62021TJ0260_RES
Zaak T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) van 21 december 2022
„Staatssteun – Kaderregeling voor steun voor niet-gedekte vaste kosten in de context van de COVID-19-pandemie in Duitsland – Besluit om geen bezwaar te maken – Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun – Individueel onderzoek van de aangemelde steunregeling – Maatregel om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat op te heffen – Evenredigheid”
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat op te heffen – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Regeling voor steun aan ondernemingen voor hun niet-gedekte vaste kosten in de context van de COVID-19-pandemie – Passend, noodzakelijk en niet-onevenredig karakter van het subsidiabiliteitscriterium van de steunregeling
[Art. 107, lid 3, b), VWEU]
(zie punten 24, 42, 43, 50‑75)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat op te heffen – Eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel – Regeling voor steun aan ondernemingen voor hun niet-gedekte vaste kosten in de context van de COVID-19-pandemie – Steunregeling die tot een verschil in behandeling van bepaalde ondernemingen leidt – Rechtvaardiging – Passend, noodzakelijk en niet-onevenredig karakter van het subsidiabiliteitscriterium van de steunregeling
[Art. 107, lid 3, b), VWEU]
(zie punten 24, 44‑75)
Exceptie van onwettigheid – Incident – Impliciete maar duidelijke formulering in het verzoekschrift – Ontvankelijkheid
(Art. 277 VWEU)
(zie punten 30‑33)
Handelingen van de instellingen – Vermoeden van wettigheid – Werkingssfeer – Gedragsregels die de Commissie vaststelt om grenzen te stellen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid – Daarvan uitgesloten
(Mededeling 2020/C 91 I/01 van de Commissie)
(zie punten 34‑38)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Mededelingen van de Commissie – Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie in de context van de COVID-19-pandemie – Rechtskarakter – Indicatieve gedragsregels waarbij de Commissie zelf haar beoordelingsbevoegdheid beperkt – Verplichting van de Commissie om de betrokken steunmaatregelen individueel te onderzoeken in het licht van de tijdelijke kaderregeling – Omvang
[Art. 107, lid 3, b), VWEU; mededeling 2020/C 91 I/01 van de Commissie]
(zie punten 36, 37, 78‑86)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt de beroepen van de ondernemingen Breuninger en Falke tegen het besluit waarbij de Commissie haar fiat geeft voor de steunmaatregelen van Duitsland voor ondernemingen die ten gevolge van de COVID-19-pandemie hun omzet met minstens 30 % hebben zien dalen.
Het besluit van de Commissie maakt geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel of op het gelijkheidsbeginsel
Op 17 november 2020 heeft Duitsland bij de Commissie een steunregeling aangemeld waarbij ondernemingen in de context van de COVID-19-pandemie in Duitsland steun zouden krijgen voor hun niet-gedekte vaste kosten. Op grond van die regeling kon steun tot een bedrag van 3 miljoen EUR worden toegekend aan ondernemingen waarvan de omzet tijdens de referentieperiode met minstens 30 % was gedaald.
Onder verwijzing naar haar mededeling betreffende de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (
1
) heeft de Commissie de aangemelde regeling op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verenigbaar verklaard met de interne markt (
2
). Volgens deze bepaling kunnen steunmaatregelen die een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat beogen op te heffen onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
Op 2 februari 2021 heeft Duitsland de Commissie op de hoogte gebracht van een wijziging van zijn steunregeling, waarbij het plafond voor de steun werd opgetrokken tot 10 miljoen EUR per onderneming en de regeling werd verlengd tot en met 31 december 2021. Op 12 februari 2021 heeft de Commissie deze wijziging, die rekening hield met verschillende aanpassingen die zij in de tijdelijke kaderregeling had aangebracht, goedgekeurd. (
3
)
De Duitse ondernemingen E. Breuninger GmbH & Co. en Falke KGaA hebben elk een beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie, zoals gewijzigd, waarbij de Duitse steunregeling verenigbaar is verklaard met de interne markt (hierna: „bestreden besluit”). Het Gerecht verwerpt deze beroepen en verschaft daarbij verduidelijking over onder meer de omvang van het toezicht op de evenredigheid van besluiten die de Commissie vaststelt krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht onderzoekt in de eerste plaats de wettigheid van het bestreden besluit in het licht van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.
In dit verband stellen verzoeksters dat de Commissie het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden aangezien zij het subsidiabiliteitscriterium dat in de Duitse steunregeling wordt gehanteerd, heeft goedgekeurd. Volgens dat criterium wordt alleen steun verleend aan ondernemingen die hun omzet in de referentieperiode met ten minste 30 % hebben zien dalen ten opzichte van dezelfde periode in 2019.
Het Gerecht verwerpt eerst en vooral het middel van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie opwerpt op basis van het feit dat het bestreden besluit het in punt 87 van de tijdelijke kaderregeling vermelde subsidiabiliteitscriterium correct toepast en dat verzoeksters de geldigheid van de tijdelijke kaderregeling niet hebben betwist. Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak dat het in acht te nemen vermoeden van wettigheid van rechtshandelingen van de Unie kan verhinderen dat de gegrondheid wordt onderzocht van een besluit dat de eenvoudige toepassing vormt van een definitieve handeling van algemene strekking die bindende rechtsgevolgen teweegbrengt ten aanzien van derden, wanneer de geldigheid van die handeling van algemene strekking niet is betwist. Dat is evenwel anders wanneer de Commissie zoals in deze zaken gedragsregels toepast die zij heeft vastgesteld om grenzen te stellen aan haar eigen beoordelingsbevoegdheid in het kader van de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU, en die op zichzelf geen bindende rechtsgevolgen hebben.
Aangaande de vraag of het subsidiabiliteitscriterium dat in de Duitse steunregeling wordt gehanteerd en door het bestreden besluit is goedgekeurd in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, herinnert het Gerecht eraan dat een maatregel dat beginsel eerbiedigt indien aan drie elementen is voldaan. Ten eerste moet de maatregel passend zijn, dat wil zeggen geschikt om de rechtmatige doelstelling te verwezenlijken die ermee wordt nagestreefd. Ten tweede moet de maatregel noodzakelijk zijn, wat betekent dat die rechtmatige doelstelling niet kan worden bereikt met maatregelen die minder beperkend maar even passend zijn. Ten derde moet de maatregel evenredig zijn, wat wil zeggen dat hij geen nadelen mag veroorzaken die onevenredig zijn aan de nagestreefde doelstellingen.
Wat de grief inzake schending van het gelijkheidsbeginsel betreft, wijst het Gerecht er verder op dat het feit dat het subsidiabiliteitscriterium dat bepaalt of een onderneming in aanmerking komt voor de Duitse steunregeling en dat is gebaseerd op het per betrokken onderneming beoordeelde omzetverlies leidt tot een verschil in behandeling tussen ondernemingen naargelang alle of slechts een deel van hun activiteiten door de COVID-19-pandemie zijn getroffen, op zich niet betekent dat dit criterium onwettig is. Er moet veeleer worden nagegaan of dat verschil in behandeling gerechtvaardigd is uit het oogpunt van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, wat veronderstelt dat het betrokken criterium geschikt en noodzakelijk is om een ernstige verstoring van de economie van de betrokken lidstaat op te heffen en evenredig is aan dat doel. Bijgevolg valt de grief inzake schending van het gelijkheidsbeginsel in wezen samen met de grieven inzake niet-inachtneming van de verschillende vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
Na deze verduidelijkingen verwerpt het Gerecht de verschillende grieven waarmee wordt betwist dat het subsidiabiliteitscriterium aan de hand waarvan dient te worden bepaald of een onderneming in aanmerking komt voor de steunregeling die door het bestreden besluit is goedgekeurd, passend, noodzakelijk en evenredig is.
In dat verband wijst het Gerecht er onder meer op dat het verzoeksters weliswaar vrijstaat om te betwisten dat dit subsidiabiliteitscriterium, dat zijn oorsprong vindt in de tijdelijke kaderregeling, noodzakelijk is, en om een alternatief criterium voor te stellen dat door de Commissie in andere besluiten is toegepast, maar dat een dergelijke grief enkel gegrond kan worden verklaard indien dat alternatieve criterium duidelijk laat zien dat het betwiste subsidiabiliteitscriterium niet noodzakelijk is. Bovendien zou het alternatieve subsidiabiliteitscriterium dat verzoeksters voorstellen, waarbij wordt gekeken naar de verliezen die zijn geleden in de activiteitsdomeinen die door de COVID-19-pandemie zijn getroffen, zonder dat rekening wordt gehouden met de situatie van de betrokken onderneming in haar geheel, zwaardere gevolgen hebben voor de Duitse begroting dan het subsidiabiliteitscriterium waarvoor de Commissie heeft gekozen. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het door verzoeksters voorgestelde alternatieve criterium geen „even passende” maatregel vormt die aantoont dat het door de Commissie in aanmerking genomen subsidiabiliteitscriterium niet noodzakelijk is.
Wat betreft de mededingingsbeperkende gevolgen die het in de goedgekeurde steunregeling gehanteerde subsidiabiliteitscriterium volgens verzoeksters meebrengt voor ondernemingen waarvan slechts bepaalde activiteiten door de COVID-19-pandemie zijn getroffen en die daarom bepaalde middelen die voortvloeien uit hun activiteiten waarop de pandemie geen invloed heeft gehad, hebben moeten inzetten om de getroffen activiteiten te financieren, stelt het Gerecht vast dat de toepassing van dat criterium hoe dan ook geen mededingingsbeperkende gevolgen heeft die kennelijk onevenredig zijn aan de met de Duitse steunregeling nagestreefde doelstelling om de levensvatbaarheid van de door de COVID-19-pandemie getroffen ondernemingen te verzekeren.
In tegenstelling tot wat verzoeksters betogen, kan voorts evenmin worden geoordeeld dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting om de aangemelde steunregeling individueel te onderzoeken. Verzoeksters hebben niet aangetoond dat er sprake is van buitengewone omstandigheden die specifiek zijn voor de goedgekeurde steunregeling en die zouden hebben gerechtvaardigd dat de Commissie het in de tijdelijke kaderregeling bepaalde subsidiabiliteitscriterium niet toepast in het bestreden besluit.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht eveneens het middel waarmee verzoeksters stellen dat inbreuk is gemaakt op artikel 108, lid 2, VWEU. Verzoeksters betogen in essentie dat de Commissie de procedurele rechten waarover zij volgens deze bepaling beschikken, heeft geschonden doordat zij de aangemelde steunregeling heeft goedgekeurd zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
In dit verband stelt het Gerecht vast dat dit middel in werkelijkheid subsidiair is aangevoerd, voor het geval dat het Gerecht de grieven inzake de al dan niet correcte beoordeling van de aangemelde steunregeling niet zou hebben onderzocht. Aangezien deze grieven wel degelijk zijn onderzocht, is dit middel niet ter zake dienend. Bovendien heeft dit middel geen zelfstandige inhoud aangezien het beknopt de argumenten herhaalt die zijn aangevoerd in het kader van de grieven volgens welke de steun niet correct is beoordeeld.
In het licht van deze overwegingen verwerpt het Gerecht de beroepen van verzoeksters.
(
1
)	Mededeling van de Commissie van 19 maart 2020 betreffende de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID‐19-uitbraak (PB 2020, C 91 I, blz. 1; hierna: „tijdelijke kaderregeling”), die een eerste keer werd gewijzigd op 3 april 2020 (PB 2020, C 112 I, blz. 1), een tweede keer op 8 mei 2020 (PB 2020, C 164, blz. 3), een derde keer op 29 juni 2020 (PB 2020, C 218, blz. 3), een vierde keer op 13 oktober 2020 (PB 2020, C 340 I, blz. 1) en een vijfde keer op 28 januari 2021 (PB 2021, C 34, blz. 6).
(
2
)	Besluit C(2020) 8318 final van de Commissie van 20 november 2020 betreffende steunmaatregel SA.59289 (2020/N) - Duitsland COVID-19 - Steun voor niet-gedekte vaste kosten (PB 2022, C 124, blz. 1).
(
3
)	Besluit C(2021) 1066 final van de Commissie van 12 februari 2021 betreffende steunmaatregel SA.61744 (2021/N) – Collectieve kennisgeving van wijziging betreffende aanpassing van de krachtens de tijdelijke kaderregeling toegelaten steunregelingen, meer bepaald na de vijfde wijziging van de tijdelijke kaderregeling (PB 2021, C 77, blz. 18).