61989CC0279_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Achtergrond en voorwerp van het geding
1. De Commissie heeft dit beroep tegen het Verenigd Koninkrijk ingesteld krachtens artikel 169 EEG-Verdrag, teneinde te doen vaststellen dat het Verenigd Koninkrijk, door het invoeren in 1986 van nieuwe voorwaarden voor visserijvergunningen, die moeten worden afgegeven voordat in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde schepen mogen vissen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het Koninkrijk Spanje intervenieert aan de zijde van de Commissie.
De omstreden voorwaarden hebben betrekking op de exploitatie van het schip en de samenstelling van de bemanning en dienen te verzekeren, dat de onder Britse quota vissende Britse schepen een reële economische band hebben met het Verenigd Koninkrijk. De voorwaarden zijn van kracht sinds 1 januari 1986 en vormen de tweede groep voorwaarden in een door het Verenigd Koninkrijk vastgestelde reeks van regels om het zogenoemde "quota hopping" te bestrijden.(1)
2. Het Hof kent beide voorwaarden goed, omdat de exploitatievoorwaarde voorwerp was van zijn arrest van 14 december 1989 in de zaak Jaderow(2), en de voorwaarde betreffende de samenstelling van de bemanning, die zowel een nationaliteitsvereiste als een woonplaatsvereiste inhield, het voorwerp vormde van het arrest Agegate van dezelfde datum.(3)
De Commissie diende in september 1989 haar verzoekschrift in de onderhavige zaak in, dat wil zeggen vóór de uitspraak in de zaken Jaderow en Agegate. De rest van de schriftelijke behandeling vond plaats na deze uitspraken.
In haar verzoekschrift in deze zaak heeft de Commissie dezelfde opvattingen naar voren gebracht als in de zaken Jaderow en Agegate.
De voornaamste reden waarom zij deze actie wegens verdragsschending handhaaft, is, dat de door het Verenigd Koninkrijk na de arresten Jaderow en Agegate aangebrachte wijzigingen haars inziens niet voldoende zijn om aan de vereisten van het gemeenschaprecht te voldoen.
In een persbericht van 23 mei 1990(4) kondigde het Verenigd Koninkrijk aan, dat het woonplaatsvereiste niet langer gold en dat op een aantal nader omschreven punten de regels met betrekking tot de samenstelling van de bemanning zouden worden aangepast aan de uit het arrest Agegate voortvloeiende vereisten. Er zij op gewezen, dat i) het Verenigd Koninkrijk tevens heeft laten weten, later tot het besluit te zijn gekomen om Spaanse en Portugese vissers op dezelfde manier te behandelen als vissers van andere Lid-Staten wat betreft het bemanningsvereiste van 1 januari 1991, en ii) de voorwaarden betreffende de exploitatie van de schepen enigszins versoepeld zijn. Deze latere wijzigingen betekenden niet, zo beklemtoonde het Verenigd Koninkrijk, dat het erkent dat de vorige voorwaarden onverenigbaar waren met het gemeenschaprecht. Ten slotte heeft het Verenigd Koninkrijk laten weten, dat de verzoeksters in de zaken Jaderow en Agegate in het licht van deze wijzigingen de procedures voor de nationale rechter hebben beëindigd.
De Commissie van haar kant heeft na de uitspraak in Agegate een van de in haar verzoekschrift geformuleerde grieven, betreffende de voorwaarde dat de bemanning en de kapitein van een schip bijdragen moeten betalen aan het Britse sociale-zekerheidsstelsel, ingetrokken.
3. De vordering van de Commissie berust derhalve enkel op de volgende grieven:
° in de eerste plaats, dat de voorwaarde betreffende de exploitatie van vissersvaartuigen, zoals geformuleerd in 1986, onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, met name met artikel 34 EEG-Verdrag;
° in de tweede plaats, dat de voorwaarde betreffende de samenstelling van de bemanning van een vissersvaartuig onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, met name met artikel 48 EEG-Verdrag, omdat Spaanse en Portugese onderdanen daardoor anders worden behandeld dan onderdanen van andere Lid-Staten;
° in de derde plaats, dat het woonplaatsvereiste onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, met name met artikel 48 EEG-Verdrag.
Aangezien het Verenigd Koninkrijk heeft toegegeven dat het woonplaatsvereiste onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, betreft het geschil enkel nog de twee eerste grieven.
Het geschil is niet in de laatste plaats het gevolg van een verschil van mening over de betekenis van enkele specifieke punten van de arresten Jaderow en Agegate voor de beoordeling van de rechtmatigheid van deze voorwaarden.
De exploitatievoorwaarde
4. De volledige tekst van de voorwaarde luidt als volgt:
"Het vaartuig moet opereren vanuit het Verenigd Koninkrijk, het eiland Man of de Kanaaleilanden; behoudens het algemene karakter van dit vereiste, wordt een vaartuig geacht hieraan te voldoen indien gedurende elke periode van zes maanden van elk kalenderjaar (dat wil zeggen januari-juni of juli-december) hetzij
a) ten minste 50 % van het gewicht van de aan land gebrachte of overgeladen vangst van het vaartuig waarop deze of enige andere vergunning betrekking heeft, is aangeland en verkocht in het Verenigd Koninkrijk, op het eiland Man of de Kanaaleilanden, dan wel is overgeladen bij verkoop binnen de Britse visserijzone, hetzij
b) anderszins wordt aangetoond dat het vaartuig ten minste viermaal met tussenpozen van ten minste vijftien dagen een haven van het Verenigd Koninkrijk, het eiland Man of de Kanaaleilanden heeft aangedaan."
Om duidelijk te maken, waarom er nog steeds verschil van mening tussen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk over de rechtmatigheid van deze voorwaarde bestaat, is een kort overzicht van de relevante punten van het arrest Jaderow noodzakelijk.
Het Hof ging uit van de constatering, dat het doel van de voorwaarde was het bestaan van een daadwerkelijke economische band tussen vissersvaartuigen die onder de Britse quota vissen, en het Verenigd Koninkrijk te verzekeren, en kwam derhalve tot het oordeel, dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand:
"1) zich er niet tegen verzet, dat een Lid-Staat voor de toelating van een van zijn vaartuigen tot de visserij onder nationale vangstquota voorwaarden stelt die moeten verzekeren dat het vaartuig een daadwerkelijke economische band met die Lid-Staat heeft, voor zover die band slechts de relatie tussen de visserijactiviteiten van dat vaartuig en de van de visserij afhankelijke bevolkingsgroepen en de aanverwante industrieën betreft;
2) zich er niet tegen verzet, dat een Lid-Staat voor de toelating van een van zijn vaartuigen tot de visserij onder nationale vangstquota, ter verzekering van het bestaan van een daadwerkelijke economische band als hiervóór omschreven, als voorwaarde stelt dat het vaartuig zijn activiteiten verricht vanuit nationale havens, voor zover die voorwaarde niet inhoudt dat het vaartuig voor al zijn reizen vanuit een nationale haven moet uitvaren" (cursivering van mij).
Het Hof oordeelde voorts, dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand:
"zich er niet tegen verzet, dat een Lid-Staat voor de toelating van een van zijn vaartuigen tot de visserij onder nationale vangstquota ervan uitgaat, dat het bewijs dat de activiteiten van het vaartuig vanuit nationale havens worden verricht, kan worden geleverd doordat een deel van de vangsten in nationale havens wordt aangeland of doordat het schip periodiek nationale havens aandoet" (cursivering van mij).
Uit het arrest blijkt, dat het vereiste betreffende het aan land brengen van vangsten in nationale havens onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht, indien het in feite een verplichting voor het schip inhield om de vangst in die havens aan te landen. Anderzijds is een dergelijk aanlandingsvereiste verenigbaar met het gemeenschapsrecht, indien het enkel één manier, naast diverse andere, is om aan te tonen dat de visserijactiviteiten vanuit nationale havens worden verricht, dat wil zeggen dat er andere bewijsmogelijkheden bestaan. Zo' n andere wijze om aan te tonen dat de vissersvaartuigen vanuit nationale havens opereren, is door te bewijzen dat de schepen de nationale havens regelmatig aandoen. Een eerste vereiste voor de wettigheid van een dergelijke regel met betrekking tot het bewijs is dat de uitoefening van de normale visserijactiviteiten niet mag worden belemmerd. Op grond hiervan oordeelde het Hof, dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand
"zich er niet tegen verzet, dat een Lid-Staat als bewijs dat voldaan is aan de voorwaarde dat de activiteiten van het vaartuig vanuit nationale havens worden uitgeoefend, slechts aanvaardt dat een bepaald gedeelte van de vangsten in nationale havens wordt aangeland of dat het vaartuig met een bepaalde regelmaat nationale havens aandoet, met dien verstande evenwel dat door de vereiste frequentie waarmee het vaartuig die havens dient aan te doen, niet direct of indirect de verplichting mag worden opgelegd dat de vangsten van het vaartuig in nationale havens moeten worden aangeland en de uitoefening van normale visserijactiviteiten niet mag worden belemmerd".
5. In haar verzoekschrift betoogde de Commissie, dat het exploitatievereiste op zichzelf onverenigbaar was met artikel 34 EEG-Verdrag, met name omdat het voor de eigenaar van het schip erg duur is om aan het aanlandingsvereiste te voldoen. Om begrijpelijke redenen heeft de Commissie in haar repliek en ter terechtzitting haar middelen en argumenten moeten aanpassen in het licht van 's Hofs uitlegging van de relevante communautaire regels in het arrest Jaderow.
De Commissie voert nu in de eerste plaats aan, dat de voorwaarde betreffende de exploitatie van schepen vanuit Britse havens onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, omdat aan een van de uitdrukkelijke vereisten voor de wettigheid van de voorwaarde ingevolge het arrest Jaderow niet is voldaan, te weten, dat de regels met betrekking tot het bewijs dat de schepen met een bepaalde regelmaat de Britse havens aandoen, niet de normale visserijactiviteiten mogen belemmeren. Ter staving van deze stelling verwees zij in haar repliek naar een beëdigde verklaring die tijdens de procedure voor de nationale rechter in de zaak Jaderow was overgelegd.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt in de eerste plaats, dat het Hof moet weigeren een beslissing te nemen over de vraag of, zoals de Commissie in haar repliek beweert, de exploitatievoorwaarde normale visserijactiviteiten belemmert, en in de tweede plaats en subsidiair, dat de exploitatievoorwaarde niet de normale visserijactiviteiten belemmert en derhalve wettig is.
De exceptie van niet-ontvankelijkheid
6. Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat de Commissie probeert het voorwerp van het geschil uit te breiden door ° voor het eerst in repliek ° aan te voeren, dat de exploitatievoorwaarde normale visserijactiviteiten belemmert. De Commissie heeft zo inbreuk gemaakt op artikel 169 van het Verdrag en op artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering. Er is sprake van schending van artikel 169, daar de precontentieuze procedure slechts betrekking had op de vraag, in hoeverre de voorwaarden betreffende de exploitatie op zichzelf in strijd waren met artikel 34 van het Verdrag en met de gemeenschappelijke ordening der markten in de visserijsector. Het door de Commissie in repliek aangevoerde middel heeft betrekking op iets anders, aangezien het nieuwe rechtsvragen opwerpt, die alleen in de context van het arrest Jaderow begrepen en aangepakt kunnen worden. Het Verenigd Koninkrijk heeft geen gelegenheid gekregen om haar mening over deze vragen te geven in het licht van de juridische context zoals die zich nu voordoet op grond van de in het arrest Jaderow neergelegde beginselen. Het Verenigd Koninkrijk merkt voorts op, dat er sprake is van inbreuk op artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, omdat een nieuw middel is aangevoerd, dat het onderwerp van het geschil verandert. Ten slotte is artikel 42, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering geschonden, omdat de Commissie in haar repliek naar nieuw bewijs verwees zonder te motiveren waarom zij dit bewijs zo laat produceert.
Van haar kant betoogt de Commissie, dat zij in haar repliek niet buiten het voorwerp van het geschil, als omschreven in de precontentieuze procedure van artikel 169 EEG-Verdrag, is getreden. Het voorwerp van deze procedure is nog steeds te doen vaststellen dat de door het Verenigd Koninkrijk in 1986 ingevoerde voorwaarden voor de verlening van een visserijvergunning onverenigbaar zijn met het EEG-Verdrag en met artikel 34 in het bijzonder. Na de uitspraak in de zaak Jaderow houdt zij nog steeds staande, dat de exploitatievoorwaarden onverenigbaar zijn met artikel 34. In haar repliek heeft zij slechts een nieuw middel aangevoerd ter staving van haar stellingen. De Commissie is van mening, dat zij het recht had om een dergelijk nieuw middel aan te voeren, omdat het arrest Jaderow, dat gewezen werd na de indiening van het verzoekschrift in deze zaak, een uitlegging van de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht bevatte, waarbij nieuwe juridische gegevens in de zin van artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering aan het licht zijn gekomen.
7. Op het eerste gezicht zou men geneigd kunnen zijn, de door het Verenigd Koninkrijk opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te aanvaarden. Het werkelijke probleem in deze zaak is gewijzigd als gevolg van het nieuwe middel dat de Commissie heeft aangevoerd, en het lijkt mij twijfelachtig of het arrest Jaderow kan worden beschouwd als een nieuw juridisch gegeven dat, volgens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, het aanvoeren van een nieuw middel vermag te rechtvaardigen.
Aan de andere kant vind ik niet, dat de overweging waarop deze bepaling van het Reglement voor de procesvoering is gebaseerd, te weten de wens de rechten van de verdediging te eerbiedigen, het Hof duidelijk belet het nieuwe middel van de Commissie op zijn mérites te beoordelen.
Uit hetgeen volgt, zal duidelijk zijn, dat volgens mij een beslissing over de inhoud geen belangrijke inbreuk maakt op het recht van verweer van het Verenigd Koninkrijk. Het nieuwe middel is, juridisch gezien, eenvoudig. Het Verenigd Koninkrijk had de gelegenheid zijn mening te uiten zowel in zijn dupliek als ter terechtzitting. De bewijslast rust op de Commissie en niet op het Verenigd Koninkrijk. Het is aan de Commissie aan te tonen, dat de regel betreffende het regelmatig aandoen van Britse havens de normale visserijactiviteiten belemmert. Het bewijs dat daadwerkelijk is overgelegd, bestaat in de voor de nationale rechter in de zaak Jaderow afgelegde verklaringen en was derhalve het Verenigd Koninkrijk bekend.
Hoewel men bij strikte toepassing van artikel 169 en artikel 42 wellicht niet zou moeten overgaan tot een inhoudelijk onderzoek van het nieuwe middel, stel ik het Hof toch voor, gezien de speciale omstandigheden van de zaak, uitspraak te doen over de mérites van het nieuwe middel van de Commissie, dat de in 1986 ingevoerde exploitatievoorwaarde onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, omdat het voorschrift inzake regelmatige aanwezigheid in Britse havens de normale visserijactiviteiten belemmert.
De wettigheid van de exploitatievoorwaarde
8. De Commissie, gesteund door Spanje, betoogt, dat de normale visserijactiviteiten worden belemmerd, indien schepen gedurende elk halfjaar van elk kalenderjaar ten minste viermaal met tussenpozen van ten minste vijftien dagen een haven in het Verenigd Koninkrijk moeten aandoen.
De Commissie baseert haar betoog op een ruime uitlegging van de door het Hof vastgestelde voorwaarde, dat de regel betreffende het met een bepaalde regelmaat aandoen van Britse havens en soortgelijke bewijzen, dat de visserijactiviteiten worden verricht vanuit nationale havens, niet de normale visserijactiviteiten mag belemmeren. In zijn meest uitgebreide zin is de grief van de Commissie, dat dergelijke voorwaarden de vrijheid van de eigenaren van vissersvaartuigen om hun visserijactiviteiten te organiseren, niet mag beperken. Zij heeft zelfs gezegd, dat het moeilijk, of zelfs praktisch onmogelijk zou kunnen zijn, de exploitatievoorwaarde zo te wijzigen, dat alle hindernissen voor de normale visserijactiviteiten van ieder schip worden weggenomen. De Commissie stelt meer bepaald, dat:
° gezien het vereiste dat schepen een haven moeten aandoen met tussenpozen van vijftien dagen, de regel de visserijactiviteiten verstoort van de meeste vissers die met kortere tussenpozen naar de haven terugkeren (de Commissie verwees in dit verband naar de beëdigde verklaring van de kapitein van een vissersschip in de procedure voor de nationale rechter in de zaak Jaderow) en
° gezien het feit dat de regel vereist dat een schip ten minste vier maal binnen een halfjaar een haven aandoet, hij de verre visserij kan belemmeren, omdat de betrokken schepen gedurende langere tijd niet naar havens in het Verenigd Koninkrijk kunnen terugkeren.
9. Het lijkt mij duidelijk, dat dit betoog van de Commissie niet kan worden aanvaard.
De stellingen van de Commissie zijn gebaseerd, zoals het Verenigd Koninkrijk naar mijn mening terecht opmerkte, op een te ruime uitlegging van 's Hofs voorwaarde voor de wettigheid van exploitatievoorwaarden als de hier in geding zijnde. De Commissie houdt niet genoeg rekening met het feit dat het Hof in het arrest Jaderow zijn beslissing baseerde op de fundamentele premisse, dat i) een nauwe economische band tussen het schip en het land van registratie mag worden vereist, ii) ter verzekering van de naleving van dat vereiste de voorwaarde kan worden opgelegd, dat de visserijactiviteiten worden verricht vanuit nationale havens, en iii) aan vissersschepen in beginsel de verplichting kan worden opgelegd, aan te tonen dat zij voldoen aan de exploitatievoorwaarde door te voldoen aan andere vereisten, hetzij het vereiste van aanlanding van hun vangsten, hetzij het vereiste van het periodiek aandoen van Britse havens.
De voorwaarde van het Hof kan niet zo ruim worden uitgelegd, dat zij de door het Hof in beginsel aanvaarde regel van het periodiek aandoen van de nationale havens, zinledig maakt.
10. Er is volgens mij geen reden om in deze zaak de vraag over de draagwijdte van 's Hofs voorwaarde nader te onderzoeken. De Commissie heeft duidelijk geen enkel bewijs kunnen aanvoeren, dat de regel voor het periodiek aandoen van nationale havens de normale visserijactiviteiten belemmert, zelfs indien het begrip normale visserijactiviteiten ruim wordt uitgelegd.
In de eerste plaats blijkt, dat de door de Commissie overgelegde beëdigde verklaring van de kapitein van een vissersschip, volgens welke de normale visserijactiviteiten worden belemmerd door de regel van periodieke aanwezigheid in een nationale haven, op een misvatting van deze voorwaarde berust. De betrokken kapitein was in de veronderstelling, dat een vaartuig dat met tussenpozen van tien dagen naar een Britse haven terugkeerde, niet aan het vereiste van de regel van tussenpozen van vijftien dagen kan voldoen. Dit is een misvatting. Volgens de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte informatie wordt de regel in de praktijk zo toegepast, dat een schip dat bij voorbeeld een Britse haven op de eerste, de elfde en de eenentwintigste van een maand aandoet, wordt beschouwd als twee maal te hebben aangelegd in overeenstemming met de regel, te weten op de eerste en de eenentwintigste van de maand.
In verband hiermee moet ook belang worden gehecht aan het feit dat de verzoeksters in de zaak Jaderow tijdens de procedure voor de nationale rechter met de verweerder, het Britse ministerie, waren overeengekomen dat zij, hangende de procedure, zouden voldoen aan de exploitatievoorwaarde, zolang het ministerie niet de naleving van de voorwaarde betreffende de samenstelling van de bemanning zou verlangen. De door het Verenigd Koninkrijk overgelegde beëdigde verklaringen, die tevens aan de nationale rechter in de zaak Jaderow werden overgelegd, bevestigen bovendien, dat naar de mening van de betrokken partijen het voldoen aan het exploitatievereiste in de praktijk geen bijzonder zware of nadelige belasting betekende.
De Commissie heeft evenmin aangetoond, dat de voorwaarde betreffende het periodiek aandoen van een nationale haven de normale activiteiten van de verre visserij belemmert. Zij was niet in staat de verklaring van het Verenigd Koninkrijk te weerleggen, dat Britse vissersschepen die de verre visserij beoefenen, relatief zo kort onderweg zijn, dat de voorwaarde betreffende het periodiek aandoen van een nationale haven de gewone gang van zaken niet belemmert.
Ik ben derhalve van mening, dat de Commissie er niet in is geslaagd, haar stelling betreffende de exploitatievoorwaarde te staven, en ik stel het Hof daarom voor, dit onderdeel van de vordering van de Commissie te verwerpen.
De voorwaarde betreffende de bemanning
11. Deze voorwaarde luidt als volgt:
"Ten minste 75 % van de bemanning moet bestaan uit Britse onderdanen of EEG-onderdanen (tot 1 januari 1988 met uitzondering van Griekse onderdanen en tot 1 januari 1993 met uitzondering van Spaanse en Portugese onderdanen, niet zijnde een echtgenoot of een kind beneden de 21 jaar van een Griekse, Spaanse of Portugese werknemer die reeds in het Verenigd Koninkrijk is gevestigd, in overeenstemming met de overgangsregeling inzake het vrije verkeer van werknemers na de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal tot de Gemeenschappen, bedoeld in de betrokken Toetredingsverdragen) die woonachtig zijn in het Verenigd Koninkrijk, op het eiland Man of de Kanaaleilanden. Onder woonachtig zijn wordt verstaan het hebben van woonplaats aan de wal; dienst aan boord van een Brits schip geldt niet als woonplaats in het Verenigd Koninkrijk, op het eiland Man of op de Kanaaleilanden."
Deze voorwaarde houdt dus zowel een vereiste betreffende de nationaliteit als een vereiste betreffende de woonplaats van de bemanning in.
12. Zoals reeds gezegd, heeft het Verenigd Koninkrijk na de uitspraak in het arrest Jaderow erkend, dat het woonplaatsvereiste in strijd is met het gemeenschapsrecht.
Het Verenigd Koninkrijk heeft voorts erkend, dat, gelet op het arrest Agegate, het nationaliteitsvereiste niet kan worden toegepast op Spaanse en Portugese vissers die, op het moment van toetreding, reeds op Brits grondgebied of aan boord van een Brits schip in loondienst werkzaam waren, wanneer de arbeidsverhouding een voldoende nauwe band met dat grondgebied heeft.
Aan de andere kant is het Verenigd Koninkrijk van mening, dat het nationaliteitsvereiste kan worden gehandhaafd voor Spaanse en Portugese werknemers gedurende de in de Toetredingsakte Spanje en Portugal vastgestelde overgangsperiode. In verband hiermee verwijst het naar de artikelen 55 en 56 van de Toetredingsakte Spanje en de artikelen 215 en 216 van de Toetredingsakte Portugal. Ingevolge deze bepalingen mogen de oorspronkelijke Lid-Staten bestaande beperkingen van het vrije verkeer van Spaanse en Portugese werknemers gedurende de overgangsperiode handhaven.(5)
De Commissie betoogt, dat de overgangsregeling van de Toetredingsakte niet van toepassing is op de omstreden voorwaarde. De voorwaarde is strenger dan die welke destijds bestond, en is ingevoerd op een moment toen het, ingevolge de Toetredingsakte, niet langer mogelijk was nieuwe, strengere voorwaarden voor Spaanse en Portugese werknemers vast te leggen.
13. In het arrest Agegate heeft het Hof de artikelen 55 en 56 van de Toetredingsakte uitgelegd. Na te hebben herinnerd aan de arresten Peskeloglou en Lopes da Veiga(6), overwoog het, dat de artikelen 55 en 56
"zich niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling of praktijk volgens welke tot 1 januari 1993 75 % van de bemanning van die vaartuigen niet uit Spanjaarden mag bestaan, mits die na de Toetredingsakte van 1985 ingevoerde beperking in geen geval de situatie van Spaanse werknemers verslechtert en niet geldt voor Spaanse onderdanen die ten tijde van de toetreding reeds als werknemers op Brits grondgebied of op een Brits vaartuig waren tewerkgesteld, wanneer een arbeidsverhouding een voldoende nauwe band met dat grondgebied heeft" (r.o. 41).
De beslissende vragen zijn derhalve:
° of de in geding zijnde voorwaarde met betrekking tot Spaanse en Portugese werknemers moet worden beschouwd als een aanvullende beperking ten opzichte van de eerder bestaande voorwaarde, en
° indien dat het geval is, of zij is ingevoerd op een moment dat strengere voorwaarden niet meer mochten worden ingevoerd.
14. Wat de eerste vraag aangaat, is het natuurlijk juist, dat de door het Verenigd Koninkrijk in verband met de toetreding van Spanje en Portugal tot de Europese Gemeenschappen ingevoerde wijziging in eerste instantie een noodzakelijk gevolg was van de toetreding van deze landen. De vroegere voorwaarde betreffende de bemanning was gebaseerd op een onderscheid tussen onderdanen van de Lid-Staten en onderdanen van derde staten. Indien Spaanse en Portugese werknemers na de toetreding van Spanje en Portugal voor de toepassing van de 75 %-regel nog steeds niet als gemeenschapsonderdanen waren te beschouwen, moest de formulering van die voorwaarde worden gewijzigd. Een dergelijke wijziging zou, op zich beschouwd, haar rechtsgrondslag in de overgangsregeling van de Toetredingsakte kunnen vinden.
Dat is echter niet doorslaggevend. Op hetzelfde moment nam het Verenigd Koninkrijk de gelegenheid te baat, het toepassingsgebied van de voorwaarde te veranderen. Terwijl de voorwaarde voorheen gold voor de visserij op alle soorten vis binnen de Britse visserijzones, al of niet vallend onder quota, werd het toepassingsgebied van de voorwaarde vanaf dat moment zo gewijzigd, dat zij aan de ene kant enkel van toepassing was op onder quota gevangen vis en aan de andere kant op visserijactiviteiten zowel binnen als buiten de Britse wateren.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat deze wijzigingen de voorwaarde niet verscherpen. De praktische betekenis van de oorspronkelijke voorwaarde voor de betrokken vissersvaartuigen moet worden gezien tegen de achtergrond van de overeenkomstige Ierse voorwaarde, beschreven in mijn conclusie in zaak C-280/89 (Commissie/Ierland, arrest van 2 december 1992, Jurispr. 1992, blz. I-6185), krachtens welke Britse schepen die niet voldoen aan de voorwaarde betreffende de 75 %-regel, niet mogen vissen binnen de Ierse visserijzones.
De wijziging van het toepassingsgebied van het vereiste betreffende de bemanning, die niet een noodzakelijk gevolg was van de toetreding van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap, is naar mijn mening een aanvullende beperking in de betekenis die het Hof voor ogen had in zijn arresten Peskeloglou en Agegate. De aldus gewijzigde voorwaarde treft het vissen op iedere soort onder Britse quota, ongeacht waar de visserijactiviteiten plaatsvinden. De wijziging wordt overigens door de belanghebbenden zeer duidelijk als een verscherping ervaren. Het feit dat daarover een prejudiciële vraag is gesteld, en de opmerkingen van de partijen in de zaak Agegate tonen aan, dat de belanghebbenden in de visserijsector de wijziging beschouwden als een ernstige beperking van de visserijactiviteiten die zij tot dan toe onder de toen geldende regels konden verrichten.
15. De vraag is daarom, of de wijziging is ingevoerd op een tijdstip waarop het verbod van de Toetredingsakte om nieuwe beperkingen aan bestaande regels toe te voegen, niet gold.
In de eerste plaats stelt het Verenigd Koninkrijk, dat de wijziging van het vereiste betreffende de bemanning is ingevoerd vóór de toetreding op 1 januari 1986 van Spanje en Portugal tot de Gemeenschap, aangezien de Britse Minister van Landbouw al begin december 1985 in een persbericht had aangekondigd dat de nieuwe voorwaarde van toepassing zou zijn op alle visvergunningen met ingang van 1 januari 1986. Subsidiair betoogt het, dat deze wijziging de vereisten van het gemeenschapsrecht eerbiedigt, aangezien de voorwaarde van kracht is geworden met ingang van het tijdstip van de toetreding van Spanje en Portugal.
Er is naar mijn mening geen reden om nader te onderzoeken, wanneer de wijzigingen betreffende het bemanningsvereiste zijn ingevoerd en wanneer zij daadwerkelijk tot veranderingen in de voorwaarden van de al afgegeven visvergunningen hebben geleid.(7) Het is volgens mij voldoende ervan uit te gaan, dat de veranderingen met ingang van 1 januari 1986 in werking zouden treden.
16. De beslissende vraag is derhalve, of de overgangsregeling van de Toetredingsakte toeliet dat de bestaande beperkingen met ingang van de datum van toetreding van de nieuwe Lid-Staten werden verscherpt.
In de zaak Agegate heeft het Hof erop gewezen, dat overgangsbepalingen van toetredingsaktes, die afwijkingen van de fundamentele gemeenschapsregels bevatten, eng moeten worden uitgelegd en dat zij enkel het "handhaven van bestaande beperkingen" kunnen toestaan.(8) Het valt moeilijk staande te houden, dat een wijziging van het vereiste betreffende de bemanning, die van kracht wordt op de datum van de toetreding van Spanje en Portugal, een handhaving vormt van bestaande regels. Deze wijziging houdt dus, voor zover zij van toepassing is op Spaanse en Portugese werknemers, een verscherping in van de bestaande voorwaarde, iets wat de overgangsbepalingen van de Toetredingsakte niet toestaan en wat derhalve onverenigbaar is met artikel 48 van het Verdrag.(9)
17. De Commissie stelt voorts, dat het bemanningsvereiste onverenigbaar is met verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 inzake het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(10), en met verordening (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een Lid-Staat na er een betrekking te hebben vervuld.(11) Het vereiste betreffende de bemanning zou onvoldoende rekening houden met het recht op gelijke behandeling dat de gezinsleden van de werknemer ingevolge de verordeningen genieten, ongeacht hun nationaliteit. Het Verenigd Koninkrijk lijkt deze stelling van de Commissie niet te hebben betwist.
18. De Commissie betoogt, dat het vereiste betreffende de bemannning tevens onverenigbaar is met artikel 52 van het Verdrag inzake het recht van vestiging van zelfstandigen en met artikel 59 inzake de vrijheid van dienstverrichting. Deze stelling was aanvankelijk vanzelfsprekend voor zover het artikel 52 betrof, omdat in de zaak Agegate de vraag was gerezen, of vissers die beloond werden met "een aandeel in de besomming", werknemers waren in de zin van artikel 48 of zelfstandigen in de zin van artikel 52. Zoals bekend heeft het Hof vastgesteld, dat vissers die worden beloond met een aandeel in de besomming, als werknemers zijn te beschouwen. Ik vind het derhalve moeilijk te begrijpen, welke betekenis de artikelen 52 en 59 kunnen hebben voor de wettigheid van het in geding zijnde vereiste betreffende de bemanning, en de Commissie heeft trouwens haar standpunt hierover niet nader toegelicht. Onder deze omstandigheden meen ik, dat het niet juist zou zijn indien het Hof tot het oordeel kwam, dat het vereiste betreffende de bemanning eveneens een schending van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag oplevert.
Conclusie
19. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
° te verklaren dat door de invoering, met ingang van 1 januari 1986, van een nieuwe voorwaarde in visserijvergunningen, betreffende de samenstelling van de bemanning, het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 48 van het Verdrag en de verordeningen nrs. 1612/68 van de Raad en 1251/70 van de Commissie op hem rustende verplichtingen;
° het beroep voor het overige te verwerpen;
° elk der partijen alsmede het Koninkrijk Spanje in de eigen kosten te verwijzen.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) ° De eerste Britse regels werden in 1983 vastgesteld en zijn niet het voorwerp geweest van een procedure voor het Hof. Zij bevatten onder meer bepalingen betreffende de samenstelling van de bemanning. De tweede groep regels zijn die welke het voorwerp zijn van het huidige geding. Zij waren het voorwerp van de arresten in de prejudiciële zaken Jaderow en Agegate, hierna genoemd. De derde groep regels werd in 1988 vastgesteld en bevat enkele vereisten betreffende met name de eigendom. Deze regels vormden het voorwerp van de arresten van het Hof van 25 juli 1991 (zaak C-221/89, Factortame, Jurispr. 1991, blz. I-3905) en 4 oktober 1991 (zaak C-246/89, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1991, blz. I-4585).
Onder quota hopping verstaat het Verenigd Koninkrijk het verschijnsel dat schepen die tot dan toe geen enkele band met het Verenigd Koninkrijk hadden, onder de Britse vlag registreren, teneinde onder Britse quota te kunnen vissen, die elk jaar door de Gemeenschap worden toegewezen aan het Verenigd Koninkrijk in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid. In de praktijk gaat het met name om Spaanse vissersvaartuigen die zich onder de Britse vlag opnieuw hebben ingeschreven.
Het aantal schepen dat betrokken is bij dit quota hopping, schijnt relatief klein te zijn, te weten ongeveer 150 schepen in het begin van 1989 op een totale Britse vissersvloot van 10 000 schepen (zie R. Churchill in: Common Market Law Review 1990, blz. 212).
(2) ° Zaak C-216/87, Jurispr. 1989, blz. 4509.
(3) ° Zaak C-3/87, Jurispr. 1989, blz. 4459.
(4) ° Het Verenigd Koninkrijk heeft verklaard, dat het uitgeven van een persbericht door het betrokken ministerie de gebruikelijke manier is om belanghebbende sectoren op de hoogte te stellen van de invoering van nieuwe voorwaarden betreffende de afgifte van visserijvergunningen. De nieuwe voorwaarden worden in de daadwerkelijk afgegeven visserijvergunningen opgenomen vanaf het moment van het van kracht worden van deze voorwaarden.
(5) ° Deze artikelen van de Toetredingsakte zijn inhoudelijk hetzelfde.
Artikel 55 luidt als volgt:
Artikel 48 van het EEG-Verdrag is, voor wat betreft het vrije verkeer van werknemers tussen Spanje en andere Lid-Staten, slechts van toepassing onder voorbehoud van de overgangsbepalingen neergelegd in de artikelen 56 tot en met 59 van deze Akte.
Artikel 56 bepaalt:
1. De artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap zijn in Spanje ten aanzien van onderdanen van de andere Lid-Staten en in de andere Lid-Staten ten aanzien van Spaanse onderdanen pas van toepassing vanaf 1 januari 1993.
Het Koninkrijk Spanje en de andere Lid-Staten zijn bevoegd, onderscheidenlijk ten aanzien van onderdanen van de andere Lid-Staten en ten aanzien van Spaanse onderdanen, tot en met 31 december 1992 de nationale bepalingen of bepalingen die voortvloeien uit bilaterale overeenkomsten waarbij immigratie met het oog op het verrichten van arbeid in loondienst en/of toegang tot arbeid in loondienst aan een voorafgaande vergunning wordt onderworpen, te handhaven (...)
(6) ° Arresten van 23 maart 1983 (zaak 77/82, Peskeloglou, Jurispr. 1983, blz. 1085) en 27 september 1989 (zaak 9/88, Lopes da Veiga, Jurispr. 1989, blz. 2989).
(7) ° Uit ons toegekomen informatie blijkt, dat om begrijpelijke redenen de veranderingen in de visvergunningen in feite voor het eerst werden ingevoerd in de periode na 1 januari 1986. Het Verenigd Koninkrijk heeft echter beklemtoond, dat het in ieder geval duidelijk was dat de wijzigingen vanaf 1 januari in werking hadden moeten treden.
(8) ° Volgens r.o. 39 moet een overgangsbepaling als afwijking van het in artikel 48 EEG-Verdrag neergelegde beginsel van het vrije verkeer van werknemers eng worden uitgelegd en mogen de oude Lid-Staten en de tot de Gemeenschap toegetreden Lid-Staten weliswaar bestaande beperkingen handhaven, maar mogen zij tijdens de overgangsperiode in geen geval de voorwaarden voor toegang tot een betrekking voor hun respectieve onderdanen strenger maken door nieuwe beperkende maatregelen in te voeren .
(9) ° De Commissie heeft gesuggereerd, dat het verbod op het wijzigen van bestaande beperkingen teneinde ze strenger te maken, misschien van kracht is geworden op de datum van ondertekening van de Toetredingsakte, en in verband hiermee verwezen naar een Gemeenschappelijke verklaring, afgegeven tijdens de ondertekening van de Toetredingsakte (PB 1985, L 302, blz. 480). De Gemeenschappelijke verklaring bepaalt met name:
De huidige en de nieuwe Lid-Staten verplichten zich ertoe om op onderdanen van de andere Lid-Staten die op regelmatige wijze op hun grondgebied verblijven of werken, geen nieuwe restrictieve maatregelen toe te passen indien zij deze na de datum van ondertekening van deze Akte zouden aannemen op het gebied van het verblijf en de werkgelegenheid van buitenlanders.
Uit het voorgaande blijkt, dat er in deze zaak geen reden is om zich over deze stelling uit te spreken. Ik wil er wel op wijzen, dat de Gemeenschappelijke verklaring in ieder geval enkel personen betreft die reeds regelmatig op het grondgebied van het gastland verblijven of werken (zie in dit verband ook de conclusie van advocaat-generaal Mischo in de zaak Agegate, punt 33).
(10) ° PB 1968, L 257, blz. 2.
(11) ° PB 1970, L 142, blz. 24.