62004CJ0456_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C‑456/04,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, con decisione 20 luglio 2004, pervenuta in cancelleria il 29 ottobre 2004, nella causa
Agip Petroli SpA
contro
Capitaneria di porto di Siracusa,
Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. J. Makarczyk, R. Schintgen, P. Kūris e J. Klučka (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott,
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 10 novembre 2005,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Agip Petroli SpA, dagli avv.ti R. Longanesi Cattani, G. Pitruzzella e A. Cariola;
– per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Albenzio, avvocato dello Stato;
– per il governo ellenico, dalla sig.ra E.‑M. Mamouna, in qualità di agente;
– per il governo francese, dalla sig.ra A. Hare, in qualità di agente;
– per il governo norvegese, dal sig. A. Eide, in qualità di agente, assistito dal sig. C. Galtung, attorney general for civil affairs;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. K. Simonsson, in qualità di agente, assistito dagli avv.ti G. Conte ed E. Boglione,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 dicembre 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 3, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364, pag. 7; in prosieguo: il «regolamento»).
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Agip Petroli SpA (in prosieguo: la «Agip Petroli»), da una parte, e la Capitaneria di porto di Siracusa, la Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia (in prosieguo: la «capitaneria») e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dall’altra, in merito ad una decisione con cui la capitaneria ha negato ad una nave cisterna, battente bandiera greca, l’autorizzazione ad effettuare una tratta di cabotaggio insulare tra Magnisi e Gela.
Contesto normativo
3. Il terzo, il quarto, il settimo e l’ottavo ‘considerando’ del regolamento sono formulati come segue:
«considerando che è necessario abolire le restrizioni alla libera prestazione di servizi tra Stati membri nel settore dei trasporti marittimi per poter realizzare il mercato interno; che il mercato interno comporta uno spazio nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali;
considerando che pertanto il principio della libera prestazione dei servizi va applicato ai trasporti marittimi fra Stati membri;
(…)
considerando che, al fine di evitare distorsioni di concorrenza, gli armatori comunitari che esercitano la libera prestazione dei servizi di cabotaggio dovrebbero soddisfare tutti i requisiti necessari per effettuare il cabotaggio nello Stato membro in cui le loro navi sono registrate; che gli armatori comunitari che impiegano navi registrate in uno Stato membro e non hanno il diritto di effettuare il cabotaggio in tale Stato dovrebbero comunque beneficiare del presente regolamento durante un periodo transitorio;
considerando che l’attuazione di questa libertà dovrebbe essere graduale e non necessariamente applicata in modo uniforme per tutti i servizi interessati, tenuto conto della natura di alcuni servizi specifici e dei notevoli sforzi che talune economie della Comunità, in cui si rilevano disparità di sviluppo, dovranno compiere (…)».
4. L’art. 1, n. 1, del regolamento dispone quanto segue:
«A decorrere dal 1° gennaio 1993 la libera prestazione di servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo) è applicabile agli armatori comunitari che impiegano navi che sono registrate in uno Stato membro e che battono bandiera del medesimo Stato membro, sempre che tali navi soddisfino tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio in detto Stato membro (…)».
5. L’art. 2 del regolamento prevede:
«Ai fini del presente regolamento:
1) per “servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo)” si intendono i servizi normalmente assicurati dietro compenso e comprendenti in particolare:
(…)
c) cabotaggio con le isole: il trasporto via mare di passeggeri o merci fra:
– porti situati sul continente e su una o più isole di un solo e medesimo Stato membro,
– porti situati sulle isole di un solo e medesimo Stato membro;
(…)».
6. Ai sensi dell’art. 3 del regolamento:
«1. Per le navi che effettuano cabotaggio continentale e per le navi da crociera, tutte le questioni relative all’equipaggio sono di competenza dello Stato in cui la nave è registrata (Stato di bandiera), eccetto per le navi di meno di 650 tonnellate lorde, alle quali possono applicarsi le condizioni dello Stato ospitante.
2. Per le navi che effettuano il cabotaggio con le isole, tutte le questioni relative all’equipaggio sono di competenza dello Stato in cui la nave effettua un servizio di trasporto marittimo (Stato ospitante).
3. Tuttavia, a decorrere dal 1° gennaio 1999, per le navi da carico di oltre 650 tonnellate lorde che effettuano il cabotaggio con le isole, quando il viaggio in questione segue o precede un viaggio in provenienza da o diretto verso un altro Stato, tutte le questioni relative all’equipaggio sono di competenza dello Stato in cui la nave è registrata (Stato di bandiera).
(…)».
La controversia nella causa principale e la questione pregiudiziale
7. Risulta dalla decisione di rinvio che la Agip Petroli ha noleggiato la nave cisterna Theodoros IV (in prosieguo: la «Theodoros IV»), battente bandiera greca, per trasportare un carico di petrolio greggio tra Magnisi e Gela, due località situate in Sicilia. Per motivare la deroga alla normativa dello Stato ospitante, ossia la Repubblica italiana, e, quindi, l’applicazione della normativa dello Stato di bandiera, cioè la Repubblica ellenica, la Agip Petroli ha invocato l’art. 3, n. 3, del regolamento. Nella richiesta di autorizzazione ad effettuare il detto cabotaggio insulare, tale società ha precisato che la nave avrebbe dovuto successivamente intraprendere un viaggio diretto all’estero senza carico a bordo (viaggio in zavorra).
8. Con decisione 6 dicembre 2001, la capitaneria ha negato alla Theodoros IV la detta autorizzazione poiché il suo equipaggio comprendeva, in violazione dell’art. 318 del codice italiano della navigazione, alcuni marittimi di nazionalità filippina.
9. Nella sua decisione, la capitaneria ha motivato l’applicazione del diritto italiano alla luce della circolare del Ministero dei Trasporti e della Navigazione 31 gennaio 2000, n. TMA3/CA/0230, secondo la quale l’art. 3, n. 3, del regolamento, che prevede l’applicazione in via di deroga del diritto dello Stato di bandiera, riguarda soltanto il caso in cui «il viaggio che segue o precede il viaggio di cabotaggio sia funzionalmente e commercialmente autonomo, cioè con carico a bordo avente come destinazione finale/iniziale un porto estero». Di conseguenza la detta norma non potrebbe essere invocata qualora «la nave abbia compiuto antecedentemente o compia successivamente al viaggio di cabotaggio insulare un viaggio in zavorra o un viaggio con un carico di merci che per quantità e qualità non possono attribuire al viaggio carattere autonomo».
10. La Agip Petroli ha impugnato tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, il quale ritiene che siano possibili due interpretazioni dell’art. 3, n. 3, del regolamento. Secondo tale giudice, la preoccupazione di evitare che, attraverso cabotaggi consecutivi fasulli, siano eluse le disposizioni dell’art. 3, n. 2, del regolamento milita a favore di un’interpretazione restrittiva. Tuttavia, nel testo di tali disposizioni non figurerebbe nessun elemento che limiti la portata di queste ultime ai viaggi effettuati con carico a bordo.
11. Di conseguenza il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«(...) se la nozione di “viaggio che segue o precede il viaggio di cabotaggio”, prevista dall’art. 3 n. 3 del regolamento (…), ricomprende solo il viaggio “funzionalmente e commercialmente autonomo cioè con carico a bordo avente come destinazione finale/iniziale un porto estero”, come specificato nei provvedimenti impugnati nel presente giudizio, o se si estende anche alle ipotesi di viaggio senza carico a bordo (c.d. “viaggio in zavorra”)».
Sulla questione pregiudiziale
12. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se, nel settore del trasporto marittimo di merci all’interno degli Stati membri, la nozione di «viaggio che segue o precede» il viaggio di cabotaggio (in prosieguo: il «viaggio internazionale») di cui all’art 3, n. 3, del regolamento comprenda solo il viaggio con carico a bordo o se possa essere estesa all’ipotesi di un viaggio in zavorra.
13. In via preliminare, occorre ricordare che l’obiettivo di liberalizzazione perseguito dal regolamento, come risulta in particolare dal terzo e dal quarto ‘considerando’ del medesimo, e che mira all’abolizione delle restrizioni alla prestazione dei servizi di trasporto marittimo all’interno degli Stati membri, non è ancora pienamente compiuto. Uno dei limiti alla liberalizzazione prevista dal regolamento riguarda il cabotaggio insulare. Infatti, mentre gli artt. 1 e 3, n. 1, del detto regolamento precisano che, in linea di principio, prevalgono le condizioni stabilite dal diritto dello Stato di bandiera, l’art. 3, n. 2, del regolamento prevede un’eccezione in materia di cabotaggio insulare, stabilendo che, per le navi che effettuano questo tipo di trasporto, tutte le questioni relative all’equipaggio sono disciplinate dal diritto dello Stato ospitante. Il principio dell’applicazione delle norme dello Stato di bandiera alla composizione dell’equipaggio è tuttavia previsto all’art. 3, n. 3, del regolamento, qualora il cabotaggio insulare sia preceduto o seguito da un viaggio internazionale effettuato da una nave di oltre 650 tonnellate lorde.
14. Per quanto riguarda la nozione di «viaggio internazionale», occorre rilevare innanzi tutto che l’art. 3, n. 2, del regolamento si limita a richiedere che il viaggio di cabotaggio sia preceduto o seguito da un viaggio internazionale, senza fornire alcuna indicazione né sulla nozione stessa di «viaggio» né sull’eventuale presenza di carico a bordo per le navi di oltre 650 tonnellate lorde.
15. Di conseguenza, e poiché il regolamento non contiene alcuna definizione della nozione di «viaggio» né alcun elemento che faccia supporre che il legislatore comunitario abbia inteso consentire che si tenga conto di criteri supplementari, quali la necessità di un carico a bordo o l’esistenza di un’autonomia funzionale e commerciale del viaggio internazionale, occorre intendere tale nozione come comprendente, in linea di principio, qualsiasi viaggio a prescindere dalla presenza di un carico a bordo.
16. Tale interpretazione è del resto conforme all’obiettivo del regolamento, che è quello di attuare la libera prestazione dei servizi nel cabotaggio marittimo alle condizioni e con riserva delle deroghe da esso previste (v., in particolare, sentenza 20 febbraio 2001, causa C‑205/99, Analir e a., Racc. pag. I‑1271, punto 19). Infatti, essa consente la piena applicazione dell’art. 3, n. 3, del regolamento che, prescrivendo dal canto suo l’applicazione delle norme dello Stato di bandiera, si inserisce nel diretto prolungamento di tale obiettivo.
17. Tale interpretazione è peraltro confortata anche dalla pratica nel trasporto marittimo, in cui risulta usuale che talvolta vengano effettuati viaggi in zavorra.
18. Tuttavia, nonostante tale constatazione, non possono essere ammessi viaggi in zavorra intrapresi abusivamente allo scopo di aggirare le norme previste dall’art. 3 del regolamento e l’obiettivo del regolamento medesimo, quale ricordato al punto 13 della presente sentenza.
19. A questo proposito occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, gli interessati non possono avvalersi abusivamente o fraudolentemente del diritto comunitario (v., in particolare, sentenze 12 maggio 1998, causa C‑367/96, Kefalas e a., Racc. pag. I‑2843, punto 20; 23 marzo 2000, causa C‑373/97, Diamantis, Racc. pag. I‑1705, punto 33, e 21 febbraio 2006, causa C‑255/02, Halifax e a., Racc. pag. I‑1609, punto 68).
20. Infatti, l’applicazione della normativa comunitaria non può estendersi fino a comprendere i comportamenti abusivi degli operatori economici, vale a dire le operazioni realizzate non nell’ambito di transazioni commerciali normali, bensì al solo scopo di aggirare le norme previste dal diritto comunitario (v. in tal senso, in particolare, sentenze 11 ottobre 1977, causa 125/76, Cremer, Racc. pag. 1593, punto 21; 3 marzo 1993, causa C‑8/92, General Milk Products, Racc. pag. I‑779, punto 21, e Halifax e a., cit., punto 69).
21. I giudici nazionali possono pertanto tener conto, basandosi su elementi obiettivi, del comportamento abusivo dell’interessato per negargli eventualmente la possibilità di fruire delle disposizioni di diritto comunitario invocate. Al riguardo essi debbono tuttavia tener presenti le finalità perseguite dalle disposizioni di cui trattasi (v. sentenza Diamantis, cit., punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
22. Non è quindi ammissibile che l’armatore abbia artificialmente creato i presupposti di un viaggio internazionale in zavorra perché gli venga applicato l’art. 3, n. 3, del regolamento, e quindi la legislazione dello Stato di bandiera, invece dell’art. 3, n. 2, del regolamento, cioè la legislazione dello Stato ospitante.
23. L’accertamento di una pratica abusiva del genere richiede, da un lato, che il viaggio internazionale in zavorra, nonostante l’applicazione formale delle condizioni di cui all’art. 3, n. 3, del regolamento, abbia come risultato che l’armatore fruisca, per tutte le questioni relative all’equipaggio, dell’applicazione delle norme dello Stato di bandiera in spregio dell’obiettivo dell’art. 3, n. 2, del regolamento, il quale consiste nel consentire l’applicazione delle norme dello Stato ospitante a tutte le questioni relative all’equipaggio nel caso del cabotaggio insulare. D’altro lato, deve altresì risultare da un insieme di elementi oggettivi che lo scopo essenziale di tale viaggio internazionale in zavorra è quello di evitare l’applicazione dell’art. 3, n. 2, del regolamento, a vantaggio di quella del n. 3 del medesimo articolo (v., in tal senso, sentenza Halifax e a., cit., punto 86).
24. Spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente alle norme nazionali sull’onere della prova, ma senza che venga compromessa l’efficacia del diritto comunitario, se gli elementi costitutivi di un comportamento abusivo sussistano nella causa principale (v . sentenze 21 luglio 2005, causa C‑515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, Racc. pag. I‑7355, punto 40, e Halifax, cit., punto 76).
25. Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione sottoposta nel senso che la nozione di viaggio internazionale, di cui all’art. 3, n. 3, del regolamento, comprende, in linea di principio, ogni viaggio in provenienza da o diretto verso un altro Stato a prescindere dalla presenza di un carico a bordo. Tuttavia, non possono essere ammessi viaggi senza carico a bordo effettuati abusivamente allo scopo di aggirare le norme previste dal regolamento. L’accertamento dell’esistenza di una pratica abusiva richiede, da un lato, che il viaggio internazionale in zavorra, nonostante l’applicazione formale delle condizioni di cui all’art. 3, n. 3, del detto regolamento, abbia come risultato che l’armatore fruisca, per tutte le questioni relative all’equipaggio, dell’applicazione delle norme dello Stato di bandiera in spregio dell’obiettivo dell’art. 3, n. 2, del regolamento medesimo, il quale consiste nel consentire l’applicazione delle norme dello Stato ospitante a tutte le questioni relative all’equipaggio nel caso del cabotaggio insulare. D’altro lato, deve altresì risultare da un insieme di elementi oggettivi che lo scopo essenziale di tale viaggio internazionale in zavorra è quello di evitare l’applicazione dell’art. 3, n. 2, del regolamento, a vantaggio di quella del n. 3 del medesimo articolo.
Sulle spese
26. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
La nozione di «viaggio che segue o precede» il viaggio di cabotaggio, di cui all’art. 3, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo), comprende, in linea di principio, ogni viaggio in provenienza da o diretto verso un altro Stato, a prescindere dalla presenza di un carico a bordo. Tuttavia, non possono essere ammessi viaggi senza carico a bordo effettuati abusivamente allo scopo di aggirare le norme previste dal regolamento n. 3577/92. L’accertamento dell’esistenza di una pratica abusiva richiede, da un lato, che il viaggio internazionale in zavorra, nonostante l’applicazione formale delle condizioni di cui all’art. 3, n. 3, del detto regolamento, abbia come risultato che l’armatore fruisca, per tutte le questioni relative all’equipaggio, dell’applicazione delle norme dello Stato di bandiera in spregio dell’obiettivo dell’art. 3, n. 2, del medesimo regolamento, il quale consiste nel consentire l’applicazione delle norme dello Stato ospitante a tutte le questioni relative all’equipaggio nel caso del cabotaggio insulare. D’altro lato, deve altresì risultare da un insieme di elementi oggettivi che lo scopo essenziale di tale viaggio internazionale in zavorra è quello di evitare l’applicazione dell’art. 3, n. 2, del regolamento n. 3577/92, a vantaggio di quella del n. 3 del medesimo articolo.