62016TJ0260
URTEIL DES GERICHTS (Zweite Kammer)
25. September 2018 (
*1
)
„EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Entkoppelte Direktbeihilfen – Vor-Ort-Kontrollen – Fernerkundung – Beurteilung der Risikofaktoren – Vom betroffenen Mitgliedstaat zu treffende Abhilfemaßnahmen – Bewertung des finanziellen Schadens – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache T‑260/16,
Königreich Schweden, vertreten zunächst durch L. Swedenborg, A. Falk, N. Otte Widgren, C. Meyer-Seitz und U. Persson und dann durch M. Swedenborg, A. Falk und C. Meyer-Seitz als Bevollmächtigte,
Kläger,
unterstützt durch
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch D. Triantafyllou und K. Simonsson als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage gemäß Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/417 der Kommission vom 17. März 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2016, L 75, S. 16), soweit er entkoppelte Direktbeihilfen in Höhe von insgesamt 8811286,44 Euro betrifft, die für das Antragsjahr 2013 an das Königreich Schweden ausgezahlt wurden, sowie hilfsweise auf Herabsetzung des von der Finanzierung ausgeschlossenen Betrags der genannten entkoppelten Direktbeihilfen auf 1022259,46 Euro
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. Prek sowie des Richters F. Schalin (Berichterstatter) und der Richterin M. J. Costeira,
Kanzler: P. Cullen, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 23. Februar 2018
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Nach einer Überprüfung, die von den Dienststellen der Europäischen Kommission vom 19. bis 23. August 2013 hinsichtlich der flächenbezogenen Direktbeihilfen für die Antragsjahre 2011 und 2012 durchgeführt wurde, stellte die Europäische Kommission fest, dass das Königreich Schweden seinen Verpflichtungen bei der Auswahl der Kontrollstichproben gemäß Art. 31 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. 2009, L 316, S. 65) fehlerhaft nachgekommen sei.
2
Die von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen dienen dem Ziel, den Mitgliedstaaten vorliegende Informationen zu landwirtschaftlichen Flächen, für die Beihilfen beantragt werden, zu aktualisieren und zu überprüfen, um die Gefahr eines Fehlers im Zusammenhang mit der Gewährung der Beihilfen zu verringern.
3
In dem mit einem Anhang versehenen Schreiben, das die Kommission am 6. Dezember 2013 gemäß Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. 2006, L 171, S. 90) an die schwedischen Behörden richtete (im Folgenden insgesamt: Mitteilung vom 6. Dezember 2013), wies die Kommission darauf hin, dass die schwedischen Behörden ihren Verpflichtungen bei der Kontrolle der flächenbezogenen Direktzahlungen für die Antragsjahre 2011 und 2012 nicht vollständig nachgekommen seien, da der Vergleich der Ergebnisse der Fernerkundungskontrollen und der Vor-Ort-Kontrollen zur Feststellung einer deutlich abweichenden Anzahl von Fehlern geführt habe, obwohl die zwei Kontrollmethoden zum gleichen Ergebnis hätten führen müssen. Folglich sei zu vermuten, dass bei der Durchführung der Fernerkundung entweder die Auswahl der Kontrollstichproben oder die Kontrollmethode mit Mängeln behaftet gewesen sei. Die Fehlerquote sei nämlich bei den Fernerkundungskontrollen niedriger gewesen, was darauf hindeute, dass die Risikoanalyse auf der Grundlage einer Auswahl von Kontrollstichproben nicht korrekt gewesen sei, da sie mit einer begrenzten Anzahl von Risikofaktoren vorgenommen worden sei, die weder jährlich überprüft noch wirksam aktualisiert worden seien, um die Risiken für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) besser ermitteln zu können. Die Kommission forderte die schwedischen Behörden sodann auf, die bereits getroffenen und die geplanten Abhilfemaßnahmen darzulegen.
4
Mit Schreiben vom 5. Februar 2014 antworteten die schwedischen Behörden – in diesem Fall das Jordbruksverket (Schwedisches Zentralamt für Landwirtschaft) – auf die Beschwerdepunkte der Kommission.
5
Mit Schreiben vom 11. April 2014 wurden die schwedischen Behörden von der Kommission gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 zu einer bilateralen Besprechung einbestellt. Im Rahmen dieser Besprechung, die am 20. Mai 2014 stattfand, hielt die Kommission ihre Schlussfolgerungen in Bezug auf die Feststellung von Mängeln für die Antragsjahre 2011 und 2012 aufrecht.
6
Mit Schreiben vom 25. September 2014 teilten die schwedischen Behörden der Kommission ihre Antwort auf die Ergebnisse des Protokolls der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 mit, indem sie ihre eigene Schätzung des Schadens abgaben, den der EGFL in den Antragsjahren 2011 bis 2013 erlitten habe und der sich ihrer Meinung nach auf 636865 Euro belief.
7
Am 15. Januar 2015 übersandte die Kommission den schwedischen Behörden eine Mitteilung gemäß Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 3 und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 (im Folgenden: Mitteilung vom 15. Januar 2015). Darin verwarf sie die von den schwedischen Behörden vorgenommene Schätzung des Schadens mit der Begründung, dass die schwedischen Behörden im vorliegenden Fall keine angemessene Zusatzkontrolle durchgeführt hätten.
8
Am 24. Februar 2015 beantragte das Königreich Schweden, dass der Fall gemäß Art. 16 der Verordnung Nr. 885/2006 der Schlichtungsstelle vorgelegt werde. In ihrem Bericht vom 9. Juli 2015 kam die Schlichtungsstelle zu dem Ergebnis, dass die Standpunkte der Parteien nicht miteinander vereinbar seien. Sie schlug der Kommission jedoch vor, Anträge von der Berichtigung auszunehmen, die von schwedischen Provinzen stammten, die 2013 von der Fernerkundung keinen Gebrauch gemacht hätten, und eine Karte zu berücksichtigen, auf die sich die schwedischen Behörden berufen hätten und die eine Veränderung der geografischen Lage der Kontrollgebiete ab dem Jahr 2013 belege.
9
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2015 übermittelte die Kommission dem Königreich Schweden ihren endgültigen Standpunkt (im Folgenden: endgültiger Standpunkt vom 19. Oktober 2015). Sie hielt an der Anwendung einer pauschalen Berichtigung fest, die nur das Antragsjahr 2013 und die acht schwedischen Provinzen betraf, in denen die Fernerkundung von 2011 bis 2013 durchgeführt worden war. Die Kommission ist im Wesentlichen der Auffassung, dass das durchgängige Unterlassen einer Aktualisierung der Analyse der Risiken der Auswahl der Kontrollstichproben für die Zwecke der Kontrolle per Fernerkundung, das aufgrund der Dauerhaftigkeit mit einer fehlenden Zusatzkontrolle gleichzusetzen sei, die Gefahr eines Schadens für den EGFL mit sich brächte. Unter diesen Umständen sei eine pauschale Berichtigung für alle flächenbezogenen Beihilfen die beste Möglichkeit, diese Gefahr zu quantifizieren, und ein Berichtigungssatz von 2 % erscheine gerechtfertigt.
10
Im Durchführungsbeschluss (EU) 2016/417 der Kommission vom 17. März 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EGFL und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2016, L 75, S. 16) wird ein pauschaler Berichtigungssatz in Höhe von 2 % im Hinblick auf die Ausgaben angewandt, die in Schweden im Rahmen von entkoppelten Direktbeihilfen für das Antragsjahr 2013 getätigt wurden, wobei sich der endgültige Berichtigungsbetrag auf 8811286,44 Euro beläuft (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Verfahren und Anträge der Parteien
11
Mit Klageschrift, die am 24. Mai 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Schweden die vorliegende Klage erhoben.
12
Mit Schriftsatz, der am 7. September 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Tschechische Republik ihre Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Königreichs Schweden beantragt; der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts hat diesem Antrag am 19. Oktober 2016 stattgegeben.
13
Die Klagebeantwortung, die Erwiderung und die Gegenerwiderung sind am 5. Oktober 2016, am 1. Dezember 2016 und am 13. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen.
14
Nach der Einreichung des Streithilfeschriftsatzes der Tschechischen Republik am 1. Dezember 2016 haben das Königreich Schweden und die Kommission ihre Stellungnahmen am 21. bzw. 23. Februar 2017 abgegeben.
15
Am 28. Februar 2017 ist den Parteien mitgeteilt worden, dass das schriftliche Verfahren abgeschlossen ist.
16
Das Königreich Schweden hat am 20. März 2017 die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt.
17
Das Königreich Schweden beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–
hilfsweise, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und dahin zu ändern, dass der von der Finanzierung der Europäischen Union ausgeschlossene Betrag auf 1022259,46 Euro herabgesetzt wird;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
18
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
dem Königreich Schweden die Kosten aufzuerlegen.
19
Die Tschechische Republik beantragt, den Anträgen des Königreichs Schweden stattzugeben und den angefochtenen Beschluss in dem beantragten Umfang für nichtig zu erklären.
Vorbringen und Argumente der Parteien
20
Das Königreich Schweden macht drei Klagegründe geltend.
21
Erstens habe die Kommission dadurch gegen Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 sowie Art. 52 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549) verstoßen, dass sie in der Mitteilung vom 6. Dezember 2013, die sie dem Königreich Schweden im Anschluss an ihre Nachforschungen übersandt habe, weder den im vorliegenden Fall gerügten Mangel näher bezeichnet noch die Abhilfemaßnahmen genannt habe, die künftig die Beachtung der maßgeblichen Unionsvorschriften sicherstellen sollten. Daher könne die Mitteilung nicht herangezogen werden, um die streitige Pauschalberichtigung zu rechtfertigen.
22
Zweitens habe die Kommission den angefochtenen Beschluss auf falsche Schlussfolgerungen in Bezug auf die Unterschiede gestützt, die beim Vergleich der Anzahl der im Rahmen der zwei Kontrollmethoden gefundenen Fehler zutage getreten waren. Weder habe die Kommission die behaupteten Mängel nachweisen können, noch habe sie dargetan, wie diese Mängel, wenn sie erwiesen wären, zu einem Verlustrisiko für den EGFL hätten führen können.
23
Drittens habe die Kommission bei der Berechnung des Betrags der Pauschalberichtigung sowohl gegen Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 als auch gegen ihre eigenen Leitlinien, wie sie im Dokument Nr. VI/5330/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997 („Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie“; im Folgenden: Dokument Nr. VI/5330/97) festgelegt seien, sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
24
Die Kommission widerspricht dem Vorbringen, das vom Königreich Schweden im Rahmen der drei Klagegründe geltend gemacht wird.
25
Die Tschechische Republik, die das Vorbringen des Königreichs Schweden in vollem Umfang unterstützt, beschränkt sich auf Ausführungen zum zweiten und dritten Klagegrund.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 und Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006
26
Das Königreich Schweden macht geltend, Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 und Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 regelten die verschiedenen Phasen, die beim Verfahren des Konformitätsabschlusses in Bezug auf den EGFL zu beachten seien. Insbesondere seien dem betreffenden Mitgliedstaat, damit er die festgestellten Mängel so früh wie möglich beheben könne, zunächst gemäß Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 die Ergebnisse der Nachforschungen der Kommission und die Abhilfemaßnahmen mitzuteilen, die künftig die Beachtung der fraglichen Unionsvorschriften sicherstellen sollten. Nur eine solche schriftliche Mitteilung könne den Bezugspunkt für die Berechnung der in Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 vorgesehenen Frist von 24 Monaten darstellen, anhand deren sich die Ausgaben bestimmen ließen, die von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden könnten.
27
Weder die Mitteilung vom 6. Dezember 2013 noch die späteren Schreiben und Mitteilungen der Kommission erfüllten jedoch die Anforderungen von Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006, da ihnen nicht eindeutig zu entnehmen sei, worin der dem Königreich Schweden vorgeworfene Mangel bestehe und welche Abhilfemaßnahmen das Königreich Schweden zu ergreifen habe, um den Mangel zu beheben. Die entsprechenden Ausführungen fänden sich erst im endgültigen Standpunkt der Kommission vom 19. Oktober 2015, in dem die Kommission u. a. darauf hingewiesen habe, dass das Fortbestehen der gerügten Mängel mit einer fehlenden Zusatzkontrolle gleichzusetzen sei. Insbesondere ergebe sich aus dem Wortlaut der Mitteilung vom 6. Dezember 2013, dass sich die Kommission auf den Hinweis beschränkt habe, vermutlich sei entweder eine Zusatzkontrolle – im vorliegenden Fall bei der Analyse der Risiken der Auswahl der Stichproben für die Fernerkundungskontrolle – mit Mängeln behaftet oder es liege eine bestimmte Art von Fehler bei einer Schlüsselkontrolle vor, d. h. im Rahmen einer physischen Kontrolle per Fernerkundung. Der Rechtsprechung zufolge müsse die schriftliche Mitteilung gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 dem betreffenden Mitgliedstaat jedoch eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission vermitteln, um den ihr zukommenden Warnzweck zu erfüllen.
28
Überdies habe die Kommission, obwohl ihre Dienststellen nur für die Antragsjahre 2011 und 2012 Nachforschungen durchgeführt hätten, die von ihr vermuteten Mängel erst später mit einer fehlenden Risikoanalyse gleichgesetzt, ohne dass sich die Grundlage dieser Entwicklung des Standpunkts der Kommission der Akte, der Unionsgesetzgebung, der Rechtsprechung oder gar den Leitlinien der Kommission entnehmen lasse, denen zufolge die Verbesserungsfähigkeit eines Kontrollverfahrens nicht ausreiche, um Finanzkorrekturen zu begründen.
29
Die Kommission macht geltend, sie habe den schwedischen Behörden in der Mitteilung vom 6. Dezember 2013, insbesondere in Nr. 1.2.1 ihres Anhangs („Wirksamkeit der Risikoanalyse“), Einzelheiten zu den beanstandeten Mängeln geliefert und sie aufgefordert, die Beurteilung der Risiken für die Zwecke der Fernerkundungskontrollen erneut darzulegen und zu erläutern, wie eine angemessene Berücksichtigung des Risikos für den EGFL gewährleistet werde. Diese Aufforderung sei zumindest implizit als allgemeiner Hinweis auf die durchzuführenden Abhilfemaßnahmen anzusehen. Die Kommission habe im Hinblick auf die festgestellten Unterschiede zwischen den beiden Kontrollmethoden die Auffassung vertreten, es könne vermutet werden, dass entweder die Auswahl der Kontrollstichproben oder die Kontrollmethode mit Mängeln behaftet gewesen sei.
30
Insbesondere habe sie in Nr. 1.3.2 des Anhangs der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 auf die Schwächen hingewiesen, die bei den von schwedischen Behörden durchgeführten schnellen Vor-Ort-Kontrollen im Anschluss an Fernerkundungskontrollen festgestellt worden seien.
31
Darüber hinaus sei es zwar zutreffend, dass sich die Mitteilung vom 6. Dezember 2013 auf die Antragsjahre 2011 und 2012 beziehe, doch sei dies darauf zurückzuführen, dass, soweit sich die Mitteilung auf eine im August 2013 durchgeführte Kontrolle beziehe, in diesem Stadium kein Ergebnis für das Jahr 2013 vorgelegen habe. Da die Unregelmäßigkeiten fortbestanden hätten, sei sie jedoch verpflichtet gewesen, sie bei der Festlegung des Zeitraums der Finanzkorrektur zu berücksichtigen. Der Umstand, dass Mängel über die Jahre 2011 bis 2013 bestanden hätten, impliziere, dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass im Lauf dieser Jahre eine Risikoanalyse stattgefunden habe, und somit keine Zusatzkontrolle durchgeführt worden sei.
32
Dem Wortlaut des Schreibens des Schwedischen Zentralamts für Landwirtschaft an die Kommission vom 5. Februar 2014 sei auch zu entnehmen, dass die schwedischen Behörden verstanden hätten, welche Mängel von der Kommission festgestellt worden seien.
33
Anschließend habe die Kommission in der Einladung vom 11. April 2014 zur bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 sowie in den Ergebnissen dieser Besprechung weitere Einzelheiten zu den durchzuführenden Abhilfemaßnahmen geliefert. Dies hänge damit zusammen, dass das Kontrollverfahren ein dynamischer Prozess sei und die auftretenden Fragen im Verlauf dieses Prozesses auf der Grundlage der vom betreffenden Mitgliedstaat erteilten Auskünfte beantwortet würden. Jedenfalls könnten Abhilfemaßnahmen nur für die Zukunft und nicht für die Antragsjahre 2011 bis 2013 gelten.
34
Ferner bestreitet die Kommission, dass sie erst im endgültigen Standpunkt vom 19. Oktober 2015 den beanstandeten Mangel näher erläutert habe, der sie in Verbindung mit dem Umstand, dass die Lage im Lauf der letzten Jahre unverändert geblieben sei, zu der Feststellung veranlasst habe, es sei keine Zusatzkontrolle erfolgt. Diese Gesichtspunkte seien bereits in der Mitteilung der Kommission vom 15. Januar 2015 gemäß Art. 11 Abs. 2 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 885/2006 enthalten gewesen.
35
Art. 11 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 885/2006, auf den sich das Königreich Schweden beruft, ist am 16. Oktober 2006 in Kraft getreten und hat den folgenden Wortlaut:
„Konformitätsabschluss
(1)   Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den [Unions]vorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und nennt die Abhilfemaßnahmen, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen.
Diese Mitteilung muss auf den vorliegenden Artikel Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt der Mitteilung, die Kommission kann ihre Position daraufhin ändern. In begründeten Fällen kann die Kommission einer Verlängerung der Antwortfrist zustimmen.
Nach Ablauf der Antwortfrist beraumt die Kommission eine bilaterale Besprechung an, bei der die beiden Parteien versuchen, Einvernehmen über die zu ergreifenden Maßnahmen sowie über die Bewertung der Schwere des Verstoßes und des für den Gesamthaushalt entstandenen finanziellen Schadens zu erzielen.
(2)   Der Mitgliedstaat übermittelt innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Protokolls der bilateralen Besprechung gemäß Absatz 1 Unterabsatz 3 alle in der Besprechung angeforderten Informationen sowie alle sonstigen Informationen, die er für die betreffende Untersuchung für nützlich hält.
In begründeten Fällen kann die Kommission auf begründeten Antrag des Mitgliedstaats einer Verlängerung der in Unterabsatz 1 genannten Frist zustimmen. Der betreffende Antrag ist vor Ablauf dieser Frist an die Kommission zu richten.
Nach Ablauf der Frist gemäß Unterabsatz 1 teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage der ihr im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens zugegangenen Informationen förmlich mit. In der Mitteilung werden die Ausgaben bewertet, die die Kommission gemäß Artikel 31 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 von der [Unions]finanzierung auszuschließen beabsichtigt, wobei auf Artikel 16 Absatz 1 der vorliegenden Verordnung Bezug genommen wird.“
36
Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013, mit der die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. 2005, L 209, S. 1) aufgehoben wurde, trägt die Überschrift „Konformitätsabschluss“ und gilt seit dem 1. Januar 2015.
37
Nach Art. 52 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013 kann die Finanzierung nicht für „Ausgaben [des EGFL], die über 24 Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat“ abgelehnt werden.
38
Somit definiert Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 offensichtlich die verschiedenen Etappen, die im Konformitätsabschlussverfahren des EGFL einzuhalten sind. Insbesondere präzisiert Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung den Inhalt der ersten schriftlichen Mitteilung, mit der die Kommission den Mitgliedstaaten vor der Anberaumung der bilateralen Besprechung das Ergebnis ihrer Kontrollen mitteilt. Nach dieser Bestimmung muss die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat das Ergebnis ihrer Überprüfungen mitteilen und die Abhilfemaßnahmen nennen, die künftig die Beachtung der in Rede stehenden Unionsvorschriften sicherstellen sollen (Urteil vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 57).
39
Insoweit hat der Unionsrichter bereits entschieden, dass im Rahmen der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. 1995, L 158, S. 6), die schriftliche Mitteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 dieser Verordnung, die im Wesentlichen mit der Mitteilung gemäß Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 identisch ist, geeignet sein muss, dem betroffenen Mitgliedstaat eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission zu vermitteln, so dass sie den ihr nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung zukommenden Warnzweck erfüllen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 58).
40
In der ersten Mitteilung im Sinne von Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 muss die Kommission also den Gegenstand der von ihren Stellen durchgeführten Überprüfungen und die dabei festgestellten Mängel hinreichend genau angeben. Auf diese kann sie sich dann später berufen, um glaubhaft zu machen, dass an von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder den von diesen vorgelegten Zahlen ernsthafte und vernünftige Zweifel bestehen, und so die finanziellen Berichtigungen rechtfertigen, die in der endgültigen Entscheidung vorgenommen werden, mit der bestimmte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des EGFL getätigte Ausgaben von der Unionsfinanzierung ausgeschlossen werden (vgl. entsprechend Urteil vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41
Jedoch ist die Kommission im Falle des Fortbestehens von Unregelmäßigkeiten, die die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen, nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen befugt, ja sogar verpflichtet, dies bei der Festlegung des Zeitraums, auf den sich die betreffende finanzielle Berichtigung bezieht, zu berücksichtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42
Somit stellt sich die Frage, ob die Mitteilung vom 6. Dezember 2013, die aus dem Schreiben vom 6. Dezember 2013 und seinem Anhang besteht, als mit den Anforderungen des Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 vereinbar angesehen werden kann. Insoweit ist zu prüfen, ob die Mitteilung zum einen den Gegenstand und die Ergebnisse der Überprüfung, soweit sie der beanstandeten finanziellen Berichtigung zugrunde liegen, und zum anderen die künftig durchzuführenden Abhilfemaßnahmen hinreichend genau benennt.
43
Das Schreiben, das die Mitteilung vom 6. Dezember 2013 enthält, bezieht sich zunächst auf die Überprüfungen, die vom 19. bis 23. August 2013 in Schweden stattfanden, und weist sehr allgemein darauf hin, dass die Dienststellen der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Kommission im Hinblick auf die Feststellungen, die aus diesen Überprüfungen folgten und flächenbezogene Direktbeihilfen für die Antragsjahre 2011 und 2012 beträfen, der Auffassung gewesen seien, dass die schwedischen Behörden die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. 2009, L 30, S. 16), der Verordnung Nr. 1122/2009 sowie der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 (ABl. 2009, L 316, S. 1) nicht in vollem Umfang erfüllt hätten.
44
Im fraglichen Schreiben wird außerdem darauf hingewiesen, dass die festgestellten Mängel dazu führen könnten, dass ein Teil der vom EGFL finanzierten Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werde, und die Mängel bis zur Durchführung angemessener Abhilfemaßnahmen die Grundlage der Berichtigungen bilden würden.
45
In Nr. 1.2.1 („Wirksamkeit der Risikoanalyse“) im Anhang der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 nimmt die Kommission zunächst auf die Art. 26 und 31 der Verordnung Nr. 1122/2009 Bezug, bevor sie den Grundsatz aufstellt, es sei „im Allgemeinen davon auszugehen, dass Fernerkundungskontrollen und klassische Vor-Ort-Kontrollen … zu den gleichen Ergebnissen führen[, und wenn] dies nicht der Fall ist, kann man annehmen, dass entweder die Auswahl der Kontrollstichproben oder die Kontrollmethode mit Mängeln behaftet ist“.
46
Sodann enthält der Anhang der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 einen Vergleich der Fehlerquoten, die bei Kontrollen der Flächen von Betrieben festgestellt wurden, die Beihilfen erhalten, wobei zwischen Vor-Ort-Kontrollen und Fernerkundungskontrollen sowie zwischen einer Auswahl der Stichproben nach dem Zufallsprinzip und einer Auswahl auf der Grundlage einer Bewertung von Risikofaktoren unterschieden wurde.
47
Aus der Übersichtstabelle ergibt sich insbesondere, dass die Fehlerquoten von Fernerkundungskontrollen bezogen auf Stichproben, die anhand einer Bewertung von Risikofaktoren ausgewählt wurden, systematisch niedriger sind als die Fehlerquoten von Vor-Ort-Kontrollen, wobei sich die Quoten im ersten Fall auf 0,96 % bzw. 0,31 % für das Jahr 2011 bzw. 2012 und im zweiten Fall auf 1,34 % bzw. 1,41 % für 2011 bzw. 2012 belaufen.
48
Nachdem die Kommission die Erläuterungen der schwedischen Behörden dargelegt hat, die die Methode der Auswahl der kontrollierten Betriebe und die Rationalisierung der Fernerkundungskontrollen mit dem Ziel ihrer Konzentration auf schwedische Gebiete mit einer bestimmten Betriebsdichte betreffen, stellt sie fest, dass „somit die Gefahr besteht, dass die schwedischen Behörden das Risiko in Bezug auf Fernerkundungskontrollen nicht ausreichend ermitteln“.
49
Dieses Ergebnis in Bezug auf die erforderliche bessere Bewertung der Risikofaktoren erscheint klar und eindeutig und kann entgegen dem Vorbringen des Königreichs Schweden nicht mit einem bloßen Verdacht gleichgesetzt werden, der eine finanzielle Berichtigung nicht rechtfertigen könne. Es ist daher als ausreichende Angabe des Gegenstands und der Ergebnisse der Überprüfung anzusehen.
50
Was die durchzuführenden Abhilfemaßnahmen betrifft, beschränkt sich das Schreiben in der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 zwar darauf, auf den Anhang der Mitteilung zu verweisen und die schwedischen Behörden aufzufordern, die Kommission über die bereits durchgeführten oder geplanten Abhilfemaßnahmen und den Zeitplan ihrer Durchführung zu informieren, doch enthält der Anhang eine an die schwedischen Behörden gerichtete Aufforderung, „die Beurteilung der Risiken für die Zwecke der Fernerkundungskontrollen näher zu erläutern und darzulegen, wie eine angemessene Berücksichtigung des Risikos gewährleistet wird“.
51
Liest man diese Schlussfolgerung im Licht der Feststellung der hervorgehobenen Mängel, erscheint sie hinsichtlich der durchzuführenden Abhilfemaßnahmen klar und eindeutig, zumal die schwedischen Behörden einige Erklärungen abgegeben haben, die sich auf die von den Dienststellen der Kommission festgestellten Mängel beziehen, so dass ihnen die Tragweite dieser Schlussfolgerung offensichtlich klar war.
52
Insoweit sind die von den schwedischen Behörden künftig durchzuführenden Abhilfemaßnahmen in der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 offensichtlich hinreichend detailliert aufgeführt.
53
Zudem bezieht sich die Mitteilung vom 6. Dezember 2013 zwar nur auf die Antragsjahre 2011 und 2012, während die finanzielle Berichtigung das Antragsjahr 2013 betrifft, doch zum einen war das Antragsjahr 2013 bei der Überprüfung durch die Dienststellen der Kommission im August 2013 noch nicht abgelaufen und zum anderen ist die Kommission, sofern die Unregelmäßigkeiten, die die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen, nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen fortbestehen, verpflichtet, dies bei der Festlegung des Zeitraums zu berücksichtigen, auf den sich die betreffende finanzielle Berichtigung bezieht.
54
Aus Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 ergibt sich nämlich, dass die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat in Bezug auf die von ihr festgestellten Unregelmäßigkeiten keine Abhilfemaßnahmen durchführt, die entsprechenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der von ihr auferlegten Abhilfemaßnahmen wegen Nichtbeachtung der Unionsvorschriften ausschließen kann (Urteil vom 7. Juni 2013, Portugal/Kommission, T‑2/11, EU:T:2013:307, Rn. 80).
55
In der Mitteilung vom 15. Januar 2015 hat die Kommission festgestellt, dass sich die Fehlerquoten von Fernerkundungskontrollen und die Fehlerquoten von Vor-Ort-Kontrollen weiterhin erheblich voneinander unterschieden und auf 0,39 % bzw. 0,74 % beliefen.
56
Das Königreich Schweden war ab diesem Zeitpunkt – und nicht erst, wie es zu Unrecht geltend macht, ab dem endgültigen Standpunkt vom 19. Oktober 2015 – über das Fortbestehen der von den Dienststellen der Kommission festgestellten Mängel informiert, wobei zwangsläufig die gleichen Abhilfemaßnahmen zu ergreifen waren wie zuvor genannt.
57
Nach alledem hat die Kommission die Anforderungen des Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 offensichtlich erfüllt, und daher ist der erste Klagegrund des Königreichs Schweden als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: kein Nachweis der behaupteten Mängel und des finanziellen Risikos für den EGFL durch die Kommission
58
Das Königreich Schweden macht zunächst geltend, die Ausführungen der Kommission zum beanstandeten Verstoß gegen Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 beruhten auf der fehlerhaften Annahme, dass die klassischen Vor-Ort-Kontrollen und die Fernerkundungskontrollen zum gleichen Ergebnis führten. Es handle sich jedoch um zwei Methoden, die einander ergänzten, wobei die Vor-Ort-Kontrolle naturgemäß präziser sei und sich mit ihr mehr Fehler entdecken ließen, während es die Fernerkundungskontrolle ermögliche, sich einen Überblick zu verschaffen und größere Gebiete zu überprüfen. Dies werde zudem durch den Wortlaut von Art. 35 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1122/2009 bestätigt, da diese Vorschrift vorsehe, dass Mitgliedstaaten, die von der Fernerkundung Gebrauch machten, physische Vor-Ort-Kontrollen vornähmen, sofern die Genauigkeit der Ergebnisse der Fernerkundung die zuständige Behörde nicht zufriedenstellen könne. Die Kommission habe im Übrigen nicht dargelegt, warum die zwei Kontrollmethoden zu ähnlichen Ergebnissen führen müssten.
59
Außerdem seien die Diskrepanzen zwischen den Fehlerquoten der zwei Kontrollmethoden abgesehen davon, dass sie in den Beurteilungen, die die Kommission im Lauf der Bearbeitung des Falls abgegeben habe, unterschiedlich ausgefallen seien, nicht sehr hoch, wenn nicht gar marginal, da sich ihr absoluter Wert zwischen 0,27 % und 0,56 % und somit unterhalb des Grenzwerts von 2 % befinde, der dem Rechnungshof der Europäischen Union zufolge die übliche Fehlerquote bei Angelegenheiten dieser Art sei. In der mündlichen Verhandlung hat das Königreich Schweden dieses Vorbringen wiederholt und auf die Rechtsprechung des Gerichts verwiesen, wie sie seiner Meinung nach aus dem Urteil vom 16. Februar 2017, Rumänien/Kommission (T‑145/15, EU:T:2017:86), hervorgeht. Der festgestellte Unterschied sei jedenfalls zu schwach, um daraus den Schluss zu ziehen, dass keine Zusatzkontrolle stattgefunden habe, und somit habe die Kommission nicht hinreichend nachgewiesen, dass Zweifel an der Wirksamkeit der genannten Kontrollen beständen, wie dies nach den Grundsätzen der Rechtsprechung erforderlich sei.
60
Schließlich gebe es zwar keine gemeinsamen Vorschriften zu den Modalitäten der Überprüfung und Aktualisierung der Wirksamkeit der Risikoanalyse, die nach Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 durchzuführen seien, so dass die Mitgliedstaaten die Risikofaktoren selbst bestimmen müssten, doch habe das Königreich Schweden die Leitlinien befolgt, die in der Datenbank „WikiCap“ der Kommission enthalten seien. Es habe auch berücksichtigen müssen, dass die Kommission nur dann Satellitenbilder zur Verfügung stelle, wenn 25 % der fotografierten Fläche zu Kontrollzwecken verwendet würden, wodurch das Königreich Schweden, da bewaldete Flächen einen bedeutenden Anteil des Hoheitsgebiets ausmachten, eingeschränkt worden und gezwungen worden sei, die Kontrollen schwerpunktmäßig in Provinzen durchzuführen, die viele landwirtschaftliche Flächen aufwiesen. Die schwedischen Behörden weisen zudem darauf hin, dass sie vor Ort Teilkontrollen durchgeführt hätten, die 85 % bis 90 % der den Fernerkundungskontrollen unterliegenden Betriebe erfasst hätten, so dass nur ein sehr kleiner Teil der überprüften Betriebe ausschließlich mit Fernerkundungskontrollen überprüft worden sei.
61
Insoweit ist das Königreich Schweden der Auffassung, es habe die Leitlinien der Kommission bei der Auswahl der per Fernerkundung zu überprüfenden Gebiete eingehalten, und es macht geltend, es habe seine Kontrollen auf die Gebiete konzentriert, in denen die Zahlungsansprüche am höchsten gewesen seien, was in vollem Einklang mit den Leitlinien stehe. Zudem seien die Kontrollen auch gezielt auf landwirtschaftliche Betriebe gerichtet gewesen, die aufgrund ihres Tätigkeitsbereichs und der Größe ihrer landwirtschaftlichen Fläche für die Kontrollen am relevantesten gewesen seien. Ferner hätten die schwedischen Behörden die kontrollierten Gebiete mit Hilfe von Satellitenaufnahmen modifiziert, die für die Antragsjahre 2011 bis 2013 speziell in Auftrag gegeben worden seien, und für das Antragsjahr 2013 seien die Risikofaktoren ebenfalls modifiziert worden, um eine Übereinstimmung mit den Risikofaktoren herzustellen, die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen vorgesehen seien. Insoweit werde dem Vorbringen der Kommission widersprochen, wonach es während drei aufeinanderfolgender Jahre weder eine Aktualisierung noch eine Überprüfung der Risikofaktoren gegeben haben solle.
62
In seiner Erwiderung macht das Königreich Schweden geltend, die Kommission habe die Ergebnisse der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 falsch ausgelegt und fälschlicherweise behauptet, dass es in Bezug auf die Fernerkundungskontrollen keine Überprüfung der Risikofaktoren vorgenommen habe.
63
Die Tschechische Republik trägt vor, die Stichproben für Vor-Ort-Kontrollen und die Stichproben für Fernerkundungskontrollen würden nach unterschiedlichen Methoden ausgewählt, so dass der Vergleich der Fehler, die nach der einen oder anderen Methode ermittelt würden, nicht relevant sei. Da außerdem die Auswahl der Gebiete, die per Fernerkundung kontrolliert werden sollten, am Ende des dem Antragsjahr vorausgehenden Jahres vorzunehmen sei und die Kommission nur eine begrenzte Zahl von Satellitenaufnahmen zur Verfügung stelle, beruhe die Auswahl der zu kontrollierenden Gebiete auf geografischen Kriterien und nicht auf einer Risikoanalyse anhand der Kenntnis sämtlicher Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und ihrer Beihilfeanträge. Die per Fernerkundung kontrollierten landwirtschaftlichen Betriebe seien daher mit einem geringeren Gesamtrisiko verbunden und die Quote der festgestellten Fehler sei ebenfalls niedriger, so dass die mit dieser Kontrollmethode verbundene Fehlermarge höher sei.
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Außerdem deute keine Bestimmung der Verordnung Nr. 1122/2009 darauf hin, dass die zwei Kontrollmethoden zur gleichen Fehlerquote führen müssten oder dass unterschiedliche Fehlerquoten die Wirksamkeit der Kontrollen in Frage stellten.
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Die Kommission macht geltend, der Unterschied zwischen den Ergebnissen der Vor-Ort-Kontrollen und den Ergebnissen der Fernerkundungskontrollen stelle an sich eine Schwierigkeit dar. Zwar würden die zwei Kontrollmethoden als gleichermaßen gültig angesehen, doch wenn sie zu unterschiedlichen Ergebnissen führten, bedeute dies, dass die Qualität der Kontrollen oder die Wahl der Kontrollmethode in Frage gestellt werden könne.
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Was die Abweichung in den von ihr vorgelegten Zahlenangaben betreffe, macht die Kommission geltend, sie habe Angaben geliefert, die sowohl auf zufälligen Stichproben als auch auf Stichproben basierten, die auf einer Risikoanalyse beruhten. Sie räume jedoch ein, dass die jährliche Fehlerquote von 0,99 % in Bezug auf klassische Vor-Ort-Kontrollen für das Jahr 2012 falsch sei und sich die korrekte Fehlerquote auf 0,87 % belaufe, doch sei dies für den vorliegenden Fall nicht relevant.
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Was das Fehlen einer jährlichen Überprüfung und angemessenen Aktualisierung im Bereich der Risikoanalyse betreffe, beweise eine Änderung der örtlichen Eingrenzung der Kontrollgebiete für das Antragsjahr 2013 nicht, dass eine Überprüfung der Risikofaktoren stattgefunden habe. Im Übrigen vertritt die Kommission weiterhin den Standpunkt, dass die schwedischen Behörden bei der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 zugegeben hätten, in Bezug auf die Fernerkundungskontrollen keine Überprüfung der Risikofaktoren vorgenommen zu haben. Laut den Ergebnissen der Besprechung sei die Risikoanalyse in Bezug auf Fernerkundungskontrollen erst ab dem Antragsjahr 2014 und nicht ab dem Antragsjahr 2013 geändert worden. Darüber hinaus ließen die Angaben, die das Königreich Schweden in der Klageschrift gemacht habe, den Schluss zu, dass, selbst wenn eine Änderung für das Jahr 2013 vorgenommen worden wäre, dies zu keiner Verbesserung geführt hätte, so dass die Rüge der Kommission weiterhin begründet sei.
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Die Kommission tritt dem Vorbringen der schwedischen Behörden entgegen, wonach die Unterschiede zwischen den Fehlerquoten marginal seien, und macht vielmehr geltend, dass es sich um erhebliche Unterschiede handle, da die Zahl der bei den Vor-Ort-Kontrollen ermittelten Fehler im Jahr 2011 das 1,5‑Fache, im Jahr 2012 mehr als das 2,5‑Fache und im Jahr 2013 fast das 2‑Fache der Fehler betragen habe, die per Fernerkundung ermittelt worden seien. Außerdem sei die Schwelle von 2 %, auf die sich die schwedischen Behörden beriefen, im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens nach Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 nicht anwendbar.
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Es ist darauf hinzuweisen, dass der EGFL nach ständiger Rechtsprechung nur die nach Unionsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert. Insoweit hat die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen diese Vorschriften nachzuweisen. Folglich muss die Kommission ihre Entscheidung rechtfertigen, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 15 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70
Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von diesen mitgeteilten Zahlen umfassend darzulegen, sondern sie braucht nur glaubhaft zu machen, dass bei ihr ernsthafte und berechtigte Zweifel an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen bestehen (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71
Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).
72
Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Gelingt ihm nicht der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
73
Unter dem Titel III („Kontrollen“) der Verordnung Nr. 1122/2009 bestimmt Art. 26 („Allgemeine Grundsätze“) Abs. 1: „Die in dieser Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Normen für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.“ Der Titel III enthält ein Kapitel II, das sich mit den Kontrollen in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen beschäftigt und dessen Abschnitt II den Vor-Ort-Kontrollen gewidmet ist.
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Art. 30 der Verordnung Nr. 1122/2009 betrifft speziell Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen und bestimmt u. a.: „Die Gesamtzahl der jährlichen Vor-Ort-Kontrollen erstreckt sich auf mindestens 5 % aller Betriebsinhaber, die im Rahmen der Betriebsprämienregelung, der Flächenzahlungsregelung oder flächenbezogener Zahlungen im Rahmen der besonderen Stützung einen Antrag stellen.“
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Art. 31 der Verordnung Nr. 1122/2009 betrifft die Auswahl der Kontrollstichproben sowie die Überprüfung und Aktualisierung der Risikofaktoren und bestimmt:
„Auswahl der Kontrollstichprobe
(1)   Die zuständige Behörde wählt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge die Stichproben für die nach dieser Verordnung durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen aus.
Zur Sicherstellung der Repräsentativität wählen die Mitgliedstaaten 20 % bis 25 % der Mindestanzahl der gemäß Artikel 30 Absätze 1 und 2 einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber nach dem Zufallsprinzip aus.
Übersteigt die Anzahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber jedoch die Mindestanzahl Betriebsinhaber, die einer Vor-Ort-Kontrolle gemäß Artikel 30 Absätze 1 und 2 zu unterziehen sind, so sollte der Prozentsatz der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Betriebsinhaber in der zusätzlichen Stichprobe 25 % nicht übersteigen.
(2)   Die Wirksamkeit der Risikoanalyse ist jährlich zu überprüfen und zu aktualisieren:
a)
durch Feststellung der Relevanz jedes einzelnen Risikofaktors;
b)
durch Vergleich der Ergebnisse der risikobasierten Stichprobe und der in Absatz 1 Unterabsatz 2 genannten, nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe;
c)
durch Berücksichtigung der besonderen Situation im Mitgliedstaat.
(3)   Die zuständige Behörde hält die Gründe für die Auswahl des Betriebsinhabers für eine Vor-Ort-Kontrolle schriftlich fest. Der die Vor-Ort-Kontrolle durchführende Inspektor ist vor Beginn der Kontrolle entsprechend zu informieren.
(4)   Gegebenenfalls kann ein Teil der Kontrollstichprobe vor Ablauf des betreffenden Beantragungszeitraums anhand der verfügbaren Informationen ausgewählt werden. Die vorläufige Stichprobe wird ergänzt, wenn alle relevanten Anträge vorliegen.“
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Art. 35 der Verordnung Nr. 1122/2009 betrifft die Fernerkundung und ihr Zusammenspiel mit den Vor-Ort-Kontrollen und bestimmt:
„Fernerkundung
(1)   Macht ein Mitgliedstaat von der in Artikel 33 Absatz 2 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung vorzunehmen, so geht er wie folgt vor:
a)
Fotoauswertung von Satelliten- oder Luftaufnahmen aller je Antrag zu kontrollierenden landwirtschaftlich genutzten Parzellen zur Bestimmung der Pflanzendecke und zur Vermessung der Flächen;
b)
physische Vor-Ort-Kontrolle durch Feldbesichtigungen für alle landwirtschaftlichen Parzellen, bei denen aufgrund der Fotoauswertung nicht zur Zufriedenheit der zuständigen Behörde geschlossen werden kann, dass die Angaben korrekt sind.
(2)   Die zusätzlichen Kontrollen gemäß Artikel 30 Absatz 3 müssen mittels herkömmlicher Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden, wenn sie im laufenden Jahr nicht mehr mittels Fernerkundung vorgenommen werden können.“
77
Was erstens die Rüge des Königreichs Schweden betrifft, die Kommission habe nicht bewiesen, dass es gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1122/2009 verstoßen habe, und habe unzutreffenderweise angenommen, dass die Fernerkundungskontrollen und die Vor-Ort-Kontrollen zu den gleichen Ergebnissen führen müssten, ist festzustellen, dass die Kontrollen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der Regelung zur Stützung der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe zulasten des EGFL durchführen müssen, unter Wahrung der in Art. 26 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 aufgeführten allgemeinen Grundsätze erfolgen müssen, insbesondere im Hinblick auf das Kriterium der zuverlässigen Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und der Anforderungen und Normen für die anderweitigen Verpflichtungen.
78
Zwar dürfen, wie die Kommission darlegt und wie aus den Art. 33 und 35 der Verordnung Nr. 1122/2009 hervorgeht, beide Kontrollmethoden von den Mitgliedstaaten verwendet werden, doch sind Vor-Ort-Kontrollen für alle Parzellen obligatorisch, bei denen aus der Fernerkundung nicht geschlossen werden kann, dass die Angaben korrekt sind.
79
Auch wenn die Verordnung Nr. 1122/2009 nicht ausdrücklich vorsieht, dass beide Kontrollmethoden zu ähnlichen Ergebnissen führen müssen, wie die Kommission in Nr. 12.4.1.2 des zusammenfassenden Berichts ausführt, sind die Schwächen der Fernerkundungskontrollen jedoch durch Vor-Ort-Kontrollen abzumildern, damit eine wirksame Überprüfung der Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen gewährleistet ist. Wenn die Verwendung einer der beiden Kontrollmethoden zu erheblichen Unterschieden bei der Ermittlung von Fehlern führt, kann es sich daher nur um einen vorübergehenden Zustand handeln, der durch eine Weiterentwicklung der Berücksichtigung der Risikofaktoren korrigiert werden muss, so dass sich die Fehlerquoten schließlich ähneln oder zumindest annähern. Das Vorbringen des Königreichs Schweden, es habe vor Ort Teilkontrollen durchgeführt, die 85 % bis 90 % der den Fernerkundungskontrollen unterliegenden Betriebe erfasst hätten, geht insoweit ins Leere, da es für die festgestellten Unterschiede zwischen den Fehlerquoten nicht relevant ist. Zudem weist Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 ausdrücklich darauf hin, dass die Risikofaktoren jährlich zu überprüfen und zu aktualisieren sind.
80
Wie die Kommission zu Recht geltend macht, wurde die im vorliegenden Fall von ihr vorgenommene finanzielle Berichtigung deshalb vorgenommen, weil die Risikoanalyse mit einer begrenzten Anzahl von Risikofaktoren durchgeführt wurde, die weder jährlich überprüft noch angemessen aktualisiert wurden, um das Risiko für den EGFL besser ermitteln zu können.
81
Insoweit ist das Fortbestehen der erheblichen Unterschiede zwischen den Fehlerquoten der verwendeten Kontrollmethoden ein Beweiselement für die ernsthaften und berechtigten Zweifel, die die Kommission – angesichts der Zahl der berücksichtigten Risikofaktoren und der Notwendigkeit ihrer Überprüfung und jährlichen Aktualisierung – an der Methode hatte, die die schwedischen Behörden zur besseren Ermittlung des Risikos für den EGFL verwendeten.
82
Zudem haben sich die Zweifel der Kommission durch den Standpunkt der schwedischen Behörden im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens berechtigterweise verfestigt. Wie nämlich aus dem Protokoll der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 hervorgeht, haben die schwedischen Behörden in Bezug auf die klassischen Vor-Ort-Kontrollen offensichtlich erklärt, sie hätten eine jährliche Überprüfung der Risikofaktoren, die Übererklärungen erzeugten, vorgenommen und anschließend die Risikoanalyse angepasst, während sie für die Fernerkundungskontrollen keine derartige Analyse durchgeführt hätten. Die Ratio „im Beihilfeantrag angemeldete Fläche/geleistete Zahlung“ sei der einzige Risikofaktor, der berücksichtigt worden sei.
83
Zwar beanstandet das Königreich Schweden die von der Kommission vorgenommene Auslegung des Protokolls der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014, doch hat das Schwedische Zentralamt für Landwirtschaft in seinem Schreiben vom 25. September 2014, mit dem es zu dem Protokoll Stellung nahm, das Fehlen einer Risikoanalyse in Bezug auf Fernerkundungskontrollen nicht förmlich in Frage gestellt. Vielmehr hat es dargelegt, wie es – insbesondere in Bezug auf das Antragsjahr 2014 – eine Beurteilung des Schadens des EGFL durch Verwendung der vorläufigen Daten der 2013 festgestellten Anomalien vorgenommen habe.
84
Was zweitens das Vorbringen des Königreichs Schweden betrifft, die Unterschiede zwischen den Fehlerquoten der zwei Kontrollmethoden seien zu gering, um einen Verstoß gegen Art. 31 der Verordnung Nr. 1122/2009 nachweisen zu können und lägen jedenfalls unterhalb des Grenzwerts von 2 %, den der Rechnungshof als akzeptablen Fehleranteil definiert habe, ist festzustellen, dass sich die ermittelten und in den endgültigen Standpunkt vom 19. Oktober 2015 mündenden Fehlerquoten, die auf der Kontrolle der anhand einer Überprüfung der Risikofaktoren ausgewählten Stichproben beruhen und in der Mitteilung vom 15. Januar 2015 genannt sind, in Bezug auf Vor-Ort-Kontrollen und Fernerkundungskontrollen im Jahr 2011 auf 0,84 % bzw. 0,57 %, im Jahr 2012 auf 0,99 % bzw. 0,31 % und im Jahr 2013 auf 0,74 % bzw. 0,39 % belaufen. Demnach ließ sich in den drei fraglichen Jahren durch Vor-Ort-Kontrollen ein sehr viel höherer Fehleranteil nachweisen, der jeweils das 1,5‑Fache, das 3‑Fache und das 2‑Fache des durch Fernerkundungskontrollen ermittelten Fehleranteils betrug.
85
Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Schweden ist der Unterschied zwischen den Ergebnissen der beiden Methoden wesentlich, und es kann nicht behauptet werden, dass die zwei Kontrollmethoden zu gleichwertigen Ergebnissen führen. Was darüber hinaus den Grenzwert von 2 % betrifft, der auch „Wesentlichkeitsschwelle“ genannt wird und nach den Standards des Rechnungshofs zulässig sein soll, so ist dieser Wert für den vorliegenden Fall nicht relevant. Der Begriff der „Wesentlichkeitsschwelle“, den der Rechnungshof in seiner Stellungnahme Nr. 2/2004 vom 18. März 2004 zum Modell der „Einzigen Prüfung“ (und Vorschlag für einen Internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft) (ABl. 2004, C 107, S. 1) eingeführt hat, sowie der Schwellenwert von 2 %, der u. a. in Ziff. 17 des Anhangs 1.1 („Prüfungsansatz und Prüfungsmethodik“) des Jahresberichts des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2014 zusammen mit den Antworten der Organe (ABl. 2015, C 373, S. 1) genannt wird, betrifft nämlich einen Schwellenwert, ab dem die Prüfungsarbeit des Rechnungshofs geplant wird, doch wurde, wie die Kommission zu Recht geltend macht, nicht nachgewiesen, dass er für den vorliegenden Fall eines Konformitätsabschlussverfahrens nach Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 maßgeblich ist.
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Zwar ist es zutreffend, dass die von der Kommission geltend gemachten Fehlerquoten im Lauf des Konformitätsabschlussverfahrens verändert werden konnten und in Bezug auf Fernerkundungskontrollen von Stichproben, die auf der Risikobewertung für das Antragsjahr 2011 beruhten, von 0,96 % in der Mitteilung vom 6. Dezember 2013 auf 0,84 % in der Mitteilung vom 15. Januar 2015 gesunken sind, doch ist dies für die oben in Rn. 84 getroffene Feststellung der erheblichen Diskrepanz zwischen den Quoten der beiden Kontrollmethoden nicht relevant.
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Was drittens das Vorbringen des Königreichs Schweden betrifft, ab dem Antragsjahr 2013 seien die Risikofaktoren in Bezug auf Fernerkundungskontrollen angepasst worden, geht aus der Karte, die sich im Anhang der Klageschrift befindet und die Gebiete betrifft, die im Jahr 2013 per Fernerkundung kontrolliert wurden, lediglich hervor, dass die per Fernerkundung kontrollierten Gebiete tatsächlich geändert wurden. Aus dem Fortbestehen einer Diskrepanz zwischen den Fehlerquoten im Jahr 2013 lässt sich zudem schließen, dass diese Änderung kaum Auswirkungen hatte. Vielmehr ist, wie oben in den Rn. 83 und 84 dargelegt, nicht ersichtlich, dass eine wirksame Anpassung der Risikofaktoren vorgenommen wurde.
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Insoweit wurden die Umstände, die beweisen, dass die Kontrollen der schwedischen Behörden nicht ausreichend waren, und bei der Kommission ernsthafte Zweifel begründet haben, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist, nicht durch die Argumente der schwedischen Behörden entkräftet, so dass diese Argumente nicht weiter geprüft werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Oktober 2014, Dänemark/Kommission, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, Rn. 73). Im Hinblick auf die erhebliche Größe des geografischen Gebiets, das weiterhin betroffen bleibt, auch nachdem sich die Kommission dazu bereit erklärt hat, die finanzielle Berichtigung auf acht Provinzen zu beschränken (vgl. oben, Rn. 9), ist nämlich offensichtlich, dass die Kommission berechtigterweise Zweifel im Hinblick auf den systemischen Charakter der festgestellten Mängel haben konnte, während das Königreich Schweden keine konkreten Umstände geltend gemacht hat, die beweisen können, dass die festgestellten Diskrepanzen zwischen den beiden Kontrollmethoden anderen Faktoren als fehlerhaften Entscheidungen der nationalen Behörden in Bezug auf die Einführung von Fernerkundungskontrollen zuzuschreiben sind. Die Kommission konnte unter diesen Umständen zu Recht annehmen, dass das Königreich Schweden gegen Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 verstoßen hat, so dass der zweite Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen ist.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013, die Leitlinien im Dokument Nr. VI/5330/97 und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
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Das Königreich Schweden macht als Erstes geltend, angesichts der Art und des Ausmaßes des fraglichen Verstoßes und des tatsächlichen Schadens, den der Verstoß dem EGFL habe verursachen können, sei die pauschale Berichtigung von 2 % nicht gerechtfertigt. Der Umstand, dass ein Kontrollverfahren Gegenstand von Verbesserungen sein könne, stelle keinen erheblichen Verstoß gegen eine Rechtsnorm der Union dar und sei für sich genommen nicht ausreichend, um finanzielle Berichtigungen wegen eines angeblichen Versagens der Zusatzkontrolle zu begründen. Jedenfalls müsse der von der Unionsfinanzierung ausgeschlossene Betrag herabgesetzt werden.
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Als Zweites trägt das Königreich Schweden vor, die pauschale Berichtigung sei nicht gerechtfertigt, da es möglich gewesen sei, den finanziellen Schaden der Union mit einem nicht unverhältnismäßig hohen Aufwand zu schätzen. Die Kommission habe ohne schlüssige Begründung entschieden, eine pauschale Berichtigung vorzunehmen, und die von den schwedischen Behörden abgegebene Schätzung verworfen, obwohl es auf der Grundlage der Unterschiede zwischen den zwei Kontrollmethoden möglich gewesen sei, den eventuell von der Unionsfinanzierung auszuschließenden Betrag zu ermitteln, der im vorliegenden Fall 1022259,46 Euro betrage. Dieser Betrag errechne sich durch Anheben des Betrags der Berichtigungen, der sich aus den Fernerkundungskontrollen ergebe (da die Berichtigungen mit dieser Methode ungefähr zweimal niedriger gewesen seien als mit der Methode der Vor-Ort-Kontrolle), und Hinzurechnen der Beträge, die rückwirkend wieder einzuziehen seien. Darüber hinaus habe die Kommission den schwedischen Behörden erst in ihrem endgültigen Standpunkt vom 19. Oktober 2015 mitgeteilt, dass es ihrer Meinung nach an einer Zusatzkontrolle fehle, weshalb eine Korrektur für die bereits abgelaufenen Antragsjahre 2011 bis 2013 nicht möglich gewesen sei.
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Als Drittes macht das Königreich Schweden geltend, die pauschale Berichtigung verstoße auch gegen die Leitlinien, die die Kommission im Dokument Nr. VI/5330/97 niedergelegt habe. Die Kommission habe den schwedischen Behörden erst im Dezember 2013 ihre Feststellungen zur Wirksamkeit der Risikoanalyse mitgeteilt, ohne die fraglichen Mängel und Abhilfemaßnahmen genau zu benennen, so dass den Behörden nicht vorgeworfen werden könne, keine Maßnahmen getroffen zu haben, um die Durchführung von Zusatzkontrollen zu verbessern.
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Als Viertes trägt das Königreich Schweden vor, die pauschale Berichtigung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da der Betrag der Berichtigung im Hinblick auf den etwaigen Schaden des EGFL offensichtlich unverhältnismäßig sei.
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In seiner Erwiderung macht das Königreich Schweden mit Bezug auf das Vorbringen der Kommission geltend, das Gericht sei nach Art. 263 AEUV für die teilweise Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission zuständig, was zwangsläufig die Änderung des Beschlusses impliziere. Die Elemente, deren Nichtigerklärung beantragt werde, d. h. im vorliegenden Fall die Entscheidung, eine pauschale Berichtigung anzuwenden, ließen sich zudem vom Rest des angefochtenen Beschlusses trennen, so dass im Fall einer teilweisen Nichtigerklärung das Wesen des angefochtenen Beschlusses unverändert bliebe.
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Die Tschechische Republik macht geltend, gemäß Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 müsse die Kommission einer genauen Quantifizierung der Beträge, die den tatsächlichen finanziellen Schaden der Union abbildeten, den Vorzug geben, wie dies auch aus den Leitlinien in der Mitteilung K(2006) 2210 AGRI-2005‑64043 der Kommission vom 9. Juni 2006 („Mitteilung der Kommission, wie sie mit Mängeln, die in den von den Mitgliedstaaten eingeführten Systemen zur Kontrolle der Cross-Compliance-Verpflichtungen festgestellt wurden, im Kontext des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung ‚Garantie‘, umzugehen gedenkt“ (Art. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003, im Folgenden: Dokument AGRI-2005‑64043) hervorgehe. Im vorliegenden Fall sei der finanzielle Schaden quantifizierbar gewesen, und wenn die Kommission mit der vom Königreich Schweden verwendeten Methode nicht einverstanden gewesen sei, so habe es ihr zumindest oblegen, das Königreich Schweden aufzufordern, eine Berechnung vorzunehmen, die auf einer der Kommission angemessen erscheinenden Berechnungsmethode beruhe. Dieser Fehler stelle für sich genommen einen Grund für die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses in dem vom Königreich Schweden geforderten Umfang dar.
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Die Kommission macht in Bezug auf die Klage, die auf Art. 263 AEUV gestützt sei und sich auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses richte, geltend, dass das Gericht nicht zur Änderung des Beschlusses befugt sei. Falls der angefochtene Beschluss für nichtig erklärt werden müsse, obliege es nach Art. 264 AEUV der Kommission, die sich aus dem Urteil des Gerichts ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Folglich könne das Gericht den Hilfsantrag des Königreichs Schweden, wie er durch das Vorbringen im Rahmen des dritten Klagegrundes gestützt wird, nicht in der Sache prüfen.
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In der Gegenerwiderung macht die Kommission zudem geltend, da das Königreich Schweden nunmehr in der Erwiderung beantrage, den angefochtenen Beschluss teilweise für nichtig zu erklären, soweit er eine pauschale Berichtigung vorsehe, liege insoweit eine Klageänderung vor, die nach ständiger Rechtsprechung nicht zulässig sei. Außerdem sei der dritte Klagegrund, soweit er sich auf den Hilfsantrag beziehe, für die Würdigung des Hauptantrags unzulässig.
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Jedenfalls impliziere das Fortbestehen der festgestellten Mängel in den Jahren 2011 bis 2013, dass nicht von einer tatsächlichen Durchführung einer Risikoanalyse ausgegangen werden könne, so dass keine Zusatzkontrolle stattgefunden habe und folglich ein Risiko für den EGFL bestanden habe. Gemäß ihren Leitlinien im Dokument Nr. VI/5330/97 sei die Kommission berechtigt, eine pauschale Berichtigung vorzunehmen, wenn ein Mitgliedstaat es versäumt habe, die Förderfähigkeit der abgerechneten Anträge adäquat zu überprüfen. Eine Risikoanalyse stelle eine Zusatzkontrolle dar, und die fehlende Wirksamkeit der Zusatzkontrolle rechtfertige eine pauschale Berichtigung von 2 %.
98
Die unterschiedlichen Fehlerquoten der zwei Kontrollmethoden seien für sich genommen nicht der Grund für die pauschale Berichtigung, sondern bewiesen vielmehr, dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass eine Risikoanalyse stattgefunden habe. Die von den schwedischen Behörden vorgeschlagene Berechnung des Risikos für den EGFL, die auf den Unterschieden zwischen den Fehlerquoten beruhe, reiche unter diesen Umständen nicht aus. Im Übrigen sei es nicht zutreffend, dass die Berechnung von den Rechnungsführern der Kommission genehmigt worden sei.
99
Die Kommission ist der Auffassung, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt worden, da die Berichtigung auf das Antragsjahr 2013 und die acht schwedischen Provinzen beschränkt worden sei, in denen die Kontrollen von 2011 bis 2013 per Fernerkundung und nicht vor Ort erfolgt seien.
100
Als Erstes ist zur Zulässigkeit des dritten Klagegrundes festzustellen, dass er sich, wie aus dem Wortlaut der Klageschrift hervorgeht, im Wesentlichen auf einen Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 stützt. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das Königreich Schweden den dritten Klagegrund ausschließlich zur Stützung des hilfsweise gestellten zweiten Antrags, der auf die Herabsetzung des Betrags der finanziellen Berichtigung gerichtet ist, und nicht auch zur Stützung des ersten Antrags geltend macht, mit dem die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses insoweit begehrt wird, als die Kommission einen Rechtsverstoß begangen haben soll, u. a. indem sie zu Unrecht eine pauschale Berichtigung angewandt habe.
101
Aus der Prüfung des Wortlauts von Nr. 11 der Klageschrift ergibt sich nämlich, dass das Königreich Schweden zwar in erster Linie der Auffassung ist, dass der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären sei, weil die Kommission nach einem vorschriftswidrigen Konformitätsabschlussverfahren zu Unrecht festgestellt habe, dass die schwedischen Behörden die Risikoanalyse nicht korrekt durchgeführt hätten, was zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses insgesamt und folglich sogar zum Ausschluss des Grundsatzes einer finanziellen Berichtigung führen könne, doch ist es außerdem der Meinung, dass, falls das Gericht dennoch die Auffassung vertreten solle, dass die schwedischen Behörden bestimmte Fehler verursacht hätten, was grundsätzlich eine finanzielle Berichtigung rechtfertige, jedenfalls die Methode zur Bemessung der Berichtigung falsch sei.
102
Insoweit ist, ohne dass die Zulässigkeit des dritten Klagegrundes zu prüfen ist, soweit er zur Stützung des zweiten Klageantrags vorgebracht wird, mit dem die Änderung des Betrags der finanziellen Berichtigung – und sei es durch vorherige teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses – begehrt wird, festzustellen, dass nichts dagegen spricht, den Klagegrund als zulässig anzusehen und zu berücksichtigen, soweit er den ersten Klageantrag stützt, der auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses gerichtet ist. Außerdem ist, entgegen dem Vorbringen der Kommission und wie aus der oben in Rn. 101 vorgenommenen Prüfung von Nr. 11 der Klageschrift hervorgeht, nicht ersichtlich, dass das Königreich Schweden hierzu seine Klageanträge im Stadium der Erwiderung geändert hat.
103
Wie das Königreich Schweden geltend macht, erlaubt die Rechtsprechung die Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission im Bereich des Rechnungsabschlusses, soweit sich die Nichtigerklärung auf die Begründung und den verfügenden Teil einer Entscheidung richtet, die die Anwendung einer pauschalen Berichtigung vorsieht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, C‑5/03, EU:C:2005:426, Rn. 54 und 55). Eine solche Nichtigerklärung wirkt sich nicht auf die Rechtmäßigkeit der übrigen Gründe der fraglichen Entscheidung aus, die sich u. a. auf festgestellte Mängel der vom betreffenden Staat durchzuführenden Kontrollen beziehen können.
104
Was die Konsequenzen betrifft, die aus einer etwaigen Nichtigerklärung zu ziehen sind, ist zwar nach ständiger Rechtsprechung der Unionsrichter im Rahmen der von ihm ausgeübten Rechtmäßigkeitskontrolle nicht befugt, den Organen der Union Weisungen zu erteilen oder sich an ihre Stelle zu setzen, doch obliegt es gemäß Art. 266 AEUV dem betreffenden Organ, die sich aus dem auf eine Nichtigkeitsklage ergangenen Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen (vgl. Urteil vom 30. Mai 2013, Omnis Group/Kommission, T‑74/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:283, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
105
Falls also der angefochtene Beschluss für nichtig erklärt wird, obliegt es der Kommission, die Konsequenzen zu ziehen, soweit die Nichtigerklärung auf der Feststellung beruht, dass die pauschale Berichtigung zu Unrecht angewandt wurde.
106
Als Zweites ist zur Prüfung der Begründetheit des dritten Klagegrundes festzustellen, dass es nach ständiger Rechtsprechung zwar Sache der Kommission ist, einen Verstoß gegen die Unionsvorschriften nachzuweisen, dass aber, wenn dieser Nachweis durch die Kommission erbracht ist, gegebenenfalls der Mitgliedstaat seinerseits nachweisen muss, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist (Urteile vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, C‑153/01, EU:C:2004:589, Rn. 67, und vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, C‑5/03, EU:C:2005:426, Rn. 38).
107
Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 betrifft den Konformitätsabschluss und bestimmt:
„Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung. Bei dem Ausschluss stützt sie sich auf die Ermittlung der zu Unrecht gezahlten Beträge oder, wenn die Beträge nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ermittelt werden können, auf eine Extrapolation oder pauschale Korrekturen. Pauschale Korrekturen werden nur vorgenommen, wenn sich der finanzielle Schaden, der der Union entstanden ist, aufgrund der Natur des Falls oder weil der Mitgliedstaat der Kommission nicht die erforderlichen Informationen übermittelt hat, nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand genauer ermitteln lässt.“
108
Folglich stützt sich die Kommission gemäß Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 bei einem Ausschluss von der Finanzierung durch die Union auf die Ermittlung der zu Unrecht gezahlten Beträge und kann, wenn die Beträge nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ermittelt werden können, eine Extrapolation oder pauschale Korrekturen vornehmen. Daraus folgt, dass eine Berechnung der Berichtigung auf der Grundlage einer Einzelbewertung der finanziellen Auswirkungen der verschiedenen Mängel anhand der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Informationen grundsätzlich zulässig ist, wenn diese Einzelbewertung nicht einen unverhältnismäßig hohen Aufwand erfordert (Urteil vom 16. Februar 2017, Rumänien/Kommission, T‑145/15, EU:T:2017:86, Rn. 61).
109
Im Anhang 2 des Dokuments Nr. VI/5330/97 heißt es: „Zusatzkontrollen sind die administrativen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also beispielsweise die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren.“
110
Darüber hinaus werden im Dokument Nr. VI/5330/97 die finanziellen Auswirkungen von Mängeln der mitgliedstaatlichen Kontrollen präzisiert. Eine pauschale finanzielle Berichtigung kann – abhängig von der Höhe des Risikos des Verlusts für den EGFL – ins Auge gefasst werden, wenn es anhand der Ergebnisse der Überprüfung nicht möglich ist, die der Union durch eine mangelhafte Kontrolle entstandenen Verluste durch eine Extrapolation auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf andere überprüfbare Daten zu bewerten (Urteil vom 3. März 2016, Spanien/KommissionT‑675/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:123, Rn. 41).
111
Das Dokument AGRI-2005-64043 passt die Leitlinien des Dokuments Nr. VI/5330/97 an die Cross-Compliance an. Es sieht drei Methoden vor, die zur Festlegung der angemessenen finanziellen Berichtigungen verwendet werden können: erstens die Ablehnung individueller Anträge, die nicht Gegenstand der vorgeschriebenen Kontrollen waren; zweitens die Bewertung des Risikos für den EGFL durch Extrapolation der Ergebnisse von Überprüfungen, die anhand einer repräsentativen Stichprobe vorgenommen wurden; und drittens die Vornahme pauschaler Berichtigungen (Urteil vom 19. Oktober 2017, Spanien/Kommission, T‑502/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:730, Rn. 59). Aus dem Wortlaut des Dokuments AGRI-2005‑64043 ergibt sich, dass zwischen diesen drei Optionen eine Rangfolge besteht, wobei die pauschale Bewertung des Risikos als letztes Mittel anzusehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. März 2016, Spanien/KommissionT‑675/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:123, Rn. 42). Diese Rangfolge der Methoden zur Festsetzung der Beträge, die von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, wird zudem ausdrücklich in Art. 12 Abs. 2, 3 und 6 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 907/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung Nr. 1306/2013 im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro (ABl. 2014, L 255, S. 18) genannt, die im September 2014 in Kraft getreten ist.
112
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Kommission ihren eigenen Leitlinien zufolge die Pauschalmethode im vorliegenden Fall nur dann anwenden konnte, wenn die Anwendung der anderen Methoden, insbesondere die Berechnung durch Extrapolation, ausgeschlossen war. Wie das Königreich Schweden zu Recht geltend macht, hat die Methode der pauschalen Berechnung nämlich Auffangcharakter im Hinblick auf Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013, auch wenn die Kommission in der Praxis häufig von ihr Gebrauch gemacht hat.
113
Aus den bei der Prüfung des zweiten Klagegrundes getroffenen Feststellungen ergibt sich, dass die Mängel bei der Durchführung der Maßnahmen zur Überprüfung und Aktualisierung der Risikofaktoren durch das Königreich Schweden von 2011 bis 2013 fortbestanden haben und die Kommission angesichts der Ausführungen im Dokument Nr. VI/5330/97 diese Mängel in Ausübung ihres Ermessens als fehlende Durchführung einer Zusatzkontrolle einstufen durfte, da es sich um einen wiederkehrenden Fehler bei administrativen Vorgängen handelt, die für eine korrekte Bearbeitung der Anträge erforderlich sind und die Risikoanalyse betreffen. Es handelt sich nämlich um einen Mangel der Zusatzkontrolle, die gemäß Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1122/2009 durchzuführen ist, und nicht um die bloße Feststellung der Verbesserungsfähigkeit eines Kontrollverfahrens, die nicht zu einer finanziellen Berichtigung zu führen braucht. Insoweit ist die Rüge des Königreichs Schweden unbegründet, der zufolge im vorliegenden Fall kein erheblicher Verstoß gegen eine Rechtsnorm der Union vorliege, der zu finanziellen Berichtigungen führen könne.
114
Die Kommission hat außerdem jedoch die Auffassung vertreten, dass die Feststellung der fehlenden Durchführung einer Zusatzkontrolle für sich genommen, da es sich um den vollständigen Ausfall einer Kontrolle handle, ausreiche, um die Anwendung einer Berichtigung auf der Grundlage einer Schätzung durch Extrapolation des finanziellen Schadens der Union grundsätzlich auszuschließen und die vom Königreich Schweden zur Bezifferung des Schadens vorgetragenen Gesichtspunkte außer Acht zu lassen.
115
Zwar konnte in einigen Fällen festgestellt werden, dass Methoden der Extrapolation auf der Grundlage von Unregelmäßigkeiten, die in einem Folgejahr festgestellt wurden, keine sichere Berechnungsgrundlage bilden können, u. a. wenn sich die Unregelmäßigkeiten in den Folgejahren nicht wiederholt haben oder die Ergebnisse der Kontrollen von einem zum anderen Jahr stark variieren (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Januar 2002, Frankreich/Kommission, C‑118/99, EU:C:2002:39, Rn. 44 und 45, und vom 3. März 2016, Spanien/Kommission, T‑675/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:123, Rn. 46 bis 48), doch im vorliegenden Fall war die fehlende Berücksichtigung von Gesichtspunkten, die das Königreich Schweden im Konformitätsabschlussverfahren vorgetragen hatte und die die Berechnung der zu Unrecht gezahlten Beträge durch Extrapolation betrafen, nicht auf ihre etwaige fehlende Zuverlässigkeit zurückzuführen, sondern darauf, dass die Kommission der Auffassung war, sie seien nicht relevant im Rahmen eines Konformitätsabschlussverfahrens, das auf der Feststellung des vollständigen Ausfalls einer Zusatzkontrolle beruhe.
116
Insoweit ist festzustellen, dass die schwedischen Behörden der Kommission in der Tat Gesichtspunkte vorgetragen haben, die eine Berechnung der zu Unrecht gezahlten Beträge durch Extrapolation ermöglichten. Das Schreiben vom 25. September 2014, mit dem das Schwedische Zentralamt für Landwirtschaft der Kommission auf die Ergebnisse des Protokolls der bilateralen Besprechung vom 20. Mai 2014 antwortete, enthält eine Schätzung des Schadens des EGFL. Zu diesem Zeitpunkt übermittelten die schwedischen Behörden, die nicht wussten, dass die Berichtigung nur das Antragsjahr 2013 betreffen würde, eine Schätzung für die Antragsjahre 2011 bis 2013, wobei sie die vorläufigen Daten der 2013 festgestellten Fehler verwendeten.
117
Die von den schwedischen Behörden angewandte Methode der Extrapolation besteht im Wesentlichen darin, den aus den Fernerkundungskontrollen resultierenden Berichtigungssatz anzuheben, um den Betrag der für das betreffende Jahr bereits vorgenommenen Berichtigung zu korrigieren.
118
Indem die Kommission es jedoch abgelehnt hat, die Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die von den schwedischen Behörden vorgetragen worden sind und sich auf eine Berechnung der zu Unrecht gezahlten Beträge durch Extrapolation beziehen, ohne dass sie den Grad ihrer Zuverlässigkeit geprüft und beurteilt hat, ob es mit einem angemessenen Aufwand möglich gewesen wäre, diese Gesichtspunkte auszuwerten, und sie dies damit begründet hat, dass diese Gesichtspunkte in jedem Fall nicht relevant seien, hat sie den subsidiären Charakter der Pauschalmethode verkannt, wie er sich aus Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 ergibt.
119
Unter diesen Umständen ist der dritte Klagegrund begründet und dem ersten Klageantrag stattzugeben, ohne dass die übrigen Argumente des Königreichs Schweden, die insbesondere einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betreffen, geprüft werden müssen. Folglich ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, soweit die Kommission zu Unrecht die Pauschalmethode im Hinblick auf das Königreich Schweden angewandt hat, um den Betrag von 8811286,44 Euro für das Antragsjahr 2013 von der Unionsfinanzierung auszuschließen, d. h. 2 % des Betrags der entkoppelten Direktbeihilfen, die im Antragsjahr 2013 an das Königreich Schweden ausgezahlt wurden.
120
Es obliegt der Kommission, die Konsequenzen aus der vorliegenden Entscheidung zu ziehen, wenn sie den Betrag der finanziellen Berichtigung berechnet, die sie gegebenenfalls im Hinblick auf den von ihr festgestellten Verstoß festzusetzen hat.
Kosten
121
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
122
Außerdem tragen nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
123
Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Königreichs Schweden ihre eigenen Kosten und die Kosten des Königreichs Schweden aufzuerlegen.
124
Die Tschechische Republik, die dem Rechtsstreit als Streithelferin beigetreten ist, trägt ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Der Durchführungsbeschluss (EU) 2016/417 der Kommission vom 17. März 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird für nichtig erklärt, soweit er entkoppelte Direktbeihilfen betrifft, die in Höhe eines Betrags von insgesamt 8811286,44 Euro für das Antragsjahr 2013 an das Königreich Schweden ausgezahlt wurden.
2.
Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten des Königreichs Schweden.
3.
Die Tschechische Republik trägt ihre eigenen Kosten.
Prek
Schalin
Costeira
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. September 2018.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Schwedisch.