61987CJ0360_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-360/87,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto presso lo stesso in Lussemburgo, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, assistito dall' avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adelaïde,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo adottato entro il termine prescritto i provvedimenti legislativi, regolamentari ed amministrativi necessari per dare completa e corretta attuazione nel proprio ordinamento giuridico interno alla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (GU 1980, L 20, pag. 43), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, F. Grévisse e M. Zuleeg, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza e in seguito alla trattazione orale del 4 luglio 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 25 settembre 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 2 dicembre 1987, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, non adottando entro il termine prescritto i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari per dare completa e corretta attuazione nel proprio ordinamento giuridico interno alla direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (GU 1980, L 20, pag. 43, in prosieguo: la "direttiva"), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, delle norme comunitarie e nazionali in materia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sull' oggetto della controversia
3 Nel corso della fase precontenziosa e della fase scritta dinanzi alla Corte, la Repubblica italiana ha sostenuto, tra l' altro, che le acque italiane sono protette dall' inquinamento in forza delle leggi 10 maggio 1976, n. 319, recante il titolo "Norme per la tutela delle acque dall' inquinamento" (la cosiddetta "legge Merli I", GURI 29 maggio 1976, n. 141, pag. 4125), e 24 dicembre 1979, n. 650, recante per titolo "Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n. 171, e 10 maggio 1976, n. 319, in materia di tutela delle acque dall' inquinamento" (la cosiddetta "legge Merli II", GURI 29 dicembre 1979, n. 352, pag. 10533), nonché alla delibera 4 febbraio 1977 del comitato interministeriale per le acque (GURI, Supplemento ordinario, 21 febbraio 1977, n. 48, pag. 2). Nel corso della fase orale, tuttavia, la Repubblica italiana ha ammesso che su taluni punti la propria normativa non era interamente conforme alla direttiva, precisando che era già in corso l' iter legislativo diretto a conseguire una perfetta conformità.
4 Nel corso della fase precontenziosa, la Repubblica italiana aveva sostenuto che ai sensi delle norme legislative e regolamentari vigenti in Italia è posto il divieto di qualsiasi scarico diretto di acque reflue nelle acque sotterranee. La normativa italiana sarebbe pertanto conforme alla prescrizione di cui agli artt. 4, n. 1, primo trattino, e 5, n. 1, primo trattino, della direttiva.
5 Nel ricorso, la Commissione ha precisato di prendere atto di quanto dichiarato dal governo italiano circa il divieto di scarichi diretti. Durante la fase orale, essa ha ritenuto dimostrata la presenza nella normativa italiana di un divieto indiretto di qualsiasi scarico diretto e che, sotto tale profilo, il divieto assoluto di scarichi diretti è conforme alla direttiva.
6 In considerazione di tali divergenti prese di posizione, restano da vagliare le concrete censure mosse dalla Commissione in ordine alla conformità della normativa italiana alla direttiva.
7 Preliminarmente deve rilevarsi che la trasposizione nel diritto nazionale delle norme comunitarie non implica necessariamente la riproduzione ufficiale e letterale delle disposizioni in una norma espressa e specifica e che può essere sufficiente il contesto giuridico generale, sempreché questo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso (v. sentenza 27 maggio 1988, causa 252/85, Commissione / Francia, Racc. pag. 2243). Su questa base va quindi considerata ciascuna delle censure della Commissione.
Sulla distinzione tra sostanze dell' elenco I e sostanze dell' elenco II
8 La Commissione argomenta in primo luogo che la normativa italiana sugli scarichi non fa alcuna distinzione tra le sostanze di cui all' elenco I e quelle di cui all' elenco II. La distinzione sarebbe importante con riferimento allo scopo della direttiva, che consiste nel proteggere efficacemente le acque sotterranee dall' inquinamento, in quanto - osserva la Commissione - mentre gli scarichi di sostanze rientranti nell' elenco I vanno vietati, quelli di sostanze rientranti nell' elenco II vanno semplicemente limitati.
9 La Repubblica italiana, che su tale censura non ha preso posizione né nel controricorso né nella controreplica, ha fatto richiamo, rispondendo al quesito scritto postole dalla Corte, all' allegato 5, punto 1, della citata delibera 4 febbraio 1977 del comitato interministeriale, sottolineando che in forza di essa lo scarico diretto di sostanze di cui all' elenco I è assolutamente vietato e che il rischio di uno scarico indiretto è praticamente eliminato.
10 Pur avendo del pari riconosciuto, durante la fase orale, che la normativa italiana non fa alcuna distinzione tra scarichi diretti e indiretti, la Repubblica italiana sostiene nondimeno che la citata delibera 4 febbraio 1977 costituisce una garanzia che gli scarichi non raggiungano le acque sotterranee, in quanto si autorizza lo scarico, nel suolo, soltanto qualora vi sia una depurazione naturale, e nel sottosuolo, soltanto quando lo scarico sia effettuato in unità geologiche profonde e impermeabili. La Repubblica italiana rileva che la direttiva, distinguendo tra le sostanze rientranti negli elenchi I o II, consente tuttavia un certo livello di inquinamento per le sostanze di cui all' elenco II, contrariamente alla normativa vigente in Italia, su tale punto più severa.
11 Come risulta dalle dichiarazioni della Repubblica italiana, quest' ultima riconosce che la propria normativa omette di distinguere tra le sostanze dell' elenco I e quelle dell' elenco II. Orbene, l' art. 3 della direttiva riserva agli scarichi di sostanze dell' elenco I, i quali devono sempre essere vietati se si tratta di scarichi diretti e sono soggetti ad autorizzazione, dopo previa indagine, se si tratta di scarichi indiretti, un trattamento diverso da quello previsto per gli scarichi di sostanze dell' elenco II, che soggiacciono a differenti regole. Ne consegue che la distinzione tra i due gruppi di sostanze ha, alla luce dello scopo della direttiva, natura imperativa e deve pertanto essere riprodotta nella normativa nazionale con la precisione e la chiarezza necessarie perché si dia piena soddisfazione al principio di certezza del diritto.
12 Va ricordato, in proposito, che una normativa che faccia sussistere, per le persone interessate, uno stato di incertezza circa le possibilità loro offerte di avvalersi del diritto comunitario non costituisce adempimento dell' obbligo di trasporre una direttiva nel diritto interno (v. sentenza 3 marzo 1988, causa 116/86, Commissione / Italia, Racc. pag. 1323).
13 Quanto all' assunto della Repubblica italiana secondo cui la sua normativa elimina praticamente i rischi di scarico indiretto, giova ricordare che, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 15 marzo 1990, Commissione / Paesi Bassi, punto 25 della motivazione (causa C-339/87, Racc. pag. I-851), al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi.
14 La suddetta censura della Commissione deve di conseguenza essere accolta.
Sulle sostanze non menzionate dalla normativa italiana
15 La Commissione fa valere che la normativa italiana ignora varie sostanze tra quelle menzionate negli elenchi I e II della direttiva.
16 Quanto all' elenco I, la Commissione fa rilevare che non figura nella normativa italiana il parametro "composti organostannici" (elenco I, punto 3), e neppure la maggior parte delle sostanze "che possiedono un potere cancerogeno, mutageno o teratogeno in ambiente idrico o con il concorso dello stesso" (elenco I, punto 4), e che tra i composti organoalogenati e le sostanze che possono dare origine a questi composti nell' ambiente idrico ed i composti organofosforici (elenco I, punti 1 e 2), detta normativa fa riferimento soltanto ai "pesticidi clorurati", ai "solventi clorurati" e ai "pesticidi fosforati".
17 Per quanto riguarda le sostanze di cui all' elenco II, la Commissione osserva che la normativa italiana non contempla affatto i seguenti parametri chimici: antimonio, molibdeno, titanio, berillio, uranio, vanadio, cobalto, tallio, tellurio, argento, né comprende inoltre molti dei composti classificabili tra i "biocidi e loro derivati non compresi nell' elenco I". Al riguardo cita alcuni esempi come: i carbammati, i ditiocarbammati, i fungicidi organosolforati, i derivati ammonio-quaternari ed altri, nonché il gruppo di "composti organosilicati tossici o persistenti e sostanze che possono dar origine a tali composti nelle acque, esclusi quelli che sono biologicamente innocui o che si trasformano rapidamente nell' acqua in sostanze innocue" (punti 1, 2 e 4 dell' elenco II).
18 Nel rispondere a un quesito al riguardo postole dalla Corte, la Repubblica italiana ha riconosciuto la fondatezza della censura relativa a tutte queste sostanze ed ha poi confermato questa ammissione durante la fase orale, precisando tuttavia che, per quanto riguarda più in particolare le sostanze di cui al punto 4 dell' elenco I della direttiva, ossia quelle che possiedono un potere cancerogeno, mutageno o teratogeno, essa ha incontrato difficoltà derivanti dal fatto che la direttiva omette di precisare quali siano tali sostanze e ricordando che, chiesti al riguardo chiarimenti alla Commissione, non ha ricevuto alcuna risposta.
19 Deve amettersi che la direttiva non precisa le sostanze che possiedono un potere cancerogeno, mutageno o teratogeno e che, come ha giustamente rilevato la Commissione, tale silenzio è dovuto all' evoluzione costante delle conoscenze scientifiche in materia. Nondimeno, la segnalata difficoltà non giustifica l' assenza di una menzione generale delle suddette sostanze nella normativa nazionale.
20 La censura della Commissione va pertanto accolta.
Sulla procedura di rilascio delle autorizzazioni di scarico
21 La Commissione sostiene che la Repubblica italiana non ha attuato né l' art. 7 della direttiva, che indica il contenuto dell' indagine preliminare specifica, né l' art. 8, secondo cui per autorizzare lo scarico si deve accertare che è garantita la sorveglianza delle acque sotterranee ed in particolare della loro qualità.
22 La Repubblica italiana assume che il disposto dell' art. 7 della direttiva trova attuazione nella legge 5 marzo 1982, n. 62 (GURI 5 marzo 1982, n. 63, pag. 1713), la quale prescrive che le regioni provvedano ad individuare, mediante apposito piano, le zone idonee ad effettuare lo smaltimento di liquami e fanghi, alla luce dei criteri stabiliti dalla citata delibera 4 febbraio 1977, allegato 5, che contiene una disciplina assai dettagliata sulle verifiche preliminari. Tale disciplina assolve, secondo la Repubblica italiana, a una funzione di predeterminazione delle condizioni dello scarico.
23 Tale argomento non può essere condiviso. Invero, l' art. 7 della direttiva prevede che, stante la specificità dell' oggetto dell' indagine, cioè il sito destinato agli scarichi, detta indagine si prefigga del pari uno scopo specifico, vale a dire lo studio delle condizioni idrogeologiche della zona interessata, dell' eventuale capacità depurativa del suolo e del sottosuolo e di altri elementi, e tale del resto è la ragione per cui lo stesso articolo precisa in dettaglio gli elementi sui quali devono vertere le indagini preliminari. Esso subordina cioè il rilascio delle autorizzazioni a condizioni precise e dettagliate che vanno considerate imprescindibili per il conseguimento dello scopo della direttiva. Ne consegue che una normativa nazionale che preveda in modo impreciso e generico taluni criteri e talune norme tecniche per l' impiego delle acque non può ritenersi conforme alle prescrizioni della direttiva.
24 Quanto all' attuazione dell' art. 8 della direttiva, la Repubblica italiana sostiene che la sorveglianza delle acque imposta da questo articolo viene garantita dall' allegato 5, punto 2.8, della citata delibera del comitato interministeriale 4 febbraio 1977, il quale dispone che occorre provvedere a tutte le verifiche necessarie per valutare l' impatto ambientale dello scarico e menziona, a titolo indicativo, un determinato numero di verifiche da effettuarsi.
25 Neppure tale argomento può condividersi. L' art. 8 della direttiva subordina infatti in termini perentori la concessione delle autorizzazioni di cui agli artt. 4, 5 e 6 a un accertamento previo e specifico vertente su un oggetto determinato.
26 Ora, le norme nazionali indicate dalla Repubblica italiana prevedono solo misure imprecise e generiche, di cui non è possibile pensare che diano attuazione all' articolo dianzi citato con la precisione e la chiarezza necessarie per la piena osservanza del principio di certezza del diritto (v. sentenza 17 settembre 1987, citata).
27 Conseguentemente anche questa censura della Commissione merita di essere accolta.
Sulla "autorizzazione provvisoria" tacita
28 Del pari sostiene la Commissione che la Repubblica italiana non ha dato attuazione né agli artt. 9 e 10 della direttiva, che indicano gli elementi che devono essere stabiliti nelle autorizzazioni, né all' art. 12 della medesima, che fissa le condizioni in presenza delle quali un' autorizzazione può venire rifiutata o revocata. La Commissione argomenta che l' art. 15 della citata legge n. 319/76 subordina il rilascio dell' autorizzazione ad un' unica condizione consistente nell' obbligo per il richiedente di presentare una domanda contenente una precisa descrizione delle caratteristiche dello scarico. Inoltre la Commissione sostiene che, in base al suddetto articolo, un' autorizzazione provvisoria si reputa accordata quando la domanda per il rilascio dell' autorizzazione non sia stata rigettata entro un termine di sei mesi. Secondo la Commissione, questa norma istituisce un sistema di autorizzazioni su semplice domanda e una procedura di "silenzio-assenso" le cui conseguenze si riverberano tanto sull' autorizzazione quanto sul controllo, non essendo infatti per nulla certo, in caso di autorizzazione tacita, che il controllo sia stato effettuato e procedendosi, qualora il controllo non abbia avuto luogo, al rilascio dell' autorizzazione senza che siano rispettate le condizioni prescritte dagli artt. 9, 10 e 12 della direttiva.
29 La Repubblica italiana ribatte che la circostanza che la normativa italiana preveda un' autorizzazione tacita non implica che il sistema sia di per sé incompatibile con l' obiettivo perseguito dalla direttiva, disponendo gli Stati membri di una facoltà di scelta del meccanismo per la sua attuazione. Secondo la Repubblica italiana, l' autorità competente deve comunque verificare, per quanto riguarda le autorizzazioni tacite, che il sito prescelto per lo scarico rientri tra quelli previamente individuati dalle regioni. L' ordinamento italiano garantirebbe pertanto un controllo preventivo, efficace e conforme alla direttiva.
30 Va rilevato, in proposito, che ai sensi della direttiva, il rifiuto, la concessione o la revoca delle autorizzazioni devono risultare da un provvedimento esplicito e seguire regole procedurali precise, nelle quali venga rispettato un determinato numero di condizioni necessarie, dalle quali sorgono diritti ed obblighi in capo ai singoli.
31 Ne consegue che un' autorizzazione tacita non può considerarsi compatibile con le prescrizioni della direttiva, tanto più che, come la Commissione ha osservato, una siffatta autorizzazione non consente la realizzazione di indagini preliminari né di indagini successive e di controlli. Ne viene che la normativa nazionale non attua la direttiva con la precisione e la chiarezza prescritte per conformarsi pienamente al principio della certezza del diritto.
32 Conseguentemente anche questa censura della Commissione deve essere accolta.
Sulla durata dell' autorizzazione
33 Secondo la Commissione, la normativa italiana, in particolare l' art. 15 della citata legge n. 319/76, prevede un' autorizzazione definitiva che, pur potendo essere in ogni momento revocata o modificata, è incompatibile con l' art. 11 della direttiva, che impone agli Stati membri l' obbligo di concedere autorizzazioni di durata limitata e soggette a riesame almeno ogni quattro anni.
34 La Repubblica italiana, che non ha preso posizione su tale punto nelle sue memorie, ha riconosciuto, in risposta a un quesito postole al riguardo dalla Corte, che le norme italiane vigenti non disciplinano la durata dell' autorizzazione.
35 Di conseguenza, la censura della Commissione va accolta.
Sul controllo dell' osservanza delle condizioni prescritte dalle autorizzazioni e degli effetti degli scarichi
36 La Commissione sostiene che l' art. 13 della direttiva, che fa obbligo agli Stati membri di vigilare sull' osservanza delle condizioni prescritte da ogni autorizzazione nonché sugli effetti degli scarichi sulle acque sotterranee, non è stato correttamente attuato, dal momento che l' art. 15, sesto comma, della citata legge n. 319/1976, come modificato dalla legge n. 650/79, anch' essa citata, attribuisce alle autorità italiane funzioni di sorveglianza e di controllo aventi carattere impreciso e limitate unicamente alla verifica del rispetto dei limiti di accettabilità previsti dalla legge.
37 Quanto alla censura relativa al controllo dell' osservanza delle condizioni prescritte dall' autorizzazione, la Repubblica italiana, in risposta a un quesito scritto postole dalla Corte, precisa che le prescrizioni della direttiva sono soddisfatte poiché a norma dell' art. 9 della citata legge n. 650/79 i comuni e le comunità montane sono tenuti ad esercitare il controllo sugli scarichi e che l' art. 22 della citata legge n. 319/76 commina al riguardo sanzioni penali per l' inosservanza delle condizioni prescritte nell' autorizzazione. Essa fa rilevare che l' art. 8, quarto comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349 (GURI 15 luglio 1986, n. 162), ha istituito un apposito nucleo operativo ecologico dell' arma dei carabinieri. La circostanza che l' inosservanza delle prescrizioni indicate nel provvedimento di autorizzazione costituisca reato implica, secondo la Repubblica italiana, automaticamente il dovere di vigilanza e di controllo da parte di tutte le autorità preposte all' accertamento di violazioni costituenti reato.
38 Quanto alla censura relativa alla vigilanza sugli effetti degli scarichi, la Repubblica italiana, in risposta a un quesito postole dalla Corte, precisa che detta sorveglianza è garantita dalla norma di cui al punto 2.8 della citata delibera del comitato interministeriale 4 febbraio 1977.
39 Confutando tale argomento, la Commissione osserva che la normativa italiana è vaga e che le sanzioni penali comminate dall' art. 22 della citata legge n. 319/76 sono insufficienti a garantire il rispetto delle disposizioni della direttiva, dal momento che la stessa legge trascura di tener conto delle disposizioni precise e dettagliate di quest' ultima. Per giunta, sostiene la Commissione, il nucleo ecologico dei carabinieri, costituito da una ventina di effettivi, non può garantire una protezione efficace contro tutte le violazioni riguardanti l' ambiente.
40 Va ricordato, in primo luogo, che l' art. 13 della direttiva impone alle autorità degli Stati membri uno specifico obbligo di vigilanza sull' osservanza di tutte le condizioni prescritte dalle autorizzazioni rilasciate nonché su tutti gli effetti degli scarichi sulle acque sotterranee.
41 Orbene, pur istituendo una figura generale di reato, diretta a sanzionare l' inosservanza delle condizioni prescritte dalle autorizzazioni rilasciate, la normativa italiana omette di prescrivere un controllo specifico sull' osservanza di queste condizioni né prevede controlli sugli effetti degli scarichi sulle acque sotterranee.
42 Ne consegue che i provvedimenti adottati dalla Repubblica italiana non sono sufficienti per ottemperare alle specifiche prescrizioni della direttiva sia per quanto riguarda la vigilanza sull' osservanza delle condizioni prescritte dalle autorizzazioni rilasciate, sia per quanto riguarda la vigilanza sugli effetti degli scarichi sulle acque sotterranee.
43 Conseguentemente anche questa censura della Commissione merita di essere accolta.
Sull' obbligo di tenere un inventario delle autorizzazioni
44 La Commissione sostiene che la normativa italiana non è conforme all' art. 15 della direttiva, che fa obbligo agli Stati membri di tenere un inventario delle autorizzazioni. Difatti nessun inventario del genere esiste attualmente in Italia e, seppure esistesse, sarebbe necessariamente incompleto, almeno per quanto riguarda le autorizzazioni tacite.
45 La Repubblica italiana ribatte che la circostanza che la normativa nazionale consenta autorizzazioni in forma tacita non è di impedimento alla redazione dell' inventario richiesta dalla direttiva, dato che ciascuna domanda di autorizzazione presentata all' ufficio competente è accompagnata dalla documentazione contenente tutte le indicazioni relative allo scarico.
46 Tale argomento non può neanch' esso venire accolto, poiché la summenzionata base documentale non soddisfa l' obbligo imposto dalla direttiva di tenere un inventario delle autorizzazioni.
47 Ne consegue che anche questa censura della Commissione va accolta.
48 Sulla scorta di tutti i rilievi sopra svolti, si deve constatare che la Repubblica italiana, non avendo adottato entro il termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
49 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, le spese sono poste a carico del soccombente. La Repubblica italiana è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica italiana, non avendo adottato entro il termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.