62011CC0379
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 27. septembril 2012 (
1
)
Kohtuasi C-379/11
Caves Krier Frères S.àr.l.
versus
Directeur de l’Administration de l’emploi
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour Administrative (Luksemburgi Suurhertsogiriik))
„Töötajate vaba liikumine — ELTL artiklid 21 ja 45 — Siseriiklikud õigusaktid — Liikmesriigi poolt sotsiaalkindlustusmaksete hüvitamine tööandjatele, kes võtavad tööle sama riigi pädevas asutuses registreerunud 45-aastaseid ja vanemaid töötuid — Piirang — Õigustatus”
1.
Luksemburgis on tööandjatel, kes võtavad tööle 45-aastaseid või vanemaid töötuid, õigus saada tööhõivetoetust. (
2
) Selle toetuse kujul hüvitatakse tööandjale sotsiaalkindlustusmaksed, mis ta on tasunud tööle võetud töötaja eest. Asjaomane töötaja peab aga olema registreeritud tööotsijana Luksemburgi tööhõiveameti (
3
) tööbüroos. Cour administrative (teise astme halduskohus) (Luksemburg) küsib, kas niisugune tingimus on kooskõlas ELTL artiklitega 21 ja 45, mis käsitlevad vastavalt kodanike õigust vabalt liikuda ja elada ning töötajate liikumisvabadust Euroopa Liidu piires.
Õigusaktid
Euroopa Liidu õigus
Aluslepingu sätted
2.
ELTL artikli 21 kohaselt on igal liidu kodanikul õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.
3.
ELTL artiklis 45 on sätestatud:
„1.   Tagatakse töötajate liikumisvabadus liidu piires.
2.   Selline liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.”
4.
ELTL artikli 45 lõigete 1 ja 2 osas võivad liikmesriigid kehtestada piiranguid, mis on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt, nagu on sätestatud artikli 45 lõikes 3.
Määrus nr 1408/71
5.
Määrusega nr 1408/71 (
4
) on kooskõlastatud liikmesriikide sotsiaalkindlustusalased õigusnormid, et kaitsta Euroopa Liidu piires liikuvate isikute sotsiaalkindlustusõigusi. (
5
) Määruse reguleerimisalasse kuuluvad kõik töötajad, sealhulgas piirialatöötajad. (
6
) Selles on sätestatud, et Euroopa Liidu territooriumil elavatel isikutel on iga liikmesriigi õigusaktide alusel samasugused kohustused ja õigus saada samasuguseid sotsiaalkindlustushüvitisi nagu kõnealuse liikmesriigi kodanikel. (
7
) Määrusega hõlmatud küsimuste hulka kuuluvad (artikli 4 lõike 1 punkt g) ka töötushüvitisi käsitlevad õigusaktid. Need hüvitised ei ole üksnes rahalised, vaid nende hulka kuulub ka abi töö leidmisel, mida liikmesriikide tööhõiveteenistused osutavad nende poole pöördunud töötajatele. (
8
)
6.
Määruse nr 1408/71 II jaotise („Kohaldatava õiguse kindlaksmääramine”) sätted kujutavad endast täielikku ja ühetaolist kollisiooninormide süsteemi, mille eesmärk on tagada, et liidu piires liikuva töötaja suhtes kehtib ainult ühe liikmesriigi sotsiaalkindlustusskeem. (
9
) Nii on artiklis 13 sätestatud:
„1.   Isikud, kelle suhtes kohaldatakse käesolevat määrust, alluvad üksnes ühe liikmesriigi õigusaktidele, arvestades artiklis 14c sätestatut. Kõnealused õigusaktid määratakse kindlaks vastavalt käesoleva jaotise sätetele.
Arvestades artikleid 14–17:
a)
liikmesriigi territooriumil töötava isiku suhtes kehtivad selle riigi õigusaktid, seda ka juhul, kui ta elab teise liikmesriigi territooriumil või kui tema tööandjaks oleva ettevõtja või isiku registrisse kantud asukoht või peamine tegevuskoht asub teise liikmesriigi territooriumil;
[…]”
7.
Määruse III jaotise 6. peatükk sisaldab töötushüvitistega seotud erisätteid. Artiklis 71 on sätestatud õigusnormid, mis kohalduvad töötule, kes on varem töötanud ja kes oma viimase töötamise ajal elas muus liikmesriigis kui pädev liikmesriik. Artikkel sisaldab erinevaid õigusnorme olenevalt sellest, kas töötu on piirialatöötaja (artikli 71 lõike 1 punkt a) või „töötaja, kes ei ole piirialatöötaja” (artikli 71 lõike 1 punkt b). Piirialatöötajate suhtes on artikli 71 lõike 1 punktis a sätestatud erand artikli 13 lõike 2 punktiga a kehtestatud üldreeglist. Nimelt:
„1.   Töötu, kes on varem töötanud ja kes oma viimase töötamise ajal elas muus liikmesriigis kui pädev riik, saab hüvitist vastavalt järgmistele sätetele: (
10
)
a)
i)
piirialatöötaja, kes on teda palganud ettevõttes osaliselt või aeg-ajalt töötu, saab hüvitist vastavalt pädeva riigi õigusaktidele, nii nagu elaks ta selle riigi territooriumil; nimetatud hüvitist maksab pädev asutus;
ii)
piirialatöötaja, kes on täielikult töötu, saab hüvitist vastavalt selle liikmesriigi õigusaktide sätetele, mille territooriumil ta elab, nii nagu oleksid need õigusaktid kehtinud tema suhtes tema viimase töötamise ajal; nimetatud hüvitist maksab elukohajärgne asutus oma arvel;
[…]”
8.
Töötajal, kes „ei ole piirialatöötaja” ja kuulub seega artikli 71 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse, on valik: ta võib taotleda pädevatelt asutustelt töötushüvitist liikmesriigis, kus ta viimati töötas, või oma elukohariigis. (
11
)
Siseriiklik õigus
9.
Vaidlusaluseks siseriiklikuks õigusnormiks on Code du travail’ (edaspidi „tööseadustik”) artikli L. 541-1 esimene lõik. Seal on ette nähtud sotsiaalkindlustusmaksete hüvitamine (edaspidi „tööhõivetoetus”) järgmistel tingimustel:
„Tööhõivefond hüvitab erasektori tööandjatele sotsiaalkindlustusmaksete nii tööandja kui ka kindlustatud isiku osamakse tööle võetavate töötute puhul – olenemata sellest, kas nad saavad hüvitist või mitte – tingimusel, et neil on täitunud 45 eluaastat ja nad on olnud vähemalt kuu aega registreeritud mõnes [ADEM] tööbüroos tööotsijana.”
10.
Artikli L. 541-1 kolmandas lõigus on sätestatud, et registreerimistingimust ei kohaldata 40-aastastele ja vanematele tööotsijatele, kelle suhtes kehtib tööseadustiku artiklis L. 513-3 määratletud tööhõive säilitamise kava (ehk „koondamiskava”). (
12
)
11.
Artikli L. 622-6 lõikes 1 on sätestatud: „Kõik tööd otsivad töötud on kohustatud registreeruma ADEM-s tööotsijatena.”
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
12.
M. Krier on sündinud 30. juulil 1955. Ta on Luksemburgi kodanik, kes elab perega Saksamaal. Luksemburgi äriühing Caves Krier Frères S.àr.l. (edaspidi „Caves Krier”) võttis 1. mail 2008 M. Krieri, kes oli siis 52-aastane, tähtajatu töölepingu alusel tööle. M. Krier on alati töötanud Luksemburgis, ehkki vahetult enne Caves Krieris tööle asumist oli ta olnud eelmise tööandja otsusel koondatuna töötu. Sel perioodil oli M. Krier registreerunud Saksa ametiasutustes töötuna ja sai sellekohaselt töötushüvitist oma elukohariigis.
13.
Caves Krier esitas 2. septembril 2008 ADEM-le taotluse töötushüvitise saamiseks seoses oma otsusega võtta tööle M. Krier. ADEM direktor jättis 4. septembri 2008. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata põhjendusel, et M. Krier ei olnud registreerunud ADEM-s tööotsijaks, nagu vaidlusalune siseriiklik meede nõuab. Caves Krier pöördus 11. jaanuaril 2010 kaebusega Tribunal administratifi (esimese astme halduskohus), taotledes selle otsuse tühistamist.
14.
Tribunal administratif jättis 14. juuli 2010. aasta otsusega Caves Krieri kaebuse rahuldamata. Ta otsustas, et Luksemburgis elava ja sellest tulenevalt ADEM-s töötuna registreeruda saava töötu olukord ei ole sarnane niisuguse töötu olukorraga, kes ei ela Luksemburgis ega saa ADEM-s registreeruda ning peab registreeruma hoopis oma elukohariigi tööbüroos.
15.
Caves Krier esitas 12. augustil 2010 selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Cour administrative’ile.
16.
Viimati nimetatud kohus on seisukohal, et seoses vaidlusaluses õigusaktis ette nähtud tööhõivetoetuse andmise tingimuste, eeskätt registreerumistingimustega tekib Euroopa Liidu õiguse küsimus. (
13
) Ta märgib, et „vaidlust ei ole selles, et registreeruda võivad ainult Luksemburgi territooriumil elavad isikud, teised aga mitte, mis sisuliselt tähendab tööhõivetoetuse reserveeritust tööandjatele, kes võtavad tööle Luksemburgis elavaid töötuid”.
17.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, et riigil – kes ei ole tema menetluses esindatud – ei ole olnud võimalust kindlaks teha, kas seesugune elukohaga seotud piirang põhineb objektiivsetel üldise huviga seotud kaalutlustel, mis ei olene asjaomaste isikute kodakondsusest, ning on proportsionaalne vaidlusaluse siseriikliku meetme õiguspärase eesmärgiga. Siseriiklik kohus leiab, et ta ei saa neid meetmeid omal algatusel põhjendada. Sellest lähtudes otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas EL õigusega ning konkreetsemalt [ELTL] artiklitega 45 ja 45 on kooskõlas [tööseadustiku] artikli L. 541-1 esimene lõik, mille kohaselt hüvitatakse sotsiaalkindlustusmaksete nii tööandja kui ka kindlustatud isiku osamakse erasektori tööandjatele ainult töötute puhul, kes võetakse tööle üle 45 aasta vanuselt – olenemata sellest, kas nad saavad hüvitist või mitte – tingimusel, et töötud on olnud vähemalt kuu aega registreeritud mõnes [ADEM] tööbüroos tööotsijana, samal ajal kui seda meedet ei kohaldata tööandjate suhtes, kes võtavad tööle töötuid, kes on registreeritud tööotsijana vastavates välisriigi asutustes?”
18.
Kirjalikke märkusi on esitanud Caves Krier, Austria, Luksemburgi, Poola ja Tšehhi Vabariigi valitsus ning komisjon.
19.
Suulisi märkusi esitasid 21. juuni 2012. aasta kohtuistungil Caves Krier, Luksemburg, Tšehhi Vabariik ja komisjon.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
20.
Austria väitel on siseriikliku kohtu küsimus vastuvõetamatu järgmistel põhjustel. Esiteks on eelotsusetaotlus ebaselge, kuna selles ei ole näidatud, kas vaidlusaluse siseriikliku meetmega on kehtestatud elukohatingimus või registreerumisnõue. Sellest lähtudes märgib Austria, et siseriiklik kohus ei ole määratlenud küsimuse faktilist ja õiguslikku konteksti nii, et Euroopa Kohus saaks anda kasuliku vastuse. (
14
) Teiseks viitab siseriiklik kohus sellele, et registreerumisnõue ei kohaldu töötajatele, kes koondamiskava kohaselt koondatakse. (
15
) Ometi ei ole siseriiklik kohus hõlmanud eelotsusetaotlusesse asjakohaseid siseriiklikke õigusnorme. Kolmandaks väidab Austria – keda selles osas toetab Tšehhi Vabariik –, et siseriikliku kohtu esitatud küsimus on hüpoteetiline, sest tegelikult ei takistanud vaidlusalune siseriiklik õigusnorm M. Krieri kasutamast liikumisvabadust ega saamast tööd Luksemburgis.
21.
Minu arvates on küsimus vastuvõetav.
22.
Esiteks näib mulle, et siseriiklik kohus on määratlenud siseriiklikul tasandil õigusnormide konteksti olulised asjaolud ning vaidluse algupära piisava täpsusega, et Euroopa Kohus saaks tuvastamist vajavad küsimused kindlaks teha ja eelotsuse küsimuse läbi vaadata. Ka menetlusosalised on saanud oma märkustes käsitleda tekkivaid küsimusi ja esitada sellest lähtudes oma seisukohti. Sellepärast olen seisukohal, et Euroopa Kohus saab esitatud küsimuses otsuse teha.
23.
Teiseks, kuna ei ole väidetud, et M. Krier on sotsiaalkava kohaselt koondatud töötaja ning seega tööseadustiku artikli L. 541-1 kolmanda lõigu alusel registreerumisnõudest vabastatud. Seetõttu ei ole vaja uurida, kas niisugune lahendus on vastuolus ELTL artiklitega 21 või 45.
24.
Kolmandaks, seoses väitega, et siseriikliku kohtu küsimus on hüpoteetiline, on vaja kaaluda järgmisi asjaolusid.
25.
Ei ole vaidlustatud, et M. Krier on piirialatöötaja ja et tal on õigus tugineda oma liikumisvabadusele ELTL artikli 45 alusel. Ta on seda õigust kasutanud, asudes elama väljapoole oma algset elukohariiki Luksemburgi, ehkki ta töötab nimetatud riigis.
26.
Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub__ et siseriiklikud õigusnormid, mis takistavad või pärsivad liikmesriigi kodaniku lahkumist päritoluriigist tema liikumisvabaduse kasutamise raames, kujutavad endast selle vabaduse piirangut ka siis, kui neid kohaldatakse asjaomase töötaja kodakondsusest olenemata. (
16
)
27.
Siseriikliku kohtu küsimuse uurimisel on seega vaja kaaluda, kas M. Krier on ebasoodsamas olukorras põhjusel, et ta elab Saksamaal ja ei saa seetõttu ADEM-s registreeruda. M. Krieri olukorra tagajärjel ei saa tema tööandja Caves Krier tööhõivetoetust seoses oma otsusega ta tööle võtta.
28.
Euroopa Kohtu sõnul peab selleks, et töötajate õigus sellele, et nad võetakse tööle ja saavad töötada, oleks tõhus ja kasulik, nimetatud õigusega tingimata kaasnema tööandjate õigus töötajate vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme järgides neid tööle võtta. (
17
)
29.
Seda arvestades ei pea ma siseriikliku kohtu küsimust hüpoteetiliseks. Kaalumist vajab küsimus, kas Caves Krier kui M. Krieri tööandja on ebasoodsamas olukorras seetõttu, et talle ei makstud M. Krieri töölevõtmisel vanemate töötajate tööhõivetoetust. See küsimus ei ole hüpoteetiline, vaid on põhjustanud siseriiklikul tasandil tegeliku, lahendamist vajava vaidluse. Liiati puudutab vaidlusküsimus M. Krieri õigusi piirialatöötajana elada ühes ja ühtlasi töötada teises liikmesriigis. Küsimus on selles, kas vaidlusalune siseriiklik meede tõkestab nende õiguste kasutamist nii, et sellised isikud nagu M. Krier satuvad seetõttu ebasoodsamasse olukorda. (
18
)
30.
Lõpuks pean siiski vajalikuks teha ettepaneku otsustada üksnes ELTL artikli 45 tõlgendamise kohta. ELTL artiklis 21 on sätestatud iga Euroopa Liidu kodaniku õigus vabalt elada ja liikuda liikmesriikide territooriumil. Seoses töötajate vaba liikumisega leiab see konkreetse väljenduse ELTL artiklis 45. Kuivõrd põhikohtuasi kuulub viimati nimetatud sätte kohaldamisalasse, näib mulle tarbetu eraldi lahendada ELTL artikli 21 tõlgendamise küsimust. (
19
)
Töötajate vaba liikumise piirangu olemasolu
Vaidlusaluse piirangu laad
31.
Siseriikliku kohtu küsimusest selguvalt on tööhõivetoetus allutatud tingimusele, et tööle võetavad töötud peavad olema ADEM tööbüroos tööotsijateks registreerunud. Siseriiklik kohus täpsustab, et „vaidlust ei ole selles, et registreeruda võivad ainult Luksemburgi territooriumil elavad isikud, teised aga mitte, mis sisuliselt tähendab tööhõivetoetuse reserveeritust tööandjatele, kes võtavad tööle Luksemburgis elavaid töötuid”.
32.
Luksemburg vaidlustab selle, kuidas siseriiklik kohus tõlgendas vaidlusalust siseriiklikku meedet. Ta väidab, et ADEM-s registreerumine ei piirdu Luksemburgis elavate töötajatega. Luksemburg lisab, et ADEM-s registreerumise õigus on kõikidel EL kodanikel. Ta märgib, et registreerumise suhtes ei kohaldata kodakondsusnõuet. Nii saaks ka niisugune töötu nagu M. Krier, kes elab Saksamaal, on seal töötuna registreeritud ja saab seal töötushüvitist, Luksemburgis ADEM-s registreeruda, et selles riigis tööd otsida. Luksemburg märgib, et ELTL artikliga 45 seotud piiranguid seega ei ole.
33.
Caves Krier ja komisjon nõustuvad siseriikliku kohtu tõlgendusega ja on seisukohal, et vaidlusaluse siseriikliku õigusnormi tagajärjel kehtestub ADEM-s registreerumise suhtes elukohanõue.
34.
Kõnealuse siseriikliku õigusnormi sõnastusest sellise elukohanõude olemasolu ei selgu. Luksemburgis aga on kolme astme kohtud (
20
) tõlgendanud seda õigusnormi lähtekohalt, et niisugune elukohatingimus on tõepoolest kohaldatav.
35.
Siseriiklike õigusnormide tõlgendamise osas on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud rajama oma kaalutlused eelotsusetaotluses antud kirjeldusele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama liikmesriigi siseriiklikke õigusnorme. (
21
) Eelotsusemenetluses seisavad Euroopa Kohtu ja eelotsusetaotlust esitava kohtu ülesanded selgelt teineteisest eraldi ning siseriiklike õigusnormide tõlgendamine on ainuüksi viimati nimetatu pädevuses. (
22
)
36.
Sellepärast olen seisukohal, et hinnang selle kohta, kas ELTL artikliga 45 on vastuolus eelnevalt tööotsijaks registreerumise nõue, kui selline registreerumine on võimaliku tööandja jaoks tööhõivetoetuse saamise eeltingimus, peab lähtuma vaidlusalusest siseriiklikust õigusnormist nii, nagu seda tõlgendab eelotsusetaotluse esitanud siseriiklik kohus, see tähendab elukohanõuet sisaldavana.
Elukohanõue
37.
Niivõrd kui Luksemburgis elamine on vaidlusaluse siseriikliku õigusnormi kohaldamisel eeltingimus ADEM-s registreerumiseks ning ADEM-s registreerumine on eeltingimus tööhõivetoetuse saamiseks, võtab üle 45-aastast töötut värvata sooviv Luksemburgi tööandja tõenäolisemalt tööle Luksemburgis elava töötaja, kelle puhul on nimetatud toetuse saamine tavaliselt võimalik, (
23
) mitte piirialatöötaja, kelle puhul ei ole võimalik seda saada.
38.
Seega on üle 45-aastastel väljaspool Luksemburgi elavatel töötutel tõenäoliselt keerulisem selles riigis tööd saada. Seetõttu on tõenäoline, et niisugune tingimus pärsib selliste isikute kolimist naaberriiki.
39.
Nii olen seisukohal, et selline elukohanõue nagu põhikohtuasjas vaidluse all olev nõue piirab ELTL artikliga 45 tagatud töötajate liikumisvabadust Euroopa Liidu piires.
40.
Siseriiklik kohus selgitab, et ta palub suuniseid selle kohta, kas elukohanõue võib sellegipoolest olla õigustatud. Ta rõhutab, et Luksemburgi valitsusel – kes ei ole põhikohtuasjas menetlusosaline – ei ole olnud võimalust kindlaks teha, kas selline piirang on ELTL artikli 45 tähenduses õigustatud, ning et ta ise ei saa omal algatusel põhjendusi esitada.
41.
Kohtupraktikas on välja kujunenud, et töötajate liikumisvabaduse piirang saab olla vastuvõetav üksnes juhul, kui sellel on asutamislepinguga kooskõlas olev õiguspärane eesmärk ja see on õigustatud ülekaaluka üldise huvi tõttu. Ka sellisel juhul peab selle meetme kohaldamine olema kõnealuse eesmärgi täitmiseks sobiv ega tohi ületada selle saavutamiseks vajalikku. (
24
)
42.
Seega, kui liikmesriigi võimud võtavad vastu põhivabadusest kõrvale kalduva meetme, on selle liikmesriigi ülesanne tõendada, et niisugune meede on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust. Sellest tulenevalt peavad liikmesriigi põhjendustele lisanduma selle riigi poolt vastu võetud piirava meetme sobivuse ja proportsionaalsuse analüüs ning tema argumente põhjendavad konkreetsed tõendid. (
25
)
43.
Eelotsusemenetluses (erinevalt ELTL artikliga 258 ette nähtud rikkumismenetlusest) on küsimus, kas vaidlusalune siseriiklik meede on õigustatud, mitte Euroopa Kohtu, vaid siseriikliku kohtu otsustada. (
26
) Euroopa Kohtu ülesanne on anda siseriiklikule kohtule suuniseid. See aga on iseäranis raske, kui faktilise ja õigusliku konteksti kirjeldus on teatavates aspektides ebatäielik (ent siiski mitte sedavõrd, et eelotsusetaotlus oleks vastuvõetamatu (
27
)), mis takistab Euroopa Kohut vastamast eelotsuse küsimustele sellise täpsusega, nagu ta ise sooviks. Nii võib Euroopa Kohtul olla vaja jätta teatavad aspektid lahtiseks. (
28
)
44.
Enne kohtuistungit kutsus Euroopa Kohus Luksemburgi käsitlema õigustatuse küsimust, mida tema kirjalikud märkused ei hõlmanud. Hoolimata veel ühest (kohtuistungil väljendatud) sõnaselgest palvest osutada abi õigustatuse küsimuses, keeldus Luksemburg selle kohta argumente esitamast.
45.
Kuna puudub teave, millest nähtuks, kas vaidlusalusel elukohanõudel on õiguspärane eesmärk, näib mulle, et Euroopa Kohtul ei ole võimalik anda suuniseid selle kohta, kas niisugune nõue on selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. Kui siseriiklik kohus seda küsimust käsitleb, võivad siiski abiks olla järgmised kommentaarid.
46.
Kui elukoht on registreerimiseks möödapääsmatu tingimus, takistab see igal juhul M. Krieri olukorras oleva isiku registreerumist pädevas asutuses. Selle tagajärjel kaotab tööandja, kes sellise isiku tööle võtab, automaatselt võimaluse saada tööhõivetoetust. Nii on selline elukohatingimus, nagu siseriiklik kohus on kirjeldanud, sedavõrd otsustava mõjuga, et selle proportsionaalsus on ebatõenäoline, isegi kui pädevad siseriiklikud asutused suudavad tõendada, et sellel on õiguspärane eesmärk. (
29
)
47.
Sellepärast olen seisukohal, et niisugune elukohatingimus on ELTL artikliga 45 vastuolus niivõrd, kui see määrab kindlaks, kas selle tingimuse kohaldamisalasse kuuluval üle 45-aastast töötut tööle võtval tööandjal on võimalik saada tööhõivetoetust või mitte.
Registreerumisnõue
48.
Niivõrd, kui siseriiklik kohus märgib, et ta palub suuniseid küsimuses, kas ELTL artikliga 45 on vastuolus registreerumiseks nõutav elukohatingimus, ei ole vaja hinnata, kas pelk registreerumisnõue on iseenesest takistus. Kuna aga Luksemburg väidab, et vaidlusaluse siseriikliku õigusnormiga ei ole elukohatingimust kehtestatud, ja arvestades, et märkusi esitanud liikmesriigid on käsitlenud seda õigusnormi kui pelgalt registreerumistingimust, kaalun teise võimalusena seda seisukohta.
49.
Määrus nr 1408/71 ei ole otseselt asjakohane. Tööhõivetoetus ei ole nimetatud õigusakti kohaldamisalasse kuuluv sotsiaalkindlustushüvitis. Liiati ei ole M. Krieri taotlus töötushüvitise saamiseks põhikohtuasja ese. Sellegipoolest väidab Austria, et määrus nr 1408/71 annab võrdluspunkti kõnealuse sotsiaalse hüvise, s.o tööhõivetoetuse hindamiseks käesolevas asjas. (
30
) Poola märgib, et kuna M. Krier on piirialatöötaja, tuleneb määruse nr 1408/71 artiklit 71 käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast, nimelt kohtuotsusest Miethe, (
31
) et tal on õigus valida, kas registreeruda töötushüvitise saamiseks oma elukohariigis Saksamaal või riigis, kus ta viimati töötas, s.o Luksemburgis. Kuna ta otsustas registreeruda oma elukohariigis, mitte Luksemburgis, on see, et ta ei vasta vaidlusaluses siseriiklikus õigusnormis sätestatud registreerumistingimusele, tema isikliku valiku, mitte aga selle õigusnormi enda tagajärg. Komisjon märgib, et M. Krieril on määruse nr 1408/71 alusel õigus registreeruda nii Saksamaal kui ka Luksemburgis, kuid vaidlusalune siseriiklik õigusnorm ei võimalda tal seda teha.
50.
Üldiselt annab ADEM-s registreerumine muu hulgas tunnistust sellest, et asjaomane isik otsib tööd, on valmis vastama tööpakkumistele ja tal on õigus kasutada ADEM töövahendusteenuseid. Kui isik kvalifitseerub, võib registreerumise tulemuseks olla ka töötushüvitise maksmine ADEM poolt. Siiski saavad isikud registreeruda olenemata sellest, kas ADEM maksab neile selle tulemusel ka töötushüvitist.
51.
Määruse nr 1408/71 artikli 13 lõikes 2 on määratud kindlaks töötaja töötushüvitisetaotluse suhtes kohaldatavad siseriiklikud õigusaktid. (
32
) Selles ei ole aga sätestatud tingimusi, mis looksid õiguse või kohustuse muutuda seotuks teatava sotsiaalkindlustusskeemiga. (
33
) Üldiselt on töötushüvitiste osas pädev see riik, kus töötu viimati töötas. (
34
) Põhimõtteliselt vastutab see liikmesriik nimetatud hüvitiste maksmise ja mitterahaliste kõrvalhüvitiste, näiteks uue töö leidmisel abi osutamise eest.
52.
Artikli 71 lõike 1 punktis a on aga ette nähtud selle põhimõtte erand seoses piirialatöötajatega. Artikli 71 lõike 1 punkti a alapunktist ii selgub, et piirialatöötajal, kes on täielikult töötu, ei ole õigust saada töötushüvitist riigis, kus ta viimati töötas, isegi kui ta tasus seal sotsiaalmakseid, vaid tal on õigus saada hüvitist oma elukohariigis. (
35
)
53.
Kohtuasjas Miethe märkis Euroopa Kohus sedagi, et artikli 71 lõike 1 punkti a alapunkti ii kohaldamisalasse kuuluvat töötajat võidakse erandjuhtudel pidada „mitte piirialatöötajaks”, kui tal on riigiga, kus ta viimati töötas, eriliselt tugevad sidemed, ja nii võib ta kuuluda artikli 71 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse. Selline töötaja võib valida töötushüvitise saamise elukohariigi asemel riigilt, kus ta viimati töötas. (
36
)
54.
Kui M. Krieri olukord kuulus artikli 71 lõike 1 punkti a kohaldamisalasse (nagu näibki olevat olnud), ei saanud ta valida, kus registreeruda töötushüvitise saamiseks. Ta oli kohustatud tegema seda oma elukohariigis Saksamaal. Teiselt poolt, kui teda tuleks (erandkorras) Miethe kohtuotsuse alusel pidada „mitte piirialatöötajaks”, kuid ta valis siiski Saksamaal registreerumise, ei saaks ta liita nimetatud riigist saadavat ja Luksemburgist saadavat töötushüvitist. (
37
) Seega, kui ta sai töötushüvitist Saksamaal, pidi ta ka end tööotsijana selle riigi pädevatele asutustele kättesaadavaks tegema.
55.
Sellest aga ei tulene, nagu oleks Luksemburgil keelatud anda niisugustele isikutele nagu M. Krier õigust registreeruda ADEM-s seoses abiga selles riigis töö saamiseks. Samuti ei takista Euroopa Liidu õigus töötuid piirialatöötajaid sel eesmärgil ADEM-s registreerumast. Niisugustel asjaoludel tekiks selliseid isikuid tööle võtnud tööandjatel lisaks õigus taotleda tööhõivetoetust.
56.
Tõepoolest, nagu ka Luksemburgi valitsus väidab, ei ole registreerumistingimus otseselt kodakondsuse põhjal diskrimineeriv.
57.
Seega on piirialatöötajatel nagu M. Krier (elukohanõude puududes) põhimõtteliselt õigus ADEM-s registreeruda.
58.
Arvestades, et töötushüvitise saamiseks on töötud piirialatöötajad määruse nr 1408/71 artikli 71 kohaselt kohustatud registreeruma oma elukohariigis, tekib küsimus, kas lisanõue registreeruda ka oma viimase töökoha riigi pädevas asutuses kujutab endast ELTL artikli 45 tähenduses piirangut, kuivõrd sellistele isikutele langeb lisakoormus, mida ei tule kanda Luksemburgis elavatel töötajatel, kes ei pea registreeruma kahe riigi pädevates asutustes selleks, et võimalikule tööandjale antaks tööhõivetoetust.
59.
Mulle näib, et ehkki piirialatöötajatel oleks (selle hüpoteesi kohaselt) kohustus registreeruda kahes liikmesriigis, ei piira niisugune olukord nende liikumisvabadust.
60.
Esiteks on piirialatöötajad oma olukorra laadist tulenevalt harjunud asju ajama nii oma elukohariigis kui ka riigis, kus nad töötavad. Teiseks kujutab registreerumine endast tõenäoliselt ankeedi täitmist – võimalik, et internetis – ja võib sisaldada ka vestlust. Sellepärast ei ole tõenäoline, et see oleks halduslikult nii koormav ja/või kulukas, et olla takistuseks. Kolmandaks on piirialatöötaja huvides otsida tööd selles liikmesriigis, kus tal on uue töö leidmiseks parimad väljavaated. Seega on niisugused isikud tõenäoliselt motiveeritud registreeruma sel eesmärgil ka liikmesriigis, kus nad viimati töötasid.
61.
Elukohanõude puududes ei peaks ma pelgalt nõuet registreeruda liikmesriigis, kus isik viimati töötas – lisaks registreerumisele elukohariigis –, piirialatöötajale selliseks lisakoormuseks, mis kujutaks endast ELTL artikli 45 tähenduses liikumisvabaduse piirangut seoses tööhõivetoetuse maksmisega.
62.
Seda järeldust arvestades ei ole vaja õigustatuse küsimust kaaluda. Et suunistada siseriiklikku kohut kõikides vajalikes aspektides, käsitlen siiski põgusalt ka selle kohta esitatud märkusi.
63.
Caves Krier osutab oma kirjalikes märkustes, et tööhõivetoetuse eesmärk on julgustada tööandjaid võtma tööle pikaajaliselt tööta olnud vanemaealisi töötajaid ja parendada nende väljavaateid uuesti töö saamisel. (
38
) Vaidlusaluses siseriiklikus õigusaktis siiski puudub teave registreerumistingimuse eesmärgi kohta.
64.
Austria, Tšehhi Vabariik, Luksemburg ja Poola märgivad, et registreerumistingimuse kehtestamine kuulub liikmesriigi tööhõivepoliitika kaalutlusalasse, kuivõrd minimaalse registreerituse nõudega tagatakse, et abi saaja on seotud kõnealuse riigi tööturuga.
65.
Euroopa Kohus on märkinud, et liikmesriigid on kohustatud valima tööhõive valdkonnas niisugused meetmed, millega tõenäoliselt saavutatakse taotletavad eesmärgid. Ta on tunnustanud liikmesriikide laia kaalutlusõigust selle pädevuse teostamisel. Peale selle kujutab tööhõive edendamine endast sotsiaalpoliitika õiguspärast eesmärki. (
39
)
66.
Üldiselt on mõistlik eeldada, et ADEM-s registreerumist nõutakse selleks, et ADEM-l oleksid vajalikud andmed tööotsijate ja tööpakkumiste omavahel sobitamiseks. Selle kohta, miks isiku andmed peavad olema olnud registris vähemalt ühe kuu, teave puudub.
67.
Tööhõivetoetuse andmise osas meenutan, et registreerumistingimust ei kohaldata kõikidele töötutele. Nii ei nõuta ADEM-s registreerumist koondamiskava alusel koondatud töötajatelt. (
40
)
68.
Seega ei selgu vaidlusalusest õigusnormist, milline täpselt on selle eesmärk või miks on see õigusnorm niiviisi sõnastatud. Seetõttu on edasine analüüs proportsionaalsuse kohta võimatu.
Registreerituse tunnustamine teises liikmesriigis
69.
Komisjon väidab, et Euroopa Liidu õiguse kohaselt tuleb faktilisi asjaolusid või sündmusi, mis toimuvad teises liikmesriigis, käsitleda nii, nagu oleksid need toimunud selle liikmesriigi territooriumil, kus vastavad õigusnormid kehtivad (kirjeldades seda kui võrdse kohtlemise põhimõtte harundit või laiendust). (
41
) Komisjon märgib, et kohtupraktikast tulenevalt peab Luksemburg arvesse võtma, et M. Krier oli registreeritud töötuna Saksamaal; ja et sellest peaks piisama registreerumisnõude täitmiseks tööhõivetoetuse saamise eesmärgil.
70.
Ma ei kaldu komisjoni käsitlusviisi järgima.
71.
Registreerumise tingimusi ja eesmärke reguleerib iga liikmesriik ise ja need ei pruugi olla tingimata samad. Kuna puudub teave selle kohta, kas teised liikmesriigid osutavad töövahendusteenust, mis on ADEM omaga piisavalt sarnane, ja samuti puudub liikmesriikidevaheline töötushüvitisega seotud registreerumisnõuete vastastikuse tunnustamise süsteem, (
42
) ei ole ma veendunud, et töötu puhul tuleks pelgalt sellepärast, et ta on registreerunud ühe liikmesriigi pädevas asutuses, asuda seisukohale, et ta on täitnud tingimused niisuguste hüvitiste saamiseks teises liikmesriigis ning seega toonud oma uuele tööandjale kaasa õiguse saada selles riigis tööhõivetoetust.
Ettepanek
72.
Eelnevast lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour administrative’i küsimusele järgmiselt:
Niisugused siseriiklikud õigusnormid nagu Code du travail’ artikli L. 541-1 esimene lõik on ELTL artikliga 45 vastuolus osas, milles töötud peavad siseriiklikus pädevas asutuses registreerumiseks vastama elukohanõudele ning see registreerumine on eeltingimuseks tööhõivetoetuse andmisel tööandjale, kes võtab tööle teatavat liiki töötuid.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 9.
(
3
)	Administration de l’emploi (edaspidi „ADEM”).
(
4
)	Nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrus (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes. Käesoleva menetluse ajal oli kohaldatav selle määruse redaktsioon, mis sisaldus nõukogu 2. detsembri 1996. aasta määruse (EÜ) nr 118/97, millega muudetakse ja ajakohastatakse määrust (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes ning määrust (EMÜ) nr 574/72, millega on kehtestatud määruse (EMÜ) nr 1408/71 rakendamise kord (EÜT 1997, L 28, lk 1; ELT eriväljaanne 05/03, lk 3), A lisa I osas. Määrus nr 1408/71 asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 166, lk 1; ELT eriväljaanne 05/05, lk 72) alates 1. maist 2010, mil see jõustus vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusele nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 (sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta) rakendamise kord (ELT 2009, L 284, lk 1). Määruse nr 883/2004 artiklis 90 on sätestatud, et määrus nr 1408/71 säilitab siiski õigusliku mõju teatavate õigusaktide suhtes, mis ei ole käesolevas menetluses asjakohased.
(
5
)	Vt määruse nr 1408/71 põhjendused 1–5.
(
6
)	Artikli 1 punkt a. Artikli 1 punktis b on piirialatöötaja määratletud kui töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, kes töötab või tegutseb ühe liikmesriigi territooriumil ja elab mõne teise liikmesriigi territooriumil, kuhu ta korrapäraselt naaseb iga päev või vähemalt kord nädalas.
(
7
)	Artikli 3 lõige 1.
(
8
)	12. juuni 1986. aasta otsus kohtuasjas 1/85: Miethe (EKL 1986, lk 1837, punkt 16).
(
9
)	13. märtsi 1997. aasta otsus kohtuasjas C-131/95: Huijbrechts (EKL 1997, lk I-1409, punkt 17 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
10
)	Pädev riik on liikmesriik, mille territooriumil asub pädev asutus (artikli 1 punkt q). Mõiste „asutus” on määratletud artikli 1 punktis n kui kõigi või osa sotsiaalkindlustusõigusaktide kohaldamise eest vastutav organ või asutus. Pädev asutus määratakse kindlaks vastavalt artikli 1 punktile o: muu hulgas hõlmab see asutust, kus asjaomane isik on hüvitise taotlemise ajal kindlustatud.
(
11
)	Vt nt 29. juuni 1995. aasta otsus kohtuasjas C-454/93: van Gestel (EKL 1995, lk I-1707, punkt 23).
(
12
)	Tööseadustiku artikli L. 513-1 kohaselt peavad sotsiaalpartnerid juhul, kui ettevõtja koondab korraga viis või rohkem töötajat, sisse seadma koondamiskava.
(
13
)	Enne käesoleva eelotsusetaotluse koostamist palus ja sai Cour administrative eelotsuse Cour constitutionelle’ilt (põhiseaduskohus) seoses vaidlusaluse siseriikliku õigusnormi vastavusega Luksemburgi põhiseaduse artikli 10a lõikele 1.
(
14
)	Austria tugineb 23. märtsi 2006. aasta otsusele kohtuasjas C-237/04: Enirisorse (EKL 2006, lk I-2843, punktid 17‐19).
(
15
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 10.
(
16
)	16. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C-325/08: Olympique Lyonnais (EKL 2010, lk I-2177, punktid 33 ja 34 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
17
)	11. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas C-208/05: Innovative Technology Center (EKL 2007, lk I-181, punkt 23).
(
18
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 37‐39.
(
19
)	Eespool 17. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Innovative Technology Center, punktid 63‐65 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
20
)	Tribunal administratif, Cour constitutionelle talle esitatud eelotsuseküsimust kaaludes (vt 13. joonealune märkus) ja eelotsusetaotluse esitanud kohus (Cour administrative). Lisan, et peaaegu kogu avalik teave ADEM veebisaidil (vt www.adem.public.lu/demandeur/placement/index.html) jätab samasuguse mulje.
(
21
)	17. märtsi 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-128/10 ja C-129/10: Naftiliaki Etaireia Thasou AE (EKL 2011, lk I-1885, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
22
)	17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-500/06: Corporación Dermoestética SA (EKL 2008, lk I-5785, punkt 21).
(
23
)	Tööseadustiku artikli L. 622-6 lõige 1, mis kohaldub kõikidele Luksemburgis elavatele isikutele, kohustab tööd otsivat töötut registreeruma ADEM-s tööotsijana (vt käesoleva ettepaneku punkt 11).
(
24
)	Eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Olympique Lyonnais, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
25
)	13. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C-73/08: Bressol ja Chaverot (EKL 2010, lk I-2735, punkt 71). Vt samuti 14. juuni 2012. aasta otsus kohtuasjas C-542/09: komisjon vs. Madalmaad (punkt 81).
(
26
)	Eespool 25. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Bressol ja Chaverot, punkt 74.
(
27
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 22.
(
28
)	30. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C-236/98: Jämställdhetsombudsmannen (EKL 2000, lk I-2189, punkt 34).
(
29
)	Vt nt 11. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C-224/98: D’Hoop (EKL 2002, lk I-6191, punkt 39).
(
30
)	Nii Austria kui ka komisjon viitavad oma kirjalikes märkustes määruse nr 883/2004 sätetele. Kuna aga see õigusakt ei olnud asjakohasel ajal kehtiv (vt 4. joonealune märkus eespool), olen käesolevas ettepanekus viidanud määrusele nr 1408/71.
(
31
)	Viidatud eespool 8. joonealuses märkuses.
(
32
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 6.
(
33
)	Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Huijbrechts, punkt 17 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
34
)	Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Huijbrechts, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
35
)	Eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Miethe, punktid 9‐11. Nendes punktides on selgelt eristatud töötajaid, kes ei ole piirialatöötajad ja kes kasutavad artikli 71 lõike 1 punktiga b antud valikuvõimalust, tehes end kättesaadavaks kas selle liikmesriigi, kus nad viimati töötasid, või selle liikmesriigi, kus nad elavad, tööhõiveteenustele, ning piirialatöötajaid, kes on hõlmatud artikli 71 lõike 1 punktiga a ja kellel ei ole sellist valikuvõimalust. Miethe kohtuotsuse asjakohasust määruse nr 883/2004 suhtes uurib Euroopa Kohus praegu kohtuasjas C-443/11: Jeltes.
(
36
)	Kohtuotsus Miethe, punktid 17 ja 18.
(
37
)	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus van Gestel, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
38
)	Caves Krier viitab selles suhtes parlamendi dokumendile nr 3798, lk 3, 1992.‐1993. aasta istungjärk.
(
39
)	Eespool 17. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Innovative Technology Center, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
40
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 10.
(
41
)	Komisjon tugineb 15. oktoobri 1969. aasta otsusele kohtuasjas 15/69: Ugliola (EKL 1969, lk 363), 4. oktoobri 1991. aasta otsusele kohtuasjas C-349/87: Paraschi (EKL 1991, lk I-4501) ja 22. novembri 1995. aasta otsusele kohtuasjas C-443/93: Ioannis Vougioukas (EKL 1995, lk I-4033).
(
42
)	Määruses nr 1408/71 ei ole sätteid registreerumistingimuste vastastikuse tunnustamise kohta. Määrusesse nr 883/2004 on lisatud säte, mis käsitleb teabevahetust liikmesriikide pädevate asutuste vahel, kuid see ei muuda olukorda seoses registreerumistingimuste vastastikuse tunnustamisega.