62019CJ0546_RES
Sprawa C‑546/19
BZ
przeciwko
Westerwaldkreis
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht)
Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 3 czerwca 2021 r.
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115/WE – Artykuł 2 ust. 1 – Zakres stosowania – Obywatel państwa trzeciego – Skazanie w państwie członkowskim – Artykuł 3 pkt 6 – Zakaz wjazdu – Względy porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego – Cofnięcie decyzji nakazującej powrót – Zgodność z prawem zakazu wjazdu
Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Granice – Pytania pozbawione w sposób oczywisty znaczenia dla sprawy i pytania hipotetyczne zadane w kontekście wykluczającym użyteczną odpowiedź
(art. 267 TFUE)
(zob. pkt 38)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Dyrektywa 2008/115 – Zakres stosowania – Zakaz wjazdu ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego – Państwo członkowskie, które nie skorzystało z możliwości niestosowania wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do obywateli podlegających sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie ich do powrotu – Objęcie zakresem stosowania
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3 pkt 2)
(zob. pkt 44–48, pkt 1 sentencji)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Zakaz wjazdu – Początek biegu skutków owego zakazu wjazdu – Data faktycznego wyjazdu zainteresowanego z terytorium danego państwa członkowskiego
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 3 pkt 3)
(zob. pkt 52)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Decyzja nakazująca powrót przyjęta wobec takiego obywatela, połączona z zakazem wjazdu orzeczonym ze względu na skazanie lub zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego – Obywatel, który faktycznie nie opuścił terytorium państw członkowskich – Utrzymanie w mocy zakazu wjazdu po cofnięciu decyzji nakazującej powrót – Niedopuszczalność
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 1, art. 3 pkt 3, 6, art. 11 ust. 1)
(zob. pkt 54, 56–61; pkt 2 sentencji)
Streszczenie
BZ, obywatel państwa trzeciego, przebywa od 1990 r. w Niemczech. Pomimo że od tej daty podlega on obowiązkowi opuszczenia terytorium, nadal przebywa w tym państwie członkowskim na mocy „tymczasowego zawieszenia wydalenia”, regularnie przedłużanego i opartego na prawie krajowym.
W 2013 r. BZ został skazany na karę pozbawienia wolności za przestępstwa związane ze wspieraniem terroryzmu, a w 2014 r. wykonanie pozostałej części kary pozbawienia wolności zostało zawieszone.
Ze względu na to skazanie Westerwaldkreis (powiat Westerwald, Niemcy) w decyzji z dnia 24 lutego 2014 r. nakazał deportację BZ oraz określił zakaz wjazdu i pobytu w Niemczech przez okres sześciu lat, zmniejszony następnie do czterech lat, od daty, w której BZ faktycznie opuści terytorium niemieckie, i ograniczony najpóźniej do dnia 21 lipca 2023 r. Równocześnie powiat Westerwald wydał w stosunku do BZ nakaz opuszczenia terytorium pod rygorem wydalenia, który to nakaz cofnął on jednak w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w następstwie wniesienia sprzeciwu.
Ze względu na oddalenie skargi złożonej na przyjęte przeciwko niemu środki BZ wniósł apelację od wyroku oddalającego wspomnianą skargę przed Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (wyższy sąd administracyjny Nadrenii-Palatynatu, Niemcy).
Złożony przez BZ wniosek o udzielenie azylu został oddalony w 2017 r. przez właściwy organ niemiecki jako oczywiście bezzasadny. Organ ten stwierdził również, że BZ nie może zostać wydalony do Syrii, ponieważ w wypadku tego państwa były spełnione przesłanki dotyczące zakazu wydalenia.
Ze względu na oddalenie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. apelacji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o deportacji i określenia czasu trwania zakazu wjazdu i pobytu BZ złożył na ten wyrok skargę rewizyjną przed Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy). Sąd ten, po pierwsze, oddalił skargę rewizyjną BZ w zakresie, w jakim dotyczyła ona decyzji o jego deportacji, która to decyzja tym samym uprawomocniła się. Po drugie, sąd ten prowadził nadal postępowanie rewizyjne w zakresie, w jakim dotyczyło ono skrócenia towarzyszącego decyzji o deportacji okresu obowiązywania zakazu wjazdu i pobytu do czterech lat – licząc od ewentualnego wyjazdu BZ z terytorium Niemiec – najpóźniej do dnia 21 lipca 2023 r.
Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy dyrektywa w sprawie powrotów (
1
) ma zastosowanie do rozpatrywanego zakazu wjazdu, orzeczonego wobec obywatela państwa trzeciego w celach „niezwiązanych z migracją”. Jego wątpliwości wynikają z okoliczności, że zgodnie z „Podręcznikiem dotyczącym powrotów” przyjętym przez Komisję (
2
) przepisy mające zastosowanie do zakazów wjazdu związanych z powrotem (
3
) na mocy dyrektywy w sprawie powrotów „nie mają wpływu na zakazy wjazdu wydane do innych celów niezwiązanych z migracją”. Sąd odsyłający wskazuje jednak, że Niemcy nie skorzystały z przewidzianej na rzecz państw członkowskich w art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy w sprawie powrotów możliwości niestosowania wspomnianej dyrektywy do obywateli państw trzecich objętych sankcją karną przewidującą lub skutkującą ich powrotem, zgodnie z prawem krajowym.
W niniejszej sprawie sąd odsyłający rozpatruje kwestię zgodności z prawem Unii utrzymania zakazu wjazdu (
4
) orzeczonego przez państwo członkowskie wobec obywatela państwa trzeciego przebywającego na jego terytorium i objętego prawomocną decyzją o deportacji, jeśli cofnięto decyzję nakazującą powrót przyjętą w odniesieniu do tego obywatela przez wspomniane państwo członkowskie. Sąd odsyłający uściśla w tym względzie, że w prawie niemieckim decyzja o deportacji nie jest „decyzją nakazującą powrót” (
5
) w rozumieniu dyrektywy w sprawie powrotów – w odróżnieniu od nakazu opuszczenia terytorium pod rygorem wydalenia.
W konsekwencji sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o udzielenie wyjaśnień dotyczących zakresu stosowania dyrektywy w sprawie powrotów oraz określonego w niej związku między zakazem wjazdu i decyzją nakazującą powrót.
Ocena Trybunału
Po pierwsze, Trybunał orzekł, że dyrektywa w sprawie powrotów ma zastosowanie do zakazu wjazdu i pobytu orzeczonego przez państwo członkowskie, które nie skorzystało z możliwości przewidzianej w art. 2 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy, wobec obywatela państwa trzeciego przebywającego na jego terytorium i objętego decyzją o deportacji ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, na podstawie wcześniejszego wyroku skazującego.
W tym względzie Trybunał przypominał, że zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dyrektywa w sprawie powrotów ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. Biorąc pod uwagę definicję „nielegalnego pobytu” zawartą w dyrektywie w sprawie powrotów, każdy obywatel państwa trzeciego, który przebywa na terytorium państwa członkowskiego i nie spełnia warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim, już z tego względu przebywa w nim nielegalnie i, w konsekwencji, jest objęty zakresem stosowania wspomnianej dyrektywy.
Z powyższego wynika, że zakres stosowania tej dyrektywy jest zdefiniowany jedynie poprzez odniesienie do sytuacji nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego – niezależnie od względów leżących u podstaw tej sytuacji lub środków, jakie mogą zostać przyjęte w odniesieniu do tego obywatela. Zakres stosowania dyrektywy w sprawie powrotów nie może być bowiem zmieniony w zaleceniu Komisji, które to zalecenie nie jest wiążące.
Po drugie, Trybunał orzekł, że dyrektywa w sprawie powrotów stoi na przeszkodzie utrzymaniu w mocy zakazu wjazdu i pobytu orzeczonego przez państwo członkowskie wobec obywatela państwa trzeciego przebywającego na jego terytorium i objętego prawomocną decyzją o deportacji, przyjętą ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego na podstawie wcześniejszego wyroku skazującego, jeśli cofnięto decyzję nakazującą powrót przyjętą w odniesieniu do tego obywatela przez wspomniane państwo członkowskie – pomimo że ta decyzja o deportacji uprawomocniła się.
Aby dokonać takiego stwierdzenia, Trybunał wskazał, iż z dyrektywy w sprawie powrotów (
6
) wynika, że zakaz wjazdu uznaje się za uzupełniający decyzję nakazującą powrót poprzez zakazanie zainteresowanemu przez określony czas po „powrocie” – który to termin zdefiniowano w dyrektywie – a zatem po opuszczeniu terytorium państw członkowskich, ponownego wjazdu na to terytorium i przebywania na nim. W konsekwencji zakaz wjazdu wywołuje skutki dopiero od chwili, gdy ten zainteresowany faktycznie opuści terytorium państw członkowskich.
W niniejszym wypadku zakaz wjazdu orzeczony przeciwko BZ nie jest już powiązany z żadną decyzją nakazującą powrót. W zakresie, w jakim zakaz wjazdu objęty zakresem stosowania dyrektywy w sprawie powrotów może wywołać skutki prawne dopiero w następstwie wykonania decyzji nakazującej powrót, nie może on być utrzymany w mocy po cofnięciu tej decyzji nakazującej powrót.
Z powyższego wynika, że gdy państwo członkowskie ma do czynienia z obywatelem państwa trzeciego przebywającym na jego terytorium i niedysponującym ważnym dokumentem pobytowym, to państwo członkowskie powinno określić, czy należy wydać temu obywatelowi nowy dokument pobytowy. Jeśli taka sytuacja nie ma miejsca, to państwo członkowskie powinno przyjąć w odniesieniu do wspomnianego obywatela decyzję nakazującą powrót, której, zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów, może lub powinien towarzyszyć zakaz wjazdu w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej dyrektywy.
Trybunał uznał za niezgodne z dyrektywą w sprawie powrotów tolerowanie istnienia statusu tymczasowego obywateli państw trzecich, którzy znajdowaliby się na terytorium państwa członkowskiego bez prawa do pobytu i bez dokumentu pobytowego i, w danym wypadku, byliby objęci zakazem wjazdu, lecz w odniesieniu do których nie istniałaby żadna ważna decyzja nakazująca powrót. Okoliczność, że decyzja o deportacji – taka jak decyzja dotycząca BZ – uprawomocniła się, nie może uzasadnić utrzymania w mocy zakazu wjazdu, podczas gdy nie istnieje w odniesieniu do BZ żadna decyzja nakazująca powrót.
Powyższe rozważania pozostają ważne również w odniesieniu do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego, którzy – podobnie jak BZ – nie mogą być wydaleni, ponieważ stoi temu na przeszkodzie zasada non-refoulement. Zgodnie z dyrektywą okoliczność ta nie uzasadnia bowiem nieprzyjmowania decyzji nakazującej powrót w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego w takiej sytuacji, lecz jedynie wstrzymanie jego wydalenia, w wykonaniu wspomnianej decyzji.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”).
(
2
)	Zalecenie Komisji (UE) 2017/2338 z dnia 16 listopada 2017 r. ustanawiające wspólny „Podręcznik dotyczący powrotów” przeznaczony do stosowania przez właściwe organy państw członkowskich wykonujące zadania związane z powrotami (Dz.U. 2017, L 339, s. 83).
(
3
)	Co oznacza zakazy wjazdu związane z naruszeniem przepisów dotyczących migracji w państwach członkowskich.
(
4
)	W art. 3 pkt 6 dyrektywy w sprawie powrotów zdefiniowano zakaz wjazdu jako decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które zakazują na określony czas wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz którym towarzyszy decyzja nakazująca powrót.
(
5
)	W art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie powrotów zdefiniowano decyzję nakazującą powrót jako decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu.
(
6
)	Ściślej, z jej art. 3 pkt 4 i 6 oraz art. 11 ust. 1.