62024CJ0311
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
29 gennaio 2026 (
*1
)
«Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Concorrenza sleale – Pratiche commerciali sleali – Direttiva (UE) 2019/633 – Divieto – Articolo 3, paragrafo 1, lettera d) – Richiesta di pagamento non connessa alla vendita di prodotti agricoli e alimentari del fornitore – Articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e) – Potere di imporre sanzioni pecuniarie – Qualificazione come “infrazione unica” conferita a diverse pratiche commerciali sleali vietate che dà luogo all’imposizione di una sola sanzione pecuniaria – Principio del “ne bis in idem” – Normativa nazionale che prevede il massimale della sanzione pecuniaria»
Nella causa C‑311/24,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Oberlandesgericht Wien (Tribunale superiore del Land, Vienna, Austria), con decisione del 26 aprile 2024, pervenuta in cancelleria il 29 aprile 2024, nel procedimento
Bundeswettbewerbsbehörde
contro
M. GmbH,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da K. Jürimäe (relatrice), presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Seconda Sezione, F. Schalin, M. Gavalec e Z. Csehi, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–
per la Bundeswettbewerbsbehörde, da C.F. Winkler;
–
per la M. GmbH, da S. Albiez, Rechtsanwalt;
–
per il governo austriaco, da A. Posch, J. Schmoll e P. Thalmann, in qualità di agenti;
–
per la Commissione europea, da A. Dawes, M. ter Haar e M. Zerwes, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’11 settembre 2025,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva (UE) 2019/633 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, in materia di pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese nella filiera agricola e alimentare (GU 2019, L 111, pag. 59).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di quattro cause riunite, le cui parti sono la Bundeswettbewerbsbehörde (autorità federale garante della concorrenza, Austria) (in prosieguo: la «BWB») e la società M. GmbH, vertenti sulla validità di richieste di pagamento effettuate da quest’ultima ai suoi fornitori.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Trattato FUE
3
L’articolo 39, paragrafo 1, TFUE enuncia quanto segue:
«Le finalità della politica agricola comune sono:
a)
incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;
b)
assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura;
c)
stabilizzare i mercati;
d)
garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;
e)
assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori».
4
L’articolo 43, paragrafo 2, TFUE così prevede:
«Il Parlamento europeo e il Consiglio [dell’Unione europea], deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale [europeo], stabiliscono l’organizzazione comune dei mercati agricoli prevista all’articolo 40, paragrafo 1, e le altre disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della politica comune dell’agricoltura e della pesca».
Direttiva 2019/633
5
I considerando 1, da 6 a 9, 14, 16, 24, 34 e 39 della direttiva 2019/633 sono così redatti:
«(1)
Nella filiera agricola e alimentare sono comuni squilibri considerevoli nel potere contrattuale tra fornitori e acquirenti di prodotti agricoli e alimentari. È probabile che tali squilibri nel potere contrattuale comportino pratiche commerciali sleali nel momento in cui partner commerciali più grandi e potenti cerchino di imporre determinate pratiche o accordi contrattuali a proprio vantaggio relativamente a un’operazione di vendita. Tali pratiche possono ad esempio: discostarsi nettamente dalle buone pratiche commerciali, essere in contrasto con i principi di buona fede e correttezza ed essere imposte unilateralmente da un partner commerciale alla sua controparte, imporre un trasferimento ingiustificato e sproporzionato del rischio economico da un partner commerciale alla sua controparte, oppure imporre un significativo squilibrio di diritti e doveri a uno dei partner commerciali. Alcune pratiche potrebbero essere manifestatamente sleali anche quando entrambe le parti le accettano. È opportuno introdurre, nell’Unione [europea], un livello minimo di tutela rispetto alle pratiche commerciali sleali per ridurne la frequenza, in quanto possono avere un effetto negativo sul tenore di vita della comunità agricola. L’approccio di armonizzazione minima della presente direttiva consente agli Stati membri di adottare o mantenere norme nazionali che vanno al di là delle pratiche commerciali sleali elencate nella presente direttiva.
(…)
(6)
Che il rischio commerciale sia implicito in qualunque attività economica è un dato di fatto, ma la produzione agricola è caratterizzata anche da un’estrema incertezza dovuta sia alla dipendenza dai processi biologici sia all’esposizione ai fattori meteorologici. Tale incertezza è aggravata dal fatto che i prodotti agricoli e alimentari sono più o meno deperibili e stagionali. In un contesto di politica agricola decisamente più orientato al mercato rispetto al passato, proteggersi dalle pratiche commerciali sleali è ora più importante per gli operatori presenti nella filiera agricola e alimentare.
(7)
In particolare è probabile che tali pratiche commerciali sleali abbiano un impatto negativo sul tenore di vita della comunità agricola. Tale impatto è ritenuto sia diretto, in quanto riguarda i produttori agricoli e le loro organizzazioni in qualità di fornitori, che indiretto, poiché le conseguenze delle pratiche commerciali sleali che avvengono nella filiera agricola e alimentare si ripercuotono «a cascata» con effetti negativi sui produttori primari in tale filiera.
(8)
Nella maggior parte degli Stati membri, anche se non in tutti, esistono norme nazionali specifiche che tutelano i fornitori dalle pratiche commerciali sleali attuate nei rapporti tra imprese lungo la filiera agricola e alimentare. Anche quando è possibile fare affidamento sul diritto contrattuale o su iniziative di autoregolamentazione, il timore di ritorsioni commerciali nei confronti di un denunciante, così come i rischi finanziari associati al contrasto di tali pratiche, limitano di fatto l’utilità tali mezzi di ricorso previsti. Di conseguenza, alcuni Stati membri che dispongono di norme specifiche in materia di pratiche commerciali sleali affidano l’applicazione di tali norme alle autorità amministrative. Laddove esistono, tuttavia, le norme degli Stati membri contro le pratiche commerciali sleali sono caratterizzate da notevoli differenze tra uno Stato membro e l’altro.
(9)
Il numero e le dimensioni degli operatori variano tra una fase e l’altra della filiera agricola e alimentare. È probabile che le differenze nel potere contrattuale, che corrispondono alla dipendenza economica del fornitore dall’acquirente, portino gli operatori più grandi a imporre agli operatori più piccoli pratiche commerciali sleali. Un approccio dinamico, basato sulle dimensioni relative del fornitore e dell’acquirente in termini di fatturato, dovrebbe fornire agli operatori che ne hanno maggiormente bisogno una maggiore tutela contro le pratiche commerciali sleali. Le pratiche commerciali sleali sono dannose soprattutto per le imprese di dimensioni medio-piccole (PMI) presenti nella filiera agricola e alimentare. Anche le imprese più grandi delle PMI ma con un fatturato annuale non superiore a [EUR 350000000] dovrebbero essere tutelate dalle pratiche commerciali sleali, onde evitare che il costo di tali pratiche sia trasferito ai produttori agricoli. L’effetto a cascata sui produttori agricoli sembra essere particolarmente significativo per le imprese il cui fatturato annuale arriva a un massimo di [EUR 350000000]. La tutela dei fornitori intermedi di prodotti agricoli ed alimentari, inclusi i prodotti trasformati, può servire anche a evitare una diversione degli scambi dai produttori agricoli e dalle loro associazioni, che producono prodotti trasformati, verso fornitori non tutelati.
(…)
(14)
La presente direttiva dovrebbe applicarsi al comportamento commerciale degli operatori più grandi rispetto agli operatori con un minor potere contrattuale. Un’approssimazione adeguata del potere contrattuale relativo è il fatturato annuale dei diversi operatori. Pur essendo un’approssimazione, questo criterio consente agli operatori di poter prevedere i propri diritti e obblighi ai sensi della presente direttiva. Un limite massimo dovrebbe impedire che la tutela sia accordata a operatori che non sono vulnerabili o lo sono considerevolmente meno rispetto alle controparti o ai concorrenti più piccoli. La presente direttiva stabilisce pertanto categorie di operatori della filiera definite sulla base del fatturato, in base alle quali è accordata la tutela.
(…)
(16)
Nel decidere se una particolare pratica commerciale è da considerarsi sleale è importante ridurre il rischio che il ricorso ad accordi equi tra le parti, volti a creare efficienza, venga limitato. È quindi opportuno operare una distinzione tra le pratiche che sono previste in termini chiari ed univoci negli accordi di fornitura o in accordi successivi fra le parti e pratiche messe in atto dopo l’inizio dell’operazione, senza essere state preventivamente concordate, in modo tale da vietare unicamente le modifiche unilaterali e retroattive apportate alle condizioni chiare ed univoche pertinenti dell’accordo di fornitura. Alcune pratiche commerciali sono però considerate sleali per loro stessa natura e non dovrebbero essere soggette alla libertà contrattuale delle parti.
(…)
(24)
La presente direttiva non armonizza le norme relative all’onere della prova applicabili nei procedimenti dinanzi alle autorità nazionali di contrasto, né la definizione di accordi di fornitura. Le norme relative all’onere della prova e la definizione di accordi di fornitura sono pertanto quelle stabilite dal diritto nazionale degli Stati membri.
(…)
(34)
Eventuali elementi deterrenti, quali il potere di imporre o avviare procedimenti, per esempio procedimenti giurisdizionali per l’imposizione di sanzioni pecuniarie e altre sanzioni altrettanto efficaci, e la pubblicazione dei risultati delle indagini, compresa la pubblicazione di informazioni relative all’acquirente che ha commesso la violazione, possono favorire un cambiamento dei comportamenti e soluzioni tra le parti in fase di precontenzioso e, pertanto, dovrebbero essere parte integrante dei poteri conferiti alle autorità di contrasto. Le sanzioni pecuniarie possono essere particolarmente effettive e dissuasive. Tuttavia, dovrebbe spettare all’autorità di contrasto decidere quali dei suoi poteri eserciterà in ciascuna indagine e se imporrà o avvierà un procedimento per l’imposizione di una sanzione pecuniaria o un’altra sanzione altrettanto efficace.
(…)
(39)
Poiché la maggior parte degli Stati membri dispone già di norme nazionali in materia di pratiche commerciali sleali, ancorché discordanti, è opportuno usare lo strumento della direttiva per introdurre un livello minimo di tutela disciplinato dal diritto dell’Unione. In tal modo gli Stati membri dovrebbero poter integrare le norme pertinenti nel loro ordinamento giuridico nazionale così da rendere possibile l’istituzione di regimi coerenti. Si dovrebbe lasciare agli Stati membri la possibilità di mantenere o introdurre nel loro territorio norme nazionali più rigorose che prevedano un livello più alto di tutela dalle pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese lungo la filiera agricola e alimentare, rispettando i limiti imposti dal diritto dell’Unione applicabile al funzionamento del mercato interno, a condizione che tali norme siano proporzionate».
6
L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto e ambito di applicazione», ai paragrafi 1 e 2 prevede quanto segue:
«1.   Allo scopo di contrastare le pratiche che si discostano nettamente dalle buone pratiche commerciali, sono contrarie ai principi di buona fede e correttezza e sono imposte unilateralmente da un partner commerciale alla sua controparte, la presente direttiva definisce un elenco minimo di pratiche commerciali sleali vietate nelle relazioni tra acquirenti e fornitori lungo la filiera agricola e alimentare e stabilisce norme minime concernenti l’applicazione di tali divieti, nonché disposizioni per il coordinamento tra le autorità di contrasto.
2.   La presente direttiva si applica a determinate pratiche commerciali sleali attuate nella vendita di prodotti agricoli e alimentari:
a)
da parte di fornitori con un fatturato annuale pari o inferiore a [EUR 2000000] ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a [EUR 2000000];
b)
da parte di fornitori con un fatturato annuale compreso tra [EUR 2000000] e [EUR 10000000] ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a [EUR 10000000];
c)
da parte di fornitori con un fatturato annuale compreso tra [EUR 10000000] e [EUR 50000000] ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a [EUR 50000000];
d)
da parte di fornitori con un fatturato annuale compreso tra [EUR 50000000] e [EUR 150000000] ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a [EUR 150000000];
e)
da parte di fornitori con un fatturato annuale compreso tra [EUR 150000000] e [EUR 350000000] ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a [EUR 350000000].
(…)».
7
L’articolo 3 di detta direttiva, intitolato «Divieto di pratiche commerciali sleali», al paragrafo 1 enuncia quanto segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché almeno tutte le seguenti pratiche commerciali sleali siano vietate:
(…)
d)
l’acquirente richiede al fornitore pagamenti che non sono connessi alla vendita dei prodotti agricoli e alimentari del fornitore;
(…)».
8
L’articolo 6 della medesima direttiva, intitolato «Poteri dell’autorità di contrasto», al paragrafo 1 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché tutte le autorità di contrasto nazionali dispongano delle risorse e delle competenze necessarie per assolvere i propri doveri e conferiscono loro i poteri seguenti:
(…)
d)
il potere di adottare decisioni in cui accerta la violazione dei divieti di cui all’articolo 3 e impone all’acquirente di porre fine alla pratica commerciale vietata; l’autorità può astenersi dall’adottare una siffatta decisione qualora tale decisione rischi di rivelare l’identità del denunciante o qualsiasi altra informazione la cui divulgazione, secondo il denunciante stesso, potrebbe essere lesiva dei suoi interessi, e a condizione che egli abbia specificato quali sono tali informazioni conformemente all’articolo 5, paragrafo 3;
e)
il potere di imporre o avviare procedimenti finalizzati all’imposizione di sanzioni pecuniarie e altre sanzioni di pari efficacia e provvedimenti provvisori, nei confronti dell’autore della violazione, in conformità delle norme e procedure nazionali;
(…).
Le sanzioni di cui al primo comma, lettera e), sono efficaci, proporzionate e dissuasive e tengono conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità della violazione».
9
Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2019/633:
«1.   Per garantire un più alto livello di tutela, gli Stati membri possono mantenere o introdurre norme nazionali volte a contrastare le pratiche commerciali sleali più rigorose di quelle previste nella presente direttiva, a condizione che esse siano compatibili con le norme relative al funzionamento del mercato interno.
2.   La presente direttiva lascia impregiudicate le norme nazionali finalizzate a contrastare le pratiche commerciali sleali che non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva, a condizione che esse siano compatibili con le norme relative al funzionamento del mercato interno».
Diritto austriaco
10
L’articolo 5a del Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz) (legge federale per il miglioramento dell’approvvigionamento locale e condizioni eque di concorrenza) (BGBl. 392/1977), come modificato dal Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (legge federale che modifica la legge federale per il miglioramento dell’approvvigionamento locale e condizioni eque di concorrenza) (BGBl. I 239/2021) (in prosieguo: il «FWBG»), dispone quanto segue:
«1.   Le disposizioni della presente sezione disciplinano la lotta alle pratiche commerciali sleali relative alla vendita di prodotti agricoli e alimentari. Esse recepiscono la [direttiva 2019/633]. Esse non incidono sulla sezione 1 e sul [Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (legge relativa alla lotta contro le intese e altre restrizioni della concorrenza)].
2.   Le disposizioni della presente sezione si applicano alle pratiche commerciali sleali relative alla vendita di prodotti agricoli e alimentari da parte di:
1.
fornitori con un fatturato annuale pari o inferiore a EUR 2 milioni ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a EUR 2 milioni;
2.
fornitori con un fatturato annuale compreso tra EUR 2 milioni e EUR 10 milioni ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a EUR 10 milioni;
3.
fornitori con un fatturato annuale compreso tra EUR 10 milioni e EUR 50 milioni ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a EUR 50 milioni;
4.
fornitori con un fatturato annuale compreso tra EUR 50 milioni e EUR 150 milioni ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a EUR 150 milioni;
5.
fornitori con un fatturato annuale compreso tra EUR 150 milioni e EUR 350 milioni ad acquirenti con un fatturato annuale superiore a EUR 350 milioni.
(…)
3.   La presente direttiva si applica alle vendite in cui il fornitore o l’acquirente, o entrambi, sono stabiliti nell’Unione.
(…)».
11
Ai sensi dell’articolo 5b del FWBG:
«(…)
2.   “acquirente”: qualsiasi persona fisica o giuridica, che non sia un consumatore, indipendentemente dal luogo di stabilimento di tale persona, o qualsiasi autorità pubblica nell’Unione che acquista prodotti agricoli e alimentari; il termine “acquirente” può includere un gruppo di tali persone fisiche e giuridiche;
3.   “fornitore” qualsiasi produttore agricolo o persona fisica o giuridica, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento, che vende prodotti agricoli e alimentari; il termine “fornitore” può includere un gruppo di tali produttori agricoli o un gruppo di tali persone fisiche e giuridiche, come le organizzazioni di produttori, le organizzazioni di fornitori e le associazioni di tali organizzazioni».
12
L’articolo 5c, paragrafo 1, del FWBG così prevede:
«Sono vietate le pratiche commerciali di cui all’allegato I. (…)».
13
L’articolo 6, paragrafo 2, del FWBG dispone quanto segue:
«Su richiesta dell’autorità inquirente ai fini della sezione 2, il giudice competente in materia di intese può infliggere a un acquirente ai sensi dell’articolo 5b, punto 2, che violi le disposizioni dell’articolo 5c una sanzione pecuniaria massima di EUR 500000. Il calcolo dell’importo della sanzione pecuniaria tiene conto, in particolare, della gravità e della durata della violazione, dell’arricchimento ottenuto grazie a quest’ultima, del grado di responsabilità e della capacità economica. L’articolo 33 della legge relativa alla lotta contro le intese e altre restrizioni della concorrenza si applica mutatis mutandis».
14
L’allegato I del FWBG, intitolato «Pratiche commerciali vietate in tutte le circostanze», al suo punto 4 così enuncia:
«L’acquirente richiede al fornitore pagamenti che non sono connessi alla vendita dei prodotti agricoli e alimentari del fornitore».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
15
La M., resistente nel procedimento principale, gestisce negozi di vendita al dettaglio di prodotti alimentari in Austria.
16
Nel maggio 2023 la M. ha inviato richieste di pagamento ai suoi fornitori di prodotti agricoli e alimentari, che, secondo la BWB, non erano connesse alla vendita di tali prodotti e violavano quindi l’articolo 5c, paragrafo 1, e l’allegato I, punto 4, del FWBG, che recepiscono l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, lettera d), della direttiva 2019/633.
17
Per giustificare tali richieste di pagamento, la M. ha dichiarato di essere fortemente colpita sul piano economico dalle ripercussioni della pandemia di COVID-19 sul turismo, da cui deriverebbero un deficit di clientela nel settore della vendita al dettaglio di prodotti alimentari e massicci aumenti di costi. Essa ha quindi avviato un processo di ristrutturazione completa della sua impresa, ivi compreso un processo di trasformazione degli acquisti. Nell’ambito di tale processo di trasformazione, essa ha assunto un consulente esterno, che le ha consigliato di richiedere un contributo dei suoi fornitori per compensare in parte gli elevati costi connessi a detto processo.
18
Il 16 maggio 2023 la M. ha organizzato, a tal fine, una «giornata dei fornitori» («Supplier Day») online, nel cui ambito ha esposto ai suoi fornitori una panoramica della situazione attuale del mercato dei prodotti agricoli e alimentari, dei problemi che incontrava nonché delle perdite che stava subendo. Essa ha illustrato il processo di trasformazione in cui si trovava. Come obiettivi di tale processo sono stati indicati la professionalizzazione della gestione delle categorie («Category Management») e l’ottimizzazione dei processi interni. La M. ha inoltre spiegato ai suoi fornitori l’esigenza di investire che stava affrontando, sottolineando la necessità di acquisire unità di produzione di idrogeno rispettose del clima e di investire in un parco di automezzi pesanti neutri dal punto di vista delle emissioni di CO2.
19
Il 17 maggio 2023 la M. ha inviato a ciascuno dei suoi fornitori una delle due varianti di uno stesso messaggio di posta elettronica, a seconda che essi avessero partecipato o meno alla giornata dei fornitori. In tale messaggio di posta elettronica, ha chiesto loro di versare un contributo di un determinato importo per partecipare al finanziamento del processo di trasformazione che essa stava avviando. I messaggi di posta elettronica erano accompagnati da fatture pro forma recanti diversi importi forfettari. I diversi messaggi di posta elettronica sono stati inviati contemporaneamente. Ad eccezione dell’importo precisato nella fattura pro forma e della distinzione a seconda che il fornitore in questione avesse o meno partecipato alla giornata del 16 maggio 2023, i messaggi di posta elettronica erano gli stessi per tutti i fornitori.
20
Dalla decisione di rinvio risulta che la M. ha deciso, di propria iniziativa, di porre fine alle richieste di investimento rivolte ai fornitori, di annullare le fatture pro forma allegate ai messaggi di posta elettronica e di rimborsare immediatamente gli importi già versati. In totale, solo due dei sedici fornitori avrebbero deciso di dar seguito alla domanda di investimento e di versare gli importi indicati sulle fatture pro forma allegate ai messaggi di posta elettronica.
21
La BWB ha constatato che la M, in qualità di acquirente, aveva chiesto a sedici fornitori pagamenti non connessi alla vendita di prodotti agricoli e alimentari. Pertanto, essa ha ritenuto che ciascuna di tali richieste di pagamento violasse l’articolo 5c, paragrafo 1, del FWBG, in combinato disposto con l’allegato I, punto 4, del medesimo. Il 10 novembre 2023 essa ha quindi presentato all’Oberlandesgericht Wien (Tribunale superiore del Land, Vienna, Austria), giudice del rinvio, sedici domande dirette all’irrogazione di una sanzione pecuniaria alla M., a titolo dell’articolo 6, paragrafo 2, del FWBG.
22
Quattro di tali domande sono state attribuite alla 25a sezione di tale giudice. Esse sono state riunite e riguardano i seguenti quattro fornitori:
–
P. GmbH – richiesta di pagamento per un importo di EUR 12000;
–
L. GmbH – richiesta di pagamento per un importo di EUR 10000;
–
R. GmbH – richiesta di pagamento per un importo di EUR 12000;
–
S. GmbH – richiesta di pagamento per un importo di EUR 18000.
23
La BWB ritiene che ogni richiesta di pagamento costituisca una violazione distinta.
24
La M. contesta affermando che si tratta di richieste distinte, sostenendo che le sedici domande formulate dalla BWB si basano tutte sulla stessa situazione di fatto. La scissione artificiale in sedici domande distinte le sembra quindi violare il principio del «ne bis in idem». In subordine, la M. sostiene che, in realtà, le viene addebitata un’infrazione unica e continuata. Tale concetto giuridico giurisprudenziale, derivante dal diritto applicabile in materia di intese e di concorrenza, le sembra applicabile anche alle disposizioni del FWBG che recepiscono la direttiva 2019/633.
25
Secondo il giudice del rinvio, l’articolo 6, paragrafo 2, del FWBG prevede una sanzione di natura penale. Orbene, la dottrina penale austriaca ritiene che una condotta come quella contestata alla M. debba essere qualificata come «infrazione unica» nel senso che essa costituirebbe un’unità di azione giuridica (tatbestandliche Handlungseinheit). Tale giudice indica che, di conseguenza, anche se i fatti vertono su rapporti commerciali con sedici fornitori, occorrerebbe infliggere una sanzione pecuniaria unica dell’importo massimo di EUR 500000, previsto all’articolo 6, paragrafo 2, del FWBG.
26
Tuttavia, detto giudice dubita che tale risultato consenta di raggiungere l’obiettivo definito nella direttiva 2019/633, vale a dire un certo riequilibrio tra il potere di negoziazione degli acquirenti e quello dei fornitori nella filiera agricola e alimentare. Il medesimo giudice ritiene che tale riequilibrio possa avvenire solo a livello del rapporto individuale tra l’acquirente e il fornitore. Per contro, se le condotte della M. dovessero essere qualificate come costitutive di una pluralità di violazioni che portano all’irrogazione di diverse sanzioni pecuniarie in parallelo, occorrerebbe inoltre chiedersi se una simile soluzione sia conforme a tale direttiva.
27
In tali circostanze, l’Oberlandesgericht Wien (Tribunale superiore del Land, Vienna) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
a)
Se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), della [direttiva 2019/633] debba essere interpretato nel senso che esso, nel caso in cui un acquirente, sulla base di un intento motivato uniformemente, richieda nello stesso giorno, con comunicazione individuale, a ciascuno dei diversi fornitori rientranti nell’ambito di protezione di detta direttiva, in forza del suo articolo 1, un pagamento, con ciò violando il successivo articolo 3, paragrafo 1, lettera d), osti a una normativa nazionale per la quale tali richieste di pagamento sono considerate, nel loro insieme, come un’unica infrazione (unicità della fattispecie) con la conseguenza dell’imposizione di un’unica sanzione.
b)
Se, ai fini della risposta alla prima questione, lettera a), sia rilevante, con riguardo al requisito di cui all’articolo 6, paragrafo 1, ultima frase, della [direttiva 2019/633], secondo cui la sanzione è efficace, proporzionata e dissuasiva, e tiene conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità della violazione, il fatto che, ai sensi della disposizione sanzionatoria nazionale austriaca, possa essere imposta [una sanzione pecuniaria] fino a un importo massimo di (soli) EUR 500000 (articolo 6, paragrafo 2, del FWBG).
2)
Qualora venga fornita alla prima questione, lettera a), una risposta affermativa:
Se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), della [direttiva 2019/633] debba essere interpretato nel senso che ogni richiesta di pagamento a un fornitore – nella misura in cui viola il divieto di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), di detta direttiva – va considerata una pratica commerciale passibile di sanzione autonoma, rispetto alla quale, conformemente al principio del cumulo, è necessario imporre di volta in volta una sanzione ad hoc ([sanzione pecuniaria]) cosicché dovrà essere applicata una pluralità di [sanzioni pecuniarie], tenuto conto del fatto che la disposizione sanzionatoria nazionale austriaca (articolo 6, paragrafo 2, del FWBG) prevede l’irrogazione di [una sanzione pecuniaria] fino a un importo massimo di EUR 500000».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
28
Con la sua prima questione, considerata nel suo insieme, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2019/633 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che prevede che più richieste di pagamento non connesse con la vendita di prodotti agricoli e alimentari, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva, e inviate contemporaneamente da un acquirente a più fornitori per un unico motivo debbano essere qualificate congiuntamente come infrazione unica, che dà luogo all’irrogazione di una sanzione pecuniaria unica, la quale ha un limite massimo stabilito a un importo fisso.
29
In via preliminare, dai considerando 1, 7 e 39 della direttiva 2019/633 risulta che quest’ultima mira a istituire a livello dell’Unione una norma minima di protezione dei fornitori di prodotti agricoli e alimentari contro le pratiche commerciali sleali degli acquirenti nella filiera agricola e alimentare, al fine di ridurre la frequenza di tali pratiche che possono avere conseguenze negative sul tenore di vita della comunità agricola. Tale impatto è ritenuto sia diretto, in quanto riguarda i produttori agricoli e le loro organizzazioni in qualità di fornitori, che indiretto, poiché le conseguenze delle pratiche commerciali sleali che avvengono nella filiera agricola e alimentare si ripercuotono «a cascata» con effetti negativi che ricadono sui produttori primari in tale filiera.
30
In questa prospettiva, da un lato, l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva prevede che gli Stati membri provvedono affinché almeno tutte le pratiche commerciali sleali elencate in tale disposizione siano vietate. Tra queste pratiche figura, alla lettera d) di detta disposizione, quella che consiste per l’acquirente nel richiedere al fornitore pagamenti che non sono connessi alla vendita di prodotti agricoli e alimentari del fornitore.
31
Dall’altro lato, come risulta dall’articolo 4 della direttiva 2019/633, ogni Stato membro designa una o più autorità incaricate di applicare i divieti di cui all’articolo 3 di tale direttiva a livello nazionale. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, di detta direttiva, ciascuna di tali autorità deve disporre delle risorse, delle competenze e dei poteri necessari per assolvere i propri doveri.
32
È alla luce di tali precisazioni che occorre rispondere alla prima questione, vertente sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della medesima direttiva.
33
Tale disposizione prevede che gli Stati membri debbano conferire a dette autorità il potere di imporre o avviare procedimenti finalizzati all’imposizione di sanzioni pecuniarie e altre sanzioni di pari efficacia e provvedimenti provvisori, nei confronti dell’autore della violazione, in conformità delle norme e procedure nazionali. Il secondo comma di tale articolo 6, paragrafo 1, precisa inoltre che tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive, tenendo conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità della violazione.
34
Occorre quindi, come suggerisce l’avvocato generale al paragrafo 26 delle sue conclusioni, affrontare in successione i due aspetti della problematica sollevata dal giudice del rinvio, vertenti, da un lato, sulla qualificazione comune come infrazione unica conferita a diverse pratiche commerciali sleali considerate congiuntamente, che porta a infliggere una sola sanzione pecuniaria per l’insieme di tali pratiche e, dall’altro, sul massimale di tale sanzione pecuniaria.
35
Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenze del 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punto 12, e dell’8 maggio 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, punto 54 nonché giurisprudenza citata).
36
Per quanto riguarda, in primo luogo, la compatibilità – con l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2019/633 – di una normativa nazionale che prevede che più pratiche commerciali sleali identiche, vietate ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva, messe in atto contemporaneamente da uno stesso acquirente debbano essere qualificate congiuntamente come «infrazione unica», che può solamente dar luogo all’irrogazione di una sola sanzione pecuniaria, occorre anzitutto constatare che la formulazione di tale articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), si limita a rinviare, in generale, alle norme e alle procedure nazionali senza fornire indicazioni specifiche sulla possibilità di qualificare come infrazione unica più pratiche vietate. Tale disposizione lascia quindi, in linea di principio, gli Stati membri liberi di optare o meno per una simile qualificazione, purché, conformemente al secondo comma di detto articolo 6, paragrafo 1, la sanzione inflitta a tale titolo sia efficace, proporzionata e dissuasiva e tenga conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità della violazione.
37
Per quanto riguarda, poi, il contesto in cui si inserisce tale disposizione, occorre rilevare che dai considerando 1 e 39 della direttiva 2019/633 risulta che il legislatore dell’Unione ha scelto un approccio fondato su un’armonizzazione minima delle norme relative alle pratiche commerciali sleali nelle relazioni tra imprese nella filiera agricola e alimentare.
38
Tale logica di armonizzazione minima si manifesta attraverso numerosi rinvii nel testo di tale direttiva al diritto degli Stati membri, ai quali spetta precisare l’attuazione o la portata di talune norme che essa enuncia. Il considerando 24 della suddetta direttiva indica, ad esempio, che essa non armonizza le norme relative all’onere della prova applicabili nei procedimenti dinanzi alle autorità nazionali di contrasto, né la definizione di accordi di fornitura. Parimenti, l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della medesima direttiva precisa che tali autorità devono disporre del potere di effettuare ispezioni in loco, senza preavviso, nel quadro delle indagini, in conformità delle norme e delle procedure nazionali.
39
Inoltre, la direttiva 2019/633 lascia espressamente agli Stati membri la libertà di integrare il sistema di protezione dei fornitori di prodotti agricoli e alimentari con norme nazionali più protettive. In tal senso, l’articolo 9 di tale direttiva dispone che, per garantire un più alto livello di tutela, gli Stati membri possono mantenere o introdurre norme nazionali volte a contrastare le pratiche commerciali sleali più rigorose di quelle previste nella suddetta direttiva, a condizione che esse siano compatibili con le norme relative al funzionamento del mercato interno.
40
Ne risulta che, nel silenzio della direttiva 2019/633, la logica di armonizzazione minima implica che le norme relative al cumulo delle pene o alle modalità di qualificazione di molteplici pratiche commerciali sleali rientrano, in linea di principio, nella discrezionalità degli Stati membri cui la direttiva 2019/633 non impone né vieta di optare per simili norme.
41
Infine, l’interpretazione che risulta dai punti da 36 a 40 della presente sentenza è confermata dagli obiettivi perseguiti dalla direttiva in questione. Infatti, non si può ritenere che la direttiva 2019/633 si concentri sulla tutela di ciascun fornitore di prodotti agricoli e alimentari nel suo rapporto particolare con un acquirente, il che vieterebbe qualsiasi qualificazione come infrazione unica per più violazioni che coinvolgono fornitori diversi o qualsiasi cumulo delle pene irrogate per simili violazioni. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 37 delle sue conclusioni, l’obiettivo perseguito da tale direttiva, vale a dire la tutela del tenore di vita della comunità agricola, va oltre la mera protezione dei rapporti individuali tra gli acquirenti e i fornitori. In tale prospettiva, la possibilità di qualificare congiuntamente più pratiche illecite non indebolisce, in linea di principio, l’efficacia del divieto di tali pratiche e non compromette tale obiettivo di detta direttiva.
42
Inoltre, al fine di fornire al giudice del rinvio una risposta utile e completa, occorre aggiungere, sotto un primo profilo, che il concetto di «infrazione unica e continuata», quale risulta dalla giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 101 TFUE, non è pertinente nell’ambito della direttiva 2019/633. Al riguardo, occorre rilevare che la base giuridica di tale direttiva, vale a dire l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, riguarda il perseguimento della politica agricola comune, conformemente all’articolo 39, paragrafo 1, TFUE. Non si tratta quindi delle disposizioni di tale trattato relative alle regole di concorrenza. Ciò implica che il concetto di «infrazione unica e continuata», sviluppato nel contesto del diritto della concorrenza, rientra in una logica diversa da quella utilizzata nell’ambito della suddetta direttiva.
43
In ogni caso, secondo la giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 101 TFUE, una violazione di tale articolo può risultare non solo da un atto isolato, ma anche da una serie di atti o ancora da un comportamento continuato. Qualora diverse azioni facciano parte di un «piano d’insieme», a causa del loro identico oggetto di distorsione del gioco della concorrenza all’interno del mercato comune, la Commissione europea può imputare la responsabilità di tali azioni in funzione della partecipazione all’infrazione considerata nel suo insieme (v. in tal senso, sentenza del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punto 258). Pertanto, il concetto di «infrazione unica e continuata» è utilizzato nell’ambito delle norme relative alla produzione della prova in materia di concorrenza e, più precisamente, per facilitare l’imputazione di certi comportamenti a talune imprese. Tale concetto non è quindi pertinente quando le autorità che hanno potere sanzionatorio, al fine di applicare una sanzione più mite, possono qualificare congiuntamente più comportamenti che rientrano in una stessa logica e ritenere che essi costituiscano un’infrazione unica.
44
Sotto un secondo profilo, come giustamente rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 35 e 36 delle sue conclusioni, il principio del ne bis in idem non può neppure essere invocato per imporre agli Stati membri di rinunciare ad adottare norme che consentano di qualificare più pratiche commerciali sleali considerate congiuntamente come infrazione unica.
45
A tale titolo, dalla giurisprudenza costante della Corte relativa all’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea risulta che il principio del ne bis in idem vieta un cumulo tanto di procedimenti penali quanto di sanzioni per gli stessi fatti e nei confronti di una stessa persona (v., in tal senso, sentenze del 20 marzo 2018, Garlsson Real Estate e a., C‑537/16, EU:C:2018:193, punto 27 nonché giurisprudenza citata, e del 20 marzo 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punto 25 nonché giurisprudenza citata). Posto che la condizione «idem» richiede quindi che i fatti materiali siano identici, tale principio non trova applicazione quando i fatti di cui trattasi non sono identici, bensì soltanto analoghi (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, punto 58 e giurisprudenza citata). Il criterio rilevante per valutare l’esistenza di una stessa violazione è quello dell’identità dei fatti materiali, intesi come esistenza di un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro che abbiano condotto all’assoluzione o alla condanna definitiva dell’interessato (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punto 57 e giurisprudenza citata).
46
Orbene, in caso di qualificazione di un insieme di pratiche commerciali sleali riguardanti fornitori diversi come infrazione unica, manca in linea di principio la condizione «idem».
47
La circostanza che le pratiche di cui al procedimento principale possano essere qualificate come «infrazione unica» in forza del diritto nazionale non cambia nulla al riguardo. Infatti, la Corte ha già statuito che la qualificazione giuridica dei fatti nel diritto nazionale non è pertinente ai fini della constatazione dell’esistenza di una stessa violazione, in quanto la portata della tutela conferita dall’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali non può variare da uno Stato membro all’altro (v., in tal senso, sentenze del 20 marzo 2018, Garlsson Real Estate e a., C‑537/16, EU:C:2018:193, punto 38, nonché del 20 marzo 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punto 36).
48
Da quanto precede risulta che l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2019/633 deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che prevede che diverse pratiche commerciali sleali vietate ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva siano qualificate congiuntamente come infrazione unica che può solamente dar luogo a una sola sanzione pecuniaria.
49
In secondo luogo, occorre stabilire se l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2019/633 debba essere interpretato nel senso che esso osta comunque a una simile normativa nazionale qualora essa preveda un massimale della sanzione pecuniaria prevista per sanzionare tale insieme di pratiche qualificate congiuntamente come infrazione unica.
50
A tale titolo, l’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, di tale direttiva dispone che le sanzioni di cui al primo comma, lettera e), di tale articolo 6, paragrafo 1, debbano essere efficaci, proporzionate e dissuasive, e tenere conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità della violazione.
51
Per quanto riguarda, in particolare, il principio di proporzionalità, la Corte ha precisato che tale principio esige che, nel determinare la sanzione nonché nel fissare l’importo della sanzione pecuniaria, si tenga conto delle specifiche circostanze del caso di specie [v., in tal senso, sentenza del 19 ottobre 2023, G. ST.T. (Proporzionalità della pena in caso di contraffazione), C‑655/21, EU:C:2023:791, punto 67 e giurisprudenza citata]. Parimenti, le misure repressive non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 23 novembre 2023, J.P. Mali, C‑653/22, EU:C:2023:912, punto 32 e giurisprudenza citata). La proporzionalità va quindi valutata concretamente alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura repressiva di cui trattasi.
52
Tale requisito, come quelli risultanti dall’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, di detta direttiva, presuppone che l’autorità nazionale di contrasto, o il giudice nazionale, che ha l’incarico di sanzionare i divieti derivanti dall’articolo 3 della medesima direttiva, disponga del potere discrezionale necessario per fissare una sanzione conforme all’insieme di tali requisiti.
53
Orbene, qualora più pratiche commerciali sleali vietate ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 2019/633 siano qualificate congiuntamente come infrazione unica, cosicché esse possono solamente dar luogo all’imposizione di una sola sanzione pecuniaria che ha un limite massimo, è possibile che l’autorità di contrasto o il giudice che ha l’incarico di determinare l’importo di tale sanzione pecuniaria non abbia, in certi casi, il potere discrezionale necessario per conformarsi a detti requisiti.
54
In particolare, ciò può verificarsi quando l’importo massimo della sanzione pecuniaria fissato dalla normativa nazionale è di gran lunga inferiore alla prospettiva di guadagno finanziario che l’acquirente progettava imponendo a molti dei suoi fornitori pagamenti non connessi alla vendita dei prodotti agricoli e alimentari di tali fornitori. Infatti, qualora il totale cumulato di tali pagamenti superi in larga misura il massimale della sanzione pecuniaria, la sanzione massima unica per l’insieme di tali pratiche illecite non può essere sufficiente a garantire l’effetto dissuasivo ricercato o essere efficace e conforme al principio di proporzionalità.
55
Spetta quindi al giudice del rinvio verificare se esso disponga, nell’ambito del procedimento principale, del potere discrezionale necessario per fissare l’importo della sanzione pecuniaria conformemente ai requisiti previsti all’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2019/633. Nel fare ciò, esso dovrà in particolare tener conto dell’importo del guadagno finanziario che l’acquirente progettava imponendo a molti dei suoi fornitori pagamenti non connessi alla vendita dei loro prodotti agricoli e alimentari rispetto al massimale fissato per la sanzione pecuniaria per l’insieme di tali pagamenti illeciti.
56
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva 2019/633, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede che più richieste di pagamento non connesse alla vendita di prodotti agricoli e alimentari, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), di detta direttiva, e inviate contemporaneamente da un acquirente a diversi fornitori per un unico motivo debbano essere qualificate congiuntamente come infrazione unica, che dà luogo all’irrogazione di un’unica sanzione pecuniaria, la quale ha un limite massimo stabilito a un importo fisso, a condizione che l’autorità nazionale di contrasto o il giudice nazionale che ha l’incarico di sanzionare tale infrazione goda del potere discrezionale necessario per fissare una sanzione pecuniaria che sia efficace, proporzionata e dissuasiva e che tenga conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità di detta infrazione.
Sulla seconda questione
57
Tenuto conto della risposta fornita alla prima questione pregiudiziale, non è necessario rispondere alla seconda questione sollevata dal giudice del rinvio.
Sulle spese
58
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
L’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, lettera e), della direttiva (UE) 2019/633 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, in materia di pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese nella filiera agricola e alimentare, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, di tale direttiva,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non osta a una normativa nazionale che prevede che più richieste di pagamento non connesse alla vendita di prodotti agricoli e alimentari, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), di detta direttiva, e inviate contemporaneamente da un acquirente a diversi fornitori per un unico motivo debbano essere qualificate congiuntamente come infrazione unica, che dà luogo all’irrogazione di un’unica sanzione pecuniaria, la quale ha un limite massimo stabilito a un importo fisso, a condizione che l’autorità nazionale di contrasto o il giudice nazionale che ha l’incarico di sanzionare tale infrazione goda del potere discrezionale necessario per fissare una sanzione pecuniaria che sia efficace, proporzionata e dissuasiva e che tenga conto della natura, della durata, della frequenza e della gravità di detta infrazione.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.