61998CJ0477_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-477/98,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), pela Court of Appeal in Northern Ireland (Reino Unido), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Eurostock Meat Marketing Ltd
e
Department of Agriculture for Northern Ireland,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 9.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13), da Decisão 97/534/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa à proibição de utilização de matérias de risco no que diz respeito às encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO L 216, p. 95), e do artigo 36.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, A. M. La Pergola, M. Wathelet e V. Skouris, presidentes de secção, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (relator), R. Schintgen e F. Macken, juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretário: L. Hewlett, administradora,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Eurostock Meat Marketing Ltd, por A. O'Caoimh, SC, e C. Carney, BL, mandatados por Robert A. Mullan & Son, solicitors,
- em representação do Governo do Reino Unido, por R. Magrill, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por K. Parker, QC, e B. McCloskey, barrister,
- em representação do Governo alemão, por W.-D. Plessing, Ministerialrat no Ministério Federal das Finanças, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor no mesmo ministério, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo francês, por K. Rispal-Bellanger, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e R. Loosli-Surrans, encarregada de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo neerlandês, por M. A. Fierstra, director do Departamento de Direito Europeu no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por P. Oliver, consultor jurídico, e G. Berscheid, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Eurostock Meat Marketing Ltd, representada por M. Lavery, QC, do Governo do Reino Unido, representado por R. Magrill e K. Parker, do Governo alemão, representado por W.-D. Plessing, do Governo neerlandês, representado por M. A. Fierstra, e da Comissão, representada por P. Oliver e G. Berscheid, na audiência de 7 de Março de 2000,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Abril de 2000,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 9 de Novembro de 1998, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 21 de Dezembro seguinte, a Court of Appeal in Northern Ireland (Reino Unido) submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), quatro questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 9.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13), da Decisão 97/534/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa à proibição de utilização de matérias de risco no que diz respeito às encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO L 216, p. 95), e do artigo 36.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE).
2 Estas questões foram colocadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Eurostock Meat Marketing Ltd (a seguir «Eurostock») ao Department of Agriculture for Northern Ireland (Ministério da Agricultura da Irlanda do Norte, a seguir «ministério»), a propósito da importação de cabeças de bovinos da Irlanda para a Irlanda do Norte.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
3 A produção e a colocação no mercado de carnes frescas são reguladas pela Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa às condições sanitárias de produção de carnes frescas e da sua colocação no mercado, na versão modificada e actualizada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991 (JO L 268, p. 69), conforme modificada pela Directiva 95/23/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995 (JO L 243, p. 7, a seguir «Directiva 64/433»).
4 Nos termos do quarto considerando, a Directiva 64/433 destina-se a uniformizar as condições sanitárias das carnes nos matadouros e nas instalações de corte bem como em matéria de armazenamento e transporte das carnes.
5 O artigo 3.°, n.° 1, A e B, da Directiva 64/433 determina:
«1. Cada Estado-Membro velará por que:
A. As carcaças, as meias carcaças ou as meias carcaças cortadas num máximo de três grandes peças de matadouro ou os quartos:
a) Sejam obtidos num matadouro... aprovado e controlado...;
b) Provenham de um animal de talho que tenha sido submetido a inspecção ante mortem efectuada por um veterinário oficial...;
c) Sejam tratados em condições higiénicas satisfatórias...;
d) Sejam submetidos... a uma inspecção post mortem efectuada por um veterinário oficial...;
e) Tragam uma marca de salubridade;
...
B. As peças ou bocados mais pequenos que os referidos na letra A ou as carnes desossadas:
a) Sejam desmanchados ou desossados num estabelecimento de desmancha... aprovado e controlado...;
...»
6 O oitavo considerando da Directiva 64/433 determina que, «no contexto de comércio intracomunitário, as regras estabelecidas pela Directiva 89/662/CEE... devem ser igualmente aplicáveis».
7 Nos termos do artigo 18.° da Directiva 64/433:
«São aplicáveis as regras previstas pela Directiva 89/662/CEE, nomeadamente no que se refere aos controlos na origem, à organização e ao seguimento a dar aos controlos a efectuar pelo Estado-Membro de destino e às medidas de salvaguarda a pôr em prática.»
8 A Directiva 89/662 tem por objectivo eliminar os controlos veterinários nas fronteiras internas da Comunidade.
9 O princípio enunciado nesta directiva é o reforço dos controlos veterinários efectuados pelo Estado de expedição, uma vez que os controlos no Estado de destino são efectuados apenas por amostragem.
10 Nos termos do décimo terceiro considerando da Directiva 89/662:
«Considerando, todavia, que, no que respeita a determinadas epizootias, os Estados-Membros se encontram ainda em situações sanitárias diferentes e que, na pendência de uma abordagem comunitária acerca dos meios de luta contra essas doenças, é conveniente que se salvaguarde provisoriamente a questão do controlo das trocas comerciais intracomunitárias de animais vivos e que se permita um controlo documental durante o transporte; que, no estado actual da harmonização e na pendência de regras comunitárias, é conveniente, em relação às mercadorias que não foram objecto de regras harmonizadas, manter os requisitos do Estado destinatário desde que estejam em conformidade com o artigo 36.° do Tratado.»
11 Assim, nos termos do artigo 9.° da Directiva 89/662:
«1. Cada Estado-Membro assinalará imediatamente aos outros Estados-Membros e à Comissão, para além do aparecimento no seu território das doenças previstas na Directiva 82/894/CEE, o aparecimento de zoonoses, doenças ou do que quer que possa constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana.
O Estado-Membro de origem aplicará imediatamente as medidas de luta ou de prevenção previstas pela regulamentação comunitária e, nomeadamente, determinará as zonas de protecção que aí se encontram previstas ou decidirá qualquer outra medida que considerar apropriada.
O Estado-Membro de destino ou de trânsito que, por ocasião de um dos controlos referidos no artigo 5.°, verificar a existência de uma das doenças ou factores de perigo referidos no primeiro parágrafo pode tomar medidas de prevenção previstas na regulamentação comunitária, se tal for considerado necessário.
Enquanto se aguarda a tomada de medidas nos termos do n.° 4, o Estado-Membro de destino pode, por razões graves de protecção da saúde pública ou animal, tomar medidas cautelares em relação aos estabelecimentos em questão ou, no caso de uma epizootia, em relação à zona de protecção prevista na regulamentação comunitária.
As medidas tomadas pelos Estados-Membros serão comunicadas sem tardar à Comissão e aos outros Estados-Membros.
2. ...
3. ...
4. Em qualquer dos casos, a Comissão procederá, o mais rapidamente possível, à análise da situação a nível do Comité Veterinário Permanente. A Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 17.°, as medidas necessárias para os produtos referidos no artigo 1.° e, se a situação o exigir, para os produtos de origem ou os produtos derivados desses produtos. A Comissão seguirá a evolução da situação e, de acordo com o mesmo processo, alterará ou revogará as decisões tomadas, em função dessa evolução.
5. ...»
12 No quadro da crise da encefalopatia espongiforme bovina, a Comissão adoptou a Decisão 97/534.
13 Esta decisão prevê, no artigo 2.°, a proibição da utilização de matérias de risco especificadas. Estas encontram-se definidas no artigo 1.°, tratando-se de bovinos, como sendo «o crânio, incluindo o cérebro e os olhos, as amígdalas e a espinal medula» de bovinos com idade superior a doze meses.
14 O artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 97/534 determina:
«As matérias de risco especificadas serão marcadas com um corante aquando da remoção e:
a) Destruídas por incineração;
ou
b) Caso a cor do corante seja detectável após tratamento: tratadas e, em seguida, incineradas ou enterradas ou utilizadas como combustível, ou eliminadas de outra forma, por um método semelhante que evite o risco de transmissão de uma TSE [encefalopatia espongiforme transmissível].»
15 O artigo 5.° determina que os Estados-Membros procederão a controlos oficiais regulares, em especial nos matadouros e nas instalações de corte, armazenamento e tratamento, e adoptarão medidas para evitar a contaminação cruzada.
16 O décimo nono considerando da Decisão 97/534 tem a seguinte redacção:
«Considerando que não existem controlos ou testes eficazes que permitam determinar se foram utilizados tecidos específicos no fabrico de produtos; que, por conseguinte, para garantir que tais tecidos e fluidos não foram utilizados no fabrico de produtos comercializados na Comunidade, é fundamental garantir que sejam removidos e marcados com um corante no local da produção e, em seguida, destruídos por incineração, após tratamento quando tal seja necessário; que essas medidas devem também garantir que os mesmos tecidos não sejam utilizados na alimentação humana e animal, em produtos médicos e farmacêuticos e em produtos cosméticos.»
17 Nos termos do artigo 10.°, a Decisão 97/534 era aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1998.
18 Esta data de aplicação foi, todavia, sucessivamente adiada para 1 de Abril de 1998, pela Decisão 97/866/CE da Comissão, de 16 de Dezembro de 1997, que altera a Decisão 97/534 (JO L 351, p. 69), para 1 de Janeiro de 1999, pela Decisão 98/248/CE do Conselho, de 31 de Março de 1998, que altera a Decisão 97/534 (JO L 102, p. 26), para 31 de Dezembro de 1999, pela Decisão 98/745/CE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998, que altera a Decisão 97/534 (JO L 358, p. 113), e, finalmente, para 30 de Junho de 2000, pela Decisão 1999/881/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1999, que altera a Decisão 97/534 (JO L 331, p. 78).
Legislação nacional
19 Na sequência de uma recomendação emitida pelo Spongiform Encephalopathy Advisory Committe (a seguir «SEAC»), organismo científico independente encarregado de aconselhar o Governo do Reino Unido, a legislação da Irlanda do Norte foi modificada em 1996 com o objectivo de incluir nas matérias de risco especificadas a cabeça (incluindo o cérebro mas excluindo a língua), a espinal medula, o baço, a moleja, as amígdalas e os intestinos de bovinos com idade igual ou superior a seis meses que tenham sido mortos ou abatidos no Reino Unido.
20 Em 1997, o SEAC recomendou a adopção de medidas que permitissem controlar a presença de matérias de risco especificadas nas matérias bovinas importadas de Estados-Membros ou de países terceiros que não fossem aqueles onde não existia nenhum risco conhecido de encefalopatia espongiforme bovina.
21 Em 29 de Dezembro de 1997, isto é, alguns dias depois do primeiro adiamento da data de aplicação da Decisão 97/534 pela Decisão 97/866, o ministério adoptou a Specified Risk Material (Northern Irland) Order 1997 [despacho (Irlanda do Norte) relativo às matérias de risco especificadas, a seguir «Order 1997»] no quadro do seu programa de acções tendo em vista a prevenção do risco de encefalopatia espongiforme bovina.
22 O artigo 6.°(1) da Order 1997 dispõe:
«Não podem ser importados para a Irlanda do Norte, de um local que não seja o Reino Unido, as Ilhas da Mancha e Ilha de Man,
a) quaisquer matérias de risco especificadas da classe 1, excepto quando devam ser transportadas directamente para locais autorizados;
b) qualquer género alimentar ou alimento para animais inscrito no anexo 1, excepto se o género alimentar ou o alimento para animais
i) não contiver nenhuma matéria de risco especificada da classe 1;
ii) for acompanhado por um certificado, sob a forma descrita no anexo 2, emitido pela autoridade veterinária adequada do local de onde o género alimentar ou o alimento para animais é expedido.»
23 «As matérias de risco especificadas da classe 1», na acepção do artigo 6.°(1) da Order 1997, incluem o crânio, incluindo o cérebro e os olhos, as amígdalas e a espinal medula de animais abatidos ou mortos fora do Reino Unido com idade superior a doze meses. Esta definição retoma a definição de matérias de risco especificadas contida no artigo 1.° da Decisão 97/534. Não inclui as faceiras.
24 O Reino Unido notificou o conteúdo da Order 1997 à Comissão em 16 de Dezembro de 1997, em conformidade com a Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 109, p. 8; EE 13 F14 p. 34). Tendo a Comissão comunicado que esta notificação não preenchia as exigências da Directiva 89/662, a Order 1997 foi-lhe novamente notificada em 20 de Janeiro de 1998, na forma prevista nesta última directiva.
O litígio no processo principal e as questões prejudiciais
25 A Eurostock, que exerce as suas actividades em Newry, na Irlanda do Norte, comercializa carne e, em especial, procede à extracção das faceiras das cabeças de bovinos e à sua preparação para consumo humano. Há treze anos que a empresa procede à desossagem das cabeças de bovinos importadas da Irlanda e exporta a carne extraída para outras regiões do Reino Unido e, desde 1987, para a França.
26 Uma vez extraídas as faceiras das cabeças dos bovinos para consumo humano, o resto do crânio é tratado pela Eurostock como se fosse classificado matéria de risco especificada.
27 Em 9 de Janeiro de 1998, em aplicação do artigo 14.° da Order 1997, o ministério apreendeu e declarou inutilizável um carregamento de cabeças de bovinos importadas da Irlanda pela Eurostock. Este carregamento era acompanhado de certificados de salubridade emitidos nos termos da Directiva 64/433 do Conselho que atestavam que a carne em questão era própria para consumo humano. A colocação fora de circulação destas cabeças de bovinos foi efectuada sem inspecção prévia das cabeças e com a justificação de que o carregamento em questão tinha sido importado em violação do artigo 6.°(1) da Order 1997, na medida em que continha matérias de risco especificadas.
28 Em 10 de Fevereiro de 1998, a Eurostock interpôs recuso na High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division, da Order 1997, alegando, nomeadamente, que esta última constituía uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à livre circulação de mercadorias, contrária ao artigo 30.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), e que se tratava de uma medida não justificada nem autorizada pelo direito comunitário.
29 O ministério defendeu, pelo contrário, que a Order 1997 era autorizada, por força do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662, enquanto medida nacional adoptada na expectativa da adopção, pela Comissão, de medidas comunitárias com base no artigo 9.°, n.° 4, uma vez que a Comissão, depois de ter adoptado a Decisão 97/534, tinha adiado a sua aplicação com o objectivo de a modificar ou de a substituir por outra medida.
30 Por despacho de 1 de Abril de 1998, a High Court declarou ilegal a Order 1997. Aquele órgão jurisdicional considerou que o ministério não podia basear-se no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662 e que a Order 1997 não era uma medida cautelar de protecção na acepção daquela disposição, isto é, uma medida de antecipação às medidas a tomar pela Comissão em conformidade com o artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva. A High Court concluiu que não era claro se a Comissão tinha adoptado quaisquer medidas e, por maioria de razão, que tais medidas tivessem efeito idêntico à Order 1997.
31 Uma vez que o ministério recorreu para a Court of Appeal in Northern Irland, este decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1) Pode um Estado-Membro adoptar medidas cautelares nos termos do n.° 1 do artigo 9.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, sendo que a Comissão adoptou a Decisão 97/534/CE, nos termos do n.° 4 do artigo 9.° da mesma directiva, mas adiou a sua entrada em vigor?
2) Em caso de resposta positiva à primeira questão, é necessário, ou em que grau de certeza, probabilidade ou possibilidade é exigido que a Comissão ponha em vigor a referida decisão antes de o Estado-Membro poder adoptar tais medidas cautelares?
3) Segundo a correcta interpretação do n.° 1 do artigo 4.° da Decisão 97/534/CE da Comissão:
a) a matéria de risco especificada deve ser removida e marcada com corante no local da produção; e
b) é o local da produção, para tal efeito, o local onde os animais são abatidos?
4) Para a hipótese de resposta negativa à primeira questão, pode, apesar disso, o Estado-Membro justificar enquanto protecção da saúde humana, nos termos do artigo 36.° do Tratado, medidas que incluem a proibição de importação de outros Estados-Membros de:
a) matéria de risco especificada na acepção da referida decisão;
ou
b) cabeças de bovino contendo a referida matéria de risco especificada?»
Quanto à primeira e segunda questões
32 As primeira e segunda questões devem ser examinadas em conjunto e interpretadas no sentido de se destinarem a saber, no essencial, se um Estado-Membro pode proibir a importação de cabeças de bovinos que contenham matérias que apresentem riscos de encefalopatia espongiforme bovina, a título de medida cautelar de protecção na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, numa situação em que a Comissão adoptou, em aplicação do artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, uma decisão como a Decisão 97/534, que impõe a remoção e a proibição da utilização dessas matérias, embora a data de aplicação das medidas previstas nesta decisão tenha sido adiada.
Observações das partes
33 A Eurostock propõe que se responda que um Estado-Membro não pode adoptar tais medidas em semelhantes circunstâncias. Recorda que, em conformidade com o décimo primeiro considerando da Directiva 89/662, as medidas de protecção são, em primeiro lugar, da responsabilidade do Estado expedidor e que, no caso vertente, as cabeças de bovino foram submetidas, em conformidade com a Directiva 64/433, a um controlo veterinário e à certificação no local de partida na Irlanda, isto é, receberam a marcação e o certificado de salubridade.
34 Considera, além disso, que, tendo em conta o princípio da livre circulação de mercadorias e o facto de as derrogações a este princípio deverem ser interpretadas restritivamente, as disposições da Directiva 89/662 não podem ser interpretadas no sentido de atribuir aos Estados-Membros o mesmo poder discricionário de que dispõe a Comissão ao abrigo desta directiva. Além disso, uma vez que a Comissão tinha adoptado a Decisão 97/534, não se tratava, segundo a Eurostock, de uma situação de «[e]nquanto se aguarda[r] a tomada de medidas» na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662. Essa hipótese só se apresentaria se, posteriormente à adopção da Decisão 97/534, tivesse existido uma alteração das circunstâncias.
35 A Eurostock sublinha, além disso, que a Order 1997 tem um alcance mais lato do que a Decisão 97/534 e que foi adoptada em circunstâncias nas quais o Reino Unido se encontrava em minoria numa reunião do Comité Veterinário Permanente e estava em desacordo com a Decisão 97/534 pelo facto de o seu alcance não ser suficientemente amplo.
36 Segundo a Eurostock, as matérias de risco especificadas podem ser removidas em instalações de corte ou noutro local. Observa, a este propósito, que a Decisão 97/534 não proíbe o transporte de cabeças de bovinos dos matadouros para as instalações de corte nem a importação da carne da faceira. Ora, o facto de as cabeças de bovinos atravessarem uma fronteira entre o matadouro e as instalações de corte não aumenta, em seu entender, o risco que apresenta a carne da faceira em relação à mesma carne extraída depois de um transporte para as instalações de corte situadas no Estado-Membro em que se situa o matadouro e importada seguidamente para a Irlanda do Norte.
37 Os Governos do Reino Unido, francês e neerlandês bem como a Comissão propõem, pelo contrário, que nas circunstâncias descritas, um Estado-Membro possa tomar medidas cautelares de protecção.
38 A fim de apreciar a possibilidade de adoptar medidas nacionais posteriormente a uma decisão comunitária mas antes da data da sua aplicação, o Governo francês sugere que se faça referência ao acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Colect., p. I-7411, n.os
45 e 46), segundo o qual, na pendência do prazo de transposição de uma directiva, os Estados-Membros devem abster-se de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado imposto por essa directiva. Transposto para uma hipótese como a do caso vertente, este princípio implica que um Estado-Membro pode tomar uma medida compatível com a decisão comunitária já adoptada mas aplicável posteriormente, adoptando um conjunto de medidas tão próximo quanto possível desta decisão e prevendo um prazo de expiração da medida nacional que coincide com a data de aplicação da decisão comunitária.
39 O Governo francês esclarece que tais medidas nacionais podem impor-se à luz do princípio da precaução afirmado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C-180/96, Colect., p. I-2265). Com efeito, o Estado-Membro que vê adiar várias vezes a data de aplicação de uma decisão comunitária corre o risco de ver ser-lhe oposto este princípio no plano nacional.
40 Sublinha, por último, que a Comissão não se opôs à aplicação destas medidas.
41 O Governo neerlandês considera que, enquanto não forem aplicáveis as medidas comunitárias adoptadas nos termos do artigo 9.°, n.° 4, da Directiva 89/662, os Estados-Membros continuam a poder tomar medidas de protecção em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da mesma directiva, quando as condições previstas nesta disposição estiverem preenchidas. Considera que, nos termos da Decisão 97/534, as matérias de risco especificadas devem ser removidas e marcadas na primeira ocasião possível e que esta se apresenta no local de abate dos animais. Em resposta à última questão, considera que medidas estatais como as referidas nesta questão são justificadas ao abrigo do artigo 36.° do Tratado e esclarece na audiência que não está excluído que um Estado-Membro seja levado a tomar uma posição mais severa do que a posição adoptada pela Comissão na Decisão 97/534.
42 O Governo do Reino Unido considera que um Estado-Membro pode tomar medidas cautelares de protecção, quer ao abrigo do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662, quer ao abrigo do artigo 36.° do Tratado, enquanto o estado dos conhecimentos científicos mais fiáveis sobre os riscos significativos causados pelas matérias de risco especificadas, riscos tomados em conta na Decisão 97/534, não tiver sido posto seriamente em causa por outra autoridade científica geralmente reconhecida.
43 Tratando-se da proibição de importar, na medida em que se aplica à cabeça inteira, o Governo do Reino Unido recorda que o cérebro e a espinal medula estão na origem dos riscos mais graves de transmissão da doença e da contaminação cruzada dos tecidos. Segundo um parecer do SEAC, o próprio facto do abate do gado, quer seja por golpe, enervação ou por decapitação, cria um risco de contaminação dos tecidos da cabeça, devido ao afluxo do líquido cérebro-espinal, nomeadamente sobre as faceiras. Este risco é maior quando a carne não é extraída imediatamente e aumenta ainda quando a cabeça é transportada. Esclarece que, no seu relatório de 9 de Dezembro de 1997, o Comité Científico Director propôs que fosse classificado como matéria de alto risco a cabeça inteira, com exclusão da língua, devido precisamente à possibilidade de contaminação através de tecidos altamente infecciosos durante o abate.
44 Uma interpretação teleológica da Decisão 97/534, cujo artigo 5.° impõe aos Estados-Membros a obrigação de tomar «medidas para evitar a contaminação cruzada», impõe o reconhecimento do poder dos Estados-Membros proibirem a importação de produtos contendo matérias de risco especificadas que não foram removidas depois do abate e que foram sujeitas a um transporte bastante longo. Do mesmo modo, o significado evidente do décimo nono considerando da Decisão 97/534, que prevê que os tecidos sejam removidos e marcados «no local da produção», demonstra que esse local é o local do abate do animal.
45 A Comissão afirma previamente que tinha proposto a substituição da Decisão 97/534 por um novo regime que abrangesse uma lista mais extensa de matérias de risco especificadas, em conformidade com uma recomendação emitida em 9 de Dezembro de 1997 pelo Comité Científico Director. Por isso, ela própria adiou uma primeira vez a data de aplicação da Decisão 97/534 a fim de realizar os estudos necessários. Uma vez que o Comité Veterinário Permanente não emitiu parecer favorável, foi o Conselho que adoptou as decisões posteriores que adiaram a data de aplicação da Decisão 97/534. A Comissão esclarece que fez uma declaração para protestar contra o bloqueio da sua proposta pelo Conselho, declaração na qual ela «reitera a recomendação feita aos Estados-Membros no sentido de adoptarem ou manterem entretanto todas as medidas necessárias tendo em conta a sua situação respectiva em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis (que incluem a encefalopatia espongiforme bovina)». Assinala, além disso, que apresentou uma proposta (1999/C 45/02) de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras de prevenção e controlo de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO 1999, C 45, p. 2). Segundo esta proposta, nas regiões de alto risco como eram a Grã-Bretanha e a Irlanda do Norte em Dezembro de 1997 e Janeiro de 1998, a cabeça inteira de um bovino foi classificada matéria de risco especificada, com exclusão da língua mas incluindo as faceiras.
46 À luz desta situação, considera que seria irreal e absurdo considerar que foram «tomadas» medidas na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, não sendo essas medidas aplicáveis. Recorda os perigos extremamente sérios que se correm por causa da encefalopatia espongiforme bovina e sublinha que o Reino Unido só adoptou a Order 1997 depois de a Comissão ter sido obrigada a adiar a aplicação das suas medidas através da Decisão 97/866.
47 Considera lógico que tenha sido proibida a importação da cabeça inteira, mesmo que as faceiras não sejam matérias de risco especificadas, porque, na prática, não existia outra forma de impedir a importação das partes da cabeça que constituíam um perigo para a saúde pública e para a saúde dos animais. Mas os operadores continuavam a poder importar livremente apenas as faceiras.
48 Segundo a Comissão, a Order 1997 não constituía um meio de discriminação arbitrário na acepção do artigo 36.° do Tratado e justificava-se, nomeadamente, à luz das recomendações da Organização Mundial da Saúde (a seguir «OMS») e do Gabinete Internacional de Epizootias (a seguir «OIE»), do Comité Científico Veterinário e do Comité Científico Director.
49 O Governo alemão apenas apresenta observações quanto à questão da remoção das matérias de risco especificadas. Esclarece que a Decisão 97/534 não exclui o transporte das cabeças de bovinos entre os matadouros e as instalações de corte desde que sejam respeitadas as medidas cautelares indispensáveis. Isso resulta da interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 97/534, que deve ser analisado em conjugação com as restantes disposições do direito comunitário relativas à salubridade das carnes, que figuravam em especial na Directiva 64/433.
50 Afirma que, segundo o artigo 3.°, n.° 1, A, desta directiva, apenas as carcaças, as meias carcaças ou os quartos podem ser retirados do matadouro. Por razões de higiene, é proibido efectuar um corte suplementar da carne no matadouro. Por outras palavras, só é possível extrair no matadouro, enquanto local de produção, matérias de risco especificadas que, no quadro da preparação da carcaça, são acessíveis sem corte suplementar. Trata-se das amígdalas, da espinal medula e do baço. Em contrapartida, o crânio, incluindo o cérebro, não pode ser removido no matadouro enquanto «local de produção», mas sim nas instalações de corte. Daqui resulta que os músculos da cabeça só podem, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, B, da Directiva 64/433, ser removidos em instalações de corte.
51 Na audiência, o Governo alemão recorda que, por força da Directiva 64/433, a carne fresca só pode ser posta em circulação entre os Estados-Membros quando é considerada própria para consumo, o que é atestado pela marca de salubridade prevista nesta directiva. Interpretada em conjugação com a Decisão 97/534, esta directiva significa, segundo o Governo alemão, que a marcação só pode ser feita depois de as matérias de risco especificadas terem sido retiradas da cabeça. Por outras palavras, as cabeças inteiras de bovinos não podem conter a marca de salubridade e, consequentemente, não podem ser exportadas para outro Estado-Membro.
Apreciação do Tribunal
52 Deve afirmar-se previamente que as duas directivas são aplicáveis à carne fresca de bovino que é objecto de comércio entre Estados-Membros.
53 Nos termos do artigo 1.°, a Directiva 64/433 fixa as condições sanitárias aplicáveis à produção e à colocação no mercado de carnes frescas destinadas ao consumo humano e provenientes, nomeadamente, de animais da espécie bovina. Prevê diversas medidas relativas aos matadouros e às instalações de corte, à definição de carne imprópria para consumo humano ou ainda às inspecções pelos veterinários oficiais dos Estados-Membros.
54 A Directiva 89/662, adoptada na perspectiva da realização do mercado interno, destina-se a eliminar os controlos veterinários nas fronteiras internas da Comunidade, acentuando os controlos a efectuar na partida e organizando os controlos que podem ser realizados no local de destino. O seu artigo 1.° prevê, assim, que os Estados-Membros assegurarão que os controlos veterinários a efectuar sobre os produtos de origem animal abrangidos por determinadas directivas, entre as quais a Directiva 64/433, deixem de ser efectuados nas fronteiras, mas em conformidade com o disposto na Directiva 89/662.
55 Através do seu artigo 13.°, a Directiva 89/662 acrescentou à Directiva 64/433 um novo artigo, cujo conteúdo figura, no essencial, no actual artigo 18.° da Directiva 64/433, que contém uma remissão da Directiva 64/433 para a Directiva 89/662 no que respeita, nomeadamente, às medidas de salvaguarda a pôr em prática.
56 É, portanto, no quadro do artigo 9.° da Directiva 89/662 que deve ser analisada a conformidade com o direito comunitário de uma medida de salvaguarda adoptada por um Estado-Membro que teria, nomeadamente, por consequência não admitir a importação de carne de bovino que respeita o disposto na Directiva 64/433.
57 Resulta do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662 que um Estado-Membro de destino pode, por razões graves de protecção da saúde pública ou da saúde dos animais, tomar medidas cautelares enquanto aguarda que sejam tomadas medidas pela Comissão em conformidade com o n.° 4 do mesmo artigo.
58 A este propósito, não se pode considerar que a adopção pela Comissão de uma decisão cuja aplicação não é imediata impeça, enquanto tal, que um Estado-Membro adopte, ele próprio, medidas cautelares ao abrigo do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662.
59 Com efeito, o objectivo do artigo 9.° da Directiva 89/662 é a instituição de um regime comunitário de salvaguarda destinado a substituir medidas cautelares eventualmente díspares adoptadas em situação de emergência pelos Estados-Membros em caso de perigo grave. Porém, é apenas quando são adoptadas disposições comunitárias, que entraram em vigor e são aplicáveis aos produtos em causa que existe risco de conflito entre estas últimas disposições e as medidas cautelares adoptadas anteriormente pelos Estados-Membros.
60 A situação seria diferente se a data de aplicação da medida de salvaguarda comunitária fosse adiada com o fundamento explícito de que nenhuma medida, nacional ou comunitária, se impunha antes dessa data. Com efeito, nesse caso, o adiamento da aplicação da disposição comunitária deveria ser entendido no sentido de proibir a adopção de medidas cautelares pelos Estados-Membros enquanto se aguarda a data de aplicação da medida comunitária.
61 É à luz destes elementos que deve verificar-se se as decisões da Comissão e do Conselho relativas à proibição da utilização de matérias que apresentam risco de encefalopatias espongiformes transmissíveis devem ser interpretadas no sentido de proibir que um Estado-Membro adopte medidas cautelares do tipo da Order 1997.
62 O texto da Decisão 97/534 não exprime de modo nenhum a ideia de que nenhuma medida de salvaguarda é necessária enquanto se aguarda a sua aplicação, inicialmente prevista para 1 de Janeiro de 1998.
63 Pelo contrário, o sexto considerando da decisão faz referência às recomendações de um grupo de peritos da OMS segundo as quais os países não devem permitir que tecidos susceptíveis de conter o agente da encefalopatia espongiforme bovina penetrem em qualquer cadeia alimentar seja ela qual for.
64 O sétimo considerando da decisão faz referência às conclusões do Comité Científico Veterinário sublinhando a dificuldade em eliminar por tratamento térmico o agente da encefalopatia espongiforme bovina presente em matérias altamente infecciosas.
65 O décimo segundo e décimo terceiro considerandos recordam que o Reino Unido é considerado um país de elevada incidência de encefalopatia espongiforme bovina e que, consequentemente, justifica-se que mantenha em vigor disposições conformes com as recomendações da OIE que prevêem a remoção de matérias especificadas e que proíbem a comercialização de tecidos suplementares relativamente ao que foi recomendado pelo Comité Científico Veterinário.
66 O décimo quarto considerando salienta que existe em determinados Estados-Membros um risco muito mais importante de exposição às encefalopatias espongiformes transmissíveis e que esses Estados-Membros podem tomar medidas suplementares no que respeita à remoção de matérias de risco provenientes de animais abatidos no seu território.
67 O vigésimo terceiro considerando indica que nenhum Estado-Membro pode considerar-se indemne de um risco potencial de encefalopatia espongiforme transmissível.
68 O vigésimo quarto considerando prevê, finalmente, que a Decisão 97/534 será revista à luz das novas informações científicas relativas ao risco de exposição às encefalopatias espongiformes transmissíveis resultante da natureza infecciosa, designadamente, de tecidos ou matérias aos quais a referida decisão ainda não é aplicável.
69 Resulta suficientemente dos considerandos da Decisão 97/534 que o risco que apresentavam as matérias de risco especificadas existia muito antes da adopção desta decisão, que vários comités científicos internacionais já tinham recomendado a remoção destas matérias, que a Comissão aprovara as medidas já adoptadas por alguns Estados-Membros e que considerava a Decisão 97/534 uma medida de emergência mínima, susceptível de ser alargada à luz de novas informações científicas.
70 Daqui resulta que esta decisão não pode ser interpretada no sentido de proibir a adopção por um Estado-Membro de medidas cautelares relativas à remoção de matérias de risco especificadas antes de 1 de Janeiro de 1998.
71 Através das Decisões 97/866 da Comissão, 98/248 e 98/745 do Conselho, a data de aplicação das medidas impostas pela Decisão 97/534 foi adiada. A Decisão 97/866 justifica-se pela necessidade de um prazo suplementar para estudar as implicações da Decisão 97/534 em relação a uma extensa gama de produtos e examinar novos pareceres científicos. As Decisões 98/248 e 98/745 justificam-se pelas modificações verificadas depois da adopção da Decisão 97/534, que necessitava de um novo exame aprofundado do conteúdo das medidas previstas na referida decisão.
72 Não resulta dos considerandos destas decisões que o perigo apresentado pelas matérias de risco especificadas diminuiu em relação ao risco descrito na Decisão 97/534, nem que o adiamento da data de aplicação das medidas previstas nesta decisão seria justificado pela sua inutilidade. Na falta de menção explícita, as Decisões 97/866, 98/248 e 98/745 também não podem ser interpretadas no sentido de proibir que um Estado-Membro adopte medidas cautelares relativas à remoção das matérias de risco especificadas antes da data fixada nestas decisões para a aplicação das medidas que figuram na Decisão 97/534.
73 Consequentemente, nenhum regime comunitário de salvaguarda fixado em conformidade com o artigo 9.°, n.° 4, da Directiva 89/662 era aplicável à data da da adopção da Order 1997 nem proibia a adopção, por um Estado-Membro, de medidas de protecção em aplicação do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da mesma directiva.
74 Assim, há que apurar se as condições referidas no artigo 9.°, n.° 4, quarto parágrafo, da Directiva 89/662 estavam preenchidas e se uma medida nacional como a Order 1997 respeita o princípio da proporcionalidade.
75 Resulta da situação descrita nos considerandos da Decisão 97/534, recordada nos n.os 63 a 68 do presente acórdão, que a encefalopatia espongiforme bovina constituía, na época da adopção da Order 1997, um grave perigo para a saúde pública.
76 Os cientistas recomendavam a remoção das matérias de risco especificadas e preconizavam que os países não permitissem que tecidos susceptíveis de conter o agente da encefalopatia espongiforme bovina penetrassem numa cadeia alimentar, fosse ela qual fosse.
77 À luz destes elementos, deve considerar-se que uma medida nacional, do tipo da Order 1997, que proíbe a importação de matérias de risco especificadas, isto é, o crânio, incluindo o cérebro e os olhos, as amígdalas e a espinal medula de bovinos com idade superior a doze meses, mas igualmente qualquer género alimentar que contivesse essas matérias de risco especificadas, se justificava à luz do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662 e constituía uma medida que não era desproporcionada face ao perigo que representava a transmissão eventual da encefalopatia espongiforme bovina.
78 Assim, podia ser proibida a importação de cabeças de bovinos desde que estas contivessem matérias altamente infecciosas e que existissem, tanto em razão dos métodos de abate como dos métodos de transporte, sérios riscos de contaminação dos tecidos sãos, nomeadamente devido ao afluxo do líquido cérebro-espinal sobre
a carne da faceira.
79 Daqui resulta que às duas primeiras questões colocadas deve responder-se que um Estado-Membro pode proibir a importação de cabeças de bovinos que contenham matérias que apresentem riscos de encefalopatia espongiforme bovina, a título de medida cautelar de protecção na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, numa situação em que a Comissão adoptou, em aplicação do artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, uma decisão como a Decisão 97/534, que impõe a remoção e a proibição da utilização dessas matérias, embora a data de aplicação das medidas previstas nesta decisão tenha sido adiada.
Quanto às terceira e quarta questões prejudiciais
80 À luz das considerações precedentes, não há que responder às terceira e quarta questões.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
81 As despesas efectuadas pelos Governos do Reino Unido, alemão, francês e neerlandês, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela Court of Appeal in Northern Ireland, por despacho de 9 de Novembro de 1998, declara:
Um Estado-Membro pode proibir a importação de cabeças de bovinos que contenham matérias que apresentem riscos de encefalopatia espongiforme bovina, a título de medida cautelar de protecção na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno, numa situação em que a Comissão adoptou, em aplicação do artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, uma decisão como a Decisão 97/534/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa à proibição de utilização de matérias de risco no que diz respeito às encefalopatias espongiformes transmissíveis, que impõe a remoção e a proibição da utilização dessas matérias, embora a data de aplicação das medidas previstas nesta decisão tenha sido adiada.