62023CJ0511_RES
Processo C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(pedido de decisão prejudicialapresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 30 de janeiro de 2025
«Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 102.o TFUE — Abuso de posição dominante — Autoridades nacionais da concorrência dotadas dos meios necessários para a aplicação das regras de concorrência — Diretiva (UE) 2019/1 — Independência das autoridades nacionais da concorrência — Artigo 4.o, n.o 5 — Fixação de prioridades para os processos relativos à aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE — Coimas aplicadas às empresas e associações de empresas — Artigo 13.o — Processo de infração às regras do direito da concorrência — Observância do prazo razoável — Regulamentação nacional que prevê a obrigação de a autoridade nacional proceder a uma comunicação de objeções num prazo de caducidade de 90 dias a contar do conhecimento dos elementos essenciais da infração — Anulação integral e automática da decisão da autoridade nacional da concorrência em caso de inobservância desse prazo — Princípio ne bis in idem — Caducidade do poder de abrir um novo processo de infração pelos mesmos factos — Princípio da efetividade — Direitos de defesa das empresas»»
Questões prejudiciais — Competência do Tribunal de Justiça — Interpretação solicitada em razão da aplicabilidade a uma situação interna de uma disposição de direito da União tornada aplicável pelo direito nacional — Competência para fazer esta interpretação
(Artigo 267.o TFUE)
(v. n.os 29‑34)
Atos das instituições — Diretivas — Execução pelos Estados‑Membros — Obrigações dos Estados‑Membros durante o prazo de transposição — Obrigação de não adotar disposições suscetíveis de comprometer o resultado estabelecido pela diretiva — Obrigação que incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais, desde a entrada em vigor da diretiva e na medida do possível, de interpretar o direito interno de forma a não comprometer a realização do objetivo prosseguido
(Artigo 4.o, n.o 3, TUE; artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE)
(v. n.os 36‑40)
Concorrência — Regras da União — Aplicação pelas autoridades nacionais de concorrência — Decisão que declara uma infração ao direito da concorrência da União e que aplica uma coima — Aplicabilidade das regras processuais nacionais — Requisitos — Respeito pelo princípio da efetividade — Regulamentação nacional que prevê a obrigação de a autoridade nacional proceder a uma comunicação de objeções num prazo de caducidade de 90 dias a contar do conhecimento dos elementos essenciais da infração — Regulamentação suscetível de prejudicar a independência operacional da autoridade nacional da concorrência — Regulamentação que representa um risco sistémico de impunidade de infrações ao direito da concorrência da União — Inadmissibilidade
(Artigo 102.o TFUE; Diretiva 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 5, e 13.°, n.o 1)
(v. n.os 43‑61, 66‑76, 81 e disp.)
Concorrência — Regras da União — Aplicação pelas autoridades nacionais de concorrência — Decisão que declara uma infração ao direito da concorrência da União e que aplica uma coima — Aplicabilidade das regras processuais nacionais — Requisitos — Respeito pelo princípio da efetividade — Respeito dos direitos de defesa das empresas visadas — Ponderação dos referidos requisitos na fixação dos prazos aplicáveis aos processos de infração
(Artigo 102.o TFUE; Diretiva 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, n.os 1 e 2)
(v. n.os 62‑65)
Concorrência — Regras da União — Obrigações dos Estados‑Membros — Proibição de tomar ou de manter em vigor medidas que põem em causa o efeito útil destas regras — Obrigações dos órgãos jurisdicionais nacionais — Obrigação de interpretação da legislação nacional conforme com o direito da União — Alcance
(Artigo 102.o TFUE; Diretiva 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(v. n.os 78‑80)
Resumo
Em resposta a um reenvio prejudicial do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), o Tribunal de Justiça declara que a Diretiva 2019/1 (
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) e o artigo 102.o TFUE se opõem a uma regulamentação nacional que obriga a autoridade nacional da concorrência a dar início à fase de instrução contraditória dos processos em matéria de concorrência que conduz no prazo de 90 dias a contar do momento em que tem conhecimento dos elementos essenciais da alegada infração.
Em 24 de março de 2018, a Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autoridade Reguladora da Concorrência e do Mercado, Itália, a seguir «AGCM») recebeu uma queixa que punha em causa os preços praticados pela sociedade Caronte & Tourist SpA (a seguir «C&T»), que presta serviços de transbordo no Estreito de Messina (Itália).
Após ter contactado a autoridade portuária de Messina a fim de obter informações adicionais, a AGCM notificou a C&T da decisão de dar início a um procedimento destinado a verificar a existência de uma infração em matéria de concorrência em 4 de agosto de 2020.
Por Decisão de 11 de abril de 2022, a AGCM declarou, com base na legislação nacional, a existência de um abuso de posição dominante por parte da C&T devido à imposição de preços excessivos pelo serviço de transbordo de veículos no Estreito de Messina. Consequentemente, essa autoridade ordenou à C&T que pusesse termo a esta prática e aplicou‑lhe uma coima.
A C&T impugnou a Decisão de 11 de abril de 2022 no Tribunal Administrativo Regional do Lácio invocando, nomeadamente, a extemporaneidade da abertura da fase de instrução contraditória do processo que deu origem a essa decisão.
A este respeito, o referido tribunal explica que, em conformidade com a legislação nacional, conforme interpretada pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), a AGCM deve dar início à fase de instrução contraditória dos processos em matéria de concorrência através da comunicação de objeções no prazo de 90 dias a contar do momento em que tem conhecimento dos elementos essenciais da alegada infração, os quais podem limitar‑se na primeira denúncia da infração (a seguir «prazo em causa»). Qualquer ultrapassagem deste prazo implicaria a anulação, na íntegra, da decisão da AGCM adotada no termo do processo de infração, sem que a empresa em questão seja obrigada a demonstrar um prejuízo sofrido devido ao incumprimento do prazo em causa. Em aplicação do princípio ne bis in idem, a AGCM também não está em condições de dar início a um novo processo de infração relativo à mesma prática, mesmo que a empresa em causa nunca tenha posto termo a essa prática.
Uma vez que o Tribunal Administrativo Regional do Lácio duvida da compatibilidade dessa regulamentação com o direito da concorrência da União, decidiu interrogar o Tribunal de Justiça a este respeito.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, o Tribunal de Justiça salienta que, no caso em apreço, a decisão da AGCM de dar início à fase de instrução contraditória do processo de infração contra a C&T foi adotada durante o prazo de transposição da Diretiva 2019/1, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno. Ora, resulta de jurisprudência constante que, durante o prazo de transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros seus destinatários devem abster‑se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente a obtenção do resultado prescrito por essa diretiva.
Tendo em conta esta precisão, o Tribunal de Justiça declara que, com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2019/1 e o artigo 102.o TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal.
A este respeito, o Tribunal de Justiça começa por recordar que, embora, na falta de regulamentação específica da União, a fixação e a aplicação das regras que regulam os prazos processuais em matéria de determinação das infrações e de aplicação de sanções pelas autoridades nacionais da concorrência sejam da competência dos Estados‑Membros, estes devem exercer essa competência no respeito do direito da União.
Assim, as regras nacionais que fixam esses devem, no respeito do princípio da segurança jurídica, procurar que os processos sejam tratados num prazo razoável pelas autoridades da concorrência, não tendo por efeito comprometer a aplicação efetiva dos artigos 101.° e 102.° TFUE e da Diretiva 2019/1 na ordem jurídica interna.
Ora, para executar eficazmente a sua obrigação de aplicar o direito da União em matéria de concorrência, as autoridades nacionais da concorrência devem poder conceder graus de prioridade diferentes às denúncias que lhes são apresentadas, dispondo, para esse efeito, de uma ampla margem de apreciação. Por outro lado, o reconhecimento dessa ampla margem de apreciação justifica‑se também à luz da Diretiva 2019/1.
Neste contexto, resulta tanto da própria finalidade da fase anterior à comunicação de objeções de um processo de infração em matéria de concorrência como da ampla margem de apreciação de que deve dispor uma autoridade nacional da concorrência no estabelecimento das prioridades para os seus processos relativos à aplicação do artigo 102.o TFUE que, nessa fase do processo, essa autoridade deve estar em condições não só de proceder a todas as medidas de instrução prévias, bem como às apreciações factuais e jurídicas frequentemente complexas que lhe são necessárias para avaliar se a abertura da fase de instrução contraditória é justificada, mas também escolher, em função do grau de prioridade que pretende conceder, no exercício da sua independência operacional, a um processo de infração em curso, o momento mais oportuno para iniciar, se for caso disso, a fase de instrução contraditória deste.
Assim, uma autoridade nacional da concorrência deve dispor da possibilidade de adiar temporariamente a abertura da fase de instrução contraditória num determinado processo, quando já tenha demonstrado a existência dos elementos essenciais da alegada infração. No entanto, esse adiamento temporário não pode ter como consequência a ultrapassagem do prazo razoável em que a fase anterior à comunicação de objeções de um processo de infração deve ser concluída.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Justiça observa que a aplicação do prazo em causa à fase preliminar dos processos de instrução conduzidos pela AGCM pode obrigar esta última a ter de tratar de forma indiferenciada todos os processos de infração que lhe são submetidos tomando em consideração não as circunstâncias próprias de cada processo, mas seguindo unicamente uma ordem cronológica, impedindo‑a assim de estabelecer e de aplicar prioridades nos seus processos relativos à aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE.
Além disso, as consequências ligadas à ultrapassagem do prazo em causa são suscetíveis de impedir a AGCM de cooperar plenamente no âmbito da Rede Europeia da Concorrência, que, como resulta da Diretiva 2019/1, é formada pelas autoridades nacionais da concorrência e pela Comissão Europeia para efeitos de uma cooperação estreita em matéria de aplicação e de execução dos artigos 101.° e 102.° TFUE.
Acresce que o Tribunal de Justiça salienta, por um lado, que os direitos de defesa das empresas que são objeto de um processo de infração não são, em todo o caso, suscetíveis de ser violados pelo simples facto de o prazo em causa ter sido violado. Por outro lado, as consequências jurídicas decorrentes da inobservância do prazo em causa, conforme descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio, afiguram‑se suscetíveis de gerar um risco sistémico de impunidade dos factos constitutivos de infrações ao direito da concorrência da União, o que seria contrário ao princípio da efetividade.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça constata que a aplicação do prazo em causa à atividade da AGCM é suscetível de ter como consequência uma violação da independência operacional desta autoridade e de criar um risco sistémico de impunidade dos factos constitutivos de infrações ao artigo 102.o TFUE. Daqui resulta que as disposições nacionais que preveem o prazo em causa são suscetíveis de comprometer seriamente a obtenção do resultado prescrito pela Diretiva 2019/1.
À luz do que precede, o Tribunal de Justiça conclui que a Diretiva 2019/1, bem como o artigo 102.o TFUE, lidos à luz do princípio da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que, num processo destinado à declaração de uma prática anticoncorrencial instaurado por uma autoridade nacional da concorrência, por um lado, impõe a essa autoridade que dê início à fase de instrução contraditória desse processo através da comunicação de objeções à empresa em questão no prazo de 90 dias a contar do momento em que tem conhecimento dos elementos essenciais da alegada infração, que se podem limitar à primeira denúncia desta última, e, por outro, pune a inobservância desse prazo com a anulação integral da decisão final da referida autoridade no termo do processo de infração e com a caducidade do poder desta última de dar início a um novo processo de infração relativo à mesma prática.
Por outro lado, uma vez que, em conformidade com o direito italiano, o prazo de caducidade de 90 dias em causa no presente processo é também aplicável à fase preliminar de análise, pela AGCM, de práticas comerciais desleais das empresas que visam os consumidores, o Tribunal de Justiça, em resposta a um reenvio prejudicial paralelo apresentado pelo Tribunal Administrativo Regional do Lácio, concluiu, por acórdão do mesmo dia (
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) e por razões análogas às acima evocadas, que os artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29 (
3
), lidos à luz do princípio da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que obriga, nas mesmas condições que as acima descritas, a autoridade nacional responsável pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores a dar início à fase de instrução contraditória dos processos de infração que conduz no prazo de 90 dias a contar do momento em que tem conhecimento dos elementos essenciais da alegada infração.
(
1
)	Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno (JO 2019, L 11, p. 3).
(
2
)	Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Diretiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Diretiva 84/450/CEE do Conselho, as Diretivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 («diretiva relativa às práticas comerciais desleais») (JO 2005, L 149, p. 22).