61982C0042(01)
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SIR GORDON SLYNN
presentadas el 2 de marzo de 1982 (
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
El 4 de febrero de 1982, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al someter las importaciones de vinos italianos en Francia a plazos considerablemente superiores a los necesarios para comprobar si puede autorizarse la entrada del vino en Francia, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
Ayer por la tarde, el Tribunal oyó las observaciones formuladas sobre la demanda de la Comisión por la que se solicita que el Tribunal conceda medidas provisionales, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, en tanto se resuelve el recurso principal. Dicha demanda de medidas provisionales ha sido apoyada por el Gobierno de la República Italiana e impugnada por la República Francesa. Dado el carácter que reviste la demanda, me ha parecido adecuado presentar inmediatamente mis conclusiones.
Las medidas provisionales solicitadas consisten, por una parte, en un auto por el que se obligue a Francia a suspender la inspección sistemática de los vinos italianos practicada en los puestos fronterizos, autorizando sin embargo los controles por sondeo, incluidos los análisis de calidad del vino, siempre y cuando se lleven a cabo en el plazo de 15 días, y, por otra, en un auto por el que se obligue a Francia a efectuar de inmediato el despacho aduanero de las remesas actualmente retenidas, siempre y cuando los documentos requeridos se encuentren en regla. Cuando los documentos no se encuentren en regla, se solicita que las importaciones sólo se retrasen el tiempo estrictamente necesario para regularizar los documentos, salvo que se alegue la existencia de fraude o alguna otra irregularidad en los vinos.
El asunto tiene una gran importancia política y económica. Se ha comunicado al Tribunal la importancia que, desde el punto de vista italiano, tiene el permitir que los vinos sean importados en Francia sin restricciones injustificadas con arreglo a las normas comunitarias y, desde el punto de vista francés, el impedir la importación de vinos que pueden no ser lo que aparentan o que no cumplan las normas aplicables.
Dos cosas parecen estar claras y haber sido aceptadas por todas las partes. En primer lugar, en Francia se han importado cantidades importantes de vino italiano, que han registrado un incremento estimado por Francia en un 8 % en el año anterior a enero de 1982. En segundo lugar, en los últimos meses las autoridades francesas han efectuado controles que han causado retrasos en la importación en Francia de vino italiano a granel. En ocasiones, estos retrasos han sido considerables, llegando a alcanzar en algunos casos cuatro meses. Las cantidades de vino afectadas también son significativas. Las autoridades francesas justifican los controles por dos motivos. Afirman, por un lado, que es importante impedir la importación de vinos contaminados, que pueden ser perjudiciales para la salud, y, por otro, que, con el fin de impedir el fraude o la importación de vinos defectuosos, es lícito comprobar que los documentos de importación se encuentran en regla.
Existe una enconada controversia sobre si dichos controles son necesarios y están justificados, sobre los motivos por los cuales se aplican, y sobre su incidencia en la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad y, en particular, en la importación de vinos italianos en Francia.
Es obvio, como ha señalado el Gobierno francés, que no procede resolver dichas controversias en esta fase del procedimiento sobre medidas provisionales. Nada de lo que diga pretende constituir una opinión definitiva sobre la resolución final del litigio.
No obstante, procede examinar la demanda presentada por la Comisión y apoyada por el Gobierno italiano, para determinar si nos encontramos ante un caso de infracción de las normas comunitarias que justifique la concesión de algún tipo de medidas provisionales por parte del Tribunal.
La tesis de la Comisión es que Francia está imponiendo restricciones a la importación que vulneran el artículo 30 del Tratado. Además de hacer ver los retrasos en el despacho a Francia del vino italiano que se han producido en la práctica, la Comisión se remitió a tres documentos. El primero es el acta de una reunión del Comité national du commerce communautaire des vins et spiritueux celebrada el 10 de julio de 1980. En ella se hace referencia al problema que estaban causando en Francia las importaciones de vino italiano con un grado alcohólico inferior al 13 %. Los miembros del Comité proponen medidas de autodisciplina para restringir las cantidades importadas y dejan constancia de una supuesta garantía formal de las autoridades públicas de imponer un retraso de cuatro meses en el despacho de las importaciones de este tipo de vinos, si se realizan por intermediarios que no pertenezcan al Comité. Los otros dos documentos son circulares que supuestamente acreditan la existencia de negociaciones entre el Comité y el Gobierno francés durante el verano de 1981. Uno de ellos (Anexo XV del recurso principal) deja constancia de que el Comité, basándose en seis aflos de experiencia en la aplicación de medidas de autodisciplina en la importación de vino italiano, proponía, para la siguiente campaña, un límite mensual de 425.000 hectolitros, confiando en que, como contrapartida, las autoridades públicas garantizarían que las entidades no representadas en el Comité no socavaran los efectos de la autolimitación. La otra circular (Anexo XVI del recurso principal) informaba a los miembros de la decisión del Ministro de liberar los vinos inmovilizados en la frontera a un ritmo de 120.000 hectolitros semanales entre el 19 de octubre y el 13 de diciembre de 1981, como contrapartida del acuerdo manifestado por el Comité con la imposición de una prohibición total de las importaciones desde el 25 de octubre de 1981 hasta determinadas fechas de noviembre o diciembre de 1981, que dependerían de la fecha de llegada de la mercancía a Francia.
El Abogado del Gobierno francés no ha reconocido la existencia de ninguna negociación en este sentido, pese a lo cual, basándose en los documentos y en los retrasos registrados, a los que ya me he referido, la Comisión inició dos procedimientos independientes.
Por un lado, en carta de 7 de septiembre de 1981, la Comisión sostenía que las importaciones de vinos italianos en Francia soportaban retrasos de un mes en el caso de los vinos de grado alcohólico 13 % o superior y de cuatro meses cuando el vino tenía un grado alcohólico inferior al 13 %, y que las autoridades francesas imponían dichos retrasos con el fin de penalizar a los importadores que no tomaban medidas de autolimitación conformes con la política sugerida en la circular del Comité national.
La respuesta del Gobierno francés fue que dichas medidas estaban justificadas en interés de la salud pública y para prevenir el fraude. En su respuesta, el Gobierno aludía a los graves incidentes relacionados con intentos de importar vino contaminado en marzo y julio de 1981. No obstante, la Comisión dirigió al Gobierno francés un dictamen motivado en el que ratificaba su postura. La respuesta del Gobierno francés fue que había decidido aplicar un sistema de controles por sondeo que, según afirmaba, en noviembre de 1981 se concretaba en aproximadamente un control por cada diez importaciones. Este Tribunal no tiene pruebas efectivas de que dicho sistema llegara a ponerse en práctica; en cambio, en sus observaciones en el presente asunto, el Gobierno francés mencionado el hecho de que no se aplicaron controles por sondeo a más de tres de cada cuatro remesas.
La segunda reclamación tenía por objeto la aseveración de que las autoridades francesas habían denegado la importación de vino italiano basándose en que no se cumplían los requisitos documentales con arreglo al Reglamento (CEE) no1153/75 de la Comisión, de 30 de abril de 1975 (DO L 113, p. 1; EE 03/08, p. 121), al Reglamento (CEE) no 355/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979 (DO L 54, p. 1; EE 03/16, p. 3) y al Reglamento (CEE) no 359/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979 (DO L 54, p. 136; EE 03/16, p. 37), mientras que la Comisión afirmaba que las irregularidades imputadas por las autoridades francesas no bastaban para justificar, con arreglo a Derecho, la exclusión de los vinos italianos de Francia. A raíz de un dictamen motivado que le dirigió la Comisión, el Gobierno francés informó a ésta de que, el 13 de octubre de 1981, las autoridades francesas e italianas habían llegado a un acuerdo en Pisa para la liberación en el plazo de dos meses, es decir, hasta el 15 de diciembre de 1981, de 1.068.000 hectolitros de vino inmovilizados por una alegada insuficiencia de documentación.
Al parecer, por esas mismas fechas hubo dificultades sobre el terreno. Diversas informaciones periodísticas dieron cuenta de los daños causados a algunas remesas de vino italiano a su llegada a Francia. La Comisión se dirigió a las autoridades francesas para preguntarles qué medidas habían tomado en relación con las restricciones. En su respuesta, el Gobierno francés manifestó su interés por saber qué medidas había adoptado la Comisión para modificar el mecanismo de precios comunitarios, que, según afirmaba, no dispensaba una protección suficiente a los productores franceses.
El 2 de febrero de 1982, las autoridades francesas enviaron un télex a la Comisión cuyo tenor es, en parte, el siguiente:
«En la zona vitivinícola del Midi, ha causado profunda inquietud el acusado aumento, durante el mes de enero de 1982, de las importaciones procedentes de Italia a precios sensiblemente inferiores a los de mercado. En consecuencia, el Gobierno ha adoptado, a partir del 30 de enero, las medidas necesarias para que los servicios administrativos competentes efectúen un mayor número de análisis de calidad [...]»
En apoyo de su demanda de medidas provisionales, la Comisión alega los siguientes motivos:
i)
que su recurso principal tiene posibilidades razonables de prosperar;
ii)
que el comportamiento de las autoridades francesas puede ocasionar daflos graves e incontestables que serían irreparables a falta de medidas provisionales;
iii)
que el presente asunto requiere la adopción de medidas urgentes dado el riesgo de que se produzcan perjuicios irremediables.
El Gobierno francés sostiene, por el contrario, que el primero de dichos motivos es erróneo o improcedente, dado que supone prejuzgar el recurso principal.
Es jurisprudencia reiterada que el Tribunal no debe prejuzgar, al conocer de una demanda sobre medidas provisionales, las cuestiones que son objeto del recurso principal (me remito a los asuntos Metro SB Großmärkte/Comision, 26/76 R, Rec. 1976, p. 1353, y Joëlle de Lacroix/Tribunal de Justicia, 91/76 R, Rec. 1976, p. 1563). En ambos asuntos, la parte demandada era una Institución de la Comunidad, pero el principio debe aplicarse con igual fuerza cuando se presenta un recurso contra un Estado miembro. No obstante, el hecho de que el Tribunal indague si los motivos formulados en el recurso principal son, a primera vista, fundados, o son sostenibles o, incluso, perfectamente sostenibles, y llegue a una conclusión al respecto, no implica que prejuzgue la decisión definitiva. Ni siquiera el hecho de que el Tribunal aprecie, en la fase de resolución de la demanda de medidas provisionales, que los motivos son perfectamente sostenibles es incompatible con una conclusión definitiva que desestime los motivos formulados. Semejante apreciación provisional no prejuzga en modo alguno el fundamento de los motivos invocados en el recurso principal.
En mi opinión, en el presente asunto la Comisión ha acreditado a primera vista o con argumentos sostenibles que se ha vulnerado el artículo 30 del Tratado CEE. Dichos argumentos no se ven afectados, a efectos del presente procedimiento, por la remisión al artículo 36 del Tratado. La Comisión no sostiene que no deban existir controles para la protección de la salud. Lo que afirma es que, legalmente, dichos controles no pueden causar un retraso mayor del necesario para la protección de la salud y que, en el presente caso, los retrasos provocados por los controles exceden de lo razonablemente justificable. A su juicio, los controles tienen su origen fundamentalmente en un deseo de regular el volumen de importaciones. No se ha aportado ninguna prueba que demuestre que, a finales de 1981 y principios de 1982, existían riesgos reales para la salud que justificaran la realización de inspecciones cada vez más detalladas; además, se ha hecho saber al Tribunal que en 1980, el afio anterior, la cantidad de vino rechazada fue de 30.000 hectolitros de un total de aproximadamente 4.500.000 hectolitros de vino. Dicha alegación, basada en la protección de la salud, podrá demostrarse en la vista final; hasta ahora, a mi entender, no ha quedado suficientemente acreditada como para refutar, a primera vista, la validez del motivo formulado por la Comisión.
Tampoco la alegación de que no se cumplían los requisitos documentales descarta, en mi opinión, la validez, a primera vista, de los motivos de la Comisión. Uno de los principales argumentos esgrimidos es que en el formulario adjunto a las mercancías no se especificaba el Estado miembro de origen de las mismas. Sin embargo, dicha indicación no se requiere expresamente en el formulario concreto utilizado (VAI), a diferencia de lo que sucede con el formulario que debe utilizarse para las importaciones de países terceros (VA4). Aun suponiendo, como lo hago, que el Gobierno francés tiene razón al afirmar la existencia de irregularidades en los formularios entregados (por ejemplo, por no figurar claramente o faltar el sello requerido en el apartado del formulario destinado al efecto), la Comisión puede alegar válidamente que las supuestas irregularidades no justifican el tipo de retrasos que se produjeron.
¿Ha demostrado la Comisión que, de no concederse las medidas provisionales, se causarán daños graves e irreparables? En mi opinión, sí. Se trata en este caso de algo más que una interferencia en la libre circulación de mercancías, por muy grave que ello sea en el marco del comercio comunitario. Las cantidades de que se trata son considerables, y los efectos de la inmovilización de las mercancías sobre los exportadores e importadores como particulares pueden tener consecuencias muy graves. No me convence el argumento de que algunos importadores dejan su vino en almacenes de depósito durante largos períodos. Lo que importa en este caso es la imposibilidad de recibir el vino a su llegada o tras un período razonablemente corto desde su llegada a Francia.
Si se hubiera evidenciado que el perjuicio económico causado por los retrasos puede recuperarse con arreglo al Derecho comunitario o al Derecho francés, podría dudarse de que tal perjuicio sea «irreparable». Pero no se ha demostrado tal cosa. Es manifiesto que existe una posible pérdida, para el exportador o para el importador, de intereses sobre el capital, de beneficios en caso de que se reduzcan los márgenes, e incluso de la oportunidad de llegar a vender el vino. Tales pérdidas pueden producirse, son difícilmente cuantificables y no se ha demostrado que puedan ser objeto de una acción judicial con arreglo al Derecho comunitario o al francés. Considero que el mencionado perjuicio es tanto grave como irreparable a efectos de este tipo de demanda.
Asimismo, tengo la convicción de que la posibilidad de que se produzca un perjuicio requiere medidas urgentes (el tercero de los motivos formulados por la Comisión). Las existencias retenidas fueron liberadas a finales de 1981 y, por los motivos que fueran, en noviembre y diciembre no se solicitó la importación ni se procedió a la inmovilización de nuevas existencias. Sin embargo, vuelve a haber cantidades considerables de vino inmovilizadas. Si se hubiera asegurado al Tribunal que existían posibilidades reales de llegar a un acuerdo para liberar la mercancía en un futuro previsible, quizás debieran denegarse las medidas provisionales. Pero no ha sucedido tal cosa. Todos los indicios parecen apuntar en sentido contrario.
Resta la otra cara de la moneda. ¿Se ha demostrado que el mantenimiento de las restricciones actuales está justificado con el fin de evitar daños en Francia que deben prevenirse? No tengo conocimiento de ninguna prueba objetiva de la existencia de un riesgo para la salud en que se incurriría si el vino fuera liberado tras un período razonable y después de practicar un número razonable de controles, como se hacía anteriormente. Se ha mencionado un caso de importación de vino contaminado por haber sido transportado en un vehículo que anteriormente había transportado queroseno, así como otros incidentes similares. Sin embargo, ninguno de ellos es reciente, ni llevaron a las autoridades francesas a imponer más de un control por cada diez importaciones en una fecha tan reciente como noviembre de 1981. Además, procede recordar que la Comisión no afirma que no deban existir controles por sondeo. El número de controles que está justificado es una cuestión de hecho y de grado. No creo que se haya demostrado que los retrasos registrados estuvieran justificados por los alegados riesgos para la salud.
A fin de cuentas, me parece determinante el hecho de que, en 1980, el vino italiano podía atravesar las aduanas francesas en dos semanas de media, incluido el tiempo requerido para examinar los documentos y analizar el vino en la medida en que se consideraba necesario. Tal vez hubiera casos en que las pruebas iniciales aconsejaran realizar nuevas indagaciones, por lo que se requería más tiempo, pero, de forma general, según se ha informado al Tribunal, la media era de quince días. No tengo la certeza de que se hayan puesto de manifiesto nuevos factores que justifiquen el cambio de política que ha causado el retraso denunciado en el presente procedimiento. Hasta ahora, el único motivo real que se ha acreditado en relación con dicho retraso es el deseo de impedir la importación de vino italiano por razones económicas o tal vez políticas. No es éste un motivo que pueda justificarse con arreglo al Tratado. Aun aceptando, e incluso afirmando, que Francia puede justificar su actuación en la vista, entiendo que, en el presente asunto, el Tribunal debe ejercer su competencia de conceder medidas provisionales.
No obstante, dichas medidas deben ser lo bastante precisas como para que todos los interesados tengan conocimiento de lo que se ordena. No sería apropiado formular criterios generales sobre el trato que debe darse a las importaciones. Las indicaciones referidas, por ejemplo, a un «comportamiento razonable» sólo conducirían a nuevas controversias; las proposiciones de orden general, con independencia de que se formulen expresa o tácitamente, en el sentido de que deben evitarse las causas de retraso indebidas, no tendrían otro efecto que prejuzgar la cuestión objeto de litigio en el procedimiento principal y enconar la situación entretanto. Por otra parte, estimo que corresponde a las autoridades francesas, y no a este Tribunal, decidir el porcentaje de remesas que deben ser inspeccionadas y cómo llevar a cabo dichas inspecciones. A la luz de las pruebas aportadas ante el Tribunal, yo no dictaría un auto que estableciera un porcentaje concreto de controles de inspección. En mi opinión, en los casos en que las autoridades francesas acepten que los documentos se encuentran en regla, el mejor modo en que el Tribunal puede contribuir a la realización de los objetivos del Tratado consiste en indicar, basándose en los hechos del presente caso, el plazo en que debe tramitarse la mercancía antes de su despacho, incluidos los controles que se consideren necesarios.
No me parece aceptable que los análisis que deben realizarse hagan necesario un retraso de cuatro meses ni nada parecido. Tampoco está plenamente justificado establecer un plazo de un mes para todos los casos. Por otro lado, sería irrazonable no tener en cuenta que existe un gran volumen de existencias acumuladas y que la práctica de algunos controles está justificada. En consecuencia, estimo que, en los casos en que los documentos se encuentren en regla, los trámites deberían concluirse (incluida la realización de los análisis o controles necesarios) en un plazo de 21 días. En mi opinión, debería aplicarse dicho plazo a las mercancías actualmente retenidas.
Cuando se invoquen irregularidades en la documentación, en otras palabras, que no se ha cumplimentado debidamente el formulario adjunto correspondiente con arreglo al artículo 1 del Reglamento no 1153/75, se plantean consideraciones diferentes. Es evidente que la normativa no pretende que los requisitos documentales, y en particular los relacionados con cuestiones menores, se utilicen como excusa para imponer retrasos basados, en realidad, en otros motivos. Por otra parte, está claro que el Tribunal no debe obligar a un Estado miembro a autorizar la importación de mercancías cuyos documentos no cumplen los Reglamentos. Aunque no estoy convencido de que el formulario V.A.l para el comercio intracomunitário requiera la indicación del país de origen, no creo procedente que el Tribunal ordene en forma de medidas provisionales que sólo deben figurar claramente las cuestiones «sustantivas», «efectivas» o «importantes», y que los demás requisitos deben ignorarse antes del despacho de la mercancía. El establecimiento de requisitos formales referidos a la documentación presupone que debe informarse al importador en un plazo razonable de cualquier objeción planteada, con el fin de que pueda subsanarla. En tanto el Tribunal dicta sentencia en el presente asunto, y en aras del equilibrio de los intereses de ambos Estados miembros, considero que dichas objeciones deberán ser comunicadas al importador o a su agente en el plazo de tres días tras la presentación de los documentos y que, de formularse alguna objeción, los documentos que sea preciso regularizar deberán ser entregados al importador o a su agente en ese mismo plazo. Cuando existe una irregularidad, esta puede subsanarse. Si el importador no corrige la irregularidad, no podrá quejarse del retraso resultante.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que dicte un auto en la siguiente línea:
En tanto se dicta sentencia o un nuevo auto en el presente asunto, la República Francesa autorizará la importación de las remesas de vino presentadas o que se presenten en lo sucesivo para la importación desde Italia a Francia en el plazo de 21 días tras dicha presentación, salvo que se adquiera la certeza, en dicho plazo, de que existen motivos que justifican la prohibición o restricción de dicha importación con arreglo al Reglamento no 1153/75 de la Comisión, de 30 de abril de 1975, y al artículo 36 del Tratado CEE; cuando se objete que el documento adjunto contemplado en el artículo 1 de dicho Reglamento (o cualquier otro documento) no ha sido debidamente cumplimentado, las supuestas irregularidades deberán notificarse al importador o a su agente en el plazo de tres días tras la presentación del documento, entregando en ese mismo plazo el documento irregular.
En mi opinión, procede reservar la decisión sobre las costas de la presente demanda hasta que recaiga sentencia definitiva en el procedimiento principal.
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)	Lengua original: inglés.