62011CJ0636
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
11 април 2013 година (
*1
)
„Регламент (ЕО) № 178/2002 — Защита на потребителите — Безопасност на храните — Обществена информация — Пускане на пазара на храна, която е негодна за консумация от човека, но не представлява риск за здравето на човека“
По дело C-636/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Landgericht München I (Германия) с акт от 5 декември 2011 г., постъпил в Съда на 9 декември 2011 г., в рамките на производство по дело
Karl Berger
срещу
Freistaat Bayern,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: г-н L. Bay Larsen (докладчик), председател на състав, г-н J. Malenovský, г-н U. Lõhmus, г-н M. Safjan и г-жа A. Prechal, съдии,
генерален адвокат: г-н P. Mengozzi,
секретар: г-жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 януари 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за г-н Berger, от R. Wallau и M. Grube, Rechstanwälte,
—
за Freistaat Bayern, от G. Himmelsbach, Rechtsanwalt,
—
за германското правителство, от г-н T. Henze и г-н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
—
за датското правителство, от г-н C. Vang, в качеството на представител,
—
за правителството на Обединеното кралство, от г-жа H. Walker, в качеството на представител,
—
за Европейската комисия, от г-жа S. Grünheid и г-жа L. Pignataro-Nolin, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 10 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).
2
Запитването е отправено в рамките на иск, предявен от г-н Berger срещу Freistaat Bayern относно отговорността за вреди на Freistaat Bayern поради информиране на обществеността във връзка с негови стоки.
Правна уредба
Право на Съюза
Регламент № 178/2002
3
Член 1, параграф 1 и параграф 2, първа алинея от Регламент № 178/2002 гласи:
„1.   Настоящият регламент предвижда основата за гарантиране на висока степен на защита на здравето и интересите на потребителите по отношение на храните, като по-специално се отчита разнообразието в предлагането на храни, включително и на традиционни продукти, като същевременно се гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар. Той определя общи принципи и отговорности, средства за осигуряване на солидна научна основа, ефективни организационни механизми и процедури, които да служат за основа при вземането на решения по въпроси, свързани с безопасността на храните и фуражите.
2.   За целите на параграф 1 настоящият регламент определя общите принципи, които най-общо регулират храните и фуражите, и в частност тяхната безопасност на национално равнище и на общностно равнище“.
4
Член 3 от посочения регламент съдържа следните определения:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
9.
„риск“ означава функция на вероятността от неблагоприятен за здравето ефект и сериозността на този ефект, вследствие на наличието на опасност;
[…]
14.
„опасност“ означава наличие или условие за наличие на биологичен, химичен или физичен агент в храните или фуражите, който има потенциална възможност да причини неблагоприятен за здравето ефект;
[…]“.
5
Член 4 от същия регламент гласи в параграфи 2—4:
„2.   Предвидените в членове 5—10 принципи съставляват общата хоризонтална рамка, която трябва да се следва при предприемането на мерки.
3.   Възможно най-скоро и най-късно до 1 януари 2007 г. съществуващите принципи и процедури на законодателството в областта на храните се привеждат в съответствие с разпоредбите на членове 5—10.
4.   До тогава и като дерогация от разпоредбите на параграф 2 се прилага съществуващото законодателство, като се вземат под внимание принципите, определени в членове 5—10“.
6
Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 178/2002:
„Законодателството в областта на храните се стреми към постигането на една или повече от общите цели за висока степен на опазване на живота и здравето на човека и защита на интересите на потребителите, включително практики за лоялна търговия с храни, а при необходимост като се вземат под внимание опазването на здравето на животните и хуманното отношение към тях, растителната защита и околната среда“.
7
Член 10 от Регламент № 178/2002 гласи следното:
„Без да се засягат приложимите разпоредби на Общността и националното законодателство относно достъпа до документи, когато са налице основания да се предполага, че дадена храна или фураж могат да представляват риск за здравето на човека или животните, в зависимост от естеството, сериозността и степента на риска, обществените органи предприемат подходящи стъпки за информиране на широката общественост за естеството на риска за здравето, като представят възможно най-пълно описание на храната или фуража или вида храна или фураж, риска, който вероятно крие и мерките, които са предприети или ще бъдат предприети за предотвратяване, намаляване или отстраняване на риска“.
8
Член 14 от посочения регламент гласи в параграфи 1, 2 и 5:
„1.   На пазара не се пускат храни, които не са безопасни.
2.   Приема се, че храните не са безопасни, ако се считат за:
а)
вредни за здравето;
б)
негодни за консумация от човека.
[…]
5.   При определяне дали дадена храна е негодна за консумация от човека се взема предвид, дали тя е неприемлива за консумация от човека съобразно употребата, за която е предназначена, поради замърсяване вследствие на наличието на чужди вещества или по други причини, поради разлагане, влошаване или загниване“.
9
Съгласно член 17, параграф 2, първа и втора алинея от същия регламент:
„Държавите членки прилагат законодателството в областта на храните, следят и проверяват дали стопанските субекти в хранителната и фуражната промишленост спазват съответните изисквания на законодателството в областта на храните на всички етапи на производство, преработка и разпространение.
За целта те поддържат система за официални проверки и други подходящи за обстоятелствата дейности, включително публично оповестяване на информация относно безопасността и риска на храните и фуражите, упражняване на контрол върху безопасността на храните и фуражите и други наблюдаващи дейности, обхващащи всички етапи на производство, преработка и дистрибуция“.
10
Член 19, параграф 1 от Регламент № 178/2002 гласи следното:
„Когато стопански субект в хранителната промишленост счита или има основание да счита, че храните, които е внесъл, произвел, преработил, приготвил или разпространил не отговарят на изискванията за безопасност на храните, той незабавно дава ход на процедури за изтегляне от пазара на въпросните храни, когато те [не] са оставени под непосредствения контрол на този първоначален стопански субект в хранителната промишленост и информира за това компетентните органи. Когато продуктът може вече да е стигнал до потребителя, стопанският субект ефективно и точно информира потребителите за причините за изтеглянето му от пазара, а при необходимост приканва потребителите да върнат доставените им вече продукти, когато прилагането на други мерки не е достатъчно за постигането на висока степен на опазване здравето“.
11
Член 65, втора аления от същия регламент уточнява по-специално че: „членове 14—20 се прилагат от 1 януари 2005 г.“.
Регламент (ЕО) № 882/2004
12
Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните (ОВ L 165, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 58, стр. 216) гласи в член 7:
„1.   Компетентните органи гарантират, че извършват дейността си при високо ниво на прозрачност. За целта, съответната информация, с която разполагат, трябва да стане достъпна за обществеността възможно най-бързо.
Най-общо обществеността има достъп до:
а)
информация за контролната дейност на компетентните органи и нейната ефективност; и
б)
информация в съответствие с член 10 от Регламент (EО) № 178/2002.
2.   Компетентният орган предприема необходимите мерки, за да гарантира, че от членовете на неговия персонал се изисква да не разкриват информация, придобита при изпълнение на задълженията им, свързани с официалния контрол, който по своето естество е предмет на професионална тайна в надлежно оправдани случаи. Защитата на професионалната тайна не предотвратява разпространението от компетентните органи на информацията, посочена в параграф 1, буква б). Не се засягат разпоредбите на Директива 95/46/EО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. относно защитата на физическите лица при обработката на лични данни и свободното движение на такива данни […].
3.   Информацията, предмет на професионална тайна, включва по-специално:
—
поверителността на процедурите за предварително разследване или на разглежданите съдебни дела,
—
личните данни,
—
документите, обхванати от изключение от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията […],
—
информацията, защитена от националните законодателства и законодателството на Общността, отнасяща се по-специално до професионалната тайна, поверителността на разискванията, международните отношения и националната отбрана“.
13
По силата на член 67, втора алинея от Регламент № 882/2004 последният се прилага от 1 януари 2006 г.
Германското право
14
Член 40 от Закона за храните, стоките за широко потребление и фуражите (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) от 1 септември 2005 г. (BGB1. 2005 I, стр. 2618), изменен на 18 октомври 2005 г. (BGB1. 2005 I, стр. 3007), в редакцията му в сила от 17 септември 2005 г. до 24 април 2006 г. (наричан по-нататък „LFGB“), гласи:
„(1)   В съответствие с член 10 от Регламент (ЕО) № 178/2002 компетентният орган може да информира обществеността, като посочи името на храната или фуража и на предприятието за храни или фуражи, под чието наименование или търговска фирма храната или фуражът са произведени или обработени, или пуснати на пазара, а когато това е по-подходящо за предотвратяване на опасността — и като посочи лицето, осъществило пускането на пазара. Обществеността може да се информира по посочения в първо изречение начин и когато:
[…]
4.
на пазара се пусне или е било пуснато значително количество от дадена храна, която не е вредна за здравето, но не е годна за консумация, и в частност предизвиква отвращение, или когато поради своята специфичност подобна храна е била пусната на пазара в незначителни количества, но през продължителен период от време,
[…]
В случаите по точки 2—5 по-горе информирането на обществеността е допустимо само ако от това обществеността има особен интерес и той има превес над интересите на засегнатите лица.
(2)   Информиране на обществеността от администрацията е допустимо само ако други също толкова ефикасни мерки, в частност информиране на обществеността от производителя на храната или фуража или от икономическите оператори, не са взети или не са взети навреме, или не стигат до потребителите.
(3)   Преди да информира обществеността, администрацията трябва да изслуша производителя или лицето, осъществило пускането на пазара, освен ако по този начин не се застрашава постигането на преследваната с мярката цел.
(4)   Обществеността не може да се информира, когато стоката вече не е на пазара или когато въз основа на житейския опит може да се предположи, че след като е била пусната на пазара, вече е употребена. В отклонение от първо изречение, обществеността може да се информира, когато съществува или е съществувала конкретна опасност за здравето и информирането е уместно с оглед на вземане на медицински мерки.
(5)   Ако впоследствие се окаже, че предоставената на обществеността информация е невярна или че обстоятелствата са представени невярно, това трябва незабавно да се оповести, доколкото засегнатият икономически оператор го поиска или това е необходимо за опазване на съществени обществени интереси. Посоченото оповестяване трябва да се извърши по същия начин, по който е била информирана обществеността“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
15
На 16 и 18 януари 2006 г. ветеринарната служба на Пасау (Германия) извършва официални проверки в няколко цеха, които принадлежат към групата от предприятия на дружеството Berger Wild GmbH (наричано по-нататък „дружеството Berger Wild“), което упражнява дейността си в сектора на преработката и разпространението на дивечово месо. След като органите намират, че хигиенните условия са незадоволителни, от месото са взети проби, които са изпратени за изследване на Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Служба за здравеопазване и гарантиране на сигурността на храните в провинция Бавария, наричана по-нататък „LGL“). Изследванията водят до заключението, че въпросните храни са негодни за консумация от човека и поради това не са безопасни по смисъла на Регламент № 178/2002.
16
След като се запознава с възраженията на дружеството Berger Wild по повод на посоченото заключение, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Министерство на околната среда, здравеопазването и защитата на потребителите на провинция Бавария) съобщава, с факс от 23 януари 2006 г., че в съответствие с член 40, параграф 1, второ изречение, точка 4 от LFGB възнамерява да информира обществеността, че храните, за които в хода на посочените по-горе проверки са били констатирани аномалии, са негодни за консумация от човека. От друга страна, дружеството е предупредено, че подобна информация няма да бъде разпространена, ако то само се ангажира да я разпространи ефикасно и своевременно.
17
Въпросното дружество се противопоставя на планираното информиране на обществеността като непропорционално и предлага да направи „предупреждение за продукт“, като прикани клиентите си да подменят петте продукта, посочени в предупреждението, за които може да се наблюдават отклонения в сензорно отношение, без обаче да е налице опасност за здравето.
18
В прессъобщение от 24 януари 2006 г. министърът за защита на потребителите на Freistaat Bayern (наричан по-нататък „компетентният министър“) съобщава за изтегляне на продукти от дивечово месо, пуснати на пазара от дружеството Berger Wild. Според това прессъобщение „[п]роверки на [LGL] са показали, че пробите от месото от посочените по-долу партиди са миришели на гранясало, лепкаво, гнило или кисело. При шест от деветте изследвани месни проби процесът на загниване вече е бил започнал. Дружеството Berger [Wild] е длъжно да приеме обратно месото от същите партиди, което е все още в търговската мрежа“.
19
Във въпросното прессъобщение се посочва също, че в хода на проверките в три цеха на дружеството Berger Wild са открити хигиенни условия, предизвикващи отвращение. Компетентните органи веднага наложили на дружеството временна забрана да пуска на пазара произведената или обработена в цеховете собствена продукция. Изключени от забраната били продукти на същото дружество, за които въз основа на резултатите от изследванията се установява, че са в безупречно състояние.
20
Компетентният министър известява в прессъобщение от 25 януари 2006 г., озаглавено „Изтегляне на дивечово месо от пазара (дружество Berger Wild, Пасау) […] разширяване на операцията по изтегляне от пазара — многобройни продукти, негодни за консумация“, че квалификацията „негодно за консумация от човека“ се прилага вече за 12 замразени стоки в търговската мрежа и 6 проби от прясно месо с произход от въпросното дружество, една от които дори е била заразена със салмонела. По отношение на дванадесетте проби, които са негодни за консумация от човека“, министърът добавя: „Дали те са опасни за здравето, ще покажат микробиологичните изследвания на LGL, които ще бъдат готови до края на седмицата“.
21
От друга страна, във въпросното прессъобщение са указани спешните мерки, които са били взети, и е представен осъвременен списък на изтеглените от пазара стоки.
22
На 27 януари 2006 г. компетентният министър публикува друго прессъобщение.
23
В реч пред баварския парламент, произнесена на 31 януари 2006 г., въпросният министър посочва също, че дружеството Berger Wild не може повече да продава никакви стоки, че същия ден е обявило спиране на плащанията и че следователно може да се изключи възможността от застрашаване на здравето с нови стоки, пуснати на пазара.
24
Във основа на прессъобщението от 25 януари 2006 г. по искане на Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Федерална служба за защита на потребителите и сигурността на храните) Комисията включва бързо предупреждение в системата за бързо предупреждение за храни и фуражи на Европейския съюз.
25
Като счита, че е претърпяло значителна вреда поради прессъобщенията на органите на Freistaat Bayern, дружеството Berger Wild предявява пред Landgericht München I иск за обезщетение за загуби и пропуснати ползи срещу Freistaat Bayern, изтъквайки по-специално че член 10 от Регламент № 178/2002 позволява информиране на обществеността единствено когато е налице действителна опасност за здравето, а не когато става въпрос само за храни, негодни за консумация от човека. За разлика от това, Freistaat Bayern смята, че член 10 позволява на компетентните национални органи да отправят публично предупреждение, дори когато няма конкретна опасност за здравето.
26
В рамките на временната си преценка запитващата юрисдикция приема, че предупрежденията, отправени до потребителите на основание LFGB, са правилни, но поставя въпроса дали този закон съответства на Регламент № 178/2002. В това отношение въпросната юрисдикция напомня също, че след като е сезирана от дружеството Berger Wild, което оспорва, че пробите от месо са били извършени по правилата, приема, че преценката на LGL, според която храните са негодни за консумация от човека, без обаче да бъдат вредни за здравето, не може да бъде поставена под съмнение.
27
При тези обстоятелства Landgericht München I решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Допуска ли член 10 от [Регламент № 178/2002] национална правна уредба, която дава възможност за информиране на обществеността, като се посочи името на храната или фуража, както и на предприятието за храни или фуражи, под чието наименование или търговска фирма е произведен(а), обработен(а) или е пуснат(а) на пазара храната или фуражът, когато на пазара се пусне или е било пуснато значително количество от дадена храна, която не е вредна за здравето, но не е годна за консумация от човека, и в частност предизвиква отвращение, или когато поради своята специфичност подобна храна е била пусната на пазара в незначителни количества, но през продължителен период от време?
2)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос:
Следва ли на първия въпрос да се отговори по различен начин, ако фактите са настъпили преди 1 януари 2007 г., но националното право вече е било адаптирано към посочения регламент?“.
По преюдициалните въпроси
28
Запитващата юрисдикция изхожда от предпоставката, че по главното дело храните, които са били предмет на отправяне на предупреждение в приложение на член 40, параграф 1, второ изречение, точка 4 от LFGB през януари 2006 г., не могат да се считат за вредни за човешкото здраве. Ето защо посредством двата си въпроса, които следва да се разгледат заедно, по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 10 от Регламент № 178/2002 трябва да се тълкува в смисъл, че е от естество да не допусне национална правна уредба, която позволява в информация, отправена до обществеността, да бъде посочено името на храната, както и на предприятието, под чието наименование или търговска фирма е произведена, обработена или разпространена храната, при положение че такава храна, без да е вредна за здравето, е негодна за консумация от човека.
29
Член 10 от посочения регламент, който е предмет на преюдициалните въпроси, обаче се ограничава да възложи на обществените органи задължение за информиране на обществеността, когато са налице основания да се предполага, че дадена храна или фураж може да представлява риск за здравето на човека или животните.
30
Тази разпоредба обаче като такава не забранява на обществените органи да информират обществеността, когато дадена храна е негодна за консумация от човека, без същевременно да бъде вредна за здравето.
31
За да се предостави полезен отговор на запитващата юрисдикция, който да ѝ позволи да разреши спора, с който е сезирана, Съдът счита, че следва да разтълкува също член 17, параграф 2, втора алинея от Регламент № 178/2002, дори тази разпоредба да не е изрично посочена в отправените му въпроси (в този смисъл вж. по-специално Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Fuß, C-243/09, Сборник, стр. I-9849, точка 39 и цитираната съдебна практика).
32
По силата на член 17, параграф 2, втора алинея от Регламент № 178/2002, който съгласно член 65, втора алинея от него се прилага от 1 януари 2005 г., държавите членки поддържат система за официални проверки и други подходящи за обстоятелствата дейности, включително публично оповестяване на информация относно безопасността и риска на храните и фуражите.
33
Член 7 от Регламент № 882/2004, приложим от 1 януари 2006 г., предвижда по-специално, от една страна, че най-общо обществеността има достъп до информация за контролната дейност на компетентните органи и нейната ефективност, а от друга страна, че компетентният орган предприема необходимите мерки, за да гарантира, че от членовете на неговия персонал се изисква да не разкриват информация, придобита при изпълнение на задълженията им, свързани с официалния контрол, който по своето естество е предмет на професионална тайна в надлежно оправдани случаи.
34
Член 14 от Регламент № 178/2002, приложим по силата на член 65, втора алинея от него от 1 януари 2005 г., посочва изискванията за безопасност на храните. По силата на параграф 2 от посочения член 14 храната „не е безопасна“, ако е негодна за консумация от човека.
35
Всъщност дадена храна, доколкото е неприемлива за консумация от човека, а следователно и негодна за такава, не отговаря на изискванията за безопасност на храните, както следват от член 14, параграф 5 от Регламент № 178/2002, и във всеки случай е от естество да засегне интересите на потребителите, сред които защитата, както се посочва в член 5 от същия регламент, е една от целите, преследвани от законодателството в областта на храните.
36
От посоченото по-горе следва, че когато храни, въпреки че не са вредни за човешкото здраве, не отговарят на изискванията за безопасност на храните, защото са негодни за консумация от човека, националните органи могат, както предвижда член 17, параграф 2, втора алинея от Регламент № 178/2002, да информират за това потребителите при спазването на член 7 от Регламент № 882/2004.
37
Следователно на поставените въпроси следва да се отговори, че член 10 от Регламент № 178/2002 трябва да се тълкува в смисъл, че не е от естество да не допусне национална правна уредба, която позволява в информация, отправена до обществеността, да бъде посочено името на храната, както и на предприятието, под чието наименование или търговска фирма е произведена, обработена или разпространена храната, при положение че такава храна, без да е вредна за здравето, е негодна за консумация от човека. Член 17, параграф 2, втора алинея от въпросния регламент трябва да се тълкува в смисъл, че позволява, при обстоятелства като тези по главното производство, да се предостави информация на обществеността при спазване на изискванията на член 7 от Регламент № 882/2004.
По съдебните разноски
38
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 10 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните трябва да се тълкува в смисъл, че не е от естество да не допусне национална правна уредба, която позволява в информация, отправена до обществеността, да се посочи името на храната, както и на предприятието, под чието наименование или търговска фирма е произведена, обработена или разпространена храната, при положение че такава храна, без да е вредна за здравето, е негодна за консумация от човека. Член 17, параграф 2, втора алинея от въпросния регламент трябва да се тълкува в смисъл, че позволява, при обстоятелства като тези по главното производство, да се предостави информация на обществеността при спазване на изискванията на член 7 от Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.