61997CC0404_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con il ricorso che ha presentato il 2 dicembre 1997, la Commissione chiede a questa Corte di condannare la Repubblica portoghese ai sensi dell'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, secondo comma, CE). In concreto, la Commissione contesta a tale Stato membro di non essersi conformato alla sua decisione 9 luglio 1997, C(97) 2130, pubblicata con il numero di riferimento 97/762/CE (1) (in prosieguo: la «decisione 97/762»), entro il termine stabilito.
All'art. 1 di tale decisione, notificata allo Stato destinatario il 18 luglio 1997, la Commissione ha dichiarato illegittimi gli aiuti che il governo portoghese aveva accordato, sotto forma di garanzia, alla Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (in prosieguo: l'«EPAC»), in quanto concessi in violazione delle norme di procedura di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato. D'altra parte, la Commissione ha ritenuto che tali aiuti erano incompatibili con il mercato comune a norma dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE) e non soddisfacevano le condizioni per potere beneficiare delle deroghe stabilite nei nn. 2 e 3 di quest'ultimo articolo.
All'art. 2 della decisione la Commissione ha ordinato al Portogallo di abolire gli aiuti entro quindici giorni dalla notifica e di procedere al loro recupero entro due mesi.
I - Descrizione dei fatti
2 Secondo quanto si ricava dalla motivazione della decisione 97/762 e dal ricorso, l'EPAC è una società per azioni costituita nel 1991 con capitale pubblico e operante nel mercato dei cereali. La sua situazione patrimoniale è caratterizzata da uno squilibrio dovuto ad un eccesso di attivi fissi e di personale. I suoi costi di funzionamento sono assai elevati e difetta di capitali propri sufficienti per finanziare la sua attività commerciale.
A seguito della progressiva liberalizzazione del mercato dei cereali in Portogallo e di una gestione discutibile, l'indebitamento e le obbligazioni finanziarie hanno raggiunto un livello tale da non consentirle di farvi fronte con mezzi propri e, dall'aprile 1996, l'EPAC ha cessato di pagare la maggior parte dei suoi oneri finanziari.
Le autorità portoghesi, vista la situazione di crisi nella quale versava una delle loro imprese, hanno autorizzato il consiglio d'amministrazione dell'EPAC a negoziare un prestito alle condizioni vigenti sul mercato fino a un massimale di cinquanta miliardi di scudi portoghesi, trenta dei quali avrebbero goduto di una garanzia statale della durata di sette anni. Tale prestito era diretto alla ristrutturazione del passivo bancario a breve termine dell'impresa, al fine di convertirlo in passivo a medio termine.
3 Il 15 ottobre 1996 la Commissione ha ricevuto una denuncia relativa a possibili aiuti di Stato concessi all'EPAC nella forma sopra descritta. Il 31 ottobre 1996 la Commissione, non avendo ricevuto nessuna notifica da parte delle autorità portoghesi, ha inviato loro una lettera nella quale sollecitava informazioni su tali aiuti e, ove fossero esistiti, la loro notifica, in modo da esaminarli.
4 Con lettera 26 novembre 1996, la Rappresentanza permanente del Portogallo presso l'Unione europea ha confermato l'esistenza di una garanzia statale a favore dell'EPAC. Malgrado ciò, la Commissione non ha ricevuto nessuna notifica di aiuti di Stato, sicché l'operazione è stata iscritta nel registro degli aiuti non notificati con il numero NN 13/97.
5 La Commissione ha deciso di avviare il procedimento previsto nell'art. 93, n. 2, del Trattato e, a tal fine, il 27 febbraio 1997 ha indirizzato alle autorità portoghesi una lettera in cui osservava come la garanzia statale non rispettasse il regime comunitario applicabile in materia di aiuti di Stato e come il rifinanziamento dell'EPAC fosse stato realizzato in condizioni che non riflettevano la situazione di mercato. La Commissione riteneva che l'azione dello Stato portoghese potesse compromettere gli scambi e distorcere la concorrenza e che l'operazione fosse vietata dall'art. 92, n. 1, del Trattato in quanto aiuto di Stato. Alla luce delle informazioni di cui disponeva la Commissione, tale aiuto non poteva beneficiare di nessuna delle deroghe previste dai nn. 2 e 3 dello stesso articolo perché non integrava gli estremi di un aiuto alla ristrutturazione delle imprese in crisi.
6 Nella medesima lettera la Commissione invitava il governo portoghese a presentare le sue osservazioni e ad adottare le misure necessarie per sospendere immediatamente la garanzia concessa all'EPAC per tutte le attività commerciali future di tale impresa sul mercato dei cereali (2).
7 Il 21 marzo 1997 il governo portoghese ha risposto che la pubblica amministrazione non sarebbe intervenuta nella negoziazione dei prestiti bancari all'EPAC per il finanziamento di operazioni commerciali ed ha fornito informazioni aggiuntive su taluni di questi prestiti. Ciononostante, tale governo non ha annunciato l'adozione di nessuna misura di adempimento dell'obbligo di sospendere la garanzia statale.
8 Il 30 aprile 1997 la Commissione ha adottato la decisione 97/433/CE (3) (in prosieguo: la «decisione 97/433»), nella quale intimava al Portogallo di sospendere immediatamente la garanzia statale a favore dell'EPAC e di comunicare alla Commissione, nel termine di quindici giorni, le misure adottate per conformarsi alla detta decisione.
9 Con lettera 21 maggio 1997 le autorità portoghesi, che non avevano ancora fornito informazioni sulle misure adottate per sospendere la garanzia, affermavano che lo Stato non era intervenuto e non sarebbe intervenuto nella negoziazione dei prestiti concessi all'EPAC dalle banche per finanziare le operazioni commerciali, aggiungendo che lo Stato non aveva preso parte neppure al contratto di mutuo. Secondo le autorità portoghesi, la garanzia concessa all'EPAC non costituiva un aiuto finanziario al funzionamento dell'impresa e, di conseguenza, non aveva falsato le condizioni della concorrenza. Né era stato dimostrato come o in quale misura la concessione della detta garanzia all'EPAC potesse compromettere gli scambi commerciali tra gli Stati membri.
10 Data tale risposta, la Commissione si è vista costretta a concludere il procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato e ha adottato la decisione negativa per il cui inadempimento ha convenuto il Portogallo innanzi a questa Corte.
II - Garanzia concessa dallo Stato portoghese all'EPAC innanzi agli organi giurisdizionali comunitari
11 Lo Stato portoghese non ha eseguito né la decisione 97/433 del 30 aprile 1997, con la quale la Commissione chiedeva la sospensione immediata dell'aiuto sotto forma di garanzia, né la decisione 97/762 del 9 luglio 1997, che dichiarava illegale tale aiuto e ne ordinava la soppressione entro quindici giorni e il recupero entro due mesi.
12 A più di due anni dalla loro adozione, non solo tali decisioni non sono state eseguite, ma per di più si contesta la loro legalità innanzi agli organi giurisdizionali comunitari ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE).
Da un canto, l'EPAC ha presentato due ricorsi dinanzi al Tribunale di primo grado, con i quali ha chiesto l'annullamento tanto della decisione 97/433, nella causa T-204/97 (4), quanto della decisione 97/762, nella causa T-270/97 (5). La trattazione orale di tali cause ha avuto luogo il 1, luglio scorso ed esse si trovano attualmente in fase di deliberazione.
D'altro canto, il Portogallo ha presentato ricorso dinanzi alla Corte di giustizia chiedendo, in un primo tempo, l'annullamento della decisione 97/433 (6), nella causa C-246/97, e successivamente l'annullamento della decisione 97/762 (7), nella causa C-330/97.
Tanto i ricorsi presentati innanzi al Tribunale di primo grado quanto quelli presentati innanzi alla Corte di giustizia chiedevano l'annullamento dei medesimi atti. Pertanto, in applicazione dell'art. 47, terzo comma, del suo Statuto e dell'art. 82 bis, n. 1, lett. a), del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso di sospendere il procedimento nei ricorsi proposti dal Portogallo fino a quando il Tribunale di primo grado non abbia definito con sentenza i ricorsi presentati dall'EPAC.
III - Decisione 97/762, di cui la Commissione contesta al Portogallo la mancata esecuzione
13 Nella motivazione della decisione 9 luglio 1997 la Commissione:
(I) espone dettagliatamente le circostanze nelle quali è stata concessa all'EPAC la garanzia statale di trenta miliardi di scudi portoghesi senza che ne sia stata fatta previa notifica;
(II) descrive lo svolgersi del procedimento avviato ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato e i motivi che l'hanno portata ad adottare la decisione 30 aprile 1997, con la quale ha invitato le autorità portoghesi a sospendere immediatamente la concessione della garanzia e a comunicarle entro quindici giorni le misure adottate a tal fine;
(III) illustra le osservazioni sulle misure della Commissione presentate dal governo portoghese, con cui questo negava che la garanzia costituisse un aiuto finanziario al funzionamento dell'EPAC;
(IV) spiega perché le misure adottate dal Portogallo a favore di tale impresa possono incidere sugli scambi di cereali tra Stati membri;
(V) spiega perché la garanzia del governo portoghese non poteva rientrare tra le deroghe stabilite all'art. 92, n. 3, e confuta gli argomenti presentati dal detto governo, affermando di aver esaminato la conformità dell'aiuto concesso all'EPAC sulla scorta delle disposizioni della comunicazione «Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà» (8);
(VI) e afferma che il Portogallo non ha adempiuto all'obbligo di notificare previamente le misure a favore dell'EPAC, quando erano ancora allo stato di progetto, e che le ha attuate senza che la Commissione potesse pronunciarsi in merito; che a tale illegalità non si può porre rimedio a posteriori; che la Commissione può obbligare lo Stato membro a recuperare dai beneficiari l'importo degli aiuti illegittimamente concessi; che, trattandosi di un aiuto sotto forma di garanzia, il beneficio indebitamente percepito è rappresentato dalla differenza tra il costo finanziario di mercato dei prestiti bancari (rappresentato dal tasso d'interesse di riferimento) e il costo finanziario effettivamente pagato dall'EPAC nell'ambito dell'operazione finanziaria.
14 All'art. 1 della decisione la Commissione dichiara che gli aiuti sono illegali in quanto concessi in violazione delle norme di procedura di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato; che sono incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, e che non soddisfano le condizioni di nessuna delle deroghe previste ai nn. 2 e 3 dello stesso articolo.
All'art. 2 ordina al Portogallo di abolire gli aiuti di cui all'art. 1 entro quindici giorni dalla notifica della decisione e di adottare, entro due mesi dalla stessa data, le misure necessarie al fine di recuperare gli aiuti di cui all'art. 1. Secondo tale disposizione, il recupero verrà eseguito conformemente alle procedure previste dalla legislazione portoghese e gli interessi inizieranno a decorrere dalla data di versamento degli aiuti. Il tasso di interesse applicabile sarà il tasso di riferimento utilizzato per determinare l'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale.
All'art. 3 impone al Portogallo, da un canto, l'obbligo di tenere la Commissione costantemente informata circa le misure adottate per conformarsi alla decisione, precisandosi che la prima comunicazione dovrà aver luogo entro un mese dalla notifica della decisione, e, d'altro canto, l'obbligo di comunicare alla Commissione, entro due mesi dalla scadenza del termine nel quale devono essere adottate le misure dirette al recupero, le informazioni che consentano a quest'ultima di verificare, senza ulteriori indagini, che l'obbligo di recupero è stato assolto.
IV - Posizione delle parti riguardo all'inadempimento
15 La Commissione deduce che, non avendo eseguito la decisione, il Portogallo ha violato l'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE), nel quale è stabilito che le decisioni sono obbligatorie per i loro destinatari. L'inadempimento prolungato degli obblighi posti da tale decisione costituisce violazione dell'art. 93, n. 3, in quanto implica l'inosservanza dell'effetto sospensivo di tale disposizione, che intende evitare la concessione di aiuti incompatibili con il mercato comune. Benché il Portogallo ritenga che l'aiuto concesso è compatibile con il mercato comune e che la decisione è illegittima, tale Stato membro avrebbe dovuto conformarvisi nei termini che gli sono stati assegnati.
16 Sempre secondo la Commissione, il Portogallo non si è mostrato disposto a discutere delle modalità concrete di esecuzione ed è venuto meno al dovere di collaborazione leale imposto dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE). Al contrario, tanto il governo portoghese quanto l'impresa hanno proposto ricorsi innanzi agli organi giurisdizionali comunitari per contestare la legittimità degli atti della Commissione, mentre questa si è in un primo momento astenuta dal convenire il Portogallo in giudizio per la mancata esecuzione della decisione del 30 aprile, contando sul fatto che il governo portoghese avrebbe posto fine alla sua violazione del diritto comunitario al più tardi al ricevimento della decisione definitiva.
17 Le conseguenze che comporta la mancata esecuzione della decisione sono gravi. L'EPAC continua a disporre di un sostegno finanziario di cui sarebbe priva se lo Stato portoghese non le avesse concesso tale garanzia. La situazione può incidere sugli scambi commerciali tra Stati e la concorrenza sul mercato dei cereali può venire falsata, specie in occasione delle gare d'appalto regolarmente bandite per le importazioni di cereali, nelle quali l'EPAC può presentare offerte più interessanti dei suoi concorrenti grazie alla liquidità ottenuta con la garanzia dello Stato. I concorrenti dell'EPAC potranno quindi far valere innanzi ai giudici nazionali l'inadempimento dello Stato portoghese che questa Corte è invitata a dichiarare.
18 Nel controricorso la Repubblica portoghese ammette che, in linea di principio, la mancata esecuzione da parte sua della decisione della Commissione 9 luglio 1997 costituisce una violazione del diritto comunitario. Adduce a sua difesa che l'aiuto de quo non esiste in quanto non vi è stato alcun trasferimento di fondi dallo Stato all'impresa e allega di essersi trovata nell'impossibilità assoluta di eseguire tale decisione a causa di difficoltà materiali e giuridiche insormontabili.
19 Le difficoltà materiali che hanno posto il Portogallo nell'impossibilità assoluta di eseguire la decisione sono varie. In primo luogo, il suo dispositivo è in contraddizione con la sua parte motiva. Così, mentre nella motivazione si fa riferimento a una misura, al singolare, che costituirebbe un aiuto di Stato, nel dispositivo la Commissione dichiara illegali gli aiuti, al plurale, e ne ordina l'abolizione. Inoltre, la Commissione, dopo avere riconosciuto che il governo ha autorizzato la negoziazione della ristrutturazione del passivo dell'EPAC alle condizioni vigenti sul mercato - dalla qual cosa si desume che detto governo non ha assunto la responsabilità del pagamento di interessi -, ordina che il recupero venga effettuato conformemente al diritto interno e con interessi decorrenti dalla data del versamento degli aiuti.
In secondo luogo, le ingiunzioni della Commissione risulterebbero totalmente incomprensibili alla luce della realtà dei fatti poiché è difficile stabilire come lo Stato avrebbe potuto recuperare un aiuto o che cosa avrebbe dovuto recuperare in concreto, dal momento che esso si è limitato a concedere una garanzia perché si procedesse alla ristrutturazione del passivo di un'impresa, senza che vi sia stato nessun trasferimento di risorse dallo Stato all'EPAC.
20 Varie sono anche le difficoltà giuridiche insormontabili che hanno impedito al Portogallo di attuare la detta decisione. In primo luogo, lo Stato non può cancellare unilateralmente la garanzia concessa perché, se lo facesse, le banche creditrici dell'EPAC potrebbero esigere il rimborso immediato del credito, il che cagionerebbe il fallimento dell'impresa. In secondo luogo, il diritto portoghese prevede l'abolizione di una garanzia solo in due ipotesi: se è negoziata con i creditori (e quelli dell'EPAC non accetterebbero di rinunciare ad una garanzia la cui esistenza è stata determinante nella contrattazione del prestito) e se esiste una decisione giudiziale che annulla l'atto di concessione della garanzia perché essa costituisce un aiuto di Stato. Inoltre, il governo fa presente che innanzi al Supremo Tribunal Administrativo portoghese pende un ricorso diretto ad ottenere la dichiarazione di nullità della garanzia concessa dallo Stato ai creditori dell'EPAC. Infine, lo stesso governo sostiene che la decisione è del tutto inappropriata e contraria al principio di proporzionalità.
Il Portogallo afferma anche che la Commissione era al corrente delle ragioni che gli rendevano impossibile l'esecuzione della decisione 97/762. Ritiene di non essere venuto meno al suo dovere di collaborazione leale e lamenta che, proponendo il presente ricorso per inadempimento, la Commissione ha trascurato le sue osservazioni poiché sulla questione si era instaurato un dialogo schietto tra le due parti e il Portogallo aveva dato prova di grande disponibilità a negoziare durante tutto il corso del procedimento. Infatti, al fine di eliminare il vantaggio concorrenziale che derivava all'EPAC dalla garanzia, il governo portoghese ha ufficialmente notificato alla Commissione che, fino a quando quest'ultima non avesse preso posizione sulla questione di fondo sottopostale dal Portogallo sotto forma di progetto di sviluppo dell'EPAC, l'impresa si sarebbe astenuta dal partecipare alle gare d'appalto comunitarie relative all'importazione di cereali.
21 Nella replica la Commissione osserva che, con il pretesto di trovarsi nell'impossibilità di attuare la decisione, il Portogallo cerca, nell'ambito del ricorso in oggetto, di discuterne la legittimità. Tuttavia, la Commissione confuta punto per punto gli argomenti di difesa del Portogallo.
22 Per quanto riguarda la pretesa contraddizione tra il dispositivo della decisione e la sua motivazione, contraddizione che avrebbe impedito al Portogallo di capire che cosa gli venisse chiesto, la Commissione afferma che una siffatta valutazione può esser frutto solo di una lettura eccessivamente rapida e superficiale del documento. Infatti, dalla descrizione degli antecedenti e, in particolare, dalla corrispondenza che la Commissione ha indirizzato al Portogallo nonché dalle valutazioni che figurano nella motivazione della decisione risulta con tutta chiarezza che la misura contestata nella decisione poteva essere solo la garanzia concessa all'EPAC dal governo portoghese.
23 Quanto alla mancanza di un trasferimento di risorse dallo Stato all'EPAC, la Commissione afferma che la garanzia statale non perde, per questo motivo, la sua natura di aiuto né cessa di produrre gli effetti che le sono propri. Tali effetti potevano venire neutralizzati solo recuperando il bonifico d'interessi al quale la garanzia aveva dato luogo quando era stato negoziato il tasso applicabile al credito e sopprimendo la garanzia stessa. La Commissione si dichiara sorpresa del fatto che il governo portoghese non abbia addotto precedentemente né tali difficoltà impreviste né l'impossibilità assoluta di attuare la decisione e non le abbia chiesto chiarimenti o fatto proposte al fine di tentare di attuarla.
24 Riguardo all'impossibilità giuridica, la Commissione ricorda che, quando un aiuto è stato concesso senza rispettare il procedimento previsto all'art. 93 del Trattato, né i diretti beneficiari né i terzi possono invocare il principio del legittimo affidamento per evitarne la restituzione. Nega di aver violato il principio di proporzionalità visto che la decisione si limita a ordinare il recupero del bonifico d'interessi, evitando per il momento di ordinare il recupero di tutto l'importo garantito. Infine, la Commissione sostiene che, pur essendo a conoscenza delle circostanze invocate dal governo portoghese, non ha mai ammesso che esse possano considerarsi equivalenti ad un'impossibilità assoluta di dare corretta attuazione alla decisione. Quanto ai contatti informali che hanno avuto luogo fra la Commissione e le autorità portoghesi, in essi si è discusso del futuro dell'EPAC e non dell'esecuzione della decisione.
25 Nella controreplica il Portogallo sottolinea di avere concesso la garanzia alle banche che hanno accordato il prestito all'EPAC, di non potersi rivolgere all'impresa per recuperare l'aiuto e di continuare a non capire a che cosa si riferisca la Commissione quando insiste che il Portogallo deve procedere al detto recupero. Ad ogni modo, il Portogallo si è già rivolto ai giudici nazionali chiedendo l'annullamento della garanzia e ha presentato alla Commissione una proposta di soluzione basata sul risanamento economico e finanziario dell'EPAC e sulla sua successiva privatizzazione, il che consentirà di abolire la garanzia. Esso puntualizza che la concessione della garanzia non è stata gratuita visto che dà luogo all'applicazione di un tasso dello 0,2% e ribadisce che lo Stato non è intervenuto nella determinazione del saggio d'interesse al quale è stato concluso il prestito. Aggiunge che la violazione del principio di collaborazione leale è imputabile alla Commissione, la quale ha presentato ricorso per inadempimento in modo affrettato.
26 Conclusa la fase scritta del procedimento, la Corte ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti.
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In concreto, alla Commissione è stato chiesto perché, se nella decisione aveva ordinato la soppressione della garanzia, aveva poi affermato, al punto 31 della replica, di avere per il momento evitato di ordinare il recupero dell'intero importo garantito, limitandosi a quello del bonifico d'interessi.
La Commissione spiega che, secondo la sua esperienza, quando si concede un aiuto sotto forma di garanzia ad un'impresa che attraversa un periodo di difficoltà, tale aiuto produce l'effetto di un rifinanziamento dell'impresa pari all'importo garantito, sicché di fatto il prestito, vista l'improbabilità che l'impresa lo rimborsi, equivale ad una sovvenzione a fondo perduto. Pertanto, sarebbe possibile pretendere il recupero dell'intero importo garantito, cosa che tuttavia la Commissione non ha fatto in quanto, nella specie, le sembra sufficiente chiedere la revoca della garanzia per eliminarne gli effetti e in quanto, per ripristinare lo status quo, ha chiesto il recupero del vantaggio di cui aveva goduto l'impresa, consistente in un finanziamento a tasso ridotto dovuto all'esistenza della garanzia e pari alla differenza nei tassi d'interesse nel periodo compreso tra il momento in cui è stato concesso il credito e la soppressione della garanzia.
28 Alla Repubblica portoghese è stato chiesto, in primo luogo, se l'annullamento da parte del Supremo Tribunal Administrativo della decisione del Ministero delle Finanze 30 settembre 1996, n. 430/96-XIII, con cui è stata concessa la garanzia per il prestito che l'EPAC ha ottenuto da un gruppo di banche, permetterebbe l'abolizione della garanzia stessa. In secondo luogo, la Corte ha chiesto in quale misura fosse necessaria una pronuncia del detto organo giurisdizionale per recuperare la differenza tra il tasso di riferimento comunitario alla data di concessione del prestito, pari al 12,51%, e il tasso Lisbor a sei mesi del 6,75% più l'1,2% per la parte di credito non garantita (vale a dire, il tasso effettivamente applicato all'EPAC) meno il premio dello 0,2% dovuto dall'EPAC come contropartita della garanzia dello Stato.
Al primo quesito il governo portoghese ha risposto che il ricorso di annullamento innanzi al Supremo Tribunal Administrativo è stato sospeso in attesa che la Corte emetta la sua sentenza nel procedimento diretto all'annullamento della decisione della Commissione. Se, alla luce della sentenza della Corte, il giudice nazionale dichiara nulla la garanzia, tale pronuncia significherà che la decisione giuridica di concederla ha cessato di esistere. In tal caso, lo Stato portoghese sarà liberato dai suoi obblighi di garante nei confronti dei creditori dell'EPAC, ma sussisterà la sua responsabilità extracontrattuale per avere concesso una garanzia illegittima, perché nella sua decisione esso ha assicurato alle banche che la concessione della garanzia non costituisce un aiuto di Stato.
Al secondo quesito il Portogallo ha risposto che per recuperare il vantaggio concesso non è necessario che il Supremo Tribunal Administrativo dichiari la nullità della garanzia dato che la restituzione dovrebbe essere effettuata dall'EPAC e non toccherebbe le banche creditrici.
29 Nella trattazione orale, che ha avuto luogo il 21 settembre 1999, le parti hanno confermato le posizioni sostenute nel corso della fase scritta del procedimento.
V - Osservazioni preliminari
30 Prima di procedere all'esame del ricorso della Commissione, desidero svolgere talune riflessioni in merito alla situazione processuale in cui è stato proposto.
31 La Commissione ha presentato il ricorso per inadempimento in oggetto dopo che erano stati presentati dinanzi al Tribunale di primo grado e dinanzi a questa Corte i ricorsi di annullamento contro la stessa decisione 9 luglio 1997 da parte, rispettivamente, dell'EPAC e del governo portoghese.
32 Senza dubbio, nessuno può mettere in questione la facoltà della Commissione di chiedere una dichiarazione d'inadempimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato se lo Stato membro, al quale essa ha rivolto una decisione che dichiara illegale un aiuto, non la attua nel termine stabilito. Trattasi di un potere che il Trattato le riconosce in maniera chiarissima e che essa può esercitare ogniqualvolta le sembri opportuno.
33 Vorrei tuttavia attirare l'attenzione sulla situazione in cui tale meccanismo è venuto a trovarsi a partire dal 1993, allorché le competenze in materia di aiuti di Stato sono passate dalla Corte al Tribunale di primo grado (9).
34 La decisione della Commissione che dichiara illegittimo un aiuto può costituire oggetto di un ricorso di annullamento promosso tanto dallo Stato membro destinatario dell'atto quanto dall'impresa alla quale era destinato l'aiuto, nella misura in cui si tratta di una decisione indirizzata ad un'altra persona che tocca direttamente e individualmente tale impresa, ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato, sì da risultare sufficientemente individualizzata (10).
Per tale motivo si è abbastanza diffusa l'abitudine di chiedere l'annullamento di tali decisioni contemporaneamente dinanzi ai due organi giurisdizionali. In un caso del genere, in applicazione dell'art. 47 dello Statuto CE della Corte di giustizia, o il Tribunale di primo grado declina la sua competenza affinché la Corte statuisca su ambo i ricorsi oppure la Corte sospende il procedimento dinanzi ad essa fino a che statuisca il Tribunale di primo grado, con la possibilità per l'impresa di proporre impugnazione ove il ricorso di primo grado venga dichiarato irricevibile o infondato.
35 Tuttavia, il potere della Commissione di rivolgersi direttamente alla Corte chiedendo una dichiarazione d'inadempimento è rimasto intatto e, poiché trattasi di ricorso che si esaurisce in un unico grado, la Corte può giungere a dichiarare tale inadempimento prima che si sia statuito in ordine alla legittimità della decisione. Proseguendo in tale ipotesi, che si sta concretando nella fattispecie, si potrebbe anche giungere a ritenere illegittima una decisione per la cui mancata esecuzione è già stato condannato uno Stato membro.
36 Certo, non si tratta di un fenomeno nuovo. Non è la prima volta che una decisione della Commissione che dichiara illegittimo un aiuto di Stato costituisce oggetto di un ricorso di annullamento e che, simultaneamente, la Commissione chiede la condanna dello Stato membro per non averla attuata. Ciononostante, prima della creazione del Tribunale di primo grado la Corte poteva trattare le due cause in parallelo e pronunciava una sentenza lo stesso giorno (11). Si evitava così che uno Stato membro potesse essere condannato per non avere eseguito una decisione che risultava più tardi essere illegittima (12).
37 Orbene, se, nel caso in cui la Commissione abbia proposto un ricorso ai sensi dell'art. 93, n. 2, secondo comma, la Corte lasciasse in sospeso il procedimento in attesa della sentenza del Tribunale di primo grado, in modo da potere esaminare il detto ricorso parallelamente al ricorso di annullamento presentato dallo Stato membro o al ricorso dell'impresa contro la sentenza del Tribunale, in pratica si sarebbe concessa la sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato senza che né l'impresa né lo Stato membro abbiano chiesto ai giudici comunitari di adottare misure provvisorie di cui avrebbero benissimo potuto fare istanza.
Tale risultato appare contrario al sistema voluto dal Trattato poiché, ai sensi dell'art. 185 del Trattato CE (divenuto art. 242 CE), i ricorsi proposti dinanzi alla Corte non hanno effetto sospensivo (13) e poiché, come dichiarato anche da questa Corte, dal sistema legislativo e giurisdizionale istituito dal Trattato risulta che, se il rispetto del principio della legittimità comunitaria comporta il diritto di contestare in sede giurisdizionale la validità degli atti comunitari, detto principio implica pure, per tutti i soggetti di diritto comunitario, l'obbligo di riconoscere la piena efficacia di detti atti finché non ne sia stata dichiarata l'invalidità (14).
38 Come ho già rilevato, neanche l'esame autonomo di una causa è esente da inconvenienti e pericoli, tant'è che nella fattispecie il Portogallo corre il rischio di essere condannato dalla Corte per non aver eseguito una decisione della Commissione, senza che siano stati sentiti gli argomenti da esso presentati innanzi allo stesso giudice per contestare la legittimità di tale decisione. In siffatte circostanze il ricorso per inadempimento rischia di perdere la sua efficacia e di tramutarsi in un esercizio quasi meccanico e di carattere formale che non si addice alla competenza di un organo giurisdizionale di livello costituzionale, in quanto, per potersi giudicare pienamente della compatibilità con il diritto comunitario della condotta dello Stato membro, si dovrà attendere e vedere se il ricorso di annullamento sia o meno fondato.
VI - Esame del ricorso
39 Nel presente procedimento è certo che il Portogallo non si è piegato alle ingiunzioni indirizzategli dalla Commissione nella decisione 97/762 del 9 luglio 1997. Quest'ultima ordinava il ritiro della garanzia concessa e il recupero dall'EPAC dell'importo corrispondente alla differenza tra il costo finanziario di mercato dei prestiti bancari, rappresentato dal tasso d'interesse di riferimento, e il costo finanziario effettivamente pagato dall'EPAC nell'ambito dell'operazione (15), prendendo in considerazione il costo della garanzia pari allo 0,2%. Inoltre, conformemente alla lettera della Commissione agli Stati membri SG(91) D/4577 del 4 marzo 1991, l'importo così ottenuto doveva essere maggiorato degli interessi di mora esigibili dalla data di concessione dell'aiuto illegittimo (16) ad un tasso eguale a quello di riferimento utilizzato per calcolare l'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale (17).
D'altra parte, agli atti non vi è elemento alcuno dal quale possa risultare che il Portogallo abbia tentato di eseguire tale decisione oppure avviato un dialogo con la Commissione al fine di cercare il modo di assicurarne l'esecuzione. Per contro, vi sono documenti che confermano l'esistenza di contatti più o meno regolari tra le parti, a quanto pare al fine di esaminare una possibile futura ristrutturazione dell'impresa EPAC, senza che in essi si sia mai affrontata la questione del recupero della garanzia statale concessale (18).
40 E' certo che, ai sensi dell'art. 189, quarto comma, del Trattato, la decisione della Commissione 97/762 è obbligatoria in ogni suo elemento per lo Stato membro cui è indirizzata. La Corte ha già statuito che gli artt. 92 e 93 disciplinano il controllo della compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune in modo tale che qualsiasi provvedimento nazionale che istituisca o modifichi tali aiuti sia oggetto di esame da parte della Commissione, che siffatti aiuti non possano trovare attuazione prima che la Commissione si sia pronunziata e che il fatto che uno Stato membro ritenga il provvedimento di aiuto compatibile con il mercato comune e la decisione negativa della Commissione incompatibile con le norme del Trattato non può autorizzarlo a tenere in non cale il chiaro disposto dell'art. 93 e ad agire come se tale decisione fosse giuridicamente inesistente (19).
41 Il governo portoghese non mette in dubbio il suo obbligo di eseguire la decisione, ma nega di avere versato un qualsiasi aiuto e si dichiara nella impossibilità assoluta, per motivi materiali e giuridici, di adempiere correttamente gli obblighi posti dalla decisione.
42 Ritengo che nell'ambito del procedimento in oggetto non occorra esaminare il mezzo di difesa relativo all'inesistenza di un aiuto, che riguarda la legittimità della decisione. E' vero che allo Stato convenuto non si può opporre la giurisprudenza costante di questa Corte secondo cui, scaduto il termine previsto all'art. 173, quinto comma, del Trattato, lo Stato membro destinatario di una decisione adottata ai sensi dell'art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato non può rimetterne in discussione la validità in occasione del ricorso di cui al secondo comma della stessa disposizione (20), in quanto, come ho già precisato, il ricorso contro la decisione è stato presentato nel termine.
Tuttavia, è anche vero che la Corte ha precisato, in una giurisprudenza non meno costante, che il sistema delle impugnazioni predisposto dal Trattato distingue i ricorsi di cui agli artt. 169 e 170 del Trattato CE (divenuti, rispettivamente, artt. 226 CE e 227 CE), che mirano a far accertare che uno Stato membro non ha adempiuto agli obblighi che gli incombono, e i ricorsi di cui all'art. 173 e all'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE), che mirano a far controllare la legittimità degli atti o delle omissioni delle istituzioni comunitarie. Questi mezzi d'impugnazione perseguono scopi distinti e sono soggetti a modalità diverse. Uno Stato membro, quindi, in mancanza di una disposizione del Trattato che lo autorizzi espressamente, non può eccepire l'illegittimità di una decisione di cui sia destinatario come argomento difensivo nei confronti del ricorso per inadempimento basato sulla violazione di tale decisione (21).
In risposta all'argomento avanzato da uno Stato membro secondo cui in siffatte circostanze la Corte dovrebbe comunque esercitare, in via eccezionale, il suo controllo sulle decisioni, quest'ultima ha ritenuto che tale obbligo esisterebbe solo se l'atto di cui è causa fosse inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente (22).
Il Portogallo non ha tuttavia prospettato vizi di questo tipo nella decisione per la cui mancata esecuzione si trova convenuto.
43 Le cose stanno altrimenti per quanto riguarda l'altro mezzo proposto dalla Repubblica portoghese. La Corte ha infatti dichiarato nella sua giurisprudenza che il solo motivo di difesa che uno Stato membro può opporre al ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione sulla base dell'art. 93, n. 2, del Trattato è quello dell'impossibilità assoluta di dare corretta esecuzione alla decisione (23). A tutt'oggi, però, essa non ha mai ritenuto che uno Stato membro si fosse trovato in tale situazione.
44 Le difficoltà materiali che impedirebbero al Portogallo di eseguire la decisione della Commissione sono: il fatto che essa è redatta talmente male che a esso risulta impossibile comprendere che cosa gli si chieda di fare; il fatto che, non avendo lo Stato trasferito risorse alla detta impresa, il Portogallo non sa che cosa debba recuperare; e il fatto che risulta impossibile recuperare l'aiuto, come richiesto dalla Commissione, perché il fatto non si può recuperare un aiuto che non esiste.
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A parer mio, gli esempi addotti dal Portogallo nelle sue comparse per illustrare la difficoltà di comprensione postagli dalla decisione non provano che gli sia impossibile eseguirla. E' vero che in tutto il testo la Commissione si riferisce alla concessione della garanzia, al singolare, e che nel dispositivo parla poi di aiuti, al plurale. Tuttavia, la comprensione globale della decisione e, in particolare, la portata degli obblighi da essa imposti non possono causare problema alcuno al lettore mediamente esperto di questioni giuridiche, e tanto meno al personale specializzato al servizio d'uno Stato membro che ha partecipato al precedente procedimento tanto a livello nazionale, in vista della concessione della garanzia, quanto nell'ambito dell'istruzione condotta dalla Commissione.
In ogni caso, come la Corte ha statuito nella sentenza con cui ha definito un ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado in materia di aiuti di Stato, il dispositivo di un atto è indissociabile dalla sua motivazione e va pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno portato alla sua adozione (24).
46 Il governo portoghese afferma inoltre che gli risulta impossibile recuperare l'aiuto in quanto l'atto con cui ha deciso di accordare la garanzia è un atto giuridico che non si è risolto in un trasferimento di risorse alla detta impresa a opera dello Stato. Orbene, senza voler esaminare se nella specie esista o meno un aiuto di Stato, vorrei a questo proposito precisare che le possibilità per gli Stati membri di favorire determinate imprese non si limitano ai casi in cui trasferiscono loro risorse. Come la Corte ha già avuto modo di affermare, il concetto di aiuto è più comprensivo di quello di sovvenzione, giacché vale a designare non solo le prestazioni positive come le stesse sovvenzioni, bensì anche gli interventi che alleviano in varie forme gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un'impresa e che pertanto, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici (25).
47 Per di più, come la Commissione spiega tanto nella decisione quanto nelle sue comparse, il fatto che l'EPAC, nel contrattare un prestito con le banche del settore privato, potesse contare su una garanzia dello Stato le ha arrecato indubbi vantaggi economici rispetto alle imprese che non godono di un simile sostegno, vantaggi che sono quantificabili. Uno di tali vantaggi consiste nella differenza tra il tasso d'interesse che l'impresa pagherebbe sul libero mercato dei mutui e il tasso effettivamente ottenuto grazie alla garanzia, al netto di qualunque premio pagato per la garanzia (26). I dati necessari per effettuare tale calcolo figurano nel capitolo V, punto 13, lett. d), della decisione della Commissione 97/762 (27).
48 Il Portogallo insiste che l'operazione di ristrutturazione del passivo dell'EPAC è stata negoziata alle condizioni di mercato e che lo Stato non è intervenuto in tale trattativa. E' tuttavia certo che il tasso d'interesse che le banche private avrebbero offerto a un'impresa nella situazione economica in cui si trovava l'EPAC al momento di negoziare il mutuo non sarebbe stato quello che le è stato concesso quando si è saputo che godeva della garanzia dello Stato portoghese. Se fosse vero che la garanzia statale a favore dell'EPAC non comportava alcuna differenza nelle possibilità di tale impresa di contrarre presso le banche private un prestito d'ammontare tanto elevato alle condizioni che ha ottenuto, non si capirebbe perché lo Stato ha prestato una garanzia di cui l'impresa non aveva bisogno. Tuttavia, la questione se esista o meno un aiuto illegittimo non può essere trattata nell'ambito del procedimento in oggetto e verrà esaminata quando si definiranno i ricorsi di annullamento attualmente pendenti innanzi agli organi giurisdizionali comunitari.
49 Le difficoltà giuridiche insormontabili che impedirebbero al Portogallo di eseguire la decisione della Commissione si riducono all'impossibilità per lo Stato di abolire unilateralmente una garanzia concessa per l'intera durata del contratto di mutuo, senza l'accordo delle banche che hanno concesso il prestito o senza una pronuncia del Supremo Tribunal Administrativo che annulli l'atto amministrativo di concessione.
Quanto alla domanda di annullamento presentata dinanzi ai giudici interni, il Portogallo afferma che il Supremo Tribunal Administrativo attende di vedere se la Corte di giustizia europea considera fondato il ricorso di annullamento contro la decisione della Commissione. Ora, occorre tener conto del fatto che la garanzia è stata concessa nel settembre 1996 per un periodo di sette anni, che il procedimento relativo al ricorso dinanzi alla Corte è sospeso in attesa della sentenza del Tribunale di primo grado e che il ricorso dell'EPAC dinanzi a quest'ultimo è in attesa di sentenza, la quale potrà essere appellata. Quando, alla fine, il Supremo Tribunal Administrativo potrà pronunciarsi, sarà già trascorsa buona parte del periodo per il quale è stata concessa la garanzia, sicché, se si dovesse aspettare fino ad allora prima di procedere al recupero, per il diritto della concorrenza tale misura avrebbe perso buona parte della sua efficacia.
50 Gli argomenti del Portogallo sembrano ignorare la giurisprudenza di questa Corte in materia di recupero degli aiuti che gli Stati hanno concesso illegalmente.
51 E' vero che nella decisione la Commissione indica che il recupero deve essere effettuato in conformità ai procedimenti della normativa portoghese. Tuttavia, la Corte ha dichiarato che il recupero di un aiuto illegittimamente concesso deve avvenire, in linea di massima, nel rispetto delle pertinenti norme dell'ordinamento nazionale, a patto però che dette norme vengano applicate in modo da non rendere praticamente impossibile il recupero prescritto dal diritto comunitario (28). A tal riguardo la Corte ha aggiunto che le pertinenti disposizioni del diritto interno devono essere applicate tenendo ben presente l'interesse della Comunità quando si tratta di applicare una disposizione che subordina la revoca di un atto amministrativo viziato alla valutazione dei vari interessi coinvolti (29).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può eccepire norme, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per sottrarsi all'esecuzione degli obblighi ad esso incombenti in base al diritto comunitario (30).
Ad ogni modo, il governo portoghese ha affermato, in risposta a uno dei quesiti scritti postigli dalla Corte, che per recuperare il vantaggio concesso non è necessario che il Supremo Tribunal Administrativo dichiari la nullità della garanzia, perché la restituzione dovrebbe essere effettuata dall'EPAC e non toccherebbe le banche creditrici.
52 Il Portogallo afferma che, anche se potesse ritirare unilateralmente la garanzia, tale abolizione non produrrebbe effetto nella sfera giuridica delle banche creditrici, le quali hanno contrattato sul presupposto dell'esistenza della garanzia per tutta la durata del contratto. Ora, secondo la giurisprudenza della Corte, in forza del diritto comunitario l'autorità competente è tenuta a revocare l'atto di concessione dell'aiuto attribuito illegittimamente, conformandosi alla decisione definitiva con cui la Commissione dichiari l'incompatibilità di tale aiuto e ne ordini il recupero, anche quando l'illegittimità dell'atto sia imputabile alla detta autorità in una misura tale che la revoca appare, nei confronti del beneficiario dell'aiuto, contraria al principio di buona fede, poiché il beneficiario dell'aiuto non può aver riposto, a causa dell'inosservanza della procedura prevista dall'art. 93 del Trattato, alcun legittimo affidamento nella regolarità dell'aiuto (31).
53 Tale dottrina risulta applicabile anche alle banche che hanno concesso il mutuo all'EPAC con la garanzia dello Stato, anche se, al punto v) del secondo `considerando' dell'atto amministrativo recante concessione della garanzia all'EPAC, il governo portoghese afferma non trattarsi di un aiuto di Stato. Infatti, solo la Commissione può prendere decisioni in materia di aiuti e, quando il governo portoghese ha adottato l'atto in questione, il relativo progetto non era stato comunicato alla Commissione.
Secondo quanto sostenuto dall'avvocato generale Cosmas in merito alla possibilità che i terzi diversi dai beneficiari oppongano il principio di affidamento legittimo alla richiesta di recupero di un aiuto, «le banche creditrici (...) erano tenute alla necessaria prudenza e diligenza e a svolgere adeguati controlli sulla legittimità dell'aiuto. Va inoltre rilevato che la Commissione, con comunicazione 24 novembre 1983, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, già aveva chiarito che i destinatari dell'aiuto che non lo avessero ricevuto legittimamente avrebbero potuto essere obbligati a restituirlo. Nella comunicazione si dice infatti che "la Commissione avverte (...) i beneficiari potenziali di aiuti di Stato del carattere precario degli aiuti che saranno concessi loro illegalmente: ogni beneficiario di un aiuto versato illegalmente, vale a dire senza che la Commissione abbia preso una decisione definitiva sulla sua ammissibilità, potrà essere costretto a restituire le somme ricevute"» (32).
54 Nel momento in cui lo Stato abolirà la garanzia, le banche creditrici potranno rivolgersi all'EPAC per esigere il loro credito e, nel caso in cui non ne ottenessero il rimborso, potranno sempre difendersi dinanzi ai giudici nazionali contro l'azione illegale dello Stato membro facendo uso degli appropriati mezzi di ricorso di diritto interno in materia di responsabilità per il funzionamento degli organi dello Stato.
55 Il fatto che la garanzia sia servita a concludere un contratto di prestito retto dal diritto privato è anch'esso privo di rilevanza quanto alla obbligatorietà del suo recupero. Come sottolinea la Commissione, se si ritenesse altrimenti gli Stati membri potrebbero instaurare la pratica di concedere aiuti mediante contratti assoggettati al diritto privato per eludere gli obblighi loro imposti dagli artt. 92 e 93 del Trattato. Nel caso di una decisione che ordinava la soppressione e il recupero di un aiuto concesso da un'amministrazione locale ad un'impresa privata sotto forma di vendita di un terreno a prezzo inferiore a quello di mercato, il Tribunale di primo grado ha statuito che il solo fatto che tale amministrazione possa essere tenuta a denunciare una clausola contrattuale relativa, nella fattispecie, al prezzo di vendita, a motivo della sua asserita irregolarità, e ad intentare un'azione contro l'impresa beneficiaria al fine di recuperare l'importo del preteso aiuto non sarebbe in contrasto con il principio «pacta sunt servanda», ma risponderebbe unicamente alle esigenze connesse al principio di legalità dell'azione dell'amministrazione (33).
56 Né il Portogallo può validamente farsi scudo dell'eventuale fallimento dell'EPAC per rifiutarsi di eseguire la decisione della Commissione. Infatti, la Corte ha affermato: «Il fatto che, a causa della situazione finanziaria dell'impresa, le autorità belghe non potessero recuperare la somma versata non costituisce impossibilità d'esecuzione, poiché lo scopo perseguito dalla Commissione era la soppressione dell'aiuto, scopo che, come ammette il governo belga, poteva essere raggiunto mediante la liquidazione della società, liquidazione che le autorità belghe potevano provocare nella loro qualità di azionisti o di creditori» (34).
57 Il Portogallo conclude i suoi argomenti relativi all'impossibilità di eseguire la decisione per ragioni giuridiche affermando che quest'ultima era non solo inappropriata, ma anche contraria al principio di proporzionalità. Tuttavia, secondo la Corte, la soppressione di un aiuto illegittimo mediante recupero è la logica conseguenza dell'accertamento della sua illegittimità. Pertanto, il recupero di un aiuto statale illegittimamente concesso, onde ripristinare lo status quo ante, non può, in linea di principio, ritenersi un provvedimento sproporzionato rispetto alle finalità delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato (35).
58 Il Portogallo aggiunge che la Commissione ha adottato la decisione e ha presentato il ricorso per inadempimento malgrado fosse a conoscenza delle ragioni giuridiche per cui il Portogallo non poteva soddisfare le sue richieste. Ritiene che, se fossero stati mantenuti i contatti tra le due parti, si sarebbe potuti pervenire a una soluzione amichevole.
Debbo constatare ancora una volta che il governo portoghese sembra ignorare l'abbondante giurisprudenza di questa Corte secondo cui lo Stato membro che, nell'eseguire una simile decisione, incontri difficoltà impreviste ed imprevedibili o si renda conto di conseguenze non considerate dalla Commissione, deve sottoporre tali problemi alla valutazione di questa, proponendo appropriate modifiche della decisione di cui trattasi. In tal caso la Commissione e lo Stato membro, in forza della norma che impone agli Stati membri ed alle istituzioni comunitarie doveri reciproci di leale collaborazione, norma che informa soprattutto l'art. 5 del Trattato, devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle norme del Trattato e soprattutto di quelle relative agli aiuti (36).
59 Ora, nel caso di specie il governo portoghese non si è messo in contatto con la Commissione per dare esecuzione alla decisione: le riunioni cui si riferisce lo Stato membro avevano ad oggetto la discussione di una proposta, presentata alla Commissione successivamente al ricorso in oggetto, che tenta di trovare una soluzione duratura per l'EPAC. Lo stesso dicasi della dichiarazione d'intenti del governo portoghese, emessa alla fine del 1997, secondo la quale tale impresa si sarebbe astenuta dal partecipare in futuro alle gare d'appalto comunitarie relative alle importazioni di cereali.
60 Poiché la Repubblica portoghese non ha dimostrato di essersi trovata nell'impossibilità assoluta di eseguire la decisione indirizzatale dalla Commissione il 9 luglio 1997, il ricorso va accolto.
VII - Spese
61 Poiché gli argomenti presentati dalla Commissione sono stati accolti, secondo il disposto dell'art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura, la Repubblica portoghese va condannata alle spese.
VIII - Conclusioni
62 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
1) dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo dato esecuzione alla decisione 97/762/CE relativa alle misure adottate dal Portogallo in favore dell'EPAC, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi del Trattato CE;
2) condannare la Repubblica portoghese alle spese.
(1) - Decisione della Commissione 9 luglio 1997, 97/762/CE, relativa alle misure adottate dal Portogallo in favore dell'impresa EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (GU L 311, pag. 25).
(2) - La Commissione dichiarava alle autorità portoghesi di riservarsi il diritto di adottare una decisione provvisoria che ingiungesse al Portogallo di sospendere immediatamente gli aiuti per le operazioni future. Tale possibilità è contemplata nella lettera della Commissione agli Stati membri 4 marzo 1991, SG(91) D/4577, relativa alle modalità della notifica degli aiuti di Stato e del procedimento in materia di aiuti concessi in violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE. Tale potere le è stato riconosciuto nella sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, «Boussac» (Racc. pag. I-307).
(3) - Decisione della Commissione 30 aprile 1997, 97/433/CE, che chiede al governo portoghese di sospendere l'aiuto sotto forma di garanzia di Stato accordato all'impresa EPAC - Empresa Para a Agroalimentação e Cereais, SA (GU L 186, pag. 25).
(4) - Comunicazione pubblicata nella GU 1997, C 318, pag. 20. La ricorrente deduce che la garanzia a favore dell'EPAC non costituisce aiuto di Stato in quanto non ha implicato direttamente o indirettamente nessun trasferimento di risorse statali; che lo Stato portoghese, in qualità di detentore dell'intero capitale dell'impresa, ha il diritto e il dovere di fornire alla stessa tale forma di sostegno; che, quand'anche si trattasse di un aiuto, lo Stato avrebbe il diritto di concederlo senza doverlo notificare alla Commissione, e che la decisione, per il suo rigore e il completo spregio delle circostanze del caso di specie e degli interessi e valori in gioco, viola i principi della buona fede e del legittimo affidamento degli operatori economici da essa toccati e lede gravemente il principio di proporzionalità.
(5) - Comunicazione pubblicata nella GU 1997, C 370, pag. 10. I motivi e principali argomenti sono identici a quelli dedotti nella causa T-204/97, EPAC/Commissione. La ricorrente invoca inoltre l'esistenza di un'arbitraria discriminazione tra imprese pubbliche e private nonché l'impossibilità giuridica per lo Stato portoghese di adottare i provvedimenti imposti dalla decisione impugnata.
(6) - Comunicazione pubblicata nella GU 1997, C 271, pag. 7. Il Portogallo adduce la carenza di base giuridica e l'illegittimità della decisione. Quanto alla mancanza di base giuridica, sostiene che, poiché né il Trattato né il diritto derivato prevedono l'adozione di decisioni provvisorie nell'ambito dell'applicazione dell'art. 93 e poiché una competenza in tal senso è stata riconosciuta alla Commissione dalla giurisprudenza della Corte, la Commissione non può imporre ad uno Stato membro una misura inadeguata e radicale che abbia indole ed effetti di provvedimento definitivo. Quanto all'illegittimità della decisione, adduce che essa viola il principio di proporzionalità.
(7) - Comunicazione pubblicata nella GU 1997, C 357, pag. 14. Si adduce: la violazione dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) in quanto la motivazione è contraddittoria e insufficiente; la violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE in quanto la garanzia concessa non costituisce aiuto di Stato; la violazione dell'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE) e dell'art. 90 del Trattato CE (divenuto art. 86 CE) per discriminazione tra imprese pubbliche e private; la violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato in quanto la garanzia non falsa la concorrenza né incide sugli scambi commerciali; la violazione dell'art. 92, n. 3, lett. c); la violazione del principio di proporzionalità; l'impossibilità di attuare la decisione e la violazione del principio del legittimo affidamento.
(8) - GU 1994, C 368, pag. 12.
(9) - Tale trasferimento di competenze è stato realizzato dalla decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/CECA, CEE, Euratom, recante modifica della decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21).
(10) - Sentenze della Corte 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione (Racc. pag. 2671, punto 5); 13 marzo 1985, cause riunite 296/82 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione (Racc. pag. 809, punto 13), e 30 giugno 1988, causa 297/86, CIDA/Consiglio (Racc. pag. 3531, punto 13).
(11) - V., ad esempio, sentenze 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione (Racc. pag. 219), e causa 213/85, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 281), e sentenze 7 giugno 1988, causa 57/86, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-2855), e causa 63/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 2875).
(12) - In altri casi, lo Stato membro ha presentato un ricorso di annullamento nel termine stabilito dall'art. 173 del Trattato e, in seguito alla sentenza di rigetto del ricorso, la Commissione ha chiesto alla Corte di dichiarare l'inadempimento dello Stato membro ai sensi dell'art. 93 del Trattato. V. sentenze 3 ottobre 1991, causa C-261/89, Italia/Commissione, «Aluminia e Comsal» (Racc. pag. I-4437); 23 febbraio 1995, causa C-349/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-343); 21 marzo 1991, causa C-305/89, Italia/Commissione, «Alfa Romeo» (Racc. pag. I-1603), e causa C-303/88, Italia/Commissione, «Lanerossi I» (Racc. pag. I-1433), e 4 aprile 1995, causa C-348/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-673), e causa C-350/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-699).
(13) - Sentenza Commissione/Grecia, citata alla nota 11, punto 11.
(14) - Ibidem, punto 10, e sentenza 13 febbraio 1979, causa 101/78, Granaria (Racc. pag. 623).
(15) - Al punto VI della decisione la Commissione afferma che, poiché il tasso di interesse è pari al tasso Lisbor a sei mesi e gli interessi vanno versati semestralmente, questa differenza deve essere calcolata con periodicità semestrale.
(16) - V. comunicazione della Commissione agli Stati membri 95/C 156/05 (GU 1995, C 156, pag. 5).
(17) - Secondo la definizione che figura nella comunicazione della Commissione relativa al metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione 96/C 232/06 (GU 1996, C 232, pag. 10), dal 1, agosto 1996 il tasso di riferimento si considera uguale alla media dei tassi indice registrati durante i precedenti mesi di settembre, ottobre e novembre. Il tasso indice è definito come il tasso di rendimento medio delle obbligazioni di Stato sul mercato secondario, previa armonizzazione da parte dell'Istituto monetario europeo, maggiorato di un premio specifico per ciascuno Stato membro, che per il Portogallo è stato fissato al 3,35%.
(18) - La Commissione ha messo agli atti copia del processo verbale d'una riunione tenuta il 4 maggio 1998 tra rappresentanti dell'EPAC, della SILOPOR, delle autorità portoghesi e della Commissione al fine di discutere dei progetti di ristrutturazione e di privatizzazione delle due imprese. In tale processo verbale è detto espressamente che i rappresentanti portoghesi non erano autorizzati a discutere della decisione della Commissione.
(19) - V. ordinanze della Corte 21 maggio 1977, cause riunite 31/77 R e 53/77 R, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 921, punti 16 e 18), e 20 settembre 1983, causa 171/83 R, Commissione/Francia (Racc. pag. 2621, punto 12).
(20) - Sentenze della Corte 10 giugno 1993, causa C-183/91, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-3131, punto 10); 15 gennaio 1986, causa 52/84, Commissione/Belgio (Racc. pag. 89, punto 13); 13 marzo 1985, causa 93/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 829, punto 9); 15 novembre 1983, causa 52/83, Commissione/Francia (Racc. pag. 3707, punto 10), e 12 ottobre 1978, causa 156/77, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1881, punto 23).
(21) - Sentenze della Corte 27 ottobre 1992, causa C-74/91, Commissione/Germania (Racc. pag. I-5437, punto 10), e 30 giugno 1988, causa 226/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 3611, punto 14).
(22) - Sentenza Commissione/Grecia, citata alla nota 21, punto 16.
(23) - Sentenze Commissione/Belgio, citata alla nota 20, punto 14; 2 febbraio 1989, causa 94/87, Commissione/Germania (Racc. pag. 175, punto 8), e Commissione/Grecia, citata alla nota 20, punto 10.
(24) - Sentenza 15 mai 1997, causa C-355/95 P, TWD/Commissione (Racc. pag. I-2549, punto 21).
(25) - Sentenza 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España (Racc. pag. I-877, punto 13), e, nell'ambito del Trattato CECA, sentenza 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità (Racc. pag. 1 e ss., in particolare pag. 39).
(26) - Comunicazione della Commissione agli Stati membri sull'applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE e dell'art. 5 della direttiva della Commissione 80/723/CEE alle imprese pubbliche dell'industria manifatturiera (GU 1993, C 307, pag. 3). V. punto 38 della comunicazione, dedicato alle garanzie.
(27) - La comunicazione della Commissione relativa agli aiuti de minimis (GU 1996, C 68, pag. 9) spiega i modi per calcolare l'equivalente sovvenzione per un anno determinato, in caso di garanzie sui prestiti.
(28) - Sentenze 20 settembre 1990, causa C-5/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-3437, punto 12), e 21 marzo 1990, causa C-142/87, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-959, punto 61).
(29) - Sentenze Commissione/Germania, citata alla nota 23, punto 12, e 21 settembre 1983, cause riunite da 205/82 a 215/82, Deutsche Milchkontor e a. (Racc. pag. 2633).
(30) - Sentenza Commissione/Germania, citata alla nota 28, punto 18.
(31) - Sentenza 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland (Racc. pag. I-1591, punto 43).
(32) - Conclusioni presentate nella causa definita con sentenza 24 ottobre 1996, cause riunite C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Germania e a./Commissione (Racc. pag. I-5151 e ss., in particolare pag. I-5195, punto 102).
(33) - Ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado 6 dicembre 1996 nella causa T-155/96 R, Comune di Magonza/Commissione (Racc. pag. II-1655, punto 22).
(34) - Sentenza Commissione/Belgio, citata alla nota 20, punto 14.
(35) - Sentenze Belgio/Commissione, citata alla nota 28, e 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (Racc. pag. 901).
(36) - Sentenze Commissione/Belgio, citata alla nota 20, punto 16; Commissione/Germania, citata alla nota 23, punto 9; Commissione/Grecia, citata alla nota 20, punto 18; 4 aprile 1995, causa C-348/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-673, punto 17); 23 febbraio 1995, causa C-349/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-343), e 4 aprile 1995, causa C-350/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-699, punto 16).