62019CC0619
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GERARD HOGAN
prednesené 16. júla 2020 (
1
)
Vec C‑619/19
Land Baden‑Württemberg
proti
D.R.,
za účasti:
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Aarhuský dohovor – Smernica 2003/4/ES – Článok 4 ods. 1 – Prístup verejnosti k informáciám o životnom prostredí – Výnimky z práva na prístup – Pojem ‚interná korešpondencia‘ – Pôsobnosť – Časové obmedzenie ochrany internej korešpondencie – ‚Stuttgart 21‘ dopravný a urbanistický stavebný projekt“
I. Úvod
1.
Mnohé systémy slobodného prístupu k informáciám obsahujú výnimky týkajúce sa internej korešpondencie. Zmysel takýchto výnimiek spočíva v tom, že ochrana pred zverejnením má zabezpečiť neobmedzenú a úprimnú diskusiu v rámci rozhodovacích orgánov, na ktoré sa inak táto právna úprava o prístupe k informáciách vzťahuje. Uvedené výnimky existujú preto, že je vo verejnom záujme, aby príslušní úradníci cítili slobodu vyjadriť svoje pochybnosti, námietky alebo obavy a mohli vo všeobecnosti diskutovať o celej škále rôznych názorov, pričom sa cítia bezpečne, lebo vedia, že takéto interné diskusie sú chránené pred zrakom verejnosti a zverejnením na základe príslušnej právnej úpravy o slobodnom prístupe k informáciám.
2.
Podobná výnimka existuje aj na základe práva Únie. Ako vyplynie z ďalšieho textu, práve výklad a vymedzenie takého systému internej korešpondencie tvorí pozadie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týka výkladu článku 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS. (
2
) Konkrétne ide o význam jednej z možných výnimiek z prístupu k dokumentom uvedených v tomto ustanovení, teda o výnimku vzťahujúcu sa na „internú korešpondenciu“ a o možnosť obmedzenia tejto výnimky v čase.
3.
Tento návrh bol podaný v rámci konania medzi Land Baden‑Württemberg (spolková krajina Bádensko‑Württembersko, Nemecko) na jednej strane a D.R. na strane druhej. Uvedené konanie sa týkalo žiadosti D.R. o poskytnutie informácií o životnom prostredí obsiahnutých v niektorých dokumentoch Staatsministerium Baden‑Württemberg (Úrad predsedu vlády spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko, ďalej len „úrad predsedu krajinskej vlády“). Tieto dokumenty sa vzťahovali na stavebný projekt dopravnej a urbanistickej infraštruktúry s názvom „Stuttgart 21“v stuttgartskom Schlossgarten park (Zámocký park).
II. Právny rámec
A.
Medzinárodné právo
4.
Článok 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) schváleného v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005, (
3
) sa nazýva „Prístup k informáciám o životnom prostredí“. Odseky 3, 4 a 6 tohto článku stanovujú:
„3.   Žiadosť o informáciu o životnom prostredí môže byť zamietnutá, ak:
…
c)
žiadosť sa týka nedokončeného materiálu, alebo sa týka vnútornej korešpondencie orgánov verejnej moci, ak je takáto výnimka stanovená vnútroštátnym právom alebo obvyklým postupom, berúc do úvahy verejný záujem, ktorému zverejnenie slúži.
4.   Žiadosť o informáciu o životnom prostredí môže byť zamietnutá, ak by jej zverejnenie nepriaznivo ovplyvnilo:
a)
dôvernosť v konaní orgánu verejnej moci, ak je táto dôvernosť upravená vnútroštátnym právom;
…
Spomenuté dôvody pre zamietnutie budú vykladané reštriktívne, berúc do úvahy záujem verejnosti, ktorému zverejnenie slúži, a berúc do úvahy, či požadované informácie súvisia s emisiami do životného prostredia.
…
6.   Každá strana zabezpečí, že ak informácie, ktoré sa podľa odseku 3 písm. c) a odseku 4 nesprístupnia, je možné oddeliť bez toho, aby bola dotknutá dôvernosť takto oddelených informácií, orgán verejnej moci sprístupní zostatok požadovanej informácie o životnom prostredí.“
B.
Právo EÚ
1. Nariadenie č. 1049/2001
5.
Článok 4 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
4
) stanovuje:
„Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
2. Nariadenie č. 1367/2006
6.
Článok 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (
5
) má názov „Uplatňovanie výnimiek na žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí“ a stanovuje:
„1.   Pokiaľ ide o článok 4 ods. 2 prvú a tretiu zarážku nariadenia (ES) č. 1049/2001, s výnimkou vyšetrovaní, najmä tých, ktoré sa týkajú možného porušenia práva Spoločenstva, sa ukazuje, že ak sa požadované informácie týkajú emisií do životného prostredia, existuje prevažujúci verejný záujem o zverejnenie. Pokiaľ ide o iné výnimky ustanovené v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001, dôvody zamietnutia sa vykladajú reštriktívne, berúc do úvahy verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie a skutočnosť, že požadované informácie sa týkajú emisií do životného prostredia.
…“
3. Smernica 2003/4
7.
Odôvodnenia 11, 16 a 17 smernice 2003/4 uvádzajú:
„(11)
Na naplnenie zásady článku 6 zmluvy, aby požiadavky ochrany životného prostredia boli začlenené do definície a vykonávania politík a činností spoločenstva, by sa mala definícia verejných orgánov rozšíriť tak, aby zahrňovala vládu alebo inú verejnú správu na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni bez ohľadu na osobitné právomoci v oblasti životného prostredia. Definícia by sa mala podobne rozšíriť, aby zahrňovala aj iné osoby alebo orgány vykonávajúce funkcie verejnej správy vo vzťahu k životnému prostrediu podľa národného práva, ako aj iné, im podriadené osoby alebo orgány, ktoré majú verejné právomoci alebo funkcie vo vzťahu k životnému prostrediu.
…
(16)
Právo na informácie znamená, že zverejňovanie informácií by malo byť všeobecným pravidlom a verejné orgány by mali byť oprávnené odmietnuť požiadavku na informácie o životnom prostredí v osobitných a jednoznačne definovaných prípadoch. Dôvody odmietnutia by sa mali vykladať obmedzujúcim spôsobom, pričom verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie, by sa mal zvažovať oproti záujmu, ktorému slúži zamietnutie. Príčiny odmietnutia by sa mali poskytnúť žiadateľovi v lehote ustanovenej touto smernicou.
(17)
Verejné orgány by mali sprístupňovať informácie o životnom prostredí čiastočne, keď je možné oddeliť informáciu patriacu do rozsahu výnimiek od zvyšku požadovaných informácií.“
8.
Podľa článku 4 smernice 2003/4 nazvaného „Výnimky“:
„1.   Členské štáty môžu ustanoviť, aby žiadosť o informácie o životnom prostredí bola zamietnutá, ak:
…
d)
žiadosť sa týka práve dokončovaných materiálov alebo nedokončených dokumentov alebo údajov;
e)
žiadosť sa týka internej korešpondencie, s prihliadnutím na verejný záujem, ktorému uverejnenie slúži.
Ak sa žiadosť zamietne, pretože sa týka práve dokončovaného materiálu, verejný orgán uvedie orgán, ktorý materiál pripravuje, a uvedie predpokladaný čas potrebný na jeho dokončenie.
2.   Členské štáty môžu ustanoviť, že žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí sa zamietne, ak by ich zverejnenie mohlo nepriaznivo ovplyvniť:
a)
dôvernosť konania verejných orgánov, keď túto dôvernosť ustanovuje zákon;
…
Dôvody zamietnutia uvedené v odsekoch 1 a 2 sa vykladajú reštriktívnym spôsobom, pričom v každom jednotlivom prípade sa musí zohľadňovať verejný záujem na sprístupnení. V každom jednotlivom prípade sa zvažuje verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie, oproti záujmu, ktorému slúži zamietnutie. Členské štáty, v zmysle odseku 2 písm. a), d), f), g) a h), nesmú umožniť zamietnutie žiadosti, keď sa žiadosť týka informácií o emisiách do životného prostredia.
…
4.   Keď žiadateľ požiadal o sprístupnenie informácií o životnom prostredí, ktoré majú verejné orgány alebo ktoré sú pre ne uchovávané, sprístupnia sa informácie čiastočne, ak je možné akékoľvek informácie patriace do rozsahu odseku 1 písm. d) a e) alebo odseku 2 oddeliť od zvyšku požadovaných informácií.
…“
C.
Nemecké právo
9.
Relevantný predpis vnútroštátneho práva sa nachádza v § 28 ods. 2 bode 2 Umweltverwaltungsgesetz Baden Württemberg (zákon spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko o správe životného prostredia, ďalej len „UVwG BW“) z 25. novembra 2014 (
6
), v znení § 1 zákona z 28. novembra 2018. (
7
) Znie takto:
„Pokiaľ sa žiadosť vzťahuje na internú korešpondenciu orgánov povinných poskytnúť informácie v zmysle § 23 ods. 1, žiadosť sa zamietne okrem prípadu, že by prevážil verejný záujem na zverejnení.“
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej
10.
Táto vec sa týka žiadosti o informácie o životnom prostredí, ktorú podala fyzická osoba D.R. požadujúca prístup k určitým dokumentom úradu predsedu krajinskej vlády v súvislosti s výrubom stromov v rámci dopravného a urbanistického stavebného projektu „Stuttgart 21“ v stuttgartskom Schlossgarten park v októbri 2010.
11.
Tieto dokumenty sa týkajú jednak informácií, ktoré má k dispozícii výkonný výbor úradu predsedu krajinskej vlády a týkajú sa vyšetrovacieho výboru nazvaného „Vyšetrenie policajného zásahu 30. septembra 2010 v stuttgartskom Schlossgarten park“ a jednak záznamov, ktoré má k dispozícii úrad predsedu krajinskej vlády, o zmierovacom konaní v súvislosti s projektom „Stuttgart 21“ vykonanom 10. a 23. novembra 2010.
12.
Verwaltungsgericht (Správny súd, Nemecko) zamietol žalobu podanú po bezvýslednej žiadosti D.R. o sprístupnenie uvedených dokumentov. Na základe odvolania D.R. uložil Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württember (Správny súdny dvor v Bádensku‑Württembergsku, Nemecko) Land Baden‑Württemberg povinnosť sprístupniť dokumenty D.R. V prípade týchto dokumentov išlo podľa tohto súdu o informácie o životnom prostredí a neexistovali nijaké dôvody zamietnutia prístupu k nim. Dokumenty úradu predsedu krajinskej vlády týkajúce sa jednak informácií, ktoré má k dispozícii výkonný výbor, a jednak zmierovacieho konania nie sú chránené ako interná korešpondencia, keďže taká ochrana existuje z časového hľadiska iba počas rozhodovacieho procesu verejného orgánu.
13.
Land Baden‑Württemberg sa svojím opravným prostriedkom „Revision“ podaným na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) domáha obnovenia prvostupňového rozsudku.
14.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že podľa vnútroštátneho súdu je informácia, o ktorú žiadal D. R., „informáciou o životnom prostredí“, ktorú má k dispozícii „verejný orgán“ v zmysle smernice 2003/4. Naopak tento súd má pochybnosti, či sa v prejednávanej veci môže uplatniť výnimka týkajúca sa „internej korešpondencie“, keďže smernica tento výraz nedefinuje.
15.
Po prvé vnútroštátny súd žiada o objasnenie, čo predstavuje „internú korešpondenciu“, a najmä, či dokumenty alebo informácie musia mať istú kvalitu, aby sa mohli považovať za korešpondenciu v zmysle smernice 2003/4, a okrem toho, či výraz „korešpondencia“ znamená, že príslušná informácia musí byť adresovaná tretej osobe alebo sa môže vzťahovať na materiál obsahujúci fakty. Po druhé sa vnútroštátny súd pýta, či požiadavka „internej povahy“ znamená, že na dotknutú korešpondenciu, ktorá ešte neopustila vnútornú sféru príslušného verejného orgánu, ale má ju opustiť, sa nevzťahuje výnimka. Po tretie napokon vnútroštátny súd vyjadruje isté pochybnosti o časovej pôsobnosti uvedenej výnimky.
IV. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie na Súdnom dvore
16.
Za týchto okolností Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) rozhodnutím z 8. mája 2019, ktoré bolo Súdnemu dvoru doručené 19. augusta 2019, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 4 ods. 1 prvý pododsek písm. e) [smernice 2003/4] vykladať tak, že pojem ‚interná korešpondencia‘ zahŕňa všetku korešpondenciu, ktorá neopustí internú sféru verejného orgánu povinného poskytnúť informácie?
2.
Trvá ochrana ‚internej korešpondencie‘ podľa článku 4 ods. 1 prvého pododseku písm. e) [smernice 2003/4] časovo neobmedzene?
3.
Ak je odpoveď na druhú otázku záporná, trvá ochrana ‚internej korešpondencie‘ podľa článku 4 ods. 1 prvého pododseku písm. e) [smernice 2003/4] len dovtedy, kým orgán povinný poskytnúť informácie nevydal rozhodnutie alebo kým neukončí iné správne konanie?“
17.
Písomné pripomienky predložili Land Baden‑Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., nemecká vláda, Írsko, Spojené kráľovstvo a nórska vláda, ako aj Európska komisia. Na konci písomnej časti konania Súdny dvor usúdil, že má na rozhodnutie dostatok informácií a že pojednávanie nenariadi, ako to vyplýva z článku 76 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
V. Analýza
A.
Prvá otázka
18.
Vo svojej prvej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa výnimka z prístupu verejnosti k informáciám o životnom prostredí uvedená v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 vzťahuje na všetku korešpondenciu, ktorá neopustí internú sféru verejného orgánu povinného poskytnúť informácie bez ohľadu na obsah, cieľ alebo adresáta dotknutej korešpondencie, alebo či je naopak pôsobnosť výnimky obmedzená jedným z týchto aspektov alebo viacerými z nich.
19.
Ako zdôraznil vnútroštátny súd, pojem „interná korešpondencia“ nie je v smernici 2003/4 definovaný. Táto smernica v tejto súvislosti neodkazuje ani vnútroštátnu právnu úpravu. Za týchto okolností podľa ustálenej judikatúry z požiadavky jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a pôsobnosť, si v zásade vyžaduje v celej Európskej únii autonómny a jednotný výklad, ktorý musí zohľadňovať nielen jeho text, ale aj kontext ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou. (
8
)
1. Význam výrazu „korešpondencia“ podľa článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4
20.
Pokiaľ ide o znenie dotknutého ustanovenia, normotvorca zvolil výraz „korešpondencia“, pričom ho okrem použitia prídavného mena „interná“ bližšie neobjasnil. Z voľby slova „korešpondencia“ však vyplýva, že predmetom výnimky v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 nie je akýkoľvek dokument. Naopak použitie výrazu „korešpondencia“ znamená, že existuje „adresát“. Ako uvádza vnútroštátny súd, výraz „korešpondencia“ naznačuje, že príslušná informácia sa musí niekomu adresovať. (
9
)
21.
Inak povedané, korešpondencia predpokladá dve osoby: autora a inú osobu, ktorej je adresovaná, aj keď môže ísť o abstraktný subjekt, ako sú napríklad „členovia“ správneho orgánu alebo „štatutárny orgán“ právnickej osoby, a nie o konkrétnych jednotlivcov, ktorí tento orgán tvoria.
22.
Výrazy, ktoré sa používajú v iných jazykoch článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 potvrdzujú túto analýzu, a teda aj výslovný zámer normotvorcu. Kým španielske, francúzske, talianske alebo rumunské znenie používajú v uvedenom poradí slová „comunicaciones“, „communications“, „comunicazioni“ a „comunicările“, švédske znenie používa slovo „meddelanden“, slovenské znenie pojem „korešpondenci[a]“ a nemecké znenie slovo „Mitteilung“. Všetky tieto výrazy potvrdzujú, že relevantné informácie musia byť adresované tretej strane.
23.
Osobitný kontext, v ktorom sa článok 4 ods. 1 písm. e) smernice nachádza, takýto výklad len potvrdzuje. Kým totiž normotvorca Únie používa v tomto ustanovení pojem „korešpondencia“, v článku 4 ods. 1 písm. d) smernice 2003/4 sa používajú širšie a všeobecnejšie výrazy, konkrétne „práve dokončované materiály alebo nedokončené dokumenty alebo údaje“. Takéto legislatívne použitie je v súlade so znením článku 4 ods. 3 písm. c) Aarhuského dohovoru, ktorý rovnako používa dva rozdielne výrazy, keď stanovuje, že žiadosť o informáciu o životnom prostredí možno zamietnuť, ak „sa týka nedokončeného materiálu, alebo sa týka vnútornej korešpondencie orgánov verejnej moci…“. (
10
) Z judikatúry Súdneho dvora pritom vyplýva, že na účely výkladu smernice 2003/4 je namieste zohľadniť znenie a cieľ Aarhuského dohovoru, ktorého implementáciu do práva Únie má táto smernica vykonať. (
11
)
24.
Nemožno pochybovať o zámere normotvorcu Únie rozlíšiť tieto dve výnimky. Aj keď úplne odhliadneme od textu právnej normy, potvrdzujú to aj príslušné prípravné práce, ktoré má Súdny dvor posúdiť. Kým totiž v prvom návrhu Komisie boli obe výnimky umiestnené do jedného ustanovenia, ktoré malo podobné znenie ako článok 4 ods. 3 Aarhuského dohovoru, (
12
) Európsky parlament sa počas prvého a druhého čítania pokúsil zo smernice odstrániť výnimku vzťahujúcu sa na internú korešpondenciu. (
13
) Komisia a Rada tieto zmeny a doplnenia jednak odmietli, (
14
) a jednak obe výnimky napokon rozdelili do dvoch samostatných písmen.
25.
Ja si však nemyslím, že výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 by sa mala obmedziť na osobné názory alebo, ako bolo uvedené pred Súdnym dvorom, na „významné dokumenty“. Odhliadnuc od skutočnosti, že nič v znení alebo kontexte článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 tomu nenasvedčuje, – napokon používané slová sú neutrálne alebo neobsahujú nijaké obmedzenie či spresnenie obsahu korešpondencie uvedenej v tomto ustanovení – sa obávam, že tieto alternatívne výklady uvedeného ustanovenia by boli jednak nepraktické a jednak by bolo takmer nemožné ich uplatňovať. O tom, či je konkrétny dokument významný alebo nie, by mohol súd zbytočne diskutovať hodiny. Okrem toho, ak by sa prijal „test osobného názoru“, znamenalo by to napríklad, že používaním mechanizmu, podľa ktorého by čisto faktickým vyjadreniam predchádzali bežné frázy ako „domnievam sa, že“ alebo „podľa mňa“, by sa tieto inak výhradne faktické vyjadrenia zmenili na tento účel na osobné názory, takže by prichádzala do úvahy výnimka „internej korešpondencie“? Len ťažko je možné si predstaviť, prečo by to tak nemohlo byť. Napokon mnohé osobné názory sa buď vzťahujú na faktické prvky alebo sú s nimi vnútorne prepojené alebo sú na nich založené.
26.
V každom prípade cieľ výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4, ktorým je, ako bolo uvedené vyššie, zachovanie potrebného priestoru verejných orgánov, v ktorom by mohli rokovať nerušene, (
15
) tiež poukazuje na to, že sa pri obsahu dotknutej korešpondencie nemá robiť nijaký rozdiel.
27.
Tento výklad pravdepodobne nezvráti ani skutočnosť, že v Príručke na uplatňovanie Aarhuského dohovoru sa vysvetľuje, že výnimka internej korešpondencie sa „zvyčajne neuplatňuje na materiály obsahujúce fakty“. Ako už Súdny dvor konštatoval, rozbory obsiahnuté v príručke nemajú nijaké právnu záväznosť a nijaký normatívny charakter na rozdiel od ustanovení Aarhuského dohovoru. (
16
) V každom prípade je potrebné poukázať na to, že článok 4 ods. 3 tohto dohovoru neobmedzuje rozsah „internej korešpondencie“ z hľadiska jej obsahu a významu.
28.
Napriek tomu je vhodné pripomenúť, že ako je zjavné zo štruktúry smernice 2003/4, a najmä z jej článku 4 ods. 2 druhého pododseku, a tiež z odôvodnenia 16 jej preambuly, právo na informácie znamená, že ich sprístupnenie by malo byť všeobecným pravidlom, pričom verejné orgány by mali mať možnosť odmietnuť žiadosť o informácie o životnom prostredí iba v niekoľkých osobitných a jasne definovaných prípadoch. Dôvody zamietnutia by sa preto mali vykladať reštriktívne a spôsobom, aby sa v každom jednotlivom prípade zvážil verejný záujem, ktorému slúži sprístupnenie, oproti záujmu, ktorému slúži odmietnutie sprístupnenia. (
17
) To platí osobitne v prípade výnimky vzťahujúcej sa na „internú korešpondenciu“, pretože normotvorca Únie považoval za potrebné toto všeobecné pravidlo stanovené v článku 4 ods. 2 druhom pododseku smernice 2003/4 zopakovať na konci článku 4 ods. 1 písm. e) tejto smernice.
29.
Ako ďalej zdôraznilo Spojené kráľovstvo, na článok 4 ods. 1 písm. e) sa nikdy nemožno odvolať absolútne. (
18
) Zúčastnené záujmy sa musia zvažovať na základe skutočného a konkrétneho preskúmania každej situácie, ktorú príslušné orgány v súvislosti so žiadosťou o prístup k informáciám o životnom prostredí podanou na základe smernice 2003/4 posudzujú. (
19
)
30.
Okrem toho je potrebné zohľadniť ešte dve záverečné požiadavky.
31.
Na jednej strane podľa článku 4 ods. 4 smernice 2003/4 – hoci v prípade výnimky „internej korešpondencie“ to môže byť osobitne komplikované, – keď žiadateľ požiadal o sprístupnenie informácií o životnom prostredí, ktoré majú verejné orgány alebo ktoré sú pre nich uchovávané, sprístupnia sa informácie čiastočne, ak je možné akékoľvek informácie spadajúce do pôsobnosti tejto výnimky oddeliť od zvyšku požadovaných informácií. Na druhej strane článok 4 ods. 5 smernice 2003/4 vyžaduje, aby sa odmietnutie sprístupniť požadovanú informáciu alebo jej časť oznámilo žiadateľovi a aby boli uvedené dôvody tohto odmietnutia.
32.
V tomto kontexte má požiadavka uvedenia dôvodov osobitný význam. Toto právo je už od veci Heylens a i., (
20
) spojené s právom na účinný prostriedok nápravy a v súčasnosti je výslovne upravené v článku 41 Charty základných práv Európskej únie. Uvedené právo vyžaduje, aby orgán, ktorý prijal predmetné opatrenie, jasne a jednoznačne sprístupnil svoje odôvodnenie spôsobom umožňujúcim dotknutým osobám spoznať dôvody prijatého opatrenia a príslušnému súdu vykonávať svoju právomoc preskúmania. (
21
)
33.
Veľmi dobre je to vysvetlené v rozsudku Súdu prvého stupňa vo veci Interporc/Komisia. (
22
) Ako Súd prvého stupňa v tejto veci uviedol, odôvodnenie rozhodnutia odmietajúceho prístup k dokumentom musí obsahovať osobitné dôvody, pre ktoré sa orgán domnieva, že sprístupnenie požadovaných dokumentov je nemožné, aby osoba, ktorá je adresátom tohto rozhodnutia mohla posúdiť opodstatnenosť dôvodov odmietnutia. (
23
) Inak povedané, ak sa dotknutý orgán rozhodne odmietnuť prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bol požiadaný, je povinný poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený jednou z výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 smernice 2003/4, na ktorú sa tento orgán odvoláva. Okrem toho riziko takéhoto ohrozenia chráneného záujmu musí byť rozumne predvídateľné, a nie čisto hypotetické. (
24
)
34.
Samotná skutočnosť, že dokument spadá do predmetu výnimky zo sprístupnenia, sama osebe nie je dostatočným dôvodom, aby príslušný orgán výnimku uplatnil. (
25
) Preto na splnenie požiadavky odôvodnenia stanovenej v článku 4 ods. 5 tejto smernice nepostačuje len formálne odkázať na jednu z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 1 smernice 2003/4.
2. Význam slova „interná“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4
35.
Druhý výraz, ktorý tvorí výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4, je prídavné meno „interná“. Z použitia tohto slova vyplývajú dve otázky: jednak, ktorých orgánov sa týka, a jednak do akej miery sa môže takáto korešpondencia považovať za internú?
36.
Keďže znenie samotného ustanovenia neobsahuje presnú definíciu, je potrebné sa zamerať na kontext tohto ustanovenia a cieľ, ktorý dotknutá právna úprava sleduje.
37.
Pokiaľ ide o kontext, z odôvodnenia 11 smernice 2003/4 vyplýva, že jasná, ale široká definícia „verejných orgánov“, ktorých sa smernica týka, bola jedným z hlavných cieľov novej smernice. Tento zámer potvrdzuje aj dôvodová správa Komisie.
38.
Preto v súlade s článkom 3 ods. 1 smernice 2003/4 členské štáty zabezpečia, aby boli „verejné orgány“, ako sú definované v článku 2 ods. 2 tejto smernice, povinné sprístupniť informácie o životnom prostredí, ktoré majú alebo ktoré sú pre ne uchovávané, na požiadanie každému žiadateľovi bez toho, aby musel preukázať svoj oprávnený záujem v súlade s ustanoveniami smernice.
39.
Keďže článok 4 ods. 1 smernice 2003/4 obsahuje výnimky zo zásady uvedenej v článku 3 ods. 1 tejto smernice bez toho, aby bola konkretizovaná ich osobná pôsobnosť, je za týchto okolností potrebné pripustiť, že „verejné orgány“ uvedené v článku 4 ods. 1 smernice 2003/4 sú všetky verejné orgány definované v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4, aj keď k výmene predmetnej korešpondencie došlo medzi dvoma alebo viacerými uvedenými verejnými orgánmi v priebehu rovnakého rozhodovacieho procesu alebo rovnakého projektu.
40.
Tento funkčný výklad tiež v najväčšej miere dokáže rešpektovať cieľ výnimky „internej korešpondencie“, ktorým je, ako už bolo uvedené, zachovanie potrebného priestoru verejných orgánov, v ktorom by mohli rokovať nerušene. (
26
)
41.
Ako v tejto súvislosti zdôraznili viaceré vlády, ktoré predniesli písomné pripomienky, existuje administratívna nevyhnutnosť spočívajúca v možnosti zdieľať „korešpondenciu“ s rôznymi verejnými orgánmi alebo organizáciami, a pritom neprísť o „internú“ povahu tejto korešpondencie. Okrem toho je potrebné mať na zreteli, že počet dotknutých správnych orgánov a organizácií sa medzi jednotlivými členskými štátmi môže výrazne líšiť, osobitne v tak zložitej oblasti, akou je právo životného prostredia, a preto je nevyhnutné zvoliť taký výklad, ktorý zabezpečí jednotné uplatňovanie smernice 2003/4 v týchto členských štátoch. (
27
)
42.
Pokiaľ ide o druhý problematický bod vyplývajúci z použitia výrazu „interná“, neprikláňam sa k názoru, že na informáciu, ktorá má opustiť internú sféru verejných orgánov v určitom čase, sa nemôže uplatniť výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4.
43.
Po prvé je potrebné poznamenať, že v kontexte podobnej výnimky, ktorá sa uplatňuje na Európsky parlament, Radu a Komisiu a vyplýva z článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, Súdny dvor rozhodol, že skutočnosť, že dokument môže byť zverejnený, sama osobe nevylučuje, že sa na neho môže vzťahovať dotknutá výnimka. (
28
)
44.
Po druhé, ako už Súdny dvor konštatoval, právo na prístup k informáciám o životnom prostredí sa môže realizovať až v čase, keď majú príslušné orgány rozhodnúť o žiadosti, ktorá im bola predložená. Až v tomto okamihu totiž majú tieto orgány s ohľadom na skutkové a právne okolnosti veci posúdiť, či sa majú požadované informácie poskytnúť, alebo či má táto informácia, rovnako ako v tomto prípade, stále internú povahu a slúži dotknutým verejným orgánom. (
29
)
3. Záver v súvislosti s prvou otázkou
45.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa preto domnievam, že článok 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 by sa mal vykladať v tom zmysle, že výraz „interná korešpondencia“ sa vzťahuje na akýkoľvek dokument, ktorý má byť bez ohľadu na jeho obsah niekomu adresovaný, a v čase, kedy má príslušný orgán prijať rozhodnutie o žiadosti, ktorá mu bola predložená, ešte neopustil sféru verejných orgánov, ako sú definované v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4.
B.
Druhá a tretia prejudiciálna otázka
46.
Vo svojej druhej prejudiciálnej otázke sa vnútroštátny súd pýta, či je ochrana „internej korešpondencie“ podľa článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 časovo neobmedzená. Ak je odpoveď na túto otázku záporná, vnútroštátny súd chce svojou treťou otázkou zistiť, či ochrana „internej korešpondencie“ platí len dovtedy, kým orgán povinný poskytnúť informácie nevydá rozhodnutie alebo kým sa neskončí akékoľvek iné relevantné správne konanie.
47.
Z dôvodov týkajúcich sa znenia, kontextu a cieľa tohto ustanovenia, ktoré vysvetlím nižšie, som dospel v súvislosti s druhou prejudiciálnou otázkou ku kladnej odpovedi.
48.
Po prvé je potrebné poukázať na to, že znenie článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 neobsahuje nijaké informácie týkajúce sa osobitnej otázky časového uplatnenia tohto ustanovenia. Naopak výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. d) smernice 2003/4 je zjavne časovo obmedzená, pretože sa týka „práve dokončovaných materiálov alebo nedokončených dokumentov alebo údajov“. Ako však bolo uvedené vyššie, rozhodnutie odlíšiť tieto dve výnimky bolo výsledkom jasného zámeru normotvorcu Únie. (
30
)
49.
Po druhé, aj keď článok 4 nariadenia č. 1049/2001 je z hľadiska časového uplatnenia výnimky týkajúcej sa „dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu“ presnejší, Súdny dvor napriek tomu konštatoval, že „samotná možnosť odvolávať sa na dotknutú výnimku na účely zamietnutia prístupu k dokumentom obsahujúcim stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii [konkrétne v Európskom parlamente, Rade alebo Komisii], nie je nijako dotknutá okolnosťou, že rozhodnutie bolo prijaté. To však neznamená, že posúdenie, ktoré má dotknutá inštitúcia uskutočniť na určenie, či zverejnenie jedného z týchto dokumentov môže, alebo nemôže vážne narušiť jej rozhodovací proces, nemusí prihliadať na okolnosť, že správne konanie, na ktoré sa vzťahujú tieto dokumenty, bolo skončené.“ (
31
)
50.
Tento neautomatický prístup je ešte dôležitejší pri uplatňovaní výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4, keďže na rozdiel od výnimky zakotvenej v článku 4 ods. 1 písm. d) interná korešpondencia nevyhnutne nemusí byť súčasťou procesu, ktorý vedie k prijatiu právneho aktu. Potreba chrániť slobodu myslenia ľudí, ktorí stoja za dotknutou korešpondenciou a možnosť slobodne si vymieňať názory, ktorá je cieľom dotknutej výnimky, (
32
) môžu byť v čase podania žiadosti o prístup stále relevantné.
51.
Zdá sa preto, že práve pri výkone tejto osobitnej povinnosti zvažovania záujmov, ktorú normotvorca špecificky zdôraznil v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 popri všeobecnom pravidle v článku 4 ods. 2 druhom pododseku druhej vete, je verejný orgán v najlepšej pozícii, aby posúdil potrebu zachovať internú povahu korešpondencie bez ohľadu na to, či vznikla pred niekoľkými rokmi alebo nie. Ako bolo uvedené vyššie, uplatnenie článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 nie je nikdy absolútne. (
33
) Verejný orgán musí vždy zvážiť záujem, ktorému slúži sprístupnenie, oproti záujmu, ktorému slúži výnimka, pričom je potrebné zohľadniť osobitné okolnosti, na ktoré sa pri odôvodnení odmietnutia sprístupnenia odvoláva. (
34
) V tejto súvislosti sú mimoriadne relevantnými skutočnosťami nepochybne plynutie času a rozsah, v akom bolo napokon rozhodnutie prijaté.
52.
Za týchto okolností sa domnievam, že časová pôsobnosť výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 je neobmedzená. Uplynutý čas však môže byť prvkom, ktorý poukazuje na to, že požadovaná interná korešpondencia sa musí sprístupniť a tento prvok preto má byť súčasťou zvažovania vyplývajúceho z článku 4 ods. 1 písm. e) a z článku 4 ods. 2 druhého pododseku smernice 2003/4.
VI. Návrh
53.
Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko) takto:
1.
Článok 4 ods. 1 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS, sa má vykladať v tom zmysle, že výraz „interná korešpondencia“ sa vzťahuje na akýkoľvek dokument, ktorý má byť bez ohľadu na jeho obsah niekomu adresovaný, a v čase, kedy má príslušný orgán prijať rozhodnutie o žiadosti, ktorá mu bola predložená, ešte neopustil sféru verejného orgánu, ako je definovaný v článku 2 ods. 2 smernice 2003/4.
2.
Časová pôsobnosť výnimky stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. e) smernice 2003/4 je neobmedzená. Uplynutý čas však môže byť prvkom, ktorý poukazuje na to, že požadovaná interná korešpondencia sa musí sprístupniť a tento prvok preto má byť súčasťou zvažovania vyplývajúceho z článku 4 ods. 1 písm. e) a z článku 4 ods. 2 druhého pododseku smernice 2003/4.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 41, 2003, s. 26; Mim. vyd. 15/007, s. 375.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1.
(
4
)	Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331.
(
5
)	Ú. v. EÚ L 264, 2006, s. 13.
(
6
)	GBl, s. 592.
(
7
)	GBl, s. 439.
(
8
)	Pozri nedávny rozsudok z 18. mája 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, bod 22). V súvislosti s prístupom k informáciám o životnom prostredí pozri tiež rozsudky zo 14. februára 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, bod 37); z 18. júla 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, bod 21), a z 19. decembra 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 42).
(
9
)	Bod 14 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
(
10
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
11
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 19. decembra 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 37).
(
12
)	Pozri návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, 29. jún 2000, KOM(2000) 402 v konečnom znení ‑ COD 2000/0169 (Ú. v. ES C 337 E, 2000, s. 156).
(
13
)	Pozri Európsky parlament, správu Výboru pre životné prostredie, zdravie verejnosti a spotrebiteľskú politiku z 28. februára 2001 týkajúcu sa návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, A5‑0074/2001 (Ú. v. ES C 343, 2001, s. 177) a odporúčanie Európskeho parlamentu (Výbor pre životné prostredie, zdravie verejnosti a spotrebiteľskú politiku) z 24. apríla 2002 na druhé čítanie spoločnej pozície Rady k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS, A5‑0136/2002 (Ú. v. ES C 187 E, 2003, s. 118).
(
14
)	Pozri stanovisko Komisie z 5. septembra 2002 podľa článku 251 ods. 2 tretieho pododseku písm. c) Zmluvy ES týkajúce sa zmien a doplnení Európskeho parlamentu, pokiaľ ide o spoločnú pozíciu Rady, ktorá sa týka návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, a ktorou sa mení a dopĺňa návrh Komisie podľa článku 250 ods. 2 Zmluvy ES, KOM(2002) 498 v konečnom znení (o zmene a doplnení 27); a spoločnú pozíciu (ES) č. 24/2002 z 28. januára 2002, ktorú prijala Rada, pričom konala podľa postupu stanoveného v článku 251 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva s cieľom prijatia smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS (Ú. v. ES C 113 E, 2002, s. 1, najmä s. 11).
(
15
)	Pozri v tejto súvislosti vysvetlenia týkajúce sa článku 4 návrhu Komisie na prijatie smernice Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, 29. júna 2000, KOM(2000) 402 v konečnom znení ‑ COD 2000/0169 (Ú. v. ES C 337 E, 2000, s. 156). V súvislosti s nariadením č. 1049/2001 pozri tiež rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 109).
(
16
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudky zo 16. februára 2012, Solvay a i. (C‑182/10, EU:C:2012:82, bod 27), a z 19. decembra 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 38).
(
17
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudky zo 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu a i. (C‑266/09, EU:C:2010:779, body 52 a 56), a z 28. júla 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, bod 22).
(
18
)	Bod 39 písomných pripomienok vlády Spojeného kráľovstva.
(
19
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 28. júla 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, bod 29).
(
20
)	Rozsudok z 15. októbra 1987, 222/86, EU:C:1987:442.
(
21
)	Pozri v tejto súvislosti okrem mnohých ďalších príkladov rozsudky zo 17. marca 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 a C‑373/09, EU:C:2011:156, bod 63), a z 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 78).
(
22
)	Rozsudok zo 6. februára 1998, T‑124/96, EU:T:1998:25.
(
23
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 6. februára 1998, Interporc/Komisia, T‑124/96, EU:T:1998:25, bod 54.
(
24
)	Pozri v tejto súvislosti, pokiaľ ide o nariadenie č. 1409/2001, rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 76).
(
25
)	WYATT, D.: Is the Commission a “lawmaker»? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision‑making: ClientEarth. In: Common Market Law Review. Wolters Kluwer, 2019, zv. 56, s. 825 až 841, najmä s. 837.
(
26
)	Bod 26 vyššie.
(
27
)	Pozri v tejto súvislosti, pokiaľ ide o výklad článku 2 ods. 2 druhého pododseku prvej vety smernice 2003/4 a o pojem „právomoc zákonodarcu“, rozsudok zo 14. februára 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, bod 50).
(
28
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 93).
(
29
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu a i. (C‑266/09, EU:C:2010:779, bod 34).
(
30
)	Bod 24 vyššie.
(
31
)	Rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 81).
(
32
)	Bod 26 vyššie.
(
33
)	Bod 29 vyššie.
(
34
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu a i. (C‑266/09, EU:C:2010:779, bod 52).