Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 16. travnja 2026.(1)
Predmet C-555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
protiv
Vijeća Europske unije
„Žalba – Mehanizam za oporavak i otpornost – Uredba (EU) 2021/241 – Provedbena odluka Vijeća o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Poljske – Ključne etape – Vladavina prava – Neovisnost pravosuđa – Tužba za poništenje – Udruženje koje predstavlja suce – Aktivna procesna legitimacija – Članak 263. četvrti stavak UFEU-a – Izravan utjecaj – Osobni utjecaj – Udruženje koje djeluje u ime svojih članova – Udruženje koje djeluje u svoje ime – Djelotvorna sudska zaštita”
I.      Uvod
1.        Kada udruženje koje zastupa kolektivne interese može podnijeti tužbu izravno sudovima Unije?
2.        To je pitanje okosnica ove žalbe.
3.        Četiri udruženja koja predstavljaju suce podnijela su Općem sudu tužbe za poništenje odluke Vijeća Europske unije o odobrenju plana za oporavak i otpornost Republike Poljske, koja sadržava ključne etape koje zahtijevaju određene izmjene u pravosudnom sustavu te države članice.
4.        Opći sud odbio je te tužbe uz obrazloženje da ta udruženja nemaju aktivnu procesnu legitimaciju za njihovo podnošenje na temelju prava Unije.
II.    Kontekst
A.      Mehanizam za oporavak i otpornost
5.        Dok se ova žalba odnosi samo na pitanje aktivne procesne legitimacije za podnošenje tužbe za poništenje i stoga na njezinu dopuštenost, meritum tužbe odnosi se na financiranje Europske unije na temelju jednog od njezinih financijskih instrumenata, odnosno Mehanizma za oporavak i otpornost. Za razumijevanje i razmatranje ovog predmeta potrebno je kratko objasniti taj instrument.
6.        Mehanizam za oporavak i otpornost, koji je uspostavljen Uredbom (EU) 2021/241 (u daljnjem tekstu: Uredba o Mehanizmu za oporavak i otpornost)(2), glavni je financijski instrument programa Next Generation EU(3), koji je dogovoren nakon pandemije bolesti COVID-19(4). Mehanizam za oporavak i otpornost privremen je financijski instrument koji se upotrebljava samo tijekom višegodišnjeg okvira u razdoblju 2021. – 2027.(5). Mehanizmom za oporavak i otpornost financiraju se reforme i ulaganja u državama članicama do 31. prosinca 2026.(6). Jedna je od novosti tog mehanizma da ga se financira novcem koji je Europska komisija pozajmila u ime Europske unije na tržištima kapitala. Tako nastali dug Unije trebao bi se otplatiti do 2058. iz vlastitih sredstava Europske unije.
7.        Rashodi u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost uključuju bespovratna sredstva i zajmove(7) koji se državama članicama osiguravaju na temelju njihovih planova za oporavak i otpornost(8). To znači da reforme i ulaganja koji će se financirati odabiru i predlažu države članice, ovisno o njihovim konkretnim potrebama. Međutim, te reforme i ta ulaganja trebaju imati jedan od šest ciljeva koji su obuhvaćeni područjem primjene Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost. U skladu s njezinim člankom 3., to su sljedeći ciljevi: 1. zelena tranzicija; 2. digitalna transformacija; 3. pametan, održiv i uključiv rast; 4. socijalna i teritorijalna kohezija; 5. zdravlje te gospodarska, socijalna i institucionalna otpornost; i 6. politike za sljedeću generaciju, djecu i mlade, kao što su obrazovanje i vještine. Iz tog popisa očito proizlazi da cilj financiranja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost nije samo oporavak od pandemije bolesti COVID-19.
8.        Međutim, Mehanizam za oporavak i otpornost je instrument koji se temelji na rezultatima(9), u okviru kojeg se državama članicama izvršavaju plaćanja isključivo na temelju napretka u provedbi reformi i ulaganja iz njihovih planova za oporavak i otpornost(10). U tu svrhu države članice predlažu ključne etape i ciljne vrijednosti(11), čije ostvarivanje dovodi do isplate sredstava(12).
9.        Određene ključne etape, koje je potrebno poštovati jer se u protivnom neće izvršiti plaćanja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost, obično se nazivaju glavne ključne etape. U ovom je slučaju riječ o trima takvim glavnim ključnim etapama koje se odnose na pravosudni sustav u Poljskoj.
10.      Potrošnja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost tako ovisi o uvjetovanosti, uključujući uvjetovanost poštovanjem vladavine prava, kao što je to slučaj i s drugim financijskim okvirima Unije(13). To obično znači da se na plaćanja izvršena iz proračuna Unije primjenjuju uvjeti kojima se nastoje ostvariti ciljevi politike Unije koji prekoračuju glavnu svrhu rashoda(14).
11.      Postupak za pružanje financijske potpore na temelju Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost može se sažeti na sljedeći način.
12.      Kao prvo, država članica koja želi primiti financijsku potporu u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost dostavlja Komisiji plan za oporavak i otpornost(15). U tom se planu navodi niz elemenata, uključujući, među ostalim, objašnjenje načina na koji se njime pridonosi svladavanju izazova u preporukama Vijeća za pojedinu zemlju u kontekstu europskog semestra(16), kao i predviđene ključne etape i ciljne vrijednosti te okvirni vremenski raspored za provedbu reformi i ulaganja te njihovo djelotvorno praćenje(17).
13.      Kao drugo, Komisija blisko surađuje s državom članicom i ocjenjuje plan za oporavak i otpornost (u roku od dva mjeseca) u skladu s kriterijima utvrđenima u Uredbi o Mehanizmu za oporavak i otpornost (18) te podnosi prijedlog za provedbenu odluku Vijeća(19).
14.      U tom se pogledu u članku 20. stavku 2. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost navodi: „Ako Komisija pozitivno ocijeni plan za oporavak i otpornost, u prijedlogu Komisije za provedbenu odluku Vijeća navode se reforme i projekti ulaganja koje država članica treba provesti, uključujući ključne etape i ciljne vrijednosti te financijski doprinosi izračunani u skladu s člankom 11.”(20).
15.      Na temelju članka 20. stavka 5. točke (e) Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, u Komisijinu prijedlogu Vijeću treba utvrditi i mjere potrebne za zaštitu financijskih interesa Europske unije.
16.      U toj se odredbi upućuje na članak 22. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, u skladu s kojim države članice kao korisnice ili zajmoprimateljice sredstava pri provedbi Mehanizma za oporavak i otpornost trebaju poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi zaštitile financijske interese Unije i osigurale da je upotreba sredstava u vezi s mjerama koje se podupiru tim mehanizmom u skladu s primjenjivim pravom Unije i nacionalnim pravom. U tu svrhu trebaju osigurati djelotvoran i učinkovit sustav unutarnje kontrole(21).
17.      Kao treće, Vijeće na prijedlog Komisije provedbenom odlukom odobrava (u roku od četiri tjedna) ocjenu plana za oporavak i otpornost koji je dostavila država članica(22).
18.      Kao četvrto, nakon što dotična država članica ostvari relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti, može Komisiji dostaviti propisno obrazložen zahtjev za plaćanje(23).
19.      Kad Komisija, nakon što dobije mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora(24), da pozitivnu ocjenu, donosi odluku o odobravanju isplate(25). Suprotno tomu, kad Komisija utvrdi da ključne etape i ciljne vrijednosti nisu u zadovoljavajućoj mjeri ostvarene, suspendira se isplata cijelog ili dijela financijskog doprinosa(26).
20.      Tužba za poništenje u ovom žalbenom postupku odnosi se na provedbenu odluku Vijeća i stoga prethodi mjerama za odobravanje stvarne isplate sredstava.
B.      Događaji koji su doveli do postupka pred Općim sudom
21.      Poljska je 3. svibnja 2021. Komisiji podnijela svoj plan za oporavak i otpornost(27).
22.      Komisija je 1. lipnja 2022. pozitivno ocijenila plan za oporavak i otpornost Poljske.
23.      Vijeće je 17. lipnja 2022. na temelju Komisijina prijedloga(28) donijelo provedbenu odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Poljske (u daljnjem tekstu: sporna odluka)(29).
1.      Sporna odluka
24.      Vijeće je tom odlukom koja je upućena Poljskoj(30) odobrilo plan za oporavak i otpornost koji je predložila ta država članica, uključujući relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti(31). U toj se odluci utvrđuju iznosi bespovratnih sredstava koji se stavljaju na raspolaganje Poljskoj(32), kao i iznosi koji su na raspolaganju u obliku zajmova(33).
25.      U preambuli te odluke navodi se da se planom za oporavak i otpornost Poljske nastoje, među ostalim, svladati izazovi u preporuci Vijeća za pojedinu zemlju u kontekstu europskog semestra povezani s ulagačkom klimom, a osobito u pogledu poljskog pravosudnog sustava(34).
26.      U skladu s uvodnom izjavom 45. te odluke, kako bi se zaštitili financijski interesi Unije, „utvrđene su ključne etape za reformu kojom se jačaju neovisnost i nepristranost sudova, reformu za rješavanje pitanja sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća Vrhovnog suda u stegovnim predmetima i predmetima povezanima s imunitetom sudaca kako bi ih se bez odgode vratilo na dužnost nakon pozitivnog ishoda postupka preispitivanja koji provodi novo vijeće te reformu kojom se osigurava učinkovita revizija i kontrola plana za oporavak i otpornost Poljske, uključujući zaštitu financijskih interesa Unije”. Poljska bi te ključne etape trebala ostvariti prije podnošenje prvog zahtjeva za plaćanje te se plaćanje ne može izvršiti prije njihova ostvarenja.
27.      Nadalje, u uvodnoj izjavi 45. te odluke predviđa se da se zahtjevom da se ostvare te ključne etape „ne dovodi u pitanje obveza Poljske da u bilo kojem trenutku ispuni svoje obveze na temelju prava Unije, posebno članka 19. stavka 1. Ugovora o Europskoj uniji (‚UEU’), kako ga tumači Sud Europske unije, koji čini ključnu sastavnicu pravne stečevine EU-a”.
28.      U uvodnoj izjavi 50. te odluke dodatno se pojašnjava sljedeće: „[o]vom Odlukom, kojom Komisija odobrava pozitivnu ocjenu plana za oporavak i otpornost [Poljske], posebno u pogledu odgovarajućih ključnih etapa reforme pravosuđa, ne dovodi se u pitanje nijedan tekući ni budući postupak zbog povrede ni, općenitije, obveza Poljske da poštuje pravo Unije, a posebno presude Suda Europske unije”.
29.      Ključne etape pravosudnog sustava utvrđene su u Prilogu kao ključne etape F1G, F2G i F3G. U tom se prilogu objašnjava da je „[g]lavni […] cilj reformi podići standard sudske zaštite i poboljšati ulagačku klimu u Poljskoj te poduprijeti sustav unutarnje kontrole iz članka 22. [Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost] jačanjem jamstava neovisnosti i nepristranosti sudova. Reforma dovodi do jačanja neovisnosti i nepristranosti sudova i sudaca uspostavljenih zakonom u skladu s člankom 19. UEU-a i relevantnom pravnom stečevinom EU-a. U skladu s člankom 24. stavkom 3. [Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost], sve druge reforme provode se bez slabljenja tog rezultata i negativnog utjecaja na elemente navedene u nastavku”(35).
30.      Ključna etapa F1G jest „F1.1. Reforma jačanja neovisnosti i nepristranosti sudova”. Opisuje se kako slijedi:
„Reformom se:
a)      u svim predmetima koji se odnose na suce, uključujući stegovni postupak i ukidanje imuniteta sudaca, određuje opseg nadležnosti vijeća Vrhovnog suda, osim postojećeg Disciplinskog vijeća, koje ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz članka [19. stavka 1.] UEU-a. Time se osigurava da gore navedene predmete ispituje zakonom ustanovljen neovisni i nepristrani sud, dok je diskrecijska ovlast određivanja prvostupanjskog stegovnog suda nadležnog za predmete koji se odnose na suce redovnih sudova ograničena,
b)      pojašnjava opseg disciplinske odgovornosti sudaca osiguravanjem da pravo poljskih sudova na podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku Sudu [Europske unije]nije ograničeno. Takav zahtjev nije osnova za pokretanje stegovnog postupka protiv suca,
c)      iako se suci i dalje mogu smatrati odgovornima za povredu dužnosti, uključujući očite i teške povrede zakona, utvrđuje da se sadržaj sudskih odluka ne smatra stegovnom povredom,
d)      osigurava da je, u okviru sudskog postupka, nadležnom sudu moguće pokrenuti provjeru ispunjava li sudac zahtjeve neovisnosti, nepristranosti i ‚utvrđivanja zakonom’ u skladu s člankom [19.] UEU-a ako se u tom pogledu pojavi ozbiljna sumnja i da se takva provjera ne kvalificira kao stegovna povreda,
e)      ojačavaju postupovna jamstva i ovlasti stranaka u disciplinskim postupcima koji se odnose na suce putem
i. osiguravanja da se stegovni predmeti protiv sudaca redovnih sudova ispituju u razumnom roku,
ii. preciznijih propisa o mjesnoj nadležnosti sudova koji ispituju stegovne predmete kako bi se osiguralo da se nadležni sud može izravno utvrditi u skladu sa zakonodavnim aktom; i
iii. osiguravanja da se u stegovnom postupku protiv suca imenuje branitelj u razumnom roku, kao i osiguravanja vremena za materijalnu pripremu branitelja za obavljanje njegovih dužnosti u određenom postupku. Sud istodobno suspendira tijek postupka u slučaju opravdane odsutnosti optuženog suca ili njegova branitelja.
Reforma stupa na snagu do kraja drugog tromjesečja 2022.”
31.      Ključna etapa F2G jest „F1.2. Reforma za ispravljanje situacije sudaca na koje utječu odluke Disciplinskog vijeća Vrhovnog suda u disciplinskim predmetima i predmetima o imunitetu sudaca”. Opisuje se kako slijedi:
„Reformom se osigurava da suci na koje utječu odluke Disciplinskog vijeća Vrhovnog suda imaju pristup postupcima preispitivanja svojih predmeta. Takve predmete o kojima je već odlučilo Disciplinsko vijeće preispituje sud koji ispunjava zahtjeve iz članka [19. stavka 1.] UEU-a, u skladu s pravilima koja će se donijeti na temelju prethodno navedene reforme. Zakonodavnim aktom određuje se da se prva rasprava suda za odlučivanje u tim predmetima održava u roku od tri mjeseca od primitka prijedloga suca kojim se traži preispitivanje te da se o predmetima odlučuje u roku od 12 mjeseci od primitka tog prijedloga. Predmeti koji su trenutačno u tijeku pred Disciplinskim vijećem upućuju se sudu na daljnje razmatranje u skladu s pravilima utvrđenima u [prethodno navedenom] postupku.
Reforma stupa na snagu do kraja drugog tromjesečja 2022.
Obje prethodno navedene reforme s datumom završetka [u drugom tromjesečju] 2022. moraju se provesti prije podnošenja prvog zahtjeva za plaćanje Komisiji i preduvjet su za sva plaćanja u skladu s člankom 24. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.”
32.      Ključna etapa F3G jest „F1.2. Reforma za ispravljanje situacije sudaca na koje utječu odluke Disciplinskog vijeća Vrhovnog suda u disciplinskim predmetima i predmetima o imunitetu sudaca”. Opisuje se kako slijedi:
„Odlučuje se o svim predmetima preispitivanja pokrenutima u skladu s ključnom etapom F2G, osim u opravdanim iznimnim okolnostima.”
33.      Tu ključnu etapu treba završiti do četvrtog tromjesečja 2023.
2.      Događaji koji su uslijedili
34.      Poljska je 15. prosinca 2023. podnijela zahtjev za plaćanje prvog obroka bespovratnih sredstava i potpore u obliku zajma u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost.
35.      Komisija je 29. veljače 2024. donijela pozitivnu preliminarnu ocjenu u kojoj je utvrdila da je Poljska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila ključne etape F1G i F2G(36). Ta se ocjena osobito temeljila na odredbama poljskog zakonodavstva donesenog 9. lipnja 2022. (u daljnjem tekstu: Zakon od 9. lipnja 2022.)(37), netom prije nego što je Vijeće 17. lipnja 2022. donijelo spornu odluku.
36.      Komisija je 5. travnja 2024. donijela provedbenu odluku kojom se odobrava isplata, čime je potvrdila da su ključne etape F1G i F2G ostvarene u zadovoljavajućoj mjeri(38).
37.      Poljska je kasnije, 27. prosinca 2024., podnijela zahtjev za isplatu sljedećih obroka. Komisija je 19. studenoga 2025., nakon što je donijela pozitivnu preliminarnu ocjenu u kojoj je utvrdila da je Poljska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila ključnu etapu F3G(39), donijela provedbenu odluku kojom se odobrava isplata tih obroka(40).
III. Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
38.      U međuvremenu je 28. kolovoza 2022. svako od četiriju udruženja koja predstavljaju suce podnijelo tužbu za poništenje sporne odluke u cijelosti, u kojima su istaknula pet tužbenih razloga(41).
39.      U skladu sa spisom kojim raspolaže Opći sud, prvo udruženje, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), osnovano je u Francuskoj i njegovi su članovi udruge sudaca i državnih odvjetnika. Iako je članstvo u Medelu ograničeno na takve udruge, bilo koji pojedinačni član udruge koja je njegov član smatra se ipso facto
Medelovim članom. Njegovi članovi uključuju poljsku udrugu sudaca Iustitia, čiji su članovi više poljskih sudaca protiv kojih se vodi stegovni postupak(42). Medelovi ciljevi uključuju, među ostalim, zaštitu neovisnosti pravosuđa i poštovanje vladavine prava.
40.      Drugo udruženje, International Association of Judges (IAJ), međunarodno je udruženje osnovano u Austriji, čiji su članovi nacionalne udruge ili predstavničke skupine sudaca s pet kontinenata. Iako je članstvo u IAJ-u ograničeno na jednu predstavničku udrugu po zemlji, bilo koji pojedinačni član udruge koja je njegov član smatra se ipso facto IAJ-evim članom. Njegovi članovi, poput Medelovih, uključuju poljsku udrugu sudaca Iustitia, čiji su članovi više poljskih sudaca protiv kojih se vodi stegovni postupak. IAJ-ev glavni cilj je zaštita neovisnosti pravosuđa.
41.      Treće udruženje, Association of European Administrative Judges (AEAJ), osnovano je u Njemačkoj, a njegovi članovi uključuju nacionalne udruge upravnih sudaca, koje predstavljaju upravne suce u cijeloj Europi, uključujući u Poljskoj, kao i pojedince koji su upravni suci iz zemalja iz kojih nijedna nacionalna udruga nije član. Njegovi ciljevi uključuju, među ostalim, jačanje pravne zaštite za pojedince u odnosu na tijelo javne vlasti u Europi te promicanje slobode i pravde.
42.      Četvrto udruženje, Rechters voor Rechters (Suci za suce), zaklada je osnovana u Nizozemskoj. Uspostavili su je suci kako bi podržali kolege suce, konkretno, one u čiju se neovisnost zadiralo. To udruženje brani interese poljskih sudaca, uključujući one protiv kojih se vodi stegovni postupak.
43.      Glavni argument njihovih tužbi bio je da je Vijeće pogrešno odobrilo ocjenu plana za oporavak i otpornost Poljske jer je ključnim etapama F1G, F2G i F3G na nekoliko načina povrijeđeno pravo Unije. U tom su pogledu tvrdila da ključne etape F2G i F3G nisu u skladu sa sudskom praksom Suda(43) koja se odnosi na Izbu Dyscyplinarnu Sądu Najwyższego (Stegovno vijeće Vrhovnog suda, Poljska) (u daljnjem tekstu: Stegovno vijeće) i da one stoga pogoršavaju položaj poljskih sudaca na koje se primjenjuju nezakonite sankcije te dodatno ugrožavaju neovisnost pravosuđa, a ključna etapa F1G nije bila dostatna kako bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita u Poljskoj i stoga nije ispunila relevantne standarde koji se zahtijevaju pravom Unije.
44.      Poljskoj, Mađarskoj i Komisiji dopuštena je intervencija u potporu Vijeću.
45.      Rješenjem od 4. lipnja 2024., Medel i dr./Vijeće (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje)(44), Opći sud, u sastavu velikog vijeća u ubrzanom postupku(45), odbacio je tužbe kao nedopuštene i odlučio da ta četiri udruženja nisu imala aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbi na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a(46).
46.      Opći sud najprije je u točki 40. pobijanog rješenja istaknuo da se, „[u] skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužbe za poništenje koje podnesu udruženja smatraju […] dopuštenima u trima vrstama situacija: kao prvo, kada se zakonskom odredbom strukovnim udruženjima izričito priznaje niz postupovnih mogućnosti, kao drugo, kada udruženje zastupa interese svojih članova koji sami imaju aktivnu procesnu legitimaciju i, kao treće, kada je udruženje individualizirano zbog utjecaja na njegove vlastite interese kao udruženja, osobito jer akt čije se poništenje traži utječe na njegov pregovarački položaj”(47).
47.      Opći sud zatim je ocijenio dopuštenost tužbi koje su ta četiri udruženja podnijela u svoje ime i u ime svojih članova. Čini se da je Opći sud smatrao da se prva i treća situacija opisana u prethodnoj točki odnose na udruženja koja djeluju u svoje ime, a druga situacija na udruženja koja djeluju u ime svojih članova.
48.      Kao prvo, Opći sud utvrdio je da su tužbe nedopuštene u dijelu u kojem su žalitelji djelovali u svoje ime. Kad je riječ o prvoj situaciji, Opći sud smatrao je da ne postoje zakonske odredbe kojima se žaliteljima priznaju postupovne mogućnosti u kontekstu Mehanizma za oporavak i otpornost (t. 42. do 45. pobijanog rješenja). Kad je riječ o trećoj situaciji, Opći sud smatrao je da žalitelji nisu dokazali utjecaj na vlastite interese kao udruženja jer okolnost da su, među ostalim, bili sugovornici institucija Unije u kontekstu vladavine prava ili da su imali status promatrača u tijelima Vijeća Europe nije bila dostatna (t. 46. do 51. pobijanog rješenja).
49.      Kao drugo, Opći sud utvrdio je da su tužbe nedopuštene, u skladu s drugom situacijom, u dijelu u kojem su žalitelji djelovali u ime svojih članova(48). Započeo je s uvjetom izravnog utjecaja i podijelio svoju ocjenu na tri skupine sudaca (t. 59. i 60. pobijanog rješenja).
50.      Prema mišljenju Općeg suda, ključne etape F1G, F2G i F3G imale su prirodu proračunskog uvjetovanja jer je njihovo ostvarenje bilo uvjet za financiranje u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Utvrđivanjem tih ključnih etapa Vijeće nije imalo namjeru zamijeniti pravila u vezi s vrijednošću vladavine prava ili djelotvornom sudskom zaštitom niti odobriti Poljskoj da ne postupi u skladu s presudama Suda (t. 65. do 80. pobijanog rješenja).
51.      S obzirom na to, Opći sud utvrdio je da ključne etape F2G i F3G ne utječu izravno na pravni položaj poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća (t. 81. do 93. pobijanog rješenja). Nadalje, tvrdio je da, s obzirom na to da ključne etape F2G i F3G ne utječu izravno na pravni položaj poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća, isto vrijedi za poljske suce na koje se ne odnose takve odluke (t. 96. pobijanog rješenja).
52.      Kad je riječ o ključnoj etapi F1G, Opći sud smatrao je da ne postoji izravan utjecaj na sve poljske suce te suce drugih država članica i Europskog gospodarskog prostora (EGP). U tom su pogledu žalitelji samo iznijeli općenite tvrdnje u pogledu onoga što je, prema njihovu mišljenju, trebalo biti sadržaj te ključne etape a da pritom nisu naveli konkretne elemente koji su izravno utjecali na poljske suce. U svakom slučaju, to što sporna odluka ne sadržava pravila koja žalitelji smatraju nužnima ne može značiti izravno zadiranje u prava poljskih sudaca koje izravno utječe na njihov pravni položaj (t. 97. do 101. pobijanog rješenja).
53.      Isto tako, Opći sud smatrao je da, iako nedostaci u pravnom poretku države članice mogu imati posljedice na izvršavanje sudbene vlasti u drugim državama, to ne znači da sporna odluka može izravno utjecati na pravni položaj sudaca drugih država članica i EGP-a. Niti opasnost od mogućih učinaka prelijevanja između država članica, s obzirom na to da zakonodavcu jedne države članice reforme drugih država članica služe kao uzor, dokazuje da sporna odluka izravno utječe na položaj tih sudaca (t. 102. do 107. pobijanog rješenja).
54.      Kao treće, Opći sud odbio je žaliteljeve argumente, koje je opisao na način da se njima od njega traži da ublaži uvjete dopuštenosti u ovom predmetu. Budući da žalitelji nisu mogli tvrditi da sporna odluka izravno utječe na njih, to bi podrazumijevalo da Opći sud ne treba uzeti u obzir uvjet izravnog utjecaja iz članka 263. UFEU‑a protivno sudskoj praksi Suda. Sustavni nedostaci poljskog pravosudnog sustava ne bi mogli opravdati odstupanje od tog uvjeta. Međutim, Opći sud naglasio je da se njegovim utvrđenjima ne dovode u pitanje obveze Poljske da ispravi povrede prava Unije koje je Sud utvrdio u pogledu vladavine prava, da članak 263. UFEU‑a omogućuje državama članicama i institucijama Unije da pokrenu postupak protiv akata Unije i da je Komisija, kao zaštitnica Ugovora, dužna djelovati kako bi osigurala da Poljska postupa u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a (t. 113. do 118. pobijanog rješenja).
IV.    Postupak pred Sudom
55.      Četiri udruženja kao žalitelji u svojoj žalbi podnesenoj 14. kolovoza 2024. zahtijevaju od Suda da ukine pobijano rješenje, proglasi tužbe dopuštenima i vrati predmet Općem sudu radi odlučivanja o meritumu. Zahtijevaju i da Sud naloži Vijeću snošenje troškova.
56.      Rješenjem predsjednika Suda od 4. veljače 2025.(49) odbijeni su zahtjevi za intervenciju koje su podnijela udruženja RECLAIM i The Good Lobby, kao i zaklada Fundación Hay Derecho, u potporu zahtjevu žaliteljâ.
57.      U odgovoru na žalbu podnesenom 14. studenoga 2025. Vijeće zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži žaliteljima snošenje troškova.
58.      U odgovoru na žalbu podnesenom 12. studenoga 2025. Poljska zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži žaliteljima snošenje troškova.
59.      U odgovoru na žalbu podnesenom 14. studenoga 2025. Mađarska zahtijeva od Suda da odbije žalbu.
60.      U odgovoru na žalbu podnesenom 7. studenoga 2025. Komisija zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži žaliteljima snošenje troškova.
61.      Žalitelji su podnijeli i repliku 25. veljače 2025., dok su Vijeće i Komisija podnijeli odgovore na repliku 4. travnja 2025., a Poljska i Mađarska podnijele su odgovore na repliku 7. travnja 2025.
62.      Na raspravi održanoj 2. prosinca 2025. žalitelji, Vijeće, Poljska, Mađarska i Komisija iznijeli su usmena očitovanja.
V.      Analiza
63.      Glavno pitanje koje se javlja u ovoj žalbi odnosi se na to je li Opći sud počinio pogrešku time što je odbio tužbe za poništenje četiriju udruženja žaliteljâ zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
64.      Iz sudske prakse Suda proizlazi da udruženja mogu podnijeti tužbe za poništenje u ime svojih članova ili u svoje ime(50).
65.      Ovaj predmet Sudu pruža priliku da pojasni razlike u zahtjevima za aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na te dvije različite postupovne mogućnosti udruženjâ. Najprije, od Suda se traži da tumači zahtjeve izravnog i osobnog utjecaja u situacijama kada udruženja djeluju u svoje ime, što je pitanje koje u sudskoj praksi još nije dostatno objašnjeno.
66.      Tri žalbena razloga udruženja žaliteljâ temelje se na tim dvjema postupovnim mogućnostima. Prvim dvama žalbenim razlozima oni tvrde da je Opći sud počinio pogrešku jer je zaključio da različite kategorije sudaca, koji su članovi tih udruženja, nemaju aktivnu procesnu legitimaciju. Treći žalbeni razlog odnosi se na aktivnu procesnu legitimaciju udruženja žaliteljâ kada djeluju u svoje ime.
67.      Istodobno, važno je najprije napomenuti da se, kao što se to navodi u točki 43. ovog mišljenja, tvrdnje koje se odnose na ključnu etapu F1G razlikuju od onih koje se odnose na ključne etape F2G i F3G.
68.      Kad je riječ o potonjim dvjema ključnim etapama, žalitelji su u prvostupanjskom postupku u biti tvrdili da se zahtjev za pokretanje postupka preispitivanja stegovnih odluka koje je donijelo Stegovno vijeće protivi pravu Unije kako ga tumači Sud jer treba smatrati da su takve odluke same po sebi nepostojeće a da pritom nije potrebno provesti takav postupak.
69.      Kad je riječ o ključnoj etapi F1G, žalitelji su tvrdili da ona nije dostatna kako bi se osigurala neovisnost pravosuđa u Poljskoj(51). Stoga je nedostatnost postojećih zahtjeva, a ne proturječnost između njih, razlog zbog kojeg se, prema mišljenju žaliteljâ, spornom odlukom nije osigurao sustav unutarnje kontrole koji je potreban za zaštitu financijskih interesa Unije, protivno članku 20. stavku 5. točki (e) i članku 22. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
70.      Razlika u prirodi između tih tvrdnji relevantna je za ocjenu toga je li ispunjen zahtjev izravnog utjecaja kao jedan od zahtjeva za aktivnu procesnu legitimaciju jer se ta ocjena temelji na učincima koje osporavani akt ima na položaj nekog tužitelja.
71.      Stoga je moja analiza strukturirana na sljedeći način. U dijelu A ocijenit ću dopuštenost tvrdnji koje se odnose na ključne etape F2G i F3G. U tom su pogledu relevantni prvi žalbeni razlog i prvi dio drugog žalbenog razloga. Oni se odnose na to da je Opći sud odbio tvrdnje udruženja žaliteljâ koje se temelje na nepostojanju izravnog utjecaja na dvije različite skupine poljskih sudaca, koje su članovi tih udruženja. Stoga se odnose na aktivnu procesnu legitimaciju udruženja žaliteljâ kada djeluju u ime svojih članova.
72.      U dijelu B ocijenit ću dopuštenost tvrdnji koje se odnose na ključnu etapu F1G. U tom su pogledu relevantni drugi dio drugog žalbenog razloga i treći žalbeni razlog. S jedne strane, oni se odnose na to da je Opći sud odbio tvrdnje udruženja žaliteljâ koje se temelje na nepostojanju izravnog utjecaja na sve poljske suce i suce drugih država članica i EGP-a te se stoga odnose na aktivnu procesnu legitimaciju udruženja žaliteljâ kada djeluju u ime svojih članova. S druge strane, odnose se i na to da je Opći sud odbio tvrdnje udruženja žaliteljâ koje se temelje na nepostojanju aktivne procesne legitimacije kada djeluju u svoje ime.
73.      U dijelu C ispitat ću pitanja na koja Opći sud nije odgovorio, a koja se odnose na aktivnu procesnu legitimaciju udruženja kada djeluju u svoje ime za potrebe rješavanja pitanja aktivne procesne legitimacije u ovom predmetu.
A.      Dopuštenost tvrdnji koje se odnose na ključne etape F2G i F3G
1.      Prvi žalbeni razlog (izravan utjecaj na poljske suce na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća)
a)      Sažetak glavnih argumenata stranaka
74.      Prvim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 65. do 93. pobijanog rješenja utvrdio da ključne etape F2G i F3G nemaju izravan utjecaj na pravni položaj poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća.
75.      Taj je žalbeni razlog podijeljen u tri dijela, koja ću razmotriti zajedno. Kao prvo, žalitelji tvrde da je Opći sud počinio pogrešku jer se nije usredotočio na učinke koje te ključne etape imaju na njihove članove, nego na njihovu svrhu. Kao drugo, žalitelji prigovaraju Općem sudu da je pogrešno utvrdio da je svrha tih ključnih etapa proračunsko uvjetovanje. Kao treće, žalitelji navode da je Opći sud pogrešno tumačio i primijenio zahtjev izravne veze za utvrđenje izravnog utjecaja.
76.      Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, tvrdi da je Opći sud pravilno utvrdio da su ključne etape F2G i F3G samo proračunski uvjeti koje treba ispuniti država članica i da se njima ne stvara nikakva izravna veza između zahtjeva za postupak preispitivanja i poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća. Opći sud stoga je pravilno smatrao da te ključne etape nemaju izravan utjecaj na žalitelje kao predstavnike tih sudaca.
b)      Ocjena
77.      Prvim žalbenim razlogom od Suda se traži da utvrdi imaju li ključne etape F2G i F3G izravan utjecaj na poljske suce na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća.
78.      Kao što je to Opći sud pravilno napomenuo(52), prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi akt Unije izravno utjecao na osobu, trebaju biti ispunjena dva kumulativna uvjeta: „da pobijana mjera, s jedne strane, izravno proizvodi učinke na pravni položaj te osobe i da se, s druge strane, adresatima zaduženima za njezinu provedbu ne ostavlja nikakva diskrecijska ovlast, s obzirom na to da ona ima čisto automatski karakter i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila”(53).
1)      Prvi uvjet izravnog utjecaja
79.      Kad je riječ o prvom uvjetu izravnog utjecaja, njime se zahtijeva izmjena žaliteljeva pravnog položaja zbog spornog akta. Drugim riječima, treba postojati izravna veza između akta i žaliteljeva pravnog položaja(54).
80.      Žalitelji tvrde da je Opći sud prilikom ocjenjivanja postoji li takva veza pogrešno zanemario učinke ključnih etapa F2G i F3G na poljske suce na koje se primjenjuju stegovne sankcije te da je samo uzeo u obzir, i to pogrešno, svrhu tih ključnih etapa.
81.      Kao što je to Opći sud istaknuo u točki 64. pobijanog rješenja(55), u sudskoj praksi Suda objašnjava se što treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo postoji li izravna veza između spornog akta i žaliteljeva pravnog položaja. U tom pogledu, „treba ocijeniti je li pobijani akt izvor bitne izmjene pravnog položaja dotične fizičke ili pravne osobe, usredotočujući se pritom na bitni sadržaj tog akta i ocjenjujući njegove učinke prema objektivnim kriterijima kao što je sadržaj navedenog akta, uzimajući eventualno u obzir kontekst njegova donošenja te ovlasti institucije, tijela, ureda ili agencije koja je njegov donositelj”(56).
82.      Stoga su sadržaj, kontekst i svrha ključnih etapa relevantni za utvrđivanje učinaka koje imaju na položaj poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća.
83.      Iz tog razloga, čak i ako žalitelji pravilno tvrde da se Opći sud treba usredotočiti na učinke akta, Opći sud nije pogriješio time što je uzeo u obzir sadržaj, kontekst i svrhu akta jer su to elementi koje treba uzeti u obzir prilikom utvrđivanja učinaka tog akta na žalitelje.
84.      Međutim, Opći sud uzeo je u obzir njegovu svrhu, ali pritom nije smatrao da postoji izravna veza između sadržaja ključne etape F2G i pravnog položaja sudaca o kojima je riječ. U tom je pogledu napravio usporedbu s presudom Nord Stream 2 i naveo da je u tom slučaju: „Sud […] mogao zaključiti da postoji izravna veza između pobijanog akta, koji je bio direktiva, i njegovih učinaka, jer su odredbama o kojima je bila riječ na žalitelja postale primjenjive konkretne obveze”(57).
85.      Opći sud zatim je objasnio da se u ovom slučaju Poljskoj nije naložila konkretna obveza(58) i da je, „čak i nakon što je [odluka o kojoj je riječ] donesena, položaj sudaca na koje se odnose odluke Disciplinskog vijeća ostao […] uređen mjerodavnim odredbama poljskog prava”(59).
86.      Prema mojem mišljenju, Opći sud pogrešno je protumačio sudsku praksu Suda. Ključnom etapom F2G Poljskoj se naložila konkretna obveza da uvede postupak preispitivanja, na isti način kao što se nekom direktivom uvodi obveza postizanja rezultata za države članice. Taj postupak preispitivanja izravno utječe na pravni položaj sudaca o kojima je riječ.
87.      Žalitelji tvrde da potreba za pokretanjem takvog postupka preispitivanja mijenja pravni položaj tih sudaca jer je u relevantnim presudama Suda(60) utvrđeno da su te stegovne sankcije nepostojeće. Ako je njihova argumentacija točna, što će se utvrditi u odluci o meritumu, ustrajanjem na bilo kakvom postupku preispitivanja doista bi se pogoršao pravni položaj poljskih sudaca na koje se primjenjuju takve sankcije.
88.      Utvrđenje Općeg suda u točki 89. pobijanog rješenja, prema kojem će situacija tih sudaca ostati uređena poljskim pravom, nije važno jer se samom ključnom etapom F2G zahtijeva uvođenje postupka preispitivanja koji izravno utječe na njihov pravni položaj.
89.      Upravo utvrđenja Suda u presudi Nord Stream 2 dovode do zaključka da je, unatoč činjenici da se ključnom etapom F2G obvezuje Poljsku da uvede postupak preispitivanja i da će sankcionirani suci trebati moći pokrenuti takve postupke na temelju poljskog prava, sama ključna etapa ipak izvor promjene položaja sudaca jer se njome zahtijeva uspostava postupka preispitivanja na sličan način kao što se nekom direktivom nalaže obveza postizanja rezultata.
90.      Stoga se slažem sa žaliteljima da je Opći sud izveo pogrešne zaključke iz sudske prakse Suda.
91.      Isto tako, nisu važni ni argumenti koje je istaknulo Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, prema kojima Poljska može odlučiti o obliku i konkretnim pravilima postupka preispitivanja. Relevantan je zahtjev da postupak preispitivanja postoji u bilo kakvom obliku. Taj je zahtjev izravno povezan s pravnim položajem sudaca o kojima je riječ.
92.      Slijedom toga, smatram da je Opći sud u točki 88. pobijanog rješenja pogrešno utvrdio da prvi uvjet izravnog utjecaja nije ispunjen.
2)      Drugi uvjet izravnog utjecaja
93.      Složenije pitanje, na koje Opći sud nije odgovorio(61), odnosi se na drugi uvjet izravnog utjecaja kojim se u biti zahtijeva da nije ostavljena nikakva diskrecijska ovlast u provedbi spornog akta ako je takva provedba potrebna (vidjeti točku 78. ovog mišljenja).
94.      Kao i u slučaju prvog uvjeta, Sud je smatrao da „pitanje ostavlja li akt adresatima koji su zaduženi za njegovu provedbu diskrecijsku ovlast treba razmotriti uzimajući u obzir samu bit takvog akta”(62).
95.      Stoga je relevantna i priroda ključnih etapa u dijelu u kojem se njome određuje margina prosudbe koju Poljska ima u pogledu uvođenja postupka preispitivanja.
96.      Općenito, ako su za akt Unije potrebne provedbene mjere, izravna veza između spornog akta i pravnog položaja osobe koja ga pobija ne postoji ako provedbeno tijelo može odlučiti da neće provesti akt ili da će izmijeniti njegove učinke na osobu koja ga pobija.
97.      Slijedom toga, ako se ocjenjuje s gledišta osobe čiji se pravni položaj može izmijeniti spornim aktom, bitno je da subjekt koji je zadužen za provedbu tog akta (u ovom slučaju Poljska) ne može izmijeniti njegove učinke na osobu koja ga pobija(63).
98.      U ovom su slučaju za ključnu etapu F2G potrebne provedbene mjere. Te mjere treba donijeti Poljska. Stoga se javlja pitanje može li Poljska odlučiti da neće uvesti postupak preispitivanja.
99.      U tom pogledu postaje relevantna priroda ključnih etapa. Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, tvrdi da je Opći sud pravilno utvrdio da ključna etapa F2G ne stvara pravnu obvezu za Poljsku da uvede postupak preispitivanja. Uvođenje takvog postupka zapravo je samo proračunski uvjet kako bi Poljska mogla primiti plaćanja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Te stranke dodaju da kvalifikacija ključnih etapa kao glavnih ključnih etapa ne mijenja njihovu pravnu prirodu jer njihovo neispunjavanje samo znači da se ne može ishoditi financiranje.
100. Suprotno tomu, žalitelji naglašavaju da je mogućnost da Poljska ne provede ključne etape samo teoretska.
101. Prema mojem mišljenju, s jedne strane, točno je da Poljska nije dužna tražiti isplatu sredstava u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost(64). U tom bi se smislu ključne etape moglo smatrati isključivo uvjetovanjem u pogledu potrošnje te bi Poljska mogla odlučiti da neće iskoristiti sredstva dostupna u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost(65). U tom slučaju Poljsku doista ne „obvezuje” zahtjev uvođenja postupka preispitivanja.
102. S druge strane, međutim, Sud je prihvatio da se za potrebe utvrđivanja izravnog utjecaja može smatrati da sporni akt ne ostavlja nikakvu marginu prosudbe „kada postoji samo teorijska mogućnost da adresati ne postupe u skladu s osporavanim aktom Unije, pri čemu njihova namjera da djeluju u skladu s njime nije dvojbena”(66).
103. Primjerice, presuda Bock/Komisija(67) odnosi se na tužbu za poništenje koju je njemačko društvo podnijelo protiv Komisijine odluke kojom je Njemačkoj odobreno da iz primjene propisa Unije izuzme određene proizvode podrijetlom iz trećih zemalja koji su već pušteni u promet u državama članicama (u tom slučaju gljive podrijetlom iz Kine). Komisija je tvrdila da odobrenje dano Njemačkoj ne utječe izravno na tužitelja jer je ta država članica i dalje mogla odlučiti hoće li ga primijeniti. Međutim, Sud je utvrdio da su njemačka tijela već obavijestila tužitelja da će odbiti njegov zahtjev čim im Komisija izda odobrenje, a to su odobrenje zatražila osobito u pogledu zahtjeva koji su im u to vrijeme već bili podneseni. Sud je utvrdio da ta odluka izravno utječe na tužitelja.
104. Presuda Piraiki-Piraiki i dr./Komisija(68) još je jedan poznati primjer koji se odnosio na tužbu za poništenje koju su određena grčka društva podnijela protiv Komisijine odluke kojom je Francuskoj odobreno poduzimanje zaštitnih mjera za ograničenje uvoza pamučne pređe iz Grčke. Komisija i Francuska tvrdile su da ta odluka ne utječe izravno na tužitelje jer se njome Francuskoj samo odobrilo da uvede sustav kvota za uvoz, a ta je država članica mogla odlučiti hoće li iskoristiti to odobrenje. Stoga se samom odlukom nije uspostavio sustav ograničenja uvoza, nego su, kako bi imao učinak u praksi, francuska tijela za njega trebala donijeti provedbene mjere. Međutim, Sud je smatrao da ta činjenica sama po sebi nije onemogućila izravan utjecaj odluke na tužitelje jer je Francuska primijenila vrlo strogi sustav dozvola za uvoz pamučne pređe podrijetlom iz Grčke i prije nego što joj je Komisija to odobrila te je sama Francuska zatražila odobrenje uvođenja strožih mjera. U tim je okolnostima mogućnost da Francuska može odlučiti ne iskoristiti odobrenje dano Komisijinom odlukom bila u potpunosti teoretska jer nije bilo dvojbeno da je namjera francuskih tijela bila primijeniti tu odluku(69).
105. Ti primjeri, iako se odnose na trgovačke predmete, pokazuju da, iako je adresatu formalno prepuštena odluka o tome hoće li provesti sporni akt, njegova diskrecijska ovlast možda ne postoji ako je u okolnostima konkretnog slučaja samo teoretska. Očito je da je takav zaključak potrebno ispitati u svakom slučaju zasebno(70).
106. U ovom je predmetu, kako bi se odlučilo može li se diskrecijsku ovlast Poljske smatrati samo teoretskom, potrebno uzeti u obzir prirodu postupka dogovora o ključnim etapama i ciljnim vrijednostima na temelju Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
107. Kao što sam to objasnila u točkama 5. do 20. ovog mišljenja, postupak na temelju Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost upućuje na to da je Poljska predložila ključne etape Komisiji, koje je Komisija smatrala prihvatljivima i predložila Vijeću, koje ih je u konačnici prihvatilo(71). Stoga se, kao što su to pravilno istaknuli žalitelji, s obzirom na to da je Poljska predložila ključne etape, ne čini da postoje razlozi zašto ih ne bi provela.
108. Važno je napomenuti da je Poljska u trenutku donošenja sporne odluke već donijela reformu na temelju Zakona od 9. lipnja 2022. koja se zahtijeva u okviru ključne etape F2G (vidjeti točku 35. ovog mišljenja). U praksi je stoga provedbenom odlukom Vijeća zapravo potvrđena odluka koju je Poljska već donijela. Ako je takva odluka pravno manjkava, kao što to tvrde žalitelji, čini se da je potrebno dopustiti da se pred sudovima Unije pobija činjenica da su je institucije Unije potvrdile(72).
109. Slijedom toga, u okolnostima ovog slučaja, da parafraziram nezavisnog odvjetnika A. L. Dutheilleta de Lamothea, kad bi se smatralo da se ključnom etapom F2G Poljskoj ostavlja diskrecijska ovlast da je ne primijeni, to bi, prema mojem mišljenju, predstavljalo prekomjeran formalizam(73).
110. Naposljetku, Opći sud smatrao je da je samo ključna etapa F2G relevantna za ocjenu izravnog utjecaja na suce na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća jer se ključnom etapom F3G samo utvrđuje rok u kojem se postupci preispitivanja moraju provesti(74).
111. Ne slažem se ni s tim utvrđenjem jer dopuštanje da se pravni položaj tih sudaca riješi do kraja 2023. na temelju ključne etape F3G također izravno utječe na njihov pravni položaj. Kao što to tvrde žalitelji, tom ključnom etapom konkretizira se ključna etapa F2G i jačaju njezini učinci na suce u odnosu na koju su izrečene stegovne sankcije te ona stoga izravno utječe na njih.
112. Ukratko, slažem se sa žaliteljima da je Opći sud pogrešno primijenio sudsku praksu i da nije pravilno ocijenio učinke ključnih etapa F2G i F3G iz sporne odluke na pravni položaj poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća. Ključne etape F2G i F3G izravno su povezane s konkretnim pravnim položajem tih sudaca i mogu izmijeniti taj položaj, a diskrecijska ovlast Poljske da ne provede te ključne etape samo je teoretska. Prema tome, Opći sud počinio je pogrešku time što je utvrdio da ključne etape F2G i F3G izravno ne utječu na te suce i time što je tužbe za poništenje koje su podnijela udruženja koja ih predstavljaju odbacio kao nedopuštene.
2.      Prvi dio drugog žalbenog razloga (izravan utjecaj na poljske suce na koje se nisu odnosile odluke Stegovnog vijeća)
a)      Sažetak glavnih argumenata stranaka
113. Prvim dijelom drugog žalbenog razloga žalitelji tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 95. i 96. pobijanog rješenja utvrdio da ključne etape F2G i F3G ne mijenjaju pravni položaj poljskih sudaca na koje se nisu odnosile odluke Stegovnog vijeća.
114. Kad je riječ o ključnim etapama F2G i F3G, žalitelji tvrde da postoji temeljna razlika u učincima između poljskih sudaca na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća i poljskih sudaca koji ostaju na dužnosti te i dalje trebaju obavljati svoje dužnosti u odsutnosti svojih kolega. Opći sud stoga nije razmotrio njihove argumente koji se odnose na strah od posljedica izražavanja vlastitog mišljenja (chilling effect) i povećano radno opterećenje tih sudaca.
115. Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, tvrdi da ne postoji obveza država članica da provedu ključne etape, što se ne mijenja ovisno o kategorijama sudaca, te sporna odluka stoga ne može imati pravne učinke na te suce.
b)      Ocjena
116. Kad je riječ o izravnom utjecaju ključnih etapa F2G i F3G na poljske suce različite od onih na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća, slažem se sa žaliteljima da Opći sud nije uzeo u obzir njihove argumente da je utjecaj na te suce drukčiji od utjecaja na suce iz prvog žalbenog razloga. Zbog toga Opći sud nije ocijenio postoji li izravna veza između ključnih etapa F2G i F3G i tih drugih poljskih sudaca.
117. Čak i ako je Opći sud počinio pogrešku time što nije odgovorio na argumente koje su žalitelj istaknuli u prvostupanjskom postupku, ipak smatram da ne postoji izravna veza između ključnih etapa F2G i F3G i pravnog položaja tih drugih poljskih sudaca. Prema mojem mišljenju, žalitelji nisu dokazali da postoji strah od posljedica izražavanja vlastitog mišljenja koji izravno utječe na pravni položaj tih sudaca. Kad je riječ o mogućem većem radnom opterećenju nekih poljskih sudaca, što bi prema mojem shvaćanju bila posljedica udaljenja s dužnosti sankcioniranih sudaca do završetka postupka preispitivanja, žalitelji nisu niti potkrijepili takvo povećanje radnog opterećenja niti se ono može opisati kao da utječe na pravni položaj tih sudaca(75).
118. Slijedom toga, smatram da je Opći sud pravilno zaključio da ključne etape F2G i F3G ne utječu izravno na poljske suce kojima Stegovno vijeće nije izreklo stegovne sankcije.
B.      Dopuštenost tvrdnji koje se odnose na ključnu etapu F1G
119. Dosad ispitani žalbeni razlozi odnosili su se na ključne etape F2G i F3G. Preostali žalbeni razlozi odnose se na ključnu etapu F1G.
120. Podsjećam na to da se ključnom etapom F1G od Poljske tražilo da uvede reforme s ciljem jačanja neovisnosti i nepristranosti sudova. Žalitelji su u prvostupanjskom postupku u pogledu merituma tvrdili da konkretne reforme koje se zahtijevaju u okviru ključne etape F1G nisu dostatne za postizanje tog cilja, kako se to zahtijeva radi zaštite financijskih interesa Europske unije.
121. Opći sud odbio je tu tvrdnju na osnovi nepostojanja izravnog utjecaja na udruženja žaliteljâ koja djeluju u ime svojih članova, a drugi dio drugog žalbenog razloga odnosi se na to odbijanje. Analizirat ću ga u odjeljku 1. Opći sud odbio je i tvrdnje u pogledu nedostatnosti ključne etape F1G koje su udruženja žaliteljâ istaknula u svoje ime, a žalitelji osporavaju to odbijanje u okviru trećeg žalbenog razloga, koji ću ocijeniti u odjeljku 2.
1.      Drugi dio drugog žalbenog razloga (izravan utjecaj na sve poljske suce te suce drugih država članica i EGP-a)
122. Drugim dijelom drugog žalbenog razloga žalitelji tvrde da je Opći sud u točkama 97. do 107. pobijanog rješenja počinio pogrešku koja se tiče prava time što žaliteljima nije priznao aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje nedostatnosti ključne etape F1G u ime njihovih članova.
123. Taj dio tog žalbenog razloga odnosi se zasebno na udruženja žaliteljâ koja djeluju u ime svih poljskih sudaca, s jedne strane, i u ime sudaca drugih država članica i EGP-a, s druge strane. Započet ću s tvrdnjom koja se odnosi na sve poljske suce.
a)      Svi poljski suci
124. Žalitelji tvrde da nedostatnost ključne etape F1G izravno utječe na sve poljske suce. Opći sud pogrešno je utvrdio da su njihovi argumenti tek općenite tvrdnje o nedostatnosti na temelju kojih se ne može utvrditi izravan utjecaj. Naprotiv, oni su detaljno iznijeli zahtjeve koji proizlaze iz sudske prakse Suda i nedostatke u pogledu sudske zaštite.
125. Opći sud smatrao je u točki 100. pobijanog rješenja da su žalitelji samo iznijeli općenite tvrdnje i nisu naveli konkretne elemente u samom tekstu te ključne etape koji su izravno utjecali na poljske suce.
126. Žalitelji su u prvostupanjskom postupku tvrdili da ključna etapa F1G izravno utječe na pravni položaj poljskih sudaca jer će, s obzirom na to da ključna etapa F1G nije dostatna kako bi se ponovno uspostavila djelotvorna sudska zaštita u Poljskoj, ti suci biti primorani odlučivati o predmetima u nedopustivim profesionalnim okolnostima jer će i dalje biti izloženi nezakonitim pritiscima te pokušajima ugrožavanja njihove neovisnosti i nepristranosti. Poljski suci bit će primorani obavljati svoje dužnosti u okolnostima koje su dvojbene u pogledu mogućnosti da se obrate Sudu, da u potpunosti primjenjuju pravo Unije i da donose odluke koje su protivne interesima vlade ili političke stranke na vlasti(76).
127. Sve i da je to točno, Sudu ne može na temelju toga utvrditi jesu li i na koji način ti nedostaci izvor promjena u pojedinačnom pravnom položaju nekih poljskih sudaca koji su članovi udruženja žaliteljâ, što je test koji je u sudskoj praksi razvijen radi utvrđivanja izravnog utjecaja na fizičke i pravne osobe (vidjeti točku 81. ovog mišljenja). Drugim riječima, nije jasno na koji bi način ti nedostaci utjecali na konkretna prava i obveze nekih ili svih poljskih sudaca.
128. Stoga smatram da Opći sud nije počinio pogrešku time što je odbio tvrdnje žaliteljâ na osnovi činjenice da nedostatnost ključne etape F1G nije izravno utjecala na poljske suce.
b)      Suci drugih država članica i EGP-a
129. Žalitelji tvrde da Opći sud nije naveo razloge za odbijanje njihovih argumenata prema kojima nedostatnost ključne etape F1G izravno utječe na pravni položaj svih sudaca država članica i EGP-a jer utječe na njihov svakodnevni rad, poput priznavanja i izvršenja presuda poljskih sudova, i jer ima učinke prelijevanja iz jednog pravnog poretka u druge.
130. Prema mojem mišljenju, iako pogoršanje vladavine prava u jednoj državi članici može imati određene učinke na prekograničnu pravosudnu suradnju, ne vidim kako se može uspostaviti izravna veza između nedostatka mjera i njihova učinka na prava i obveze sudaca drugih država članica i EGP-a.
131. Stoga Opći sud nije počinio pogrešku ni u tom pogledu.
2.      Treći žalbeni razlog (aktivna procesna legitimacija udruženja kada djeluju u svoje ima u okolnostima ovog slučaja)
a)      Sažetak glavnih argumenata stranaka
132. Trećim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je Opći sud u točkama 41. do 51. i 110. do 119. pobijanog rješenja počinio pogreške koje se tiču prava time što prema trenutačnim pravilima žaliteljima nije priznao aktivnu procesnu legitimaciju kada djeluju u svoje ime.
133. U tom su pogledu žalitelji podijelili svoje argumente na tri dijela. Kao prvo, žalitelji tvrde da je Opći sud pogrešno tumačio članak 263. četvrti stavak UFEU-a jer je u okviru tog tumačenja trebao uzeti u obzir nefunkcionalnost pravosudnog sustava u Poljskoj. Kao drugo, žalitelji tvrde da je Opći sud trebao tumačiti članak 263. četvrti stavak UFEU-a u okviru njegove primjene na udruženja koja djeluju u svoje ime s obzirom na presudu KlimaSeniorinnen koju je donio Europski sud za ljudska prava (ESLJP)(77). Kao treće, prema mišljenju žaliteljâ, Opći sud pogrešno je smatrao da povlaštena aktivna procesna legitimacija država članica i institucija Unije opravdava nepriznavanje aktivne procesne legitimacije žaliteljima.
134. Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, tvrdi da je Opći sud pravilno utvrdio da žalitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju i da nedostaci u poljskom pravosudnom sustavu ne opravdavaju ukidanje zahtjevâ izravnog i osobnog utjecaja propisanih Ugovorima. Mađarska i Komisija dodaju da tvrdnje žaliteljâ o nepostojanju djelotvornih pravnih sredstava pred poljskim sudovima nisu potkrijepljene. Kad je riječ o presudi KlimaSeniorinnen, te stranke tvrde da se ona temelji na posebnim razmatranjima o klimatskim promjenama i da se ne može prenijeti na ovaj slučaj.
135. Konkretno, Vijeće je na raspravi naglasilo da i sami uvjeti utvrđeni u članku 263. četvrtom stavku UFEU-a predstavljaju bitan element vladavine prava i dio cjelovitog sustava pravnih sredstava na temelju Ugovorâ, koji predstavlja temelj sustava sudske zaštite Unije. Kad bi se primijenio blag pristup aktivnoj procesnoj legitimaciji, time bi se mogla uvesti nesigurnost, dok bi priznavanje aktivne procesne legitimacije žaliteljâ u ovom predmetu de facto dovelo do uvođenja actio popularisa.
136. Žalitelji su odgovorili da od Suda ne traže da uvede actio popularis, nego da članak 263. četvrti stavak UFEU-a, kad ga se primjenjuje na udruženja koja djeluju u svoje ime, tumači s obzirom na načelo djelotvorne sudske zaštite koje je propisano člankom 19. stavkom 1. UEU-a i člankom 47. Povelje.
b)      Ocjena
137. Trećim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da je njihove tužbe trebalo smatrati dopuštenima na temelju „treće vrste situacija” u okviru koje udruženja mogu imati pojedinačnu aktivnu procesnu legitimaciju. Podredno tvrde da „tri vrste situacija” na koje je Opći sud podsjetio u točki 40. pobijanog rješenja nisu taksativno navedene i da je Opći sud trebao prihvatiti njihove tužbe izvan tih situacija.
138. Kao što se to navodi u točki 46. ovog mišljenja, Opći sud započeo je svoju ocjenu navođenjem da postoji ustaljena sudska praksa prema kojoj udruženja mogu podnositi izravne tužbe u trima vrstama situacija.
139. Prema mojem mišljenju, kao što sam to navela u točki 64. ovog mišljenja, udruženja mogu imati aktivnu procesnu legitimaciju kada djeluju u ime svojih članova ili u svoje ime. Te tri situacije samo opisuju situacije koje su dosad priznate u sudskoj praksi u okviru koje je utvrđeno da udruženja imaju aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbi za poništenje(78). Nije riječ o taksativnom popisu(79).
140. Sud, za razliku od Općeg suda, nije uputio na tri vrste situacija kao priznato tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU-a kad je riječ o udruženjima. Na te je situacije uputio samo prilikom ocjenjivanja utvrđenja Općeg suda u žalbenom postupku(80).
141. Kad je riječ o „trećoj vrsti situacija”, Opći sud razmotrio je u točkama 46. do 50. pobijanog rješenja je li u ovom predmetu bila riječ o položaju žaliteljâ kao pregovarača te je zaključio da nije(81). Točno je da su u dosadašnjoj sudskoj praksi sudovi Unije usko tumačili situaciju u kojoj je udruženju dopuštena aktivna procesna legitimacija za postupanje u vlastito ime na temelju pregovaračkog položaja. Zapravo postoje samo dva predmeta u sudskoj praksi Suda u kojima se aktivna procesna legitimacija priznala na temelju pregovaračkog položaja(82), a tumačenje iz tih dvaju predmeta suženo je u presudama koje su uslijedile, u kojima se aktivna procesna legitimacija kao pregovarača nije priznala(83). U tom smislu Opći sud nije počinio pogrešku time što je primijenio postojeću sudsku praksu.
142. Međutim, Opći sud nije tumačio preostali dio „treće vrste situacija”, prema kojem se aktivnu procesnu legitimaciju može priznati udruženjima u drugim situacijama u kojima zastupaju vlastite interese, a ne samo u onima u kojima su pregovarači(84). Isto tako nije ocijenio tvrdnju prema kojoj žalitelji mogu imati aktivnu procesnu legitimaciju izvan tih „triju vrsta situacija”.
143. Opći sud zaključio je u točki 116. pobijanog rješenja da žalitelji ne mogu tvrditi da postoji izravan utjecaj na njih, pri čemu je uputio na svoja utvrđenja u pogledu aktivne procesne legitimacije tih udruženja kada djeluju u ime svojih članova. Prema tome, Opći sud uopće nije utvrdio kako bi trebalo tumačiti zahtjev izravnog utjecaja kad je riječ o aktivnoj procesnoj legitimaciji udruženja kada djeluju u svoje ime.
144. Stoga smatram da Opći sud nije ocijenio tvrdnju žaliteljâ prema kojoj bi zahtjeve izravnog i osobnog utjecaja na udruženja koja podnose tužbe u svoje ime trebalo tumačiti s obzirom na načelo djelotvorne sudske zaštite.
145. Prema mojem mišljenju, to nepostojanje rasuđivanja u pogledu argumenata žaliteljâ dovoljno je da se prihvati treći žalbeni razlog i ukine pobijano rješenje zbog nedostatnog obrazloženja kad je riječ o aktivnoj procesnoj legitimaciji udruženja kada djeluju u svoje ime.
146. S obzirom na navedeno, kako bi se riješilo pitanje aktivne procesne legitimacije u ovom predmetu, smatram da Sudu treba pružiti analizu pitanja na koja se nije odgovorilo u pobijanom rješenju.
C.      Aktivna procesna legitimacija udruženja kada djeluju u svoje ime
147. Žalitelji su istaknuli nekoliko argumenata u prilog tomu da se članak 263. četvrti stavak UFEU-a tumači na način da im se njime u ovom slučaju dopušta aktivna procesna legitimacija kada djeluju u svoje ime. Najprije ću ocijeniti argumente koji se odnose nefunkcionalni pravosudni sustav u Poljskoj, prije nego što razmotrim druge argumente općenitije prirode.
1.      Argumenti koji se temelje na nefunkcionalnom pravosudnom sustavu u Poljskoj
148. Žalitelji tvrde da se tumačenje koje je Sud utvrdio u pogledu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a temelji na pretpostavki da se vladavina prava poštuje u cijeloj Europskoj uniji i da u nacionalnim pravosudnim sustavima postoje djelotvorni pravni lijekovi. Tvrde da to više nije slučaj u Poljskoj, čime se opravdava proširenje zahtjevâ za aktivnu procesnu legitimaciju na temelju koje udruženja mogu podnijeti izravne tužbe u svoje ime.
149. U tom je pogledu točno da tumačenje, prema kojem se Europska unija temelji na cjelovitom sustavu pravnih sredstava, podrazumijeva da se osobe koje smatraju da su im povrijeđena prava koja imaju na temelju prava Unije u načelu mogu zatražiti od suda da im pruži zaštitu(85). Ako ne postoji izravan pristup sudovima Unije, moraju postojati načini za podnošenje tužbe nacionalnom sudu, koji zatim može ili mora Sudu uputiti pitanja koja se odnose na pravo Unije(86). U tom su smislu funkcionalni pravosudni sustavi u državama članicama, koji jamče neovisnost pravosuđa, neophodan dio takvog sustava.
150. Stoga, prema argumentaciji koju su iznijeli žalitelji, ako zbog sustavnih problema nije moguće podnijeti nacionalno pravno sredstvo, mora postojati pravno sredstvo na razini Unije jer u suprotnom dolazi do povrede prava na djelotvornu sudsku zaštitu.
151. Postoje dva razloga koja idu u prilog odbijanju te argumentacije, jedan pravni i jedan činjenični.
152. Pravni argument, koji je iznijelo i Vijeće na raspravi i koji je Sud istaknuo u više navrata, odnosi se na to da Sud ne može promijeniti zahtjeve izravnog i osobnog utjecaja propisane člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, čak ni radi djelotvorne sudske zaštite. Samo države članice mogu odlučiti promijeniti sustav sudske zaštite kako je predviđen Ugovorima(87).
153. Činjenični argument odnosi se na pravosudni sustav u Poljskoj. Čak i ako postoje ozbiljni problemi u funkcioniranju poljskog pravosuđa, čini se da taj sustav nije nefunkcionalan do te razine da predmeti koji se odnose na upotrebu sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost u Poljskoj ne bi mogli doći do nadležnih sudova, a stoga po potrebi i do Suda(88). Prema tome, pretjerano je smatrati da se u poljskom pravosudnom sustavu ne osigurava „cjelovit sustav pravnih sredstava”(89). Međutim, to ne znači da nisu potrebna poboljšanja. Reforme, uključujući one u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost, pridonose većoj neovisnosti pravosuđa, čak i ako to, prema mišljenju žaliteljâ, nije dovoljno. Nadalje, kao što su se o tome složile sve stranke u ovom postupku, Poljska ima obvezu provesti sve presude u kojima Sud utvrdi konkretne probleme povezane s vladavinom prava u toj državi članici, a ključne etape ne mogu utjecati na tu obvezu.
154. Stoga ne smatram da je narušena neovisnost pravosuđa u Poljskoj dovoljan razlog da se za potrebe ovog predmeta opravdaju promjene sustava sudske zaštite na temelju Ugovorâ. Taj argument žaliteljâ treba odbiti.
155. Međutim, to ne znači da se u okviru postojećeg sustava sudske zaštite u Europskoj uniji aktivnu procesnu legitimaciju udruženja koja djeluju u svoje ime, uključujući udruge sudaca, ne može tumačiti na način da im omogućuje pristup sudovima Unije kako bi zaštitila svoje interese.
156. Tvrdnja Suda da se Ugovori ne mogu izmijeniti sudskom praksom ne znači da se zahtjeve za aktivnu procesnu legitimaciju ne može, jer ih se zapravo mora(90), tumačiti s obzirom na temeljna načela, uključujući načelo djelotvorne sudske zaštite(91). U nastavku ću tako razmotriti kako se pojmove izravnog i osobnog utjecaja može tumačiti u odnosu na udruženja koja djeluju u svoje ime, uzimajući u obzir argumente koje su iznijele stranke.
2.      Važnost udruženjâ za participativnu demokraciju
157. Žalitelji su naglasili važnost udruženja, osobito udruga sudaca, za zaštitu neovisnosti pravosuđa i stoga zaštitu ili ponovnu uspostavu vladavine prava u državama članicama.
158. Doista, važnost takvih udruženjâ koja postoje radi zaštite neovisnosti pravosuđa. Važnost takvih udruženja priznaje se u europskim dokumentima(92) i pravnoj teoriji, u kojoj se naglašava uloga udruženja u slučajevima povezanima s preustrojem pravosudnog sustava u Poljskoj(93).
159. Međutim, priznavanje važnosti udruženja, osobito udruga sudaca, za zaštitu neovisnosti pravosuđa i vladavine prava nije samo po sebi dovoljan razlog da se takvim udruženjima omogući da podnose izravne tužbe sudovima Unije.
160. U kontekstu pristupa udruga sudaca nacionalnim sudovima, Sud je, nakon što je priznao važnost takvih udruženja, smatrao da se pravom Unije, uključujući člankom 19. stavkom 1. UEU-a i člankom 47. Povelje, od država članica ne zahtijeva da predvide postupovne načine na koje udruge sudaca mogu podnijeti tužbe nacionalnim sudovima(94). Isto se može primijeniti na otvaranje mogućnosti udrugama sudaca pred sudovima Unije(95).
161. Na razini Unije, značajna uloga udruženjâ priznaje se u Ugovorima, u glavi II. UEU-a, koja sadržava odredbe o demokratskim načelima. Dok se u članku 10. stavku 1. UEU-a navodi da se funkcioniranje Europske unije temelji na predstavničkoj demokraciji, člankom 11. stavkom 1. UEU-a priznaje se i važnost participativne demokracije. Njime se propisuje da „[i]nstitucije građanima i predstavničkim udrugama na odgovarajući način omogućuju da objave i javno razmijene svoje stavove u svim područjima djelovanja Unije”(96).
162. Participativna demokracija u načelu se oslanja na udruženja kao na sugovornike u političkim raspravama o pravilnoj organizaciji ili uređenju društva. Ona stoga naglašava njihovu ulogu u demokratskom političkom procesu. Sudionici u političkom procesu bore se za prihvaćanje rješenja koje smatraju najpoželjnijima. Međutim, sudovi nisu institucije pred kojima treba rješavati takva politička pitanja.
163. Znači li to da bi udruženja trebala imati pristup samo političkim procesima?
164. Prema mojem mišljenju, ako je akt koji je donesen kao rezultat političkog procesa Unije, prema mišljenju udruženja, pravno nevaljan, ne postoji razlog zašto ono ne bi moglo pristupiti sudovima Unije radi zaštite vlastitih interesa podnošenjem pravnih zahtjeva za utvrđenje nevaljanosti takvog akta koji se na njega odnosi izravno i osobno. To bi također mogao biti jedan od načina ostvarivanja participativne demokracije na razini Unije. Međutim, važno je da argumenti pred tim sudovima ne budu politički, u smislu da je određeno rješenje „pogrešno”, nego pravni, u smislu da je određeno rješenje „protivno pravu”.
165. Drugim riječima, pokretanje postupka pred sudovima Unije koji se odnosi na zaštitu kolektivnih interesa ne može biti nastavak političke borbe pravnim sredstvima jer sudovi nemaju legitimitet za donošenje političkih odluka.
166. Tvrdnja, poput one koja se u ovom slučaju odnosi na ključnu etapu F1G, prema kojoj neka institucija nije dovoljno uredila određene slučajeve, bit će pravna tvrdnja samo ako zakon nameće dovoljno jasnu obvezu toj instituciji. Međutim, je li tomu tako je pitanje merituma, a ne pristupa sudovima Unije.
167. Čini se da u ovom slučaju udruženja žaliteljâ pred sudovima Unije iznose pravne argumente tvrdeći da je Vijeće povrijedilo svoje pravne obveze koje ima na temelju članka 20. stavka 5. točke (e) i članka 22. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost. Ako bi Sud zaključio da takva pravna obveza ne postoji, odbit će tužbu. Ne treba „štititi” sudove Unije od mogućih političkih pitanja na razini pristupa sudovima.
168. Drugim riječima, ako pitanje je li akt potencijalno pravno nevaljan izravno utječe na kolektivni interes koji udruženje zastupa, a koji se može individualizirati jer takav kolektivni interes je interes sam po sebi, ne postoji razlog zbog kojeg bi se tom udruženju trebalo uskratiti pristup sudovima Unije.
169. Štoviše, ako se udruženjima dopusti pristup sudovima Unije radi zaštite kolektivnih interesa, to ne bi značilo uvođenje actio popularis u pravo Unije, zato što je takav pristup i dalje uvjetovan izravnim i osobnim utjecajem na udruženje koje je podnijelo tužbu.
3.      Argumenti koji se temelje na aktivnoj procesnoj legitimaciji povlaštenih tužitelja
170. Žalitelji kritiziraju točku 118. pobijanog rješenja, tvrdeći da činjenicom da se člankom 263. stavkom drugi UFEU-a dopušta povlaštenim tužiteljima mogućnost da Sudu podnesu tužbu u općem interesu nije isključena mogućnost da se udruženjima dopusti aktivna procesna legitimacija radi zaštite kolektivnih interesa.
171. Čini se da je Opći sud u toj točki pobijanog rješenja uputio na to da ublažavanje uvjeta za aktivnu procesnu legitimaciju nije nužno s obzirom na to da povlašteni tužitelji, odnosno države članice i europske institucije, mogu podnositi izravne tužbe protiv akata Unije kad god to smatraju potrebnim.
172. Prema mojem mišljenju, takva mogućnost nije relevantna za pitanje tumačenja zahtjevâ za aktivnu procesnu legitimaciju udruženjâ.
173. Kao prvo, aktivna procesna legitimacija povlaštenih tužitelja uopće nije povezana sa zasebnim pitanjem uvjeta u kojima nepovlašteni tužitelji imaju aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a. Tom se odredbom aktivnu procesnu legitimaciju nepovlaštenih tužitelja ne povezuje s aktivnom procesnom legitimacijom bilo koje druge kategorije tužitelja.
174. Kao drugo, okolnosti ovog slučaja dokazuju da se postupovna mogućnost koja je na raspolaganju povlaštenim tužiteljima često ne može zamijeniti postupovnom mogućnosti koja se nudi nepovlaštenim tužiteljima. Nema smisla da Vijeće ili Komisija pobijaju vlastitu odluku pred Sudom. Također je malo vjerojatno da bi Poljska pobijala ključne etape koje je sama predložila. Iako je moguće da Europski parlament(97) ili druge države članice podnesu tužbu kojom bi pobijali ključne etape(98), to samo po sebi ne umanjuje ulogu koju udruženja, uz povlaštene tužitelje, mogu imati u pokretanju sudskog nadzora usklađenosti akata Unije s vladavinom prava, kao što to tvrde žalitelji.
175. Stoga, iako se čini da je rasuđivanje Općeg suda u točki 118. pobijanog rješenja navedeno samo radi potpunosti, slažem se sa žaliteljima da je to rasuđivanje pogrešno.
4.      Relevantnost ESLJP-ove presude KlimaSeniorinnen
176. Prema mišljenju žaliteljâ, presudom KlimaSeniorinnen uveo se novi standard zaštite postupovnih prava udruženjâ u sudskim postupcima čija je svrha zaštititi prava od prijetnji koje proizlaze iz razvoja od ključne društvene važnosti, što se u tom predmetu odnosilo na klimatske promjene, ali se može primijeniti i na vladavinu prava i udruženja kao što su žalitelji, koja zastupaju interese pravosuđa s ciljem promicanja vladavine prava. Tvrde da bi na temelju članka 52. stavka 3. Povelje trebalo primijeniti sličan pristup u pogledu tumačenja članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
177. Smatram, suprotno argumentima žaliteljâ, da je teško povući paralelu između ESLJP-ove presude KlimaSeniorinnen i zahtjevâ za aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
178. Kao prvo, kao što se to navodi u naknadnoj sudskoj praksi ESLJP-a(99), čini se da se ta presuda u načelu odnosi samo na kontekst klimatskih promjena.
179. Kao drugo, ta se presuda odnosila na svojstvo žrtve na temelju članka 34. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP), što nije isto kao uvjeti za aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a(100).
180. U tom pogledu valja imati na umu da zadaća ESLJP-a i funkcija koju izvršavaju sudovi Unije u provedbi sudskog nadzora akata Unije na temelju članka 263. UFEU-a nisu jednake. Dok je uloga ESLJP-a štititi pojedinačna prava, uloga sudskog nadzora na temelju članka 263. UFEU-a objektivna je. Njegov je cilj osigurati da institucije i tijela Unije poštuju pravo koje ih obvezuje, čime se štiti pravni poredak Unije(101). Prema tome, pravila kojima se uređuje pristup ESLJP-u i sudovima Unije mogu se legitimno razlikovati.
181. Prema tome, ne smatram uvjerljivima argumente žaliteljâ da je Sud na temelju članka 52. stavka 3. Povelje dužan slijediti sudsku praksu ESLJP-a u pogledu aktivne procesne legitimacije udruženjâ. Riječ je o dvama različitim postupcima, a članak 52. stavak 3. Povelje u svakom se slučaju ne odnosi na postupovna prava, nego na poštovanje, u najmanju ruku, smisla i dosega materijalnih prava zajamčenih EKLJP-om. U tom pogledu presuda KlimaSeniorinnen doista nije, kao što tvrdi Vijeće, koje podupiru Poljska, Mađarska i Komisija, relevantna kako bi se odredilo treba li udruženjima žalitelja priznati aktivnu procesnu legitimaciju.
182. Međutim, logika na temelju koje je ESLJP odlučio proširiti aktivnu procesnu legitimaciju na udruženja u predmetima povezanima s klimom mogla bi se uzeti u obzir prilikom tumačenja uvjeta iz članka 263. četvrtog stavka UFEU-a kako bi se odgovorilo na pitanje kada udruženje ima aktivnu procesnu legitimaciju u svoje ime.
183. Čak i ako se tu presudu tumači na način da udruženjima omogućuje pristup ESLJP-u, ona je istodobno, kako se to navodi u komentarima iz pravne teorije(102), otežala takav pristup pojedincima. Prema mojem shvaćanju presude KlimaSeniorinnen, ESLJP je zapravo utvrdio vrlo visoke standarde za pojedinačnu aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje općeg zakonodavstva u području klime, a ta se odluka temeljila na činjenici da je svaki pojedinac potencijalna žrtva klimatskih promjena, što je inače dovoljno za utvrđenje svojstva žrtve i, prema tome, aktivne procesne legitimacije pred ESLJP-om. Time bi se zapravo svakom pojedincu omogućilo pokretanje postupka pred ESLJP-om. Međutim, to samo po sebi ne bi bilo protivno logici actio popularis jer bi ti pojedinci štitili vlastita prava i istodobno zastupali opće interese. Čini da je ESLJP zbog toga uveo dodatne uvjete za potencijalno utvrđenje svojstva žrtve tako što je zahtijevao da se dokažu određena razina i ozbiljnost rizika od štetnih posljedica, koje određenog pojedinca razlikuju od svih ostalih pojedinaca(103). Time je ESLJP zapravo uveo zahtjev sličan osobnom utjecaju iz članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, kako ga tumači Sud. Nadalje, kako se ne bi u potpunosti onemogućio pristup ESLJP-u, Sud je proširio pristup na udruženja koja zastupaju iste kolektivne interese te je njihovo pravo na podnošenje tužbe odvojio od aktivne procesne legitimacije pojedinaca čija prava zastupaju(104).
184. U tom smislu, razlog za omogućivanje pristupa ESLJP-u udruženjima mogao bi biti relevantan za razmatranje razloga za omogućivanje pristupa sudovima Unije udruženjima koja štite kolektivne interese u situaciji u kojoj pojedinac, zbog visokog praga utvrđenog zahtjevom osobnog utjecaja, ne može pristupiti sudovima Unije radi zaštite kolektivnih interesa, iako ti interesi istodobno izravno utječu na tog pojedinca.
185. U tom je pogledu, prema mojem mišljenju, i dalje valjana kritika koju je nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs iznio u svojem mišljenju u predmetu UPA(105), prema kojoj osobni utjecaj, kako ga tumači Sud, dovodi do situacija u kojima je, što je važnije riješiti moguću nezakonitost akta Unije (jer šteta može biti veća), to je manja vjerojatnost da će subjekti na koje se takav akt odnosi imati aktivnu procesnu legitimaciju za njegovo pobijanje. Iako Sud nije prihvatio njegov prijedlog da izmijeni svoje tumačenje zahtjeva osobnog utjecaja(106), omogućivanjem pristupa sudovima Unije udruženjima u njihovo ime mogla bi se nadoknaditi ta nelogična posljedica trenutačnog tumačenja zahtjevâ za aktivnu procesnu legitimaciju a da pritom ne bi trebalo izmijeniti to tumačenje.
5.      Koji su vlastiti interesi udruženjâ?
186. Prethodno navedena rasprava otkriva da možda postoje razlozi zbog kojih bi uvjete pod kojima udruženja imaju pristup sudovima Unije radi zaštite vlastitih interes trebalo tumačiti drukčije nego iste uvjete kada se primjenjuju na njihove članove.
187. Stoga je potrebno utvrditi koji su vlastiti interesi udruženja i kako u tom pogledu treba tumačiti izravan i osoban utjecaj.
188. U presudi Carvalho(107) udruženje Sáminuorra istaknulo je pred Sudom argument prema kojem bi mu trebalo priznati aktivnu procesnu legitimaciju jer je podnijelo „tužbu kolektiva koji štiti kolektivno dobro”. Međutim, s obzirom na to da se taj argument prvi put istaknuo u žalbenom postupku, Sud ga nije mogao uzeti u obzir. Stoga Sud nije odgovorio na pitanje predstavlja li „kolektivno dobro” „vlastiti interes” udruženja.
189. Udruženja u načelu postoje kako bi zastupala neki kolektivni interes, odnosno interes koji je zajednički većoj skupini pojedinačnih subjekata(108). Može postojati više vrsta tog interesa, primjerice, trgovinski ili komercijalni interesi (najčešći u predmetima pred sudovima Unije), interesi različitih sudionika na tržištu (kao što su poslodavci ili zaposlenici) ili interesi određene struke (liječnici, građevinski radnici, profesionalni vozači itd.). Vlastiti interesi tih udruženja odgovaraju interesima njihovih članova. Udruženja koja zastupaju takve kolektivne interese ne bi se ni osnovala da ne postoje njihovi članovi.
190. Udruženja mogu postojati i kako bi zastupala interese koje smatraju općim društvenim interesima. Primjerice, to mogu biti organizacije koje se bave demokratskim izborima ili zaštitom određenih ljudskih prava, kao što su jednakost ili pravo izražavanja, ili organizacije koje se bave zaštitom okoliša ili njegovim određenim aspektima, kao što su bioraznolikost ili klimatske promjene. Postojanje takvih udruženja bilo bi opravdano čak i da nemaju članove. Četiri udruženja u ovom predmetu mogla bi se svrstati u tu skupinu jer zastupaju društveni interes postojanja neovisnih pravosudnih sustava.
191. Interesi koje zastupaju udruženja koja pripadaju toj skupini, čak i ako se odnose i na njihove članove, nisu samo zbroj tih pojedinačnih interesa. Oni predstavljaju i vlastite interese tih udruženja, koje ta udruženja mogu odlučiti zastupati na drukčiji način od svojih članova. Ti su interesi istodobno razlog njihova postojanja i u tom smislu čine njihov identitet, koji ne samo da omogućuje jednom udruženju da ga se razlikuje od drugog, nego i omogućuje razlikovanje udruženja od njegovih članova.
192. Vlastiti interesi udruženja u načelu se mogu utvrditi na temelju njegova statuta ili drugog osnivačkog akta i prošlih aktivnosti tog udruženja, koji mogu poslužiti kao dokaz da ono doista postoji kako bi ostvarilo određenu vrstu interesa(109).
193. Postoji sudska praksa u kojoj se odbila mogućnost da udruženje pred sudovima Unije zastupa kolektivne interese svojih članova ako ti članovi sami nisu imali takav pristup(110). Stoga je Sud zaključio da nije moguće smatrati da se na udruženje koje predstavlja skupinu fizičkih ili pravnih osoba „osobno odnosi akt koji utječe na opće interese te skupine”(111). Čini se da je Sud bio zabrinut da bi se priznavanjem aktivne procesne legitimacije udruženju, čak i ako je njegovi članovi ne mogu imati, „odstupilo od sustava Ugovora” i da bi ono „dovelo do objedinjavanja, u okviru jedne pravne osobe, interesa koji zapravo pripadaju članovima neke skupine”, iako ti članovi ne mogu podnijeti izravne tužbe Sudu u svoje ime(112). Ta bi se sudska praksa mogla primijeniti na kategoriju udruženja čiji interesi odgovaraju zbroju interesa svih njegovih članova i koja zbog toga nemaju „vlastite interese” koje bi zastupala.
194. Međutim, ako udruženje ima interes koji je više od zbroja interesa njegovih članova, tako da se takav interes može priznati kao njegov vlastiti interes, sustav uveden Ugovorima ne bi se zaobišao ako bi udruženje moglo pristupiti sudovima Unije u svoje ime radi zaštite vlastitih interesa, čak i ako njegovi članovi to ne bi mogli učiniti.
195. Udruženja u ovom predmetu zastupaju interese sudaca, ne kao struke nego kao nužnog dijela liberalnog demokratskog društva kojem su potrebni neovisni suci kako bi se osigurala vladavina prava. Takvi su interesi, ili bi trebali biti, interesi svakog suca, ali i interesi građana koji su stranke u sudskim postupcima ili društava ili drugih dionika na tržištu koji žele zaštititi svoja prava pred sudovima. U tom smislu vlastiti interesi četiriju udruženja žaliteljâ nadilaze interese njihovih članova. Riječ je o zasebnim, pojedinačnim interesima tih udruženja. Oni su razlog njihova postojanja, odnosno oni čine njihov identitet.
196. Sudsku praksu u kojoj se priznaje da udruženja mogu imati vlastitu aktivnu procesnu legitimaciju pred sudovima Unije tumačim na način da se odnosi na vrstu interesa koji čine „identitet” tih udruženja. Slično tomu, nezavisni odvjetnik N. Emiliou nedavno je tvrdio da bi udruženju trebalo priznati aktivnu procesnu legitimaciju ako „pobijana mjera može znatno utjecati na [njegovu] glavnu aktivnost […], kako je određena u njegovu statutu”(113).
197. Stoga se zahtjeve izravnog i osobnog utjecaja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a može, prema mojem mišljenju, ocijeniti u odnosu na identitet udruženja. U okviru takve ocjene treba smatrati da je udruženje odvojeno od osoba čije kolektivne interese zastupa.
6.      Što je izravan utjecaj, a što osoban utjecaj na udruženje?
199. Kad je riječ o aktivnoj procesnoj legitimaciji udruženja žaliteljâ koja djeluju u svoje ime, nije sasvim jasno je li Opći sud utvrdio nepostojanje izravnog utjecaja na njih, osobnog utjecaja na njih ili oboje(114).
200. Takvo nejasno razgraničenje između tih dvaju zahtjeva ne bi se smjelo prihvatiti. Na temelju tumačenja članka 263. četvrtog stavka UFEU-a ta dva zahtjeva treba različito tumačiti(115).
201. Drugim riječima, Sud bi trebao utvrditi zasebno tumačenje izravnog i osobnog utjecaja na udruženja koja djeluju u svoje ime.
202. Usto, prilikom tumačenja tih dvaju zahtjeva kad je riječ o udruženjima, Sud treba imati na umu svrhu za koju se UFEU-om pojedincima omogućuje izravan pristup sudovima Unije radi pobijanja akata Unije, a to nije samo zaštita prava koja imaju na temelju prava Unije, nego i opći interes očuvanja zakonitosti u pravnom poretku Unije u okviru sudskog nadzora akata Unije. Čini se da je upravo potonja svrha razlog zbog kojeg udruženja, kao što su ona o kojima je riječ u ovom predmetu, podnose tužbe za poništenje sudovima Unije.
203. Ne dovodeći to u pitanje, napominjem da se člankom 263. UFEU-a tužitelje dijeli u dvije glavne kategorije: povlaštene tužitelje (na temelju drugog stavka) i nepovlaštene tužitelje (na temelju četvrtog stavka). Udruženja očito nisu povlašteni tužitelji i mogu podnijeti tužbu samo u uvjetima predviđenima u četvrtom stavku. Kao što je to naveo nezavisni odvjetnik G. Cosmas, Sud ne može stvoriti treću kategoriju extra legem(116).
204. Znači li to da Sud ne može priznati drukčiju prirodu pojedinaca ili društava s jedne strane i udruženja koja djeluju u svoje ime s druge strane, čime bi se moglo opravdati različito tumačenje pojmova izravnog i osobnog utjecaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, a da se pritom ne odstupi od tih zahtjeva?
205. Tumačenje tih pojmova u sudskoj praksi bilo je povezano s tužiteljima koji su štitili svoje pojedinačne interese, najčešće pojedinci ili društva. Međutim, kao što je to već navedeno, „pojedinačni” interesi udruženja po svojoj su prirodi kolektivni. Pa kako te pojmove treba tumačiti prilikom primjene na „kolektiv koji štiti kolektivno dobro”?
206. Na pitanje utječe li sporni akt izravno na interes udruženja (izravan utjecaj) te je li udruženje individualizirano u odnosu na druge subjekte kad je riječ o predmetu tužbe (osobni utjecaj) može se odgovoriti samo uzimanjem u obzir njegova vlastita interesa, koji je kolektivne prirode.
207. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da izravan utjecaj tumači i na temelju dvaju uvjeta.
208. Kao prvo, postoji zahtjev izravne veze. Kad se primjenjuje na pojedince, izravna veza, kako je razvijena u sudskoj praksi, zahtijeva da se dokaže da je sporni akt izravan izvor promjene pravnog položaja tog pojedinca. Međutim, kad bi se ta uobičajena formula za izravan utjecaj primijenila na udruženja na isti način kao na pojedinačne tužitelje, udruženja u praksi gotovo nikad ne bi mogla dokazati aktivnu procesnu legitimaciju, osim radi pobijanja akata koji utječu na pravni položaj udruženjâ kao takav. Akti koji utječu na kolektivne interese koje zastupaju ne bi utjecali na njihov pravni položaj. Prema tome, kako bi se osigurala djelotvorna sudska zaštita udruženja radi zaštite njihovih vlastitih interesa, pojam izravnog utjecaja treba prilagoditi njihovoj posebnoj prirodi koja obuhvaća zaštitu kolektivnih interesa. Stoga, kako bi se ispunio zahtjev izravne veze u odnosu na udruženje, kriterij bi mogao biti da se utvrdi je li sporni akt izravan izvor učinaka na kolektivne interese koje udruženje zastupa.
209. Kad je riječ o drugom uvjetu, kao i u odnosu na pojedince, spornim se aktom ne smije ostaviti nikakva diskrecijska ovlast adresatu koji ga treba provesti, ako takav posrednik postoji.
210. Kad je riječ o osobnom utjecaju na udruženje, kriterij bi mogao biti da se utvrdi razlikuje li se to udruženje po svojim glavnim interesima i aktivnostima od drugih udruženja i svojih članova u odnosu na sporni akt. U tom pogledu nije važno da udruženje o kojem je riječ nije jedino koje štiti kolektivne interese o kojima je riječ, već ga se samo treba moći identificirati na temelju kolektivnih interesa na koje se odnosi predmet.
211. Formulom iz presude Plaumann(117) zahtijeva se da su tužitelji individualizirani na isti način kao adresat akta. Kad je riječ o kolektivnom interesu koji je srž njihova identiteta, sama udruženja nisu izravan ni posredan „cilj” zakonodavca ili regulatora. Akt koji pobijaju neminovno se primjenjuje „na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu”, a na udruženje vjerojatno nikada ne bi mogao, kao primjerice na pojedinačnog dioničara, utjecati „prema kriterijima koji su svojstveni članovima te skupine”(118).
212. Slijedom toga, ako udruženja trebaju imati pojedinačnu aktivnu procesnu legitimaciju, treba im omogućiti individualizaciju na temelju njihovih pojedinačnih interesa, koji su u biti kolektivni interesi, i na koje utječu objektivno utvrđene situacije. Primjerice, na udruženje se mogu osobno odnositi ključne etape povezane s neovisnosti pravosuđa u Poljskoj ako je njegova svrha da štiti neovisnost pravosuđa u Poljskoj, ali ne i ako su njegove glavne aktivnosti zaštita okoliša ili dobrobit životinja.
213. Prema mojem mišljenju, takvim tumačenjem izravnog i osobnog utjecaja ne bi se izmijenili Ugovori jer Sud dosad još nije pojasnio te pojmove u odnosu na udruženja koja djeluju u svoje ime. Tekst Ugovorâ ostavlja dovoljno prostora za takvo tumačenje.
214. Na temelju toga ću u sljedećem odjeljku ocijeniti treba li smatrati da u okolnostima ovog predmeta postoji izravan i osoban utjecaj na udruženja žaliteljâ.
VI.    Posljedice
215. Prvi i treći žalbeni razlog su osnovani. Prema tome, točku 1. izreke pobijanog rješenja treba ukinuti.
216. U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud može, nakon što ukine odluku Općeg suda, vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu ili, ako stanje postupka to dopušta, sam konačno odlučiti o sporu.
217. U ovom slučaju smatram da, iako Sud u ovoj fazi postupka ne može odlučiti o meritumu tužbi podnesenih Općem sudu, on ipak raspolaže elementima potrebnima za konačno odlučivanje o dopuštenosti tih tužbi(119).
A.      Aktivna procesna legitimacija udruženja koja djeluju u ime svojih članova
218. Hoće li udruženje imati aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe za poništenje sudovima Unije u ime svojih članova ovisi o tome postoji li izravan i osoban utjecaj na sve njegove članove ili neke od njih te bi oni stoga sami mogli podnijeti tužbu.
219. U ovom se predmetu tvrdnje udruženja žaliteljâ u biti mogu podijeliti u dvije različite skupine, od kojih se u okviru jedne ističe da su ključne etape F2G i F3G nezakonite jer se protive učincima koji proizlaze iz presuda Suda koje se odnose na Stegovno vijeće, dok se druga odnosi na ključnu etapu F1G te se u okviru nje ističe nedostatnost te ključne etape za ponovnu uspostavu neovisnosti pravosuđa u Poljskoj. Stoga treba zasebno ocijeniti aktivnu procesnu legitimaciju tih udruženja za isticanje svake od tih vrsta tvrdnji.
220. Kad je riječ o zahtjevu za poništenje ključnih etapa F2G i F3G, u odgovoru na prvi žalbeni razlog utvrdila sam da te ključne etape imaju izravan utjecaj na poljske suce na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća. Tek treba ocijeniti postoji li osoban utjecaj na te suce.
221. Poljski suci kojima su izrečene stegovne sankcije očito ispunjavaju uvjete formule iz presude Plaumann(120). Oni pripadaju zatvorenoj skupini koju se moglo identificirati u trenutku donošenja ključnih etapa F2G i F3G, a te su ključne etape zapravo ciljale te suce(121).
222. Budući da postoji izravan i osoban utjecaj ključnih etapa F2G i F3G na tu skupinu članova, udruženja koja ih predstavljaju također imaju pravo podnijeti tužbu kojom te ključne etape pobijaju u njihovo ime.
223. Iz podnesaka u prvostupanjskom postupku proizlazi da su poljski suci na koje se odnose odluke Stegovnog vijeća članovi triju od četiriju udruženja (sva osim AEAJ-a(122)). Međutim, iako se čini da AEAJ nema takve članove, prema sudskoj praksi, s obzirom na to da je riječ o samo jednoj tužbi, nije potrebno ispitati imaju li drugi žalitelji pravo na pokretanje postupka(123).
224. Kad je riječ o drugom žalbenom razlogu, utvrdila sam da ključne etape F2G i F3G nemaju izravan utjecaj na poljske suce na koje se nisu odnosile odluke Stegovnog vijeća. Stoga udruženja žaliteljâ ne mogu dokazati aktivnu procesnu legitimaciju kao njihovi predstavnici i nije potrebno ocijeniti osoban utjecaj na njih ni predstavlja li sporna odluka regulatorni akt koji ne uključuje provedbene mjere.
225. Kad je riječ o tvrdnji koja se odnosi na nedostatnost ključne etape F1G, utvrdila sam da nedostatnost te ključne etape nema izravan utjecaj na sve poljske suce ni suce drugih država članica i EGP-a. Stoga udruženja žaliteljâ ne mogu dokazati aktivnu procesnu legitimaciju kao njihovi predstavnici i nije potrebno ocijeniti osoban utjecaj na njih ni predstavlja li sporna odluka regulatorni akt koji ne uključuje provedbene mjere.
226. Zaključujem da udruženja žaliteljâ imaju aktivnu procesnu legitimaciju kada djeluju u ime svojih članova u pogledu ključnih etapa F2G i F3G, ali ne i u pogledu ključne etape F1G.
B.      Aktivna procesna legitimacija udruženja koja djeluju u svoje ime
227. Još treba utvrditi imaju li udruženja žaliteljâ aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe u svoje ime zbog nedostatnosti ključne etape F1G.
228. Kao što sam to predložila u točkama 205. do 212. ovog mišljenja, prilikom ispitivanja izravnog i osobnog utjecaja na udruženja koja djeluju u svoje ime trebalo bi uzeti u obzir je li sporni akt povezan s identitetom tog udruženja, koji se tumači kao njegov kolektivni interes.
229. Glavna aktivnost udruženja žaliteljâ je zaštita kolektivnog interesa u pogledu neovisnosti pravosuđa i vladavine prava, uključujući u Poljskoj(124).
230. Kako bi se utvrdio izravan utjecaj, sporni akt treba biti izravan izvor učinaka na kolektivne interese koje udruženje zastupa te se njime ne smije ostaviti nikakva diskrecijska ovlast adresatu koji ga treba provesti.
231. Kad je riječ o prvom uvjetu, ključna etapa F1G odnosi se na jačanje neovisnosti i nepristranosti sudova u Poljskoj. To je upravo kolektivan interes koji čini glavnu aktivnost udruženja žaliteljâ. Ta je ključna etapa stoga izravan izvor učinaka na kolektivni interes udruženja žaliteljâ.
232. Kad je riječ o drugom uvjetu izravnog utjecaja, u odnosu na ključne etape F2G i F3G utvrdila sam da je diskrecijska ovlast Poljske da ne primijeni te ključne etape samo teoretska. Ne vidim zašto se ta utvrđenja ne bi primjenjivala na ključnu etapu F1G.
233. Osim toga, pitam se je li za odluku o ispunjavanju uvjeta izravnog utjecaja relevantno da je glavna svrha ključnih etapa u pravosudnom sustavu štititi financijske interese Europske unije zahtijevanjem dostatne razine funkcioniranja neovisnog pravosuđa kako bi se zajamčila pravilna potrošnja sredstava dodijeljenih u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Drugim riječima, je li relevantno da njihova svrha nije općenito ponovno uspostaviti neovisnost pravosuđa u Poljskoj kako bi se postiglo poštovanje vrijednosti vladavine prava i članka 19. stavka 1. UEU-a u Poljskoj?
234. Prema mojem mišljenju, činjenica da su ključne etape donesene kako bi se zaštitili financijski interesi Europske unije mogla bi biti relevantna za donošenje odluke o meritumu(125), ali nije relevantna za dokazivanje izravnog utjecaja na udruženja žalitelje, za koje je dovoljno utvrditi izravnu vezu između sadržaja ključnih etapa i njihovih kolektivnih interesa.
235. Kad je riječ o osobnom utjecaju, udruženja žaliteljâ ispunjavaju i taj zahtjev. Kad je riječ o ključnoj etapi F1G, ta se udruženja po svojim glavnim interesima razlikuju od drugih udruženja, uključujući onih čiji je glavni interes zaštita vladavine prava općenito, ali koja se ne bave konkretno Poljskom.
236. Stoga smatram da postoji izravan i osoban utjecaj na udruženja žaliteljâ za potrebe podnošenja tužbe kojom se pobija ključna etapa F1G jer nije dostatna za ponovnu uspostavu neovisnosti pravosuđa u Poljskoj.
237. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da utvrdi da su tužbe udruženja žaliteljâ dopuštene i da vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o meritumu.
VII. Troškovi
238. Budući da u skladu s mojom analizom predmet treba vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje o meritumu, prema članku 137. Poslovnika Suda koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, o troškovima treba odlučiti naknadno.
VIII. Zaključak
239. S obzirom na prethodno navedena razmatranja predlažem Sudu da:
–        utvrdi da su prvi i treći žalbeni razlog osnovani;
–        ukine rješenje od 4. lipnja 2024., Medel i dr./Vijeće (T‑530/22 do T‑533/22, EU:T:2024:363);
–        utvrdi da su tužbe za poništenje dopuštene;
–        vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o meritumu;
–        odgodi odluku o troškovima.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (SL 2021., L 57, str. 17. te ispravci SL 2021., L 410., str. 197. i SL 2023., L 137, str. 71.)
3      Za više informacija vidjeti internetsku stranicu Europske komisije, dostupnu na: https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.
4      Za pregled njegova institucionalnog i pravnog konteksta vidjeti Witte, B., „The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift”, Common Market Law Review, sv. 58., 2021., str. 635.
5      Valja napomenuti da bi se zbog trenutačne geopolitičke situacije novi financijski instrumenti mogli upotrebljavati i u nadolazećem višegodišnjem okviru u razdoblju 2028. – 2034. U tom je pogledu postignut dogovor u Vijeću za prikupljanje do 150 milijardi eura na tržištima kapitala na temelju Instrumenta za sigurnosne mjere za Europu (SAFE) radi financiranja povećanog ulaganja u obranu država članica. Vidjeti u tom pogledu https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en.
6      Vidjeti članak 24. stavak 1. i uvodnu izjavu 53. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
7      Predvidjela se isplata do 338 milijardi eura u obliku bespovratnih sredstava i do 385,8 milijardi eura u obliku zajmova.
8      Vidjeti članak 4. stavak 2. i uvodnu izjavu 30. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
9      Vidjeti primjerice Rubio, E. i dr., „The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context”, Europski parlament, Odjel za proračunska pitanja, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, travanj 2023., str. 50.; Zeitlin, J., Bokhorst, D. i Eihmanis, E., „National recovery and resilience plans”, u Fabbrini, F. i Petit, C.A. (ur.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024., str. 144.
10      Vidjeti u tom pogledu uvodne izjave 51. i 52. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
11      Kako su definirani u članku 2. stavku 4. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, ključne etape i ciljne vrijednosti znači „sredstva za mjerenje napretka prema ostvarenju reforme ili ulaganja, pri čemu su ključne etape kvalitativna postignuća, a ciljne vrijednosti kvantitativna postignuća”.
12      Vidjeti primjerice Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, Dvije godine Mehanizma za oporavak i otpornost: Jedinstveni instrument u središtu zelene i digitalne transformacije EU-a, COM(2023) 99 final, 21. veljače 2023.
13      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez-Bordone u predmetu Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑156/21, EU:C:2021:974, t. 96. do 115.), u kojem se raspravlja o mehanizmima financijske uvjetovanosti u pravu Unije. Vidjeti i moje mišljenje u predmetu Parlament/Komisija (C‑225/24, EU:C:2026:88, osobito t. 5. do 29.).
14      Vidjeti primjerice Viţă, V., „Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, sv.  19., 2017., str. 116.
15      Vidjeti članak 18. i uvodnu izjavu 39. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
16      Vidjeti članak 18. stavak 4. točku (b) i uvodnu izjavu 32. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost. Europski semestar dio je okvira gospodarskog upravljanja Europske unije. To je godišnji postupak kojim se koordiniraju ekonomske i socijalne politike Europske unije, u okviru kojeg države članice usklađuju svoje proračunske i ekonomske politike s ciljevima i pravilima dogovorenima na razini Unije.
17      Vidjeti članak 18. stavak 4. točke (i) i (p) Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
18      Vidjeti članak 19. stavak 3., uvodnu izjavu 41. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost i Prilog V. toj uredbi.
19      Vidjeti članak 19. stavak 1. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
20      Moje isticanje
21      Vidjeti članak 22. stavak 1. i uvodnu izjavu 54. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
22      Vidjeti članak 20. stavke 1. i 7. te uvodnu izjavu 45. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
23      Vidjeti članak 24. stavak 2. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
24      Vidjeti članak 24. stavak 4. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
25      Vidjeti članak 24. stavak 5. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
26      Takva se suspenzija može ukinuti samo ako dotična država članica poduzme potrebne mjere kojima se osigurava ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrđenih u provedbenoj odluci Vijeća. Vidjeti članak 24. stavak 6. te uvodne izjave 52. i 53. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost.
27      U skladu s Komisijinom internetskom stranicom za Poljsku, dostupnom na: https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en, postoji poveznica na plan za oporavak i otpornost Poljske iz lipnja 2022. U skladu s Komisijinim dokumentom, plan za oporavak i otpornost Poljske sadržavao je ukupno 49 reformi i 53 projekta ulaganja s 283 ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Vidjeti Radni dokument službi Komisije, Analiza plana za oporavak i otpornost Poljske priložena Prijedlogu provedbene odluke Vijeća o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Poljske, SWD(2022) 161 final, 1. lipnja 2022., str. 61.
28      Vidjeti COM(2022) 268 final, 1. lipnja 2022.
29      Vidjeti dokument Vijeća 9728/2/22 od 14. lipnja 2022. Ta je odluka kasnije izmijenjena Provedbenom odlukom Vijeća od 8. prosinca 2023., kojom nisu promijenjene ključne etape F1G, F2G i F3G. Vidjeti dokument Vijeća 15835/1/23 REV 1 od 7. prosinca 2023., a za Prilog vidjeti dokument Vijeća 15835/23 ADD 1 od 24. studenoga 2023. Čini se da konačne verzije donesene 17. lipnja 2022. i 8. prosinca 2023. nisu javno dostupne.
30      Vidjeti članak 4. sporne odluke.
31      Vidjeti članak 1. sporne odluke.
32      Vidjeti članak 2. sporne odluke. U njegovu stavku 3. pojašnjava se da isplata obrokâ ovisi o Komisijinoj odluci da je Poljska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u vezi s provedbom plana za oporavak i otpornost.
33      Vidjeti članak 3. sporne odluke.
34      Vidjeti uvodne izjave 2., 9. i 19. sporne odluke. U tom je pogledu u kontekstu europskog semestra Vijeće 2020. izdalo preporuku za pojedinu zemlju upućenu Poljskoj, među ostalim, radi poboljšanja ulagačke klime, prije svega zaštitom neovisnosti pravosuđa. Vidjeti Preporuku Vijeća od 20. srpnja 2020. o Nacionalnom programu reformi Poljske za 2020. i davanje mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Poljske za 2020. (SL 2020., C 282, str. 135.), t. 4. Ta je činjenica ponovljena u naknadnim preporukama Vijeća, kao što je ono izdano 12. srpnja 2022. (SL 2022., C 334, str. 171.), t. 5.
35      Vidjeti dokument Vijeća 9728/22 ADD 1 od 13. lipnja 2022., dio 1., sastavni dio F, str. 195. Čini se da konačna verzija donesena 17. lipnja 2022. nije javno dostupna.
36      Vidjeti Komisijinu Pozitivnu preliminarnu ocjenu zadovoljavajućeg ostvarenja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti povezanih s prvim zahtjevom za plaćanje koji je Poljska podnijela 15. prosinca 2023., koju je Europska komisija dostavila Gospodarskom i financijskom odboru, 29. veljače 2024., str. 79. do 96.
37      Taj je zakon stupio na snagu 15. srpnja 2022.
38      Vidjeti Provedbenu odluku Komisije od 5. travnja 2024. o odobrenju isplate prvog obroka bespovratne potpore i prvog obroka potpore u obliku zajma za Poljsku, C(2024) 2369, 5. travnja 2024., uvodne izjave 27. i 28.
39      Vidjeti Komisijinu Pozitivnu preliminarnu ocjenu zadovoljavajućeg ostvarenja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti povezanih s trećim zahtjevom za plaćanje koji je Poljska podnijela 27. prosinca 2024., koju je Europska komisija dostavila Gospodarskom i financijskom odboru, 29. listopada 2025., str. 66. do 68. Komisija je navela da je, na temelju informacija koje je dostavila Poljska, pokrenuto sedam predmeta preispitivanja, od čega se odlučuje o njih pet, jedan je završen, a o jednom se još nije odlučilo zbog opravdanih iznimnih okolnosti.
40      Vidjeti Provedbenu odluku Komisije od 19. studenoga 2025. o odobrenju isplate četvrtog i petog obroka bespovratne potpore te četvrtog i petog obroka potpore u obliku zajma za Poljsku, C(2025) 7998 final, 19. studenoga 2025., uvodna izjava 33.
41      Tim se tužbama tražilo poništenje sporne odluke u cijelosti jer ključne etape pravosudnog sustava nisu odvojive od te odluke, te se u njima istaknulo pet tužbenih razloga koji se temelje na: 1. neuzimanju u obzir presuda Suda i povredi članka 2. i članka 13. stavka 2. UFEU-a i/ili nenadležnosti; 2. povredi članka 2. UEU-a i članka 19. stavka 1. UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja); 3. nedjelotvornosti kontrola u slučaju nepostojanja djelotvorne sudske zaštite; 4. pogreški koja se tiče prava ili očitoj pogreški u ocjeni prilikom primjene članka 19. stavka 3. Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost; i 5. nepostojanju obrazloženja.
42      Jedan od članova Medelove uprave je i poljski sudac protiv kojeg se vodi stegovni postupak.
43      U tom su pogledu konkretno uputili na presude od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982); od 15. srpnja 2021., Komisija/Poljska (Sustav stegovnih mjera za suce) (C‑791/19, EU:C:2021:596); od 6. listopada 2021., W. Ż.  (Vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove pri Vrhovnom sudu – Imenovanje) (C‑487/19, EU:C:2021:798) i od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
44      T‑530/22 do T‑533/22, EU:T:2024:363
45      Opći sud utvrdio je u odluci od 19. prosinca 2022. da će o tužbama odlučiti u ubrzanom postupku.
46      Vijeće je podnijelo prigovor nedopuštenosti, ali je Opći sud rješenjem od 31. ožujka 2023. odlučio odgoditi odluku o tom prigovoru do odluke o meritumu. Vidjeti točku 35. pobijanog rješenja.
47      Pritom se pozvao na svoje rješenje od 8. svibnja 2019., Carvalho i dr./Parlament i Vijeće (T-330/18, EU:T:2019:324, t. 51. i navedena sudska praksa).
48      U tom je pogledu Opći sud u točkama 54. do 57. pobijanog rješenja presudio da žalitelji mogu imati aktivnu procesnu legitimaciju u drugoj situaciji neovisno o činjenici da su tri žalitelja udruženja koja predstavljaju suce na međunarodnoj razini i čiji su članovi u pravilu nacionalne strukovne udruge, uključujući poljske udruge sudaca, te da je četvrti žalitelj zaklada i nema članove, ali djeluje u ime sudaca čije interese zastupa. Na temelju toga Opći sud utvrdio je da valja ispitati aktivnu procesnu legitimaciju sudaca koji su članovi udruga, koje su pak članovi žalitelja. Budući da se te točke pobijanog rješenja nisu pobijale u postupku pred Sudom, neću ih dalje ispitivati.
49      Vidjeti rješenje predsjednika Suda od 4. veljače 2025., Medel i dr./Vijeće (C‑555/24 P, EU:C:2025:73).
50      Vidjeti primjerice presude od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416, t. 56.); od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 87. i 88.) i od 20. lipnja 2024., Euranimi/Komisija (C‑252/23 P, EU:C:2024:538, t. 31.); mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Légera u spojenim predmetima Belgija i Forum 187/Komisija (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:89, t. 153.).
51      Žalitelji katkad upućuju na to da je samo ključna etapa F1G nedostatna, a katkad na to da su sve tri ključne etape zajedno nedostatne. Ta se tvrdnja u biti odnosi na to da ključne etape pravosudnog sustava koje je donijela Poljska nisu dostatne da se na odgovarajući način ponovno uspostavi neovisnost pravosuđa u toj državi članici. Radi pojednostavnjenja, kad navodim tu tvrdnju ona se odnosi na ključnu etapu F1G.
52      Vidjeti točku 62. pobijanog rješenja.
53      Primjerice nedavna presuda od 10. veljače 2026., WhatsApp Ireland/Europski odbor za zaštitu podataka (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, t. 94. i navedena sudska praksa).
54      Vidjeti primjerice presude od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C‑348/20 P, Nord Stream 2, EU:C:2022:548, t. 105.) i od 10. veljače 2026., WhatsApp Ireland/Europski odbor za zaštitu podataka (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, t. 98.).
55      Opći sud u tom je pogledu uputio na točke 63. i 75. presude Nord Stream 2.
56      Presuda od 10. veljače 2026., WhatsApp Ireland/Europski odbor za zaštitu podataka (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, t. 97.)
57      Točka 86. pobijanog rješenja
58      Vidjeti točku 87. pobijanog rješenja.
59      Točka 89. pobijanog rješenja
60      Vidjeti bilješku 43. ovog mišljenja.
61      Opći sud vjerojatno nije smatrao potrebnim ocijeniti drugi uvjet izravnog utjecaja jer je utvrdio da prvi uvjet nije ispunjen. Međutim, nekoliko izjava o prirodi financiranja u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost upućuje na to da je Opći sud smatrao da Poljska nije dužna uvesti postupak preispitivanja. Vidjeti u tom pogledu točku 72. pobijanog rješenja, u kojoj je Opći sud objasnio da se ključne etape odnose samo na postupak oslobađanja sredstava, i točku 74. tog rješenja, u kojoj je utvrdio da ključne etape imaju prirodu proračunskog uvjetovanja, što bi značilo da Poljsku obvezuju samo ako želi ishoditi financiranje u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost.
62      Presuda Nord Stream 2 (t. 95.)
63      Vidjeti primjerice presudu od 10. veljače 2026., WhatsApp Ireland/Europski odbor za zaštitu podataka (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, t. 101.).
64      U tom su pogledu Vijeće i Komisija tvrdili da praksa u pogledu provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost pokazuje da nisu sve države članice podnijele zahtjeve za plaćanje u okviru tog mehanizma. Međutim, to se može objasniti različitim razlozima. Primjerice, moguće je da nisu ispunile neke od ključnih etapa ili da su, kad je osobito riječ o zajmovima, a ne bespovratnim sredstvima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost, tim državama ponuđeni bolji uvjeti na tržištu.
65      Kad je riječ o mogućim usporedbama proračunskog uvjetovanja u Europskoj uniji s instrumentima koji se upotrebljavaju u drugim saveznim sustavima, osobito u Sjedinjenim Američkim Državama i Kanadi, vidjeti primjerice Viţă, V., „The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?”, EUI Department of Law Research Paper br. 2017/16; Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Torino, 2023.
66      Vidjeti primjerice presude od 5. svibnja 1998., Compagnie Continentale (France)/Komisija (C‑391/96 P, EU:C:1998:194, t. 42.) i od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane/Komisija (C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, t. 46.) i Nord Stream 2, t. 44. (moje isticanje).
67      Vidjeti presudu od 23. studenoga 1971. (62/70, EU:C:1971:108, t. 6. do 8.).
68      Vidjeti presudu od 17. siječnja 1985. (11/82, EU:C:1985:18, t. 7. do 10.).
69      Vidjeti primjerice i presudu od 5. studenoga 1998., Dreyfus/Komisija (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, t. 44. do 54.).
70      Vidjeti primjerice presude od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane/Komisija (C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, t. 58. do 60.) i od 4. prosinca 2019., PGNiG Supply & Trading/Komisija (C‑117/18 P, EU:C:2019:1042, t. 50.).
71      Kao što se to navodi u pravnoj teoriji, autorstvo planova za oporavak i otpornost nije sasvim jasno. Vidjeti primjerice Dawson, M., „Europe’s expanding coordination space”, European Law Open, sv. 3., 2024., str. 746., osobito str. 759.; Dermine, P., „The Planning Method: An Inquiry into the Constitutional Ramifications of a New EU Governance Technique”, Common Market Law Review, sv. 61., 2024., str. 959., osobito str. 978.–982.
72      U tom je pogledu također moguće napraviti usporedbu sa sudskom praksom u kontekstu složenih postupaka, konkretno s presudom od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB  (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, osobito t. 83. do 88.) i mojim mišljenjem u tom predmetu (C‑551/22 P, EU:C:2023:846, osobito t. 33. do 71.), iako se taj predmet odnosio na pojam akta koji se može pobijati, a ne na izravan utjecaj. Sud je u toj presudi smatrao da, u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma u kontekstu bankovne unije, Komisijino potvrđivanje odluke o sanaciji koju je donio Jedinstveni sanacijski odbor (SRB) odražava njezino slaganje sa sadržajem i oblikom te odluke, tako da je upravo Komisijina odluka o odobrenju, a ne odluka SRB-a ta kojom se sanacijska mjera konačno utvrđuje i koja stoga proizvodi obvezujuće pravne učinke.
73      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika A. L. Dutheillet de Lamothea u predmetu Bock/Komisija (62/70, EU:C:1971:95, 1971 ECR 911, osobito str. 915.).
74      Vidjeti točku 82. pobijanog rješenja.
75      Vidjeti primjerice presudu od 21. listopada 2021., Lípidos Santiga/Komisija (C‑402/20 P, EU:C:2021:872, t. 45.).
76      Vidjeti u tom pogledu točke 63. i 64. tužbe koju je Medel podnio u prvostupanjskom postupku. U dijelu te tužbe u kojem se iznose tužbeni razlozi, a osobito u njezinim točkama 169. i 190., žalitelji su istaknuli niz nedostataka a da pritom ipak nisu naveli koji bi se konkretni zahtjevi Poljskoj trebali naložiti ključnom etapom F1G.
77      Presuda ESLJP-a od 9. travnja 2024., Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i drugi protiv Švicarske (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, u daljnjem tekstu: presuda KlimaSeniorinnen)
78      Kad je riječ o prvoj situaciji, Sud je prvi put u presudi od 4. listopada 1983., Fediol/Komisija (191/82, EU:C:1983:259, t. 28. i 29.) utvrdio da udruženje, u tom slučaju trgovinsko udruženje, ima aktivnu procesnu legitimaciju na temelju postupovnih prava zajamčenih sekundarnim pravom Unije; vidjeti primjerice i rješenje od 8. prosinca 2006., Polyelectrolyte Producers Group/Komisija i Vijeće (C‑368/05 P, EU:C:2006:771, t. 58.). Kad je riječ o drugoj situaciji, Sud je u više slučajeva priznao da udruženje ima aktivnu procesnu legitimaciju ako i članovi koje zastupa imaju aktivnu procesnu legitimaciju. Vidjeti primjerice presude od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 39.) i od 21. rujna 2023., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i dr./Komisija (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, t. 80. do 86.). Kad je riječ o trećoj situaciji, prvi predmet u kojem je Sud priznao aktivnu procesnu legitimaciju udruženja zbog utjecaja na njegov pregovarački položaj bila je presuda od 2. veljače 1988., Kwekerij van der Kooy i dr./Komisija (67/85, 68/85 i 70/85, EU:C:1988:38, t. 21. do 24.); vidjeti i presudu od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija (C‑313/90, EU:C:1993:111, t. 29. i 30.).
79      Utvrđenja Općeg suda koja se odnose na te tri vrste situacija variraju, kao što su izjave da su tužbe za poništenje koje podnesu udruženja dopuštene u „najmanje tri vrste situacija” (vidjeti primjerice rješenje od 30. rujna 1997., Federolio/Komisija (T‑122/96, EU:T:1997:142, t. 61.)) ili u „trima točno određenim situacijama” (vidjeti primjerice presudu od 15. rujna 2016., Molinos Río de la Plata i dr./Vijeće (T‑112/14 do T‑116/14 i T‑119/14, EU:T:2016:509, t. 33.)). Vidjeti u tom pogledu Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, doktorski rad, Sveučilište u Luxembourgu, 2026., str. 334.
80      Vidjeti primjerice presude od 25. srpnja 2002., Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće (C-50/00 P, u daljnjem tekstu: presuda UPA, EU:C:2002:462, t. 8.) i od 25. ožujka 2021., Carvalho i dr./Parlament i Vijeće (C-565/19 P, u daljnjem tekstu: presuda Carvalho, EU:C:2021:252, t. 85.).
81      U točkama 42. do 45. pobijanog rješenja Opći sud zaključio je da prva situacija nije relevantna u ovom predmetu.
82      Vidjeti presude od 2. veljače 1988., Kwekerij van der Kooy i dr./Komisija (67/85, 68/85 i 70/85, EU:C:1988:38, t. 21. do 24.) i od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija (C‑313/90, EU:C:1993:111, t. 29. i 30.).
83      Vidjeti primjerice presude od 23. svibnja 2000., Comité d’entreprise de la Société française de production i dr./Komisija (C‑106/98 P, EU:C:2000:277, t. 45.); od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, t. 87. i 92.) i od 26. rujna 2024., ATPN/Komisija (C‑340/23 P, EU:C:2024:806, t. 40.), u kojima je Sud smatrao da se dva predmeta u kojima je priznao pregovarački položaj udruženja odnose na posebne situacije u kojima je žalitelj imao jasno definiranu ulogu pregovarača koja je bila usko povezana sa stvarnim predmetom odluke, zbog čega se nalazio u činjeničnoj situaciji na temelju koje se razlikovao od svih drugih osoba.
84      Komisija je na raspravi također iznijela stajalište prema kojem je utjecaj na pregovarački položaj samo primjer treće situacije, što znači da se treća situacija može proširiti i da mogu postojati drugi primjeri.
85      To je očito još od presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, t. 23.); vidjeti primjerice noviju presudu od 14. srpnja 2022., Italija i Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove) (C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, t. 59.).
86      Vidjeti presudu UPA (t. 40. do 42.) i presudu od 1. travnja 2004., Komisija/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, t. 30. do 32.).
87      Vidjeti u tom pogledu presudu UPA (t. 44.). Vidjeti primjerice i presudu od 1. travnja 2004., Komisija/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, t. 36.) i Carvalho ( t. 69. i 78.).
88      U skladu sa statističkim podacima Suda, poljski sudovi su 2022., kad je ovaj predmet pokrenut pred Općim sudom, Sudu uputili 39 zahtjeva za prethodnu odluku. Taj se broj 2023. povećao na 48, a 2024. iznosio je 47. Vidjeti Sudsku statistiku Suda za 2022., str. 5., Sudsku statistiku Suda za 2023., str. 11. i Sudsku statistiku Suda za 2024., str. 10., dostupne na: https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/hr/cour-de-justice.
89      Da postoje ozbiljni i uporni nedostaci u osiguravanju neovisnosti pravosuđa, to bi opravdalo pokretanje postupka na temelju članka 7. stavka 1. UEU-a, koji je 29. svibnja 2024. obustavljen u odnosu na Poljsku kad je Komisija povukla svoj obrazloženi prijedlog.
90      Vidjeti primjerice presude od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 45.); od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, t. 48. do 50.) i od 4. listopada 2024., Komisija i Vijeće/Front Polisario (C‑778/21 P i C‑798/21 P, EU:C:2024:833, t. 117.).
91      Nezavisni odvjetnik M. Bobek elokventno je izrazio takvo stajalište u svojem mišljenju u predmetu SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, t. 69.), u kojem je naveo: „Jednostavnije rečeno, članak 47. Povelje ne dopušta Sudu da izmijeni odredbe Ugovora, ali obvezuje Sud da postojeće odredbe tumači tako da one mogu ostvariti svoj puni potencijal pružanja sudske zaštite svima na koje se odnose akti institucija ili tijela Unije”. Vidjeti i moje mišljenje u spojenim predmetima KS i KD/Vijeće i dr. i Komisija/KS i KD (C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2023:901, t. 100.).
92      Vidjeti u tom pogledu mišljenje br. 23. Savjetodavnog vijeća europskih sudaca (CCJE) o ulozi udruga sudaca u podupiranju neovisnosti pravosuđa, 6. studenoga 2020.
93      Vidjeti primjerice Bojarski, L., „Civil Society Organizations For and With the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976-2020”, German Law Journal, sv. 22., 2021., str. 1344.; Grabowska-Moroz, B. i Śniadach, O., „The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland”, Utrecht Law Review, sv. 17., 2021., str. 56.
94      Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. svibnja 2024., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (Udruge sudaca) (C‑53/23, EU:C:2024:388, osobito t. 43., 44., 60. i 64.).
95      Međutim, napominjem da bi, ako takva udruženja ne mogu pokrenuti određene vrste predmeta pred nacionalnima sudovima ni pred sudovima Unije, to moglo dovesti do povrede njihova prava na djelotvornu sudsku zaštitu.
96      Moje isticanje.
97      Parlament je protiv Komisije doista podnio tužbu za poništenje u kontekstu drukčijeg financijskog okvira, iako se ta tužba odnosila na odluku kojom se utvrđuje da su uvjeti za isplatu sredstava bili ispunjeni. Vidjeti moje mišljenje u predmetu Parlament/Komisija (C‑225/24, EU:C:2026:88), koji je trenutačno u tijeku pred Sudom.
98      Napominjem da u ovom predmetu u potporu žaliteljima nije intervenirala nijedna država članica.
99      Vidjeti u tom pogledu presudu ESLJP-a od 30. siječnja 2025., Cannavacciuolo i drugi protiv Italije (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, t. 220. do 222.) (u kojoj se odlučilo da udruženja nemaju aktivnu procesnu legitimaciju u predmetu koji se odnosi na onečišćenje uzrokovano nezakonitim odlaganjem otpada jer se presuda KlimaSeniorinnen odnosi samo na klimatske promjene, a u tom postupku nisu postojale posebne okolnosti).
100      Vidjeti u tom pogledu presudu od 15. srpnja 2025., ESB i Komisija/Corneli (C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, t. 73.) (u kojoj se odlučilo da određena sudska praksa ESLJP-a, koja se odnosila na kriterije koji omogućuju pozivanje na svojstvo žrtve na temelju članka 34. EKLJP-a, „ni[je] relevantna” za ocjenu toga jesu li se sporne odluke odnosile izravno na tužiteljicu u tom postupku).
101      Kad je riječ o razlici između koncepata zaštite subjektivnih prava i objektivnog pravnog poretka, osobito u njemačkom upravnom pravu, vidjeti Hohnerlein, J., „Who is afraid of actio popularis?: On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment”, Verfassungsblog, 26. travnja 2024.
102      Vidjeti primjerice Letsas, G., „The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen”, European Convention on Human Rights Law Review, sv. 5., 2024., str. 444., osobito str. 448.–453.; Rocha, A. i Fragoso Martins, P., „Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU European Court of Human Rights (Chamber): Judgment of 30 January 2025”, European Human Rights Law Review, sv. 5., 2025., str. 591., osobito str. 593.–594. Vidjeti i Eckes, C., „Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?”, German Law Journal, sv. 25., 2024., str. 1022.
103      Vidjeti presudu KlimaSeniorinnen, (t. 486. do 488.).
104      ESLJP je na taj način također poslao poruku da ne smatra da sudovi ne bi trebali odlučivati o (ne)prikladnosti zakonodavstva u području klime. Samo je preuredio način na koji takva pitanja mogu doći pred njega. Međutim, pitanje u kojoj mjeri suci doista mogu legitimno stvarati pravo u području klime nije zaključeno tom presudom, nego je, upravo suprotno, otvorilo dodatna pitanja u tom pogledu. Vidjeti primjerice Kingston, S., „A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance”, Yearbook of International Environmental Law, sv. 35., 2025., str. 1.
105      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, t. 59.).
106      Vidjeti presudu UPA (osobito t. 45. i 46.).
107      Vidjeti presudu Carvalho (t. 91.).
108      Može se reći da neka udruženja zastupaju opće interese, to jest interese koji su zajednički cijelom stanovništvu. Međutim, nevoljko nazivam bilo koje interese općim interesima jer čak i neki interesi koje se obično smatra općima, kao što su čist okoliš ili poništenje klimatskih promjena, nisu uvijek interesi sviju, osobito ne društava čije bi se poslovne prilike mogle ograničiti takvim ciljevima. Stoga radije govorim o kolektivnim interesima, ne dovodeći u pitanje broj pojedinačnih subjekata kojima su zajednički.
109      ESLJP je u presudi KlimaSeniorinnen utvrdio određene čimbenike na temelju kojih će se odrediti aktivna procesna legitimacija udruženjâ u ovom kontekstu, odnosno da je udruženje: 1. zakonito osnovano u jurisdikciji o kojoj je riječ ili da u njoj ima aktivnu procesnu legitimaciju; 2. može dokazati da u jurisdikciji o kojoj je riječ nastoji ostvariti poseban cilj zaštite ljudskih prava svojih članova ili drugih određenih pojedinaca, neovisno o tome je li ograničen samo na kolektivno djelovanje ili uključuje kolektivno djelovanje radi zaštite tih prava od prijetnji koje proizlaze iz klimatskih promjena; te 3. je stvarno kvalificirano i reprezentativno kako bi djelovalo u ime članova ili drugih određenih pojedinaca unutar te jurisdikcije koji su izloženi posebnim prijetnjama ili štetnim učincima klimatskih promjena, kako su zaštićeni ESLJP-om. Vidjeti presudu KlimaSeniorinnen (t. 502.). Za primjenu tih kriterija vidjeti presudu ESLJP-a od 28. listopada 2025., Greenpeace Nordic i drugi protiv Norveške (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, t. 308. do 312.).
110      Vidjeti primjerice presude od 14. prosinca 1962., Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes i dr./Vijeće (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962., Zb., str. 471., osobito str. 479.); od 14. prosinca 1962., Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes i dr./Vijeće (19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962., Zb., str. 491., osobito str. 499.); od 18. ožujka 1975., Union syndicale – Service public européen i dr./Vijeće (72/74, EU:C:1975:43, t. 17.) i od 2. travnja 1998., Greenpeace Council i dr./Komisija (C‑321/95 P, EU:C:1998:153, t. 14.).
111      Presude od 14. prosinca 1962., Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes i dr./Vijeće (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962., Zb., str. 471., osobito str. 479.), i od 14. prosinca 1962., Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes i dr./Vijeće (19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962., Zb., str. 491., osobito str. 499.).
112      Presude od 14. prosinca 1962., Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes i dr./Vijeće (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962., Zb., str. 471., osobito str. 480.), i od 14. prosinca 1962., Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes and Others v Council (19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962., Zb., str. 491., osobito str. 499.).
113      Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Emilioua u predmetu Nicoventures Trading i dr./Komisija (C‑731/23 P, EU:C:2025:435, t. 120.).
114      Vidjeti točku 51. pobijanog rješenja.
115      Tako je Sud u presudi Jégo-Quéré smatrao da bi se tumačenjem osobnog utjecaja koje je utvrdio Opći sud oduzeo svaki smisao tom zahtjevu koji je predviđen člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a (tadašnji članak 230. UEZ-a). Vidjeti presudu od 1. travnja 2004., Komisija/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, t. 38.).
116      Mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u predmetu Greenpeace Council i dr./Komisija (C‑321/95 P, EU:C:1997:421, t. 118.)
117      Kao što je to Sud više puta utvrdio, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da osobe kojima odluka nije upućena mogu tvrditi da se ona na njih osobno odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a samo ako akt čije se poništenje traži utječe na njih zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih zbog toga pojedinačno na istovrstan način poput adresata. Vidjeti presudu od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17, 1963 ECR 95, osobito str. 107.), koja je potvrđena mnogo puta, a nedavno presudom od 18. prosinca 2025., Nicoventures Trading i dr./Komisija (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, t. 57.).
118      Vidjeti u tom pogledu presudu od 15. srpnja 2025., ESB i Komisija/Corneli (C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, t. 75. i 76.).
119      U postupku pred Općim sudom, stranke su o dopuštenosti tužbe raspravljale u pisanim podnescima, uključujući u prigovoru nedopuštenosti koji je istaknulo Vijeće, odgovoru žaliteljâ na taj prigovor, pisanim pitanjima koja je Opći sud žaliteljima uputio 16. lipnja 2023., intervencijskim podnescima Poljske, Mađarske i Komisije te odgovorima žaliteljâ na te podneske.
120      Vidjeti bilješku 117. ovog mišljenja.
121      Vidjeti u tom pogledu primjerice presudu od 18. prosinca 2025., Nicoventures Trading i dr./Komisija (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, t. 59. i 60.).
122      Vidjeti osobito točke 44. do 48. i 53. tužbe koju je AEAJ podnio u prvostupanjskom postupku, kao i odgovore žaliteljâ na treće i četvrto pitanje Općeg suda podnesene 16. siječnja 2023.
123      Vidjeti primjerice presude od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija (C‑313/90, EU:C:1993:111, t. 31.) i od 9. lipnja 2011., Comitato „Venezia vuole vivere” i dr./Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 36. i 37.); vidjeti i presudu od 7. svibnja 2009., NVV i dr./Komisija (T‑151/05, EU:T:2009:144, t. 45. do 48.).
124      Vidjeti točke 39. do 42., 190. i 195. ovog mišljenja.
125      Sud je potvrdio da se, kako bi se poštovalo načelo dodjeljivanja, uvjetovanost poštovanjem vladavine prava može naložiti samo ako postoji dovoljno izravan utjecaj na zaštitu financijskih interesa Europske unije. Vidjeti presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 144. i 145.) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (C‑157/21, EU:C:2022:98, t. 162. i 163.).