61998CC0256_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión solicita que se declare que la República Francesa no ha adaptado correctamente el Derecho francés al artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. (1) La República Francesa manifiesta su disconformidad con la citada imputación, invocando tanto la normativa existente con anterioridad a la adopción de la Directiva sobre los hábitats como otras medidas tomadas desde entonces. Sin embargo, la República Francesa reconoce que la adaptación de su Derecho interno a la Directiva resulta insuficiente en determinados aspectos.
I. Las disposiciones aplicables del Derecho comunitario
2 El artículo 1, letra l), define una «zona especial de conservación» (en lo sucesivo, para mayor comodidad «ZEC») como «un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar».
3 El artículo 4 de la Directiva prevé un procedimiento en tres etapas para la designación de las ZEC. Los Estados miembros comienzan por proponer a la Comisión una lista de lugares de importancia comunitaria («LIC») en su territorio para la protección de los tipos de hábitats naturales o de las especies animales o vegetales. La Comisión debe aprobar la lista definitiva de los LIC siguiendo un procedimiento en el que debe intervenir un Comité de reglamentación. A continuación, los Estados miembros se hallan obligados a designar como ZEC los LIC situados en sus territorios; antes incluso de su designación como ZEC, los LIC se benefician de las obligaciones de protección que impone a los Estados miembros el artículo 6, apartados 2, 3 y 4 de la Directiva.
4 El artículo 6 de la Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado. [(2)]
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
5 El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats sustituye en determinados aspectos las obligaciones que impone a los Estados miembros el artículo 4 de la Directiva sobre las aves. Dicho artículo 7 tiene el tenor literal siguiente:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE, si esta última fecha fuere posterior.»
6 El artículo 23, apartado 1, exigía a los Estados miembros «poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación [así como] [a] informar de ello inmediatamente a la Comisión».
II. Hechos, procedimiento y alegaciones de las partes
7 La Comisión ha informado al Tribunal de Justicia en el presente procedimiento de que la Directiva fue notificada el 5 de junio de 1992, y de que el plazo para dar cumplimiento a su artículo 23 expiró el 5 de junio de 1994. (3) El 16 de febrero de 1995, la República Francesa informó a la Comisión de que su Derecho interno se había adaptado a la Directiva mediante dos circulares adoptadas en enero de 1993 y enero de 1994 y de que la adaptación del ordenamiento jurídico francés al artículo 6, apartados 3 y 4 en lo que atañe a la evaluación de los proyectos se hallaba aún pendiente de dictamen jurídico. El 18 de abril de 1995, la República Francesa informó a la Comisión de la adopción de la Ley nº 95-101, de 2 de febrero de 1995, y adjuntó un gráfico en el que figuraban las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva sobre las aves a las cuales la citada Ley adaptaba el Derecho interno; dicho gráfico no indicaba que la referida Ley adaptara el Derecho interno al artículo 6. El 21 de septiembre de 1995, la Comisión emitió un primer dictamen motivado; dado que éste no tuvo en cuenta el escrito de 18 de abril de 1995, la Comisión emitió un dictamen motivado complementario el 31 de octubre de 1997 en el cual reiteraba su imputación relativa al hecho de no haber adaptado la República Francesa correctamente su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva. Entretanto, el 30 de octubre de 1995, la República Francesa había informado a la Comisión del Decreto nº 95/631 por el que se aprobaba la lista de LIC franceses. Ante la falta de toda respuesta a su segundo dictamen motivado, la Comisión dio comienzo al presente procedimiento mediante un escrito que se registró en el Tribunal de Justicia el 15 de julio de 1998.
8 En su escrito de interposición del recurso, la Comisión señala que ninguna de las medidas que se le han notificado ha adaptado el Derecho francés al artículo 6 de la Directiva, el cual exige que, en la fecha señalada para dar cumplimiento a la Directiva, esté en vigor un entorno legal para la adopción de las medidas de conservación. La República Francesa no ha indicado cuáles de las medidas previstas en el Derecho francés corresponden, en su opinión, a las del artículo 6, apartados 1 y 2 ni tampoco ha informado a la Comisión acerca de los resultados de la reflexión jurídica relativa a la incorporación al Derecho francés del artículo 6, apartados 3 y 4.
9 La República Francesa, por su parte, invoca la facultad de apreciación discrecional de que gozan los Estados miembros para la ejecución de las Directivas. Presenta una larga lista de medidas existentes en Derecho francés, la cual constituye, a su juicio, una adecuada «normativa» legal, administrativa y contractual para garantizar la consecución de los objetivos del artículo 6, apartados 1 y 2 de la Directiva. La República Francesa admite, sin embargo, que aun cuando la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, como la exigida por el artículo 6, apartado 3, ha venido siendo un requisito establecido en el Derecho francés desde mucho tiempo antes de la adopción de la Directiva sobre los hábitats, las disposiciones vigentes no permiten a las autoridades denegar una solicitud de autorización para un plan o proyecto, y es este aspecto de la Directiva, junto con la posibilidad de conceder una autorización no obstante una evaluación negativa de sus repercusiones para el lugar, lo que es materia de reflexión legal.
10 En su réplica, la Comisión interpreta el artículo 6, apartados 1 y 2 en el sentido de que obliga a los Estados miembros a definir un estatuto de protección para las ZEC. A la luz del escrito de contestación, acepta que existen medidas en Francia destinadas a permitir la ejecución de tales disposiciones, si bien mantiene su imputación relativa al hecho de no existir, en Derecho francés, disposición expresa alguna que obligue a las autoridades francesas a aplicar unas medidas de conservación y de protección en las ZEC. La Comisión afirma que la Directiva exige, cuando menos, la adopción de una norma de alcance general para la aplicación de las citadas medidas, la cual puede ser invocada después ante los tribunales nacionales.
11 También se ve restringido el objeto de la imputación de la Comisión referente a la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartados 3 y 4. En opinión de la Comisión, contrariamente al artículo 6, apartado 3 de la Directiva, la legislación francesa no incluye unos planes sino que cubre tan sólo determinadas categorías de proyectos y no garantiza que la evaluación se fundamente en la repercusión de las actividades de desarrollo sobre el lugar, más que en la propia índole del proyecto. Se echan también en falta en las disposiciones francesas los requisitos de fondo necesarios exigidos por el artículo 6, apartado 4, para hacer caso omiso de una evaluación negativa.
12 En su réplica, la República Francesa reconoce que ha incumplido formalmente su obligación de comunicar las medidas de adaptación de su Derecho interno al artículo 6, apartados 1 y 2. Muestra una disconformidad radical con la existencia de cualquier obligación de dictar una disposición de alcance general, ni con arreglo a la Directiva ni como principio, y solicita al Tribunal de Justicia que declare que, en cualquier caso, la inexistencia de una cláusula de esta índole no ha constituido un obstáculo para la incoación ante los órganos jurisdiccionales nacionales de procedimientos relativos a la aplicación de la Directiva sobre las aves. Este es el principal problema que se plantea en el presente caso. La República Francesa manifiesta asimismo su disconformidad con la interpretación del término «plan» que preconiza la Comisión así como con el criterio de esta última según el cual el Derecho francés no contempla adecuadamente ni los planes ni los proyectos y afirma que las disposiciones francesas tienen perfectamente en cuenta su repercusión sobre el medio ambiente.
III. Análisis
a) Adaptación insuficiente por parte de la República Francesa de su Derecho interno al artículo 6, apartados 1 y 2
13 La Comisión reconoce que la República Francesa ha adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias destinadas a permitirle cumplir sus obligaciones derivadas del artículo 6, apartados 1 y 2. Por su parte, la República Francesa admite expresamente que no ha adoptado una disposición general que exija la aplicación a las ZEC de las medidas de conservación y de protección (en lo sucesivo, «disposición general»), si bien afirma que ni la Directiva ni tampoco la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exigen una disposición general de esta índole. Por consiguiente, este motivo de imputación se reduce al de si, en las circunstancias del presente caso, la República Francesa se hallaba obligada a adoptar tal disposición general.
14 En primer lugar, está claro que el texto del artículo 6, apartados 1 y 2 no requiere expresamente tal disposición general. De la misma forma, el artículo 23, apartado 1, tampoco ayuda mucho; si bien requiere la adopción de las «disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la Directiva» dentro de un plazo determinado, la cuestión que se plantea en este caso es la de si es «necesaria» una disposición general.
15 La Comisión ha sugerido que se requiere una disposición general para hacer frente a aquella situación en la que un Estado miembro haya designado una ZEC pero no le haya aplicado ninguna de las medidas legales exigidas por el artículo 6, apartado 1. Sin embargo, considero que, en tal caso, el Estado miembro incurriría en un incumplimiento de las obligaciones de fondo que le impone el artículo 6, apartado 1, más que de su obligación formal de adaptar su Derecho interno a esta disposición. Según ha tenido especial cuidado la Comisión en poner de relieve, el presente procedimiento se limita a la cuestión de la adaptación del Derecho interno a las disposiciones controvertidas.
16 En respuesta a esta alegación de la Comisión, República Francesa sugirió, durante la vista, que los particulares pueden impugnar ante los tribunales la conformidad a Derecho de las medidas adoptadas para una ZEC concreta, fundándose en el efecto directo del artículo 6, apartados 1 y 2. Tampoco admito este razonamiento, por dos motivos. Conforme a una orientación jurisprudencial ya consolidada, el hecho de que una disposición de una Directiva pueda tener efecto directo constituye, a lo sumo, «una garantía mínima derivada del carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros», la cual no puede dispensar a un Estado miembro de su obligación de adaptar su Derecho interno a la citada disposición. (4) Además, en mi opinión, los términos del artículo 6, apartados 1 y 2 no son «incondicionales y suficientemente precisos» y, por consiguiente, no cumplen el requisito normal para que las disposiciones de las Directivas tengan efecto directo. (5) La gama y la variedad de las posibles medidas de conservación que pueden adoptarse priva al artículo 6, apartado 1, del nivel de precisión requerido para el efecto directo, aun cuando pudiera afirmarse que esta disposición, en sus propios términos, crea unos derechos para los particulares, cuestión ésta que no está nada clara.
17 Para resolver esta cuestión, se hace necesario identificar la finalidad que pretende conseguir la exigencia de la adaptación del Derecho interno a las Directivas. El Tribunal de Justicia ha declarado, al interpretar el artículo 189, párrafo tercero del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE), en la sentencia Enka, que «la elección que se deja a los Estados miembros en lo que atañe a la forma de las medidas y de los medios utilizados para su adopción por las autoridades nacionales está en función del resultado que pretendan alcanzar el Consejo o la Comisión.» (6) Por lo que se refiere al artículo 6, apartados 1 y 2 de la Directiva, el resultado que pretendía conseguir el Consejo figura expuesto en el sexto considerando de la exposición de motivos: «garantizar el restablecimiento o el mantenimiento de los hábitats naturales y de las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable» y «realizar una red ecológica europea coherente con arreglo a un calendario establecido». Por consiguiente, las medidas que la República Francesa invoca como constitutivas de una adaptación adecuada de su Derecho interno a tales disposiciones deben ser enjuiciadas sobre la base de la cuestión de si garantizan la consecución de tales objetivos.
18 Incluso en el caso de las Directivas destinadas a garantizar la protección del medio ambiente, el Tribunal de Justicia ha puesto habitualmente de relieve la importancia de la protección de los derechos individuales. De esta forma, en la sentencia Comisión/Alemania, en la que el Estado miembro demandado afirmaba que, de hecho, se habían respetado las disposiciones básicas de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, (7) el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«La adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica y puede ser suficiente, en función de su contenido, un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.» (8)
19 En el presente asunto, es difícil afirmar que la finalidad del artículo 6, apartados 1 o 2 de la Directiva sobre los hábitats «sea crear derechos a favor de los particulares»; como observó el Abogado General Sr. Van Gerven en sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Alemania «en el supuesto de las Directivas destinadas a la protección del medio ambiente, a veces se tratará de obligaciones». (9) En mi opinión, ello no significa que los requisitos de adaptación del Derecho interno sean necesariamente menos rigurosos que en el caso de las Directivas que crean derechos individuales; por el contrario, la efectividad de las Directivas que crean unas obligaciones para los Estados miembros que no tienen equivalente, en términos de derechos individuales conferidos por el Derecho comunitario, exige, incluso con mayor rigor, un completo entramado normativo. Coincido con las observaciones del Abogado General Sr. Van Gerven en las mismas conclusiones, sobre la importancia de «la inexistencia de ventajas económicas que puedan alentar a los Estados miembros a hacer que los particulares respeten las normas de las directivas», al determinar el objeto de la obligación que incumbe a un Estado miembro en virtud de una Directiva de adaptar su Derecho interno a la misma. (10) En tales casos «[la] vigilancia de los particulares» que el Tribunal de Justicia ha reconocido durante mucho tiempo como «un eficaz control que se añade al que los artículos 169 y 170 (actualmente artículos 226 CE y 227 CE) encomiendan a la Comisión y a los Estados miembros» no entra en juego. (11)
20 En la sentencia Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia adoptó una formulación ligeramente distinta, si bien más estricta, de la misma idea, que la expresada en la sentencia Comisión/Alemania, en la cual mantuvo que «la adopción de medidas legislativas o reglamentarias únicamente puede considerarse superflua cuando las disposiciones de Derecho nacional vigentes garantizan, de hecho, la plena efectividad de la Directiva.» (12) En tales casos, incumbe especialmente a la Comisión garantizar la plena efectividad de la Directiva de que se trata. En mi opinión, la observación del Tribunal de Justicia, en la sentencia Comisión/Bélgica, acerca de la Directiva sobre las aves, en el sentido de que «la exactitud de la adaptación reviste una especial importancia en un caso como el presente en el que la administración del patrimonio común se confía a los Estados miembros en su propio ámbito territorial» (13) es también aplicable al presente asunto; el cuarto considerando de la exposición de motivos de la Directiva sobre los hábitats señala que «los hábitats y las especies amenazadas forman parte del patrimonio natural de la Comunidad».
21 Si bien la Comisión no discute que la República Francesa ha adoptado determinadas medidas legales que pueden utilizarse para garantizar el cumplimiento de las disposiciones básicas del artículo 6, apartado 1, no me parece que ello sea suficiente para afirmar que el «contexto jurídico general [...] garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de forma suficientemente clara y precisa». En particular, la República Francesa no ha demostrado que las medidas «correspondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y a las especies del Anexo II en los lugares» ni, de hecho, que alguna de sus medidas se refieran a dichos tipos de hábitats especiales o de especies. Tampoco ha puesto de manifiesto que las citadas medidas legales, a falta de una disposición general que obligue a las autoridades nacionales a aplicarlas a las ZEC y que determine las condiciones en que habrán de aplicarse, tengan entidad suficiente para garantizar la consecución de los objetivos de esta disposición aludidos en el sexto considerando de la exposición de motivos. Como observó el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Países Bajos en lo relativo a la Directiva sobre las aves, «la adaptación correcta del Derecho interno requiere la aplicación completa de las Directivas jurídicamente y no sólo de hecho.» (14)
22 En el presente caso, de la Directiva y en especial de su artículo 2, apartado 3, se deduce claramente que, al ejecutarla, los Estados miembros «tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales así como las particularidades regionales y locales». Considerando, por una parte, el delicado equilibrio que debe guardarse con respecto a cada ZEC entre estos razonamientos y, por otra, las obligaciones de protección medioambiental establecidas en la Directiva, no acierto a ver de qué forma puede afirmarse que las medidas francesas pueden garantizar el grado necesario de seguridad jurídica. En particular, la República Francesa no ha demostrado de qué forma aquellos que ejercen las actividades que autoriza el artículo 2, apartado 3, pueden «conocer exactamente las obligaciones a las que están sometidos» de conformidad con la sentencia dictada en el asunto C-361/88, Comisión/Alemania. (15)
23 De la misma forma, la Comisión no se halla en condiciones de garantizar que las medidas nacionales sean «adecuadas» en el sentido de que serán efectivas para conseguir los objetivos de la Directiva, o para asegurar la coherencia de la Natura 2000, tal como exige el artículo 3, apartado 1, de la Directiva. De hecho, la gran variedad de medidas que la República Francesa puede invocar milita a favor de una obligación jurídica general capaz de esclarecer la actual incertidumbre que caracteriza la protección de las ZEC en territorio francés. Aun cuando las citadas medidas sean impresionantes en sus propios términos, en modo alguno hacen referencia ni a las ZEC ni a la Directiva; falta este eslabón esencial de la cadena normativa.
24 Además, la República Francesa no ha demostrado que las medidas que presenta destinadas a adaptar su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, no tengan como única finalidad preservar, sino también restablecer los hábitats naturales y la fauna y flora silvestre, como exige el artículo 2, apartado 2, de la Directiva, ni que el objetivo de las citadas medidas sea un «estado de conservación favorable», como lo define el artículo 1, letra e), de la Directiva. La defensa de la República Francesa incurre también en una cierta contradicción; a pesar de haber manifestado su intención de favorecer una aproximación contractual, todas las medidas que invoca parecen ser de naturaleza bien legislativa, bien administrativa, lo que deja a la Comisión en la ignorancia por lo que se refiere a sus verdaderas intenciones en este sentido. En cualquier caso, ninguna de dichas medidas jurídicas se corresponde con las obligaciones concretas que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
25 Resulta también claramente insuficiente la adaptación efectuada por la República Francesa de su Derecho interno al artículo 6, apartado 2. En efecto, según vimos anteriormente, esta disposición contiene una prohibición de aquellas actividades que puedan conducir al deterioro de los hábitats protegidos o a alterar las especies protegidas. En primer lugar, la República Francesa ni siquiera afirma que exista en su legislación una norma que aplique dicha prohibición a las ZEC. Si bien la legislación francesa contiene normas que prohíben la destrucción del medio ambiente natural, dichas normas ni aluden concretamente a las ZEC ni tampoco con carácter general a los objetivos de la Directiva. Si tomamos, como ejemplo, la disposición nacional citada ante el Tribunal de Justicia y que parece la más pertinente, el artículo L 211-1, apartado 3, del Code rural, ésta establece una prohibición de destruir, alterar o deteriorar los hábitats de la fauna y la flora silvestres «cuando lo justifiquen un interés científico especial o bien las exigencias de conservación del patrimonio biológico». Esta norma no se refiere a los tipos de hábitats o especies concretos enumerados en los Anexos de la Directiva; al faltar toda referencia específica a la Directiva, las autoridades nacionales pueden no tener conocimiento de su deber de interpretar los conceptos de «especial interés científico» y de «herencia biológica» en la medida de lo posible de conformidad con el texto y la finalidad del artículo 6, apartado 2, de la Directiva. (16) Además, se requieren Decretos interministeriales con el fin de determinar, para cada especie, cuál de las posibles prohibiciones debe aplicarse y durante cuánto tiempo (Code rural, artículo R 211-3). En circunstancias como éstas, donde las prohibiciones están sujetas a unos requisitos materiales y de procedimiento, y pueden ser limitadas ratione tempore, no parece que estas disposiciones del Code rural supongan una adaptación adecuada del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva; la República Francesa tampoco ha probado que cualquiera otra de las disposiciones legales que ha invocado adapte su Derecho interno de una forma más completa al artículo 6, apartado 2.
26 Cuando una disposición de una Directiva exige a los Estados miembros que prohíban una determinada línea de conducta, el margen de discrecionalidad de los Estados miembros para adaptar su Derecho interno a estas disposiciones es en principio menor que tratándose de una obligación positiva. El contexto normativo general únicamente será suficiente cuando haga ilegal la citada conducta «de una forma suficientemente clara y precisa». El hecho de que las autoridades públicas estén facultadas para prohibir la conducta de que se trata no es suficiente en sí mismo; como observó el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Países Bajos, de nuevo en relación con la Directiva sobre las aves «el principio de la seguridad jurídica exige que las prohibiciones de que se trata se recojan en disposiciones legales obligatorias». (17) Por consiguiente, no considero que pueda alegarse válidamente, como ha hecho la República Francesa, que sus disposiciones legales puedan meramente garantizar el cumplimiento de la Directiva, dado que la República Francesa no ha logrado demostrar que tales disposiciones se aplicarán necesariamente para alcanzar el citado objetivo.
27 En aras de la exhaustividad, debo añadir que el Tribunal de Justicia ya ha declarado en repetidas ocasiones que la obligación de adoptar una disposición general como la que se cuestiona en el presente asunto puede ser inherente al deber de adaptar el Derecho interno a las Directivas sobre el medio ambiente. Por citar un ejemplo, el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límites y a los valores guía de calidad atmosférica para el anhidrido sulfuroso y las partículas en suspensión, (18) fija unos valores límites para las concentraciones de tales sustancias que «no deberán sobrepasarse en el conjunto del territorio de los Estados miembros durante unos períodos determinados y en las condiciones estipuladas en los artículos siguientes». En la sentencia C-361/88, Comisión/Alemania, donde el Estado miembro demandado afirmaba que sus disposiciones vigentes así como una circular administrativa constituían una adaptación adecuada de su Derecho interno, el Tribunal de Justicia declaró que «el establecimiento de valores límites en un texto legal cuyo carácter vinculante es indiscutible [...] se impone también para que todos aquellos que ejercen actividades que puedan producir molestias conozcan exactamente las obligaciones a las que están sometidos.» (19) Al no existir norma alguna de alcance general y de carácter vinculante, no se consideró que las disposiciones alemanas hubieran adaptado el Derecho interno a la Directiva 80/779/CEE «con indiscutible fuerza imperativa, ni con la especificidad, precisión y claridad exigidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para cumplir la exigencia de seguridad jurídica». (20) De la misma forma, en la sentencia C-131/88, también Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia decidió que «[para] garantizar la protección eficaz y completa de las aguas subterráneas, es imprescindible que las prohibiciones establecidas en la Directiva estén expresamente previstas en las legislaciones nacionales» y falló contra el Estado miembro demandado por no haber dictado una prohibición general. (21) En ninguno de estos casos, exigía la Directiva expresamente la adopción de una norma general de carácter vinculante.
28 La República Francesa ha alegado que una disposición general no añadiría nada a las normas existentes, por lo cual resultaría inútil. No estoy de acuerdo. La consecución de los objetivos del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva, tal y como figuran expuestos en el sexto considerando de la exposición de motivos («el restablecimiento o el mantenimiento de los hábitats naturales y de las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable») depende en una muy amplia medida de las acciones de las autoridades nacionales a los distintos niveles de gobierno. Me parece indispensable que las citadas autoridades tengan in mente el artículo 6, apartados 1 y 2, en cualquier decisión que puedan tomar para definir el régimen de protección de las ZEC en virtud del Derecho nacional y que para ello resulta necesaria una disposición general que establezca la naturaleza comunitaria de las ZEC. Por su parte, la Comisión debe hallarse en condiciones de determinar el carácter adecuado de las medidas nacionales de ejecución; ésta es asimismo la finalidad de la exigencia de la adaptación del Derecho interno; la adaptación del Derecho interno a las citadas disposiciones tampoco sería jurídicamente superflua; cuando un Estado miembro adopta tales disposiciones, cabe esperar que haga uso de sus facultades discrecionales en distintos puntos y, por lo tanto, que aclare el alcance de sus propias obligaciones. En cualquier caso, la experiencia demuestra que los órganos jurisdiccionales nacionales se sienten más inclinados a aplicar las normas de Derecho nacional que las disposiciones de las Directivas, en especial aquellas que no tienen efecto directo aun cuando su tenor literal sea idéntico.
29 Podría añadir que, aun en el supuesto de que el Tribunal de Justicia tuviera que declarar que el artículo 6, apartados 1 y 2, no exige la adopción de una disposición de alcance general, no considero que las distintas medidas citadas por la República Francesa en este sentido constituyan una adaptación suficientemente precisa y completa del Derecho interno a dichas disposiciones de la Directiva.
30 Por consiguiente, opino que el Tribunal de Justicia debe hacer la declaración que la Comisión le ha solicitado en lo relativo al incumplimiento por parte de la República Francesa de su obligación de adaptar correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva.
b) Adaptación insuficiente del Derecho interno al artículo 6, apartado 3
31 La primera parte de la imputación de la Comisión sobre este punto versa sobre la supuesta inexistencia en la legislación francesa de cualquier obligación de llevar a cabo una evaluación de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva (en lo sucesivo, por comodidad, «evaluación del lugar») en el supuesto de los planes. La República Francesa ha alegado que el término «plan» debe ser interpretado en el sentido de que contempla un conjunto de proyectos de ordenación y que el Derecho francés, y muy en particular el artículo 2 de la Ley nº 76-629 de 10 de julio de 1976, ya exige una evaluación para los distintos «planes», tales como los «proyectos de ordenación» y los «documentos de urbanismo».
32 Las partes están de acuerdo en que ni la Directiva ni ninguna otra disposición del Derecho comunitario dan una definición del término «plan» que sea aplicable en todas las circunstancias. La República Francesa se ha referido a la propuesta de Directiva relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, la cual da una definición de los «proyectos» a los efectos de la medida propuesta, pero no define ni el plan ni el programa. Aun cuando su entrada en vigor haya sido posterior a la adopción de la Directiva, el artículo 130 S, párrafo 2, del Tratado CE, (22) con efectos a partir del 1 de noviembre de 1993, utiliza la expresión «medidas de ordenación territorial» en el contexto de la política del medio ambiente, la cual podría considerarse como indicativa del alcance de este término en la Directiva.
33 En mi opinión, el término «plan» debe ser objeto de una interpretación extensiva, en el contexto del artículo 6, apartado 3. (23) Los lugares que pueden verse afectados por los citados planes son, por definición, lugares de importancia comunitaria, que se benefician del régimen de protección establecido de conformidad con el artículo 6, apartados 1 y 2; en caso de seguirse una interpretación restringida del término «plan» se conculcaría tanto la terminología del artículo 6, apartado 3 («cualquier plan o proyecto») como los objetivos de conservación que pretende conseguir la designación de las ZEC. Puesto que el posible desarrollo futuro de un lugar depende básicamente de la evaluación, tengo la impresión de que la obligación ratione materiae de llevar a cabo la evaluación de un lugar debe cubrir, por consiguiente, todas las actividades de desarrollo con la excepción de aquellas que no es probable que puedan afectar de una forma significativa, ni individualmente ni en relación con otras actividades de desarrollo, a los objetivos de conservación del lugar. Esto concuerda con el principio de Derecho comunitario según el cual las excepciones a la norma general (en el presente caso las actividades de desarrollo que no requieren una evaluación del lugar) deben ser objeto de una interpretación restrictiva.
34 Personalmente, no considero que la ausencia del término «plan» en las disposiciones francesas aplicables sea determinante ya que está claro que la legislación francesa exige una evaluación del lugar para determinados planes, y en especial para los «proyectos de gestión» y los «documentos de urbanismo». Dado que me hallo en la imposibilidad de determinar con seguridad, sobre la base de la información facilitada al Tribunal de Justicia, si los citados términos son o no suficientemente amplios para incluir la definición de «plan» que yo sugerí anteriormente, no me queda otra opción que afirmar que la Comisión no ha conseguido probar sus alegaciones en lo relativo a este motivo de imputación.
35 El segundo punto controvertido se refiere al hecho, que la República Francesa no niega, de que la legislación francesa excluye a determinadas categorías de proyectos de la necesidad de una evaluación del lugar. La Comisión afirma que este dato no es compatible con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva. Durante la vista, la Comisión expuso, sin ser contradicha por la República Francesa, que para aquellos proyectos cuyo coste total sea inferior a 12 millones de FRF y para aquellos otros relativos a la electricidad, al gas y a la red de telecomunicaciones no existe obligación alguna de llevar a cabo una evaluación de sus repercusiones sobre el lugar. La República Francesa ha afirmado que los términos «que puedan afectar de forma apreciable», ponen de manifiesto la discrecionalidad de los Estados miembros para fijar umbrales.
36 Es evidente que la Comisión tiene razón en este punto. Ya he destacado el muy amplio alcance de la obligación de evaluación establecido en el artículo 6, apartado 3; tan sólo cuando no es probable que un proyecto pueda tener un efecto apreciable sobre la consecución de los objetivos de conservación del lugar, no es necesario que se le someta a una evaluación. Por otra parte, tanto si la Directiva faculta a los Estados miembros para fijar umbrales como si no, está claro que esta disposición no permite que determinados proyectos sean excluidos de esta exigencia sobre la base del coste de las obras o del tipo de lugar en el que éstas hayan de llevarse a cabo.
37 La tercera imputación de la Comisión en este punto consiste en que ninguna disposición del Derecho francés vincula la exigencia de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a los objetivos de conservación del lugar. En mi opinión, la Comisión también tiene razón en este punto. El artículo 2 de la Ley nº 76-629 de 10 de julio de 1976, que la República Francesa invoca en su defensa, basa la exigencia de llevar a cabo una evaluación en el tipo de actividad, a saber, bien las ejercidas por una autoridad pública, o aquellas que requieren una autorización o aprobación y documentos de urbanismo; de acuerdo con esta disposición, la evaluación se refiere generalmente a la repercusión de las actividades de desarrollo sobre el medio ambiente natural («le milieu naturel»). La República Francesa ha citado el artículo 2 del Decreto de ejecución nº 77-1141, el cual establece que el contenido de la evaluación de las repercusiones deberá tener en cuenta el posible impacto de las actividades sobre el medio ambiente. Ninguna de dichas disposiciones exige que la evaluación indique cuál había de ser la implicación de las actividades sobre los objetivos de consecución del lugar en concreto y, por consiguiente, no constituyen una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 3.
38 Además de estos puntos controvertidos, la República Francesa ha reconocido que la adaptación de su Derecho interno al artículo 3, apartado 3, de la Directiva es incompleta, en la medida en que sus disposiciones vigentes no permiten a las autoridades competentes denegar una solicitud de autorización para la realización de un plan o proyecto cuando la evaluación del lugar haya puesto de manifiesto que dicho proyecto habrá de afectar negativamente a la integridad del lugar.
39 La Comisión imputa asimismo a la República Francesa no haber adaptado su Derecho interno a los requisitos de fondo establecidos en el artículo 6, apartado 4, para la realización de las actividades de desarrollo no obstante una evaluación negativa del lugar. La República Francesa no ha formulado ningún medio de defensa válido contra esta imputación, limitándose a manifestar su intención de incorporar el contenido de este apartado a su Derecho nacional. No acierto a ver la pertinencia a este respecto de la alegación de la República Francesa en el sentido de que las decisiones en este ámbito deben estar suficientemente motivadas, de conformidad con la Ley nº 79-587 de 11 de julio de 1979 y, por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que, también en este punto, falle contra la República Francesa.
IV. Conclusión
40 A la luz de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE) al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva.
2) Condene en costas a la República Francesa.
(1) - DO 1992 L 206, p. 7, en lo sucesivo «Directiva sobre los hábitats».
(2) - Se trata de una «red ecológica europea coherente» de lugares que alberguen hábitats naturales y especies animales y vegetales de interés comunitario, así como de zonas de protección especiales designadas con arreglo a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves») (véase el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats).
(3) - Se ha afirmado también que el plazo para la adaptación del Derecho interno expiró el 9 de junio de 1994, si bien esta divergencia no es relevante en el presente caso.
(4) - Sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica (102/79, Rec. p. 1473), apartado 12.
(5) - Sentencias de 19 de enero de 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53), apartado 25, y de 19 de noviembre de 1991, Frankovich y otros (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357), apartados 11 y 12.
(6) - Sentencia de 23 de noviembre de 1977 (38/77, Rec. p. 2203), apartado 11.
(7) - DO 1980 L 20, p. 43; EE 15/02, p. 162.
(8) - Sentencia de 28 de febrero de 1991 (C-131/88, Rec. p. I-825).
(9) - Conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto Comisión/Alemania, citado en la nota 8, punto 7 (subrayado en el original).
(10) - Ibidem, p. 851, punto 9.
(11) - Sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos (26/62, Rec. p. 1), apartado 13.
(12) - Sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. 143), apartado 6.
(13) - Sentencia de 8 de julio de 1987 (247/85, Rec. p. 3029), apartado 9.
(14) - Sentencia de 15 de marzo de 1990 (C-339/87, Rec. p. I-851), apartado 25.
(15) - Sentencia de 30 de mayo de 1991 (Rec. p. I-2567), apartado 16.
(16) - Sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing (C-106/89, Rec. p. I-4135), apartado 8.
(17) - Citada en la nota 14 supra, apartado 22.
(18) - DO 1980 L 229, p. 30; EE 15/02, p. 193).
(19) - Citada en la nota 15 supra, apartado 16.
(20) - Ibidem, apartado 21; aun cuando el texto alude a la ejecución de la Directiva, está claro que el recurso de la Comisión versaba sobre la no adaptación del Derecho interno.
(21) - Citada en la nota 8 supra, apartados 18 y 19.
(22) - Actualmente artículo 175 CE, párrafo 2, tras su modificación; esta disposición fue introducida en el Tratado por el Tratado de la Unión Europea, firmado antes de la adopción de la Directiva.
(23) - Si bien no necesariamente en el del artículo 6, apartado 1, que alude a los «planes de gestión», cuya naturaleza es claramente distinta de la de aquellos evocados en el artículo 6, apartado 3.