ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
9 iulie 2019(*)
„Acțiune în anulare – Comunicații electronice – Articolul 7 din Directiva 2002/21/CE – Furnizare cu ridicata de acces fix – Putere semnificativă comună pe piață – Obligații de reglementare specifice impuse operatorilor – Proiect de măsuri pus la dispoziție de autoritatea națională de reglementare – Observații ale Comisiei – Nedeschiderea celei de a doua etape a procedurii – Act care nu este supus căilor de atac – Articolul 130 din Regulamentul de procedură – Inadmisibilitate”
În cauza T‑660/18,
VodafoneZiggo Group BV, cu sediul în Utrecht (Țările de Jos), reprezentată de W. Knibbeler și de A. Pliego Selie, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de G. Braun și de L. Nicolae, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE, prin care se solicită anularea deciziei despre care se pretinde a fi cuprinsă în scrisoarea din 30 august 2018, pe care Comisia a adresat‑o Autoriteit Consument en Markt (Autoritatea pentru Consumatori și Piețe, Țările de Jos), autoritatea neerlandeză de reglementare, care conține observațiile sale formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice („directiva‑cadru”) (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195), în legătură cu un proiect de măsuri pus la dispoziția sa de autoritatea respectivă (cauzele NL/2018/2099 și NL/2018/2100),
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din doamna I. Pelikánová, președintă, și domnii P. Nihoul și J. Svenningsen (raportor), judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
dă prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei
1        Reclamanta, VodafoneZiggo Group BV, este o societate de drept neerlandez care își desfășoară activitatea în sectorul comunicațiilor electronice, care oferă servicii de furnizare de internet fix, de televiziune și de telefonie prin rețele prin cablu. În acest scop, activitățile sale intră sub incidența reglementării Uniunii Europene aplicabile în sectorul amintit, în special a Directivei 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195, denumită în continuare „directiva‑cadru”), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (JO 2009, L 337, p. 37).
Cu privire la procedurile de consultare prevăzute de directiva‑cadru
2        Potrivit articolului 1 alineatul (1) prima teză din directiva‑cadru, aceasta urmărește să stabilească un cadru armonizat pentru reglementarea serviciilor de comunicații electronice, a rețelelor de comunicații electronice, a infrastructurilor și a serviciilor asociate, precum și a anumitor aspecte privind echipamentele terminale menite să faciliteze accesul utilizatorilor cu handicap. În acest temei, directiva‑cadru prevede atribuții ale autorităților naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR”), și anume organismul sau organismele însărcinate de fiecare dintre statele membre cu una sau cu mai multe dintre atribuțiile respective. Acestea includ, printre altele, astfel cum s‑a prevăzut la articolul 16 din directiva menționată, efectuarea unor analize ale piețelor relevante care pot conduce la impunerea de către ANR a unor obligații de reglementare specifice, denumite și „măsuri corective”, pentru operatori cu o putere semnificativă pe una dintre piețele care intră sub incidența directivei‑cadru.
3        În această privință, astfel cum reiese în esență din considerentul (15) al directivei‑cadru, aceasta prevede că, în cazul în care ANR‑urile intenționează să ia măsuri în îndeplinirea sarcinilor lor, inclusiv măsuri corective, acestea trebuie, în anumite cazuri, să efectueze, pe de o parte, în conformitate cu articolul 6, o consultare publică la nivel național care să permită colectarea de observații din partea părților interesate cu privire la proiectul de măsuri și, pe de altă parte, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din aceasta, o consultare la nivelul Uniunii care implică atât Comisia Europeană, cât și ANR‑urile din celelalte state membre și Organismul autorităților europene de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice (OAREC) (denumită în continuare „procedura europeană de consultare”).
4        Procedura europeană de consultare urmărește să instituie o coordonare între ANR aflată la originea proiectului de măsuri, celelalte ANR, Comisia și OAREC pentru a asigura o aplicare coerentă a directivei‑cadru. În conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din această directivă, ANR care intenționează să ia o măsură trebuie să pună proiectul de măsură, precum și motivele care stau la baza acesteia la dispoziția celorlalți actori instituționali, astfel încât aceștia să îi poată prezenta observații în termen de o lună, care nu poate fi prelungit (denumită în continuare „prima etapă a procedurii europene de consultare”). În conformitate cu articolul 7 alineatul (7) din directiva‑cadru, ANR trebuie să țină ulterior seama „în cea mai mare măsură posibilă” de aceste observații.
5        În anumite cazuri stabilite în directiva‑cadru, Comisia poate formula însă rezerve și poate decide să prelungească examinarea unui proiect de măsuri pus la dispoziție de o ANR prin stabilirea unui nou termen în cadrul unei noi etape a procedurii europene de consultare (denumită în continuare „a doua etapă a procedurii europene de consultare”).
6        Aceasta este situația, pe de o parte, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din directiva‑cadru (denumită în continuare „a doua etapă prevăzută la articolul 7”), atunci când măsura sau măsurile prevăzute au ca scop să definească o piață relevantă diferită de cele definite de Comisie sau să desemneze sau nu o întreprindere ca având, individual sau împreună cu alte întreprinderi, o putere semnificativă pe piață (denumită în continuare o „PSP”) și această sau aceste măsuri ar afecta comerțul dintre statele membre. În astfel de cazuri, dacă Comisia a indicat ANR că estima că proiectul de măsuri ar crea un obstacol în calea pieței unice sau că avea rezerve serioase în ceea ce privește compatibilitatea măsurii cu dreptul Uniunii și în special cu obiectivele prevăzute la articolul 8 din directiva‑cadru, proiectul de măsuri nu poate fi adoptat timp de încă două luni, termen care nu poate fi prelungit. În plus, Comisia trebuie să informeze celelalte ANR cu privire la rezervele sale. La expirarea acestui termen de două luni, Comisia poate, în temeiul articolului 7 alineatul (5) din directiva‑cadru, să solicite ANR în cauză retragerea proiectului de măsuri (denumit în continuare „dreptul de veto”) sau să renunțe la rezervele formulate în legătură cu respectivul proiect.
7        Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 7a alineatul (1) din directiva‑cadru (denumită în continuare „a doua etapă prevăzută la articolul 7a”), deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare poate fi decisă atunci când măsura sau măsurile prevăzute au drept scop impunerea, modificarea sau retragerea unei obligații de reglementare specifice, cu alte cuvinte o „măsură corectivă”, impusă unui operator în conformitate cu anumite dispoziții din directiva‑cadru, din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (JO 2002, L 108, p. 7, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169) și din Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații („directiva privind serviciul universal”) (JO 2002, L 108, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213). Într‑un astfel de caz, Comisia poate să notifice ANR în cauză și OAREC motivele pentru care consideră că proiectul de măsuri creează un obstacol în calea pieței interne sau are îndoieli serioase referitoare la compatibilitatea acestuia cu legislația Uniunii. În acest caz, proiectul de măsuri nu se poate adopta înainte de expirarea următoarelor patru luni de la notificarea Comisiei, în conformitate cu articolul 7a alineatele (1) și (5) din directiva‑cadru. La expirarea acestui termen, Comisia poate, în temeiul articolului 7a alineatul (5) din directiva‑cadru, fie să emită o recomandare prin care solicită ANR în cauză să modifice sau să retragă proiectul de măsuri, fie să renunțe la rezervele formulate în legătură cu respectivul proiect.
8        Astfel, în cazul în care Comisia are rezerve cu privire la diverse aspecte ale proiectului de măsuri pus la dispoziția sa, poate să inițieze atât a doua etapă prevăzută la articolul 7, cât și a doua etapă prevăzută la articolul 7a.
9        În sfârșit, în ceea ce privește măsurile adoptate de ANR în cadrul punerii în aplicare a directivei‑cadru, articolul 4 din aceasta prevede un drept la o cale de atac la nivel național împotriva unor asemenea decizii.
Cu privire la procedura care a condus la actul atacat
10      La data de 27 februarie 2018, Autoriteit Consument en Markt (Autoritatea pentru Consumatori și Piețe, Țările de Jos, denumită în continuare „ACP”), ANR neerlandeză, a publicat, în conformitate cu articolul 6 din directiva‑cadru, un proiect de măsuri în scopul consultării publice.
11      Proiectul de măsuri privea în special analiza pieței de furnizare cu ridicata la un punct fix. În acesta, ACP considera că anumiți operatori, printre care și reclamanta, beneficiau, pe această piață, de o putere semnificativă comună pe piață și propunea să se impună acestor operatori obligații de reglementare specifice, în conformitate cu articolul 16 din directiva‑cadru.
12      Părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile cu privire la proiectul de măsuri până la 10 aprilie 2018. Reclamanta a prezentat observații în termenul prevăzut.
13      La data de 31 iulie 2018, ACP a pus proiectul de măsuri la dispoziția Comisiei, a OAREC și a ANR‑urilor din celelalte state membre, în conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din directiva‑cadru. Proiectul de măsuri astfel transmis a fost înregistrat de Comisie cu referințele „NL/2018/2099” și „NL/2018/2100”.
14      În urma transmiterii proiectului de măsuri, Comisia a solicitat, în temeiul articolului 5 alineatul (2) din directiva‑cadru, informațiile suplimentare de la ACP la 6 august 2018 și a primit un răspuns din partea acesteia la 9 august 2018. La aceeași dată, Comisia a transmis o cerere suplimentară de informații, la care ACP a răspuns.
15      La data de 8 august 2018, reclamanta a prezentat Comisiei observații privind proiectul de măsuri.
16      La data de 30 august 2018, Comisia a adresat ACP, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, o scrisoare cu observații (denumită în continuare „actul atacat”) cu privire la proiectul de măsuri, fără a considera necesar să inițieze a doua etapă a procedurii europene de consultare. Aceste observații au fost publicate pe pagina de internet a Comisiei la 31 august 2018.
17      La data de 27 septembrie 2018, ACP a adoptat decizia, care identifică anumiți operatori printre care și reclamanta, care beneficiază de o putere semnificativă comună pe piața furnizării cu ridicata la un punct fix și le impune obligații de reglementare specifice. În anexa I la această decizie, ACP explică modul în care a ținut seama de observațiile Comisiei.
18      În urma acestei decizii, reclamanta ar fi introdus, astfel cum este prevăzut la articolul 4 din directiva‑cadru, o acțiune împotriva deciziei ACP în fața College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos).
Procedura și concluziile părților
19      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 8 noiembrie 2018, reclamanta a introdus prezenta acțiune. Reclamanta solicită Tribunalului:
–        anularea actului atacat;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
20      Printr‑un înscris separat depus la grefa Tribunalului la 23 ianuarie 2019, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. În excepție, Comisia solicită Tribunalului:
–        respingerea acțiunii ca vădit inadmisibilă;
–        obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
21      Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 1 februarie 2019 pentru Regatul Țărilor de Jos și la 27 februarie 2019 pentru T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV și Tele2 Nederland BV, acestea au formulat cereri de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.
22      La data de 15 martie 2019, reclamanta și‑a prezentat observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie, în care solicită Tribunalului:
–        respingerea excepției respective și declararea acțiunii ca fiind admisibilă;
–        anularea actului atacat;
–        obligarea Comisiei să suporte propriile cheltuieli de judecată și pe cele efectuate de toți intervenienții.
În drept
23      În temeiul articolului 130 din Regulamentul de procedură, atunci când, prin înscris separat, pârâtul solicită Tribunalului să se pronunțe asupra inadmisibilității sau asupra necompetenței fără a intra în dezbaterea fondului, acesta trebuie să se pronunțe cât mai curând cu putință cu privire la cerere, dacă este cazul după deschiderea fazei orale a procedurii.
24      În speță, Tribunalul se consideră suficient de lămurit de înscrisurile din dosar și decide să se pronunțe prin ordonanță motivată, fără continuarea procedurii.
25      În susținerea excepției de inadmisibilitate, Comisia invocă în esență două cauze de inadmisibilitate, care trebuie examinate succesiv. În primul rând, actul atacat nu ar constitui un act supus căilor de atac în sensul articolului 263 TFUE, având în vedere că acesta nu ar produce efecte juridice obligatorii. Acesta ar constitui cel mult un act pregătitor care nu stabilește definitiv poziția instituției respective. În al doilea rând, reclamanta nu ar avea calitate procesuală activă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, întrucât actul atacat nu ar privi‑o în mod direct.
26      În ceea ce privește caracterul atacabil al actului atacat, Comisia consideră că motivele de inadmisibilitate, astfel cum au fost reținute de Tribunal în Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia (T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48), pot fi transpuse în speță.
27      Reclamanta, care consideră că Comisia ar fi trebuit să inițieze a doua etapă a procedurii europene de consultare, susține la rândul său că actul atacat produce efecte juridice obligatorii, astfel încât Tribunalul ar fi competent să se pronunțe cu privire la legalitatea sa în temeiul articolului 263 TFUE. Astfel, situația juridică a reclamantei ar fi afectată, având în vedere că, potrivit acesteia, observațiile formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru creează obligații pentru ANR în cauză, că asemenea observații constituie o autorizație care permite ANR în cauză să procedeze la adoptarea proiectului de măsuri examinat și că transmiterea unor astfel de observații afectează drepturile procedurale ale reclamantei în cazul în care Comisia se abține să inițieze a doua etapă a procedurii europene de consultare. Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), evocată de Comisie, nu ar fi pertinentă din cauza diferențelor cu privire la circumstanțele de fapt și de drept dintre cauza în care s‑a dat ordonanța respectivă și speță. Pe de altă parte, actul atacat nu ar constitui un act pregătitor, având în vedere că acesta ar reflecta poziția definitivă a Comisiei prin închiderea procedurii europene de consultare.
28      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, sunt considerate acte atacabile, în sensul articolului 263 TFUE, actele adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma lor, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 9, Hotărârea din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punctul 29, și Hotărârea din 20 septembrie 2016, Mallis și alții/Comisia și BCE, C‑105/15 P-C‑109/15 P, EU:C:2016:702, punctul 51).
29      Pentru a stabili dacă actul contestat în fața instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE produce efecte juridice obligatorii, este necesar să se examineze substanța acestui act și să se evalueze efectele menționate în lumina unor criterii obiective cum este conținutul aceluiași act, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării sale, precum și de competențele instituției care este autoarea acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctele 31 și 32 și jurisprudența citată).
30      Pe de altă parte, atunci când este vorba despre acte a căror elaborare se efectuează în mai multe etape, în special la finalul unei proceduri interne, constituie în principiu acte atacabile numai măsurile care stabilesc definitiv poziția instituției în cauză la finalul acestei proceduri, cu excluderea măsurilor intermediare al căror obiectiv este de a pregăti decizia finală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2000, Țările de Jos/Comisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, punctul 26 și jurisprudența citată).
31      În consecință, trebuie să se aprecieze în speță, mai întâi, dacă actul atacat constituie un act atacabil din perspectiva contextului în care a fost adoptat, a conținutului său și a eventualului său caracter pregătitor.
Cu privire la contextul în care a fost adoptat actul atacat
32      Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că, în primul rând, în cadrul atribuirii sarcinilor către ANR‑uri și către Comisie, legiuitorul Uniunii a înțeles să atribuie ANR‑urilor un rol central pentru atingerea obiectivelor prevăzute de directiva‑cadru (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 72-75), cărora li se atribuie competențe de reglementare, constând în special în a defini, pe baza principiilor dreptului concurenței, piețele comunicațiilor electronice care se află pe teritoriul lor [articolul 15 alineatul (3) din directiva‑cadru], în a identifica operatorii care au, individual sau împreună cu alți operatori, o PSP (articolul 14 din directiva‑cadru) și în a stabili obligațiile de reglementare care trebuie să fie eventual impuse acestor operatori [articolul 16 alineatul (4) din directiva‑cadru].
33      În exercitarea funcțiilor de reglementare ale acestora, ANR‑urile dispun astfel de o putere extinsă pentru a putea aprecia necesitatea reglementării unei piețe în funcție de fiecare situație de la caz la caz (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2016, Koninklijke KPN și alții, C‑28/15, EU:C:2016:692, punctul 36 și jurisprudența citată).
34      În al doilea rând, Comisia asistă ANR‑urile și urmărește să asigure o aplicare armonizată a cadrului de reglementare în ansamblul Uniunii. Astfel, Comisia publică recomandări și orientări în special, în temeiul articolului 15 din directiva‑cadru, privind piețele relevante de produse și servicii, precum și privind analiza pieței și evaluarea puterii semnificative pe piață, pentru a asigura aplicarea consecventă a cadrului de reglementare. În plus, în temeiul articolului 19 alineatul (1) din directiva‑cadru, „Comisia […], ținând cont în cea mai mare măsură posibilă de avizul OAREC, emite o recomandare sau o decizie privind aplicarea armonizată a dispozițiilor din […] directiv[a menționată] și din directivele speciale cu scopul de a sprijini îndeplinirea obiectivelor stabilite la articolul 8” (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 75).
35      În al treilea rând, în ceea ce privește procedura europeană de consultare, modul de redactare a articolelor 7 și 7a din directiva‑cadru arată că, în cadrul acestei proceduri, Comisia are mai mult un rol de coordonare decât un rol decizional.
36      Pe de o parte, în prima etapă a procedurii europene de consultare, Comisia poate formula „observații” privind orice proiect de măsuri pus la dispoziția sa de ANR‑uri, de care acestea din urmă trebuie „[să țină] seama în cea mai mare măsură posibilă”, în conformitate cu articolul 7 alineatele (3) și (7) din directiva‑cadru.
37      Pe de altă parte, în timpul celei de a doua etape prevăzute la articolul 7a, deși Comisia poate, în temeiul articolului 7a alineatul (5) litera (a) din directiva‑cadru, „emite o recomandare prin care îi solicită [ANR‑ului] în cauză să modifice sau să [își] retragă proiectul de măsură”, ANR‑ul respectiv poate decide însă să nu modifice sau să nu retragă proiectul de măsuri, cu alte cuvinte să nu țină seama de recomandarea emisă de Comisie, în măsura în care își motivează decizia în această privință, astfel cum prevede articolul 7a alineatul (7) din directiva menționată.
38      În definitiv, o ANR poate fi ținută de poziția Comisiei numai în cadrul celei de a doua etape prevăzute la articolul 7, în speță atunci când, în temeiul articolului 7 alineatul (5) litera (a) din directiva‑cadru, aceasta din urmă decide să își exercite dreptul de veto.
39      În special în lumina acestor considerații cu privire la cadrul juridic stabilit prin directiva‑cadru, prin atribuirea unui rol central ANR‑urilor, este necesar să se examineze argumentele invocate de reclamantă pentru a justifica existența unor efecte juridice obligatorii ale actului atacat, astfel încât acesta ar putea fi supus unei căi de atac în fața instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE.
Cu privire la argumentele întemeiate pe cerința de a ține „seama în cea mai mare măsură posibilă” de observațiile Comisiei
40      Reclamanta consideră că cerința prevăzută la articolul 7 alineatul (7) din directiva‑cadru, potrivit căreia ANR‑ul în cauză trebuie „[să țină] seama în cea mai mare măsură posibilă” de observațiile formulate de Comisie, impune respectarea cerințelor incluse în acestea din urmă.
41      În primul rând, reclamanta se întemeiază pe Hotărârea din 15 septembrie 2016, Koninklijke KPN și alții (C‑28/15, EU:C:2016:692, punctele 37 și 38), în care Curtea s‑a pronunțat cu privire la obligația, prevăzută la articolul 19 alineatul (2) al doilea paragraf din directiva‑cadru, ca ANR‑urile să țină cont în cea mai mare măsură posibilă de recomandările emise de Comisie în temeiul alineatului (1) al acestei dispoziții. Curtea a considerat că ANR‑urile trebuiau să urmeze, în principiu, indicațiile cuprinse în Recomandarea 2009/396/CE a Comisiei din 7 mai 2009 cu privire la reglementarea tarifelor de terminare a apelurilor telefonice în rețele fixe și în rețele mobile în UE (JO 2009, L 124, p. 67). Potrivit reclamantei, ACP trebuia, prin analogie, să urmeze „în principiu” observațiile formulate de Comisie în actul atacat.
42      Cu toate acestea, contrar celor susținute de reclamantă, jurisprudența amintită nu presupune că asemenea observații au un caracter obligatoriu. În primul rând, trebuie să se observe, pe de o parte, că Curtea a statuat de asemenea, la punctele 34 și 35 din această Hotărâre din 15 septembrie 2016, Koninklijke KPN și alții (C‑28/15, EU:C:2016:692), că, în conformitate cu articolul 288 TFUE, o astfel de recomandare nu are, în principiu, un caracter obligatoriu și că de aici rezultă că, la adoptarea unei decizii, ANR nu este obligată să respecte Recomandarea 2009/396. Pe de altă parte, prin utilizarea termenilor „în principiu”, asupra cărora insistă reclamanta, Curtea a confirmat că obligația de a respecta indicațiile cuprinse în Recomandarea 2009/396 lăsa ANR o anumită marjă de apreciere și, prin urmare, nu era obligată să o respecte. Acest lucru este confirmat de teza următoare de la punctul 38 din hotărârea menționată, în care Curtea precizează că o ANR se poate îndepărta de modelul „Bulric strict” preconizat de Recomandarea 2009/396, în cazul în care consideră, în cadrul evaluării unei anumite situații, că modelul respectiv nu este adaptat circumstanțelor.
43      În această privință, instituind recomandările ca o categorie specifică de acte ale Uniunii și prevăzând expres că acestea „nu sunt obligatorii”, articolul 288 TFUE a intenționat să învestească instituțiile abilitate să le adopte cu o competență de stimulare și de persuasiune, distinctă de competența de a adopta acte cu forță obligatorie (Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 26). Această constatare este valabilă, prin analogie, și pentru observațiile formulate de Comisie în cadrul primei etape a procedurii europene de consultare, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, precum cele formulate în actul atacat în prezenta cauză.
44      În al doilea rând, formularea „ține seama în cea mai mare măsură” subliniază caracterul neobligatoriu al observațiilor Comisiei formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru. Astfel, în cazul în care asemenea observații ar fi obligatorii, nu ar fi suficient ca o ANR să țină seama de acestea în cea mai mare măsură posibilă, cu riscul de a denatura termenii și scopul dispoziției respective. În acest sens, trebuie să se arate că observațiile Comisiei sunt echivalente cu cele formulate, după caz, de celelalte ANR sau de OAREC, astfel încât, în ipoteza în care observațiile acestor diverși actori instituționali ar propune abordări diferite, ANR în cauză ar putea urma mai degrabă abordarea propusă de o altă ANR sau de OAREC decât cea preconizată de Comisie (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 93 și 94, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctele 63 și 64).
45      În al doilea rând, astfel cum subliniază reclamanta, Curtea a considerat desigur, în Hotărârea din 11 septembrie 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, punctul 41), că, chiar dacă recomandările nu urmăresc să producă efecte obligatorii și nu sunt în măsură să creeze drepturi pe care particularii le pot invoca în fața unei instanțe naționale, ele nu sunt totuși lipsite de orice efect juridic.
46      Cu toate acestea, trebuie să se facă distincție între efectele avute în vedere în această jurisprudență și efectele juridice obligatorii invocate de reclamantă de natură să îi afecteze interesele, modificând în mod distinct situația sa juridică. În primul rând, la același punct din hotărârea menționată de reclamantă, Curtea a indicat în mod expres efectele juridice avute în vedere, explicând că instanțele naționale sunt obligate să ia în considerare recomandările în vederea soluționării litigiilor cu care sunt sesizate, în special atunci când acestea clarifică interpretarea dispozițiilor naționale adoptate în scopul de a asigura punerea lor în aplicare sau atunci când au drept obiect completarea dispozițiilor de drept al Uniunii care au un caracter obligatoriu (a se vedea Hotărârea din 11 septembrie 2003, Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, punctul 41 și jurisprudența citată).
47      În al doilea rând, cerința de a ține „seama în cea mai mare măsură posibilă” are un efect juridic distinct de efectele invocate de reclamantă, în sensul că cerința respectivă impune o obligație de motivare. Astfel, o ANR trebuie să poată explica divergențele în raport cu observațiile Comisiei (a se vedea în acest sens Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 65). Acesta este și sensul punctului 38 din Hotărârea din 15 septembrie 2016, Koninklijke KPN și alții (C‑28/15, EU:C:2016:692), prin care Curtea a considerat că o ANR se poate îndepărta de modelul „Bulric strict” preconizat de Recomandarea 2009/396 „motivându‑și poziția”.
48      În această privință, articolul 19 alineatul (2) din directiva‑cadru prevede în mod expres că, „[a]tunci când o [ANR] alege să nu dea curs unei recomandări, aceasta informează Comisia, prezentând motivele pentru poziția sa”. Nicio obligație formală de motivare nu este prevăzută la articolul 7 alineatul (3) din directiva‑cadru în ceea ce privește observațiile formulate de Comisie cu privire la un proiect de măsuri transmis de o ANR (a se vedea în acest sens Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 65).
49      În acest temei, în prezenta cauză, ACP a explicat, în anexa I la decizia sa din 27 septembrie 2018, modul în care a ținut seama în cea mai mare măsură posibilă de observațiile Comisiei. Conținutul și modul de redactare a acestei anexe indică faptul că ANR în cauză a examinat și a comentat observațiile Comisiei, fără a se considera ținută de acestea.
50      În orice caz, o obligație de motivare, care ar reveni ANR‑urilor, nu ar fi de natură să afecteze interesele reclamantei, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia (a se vedea în acest sens Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 65).
51      În al treilea rând, reclamanta susține că ANR‑urile nu pot ignora observațiile formulate în cadrul procedurii prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, cu riscul de a încălca obligația de cooperare loială prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE. Astfel, aceasta subliniază, prevalându‑se de Hotărârea din 16 aprilie 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej și Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), că această procedură constă, astfel cum reiese din considerentul (15) al directivei‑cadru, în a se asigura că deciziile luate la nivel național nu au efecte nefavorabile asupra pieței comune sau asupra altor obiective ale TFUE.
52      Cu toate acestea, obligația de cooperare loială nu poate determina ca asemenea observații să aibă efecte juridice obligatorii. Astfel, obligația de cooperare loială nu poate avea ca efect înlăturarea condițiilor de admisibilitate prevăzute expres la articolul 263 TFUE (Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 40). Pe de altă parte, întrucât legiuitorul Uniunii a stabilit în mod explicit efectele juridice pe care dorea să le acorde unor observații formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, obligația de cooperare loială nu poate avea un domeniu de aplicare mai extins prin acordarea unor efecte juridice care nu au fost avute în vedere de legiuitor.
53      În al patrulea rând, reclamanta afirmă că poziția sa este confirmată de jurisprudența națională, citând o hotărâre a Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania). Cu toate acestea, analiza care precedă nu poate fi repusă în discuție de jurisprudența națională. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, cerința unei aplicări uniforme a dreptului Uniunii impune ca, în măsura în care o dispoziție a acestuia nu conține nicio trimitere la dreptul statelor membre în ceea ce privește o anumită noțiune, aceasta din urmă trebuie să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, punctul 28 și jurisprudența citată). În orice caz, fragmentul citat de reclamantă nu permite să se concluzioneze că Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a considerat că observațiile Comisiei produceau efecte juridice obligatorii în sensul articolului 263 primul paragraf TFUE.
54      Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se constate că cerința potrivit căreia ANR în cauză trebuie „[să țină] seama în cea mai mare măsură” de observațiile formulate de Comisie în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru nu presupune ca actul atacat să producă efecte juridice obligatorii.
Cu privire la argumentele întemeiate pe faptul că actul atacat ar constitui o autorizare
55      Reclamanta consideră că observațiile Comisiei, deși prezentate sub formă de scrisoare, constituie o autorizare care permite ACP să adopte decizia sa din 27 septembrie 2018.
56      În primul rând, reclamanta susține că transmiterea de observații în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru și deschiderea celei de a doua etape a articolului 7 sunt cele două aspecte ale aceleiași alternative, astfel încât Comisia ar fi în fața unei alegeri binare între lipsa de veto sau un veto cu privire la proiectul de măsuri comunicat de ANR.
57      Primo, trebuie să se arate că, deși este adevărat că transmiterea de observații și deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare reprezintă o alternativă, nu este vorba, contrar susținerilor reclamantei, despre o alegere binară între lipsa de veto sau un veto cu privire la proiectul de măsuri comunicat de ANR. Astfel, atunci când Comisia inițiază a doua etapă a procedurii europene de consultare, aceasta acționează, după caz, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din directiva‑cadru sau al articolului 7a alineatul (1) din directiva menționată, chiar al celor două dispoziții în același timp. Or, numai în cadrul celei de a doua etape prevăzute la articolul 7, Comisia poate decide să solicite ANR să își retragă proiectul, cu condiția ca aceasta să nu aleagă să își retragă rezervele formulate cu privire la proiectul de măsuri. În schimb, a doua etapă prevăzută la articolul 7a poate, cel mult, să conducă la emiterea unei recomandări care determină ANR în cauză să își modifice sau să își retragă proiectul.
58      În realitate, chiar dacă exercitarea dreptului de veto, prevăzut la articolul 7 alineatul (5) litera (a) din directiva‑cadru, generează efecte juridice obligatorii prin faptul că ANR respectivă nu ar mai avea dreptul de a adopta măsurile preconizate inițial, faptul că Comisia nu își exercită dreptul de veto este echivalent cu o neadoptare a unei decizii, astfel încât această situație nu generează niciun efect juridic obligatoriu (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 105 și 106, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctele 75 și 76).
59      Secundo, ANR în cauză își deduce competențele direct din dispozițiile pertinente ale directivei‑cadru, iar exercitarea acestora nu necesită nicio autorizare din partea Comisiei. Pe de altă parte, nicio dispoziție din directiva menționată nu prevede ca nedeschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare să fie asimilată cu aprobarea proiectului de măsuri notificat, care permite ANR să acționeze (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 95 și 96, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctele 66 și 68).
60      Astfel, dacă ANR decide să adopte măsura națională, în forma sa inițială sau într‑o formă modificată, efectele juridice obligatorii care decurg din această măsură trebuie atribuite ANR în cauză, și nu observațiilor Comisiei sau nedeschiderii celei de a doua etape a procedurii europene de consultare (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 106, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 77).
61      În al doilea rând, reclamanta consideră că faptul că măsurile adoptate în cele din urmă de ACP au efecte juridice nu exclude existența unor efecte juridice obligatorii ale actului atacat, întrucât cele două acte ar rezulta din procese administrative distincte, iar procedura europeană de consultare este o etapă obligatorie.
62      În această privință, procedura europeană de consultare constituie desigur o etapă obligatorie în procesul de adoptare a măsurilor care intră fie sub incidența articolului 15 sau 16 din directiva‑cadru, fie a articolului 5 sau 8 din Directiva 2002/19 și care afectează schimburile comerciale dintre statele membre. Cu toate acestea, constatarea menționată nu este suficientă pentru a recunoaște efectele juridice obligatorii ale observațiilor formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru. Ca atare, o eventuală nerespectare a acestei etape obligatorii ar avea efecte diferite. Astfel, cu titlu de exemplu, în cazul în care o ANR nu ar trebui să inițieze procedura europeană de consultare, abținându‑se să pună un proiect de măsuri la dispoziția celorlalte ANR, a Comisiei și a OAREC, sau nu ar trebui să aștepte rezultatul procedurii respective pentru adoptarea măsurilor prevăzute, acest lucru ar putea conduce, după caz, la o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă la instanța Uniunii sau la o acțiune în fața instanței naționale împotriva măsurilor adoptate de ANR.
63      Din considerațiile care precedă rezultă că actul atacat nu constituie o autorizare care i‑ar fi permis ACP să adopte proiectul de măsuri și ar produce, pentru acest motiv, efecte juridice obligatorii.
Cu privire la argumentele întemeiate pe pretinsa afectare a drepturilor procedurale ale reclamantei
64      Reclamanta consideră că actul atacat are un impact asupra drepturilor sale procedurale, din moment ce ar fi privată de posibilitățile de a fi ascultată în cadrul celei de a doua etape a procedurii europene de consultare.
65      În primul rând, reclamanta susține că deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare implică o serie de etape procedurale care i‑ar permite să fie ascultată și, după caz, ar fi putut influența măsurile adoptate în cele din urmă de ACP.
66      Cu toate acestea, chiar presupunând că apărarea drepturilor procedurale ale unei părți interesate poate fi de natură să influențeze caracterul atacabil al unei decizii de a nu deschide o procedură specială, trebuie să se examineze și dacă, în temeiul directivei‑cadru, reclamanta beneficiază de drepturi procedurale pe care instanța Uniunii ar trebui să le protejeze.
67      În această privință, primo, trebuie amintit, mai întâi, că articolul 6 din directiva‑cadru prevede că o ANR, atunci când intenționează să adopte măsuri care au un impact major asupra pieței relevante, are obligația de a organiza o consultare publică, la nivel național, pentru a permite părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la proiectul de măsuri într‑un termen rezonabil. În conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, această consultare națională are loc înaintea consultării europene, pentru ca aceasta din urmă să aibă loc cu cunoașterea observațiilor părților interesate, astfel cum s‑a arătat în considerentul (17) al Directivei 2009/140, care a modificat directiva‑cadru.
68      În continuare, trebuie să se constate că procedura europeană de consultare, astfel cum a fost concepută de directiva‑cadru, indiferent dacă este vorba despre prima sau despre a doua etapă, vizează în mod exclusiv relațiile dintre ANR în cauză, pe de o parte, și Comisia, celelalte ANR și OAREC, pe de altă parte, întrucât directiva‑cadru nu cuprinde nicio referire la o eventuală participare a părților interesate la nivelul Uniunii (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 119-122, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctele 90-92).
69      Astfel, chiar dacă Comisia ar avea ca practică, pe de o parte, să publice pe pagina sa de internet actul prin care deschide a doua etapă a procedurii europene de consultare și, pe de altă parte, să invite părțile interesate să își prezinte observațiile, nicio dispoziție din directiva‑cadru nu îi impune să organizeze o consultare a părților interesate la nivelul Uniunii și ea poate lua cunoștință de observațiile părților interesate obținute, la nivel național, în cadrul consultării publice prealabile procedurii europene de consultare.
70      În realitate, atunci când directiva‑cadru are în vedere o participare suplimentară a părților interesate, articolul 7 alineatul (6) și articolul 7a alineatul (6) din directiva‑cadru prevăd că ANR în cauză este cea care organizează, la nivel național, o nouă consultare publică, în conformitate cu articolul 6 din directiva‑cadru.
71      Secundo, articolul 4 din directiva‑cadru instituie un drept la o cale de atac împotriva măsurilor ANR în fața unui organism independent a cărui decizie, în cazul în care organismul respectiv nu are caracter jurisdicțional, trebuie să poată fi reexaminată de o instanță de judecată în sensul articolului 267 TFUE. În cadrul juridic stabilit prin directiva‑cadru, măsurile care afectează interesele întreprinderilor active în sectorul comunicațiilor electronice sunt adoptate de ANR la nivel național, iar nu de Comisie și, prin urmare, trebuie să poată fi supuse unei căi de atac efective la nivel național.
72      Or, nedeschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare, precum în speță, presupune că decizia finală va fi luată la nivel național prin adoptarea, după caz, a măsurilor avute în vedere. Astfel, drepturile procedurale ale părților interesate pot fi protejate în fața instanțelor naționale (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 117-121, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctele 88-92).
73      În al doilea rând, reclamanta subliniază în special rolul jucat de OAREC în cadrul celei de a doua etape a procedurii europene de consultare. În acest sens, din moment ce acest rol rezultă din modificările directivei‑cadru ulterioare Ordonanței din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), ar trebui să se facă distincție între prezenta cauză și cea în care s‑a dat respectiva ordonanță.
74      În această privință, OAREC poate fi desigur implicat în prezent în cea de a doua etapă a procedurii europene de consultare, în temeiul articolului 7 alineatul (5) și al articolului 7a alineatele (3)-(5) din directiva‑cadru. Cu toate acestea, respectiva împrejurare nu presupune existența unor drepturi procedurale ale reclamantei care ar trebui apărate în cadrul unei acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE.
75      Primo, trebuie să se arate, astfel cum procedează în mod întemeiat Comisia, că deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare nu este necesară pentru a permite OAREC să își exprime poziția cu privire la proiectul de măsură, având în vedere că, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, acesta din urmă poate, încă din prima etapă, să prezinte observații ANR în cauză în același termen de o lună, care se aplică fără deosebire ANR și Comisiei.
76      Secundo, distincția făcută de reclamantă între observațiile pe care le poate formula OAREC cu privire la un proiect de măsuri, în cadrul primei etape a procedurii europene de consultare, și avizul pe care acest organism îl poate emite, în cadrul celei de a doua etape a procedurii europene de consultare, în temeiul articolului 7 alineatul (5) din directiva‑cadru, este inoperantă.
77      Mai întâi, avizul emis de OAREC în cea de a doua etapă a procedurii europene de consultare privește, desigur, mai degrabă actul Comisiei prin care se deschide cea de a doua etapă a procedurii europene de consultare și rezervele care sunt exprimate în acesta decât simplul proiect de măsuri, după cum este cazul în prima etapă. Totuși, aceste două schimburi vizează, in fine, proiectul de măsuri pus la dispoziție de ANR în cauză.
78      Pentru același motiv, este lipsit de importanță faptul că Comisia, în temeiul articolului 7 alineatul (5) din directiva‑cadru, trebuie să țină seama „în cea mai mare măsură posibilă” de avizul OAREC. Pe de altă parte, această cerință nu este pertinentă, din moment ce Comisia trebuie să țină seama în general, „în cea mai mare măsură, de orice aviz, recomandare, orientări, consultanță sau de cele mai bune practici de reglementare adoptate de OAREC”, în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr.o1211/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 noiembrie 2009 de instituire a OAREC și a Oficiului (JO 2009, L 337, p. 1) [abrogat și înlocuit prin articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul (UE) 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2018 de instituire a OAREC și a Agenției de sprijin pentru OAREC (Oficiul OAREC) și de modificare a Regulamentului (UE) 2015/2120 (JO 2018, L 321, p. 1)]. Astfel, în măsura în care OAREC ar formula observații în fața Comisiei în cadrul primei etape a procedurii europene de consultare, aceasta din urmă ar trebui să țină în orice caz seama de ele în cea mai mare măsură posibilă.
79      Tertio, participarea, în cadrul celei de a doua etape a procedurii europene de consultare, a OAREC, organism instituțional separat de părțile interesate, este lipsită de pertinență în privința protejării pretinselor drepturi procedurale ale reclamantei.
80      În al treilea rând, reclamanta evocă Hotărârea din 24 mai 2011, Comisia/Kronoply și Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punctele 57-59), și Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punctul 30), în materie de ajutoare de stat. Este vorba despre cauze în care problema respectării drepturilor fundamentale a fost invocată în cadrul unei acțiuni împotriva deciziilor Comisiei, denumite „de a nu ridica obiecții”, care intră sub incidența articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr.o659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), înlocuit de atunci prin articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2015, L 248, p. 9).
81      Această jurisprudență nu este însă relevantă în prezenta cauză. Astfel, pe de o parte, este de domeniul competenței exclusive a Comisiei controlul compatibilității ajutoarelor de stat, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, astfel încât părțile interesate își pot susține în mod util eventualele observații numai la nivelul Uniunii.
82      Or, în speță, având în vedere că măsurile vizate de directiva‑cadru sunt în principiu adoptate la nivel național, și nu de către Comisie, este suficient ca părțile interesate să fie ascultate la nivel național, cel puțin în cazul în care Comisia se limitează să formuleze observații în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 128, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 94).
83      Pe de altă parte, deciziile adoptate de Comisie în cauzele amintite de reclamantă produc efecte juridice obligatorii, întrucât acestea declară în mod expres ajutoarele în cauză compatibile cu piața internă.
84      În speță, totuși, actul atacat nu declară în mod explicit proiectul de măsuri ca fiind compatibil cu dreptul Uniunii. Cadrul juridic stabilit de directiva‑cadru era aplicabil înainte de punerea proiectului de măsuri la dispoziția Comisiei și rămâne aplicabil independent de poziția adoptată de ea în actul atacat. Acesta nu produce, așadar, efecte juridice obligatorii, prin urmare, jurisprudența citată de reclamantă nu este pertinentă în speță (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctele 125 și 127).
85      Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se concluzioneze că actul atacat, care exclude deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare, nu aduce atingere drepturilor procedurale ale reclamantei.
Cu privire la conținutul actului atacat
86      Este necesar să se examineze de asemenea conținutul actului atacat pentru a aprecia dacă acesta, în pofida contextului în care a fost adoptat, ar produce totuși efecte juridice obligatorii.
Cu privire la argumentele întemeiate pe modul de redactare a actului atacat
87      Comisia arată că reiese din modul de redactare a actului atacat că nu a avut intenția de a‑i conferi efecte juridice obligatorii.
88      În această privință, trebuie să se arate că, în primul rând, actul atacat menționează în mai multe situații că el conține „observații”. Astfel, mai întâi, obiectul actului atacat precizează că este vorba despre „[o]bservații în temeiul articolului 7 alineatul (3) din [directiva‑cadru]”, în pofida utilizării inadecvate a termenului „decizie” în titlul aceluiași obiect.
89      În continuare, sub titlul „Procedură”, Comisia amintește că, „[î]n conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din [directiva‑cadru], [ANR‑urile], [OAREC] și Comisia pot prezenta observații ANR în cauză cu privire la proiectele de măsuri notificate”.
90      În plus, sub titlul „Observații”, Comisia arată că „a examinat notificarea și informațiile suplimentare furnizate de ACP [și] intenționează să formuleze următoarele observații”, introducere completată de o notă de subsol în care se precizează „[î]n conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din [directiva‑cadru]”.
91      În sfârșit, Comisia amintește de asemenea, la sfârșitul actului atacat, că, „[î]n conformitate cu articolul 7 alineatul (7) din [directiva‑cadru], ACP ține seama în cea mai mare măsură posibilă de observațiile formulate de celelalte ARN, de OAREC și de Comisie și poate să adopte proiectul de măsuri care decurge de aici, caz în care informează Comisia cu privire la acesta”.
92      În al doilea rând, comentariile Comisiei sunt formulate în esență în termeni lipsiți de caracter imperativ. Astfel, mai întâi, aceasta concluzionează, printre altele, că „nu se opune constatării cu privire la [puterea semnificativă comună pe piață]”.
93      În continuare, în ceea ce privește proporționalitatea măsurilor corective avute în vedere, printre altele, Comisia „solicită ACP să își consolideze raționamentul” privind caracterul adecvat și proporțional al măsurilor propuse și „invită ACP să explice mai bine” modul în care aceste măsuri ar permite atingerea obiectivului de investiții eficiente.
94      În plus, în ceea ce privește măsura de tarifare avută în vedere, Comisia „solicită ACP să ia în considerare” o altă abordare legată de controlul prețurilor.
95      În sfârșit, în observațiile finale, printre altele, Comisia „invită ACP să urmărească îndeaproape” evoluția pieței, în special în ceea ce privește eventualele angajamente privind acordurile de cooperare și de investiții în comun și impactul acestora asupra nivelurilor de investiții, precum și prețurile și intensitatea concurențială la nivel de detaliu.
96      Rezultă de aici că Comisia nu a urmărit să impună cerințe obligatorii din punct de vedere juridic prin adoptarea actului atacat, o interpretare cu care ACP, destinatarul actului respectiv, a fost de acord, astfel cum reiese din modul de redactare a deciziei sale din 27 septembrie 2018, în special din anexa I.
Cu privire la argumentele întemeiate pe obiectul observațiilor formulate în actul atacat
97      Reclamanta susține că Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), nu ar fi pertinentă în speță. În cauza în care s‑a dat ordonanța respectivă, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Comisia Pieței de Telecomunicații, Spania) a pus un proiect de măsuri la dispoziția Comisiei, înregistrat cu numărul ES/2005/0330, iar aceasta din urmă a formulat observații în conformitate cu articolul 7 alineatul (3) din directiva‑cadru. În urma unei acțiuni introduse la Tribunal în temeiul articolului 263 TFUE, acesta a concluzionat în special că observațiile Comisiei nu constituiau un act care produce efecte juridice obligatorii.
98      Potrivit reclamantei, prezenta cauză s‑ar distinge, în ceea ce privește împrejurările relevante, de cauza în care s‑a dat Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384). Astfel, pe de o parte, actul atacat ar conține observații cu privire la definiția pieței și la măsurile corective avute în vedere de ACP, în timp ce observațiile în cazul ES/2005/0330 se refereau la o analiză economică a PSP și ar fi constituit astfel rezerve de natură mai puțin fundamentală. Pe de altă parte, contrar analizei cu privire la PSP efectuate de ANR spaniolă în cazul ES/2005/0330, abordarea ACP în speță ar fi în mod vădit și prima facie contrară cadrului de reglementare, întrucât aceasta s‑ar îndepărta de indicațiile conținute în documentele de orientare pertinente, mai precis Recomandarea 2014/710/UE a Comisiei din 9 octombrie 2014 privind piețele relevante de produse și de servicii din sectorul comunicațiilor electronice care pot face obiectul unei reglementări ex ante, în conformitate cu directiva‑cadru (JO 2014, L 295, p. 79) și Orientările Comisiei privind analiza pieței și evaluarea puterii semnificative pe piață în temeiul cadrului de reglementare al UE pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (JO 2018, C 159, p. 1).
99      În primul rând, trebuie să se arate, astfel cum procedează în mod întemeiat Comisia, că reclamanta nu explică modul în care diferențele în ceea ce privește obiectul observațiilor formulate de Comisie ar justifica să se facă distincție între prezenta cauză și cea în care s‑a dat Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384).
100    Primo, modul de redactare a articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru nu face nicio distincție în ceea ce privește baza obiectului observațiilor formulate de Comisie în prima etapă a procedurii europene de consultare.
101    Secundo, este adevărat că obiectul rezervelor Comisiei stabilește dacă aceasta deschide cea de a doua etapă a articolului 7 sau a doua etapă prevăzută la articolul 7a, chiar pe ambele. Cu toate acestea, chiar presupunând că observațiile formulate în speță constituie efectiv rezerve care justifică deschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare, aceeași dispoziție, respectiv articolul 7 alineatul (4) din directiva‑cadru, ar fi fost aplicabilă atât în cazul ES/2005/0330, cât și în speță, din moment ce rezervele cu privire la PSP sau la definiția pieței intră, fiecare, în domeniul de aplicare al dispoziției menționate. Pe de altă parte, distincția făcută de reclamantă între analiza teoretică și analiza economică a PSP, care se limitează la o afirmație, este lipsită de pertinență în această privință.
102    În al doilea rând, potrivit reclamantei, spre deosebire de cazul ES/2005/0330, proiectul de măsuri în prezenta cauză ar fi contrar cadrului de reglementare, în măsura în care, pe de o parte, definiția pieței s‑ar îndepărta de abordarea prezentată în Recomandarea 2014/710 și, pe de altă parte, analiza puterii semnificative comune pe piață nu ar coincide cu cadrul analitic al orientărilor Comisiei privind analiza pieței și evaluarea puterii pe piață în temeiul cadrului de reglementare al Uniunii pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice. Or, ACP ar fi trebuit, în principiu, să urmeze indicațiile conținute în aceste documente de orientare.
103    În această privință, trebuie amintit că ACP se poate îndepărta de indicațiile conținute în respectivele documente de orientare în cazul în care consideră, în cadrul aprecierii unei anumite situații, că nu sunt adaptate circumstanțelor, astfel cum s‑a explicat la punctele 41-43 de mai sus. În speță, în lumina informațiilor furnizate de ACP, în special în ceea ce privește specificitățile circumstanțelor pieței în Țările de Jos, Comisia a considerat suficient să formuleze observații fără a deschide a doua etapă a procedurii europene de consultare.
104    În al treilea rând și în orice caz, trebuie să se observe că diferențele în ceea ce privește obiectul observațiilor formulate de Comisie și existența unor divergențe în raport cu documentele de orientare, invocate de reclamantă, sunt lipsite de pertinență în ceea ce privește efectele juridice ale observațiilor transmise unei ANR în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru.
105    Din considerațiile care precedă reiese că nici contextul juridic în care actul atacat a fost adoptat, nici conținutul acestuia din urmă nu demonstrează că acesta ar constitui un act care produce efecte juridice obligatorii. Prin urmare, trebuie să se examineze caracterul pregătitor sau nu al actului atacat.
Cu privire la caracterul pregătitor al actului atacat
Cu privire la argumentele întemeiate pe finalizarea unei proceduri interne
106    Reclamanta se opune argumentației Comisiei potrivit căreia actul atacat ar fi un act pregătitor. Astfel, actul atacat ar constitui etapa finală a unei proceduri administrative la nivelul Uniunii. Întrucât Comisia nu ar mai avea posibilitatea de a interveni ulterior, actul atacat ar reflecta poziția definitivă a acesteia la finalul unei proceduri interne, contrar circumstanțelor pertinente din jurisprudența citată în susținerea Ordonanței din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia (T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 97). Pe de altă parte, în cazul în care nu se recunoaște caracterul definitiv al actului atacat, nu ar fi posibil să se conteste legalitatea unor acte de această natură.
107    În această privință, trebuie să se arate, în primul rând, că, în pofida faptului că observațiile formulate de Comisie nu sunt urmate de un alt act al instituțiilor Uniunii, spre deosebire, după cum arată reclamanta, de circumstanțele pertinente din jurisprudența menționată la punctul 106 de mai sus, Tribunalul a considerat în mod expres că o scrisoare cu observațiile Comisiei, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, constituia un act al Uniunii pregătitor în cadrul unei proceduri care conduce la adoptarea unor măsuri naționale de către ANR în cauză (Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 97).
108    În al doilea rând, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, procedura europeană de consultare, care a condus în speță la transmiterea de observații de către Comisie către ANR, nu constituie o finalizare, ci doar o etapă a procedurii administrative care a determinat adoptarea măsurilor comentate în observațiile respective.
109    Astfel cum reiese din analiza care precedă, cadrul de reglementare aplicabil în speță nu urmărește să stabilească o partajare între două competențe, una națională, iar cealaltă a Uniunii, care ar avea obiecte distincte, ci, dimpotrivă, consacră puterea decizională exclusivă a ANR‑urilor. Această putere nu este moderată decât de dreptul de veto al Comisiei în anumite împrejurări, în care nu se încadrează speța, și care, în orice caz, nu poate determina Comisia să adopte măsuri în locul unei ANR.
110    Eventuala implicare a Comisiei, a celorlalte ANR și a OAREC în cursul procedurii care conduce la adoptarea unor măsuri naționale nu poate pune în discuție calificarea lor drept „măsuri naționale”, atunci când actele adoptate de Comisie, de celelalte ANR și de OAREC sunt o etapă a unei proceduri în care ANR în cauză exercită, singură, puterea decizională finală fără a fi ținută de actele pregătitoare care emană de la acești actori instituționali (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 decembrie 2018, Berlusconi și Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punctele 41-44).
111    În al treilea rând, optând pentru o procedură administrativă care prevede adoptarea de către Comisie, de către celelalte ANR și de către OAREC de acte pregătitoare ale unor măsuri finale ale ANR în cauză care produce efecte juridice obligatorii și este susceptibilă să cauzeze prejudicii, legiuitorul Uniunii a înțeles să stabilească un mecanism special de colaborare între acești actori care se bazează pe competența decizională exclusivă și finală a ANR în cauză.
112    Or, eficacitatea unui astfel de proces decizional presupune în mod necesar un control jurisdicțional unic, care să fie exercitat numai după luarea măsurilor ANR în cauză prin care se încheie procedura administrativă, singurele susceptibile să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantei, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia. Astfel, o interpretare a articolului 263 TFUE în lumina obligației cooperării loiale justifică faptul că actele adoptate de actorii instituționale alții decât ANR în cauză nu pot fi supuse controlului instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 decembrie 2018, Berlusconi și Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punctele 47-49).
Cu privire la argumentele întemeiate pe dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă
113    Reclamanta consideră că dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, consacrat printre altele de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, impune să se admită acțiunea la Tribunal împotriva actului atacat, întrucât acesta ar constitui unica instanță competentă să controleze validitatea unui act al instituțiilor. Acest lucru s‑ar impune cu atât mai mult cu cât instanțele naționale ar acorda o anumită autoritate observațiilor formulate în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru.
114    În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, deși condițiile de admisibilitate prevăzute la articolul 263 TFUE trebuie să fie interpretate în lumina dreptului fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă, această lectură nu poate conduce însă la înlăturarea condițiilor expres prevăzute de tratatul menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 98 și jurisprudența citată, și Ordonanța din 28 februarie 2017, NF/Consiliul European, T‑192/16, EU:T:2017:128, punctul 74).
115    În al doilea rând, în cadrul sistemului instituit prin directiva‑cadru, ANR‑urile joacă un rol central și, în această privință, articolul 4 din directiva menționată obligă statele membre să stabilească un mecanism de contestare efectiv împotriva deciziilor respectivei autorități, organizând în acest mod un sistem complet de protecție jurisdicțională (a se vedea în acest sens Ordonanța din 12 decembrie 2007, Vodafone España și Vodafone Group/Comisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, punctul 101, și Ordonanța din 22 februarie 2008, Base/Comisia, T‑295/06, nepublicată, EU:T:2008:48, punctul 71).
116    Astfel, pe de o parte, atunci când, precum în speță, rolul Comisiei se limitează la transmiterea de observații, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, care conduce, în principiu, la adoptarea unei decizii de către ANR în cauză, dreptul la o cale de atac este disponibil în fața instanței naționale în cauză. Dacă este cazul, instanța națională respectivă poate, în conformitate cu articolul 267 TFUE, să adreseze Curții întrebări preliminare privind cadrul de reglementare al Uniunii aplicabil într‑o anumită situație. Astfel, deși articolul 263 TFUE exclude controlul Curții în ceea ce privește actele care sunt lipsite de caracter obligatoriu ale Uniunii, articolul 267 TFUE îi atribuie competența de a se pronunța cu titlu preliminar asupra validității și a interpretării actelor adoptate de instituțiile Uniunii, fără nicio excepție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punctul 8, și Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 44).
117    Pe de altă parte, în cazul în care Comisia își exercită dreptul de veto în temeiul articolului 7 alineatul (5) litera (a) din directiva‑cadru, procedura nu conduce la o decizie națională, ci la adoptarea unui act al Uniunii care produce efecte juridice obligatorii și o cale de atac este, așadar, disponibilă, în acest caz, în fața instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE.
118    În al treilea rând, faptul că instanțele naționale acordă, în ceea ce privește aprecierea faptelor unei cauze, o pondere importantă observațiilor formulate de Comisie, în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru, este lipsit de pertinență. Pe de o parte, aprecierea efectuată de instanțele naționale nu ar putea conduce la faptul de a conferi unui act adoptat de o instituție a Uniunii efecte juridice obligatorii care nu îi sunt recunoscute de dreptul Uniunii. Pe de altă parte, în cazul unei contestații referitoare la astfel de observații între părțile la un litigiu în fața instanței naționale, această instanță poate adresa Curții întrebări preliminare, astfel cum s‑a explicat la punctul 116 de mai sus.
119    În orice caz, trebuie să se arate că, în singura decizie a instanțelor naționale citate de reclamantă în susținerea argumentului său, trimiterea la poziția Comisiei constituie un motiv printre altele, astfel încât instanța respectivă nu s‑a întemeiat exclusiv pe eventuala autoritate acordată scrisorii Comisiei transmise ACP în temeiul articolului 7 alineatul (3) din directiva‑cadru.
120    Astfel cum reiese din ansamblul considerațiilor care precedă, actul atacat, care nu produce efecte juridice obligatorii și are un caracter pregătitor, nu constituie un act care poate fi atacat de reclamantă în fața instanței Uniunii, în temeiul articolului 263 TFUE, pentru a contesta nedeschiderea celei de a doua etape a procedurii europene de consultare.
121    În consecință, excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie trebuie admisă și prezenta acțiune trebuie declarată inadmisibilă, fără să fie necesar să se examineze cea de a doua cauză de inadmisibilitate, referitoare la calitatea procesuală activă a reclamantei, nici să se statueze cu privire la cererile de intervenție prezentate de Regatul Țărilor de Jos, precum și de T‑Mobile Netherlands Holding, de T‑Mobile Netherlands, de T‑Mobile Thuis și de Tele2 Nederland.
Cu privire la cheltuielile de judecată
122    Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În consecință, reclamanta ar trebui să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
123    Potrivit articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, dacă judecata în cauza principală se finalizează înainte de pronunțarea cu privire la o cerere de intervenție, autorii cererilor de intervenție și părțile principale suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție. În consecință, Regatul Țărilor de Jos, precum și T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis și Tele2 Nederland vor trebui să suporte propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor lor de intervenție. În plus, reclamanta și Comisia vor suporta, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție respective.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
dispune:
1)      Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2)      Constată că nu mai este necesar să se pronunțe cu privire la cererile de intervenție formulate de Regatul Țărilor de Jos, precum și de T‑Mobile Netherlands Holding BV, de T‑Mobile Netherlands BV, de T‑Mobile Thuis BV și de Tele2 Nederland BV.
3)      VodafoneZiggo Group BV suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
4)      VodafoneZiggo Group, Comisia, Regatul Țărilor de Jos, precum și T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis și Tele2 Nederland suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.
Luxemburg, 9 iulie 2019.
Grefier
Președinte
E. Coulon
I. Pelikánová
*      Limba de procedură: engleza.