7 das presentes conclusões.
(
28
)	V. n.os 30 e segs. das presentes conclusões.
(
29
)	V. n.o 33 do acórdão recorrido.
(
30
)	Quanto à distinção entre a fiscalização do dever de fundamentação e a fiscalização da procedência da fundamentação, v., para uma jurisprudência recente, acórdãos de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.o 146 e jurisprudência referida); de 14 de setembro de 2016, Trafilerie Meridionali/Comissão (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, n.o 40); e de 30 de novembro de 2016, Comissão/France e Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, n.o 79).
(
31
)	V., por analogia, acórdão de 8 de setembro de 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho (C‑459/15 P, não publicado, EU:C:2016:646, n.os 30 a 32).
(
32
)	N.o 4 do recurso. A dívida odiosa é definida no n.o 7 do recurso.
(
33
)	Os elementos sublinhados ilustram as contradições que afetam as explicações fornecidas pelo recorrente relativamente à sua proposta de ICE.
(
34
)	V. n.os 10, 12 e 13 do recurso.
(
35
)	V. n.o 9 do recurso.
(
36
)	V. n.o 40 do recurso.
(
37
)	V. n.o 40 do recurso.
(
38
)	V. n.o 46 do recurso.
(
39
)	V. n.o 46 do recurso.
(
40
)	V. n.o 47 do recurso.
(
41
)	V. n.o 47 do recurso.
(
42
)	V. n.o 48 do recurso.
(
43
)	V. n.o 51 do recurso.
(
44
)	V. n.o 51 do recurso.
(
45
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
46
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
47
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
48
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
49
)	JO 2010, L 118, p. 1.
(
50
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
51
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
52
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 116).
(
53
)	V. n.o 48 do acórdão recorrido.
(
54
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
55
)	V. n.os 10, 12 e 13 do recurso.
(
56
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
57
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
58
)	Acórdão de 27 de novembro de 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
(
59
)	Introduzido pela Decisão 2011/199/UE do Conselho Europeu, de 25 de março de 2011, que altera o artigo 136.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no que respeita a um mecanismo de estabilidade para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro (JO 2011, L 91, p. 1), que entrou em vigor em 1 de maio de 2013.
(
60
)	N.o 46 do recurso.
(
61
)	V., inter
alia, acórdão de 21 de setembro de 2010, Reino da Suécia e o./API e Comissão (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, n.o 126 e jurisprudência referida).
(
62
)	V. n.o 31 das presentes conclusões e n.o 40 do recurso.
(
63
)	Por uma questão de clareza, gostaria de precisar que, contrariamente ao que parece defender a Comissão, uma proposta de ICE não deve necessariamente poder dar lugar à adoção de um ato da União de natureza vinculativa para ser suscetível de registo. Com efeito, o artigo 11.o, n.o 4, TUE refere‑se a um «ato jurídico da União para aplicar os Tratados» [v., igualmente, artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 211/2011]. Ora, o artigo 288.o TFUE enumera os atos jurídicos da União, entre os quais se encontram as recomendações e os pareceres.
(
64
)	Isto é, tal como resulta da proposta de ICE.
(
65
)	V. n.o 57 do acórdão recorrido.
(
66
)	O que o recorrente aliás contesta. Não se pode, contudo, excluí‑lo totalmente, tendo em conta as diferentes variantes da proposta de ICE apresentadas.
(
67
)	Ainda que vago.
(
68
)	V. n.o 20 do recurso.
(
69
)	N.o 20 do recurso.
(
70
)	V. n.o 54 do recurso.
(
71
)	Artigo 5.o, n.o 1, TUE. V., igualmente, despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 28 de outubro de 2010, Bejan (C‑102/10, não publicado, EU:C:2010:654, n.o 29), e despacho de 14 de agosto de 2012, Comissão/Conselho (C‑114/12, não publicado, EU:C:2012:365, n.o 74).
(
72
)	Artigo 5.o, n.o 2, TUE.
(
73
)	Artigo 13.o, n.o 2, TUE.