Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NILS WAHL
vom 20. Juni 2018(1)
Rechtssache C‑256/17
Sandd BV
gegen
Autoriteit Consument en Markt
Andere Verfahrensbeteiligte:
Koninklijke PostNL BV
(Vorlage zur Vorabentscheidung der Rechtbank Rotterdam [Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Dienstleistungsfreiheit – Postdienste – Universaldiensteanbieter – Tarifierungsgrundsätze und Transparenz der Rechnungslegung – Verpflichtung des Universaldiensteanbieters zur Führung getrennter Konten für jeden der Dienste im Rahmen der Universaldienstverpflichtung – Kostenorientiertheit der Posttarife – Angemessene Rendite“
1.        Wie weit reicht und welcher Art ist die unionsrechtlich vorgesehene Kontrolle über Anbieter von Universalpostdiensten? Dies ist der Kern der von der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) vorgelegten Fragen.
2.        Nach Auffassung der Regierung der Niederlande ist der Umfang der Kontrolle eher gering. Dagegen spricht sich die polnische Regierung für eine Kontrolle in großem Umfang aus. Die spanische und die italienische Regierung liegen mit ihren Antworten offenbar irgendwo dazwischen. Alle Regierungen stützen ihre Erklärungen auf den Wortlaut der Richtlinie 97/67/EG über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität(2).
3.        Aus nationaler Sicht sind alle Auffassungen richtig.
4.        Ich vertrete in diesen Schlussanträgen die Ansicht, dass sich die nach dem Unionsrecht an die Mitgliedstaaten gestellten Anforderungen dem Wesen nach aus der Form und dem Umfang des von dem jeweiligen Mitgliedstaat gewählten Universalpostdienstes ergeben. Ferner hat der Unionsgesetzgeber bei der Ausarbeitung der Richtlinie 97/67 und ihrer verschiedenen Änderungen aufgrund von nationalen Besonderheiten bestimmte Aspekte der Erbringung von Postdienstleistungen bewusst nicht harmonisiert.
I.      Rechtsrahmen
A.      Unionsrecht
5.        Die Richtlinie 97/67 wurde mit dem Ziel erlassen, den Markt für Postdienstleistungen schrittweise zu liberalisieren. Seither wurde sie zweimal wesentlich geändert – durch die Richtlinie 2002/39/EG(3) und durch die Richtlinie 2008/6/EG(4).
1.      Richtlinie 97/67 (in geänderter Fassung)
6.        Art. 3 der Richtlinie 97/67 sieht die Einrichtung eines Universalpostdienstes vor:
„(1)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet.
…
(4)      Jeder Mitgliedstaat erlässt die erforderlichen Maßnahmen, damit der Universaldienst mindestens folgendes Angebot umfasst:
–        Abholung, Sortieren, Transport und Zustellung von Postsendungen bis 2 kg;
–        Abholung, Sortieren, Transport und Zustellung von Postpaketen bis 10 kg;
–        die Dienste für Einschreib- und Wertsendungen.
…“
7.        Art. 7 betrifft die Finanzierung von Universaldiensten und lautet:
„(1)      Die Mitgliedstaaten gewähren für die Einrichtung und die Erbringung von Postdiensten keine ausschließlichen oder besonderen Rechte mehr und erhalten diese auch nicht mehr aufrecht. Die Mitgliedstaaten können die Bereitstellung der Universaldienste unter Anwendung eines oder mehrerer der in den Absätzen 2, 3 und 4 genannten Verfahren oder anderer, mit dem Vertrag in Einklang stehender Verfahren finanzieren.
(2)      Die Mitgliedstaaten können die Bereitstellung der Universaldienste nach den für das öffentliche Beschaffungswesen geltenden Vorschriften sicherstellen, einschließlich des wettbewerblichen Dialogs und des Verhandlungsverfahrens mit oder ohne vorherige Bekanntmachung …
(3)      Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass die Universaldienstverpflichtungen aufgrund dieser Richtlinie mit Nettokosten verbunden sind … und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen, so kann er Folgendes einführen:
a)      einen Ausgleichsmechanismus, um das/die betroffene(n) Unternehmen mit öffentlichen Mitteln zu entschädigen; oder
b)      einen Mechanismus für die Aufteilung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen auf die Anbieter der Dienstleistungen und/oder Nutzer.
4.      Werden die Nettokosten gemäß Absatz 3 Buchstabe b aufgeteilt, so können die Mitgliedstaaten einen Ausgleichsfonds einrichten ….
…“
8.        Art. 12 der Richtlinie 97/67 lautet:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Tarife für die einzelnen Universaldienstleistungen folgenden Grundsätzen entsprechen:
–        Die Preise müssen erschwinglich sein und es ungeachtet der geografischen Lage und unter Berücksichtigung der landesspezifischen Bedingungen ermöglichen, dass alle Nutzer Zugang zu den angebotenen Diensten haben. Die Mitgliedstaaten können kostenlose Postdienstleistungen für Blinde und Sehbehinderte aufrechterhalten oder einführen;
–        die Preise müssen kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben. In Fällen, in denen es aus Gründen des öffentlichen Interesses erforderlich ist, können die Mitgliedstaaten beschließen, dass in ihrem Hoheitsgebiet und/oder grenzüberschreitend für Dienste, die zu einem Einzelsendungstarif angeboten werden, sowie für andere Postsendungen ein Einheitstarif angewandt wird;
–        die Anwendung eines Einheitstarifs schließt nicht das Recht des (der) Universaldiensteanbieter(s) aus, mit Kunden individuelle Preisvereinbarungen zu treffen;
–        die Tarife müssen transparent und nichtdiskriminierend sein.
–        wenden Anbieter von Universaldienstleistungen Sondertarife an, beispielsweise für Dienste für Geschäftskunden, Massenversender oder Konsolidierer verschiedener Nutzer, so gelten die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung sowohl für die Tarife als auch für die entsprechenden Bedingungen. …“
9.        Art. 14 bestimmt:
„(1)      Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Kostenrechnung der Universaldiensteanbieter in Einklang mit den Bestimmungen dieses Artikels erfolgt.
(2)      Die Universaldiensteanbieter führen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten, um eindeutig zu unterscheiden zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist. Die Mitgliedstaaten beziehen diese getrennte Kostenrechnung in ihre Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes mit ein. Die internen Kostenrechnungssysteme basieren auf einheitlich angewandten und objektiv zu rechtfertigenden Grundsätzen der Kostenrechnung.
(3)       Bei den Kostenrechnungssystemen im Sinne von Absatz 2 werden die Kosten unbeschadet des Absatzes 4 wie folgt zugeordnet:
a)      Kosten, die sich einem bestimmten Dienst oder Produkt unmittelbar zuordnen lassen, werden entsprechend zugeordnet;
b)      gemeinsame Kosten, d. h. Kosten, die sich nicht unmittelbar einem bestimmten Dienst oder Produkt zuordnen lassen, werden wie folgt umgelegt:
i)      möglichst aufgrund einer direkten Analyse des Kostenursprungs;
ii)      ist eine direkte Analyse nicht möglich, so werden die gemeinsamen Kostenkategorien aufgrund einer indirekten Verknüpfung mit einer anderen Kostenkategorie oder einer Gruppe von Kostenkategorien umgelegt, für die eine direkte Zuordnung oder Aufschlüsselung möglich ist; die indirekte Verknüpfung stützt sich auf vergleichbare Kostenstrukturen;
iii)      lassen sich weder direkte noch indirekte Maßnahmen der Kostenaufschlüsselung anwenden, so wird die Kostenkategorie aufgrund eines allgemeinen Schlüssels umgelegt, der aus dem Verhältnis zwischen allen direkt oder indirekt umgelegten oder zugeordneten Ausgaben für den einzelnen reservierten Dienst einerseits und den anderen Diensten andererseits errechnet wird;
iv)      gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden angemessen aufgeteilt; dieselben Kostenfaktoren sind sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, anzuwenden.“
4.      Andere Kostenrechnungssysteme dürfen angewendet werden, wenn sie mit Absatz 2 vereinbar sind und von der nationalen Regulierungsbehörde genehmigt wurden. Vor ihrer Anwendung ist die Kommission zu unterrichten.
5.      Die nationalen Regulierungsbehörden sorgen dafür, dass die Vereinbarkeit mit einem der in den Absätzen 3 oder 4 beschriebenen Kostenrechnungssysteme von einer vom Anbieter der Universaldienstleistungen unabhängigen Fachstelle überprüft wird. Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass regelmäßig eine Konformitätsfeststellung veröffentlicht wird.
…
7.      Auf Anfrage werden aus diesen Systemen hervorgehende ausführliche Informationen zur Kostenrechnung in vertraulicher Form der nationalen Regulierungsbehörde und der Kommission zur Verfügung gestellt.
8.       Hat ein Mitgliedstaat von der in Artikel 7 vorgesehenen Möglichkeit der Verwendung eines Finanzierungsmechanismus für die Bereitstellung von Universaldienstleistungen nicht Gebrauch gemacht, und hat sich die nationale Regulierungsbehörde davon überzeugt, dass keiner der benannten Universaldiensteanbieter in dem betreffenden Mitgliedstaat indirekt oder auf andere Weise staatliche Unterstützung erhält und dass im Markt uneingeschränkt effektiver Wettbewerb herrscht, so kann die nationale Regulierungsbehörde beschließen, die Auflagen dieses Artikels nicht anzuwenden.
…“
10.      Art. 22 Abs. 3 sieht u. a. vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Postdiensteanbieter, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsstelle betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängen Beschwerdestelle Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. …“
11.      Anhang I der Richtlinie 97/67 enthält Leitlinien zur Berechnung der etwaigen Nettokosten des Universaldienstes. Er sieht u. a. vor, dass „[bei] der Berechnung … alle sonstigen relevanten Elemente, einschließlich der einem für die Erbringung des Universaldienstes benannten Postdiensteanbieter erwachsenden immateriellen und marktrelevanten Vorteile, des Anspruchs auf einen angemessenen Gewinn sowie der Anreize für Kosteneffizienz, berücksichtigt [werden]“.
2.      Richtlinie 2008/6
12.      In den Erwägungsgründen der Richtlinie 2008/6 heißt es u. a.:
„(38)      Unter Wettbewerbsbedingungen ist es sowohl für das finanzielle Gleichgewicht des Universaldienstes als auch für die Begrenzung von Markthemmnissen wichtig, von dem Grundsatz, dass Preise die normalen wirtschaftlichen Bedingungen und Kosten widerspiegeln, nur zum Schutz des öffentlichen Interesses abzuweichen. …
…
(40)       Angesichts der spezifischen nationalen Umstände bei der Regulierung der Voraussetzungen für die Tätigkeit des etablierten Universaldiensteanbieters unter Wettbewerbsbedingungen sollte es den Mitgliedstaaten freigestellt bleiben, über den besten Weg zur Überwachung von Quersubventionen zu entscheiden.
(41)      Mit Blick auf den Übergang zu einem voll für den Wettbewerb geöffneten Markt und um sicherzustellen, dass Quersubventionen den Wettbewerb nicht beeinträchtigen, sollten die Mitgliedstaaten weiterhin verpflichtet sein, von den Universaldiensteanbietern eine getrennte, transparente Rechnungslegung zu verlangen, vorbehaltlich notwendiger Anpassungen.
Diese Verpflichtung sollte bewirken, dass die nationalen Regulierungsbehörden, Wettbewerbsbehörden und die Kommission die notwendigen Informationen erhalten, um Entscheidungen über den Universaldienst zu treffen und die Einhaltung fairer Marktbedingungen zu überwachen, bis der Wettbewerb endgültig eingeführt ist. Die Fortsetzung der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regulierungsbehörden bei der Entwicklung von Leistungsvorgaben und Leitlinien in diesem Bereich sollte zur harmonisierten Anwendung dieser Vorschriften beitragen.
Aufgrund dieser getrennten Rechnungslegung und Transparenz sollten den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Regulierungsbehörden ausreichend aufgeschlüsselte Informationen zur Kostenrechnung zur Verfügung stehen, anhand deren
–        Beschlüsse im Zusammenhang mit dem Universaldienst gefasst werden können;
–        ermittelt werden kann, ob die Universaldienstverpflichtungen zu Nettokosten führen und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen;
–        sichergestellt werden kann, dass die Tarife im Universaldienst die in dieser Richtlinie aufgestellten Tarifierungsgrundsätze beachten;
–        die Beachtung der in dieser Richtlinie aufgestellten Grundsätze für die Endvergütungen sichergestellt werden kann,
–        die Einhaltung fairer Marktbedingungen überwacht werden kann, bis der Wettbewerb endgültig eingeführt ist.“
B.      Niederländisches Recht
1.      Postwet 2009
13.      Nach Art. 22 der Postwet 2009 (niederländisches Postgesetz) müssen Universalpostdiensteanbieter ein Rechnungssystem einrichten, das eine Trennung zwischen den Kosten und Einnahmen des Universalpostdienstes und den Kosten und Einnahmen anderer Tätigkeiten vornimmt. Außerdem sind solche Informationen zu den Rechnungssystemen der Autoriteit Consument en Markt (niederländische Behörde für Verbraucher und Märkte, im Folgenden: ACM) bereitzustellen.
14.      Nach Art. 23 Abs. 1 ist der Universalpostdiensteanbieter verpflichtet, der ACM jährlich einen Bericht über die Einführung des Universalpostdienstes vorzulegen. Der Bericht muss sowohl Informationen zur Qualität der erbrachten Dienstleistungen als auch einen Überblick über die Kosten und Einnahmen des Universalpostdienstes enthalten.
15.      Des Weiteren sieht Art. 24 Abs. 2 vor, dass Postgebühren „… auf den tatsächlichen Kosten für den Universalpostdienst und einer angemessenen Rendite basieren [müssen]“.
16.      Nach Art. 25 Abs. 3 kalkuliert die Regulierungsbehörde die dem Universalpostdiensteanbieter zustehende Tarifmarge jährlich.
17.      Gemäß Art. 25 Abs. 5 kann der zuständige Minister die Tarifmarge für jedes beliebige Jahr durch Ministerialerlass aufgrund einer Ad-hoc-Entscheidung festlegen, sofern dies für erforderlich befunden wird, um die Anforderung zu erfüllen, dass ^die Gebühren auf den Kosten basieren müssen.
2.      Postregeling 2009
18.      Die Postregeling 2009 (Postverordnung von 2009) ist eine Verordnung des Staatssecretaris (Minister), in der ausführliche Kriterien für das Kostenzurechnungssystem von Universalpostdiensteanbietern im Postsektor niedergelegt sind.
19.      Die Postregeling 2009 sieht Standards für das Kostenzurechnungssystem und die einzelnen Kostenarten vor, die dem Universalpostdienst zuzuordnen sind (Art. 7 und 8). Darüber hinaus bestimmt sie, wie der Tarifraum für die Verpflichtung zur Erbringung eines Universaldienstes festgelegt wird (Art. 14 bis 14d).
II.    Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
20.      Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Sandd BV (im Folgenden: Sandd) sowie die Koninklijke PostNL BV (im Folgenden: PostNL) sind beide im kommerziellen Postsektor innerhalb der Niederlande tätig. PostNL ist darüber hinaus der benannte Anbieter von Universalpostdiensten in den Niederlanden.
21.      Am 25. August 2015 legte PostNL der ACM das mit ihrer Universaldienstverpflichtung verbundene Kostenzurechnungssystem vor.
22.      Mit Bescheid vom 14. September 2015 legte die ACM gemäß den Art. 14 bis 14e der Postregeling 2009 den Tarifraum für den von der PostNL bereitgestellten Universaldienst fest, nachdem sie festgestellt hatte, dass das Kostenzurechnungssystem der PostNL mit den Art. 7 bis 7d der Postregeling 2009 in Einklang stehe. Sandd legte eine Beschwerde gegen die Entscheidung ein, mit der der Basistarifraum, der Zusatztarifraum und der Gesamttarifraum festgelegt worden war.
23.      Am 14. Juni 2016 erklärte die ACM die Beschwerde der Sandd für unbegründet. Gegen diesen Beschluss der ACM erhob Sandd Klage beim vorlegenden Gericht.
24.      Sandd macht im Ausgangsverfahren vor dem vorlegenden Gericht geltend, dass die ACM zu Unrecht das Fehlen einer buchhalterischen Trennung im Kostenzurechnungssystem der PostNL zwischen den unterschiedlichen Diensten innerhalb des Universalpostdienstes akzeptiert habe, da dies gegen Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 verstoße. Ferner habe die ACM bei der Festlegung des Tarifraums PostNL zu Unrecht die Möglichkeit eingeräumt, die Tarife für die unterschiedlichen Dienste zu mitteln. Dieser Tarifraum habe nicht angeboten werden dürfen, da Art. 12 der Richtlinie 97/67 (wie auch die einschlägige nationale Vorschrift) festlege, dass die verschiedenen Postdienste sämtlich auf Kosten basieren müssten. Außerdem sei die ACM bei der Festlegung des Tarifraums fälschlicherweise von einer festen gesetzlichen Rendite von 11,11 % ausgegangen, was im Widerspruch zu dem Ausgangspunkt der Richtlinie 97/67 stehe, dass der Universalpostdienst kostenorientiert sein müsse.
25.      Aufgrund von Zweifeln über die zutreffende Auslegung des Unionsrechts hat die Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam)
beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ist Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 in der durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass die nationalen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften vorsehen müssen, dass Universaldiensteanbieter in ihren internen Kostenrechnungssystemen für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste und Produkte getrennte Konten führen, um zwischen den einzelnen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und den Diensten und Produkten, bei denen dies nicht der Fall ist, eindeutig unterscheiden zu können oder folgt aus dieser Bestimmung nur, dass zwischen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und den Diensten und Produkten, bei denen dies nicht der Fall ist, buchhalterisch unterschieden werden muss?
2.      Ist Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 in der durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass jeder einzelne Dienst, der zu dem Universaldienst gehört, kostenorientiert sein muss?
3.      Verbietet es das in Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 in der durch die Richtlinie 2008/6 geänderten Fassung niedergelegte Gebot, dass die Preise kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, mit dem die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden?
26.      Sandd, PostNL, die niederländische, die spanische, die italienische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sandd, PostNL, die niederländische Regierung und die Kommission haben sich in der Sitzung vom 11. April 2018 auch mündlich geäußert.
III. Würdigung
27.      Mehr als zehn Jahre sind seit der letzten Änderung der Richtlinie 97/67 als weiterer Schritt in Richtung Liberalisierung der Postmärkte in der Europäischen Union vergangen. Seither hat der Gerichtshof meines Wissens in nur wenigen Fällen die Gelegenheit zur Auslegung dieser Richtlinie gehabt und wurde bisher nie ersucht, Art. 12 oder Art. 14 der Richtlinie 97/67 auszulegen.
28.      Der vorliegende Rechtsstreit gründet offenbar auf der Sorge seitens Sandd, dass PostNL einige ihrer Dienstleistungen, die dem Wettbewerb unterliegen, mit Gewinnen subventioniert, die aus der Erbringung von Universalpostdienstleistungen in den Niederlanden stammen. Sandd und PostNL stehen bei der Erbringung nicht zeitkritischer kommerzieller Postdienste in den Niederlanden direkt miteinander im Wettbewerb, und beide Unternehmen verfügen über ein landesweites Liefernetz.
29.      Wie Sandd in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, hätten sich die Kosten der von PostNL im Rahmen der Universaldienstverpflichtung ausgegebenen Standardbriefmarken in den letzten Jahren stetig von 0,44 Euro im Jahr 2010 bis hin zu 0,78 Euro im Jahr 2017 erhöht. PostNLs Preise für kommerzielle nicht zeitkritische Standard-Postprodukte seien über denselben Zeitraum hingegen stabil und unter 0,40 Euro geblieben. Diese unterschiedliche Preisentwicklung sei nur durch selektive oder ungenaue Berechnung durch PostNL zu erklären, was bedeute, dass PostNL Subventionen aus dem Universaldienstesektor verwende, um sich einen Wettbewerbsvorteil beim Anwerben von Kunden zu verschaffen. In dem Bestreben, diesen Verdacht zu belegen, fordert Sandd, PostNL müsse der nationalen Regulierungsbehörde ausführlichere Informationen zur Kostenrechnung vorlegen. Dieses Erfordernis lasse sich Art. 14 der Richtlinie 97/67 entnehmen. Auch könnten solche Subventionen ganz vermieden werden, wenn die Preise für jede(s) von PostNL angebotene Dienstleistung bzw. Produkt kostenorientiert wären; dies sei eine von Art. 12 der Richtlinie 97/67 auferlegte Anforderung.
30.      Oberflächlich betrachtet scheinen Sandds Argumente zu überzeugen. Wie könnten ausführlichere Informationen zur Kostenrechnung sowie mehr – und nicht weniger – Kostenorientiertheit dem überwachten Übergang zu einem von der Richtlinie 97/67 angestrebten vollständig dem Wettbewerb geöffneten Markt auch entgegenstehen? Im Licht der wirtschaftlichen Grundsätze und Ziele betrachtet, die der durch das Unionsrecht aufgestellten Systematik des Universalpostdienstes zugrunde liegen, greifen Sandds Argumente meiner Meinung nach jedoch nicht.
31.      Im Folgenden werde ich zunächst die Grundsätze und Ziele der Richtlinie 97/67 darlegen und die Grenzen des Binnenmarktes für Postdienste in der Europäischen Union aufzeigen. Anschließend werde ich mich der Reihe nach mit den drei Vorlagefragen befassen.
A.      Grundsätze und Ziele der Richtlinie 97/67
32.      Im Juli 1995 schlug die Kommission erstmalig Maßnahmen zur Einführung gemeinsamer Vorschriften für die Entwicklung des Postsektors und zur Verbesserung der Dienstequalität sowie der kontrollierten schrittweisen Öffnung der nationalen Postmärkte für den Wettbewerb vor. Grundlage des Vorschlags war die langfristige Sicherstellung der Postdienste als Universaldienst. Damit sollte gewährleistet werden, dass jedermann Zugang zu Postdienstleistungen von bestimmter Qualität zu erschwinglichen Preisen hat, sogar in ländlichen oder dünn besiedelten Gebieten, in denen die Preise nicht unbedingt die Kosten der Dienstleistung decken. Die Idee war daher, bestimmte Postdienste dem Anbieter von Universaldienstleistungen vorzubehalten, der dementsprechend in diesem Sektor keinem Wettbewerb ausgesetzt war. Die schrittweise und allmähliche Öffnung der Postmärkte in diesem Sinne gewährte Anbietern von Universaldienstleistungen genügend Zeit, die erforderlichen Modernisierungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen vorzunehmen, während gleichzeitig die Erbringung des Universaldienstes unter finanziell ausgewogenen Bedingungen gewährleistet würde(5).
33.      Die Maßnahmen wurden im Dezember 1997 in Form der Richtlinie 97/67 erlassen.
34.      In der nächsten Phase der schrittweisen Öffnung der nationalen Postmärkte wurden durch die Richtlinie 2002/39 diejenigen Dienste stärker begrenzt, die für die Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert werden können, und insbesondere ein Verbot der Quersubventionierung vom reservierten zum nicht reservierten Bereich eingeführt.
35.      Im Jahr 2006 legte die Kommission den Vorschlag für eine dritte Postrichtlinie vor, die später als Richtlinie 2008/6 erlassen wurde. Die neue Richtlinie schaffte sämtliche reservierten Dienste ab und öffnete den gesamten Postmarkt (einschließlich der Dienste, die unter die Universaldienstverpflichtung fielen) dem Wettbewerb. In Anerkennung der Notwendigkeit, unabhängig von der wirtschaftlichen Rentabilität für den Diensteanbieter Postdienste für jedermann zu tragbaren Preisen zu gewährleisten, wurde die Universaldienstverpflichtung jedoch beibehalten. Da die Finanzierung dieser Verpflichtung durch vorbehaltene Dienste nicht mehr möglich war, sah die Richtlinie 2008/6
andere Möglichkeiten zur Finanzierung der Universaldienste vor (inzwischen Art. 7 der Richtlinie 97/67 in geänderter Fassung).
36.      Die Universaldienstverpflichtung umfasst nach ihrer derzeitigen Definition in der Richtlinie 97/67 postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität, die ständig flächendeckend in den Mitgliedstaaten zu tragbaren Preisen für Postsendungen bis 2 kg, Postpakete bis 10 kg, und Dienste für Einschreib- und Wertsendungen bieten. Die Universalpostdienste umfassen ferner Abhol- und Zugangspunkte, die den Bedürfnissen der Nutzer entsprechen. Postdienste, insbesondere Abholung und Zustellung, müssen außer bei Vorliegen besonderer Umstände an mindestens fünf Tagen pro Woche gewährleistet sein(6). Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten kostenlose Postdienstleistungen für Blinde und Sehbehinderte bereitstellen(7) und andere zusätzliche Anforderungen an die Universaldienstverpflichtung stellen.
37.      Angesichts der unterschiedlichen geografischen Verhältnisse, Infrastruktur und Marktbedingungen in den Mitgliedstaaten sind diese in gewissem Maße verpflichtet, den Umfang der Universaldienstverpflichtung zu konkretisieren. Die Richtlinie 97/67 sieht lediglich ein Mindestangebot an Diensten vor, die zwingend zu erbringen sind(8). Die Mitgliedstaaten haben somit die Möglichkeit, die Universaldienstverpflichtung auszuweiten, zum Beispiel, indem ein zusätzlicher Tag pro Woche für Zustellungen hinzugefügt wird(9).
38.      Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten einen Finanzierungsmechanismus für die Bereitstellung der Universaldienste einrichten, entweder in Form einer der in Art. 7 der Richtlinie 97/67 vorgesehenen Optionen(10) oder mittels „anderer Verfahren“_die mit dem Vertrag in Einklang stehen(11)_wodurch die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werden, die Finanzierung der Universalpostdienste den in ihrem Hoheitsgebiet herrschenden Marktbedingungen anzupassen.
39.      Bei der Wahl der Finanzierungsmethode für die Universaldienstverpflichtung haben die Mitgliedstaaten eine Reihe von Aspekten zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für den Universaldienst hängen nicht nur stark von länderspezifischen Faktoren wie geografische Lage, Bevölkerungsdichte und Infrastruktur ab, sondern die Richtlinie 97/67 schreibt vor, dass die Bereitstellung des Universaldienstes kosteneffizient sein muss(12). Bei der Einführung der Universaldienstverpflichtung müssen die Mitgliedstaaten somit auf ein ausgewogenes Verhältnis achten zwischen der Notwendigkeit, Anreize für wirtschaftliche Effizienz zu schaffen und der Notwendigkeit, Universaldienste zu garantieren, insbesondere dadurch, dass die erforderlichen Ressourcen bereitgestellt werden, um eine Tätigkeit unter finanziell ausgewogenen Bedingungen zu ermöglichen(13).
40.      Obgleich die Subventionierung unrentabler Bereiche des Universaldienstes aus Mitteln des vorbehaltenen Bereichs durch die Richtlinie 2008/6 abgeschafft wurde, bleibt die Quersubvention doch eine der hauptsächlichen Formen zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung in den Mitgliedstaaten. Anbieter von Universaldiensten quersubventionieren auf diese Weise unrentable Bereiche der Universaldienstverpflichtung – wie etwa Postdienste in dünn besiedelten Gebieten – durch profitablere Bereiche der Universaldienstverpflichtung, die in der Regel in dichter besiedelten Gebieten zu finden sind.
41.      Da die Richtlinie 97/67 weder den genauen Umfang noch die Finanzierung der Universaldienstverpflichtung in einem vollständig geöffneten Markt harmonisiert, sind die Mitgliedstaaten gefordert, wichtige politische Entscheidungen selbst zu treffen. Der Unionsgesetzgeber erkennt somit an, dass noch immer Unterschiede zwischen den nationalen Postmärkten bestehen.
42.      Um die von der Richtlinie 97/67 angestrebte Kontinuität der Erbringung von Universaldienstaufträgen sicherzustellen, müssen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Bedingungen für die Vergabe von Universaldienstaufträgen und bei der Finanzierung des Universaldienstes die Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit einhalten(14). Entgegen dem Vortrag der PostNL sind diese Grundsätze nicht lediglich unverbindliche Leitlinien, sondern müssen von den Mitgliedstaaten bei der Überwachung eines Universaldiensteanbieters eingehalten werden. Dies ist umso wichtiger, als der Universaldiensteanbieter in vielen Mitgliedstaaten der etablierte, oftmals im Eigentum des Staates stehende Postbetreiber ist.
43.      Zudem wird das Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Einrichtung des Universaldienstes in ihrem Hoheitsgebiet auch durch die Anwendung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere seiner Bestimmungen über den Wettbewerb und die Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt(15). Universaldiensteanbieter, die gegen wettbewerbsrechtliche Bestimmungen verstoßen, unterliegen unionsrechtlichen Sanktionen(16), unabhängig davon welche Vorkehrungen der betreffende Mitgliedstaat für die Erbringung von Universaldiensten getroffen hat. Darüber hinaus gewährleisten die unionsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen, dass Universaldiensteanbieter keine unzulässigen Vorteile gegenüber Wettbewerbern erhalten(17).
44.      In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen werde ich mich nun mit den Vorlagefragen befassen.
B.      Erste Vorlagefrage: Kostenrechnungsgrundsätze nach Art. 14 der Richtlinie 97/67
45.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, wie detailliert die interne Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters sein muss, und insbesondere ob die Richtlinie 97/67 von den Mitgliedstaaten verlangt, Anbietern von Universaldiensten die Pflicht aufzuerlegen, für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste oder Produkte getrennte Konten zu führen.
46.      Sandd behauptet, der Preisunterschied zwischen den von PostNL im Rahmen ihrer Universaldienstverpflichtung ausgegebenen Briefmarken und dem Einzelsendungstarif der kommerziellen Dienste der PostNL sei nur durch deren selektive oder ungenaue Kostenberechnung zu erklären. Nachdem die niederländische Regulierungsbehörde die entsprechende Beschwerde von Sandd zurückgewiesen hat, bringt Sandd im Ausgangsverfahren nun offenbar vor, dass die Kostenrechnung der PostNL nicht hinreichend detailliert sei, damit die nationale Regulierungsbehörde PostNLs Zuordnung der Kosten zum Universaldienst bzw. zum nicht universalen Dienst korrekt beurteilen könne, da der Universaldiensteanbieter nur die durch die Universaldienstverpflichtung entstandenen Gesamtkosten auf der einen und die durch die kommerzielle Tätigkeit entstandenen Gesamtkosten auf der anderen Seite buchhalterisch trenne. Diese Buchhaltungspraxis verstoße gegen Art. 14 der Richtlinie 97/67, wonach Universaldiensteanbieter „in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten [führen], um eindeutig zu unterscheiden zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist“.
47.      Nach Auffassung von Sandd ist dies so zu verstehen, dass die Kosten für jeden einzelnen Dienst bzw. jedes einzelne Produkt in der internen Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters getrennt aufzuführen seien. PostNL macht jedoch geltend, aus den Zielen, dem Kontext und dem Ursprung von Art. 14 ergebe sich, dass ein solches Gebot in dieser Bestimmung gerade nicht enthalten sei.
48.      Wie vom vorlegenden Gericht betont, ist die fragliche Bestimmung in dieser Hinsicht mehrdeutig. Die englische Sprachfassung von Art. 14 spricht von „each of the services and products which are part of the universal service“. „Each“ kann in diesem Kontext entweder „each individual“ (jeder einzelne) bezeichnen, aber auch „every one“ (jeder) oder „all“ (alle). Diese Mehrdeutigkeit kann durch Heranziehung anderer Sprachfassungen der Richtlinie 97/67 nicht aufgelöst werden. Während einige Sprachen ein Äquivalent für „each“ verwenden, sprechen andere von „allen Diensten und Produkten“ oder verwenden einfach die Formulierung „einerseits die Dienste und Produkte, die Teil des Universaldienstes sind und andererseits die Dienste und Produkte, bei denen dies nicht der Fall ist“, und bezeichnen somit nicht weiter, ob die Kontentrennung zwischen jedem einzelnen Dienst bzw. Produkt des Universaldienstes zu erfolgen hat, oder vielmehr zwischen den Diensten und Produkten des Universaldienstes insgesamt und anderen vom Universaldiensteanbieter angebotenen Diensten und Produkten.
49.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder insoweit Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen. Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Union einheitlich ausgelegt und angewandt werden. Weichen die beiden Sprachfassungen eines Unionstexts unter solchen Umständen voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört(18).
50.      Art. 14 ist in seiner aktuellen Fassung durch die Richtlinie 2008/6 entstanden, als vorbehaltene Dienste abgeschafft und neue Mechanismen zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung eingeführt wurden. Die Vorschrift legt bestimmte Anforderungen an die interne Kostenrechnung von Universaldiensteanbietern fest.
51.      Zusätzlich zu der Verpflichtung für Universaldiensteanbieter, getrennte Konten für Universaldienste und kommerzielle Dienste zu führen, sieht Art. 14 Regeln für die Zuordnung von durch den Universaldienst entstandenen Kosten vor(19). Kosten sind möglichst unmittelbar einem bestimmten Dienst bzw. Produkt zuzuordnen(20). Ist dies nicht möglich, sind die Kosten aufgrund einer direkten Analyse des Kostenursprungs, indirekter Verknüpfung oder eines allgemeinen Schlüssels zuzuordnen(21). Gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden „angemessen“ aufgeteilt, während „dieselben Kostenfaktoren sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, anzuwenden [sind]“(22).
52.      Was den Zweck der Vorschrift betrifft, ist Art. 14 Abs. 2 Satz 2 zu entnehmen, dass die von der Vorschrift geforderten Informationen zur Kostenrechnung bei der „Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes mit [einbezogen werden]“. Anhang I der Richtlinie 97/67 enthält weitere Leitlinien zur Berechnung „etwaiger“ Nettokosten des Universaldienstes. Dementsprechend werden bei deren Berechnung etwaige relevante Elemente, einschließlich der dem Universaldiensteanbieter erwachsenden „immateriellen und marktrelevanten Vorteile“, berücksichtigt(23). Anhang I stellt damit klar, dass die Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes kein reiner Buchhaltungsvorgang ist, sondern dass eine Gesamtbeurteilung des Postmarktes erforderlich ist.
53.      Darüber hinaus dient die Verpflichtung aus Art. 14, getrennte Konten zu führen, dazu, „… sicherzustellen, dass Quersubventionen den Wettbewerb nicht beeinträchtigen“(24). Die Informationen zur Kostenrechnung sollen den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Regulierungsbehörden helfen, i) Beschlüsse im Zusammenhang mit dem Universaldienst zu fassen; ii) zu ermitteln, ob die Universaldienstverpflichtungen zu Nettokosten führen und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen; iii) sicherzustellen, dass die Tarife im Universaldienst die in der Richtlinie 2008/6 aufgestellten Tarifierungsgrundsätze beachten; iv) die Beachtung der in der Richtlinie 2008/6 aufgestellten Grundsätze für die Endvergütungen sicherzustellen und v) die Einhaltung fairer Marktbedingungen zu überwachen, bis der Wettbewerb endgültig eingeführt ist(25).
54.      Diese Maßnahmen dienen der Verfolgung eines Hauptziels: den Übergang zu einem vollständig dem Wettbewerb geöffneten Postmarkt. Da der Postmarkt in den Mitgliedstaaten traditionell durch Monopole ausgestaltet ist, muss der Übergang schrittweise und unter Aufsicht erfolgen(26).
55.      Bei der Überwachung des Übergangs zu einem voll für den Wettbewerb geöffneten Markt spielen die Mitgliedstaaten und ihre nationalen Regulierungsbehörden eine zentrale Rolle(27). Die Richtlinie 97/67 bildet lediglich einen Rahmen allgemeiner Grundsätze auf Unionsebene; es ist jedoch den Mitgliedstaaten zu überlassen, die Verfahren im Einzelnen festzulegen und das für ihre Situation geeignetste System zu wählen(28). Diese Situation variiert in den einzelnen Mitgliedstaaten.
56.      So bestehen etwa bei den Nettokosten für den Universaldienst zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede(29). Dies ist auf die unterschiedlichen Marktbedingungen sowie die politischen Entscheidungen in den Mitgliedstaaten zurückzuführen. Beispielsweise können die Nettokosten des Universaldienstes null betragen, wenn die sich aus der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung ergebenden (materiellen oder nicht materiellen) Vorteile größer sind als die Kosten. Auch wenn der Universaldiensteanbieter verpflichtet ist, Postdienste in auch Gegenden zu erbringen, die kostenintensiv sind, ergeben sich für Monopolanbieter, die Postdienste im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats an mindestens fünf Tagen pro Woche erbringen, bestimmte Netzwerkvorteile(30). In Ländern mit guter Infrastruktur, leicht zugänglichem Terrain und hoher Bevölkerungsdichte (wie etwa die Niederlande) können diese Netzwerkvorteile die Kosten der Verpflichtung zur Bereitstellung von Diensten und Produkten in weniger rentablen Gegenden überwiegen. Unter solchen Umständen entstehen dem Universaldiensteanbieter keine Nettokosten, und wie von der italienischen Regierung hervorgehoben, würden zu strenge Rechnungslegungsanforderungen für den Universaldiensteanbieter nur eine finanzielle Belastung darstellen, ohne irgendwelche Vorteile zu bringen. Dies würde in Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen, der nach der Richtlinie 97/67 ausdrücklich einzuhalten ist sowie zum Ziel der Richtlinie, die Universaldienstverpflichtungen kosteneffizient zu erfüllen(31).
57.      In Mitgliedstaaten jedoch, in denen aufgrund der Marktverhältnisse die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen relativ hoch sind und außerdem aus öffentlichen Mitteln finanziert oder auf die Anbieter der Postdienstleistungen und/oder Nutzer aufgeteilt werden, ist eine viel detailliertere Kostenrechnung erforderlich, damit die nationalen Regulierungsbehörden beurteilen können, ob diese Beiträge für die in der Richtlinie 97/67 vorgesehenen Zwecke verwendet werden(32).
58.      In dieser Hinsicht ist die Richtlinie 97/67 ein echtes Instrument der Mindestharmonisierung.
59.      Aus diesem Grund gilt auch die Verpflichtung der Universaldiensteanbieter, eine getrennte, transparente Rechnungslegung vorzunehmen, vorbehaltlich notwendiger Anpassungen(33).
60.      Nach Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2008/6 können die nationalen Regulierungsbehörden andere Kostenrechnungssysteme zulassen, wenn diese auf einheitlich angewandten und objektiv zu rechtfertigenden Grundsätzen der Kostenrechnung basieren. Im Licht der Erwägungsgründe dieser Richtlinie bedeuten diese Grundsätze, dass ausreichend aufgeschlüsselte Informationen zur Kostenrechnung zur Verfügung gestellt werden, damit die Mitgliedstaaten und ihre nationalen Regulierungsbehörden den Übergang zu einem vollständig dem Wettbewerb geöffneten Markt wirksam überwachen können(34). Sollte es auf dem Markt einen oder mehrere Wettbewerber geben, würde dies meiner Meinung nach darauf hindeuten, dass auf dem Markt tatsächlich bereits Wettbewerb herrscht.
61.      Hat ferner ein Mitgliedstaat keinen Finanzierungsmechanismus eingerichtet und dem Universaldiensteanbieter keine offenen oder verborgenen staatlichen Beihilfen bereitgestellt, überlässt es die Richtlinie 97/67 der nationalen Regulierungsbehörde sogar, auf die Anwendung der Rechnungslegungsanforderungen nach Art. 14 gänzlich zu verzichten(35). Unter solchen Umständen ist die genaue Überwachung der Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters durch die nationale Regulierungsbehörde nicht mehr erforderlich, sondern fällt in den Bereich des Wettbewerbsrechts.
62.      Das Argument der Kommission, dass Informationen zur Kostenrechnung nur dann ausreichend detailliert sein können, wenn getrennte Konten für jeden einzelnen Dienst oder jedes einzelne Produkt geführt werden, stellt daher eine zu starke Vereinfachung dar und kann nicht für den Universaldienst in allen Mitgliedstaaten gelten.
63.      Zwar verpflichtet der 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 Universaldiensteanbieter, Kostenrechnungssysteme einzurichten, „die … eine möglichst genaue Zurechnung der Kosten zu den Diensten … erlauben“, jedoch darf nicht übersehen werden, dass diese Fassung der Richtlinie noch einen reservierten Bereich als Methode zur Finanzierung des Universaldienstes erlaubte. Nach der Änderung im Jahr 2008 kann der genaue Umfang der Rechnungslegungspflicht für Universaldiensteanbieter nur von den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Regulierungsbehörden bestimmt werden. Wählen nun die Mitgliedstaaten die Finanzierung des Universaldienstes auf der Grundlage der in der Richtlinie 97/67 vorgesehenen Mindestanforderungen, müssen sie auch die Genauigkeit des erforderlichen Rechnungslegungssystems so festlegen, dass dem Universaldiensteanbieter keine unzumutbare finanzielle Belastung entsteht.
64.      Daher stimme ich mit PostNL sowie der niederländischen, der italienischen und der spanischen Regierung überein, dass die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung, bis zu welchem Grad die interne Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters aufzuschlüsseln ist, über ein weites Ermessen verfügen müssen(36).
65.      Anzumerken ist hier, dass im Hinblick auf das weite Ermessen der Mitgliedstaaten bestimmte Sicherungen in die Richtlinie 97/67 eingebaut sind, wie etwa die durch die Richtlinie vorgeschriebene Prüfung des Universaldiensteanbieters durch einen unabhängigen Rechnungsprüfer(37).
66.      Daher komme ich zu dem Ergenis, dass Art. 14 der Richtlinie 97/67 im Licht seines Zwecks und seiner allgemeinen Systematik keine allgemeine Verpflichtung enthält, für jede einzelne unter den Universaldienst fallende Dienstleistung oder jedes einzelne unter den Universaldienst fallende Produkt getrennte Konten zu führen. Welche Informationen im Einzelnen aus der Kostenrechnung eines Universaldiensteanbieters hervorgehen müssen, hängt vielmehr eng damit zusammen, unter welchen spezifischen Umständen Universalpostdienstleistungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erbracht werden, wie etwa die Ausgestaltung des Universaldienstes, die herrschenden Marktbedingungen und der Umfang des Wettbewerbs auf dem nationalen Postmarkt.
67.      Dementsprechend muss die Antwort auf die erste Vorlagefrage lauten, dass Art. 14 der Richtlinie 97/67 die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass Universaldiensteanbieter in ihren internen Kostenrechnungssystemen für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste und Produkte getrennte Konten führen müssen.
C.      Zweite Vorlagefrage: Der Grundsatz der Kostenorientierung in der Richtlinie 97/67
68.      In der zweiten Vorlagefrage geht es darum, ob sich aus Art. 12 erster und zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 ergibt, dass der Tarif für jeden einzelnen Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, oder ob stattdessen die Erbringung des Universaldienstes als Ganzes kostenorientiert sein muss.
69.      Mit anderen Worten möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage wissen, ob Art. 12 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass er Quersubventionierungen zwischen den verschiedenen im Rahmen der Universaldienstverpflichtung erbrachten Diensten und Produkten verbietet.
70.      Sandd, die polnische Regierung und die Kommission sind der Auffassung, dass nach dem Wortlaut von Art. 12 der Tarif für jede einzelne Dienstleistung, die im Rahmen der Universaldienstverpflichtung erbracht werde, kostenorientiert sein müsse. PostNL sowie die niederländische, die spanische und die italienische Regierung argumentieren hingegen, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 angesichts seines rechtlichen und wirtschaftlichen Kontextes nicht so auszulegen sei.
71.      Ohne dass in Art. 12 der Richtlinie 97/67 bestimmt würde, was für die Zwecke dieser Richtlinie ein „Dienst oder Produkt“ ist, verlangt er, dass „die Tarife für die einzelnen Universaldienstleistungen“ bestimmten Grundsätzen entsprechen müssen. Sie müssen tragbar und kostenorientiert sein, Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben, und müssen transparent und nichtdiskriminierend sein(38). Gleichzeitig erlaubt Art. 12 den Mitgliedstaaten erstens, kostenlose Postdienstleistungen für Blinde und Sehbehinderte aufrechtzuerhalten oder einzuführen(39), und zweitens können die Mitgliedstaaten beschließen, dass in ihrem Hoheitsgebiet und/oder grenzüberschreitend ein Einheitstarif angewandt wird(40). Drittens schützt die Vorschrift das Recht der Universaldiensteanbieter, mit Nutzern individuelle Preisvereinbarungen zu schließen(41).
72.      Wortlaut und Struktur von Art. 12 ist klar zu entnehmen, dass die darin genannten Grundsätze kumulativ anzuwenden sind. Wie PostNL, die niederländische und die spanische Regierung hervorgehoben haben, steht der Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu, dass sie tragbar sein müssen. Würden Tarife in kostenintensiven Gegenden strikt auf Kostenbasis kalkuliert, würden Postdienste nicht als tragbar gelten. Tatsächlich liegt in diesem Interessengegensatz der eigentliche Grund für die Beibehaltung der Universaldienstverpflichtung – trotz schrittweiser Liberalisierung der Postmärkte. Die Universaldienstverpflichtung beruht auf der Prämisse, dass die fraglichen Dienstleistungen oder Produkte in einem Mitgliedstaat nicht flächendeckend zu Marktbedingungen angeboten würden. Einige Dienstleistungen im Rahmen des Universaldienstes können also nur mit Verlust oder zu Nettokosten erbracht werden, die außerhalb der üblichen geschäftlichen Standards liegen. Daher sieht die Richtlinie 97/67 Mechanismen zur Finanzierung der Nettokosten des Universaldienstes vor, wenn die Kosten durch Tarife allein nicht wieder hereingeholt werden können(42). Bei der Berechnung der Nettokosten werden nicht nur Rechnungslegungsgrundsätze angewandt, sondern auch die immateriellen und marktrelevanten Vorteile berücksichtigt(43).
73.      Weiterhin ist zu beachten, dass Art. 12 den Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, zusammen mit dem Grundsatz nennt, dass sie Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen(44). Der Begriff „Anreize“ impliziert, dass Universaldiensteanbieter nicht auf die Kostendeckung beschränkt sind.
74.      Folglich kann der Grundsatz der Kostenorientiertheit nicht eng ausgelegt werden und darf ferner nicht reiner Ausdruck des Ergebnisses eines buchhalterischen Vorgangs sein.
75.      Was ist also unter dem Grundsatz der Kostenorientiertheit nach Art. 12 der Richtlinie 97/67 zu verstehen, und was ist sein Ziel?
76.      Art. 12 baut auf der vor ihm geltenden Vorschrift auf und wurde 2008 im Wege einer Änderung in die Richtlinie 97/67 eingefügt, als eine ausgereiftere Marktsituation erreicht worden war. Seitdem werden Postdienstleistungen vollständig unter Wettbewerbsbedingungen angeboten.
77.      Zum einen dient Art. 12 einer „effizienten Bewerkstelligung des Universaldienstes“(45). Eine effiziente Bewerkstelligung des Universaldienstes beinhaltet, dass die Kosten der Universalverpflichtung auf Kosten eines effizienten Betriebs basieren und nicht auf durch ineffiziente Arbeitsmethoden und/oder überhöhte Lohnkosten bzw. sonstigen überhöhten Kosten beruhen(46), und dass Universaldiensteanbieter ihre Aufgabe unter wirtschaftlichen und finanziellen Bedingungen erfüllen können, die für sie keine unverhältnismäßige finanzielle Belastung darstellen(47).
78.      Zum anderen sollten die Preise eines Universaldienstes unter vollständigen Wettbewerbsbedingungen möglichst „die normalen wirtschaftlichen Bedingungen und Kosten widerspiegeln“. Damit sollen Wettbewerbsverzerrungen vermieden und gleichzeitig eine finanzielle Ausgewogenheit des Universaldienstes sichergestellt werden. Die Richtlinie 97/67 will dies dadurch erreichen, dass sie den Mitgliedstaaten erlaubt, Postdienstanbietern weiterhin Einheitstarife oder Preisobergrenzen für bestimmte Postdienste aufzuerlegen(48). Einheitstarife stellen sicher, dass die Preise auch in kostenintensiven Gegenden tragbar sind und dienen zugleich als Anreiz für Kosteneffizienz.
79.      Wie die spanische Regierung ausgeführt hat, bedeutet die Vorgabe eines Einheitstarifs jedoch zwangsläufig, dass dieser anhand der durchschnittlichen Kosten des Universaldienstes festgelegt wird. Anderenfalls könnte ein solcher Einheitstarif tatsächlich unmöglich die Unterschiede bei Kosten und Dienstleistungen im Rahmen des Universaldienstes widerspiegeln(49).
80.      Wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, werden darüber hinaus Einheitstarife in Form von „Endvergütungen“ für die internationale Post- und Paketzustellung auferlegt. Im Gegensatz zu den Endvergütungen für den grenzüberschreitenden Postdienst innerhalb der Union(50) werden jedoch die Endvergütungen für die Lieferung von Postpaketen aus Drittländern nicht auf Kostenbasis festgesetzt, sondern nach internationalen Vereinbarungen anhand eines Einzeltarifs, der in vielen Mitgliedstaaten unter den Kosten für die nationale Lieferung von Postpaketen liegt(51). Da sich der Internethandel immer größerer Beliebtheit erfreut, steigt die Anzahl der internationalen Paketsendungen stetig. Müsste jeder einzelne Dienst im Rahmen des Universaldienstes kostenorientiert sein, würden die Tarife für nationale Paketsendungen wahrscheinlich untragbar werden, da nur durch diesen Tarif die durch internationale Paketdienste aus Drittländern verursachten zusätzlichen Kosten ausgeglichen werden könnten.
81.      Der Gedanke der Subventionierung – entweder in Form von Quersubventionen zwischen den verschiedenen Postdiensten im Rahmen des Universaldienstes oder als Ausgleichsmechanismus – ist daher Bestandteil der in Richtlinie 97/67 aufgestellten Systematik der Universaldienstverpflichtung. Dies wird auch durch Art. 7 dieser Richtlinie bestätigt, der verschiedene Methoden zur Finanzierung des Universaldienstes vorsieht. Da der reservierte Bereich weggefallen ist, können sogar Quersubventionen vom nicht universalen Bereich zum Universalbereich für die Finanzierung in Frage kommen, solange sie den Wettbewerb nicht beeinträchtigen(52). Die Richtlinie 2008/6 erwähnt sogar ausdrücklich, dass die Gewinne außerhalb des Universaldienstes zur Finanzierung des Universaldienstes herangezogen werden können, sofern dies mit dem Vertrag in Einklang steht(53). Durch den Rückgriff auf Quersubventionen ist der Universaldienst von externer Finanzierung unabhängig, was letztlich die Wettbewerbsfähigkeit des Universaldiensteanbieters, aber auch die langfristige Lebensfähigkeit des Universaldienstes als solchem gewährleistet(54).
82.      Die von Sandd und der Kommission vertretene Auslegung würde daher nicht nur der Gesamtsystematik von Art. 12 zuwiderlaufen, sondern auch dem Daseinszweck des Universaldienstes. Solange es erforderlich ist, eine Universaldienstverpflichtung aufzuerlegen, können Postdienste nicht zu Preisen erbracht werden, die bei jedem einzelnen Dienst strikt auf Kostenbasis beruhen.
83.      Sowohl PostNL als auch die polnische Regierung haben in ihren schriftlichen Erklärungen vorgetragen (wenn auch mit unterschiedlichem Ergebnis), dass eine Kostenorientiertheit für jeden einzelnen Dienst jedenfalls nur dann möglich sei, wenn die Kosten der Erbringung jedes einzelnen Dienstes ermittelt werden könnten. Je nach nationaler Situation könne es unmöglich sein, alle sich aus der Universaldienstverpflichtung ergebenden Kosten einem bestimmten Dienst zuzuordnen. Art. 14 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 97/67 erkenne sogar ausdrücklich an, dass gemeinsame Kosten möglicherweise nicht unmittelbar einem bestimmten Dienst oder Produkt zugeordnet werden könnten. Überdies enthalte die Richtlinie 97/67 keine ausreichend detaillierten Leitlinien dazu, wie gemeinsame Kosten einheitlich in den Mitgliedstaaten zuzuordnen seien.
84.      Letzteres wurde in der Rechtssache Post Danmark deutlich(55), in der der Gerichtshof zu entscheiden hatte, ob es den Missbrauch einer beherrschenden Stellung darstellt, wenn der Universaldiensteanbieter selektive Preissenkungen auf ein Niveau anbietet, das niedriger ist als die durchschnittlichen Gesamtkosten, aber höher als die durchschnittlichen inkrementellen Kosten dieses Unternehmens. Bei der Antwort auf die ihm vorgelegte Frage überließ der Gerichtshof die Einzelheiten der korrekten Berechnung der gemeinsamen Kosten ausdrücklich den Behörden der Mitgliedstaaten(56).
85.      Somit muss es Sache der Mitgliedstaaten und ihrer Regulierungsbehörden, die über weites Ermessen bei der Umsetzung der Richtlinie 97/67 verfügen(57) und denen es „freigestellt bleib[t], über den besten Weg zur Überwachung von Quersubventionen zu entscheiden“(58), sein, die Einzelheiten der Umsetzung von Art. 12 der Richtlinie 97/67 festzulegen. Dies wird von den nationalen Besonderheiten der einzelnen Mitgliedstaaten abhängen. In einigen Mitgliedstaaten können möglicherweise die meisten Postdienste zu Tarifen angeboten werden, bei denen jede einzelne Dienstleistung kostenorientiert ist, während in anderen Mitgliedstaaten aufgrund eines hohen Anteils an kostenintensiven Gegenden – sei er geografisch bedingt, weil die Universaldienstverpflichtung ausgeweitet wird oder aus sonstigen Gründen – mehr Quersubventionierung erforderlich sein kann.
86.      Sandd argumentiert, dass die Möglichkeit, den Universaldienst nur insgesamt kostenorientiert zu halten, den Wettbewerb behindern und dazu führen würde, dass Wettbewerber des Universaldiensteanbieters mit künstlich niedrig gehaltenen Preisen konfrontiert würden, mit denen sie nicht konkurrieren könnten. Dieses Argument vernachlässigt jedoch die Tatsache, dass trotz des den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens bei der Einrichtung und Überwachung des Universaldienstes die Tätigkeit von Universaldiensteanbietern sowohl im Rahmen der Universaldienstverpflichtung als auch außerhalb dieser Verpflichtung, trotz des Umstands, dass einige dieser Dienste reguliert sind, den unionsrechtlichen Wettbewerbsregeln unterliegt(59). Bei missbräuchlicher Preispolitik eines Universaldiensteanbieters stehen Wettbewerbern wettbewerbsrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung.
87.      Die bloße Tatsache jedoch, dass PostNL ihre Dienste gewerblichen Nutzern zu relativ niedrigen Preisen anbietet, während ihre Preise für Briefmarken in den letzten Jahren stetig gestiegen sind, bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie gegen das Wettbewerbsrecht verstößt. Nach der neuen Fassung der Richtlinie 97/67 „können flexiblere Preise im Einklang mit dem Grundsatz der Kostenorientierung gelten“, die Universaldiensteanbieter anwenden können(60). So haben Universaldiensteanbieter die Möglichkeit, mit bestimmten Kundengruppen zu verhandeln(61). Ist der Kunde in einem Gebiet mit niedrigen Kosten ansässig oder senkt er auf andere Weise die mit der Bearbeitung seiner Post verbundenen Kosten (z. B. durch Vorsortieren), ist es möglich, dass PostNL ihre Dienste zu niedrigeren Preisen anbietet und gleichzeitig die in Art. 12 verankerten Grundsätze achtet. Andererseits muss PostNL bei Festlegung der Preise zu einem vorgeschriebenen Einheitstarif und, in einigen Mitgliedstaaten dazu noch einer Preisobergrenze, berücksichtigen, dass so frankierte Briefe möglicherweise auf abgelegene Inseln zu liefern sind.
88.      Daher muss die Antwort auf die zweite Frage lauten, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er Universaldiensteanbietern die Verpflichtung auferlegt, dass jeder einzelne Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, kostenorientiert sein muss. Die Mitgliedstaaten oder ihre nationalen Regulierungsbehörden dürfen an den Universaldiensteanbieter jedoch eine solche Anforderung stellen.
D.      Dritte Vorlagefrage: Die von der Richtlinie 97/67 für den Renditesatz des Universaldiensteanbieters festgelegten Bedingungen
89.      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Erfordernis in Art. 12 der Richtlinie 97/64, dass Preise kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, verbietet, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden.
90.      Diese Frage wirft zwei verschiedene Probleme auf. Erstens, ob es der Grundsatz der Kostenorientiertheit in der Richtlinie 97/67 verbietet, dass Universaldiensteanbieter bei der Berechnung ihrer sich aus der Bereitstellung des Universaldienstes entstehenden Kosten ihre Kapitalrendite einbeziehen. Zweitens, ob die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 97/67 einen festen Renditesatz für unbestimmte Zeit festsetzen können.
91.      Anhang I zur Richtlinie 97/67 ist eindeutigzu entnehmen, dass bei der Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes ein „Anspruch… auf einen angemessenen Gewinn“ des Universaldiensteanbieters einbezogen wird(62). Wie von der spanischen Regierung vorgetragen, impliziert darüber hinaus die in Art. 12 zweiter Gedankenstrich enthaltene Angabe, dass Preise „Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben“ müssen (Hervorhebung nur hier), dass Universaldiensteanbieter Anspruch auf mehr als nur die Deckung ihrer Kosten haben(63).
92.      Allerdings schweigt die Richtlinie 97/67 zu der Frage, was ein „angemessener Gewinn“ ist. Auf den Gewinn wird nur indirekt Bezug genommen, indem die Richtlinie vorschreibt, dass die Benennung eines Universaldiensteanbieters „von einer für eine Kapitalrendite ausreichenden Dauer ist“. Diese Benennung wird jedoch regelmäßig von den Mitgliedstaaten überprüft(64).
93.      Sandd stützt sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs in anderen regulierten Bereichen der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse(65) und trägt vor, dass der Begriff „angemessener Gewinn“ auf der Grundlage der Kapitalrendite zu bestimmen sei. Da die Tarife für die Bereitstellung des Universaldienstes kosten- statt gewinnorientiert sein müssten, sei eine Rendite auf Grundlage der vom Universaldiensteanbieter getätigten Investitionen ein angemessener Ausgangspunkt zur Bestimmung eines angemessenen Gewinns. Jedoch lassen sich Feststellungen in einem Bereich der Universaldienste nicht ohne Weiteres für andere Bereiche fruchtbar machen, da die Universaldienstverpflichtung auf der Grundlage der gegebenen Marktsituation nach Form und Umfang variieren können.
94.      In der vorstehend angeführten Rechtsprechung stützte der Gerichtshof seine Begründung auf die von der Kommission bereitgestellten Leitlinien darüber, wie der angemessene Gewinn für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu bewerten sei(66). Die einschlägige Mitteilung der Kommission definiert „angemessener Gewinn“ primär als „die Kapitalrendite … unter Berücksichtigung des jeweiligen Risikos“. Dort heißt es weiter, dass „[d]ie Höhe des Risikos … vom Wirtschaftszweig, der Art der Dienstleistung und der Ausgestaltung des Ausgleichsmechanismus ab[hängt]“(67). Zugleich bestätigt die Kommission, dass auch andere Gewinnindikatoren eingesetzt werden können(68).
95.      Angesichts der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich Umfang und Finanzierung des Universaldienstes werden auch erhebliche Unterschiede bei der Höhe des Risikos für den Universaldiensteanbieter bestehen. In einigen Mitgliedstaaten kann es erheblich schwerer sein, einen Postdiensteanbieter zu finden, der bereit ist, die Universaldienstverpflichtung zu übernehmen, als in anderen. Um die Universaldiensterbringung sicherzustellen – eines der Hauptziele der Richtlinie 97/67 – wird die Rendite für Universaldiensteanbieter in den ersteren Mitgliedstaaten höher sein müssen, als in den letzteren. Dementsprechend ist der Begriff des angemessenen Gewinns nicht in allen Mitgliedstaaten gleich und erfordert überdies eine eingehende Beurteilung der auf den nationalen Postmärkten herrschenden Bedingungen.
96.      Dass die Richtlinie 97/67 zu detaillierten Regeln für Berechnung eines angemessenen Gewinns schweigt, ist – wie von der spanischen Regierung vorgetragen – daher so auszulegen, dass es sich um die bewusste Entscheidung des Unionsgesetzgebers handelt, diesen Aspekt auf Unionsebene nicht zu harmonisieren. Somit ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der in Art. 12 der Richtlinie 97/67 aufgeführten Grundsätze sowie der Vorgabe, dass der festgelegte Gewinn nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung führen darf, zu bestimmen, was unter einem angemessenen Gewinn zu verstehen ist(69).
97.      Ich wende mich nun der Frage zu, ob für einen Universaldiensteanbieter ein fester Renditesatz für unbestimmte Zeit festgelegt werden darf.
98.      Die Richtlinie 97/67 gibt hierzu relativ wenig Hilfestellung. Allerdings ist angesichts der Tatsache, dass die Benennung eines Universaldiensteanbieters gemäß Art. 4 der Richtlinie 97/67 regelmäßig zu überprüfen ist(70), für mich klar, dass der von den Mitgliedstaaten oder ihren nationalen Regulierungsbehörden festgelegte Renditesatz letztlich ebenfalls regelmäßig überprüft werden muss. Da es zudem stark von den auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen abhängt, ob der Renditesatz angemessen ist, liegt es nahe, dass er angepasst werden muss, wenn sich die Marktbedingungen ändern. Solange der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und an die Marktveränderungen angepasst werden kann, sehe ich nicht, warum es nicht möglich sein sollte, für den Universaldiensteanbieter einen festen Renditesatz für unbestimmte Zeit festzulegen.
99.      Dementsprechend haben PostNL und die niederländische Regierung sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass der Renditesatz für den Universaldiensteanbieter in den Niederlanden jährlich von der ACM überprüft werde, und dass auch eine jährliche ministerielle Intervention zur Anpassung der Tarifmargen möglich sei. Es sei seit 2011 nicht erforderlich gewesen, den Renditesatz anzupassen, was zum Teil auf die durch PostNL in mehreren Jahren erlittenen Verluste zurückzuführen sei.
100. Überdies müssen in Fällen, in denen die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde unrichtig erscheint, Nutzer oder Postdiensteanbieter, die von dieser Entscheidung betroffen sind, die Möglichkeit haben, bei einer unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einzulegen(71). Von dieser Möglichkeit hat Sandd Gebrauch gemacht, indem sie das Ausgangsverfahren eingeleitet hat. Auf diese Weise werden Nutzer und Postdiensteanbieter gegen falsche oder willkürliche Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden trotz des diesen durch die Richtlinie 97/67 eingeräumten erheblichen Ermessensspielraums geschützt.
101. Daher muss die Antwort auf die dritte Vorlagefrage lauten, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 nicht verbietet, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden, sofern der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und ohne Weiteres geändert werden kann. Bei der Berechnung des angemessenen Gewinns müssen die nationalen Regulierungsbehörden jedoch die auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen gebührend berücksichtigen und die in Art. 12 verankerten Grundsätze achten sowie sicherstellen, dass der genehmigte Tarifraum nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Postmarkt führt.
IV.    Ergebnis
102. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1.      Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in der durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft geänderten Fassung verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht generell, in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass Universaldiensteanbieter in ihren internen Kostenrechnungssystemen für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste und Produkte getrennte Konten führen müssen.
Die von einem Universaldiensteanbieter verlangten Einzelheiten zur Kostenrechnung hängen von den spezifischen Umständen ab, unter denen Universalpostdienste in den einzelnen Mitgliedstaaten erbracht werden, wie etwa die Ausgestaltung des Universaldienstes, die herrschenden Marktbedingungen und der Umfang des Wettbewerbs auf dem nationalen Postmarkt.
2.      Art. 12 der Richtlinie 97/67 ist nicht dahin auszulegen, dass er Universaldiensteanbietern die Verpflichtung auferlegt, dass jeder einzelne Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, kostenorientiert sein muss. Die Mitgliedstaaten oder ihre nationalen Regulierungsbehörden Dürfen an den Universaldiensteanbieter jedoch eine solche Anforderung stellen.
3.      Das in Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 verankerte Erfordernis, dass die Preise kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, verbietet nicht, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden, sofern der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und ohne Weiteres geändert werden kann.
Bei der Berechnung des angemessenen Gewinns müssen die nationalen Regulierungsbehörden jedoch die auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen gebührend berücksichtigen und die in Art. 12 verankerten Grundsätze achten sowie sicherstellen, dass der genehmigte Tarifraum nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Postmarkt führt.
1      Originalsprache: Englisch.
2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 (ABl. 1998, L 15, S. 14).
3      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft (ABl. 2002, L 176, S. 21).
4      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 52, S. 3).
5      Vgl. den 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 und den zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
6      Vgl. Art. 3 der Richtlinie 97/67.
7      Vgl. Art. 12 erster Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
8      Vgl. Art. 3 der Richtlinie 97/67.
9      Vgl. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), London, November 1998 (im Folgenden: NERA-Bericht), S. 3.
10      Vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 97/67. Für eine ausführliche Erörterung siehe NERA-Bericht, S. 77 ff..
11      Vgl. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 97/67. Dies kann beispielsweise bedeuten, alle Dienstleistungsanbieter zu verpflichten, einen Teil der Universaldienstverpflichtung zu erfüllen. Für eine ausführliche Erörterung vgl. Geradin, D. und Humpe, C., „The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67“ in Geradin, D. (Hrsg.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, The Hague – London – New York, 2002, S. 99 bis 119.
12      Vgl. Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
13      Vgl. den 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6. Vgl. auch Urteil vom 15. November 2007, International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681, Rn. 31 und 45).
14      Vgl. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 5 der Richtlinie 97/67.
15      Vgl. den 41. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67. Vgl. auch Art. 11a, Art. 14 Abs. 8 sowie Art. 22 Abs. 1 und 2 der Richtlinie.
16      Vgl. Erwägungsgründe 16 und 41 der Richtlinie 97/67. Vgl. auch Urteil vom 27. März 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
17      Insbesondere ist die Entscheidungspraxis der Kommission darauf ausgerichtet, sicherzustellen, dass die Entschädigung für Universaldiensteanbieter aus öffentlichen Mitteln die tatsächlich angefallenen Nettokosten nicht übersteigt. Vgl. u. a. Beschlüsse der Kommission vom 24. November 2016 und 1. August 2014, Hellenic Post (ELTA) (SA. 35608), sowie vom 4. Dezember 2015, Poste Italiane(SA.43243).
18      Vgl. u. a. Urteil vom 20. Dezember 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19      Siehe Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 97/67.
20      Siehe Art. 14 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 97/67.
21      Siehe 14 Abs. 3 Buchst. b Ziff. i bis iii der Richtlinie 97/67.
22      Siehe Art. 14 Abs. 3 Buchst. b Ziff. iv der Richtlinie 97/67.
23      Siehe Anhang I Teil B dritter Absatz zur Richtlinie 97/67.
24      Siehe den 41. Erwägungsgrund erster Absatz der Richtlinie 2008/6.
25      Vgl. den 41. Erwägungsgrund dritter Absatz der Richtlinie 2008/6.
26      Vgl. den 41. Erwägungsgrund zweiter Absatz der Richtlinie 2008/6.
27      Vgl. den 4. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
28      Vgl. den zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 sowie Urteil vom 13. Oktober 2011, Express Line (C‑148/10, EU:C:2011:654, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29      Vgl. NERA-Bericht, S. 63 bis 67.
30      Vgl. NERA-Bericht, S. 96 und 97.
31      Vgl. Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 sowie Erwägungsgrund 51 der Richtlinie 2008/6, der lautet: „Informationsersuchen sollten angemessen sein und keine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellen“.
32      Vgl. den 28. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
33      Vgl. den 41. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
34      Vgl. zweiter und dritter Absatz des Erwägungsgrundes 41 der Richtlinie 2008/6.
35      Vgl. Art. 14 Abs. 8 der Richtlinie 97/67.
36      Vgl. auch Art. 22a Abs. 2 der Richtlinie 97/67.
37      Vgl. Art. 15 der Richtlinie 97/67.
38      Vgl. Art. 12 erster, zweiter und vierter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
39      Vgl. Art. 12 erster Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
40      Vgl. Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 und Erwägungsgrund 38 der Richtlinie 97/67.
41      Vgl. Art. 12 zweiter und dritter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
42      Vgl. Art. 7 der Richtlinie 97/67 in Verbindung mit dem 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
43      Vgl. Anhang I Teil B dritter Absatz der Richtlinie 97/67.
44      Vgl. Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
45      Vgl. den 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67.
46      Vgl. Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 sowie NERA-Bericht, S. vii.
47      Vgl. Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 97/67 sowie Art. 14 AEUV, der lautet: Unbeschadet des Artikels 4 des Vertrags über die Europäische Union und der Artikel 93, 106 und 107 dieses Vertrags und in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts tragen die Union und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können. Diese Grundsätze und Bedingungen werden vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt, unbeschadet der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, diese Dienste im Einklang mit den Verträgen zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu finanzieren. (Hervorhebung nur hier).
48      Siehe oben, Nr. 71.
49      Vgl. Rn. 18 der schriftlichen Erklärungen der spanischen Regierung.
50      Vgl. Art. 13 der Richtlinie 97/67.
51      Siehe Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, Begleitdokument zum „Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung der Richtlinie über Postdienste (Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinien 2002/39/EG und 2008/6/EG geänderten Fassung) (SWD(2015) 207 final), S. 34 und 35, sowie Gerardin, D. und Humpe, C., oben in Fn. 11 angeführt, S. 107 bis 111.
52      Vgl. den 41. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6. Anders zuvor der 28. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67.
53      Vgl. den 26. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
54      Siehe Vgl. den zwölften Erwägungsgrund 12 der Richtlinie 2008/6.
55      Urteil vom 27. März 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
56      Vgl. Urteil vom 27. März 2012 (C‑209/10, EU:C:2012:172, Rn. 38 und 39).
57      Siehe oben, Nrn. 55 bis 58.
58      Vgl. den 40. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
59      Vgl. die Erwägungsgründe 16 und 41 der Richtlinie 97/67 und siehe oben, Nr. 43.
60      Vgl. den 39. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
61      Vgl. Art. 12 dritter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.
62      Vgl. Anhang I Teil B der Richtlinie 97/67 in Verbindung mit dem 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.
63      Siehe oben, Nr. 73.
64      Vgl. Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 97/67.
65      Vgl. Urteile vom 6. Oktober 2015, T‑Mobile Czech Republic und Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657), und vom 29. März 2012, Telefónica und Telefónica de España (T‑336/07, EU:T:2012:172).
66      Vgl. Urteil vom 6. Oktober 2015, T‑Mobile Czech Republic und Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, Rn. 42), das Bezug nimmt auf die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (ABl. 2012, C 8, S. 4) (im Folgenden: Mitteilung der Kommission), und auf den Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (ABl. 2012, L 7, S. 3).
67      Siehe Rn. 61 der Mitteilung der Kommission.
68      Siehe Rn. 34 der Mitteilung der Kommission „Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011)“.
69      Siehe oben, Nr. 43.
70      Siehe oben, Nr. 92.
71      Vgl. Art. 22 Abs. 3 der Richtlinie 97/67.