61993CJ0296_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nelle cause riunite C-296/93 e C-307/93,
Repubblica francese, rappresentata dal signor Philippe Pouzoulet, successivamente dalla signora Catherine de Salins, vicedirettore presso la direzione degli affari giuridici del ministero degli Affari esteri, nonché dal signor Jean-Louis Falconi, segretario degli affari esteri presso il medesimo ministero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata di Francia, 9, boulevard du Prince Henri,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Gérard Rozet, consigliere giuridico, e Christopher Docksey, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta dal
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal signor John D. Colahan, in qualità di agente, assistito dall' avv. signora Eleanor Sharpston, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
e
Irlanda, rappresentata dal signor Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, in qualità di agente, assistito dagli avv.ti James O' Reilly, SC, e Richard Law Nesbitt, Barrister-at-Law, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Irlanda, 28, route d' Arlon,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Gérard Rozet, consigliere giuridico, Christopher Docksey e Hans Gerald Crossland, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta dal
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal signor John D. Colahan, assistito dall' avv. signora Eleanor Sharpston, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 24 marzo 1993, n. 685, che modifica il regolamento (CEE) n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure generali e delle misure speciali d' intervento nel settore delle carni bovine (GU L 73, pag. 9),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori D.A.O. Edward, presidente di sezione, J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida (relatore), C. Gulmann e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: C.O. Lenz
cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 4 maggio 1995, in cui il governo francese è stato rappresentato dal signor Jean-Louis Falconi, il governo irlandese dagli avv.ti Dermot Gleeson, SC, Attorney General, James O' Reilly e Richard Law Nesbitt, il governo del Regno Unito dal signor Stephen Braviner, del Treasury Solicitor' s Department, e dall' avv. signora Eleanor Sharpston e la Commissione dai signori Gérard Rozet e Christopher Docksey,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 29 giugno 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorsi registrati nella cancelleria della Corte rispettivamente il 25 maggio 1993 ed il 4 giugno 1993, la Repubblica francese e l' Irlanda hanno chiesto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 24 marzo 1993, n. 685, che modifica il regolamento (CEE) n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure generali e delle misure speciali d' intervento nel settore delle carni bovine (GU L 73, pag. 9).
2 Con due ordinanze 16 luglio 1993, il presidente della Corte respingeva le domande di sospensione dell' esecuzione del regolamento impugnato, presentate dai governi ricorrenti nelle due cause principali ai sensi dell' art. 185 del Trattato CEE.
3 Con ordinanza 22 marzo 1995 veniva disposta la riunione delle due cause ai fini della fase orale del procedimento e della decisione.
4 L' organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina è stata istituita con il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24).
5 A termini dell' art. 5 del detto regolamento, nel testo modificato da ultimo dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2248 (GU L 198, pag. 24),
"1. Le seguenti misure d' intervento possono essere prese per evitare o attenuare una rilevante flessione dei prezzi:
a) aiuti all' ammasso privato;
b) acquisti effettuati dagli organismi d' intervento.
2. Le misure di intervento di cui al paragrafo 1 possono essere adottate per i bovini adulti e per le loro carni fresche o refrigerate, presentate sotto forma di carcassa, mezzena, quarti compensati, quarti anteriori o posteriori, classificati in base alla tabella comunitaria di classificazione prevista dal regolamento (CEE) n. 1208/81.
3. Il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all' articolo 43, paragrafo 2, del Trattato, può modificare l' elenco dei prodotti enumerati al paragrafo 2 che possono formare oggetto delle misure d' intervento".
6 L' art. 6 del medesimo regolamento, nel testo di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066, recante modifica del regolamento (CEE) n. 805/68, e recante abrogazione sia del regolamento (CEE) n. 468/87, che stabilisce le norme generali del regime di premio speciale a favore dei produttori di carni bovine, sia del regolamento (CEE) n. 1357/80, che istituisce un regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici (GU L 215, pag. 49), così recita:
"1. Qualora siano soddisfatte le condizioni di cui al paragrafo 2, l' acquisto da parte degli organismi d' intervento in uno o più Stati membri, o in una regione di uno Stato membro, di una o più categorie, qualità o gruppi di qualità da determinare di carni fresche o refrigerate, dei codici NC 0201 10 e da 0201 11 a 0201 20 59, originarie della Comunità, può essere deciso nell' ambito di gare, bandite per garantire un sostegno accettabile del mercato, tenendo conto dell' andamento stagionale delle macellazioni.
Tali acquisti non possono superare, all' anno e per tutta la Comunità, i quantitativi seguenti:
° 750 000 tonnellate per il 1993;
° 650 000 tonnellate per il 1994;
° 550 000 tonnellate per il 1995;
° 400 000 tonnellate per il 1996;
° 350 000 tonnellate a decorrere dal 1997.
2. Per ogni qualità o gruppo di qualità che può essere oggetto dell' intervento, le gare possono essere bandite, conformemente alla procedura prevista al paragrafo 7, se in uno Stato membro o in una regione di uno Stato membro sono simultaneamente soddisfatte le due seguenti condizioni, per un periodo di due settimane consecutive:
° il prezzo medio del mercato comunitario constatato sulla base della tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti è inferiore all' 84% del prezzo d' intervento;
° il prezzo medio del mercato constatato sulla base di detta tabella nello o negli Stati membri o in una o nelle regioni di uno Stato membro è inferiore all' 80% del prezzo d' intervento.
Il prezzo di intervento è fissato prima dell' inizio di ciascuna campagna di commercializzazione secondo la procedura prevista all' articolo 43, paragrafo 2, del Trattato.
3. La sospensione delle gare per una o più qualità o gruppi di qualità è decisa quando si verifichi una delle due situazioni seguenti:
° per due settimane consecutive le due condizioni di cui al paragrafo 2 non sono simultaneamente soddisfatte;
° gli acquisti all' intervento non risultano più adeguati, tenuto conto dei criteri di cui al paragrafo 1.
4. Si ricorre inoltre all' intervento se, durante un periodo di due settimane consecutive, il prezzo medio del mercato comunitario dei giovani animali maschi non castrati di meno di due anni o degli animali maschi castrati, accertato in base alla tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti, è inferiore al 78% del prezzo d' intervento e se in uno Stato membro o regioni di uno Stato membro il prezzo medio di mercato dei giovani animali maschi non castrati di meno di due anni o degli animali maschi castrati, accertato in base alla tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti, è inferiore al 60% del prezzo d' intervento; in questo caso, si procede agli acquisti per le categorie interessate negli Stati membri o nelle regioni di uno Stato membro in cui il livello di prezzo è inferiore a tale limite.
Per questi acquisti, fatto salvo il paragrafo 5, sono accettate tutte le offerte.
I quantitativi acquistati conformemente al presente paragrafo non sono presi in considerazione per l' applicazione dei massimali d' acquisto di cui al paragrafo 1.
5. Possono essere accettate in virtù dei regimi d' acquisto di cui ai paragrafi 1 e 4 soltanto le offerte uguali o inferiori al prezzo medio di mercato accertato in uno Stato membro o in una regione di uno Stato membro, maggiorato di un importo da determinare in base a criteri oggettivi.
6. Per ogni qualità o gruppo di qualità che può essere oggetto dell' intervento, i prezzi d' acquisto e i quantitativi accettati all' intervento sono determinati nel quadro delle gare e possono, in determinate circostanze, essere fissati per Stato membro o regione di Stato membro in funzione dei prezzi medi di mercato constatati. Le gare devono garantire la parità di accesso di tutti gli interessati. Esse sono bandite sulla base di un capitolato d' oneri da determinare tenendo conto, nella misura necessaria, delle strutture commerciali.
7. Secondo la procedura prevista all' art. 27:
° sono determinati le categorie, le qualità o i gruppi di qualità dei prodotti ammessi all' intervento;
° viene decisa l' apertura o la riapertura delle gare e la loro sospensione, nei casi di cui al paragrafo 3, ultimo trattino;
° sono fissati i prezzi di acquisto e i quantitativi accettati all' intervento;
° viene determinato l' importo della maggiorazione di cui al paragrafo 5;
° sono decise le modalità di applicazione del presente articolo ed in particolare quelle destinate ad evitare una tendenza al ribasso dei prezzi di mercato;
° vengono eventualmente stabilite le norme transitorie necessarie per l' applicazione del presente regime.
La Commissione decide:
° in merito all' apertura degli acquisti di cui al paragrafo 4, nonché alla loro sospensione nel caso in cui non sia più soddisfatta una o più condizioni previste in tale paragrafo;
° in merito alla sospensione degli acquisti di cui al paragrafo 3, primo trattino".
7 Il regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859 (GU L 91, pag. 5), emanato segnatamente sulla base dell' art. 6, n. 7, del menzionato regolamento n. 805/68, stabilisce le modalità di applicazione delle misure d' intervento nel settore della carne bovina.
8 L' art. 4 del detto regolamento indica i prodotti per i quali è ammesso l' intervento. Tale disposizione è stata modificata dal regolamento della Commissione n. 685/93, sul quale verte il presente ricorso ° che ne chiede l' annullamento ° e che ha introdotto una graduale limitazione del peso delle carcasse per le quali può essere concesso l' intervento. Infatti, a termini dell' art. 4, n. 2, lett. f), del regolamento n. 859/89, nel testo modificato, possono essere ammesse unicamente carni:
"g) provenienti da carcasse di peso non superiore a:
° 380 kg a decorrere dalla prima gara del mese di luglio 1993,
° 360 kg a decorrere dalla prima gara del mese di gennaio 1994,
° 340 kg a decorrere dalla prima gara del mese di luglio 1994".
9 Il regolamento n. 859/89 è stato abrogato dal regolamento (CEE) della Commissione 1 settembre 1993, n. 2456, recante modalità d' applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, riguardo alle misure generali e alle misure speciali d' intervento nel settore delle carni bovine (GU L 225, pag. 4). La disposizione contestata è ormai contenuta nell' art. 4, n. 2, lett. h), del regolamento n. 2456/93.
10 A sostegno del ricorso i governi francese e irlandese deducono l' incompetenza della Commissione quanto all' adozione del regolamento contestato nonché il mancato rispetto dei principi di proporzionalità e del legittimo affidamento. Il governo irlandese contesta inoltre alla Commissione di aver violato il diritto di proprietà, di essere incorsa in uno sviamento di potere e di non aver rispettato le forme sostanziali dell' atto.
Sul motivo relativo all' incompetenza della Commissione
11 I governi francese e irlandese fanno anzitutto valere che l' art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato dal regolamento n. 2066/92, non autorizza la Commissione a limitare il peso delle carcasse che possono essere ammesse all' intervento, con conseguente violazione di tale disposizione da parte dell' istituzione medesima.
12 Da un lato, l' introduzione di un siffatto criterio esulerebbe dai poteri di cui la Commissione dispone, ai sensi del primo trattino dell' art. 6, n. 7, ai fini della determinazione delle "categorie, qualità o gruppi di qualità" di prodotti che possono essere ammessi all' intervento. Secondo i governi ricorrenti, quindi, conformemente alla tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti, fissata dal regolamento (CEE) del Consiglio 28 aprile 1981, n. 1208 (GU L 123, pag. 3), cui fa riferimento l' art. 5, n. 2, del regolamento n. 805/68, nel testo successivamente modificato, che stabilisce il quadro generale delle misure d' intervento, il termine "categoria" riguarda il sesso e l' età dell' animale, mentre la "qualità" della carne è definita da due criteri, vale a dire la conformazione della carcassa ed il suo stato di ingrassamento. Pertanto, non sarebbe consentito fondare il criterio del peso, non contenuto in tale tabella, sul primo trattino dell' art. 6, n. 7. D' altro canto, il quinto trattino del medesimo n. 7, che autorizza la Commissione a fissare le "modalità di applicazione" dell' art. 6, non potrebbe essere interpretato nel senso di rimettere in discussione i poteri specifici attribuiti dagli altri trattini dello stesso n. 7, nessuno dei quali prevede il potere di introdurre una limitazione del peso delle carcasse che possono essere ammesse all' intervento.
13 A tal riguardo, i governi ricorrenti osservano che l' interpretazione dell' art. 6, n. 7, difesa dalla Commissione e dal Regno Unito, è improntata ad un tale favore per quanto riguarda la delega di poteri alla Commissione da consentire alla Commissione stessa di eludere tutte le disposizioni emanate dal Consiglio nell' ambito del regime dell' intervento. Peraltro, dal fatto che il Consiglio stesso ha introdotto una limitazione del peso all' art. 6a del regolamento n. 805/68, nel testo di cui al regolamento n. 2066/92, deriverebbe la natura eccezionale di una siffatta misura, la cui emanazione non spetta alla Commissione.
14 I governi francese e irlandese fanno inoltre valere che, in ogni caso, le modalità d' applicazione dell' art. 6 stabilite dalla Commissione devono rispettare l' elenco dei prodotti di cui all' art. 5, n. 2, del regolamento n. 805/68, che possono costituire oggetto di acquisti d' intervento. Infatti, ai sensi del n. 3 della medesima disposizione, compete unicamente al Consiglio modificare tale elenco. Orbene, con il regolamento impugnato la Commissione, limitando il peso delle carcasse che possono essere oggetto d' intervento, vi avrebbe introdotto un criterio supplementare operandone, conseguentemente, una modifica.
15 Secondo il governo irlandese, infine, la Commissione sarebbe inoltre incorsa in una violazione dell' art. 155 del Trattato CEE. Introducendo il requisito contestato, la Commissione avrebbe agito al di fuori dei propri poteri venendo così meno al proprio compito, sancito dal primo trattino di tale disposizione, di sorvegliare la corretta applicazione della normativa del Consiglio vigente in materia. La Commissione non avrebbe inoltre provveduto, contrariamente al disposto del quarto trattino dell' art. 155 del Trattato, ad esercitare i poteri attribuitile dal Consiglio ai fini dell' esecuzione delle norme dal medesimo stabilite.
16 Tale argomento non può essere accolto.
17 Ai sensi dell' art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, spetta alla Commissione il compito di emanare, secondo la procedura detta del comitato di gestione descritta all' art. 27 del regolamento stesso, le misure necessarie ai fini dell' attuazione del meccanismo d' intervento che è oggetto di tale articolo. Mentre i primi quattro trattini del n. 7 prevedono azioni specifiche, i due trattini successivi delegano, in termini generali, alla Commissione i poteri che dovessero risultare necessari ai fini del raggiungimento degli obiettivi ivi menzionati, vale a dire in particolare quello di "evitare una tendenza al ribasso dei prezzi di mercato".
18 Una misura consistente nella limitazione del peso delle carcasse che possono essere oggetto di intervento non può essere considerata quale elemento essenziale della materia da disciplinare tale da dover essere stabilita dal Consiglio, secondo la procedura prevista dall' art. 43 del Trattato CEE (v., in particolare, sentenza 17 dicembre 1970, causa 25/70, Koester, Racc. pag. 1161, punto 6). Infatti, una siffatta misura, benché possa determinare un nuovo indirizzo nella produzione della carne bovina, è diretta ad attuare in modo adeguato il meccanismo d' intervento istituito dal Consiglio, al fine di far fronte allo squilibrio strutturale esistente, come rilevato al primo 'considerando' del regolamento n. 2066/92, tra l' offerta e la domanda sul mercato comunitario della carne bovina.
19 Un' interpretazione dell' art. 6, n. 7, quinto trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, nel senso che autorizzi la Commissione ad adottare misure di limitazione del peso delle carcasse che possono essere oggetto d' intervento è inoltre compatibile con le altre disposizioni del regolamento medesimo. Infatti, la circostanza che il Consiglio ha fissato all' art. 5 del regolamento stesso l' elenco dei prodotti che possono essere oggetto, in linea di principio, di misure d' intervento non impedisce alla Commissione di individuare in tale elenco, come avvenuto nella specie, i prodotti che all' intervento possono essere effettivamente ammessi. Tale facoltà di escludere taluni prodotti indicati nell' elenco dagli acquisti d' intervento è peraltro espressamente prevista dall' art. 6, n. 7, primo trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato.
20 Quanto all' argomento fondato sull' art. 6 a, n. 2, del regolamento n. 805/68, si deve osservare che, alla luce del suo stesso tenore letterale ["In deroga all' articolo 5, paragrafo 2 (...)"], tale disposizione, contrariamente a quella contestata nel presente ricorso, dispone una deroga al menzionato elenco. Infatti, l' art. 6 a riguarda misure speciali d' intervento relative a talune carni provenienti da bovini maschi la cui carcassa pesi da 150 a 250 kg, mentre, ai sensi dell' art. 5, n. 2, sono ammessi all' intervento unicamente i "bovini adulti". L' art. 6 a non può essere quindi validamente invocato a sostegno della tesi secondo cui spetterebbe al Consiglio l' adozione di misure che escludano l' intervento per le carcasse in funzione del loro peso.
21 Peraltro, se la Commissione fosse autorizzata ad emanare, ai sensi dell' art. 6, n. 7, quinto trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, unicamente misure già consentite da altre disposizioni, tale autorizzazione risulterebbe essenzialmente privata di qualsiasi effetto utile con riguardo al conseguimento dell' obiettivo consistente nell' evitare una tendenza al ribasso dei prezzi di mercato. Tale conclusione appare ancora più evidente ove si consideri che, come sarà evidenziato nell' esame del motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità, la Commissione ben poteva ritenere ° senza incorrere in alcun manifesto errore di valutazione ° di non disporre di alcuna misura meno restrittiva al fine di evitare tale tendenza al ribasso dei prezzi di mercato.
22 Si deve infine rilevare che, nel settore della politica agricola comune, poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l' andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto ad attribuire alla Commissione stessa ampie facoltà d' azione (v., in particolare, sentenza 30 ottobre 1975, causa 23/75, Rey Soda, Racc. pag. 1279, punto 11). Ampi poteri di esecuzione appaiono nella specie ancor più giustificati considerato che essi vanno esercitati secondo il procedimento detto del comitato di gestione, che consente al Consiglio di riservarsi di avocare a sé la decisione (v. sentenza Rey Soda, citata, punto 13).
23 Considerato che la Commissione poteva legittimamente emanare il provvedimento contestato, non sussiste violazione dell' art. 155 del Trattato.
24 Il motivo relativo all' incompetenza della Commissione ed alla violazione dell' art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68 dev' essere quindi respinto.
Sul motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
25 Il governo francese fa anzitutto valere che il provvedimento contestato si fonda su vari manifesti errori di valutazione.
26 In tal senso, secondo il detto governo, una limitazione generale del peso delle carcasse che possono essere ammesse all' intervento presupporrebbe che l' intervento fosse assorbito dagli animali di maggior peso, il che non sarebbe assolutamente provato. Infatti, contrariamente alle affermazioni della Commissione, anche i produttori di animali di carcassa ridotta sarebbero in grado di produrre per l' intervento. Peraltro, la Commissione non avrebbe dimostrato che un aumento del peso delle carcasse rischi di dare avvio ad una tendenza al ribasso dei prezzi e che il provvedimento contestato possa porvi rimedio.
27 Il governo francese aggiunge inoltre che il provvedimento di cui trattasi non sarebbe idoneo a raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla riforma della politica agricola comune, operata dal regolamento n. 2066/92. Tale riforma si tradurrebbe infatti essenzialmente in una diminuzione del prezzo d' intervento, compensata dalla concessione di una serie di premi e, al fine di evitare la crescita della produzione, da un' incentivazione della produzione estensiva che favorisce l' allevamento di razze destinate alla produzione di carne la cui carcassa è più pesante rispetto a quelle delle razze dirette alla produzione di latte.
28 Inoltre, secondo i governi francese e irlandese, il regolamento contestato violerebbe il principio di proporzionalità, considerata l' esistenza di altri mezzi meno restrittivi per conseguire l' obiettivo di limitare il quantitativo massimo annuale di acquisto di carne. Tali misure potrebbero consistere, in particolare, nell' applicazione dei coefficienti di riduzione (ex art. 11, n. 3, del regolamento n. 859/89), nella diminuzione dei prezzi d' acquisto all' intervento, fissati dalla Commissione (art. 6, n. 7, terzo trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato), ovvero nell' esclusione di talune qualità o categorie di carcasse dal regime degli acquisti all' intervento (ex art. 6, n. 7, primo trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato).
29 Il governo irlandese sostiene, infine, che la limitazione a 340 kg delle carcasse che possono beneficiare dell' intervento solamente dodici mesi dopo l' adozione di tali misure produrrà l' effetto di escludere il 61% dei bovini irlandesi dagli acquisti all' intervento, il che costituisce parimenti una manifesta violazione del principio di proporzionalità.
30 Secondo la giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 5 ottobre 1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Crispoltoni e a., Racc. pag. I-4863, punto 41), il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati agli scopi perseguiti.
31 Emerge parimenti dalla giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 20 ottobre 1977, causa 29/77, Roquette, Racc. pag. 1835, punti 19 e 20) che, trattandosi della valutazione di una situazione economica complessa, la Commissione e il comitato di gestione dispongono di un ampio potere discrezionale. Il sindacato di legittimità sull' esercizio di detto potere deve quindi limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento, da parte dell' istituzione, dai limiti del potere discrezionale.
32 Ciò premesso, si deve anzitutto verificare se la Commissione, procedendo alla valutazione della situazione del mercato di cui trattasi, non sia incorsa in un errore manifesto.
33 Come emerge dal secondo 'considerando' del regolamento n. 685/93, la Commissione ritiene che la sovrapproduzione sul mercato della carne bovina sia in gran parte imputabile alla produzione di carcasse bovine sempre più pesanti grazie in particolare ai progressi nel campo genetico. Atteso che, frequentemente, le carcasse di peso maggiore non sono richieste sul mercato, i produttori sono incoraggiati, a fronte di una tendenza al ribasso dei prezzi sul mercato libero, a produrre carne destinata direttamente agli organismi d' intervento.
34 Come evidenziato dall' avvocato generale ai paragrafi 87-91 delle conclusioni, la Commissione poteva legittimamente ritenere, senza incorrere in un manifesto errore di valutazione, che la domanda di carcasse pesanti sul mercato libero fosse più ridotta rispetto a quella delle carcasse di peso minore e che una parte delle carcasse pesanti fosse direttamente destinata all' intervento. Lo stesso ragionamento vale per quanto attiene all' affermazione della Commissione secondo cui i produttori rinviano spesso deliberatamente la macellazione nell' attesa di un rialzo dei prezzi di mercato o allo scopo di vendere la carne agli organismi d' intervento. Infine, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto laddove ha ritenuto che, anche in un sistema di allevamento estensivo come quello praticato in Irlanda, in cui la crescita degli animali è rallentata rispetto al regime di allevamento intensivo, tali produttori potrebbero ricorrere, al fine di collocare la carne sul mercato libero, o all' anticipazione della macellazione al fine di limitare il peso degli animali ovvero all' allevamento di razze che giungano più rapidamente a maturità.
35 Occorre verificare, inoltre, se la Commissione abbia scelto una misura manifestamente inadeguata agli obiettivi perseguiti.
36 Per quanto attiene agli obiettivi perseguiti dalla misura contestata, emerge dai 'considerando' del regolamento di cui trattasi che la misura medesima è diretta alla riduzione della sovrapproduzione di carne bovina al fine di limitare gli acquisti all' intervento ai sensi dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato. Come sottolineato dalla Commissione nell' ambito del presente ricorso, con la misura contestata si è cercato, inoltre, di dare un segnale ai produttori di carcasse pesanti affinché anticipino la macellazione dei bovini giovani ed affinché indirizzino, a lungo termine, l' allevamento verso razze più leggere.
37 Si deve pertanto necessariamente concludere che la limitazione del peso delle carcasse che possono essere ammesse all' intervento, introdotta dal regolamento n. 685/93, non appare manifestamente inadeguata a tali obiettivi.
38 Infatti, come evidenziato dall' avvocato generale ai paragrafi 93-96 delle conclusioni, tale misura è idonea a ridurre la quantità globale di carne venduta all' intervento, senza peraltro determinare, come invece affermato dal governo irlandese, una caduta dei prezzi della carne bovina conseguente all' immissione sul mercato di carcasse che non possono più essere oggetto d' intervento.
39 La misura contestata appare inoltre idonea a realizzare l' obiettivo consistente nell' indirizzare la produzione verso carcasse bovine leggere, più richieste sul mercato, e ad incoraggiare i produttori a non allevare bovini pesanti, se non a fronte di una relativa domanda sul mercato.
40 Infine, la Commissione non è incorsa in un manifesto errore nemmeno laddove ha ritenuto che la misura contestata fosse necessaria ai fini del raggiungimento degli obiettivi perseguiti.
41 Per quanto attiene, in primo luogo, alla facoltà, prevista dall' art. 11, n. 3, del regolamento n. 859/89 e poi dall' art. 13, n. 3, del già citato regolamento n. 2456/93, di ridurre i quantitativi aggiudicati mediante l' applicazione di un coefficiente di riduzione, è pacifico che il ricorso a tale misura ha fatto sì che i produttori aumentassero anticipatamente i quantitativi offerti all' intervento, in modo che tali coefficienti potessero raggiungere nel 1992 livelli compresi dal 90 al 95%. Certamente, la Commissione può aumentare l' importo della cauzione richiesta ai produttori ex art. 10 del regolamento n. 859/89, divenuto l' art. 12 del regolamento n. 2456/93, all' atto della presentazione delle loro offerte. Tuttavia, come giustamente osservato dal Regno Unito, la richiesta del deposito di cauzioni via via più elevate al fine di prevenire che i quantitativi offerti vengano anticipatamente gonfiati incide soprattutto sui piccoli produttori, senza peraltro costituire un mezzo sufficiente al fine di realizzare la limitazione degli acquisti all' intervento dettata dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, evitando al tempo stesso una tendenza al ribasso dei prezzi di mercato.
42 Per quanto attiene, in secondo luogo, alla facoltà per la Commissione di diminuire progressivamente il prezzo di acquisto all' intervento al fine di dissuadere le vendite all' intervento, l' istituzione medesima poteva legittimamente ritenere, senza con ciò incorrere in un manifesto errore di valutazione, che tale misura determinasse necessariamente, in caso di vendite massicce all' intervento, una rilevante caduta dei prezzi di mercato della carne bovina.
43 Per quanto attiene, in terzo luogo, alla facoltà, prevista all' art. 6, n. 7, primo trattino, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, di escludere dall' intervento talune categorie e qualità di carne bovina, è sufficiente rilevare come non sia stato acclarato che tali effetti fossero manifestamente meno restrittivi rispetto a quelli risultanti dall' applicazione della misura contestata.
44 Si deve aggiungere inoltre che la contestata limitazione del peso delle carcasse non si applica né nei confronti delle misure d' intervento dette "rete di salvataggio", introdotte dall' art. 6, n. 4, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, né nei confronti del regime di aiuti all' ammasso privato, le cui regole generali sono state stabilite con il regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1968, n. 989 (GU L 169, pag. 10), ragion per cui tali misure consentono, eventualmente, di attenuare le conseguenze negative che possano derivare per i produttori interessati dall' applicazione del regolamento impugnato.
45 Ciò premesso, il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità dev' essere respinto.
Sul motivo relativo alla violazione del principio di non discriminazione
46 Il governo francese sostiene che, limitando a 340 kg il peso delle carcasse che possono essere oggetto d' intervento, il 68% delle carcasse bovine complessivamente prodotte in Francia verrebbe ad essere eliminato, mentre altri Stati sarebbero colpiti in modo minore. Tale misura generale di limitazione del peso delle carcasse risulterebbe quindi discriminatoria nei confronti di Stati quali la Francia in cui vengono prodotti molti animali di peso elevato di razza nutrice ed in cui una parte molto rilevante della produzione finirebbe per essere così eliminata di fatto rispetto a Stati in cui il bestiame è composto essenzialmente da razze di peso minore ad orientamento lattiero. Una siffatta discriminazione sarebbe peraltro espressamente vietata dall' art. 6, n. 6, seconda frase, del regolamento n. 805/68, nel testo di cui al regolamento n. 2066/92, a termini del quale "le gare devono garantire la parità di accesso di tutti gli interessati".
47 Il governo irlandese ritiene che l' applicazione della limitazione censurata escluderebbe il 61% della produzione irlandese di carne bovina dal beneficio dell' intervento.
48 Secondo il governo medesimo, la circostanza che, per una modifica apportata al regolamento n. 859/89, la Commissione ha tenuto conto delle difficoltà incontrate da altri Stati, in particolare dal Regno di Danimarca, evidenzierebbe vieppiù la natura discriminatoria del trattamento riservato all' Irlanda. Così, l' art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 29 dicembre 1992, n. 3891 (GU L 391, pag. 57), che ha modificato l' art. 4 del regolamento n. 859/89 escludendo dall' intervento la carne proveniente da tori giovani, prevede misure transitorie riguardanti la produzione degli Stati in cui, come la Danimarca, la categoria dei tori giovani, precedentemente ammessa, rappresenta più del 60% delle macellazioni complessive di bovini adulti nel corso dell' anno antecedente all' introduzione di tale modifica. Nella specie, invece, la Commissione non ha previsto misure transitorie a favore dell' Irlanda al fine di consentirle di far fronte alla limitazione di peso che escluderà dall' intervento circa 148 000 tonnellate di carne bovina, mentre, nel caso della Danimarca, l' esclusione riguardava solamente 25 000 tonnellate di carne bovina.
49 Secondo costante giurisprudenza della Corte, il divieto di discriminazioni sancito dall' art. 40, n. 3, del Trattato CEE, non è che un' espressione specifica del principio generale di eguaglianza nel diritto comunitario che impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differenziata e situazioni diverse in maniera uguale, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v., in particolare, sentenza 29 giugno 1995, causa C-56/94, SCAC, Racc. pag. I-1769, punto 27).
50 Come già precedentemente rilevato, la limitazione del peso delle carcasse che possono essere oggetto di acquisti all' intervento, essendo diretta a garantire la stabilità del mercato della carne bovina, persegue uno degli obiettivi della politica agricola comune di cui all' art. 39, n. 1, lett. c), del Trattato CEE. Orbene, nel perseguimento di tale obiettivo, tutti i produttori comunitari, qualunque sia lo Stato membro nel quale sono stabiliti, devono sopportare, in modo solidale ed eguale, le conseguenze delle decisioni che le istituzioni comunitarie sono chiamate ad adottare, nell' ambito delle loro competenze, per far fronte al rischio che può manifestarsi sul mercato di uno squilibrio tra la produzione e le possibilità di smaltimento (v., in tal senso, in particolare sentenze 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Consiglio, Racc. pag. 4563, punto 29, e Crispoltoni e a., citata, punto 52).
51 Non può essere accolto nemmeno l' argomento secondo cui, in un caso analogo a quello oggetto del presente procedimento, il Regno di Danimarca avrebbe beneficiato di un trattamento di favore. Infatti, contrariamente al regolamento n. 3891/92, diretto a escludere dal meccanismo dell' intervento una determinata qualità di prodotti ricompresi nell' elenco di cui all' art. 5 del regolamento n. 805/68, il regolamento n. 685/93 non esclude alcuna categoria di prodotti dal beneficio degli acquisti all' intervento, bensì obbliga i produttori interessati a procedere all' adeguamento del peso di talune di esse. In ogni caso, la normativa contestata prevede, sulla base del regolamento n. 3891/92, misure transitorie destinate, come ricorda il secondo 'considerando', a consentire a tali produttori di procedere ad un progressivo adeguamento della loro produzione.
52 Infine, per quanto attiene all' art. 6, n. 6, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, che garantisce, dal momento dell' apertura di una gara, la parità di accesso a tutti gli interessati, tale disposizione non riguarda l' individuazione preliminare delle carcasse che possono essere oggetto d' intervento.
53 Conseguentemente, il motivo relativo alla violazione del principio di non discriminazione dev' essere parimenti respinto.
Sul motivo relativo alla violazione del principio del legittimo affidamento
54 Secondo il governo irlandese, la misura contestata costituisce inoltre violazione del principio del legittimo affidamento. Infatti, i produttori irlandesi di carne bovina potevano legittimamente attendersi che il regime degli acquisti all' intervento continuasse ad applicarsi alle carcasse di peso maggiore, atteso che il regolamento n. 2066/92, che ha profondamente modificato il regime dei premi nel settore della carne bovina, ha introdotto disposizioni speciali dirette proprio ad incentivare l' allevamento di razze di peso elevato.
55 Il governo irlandese aggiunge che l' ammissibilità dell' introduzione di una riforma brutale, come quella attuata dal regolamento impugnato, che può essere interpretato dai produttori nel senso che da essi si pretende la produzione di animali di tipo diverso, è in ogni caso subordinata al rispetto dei diritti dei produttori medesimi, cosa non avvenuta nella specie.
56 Il governo irlandese precisa al riguardo che la composizione del bestiame nazionale ha subito un' evoluzione. Si sarebbe così passati dalle razze tradizionali a razze continentali al fine di soddisfare maggiormente i gusti e le esigenze commerciali dei clienti continentali. La diminuzione del numero delle vacche lattiere, in particolare a seguito dell' istituzione di nuovi prelievi comunitari sul latte e della fissazione di un tetto massimo di produzione comunitaria di latte, sarebbe stata accompagnata da un progressivo aumento del numero delle vacche nutrici, accoppiate prevalentemente con tori continentali e provenienti esse stesse per un quarto da incroci con tali tori. Il passaggio da animali a maturazione precoce ad animali di tipo continentale con il concomitante incremento della produttività e della qualità sarebbero stati inevitabilmente accompagnati da un aumento del peso medio delle carcasse.
57 L' argomento del governo irlandese non può trovare accoglimento.
58 Si deve anzitutto rilevare che, come giustamente sottolineato dall' avvocato generale ai paragrafi 133 e 138 delle conclusioni, nessuna disposizione della normativa comunitaria nel settore della carne bovina e della produzione lattiera può essere interpretata nel senso che la Commissione avrebbe incoraggiato i produttori di carne bovina a produrre al di là delle necessità del libero mercato, mentre l' obiettivo principale delle normative di cui trattasi consiste proprio nel porre rimedio al rilevante squilibrio tra la domanda e l' offerta sui mercati in questione.
59 Occorre ricordare inoltre che, anche se il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimo affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell' ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, e ciò particolarmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica (v., in particolare, la menzionata sentenza Crispoltoni e a., punto 57). Gli operatori economici non possono pertanto far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante dall' istituzione dell' organizzazione comune dei mercati e del quale hanno fruito in un determinato momento (v. la sentenza medesima, punto 58).
60 Nella specie, i produttori di carne bovina non possono legittimamente invocare il legittimo affidamento nel mantenimento del meccanismo degli acquisti all' intervento.
61 Tale ragionamento vale a maggior ragione atteso che il regolamento contestato ha previsto una limitazione graduale del peso della carne che può essere oggetto d' intervento al fine soprattutto, come sottolineato nel secondo 'considerando' del regolamento stesso, di consentire agli operatori interessati di procedere ad un progressivo adeguamento della propria produzione.
62 Il motivo relativo alla violazione del principio del legittimo affidamento dev' essere quindi respinto.
Sul motivo relativo alla violazione del diritto di proprietà
63 Il governo irlandese ritiene che il regolamento contestato costituisca violazione del diritto di proprietà nella parte in cui i produttori di carne bovina interessati dalla limitazione di cui trattasi sarebbero privati dei frutti del proprio lavoro.
64 E' sufficiente rilevare al riguardo che la misura contestata non implica alcuna restrizione quanto all' esercizio del diritto di proprietà garantito dall' ordinamento giuridico comunitario. Infatti, ne deriva unicamente l' effetto che gli interessati non possono più contare sugli acquisti all' intervento per assicurare lo smercio della carne proveniente dalle carcasse di cui al regolamento n. 685/93 e che non abbia potuto essere venduta sul mercato libero, senza impedire minimamente ai produttori medesimi di disporre liberamente dei propri prodotti.
65 Il motivo relativo alla violazione del diritto di proprietà dev' essere quindi respinto.
Sul motivo relativo allo sviamento di potere
66 Il governo irlandese fa valere inoltre che la Commissione sarebbe incorsa in uno sviamento dei poteri attribuitile dall' art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato.
67 Secondo la giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 13 luglio 1995, causa C-156/93, Parlamento/Commissione, Racc. pag. I-2019, punto 31), costituisce sviamento di potere l' adozione, da parte di un' istituzione comunitaria, di un atto allo scopo esclusivo o, quanto meno, determinante di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie.
68 Per quanto attiene all' identicità tra il fine perseguito e quello dichiarato, si deve rilevare che il governo irlandese non ha fornito elementi atti ad acclarare che la Commissione abbia perseguito fini diversi da quelli dichiarati.
69 Quanto all' esigenza di non eludere una procedura appositamente prevista, emerge dai punti 17-22 della presente sentenza che la Commissione poteva legittimamente emanare il regolamento contestato secondo la procedura detta del comitato di gestione, prevista dall' art. 27 del regolamento n. 805/68 cui fa rinvio l' art. 6, n. 7, del regolamento medesimo.
70 Il motivo relativo allo sviamento di potere dev' essere quindi respinto.
Sul motivo relativo alla violazione di forme sostanziali
71 Secondo il governo irlandese, il regolamento contestato sarebbe insufficientemente motivato. Anzitutto, contrariamente a quanto affermato nel primo 'considerando', il provvedimento contestato non sarebbe necessario per consentire alla Commissione di mantenere le vendite all' intervento entro i valori massimi stabiliti dal Consiglio. Inoltre, sarebbe inesatto asserire, come si fa nel secondo 'considerando', che la sovrapproduzione di carne bovina è in gran parte imputabile alla produzione di carcasse sempre più pesanti dovuta ai progressi in campo genetico, che l' intervento pubblico incoraggia la produzione di carcasse più pesanti, che le carcasse più pesanti non sono richieste sul mercato e che tale produzione è destinata all' intervento pubblico. Secondo il governo medesimo, sempre contrariamente a quanto affermato nel secondo 'considerando', la limitazione censurata non sarebbe sufficientemente progressiva, non garantirebbe la tutela del legittimo affidamento e non consentirebbe ai produttori di procedere a un graduale adeguamento della loro produzione.
72 E' giurisprudenza costante (v., in particolare, sentenza 9 novembre 1995, causa C-466/93, Atlanta, Racc. pag. I-3799, punto 16) che la motivazione richiesta dall' art. 190 del Trattato dev' essere adeguata alla natura dell' atto controverso. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l' iter logico seguito dall' istituzione da cui promana l' atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo.
73 Orbene, per quanto attiene al regolamento n. 685/93, si deve rilevare che dai 'considerando' emergono chiaramente i motivi che hanno indotto la Commissione ad adottare la misura contestata.
74 Il primo 'considerando' muove infatti dal rilievo che il settore della carne bovina permane caratterizzato da un notevole squilibrio tra l' offerta e la domanda che comporta conferimenti massicci all' intervento pubblico. Pertanto, la limitazione progressiva degli acquisti, prevista dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 805/68, nel testo modificato, può essere conseguita mediante la procedura di gara soltanto applicando coefficienti di riduzione delle offerte sempre più elevati ovvero attraverso una riduzione progressiva dei prezzi d' acquisto. Secondo la Commissione, tale evoluzione rischia di provocare una spirale al ribasso dei prezzi di mercato, pregiudizievole per i produttori di carne bovina.
75 Nel secondo 'considerando' la Commissione fa presente che l' esperienza degli ultimi anni dimostra che la sovrapproduzione è imputabile in gran parte alla produzione di carcasse di bovini sempre più pesanti, grazie in particolare ai progressi in campo genetico. Spesso, le carcasse più pesanti non sono richieste sul mercato e tale evoluzione incoraggia, in ultima analisi, una produzione destinata all' intervento pubblico. La Commissione ritiene pertanto opportuno limitare il peso delle carcasse che possono essere acquistate all' intervento, limitazione che dev' essere tuttavia graduale al fine di rispettare il legittimo affidamento dei produttori e permettere loro di adeguare gradualmente la loro produzione.
76 Quanto agli argomenti relativi ai pretesi errori di valutazione contenuti nei 'considerando', è sufficiente rammentare la giurisprudenza secondo cui questioni di tal genere non possono essere ricondotte al motivo relativo alla violazione di forme sostanziali, bensì al merito (v., in tal senso, sentenza 14 luglio 1972, causa 49/69, BASF/Commissione, Racc. pag. 713, punto 14), e ricordare che tali questioni sono state già esaminate nell' ambito dei motivi relativi alla violazione dei principi di proporzionalità e del legittimo affidamento.
77 Il motivo relativo alla violazione di forme sostanziali dev' essere quindi parimenti respinto.
78 Considerato che nessuno dei motivi dedotti dai governi francese e irlandese ha potuto trovare accoglimento, i due ricorsi devono essere respinti in toto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
79 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Atteso che la Commissione ha chiesto la condanna alle spese e che la Repubblica francese e l' Irlanda sono risultate soccombenti, esse devono essere condannate alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario. Ai sensi del successivo n. 4, primo comma, il Regno Unito, intervenuto nella causa, sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) I ricorsi sono respinti.
2) La Repubblica francese e l' Irlanda sono condannate alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
3) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporterà le proprie spese.