62016CJ0561
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
7. august 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2012/27/EU – artikel 7, stk. 1, 4 og 9 – artikel 20, stk. 4 og 6 – fremme af energieffektivitet – ordning for energispareforpligtelser – andre politiktiltag – national energisparefond – oprettelse af en sådan fond som hovedforanstaltning for opfyldelsen af energispareforpligtelserne – obligatorisk bidragsbetaling – udpegning af de forpligtede parter – forpligtede energidistributører og/eller energileverandører i detailleddet«
I sag C-561/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) ved afgørelse af 25. oktober 2016, indgået til Domstolen den 7. november 2016, i sagen
Saras Energía, SA
mod
Administración del Estado,
procesdeltagere:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne A. Rosas, C. Toader, A. Prechal og E. Jarašiūnas (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. marts 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Saras Energía SA ved abogados M.C. Flores Hernández og J.M. Almudí Cid,
–
Endesa SA, Endesa Energía SA og Endesa Energía XXI SLU ved abogada M. Marañon Hermoso og procuradora C. Piñeira de Campos,
–
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL ved abogados E. Abril Fernández og G. Rubio Hernández-Sampelayo samt ved procuradora M. J. Gutiérrez Aceves,
–
Nexus Energía SA og Nexus Renovables SLU ved procurador J. Briones Méndez,
–
Engie España SL ved abogados G. Martínez-Villaseñor Fernández og G. Rubio Hernández-Sampelayo samt ved procuradora A. Cano Lantero,
–
Villar Mir Energía SL og Energya VM Gestión de Energía SLU ved abogados G. Rubio Hernández-Sampelayo og G. Martínez-Villaseñor Fernández samt ved procurador P. Domínguez Maestro,
–
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA ved abogado J. Domingo Montes og ved procuradora M. Noya Otero,
–
Acciona Green Energy Developments SLU ved abogado F. Calancha Marzana og ved procuradora A.G. López Orcera,
–
Fortia Energia SL ved abogado R. Vázquez del Rey Villanueva samt ved procuradores G. Robledo Machuca og J.M. Martín Rodríguez,
–
den spanske regering ved V. Ester Casas, som befuldmægtiget,
–
den luxembourgske regering ved D. Holderer, som befuldmægtiget, bistået af avocat P.-E. Partsch,
–
Europa-Kommissionen ved E. Sanfrutos Cano og K. Talabér-Ritz, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. april 2018,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 1, 4 og 9, samt af artikel 20, stk. 4 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU af 25. oktober 2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF (EUT 2012, L 315, s. 1).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Saras Energía SA og Administración del Estado (den statslige administration, Spanien) vedrørende lovligheden af Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (bekendtgørelse IET/289/2015 om fastsættelse af pligtige bidragsbetalinger til den nationale energisparefond i 2015) af 20. februar 2015 (BOE nr. 47 af 24.2.2015, s. 15768), vedtaget i henhold til Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (lov nr. 18/2014 om vedtagelse af hasteforanstaltninger til styrkelse af vækst, konkurrenceevne og effektivitet) af 15. oktober 2014 (BOE nr. 252 af 17.10.2014, s. 83921), som ændret ved Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (lov nr. 8/2015 om ændring af lov nr. 34/1998 af 7.10.[1998] om kulbrintesektoren, som regulerer visse skattemæssige og ikke-skattemæssige foranstaltninger vedrørende prospektering, efterforskning og udvinding af kulbrinter) af 21. maj 2015 (BOE nr. 122 af 22.5.2015, s. 43367) (herefter »lov nr. 18/2014«).
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgår af 20. betragtning til direktiv 2012/27:
»En vurdering af muligheden for at oprette en »hvid attest«-ordning på EU-plan har vist, at et sådant system i den nuværende situation ville medføre for meget store administrative omkostninger, og at der er risiko for, at energibesparelserne ville blive koncentreret i nogle enkelte medlemsstater og ikke finde sted over hele Unionen. Målet for en sådan ordning på EU-plan kunne i hvert fald på nuværende tidspunkt bedre opnås ved hjælp af nationale ordninger for energispareforpligtelser for energiselskaber eller andre alternative politiktiltag, der fører til energibesparelser af samme størrelse. Ambitionsniveauet for sådanne ordninger bør fastsættes i form af en fælles ramme på EU-niveau, men medlemsstaterne bør samtidig overlades en betydelig fleksibilitet med mulighed for at tage fuldt hensyn til, hvordan det nationale marked er organiseret, og til de specifikke forhold i energisektoren og slutkundernes vaner. Den fælles ramme bør give energiselskaberne mulighed for at tilbyde energitjenester til alle slutkunder og ikke kun til dem, de sælger energi til. Dette øger konkurrencen på energimarkedet, da energiselskaberne kan differentiere deres produkt ved at levere supplerende energitjenester. […] Medlemsstaterne bør på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier fastsætte, hvilke energidistributører eller energileverandører i detailleddet der bør være forpligtet til at nå de energisparemål for slutanvendelsen, der er fastlagt i dette direktiv.
Medlemsstaterne bør navnlig kunne undlade at pålægge små energidistributører, små energileverandører i detailleddet og små energisektorer denne forpligtelse for at undgå […] uforholdsmæssige administrative byrder. […] For at støtte nationale initiativer til forbedring af energieffektiviteten kunne de forpligtede parter under nationale ordninger for energispareforpligtelser opfylde deres forpligtelser ved at yde et årligt bidrag til en national energisparefond, der svarer til de investeringer, der kræves i henhold til ordningen.«
4
Ifølge dette direktivs artikel 1, stk. 1, opstiller direktivet »en fælles ramme af foranstaltninger til at fremme energieffektivitet i Unionen med henblik på at sikre, at Unionens overordnede mål på 20% for energieffektivitet i 2020 nås, og bane vejen for yderligere forbedringer af energieffektiviteten derefter«.
5
Direktivets artikel 2, nr. 14) og 18), har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved
[…]
14)
»forpligtet part«: en energidistributør eller energileverandør i detailleddet, der er bundet af den nationale ordning for energispareforpligtelser, jf. artikel 7
[…]
18)
»politiktiltag«: et lovgivningsmæssigt, finansielt, skattemæssigt, frivilligt eller informationsformidlende instrument, der formelt er oprettet og gennemført i en medlemsstat for at skabe gunstige rammer, krav eller incitamenter, der kan få markedsaktørerne til at levere og købe energitjenester og iværksætte andre foranstaltninger til forbedring af energieffektiviteten.«
6
Direktivets artikel 7 med overskriften »Ordninger for energispareforpligtelser« bestemmer:
»1.   Hver medlemsstat udarbejder en ordning for energispareforpligtelser. Ordningen skal sikre, at energidistributører og/eller energileverandører i detailleddet, der er udpeget som forpligtede parter i henhold til stk. 4, og som opererer på hver medlemsstats område, når et kumulativt energisparemål i slutanvendelserne senest den 31. december 2020, jf. dog stk. 2.
Dette mål skal mindst svare til, at alle energidistributører eller alle energileverandører i detailleddet opnår nye besparelser hvert år fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020 på 1,5% af det årlige energisalg til slutkunder målt i mængder i gennemsnit over den seneste treårsperiode forud for den 1. januar 2013. Energisalget målt i mængder, der anvendes til transport, kan helt eller delvis udelukkes fra denne beregning.
Medlemsstaterne beslutter, hvordan den beregnede mængde af nye besparelser som omhandlet i andet afsnit skal fordeles over perioden.
[…]
4.   Med forbehold af beregningen af energibesparelser til brug for målet i overensstemmelse med stk. 1, andet afsnit, udpeger hver medlemsstat, med henblik på stk. 1, første afsnit, og på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier, forpligtede parter blandt energidistributører og/eller energileverandører i detailleddet, der opererer på dens område, og som kan omfatte distributører eller detailforhandlere af brændstof til transport, der opererer på dens område. Den mængde af energibesparelser, der kræves for at opfylde forpligtelsen, skal de forpligtede parter opnå hos slutkunder, som medlemsstaten, når det anses for nødvendigt, har udpeget, uafhængigt af beregningen foretaget i medfør af stk. 1, eller, hvis medlemsstaterne beslutter det, ved hjælp af certificerede besparelser fra andre parter som beskrevet i stk. 7, litra b).
[…]
9.   Som alternativ til udarbejdelsen af en ordning for energispareforpligtelser i henhold til stk. 1 kan medlemsstaterne vælge at træffe andre politiktiltag for at opnå energibesparelser hos slutkunderne, forudsat at disse politiktiltag opfylder kriterierne i stk. 10 og 11. Den årlige mængde nye energibesparelser, der opnås med denne fremgangsmåde, skal svare til den mængde nye energibesparelser, der kræves i henhold til stk. 1, 2 og 3. Såfremt ækvivalensen opretholdes, kan medlemsstaterne kombinere ordninger for energispareforpligtelser med alternative politiktiltag, herunder nationale energieffektivitetsprogrammer.
De politiktiltag, der er omhandlet i første afsnit, kan omfatte, men er ikke begrænset til følgende politiktiltag eller kombinationer heraf:
a)
energi- eller CO2-afgifter, der har den virkning, at de reducerer energiforbruget i slutanvendelserne
b)
finansieringsordninger og -instrumenter eller skattemæssige incitamenter, der fører til anvendelse af energieffektiv teknologi eller energieffektive teknikker og har den virkning, at de reducerer energiforbruget i slutanvendelserne
c)
regler eller frivillige aftaler, der fører til anvendelse af energieffektiv teknologi eller energieffektive teknikker og har den virkning, at de reducerer energiforbruget i slutanvendelserne
d)
standarder og normer, der sigter mod en forbedring af energieffektiviteten for produkter og tjenesteydelser, herunder bygninger og køretøjer, medmindre disse standarder og normer er obligatoriske og finder anvendelse i medlemsstaterne i henhold til EU-retten
e)
energimærkningsordninger bortset fra dem, der er obligatoriske og finder anvendelse i medlemsstaterne i henhold til EU-retten
f)
uddannelse, herunder energirådgivningsprogrammer, der fører til anvendelse af energieffektiv teknologi eller energieffektive teknikker og har den virkning, at de reducerer energiforbruget i slutanvendelserne.
Medlemsstaterne underretter senest den 5. december 2013 Kommissionen om de politiktiltag, de påtænker at vedtage med henblik på første afsnit og artikel 20, stk. 6, i overensstemmelse med den ramme, der er fastlagt i bilag V, punkt 4, med angivelse af, hvordan den nødvendige mængde besparelser vil blive opnået. I forbindelse med de politiktiltag, der er omhandlet i andet afsnit og i artikel 20, stk. 6, skal denne underretning dokumentere, hvordan kriterierne i stk. 10 i nærværende artikel opfyldes. I forbindelse med andre politiktiltag end dem, der er omhandlet i andet afsnit i nærværende stykke eller i artikel 20, stk. 6, skal medlemsstaterne redegøre for, hvordan et tilsvarende niveau for besparelser, overvågning og verifikation opnås. Kommissionen kan i en periode på tre måneder efter underretningen foreslå ændringer.
10.   Med forbehold af stk. 11 gælder følgende kriterier for de politiktiltag, der træffes i henhold til stk. 9, andet afsnit, og artikel 20, stk. 6:
a)
politiktiltagene omfatter mindst to delperioder senest den 31. december 2020 og medfører, at ambitionsniveauet i stk. 1 i nærværende artikel nås
b)
hver bemyndiget parts, deltagende parts eller offentlig gennemførelsesmyndigheds ansvar, alt efter hvad der er relevant, defineres
c)
de energibesparelser, der skal opnås, fastlægges på en gennemsigtig måde
d)
den mængde energibesparelser, der kræves, eller som skal opnås ved hjælp af politiktiltaget, udtrykkes som enten endeligt energiforbrug eller primærenergiforbrug ved hjælp af konverteringsfaktorerne i bilag IV
e)
energibesparelser beregnes efter metoderne og principperne i bilag V, punkt 1 og 2
f)
energibesparelser beregnes efter metoderne og principperne i bilag V, punkt 3
g)
en årsrapport om de opnåede energibesparelser forelægges af de deltagende parter, medmindre det ikke er gennemførligt, og gøres offentligt tilgængelig
h)
overvågning af resultaterne sikres, og passende foranstaltninger planlægges, hvis der ikke gøres tilfredsstillende fremskridt
i)
et kontrolsystem, som også omfatter uafhængig verifikation af en statistisk signifikant andel af foranstaltningerne til forbedring af energieffektiviteten, indføres, og
j)
data om den årlige udviklingstendens for energibesparelser offentliggøres en gang om året.
11.   Medlemsstaterne sikrer, at de afgifter, der er omhandlet i stk. 9, andet afsnit, litra a), opfylder kriterierne i stk. 10, litra a), b), c), d), f), h) og j).
Medlemsstaterne sikrer, at de regler og frivillige aftaler, der er omhandlet i stk. 9, andet afsnit, litra c), opfylder kriterierne i stk. 10, litra a), b), c), d), e), g), h), i) og j).
Medlemsstaterne sikrer, at de andre politiktiltag, der er omhandlet i stk. 9, andet afsnit, og de nationale energisparefonde, der er omhandlet i artikel 20, stk. 6, opfylder kriterierne i stk. 10, litra a), b), c), d), e), h), i) og j).
[…]«
7
Artikel 20 i direktiv 2012/27 med overskriften »National energisparefond, finansiering og teknisk støtte« har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af artikel 107 og 108 i [TEUF] letter medlemsstaterne oprettelsen af finansieringsfaciliteter eller anvendelsen af eksisterende faciliteter til foranstaltninger til forbedring af energieffektiviteten med henblik på at maksimere fordelene ved en flerstrenget finansiering.
[…]
4.   Medlemsstaterne kan oprette en national energisparefond. Formålet med denne fond skal være at støtte nationale initiativer til forbedring af energieffektiviteten.
[…]
6.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at forpligtede parter kan opfylde deres forpligtelser i artikel 7, stk. 1, ved at yde et årligt bidrag til den nationale energisparefond, der svarer til de investeringer, der er nødvendige for at opfylde disse forpligtelser.
[…]«
Spansk ret
8
Præamblen til lov nr. 18/2014, som har til formål at gennemføre direktiv 2012/27, har følgende ordlyd:
»[Denne lov har til formål] at indføre en ordning for energispareforpligtelser i overensstemmelse med Unionens politikker […]
[…] [A]rtikel 20 i direktiv [2012/27] giver medlemsstaterne mulighed for at oprette en national energisparefond til forbedring af energieffektiviteten, som forpligtede virksomheder i henhold til artikel 7 kan bidrage til årligt ved at betale et beløb, der svarer til de investeringer, der er nødvendige for at opfylde deres energispareforpligtelser.[…]
Selv om direktiv [2012/27] giver mulighed for, at de forpligtede parter er energiforhandlere eller energidistributører, er det energiforhandlere, der betragtes som de forpligtede parter, fra hvilke Unionen kræver energibesparelser, idet energidistributører i Spanien ikke har nogen markedsføringsaktivitet (til forskel fra andre medlemsstater), men en lovreguleret aktivitet af det tilsvarende net.
Transportsektoren er omfattet af de forpligtede parter på grund af dens store betydning for den endelige energiefterspørgsel og det store potentiale for energibesparelser, som kan nås. For så vidt angår olieprodukter og flydende gas er det heller ikke blevet anset for hensigtsmæssigt at pålægge forpligtelser for netoperatøren, men snarere for de virksomheder, der de facto markedsfører produkterne med henblik på salg til de endelige forbrugere og – i betragtning af spredningen af den endelige markedsføring af disse produkter – navnlig for engrosforhandlere af olieprodukter og flydende gas.
[…]
[…] For øjeblikkeligt at kunne gennemføre energieffektivitetsforanstaltningerne med de mindst mulige omkostninger, er det nødvendigt at have tilstrækkelige økonomiske midler i den nationale energisparefond, som gør det muligt at gennemføre disse omfattende foranstaltninger, idet en snarest mulig indførelse af ordningen for forpligtelser, som gør det muligt at bevilge fonden disse midler, i vidt omfang er integreret i almenhedens interesse. Blandt de muligheder, som blev overvejet med henblik på at indlede tidlige omfattende energibesparelser, giver indførelsen af en ordning for forpligtelser med bidrag til en national energisparefond mulighed for så hurtigt som muligt at råde over de nødvendige midler til at træffe energieffektivitetsforanstaltninger, der fører til tidlig bogføring af besparelser med henblik på overholdelsen af formålene med direktiv [2012/27] så omkostningseffektivt som muligt.
[…]«
9
Denne lovs artikel 69 bestemmer:
»1.   Der etableres en national ordning med energispareforpligtelser, hvorved gas- og elektricitetsforhandlere og leverandører af olieprodukter og flydende propangas på engrosmarkedet, herefter forpligtede parter under ordningen for forpligtelser, tildeles en årlig national energisparekvote benævnt spareforpligtelser.
De heraf følgende spareforpligtelser svarer i sammenfattet form under hele systemets varighed til det mål, som [Kongeriget Spanien] er blevet tillagt ved artikel 7 direktiv [2012/27], efter fradrag af besparelserne fra de alternative foranstaltninger omhandlet i det nævnte direktivs artikel 7, stk. 9.
2.   Varigheden af den nationale ordning for energispareforpligtelser strækker sig over en periode, der løber fra ikrafttrædelsen af Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (kongeligt lovdekret nr. 8/2014 om vedtagelse af hasteforanstaltninger til styrkelse af vækst, konkurrenceevne og effektivitet) af 4. juli 2014 indtil den 31. december 2020.
3.   Med henblik på at overvåge fremskridtene i forbindelse med virkeliggørelsen af det mål, som [Kongeriget Spanien] er blevet tillagt, er det muligt at revidere ordningen for perioden fra den 1. januar 2017 til den 31. december 2020.«
10
Lovens artikel 70, stk. 1, bestemmer:
»Det årlige sparemål, procentsatserne for fordelingen mellem de forpligtede parter samt de deraf følgende kvoter eller spareforpligtelser og deres tilsvarende økonomiske ækvivalent fastsættes hvert år ved et dekret fra ministeriet for industri, energi og turisme med samtykke fra det spanske økonomiudvalg og efter en forudgående udtalelse fra instituttet for energidiversificering og energibesparelser.
Det årlige mål for energibesparelser, som fastsættes, fordeles forholdsmæssigt mellem de forpligtede parter – for så vidt angår gas- og elektricitetsforhandlere ud fra mængden af deres endelige energisalg til endelige forbrugere på nationalt plan, og for så vidt angår engrosforhandlere af olieprodukter og flydende gas ud fra mængden af deres endelige salg på nationalt plan til efterfølgende detailforhandling til de endelige forbrugere, udtrykt i gigawatttimer (GWh), i løbet af det andet år forud for den årlige forpligtelsesperiode.
[…]«
11
Artikel 71 i den samme lov med overskriften »Opfyldelse af forpligtelserne og energieffektivitetsattester« har følgende ordlyd:
»1.   De forpligtede parter skal med henblik opfyldelse af de årlige spareforpligtelser betale et årligt bidrag til den nationale energisparefond, der oprettes i henhold til artikel 72, på et beløb svarende til provenuet fra deres årlige spareforpligtelse ved den fastsatte finansielle ækvivalens.
[…]
2.   [Alternativt] kan der etableres en mekanisme til akkreditering af gennemførelsen af en energibesparelse svarende til opfyldelsen af de ved mekanismen indførte forpligtelser i den form, som den spanske regering fastsætter ved bekendtgørelse. Denne mekanisme bygger på fremlæggelsen af omsættelige energieffektivitetsattester, […] der udstedes på baggrund af gennemførelsen af de energieffektivitetsforanstaltninger, der er indeholdt i et katalog, i overensstemmelse med kravene og betingelserne i dette katalog, der administreres af instituttet for energidiversificering og energibesparelser.
[…]«
12
Artikel 72 i lov nr. 18/2014 har følgende ordlyd:
»1.   Den nationale energisparefond oprettes uden status som juridisk person med det formål at finansiere nationale initiativer til forbedring af energieffektiviteten i henhold til artikel 20 i direktiv [2012/27].
2.   Den nationale energisparefond anvendes til at finansiere ordninger for økonomisk og finansiel støtte, teknisk bistand, uddannelse, information eller andre foranstaltninger med henblik på at øge energieffektiviteten i forskellige sektorer med henblik på at bidrage til opfyldelsen af det nationale energisparemål, der er fastsat i den nationale ordning for energispareforpligtelser, jf. det nævnte direktivs artikel 7.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13
Saras Energía, der er en spansk virksomhed, som er aktiv i energisektoren, har ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) anfægtet bekendtgørelse IET/289/2015 om fastsættelse bl.a. for så vidt angår Saras Energía af pligtige bidragsbetalinger til den nationale energisparefond for 2015.
14
Saras Energía har gjort gældende, at dette dekret er i strid med direktiv 2012/27, for så vidt som dekretet, for det første, forpligter virksomheden til at opfylde sine energispareforpligtelser ved hjælp af et årligt bidrag til den nationale energisparefond uden at give den mulighed for at opfylde kravet ved at indføre spareforanstaltninger, og, for det andet, påhviler en sådan obligatorisk bidragsbetaling kun energileverandører i detailleddet, men ikke energidistributører.
15
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det væsentlige spørgsmål i hovedsagen er, om artikel 71 i lov nr. 18/2014 er forenelig med direktiv 2012/27, for så vidt som den fastsætter indbetaling af et årligt bidrag til den nationale energisparefond som den primære måde for opfyldelse af energispareforpligtelserne. Den forelæggende ret har præciseret, at denne fond er oprettet i overensstemmelse med artikel 20, stk. 4, i direktiv 2012/27 og tager sigte på at støtte nationale initiativer til forbedring af energieffektiviteten.
16
Ifølge den forelæggende ret fastsætter artikel 71, stk. 2, i lov nr. 18/2014 »alternativt« en mulighed for, at den spanske regering etablerer en ordning til akkreditering af opnåede energibesparelser i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i direktiv 2012/27. Den forelæggende ret har præciseret, at denne mekanisme på tidspunktet for de faktiske begivenheder i hovedsagen ikke var blevet etableret af den spanske regeludstedende myndighed.
17
Det fremgår af direktiv 2012/27, navnlig dets artikel 7, at de forpligtede parter mindst skal have mulighed for at opfylde energisparemålene effektivt og direkte, dvs. gennem specifikke foranstaltninger, der giver slutbrugeren mulighed for at reducere sit energiforbrug.
18
Desuden skal det efter den forelæggende rets opfattelse afgøres, om det årlige bidrag til den nationale energisparefond kan udgøre en »alternativ« foranstaltning som omhandlet i artikel 7, stk. 9, i direktiv 2012/27. Den forelæggende ret har givet udtryk for tvivl i denne henseende og har for det første anført, at medlemsstaternes mulighed for at oprette en national energisparefond er udtrykkeligt fastsat i dette direktivs artikel 20, stk. 4, uden at den betegnes som en »alternativ« foranstaltning som omhandlet i den nævnte artikel 7, stk. 9, for det andet, at lov nr. 18/2014 ikke henviser til denne sidstnævnte bestemmelse som grundlag for oprettelsen af denne fond, og for det tredje, at de »alternative« foranstaltninger, der er opregnet i artikel 7, stk. 9, i direktiv 2012/27, tilsyneladende er foranstaltninger, der har den direkte virkning, at energiforbruget nedsættes, mens fonden omhandlet i dette direktivs artikel 20, stk. 4, og i artikel 72 i lov nr. 18/2014 derimod har et mere alment formål om at »støtte de nationale initiativer til energibesparelse«.
19
Derfor ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 2012/27 er korrekt gennemført ved en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der på den ene side primært opfylder energispareforpligtelserne ved at oprette en ordning med årlige bidrag til en national energisparefond, og på den anden side indfører den i direktivets artikel 7, stk. 1, fastsatte mekanisme som en alternativ mekanisme, som kan gennemføres efter eget skøn af den regeludstedende myndighed.
20
Den forelæggende ret har i øvrigt fremhævet, at lov nr. 18/2014 kun udpeger gas- og elektricitetsforhandlere og leverandører af olieprodukter og flydende propangas på engrosmarkedet som »forpligtede parter« som omhandlet i artikel 7, stk. 1 og 4, i direktiv 2012/27, men ikke energidistributører, mens den nævnte artikel 7, stk. 4, i den spanske udgave henviser til energidistributører »og« energileverandører i detailleddet. Desuden indeholder denne lov ikke nogen begrundelse for, hvorfor den nationale lovgiver foretog en sådan udelukkelse. Følgelig ønsker den nævnte ret oplyst, om en sådan udpegning af de forpligtede parter er forenelig med direktiv 2012/27.
21
Under disse omstændigheder har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er en medlemsstats lovgivning, der fastsætter en national ordning for energibesparelsesforpligtelser, der primært opfyldes ved et årligt bidrag til en national energisparefond, der er oprettet i henhold til artikel 20, stk. 4, i direktiv 2012/27, forenelig med dette direktivs artikel 7, stk. 1 og 9?
2)
Er en national lovgivning, der fastsætter en mulighed for at opfylde energibesparelsesforpligtelserne ved akkreditering af de opnåede besparelser som et alternativ til bidragene til den nationale energisparefond, forenelig med artikel 7, stk. 1, og artikel 20, stk. 6, i direktiv 2012/27?
3)
Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, er reglen om den nævnte alternative mulighed for at opfylde energibesparelsesforpligtelserne da forenelig med […] artikel 7, stk. 1, og artikel 20, stk. 6, [i direktiv 2012/27], når denne regels faktiske eksistens afhænger af, at regeringen efter eget skøn fastsætter nærmere bestemmelser herom?
Er den pågældende lovgivning desuden forenelig med de to nævnte direktivbestemmelser, når regeringen ikke fastsætter nærmere bestemmelser for den nævnte alternative mulighed?
4)
Er en national ordning, der alene anser gas- og elektricitetsforhandlere og leverandører af olieprodukter og flydende propangas på engrosmarkedet for parter, der er bundet af energispareforpligtelserne, og ikke gas- og elektricitetsdistributører og detailforhandlere af olieprodukter og flydende propangas, forenelig med […] artikel 7, stk. 1 og 4[, i direktiv 2012/27]?
5)
Såfremt ovenstående spørgsmål besvares bekræftende, er det da foreneligt med […] artikel 7, stk. 1 og 4, [i direktiv 2012/27,] at gas- og elektricitetsforhandlere og leverandører af olieprodukter og flydende propangas på engrosmarkedet udpeges som forpligtede parter, uden at det begrundes, hvorfor gas- og elektricitetsdistributører og detailforhandlere af olieprodukter og flydende propangas ikke anses for forpligtede parter?«
Det første til det tredje spørgsmål
22
Med de tre første spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1 og 9, og artikel 20, stk. 4 og 6, i direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der som den primære måde for opfyldelse af energispareforpligtelserne fastsætter en ordning med et årligt finansielt bidrag til en national energisparefond uden at fastsætte en mulighed for de forpligtede parter til at opfylde energisparemålene effektivt og direkte i stedet for ved at betale dette bidrag.
23
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at direktiv 2012/27 blev gennemført i spansk ret ved lov nr. 18/2014, hvorefter bekendtgørelse IET/289/2015 fastsatte pligtige bidragsbetalinger til den nationale energisparefond for 2015, navnlig de bidrag, som Saras Energía er forpligtet til at betale. Ifølge den forelæggende ret fastsætter denne lov som hovedforanstaltning for opfyldelsen af energispareforpligtelserne som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2012/27 en ordning, hvorved de forpligtede parter pålægges at betale et årligt bidrag til den nationale energisparefond, hvis størrelse svarer til de investeringer, der er nødvendige for at opfylde deres forpligtelser i henhold til denne bestemmelse. Det er kun »subsidiært«, at denne lov bestemmer, at den spanske regering ved bekendtgørelse kan vedtage en mekanisme til akkreditering af mængden af opnåede energibesparelser baseret på energieffektivitetsattester. Den forelæggende ret har præciseret, at denne ordning ikke var blevet gennemført på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, selv om ordningen efter dens opfattelse burde havde repræsenteret en hovedforanstaltning for opfyldelsen af energispareforpligtelserne i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2012/27.
24
Som det fremgår af direktiv 2012/27 og navnlig 20. betragtning til denne forordning, har EU-lovgiver ønsket at overlade medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse ved fastsættelsen af den måde, hvorpå de i artikel 1, stk. 1, i dette direktiv fastsatte mål kan opfyldes (jf. analogt dom af 26.9.2013, IBV & Cie, C-195/12, EU:C:2013:598, præmis 61). Direktivet har nemlig til formål på EU-plan at fastsætte overordnede principper og mål for en ramme for at nedbringe energiforbruget, alt imens den nærmere gennemførelse bør overlades til medlemsstaterne. Direktiv 2012/27 har således i overensstemmelse med artikel 1 udelukkende til formål at opstille en fælles ramme af foranstaltninger til at fremme energieffektivitet i Unionen med henblik på at sikre, at Unionens overordnede mål på 20% for energieffektivitet i 2020 nås, og at bane vejen for yderligere forbedringer af energieffektiviteten derefter.
25
Medlemsstaterne er således i henhold til direktiv 2012/27 forpligtede til at indføre ordninger for energispareforpligtelser, som kan sikre opnåelsen af energibesparelser i slutanvendelserne i overensstemmelse med de mål, der forfølges med dette direktiv.
26
Oprettelse af en national energisparefond i overensstemmelse med artikel 20, stk. 4, i direktiv 2012/27 indgår blandt de foranstaltninger, der er egnede til at opnå energibesparelserne.
27
Det fremgår dog af artikel 7, stk. 1-4, sammenholdt med artikel 20, stk. 6, i direktiv 2012/27, at for at en ordning indført af en medlemsstat er omfattet af dette direktivs artikel 7, stk. 1, kræver det, at den vedrører energispareforpligtelser, som de involverede selskaber selv kan gennemføre hos de endelige forbrugere. Denne rækkevidde følger bl.a. af ordene »[d]en mængde af energibesparelser, der kræves for at opfylde forpligtelsen, skal de forpligtede parter opnå hos slutkunder« i denne artikels stk. 4, der præciserer denne artikels stk. 1.
28
Som generaladvokaten har anført i punkt 31-34 i forslaget til afgørelse, er en ordning med en obligatorisk årlig bidragsbetaling som den i hovedsagen omhandlede, som fratager de udpegede virksomheder muligheden for at vælge mellem indbetalingen af et sådant bidrag og den effektive og direkte opfyldelse af energibesparelser, i øvrigt ikke omfattet af den mulighed, som er defineret i artikel 20, stk. 6, i direktiv 2012/27. Som det fremgår af ordene »forpligtede parter kan opfylde deres forpligtelser i artikel 7, stk. 1, ved at yde et årligt bidrag til den nationale energisparefond, der svarer til de investeringer, der er nødvendige for at opfylde disse forpligtelser« i den nævnte artikel 20, stk. 6, vedrører denne bestemmelse nemlig ordninger, hvorved en medlemsstat giver de udpegede virksomheder en valgmulighed. En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede pålægger imidlertid disse virksomheder at følge den vej, der er udstukket i indbetaling af et årligt bidrag til den nationale energisparefond, uden at fastsætte en mulighed for virksomhederne at opfylde deres forpligtelser på anden måde.
29
Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, er den omtvistede obligatoriske bidragsbetaling uden alternativ kun i overensstemmelse med direktiv 2012/27, hvis den kan betragtes som et andet politiktiltag som omhandlet i dette direktivs artikel 7, stk. 9.
30
I denne henseende giver artikel 7, stk. 9, i direktiv 2012/27 udtrykkeligt medlemsstaterne mulighed for »[s]om alternativ til udarbejdelsen af en ordning for energispareforpligtelser« at træffe andre politiktiltag for at opnå energibesparelser hos slutkunderne. I artikel 2, nr. 18), i direktiv 2012/27 defineres de politiktiltag, som medlemsstaterne kan træffe, som lovgivningsmæssige, finansielle, skattemæssige, frivillige eller endog informationsformidlende instrumenter, der formelt er oprettet og gennemført for at skabe gunstige rammer, krav eller incitamenter, der kan få markedsaktørerne til at levere og købe energitjenester og iværksætte andre foranstaltninger til forbedring af energieffektiviteten.
31
Artikel 7, stk. 9, i direktiv 2012/27 fastsætter ligeledes en ikke-udtømmende liste over andre politiktiltag, som medlemsstaterne kan gøre brug af, eventuelt i kombination med hinanden. Disse foranstaltninger kan navnlig tage form af energiafgifter, finansieringsordninger og -instrumenter, der fremmer energibesparelser, regler eller frivillige aftaler, der fører til anvendelse af energieffektiv teknologi eller energieffektive teknikker, standarder og normer, der sigter mod en forbedring af energieffektiviteten for produkter og tjenesteydelser, energimærkningsordninger eller uddannelse.
32
Med hensyn til foreneligheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede med denne bestemmelse, skal det bemærkes, at det bl.a. fremgår af artikel 72, stk. 1 og 2, i lov nr. 18/2014, at formålet med den i hovedsagen omhandlede nationale energisparefond er at støtte nationale initiativer til forbedring af energieffektiviteten. Fonden anvendes til finansiering af økonomiske og finansielle støttemekanismer, teknisk bistand, uddannelse og oplysning eller andre foranstaltninger til forbedring af energieffektiviteten, og bidrager således til at nå de mål, som forfølges med EU-retten og den spanske lovgivning på dette område. Som det endvidere fremgår af forelæggelsesafgørelsen, anvendes de årlige bidrag til den nationale energisparefond til at fremme foranstaltninger til forbedring af energisparemålene.
33
Det må derfor fastslås, at den obligatoriske årlige bidragsbetaling til den i hovedsagen omhandlede fond henhører under artikel 7, stk. 9, andet afsnit, litra b), i direktiv 2012/27, for så vidt som den består af et finansieringsinstrument, der fører til anvendelse af energieffektiv teknologi eller energieffektive teknikker, og har den virkning, at de reducerer energiforbruget i slutanvendelserne.
34
Det følger heraf, at selv om bidragspligten til den nationale energisparefond ikke udgør en ordning for energispareforpligtelser som omhandlet i artikel 7, stk. 1, sammenholdt med artikel 20, stk. 6, i direktiv 2012/27, udgør denne forpligtelse ikke desto mindre en af de metoder, der er opregnet i direktivet for at opnå energibesparelser hos slutkunderne. Den omstændighed, at direktivets artikel 7, stk. 9, omtaler sådanne foranstaltninger som et »alternativ«, er kun udtryk for en valgmulighed, som medlemsstaterne har.
35
For så vidt som medlemsstaterne på dette område råder over en betydelig fleksibilitet og et vidt skøn, kan opfyldelsen af formålene med direktiv 2012/27 ikke komme på tale, uden at hver medlemsstat har mulighed for vælge den ordning, der passer bedst til landets særlige situation, hvorved der, således som det fremgår af 20. betragtning til dette direktiv, skal tages hensyn til særlige nationale forhold (jf. i denne retning analogt dom af 26.9.2013, IBV & Cie, C-195/12, EU:C:2013:598, præmis 62 og 70).
36
I denne forbindelse tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, således som det fremgår af artikel 7, stk. 9, i direktiv 2012/27, om den nationale lovgivning overholder det energisparemål, der skal nås i slutanvendelserne senest den 31. december 2020, på et niveau, som svarer til de ordninger for energispareforpligtelser, der kan indføres i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 1, og som opfylder de krav, der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 10 og 11.
37
Følgelig skal de tre første spørgsmål besvares med, at artikel 7 og 20 i direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der som den primære måde for opfyldelse af energispareforpligtelserne fastsætter en ordning med et årligt finansielt bidrag til en national energisparefond, forudsat at denne lovgivning sikrer dels opnåelsen af energibesparelser på et niveau, som svarer til de ordninger for energispareforpligtelser, der kan indføres i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 1, dels at kravene i direktivets artikel 7, stk. 10 og 11, er opfyldt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det fjerde og det femte spørgsmål
Om formaliteten
38
Kongeriget Spanien har under retsmødet gjort gældende, at det fjerde og det femte spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi de ikke vedrører oliesektoren. Hovedsagen vedrører kun olieprodukter, og virksomhederne i de andre sektorer, der er nævnt i de præjudicielle spørgsmål, nemlig sektorerne for gas, flydende gas og elektricitet, fik kun tilladelse til at indtræde i hovedsagen som intervenienter til støtte for Saras Energías påstande. Disse virksomheder kan derfor ikke udvide sagsgenstanden til andre sektorer end sektoren for olieprodukter.
39
I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at det hverken følger af ordlyden af de forelagte spørgsmål eller af deres begrundelse, at disse spørgsmål kun vedrører virksomhederne i oliesektoren og ikke virksomhederne i andre sektorer såsom gas, flydende gas eller elektricitet.
40
Det fjerde spørgsmål skal forstås som en forespørgsel om, hvorvidt det er i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1 og 4, i direktiv 2012/27, at bestemte energivirksomheder, men ikke andre virksomheder i denne sektor pålægges energispareforpligtelser.
41
Det femte spørgsmål skal forstås således, at det ønskes oplyst, om medlemsstaten skal fremlægge en begrundelse for udvælgelsen af de udpegede virksomheder som forpligtede parter som omhandlet i direktiv 2012/27 under henvisning til objektive og ikke-diskriminerende kriterier.
42
Det fjerde og det femte spørgsmål kan følgelig antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
43
Med det fjerde og det femte spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1 og 4, i direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der på den ene side kun pålægger bestemte energivirksomheder, der er udpeget som forpligtede parter, energispareforpligtelser, men på den anden side ikke udtrykkeligt angiver grundene til, at disse virksomheder er udpeget som forpligtede parter.
44
I denne forbindelse skal det bemærkes, at det i artikel 7, stk. 4, i direktiv 2012/27 er fastsat, at hver medlemsstat med henblik på dette direktivs artikel 7, stk. 1, udpeger forpligtede parter blandt energidistributører »og/eller« energileverandører i detailleddet på grundlag af objektive og ikke-diskriminerende kriterier.
45
Fortolkningen af direktivets artikel 7, stk. 4, er imidlertid ligeledes relevant ved vurderingen af, om en medlemsstat i forbindelse med anvendelsen af et finansielt instrument, der er omfattet af denne artikels stk. 9, på passende vis har udpeget de virksomheder, der er forpligtet til at bidrage til dette instrument. En sådan foranstaltning træffes nemlig som »alternativ« til udarbejdelsen af en ordning som omhandlet i den nævnte artikels stk. 1 og skal ledsages af tilsvarende garantier. De nærmere regler for udpegning af de forpligtede parter, der er fastsat i artikel 7, stk. 4, i direktiv 2012/27, skal derfor ligeledes være opfyldt, når sådanne parter udpeges inden for rammerne af en anden ordning end den i det nævnte stk. 1 omhandlede.
46
Den omstændighed, at den spanske version af artikel 7, stk. 4, i direktiv 2012/27 ikke indeholder ordene »og/eller«, men kun bindeordet »og«, kan ikke rejse tvivl om denne konstatering, eftersom det, som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, følger af bestemmelsens sammenhæng, at medlemsstaterne faktisk kan beslutte, om de udpeger energidistributører eller energileverandører i detailleddet som forpligtede parter, og således udelukker nogle af aktørerne i energisektoren fra kategorien af de forpligtede parter.
47
Det er nemlig i den spanske udgave af artikel 7, stk. 4, i direktiv 2012/27 tillige med de øvrige sprogversioner af denne bestemmelse fastsat, at medlemsstaterne skal vælge de forpligtede virksomheder blandt energidistributører og energileverandører i detailleddet.
48
Desuden skal det bemærkes, at det i direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, ligeledes i den spanske version er angivet, at de forpligtede virksomheder kan tilhøre kategorien energidistributører »og/eller« energileverandører i detailleddet.
49
Desuden anvendes der i definitionen af »forpligtet part«, således som den er fastsat i artikel 2, nr. 14), i direktiv 2012/27, kun bindeordet »eller« også i den spanske version af denne bestemmelse.
50
Heraf følger for det første, at medlemsstaterne frit kan udpege kun visse operatører som forpligtede parter, men ikke andre uanset grundlaget for foranstaltningen til opfyldelse af de energibesparelsesforpligtelser, der faktisk er indført ved den nationale lovgivning.
51
For det andet fremgår det af artikel 7, stk. 4, i direktiv 2012/27, at denne bestemmelse kræver, at i forhold til artikel 7, stk. 1, første afsnit, i dette direktiv skal de forpligtede parter udpeges på grundlag af objektive og ikke-diskriminerende kriterier.
52
Som generaladvokaten har anført i punkt 79 i forslaget til afgørelse, skal disse objektive og ikke-diskriminerende kriterier udtrykkeligt fremlægges af den pågældende medlemsstat.
53
Det påhviler derfor den forelæggende ret at efterprøve, om udpegningen af de forpligtede parter i forbindelse med Kongeriget Spaniens indførelse af en obligatorisk årlig bidragsbetaling til en national energisparefond som den i hovedsagen omhandlede fond, faktisk er baseret på udtrykkeligt fremlagte objektive og ikke-diskriminerende kriterier.
54
I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret at tage hensyn til strukturen og de særlige kendetegn ved det nationale marked samt til situationen for operatørerne på dette marked som anført i direktiv 2012/27, bl.a. 20. betragtning til direktivet.
55
Det følger af det ovenstående, at det fjerde og det femte spørgsmål skal besvares med, at artikel 7 direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der kun pålægger bestemte energivirksomheder energispareforpligtelser, forudsat at udpegningen af disse virksomheder som forpligtede parter faktisk er baseret på udtrykkeligt angivne objektive og ikke-diskriminerende kriterier, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
56
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
1)
Artikel 7 og 20 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU af 25. oktober 2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der som den primære måde for opfyldelse af energispareforpligtelserne fastsætter en ordning med et årligt finansielt bidrag til en national energisparefond, forudsat at denne lovgivning sikrer dels opnåelsen af energibesparelser på et niveau, som svarer til de ordninger for energispareforpligtelser, der kan indføres i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 1, dels at kravene i direktivets artikel 7, stk. 10 og 11, er opfyldt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
2)
Artikel 7 i direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der kun pålægger bestemte energivirksomheder energispareforpligtelser, forudsat at udpegningen af disse virksomheder som forpligtede parter faktisk er baseret på udtrykkeligt angivne objektive og ikke-diskriminerende kriterier, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.