62019CC0427
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. HOGAN
van 16 juli 2020 (
1
)
Zaak C‑427/19
Bulstrad Vienna Insurance Group АD
tegen
Olympic Insurance Company Ltd
[verzoek van de Sofiyski rayonen sad (rechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2009/138/EG – Beslissing tot opening van een liquidatieprocedure ten aanzien van verzekeringsondernemingen – Definitie – Bevoegdheid om het bestaan van een dergelijke beslissing vast te stellen – Intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming – Aanwijzing van een voorlopige liquidateur – Geen gerechtelijke insolventieprocedure – Schorsing van alle gerechtelijke procedures tegen de verzekeringsonderneming”
I. Inleiding
1.
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een procedure tussen een naamloze verzekeringsmaatschappij, Bulstrad Vienna Insurance Group AD, en een verzekeringsonderneming naar Cypriotisch recht, Olympic Insurance Company Limited. De procedure betreft de uitkering van een schuldvordering uit hoofde van verzekering die volgens Bulstrad door Olympic verschuldigd is als moedermaatschappij van een Bulgaarse dochteronderneming.
2.
Het prejudiciële verzoek draait in wezen om de uitlegging van artikel 274 van richtlijn 2009/138/EG van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings‑ en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (
2
), zoals van toepassing ten tijde van de feiten in het hoofdgeding. Meer specifiek wenst de verwijzende rechter met de prejudiciële vragen te vernemen of uit dat artikel voortvloeit dat een Cypriotische wet op grond waarvan alle gerechtelijke procedures worden geschorst zodra de vergunning van een verzekeringsonderneming is ingetrokken en een voorlopige liquidateur is aangewezen, ook moet worden toegepast door de rechters in Bulgarije, waar deze procedures gevoerd worden. Alvorens op deze vragen in te gaan, laat ik eerst de relevante wetsteksten de revue passeren.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3.
In de overwegingen 117 tot en met 130 van richtlijn 2009/138 wordt verklaard:
„(117)
Aangezien de nationale wetgeving betreffende saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures nog niet is geharmoniseerd, dienen in het kader van de interne markt de wederzijdse erkenning van in de lidstaten geldende saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures ten aanzien van verzekeringsondernemingen en de noodzakelijke samenwerking te worden gewaarborgd, waarbij rekening wordt gehouden met de voor dergelijke maatregelen geldende beginselen van eenheid, universaliteit, coördinatie en openbaarmaking, en met de gelijke behandeling en bescherming van verzekeringsschuldeisers.
[...]
(119)
Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de bevoegde instanties ter zake van saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures, en de toezichthoudende autoriteiten ter zake van verzekeringsondernemingen.
[...]
(121)
Er dienen voorwaarden te worden vastgesteld onder dewelke niet op insolventie berustende liquidatieprocedures, waarbij voor de uitkering van schuldvorderingen uit hoofde van verzekering een rangindeling geldt, onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen. Een nationaal loongarantiestelsel kan gesubrogeerd worden in de vorderingen van werknemers van een verzekeringsonderneming uit hoofde van hun arbeidsovereenkomst en ‑verhouding. De behandeling van zulke gesubrogeerde vorderingen dient te worden geregeld bij de wetgeving van de lidstaat van herkomst (lex concursus).
(122)
De vaststelling van saneringsmaatregelen vormt geen beletsel voor de opening van een liquidatieprocedure. Het dient derhalve mogelijk te zijn een liquidatieprocedure te openen zonder dat of nadat saneringsmaatregelen zijn vastgesteld. De liquidatieprocedure kan worden afgesloten met een gerechtelijk akkoord of met andere maatregelen van dezelfde strekking, waaronder saneringsmaatregelen.
(123)
De bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst dienen als enige gemachtigd te zijn om beslissingen inzake een liquidatieprocedure ten aanzien van een verzekeringsonderneming te nemen. Deze beslissingen dienen in heel de Gemeenschap effect te sorteren en door alle lidstaten te worden erkend. De beslissingen dienen overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende procedures te worden bekendgemaakt, alsook in het Publicatieblad van de Europese Unie. De informatie dient ook beschikbaar te worden gesteld aan bekende, in de Gemeenschap gevestigde schuldeisers, die het recht moeten hebben vorderingen of opmerkingen in te dienen.
[...]
(125)
Alle voorwaarden voor het openen, het verloop en het beëindigen van een liquidatieprocedure dienen te worden beheerst door het recht van de lidstaat van herkomst.
(126)
Teneinde een gecoördineerd optreden van de lidstaten mogelijk te maken, dienen de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst en van alle andere lidstaten onverwijld op de hoogte te worden gebracht van het openen van een liquidatieprocedure.
[...]
(128)
De opening van een liquidatieprocedure dient tot gevolg te hebben dat de aan de verzekeringsonderneming verleende vergunning om het verzekeringsbedrijf uit te oefenen, wordt ingetrokken, voor zover dat nog niet was gebeurd.
[...]
(130)
Ter bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechtszekerheid van bepaalde handelingen in andere lidstaten dan de lidstaat van herkomst dient het recht te worden bepaald dat toepasselijk is op de gevolgen van de saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures voor aanhangige rechtsgedingen en voor de afzonderlijke executiemaatregelen die uit deze rechtsgedingen voortkomen.”
4.
Artikel 14 van de richtlijn, met als opschrift „Vergunningbeginsel”, bepaalt:
„1.   De toegang tot het directe verzekeringsbedrijf of tot het herverzekeringsbedrijf dat onder deze richtlijn valt, wordt afhankelijk gesteld van het verkrijgen van een vergunning.
2.   De in lid 1 bedoelde vergunning moet bij de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst worden aangevraagd door:
a)
een onderneming die haar hoofdkantoor op het grondgebied van deze lidstaat vestigt; of
b)
een verzekeringsonderneming die, na een vergunning overeenkomstig lid 1 te hebben verkregen, haar werkzaamheden wil uitbreiden tot een gehele verzekeringsbranche of tot andere verzekeringsbranches dan die waarvoor zij reeds een vergunning heeft verkregen.”
5.
Artikel 15, lid 2, van richtlijn 2009/138, met als opschrift „Reikwijdte van de vergunning”, luidt als volgt:
„Onverminderd artikel 14 wordt de vergunning verleend per branche van directe verzekering als omschreven in bijlage I, deel A, of in bijlage II. Zij heeft betrekking op de gehele branche, behalve indien de aanvrager slechts een gedeelte van de tot deze branche behorende risico’s wenst te dekken.
[...]”
6.
Artikel 144, lid 1, van deze richtlijn, met als opschrift „Intrekking van de vergunning”, bepaalt:
„[...]
De toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst trekt een aan een verzekerings‑ of herverzekeringsonderneming verleende vergunning in indien de onderneming niet voldoet aan het minimumkapitaalvereiste en de toezichthoudende autoriteit het financieel plan duidelijk inadequaat acht, of indien de betrokken onderneming er niet in slaagt om binnen drie maanden na de constatering dat niet meer wordt voldaan aan het minimumkapitaalvereiste, het goedgekeurde financieel plan te volgen.”
7.
Richtlijn 2009/138 bevat een titel IV, met als opschrift „Sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen”, waaronder de artikelen 267 tot en met 296 zijn opgenomen.
8.
Artikel 267 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied van deze titel”, bepaalt:
„Deze titel is van toepassing op saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures betreffende:
a)
verzekeringsondernemingen;
b)
op het grondgebied van de Gemeenschap gevestigde bijkantoren van verzekeringsondernemingen van derde landen.”
9.
Artikel 268 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, luidt als volgt:
„1.   Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:
a)
‚bevoegde instanties’: de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures;
[...]
d)
‚liquidatieprocedure’: een collectieve procedure die het te gelde maken van de activa van een verzekeringsonderneming en het op toepasselijke wijze verdelen van de opbrengst onder de schuldeisers, aandeelhouders of leden behelst, en die noodzakelijkerwijs een optreden van de bevoegde instanties behelst, ook wanneer de collectieve procedure wordt afgesloten met een gerechtelijk akkoord of een andere maatregel van dezelfde strekking, ongeacht of de procedure op insolventie berust en of de procedure vrijwillig dan wel verplicht is;
[...]”
10.
Artikel 269, met als opschrift „Vaststelling van saneringsmaatregelen – Toepasselijk recht”, luidt als volgt:
„1.   Alleen de bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst zijn bevoegd te beslissen om ten aanzien van een verzekeringsonderneming, met inbegrip van haar bijkantoren, saneringsmaatregelen ten uitvoer te leggen.
2.   De saneringsmaatregelen beletten niet dat in de lidstaat van herkomst een liquidatieprocedure wordt geopend.
3.   De saneringsmaatregelen worden ten uitvoer gelegd overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en de procedures die gelden in de lidstaat van herkomst, tenzij in de artikelen 285 tot en met 292 anders is bepaald.
4.   Overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van herkomst vastgestelde saneringsmaatregelen hebben zonder verdere formaliteiten volledige rechtswerking in de gehele Gemeenschap, ook jegens derden in andere lidstaten, en zelfs indien de wetgeving van die andere lidstaten niet in dergelijke saneringsmaatregelen voorziet of de tenuitvoerlegging daarvan afhankelijk stelt van voorwaarden die niet zijn vervuld.
5.   Saneringsmaatregelen hebben rechtswerking in de gehele Gemeenschap zodra zij rechtswerking hebben in de lidstaat van herkomst.”
11.
Artikel 270, met als opschrift „Kennisgeving aan de toezichthoudende autoriteiten”, bepaalt:
„De bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst stellen de toezichthoudende autoriteiten van deze lidstaat onverwijld in kennis van hun beslissing tot vaststelling van een saneringsmaatregel; zij doen dit zo mogelijk vóór de vaststelling van de maatregel of anders onmiddellijk daarna.
De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst stellen de toezichthoudende autoriteiten van alle andere lidstaten onverwijld in kennis van de beslissing tot vaststelling van saneringsmaatregelen, alsmede van de mogelijke concrete gevolgen van die maatregelen.”
12.
Artikel 271, lid 1, van richtlijn 2009/138, met als opschrift „Bekendmaking van beslissingen tot vaststelling van saneringsmaatregelen”, luidt als volgt:
„Wanneer er tegen een saneringsmaatregel in de lidstaat van herkomst beroep openstaat, maken de bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst, de bewindvoerder of elke in de lidstaat van herkomst daartoe gemachtigde persoon de beslissing over de saneringsmaatregel bekend overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende bekendmakingsprocedures en maken zij voorts, zo snel mogelijk, in het Publicatieblad van de Europese Unie een uittreksel uit het document waarin de saneringsmaatregel wordt vastgesteld bekend. De toezichthoudende autoriteiten van de andere lidstaten die overeenkomstig artikel 270 van de beslissing tot een saneringsmaatregel in kennis zijn gesteld, kunnen op de door hen passend geachte wijze zorg dragen voor de bekendmaking van deze beslissing op hun eigen grondgebied.”
13.
Artikel 273, met als opschrift „Opening van een liquidatieprocedure – Kennisgeving aan de toezichthoudende autoriteiten”, bepaalt:
„1.   Alleen de bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst zijn bevoegd om een beslissing te nemen aangaande de opening van een liquidatieprocedure ten aanzien van een verzekeringsonderneming, met inbegrip van haar in andere lidstaten gevestigde bijkantoren. Deze beslissing kan worden genomen zonder dat of nadat saneringsmaatregelen zijn vastgesteld.
2.   Een overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van herkomst genomen beslissing tot opening van een liquidatieprocedure ten aanzien van een verzekeringsonderneming, met inbegrip van haar bijkantoren in andere lidstaten, wordt zonder verdere formaliteiten in de gehele Gemeenschap erkend en heeft aldaar rechtswerking zodra zij die heeft in de lidstaat waar de procedure wordt geopend.
3.   De bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst stellen de toezichthoudende autoriteiten van deze lidstaat onverwijld in kennis van de beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, indien mogelijk voordat de procedure wordt geopend of anders onmiddellijk daarna.
De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst stellen de toezichthoudende autoriteiten van alle andere lidstaten onverwijld in kennis van de beslissing tot opening van de liquidatieprocedure, alsmede van de mogelijke concrete gevolgen van deze procedure.”
14.
Artikel 274 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepasselijk recht”, bepaalt:
„1.   Tenzij in de artikelen 285 tot en met 292 anders is bepaald, is ten aanzien van de beslissing tot liquidatie van een verzekeringsonderneming, de liquidatieprocedure en de rechtsgevolgen het recht van de lidstaat van herkomst van toepassing.
2.   Het recht van de lidstaat van herkomst bepaalt ten minste het volgende:
a)
welke goederen tot de boedel behoren en de status van goederen die na de opening van de liquidatieprocedure zijn verkregen;
b)
de respectieve bevoegdheden van de verzekeringsonderneming en de liquidateur;
c)
de voorwaarden waaronder een verrekening kan worden tegengeworpen;
d)
de gevolgen van de liquidatieprocedure voor lopende overeenkomsten waarbij de verzekeringsonderneming partij is;
e)
de gevolgen van de liquidatieprocedure voor individuele vervolgingen, met uitzondering van aanhangige rechtsgedingen als bedoeld in artikel 292;
f)
welke vorderingen te verhalen zijn op het vermogen van de verzekeringsonderneming en de status van vorderingen die na de opening van de liquidatieprocedure zijn ontstaan;
g)
de regels betreffende indiening, verificatie en toelating van de vorderingen;
h)
de regels betreffende de verdeling van de opbrengst van de te gelde gemaakte goederen, de rangindeling van de vorderingen, en de rechten van schuldeisers die na de opening van de liquidatieprocedure gedeeltelijk zijn voldaan op grond van een zakelijk recht of ingevolge verrekening;
i)
de voorwaarden voor en de gevolgen van de beëindiging van de liquidatieprocedure, met name door een gerechtelijk akkoord;
j)
de rechten van de schuldeisers nadat de liquidatieprocedure beëindigd is;
k)
de partij voor wier rekening de kosten en uitgaven van de liquidatieprocedure zijn; en
l)
de regels betreffende nietigheid, vernietigbaarheid of niet-tegenwerpbaarheid van de voor het geheel van schuldeisers nadelige rechtshandelingen.”
15.
Artikel 280, lid 1, van richtlijn 2009/138, met als opschrift „Bekendmaking van beslissingen tot opening van liquidatieprocedures”, luidt als volgt:
„De bevoegde instantie, de liquidateur of iedere door de bevoegde instantie daartoe aangewezen persoon draagt zorg voor de openbaarmaking van de beslissing tot opening van de liquidatieprocedure overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende bekendmakingsprocedures alsmede voor de opneming van een uittreksel uit die beslissing in het Publicatieblad van de Europese Unie.
De toezichthoudende autoriteiten van alle andere lidstaten die overeenkomstig artikel 273, lid 3, van de beslissing tot opening van de liquidatieprocedure in kennis zijn gesteld, kunnen op de door hen passend geachte wijze zorg dragen voor de bekendmaking van deze beslissing op hun eigen grondgebied.”
16.
Artikel 292 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Aanhangige rechtsgedingen”, bepaalt:
„De gevolgen van de saneringsmaatregelen of de liquidatieprocedure voor aanhangige rechtsgedingen betreffende een goed of recht waarover de verzekeringsonderneming het beheer en de beschikking heeft verloren, worden uitsluitend beheerst door het recht van de lidstaat waar het rechtsgeding aanhangig is.”
B.
Cypriotisch recht
17.
Naar Cypriotisch recht kan een rechter een voorlopige liquidateur aanwijzen nadat het verzoek om een bevel tot liquidatie is ingediend, maar voordat een dergelijk bevel wordt uitgevaardigd. Gewoonlijk wordt om aanwijzing van een dergelijke liquidateur verzocht wanneer het risico bestaat dat de activa van een onderneming in gevaar komen, dat wil zeggen het risico dat de onderneming haar activa doet verdwijnen voordat het bevel tot liquidatie wordt uitgevaardigd, met als gevolg dat de inning en evenredige verdeling ervan onder de schuldeisers van de onderneming zouden worden gedwarsboomd. (
3
) De rol van de voorlopige liquidateur bestaat er in wezen in de activa en de status quo van de onderneming in stand te houden en te beschermen. (
4
) De exacte omvang van de bevoegdheden van een voorlopige liquidateur worden bepaald in de beslissing tot aanwijzing. Een voorlopige liquidateur heeft echter in beginsel niet de bevoegdheid om de zaken van de onderneming te beheren en te sturen; dit blijft de verantwoordelijkheid van haar bestuurders. (
5
) Bovendien heeft een liquidateur volgens de Cypriotische rechtspraak geen bevoegdheid om de activa van de onderneming te verdelen. (
6
)
18.
Meer in het bijzonder luidt artikel 215 van de Peri Eterion Nomos (Cypriotische wet op de vennootschappen), met als opschrift „Bevoegdheid om procedures tegen een onderneming te schorsen of te beperken”, als volgt:
„Op elk moment na de indiening van een verzoek om een bevel tot liquidatie en voorafgaand aan de uitvaardiging van een dergelijk bevel kan de onderneming of een schuldeiser of bijdrageplichtige:
a)
wanneer bij een districtsrechter of de hoogste rechterlijke instantie andere beroepen of procedures tegen de onderneming aanhangig zijn, deze rechter verzoeken om de procedure te schorsen, en
b)
wanneer een ander beroep tegen de onderneming aanhangig is, de ter zake van de liquidatie van de onderneming bevoegde rechter verzoeken om verdere procedures in verband met het betrokken beroep te beperken,
en kan de rechter bij wie het betrokken verzoek is ingediend, de procedures schorsen of eventueel beperken, onder de voorwaarden die hij passend acht.”
19.
Artikel 220 van die wet, met als opschrift „Stopzetting van procedures tegen de onderneming bij uitvaardiging van een bevel tot liquidatie”, bepaalt:
„Een vordering of procedure tegen de onderneming mag niet worden ingeleid of voortgezet na de uitvaardiging van een bevel tot liquidatie of na de aanwijzing van een voorlopige liquidateur, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven en dit in overeenstemming is met de door de rechter opgelegde voorwaarden.”
20.
Artikel 227 van die wet, met als opschrift „Aanwijzing en bevoegdheden van een voorlopige liquidateur”, bepaalt:
(1)   Behoudens de bepalingen van het onderhavige artikel kan de rechter op elk moment na de indiening van een verzoek om liquidatie beslissen om een insolventiefunctionaris, aan wie een vergunning is verleend overeenkomstig de wet inzake insolventiefunctionarissen, aan te wijzen als voorlopige liquidateur teneinde de activa van de onderneming te beschermen en enige stabiliteit in de situatie van de onderneming te bieden.
(2)   Een voorlopige liquidateur kan op elk moment voorafgaand aan de uitvaardiging van een bevel tot liquidatie worden aangewezen. De faillissementscurator of een andere geschikte persoon kan worden aangewezen als voorlopige liquidateur.
(2Α)   De voorlopige liquidateur oefent de bevoegdheden uit die de rechter aan hem toewijst.
(3)   De bevoegdheden van de voorlopige liquidateur kunnen door de rechter worden beperkt in het bevel waarbij hij wordt aangewezen.”
C.
Bulgaars recht
21.
Artikel 624, lid 2, van de Kodeks za zastrahovaneto (Bulgaars wetboek verzekeringen) bepaalt:
„Zodra de Komisia za finansov nadzor (commissie financieel toezicht) door de bevoegde instantie van een andere lidstaat in kennis wordt gesteld van de opening van een liquidatie‑ of insolventieprocedure, neemt zij maatregelen voor publieke kennisgeving.”
22.
Artikel 44 van de Kodeks na mezhdunarodnoto chastno pravo (Bulgaars wetboek internationaal privaatrecht) bepaalt:
„(1)   Het buitenlandse recht dient te worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met de uitlegging en toepassing ervan in de staat waar het is vastgesteld.
(2)   De niet-toepassing van buitenlands recht alsmede de onjuiste uitlegging en toepassing ervan zijn gronden voor beroep.”
III. Feiten van het hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing
23.
Bulstrad, een in Bulgarije geregistreerde verzekeringsonderneming, heeft bij de Sofiyski rayonen sad (rechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) een vordering ingesteld tot veroordeling van Olympic, een in Cyprus geregistreerde verzekeringsonderneming, tot betaling van 7603,63 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 3887 EUR), evenals afhandelingskosten ten bedrage van 25,00 BGN (ongeveer 13 EUR), voor een verzekeringsuitkering in verband met een verkeersongeval.
24.
Verzoekster voert aan dat de bestuurder van een voertuig dat was verzekerd door Olympic, op 5 januari 2018 in de stad Bansko, Bulgarije, materiële schade heeft veroorzaakt aan een ander voertuig dat was verzekerd door Bulstrad. Omdat de bestuurder van het laatstbedoelde voertuig door een cascoverzekering was gedekt, heeft verzoekster hem een verzekeringsuitkering ten belope van 7603,63 BGN (ongeveer 3887 EUR) uitbetaald. Door de uitbetaling van de verzekeringsuitkering is Bulstrad gesubrogeerd in de rechten van de rechtstreeks getroffene jegens de veroorzaker van de schade en diens verzekeraar. Bulstrad heeft een verzoek tot betaling van de verzekeringsuitkering verstuurd naar Olympic, die dat verzoek weliswaar op 6 juli 2018 heeft ontvangen maar de verzekeringsuitkering nog steeds niet heeft betaald. Daarop heeft Bulstrad tegen verweerster – via haar in Bulgarije gevestigde bijkantoor – een vordering ingesteld tot veroordeling van verweerster tot voldoening van de door haar gevorderde bedragen alsmede verwijzing van verweerster in de kosten van de procedure.
25.
De verwijzende rechter is van oordeel dat hij bevoegd is op grond van artikel 13, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 11 van verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 2012, L 351, blz. 1). In de loop van de procedure is echter aan de nationale rechter gemeld dat de bevoegde Cypriotische instanties de vergunning van Olympic voor de uitoefening van het verzekeringsbedrijf hebben ingetrokken wegens niet-naleving van de kapitaalvereisten en dat een voorlopige liquidateur voor de onderneming is aangewezen, die is getreden in en zeggenschap heeft over alle economische en wettelijke rechten die aan de onderneming toebehoren of blijken toe te behoren. De verwijzende rechter is van oordeel dat deze maatregelen van de Cypriotische instanties neerkomen op een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure en heeft, bij beschikking van 26 september 2018, de procedure tegen Olympic geschorst in overeenstemming met de bepalingen van de Bulgaarse verzekeringswet ter omzetting van richtlijn 2009/138.
26.
Bulstrad heeft verzocht om hervatting van de procedure op grond dat, gezien de uitlegging van de betreffende bepalingen door de Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije), de procedure ten onrechte was geschorst. Volgens deze uitlegging kunnen de twee bovengenoemde maatregelen van de Cypriotische instanties niet worden geacht neer te komen op een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure door de lidstaat van herkomst in de zin van de Bulgaarse wet tot omzetting van artikel 274 van richtlijn 2009/138.
27.
Daarop heeft de verwijzende rechter de Bulgaarse commissie financieel toezicht verzocht mee te delen of zij beschikt over informatie met betrekking tot de opening van een liquidatie‑ of insolventieprocedure ten aanzien van Olympic voor de bevoegde rechter in Cyprus en zo ja, mee te delen in welk stadium deze procedure zich bevindt en of een liquidateur of curator is aangewezen. In haar brief van 19 maart 2019 heeft de commissie financieel toezicht meegedeeld dat zij tot die datum van de bevoegde Cypriotische instantie geen informatie had ontvangen met betrekking tot de opening van een liquidatieprocedure ten aanzien van Olympic.
28.
Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet bij de uitlegging van artikel 630 van de Kodeks za zastrahovaneto (Bulgaars wetboek verzekeringen), in het licht van artikel 274 van richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings‑ en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II), ervan worden uitgegaan dat de beslissing van een autoriteit van een lidstaat tot intrekking van de vergunning van een verzekeraar en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur zonder dat de gerechtelijke liquidatieprocedure is geopend, een ‚beslissing tot opening van een liquidatieprocedure’ is?
2)
Moeten, indien het nationale recht van de lidstaat van vestiging van een verzekeraar wiens vergunning is ingetrokken en ten aanzien van wie een voorlopige liquidateur is aangewezen, bepaalt dat in het geval van aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze verzekeringsmaatschappij moeten worden geschorst, de rechterlijke instanties van de andere lidstaten overeenkomstig artikel 274 van richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings‑ en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) deze juridische bepalingen toepassen, ook wanneer hun nationale recht hierin niet uitdrukkelijk voorziet?”
29.
De Bulgaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof.
IV. Beoordeling
A.
Ontvankelijkheid van de vragen
30.
Het is vaste rechtspraak dat er een vermoeden van relevantie rust op de door een nationale rechter gestelde vragen inzake de uitlegging van het Unierecht. Het Hof mag alleen weigeren uitspraak te doen over deze vragen wanneer het niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord op de hem gestelde vragen te geven, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding. (
7
)
31.
In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter na indiening van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing gemeld dat de Bulgaarse toezichthoudende autoriteiten hem ervan in kennis hadden gesteld dat bij beslissing van 30 juli 2019 een liquidatieprocedure is ingeleid tegen Olympic en dat deze beslissing op 23 augustus 2018 is bekendgemaakt in het staatsblad van Cyprus. Het Hof heeft de verwijzende rechter vervolgens per brief van 4 februari 2020 gevraagd of hij zijn vragen wilde handhaven.
32.
Bij beschikking van 21 februari 2020 heeft de nationale rechter geantwoord dat hij zijn verzoek wilde handhaven.
33.
Omdat in de onderhavige zaak ten eerste het Hof beschikt over alle gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een antwoord op de hem gestelde vragen te geven, ten tweede uit de stukken van het dossier niet blijkt dat het vraagstuk van hypothetische aard is, en ten derde niet duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, is het niet mogelijk om het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk te verklaren. In insolventiezaken is de precieze datum waarop de procedure bij de rechter van een andere lidstaat moet worden geschorst, immers vaak van bijzonder belang.
B.
Ten gronde
1. Eerste vraag
34.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 274 van richtlijn 2009/138 aldus moet worden uitgelegd dat de beslissing van een autoriteit van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur zonder dat formeel een gerechtelijke liquidatieprocedure is geopend, een „beslissing tot opening van een liquidatieprocedure” is in de zin van dat artikel.
35.
Overeenkomstig artikel 274, lid 1, van richtlijn 2009/138 is op de beslissing tot liquidatie van een verzekeringsonderneming, de liquidatieprocedure en de rechtsgevolgen het recht van de lidstaat van herkomst van toepassing.
36.
Voor de toepassing van titel IV van richtlijn 2009/138 (met als opschrift „Sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen”, waaronder artikel 274 is opgenomen) bepaalt artikel 268, lid 1, onder d), echter dat het concept „liquidatieprocedure” verwijst naar „een collectieve procedure die het te gelde maken van de activa van een verzekeringsonderneming en het op toepasselijke wijze verdelen van de opbrengst onder de schuldeisers, aandeelhouders of leden behelst, en die noodzakelijkerwijs een optreden van de bevoegde instanties behelst, ook wanneer de collectieve procedure wordt afgesloten met een gerechtelijk akkoord of een andere maatregel van dezelfde strekking, ongeacht of de procedure op insolventie berust en of de procedure vrijwillig dan wel verplicht is”. (
8
) Hieruit volgt dat het weliswaar aan de lidstaat van herkomst is om te beslissen onder welke voorwaarden een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure kan worden genomen en welke nadere regels en gevolgen aan deze procedure verbonden zijn, maar dat de betekenis van het begrip „liquidatieprocedure” in de zin van richtlijn 2009/138 geen zaak van nationaal recht is: in plaats daarvan wordt verondersteld dat de procedure in kwestie voldoet aan de definitie van dit concept zoals vervat in artikel 268, lid 1, onder d).
37.
Wat de bevoegdheid betreft om te bepalen of een specifieke beslissing moet worden geacht te zijn vastgesteld na een procedure die aan die definitie voldoet en, bijgevolg, moet worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, bevat richtlijn 2009/138 geen bepaling op grond waarvan aan de rechters van de lidstaat van herkomst de exclusieve bevoegdheid wordt verleend om te beoordelen wat de juridische aard is van de beslissing die de bevoegde instanties van die lidstaat vaststellen. De richtlijn bepaalt evenmin dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure moeten voldoen aan bepaalde wezenlijke vormvoorschriften zodat de beslissing meteen als zodanig kan worden geïdentificeerd. Voorts bevat de richtlijn geen lijst van procedures die in de verschillende lidstaten bestaan en die als liquidatieprocedures moeten worden aangemerkt, zodat de rechters van de andere lidstaten deze eenvoudig kunnen identificeren. Artikel 273, lid 2, bepaalt daarentegen enkel dat beslissingen tot opening van een liquidatieprocedure zonder verdere formaliteiten dan de op grond van de wetgeving van de lidstaat van herkomst vereiste formaliteiten in de gehele Unie moeten worden erkend. (
9
)
38.
In artikel 273 van richtlijn 2009/138 is weliswaar een beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen tot opening van liquidatieprocedures neergelegd maar, zoals is bepaald in artikel 267, is titel IV – en daarmee het beginsel van wederzijdse erkenning dat is vastgesteld in artikel 273 – enkel van toepassing op beslissingen waarvan is komen vast te staan dat zij verband houden met een liquidatieprocedure in de zin van die richtlijn. (
10
)
39.
Uit zowel de context als de doelstellingen van richtlijn 2009/138 volgt derhalve dat de rechters van andere lidstaten bevoegd zijn om te bepalen of een beslissing van de autoriteiten van de lidstaat van herkomst moet worden aangemerkt als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure in de zin van richtlijn 2009/138. Gaat het om een dergelijke beslissing, dan moeten die rechters evenwel uitwerking aan die beslissing geven.
40.
Uit de bewoordingen van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138 blijkt duidelijk dat een beslissing aan twee criteria moet voldoen om als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure te worden aangemerkt. Ten eerste moet het voorwerp van de procedure erin bestaan de activa van een verzekeringsonderneming te gelde te maken en de opbrengst onder de schuldeisers, aandeelhouders of leden op toepasselijke wijze te verdelen. Ten tweede moet de procedure een optreden van de bevoegde instanties behelzen, namelijk „de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures” overeenkomstig artikel 268, lid 1, onder a), van die richtlijn.
41.
De onderhavige zaak betreft, zoals reeds is uiteengezet, de vraag of een beslissing tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur moet worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure dan wel als een beslissing die het bestaan van een dergelijke procedure in de zin van richtlijn 2009/138 inhoudt.
42.
Wat de aanwijzing van een voorlopige liquidateur betreft, impliceert de vaststelling van een dergelijke beslissing, gezien de tijdelijke aard van deze aanwijzing, noodzakelijkerwijs dat een definitieve liquidateur zal worden aangewezen met als taak de activa van een verzekeringsonderneming te gelde te maken.
43.
Hoewel het Hof niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen of een regel van het Unierecht toe te passen op een concreet geval en ook niet om een bepaling van nationaal recht aan deze regel te toetsen, kan het wel uit alle noodzakelijke gegevens uit de stukken van het dossier putten om de door de verwijzende rechter in zijn vragen geschetste situatie te verduidelijken teneinde de nationale rechter een uitlegging van een bepaling van het Unierecht te verschaffen die voor deze van nut kan zijn bij de beoordeling van het effect van deze bepaling. (
11
)
44.
In de onderhavige zaak blijkt uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt duidelijk dat een beslissing tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur volgens de betrokken nationale wetgeving wordt genomen na het verzoek om een bevel tot liquidatie, maar voordat een rechterlijke beslissing betreffende dit verzoek is genomen. (
12
) Bovendien is een voorlopige liquidateur ingevolge diezelfde nationale wetgeving in beginsel niet bevoegd om de activa van de verzekeringsonderneming te gelde te maken of om dividenden uit te keren aan schuldeisers. (
13
) Het feit dat een voorlopige liquidateur deze bevoegdheden niet bezit – hetgeen uiteraard ter verificatie van de verwijzende rechter staat – sluit echter de mogelijkheid uit dat een dergelijke beslissing de opening of het bestaan van een liquidatieprocedure in de zin van richtlijn 2009/138 inhoudt, juist omdat deze kenmerken essentieel worden geacht om een beslissing te beschouwen een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138.
45.
Wat de intrekking van de vergunning betreft, moet worden opgemerkt dat richtlijn 2009/138 een onderscheid maakt tussen een dergelijke beslissing en de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure.
46.
Ten eerste worden de gevolgen van de beslissing tot intrekking van de vergunning en de beslissing tot opening van een liquidatieprocedure gedefinieerd in verschillende titels van de richtlijn, respectievelijk titel I en titel IV. Volgens artikel 144, gelezen in samenhang met artikel 14 van richtlijn 2009/138, strekt de intrekking van de vergunning ertoe de betrokken onderneming te verbieden werkzaamheden voort te zetten in de branche waarvoor die vergunning is afgegeven. Volgens artikel 273 van dezelfde richtlijn zijn aan de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure daarentegen de rechtsgevolgen verbonden die door het recht van de lidstaat van herkomst aan een dergelijke procedure worden toegekend.
47.
Ten tweede wordt een beslissing tot intrekking van een vergunning op grond van artikel 144, gelezen in samenhang van artikel 13, punt 10, van richtlijn 2009/138, genomen door de nationale autoriteit of autoriteiten die krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen toezicht uitoefenen op verzekerings‑ of herverzekeringsondernemingen, terwijl een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure op grond van artikel 268, onder d), gelezen in samenhang met artikel 268, onder a), wordt genomen door de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures. (
14
) Dit kunnen weliswaar dezelfde autoriteiten te zijn, maar dit is niet noodzakelijkerwijs het geval. (
15
)
48.
Ten derde verschillen deze beslissingen naar hun aard en streven zij verschillende doelstellingen na. Volgens de artikelen 15 en volgende van richtlijn 2009/138 en de bewoordingen van de overwegingen 8 en 11 ervan is de vergunningsprocedure ontworpen om ervoor te zorgen dat ondernemingen die verzekerings‑ of herverzekeringsactiviteiten uitoefenen, zich aan een aantal regels houden en hun activiteiten in de gehele Unie kunnen verrichten. Daarentegen volgt uit artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138 dat beslissingen tot opening van een liquidatieprocedure bedoeld zijn om het te gelde maken van de activa van de verzekeringsonderneming en de verdeling van de opbrengst onder de schuldeisers voor te bereiden, zelfs wanneer deze verdeling mogelijk uiteindelijk niet plaatsvindt. (
16
) Uit overweging 121 van richtlijn 2009/138 volgt dat de vaststelling van een dergelijke beslissing niet mag berusten op insolventie.
49.
Ten vierde bepaalt artikel 144, lid 2, van richtlijn 2009/138 dat wanneer de vergunning wordt ingetrokken, de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst enkel de toezichthoudende autoriteiten van de andere lidstaten daarvan in kennis moet stellen, terwijl artikel 273, lid 3, van richtlijn 2009/138 bepaalt dat wanneer een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure wordt genomen, de bevoegde instanties de andere autoriteiten niet alleen van hun beslissing in kennis moeten stellen, maar ook van de mogelijke concrete gevolgen van een dergelijke procedure. Daarnaast vereist artikel 280 van dezelfde richtlijn met betrekking tot een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure dat de bevoegde instantie, de liquidateur of iedere door de bevoegde instantie daartoe aangewezen persoon zorg draagt voor de openbaarmaking van de beslissing tot opening van de liquidatieprocedure overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende bekendmakingsprocedures alsmede voor de opneming van een uittreksel uit die beslissing in het Publicatieblad van de Europese Unie.
50.
Zoals is opgemerkt door de Bulgaarse regering, volgt hieruit dat een „beslissing tot intrekking van de vergunning” enerzijds en een „beslissing tot opening van de liquidatieprocedure” anderzijds twee afzonderlijke concepten zijn. Aangezien richtlijn 2009/138 geen bepalingen bevat op grond waarvan de lidstaten de intrekking van de vergunning aldus moeten beschouwen dat zij de opening van een liquidatieprocedure impliceert of hierop neerkomt, kan het bestaan van een „beslissing tot opening van de liquidatieprocedure” in de zin van richtlijn 2009/138 niet zonder meer voortvloeien uit de intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming. Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat een beslissing tot intrekking van een specifieke vergunning wordt genomen om andere redenen dan de insolventie van de verzekeringsonderneming.
51.
Artikel 279 van richtlijn 2009/138 bepaalt weliswaar dat de opening van een liquidatieprocedure, in overeenstemming met de procedure van artikel 144 van die richtlijn, de intrekking van de vergunning inhoudt, maar het omgekeerde is niet waar, aangezien richtlijn 2009/138 niet vereist dat de lidstaat van herkomst automatisch een liquidatieprocedure opent om de enkele reden dat de vergunning is ingetrokken. In overweging 128 van richtlijn 2009/138 wordt juist vermeld dat „[d]e opening van een liquidatieprocedure [...] tot gevolg [dient] te hebben dat de aan de verzekeringsonderneming verleende vergunning om het verzekeringsbedrijf uit te oefenen, wordt ingetrokken, voor zover dat nog niet was gebeurd” (
17
), wat erop duidt dat de opening van een liquidatieprocedure niet automatisch betekent dat de vergunning is ingetrokken. (
18
)
52.
Hoewel richtlijn 2009/138 voor de lidstaten geen verplichting bevat om te bepalen dat de intrekking van alle vergunningen van een verzekeringsonderneming automatisch leidt tot de opening van een liquidatieprocedure tegen deze onderneming in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138, zonder ook maar te vereisen dat een afzonderlijke beslissing wordt genomen, belet zij evenwel niet dat de lidstaten een dergelijke regel uitvaardigen. Derhalve geldt dat alleen wanneer in de wetgeving van de lidstaat van herkomst is voorzien in een dergelijke regel, die veronderstelt dat de instanties zijn aangewezen als bevoegde instanties in de zin van artikel 268, lid 1, onder a), van richtlijn 2009/138 en als toezichthoudende autoriteiten in de zin van artikel 13, punt 10, van die richtlijn, de rechters van de andere lidstaten op basis van het bestaan van een beslissing tot intrekking van de vergunning moeten uitgaan van het bestaan van een liquidatieprocedure.
53.
In het hoofdgeding blijkt uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt niet dat in de betreffende nationale wetgeving is bepaald dat de intrekking van de vergunning automatisch zou leiden tot de opening van een liquidatieprocedure. Integendeel, de Bulgaarse regering voert aan dat de rechter voor het district Nicosia bij beslissing van 30 juli 2019 tot opening van de liquidatieprocedure ten aanzien van Olympic heeft geoordeeld dat de beslissing van de bevoegde instantie tot intrekking van de vergunning voor het uitoefenen van het verzekeringsbedrijf geen gelijktijdige en automatische liquidatie van die verzekeringsonderneming inhoudt.
54.
Uit het bovenstaande volgt dat de beslissing van de bevoegde instantie tot intrekking van de vergunning en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur geen „beslissing tot opening van de liquidatieprocedure” vormt in de zin van artikel 268, lid 1, onder d), van richtlijn 2009/138, behalve wanneer (op de in deze laatstgenoemde bepaling bedoelde wijze) in de nationale wetgeving is bepaald dat de voorlopige liquidateur bevoegd is om de activa van de betrokken verzekeringsonderneming te gelde te maken en de opbrengst te verdelen onder de schuldeisers of dat de intrekking van de vergunning tot gevolg heeft dat automatisch een liquidatieprocedure wordt geopend zonder dat daartoe een afzonderlijke beslissing moet worden genomen door een andere autoriteit.
55.
Hoewel de prejudiciële vraag van de nationale rechter enkel verband houdt met de opening van een liquidatieprocedure, moet ook worden benadrukt dat het concept van „saneringsmaatregelen” volgens artikel 268, lid 1, onder c), van richtlijn 2009/138 verwijst naar „maatregelen die enigerlei optreden van de bevoegde instanties behelzen en bestemd zijn om de financiële positie van een verzekeringsonderneming in stand te houden of te herstellen, en van dien aard zijn dat ze de bestaande rechten van andere partijen dan de verzekeringsonderneming zelf aantasten; daartoe behoren onder meer doch niet uitsluitend maatregelen die opschorting van de betalingen, opschorting van executiemaatregelen of verlaging van de schuldvorderingen kunnen behelzen”. Hieruit volgt dus dat een beslissing die voldoet aan de volgende drie criteria, moet worden beschouwd als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138, te weten:
–
de beslissing is vastgesteld door de bevoegde instanties, namelijk de administratieve of rechterlijke instanties van de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van saneringsmaatregelen of liquidatieprocedures, overeenkomstig artikel 268, lid 1, onder a);
–
de beslissing is gericht op de instandhouding of het herstel van de financiële positie van een verzekeringsonderneming;
–
de beslissing tast de bestaande rechten van andere partijen dan de verzekeringsonderneming zelf aan.
56.
In het hoofdgeding duiden bepaalde elementen in de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt, erop dat ten eerste de beslissing tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur is genomen door een instantie die ook bevoegd is ter zake van saneringsmaatregelen. Ten tweede heeft die beslissing tot doel de bedrijfsactiva in stand te houden. Ten derde heeft die beslissing niet alleen gevolgen voor het bestuur van de entiteit, maar tast ze ook de bestaande rechten van andere partijen dan de verzekeringsonderneming zelf aan. Op grond van artikel 220 van de Cypriotische wet op de vennootschappen mag immers tegen de onderneming geen vordering of procedure worden ingeleid of voortgezet nadat een voorlopige liquidateur is aangewezen, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven. Die beslissing kan derhalve evengoed een saneringsmaatregel vormen in de zin van artikel 268, lid 1, onder c), van richtlijn 2009/138. Het staat evenwel uitsluitend aan de verwijzende rechter om dit te beoordelen.
57.
Mocht dit het geval zijn, dan bepaalt artikel 269, lid 4, van richtlijn 2009/138 dat de andere lidstaten en, in het verlengde daarvan, hun rechterlijke instanties de gevolgen van een dergelijke maatregel erkennen overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van herkomst, zelfs wanneer de bevoegde instanties van die lidstaat de autoriteiten van de andere lidstaat niet in kennis hebben gesteld van de vaststelling van deze maatregelen of de gevolgen ervan, zoals is vereist op grond van artikel 270 van richtlijn 2009/138.
58.
Indien de in casu aan de orde zijnde beslissing tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur in het licht van de gevolgen die hieraan door de wetgeving van de lidstaat van herkomst worden verbonden, moet worden beschouwd als een saneringsmaatregel dan wel een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, zijn andere lidstaten overeenkomstig artikel 269, lid 4, respectievelijk artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 verplicht om de gevolgen te erkennen die door het recht van de lidstaat van herkomst worden verbonden aan deze beslissingen.
59.
Het is juist dat artikel 292 van richtlijn 2009/138 bepaalt dat „de gevolgen van de saneringsmaatregelen of de liquidatieprocedure voor aanhangige rechtsgedingen betreffende een goed of recht waarover de verzekeringsonderneming het beheer en de beschikking heeft verloren, [...] uitsluitend [worden] beheerst door het recht van de lidstaat waar het rechtsgeding aanhangig is”. Het hoofdgeding betreft echter geen goed of recht waarover de verzekeringsonderneming reeds het beheer en de beschikking heeft verloren. (
19
)
60.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 274 van richtlijn 2009/138 aldus moet worden uitgelegd dat een beslissing van een autoriteit van een lidstaat tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur geen „beslissing tot opening van een liquidatieprocedure” is in de zin van die richtlijn, behalve wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat deze voorlopige liquidateur bevoegd is om de activa van die onderneming te gelde te maken en de opbrengst te verdelen onder de schuldeisers of wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat de intrekking van de vergunning automatisch leidt tot de opening van een liquidatieprocedure zonder dat daartoe een verdere beslissing moet worden vastgesteld.
61.
Indien een dergelijke beslissing niet kan worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, maar de vaststelling ervan bedoeld is om ervoor te zorgen dat de bedrijfsactiva in stand worden gehouden en de inleiding of voortzetting van een vordering of procedure tegen de verzekeringsonderneming belet, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven, moet een dergelijke beslissing worden aangemerkt als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138.
62.
Indien een beslissing kan worden aangemerkt als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure of als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138, wordt deze beslissing zonder verdere formaliteiten erkend in de gehele Unie.
2. Tweede vraag
63.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming, dat bepaalt dat in het geval van intrekking van haar vergunning en van aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze onderneming moeten worden geschorst, moet worden toegepast door de rechterlijke instanties van de andere lidstaten, ook wanneer hun nationale recht niet uitdrukkelijk in een dergelijke regel voorziet.
64.
Uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat op grond van richtlijn 2009/138 slechts een verplichting op de andere lidstaten rust om hun gerechtelijke procedures te schorsen naar aanleiding van de vaststelling van een beslissing van de lidstaat van herkomst indien, ten eerste, deze beslissing een saneringsmaatregel of beslissing tot opening van een liquidatieprocedure vormt in de zin van titel IV van die richtlijn en, ten tweede, de wetgeving van de lidstaat van herkomst bepaalt dat gerechtelijke procedures tegen de betrokken onderneming worden geschorst wanneer een dergelijke beslissing wordt genomen. De lidstaten zijn op grond van artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 immers verplicht de gevolgen te erkennen die door de wetgeving van de lidstaat van herkomst worden verbonden aan deze twee soorten beslissingen. Hoewel de nationale rechter niet nader heeft aangegeven van welke bepalingen hij om uitlegging verzoekt, kan uit de stukken van het dossier waarover het Hof beschikt dus worden afgeleid dat het gaat om artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van die richtlijn.
65.
In deze context begrijp ik de tweede vraag aldus dat het Hof deze vraag is gesteld omdat het hoofdgeding een geschil tussen twee particulieren betreft. (
20
) Omdat een richtlijn een handeling is die is gericht tot de lidstaten en die door hen in nationaal recht moet worden omgezet, kunnen de bepalingen van een richtlijn echter alleen een rechtstreekse werking hebben wanneer zij duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en wanneer de lidstaat deze bepalingen binnen de termijn heeft omgezet. Het is van belang om nogmaals te benadrukken dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen kan opleggen aan een particulier en dus als zodanig niet tegenover hem kan worden ingeroepen. (
21
) Indien de inroepbaarheid van een niet of niet correct omgezette richtlijn zou worden uitgebreid tot de betrekkingen tussen particulieren, zou dit namelijk erop neerkomen dat de Unie bevoegd is om met onmiddellijke werking particulieren verplichtingen op te leggen, terwijl zij dit alleen kan wanneer haar de bevoegdheid is toegekend om verordeningen vast te stellen. (
22
)
66.
Derhalve kan zelfs een duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn die tot doel heeft particulieren rechten te verlenen of hun verplichtingen op te leggen, niet als zodanig worden toegepast in geschillen tussen uitsluitend particulieren. (
23
)
67.
Het Hof heeft echter situaties erkend die, zonder dat zij uitzonderingen vormen, eenvoudigweg niet vallen onder dit beginsel, omdat het geschil in kwestie strikt genomen geen geschil tussen particulieren is of omdat er ruimte is voor een regel van nationaal of Unierecht die een rechtstreekse werking heeft en waarop particulieren zich kunnen beroepen.
68.
Ten eerste kan een bepaling van een richtlijn van toepassing zijn op een geschil tussen particulieren wanneer aan een van deze personen, die onder gezag staat van de staat, een taak van algemeen belang is opgedragen en daartoe over bevoegdheden beschikt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de werkingssfeer van het gewone recht. (
24
) Omdat een dergelijke persoon in deze situatie immers niet kan worden gelijkgesteld aan een gewone natuurlijke persoon, kan de richtlijn verplichtingen aan hem opleggen. In de onderhavige zaak is deze situatie echter niet van toepassing, aangezien aan verzekeringsondernemingen in beginsel geen overheidsprerogatieven zijn toegewezen en zij niet als overheidsinstanties in deze zin kunnen worden beschouwd.
69.
Ten tweede kan een bepaling van een richtlijn, zoals blijkt uit het recente arrest van het Hof in de zaak Smith, in aanmerking worden genomen in een geschil tussen particulieren wanneer hierin concreet vorm wordt gegeven aan de voorwaarden voor de toepassing van een algemeen beginsel van het Unierecht of een grondrecht dat rechtstreeks kan worden ingeroepen. (
25
) In een dergelijke situatie is het in feite niet de richtlijn als zodanig die verplichtingen oplegt aan particulieren, maar in plaats daarvan – volgens de rechtspraak van het Hof – het algemene beginsel of het grondrecht, zoals vervat in die richtlijn.
70.
Het is in casu onnodig om deze strekking in de rechtspraak te onderzoeken of, wanneer het Handvest van grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) ter sprake komt, te onderzoeken in welke mate de richtlijn in overeenstemming is met de specifieke beperkingen die door artikel 51, lid 1, van het Handvest aan de werkingssfeer ervan zijn gesteld. Zelfs wanneer deze strekking in de rechtspraak juist is voor zover hierin wordt voorgesteld dat bepaalde algemene beginselen of grondrechten van het Unierecht met betrekking tot richtlijnen een in wezen horizontale rechtstreekse werking kunnen vereisen, is het enige argument dat in casu daarvoor kan worden aangevoerd, het argument dat artikel 269, lid 4, of artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 concreet vorm zou kunnen geven aan het vereiste van loyale samenwerking tussen de lidstaten, dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, eerste streepje, VEU. (
26
) Uit dit beginsel vloeit echter geen aparte verplichting voor de lidstaten voort. (
27
) Bijgevolg kan het beginsel van loyale samenwerking, zelfs wanneer het Hof hiernaar soms verwijst om het belang van de naleving van een bepaling van het Unierecht te onderstrepen (
28
), niet worden gebruikt om de toepassing van de bepalingen van een niet-omgezette richtlijn in een procedure tussen particulieren te rechtvaardigen. Anders zou artikel 4, lid 3, VEU in bijna elke zaak kunnen worden ingeroepen om een soort horizontale rechtstreekse werking in de praktijk toe te staan.
71.
In elk geval betreft het beginsel van samenwerking, dat in de onderhavige zaak ongetwijfeld aan de orde is, niet de betrekkingen tussen een lidstaat en de Unie doch de betrekkingen tussen de lidstaten. In het onderhavige geval strekt het beginsel van loyale samenwerking echter niet ertoe een als zodanig rechtstreeks toepasselijke rechtsregel te stellen, doch het legt enkel het kader vast voor onderhandelingen die de lidstaten voor zover nodig met elkaar zullen voeren. (
29
)
72.
Ten derde geldt dat, hoewel een richtlijn uit zichzelf nooit verplichtingen aan een particulier kan opleggen, de bindende aard die deze richtlijn na de omzettingstermijn verwerft, een verplichting oplegt aan de nationale autoriteiten om hun nationale recht in overeenstemming met deze richtlijn uit te leggen. (
30
) Met het oog op de rechtsbescherming die voor particulieren uit de regels van het Unierecht voortvloeit, moeten nationale rechterlijke instanties die het nationale recht dienen uit te leggen, rekening houden met alle regels ervan en moeten zij de daarin erkende uitleggingsmethoden toepassen teneinde dit nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen tegen de achtergrond van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn om het met deze richtlijn beoogde resultaat te bereiken. (
31
)
73.
Van cruciaal belang zij hier uiteraard de woorden „zoveel mogelijk”. Het beginsel van Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht wordt beperkt door een aantal andere algemene rechtsbeginselen, waaronder het beginsel van rechtszekerheid. De verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van het nationale recht te refereren aan het Unierecht kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.
74.
Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat particuliere burgers en particuliere entiteiten het recht hebben om hun zaken te regelen op basis van het in de lidstaten geldende nationale recht. Zij mogen niet verantwoordelijk worden gehouden voor het feit – zo het een feit is – dat een bepaalde lidstaat zijn verplichting niet is nagekomen om een bepaalde richtlijn om te zetten op de wijze die deze richtlijn vereist, of de rechtsgevolgen ondervinden van een dergelijk nalaten. Een belangrijk beginsel van elk geordend rechtsstelsel – zoals dat van de Unie – is dat er een verband moet zijn tussen de persoonlijke verantwoordelijkheid en de juridische aansprakelijkheid. Ook om deze reden mag, in het kader van eerste beginselen en elementaire rechtvaardigheid, geen horizontale rechtstreekse werking worden toegekend aan een richtlijn tegen een particuliere, niet-statelijke entiteit, juist omdat het nalaten van een lidstaat inzake de omzetting van een richtlijn niet mag worden toegerekend aan een onschuldige derde die hiervoor niet verantwoordelijk is.
75.
Het voorgaande houdt in dat een nationale rechter de nationale wettekst niet kan – en niet mag – herschrijven onder het mom van een conforme uitlegging, omdat dit het nationale wetgevingsproces zou ondermijnen. Het feit dat het recht uitsluitend wordt vastgesteld door de gekozen vertegenwoordigers van de staat, binnen het kader van de eigen parlementaire en wetgevingsstelsels, vormt natuurlijk een pijler van de democratische aard van de lidstaten van de Unie. Zo kan een richtlijn niet worden ingeroepen in een geding tussen particulieren met als doel het buiten toepassing laten van een met die richtlijn strijdige regeling van een lidstaat. (
32
)
76.
In de onderhavige zaak staat het aan de verwijzende rechter om te bepalen of de nationale wetgeving in het licht van deze beginselen aldus kan worden uitgelegd dat alle gerechtelijke procedures tegen een onderneming moeten worden geschorst wanneer haar vergunning wordt ingetrokken en een voorlopige liquidateur wordt aangewezen.
77.
Derhalve stel ik voor op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 aldus moeten worden uitgelegd dat het recht van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming, dat bepaalt dat in het geval van intrekking van haar vergunning en aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze onderneming moeten worden geschorst, in een geschil tussen twee particulieren niet moet worden toegepast door de rechterlijke instanties van de andere lidstaten wanneer hun nationale recht niet in een dergelijke regel voorziet, tenzij ten eerste deze intrekking of aanwijzing hetzij een saneringsmaatregel hetzij een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure vormt in de zin van titel IV van deze richtlijn en ten tweede de wetgeving van de andere lidstaten redelijkerwijze aldus kan worden uitgelegd dat deze schorsing is toegestaan, hetgeen vereist dat een dergelijke uitlegging geen uitlegging contra legem oplevert.
V. Conclusie
78.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Sofiyski rayonen sad te beantwoorden als volgt:
1)
Artikel 274 van richtlijn 2009/138/EG van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings‑ en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) moet aldus worden uitgelegd dat een beslissing van een autoriteit van een lidstaat tot intrekking van de vergunning van een verzekeringsonderneming en tot aanwijzing van een voorlopige liquidateur geen ‚beslissing tot opening van een liquidatieprocedure’ is in de zin van die richtlijn, behalve wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat deze voorlopige liquidateur bevoegd is om de activa van die onderneming te gelde te maken en de opbrengst te verdelen onder de schuldeisers of wanneer in de nationale wetgeving is bepaald dat de intrekking van de vergunning automatisch leidt tot de opening van een liquidatieprocedure zonder dat daartoe een verdere beslissing moet worden vastgesteld.
Indien een dergelijke beslissing niet kan worden beschouwd als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, maar de vaststelling ervan bedoeld is om ervoor te zorgen dat de bedrijfsactiva in stand worden gehouden en de inleiding of voortzetting van een vordering of procedure tegen de verzekeringsonderneming belet, tenzij de rechter daarvoor toestemming heeft gegeven, moet een dergelijke beslissing worden aangemerkt als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138.
Indien een beslissing kan worden aangemerkt als een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure of als een saneringsmaatregel in de zin van titel IV van richtlijn 2009/138, wordt deze beslissing zonder verdere formaliteiten erkend in de gehele Unie.
2)
Artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 moeten aldus worden uitgelegd dat het recht van de lidstaat van herkomst van een verzekeringsonderneming, dat bepaalt dat in het geval van intrekking van haar vergunning en aanwijzing van een voorlopige liquidateur alle gerechtelijke procedures tegen deze onderneming moeten worden geschorst, in een geschil tussen twee particulieren niet moet worden toegepast door de rechterlijke instanties van de andere lidstaten wanneer hun nationale recht niet in een dergelijke regel voorziet, tenzij ten eerste deze intrekking of aanwijzing hetzij een saneringsmaatregel hetzij een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure vormt in de zin van titel IV van deze richtlijn en ten tweede de wetgeving van de andere lidstaten redelijkerwijze aldus kan worden uitgelegd dat deze schorsing is toegestaan, hetgeen vereist dat een dergelijke uitlegging geen uitlegging contra legem oplevert.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	PB 2009, L 335, blz. 1.
(
3
)	Zie in die zin arresten van de rechter voor het district Nicosia, Unibrand Secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), verzoek nr. 310/13 van 9 juli 2015 (CY:EDLEF:2015:A282), en van de rechter voor het district Limassol, AZOVMASHINVEST HOLDING LTD, beroep nr. 380/14 van 18 januari 2017 (CY:EDLEM:2017:A18).
(
4
)	Zie in dit zin arrest van de rechter voor het district Nicosia, Tricor Limited, verzoek nr. 310/13 van 13 januari 2016 (CY:EDLEF:2016:A16).
(
5
)	Zie in die zin arrest van de rechter voor het district Larnaca, Nίκο Κυριακίδη, Προσωρινό Παραλήπτη/Assofit Holdings Limited, beroep nr. 26/2012 van 28 mei 2013 (CY:EDLAR:2013:A90).
(
6
)	Zie in die zin arresten van de rechter voor het district Nicosia, Unibrand Secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), verzoek nr. 310/13, van 9 juli 2015 (CY:EDLEF:2015:A282), en Tricor Limited, verzoek nr. 310/13 van 13 januari 2016 (CY:EDLEF:2016:A16). Zie in die zin ook artikel 233 van de Peri Eterion Nomos.
(
7
)	Zie in die zin arrest van 20 mei 2010, Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas (C‑160/09, EU:C:2010:293, punt 27).
(
8
)	Cursivering van mij.
(
9
)	In de rechtspraak wordt een vrij ruime uitlegging gegeven aan het concept „formaliteiten” dat wordt gebruikt in artikel 3, lid 2, en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende de sanering en de liquidatie van kredietinstellingen (PB 2001, L 125, blz. 15), waarvan de bewoordingen vergelijkbaar zijn met die van artikel 269, lid 4, en artikel 273, lid 2. Zie arrest van 24 oktober 2013, LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, punt 40).
(
10
)	Zie naar analogie, met betrekking tot de werkingssfeer van het beginsel van wederzijdse erkenning in strafzaken, arrest van 6 december 2018, IK (Handhaving van een bijkomende straf) (C‑551/18 PPU, EU:C:2018:991, punt 51). Wanneer bepaalde Unie-instrumenten betreffende de erkenning van uitspraken aan rechters van de lidstaat van herkomst een exclusieve bevoegdheid verlenen voor bepaalde onderwerpen of de rechters bij wie een beroep is ingesteld binden aan de vaststelling van de feiten op basis waarvan de rechter van herkomst zijn bevoegdheid heeft vastgesteld, blijft de rechter van de staat van ontvangst evenwel bevoegd om te beoordelen of een situatie valt binnen de werkingssfeer van deze instrumenten.
(
11
)	Zie in die zin arresten van 16 juli 2015, Abcur (C‑544/13 en C‑545/13, EU:C:2015:481, punt 34), en 20 mei 2010, Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas (C‑160/09, EU:C:2010:293, punt 24).
(
12
)	Zie artikel 227, lid 2, van de Peri Eterion Nomos.
(
13
)	Zie in die zin arresten van de rechter voor het district Nicosia, Unibrand Secretarial Services Limited/Εταιρεία Tricor Limited (HE9769), verzoek nr. 310/13 van 9 juli 2015 (CY:EDLEF:2015:A282), en Tricor Limited, verzoek nr. 310/13 van 13 januari 2016 (CY:EDLEF:2016:A16), alsmede Poiitis, A., Η
εκκαθάριση Εταιρειών, 2e druk, Larnaca, 2015, blz. 89.
(
14
)	Artikel 273, lid 3, van richtlijn 2009/138 bepaalt daarom dat, in het geval van de opening van een liquidatieprocedure, de voor een dergelijke procedure bevoegde instanties van de lidstaat van herkomst de toezichthoudende autoriteiten van deze lidstaat – dat wil zeggen de autoriteiten die bevoegd zijn om de vergunning in te trekken – in kennis moeten stellen van de beslissing tot opening van een liquidatieprocedure, indien mogelijk voordat de procedure wordt geopend.
(
15
)	Zie in die zin overweging 119 van richtlijn 2009/138.
(
16
)	Bovendien vloeit uit deze bepalingen voort dat de voorwaarden voor de vaststelling van een beslissing tot intrekking van een vergunning zijn geharmoniseerd, terwijl de voorwaarden voor de vaststelling van een beslissing tot opening van een liquidatieprocedure tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren.
(
17
)	Cursivering van mij.
(
18
)	In dit verband wordt in overeenstemming met artikel 15, lid 2, van richtlijn 2009/138 een vergunning verleend per branche van directe verzekering of zelfs voor een gedeelte van de tot deze branche behorende risico’s. Aangezien aan dezelfde verzekeringsonderneming verschillende vergunningen kunnen zijn verleend, betekent de intrekking van een vergunning voor een bepaalde branche niet noodzakelijkerwijs dat zij haar bedrijfsdoelstellingen niet langer kan verwezenlijken. Wanneer de vergunning wordt ingetrokken om de specifieke reden dat de verzekeringsonderneming de kapitaalvereisten niet heeft nageleefd, kan een intrekking van de vergunning zonder daaropvolgende opening van een liquidatieprocedure op het eerste gezicht echter onlogisch lijken. Uit de artikelen 101 en 129 van richtlijn 2009/138 volgt immers dat de kapitaalvereisten in het totaal worden berekend voor alle branches van activiteiten van de verzekeringsonderneming. Bijgevolg betekent dit dat alle vergunningen van die onderneming worden ingetrokken wanneer niet aan de in richtlijn 2009/138 vastgestelde kapitaalvereisten is voldaan. Aangezien verzekeringsondernemingen op grond van artikel 18, lid 1, onder a), van richtlijn 2009/138 in beginsel geen andere bedrijfsdoelstellingen mogen hebben dan het verzekeringsbedrijf en verrichtingen die daaruit rechtstreeks voortvloeien, is het mogelijk dat zij hun bedrijfsdoelstellingen niet langer kunnen verwezenlijken. Zoals is onderstreept in overweging 128 van de richtlijn, is het desalniettemin duidelijk dat de Uniewetgever bewust ervoor heeft gekozen om de lidstaten niet ertoe te verplichten te bepalen dat de intrekking van alle vergunningen van een verzekeringsonderneming automatisch betekent dat deze onderneming wordt geliquideerd, mogelijk omdat niet kan worden uitgesloten dat de onderneming naderhand wordt gered.
(
19
)	In dat verband is het interessant erop te wijzen dat in de rechtspraak, met name in het arrest van 24 oktober 2013, LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, punt 53), artikel 32 van richtlijn 2001/24, waarvan de tekst identiek is aan die van artikel 292 van richtlijn 2009/138, is uitgelegd op basis van overweging 30 van richtlijn 2001/24. Weliswaar is de tekst van artikel 32 van richtlijn 2001/24 identiek i aan die van artikel 292 van richtlijn 2009/138, maar in overweging 130 van richtlijn 2009/138, anders dan in overweging 30 van richtlijn 2001/24, wordt geen onderscheid gemaakt tussen een aanhangig rechtsgeding en afzonderlijke executiemaatregelen die uit rechtsgedingen voortkomen, en lijken beide daarentegen gezamenlijk te worden behandeld. Gelet op deze overweging en de bewoordingen van artikel 292 van richtlijn 2009/138, lijkt voor deze richtlijn het doorslaggevende criterium te zijn of de lopende procedure al dan niet verband houdt met een goed waarover de onderneming reeds op materiële wijze heeft beschikt.
(
20
)	De verwijzende rechter heeft het hoofdgeding tegen verweerster in de onderhavige zaak geschorst. Hieruit kan echter niet worden afgeleid dat de tweede vraag hypothetisch is, aangezien tot deze schorsing is beslist omdat een liquidatieprocedure tegen verweerster was geopend en niet omdat de aanwijzing van een voorlopige liquidateur naar Cypriotisch recht een saneringsmaatregel vormt. Omdat niet kan worden uitgesloten dat het Bulgaarse recht, zoals uitgelegd door de rechters van die lidstaat, de schorsing van de procedure tegen een verzekeringsonderneming niet toestaat in het geval van saneringsmaatregelen in de zin van artikel 268, lid 1, onder c), van richtlijn 2009/138, lijkt het noodzakelijk te zijn de tweede vraag te beantwoorden.
(
21
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 10 oktober 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, punt 31), en 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punt 42). Omdat richtlijn 2009/138 op grond van artikel 309, lid 1, van deze richtlijn uiterlijk op 31 maart 2015 moest worden omgezet, kunnen deze voorwaarden in de onderhavige zaak worden geacht te zijn vervuld.
(
22
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, punt 66). Zo de Uniewetgever de keuze heeft tussen een richtlijn en een verordening, impliceert het feit dat de wetgever kiest voor een richtlijn, noodzakelijkerwijs dat het zijn bedoeling was uit te sluiten dat de aldus vastgestelde bepalingen horizontale rechtstreekse werking hebben.
(
23
)	Arrest van 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punt 43).
(
24
)	Arrest van 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punt 45).
(
25
)	Zie in die zin bijvoorbeeld arrest van 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punten 46‑48).
(
26
)	Het klopt dat het doel van sanerings‑ of liquidatiemaatregelen erin bestaat de betrokken onderneming te beschermen tegen een risico op faillissement en haar schuldeisers in de best mogelijke mate af te betalen. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat artikel 269, lid 4, of artikel 273, lid 2, van richtlijn 2009/138 concreet vormgeeft aan grondrechten zoals de vrijheid van ondernemerschap – verankerd in artikel 16 van het Handvest –, of het recht op eigendom – verankerd in artikel 17 van het Handvest. Uit de artikelen 269, 273 en 274 volgt namelijk dat richtlijn 2009/138 moet zorgen voor de wederzijdse erkenning van saneringsmaatregelen en liquidatieprocedures, zonder dat de materiële bepalingen in verband met deze twee procedures worden geharmoniseerd. Bijgevolg wordt waarschijnlijk niet in richtlijn 2009/138, maar in het recht van de lidstaten, concreet vormgegeven aan deze rechten.
(
27
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 27 september 2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
28
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 3 maart 2016, Commissie/Malta (C‑12/14, EU:C:2016:135, punt 37). Het beginsel van loyale samenwerking staat het een lidstaat echter niet toe de verplichtingen te ontwijken die hem bij het Unierecht zijn opgelegd [arrest van 18 oktober 2016, Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, punt 54)], met inbegrip van het feit dat het beginsel van rechtszekerheid uitsluit dat een richtlijn wettelijke verplichtingen oplegt aan een particulier.
(
29
)	Zie naar analogie arrest van 26 mei 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, punt 38).
(
30
)	Deze verplichting vormt ook geen uitzondering op het beginsel dat een richtlijn geen verplichtingen kan opleggen aan particulieren. In een dergelijke situatie wordt een verplichting immers niet opgelegd aan particulieren op grond van die richtlijn als zodanig, maar op grond van de nationale wetgeving, aangezien de richtlijn door middel van die wetgeving wordt toegepast.
(
31
)	Arrest van 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punt 39).
(
32
)	Zie in die zin arresten van 19 april 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278, punt 32), en 22 januari 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, punt 73).