Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 16. aprila 2026(1)
Zadeva C‑131/25
Axel Dris
proti
Gouvernement de la Communauté française
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija))
„ Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prostega prebivanja na ozemlju držav članic – Člena 18 in 21 PDEU – Direktiva 2004/38/ES – Načelo prepovedi diskriminacije – Dostop do visokošolskega izobraževanja – Študentje, državljani ene države članice, ki gredo v drugo državo članico, da bi se tam izobraževali – Kvota za vpis študentov nerezidentov na prvostopenjski dodiplomski študij medicine po uspešno opravljenem sprejemnem izpitu – Študent, ki prebiva v Luksemburgu in je srednješolsko izobraževanje opravil v Belgiji “
I.      Uvod
1.        Univerza Velikega vojvodstva Luksemburg je bila ustanovljena leta 2003.(2) Ta univerza od leta 2020 ponuja program za pridobitev naziva diplomant („Bachelor“) medicine, ki traja tri leta ter v okviru katerega je drugo leto omogočen odhod na partnerske univerze(3) v Belgiji, Nemčiji in Franciji(4).
2.        Študentje so lahko do vključno študijskega leta 2019/2020 na Univerzi v Luksemburgu dokončali le prvo leto študija medicine, nato pa so morali študij nadaljevati na eni od navedenih partnerskih univerz. Številni študentje s prebivališčem v Luksemburgu so se raje že v prvem letu študija medicine vpisali neposredno na univerze v Belgiji, Nemčiji, Franciji, Italiji, Avstriji, na Portugalskem, v Združenem kraljestvu in Švici. V študijskem letu 2018/2019 je na primer 133 luksemburških rezidentov, ki so zaprosili za finančno pomoč luksemburške države za visokošolski študij, študiralo medicino v Belgiji.(5)
3.        Položaj Axla Drisa, študenta z luksemburškim državljanstvom in stalnim prebivališčem v Luksemburgu, ki je srednješolsko izobraževanje opravil v izobraževalni ustanovi v Arlonu (Belgija) in se je želel vpisati na eno od univerz v Belgiji, da bi tam študiral medicino, se umešča v ta okvir. Iz tega položaja izhaja predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija) ter se nanaša na razlago člena 18, prvi odstavek, in člena 21(1) PDEU.
4.        Francoska skupnost v Belgiji(6) A. Drisu zaradi veljavnega sistema kvot za vpis študentov nerezidentov na prvostopenjski dodiplomski študij medicine (v nadaljevanju: kvota za študente nerezidente) ni želela izdati potrdila o opravljenem izpitu, na podlagi katerega bi se lahko vpisal na medicinsko fakulteto v Francoski skupnosti, čeprav je uspešno opravil sprejemni izpit za vpis na program medicine in dentalne medicine. A. Dris, ki je navedeno odločitev izpodbijal, je zlasti trdil, da je njegov položaj podoben položaju študenta, ki je opredeljen kot „rezident“ v smislu člena 1 décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (uredba Francoske skupnosti o številu študentov na nekaterih prvostopenjskih dodiplomskih študijskih programih v visokošolskem izobraževanju)(7) z dne 16. junija
2006 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari,(8) saj je srednješolsko izobraževanje končal v tej državi članici, kjer mu je bilo tudi izdano spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju.
5.        Zoper belgijsko ureditev iz postopka v glavni stvari, še zlasti to uredbo, je bilo leta 2006 vloženo pravno sredstvo za razglasitev ničnosti, v okviru katerega je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe. Na podlagi tega predloga je bila izrečena sodba z dne 13. aprila 2010, Bressol in drugi,(9) v skladu s katero je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) s sodbo št. 89/2011 z dne 31. maja
2011 razglasilo delno ničnost člena 8 te uredbe.
6.        S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se torej dodatno obravnava problematika iz sodbe Bressol in drugi, saj se z njim Sodišču predlaga, naj z vidika členov 18 in 21 PDEU presodi podobnost med položajem študentov, ki prebivajo na obmejnem območju in so srednješolsko izobraževanje opravili v sosednji državi članici, ter položajem študentov, ki prebivajo v zadnjenavedeni državi članici.
7.        Sodišču bom predlagal, naj odgovori enako kot v sodbi Bressol in drugi, pri čemer bom hkrati navedel elemente, ki jih bo moralo predložitveno sodišče upoštevati pri analizi položaja A. Drisa, ki bi moral biti po mojem mnenju upravičen do enakega sistema kot študentje rezidenti.
II.    Pravni okvir
A.      Mednarodno pravo
8.        Člen 1 Accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand‑Duché de Luxembourg (posebni sporazumom o univerzitetnem sodelovanju na področju medicinskega izobraževanja med Vlado Francoske skupnosti v Belgiji in Vlado Velikega vojvodstva Luksemburg)(10) določa:
„Bolnišnične ustanove Velikega vojvodstva Luksemburg prispevajo k zdravniškemu izobraževanju, ki poteka na univerzah Francoske skupnosti […], zlasti tako, da v svoje strukture sprejmejo študente prvostopenjskega in drugostopenjskega dodiplomskega študija medicine za neplačana pripravništva […].“
9.        Člen 2 tega sporazuma določa:
„Vsako leto se lahko največ 15 študentov Univerze v Luksemburgu, ki imajo spričevalo o srednješolskem izobraževanju, ki ga je izdala srednješolska izobraževalna ustanova v Velikem vojvodstvu Luksemburg, in ki na podlagi dokazil izpolnjujejo pogoje za vpis na Univerzo v Luksemburgu, vpiše na nadaljevanje prvostopenjskega dodiplomskega študijskega programa medicine in dentalne medicine na univerzi v Francoski skupnosti.
Univerza v Luksemburgu te študente izbere med tistimi, ki so samo v tem letu uspešno končali prvi letnik študija za naziv ‚diplomant bioznanosti – področje medicine‘ in so se po uvrstitvenem izpitu ob koncu letnika, pri katerem se mesta dodelijo po vrstnem redu dosežkov glede na splošno povprečje, uvrstili na ustrezno mesto.
Operativna pravila o sodelovanju se določijo s posebnimi meduniverzitetnimi sporazumi, sklenjenimi med Univerzo v Luksemburgu in zadevnimi univerzami Francoske skupnosti […].“
B.      Belgijsko pravo
10.      Člen 1 uredbe z dne 16. junija 2006 določa:
„Študent rezident v smislu te uredbe je študent, ki ob vpisu na visokošolsko institucijo dokaže, da je njegovo glavno prebivališče v Belgiji in da izpolnjuje enega od naslednjih pogojev:
1.      ima pravico do stalnega prebivališča v Belgiji;
2.      ob vpisu na visokošolsko institucijo je imel najmanj 15 mesecev glavno prebivališče v Belgiji, kjer je opravljal plačano ali neplačano poklicno dejavnost ali je bil upravičen do nadomestila dohodka, ki ga zagotavljajo belgijske javne službe;
[…]
7.      ob vpisu na visokošolsko institucijo je imel najmanj tri leta glavno prebivališče v Belgiji;
[…]
‚Pravica do stalnega prebivališča‘ v smislu prvega odstavka, točka 1, za državljane druge države članice Evropske unije pomeni pravico, ki je priznana na podlagi členov 16 in 17 [Direktive 2004/38(11)] […].“
11.      Člen 1(1) décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (uredba Francoske skupnosti o študiju medicine in dentalne medicine)(12) z dne 29. marca
2017 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari,(13) določa:
„Dostop do prvostopenjskega dodiplomskega študija medicine in prvostopenjskega dodiplomskega študija dentalne medicine, ob koncu katerih se pridobi ustrezni naziv, imajo samo študentje, ki izpolnjujejo splošne pogoje za dostop do prvostopenjskega dodiplomskega študija iz člena 107 décret [de la Communauté française] définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études (uredba [Francoske skupnosti] o opredelitvi strukture visokošolskega izobraževanja in akademske organizacije študija)[(14)] z dne 7. novembra
2013 in ki imajo potrdilo o opravljenem sprejemnem izpitu za prvostopenjski dodiplomski študij medicine in/ali prvostopenjski študij dentalne medicine (v nadaljevanju: sprejemni izpit).“
12.      Člen 6 uredbe z dne 29. marca 2017 določa:
„1.      Najpozneje v treh dneh po posvetovanju predsednik komisije za sprejemne izpite kandidate seznani z rezultati prek [Académie de recherche et d’enseignement supérieur (akademija za visokošolske raziskave in izobraževanje, Belgija) (ARES)] in seznam uspešnih kandidatov predloži univerzitetnim ustanovam, ki so pooblaščene za organizacijo prvostopenjskega dodiplomskega študija medicine in/ali prvostopenjskega študija dentalne medicine in ta študij organizirajo.
Najpozneje v 10 dneh po izvedbi izpita komisija za sprejemne izpite prek organa ARES uspešnim kandidatom izda potrdilo o opravljenem sprejemnem izpitu. Ne da bi to vplivalo na druge pogoje za dostop, je študent, ki mu je bilo izdano to potrdilo, vpisan pri univerzitetni ustanovi, navedeni ob njegovem pristopu k izpitu v skladu s členom 1(3).
Navedeno potrdilo o opravljenem izpitu velja za vpis le za naslednje študijsko leto. Je osebno in neprenosljivo. V primeru višje sile, o kateri ustrezno presodi komisija za sprejemne izpite, je mogoče to potrdilo uporabiti v dveh zaporednih študijskih letih.
2.      Komisija za sprejemne izpite pri posvetovanju uporabi naslednji sistem: za vsak program se določi število T, ki je enako skupnemu številu kandidatov, ki so uspešno opravili sprejemni izpit iz člena 1, in število NR za posamezni program, ki je enako številu kandidatov, ki so uspešno opravili sprejemni izpit in ki se ne štejejo za študente rezidente v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006 […]
Če je razmerje med tem številom NR in številom T večje od 30 %, komisija za sprejemne izpite razvrsti kandidate, ki so uspešno opravili sprejemni izpit in ki jih ni mogoče šteti za študente rezidente, da bi določila tiste, ki jim bo izdala potrdilo o opravljenem izpitu. Komisija razvrsti te kandidate po padajočem vrstnem redu glede na skupne ocene, ki jih je vsak od njih dosegel na sprejemnem izpitu. Potrdila o opravljenem izpitu izda kandidatom, ki so uspešno opravili sprejemni izpit in so uvrščeni na ustrezno mesto, dokler delež kandidatov, ki jih ni mogoče šteti za študente rezidente, ne ustreza 30 % skupnega števila uspešnih kandidatov.
Po koncu tega postopka se za vsak program določi število L, ki je enako številu študentov, ki so pridobili potrdilo o opravljenem izpitu.“
13.      Člen 17a te uredbe določa:
„Členi od 1 do 7 te uredbe se ne uporabljajo za študente, ki imajo v skladu s [sporazumom med Francosko skupnostjo in Luksemburgom] dostop do nadaljevanja prvostopenjskega dodiplomskega študijskega programa medicine na univerzi.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
14.      A. Dris, luksemburški državljan s stalnim prebivališčem v luksemburški občini ob meji z Belgijo, je srednješolsko izobraževanje opravil na izobraževalni ustanovi v Arlonu.
15.      A. Dris je 5. julija 2022 opravljal sprejemni izpit za študij medicine in dentalne medicine, ki ga je uspešno opravil. Ker pa ga ni bilo mogoče opredeliti kot „študenta rezidenta“ v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006, je bila zanj uporabljena kvota za študente nerezidente in mu glede na povprečje, ki ga je dosegel, ni bilo izdano potrdilo o opravljenem izpitu, na podlagi katerega bi se lahko vpisal na medicinsko fakulteto v Francoski skupnosti.
16.      A. Dris je 12. septembra 2022 vložil pravno sredstvo pri Conseil d’État (državni svet), s katerim je po eni strani predlagal, naj se po nujnem postopku odloži izvršitev odločbe, s katero mu je bila zavrnjena izdaja potrdila o opravljenem izpitu in je bil z njo seznanjen 14. julija 2022, pri čemer je bil ta predlog zavrnjen s sodbo navedenega sodišča z dne 27. septembra 2022, po drugi strani pa je predlagal razglasitev ničnosti te odločbe.
17.      A. Dris, ki je luksemburški državljan s spričevalom o višjem srednješolskem izobraževanju, ki ga je izdala srednješolska ustanova v Belgiji, zlasti meni, prvič, da je diskriminiran:
–        najprej, glede na luksemburške državljane, ki imajo spričevalo o srednješolskem izobraževanju, ki ga je izdala srednješolska izobraževalna ustanova v Luksemburgu, in ki se zato lahko vpišejo na nadaljevanje prvostopenjskega dodiplomskega študijskega programa medicine na univerzi v Francoski skupnosti;
–        dalje, glede na študente, ki imajo spričevalo o višjem srednješolskem izobraževanju, ki ga je izdala srednješolska izobraževalna ustanova v Belgiji, in ki so morali, ker so rezidenti v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006, samo uspešno opraviti sprejemni izpit ter za katere torej ne velja kvota za študente nerezidente, in
–        nazadnje, glede na študente, ki imajo spričevalo o višjem srednješolskem izobraževanju, ki ga je izdala srednješolska izobraževalna ustanova v Velikem vojvodstvu Luksemburg, in ki so morali, ker so rezidenti v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006, samo uspešno opraviti sprejemni izpit ter za katere torej ne velja kvota za študente nerezidente.
18.      Drugič, A. Dris meni, da člen 1 uredbe z dne 16. junija 2006, členi 1, 6 in 17a uredbe z dne 29. marca 2017 ter sporazum med Francosko skupnostjo in Luksemburgom kršijo člen 18, prvi odstavek, in člen 21(1) PDEU, ker pri vzpostavitvi sistema sprejemnih izpitov in organizaciji izjeme, določene za luksemburške študente, ne upoštevajo položaja čezmejnih študentov.
19.      Natančneje, A. Dris v zvezi s svojim statusom čezmejnega študenta zlasti meni, da je v podobnem položaju kot študent, opredeljen kot „rezident“ v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006, saj je celotno šolanje končal v Belgiji in so njegove glavne povezave v Belgiji, to je njegove obšolske dejavnosti ali prijateljske vezi. Dodaja, da državljan Unije ne sme biti obravnavan manj ugodno zgolj zato, ker je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja. Tako s sklicevanjem na sodbo Bressol in drugi trdi, da je lahko kvota za študente nerezidente upravičena le za študente, ki še niso uresničili pravice do prostega gibanja, ne more pa se uporabiti za študenta, ki je, ker je že uresničil pravico do prostega gibanja, že povezan s Francosko skupnostjo.
20.      A. Dris ugotavlja, da zahtevani pogoj o prebivanju pomeni neposredno diskriminacijo na podlagi državljanstva in dodaja, da je v skladu s sodbo z dne 15. marca 2005, Bidar,(15) študent, ki študira v drugi državi članici, izenačen z rezidentom te države. Zato naj ga ne bi bilo mogoče obravnavati drugače kot študente iz ciljne države članice, tudi če nima pravnega statusa rezidenta.
21.      A. Dris še trdi, da si luksemburški učenci, ki se šolajo v Belgiji, in njihovi belgijski vrstniki v pokrajini Luksemburg (Belgija) delijo isto veliko zaposlitveno območje ter da bodo usposobljeni zdravstveni delavci delali na tem velikem zaposlitvenem območju in v zadevni veliki regiji. Velik del ponudbe oskrbe za prebivalce pokrajine Luksemburg naj bi zagotavljali izvajalci zdravstvenih storitev iz Velikega vojvodstva Luksemburg. K temu dodaja, da zadevno belgijsko obmejno območje pesti hudo pomanjkanje zdravnikov.
22.      Vlada Francoske skupnosti te trditve izpodbija, pri čemer zlasti trdi, da se po eni strani položaj čezmejnih študentov ne razlikuje od položaja študentov nerezidentov, ki jim je spričevalo o višjem srednješolskem izobraževanju izdala izobraževalna ustanova v Belgiji. Po drugi strani naj trditve, da bi čezmejni študent lahko opravljal zdravstvene storitve na belgijskem ozemlju, ne bi bilo mogoče sprejeti, ker naj bi veljala za vsakega študenta nerezidenta, ki bi se po končanem študiju odločil nastaniti v Belgiji, in ker naj bi poleg tega izhajala iz predpostavke, da bo tak čezmejni študent po končanem akademskem študiju medicine „čezmejni“ zdravnik, kar naj bi bilo zgolj špekulativno.
23.      Poleg tega naj sodna praksa Sodišča, na katero se sklicuje A. Dris, v delu, v katerem se nanaša na nacionalne ureditve glede finančne pomoči za študij in socialnih prejemkov, ne bi bila upoštevna, saj naj bi se spor o glavni stvari nanašal na omejitve, utemeljene z nujnimi razlogi javnega zdravja.
24.      V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali je treba člen 18, prvi odstavek, in člen 21(1) [PDEU] samostojno ali v povezavi s členom 165(1) in (2), druga alinea, [PDEU] ter členom 14(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da te določbe nasprotujejo sistemu kvot za študente ‚nerezidente‘ – kot je bil uveden s členom 1 [uredbe z dne 16. junija 2006] ter členi 1, 6 in 17a [uredbe z dne 29. marca 2017] – za dostop do univerzitetnega študija medicine, da bi se ohranile kakovostne zdravstvene storitve ter zagotovila cilja kakovosti kadra med izobraževanjem in varovanja javnega zdravja zaradi velikega deleža študentov nerezidentov, ki po končanem celovitem medicinskem izobraževanju zapustijo ozemlje?“
25.      A. Dris, belgijska vlada in Evropska komisija so predložili pisna stališča in se udeležili obravnave 14. januarja 2026, na kateri so odgovorili na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
IV.    Analiza
26.      Menim, da je treba pred preučitvijo vprašanja, s katerim predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 18, prvi odstavek, in člen 21(1) PDEU nasprotujeta ureditvi, ki za dostop do študija medicine določa kvoto za študente nerezidente v državi članici organizatorki tega študija, uvodoma pojasniti dva elementa.
A.      Uvodne ugotovitve
27.      Po eni strani v nasprotju s trditvami iz pisnih stališč Komisije, ki so bile povzete na obravnavi, menim, da se Direktiva 2004/38 v obravnavani zadevi ne uporablja za utemeljitev pravice A. Drisa do prebivanja v Belgiji. Člen 6(1) te direktive namreč določa, da imajo „[d]ržavljani Unije […] pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju do treh mesecev brez kakršnih koli pogojev ali kakršnih koli formalnosti, razen zahteve, da imajo veljavno osebno izkaznico ali potni list“. Zgolj to, da nekdo čez dan odhaja v drugo državo članico, ne da bi tam spal, še ne zadostuje za ugotovitev take začasne pravice do prebivanja, na podlagi katere ima ta državljan pravico do enakega obravnavanja iz člena 24(1) navedene direktive. Poleg tega odstavek 2 tega člena določa izjeme, med drugim, da država članica gostiteljica „ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin“.
28.      Menim, da nasprotne ugotovitve ni mogoče izpeljati iz sodbe Bressol in drugi,(16) v kateri je Sodišče predložitvenemu sodišču zgolj predlagalo, naj preveri, ali so nekatere tožeče stranke, preden so se želele vpisati na enega od zadevnih študijskih programov, že prebivale v Belgiji. Status A. Drisa kot državljana in rezidenta Luksemburga se namreč ne izpodbija.
29.      Iz tega sklepam, da se Direktiva 2004/38 za spor o glavni stvari ne uporablja.
30.      Po drugi strani sporazum med Francosko skupnostjo in Luksemburgom, na katerega napotuje člen 17a uredbe z dne 29. marca 2017, v bistvu določa, da lahko določeno število študentov Univerze v Luksemburgu, ki so pridobili luksemburško spričevalo o srednješolskem izobraževanju, študij medicine, ki so ga začeli na Univerzi v Luksemburgu, nadaljuje na eni od univerz v Francoski skupnosti, saj Univerza v Luksemburgu ne ponuja celotnega programa medicine.
31.      V zvezi s tem je treba opozoriti, da A. Dris ne izpolnjuje pogojev za dostop do tega meduniverzitetnega sodelovanja, saj nima spričevala o srednješolskem izobraževanju, ki bi mu ga izdala srednješolska izobraževalna ustanova v Velikem vojvodstvu Luksemburg, in ni začel študija medicine na Univerzi v Luksemburgu.
32.      Spor o glavni stvari se nanaša na pravno sredstvo, s katerim se želi doseči razglasitev ničnosti odločitve komisije, da A. Drisu ne izda potrdila o opravljenem izpitu, potem ko je zanj uporabila sistem kvot za študente nerezidente. Zato menim, da je vprašanje za predhodno odločanje, kar zadeva člen 17a uredbe z dne 29. marca 2017, hipotetično.
B.      Vsebinska presoja
33.      Glede vsebine zadeve je treba opozoriti, da nacionalna ureditev, ki je za nekatere državljane manj ugodna zgolj zato, ker so ti uresničevali svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici, pomeni omejitev svoboščin, ki jih člen 21(1) PDEU priznava vsakemu državljanu Unije,(17) zlasti na področju izobraževanja.(18)
34.      Sodišče je v sodbi Bressol in drugi opozorilo, da načelo prepovedi diskriminacije ne prepoveduje zgolj neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak rezultat.(19) Določbo nacionalnega prava, če ni objektivno utemeljena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, je tako treba šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane te države članice ter lahko zato postavi v manj ugoden položaj zlasti državljane drugih držav članic.(20)
35.      Poleg tega je Sodišče v tej sodbi pojasnilo, da lahko države članice izberejo izobraževalni sistem, ki temelji na izboru študentov, če ta ni diskriminatoren.(21)
36.      V obravnavani zadevi so z zadevnimi uredbami vzpostavljena različna pravila za izbor glede na prebivališče študentov, pri čemer je ta pojem opredeljen na podlagi nekaj meril. Za študente nerezidente zgolj to, da so opravili sprejemni izpit, lahko ne zadostuje za dostop do študija medicine v Belgiji. Če namreč ti predstavljajo več kot 30 % celotnega števila študentov, ki so opravili sprejemni izpit, se razvrstijo glede na dosežene rezultate, tako da je delež študentov rezidentov, ki jim je izdano potrdilo o opravljenem izpitu, potrebno za dostop do študija medicine, omejeno na 30 % celotnega števila študentov, ki so opravili sprejemni izpit.(22) Nasprotno, študentje rezidenti, ki so opravili sprejemni izpit, prejmejo potrdilo o opravljenem izpitu ne glede na njihovo število.
37.      Ta nacionalna ureditev tako povzroča, da se študentje rezidenti in študentje nerezidenti ne obravnavajo enako. Pogoj prebivališča, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, pa lažje izpolnjujejo državljani te države članice, ki imajo prebivališče najpogosteje v Belgiji, kot pa državljani drugih držav članic, ki imajo prebivališče praviloma v drugi državi članici.(23) Tako neenako obravnavanje pomeni omejitev pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.
38.      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je omejitev pravice do prostega gibanja in prebivanja z vidika prava Unije lahko utemeljena le, če temelji na objektivnih preudarkih v splošnem interesu, ki niso odvisni od državljanstva zadevnih oseb, in če je sorazmerna s ciljem, ki mu legitimno sledi nacionalno pravo.(24)
39.      Sodba Bressol in drugi ponuja nekaj indicev, na podlagi katerih je mogoče odgovoriti na vprašanje za predhodno odločanje. Tako je Sodišče priznalo, da je cilj „ohranitve kakovostnih, uravnoteženih in vsem dostopnih zdravstvenih storitev“ utemeljen, če prispeva k uresničitvi visoke stopnje varovanja javnega zdravja(25), zlasti z zagotovitvijo kakovosti kadra, ki se izobražuje.(26) V zvezi s tem je opozorilo na pristojnost predložitvenega sodišča, da analizira, v kolikšni meri je nacionalna ureditev primerna za zagotovitev uresničitve navedenega cilja in ali ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.(27) Da se nacionalnemu sodišču zagotovi koristen odgovor,(28) Sodišče predvideva razlogovanje v treh fazah.
40.      Prvič, predložitveno sodišče mora preveriti, ali obstaja resnična nevarnost za varovanje javnega zdravja,(29) pri čemer je treba poudariti, da lahko država članica sprejme zaščitne ukrepe, ne da bi morala čakati, da se pomanjkanje zdravstvenih strokovnjakov ali nevarnosti za kakovostno izobraževanje uresničijo.(30) Poleg tega morajo pristojni organi obstoj te nevarnosti dokazati z analizo, podprto s številčnimi podatki, v kateri se najprej upošteva, kako skupina študentov nerezidentov, ki so pridobili belgijsko spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, pri čemer so se izobraževali v ustanovi v Francoski skupnosti, vpliva na uresničevanje cilja, s katerim se želi zagotoviti razpoložljivost strokovnjakov v Francoski skupnosti. Dalje, upoštevati je treba možnost, da se študentje rezidenti po študiju odločijo opravljati poklic v državi, ki ni Kraljevina Belgija. Nazadnje, v tej analizi je treba upoštevati možnost, da se bodo v Francoski skupnosti zaradi opravljanja poklica zdravnika nastanile osebe, ki tam niso študirale.(31)
41.      V okviru navedene analize bo mogoče upoštevati tudi možnosti za izvedbo celotne prakse ali njenega dela v bolnišničnih ustanovah Velikega vojvodstva Luksemburg v skladu s členom 1 sporazuma med Francosko skupnostjo in Luksemburgom.
42.      Drugič, če predložitveno sodišče meni, da je resnična nevarnost za varovanje javnega zdravja dokazana, bo moralo ob upoštevanju podatkov, ki jih predložijo pristojni organi, presoditi, ali je mogoče zadevno ureditev iz postopka v glavni stvari šteti za primerno za zagotovitev uresničitve cilja varovanja javnega zdravja.(32)
43.      V tem okviru bo moralo predložitveno sodišče presoditi, ali kvota uporabljena za A. Drisa, ki temelji na merilu prebivališča, pripomore k uresničevanju tega cilja.
44.      Razpravljalo se je namreč o merilu, na katerem lahko temelji kvota za študente nerezidente za dostop do visokošolskega študija. Tako je Komisija, ki je maja 2017 zaključila(33) postopek ugotavljanja kršitev, uveden proti Republiki Avstriji 24. januarja
2007,(34) sprejela to, da se uporablja samo merilo države, v kateri je bilo pridobljeno spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju. Nasprotno, ta institucija je na obravnavi navedla, da je bil zoper Kraljevino Belgijo v okviru pobude EU‑Pilot uveden nov postopek v zvezi s kvoto za študente nerezidente za dostop do študija medicine, ki temelji na študentovem prebivališču, in da je bila pritožba A. Drisa, vložena leta 2023, vključena vanj.
45.      Čeprav je obstoj merila prebivališča razumljiv, kadar je njegov namen omejiti dostop do študija medicine in preprečiti univerzitetni „turizem“, to je študij v državi članici, v kateri je dostop do njega manj strog kot v drugih državah članicah, da bi se nato poklic opravljal v drugi državi članici, primer A. Drisa kljub vsemu kaže, da samo to merilo kot tako ni prilagojeno nekaterim položajem.
46.      Tako je A. Dris, ki je srednjo šolo ves čas obiskoval v Belgiji in je tam pridobil spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, večino časa preživel v tej državi članici, kar je pripomoglo k temu, da je v Arlonu vzpostavil prijateljske vezi z drugimi dijaki in se je tam vključil v obšolske dejavnosti. Ker otrokovo življenje v veliki meri določajo njegovo šolanje in njegove obšolske dejavnosti, bi bilo mogoče šteti, da je njegova povezava z Belgijo enakovredna tisti, ki jo ima rezident v smislu nacionalne ureditve.
47.      Sodišče je že odločilo v podobni razpravi o merilu, ki naj se uporabi za dodelitev finančnih pomoči študentom nerezidentom.
48.      V zvezi s tem(35) je Sodišče že razsodilo, da je edini pogoj glede kraja pridobitve spričevala o končanem srednješolskem izobraževanju preveč splošen in izključujoč ter da tak pogoj neupravičeno daje prednost elementu, ki ne pomeni nujno stvarne in dejanske stopnje povezanosti med prosilcem za denarno pomoč za čakanje na prvo zaposlitev in geografskim trgom dela.(36)
49.      V zvezi s tem je Sodišče menilo, da dejstvo, da je zadevni študent znaten del svojega srednješolskega izobraževanja opravil v državi članici, pomeni, da je posledično vzpostavil dejansko povezavo z družbo te države članice.(37) V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Bidar, je jamstvo zadostne vključitve v družbo države članice gostiteljice izhajalo iz pogojev, ki so predpisovali predhodno prebivališče na ozemlju te države.(38) Sodišče je ugotovilo, da je ureditev iz te zadeve, ki se je nanašala na pomoč v obliki subvencioniranega posojila zgolj študentom s prebivališčem na nacionalnem ozemlju, državljanu druge države članice, ne glede na stopnjo njegove dejanske vključitve v družbo države članice gostiteljice, onemogočala, da bi izpolnil navedeni pogoj. Zato je razsodilo, da za tako obravnavanje ni mogoče šteti, da ga upravičuje legitimen cilj, ki mu sledi zadevna ureditev.(39)
50.      Menim, da bi bil lahko navedeni pojem „povezave“ koristen za obravnavo položajev, v katerih so državljani Unije, ki so uresničili pravico do prostega gibanja, tako da so srednješolsko izobraževanje, ob koncu katerega so pridobili spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, opravili v drugi državi članici, čeprav tam ne prebivajo, obravnavani drugače kot državljani Unije s prebivališčem v tej državi članici. Da bi se izognilo analizi vsakega primera posebej v trenutku presoje dostopa, bi bilo mogoče to povezavo udejanjiti z zahtevo po določenem trajanju šolanja v Belgiji v letih neposredno pred pridobitvijo spričevala o končanem srednješolskem izobraževanju. Tako bi bila bojazen pred univerzitetnim turizmom odpravljena, kar zadeva mlade državljane Unije, ki so se šolali v Belgiji pri starosti, pri kateri poklicna usmeritev še ni izbrana.
51.      Zato menim, da je vprašljivo, ali je s sedanjim sistemom kvot za študente nerezidente, določenim za študij medicine, mogoče zagotoviti uresničevanje cilja javnega zdravja in zlasti ali se z omejitvijo števila študentov, ki so v enakem položaju kot A. Dris, resnično lahko poveča število diplomantov, ki bodo nazadnje pripravljeni zagotavljati dostopnost zdravstvenih storitev v Francoski skupnosti.(40)
52.      Tretjič in vsekakor, predložitveno sodišče mora presoditi, ali ureditev iz postopka v glavni stvari, ker z njo študentje, ki so podobno kot A. Dris velik del srednješolskega izobraževanja dokončali v Belgiji, kjer jim je bilo izdano tudi spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, pri čemer pa imajo stalno prebivališče v Luksemburgu, niso izenačeni z „rezidenti“ v smislu člena 1 uredbe z dne 16. junija 2006, ne presega tega, kar je potrebno za uresničitev cilja, na katerega se sklicuje, in sicer, ali ne obstajajo manj omejujoči ukrepi, ki bi omogočili uresničitev tega cilja.(41)
53.      Še vedno na področju finančnih pomoči za visokošolski študij je Sodišče pri nadzoru nad sorazmernostjo, navedenem v prejšnji točki teh sklepnih predlogov, priznalo, da pogoj glede prebivališča ni nujno edini reprezentativni element dejanske stopnje povezanosti med zadevno osebo in zadevno državo članico ter da je zato preveč izključujoč.(42) Sodišče je namreč v sodbi Giersch in drugi razsodilo, da „bi bilo obstoj razumne verjetnosti, da se bodo upravičenci do pomoči vrnili in se naselili v Luksemburgu ter vstopili na trg dela te države članice, da bi prispevali k njenemu gospodarskemu razvoju, mogoče izpeljati iz drugih elementov, kot je izpolnjevanje pogoja predhodnega prebivanja zadevnega študenta“.(43) Sodišče je v tej sodbi priznalo, da je mogoče upoštevati dejstvo, da študent sam ali s starši prebiva v državi članici, ki meji na državo članico, v kateri njegovi starši že dalj časa delajo.(44)
54.      Ugotoviti je treba, da se v sodbah Bidar ter Giersch in drugi, ki se ne nanašata na dostop do visokošolskega študija, obravnavajo finančne pomoči za tak študij. Vendar bi bilo mogoče z navedenim merilom vključitve v smislu dejanske povezave ali dejanske stopnje povezanosti z družbo gostiteljico, kot se razlaga v teh sodbah, zagotoviti polni učinek prostega gibanja na področju izobraževanja, kadar tega ne spremlja stalno prebivanje v državi članici, v kateri dijak obiskuje srednjo šolo in kjer mu je izdano spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, kar velja za primer čezmejnih območij. Za dijake, ki prebivajo v dijaškem domu, bi bila povezava še močnejša.
55.      Poleg tega v položajih, podobnih položaju A. Drisa, geografska bližina, povezana s čezmejnim položajem, ne preprečuje poklicne ustalitve na zaposlitvenem območju zadevne regije, od katere bi celo v primeru, v katerem bi bila ta na luksemburški strani meje, imeli korist luksemburški in belgijski pacienti. Obstaja namreč direktiva, ki ureja čezmejno zdravstveno varstvo,(45) na katero se navezuje sodna praksa v zvezi s povrnitvijo stroškov takega varstva.(46) Poleg tega Francoska skupnost kot odgovor na pomanjkanje zdravstvenih strokovnjakov zagotavlja subvencije za zaposlovanje, da bi pritegnila mlade strokovnjake in tako povečala njihovo število v tej regiji.(47)
56.      Zato predlagam, naj se predložitvenemu sodišču odgovori, da je treba člena 18
in 21 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, na podlagi katere zaradi omejitve števila študentov nerezidentov, ki se lahko prvič vpišejo na program medicine v visokošolskih ustanovah, z rezidenti Belgije niso izenačeni študentje, ki so celotno srednješolsko izobraževanje, po katerem so pridobili spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, ali velik del tega izobraževanja opravili v Belgiji, pri čemer pa imajo stalno prebivališče v drugi državi članici.
V.      Predlog
57.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d’État (državni svet, Belgija), odgovori:
Člena 18 in 21 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, na podlagi katere zaradi omejitve števila študentov nerezidentov, ki se lahko prvič vpišejo na program medicine v visokošolskih ustanovah, z rezidenti Belgije niso izenačeni študentje, ki so celotno srednješolsko izobraževanje, po katerem so pridobili spričevalo o končanem srednješolskem izobraževanju, ali velik del tega izobraževanja opravili v Belgiji, pri čemer pa imajo stalno prebivališče v drugi državi članici.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Glej loi portant création de l’Université du Luxembourg (zakon o ustanovitvi Univerze v Luksemburgu) (Mémorial A 149, str. 2990) z dne 12. avgusta 2003, ki je začel veljati 10. oktobra 2003. Univerza v Luksemburgu je prevzela izobraževanja, ki so jih dotlej izvajali Centre Universitaire de Luxembourg (univerzitetno središče v Luksemburgu), Institut Supérieur de Technologie (visokošolski inštitut za tehnologijo), Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques (visokošolski inštitut za pedagoške študije in raziskave) in Institut d’Études Éducatives et Sociales (inštitut za izobraževalne in socialne študije) (glej člene od 54 do 57 tega zakona).
3      Za merila za dostop do navedenega naziva „Bachelor“ glej spletno mesto Univerze v Luksemburgu: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Za podrobnosti o številu študentov, sprejetih v vsaki od teh držav, glej spletno mesto Univerze v Luksemburgu: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Glej obrazložitveni memorandum k osnutku zakona, na podlagi katerega je bil sprejet loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (zakon o organizaciji specializiranega študija medicine na Univerzi v Luksemburgu) (Mémorial A 662) z dne 31. julija 2020, ki je na voljo na tej spletni strani: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3 %B4t.pdf (str. 3).
6      V nadaljevanju: Francoska skupnost.
7      Moniteur belge z dne 6. julija 2006, str. 34055.
8      V nadaljevanju: uredba z dne 16. junija 2006.
9      C‑73/08, EU:C:2010:181; v nadaljevanju: sodba Bressol in drugi.
10      Podpisan 17. julija 2017 v Bruslju (v nadaljevanju: sporazum med Francosko skupnostjo in Luksemburgom). Ta sporazum je bil razglašen za ničen in nadomeščen z Accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand‑Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française (posebni sporazumom o univerzitetnem sodelovanju na področju medicinskega izobraževanja med Vlado Velikega vojvodstva Luksemburg in Vlado Francoske skupnosti v Belgiji), sklenjenim 4. januarja 2022 v Luxembourgu, ki v času dejanskega stanja spora o glavni stvari še ni veljal.
11      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
12      Moniteur belge z dne 14. aprila 2017, str. 51063.
13      V nadaljevanju: uredba z dne 29. marca 2017.
14      Moniteur belge z dne 18. decembra 2013, str. 99347.
15      C‑209/03, EU:C:2005:169;
v nadaljevanju: sodba Bidar.
16      Glej sodbo Bressol in drugi (točke 34, 37 in 39).
17      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus +) (C‑277/23, EU:C:2025:18, točka 38 in navedena sodna praksa).
18      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus +) (C‑277/23, EU:C:2025:18, točka 40 in navedena sodna praksa).
19      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 40 in navedena sodna praksa).
20      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 41 in navedena sodna praksa).
21      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 29).
22      Glej člen 6(2) uredbe z dne 29. marca 2017.
23      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 45 in navedena sodna praksa).
24      Glej sodbo z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus +) (C‑277/23, EU:C:2025:18, točka 53 in navedena sodna praksa).
25      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 62 in navedena sodna praksa).
26      Glej sodbo Bressol in drugi (točki 54 in 67).
27      Glej sodbo Bressol in drugi (točki 63 in 64).
28      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 65).
29      Glej sodbo Bressol in drugi (točke od 66 do 74).
30      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 70).
31      Glej po analogiji sodbo Bressol in drugi (točka 73). Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) je v sodbi št. 89/2011 z dne 31. maja 2011 izpeljalo posledice iz sodbe Bressol in drugi, tako da je ob upoštevanju meril, ki jih je navedlo Sodišče, analiziralo vsakega od programov, na katere se je nanašala takrat obravnavana ureditev. Tako je bila kvota za študente nerezidente utemeljena v zvezi s študijskima programoma kinezioterapije in veterine, ni pa se njena utemeljenost priznala v zvezi s sedmimi drugimi študijskimi programi, za katere po analizi nacionalnega sodišča na podlagi indicev, ki jih je navedlo Sodišče, ni bilo ugotovljeno tako veliko pomanjkanje njihovih diplomantov, da bi to povzročilo resnično nevarnost za javno zdravje. Na podlagi tega je Kraljevina Belgija prenehala uporabljati navedeni sistem kvot za študente nerezidente za sedem od devetih programov, za katere ni obstajala resnična nevarnost za javno zdravje.
32      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 75).
33      Glej sporočilo za javnost Komisije, ki je na voljo na spletni strani: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_17_1282.
34      Glej postopek INFR(1998)2308 in sporočilo za javnost Komisije, naslovljeno „Free movement of students: the Commission sends letters of formal notice to Austria and Belgium“ (Prosto gibanje študentov: Komisija pošilja uradni opomin Avstriji in Belgiji), z dne 24. januarja 2007, ki je na voljo na spletni strani: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_07_76.
35      V nasprotju s stališčem, ki ga je Komisija zavzela v zvezi z Republiko Avstrijo glede kvote za študente nerezidente (glej točko 44 teh sklepnih predlogov).
36      Glej sodbo z dne 11. julija 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, točka 39).
37      Glej sodbo Bidar (točka 62).
38      Glej sodbo Bidar (točka 60).
39      Glej sodbo Bidar (točka 61).
40      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 76).
41      Glej sodbo Bressol in drugi (točka 77).
42      Glej sodbo z dne 20. junija 2013, Giersch in drugi (C‑20/12, v nadaljevanju: sodba Giersch in drugi, EU:C:2013:411, točka 73).
43      Glej sodbo Giersch in drugi (točka 77).
44      Glej sodbo Giersch in drugi (točka 78).
45      Direktiva 2011/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2011 o uveljavljanju pravic pacientov pri čezmejnem zdravstvenem varstvu (UL 2011, L 88, str. 45).
46      Glej na primer sodbo z dne 4. septembra 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș in drugi (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      Glej v zvezi s tem, kar zadeva medicinske sestre v pokrajine Luxembourg: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.