62001CC0239_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Saksan liittotasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa erityisistä markkinoiden tukitoimenpiteistä naudanliha-alalla 3.4.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 690/2001 (jäljempänä riidanalainen asetus) 5 artiklan 5 kohdan siltä osin kuin tässä säännöksessä jokainen kyseeseen tuleva jäsenvaltio velvoitetaan rahoittamaan 30 % tämän asetuksen nojalla ostetun lihan hinnasta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A EY:n perustamissopimus
2. EY:n perustamissopimuksen 202 artiklan kolmannessa luetelmakohdassa määrätään seuraavaa:
"Turvatakseen tässä sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteutumisen neuvosto tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin:
- -
- hyväksymissään säädöksissä siirtää komissiolle toimivallan antamiensa sääntöjen täytäntöönpanoon. - - "
3. EY:n perustamissopimuksen 211 artiklan neljännessä luetelmakohdassa määrätään seuraavaa:
"Turvatakseen yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja kehityksen komissio:
- -
- käyttää neuvoston sille siirtämää toimivaltaa neuvoston antamien sääntöjen täytäntöönpanoon."
4. EY:n perustamissopimuksen 268 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
"Kaikki yhteisön tulot ja menot, Euroopan sosiaalirahastoon liittyvät tulot ja menot mukaan luettuina, arvioidaan kutakin varainhoitovuotta varten ja otetaan talousarvioon."
5. EY:n perustamissopimuksen 269 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
"Talousarvio rahoitetaan kokonaisuudessaan yhteisön omin varoin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita tuloja."
6. EY:n perustamissopimuksen 270 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Talousarviota koskevan kurinalaisuuden turvaamiseksi komissio ei tee ehdotusta sellaiseksi yhteisön säädökseksi, ei tee sellaisia muutoksia ehdotuksiinsa eikä toteuta sellaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla saattaa olla huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, ellei se vakuuta, että ehdotus tai toimenpide voidaan rahoittaa niillä yhteisön omilla varoilla, jotka ovat käytettävissä neuvoston 269 artiklan nojalla vahvistamien säännösten perusteella."
B Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevat asetukset
1. Asetus N:o 25
7. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 4 päivänä huhtikuuta annetulla neuvoston asetuksella N:o 25, jota on viimeksi muutettu yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevista täydentävistä säännöksistä 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 728/70, (jäljempänä asetus N:o 25) on perustettu Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto (EMOTR; jäljempänä rahasto), joka muodostaa osan yhteisön talousarviota, ja määritelty maatalouspolitiikan rahoituksen periaatteet.
8. Asetuksen N:o 25 2 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"2. Koska yhteismarkkinavaiheessa hintajärjestelmät on yhdenmukaistettu ja yhteisö johtaa maatalouspolitiikkaa, yhteisö vastaa tästä johtuvista taloudellisista seurauksista. Siksi rahastosta rahoitetaan:
a) Kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin liittyvät vientituet;
b) Markkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot;
c) Yhteiset toimenpiteet, jotka on toteutettu perustamissopimuksen 39 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi - - "
2. Asetus N:o 1883/78
9. Interventioiden rahoittamista Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastosta koskevista yleisistä säännöistä 2 päivänä elokuuta 1978 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1883/78, jota on viimeksi muutettu 25.6.1996 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1259/96, 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Kun interventiotoimenpiteelle vahvistetaan yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyen yksikkökohtainen hinta, tästä aiheutuvat menot katetaan kokonaisuudessaan yhteisön rahoituksella."
10. Asetuksen N:o 1883/78 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Kun interventiotoimenpiteelle ei yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyen vahvisteta yksikkökohtaista hintaa, kyseinen toimenpide rahoitetaan 4-8 artiklan mukaisesti Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastosta."
11. Asetuksen N:o 1883/78 4-8 artiklassa säädetään yhteisön talousarvioista maksettavien interventiomenojen laskemiseen sovellettavista säännöistä sekä näiden menojen maksuehdoista.
3. Asetus (EY) N:o 1258/1999
12. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"Yhtenäismarkkinavaiheessa, kun hintajärjestelmät on yhdenmukaistettu ja maatalouspolitiikka on yhteisön politiikkaa, yhteisölle kuuluvat siitä aiheutuvat rahoitukselliset seuraamukset; tämän periaatteen mukaisesti, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen N:o 25 2 artiklan 2 kohdassa, rahaston tukiosastosta olisi rahoitettava kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin liittyvät vientituet, maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot, - - rahoitetaan rahaston tukiosastosta perustamissopimuksen 33 artiklan 1 kohdassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi."
13. Asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto (EMOTR), jäljempänä 'rahasto', on osa Euroopan yhteisöjen yleistä talousarviota.
Siinä on kaksi osastoa:
- tukiosasto,
- ohjausosasto.
2. Tukiosastosta rahoitetaan:
a) kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin liittyvät vientituet,
b) maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot,
c) muut kuin tavoite 1 -ohjelmien mukaiset maaseudun kehittämistoimet, lukuun ottamatta maaseudun kehittämistä koskevaa yhteisöaloitetta,
d) yhteisön rahoitusosuus eläinlääkintäalan erityistoimenpiteisiin, eläinlääkintäalan tarkastustoimenpiteisiin ja eläintautien hävittämistä ja seurantaa koskeviin ohjelmiin (eläinlääkintätoimenpiteet) sekä kasvien terveyttä koskeviin toimenpiteisiin,
- -
4. Rahasto ei vastaa jäsenvaltioille ja rahaston tuensaajille aiheutuneista hallinto- ja henkilöstömenoista."
14. Asetuksen N:o 1258/1999 2 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"2. Yhteisön sääntöjen mukaisesti maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot rahoitetaan 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti."
C Naudanliha-alan yhteistä markkinajärjestelyä koskevat asetukset
1. Asetus N:o 1254/1999
15. Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 johdanto-osan 31. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"On aiheellista säätää toteutettavista toimenpiteistä, jos hintojen huomattava nousu tai lasku häiritsee tai uhkaa häiritä yhteisön markkinoita; tällaisena toimenpiteenä voi tulla kysymykseen myös tilanteen vaatima interventio-osto."
16. Asetuksen N:o 1254/1999 johdanto-osan 36. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"Yhteisön olisi rahoitettava jäsenvaltioille tämän asetuksen soveltamisesta seuraavista velvoitteista aiheutuvat menot yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 - - mukaisesti."
17. Asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jos yhteisön markkinoilla todetaan huomattavaa hintojen nousua tai laskua, ja tällainen tilanne näyttää jatkuvan, ja jos tämän vuoksi markkinat häiriintyvät tai uhkaavat häiriintyä, voidaan toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä.
2. Komissio antaa yksityiskohtaiset säännöt tämän artiklan soveltamisesta 43 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen."
18. Asetuksen N:o 1254/1999 45 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Asetusta (EY) N:o 1258/1999 ja sen täytäntöönpanemiseksi annettuja säännöksiä sovelletaan 1 artiklassa tarkoitettuihin tuotteisiin."
2. Asetus N:o 2777/2000
19. Komissio on antanut asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklan 2 kohdan nojalla poikkeuksellisista tukitoimenpiteistä naudanliha-alalla 18 päivänä joulukuuta 2000 annetun asetuksen (EY) N:o 2777/2000, jota on muutettu 19.1.2001 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 111/2001 ja jossa säädettiin 1.1.2001 alkaen viimeistään 30.6.2001 sovellettavasta ostojärjestelmästä yli 30 kuukauden ikäisten eläinten ja erityisesti sellaisten eläinten, joille ei teurastuksen yhteydessä ole tehty naudan spongiformisen enkefalopatian (BSE) osoittavaa testiä, hävittämiseksi.
20. Asetuksen N:o 2777/2000 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että yhteisö maksaa jokaisesta kokonaan hävitetystä eläimestä yhteisrahoituksena 70 prosenttia eläimen oston kiinteämääräisistä kustannuksista, loput 30 prosenttia jäävät kansallisten viranomaisten maksettavaksi.
3. Riidanalainen asetus
21. Riidanalainen asetus on annettu asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklan 2 kohdan nojalla.
22. Riidanalaisella asetuksella perustettiin uusi erityisostojärjestelmä BSE-testatuista, tietyistä yli 30 kuukauden ikäisten nautojen luokkiin kuuluvista eläimistä peräisin olevalle lihalle, ja järjestelmällä annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus varastoida lihaa vaihtoehtona sen tuhoamiselle. Järjestelmää voitiin soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta 1.7.-31.12.2001.
23. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:
"BSE-kriisi on niin laaja ja kestää todennäköisesti niin kauan sekä vaatii sen suuruusluokan markkinatukitoimenpiteitä, että yhteisön ja jäsenvaltioiden on aiheellista vastata toimenpiteistä yhteisesti varsinkin, kun otetaan huomioon ostojärjestelmän puitteissa ostettavien eläinten suuri määrä ja yhteisön rahoitukseen käytettävissä olevien budjettivarojen rajallisuus."
24. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltiot voivat ostaa yli 30 kuukauden ikäisten nautaeläinten jäähdytettyjä ruhoja tai puoliruhoja, jotka kuuluvat seuraaviin - - laatuluokkiin - - "
25. Riidanalaisen asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltiossa tämän asetuksen mukaisesti ostettavien jäähdytettyjen ruhojen ostohinta on määriteltävä tarjouskilpailumenettelyn perusteella.
2. Tarjouskilpailu avataan jäsenvaltiossa, jossa viiteluokkana käytettävän D-laatuluokan markkinoiden keskihinta on kahden peräkkäisen viikon ajan ollut sama tai alhaisempi kuin liitteessä I oleva kyseiselle jäsenvaltiolle määritelty käynnistyshinta - - "
26. Riidanalaisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Kussakin tarjouskilpailussa saadut tarjoukset huomioon ottaen ja asetuksen (EY) N:o 1254/1999 43 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen vahvistetaan enimmäisostohinta viiteluokkaa varten. Eri jäsenvaltioille voidaan vahvistaa eri hinta.
Enimmäisostohinta ei saa olla korkeampi kuin käynnistyshinta korotettuna 14 eurolla 100 teuraspainokilolta."
27. Riidanalaisen asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Toimivaltaisen viranomaisen on maksettava hyväksyttyjen tarjousten tekijöille tarjouksissa ilmoitettu hinta viimeistään 65:ntenä päivänä kyseisten tuotteiden haltuunoton päätyttyä.
2. Hinta maksetaan ainoastaan tosiasiallisesti toimitetusta ja hyväksytystä määrästä ja enintään tarjouskilpailussa hyväksytystä määrästä.
- -
5. Yhteisö rahoittaa 70 prosenttia tämän asetuksen mukaisesti ostetun lihan ostohinnasta.
Kyseinen jäsenvaltio rahoittaa ostohinnasta loput 30 prosenttia sekä 6, 7, 8 ja 9 artiklassa säädetyistä toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset kokonaan."
II Kirjallinen käsittely ja asianosaisten vaatimukset
28. Saksan liittotasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuimeen 14.6.2001 saapuneessa kanteessa, että yhteisöjen tuomioistuin:
- kumoaa riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdan siltä osin kuin tässä säännöksessä jokainen kyseeseen tuleva jäsenvaltio velvoitetaan rahoittamaan 30 prosenttia tällä asetuksella ostettavaksi säädetyn lihan hinnasta
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
29. Saksan liittotasavalta tuo esille, että jotta tukitoimenpiteiden edunsaajien luottamuksensuojaa ei loukattaisi siinä tapauksessa, että kanne hyväksytään, riidanalaisen asetuksen vaikutukset on syytä säilyttää oikeusvarmuuden periaatteen edellytysten noudattamiseksi.
30. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää kanteen
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31. Komissio tuo esille, että siinä tapauksessa, että kanne hyväksytään, se on yhtä mieltä Saksan liittotasavallan kanssa riidanalaisen asetuksen vaikutusten säilyttämisestä EY:n perustamissopimuksen 231 artiklan toisen alakohdan mukaisesti.
32. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hyväksyi 8.11.2001 antamallaan määräyksellä Tanskan kuningaskunnan väliintulohakemuksen, jossa Tanskan kuningaskunta pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Saksan liittotasavallan vaatimuksia.
III Tapauksen tarkastelu
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
33. Yhteisöjen tuomioistuin kysyi asianosaisilta kanteen tutkittavaksi ottamisesta suhteessa sen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan yhteisön säädöksen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa muusta säädöksestä.
1. Asianosaisten huomautukset
34. Saksan liittotasavalta katsoo, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdan kumoaminen siltä osin kuin säännöksessä jokainen kyseeseen tuleva jäsenvaltio velvoitetaan rahoittamaan 30 prosenttia asetuksella ostettavaksi säädetyn lihan hinnasta, ei vaikuta mitenkään 31.12.2001 asti voimassa olleella riidanalaisella asetuksella toteutettuihin erityistoimenpiteisiin. Osittainen kumoaminen vaikuttaa sen mukaan ainoastaan yhteisön ja jäsenvaltioiden väliseen suhteeseen. Se katsoo, että tämän kumoamisen varsinaisena vaikutuksena olisi yhteisön maatalouspolitiikan yleisten rahoitussääntöjen soveltaminen, jolloin yhteisöä kehotettaisiin korvaamaan jäsenvaltioille niiden vastuulla tähän asti väärin perustein ollut rahoitusosuus.
35. Saksan liittotasavalta arvioi, että riitautettu seikka on näissä olosuhteissa mahdollista erottaa muusta säädöksestä. Samalla se korostaa, ettei ole osoitettu, että komissio ei olisi hyväksynyt riidanalaista asetusta, jos se ei olisi voinut perustaa toimintaansa yhteisrahoituksen varaan. Lopuksi Saksan hallitus viittaa asiassa Lomas ym. annettuun tuomioon, joka sen mukaan vahvistaa maatalouden interventiotoimenpiteen laskemista koskevien säännösten olevan erotettavissa tämän toimenpiteen varsinaista soveltamista koskevista säännöksistä.
36. Komissio arvioi, että Saksan liittotasavallan kumottavaksi vaatima riidanalaisen säädöksen seikka on, yksinomaan oikeudellisesta näkökulmasta arvioituna, mahdollista erottaa muusta säädöksestä. Vaadittu osittainen kumoaminen, siinä tapauksessa että yhteisön tuomioistuin sen hyväksyy, ei nimittäin velvoittaisi yhteisön lainsäätäjää hyväksymään uutta säädöstä yhteisön vastuusta naudan ruhojen ostamisesta aiheutuneiden kulujen kattamiseksi, sillä erityissäädösten puuttuessa sovelletaan asetuksella N:o 1254/1999 ja asetuksella N:o 1258/1999 säädettyjä yleisiä rahoitussääntöjä.
37. Komissio toteaa kuitenkin, että asiallisesti yhteisrahoitusta koskeva säännös ja toisaalta muu riidanalainen asetus ovat läheisesti sidoksissa toisiinsa.
38. Ensinnäkin komissio epäilee vahvasti, että se ei olisi hyväksynyt riidanalaista asetusta sellaisenaan, jos yhteisrahoitus ei olisi ollut mahdollista ja sen olisi pitänyt panna kaikki säädettyjen toimenpiteiden aiheuttamat kulut yhteisön talousarvioon.
39. Toiseksi komissio väittää, että yhteisrahoitusta koskevaa sääntöä ei voida erottaa riidanalaisen asetuksen 10 artiklan säännöstä, jonka mukaan "tämän asetuksen mukaisten tuotteiden myynnistä saadut tulot kuuluvat kyseiselle jäsenvaltiolle". Komissio katsoo, että ei ole mitään perustetta sille, että jäsenvaltiot hyötyisivät tuotteiden myynnistä, jos toimenpiteiden yhteisörahoitus olisi 100 prosenttia.
40. Komissio arvioi, että tämän asiallisen ja objektiivisen sidonnaisuuden vuoksi yhteisrahoitussääntöä ei voida pitää sellaisena, että se on erotettavissa muusta riidanalaisesta asetuksesta. Komissio katsoo, että sen kanta on vahvistettu asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto 15.6.2000 annetussa julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotuksessa sekä asiassa komissio vastaan parlamentti ja neuvosto 3.10.2002 annetussa julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotuksessa.
41. Komissio katsoo, että siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, ettei yhteisrahoitussääntö ole tosiasiallisesti erotettavissa muusta riidanalaisesta asetuksesta, osittaista kumoamista koskevan kanteen osalta tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty.
42. Tanskan hallitus katsoo, että rahoituskysymys on mahdollista erottaa muusta riidanalaisesta asetuksesta. Se korostaa, että tämän asetuksen 5 artiklan 5 kohdan kumoaminen aiheuttaisi ainoastaan asetuksessa säädettyjen naudanlihan ostojen rahoittamisen tavanomaisten sääntöjen mukaan, toisin sanoen niin, että yhteisö rahoittaisi nämä ostot 100-prosenttisesti. Niille jäsenvaltioille, jotka ovat ostaneet naudanlihaa ja jotka ovat siinä yhteydessä rahoittaneet 30 prosenttia lihan hinnasta, yhteisö korvaisi nämä kulut.
2. Tuomioistuimen arviointi asiasta
43. Mielestäni on hyödyllistä ottaa tarkastelun lähtökohdaksi edellä mainittu tuomio asiassa komissio vastaan neuvosto. Komissio oli nostanut asiassa kanteen vaatien osittain kumoamaan neuvoston 7.12.1998 tekemän päätöksen Euroopan atomienergiayhteisön liittymisestä ydinturvallisuutta koskevaan yleissopimukseen (ei julkaistu) ja vastauksena neuvoston esittämään tutkimatta jättämistä koskevaan perusteeseen, joka nojautui siihen, ettei kyseistä päätöstä voitu jakaa, yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
"45. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätöksen osittainen kumoaminen on mahdollista, jos ne osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa muusta päätöksestä (ks. vastaavasti asia 17/74, Transocean Marine Paint v. komissio, tuomio 23.10.1974, Kok. 1974, s. 1063, Kok. Ep. II, s. 363, 21 kohta ja yhdistetyt asiat C-68/94 ja C-30/95, Ranska ym. v. komissio, tuomio 31.3.1998, Kok. 1998, s. I-1375, 256 kohta). Tämä on tilanne tässä tapauksessa.
46. Ne osat, joiden jättäminen pois merkitsisi sitä, että ilmoitus on lainvastainen, eivät määritelmän mukaisesti sisälly ilmoitukseen, ja ne ovat näin ollen erotettavissa määräyksistä, jotka ilmoituksessa mainitaan. Ilmoituksen kolmannen kohdan kumoaminen siltä osin kuin siinä ei mainita yleissopimuksen tiettyjä artikloja ei vaikuttaisi mitenkään niiden määräysten oikeudelliseen ulottuvuuteen, joihin neuvosto on jo ottanut kantaa. Sellainen kumoaminen ei siis muuttaisi riidanalaisen päätöksen pääsisältöä. Näitä osia voidaan näin ollen pitää sellaisina, että ne voidaan erottaa riidanalaisen päätöksen muista osista."
44. Katson kuitenkin Tanskan kuningaskunnan tavoin, että kumottavaksi vaadittu riidanalaisen asetuksen seikka, eli jäsenvaltioiden 30 prosentin rahoitusosuus, josta on säädetty 5 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa, on erotettavissa muusta asetuksesta siinä mielessä, että tämän osan kumoaminen ei muuttaisi riidanalaisen asetuksen pääsisältöä.
45. Pääsisältönä nimittäin on naudanlihan erityisostojärjestelmän perustaminen BSE-taudin aiheuttamasta kriisistä selviytymiseksi, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä ja neljännessä perustelukappaleessa vahvistetaan.
46. Tämä osittainen kumoaminen ei vaikuttaisi mitenkään riidanalaisen asetuksen pääsisältöön, jota on lisäksi toteutettu usean vuoden ajan, eikä, kuten Saksan ja Tanskan hallitukset sekä komissio ovat vahvistaneet, antaisi aihetta muuhun kuin yhteisön ja kyseessä olevien jäsenvaltioiden väliseen rahoitusta koskevaan tasaamiseen siten, että yhteisö korvaisi näille jäsenvaltioille ne kulut, jotka niille on aiheutunut yhteisrahoitusvelvoitteesta, jos se on lainvastainen.
47. Lisäksi se, että komissio katsoo, ettei se todennäköisesti olisi hyväksynyt riidanalaista asetusta sellaisenaan, jos yhteisrahoitus ei olisi ollut mahdollista, ei estä pitämästä tätä yhteisrahoitusta muusta riidanalaisesta asetuksesta erotettavissa olevana osana.
48. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan neuvosto esitetty samankaltainen väite ei tosiasiallisesti estänyt yhteisöjen tuomioistuinta toteamasta, että komission kumottavaksi vaatima neuvoston päätöksen osa oli sellainen, että se voitiin erottaa muusta päätöksestä. Tästä tuomiosta seurannut edellytys, eli osittaisen kumoamisen vaikutus kyseisen säännöksen pääsisältöön, on nimittäin objektiivinen edellytys eikä subjektiivinen, riidanalaisen säädöksen hyväksyneen toimielimen poliittiseen tahtoon liittyvä edellytys. Subjektiivinen edellytys ei nimittäin ole sovellettavissa käytäntöön siinä mielessä, että on vaikeata todeta, että tämä olisi varmasti ollut toimielimen kanta myös silloin, kun jäsenvaltioiden rahoitus olisi alusta alkaen suljettu pois.
49. Myöskään suhde, joka komission mukaan vallitsee toisaalta yhteisrahoituksen ja toisaalta jäsenvaltioiden myynnistä saamien tulojen välillä, ei mielestäni ole riittävä peruste pitää yhteisrahoitusta sellaisena osana, jota ei voida erottaa muusta riidanalaisesta asetuksesta.
50. On nimittäin kyse riidanalaisen asetuksen sellaisen hyvin täsmällisen seikan suhteesta muuhun asetukseen, joka ei myöskään sinällään liity mainitun asetuksen pääsisältöön. Lisäksi komissio voi säätää sellaisten toimenpiteiden puitteissa, jotka sen on EY:n perustamissopimuksen 233 artiklan nojalla osittaisen kumoamisen seurauksena toteutettava, säännöksiä, joilla estetään jäsenvaltioita saamasta perusteetonta etua.
51. Lisään vielä, että riidanalaisen asetuksen kumoamista kokonaisuudessaan - mitä tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole vaadittu - voitaisiin pitää suhteettomana toimenpiteenä saavuteltavaan tavoitteeseen nähden, jona Saksan hallituksella on pakollisen yhteisrahoituksen poistaminen. Tällainen kumoaminen nimittäin aiheuttaisi oikeudellisen turvattomuuden tilanteen niille toimijoille, jotka tämän asetuksen perusteella ovat saaneet etua interventioista, mutta näin ei kuitenkaan tapahtuisi, jos osittaisen kumoamisen vaatimus hyväksytään.
52. Näin ollen katson, että kanne täyttää tutkittavaksi ottamiselle asetetut edellytykset Saksan liittotasavallan esittämässä muodossa.
B Ensimmäinen oikeudellisen perustan puuttumista koskeva väite
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
53. Saksan liittotasavalta esittää ensimmäisenä kanneperusteena, että riidanalaiselta asetukselta puuttuu pätevä oikeudellinen perusta. Se nimittäin katsoo, että komissio ei ole toimivaltainen määräämään jäsenvaltioita koskevasta pakollisesta osallistumisesta yhteisrahoitukseen riidanalaisen asetuksen kaltaisella toimeenpanoasetuksella.
54. Komissiolla on asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklan 2 kohdan nojalla ainoastaan oikeus antaa yksityiskohtaisia sääntöjä kyseisen artiklan 1 kohdan soveltamisesta ja 1 kohdassa säädetään tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jos huomattava hintojen nousu tai lasku häiritsee tai uhkaa häiritä yhteisön markkinoita.
55. Saksan hallitus puolestaan katsoo, että silloin, kun neuvosto antoi komissiolle oikeuden hyväksyä soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, neuvosto ei antanut sille toimivaltaa hyväksyä sellaisia säännöksiä, jotka pakollisesta yhteisrahoituksesta määrätessään poikkeavat keskeisiltä osin perusasetuksesta.
56. Asetuksessa N:o 1254/1999 nimittäin säädetään, että kaikkien naudanlihan markkinoiden tukitoimenpiteiden rahoittaminen on yksinomaan yhteisön vastuulla. Tämä on pääteltävissä siitä, että asetuksen N:o 1254/1999 johdanto-osan 36 perustelukappaleen ja sen 45 artiklan mukaan yhteisön on rahoitettava jäsenvaltioille tämän asetuksen soveltamisesta seuraavista velvoitteista aiheutuvat menot asetuksen N:o 1258/1999 mukaisesti.
57. Asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ei kuitenkaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävien interventioiden osalla säädetä jäsenvaltioiden osallistumisesta yhteisrahoitukseen. Tämän asetuksen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että yhteisön interventiotoimenpiteistä aiheutuvat menot katetaan yksinomaan yhteisön talousarviolla.
58. Saksan hallitus lisää, että tämä näkemys saa vahvistusta asetuksen N:o 1883/78 2 ja 3 artiklasta, joissa, vaikka interventiotoimenpiteet erotellaan sen mukaan, vahvistetaanko niille yksikkökohtainen hinta vai ei, säädetään, että kummassakin tapauksessa interventiotoimenpiteistä aihetuvat menot katetaan yksinomaan yhteisön rahoituksella.
59. Saksan hallituksen mukaan yhteisrahoituksesta määrääminen riidanalaisella asetuksella loukkaa myös EY 202 ja EY 211 artiklassa määrättyä toimielinten välistä tasapainoa neuvoston ja komission kesken. Nimittäin se, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden pakollisesta 30 prosentin suuruisesta osallistumisesta yhteisrahoitukseen, ei ole täytäntöönpanoa vaan asetuksen N:o 1254/1999 yhden keskeisen säännön muuttamista.
60. Tästä Saksan hallitus toteaa tältä osin, että jos komissio on periaatteessa oikeutettu säätämään ostoa koskevista toimenpiteistä (kuten käsiteltävänä olevassa asiassa) toimeenpanoasetuksella naudanlihamarkkinoiden hintarakenteen niin vaatiessa, se ei kuitenkaan saa muuttaa yhtä yhteisön naudanlihamarkkinoiden perustetta, eli sitä, että tällaiset tukitoimenpiteet rahoitetaan 100-prosenttisesti yhteisön talousarviosta, kuten asetuksessa N:o 1254/1999 säädetään.
61. Lopuksi Saksan hallituksen mukaan edelleen voimassa olevan asetuksen N:o 25 2 artiklan 2 kohdan b alakohdasta seuraa, että yhdenmukaisten hintojen järjestelmästä ja yhteisestä maatalouspolitiikasta aiheutuvat rahoitusseuraukset kuuluvat yhteisölle, erityisesti silloin, kun interventiot on tarkoitettu markkinoiden tasapainottamiseen, toisin sanoen sellaisiin toimenpiteisiin, joista riidanalaisessa asetuksessa on päätetty.
62. Komissio puolestaan vetoaa ensinnäkin siihen, että asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklalla sille annetaan oikeus ryhtyä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin markkinoiden suojaamiseksi häiriintymiseltä siinä tapauksessa, että hinnat huomattavasti nousevat tai laskevat ja että tämä hintatilanne näyttää jatkuvan. Käsittelyn kohteena olevassa asiassa riidanalaisella asetuksella säädetyt lihaostot kiistatta edistivät yhteisön BSE-kriisistä kärsivien naudanlihamarkkinoiden vakautta.
63. Lisäksi yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluva toimenpide voidaan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan siinä tapauksessa, että se on ilmeisen soveltumaton tai että sen antanut toimielin on selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat.
64. Näin ollen komissio katsoo, että asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklassa, jossa annetaan sille poikkeuksellinen toimivalta kriisitilanteiden ratkaisemiseksi, annetaan sille välttämättä oikeus poiketa tämän saman asetuksen muista, erityisesti rahoitusta koskevista säännöksistä, jos se on ehdottoman välttämätöntä.
65. Lisäksi komissio korostaa sitä, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolle annetun täytäntöönpanovallan käsitettä on tulkittava laajasti.
66. Toiseksi komissio vetoaa siihen, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohtaa hyväksyessään se ei ole rikkonut neuvoston määrittelemiä rahoitussääntöjä.
67. Se nimittäin katsoo, että vaikka on totta, että maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseen tarkoitetut interventiot yleensä rahoitetaan kokonaisuudessaan EMOTR:n tukiosastosta, kyseessä on käytäntö eikä oikeudellinen velvoite. Sen mukaan asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ei ainakaan voida tulkita asettavan tätä velvoitetta, koska siinä ei säädetä nimenomaisesti, että rahoituksesta vastaa yksinomaan yhteisö.
68. Komission mukaan on lisäksi vielä otettava huomioon asetuksen N:o 1883/78 2 artikla. Se katsoo, että vastakohtaispäättelyllä säännöstä tulkittaessa ilmenee selvästi, ettei ole olemassa oikeudellista velvoitetta, jonka mukaan yhteisön olisi vastattava yksin muiden kuin tässä säännöksessä tarkoitettujen interventiotoimenpiteiden rahoituksesta. Riidanalaisella asetuksella säädetty toimenpide vastaa tätä tilannetta, koska siinä säädetään, että lihan ostohinta on määriteltävä tarjouskilpailumenettelyn perusteella, eikä se siis ole ennalta vahvistettu yksikkökohtainen hinta.
69. Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole edellisestä komission kanssa yhtä mieltä ja katsoo, että yhteisö on velvollinen rahoittamaan maatalouden interventiotoimenpiteet kokonaisuudessaan EMOTR:n tukiosastosta, komissio vetoaa toissijaisesti siihen, että riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdasta johtuva oikeudellisesta velvoitteesta poikkeaminen oli käsittelyn kohteena olevassa asiassa välttämätöntä ja näin ollen asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklan mukaista. Uuden BSE-kriisin yhteisölle aiheuttamia lisäkustannuksia ei nimittäin ollut aikataulullisista syistä voitu ottaa huomioon vuoden 2001 talousarviossa. Maatalousmenojen rahoittamiseen alkuaan varatut varat eivät siis ehkä olisi riittäneet.
70. Kolmanneksi komissio vetoaa siihen, että Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohta on sellainen keskeinen sääntö, joka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kuuluu neuvoston toimivaltaan ja josta komissio siis ei voi sille myönnetyn toimeenpanovallan puitteissa päättää, on virheellinen.
71. Mainittu säännös ei komission mukaan nimittäin ole yhteistä maatalouspolitiikkaa naudanliha-alalla ohjaava perusperiaate vaan ainoastaan täsmällinen toimenpide, jota on sovellettava yhden puolivuotiskauden ajan.
72. Komissio lisää vielä, että rahoitussääntöjen osalta, kuten kaikessa muussakin, neuvoston tehtävänä on säätää ainoastaan asian yleisistä perustekijöistä ja se voi laillisesti siirtää niiden täytäntöönpanoon tarvittavan toimivallan komissiolle.
73. Tanskan hallitus esittää, että se on Saksan hallituksen tavoin samaa mieltä siitä, että neuvosto voi lainsäädäntötoimintansa puitteissa päättää toimenpiteestä, jolla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamisen toimenpiteiden rahoitus kuuluu kokonaisuudessaan yhteisölle.
74. Tämä perusperiaate ilmenee nimenomaisena jo Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston perustaneessa ja edelleen voimassa olevassa asetuksessa N:o 25 ja se vahvistetaan asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja asetuksen N:o 1883/78 2 artiklassa.
75. Tanskan hallituksen mukaan komission väitettä, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat rahoittaa asetuksen N:o 1883/78 3 artiklassa säädetyt toimenpiteet, ei ole syytä hyväksyä. Edellä mainittua 3 artiklaa tosin voidaan soveltaa käsittelyn kohteena olevassa asiassa, mutta säännöksessä ei täsmennetä, mitä rahoitustapaa sen soveltamisalaan kuuluviin toimenpiteisiin on sovellettava. Näin ollen Tanskan hallitus katsoo, että ei ole mitään tekijää, joka puoltaisi komission näkemystä siitä, että neuvosto on mainitulla säännöksellä halunnut muuttaa periaatetta, jonka mukaan yhteisistä markkinajärjestelyistä aiheutuneiden interventioiden rahoitus on kokonaisuudessaan yhteisön vastuulla.
76. Tanskan hallitus huomauttaa lisäksi, että jos pidetään kiinni komission perusteluista, se olisi teoreettisesti voinut perustaa rahoitusjärjestelmän, jossa riidanalaisella asetuksella jäsenvaltiolle määrättyjen ostotoimien kuluista jäsenvaltioiden olisi pitänyt maksaa 95 prosenttia ja yhteisön 5 prosenttia.
77. Tanskan hallituksen mukaan tällainen komission oikeus poiketa yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä yhteisön rahoituksen perusperiaatteesta kuitenkin toisaalta horjuttaa yhteisön toimielinten välistä tasapainoa ja toisaalta tekee yhteisön maatalouskuluista kertovat enimmäismäärät harhaanjohtaviksi, koska yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvät kulut eivät enää heijastuisi yhteisön talousarvioon.
78. Tanskan hallitus katsoo, että jos yhteisön talousarviossa ei ole varoja riidanalaisella asetuksella säädettyjen interventiotoimenpiteiden rahoittamiseen komission on EY:n perustamissopimuksen rahoitusta koskevien määräysten mukaisesti pyrittävä luomaan kustannusten rahoittamiseen tarvittava rahoitusperusta.
2. Asian arviointi
79. Saksan ja Tanskan hallitusten esittämät perusteet ovat mielestäni vakuuttavampia kuin komission esittämät.
80. On nimittäin muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission toteuttamat soveltamistoimenpiteet eivät voi olla ristiriidassa neuvoston antaman perussäädöksen kanssa, mikä sinällään ei ole muuta kuin säädöshierarkian mukaisen perustavanlaatuisen periaatteen ilmaisu.
81. Komissio väittää, että säätäessään riidanalaisessa asetuksessa pakollisesta yhteisrahoituksesta se ei poikennut neuvoston antamista perussäädöksistä, joita käsiteltävänä olevassa asiassa ovat asetus N:o 1254/1999 ja asetus N:o 1258/1999 (koska ensiksi mainitun asetuksen 45 artiklassa viitataan toiseksi mainittuun asetukseen).
82. En ole vakuuttunut tästä.
83. On tosin totta, että asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklassa, johon riidanalainen kohta erityisesti perustuu, ei eritellä tämän säännöksen nojalla toteutettujen «tarvittavien toimenpiteiden» rahoituksen yksityiskohtaisia sääntöjä. Perussäädösten muiden säännösten perusteella on kuitenkin syytä päätellä, että mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluvat toimenpiteet on rahoitettava kokonaisuudessaan EMOTR:n varoista.
84. Tältä osin on ensiksi muistettava asetuksen N:o 1254/1999 johdanto-osan 36 perustelukappale, jonka mukaan " - - yhteisön olisi rahoitettava asetuksen soveltamisesta seuraavista velvoitteista aiheutuvat menot - - neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 - - mukaisesti".
85. Seuraavaksi on syytä huomata, että komission väitteen mukaan "perinteiset" interventio-ostot, joista asetuksen N:o 1254/1999 27 artiklassa on säädetty, on rahoitettava kokonaisuudessaan rahaston EMOTR:n tukiosaston kautta, mutta että näin ei pidä toimia 38 artiklassa sallittujen "tilanteen vaatimien interventio-ostojen" kohdalla, jos komissio hallintokomiteamenettelyn yhteydessä niin päättää. Katson, että ainakin kaikki interventio-ostoksi luettavat toimenpiteet olisi rahoitettava samalla tavoin.
86. Ei pidä myöskään unohtaa asetuksen N:o 1258/1999 toista johdanto-osan perustelukappaletta, jossa säädetään, että " - - yhtenäismarkkinavaiheessa, kun hintajärjestelmät on yhdenmukaistettu ja maatalouspolitiikka on yhteisön politiikkaa, yhteisölle kuuluvat siitä aihetuvat rahoitukselliset seuraamukset; tämän periaatteen mukaisesti, sellaisina kuin siitä säädetään asetuksen N:o 25 2 artiklan 2 kohdassa - - ".
87. Tämän saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b ja d alakohdan sanamuodon välinen ero vahvistaa käsitykseni mukaan sen, että b alakohdasta johtuvien toimenpiteiden, joihin riidanalaisessa asetuksessa tarkoitetut toimenpiteet kuuluvat, rahoitus kuuluu yksinomaan yhteisölle.
88. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla "tukiosastosta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot". 1 artikkelin 2 kohdan d alakohdassa sen sijaan säädetään, että "tukiosastosta rahoitetaan yhteisön rahoitusosuus eläinlääkintäalan erityistoimenpiteisiin [- -]".
89. Määreen "yhteisön rahoitusosuus" perusteella voi ymmärtää, että d alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa yhteisö rahoittaa vain osan menoista. Tämä edellyttää, että on olemassa muita rahoitusosuuksia ja että kyse on yhteisrahoitustilanteesta. Samaa määrettä ei nimenomaisesti esiinny kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, mikä mielestäni vahvistaa periaatteen, jonka mukaan tässä säännöksessä tarkoitettujen interventioiden rahoituksesta vastaa yksinomaan yhteisö.
90. Komission vastineissaan esittämä viittaus neuvoston asetuksiin ja päätöksiin, joissa säädetään pakollisesta yhteisrahoituksesta yhteisen maatalouspolitiikan alalla, ei käsitykseni mukaan riitä vahvistamaan tätä päätelmää. Mielestäni ei ole epäilystä siitä, että neuvostolla on tällainen toimivalta, mutta kysymys onkin siitä, onko neuvosto siirtänyt sen komissiolle eikä tässä mielestäni ole kyse sellaisesta tapauksesta. Toissijaisesti voidaan myös todeta, että yksikään komission mainitsemista asiakirjoista ei koske interventio-ostoja.
91. Yhdyn lisäksi Saksan hallituksen käsitykseen, jonka mukaan säännöt, jotka liittyvät periaatteelliseen kysymykseen siitä, kuka rahoittaa yhteisen maatalouspolitiikan soveltamisalaan kuuluvat toimenpiteet, ovat «käsiteltävänä olevaa asiaa koskevia keskeisiä sääntöjä», jotka kuuluvat, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, neuvoston toimivaltaan. Tällaiset säännöt eivät itse asiassa koske vain joitakin yksityiskohtaisia teknisiä sääntöjä, vaan kuuluvat jonkin alan politiikan perustavanlaatuisiin suuntaviivoihin.
92. Tästä seuraa, että käsiteltävänä olevassa asiassa komissiolla ei ollut toimivaltaa antaa yhteisrahoitusta koskevia sääntöjä.
93. Komission väitettä, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohta, jossa säädetään yhteisrahoituksesta, ei ole "keskeinen sääntö" siksi, että siinä oli kyse ajallisesti rajoitetusta erityistoimenpiteestä, ei myöskään voida hyväksyä.
94. Ensinnäkään ei ole oikein muotoilla ongelmaa tällä tavoin. Kysymys siitä, muodostaako interventioiden yhteisörahoitusperiaate keskeisen säännön, riippuu tämän säännön sisällöstä ja se, että toteutetaan tästä säännöstä väliaikaisesti poikkeava toimenpide, ei tee kyseisestä säännöstä ei-keskeistä sääntöä. Komission väitteen hyväksyminen johtaisi lisäksi sen hyväksymiseen, että komissio voi ohittaa periaatteen, jonka mukaan olennaisia sääntöjä ei voida siirtää uudistamalla kuuden kuukauden välein niistä poikkeavia toimenpiteitä.
95. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan täytäntöönpanokäsitettä on tulkittava laajasti, perusteella ei ole mahdollista päätellä komissiolla olleen toimivalta määrätä esillä olevassa asiassa tarkoitetusta yhteisrahoituksesta.
96. Tämän oikeuskäytännön mukaan komissio ei voi antaa perussäädösten vastaisia sääntöjä, jotka kuuluisivat kaiken lisäksi neuvoston toimivaltaan.
97. Edellä mainitussa asiassa Ranska ja Irlanti vastaan komissio annettu tuomio, johon komissio viittaa, ei vahvista tätä päätelmää.
98. Kyseisen tuomion 21 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin totesi:
"jos komissiolla olisi ollut toimivaltaa toteuttaa muutetun asetuksen N:o 805/68 6 artiklan 7 kohdan viidennen luetelmakohdan perusteella toimenpiteitä, joiden toteuttamiseen sille on jo muilla säännöksillä annettu toimivalta, tältä vakuutukselta puuttuisi olennainen osa sen tehokkaasta vaikutuksesta (effet utile) markkinahintojen laskukierteen estämistä koskevan päämäärän tavoittelussa [- -]".
99. Tässä asiassa oli kyse komission interventiokelpoisille ruhoille asettamien painorajoitusten lainmukaisuudesta. Mielestäni tällainen toimenpide kuuluu aivan muuhun yhteyteen kuin jäsenmaiden pakollisen yhteisrahoitusosuuden käyttöön ottamiseen. Toisaalta ei ole osoitettu, että asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklan tehokas vaikutus olisi estynyt, jos komissio olisi pitäytynyt periaatteessa, jonka mukaan kyseisen säännöksen nojalla toteutettujen toimenpiteiden rahoituksesta vastaa yhteisö.
100. Kun lisäksi otetaan huomioon Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden herkistyminen BSE-taudin aiheuttamalle ongelmalle, komission ei todennäköisesti olisi ollut kovinkaan vaikea saada parlamentin hyväksyntää sen sisällyttämiselle uuteen korjaavaan ja täydentävään lisätalousarvioon. Jäsenmaiden rahoitusosuudet olisi myös voitu muuttaa etumaksuiksi, jotka olisi maksettu takaisin seuraavan vuoden talousarvion yhteydessä.
101. Komissio väittää edelleen, että asetuksen N:o 1254/1999 38 artiklassa sille myönnetään erityinen toimivalta (Notkompetenz) kriisitilanteiden ratkaisemiseksi.
102. Vaikka asia tosin onkin näin, tällaisen toimivallan perusteella ei kuitenkaan voida päätellä, että toimivaltaa koskevia perusperiaatteita ja erityisesti periaatetta, jonka mukaan komission toteuttamien toimenpiteiden ei pidä poiketa neuvoston antamista perussäädöksistä, ei enää sovellettaisi.
103. Siltä osin kuin kyse on Saksan liittotasavallan valinnasta pitäytyä kanteen nostamisesta asetuksesta N:o 2777/2000, riittää, kun todetaan, kuten Saksan hallitus oikeutetusti huomauttaa, että komission aikaisemmin noudattama tietynlainen menettelytapa ei mitenkään voi estää myöhemmin toteutetun vastaavanlaisen tai täysin samanlaisen toimenpiteen laillisuusvalvontaa.
104. Edellä esitetyistä syistä komissiolla ei mielestäni ollut toimivaltaa määrätä riidanalaisen asetuksen mukaista yhteisrahoitusta. Ensimmäinen kanneperuste vaikuttaakin mielestäni perusteettomalta ja ehdotan, että Saksan liittotasavallan kumoamisvaatimukset hyväksytään.
C Toinen EY 268 ja EY 270 artiklaa koskeva kanneperuste
105. Kun otetaan huomioon päätelmäni ensimmäisen kanneperusteen osalta, tarkastelen Saksan hallituksen esittämiä toista ja kolmatta kanneperustetta ainoastaan toissijaisesti.
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
106. Saksan hallitus esittää toisessa kanneperusteessaan, että jäsenvaltioiden velvoittaminen osallistumaan yhteisrahoitukseen naudanliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä on ristiriidassa perustamissopimuksen erilaisten rahoitusta koskevien säännösten kanssa.
107. Riidanalaisessa asetuksessa säädetyt tukitoimenpiteet ovat itse asiassa yhteisön tukia, vaikka ne rahoitetaankin osittain kansallisista varoista, ja kuuluvat näin ollen EY 268 artiklan 1 kohdan mukaisiin "yhteisön menoihin". EY 268 artiklan 1 kohdassa käytetty adjektiivi "kaikki" (tulot ja menot) luo perustan talousarvion ykseydelle sekä perusedellytykset tulojen ja menojen poliittiselle painottumiselle talousarviomenettelyssä sekä talousarvion täytäntöönpanon demokraattiselle valvonnalle.
108. Saksan hallituksen mukaan yhteisön menojen rahoittaminen (osaksi) johdetun yhteisön oikeuden pakollisen säännöksen perusteella lähteistä, jotka eivät kuulu yhteisön talousarvion kokonaissuunnitelmaan, ei ole yhteensopiva yhteisön talousarvion ykseyden periaatteen kanssa.
109. Sen mukaan riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohta rikkoo samoista syistä EY 269 artiklan 1 kohdan budjettimääräystä. Kyseisessä säännöksessä mainittu "muita tuloja" tarkoittaa ainoastaan komissiolle sen hallinnollisen toiminnan perusteella satunnaisesti siirrettyjä tuloja (kuten sakot ja uhkasakot), jotka eivät siis ole peräisin jäsenvaltioiden budjettivaroista. Komission säätämä jäsenmaiden pakollinen osallistuminen yhteisrahoitukseen on joka tapauksessa vastoin EY 269 artiklan 1 kohdassa säädettyä yhteisön rahoituksen riippumattomuuden periaatetta jäsenvaltioihin nähden siltä osin kuin tällainen yhteisrahoitus ei ole EY 269 artiklan mukainen omien varojen hyväksytty lähde.
110. Saksan hallitus vetoaa lisäksi siihen, että jos komissiolla olisi toimivalta määrätä yhteisön menoista ilman että nämä menot olisi rahoitettava kokonaan yhteisön talousarviosta, EY 269 ja EY 270 artiklassa määrätty omien varojen enimmäismäärä ei enää tehokkaasti rajoittaisi yhteisön menoja.
111. Komissio vastaa, että Saksan hallituksen perustelut nojautuvat virheelliseen premissiin, jonka mukaan naudanlihan ostoihin käytettävien menojen se osuus, joka kyseisten jäsenvaltioiden on maksettava riidanalaisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdan nojalla, on yhteisön tukea samalla tavalla kuin yhteisön rahoittama osuus ja siis EY 268 artiklan ensimmäisen kohdan mukainen yhteisön meno.
112. Ensinnäkin komission mukaan Saksan hallitus rinnastaa virheellisesti yhteisön tuki -käsitteen yhteisön menot -käsitteeseen. Todellisuudessa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy sen mukaan ilmi, että jäsenmaiden suorat menot, joista käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse, eivät kuulu yhteisön menoihin, jotka on kirjattava yhteisön talousarvioon, vaikka ne perustuisivat yhteisön säädökseen.
113. Toiseksi Saksan hallitus unohtaa komission mukaan sen, että varat, jotka jäsenvaltiot nostavat kansallisista talousarvioistaan yhteisen maatalouspolitiikan mukaisen toiminnan yhteisrahoitusta varten, pysyvät luonteeltaan valtionapuna.
114. Tämän vuoksi EY 268 ja EY 269 artiklaa ei voida soveltaa varoihin, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun yhteisrahoituksen perusteella eikä komissio ole siis voinut rikkoa kyseisiä artikloja antaessaan kyseisen asetuksen 5 artiklan 5 kohdan.
115. Komissio toteaa lisäksi, että jos Saksan hallituksen esittämä väite hyväksytään, niin komissio sen enempää kuin neuvosto ja parlamenttikaan eivät voisi ottaa käyttöön tiettyjä yhteisön toimenpiteitä koskevaa pakollista yhteisrahoitusta, sillä mikään toimielin ei saa rikkoa perustamissopimuksen rahoitusta koskevia määräyksiä.
2. Asian arviointi
116. Mielestäni Saksan hallituksen esittämä toinen kanneperuste ei ole perusteltu.
117. EY 268-EY 270 artikla koskevat, kuten EY 268 artiklan alusta käy ilmi, "yhteisön menoja ja tuloja". Niitä ei siis lähtökohtaisesti sovelleta varoihin, jotka liittyvät yhteisrahoitukseen ja ovat peräisin lähteestä, joka ei kuulu yhteisön talousarvioon.
118. Lisäksi se seikka, että jäsenvaltioiden yhteisrahoitusosuudesta on pakosti säädettävä yhteisön säädöksellä, ei muuta jäsenvaltioista peräisin olevien varojen luonnetta. Tällainen velvoite ei nimittäin vaikuta rahoituslähteeseen, joka käsitykseni mukaan on ainoa ratkaiseva tekijä arvioitaessa, onko rahoitus yhteisön rahoitusta.
119. Mielestäni tämä näkemys on vahvistettu edellä mainitussa asiassa parlamentti vastaan neuvosto ja komissio annetussa tuomiossa ja parlamentti vastaan neuvosto 2.3.1994 annetussa tuomiossa, joihin komissio viittaa ja joissa molemmissa yhteisöjen tuomioistuin on, todetessaan, etteivät asiaan liittyvät menot ole yhteisön menoja, perustanut näkemyksensä pääsääntöisesti siihen, että jäsenvaltiot vastasivat itse suoraan kyseisestä rahoituksesta.
D Kolmas EY 253 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
120. Saksan hallitus väittää, että jäsenmaiden pakollisen yhteisrahoituksen käyttöönottamisen osalta riidanalaisen asetuksen perustelut eivät täytä EY 253 artiklan perusteluvelvollisuuteen liittyviä vaatimuksia. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa nimittäin tyydytään ilmoittamaan, että yhteisön omat varat ovat tältä osin rajalliset. Riidanalaisessa asetuksessa ei näin ollen perustella, millä oikeudella komissio katsoo voivansa muuttaa pakollisella yhteisrahoitustoimenpiteellä periaatetta, jonka mukaan naudanliha-alan markkinoiden tukitoimenpiteet rahoitetaan 100-prosenttisesti yhteisön budjettivaroista. Riidanalaisesta asetuksesta ei myöskään selviä, mihin 70 ja 30 prosentin jako tukitoimenpiteiden rahoituksessa perustuu.
121. Komissio väittää, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että EY 253 artiklassa vaaditussa perustelussa ei ole tarpeen eritellä kaikkia asian kannalta merkityksellisiä tosiseikkoja ja oikeusseikkoja. Silloin kun kyseessä ovat soveltamisalaltaan yleiset toimet, riittää yhtäältä, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään.
122. Riidanalainen asetus on komission mukaan näiden vaatimusten mukainen siltä osin kuin kyse on sen 5 artiklan 5 kohdasta, jossa otetaan käyttöön riidanalainen yhteisrahoitus. Riidanalaisen asetuksen viittauskappaleen, jossa yhtäältä viitataan asetukseen N:o 1254/1999, perusteella ei ole epäilystä siitä, että riidanalainen asetus kokonaisuudessaan, sen 5 artiklan 5 kohta mukaan lukien, perustuu mainitun perusasetuksen 38 artiklaan. Toisaalta riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa on komission mukaan suppea, mutta silti täydellinen esitys syistä, joiden johdosta komissio on päätynyt pakollisen yhteisrahoituksen käyttöön ottamiseen. Koska riidanalainen asetus on soveltamisalaltaan yleinen toimi, perustelukappaleissa ei ollut tarpeen mainita niitä yksityiskohtaisia laskelmia, joiden avulla 30 ja 70 prosentin jakoperusteeseen on päädytty.
123. Komissio lisää, että syvällisten perustelujen esittäminen on turhaa silloin, kun ne, joille toimi on osoitettu, ovat osallistuneet sen valmisteluun ja että tämän kaltaisesta tilanteesta on nimenomaisesti kyse niiden jäsenvaltioiden kohdalla, jotka ovat edustettuina naudanlihan hallintokomiteassa, jolta pyydettiin lausuntoa asetusehdotuksesta.
2. Asian arviointi
124. On muistutettava, että "[- -] vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu siitä, minkälaisesta toimesta on kysymys, ja silloin kun kyseessä ovat soveltamisalaltaan yleiset toimet, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. Jos kanteen kohteena olevasta säädöksestä, päätöksestä tai muusta toimenpiteestä käy pääosin ilmi toimielimen tavoittelema päämäärä, olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen (ks. mm. asia C-150/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 19.11.1998, Kok. 1998, s. I-7235, 25 ja 26 kohta)".
125. Mielestäni pakollista yhteisrahoitusta koskevin osin riidanalainen asetus vastaa tätä vaatimusta, jonka mukaan siitä on käytävä ilmi keskeiset tavoitteet, joihin komissio asetuksella pyrkii. Viidennessä perustelukappaleessa lukee nimittäin seuraavaa:
"BSE-kriisi on niin laaja ja kestää todennäköisesti niin kauan sekä vaatii sen suuruusluokan markkinatukitoimenpiteitä, että yhteisön ja jäsenvaltioiden on aiheellista vastata toimenpiteistä yhteisesti varsinkin, kun otetaan huomioon ostojärjestelmän puitteissa ostettavien eläinten suuri määrä ja yhteisön rahoitukseen käytettävissä olevien budjettivarojen rajallisuus."
126. Riidanalaisessa asetuksessa itsessään komissio siis esittää syyt, joiden vuoksi yhteisrahoitukseen on sen mielestä turvauduttava.
127. Yhteisrahoituksen jakoperusteen määrittäminen sen sijaan on mielestäni edellä mainitun oikeuskäytännön mukainen «tekninen valinta», jonka osalta olisi kohtuutonta vaatia sen perustelemista erikseen.
128. Saksan hallituksen esittämä kolmas kanneperuste ei siis mielestäni ole perusteltu.
E Asianosaisten vaatimus riidanalaisen asetuksen oikeusvaikutusten säilyttämisestä
129. Saksan hallitus vaatii, että riidanalaisen asetuksen vaikutukset on säilytettävä, jos yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy kanteen. Komissio yhtyy tähän vaatimukseen.
130. Se, että riita-asian molemmat osapuolet vaativat vaikutusten säilyttämistä, ei sinällään velvoita yhteisöjen tuomioistuinta hyväksymään vaatimusta. Perustamissopimuksen 231 artiklan toisen alakohdan mukaisesti tuomioistuimen tehtävänä on arvioida tällaisen toimenpiteen tarpeellisuutta.
131. En ole vakuuttunut osapuolten esittämän vaatimuksen hyväksymisen tarpeellisuudesta.
132. Käsiteltävänä olevan kanteen tutkittavaksi ottamisen tarkastelusta nimittäin käy ilmi, että riidanalaisen asetuksen osittainen kumoaminen ei vaikuttaisi mitenkään sen nojalla jo toteutettuihin toimenpiteisiin. Saksan hallitus ei sitä paitsi vaadi riidanalaisen asetuksen sen säännöksen kumoamista, jossa myönnetään oikeuksia taloudellisille toimijoille eli lähtökohtaisesti 5 artiklan 5 kohta, jonka mukaan "toimivaltaisen viranomaisen on maksettava hyväksyttyjen tarjousten tekijöille tarjouksissa ilmoitettu hinta viimeistään 65:ntenä päivänä kyseisten tuotteiden haltuunoton päätyttyä".
133. Kun kyse on rahallisesta korvaamisesta yhtäältä yhteisön ja toisaalta jäsenmaiden välillä, johon osittainen kumoaminen johtaisi, mielestäni ei ole syytä estää sitä toteamalla, että riidanalaisen asetuksen vaikutukset on säilytettävä. Sillä, että tarvittavat varat puuttuvat yhteisön sitä vuotta koskevasta talousarviosta, jonka aikana yhteisöjen tuomioistuin antaa käsiteltävää asiaa koskevan tuomion, ei yksinään riitä perustelemaan laittomuuden vaikutusten säilyttämistä. Tarvittavat summat voidaan nimittäin varata sitä seuraavan vuoden talousarvioon. Lisäksi vaikka onkin totta, että kyse on ainoastaan periaatteesta eikä jäsenvaltioiden käyttämien summien palauttamisesta, mikään ei estä neuvostoa säätämästä asetusta, jossa määrätään, että jäsenmaiden riidanalaiseen asetukseen perustuvat menot jäävät jäsenmaiden vastuulle.
134. Riidanalaisella asetuksella ei tällä hetkellä ole enää minkäänlaista vaikutusta ja vaikutusten säilyttäminen sellaisina kuin osapuolet ovat vaatineet, johtaisi siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen määräämällä kumoamisella ei olisi pienintäkään vaikutusta taannehtivasti eikä tulevaisuudessakaan. Saksan hallituksen nostama kanne vastaisi tällöin yhteisöjen tuomioistuimen kuulemista riidanalaisen asetuksen laillisuudesta, mikä ei voi olla kumoamiskanteen merkitys sellaisena kuin siitä on määrätty EY 230 artiklassa.
IV Ratkaisuehdotus
135. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että
- erityisistä markkinoiden tukitoimenpiteistä naudanliha-alalla 3.4.2001 annetun komission asetuksen N:o 690/2001 5 artiklan 5 kohta kumotaan siltä osin kuin tässä säännöksessä jokainen kyseeseen tuleva jäsenvaltio velvoitetaan rahoittamaan 30 prosenttia tämän asetuksen nojalla ostetun lihan hinnasta
- kumotun säännöksen vaikutusten säilyttämistä koskeva vaatimus hylätään
- komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.