RJEŠENJE SUDA (deveto vijeće)
6. rujna 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 53. stavak 2. i članak 94. Poslovnika Suda – Nedostatna pojašnjenja o činjeničnom i zakonodavnom kontekstu glavnog postupka kao i o razlozima koji opravdavaju potrebu odgovora na prethodna pitanja – Očita nedopuštenost”
U predmetu C-90/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, odlukom od 1. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 8. veljače 2018., u postupku
Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR)
protiv
Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske,
uz sudjelovanje:
Hrvoja Šimića,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: C. Vajda, predsjednik vijeća, K. Jürimäe (izvjestiteljica) i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez-Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, sukladno članku 53. stavku 2. Poslovnika Suda,
donosi sljedeće
Rješenje
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 15. stavka 3. drugog podstavka UFEU-a i članka 4. stavaka 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) i Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Povjerenik za informiranje) o njegovoj odluci da odobri pristup dnevnim redovima sjednica Nadzornog odbora HBOR-a.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        Člankom 2. stavcima 1. i 3. Uredbe br. 1049/2001 propisuje se:
„1.      Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim ovom Uredbom.
2.      Institucije mogu, podložno istim načelima, uvjetima i ograničenjima, odobriti pristup dokumentima svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi koja nema boravište u državi članici ili u njoj nema registrirano sjedište.
3.      Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije.”
4        U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. te uredbe:
„1.      Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
(a)      javnog interesa koji se odnosi na:
–        javnu sigurnost,
–        obranu i vojna pitanja,
–        međunarodne odnose,
–        financijsku, monetarnu ili ekonomsku politiku [Unije] ili koje države članice;
(b)      privatnost i integritet pojedinca, posebno u skladu s propisima [Unije] o zaštiti osobnih podataka.
2.      Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
–        komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo,
–        sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
–        svrhe inspekcija, istraga i revizija,
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.”
5        Člankom 94. Poslovnika Suda određuje se:
„Osim teksta prethodnih pitanja postavljenih Sudu zahtjev za prethodnu odluku sadrži:
(a)      sažeti prikaz predmeta spora i relevantne činjenice kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja;
(b)      sadržaj nacionalnih odredaba koje se mogu primijeniti u predmetu i, po potrebi, relevantnu nacionalnu sudsku praksu;
(c)      prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.”
Hrvatsko pravo
6        U skladu s člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama (Narodne novine, br. 25/13 i 85/15), informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Glavni postupak i prethodno pitanje
7        HBOR je javna banka koja je osnovana, među ostalim, za financiranje obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva. Njegov temeljni kapital uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna.
8        Tijekom 2017. HBOR je odlučio odbiti zahtjeve za pristup internim informacijama o sjednicama svojeg nadzornog odbora koje je podnijela fizička osoba. Prema njegovu mišljenju, tim se zahtjevima zlouporabljuje pravo na pristup informacijama jer su se tijekom razdoblja od 23. siječnja do 16. lipnja 2017. navedeni zahtjevi odnosili na ukupno više od 5500 stranica materijala i gotovo 6000 odobrenja. Da su svi ti zahtjevi prihvaćeni, to bi prouzročilo opterećenje rada i funkcioniranja tog tijela javne vlasti.
9        Odlukom od 4. listopada 2017. Povjerenik za informiranje djelomično je poništio HBOR-ovu odluku o odbijanju navedenih zahtjeva u pogledu pristupa informacijama o datumima održavanja sjednica nadzornog odbora te banke za svibanj 2017. Tom odlukom Povjerenik za informiranje odobrio je osobi koja je podnijela te zahtjeve pristup preslikama dnevnog reda sjednica Nadzornog odbora HBOR-a koje su održane u razdoblju iz prethodne točke te je naložio HBOR-u da odobri pristup traženim informacijama u roku od osam dana od dana donošenja navedene odluke.
10      Povjerenik za informiranje obrazložio je svoju odluku time da su na temelju hrvatskog prava tijela javne vlasti obvezna objavljivati dnevne redove zasjedanja i sjednica svojih službenih tijela kao i vrijeme njihova održavanja. Osim toga, naveo je da HBOR u okviru svojeg poslovanja raspolaže javnim sredstvima i da na temelju hrvatskog prava informacije u vezi s tijelima koja raspolažu takvim sredstvima moraju uvijek biti dostupne javnosti.
11      HBOR je pred sudom koji je uputio zahtjev, Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, podnio upravnu tužbu za poništenje odluke Povjerenika za informiranje od 4. listopada 2017. u dijelu u kojem se njome dotičnoj osobi odobrava pristup traženim informacijama.
12      Usto, HBOR je nakon navedene odluke odlučio na svojoj mrežnoj stranici objaviti sve dnevne redove sjednica svojeg nadzornog odbora za 2017. Određene informacije sadržane u tim dokumentima odnose se na poslovanje Europske investicijske banke (EIB).
13      Pred sudom koji je uputio zahtjev HBOR je tvrdio da je objava podataka koji su bankovna tajna nezakonita. Usto je naglasio da je u okviru svojeg poslovanja u poslovnom odnosu s EIB-om, koji HBOR-u sukladno međusobno sklopljenim ugovorima isplaćuje sredstva za davanje kredita fizičkim i pravnim osobama. Međutim, smatra da se automatizmom objave spornih informacija povređuju članak 15. stavak 1. i članak 3. UFEU-a te članak 4. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001.
14      Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome je li zahtjev bezuvjetne objave svih informacija koje se odnose na raspolaganje javnim sredstvima iz državnog proračuna bez primjene načela proporcionalnosti usklađen s pravom Unije ako su te informacije bankovna tajna i ako se odnose na područje suradnje s EIB-om.
15      U tim je okolnostima Visoki upravni sud odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li odredbe članka 15. stavka 3. podstavka 2. UFEU-a i članka 4. stav[a]ka 1. i 2. [Uredbe br. 1049/2001] tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim je beziznimno predviđena dostupnost javnosti informacija o raspolaganju javnim sredstvima, premda bi inače tim informacijama pristup bio ograničen jer su poslovna (bankovna) tajna?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
16      Na temelju članka 53. stavka 2. Poslovnika Suda, kada je zahtjev za prethodnu odluku očito nedopušten, Sud može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
17      U ovom predmetu valja primijeniti tu odredbu.
18      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, s obzirom na to da se postupak pred Sudom temelji na odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, nužno je da nacionalni sudac u samoj toj odluci odredi činjenični i zakonodavni okvir spora u glavnom postupku i da pruži osnovna objašnjenja zašto je odabrao odredbe prava Unije čije tumačenje traži kao i o vezi koju uspostavlja između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo u sporu koji je pred njim pokrenut (vidjeti, među ostalim, presudu od 10. ožujka 2016., Safe Interenvíos, C-235/14, EU:C:2016:154, t. 115. i navedenu sudsku praksu).
19      Sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku izričito je propisan člankom 94. Poslovnika, s kojim je sud koji je uputio zahtjev dužan biti upoznat, u okviru suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU-a, te kojeg se dužan strogo pridržavati (vidjeti, među ostalim, presudu od 26. listopada 2017., Balgarska energijna borsa, C-347/16, EU:C:2017:816, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
20      Dakle, u skladu s tom odredbom Poslovnika, svaki zahtjev za prethodnu odluku sadržava „sažeti prikaz predmeta spora i relevantne činjenice kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja”, „sadržaj nacionalnih odredaba koje se mogu primijeniti u predmetu i, po potrebi, relevantnu nacionalnu sudsku praksu” i „prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku”.
21      Ti isti zahtjevi odražavaju se i u Preporukama namijenjenim nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (SL 2016., C 439, str. 1.).
22      U ovom slučaju odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne udovoljava zahtjevima navedenima u točkama 18. do 21. ovog rješenja.
23      Naime, kao prvo, u pogledu činjeničnog okvira glavnog postupka, iako su činjenične okolnosti koje su dovele do tog spora navedene u odluci kojom se upućuje zahtjev, treba utvrditi da sud koji je uputio zahtjev u toj odluci uopće nije naznačio prirodu informacija sadržanih u dnevnim redovima sjednica Nadzornog odbora HBOR-a koje su se odnosile na poslovanje EIB-a. Usto, sud koji je uputio zahtjev nije naveo nijedan element koji bi omogućio shvaćanje na koji bi način otkrivanje takvih informacija podrazumijevalo pristup javnosti informacijama koje se odnose na poslovanje EIB-a.
24      Nadalje, sud koji je uputio zahtjev nije dovoljno jasno izložio nacionalne odredbe koje se mogu primijeniti u glavnom sporu. Naime, točno je da iz teksta prethodnog pitanja proizlazi da taj sud dvoji o usklađenosti s pravom Unije odredbe nacionalnog prava kojom se beziznimno predviđa dostupnost javnosti informacija o raspolaganju javnim sredstvima. Međutim, iz te odredbe, kako je izložena u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, jasno je da se njome propisuje da je pristup tim informacijama moguć „osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak”.
25      Naposljetku, iako sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje odredbi prava Unije, on ne izlaže precizno vezu koja prema njegovu mišljenju postoji između, s jedne strane, predmeta glavnog postupka i, s druge strane, članka 15. stavka 3. drugog podstavka UFEU-a i članka 4. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001.
26      U tom pogledu treba istaknuti da se Uredbom br. 1049/2001 uređuje isključivo pristup javnosti dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije te da se stoga ne primjenjuje ni na zahtjeve za informacije podnesene nacionalnim tijelima ni na one podnesene EIB-u. Usto, člankom 15. stavkom 3. drugim podstavkom UFEU-a predviđa se da opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju pravo na pristup dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije određuju uredbama Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.
27      Dakle, iz odluke kojom se upućuje zahtjev nije moguće razaznati razloge zbog kojih bi tumačenje navedenih odredbi moglo biti relevantno za rješavanje glavnog spora o zahtjevu za pristup informacijama koje čuva javna banka države članice, a koje se odnose, među ostalim, na poslovanje EIB-a.
28      U vezi s tim Sud je 5. ožujka 2018. sudu koji je uputio zahtjev uputio zahtjev za dostavu informacija.
29      U svojem odgovoru od 14. ožujka 2018. sud koji je uputio zahtjev nije dostavio nijedan dodatni element koji bi Sudu omogućio da razumije razloge zbog kojih bi se odredbe prava Unije tumačenje kojih se traži mogle primijeniti na glavni postupak.
30      U tim okolnostima očito je da odluka kojom se upućuje zahtjev ne omogućava Sudu da sudu koji je uputio zahtjev pruži odgovor koji bi bio koristan za rješavanje glavnog postupka.
31      Valja, međutim, podsjetiti na to da sud koji je uputio zahtjev i dalje može podnijeti novi zahtjev za prethodnu odluku kad bude u mogućnosti dostaviti Sudu sve elemente koji mu omogućuju da donese odluku (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. svibnja 2016., Sahyouni, C‑281/15, EU:C:2016:343, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
32      S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi, na temelju članka 53. stavka 2. Poslovnika, da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku očito nedopušten.
Troškovi
33      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) rješava:
Zahtjev za prethodnu odluku koji je odlukom od 1. veljače 2018. uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske očito je nedopušten.
U Luxembourgu 6. rujna 2018.
Tajnik
Predsjednik devetog vijeća
A. Calot Escobar
C. Vajda
*      Jezik postupka: hrvatski