61999CC0478_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores (en lo sucesivo, «Directiva» o «Directiva sobre cláusulas abusivas»). La cuestión controvertida es la de si es necesario adaptar una normativa a la lista «indicativa y no exhaustiva», que figura en el anexo de la Directiva, de cláusulas que pueden ser declaradas abusivas. El Gobierno sueco estima que basta con recoger la lista en la exposición de motivos de la Ley de adaptación. La República de Finlandia y el Reino de Dinamarca, que tampoco han recogido la lista en el texto de su legislación, sostienen la tesis sueca.
II. Marco jurídico
A. La Directiva sobre cláusulas abusivas
2. Según el artículo 1 de la Directiva, el propósito de ésta es aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores. De conformidad con el artículo 6, apartado 1, los Estados miembros establecerán que no vincularán al consumidor, en las condiciones estipuladas por sus derechos nacionales, las cláusulas abusivas que figuren en un contrato celebrado entre éste y un profesional y dispondrán que el contrato siga siendo obligatorio para las partes en los mismos términos, si éste puede subsistir sin las cláusulas abusivas.
3. El artículo 2, letra a), entiende por «cláusulas abusivas» en el sentido de la Directiva las cláusulas de un contrato tal como quedan definidas en el artículo 3. El artículo 3 establece lo siguiente:
«1. Las cláusulas contractuales que no se hayan negociado individualmente se considerarán abusivas si, pese a las exigencias de la buena fe, causan en detrimento del consumidor un desequilibrio importante entre los derechos y obligaciones de las partes que se derivan del contrato.
2. [...]
3. El anexo de la presente Directiva contiene una lista indicativa y no exhaustiva de cláusulas que pueden ser declaradas abusivas.»
4. El artículo 4 de la Directiva dispone:
«1. Sin perjuicio del artículo 7, el carácter abusivo de una cláusula contractual se apreciará teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes o servicios que sean objeto del contrato y considerando, en el momento de la celebración del mismo, todas las circunstancias que concurran en su celebración, así como todas las demás claúsulas del contrato, o de otro contrato del que dependa.
2. [...]»
5. El artículo 5 de la Directiva establece:
«En los casos de contratos en que todas las cláusulas propuestas al consumidor o algunas de ellas consten por escrito, estas cláusulas deberán estar redactadas siempre de forma clara y comprensible. En caso de duda sobre el sentido de una cláusula, prevalecerá la interpretación más favorable para el consumidor. Esta norma de interpretación no será aplicable en el marco de los procedimientos que establece el apartado 2 del artículo 7 de la presente Directiva.»
6. La Directiva prevé una armonización a nivel mínimo. El artículo 8 confiere a los Estados miembros competencia para adoptar o mantener en el ámbito regulado por la presente Directiva, disposiciones más estrictas que sean compatibles con el Tratado, con el fin de garantizar al consumidor un mayor nivel de protección.
7. En el anexo de la Directiva, titulado «Cláusulas contempladas en el apartado 3 del artículo 3», se enumeran en el punto 1 diecisiete tipos de cláusulas. En el punto 2 se precisa el alcance de algunos tipos de cláusulas. A este respecto, el decimoséptimo considerando señala lo siguiente:
«Considerando que, a los efectos de la presente Directiva, la lista de cláusulas que relaciona el anexo no puede tener sino carácter indicativo y que, dado su carácter mínimo, los Estados miembros, en el marco de su legislación nacional, pueden someterla a añadidos o a formulaciones más restrictivas, en particular con respecto al alcance de dichas cláusulas».
8. Según el artículo 10 de la Directiva, los Estados miembros debían adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva, a más tardar, el 31 de diciembre de 1994.
B. La normativa nacional
9. El Derecho sueco fue adaptado a la Directiva mediante la lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (Ley relativa a las cláusulas contractuales en las relaciones con los consumidores) y mediante la lagen (1994:1513) om ändring i lagen (1915:218) om avtal (Ley por la que se modifica la Ley de contratos).
10. El anexo de la Directiva no está recogido en el texto de estas Leyes. El anexo, con el correspondiente comentario, aparece en la exposición de motivos de la Ley 1994:1512.
III. Procedimiento
11. El procedimiento siguió su curso normal de conformidad con el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE). El recurso de la Comisión se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de diciembre de 1999.
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
Declare que el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para incluir el anexo a que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva en su legislación nacional.
Condene en costas al Reino de Suecia.
El Reino de Suecia solicita la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión.
12. El Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República de Finlandia y del Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones del Reino de Suecia. La Comisión y los Gobiernos de estos tres Estados miembros se hicieron representar en la vista celebrada el 25 de octubre de 2001.
IV. La imputación de la Comisión y la postura del Reino de Suecia
13. La Comisión estima que, con arreglo al artículo 249 CE, el Derecho sueco debe adaptarse a la lista que figura en el anexo de la Directiva, recogiéndola en el texto de la Ley nacional. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos.
14. La Comisión sostiene que la Directiva, basada en el artículo 100 A del Tratado (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación), persigue un doble objetivo. Por un lado, la Directiva pretende armonizar las legislaciones existentes de los Estados miembros relativas a las cláusulas abusivas en los contratos entre vendedores o prestadores de servicios y consumidores. El artículo 100 A, apartado 3 del Tratado (actualmente artículo 95 CE, apartado 3, tras su modificación) prevé, efectivamente, un nivel de protección elevado en materia de protección de los consumidores mediante medidas que tengan por objeto el establecimiento del mercado interior. Por otra parte, la Directiva está destinada a mejorar la información de los consumidores acerca de las normas aplicables. Del artículo 153 CE (protección de los consumidores) que también puede considerarse como un fundamento para la Directiva, resulta asimismo que la efectividad de la protección de los consumidores también depende de su derecho a la información.
15. Del artículo 8 de la Directiva se deduce que ésta tiene carácter mínimo, mientras que el artículo 3, apartado 3, se remite a una lista indicativa en el anexo. Dado el carácter mínimo de la armonización es lógico, según la Comisión, que el decimoséptimo considerando precise que los Estados miembros son competentes para añadir en su legislación nuevas cláusulas, para formular cláusulas más restrictivas (que limitan más la libertad del vendedor) o para modificar el «alcance» al que se refiere el punto 2 del anexo. En cambio, no pueden excluir en la legislación nacional ninguna cláusula ni formularla de una forma que sea menos favorable al consumidor. En efecto, no sería lógico que la lista «en el marco de la legislación nacional, pueda ser sometida a añadidos o a formulaciones más restrictivas», si todavía no estuviera accesible en el texto de las disposiciones nacionales.
16. La Comisión sostiene que de lo anterior resulta que la lista del anexo de la Directiva también tiene por objeto establecer un mercado interior efectivo y aumentar la protección de los consumidores a través de una mejor información. Esto se puede conseguir aclarando y desarrollando los criterios generales mencionados en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva. De este modo se incrementa la seguridad jurídica de los comerciantes y consumidores tanto suecos como extranjeros, al mismo tiempo que las distintas autoridades aplican la ley de forma más uniforme. La lista constituye, pues, una ayuda muy valiosa para los vendedores al elaborar sus contratos modelo. De esta forma se pueden evitar muchas controversias. Según la Comisión, estos fines, concretamente los criterios de claridad e información, sólo se pueden alcanzar si la lista del anexo de la Directiva se difunde ampliamente a través de su publicación como una parte del acto normativo mediante el cual se adapta el Derecho nacional a la Directiva.
17. No basta con una mera mención de la lista en la exposición de motivos de una ley. El hecho de que la lista tenga carácter indicativo no tiene importancia alguna. Esto sólo significa, en opinión de la Comisión, que las cláusulas contractuales no son automáticamente abusivas, sino que el juez o la autoridad nacional competente debe poder apreciar libremente la naturaleza de las claúsulas a la luz de los criterios generales del artículo 3, apartado 1, y del artículo 4 de la Directiva. Sin embargo, la finalidad de la lista no sólo es dar ejemplos e indicaciones acerca de la aplicación del Derecho, sino también servir de fuente de información. La Comisión duda de que el público interesado y no interesado formado por consumidores, comerciantes nacionales y extranjeros y las autoridades nacionales competentes para aplicar las medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva tenga fácil acceso en todo momento a dicha exposición de motivos.
18. En apoyo de su tesis la Comisión recuerda la sentencia Comisión/Dinamarca, de la que parece resultar que una declaración en la exposición de motivos de un proyecto de ley no es un método de adaptación admisible. Asimismo, la Comisión se remite a la doctrina sueca, según la cual, tras la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea, ha disminuido la importancia de la exposición de motivos a efectos de interpretación de la legislación.
19. El Gobierno sueco, apoyado en todos sus motivos y alegaciones por los Gobiernos danés y finlandés, impugna la postura de la Comisión y afirma que el Derecho comunitario no obliga a adaptar el Derecho nacional a la lista del anexo mediante disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales. Fundamentalmente alega que la lista sólo sirve de instrumento para jueces y autoridades nacionales con el fin de interpretar los criterios generales de los artículos 3, apartado 1, y 4 de la Directiva. Dichos Gobiernos sostienen que la lista no es imperativa y que tampoco pretende crear derechos y obligaciones para los particulares. Además, el Gobierno sueco estima que la información al público en materia de cláusulas abusivas está garantizada de diferentes maneras y suficientemente.
V. Apreciación
20. Lo esencial del asunto no es tanto saber si es útil o incluso deseable introducir en el texto de la legislación nacional la lista del anexo de la Directiva sobre cláusulas abusivas, sino que el presente procedimiento por incumplimiento trata más bien de si, desde el punto de vista del Derecho comunitario, el Reino de Suecia tiene la obligación de hacerlo.
21. La naturaleza y el contenido de las obligaciones que del artículo 249 CE, párrafo tercero, resultan para los Estados miembros están determinados por el contenido, alcance y especificación de las Directivas, o parte de éstas, a las que los Estados miembros deben adaptar su legislación nacional o a las que deben dar cumplimiento. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia suele establecer, en interés de la seguridad jurídica, un grado muy elevado de exigencias al cumplimiento de disposiciones de Directivas de las que los particulares pueden deducir derechos.
22. En el presente caso, la cuestión principal es si basta con que el Gobierno sueco, para cumplir el anexo de la Directiva, se remita, en el texto de la Ley por el que se adapta el Derecho nacional a la Directiva, a los documentos empleados en los trabajos preparatorios en los que se recoge íntegramente el anexo y se le da un comentario. Para responder a esta cuestión, en primer lugar habrá que analizar la naturaleza y el significado jurídico del anexo. A continuación, a la luz de esta apreciación se podrá examinar si el Reino de Suecia, al proceder a la ejecución, ha incumplido o no las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo tercero.
A. La naturaleza del anexo de la Directiva
23. La Directiva pretende, además de facilitar el establecimiento del mercado único, proteger al ciudadano en su papel de consumidor al adquirir bienes y servicios mediante contratos. Para ello, los Estados miembros deben establecer, conforme al artículo 6, apartado 1, que no vincularán al consumidor, en las condiciones estipuladas por sus Derechos nacionales, las cláusulas abusivas que figuren en un contrato celebrado entre éste y un profesional.
24. En los considerandos de la Directiva se expone que es necesario fijar de forma general los criterios de apreciación del carácter abusivo de las cláusulas contractuales, tomando en consideración el principio de buena fe. Según el artículo 2, letra a), de la Directiva, se entenderá por «cláusulas abusivas» las cláusulas de un contrato tal como quedan definidas en el artículo 3. El artículo 3, apartado 1, da la esencia de la descripción. En éste se establece que las cláusulas contractuales que no se hayan negociado individualmente se considerarán abusivas si, pese a las exigencias de la buena fe, causan en detrimento del consumidor un desequilibrio importante entre los derechos y obligaciones de las partes que se derivan del contrato. El artículo 3, apartado 2, de la Directiva especifica la exigencia de que la cláusula no ha debido ser negociada individualmente. Asimismo, para apreciar el carácter abusivo de una cláusula es necesario recurrir a los artículos 4 y 5 de la Directiva. Así, el artículo 4, apartado 1, establece que el carácter abusivo de una cláusula contractual debe apreciarse teniendo en cuenta «todas las circunstancias que concurran en su celebración», así como una serie de factores complementarios tales como la naturaleza del contrato. El artículo 5 contiene, en particular, la famosa regla de interpretación contra preferentem.
25. Además de esto, la Directiva contiene en el anexo, según la formulación del artículo 3, apartado 3, «una lista indicativa y no exhaustiva de cláusulas que pueden ser declaradas abusivas».
26. A diferencia de lo que es el caso en el Derecho de algunos Estados miembros, el anexo de la Directiva no distingue entre una denominada lista negra, con cláusulas que se consideran abusivas y que no confieren al juez competente o a los órganos administrativos competentes ninguna facultad discrecional, y una lista denominada gris, con cláusulas de las que se presume que son abusivas y por las cuales, de hecho, se produce la inversión de la carga de la prueba. En lugar de esto, el punto 1 del anexo contiene un lista con una relación de diecisiete tipos diferentes de cláusulas formuladas distintamente y que generalmente confieren una facultad discrecional a quien deba apreciarlas, sin que la Directiva, con todo, les atribuya la presunción de ser abusivas. Se trata de cláusulas que tienen por objeto o por efecto, por ejemplo, excluir o limitar de forma inadecuada los derechos legales del consumidor [letra b)]; imponer al consumidor que no cumpla sus obligaciones una indemnización «desproporcionadamente alta» [letra e)]; limitar «indebidamente» los medios de prueba a disposición del consumidor [letra q)] o que el precio de las mercancías se determine en el momento de su entrega sin que el consumidor tenga derecho a resolver el contrato si el precio final resultare «muy superior» al precio convenido al celebrar el contrato [letra l)]. El punto 2 del anexo precisa el alcance de algunas cláusulas mencionadas en el punto 1.
27. En el curso de los trabajos preparatorios de la Directiva se discutió ampliamente sobre el carácter jurídico y las consecuencias jurídicas de la lista. La propuesta inicial de la Comisión contenía en el artículo 2, apartado 1, una descripción del concepto de «cláusula abusiva». El artículo 2, apartado 2, de la propuesta estaba redactada como sigue: «En el anexo figura una lista de algunos tipos de cláusulas abusivas.» El propio anexo todavía disponía a la sazón: «Los siguientes tipos de cláusulas serán abusivas si tienen por objeto o por efecto: [...]». De esto se puede deducir que la intención de los redactores de la propuesta era calificar las cláusulas de la lista del anexo en todo caso de «abusivas» y, en consecuencia, de inadmisibles. Esto también resulta del duodécimo considerando de la propuesta inicial de la Comisión, según el cual «es conveniente señalar determinados tipos de cláusulas que no podrán utilizarse en los contratos celebrados con consumidores». En su propuesta modificada, la Comisión precisó el carácter obligatorio de la lista. La Comisión y el Parlamento Europeo vieron cómo el Consejo, que estimaba que la lista debía tener carácter indicativo, echó por tierra, sin embargo, su clara preferencia por una lista con carácter obligatorio.
28. De la génesis de la Directiva, aquí expuesta se deduce que el anexo no fue concebido como una lista vinculante con cláusulas per se inadmisibles. El anexo da una relación ilustrativa de posibles cláusulas abusivas. En palabras del artículo 3, apartado 3, de la Directiva: «una lista indicativa y no exhaustiva de cláusulas que pueden ser declaradas abusivas». La lista es hasta tal punto representativa que enumera las cláusulas onerosas más características y más frecuentes, pero en un caso concreto también se pueden considerar abusivas cláusulas que no figuran en la lista. A sensu contrario, la mención de una cláusula en la lista sólo tiene significado indicativo, pues no siempre tiene por qué ser calificada de abusiva, por ejemplo, si sus consecuencias desfavorables para el consumidor son compensadas por otras cláusulas que le sean favorables. El juez competente o el órgano administrativo competente deberá dilucidar caso por caso si, teniendo en cuenta todas las circunstancias relevantes, las cláusulas que figuren en el contrato también son realmente abusivas. El criterio para ello es si, en detrimento del consumidor y pese a las exigencias de la buena fe, causan un desequilibrio entre los derechos y obligaciones que se derivan del contrato.
29. Por tanto, la lista ofrece a los órganos jurisdiccionales y otros órganos competentes, organizaciones sociales y consumidores y vendedores individuales aunque procedan de otro Estado miembro un criterio de interpretación para aclarar el concepto de «cláusula abusiva». De esta forma se les ofrece mayor seguridad para concretar la norma abierta del artículo 3, apartado 1, el criterio primordial para apreciar el carácter abusivo de una cláusula de un contrato.
30. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha utilizado la lista del anexo como elemento de interpretación. En la sentencia Océano se califica de abusiva la cláusula de un contrato que atribuye competencia al órgano jurisdiccional del lugar de establecimiento del vendedor para zanjar todos los litigios. Tal cláusula atributiva de competencia está comprendida en la categoría de aquellas que tienen por objeto o por efecto suprimir u obstaculizar el ejercicio de recursos por parte del consumidor, a que se refiere el punto 1, letra q), del anexo de la Directiva. El Tribunal de Justicia consideró decisivo para determinar el carácter abusivo de la referida cláusula atributiva de competencia que, «a pesar de la exigencia de buena fe, crea, en perjuicio del consumidor, un desequilibrio importante entre los derechos y las obligaciones de las partes que se derivan del contrato», y no el hecho de que la cláusula figure en la lista del anexo.
B. La obligación de adaptar el Derecho nacional al anexo mediante una disposición legal
31. La principal imputación de la Comisión se resume en que el principio de seguridad jurídica exige que el anexo se adopte en la legislación nacional y se haga público. Sólo de esta manera se puede realizar el objetivo de la Directiva, a saber, la protección efectiva de los consumidores y la mejora de la información a los consumidores sobre las normas aplicables.
32. Esta alegación de la Comisión debe examinarse a la luz del artículo 249 CE, párrafo tercero. Según esta disposición, la Directiva obligará en cuanto al resultado que deba conseguirse. Sin embargo, deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.
33. En una detallada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha interpretado con precisión el alcance de esta obligación para los Estados miembros. Éstos están obligados a adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la Directiva, conforme al objetivo por ella perseguido. Los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trata. La situación jurídica que resulte del Derecho nacional debe ser suficientemente clara y precisa. De cara a la seguridad jurídica, los beneficiarios deben poder conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, invocarlos ante los tribunales nacionales. Este último requisito es especialmente importante cuando la Directiva de que se trata confiere derechos a los nacionales de los demás Estados miembros, que generalmente no estarán familiarizados con los principios del ordenamiento jurídico de otros Estados miembros distintos de su propio país.
34. Por el contrario, también con arreglo a reiterada jurisprudencia, la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una disposición legal expresa y específica. En este sentido, principios generales de Derecho constitucional o administrativo, entre otros, pueden hacer superflua la adaptación de la disposición legal, reglamentaria o administrativa. En función del contenido de la Directiva puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que éste garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa. Si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios deben conocer todos sus derechos para ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
35. La medida en que los Estados miembros pueden elegir libremente la forma y los medios para conseguir el resultado perseguido por la Directiva, depende, pues, del contenido de ésta. De la sistemática de la Directiva de que se trata cabe deducir que ésta consta de dos partes: una parte dispositiva vinculante y una parte indicativa ilustrativa. Me parece que esta diferencia es importante para apreciar las obligaciones que incumben a los Estados miembros para dar ejecución a la Directiva.
36. La parte dispositiva y vinculante está formada por el criterio del artículo 3, apartado 1, así como por las disposiciones de los artículos 3, apartado 2, 4 y 5, que precisan la norma abierta y están inseparablemente unidos. En estos artículos se indica en qué circunstancias una cláusula de un contrato debe calificarse de abusiva, con la consecuencia de que el consumidor interesado no está vinculado por ella. Está fuera de toda duda que estas disposiciones de la Directiva confieren derechos a los particulares, especialmente también a los nacionales de otros Estados miembros. La adaptación del Derecho nacional a estas disposiciones debe cumplir los severos requisitos que el Tribunal de Justicia ha establecido al respecto. En la práctica, significará que «la forma y los medios» serán disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, porque es difícil de imaginar que baste con un contexto jurídico general. En el litigio no se cuestiona si la normativa sueca es acorde con las mencionadas disposiciones.
37. La parte no vinculante de la Directiva consiste en el anexo. Desde el punto de vista del sistema general de la Directiva, la lista mencionada en el anexo es independiente del criterio del artículo 3, apartado 1. Los Gobiernos sueco, danés y finlandés han puesto de relieve acertadamente que los derechos y obligaciones que para los particulares resultan de la Directiva no han sido creados por la lista contenida en el anexo. En efecto, la lista no es vinculante ni para las autoridades y órganos nacionales ni para los particulares. En consecuencia, un particular nunca puede concluir, basándose simplemente en la lista, que una cláusula mencionada en ésta sea abusiva en un caso concreto, pues tal interpretación menoscabaría la letra y el espíritu del artículo 3, apartado 3, de la Directiva. La Directiva ni siquiera dice que el hecho de que en un contrato figure una cláusula de la lista induce a sospechar que la cláusula sea abusiva. Aunque a este respecto no se puede conceder demasiada importancia a la génesis de la Directiva, de ello cabe deducir que el legislador comunitario no tuvo presente la adaptación obligatoria de la legislación nacional a la lista. Ésta es de naturaleza indicativa y, al apreciar el carácter abusivo de una cláusula, se deben tener en cuenta todas las circunstancias del caso y la buena fe.
38. Nada en la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer que las cláusulas mencionadas en el anexo deban calificarse de abusivas. Por esta razón, según pienso, no se puede obligar a un Estado miembro a incorporar en el texto de la legislación nacional el texto del anexo de la Directiva sobre cláusulas abusivas. En tal caso se le obligaría a garantizar un resultado que la Directiva no prescribe. El anexo no atañe a la parte dispositiva de la Directiva, de la cual los particulares pueden deducir derechos, sino que constituye meramente una ayuda de interpretación para los justiciables y los órganos cuando se trate de aplicar dicha parte de la Directiva. Si en la parte dispositiva de una Directiva se hace referencia a un anexo no vinculante, como sucede en el caso del artículo 3, apartado 3, de la Directiva sobre cláusulas abusivas, no por ello el anexo resulta vinculante. Considero decisiva esta distinción que hace la propia Directiva entre la parte vinculante y la parte no vinculante. Si el Consejo hubiera aceptado un texto en el que el carácter de la lista fuera vinculante, los Estados miembros, en principio, habrían tenido la obligación de recoger la lista en la legislación nacional. Por supuesto, este también habría sido el caso si la lista vinculante hubiera figurado entre las propias disposiciones de la Directiva.
39. Por otra parte, pienso que normaliter no es apropiado que una lista de ejemplos, indicativa y no vinculante, figure en un corpus legal. Estimo que habría sido mejor si el legislador comunitario hubiera optado por establecer la lista indicativa en forma de una recomendación o, eventualmente, si hubiera optado por otro instrumento no vinculante, tal como una comunicación interpretativa. Semejante solución habría casado mejor con las directrices comunes sobre la calidad de la legislación comunitaria.
40. De acuerdo con cuanto precede, pienso que la Comisión, al invocar la finalidad de la Directiva y el principio de seguridad jurídica, parte erróneamente de la base de que el anexo de la Directiva debe ser incorporado en el Derecho nacional mediante una normativa vinculante.
41. La Comisión ha aducido todavía en favor de su postura una serie de alegaciones que tampoco han podido convencerme.
42. En primer lugar, se ha referido al carácter de armonización mínima de la Directiva, como se expone, entre otros, en el decimoséptimo considerando de la Directiva. Según alega la Comisión, no sería lógico que la lista, «en el marco de la legislación nacional, pueda ser sometida a añadidos o a formulaciones más restrictivas», si todavía no estuviera accesible en el texto de las disposiciones nacionales.
43. El carácter mínimo de la Directiva resulta inequívocamente de su artículo 8. Según esta disposición, los Estados miembros son competentes para adoptar en el ámbito regulado por la Directiva disposiciones más estrictas que ofrezcan al consumidor un mayor nivel de protección. Si la lista es incorporada en la legislación nacional, los Estados miembros, habida cuenta del carácter mínimo de la lista indicativa del anexo, pueden optar por una formulación más rigurosa de las cláusulas y/o por una ampliación del número de cláusulas. El decimoséptimo considerando de la Directiva apunta expresamente a esta posibilidad. Además de esto, el carácter mínimo de la Directiva todavía ofrece a los Estados miembros otras alternativas. Así, pueden optar por hacer que la lista indicativa sea vinculante en su legislación. La Directiva también permite que los órganos judiciales nacionales, que forman parte asimismo de la organización del Estado miembro, ofrezcan una mayor protección a los consumidores. Como ha alegado el Gobierno finlandés, en la práctica será, a menudo, el juez nacional o el defensor del pueblo quien complete y precise la lista indicativa del anexo de la Directiva.
44. En este contexto, estimo que no procede la estricta interpretación que la Comisión quiere dar al decimoséptimo considerando de la Directiva. Esta Institución deja de lado la posibilidad que tienen los Estados miembros de aumentar también con otros medios, distintos de la legislación, el nivel de protección ofrecido por la Directiva. El propósito del referido considerando es dejar constancia de que la lista del anexo tiene carácter indicativo y que los Estados miembros están facultados para someterla, en el marco de su ordenamiento jurídico nacional, a añadidos o a formulaciones más estrictas. Esto puede, pero no tiene por qué realizarse por medio de la legislación nacional.
45. En segundo lugar, la Comisión se ha basado, en un sentido más general, en la sentencia Comisión/Dinamarca. Este asunto versaba sobre la adaptación, en Dinamarca, del Derecho nacional al artículo 1, apartado 1, de la Directiva 75/117/CEE, que confiere a los trabajadores por cuenta ajena un derecho incondicional a una retribución igual «para un mismo trabajo o para un trabajo al que se atribuye un mismo valor». La crítica de la Comisión tenía por objeto el hecho de que Dinamarca sólo había establecido en su legislación el principio de igualdad de retribución para un mismo trabajo y no para un trabajo al que se atribuye un mismo valor. El Tribunal de Justicia rechazó la alegación del Gobierno danés de que en la exposición de motivos de la Ley de que se trataba se había interpretado la expresión «un mismo trabajo» de forma tan amplia que también comprendía el trabajo al que se atribuye un mismo valor. Una declaración al respecto en la exposición de motivos no bastaba para asegurar una adecuada información a los interesados.
46. Tal como el Gobierno danés ha expuesto, las circunstancias en el asunto que dio lugar a la citada sentencia no concuerdan, sin embargo, con el presente caso. El artículo 1 de la Directiva 75/117 se refiere a la parte dispositiva de la Directiva. Dicha disposición confiere a los trabajadores el derecho fundamental a una retribución igual. Los principios de seguridad jurídica y de protección de los particulares exigen, en tal caso, una expresión inequívoca que permita a los interesados conocer sus derechos y obligaciones y cuyo respeto esté garantizado por los tribunales. Por tanto, una mención en la exposición de motivos no es suficiente.
47. En el caso de autos, el anexo de la Directiva sobre cláusulas abusivas constituye una parte no vinculante de la Directiva. Se trata de la adaptación del Derecho interno a la lista indicativa y no exhaustiva de cláusulas abusivas y, en tal caso, basta con exigencias de ejecución menos estrictas, pues los derechos de los consumidores no emanan del anexo, sino de la parte dispositiva de la Directiva.
C. La adaptación del Derecho sueco al anexo
48. Lo anterior no afecta a la obligación de los Estados miembros de dar a conocer la lista del anexo y el carácter de ésta. La Comisión ha afirmado acertadamente que la lista constituye una importante fuente de información, en particular, para los agentes económicos. De este modo, la lista contribuye al objetivo de la Directiva de informar a los consumidores y a los vendedores nacionales y extranjeros sobre sus derechos y obligaciones. Los Estados miembros que no hayan introducido la lista en un texto legal, para conseguir el resultado de la Directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero, deben poner la forma y los medios que garanticen suficientemente el conocimiento de dicha lista por parte del público. Se debe examinar si el Reino de Suecia ha cumplido esta obligación.
49. El Gobierno sueco ha declarado que en el curso de los trabajos preparatorios de la Ley 1994:1512 la cuestión de la lista del anexo de la Directiva fue objeto de una profunda discusión. Finalmente, el legislador sueco optó por no recoger la lista en la Ley, sino por describir el contenido en la exposición de motivos para facilitar la aplicación de la Ley. Esta técnica legislativa es usual en Suecia, dado que por lo general, según el Gobierno sueco, en los textos legales no se recogen listas de ejemplos.
50. El particular que desee conocer qué cláusulas pueden ser abusivas y consulte las Leyes 1994:1512 y 1994:1513 encontrará en ambos textos una referencia a la exposición de motivos. En dicha exposición de motivos se reproduce íntegramente la lista del anexo de la Directiva. Por otra parte, a la lista le acompaña un comentario en el que se expone el alcance y el significado de la misma. La exposición de motivos fue publicada oficialmente y también puede consultarse gratis en internet.
51. Según una arraigada tradición jurídica en Suecia y en los demás países nórdicos, los documentos de los trabajos preparatorios constituyen un importante instrumento para la interpretación de las leyes. Aparte del texto de la ley, se trata de una de las principales fuentes para interpretación y aplicación de la misma. Según el Gobierno sueco, la mayor parte de las cláusulas mencionadas en el anexo de la Directiva (a saber, catorce de las diecisiete) ya han sido consideradas abusivas en la jurisprudencia nacional y el Tribunal Mercantil se remitió expresamente a la lista en una sentencia de 1997.
52. El Gobierno sueco ha señalado, además, que la información al público se puede garantizar de distintas formas. En internet, se pueden consultar gratis, además de la exposición de motivos, otros documentos de los trabajos preparatorios, tal como los correspondientes dictámenes de comisiones parlamentarias. Asimismo, el Konsumentverket ha publicado varios folletos, destinados a los comerciantes y a los consumidores, en los que se describen las cláusulas que han sido o pueden ser consideradas abusivas por los tribunales suecos. El Konsumentverket es el organismo público nacional competente en materia de protección de los consumidores y, en este concepto, forma parte del Estado miembro Suecia.
53. La Comisión no ha negado realmente la exactitud de los hechos expuestos por el Gobierno sueco acerca de la publicación y difusión de la lista. Únicamente ha señalado que, concretamente, para los particulares de otros Estados miembros este modo de acceso es ciertamente insuficiente, dado que la lista no figura en la legislación sueca.
54. Sin embargo, de acuerdo con lo anterior estimo que el poder judicial, los agentes económicos interesados y el público en general, sobre la base de la normativa sueca, pueden conocer de modo suficiente el texto de la lista del anexo de la Directiva. Ésta se puede consultar en fuentes públicas y semipúblicas. Además, también se puede conocer que el carácter de la lista es indicativo y no exhaustivo. Se consigue el objetivo de la lista, a saber, ofrecer un criterio de interpretación para apreciar el carácter abusivo de una cláusula en un contrato, y de este modo su resultado en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero.
55. Para mí, basta con la mención en la exposición de motivos y con la referencia implícita o explícita a la lista en otros documentos y folletos públicos. Esta información, al ser puesta a disposición también a través de internet, queda asimismo suficientemente abierta a los particulares de otros países.
56. Según mi parecer, la Comisión no ha conseguido probar su tesis de que el Reino de Suecia no ha cumplido su obligación de dar ejecución a la Directiva. No es relevante, pero sí significativo el hecho de que durante el procedimiento la Comisión no haya citado ningún ejemplo que demuestre que los tribunales suecos y otros organismos públicos no hayan calificado indebidamente de abusivas, en la información facilitada, cláusulas de los contratos celebrados con consumidores. Tampoco ha demostrado que exista la posibilidad real de que esto todavía suceda.
VI. Conclusión
57. A la luz de cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que:
a) desestime el recurso;
b) condene en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas de conformidad con el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento;
c) declare que la República de Finlandia y el Reino de Dinamarca, con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, cargarán con sus propias costas.