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Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el marco de un recurso de casación interpuesto por Roquette Frères SA (en lo sucesivo, «Roquette») contra una resolución del Presidente del tribunal de grande instance de Lille (Francia) de 14 de septiembre de 1998 mediante la que se autoriza la realización de verificaciones en los locales de dicha empresa, la Cour de cassation (Francia) plantea a este Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales relativas a la posibilidad de que un juez nacional deniegue la práctica de las verificaciones ordenadas por la Comisión.
I. El marco fáctico y jurídico
A. La decisión de la Comisión
2. La Comisión adoptó el 10 de septiembre de 1998, con arreglo al artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado, una decisión por la que se ordena a Roquette que se someta a una verificación.
3. El artículo 1 de la parte dispositiva de dicha decisión está redactado en los siguientes términos:
«Se obliga a la empresa Roquette Frères SA a someterse a una verificación relativa a su posible participación en acuerdos y/o prácticas concertadas en los ámbitos del gluconato sódico y del glucono-delta-lactona, que pueden constituir una infracción del artículo 85 del Tratado CE. La verificación puede tener lugar en todos los establecimientos de dicha empresa.
La empresa permitirá a los agentes acreditados por la Comisión para proceder a la verificación y a los agentes del Estado miembro que les asistan, acceder a todos sus locales, terrenos y medios de transporte durante el horario normal de oficinas. La empresa presentará para que sean examinados los libros y demás documentos profesionales requeridos por los citados agentes; les permitirá examinar sus libros y demás documentos profesionales en los lugares en que se encuentren y obtener copias o extractos de los mismos. Además, les proporcionará inmediatamente todas las explicaciones orales que los referidos agentes puedan solicitarle relacionadas con el objeto de la verificación.»
4. Básicamente, de los motivos de la decisión de la Comisión se deduce, por su parte, lo siguiente:
«[...]
La Comisión dispone de información según la cual responsables de la empresa de que se trata mantuvieron reuniones periódicas con competidores, durante las cuales se asignaron cuotas del mercado de gluconato sódico y se acordaron precios mínimos para los usuarios de las diversas regiones del mercado. También se fijaron los niveles de ventas totales y relativos en las diversas regiones. Cada reunión dio lugar a la evaluación del nivel de observancia de los acuerdos. Toda empresa que hubiese superado las ventas que le habían sido concedidas debía intentar, al parecer, reducir sus ventas durante el período siguiente.
[...]
La Comisión dispone de información según la cual los contactos citados con competidores se extendieron también al glucono-delta-lactona. Se trataría, en particular, de conversaciones bilaterales o multilaterales que se mantuvieron frecuentemente al margen (antes, después o durante los descansos) de las reuniones relativas al gluconato sódico. Los participantes intercambiaron en dicha ocasión información sobre el mercado, sobre los precios de mercado, así como sobre la situación de la demanda. También mantuvieron conversaciones sobre las capacidades de producción y los volúmenes de venta. Los contactos iban dirigidos al control de los precios y encaminados, al parecer, a provocar una coordinación del comportamiento de los participantes en el mercado.
De probarse su existencia, los acuerdos y/o prácticas concertadas citados podrían constituir una infracción grave del artículo 85 del Tratado. [...] La propia naturaleza de tales acuerdos y/o prácticas concertadas conduce a pensar que los criterios de aplicación serían secretos y que, en este sentido, la verificación es el medio más adecuado para obtener pruebas de su existencia.
[...].
Con el fin de preservar la eficacia de la verificación, es necesario que la empresa no sea informada de antemano de ello.
Es necesario, por tanto, obligar a la empresa, a través de una decisión, a someterse a una verificación en el sentido del artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17.»
5. La Comisión intervino ante el Gobierno francés, solicitándole que adoptase las medidas necesarias para que se preste la asistencia de las autoridades nacionales, prevista en el artículo 14, apartado 6, del Reglamento nº 17, en caso de oposición de la empresa a una verificación.
6. En respuesta a dicha solicitud, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (en lo sucesivo, «DGCCRF») solicitó a los servicios administrativos desconcentrados competentes, por un lado, que se pusiesen a disposición de los agentes acreditados por la Comisión y, por otro lado, que presentasen una demanda ante el Presidente del tribunal de grande instance de Lille con el fin de obtener la autorización de inspección e incautación prevista por la legislación francesa.
7. Dicha demanda se presentó el 14 de septiembre de 1998. Se adjuntaban a la misma, en particular, la decisión de la Comisión y el texto de la sentencia Hoechst/Comisión.
8. El Presidente del tribunal de grande instance de Lille estimó dicha demanda mediante la resolución de 14 de septiembre de 1998, antes citada, sobre la que volveré más tarde.
B. El Derecho nacional aplicable
9. El Conseil constitutionnel (Francia) consideró el 29 de diciembre de 1983 que únicamente pueden realizarse investigaciones en lugares privados cumpliendo lo dispuesto en el artículo 66 de la Constitución, que encomienda a la autoridad judicial la protección de la libertad individual y, en particular, de la inviolabilidad del domicilio. De ello dedujo que las disposiciones legales aplicables deberán asignar, por tanto, de forma explícita al órgano jurisdiccional competente la misión de verificar de manera concreta el fundamento de la demanda que se le somete.
10. Con posterioridad a dicha decisión, se adoptó la Orden nº 86-1243 de 1 de diciembre de 1986, relativa a la libertad de precios y de competencia (en lo sucesivo, «Orden relativa a la competencia») que establece los procedimientos de verificación permitidos en este ámbito.
11. El artículo 47 de esta última establece:
«Los investigadores podrán acceder a todos los locales, terrenos o medios de transporte de uso profesional, solicitar la exhibición de libros, facturas y cualesquiera otros documentos profesionales y obtener copias de los mismos, recoger previa cita o in situ los datos y justificantes. Podrán solicitar a la autoridad de la que dependan que designe un perito para que proceda a realizar cualquier segundo examen pericial que sea necesario.»
12. El artículo 48 de dicha Orden dispone:
«Los investigadores únicamente podrán proceder a visitas de inspección en todos los locales, así como a la incautación de documentos, en el marco de investigaciones solicitadas por el ministre chargé de l'économie o el Conseil de la concurrence y previa autorización judicial dada mediante resolución del Presidente del tribunal de grande instance en cuya jurisdicción estén situados los lugares que deban inspeccionarse o de un juez delegado por éste. [...]
El juez deberá verificar que la solicitud de autorización que se le presenta es fundada; dicha solicitud deberá contener todos los elementos de información que justifiquen la visita. Designará a uno o a varios oficiales de policía judicial encargados de asistir a dichas operaciones y de mantenerle informado de su desarrollo [...].
El juez podrá personarse en los locales durante la intervención. En cualquier momento, podrá decidir la suspensión o interrupción de la visita.
Contra la resolución mencionada en el párrafo primero del presente artículo sólo podrá interponerse recurso de casación con arreglo a lo establecido en el code de procédure pénale. Dicho recurso de casación no tendrá carácter suspensivo.
La visita, que no podrá comenzar antes de las seis ni después de las veintiuna horas, se realizará en presencia del ocupante de los locales o de su representante. Los investigadores, el ocupante de los lugares o su representante, así como el oficial de policía judicial serán los únicos que puedan tomar conocimiento de los documentos antes de su incautación. [...]»
13. Se ha establecido la aplicación de las disposiciones de los artículos 47 y 48 de la Orden relativa a la competencia a las verificaciones decididas con arreglo al artículo 14 del Reglamento nº 17. Así, el artículo 56 bis de dicha Orden dispone que:
«Para la aplicación de los artículos 85 a 87 del Tratado de Roma, el ministre chargé de l'économie y los funcionarios por él designados o facultados conforme a lo dispuesto en la presente Orden, por un lado, y el Conseil de la concurrence, por otro, disponen de las facultades que les son reconocidas en los títulos III, VI y VII de la presente Orden, por lo que se refiere al ministro y a los funcionarios citados, y en su título III por lo que respecta al Conseil de la concurrence. Les serán aplicables las normas de procedimiento establecidas en dichas disposiciones.»
14. Para esclarecer la interpretación que reciben las referidas disposiciones nacionales Roquette cita, por su parte, extractos de tres sentencias de la Cour de cassation, que confirman que el Presidente del tribunal de grande instance debe facilitar el control por parte de la Cour de cassation de la comprobación del fundamento de la solicitud.
C. La decisión impugnada ante la Cour de cassation
15. La resolución del Presidente del tribunal de grande instance de Lille contiene, en particular, las siguientes precisiones:
«[...] Considerando que la decisión de la Comisión citada se basa en motivos de hecho y de Derecho relativos a la presunción de prácticas prohibidas por el artículo 85 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea que implican a la empresa Roquette Frères SA, que no nos corresponde apreciar; que, en efecto, dicha apreciación corresponde al Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo. []
Considerando que, en consecuencia, la citada decisión de la Comisión debe adjuntarse a la presente resolución y formar parte de ésta.
Considerando que los elementos contenidos en la citada decisión de la Comisión pueden constituir la motivación definida en el artículo 48 de la referida Orden [Orden relativa a la competencia]. [...]»
16. Tras recordar la descripción de los presuntos hechos que resulta de la decisión de la Comisión, la Orden del Presidente del tribunal de grande instance de Lille prosigue en los siguientes términos:
«[...] Considerando que dichas prácticas son el resultado de reuniones que se celebran periódicamente, durante las cuales se intercambia información considerada secreta.
Considerando que los documentos que pueden aportar la prueba de la existencia de dichas prácticas son, por consiguiente, de carácter confidencial, por lo que no son conocidos por los investigadores. [...]
Considerando que el uso de las facultades definidas en el artículo 47 de la Orden de 1 de diciembre de 1986 nos parece insuficiente para garantizar la obligación a que ha de atenerse la autoridad nacional francesa en las actuales circunstancias.
Considerando que el carácter manifiestamente confidencial de los documentos buscados y las presiones a las que pueden estar sometidos determinados terceros justifican el uso de las facultades definidas en el artículo 48 de la Orden de 1 de diciembre de 1986.
Considerando que dichas facultades nos parece que pueden permitir alcanzar los objetivos buscados garantizando al propio tiempo los derechos de defensa, ya que dichas facultades se usan bajo nuestro control.
Considerando, en estas circunstancias, que dado que se presume que la empresa Roquette Frères SA está implicada en prácticas prohibidas por el artículo 85 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y que el uso del artículo 48 de la Orden citada no es desproporcionado con relación a las medidas previstas, a condición de que sean devueltos los documentos originales a la empresa cuyos locales se inspeccionaron, al haber solicitado la Comisión que se le comunique únicamente una copia de los documentos.
[...]»
17. La resolución del Presidente del tribunal de grande instance de Lille fue notificada el 16 de septiembre de 1998 y la verificación tuvo lugar los días 16 y 17 de septiembre de 1998. Roquette colaboró en las verificaciones, si bien manifestó sus reservas respecto a la obtención de copias de una serie de documentos.
D. El recurso de casación y la resolución de remisión
18. Roquette interpuso a continuación un recurso de casación contra dicha resolución ante la Cour de cassation. Alega, en particular, que el Presidente del tribunal de grande instance no podía ordenar que se procediese a la realización de visitas domiciliarias sin ejercer la plenitud del control que le encomiendan la Constitución y la Orden relativa a la competencia. Le corresponde a él mismo comprobar, a la vista del conjunto de documentos que está obligada a aportarle la administración demandante, si existían presunciones serias de la existencia de prácticas contrarias a la competencia que puedan justificar la concesión de poderes coercitivos. No podía limitarse a adoptar su decisión basándose únicamente en la decisión de la Comisión, sin asegurarse de que dicha decisión ha sido adoptada a la vista de los escritos o documentos sometidos a la apreciación de la Comisión.
19. En la resolución de remisión, la Cour de cassation, tras recordar la resolución de la Cour constitutionnelle de 29 de diciembre de 1983, antes citada, señala «que, en el presente caso, no se ha presentado al Presidente del tribunal de grande instance de Lille [...] ningún dato o indicio que permita presumir la existencia de las prácticas contrarias a la competencia alegadas, lo que imposibilita que verifique, de forma concreta, el fundamento de la demanda que le ha sido sometida» y que «por añadidura, la decisión de la Comisión [...] se limita a señalar que la Comisión dispone de información según la cual la sociedad Roquette Frères lleva a cabo prácticas contrarias a la competencia en el mercado del gluconato sódico y del glucono-delta-lactona, que pasa a describir, pero sin referirse a ellas ni analizar, siquiera de forma sucinta, la información que la Comisión afirma poseer y en la que basa su apreciación. [...]»
20. La Cour de cassation se refiere, por otra parte, a las afirmaciones contenidas en los apartados 17 y 18 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, según las cuales no existe un principio común en los Derechos de los Estados miembros que consagre el derecho a la inviolabilidad del domicilio de las empresas ni jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que deduzca dicho principio del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»). Señala a este respecto que, en su sentencia de 16 de diciembre de 1992, Niemietz, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos consideró posteriormente, sin embargo, que dicha disposición podía aplicarse a determinadas actividades o locales comerciales. La Cour de cassation insiste igualmente en los artículos 6 UE, apartado 2, que impone a la Unión el respeto de los derechos fundamentales tal y como los garantiza el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en cuanto principios generales y 46 UE, que somete dicha disposición al control del Tribunal de Justicia.
21. La Cour de cassation subraya asimismo que la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, precisó que la Comisión está obligada a respetar las garantías de procedimiento previstas por el Derecho nacional a la hora de poner en práctica sus facultades de verificación.
22. En estas circunstancias, la Cour de cassation, mediante resolución de 7 de marzo de 2000, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Habida cuenta de los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico comunitario y el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, ¿debe interpretarse la sentencia Hoechst dictada el 21 de septiembre de 1989 en el sentido de que el juez nacional, competente con arreglo a su Derecho nacional para ordenar la práctica de operaciones de inspección e incautación por agentes de la Administración en locales de empresas en materia de competencia, no puede denegar la autorización solicitada cuando estima que los datos o indicios de que dispone y que hacen suponer la existencia de prácticas contrarias a la competencia por parte de las empresas a las que se dirige la decisión de verificación de la Comisión son insuficientes para autorizar tal medida o cuando, como sucede en el presente caso, no se le presenta ningún dato o indicio?
2) En caso de que el Tribunal de Justicia no reconozca la obligación de que la Comisión presente al juez nacional competente los indicios o datos de que dispone y que hacen suponer la existencia de prácticas contrarias a la competencia, ese juez ¿es no obstante competente, habida cuenta de los derechos fundamentales antes citados, para denegar las inspecciones e incautaciones solicitadas si estima que la decisión de la Comisión, como en el presente litigio, no está suficientemente motivada y no le permite verificar de manera concreta el fundamento de la demanda que se le somete, haciendo imposible que ejerza el control exigido por su Derecho constitucional nacional?»
II. Apreciación
23. Es necesario, en primer lugar, precisar cuál es el alcance del problema que nos plantea la Cour de cassation.
24. A mi juicio, de las disposiciones del Derecho francés que acabo de citar, así como de la lectura de la resolución de remisión se deduce que las dos cuestiones, consideradas conjuntamente, plantean el problema de si el juez nacional tiene competencia para denegar la autorización de proceder a una verificación (prácticamente equivalente a un registro) cuando ni el texto de la decisión de la Comisión ni los datos o indicios que se le aportan como complemento de ésta, pueden probar, a su entender, la necesidad de dicha verificación. La expresión «verificar de manera concreta el fundamento de la demanda» que figura en la segunda cuestión, no deja lugar a dudas a este respecto.
25. Pues bien, en el apartado 35 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el órgano nacional competente -«sea judicial o no- no puede sustituir, por la suya propia, la apreciación de la Comisión acerca del carácter necesario de las verificaciones ordenadas, ya que las valoraciones de hecho y de Derecho de la Comisión sólo están sometidas al control de legalidad de este Tribunal de Justicia».
26. En estas circunstancias, cabe, pues, concluir que la Cour de cassation pretende básicamente que se dilucide si no debería revisarse la jurisprudencia Hoechst/Comisión, antes citada.
A. La sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, y el artículo 8 del CEDH
27. La Cour de cassation expone a este respecto dos razones.
28. La Cour de cassation, que pone de relieve que los derechos fundamentales forman desde hace mucho tiempo parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia y que el CEDH tiene, en este sentido, un significado especial, se pregunta si no debe otorgarse una importancia aún mayor que en el pasado a dicho Convenio tras la adopción del artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, que dispone que la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el CEDH y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario. El artículo 46, letra d), del mismo Tratado establece, por otra parte, que el Tribunal de Justicia es competente para la aplicación del artículo 6, apartado 2, con respecto a la actuación de las instituciones.
29. Comparto a este respecto, sin embargo, las observaciones de la Comisión, según la cual dichas disposiciones han tenido una función puramente confirmatoria. En efecto, como precisó el Tribunal de Justicia en la sentencia Bosman, en relación con el principio de la libertad de asociación, éste «forma parte de los derechos fundamentales que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corroborada, por otra parte, por el preámbulo del Acta Única Europea y por el apartado 2 del artículo F del Tratado de la Unión Europea, están protegidos por el ordenamiento jurídico comunitario». Pues bien, el artículo 6, apartado 2, de la versión actual del Tratado de la Unión Europea es idéntico al antiguo artículo F, apartado 2.
30. En segundo lugar, la Cour de cassation recuerda que, en el apartado 18 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 8 del CEDH se refiere al ámbito de desenvolvimiento de la libertad personal del hombre y que no puede por tanto extenderse a los locales comerciales. Por otra parte, el Tribunal de Justicia señaló que no existía aún jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre esta cuestión.
31. Ahora bien, alega la Cour de cassation, dicha jurisprudencia existe desde la sentencia Niemietz, antes citada, y otras sentencias posteriores.
32. Sin embargo, es necesario recordar igualmente que en la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia no afirmó que no existiese protección de las empresas contra intervenciones arbitrarias, sino que declaró, en el apartado 19 de dicha sentencia, que «en todos los sistemas jurídicos de los Estados miembros las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, han de tener un fundamento legal y estar justificadas por las causas previstas en la Ley, y, en consecuencia, dichos sistemas prevén, con diferentes modalidades, una protección frente a las intervenciones que fueren arbitrarias o desproporcionadas. La exigencia de esta protección debe, por tanto, ser reconocida como un principio general del Derecho comunitario».
33. Pero como entretanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictó la sentencia Niemietz, antes citada, y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas concede la mayor importancia a la jurisprudencia de aquél, procede examinar si debe otorgarse una protección aún más amplia a los locales de las personas jurídicas.
34. Recordemos, en primer lugar, que el artículo 8 del CEDH está redactado en los siguientes términos:
«1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho, sino en tanto esta injerencia esté prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás.»
35. La protección del domicilio no es, pues, absoluta. Cuando hubo de examinar, en el marco del asunto Niemietz, antes citado, una «injerencia» en el sentido del apartado 2 citado, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos examinó sucesivamente:
- Si existía una injerencia.
- Si dicha injerencia estaba prevista por la Ley.
- Si perseguía objetivos legítimos.
- Si la referida injerencia era necesaria en una sociedad democrática.
1. La existencia de una injerencia
36. No puede haber dudas de que una verificación efectuada con arreglo al artículo 14, apartado 6, del Reglamento nº 17 constituye una injerencia en el sentido del artículo 8 del CEDH.
37. Hay que subrayar, sin embargo, que en el apartado 31 de su sentencia Niemietz, antes citada, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró lo siguiente:
«[...] interpretar las palabras "vida privada" y "domicilio" en el sentido de que incluyen a determinados locales o actividades profesionales o comerciales respondería al objeto y la finalidad esenciales del artículo 8: proteger al individuo frente a injerencias arbitrarias de los poderes públicos (véase por ejemplo la sentencia Marckx contra Bélgica de 13 de junio de 1979, serie A nº 31, p. 15, ap. 31). Los Estados contratantes no resultarían indebidamente frenados por ello, ya que conservarían, en la medida autorizada por el apartado 2 del artículo 8 su derecho de "injerencia" y éste podría muy bien ir más lejos en el caso de los locales o actividades profesionales o comerciales que en otros casos.»
38. De este pasaje se deduce que para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos el ámbito profesional no merece necesariamente, o a todos los efectos, una protección tan amplia como el ámbito privado. Ello podría afectar, en particular, a las exigencias a las que debe responder el acto mediante el que se ordena la verificación, por ejemplo, por lo que se refiere a los indicios que permiten presumir la existencia de una infracción del derecho de la competencia.
2. La injerencia debe estar prevista por la Ley
39. Una verificación efectuada sobre la base del artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE) y del Reglamento nº 17 constituye, evidentemente, una «injerencia prevista por la Ley».
3. La injerencia debe perseguir objetivos legítimos
40. No ha sido objeto de controversia entre las partes durante el presente procedimiento, ni puede serlo, que, cuando la Comisión efectúa verificaciones con el fin de demostrar la existencia de acuerdos entre empresas, de decisiones de asociación de empresas o de prácticas concertadas que puedan estar comprendidas dentro de la prohibición establecida en el artículo 85 del Tratado, tales verificaciones constituyen injerencias que persiguen un objetivo legítimo.
4. La injerencia debe ser necesaria en una sociedad democrática
41. En materia de prácticas colusorias, los criterios que deben aplicarse a este respecto son, evidentemente, los de «bienestar económico del país» y de «defensa del orden».
42. Como ha subrayado el Tribunal de Justicia en la sentencia National Panasonic/Comisión, citada en el apartado 25 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, las normas aplicables del Derecho comunitario tienen por finalidad «evitar que la competencia sea falseada en detrimento del interés general, de las empresas individuales y de los consumidores».
43. Puede decirse, por tanto, que en principio las verificaciones efectuadas en virtud del Reglamento nº 17 son «necesarias» en el sentido del artículo 8 del CEDH.
44. El criterio de la necesidad de la verificación debe cumplirse, sin embargo, en cada caso concreto. A este respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se expresó de la siguiente forma en el apartado 55 de su sentencia de 25 de febrero de 1993, Funke/Francia:
«Es jurisprudencia reiterada del Tribunal que los Estados contratantes disfrutan de un cierto margen de apreciación para juzgar sobre la necesidad de una injerencia, pero aquél va emparejado con un control europeo. Las excepciones previstas en el artículo 8, apartado 2, requieren una interpretación estricta (sentencia Klass y otros contra Alemania, de 6 de septiembre de 1978, serie A nº 28 p. 21, ap. 42) y su necesidad en un caso concreto debe haberse demostrado de manera convincente.»
45. A este respecto, hay que subrayar que, en la Comunidad, la necesidad de una verificación, es decir, el carácter convincente o no de los argumentos expuestos por la Comisión para justificarla, está sometida, cada vez que es objeto de controversia, al control del Tribunal de Justicia (apartado 35 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada).
46. Procede añadir que no se desprende en modo alguno de las citadas sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que el órgano jurisdiccional competente para apreciar dicha necesidad deba pronunciarse antes de que tenga lugar el registro. Soy de la opinión, desde luego, de que sería preferible que así sucediera. Por esta razón, ya había propuesto en mis conclusiones relativas al asunto Hoechst/Comisión, antes citado (puntos 146 y 147), que el Tribunal de Justicia (o actualmente el Tribunal de Primera Instancia) pudiese dar una orden de registro a los agentes de la Comisión. Sin embargo, dicho procedimiento sólo podría implantarse por vía legislativa.
47. No obstante, el hecho de que, actualmente, la necesidad del registro sólo pueda controlarse a posteriori no me parece que plantee un problema desde el punto de vista de la protección de los derechos fundamentales, ya que el Tribunal de Justicia admite expresamente que resultados obtenidos sobre la base de una orden o de una decisión que posteriormente fuesen declarados ilegales, no podrían ser utilizados. Hay que señalar, por lo demás, que en Francia también un registro puede tener lugar antes de que el órgano judicial supremo se haya pronunciado sobre su fundamento, ya que un recurso de casación interpuesto contra una resolución mediante la que se autorice un registro en materia de competencia no tiene efecto suspensivo.
48. Habida cuenta de todas las consideraciones expuestas supra, llego a una conclusión idéntica a la que llegaron los Gobiernos francés y del Reino Unido así como la Comisión, a saber, que ni las modificaciones introducidas en el Tratado de la Unión Europea por el Tratado de Amsterdam, ni las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que han abordado la cuestión de la aplicación del principio de la inviolabilidad del domicilio a los locales profesionales pueden desvirtuar los principios derivados de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada. Dichos principios conceden a las empresas una protección equivalente a la que dedujo el citado Tribunal del artículo 8 del CEDH.
49. Dicho esto, me queda aún por examinar más detalladamente cuál es el alcance real de las cuestiones planteadas por la Cour de cassation, a saber, la de a quién corresponde proceder al control jurisdiccional y, en particular, cuál debe ser la función del juez nacional en este proceso.
B. La función del juez nacional en el proceso de control
50. Según Roquette,
«las solicitudes de visitas coercitivas procedentes de la Comisión Europea no están exentas del ejercicio de la facultad de control y de apreciación del órgano jurisdiccional nacional francés y [...] deberán atenerse, pues, a las exigencias de aportación o de explicación concreta para justificar la solicitud.
Parece igualmente que una decisión de la Comisión basada en el artículo 14 del Reglamento nº 17 es uno de los elementos sometidos a la apreciación del juez, que éste puede considerar suficiente si el acto es suficientemente explícito o que requiere otras explicaciones, en caso contrario.
Parece asimismo que dicho control únicamente fáctico ejercido por el Juez no afecta ni a la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales comunitarios ni a la eficacia del trabajo de la Comisión.
En consecuencia, la sociedad Roquette es de la opinión de que el juez puede negarse a conceder la autorización de inspección coercitiva cuando, como sucedía en el presente caso, según puso de manifiesto la Cour de cassation, "no se le había aportado ningún dato o indicio".»
51. ¿Qué debe pensarse de esta tesis?
52. Destacaré para empezar que, a mi juicio, es esencial, desde el punto de vista de una aplicación coherente del Derecho comunitario, que el control de la necesidad (o del fundamento) de las verificaciones siga correspondiendo al Tribunal de Justicia y que no sea transferido a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.
53. En primer lugar, del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación) se deduce claramente que el Tribunal de Justicia es el único que está facultado para controlar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones. Pues bien, las decisiones de la Comisión relativas a una operación de verificación son indiscutiblemente decisiones en el sentido del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE).
54. El principio según el cual los actos de las instituciones sólo podrán ser anulados por el órgano jurisdiccional comunitario (Tribunal de Justicia o Tribunal de Primera Instancia) sólo va dirigido a garantizar que dichos actos sean examinados siguiendo criterios uniformes. Sólo aquél puede evitar que un acto de las instituciones sea declarado ilegal en tal Estado miembro pero no en otro. Basta remitirse, a este respecto, a la sentencia Foto-Frost, recordada muy oportunamente por el Gobierno del Reino Unido y que ya había citado en mis conclusiones relativas al asunto Hoechst/Comisión, antes citado.
55. En efecto, durante la vista, Roquette sostuvo que no se trataba de anular un acto de la Comisión, sino únicamente de bloquear momentáneamente la ejecución del mismo, a la espera de que la Comisión proporcionase información complementaria. Sin embargo, el hecho es que la Cour de cassation ha planteado muy claramente el problema de la motivación insuficiente de la decisión de la Comisión y, en consecuencia, de la ilegalidad de ésta. Pues bien, es a las cuestiones de la Cour de cassation a las que debe responder este Tribunal de Justicia.
56. De todas formas, si se examinan atentamente las observaciones de Roquette, parece indiscutible que dicha empresa exige que el juez nacional pueda verificar la necesidad o el fundamento del registro. Por el mero hecho de solicitar información complementaria a la Comisión, el juez estaría queriendo decir, en efecto, que los datos que figuran en la decisión o que le han sido proporcionados oralmente, en una primera fase, no le han convencido de la necesidad del registro. Cuando, algunas horas o algunas semanas más tarde (en el supuesto de una modificación de la propia Decisión) le sean aportados nuevos indicios y, sobre esa base, conceda la autorización, a través de ello querrá decir, al menos tácitamente, «ahora estoy convencido que el registro es necesario». Pero también podría declarar que sigue sin estar convencido.
57. Por otra parte, el mero hecho de retrasar la concesión de la autorización, aunque tan sólo fuese unas horas, podría tener un efecto devastador cuando debiesen practicarse registros paralelos en diferentes empresas del mismo sector situadas en varios Estados miembros. En este caso, la noticia de la realización de registros en esos otros Estados miembros, en la fecha prevista inicialmente, llegaría, en efecto, rápidamente a conocimiento de la empresa situada en el Estado miembro en el que la autorización estuviese momentáneamente bloqueada y permitiría a ésta destruir todas las pistas de la práctica colusoria ilegal.
58. Por todas estas razones, concluyo, pues, que es necesario mantener firmemente el principio según el cual la apreciación de la fundamentación, es decir, de la necesidad de la verificación, no puede ser competencia del juez nacional.
59. Dicho esto, he de precisar que comprendo muy bien las preocupaciones de la Cour de cassation ante las disposiciones nacionales citadas. Éstas extienden a las verificaciones efectuadas por la Comisión las disposiciones materiales y de procedimiento aplicables cuando lo que es objeto de controversia es únicamente el Derecho francés de la competencia. Es totalmente normal que el Derecho francés precise que el juez que autoriza un registro debe estar convencido de la fundamentación de éste y que debe disponer a este respecto de indicios suficientes. En efecto, en él recae fundamentalmente la decisión de autorizar o no el registro, ya que la Cour de cassation realiza tan sólo un control de los fundamentos de Derecho. Por tanto, los hechos deben quedar acreditados ante el Presidente del tribunal de grande instance y la Cour de cassation deberá poder examinar si, al admitir dichos hechos como suficientes, el Presidente del tribunal de grande instance no incurrió en un error de Derecho.
60. La situación es diferente, sin embargo, en el Derecho comunitario, puesto que, en este caso, el control de la necesidad del registro corresponde y solamente puede corresponder al Tribunal de Justicia. Es a éste a quien corresponde, cuando conoce de un asunto relativo a una empresa afectada, verificar minuciosamente si la Comisión dispuso de indicaciones suficientemente serias respecto a la probable existencia de una práctica colusoria, antes de adoptar su decisión. La Comisión deberá someter al órgano jurisdiccional comunitario toda la información tendente a probar la fundamentación del registro. Repito que, en caso contrario, el Tribunal de Justicia anulará la decisión y le estará vedado a la Comisión utilizar los escritos que haya fotocopiado así como los datos que haya podido obtener oralmente de los empleados de la empresa.
61. ¿Hay que deducir de todo ello que el juez nacional tendrá como única misión verificar si la decisión que se le presenta procede de la Comisión y si las personas que desean proceder a la verificación disponen de documentos que prueben que han sido acreditados por la Comisión a tal efecto?
62. Al igual que los Gobiernos francés y del Reino Unido así como la Comisión, soy de la opinión de que la función del juez nacional va un poco más allá, pero que no va tan lejos como parecen pensar Roquette y los demás Gobiernos que han presentado observaciones.
63. A mi juicio, debe distinguirse entre el control que dicho juez puede ejercer con el fin de comprobar si la verificación es arbitraria o desproporcionada y el control del desarrollo del propio registro/verificación.
64. Por lo que se refiere al primer aspecto, la Comisión considera que podría afirmarse, en primer lugar, que en la medida en que el control de la motivación forma parte del control de legalidad, dicho control compete únicamente al órgano jurisdiccional comunitario.
65. La Comisión admite, no obstante, que una imposibilidad absoluta de que el órgano nacional realice un control de la motivación de la decisión de verificación resulta difícil de conciliar con la posibilidad que le reconoce la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, de apreciar el carácter eventualmente arbitrario o excesivo de las medidas previstas. Dicha apreciación supondría necesariamente, en efecto, que el órgano nacional analice el objeto y la finalidad de la verificación, lo que, por otra parte, constituye efectivamente, según la Comisión, uno de los elementos esenciales que debe figurar en la motivación de su decisión.
66. La Comisión estima, sin embargo, que el análisis de la motivación que realiza el órgano nacional debe limitarse a lo estrictamente necesario para permitirle ejercer el margen de apreciación restringido que le reserva la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada.
67. Dicha institución considera a este respecto que el carácter arbitrario o excesivo de las medidas coercitivas previstas debe apreciarse únicamente con respecto al objeto de la verificación, de manera que es suficiente que el órgano nacional sea informado de la supuesta infracción, así como del contexto de ésta (posición de la empresa de que se trate en el mercado, riesgo de ocultación de documentos, posibilidad de presiones, etc.).
68. Así, según la Comisión, el órgano nacional podría legítimamente denegar la autorización solicitada si la decisión de la Comisión no contuviese ninguno de los elementos mencionados anteriormente, o si la descripción de los comportamientos imputados fuese tan imprecisa, o inexistente, que imposibilitase cualquier apreciación del carácter eventualmente excesivo o arbitrario de las medidas previstas, o incluso si el objeto de la verificación estuviese redactado en términos manifiestamente demasiado vagos (por ejemplo «verificar si una empresa llevó a cabo prácticas contrarias a la competencia») como para permitirle ejercer el control que tiene encomendado.
69. El Gobierno francés considera que el órgano jurisdiccional nacional competente puede denegar la concesión de las inspecciones e incautaciones solicitadas cuando estime que no se le aportan los datos que le permitan ejercer su propio control, tal y como ha sido definido en la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada. No obstante, el órgano jurisdiccional nacional competente no puede denegar la concesión de las inspecciones e incautaciones solicitadas -sin menoscabar injustificadamente la eficacia de la acción de la Comisión- cuando le hayan sido aportados los elementos esenciales de motivación previstos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17.
70. Remitiéndose a los apartados 40 y 41 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, el referido Gobierno considera, en efecto, que el Tribunal de Justicia ajustó anteriormente el alcance de la obligación de motivación con arreglo al artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE), a la prevista por el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 al precisar que la Comisión debe indicar el objeto y la finalidad de la verificación, añadiendo que «la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de la decisión de verificación toda la información de que dispone con respecto a presuntas infracciones ni a proceder a una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, sino que debe indicar con claridad los indicios que pretende comprobar».
71. El Gobierno francés recuerda a este respecto que en el asunto Hoechst/Comisión, antes citado, el Tribunal de Justicia había considerado sobre este particular que la motivación de la decisión de verificación podía estar formulada en «términos muy generales» sin que ello afecte a su legalidad.
72. En la práctica, los elementos que vienen a apoyar la solicitud de autorización presentada al juez son los que figuran en la decisión de la Comisión, por lo que la distinción entre estos dos actos parece algo artificial con respecto al control de motivación efectuado por el órgano jurisdiccional nacional.
73. La jurisprudencia Hoechst/Comisión, antes citada, no permite siempre, sin embargo, al juez nacional saber con arreglo a qué elementos le corresponde verificar la proporcionalidad de las medidas coercitivas previstas con relación al objeto de la verificación, como lo demuestra, en particular, la resolución de remisión. Según el Gobierno francés, las dificultades de orden práctico a las cuales deben hacer frente de este modo los órganos jurisdiccionales nacionales hacen necesaria una definición lo más precisa posible, cuando no exhaustiva, del alcance de la exigencia de motivación relativa a una decisión de verificación.
74. Así, dicha motivación podría descomponerse en tres series de datos. En primer lugar, los datos relativos a las empresas de que se trata (razón social y dirección de la empresa, dirección de los locales que serán inspeccionados). En segundo lugar, los relativos a la naturaleza precisa de las prácticas sospechosas (acuerdo sobre precios, reparto de mercados, etc.) que deben permitir al juez apreciar el ámbito de la verificación. Debería comunicarse también la información relativa al posible carácter secreto de dichas prácticas con el fin de que el juez pueda tener en cuenta dicho elemento en la apreciación de la proporcionalidad de los medios coercitivos previstos con respecto al objeto de la verificación. En efecto, de dicho carácter secreto el juez podría deducir que la empresa está suficientemente organizada para poder presumir la existencia de una estrategia de ocultación que puede dar lugar a una oposición a la verificación. Por último, una última serie de datos -los relativos a los productos o servicios respecto a los cuales se sospecha la existencia de prácticas contrarias a la competencia- debe figurar, según se desprende ya de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en una decisión de verificación.
75. El Gobierno del Reino Unido alega que el juez nacional no puede negarse a conceder la autorización solicitada basándose en que considera que la decisión de verificación adoptada por la Comisión no está suficientemente motivada como para permitirle verificar si está justificada.
76. En primer lugar, dicho Gobierno recuerda a este respecto que resulta acreditado que las normas del Derecho nacional -incluso las del Derecho constitucional- no pueden restringir ni suprimir una obligación derivada del Derecho comunitario y que deben ser excluidas en la medida en que sean contrarias a dicha obligación.
77. En segundo lugar, el mismo Gobierno subraya, al igual que el Gobierno francés, que el propio artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 define los elementos esenciales que debe contener la motivación de la decisión que ordena una verificación, entre los que se encuentra el objeto y la finalidad de ésta, y que la Comisión está obligada además, con arreglo al apartado 41 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, a indicar con claridad los indicios que pretende comprobar.
78. El control de la base fáctica o legal de una decisión de la Comisión por la que se ordena una verificación compete, no obstante, al Tribunal de Justicia.
79. El Gobierno alemán estima que el juez nacional puede denegar la autorización si la Comisión, en la exposición de motivos de su decisión o mediante la aportación de documentos, no menciona de forma detallada, indicando la naturaleza y el contenido de la misma, la información de que dispone respecto a la empresa de que se trate y en la que basa su sospecha de la existencia de una infracción del artículo 85, apartado 1, del Tratado. La Comisión no está obligada, sin embargo, a aportar originales o copias de los documentos a título de prueba, ni a revelar la identidad de posibles informadores. Pero el control del juez nacional no debe quedar desvirtuado como consecuencia, por ejemplo, de una falta de información concreta respecto al fundamento de las sospechas de la Comisión.
80. Por su parte, el Gobierno helénico señala que si una decisión por la que se ordena una comprobación no menciona el objeto, la finalidad y los elementos de referencia suficientes para justificar la verificación en los locales de una empresa, y no permite al órgano jurisdiccional nacional comprobar que se dan las garantías establecidas por el Derecho nacional, éste está facultado para denegar la autorización solicitada.
81. El Gobierno italiano considera que la autoridad nacional está obligada a apreciar si los actos coercitivos son arbitrarios o desproporcionados con relación a la finalidad de la verificación y si la oportunidad de la inspección se deduce del razonamiento seguido por la Comisión en su decisión, razonamiento basado necesariamente en la indicación de información o de indicios destinados a poner de manifiesto el objeto y la finalidad de la verificación (apartado 29 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada).
82. El Gobierno noruego que, al igual que el Gobierno alemán, se limita a responder a la primera cuestión prejudicial y que se refiere, en consecuencia, al conjunto de la información que debe proporcionar la Comisión a través de la decisión y como complemento de ésta, estima que incumbe a la Comisión proporcionar una justificación a primera vista, es decir, que el órgano nacional competente puede exigir un mínimo de información o de indicios que le permitan examinar si las medidas coercitivas previstas son arbitrarias o excesivas con relación al objeto de la verificación.
83. El referido Gobierno reconoce, sin embargo, que las restricciones ilegales de la competencia se practican a menudo siguiendo métodos que no dejan demasiado rastro. Las solicitudes de información dirigidas a la Comisión por lo que se refiere al fundamento de las sospechas que alberga, no deben, por tanto, ser demasiado rigurosas. La información disponible normalmente constituirá tan sólo un indicio de la existencia de una infracción de las normas sobre la competencia y ello debería ser suficiente para el inicio de una verificación. Hay que tener presente que la propia finalidad de las verificaciones efectuadas en los locales de las empresas es reunir pruebas que normalmente no se encontrarán. Resultaría ilógico exigir a la autoridad nacional de control que aporte pruebas materiales antes de que se lleve a cabo una auténtica verificación.
84. Por mi parte, comparto plenamente estas últimas observaciones. Estimo igualmente que la expresión «justificación a primera vista» empleada por el Gobierno noruego es atinada, pero contrariamente a dicho Gobierno, considero que esta justificación debe resultar de la decisión de la Comisión y sólo de ella.
85. Si no se desea deslizarse hacia un control de la necesidad de la verificación por parte del juez nacional, éste no debe poder exigir explicaciones complementarias. Su función debe limitarse, como expresa la Comisión, «únicamente al control de los actos lesivos verdaderamente patentes de los derechos de las empresas afectadas. Se trata, en cierto modo, de un control del "error manifiesto"». En otro lugar de sus observaciones, la Comisión precisa que se trata de lo que se llama en Derecho francés un «control mínimo».
86. Quisiera añadir, no obstante, la siguiente precisión, que debería hacerse eco, al menos en parte, de las preocupaciones de los Gobiernos alemán, italiano y noruego. Considero, en efecto, que, en la medida en que la Comisión esté en condiciones, sin desvelar sus fuentes y sin causar daños a terceros, de proporcionar indicaciones respecto a los indicios en los que se basa, deberá hacerlo.
87. Ilustraré esta opinión con la ayuda de la decisión controvertida en el litigio principal.
88. Ésta contiene los «elementos esenciales que debe contener la motivación» definidos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17. En efecto, describe de manera suficientemente precisa el objeto y la finalidad de la verificación e indica «con claridad los indicios que pretende comprobar la Comisión».
89. Pero contiene también un elemento adicional que no existía en la decisión de que se trata en la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, a saber, que «la Comisión dispone de información según la cual los responsables de la empresa de referencia mantuvieron reuniones periódicas con competidores, durante las cuales se asignaron cuotas de mercado [...] y se acordaron precios mínimos [...]».
90. Más adelante, la decisión de la Comisión prosigue de la siguiente forma: «La Comisión dispone de información según la cual los referidos contactos con competidores se ampliaron también al glucono-delta-lactona. Se trata, en particular, de conversaciones bilaterales o multilaterales que se mantuvieron frecuentemente al margen (antes, después y durante los descansos) de las reuniones relativas al gluconato sódico. En dicha ocasión, los participantes intercambiaron información sobre el mercado, sobre los precios de mercado, así como sobre la situación de la demanda. [...]»
91. Como el órgano jurisdiccional remitente declara en su segunda cuestión que la decisión de la Comisión «no está suficientemente motivada y no [...] permite al [juez nacional] verificar de manera concreta el fundamento de la demanda que se le somete [...]» tengo derecho a suponer que la Cour de cassation estima que la Comisión debería haber insertado en su decisión indicaciones adicionales sobre la fecha o la frecuencia de dichas reuniones, así como sobre las razones que la llevaron a pensar que las medidas contrarias a la competencia mencionadas en la referida decisión se trataron efectivamente y se adoptaron probablemente durante las citadas reuniones.
92. Pues bien, ello obligaría a la Comisión a desvelar, al menos en cierto modo, la identidad de sus informadores, que serán en la mayoría de los casos empleados o antiguos empleados de una de las empresas que participan en la práctica colusoria o incluso responsables de una de dichas empresas que deseen disfrutar de «medidas de clemencia» de la Comisión.
93. En cambio, si, como indica el Gobierno noruego, la Comisión hubiese comprobado en el mercado cambios de precios casi paralelos practicados por todos los fabricantes del sector, o si las industrias usuarias de los productos de que se trata, como sucedió en el caso de la práctica colusoria en el sector del carton, hubiesen presentado ante la Comisión una denuncia a la que ellas mismas hubiesen dado publicidad en la prensa, no habría ninguna razón, evidentemente, para que ésta no dejase constancia de ello en su decisión. Pero esto no sucede más que en situaciones excepcionales.
94. Soy, pues, firme defensor de la opinión de que en el texto de su decisión, la Comisión debe, en efecto, indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar, pero sólo debe apoyarlas en indicios en la medida en que la mención de éstos no desvele sus fuentes de información o pueda causar perjuicio a terceros.
95. En consecuencia, será inevitable que en muchos casos la Comisión se vea obligada a limitarse a decir «que de la información de que dispone se desprende» que la empresa de que se trata probablemente participó en la adopción de medidas contrarias a la competencia de tal o cual tipo respecto a tales o cuales productos.
96. Dicho esto, la Comisión podría contestar, como medida de cortesía, a posibles preguntas adicionales del juez nacional a condición de que ello pueda hacerse bajo el más absoluto secreto. Pero, como recordó la Comisión en la vista, en Francia en todo caso, la comunicación de documentos que han sido mostrados al juez no puede denegarse a las partes durante el procedimiento de casación. Además, creo poder deducir de las sentencias de la Cour de cassation que, en su resolución, el Presidente del tribunal de grande instance debe resumir todas las declaraciones orales efectuadas ante él que hayan contribuido a justificar, en su opinión, la concesión de la autorización de realizar el registro.
97. Pasaré ahora a la segunda parte de la función del juez nacional, a saber, el control del desarrollo del propio procedimiento de verificación.
98. En apoyo de su tesis, Roquette insistió mucho en dos pasajes de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, que figuran en el apartado 35 de ésta, redactados de la siguiente forma:
«La Comisión ha de procurar que el órgano competente en virtud del Derecho nacional disponga de todos los elementos necesarios para poder ejercer el control que le corresponde.»
«[...] entra dentro de la competencia del órgano nacional el examinar, después de haber comprobado la autenticidad de la decisión de verificación, si las medidas coercitivas contempladas son arbitrarias o excesivas en relación con el objeto de la verificación, así como velar por el respeto de las normas de su Derecho nacional en la aplicación de dichas medidas.»
99. Por lo que respecta al primer pasaje, el relativo a los «elementos» de que debe disponer el órgano nacional, va seguido inmediatamente de la frase «es importante resaltar que dicho órgano -sea judicial o no- no puede sustituir, por la suya propia, la apreciación de la Comisión acerca del carácter necesario de las verificaciones ordenadas, ya que las valoraciones de hecho y de Derecho de la Comisión sólo están sometidas al control de legalidad de este Tribunal de Justicia». De la sucesión de estas dos frases se desprende que los «elementos» que deben aportarse al órgano nacional no pueden estar constituidos por el conjunto de indicios e informaciones confidenciales que obren en poder de la Comisión, lo cual está excluido de todas formas por el apartado 41 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada. Así pues, dichos elementos únicamente pueden ser aquéllos necesarios para que el órgano jurisdiccional nacional pueda ejercer su propia misión, definida en el apartado 34 de dicha sentencia, y que es la de velar por el respeto «de las garantías de procedimiento previstas [...] por el Derecho nacional».
100. Pues bien, por «garantías de procedimiento» el Tribunal de Justicia se refiere claramente a las normas nacionales que designan al juez competente y la forma en que éste debe adoptar su decisión. Puede tratarse también de precisar la dirección de los diferentes locales de la empresa donde se debe realizar la verificación, la fecha y las horas en que tendrá lugar, la identidad de los agentes de la Comisión y los agentes nacionales que procederán a la misma, así como otros detalles prácticos de este tipo que pueda exigir el Derecho nacional.
101. Por lo que respecta al segundo pasaje citado por Roquette, se refiere, como señalaron con razón el Gobierno del Reino Unido y la Comisión en la vista, únicamente a la manera en que podrán ejercerse las medidas coercitivas. El juez nacional podrá, a tal efecto, si su Derecho lo permite o lo exige, asistir a la verificación. Podrá ordenar a los agentes de la policía judicial que acompañen a los agentes de la Comisión que no fuercen las cerraduras de las puertas, armarios o vehículos sino en el caso de que los empleados de la empresa se nieguen a abrirlos, ya que de lo contrario se trataría de medidas coercitivas arbitrarias o excesivas. Como indicó el Gobierno del Reino Unido, el juez nacional podrá recordar que la empresa tiene derecho a reclamar la presencia de su asesor jurídico (sin que pueda resultar de ello un plazo que sirva para destruir pruebas), y que los empleados tienen derecho a no hacer declaraciones o dar respuestas que puedan inculpar a la empresa.
102. En síntesis, incumbe al juez nacional velar por que no se empleen medidas de coacción física cuando la actitud de los responsables de la empresa no lo justifique y velar, en general, por que la verificación se desarrolle con arreglo a las normas vigentes en el Estado de que se trate.
Conclusión
103. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que dé a las dos cuestiones prejudiciales planteadas por la Cour de cassation la respuesta única propuesta por la Comisión, declarando que:
«Habida cuenta del control jurisdiccional ejercido sobre las decisiones de verificación, adoptadas por la Comisión de las Comunidades Europeas con arreglo al artículo 14 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado, por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el cual reconoce el principio general de protección de cualquier persona, física o jurídica, contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas del poder público, el artículo 14, apartado 6, del Reglamento nº 17 debe interpretarse en el sentido de que el órgano nacional competente para pronunciarse sobre la solicitud de asistencia formulada por la Comisión con arreglo al citado artículo 14, apartado 6:
- no puede exigir la comunicación de los elementos o indicios en los que la Comisión se basó para adoptar la decisión de verificación, ni verificar la realidad y pertinencia de dichos elementos;
- sólo puede negarse a conceder la autorización solicitada en el supuesto de que el objeto y la finalidad de la verificación no estén indicados en la decisión de la Comisión, o estén descritos de forma manifiestamente demasiado imprecisa para permitirle ejercer el control de proporcionalidad que tiene encomendado.»