62023TJ0297_RES
Asunto T‑297/23
Gennady Nikolayevich Timchenko
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 2 de abril de 2025
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de personas, entidades y organismos sujetos a restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Mantenimiento del nombre del demandante en las listas — Obligación de motivación — Concepto de “principales empresarios que operen en Rusia” — Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC — Artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) n.o 269/2014 — Excepción de ilegalidad — Error de apreciación — Derecho a ser oído — Ciudadanía de la Unión — Libre circulación — Derecho de propiedad — Proporcionalidad»
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de determinadas personas o entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican la citada medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada frente a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767, anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, anexo I, y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 39 a 42 y 50)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Derecho a ser oído antes de la adopción de dichas medidas — Limitaciones — Requisitos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra a), y 52, ap. 1]
(véanse los apartados 56 a 58)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Derecho de defensa — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de personas afectadas por esas medidas — Inexistencia de motivos nuevos — Obligación del Consejo de comunicar al interesado los nuevos elementos tenidos en cuenta con ocasión de la revisión periódica de las medidas restrictivas — Comunicación de los nuevos elementos al interesado para recabar sus observaciones — Respeto de un plazo razonable
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767, anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, anexo I, y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 59 a 63)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Concepto de principales empresarios — Necesidad de acreditar una relación de interdependencia con el Gobierno de la Federación de Rusia — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1094, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos del Consejo (UE) 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y (UE) 2023/1089]
(véanse los apartados 79 a 83, 86 y 87)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas y del principio de legalidad
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1094, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos del Consejo (UE) 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y (UE) 2023/1089]
(véanse los apartados 90 a 94)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Respeto del principio de proporcionalidad
[Art. 21 TUE; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1094, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos del Consejo (UE) 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y (UE) 2023/1089]
(véanse los apartados 99 a 106)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Inclusión en las listas sobre la base de un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 111 a 113)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania o que apoyen o ejecuten esas acciones o políticas, y personas, entidades u organismos asociados a ellas — Personas, entidades u organismos que apoyen material o financieramente al Gobierno de la Federación de Rusia o que se beneficien de dicho Gobierno y personas asociadas a ellas — Obligación del Consejo de realizar una apreciación actualizada con ocasión de la revisión de las medidas restrictivas — Prueba en contrario — Modificación de la situación particular de la entidad afectada por las medidas restrictivas — Inexistencia — Error de apreciación — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767, art. 2, ap. 1, letras a) y d), y anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, art. 3, ap. 1, letras a) y d), y anexo I, y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 114 a 116 y 159 a 164)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania o que apoyen o ejecuten esas acciones o políticas, y personas, entidades u organismos asociados a ellas — Personas, entidades u organismos que apoyen material o financieramente al Gobierno de la Federación de Rusia o que se beneficien de dicho Gobierno y personas asociadas a ellas — Inclusión en las listas sobre la base de un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes — Error de apreciación — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/572, art. 2, ap. 1, letras a) y d), y anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, art. 3, ap. 1, letras a) y d), y anexo I, y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo]
(véanse los apartados 129 a 136, 138, 143 a 147 y 214)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada por su condición de principal empresario que opera en Rusia — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada por su apoyo a acciones y políticas que ponen en peligro la integridad territorial de Ucrania y por su apoyo material y financiero a los políticos rusos — Documentos accesibles al público — Valor probatorio — Principio de libre apreciación de la prueba
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767, anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, anexo I, y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 151 a 158)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos u otras personas físicas que se beneficien de ellos — Inclusión en las listas sobre la base de un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes — Error de apreciación — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1767, art. 2, ap. 1, letra g), y anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, art. 3, ap. 1, letra g), y anexo I, y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo]
(véanse los apartados 165 a 170)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de entrada y tránsito e inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción del derecho al respecto de la vida privada, del derecho de propiedad y del derecho de libre circulación en la Unión — Procedencia — Requisitos — Restricción prevista por la ley — Respeto del contenido esencial del derecho invocado — Consecución de un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión — Respeto del principio de proporcionalidad — Cumplimiento de los requisitos
[Arts. 21 TUE, ap. 2, y 29 TUE; arts. 20 TFUE, ap. 2, y 21 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 17, 45, ap. 1, y 52, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2023/572 y (PESC) 2023/1767, art. 2, aps. 3 y 4, y anexo; Reglamento (UE) 269/2014 del Consejo, arts. 4, ap. 1, 5, ap. 1, y 6, ap. 1, y anexo I, y Reglamentos de Ejecución del Consejo (UE) 2023/571 y (UE) 2023/1765]
(véanse los apartados 179 a 193, 203 a 210 y 213 a 215)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Incumplimiento de uno de los requisitos — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 219 y 220)
Resumen
En estas sentencias, el Tribunal General desestima los recursos de anulación interpuestos por el matrimonio Timchenko contra los actos por los que el Consejo de la Unión Europea mantuvo en marzo de 2023, (
1
) y posteriormente en septiembre del mismo año, (
2
) sus nombres en las listas de personas y entidades sujetas a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Estos asuntos permiten al Tribunal General, en particular, pronunciarse sobre la legalidad del criterio g) modificado de la Decisión 2014/145, que permite al Consejo adoptar medidas restrictivas contra los principales empresarios que operen en Rusia, (
3
) y sobre el concepto de asociación en lo que respecta a dos participantes en una fundación sin ánimo de lucro.
Estas sentencias se inscriben en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. G. N. Timchenko, un empresario de nacionalidad rusa y finlandesa, fue mantenido en las listas controvertidas en su condición de principal empresario que opera en Rusia y por ser responsable de apoyar acciones y políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, (
4
) de prestar apoyo material o financiero a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania y de beneficiarse de ellos. (
5
) El nombre de su cónyuge, E. P. Timchenko, también se ha mantenido en las listas por estar asociada a su marido y beneficiarse de los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania.
En apoyo de su recurso de anulación, G. N. Timchenko invoca, en particular, un error de apreciación por parte del Consejo en cuanto a la aplicación respecto a él de los criterios de asociación y de «principal empresario»; por otra parte, propone una excepción de ilegalidad en relación con este último criterio, en su versión modificada en 2023. Su cónyuge, E. P. Timchenko, invoca, por su parte, un error manifiesto de apreciación en cuanto a la aplicación del criterio de asociación con respecto a ella.
Apreciación del Tribunal General
En lo atinente, en primer lugar, a la excepción de ilegalidad propuesta por G. N. Timchenko en relación con la primera parte del criterio g) modificado de la Decisión 2014/145, según la cual el Consejo ha establecido una presunción de interdependencia entre los principales empresarios y el Gobierno ruso, el Tribunal General señala, en primer término, que la modificación introducida en el criterio g) no afecta a la definición del concepto de «principales empresarios» como tal. El único objeto de esa modificación es ampliar el ámbito de aplicación de las medidas restrictivas para que se apliquen a todos los empresarios destacados, incluidos los que no operan en un sector económico que proporcione una fuente sustancial de ingresos al Gobierno ruso. En segundo lugar, el Tribunal General observa que la ampliación de este criterio pretende explotar la influencia que los principales empresarios pueden ejercer en el Gobierno de la Federación de Rusia para que modifique su política respecto a Ucrania.
Por último, el Tribunal General recuerda, por una parte, que la adopción de un criterio de inclusión en las listas controvertidas constituye un acto de alcance general destinado a alcanzar un objetivo perteneciente al ámbito de la política exterior y de seguridad común y, por otra parte, que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la adopción de tales criterios. En estas circunstancias, el Consejo no está obligado a aportar pruebas para demostrar la existencia de vínculos de interdependencia entre el Gobierno ruso y los principales empresarios para adoptar la primera parte del criterio g) modificado. El mero hecho de pertenecer a la categoría de principales empresarios que operan en Rusia basta para justificar la adopción de las medidas restrictivas necesarias sobre la base de la primera parte del criterio g) modificado. Por lo tanto, al adoptar un criterio objetivo, autónomo y suficiente para justificar la inclusión de personas en las listas controvertidas, que requiere, en particular, que se acredite la concurrencia de dos elementos acumulativos, el Consejo no ha establecido ninguna presunción.
En lo concerniente, en segundo lugar, a la supuesta violación del principio de seguridad jurídica por la primera parte del criterio g) modificado, el Tribunal General señala, en primer término, que el requisito relativo a operar en Rusia está suficientemente delimitado y definido de modo que no vulnere el principio de seguridad jurídica. Además, las disposiciones de la primera parte del criterio g) modificado son suficientemente claras, precisas y previsibles para determinar las personas a las que deben aplicarse. Se inscriben asimismo en un marco jurídico claramente delimitado por los objetivos perseguidos por la normativa que regula las medidas restrictivas de que se trata. Por último, no cabe sostener que este criterio no respeta el principio de legalidad en la medida en que la primera parte del criterio g) modificado fue introducida por un acto de alcance general adoptado sobre la base del artículo 29 TUE.
En tercer lugar, con respecto a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General señala que la actuación del Consejo consistente en ampliar el círculo de personas objeto de las medidas restrictivas controvertidas, habida cuenta del empeoramiento de la situación en Ucrania, con el fin de alcanzar los objetivos perseguidos, se basa en la progresividad del menoscabo de los derechos en función de la eficacia de las medidas. Con la adopción de este criterio modificado, el Consejo pretende explotar la influencia que esta categoría de personas puede ejercer sobre el régimen ruso, incitándolas a presionar a dicho Gobierno para que modifique su política respecto a Ucrania. Por lo tanto, la adopción de la primera parte del criterio g) modificado era adecuada para lograr los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas y necesaria para alcanzar los fines contemplados en el artículo 21 TUE.
En cuarto y último lugar, en cuanto al motivo basado en un error manifiesto de apreciación con respecto al criterio a) de la Decisión 2014/145, el Tribunal General constata que las pruebas aportadas por el Consejo ponen de manifiesto que Bank Rossiya, del que el demandante es accionista a través de las sociedades Volga Group y Transoil, realizó varias inversiones en distintos sectores en Crimea, que coadyuvan a la aplicación de la política de anexión de esta región de Ucrania por parte de la Federación de Rusia. A este respecto, el Tribunal General observa que, siendo titular de solo el 10,323 % de las acciones de Bank Rossiya, el demandante es el segundo mayor accionista de dicho banco. Además, como ponen de manifiesto las pruebas aportadas por el Consejo, Bank Rossiya es conocida por ser una entidad bancaria muy próxima al entorno del Sr. Putin. Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General concluye que puede considerarse que G. N. Timchenko apoya acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, en el sentido del criterio a).
En último lugar, en lo que atañe a la esposa de G. N. Timchenko, el Tribunal General constata que, a la vista de las pruebas aportadas por el Consejo, en su condición de fundadora y miembro del patronato de la Fundación Timchenko, E. P. Timchenko está plenamente implicada en la administración de esta última. Por otra parte, señala que G. N. Timchenko asoció las empresas de Volga Group a la actividad de la fundación, prestándole apoyo financiero, logístico y relacional durante la crisis sanitaria vinculada a la pandemia de COVID-19. A nivel operativo, el empresario ha logrado de esta forma sinergias entre las empresas de su grupo y la Fundación para complementar la acción de los servicios públicos rusos. Considerando las funciones institucionales ejercidas por el matrimonio Timchenko en la fundación y la inversión del matrimonio en su funcionamiento, el Tribunal General concluye que existe una asociación entre los cónyuges, en el sentido de las disposiciones pertinentes de la Decisión 2014/145.
(
1
)	Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75I, p. 134), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1).
(
2
)	Decisión (PESC) 2023/1767 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 104), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 3).
(
3
)	Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), en su versión modificada por la Decisión 2023/1094 [en lo sucesivo, «criterio g) modificado»].
(
4
)	Artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145/PESC.
(
5
)	Artículo 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2014/145/PESC.