62013TJ0167
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji razširjeni senat)
z dne 13. decembra 2018 (
*1
)
„Državne pomoči – Storitve zemeljske oskrbe – Kapitalski vložki družbe SEA v družbo Sea Handling – Sklep, s katerim je bila pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in naložena njena izterjava – Pojem državne pomoči – Pripisljivost državi – Merilo zasebnega vlagatelja – Načelo kontradiktornosti – Pravica do obrambe – Pravica do dobrega upravljanja – Legitimno pričakovanje“
V zadevi T‑167/13,
Comune di Milano (Italija), ki sta jo sprva zastopala S. Grassani in A. Franchi, odvetnika, nato S. Grassani, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata G. Conte in D. Grespan, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2015/1225 z dne 19. decembra 2012 o kapitalskih vložkih SEA SpA v družbo SEA [Handling] SpA [Zadeva SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)] (UL 2015, L 201, str. 1),
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat),
v sestavi M. van der Woude, predsednik, V. Kreuschitz (poročevalec), I. S. Forrester, N. Półtorak in E. Perillo, sodniki,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 28. februarja 2018
izreka naslednjo
Sodbo (
1
)
I. Dejansko stanje
A. Splošno ozadje
1
SEA SpA je družba za upravljanje letališč Milano Linate in Milano Malpensa (Italija). Med letoma 2002 in 2010 (v nadaljevanju: zadevno obdobje) je bil njen kapital skoraj izključno v lasti javnih organov, in sicer 84,56‑odstotni delež v lasti tožeče stranke, Comune di Milano (občina Milano, Italija), 14,56‑odstotni delež v lasti Provincia di Milano (pokrajina Milano, Italija) in 0,88‑odstotni delež v lasti drugih javnih in zasebnih delničarjev. Sklad Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA (v nadaljevanju: F2i) je decembra 2011 za sklada, ki ju upravlja, kupil 44,31‑odstotni delež kapitala družbe SEA, v kateri je imela tožeča stranka 29,75‑odstotni delež, in celotni kapital v lastni pokrajine Milano (14,56‑odstotni delež).
2
Družba SEA je do 1. junija 2002 sama izvajala storitve zemeljske oskrbe na letališčih Milano Linate in Milano Malpensa. Po začetku veljavnosti zakonske uredbe št. 18/99 z dne 13. januarja 1999 (Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana št. 28 z dne 4. februarja 1999), s katero je bila v italijansko zakonodajo prenesena Direktiva Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496), je družba SEA v skladu z obveznostjo iz člena 4(1) te direktive računovodsko in pravno ločila dejavnosti, povezane z izvajanjem storitev zemeljske oskrbe, in druge dejavnosti. Zato je ustanovila novo družbo v stoodstotni lasti, imenovano Sea Handling SpA (v nadaljevanju: Sea Handling). Družba Sea Handling je izvajala storitve zemeljske oskrbe na letališčih Milano Linate in Milano Malpensa od 1. junija 2002.
B. Upravni postopek
3
Komisija evropskih skupnosti je v dopisu z dne 13. julija 2006 prejela pritožbo o morebitnih ukrepih pomoči (v nadaljevanju: zadevni ukrepi), ki naj bi bili odobreni družbi Sea Handling.
4
Komisija je z dopisom z dne 6. oktobra 2006 zaprosila italijanske organe za pojasnila v zvezi s pritožbo. Italijanski organi so zaprosili za podaljšanje roka za odgovor in so, potem ko je Komisija to podaljšanje odobrila, z dopisom z dne 9. februarja 2007 predložili zahtevana pojasnila.
5
Komisija je z dopisom z dne 30. maja 2007 pritožniku sporočila, da so informacije nezadostne, saj naj iz njih ne bi bilo razvidno, ali je šlo v navedeni zadevi za prenos državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU in da zato v skladu s členom 20(2) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) ni bilo zadostnih razlogov za preučitev zadevnih ukrepov. Pritožnik je z dopisom z dne 24. julija 2007 Komisiji posredoval dodatne informacije. Komisija je na podlagi navedenih informacij sklenila, da bo ponovno pregledala pritožbo.
6
Komisija je v dopisu z dne 3. marca 2008 zaprosila italijanske organe, naj ji posredujejo izvod dogovora s sindikalnimi organizacijami, ki je bil sklenjen 26. marca 2002 (v nadaljevanju: sindikalni dogovor z dne 26. marca 2002). Italijanski organi so z dopisom z dne 10. aprila 2008 predložili zahtevani dokument.
7
Italijanski organi so z dopisom z dne 20. novembra 2008 Komisiji poslali drug sindikalni dogovor, sklenjen 13. junija 2008 (v nadaljevanju: sindikalni dogovor z dne 13. junija 2008).
8
Komisija je z dopisom z dne 23. junija 2010 italijanske organe obvestila, da bo začela formalni postopek iz člena 108(2) PDEU (v nadaljevanju: sklep o začetku postopka) in jih zaprosila, naj ji posredujejo nekatere podatke in informacije, potrebne za oceno združljivosti zadevnih ukrepov z notranjim trgom. Komisija je z objavo sklepa o začetku postopka v Uradnem listu Evropske unije z dne 29. januarja 2011 (UL 2011, C 29, str. 10) pozvala zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe o zadevnih ukrepih v enem mesecu od te objave.
9
Italijanski organi so zaprosili za podaljšanje roka za odgovor in so, potem ko je Komisija to podaljšanje odobrila, z dopisom z dne 20. septembra 2010 predložili pripombe tožeče stranke glede sklepa Komisije o začetku postopka.
10
Družbi Sea Handling in SEA sta zaprosili za podaljšanje roka za odgovor in sta, potem ko je Komisija to podaljšanje odobrila, z dopisom z dne 21. marca 2011 predložili pripombe glede sklepa Komisije o začetku postopka.
11
Komisija je z dopisom z dne 7. aprila 2011 posredovala pripombe zainteresiranih tretjih oseb italijanskim organom in jih pozvala, naj predložijo svoje ugotovitve. Italijanski organi so Komisijo zaprosili, naj podaljša rok za njihove ugotovitve o pripombah tretjih oseb, in potem ko jim ga je ta odobrila, predložili svoje ugotovitve in posredovali nove argumente na podlagi študije, ki jo je opravila svetovalna družba.
12
Komisija je v dopisu z dne 11. julija 2011 italijanske organe pozvala, naj predložijo informacije, ki so zahtevane v sklepu o začetku postopka. Italijanski organi so, potem ko so dvakrat zaprosili za podaljšanje roka za odgovor, ki pa ga je Komisija odobrila samo enkrat, predložili zahtevane informacije v dopisu z dne 15. septembra 2011.
13
Italijanski organi so z dopisom z dne 21. oktobra 2011 dopolnili svoje prejšnje pripombe.
14
Službe Komisije in italijanski organi so se sestali 19. junija in 23. novembra 2012. Italijanski organi so po prvem sestanku predložili nove argumente v dopisih z dne 2. in 10. julija 2012.
C. Izpodbijani sklep
15
Komisija je 19. decembra 2012 sprejela Sklep (EU) 2015/1225 o kapitalskih vložkih SEA SpA v družbo SEA Handling SpA Zadeva SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06), notificiran pod dokumentarno številko C(2012) 9448) (UL 2015, L 201, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
16
Komisija je v izreku izpodbijanega sklepa menila, da „[k]apital, ki ga je družba SEA vložila v svojo hčerinsko družbo SEA Handling v vsakem poslovnem letu v obdobju [od] 2002 [do] 2010 in po ocenah skupaj znaša 359,644 milijon[a] EUR brez obresti za vračilo, pomeni državno pomoč v smislu člena 107 PDEU“ (člen 1) in da je bila „[n]avedena državna pomoč […] dodeljena v nasprotju s členom 108(3) PDEU in je nezdružljiva z notranjim trgom“ (člen 2). Zato je odredila, da mora „[Italijanska republika] od prejemnika izterja[ti] pomoč, navedeno v členu 1“ (člen 3(1)).
II. Postopek in predlogi strank
17
Tožeča stranka je 18. marca 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
18
Tožeča stranka je 21. marca 2013 z ločenim aktom v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za izdajo začasne odredbe, vpisan pod opravilno številko T‑167/13 R. Ker je tožeča stranka odstopila od predloga za izdajo začasne odredbe, je bila zadeva T‑167/13 R izbrisana iz registra Splošnega sodišča s sklepom z dne 20. junija 2013, Comune di Milano/Komisija (T‑167/13 R, neobjavljen, EU:T:2013:331), odločitev o stroških pa pridržana.
19
Sklad F2i je 10. maja 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožeče stranke. S sklepom z dne 4. novembra 2014, Comune di Milano/Komisija (T‑167/13, neobjavljen, EU:T:2014:936), je predsednik četrtega senata Splošnega sodišča ta predlog za intervencijo zavrnil.
20
Komisija je 5. junija 2013 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991. Tožeča stranka je 22. julija 2013 predložila svoja stališča o tem ugovoru. S sklepom Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2014 je bil ugovor združen z odločanjem po temelju, odločitev o stroških pa pridržana.
21
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bil sodnik poročevalec na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča razporejen v tretji senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
22
Ker eden od članov tretjega senata ni mogel odločati, je predsednik Splošnega sodišča določil drugega sodnika za dopolnitev senata.
23
Splošno sodišče je na predlog tretjega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da obravnavano zadevo ter zadevi T‑125/13, Italijanska republika/Komisija, in T‑152/13, Sea Handling/Komisija, v katerih je bila prav tako predlagana razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, predodeli razširjenemu senatu.
24
Ker eden od članov tretjega senata, naveden v točki 22 zgoraj, ni mogel odločati, je predsednik Splošnega sodišča določil podpredsednika Splošnega sodišča za dopolnitev tretjega razširjenega senata.
25
Po opredelitvi glavnih strank so bile s sklepom predsednika tretjega razširjenega senata Splošnega sodišča z dne 21. aprila 2017 zadeve T‑125/13, T‑152/13 in T‑167/13 združene za ustni del postopka in sprejetje končne odločbe v skladu s členom 68 Poslovnika.
26
Splošno sodišče (tretji razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
27
Na podlagi člena 19(2) Poslovnika je predsednik tretjega razširjenega senata Splošnega sodišča odločitev o razdružitvi zadev T‑125/13, T‑152/13 in T‑167/13 za ustni del postopka, sprejetje končne odločbe in izbris zadeve T‑125/13 iz vpisnika Splošnega sodišča, odstopil senatu.
28
Splošno sodišče je s sklepom z dne 22. januarja 2018 v zadevi Italija in drugi/Komisija (T‑125/13, T‑152/13 in T‑167/13, neobjavljen, EU:T:2018:35), prvič, razdružilo zadeve T‑125/13, T‑152/13 in T‑167/13 za ustni del postopka in sprejetje končne odločbe v skladu s členom 68(3) Poslovnika, drugič, izbrisalo zadevo T‑125/13 iz vpisnika Splošnega sodišča, tretjič, ugotovilo, da je treba postopek s tožbo, ki jo je v zadevi T‑152/13 vložila družba Sea Handling, ustaviti, in četrtič, pridržalo odločitev o stroških v zadevi T‑167/13.
29
Stranki sta na obravnavi 28. februarja 2018 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
30
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–
podredno, razglasi ničnost členov 3, 4 in 5 izpodbijanega sklepa;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
31
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
A. Dopustnost
32
Komisija izpodbija dopustnost te tožbe in trdi, da izpodbijani sklep tožeče stranke posamično ne zadeva in da ta ne izkazuje „posebnega in samostojnega pravnega interesa“.
33
Prvič, glede vprašanja, ali izpodbijani sklep posamično zadeva tožečo stranko, je treba navesti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso lahko subjekti, ki niso naslovniki odločbe, sklicujejo na to, da jih odločba posamično zadeva, le kadar vpliva nanje zaradi nekaterih njihovih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb in jih torej individualizira podobno kot samega naslovnika odločbe (sodbe Sodišča z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 197; z dne 28. januarja 1986, Cofaz in drugi/Komisija, 169/84, EU:C:1986:42, točka 22, ter z dne 13. decembra 2005, Komisija/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, točka 33).
34
Iz sodne prakse izhaja tudi, da lahko na pravni položaj organa, ki ni država članica, ima pa pravno osebnost in je sprejel ukrep, ki je v dokončni odločbi Komisije opredeljen kot državna pomoč (v nadaljevanju: organ, ki je dodelil pomoč), ta odločba posamično vpliva, če mu preprečuje, da po lastni presoji izvaja svoje pristojnosti, ki zajemajo med drugim dodelitev zadevne pomoči (glej sodbo z dne 17. julija 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Komisija, T‑457/09, EU:T:2014:683, točka 83 in navedena sodna praksa).
35
Komisija v bistvu meni, da je zadevne ukrepe sicer mogoče pripisati tožeči stranki, vendar te v smislu sodne prakse, navedene v točki 34 zgoraj, ni mogoče šteti za organ, ki je dodelil pomoč.
36
Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije kot protislovne. Tožeča stranka meni, da če Komisija v izpodbijanem sklepu šteje, da je zadevne ukrepe mogoče pripisati tožeči stranki, je slednjo logično treba šteti za organ, ki je dodelil pomoč.
37
Iz člena 1 izpodbijanega sklepa izhaja, da „[k]apital, ki ga je družba SEA vložila v svojo hčerinsko družbo SEA Handling […], pomeni državno pomoč v smislu člena 107 […] PDEU“ in je zato družba SEA izvedla zadevne ukrepe.
38
Vendar pa je iz odstavkov od 190 do 217 izpodbijanega sklepa razvidno, da je lahko Komisija ugotovila obstoj državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU samo na podlagi svoje presoje, da je mogoče zadevne ukrepe, ki jih je izvedla družba SEA, pripisati tožeči stranki, torej Italijanski republiki.
39
V skladu z ustaljeno sodno prakso se glede tega, ali je ukrep pomoči mogoče pripisati državi v smislu člena 107(1) PDEU, ni mogoče opreti zgolj na dejstva, da jih je sprejelo javno podjetje, ki ga nadzira država. Čeprav država lahko nadzoruje javno podjetje in ima prevladujoč vpliv na njegovo poslovanje, ni mogoče samodejno predpostavljati, da v konkretnem primeru dejansko izvaja nadzor. Poleg tega je treba preveriti, ali so javni organi kakor koli sodelovali pri sprejetju teh ukrepov. V zvezi s tem ni mogoče zahtevati, da je treba na podlagi podrobnih navodil dokazati, da so javni organi v posameznem primeru spodbudili javno podjetje, naj sprejme zadevne ukrepe pomoči. Državi se namreč lahko pripiše odgovornost za ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, na podlagi vseh kazalnikov, ki izvirajo iz okoliščin konkretnega primera in okvira, v katerem je bil sprejet ta ukrep. Zlasti je pomemben vsakršen kazalnik, ki v konkretnem primeru kaže bodisi na vpletenost javnih organov, bodisi na težko verjetni neobstoj vpletenosti pri sprejetju ukrepa, tudi ob upoštevanju njegove razsežnosti, njegove vsebine ali pogojev, ki jih vsebuje, bodisi na neobstoj vpletenosti navedenih organov pri sprejetju navedenega ukrepa (glej sodbo z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, točke od 31 do 33 in navedena sodna praksa).
40
Vendar je treba ugotoviti, da če naj bi sprejeli trditev Komisije, da „zgolj“ vpletenost lokalne oblasti v odločanje o družbi, ki jo nadzira, ne more zadostovati, da se za ta subjekt šteje, da ga sklep o izterjavi prednosti, dodeljene s takim sklepom kot nezakonite državne pomoči, posamično zadeva, pa v obravnavanem primeru ne bi bilo mogoče ugotoviti, da je zadevne ukrepe mogoče pripisati italijanski državi. Iz sodne prakse, navedene v točki 39 zgoraj, namreč izhaja, da ta pripisljivost ukrepa državi predpostavlja, da je vpletenost javnih organov mogoče enačiti z navodili, ki jih dajejo ti organi. Iz tega izhaja, da s tem, da Komisija meni, da je zadevne ukrepe mogoče pripisati tožeči stranki kot javnemu organu, ji nujno pripisuje odločilno vlogo pri sprejemanju teh ukrepov.
41
V teh okoliščinah tožeča stranka Komisiji upravičeno očita, da je njena trditev, da je zadevne ukrepe sicer mogoče pripisati tožeči stranki, vendar ta ni organ, ki dodeli pomoč, nekoliko protislovna. Nasprotno, če je tožeča stranka javni organ, ki je bil tako močno vpleten v sprejetje zadevnih ukrepov, da mu jih je mogoče pripisati v skladu z merili iz točke 39 zgoraj, je treba tožečo stranko šteti za organ, ki je dodelil pomoč (glej točko 34 zgoraj). V tem okviru ni pomembno, da je te ukrepe izvedla družba SEA, ker je ta družba tudi po mnenju Komisije delovala na pobudo tožeče stranke.
42
Tožeča stranka poudarja, da izpodbijani sklep pomembno vpliva na pristojnosti, ki jih ima po italijanski ustavi, in Komisija temu ne nasprotuje. Kot lokalna skupnost, ki je najbližja potrebam svojih prebivalcev, naj bi varovala njihove interese in blaginjo, zlasti s preprečevanjem resnih posledic na področju zaposlovanja, ki bi nastale zaradi insolventnosti družbe Sea Handling, in zagotavljanjem neprekinjene dejavnosti na letališčih Milano Linate in Milano Malpensa kot bistvenim elementom milanskega gospodarstva.
43
Tako izpodbijani sklep posamično vpliva na tožečo stranko v smislu sodne prakse, navedene v točki 34 zgoraj, ker ji preprečuje izvajanje njenih pristojnosti, ki so ji bile dodeljene z italijansko ustavo in ki v obravnavanem primeru pomenijo ukrepe za zagotavljanje finančne stabilnosti družbe Sea Handling, in s tem na eni strani ohranjanje delovnih mest v tej družbi in na drugi strani zagotavljanje neprekinjene dejavnosti na letališčih Milano Linate in Milano Malpensa.
44
Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti Komisije v delu, v katerem je predlagana ugotovitev, da izpodbijani sklep tožeče stranke ne zadeva posamično.
45
Drugič, v zvezi s trditvijo Komisije, da tožeča stranka ne izkazuje „posebnega in samostojnega pravnega interesa“, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko izid pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist. Pravni interes tožeče stranke mora biti obstoječ in dejanski. Ta interes mora ob upoštevanju predmeta tožbe obstajati ob vložitvi tožbe, sicer ta ni dopustna, in biti podan do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točke od 55 do 57 in navedena sodna praksa).
46
Vendar pa v sodni praksi ni navedeno, da mora biti pravni interes poleg tega, da izpolnjuje pogoje, navedene v točki 45 zgoraj, tudi „poseben in samostojen“, kot vseeno navaja Komisija.
47
V obravnavanem primeru je tožeča stranka v odgovor na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča poudarila, da je njo in družbo SEA pred Tribunale di Milano (sodišče v Milanu, Italija) tožila družba, ki izvaja storitve zemeljske oskrbe. Ta družba je zahtevala odškodnino za škodo, ki naj bi jo utrpela (v višini 93 milijonov EUR) zaradi ukrepov, ki jih je sprejela družba SEA v korist družbe Sea Handling in ki so predmet izpodbijanega sklepa. Tožeča stranka je na obravnavi navedla, da je bil ta postopek pred Tribunale di Milano (sodišče v Milanu) „neformalno“ začasno prekinjen do odločitve Splošnega sodišča v tej zadevi.
48
Treba je ugotoviti, da bi v tej zadevi razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa tožeči stranki omogočila, da se brani pred Tribunale di Milano (sodišče v Milanu), pri čemer poudarja, da zadevni ukrepi niso države pomoči, nezdružljive z notranjim trgom, kot je v tem sklepu ugotovila Komisija. Sama razglasitev ničnosti sklepa ima lahko pomembne pravne posledice na obrambo tožeče stranke pred Tribunale di Milano (sodišče v Milanu), tako da ji lahko izid te tožbe prinese korist.
49
Zato je treba zavrniti tudi ugovor nedopustnosti Komisije v delu, v katerem izpodbija obstoj „posebnega in samostojnega pravnega interesa“ tožeče stranke.
B. Vsebinska presoja
1.
Povzetek razlogov za razglasitev ničnosti
50
Tožeča stranka v podporo tožbi navaja štiri razloge.
51
S prvim razlogom se sklicuje na kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj bi Komisija napačno ugotovila, da je prišlo do prenosa državnih sredstev in da je zadevne ukrepe mogoče pripisati italijanski državi.
52
Z drugim tožbenim razlogom očita kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj Komisija ne bi upoštevala merila zasebnega vlagatelja.
53
S tretjim razlogom se sklicuje na kršitev pogojev združljivosti zadevnih ukrepov z notranjim trgom, zlasti ker naj bi Komisija kršila Smernice Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL 1999, C 288, str. 2, v nadaljevanju: smernice iz leta 1999), Smernice Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL 2004, C 244, str. 2, v nadaljevanju: smernice iz leta 2004) ter Smernice Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (UL 2005, C 312, str. 1, v nadaljevanju: smernice za letališki sektor).
54
S četrtim razlogom se tožeča stranka sklicuje na kršitev načel kontradiktornosti in pravic do obrambe, „dobrega upravljanja“ in varstva legitimnih pričakovanj.
2.
Prvi razlog, ki se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU zaradi neupoštevanja meril za prenos državnih sredstev in pripisljivosti zadevnih ukrepov državi ter kršitev obveznosti obrazložitve
a)
Obseg tožbenega razloga
55
Tožeča stranka s prvim razlogom meni, da je Komisija kršila člen 107(1) PDEU s tem, da je v bistvu upoštevala, da je zadevne ukrepe mogoče pripisati njej in da gre zato za državne ukrepe. Zlasti naj ne bi izpolnjevala dokaznega standarda, ki se zahteva za dokaz, da je sklepe družbe SEA za kritje izgube družbe Sea Handling mogoče pripisati tožeči stranki.
56
Tožeča stranka meni, da je bilo za dokazovanje, da je izpolnjeno merilo pripisljivosti ukrepa državi, treba dokazati konkretno vpletenost države v upravljanje družb, ki jih nadzira. Ker dokazi temeljijo na kazalnikih, bi se morali opirati na „kazalnike, ki so natančni in upoštevni z vidika okoliščin obravnavane zadeve“. Če se kot v obravnavanem primeru ukrepi nanašajo na večletno obdobje, to je zadevno obdobje, naj dokaza ne bi bilo mogoče predložiti z „razpršenimi kazalniki, zbranimi v navedenem obdobju“. Komisija naj bi morala dokazati logiko in skladnost različnih sprejetih ukrepov v zadevnem obdobju. Vpletenost države naj bi bilo treba dokazati glede na posebne ukrepe, ki bi pomenili državne pomoči. Dokazno breme Komisije naj bi bilo toliko bolj pomembno, ker je maja 2007 končala predhodno preučitev zaradi neobstoja dokazov.
57
Tožeča stranka zlasti meni, da z nobenim od dokazov, uporabljenih v izpodbijanem sklepu, upoštevanih ločeno ali skupaj, ni mogoče razumno utemeljiti pripisljivosti zadevnega ukrepa italijanski državi. Nasprotno, tožeča stranka meni, da Komisija ni ustrezno ocenila „nasprotnih dokazov“, ki jih je predložila med upravnim postopkom, in sicer ponavljajočega se zavračanja, ki mu nasprotuje vodstvo družbe SEA, zahtevkov za dostop do informacij, predloženih nekaterim mestnim svetnikom, ki jih zagovarja predsednik občinskega izvršilnega organa. To zavračanje naj bi dokazovalo neobstoj kakršne koli pomembne vloge tožeče stranke v družbi SEA. Komisija naj torej ne bi izpolnila niti svoje obveznosti obrazložitve.
58
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
59
V zvezi s tem je treba analizirati, prvič, obstoj prenosa državnih sredstev, drugič, trditve tožeče stranke, da Komisija ni izpolnila svoje obveznosti dokazati logiko in skladnost med različnimi kazalniki, za katere Komisija meni, da dokazujejo pripisljivost zadevnih ukrepov italijanski državi, in tretjič, trditve, da naj Komisija ne bi izpolnila dokaznega standarda, potrebnega za dokaz, da je sklepe družbe SEA za kritje izgube družbe Sea Handling mogoče pripisati tožeči stranki.
b)
Prenos državnih sredstev
60
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo biti prednosti, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, neposredno ali posredno podeljene iz državnih sredstev in pripisljive državi (sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 24, ter z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 16). Iz sodne prakse je namreč razvidno, da gre za različna in kumulativna pogoja (glej sodbo z dne 5. aprila 2006, Deutsche Bahn/Komisija, T‑351/02, EU:T:2006:104, točka 103 in navedena sodna praksa).
61
Pojem ukrep iz državnih sredstev namreč poleg ugodnosti, ki jih dodeli država neposredno, vključuje tudi ugodnosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi ta država za upravljanje pomoči (glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 20 in navedena sodna praksa). V pravu Unije namreč ni mogoče dovoliti, da bi se pravila v zvezi z državnimi pomočmi lahko zaobšla že z ustanavljanjem samostojnih ustanov, zadolženih za distribucijo pomoči (sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 23).
62
Poleg tega člen 107(1) PDEU zajema vsa denarna sredstva, ki jih lahko javni organi dejansko uporabijo za pomoč podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva trajno spadajo med državno premoženje. Zato – čeprav zneski, ki ustrezajo zadevnemu ukrepu, ne pripadajo vedno upravi državne blagajne – dejstvo, da ostajajo stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom, zadostuje, da se opredelijo kot državna sredstva (glej v tem smislu sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 37; z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 21 in navedena sodna praksa, ter z dne 10. maja 2016, Nemčija/Komisija, T‑47/15, EU:T:2016:281, točka 83).
63
Komisija je v zvezi s pojmom državnih sredstev, potem ko je opozorila na točko 37 sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, (C‑482/99, EU:C:2002:294) (odstavek 190 izpodbijanega sklepa; glej tudi točko 55 sklepa o začetku postopka), menila, da so bila „[s]redstva, uporabljena za pokritje izgub družbe Sea Handling, javna, saj so izvirala iz družbe SEA, katere kapital je bil v zadevnem obdobju v 99,12‑odstotni lasti [tožeče stranke] in [pokrajine Milano]“ (odstavek 191 izpodbijanega sklepa, katerega vsebina ustreza vsebini točke 56 sklepa o začetku postopka). V zvezi s tem je v odstavku 25 izpodbijanega sklepa v bistvu pojasnjeno, da je družba SEA delniška družba (SpA), ustanovljena po zasebnem pravu, in da je bila v zadevnem obdobju skoraj v celoti v lasti dveh javnih organov, in sicer tožeče stranke (84,56 %) in pokrajine Milano (14,56 %), ter nekaterih drugih javnih in zasebnih delničarjev (0,88 %).
64
Tožeča stranka ne navaja nobene konkretne trditve, da bi ovrgla to presojo Komisije, ki ne vsebuje nobene napake.
65
Komisija je namreč glede načel sodne prakse, navedenih v točkah od 60 do 62 zgoraj, upravičeno poudarila, da so bili deleži družbe SEA, subjekta, ki je vplačal vse sporne kapitalske vložke, skoraj v celoti in neposredno v lasti javnih organov, in sicer tožeče stranke in pokrajine Milano. Kot v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 34), iz tega izhaja, da je družba SEA „javno podjetje“ v smislu člena 2(b) Direktive Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (UL 2006, L 318, str. 17), ki določa, da javna podjetja pomenijo „vsa podjetja, nad katerim lahko javne oblasti neposredno ali posredno izvajajo prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva, svojega finančnega sodelovanja v njih ali predpisov, ki jih urejajo“. Iz člena 2(b) in (i) Direktive 2006/111 namreč izhaja, da „[se] [p]revladujoč vpliv javnih oblasti […] predpostavlja, kadar [imajo] ti organi […] neposredno ali posredno […] večinski delež vpisanega delniškega kapitala“, kar velja v obravnavani zadevi.
66
Poleg tega se je Komisija v skladu z merili, priznanimi v točkah od 33 do 38 sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), in odstavkih od 192 do 208 izpodbijanega sklepa, oprla na dodatne elemente nadzora s tem, da je ugotovila, da je po navedbah italijanskih organov „[tožeča stranka] izvajala svoj nadzor nad družbo SEA, saj je imenovala člane njenega upravnega odbora (Consiglio di amministrazione) in sveta revizorjev (Collegio sindacale)“, obstoja katerih tožeča stranka ne izpodbija. Vendar je treba ugotoviti, da iz pristojnosti tožeče stranke, da bodisi neposredno bodisi z večino v skupščini imenuje člane upravnega odbora in sveta revizorjev družbe SEA, in iz dejstva, da je bila večina deležev te družbe skoraj v celoti v lasti javnih organov, izhaja, da so bila finančna sredstva, ki jih je družba SEA dodelila družbi Sea Handling stalno pod nadzorom teh organov in torej na voljo v smislu sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294).
67
Komisija je torej v izpodbijanem sklepu upravičeno ugotovila, da pomenijo kapitalski vložki družbe SEA v družbo Sea Handling državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU.
c)
Logika in skladnost med različnimi kazalniki
68
Glede preučitve vseh zadevnih ukrepov za oceno merila, ali je zadevni ukrep mogoče pripisati državi, je treba opozoriti, da je v odstavkih od 211 do 216 v bistvu navedeno:
„(211)
Ukrepi za kritje izgub, izvedeni s povečanjem kapitala družbe Sea Handling, niso bili običajni ukrepi za upravljanje, ampak izredni ukrepi. Izredni značaj ukrepov se kaže tako v gospodarskem smislu, to je v višini zadevnih zneskov (vsaka absorpcija izgub je bila izravnana s povečanjem kapitala v višini več milijonov EUR), in v političnem smislu, to je v pričakovanem vplivu ukrepov na ohranitev delovnih mest.
(212)
Ukrepov glede na njihov izredni značaj ni sprejel upravni odbor družbe SEA z izvajanjem svojih lastnih pristojnosti: v skladu s statutom družbe SEA in načeli iz [italijanskega] civilnega zakonika mora skupščina, na kateri je [tožeča stranka] večinski delničar, izrecno odobriti takšne ukrepe. Zato ni nobenega dvoma, da je bila [tožeča stranka] povsem seznanjena z ukrepi in da jih je odobrila, kot je razvidno iz zapisnika skupščine. Ne samo, da je bila občina zaradi svojega sodelovanja pri [sindikalnem] dogovoru z dne 26. marca 2002 pobudnica za ukrepe, ampak je bila tudi seznanjena z vsemi ukrepi za kritje izgub družbe Sea Handling, ki jih je sistematično odobrila. Odgovornost za takšne izredne ukrepe je zato treba pripisati državi.
[…]
(215)
Glede na obseg ukrepov in drugih dejavnikov, opredeljenih v tem sklepu in v sklepu o začetku postopka, Komisija v obravnavanem primeru meni, da ima zadostne dokaze, da odgovornost za zadevne ukrepe pripiše italijanski državi, in sicer zaradi vpletenosti [tožeče stranke] v ukrepe za kritje izgub družbe Sea Handling ali zaradi težko verjetne nevpletenosti javnih organov.
(216)
Zato mora Komisija zavrniti predlog italijanskih organov, da bi morala analizirati vsak sprejet ukrep v zvezi s kapitalom družbe Sea Handling posebej, da bi preverila obstoj pomoči in zlasti odgovornost [tožeče stranke] za takšno pomoč. Komisija namreč meni, da vsi dejavniki, opisani v odstavkih 174–186, (in analiza ukrepov z vidika zasebnega vlagatelja) zagotavljajo zadostne dokaze, da je kritje izgub s kapitalskimi vložki lahko le rezultat strategije in vpletenosti javnih organov v celotnem obdobju, na katerega se nanaša preiskava [zadevno obdobje]. Italijanski organi so sami navedli, da, medtem ko so bile odločitve za kritje izgub formalno sprejete vsako leto, je imela družba večletno strategijo za kritje izgub v obdobju, potrebnem za prestrukturiranje (glej odstavke 225–232).
69
Komisija je v zvezi z uporabo merila zasebnega vlagatelja pod naslovom „Večletna strategija za kritje izgub“ v odstavku 222 izpodbijanega sklepa zlasti opozorila na trditve italijanskih organov in družbe SEA, da „medtem ko so bile odločitve za kritje izgub formalno sprejete vsako leto, o večletni strategiji za absorpcijo izgub v obdobju, potrebnem za prestrukturiranje, ni bilo mogoče vsako leto znova razpravljati in [da] je bilo rezultate mogoče oceniti le na podlagi večletnega obdobja“. Poleg tega je Komisija v odstavku 223 to trditev razlagala tako, „da je bila odločitev za kritje prihodnjih izgub prvič sprejeta leta 2002, drugič pa leta 2007, ko je bila zaradi dejstva, da pričakovanih ciljev ni bilo mogoče doseči, sprejeta odločitev, da bo prvotna strategija za kritje izgub pregledana, nato pa je bilo sklenjeno, da se bodo ukrepi nadaljevali“ in da se „[v] bistvu […] zdi, da so [italijanski organi in družba SEA] zadevne ukrepe predstavili kot dva kapitalska vložka, ki naj bi se izvedla v obliki letnih plačil, vendar so se zanju odločili v letih 2002 in 2007“.
70
Iz odstavkov od 225 do 232 izpodbijanega sklepa je razvidno, da je Komisija za ugotovitev, ali je mogoče odgovornost za zadevne ukrepe pripisati italijanskim organom, opravila celovito analizo vseh teh ukrepov, pri čemer je ugotovila, da so bili različni kapitalski vložki med seboj povezani in bili po mnenju italijanskih organov del ene same dolgoročne strategije. Na te „ukrepe“ se vedno sklicuje v množini in kot da so rezultat sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002 (glej zlasti odstavka 211 in 212 izpodbijanega sklepa). Komisija meni, da vseh teh ukrepov glede na njihov izjemni značaj „ni sprejel upravni odbor družbe SEA z izvajanjem svojih pristojnosti, ampak jih je izrecno odobrila skupščina“ delničarjev družbe SEA ob polnem poznavanju dejstev ter s sodelovanjem in privolitvijo tožeče stranke kot večinskega delničarja. Poleg tega je Komisija s sklicevanjem na dejstva, ki po njenem mnenju dokazujejo, da je bila družba Sea Handling v težavah v smislu smernic iz leta 1999 in 2004 (odstavki od 174 do 186 izpodbijanega sklepa), in preudarke, navedene v okviru ocene merila zasebnega vlagatelja (odstavki 222 in 223 ter od 225 do 232 izpodbijanega sklepa), izrecno zavrnila trditev italijanskih organov, da bi morala v ta namen analizirati vsakega od teh ukrepov posebej, ker naj bi bili ti „lahko le rezultat strategije in vpletenosti javnih organov v celotnem obdobju, na kater[o] se nanaša preiskava“ (odstavek 216 izpodbijanega sklepa). Italijanski organi naj bi namreč sami priznali, da je imela družba „večletno strategijo za kritje izgub v obdobju, potrebnem za prestrukturiranje“ (odstavek 222 izpodbijanega sklepa), katere ukrepi so bili „tesno povezani“ in „namenjeni […] uresničitvi istega cilja, in sicer kritju izgub družbe SEA Handling, da bi se zagotovilo preživetje […] in ponovno vzpostavila njena dobičkonosnost“ (odstavek 231 izpodbijanega sklepa).
71
V zvezi s tem je treba tako kot Komisija poudariti, da je Sodišče že razsodilo, da ker imajo državni posegi različne oblike in jih je treba analizirati glede na njihove učinke, ni mogoče izključiti, da je treba za namen uporabe člena 107(1) PDEU več zaporednih državnih posegov obravnavati kot en poseg. Tako je lahko zlasti, kadar med zaporednimi posegi – med drugim z vidika njihovega časovnega razporeda, njihovega namena in položaja podjetja ob teh posegih – obstaja tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti (glej v zvezi z merilom za prenos državnih sredstev sodbi z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi in Komisija/Francija in drugi, C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točki 103 in 104, ter z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, točka 97; v zvezi z uporabo merila zasebnega vlagatelja glej tudi sodbi z dne 15. septembra 1998, BP Chemicals/Komisija, T‑11/95, EU:T:1998:199, točki 171 in 179, ter z dne 15. januarja 2015, Francija/Komisija, T‑1/12, EU:T:2015:17, točki 33 in 34).
72
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeča stranka brez obrazložitve trdi, da naj Komisija ne bi dokazala logike in skladnosti med kazalniki, ki jih je navedla, da bi odgovornost za vse ukrepe, sprejete v zadevnem obdobju, pripisala italijanski državi, ampak tudi nasprotuje pripombam italijanskih organov in družbe SEA, ki sta jih v zvezi s tem predložila med upravnim postopkom in kot so navedene v odstavku 222 izpodbijanega sklepa. Iz teh pripomb, ki jih tožeča stranka ne izpodbija, je namreč razvidno, da so odločitve glede naložb družbe SEA v družbo Sea Handling temeljile na večletni strategiji za kritje izgub v obdobju, potrebnem za prestrukturiranje. Poleg tega ponovljivost, skladnost in enotnost tega pristopa v osemletnem obdobju kaže, da so odločitve in privolitev tožeče stranke dejansko temeljile na strateški odločitvi, predhodno sprejeti leta 2002.
73
Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da je lahko Komisija upravičeno menila, da so bili zaporedni kapitalski vložki, kot jih je družba SEA v zadevnem obdobju letno dodeljevala družbi SEA Handling – z vidika njihovega časovnega razporeda, njihovega namena in položaja družbe prejemnice, katere znatne izgube so redno presegale tretjino kapitala družbe – tako tesno povezani, da jih za uporabo meril za prenos državnih sredstev in pripisljivosti odgovornosti državi ni bilo mogoče ločiti v smislu sodne prakse iz točke 71 zgoraj.
74
Zato je treba zavrniti trditve tožeče stranke, da Komisija ni izpolnila svoje obveznosti dokazati logiko in skladnost med različnimi kazalniki, s katerima bi upravičila njihovo upoštevanje v celoti in tako dokazala, da je mogoče odgovornost za vse ukrepe, sprejete v zadevnem obdobju, pripisati italijanski državi.
d)
Pripisljivost za zadevne ukrepe
75
Iz ustaljene sodne prakse od sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), izhaja, da na to, da je ukrep pripisljiv državi, ni mogoče sklepati že na podlagi okoliščine, da je zadevni ukrep sprejelo javno podjetje. Čeprav namreč država lahko nadzira neko javno podjetje in ima prevladujoč vpliv na njegovo poslovanje, ni mogoče samodejno sklepati, da se tak nadzor v konkretnem primeru dejansko izvaja. Javno podjetje lahko deluje z večjo ali manjšo stopnjo neodvisnosti glede na stopnjo avtonomije, ki mu jo prepušča država. Za pripis zato ne zadostuje, da so zadevna podjetja kot javna podjetja pod državnim nadzorom. Poleg tega je treba preveriti, ali so javni organi kakor koli sodelovali pri sprejetju teh ukrepov. V zvezi s tem ni mogoče zahtevati, da se na podlagi natančne preiskave dokaže, da so javni organi konkretno spodbudili javno podjetje k sprejetju zadevnih ukrepov pomoči. Ker so na eni strani država in javna podjetja nujno tesno povezani, obstaja dejansko tveganje, da se državna pomoč odobri s posredovanjem navedenih podjetij na nepregleden način in v nasprotju s pravili o državni pomoči iz Pogodbe. Na drugi strani pa bo na splošno tretja oseba zaradi privilegiranih odnosov med državo in javnim podjetjem zelo težko dokazala, da so bili v posameznem primeru ukrepi, ki jih je sprejelo takšno podjetje, dejansko sprejeti po navodilih javnih organov. Zato se lahko državi pripiše odgovornost za ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, na podlagi celote kazalnikov, ki izvirajo iz okoliščin konkretnega primera in okvira, v katerem je nastopil ta ukrep. Poleg tega je Sodišče v sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), poudarilo, da je lahko vsak drug kazalnik, ki v posameznem primeru kaže na vpletenost javnih organov ali na neverjetnost tega, da ti niso bili vpleteni pri sprejetju ukrepa tudi ob upoštevanju njegovega obsega, vsebine in pogojev, ki jih vsebuje, upošteven pri ugotavljanju, ali je ukrep, ki ga sprejme javno podjetje, mogoče pripisati državi (glej v tem smislu sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točke od 51 do 56; z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, točke od 31 do 34; z dne 10. novembra 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki in drugi/Komisija, T‑384/08, neobjavljena, EU:T:2011:650, točke od 50 do 54, ter z dne 28. januarja 2016, Slovenija/Komisija, T‑507/12, neobjavljena, EU:T:2016:35, točke od 65 do 69).
76
Ni sporno, da se je Komisija v odstavkih od 192 do 216 izpodbijanega sklepa ob upoštevanju upoštevnih meril, priznanih v sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), oprla na celoto kazalnikov, ki izvirajo iz okoliščin konkretnega primera in okvira, v katerem so nastopili zadevni ukrepi, za ugotovitev, da jih je mogoče pripisati tožeči stranki in s tem italijanski državi. Glede na zgoraj navedeno sodno prakso je treba presoditi, ali so ti kazalniki tako posamično kot celota zadostno dokazani, da upravičijo ta sklep.
1) Dokazna vrednost glavnih dokazov (sindikalni dogovori)
77
Najprej je treba presoditi glavne dokaze o pripisljivosti, ki jih je Komisija preučila v odstavkih od 195 do 200 izpodbijanega sklepa v povezavi s točkami od 43 do 48 in od 62 do 66 sklepa o začetku postopka (odstavek 197 izpodbijanega sklepa), in sicer zlasti sindikalne dogovore z dne 26. marca in 4. aprila 2002, za ugotovitev, da je bila tožeča stranka „vpletena“ v sprejetje zadevnih ukrepov. V skladu z oceno Komisije ni sporno, da je tožeča stranka sodelovala pri pogajanjih o sindikalnem dogovoru z dne 26. marca 2002 in ga tudi podpisala, čeprav trdi, da zastopnik, ki ga je podpisal, ni bil pooblaščen, da jo zaveže glede proračuna. Prav tako ni sporno, da je v tem sindikalnem dogovoru jasno in natančno določena zaveza družbe SEA, da bo med drugim vsaj pet let zagotavljala „uravnoteženost stroškov/prihodkov in splošnega gospodarskega okvira“ družbe Sea Handling, „pri čemer bo ohranila svoje zmogljivosti upravljanja in hkrati nadalje znatno izboljšala svojo sposobnost ustrezno konkurirati na domačem in mednarodnem trgu“. Komisija je upravičeno ugotovila, da je bila družba SEA zaradi te zaveze zavezana kriti morebitne izgube družbe Sea Handling, ki bi lahko vplivale na neprekinjenost njene gospodarske dejavnosti, kar potrjujejo natančnejši pogoji sindikalnega dogovora z dne 4. aprila 2002, pri katerem pa tožeča stranka res ni neposredno sodelovala. V skladu s tem dogovorom, ki se izrecno sklicuje na sindikalni dogovor z dne 26. marca 2002, se zlasti „[družba] SEA […] zavezuje […], da bo krila izgube z namenom uravnotežiti finance in premoženje družbe SEA Handling“. V tem sporazumu je tudi navedeno, da so te zaveze zajamčene z „dogovorom, ki ga je podpisala [tožeča stranka] med drugim v svoji vlogi absolutnega večinskega delničarja [v družbi SEA], z danimi prispevki, s finančnimi sredstvi, za katera ne veljajo pravne omejitve, ki jih SEA […] lahko prenese na družbo SEA Handling […], in z varnostjo premoženja in financ družbe SEA“ (odstavek 196 izpodbijanega sklepa). Poleg tega je v sindikalnem dogovoru z dne 19. junija 2003, pri katerem tožeča stranka prav tako ni bila neposredna sopogodbenica, povzeta vsebina sindikalnega dogovora z dne 4. aprila 2002, v katerem je med drugim poudarjeno, da „bi bilo treba gospodarsko ravnotežje družbe Sea Handling v bistvu ohranjati z usklajenim ravnanjem v zvezi z njenimi stroški in prihodki“ in „potrjena zaveza, sprejeta 26. marca 2002, v zvezi z zagotavljanjem družbenih in finančnih jamstev ter ohranjanjem zaposlitev delavcev družbe Sea Handling“.
78
Iz tega sledi, da je bila družba SEA na podlagi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002, kot je bilo potrjeno s sindikalnim dogovorom z dne 4. aprila 2002, zavezana vsaj pet let kriti morebitne prihodnje izgube družbe Sea Handling. Tožeča stranka te ugotovitve ne more izpodbijati z navedbo, da je šlo za nejasne in splošne dokumente politične in sindikalne narave. Poleg tega se je v zvezi z zaporednimi kapitalskimi vložki družbe SEA v družbo Sea Handling v zadevnem obdobju za kritje njenih izgub izkazalo, da je družba SEA kot edini delničar družbe Sea Handling te dogovore dejansko razlagala, kot da določajo tako obveznost (glej točko 92 v nadaljevanju). Čeprav naj bi bilo najkrajše obdobje zaveze, določene v sindikalnem dogovoru z dne 26. marca 2002, samo pet let, je treba ugotoviti, da jo je družba SEA izvajala do leta 2010.
79
Tako je lahko Komisija iz tega upravičeno ugotovila, da je bila ta zaveza kritja izgub družbe Sea Handling na podlagi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002 pogodbena podlaga, na kateri so temeljili poznejši ukrepi dokapitalizacije. Tako je lahko v odstavkih od 198 do 200 izpodbijanega sklepa v bistvu upravičeno poudarila, da so „ukrepi, ki so jih sprejeli italijanski organi, zlasti na sestanku 26. marca 2002, usmerjali odločitve družbe SEA v zvezi z njeno hčerinsko družbo SEA Handling“ in da je imel v ta namen sindikalni dogovor z dne 26. marca 2002 odločilni vpliv, kot je bil potrjen s sindikalnima dogovoroma z dne 4. aprila 2002 in 19. junija 2003, ne da morali biti zastopniki tožeče stranke osebno navzoči pri podpisu teh sindikalnih dogovorov.
80
Poleg tega je treba preučiti vprašanje, ali je Komisija upravičeno menila, da je zgolj dejavno izkazano sodelovanje tožeče stranke pri sklenitvi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002 zadostovalo za utemeljitev, da je bila ta vpletena tudi v dodelitev poznejših zadevnih ukrepov dokapitalizacije. V zvezi s tem je namreč treba opozoriti, da Komisiji pri dokazovanju take vpletenosti javnih organov v dodelitev pomoči ni treba predložiti negativnega dokaza, ampak zadostuje dokaz o neverjetnosti tega, da ti niso bili vpleteni pri sprejetju ukrepa (sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 56), ob upoštevanju dejanskega tveganja, da se prek javnih podjetjih ali podjetij, ki jih nadzirajo javni organi, zaobidejo pravila o državnih pomočeh iz Pogodbe (sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točke od 53 do 57). To tveganje zaobidenja in potrebo po zagotavljanju učinkovitosti pravil na področju državnih pomoči je poudarilo tudi Sodišče v sodbi z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, točki 34 in 36).
81
Kot je Komisija upravičeno poudarila, je dejavno sodelovanje tožeče stranke pri pogajanjih in sklenitvi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002 ključni dokaz o vpletenosti italijanskih organov v dodelitev zadevnih ukrepov. Poleg dejstva, da pogoji tega sporazuma pomenijo jasno in natančno zavezo družbe SEA, da vsaj pet let krije izgube družbe Sea Handling (glej točko 78 zgoraj), ni sporno, da je uprava tožeče stranke s podpisom tega sporazuma kot sopogodbenica sporazum formalno odobrila, tudi v svoji vlogi večinskega delničarja družbe SEA, ne samo da bi to zavezo določila, ampak da bi tudi predpisala njeno poznejše upoštevanje in izvajanje s strani družbe SEA. To presojo potrjuje besedilo sindikalnega dogovora z dne 4. aprila 2002, ki izrecno napotuje na sindikalni dogovor z dne 26. marca 2002 in na njem temelji, saj je v njem med drugim navedeno, da je ta dogovor podpisala [tožeča stranka] med drugim v svoji vlogi absolutnega večinskega delničarja [družbe SEA]“.
82
V teh okoliščinah se tožeča stranka ne more utemeljeno sklicevati na to, da naj bi delovala le kot posrednik, da je bilo njeno sodelovanje pri sindikalnem sporazumu z dne 26. marca 2002 izključno politične in socialne, in ne gospodarske narave ter da je bila v tem okviru njena vloga večinskega delničarja družbe SEA povsem podredna in sekundarna. Poleg tega nima dokazne moči niti njena trditev, da neobstoj gospodarske vpletenosti tožeče stranke potrjuje na eni strani dejstvo, da je dogovor podpisal M. M., namestnik župana, odgovoren za osebje, delo in sredstva, s posebnimi pooblastili na področju osebja, organizacije, statističnih storitev, nadzora dela in zaposlovanja, dobav in ekonomata, in ne namestnik župana, odgovoren za proračun, nadzor upravljanja in privatizacije, ali namestnik župana, odgovoren za prevoz in mobilnost, ter na drugi strani odsotnost postavke obveznosti v proračunu. Take trditve namreč ni mogoče sprejeti, saj bi italijanskim javnim organom, vpletenim v dodelitev pomoči, omogočala, da zaobidejo uporabo prepovedi na podlagi člena 107(1) PDEU z ukrepi, ki se nanašajo na njihovo notranjo organizacijo ali računovodstvo, toliko bolj, ker lahko taki ukrepi vplivajo tudi na način njihove udeležbe v javnih ali zasebnih podjetjih. Prav zaradi tega tveganja, da se zaobidejo pravila o državnih pomočeh in interes njihovega učinkovitega izvajanja, je Sodišče razsodilo, da če je pri dodelitvi pomoči direktor ravnal nezakonito v smislu upoštevne nacionalne ureditve, in ne v skladu z domnevno voljo zadevnega javnega organa, ta okoliščina ni taka, da bi sama po sebi izključila vpletenost tega javnega organa (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, točke od 36 do 38). Tako razlogovanje velja še toliko bolj v primeru, ko je – tako kot v obravnavani zadevi – direktor ravnal nezakonito v smislu upoštevnih nacionalnih določb in z odobritvijo javnega organa, v imenu katerega naj bi se zavezal do tretjih oseb. V zvezi s tem je treba pojasniti, da tožeča stranka ni izpodbijala zakonitosti ali skladnosti z njeno voljo glede ravnanja njenega zastopnika pri pogajanjih in sklenitvi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002.
83
Iz tega sledi, da je sam sindikalni sporazum z dne 26. marca 2002 v povezavi z besedilom sindikalnega sporazuma z dne 4. aprila 2002 odločilni kazalnik, s katerim se lahko dokaže vpletenost tožeče stranke v odločitev o dodelitvi zadevnih ukrepov za dokapitalizacijo družbe Sea Handling. V nasprotju s trditvami tožeče stranke je treba ta odločilni dokaz pripisljivosti pridružiti organskim in nadzornim povezavam, ki so obstajale med tožečo stranko in družbo SEA, med katerimi je dejstvo, da je bila tožeča stranka večinski delničar družbe SEA in je s tem imela večino njenih glasovalnih pravic ter je imenovala člane njenega upravnega odbora, ki so sami po sebi ustvarjali tveganje ali določeno verjetnost poseganja v strateške in finančne odločitve družbe SEA. Iz tega izhaja tudi, da je Komisija pravilno presodila dokaze, ki jih nikakor ni želela spremeniti, in jih v odstavkih od 195 do 200 izpodbijanega sklepa v povezavi s točkami od 43 do 48 in od 62 do 66 sklepa o začetku postopka zadostno obrazložila, da bi tožeči stranki omogočila, da ga izpodbija in da Splošno sodišče preveri njegovo vsebinsko zakonitost (glej v tem smislu sodbo z dne 2. decembra 2009, Komisija/Irska in drugi, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, točka 77).
2) Dokazna vrednost dodatnih dokazov
84
Poleg tega dodatni dokazi, na katere se je Komisija oprla v izpodbijanem sklepu pri ugotavljanju, ali je zadevne ukrepe mogoče pripisati italijanski državi, potrjujejo utemeljenost te ugotovitve.
85
Tako je, prvič, res, da ima natančna vsebina zapisnikov sestankov upravnega odbora družbe Sea Handling, in ne družbe SEA, z dne 31. maja in 13. junija 2008 (odstavek 201 izpodbijanega sklepa), ki jo izpodbijajo stranke, šibko dokazno vrednost. Vendar pa je glede na obstoj soglasja volj na podlagi sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002 med tožečo stranko, družbo SEA in sindikati o kritju izgub družbe Sea Handling v prihodnjih letih (glej točke od 78 do 83 zgoraj) in organskih ter nadzornih povezav med tožečo stranko in družbo SEA razlaga Komisije skladna in verodostojna, da izraz v italijanščini „è condiviso dall’azionista di maggioranza“ v zadnjem zapisniku pomeni, da je „večinski delničar, to je tožeča stranka, soglašal“ s poslovnim načrtom razvoja družbe Sea Handling za obdobje od leta 2007. Kot navaja Komisija, se vsekakor zdi malo verjetno, da bi družba SEA predstavila poslovni načrt strateškega razvoja, ki je bistvenega pomena za njegovo hčerinsko družbo, ne da bi predhodno pridobila odobritev svojega večinskega delničarja. Poleg tega ta ugotovitev potrjuje oceno Komisije, da je bila tožeča stranka še vedno vpletena v strateške odločitve v zvezi z družbo Sea Handling tudi v obdobju po letu 2007.
86
Drugič, prav tako je treba zavrniti trditev tožeče stranke, s katero naj bi zmanjšala pomen dejstva – sicer povsem enkratnega, ki pa ga tožeča stranka kot takega ni izpodbijala – da je milanska županja leta 2006 zahtevala in dosegla odstop takratnega predsednika upravnega odbora družbe SEA (odstavek 203 izpodbijanega sklepa). V zvezi s tem sama trditev tožeče stranke, da je povsem običajno, da je večinski delničar pristojen za razrešitev predsednika upravnega odbora z njegovega položaja, ni prepričljiva, saj v obravnavani zadevi tako dejstvo vseeno kaže na obstoj proaktivnega posredovanja tožeče stranke pri upravljanju družbe SEA in je torej poleg drugih dokazov upošteven dokaz o pripisljivosti.
87
Tretjič, enako velja za vnaprej podpisane odstopne izjave, ki naj bi jih člani upravnega odbora družbe SEA predložili županji tožeče stranke (odstavek 206 izpodbijanega sklepa), kar je dejstvo, za katero tožeča stranka napačno meni, da je bilo omenjeno le v časopisnih člankih in da ga Komisija ni dokazala. Iz povezane razlage odstavkov 63, 98 in 206 izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da je družba SEA priznala obstoj teh izjav, pri čemer pa je izpodbijala njihovo upoštevnost.
88
Četrtič, v nasprotju z navedbami tožeče stranke v zvezi z zgornjimi preudarki odstavek 210 izpodbijanega sklepa prepričljivo kaže, da so zadevni ukrepi izhajali iz „pomembnih odločitev“ ali da „so bili ukrepi za kritje izgub družbe SEA Handling vsaj sestavni del strategije skupine SEA“. Zlasti ni mogoče zmanjšati niti pomena različnih letnih kapitalskih vložkov, ki so bili nujni z vidika člena 2446 italijanskega civilnega zakonika in so zagotavljali njeno gospodarsko preživetje v zadevnem obdobju, niti upoštevnosti te opredelitve za presojo merila pripisljivosti.
3) Dokazna vrednost domnevnih „nasprotnih dokazov“
89
Ugotoviti je treba, da z domnevnimi „nasprotnimi dokazi“, ki jih je navedla tožeča stranka, niti posamično niti kot celoto ni mogoče izpodbijati zgoraj presojane dokazne vrednosti dokazov o pripisljivosti.
90
Tako je, prvič, v skladu z navedbami v odstavku 209 izpodbijanega sklepa in trditvami Komisije v njenih pisanjih, zavrnitev dostopa družbe SEA članu občinskega izvršilnega organa tožeče stranke do nekaterih dokumentov, med katerimi je poslovni načrt razvoja skupine SEA za obdobje od leta 2005 do leta 2009, iz razlogov zaupnosti temeljila na členih 2422 in 2429 italijanskega civilnega zakonika in ni bila usmerjena zoper samo zahtevo tožeče stranke v vlogi večinskega delničarja. Član občinskega izvršilnega organa, ki je bil avtor te zahteve za dostop, je bil tedaj koordinator opozicije. Poleg tega je bila ta zahteva naslovljena na službo, odgovorno za bilanco, nadzor upravljanja in privatizacije pri tožeči stranki, in ne neposredno na družbo SEA. Direktor, odgovoren za sektor programiranja in izvajanja privatizacij pri tožeči stranki, zahteve ni sprejel za svojo in jo je le posredoval družbi SEA.
91
Drugič, dopisovanje med tožečo stranko in družbo SEA po tej zavrnitvi dostopa, in sicer dopisi z dne 7., 9., 15., 20. in 27. septembra ter 5. in 6. oktobra 2005 se res nanašajo na ukrepe, sprejete na podlagi zgoraj navedene zahteve za dostop člana občinskega izvršilnega organa. Iz tega je med drugim razvidno, da je predsednik občinskega izvršilnega organa tožeče stranke nasprotoval zavrnitvi dostopa s strani družbe SEA, ker naj bi bila v nasprotju z upoštevnimi občinskimi predpisi, in je družbo SEA obvestil, da jo bo izpodbijal pred deželnim upravnim sodiščem. Vendar tudi če bi bilo mogoče ta spor med občinsko upravo, v obravnavani zadevi med predsednikom občinskega izvršilnega organa in družbo SEA, opredeliti kot dokaz podpore neodvisnemu in samostojnemu upravljanju gospodarske dejavnosti družbe SEA, pa je treba ugotoviti, da gre za enkraten vidik, ki sam ne more izpodbiti vrste dokazov o obstoju odločilnega vpliva tožeče stranke na strateška vprašanja na splošno, in posebej vprašanja o vsakoletnem kritju izgub družbe Sea Handling, kar v bistvu ustreza razlogom, predstavljenim v odstavku 209 izpodbijanega sklepa.
92
Tretjič, tožeča stranka navaja dopis z dne 4. novembra 2003, ki ga je družba SEA naslovila na namestnika županje, odgovornega za prevoze in mobilnost, v odgovor na njegov dopis z dne 23. septembra 2003 z zahtevo mestnemu svetniku M. O. – ki je po mnenju Komisije član opozicijske stranke komunistične prenove – glede „posvetovanja z zaposlenimi družbe SEA“. V zvezi s tem Komisija upravičeno meni, da to dopisovanje ne pomeni „nasprotnega dokaza“ o upoštevni pripisljivosti samo zato, ker v uvodnem delu tega dopisa družba SEA priznava, da „se upravičen nadzor s strani delničarja v družbah, v katerih ima deleže, izvaja že z imenovanjem članov upravnega odbora in sveta revizorjev, tako da so se druge oblike nadzora izkazale, da nimajo povezave s temi pravili“. V tem dopisu družba SEA namreč zavrača tako posvetovanje z zaposlenimi iz razloga, da naj v sindikalnem dogovoru z dne 19. junija 2003 ne bi bil določeno kot pogoj pravne veljavnosti, kar bolj potrjuje obstoj zaveze, ki ipso facto izhajajo iz tega dogovora, vključno s kritjem izgub družbe Sea Handling.
93
Četrtič, okoliščina, da naj bi na seji občinskega izvršilnega organa z dne 16. junija 2003 namestnik županje, odgovoren za prevoze in mobilnost pri tožeči stranki, občinske svetnike obvestil o dejstvu, da je družba SEA zavrnila njegovo zahtevo, da mu sporoči „potrebne informacije“ v zvezi sindikalnimi pogajanji, ni tako pomembno, da bi lahko glede celote presojanih dokazov izpodbijalo ugotovitev o pripisljivosti, do katere je prišla Komisija.
94
Zato „nasprotni dokazi“, ki jih je navedla tožeča stranka, niti posamično niti kot celota ne zadostujejo, da bi se izpodbila dokazna vrednosti dokazov o pripisljivosti, ki so bili preučeni v točkah 77 in naslednjih zgoraj. Ugotoviti je torej treba, da je Komisija zadostila dokaznemu bremenu glede pripisljivosti zadevnih ukrepov italijanski državi, pri čemer se je oprla na sklop resnih, natančnih in skladnih dokazov.
95
Iz trditve tožeče stranke o nezadostni obrazložitvi v zvezi s tem tudi izhaja, da je Komisija nujno, čeprav samo posredno, zavrnila dokazno vrednost teh „nasprotnih dokazov“ s tem, da je to ustrezno in zadostno obrazložila v odstavku 209 izpodbijanega sklepa. Ta obrazložitev omogoča, da tožeča stranka in Splošno sodišče razumeta razlogovanje Komisije glede pripisljivosti zadevnih ukrepov italijanski državi, vključno z dokazno vrednostjo, ki jo je Komisija pripisala „nasprotnim dokazom“, in Splošnemu sodišču, da razsodi o njeni vsebinski zakonitosti pravnega nadzora (glej v zvezi s tem sodbo z dne 2. decembra 2009, Komisija/Irska in drugi, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, točka 77).
96
Iz tega sledi, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
3.
Drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 107(1)PDEU zaradi neupoštevanja merila zasebnega vlagatelja
97
Komisija je v izpodbijanem sklepu menila, da zasebni vlagatelj ne bi ravnal enako kot družba SEA za zagotovitev ponovne dobičkonosnosti svoje hčerinske družbe Sea Handling. Komisija je namreč v bistvu menila, da, prvič, „večletna strategija za kritje izgub ne ustreza ravnanju preudarnega zasebnega vlagatelja“ (odstavek 225 izpodbijanega sklepa), ker naj ta ne bi „slepo sprejel [pravno zavezujoče] večletne zaveze“, ampak bi pred vsakim novim kapitalskim vložkom ponovno preučil strategijo glede na rezultate prizadevanj za okrevanje (odstavek 226 izpodbijanega sklepa); drugič, ta odločitev o kritju izgub v obdobju več let naj kljub svoji pomembnosti ne bi bila omenjena v poslovnih načrtih za razvoj družb SEA in Sea Handling, niti naj v njih ne bi bili predstavljeni alternativni scenariji, ki bi jih običajno skrben zasebni vlagatelj zahteval v podobnem položaju in ki bi se nanašali na vidik prestrukturiranja, ter da naj tak vlagatelj nikakor ne bi sprejel take odločitve o naložbi, ne da bi imel vsaj predhodne ocene zneska kapitala, ki ga bo vložil, ali temeljitega pregleda (odstavki 228, 229, 268, 289 in 296 izpodbijanega sklepa); tretjič, tak vlagatelj „naj bi ocenil tveganje, da ukrepi – vse od prvega kapitalskega vložka – morda pomenijo nezakonito in nezdružljivo državno pomoč, in bi zato proučil, kako bi morebitno vračilo te pomoči vplivalo na donosnost njegove naložbe“ (odstavek 232 izpodbijanega sklepa); četrtič, tak vlagatelj „naj ne bi izvedel kapitalskih vložkov iz leta 2002 brez dovolj podrobnega poslovnega načrta, ki bi temeljil na razumnih in zanesljivih predpostavkah ter v katerem ne bi bili natančno opisani ukrepi za ponovno zagotovitev dobičkonosnosti družbe, analizirani različni mogoči scenariji in iz katerega ne bi bilo razvidno, da bo naložba ustvarila dohodek, ki bo zadovoljil vlagatelja (ob upoštevanju povezanega tveganja), in sicer v obliki dividend, povečane vrednosti deleža ali drugih koristi“ (odstavek 236 izpodbijanega sklepa); petič, tak vlagatelj naj se ne bi zadovoljil z obeti ponovne zagotovitve dobičkonosnosti ob koncu približno desetletnega obdobja prestrukturiranja, ne da bi prej zahteval „vsaj napovedi, ki bi pokazale, da bo pričakovani donos strategije srednje- in dolgoročnega kritja – v smislu dividend, povečane vrednosti deleža, preprečitve škodovanja podobi itd. – presegel znesek kapitala, vloženega za izravnavo takšnih izgub“, namesto da bi „umaknil naložbe iz družbe Sea Handling“ ali „skrajšal obdobje prestrukturiranja, da bi se dobičkonosnost ponovno zagotovila v razumnem času in čim bolj zmanjšale izgube“ (odstavki 290, 294 in 309 izpodbijanega sklepa), in šestič, „glede na obseg zadevnih kapitalskih vložkov odsotnost ocene škode[, povezane s prenosom storitev zemeljske oskrbe zunanjemu izvajalcu,] in ocene morebitne odgovornosti družbe ali možnosti za posredni dolgoročni [donos]“ naj se preudarni vlagatelj ne bi odločil za tako visoko naložbo kot je ta, ki je predmet odredbe za zagotovitev vračila pomoči (odstavka 292 in 293 izpodbijanega sklepa).
98
Tožeča stranka meni, da so preudarki, navedeni v izpodbijanem sklepu, kar zadeva uporabo merila zasebnega vlagatelja, neutemeljeni in da Komisija v zvezi s tem ni izpolnila svoje obveznosti dokaznega bremena. Da bi presodili gospodarsko racionalnost glede na merilo zasebnega vlagatelja, kot je bilo razloženo s sodno prakso, bi bilo treba rekonstruirati različne faze ravnanja družbe SEA.
99
Tožeča stranka meni, da je bil namen odločitve družbe SEA, da storitve zemeljske oskrbe odda v izvajanje novi družbi, ki je v njeni stoodstotni lasti, na eni strani spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, in na drugi strani, izkoristiti možnosti razvoja, izhajajočih iz liberalizacije sektorja, ki je postala potrebna z Direktivo 96/67. Vendar pa bi se morala družba Sea Handling že na začetku spopasti z zelo težkim gospodarskim položajem. V ta namen naj bi družba SEA uvedla sanacijski program sektorja zemeljske oskrbe na podlagi treh stebrov, in sicer, prvič, iskanja strateškega partnerja, drugič, postopnega zmanjšanja stroškov za zaposlene in, tretjič, sanacije tega sektorja s strogo gospodarskega vidika z izvajanjem poslovnega načrta družbe Sea Handling za obdobje 2003–2007. Družba SEA naj bi z izvajanjem teh ukrepov lahko upala, da v treh letih ali najpozneje do leta 2007 ponovno zagotovi dobičkonosnost svojih dejavnosti storitev zemeljske oskrbe. Rezultati, dobljeni v letih 2003 in 2004 naj bi dokazali upravičenosti ukrepov za družbo SEA.
100
Vendar pa tožeča stranka meni, da so nastopili različni dogodki, neodvisni od volje družbe SEA, ki naj bi upočasnili izpolnjevanje cilja sanacije. Vendar naj bi gospodarske presoje, opravljene v zadevnem obdobju, vseeno kazale, da je bila strategija družbe SEA gospodarsko racionalna, ker naj bi omogočila sanacijo družbe Sea Handling. Ekonomska študija z dne 1. junija 2011, naslovljena „Sea Handling – Uporaba načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu“ (v nadaljevanju: ekonomska študija, ki jo navaja tožeča stranka) naj bi to presojo potrjevala.
101
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
102
V skladu s sodno prakso pogoji, ki jih mora izpolnjevati ukrep, da bi ga bilo mogoče opredeliti za pomoč v smislu člena 107 PDEU, niso izpolnjeni, če bi lahko upravičeno javno podjetje isto prednost, kot je ta, ki mu je bila dodeljena z državnimi sredstvi, prejelo v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem, pri čemer se ta presoja načeloma opravi z uporabo testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji (glej v tem smislu sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 78; z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 70, ter z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 91).
103
Tako je namen uporabe testa zasebnega vlagatelja določiti, ali kakršna koli prednost, dodeljena podjetju iz državnih sredstev, s svojimi učinki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco in prizadela trgovino med državami članicami (sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi., C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 89; glej tudi sodbo z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 92 in navedena sodna praksa). Natančneje, v zvezi s tem je treba premisliti, ali bi zasebni vlagatelj, ki deluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva in ki je po velikosti primerljiv z organom, ki upravlja sektor, v podobnih okoliščinah zagotovil zadevne kapitalske vložke. Predvsem se je treba vprašati, ali bi zasebni vlagatelj zadevno transakcijo opravil pod istimi pogoji (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija, T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točka 245 in navedena sodna praksa).
104
Za ugotovitev, ali sta država članica ali zadevni javni subjekt ravnala kot preudaren zasebni vlagatelj v tržnem gospodarstvu, se je treba postaviti v okoliščine obdobja, v katerem so bili zadevni ukrepi sprejeti, da bi preučili, ali je bilo ravnanje države članice ali javnega subjekta gospodarsko racionalno, in se vzdržati vsakršne presoje, oprte na poznejši položaj. Tako je treba ravnanje javnih in zasebnih subjektov primerjati glede na to, kako bi v podobnih okoliščinah v času zadevne transakcije ravnal zasebni vlagatelj ob upoštevanju podatkov, ki so bili na voljo, in v tistem trenutku predvidljivega razvoja, kar je edino upoštevno za namene uporabe merila zasebnega vlagatelja. Zato retrospektivno ugotavljanje dejanskega donosa investicije, ki jo izvedeta zadevna država članica ali javni subjekt, ali naknadne utemeljitve dejansko uporabljenega postopka v ta namen ne morejo zadostovati in so zato neupoštevne. Tako je zlasti, če Komisija – kot v tej zadevi – preiskuje obstoj državne pomoči v zvezi z ukrepom, ki ji ni bil priglašen in ki ga je zadevni javni subjekt v času, ko Komisija izvaja preiskavo, že izvedel (glej v tem smislu sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke 85, 104 in 105; z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točki 139 in 140, ter z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točki 93 in 94 ter navedena sodna praksa).
105
V zvezi s tem je bilo v sodni praksi na eni strani pojasnjeno, da če je Komisija preverila, ali so pogoji za uporabnost in uporabo merila zasebnega vlagatelja izpolnjeni, preučitev upoštevnih podatkov, ki jih predloži zadevna država članica, zavrne le, če so bili predloženi dokazi ugotovljeni po sprejetju odločitve o izvršitvi zadevne naložbe, in na drugi strani, da so upoštevni le podatki o dogodkih v obdobju pred datumom sprejetja državnega ukrepa, dostopni na ta datum, ker lahko pojasnijo vprašanje, ali pomeni ta ukrep prednost v smislu člena 107(1) PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 1. oktobra 2015, Electrabel in Dunamenti Erőmű/Komisija, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, točke od 103 do 105, ter z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 96 in navedena sodna praksa).
106
V skladu z načeli glede dokaznega bremena v sektorju državnih pomoči mora Komisija dokazati obstoj pomoči. Glede tega mora skrbno in nepristransko voditi postopek preučitve zadevnih ukrepov, tako da ima ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše podatke. Kar zadeva zahtevani dokazni standard, je narava dokazov, ki jih mora zagotoviti Komisija, v veliki meri odvisna od narave predvidenega državnega ukrepa (glej v tem smislu sodbi z dne 3. aprila 2014, Francija/Komisija, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, točki 63 in 66, ter z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 95 in navedena sodna praksa).
107
Poleg tega gre pri vprašanju, ki ga je Komisija obravnavala – in sicer, ali je mogoče določene ukrepe opredeliti kot državno pomoč, ker javni organi ne bi ravnali enako kot zasebni upnik – za zapleteno gospodarsko presojo. Vendar pa v okviru nadzora, ki ga sodišče Unije izvaja nad zapletenimi gospodarskimi presojami Komisije na področju državnih pomoči, to s svojo gospodarsko presojo ne more nadomestiti presoje Komisije (glej sodbe z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točki 74 in 75; z dne 21. marca 2013, Komisija/Buczek Automotive, C‑405/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:186, točki 48 in 49; z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točka 91, ter z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točki 62 in 63), in sme samo preveriti, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in pravila obrazložitve tega, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno, ali ni bila storjena očitna napaka pri presoji teh dejstev in ali ni prišlo do zlorabe pooblastil (glej sodbi z dne 15. januarja 2015, Francija/Komisija, T‑1/12, EU:T:2015:17, točka 35 in navedena sodna praksa, ter z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, točke od 144 do 146 in navedena sodna praksa).
108
Za ugotovitev, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji dejstev, ki bi upravičevala razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, morajo biti namreč dokazi, ki jih predloži tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejstev iz zadevnega sklepa ne zdi verjetna (glej sodbo z dne 9. decembra 2015, Grčija in Ellinikos Chrysos/Komisija, T‑233/11 in T‑262/11, EU:T:2015:948, točka 82 in navedena sodna praksa).
109
Sodišče Unije pa mora med drugim preveriti ne le vsebinsko pravilnost navajanih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse relevantne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja, in ali se lahko z njimi utemeljijo iz njih izpeljane ugotovitve (glej sodbe z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 76 in navedena sodna praksa; z dne 21. marca 2013Komisija/Buczek Automotive, C‑405/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:186, točka 50; z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točka 91, ter z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 64).
110
Sodišče je tudi pojasnilo, da mora Komisija pri uporabi merila zasebnega upnika opraviti celovito presojo, pri čemer mora upoštevati vse upoštevne dokaze v tej zadevi, na podlagi katerih bo lahko odločila, ali podjetje ob upoštevanju s tem priznanih gospodarskih prednosti takšnih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega upnika. V zvezi s tem je treba na eni strani za bistveno šteti vsako informacijo, ki lahko nezanemarljivo vpliva na proces odločanja zasebnega upnika, ki ga je treba šteti za običajno previdnega in skrbnega, ki je v čim bolj podobnem položaju kot javni upnik in ki želi doseči poplačilo dolgovanih zneskov, ki mu jih dolguje dolžnik s finančnimi težavami. Na drugi strani so za namene uporabe merila zasebnega upnika upoštevni le podatki, ki so na voljo, in predviden razvoj v času, ko je bila sprejeta ta odločba (glej sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točke od 59 do 61 in navedena sodna praksa). Komisiji namreč ni treba preučiti podatkov, če so bili predloženi dokazi ugotovljeni po sprejetju odločitve o izvršitvi zadevne naložbe, ti pa zadevne države članice ne odvezujejo, da bi izvedla predhodno oceno donosnosti svoje naložbe pred izvedbo (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2017, SACE in Sace BT/Komisija, C‑472/15 P, neobjavljena, EU:C:2017:885, točka 107 in navedena sodna praksa).
111
Glede meril iz sodne prakse je treba preučiti, ali je Komisija upravičeno menila, da bi se zasebni vlagatelj v zvezi s položajem družbe SEA leta 2002 podobno zavezal, da bi zagotovil gospodarsko preživetje svoje hčerinske družbe Sea Handling in ponovno zagotovil njeno dobičkonosnost.
112
V zvezi s tem je treba poudariti, da so italijanski organi poskušali dokazati, da so upoštevali merilo zasebnega vlagatelja s tem, da so obširno in večkrat predstavili svojo dolgoročno in zapleteno strategijo prestrukturiranja družbe Sea Handling v skupini SEA, podprto z različnimi poslovnimi načrti razvoja in prestrukturiranja, ekonomsko študijo, ki jo je navedla tožeča stranka, in naložbami, ki so po njihovem mnenju ponujale možnosti dolgoročne dobičkonosnosti v smislu sodbe z dne 21. marca 1991, Italija/Komisija (C‑303/88, EU:C:1991:136, točki 21 in 22). V ta namen so poudarili potrebo po varstvu ugleda skupine SEA, zlasti z zagotavljanjem kakovosti storitev, potrebo po čim večjem povečanju njenega splošnega donosa, verjetnostjo pomembne neposredne koristi od oddelitve storitev zemeljske oskrbe in njihovega prenosa pod boljšimi gospodarskimi pogoji.
113
Vendar pa je treba tako kot Komisija ugotoviti, da italijanski organi med upravnim postopkom očitno na eni strani niso predstavili niti številčnih napovedi ali ocen potreb po kapitalu družbe Sea Handling s stališča vlagatelja v zvezi s položajem družbe SEA leta 2002 ali vsaj za prvo obdobje petih let niti možnih dobičkov, ki bi jih lahko tak vlagatelj upravičeno pričakoval v smislu „donosnosti naložbe“ in bi jih lahko primerjali s stroški, nastalimi zaradi zadevnih ukrepov dokapitalizacije. Na drugi strani niso dokazali neobstoja gospodarske racionalnosti morebitnih nadomestnih rešitev, kot sta likvidacija ali zunanje izvajanje (delno ali v celoti) sektorja storitev ozemeljske oskrbe, pri katerih niso zadostno ocenili – podprto s konkretnimi številkami in izračuni – niti možnih stroškov niti prednosti. Iz tega nujno sledi, da italijanski organi in družbi SEA ter Sea Handling Komisiji niso predložili izdelane primerjave razmerij „stroški/prihodki“ za vsakega od različnih alternativnih scenarijev ravnanja zasebnega vlagatelja.
114
Zato so, prvič, v ekonomski študiji, ki jo navaja tožeča stranka, pri čemer se opira na poslovni načrt za obdobje 2003–2007 (in sicer „poslovni načrt 2003–2007“), le na kratko navedeni morebitni alternativni scenariji, med katerimi je likvidacija družbe Sea Handling, in trditev, da naj bi tak pristop povzročil „znatne izstopne stroške“, ne da bi se poskušali količinsko opredeliti in primerjati s stroški, ki bi nastali pri zadevnih ukrepih dokapitalizacije, kljub tam poudarjenemu dejstvu, da naj bi preudaren zasebni vlagatelj izvedel tako primerjavo. Te jedrnate in nasprotujoče si trditve iz ekonomske študije, ki jo navaja tožeča stranka, kažejo na to, da družba SEA in italijanski organi leta 2002 poleg brezpogojne dokapitalizacije družbe Sea Handling v skupini SEA, za katero se je odločila družba SEA najprej za obdobje petih let, ki bi se nadaljevalo tudi po letu 2007, niso preučili nobene druge gospodarsko racionalne možnosti. Poleg tega je, kot je Komisija upravičeno ugotovila v odstavku 308 izpodbijanega sklepa, ta študija edina verodostojna analiza tretjega „gospodarskega strokovnjaka“, ki so jo zahtevali italijanski organi, vendar pa je bila opravljena po sprejetju zadevnih ukrepov. Vendar je datum, po katerem je treba presojati gospodarsko racionalnost ukrepa na podlagi merila zasebnega vlagatelja, datum njegovega sprejetja (glej v tem smislu sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke 85, 104 in 105; z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točki 139 in 140, ter z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točki 93 in 94 ter navedena sodna praksa). Ekonomska študija, ki jo je navedla tožeča stranka, jim torej ne more „retroaktivno“ upravičiti ukrepov na podlagi izboljšanja gospodarskega položaja družbe Sea Handling, ugotovljenega leta 2011. Italijanski organi, vključno s tožečo stranko, niti v upravnem postopku (odstavek 308 in fine izpodbijanega sklepa) niti med postopkom niso izpodbijali, da naj bi leta 2002 ali vsaj pred domnevnim datumom razmejitve leta 2007 opravili pregled finančnega položaja družbe Sea Handling (odstavki 268 in 289 izpodbijanega sklepa) ali zahtevali, da se opravi podobna ekonomska študija, tokrat za prihodnost, da bi se preverila gospodarska racionalnost njihovega ravnanja.
115
Drugič, to presojo potrjujejo poslovni načrti razvoja in prestrukturiranja družb SEA in Sea Handling, in sicer „konsolidiran poslovni načrt družbe SEA za obdobje 2002–2006“ (Business Plan Consolidato 2002-2006), „poslovni načrt za obdobje 2003–2007“, „strateški načrt za obdobje 2007–2012“, „strateški načrt za obdobje 2009–2016“ in „poslovni načrt za obdobje 2011–2013“ (odstavki 269–296 izpodbijanega sklepa). Kot je Komisija v bistvu poudarila v odstavkih 226, 229 in 290 izpodbijanega sklepa, pri čemer ji tožeča stranka ni nasprotovala, v teh različnih načrtih ni navedena strategija dokapitalizacije družbe SEA, čeprav bi bila nujna za uspešnost načrtovanega prestrukturiranje družbe Sea Handling, ker bi ji začasno zagotovila gospodarsko preživetje, ampak se ti osredotočajo le na vidik prestrukturiranja, s katerim naj bi se znova zagotovila dobičkonosnost družbe. Kot je povzeto v odstavku 290 izpodbijanega sklepa, s tem, da niso bili upoštevani zadevni ukrepi dokapitalizacije, v teh načrtih ni bilo niti ocen ali napovedi skupnih stroškov za srednje ali dolgoročno obdobje (na koncu je skupni znesek dokapitalizacije znašal približno 360 milijonov EUR) in morebitnih dobičkov, v tem primeru v obliki dividend, ohranjanja ali povečanja vrednosti deleža in preprečitve škode na področju znamk.
116
Prav tako je iz odstavkov 292 in 293 izpodbijanega sklepa razvidno, da italijanski organi in družba SEA niso količinsko opredelili domnevne škode, povezane z izgubo ugleda, ki bi ga lahko utrpela pri prenosu storitev zemeljske oskrbe na zunanjega izvajalca, ki ne bi zagotavljal enake ravni kakovosti, čeprav naj bi družba SEA „sama priznala, da bi bilo mogoče takšno izgubo potrditi na podlagi tržne raziskave“. Predstavili so le izračun stroškov zunanjega izvajanja storitev, utemeljenost katerega je Komisija izpodbijala v odstavkih od 257 do 259 izpodbijanega sklepa.
117
Tretjič, glede, natančneje, potrebnih zneskov kapitalskih vložkov z vidika preudarnega zasebnega vlagatelja v zvezi s položajem družbe leta 2002, je treba ugotoviti, da tožeča stranka med postopkom ni zagotovila dodatnih pojasnil. Poleg odločitve o dokapitalizaciji, sprejete v obliki sindikalnega dogovora z dne 26. marca 2002, ni nobene druge informacije, pa čeprav bi to bila samo ocena za prihodnost, o zneskih, ki so jih družba SEA in italijanski organ v tej fazi nameravali vložiti v družbo Sea Handling v prvih petih letih. Ekonomska študija, ki jo navaja tožeča stranka, bolj potrjuje, da leta 2002 ni bila narejena taka projekcija do leta 2005, to je do datuma ponovne zagotovitve dobičkonosnosti, prvotno predvidenega v „poslovnem načrtu 2003–2007“. Nasprotno so navedbe tožeče stranke le nejasne in splošne ter se nanašajo na splošno strategijo prestrukturiranja in domnevno potrebo po sanaciji družbe Sea Handling v skupini SEA, da bi se ponovno zagotovila dobičkonosnost. Vendar pa je bila določitev natančnega načrta z realno oceno donosnosti naložbe zaporednih dokapitalizacij še toliko bolj potrebna zaradi večletnega trajanja zavez, določenih s sindikalnim dogovorom z dne 26. marca 2002. Komisija je torej upravičeno menila, da je bila odločitev o dokapitalizaciji leta 2002 sprejeta brezpogojno in neodvisno od konkretnih napovedi morebitne potrebe družbe Sea Handling po kapitalu v danem obdobju ter je bila odvisna le od izgub in letne potrebe po njihovem kritju v prihodnosti, ne glede na njihov obseg, način, trajanje in natančen cilj prestrukturiranja družbe Sea Handling. Poleg tega družbe Alitalia, SEA in Sea Handling zaradi odločitve „o ločitvi vozlišča“ po razmejitvi v letih 2006 in 2007 niso določile, ali in koliko bi nadaljevanje strategije dokapitalizacije v danem trenutku dejansko omogočilo odprodajo družbe Sea Handling pod boljšimi pogoji, zaščito ugleda skupine SEA v celoti ali vsaj v prehodnem obdobju zagotavljanje boljšega izvajanja teh storitev zaradi ohranjanja navpične integracije.
118
Četrtič, tožeča stranka je trdila, da je bil poleg vidika resnih ukrepov prestrukturiranja namen zadevnih poslovnih načrtov razvoja in prestrukturiranja tudi vidik dokapitalizacije. S tem je v bistvu poudarila, da je vidik prestrukturiranja z leti in glede na zelo spremenjene okoliščine doživel znatne spremembe, ki jih ni bilo mogoče predvideti, ne da bi podobno trdila za ukrepe dokapitalizacije, katerih obseg je bil nujno odvisen od obsega letnih izgub družbe Sea Handling.
119
V teh okoliščinah tožeča stranka s trditvijo, ki se nanaša le na vidik prestrukturiranja ter domnevne napake in opustitve, ki naj bi jih Komisija storila v tem okviru, ne more dokazati obstoja očitne napake pri njeni presoji neupoštevanja merila zasebnega vlagatelja pri zadevnih ukrepih dokapitalizacije, ki so temeljili na načelni odločitvi iz leta 2002, niti izpodbiti utemeljenosti trditve Komisije, da bi družba SEA lahko sprejela in izvajala strožji ali krajši načrt prestrukturiranja, da bi čim bolj omejila izgube družbe Sea Handling (odstavki 247, 290, 294 in 309 izpodbijanega sklepa).
120
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je Komisija lahko prišla do ugotovitev, navedenih v točki 97 zgoraj, ne da bi storila očitno napako pri presoji.
121
Tožeča stranka z nobeno svojo trditvijo ne more ovreči te ugotovitve.
122
Prvič, v zvezi z neobstojem drugih rešitev, vključno s prenosom dejavnosti storitev zemeljske oskrbe, je iz odstavkov od 248 do 255 izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija ugovore družbe SEA zavrnila kot neobrazložene, neverodostojne in delno neutemeljene. Na eni strani je tako zavrnila trditev, da zunanje izvajalce zanimajo le nekatere bolj dobičkonosne storitve, kar naj poleg dveh neuspešnih poskusov delne prodaje ne bi bilo podprto „z nobenimi konkretnimi dokazi, medtem ko je [bilo] veliko izvajalcev pooblaščenih za izvajanje storitev v Italiji in zlasti na letališčih Malpensa in Linate“ (odstavki od 248 do 250 izpodbijanega sklepa). Na drugi strani je Komisija glede zmogljivosti zunanjih izvajalcev izpodbijala njihovo učinkovitost in verodostojnost, zlasti „[n]ekoliko nejasne izjave glede domnevnega negativnega gospodarskega položaja drugih izvajalcev, ki delujejo na letališčih v Milanu, ali glede sredstev, ki jih dejansko porabijo na navedenih letališčih, nikakor niso pomembne“, čeprav je „[p]o navedbah družbe SEA za delovanje na letališčih Linate in Malpensa pooblaščenih 84 izvajalcev“. Poudarila je tudi, da ni konkretnega dokaza, „da zunanji izvajalec ne bi mogel izpolniti zahtev glede kakovosti, ki naj bi bile bistvenega pomena za pravilno delovanje poslovnega modela družbe SEA“ (odstavki 251, 252 in 254 izpodbijanega sklepa). Nazadnje, Komisija je družbi SEA očitala, da ni dokazala, da ne obstaja možnost „oddati del dejavnosti v zunanje izvajanje, ne pa vseh“ (odstavki 253 in 254 izpodbijanega sklepa).
123
Tožeča stranka tej podrobni analizi nasprotuje le z nejasnimi in nepodprtimi trditvami. Neutemeljeno namreč trdi, da ni bilo zunanjih izvajalcev, ki bi lahko zagotovili celovit nabor storitev zemeljske oskrbe in da so izvajalci teh storitev, ki so delovali na letališčih v Milanu, ponujali slabo zanesljivost in kakovost storitev. Tako samo ponavlja trditve, ki jih je že navedla med upravnim postopkom in ki jih je Komisija v izpodbijanem sklepu upravičeno zavrnila.
124
Drugič, v zvezi z neprimernostjo zunanjega izvajanja storitev, ki jih ponuja družba Sea Handling, je iz povzetka trditev italijanskih organov, povzetih v odstavku 81 izpodbijanega sklepa, razvidno:
„Poleg verjetnosti, da bo kritje izgub družbe SEA Handling prineslo posredne materialne koristi, je bilo treba upoštevati druge pomisleke, ki vključujejo: (a) možnost pridobitve posrednih gospodarskih koristi iz trgovinskih odnosov s hčerinsko družbo; (b) težave v zvezi z zunanjim izvajanjem v nacionalnem referenčnem okviru zaradi prevzetih gospodarskih obveznosti in zavez do javnih organov; (c) varstvo ugleda skupine in (d) izpolnjevanje obveznosti do države, ki izvirajo iz dogovora in zakonov.“
125
Družba SEA je med upravnim postopkom tudi potrdila, da je v skladu s povzetkom iz odstavka 115 izpodbijanega sklepa: „oddelitev dejavnosti zemeljske oskrbe povzročila povečanje njenih stroškov zaradi obveznosti v zvezi z ukrepanjem v nujnih primerih in ob nepredvidenih dogodkih“ in da je menila, „[za] ponazoritev, […] da [so] prihranki, pridobljeni z ekonomijami obsega, ki izvirajo iz zmožnosti družbe, da uporabi mejne stroške zaposlenih družbe SEA Handling za nadaljevanje dela, namesto da bi vzpostavila in vzdrževala specializirano skupino, leta 2003 znašali 10,7 milijona [EUR], leta 2010 pa 8,7 milijona [EUR].“
126
Iz odstavkov od 256 do 260 izpodbijanega sklepa je razvidno, da Komisija dvomi v utemeljenost izračunov družbe SEA stroškov zunanjega izvajanja, ker naj bi ti temeljili na „arbitrarnem“ množitelju in nestvarnem izračunu števila zaposlenih, izraženih v ekvivalentu polnega delovnega časa (EPDČ)“. V tem okviru je poudarila neobstoj stvarnejše ocene, ki bi temeljila na izračunu dejanskega stroška, ki bi ga družba Sea Handling običajno zaračunala družbi SEA za njene storitve, in števila zaposlenih, izraženih v EPDČ, ki ga družba povprečno ima v enem letu. Poleg tega Komisija družbi SEA očita, da ni primerjala domnevnih stroškov zunanjega izvajanja s stroški, povezanimi z zadevnimi ukrepi dokapitalizacije (kritje izgub), „ki bi se jim lahko izognila, če bi oddala nekatere ali vse storitve zemeljske oskrbe v zunanje izvajanje bolj konkurenčnemu izvajalcu“.
127
Tožeča stranka je v svojih pisanjih pred Splošnim sodiščem v bistvu samo spomnila na trditve, ki so jih navedli že italijanski organi med upravnim postopkom, kot so povzete v odstavku 81 izpodbijanega sklepa (glej točko 124 zgoraj), ne da bi pri tem navedla točne trditve, s katerimi bi bilo mogoče izpodbijati presojo Komisije v izpodbijanem sklepu. Zlasti je treba poudariti, da italijanski organi ter družbi SEA in Sea Handling niso niti pojasnili, kakšni naj bi bili hipotetični stroški in dobički zunanjega izvajanja in s tem izvajanja storitev zemeljske storitve s strani zunanjega izvajalca, niti niso predložili primerjave med bilanco stanja stroški/prihodki ter stroški in dobički, povezanimi tako z zadevnimi ukrepi dokapitalizacije kot ohranjanjem rešitve vertikalne integracije družbe Sea Handling v okviru skupine SEA.
128
Poleg tega, kot je bilo navedeno v odstavku 293 izpodbijanega sklepa, ki mu tožeča stranka kot takemu ne nasprotuje, italijanski organi v upravnem postopku niso predložili konkretnih številk v podporo obsegu domnevne škode za podobo skupine SEA pri zunanjem izvajanju storitev zemeljske oskrbe, pri katerem naj družba SEA ne bi zagotavljala ali nadzirala zahtevane ravni kakovosti (odstavek 292 izpodbijanega sklepa; glej točko 116 zgoraj).
129
Tretjič, v zvezi s trditvijo, da je učinke poslovnih odločitev mogoče oceniti zgolj dolgoročno, tako da družba SEA ni mogla odstopiti od svoje odločitve, dokler ne preteče čas, potreben za ocene njenega rezultata, zadostuje ugotoviti, da vprašanje, upoštevno glede merila zasebnega vlagatelja, ni to, ali bi morala družba SEA odstopiti od nekaterih odločitev, ne da bi poznala njihove dolgoročne vplive, ampak to, ali bi morala ob odločitvi o dokapitalizaciji v korist svoje hčerinske družbe Sea Handling opraviti ocene stroškov in prihodkov, kar v obravnavanem primeru ni bilo tako (glej odstavke od 112 do 116 zgoraj). Poleg tega rezultatov družbe Sea Handling, čeprav bi po letu 2008 lahko bili pozitivni, po odločitvi o naložbi leta 2002 ne bi bilo mogoče upoštevati niti za namene preizkusa upoštevanja merila zasebnega vlagatelja (glej odstavka 104 in 110 zgoraj) niti za nadomestitev neobstoja vnaprejšnje ocene stroškov in prihodkov strategije, ki jo je izbrala družba SEA.
130
Četrtič, dejstvo, da strategija sanacije družbe Sea Handling ni prizadela finančne stabilnosti družbe SEA in da je ta ponudila dividende, ne zadostuje za dokaz, da so bili kapitalski vložki izvedeni enako, kot bi to storil zasebni vlagatelj, je torej brezpredmetno.
131
Petič in zadnjič, ekonomska študija, ki jo navaja tožeča stranka, ne dokazuje, da kapitalski vložki izpolnjujejo merilo zasebnega vlagatelja. Kot je bilo povzeto v točki 114 zgoraj, so v tej študiji le na kratko navedeni morebitni alternativni scenariji, med katerimi je likvidacija družbe Sea Handling, in trditev, da naj bi tak pristop povzročil „znatne izstopne stroške“, ne da bi se poskušali količinsko opredeliti in primerjati s stroški, nastalimi pri zadevnih ukrepih dokapitalizacije, kljub tam poudarjenemu dejstvu, da naj bi preudaren zasebni vlagatelj izvedel tako primerjavo.
132
Zato tožeča stranka ni dokazala, da je Komisija storila očitno napako pri presoji dejstev s tem, da je zavrnila trditev, da je bilo v obravnavani zadevi upoštevano merilo zasebnega vlagatelja. Drugi tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
[…]
IV. Stroški
212
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
Iz teh razlogov
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Comune di Milano se naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
Van der Woude
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. decembra 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.
(
1
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.