61967C0033
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 29 febbraio 1968 (
1
)
Signor Presidente, signori Giudici,
Il segretario generale dei Consigli, autorità che ha il potere di nomina, pubblicava il 20 marzo 1967 l'avviso di posto vacante 15-67 per un amministratore principale di grado A 4 (carriera A 5-A 4), in cui era precisato che le funzioni da evolgere implicavano l'espletamento di «compiti di concetto e di studio di carattere giuridico con particolare riguardo al diritto olandese e al diritto pubblico internazionale, nei settori d'attività delle Comunità europee». I requisiti richiesti erano : «oltre alla preparazione giuridica comprovata da un diploma universitario, ampie cognizioni di diritto olandese e di diritto pubblico internazionale, come pure un'esperienza professionale di una certa durata nell'applicazione di detti rami del diritto». È questa la decisione — di cui si è tentato senza esito di ottenere la revoca, valendosi dell'articolo 90 dello statuto — che il signor Kurrer, dipendente di grado A 5 della segreteria dei Consigli, ha impugnato dinanzi a voi. Egli vi chiede inoltre di annullare il bando di concorso generale n. 36, pubblicato il 4 luglio seguente per l'assunzione di un amministratore principale di grado A 4, in base all'avviso di posto vacante di cui sopra.
La ricevibilità del ricorso non è stata contestata. Secondo una costante giurisprudenza, i due atti impugnati sono senza dubbio delle decisioni che possono recare pregiudizio al ricorrente. Per contro, il merito della causa solleva problemi abbastanza complicati.
1.
Il ricorrente contesta anzitutto che il segretario generale, in quanto autorità che ha il potere di nomina, fosse competente a descrivere, nel modo in cui l'ha fatto, il posto dichiarato vacante e che aveva deciso di ricoprire.
A suo parere, a norma dell'articolo 5, n. 4, dello statuto del personale, è l'istituzione stessa — cioè il Consiglio — che deve stabilire, previo parere del comitato dello statuto, la descrizione delle mansioni e delle attribuzioni di ciascun impiego. In realtà, la decisione del Consiglio in data 7 ottobre 1963 contiene una descrizione molto generale: in particolare, per i gradi A 4 ed A 5, cui corrisponde la carriera di amministratore principale, essa si limita alle frasi «dà consigli ad un organo di un'istituzione» e «effettua studi o controlli alle dipendenze di un direttore e di un capo-divisione». L'ampiezza della gamma d'impieghi di detta carriera ha la conseguenza che, in caso di vacanza, essi possono essere ricoperti mediante promozione di un dipendente della segreteria; l'assunzione di candidati esterni viene quindi ad essere limitata ai gradi inferiori della categoria.
È evidente che l'avviso di posto vacante 15-67, date le precisazioni che esso contiene circa la definizione del posto da ricoprire, va oltre la descrizione effettuata dal Consiglio. Il ricorrente non contesta espressamente che un posto possa richiedere in determinati casi requisiti particolari, ma sostiene che questi non possono essere contenuti in un semplice avviso di posto vacante pubblicato dal segretario generale in forza dell'articolo 4 dello statuto; essi dovrebbero essere stabiliti con decisione della stessa istituzione, in conformità all'articolo 5, n. 4. Solo l'autorità che ha descritto in modo generale gli impieghi avrebbe il potere di precisare detta descrizione, qualora si tratti di un posto determinato.
Questa tesi dà luogo a più di un rilievo. Il primo è che la descrizione di cui all'articolo 5, n. 4 — che è del resto praticamente la stessa nelle varie istituzioni — è necessariamente molto generica ed elaborata in vista dei casi più frequenti: non si può quindi pretendere che essa corrisponda sempre alle esigenze concrete di un posto determinato. Questa inevitabile imprecisione non ha mancato di dar luogo a difficoltà, a proposito dell'inquadramento dei titolari di determinati posti, all'atto dell'entrata in vigore dello statuto, difficoltà di cui avete avuto un esempio nella causa Richard Müller (28-64, Raccolta XI-1965, pag. 300).
il secondo rilievo è che, a mio parere, ai segretario generale sono stati attribuiti, dallo statuto e dalla delega fattagli dai Consigli, poteri sufficienti per effettuare la descrizione del posto da ricoprirsi. A norma dell'articolo 17 del regolamento interno dei Consigli, questi sono assistiti da una segreteria che dipende da un segretario generale. Sono essi che decidono circa l'organizzazione della segreteria; tuttavia, con decisioni 4 maggio e 12 giugno 1962, essi hanno attribuito al segretario generale il complesso dei poteri spettanti all'autorità che ha il potere di nomina nei confronti di tutti i dipendenti, ad eccezione di quelli di grado A 1.
D'altro lato spetta al segretario generale, in forza di detti poteri, non solo pubblicare la vacanza del posto, ma anzitutto decidere se sia il caso di ricoprirlo. Ora, questa decisione non può prescindere dai compiti concreti che devono essere espletati dal servizio, il che implica la possibilità, per l'organo che le emana, di valutare le particolari attitudini richieste per un determinato posto, quindi di precisarne la descrizione.
La tesi del ricorrente secondo la quale detto potere spetterebbe unicamente al Consiglio appare infondata. Dal momento che l'istituzione non esercita essa stessa i poteri di organizzare la segreteria, che ha posto sotto la direzione del segretario generale, si deve ammettere che questi può adottare i provvedimenti necessari per garantire il funzionamento del servizio; più precisamente, lo stabilire che un amministratore principale del servizio giuridico debba possedere determinati requisiti per espletare un certo compito, non mi sembra eccedere il potere di valutazione e di decisione che non si può non riconoscere al segretario generale.
Il Kurrer ha certo insistito molto sul fatto che l'impugnato avviso di posto vacante derogava alla prassi seguita fino allora dalla segreteria, prassi consistente nell'attenersi alla descrizione delle funzioni adottata dal 1963 dal Consiglio.
L'istituzione ha risposto di non aver precisato «dette formule molto generali» e di non aver posto condizioni precise che nel caso, abbastanza raro, in cui ciò era richiesto dalle esigenze del servizio. Essa ha citato come esempio i posti di controllore finanziario, di capo degli archivi e d'infermiera. Si tratta in realtà di casi specialissimi; tuttavia, indipendentemente dalla data alla quale risalgono i relativi avvisi di posto vacante — particolare che nella fattispecie mi sembra irrilevante — essi dimostrano che la prassi più corrente non ha avuto il carattere di una norma assoluta; essa non può di per sé costituire un principio giuridico la cui violazione sia illegittima. Si può d'altro lato ritenere che le considerazioni di ordine tecnico che hanno indotto a descrivere in modo preciso l'impiego di «controllore finanziario» valgono, mutatis mutandis, per quello di un membro del servizio giuridico.
2.
Il ricorrente deduce in secondo luogo che la descrizione dell'impiego nell'avviso di posto vacante impugnato limita la libertà di valutazione, tanto della commissione d'avanzamento istituita con decisione 26 maggio 1964, quanto della commissione paritaria di cui all'articolo 9 dello statuto ed all'articolo 1 dell'allegato III. In effetti, le condizioni molto rigide contenute nell'avviso non lasciano completamente libero il primo di detti organi di procedere allo scrutinio per merito comparativo in vista dell'eventuale promozione, il quale costituisce la prima operazione prevista dallo statuto nel caso in cui si debba ricoprire un posto vacante. Esse limitano del pari la libertà della commissione paritaria che, in una fase successiva, dev'essere sentita prima della pubblicazione del bando di concorso.
Il rilievo è certo esatto, ma noterete che esso conserverebbe il suo valore anche se la descrizione dell'impiego fosse stata fatta dal Consiglio stesso, anziché dal segretario generale. D'altro lato, gli organi di cui si tratta hanno funzione consultiva ed il loro parere deve basarsi sulle caratteristiche dei posti da ricoprire; spetta all'amministrazione attiva il formulare le esigenze particolari ch'essa ritiene necessarie, e la commissione d'avanzamento e la commissione paritaria, nell'esprimere il loro parere, non possono oltrepassare i limiti in tal modo tracciati. A mio parere, non vi è quindi in ciò nulla d'illegittimo.
3.
Più grave è la censura secondo cui l'avviso di posto vacante violerebbe l'articolo 27 dello statuto, a norma del quale nessun impiego deve essere riservato ai cittadini di un determinato Stato membro. Le condizioni che esso pone (conoscenza approfondita del diritto olandese, unita all'esperienza professionale di una certa durata nell'applicazione di questo ramo del diritto) avrebbero lo scopo di riservare il posto di cui trattasi ad un candidato di nazionalità olandese.
L'istituzione nega decisamente di aver avuto un'intenzione del genere. Essa ammette — e non è difficile crederle — che in generale un cittadino olandese soddisfa più facilmente le condizioni poste che non i candidati di un altro paese; le condizioni rispondono però unicamente alle esigenze del servizio giuridico: è apparso infatti necessario ch'esso includa un dipendente di rango piuttosto elevato, specializzato in diritto olandese. A questa tesi il ricorrente ribatte che nel servizio non vi è alcun dipendente belga o lussemburghese. Perché la conoscenza del diritto di uno degli Stati del Benelux sarebbe più indispensabile di quella del diritto dei due altri Stati?
Non m'inoltrerò su questo terreno, giacché la valutazione delle necessità del servizio, dell'ordine nel quale vi si deve provvedere, spetta unicamente agli organi dell'istituzione, eccettuato il caso dello sviamento di potere, che però non è stato provato. In particolare, non mi sembra abbia alcun rilievo la data a partire dalla quale l'autorità competente ha ritenuto di dover assumere per il servizio giuridico uno specialista del diritto olandese, né il fatto che, quando altri posti dello stesso servizio sono divenuti vacanti, non è apparso necessario precisare le attitudini richieste.
Per contro si deve stabilire — trattandosi di un problema di legittimità — se l'avviso di posto vacante sia, come il ricorrente sostiene, in contrasto con l'articolo 27 dello statuto; credo che si debba rispondere di no. Naturalmente, l'avviso non pone condizioni di nazionalità; inoltre, le condizioni che esso pone circa le cognizioni e l'esperienza, possono in diritto essere soddisfatte da candidati di varie nazionalità. Sono perfettamente d'accordo sul punto che questo diritto è piuttosto teorico e che di fatto i candidati olandesi sono favoriti rispetto agli altri, ma ciò non significa che il posto sia loro riservato. Orbene, è questo che lo statuto vieta.
4.
Ma il mezzo che più merita di essere preso in considerazione è quello tratto dal fatto che l'avviso di posto vacante riguarda un posto di amministratore principale di grado A 4. Così pure, il successivo bando di concorso generale dichiara che l'assunzione avverrà a detto grado, pur precisando che la carriera corrisponde ai gradi 5 e 4 della categoria A. È lecito assumere direttamente al grado superiore di una carriera che ne comprende due?
Il ricorrente lo contesta invocando l'articolo 5 dello statuto. Questa disposizione, a dire il vero, si limita a stabilire che i gradi sono «raggruppati in carriere articolate generalmente su due gradi» e che a ciascuna carriera corrispondono determinate mansioni. Non si può quindi desumere da questo solo articolo che non si può ricoprire mediante concorso il grado superiore di una carriera. Si deve perciò rifarsi, come ha fatto del resto il ricorrente, agli articoli 31 e 29 dello statuto, entrambi collocati nel capitolo «assunzioni».
Si rileverà anzitutto che il termine «emploi» può essere considerato sotto due aspetti ed avere in realtà due significati diversi: dal punto di vista puramente statutario, «l'emploi» (qualifica) di amministratore principale, sotto l'aspetto della carriera, corrisponde ai due gradi A 4 e A 5; dal punto di vista del bilancio, al contrario, (quello dell'organigramma) vi è un numero determinato di «emplois» (posti) di amministratore principale di grado A 4 e, rispettivamente, di grado A 5, e le autorità preposte al bilancio vegliano con la massima cura a che il numero di posti autorizzati per l'uno e per l'altro grado non sia superato. Da quest'ultimo punto di vista, gli «emplois» sono quindi individualizzati ed i posti dichiarati vacanti sono, a seconda dei casi, di grado A 4 o di grado A 5.
Veniamo ora all'articolo 29; esso stabilisce anzitutto che per provvedere «ai posti vacanti» (senza distinguere se il posto vacante corrisponda al grado inferiore o superiore di una carriera) dopo aver esaurito le varie possibilità che devono essere prese in esame in primo luogo — quali promozioni, tramutamenti, concorsi interni e trasferimenti (art. 29 a), b) e c)) — viene bandito un concorso esterno. Ora, il concorso bandito per ricoprire un posto determinato non può logicamente risolversi che nella nomina del candidato prescelto al grado corrispondente al posto (e non necessariamente al grado inferiore della carriera).
Qui peró si deve tener conto dell'articolo 31, le cui disposizioni sono per la verità abbastanza oscure. L'articolo recita :
«1.   I candidati scelti in tal modo sono nominati :
—
funzionari della categoria A o del quadro linguistico: nel grado iniziale della loro categoria o del loro quadro;
—
funzionari delle altre categorie :
nel grado iniziale corrispondente all'impiego per il quale sono stati assunti.»
Donde risulta che le norme non sono le stesse per la categoria A e per le altre categorie.
Il n. 2 stabilisce d'altro lato che l'autorità che ha il potere di nomina può derogare alla disposizione di cui sopra, per i gradi inferiori ad A 3 in ragione di un terzo, se si tratta di posti divenuti disponibili, e della metà, se si tratta di posti di nuova istituzione; la deroga si applica per gruppi di sei posti da ricoprire in ciascun grado.
Da queste disposizioni risulta quindi che le nomine della categoria A vanno effettuate al grado iniziale, a meno che il n. 2 non consenta l'inquadramento a un grado più elevato. Di conseguenza, in ciascun grado di detta categoria solo una parte determinata dei posti complessivamente vacanti può essere ricoperta mediante assunzione ad un grado più elevato di quello iniziale, mentre la parte restante è riservata alle nomine interne, secondo le modalità stabilite dall'articolo 29, n. 1, lettere a-c. Se ne desume del pari che l'autorità che ha il potere di nomina può indire un concorso esterno per ricoprire il posto vacante — cui per definizione corrisponde un determinato grado — unicamente se il n. 2 le consente di nominare regolarmente il candidato prescelto ad un grado diverso da quello iniziale (si veda su questi punti l'opera autorevole di Euler: Europäisches Beamtenstatut, vol. I, pag. 271).
Ora, se queste condizioni sono soddisfatte, l'articolo 31 non osta a che la nomina, da effettuarsi ad un grado diverso da quello iniziale, avvenga al grado superiore della qualifica o della carriera. Dal punto di vista testuale, l'atteggiamento assunto dal Consiglio mi sembra quindi giustificato.
Ciò non significa che questa prassi non presti il fianco ad obiezioni: nominare immediatamente il dipendente al grado superiore non significa forse togliere una parte del suo significato alla nozione di carriera? Questa è però una critica che riguarda piuttosto l'opportunità amministrativa, e non credo che essa sia sufficiente a rendere illegittime le decisioni impugnate.
Dato che nessuno dei mezzi dedotti mi pare in definitiva fondato, concludo proponendovi
—
che il ricorso sia respinto;
—
e che le spese siano poste a carico del ricorrente, salvo restando l'articolo 70 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal francese.