62015CC0521
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 1er juin 2017 (
1
)
Affaire C-521/15
Royaume d’Espagne
contre
Conseil de l’Union européenne
« Recours en annulation de la décision (UE) 2015/1289 du Conseil, du 13 juillet 2015, infligeant une amende à l’Espagne en raison de la manipulation des données relatives au déficit dans la Communauté autonome de Valence – Compétence de la Cour – Compétence d’exécution au titre de l’article 291, paragraphe 2, TFUE – Règlement (UE) no 1173/2011 – Décision déléguée 2012/678/UE – Règlement (CE) no 479/2009 – Droits de la défense – Droit à une bonne administration – Fausse présentation de données – Négligence grave – Calcul du montant d’une amende – Principe de non-rétroactivité »
I. Introduction
1.
Dans le présent recours en annulation, le Royaume d’Espagne attaque une décision du Conseil de l’Union européenne lui infligeant une amende en raison de la manipulation des données relatives au déficit dans la Communauté autonome de Valence (Espagne) (
2
). L’habilitation du Conseil à infliger des amendes de cette nature procède de l’article 8, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (
3
).
2.
Ce règlement fait partie de ce qu’il est convenu d’appeler le « six-pack », un ensemble d’actes de droit secondaire censés surtout remédier aux faiblesses que la crise de la dette publique a révélées dans le pacte de stabilité et de croissance. Il confère au Conseil différents pouvoirs de sanction dans le but de renforcer la crédibilité du cadre juridique de l’Union européenne de surveillance budgétaire. Ce cadre trouve sa base juridique dans le droit primaire aux articles 126 et 136 TFUE.
3.
La surveillance budgétaire vise à faire respecter les valeurs de référence du déficit public et de la dette publique qui sont fixées à l’article 1er du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs (ci-après le « protocole sur les déficits excessifs ») (
4
). Aux termes de l’article 3 du protocole sur les déficits excessifs, les États membres sont tenus de notifier régulièrement à la Commission européenne leurs déficits ainsi que le niveau de leur dette.
4.
Pour que la surveillance budgétaire soit efficace, il est indispensable que les données notifiées par les États membres soient fiables. Cela suppose en particulier que les États membres respectent les règles comptables du système européen de comptes économiques intégrésSEC (
5
). L’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 vise à dissuader les États membres d’enfreindre les règles comptables intentionnellement ou par négligence grave.
5.
La présente affaire revêt une importance particulière puisque c’est la première fois (
6
) que le Conseil a exercé son pouvoir d’infliger une amende pour déclaration erronée de données relatives au déficit et à la dette.
6.
Cela explique le large éventail des questions soulevées. Celles-ci portent sur la compétence de la Cour pour connaître du présent recours, mais aussi sur le respect des droits procéduraux, sur les différentes conditions requises pour imposer une amende, ainsi que sur le calcul de son montant. Pour les questions propres à la procédure, on peut se reporter à la jurisprudence existante de la Cour. Au reste, nous entrons sur un terrain nouveau.
II. Le cadre juridique
A.
Le statut de la Cour de justice de l’Union européenne
7.
L’article 51 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne définit la compétence de la Cour et du Tribunal :
« Par dérogation à la règle énoncée à l’article 256, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, sont réservés à la Cour de justice les recours visés aux articles 263 et 265 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui sont formés par un État membre et dirigés :
a)
contre un acte ou une abstention de statuer du Parlement européen ou du Conseil, ou de ces deux institutions statuant conjointement, à l’exclusion :
–
[…]
–
[…]
–
des actes du Conseil par lesquels ce dernier exerce des compétences d’exécution conformément à l’article 291, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
[…]. »
8.
Cette disposition a été introduite par la décision 2004/407/CE, Euratom du Conseil, du 26 avril 2004 (
7
). Aux termes de son considérant 4, « le transfert de la compétence de première instance au Tribunal d[oit] être significatif et les critères de répartition [doivent être] suffisamment clairs pour être appréciés sans équivoque par les institutions et les États membres ».
9.
La compétence du Tribunal pour connaître de recours contre des décisions d’exécution est précisée au considérant 5 :
« Il convient que les recours formés par les États membres et dirigés contre les actes du Conseil par lesquels ce dernier exerce, selon les modalités visées à l’article 202, troisième tiret, du traité CE, [devenu, après modification, article 291, paragraphe 2, TFUE] des compétences d’exécution, relèvent de la compétence du Tribunal de première instance. Il s’agit des cas dans lesquels le Conseil soit s’est réservé la compétence d’exécution, soit en a retrouvé l’exercice dans le cadre du déroulement d’une procédure de “comitologie” ».
B.
Le règlement (CE) no 479/2009
10.
L’obligation des États membres de communiquer des données concernant le déficit public et la dette publique a été concrétisée à l’article 3 du règlement no 479/2009 (
8
) relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs :
« 1.   Les États membres notifient à la Commission (Eurostat) leur déficit public ainsi que le niveau de leur dette publique prévus et effectifs, deux fois par an, la première fois avant le 1er avril de l’année courante (année n) et la deuxième fois avant le 1er octobre de l’année n.
[…]
2.   Avant le 1er avril de l’année n, les États membres :
a)
notifient à la Commission (Eurostat) leur déficit public prévu pour l’année n, l’estimation à jour de leur déficit public effectif pour l’année n-1, et leurs déficits publics effectifs pour les années n-2, n-3 et n-4 ;
[…] »
11.
L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 479/2009 concerne la révision de données déjà notifiées :
« 1.   Les États membres informent la Commission (Eurostat) de toute révision importante des chiffres déjà notifiés de leur dette et de leur déficit publics effectifs et prévus, dès que cette révision est disponible ».
12.
Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 479/2009, la Commission (Eurostat) évalue régulièrement la qualité des données effectives notifiées par les États membres et des comptes des secteurs des administrations publiques élaborés selon le SEC 95. À cet effet, l’article 11, paragraphe 1, investit la Commission (Eurostat) de pouvoirs d’enquête :
« 1.   La Commission (Eurostat) entretient un dialogue permanent avec les autorités statistiques des États membres. À cette fin, la Commission (Eurostat) effectue dans tous les États membres des visites de dialogue régulières ainsi que d’éventuelles visites méthodologiques ».
13.
L’article 11 bis du règlement no 479/2009 précise le but des visites de dialogue :
« Les visites de dialogue ont pour objet de passer en revue les données notifiées, d’examiner les aspects méthodologiques ainsi que les processus et sources décrits dans les inventaires et d’évaluer la conformité aux règles comptables. Les visites de dialogue fournissent l’occasion d’identifier les risques ou les problèmes potentiels concernant la qualité des données notifiées ».
14.
L’article 11 ter, paragraphes 1 et 2, du règlement no 479/2009 décrit à quelle fin et quand les visites méthodologiques ont lieu :
« 1.   Les visites méthodologiques ont pour objet de contrôler les processus et les comptes publics qui justifient les données effectives notifiées et de tirer des conclusions détaillées en ce qui concerne la qualité des données notifiées, au sens de l’article 8 bis, paragraphe 1.
2.   Les visites méthodologiques ne sont effectuées qu’exceptionnellement, lorsque des risques ou des problèmes significatifs ont été clairement identifiés en ce qui concerne la qualité des données ».
C.
Le règlement no 1173/2011
15.
Le considérant 25 du règlement no 1173/2011 précise la raison pour laquelle le pouvoir de sanction prévu dans le règlement a été conféré au Conseil :
« Il convient de conférer au Conseil le pouvoir d’adopter des décisions cas par cas pour l’application des sanctions prévues par le présent règlement. Relevant de la coordination des politiques économiques des États membres menée au sein du Conseil prévue par l’article 121, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, lesdites décisions s’inscrivent entièrement dans la continuité des mesures adoptées par le Conseil conformément aux articles 121 et 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et aux règlements (CE) no 1466/97 et (CE) no 1467/97 ».
16.
Le pouvoir du Conseil d’infliger une amende pour manipulation des statistiques et la compétence de la Commission ainsi que de la Cour de justice de l’Union européenne à cet égard sont établis à l’article 8, paragraphes 1, 3 et 5, du règlement no 1173/2011 :
« 1.   Le Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, peut décider d’infliger une amende à un État membre qui a, intentionnellement ou par grave négligence, fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au déficit et à la dette entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
[…]
3.   La Commission peut mener toutes les enquêtes nécessaires afin d’établir l’existence des déclarations erronées visées au paragraphe 1. Elle peut décider d’engager une enquête lorsqu’elle estime qu’il existe des indices sérieux de l’existence de faits susceptibles de constituer de telles déclarations erronées. […]
[…]
La Commission respecte pleinement les droits de la défense de l’État membre concerné durant les enquêtes.
[…]
5.   La Cour de justice de l’Union européenne statue avec compétence de pleine juridiction sur les recours formés contre les décisions du Conseil imposant des amendes en vertu du paragraphe 1. Elle peut annuler, réduire ou majorer l’amende ainsi infligée ».
17.
L’article 8, paragraphe 4, du règlement no 1173/2011 habilite la Commission à adopter des actes délégués en ce qui concerne les procédures d’enquête (y compris les droits de la défense de l’État membre concerné) et la fixation du montant de l’amende. La Commission a adopté la décision déléguée 2012/678/UE (
9
) au titre de cette compétence.
18.
Aux termes de son article 14, le règlement entre en vigueur le 20e jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. La publication est intervenue le 23 novembre 2011.
D.
La décision déléguée 2012/678
19.
La décision déléguée 2012/678 comporte dans son considérant 8 des indications montrant comment la Commission devrait s’enquérir de l’existence d’indices sérieux de manipulation de statistiques :
« Afin de confirmer un soupçon né à la suite d’indices sérieux de déclarations erronées au sujet des données pertinentes relatives au déficit et à la dette, le lancement d’une enquête devrait normalement être précédé d’une visite méthodologique effectuée par la Commission (Eurostat) conformément à l’article 11 ter du règlement (CE) no 479/2009 […] ».
20.
Le considérant 9 de la décision déléguée 2012/678 précise les cas dans lesquels la déclaration ne devrait pas être considérée comme étant erronée :
« Lors de l’appréciation de ce qui constitue une déclaration erronée au sujet des données relatives au déficit et à la dette, au sens du règlement (UE) no 1173/2011, une mise en œuvre incorrecte des règles comptables du SEC 95 qui ne résulte ni d’une intention ni d’une grave négligence ne devrait pas être considérée comme telle. Il convient également d’exclure de l’application de la présente décision les révisions – y compris les révisions importantes dues à des changements de méthodologie pour toutes les années passées – qui sont expliquées de manière claire et appropriée, les erreurs insignifiantes […]. »
21.
La seconde phrase du considérant 10 de la décision déléguée 2012/678 définit la notion de « négligence grave » :
« Une action ou une omission non intentionnelle devrait être considérée comme un cas de grave négligence si une personne responsable de la production de données relatives au déficit et à la dette des administrations publiques manque manifestement à son obligation de diligence ».
22.
Le considérant 15 de la décision déléguée 2012/678 énonce ce qui suit :
« La présente décision devrait s’appliquer sans préjudice de l’exercice par la Commission (Eurostat) de ses pouvoirs en vertu du règlement (CE) no 479/2009 ».
23.
L’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678 permet de voir les informations que la Commission doit fournir au début de l’enquête à l’État membre qu’elle soupçonne de manipulation de statistiques :
« La Commission notifie à l’État membre concerné sa décision d’ouvrir une enquête, y compris en lui communiquant les informations sur les indices sérieux de l’existence de faits susceptibles de constituer une déclaration erronée au sujet des données relatives au déficit et à la dette des administrations publiques résultant d’une manipulation de ces données imputable à une intention délibérée ou à une grave négligence ».
24.
L’article 2, paragraphe 3, de la décision déléguée 2012/678 répond au considérant 8 :
« La Commission peut choisir de ne pas mener une telle enquête tant qu’une visite méthodologique n’aura pas été effectuée conformément à une décision adoptée par la Commission (Eurostat) en vertu du règlement (CE) no 479/2009 ».
25.
Les articles 6, 10 et 11 de la décision déléguée 2012/678 confèrent à l’État membre concerné le droit d’être entendu, le droit d’accès au dossier ainsi que le droit à l’assistance d’un conseil (représentation juridique).
26.
L’article 14 de la décision déléguée 2012/678 est consacré au calcul du montant de l’amende à infliger :
« 1.   La Commission veille à ce que l’amende à recommander soit efficace, proportionnée et dissuasive. L’amende est établie sur la base d’un montant de référence pouvant être modulé à la hausse ou à la baisse en fonction des circonstances spécifiques mentionnées au paragraphe 3.
2.   Le montant de référence est égal à 5 % de l’impact plus important des déclarations erronées sur le niveau soit du déficit, soit de la dette des administrations publiques de l’État membre pour les années pertinentes couvertes par la notification dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.
3.   Compte tenu du montant maximal fixé à l’article 13, la Commission prend éventuellement en considération, dans chaque cas, les circonstances suivantes :
a)
la gravité et les effets plus généraux des déclarations erronées, en particulier la répercussion de ces dernières sur le fonctionnement de la gouvernance économique renforcée de l’Union ;
[…]
d)
la répétition, la fréquence ou la durée des déclarations erronées faites par l’État membre concerné : dans ces cas, le montant de référence correspond au maximum détecté et il est multiplié par le nombre d’années – parmi les quatre années de la dernière notification – au cours desquelles les déclarations erronées pertinentes se sont produites ;
e)
le degré de diligence et de coopération ou, au contraire, le degré d’obstruction dont fait preuve l’État membre concerné dans le cadre de la détection des déclarations erronées et au cours de l’enquête ».
27.
Aux termes de son article 16, la décision déléguée 2012/678 entre en vigueur le 20e jour suivant celui de sa publication au Journal officiel. La publication est intervenue le 6 novembre 2012.
III. Le contexte du litige et la décision attaquée
28.
Le 30 mars 2012, le Royaume d’Espagne a communiqué à la Commission le montant de ses déficits publics prévus et effectifs pour les années 2008 à 2012, au titre du protocole sur les déficits excessifs.
29.
Le 17 mai 2012, le Royaume d’Espagne a révisé les données de déficit notifiées au mois de mars 2012 car certaines communautés autonomes avaient engagé dans les années 2008 à 2011 des dépenses supérieures à celles déclarées à l’autorité nationale compétente. La différence s’élevait à 4,5 milliards d’euros [environ 0,4 % du produit intérieur brut (PIB)] au total dont 1,9 milliard d’euros relevaient de la seule Communauté autonome de Valence.
30.
La Commission a alors effectué quatre visites en Espagne, aux mois de mai, juin et septembre 2012 ainsi qu’au mois de septembre 2013.
31.
Par décision du 11 juillet 2014, la Commission a ouvert une enquête pour manipulation éventuelle de statistiques dans la Communauté autonome de Valence.
32.
Dans son rapport d’enquête du 7 mai 2015 (
10
), la Commission a constaté que, dans la Communauté autonome de Valence, des dépenses de santé n’ont pas été régulièrement enregistrées durant de nombreuses années. La Cour des comptes régionale a visé à plusieurs reprises dans ses rapports annuels les dépenses non enregistrées. Les autorités régionales compétentes n’ont cependant rien fait. La Commission en a conclu que les données communiquées par le Royaume d’Espagne au mois de mars 2012 sur les déficits publics étaient inexactes et que ce dernier avait fait preuve de négligence grave sur ce point. Elle a dès lors recommandé au Conseil d’imposer une amende au Royaume d’Espagne au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011.
33.
Le Conseil a suivi la recommandation en infligeant une amende de 18,93 millions d’euros dans la décision attaquée.
34.
La décision a été notifiée au Royaume d’Espagne le 20 juillet 2015 et publiée au Journal officiel le 28 juillet 2015.
35.
Le 29 septembre 2015, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours. Au mois de novembre 2015, le Conseil a rectifié l’intitulé de la décision attaquée : la « décision » est devenue une « décision d’exécution» (
11
).
IV. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
36.
Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–
annuler la décision attaquée ;
–
à titre subsidiaire, réduire le montant de l’amende en le limitant exclusivement aux périodes postérieures au 13 décembre 2011, date d’entrée en vigueur du règlement no 1173/2011 ; et
–
condamner le Conseil aux dépens.
37.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–
déterminer que le recours relève de la compétence du Tribunal et lui renvoyer le litige ;
–
à titre subsidiaire, rejeter le recours ;
–
condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
38.
La Commission est intervenue au soutien du Conseil. Les parties ont échangé des mémoires écrits et présenté des observations orales lors de l’audience du 4 avril 2017.
V. Appréciation juridique
39.
Le recours en annulation est fondé sur quatre moyens : premièrement le Royaume d’Espagne estime que la Commission a méconnu la défense de ses droits dans son enquête (sous B). Deuxièmement, le Royaume d’Espagne invoque une violation du droit à une bonne administration (sous C). Troisièmement, le Royaume d’Espagne soutient que les conditions de fond requises pour infliger une amende ne sont pas remplies (sous D). Et quatrièmement, le Royaume d’Espagne critique le calcul du montant de l’amende infligée (sous E).
40.
Avant d’apprécier ces moyens au fond, il convient néanmoins de vérifier la compétence de la Cour pour connaître du présent recours (sous A).
E.
Sur la compétence de la Cour
41.
Le Conseil et la Commission soutiennent que le présent recours relève de la compétence du Tribunal et non pas de la Cour. Lorsque la Cour constate qu’un recours relève de la compétence du Tribunal, elle le renvoie à ce dernier, conformément à l’article 54, deuxième alinéa, deuxième membre de la phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
42.
La compétence de la Cour ne procède pas de l’article 8, paragraphe 5, première phrase, du règlement no 1173/2011. Aux termes de cette disposition, la Cour de justice de l’Union européenne statue avec compétence de pleine juridiction sur les recours formés contre les décisions du Conseil imposant des amendes en vertu du paragraphe 1 de cet article. La notion de « Cour de justice de l’Union européenne » est toutefois utilisée ici dans un sens générique comme à l’article 19, paragraphe 1, première phrase, TUE, et n’indique nullement si c’est la Cour ou le Tribunal qui est appelé à connaître du recours (
12
). Le règlement no 1173/2011 ne pourrait pas non plus établir une compétence dérogeant aux traités et au statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Il s’ensuit que ce sont les règles générales de compétence qui prévalent.
1. Sur la compétence pour connaître de la contestation de mesures d’exécution
43.
Aux termes de l’article 256, paragraphe 1, première phrase, TFUE, le Tribunal est compétent pour connaître en première instance des recours visés à l’article 263. L’article 51, premier alinéa, sous a), du statut de la Cour de justice de l’Union européenne établit des dérogations à ce principe : les recours en annulation formés par un État membre contre des actes du Conseil notamment sont réservés à la Cour de justice. En sont exclus à leur tour, aux termes de l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, les actes du Conseil par lesquels ce dernier exerce des compétences d’exécution conformément à l’article 291, paragraphe 2, TFUE ; ceux-ci relèvent de la compétence du Tribunal.
44.
En l’espèce, un État membre, le Royaume d’Espagne, attaque un acte du Conseil, la décision de sanction du 13 juillet 2015. Le Conseil et la Commission soutiennent que la compétence que l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 confère au Conseil pour infliger une amende à un État membre pour manipulation de statistiques est une compétence d’exécution au sens de l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Si tel était le cas, l’exception à la dérogation figurant à l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne jouerait en sorte que le recours du Royaume d’Espagne relèverait du Tribunal et que la Cour devrait renvoyer le recours à ce dernier.
45.
La qualification juridique d’une décision du Conseil ne peut pas se réduire à la forme sous laquelle le Conseil a intitulé la décision (
13
). Le fait qu’il a inséré ultérieurement la notion d’« exécution » dans l’intitulé de la décision attaquée, pour se conformer aux termes de l’article 291, paragraphe 4, TFUE, n’impose dès lors pas de considérer qu’il s’agit d’un acte d’exécution au sens de cette disposition ou au sens de l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
46.
À l’inverse, la circonstance que le règlement no 1173/2011 ne vise nulle part l’article 291 TFUE n’exclut pas que la compétence conférée par l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement pour prendre une décision vise un acte d’exécution lorsque cela ressort d’autres passages du règlement (
14
). On en trouvera un indice dans le fait que le considérant 25 justifie expressément la compétence du Conseil comme le veut l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Ce qui est toutefois décisif, c’est de déterminer si le pouvoir de sanction du Conseil doit être qualifié au fond de compétence d’exécution.
47.
La notion d’« exécution » comprend à la fois l’élaboration de règles d’application et l’application de règles (de droit secondaire) à des cas particuliers par le moyen d’actes à portée individuelle (
15
). La décision qui a infligé l’amende apparaît donc être une mesure d’exécution et le pouvoir au titre duquel elle a été prise une compétence d’exécution.
48.
Le fait que l’acte individuel en cause ici est adressé non pas à un particulier ou à une entreprise, mais à un État membre ne s’y oppose pas. Comme il n’est pas rare que de telles décisions individuelles soient prises à l’encontre d’États membres, on doit considérer qu’elles ont été envisagées dans la rédaction de l’article 291, paragraphe 2, TFUE et de l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Il est évident qu’elles ont été prises en compte dans la règle du statut de la Cour de justice de l’Union européenne précisément quand on voit qu’elle a pour objet des recours d’États membres contre des décisions du Conseil. Ces recours sont plus que probables (
16
) lorsque le Conseil adresse une mesure d’exécution individuelle à un État membre.
2. Sur le lien avec la coordination des politiques économiques
49.
Le considérant 25 du règlement no 1173/2011 inscrit toutefois le pouvoir de sanction en cause dans le prolongement de la coordination des politiques économiques des États membres menée au sein du Conseil, prévue à l’article 121, paragraphe 1, TFUE. Les décisions infligeant une sanction sont, à ce titre, des modalités indissociables des mesures arrêtées par le Conseil conformément aux articles 121 et 126 TFUE et au règlement (CE) no 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JO 1997, L 209, p. 1) et au règlement (CE) no 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO 2007, L 209, p. 6).
50.
Les compétences que le Conseil tire des articles 121 et 126 TFUE ne sont pas des compétences d’exécution au sens de l’article 291, paragraphe 2, car elles sont directement conférées par le traité au Conseil. On doit dès lors admettre (
17
) que les recours des États membres relèvent de la compétence de la Cour de justice et non pas du Tribunal dès lors qu’ils sont exercés au titre de l’article 51, premier alinéa, sous a), du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
51.
La question qui se pose dès lors est de savoir si des « modalités indissociables » de mesures qui ne peuvent être attaquées que devant la Cour de justice doivent elles aussi relever de sa compétence.
52.
À l’appui de cette conception, on pointera bien sûr la proximité objective desdites compétences, mais aussi le fait que l’article 291 TFUE ne règle pas exhaustivement l’attribution de compétences d’exécution (
18
). Il serait donc concevable que les sanctions en cause soient des mesures d’exécution d’une nature propre ne relevant pas du champ d’application de cette disposition et n’étant dès lors pas non plus envisagées conformément à l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
3. Sur les considérations tirées de l’économie du régime des compétences
53.
Un autre argument militant pour la compétence de la Cour semble à première vue procéder de la proximité de la procédure de sanction et de la procédure en manquement énoncées aux articles 258 à 260 TFUE qui est en outre du ressort exclusif de la Cour (
19
). Néanmoins, même dans cette procédure la Commission peut également prendre, dans des limites strictes, des décisions que l’État membre concerné peut attaquer devant le Tribunal (
20
). On voit ainsi que l’on ne s’affranchit pas de la répartition des compétences entre le Tribunal et la Cour par des considérations d’ordre général.
54.
Milite de surcroît contre l’idée d’admettre une compétence de la Cour le fait que la compétence que lui confère l’article 51, premier alinéa, sous a), du statut de la Cour de justice de l’Union européenne est une dérogation au principe général de la compétence du Tribunal au titre de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, dérogation qui doit donc être d’interprétation stricte (
21
). Les exceptions aux dérogations de cette nature, à savoir les compétences que le Tribunal tire de l’article 51, premier alinéa, sous a), premier à troisième tirets, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ne peuvent en revanche pas être d’interprétation stricte en ce qu’elles induisent un retour au principe général (
22
).
55.
Les objectifs des règles de compétence figurant à l’article 51 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne corroborent cette analyse. Aux termes du considérant 4 de la décision 2004/407, le transfert de la compétence de première instance au Tribunal doit être significatif et les critères de répartition doivent être suffisamment clairs pour être appréciés sans équivoque par les institutions et les États membres. La justification d’une compétence de la Cour, tirée de la proximité de mesures déterminées avec d’autres mesures dont la contestation relèverait probablement de la compétence de la Cour, ne serait pas conforme à cette absence requise d’équivoque.
56.
Milite au reste pour le respect du principe fondamental de la compétence du Tribunal le fait que l’État membre concerné bénéficie de ce fait d’un degré supplémentaire de juridiction qui a été en plus mis en place dans les recours nécessitant un examen approfondi de faits complexes, pour améliorer la protection juridictionnelle des justiciables (
23
). Les irrégularités à sanctionner au titre de l’article 8 du règlement no 1173/2011 s’inscriront souvent dans des faits d’une grande complexité, en particulier lorsque, contrairement à ce qui se passe ici, l’État membre conteste les faits constatés.
57.
Enfin, le pouvoir de sanction au titre de l’article 8 du règlement no 1173/2011 s’inscrit certes dans le contexte des mesures visées aux articles 121 et 126 TFUE, mais les sanctions éventuelles au titre du règlement sont prises dans des procédures totalement différentes que les mesures prises au titre du traité. Il est dès lors exclu de devoir statuer dans un seul et même litige sur des sanctions procédant du règlement et sur lesdites mesures procédant du traité. La proximité objective de ces compétences ne requiert dès lors pas qu’il y ait une compétence unique.
4. Conclusion
58.
On voit ainsi que le recours du Royaume d’Espagne vise un acte du Conseil par lequel celui-ci a exercé une compétence d’exécution au titre de l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Il s’ensuit que, aux termes de l’article 256, paragraphe 1, TFUE et de l’article 51, premier alinéa, sous a), troisième tiret, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le Tribunal est compétent et que le Cour doit renvoyer le recours à ce dernier conformément à l’article 54, deuxième alinéa, deuxième membre de phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
59.
Nous examinerons toutefois les moyens du Royaume d’Espagne en ordre subsidiaire au cas où la Cour de justice ne suit pas cette analyse.
F.
Sur la garantie des droits de la défense du Royaume d’Espagne (premier moyen)
60.
Dans son premier moyen, le Royaume d’Espagne soutient que la décision attaquée procède d’informations que la Commission a recueillies lors de ses visites en 2012 et 2013, au mépris de la défense de ses droits. À l’époque, la Commission avait déjà examiné si le Royaume d’Espagne avait fait une déclaration erronée des données relatives au déficit. Ces investigations préalables à la procédure d’enquête officielle ouverte au mois de juillet 2014 ne sont pas couvertes selon lui par l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1173/2011 ni par l’article 2, paragraphe 3, de la décision déléguée 2012/678. Elles se meuvent dès lors en dehors du cadre prévu pour garantir le respect des droits de la défense de l’État membre concerné. Il estime en particulier que, au mépris de l’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678, la Commission a négligé de lui faire part du grief de déclaration erronée qu’elle lui faisait au sujet de statistiques et des éléments sur lesquels elle se fondait. La Commission s’est secrètement livrée à ses investigations selon lui.
61.
Il convient de replacer tout d’abord ce moyen dans le déroulement de la procédure qui a précédé la décision de sanction (sous 1) avant d’examiner les droits de la défense du Royaume d’Espagne en tant que tels (sous 2).
1. Sur le déroulement de la procédure
a) Sur la teneur du règlement no 1173/2011 et de la décision déléguée 2012/678
62.
Il convient de constater d’emblée que le Royaume d’Espagne méconnaît la teneur du règlement no 1173/2011 et de la décision déléguée 2012/678.
63.
Aux termes de l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, deuxième phrase, du règlement no 1173/2011, la Commission peut décider d’engager une enquête lorsqu’elle estime qu’il existe des indices sérieux d’une manipulation de données relatives au déficit et à la dette. Cette procédure officielle d’enquête est définie à l’article 8, paragraphe 3, et surtout par aux articles 2 à 12 de la décision déléguée 2012/678.
64.
Le règlement ne se satisfaisant pas d’un simple soupçon mais requérant des indices sérieux de déclarations erronées, non seulement il permet de se livrer à des investigations avant l’ouverture de la procédure d’enquête officielle, mais il commande même de les faire, pour protéger l’État membre concerné. Celui-ci ne sera publiquement accusé d’avoir fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au déficit qu’une fois rassemblés les éléments à charge.
b) Sur l’importance du règlement no 479/2009
65.
Le pouvoir d’investigation que la Commission doit nécessairement avoir avant l’ouverture de la procédure d’enquête officielle découle des articles 11 et suivants du règlement no 479/2009, ainsi que le montre le lien que ce règlement présente sur le fond avec le règlement no 1173/2011.
66.
Les données, dont l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 sanctionne les déclarations erronées, sont, en effet, les données relatives au déficit et à la dette que les États membres doivent communiquer à la Commission conformément à l’article 3 du règlement no 479/2009. En cas de doute sur la qualité des données notifiées, l’article 11, paragraphe 1, deuxième phrase, de ce règlement habilite la Commission à effectuer dans l’État membre concerné des visites de dialogue et, dans des cas exceptionnels (
24
), des visites méthodologiques. Ces visites servent à détecter des erreurs éventuelles dans la saisie et la notification des données (
25
) et à seconder l’État membre concerné dans la correction de ces erreurs. À cette fin, la Commission peut émettre des recommandations.
67.
L’article 2, paragraphe 3, et le considérant 8 de la décision déléguée 2012/678 s’y rattachent en ce qu’ils soulignent la possibilité d’effectuer une visite méthodologique avant d’ouvrir la procédure d’enquête officielle. Ils ne limitent dès lors pas le pouvoir d’investigation de la Commission préalablement à l’ouverture de la procédure d’enquête officielle, mais incitent au contraire la Commission à exploiter pleinement l’outil prévu dans le règlement no 479/2009. Le considérant 15 de la décision déléguée 2012/678 corrobore ce constat en ce qu’il laisse intact l’exercice du pouvoir que la Commission tire du règlement no 479/2009.
68.
Depuis l’entrée en vigueur du règlement no 1173/2011, la procédure mise en place par les articles 11 et suivants du règlement no 479/2009 sert donc également à déterminer si les conditions d’ouverture d’une procédure d’enquête officielle énoncées à l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, deuxième phrase, du règlement no 1173/2011 sont remplies.
69.
Le Royaume d’Espagne fait également grief à la Commission d’avoir effectué des visites non prévues par le règlement no 479/2009, à savoir des visites techniques, une visite de dialogue en amont et une visite dite « ad hoc» (
26
). En dépit de ces appellations, on ne parvient cependant pas à percevoir que la Commission ait prétendu lors de ces visites à des pouvoirs d’enquête qui auraient débordé des visites définies aux articles 11 bis et 11 ter.
70.
Le document d’Eurostat (
27
) que le Royaume d’Espagne cite ne conduit pas non plus à une autre conclusion. Eurostat y propose certes d’inscrire les « visites en amont » expressément dans le règlement no 479/2009, tout en précisant dans le même temps qu’il s’agit seulement d’une forme particulière des visites de dialogue déjà prévues.
71.
Contrairement à ce que pense le Royaume d’Espagne, ces visites ne se réduisent pas à une enquête dépourvue de fondement juridique.
c) Conclusion intermédiaire : les deux volets de la procédure d’enquête
72.
On peut constater au bout du compte que la procédure d’enquête au sujet d’une manipulation de statistiques se déroule en deux phases distinctes.
73.
La première phase de la procédure commence dès qu’un soupçon de déclarations erronées au sujet de données relatives au déficit ou à la dette incite la Commission à élucider les choses et s’achève, dans les cas défavorables à l’État membre concerné, par la décision d’ouvrir la procédure d’enquête officielle. La procédure d’enquête préalable vise déjà à établir s’il y a des indices sérieux de déclarations erronées relatives au déficit. Ces investigations ont pour base juridique les articles 11 et suivants du règlement no 479/2009.
74.
La seconde phase de la procédure s’étend de la décision d’ouvrir la procédure d’enquête officielle jusqu’à la décision recommandant au Conseil d’infliger une amende. L’objectif de l’enquête officielle est de révéler si des déficits effectifs visés à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 ont donné lieu à des déclarations erronées. Cette phase de la procédure est régie par l’article 8, paragraphe 3, de ce règlement et par les articles 2 à 12 de la décision déléguée 2012/678.
75.
Le fait que la décision déléguée 2012/678 n’était pas encore en vigueur au moment des visites des mois de mai, juin et septembre 2012 est dénué de pertinence dans ce contexte. La procédure d’enquête préalable est en effet régie par les articles 11 et suivants du règlement no 479/2009.
2. Sur les droits de la défense
76.
Néanmoins ce n’est pas là le propos du Royaume d’Espagne. Il reproche plutôt à la Commission de ne l’avoir informé non pas dès ses visites en 2012 et 2013, mais seulement à l’ouverture de la procédure d’enquête officielle au mois de juillet 2014, de son soupçon de déclaration erronée de statistiques et des éléments sur lesquels elle se fondait. Il estime que la Commission a enfreint, de ce fait, l’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678 et méconnu les droits de la défense du Royaume d’Espagne.
77.
Le Royaume d’Espagne a cependant une conception erronée des termes de l’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678. Cette disposition impose à la Commission de notifier à l’État membre concerné l’ouverture de l’enquête officielle et de communiquer dans le même temps les indices dont elle dispose de manipulation de statistiques. Il est constant que ces obligations ont été respectées.
78.
En vérité, le Royaume d’Espagne dénonce non pas la méconnaissance de l’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678, mais une atteinte au droit d’être informé dès la procédure d’enquête préalable du soupçon de manipulation et des faits sur lesquels la Commission le fonde.
79.
Néanmoins existe-t-il vraiment un droit de cette nature ?
80.
On ne constate dans le règlement no 479/2009, qui est déterminant pour la procédure d’enquête préalable, qu’une seule indication d’un droit d’être entendu. Conformément à l’article 13, premier membre de phrase, la Commission rend compte au comité économique et financier des résultats des visites de dialogue et des visites méthodologiques, en joignant les observations qu’ils ont éventuellement suscitées de la part de l’État membre concerné. Cette disposition ne permet pas d’induire une obligation de la Commission d’informer l’État membre d’un soupçon de déclaration erronée de données relatives au déficit.
81.
Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour, le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental du droit de l’Union qui doit être assuré même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure (
28
).
82.
L’État membre concerné dans la procédure en cause ici a certes bénéficié de droits de la défense étendus, mais seulement dans la seconde phase de la procédure d’enquête officielle.
83.
On pourrait admettre à présent que le bénéfice de larges droits de la défense dans la procédure d’enquête officielle compense l’absence de droit d’être informé dans la procédure d’enquête préalable. On perdrait cependant de vue que la façon dont la procédure d’enquête préalable se déroule peut avoir des incidences sur les possibilités de se défendre dans la procédure d’enquête officielle. La Cour a reconnu la possibilité d’un effet en cascade analogue dans les procédures en matière d’ententes.
84.
La procédure d’enquête sur une violation des articles 101 et 102 TFUE se déroule, à l’instar de la présente procédure, en deux phases : une procédure d’enquête préalable et une procédure d’enquête officielle (
29
). Cette dernière démarre par la communication des griefs à l’entreprise concernée (
30
). Il y a sur ce point un parallèle avec l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1173/2011 et avec l’article 2, paragraphe 1, de la décision déléguée 2012/678.
85.
La Cour de justice a souligné en particulier que, dans les procédures du droit de la concurrence, pour préserver les droits de la défense des entreprises, les informations recueillies pendant la procédure préalable au cours de vérifications, c’est-à-dire en particulier au cours de perquisitions et d’auditions, ne doivent être utilisées que dans les buts indiqués dans le mandat de vérification ou dans la décision de vérification (
31
). On pourrait le comprendre en ce sens que, au cours d’investigations préalables faites en vue de sanctionner une déclaration erronée de données budgétaires, cet objectif doit également être communiqué aux personnes concernées.
86.
Par ailleurs, la Cour a également reconnu que la Commission peut ouvrir une nouvelle procédure d’enquête afin de vérifier l’exactitude ou de compléter des informations dont elle aurait eu incidemment connaissance au cours d’une vérification antérieure, au cas où ces informations indiqueraient l’existence de comportements contraires aux règles de concurrence du traité (
32
).
87.
Il s’impose à première vue d’appliquer en l’espèce ces considérations par analogie en raison du caractère structurellement comparable des procédures. En outre un problème pourrait effectivement se poser dans cette perspective. Les parties divergent en effet en l’espèce sur la question de savoir si la Commission a fait part de son soupçon dès le mois de septembre 2013 ou seulement au mois de juillet 2014. Néanmoins il est constant qu’au cours des visites effectuées en 2012 la procédure de sanction n’avait pas encore été évoquée.
88.
Les enquêtes préalables présentent cependant par rapport à celles menées en matière de concurrence des différences importantes qui dressent des limites à toute transposition.
89.
Alors que, en droit de la concurrence, les enquêtes préalables requièrent déjà un motif, susceptible d’être également communiqué à l’entreprise concernée, dans la surveillance budgétaire, les États membres et la Commission sont en dialogue permanent conformément au règlement no 479/2009. L’objectif de ce dialogue implique que les indices éventuels de toute déclaration erronée au sujet de données relatives au déficit au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 soient produits dans ce cadre (
33
). Les États membres doivent en principe pouvoir y compter. Cela vaut en particulier ici pour le Royaume d’Espagne, car cet État membre a découvert les problèmes et en a fait part à la Commission.
90.
Rien n’indique en revanche que la Commission doive constamment vérifier si d’éventuels indices ne se sont pas accumulés au point de devoir adresser un nouvel avertissement à l’État membre.
91.
Au reste, ainsi que le Conseil et la Commission l’ont exposé sans être contredits, au cours de la procédure d’enquête officielle la Commission a vérifié et confirmé toutes les conclusions tirées dans le dialogue, qui intéressaient la sanction, avant que le Conseil n’ait fondé la sanction sur ces informations. Sur ce point, les choses sont comparables aux découvertes fortuites en droit de la concurrence.
92.
Même si l’on admettait que la Commission fût tenue d’avertir l’État membre concerné, il reste que le Royaume d’Espagne n’établit pas, preuves suffisantes à l’appui, la mesure dans laquelle le moment auquel il a été avisé est censé avoir compromis ses possibilités de se défendre. Il se borne plutôt à affirmer qu’elles ont été compromises sans apporter la moindre justification (
34
).
93.
Là où le Royaume d’Espagne indique que les autorités espagnoles auraient fourni à la Commission des pièces à charge uniquement parce qu’elles n’auraient rien su du soupçon de manipulation, il invoque un argument qui méconnaît la fonction des droits de la défense. Ceux-ci ne comportent pas en effet le droit d’être informé aussitôt du soupçon afin de pouvoir celer à dessein des informations à la Commission (
35
). Cela vaut pour les États membres tout particulièrement. Les entreprises ne peuvent pas en effet être tenues de fournir des réponses par lesquelles elles devraient admettre l’existence d’une infraction (
36
). En revanche, les États membres soupçonnés d’avoir manipulé des données relatives au déficit ou à la dette sont tenus de coopérer même s’ils se chargent eux-mêmes de ce fait. Cela découle du principe de coopération loyale entre les États membres et l’Union, inscrit à l’article 4, paragraphe 3, TUE (
37
).
3. Conclusion intermédiaire
94.
Il convient donc de rejeter le premier moyen.
G.
Sur la préservation du droit à une bonne administration (deuxième moyen)
95.
Dans son deuxième moyen, le Royaume d’Espagne dénonce une violation du droit à une bonne administration consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Il met en cause l’impartialité de l’équipe chargée de l’enquête en ce qu’elle comprenait également des personnes qui avaient participé aux enquêtes préalables à l’ouverture de la procédure officielle.
1. Sur la vocation de l’article 41 de la Charte à s’appliquer
96.
Le Conseil conteste que l’article 41 de la Charte ait vocation à s’appliquer au bénéfice des États membres même s’il reconnaît qu’ils peuvent invoquer le principe d’impartialité. La Commission va même un peu plus loin en doutant que ce principe ait vocation à s’appliquer ou ait à tout le moins le même contenu à l’égard des États membres mêmes.
97.
Indépendamment de savoir si un État membre peut invoquer l’article 41 de la Charte, il est toutefois établi que le principe d’impartialité participe du principe général du droit à une bonne administration au bénéfice des États membres (
38
).
2. Sur la restriction du principe d’impartialité
98.
Le principe d’impartialité recouvre, d’une part, l’impartialité subjective, en ce sens qu’aucun membre de l’institution concernée qui est en charge de l’affaire ne doit manifester de parti pris ou de préjugé personnel et, d’autre part, l’impartialité objective, en ce sens que l’institution doit offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (
39
).
99.
Le Royaume d’Espagne dénonce le fait que trois des quatre agents qui ont mené l’enquête officielle avaient déjà participé aux visites effectuées en 2012 et 2013. Le Conseil rétorque que le Royaume d’Espagne devrait alléguer et prouver que les agents de l’équipe d’enquête ont effectivement eu un parti pris, à juste titre semble-t-il à première vue dans la mesure où le Conseil ne vise pas un parti pris subjectif. Le Royaume d’Espagne ne dénonce toutefois qu’une méconnaissance du principe d’impartialité objective.
100.
Dans la mesure où le Royaume d’Espagne soutient qu’une infraction ne puisse pas être instruite et sanctionnée par le service qui subit les effets de cette infraction (
40
), on doit bien reconnaître que, d’une part, Eurostat est destinataire des communications des données relatives au déficit et à la dette et que, d’autre part, Eurostat vérifie la qualité des données notifiées et enquête lorsqu’il y a un soupçon de manipulation de statistiques. Il semble néanmoins difficile de qualifier Eurostat de « victime » d’un éventuel comportement fautif.
101.
On accordera toutefois sur ce point au Royaume d’Espagne que la Commission n’a pas agi en garantissant la plus grande impartialité. On incline effectivement à admettre que des personnes qui ont déjà mené des investigations préalables et proposé à la Commission d’ouvrir la procédure d’enquête officielle n’agiront plus sans le moindre parti pris dans cette dernière procédure.
102.
En outre, au cours de la procédure orale, la Commission a suscité de nouveaux doutes sur l’absence de parti pris en indiquant dans sa réponse à une question de la Cour que l’enquête officielle s’est voulue dissuasive. Cette indication fait craindre que, à tout le moins dans ce volet, la procédure n’ait plus été menée sans a priori.
103.
On peut effectivement concevoir de nombreuses mesures qui auraient pu nettement mieux garantir l’impartialité de l’enquête. Empêcher les agents qui ont participé aux enquêtes préalables de prendre part à l’enquête ne serait que la plus simple mesure [la mesure la moins complexe (entre les nombreuses mesures à imaginer)]. On aurait aussi pu songer à confier l’enquête officielle à un autre service de la Commission, dans Eurostat ou en dehors de cette direction générale, tel un service de la direction générale « Économie et finances » ou de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). L’indépendance de l’enquête serait même renforcée si une autre institution, telle la Cour des comptes ou la Banque centrale européenne (BCE), assumait cette mission.
104.
Le respect de la souveraineté budgétaire des États membres pourrait inciter à renforcer de la sorte l’impartialité de l’enquête. Cette souveraineté est déjà largement entamée par la surveillance de la part de l’Union et davantage encore par la sanction des déclarations erronées de données budgétaires. C’est ce qui explique aussi la procédure particulière d’enquête sur les déclarations erronées ainsi que l’intervention du Conseil habilité à imposer des sanctions. Il ne serait dès lors que juste de s’attendre à ce que cette procédure soit entourée de mesures particulières visant à garantir l’indépendance de l’enquête.
3. Sur la justification du renoncement à une impartialité maximale
105.
En dépit de ces intérêts majeurs, le renoncement à une impartialité maximale peut néanmoins être justifié. Par analogie avec l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, tel peut être le cas lorsqu’il est prévu par la loi et respecte le contenu essentiel du principe d’impartialité. De surcroît, dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.
106.
En ce qui concerne le fondement légal, l’habilitation de la Commission à mener l’enquête officielle découle de l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1173/2011. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678, l’enquête est menée par Eurostat, c’est-à-dire par la direction générale qui mène aussi les enquêtes préalables au titre du règlement no 479/2009. Il est constant que les agents auxquels les enquêtes ont été confiées y étaient habilités conformément aux règles internes d’Eurostat. On doit dès lors considérer que l’entorse donnée à l’impartialité requise procède d’un fondement légal suffisant.
107.
Le contenu essentiel de l’impartialité requise n’a dès lors tout bonnement pas été entamé dans l’affaire au principal en ce que la sanction a été décidée par une autre institution, à savoir le Conseil. De surcroît, celui-ci a statué sur la base d’une recommandation de la Commission qui a été arrêtée non pas par les agents d’Eurostat concernés, mais par le collège des commissaires. Le Conseil le rappelle à très juste titre.
108.
Ce qui est donc décisif, c’est de savoir si la Commission a agi de manière proportionnée.
109.
Le principe de proportionnalité veut qu’une mesure soit « adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit» (
41
). Cette finalité doit être reconnue par l’Union et être nécessaire au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.
110.
En ce qui concerne les objectifs légitimes du renoncement à renforcer l’impartialité de l’enquête par des mesures supplémentaires, le Conseil évoque les ressources limitées de la Commission et la nécessité d’une spécialisation. Il s’agit donc de l’objectif légitime de limiter les coûts de l’enquête (
42
) tout en garantissant sa qualité.
111.
La Commission a procédé de manière à la fois adaptée et nécessaire à la réalisation de cette finalité. Compte tenu de la complexité de la matière, il est même hautement judicieux d’affecter les mêmes personnes aux enquêtes préalables et à l’enquête officielle. En pratique, cela pourrait même accélérer l’enquête et réaliser ainsi un autre objectif du droit à une bonne administration.
112.
Nous estimons enfin que la Commission a également procédé de manière adéquate par rapport à l’entorse donnée à l’impartialité requise. La participation de personnes qui ont déjà pris part aux enquêtes préalables ne sert pas seulement l’intérêt de la Commission à en termes d’efficacité, mais aussi l’intérêt du Royaume d’Espagne en tant qu’État membre concerné par l’enquête. Par leur connaissance des circonstances, ces personnes peuvent en effet contribuer à éviter que l’enquête soit entachée d’erreur, au détriment du Royaume d’Espagne aussi, et à diligenter l’enquête.
113.
Enfin, la mise en balance des avantages découlant de la continuité dans le personnel et de l’impartialité qui s’en trouve affaiblie importe toutefois peu dans la présente affaire dès lors que l’intérêt légitime du Royaume d’Espagne à une appréciation sans parti pris de l’affaire est garanti plus que suffisamment par le fait que c’est tout d’abord le collège des commissaires qui arrête la recommandation au Conseil et que seul le Conseil peut décider d’infliger une amende. Aucun des deux ne participe directement aux enquêtes.
114.
L’impartialité voulue est garantie à un titre supplémentaire du fait de la protection juridictionnelle, actuellement mise en œuvre par le Royaume d’Espagne, devant les juridictions de l’Union qui statuent à leur tour en toute impartialité. Ainsi que le Conseil et la Commission le soulignent avec raison, cette protection juridictionnelle est particulièrement étendue en ce que l’article 8, paragraphe 5, du règlement no 1173/2011 confère aux juridictions de l’Union une compétence de pleine juridiction dans le contrôle des décisions du Conseil infligeant des amendes.
115.
Il s’ensuit que la Commission n’a pas méconnu l’impartialité requise et que ce deuxième moyen doit être rejeté.
H.
Sur la réunion des conditions pour infliger une amende (troisième moyen)
116.
Dans le troisième moyen, le Royaume d’Espagne met en cause la réunion des conditions requises à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 pour infliger une amende. À ce titre, premièrement, le Royaume d’Espagne conteste le caractère erroné de la déclaration des données en ce qu’elles ont été immédiatement rectifiées, deuxièmement, il soutient que les données communiquées n’entrent pas en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 TFUE ou du protocole sur les déficits excessifs en ce que la Commission ne les a pas considérées dans sa surveillance puisqu’elles ont été rapidement corrigées, et, troisièmement, il refuse de voir qualifier une faute éventuelle de négligence grave.
1. Sur la déclaration erronée de données (première branche du troisième moyen)
117.
Le Royaume d’Espagne soutient tout d’abord n’avoir pas fait de déclarations erronées. Les données notifiées au mois de mars 2012 n’étaient ni fausses ni exactes, mais provisoires. Le Royaume d’Espagne a actualisé les données dans la correction apportée au mois de mai 2012. Il s’est agi là d’une révision intervenue dans le cadre habituel. Cette manière de procéder ne relève pas de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 ainsi qu’il ressort de l’article 6 du règlement no 479/2009 et du considérant 9 de la décision déléguée 2012/678.
118.
Cette argumentation ne saurait être suivie.
119.
Les rectifications dues à une application erronée des règles comptables sont certes des révisions au sens de l’article 6 du règlement no 479/2009 mais n’excluent pas qu’une déclaration de données soit erronée au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011.
120.
L’article 6 du règlement no 479/2009 impose aux États membres d’informer la Commission de toute révision importante des chiffres déjà notifiés. Les révisions ne sont pas simplement admises, elles sont obligatoires. Pour que la surveillance budgétaire soit efficace, il est essentiel que la Commission dispose de chiffres exacts. La raison pour laquelle une révision est nécessaire ne peut pas avoir d’incidence dans ce contexte. Il est dès lors conforme à ce règlement que la Commission ait qualifié la démarche même de révision et publié les données rectifiées sans émettre de réserve.
121.
Les révisions peuvent cependant prouver la manipulation de données au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. On en voudra pour preuve la seconde phrase du considérant 9 de la décision déléguée 2012/678 qui énumère des cas dans lesquels des données déjà notifiées doivent certes être révisées, mais sans être qualifiées pour autant de manipulation donnant lieu à une sanction.
122.
Il est vrai que la décision déléguée 2012/678 ne peut pas déterminer les termes de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. En effet, l’habilitation que l’article 8, paragraphe 4, de ce règlement confère à la Commission ne s’étend pas aux éléments constitutifs de la sanction. Pareille délégation n’apparaîtrait au reste pas conforme à l’article 290, paragraphe 1, second alinéa, TFUE aux termes duquel les éléments essentiels d’un domaine ne peuvent pas être délégués à la Commission. La décision déléguée 2012/678 peut néanmoins préciser la conception que la Commission se fait des termes d’un règlement.
123.
À la seconde phrase du considérant 9 de la décision déléguée 2012/678, la Commission considère que les révisions qui sont expliquées de manière claire et appropriée ne doivent pas être qualifiées de manipulations. Contrairement à ce que pense le Royaume d’Espagne, cela ne veut pas dire que des manipulations révélées et déclarées ne soient pas susceptibles de sanctions. La Commission prend plutôt en compte la circonstance que les données définitives relatives au déficit et à la dette ne sont souvent disponibles qu’après un certain temps et que les notifications faites au titre du protocole sur les déficits excessifs comportent dès lors toujours des données qui procèdent d’estimations (
43
). Les modifications apportées à ces estimations doivent être admises lorsqu’elles sont expliquées en ce sens. La Commission accepte en outre expressément que des changements de méthodologie pour les années passées expliquent des révisions.
124.
La rectification apportée au mois de mars 2012 aux données communiquées à la Commission n’était cependant pas due au caractère provisoire de données ni à des changements de méthodologie. Elle a plutôt été nécessaire parce que la Communauté autonome de Valence a enfreint les règles comptables du SEC. Les irrégularités ont consisté pendant des années à ne pas enregistrer certaines dépenses de santé et à en enregistrer d’autres tardivement (
44
). L’autorité régionale aurait ainsi engagé des dépenses supérieures à celles qu’elle a notifiées à l’autorité nationale compétente. En conséquence, l’autorité nationale s’est fondée sur des chiffres inexacts dans le calcul des déficits publics globaux des années 2008 à 2011 et a déclaré de faibles déficits dans la communication faite au mois de mars 2012 au titre du protocole sur les déficits excessifs.
125.
Le Royaume d’Espagne ne conteste pas que la révision apportée au mois de mai 2012 s’est expliquée par l’application erronée des règles comptables dans la Communauté autonome de Valence. Il est dès lors contradictoire dans ce contexte d’invoquer le caractère provisoire des données communiquées à la Commission pour justifier leur rectification. Le montant effectif des dépenses engagées dans la Communauté autonome de Valence était établi, en tout cas au niveau régional : il n’avait simplement pas été enregistré conformément aux règles.
126.
On peut ainsi constater que le Royaume d’Espagne a fait une déclaration erronée de données en notifiant, au mois de mars 2012, des chiffres qui procédaient d’une infraction aux règles comptables et étaient de ce fait inexacts. Le fait qu’il a corrigé spontanément au mois de mai 2012 les données notifiées n’y change rien car cette initiative ne peut pas être qualifiée de révision sans fautes. Pour déterminer s’il y a eu une entorse à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011, il est dès lors sans incidence que le Royaume d’Espagne ait expliqué la révision de manière claire et appropriée.
127.
Nous indiquerons au passage seulement que ce que font d’autres États membres est sans importance pour apprécier le comportement du Royaume d’Espagne. Selon une jurisprudence constante de la Cour en effet, un État membre ne saurait justifier l’inexécution des obligations qui lui incombent en vertu du traité par la circonstance que d’autres États membres manqueraient également à leurs obligations (
45
).
128.
La première branche du troisième moyen du Royaume d’Espagne n’est dès lors pas convaincante.
2. Sur les données qui entrent en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 TFUE ou du protocole sur les déficits excessifs
129.
En ordre subsidiaire, au cas où la Cour détermine qu’il y a eu déclaration erronée de données, le Royaume d’Espagne soutient qu’elle n’a pas été de nature à compromettre la surveillance budgétaire. En effet, d’une part, le Royaume d’Espagne a rectifié les données tellement rapidement que la Commission a pu considérer les chiffres exacts dans ses rapports. D’autre part, la révision pour l’année 2011 (qui est la seule déterminante selon le Royaume d’Espagne) n’a représenté que 0,9 milliard d’euros (0,08 % du PIB) et n’a pas entraîné de dépassement du seuil de 3 %.
130.
Cet argument est tout aussi vain. Il procède d’une interprétation erronée de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011.
131.
Il est vrai que, contrairement à ce que pense le Conseil, l’article 14, paragraphe 3, de la décision déléguée 2012/678, qui fait jouer les effets d’une déclaration erronée sur le montant de l’amende, est sans incidence sur l’interprétation de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. Ainsi que nous l’avons dit, la Commission ne pouvait pas définir les conditions d’application de la sanction, même pas indirectement en fixant des critères de calcul du montant de la sanction, lesquels, dans l’esprit du Conseil, ne doivent plus intéresser la réalisation même de ces conditions d’application.
132.
On ajoutera que les travaux préparatoires du règlement no 1173/2011 ne donnent aucune indication utile à l’interprétation des éléments constitutifs. Les éléments constitutifs de la sanction ne figuraient pas dans la proposition initiale de la Commission (
46
), mais sont apparus pour la première fois, dans leur énoncé définitif, mais sans autres explications, dans le projet du Conseil du 16 juin 2011 (
47
). Ils ont également été repris sous cette forme sans autre commentaire dans la position du Parlement européen (
48
), alors que le texte du rapporteur (
49
) était encore muet sur ce point.
133.
L’énoncé même de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 permet néanmoins de voir que l’imposition d’une amende n’est pas tributaire des effets que la déclaration erronée peut avoir sur la surveillance budgétaire. Aux termes de cette disposition, les déclarations erronées doivent concerner des données relatives au déficit et à la dette entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 TFUE, ou du protocole sur les déficits excessifs. Il suffit donc que les données soient destinées à permettre la surveillance budgétaire.
134.
L’interprétation littérale répond également aux objectifs inscrits dans le considérant 13 du règlement no 1173/2011. Aux termes de la première phrase, la mise en œuvre de la surveillance budgétaire dans la zone euro verra son efficacité renforcée par des sanctions. La seconde phrase indique que ces sanctions devraient renforcer la crédibilité du cadre de surveillance budgétaire de l’Union. Ces deux objectifs ne requièrent certes pas impérativement d’infliger les sanctions prévues, mais ils seront favorisés en permettant de sanctionner déjà en elle-même une déclaration erronée.
135.
Il reste ainsi à déterminer que la déclaration erronée au sujet des données entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 TFUE, ou du protocole sur les déficits excessifs répond déjà en elle-même aux éléments constitutifs de la sanction lorsqu’elle est faite intentionnellement ou par grave négligence. Les données en cause ici sont des données de cette nature puisque les États membres doivent les communiquer à la Commission au titre de l’article 3 du règlement no 479/2009 afin d’être normalement utilisées aux fins de surveillance budgétaire.
136.
Contrairement à ce que pense le Royaume d’Espagne, les montants en cause sont également suffisamment importants pour justifier l’application de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. Une déclaration erronée au sujet de données relatives au déficit, de l’ordre de 1,9 milliard d’euros, qui se traduit par un montant de référence pour le calcul du montant de l’amende de près de 100 millions d’euros, n’est pas négligeable.
137.
La deuxième branche du troisième moyen doit donc être également rejetée.
3. Sur la négligence grave (troisième branche du troisième moyen)
138.
La question décisive est ainsi de savoir si la déclaration erronée procède d’une négligence grave du Royaume d’Espagne. Le Royaume d’Espagne le conteste en particulier parce que l’irrégularité ne touche qu’une seule région.
a) Sur le comportement visé par le grief tiré de la négligence grave
139.
Le grief d’une négligence grave vise le comportement sanctionné par l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. Celui-ci consiste à faire des déclarations erronées au sujet de données dans une notification à la Commission au titre du protocole sur les déficits excessifs. L’intitulé « Sanctions relatives à la manipulation des statistiques » établit certes un lien avec l’infraction aux règles comptables du droit de l’Union. Cette infraction est la cause de la notification erronée faite au titre du protocole sur les déficits excessifs et se trouve énoncée dans une formule concise. Néanmoins l’intitulé ne change rien au fait que l’amende est infligée non pas pour l’application erronée des règles comptables, mais pour la communication de données fausses à la Commission (
50
). Cela découle de l’objectif de la sanction. Elle est censée renforcer l’efficacité de la surveillance budgétaire exercée par l’Union (
51
). Néanmoins la surveillance budgétaire ne sera compromise qu’au moment où les données erronées seront communiquées à la Commission. Jusque-là, c’est un problème purement interne auquel l’État membre peut et doit encore remédier.
140.
L’application erronée des règles comptables garde cependant son importance dans la composante subjective de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011. En effet, celui qui enfreint les règles comptables par négligence grave et ne rectifie pas cette erreur avant la prochaine notification, qui sera faite au titre du protocole sur les déficits excessifs, transmet alors à la Commission de fausses données par négligence grave.
141.
Il convient d’examiner dès lors si le Royaume d’Espagne a enfreint les règles comptables par négligence grave avant la notification faite au mois de mars 2012 au titre du protocole sur les déficits excessifs.
b) Sur l’imputabilité du comportement des autorités tant nationales que régionales
142.
Dans la deuxième phrase du considérant 10 de la décision déléguée 2012/678, la Commission expose qu’une négligence grave devrait être retenue lorsqu’« une personne responsable de la production de données relatives au déficit ou à la dette des administrations publiques manque manifestement à son obligation de diligence ». La Commission vise ainsi à juste titre l’obligation d’établir des données relatives au déficit ou à la dette sans se limiter à l’établissement des données publiques globales et sans laisser apparaître autrement de référence à l’ordre interne (
52
).
143.
Une autre conclusion heurterait le principe voulant qu’un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre juridique interne, y compris celles découlant de l’organisation constitutionnelle de cet État, pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (
53
). Ce principe est expressément inscrit aux articles 2 et 3 du protocole sur les déficits excessifs pour les obligations relevant de la surveillance des finances publiques (
54
). L’obligation concrètement en cause ici consiste à communiquer à la Commission des données exactes relatives au déficit et à la dette. Si une entité régionale de l’autorité nationale livre de fausses données, cela n’exonère pas l’État membre concerné.
144.
Le Royaume d’Espagne doit dès lors répondre d’un comportement fautif tant de l’autorité compétente nationale que de l’entité compétente de la Communauté autonome de Valence.
c) Sur l’existence d’une négligence grave
145.
Les parties divergent sur le point de savoir si l’autorité nationale connaissait ou aurait dû connaître les irrégularités avant le mois de mai 2012. Il n’y a cependant pas lieu d’approfondir cette question.
146.
Le Royaume d’Espagne ne conteste pas en effet que les autorités compétentes régionales ne se sont manifestement pas acquittées de leur obligation de diligence en n’enregistrant pas du tout ou tardivement d’importantes dépenses de santé et en fournissant des données erronées à l’autorité nationale alors que la Cour des comptes régionale avait dénoncé la faute depuis longtemps.
147.
Pour déterminer une négligence grave des autorités régionales, on ne doit pas non plus remonter à un comportement antérieur à l’entrée en vigueur du règlement no 1173/2011, le 13 décembre 2011. On peut plutôt viser la circonstance que les autorités régionales n’ont pas rectifié leur erreur en temps utile avant la notification faite au mois de mars 2012. Le problème de rétroactivité évoqué par le Royaume d’Espagne ne se pose dès lors pas.
148.
Les autorités régionales ont tout autant enfreint leur obligation de diligence en négligeant d’apporter les rectifications qu’en appliquant erronément les règles comptables. Le fait que le grief tiré de l’absence de rectification s’étend sur une période plus brève ne justifie pas d’autre appréciation.
149.
C’est en vain que le Royaume d’Espagne soutient que le Conseil et la Commission ont perdu de vue qu’il a découvert les irrégularités au mois de mai 2012, en a informé la Commission et a coopéré avec elle avec diligence et dans la plus grande loyauté.
150.
Le moment déterminant où doivent être réunies les conditions subjectives de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 est le moment où l’acte a été commis, c’est-à-dire le moment où les données ont été communiquées à la Commission (
55
). Le comportement ultérieur est sans incidence sur la question de savoir si une amende doit être infligée. Il ne peut être pris en compte que dans le calcul du montant de l’amende conformément à l’article 14, paragraphe 3, sous e), de la décision déléguée 2012/678 et c’est ce qui a été effectivement fait (par le Conseil).
d) Conclusion intermédiaire sur la troisième branche du troisième moyen
151.
Eu égard à tout ce qui précède, on peut établir que les autorités compétentes dans la Communauté autonome de Valence ont omis par négligence grave de donner à l’autorité nationale des explications sur l’application erronée des règles comptables dans le passé et sur les erreurs qui en ont résulté dans les données qu’elles leur avaient communiquées. Le Royaume d’Espagne doit endosser ce comportement de sorte que, dans la notification faite au mois de mars 2012 à la Commission au titre du protocole sur les déficits excessifs, il a fait, par négligence grave, une déclaration erronée des données relatives au déficit.
152.
La troisième branche du troisième moyen du recours est ainsi dépourvue de fondement elle aussi.
4. Conclusion intermédiaire sur le troisième moyen
153.
Il s’ensuit que le troisième moyen doit être rejeté dans son intégralité.
I.
Sur le calcul exact du montant de l’amende (quatrième moyen)
154.
Dans son quatrième moyen, le Royaume d’Espagne fait grief au Conseil d’avoir retenu un montant de référence trop élevé dans le calcul du montant de l’amende. Au cas où la Cour estime que l’amende a été infligée à juste titre, le Royaume d’Espagne sollicite la réduction du montant de l’amende de 18,93 à 8,62 millions d’euros. Il se fonde sur l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678 et sur le fait que le régime de sanction des déclarations erronées de données n’a été mis en place qu’à la fin de l’année 2011. Dans son mémoire en réplique, le Royaume d’Espagne précise invoquer par là le principe de non‑rétroactivité. Avant de pouvoir examiner ces arguments, il convient d’exposer comment le Conseil est parvenu au montant de référence dont il a induit l’amende et quel est le calcul que sollicite le Royaume d’Espagne.
1. Sur le calcul du montant de référence
155.
Aux termes de l’article 14, paragraphe 1, seconde phrase, de la décision déléguée 2012/678, l’amende est établie sur la base d’un montant de référence pouvant être ajusté en fonction des circonstances spécifiques mentionnées au paragraphe 3. Le Royaume d’Espagne ne remet pas en cause la réduction à un cinquième du montant de référence appliquée par le Conseil.
156.
Aux termes de l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678, le montant de référence est égal à 5 % de l’impact plus important des déclarations erronées sur le niveau soit du déficit, soit de la dette publique pour les années pertinentes couvertes par la notification dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.
157.
La notification faite au mois de mars 2012 se rapportait, conformément à l’article 3, paragraphe 2, sous a), du règlement no 479/2009, aux années 2008 à 2012.
158.
Les dépenses qui n’y figuraient pas s’élevaient pour l’année 2008 à 29 millions d’euros, pour l’année 2009 à 378 millions d’euros, pour l’année 2010 à 624 millions d’euros et pour l’année 2011 à 862 millions d’euros, pour un total de 1,893 milliard d’euros.
159.
Sur la base du montant total des dépenses non enregistrées, le Conseil a calculé un montant de référence de 94,65 millions d’euros et fixé le montant de l’amende à un cinquième de celui-ci.
160.
Le Royaume d’Espagne rétorque que le Conseil n’aurait pu prendre en compte que les dépenses non enregistrées pour l’année 2011. Cela aurait donné un montant de référence de 43,1 millions d’euros et une amende d’un montant de 8,62 millions d’euros.
2. Sur l’interprétation de l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678
161.
Le Royaume d’Espagne se fonde sur l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678, en considérant que c’est « l’impact [le]plus important » qui est au cœur de cette disposition. Le Royaume d’Espagne en déduit que seule peut être prise en compte l’année dans laquelle les données notifiées s’écartent le plus des données effectives.
162.
Cette conception n’est pas convaincante en ce que les termes « impact plus important » utilisés à l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678 visent non pas l’écart annuel, mais l’impact de la déclaration erronée sur le déficit ou la dette. Le montant de référence est en effet égal à 5 % de l’impact le plus important des déclarations erronées sur le niveau soit du déficit, soit de la dette des administrations publiques de l’État membre pour les années pertinentes couvertes par la notification dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs.
163.
La plupart des versions linguistiques (
56
) retiennent non pas « l’impact le plus important », mais un « impact plus important ». Toute notification portant sur plusieurs années, on s’attendrait à ce qu’une comparaison de l’écart annuel donne plusieurs impacts plus importants. C’est ainsi qu’en l’espèce chaque écart annuel est plus important que l’écart de l’année antérieure. Néanmoins, pour pouvoir être appliqué, l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678 suppose que l’impact à retenir soit clairement déterminable.
164.
De surcroît, la place de cette caractéristique dans la plupart des versions linguistiques de la disposition montre qu’elle vise des différences éventuelles dans l’écart des données relatives au déficit et à la dette, et non pas les différences entre les données annuelles. Dans la version en langue allemande, on a même choisi la figure de style plutôt inhabituelle de l’incise pour le montrer. Dans d’autres versions linguistiques, et en particulier dans la version en langue espagnole et dans les langues utilisant le superlatif, cette signification ressort forcément de la structure de la phrase.
165.
La conclusion de cette interprétation littérale répond au reste à l’objectif de fixer une sanction adéquate. Lorsqu’une déclaration erronée ne concerne qu’une seule année, l’entorse est à l’évidence moindre que lorsqu’elle porte sur plusieurs années. Il serait dès lors inadéquat de traiter les deux déclarations de la même manière en ne retenant qu’une seule année pour calculer la sanction.
166.
S’agissant en l’espèce d’une seule et unique déclaration erronée, il n’y a pas lieu au reste de préciser comment le montant de référence devrait être calculé conformément à l’article 14, paragraphe 3, sous d), de la décision déléguée 2012/678 en cas de répétition de déclarations erronées.
3. Sur le principe de non-rétroactivité
167.
Le Royaume d’Espagne tire par ailleurs implicitement argument du principe de non-rétroactivité. Le règlement no 1173/2011 n’étant entré en vigueur que le 13 décembre 2011, il estime que le comportement qu’il a eu dans les années 2008 à 2010 ne devrait pas être pris en considération.
168.
Cet argument est tout aussi vain.
169.
Indépendamment de savoir si les États membres peuvent invoquer l’article 49, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, énonçant le principe de non-rétroactivité pour les peines, ils ne doivent en aucun cas subir rétroactivement des régimes de sanction (
57
). Toute autre attitude serait inacceptable dans une Union de droit.
170.
En l’espèce, le grief tiré d’une atteinte au principe de non‑rétroactivité de sanctions est cependant dénué de fondement.
171.
Ainsi que nous l’avons déjà exposé, l’amende a été infligée au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 pour avoir communiqué des fausses données à la Commission et non pas pour avoir faussé des données préalablement à cette communication.
172.
La notification au titre du protocole sur les déficits excessifs, à présent sanctionnée, a été faite par le Royaume d’Espagne au mois de mars 2012, soit après l’entrée en vigueur du règlement no 1173/2011. Les données relatives au déficit des années 2008 à 2011 qui y figurent étaient fausses au moment de la déclaration. Le fait que l’application erronée des règles comptables, qui a débouché sur la fausse notification faite au titre du protocole sur les déficits excessifs, remonte bien au-delà du 13 décembre 2011 n’y change rien.
173.
Le principe de non-rétroactivité ne serait méconnu que si le Conseil avait calculé le montant de l’amende au titre de l’article 14, paragraphe 3, sous d), de la décision déléguée 2012/678 en considérant également que les notifications faites au titre du protocole sur les déficits excessifs dans les années 2008 à 2011 étaient erronées. Il aurait de ce fait indirectement sanctionné ces notifications alors que le règlement no 1173/2011 n’est entré en vigueur qu’après que les notifications ont été faites. Néanmoins, aux termes du point 11 de la décision attaquée, le Conseil n’a précisément pas inclus dans son examen les fautes entachant les notifications des années 2008 à 2011.
4. Conclusion intermédiaire
174.
Il s’ensuit que le Conseil a correctement calculé le montant de référence. Il n’a pas méconnu les dispositions de l’article 14, paragraphe 2, de la décision déléguée 2012/678 ni enfreint le principe de non-rétroactivité.
175.
Le quatrième moyen est donc également non fondé.
J.
Résumé
176.
Si la Cour ne renvoie pas l’affaire au Tribunal, aucun des moyens avancés par le Royaume d’Espagne ne sera retenu et le recours devra être rejeté dans son intégralité.
VI. Sur les dépens
177.
Si la Cour suit notre analyse et renvoie l’affaire au Tribunal, il ne lui appartient pas de statuer sur les dépens.
178.
Si la Cour statue néanmoins sur le recours, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens, conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice. Dans la solution que nous proposons, le Conseil gagnerait en sorte que les dépens devraient être mis à charge du Royaume d’Espagne.
179.
Cependant, aux termes de l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La Commission supporterait dès lors ses propres dépens.
VII. Conclusion
180.
Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit :
1)
L’affaire Espagne/Conseil (C-521/15) est renvoyée au Tribunal de l’Union européenne.
2)
Les dépens sont réservés.
181.
Au cas où la Cour ne suit pas cette proposition, nous proposons en ordre subsidiaire de rejeter le recours et de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens, à l’exception toutefois des dépens de la Commission européenne car ceux‑ci doivent lui incomber.
(
1
)	Langue originale : l’allemand.
(
2
)	Décision d’exécution (UE) 2015/1289 du Conseil, du 13 juillet 2015, infligeant une amende à l’Espagne en raison de la manipulation des données relatives au déficit dans la Communauté autonome de Valence (JO 2015, L 198, p. 19, ci-après la « décision attaquée »). La notion d’« exécution » a été ajoutée ultérieurement à l’intitulé (JO 2015, L 291, p. 10).
(
3
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (JO 2011, L 306, p. 1).
(
4
)	Protocole no 12 annexé au TUE et au TFUE.
(
5
)	Règlement (CE) no 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (JO 1996, L 310, p. 1). Le règlement (UE) no 549/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2013, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne (JO 2013, L 174, p. 1), qui l’a abrogé, n’est pas encore applicable en l’espèce.
(
6
)	La Commission a publié récemment dans une procédure ouverte contre la République d’Autriche un rapport d’enquête dans lequel elle annonce saisir le Conseil d’une recommandation [COM(2017) 94 final].
(
7
)	Décision portant modification des articles 51 et 54 du protocole sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne (JO 2004, L 132, p. 5).
(
8
)	Règlement du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (JO 2009, L 145, p. 1), applicable en l’espèce dans la version modifiée par le règlement (UE) no 679/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010 (JO 2010, L 198, p. 1) (ci-après le « règlement no 479/2009 »).
(
9
)	Décision déléguée de la Commission, du 29 juin 2012, relative aux enquêtes et amendes liées à la manipulation des statistiques visées dans le règlement (UE) no 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la mise enœuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (JO 2012, L 306, p. 21).
(
10
)	Rapport de la Commission relatif à l’enquête concernant la manipulation des statistiques en Espagne telle que visée par le règlement (UE) no 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (décision de la Commission du 11 juillet 2014) [COM(2015) 211 final].
(
11
)	Voir note en bas de page 2 des présentes conclusions.
(
12
)	Arrêt du 17 mars 2005, Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. (C-294/02, EU:C:2005:172, point 49), ainsi qu’ordonnance du 14 juillet 2005, Suisse/Commission, (C‑70/04, non publiée, EU:C:2005:468, point 18).
(
13
)	Voir, notamment, sur la qualité pour agir des particuliers, arrêts du 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission (101/76, EU:C:1977:70, points 5 à 11), ainsi que du 19 décembre 2012, Commission/Planet (C-314/11 P, EU:C:2012:823, points 94 et 95). Voir, sur l’omission de désigner une décision d’exécution comme telle, conclusions que nous avons présentées dans les affaires Borealis Polyolefine e.a. (C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 et C-391/14 à C-393/14, EU:C:2015:754, point 177).
(
14
)	Arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C-440/14 P, EU:C:2016:128, point 66).
(
15
)	Arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C-440/14 P, EU:C:2016:128, point 36), et, auparavant déjà, concernant l’article 145, troisième tiret, du traité CEE, arrêt du 24 octobre 1989, Commission/Conseil (16/88, EU:C:1989:397, point 11), ainsi que, concernant l’article 202, troisième tiret, CE, deux dispositions devancières de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, arrêt du 23 février 2006, Commission/Parlement et Conseil (C-122/04, EU:C:2006:134, points 36 et 37).
(
16
)	On relèvera à cet égard que, à ce jour, le Tribunal n’a visiblement pas encore exercé la compétence que lui confèrent les exceptions à la dérogation de l’article 51, paragraphe 1, sous a), du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
(
17
)	Dans l’arrêt du 13 juillet 2004, Commission/Conseil (C-27/04, EU:C:2004:436), la Cour ne corrobore toutefois pas sa compétence en ce que la répartition actuelle des compétences n’était pas encore applicable à l’époque et que, quand bien même elle serait applicable, sa compétence procéderait de l’article 51, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
(
18
)	Arrêt du 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (C-270/12, EU:C:2014:18, points 78 à 86).
(
19
)	Arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, points 50 et 51).
(
20
)	Arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, points 77 et 78).
(
21
)	Voir, notamment, arrêts du 29 avril 2004, Beuttenmüller (C-102/02, EU:C:2004:264, point 64) ; du 16 juillet 2009, Infopaq International (C-5/08, EU:C:2009:465, point 56), ainsi que du 8 mars 2017, Euro Park Service (C-14/16, EU:C:2017:177, point 49).
(
22
)	Arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, points 55 à 58).
(
23
)	Troisième considérant de la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom du Conseil, du 24 octobre 1988, instituant un tribunal de première instance des Communautés européennes (JO 1988, L 319, p. 1).
(
24
)	Voir, à cet égard, l’article 11 ter, paragraphe 1, du règlement no 479/2009.
(
25
)	Article 11 bis, première phrase, et article 11 ter, paragraphe 1, du règlement no 479/2009.
(
26
)	Rapport de la Commission (cité à la note en bas de page 10 des présentes conclusions).
(
27
)	« Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 » (annexe F.1 à la réponse du Royaume d’Espagne au mémoire en intervention de la Commission).
(
28
)	Arrêts du 21 septembre 2000, Mediocurso/Commission (C-462/98 P, EU:C:2000:480, point 36) ; du 9 juin 2005, Espagne/Commission (C-287/02, EU:C:2005:368, point 37), ainsi que du 17 mars 2016Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, point 33).
(
29
)	Arrêts du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C‑254/99 P, EU:C:2002:582, points 181 à 183), ainsi que du 21 septembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commission (C-105/04 P, EU:C:2006:592, point 38).
(
30
)	Arrêt du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C‑254/99 P, EU:C:2002:582, point 183).
(
31
)	Arrêts du 17 octobre 1989, Dow Benelux/Commission (85/87, EU:C:1989:379, points 17 et 18) ; du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C-254/99 P, EU:C:2002:582, points 298 et 299), ainsi que du 22 octobre 2002, Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, point 48).
(
32
)	Arrêts du 17 octobre 1989, Dow Benelux/Commission (85/87, EU:C:1989:379, point 19), ainsi que du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission (C-238/99 P, C‑244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C-254/99 P, EU:C:2002:582, point 301).
(
33
)	Voir points 64 et suiv. des présentes conclusions.
(
34
)	Arrêt du 21 septembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commission (C-105/04 P, EU:C:2006:592, points 56 et suiv.).
(
35
)	Voir, en droit de la concurrence, arrêt du 25 janvier 2007, Dalmine/Commission (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, point 60).
(
36
)	Arrêts du 18 octobre 1989, Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:387, points 34 et 35), ainsi que du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission (C-204/00 P, C-205/00 P, C‑211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P, EU:C:2004:6, point 65).
(
37
)	Voir, pour la procédure en manquement, arrêts du 11 décembre 1985, Commission/Grèce (192/84, EU:C:1985:497, point 19) ; du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C-365/97, EU:C:1999:544, point 85) ; du 13 juillet 2004, Commission/Italie (C-82/03, EU:C:2004:433, point 15) ; du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C-494/01, EU:C:2005:250, points 41, 197 et 198), ainsi que du 5 octobre 2006, Commission/Belgique (C-275/04, EU:C:2006:641, point 82).
(
38
)	Arrêts du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission (C-405/07 P, EU:C:2008:613, point 56). Voir également arrêt du 16 avril 2013, Espagne et Italie/Conseil (C-274/11 et C-295/11, EU:C:2013:240, point 54).
(
39
)	Voir arrêts du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission (C-439/11 P, EU:C:2013:513, point 155), ainsi que du 19 février 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlement (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, point 46).
(
40
)	Voir conclusions que nous avons présentées dans l’affaire Ziegler/Commission (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, point 145).
(
41
)	Arrêt du 4 mai 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, point 48 et jurisprudence citée). Voir, sur cette formule, les conclusions que nous avons présentées dans l’affaire G 4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, point 98) en nous inspirant du Conseil constitutionnel (France). Voir notamment Conseil constitutionnel, décisions no 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 (FR:CC:2015 :2015.527.QPC, points 4 et 12) ainsi que no 2016-536 QPC du 19 février 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, points 3 et 10) ; voir de même Conseil d’État (France), arrêt no 317827 du 26 octobre 2011 (FR:CEASS:2011 :317827.20111026) ; voir également Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne), notamment BVerfGE 120, 274, 318 f. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, point 218).
(
42
)	Voir, sur le coût administratif de la protection des données, arrêt du 7 mai 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, points 59 et suiv.), ainsi que, dans le même ordre d’idée, pour l’accès aux documents, arrêts du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala (C-353/99 P, EU:C:2001:661, point 30), ainsi que du 2 octobre 2014, Strack/Commission (C-127/13 P, EU:C:2014:2250, point 28).
(
43
)	Voir, sur la nécessité de révisions faites pour cette raison, https ://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
(
44
)	C’est-à-dire pas au moment où elles ont été engagées, au mépris du principe de la comptabilité d’exercice (point 1.57 du SEC).
(
45
)	Arrêts du 26 février 1976, Commission/Italie (52/75, EU:C:1976:29, point 11) ; du 29 mars 2001, Portugal/Commission (C-163/99, EU:C:2001:189, point 22), ainsi que du 19 novembre 2009Commission/Finlande (C-118/07, EU:C:2009:715, point 48).
(
46
)	COM(2010) 524 final.
(
47
)	Document du Conseil no 11480/11, voir son article 6 bis et son troisième considérant.
(
48
)	Amendements du Parlement européen, adoptés le 23 juin 2011, à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro [P7_TA(2011)0290].
(
49
)	Document A 7-0180/2011.
(
50
)	Cela ressort particulièrement clairement de la version en langue française de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1173/2011 : « État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […] » Les versions en langues allemande et anglaise montrent un peu moins nettement qu’il s’agit d’une déclaration erronée de données. La version en langue espagnole vise en revanche expressément la falsification : « Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […] »
(
51
)	Considérant 13 du règlement no 1173/2011.
(
52
)	Cela ressort clairement des versions en langues espagnole, allemande et française. La version en langue anglaise prête en revanche à confusion : « An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care ».
(
53
)	Arrêts du 13 décembre 1991, Commission/Italie (C-33/90, EU:C:1991:476, point 24), ainsi que du 1er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, point 58).
(
54
)	L’article 3 du protocole sur les déficits excessifs dispose ce qui suit : « En vue d’assurer l’efficacité de la procédure concernant les déficits excessifs, les gouvernements des États membres sont responsables, aux termes de la présente procédure, des déficits du gouvernement général tel qu’il est défini à l’article 2, premier tiret. Les États membres veillent à ce que les procédures nationales en matière budgétaire leur permettent de remplir les obligations qui leur incombent dans ce domaine en vertu des traités. Les États membres notifient rapidement et régulièrement à la Commission leurs déficits prévus et effectifs ainsi que le niveau de leur dette. » L’article 2, premier tiret, définit la notion de « public » comme étant « ce qui est relatif au gouvernement général, c’est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale ».
(
55
)	Voir point 129 des présentes conclusions.
(
56
)	Seules les versions en langues danoise, estonienne et suédoise apparaissent utiliser le superlatif au lieu du comparatif.
(
57
)	Arrêt du 11 décembre 2012, Commission/Espagne (C-610/10, EU:C:2012:781, point 51).