61991C0142
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
F. G. JACOBS
της 1ης Ιουλίου 1992 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Η Επιτροπή ανέθεσε στην εταιρία Cebag, προσφεύγουσα-ενάγουσα στην παρούσα υπόθεση, την προμήθεια εξευγενισμένου κραμβελαίου ως επισιτιστική βοήθεια στην Ουγκάντα, τη Μοζαμβίκη και το Μπαγκλαντές, στο πλαίσιο ορισμένων διαγωνισμών που χαρακτηρίζονται ως δράσεις υπ' αριθ. 401/89, 759/89, 760/89 και 904/89. Οι τέσσερις διαγωνισμοί διείποντο από ορισμένους κανονισμούς της Επιτροπής, οι οποίοι εκδόθηκαν σύμφωνα με τον κανονισμό της Επιτροπής (ΕΟΚ) 2200/87 της 8ης Ιουλίου 1987, για τις γενικές διατάξεις της συγκεντρώσεως στην Κοινότητα των προϊόντων που χορηγούνται ως κοινοτική επισιτιστική βοήθεια (ΕΕ 1987, L 204, σ. 1).
2.
Οι εν λόγω διαγωνισμοί κατακυρώθηκαν στους αναδόχους τον Φεβρουάριο του 1990 και οι παραδόσεις πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Απριλίου και Αυγούστου του 1990. Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 2200/87, η προσφεύγουσα συνέστησε εγγύηση για την πραγματοποίηση των ως άνω παραδόσεων. Σε όλες τις περιπτώσεις η εγγύηση παραδόσεως αποδεσμεύθηκε πριν από την παράδοση του συνόλου των σχετικών ποσοτήτων. Πιθανότατα η Επιτροπή αποδέσμευσε τις εγγυήσεις βάσει του άρθρου 22, παράγραφος 2, στοιχείο α', τελευταία περίπτωση, του κανονισμού 2200/87 ύστερα από σύσταση «εγγυήσεως για την προκαταβολή». Για διαφόρους λόγους οι παραδόσεις πραγματοποιήθηκαν σε όλες τις περιπτώσεις με καθυστέρηση. Όταν έγινε η τελική πληρωμή για κάθε μία από τις τέσσερις περιπτώσεις, η Επιτροπή προέβη σε κρατήσεις λόγω καθυστερημένης παραδόσεως δυνάμει του άρθρου 22, παράγραφος 2, στοιχείο β', τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 2200/87. Το ολικό ποσό των κρατήσεων ανέρχεται σε 104508,61 ECU. Οι κρατήσεις έγιναν στις 28 Οκτωβρίου 1990 για τη δράση 760/89 (Μοζαμβίκη), στις 31 Οκτωβρίου 1990 για τη δράση 401/89 (Ουγκάντα) και τη δράση 759/89 (Μοζαμβίκη) και στις 21 Ιανουαρίου 1991 για τη δράση 904/89 (Μπαγκλαντές).
3.
Με τις αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 1990, C-172/89, Vandemoortele κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. I-4677) και της 21ης Μαρτίου 1991, C-226/89, Haniel Spedition κατά Επιτροπής (Συλλογή 1991, σ. I-1599), το Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή δεν είχε την εξουσία να προβεί σε κρατήσεις λόγω καθυστερημένης παραδόσεως κατά την τελική πληρωμή, στο πλαίσιο των διεπόμενων από τον κανονισμό 2200/87 διαγωνισμών σχετικά με τη χορήγηση επισιτιστικής βοήθειας. Στις 4 Μαρτίου 1991 η προσφεύγουσα ζήτησε από την Επιτροπή να μην προβεί στις κρατήσεις, κάνοντας ρητή μνεία της προαναφερθείσας αποφάσεως Vandemoortele. Με τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991 η Επιτροπή απάντησε ότι η απόφαση Vandemoortele ίσχυε μόνο για τις πληρωμές που έγιναν μετά τις 23 Ιανουαρίου 1991 (δηλαδή την ημερομηνία δημοσιεύσεως της αποφάσεως στην Επίσημη Εφημερίδα).
4.
Στις 27 Μαΐου 1991 η Cebag άσκησε προσφυγη-αγωγή ζητώντας από το Δικαστήριο:
1)
να υποχρεώσει την Κοινότητα να καταβάλει εντόκως 104508,61 ECU, όπως ορίζεται στο άρθρο 18 του κανονισμού 2200/87
2)
να ακυρώσει εν όλω ή τουλάχιστον εν μέρει την απόφαση της Επιτροπής που περιλαμβάνεται στο τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991-
3)
να λάβει όποιο άλλο μέτρο κρίνει αναγκαίο το Δικαστήριο
4)
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
5.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι το τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991 αφορούσε μόνο τις δράσεις σχετικά με την Ουγκάντα και την Μοζαμβίκη. Όσον αφορά το Μπαγκλαντές, αποφασίστηκε η απόδοση των ποσών που κρατήθηκαν λόγω καθυστερημένης παραδόσεως για τον λόγο ότι, δεδομένου ότι η καταβολή έγινε στις 21 Ιανουαρίου 1991, η από 4 Μαρτίου 1991 προσφυγή της Cebag μπορούσε να θεωρηθεί ως «ένσταση που υποβλήθηκε εμπρόθεσμα κατά του τελικού διακανονισμού». Τότε η Cebag τροποποίησε ανάλογα το αίτημα της με το υπόμνημα απαντήσεως της, ζητεί δε τώρα εντόκως το ποσό των 65093,10 ECU.
Επί της ουσίας
6.
Εν όψει των προαναφερθεισών αποφάσεων του Δικαστηρίου Vandemoortele και Haniel, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι η Επιτροπή δεν είχε την εξουσία, βάσει του κανονισμού 2200/87, να προβεί σε κρατήσεις κατά την τελική καταβολή των οφειλόμενων στην προσφεύγουσα ποσών. Το μόνο ζήτημα το οποίο ανακύπτει στην παρούσα υπόθεση είναι το αν η προσφυγή είναι παραδεκτή. Εάν κριθεί παραδεκτή, η προσφεύγουσα πρέπει να δικαιωθεί επί της ουσίας.
Επί του παραδεκτού
7.
Στο δικόγραφο της προσφυγής αναφέρεται ότι αυτή στηρίζεται στο άρθρο 181 της Συνθήκης (ΕΟΚ), στο άρθρο 23 του κανονισμού 2200/87 και στις διατάξεις των συμβάσεων οι οποίες, όπως αναφέρεται, συνάφθηκαν μεταξύ της προσφεύγουσας και της Επιτροπής. Με το υπόμνημα αντικρούσεως της η Επιτροπή διατείνεται ότι η προσφυγή δεν μπορεί να βασίζεται στο άρθρο 181 και ότι το άρθρο 173 είναι η αρμόζουσα βάση για αιτήματα αυτού του είδους, αν και ισχυρίζεται ότι, εν πάση περιπτώσει, η προσφυγή θα ήταν εκπρόθεσμη αν είχε ασκηθεί βάσει του άρθρου 173. Με το υπόμνημα απαντήσεως της η προσφεύγουσα επικαλείται το άρθρο 173 ως επικουρική βάση για το αίτημα της, προβάλλοντας το τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991 ως προσβλητή πράξη. Η Επιτροπή διατείνεται με το υπόμνημα ανταπαντήσεως της ότι βάσει του άρθρου 42, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, η προσφεύγουσα δεν μπορεί να επικαλεστεί για πρώτη φορά με το υπόμνημα απαντήσεως της το άρθρο 173. Η Επιτροπή εμμένει επίσης στον ισχυρισμό της ότι το τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991 δεν αποτελεί προσβλητή πράξη, καθόσον απλώς επιβεβαίωσε προγενέστερες αποφάσεις — ληφθείσες τον Οκτώβριο του 1990 — να προβεί σε κρατήσεις λόγω καθυστερημένης παραδόσεως.
8.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, στην προαναφερθείσα υπόθεση Haniel, η Επιτροπή υποστήριξε ότι παρόμοια προσφυγή θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι στηρίζεται στο άρθρο 181 της Συνθήκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 23 του κανονισμού 2200/87, καθόσον η προσφεύγουσα ζητούσε την καταβολή χρηματικού ποσού. Το άρθρο 181 της Συνθήκης ορίζει τα εξής:
«Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να λαμβάνει αποφάσεις δυνάμει ρήτρας διαιτησίας που περιέχεται σε σύμβαση δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, η οποία συνάπτεται από την Κοινότητα ή για λογαριασμό της».
Το άρθρο 23 του κανονισμού 2200/87 ορίζει τα ακόλουθα:
«Το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων είναι αρμόδιο να αποφασίζει για την επίλυση κάθε διαφοράς που προκύπτει από την εκτέλεση, τη μη εκτέλεση ή την ερμηνεία των διατάξεων που αφορούν τις προμήθειες που εκτελούνται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό.»
Έτσι η Επιτροπή θεώρησε το άρθρο 23 του κανονισμού 2200/87 ως ρήτρα διαιτησίας κατά την έννοια του άρθρου 181 της Συνθήκης.
9.
Στις προτάσεις τις οποίες ανέπτυξα στις υποθέσεις Vandemoortele και Handel εξέφρασα αμφιβολίες όσον αφορά το αν προσφυγή αυτού του είδους θα μπορούσε βάσιμα να στηριχθεί στο άρθρο 181 της Συνθήκης. Δεδομένου ότι οι προτάσεις στην υπόθεση Haniel δεν δημοσιεύθηκαν ολόκληρες στη Συλλογή, θα παραθέσω εδώ το πλήρες κείμενο του χωρίου στο οποίο εξέθεσα τις αντιρρήσεις μου όσον αφορά τη θεώρηση αιτημάτων αυτού του είδους υπό το πρίσμα της συμβατικής σχέσεως (παράγραφοι 9 έως 12):
«(...) Στην παρούσα υπόθεση η Επιτροπή στηρίζεται ρητά στο άρθρο 181, αλλά δεν είμαι πεπεισμένος για την ορθότητα αυτής της ενέργειας της Επιτροπής. Κατ' αρχάς, το άρθρο 181 αναφέρεται σε αρμοδιότητα του Δικαστηρίου η οποία παρέχεται με σύμβαση και όχι με κανονισμό της Επιτροπής.
Δεύτερον, αμφιβάλλω αν η σχέση μεταξύ της Επιτροπής και της προσφεύγουσας είναι πράγματι συμβατικής φύσεως. Νομίζω ότι είναι περισσότερο κανονιστικής φύσεως, καθόσον τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των μερών καθορίζονται μονομερώς με νομοθετική πράξη, η δε Επιτροπή και ο ανάδοχος στερούνται της δυνατότητας τροποποιήσεως τους με διαπραγματεύσεις. Υπάρχει μία θεμελιώδης διαφορά μεταξύ κανονισμού και συμβάσεως, ακόμα και όταν πρόκειται περί συμβάσεως προσχωρήσεως. Αν η σχέση ήταν συμβατική, τότε, ακόμη και σε περίπτωση συμβάσεως προσχωρήσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη θα μπορούσαν να τροποποιήσουν τους όρους της συμβάσεως και να δεχθούν, για παράδειγμα, μία διαφορετική ρήτρα δικαιοδοσίας. Στην παρούσα υπόθεση και η προσφεύγουσα και η Επιτροπή δεσμεύονται από τα οριζόμενα στον κανονισμό.
Τρίτον, εάν η παρούσα υπόθεση θεωρηθεί ότι αφορά συμβατικής φύσεως διαφορά, για την οποία το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα δυνάμει του άρθρου 181 της Συνθήκης, τότε ανακύπτουν ορισμένες πρακτικές δυσχέρειες. Δυνάμει του άρθρου 215, πρώτο εδάφιο, η συμβατική ευθύνη της Κοινότητας διέπεται από το δίκαιο που εφαρμόζεται στη σχετική σύμβαση. Όπως ανέφερα στις προτάσεις μου στην υπόθεση Vandemoortele, παράλληλα με την πρόβλεψη ρήτρας διαιτησίας, κατά την έννοια του άρθρου 181, θα έπρεπε να προσδιορίζεται το εφαρμοστέο στη σύμβαση δίκαιο. Ελλείψει τέτοιας επιλογής δικαίου, το Δικαστήριο θα έπρεπε να καθορίσει το εφαρμοστέο στη σύμβαση δίκαιο. Όμως, θα ήταν περίεργο να ερμηνεύεται διαφορετικά ένας κανονισμός της Κοινότητας ή να έχει διαφορετικές συνέπειες σε συνάρτηση με τους ισχύοντες για τη σύμβαση εθνικούς κανόνες. Δεν υπάρχει ανάγκη να φθάσουμε στο αποτέλεσμα αυτό, καθόσον η σχέση μεταξύ της προσφεύγουσας και της Επιτροπής ρυθμίζεται εξαντλητικά από τη νομοθεσία. Δεν είναι καθόλου απαραίτητη η επίκληση του άρθρου 181 ως νομικής βάσεως. Αυτή η άποψη έχει επίσης το πλεονέκτημα ότι με αυτήν αποφεύγεται το συμπέρασμα, στο οποίο κατέληξε η Επιτροπή, ότι η προσφυγή βασίζεται εν μέρει στο άρθρο 173 και εν μέρει στο άρθρο 181.
Καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η παρούσα προσφυγή-αγωγή δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αγωγή βασιζόμενη στο άρθρο 181 της Συνθήκης. Πρέπει να θεωρηθεί ως προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο (...)»
10.
Με τις αποφάσεις Haniel και Vandemoortele το Δικαστήριο δεν έκρινε ρητά αν η δικαιοδοσία του βασιζόταν στο άρθρο 173 ή στο άρθρο 181. Απλώς ακύρωσε τις αποφάσεις περί διενέργειας κρατήσεων λόγω καθυστερήσεως. Με την απόφαση Haniel υποχρέωσε επίσης την Επιτροπή να καταβάλει εντόκως στην προσφεύγουσα ένα χρηματικό ποσό.
11.
Ωστόσο, θα μπορούσε να λεχθεί ότι στις περιπτώσεις αυτές το Δικαστήριο αποφάνθηκε έμμεσα όσον αφορά τη βάση της δικαιοδοσίας του σε τέτοιες ένδικες διαφορές. Ειδικότερα, το γεγονός ότι το Δικαστήριο υποχρέωσε την Επιτροπή, με την απόφαση Haniel, να καταβάλει ένα χρηματικό ποσό μπορεί να θεωρηθεί ότι σημαίνει ότι το Δικαστήριο θεώρησε το σχετικό αίτημα ως αγωγή βάσει του άρθρου 181. Καθώς φαίνεται, για να κυριολεκτήσω, το Δικαστήριο δεν μπορούσε να εκδώσει τέτοια απόφαση βάσει του άρθρου 173. Από την άλλη πλευρά, το Δικαστήριο θα μπορούσε να εξασφαλίσει το ίδιο αποτέλεσμα βάσει του άρθρου αυτού, καθόσον η Επιτροπή θα ήταν εν πάση περιπτώσει υποχρεωμένη να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς την απόφαση βάσει του άρθρου 176 της Συνθήκης.
12.
Η Επιτροπή δεν ερμηνεύει την απόφαση Haniel ως επιβεβαιώνουσα την άποψη την οποία υποστήριξε στην υπόθεση εκείνη. Αντίθετα, βασίζεται στις αποφάσεις Vandemoortele και Haniel ισχυριζόμενη ότι, σε αντίθεση προς την άποψη που υποστήριξα στην υπόθεση Haniel, οι πράξεις που διενεργούνται βάσει του κανονισμού 2200/87 δεν είναι συμβατικής φύσεως και ότι, συνεπώς, το άρθρο 23 του κανονισμού αυτού δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ρήτρα διαιτησίας κατά την έννοια του άρθρου 181 της Συνθήκης.
13.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι κάθε επιχείρηση ευρισκόμενη στη θέση της Cebag μπορεί, κατ' αρχήν, να επικαλεστεί το άρθρο 173, δεύτερο εδάφιο, για να προσβάλει απόφαση της Επιτροπής με την οποία η τελευταία την πληροφόρησε ότι επρόκειτο να προβεί σε κρατήσεις από το ποσό που της οφείλεται στο πλαίσιο της εκτελέσεως ενός προγράμματος επισιτιστικής βοήθειας. Αυτό είναι ένα τυπικό παράδειγμα προσφυγής φυσικού ή νομικού προσώπου που προσφεύγει στο Δικαστήριο ζητώντας την εξέταση της νομιμότητας μιας αποφάσεως την οποία απηύθυνε σ' αυτό η Επιτροπή. Ως τοιαύτη, η προσφυγή αυτή εμπίπτει πλήρως στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο. Συνεπώς, θα εξετάσω αν η παρούσα προσφυγή είναι παραδεκτή βάσει αυτής της διατάξεως.
14.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το παραδεκτό βάσει του άρθρου 173, προβάλλοντας δύο λόγους. Πρώτον, διατείνεται ότι το άρθρο 42, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας δεν παρέχει τη δυνατότητα στη Cebag να μεταβάλει τη βάση του αιτήματος της — επικαλούμενη αντί του άρθρου 181 το άρθρο 173 — με το υπόμνημα απαντήσεώς της. Δεύτερον, ισχυρίζεται ότι η άσκηση προσφυγής βάσει του άρθρου 173 είναι εν πάση περιπτώσει εκπρόθεσμη.
15.
Το πρώτο εδάφιο του άρθρου 42, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας ορίζει τα ακόλουθα:
«Κατά τη διάρκεια της δίκης απαγορεύεται η προβολή νέων ισχυρισμών, εκτός αν στηρίζονται σε νομικά και πραγματικά στοιχεία που ανέκυψαν κατά τη διαδικασία.»
16.
Σε περίπτωση αυστηρής εφαρμογής του άρθρου 42, παράγραφος 2, θα ήταν πολύ αμφίβολο αν ο προσφεύγων μπορούσε να μετατρέψει, στο στάδιο της υποβολής του υπομνήματος απαντήσεως, μία αγωγή του ιδιωτικού δικαίου στηριζόμενη στο άρθρο 181 της Συνθήκης σε προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου μπορεί να υποτεθεί ότι η νομική βάση μιας προσφυγής ή αγωγής δεν μπορεί να μεταβληθεί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας (βλ. την απόφαση της 4ης Φερουαρίου 1959, 15/57, Steenkolenmijnen κατά Ανωτάτης Αρχής, 1959 ECR, σ. 8, και την απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 1979, 125/78, Gema κατά Επιτροπής, 1979, ECR σ. 3173, ειδικότερα σ. 3191, σκέψη 26).
17.
Ωστόσο, δεν νομίζω ότι θα ήταν δίκαιο να εφαρμοστεί αυστηρά το άρθρο 42, παράγραφος 2, στις ιδιαίτερες περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως. Η σύγχυση σχετικά με την κατάλληλη βάση για αιτήματα όπως αυτά της προσφεύγουσας οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στη διατύπωση του άρθρου 23 του κανονισμού 2200/87 και δεν διαλύθηκε με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου Vandemoortele και Haniel. Αν το Δικαστήριο είχε αποσαφηνίσει τη βάση της αρμοδιότητάς του με την απόφαση Vandemoortele, η οποία οδήγησε στην άσκηση της παρούσας προσφυγής, η Cebag δεν θα είχε αμφιβολίες όσον αφορά τον ορθό τρόπο υποβολής του αιτήματός της. Ακόμη, στις υποθέσεις Vandemoortele και Haniel οι προσφεύγουσες δεν καθόρισαν τη διάταξη της Συνθήκης στην οποία βασιζόταν η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου, το οποίο παρ' όλ' αυτά δέχθηκε το ακυρωτικό αίτημα και τα αιτήματα αποζημιώσεως. Θα ήταν περίεργο αν ο προσφεύγων, ο οποίος επικαλέστηκε εσφαλμένη βάση της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου, ετύγχανε δυσμενέστερης μεταχειρίσεως απ' ό,τι ο προσφεύγων που παραλείπει να την προσδιορίσει. Εν πάση περιπτώσει, κατά τη γνώμη μου, η Cebag δεν μετέβαλε την ουσία του αιτήματός της. Το αίτημα περί ακυρώσεως της από 27 Μαρτίου 1991 αποφάσεως της Επιτροπής περιλαμβάνεται στα όσα ζήτησε με τα δικόγραφά της η Cebag. Η Επιτροπή δεν μπορεί να ισχυρίζεται ότι η Cebag, μεταβάλλοντας τη βάση του αιτήματος αυτού επικαλούμενη το άρθρο 173 αντί του άρθρου 181, της στέρησε τη δυνατότητα να προετοιμάσει επαρκώς την άμυνά της. Ασφαλώς, ο προσφεύγων δεν μπορεί να μεταβάλλει τα αιτήματά του έτσι ώστε να καταστρατηγήσει τους σχετικούς με τις προθεσμίες κανόνες. Αν, για παράδειγμα, το βάσει του άρθρου 173 αίτημα ήταν εκπρόθεσμο, η προσφεύγουσα δεν θα μπορούσε να αρχίσει επικαλούμενη το άρθρο 181 και να μετατρέψει στη συνέχεια την αγωγή της σε προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173. Θα εξετάσω στις ακόλουθες παραγράφους αν το βάσει του άρθρου 173 αίτημα υποβλήθηκε εκπρόθεσμα.
18.
Η πράξη κατά της οποίας βάλλει η Cebag είναι το τηλετύπημα της 27ης Μαρτίου 1991, με το οποίο η Επιτροπή αρνήθηκε να επανεξετάσει, εν όψει της αποφάσεως Vandemoortele, τις κρατήσεις στις οποίες προέβη τον Οκτώβριο του 1990 όσον αφορά τις παραδόσεις στη Μοζαμβίκη και στην Ουγκάντα. Η Επιτροπή εμμένει στον ισχυρισμό της ότι αυτή η απόφαση δεν αποτελεί προσβλητή πράξη, καθόσον απλώς επιβεβαίωσε αποφάσεις οι οποίες δεν μπορούσαν πλέον να προσβληθούν λόγω εκπνοής της δίμηνης προθεσμίας του άρθρου 173. Η Cebag διατείνεται ότι η απόφαση της 27ης Μαρτίου 1991 δεν ήταν απλώς βεβαιωτική, καθόσον περιλαμβάνει τα αποτελέσματα μιας σταθμίσεως συμφερόντων στην οποία η Επιτροπή υπεχρεούτο να προβεί λόγω της αποφάσεως Vandemoortele.
19.
Δεν νομίζω ότι ο ισχυρισμός της Cebag μπορεί να γίνει δεκτός. Ασφαλώς η Επιτροπή ήταν υποχρεωμένη να εφαρμόσει τις αρχές που τέθηκαν με την απόφαση Vandemoortele, της 12ης Δεκεμβρίου 1990, σε όλες τις αποφάσεις που εκδόθηκαν μετά την ημερομηνία αυτή (και όχι απλώς, όπως διατείνεται η Επιτροπή, στις αποφάσεις που εκδόθηκαν μετά τη δημοσίευση της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην Επίσημη Εφημερίδα). Επομένως, όταν επρόκειτο να γίνει ο τελικός διακανονισμός όσον αφορά τις παραδόσεις στο Μπαγκλαντές, ήτοι τον Ιανουάριο του 1991, η Επιτροπή δεν εδικαιούτο να προβεί σε κρατήσεις λόγω καθυστερημένης παραδόσεως. Αυτό το αποδέχθηκε στην ουσία η Επιτροπή. Δεν ήταν υποχρεωμένη όμως να επανεξετάσει νομικές καταστάσεις οι οποίες είχαν κλείσει οριστικά πριν από την ημερομηνία εκδόσεως της αποφάσεως Vandemoortele. Η Cebag θα μπορούσε να προσβάλει τις εκδοθείσες τον Οκτώβριο του 1990 αποφάσεις εντός της δίμηνης προθεσμίας του άρθρου 173. Μετά την παρόδο της προθεσμίας αυτής, οι αποφάσεις δεν μπορούσαν πλέον να προσβληθούν δυνάμει του άρθρου 173. Η απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1990 δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την αλλαγή της καταστάσεως αυτής. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, απόφαση του Δικαστηρίου σε δίκη με διαφορετικό διάδικο δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την εκ νέου έναρξη μιας προθεσμίας (βλ. τις αποφάσεις της 17ης Ιουνίου 1965, 43/64, Müller κατά Συμβουλίου, 1965 ECR σ. 385, της 17ης Νοεμβρίου 1965, 55/64, Lens κατά Δικαστηρίου, 1965 ECR, σ. 837, και της 8ης Μαρτίου 1988, 125/87, Brown κατά Δικαστηρίου, Συλλογή 1988, σ. 1619). Καίτοι όλες αυτές οι αποφάσεις εκδόθηκαν σε υπαλληλικές υποθέσεις, η ίδια αρχή πρέπει να ισχύσει και για τις προσφυγές ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173. Οποιαδήποτε άλλη λύση θα ήταν αντίθετη προς την αρχή της νομικής ασφαλείας. Τα θεσμικά όργανα θα μπορούσαν τότε να υποχρεωθούν σε επανεξέταση αποφάσεων που εκδόθηκαν πριν από πολλά χρόνια, αν μία απόφαση του Δικαστηρίου είχε ως αποτέλεσμα την εκ νέου έναρξη των σχετικών προθεσμιών υπέρ προσώπων τα οποία ουδέποτε είχαν προσβάλει εμπροθέσμως αποφάσεις που τους αφορούσαν. Συνεπώς, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η προσφυγή της Cebag, καθόσον στηρίζεται στο άρθρο 173, είναι εκπρόθεσμη.
20.
Το γεγονός ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη βάσει του άρθρου 173 δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί να είναι παραδεκτή βάσει κάποιας άλλης διατάξεως της Συνθήκης. Πράγματι, νομίζω ότι είναι σαφές ότι το παρόν αίτημα πρέπει κατ' αρχήν να μπορεί να υποβληθεί με βάση κάποια άλλη διάταξη της Συνθήκης πέραν του άρθρου 173. Αν και πολλά υποστηρίχθηκαν σχετικά με το ζήτημα αν η Cebag μπορεί να ασκήσει αγωγή στο πλαίσιο του ιδιωτικού δικαίου βάσει του άρθρου 181, φαίνεται ότι κανένας από τους ισχυρισμούς δεν αναφέρεται στην εναλλακτική δυνατότητα ασκήσεως αγωγής βάσει του άρθρου 178 της Συνθήκης. Θα ήταν όμως λογικό να θεωρηθεί ότι, αν η αξίωση της Cebag δεν απορρέει από σύμβαση, θα πρέπει να στηρίζεται, σχεδόν εξ ορισμού, σε εξωσυμβατική ευθύνη.
21.
Πράγματι, στις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως μπορεί να μη χρειάζεται να διαπιστωθεί αν το αίτημα στηρίζεται σε συμβατική ή σε εξωσυμβατική ευθύνη. Οι ουσιώδεις προϋποθέσεις της ευθύνης, καθώς φαίνεται, δεν διαφέρουν: και στις δύο περιπτώσεις η Επιτροπή ευθύνεται για παράνομη πράξη η οποία συνίσταται στη διενέργεια κρατήσεων στα οφειλόμενα στη Cebag ποσά χωρίς να υπάρχει προς τούτο νόμιμο έρεισμα στην ισχύουσα νομοθεσία. Εν όψει της αποφάσεως Vandemoortele, δεν υπάρχει αμφιβολία περί του παρανόμου της ενέργειας αυτής δεν υπάρχει επίσης καμία αμφιβολία ότι η Cebag υπέστη ζημία εξ αυτού. Ομοίως, είναι σαφές ότι παράλληλα προς το οφειλόμενο στη Cebag ποσό πρέπει να καταβληθούν τόκοι βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 6, του κανονισμού 2200/87, το οποίο κάνει λόγο για «επιτόκιο που εφαρμόζει η Επιτροπή», καθώς και ότι το επιτόκιο αυτό είναι το ίδιο είτε η αξίωση απορρέει από συμβατική είτε από εξωσυμβατική ευθύνη, καθόσον αυτό είναι το ζητούμενο από την προσφεύγουσα επιτόκιο (βλ. την απόφαση της 19ης Μαΐου 1992, C-104/89 και C-37/90, Mulder κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1992, σ. I-3061, σκέψη 36).
22.
Όσον αφορά τις διαδικαστικές προϋποθέσεις, το μόνο σημείο στο οποίο οι δύο αξιώσεις μπορούν να διαφέρουν ουσιωδώς είναι η ύπαρξη διαφορετικών προθεσμιών για την κίνηση της κάθε διαδικασίας. Κατά το άρθρο 43 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, οι αξιώσεις που απορρέουν από εξωσυμβατική ευθύνη βάσει του άρθρου 178 της Συνθήκης παραγράφονται μετά πενταετία. Οι απορρέουσες από συμβατική ευθύνη αξιώσεις βάσει του άρθρου 181 υπόκεινται πιθανότατα στην παραγραφή η οποία καθορίζεται από το «δίκαιο που εφαρμόζεται στη σχετική σύμβαση» (βλ. άρθρο 215, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης). Ελλείψει ρήτρας περί επιλογής κάποιου δικαίου, δεν θα είναι εύκολο να καθορισθεί το εφαρμοστέο δίκαιο και, όπως υπογράμμισα στις προτάσεις μου στην υπόθεση Haniel, αυτό θα έπρεπε να αποφεύγεται στο πλαίσιο των δράσεων επισιτιστικής βοήθειας, καθόσον αυτές θα διέπονταν από διαφορετικά εθνικά δίκαια, εξαρτώμενα ίσως από τον τόπο εγκαταστάσεως του εκάστοτε αναδόχου. Η έκφραση «το δίκαιο που εφαρμόζεται στη σχετική σύμβαση» μπορεί ασφαλώς να μη σημαίνει τίποτε άλλο παρά τη ρύθμιση που περιλαμβάνεται στον κανονισμό 2200/87, συμπληρωνόμενη οσάκις απαιτείται από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Εφόσον ο κανονισμός δεν καθορίζει κάποια σχετική προθεσμία, μία λύση θα ήταν η κατ' αναλογία εφαρμογή του άρθρου 43 του Οργανισμού του Δικαστηρίου και να θεωρηθεί ότι η σχετική διαδικασία πρέπει να κινηθεί εντός πέντε ετών από της επελεύσεως του ζημιογόνου γεγονότος. Αν γίνει δεκτή αυτή η λύση, δεν υπάρχει διαφορά αν η παρούσα αξίωση θεωρηθεί ως απορρέουσα από συμβατική ή από εξωσυμβατική ευθύνη. Μια άλλη εναλλακτική λύση θα μπορούσε να είναι ότι, ελλείψει ρητής προβλέψεως προθεσμίας, η στηριζόμενη στη συμβατική ευθύνη αξίωση παραγράφεται μόνον αν η καθυστέρηση του ενάγοντος να προσφύγει ισοδυναμεί με παραίτηση από το δικαίωμα ασκήσεως της αγωγής (βλ. την απόφαση της 1ης Μαρτίου 1992, 25/60, De Bruyn κατά Κοινοβουλίου, 1962 ECR, σ. 21, και ειδικότερα σ. 28). Με βάση οποιαδήποτε από αυτές τις δύο απόψεις δεν είναι δυνατό να θεωρηθεί ως εκπρόθεσμη η παρούσα προσφυγή.
23.
Τέλος, απομένει να εξεταστεί αν είναι δυνατή η επιδίωξη ικανοποιήσεως αξιώσεως στηριζόμενης σε συμβατική ή εξωσυμβατική ευθύνη όταν το αντικείμενο της αξιώσεως ταυτίζεται με το αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως η οποία είναι απαράδεκτη λόγω παρόδου, για παράδειγμα, της σχετικής προθεσμίας. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι ένα μη ακυρωθέν διοικητικό μέτρο δεν μπορεί να αποτελεί αυτό καθαυτό πταίσμα της διοικήσεως και, επομένως, δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για αγωγή αποζημιώσεως (βλ. την απόφαση της 15ης Ιουλίου 1963, 25/62, Plaumann κατά Επιτροπής, 1963 ECR, σ. 95).
24.
Ωστόσο, αυτή η απόφαση αποτέλεσε το αντικείμενο έντονων επικρίσεων (βλ. τη βιβλιογραφία που παραθέτει ο γενικός εισαγγελέας Roemer στις προτάσεις του στην υπόθεση 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt κατά Επιτροπής (1971 ECR σ. 975, στη σ. 991) ακόμη, με πιο πρόσφατες αποφάσεις το Δικαστήριο υπογράμμισε το γεγονός ότι η αγωγή αποζημιώσεως είναι αυτοτελής και έχει τις δικές της προϋποθέσεις παραδεκτού (βλ., για παράδειγμα, την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981, 197/80 έως 200/80, 243/80, 245/80 και 247/80, Ludwigshafener Walzmühle κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1981, σ. 3211). Κατά μείζονα λόγο η στηριζόμενη στην συμβατική ευθύνη αξίωση του άρθρου 181 πρέπει επίσης να είναι αυτοτελής.
25.
Είναι αληθές ότι, με τη σκέψη 33 της αποφάσεως της 26ης Φεβρουαρίου 1986, 175/84, Krohn κατά Επιτροπής (Συλλογή 1986, σ. 753), το Δικαστήριο έδωσε την εντύπωση ότι επιβεβαιώνει την απόφαση Plaumann κατά Επιτροπής, περιορίζοντάς την στην εξαιρετική περίπτωση στην οποία με την αγωγή αποζημιώσεως ζητείται η καταβολή ποσού ίσου προς εκείνο το οποίο ο ενάγων υποχρεώθηκε να καταβάλει με ατομική απόφαση, οπότε με την αγωγή ζητείται στην πραγματικότητα η ανάκληση αυτής της ατομικής αποφάσεως. Είναι επίσης αληθές ότι σε ορισμένες υπαλληλικές υποθέσεις το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, παρά το γεγονός ότι ένα πρόσωπο μπορεί να ασκήσει αγωγή αποζημιώσεως χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει την ακύρωση του παρανόμου και ζημιογόνου γι' αυτόν μέτρου, δεν μπορεί με τον τρόπο αυτό να καταστρατηγήσει τους κανόνες περί του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως η οποία αφορά την ίδια παρανομία και η οποία έχει το ίδιο οικονομικό αντικείμενο (βλ., για παράδειγμα, την απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1981, 543/79, Birke κατά Επιτροπής και Συμβουλίου, Συλλογή 1981, σ. 2669, σκέψη 28). Εν τούτοις, η απόφαση αυτή, καθώς και άλλες, μπορεί να εξηγηθεί από το γεγονός ότι οι υπάλληλοι των Κοινοτήτων δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να ασκήσουν αγωγή βάσει του άρθρου 178 για αξίωση που στηρίζεται στην υπαλληλική σχέση μεταξύ τους και των κοινοτικών οργάνων (βλ., για παράδειγμα, την απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1975, 9/75, Meyer-Burckhardt κατά Επιτροπής, 1975 ECR, σ. 1171, ειδικότερα στη σ. 1181, σκέψη 7).
26.
Όσον αφορά την προσπάθεια του Δικαστηρίου να διακρίνει, με την απόφαση Krohn κατά Επιτροπής, μεταξύ καταστάσεων στις οποίες η αγωγή αποζημιώσεως είναι εντελώς αυτοτελής και εκείνων στις οποίες η αγωγή αποζημιώσεως δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί, διότι θα οδηγούσε στο ίδιο αποτέλεσμα με απαράδεκτη προσφυγή ακυρώσεως, πολύ αμφιβάλλω αν είναι υποστηρίξιμη μια τέτοια διάκριση. Όπως υποστήριξε ο γενικός εισαγγελέας Mancini στις προτάσεις του στην υπόθεση Krohn (στη σελίδα 762):
«(...) η αγωγή αποζημιώσεως είτε είναι αυτόνομη, είτε δεν είναι και, αν είναι αυτόνομη, δεν μπορώ να καταλάβω γιατί η επιλογή αυτού του μέσου, με τα πιο περιορισμένα του αποτελέσματα, πρέπει γενικά και αφηρημένα να θεωρηθεί ότι συνιστά καταστρατήγηση της ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως.»
Ωστόσο, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι οι προϋποθέσεις του παραδεκτού που καθορίζονται στο δεύτερο εδάφιο του 173, όσον αφορά τόσο το δικαίωμα ασκήσεως της προσφυγής όσο και την προβλεπόμενη προθεσμία για την άσκηση της, είναι εξαιρετικά περιοριστικές. Αν οι προϋποθέσεις αυτές θεωρηθεί ότι ισχύουν και πέρα από το φυσικό πεδίο εφαρμογής τους έτσι ώστε να καλύψουν και άλλες μορφές προσφυγών, το θεσπιζόμενο από τη Συνθήκη σύστημα έννομης προστασίας θα αποδυναμωνόταν κατά πολύ.
27.
Από τα ανωτέρω καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι η προσφυγή θα ήταν εκπρόθεσμη αν στηριζόταν στο άρθρο 173 δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να επιδικάσει στη Cebag αποζημίωση με βάση τη συμβατική ή την εξωσυμβατική ευθύνη της Επιτροπής.
Συμπέρασμα
28.
Συνεπώς, η άποψή μου είναι ότι το Δικαστήριο πρέπει:
(1)
να υποχρεώσει την Επιτροπή να καταβάλει στην προσφεύγουσα 65093,10 ECU, εντόκως από τις 23 Οκτωβρίου 1990, με το σύνηθες επιτόκιο της Επιτροπής όσον αφορά τη δράση 760/89 και από τις 31 Οκτωβρίου 1990 όσον αφορά τις δράσεις 401/89 και 759/89
(2)
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.