61975C0054(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 1. MARTS 1977 (
1
)
Høje Ret.
1.
Under en sag anlagt ved Domstolen den 16. juni 1975 har Raphael De Dapper, Cornelis Volger og Léon Bodson, alle tjenestemænd ved Europa-Parlamentet, beskyldt sidstnævnte for ikke at have foretaget den fornødne kontrol med valget til personaleudvalget den 18. marts så., for ikke at have påtalt en række uregelmæssigheder og for ikke at have annulleret valget.
Domstolen har i form af en mellemafgørelse af 29. september 1976 afsagt en første dom, hvori den antog sagen til realitetsbehandling og samtidig blandt andet udtalte (i præmis 24), at »Domstolen er … kompetent i sager vedrørende valg til personaleudvalg, og denne kompetence beror på de bestemmelser om tjenestemænds søgsmål, som er fastsat i vedtægten i medfør af EØF-traktatens artikel 179«. Endvidere har Domstolen i samme dom udtalt (præmis 27), at »der kan ikke være tvivl om, at sagsøgerne, der både var kandidater og vælgere til det anfægtede valg, er søgsmålskompetente og har den fornødne retlige interesse«.
Nærværende afdeling skal nu træffe afgørelse om realiteten i sagen på grundlag af »de for alle medlemsstaterne [gældende] fælles regler om frie og demokratiske valg« (præmis 25).
2.
De tre ovennævnte tjenestemænd har til støtte for deres søgsmål fremført tyve anbringender, som angår dels de faktiske omstændigheder forud for valget, dels selve valghandlingen, dels stemmeoptællingen, og som i sagen inddrager både spørgsmålet om afstemningens forskriftsmæssighed og hemmelighed og spørgsmålet om stemmeoptællingens lovformelighed.
Afdelingen undersøgte med forbehold for anden bevisførelse først og fremmest spørgsmålene om stemmeoptællingen og bestemte ved kendelse af 20. oktober 1976, at sagsøgerne, den befuldmægtigede fra Europa-Parlamentet, parternes advokater og formanden for valgbestyrelsen skulle indkaldes til et lukket retsmøde netop for »at give afdelingen oplysninger om fremgangsmåden ved stemmeoptællingen og for at afgive alle forklaringer, som kan være nyttige med henblik på en ny stemmeoptælling og en ny beregning af valgresultaterne på Domstolens foranledning«.
Den nævnte bevisførelse fandt sted den 11. november 1976. Pakken med stemmesedlerne, som var deponeret på Domstolens justitskontor som følge af en kendelse, som formanden for anden afdeling på begæring af sagsøgerne havde afsagt den 2. juli 1975, blev åbnet i parternes nærvær. Man konstaterede ved denne lejlighed, at alle brevstemmerne manglede, bortset fra én. Det fremgik imidlertid af referatet fra valgbestyrelsens møde, som var afholdt den 18. marts 1975, at der var blevet optalt tyve stemmesedler sendt med posten.
Afdelingen, som fandt, at det ville være unødigt at foretage en ny optælling uden at være i besiddelse af alle de under det omtvistede valg indgivne og optalte stemmesedler, opfordrede den 25. november 1976 Europa-Parlamentets befuldmægtigede til at lade de manglende stemmesedler eftersøge og henledte hans opmærksomhed »på den vanskelighed, der ville være forbundet med at undersøge et klagepunkt, som er væsentligt for vurderingen af, om søgsmålet er begrundet, hvis de pågældende stemmesedler ikke kunne findes«.
Trods en forlængelse af den frist, som Europa-Parlamentets sekretariat havde fået til at finde de manglende stemmesedler, og »trods intens efterforskning« meddelte sekretariatet den 9. december 1976 afdelingen, at det ikke havde kunnet genfinde stemmesedlerne.
Afdelingen besluttede dernæst — som Europa-Parlamentets befuldmægtigede havde anmodet om — at der skulle foretages en ny optælling af de på justitskontoret deponerede stemmesedler. Et udvalg på syv personer blev herefter nedsat under forsæde af referendar Rasquin; det foretog den 6. januar 1977 en ny manuel optælling af stemmesedlerne i nærvær af parternes repræsentanter og afgav beretning om resultatet i en rapport af 7. januar.
På dette tidspunkt havde afdelingen fastsat retsmødet for sagens mundtlige forhandling. I dette retsmøde, som blev afholdt den 10. februar i år, stillede afdelingen parterne nogle yderligere spørgsmål, som har gjort det muligt at fuldende rekonstruktionen af de faktiske omstændigheder.
3.
Jeg finder det nødvendigt allerførst kort at beskrive, hvorledes stemmeafgivningen den 18. marts 1975 forløb. Generalforsamlingen for personalet ved Europa-Parlamentets sekretariat, som blev afholdt den 27. februar 1975, havde på forslag af den daværende formand for personaleudvalget godkendt princippet om mekanisk optælling af stemmesedlerne for det næste valg. Indtil da var optællingen faktisk sket manuelt. De omstændigheder, hvorunder denne ændring blev indført, er genstand for et særligt klagepunkt fra sagsøgerne, som bestrider, at forsamlingen har truffet en formel beslutning, og som støtte herfor anfører, at forsamlingen højst er blevet underrettet om forslaget om at ændre systemet. Dertil har Parlamentet imidlertid svaret, at beslutningen om at indføre det mekaniske stemmeoptællingssystem fremgår af referatet af generalforsamlingen.
Med henblik på at underrette alle vælgerne om det nye afstemningssystem meddelte valgbestyrelsen den 3. marts 1975 personalet, at stemmesedlen ville være udformet som et hulkort med en rubrik for hver kandidat, at dette kort skulle behandles meget omhyggeligt og ikke måtte foldes, bøjes eller tilsmudses, og at de små valgkryds ikke måtte gå ud over rubrikkerne. Men der var, som de parter, der mødte i vor afdeling den 11. november 1976 har forklaret det, yderligere en særdeles vigtig betingelse for den mekaniske stemmeoptællings gode resultat: for at kunne registreres af maskinen skulle stemmeafgivningen ske med sort filtpen, hvis skrift, som har en særlig kemisk sammensætning, standser de stråler, som maskinen udsender. De stemmesedler, som blev udfyldt med almindelig kuglepen, ville blive afvist af maskinen, eller i det mindste ville kuglepenneskriften lade strålerne passere og følgelig ikke blive registreret. Der var til trods herfor ikke givet vælgerne nogen skriftlig instruktion for at underrette dem om denne tekniske ejendommelighed. Ifølge parternes forklaringer under retsmødet var vælgerne først blevet klar over dette forhold, som var af væsentlig betydning, på selve afstemningstidspunktet; desuden var der først givet meddelelse og stillet filtpenne til rådighed for vælgerne, efter at en halv snes stykker af dem allerede havde stemt. Det forhold, at vælgerne indtil sidste øjeblik var uvidende om dette betydningsfulde element, er genstand for et særligt anbringende fra sagsøgerne (9. anbringende).
Den 18. marts begyndte man efter valghandlingens afslutning at optælle stemmesedlerne. Man fastslog, at 880 vælgere havde stemt; 24 stemmesedler var blanke eller ugyldige (heriblandt en brevstemme) og 856 gyldige (heriblandt 19 brevstemmer). Efter at de gyldige stemmesedler var blevet indført i den optiske læser, havde maskinen afvist 254 stemmesedler af 856, da de ikke var blevet udfyldt med filtpen.
På grundlag heraf besluttede valgbestyrelsen at foretage en manuel optælling af alene de afviste stemmesedler. Og til slut udfærdigede den ved at lægge resultaterne af den mekaniske optælling til resultaterne af den manuelle optælling listen over de stemmer, som hver kandidat havde opnået, og rækkefølgen af de valgte.
4.
Lad os nu sammenligne disse resultater med resultaterne af den af afdelingen besluttede kontroloptælling, som blev foretaget den 6. januar 1977. For det første indeholdt den på Domstolen deponerede pakke 851 stemmesedler og ikke 880. For det andet er for 40 af 42 kandidaters vedkommende det opnåede antal stemmer højere (med en gennemsnitlig forskel på 11,5 stemmer) end det af valgbestyrelsen registrerede. For det tredje indvirker den nye optælling på de valgtes placering, således at mindst 2 kandidater (Millar og Bodson) skulle have været valgt i stedet for to af dem, som var erklæret for valgt (Briand og Dewar); selvfølgelig under forudsætning af, at de 29 manglende stemmesedler ikke medfører en anden placering.
Disse tre forhold nødvendiggør nogle forklarende bemærkninger. Jeg har allerede anført, at man, da sagens parter mødte og pakken med stemmesedlerne blev åbnet i retsmødet den 11. november 1976, konstaterede, at der manglede 19 stemmesedler sendt med brev. Imidlertid giver de 851 stemmesedler i pakken og de 19 brevstemmer i alt 870, medens der ifølge protokollatet fra valgbestyrelsens møde den 18. marts 1975 var blevet åbnet og optalt 880 stemmesedler. Selv om stemmeoptællerne ikke har regnet galt, mangler der alligevel 10 stemmesedler. Kort sagt kan 19 stemmesedler sendt med post og 10 normale stemmesedler ikke findes: i alt 29 stemmesedler.
Der foreligger dernæst det tilsyneladende paradoksale forhold, at et antal stemmesedler, som har været underlagt kontrol ved det af afdelingen nedsatte udvalg, og som er lavere end antallet af vælgere, har resulteret i et betragteligt overskud af stemmer. Dette forklares ved den omstændighed, at talrige stemmesedler, som var udfyldt dels med filtpen og dels med kuglepen, ganske vist blev registreret af maskinen, men uden at denne læste, hvad der var skrevet med kuglepen. Også vedrørende dette har sagsøgerne udformet et anbringende (15. anbringende). Europa-Parlamentets påstand i replikken vedrørende dette anbringende, hvorefter »benyttelsen af kuglepen [ikke] er … til hinder for en mekanisk stemmeoptælling«, modsiges af de faktiske forhold: maskinen kunne teknisk set ikke registrere det, som var skrevet med kuglepen. Disse stemmer har alene kunnet medregnes ved den rent manuelle optælling, som på afdelingens foranledning foretoges af det af afdelingen nedsatte udvalg.
Hvad endelig angår uoverensstemmelsen mellem listen over de kandidater, der er udråbt som valgte, og listen over de ifølge den nye optælling valgte, rammer denne ikke direkte to af de tre sagsøgere, da De Dapper under alle omstændigheder er valgt, og Volger under alle omstændigheder ikke er valgt; imidlertid stiller sagen sig anderledes i Bodson's tilfælde: efter begge optællinger er han nr. 3 i sin kategori, men det følger af kontrol-optællingen, at han opnåede flere stemmer end Millar, Dewar og Briand, således at han kunne have gjort krav på at være valgt.
Bortset herfra har mellemdommen af 29. september 1976, som fremhævet af mig i indledningen til nærværende forslag, med rette statueret, at sagsøgernes søgsmålskompetence og retlige interesse også er forbundet med deres funktion som vælgere. Som sådanne kunne de altså fuldt ud anmelde enhver uregelmæssighed i forbindelse med stemmeafgivningen og valgresultaterne.
I denne sammenhæng er det værd at bemærke, at selv om artikel 1, stk. 4 i bilag II til vedtægten bestemmer, at valgsystemet skal udformes således, at det sikrer repræsentation af alle kategorierne, foreskriver den overhovedet ikke, at medlemmerne af personaleudvalget hver især kun skal kunne vælges af medlemmerne af deres egen kategori. Da personaleudvalget er repræsentativt for hele personalet, må man slutte, at enhver tjenestemand eller øvrig ansat som simpel vælger har en retlig interesse i at anfægte denne repræsentativitet, selv om den uregelmæssighed, som han påberåber sig, ikke har indvirket på resultaterne for kandidaterne i hans kategori.
Hertil skal føjes en sidste og afgørende betragtning: da antallet af manglende stemmesedler overstiger den af udvalget anførte forskel i stemmer mellem visse valgte kandidater og disses konkurrenter, kan man ikke udelukke, at hvis de 19 stemmesedler, som var sendt med posten, og de 10 normale stemmesedler, som man har mistet ethvert spor af, var blevet fundet og kontroloptalt, og hvis de afgivne stemmer på disse stemmesedler helt eller delvist havde været til fordel for bestemte kandidater, kunne forskellene mellem valgbestyrelsens og udvalgets resultater have været endnu større, ja kunne eventuelt direkte have krænket en anden af sagsøgernes (Volgers) interesser, selv i hans egenskab af kandidat.
5.
Der er således tale om mindst 3 ulovlige forhold, bragt for dagen gennem bevisførelsen for afdelingen: vælgerne er ikke rettidigt blevet underrettet om alle retningslinjerne for afstemningen, og de har navnlig indtil i sidste øjeblik været uvidende om, at hvis de ikke anvendte filtpen, ville deres stemme ikke blive registreret af maskinen; til trods herfor har resultaterne af den maskinelle stemmeoptælling ikke været efterprøvet, og man har begrænset sig til at foretage en manuel optælling af de af maskinen afviste stemmesedler og således ikke registreret et stort antal stemmer, som var afgivet med kuglepen på stemmesedler, som maskinen ikke havde afvist; da det af valgbestyrelsen konstaterede antal valgdeltagere ikke stemmer med antallet af bevarede stemmesedler, kan man heraf udlede, at enten har stemmeoptællingen været unøjagtig, eller også er stemmesedlerne bortkommet.
Selvfølgelig har disse faktiske omstændigheder haft alvorlige følger for oprettelsen af listen over de valgte kandidater: den liste, som blev rettet som følge af resultaterne af kontroloptællingen, omfatter to kandidater, som fik tilstrækkeligt med stemmer til at blive valgt i stedet for to andre, som var blevet erklæret for valgte; men hvis man havde kunnet råde over alle de af stemmeoptællerne i 1975 optalte stemmesedler (880 i stedet for 851), var resultaterne måske igen blevet anderledes.
På grundlag af hvilke principper og hvilke retsregler skal disse ulovlige forhold bedømmes? Domstolen har i sin mellemdom af 29. september 1976 nævnt de forholdsvis få bestemmelser, som vedtægtens bilag II, artikel 1 ofrer på valget af personaleudvalgets medlemmer (nemlig for så vidt angår afstemningernes hemmelighed, repræsentationen af de forskellige kategorier af tjenestemænd og det til valgets gyldighed krævede flertal); og Domstolen har bemærket, at »disse bestemmelser, der ganske vist er ufuldstændige, viser betragtet under et, at det har været hensigten at sikre, at personaleudvalget er repræsentativt; en sådan repræsentativitet kan kun sikres ved valg, der på ethvert trin af valghandlingerne er omgivet af alle garantier for forskriftsmæssighed«. I øvrigt har den samme dom fastslået et væsentligt princip, for så vidt angår nærværende sags løsning: institutionens (her Parlamentet) ansvar, når valget til personaleudvalget giver anledning til indsigelser, hvilket fremgår af artikel 9, stk. 2 i vedtægten samt af »den organisationsmyndighed, som hver institution udfører inden for sin egen kompetence, og af institutionens pligt til at sørge for, at dens tjenestemænd frit og under overholdelse af demokratiets regler kan udpege deres repræsentanter«. Henvisningen til »de for alle medlemsstaterne [gældende] fælles regler om frie og demokratiske valg« gentages i en anden af præmisserne i samme dom (præmis 25).
Efter min opfattelse bør dette synspunkt stadfæstes og finde anvendelse ved vurderingen af sagens realitet. Det første spørgsmål, som bør stilles, er således dette: har Parlamentet overholdt sin pligt til over for tjenestemændene at garantere frie, demokratiske og forskriftsmæssige valg? Min opfattelse er, at en besvarelse heraf nødvendigvis må være benægtende. De under bevisførelsen fastslåede ulovlige forhold kunne og skulle have været afsløret af formanden for Parlamentet, til hvem de 10 tjenestemænds klage af 5. maj 1975 blev indbragt; der skulle i det mindste have været truffet beslutning om en fornyet undersøgelse af valgresultaterne, og man ville således have opdaget både stemmeoptællernes grove fejl og de heraf resulterede følger i form af en forkert stemmeoptælling og en forkert bekendtgørelse af, hvem der var valgt.
Det andet spørgsmål er: hvilke almindelige valgprincipper er krænket? Jeg tror, at de principper, som er blevet krænket, for det første er princippet om, at alle vælgerne nøjagtigt og rettidigt skal vide, hvorledes de skal udtrykke deres stemme, for at den gyldigt kan bidrage til valgresultaterne; for det andet det grundlægende princip, hvorefter stemmeoptællingen skal være pålidelig og fuldstændig; for det tredje princippet om, at det ved valgene anvendte materiale, og navnlig stemmesedlerne, skal opbevares omhyggeligt efter stemmeafgivningen og optællingen, så længe vælgerne lovligt kan indgive klage med henblik på administrativ og retlig kontrol af resultaterne.
Endelig er det tredje spørgsmål følgende: hvilke konsekvenser kan der udledes af de begåede retskrænkelser?
Efter min opfattelse bør der, når de ulovlige forhold i forbindelse med stemmeafgivningen eller optællingen forvansker valgresultatet, ske en annullation af dette: det er faktisk væsentligt, at resultatet er en tro genspejling af vælgernes vilje. Heri er talrige medlemsstaters lovgivning og retspraksis enig: jeg skal nøjes med at henvise til dommen af 26. november 1954 afsagt af Cour de cassation civile i Frankrig (bulletin 1954, s. 254), afgørelsen af 1. april 1971 fra det belgiske Conseil d'État i sagen El. Liege (RAA. 1971, s. 399) og de af J.R. Vervloet nævnte domme i Le controle judiciaire des élections sociales, J.T.T. 1973, på s. 103, den italienske lov nr. 1034 af 6. december 1971, navnlig sammenholdt med artikel 85 i D.PR. af 16. 5. 1960 nr. 570 samt endelig for Det forenede Kongeriges vedkommende artikel 16, stk. 3 i Representation of the people Act fra 1949. Alt dette bidrager til at påvise det generelle i et kriterium, som i ethvert tilfælde er logisk begrundet: når vælgernes vilje ikke korrekt har kunnet fastslås, kan valget ikke anses som gyldigt.
I den foreliggende sag gør 29 stemmesedlers forsvinden det ikke på nogen måde muligt at berigtige de officielle resultater af stemmeoptællingen. Heraf følger, at man, da det ikke er muligt at erstatte den af valgbestyrelsen i 1975 opstillede liste med en helt korrekt liste, må lade sig nøje med en annullation af valget.
6.
De hidtil fremsatte betragtninger gør det overflødigt at undersøge andre anbringender end dem, som angår stemmeoptællingen. Da afdelingen i øvrigt ikke har admitteret de bevismidler, navnlig vidneførslen, som sagsøgerne har tilbudt for så vidt angår de øvrige søgsmålsgrunde, har den allerede antydet, at konstateringen og vurderingen af anbringenderne i forbindelse med stemmeoptællingen har afgørende vægt i nærværende sag.
Jeg finder det alligevel hensigtsmæssigt at fremsætte nogle bemærkninger vedrørende et punkt, som har været omtalt talrige gange under parternes fremmøde: nemlig den påståede forberedelse af grupper af stemmesedler, eller nærmere deres forudgående udfyldelse af en eller flere personer, der ikke var de vælgere, som derefter nedlagde disse stemmesedler i valgurnen. Det må i denne anledning nævnes, at den i 1975 gældende valgordning til sammensætning af Europa-Parlamentets personaleudvalg indeholdt hjemmel til inden valghandlingen at uddele en stemmeseddel til hver vælger, medens en anden stemmeseddel — ledsaget af en konvolut hvori den udfyldte stemmeseddel skulle nedlægges — blev overgivet vælgeren i selve afstemningslokalet. Følgelig var stemmesedlerne i omløb nogle dage inden afstemningsdagen, og det kan ikke udelukkes — selv om det ikke har været fuldt bevist — at et vist antal stemmesedler har kunnet udfyldes og fordeles til en del af vælgerne i en persons eller persongruppes interesser, samtidig med at de pågældende vælgere blev overtalt til i valgurnen at nedlægge stemmesedler udfyldt af andre. Således er princippet om vælgernes frie valg utvivlsomt groft krænket, hvis den pågældende ikke har kunnet benytte sig af muligheden for at skifte mening og udtrykke sin stemme på anden måde, i det øjeblik han trådte ind i stemmerummet, eller hvis han ved trussel eller ulovlig pression er blevet tvunget til at give afkald på ethvert andet valg end det, som var sket forud. Medens denne sidste hypotese imidlertid ikke har været fremsat endsige bevist, har det forhold, at man under selve stemmeafgivningen kunne råde over endnu en stemmeseddel, givet alle mulighed for i valgurnen at nedlægge en stemmeseddel, som var udfyldt personligt og helt anderledes, end hvad den person eller persongruppe, som på forhånd havde udfyldt stemmesedlerne, havde forestillet sig. Selv om det også er korrekt, at visse vælgere har nedlagt en stemmeseddel i valgurnen, som forinden var udfyldt af andre, kan man under disse omstændigheder ikke sige, at deres valgfrihed var ophævet eller truet.
Utvivlsomt har uddelingen af to stemmesedler til hver vælger udvidet bevægelsesfriheden for en eller anden, som måtte have til hensigt at påvirke valgresultaterne ved kraftigt at anbefale sit eget valg over for vælgere, som var svagere og i mindre omfang klar over deres ret. Det er tilstrækkeligt at forestille sig, at et egentligt system med trusler eller pengeafpresning kunne bygge på en forpligtelse for den vælger, som var underlagt andres påbud, til at fremvise den blanke stemmeseddel efter valget, således at forfatterne af hver på forhånd udfyldt stemmeseddel fik vished for, at det netop var den, som var blevet nedlagt i valgurnen. Dette er grunden til, at formanden for valgbestyrelsen af 1975 i en skrivelse fremsendt den 4. august s.å. til formanden for personaleudvalget passende foreslog forretningsordenen ændret således, at uddelingen af stemmesedlerne inden valget blev afskaffet. Man må håbe, at dette forslag godtages, og at alene de stemmesedler, som skal sendes med post, uddeles på forhånd. Det er ikke nødvendigt at tilføje, at ændringen af forretningsordenen på dette punkt bør ledsages af en opmærksom, fornyet overvejelse af andre punkter i lyset af de dårlige erfaringer fra valget i 1975. Selv indførelsen af en avanceret maskine til brug ved stemmeoptællingen er ikke et fremskridt, hvis, som sagsøgernes advokat så virkningsfuldt har sagt det under retsmødet, denne maskine som følge af forsømmelighed hos dem, der anvender den, forvandles til en hasardspillemaskine.
7.
Herefter bør der gives sagsøgerne medhold med de følger, som dette får for sagsomkostningerne. Det forekommer mig imidlertid belejligt at fremhæve, at dette i henhold til artiklerne 90 og 91 i vedtægten, som mellemdommen af 29. september 1976 så hensigtsmæssigt har anført, medfører, at der sker annullation af fællesskabsinstitutionens retsakt: i nærværende sag Europa-Parlamentets afslag på at annullere det omtvistede valg.
Det tilkommer herefter Parlamentets formand i medfør af sine beføjelser i forhold til personaleudvalget og som garant for lovligheden af det valg, hvorved dette er sammensat, at udlede de logiske følger af dommen.
(
1
) – Oversat fra italiensk.