Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2025 m. spalio 23 d.(1)
Byla C-224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
prieš
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs.
105/2015,
dalyvaujant:
Markės regionui,
FP
(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2012/18/ES – Atliekų apdorojimo įrenginiai – Pavojingos cheminės medžiagos – Sąvoka „pavojingų cheminių medžiagų buvimas“ – Numanomas buvimas – Pareiga pranešti “
I.      Įvadas
1.        Šis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su kriterijų, pagal kuriuos nustatomas pavojingų cheminių medžiagų buvimas, kaip tai suprantama pagal 2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2012/18/ES dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės(2) (paprastai vadinamą Seveso III direktyva), išaiškinimu.
2.        Direktyva 2012/18 yra Seveso direktyvos(3), kurios pavadinimas kilo nuo 1976 m. netoli Seveso miesto (Italija) įvykusios pramoninės katastrofos, trečioji redakcija. Tai buvo viena didžiausių ekologinių katastrofų
istorijoje, todėl ji paskatino tuometę EEB įstatymų leidžiamąją valdžią priimti taisykles, kuriomis siekiama užkirsti kelią tokioms nelaimėms ir sušvelninti jų padarinius.
3.        Trumpai tariant, Direktyvoje 2012/18 nustatyti įvairūs įpareigojimai objektams, kuriuose yra pavojingų cheminių medžiagų, kurių kiekiai lygūs jos I priede nurodytiems kiekiams arba didesni. Priklausomai nuo esamų kiekių, objektai gali būti klasifikuojami kaip „žemesnės pakopos“ arba „aukštesnės pakopos“ (dėl to atsiranda papildomų įpareigojimų).
4.        Šioje byloje iškeltas klausimas yra labai svarbus Direktyvos 2012/18 sistemoje, nes turi tiesioginę įtaką objektų, kuriems taikoma ši direktyva, klasifikavimui ir tokiais atvejais – įpareigojimų, kurių šie objektai turi laikytis, rūšiai.
II.    Teisinis pagrindas
5.        Ši išvada iš esmės susijusi su Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkto, kuriame pateikiama sąvokos „pavojingų cheminių medžiagų buvimas“ apibrėžtis ir kuris cituojamas šios išvados 18 punkte, aiškinimu.
6.        Šioje išvadoje taip pat remsiuosi direktyvos 1–6, 26 ir 29 konstatuojamosiomis dalimis ir jos 1, 7, 8 ir 10–12 straipsniais. Atvirkščiai, neatsižvelgsiu į Direktyvos 2008/98/EB(4) ir Direktyvos 2010/75/ES(5) nuostatas. Nors šios direktyvos minimos pirmajame prejudiciniame klausime, jos neatrodo svarbios šioje byloje.
7.        Direktyva 2012/18 į Italijos teisę perkelta decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (2015 m. birželio 26 d. Įstatyminis dekretas Nr. 105, kuriuo įgyvendinama Direktyva 2012/18/ES dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės; toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 105)(6).
III. Bylos faktinės aplinkybės, pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
8.        Ieškovė pagrindinėje byloje (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; toliau – Bufarini) yra bendrovė, eksploatuojanti pavojingųjų ir nepavojingųjų skystų atliekų tvarkymo objektą Falconara Marittima (Italija) pagal Ankonos provincijos (Italija) išduotą kompleksinį aplinkosaugos leidimą. Pagal šį leidimą Bufarini gali saugoti iki 800 tonų pavojingųjų atliekų ir apdoroti iki 200 tonų šios rūšies atliekų per dieną.
9.        2020 m. paskelbtoje ataskaitoje Comitato tecnico regionale delle Marche (Markės regiono technikos komitetas, Italija; toliau – RTC) padarė išvadą, kad bendrovės Bufarini valdomas objektas, atsižvelgiant į jo pajėgumus saugoti ir apdoroti pavojingas chemines medžiagas, patenka į Įstatyminio dekreto Nr. 105 taikymo sritį. Remdamasis šia ataskaita, RTC nauju raštu oficialiai įspėjo Bufarini per 60 dienų pateikti šiame teisės akte numatytą pranešimą ir ataskaitą.
10.      Bufarini nesiėmus tinkamų priemonių, kad būtų laikomasi reikalavimų, RTC 2020 m. lapkričio 24 d. sprendimu pakartotinai oficialiai ją įspėjo ir pareikalavo pateikti anksčiau reikalautus dokumentus arba fiziškai apriboti tam tikrų jos įrenginyje esančių rezervuarų naudojimą. RTC laikėsi pozicijos, kad pagal Direktyvą 2012/18 nustatant tokiam objektui, kokį valdo Bufarini, taikytiną reguliavimo režimą reikia remtis didžiausiu pavojingų cheminių medžiagų kiekiu, kuris gali būti saugomas ar perdirbamas numatomomis sąlygomis. Jo nuomone, vien to, kad tokios cheminės medžiagos objekte yra laikinai, tokiam vertinimui nepakanka.
11.      Bufarini nesutiko su šia pozicija. Bendrovė įsitikinusi, kad jos įrenginys nepatenka į Įstatyminio dekreto Nr. 105 taikymo sritį. Ji pažymi, kad yra įdiegusi atsargų valdymo ir tikrinimo, ar neviršijamos teisės aktuose nustatytos ribos, sistemą.
12.      Taigi Bufarini apskundė RTC sprendimą Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Markės regiono administracinis teismas, Italija). 2021 m. birželio 23 d. sprendimu šis teismas skundą atmetė.
13.      Bufarini tą teismo sprendimą apskundė Consiglio di Stato (Valstybės Taryba). Šis teismas 2022 m. sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui tris prejudicinius klausimus. Trečiasis prejudicinis klausimas susijęs su Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkto aiškinimu.
14.      Šie klausimai buvo ir bylos C-144/22, kurią Teisingumo Teismas išsprendė 2022 m. gruodžio 15 d. Nutartimi Società Eredi Raimondo Bufarini(7), dalykas. Toje nutartyje Teisingumo Teismas konstatavo, kad į trečiąjį klausimą nereikia atsakyti, nes jis buvo pateiktas tik tam atvejui, jei į pirmąjį klausimą (susijusį su pareigos pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnio trečią pastraipą apimtimi) būtų atsakyta teigiamai, tačiau taip neįvyko.
15.      Tos pačios nacionalinės bylos aplinkybėmis 2024 m. kovo 21 d. Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) nusprendė dar kartą sustabdyti bylos nagrinėjimą ir antrą kartą kreiptis į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą. Šioje byloje pateikti tokie prejudiciniai klausimai:
„1.      Ar „pavojingų cheminių medžiagų buvimo“ apibrėžčiai, nurodytai Direktyvos [2012/18] 3 straipsnio 12 [punkte], prieštarauja praktika, pagal kurią atliekų apdorojimo įrenginyje esančių pavojingų medžiagų kiekių nustatymas atliekamas pagal veiklos vykdytojo įgyvendinamą veiklos procedūrą (ir galimai jam taikomas Direktyvos [2008/98] 23 straipsnyje arba Direktyvos [2010/75] 4 straipsnyje nurodytas leidimas), pagal kurią, kvalifikuojant atliekas kaip mišinius, kaip jie suprantami pagal Direktyvos [2012/18] 3 straipsnio 11 [punktą], numatoma nuolatinė įrenginyje esančių pavojingų medžiagų kiekio stebėsena ir užtikrinama, kad nebūtų viršytos atitinkamai Direktyvos [2012/18] 1 priedo 2 ir 3 skiltyse nustatytos žemesnės ir aukštesnės ribos?
2.      Ar pagal Direktyvos [2012/18] 7 straipsnį, kuriame numatyta, kad veiklos vykdytojas privalo nusiųsti „pranešimą kompetentingai valdžios institucijai“, kuriame būtų pateikta tos pačios direktyvos 7 straipsnio 1 dalyje nurodyta informacija, aiškinama atsižvelgiant į konkurencijos ir įsisteigimo laisvės principus, draudžiama tokia nuostata, kaip [Įstatyminio dekreto Nr. 105/2015] 13 straipsnio 1, 2 ir 5 dalys, kuriose numatyta, kad informacija turi būti perduodama tik „pranešimu, parengtu pagal 5 priede pateiktą formą“ (1 dalis), „pasirašytu savarankiško sertifikavimo būdu pagal galiojančias teisės normas“ (2 dalis), „veiklos vykdytojo išsiųstu gavėjams 1 dalyje nurodyta forma elektroniniu formatu, naudojant elektroninio perdavimo paslaugas ir priemones, kurios yra prieinamos 5 straipsnio 3 dalyje nurodytame objektų, galinčių sukelti dideles avarijas, registre“, arba „tik skaitmeniniu parašu patvirtintu elektroniniu paštu“ (5 dalis), taigi atmetant informacijos perdavimo būdą, vykdomą taikant „veiklos vykdytojo įgyvendinamą veiklos procedūrą“, kuri apima nuolatinę įrenginyje esančių pavojingų medžiagų kiekio stebėseną ir užtikrina, kad nebūtų viršytos atitinkamai Direktyvos [2012/18] 1 priedo 2 ir 3 skiltyse nustatytos žemesnės ir aukštesnės ribos?“
16.      Bufarini ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas.
IV.    Analizė
A.      Dėl pirmojo klausimo
17.      Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkte pateiktą sąvokos „pavojingų cheminių medžiagų buvimas“ apibrėžtį, konkrečiau – toje apibrėžtyje vartojamos frazės „manoma, kad gali būti“ [kitaip tariant, numanomo buvimo] reikšmę.
18.      Toje nuostatoje nurodyta:
„pavojingų cheminių medžiagų buvimas – pavojingų cheminių medžiagų, kurių iš tikrųjų yra objekte arba manoma, kad gali būti objekte, arba pavojingų cheminių medžiagų, kurių, kaip pagrįstai galima numatyti, gali susidaryti, jei bet kuriame objekto įrenginyje procesai, įskaitant sandėliavimo veiklą, taptų nebevaldomi, kiekis, atitinkantis arba viršijantis I priedo 1 dalyje arba 2 dalyje nustatytus kvalifikacinius kiekius.“(8)
19.      Iš to išplaukia, kad pavojingos cheminės medžiagos, kaip apibrėžta šioje direktyvoje, laikomos esančiomis objekte, jeigu jų kiekiai yra lygūs I priede nustatytiems kiekiams arba didesni už juos trimis atvejais: i) kai jų faktiškai yra; ii) kai galima numanyti, kad jų yra; arba iii) kai pagrįstai galima numatyti, kad jų gali susidaryti, jei objekte procesai taptų nebevaldomi.
20.      Objektas turi būti suklasifikuotas pagal vieną iš šių trijų scenarijų iš esmės prieš pradedant bet kokią veiklą, susijusią su pavojingų cheminių medžiagų apdorojimu. Kaip nurodyta pirma, šiai bylai svarbi antroji iš nurodytų situacijų.
21.      Iš esmės klausiama, ar nacionalinės valdžios institucijos (t. y. RTC) teisingai nusprendė, kad tokiu atveju, kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje, „numanomi“ kiekiai turi būti nustatomi remiantis didžiausiu objekto pajėgumu pagal aplinkosaugos leidimą. Tokios pozicijos Komisija laikėsi ir šioje byloje.
22.      Bufarini, atvirkščiai, mano, kad nustatydamas „numanomą“ pavojingų cheminių medžiagų kiekį veiklos vykdytojas gali remtis sistema, pagal kurią numatoma nuolatinė įrenginyje esančių pavojingų cheminių medžiagų kiekio stebėsena ir užtikrinama, kad nebūtų viršytos Direktyvoje 2012/18 nustatytos ribinės vertės. Bendrovė pabrėžia, kad jos objekte saugomos ir tvarkomos tiek pavojingos, tiek nepavojingos cheminės medžiagos.
23.      Pažymėtina, kad Direktyvoje 2012/18 neapibrėžta sąvoka „numanomas“ ir nepateikta jokių išsamesnių paaiškinimų dėl jos reikšmės. Dėl šio tikslios apibrėžties trūkumo kyla klausimų, kaip kompetentingos institucijos turi vertinti „numanomą“ pavojingų cheminių medžiagų buvimą klasifikavimo pagal šią direktyvą tikslais.
24.      Nesant aiškios apibrėžties, aiškinant sąvoką „numanomas“ reikia vadovautis nuostatos formuluote, taip pat direktyvos tikslais ir bendrąja sistema.
25.      Kalbant apie nuostatos formuluotę, reikėtų pabrėžti, kad įprastinėje kalboje žodis „numanomas“ paprastai suprantamas kaip tokių žodžių kaip „tikėtinas“, „įsivaizduojamas“, „planuojamas“, „prognozuojamas“ ar „numatomas“ sinonimas. Direktyvos skirtingų kalbinių versijų palyginimas patvirtina šią išvadą(9).
26.      Atsižvelgiant į tai, pažodinis Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkto aiškinimas, atrodo, nepagrindžia RTC pozicijos, kurios laikosi ir kurią gina Komisija, t. y. kad frazė „manoma, kad gali būti“ turi būti tapatinama su didžiausiais pajėgumais. Atrodo, nuostatos formuluotėje reikalaujama, kad būtų bent jau pagrįsta tikimybė, kad atitinkamų pavojingų cheminių medžiagų tam tikru metu gali būti didesni kiekiai, nei nurodyta I priede.
27.      Tai patvirtina ir Direktyvos 2012/18 7 straipsnio 1 dalies formuluotė, pagal kurią reikalaujama, kad veiklos vykdytojai kompetentingai valdžios institucijai nusiųstų pranešimą, kuriame, be kita ko, būtų pateikta „informacija, reikalinga pavojingoms cheminėms medžiagoms, kurių esama ar kurių gali būti, ir jų kategorijai identifikuoti“ ir nurodytos „atitinkamos pavojingos cheminės medžiagos ar medžiagų kiekis ir fizinis būvis“(10). Atitinkamai Direktyvos 2012/18 I priedo 3 pastaboje nurodyta, kad „[t]aikant atitinkamus [direktyvos] straipsnius reikia atsižvelgti į didžiausius esamus kiekius arba didžiausius kiekius, kurie gali būti bet kuriuo metu“(11).
28.      Mano supratimas apie sąvoką „numanomas“ taip pat labiau atitinka Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkto formuluotę, susijusią su trečiąja situacija, kai pavojingos medžiagos laikomos esančiomis objekte ir jų, „kaip pagrįstai galima numatyti, gali susidaryti, jei bet kuriame objekto įrenginyje procesai taptų nebevaldomi“. Iš šios nuostatos dalies taip pat matyti, kad vien teorinės galimybės, jog pavojingų cheminių medžiagų gali būti I priede nustatyti ar didesni kiekiai, nepakanka, kad būtų pradėta taikyti Direktyva 2012/18.
29.      Bet kuriuo atveju, jeigu būtų ketinama pradėti taikyti direktyvą vien dėl to, kad objektas gali saugoti, perdirbti ar gaminti pavojingas chemines medžiagas, galima pagrįstai tikėtis, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų atitinkamai suformulavęs atitinkamas nuostatas. Frazės „manoma, kad gali būti“ vartojimas didžiausio bendro pajėgumo sąvokai išreikšti atrodo lingvistiškai ir konceptualiai netikslus, ypač atsižvelgiant į teisės aktą, kurio nuostatos, paties Sąjungos teisės aktų leidėjo nuomone, turėjo būti „aiškios, nuoseklios ir lengvai suprantamos, kad būtų galima jas geriau įgyvendinti“(12).
30.      RTC ir Komisijos siūlomo sąvokos „numanomas“ aiškinimo nepatvirtina ir kontekstinis ar teleologinis Direktyvos 2012/18 nuostatų aiškinimas.
31.      Kalbant apie kontekstą, manęs neįtikina Komisijos pateikti argumentai, pagal kuriuos sąvoką „numanomas“ būtina aiškinti remiantis pajėgumais, nes kai kuriuos Direktyvoje 2012/18 nustatytus įpareigojimus reikia įvykdyti iš anksto, t. y. anksčiau, nei pavojingos cheminės medžiagos atsiranda objekte pirmą kartą. Komisija visų pirma nurodo įpareigojimus parengti ir įgyvendinti didelių avarijų prevencijos politiką (direktyvos 8 straipsnis), parengti saugos ataskaitą (10 straipsnis), taip pat avarinį planą ir pateikti susijusią informaciją kompetentingoms nacionalinėms institucijoms (12 straipsnis)(13).
32.      Šis argumentas atrodo šiek tiek klaidingas, nes grindžiamas prielaida, kad aptariamos nuostatos turi būti taikomos bet kuriam objektui, kuris negali ex ante numatyti tikslaus bet kuriuo metu esančių pavojingų cheminių medžiagų kiekio. Manau, kad ši prielaida nepagrįsta. Jei I priede nustatytos ribinės vertės nėra viršijamos, negebėjimas iš anksto numatyti tikslaus apdorotų cheminių medžiagų kiekio bet kuriuo metu yra nesvarbus. Todėl Komisijos nuogąstavimai dėl Direktyvos 2012/18 8, 10 ir 12 straipsnių taikymo iš esmės negali būti pagrįsti.
33.      Komisijos argumentas, grindžiamas Direktyvos 2012/18 7 straipsnio 4 dalies ir 11 straipsnio formuluotėmis, taip pat yra neįtikinamas. Komisija nurodo, kad pagal šias nuostatas veiklos vykdytojai turi pranešti kompetentingai institucijai apie didelį esamos pavojingos cheminės medžiagos kiekio padidėjimą ar sumažėjimą prieš jam įvykstant ir, priklausomai nuo aplinkybių, imtis atitinkamų priemonių. Komisija pabrėžia, kad tai nėra įmanoma tuo atveju, kai padidėjimas nenumatytas ir įvyksta staiga dėl netinkamo stebėsenos proceso veikimo.
34.      Mano nuomone, šios nuostatos neleidžia suprasti, kaip tinkamai aiškinti Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punktą. Kaip matyti iš Direktyvos 2012/18 7 straipsnio 4 dalies a punkto ir 11 straipsnio formuluotės ir konteksto, šios nuostatos susijusios su ilgalaikiu objekte esančių pavojingų cheminių medžiagų kiekio padidėjimu arba sumažėjimu.
35.      Nenumatytų ir laikinų situacijų, dėl kurių saugomų, perdirbamų ar gaminamų pavojingų cheminių medžiagų kiekiai gali viršyti lygius, apie kuriuos pranešta institucijoms (ir, priklausomai nuo konkretaus atvejo, viršyti leidimu leidžiamus lygius), gali potencialiai pasitaikyti daugelyje objektų, jei ne visuose. Tai pasakytina ir apie tuos objektus, kurie laikosi visų direktyvoje nustatytų įpareigojimų. Visiškai aišku, kad tokiais atvejais veiklos vykdytojai neprivalo peržiūrėti ar atnaujinti pranešimo, didelių avarijų prevencijos politikos ir pan.
36.      Ta pati nuostata logiškai turėtų būti taikoma ir tais atvejais, kai, kaip teigia Bufarini, yra įdiegta nuolatinio objekte esančių pavojingų cheminių medžiagų kiekio stebėsenos sistema, užtikrinanti, kad nebūtų viršijamos Direktyvos 2012/18 I priede nustatytos ribos. Jei per klaidą tam tikru momentu ribos galėtų būti viršytos, tai paskatintų veiklos vykdytoją imtis veiksmų siekiant sumažinti kiekį iki mažesnio nei I priede nustatytos ribos. Tokiais atvejais taip pat nėra ilgalaikio tvarkomų pavojingų cheminių medžiagų kiekio pasikeitimo, net jei veiklos vykdytojas nespėja reaguoti iš karto. Todėl šiems atvejams Komisijos nurodytos nuostatos netaikomos(14).
37.      Taigi, kalbėdamas apie teleologinį Direktyvos 2012/18 nuostatų aiškinimą, norėčiau pateikti kelias pastabas.
38.      Visų pirma tiesa, kad galutinis direktyvos tikslas yra užtikrinti aukštą žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugos lygį(15). Vis dėlto jos taikymo sritis apsiriboja, kaip aiškiai nurodyta, be kita ko, 1–6 konstatuojamosiose dalyse ir 1 straipsnyje, „didelių avarijų prevencija <...> ir jų padarinių [sušvelninimu]“(16). Tai nėra priemonė, skirta visoms pramoninėms avarijoms, susijusioms su pavojingomis cheminėmis medžiagomis; ji skirta tik toms, kurios kelia didelį pavojų žmonių sveikatai ir aplinkai. Ja taip pat nesiekiama sumažinti rizikos iki nulio (tai, savaime suprantama, neįmanomas uždavinys) ar panašiai(17).
39.      Nereikėtų pamiršti, kad net ir sutrikus tokių stebėsenos sistemų, kaip aprašytos Bufarini, veikimui, dėl ko pavojingų cheminių medžiagų kiekiai gali laikinai viršyti I priede nustatytas ribines vertes, toks įvykis pats savaime tiesiogiai nesukeltų avarijos, juolab didelės. Tai ypač pasakytina apie atvejį, kai veiklos vykdytojas turi galimybę greitai ir veiksmingai įsikišti, kad sumažintų atitinkamus kiekius ir atkurtų saugias sąlygas. Todėl, jeigu būtų nedelsiant įgyvendintos tinkamos rizikos mažinimo priemonės, objekto keliama rizika labai nepadidėtų. Taigi vertinant galimą riziką pagal Direktyvą 2012/18 svarbu atsižvelgti ir į taikomas technines apsaugos priemones, ir į veiklos vykdytojo operatyvinį atsaką.
40.      Be to, šis galutinis tikslas turi būti suderintas su kitais viešaisiais interesais. Visų pirma, kaip paaiškinta direktyvos 4 konstatuojamojoje dalyje, Sąjungos teisės aktų leidėjas taip pat siekė „sumažin[ti] administracinę naštą racionalizuojant ir supaprastinant[,] su sąlyga, kad nenukentės sauga bei aplinkos ir žmonių sveikatos apsauga“. Panašus susirūpinimas išreikštas ir direktyvos 18 konstatuojamojoje dalyje, kurioje kalbama apie būtinybę „sumažinti administracinę naštą, ypač mažoms ir vidutinėms įmonėms, <...> jei įmanoma. <...>“
41.      Jei būtų sutinkama su Komisijos siūlomu Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punkto aiškinimu, tai reikštų, kad ir labai mažą riziką keliantys veiklos vykdytojai(18) privalėtų laikytis kelių įpareigojimų, kurių įgyvendinimas gali daug kainuoti. Tokia administracinė ir finansinė našta atrodo neproporcinga ir toli gražu neatitinka realaus požiūrio į didelių avarijų pavojų valdymą(19).
42.      Atsižvelgiant į proporcingumo principą, galima daryti pagrįstą prielaidą, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, apibrėždamas sąvoką „pavojingų cheminių medžiagų buvimas“ kaip parametrą, pagal kurį nustatoma Direktyvos 2012/18 taikymo sritis ir atskiriami žemesnės ir aukštesnės pakopos objektai, laikėsi pragmatiško, o ne pernelyg formalaus požiūrio.
43.      Taigi manau, jog sąvoka „manoma, kad gali būti“ turi būti aiškinama taip, kad atspindėtų rizikos vertinimu pagrįstą požiūrį, atitinkantį prevencinį direktyvos tikslą, daugiausia dėmesio skiriant numatomoms veiklos sąlygoms, o ne teoriniams didžiausiems pajėgumams. Toks aiškinimas atitinka direktyvos tikslą užkirsti kelią didelėms avarijoms reikalaujant, kad valstybės narės ir veiklos vykdytojai įvertintų tikėtiną realų pavojingų cheminių medžiagų buvimą ir jų tvarkymą ir taip palengvintų proporcingų ir įgyvendinamų reguliavimo priemonių taikymą.
44.      Žinoma, pritariu Komisijos susirūpinimui dėl būtinybės išvengti situacijų, kai nesąžiningi ar tiesiog aplaidžiai veikiantys veiklos vykdytojai galėtų lengvai išvengti įpareigojimų pagal Direktyvą 2012/18. Frazės „manoma, kad gali būti“ aiškinimas, kuris de facto suteiktų veiklos vykdytojams teisę remtis savo subjektyviais lūkesčiais ir vertinimais, pakenktų Direktyvoje 2012/18 nustatytos apsaugos sistemos veiksmingumui.
45.      Mano nuomone, Direktyvos 2012/18 taikymas konkrečiam objektui arba jo priskyrimui prie žemesnės ar aukštesnės pakopos objektų turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis, kuriuos kompetentingos institucijos gali lengvai ir paprastai patikrinti. Priešingu atveju Sąjungos teisės aktų leidėjo numatyta tikrinimo ir nuobaudų sistema negalėtų tinkamai veikti(20).
46.      Pagal Direktyvos 2012/18 20 straipsnio 1 dalį „[v]alstybės narės užtikrina, kad kompetentingos institucijos turėtų patikrinimų sistemą“. Šių patikrinimų tikslas visų pirma yra suteikti kompetentingoms institucijoms galimybę „imt[is] reikiamų priemonių, jei šios direktyvos nesilaikoma“ (26 konstatuojamoji dalis). Be to, pagal Direktyvos 2012/18 28 straipsnį, kuris pakartotas jos 29 konstatuojamojoje dalyje, reikalaujama, kad valstybės narės numatytų ir faktiškai įgyvendintų veiksmingas, proporcingas ir atgrasomas sankcijas, taikomas už pagal šią direktyvą priimtų nacionalinių nuostatų pažeidimus.
47.      Atsižvelgdamas į tai, manau, jog tokia sistema, kokią numato Bufarini, tam tikromis aplinkybėmis galėtų būti tinkama užtikrinti, kad pavojingų cheminių medžiagų, kurių, kaip „manoma, gali būti“, kiekis objekte neviršytų I priede nustatytų ribinių verčių. Ši sistema apima nuolatinio objekte esančių pavojingų cheminių medžiagų kiekio stebėsenos sistemos sukūrimą, kad veiklos vykdytojas galėtų nedelsdamas imtis veiksmų, jei kyla pavojus, kad medžiagų kiekis viršys I priede nustatytas ribines vertes.
48.      Turi būti aiškiai nurodyta, jog tam, kad sistema būtų laikoma atitinkančia Direktyvos 2012/18 reikalavimus, pagal ją veiklos vykdytojui turi būti leidžiama įsikišti prevenciškai, t. y. anksčiau, nei pavojingų medžiagų kiekis viršija I priede nustatytas ribines vertes. Bet kokia sistema, kuri veikia tik taikant ex post korekcines priemones ir dėl kurios pavojingų cheminių medžiagų kiekis tam tikru reguliarumu viršija tas ribines vertes, negali būti laikomas lygiaverte. Tokiais atvejais viršijimas yra ne atsitiktinis, o numatomas, todėl vienareikšmiškai pradedama taikyti direktyva.
49.      Be to, tokioje sistemoje taip pat turėtų būti registruojami visuomet esantys kiekiai, kad kompetentingos institucijos bet kuriuo metu galėtų patikrinti, ar buvo viršytos atitinkamos ribinės vertės, ir, jei taip, gauti reikiamą informaciją (be kita ko, duomenis apie datą, įvykio (-ių) trukmę ir dažnumą, viršytus kiekius ir t. t.).
50.      Žinoma, ar konkretaus veiklos vykdytojo nustatyta konkreti sistema yra tiksli, patikima ir veiksminga, turi nustatyti nacionalinės institucijos, visų pirma administracinės, o kilus ginčui – teisminės institucijos.
51.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, jog Direktyvos 2012/18 3 straipsnio 12 punktas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiama nacionalinė praktika, pagal kurią „numanomas“ pavojingų cheminių medžiagų buvimas objekte vertinamas atsižvelgiant į veiklos vykdytojo įdiegtas sistemas, kuriomis užtikrinama nuolatinė faktinio kiekio stebėsena. Taikant tokias sistemas, turi būti leidžiama greitai įsikišti ir sumažinti šiuos kiekius tais atvejais, kai yra numatomas pavojus, kad bus viršytos I priede nustatytos ribinės vertės. Vis dėlto toks metodas yra leistinas tik tuo atveju, jei taikant sistemą tinkamai tvarkomi įrašai, todėl kompetentingos institucijos gali atlikti reikiamus patikrinimus.
B.      Dėl antrojo klausimo
52.      Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar nacionalinės teisės aktuose gali būti reikalaujama, kad Direktyvos 2012/18 7 straipsnio 1 dalyje nurodytas pranešimas būtų pateikiamas vienu konkrečiu būdu, atsisakant naujesnių, technologijomis grindžiamų pranešimų formų. Šiuo klausimu nacionalinis teismas nurodo Bufarini ir kitų veiklos vykdytojų, kurie įdiegė stebėsenos sistemas, kaip antai aptartas anksčiau, naudojamas technologijas.
53.      Man nėra visiškai aiškios priežastys, dėl kurių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė pateikti šį klausimą. Be to, nesuprantu, kaip atsakymas į šį klausimą galėtų turėti įtakos nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje.
54.      Kiek suprantu, pagrindinės bylos esmė yra tai, kokiu metodu turėtų būti nustatoma, ar objektas patenka į Direktyvos 2012/18 taikymo sritį dėl to, kad jame iš tikrųjų yra arba gali būti pavojingų cheminių medžiagų, kurių kiekis lygus Direktyvos 2012/18 I priede nustatytoms ribinėms vertėms arba jas viršija. Bufarini tvirtina, kad šiuo atžvilgiu jos taikomas metodas atitinka direktyvos nuostatas. Tai reikštų, kad jos objektas nepatenka į direktyvos taikymo sritį.
55.      Atrodo, kad Direktyvos 2012/18 7 straipsnyje numatyto būdo, kuriuo veiklos vykdytojas turi pateikti pranešimą, nustatymas, jei ši nuostata būtų taikoma bendrovei Bufarini, nėra susijęs su pagrindinėje byloje keliamais klausimais. Ši išvada galioja a fortiori, jei į pirmąjį prejudicinį klausimą bus atsakyta taip, kaip siūliau pirma.
56.      Taigi manau, kad antrasis prejudicinis klausimas yra nepriimtinas.
V.      Išvada
57.      Apibendrindamas siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktus klausimus:
1.      2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2012/18/ES dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės 3 straipsnio 12 punktas
turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiama nacionalinė praktika, pagal kurią „numanomas“ pavojingų cheminių medžiagų buvimas objekte vertinamas remiantis veiklos vykdytojo įdiegtomis priemonėmis, užtikrinančiomis nuolatinį faktinių kiekių stebėseną. Tokiomis priemonėmis turi būti leidžiama greitai imtis veiksmų, kad šie kiekiai
būtų sumažinti, jei yra numatomas pavojus, kad bus viršytos Direktyvos 2012/18 I priede nustatytos ribinės vertės. Taip yra su sąlyga, kad taikant šią sistemą tinkamai registruojami duomenys ir taip sudaroma galimybė kompetentingoms institucijoms atlikti būtinus patikrinimus.
2.      Antrasis prejudicinis klausimas yra nepriimtinas.
1      Originalo kalba: anglų.
2      Direktyva, iš dalies keičianti ir vėliau panaikinanti Tarybos direktyvą 96/82/EB (OL L 197, 2012, p. 1).
3      Pirmoji jos redakcija buvo priimta 1982 m.: 1982 m. birželio 24 d. Tarybos direktyva 82/501/EEB dėl tam tikros gamybinės veiklos keliamo didelių avarijų pavojaus (OL L 230, 1982, p. 1).
4      2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl atliekų ir panaikinanti kai kurias direktyvas (OL L 312, 2008, p. 3).
5      2010 m. lapkričio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2010/75/ES dėl pramoninių išmetamų teršalų (taršos integruotos prevencijos ir kontrolės) (OL L 334, 2010, p. 17).
6      GURI, Nr. 161, 2015 m. liepos 14 d.
7      EU:C:2022:1013.
8      Išskirta mano.
9      Žr., pavyzdžiui, Direktyvos 2012/18 versijas vokiečių kalba („vorgesehene“), graikų kalba („προβλεπόμενη“), ispanų kalba („anticipada“), prancūzų kalba („anticipée“), nyderlandų kalba („verwachte“), italų kalba („prevista“), lenkų kalba („przewidywaną“), portugalų kalba („prevista“), rumunų kalba („anticipată“) ir suomių kalba („niitä ennakoidaan olevan“).
10      Išskirta mano.
11      Išskirta mano.
12      Žr. Direktyvos 2012/18 4 konstatuojamąją dalį.
13      Reikėtų pažymėti, kad Direktyvos 2012/18 10 ir 12 straipsniai taikomi tik aukštesnės pakopos objektams.
14      Visgi gali būti kitaip, kai kiekio negalima greitai sumažinti. Tokiais atvejais dėl netinkamo stebėsenos sistemos veikimo gali būti ne tik taikomos sankcijos (žr. šios išvados 48 punktą), bet ir pradedama taikyti Direktyva 2012/18.
15      Žr. konkrečiai Direktyvos 2012/18 2–4 ir 6 konstatuojamąsias dalis ir 1 straipsnį.
16      Išskirta mano. Šiomis aplinkybėmis žr. 1999 m. birželio 17 d. Sprendimą Komisija / Ispanija (C-336/97, EU:C:1999:314, 20 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
17      Pavyzdžiui, EBPO, Pagrindiniai cheminių avarijų prevencijos, parengties ir reagavimo į jas principai, trečiasis leidimas, 2023, p. 15: „Priemonės, kurių imasi pramonės įmonės cheminių avarijų rizikai šalinti, turėtų būti tinkamos, kad kuo labiau sumažintų cheminių avarijų riziką, kiek tai pagrįstai įmanoma“. Išskirta mano.
18      Šiuo atžvilgiu įdomu paminėti, kad neseniai paskelbtoje ataskaitoje Komisija pažymėjo, jog, remiantis jos specialia duomenų baze, dauguma 2019–2022 m. laikotarpiu užregistruotų avarijų (įskaitant „dideles“ avarijas) įvyko aukštesnės pakopos objektuose. Žr. Komisijos ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Direktyvos 2012/18/ES dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės įgyvendinimo ir veiksmingumo 2019–2022 m. laikotarpiu, COM(2025) 508 final, 2025 m. rugsėjo 19 d., p. 13.
19      Žr. šiuo klausimu Ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonės dėl Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės, COM(2010) 781 final
– 2010/0377 (COD), 4.9 punktą.
20      Dėl tokios sistemos tinkamo įgyvendinimo svarbos žr. 1999 m. birželio 17 d. Sprendimą Komisija / Italija (C-336/97, EU:C:1999:314, 25 punktas).