61985C0059
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 19 februari 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A —
1.
De zaak waarin ik thans conclusie neem, betreft de vraag of de Britse partner van een Britse, in Nederland werkzame werknemer aanspraak kan maken op een recht van verblijf in Nederland met een beroep op het gemeenschapsrecht in samenhang met het Nederlandse vreemdelingenbeleid, zoals vastgelegd in de Vreemdelingencirculaire van 1982.
Deze circulaire bepaalt, dat een vreemdeling die een vaste relatie heeft met een Nederlands onderdaan en een gemeenschappelijke huishouding met hem voert, ten aanzien van het verblijfsrecht onder bepaalde voorwaarden wordt gelijkgesteld met een echtgenoot, namelijk wanneer (onder meer) beide partners ongehuwd zijn, het levensonderhoud van de buitenlandse partner voldoende is verzekerd en voor passende huisvesting voor hem is gezorgd. Hetzelfde geldt voor vreemdelingen die een relatie hebben met iemand die in Nederland een permanent verblijfsrecht heeft (zoals een vluchteling of een asielgerechtigde).
2.
In november 1981 kwam de heer W., Brits onderdaan en ongehuwd, naar Nederland, waar hij als werknemer tijdelijk was gedetacheerd bij de dochteronderneming van een Brits bedrijf. Als zodanig verkreeg hij in februari 1982 een tot 5 november 1986 geldige verblijfskaart, zoals voorzien voor onderdanen van andere EEG Lid-Staten (hierna: EG-onderdanen). Hij was vergezeld van zijn eveneens ongehuwde Britse partner (verweerster in het hoofdgeding), met wie hij toen — in 1982 — sinds vijf jaar een vaste relatie had. Op 22 januari 1982 — zij woonde toen samen met de heer W. in diens woning — meldde zij zich bij de Nederlandse Vreemdelingendienst als werkzoekende.
3.
Daar zij er niet in slaagde om werk te vinden, vroeg zij op 24 maart 1982 als partner van de heer W. een verblijfsvergunning aan. Ofschoon het vaste karakter van de relatie niet in twijfel werd getrokken, werd dit verzoek in oktober 1982 afgewezen met een beroep op het in Nederland gevoerde vreemdelingenbeleid. Nadat het herzieningsverzoek van juffrouw Reed in januari 1983 eveneens was afgewezen, stelde zij beroep in bij de Nederlandse Raad van State (dat kennelijk nog steeds aanhangig is).
4.
Omdat voornoemd herzieningsverzoek geen schorsende werking had, stelde verweerster bovendien bij de president van de Rechtbank te 's-Gravenhage een vordering in kort geding in ten einde te verkrijgen, dat haar uitwijzing zou worden uitgesteld totdat een beslissing zou zijn genomen op haar verzoek om een verblijfsvergunning. Deze vordering werd in december 1982 toegewezen. Daarbij baseerde de rechter zich op artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, biz. 2), volgens hetwelk met een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat en die op het grondgebied van een andere Lid-Staat is tewerkgesteld, zich — onder meer — zijn echtgenote mag vestigen. De rechter achtte deze bepaling toepasselijk, omdat volgens hem — gelet op de recente rechtsontwikkeling — ongehuwde partners in vorenbeschreven zin met echtgenoten moeten worden gelijkgesteld.
5.
Van deze beschikking kwam de Nederlandse Staat in hoger beroep bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Tijdens deze procedure (en wel in de zomer van 1983) zijn de heer W. en verweerster kennelijk naar Groot-Brittannië teruggekeerd, zonder de bedoeling om weer naar Nederland te komen. Niettemin wees het Gerechtshof in november 1983 een arrest waarbij de beschikking van de president van de Rechtbank in wezen werd bekrachtigd. Het Gerechtshof baseerde zich op het hiervóór beschreven Nederlandse vreemdelingenbeleid alsook op het in artikel 7 en in artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag neergelegde beginsel dat discriminatie op grond van de nationaliteit tussen werknemers van de Lid-Staten verboden is. Volgens het Gerechtshof moest bijgevolg worden aangenomen, dat de partner van een werknemer uit een andere Lid-Staat in Nederland een recht van verblijf heeft op dezelfde voet als de partner van een Nederlandse werknemer.
6.
De Nederlandse Staat stelde ten slotte cassatieberoep in tegen dit arrest en bracht de zaak aldus voor de Hoge Raad. Hij voerde aan, dat het Gerechtshof het gemeenschapsrecht onjuist had toegepast. Er was volgens hem namelijk geen rekening mee gehouden, dat niet enkel partners van Nederlanders, doch ook partners van andere personen met een onbeperkt verblijfsrecht in Nederland een recht van verblijf hebben. Bijgevolg zou niet worden onderscheiden tussen partners van Nederlanders en partners van werknemers uit andere Lid-Staten, doch tussen partners van personen die voor onbepaalde tijd in Nederland mogen verblijven, en partners van personen voor wie slechts een in de tijd beperkt verblijfsrecht geldt. Van het Nederlandse vreemdelingenbeleid zou derhalve niet kunnen worden gesteld, dat het tot discriminatie op grond van de nationaliteit leidt.
7.
Volgens de Hoge Raad rijzen in deze procedure vragen van gemeenschapsrecht, ongeacht of van het standpunt van het Gerechtshof moet moet worden uitgegaan, dan wel — mocht dit standpunt onhoudbaar blijken te zijn — de opvatting van de president van de Rechtbank moet worden bijgetreden. Bijgevolg heeft de Hoge Raad bij arrest van 22 februari 1985 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Is er, mede gelet op het bepaalde in artikel 10 van verordening nr. 1612/68, sprake van verboden discriminatie als bedoeld in de artikelen 7 en 48 EEG-Verdrag, wanneer een Lid-Staat, in het kader van het door hem gevoerde vreemdelingenbeleid, een partner die een vaste relatie heeft met een werknemeronderdaan van die Lid-Staat, gelijkstelt met een huwelijkspartner van zulk een werknemer, doch zodanige gelijkstelling achterwege laat in het geval van een partner die een vaste relatie heeft met een werknemer die onderdaan is van een andere Lid-Staat maar die tewerkgesteld is en verblijft in eerstbedoelde Lid-Staat ?
2)
Maakt het bij de beantwoording van vraag 1 verschil, of de Lid-Staat niet alleen partners die een vaste relatie hebben met een eigen onderdaan maar ook partners die een vaste relatie hebben met een andere persoon die een in beginsel onbeperkt verblijfsrecht heeft in die Lid-Staat, gelijkstelt met een huwelijkspartner ?
3)
Moet artikel 10, lid 1, aanhef en onder a, van verordening nr. 1612/68 aldus worden uitgelegd dat met een ‚echtgenoot’ onder bepaalde voorwaarden wordt gelijkgesteld een partner die een vaste relatie heeft met de in deze bepaling bedoelde werknemer ?”
B —
Mijn standpunt in deze is als volgt:
I — Vooraf zou ik twee opmerkingen willen maken.
1.
De eerste betreft de vraag, of de in casu opgeworpen problemen van gemeenschapsrecht eigenlijk wel behoeven te worden opgelost om uitspraak te kunnen doen in het hoofdgeding.
Wij hebben uit de conclusie van de procureurgeneraal bij de Hoge Raad vernomen, dat de heer W. en verweerster Nederland reeds lang hebben verlaten en niet voornemens zijn om daarnaar terug te keren. Afgezien van het probleem van de kosten, zou verweerster bijgevolg geen belang meer hebben bij de procedure. Voorts zou het de vraag zijn, of een beschikking in kort geding nog wel zin heeft, nu verweersters herzieningsverzoek zonder raadpleging van de Commissie voor vreemdelingenzaken is afgewezen en haar beroep op de Raad van State schorsende werking heeft, zodat uitwijzing van verweerster op grond van het Nederlandse recht volledig is uitgesloten.
De procureurgeneraal bij de Hoge Raad was daarom dan ook van mening, dat reeds de appelprocedure geen materiële betekenis meer had voor verweerster en dat de Nederlandse Staat evenmin belang heeft bij nietigverklaring van de voor hem ongunstige beslissing. Het zou in werkelijkheid dus om een fictief proces gaan.
Mijns inziens echter zijn vorenstaande overwegingen geen voldoende grond om de gestelde vragen als irrelevant voor de uitspraak te beschouwen, zodat zij niet zouden behoeven te worden beantwoord.
Het is algemeen bekend, dat het Hof van Justitie in dit opzicht in beginsel een zeer grote terughoudendheid aan de dag legt. In het onderhavige geval mag niet uit het oog worden verloren, dat de Nederlandse procureurgeneraal in zijn conclusie ook heeft erkend, dat de Staat nog steeds belang heeft bij de procedure, al was het maar omdat nog niet over de kosten is beslist, en dat zij voor hem het karakter heeft gekregen van een proefproces, dat het mogelijk moet maken om klaarheid te brengen in fundamentele vragen van gemeenschapsrecht, die ook in andere gevallen van belang kunnen zijn. Opgemerkt zij voorts, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing van na voornoemde conclusie dateert. De Hoge Raad deelt dus blijkbaar niet de opvatting van de procureurgeneraal als zou het om een fictief proces gaan, doch acht een uitspraak nog steeds noodzakelijk, iets wat stellig te zijner beoordeling staat. Hieraan is het Hof van Justitie ingevolge artikel 177, tweede alinea, EEG-Verdrag gebonden.
Onder deze omstandigheden kan mijns inziens niet worden gesteld dat de vragen klaarblijkelijk irrelevant zijn voor de uitspraak, noch dat het om een louter fictief proces gaat, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing misbruik van procedure oplevert. Ik zie dan ook geen ernstige problemen van ontvankelijkheid.
2.
Voorts lijkt het niet uitgesloten, dat onderzoek van de aan het Hof voorgelegde vragen overbodig zou kunnen worden, indien het gemeenschapsrecht zou worden verduidelijkt op een punt dat in deze vragen niet aan de orde is gesteld.
In dit verband zij herinnerd aan de bij het relaas van de feiten vermelde omstandigheid, dat op grond van de Nederlandse Vreemdelingencirculaire van 1982 niet enkel Nederlanders, doch ook degenen die een permanente verblijfsvergunning bezitten, het recht hebben om een buitenlandse partner mee te nemen en deze zodoende aan een verblijfsvergunning te helpen. Daarom ook voert de Nederlandse regering ter rechtvaardiging aan, dat in de Nederlandse regeling geen onderscheid wordt gemaakt op grond van de nationaliteit, doch op grond van het daarvan onafhankelijke criterium van het permanente en onherroepelijke verblijfsrecht. Buitenlanders die EG-onderdaan zijn, zouden echter vaak geen dergelijk recht hebben (hetgeen met name in casu het geval zou zijn geweest), omdat een verblijfsvergunning op grond van het gemeenschapsrecht aanvankelijk slechts voor vijf jaar geldig is en eerst daarna onaantastbaar wordt.
De Commissie heeft hieromtrent opgemerkt, dat de Nederlandse opvatting naar gemeenschapsrecht niet geheel juist is. In werkelijkheid zou voor werknemers uit andere Lid-Staten een verblijfsrecht rechtstreeks uit het EEG-Verdrag en uit de bepalingen ter uitvoering daarvan voortvloeien. Dit verblijfsrecht zou niet mogen worden verward met de verblijfsvergunning, zoals geregeld bij richtlijn nr. 68/360 van de Raad van 15 oktober 1968. Deze verblijfsvergunning zou slechts dienen als bewijs van het verblijfsrecht, zodat zij geen rechtscheppend karakter heeft, en bovendien zou voor deze vergunning in artikel 6, lid 1, sub b, van voornoemde richtlijn enkel een minimum geldigheidsduur zijn voorgeschreven. Vaststaat, dat dit door de relevante rechtspraak wordt bevestigd. Aldus wordt in het arrest van 8 april 1976 (zaak 48/75, Royer, Jurispr. 1976, blz. 497) beklemtoond, dat het verblijfsrecht van werknemers rechtstreeks voortvloeit uit artikel 48 EEG-Verdrag en dat dit ook het uitgangspunt is van artikel 1 van verordening nr. 1612/68 en van artikel 4 van richtlijn nr. 68/360 (r.o. 19-27). Anderzijds wordt erop gewezen, dat de verblijfsvergunning slechts wordt afgegeven ten bewijze van dit recht, dat het verblijfsrecht bestaat onafhankelijk van de afgifte van een verblijfsvergunning en dat de afgifte van deze vergunning dus geen recht doet ontstaan, doch slechts een recht vaststelt (r.o. 24-33).
Zo gezien is het niet uitgesloten, dat bij de toepassing van het Nederlandse vreemdelingenrecht ten aanzien van EG-onderdanen daadwerkelijk van onjuiste premissen wordt uitgegaan en dat, indien op dit punt klaarheid zou worden gebracht, de Nederlandse autoriteiten tot de conclusie zouden kunnen komen, dat onderdanen van andere Lid-Staten, die aan het EEG-Verdrag een recht van verblijf ontlenen, reeds op grond van de thans geldende versie van de Vreemdelingencirculaire het recht hebben om een vaste partner in de zin van punt 3 van deze circulaire mee te nemen. Bijgevolg is het zeker het overwegen waard, een verduidelijking in die zin in de prejudiciële beslissing van het Hof op te nemen.
Het is echter niet zeker, dat de in het hoofdgeding gerezen problemen op deze wijze kunnen worden opgelost (de vertegenwoordiger van verzoeker heeft er immers tijdens de mondelinge behandeling ook nadrukkelijk op gewezen, dat aan wie voor het eerst aanspraak maakt op een verblijfsrecht op grond van het gemeenschapsrecht, slechts een in de tijd beperkte vergunning wordt afgegeven en dat in de Nederlandse regeling juist dit als uitgangspunt is genomen). Bijgevolg kunnen wij ons bezwaarlijk tot vorenbedoelde verduidelijking beperken. Derhalve moet op alle punten van het prejudiciële verzoek worden ingegaan, zoals zij door de Hoge Raad zijn geformuleerd, zodat deze laatste verneemt, in welke opzichten het gemeenschapsrecht van belang is voor de beoordeling van de Nederlandse Vreemdelingencirculaire.
II — De vragen
1. Vragen 1 en 2 (die te zamen kunnen worden behandeld).
Gesteld dat werknemers uit andere Lid-Staten niet reeds onder punt 3.1, tweede streepje, van de Vreemdelingencirculaire vallen, betreffen deze vragen in wezen het probleem, of in dit verband werknemers uit andere Lid-Staten op grond van het beginsel van de gelijke behandeling als eigen onderdanen moeten worden gelijkgesteld met Nederlandse werknemers.
Volgens de Commissie is dit het geval. Zij betoogt, dat de in Nederland bestaande discriminatie onverenigbaar is met de artikelen 7 en 48 EEG-Verdrag, en dat het beginsel van het vrije verkeer vereist, dat werknemers uit andere Lid-Staten hun partner mogen meenemen. Ook verweersters vertegenwoordiger heeft zich (tijdens de mondelinge behandeling) op dit standpunt gesteld. De Nederlandse regering daarentegen voert in wezen aan, dat het vrije verkeer niet slechts een uitvloeisel is van de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling, doch tevens het bestaan van autonome rechten onderstelt. Het beginsel van gelijke behandeling zou niet in alle opzichten voor werknemers gelden (bij voorbeeld niet voor wat het kiesrecht betreft, ook al zou zulks tot een belemmering van het vrije verkeer kunnen leiden, noch voor wat het onderwijs van kinderen van zogenoemde migrerende werknemers in hun moedertaal betreft). Het zou met name niet gelden op het stuk van het verblijfsrecht van buitenlandse werknemers en hun gezins- en familieleden. In dit verband zouden het EEG-Verdrag en het afgeleid gemeenschapsrecht in autonome rechten voorzien, en indien in verordening nr. 1612/68 sprake is van een medevestigingsrecht van familieleden, dan zou ervan moeten worden uitgegaan, dat deze bepaling rechtscheppend en niet voor uitbreiding vatbaar is en derhalve niet geldt voor partners, die in die bepaling niet worden genoemd.
a)
Indien moet worden aangenomen, dat EG-onderdanen op grond van de Nederlandse Vreemdelingencirculaire niet het recht hebben om hun panner te laten overkomen, moet in verband met dit betoog in de eerste plaats worden opgemerkt, dat het voor de hand lijkt te liggen dat hier, gelet op de in dit opzicht aan Nederlandse onderdanen geboden mogelijkheid, sprake is van een discriminatie op grond van de nationaliteit, die onverenigbaar is met artikel 7 EEG-Verdrag. Het argument van de Nederlandse regering, dat zulks niet juist is omdat in feite niet bij de nationaliteit doch bij het criterium van het permanente verblijfsrecht wordt aangeknoopt, lijkt mij in ieder geval niet zeer overtuigend. De Commissie heeft in dit verband namelijk herinnerd aan de rechtspraak volgens welke niet slechts openlijke discriminaties op grond van de nationaliteit verboden zijn, doch ook verkapte vormen van discriminatie, waarbij door toepassing van andere criteria hetzelfde resultaat wordt bereikt (vgl. arrest van 12.2. 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153). In casu zou dit eventueel het geval kunnen zijn, wanneer ondanks het feit dat een ogenschijnlijk neutraal criterium wordt gehanteerd, in overwegende of belangrijke mate onderdanen van andere Lid-Staten ongunstiger worden behandeld dan personen die in Nederland woonachtig zijn.
Zoals dadelijk zal blijken, kan dit uiteindelijk echter in het midden worden gelaten.
b)
Het zou verkeerd zijn, de in het hoofdgeding gerezen problemen uitsluitend vanuit het oogpunt van het discriminatieverbod van artikel 7 EEG-Verdrag te benaderen. Dit zou trouwens niet stroken met de bedoeling van de verwijzende rechter, die terecht spreekt van artikel 7 in samenhang met artikel 48 EEG-Verdrag. In de rechtspraak is er immers reeds herhaaldelijk op gewezen, dat het beginsel van artikel 7 op het gebied van het vrije verkeer (waarom het thans toch gaat) concreet is uitgewerkt in artikel 48 EEG-Verdrag (vgl. onder meer de arresten van 14. 7. 1977, zaak 8/77, Sagulo e.a., Jurispr. 1977, blz. 1495; 28.6.1978, zaak 1/78, Kenny, Jurispr. 1978, blz. 1489; 27. 10. 1982, gevoegde zaken 35 en 36/82, Morson en Jhanjan, Jurispr. 1982, blz. 3723; en 28.6.1984, zaak 180/83, Moser, Jurispr. 1984, blz. 2539). Bij onze uitleggingspogingen moet bijgevolg een belangrijke plaats worden ingeruimd aan artikel 48 EEG-Verdrag en het desbetreffende afgeleid recht.
c)
Wie artikel 48 van naderbij bekijkt, kan bezwaarlijk ontkennen, dat heel wat te zeggen valt voor de door de Nederlandse regering voorgestelde uitlegging.
Wat vrij verkeer inhoudt is omschreven in lid 2, waarin sprake is van de afschaffing van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen werknemers van de LidStaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Zulks betekent, dat op de genoemde gebieden dezelfde behandeling moet gelden als voor eigen onderdanen en dat discriminaties op grond van de nationaliteit moeten worden opgeheven. Wij vinden hier een schoolvoorbeeld van een non-discriminatiebeginsel in de vorm van een verbod (artikel 7 EEG-Verdrag) van ongunstiger behandeling, ongeacht wat de rechtspositie is van de onderdanen van de ontvangende staat. De op het discriminatieverbod berustende rechtspositie van een EG-onderdaan kan bijgevolg verschillen naar gelang van de Lid-Staat, de bedrijfstak, en eventueel zelfs het douanegebied. Zijn rechtspositie wordt bepaald door die van de onderdanen van de ontvangende staat.
Van belang is voorts de regeling in lid 3, volgens hetwelk de werknemers verscheidene rechten hebben (zoals het recht om zich vrij binnen het grondgebied van de Lid-Staten te verplaatsen ten einde in te gaan op een aanbod tot tewerkstelling, het recht om in een Lid-Staat te verblijven ten einde daar een beroep uit te oefenen, en het recht om op het grondgebied van een Lid-Staat verblijf te houden na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig door de Commissie vast te stellen voorwaarden). Gelet op deze bepalingen (en met name op het voorbehoud in lid 3 en op de formulering sub d), moet de conclusie inderdaad luiden, dat deze rechten aan EG-onderdanen zijn toegekend om uitwerking te geven aan het beginsel van het vrije verkeer, en niet om ze gelijk te stellen met de onderdanen van de ontvangende staat, die in hun eigen land geen functioneel verblijfsrecht, doch een algemene vrijheid genieten.
De in lid 3 bedoelde rechten worden niet bepaald door de rechten van de onderdanen van de ontvangende staat. Het gaat om gebodsbepalingen, die in beginsel op eenvormige wijze en in gelijke mate op het gehele grondgebied van de Gemeenschap gelden. Hieruit volgt dat een gelijke behandeling als eigen onderdanen niet in alle opzichten geboden is, doch slechts voor wat de in lid 2 genoemde materies betreft. Zulks was van belang in de zaken 15/69 (arrrest van 15. 10. 1969, Württembergische Milchverwertung, Jurispr. 1969, biz. 363, betreffende de inaanmerkingneming van de militaire diensttijd voor de berekening van de duur van tewerkstelling bij een bedrijf), 44/72 (arrest van 13. 12. 1972, Marsman, Jurispr. 1972, blz. 1243, betreffende de bescherming tegen ontslag op grond van het Duitse Schwerbeschädigtengesetz) en 152/73 (reeds aangehaald, betreffende een door de Duitse Bundespost toegekende ontheemdingstoelage). Van een gelijke behandeling als eigen onderdanen kan daarentegen geen sprake zijn op het gebied van het verblijfsrecht, waar veeleer van de toekenning van autonome rechten moet worden uitgegaan.
d)
Wellicht nog duidelijker conclusies in die zin kunnen worden getrokken uit het relevante afgeleid recht, dat op grond van artikel 49 EEG-Verdrag ter nadere uitwerking van het beginsel van het vrije verkeer is vastgesteld.
Wat het verblijfsrecht van werknemers uit andere Lid-Staten betreft, is reeds veelbetekenend, dat in de richtlijn van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13) in de tweede overweging wordt gesteld, dat de regeling inzake verblijf „de positie van de werknemers van de andere Lid-Staten en van hun familieleden zoveel mogelijk in overeenstemming dient te brengen met die van de nationale onderdanen”. De richtlijn bevat inderdaad bepalingen waaruit blijkt, dat voor buitenlandse werknemers niet slechts bijzondere procedures doch ook bijzondere voorwaarden gelden, zodat geen sprake kan zijn van een volledig gelijke behandeling als eigen onderdanen. In dit verband leze men bij voorbeeld artikel 4, volgens hetwelk een verblijfskaart slechts wordt afgegeven op voorlegging van onder meer een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming, of artikel 7, lid 2, dat bepaalt dat bij de eerste verlenging de geldigheidsduur van de verblijfskaart kan worden beperkt, indien de werknemer in de ontvangende staat sinds meer dan twaalf opeenvolgende maanden onvrijwillig werkloos is. Op grond van de rechtspraak is ook duidelijk, dat geen bezwaar bestaat tegen dergelijke verschillen in behandeling in de vorm van door de onderdanen van andere Lid-Staten na te komen bijzondere verplichtingen (vgl. arrest van 7.7 1976, zaak 118/75, Watson en Beimann, Jurispr. 1976, blz. 1185). Vermeld in dit verband zij voorts verordening nr. 1251/70 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een Lid-Staat na er een betrekking te hebben vervuld (PB 1970, L 142, blz. 24). Met name uit artikel 2 van deze verordening blijkt duidelijk, dat dit recht stellig geen eenvoudig uitvloeisel is van het beginsel van gelijke behandeling.
Vooral belangrijk voor de onderhavige materie is verordening nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2). Gelijk de Nederlandse regering terecht heeft opgemerkt, maakt de considerans van deze verordening reeds duidelijk, dat moet worden onderscheiden tussen het discriminatieverbod, dat in verscheidene opzichten geldt (namelijk volgens de eerste overweging voor „wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden”, en volgens de vijfde overweging met betrekking tot de eigenlijke uitoefening van arbeid in loondienst en de toegang tot huisvesting), en andere rechten (te weten het recht om zich vrij binnen de Gemeenschap te verplaatsen met het oog op de uitoefening van een betrekking in loondienst, en het recht van de werknemer om zijn familie te laten overkomen). Dienovereenkomstig draagt het eerste deel van de verordening dan ook het opschrift „Tewerkstelling en familie van de werknemers” (het tweede deel en het derde deel, die bepalingen ter uitvoering van artikel 49, sub d respectievelijk sub a, bevatten, kunnen thans buiten beschouwing worden gelaten). Titel I van het eerste deel („Arbeid in loondienst”) is blijkens de artikelen 1 tot en met 3 kennelijk gebaseerd op het beginsel van gelijke behandeling. Hetzelfde geldt voor titel II (waarvan het opschrift, „Verrichten van arbeid en gelijkheid van behandeling”, hieromtrent geen twijfel laat bestaan), en zulks kan worden afgeleid uit elk der drie bepalingen van deze titel (voor wat artikel 8 betreft, met bepaalde beperkingen). Titel III daarentegen („Familie van de werknemers”) (
1
) wordt hierdoor gekenmerkt, dat in artikel 10, lid 1, slechts bepaalde personen zijn vermeld, die zich te zamen met een werknemer mogen vestigen, en dat lid 2 bovendien enkel bepaalt, dat de Lid-Staten de toelating van alle niet in lid 1 genoemde familieleden van een werknemer, die te zijnen laste zijn of in het land van herkomst onder zijn dak leven, begunstigen. Was het de bedoeling geweest om met deze bepaling een minimumnorm vast te stellen, die niet in de weg zou staan aan een meer liberale regeling op grond van het beginsel van gelijke behandeling, dan had daarin gemakkelijk een verduidelijking in die zin kunnen worden opgenomen. In werkelijkheid echter is in titel III geen sprake van een algemeen beginsel van gelijke behandeling, doch slechts van gelijke behandeling in bepaalde opzichten, zoals in artikel 10, lid 3, met betrekking tot de huisvesting of in artikel 12 met betrekking tot het onderwijs voor de kinderen.
Voorts moet worden opgemerkt, dat in de artikelen 48 tot en met 51 EEG-Verdrag, betreffende het vrije verkeer van werknemers, geen sprake is van een recht om familieleden te laten overkomen. In zoverre gaat verordening nr. 1612/68 van de Raad dus verder dan de in het EEG-Verdrag gestelde minimumnormen.
Zulks rechtvaardigt mijns inziens de conclusie van de Nederlandse regering, dat het recht van migrerende werknemers om hun familieleden en andere personen met wie zij een nauwe relatie onderhouden, te laten overkomen, volledig is geregeld in artikel 10 van verordening nr. 1612/68. Het is niet uitgesloten, dat de daaruit voortvloeiende beperking van het recht om zijn partner naar een andere Lid-Staat mee te nemen, een belemmering voor het vrije verkeer kan vormen. Dit geldt ook voor de overige door de Nederlandse regering vermelde punten: de beperking van het kiesrecht en het ontbreken van een aanspraak op onderwijs in de eigen moedertaal voor de kinderen van migrerende arbeiders.
Voor een andere opvatting kan evenmin steun worden gevonden in de tot dusver ontwikkelde rechtspraak, ook al heeft — gelijk de Commissie beklemtoont — het Hof daarin een vrij liberaal standpunt ingenomen in het belang van een doeltreffende verwezenlijking van het beginsel van het vrije verkeer. Als ik het juist zie, geldt dit in het bijzonder met betrekking tot het in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 gebezigde begrip sociale voordelen, waaraan het Hof een zeer ruime uitlegging heeft gegeven. Gewezen zij op de arresten van 12 februari 1974 (reeds aangehaald, door de Duitse Bundespost toegekende ontheemdingstoelage), 30 september 1975 (zaak 32/75, Cristini, Jurispr. 1975, blz. 1085; goedkoper vervoer per spoor), 12 juli 1984 (zaak 261/83, Castelli, Jurispr. 1984, blz. 3199; gewaarborgd inkomen voor bloedverwanten in opgaande lijn), 27 maart 1985 (zaak 122/84, Scrivner en Cole, Jurispr. 1985, blz. 1027; sociale bijstand) en 11 juli 1985 (zaak 137/84, Mutsch, Jurispr. 1985, blz. 2681; taalgebruik in rechtszaken). Op zijn minst vergelijkbaar met voornoemde zaken is ook zaak 152/82 (arrest van 13.7.1983, Forcheri en Marino, Jurispr. 1983, blz. 2323), waarin het om een aanvullend inschrijvingsgeld voor buitenlandse studenten ging en waarin in verband met het beginsel van gelijke behandeling werd beklemtoond, dat het recht van vrij verkeer niet in enge zin mag worden uitgelegd (r.o. 11).
Gelet op de structuur van verordening nr. 1612/68, kunnen problemen zoals in de onderhavige zaak aan de orde zijn, evenwel niet worden opgelost op grond van artikel 7 van deze verordening. Terwijl het in de hiervóór vermelde zaken ging om de afbakening van de rechten van verblijfsgerechtigde werknemers, gaat het in de onderhavige zaak om de afgrenzing van de kring van personen die aanspraak kunnen maken op een medevestigingsrecht. In dit verband kan niet worden aangenomen, dat de Lid-Staten hun handelingsvrijheid in verdergaande mate hebben beperkt dan uit verordening nr. 1612/68 kan worden afgeleid. Daarbij dient nogmaals eraan te worden herinnerd, dat de Lid-Staten bij de bepaling van de kring van personen die een medevestigingsrecht bezitten, verder zijn gegaan dan de hun door het EEG-Verdrag opgelegde minimumverplichting vereiste. Het is dan ook niet verwonderlijk, dat op dit gebied geen even liberale rechtspraak blijkt te bestaan. Bijgevolg kan de zeer ruime opvatting van de Commissie bezwaarlijk haar rechtvaardiging vinden in het enkele beginsel van gelijke behandeling, noch in de omstandigheid dat in het arrest van 13 februari 1985 (zaak 267/83, Diatta, Jurispr. 1985, blz. 567) in verband met artikel 10 van verordening nr. 1612/68 is beklemtoond, dat de uitdrukking „zich vestigen” niet restrictief mag worden uitgelegd (r.o. 17).
Ten slotte moet nog het volgende worden opgemerkt:
Indien voor de vraag of partners over een medevestigingsrecht beschikken, van het discriminatieverbod in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 zou worden uitgegaan, zou dit naar gelang van de betrokken Lid-Staat tot verschillende resultaten kunnen leiden. De regeling in artikel 10 van deze verordening voor personen die zich met een werknemer mogen vestigen, geldt evenwel op eenvormige wijze en in gelijke mate in alle Lid-Staten. Wil men uit artikel 7 van deze verordening een medevestigingsrecht voor partners afleiden, dan kan men zich bijgevolg bezwaarlijk baseren op de structuur van verordening nr. 1612/68. Veeleer moet worden aangenomen, dat de toekenning van een dergelijk recht zou neerkomen op een verruiming van de in artikel 10 van de verordening bedoelde kring van begunstigde personen, iets waartoe wel de Raad bevoegd is, doch niet het Hof.
e)
Bijgevolg dienen de eerste twee vragen mijns inziens te worden beantwoord in de door de Nederlandse regering voorgestelde zin. Gesteld dat de Vreemdelingencirculaire aldus moet worden uitgelegd, dat werknemers uit andere Lid-Staten niet zonder meer onder punt 3.1, tweede streepje, van deze circulaire vallen, kan derhalve geen beroep worden gedaan op het discriminatieverbod van artikel 7 in samenhang met artikel 48 EEG-Verdrag.
2. De derde vraag
Dere vraag betreft de uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 1612/68, luidende als volgt:
„1.
Met de werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat en die op het grondgebied van een andere Lid-Staat is tewerkgesteld mogen zich vestigen, ongeacht hun nationaliteit:
a)
zijn echtgenoot en bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
b)
de bloedverwanten in opgaande lijn van deze werknemer en van zijn echtgenoot, die te zijnen laste zijn.
2.
De Lid-Staten begunstigen de toelating van alle familieleden die niet onder de bepalingen van lid 1 vallen, indien zij ten laste zijn van bovenbedoelde werknemer dan wel in het land van herkomst onder zijn dak leven.
...”
In dit verband stellen de Nederlandse regering en de Commissie zich in wezen op hetzelfde standpunt, aangezien zij beiden van oordeel zijn, dat vorenstaande bepaling niet aldus mag worden verstaan, dat het begrip „echtgenoot” ook partners zoals bedoeld in het hoofdgeding omvat. Verweersters vertegenwoordiger pleitte tijdens de mondelinge behandeling daarentegen voor een ruime uitlegging. Daartoe voerde hij met name aan, dat personen die heden ten dage voor een feitelijke samenlevingsvorm kiezen, ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 1612/68 wellicht de voorkeur zouden hebben gegeven aan een huwelijk. Zou hiermee geen rekening worden gehouden bij de uitlegging van het in artikel 10 van verordening nr. 1612/68 vervatte medevestigingsrecht, dan zou het vrije verkeer daardoor worden belemmerd en zou aan dit begrip dus thans een engere betekenis worden toegekend dan een aantal jaren geleden.
a)
In verband met dit probleem dient in de eerste plaats te worden opgemerkt, dat het betrokken begrip („echtgenoot”) een gemeenschapsrechtelijke inhoud heeft, iets waarover alle partijen het trouwens eens zijn. Artikel 10 refereert dus niet aan het nationale recht, dat wil zeggen het recht van de ontvangende staat, noch — op grond van beginselen van internationaal privaatrecht — aan het recht van het land van herkomst van de betrokkene of betrokkenen. Er bestaat daarvoor geen enkele aanwijzing. Trouwens, waar zulks elders in het gemeenschapsrecht wel het geval is, wordt het steeds met zoveel woorden gezegd. De verwijzing naar een nationaal rechtsstelsel zou immers tot verschillen in de rechtsbedeling leiden op een voor het vrije verkeer belangrijk punt, hetgeen onaanvaardbaar zou zijn, gelijk het Hof dit ook onaanvaardbaar achtte in verband met de uitlegging van het begrip „werknemer” (zie de arresten van 19.3. 1964, zaak 75/63, Unger, Jurispr. 1964, blz. 371; en 23.3.1982, zaak 53/81, Levin, Jurispr. 1982, blz. 1035).
b)
Voorts lijkt het aannemelijk, dat voornoemd begrip bij de vaststelling van verordening nr. 1612/68 oorspronkelijk als rechtsbegrip was bedoeld, en dat onder „echtgenoten” dus enkel huwelijkspartners moesten worden verstaan. En dit niet enkel omdat feitelijke samenlevingsvormen toentertijd veel minder belang hadden. In dit verband kan ook op de overige in dit verband gebezigde begrippen worden gewezen (bloedverwanten in opgaande en neergaande lijn) en met name op de omstandigheid, dat in artikel 10, lid 2, met betrekking tot minder nauw verwante familieleden slechts is bepaald, dat de Lid-Staten hun toelating begunstigen; hieruit kan moeilijk worden afgeleid, dat partners tussen wie geen huwelijksband of verwantschap bestaat, beter zouden moeten worden behandeld.
c)
Het kan niet worden ontkend, dat zich inmiddels een zekere ontwikkeling heeft voorgedaan (ook de Commissie wijst op de in tal van Lid-Staten bestaande tendens om bepaalde feitelijke samenlevingsvormen in velerlei opzicht, bij voorbeeld inzake sociaal recht en belastingrecht, met huwelijksrelaties gelijk te stellen). Bijgevolg zou men zich de vraag kunnen stellen of, gelet op deze ontwikkeling, niet met toepassing van de dynamische interpretatiemethode een andere uitlegging moet worden gegeven aan de wil van de wetgever. Alle relevante aspecten in aanmerking genomen, lijkt deze stelling mij echter moeilijk te verdedigen.
Voor een dergelijke uitlegging volstaat het stellig niet erop te wijzen, dat het Hof in het arrest van 13 februari 1985 (reeds aangehaald) heeft verklaard, dat artikel 10 van verordening nr. 1612/68 in het belang van het vrije verkeer niet restrictief mag worden geïnterpreteerd. Deze uitspraak dient immers te worden gezien in de context van de vraag die in die zaak aan het Hof was gesteld, namelijk onder welke voorwaarden iemand — in casu de wettige echtgenote — kon worden geacht samen te wonen met een werknemer in de zin van artikel 10.
Tegen een zo extensieve uitlegging van artikel 10 pleit voorts de omstandigheid, dat de gelijkstelling van ongehuwde met gehuwde partners zeker nog geen feit is in alle Lid-Staten, waar vaak zeer uiteenlopende culturele, sociale en ethische tradities bestaan. Door het gemeenschapsrechtelijke begrip niettemin zo extensief uit te leggen als verweerster voorstelt, zouden onderdanen van landen waar de wetgeving niet toestaat om een buitenlandse partner mee te nemen, dus indirect kunnen worden gediscrimineerd.
Bovendien bestaan, zo men wil, ook vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid ernstige bezwaren. Gelijk juist ook de rechtssituatie in Nederland duidelijk aantoont, impliceert een gelijkstelling van ongehuwde met gehuwde partners immers onvermijdelijk de vaststelling van grenzen, criteria en voorwaarden (inzonderheid voor wat de duur en de aard van de relatie betreft). Zulks is ongetwijfeld de taak van de wetgever en gaat veel verder dan wat het Hof kan doen in het kader van de uitlegging van een voor andere gevallen geconcipieerde regeling.
d)
Bijgevolg kan artikel 10 van verordening nr. 1612/68 slechts worden uitgelegd in de door de Commissie en de Nederlandse regering voorgestelde zin en moet dus worden aangenomen, dat een persoon die een vaste relatie heeft met een werknemer, niet kan worden gelijkgesteld met een „echtgenoot”.
C — Gelet op het vorenstaande, geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Hoge Raad te beantwoorden als volgt:
a)
Het discriminatieverbod van artikel 7 EEG-Verdrag brengt in samenhang met artikel 48 EEG-Verdrag niet mee, dat een Lid-Staat die in het kader van het door hem gevoerde vreemdelingenbeleid een partner die een vaste relatie heeft met een werknemer die onderdaan van die Lid-Staat is of aldaar een in beginsel onbeperkt verblijfsrecht bezit, gelijkstelt met een huwelijkspartner van zulk een werknemer, ook tot zodanige gelijkstelling verplicht is in het geval van een partner die een vaste relatie heeft met een werknemer die onderdaan is van een andere Lid-Staat, maar die tewerkgesteld is en verblijft in eerstbedoelde Lid-Staat.a
b)
Artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1612/68 kan niet aldus worden uitgelegd, dat een partner die een vaste relatie met een werknemer in de zin van deze bepaling heeft, onder bepaalde voorwaarden met een echtgenoot wordt gelijkgesteld.
(
*1
)	Vertaald uit het Duits.
(
1
)	Dit opschrift ontbrak in de oorspronkelijke tekst van de verordening (zie referentie in de tekst) en werd eerst ingevoegd bij wege van rectificatie in PB L 295 van 7. 12. 1968, blz. 12.