61983C0288
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 20 maart 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Dit door de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tegen Ierland ingestelde beroep wegens niet-nakoming heeft betrekking op de gemeenschapsvoorschriften die gelden voor het verkeer van nieuwe aardappelen die uit Cyprus in de Gemeenschap worden ingevoerd.
In het kader van een in 1973 met de Europese Gemeenschap gesloten associatieovereenkomst (PB 1973, L 133, biz. 2) bestonden er voor de Republiek Cyprus aanvankelijk jaarlijkse tariefcontingenten met vrijstelling van douanerechten voor de invoer van nieuwe aardappelen in het Verenigd Koninkrijk. De jaarlijkse omvang van deze contingenten werd vastgesteld „rekening houdend met de traditionele invoer van oorsprong uit Cyprus in het Verenigd Koninkrijk”. Krachtens een aanvullend protocol houdende vaststelling van enkele bepalingen betreffende het handelsverkeer in landbouwprodukten tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus (PB 1978, L 172, biz. 3 en 11), werden nadien de toepasselijke rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor de invoer in de Gemeenschap van nieuwe aardappelen uit Cyprus verlaagd.
Blijkens het dossier zijn tot aan de inwerkingtreding van de communautaire fytosanitaire regeling op 1 maart 1980 de gevolgen van deze associatieovereenkomst op de Ierse aardappelmarkt niet gevoeld, wegens de tot dan toe geldende nationale voorschriften terzake. Volgens de Ierse regering werden vanaf de zomer van 1980 grote hoeveelheden nieuwe aardappelen in Ierland ingevoerd. Daar de nationale markt, volgens deze regering, steeds in de eigen behoeften had kunnen voorzien of zelfs een klein overschot produceerde, hadden de importen tot gevolg dat het prijsevenwicht verstoord raakte en de kleine nationale producenten ernstig in hun inkomen werden bedreigd.
In deze situatie trad op 6 maart 1981 in Ierland een besluit van de minister van Landbouw in werking, dat het opschrift droeg: „Potatoes (Regulation of Import) Order” (hierna de Order). Hierbij werd de invoer van aardappelen in Ierland aan een vergunningstelsel onderworpen. De artikelen 3 en 4 van de Order luiden als volgt:
„3)
Dit besluit is van toepassing op rauwe, niet verwerkte aardappelen, die zijn geproduceerd in landen of gebieden die niet tot de Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap behoren.
4)
De invoer van aardappelen waarop dit besluit van toepassing is, is verboden, tenzij
a)
zij worden ingevoerd krachtens een door de minister ter fine van dit besluit afgegeven vergunning en in overeenstemming met de bepalingen daarvan, en
b)
deze vergunning bij de invoer aan de bevoegde ambtenaar van douane en accijnzen wordt overgelegd.”
Nadat de Commissie in april 1982 een klacht had ontvangen van een Ierse importeur, aan wie een invoervergunning voor nieuwe aardappelen van oorsprong uit Cyprus was geweigerd, besloot zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in te leiden, omdat de Ierse regering deze bepaling niet enkel toepaste op aardappelen die rechtstreeks uit derde landen in Ierland werden ingevoerd, maar ook op aardappelen die, vóór hun invoer in Ierland, in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer waren gebracht. Op 1 augustus 1983 bracht zij een met redenen omkleed advies uit, waarin zij Ierland uitnodigde het vergunningvereiste voor de invoer van aardappelen die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht, af te schaffen. In de considerans wees de Commissie de Ierse regering erop, dat zij haar krachtens artikel 115 EEG-Verdrag kon verzoeken om een machtiging om aardappelen van oorsprong uit derde landen buiten de gemeenschapsregeling te houden, in welk geval de Commissie zou onderzoeken of aan de voorwaarden voor een dergelijke machtiging was voldaan. In antwoord op het met redenen omkleed advies verklaarde de Ierse regering bij brief van 25 oktober 1983, dat de Order enkel tot doel had de gemeenschapsvoorschriften volgens hun werkelijke strekking in Ierland ten uitvoer te leggen. Zij verzocht overigens om een terugwerkende machtiging op grond van artikel 115 voor het haar verweten gedrag.
2.
Ofschoon uit het voorgaande blijkt dat de Order is uitgevaardigd om de schadelijke gevolgen voor de Ierse markt van de aardappelimporten uit Cyprus te ondervangen, toch moet de zaak in de eerste plaats vanuit het oogpunt van de communautaire rechtsbeginselen worden onderzocht.
Bij lezing van de artikelen 3 en 4 van de Order blijkt dat enkel de in de Lid-Staten van de EEG geproduceerde aardappelen van het vergunningvereiste zijn vrijgesteld. De Commissie betoogt terecht, dat deze Order op alle in derde landen geproduceerde aardappelen kan worden toegepast. Er wordt immers geen onderscheid gemaakt tussen de rechtstreeks uit een derde land ingevoerde produkten en produkten die reeds in een andere Lid-Staat van de Gemeenschap zijn ingevoerd en waarover in die staat de douanerechten en heffingen van gelijke werking zijn geheven.
Ondanks het feit dat ten minste sedert 1976 daaraan wordt gewerkt, is er nog steeds geen gemeenschappelijke ordening van de aardappelmarkt tot stand gebracht (zie schriftelijke vraag nr. 1253/80 van de heer Blaney aan de Commissie en het antwoord van de heer Gundelach namens de Commissie; PB 1980, C 335, biz. 15). Nu een specifieke regeling ontbreekt, valt dit landbouwprodukt derhalve onder de algemene verdragsbepalingen inzake het goederenverkeer. Zo overwoog het Hof:
„dat luidens artikel 38, lid 1, de gemeenschappelijke markt mede omvat de landbouw en de handel in landbouwprodukten, en dat luidens lid 2, voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niets anders is bepaald, de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt van toepassing zijn op de landbouwprodukten ;
dat mitsdien na het einde van de overgangsperiode geen beroep kan worden gedaan op de artikelen 39 tot en met 46 ter rechtvaardiging van een eenzijdige afwijking van de bepalingen van artikel 34 van het Verdrag, zelfs niet met betrekking tot een landbouwprodukt waarvoor nog geen gemeenschappelijke marktordening is ingesteld” (arrest van 16 maart 1977, zaak 68/76, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515, r.o. 20 en 21, cursivering van mij).
De artikelen 9 en 10 EEG-Verdrag zijn terzake dus van toepassing. Artikel 9 heeft betrekking op de afbraak van de tariefmuren bij in- en uitvoer tussen de verschillende Lid-Staten van de Gemeenschap, bevestigt de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor de betrekkingen met derde landen, en verklaart de artikelen 12-17 en 30-37 EEG-Verdrag van toepassing op produkten uit derde landen, die in de Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht.
Artikel 10, lid 1, geeft de volgende definitie van produkten welke zich in het vrije verkeer bevinden :
„Als zich bevindend in het vrije verkeer in een Lid-Staat worden beschouwd: de produkten uit derde landen waarvoor in genoemde staat de invoerformaliteiten zijn verricht en de verschuldigde douanerechten en heffingen van gelijke werking zijn voldaan en waarvoor geen gehele of gedeeltelijke teruggave van die rechten en heffingen is verleend.”
In het arrest van 15 december 1976 (zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921, inz. r.o. 14-18, blz. 1935) heeft het Hof uitdrukkelijk aan deze omschrijving gerefereerd.
De douanerechten en heffingen bedoeld in artikel 10 EEG-Verdrag, zijn hetzij de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief in de betrekkingen met derde landen zonder preferentiële relaties met de Gemeenschap, hetzij de rechten voortvloeiend uit een overeenkomst tot verlaging van het gemeenschappelijk douanetarief, zoals de later aangevulde overeenkomst met Cyprus van 1973 (de reeds geciteerde Overeenkomst en het aanvullend protocol van 1978; verordening (EEG) nr. 3746/81 van de Ráad van 21 december 1981 tot vaststelling van de regeling die van toepassing is op het handelsverkeer met Cyprus na 31 december 1981, PB 1981, L 374, blz. 4; verordening (EEG) nr. 671/82 van de Raad van 22 maart 1982 betreffende de opening, de verdeling en de wijze van beheer van een communautair tariefcontingent voor nieuwe aardappelen... van oorsprong uit Cyprus (1982), PB 1982, L 79, blz. 3; verordening (EEG) nr. 1226/83 van de Raad van 16 mei 1983, die in de plaats van verordening nr. 671/82 is gekomen, PB 1983, L 131, blz. 3).
Uit de definitieve en volledige gelijkstelling van produkten „welke zich in het vrije verkeer” bevinden, met produkten van oorsprong uit de Lid-Staten heeft het Hof afgeleid:
„dat de bepalingen van artikel 30 inzake de afschaffing van kwantitatieve beperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zonder onderscheid gelden voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap en voor produkten welke, ongeacht hun oorsprong, in één der Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht;
dat iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is te beschouwen;
dat deze bepaling in de weg staat aan de toepassing, in de intracommmunautaire betrekkingen, van een nationale wetgeving waarbij, zij het zuiver formeel, het vereiste van in- of uitvoervergunningen of enig soortgelijk middel zou worden gehandhaafd” (arrest in voornoemde zaak 41/76, Donckerwolcke, r.o. 18-20; zie ook arrest van 10 december 1974, zaak 48/74, Charmasson, Jurispr. 1976, blz. 1383; voornoemde zaak 68/76, Commissie/Frankrijk; arrest van 29 maart 1979, zaak 118/78, Meijer, Jurispr. 1979, blz. 1387; arrest van 29 maart 1979, zaak 231/79, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1979, blz. 1447; arrest van 25 september 1979, zaak 232/78, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1979, blz. 2729).
In voornoemde zaak 41/76 (r.o. 27 en 28, Jurispr. 1976, blz. 1937) heeft het Hof evenwel eraan herinnerd, dat
„de onvolkomenheid van de gemeenschappelijke handelspolitiek na het einde van de overgangsperiode te zamen met andere omstandigheden ertoe leidt, dat tussen de Lid-Staten dispariteiten op handelspolitiek gebied blijven bestaan, die oorzaak kunnen zijn van verkeersverleggingen en van economische moeilijkheden in sommige Lid-Sta-ten”,
en dat
„dergelijke moeilijkheden kunnen worden overwonnen door toepassing van artikel 115 ...”
waarbij het evenwel preciseerde, dat dit artikel de Commissie bevoegd verklaarde om
„de Lid-Staten te machtigen beschermende maatregelen te nemen, met name in de vorm van afwijking van het beginsel van het vrije verkeer, binnen de Gemeenschap, van produkten van oorsprong uit derde landen, die in een der Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht.”
Het Hof wees erop,
„dat, waar krachtens artikel 113, lid 1, de bevoegdheid op het gebied van de handelspolitiek volledig is overgedragen aan de Gemeenschap, nationale handelspolitieke maatregelen na afloop van de overgangsperiode in feite slechts toelaatbaar zijn wanneer de Gemeenschap daartoe een bijzondere machtiging heeft verleend” (voornoemde zaak 41/76, r.o. 32).
Het Hof heeft dus duidelijk gemaakt
—
dat produkten in het vrije verkeer moeten worden gelijkgesteld met produkten van oorsprong uit de Lid-Staten,
—
dat mitsdien de bepalingen van artikel 30 EEG-Verdrag erop van toepassing zijn,
—
dat artikel 115 EEG-Verdrag evenwel de mogelijkheid biedt om de schadelijke gevolgen van deze gelijkstelling te corrigeren,
—
en ten slotte, dat deze correctie slechts mogelijk is op grond van een communautaire machtiging, die een noodzakelijke voorwaarde is voor de vaststelling van een nationale maatregel.
Ierland kon derhalve slechts proberen beperkingen van het intracommunautaire vrije verkeer van nieuwe aardappelen te verkrijgen op grond van artikel 115 en volgens de procedure die voor de toepassing van dit artikel is neergelegd in de beschikking van de Commissie van 20 december 1979„betreffende de maatregelen inzake toezicht en bescherming die de Lid-Staten mogen treffen ten aanzien van de invoer van bepaalde produkten van oorsprong uit derde landen die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht” (PB 1980, L 16, blz. 14 e.V.).
Laten wij deze beginselen nu toepassen op het onderhavige geval. Vastgesteld moet worden dat de Order, nu daarin geen uitdrukkelijke uitzondering voorkomt, ook van toepassing is op nieuwe aardappelen van oorsprong uit een derde land, die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht. In zoverre schendt deze door de Ierse regering eenzijdig en zonder inachtneming van de communautaire procedure van artikel 115 vastgestelde bepaling, hoe zij ook moge zijn toegepast, het beginsel van artikel 30.
De Ierse regering heeft weliswaar aangevoerd — en de Commissie bevestigt dit — dat de Commissie vóór de vaststelling van de Order daarover informeel is geraadpleegd en dat zij, na op 15 juli 1981 de tekst ervan te hebben ontvangen, niet onmiddellijk bezwaren heeft gemaakt, en bovendien moet worden opgemerkt, dat in 1982 vergunningen zijn geweigerd voor 38000 ton aardappelen uit Cyprus en dat het dus niet erg waarschijnlijk is dat heel dit contingent in het vrije verkeer was gebracht, doch dit alles is niet van belang. Waar het hier om gaat, is de toepassing van een beginsel dat elke, zij het ook maar potentiële belemmering van het intracommunautaire verkeer van regelmatig in een Lid-Staat ingevoerde produkten verbiedt.
Dat de Commissie korte tijd heeft gezwegen, kan niet betekenen dat zij haar recht om in te grijpen zou hebben verloren, of dat Ierland een recht zou hebben verkregen dat het slechts op grond van een communautaire machtiging kon uitoefenen.
3.
Daar het om de toepassing van een beginsel gaat, zou ik mijn opmerkingen over dit punt hier kunnen besluiten. Ik wil evenwel niet het argument van de Ierse regering onbeantwoord laten, dat Ierland het recht had om de Order vast te stellen omdat de Republiek Cyprus zich niet had gehouden aan de verbintenis die zij jegens de Commissie was aangegaan in haar brief van 18 maart 1981, waarin zij verklaarde:
„... wat betreft de tariefverlaging voor de invoer van nieuwe aardappelen uit Cyprus, waarin het tussen de Gemeenschap en Cyprus gesloten protocol voorziet, zal de regering van de Republiek Cyprus haar exporten naar de Gemeenschap afzetten op haar traditionele markt, het Verenigd Koninkrijk”.
Een dergelijke verbintenis, waarin de Lid-Staat van de eerste bestemming wordt genoemd, kan de betrokken produkten hun hoedanigheid van produkten die „in het vrije verkeer” zijn gebracht, niet ontnemen en derhalve de draagwijdte van voornoemde beginselen niet verzwakken.
Ongeacht het gevolg dat aan die verbintenis is gegeven, behoudt het arrest-Donckerwolcke dus zijn volle betekenis.
4.
Dan blijft nog te onderzoeken het middel als zou de Order gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare orde.
Met een beroep op artikel 36 EEG-Verdrag betoogt de Ierse regering, dat de artikelen 30-34 „geen afbreuk doen aan invoerverboden of -beperkingen die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare orde”. De bescherming van de nationale markt zou echter een probleem van openbare orde zijn geweest, zowel wegens de zeer ernstige verstoringen die uit de overvoering van de markt met geïmporteerde aardappelen konden voortvloeien, als wegens het feit dat de Commissie niet kon of wilde zorgen voor een harmonieuze ontwikkeling van de economische activiteiten tussen de Lid-Staten, in overeenstemming met de doelstellingen van de algemene landbouwpolitiek (artikel 39 EEG-Verdrag) of meer algemeen met de taak van de Europese Economische Gemeenschap (artikel 2 EEG-Verdrag).
Volgens de Ierse regering was de Order absoluut noodzakelijk om de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag te bereiken, daar de Commissie in het kader van de associatieovereenkomst met Cyprus niet de nodige maatregelen had genomen om een doeltreffende bescherming van de nationale markt van elke Lid-Staat te verzekeren.
Dit middel kan niet worden aanvaard.
Zoals immers door de Commissie onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 19 december 1961 (zaak 7/61, Commissie/Italië, Jurispr. 1961, blz. 671, inzonderheid blz. 696) is opgemerkt, handelt artikel 36
„... over gevallen van niet-economische aard waardoor geen inbreuk kan worden gemaakt op de beginselen van de artikelen 30 tot 34, hetgeen door de laatste zin van artikel 36 wordt bevestigd”.
De laatste zin van dit artikel bepaalt immers dat deze, onder meer op de bescherming van de openbare orde gebaseerde „verboden of beperkingen”,
„geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten mogen vormen”.
Het voornaamste doel van Ierland was echter de bescherming van een groot deel van zijn landbouwers, wier inkomsten grotendeels afhingen van de verkoop van hun eigen aardappeloogsten. Het ging dus wel degelijk om bescherming van economische belangen.
Zoals in voornoemde rechtspraak van het Hof (vooral de reeds geciteerde zaak 232/78, Jurispr. 1979, blz. 2738, r.o. 8) wordt verklaard, staat het in dergelijke aangelegenheden aan de gemeenschapsinstellingen de nationale markten te harmoniseren of, bij gebreke van harmonisatie, de nodige correctiemaatregelen te treffen. Zo kan de Commissie krachtens artikel 115 EEG-Verdrag „de Lid-Staten machtigen de noodzakelijke beschermende maatregelen te treffen, waarvan zij de voorwaarden en de wijze van toepassing vaststelt.”
Geconfronteerd met de, wellicht reële, dreiging van een verstoring van de nationale aardappelenmarkt, had de Ierse regering de Commissie krachtens artikel 115 om een machtiging moeten vragen. Zij heeft dit niet formeel en onder aanvoering van redenen gedaan en betoogt thans, dat een dergelijk verzoek ondoelmatig zou zijn geweest, daar met die procedure te veel tijd zou zijn heengegaan om het onmiddellijk dreigende gevaar te kunnen keren.
Krachtens artikel 3, lid 6, van voornoemde beschikking tot uitvoering van artikel 115, dient de Commissie, op verzoek van de Lid-Staat, binnen vijf dagen na ontvangst van het verzoek een uitspraak te doen.
Waar Ierland heeft nagelaten de Commissie te rechter tijd om een machtiging tot het treffen van de door haar noodzakelijk geachte beschermingsmaatregelen te vragen, kan het zich thans niet beroepen op een soort vermoeden van noodtoestand, welke de gewraakte regeling zou rechtvaardigen.
5.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1)
vast te stellen dat Ierland, door vergunningen te eisen voor de invoer van rauwe aardappelen van oorsprong uit derde landen, die zich in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer bevinden, de krachtens artikel 30 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2)
Ierland te verwijzen in de kosten van de procedure.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.