Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 13 de noviembre de 2025 (1)
Asunto C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
con intervención de:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia)]
« Procedimiento prejudicial — Elecciones europeas — Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo — Elección de los diputados al Parlamento Europeo — Requisito de abonar una fianza electoral — Exclusión de determinados candidatos de las elecciones por impago de la fianza — Cuantía de la fianza equivalente a cinco veces el salario mensual mínimo — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 17, apartado 1, y 39, apartado 2 — Proporcionalidad de la fianza »
I.      Introducción
1.        «Put your money where your mouth is» (obras son amores y no buenas razones o, más literalmente, demuestra tus palabras con dinero) es una expresión habitual para comprobar las verdaderas intenciones de una persona. Ahora bien, ¿en qué medida puede utilizarse el requisito de abonar una fianza para valorar la seriedad de la candidatura de una persona a las elecciones al Parlamento Europeo?
2.        Esta cuestión se ha planteado en el marco de un procedimiento de control de la constitucionalidad promovido por el partido político Erakond Eestimaa Rohelised (Partido Verde de Estonia) ante el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, contra una norma de la legislación electoral estonia que exige a todos los candidatos que deseen presentarse a las elecciones europeas depositar una fianza de una determinada cuantía.
3.        Más concretamente, el artículo 29, apartado 5, de la Euroopa Parlamendi valimise seadus (Ley sobre las Elecciones al Parlamento Europeo)
(en lo sucesivo «EPVS») exige que los partidos políticos o los candidatos independientes abonen cinco veces el salario mínimo mensual por cada persona cuya proclamación como candidata se pretenda, lo que supone, por una lista completa de un partido, cuarenta y cinco veces el salario mínimo mensual.
II.    Hechos del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
4.        El 20 de abril de 2024, el Partido Verde de Estonia, demandante en el litigio principal, presentó ante la Vabariigi Valimiskomisjon (Junta Electoral Nacional; en lo sucesivo, «Junta Electoral») una lista de nueve candidatos para las elecciones al Parlamento Europeo de 9 de junio de 2024.
5.        La Junta Electoral inscribió, mediante la Decisión n.º 103 de 29 de abril de 2024, a dos de los nueve candidatos del Partido Verde de Estonia, pero rehusó la inscripción, en virtud de la Decisión n.º 102, adoptada en la misma fecha, de los restantes siete candidatos de dicho Partido, basándose en que este no había presentado una copia de la orden de pago que acreditara el abono de la fianza por esas otras siete personas, con arreglo al artículo 29, apartado 5, de la EPVS. (2)
6.        El 2 de mayo de 2024, el demandante interpuso recurso contra la Decisión n.º 102 ante el Riigikohus (Tribunal Supremo) solicitando que i) se declarara la inconstitucionalidad del artículo 29, apartado 5, de la EPVS; ii) se anulase la Decisión n.º 102, y iii) se ordenara a la Junta Electoral incluir a todos los candidatos del demandante en la lista de las elecciones al Parlamento Europeo. La Junta Electoral mantuvo su posición y solicitó la desestimación del recurso.
7.        Mediante resolución de 6 de mayo de 2024, el Riigikohus (Tribunal Supremo) consideró que debía examinarse la constitucionalidad del artículo 29, apartado 5, de la EPVS y declaró que podría ser necesario analizar la compatibilidad de esa disposición con el Derecho de la Unión. Dicho Tribunal citó al Riigikogu (Parlamento estonio), al Õiguskantsler (Procurador General de Justicia, Estonia), al Justiitsminister (Ministro de Justicia, Estonia), al ministro representante del Gobierno y a la Junta Electoral como partes interesadas en el procedimiento, invitando a todas las partes a presentar observaciones.
8.        Para explicar su remisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente subraya que el Tribunal de Justicia ha declarado, sobre la base del artículo 223 TFUE, apartado 1, y del artículo 8 del Acta electoral, (3) que los Estados miembros siguen siendo competentes, en principio, para regular el procedimiento electoral de las elecciones europeas. (4)
9.        Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que la obligación de abonar una fianza para las elecciones al Parlamento Europeo no es en sí incompatible con el Derecho de la Unión, ya que persigue el objetivo legítimo de disuadir de que se presenten candidaturas frívolas, lo cual reduce el número de votos perdidos y garantiza un uso adecuado de los recursos públicos.
10.      No obstante, el órgano jurisdiccional remitente reconoce que el requisito de depositar una fianza no puede ser tan gravoso que constituya un obstáculo insuperable para presentarse a las elecciones, ya que tal restricción sería desproporcionada y podría amenazar la aparición de una fuerza política suficientemente representativa o suponer una injerencia en el principio del pluralismo. (5)
11.      A la luz de estas consideraciones, el Riigikohus (Tribunal Supremo) alberga dudas acerca de la proporcionalidad del requisito de la fianza previsto en el artículo 29 de la EPVS y, por tanto, cuestiona su compatibilidad con el Derecho de la Unión.
12.      En estas circunstancias, el Riigikohus (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Deben interpretarse los artículos 17, apartado 1, primera frase, y 39, apartado 2, en relación con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea [(en lo sucesivo, “Carta”)] en el sentido de que se oponen a la obligación de depositar una fianza para poder participar [como candidato] en las elecciones al Parlamento Europeo que ascienda a cinco veces el salario mínimo mensual por cada persona cuya proclamación como candidata se solicita y a cuarenta y cinco veces el salario mínimo mensual por la lista completa de un partido político?»
13.      Al mismo tiempo, el Riigikohus (Tribunal Supremo) suspendió la validez de la Decisión n.º 102 mediante resolución de 14 de mayo de 2024 hasta que la sentencia que ponga fin al proceso adquiera firmeza y ordenó a la Junta Electoral que se pronunciara de nuevo sobre la inscripción de los siete restantes candidatos del Partido Verde de Estonia.
14.      En virtud de su Decisión n.º 105 de 14 de mayo de 2024, la Junta Electoral inscribió a los siete candidatos cuya inscripción había sido denegada inicialmente, de modo que pudieron presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo de 9 de junio de 2024.
15.      En esas elecciones, la lista del Partido Verde de Estonia obtuvo el 0,62 % del total de los votos emitidos y, por tanto, no consiguió ningún escaño en el Parlamento Europeo. (6)
16.      Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia los Gobiernos estonio y neerlandés, así como la Comisión Europea y el Parlamento Europeo.
17.      El 3 de julio de 2025, se celebró una vista en la que formularon observaciones orales los Gobiernos estonio, griego y neerlandés, así como la Comisión Europea y el Parlamento Europeo.
III. Análisis
18.      Lo que comenzó en 1952 como Asamblea Común de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero cambió poco después su nombre por el de Asamblea Parlamentaria Europea, antes de que, en 1962, pasara a llamarse «Parlamento Europeo». Inicialmente, los diputados al Parlamento Europeo eran nombrados por el parlamento nacional de cada Estado miembro. Esta situación cambió tras la adopción del Acta electoral en 1976, que, respetando el principio del sufragio universal, reconoció a todo ciudadano de la Unión el derecho de elegir a sus representantes en el Parlamento Europeo. Las primeras elecciones directas se celebraron en junio de 1979 y, desde entonces, la importancia del Parlamento como institución que representa a los ciudadanos de la Unión no ha dejado de crecer.
19.      En la actualidad, el Parlamento es, junto con el Consejo de la Unión Europea, el principal órgano legislativo de la Unión, garantizando así el respeto del principio de la democracia representativa, consagrado en el artículo 10 TUE, en la Unión.
20.      El Acta electoral no establece un procedimiento uniforme para la elección de los diputados al Parlamento Europeo. (7) Dicha Acta prevé únicamente que, en cada uno de los Estados miembros, esos diputados serán elegidos por votación de listas o de voto único transferible, de tipo proporcional, y autoriza a los Estados miembros a introducir listas con voto de preferencia. (8)
21.      De conformidad con el artículo 8 del Acta electoral, corresponde a los Estados miembros regular el procedimiento electoral y establecer las condiciones para las elecciones al Parlamento Europeo, siempre que esas disposiciones nacionales no desvirtúen globalmente el carácter proporcional del modo de elección.
22.      Al promulgar esa legislación, los Estados miembros están cumpliendo la obligación que les incumbe en virtud del artículo 14 TUE, apartado 3, y del artículo 1, apartado 3, del Acta electoral de establecer que los diputados al Parlamento Europeo sean elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto para un mandato de cinco años. (9)
23.      Por lo tanto, debe considerarse que la legislación nacional que regula el derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo aplica el Derecho de la Unión, lo que significa que la Carta es aplicable a dicha legislación, de conformidad con su artículo 51, apartado 1.
24.      A la luz de lo anterior, debe entenderse que, mediante su cuestión prejudicial, que se refiere al artículo 39 de la Carta en relación con su artículo 52, apartado 1, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la legislación nacional controvertida, que exige depositar una fianza a los candidatos que deseen presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo, lesiona de manera desproporcionada el derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo (sección A). La parte de la cuestión prejudicial relativa al artículo 17, apartado 1, de la Carta —que protege el derecho de propiedad— ha de abordarse por separado (sección B).
A.      Infracción del artículo 39 de la Carta en relación con su artículo 52, apartado 1
25.      El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en una parte de su cuestión prejudicial, si el artículo 39 de la Carta, en relación con su artículo 52, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de la legislación estonia que impone, como requisito para presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo, abonar una fianza de una cuantía no insignificante que solo se devuelve si se cumplen determinadas condiciones. Mediante dicha cuestión se pregunta, en esencia, si una restricción del derecho de sufragio pasivo en las elecciones impuesta por la citada legislación puede justificarse por ser proporcionada para alcanzar el objetivo de excluir las candidaturas frívolas y contribuir a una mayor representatividad del órgano electo.
26.      El demandante en el litigio principal sostiene que el requisito de abonar una fianza establecido en el artículo 29, apartado 5, de la EPVS es desproporcionado y, por tanto, supone una injerencia en el derecho de sufragio pasivo de los candidatos.
27.      Por su parte, el Parlamento Europeo considera que, como cuestión de principio, imponer un requisito de carácter económico para presentarse como candidato resulta contrario, en sí, al principio del sufragio universal.
28.      Contrariamente a estas posiciones y con algunas variaciones, los Gobiernos que han formulado observaciones ante el Tribunal de Justicia y la Comisión estiman que la cuantía de la fianza exigida por la legislación nacional controvertida en el litigio principal no es desproporcionada.
1.      Limitaciones al derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo
29.      El artículo 39 de la Carta protege el derecho de sufragio activo y pasivo de todo ciudadano de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo, reconociendo el carácter fundamental de este derecho.
30.      El derecho de sufragio pasivo en las elecciones europeas puede entenderse como una manifestación de la exigencia de que los diputados al Parlamento Europeo sean elegidos por sufragio universal, como se prevé en el artículo 14 TUE, apartado 3, y se reitera en el artículo 39, apartado 2, de la Carta. (10) Además, los ciudadanos de la Unión pueden ejercer esos derechos en el Estado miembro en que residen, y no necesariamente en el Estado miembro de su nacionalidad, aunque este extremo no es objeto del presente asunto. (11)
31.      Los participantes en este procedimiento no cuestionan que el derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo se ve limitado por las normas nacionales que imponen un requisito pecuniario, como el controvertido en el caso de autos, como condición para ejercer el derecho de sufragio pasivo en esas elecciones. La cuestión que se plantea en el presente asunto es, por tanto, si dicha limitación puede estar justificada.
32.      Conforme al artículo 52, apartado 1, de la Carta, los derechos pueden limitarse siempre que la limitación esté establecida por la ley y respete el contenido esencial del derecho de que se trate. Para que dicha limitación sea admisible, las normas limitativas de derechos deben perseguir objetivos de interés general, que la Unión reconozca como legítimos, y han de ser proporcionadas a tales objetivos.(12)
33.      En el caso de autos, está claro que la limitación controvertida fue introducida por la ley, la EPVS.
34.      Además, no se discute que esa limitación respeta el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo, ya que no pone en entredicho ese derecho como tal.
35.      Queda por examinar con mayor detalle si los objetivos de interés general
que se aducen para justificar la limitación controvertida son legítimos desde el punto de vista del Derecho de la Unión (epígrafe 2) y si las normas, tal como están diseñadas, son adecuadas (epígrafe 3) y necesarias (epígrafe 4) para alcanzar los objetivos que persiguen.
2.      Objetivo legítimo de interés general
36.      Para determinar si una restricción a un derecho garantizado por el Derecho de la Unión —en el presente asunto, el derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo— está justificada, es necesario examinar primero si los objetivos que, según indica el Derecho nacional, persigue esa restricción son legítimos a la luz del ordenamiento jurídico de la Unión.
37.      Como señala el órgano jurisdiccional remitente y como confirmó el Gobierno estonio en la vista, el requisito de la fianza tiene por objeto disuadir de que se presenten candidaturas frívolas y reforzar el sentido de la responsabilidad de los candidatos. Al disuadirse de presentar candidaturas a la ligera, se reduce el número de votos perdidos en las elecciones y se aumenta la correlación entre los resultados electorales y la voluntad real de los votantes. Se garantiza así el derecho de los votantes a una representación efectiva y la representatividad del órgano de representación. Como objetivo secundario, también se evita el uso inadecuado de los recursos públicos, como los costes que soporta el Estado para organizar las elecciones, los costes de informar sobre los debates en los medios de comunicación públicos, etc. (13)
38.      Los debates mantenidos en la vista pusieron de manifiesto que cabe identificar dos objetivos legítimos distintos, dependiendo de la forma en que se entienda la expresión «candidatura frívola».
39.      En primer lugar, esta expresión puede entenderse en el sentido de que designa a los candidatos que no tienen verdadera intención de ser elegidos al Parlamento Europeo. Las elecciones al Parlamento Europeo tienen por objeto elegir a personas que representen fielmente la voluntad del electorado desempeñando sus funciones como diputado y tomando decisiones sobre las políticas de la Unión. Por lo tanto, los candidatos que deseen concurrir a las elecciones de esta institución por otras razones, como la autopromoción o la consecución de intereses puramente nacionales o mercantiles, no son candidatos «serios».
40.      Si la expresión «candidatura frívola» se entiende en el sentido de que se refiere a aquellos candidatos que no tienen intenciones serias, debe aceptarse entonces que disuadir a tales candidatos de presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo es un objetivo legítimo en el ámbito de la Unión. Al mismo tiempo, impedir a tales candidatos presentarse a las elecciones garantiza que los fondos públicos necesarios para cubrir los costes de la celebración de las elecciones no se utilicen indebidamente. (14)
41.      En segundo lugar, la expresión «candidatura frívola» puede interpretarse en el sentido de que se refiere a un candidato que, desde el principio, no tiene ninguna posibilidad de obtener los votos para ser elegido al Parlamento Europeo.
42.      El Gobierno neerlandés, al explicar los motivos de su propio sistema de fianzas, empleó el término «frívolo» (o no serio) para designar a los candidatos que no tienen posibilidades reales de ser elegidos. Los votos emitidos a favor de estos candidatos se consideran «votos perdidos», pues no contribuyen a la elección de un miembro del órgano de representación. Por consiguiente, según dicho Gobierno, un sistema que excluya de antemano a tales candidatos propicia que el órgano electo sea más representativo del electorado. (15)
43.      En efecto, en los sistemas electorales de representación proporcional por voto único transferible, los votos a favor de los candidatos que no logran una mayoría suficiente para obtener un escaño en el parlamento (los llamados votos perdidos) se reparten entre otros candidatos que sí resulten electos. (16)
44.      Aunque esos votos no se «pierden» necesariamente desde el punto de vista de los votantes, pues estos han expresado sus preferencias políticas, y, por tanto, tales votos contribuyen a la comprensión del clima político de una sociedad, pueden considerarse, no obstante, problemáticos a los efectos de conformar un órgano electo más representativo.
45.      No me parece muy convincente el argumento de que reducir el número de «votos perdidos» eliminando candidatos antes de las elecciones contribuye necesariamente a que los resultados electorales sean más representativos, ya que los votantes que no pudieron votar por «sus» candidatos, sino que solo tuvieron la posibilidad de votar por los que pudieron presentarse a las elecciones, no están realmente representados por los parlamentarios electos. O bien votan por un candidato que consideren el «segundo mejor» o, como sucede a menudo, votan en contra de la «peor opción».
46.      Sin embargo, dado que no puede alcanzarse en la práctica un órgano electo plenamente representativo, intentar reducir el número de «votos perdidos» se acepta en general como un objetivo legítimo en la organización de las elecciones.
47.      El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») ha reconocido que ese objetivo es legítimo. (17)
48.      De conformidad con el artículo 10 TUE, el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa. Por tanto, garantizar que el Parlamento Europeo sea verdaderamente representativo de los ciudadanos de la Unión en el mayor grado posible está en consonancia con uno de los valores fundacionales de la Unión, la democracia, como se recoge en el artículo 2 TUE. (18)
49.      Por consiguiente, el objetivo de reducir el número de «votos perdidos», disuadiendo a los candidatos que no tienen suficiente apoyo popular de presentarse a las elecciones, con el fin de conseguir un órgano más representativo, podría aceptarse como objetivo legítimo en la Unión. (19)
50.      A continuación, es preciso examinar la adecuación y necesidad del requisito pecuniario, dinero este que solo se devuelve si el candidato alcanza el umbral del 5 % de todos los votos emitidos. Ello debe realizarse a la luz de los dos objetivos legítimos señalados: disuadir a los candidatos no serios (epígrafe a) y garantizar un órgano electo más representativo disminuyendo el número de votos perdidos (epígrafe b).
3.      Adecuación
a)      Adecuación del requisito de la fianza para alcanzar el objetivo de disuadir a los candidatos no serios
51.      ¿Constituye el requisito pecuniario, cuando la fianza solo se devuelve si la lista consigue el 5 % del total de los votos emitidos, un método adecuado para excluir a los candidatos que realmente no tienen intenciones serias al presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo (candidatos no serios)?
52.      En mi opinión, no lo es.
53.      Aunque soy consciente de que el dinero es a menudo un medio para conseguir ciertos resultados, no creo que la imposición de un requisito pecuniario pueda constituir una medida adecuada para garantizar la seriedad de una candidatura en unas elecciones políticas. Un criterio de este tipo filtra a los candidatos en función de su peculio personal o del patrimonio del partido o de las organizaciones que los apoyen, y no sobre la base de la seriedad de sus candidaturas.
54.      Un requisito pecuniario como el establecido en el Derecho estonio favorece inevitablemente a los candidatos pudientes y a los partidos políticos consolidados; los nuevos candidatos y los movimientos políticos emergentes se ven especialmente perjudicados, ya que deben afrontar tanto el coste de la campaña como el riesgo de perder el importe abonado. Esta barrera pecuniaria obstaculiza la entrada de candidatos serios de origen humilde y coarta el ascenso de convicciones políticas diversas, asegurando que el terreno político se mantenga sesgado a favor de los grupos consolidados. En cambio, esa obligación pecuniaria no impedirá las candidaturas de personas oportunistas pero acaudaladas.
55.      La práctica ha demostrado que el dinero no impide que los paper candidates («candidatos solo sobre el papel») se presenten a las elecciones: como señala el órgano jurisdiccional remitente, en anteriores elecciones al Parlamento Europeo celebradas en Estonia hubo candidatos independientes que, pese a haber depositado la fianza, solo obtuvieron 48 o 55 votos. (20)
56.      Por consiguiente, un requisito pecuniario no constituye una medida adecuada para excluir a los candidatos que no sean serios. Antes bien, filtra a los candidatos en función del patrimonio.
57.      Dado que la legislación estonia controvertida no satisface, a mi juicio, el criterio de la adecuación desde el prisma del objetivo de disuadir a los candidatos no serios, no es preciso examinar su necesidad.
b)      Adecuación del requisito de la fianza para alcanzar el objetivo de reducir el número de «votos perdidos»
58.      Si bien el requisito pecuniario no es una medida adecuada para excluir a los candidatos no serios, disuadirá, sin embargo, de presentarse a las elecciones a algunos, aunque no a todos, candidatos «frívolos», en especial a los que no crean tener posibilidades de obtener un escaño. Así pues, podría propiciar una disminución de los «votos perdidos».
59.      Cabe admitir que la capacidad de allegar fondos para abonar una fianza, en especial cuando se acompaña de un umbral bajo pero significativo para su devolución, puede entenderse como una prueba de un determinado nivel de apoyo popular.
60.      Dado que el dinero se utiliza con frecuencia en nuestras sociedades como un instrumento pragmático para comprobar el compromiso de una persona, un candidato que no pueda reunir una fianza razonable de ninguna fuente (un partido político, donantes independientes, una plataforma de organizaciones no gubernamentales) está revelando una importante falta de capacidad organizativa, de redes o de compromisos necesarios para montar una campaña seria, lo que lo convierte en una probable fuente de «votos perdidos», más que en, simplemente, un candidato con pocos recursos.
61.      Desde esta perspectiva, excluir a los candidatos incapaces de reunir la fianza puede ser un instrumento para reducir el número de candidatos que probablemente no obtendrán una cantidad suficiente de votos.
62.      Por consiguiente, estimo que un requisito pecuniario puede considerarse una medida adecuada para alcanzar el objetivo de reducir el número de «votos perdidos», consiguiendo un órgano electo más representativo.
63.      A continuación, es preciso examinar si una fianza pecuniaria como la impuesta por la legislación estonia controvertida es realmente necesaria para lograr ese objetivo.
4.      Sobre la necesidad del requisito de la fianza
64.      En su Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral, la Comisión de Venecia no considera que la fianza sea un medio inadmisible para reducir el número de votos perdidos. No obstante, recalca que «deberá ser reembolsable si el candidato o el partido recibe un cierto número mínimo de sufragios; el monto del depósito y el número de sufragios necesarios no deben ser excesivos». (21)
65.      Una fianza o un umbral para su devolución excesivamente elevados pueden conducir a la exclusión de candidatos de grupos marginados, de nuevos movimientos políticos o de personas con bajos ingresos que, aunque no sea probable que obtengan escaño, pueden encarnar demandas políticas verdaderamente importantes e infrarrepresentadas y cosechar un número significativo de votos. Al excluir a esas voces infrarrepresentadas, el sistema conduce a
que esos votos nunca se cuenten o expresen en la votación.
66.      Del mismo modo, pese a la incuestionable importancia de los partidos políticos para la participación democrática, (22) un requisito de fianza demasiado estricto podría impedir la aparición de nuevos partidos. Ello sería contrario al principio fundamental del pluralismo político garantizado en el Derecho de la Unión.
67.      Por lo tanto, un Estado que exija depositar una fianza deberá, como ha declarado el TEDH, encontrar un equilibrio adecuado, aunque delicado. (23)
68.      Así pues, procede concluir que puede considerarse que un importe excesivo y un umbral demasiado elevado no son necesarios para garantizar la representatividad.
a)      ¿Establece la legislación estonia una cantidad excesiva y un umbral demasiado elevado?
69.      La cuantía de la fianza exigida por la legislación estonia en el procedimiento principal para concurrir a las elecciones europeas parece bastante gravosa.
70.      En primer lugar, según la resolución de remisión, en el momento en que se presentó el recurso, el requisito pecuniario controvertido ascendía al 215 % del salario bruto mensual medio en Estonia y equivalía a 3,17 veces el salario mensual mediano por candidato.
71.      Un requisito pecuniario de este nivel resulta significativo para el patrimonio de una persona media.
72.      En segundo lugar, aunque los Estados miembros que imponen un requisito pecuniario como condición para presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo son solo una pequeña minoría, (24) el importe relativo exigido en esos Estados puede servir como elemento de comparación para evaluar la necesidad de la cantidad requerida por la legislación estonia controvertida.
73.      A efectos de esta comparación, contrastaré el requisito de fianza impuesto por Estonia con el exigido por los Países Bajos, Estado miembro que ha presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia y que también contempla un requisito pecuniario. El Gobierno neerlandés confirmó en la vista que, en el Derecho neerlandés, el requisito de prestar fianza para las elecciones al Parlamento Europeo persigue los mismos objetivos legítimos que el artículo 29 de la EPVS, a saber, disuadir las candidaturas frívolas, prevenir el uso indebido de fondos públicos y evitar los votos perdidos. (25)
74.      El requisito de fianza aplicable en los Países Bajos por una lista completa de candidatos a las elecciones al Parlamento Europeo se establece en el artículo H 12 de la Kieswet (Ley Electoral), (26) que exige depositar una fianza de 11 250 euros por lista, con independencia del número de candidatos que incluya. En los Países Bajos, el número máximo de candidatos por lista en las elecciones al Parlamento Europeo oscila actualmente entre 50 y 80, (27) lo que equivale aproximadamente a 225 euros por candidato de una lista completa, importe que es considerablemente inferior a los 4 100 euros exigidos por candidato de una lista completa en virtud del artículo 29 de la EPVS.
75.      En consecuencia, aun cuando el número máximo de candidatos por lista en los Países Bajos fuera el mismo que en Estonia, es decir, nueve, la fianza total por candidato de una lista completa solo ascendería a 1 250 euros, casi 3,5 veces menos que el requisito de fianza controvertido en el litigio principal.
76.      En tercer lugar, ante el órgano jurisdiccional remitente, el Procurador General de Justicia efectuó una comparación entre el requisito pecuniario y el número mínimo de afiliados de un partido político en Estonia. Teniendo en cuenta el número mínimo de afiliados que un partido ha de tener (500), una lista completa supondría 73,80 euros por afiliado.
77.      A este respecto, como observa el órgano jurisdiccional remitente, el requisito pecuniario para presentarse a las elecciones no es el único gasto que los partidos o sus candidatos han de afrontar y no se puede gastar la totalidad de su presupuesto anual para concurrir a unas elecciones.
78.      Por último, aun cuando existen diferencias significativas en la celebración de las elecciones nacionales y europeas, (28) procede señalar que el requisito pecuniario para que los candidatos se presenten a las elecciones al Parlamento Europeo en Estonia es cinco veces más oneroso que para los candidatos que deseen presentarse a las elecciones al Parlamento estonio.
79.      La necesidad de la norma estonia ha de apreciarse asimismo desde el punto de vista del umbral fijado para la recuperación de la cantidad abonada, incluso en el supuesto que no se obtenga ningún escaño.
80.      Las elecciones nacionales se diferencian de las europeas en este aspecto. En las elecciones europeas, el umbral para tener derecho a que el Estado devuelva la fianza es un 5 % del número total de los votos emitidos a nivel nacional. En cambio, en las elecciones nacionales, un partido que obtenga al menos el 2 % de los votos para el Parlamento estonio tiene derecho a una asignación para partidos políticos con cargo a los presupuestos del Estado. (29) En las elecciones nacionales, no existen condiciones propiamente dichas para la devolución del pago inicial.
81.      No es evidente que un umbral tan elevado para la recuperación de los costes de participación en las elecciones esté justificado como necesario para disuadir a los candidatos que no crean tener posibilidades de obtener escaño.
82.      En definitiva, y sin perjuicio de la apreciación plena del órgano jurisdiccional remitente, estimo que el requisito pecuniario controvertido en el litigio principal, que asciende a cinco veces el salario mensual mínimo, junto con un umbral del 5 % para recuperar ese dinero, supera los límites de lo que es necesario para reducir el número de «votos perdidos».
b)      Alternativas menos restrictivas
83.      Una razón adicional para considerar que la norma estonia controvertida no es necesaria para disuadir a los candidatos que no cuenten con suficiente apoyo popular estriba en que puede haber otras alternativas que permitan alcanzar el mismo objetivo de impedir las candidaturas frívolas que, sin embargo, sean menos lesivas para el derecho de sufragio pasivo.
84.      Para fundamentar su afirmación de que el requisito de la fianza constituye una restricción desproporcionada del derecho de sufragio pasivo, el demandante en el litigio principal mencionó varias alternativas menos restrictivas para impedir las candidaturas frívolas. Estas alternativas son, en particular, la posibilidad de una exención de la fianza con condiciones o la sustitución de la carga económica por requisitos no pecuniarios, como la presentación de un programa político claro o de firmas de apoyo que demuestren el respaldo popular.
85.      Todas estas alternativas presentan también sus propios inconvenientes. Por ejemplo, como alegó el Gobierno estonio, la recogida de firmas es onerosa organizativa y económicamente para el Estado, y es un requisito igualmente difícil para algunos de los candidatos potenciales. Al mismo tiempo, a reserva de los problemas de ciberseguridad, actualmente la recogida y verificación de firmas podría llevarse a cabo por medios electrónicos.
86.      Dado que la Unión no ha aprobado normas que regulen un procedimiento uniforme para las elecciones al Parlamento Europeo en todos los Estados miembros y habida cuenta de las diferencias de cultura política y otras circunstancias en los Estados miembros, en mi opinión, debe reconocerse a los Gobiernos un amplio margen de apreciación a la hora de sopesar las ventajas y los inconvenientes de las distintas medidas y decidir cuál es la solución más adecuada considerando las circunstancias concretas del Estado de que se trate.
87.      No obstante, esa decisión no puede quedar totalmente exenta de control judicial. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si el Gobierno puede ofrecer explicaciones razonables sobre los motivos por los que se descartaron, como medidas adecuadas para lograr el mismo objetivo, otras medidas o la combinación de medidas diferentes.
88.      En suma, estimo que, sin perjuicio de la apreciación definitiva del órgano jurisdiccional remitente, el requisito pecuniario del litigio principal constituye una restricción grave del derecho de sufragio pasivo, tanto en lo que respecta a su cuantía como al umbral para su devolución, cuando existen posibles alternativas que pueden combinarse con dicho requisito pecuniario o sustituirlo.
89.      Por consiguiente, aun si el Tribunal de Justicia considerase que la legislación estonia controvertida es adecuada para reducir el número de votos perdidos y garantizar así una mejor representatividad en el Parlamento Europeo, tengo serias dudas, no obstante, sin perjuicio de la decisión final del órgano jurisdiccional nacional, de que las medidas controvertidas sean necesarias para alcanzar ese objetivo.
B.      Vulneración del derecho de propiedad
90.      El órgano jurisdiccional remitente pregunta también si la legislación controvertida es conforme con el artículo 17, apartado 1, de la Carta.
91.      En mi opinión, el requisito de pago controvertido no constituye una limitación del derecho de propiedad y, por tanto, no es necesario valorar su proporcionalidad.
92.      Soy consciente de que el TEDH ha reconocido una posible infracción del artículo 1 del Protocolo n.º 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales en asuntos similares, pero lo ha hecho en el contexto de circunstancias distintas que no son completamente comparables a las del litigio principal. (30) El TEDH trató el requisito de pago para presentarse a las elecciones objeto de ese asunto como una fianza que no se devolvió a uno de los partidos que eran parte en aquel asunto.
93.      El requisito de pago en el presente asunto no constituye, a mi juicio, una fianza (aunque este sea el término utilizado para describirlo), aun cuando, con determinadas condiciones, los candidatos tengan derecho a la devolución del importe abonado (o de parte del mismo).
94.      A diferencia de la fianza de un contrato de arrendamiento, que sigue siendo propiedad del arrendatario con garantías reales de devolución, la legislación nacional objeto del litigio principal añade requisitos adicionales que implican que su restitución no está efectivamente garantizada. Opera, en cambio, como un pago condicional que genera un crédito personal de devolución futura, en lugar de un derecho de propiedad continuado y consolidado sobre los concretos fondos. Así, el derecho legal a recuperar el dinero es simplemente un derecho de crédito potencial que no está automáticamente amparado por la protección fundamental reservada a la propiedad.
95.      Por estos motivos, como sostiene el Gobierno neerlandés, considero que el artículo 17 de la Carta carece de pertinencia en el presente asunto.
IV.    Conclusión
96.      A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia) del siguiente modo:
«El artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en relación con su artículo 52, apartado 1,
debe interpretarse en el sentido de que
la imposición de un requisito pecuniario para presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo con el objetivo de excluir a las candidaturas frívolas (no serias) no puede considerarse una medida adecuada para alcanzar ese objetivo.
Un requisito pecuniario puede considerarse adecuado para lograr el objetivo de reducir el número de «votos perdidos» y conseguir así un órgano electo más representativo.
No obstante, la cuantía de esa fianza y el umbral para su devolución no deben ser excesivamente onerosos e impedir de este modo la aparición de nuevos partidos políticos y nuevas ideas políticas. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si la cuantía del requisito pecuniario y el umbral para su devolución que la legislación nacional impone han alcanzado un equilibrio aceptable.»
1      Lengua original: inglés.
2      La falta de presentación a la Junta Electoral de una copia de la orden de pago acreditativa del abono de la fianza es un motivo para rehusar la inscripción de un candidato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, apartado 3, de la EPVS. El órgano jurisdiccional remitente señala que la legislación nacional controvertida no contempla la posibilidad de eximir a un candidato del pago de la fianza.
3      Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 20 de septiembre de 1976 (DO 1976, L 278, p. 1), modificada, por última vez, por la Decisión (UE, Euratom) 2018/994 del Consejo, de 13 de julio de 2018 (DO 2018, L 178, p. 1)
(en lo sucesivo, «Acta electoral»).
4      Cita la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, en lo sucesivo, «sentencia Junqueras Vies», EU:C:2019:1115), apartado 69.
5      El órgano jurisdiccional remitente cita, al efecto, TEDH, sentencia de 28 de marzo de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrania (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602), §§ 72 y 73.
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (consultado por última vez el 11 de noviembre de 2025).
7      No obstante, esta posibilidad se contempla en el artículo 223 TFUE.
8      Artículo 1 del Acta electoral.
9      Véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), apartado 33.
10      Véase, a este respecto, la sentencia Junqueras Vies, apartado 86.
11      Véanse, a este respecto, el artículo 22 TFUE, apartado 1, y el artículo 39, apartado 1, de la Carta. Véase la sentencia de 19 de noviembre de 2024, Comisión/República Checa (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962), apartado 123: «por lo que respecta al objetivo del artículo 22 TFUE, este artículo tiene por objeto, en primer término, conferir a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales el derecho a participar en el proceso electoral democrático de ese Estado miembro. Tal derecho abarca […] la participación en ese proceso mediante el derecho de sufragio activo y pasivo en los ámbitos europeo y local.» Véase una conclusión similar en la sentencia, de esa misma fecha, Comisión/Polonia (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartado 121.
12      Véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), apartados 46 a 48.
13      Véase el apartado 39 del resumen de la resolución de remisión y el apartado 57 de la versión francesa de la resolución de remisión.
14      Como observó el Gobierno estonio en la vista y como resulta con claridad de la resolución de remisión, el Derecho estonio exige que se ofrezcan a todos los candidatos que concurran a las elecciones las mismas oportunidades de expresarse. Por consiguiente, los organismos públicos de radiodifusión están obligados a garantizar que todos los partidos y candidatos independientes que participen en las elecciones al Parlamento Europeo tengan las mismas oportunidades de explicar sus posiciones de forma adecuada y gratuita.
15      Véanse, a este respecto, los apartados 18 y 19 de las observaciones escritas del Gobierno neerlandés.
16      Así ocurre también en los sistemas electorales proporcionales que, como el sistema estonio, aplican el método D’Hondt para repartir los «votos perdidos».
17      Véase TEDH, sentencia de 28 de marzo de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrania (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602), §§ 61 y 62.
18      Véanse, a este respecto, las sentencias de 19 de noviembre de 2024, Comisión/República Checa (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962), apartados 114 a 116, y, de esa misma fecha, Comisión/Polonia (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963), apartados 112 a 114. Véase, también, la sentencia Junqueras Vies, apartado 63 y jurisprudencia citada.
19      No obstante, en mi opinión, resulta problemático evitar los «votos perdidos» sobre la base de la consideración de que determinados programas no tienen posibilidades reales de obtener los votos requeridos. Restringir el derecho de sufragio pasivo de un candidato basándose en que un programa político se considera «frívolo» por esa razón genera el riesgo de introducir juicios de valor arbitrarios sobre los programas políticos de los partidos. Como señala el Parlamento Europeo en sus observaciones escritas, la facultad de valorar los méritos de una plataforma política corresponde en última instancia al electorado.
20      Apartado 22 del resumen
de la resolución de remisión.
21      Véase, en este sentido, el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral de la Comisión de Venecia, punto 1.3, inciso vi, disponible en: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/CodeGoodPracticeElectoral_ESP.pdf.
22      Sobre la importancia de los partidos políticos para la democracia europea, véanse las sentencias de 19 de noviembre de 2024, Comisión/República Checa (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962), y, de la misma fecha, Comisión/Polonia (Elegibilidad y condición de miembro de un partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Véase TEDH, sentencia de 28 de marzo de 2006, Sukhovetskyy c. Ucrania (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602), § 67. En ese asunto, el TEDH consideró que el sistema de fianza electoral adoptado en el momento pertinente por las instituciones políticas ucranianas constituía un compromiso aceptable entre esos intereses contrapuestos.
24      Parlamento Europeo, Departamento Temático C — Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales y Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation — Study for the AFCO Committee, edición revisada, 2014, p. 17, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL‑AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, The electoral system, https://www.cvce.eu/en/education/unit‑content/‑/unit/d5906df5‑4f83‑4603‑85f7‑0cabc24b9fe1/b1415258‑4e3a‑499a‑9620‑61a51b013ab6.
25      El Gobierno neerlandés afirmó en la vista que el número de «votos perdidos» durante la última serie de elecciones parlamentarias representó únicamente el 2 % de los votos emitidos totales.
26      Esta disposición prevé que, «en el caso de las elecciones a la Cámara de Representantes, se abonará una fianza de [11 250] euros al Estado por cada grupo de listas». El artículo Y 2 de la citada Ley confirma que «los diputados al Parlamento Europeo se elegirán […] con arreglo a la parte II relativa a la elección de los miembros de la Cámara de Representantes». La versión en lengua inglesa de ese texto puede consultarse aquí: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      El Gobierno estonio explica que el requisito pecuniario más elevado para las elecciones al Parlamento Europeo se justifica en que la lista de candidatos es más reducida y se reparten menos escaños en esas elecciones.
29      En virtud del artículo 127 de la Erakonnaseadus (Ley de Partidos Políticos), como se indica en la resolución de remisión y como confirmó en la vista el Gobierno estonio.
30      Véase, por ejemplo, TEDH, sentencia de 11 de enero de 2007, Partido Conservador Ruso de Empresarios y otros c. Rusia (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600), §§ 94 a 97.