61982C0265
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
VAN 14 JULI 1983 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Het onderhavige beroep is ingesteld door de Franse staalproducent Usinor, lid van de Europese Federatie van ijzer- en staalproducenten (Eurofer), en strekt tot nietigverklaring van een beschikking van de Commissie van 13 augustus 1982; daarbij werd Usinor een boete ad 641700 Ecu opgelegd op grond dat zij beschikking nr. 1831/81/EGKS van de Commissie van 24 juni 1981 (PB L 180 van 1981, blz. 1) had geschonden door overschrijding van haar produktiequota voor het derde kwartaal 1981. Subsidiair vordert Usinor verlaging van de boete.
Bij beschikking nr. 1831/81 werd een stelsel van produktiequota voor staalprodukten ingevoerd voor de periode van 1 juli 1981 tot 30 juni 1982 (artikel 16, lid 2). Volgens artikel 5 stelt de Commissie per kwartaal voor elke onderneming de produktiequota vast alsook het gedeelte van deze quota dat op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd. De wijze van berekening van de quota is eveneens in de beschikking geregeld. Ingevolge artikel 11, lid 1, is een overschrijdingsmarge van 3 % toegestaan. Artikel 11, lid 4, bepaalt dat ondernemingen op het lopende kwartaal betrekking hebbende quota of gedeelten daarvan kunnen ruilen of verkopen.
Artikel 10 bepaalt het volgende:
„Voor de produkten van categorie Ia, die in de staat van warmgewalst produkt worden gebruikt voor de fabricage in de Gemeenschap van gelaste buizen met een doorsnede van 406,4 mm of minder, gaat de Commissie op verzoek van de onderneming, dat vergezeld dient te gaan van het bewijs dat gebruik voor deze doeleinden heeft plaatsgehad, over tot aanpassing van de quota en verleent haar goedkeuring voor de daarop betrekking hebbende leveringen.”
Krachtens artikel 12 kan aan ondernemingen die hun quota overschrijden, een boete worden opgelegd „die in de regel 75 Ecu bedraagt voor iedere ton waarmee zij hun quotum of gedeelte daarvan overschrijden.”
In casu had de Commissie de produktiequota van Usinor voor het derde kwartaal vastgesteld op 29 juli 1981. Op 22 september 1981 verzocht Usinor om aanpassing van haar quota overeenkomstig artikel 10 van de beschikking. In een brief aan Eurofer van 10 november 1981 zette de Commissie uiteen, hoe zij de aanpassing voor leveringen op de gemeenschappelijke markt en voor de produktiequota zelf berekende. Uit deze brief kwam naar voren (volgens Usinor voor de eerste maal, maar de Commissie ontkent dit), dat de Commissie bij haar berekening de leveringen in een bepaald kwartaal en de produktiequota voor hetzelfde kwartaal op elkaar afstemde. Op 4 december wees Usinor erop, dat indien deze formule werd aangehouden voor het derde kwartaal, haar produktiequota zouden worden overschreden omdat de produktie van het betrokken staal de leveringen met 17708 ton overtrof. Van deze hoeveelheid was 12794 ton bestemd voor een order van Corinth Pipeworks SA, een Griekse onderneming; deze order, die Usinor in augustus had aanvaard, had betrekking op 41300 ton warmgewalst breedband voor de fabricage van gelaste stalen buizen, te leveren „in partial shipments at mill's option after september 1981”. De betrokken zending werd in het derde kwartaal vervaardigd, maar pas in oktober geleverd omdat eerdere verscheping onmogelijk was; de vertraging lijkt een gevolg te zijn van omstandigheden die Usinor niet kunnen worden toegerekend. Usinor verzocht in verband hiermee om aanpassing van haar quota.
Bij brief van 23 december 1981 verhoogde de Commissie Usinors produktiequota voor produkten van categorie Ia tot 671852 ton, en het gedeelte dat in de Gemeenschap mocht worden geleverd tot 442905 ton; in beide gevallen bedroeg de verhoging 14312 ton ten opzichte van de maand juli.
De produktie van deze staalsoort in het derde kwartaal bleek 685990 ton te bedragen, ofwel 8556 ton boven de toegestane hoeveelheid gecorrigeerd met de overschrijdingsmarge van 3 %.
Bij brief van 16 maart 1982 bracht de Commissie Usinor hiervan op de hoogte met het verzoek, haar opmerkingen kenbaar te maken. Usinor antwoordde bij brief van 26 maart 1982, dat de overschrijding was ontstaan doordat de Commissie bij de aanpassing overeenkomstig artikel 10 geen rekening had gehouden met het werkelijke produktieniveau. Uit de overgelegde cijfers blijkt, dat het produktieniveau in het vierde kwartaal 1981 lagen lag dan de produktiequota voor dat kwartaal; de aanpassing van de quota overeenkomstig artikel 10 was namelijk wederom berekend op basis van de leveringen, en het peil van de leveringen was gestegen als gevolg van de order van Corinth Pipeworks, waarvoor de produktie reeds in het vorige kwartaal had plaatsgevonden. Uiteindelijk zijn de produktiequota voor onder het quotastelsel vallende produkten van categorie Ia in de tweede helft van 1981 derhalve niet overschreden. Na een verder debat tussen partijen stelde de Commissie op 13 augustus 1982 een beschikking vast, waarbij zij Usinor voor elk van de 8556 ton een boete van 75 Ecu oplegde. Deze beschikking werd Usinor op 24 augustus betekend; het inleidend verzoekschrift is ingediend op 27 september 1982.
Ofschoon Usinor overschrijding van de quota wellicht had kunnen voorkomen indien zij niet overeenkomstig artikel 11, lid 4, vaņ beschikking nr. 1831/81 een gedeelte van haar, aanvankelijke quota had verkocht of geruild, is duidelijk — de aan andere ondernemingen overgedragen gedeelten van de quota zelfs in aanmerking genomen — dat van overschrijding geen sprake zou zijn geweest indien de aanpassing van de quota tevens betrekking had gehad op de in het vierde kwartaal aan Corinth geleverde, doch reeds in het derde kwartaal geproduceerde hoeveelheden. Thans is Usinor een boete opgelegd wegens overschrijding van haar quota, ofschoon de overschrijding betrekking heeft op produkten waarvan de Commissie erkent dat zij onder artikel 10 vallen. De kwestie is dus, aan welk kwartaal deze produkten moeten worden toegerekend.
Beschikking nr. 1831/81 lijkt mij op dit punt duidelijk. De producent van produkten van categorie Ia riskeert een boete, indien hij in een kwartaal meer heeft geproduceerd dan de aanvankelijk vastgestelde quota, gecorrigeerd met (a) de toegestane koop of ruil van quota, (b) de overschrijdingsmarge van 3 % en (c) de hoeveelheid van dit staal, die daadwerkelijk in de staat van warmgewalst produkt wordt gebruikt voor de fabricage in de Gemeenschap van bovenbedoelde buizen. De onder c bedoelde aanpassing kan strikt genomen alleen plaatsvinden nadat het gebruik is aangetoond, maar in plaats daarvan aanvaardt de Commissie kennelijk ook het bewijs, dat levering voor dit gebruik heeft plaatsgehad. Het is duidelijk, dat de vervaardiging van produkten van categorie Ia en het gebruik van die produkten voor geoorloofde doeleinden qua tijd en plaats uiteen kunnen lopen. De levering en a fortiori het daadwerkelijk gebruik van het staal voor de fabricage van buizen kunnen naderhand in hetzelfde kwartaal of in een later kwartaal plaatsvinden, vooral als het staal eerst aan het einde van een kwartaal wordt geproduceerd. De aanpassing sub c kan dus alleen maar achteraf geschieden. Het gaat evenwel nog steeds om een aanpassing van de produktiequota voor het kwartaal waarin het staal is geproduceerd. Indien derhalve wordt aangetoond, dat in een bepaald kwartaal vervaardigd staal in een later kwartaal voor de fabricage van buizen is gebruikt, moeten de quota worden aangepast voor eerstbedoeld kwartaal. Er is geen ruimte voor een gedeeltelijke aanpassing.
Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, wordt mijns inziens het quotastelsel onjuist toegepast wanneer een producent bij de prodtiktiecijïers over een bepaald kwartaal, de hoeveelheden staal moet opgeven die weliswaar in dat kwartaal zijn geleverd maar in een eerder kwartaal zijn geproduceerd. De Commissie had mijns inziens dan ook het staal dat in het derde kwartaal was geproduceerd maar pas in het vierde kwartaal werd geleverd en voor de fabricage van buizen werd gebruikt, behoren mee te rekenen bij de aanpassing van de quota voor het derde kwartaal.
De moeilijkheid in de onderhavige zaak is gelegen in het feit, dat Usinor niet in beroep is gegaan van de haar bij brief van 23 december 1981 medegedeelde beschikking houdende vaststelling van de aanpassing overeenkomstig artikel 10. Zij blijft derhalve gebonden aan de bepalingen van die beschikking en heeft rechtens de vastgestelde quota overschreden. Artikel 1 van de thans aangevochten beschikking, houdende vaststelling dat Usinor met de overschrijding van de quota voor het derde kwartaal beschikking nr. 1831/81 heeft geschonden, kan mijns inziens dan ook niet worden nietigverklaard.
Ik kan het niet eens zijn met de opvatting van Usinor, dat het Hof op grond van artikel 36, lid 3, EGKS-Verdrag een beschikking, zou kunnen nietigverklaren waartegen niet tijdig beroep is ingesteld (zie bijvoorbeeld zaak 3/59, Duitsland t. Hoge Autoriteit, Jurispr. 1960, blz. 121).
Mijns inziens kan Usinor zich evenmin beroepen op schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Het is goed mogelijk, dat de Commissie haar wijze van uitlegging en toepassing van artikel 10 pas op 1 november 1981 mondeling bekendmaakte, zo niet bij brief van 10 november 1981. In dit verband gaat het er echter niet om, wat volgens de Commissie de strekking was van beschikking nr. 1831/81, maar wat de werkelijke strekking was en of die duidelijk was. De door Usinor aangevoerde omstandigheid, dat de Commissie haar onjuiste uitlegging eerst naderhand kenbaar maakte, vormt geenszins een inbreuk op genoemd beginsel.
Om deze redenen dient het beroep tot nietigverklaring te worden verworpen.
Subsidiair heeft Usinor verzocht om verlaging van de boete, omdat zij te goeder trouw was en de Gemeenschap geen schade heeft berokkend. Daarenboven, zo stelt zij, betrof het slechts een formele en relatief geringe overschrijding van de quota, en was de inbreuk derhalve niet ernstig genoeg om de opgelegde boete te kunnen rechtvaardigen.
Artikel 12 van beschikking nr. 1831/81 laat de Commissie vrij bij het vaststellen van het bedrag van de boete die aan een onderneming moet worden opgelegd. De raadsman van de Commissie heeft betoogd, dat deze beleidsvrijheid alleen kan worden uitgeoefend in bijzondere gevallen, zoals in geval van een insolvente onderneming; in alle overige gevallen zou de algemene regel moeten worden gevolgd volgens welke de boete 75 Ecu bedraagt voor iedere ton waarmee het quotum is overschreden. Ofschoon ik het met de Commissie eens ben, dat overschrijdingen van kwartaal tot kwartaal en niet over een langere periode moeten worden beoordeeld, ben ik er niet van overtuigd dat artikel 12 zo eng moet worden uitgelegd als thans wordt voorgesteld. Ongeacht wat de Commissie had kunnen of had moeten doen, heeft het Hof krachtens artikel 36 EGKS-Verdrag volledige rechtsmacht. Mijns inziens betreft het hier niet een geval waarin de boete moet worden verlaagd, zelfs niet tot een symbolisch bedrag. Zij dient volledig te worden ingetrokken, omdat zij werd opgelegd voor een produktie die door een aanpassing van de quota had moeten worden gedekt, zo de Commissie artikel 10 juist had toegepast. De enige reden waarom de beschikking zelf niet kan worden nietigverklaard, is dat Usinor heeft verzuimd beroep in te stellen tegen de beschikking waarbij haar quota werden aangepast.
Onder deze omstandigheden behoef ik niet in te gaan op de stelling van Usinor, dat de beschikking tevens in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
In het verzoekschrift heeft Usinor voorts vergoeding gevorderd van kosten, maar deze niet nader gespecificeerd. Pas ter terechtzitting heeft de raadsvrouwe van Usinor duidelijk gemaakt, dat daarmee waren bedoeld de kosten van de bankgarantie die hangende de uitspraak was gesteld voor de betaling van de boete. Voor deze vordering zijn voor het Hof geen argumenten aangevoerd. Krachtens zijn volledige rechtsmacht kan het Hof de Commissie niettemin tot schadevergoeding veroordelen, zelfs als zulks niet naar behoren in de conclusies is gevorderd (zaak 44/59, Fiddelaar t. Commissie, Jurispr. 1960, blz. 1119; zaak 23/69, Fiehn t. Commissie, Jurispr. 1970, blz. 547; zaak 24/79, Oberthür t. Commissie, Jurispr. 1980, blz. 1743). Ofschoon de boetebeschikking niet kan worden nietigverklaard, vormt zij mijns inziens in de onderhavige omstandigheden een onrechtmatige handeling waardoor Usinor schade heeft geleden. Voorzover valt te overzien, is de schade beperkt tot de kosten van de bankgarantie, maar de hoogte van die kosten is niet nader voor het Hof gespecificeerd. Mijns inziens dient derhalve te worden verklaard, dat de Commissie aansprakelijk is voor de vergoeding van de kosten van de bankgarantie, en dienen partijen te worden gelast, het Hof binnen twee maanden na de uitspraak mededeling te doen van de hoogte van de overeengekomen vergoeding, onverminderd de mogelijkheid om, indien na afloop van die termijn geen overeenstemming is bereikt, nadere bewijzen en argumenten aan te voeren.
Naar mijn mening hebben wij hier zonder meer te doen met een geval waarin de Commissie in de kosten dient te worden verwezen, niettegenstaande het feit dat het beroep tot nietigverklaring van Usinor niet kan slagen.
Mitsdien concludeer ik:
a)
het verzoek tot nietigverklaring van de beschikking van 13 augustus 1982 af te wijzen;
b)
de opgelegde boete in te trekken;
c)
de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de kosten van de door Usinor gestelde bankgarantie;
d)
de Commissie in de kosten van het geding te verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.