61988CC0070(01)_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . L' article 31 du traité CEEA habilite-t-il le Conseil à arrêter un règlement autorisant la fixation de niveaux maximaux admissibles de contamination pour les denrées alimentaires et les aliments pour bétail qui menacent la santé publique, lorsque la fixation de tels niveaux maximaux a pour effet d' empêcher la commercialisation de ces denrées alimentaires? Ou bien un tel règlement doit-il être également ( voire exclusivement ) basé sur l' article 100 A du traité CEE? Tel nous paraît être en substance le problème juridique que la Cour est invitée à trancher en l' espèce .
1 . Rappel des stades antérieurs de la procédure; recevabilité des moyens invoqués
2 . Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 4 mars 1988, le Parlement européen a formé en vertu des articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA un recours en annulation du règlement ( Euratom ) n
3954/87 du Conseil, du 22 décembre 1987, fixant les niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive pour les denrées alimentaires et les aliments pour bétail après un accident nucléaire ou dans toute autre situation d' urgence radiologique ( 1 ). Il a invoqué trois moyens à l' appui de son recours en annulation : le règlement litigieux n' a pas de base juridique appropriée; le Conseil n' était pas compétent pour arrêter un règlement, mais seulement pour arrêter une directive; c' est à tort que le Conseil a omis de déléguer des compétences d' exécution à la Commission .
Le 11 avril 1988, le Conseil a soulevé une exception d' irrecevabilité contre le recours du Parlement . Dans son arrêt interlocutoire du 22 mai 1990 ( 2 ), la Cour a rejeté cette exception et confirmé ainsi que le Parlement est compétent, du moins sous certaines conditions, pour former un recours en annulation . La Cour a souligné dans son arrêt l' importance fondamentale du contrôle juridictionnel de l' équilibre institutionnel, créé par les traités . En effet, dans le cadre du processus décisionnel communautaire, les traités ont conféré un certain nombre de prérogatives à chacune des institutions et chargé la Cour de veiller à ce que chaque institution exerce ses compétences dans le respect de celles des autres ( 3 ). C' est sur la base de ces considérations qu' un droit de recours limité a été reconnu au Parlement . Il est vrai que, comme la Cour l' a précisé, le traité CEE et le traité CEEA ne permettent pas de reconnaître au Parlement le statut de requérant privilégié ( 4 ). Le droit de recours, reconnu au Parlement par l' arrêt du 22 mai 1990, a une portée plus limitée : en effet, la Cour a affirmé que le Parlement est recevable à saisir la Cour d' un recours en annulation dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission, à la condition que ce recours ne tende qu' à la sauvegarde de ses prérogatives et qu' il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci ( 5 ).
3 . La recevabilité des trois moyens invoqués par le Parlement doit être appréciée à la lumière des considérations développées ci-après .
La recevabilité du premier moyen a été expressément confirmée dans l' arrêt interlocutoire ( 6 ). En faisant valoir que le règlement litigieux aurait dû être fondé non pas sur l' article 31 du traité CEEA, mais sur l' article 100 A du traité CEE, le Parlement défend ses prérogatives dans le processus décisionnel interinstitutionnel . En effet, en vertu de l' article 100 A du traité CEE, le Conseil doit arrêter les règlements et directives en coopération avec le Parlement européen, ce qui garantit à celui-ci une participation beaucoup plus intense et plus active que la procédure de consultation, prévue par l' article 31, paragraphe 2, du traité CEEA .
La recevabilité des deuxième et troisième moyens est beaucoup plus sujette à caution et le représentant du Parlement a déclaré à l' audience qu' il s' en remettait sur ce point à la sagesse de la Cour . Le deuxième moyen invoqué par le Parlement concerne la forme juridique de l' acte litigieux : à supposer même que l' article 31 du traité CEEA constitue une base juridique suffisante pour ce règlement, le Parlement estime que cette disposition n' habilite pas pour autant le Conseil à arrêter des règlements, mais seulement à arrêter des directives . Nous ne pensons pas que ce moyen vise à sauvegarder les prérogatives du Parlement ou soit basé sur la violation de celles-ci . Que le Conseil choisisse un règlement ou une directive comme instrument juridique, cela n' a aucune incidence sur les prérogatives du Parlement dans le processus décisionnel .
Le troisième moyen, invoqué à titre subsidiaire par le Parlement, part de l' idée que l' article 100 A du traité CEE constitue effectivement la base juridique appropriée de l' acte litigieux ( en d' autres termes, que le premier moyen du Parlement est fondé ). Dans cette hypothèse, dit ensuite le Parlement, le Conseil a commis une autre irrégularité en ne déléguant pas de compétences d' exécution à la Commission et en violant ainsi une de ses propres décisions ( à savoir la décision Comitologie 87/373/CEE ( 7 )). Or, le Parlement n' a indiqué ni au cours de la procédure écrite, ni au cours de la procédure orale en quoi ses prérogatives auraient été affectées par cette irrégularité . Nous proposons dès lors à la Cour d' écarter les deuxième et troisième moyens du Parlement et de concentrer son analyse sur le premier moyen, relatif à la base juridique de l' acte litigieux .
2 . Le différend en ce qui concerne la réplique du Parlement
4 . Avant de pouvoir commencer l' examen du premier moyen du Parlement, nous devons encore nous pencher sur les deux griefs que le Conseil a développés contre les arguments avancés par le Parlement dans sa réplique . En premier lieu, le Conseil se refuse à accepter que le Parlement examine en détail dans sa réplique les arguments que la Commission a développés dans son mémoire en intervention ( 8 ). Il soutient plus particulièrement que le Parlement n' a pas le droit d' agir de la sorte et qu' il détourne la réplique de sa finalité, qui consiste à clarifier le débat entre les parties . Pour étayer son grief, il fait valoir que, dans sa version actuelle, le règlement de procédure ne permet pas de répondre au mémoire présenté par un intervenant; ce droit de réponse n' existerait que dans le cadre de la procédure orale . Le Conseil estime que cette interprétation est corroborée par la modification que le règlement de procédure a subie en 1979 . Avant cette modification, l' article 93, paragraphe 5, du règlement de procédure prévoyait expressément que le président de la Cour fixait un délai dans lequel les parties pouvaient répondre au mémoire présenté par un intervenant . Or, cette dernière disposition a été supprimée en 1979 et le Conseil en déduit qu' on ne peut plus répondre par écrit à un mémoire en intervention .
Un second grief que le Conseil développe contre la réplique du Parlement et qui est proche du précédent concerne plus le fond de l' affaire . Le Conseil souligne que la réplique ne s' est pas ou presque pas exprimée sur les arguments qu' il avait avancés dans son mémoire en défense et il estime dès lors qu' il se trouve dans l' impossibilité de présenter une véritable duplique .
5 . Les griefs du Conseil ne nous paraissent pas fondés . Le règlement de procédure ne donne certes plus aux parties le droit de répondre par des observations écrites distinctes au mémoire présenté par un intervenant ( 9 ). Toutefois, en déduire qu' une réplique ne peut absolument rien dire sur le contenu de ce mémoire nous paraît excessif, d' autant que la seule restriction quant au fond, à laquelle le règlement de procédure soumet la réplique, concerne l' exposé de nouveaux moyens . Dans la réplique qu' il a présentée dans la présente affaire, le Parlement avance un certain nombre de nouveaux arguments à l' appui de moyens qu' il avait déjà développés dans sa requête et il examine un certain nombre d' arguments avancés à l' encontre de ces moyens soit par le Conseil, soit par la Commission . Cela ne nous paraît pas inadmissible . Pour les mêmes raisons, nous ne pouvons pas non plus partager la thèse qui est à la base du second grief du Conseil, à savoir qu' une réplique ne pourrait traiter que des points soulevés dans le mémoire en défense .
Même si l' argumentation du Conseil contenait une part de vérité, nous ne voudrions pas encore recommander à la Cour d' écarter du dossier les arguments que le Parlement a avancés dans sa réplique . En effet, la présente affaire concerne le maintien de l' équilibre des compétences entre les institutions par le contrôle juridictionnel de la base juridique appropriée d' un acte . Selon nous, l' importance du choix d' une base juridique appropriée s' oppose à ce que les arguments, développés par une partie, soient écartés du dossier en raison d' une violation ( hypothétique ) du règlement de procédure . En effet, il s' agit de questions d' ordre public, ce qui fait que la Cour peut même, le cas échéant, soulever d' office de nouveaux moyens . Nous pouvons renvoyer sur ce point à l' arrêt C-62/88 ( 10 ).
Dans cette affaire, la Grèce avait contesté, en vertu de l' article 173 du traité CEE, le fondement juridique d' un règlement ( 11 ) du Conseil, arrêté sur la base de l' article 113 du traité CEE . Le gouvernement grec avait soutenu entre autres que ce règlement aurait dû être fondé sur l' article 31 du traité CEEA . Le Conseil avait contesté la recevabilité de ce moyen au motif que le gouvernement grec avait formé son recours sur la seule base de l' article 173 du traité CEE et non sur la base de l' article 146 du traité CEEA . Tout en admettant qu' une interprétation littérale de l' article 173 du traité CEE étayait la thèse du Conseil, la Cour a néanmoins examiné le moyen invoqué par le gouvernement grec . En effet, ainsi que la Cour l' expose dans cet arrêt, la nécessité d' un contrôle complet et cohérent de la légalité des actes des institutions communautaires exige d' interpréter l' article 173 du traité CEE en ce sens qu' il ne saurait exclure la compétence de la Cour pour examiner, dans le cadre d' un recours visant à l' annulation d' un acte fondé sur une disposition du traité CEE, un grief tiré de la violation d' une règle du traité CEEA ( 12 ). Il ressort de cet arrêt que la Cour refuse d' écarter pour des raisons d' irrégularités procédurales des moyens qui concernent la base juridique d' un acte pris par une institution communautaire . Des considérations similaires s' opposent à ce que soient ignorés les arguments développés par le Parlement dans sa réplique .
3 . Le cadre de la discussion en ce qui concerne la base juridique
6 . En premier lieu, nous rappellerons que le grief invoqué à l' encontre du règlement litigieux n' est pas d' ordre purement formel . Ainsi que nous l' avons déjà indiqué plus haut, le Parlement motive son choix de l' article 100 A du traité CEE au lieu de l' article 31 du traité CEEA comme base juridique par le fait que la disposition citée en premier lieu lui garantit une participation beaucoup plus intense et active au processus décisionnel interinstitutionnel . En d' autres termes, les exigences procédurales de l' article 31 du traité CEEA diffèrent de celles de l' article 100 A du traité CEE, ce qui fait que la décision du Conseil de fonder sa décision en droit non pas sur l' article 100 A du traité CEE, mais sur l' article 31 du traité CEEA, peut influer sur le contenu du règlement en cause . Il s' ensuit que si le moyen invoqué par le Parlement est fondé, il doit entraîner l' annulation du règlement litigieux ( 13 ).
7 . En second lieu, nous voudrions maintenant nous pencher brièvement sur les deux fondements juridiques qui sont au centre du débat entre les parties .
L' article 31 du traité CEEA fait partie du titre II, chapitre 3, du traité CEEA . Ce chapitre est intitulé "La protection sanitaire" et il se rattache au préambule du traité, dans lequel les États signataires expriment leur souci d' "établir les conditions de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations ". Ce passage du préambule est développé plus avant à l' article 2, sous b ) du traité, qui se lit comme suit :
"Pour l' accomplissement de sa mission la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité :
...
b ) établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs, et veiller à leur application ... "
La politique de protection sanitaire est développée au titre II, chapitre 3, du traité CEEA, qui comprend dix articles . Ce sont surtout les articles 30 et 31 qui nous paraissent revêtir une importance particulière dans la présente affaire . L' article 30 traite de la principale mesure de protection sanitaire : l' institution de "normes de base ". Nous citerons cet article dans son intégralité :
"Des normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes sont instituées dans la Communauté .
On entend par normes de base :
a ) les doses maximales admissibles avec une sécurité suffisante,
b ) les expositions et contaminations maximales admissibles,
c ) les principes fondamentaux de surveillance médicale des travailleurs ."
L' article 31, que le Conseil préconise comme base juridique du règlement litigieux, décrit ensuite la procédure d' institution des "normes de base ": les normes de base sont élaborées par la Commission, après avis d' un groupe de personnalités désignées par le comité scientifique et technique parmi les experts scientifiques des États membres, notamment parmi les experts en matière de santé publique . La Commission demande, sur les normes de base ainsi élaborées, l' avis du Comité économique et social . Après consultation de l' Assemblée, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, fixe les normes de base .
L' article 100 A du traité CEE, que le Parlement européen préconise comme base juridique du règlement litigieux, est plus connu . Il constitue la disposition-clé du traité CEE permettant au Conseil d' arrêter les "mesures" ( en d' autres termes tant les règlements que les directives ) "relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur ". Ainsi qu' il ressort de l' article 8 A du traité CEE, le concept de "marché intérieur" comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions de ce traité .
8 . En troisième lieu, il nous paraît utile d' indiquer le cadre de référence dans lequel il convient d' apprécier les arguments développés par les parties .
Ainsi qu' il ressort de la jurisprudence de la Cour, la question de savoir si un acte d' une institution communautaire est valablement fondé en droit doit ressortir d' un double examen . D' une part, il faut avoir égard aux buts et au contenu de l' acte en cause; d' autre part, il faut examiner la portée de la disposition du traité sur laquelle cet acte est basé . C' est précisément sur ces deux points que les parties en cause sont en désaccord : elles font une analyse différente des buts et du contenu du règlement litigieux et elles sont aussi en désaccord sur la nature des mesures que le Conseil peut arrêter sur la base de l' article 31 du traité CEEA .
Le Parlement européen estime que le règlement litigieux vise non seulement à assurer la protection sanitaire de la population, mais qu' il est tout aussi important en ce qui concerne le fonctionnement du marché intérieur . Eu égard à ce double but, le règlement ne pouvait pas, toujours selon le Parlement, être arrêté sur la base de l' article 31 du traité CEEA, étant donné que le traité CEEA en général et le système de protection sanitaire, mis en place par ce traité, en particulier, ont une portée beaucoup plus limitée . Aussi le Conseil aurait-il dû fonder le règlement litigieux, soit également, soit exclusivement, sur l' article 100 A du traité CEE .
Le Conseil, soutenu en cela par la Commission et le Royaume-Uni, prétend que le règlement litigieux vise en premier lieu à assurer la protection sanitaire de la population et que les mesures de protection, prévues par ce règlement, n' ont qu' une incidence involontaire et accessoire sur la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté . En outre, ces parties insistent sur la nécessité d' une interprétation large du système de protection sanitaire, mis en place par les articles 30 et suivants du traité CEEA; selon elles, le fait que des mesures de protection sanitaire contre les radiations ionisantes ont accessoirement une incidence sur la libre circulation des biens ne peut pas faire obstacle à l' existence et l' effet utile de l' article 31 du traité CEEA en tant que base juridique .
9 . Pour apprécier les arguments du Parlement, il faut tenir compte de la relation entre le traité CEE et le traité CEEA . A cet égard, l' article 232, paragraphe 2, du traité CEE dispose ce qui suit :
"Les dispositions du présent traité ne dérogent pas aux stipulations du traité instituant la Communauté européenne de l' énergie atomique ."
Cette disposition a pour effet que s' il est démontré que l' article 31 du traité CEEA constitue une base juridique appropriée pour le règlement litigieux ( c' est-à-dire si on admet que le règlement fait effectivement partie des "normes de base", visées aux articles 30 et 31 du traité CEEA ), le recours du Parlement doit être rejeté, même s' il est prouvé que l' article 100 A du traité CEE aurait également pu constituer une base juridique appropriée de ce règlement .
En revanche, la Cour devra faire droit au recours du Parlement dans deux cas : premièrement, si elle estime que l' article 31 du traité CEEA n' aurait de toute façon pas pu constituer le fondement juridique du règlement litigieux; deuxièmement, si elle aboutit à la conclusion que le règlement aurait dû être basé tant sur l' article 31 du traité CEEA que sur l' article 100 A du traité CEE . La Cour pourrait aboutir à cette conclusion après avoir constaté non seulement que le règlement litigieux fixe des "normes de base", mais en outre qu' il poursuit des buts et édicte des règles qui ne peuvent pas être fondés sur l' article 31 du traité CEEA, mais qui, au contraire, concernent l' établissement ou le fonctionnement du marché intérieur . Dans une telle hypothèse, le règlement aurait dû être basé sur le double fondement juridique de l' article 31 du traité CEEA et de l' article 100 A du traité CEE ( 14 ). Dans la présente affaire un tel cumul de fondements juridiques n' est pas impossible en soi, parce que ces articles exigent l' un et l' autre que le Conseil statue à la majorité qualifiée et prescrivent des procédures préparatoires, certes différentes, mais pas incompatibles ( 15 ). L' article 31 du traité CEEA exige la consultation du Parlement européen, de personnalités désignées par le comité scientifique et technique et du Comité économique et social; en revanche, l' article 100 A prévoit, outre la consultation du Comité économique et social, la mise en oeuvre de ce qu' il est convenu d' appeler la procédure de coopération avec le Parlement européen . Les deux procédures peuvent le cas échéant être cumulées, par exemple en consultant les personnalités désignées par le comité scientifique et technique et le Comité économique et social avant d' engager la procédure de coopération avec le Parlement européen . Par conséquent, si la Cour estime que le règlement litigieux aurait dû être basé tant sur l' article 31 du traité CEEA que sur l' article 100 A du traité CEE, il serait établi que le Conseil n' a pas respecté les exigences procédurales, ce qui fait que le règlement devrait être annulé .
10 . Conformément à ce que nous avons exposé ci-avant, nous procéderons maintenant à une analyse des buts et du contenu du règlement litigieux ( paragraphes 11 à 15 ) et ensuite à une appréciation des arguments développés par les parties en ce qui concerne la portée de l' article 31 du traité CEEA ( paragraphes 16 à 29 ).
4 . Analyse du règlement litigieux
11 . Le règlement n
3954/87 a été arrêté en réponse à la prise de conscience suscitée par l' accident survenu à la centrale nucléaire de Tchernobyl le 26 avril 1986 ( 16 ). En effet, cet accident avait montré la nécessité d' une action efficace au niveau communautaire lorsque, à la suite d' un accident dans une centrale nucléaire ou d' un autre événément imprévisible, des quantités considérables de matières radioactives sont dispersées dans l' atmosphère, contaminant des denrées alimentaires et des aliments pour bétail à des niveaux significatifs du point de vue sanitaire .
Le règlement vise à mettre en oeuvre le système des normes de sécurité uniformes, instauré par l' article 2, sous b ), du traité CEEA ( 17 ), en particulier en prévoyant des niveaux d' intervention applicables en cas d' accident nucléaire ou de toute autre situation d' urgence radiologique ( 18 ). Plus particulièrement, le règlement fixe des niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive des denrées alimentaires et des aliments pour bétail, lesquels niveaux peuvent être déclarés applicables en cas d' accident nucléaire ou de toute autre situation d' urgence radiologique ( 19 ). Il importe de relever que ces niveaux maximaux admissibles s' ajoutent aux mesures de politique commerciale que la Communauté a prises à la suite de l' accident de Tchernobyl pour un certain nombre de produits agricoles originaires de pays tiers ( 20 ). Enfin, le préambule du règlement dit encore que "l' adoption d' un règlement rendant applicables des niveaux maximaux admissibles préserverait également l' unité du marché commun et préviendrait les détournements de trafic au sein de la Communauté" ( 21 ).
12 . La concrétisation de ce but dans le règlement peut être résumée comme suit . Une annexe du règlement fixe les niveaux maximaux admissibles de contamination ( 22 ). Le règlement lui-même confère à la Commission et au Conseil une compétence latente ( c' est-à-dire une compétence qui devient effective lorsque la Commission est informée d' accidents ou de toute autre situation d' urgence radiologique, indiquant que les taux maximaux admissibles sont ou seront atteints ) pour "rendre applicables" ces niveaux ( voir les articles 2 à 4 du règlement ). Cette déclaration de mise en application entraîne l' interdiction de commercialiser, sur tout le territoire de la Communauté, les denrées alimentaires et aliments pour bétail dont la contamination dépasse les niveaux maximaux admissibles ( voir l' article 6 du règlement ).
Le règlement qui rend applicables les niveaux maximaux admissibles et qui est arrêté dans un premier stade par la Commission a une durée de validité aussi brève que possible et qui ne peut pas dépasser trois mois ( voir l' article 2 du règlement ). Dans un délai de un mois suivant son adoption et après avoir consulté des experts, la Commission présente au Conseil une proposition de règlement, adaptant ou confirmant son propre règlement ( voir l' article 3, paragraphe 1, du règlement ). En principe, le Conseil doit statuer sur cette proposition avant l' expiration de la durée de validité du règlement de la Commission ( voir l' article 3, paragraphe 3, du règlement ). La durée de validité du règlement du Conseil doit également être limitée et elle peut être révisée à la demande d' un État membre ou à l' initiative de la Commission ( voir l' article 4 du règlement ). Le règlement litigieux permet aussi l' adaptation rapide des niveaux maximaux admissibles préétablis, en fonction des circonstances de tout accident nucléaire particulier ou de toute autre situation d' urgence radiologique ( voir le dixième considérant du règlement, en combinaison avec l' article 5, paragraphe 2, du règlement ).
13 . Cet aperçu des buts et du contenu du règlement litigieux nous permet de tirer les conclusions suivantes : le règlement vise essentiellement à protéger l' ensemble de la population de la Communauté contre tout contact avec des denrées alimentaires et des aliments pour bétail ayant subi, à la suite d' un accident nucléaire ou de toute autre situation d' urgence radiologique, une contamination radioactive telle qu' ils constituent un danger pour la santé . A cet effet, le règlement fixe des niveaux maximaux admissibles de contamination, qui peuvent être rapidement et efficacement déclarés applicables par la Commission et ensuite par le Conseil dans une situation d' urgence radiologique, ce qui entraîne une interdiction de commercialisation des denrées alimentaires et des aliments pour bétail trop gravement contaminés . L' interdiction de commercialisation a essentiellement un caractère temporaire; elle doit protéger la population jusqu' à ce que le danger de contamination radioactive soit écarté . Accessoirement, ce règlement a aussi pour effet de limiter au maximum les entraves pour le marché intérieur : en effet, l' adoption de mesures de protection au niveau communautaire permet d' éviter que les échanges de denrées alimentaires et d' aliments pour bétail soient inutilement entravés par des mesures nationales prises en ordre dispersé et qui peuvent varier quant à l' étendue de la protection et la durée de validité .
14 . Eu égard à ce qui précède, nous ne pouvons pas nous rallier à la thèse du Parlement selon laquelle ce règlement poursuit deux buts concurrents et équivalents, à savoir la protection de la santé et l' unité du marché commun ( 23 ). S' il est vrai que la fixation de niveaux uniformes et la création d' un système d' intervention au niveau communautaire font que la protection de la population en cas d' urgence radiologique n' entraîne pas un cloisonnement du marché commun ou des détournements de trafic, il ne nous paraît toutefois pas justifié d' en déduire que le maintien de l' unité de ce marché est un élément auquel ce règlement attache la même importance . Ce maintien de l' unité du marché est non pas un but en soi, mais la conséquence de l' existence d' une compétence communautaire . En effet, le règlement a été arrêté non pas pour réglementer le commerce des denrées alimentaires et des aliments pour bétail, mais pour protéger la population contre les dangers résultant des radiations ionisantes - en l' espèce, les radiations ionisantes provoquées par des denrées alimentaires et des aliments pour bétail contaminés .
Du reste, étant donné que le règlement vise à protéger la santé de la population, il n' est pas applicable aux ( échanges de ) denrées alimentaires et aliments pour bétail en général, mais il n' édicte qu' une interdiction de commercialisation des denrées alimentaires et aliments pour bétail ayant subi une contamination radioactive importante . Il n' est certes pas totalement dépourvu d' effets sur les échanges de denrées alimentaires et aliments pour bétail : en effet, ils sont les porteurs de ces radiations dangereuses, ce qui fait que les mesures de protection concernent nécessairement ces produits et leurs échanges ( 24 ). Le fait que ces mesures de protection n' affectent pas l' unité du marché commun n' est que la conséquence logique ( et heureuse ) de la circonstance que les articles 30 et suivants du traité CEEA prescrivent l' adoption de mesures de protection applicables de manière uniforme dans toute la Communauté . Toutefois, on ne peut pas déduire du fait que ce règlement a de telles conséquences sur les échanges des denrées alimentaires ou des aliments pour bétail qu' il a pour but de régler les échanges de ces produits .
15 . Enfin, le fait que le règlement vise la protection sanitaire de la population et non les échanges des denrées alimentaires et aliments pour bétail ressort aussi du caractère précaire de la compétence qu' il confère à la Commission et au Conseil : les interdictions de commercialisation en question ne peuvent être édictées que dans des circonstances exceptionnelles ( un accident grave dans une centrale nucléaire en est l' exemple typique ), elles ont essentiellement un caractère temporaire et elles visent plus particulièrement à remédier à une urgence spécifique et passagère .
5 . La portée de l' article 31 du traité CEEA
16 . Eu égard à la conclusion à laquelle nous sommes arrivés en ce qui concerne les buts et le contenu du règlement litigieux, nous devons examiner dans la dernière partie de nos conclusions si un règlement édictant des mesures de protection de la population contre les dangers résultant des radiations ionisantes peut être fondé sur l' article 31 du traité CEEA, lorsque ces mesures ont aussi accessoirement des effets sur les échanges de produits ayant subi une contamination radioactive .
17 . Pour prouver que l' article 31 du traité CEEA ne constitue pas une base juridique appropriée et suffisante pour le règlement litigieux, le Parlement a essentiellement avancé trois arguments que nous examinerons ci-après . Bien que ces arguments doivent être distingués entre eux, il existe un certain lien entre eux . Ils ont pour point commun de partir tous à des degrés divers de la portée limitée qui, selon le Parlement, caractérise le traité CEEA . En effet, le Parlement estime que ce traité concerne uniquement le développement de l' industrie nucléaire et de la recherche dans le secteur de l' énergie nucléaire, ainsi que le commerce et le transport des matières nucléaires . Il laisse parfois entendre dans son mémoire, bien que ce ne soit pas toujours d' une manière aussi explicite, que dès qu' une mesure déterminée sort de ce cadre étroit et a - ne fût-ce qu' accessoirement - une incidence ou une influence sur le commerce des matières non nucléaires, par exemple les denrées alimentaires et les aliments pour bétail, cette mesure doit être basée en partie, voire exclusivement, sur l' article 100 A du traité CEE .
5.1 . Appréciation des arguments du Parlement
18 . Cette interprétation restrictive du traité CEEA transparaît surtout dans les deux premiers arguments du Parlement . Selon le premier argument, le contenu du concept de "normes de base", visé aux articles 30 et suivants du traité CEEA, doit être interprété à la lumière de la portée limitée du traité CEEA, décrite plus haut . Or, du fait de cette portée limitée, la politique de "protection sanitaire", mise en place par le traité CEEA, ne peut s' appliquer qu' à la protection contre les radiations produites directement dans une centrale nucléaire ou lors du maniement de combustibles nucléaires ( ce qu' il est convenu d' appeler les "radiations primaires "). En revanche, le règlement litigieux concerne les radiations secondaires, c' est-à-dire celles qui atteignent la population par le biais de denrées alimentaires ou d' aliments pour bétail contaminés . Le Parlement en déduit qu' un tel règlement ne peut pas être fondé sur les articles 30 et suivants du traité CEEA, parce qu' il vise à instaurer une protection plus étendue que celle qui est autorisée par ces articles .
Toujours selon le Parlement, le traité CEEA n' a rien à voir avec le marché libre des produits contaminés ou la protection contre les dangers émanant de tels produits, mais il concerne uniquement le commerce des matières nucléaires et la protection contre ces matières . Il ne ressort ni du texte, ni du but de l' article 31 du traité CEEA que les Hautes Parties Contractantes ont eu la volonté d' assurer une protection plus étendue, se rapportant par exemple aux produits contaminés par l' utilisation de l' énergie atomique . En d' autres termes, l' article 31 du traité CEEA autorise seulement l' adoption de mesures de protection destinées à limiter les dangers dans le secteur nucléaire lui-même et non à réglementer des activités n' ayant elles-mêmes aucun lien avec l' exploitation de l' énergie nucléaire . Le Parlement estime que cette interprétation est confirmée par la pratique suivie avant l' adoption du règlement n
3954/87, selon laquelle les mesures prises sur la base de l' article 31 du traité CEEA visaient uniquement à protéger la population contre les dangers résultant des radiations primaires .
19 . Dans son deuxième argument aussi, le Parlement part de l' idée que le traité CEEA a une portée limitée . Cet argument concerne l' expression "la population et les travailleurs", qui doivent bénéficier de la protection sanitaire en vertu de l' article 30 du traité CEEA . Le Parlement aboutit, par une interprétation téléologique du traité CEEA, à la conclusion que les articles 30 et suivants de ce traité visent uniquement à protéger les personnes "directement concernées" par l' industrie nucléaire, c' est-à-dire les personnes travaillant dans les installations de la recherche ou de l' industrie nucléaire, qui sont en contact avec les combustibles nucléaires, et la population qui est susceptible d' être exposée ( directement ) aux radiations . Par contre, les dangers résultant des radiations indirectes, par exemple les radiations provenant des denrées alimentaires et des aliments pour bétail ayant subi une contamination radioactive, doivent, selon le Parlement, du fait de la portée limitée du traité CEEA, être combattus d' une autre manière, à savoir sur la base de l' article 100 A du traité CEE .
20 . Ces arguments ne peuvent pas nous convaincre . La Commission relève à juste titre dans son mémoire que la distinction entre radiations "primaires" et "secondaires" et entre population concernée "directement" et "indirectement" n' est mentionnée nulle part dans le traité CEEA . Ces distinctions seront particulièrement difficiles à appliquer dans les faits et elles sont en outre dénuées de toute pertinence au regard du but des articles 30 et suivants du traité CEEA, qui consiste dans la protection sanitaire cohérente et efficace de la population contre les dangers résultant des radiations ionisantes . Cela est d' emblée évident en ce qui concerne la première distinction : en effet, les radiations "primaires" ne sont ni plus ni moins dangereuses pour la santé publique que les radiations "secondaires ": le danger dépend de l' intensité et de la durée de l' exposition aux radiations ionisantes, quels que soient les porteurs de ces radiations ( l' air, l' eau, les denrées alimentaires, etc .).
Le concept de "population directement ou indirectement concernée" ne nous paraît pas non plus pertinent . En effet, nous ne voyons pas ce qui empêcherait d' adopter en vertu des articles 30 et suivants du traité CEEA des mesures de protection de toute la population de la Communauté, surtout lorsqu' il s' agit de prendre des mesures ( préventives ) contre un accident nucléaire grave tel que celui survenu à Tchernobyl . Du reste, les arguments développés par le Parlement lui-même montrent aussi l' absence de bien-fondé de cette distinction : c' est ainsi que le Parlement prétend à la page 14 de sa réplique que le traité CEEA ne cherche pas à protéger de manière systématique la santé de la population contre les dangers résultant des radiations, mais seulement contre les dangers résultant des radiations dans le secteur nucléaire ( 25 ). Or, nous ne voyons pas comment le danger de radiations, contre lequel le règlement litigieux cherche à protéger la population, ne résulterait pas de radiations dans le secteur nucléaire . Il nous semble qu' en définitive, la contamination des denrées alimentaires et des aliments pour bétail à la suite d' un accident nucléaire est tout autant due au secteur nucléaire que le danger de radiations résultant de la manipulation artificielle de matières nucléaires .
21 . L' argument du Parlement relatif à l' interprétation littérale, selon lequel l' expression la "protection sanitaire de la population et des travailleurs", figurant à l' article 30 du traité CEEA, ne pourrait pas concerner toute la population, parce que sinon la référence spécifique aux "travailleurs" serait dénuée de sens, ne nous paraît pas convaincant : en citant séparément la catégorie des "travailleurs", l' article 30 peut tout aussi bien vouloir dire que cette partie de la population doit, selon le traité CEEA, être traitée avec une attention particulière, et cela par l' adoption de mesures particulières, par exemple des normes de sécurité plus strictes ou plus détaillées . Du reste, une protection différente des travailleurs par rapport à d' autres groupes de la population fait partie de la pratique législative existante : c' est ainsi par exemple que la directive 80/836/Euratom du Conseil, du 15 juillet 1980, contient des règles distinctes pour les travailleurs exposés aux radiations ( voir les articles 7 à 9 ), pour les étudiants ( voir les articles 10 et 11 ) et pour la population en général ( voir les articles 12 et suivants ).
Les deux distinctions préconisées par le Parlement entraîneraient non seulement des difficultés d' application pratique, mais aussi des complications inutiles dans le processus décisionnel de la Communauté : ce n' est que dans le cas de la protection de la "population directement concernée" contre des "radiations primaires" qu' il faudrait consulter les experts désignés par le comité scientifique et technique . Toutes les autres mesures de protection devraient être prises sur la base de l' article 100 A du traité CEE, ce qui non seulement impliquerait l' application d' une autre procédure, plus complexe, mais conférerait aussi expressément aux États membres une possibilité d' "opt out" ( voir le paragraphe 4 de l' article 100 A ) en ce sens qu' un État membre pourrait, du moins en principe, donner la priorité à un autre motif parmi ceux cités dans cette disposition .
22 . Le troisième argument du Parlement a été développé avec force à l' audience par le représentant du Parlement et il concerne spécifiquement le rapport entre l' article 31 du traité CEEA et l' article 100 A du traité CEE . Le Parlement soutient en substance que l' article 31 du traité CEEA n' offre pas de base juridique suffisante pour un règlement relatif à la commercialisation des denrées alimentaires et des aliments pour bétail par la fixation de niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive de ces produits; un tel règlement ne pourrait être adopté que sur la base de l' article 100 A du traité CEE . Le Parlement développe ce troisième argument selon deux variantes différentes . Dans une première variante, il part de l' idée que le règlement litigieux concerne autant le commerce des denrées alimentaires et aliments pour bétail que la protection de la santé - or, nous avons déjà rejeté plus haut ( paragraphes 11 à 15 ) cette prémisse par une analyse du règlement en cause . Le Parlement assimile ainsi à tort les buts et le contenu du règlement litigieux à ceux d' un certain nombre de directives du Conseil qui déterminent, sur la base du traité CEE, des normes de qualité pour les denrées alimentaires et les aliments pour bétail . Il n' y a dès lors pas lieu de consacrer d' autres développements à cette argumentation .
Dans une seconde variante, cet argument est basé sur l' idée que le traité CEEA permet certes de prendre des mesures ( de protection ) se rapportant au marché intérieur, mais cela uniquement pour autant qu' il s' agit du marché intérieur des matières nucléaires; en revanche, les mesures qui ont une incidence sur la commercialisation des matières non nucléaires, telles que les denrées alimentaires et les aliments pour bétail, sortiraient du cadre de ce traité et devraient être arrêtées sur la base du traité CEE . Selon cette variante, le troisième argument se rattache en fait très étroitement aux deux premiers, étant donné qu' il part d' une interprétation très restrictive de la portée du traité CEEA - interprétation qui ne peut pas avoir notre assentiment . En effet, dès lors qu' on admet qu' on peut et doit mener sur la base des articles 30 et suivants du traité CEEA une politique cohérente et efficace de protection sanitaire contre les dangers résultant des radiations ionisantes, ces dispositions ne peuvent pas être interprétées en ce sens qu' elles permettent de prendre des mesures de protection contre les matières nucléaires, mais pas contre les produits ayant subi une contamination radioactive grave . Il s' agit d' assurer l' effet utile des dispositions du traité CEEA, question sur laquelle nous nous pencherons maintenant brièvement .
5.2 . "Effet utile" des articles 30 et suivants du traité CEEA
23 . Ainsi qu' il est apparu ci-avant, les trois arguments du Parlement partent de l' idée que le traité CEEA, plus particulièrement la politique de protection sanitaire, instituée par les articles 30 et suivants de ce traité, doit avoir une portée limitée . Nous ne pouvons pas nous rallier à une vue aussi restrictive . En effet, eu égard aux risques graves que les radiations ionisantes comportent pour la santé, nous estimons que les articles 30 et suivants du traité CEEA doivent être interprétés en ce sens qu' ils autorisent la Communauté à protéger la santé publique d' une manière cohérente et efficace . Plus précisément, nous ne voyons aucune raison valable d' interpréter la portée d' une politique mise en place par le traité CEEA selon d' autres règles que la portée d' une politique mise en place par le traité CEE . Or, en ce qui concerne la politique commune de la formation professionnelle, instaurée par l' article 128 du traité CEE, la Cour a affirmé dans son arrêt du 30 mai 1989 ( 26 ) ce qui suit :
"... la prévision de la mise en oeuvre d' une politique commune de la formation professionnelle interdit toute interprétation de cette disposition qui aboutirait à refuser à la Communauté les moyens d' action nécessaires pour conduire utilement cette politique commune" ( point 9 ).
Cet attendu nous paraît s' appliquer aussi, voire davantage, à la politique de la protection sanitaire contre les radiations ionisantes, mise en oeuvre par le traité CEEA . L' interprétation du Parlement en ce qui concerne cette politique nuirait gravement à l' effet utile de celle-ci .
24 . Il nous paraît donc essentiel de conférer aux articles 30 et suivants du traité CEEA un effet utile absolu . Cet effet utile présuppose que des mesures de protection sanitaire puissent aussi comporter, surtout dans des situations d' urgence radiologique, une interdiction de commercialisation de denrées alimentaires et d' aliments pour bétail ayant subi une contamination radioactive telle qu' ils mettent en péril la santé de la population . Nous soulignons ce qualificatif, parce que le Parlement tente d' étayer son argumentation en renvoyant à une proposition de directive, présentée par la Commission en vertu de l' article 100 A du traité CEE et qui, si elle est adoptée, imposerait entre autres l' obligation d' indiquer sur les étiquettes des denrées alimentaires si ces denrées ont ou non été irradiées ( 27 ). Cette référence à ladite proposition de directive est dénuée de pertinence, parce que celle-ci concerne non pas les denrées alimentaires ayant subi une contamination radioactive, mais les denrées alimentaires irradiées ( qui ne sont par hypothèse pas vraiment dangereuses pour la santé, étant donné qu' elles peuvent être commercialisées sous réserve d' une mention sur l' étiquette ); en d' autres termes, l' obligation visée dans la proposition tend non pas à protéger la santé, mais au contraire à déterminer des règles d' étiquetage uniformes en vue de sauvegarder la transparence du marché en ce qui concerne la commercialisation des produits dans le secteur des denrées alimentaires .
Nous voudrions encore ajouter ici que l' effet utile des dispositions du traité CEEA doit être déterminé sur la base des buts et des termes du traité lui-même, sans que la portée de celui-ci puisse être restreinte par une interprétation du traité CEE . Le principe de l' application autonome du traité CEEA, qui trouve du reste son expression dans l' article 232, paragraphe 2, du traité CEE, précité ( paragraphe 9 ), exclut aussi que la portée du traité CEEA soit limitée par une modification ultérieure du traité CEE ( à savoir, la modification apportée par l' Acte unique européen ).
25 . Du reste, il ressort de la pratique législative en vigueur ( dont la légalité n' est absolument pas mise en cause par le Parlement ) que la circonstance que les mesures de protection contre les radiations ionisantes ont une incidence sur les échanges de matières non nucléaires n' a pas été considérée jusqu' à présent comme un obstacle à l' utilisation de l' article 31 du traité CEEA comme base juridique . C' est ce qui ressort clairement de la directive 80/836/Euratom, portant modification des directives fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants ( 28 ). L' article 5 de cette directive, qui est basée sur l' article 31 du traité CEEA, dispose entre autres ce qui suit :
"En dehors des cas d' interdiction prévus par la législation nationale et quelle que soit l' importance du danger, un régime d' autorisation préalable doit être appliqué pour :
...
b ) l' utilisation de substances radioactives dans les jouets et l' importation de jouets contenant des substances radioactives;
c ) l' addition de substances radioactives dans la production et la fabrication des denrées alimentaires, des médicaments, des produits cosmétiques et des produits à usage domestique ..., ainsi que l' importation commerciale de telles denrées, médicaments et produits, s' ils contiennent des substances radioactives ."
Cela ressort également de la récente directive 89/618/Euratom, concernant l' information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d' urgence radiologique ( 29 ). Cette directive a été, elle aussi, basée sur l' article 31 du traité CEEA, et cela avec l' approbation du Parlement ( 30 ). Ainsi qu' il ressort de l' annexe II de cette directive, la population effectivement atteinte en cas d' urgence radiologique recevra entre autres des consignes de protection qui peuvent porter notamment sur la "restriction à la consommation de certains aliments susceptibles d' être contaminés ". Or, on ne voit pas très bien pourquoi des consignes de protection portant sur la consommation de denrées alimentaires contaminées pourraient être basées sur l' article 31 du traité CEEA, alors que les interdictions de commercialisation visant à mettre de tels produits hors de portée des consommateurs ne le pourraient pas .
5.3 . L' arrêt C-62/88
26 . Pour étayer son argumentation ( en particulier son troisième argument ), le Parlement a aussi renvoyé à l' arrêt C-62/88 ( 31 ). Ainsi qu' il a déjà été dit ( voir paragraphe 5 ), la République hellénique avait formé dans cette affaire un recours en annulation du règlement ( CEE ) n 3955/87 ( 32 ), au motif que c' est à tort que ce règlement était fondé sur l' article 113 du traité CEE; une des bases juridiques de rechange, défendue par la République hellénique, était l' article 31 du traité CEEA . La Cour a rejeté le recours de la Grèce et confirmé l' aptitude de l' article 113 du traité CEE à constituer la base juridique de ce règlement . Selon le Parlement, il ressort de cet arrêt que le règlement contesté dans la présente affaire est basé à tort sur l' article 31 du traité CEEA, et cela pour deux raisons que nous allons maintenant examiner : en premier lieu, le Parlement ne voit aucune différence entre le règlement qui était en cause dans l' affaire C-62/88 et le règlement contesté dans la présente affaire, ce qui donnerait une valeur de précédent à l' arrêt précité ( paragraphes 27 et 28 ci-après ); en second lieu, le Parlement estime que la "priorité" de l' article 113 du traité CEE sur l' article 31 du traité CEEA, qui est reconnue par cet arrêt, vaut aussi pour la relation entre l' article 100 A du traité CEE et l' article 31 du traité CEEA ( paragraphe 29 ci-après ).
27 . Voyons d' abord quelle est la différence entre le règlement n
3954/87, qui est en cause dans la présente affaire, et le règlement n
3955/87 qui, ainsi qu' il a été dit, était en cause dans l' affaire C-62/88 . Le règlement cité en dernier lieu fait partie des mesures spécifiques prises au niveau communautaire en réponse à l' accident survenu dans la centrale nucléaire de Tchernobyl . Du fait des conséquences graves de cet accident, il a fallu intervenir immédiatement et de façon draconienne, et cela au niveau communautaire ( peu de temps après l' accident, certains États membres avaient déjà institué de leur propre initiative des interdictions d' importation de produits originaires de pays tiers situés dans la zone contaminée, ce qui compromettait évidemment l' unité de la politique commerciale communautaire ). A cet effet, le Conseil a arrêté, le 12 mai 1986, le règlement ( CEE ) n
1388/86, qui instituait à titre de mesure d' urgence une interdiction d' importation provisoire mais totale d' un certain nombre de produits originaires de Bulgarie, de Hongrie, de Pologne, de Roumanie, de Tchécoslovaquie, d' Union soviétique et de Yougoslavie ( 33 ). Ce règlement était basé, sans plus de précision, sur le traité CEE en général; il a été remplacé quelques semaines plus tard, le 30 mai 1986, par le règlement ( CEE ) n
1707/86 ( 34 ) ( également basé sur le traité CEE en général ), qui interdisait l' importation des produits agricoles destinés à l' alimentation humaine et des produits agricoles transformés, originaires de pays tiers, en cas de non-respect de "tolérances maximales" déterminées ( c' est-à-dire un certain degré de contamination par les nucléides de caesium ). Ce dernier règlement constituait également une mesure d' urgence de caractère provisoire : son article 7 prévoyait qu' il expirerait le 30 septembre 1986, mais sa durée de validité a été prorogée avant cette date par le règlement ( CEE ) n 3020/86 ( 35 ) et ensuite par le règlement ( CEE ) n
624/87 ( 36 ) jusqu' au 31 octobre 1987 . Après l' expiration du règlement n
1707/86, le Conseil a arrêté, le 22 décembre 1987, le règlement n
3955/87, qui se situe exactement dans le prolongement des deux règlements précédents : il a une durée de validité limitée ( deux ans ) ( 37 ) et il vise à combattre les effets spécifiques de l' accident de Tchernobyl ( 38 ). En revanche, contrairement aux règlements précédents, il est basé sur une disposition spécifique du traité CEE, et cela peut-être en réponse à l' arrêt de la Cour du 26 mars 1987, dans lequel la Cour avait estimé que l' indication imprécise du fondement juridique par l' emploi de formules telles que "vu le traité ( CEE )" constituait une infraction à l' obligation de motivation de l' article 190 du traité CEE ( 39 ). Il ressort de l' exposé ci-avant que le Conseil a cherché, par le règlement n 3955/87, à limiter dans toute la mesure du possible les effets nuisibles de l' accident de Tchernobyl, dans le prolongement des mesures d' urgence de nature temporaire, qui avaient été prises précédemment, en fermant les frontières de la Communauté à l' importation en provenance de pays tiers de produits ( agricoles ) ayant subi une contamination radioactive grave . Ainsi qu' il ressort aussi des troisième et quatrième considérants de ce règlement, cette mesure est par nature une mesure de politique commerciale, étant donné qu' elle vise à empêcher l' importation de certains produits dans la Communauté . Bien que sa finalité soit incontestablement la protection de la santé, le règlement n
3955/87 vise essentiellement ( à l' instar des règlements antérieurs ) à instaurer des règles uniformes en vue d' empêcher l' importation de produits ayant subi une contamination radioactive à la suite de l' accident nucléaire de Tchernobyl . Au point 15 de son arrêt C-62/88, la Cour exprime ce but dans les termes suivants :
"Quant au contenu des dispositions que comporte le règlement n
3955/87, elles établissent des règles uniformes en ce qui concerne les conditions dans lesquelles les produits agricoles susceptibles d' être contaminés peuvent être importés dans la Communauté en provenance des pays tiers ."
28 . Les buts et le contenu du règlement n
3954/87 sont très différents . Ainsi qu' il a déjà été indiqué plus haut ( paragraphes 11 à 13 ), ce dernier règlement vise non pas à remédier sur une base ad hoc aux effets spécifiques d' un accident nucléaire antérieur, ni à établir des règles uniformes relatives à l' importation en provenance de pays tiers de produits ayant subi une contamination radioactive ou à la commercialisation de ces produits dans la Communauté . En revanche, il instaure une procédure permanente permettant, en cas d' accident nucléaire éventuel à l' avenir, de prendre des mesures de protection sanitaire de la population et des travailleurs . En effet, des niveaux maximaux admissibles de contamination radioactive des aliments pour bétail peuvent être rendus applicables dans toute la Communauté en application de cette procédure . L' adoption de telles mesures de protection a nécessairement pour effet que les denrées alimentaires et les aliments pour bétail, qui dépassent les niveaux déclarés applicables, ne peuvent plus être commercialisés, peu importe qu' ils soient originaires de la Communauté ou importés de pays tiers . Le fait que les buts poursuivis par le règlement n
3954/87 en cause concernent essentiellement la protection sanitaire ressort aussi du fait que, renvoyant entre autres au règlement n 3955/87, le quatrième considérant de ce règlement part de l' idée que des mesures de politique commerciale ont déjà été prises ( et ne doivent donc plus constituer un but du règlement en cause ), de même que le règlement n
3955/87 fixe, ainsi qu' il ressort du troisième considérant de ce règlement, des tolérances maximales pour les produits importés, sans préjudice des "niveaux maximaux admissibles" visés dans le règlement n
3954/87 - en d' autres termes, ces tolérances maximales ne sont qu' un premier filtre aux frontières extérieures de la Communauté . Ces différences font que, contrairement aux allégations du Parlement, l' arrêt C-62/88 ne peut pas être considéré comme un précédent valable pour la présente affaire . Dans cet arrêt, la Cour a seulement admis que l' article 113 du traité CEE était apte à constituer la base juridique du règlement n
3955/87 en raison du fait que ce règlement entre essentiellement dans le cadre de la politique commerciale .
29 . Il faut encore se demander si la "priorité" de l' article 113 du traité CEE sur l' article 31 du traité CEEA ne vaut pas également pour la relation entre l' article 100 A du traité CEE et l' article 31 du traité CEEA . A notre avis, l' arrêt C-62/88 ne permet pas de répondre par l' affirmative à cette question . Sur ce point, nous renvoyons au point 17 de cet arrêt, dans lequel la Cour a affirmé ce qui suit :
"Le recours à l' article 113 comme base juridique du règlement attaqué ne saurait être exclu au motif que les articles 30 et suivants du traité CEEA édicteraient des règles spécifiques régissant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population contre les dangers résultant des radiations ionisantes . En effet, ces dispositions, qui sont placées dans un chapitre intitulé 'La protection sanitaire', lequel fait partie du titre deuxième du traité CEEA intitulé 'Dispositions favorisant le progrès dans le domaine de l' énergie nucléaire', visent à assurer la protection de la santé publique dans le secteur nucléaire . Elles n' ont pas pour objet de régir les échanges entre la Communauté et les pays tiers ."
En d' autres termes, la Cour dit seulement que l' article 31 du traité CEEA ne peut pas constituer la base juridique pour l' adoption de mesures de politique commerciale ( en effet, le traité CEEA ne contient pas de disposition analogue à l' article 113 du traité CEE ); en revanche, elle ne se prononce pas sur la question de savoir si cette disposition est apte à constituer la base juridique des mesures qui sont relatives à la protection sanitaire de la population contre les radiations ionisantes et qui ont aussi une incidence accessoire sur la libre circulation des marchandises sur le marché interne . Or, il est apparu ci-avant que de telles mesures pouvaient effectivement être basées sur l' article 31 du traité CEEA; dans ces conditions, il résulte de l' article 232, paragraphe 2, du traité CEE que l' article 100 A du traité CEE ne peut pas infirmer cette conclusion . Nous concluons dès lors que l' arrêt C-62/88 n' est pas de nature à étayer le troisième argument du Parlement .
6 . Résumé et conclusion
30 . L' analyse des buts et du contenu du règlement litigieux nous a amené à conclure que ce règlement concerne principalement la protection sanitaire contre les dangers résultant de produits ayant subi une contamination radioactive grave . S' il est vrai que les mesures ( d' urgence ) prises sur la base de ce règlement auront une incidence ( temporaire ) sur la commercialisation de ces produits, toutefois, eu égard à l' importance d' une politique de protection sanitaire cohérente et efficace, cela ne pourra pas empêcher que l' article 31 du traité CEEA constitue la base juridique d' un tel règlement . Selon nous, on ne peut pas accepter les arguments avancés par le Parlement pour contester l' aptitude de l' article 31 du traité CEEA à constituer une telle base juridique, soit parce qu' ils sont fondés sur une analyse erronée des buts et du contenu du règlement litigieux, soit parce qu' ils interprètent la politique de protection sanitaire, visée aux articles 30 et suivants du traité CEEA, dans un sens indûment restrictif . Nous vous proposons dès lors de rejeter le recours du Parlement .
En ce qui concerne les dépens : étant donné que le Conseil a succombé dans son moyen tiré de la recevabilité, qui constituait également un enjeu important dans la présente affaire, nous vous proposons, en application de l' article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, d' ordonner que le Parlement européen et le Conseil supporteront chacun leurs propres dépens ( 40 ). Étant donné que le Parlement a succombé sur le fond, il doit être condamné aux dépens exposés par les parties intervenantes, qui n' ont pas présenté d' observations sur la question de la recevabilité et ont appuyé les conclusions du Conseil quant au fond .
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) JO L 371, p . 11 .
( 2 ) Rec . p . I-2041 .
( 3 ) Voir les points 21 et 22 de l' arrêt .
( 4 ) Voir les points 12 et 13 de l' arrêt .
( 5 ) Voir le point 27 de l' arrêt .
( 6 ) Voir les points 28 à 31 de l' arrêt .
( 7 ) Décision du Conseil du 13 juillet 1987 fixant les modalités de l' exercice des compétences d' exécution conférées à la Commission ( JO L 197, p . 33 ).
( 8 ) En effet, à la suite d' une prorogation des délais pour la présentation du mémoire en défense et de la réplique, le Parlement a pu prendre connaissance de ce mémoire au moment où il préparait sa réplique .
( 9 ) En revanche, il est encore toujours possible d' autoriser sur une base ad hoc la présentation d' un tel mémoire écrit . Cela a notamment été le cas dans l' affaire C-66/90, qui est encore pendante devant la Cour .
( 10 ) Arrêt du 29 mars 1990, Grèce/Conseil, Rec . p . I-1527 .
( 11 ) Il s' agissait du règlement ( CEE ) n
3955/87, dont il sera encore question plus loin à un autre titre ( paragraphes 26 et suivants ).
( 12 ) Voir les points 7 à 9 de l' arrêt et les paragraphes 7 et 8 des conclusions de l' avocat général M . Darmon ( qui adopte un point de vue différent ).
( 13 ) Comparez l' arrêt C-62/88, précité dans la note 10, en particulier les points 10 à 12, avec l' arrêt du 27 septembre 1988, Commission/Conseil, 165/87, Rec . p . 5545 .
( 14 ) Dans les arrêts 165/87, précité dans la note 13 ( dans lequel la Cour a affirmé que les articles 28 et 113 du traité CEE constituaient cumulativement la base juridique appropriée pour l' établissement d' une convention internationale relative à l' établissement d' une nomenclature tarifaire ), et du 30 mai 1989, Commission/Conseil, 242/87, Rec . p . 1425 ( dans lequel la Cour a affirmé qu' une action communautaire relative à la formation professionnelle et la recherche scientifique devait être fondée tant sur l' article 128 que sur l' article 235 du traité CEE ), la Cour a admis qu' une double base juridique peut dans certains cas être nécessaire pour un acte . Voir aussi les conclusions de l' avocat général M . Tesauro du 13 mars 1991 dans l' affaire C-300/89, Rec . p . 0000, sur lesquelles nous reviendrons dans la note suivante .
( 15 ) Sur ce point, la présente affaire diffère de l' affaire C-300/89, qui concernait la relation entre l' article 100 A et l' article 130 S du traité CEE . Dans ses conclusions du 13 mars 1991, l' avocat général M . Tesauro a démontré en termes convaincants que les règles de procédure, contenues dans ces articles, ne se prêtaient pas à un cumul, entre autres et surtout, parce qu' un tel cumul porterait gravement atteinte au droit du Parlement européen de participer au processus législatif ( voir le paragraphe 11 de ces conclusions ). Dans son arrêt du 11 juin 1991, la Cour s' est ralliée à ce point de vue .
( 16 ) Voir le troisième considérant du règlement .
( 17 ) Voir le premier considérant du règlement .
( 18 ) Voir le deuxième considérant du règlement .
( 19 ) Voir le cinquième considérant du règlement .
( 20 ) Voir les troisième et quatrième considérants du règlement . Le règlement n
3955/87, sur lequel nous reviendrons au paragraphe 27, fait partie de ces mesures de politique commerciale .
( 21 ) Voir le onzième considérant du règlement .
( 22 ) Voir l' annexe du règlement, tel qu' il a été modifié par le règlement ( Euratom ) n
2218/89 du Conseil du 18 juillet 1989 ( JO L 211, p . 1 ). Les niveaux maximaux admissibles pour les aliments pour bétail doivent encore être fixés par une mesure d' exécution .
( 23 ) Selon l' avocat général M . Tesauro, une telle situation existait dans le règlement qui fait l' objet de l' affaire C-300/89 ( voir ses conclusions, précitées, dans la note 14 ).
( 24 ) En d' autres termes, nous ne voudrions pas aller aussi loin que le gouvernement du Royaume-Uni, qui soutient que le règlement litigieux est totalement étranger à la création du marché intérieur, mais vise au contraire à exclure les règles du marché intérieur pour un certain nombre de produits et dans certaines circonstances . Le Parlement rétorque avec raison que le marché intérieur ne se réfère pas à une liberté illimitée des échanges commerciaux et que la création et le fonctionnement d' un marché commun peut présupposer qu' une interdiction ( générale ) de commercialisation soit édictée dans certaines circonstances pour certains produits . Il n' a pas tort, dans la mesure où le règlement litigieux a effectivement une incidence sur le commerce de certains produits et aussi, partant, sur le marché intérieur . Toutefois, cette incidence est la conséquence inévitable et accessoire des mesures de protection en cause et non le but de celles-ci .
( 25 ) Le Parlement renvoie à cet égard au point 17 de l' arrêt C-62/88 . Nous reviendrons encore sur cet attendu aux paragraphes 26 et suivants .
( 26 ) Arrêt Commission/Conseil, 242/87, précité .
( 27 ) Voir COM(87 ) 393 final du 7 août 1987 .
( 28 ) JO L 246, p . 1 .
( 29 ) Du Conseil du 27 novembre 1989 ( JO L 357, p . 31 ).
( 30 ) Voir la résolution législative du Parlement européen, doc . A2-76/89, JO C 158, p . 403 .
( 31 ) Précité, note 10 .
( 32 ) Du Conseil du 22 décembre 1987 relatif aux conditions d' importation de produits agricoles originaires des pays tiers à la suite de l' accident survenu à la centrale nucléaire de Tchernobyl ( JO L 371, p . 14 ).
( 33 ) Règlement du Conseil relatif à la suspension des importations de certains produits agricoles originaires de certains pays tiers ( JO L 127, p . 1 ).
( 34 ) Règlement du Conseil relatif aux conditions d' importation de produits agricoles originaires des pays tiers à la suite de l' accident survenu à la centrale nucléaire de Tchernobyl ( JO L 146, p . 88 ).
( 35 ) JO L 280, p . 79 .
( 36 ) JO L 58, p . 101 .
( 37 ) Voir l' article 7 du règlement n
3955/87 .
( 38 ) Voir le troisième considérant du préambule du règlement n
3955/87 .
( 39 ) Voir les conclusions de l' avocat général M . Darmon dans l' affaire C-62/88, Rec . 1990, p . 1536, paragraphes 10 à 13, avec renvoi à l' arrêt Commission/Conseil, points 5 à 9, 45/86, Rec . 1987, p . 1493 .
( 40 ) Voir le règlement des dépens dans l' arrêt du 22 juin 1989, Fediol/Commission, 70/87, Rec . p . 1781 .