KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 19. märtsil 2026(1)
Kohtuasi C‑354/24
Elisa Eesti AS
versus
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tallinna Halduskohus (Eesti))
Eelotsusetaotlus – Telekommunikatsiooniteenused – Direktiiv (EL) 2018/1972 – Artikli 40 lõige 1 ja artikli 41 lõige 1 – Võrkude ja teenuste turvalisus – 5G
funktsionaalsus – Loamenetlus – Riist- ja tarkvara „kõrge riskiga“ pakkujad – „Kõrge riskiga“ riist- ja tarkvara keelamine riigi julgeoleku kaalutlustel – ELL artikli 4 lõige 2 – Harta artikli 17 lõige 1 – Proportsionaalsus – Kontrolli põhjalikkus – Positiivsed meetmed kolmanda riigi mõju või kontrolli korral
I.      Sissejuhatus
1.        Kuidas suhestuvad liikmesriigi poolt oma riikliku julgeoleku kaitsmiseks võetud meetmed liidu õigusaktidega, mis on kehtestatud elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturu toimimise tagamiseks?
2.        Ennekõike, kas sellised riigisisesed meetmed on direktiivi (EL) 2018/1972 (Euroopa elektroonilise side seadustik)(2) kohaldamisalast välja jäetud, kuna need on võetud riigi julgeolekuga seotud põhjustel, ning kas nende proportsionaalsust ei saa seega liidu õiguse alusel kohtulikult kontrollida?
3.        Need küsimused tekivad seoses Eestis vastu võetud õigusnormidega, millega kehtestatakse eelneva kasutusloa andmise kord riist- ja tarkvarale elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisel. See kord võimaldab pädevatel asutustel keelata teatud seadmete kasutamise, kui leitakse, et need kujutavad endast ohtu riigi julgeolekule.
4.        Põhikohtuasja kaebaja Elisa Eesti AS (edaspidi „kaebaja“), kes on Soome telekommunikatsiooniettevõtja Elisa Oyj tütarettevõtja, on üks kolmest üleriigilisest mobiilsidevõrgu ja -teenuste pakkujast Eestis. Ta on vaidlustanud Tallinna Halduskohtus (Eesti) (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) otsuse, millega Eesti pädevad ametiasutused keeldusid talle andmast luba kasutada tema telekommunikatsioonivõrgus teatud 2G–4G ja 5G riist‑ ja tarkvara. See otsus tehti eelkõige seetõttu, et vaidlusaluste seadmete tootja on Hiina telekommunikatsiooniettevõtja Huawei Corporation (edaspidi „Huawei“), keda Eesti ametiasutused peavad niisuguste seadmete „kõrge riskiga“ tarnijaks.
II.    Kohtuasja õiguslik ja faktiline raamistik ning eelotsuse küsimused
A.      Üldteave 5G telekommunikatsioonitaristu ja tehnoloogia kohta
5.        Kohtuasja konteksti mõistmiseks on vaja veidi selgitada 5G funktsionaalsuseks kasutatavat taristut. Sellest alustangi.
6.        Mobiilsidevõrk koosneb tavaliselt kahest osast. Taristu esimene ja keskne osa on tuumvõrk. See sisaldab kogu võrku juhtivat keskseadmestikku ja on kavandatud peamise ühenduskanalina, et ühendada omavahel kõik liikluse lõpp-punktid, koondades ja edastades võrguliiklust suurel kiirusel.(3) Taristu teine osa on mobiilsidevõrk. Viimane koosneb tugijaamadest, mis jagavad laiema teeninduspiirkonna „kärgedeks“, millega võivad sellised mobiilseadmed nagu mobiiltelefonid liikmesriigi mobiilsidevõrgus ühenduda.(4) Seda osa mobiilsidevõrgust nimetatakse vahel „servavõrguks“ või „äärevõrguks“.
7.        Telekommunikatsioonitehnoloogiate puhul eristatakse „põlvkondi“. 2G, 3G ja 4G on järjestikused mitteanaloogvõrgu tehnoloogia põlvkonnad. Selle tehnoloogia viies põlvkond – 5G – on kavandatud edaspidi asendama praegust 4G standardit.(5) 5G tehnoloogiat iseloomustavad suured kiirused ja andmemahud ning väiksem latentsus (hilistus).
8.        Euroopa Komisjon peab 5G tehnoloogiat Euroopa Liidus lairiba ja suure võimsusega võrkude ehitamise oluliseks elemendiks majanduse ja ühiskonna kui terviku huvides.(6)
9.        Nagu nähtub eelotsusetaotlusest ja riigisisesest toimikust, saab 5G tehnoloogia jagada „mitteeraldiseisvaks“ (non-stand-alone; edaspidi „NSA“) 5G funktsionaalsuseks ja „eraldiseisvaks“ (stand-alone;  edaspidi „SA“) 5G funktsionaalsuseks. 5G NSA on tehnoloogia, mis ehitatakse olemasoleva 2G–4G taristu võrgukihi peale.(7) Seega toimub side sidevõrgus endiselt „servavõrgu“ ja „tuumvõrgu“ vahel. 5G SA võrgud loovad oma raadiovõrgu ega sõltu seega „vanemast“ 2G–4G taristust ega tuumvõrgust. 5G SA seadmed moodustavad seega oma võrgutaristu, mis on sõltumatu ega läbi kõigepealt tuumvõrku. Sellest lähtuvalt saavad nad omavahel otse suhelda, ilma et nad peaksid läbima telekommunikatsioonitaristu „tuuma“. Selle omaduse tõttu suudab 5G SA tehnoloogia ühendada „asjade internetis“ palju rohkem seadmeid kui varem.(8)
10.      Eelotsusetaotlusest ja kohtuasja toimikust nähtub, et kaebaja tuumvõrk koosneb Rootsi äriühingu Telefonaktiebolaget LM Ericsson (edaspidi „Ericsson“) ja Soome äriühingu Nokia Corporation (edaspidi „Nokia“) toodetud riist- ja tarkvarast ning tema mobiilsidevõrk koosneb Hiina äriühingu Huawei toodetud riist- ja tarkvarast.
11.      Käesolev vaidlus puudutab üksnes kaebaja mobiilsidevõrku, st servavõrku.
B.      Põhikohtuasja õiguslik ja faktiline raamistik
12.      Kaebaja esitas 23. märtsil 2022(9) Tarbijakaitse ja Tehnilise järelevalve Ametile (edaspidi „TTJA“) taotluse kasutusloa saamiseks esiteks oma servavõrgus olemasolevale Huawei 2G–4G riist- ja tarkvarale ning teiseks alates 1. juunist 2022 selles võrgus kasutusele võtta planeeritud Huawei 5G riist- ja tarkvarale (edaspidi koos „vaidlusalune riist‑ ja tarkvara“).
13.      Taotlus esitati Eesti elektroonilise side seaduse (edaspidi „ESS“) alusel.(10) Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et ESSiga võetakse muu hulgas üle direktiiv 2018/1972.
14.      ESS 8. peatükis on sätestatud nõuded elektroonilise side teenuste osutamisele Eestis. Selle seaduse § 872 lõikes 1 on nõutud, et sideettevõtjad rakendaksid asjakohaseid tehnilisi ja organisatsioonilisi meetmeid, maandamaks sideteenuse ja -võrgu turvalisuse ning terviklikkusega seotud riske. ESS § 873 lõikes 1 on ette nähtud, et sideteenuse osutamisel sidevõrgus kasutatav riist- või tarkvara ei tohi ohustada riigi julgeolekut. Sellele vastavalt on seaduse § 873 lõikes 6 ette nähtud, et sideettevõtja on kohustatud taotlema sidevõrgu riist- või tarkvara kasutamiseks TTJA-lt loa.
15.      ESS § 873 lõike 2 kohaselt tehakse oht riigi julgeolekule kindlaks tootjast või hooldus- või tugiteenuste pakkujast tuleneva kõrge riski alusel (punkt 1) või riist- või tarkvara tehnilistest omadustest või seadistustest tuleneva riski alusel (punkt 2). Seda, kas tootja või hooldus- või tugiteenuste osutaja on kõrge riskiga, hinnatakse ESS § 873 lõikes 3 sätestatud 12 kriteeriumi alusel.(11)
16.      Kui leitakse, et riist- või tarkvara kujutab endast ohtu riigi julgeolekule, on ESS §‑s 1965 kindlaks määratud üleminekuperioodid: kuni 31. detsember 2025 5G tehnoloogia puhul(12) ja kuni 31. detsember 2029 2G, 3G ja 4G riist- ja tarkvara puhul(13).
17.      Kui TTJA on saanud loataotluse riist- ja tarkvara kasutamiseks sidevõrgus, on ta ESS § 874 alusel kohustatud küsima Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogult (edaspidi „KJN“) ja Riigi Infosüsteemi Ametilt arvamuse, kas taotluses nimetatud riist- või tarkvara ohustab riigi julgeolekut.
18.      KJN tuvastas 27. oktoobri 2022. aasta otsuses nr 1 sellise ohu kogu kõnealuse riist- ja tarkvara puhul.(14) Eelotsusetaotluse kohaselt tuvastati see oht kõigi 12 kriteeriumi alusel, mis on loetletud ESS § 873 lõikes 3.(15) See asutus tegi TTJA-le ettepaneku väljastada kasutusluba 5G funktsionaalsuse jaoks kuni 31. detsembrini 2025 ja 2G–4G funktsionaalsuse jaoks kuni 31. detsembrini 2029 (edaspidi „KJNi otsus“).
19.      TTJA tuvastas 25. novembri 2022. aasta otsuses nr 1-7/22-436, et kogu kaebaja taotluses nimetatud riist- ja tarkvara ohustab Eesti riigi julgeolekut. Seetõttu andis ta kaebajale ESS § 1965 alusel ajaliselt piiratud kasutusloa 5G funktsionaalsuse jaoks kuni 31. detsembrini 2025 ja 2G–4G funktsionaalsuse jaoks kuni 31. detsembrini 2029 (edaspidi „TTJA otsus“).
20.      Kaebaja vaidlustas 1. detsembri 2022. aasta kaebuses KJNi ja TTJA otsuse (edaspidi koos „vaidlustatud otsused“) eelotsusetaotluse esitanud kohtus. Kaebaja väidab eelkõige, et KJN ja TTJA ei ole tõendanud ohtu Eesti riigi julgeolekule, väidetava ähvardava ohu tõenäosust ega vaidlusalusest riist‑ ja tarkvarast tuleneva kahju võimalikku suurust. Kaebaja väidab samuti, et lühikese üleminekuaja tõttu kujutavad vaidlustatud otsused endast vaidlusaluse riist- ja tarkvara tagasiulatuvat keelamist, millega kaasneb kaebaja omandi sundvõõrandamine. See omakorda tuleb hüvitada. Lisaks vaidlustab kaebaja vaidlustatud otsuste kehtivuse põhjendusel, et seadusest, mille alusel need otsused vastu võeti, ei ole komisjonile teatatud, mistõttu on see vastuolus direktiiviga (EL) 2015/1535.(16) Lõpuks väidab ta, et vaidlustatud otsused kujutavad endast elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangut, mis on ette nähtud direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikes 1, ning et selle vabaduse mis tahes piirang peab olema nõuetekohaselt põhjendatud, mida pädevad asutused aga ei ole teinud.
21.      KJN ja TTJA vaidlevad nendele argumentidele vastu. Sisuliselt põhinevad vaidlustatud otsused riskihinnangul, mille puhul piisab ohu tõenäosusest ja ettenähtavusest. Need otsused kuuluvad Eesti ainupädevusse ja nende suhtes kohaldatakse piiratud kohtulikku kontrolli. KJN ja TTJA märgivad samuti, et vaidlustatud otsustega antud üleminekuaja puhul on tegemist on ESS §‑st 1965 tuleneva maksimaalse võimaliku ajaga. Lõpuks ei nõustu nimetatud pooled, et vaidlustatud otsused on vastuolus direktiiviga 2015/1535 ja direktiiviga 2018/1972.
22.      Neil asjaoludel otsustas Tallinna Halduskohus (Eesti) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas riigisiseste õigusnormide kogum (ESS § 873 lõiked 2, 3, 6, 7 ja 8, § 874 lõiked 1–4 ning § 1965 lõiked 1–4), millega kohustatakse sideettevõtjat taotlema riist- ja tarkvarale oma sidevõrgus kasutusluba, et tagada riigi julgeolek, kuulub [direktiivi 2018/1972] kohaldamisalasse?
2.      Juhul, kui eelmisele küsimusele on vastus jaatav, siis kas [direktiivi 2018/1972] artikli 1 lõike 3 punkti c tuleb tõlgendada koosmõjus [ELL] artikli 4 lõikega 2 viisil, et selliste piirangute kehtestamine on liikmesriigi ainupädevuses ning on pelgalt riigisisene meede, millele ei kohaldu direktiivi 2018/1972 nõuded?
3.      Juhul, kui vastus küsimusele 1.2 on eitav, siis kas riigisiseste õigusnormide kogum (ESS § 873 lõiked 2, 3, 6, 7 ja 8, § 874 lõiked 1–4 ning § 1965 lõiked 1–4), mis ei luba sideettevõtjal oma sidevõrgus kasutada riist- ja tarkvara ilma haldusorganilt vastavale riist- ja tarkvarale saadud kasutusloata, on elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirang [direktiivi 2018/1972] artikli 12 lõike 1 tähenduses?
4.      Juhul, kui vastus küsimusele 1.3 on jaatav, siis kas sellised riigisisesed õigusnormid tuleb jätta kohaldamata, kui nendest ei ole eelnevalt teavitatud [k]omisjoni vastavalt [direktiivi 2018/1972] artikli 12 lõikele 1?
5.      Juhul, kui vastus küsimusele 1.2 on jaatav, siis kas ELTL artikliga 36 ning proportsionaalsuse põhimõttega on kooskõlas sellised riigisisesed õigusnormid, millega kohustatakse sideettevõtjat taotlema riist- ja tarkvarale oma sidevõrgus kasutusluba, et tagada riigi julgeolek ning mis kõrge riskiga riist- ja tarkvara ohu hindamisel ei nõua haldusorganilt a) tootjaga seotud riskide kandumise hindamist konkreetsele riist- ja tarkvarale; b) konkreetse riist- ja tarkvara funktsiooni, asukoha ja osatähtsuse hindamist sideteenuse osutamisel ning c) asukohariigiga seotud probleemide kandumise hindamist tootjale?
6.      Kas olukorras, kus sidevõrgus enne kasutusloa kohustuse kehtestamist olemas ja aktiivses kasutuses olnud riist- või tarkvara kasutamiseks antakse kasutusluba lühemaks ajaks, kui on selle riist- või tarkvara kasulik eluiga ning tegemist on riist- või tarkvaraga, mis on õiguspäraselt omandatud, on tegemist omandi äravõtmisega Euroopa Liidu põhiõiguste harta [(edaspidi „harta“)] artikli 17 lõike 1 teise lause tähenduses?“
23.      Euroopa Kohtule esitasid kirjalikud seisukohad kaebaja, Tšehhi, Taani, Eesti, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Soome ja Rootsi valitsus ning komisjon. Kaebaja, KJN, Eesti, Taani, Saksamaa, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Soome ja Rootsi valitsus ning komisjon esitasid suulised seisukohad kohtuistungil, mis toimus 11. novembril 2025.
III. Analüüs
24.      Korraldan oma analüüsi järgmiselt.
25.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kaks esimest küsimust puudutavad direktiivi 2018/1972 kohaldamisala. Nõnda soovitakse esimese küsimusega teada, kas selline õiguslik kord, nagu on kehtestatud ESSiga ja mis nõuab eelnevat kasutusluba riist- ja tarkvarale elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiseks, kuulub direktiivi 2018/1972 esemelisse kohaldamisalasse. Käsitlen seda küsimust jaotises III.A. Teise küsimusega soovitakse teada, kas sellised meetmed on viidatud direktiivi kohaldamisalast siiski välja jäetud, kuna need on võetud riigi julgeolekuga seotud põhjustel. Käsitlen seda küsimust jaotises III.B. Mõlema küsimuse puhul jõuan järeldusele, et direktiiv 2018/1972 on käesoleval juhul kohaldatav.
26.      Eeldusel, et direktiiv 2018/1972 on kohaldatav, soovitakse kolmanda küsimusega teada, kas vaidlusalused meetmed kujutavad endast elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabaduse piirangut direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 tähenduses. Ma vastan sellele küsimusele jaatavalt jaotises III.C. See viib mind neljanda küsimuse juurde, milles palutakse selgitada, kas nendest meetmetest tuleb komisjonile teatada, ja kui see on nii, siis millised tagajärjed kaasnevad teatamata jätmisega. Käsitlen seda küsimust jaotises III.D.
27.      Kui vaidlusalused riigisisesed meetmed kujutavad endast elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabaduse piirangut, nii nagu ma arvan, siis teine oluline küsimus, mis selles kontekstis tekib, on see, kas ja kuidas võiksid niisugused meetmed olla põhjendatud. Selline põhjendus on võimalik vastavalt direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikele 1, mis viitab selles osas ELTL artikli 52 lõikele 1. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei palu siiski selgitada, kuidas viia läbi proportsionaalsuse kontrolli direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 alusel. Selle asemel esitab ta selle küsimuse viienda küsimusena seoses kaupade vaba liikumisega ja tingimusel, et Euroopa Kohus leiab, et direktiiv 2018/1972 ei ole kohaldatav. Kuna teen ettepaneku, et direktiiv 2018/1972 on kohaldatav, ei ole vaja vastata viiendale küsimusele sellisel kujul, nagu see on esitatud Euroopa Kohtule. Selle küsimuse sisu on eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks siiski asjakohane põhjenduse esitamiseks direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 alusel koostoimes ELTL artikli 52 lõikega 1. Seetõttu teen Euroopa Kohtule esitatud viiendale küsimusele vastamise asemel ettepaneku see ümber sõnastada nii, nagu oleks see esitatud viimati nimetatud sätete (ja mitte ELTL artiklite 34 ja 36) kohta. Käsitlen selliselt ümbersõnastatud küsimust jaotises III.E.
28.      Lõpuks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kuuenda küsimusega Euroopa Kohtul aidata kindlaks teha, kas vaidlusalused meetmed kujutavad juhtumi asjaolusid arvestades endast kaebaja omandi de facto äravõtmist, mille korral
ta leiab, et harta artikli 17 lõige 1 nõuab piisava hüvitise maksmist. Jaotises III.F teen Euroopa Kohtule ettepaneku, et vaidlusalune meede ei kujuta endast sellist äravõtmist, vaid sekkumist omandi kasutamisse, mis võib siiski olla põhjendatud ega nõua seega hüvitise maksmist harta artikli 17 lõike 1 alusel.
A.      Esimene küsimus
29.      Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ESSi asjakohased sätted, mille alusel vaidlusalused meetmed võeti, kuuluvad direktiivi 2018/1972 kohaldamisalasse.
30.      Käesolevas menetluses oma seisukohad esitanud pooled jäävad sellele küsimusele antava vastuse puhul eriarvamusele. Kaebaja, Eesti ja Prantsuse valitsus ning komisjon leiavad sisuliselt, et direktiiv 2018/1972 on käesolevas asjas kõne all olevatele meetmetele kohaldatav. Eesti valitsus, keda toetab komisjon, selgitab nimelt, et ESS võeti tegelikult vastu direktiivi 2018/1972 rakendamiseks. Taani, Tšehhi, Itaalia, Rootsi ja Soome valitsus on vastupidisel seisukohal, leides sisuliselt, et direktiiv 2018/1972 ei ole kohaldatav, kuna vaidlusalune loameede võeti Eesti riigi julgeoleku kaitseks. Hispaania valitsus väidab omakorda, et riigi julgeoleku kaitseks võetud meetmed ei kuulu direktiivi 2018/1972 kohaldamisalasse, kuid see ei vabasta liikmesriike kohustusest järgida direktiivi 2018/1972, mis on käesolevas asjas kohaldatav.
31.      Leian, et direktiiv 2018/1972 on kohaldatav ja et vaidlusalused meetmed kuuluvad selle direktiivi esemelisse kohaldamisalasse.
32.      Direktiiv 2018/1972 on elektroonilise side valdkonna peamine õigusakt. Sellega kehtestatakse ühtlustatud õigusraamistik, et tagada elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturg.(17) Selle eesmärgi saavutamiseks soovitakse direktiiviga kõrvaldada takistused elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiselt, keelates liikmesriikide kehtestatud piirangud ja võttes vastu ühised normid.(18)
33.      See raamistik kehtib ka mobiilsidevõrkude suhtes, mis on kõne all käesolevas kohtuasjas.(19)
34.      Seega kuuluvad põhimõtteliselt kõik liikmesriikide õigusnormid, mis reguleerivad elektroonilise side võrke ja teenuseid, direktiivi 2018/1972 kohaldamisalasse.
35.      Direktiivi 2018/1972 üks eesmärke on tagada elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturu turvalisus. Nii on direktiivi artikli 1 lõike 2 punkti a kohaselt selle direktiivi eesmärk „viia ellu elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturg, millega saavutatakse väga suure läbilaskevõimega võrkude kasutuselevõtt ja käibelevõtmine, jätkusuutlik konkurents, elektroonilise side teenuste koostalitlusvõime, juurdepääsetavus, võrkude ja teenuste turvalisus ning lõppkasutajate kasu“.(20)
36.      Selleks on direktiivi 2018/1972 artikli 40 lõikes 1 nõutud, et üldkasutatavate elektroonilise side võrkude ja üldkasutatavate elektroonilise side teenuste pakkujad võtaksid asjakohased ja proportsionaalsed tehnilised ja organisatsioonilised meetmed, et asjakohaselt maandada võrkude ja teenuste turvalisusega seotud riske. Tehnika taset arvesse võttes peavad need meetmed tagama olemasolevale ohule vastava turvalisuse taseme, mis hõlmab meetmeid, millega on võimalik vältida ja minimeerida turvaintsidentide mõju kasutajatele ning teistele võrkudele ja teenustele.
37.      Seega tuleb võrkude ja teenuste turvalisuse saavutamise eesmärgil vastu võetud riigisiseseid norme pidada direktiivi 2018/1972 kohaldamisalasse kuuluvateks.
38.      Mõiste „võrkude ja teenuste turvalisus“ on direktiivi 2018/1972 artikli 2 punktis 21 määratletud kui „elektroonilise side võrkude ja teenuste suutlikkus panna teatava kindlusega vastu mis tahes tegevusele, mis kahjustab elektroonilise side võrkude või teenuste endi, nende võrkude või teenuste kaudu pakutavate või kättesaadavate salvestatud, edastatud või töödeldud andmete või seotud teenuste käideldavust, autentsust, terviklust või konfidentsiaalsust;“.
39.      Seda määratlust tuleb lugeda koos mõistete „elektroonilise side võrk“(21) ja „elektroonilise side teenus“(22) määratlusega.
40.      Esimene neist mõistetest on sõnastatud laialt ja hõlmab eelkõige selle võrgu pakkumiseks vajalikke füüsilisi seadmeid (ja seega ka nendes sisalduvat riist- ja tarkvara).(23) Viimati nimetatud mõiste hõlmab signaalide edastamist füüsilise taristu kaudu, mida Euroopa Kohus on tõlgendanud nii, et see hõlmab ka tarkvara, mida kasutatakse muu hulgas internetiühenduseks.(24)
41.      Sellest järeldub, et mõistet „võrkude turvalisus“, nagu see on määratletud direktiivi 2018/1972 artikli 2 punktis 21, tuleb mõista nii, et see hõlmab nii elektroonilise side võrgu riistvara kui ka tarkvara turvalisust.
42.      Direktiivi 2018/1972 artikli 40 lõike 1 rakendamiseks kohustab selle artikli 41 lõige 1 liikmesriike tagama, et pädevatel asutustel oleksid volitused anda siduvaid suuniseid, sealhulgas meetmete kohta, mida on vaja, et turvaintsidenti „märkimisväärse ohu tuvastamise korral“ ära hoida.
43.      Muid juhiseid normide kohta, mida liikmesriigid peavad selles osas vastu võtma, ei ole antud. Seega jätab liidu õigus liikmesriikide otsustada, kuidas neid nõudeid oma võrkude ja teenuste turvalisuse tagamiseks rakendada.
44.      Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, kaebaja seisukohtadest ning Eesti valitsuse ja KJNi seisukohtadest, mida kohtuistungil kinnitati, et vaidlusaluste õigusnormide eesmärk on rakendada Eesti õiguses direktiivi 2018/1972, eelkõige selle artikli 40 lõiget 1 ja artikli 41 lõiget 1.
45.      Ei ole põhjust, miks elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiseks kasutatavale riist- ja tarkvarale eelneva kasutusloa andmise menetlust, nagu seda nõuab ESS, ei peaks pidama üheks võimalikuks lahenduseks direktiivi 2018/1972 artikli 40 lõike 1 ja artikli 41 lõike 1 rakendamiseks.
46.      Käesolevas asjas ei ole sellele ka vastu vaieldud.
47.      Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele jaatavalt, nimelt tuleb direktiivi 2018/1972 tõlgendada nii, et see hõlmab riigisiseste õigusnormide kogumit, mis liikmesriigi elektroonilise side võrgu ja selle teenuste turvalisuse tagamiseks nõuab, et operaator, kes soovib sellist võrku ja teenust pakkuda, saaks kasutusloa riist- ja tarkvarale oma sidevõrgus.
B.      Teine küsimus
48.      Teise küsimusega, mis on esitatud juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELL artikli 4 lõike 2 ja direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkti c toime tõttu kuuluvad vaidlusalused loameetmed liikmesriikide ainupädevusse, mille suhtes direktiivi 2018/1972 sätted ei ole kohaldatavad, sest need meetmed on võetud riigi julgeoleku tagamiseks.
49.      Vastan sellele küsimusele lühidalt.
50.      ELL artikli 4 lõike 2 viimases lauses on sätestatud, et riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse. Seda ideed on kajastatud ka direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punktis c, mille kohaselt ei mõjuta selle direktiivi sätted liikmesriikide poolt avaliku korra, avaliku julgeoleku ja kaitse eesmärgil võetud meetmeid.
51.      Seetõttu ja hoolimata nende kahe sätte terminoloogilisest erinevusest(25) nõustun komisjoni ja Prantsuse valitsusega, et direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkt c väljendab sisuliselt ELL artikli 4 lõiget 2.
52.      Kas neid kahte sätet tuleks tõlgendada nii, et riigi julgeoleku huvides võetud meetmed tuleks direktiivi 2018/1972 kohaldamisalast välja jätta?
53.      Kaebaja, Eesti, Hispaania ja Prantsuse valitsus ning komisjon leiavad, et kuigi ainult liikmesriigid võivad otsustada meetmete üle, mille eesmärk on kaitsta oma riigi julgeolekut, ei vabasta see neid kohustusest järgida direktiivi 2018/1972 nõudeid. ELL artikli 4 lõike 2 ja direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkti c mõju ei ole seega selline, et see välistaks vaidlusaluse loameetme liidu õiguse reguleerimisalast. Vastupidist seisukohta esindavad Taani, Tšehhi, Itaalia, Rootsi ja Soome valitsus rõhutavad, et arvestades asjaolu, et vaidlusalused meetmed võeti Eesti riigi julgeoleku kaitseks, on liidu õiguse kohaldamine ELL artikli 4 lõike 2 ja direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkti c mõjul välistatud.
54.      Minu arvates on Euroopa Kohtu praktikas juba selgitatud, et ELL artikli 4 lõige 2 ei jäta riigi julgeolekumeetmeid liidu õiguse kohaldamisalast välja.(26)
55.      Pigem kinnitab see säte, et liidul puudub pädevus otsustada, mis on vajalik liikmesriikide julgeoleku tagamiseks ja kuidas seda teha. Sellegipoolest, isegi kui ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt jääb riiklik julgeolek iga liikmesriigi ainuvastutusse, „ei saa üksnes asjaolu, et riigisisene meede on võetud riigi julgeoleku kaitsmise eesmärgil, tingida seda, et liidu õigus ei ole kohaldatav, ega vabastada liikmesriike nõudest seda õigust järgida“.(27)
56.      Seega, isegi kui Eesti võttis vaidlusalused õigusnormid vastu oma riigi julgeoleku kaitseks, ei jäta see neid õigusnorme ja nende alusel vastu võetud meetmeid direktiivi 2018/1972 kohaldamisalast välja.
57.      Teisisõnu, kui riigi julgeoleku kaitseks võetud meetmed on vastuolus liidu reeglitega, võib sellise vastuolu põhjendamiseks tugineda avalikule huvile riigi julgeoleku kaitsmise vastu, kuid kõnealused meetmed peavad siiski läbima proportsionaalsuse kontrolli, mis kinnitaks, et need on õiguspärased. Tulen selle küsimuse juurde tagasi viiendale küsimusele vastamise käigus.
58.      Nagu juba selgitatud, leiab Eesti valitsus käesolevas menetluses just nimelt, et kõnealused õigusnormid kaitsevad riigi julgeolekuhuve, kuid samal ajal on need vastu võetud direktiivi 2018/1972 rakendamiseks.(28) Põhjendamaks oma riigisiseseid haldusotsuseid käsitada vaidlusalust riist- ja tarkvara nii, et see on tema telekommunikatsioonitaristu turvalisuse seisukohalt „kõrge riskiga“, tugineb Eesti valitsus nimelt teatavatele liidu pehme õiguse aktidele, mille on välja töötanud komisjon(29) ja liikmesriikide julgeolekuasutuste koostöörühm.(30)
59.      Seega ühtivad Eesti riigi julgeolekuprobleemid
Euroopa Liidu tasandil väljakujundatud turvanõuetega.
60.      See eristab käesolevat kohtuasja kohtuotsusest Ministrstvo za obrambo(31). Selles kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et teatud liiki kaitseväetegevus ei kuulu direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta(32) kohaldamisalasse, „kui need tegevused on nii spetsiifilised, et need on vältimatult ja püsivalt vastuolus selles direktiivis ette nähtud nõuetega“.(33)
61.      Eeltoodu põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele küsimusele eitavalt ja selgitada, et ELL artikli 4 lõiget 2 ja direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkti c tuleb tõlgendada nii, et meede, millega nõutakse kasutusluba riist- ja tarkvarale üldkasutatava või üldkasutatava elektroonilise side võrgu või teenuse pakkumiseks, ei ole direktiivi 2018/1972 kohaldamisalast välja jäetud, isegi kui see meede on võetud riigi julgeolekuhuvide kaitseks.
C.      Kolmas küsimus
62.      Minu vastustest kahele esimesele küsimusele nähtub, et ESS ja selle alusel vastu võetud vaidlustatud otsused kuuluvad direktiivi 2018/1972 kohaldamisalasse. See viib mind kolmanda küsimuse juurde.
63.      Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas riigisisene meede, mis nõuab riist- ja tarkvarale eelnevat kasutusluba, kujutab endast elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabaduse piirangut direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 tähenduses.
64.      Kaebaja leiab, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Ta väidab, et direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõige 1 kohustab liikmesriike tagama elektroonilise side teenuste osutamise vabaduse, mida ESSi loamenetlus piirab. Eesti, Hispaania, Prantsuse ja Itaalia valitsus ning komisjon ei jaga seda seisukohta. Nad väidavad sisuliselt, et ESSis ette nähtud loamenetlus on elektroonilise side teenuste osutamise vabaduse eeltingimus, mitte piirang, kuna elektroonilise side teenuste osutamise vabadus on vastavalt direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikele 1 tagatud „käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel“. Kuna elektroonilise side võrkude ja teenuste turvalisus on üks neist tingimustest, võivad liikmesriigid õiguspäraselt ette näha sellise loamenetluse, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas.(34)
65.      Nendest seisukohtadest nähtub, et Euroopa Kohtul on kaks võimalust, kuidas vaidlusalune loameede direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 alusel kvalifitseerida: kas i) elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise tingimusena või ii) nende võrkude ja teenuste pakkumise piiranguna.
66.      Olen arvamusel, et see nõue kujutab endast võrkude ja teenuste pakkumise piirangut direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 tähenduses. Samas leian, et see piirang on põhjendatud.
67.      Sellega seoses tuleb meenutada direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 kahte esimest lauset:
„Liikmesriigid tagavad elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel. Selle saavutamiseks ei tee liikmesriigid ettevõtjatele takistusi elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisel, välja arvatud juhul, kui see on vajalik ELi toimimise lepingu artikli 52 lõikes 1 sätestatud põhjustel.“(35)
68.      Seega tuleneb sellest sättest põhimõtteliselt, et liikmesriigid peavad teatud tingimustel lubama ettevõtjatel pakkuda elektroonilise side võrke ja teenuseid.
69.      Lisaks ei tohi liikmesriigid takistada ettevõtjaid seda vabadust kasutamast piiranguga, mida ei ole selliste elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise tingimusena otseselt kehtestatud direktiivis 2018/1972.
70.      Lisaks negatiivse integratsiooni kohustuse kehtestamisele (st keelates liikmesriikide meetmed, mis loovad takistusi elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabadusele),(36) tunnistatakse direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikes 1 ka positiivse integratsiooni vajadust (st ühtlustades turvalisuse tagamise vajaduse elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise tingimusena).
71.      Kuid olenemata võrkude ja teenuste turvalisuse tagamise vajaduse sätestamisest ei toimu positiivne integratsioon nende võrkude ja teenuste turvalisuse valdkonnas liidu tasandil.
72.      Direktiivis 2018/1972 ei ole ette nähtud meetmeid sellise turvalisuse tagamiseks. Direktiiv jätab selle valiku liikmesriikidele, kohustades artikli 40 lõike 1 ja artikli 41 lõike 1 kaudu neid selliseid valikuid tegema.
73.      Teisisõnu, olgugi et direktiivi 2018/1972 kohaselt on võrkude ja teenuste turvalisus nende võrkude ja teenuste pakkumise tingimus, ei ole eelnev kasutusluba nende pakkumiseks vajalikule riist- ja tarkvarale selline tingimus.
74.      Vastupidine, st kui mis tahes meede, mille liikmesriik võtab võrkude ja teenuste turvalisuse tagamiseks, kvalifitseeritaks automaatselt elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturu nõuetekohase toimimise tingimuseks, tähendaks see, et liikmesriikidel oleks lihtne luua takistusi vabale liikumisele.(37)
75.      Selline liikmesriikide valitud meetmete proportsionaalsuse kohtuliku kontrolli automaatne välistamine ei oleks kooskõlas direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 eesmärgiga vältida takistusi elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabadusele.
76.      Seega pakun välja tõlgenduse, mille kohaselt võib liikmesriigi poolt võrkude ja teenuste turvalisuse tagamiseks võetud konkreetset riigisisest meedet pidada selliste võrkude ja teenuste osutamise vabaduse piiranguks, mis on direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikega 1 keelatud, kuigi see direktiiv kohustab liikmesriike tagama oma võrkude turvalisuse.
77.      Mis tahes eelneva loa nõudeid siseturule pääsemiseks loetakse reeglina kaupade(38), teenuste(39) või kapitali(40) vaba liikumise või asutamisvabaduse(41) takistusteks. Selline nõue muudab alati vabaduse vähem atraktiivseks ja pääsu asjaomastele turgudele raskemaks.
78.      Sellega seoses tuleb tõdeda, et niisugune eelneva loa andmise menetlus, nagu on vaidluse all käesolevas asjas ja mis võimaldab pädevatel asutustel keelata teatud riist- ja tarkvara kasutamine nende „kõrge riski“ tõttu, on meede, mis üldjuhul kujutab endast elektroonilise side võrkude ja teenuste vaba liikumise takistust, kuna see võib muuta selle teenuse kättesaadavuse ja selle kasutamise vähem atraktiivseks või raskemaks.
79.      Seega on selline meede direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 kohaselt reeglina keelatud.
80.      Vaidlusalused Eesti õigusnormid võivad seega vastuolus direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 esimese lausega piirata elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabadust.
81.      Samas võib selline meede direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 kohaselt olla põhjendatud mõnel ELTL artikli 52 lõikes 1 loetletud põhjusel.
82.      Sellest tulenev proportsionaalsuse analüüs, mis hõlmab riigi julgeoleku kaalutlusi, kuulub eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse. Nimetatud kohus ei küsinud juhiseid direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 selle konkreetse aspekti kohta. Sellest hoolimata annan vastuses, mille ma pakun välja viiendale küsimusele, juhiseid, mis võivad olla eelotsusetaotluse esitanud kohtule ka selles osas tarvilikud.
83.      Eelneva põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale küsimusele jaatavalt: direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et riigisiseste õigusnormide kogum, mis nõuab, et elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiseks tuleb riist- ja tarkvarale saada haldusasutuselt kasutusluba, kujutab endast selliste võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangut nimetatud sätte tähenduses. Sellist piirangut saab põhjendada ELTL artikli 52 lõikes 1 osutatud põhjustega.
D.      Neljas küsimus
84.      Direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 kolmanda lause kohaselt peavad liikmesriigid piisavalt põhjendama elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse mis tahes piirangut ning komisjoni sellisest piirangust teavitama.
85.      Seda sätet arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma neljanda küsimusega teada, millised tagajärjed on sellel, et ei ole teatatud sellisest direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikes 1 sätestatud õiguse piirangust, nagu on vaidluse all olev õigusnormide kogum, mis nõuab eelnevat kasutusluba riist- ja tarkvarale elektroonilise side võrgus. Veelgi enam, eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas teatamata jätmine muudab sellise meetme kohaldamatuks.
86.      Kaebaja sõnul ei teatatud vaidlusalustest õigusnormidest komisjonile. Seetõttu ei saa ESSis sätestatud loamenetlust tema suhtes kohaldada. Eesti, Hispaania, Prantsuse ja Itaalia valitsus ning komisjon, kellega kohtuistungil ühinesid ka TTJA ning Saksamaa ja Soome valitsus, väidavad, et teatamine ei olnud vajalik, kuna nende arvates ei ole ESSist tulenev loakohustus piirang, vaid tingimus, mis on elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisele kehtestatud direktiiviga 2018/1972.
87.      Vastupidi nendele seisukohtadele leian – nagu ma juba kolmandale küsimusele vastates selgitasin –, et niisugune eelneva loa andmise meede, nagu Eestis ESSiga kehtestanud meede, kujutab endast elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangut. Seega oleks minu arvates tulnud seda liiki meetmest komisjonile teatada.
88.      Soovin siiski märkida, et toimikust ei nähtu selgelt, kas sellest meetmest tõepoolest teatati. Eesti valitsuse sõnul edastati komisjonile 2020. aastal ESSi eelnõu(42), sealhulgas lubade andmise regulatsioon, enne selle jõustumist 2022. aastal. Kaebaja väidab siiski, et sellest ei teatatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kontrollida, kas see oli tõepoolest nii.
89.      Samas, isegi kui Eesti valitsus ei teavitanud komisjoni seadusest tulenevast kohustusest saada eelnev luba, olen arvamusel, et see tegematajätmine ei too kaasa ESSi selle osa kohaldamatust kaebaja suhtes, st teatamata jätmise tagajärjed ei ole samad kui tagajärjed, mis oleks direktiivis 2015/1535 ette nähtud tehnilistest nõuetest teatamata jätmisel.
90.      Esiteks välistab direktiiv 2015/1535 sõnaselgelt selle kohaldamise elektroonilise side võrkude ja teenuste valdkonnas. Selle artikli 1 lõikest 3 tuleneb, et seda direktiivi „ei kohaldata nende küsimuste kohta, mida reguleeritakse [direktiivile 2018/1972
eelnenud direktiivis 2002/21] määratletud telekommunikatsiooniteenuste kohta antud liidu õigusaktidega“.
91.      Elektroonilise side võrkude ja teenuste tehniliste normide ja standardite kohaldamisel on direktiiv 2018/1972 seega direktiivi 2015/1535 suhtes lex specialis.
92.      Teiseks, nagu selgitab komisjon, puudub igasugune analoogia ühelt poolt direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 alusel teatamata jätmise ning teiselt poolt direktiiviga 2015/1535 ja asjakohase kohtupraktikaga kujundatud teatamismenetluse järgimata jätmise vahel, millest viimase puhul toob tehnilisest standardist teatamata jätmine kaasa selle kohaldamatuse eraõiguslike isikute suhtes.(43)
93.      Erinevalt direktiivist 2015/1535 ei sea direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõige 1 elektrooniliste side võrkude ja teenuste pakkumise tingimuste kohaldatavust sõltuvusse komisjoni heakskiidust või miinimumtähtaja möödumisest.
94.      Seega ei too direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 kohasest elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangust teatamata jätmine kaasa ESSis sätestatud loamenetluse kohaldamise võimatust kaebaja suhtes.
95.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata neljandale küsimusele, et see, kui komisjonile ei teatata elektroonilise side võrkude pakkumise vabaduse piirangust direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 tähenduses, ei too kaasa teatamata jäetud riigisiseste õigusnormide kohaldamatust.
E.      Viies küsimus
96.      Viies küsimus, sellisena nagu see on esitatud, puudutab liikmesriigi meetmeid, mis piiravad ELTL artiklis 34 ette nähtud kaupade vaba liikumist, kuid mis võivad olla põhjendatud ELTL artikli 36 alusel. See küsimus esitati Euroopa Kohtule juhuks, kui ta leiab, et direktiiv 2018/1972 ei ole kohaldatav.
97.      Nagu ma aga selgitasin, olen seisukohal, et direktiiv 2018/1972 on käesolevas asjas kohaldatav. Seega ei ole Euroopa Kohtul põhimõtteliselt vaja viiendale küsimusele vastata.
98.      Samas oleks vastus sellele küsimusele niisugusena, nagu see on esitatud, eelotsusetaotluse esitanud kohtule sisuliselt tarvilik, et otsustada, kas ESSi alusel kehtestatud vaidlusalused meetmed võivad olla põhjendatud direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 alusel, mille kohaselt kujutavad need endast piirangut.
99.      Kuna Euroopa Kohtul on võimalus talle esitatud küsimus ümber sõnastada viisil, mida ta peab eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli
oleva vaidluse lahendamiseks tarvilikuks, teen Euroopa Kohtule ettepaneku seda käesolevas kohtuasjas teha.(44)
100. Seega, ümbersõnastatuna soovitakse viienda küsimusega teada, kas direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikega 1 ja proportsionaalsuse põhimõttega on kooskõlas sellised riigisisesed õigusnormid, millega kohustatakse sideettevõtjat taotlema riist- ja tarkvarale oma sidevõrgus kasutusluba, et tagada riigi julgeolek ning mis kõrge riskiga riist- ja tarkvara ohu hindamisel ei nõua haldusorganilt a) tootjaga seotud riskide konkreetsele riist- ja tarkvarale kandumise hindamist, b) konkreetse riist- ja tarkvara funktsiooni, asukoha ja osatähtsuse hindamist sideteenuse osutamisel ning c) asukohariigiga seotud probleemide tootjale kandumise hindamist.
101. Sellega seoses tuleb rõhutada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei püüa saada vastust ESSi alusel vastu võetud vaidlustatud otsuste proportsionaalsuse kohta. Selle asemel soovib kohus teada, kas ESSiga reguleeritud loamenetlus, millel vaidlustatud otsused põhinevad, saab olla põhjendatud, kui see ei pane pädevatele asutustele kohustust enne loataotluse nendel põhjustel rahuldamata jätmist eelnevalt hinnata, kas oht riigi julgeolekule on tegelik. Ainult juhul, kui ESS loetakse sellest seisukohast kehtivaks, tekib küsimus, kas selle rakendamise viis on proportsionaalne.
102. Meede, mis kujutab endast elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangut direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 tähenduses, võib olla põhjendatud ELTL artikli 52 lõikes 1 sätestatud põhjustel, st avaliku korra, avaliku julgeoleku ja rahvatervise kaalutlustel.
103. Käesoleval juhul põhjendab Eesti valitsus ESSiga kehtestatud piirangut riigi julgeolekuga (telekommunikatsioonitaristu turvalisuse tähenduses) ja asjaoluga, et nende meetmetega rakendatakse direktiivi 2018/1972, täpsemalt selle artikli 40 lõiget 1 ja artikli 41 lõiget 1.
104. Vaidlust ei ole selle üle, et sidevõrkude turvalisus on väga tähtis tänapäeva demokraatlikes ühiskondades: lisaks sellele, et mitme liidu põhiväärtuse ja ‑õiguse, sealhulgas demokraatia väärtuse ja sõnavabaduse tegelikuks teostamiseks on vaja turvalist ja usaldusväärset telekommunikatsioonitaristut, tagab see ka sotsiaalse stabiilsuse, kuna mõju ühe liikmesriigi telekommunikatsioonitaristu üle või selle taristu häirimine võib avaldada laiemat mõju teistele majandussektoritele ja liidu kodanike igapäevaelule.(45)
105. Märgin ka, et Euroopa Kohus on juba kinnitanud, et liikmesriigi telekommunikatsioonitaristu turvalisus võib olla osa liikmesriigi avalikust julgeolekust.(46)
106. Lisaks on direktiivi 2018/1972 eesmärk tagada elektroonilise side võrkude ja teenuste turvalisus ning seetõttu teeb see artikli 40 lõike 1 ja artikli 41 lõike 1 kaudu liikmesriikidele ülesandeks tagada oma elektroonilise side võrkude ja
teenuste turvalisus.(47)
107. Sellegipoolest, olgugi et liikmesriigi elektroonilise side võrgu ja teenuste turvalisus on tunnistatud ühiskonna põhihuviks nii liikmesriikide kui ka liidu tasandil ning sellele võib seega tugineda selliste võrkude ja teenuste osutamise vabaduse piiramise põhjendusena, tohib niisuguse piirangu kehtestada ainult juhul, kui oht sellele huvile on konkreetsel juhul tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine.(48)
108. Seda arvestades ei saa liikmesriik niisugust piirangut õigustada üksnes viitega riigi julgeolekuga seotud põhjustele.(49)
109. Vastupidi, õigusnormid, mis lubavad sellist piirangut, käesoleval juhul ESS, peavad kohustama pädevaid asutusi, käesoleval juhul TTJAd ja KJNi, hindama, kas kõnealused konkreetsed seadmed kujutavad endast tõepoolest sellist ohtu riigi telekommunikatsioonivõrgu turvalisusele.
110. Kuigi see hinnang võib olla kolmandatest riikidest või nende tarnijatest tuleneva riski puhul erinev,(50) ei saa see põhineda üldisel kahtlusel;(51) pigem tuleb konkreetselt hinnata nende seadmete kavandatud sihtotstarvet ja sellega seotud ohte. See analüüs võib hõlmata näiteks ohte, mis on seotud kõnealuse seadme liigi, selle tootja või ka tootja asukohariigiga.(52)
111. Neil asjaoludel tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu viiendale küsimusele vastata, et direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõige 1 nõuab, et riigisisesed õigusnormid, mis kehtestavad elektroonilise side võrkude ja teenuste turvalisuse kaitseks nõude saada riist- ja tarkvarale eelnevalt kasutusluba, peavad kohustama sellise loa andmise üle otsustama volitatud asutusi hindama, kas riist‑ ja tarkvara, mida soovitakse kasutada, kujutab endast tegelikku ohtu võrgu turvalisusele – sellise hinnangu andmisel võib arvesse võtta asjaomaste seadmete kavandatud sihtotstarvet, tootja asukohariigiga seotud riskide ülekandumist tootjale ning tootjaga seotud riskide ülekandumist konkreetsele riist- ja tarkvarale.
112. Minu arusaama järgi, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, sätestab ESS täpsed kriteeriumid, mille alusel võivad liikmesriigi pädevad asutused järeldada, et esineb oht riigi julgeolekule. Seega, nagu selgub, tuleb selleks muu hulgas arvesse võtta ohtu, mis on seotud tootjaga ja kolmanda riigiga, kus tootja asub.(53)
113. Riigisisene kohus peab vaidlustatud otsuste kontrollimisel hindama, kas neid kriteeriume võeti käesoleva asja konkreetse olukorra ohtude hindamisel tõepoolest arvesse ja see viis kasutusloa ajalise piiramiseni.
114. Kuna see eeldab põhjalikke teadmisi konkreetse olukorra tehniliste, poliitiliste ja julgeolekuaspektide kohta, ei saa liidu kohtud hinnata ohu olemasolu seoses konkreetse tootja, tema seadmete või nende seadmete kasutamisega. Kui aga liikmesriigi
kohtul palutakse kontrollida meetmeid, millega keelatakse teatava riist- ja tarkvara kasutamine riigi julgeoleku kaalutlustel, peaks pädevatel asutustel olema võimalik esitada mõistlik selgitus sellise ohu tuvastamise põhjuste kohta;(54) vajaduse korral võib see nõuda õiguslike meetodite kasutamist.(55)
115. Kui asjaomased julgeolekuhuvid on liidu ja liikmesriigi tasandil ühtivad, võib liikmesriigi kohus kõnealuse meetme kohtuliku kontrolli raames võtta arvesse ka liidu institutsioonide ja organite
ning riigisiseste organite riskihinnangut.
116. Sellega seoses võivad eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangu jaoks olla asjakohased mitu Eesti valitsuse viidatud dokumenti: ta viitab muu hulgas komisjoni 2019. aasta soovitusele küberturvalisuse kohta, võrgu- ja infoturbe koostöörühma(56) koordineeritud riskihindamise aruandele ja 5G meetmepaketile(57) ning komisjoni
5G meetmepaketi rakendamise teatisele.
117. Kuigi need dokumendid kuuluvad pehme õiguse hulka, mis ei ole liikmesriikidele siduv, näevad need ette pädevate asutuste koordineeritud riskihindamise liikmesriigi ja liidu tasandil, mille põhjal komisjon tegi muu hulgas kindlaks, et vaidlusaluse riist- ja tarkvara tootja toodetud seadmetega kaasneb „palju kõrgem risk kui teiste 5G tarnijatega“, ning et „nende kõrgete riskide tõttu […] leiab komisjon, et liikmesriikide otsused Huawei piiramiseks või välistamiseks on põhjendatud ja kooskõlas 5G meetmepaketiga“.(58)
118. 5G meetmepaketi rakendamise teatise kohaselt põhineb see muu hulgas „seosel [selle] tarnija ja konkreetse kolmanda riigi valitsuse vahel, kolmanda riigi õigusaktidel ja tarnija kui äriühingu omandistruktuuril“.(59)
119. Eesti valitsus selgitab, et tema pädevad asutused võtsid seda hinnangut arvesse ning et nii liidu kui ka liikmesriikide tasandil ühise riskide tuvastamise tulemusel pidasid nad vajalikuks piirata elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisel kokkupuudet seadmetega, mis pärinevad teiste hulgas Huaweilt, kes on vaidlusaluse riist- ja tarkvara pakkuja.
120. Seega näib mulle mõistlik järeldada, et kuigi ESS ja selle alusel vastu võetud vaidlustatud otsused piiravad elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabadust, taotlevad need õiguspärast eesmärki, milleks on tegeliku ohu ennetamine võrkude turvalisusele. Seda peab siiski hindama eelotsetaotluse esitanud kohus.
F.      Kuues küsimus
121. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu toimikust selgub, et enne, kui võeti vastu vaidlustatud otsused, kasutas kaebaja vaidlusalust riist- ja tarkvara 2G–4G funktsionaalsuse tagamiseks elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisel. Kaebaja selgitusest ilmneb samuti, et enne, kui ESSi lisati kasutusloa nõue, oli ta hankinud 5G funktsionaalsuse jaoks seadmed, et paigaldada need oma servavõrku. Viimaks nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu määrusest ja poolte selgitustest, et vaidlustatud otsustega lubati vaidlusalust riist- ja tarkvara kasutada lühema aja jooksul kui on nende seadmete kasulik eluiga.
122. Sellega seoses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kuuenda küsimusega teada, kas neid asjaolusid arvestades toovad vaidlustatud otsused kaasa omandi äravõtmise harta artikli 17 lõike 1 teise lause tähenduses, mille korral võib kaebajal olla õigus piisavale hüvitisele.
123. Kaebaja leiab, et praegusel juhul ongi nii. Ta väidab, et vaidlusalune loakord toob kaasa omandi põhjendamatu äravõtmise. Ta leiab samuti, et vaidlusaluse riist- ja tarkvara kasutamist reguleeriva õigusliku korra ootamatu muudatus, millega kehtestatakse kasutusloa nõue ja mis toob kaasa keelu kasutada riist- ja tarkvara, mille kaebaja on tootjalt seaduslikult omandanud, on harta artikli 17 lõikega 1 keelatud, välja arvatud juhul, kui ette on nähtud õiglane ja piisav hüvitis.
124. Komisjon ning Eesti, Hispaania, Saksamaa, Prantsuse, Itaalia, Rootsi ja Soome valitsus on seisukohal, et vaidlusaluse loameetme õigusraamistik kujutab endast teatavat omandi kasutamise reguleerimist harta artikli 17 lõike 1 kolmanda lause tähenduses. Järelikult ei toonud vaidlustatud otsused kaasa kaebajalt vaidlusaluse riist- ja tarkvara omandi äravõtmist ei de facto ega de jure. Lisaks leiavad pooled, et kõnealune omandi reguleerimine Eesti riikliku ja avaliku julgeoleku huvides kujutab endast selle õiguse proportsionaalset piirangut, kuna Eesti ametiasutused nägid ette piisavalt pika üleminekuaja.
125. Vastavalt harta artikli 17 lõikele 1 on igaühel õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma seaduslikul teel saadud omandit. Kelleltki ei tohi tema omandit ära võtta muidu kui üldistes huvides ja seaduses ettenähtud juhtudel ja tingimustel ning õigeaegse ja õiglase hüvituse eest. Omandi kasutamist võib reguleerida seadusega niivõrd, kui see on vajalik üldistes huvides.
126. Euroopa Kohus on leidnud, et see säte sisaldab kolme normi. Ta on selgitanud, et „[e]simene, mis on väljendatud esimeses lauses ja on üldist laadi, täpsustab omandiõiguse kaitse põhimõtet. Teine norm, mis sisaldub selle lõike teises lauses, käsitleb omandi äravõtmist ja seab sellele teatavad tingimused. Mis puudutab kolmandat normi, mis sisaldub selle lõike kolmandas lauses, siis sellega on tunnustatud riikide pädevust omandi kasutamist reguleerida niivõrd, kui see on üldistes huvides vajalik. See ei tähenda siiski, et need normid ei ole omavahel seotud. Teine ja kolmas norm on seotud omandiõiguse riive konkreetsete näidetega ja neid tuleks tõlgendada esimese normiga kehtestatud põhimõtet silmas pidades“.(60)
127. Euroopa Kohtu praktikast nähtub samuti, et harta artikli 17 lõikega 1 tagatud kaitse on lai ja hõlmab lisaks majandusliku väärtusega varale litsentsi või kasutusloa kasutamisega seotud huve.(61)
128. Põhikohtuasjas puudutavad vaidlustatud otsused teatud riist- ja tarkvara kasutusloa taotlust elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiseks. Taotlus rahuldati ainult osaliselt ja ESSis ette nähtud maksimaalseks võimalikuks ajaks, st 2G–4G funktsionaalsuse puhul kuni 31. detsembrini 2029 ja 5G funktsionaalsuse puhul kuni 31. detsembrini 2025.
129. Kuna kõnealuse omandi olemust ei riivatud, siis järelikult ei võetud seda kaebajalt ära.(62) Vaidlustatud otsused hoopis piiravad kaebaja omandi kasutamist harta artikli 17 lõike 1 kolmanda lause tähenduses.(63)
130. Sellisel juhul ei ole kaebajal põhimõtteliselt õigust hüvitisele.
131. Samas on vara kasutamisele piirangute seadmine võimalik ainult niivõrd, kui see on vajalik üldistes huvides. Käesolevas kohtuasjas on see hinnang sarnane hinnanguga, mida on vaja selleks, et põhjendada elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse riivet vastavalt direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõikele 1.
132. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole siiski küsinud juhiseid selle kohta, kuidas sellist proportsionaalsuse kontrolli läbi viia.
133. Märgin ikkagi, et üks aspekt, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks käesoleval juhul arvesse võtma, on see, kas ajavahemik, mille jooksul taotlejal lubati kõnealuse riist- ja tarkvara kasutamist jätkata, oli piisav,
silmas pidades seda ajavahemikku, mis võimaldab taotlejal niisuguseks seadusandlikuks muudatuseks valmistuda.
134. Vaidlusalusel loameetmel, millega kaasnevad ranged maksimaalsed kasutusajad, on nimelt märkimisväärne mõju investeeringutele, mis on tehtud enne neid seadusemuudatusi.(64)
135. Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama, kas kogu ajavahemik, mille jooksul kaebaja oleks saanud valmistuda uue õigusliku olukorraga kohanemiseks, alates hetkest, mil esitati ESSi muutmise ettepanekud, kuni kõnealuse riist- ja tarkvara maksimaalse kasutamisaja lõpuni, oli piisavalt pikk. Kui ta leiab, et see nii ei ole, tuleks kaaluda mõistlikku hüvitamissüsteemi tekitatud kahju kompenseerimiseks.(65)
136. Lõpuks peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus vaidlustatud otsuste proportsionaalsuse hindamisel arvesse võtma asjaomase põhiõiguse riive raskust ja taotletava eesmärgi olulisust(66) ning muid huve, nagu elektroonilise side võrkude ja teenuste kasutajate huvi nende võrkude ja teenuste ohutuse ja turvalisuse vastu, ning tururiski, mille samal turul tegutsev ettevaatlik ja mõistlik konkurent oleks seoses kõnealuse riist- ja tarkvaraga võtnud.(67)
137. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et taotlejale pandud koormus oli ebaproportsionaalselt suur, isegi kui see oli vajalik, võib olla asjakohane mõista välja õiglane hüvitis, nagu ma juba selgitasin.
138. Eeltoodud kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kuuendale küsimusele, et see, kui enne kasutusloa nõude kehtestamist elektroonilise side võrgus juba olemas olnud riist- või tarkvara kasutamisele seatakse piirang, millega seda vara lubatakse kasutada lühemat aega, kui on kõnealuse vara kasulik eluiga, ei kujuta endast omandi äravõtmist harta artikli 17 lõike 1 teise lause tähenduses.
IV.    Ettepanek
139. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tallinna Halduskohtu (Eesti) küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/1972, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik,
tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab riigisiseste õigusnormide kogumit, mis liikmesriigi elektroonilise side võrgu ja selle teenuste turvalisuse tagamiseks nõuab, et operaator, kes soovib sellist võrku ja teenust pakkuda, saaks kasutusloa riist- ja tarkvarale oma sidevõrgus.
2.      ELL artikli 4 lõiget 2 ja direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punkti c
tuleb tõlgendada nii, et meede, millega nõutakse kasutusluba riist- ja tarkvarale üldkasutatava või üldkasutatava elektroonilise side võrgu või teenuse pakkumiseks, ei ole direktiivi 2018/1972 kohaldamisalast välja jäetud, isegi kui see meede on võetud riigi julgeolekuhuvide kaitseks.
3.      Direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõiget 1
tuleb mõista nii, et riigisiseste õigusnormide kogum, mis nõuab, et elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumiseks tuleb riist- ja tarkvarale saada haldusasutuselt kasutusluba, kujutab endast selliste võrkude ja teenuste pakkumise vabaduse piirangut nimetatud sätte tähenduses.
Sellist piirangut saab põhjendada ELTL artikli 52 lõikes 1 osutatud põhjustega.
4.      Direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõiget 1
tuleb tõlgendada nii, et see, kui Euroopa Komisjonile ei teatata elektroonilise side võrkude pakkumise vabaduse piirangust, ei too kaasa nende riigisiseste õigusnormide kohaldamatust, millest ei ole teatatud.
5.      Direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõiget 1 ja proportsionaalsuse põhimõtet
tuleb tõlgendada nii, et need nõuavad, et riigisisesed õigusnormid, mis kehtestavad elektroonilise side võrkude ja teenuste turvalisuse kaitseks nõude saada riist- ja tarkvarale eelnevalt kasutusluba, peavad kohustama sellise loa andmise üle otsustama volitatud asutusi hindama, kas riist‑ ja tarkvara, mida soovitakse kasutada, kujutab endast tegelikku ohtu võrgu turvalisusele – sellise hinnangu andmisel võib arvesse võtta asjaomaste seadmete kavandatud sihtotstarvet, tootja asukohariigiga seotud riskide ülekandumist tootjale ning tootjaga seotud riskide ülekandumist konkreetsele riist- ja tarkvarale.
6.      See, kui enne kasutusloa nõude kehtestamist elektroonilise side võrgus juba olemas olnud riist- või tarkvara kasutamisele seatakse piirang, millega seda vara lubatakse kasutada lühemat aega, kui on kõnealuse vara kasulik eluiga, ei kujuta endast omandi äravõtmist Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 17 lõike 1 teise lause tähenduses.
1      Algkeel: inglise.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiiv, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik (ELT 2018, L 321, lk 36).
3      Vt selle kohta Sendin, A., Sanchez-Fornie, A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa. I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston,
2016, lk 176. Kuna tuumvõrk on oluline kogu telekommunikatsioonitaristu jaoks, nimetatakse seda mõnikord mobiilsidevõrgu selgrooks või ajuks. Vt selle kohta üldiselt NATO küberkaitsekoostöö keskus, kes on tuumvõrku kirjeldanud kui „põhitaristut ja seega […] olulist riiklikku huvi, mis mõjutab riigi julgeolekut“. Vt NATO küberkaitsekoostöö keskus, Kaska, K., Beckvard, H., ja Minárik, T., „Huawei, 5G and China as a Security Threat“, 2019, lk 15, kättesaadav aadressil:
https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf
4      Vt nt Saksamaal föderaalne infoturbeamet, „5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results, 2025, lk 21, mis selgitab, et „raadiopääsuvõrk (RAN) sisaldab 5G tugijaamu […], millel on raadioliides […], mis tagab mobiilseadmete ühenduvuse“ (kättesaadav aadressil: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v=4).
5      Mõnes liikmesriigis on 2G ja 3G võrgust juba loobutud; vt näiteks Iirimaa puhul Commission for Communications Regulation, „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators“, ComReg 24/61, 30.7.2024, kättesaadav aadressil: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Komisjon väljendas seda seisukohta juba 2016. aastal ja on seda hiljem edasi arendanud. Vt komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele, 5G Euroopa jaoks: tegevuskava (COM(2016) 588 (final), lk 4), milles komisjon märgib, et „5G kasutuselevõtmise põhjalik ajakava on Euroopa jaoks oluline juhtpositsiooni saavutamiseks ja 5G abil loodavate uute turuvõimaluste varajaseks ärakasutamiseks mitte ainult telekommunikatsiooni sektoris, vaid kogu majanduses ja ühiskonnas tervikuna.“
7      Komisjoni 26. märtsi 2019. aasta soovituse (EL) 2019/534 5G-võrkude küberturvalisus (ELT 2019, L 88, lk 42) (edaspidi „soovitus küberturvalisuse kohta“) punkti 2 alapunktis a määratleb komisjon „5G võrgud“ kui „kõigi selliste asjaomaste võrgutaristu elementide kogum, mida kasutatakse mobiil- ja traadita side tehnoloogiates täiustatud käitamisnäitajatega (näiteks ülisuur andmeedastuskiirus ja läbilaskevõime, lühikese latentsusajaga ühendused ning ülisuur töökindlus) ühenduvusteenuste ja lisaväärtusega teenuste jaoks või paljude omavahel ühendatud seadmete töö toetamiseks. Need võivad hõlmata pärandvõrgu elemente, mis põhinevad varasema põlvkonna mobiil- ja traadita side tehnoloogial (nt 4G või 3G). 5G-võrkude mõiste peaks hõlmama kõiki võrgu asjaomaseid osi“.
8      Vt näiteks Euroopa Kontrollikoja 2022. aasta eriaruanne, milles märgitakse, et „2018. aasta lõpuks oli maailmas kasutusel hinnanguliselt 22 miljardit ühendatud seadet [ning] [p]rognooside kohaselt suureneb see arv 2030. aastaks ligikaudu 50 miljardini, luues ulatusliku võrgu omavahel ühendatud seadmetest, mis hõlmavad kõike alates nutitelefonidest kuni köögiseadmeteni. Üleilmne andmetarbimine peaks kasvama 12‑lt mobiilse andmesideliikluse eksabaidilt kuus 2017. aastal rohkem kui 5000 eksabaidini 2030. aastaks.“ Vt Euroopa Kontrollikoda, 5G-võrkude kasutuselevõtt ELis hilineb ja turvaprobleemid on endiselt lahendamata, eriaruanne nr 03/2022, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, Luxembourg. 2022, lk 7, kättesaadav aadressil: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_ET.pdf, lk 7.
9      Täheldan, et kuigi eelotsusetaotluses ja kaebaja seisukohtades on kasutusloa taotluse esitamise kuupäevaks mainitud 23. märts 2022, on Eesti valitsuse seisukohtades ja riigisisese toimiku mõnes osas, sealhulgas TTJA 25. novembri 2022. aasta otsuses nr 1-7/22-436, märgitud selle taotluse kuupäevaks 18. märts 2022.
10      Selle teksti ingliskeelne tõlge on kättesaadav aadressil: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Need 12 kriteeriumi on järgmised: „1) [tootja või hooldus- või tugiteenuse pakkuja] asukoht või peakontor on riigis […] mis ei ole Euroopa Liidu, Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni [(NATO)] või Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni [(OECD)] liikmesriik; 2) asukohariigis ei järgita demokraatliku õigusriigi põhimõtteid või ei austata inimõigusi;
3) asukohariigis ei kaitsta muu riigi isikute intellektuaalomandit, isikuandmeid või ärisaladust;
4) asukohariik käitub küberruumis agressiivselt;
5) asukohariigile on Euroopa Liidu, NATO või OECD liikmesriigid omistanud küberrünnakuid;
6) allub sõltumatu kohtuliku kontrollita asukohariigi või muu välisriigi valitsusele või riigiasutusele;
7) asukohariik või muu välisriik võib kohustada teda tegutsema Eesti riigi julgeolekut ohustaval viisil;
8) majandustegevus ei põhine turupõhisel konkurentsil või selleks ei ole asukohariigis loodud piisavaid tingimusi;
9) omandistruktuur, organisatsiooniline ülesehitus või juhtimisstruktuur ei ole läbipaistev;
10) rahastamine ei ole läbipaistev;
11) tooted või teenused sisaldavad turvanõrkusi ning nende kõrvaldamiseks ei ole rakendatud piisavaid turvameetmeid;
12) ei ole järjepidevalt võimeline tagama toodete või teenuste tarneid, välja arvatud vääramatu jõu tõttu.“
12      ESS § 1965 sõnastuse kohaselt hõlmab see „5G NSA […] või uuema põlvkonna mobiilsidevõrgu standardit“.
13      Saan ESS § 1965 tekstist aru nii, et pärast 31. detsembrit 2025 ei väljastata ühtegi tulevast luba 5G tehnoloogiale, mis kujutab endast ohtu riigi julgeolekule, samas kui 2G, 3G ja 4G riist‑ ja tarkvara kasutamise jätkamiseks võib taotleda luba pärast 31. detsembrit 2029 isegi juhul, kui tuvastatakse oht riigi julgeolekule.
14      Vastavalt ESS § 873 lõikele 2 saab sidevõrgus kasutatav riist- või tarkvara ohustada riigi julgeolekut selle tootjast või hooldus- või tugiteenuste pakkujast tuleneva kõrge riski tõttu (punkt 1) või riist- või tarkvara tehnilistest omadustest või seadistustest tuleneva riski tõttu (punkt 2).
15      Vt eespool 11. joonealune märkus. Eesti valitsus selgitas kohtuistungil, et näited tuvastatud ohtudest puudutavad spionaaži võimaldamist, teabe ja andmete ebaseaduslikku kasutamist ning oluliste teenuste häirimist.
16      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiv, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (ELT 2015, L 241, lk 1).
17      Vt selle kohta direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõige 1. Selleks sõnastati mitu 2002. aasta märtsis paketina vastu võetud õigusakti, mis varem elektroonilist sidet reguleerisid, direktiiviga 2018/1972 uuesti, et kohandada reguleeriv raamistik tehnoloogia ja turu arenguga. Vt selle kohta 27. veebruari 2025. aasta kohtuotsus T – 2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
18      Nagu on selgitatud direktiivi 2018/1972 põhjenduses 5, tohib elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumise vabadust piirata vaid selles direktiivis sätestatud tingimustel.
19      Vt direktiivi 2018/1972 artikli 2 punkt 1.
20      Kohtujuristi kursiiv.
21      Vt direktiivi 2018/1972 artikli 2 punkt 1.
22      Vt direktiivi 2018/1972 artikli 2 punkt 4.
23      Mõiste „elektroonilise side võrk“ on direktiivi 2018/1972 artikli 2 punktis 1 määratletud kui „ülekandesüsteemid, mis võivad, aga ei pruugi põhineda püsitaristul või kesksel juhtimisel, ja vajaduse korral lülitus- ja marsruutimisseadmed ning muud vahendid, sealhulgas võrguelemendid, mis ei ole aktiivsed, mis võimaldavad edastada signaale kaabli kaudu, raadio teel, optiliselt või muude elektromagnetiliste vahendite abil, kasutades sealhulgas satelliitvõrke, püsivõrke (ahel- ja pakettkommuteeritud võrgud, k.a internet) ja mobiilsidevõrke, elektrikaabelsüsteeme, kui neid kasutatakse signaalide edastamiseks, raadio- ja teleringhäälinguvõrke ja kaabeltelevisioonivõrke, olenemata sellest, millist teavet nende kaudu edastatakse“.
24      Vt selle kohta 5. juuni 2019. aasta kohtuotsus Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, punkt 49) ja 13. juuni 2019. aasta kohtuotsus Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, punktid 34, 35 ja 41).
25      ELL artikli 4 lõikes 2 viidatakse riigi julgeolekule, samas kui direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punktis c kasutatakse mõisteid „avalik kord“ ja „avalik julgeolek“. Kuid näiteks direktiivi 2018/1972 põhjenduses 6 on osana „direktiiv ei piira“ sõnastusest lisaks „avalikule korrale“ ja „avalikule julgeolekule“ kasutatud ka mõistet „olulised turvalisusega seotud huvid“. Kuna direktiivi 2018/1972 tekst ise, selle eesmärk ega ettevalmistavad materjalid ei anna mingit alust teistsugusele käsitlusele (vt ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega kehtestatakse Euroopa elektroonilise side seadustik (COM(2016) 590 final/2)), olen arvamusel, et direktiivi 2018/1972 artikli 1 lõike 3 punktis c kasutatud terminoloogiat tuleks tõlgendada nii, et see hõlmab mõisteid „riiklik julgeolek“ või „olulised turvalisusega seotud huvid“. See oleks kooskõlas ka direktiivile 2018/1972 eelnenud direktiivis kasutatud sõnastusega, mille põhjendustes (kuigi sellekohast konkreetset artiklit ei olnud) oli selline sõnastus juba olemas. Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (ELT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349) põhjendus 7.
26      Vt nt 26. oktoobri 1999. aasta kohtuotsus Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, punkt 15); 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
27      Vt hiljutine 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).
28      Selles mõttes on käesolev menetlus huvitav näide liidu õiguse „julgeolekustamisest“. Liikmesriikide ja liidu poliitiliste institutsioonide vahelise nn julgeolekuduopoli arendamise kohta, kus poliitilised suunised mõjutavad liikmesriikide ja liidu tasandil võetavaid meetmeid, vt Pilniok, A., „Governance of the European Security Union“, teoses Dietrich, J.‑H., ja Pilniok, A., European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, lk 18–19.
29      Vt muu hulgas 2019. aasta soovitus küberturvalisuse kohta ja komisjoni teatis „5G küberturvalisuse meetmepaketi rakendamine“, (C(2023) 4049 (final)) (edaspidi „5G meetmepaketi rakendamise teatis“).
30      Vt võrgu- ja infoturbe koostöörühm, ELi 5G-võrkude küberturvalisuse koordineeritud riskihindamise aruanne, 2019 (edaspidi „koordineeritud riskihindamise aruanne“), kättesaadav aadressil: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security. Vt ka võrgu- ja infoturbe koostöörühm, „5G‑võrkude küberturvalisus. ELi meetmepakett riskide maandamiseks“, 2020 (edaspidi „5G meetmepakett“), kättesaadav aadressil: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.
31      15. juuli 2021. aasta kohtuotsus (C‑742/19, EU:C:2021:597).
32      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiiv (ELT 2003, L 299, lk 9; ELT eriväljaanne 05/04, lk 381).
33      Vt 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 75).
34      Prantsuse valitsus rõhutab samuti, et ei ole ilmne, et selline riist- ja tarkvara suhtes kehtiv eelneva kasutusloa süsteem, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, mõjutab kõnealuste võrkude või teenuste pakkumise võimalust. Tema sõnul ei nõua see süsteem sugugi, et telekommunikatsioonioperaatorid peavad saama loa, et tegeleda elektroonilise side võrkude ja teenuste pakkumisega üldisemalt.
35      Kohtujuristi kursiiv.
36      Kuigi direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 sõnastus kohaselt „ei tee“ liikmesriigid ettevõtjatele „takistusi“ elektroonilise side võrkude ja teenuste osutamise vabaduse kasutamisel, leian, et seda väljendit tuleb mõista laiemalt nii, et see keelab liikmesriikidel kehtestada nende pakkumisele mis tahes takistusi. See tuleneb direktiivi 2018/1972 eesmärgist luua elektroonilise side võrkude ja teenuste siseturg. Sama järelduse võib teha ka direktiivi 2018/1972 artikli 12 lõike 1 eri keeleversioonide põhjal, milles kasutatakse väljendeid, mis tähendavad nii „takistust“ kui ka „tõkestamist“: võrrelgem sellega seoses näiteks saksakeelset versiooni, milles kasutatakse mõistet hindern, hispaaniakeelset versiooni, milles kasutatakse mõistet no impedirán, prantsuskeelset versiooni, milles kasutatakse mõistet n’empêchent pas, või horvaadikeelset versiooni, milles kasutatakse mõistet ne smiju sprečavati.
37      Kujutagem ette olukorda, kus liikmesriik otsustab, et võrkude turvalisuse tagamiseks peab nendes võrkudes kasutatav mis tahes riist- ja tarkvara olema toodetud selles riigis asuvate ettevõtjate poolt. Selline protektsionistlik meede oleks ilmselgelt vastuolus võrkude ja teenuste pakkumise vabadusega, kuid oleks põhjendatav, kui tõlgendada direktiivi 2018/1972 sätteid nii, et kõik võrgu ja teenuste turvalisuse eesmärgil võetud meetmed loetaks automaatselt vastuvõetavaks ja välistataks edasine kontroll.
38      Vt nt 23. veebruari 1995. aasta kohtuotsus Bordessa jt (C‑358/93 ja C‑416/93, EU:C:1995:54, punkt 25).
39      Vt nt 4. detsembri 1986. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (205/84, EU:C:1986:463, punkt 28).
40      Vt nt 14. märtsi 2000. aasta kohtuotsus Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punkt 14).
41      Vt nt 1. juuni 2010. aasta kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez (C‑570/07 ja C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 54).
42      Eesti valitsus viitab komisjonile 20. oktoobril 2020 selle eelnõu kohta saadetud tehnilisele teatele, kättesaadav aadressil: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      Vt eelkõige 30. aprilli 1996. aasta kohtuotsus CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, punkt 54) ja 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punkt 44).
44      Vt muu hulgas 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
45      Vt selle kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. detsembri 2022. aasta direktiivi (EL) 2022/2555, mis käsitleb meetmeid, millega tagada küberturvalisuse ühtlaselt kõrge tase kogu liidus, ja millega muudetakse määrust (EL) nr 910/2014 ja direktiivi (EL) 2018/1972 ning tunnistatakse kehtetuks direktiiv (EL) 2016/1148 (ELT 2022, L 333, lk 80) (küberturvalisuse 2. direktiiv), põhjendused 5 ja 37.
46      Vt selle kohta 20. juuni 2002. aasta kohtuotsus Radiosistemi (C‑388/00 ja C‑429/00, EU:C:2002:390, punkt 44). Igal juhul tuleb alates 10. juuli 1984. aasta kohtuotsusest Campus Oil jt (72/83, EU:C:1984:256, eelkõige punktid 34–36) tõdeda, et kohtupraktika käsitab avaliku julgeoleku mõistet laiemalt kui seaduslikku korda ja korrakaitse ning politsei ja sõjaväe kasutamist; selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et see mõiste võib olla seotud ka muud liiki ohtudega liikmesriigi institutsioonidele, tema olulistele avalikele teenustele ja ühiskonna vajadustele üldisemalt.
47      Vt käesoleva ettepaneku punktid 32–42.
48      Vt muu hulgas 14. märtsi 2000. aasta kohtuotsus Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punkt 17 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 91 ja seal viidatud kohtupraktika).
49      Vt analoogia alusel 3. septembri 2008. aasta kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 343) (selgitades, et meede ei saa jääda liidu kohtu kontrolli alt välja ainuüksi seetõttu, et seda kehtestav akt puudutab riigi julgeolekut).
50      Vt analoogia alusel 26. veebruari 2019. aasta kohtuotsus X (kolmandas riigis asuvad vaheäriühingud) (C‑135/17, EU:C:2019:136, punkt 90 ja seal viidatud kohtupraktika).
51      Vt selle kohta 14. märtsi 2000. aasta kohtuotsus Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punkt 22) ja 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punktid 86 ja 93).
52      Vt analoogia alusel 10. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, punkt 104) (selgitades, et rahapesu valdkonnas võib kliendi kõrge riski hindamine puudutada kliendi liiki, riiki, toodet või tehingut).
53      Vt sellega seoses eespool 11. joonealune märkus.
54      Vt analoogia alusel 21. novembri 1991. aasta kohtuotsus Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punktid 13 ja 14).
55      Vt selle kohta 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).
56      Vt eespool
30. joonealune märkus. See rühm on komitee, mis on moodustatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuli 2016. aasta direktiivi
(EL) 2016/1148 meetmete kohta, millega tagada võrgu- ja infosüsteemide turvalisuse ühtlaselt kõrge tase kogu liidus (ELT 2016, L 194, lk 1), artikli 11 lõike 1 alusel. See direktiiv on vahepeal asendatud direktiiviga 2022/2555, kuid komitee on endiselt olemas (vt direktiivi 2022/2555 artikli 14 lõige 1).
57      Nimetatud meetmepakett tuleneb ühest komisjoni soovituses küberturvalisuse kohta sõnastatud eesmärgist (vt selle punkti 1 alapunkt c), milles on märgitud, et võrgu- ja infoturbe koostöörühm „saaks kindlaks määrata võimalikud ühised meetmed, mida võtta, et maandada digitaalse ökosüsteemi aluseks olevate taristutega, eelkõige 5G-võrkudega seotud küberturvalisuse riske“.
58      Vt 5G meetmepaketi rakendamise teatis, lk 2.
59      Vt 5G meetmepaketi rakendamise teatis, lk 1. Sarnase tarnijaga seotud haavatavuse kriteeriumi kohta vt ka 5G meetmepaketi lk 42.
60      Vt 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt selle kohta ka 5. mai 2022. aasta kohtuotsus BPC Lux 2 jt (C‑83/20, EU:C:2022:346, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
61      Vt selle kohta 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punktid 145 ja 146 ning seal viidatud kohtupraktika).
62      Vt selle kohta 10. septembri 2024. aasta kohtuotsus Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punktid 82 ja 88 ning seal viidatud kohtupraktika).
63      Vt analoogia alusel 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 146 ja seal viidatud kohtupraktika) (kus on selgitatud, „et litsentsi kasutamisega seotud huvid kujutavad endast varalisi huve, mis vajavad [Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni esimese lisaprotokolli] artikliga 1 tagatud kaitset“, mistõttu „kujutab niisuguse loa ex lege tühistamine, mis võimaldab loa omajal tegeleda majandustegevusega, endast kõnealuse artikliga tagatud omandiõiguse piirangut, mis vara kasutamist reguleeriva meetmena kuulub nimetatud artikli teise lõigu kohaldamisalasse“).
64      Vt selle kohta 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 155 ja seal viidatud kohtupraktika).
65      Vt selle kohta 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punktid 155–156 ja seal viidatud kohtupraktika).
66       Vt viimatine 18. detsembri 2025. aasta kohtuotsus Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 168 ja seal viidatud kohtupraktika).
67      Vt selle kohta 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 158 ja seal viidatud kohtupraktika).