62008CJ0456
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
28. ledna 2010 (
*1
)
„Nesplnění povinností státem — Směrnice 93/37/EHS — Veřejné zakázky na stavební práce — Oznamování rozhodnutí o přidělení veřejné zakázky zájemcům a uchazečům — Směrnice 89/665/EHS — Přezkumné řízení při zadávání veřejných zakázek — Lhůta pro podání návrhu na přezkum — Datum, od kterého počíná běžet lhůta pro podání návrhu na přezkum“
Ve věci C-456/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 20. října 2008,
Evropská komise, zastoupená G. Zavvosem, M. Konstantinidisem a E. Whitem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Irsku, zastoupenému D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s A. Collinsem, SC, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení J. N. Cunha Rodrigues (zpravodaj), předseda druhého senátu a zastupující předseda třetího senátu, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 24. září 2009,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 29. října 2009,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Irsko z důvodu svých vnitrostátních právních předpisů upravujících lhůty, v nichž mohou uchazeči vykonat své právo na soudní přezkum v rámci postupů při zadávání veřejných zakázek, a tím, že nesdělilo stěžovateli rozhodnutí o zadání veřejné zakázky v rámci dotčeného postupu o zadání veřejné zakázky, nesplnilo povinnosti, které pro ně v souvislosti s použitelnými lhůtami vyplývají z čl. 1 odst. 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Rady 92/50/EHS ze dne (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322, dále jen „směrnice 89/665“) ve výkladu Soudního dvora, a co se týče nesdělení, čl. 1 odst. 1 čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 ve výkladu Soudního dvora, jakož i čl. 8 odst. 2 směrnice Rady 93/37/EHS ze dne o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne (Úř. věst. L 328, s. 1; Zvl. vyd. 06/03, s. 3, dále jen „směrnice 93/37“).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2
Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že pokud jde o postupy při zadávání zakázek, na které se vztahují směrnice [Rady] 71/305/EHS [ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 185, s. 5)], [směrnice Rady] 77/62/EHS [ze dne o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (Úř. věst. 1977, L 13, s. 1)] a [směrnice] 92/50/EHS, rozhodnutí zadavatelů mohou být účinně přezkoumána, a to zejména co nejdříve v souladu s podmínkami stanovenými v dalších článcích, zejména v čl. 2 odst. 7, pokud taková rozhodnutí porušila právní předpisy Společenství upravující zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy, které je provádějí.“
3
Podle čl. 2 odst. 1 směrnice 89/665
„[č]lenské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 zahrnovala následující ustanovení týkající se pravomoci:
a)
přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření s cílem napravit domnělé protiprávní jednání nebo zabránit dalšímu poškozování příslušných zájmů, včetně opatření vedoucích k pozastavení nebo zajištění pozastavení postupů vedoucích k zadání dané veřejné zakázky nebo výkonu rozhodnutí učiněného zadavatelem;
b)
zrušit protiprávní rozhodnutí nebo zajistit jeho zrušení, včetně odstranění diskriminačních technických, hospodářských nebo finančních specifikací ve výzvě k účasti v soutěži, v zadávací dokumentaci nebo v jakýchkoliv dalších dokumentech souvisejících s postupem při zadávání veřejných zakázek;
c)
přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.“
4
Článek 8 odst. 2 směrnice 93/37 stanoví:
„Zadavatelé neprodleně sdělí zájemcům nebo uchazečům o veřejnou zakázku skutečnosti a důvody, kvůli nimž se rozhodli nezadat zakázku, na niž byla vyhlášena soutěž, nebo obnovit soutěžní řízení. Jsou povinni učinit tak písemně, pokud jsou o to požádáni. O těchto rozhodnutích informují rovněž Úřad pro úřední tisky Evropských společenství.“
Vnitrostátní právní předpisy
5
Článek 84a odst. 4 jednacího řádu vyšších soudů (Rules of the Superior Courts), ve znění vycházejícím ze Statutory Instrument č. 374/1998 (dále jen „RSC“), stanoví:
„Návrh na přezkum rozhodnutí o zadání veřejné zakázky nebo zadání veřejné zakázky je třeba podat co nejdříve, nejpozději však do tří měsíců poté, co poprvé nastaly důvody pro jeho podání, nerozhodne-li soud, že je důvodné tuto lhůtu prodloužit.“
Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
6
National Roads Authority (státní správa silnic, dále jen „NRA“) je veřejný orgán, který je v Irsku pověřen výstavbou a údržbou silnic.
7
SIAC Construction Ltd (dále jen „společnost SIAC“) je společnost s ručením omezeným se sídlem v Irsku činná v odvětví stavebnictví.
8
NRA zveřejnila dne 10. července 2001 v Úředním věstníku Evropských společenství výzvu k vyjádření zájmu o vypracování stavebního záměru, výstavbu, financování a provoz dálničního obchvatu západně od města Dundalk. Zhotovitel veřejné zakázky měl s NRA uzavřít partnerství veřejného a soukromého sektoru a provozovat tento dálniční úsek po dobu přibližně 30 let.
9
V prosinci 2001 byli čtyři zájemci pozváni k jednáním.
10
Dva z těchto čtyř zájemců byli v dubnu 2003 vybráni a měla s nimi být vedena podrobnější jednání; šlo o sdružení EuroLink, jehož součástí byla společnost SIAC, a sdružení Celtic Road Group (dále jen „sdružení CRG“).
11
Dne 8. srpna 2003 vyzvala NRA sdružení EuroLink a sdružení CRG k předložení nejlepších konečných nabídek.
12
Dopisem ze dne 14. října 2003 informovala NRA sdružení EuroLink o tom, že se rozhodla vybrat sdružení CRG jako preferovaného uchazeče. V tomto dopise NRA upřesnila, že se nejedná o zamítnutí nabídky předložené sdružením EuroLink. Bylo v něm vysvětleno, že NRA povede se sdružením CRG jednání, jehož prostřednictvím by bylo možno dospět k udělení veřejné zakázky ohledně dotyčného projektu. Pro případ, že by byla tato jednání se sdružením CRG ukončena bez udělení veřejné zakázky, si však NRA vyhradila právo vyzvat k zahájení jednání EuroLink.
13
Dne 9. prosince 2003 se NRA rozhodla zadat zakázku sdružení CRG.
14
Dne 5. února 2004 podepsala NRA smlouvu se sdružením CRG. Sdělení o tom bylo umístěno na internetovou stránku NRA dne . Oznámení o zadání dotyčné veřejné zakázky bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne .
15
Dne 8. dubna 2004 podala společnost SIAC k High Court (Irsko) návrh na přezkum, jímž se domáhala přiznání náhrady škody. V něm mimo jiné kritizovala jednak volbu vyjednávacího řízení, a jednak určitá pochybení, k nimž podle jejího názoru došlo ve stadiu předkládání a vyhodnocování nejlepších konečných nabídek. Co se týče lhůt pro podání návrhu na přezkum, společnost SIAC uvedla, že lhůta pro podání návrhu na přezkum počala běžet k okamžiku podpisu smlouvy se sdružením CRG, tzn. dne .
16
High Court měl za to, že skutečnosti relevantní pro podání návrhu na přezkum nastaly k okamžiku, kdy bylo sdružení, k němuž patřila společnost SIAC, informováno o totožnosti preferovaného uchazeče, tzn. dne 14. října 2003. V souladu s článkem 84a RSC měla společnost SIAC podat svůj návrh na přezkum ve lhůtě tří měsíců od uvedeného data. Rozsudkem ze dne proto High Court návrh společnosti SIAC na přezkum odmítl jakožto podaný po uplynutí lhůty.
17
Společnost SIAC podala stížnost ke Komisi. Komise zaslala Irsku dne 10. dubna 2006 výzvu dopisem, na niž tento členský stát odpověděl dne .
18
Dne 15. prosince 2006 zaslala Komise Irsku doplňující výzvu dopisem; Irsko na ni odpovědělo dne .
19
Vzhledem k tomu, že obdržená vysvětlení Komisi nepřesvědčila, zaslala dne l. února 2008 Irsku odůvodněné stanovisko, kterým je vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby tomuto stanovisku vyhovělo ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení. Irsko na toto odůvodněné stanovisko odpovědělo dne 25. června 2008.
20
Jelikož Komise s touto odpovědí nebyla spokojena, podala projednávanou žalobu.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu
21
První žalobní důvod předložený Komisí vychází z toho, že NRA nesdělila neúspěšnému uchazeči své rozhodnutí o zadání veřejné zakázky týkající se záměru, výstavby, financování a provozování dálničního obchvatu západně od města Dundalk.
Argumentace účastníků řízení
22
Komise uvádí že sdělení rozhodnutí o zadání veřejné zakázky neúspěšným zájemcům a uchazečům je podle čl. 8 odst. 2 směrnice 93/37 povinné. Mimoto tvrdí, že plná soudní ochrana předpokládá v rámci směrnice 89/665 povinnost informovat zájemce a uchazeče o zmíněném rozhodnutí.
23
Sdělení, jež bylo sdružení EuroLink zasláno dopisem NRA ze dne 14. října 2003 a které označilo sdružení CRG za preferovaného uchazeče, se nerovnalo zamítnutí nabídky předložené společností EuroLink. Z tohoto důvodu nepředstavoval zmíněný dopis sdělení rozhodnutí o zadání zakázky podle ustanovení směrnice 89/665 a čl. 8 odst. 2 směrnice 93/37.
24
Jelikož je nesporné, že společnost SIAC neobdržela sdělení o definitivním zadání dotyčné zakázky, nebyly splněny požadavky zmíněných ustanovení.
25
Irsko připouští, že členské státy mají povinnost neprodleně oznamovat zájemcům nebo uchazečům rozhodnutí týkající se zadání veřejné zakázky, a uvádí, že ustanovení čl. 8 odst. 2 směrnice 93/37, které stanoví tuto povinnost, správně provedla do svého vnitrostátního práva. Komise ostatně netvrdí, že irská právní úprava této věci není v souladu s požadavky práva Společenství.
26
Pokud jde o zakázku týkající se dálničního obchvatu v Dundalk, Irsko připouští, že sdělení preferovaného uchazeče adresované společnosti EuroLink dne 14. října 2003 není sdělením rozhodnutí o zadání této veřejné zakázky.
27
Z rozsudku High Court ze dne 16. července 2004 však vyplývá, že k tomuto datu bylo společnosti SIAC zřejmé, že bylo přijato rozhodnutí o udělení zmíněné zakázky. Společnost SIAC nemohla nevědět, že se NRA nacházela v procesu uzavírání smlouvy se sdružením CRG. Podle Irska z toho plyne, že vzhledem k okolnostem projednávané věci nezpůsobilo nesdělení definitivního zadání dotyčné zakázky žádnou škodu.
28
Irsko uvádí, že jelikož byla úprava oznamování rozhodnutí týkajících se udělení veřejných zakázek na úrovni Společenství správně provedena do vnitrostátního práva, nelze mít na základě jediného případu nesdělení za to, že Irsko nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z práva Společenství.
Závěry Soudního dvora
29
Článek 8 odst. 2 směrnice 93/37 stanoví, že zadavatelé neprodleně sdělí zájemcům nebo uchazečům o veřejnou zakázku rozhodnutí učiněná při zadávání zakázek. Podle tohoto ustanovení existuje tedy povinnost sdělit neúspěšným zájemcům a uchazečům rozhodnutí o zadání veřejné zakázky.
30
Táž povinnost vyplývá z čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, jelikož možnost provést účinný přezkum rozhodnutí o zadání zakázky předpokládá, že zájemci a uchazeči budou o těchto rozhodnutích včas informováni (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 24. června 2004, Komise v. Rakousko, C-212/02, bod 21, a ze dne, Komise v. Španělsko, C-444/06, Sb. rozh. s. I-2045, bod 38).
31
Je nesporné, že v projednávané věci NRA nikdy oficiálně nesdělila společnosti EuroLink své rozhodnutí zadat dotyčnou zakázku společnosti CRG.
32
Oznámení této informace na internetové stránce NRA dne 9. února 2004 a její zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie dne nemohlo zjednat adekvátní nápravu této situace.
33
Tyto informace byly totiž zpřístupněny veřejnosti po podepsání smlouvy dne 5. února 2004, třebaže k tomu, aby se mohli zájemci a uchazeči domáhat účinné soudní ochrany, mělo být rozhodnutí NRA o udělení zakázky sděleno určitou dobu před uzavřením této smlouvy (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Komise v. Rakousko, bod 21, a Komise v. Španělsko, bod 38).
34
U dotčené zakázky nedostála tudíž NRA informačním povinnostem, jež jí ukládaly čl. 8 odst. 2 směrnice 93/37 a čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665.
35
Irsko, které ohledně této záležitosti odkázalo na dopis NRA ze dne 14. října 2003, tvrdí, že společnost SIAC nicméně v projednávané věci neutrpěla žádnou škodu. Podle tohoto členského státu nemohla společnost SIAC po uvedeném datu nevědět, že NRA jedná s CRG o uzavření smlouvy.
36
S touto argumentací nelze souhlasit.
37
NRA jednak svým dopisem ze dne 14. října 2003 nesdělila konečné rozhodnutí o udělení dotyčné zakázky. Uvedla pouze, že i nadále považuje CRG za preferovaného uchazeče. NRA dokonce upřesnila, že pokud jednání mezi ní a CRG nedospějí k žádnému výsledku, vyhrazuje si právo tato jednání s CRG ukončit a zahájit jednání se sdružením EuroLink. V tomto stadiu nebylo sdružení EuroLink definitivně zbaveno veškerých možností udělení této zakázky a mohlo mít platně za to, že postup zadávání zmíněné zakázky ještě nebyl uzavřen.
38
Dále, a v každém případě, není zjištění nesplnění povinnosti členským státem vázáno na konstatování škody plynoucí z tohoto porušení (rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Komise v. Belgie, C-263/96, Recueil, s. I-7453, bod 30, jakož i ze dne, Komise v. Německo, C-20/01 a C-28/01, Recueil, s. I-3609, bod 42).
39
Konečně Irsko tvrdí, že dotčené vnitrostátní právní předpisy jsou v souladu s informační povinností, kterou stanoví právní úprava Společenství. Ojedinělý případ nesdělení rozhodnutí o zadání veřejné zakázky neopravňuje za těchto okolností závěr, že tento členský nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství.
40
Ani tento argument nemůže být přijat.
41
Aniž by bylo nutno zaujmout stanovisko k tvrzení, že dotčené vnitrostátní právní předpisy řádně provádějí požadavky práva Společenství v dané oblasti, postačí připomenout, že podle ustálené judikatury umožňuje řízení o nesplnění povinnosti nejenom zkoumat slučitelnost právních a správních předpisů členského státu s právními předpisy Společenství, ale i zjistit, zda nedošlo k porušení právních předpisů Společenství vnitrostátními orgány v konkrétním případě (ohledně zadání veřejných zakázek viz výše citovaný rozsudek ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Německo, bod 30, a rozsudek ze dne, Komise v. Německo, C-275/08, bod 27).
42
Proto je první žalobní důvod opodstatněný.
K druhému žalobnímu důvodu
43
Druhý žalobní důvod Komise se skládá ze dvou částí. Komise jednak uvádí, že dotčené vnitrostátní právní předpisy vnášejí nejistotu co se týče rozhodnutí, jež má být předmětem návrhu na přezkum. Dále pak tvrdí, že tyto právní předpisy způsobují nejistotu ohledně stanovení lhůt pro podání návrhu na přezkum.
K první části druhého žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
44
Komise uvádí, že pro uchazeče je nesnadné určit, které rozhodnutí zadavatele mají napadnout a kdy začíná běh lhůty pro podání návrhu na přezkum ohledně tohoto rozhodnutí. Komise tvrdí, že tato nejistota vyplývá ze znění čl. 84a odst. 4 RSC, jakož i z jeho neurčitého výkladu.
45
Komise zdůrazňuje, že výraz „rozhodnutí o zadání nebo […] zadání veřejné zakázky“ použitý v čl. 84a odst. 4 RSC označuje rozhodnutí, která mohou být předmětem návrhu na přezkum, a že toto ustanovení nezmiňuje dřívější předběžná rozhodnutí přijatá zadavatelem. Ve svém rozsudku ze dne 16. července 2004 High Court uvedl, že se zmíněné ustanovení použije nejen na rozhodnutí o zadání zakázky nebo na zadání takovéto zakázky, ale i na rozhodnutí přijatá zadavatelem ohledně postupů zadávání zakázek.
46
Podle Komise se nejeví, že je dotčená vnitrostátní úprava v souladu se základní zásadou právní jistoty a požadavkem efektivnosti podle směrnice 89/665, která je případem uplatnění uvedené zásady, jelikož uchazeči jsou udržováni v nejistotě ohledně svého postavení, pokud hodlají podat návrh na přezkum rozhodnutí zadavatele o zadání zakázky v rámci dvoufázových postupů při zadávání veřejných zakázek, v nichž je preferovaný uchazeč vybrán před vydáním konečného rozhodnutí o zadání zakázky.
47
Komise uvádí, že uchazeče je třeba jasně informovat, že se čl. 84a odst. 4 RSC použije nejen na rozhodnutí o udělení zakázek, nýbrž i na předběžná rozhodnutí přijatá zadavatelem v průběhu nabídkového řízení, zejména taková, jež se týkají výběru preferovaného uchazeče.
48
Irsko připomíná, že článek 1 směrnice 89/665 ukládá členským státům, aby zajistily účinný přezkum všech rozhodnutí přijatých zadavatelem v rámci postupů zadávání veřejných zakázek, a nikoli pouze rozhodnutí o udělení těchto zakázek. Podle Irska vnitrostátní soudy vykládají a uplatňují čl. 84a odst. 4 RSC v souladu s těmito požadavky. Zejména rozsudkem High Court ze dne 16. července 2004 bylo jasně rozhodnuto, že toto ustanovení umožňuje podat návrh na přezkum jakéhokoli rozhodnutí zadavatele v rámci postupů o zadání zakázky, což je zcela v souladu s článkem 1 směrnice 89/665.
49
Co se týče stanovení počátku běhu lhůty pro napadení předběžného rozhodnutí zadavatele, Irsko uvádí, že směrnice 89/665 požaduje, aby rozhodnutí učiněná zadavateli mohla být přezkoumána co nejrychleji. Přezkum lze provést rychle pouze tehdy, mají-li oba účastníci řízení povinnost rychlého jednání v rámci tohoto řízení. Uvedeného cíle by nebylo možno dosáhnout, pokud by účastníci řízení nehledě ke skutečnosti, že jsou jim známy všechny skutkové a právní okolnosti potřebné pro zahájení takového řízení, museli s podáním návrhu na přezkum vyčkat, až bude provedeno formální sdělení rozhodnutí o udělení zakázky.
50
Irsko tvrdí, že pokud by uchazeč mohl jednoduše počkat na sdělení rozhodnutí, že mu nebyla udělena dotčená zakázka, přestože o jejím neudělení ví, vedlo by to – jak uvedl High Court ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 16. července 2004 – k významném prodloužení lhůt pro přezkum všech rozhodnutí zadavatele.
– Závěry Soudního dvora
51
Soudní dvůr již dříve rozhodl, že směrnice 89/665 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že veškeré návrhy na přezkum rozhodnutí zadavatele musí být podány ve lhůtě stanovené za tímto účelem a že jakákoliv nesrovnalost postupu zadávání zakázky uplatňovaná na podporu tohoto návrhu musí být, pod hrozbou prekluze, vznesena ve stejné lhůtě, takže po této lhůtě již není možné takové rozhodnutí zpochybnit nebo uplatnit takovou nesrovnalost, za předpokladu, že dotčená lhůta je rozumná (rozsudek ze dne 11. října 2007, Lämmerzahl, C-241/06, Sb. rozh. s. I-8415, bod 50 a citovaná judikatura).
52
Tato judikatura je založena na úvaze, že mohli-li by žadatelé a uchazeči uplatňovat porušení pravidel zadávání zakázek kdykoliv, bylo by ohroženo úplné dosažení cíle sledovaného směrnicí 89/665, jelikož by tak byl zadavatel nucen za účelem nápravy těchto porušení provést celý postup od počátku (výše uvedený rozsudek Lämmerzahl, bod 51).
53
Naopak vnitrostátní prekluzivní lhůty, včetně jejich prováděcích pravidel, nemohou samy o sobě činit výkon práv, která dotyčnému případně poskytuje právo Společenství, v praxi nemožným nebo nadměrně obtížným (výše uvedený rozsudek Lämmerzahl, bod 52).
54
Článek 84a odst. 4 RSC stanoví, že „návrh na přezkum rozhodnutí o zadání veřejné zakázky nebo zadání veřejné zakázky“ je třeba podat v určité lhůtě.
55
Irské soudy však mohou, jako se to stalo v rámci sporu, v němž byl vydán rozsudek High Court ze dne 16. července 2004, vykládat toto ustanovení v tom smyslu, že se použije nejen na konečné rozhodnutí o zadání veřejné zakázky, ale i na mezitímní rozhodnutí přijatá zadavatelem v průběhu postupu zadávání této zakázky. Pokud by však bylo konečné rozhodnutí o udělení zakázky vydáno po uplynutí lhůty stanovené pro napadení dotčeného mezitímního rozhodnutí, nemohla by být vyloučena možnost, že by to zájemci nebo zainteresovanému uchazeči znemožnilo podat návrh na přezkum ohledně udělení dotyčné zakázky.
56
Podle ustálené judikatury Soudního dvora nesmí uplatnění vnitrostátní prekluzivní lhůty vést k tomu, že by byl výkon práva podat návrh na přezkum rozhodnutí o udělení veřejné zakázky zbaven skutečné účinnosti (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další, C-470/99, Recueil, s. I-11617, bod 72; ze dne, Santex, C-327/00, Recueil, s. I-1877, body 51 a 57, jakož i výše citovaný rozsudek Lämmerzahl, bod 52).
57
Jak uvedla generální advokátka v bodě 51 svého stanoviska, mohou zájemci a uchazeči učinit včas opatření nezbytná k zahájení přezkumu případných porušení právních předpisů v oblasti zadávání veřejných zakázek v souladu s čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 pouze za předpokladu, že z vnitrostátní úpravy jasně vyplývá, že započetí běhu prekluzivní lhůty vyvolávají i přípravné akty nebo mezitímní rozhodnutí zadavatelů v rámci zadání veřejné zakázky.
58
S požadavky stanovenými v čl. 1 odst. 1 zmíněné směrnice tudíž není slučitelné, aby se lhůta pro podání návrhů na přezkum stanovená tímto ustanovením vztahovala i na mezitímní rozhodnutí učiněná zadavateli v rámci zadání veřejné zakázky, aniž by to bylo jasně vyjádřeno ve znění čl. 84a odst. 4 RSC.
59
Irsko proti uvedenému závěru namítá, že uplatnění takovéto lhůty na zmíněná mezitímní rozhodnutí je v souladu s cíli směrnice 89/665, a zejména s požadavkem rychlosti.
60
Je nepochybně pravda, že čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 ukládá členským státům povinnost zaručit, že přezkum rozhodnutí zadavatele bude proveden účinně a co nejdříve. Ke splnění tohoto cíle rychlosti, jejž sleduje uvedená směrnice, jsou členské státy oprávněny stanovit lhůty pro podání návrhu na přezkum, nutící hospodářské subjekty napadat přípravná opatření nebo mezitímní rozhodnutí přijatá v rámci postupů při zadávání veřejných zakázek v co nejkratších lhůtách (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek Universale-Bau a další, body 75 až 79, a rozsudek ze dne 12. února 2004, Grossmann Air Service, C-230/02, Recueil, s. I-1829, body 30 a 36 až 39, jakož i výše uvedený rozsudek Lämmerzahl, body 50 a 51).
61
Cíl rychlosti sledovaný směrnicí 89/665 však musí být vnitrostátním právem uskutečňován v souladu s požadavky právní jistoty. Členské státy mají povinnost zavést za tímto účelem dostatečně přesné, jasné a předvídatelné lhůty, aby se jednotlivci mohli seznámit se svými právy a povinnostmi (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 30. května 1991, Komise v. Německo, C-361/88, Recueil, s. I-2567, bod 24, a ze dne, Komise v. Lucembursko, C-221/94, Recueil, s. I-5669, bod 22).
62
Zmíněný účel rychlosti nedovoluje členským státům přehlížet zásadu efektivity, která je základem cíle zajistit účinnost přezkumu výslovně vyjádřeného v čl. 1 odst. 1 uvedené směrnice a podle níž podmínky použití vnitrostátních prekluzivních lhůt nesmějí znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv, která zúčastněným přiznává právo Společenství.
63
Rozšíření prekluzivní lhůty stanovené v čl. 84a odst. 4 RSC na mezitímní rozhodnutí přijatá zadavateli v rámci zadání veřejné zakázky podle pravidel, která mají za následek zbavení dotčených osob jejich práva na přezkum, není v souladu ani s požadavky právní jistoty, ani s cílem efektivnosti přezkumu. Dotčené osoby musí být dostatečně jasně informovány o tom, že se právní úprava lhůt pro podávání opravných prostředků uplatní na zmíněná mezitímní rozhodnutí, aby mohly účinně podat návrh na přezkum ve stanovených lhůtách. Neexistence takovéto informace nemůže být odůvodněna cílem rychlosti řízení.
64
Irsko tvrdí, že irské soudy vykládají a uplatňují článek čl. 84a odst. 4 RSC v souladu s požadavky směrnice 89/665. Tento argument poukazuje na významnou úlohu, kterou hraje judikatura v zemích common law, jako je Irsko.
65
V tomto ohledu je třeba připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora, která stanoví, že provedení směrnice do vnitrostátního práva sice nezbytně nevyžaduje formální a doslovné převzetí jejích ustanovení do výslovné a specifické právní normy a může postačovat i obecný právní rámec, je nicméně nutné, aby tento právní rámec byl dostatečně jasný a přesný, aby se ti, jimž je zmíněná norma určena, mohli seznámit se všemi svými právy, popřípadě se jich dovolat před vnitrostátními soudy (rozsudek ze dne 29. října 2009, Komise v. Belgie, C-474/08, bod 19 a citovaná judikatura).
66
Článek 84a odst. 4 RSC však neodpovídá těmto požadavkům, jelikož umožňuje vnitrostátním soudům uplatňovat prekluzivní lhůtu, kterou stanoví pro podání návrhů na přezkum rozhodnutí o udělení veřejné zakázky, per analogiam i na návrhy na přezkum rozhodnutí přijatých zadavateli v rámci postupu zadávání těchto zakázek, ohledně nichž zákonodárce tuto propadnou lhůtu výslovně nestanovil. Právní stav, který z toho vyplývá, není dostatečně jasný a přesný na to, aby vyloučil nebezpečí, že dotčení zájemci a uchazeči budou zbaveni svých práv podat návrh na přezkum rozhodnutí ve věcech veřejných zakázek vnitrostátním soudem na základě jeho výkladu tohoto ustanovení.
67
Z toho plyne, že první část druhého žalobního důvodu je opodstatněná.
K druhé části druhého žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
68
Komise připomíná, že čl. 84a odst. 4 RSC stanoví, že návrh na přezkum je třeba „podat co nejdříve, nejpozději však do tří měsíců“. Podle Komise ponechává tato formulace uchazeče v nejistotě, chtějí-li uplatnit právo podat návrh na přezkum rozhodnutí zadavatele, které jim přiznává právní řád Společenství. Uchazeči budou totiž znát výklad výrazu „co nejdříve“ teprve poté, co podají návrh na přezkum a příslušný soud uplatní svou volnou úvahu při výkladu tohoto ustanovení. Takováto situace odporuje zásadě právní jistoty.
69
Zmíněné ustanovení krom toho vnáší další nejistotu co se týče otázky, v jakých případech se uplatní tříměsíční lhůta a v jakých odlišných případech se uplatní lhůta kratší, jelikož bylo možno podat návrh na přezkum dříve.
70
Komise má tudíž za to, že čl. 84a odst. 4 RSC není jasný a způsobuje právní nejistotu. Komise má za to, že vzhledem k povinnosti dodržovat zásadu právní jistoty musí být příslušná lhůta lhůtou pevnou, kterou si mohou všichni uchazeči vyložit jasným a předvídatelným způsobem.
71
Irsko na to odpovídá, že žádný irský soud doposud neodmítl z důvodu pozdního podání návrh na přezkum směřující proti rozhodnutí zadavatele přijatému v rámci postupů zadávání veřejné zakázky, jenž byl podán ve lhůtě tří měsíců, a nikoli co nejdříve. Podle Irska by jakýkoli výklad v tomto smyslu nebyl akceptován, jelikož výraz „[nejpozději] však“ naznačuje, že návrh na přezkum podaný do tří měsíců byl podán ve lhůtě. Krom toho High Court výslovně rozhodl, že v případě potřeby bude tříměsíční lhůta prodloužena.
72
Irsko zdůrazňuje, že čl. 84a odst. 4 RSC přiznává irským soudům pravomoc prodloužit lhůty pro podání návrhu na přezkum. Skutečnost, že vnitrostátní právní úprava přiznává soudu tuto pravomoc, představuje legitimní cestu k úpravě lhůt pro podávání návrhů na přezkum otevřenou členským státům. Členské státy nejsou povinny stanovit pevné lhůty.
– Závěry Soudního dvora
73
Jelikož směrnice 89/665 sleduje cíl rychlosti, je legitimní, aby členský stát v rámci provádění této směrnice uložil dotčeným osobám povinnost řádné péče při podávání návrhů na přezkum v daných záležitostech.
74
Formulace čl. 84a odst. 4 RSC, podle níž jakýkoli relevantní návrh na přezkum rozhodnutí „je třeba podat co nejdříve, nejpozději však do tří měsíců“, nicméně vnáší nejistotu. Nelze vyloučit, že takovéto ustanovení opravňuje vnitrostátní soudy, aby návrh na přezkum rozhodnutí zamítly z důvodu zmeškání lhůty dokonce i před uplynutím tříměsíční lhůty, mají-li za to, že tento návrh nebyl podán „co nejdříve“ ve smyslu zmíněného ustanovení.
75
Délka trvání prekluzivní lhůty není pro dotčené osoby předvídatelná, jestliže je ponechána na volné úvaze příslušného soudu. Vnitrostátní právní předpis stanovící takovouto lhůtu tudíž nezajišťuje účinné provedení směrnice 89/665.
76
Oproti takovémuto závěru Irsko uvádí, že irské soudy nezamítly žádný návrh na přezkum rozhodnutí v záležitostech veřejné zakázky z toho důvodu, že nebyl podán „co nejdříve“.
77
V tomto ohledu postačí připomenout, že pro určení, zda je provedení směrnice nedostatečné, není vždy nezbytné prokázat skutečné účinky vnitrostátních právních předpisů, které ji provádějí. Jinak je tomu, pokud nedostatečná povaha provedení vyplývá ze samotného znění tohoto právního předpisu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 21. září 1999, Komise v. Irsko, C-392/96, Recueil, s. I-5901, bod 60).
78
Irsko vysvětluje, že čl. 84a odst. 4 RSC přiznává irským soudům pravomoc prodloužit lhůtu pro podání návrhu na přezkum rozhodnutí.
79
Toto ustanovení stanoví totiž uplatnění předepsané lhůty, „nerozhodne-li soud, že je důvodné tuto lhůtu prodloužit“.
80
Je třeba uznat, že takovéto ustanovení by bylo samo o sobě – a nezávisle na svém kontextu – přípustné v rámci provádění směrnice 89/665. V oblasti, jako je oblast veřejných zakázek, v níž postupy mohou být komplexní a skutkové okolnosti velmi rozmanité, může být možnost, kterou vnitrostátní zákonodárce přiznává vnitrostátním soudům, prodloužit lhůtu pro podání návrhu na přezkum rozhodnutí z důvodů ekvity, odůvodněna ohledem na řádný výkon spravedlnosti.
81
Tato možnost, aby soud prodloužil lhůtu pro podání návrhu na přezkum, jež je stanovena v čl. 84a odst. 4 RSC, však není s to zaplnit mezery, které má toto ustanovení co se týče jasnosti a přesnosti, jež vyžaduje směrnice 89/665 ohledně lhůt pro podání návrhů na přezkum. I v případě, že bude vzata v úvahu tato možnost prodloužení, nemůže dotčený zájemce nebo uchazeč vzhledem k odkazu na povinnost podat co nejdříve veškeré návrhy na přezkum s jistotou předvídat lhůtu, která mu bude určena pro podání jeho návrhu.
82
V důsledku toho je nutno považovat druhou část druhého žalobního důvodu za opodstatněnou.
83
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že Irsko
—
z důvodu, že NRA nesdělila neúspěšnému uchazeči své rozhodnutí o udělení zakázky týkající se záměru, výstavby, financování a provozování dálničního obchvatu západně od města Dundalk, a
—
tím, že ponechalo v platnosti ustanovení čl. 84a odst. 4 RSC v rozsahu, v němž způsobuje nejistotu ohledně rozhodnutí, jež má být předmětem návrhu na přezkum, a ohledně stanovení lhůt pro jeho podání,
nesplnilo, co se týče prvního žalobního důvodu, povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, jakož i čl. 8 odst. 2 směrnice 93/37, a co se týče druhého žalobního důvodu, povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665.
K nákladům řízení
84
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Irsko nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Irsko
—
z důvodu, že National Roads Authority nesdělila neúspěšnému uchazeči své rozhodnutí o udělení zakázky týkající se záměru, výstavby, financování a provozování dálničního obchvatu západně od města Dundalk, a
—
tím, že ponechalo v platnosti ustanovení čl. 84a odst. 4 jednacího řádu vyšších soudů (Rules of the Superior Courts), ve znění vycházejícím ze Statutory Instrument č. 374/1998, v rozsahu, v němž způsobuje nejistotu ohledně rozhodnutí, jež má být předmětem návrhu na přezkum, a ohledně stanovení lhůt pro jeho podání,
nesplnilo, co se týče prvního žalobního důvodu, povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 1 odst. 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Rady 92/50/EHS ze dne, jakož i čl. 8 odst. 2 směrnice Rady 93/37/EHS ze dne o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne, a co se týče druhého žalobního důvodu, povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, ve znění směrnice 92/50.
2)
Irsku se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.