SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 7. septembra 2023(1)
Zadeva C‑234/21
Défense Active des Amateurs d’Armes ASBL,
NG,
WL
proti
Conseil des ministres
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija))
„Predhodno odločanje – Ponovno odprtje ustnega postopka – Približevanje zakonodaj – Nadzor nabave in posedovanja strelnega orožja – Prepovedano strelno orožje – Direktiva 91/477/EGS – Člen 7(4a) – Prehodna ureditev za nekatero polavtomatsko strelno orožje – Člen 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Lastninska pravica – Neobstoj možnosti, da države določijo prehodno ureditev za orožja za streljanje s slepimi naboji – Zaseg brez odškodnine“
I.      Ponovno odprtje postopka pred Sodiščem
1.        Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) je Sodišču predlagalo, naj odloči o veljavnosti člena 7(4a) Direktive 91/477/EGS.(2) Menilo je, da bi ta določba lahko bila v nasprotju s pravico do enakosti pred zakonom, prepovedjo diskriminacije in lastninsko pravico iz členov 20, 21 oziroma 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
2.        Sodišče je odločilo, da zadevo dodeli prvemu senatu, pred katerim je bila 19. septembra 2022 opravljena obravnava. Svoje sklepne predloge sem predstavil 22. novembra 2022.(3)
3.        Prvi senat je pozneje na podlagi člena 60(3) Poslovnika Sodišča odločil, da predlaga predodelitev zadeve širši sodni sestavi.
4.        Sodišče je temu predlogu ugodilo in zadevo dodelilo velikemu senatu, ki je s sklepom z dne 28. februarja 2023 ponovno odprl ustni postopek in povabil zainteresirane stranke, naj se udeležijo nove obravnave, osredotočene na ta vprašanja:
„1.      Kateri elementi so glede na člen 20 Listine […] upoštevni za preučitev primerljivosti položajev v zvezi z orožjem, ki je na novo razvrščeno v razrede od A.6 do A.8, in orožjem, ki je bilo nedavno uvrščeno v razred A.9, ali v zvezi z njegovimi imetniki:
(a)      dejstvo, da se je pravo Unije pred Direktivo 2017/853 uporabljalo brez razlikovanja za vsa zadevna orožja, kot predlaga generalni pravobranilec v sklepnih predlogih z dne 24. novembra 2022;
(b)      namen in cilji člena 7(4a) Direktive 91/477/EGS, ki je bil uveden z Direktivo (EU) 2017/853, in sicer zagotoviti varstvo pridobljenih pravic v strogih mejah tega, kar je zakonodajalec Unije glede na različne pravne sisteme, vzpostavljene v državah članicah, štel za skladno z varovanjem javne varnosti;
(c)      položaj imetnikov in lastnikov zadevnega orožja, ki uživajo jamstva iz Listine in so svoje orožje pridobili zakonito?
2.      Kje so meje polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, da z istim pristopom zajame različne položaje, kadar bi to lahko vplivalo na temeljne pravice državljanov? Natančneje, ali je tak splošni pristop mogoče sprejeti, če je namenjen zajemanju položajev, ki zadevajo javno varnost, ob tveganju za kršitev temeljnih pravic nekaterih zadevnih oseb, kot so pravice, zagotovljene s členoma 17 in 20 Listine?
3.      Če izključitev orožja, ki je uvrščeno v razred A.9 in ne v enega od razredov od A.6 do A.8, iz prehodnega režima na podlagi člena 7(4a) Direktive 91/477 samo zato, ker je bilo predelano za streljanje s slepimi naboji, pomeni kršitev člena 17 ali 20 Listine, ali je mogoče člen 7(4a) v skladu s temi temeljnimi jamstvi razlagati tako, da zajema vse orožje, ki izpolnjuje merila razredov od A.6 do A.8 in je bilo predhodno dovoljeno, ne glede na to, ali je bilo predelano za streljanje s slepimi naboji ali ne? Ali bi bilo mogoče to razlago razširiti na orožje, ki bi lahko bilo predhodno dovoljeno, če bi zadevna država članica tako določila?
4.      Ali bi v primeru kršitve načela enakega obravnavanja iz člena 20 Listine taka kršitev nujno pomenila tudi kršitev člena 17 Listine, ker bi bila pravna podlaga zadevne omejitve lastninske pravice zaradi kršitve člena 20 Listine neveljavna?
5.      Če bi iz povezane razlage člena 6 in člena 7(4a) Direktive 91/477 izhajalo, da ta direktiva sama po sebi državam članicam nalaga obveznost razlastitve lastnikov orožja iz razreda A.9, ne da bi bila državam prepuščena diskrecijska pravica, ali bi moral zakonodajalec Unije ali države članice v skladu s členom 17 Listine predvideti odškodnino za lastnike orožja, ki ga je treba zaseči? Kakšne so v zvezi s tem morebitne posledice sodbe z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432, točke od 125 do 128)?“
5.        Belgijska vlada, Svet, Parlament in Evropska komisija so na ta vprašanja odgovorili na obravnavi 8. maja 2023.
II.    Presoja
6.        Na zahtevo Sodišča se bom v teh dodatnih sklepnih predlogih omejil na analizo četrtega in petega vprašanja, ki sem ju pravkar povzel.
7.        V zvezi z dejanskim stanjem in pravnim okvirom (Unije in nacionalnim), v katerega je umeščen predlog za sprejetje predhodne odločbe, napotujem na točke od 13 do 20 prvih sklepnih predlogov.
8.        Napotujem tudi na vsebino prvih sklepnih predlogov, ne da bi jih bilo treba ponoviti, v katerih se nagibam k mnenju, da člen 7(4a) Direktive 91/477 ni bil veljaven, ker je kršil člena 17 in 20 Listine.
9.        Zato se bom omejil na predstavitev stališča o četrtem in petem vprašanju, ki ju je postavilo Sodišče, ter o stališčih, ki so jih v zvezi z njima podale stranke na obravnavi 8. maja 2023.
A.      Četrto vprašanje Sodišča
10.      Sodišče postavlja to vprašanje „v primeru kršitve načela enakega obravnavanja iz člena 20 Listine“. Ob tej predpostavki se sprašuje, ali bi takšna kršitev „nujno pomenila kršitev člena 17 Listine, ker bi bila pravna podlaga za zadevno omejitev lastninske pravice zaradi kršitve člena 20 Listine neveljavna“.
11.      Zaradi besedila vprašanja torej ni treba ponovno odpreti razprave o primerljivosti obeh razredov imetnikov strelnega orožja(4), ki sta v členu 7(4a) Direktive 91/477 brez razumne utemeljitve neenako obravnavana. Predpostavka, na kateri temelji vprašanje, je, ponavljam, da sta položaja primerljiva in da so bili imetniki orožja enega in drugega razreda obravnavani v nasprotju z načelom enakosti.
12.      Na obravnavi sta bili zastopani dve izrazito različni stališči o tem vprašanju:
–      belgijska vlada je trdila, da je kršitev člena 20 Listine povezana s kršitvijo člena 17(1) Listine;
–      Parlament in Komisija(5) sta zavrnila povezavo med členoma 17(1) in 20 Listine. V podporo svojemu stališču sta trdila, da se za orožje razreda A, točka 9, uporablja prehodna ureditev iz člena 7(4a) Direktive 91/477, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2017/853.(6)
13.      Dejansko ni nujno, da vsaka kršitev pravice do enakosti pred zakonom pomeni kršitev člena 17(1) Listine.(7) Le z analizo konkretnega primera je mogoče ugotoviti, ali ena kršitev privede do druge (to je do kršitve zakonitih pravic ob odvzemu lastnine, pri katerem je treba zagotoviti „pravično odškodnino za njeno izgubo“) ali pa gre za vzporedno kršitev dveh členov Listine.
14.      Če prehodna ureditev iz člena 7(4a) Direktive 91/477 ne bi obstajala, ne bi prišlo do neenakega obravnavanja imetnikov enega in drugega razreda orožja. Vendar absolutna prepoved hrambe (zakonito pridobljenega) polavtomatskega orožja brez kakršne koli prehodne ureditve, ki bi veljala za nekatere imetnike, ne pa za druge v primerljivih položajih, sama po sebi vodi do ugotovitve, da je določba neveljavna zaradi kršitve člena 20 Listine.
15.      Ker je ta določba Direktive 91/477 v osnovi neveljavna, odvzem orožja, ki ga predvideva za nekatere imetnike orožja, krši tudi člen 17(1) Listine, saj ne upošteva jamstev, ki jih ta določa. Menim torej, da gre za dvojno kršitev pravic iz Listine.
B.      Peto vprašanje Sodišča
16.      Peto vprašanje se nanaša na hipotezo, da bi povezana razlaga člena 6 in člena 7(4a) Direktive 91/477 privedla do tega, da bi ta direktiva sama po sebi državam članicam, ne da bi jim puščala kakršno koli polje proste presoje, nalagala obveznost, da lastnikom orožja razreda A.9 to orožje odvzamejo.
17.      Sodišče je v zvezi s to hipotezo od intervenientov na obravnavi želelo izvedeti, ali bi moral zakonodajalec Unije ali države članice v skladu s členom 17 Listine predvideti odškodnino v korist lastnikov orožja, ki ga je treba zaseči.(8)
18.      Stališča so bila ponovno deljena:
–      belgijska vlada je menila, da je treba na podlagi sodbe z dne 21. maja 2019(9) za primer razlastitve določiti pravico do odškodnine. Prenos Direktive 91/477, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2017/853, je bil v Belgiji po njenem mnenju ustrezen. Sama Direktiva 91/477 naj bi vsebovala neenakost, ki bi jo bilo mogoče odpraviti le s prehodno ureditvijo v korist tistih, ki so zakonito pridobili orožje za streljanje s slepimi naboji. Torej bi moral odškodnino določiti zakonodajalec Unije.
–      Svet, Parlament in Komisija so se v bistvu strinjali, da Direktiva 91/477, čeprav ne določa odškodnine, državam članicam ne preprečuje, da bi jo lahko ali celo morale določiti v nacionalni zakonodaji, saj jih zavezuje člen 17(1) Listine.
19.      V prvih sklepnih predlogih sem navedel, da zakonodajalec Unije ob sklicevanju na uživanje lastnine v splošnem interesu v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine seveda lahko izključi možnost ohranitve lastništva predhodno in zakonito pridobljenega strelnega orožja.
20.      A če zakonodajalec Unije tako določi za razred orožja (ki je bilo predhodno in zakonito pridobljeno), ki ga je – brez možnosti uveljavljanja splošnih izjem – mogoče le predati ali dokončno onesposobiti, bo jamstvo lastninske pravice spoštovano le s plačilom nadomestila imetniku, ki mu je bilo orožje odvzeto.
21.      V Direktivi 91/477, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2017/853, nadomestilo ni predvideno. Posledica (spremenjene) Direktive 91/477, ki državam članicam ne dopušča nobenega polja proste presoje, da bi prilagodile, kaj se bo zgodilo s polavtomatskim orožjem, prilagojenim za streljanje s slepimi naboji, je, da odgovornosti za (obvezni) zaseg orožja ni mogoče pripisati tem državam.
22.      V tem primeru je treba odgovornost pripisati izključno institucijam Unije: te so tiste, ki so vzpostavile pravno ureditev, v skladu s katero brez prehodnega obdobja ni več mogoče posedovati celotnega razreda strelnega orožja, čeprav so ga njegovi imetniki pridobili zakonito.
23.      Težišče razprave torej zadeva odškodnino, ki jim pripada za takojšnji odvzem. V zvezi s tem so upoštevna merila iz sodbe Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih).
24.      V tej sodbi je posebej upoštevna preučitev člena 17(1), drugi stavek, Listine:
–      odvzem lastnine je mogoč „v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo“;
–      odškodnina, ki je eden od pogojev, ki jih Listina določa za tak odvzem, mora biti določena z zakonom;
–      v nacionalni zakonodaji, ki omogoča odvzem lastnine, mora biti jasno in natančno določeno, da ta odvzem daje pravico do odškodnine in kakšni so pogoji zanjo.(10)
25.      Ta merila za razlago člena 17(1) Listine veljajo tako za pravo držav članic kot za (sekundarno) pravo Unije. Zakonodaja države članice ali Unije, ki je po vsebini razlastitvena, mora vsebovati določbe, ki predvidevajo odškodnino za razlaščene imetnike pravic in urejajo pogoje za takšno odškodnino.
26.      Če ne bi bilo tako, bi bilo mogoče Sodišču očitati, da je pri razlagi Listine uporabilo različni merili, eno za države članice in drugo za institucije Unije. Listina ne omogoča potrditve obstoja dvojnih standardov presoje glede na to, ali presoja zakonitosti temelji na nacionalni ureditvi ali na ureditvi Unije.
27.      Določbe Listine se namreč „uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije […], za države članice pa […], ko izvajajo pravo Unije“ (člen 51). Zato sodna praksa, ki izhaja iz zadeve Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), velja tako za države (ko uporabljajo pravo Unije) kot tudi za institucije in organe Unije (v vsakem primeru).
28.      Poleg tega je Sodišče razsodilo, da „bi zakonodajni akt [Unije], katerega uporaba vodi k omejitvam lastninske pravice […], kar naj bi nesorazmerno in nesprejemljivo posegalo v sam temelj [te pravice] – kar velja, če ni predvideno ustrezno nadomestilo za preprečitev ali odpravo navedenega posega – lahko imel za posledico nepogodbeno odgovornost [Unije]“.(11)
29.      V obravnavani zadevi, v kateri prepoved orožja za streljanje s slepimi naboji brez alternativne možnosti vodi do takojšnjega zasega, omejitev z največjo intenzivnostjo vpliva na bistvo pravice. Vključuje odvzem predmeta, ki je bil zakonito vključen v premoženje imetnika, brez odškodnine. Določba, s katero je bil uveden ta odvzem (Direktiva 91/477), bi morala določati ustrezno odškodnino.
30.      Skratka, zakonodajalec Unije bi moral predvideti odškodnino za lastnike orožja, ki ga je bilo treba zaseči v skladu s členom 7(4a) Direktive 91/477.
III. Predlog
31.      Glede na navedeno vztrajam pri predlogu odgovora na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija), h kateremu dodajam, da bi moral zakonodajalec Unije določiti odškodnino v korist lastnikov orožja, ki ga je bilo treba zaseči na podlagi člena 7(4a) Direktive Sveta 91/477/EGS z dne 18. junija 1991 o nadzoru nabave in posedovanja orožja, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2017/853 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2017.
1      Jezik izvirnika: španščina.
2      Direktiva Sveta z dne 18. junija 1991 o nadzoru nabave in posedovanja orožja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 11, str. 3).
3      EU:C:2022:929 (v nadaljevanju: prvi sklepni predlogi).
4      In sicer imetnikov orožja iz razreda A, točke od 6 do 8, na eni strani ter imetnikov orožja iz razreda A, točka 9, na drugi.
5      Svet na to vprašanje ni izrecno odgovoril: po njegovem mnenju je neenotnost nacionalnih zakonodaj glede potrebe po dovoljenju za orožje za streljanje s slepimi naboji upravičevala potrebo po usklajevalnih ukrepih, ki bi poleg urejanja posameznih položajev zagotovili splošne rešitve v javnem interesu, ki je bil povod za reformo.
6      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2017 o spremembi Direktive Sveta 91/477/EGS o nadzoru nabave in posedovanja orožja (UL 2017, L 137, str. 22). S temi trditvami sta se obe instituciji oddaljili od tega, kar je bilo resnično bistvo vprašanja.
7      Zdi se, da je Komisija na obravnavi podprla to stališče, ko je trdila, da so pogoji za presojo členov 17(1) in 20 Listine različni. Medtem ko se v okviru člena 20 primerjata položaja dveh skupin glede na merila, ki določajo različno obravnavanje, člen 17(1) upošteva položaj subjekta v odnosu do javnih organov. V tem okviru naj primerjava položajev različnih skupin ne bi bila odločilna.
8      Nekateri intervenienti so na obravnavi dvomili, da je dejansko prišlo do odvzema orožja. V to razpravo (ki je precej nominalistična) se ne bom spuščal, saj peto vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, izhaja iz predpostavke, da gre za dejansko razlastitev, in se osredotoča izključno na to, kdo mora plačati odškodnino.
9      Sodba Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432, v nadaljevanju: sodba Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih)).
10      Sodba Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (točka 126).
11      Sodba z dne 9. septembra 2008, FIAMM in drugi/Svet in Komisija (C‑120/06 P in C‑121/06 P, EU:C:2008:476, točka 184).