62002CJ0249_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-249/02,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 230 CE, proposto il 1° luglio 2002,
Repubblica portoghese,
rappresentata dal sig. L. Fernandes, in qualità di agente, assistito dai sigg. C.  Botelho Moniz e E. Maia Cadete, advogados, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dal sig. L. Visaggio, in qualità di agente, assistito dal sig. N. Castro Marques, advogado, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (relatore), R. Schintgen e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: sig.ra M. Múgica Arzamendi, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 1° luglio 2004,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del
7 settembre 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il suo ricorso la Repubblica portoghese chiede l’annullamento della lettera del direttore generale della direzione generale dell’Agricoltura della Commissione delle Comunità europee del 18 aprile 2002 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), con cui si applica una riduzione degli anticipi finanziari consentiti per l’esercizio 2002, in forza dell’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 23 luglio 1999, n. 1750, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (GU L 214, pag. 31), come da ultimo modificato dal regolamento (CE) della Commissione 6 settembre 2001, n. 1763 (GU L 239, pag. 10; in prosieguo: il «regolamento n. 1750/1999»).
Contesto giuridico
2. Il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1257, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160, pag. 80), prevede che gli Stati membri predispongano piani di sviluppo rurale, che coprano un periodo di sette anni a partire dal 1° gennaio 2000. Tali piani devono essere presentati alla Commissione che, sulla base di essi, approva i documenti di programmazione finanziaria in materia di sviluppo rurale.
3. L’art. 46 del regolamento n. 1257/1999 dispone quanto segue:
«1. Il sostegno comunitario per lo sviluppo rurale da parte della sezione garanzia del FEAOG è soggetto a una programmazione e a una contabilità finanziaria su base annua. (…)
2. La Commissione assegna agli Stati membri stanziamenti iniziali su base annua e secondo criteri obiettivi (…)
3. Gli stanziamenti iniziali sono modificati in base a spese effettive e a previsioni di spesa rivedute, presentate dagli Stati membri tenendo conto degli obiettivi dei programmi e dei fondi disponibili (…)».
4. Secondo la formulazione dell’ art. 47, n. 3, del medesimo regolamento:
«L’assistenza finanziaria da parte della sezione garanzia del FEAOG può assumere la forma di pagamenti anticipati per la realizzazione del programma e di pagamenti in funzione delle spese sostenute».
5. In forza dell’art. 56, secondo comma, del regolamento n. 1257/1999:
«[Quest’ultimo] si applica, per quanto riguarda il sostegno comunitario, a decorrere dal 1° gennaio 2000».
6. Il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103), all’art. 7, nn. 1 e 3, dispone quanto segue:
«1. La Commissione, previa consultazione del comitato del [FEAOG], adotta le decisioni di cui ai paragrafi 2, 3 e 4.
2. La Commissione decide gli anticipi mensili sul computo degli esborsi effettuati dagli organismi pagatori riconosciuti.
[…]
3. La Commissione procede, entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio considerato (…), alla liquidazione dei conti degli organismi pagatori.
(…)».
7. L’art. 12 dello stesso regolamento prevede che il comitato del FEAOG si compone di rappresentanti degli Stati membri e della Commissione e che è presieduto da un rappresentante di quest’ultima.
8. Il regolamento (CE) della Commissione 16 febbraio 1996, n. 296, relativo ai dati che devono essere forniti dagli Stati membri ed alla contabilizzazione mensile delle spese finanziate dalla sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che abroga il regolamento (CEE) n. 2776/88 (GU L 39, pag. 5), precisa le condizioni a cui gli Stati membri possono beneficiare del sostegno del FEAOG, sezione «garanzia», per le spese che hanno sostenuto.
9. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 296/96 prevede che «[i]n base ai dati trasmessi [dagli Stati membri], la Commissione decide e versa gli anticipi mensili sull’imputazione delle spese (…)».
10. In base all’art. 7, n. 1, secondo comma, del medesimo regolamento:
«Sono prese in considerazione per l’esercizio “n” le spese effettuate dagli Stati membri dal 16 ottobre dell’anno “n-1” fino al 15 ottobre dell’anno “n”».
11. L’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1750/1999 così recita:
«Entro il 30 settembre di ogni anno, gli Stati membri trasmettono alla Commissione, per ciascun documento di programmazione relativo allo sviluppo rurale:
a) un riepilogo delle spese effettuate durante l’esercizio in corso e previste sino alla fine di detto esercizio, e
b) i preventivi di spesa riveduti per gli esercizi successivi, sino alla fine del periodo di programmazione, tenendo conto della dotazione assegnata a ciascuno Stato membro».
12. L’art. 38, primo comma, del regolamento n. 1750/1999 dispone quanto segue:
«I servizi pagatori possono imputare, sulle spese del mese che segue la decisione di approvazione del documento di programmazione di sviluppo rurale, un anticipo pari ad un massimo del 12,5% di una rata annuale media dell’importo totale delle risorse comunitarie previsto nel documento di programmazione».
13. Ai sensi dell’art. 39, nn. 3 e 4, del regolamento n. 1750/1999:
«3. Qualora le spese effettivamente sostenute da uno Stato membro in un dato esercizio siano inferiori al 75% degli importi di cui al paragrafo 1, le spese da riconoscere per l’esercizio successivo sono ridotte di un terzo della differenza riscontrata tra la suddetta soglia, (…) e le spese effettive dell’esercizio in questione.
Non si tiene conto di tale detrazione per l’accertamento delle spese effettive relative all’esercizio successivo a quello in cui la riduzione è stata effettuata.
4. Il paragrafo 3 non si applica in relazione alla prima dichiarazione di spesa ai sensi del documento di programmazione dello sviluppo rurale».
14. Il regolamento n. 1750/1999 si applica, in forza del suo art. 50, al sostegno comunitario a partire dal 1° gennaio 2000.
15. Il regolamento (CE) della Commissione 26 febbraio 2002, n. 445, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1257/1999 (GU L 74, pag. 1), ha sostituito, dalla sua entrata in vigore, il 22 marzo 2002, il regolamento n. 1750/1999, che ha provveduto ad abrogare.
16. L’art. 47, n. 1, del regolamento n. 445/2002 riprende le disposizioni dell’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1750/1999.
17. L’art. 48, n. 1, del regolamento n. 445/2002 riprende le disposizioni dell’art. 38, primo comma, del regolamento n. 1750/1999.
18. Le disposizioni dell’art. 39, n. 3, del regolamento n. 1750/1999 sono anche riprese all’art. 49, nn. 1 e 4, del regolamento n.  445/2002.
19. Infine l’art. 49, n. 5, del regolamento n. 445/2002 riproduce le disposizioni dell’art. 39, n. 4, del regolamento n. 1750/1999, aggiungendo tuttavia la precisazione secondo cui la prima dichiarazione di spese prevista è quella che riguarda «l’esercizio 2000».
Fatti
20. Con decisioni 22 novembre 2000, 1° marzo e 30 aprile 2001, la Commissione ha rispettivamente approvato, per il periodo di programmazione 2000‑2006, i piani d sviluppo rurale per il Portogallo continentale, la regione autonoma delle Azzorre e la regione autonoma di Madera. Tale decisioni contengono in allegato un quadro finanziario generale indicativo che elenca la spesa pubblica nazionale consacrata alla realizzazione delle misure programmate nel piano di sviluppo rurale di cui si tratta e il contributo del FEAOG, sezione «garanzia». L’art. 2, n. 2, di ciascuna di tali decisioni prevede che nell’esercizio 2000 si devono prendere in considerazione i pagamenti effettuati dagli organismi pagatori dal 16 ottobre 1999. In forza dell’art. 3, n. 1, di tali decisioni, le spese sono ammissibili a partire dalla data in cui i piani di sviluppo rurale di cui si tratta sono stati presentati alla Commissione, vale a dire rispettivamente il 6 gennaio, il 4 e il 22 febbraio 2000.
21. La Repubblica portoghese, mediante comunicazione del 30 settembre 2000, ha presentato alla Commissione le sue previsioni di spesa per gli esercizi seguenti del periodo di programmazione e per ogni documento di programmazione in materia di sviluppo rurale, in applicazione dell’art. 37, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1750/1999. Tale comunicazione precisava che l’ammontare delle previsioni di spesa per l’esercizio 2001, vale a dire dal 16 ottobre 2000 al 15 ottobre 2001, sarebbe stato di EUR 281 430 000.
22. Tuttavia, la Commissione ha rilevato, sulla base dei dati che le autorità portoghesi le avevano trasmesso mensilmente, che, nel corso dell’esercizio 2001, le spese effettivamente realizzate dalla Repubblica portoghese erano state di soli EUR 197 323 332,52, pari al 70,11% delle spese previste per tale esercizio.
23. Poiché le spese effettive erano, per la Repubblica portoghese come per altri Stati membri, inferiori alla soglia del 75% delle spese previste indicate all’art. 39, n. 3, del regolamento n. 1750/1999, la questione dell’applicazione delle riduzioni previste da tali disposizioni è stata discussa in occasione delle riunioni del comitato del FEAOG svoltesi il 22 gennaio e il 19 febbraio 2002. Il verbale di quest’ultima riunione indica, al punto 6, che «i [sei] Stati membri [interessati dalla riduzione] saranno informati tramite lettera della data in cui gli importi delle penalità saranno detratti dal loro anticipo mensile […]».
24. Con la decisione impugnata, il direttore generale della direzione generale per l’Agricoltura della Commissione ha comunicato all’Instituto Nacional de Garantia Agrícola (in prosieguo: l’«INGA»), l’organismo responsabile in Portogallo della coordinazione delle spese finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia», quanto segue:
«Nel corso dell’esercizio FEAOG 2001, il totale delle spese imputate al Portogallo sotto la rubrica 1b (Sviluppo rurale) ammontava a EUR 197 323 332,52.
Orbene, le previsioni di spesa per il 2001 che sono state trasmesse alla Commissione il 30 settembre 2000 sulla base dell’art. 37 del regolamento (CE) n. 1750/1999 ammontavano a EUR 281 430 000.
Dal momento che il totale delle spese non ha raggiunto la soglia del 75% della previsione presentata, occorre applicare l’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) n. 1750/1999. Alleghiamo il documento AGRI/46059/2001 – Rev. 2, che è stato discusso dal comitato del FEAOG il 19 febbraio 2002 e che indica il dettaglio del calcolo.
Sulla base dell’articolo precedentemente citato, sarà pertanto applicata sugli anticipi del 2002 una riduzione di EUR 4 583 055,83.
Aggiungiamo che tale riduzione di EUR 4 583 055,83 sugli anticipi sarà imputata al capitolo B01-41 (verifica dei conti riduzioni/rettifiche nell’ambito degli anticipi) (…)».
25. Nella riunione del 19 aprile 2002 il comitato del FEAOG è stato consultato sugli anticipi da versare agli Stati membri nel maggio 2002 per la valutazione delle spese pagate da questi ultimi nel marzo 2002. La questione dell’applicazione delle riduzioni previste all’art. 39, n. 3, del regolamento n. 1750/1999 (divenuto art. 49, n. 4, del regolamento n. 445/2002) è stata nuovamente affrontata. Il punto 7.5.3 del verbale di tale riunione, intitolato «Riduzione prevista all’art. 39, n. 3, del regolamento n. 1750/1999», recita:
«Su richiesta della delegazione danese, il Presidente rende noto che il servizio giuridico della Commissione ha confermato che detta riduzione aveva carattere di penalità finanziaria classica, penalità che sarà apportata sotto forma di riduzione degli anticipi da versare agli Stati membri interessati, nei mesi di giugno o agosto 2002 (…)».
26. Durante le riunioni del 22 maggio e del 19 giugno 2002, il comitato del FEAOG è stato consultato sugli anticipi da versare agli Stati membri rispettivamente in giugno e luglio 2002 per il computo delle spese effettuate in aprile e maggio 2002. I verbali di tali riunioni indicano che l’ammontare degli anticipi «tiene conto delle correzioni – positive e negative – operate sulle spese dichiarate da numerosi Stati membri».
27. Con decisioni 27 maggio e 24 giugno 2002, sottoscritte dal commissario competente per l’Agricoltura, la Commissione ha fissato l’ammontare degli anticipi da versare agli Stati membri per i mesi di aprile e maggio 2002.
28. Infine, la Commissione, con decisione 12 giugno 2002, 2002/461/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell’esercizio finanziario 2001 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 160, pag. 28), e adottata in applicazione dell’art. 7, n. 3, del regolamento nn. 1258/1999, ha verificato tali conti.
Le conclusioni delle parti
29. Il ricorso è stato registrato nella cancelleria della Corte il 1° luglio 2002.
30. La Repubblica portoghese conclude che la Corte voglia:
– annullare la decisione impugnata e
– condannare la Commissione alle spese.
31. La Commissione conclude che la Corte voglia:
– respingere il ricorso e
– condannare la ricorrente alle spese.
32. Le due parti hanno presentato rispettivamente una replica e una controreplica, in cui hanno ripreso le stesse conclusioni.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
33. La Commissione sostiene che il ricorso è diretto contro un atto che non produce effetti giuridici obbligatori e che quindi non è ricevibile. Essa precisa che la riduzione degli anticipi mensili versati alla Repubblica portoghese è stata preceduta da una stretta cooperazione della Commissione con la ricorrente – come con tutti gli altri Stati membri – all’interno del comitato del FEAOG, che ha discusso tale questione nelle riunioni del 22 gennaio e del 19 febbraio 2002. Nel corso di quest’ultima riunione, il rappresentante della Commissione avrebbe indicato ai rappresentanti degli Stati membri interessati dalle riduzioni che sarebbero stati avvisati per lettera della data alla quale tali riduzioni sarebbero state applicate. Nelle riunioni del 19 aprile e del 22 maggio 2002 del comitato del FEAOG vi sarebbero state altre discussioni sul medesimo argomento. La decisione impugnata sarebbe quindi costituita solo dalla lettera il cui invio era stato in tal modo annunciato il 19 febbraio 2002. Tale lettera sarebbe una mera comunicazione tra i servizi della Commissione e quelli della Repubblica portoghese. Essa avrebbe solo carattere informativo e quindi non produrrebbe effetti giuridici obbligatori.
34. La Commissione precisa che le uniche decisioni giuridicamente obbligatorie idonee a compromettere gli interessi della Repubblica portoghese sarebbero le decisioni del 27 maggio e del 24 giugno 2002, relative agli anticipi dei mesi di aprile e maggio 2002, con cui il commissario responsabile dell’agricoltura ha validamente adottato, su delega della Commissione, il provvedimento controverso relativo alla riduzione degli anticipi.
35. A tale proposito, per stabilire se taluni provvedimenti costituiscano atti ai sensi dell’art. 230 CE, bisogna esaminare la loro sostanza, poiché non è rilevante, in linea di principio, la forma con cui sono stati adottati. Costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest’ultimo (v., in particolare, sentenze 11 novembre 1981, causa 60/81, IBN/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9, e 5 ottobre 1999, causa C‑308/95, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑6513, punto 26).
36. Nella fattispecie, anzitutto risulta dal punto 6 del verbale della riunione n. 583 del comitato del FEAOG in data 19 febbraio 2002, intitolato «Informazioni sulle penalità da applicarsi a taluni Stati membri per il mancato rispetto delle previsioni di spesa relative allo sviluppo rurale per l’esercizio FEAOG 2001 [applicazione dell’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) n. 1750/1999], che il rappresentante della Commissione, in occasione di tale riunione, ha preso atto delle osservazioni dei rappresentanti dei sei Stati membri interessati in merito all’intenzione della Commissione di applicare loro le misure di correzione finanziaria previste dal menzionato art. 39.
37. Il punto 6 del medesimo verbale comporta, alla fine del primo paragrafo, la precisazione secondo cui «gli Stati membri sopramenzionati saranno informati tramite lettera della data alla quale gli importi della penalità saranno dedotti dal loro anticipo mensile. Lo stesso punto 6 termina con la menzione di una dichiarazione della delegazione lussemburghese, in cui quest’ultima «esprime il suo rammarico» circa il fatto che la Commissione non abbia «prescelto di prorogare il periodo transitorio previsto all’art. 39 del regolamento (CE) n. 1750/1999 (…) tanto più che l’adozione, da parte della Commissione europea, del PSR lussemburghese era avvenuta molto tardi nel corso dell’anno 2000 (…)».
38. Dalla formulazione del punto 6 di tale verbale risulta che correttivi finanziari sarebbero stati applicati agli anticipi mensili versati a taluni Stati membri e che tali Stati ne sarebbero stati informati successivamente tramite lettera.
39. Inoltre, dalla lettera della decisione impugnata, che è precisamente la lettera il cui invio era stato annunciato in occasione della riunione del comitato del FEAOG del 19 febbraio 2002, risulta che tale decisione è destinata a produrre effetti giuridici. Essa menziona in oggetto l’«applicazione dell’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) n. 1750/1999 – Correzione nell’ambito degli anticipi». Essa prevede al paragrafo seguente del medesimo atto, il cui carattere decisionale è manifesto, che: «[p]oiché il totale delle spese non ha raggiunto il 75% della previsione presentata, si deve applicare l’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) n. 1750/1999. Alleghiamo il documento AGRI/46059/2001 – Rev. 2, che è stato discusso dal comitato del FEAOG il 19 febbraio 2002 e che specifica il calcolo in dettaglio».
40. Infine, come giustamente sostiene la ricorrente, la decisione impugnata è l’unico atto che precisa che le spese da finanziare per l’esercizio 2002 per la Repubblica portoghese saranno ridotte di EUR 4 583 055,83, l’unico atto con cui la ricorrente è stata opportunamente informata della constatazione secondo cui le spese effettive non hanno raggiunto il 75% della previsione di spesa, il solo atto inoltre che ha stabilito il capo di bilancio su cui la detta somma sarebbe stata imputata.
41. Contrariamente alla decisione impugnata, le decisioni del 27 maggio e del 24 giugno 2002, relative agli anticipi da versare agli Stati membri per i mesi di aprile e maggio 2002, riguardano l’insieme degli Stati membri, indicano solo l’importo globale di anticipi mensili versato a ciascuno di essi e non contengono alcuna indicazione dell’importo delle correzioni finanziarie praticate rispetto ai loro destinatari. Inoltre, la Commissione non ha precisato le rispettive correzioni finanziarie che avrebbero dovuto essere applicate alla Repubblica portoghese con queste due decisioni.
42. Così, la decisione impugnata costituisce l’unico provvedimento che determina chiaramente il contenuto e la portata della correzione finanziaria controversa. La ricorrente ha quindi giustamente sostenuto che le decisioni del 27 maggio e del 24 giugno 2002 sono solo provvedimenti di esecuzione della decisione impugnata. Ciò risulta del resto dalla stessa formulazione di tale atto, che aveva annunciato l’adozione di tali decisioni.
43. Da tutto quanto precede risulta che la decisione impugnata è proprio l’atto con cui la correzione finanziaria controversa è stata adottata e con cui le autorità portoghesi hanno ricevuto comunicazione di tale correzione. Tale atto produce quindi effetti giuridici obbligatori, per cui la richiesta di annullamento della ricorrente è ricevibile. Pertanto, non si può che respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Sul merito
44. Con la prima parte del suo primo motivo, vertente sull’incompetenza dell’autore della decisione impugnata, la ricorrente sostiene che, secondo i principi generali del diritto amministrativo, le deleghe e le sottodeleghe di competenza non si presumono, ma devono essere espressamente invocate quando l’autore dell’atto non agisce nell’ambito delle sue competenze proprie. Orbene, nella presente controversia, il direttore generale firmatario della decisione impugnata non avrebbe avuto una competenza propria a adottare tale decisione e non si sarebbe avvalso di alcun atto di delega o di sottodelega che fosse stato adottato sulla base degli artt. 13 e 14 del regolamento interno della Commissione.
45. Per respingere il motivo considerato nella sua prima parte, la Commissione si limita ad affermare, al punto 38 del suo controricorso e al punto 88 della sua controreplica, che la correzione finanziaria controversa non à stata adottata dalla decisione impugnata, ma dalle decisioni del 27 maggio e del 24 giugno 2002, adottate dal commissario incaricato dell’agricoltura che agiva in forza di una delega di competenze della Commissione.
46. La Commissione non contesta quindi il fatto che il direttore generale firmatario della decisione impugnata non avesse una delega di competenze che lo autorizzava ad adottare il provvedimento di correzione finanziaria controverso.
47. Pertanto, la decisione impugnata, che, come è stato spiegato, costituisce l’atto con cui la correzione finanziaria è stata adottata e notificata alle autorità portoghesi, è viziata di incompetenza e deve, per questo motivo, essere annullata senza che sia necessario esaminare gli altri sei motivi del ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
48. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica portoghese ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione contenuta nella lettera del direttore generale della direzione generale dell’agricoltura della Commissione delle Comunità europee del 18 aprile 2002, con cui si applica una riduzione sugli anticipi finanziari concessi per l’esercizio 2002, in forza dell’art. 39, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 23 luglio 1999, n. 1750, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (GU L 214, pag. 31), come da ultimo modificato dal regolamento (CE) della Commissione 6 settembre 2001, n. 1763, è annullata.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.