61993CC0065_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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1. Mediante el presente recurso, el Parlamento Europeo solicita que se anule el Reglamento (CEE) nº 3917/92 del Consejo, de 21 de diciembre de 1992, por el que se prorroga en 1993 la aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3831/90, 3832/90, 3833/90, 3834/90, 3835/90 y 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos originarios de países en desarrollo y por el que se completa la lista de beneficiarios de estas preferencias, (1) por haber sido adoptado sin el dictamen previo del Parlamento exigido por el Tratado.
Para justificarse, el Consejo afirmó que un interés público exigía perentoriamente que el acto de que se trata fuera adoptado antes de una fecha determinada y que se había revelado imposible, a pesar de los esfuerzos realizados, obtener a su debido tiempo el exigido dictamen del Parlamento. En consecuencia, se trata de determinar si, en circunstancias excepcionales, el Consejo puede adoptar un acto normativo sin haber obtenido el dictamen del Parlamento, en un caso en que la consulta correspondiente es obligatoria con arreglo al Tratado, o si el acto así adoptado no es conforme a Derecho.
Por consiguiente, la discusión se refiere al equilibrio institucional que pretende establecer el Tratado, que exige que una Institución respete, en el ejercicio de sus propias competencias, los límites de las atribuidas a las demás Instituciones.
2. Para comprender mejor las alegaciones presentadas por las partes, debe recordarse brevemente cómo y con qué plazos se llegó a la adopción del Reglamento de que se trata.
Como se sabe, las preferencias arancelarias generalizadas están destinadas a permitir que una serie de productos industriales y agrícolas procedentes de los países en vías de desarrollo, generalmente con límites cuantitativos prefijados, accedan al mercado comunitario con exención total o parcial de los derechos de aduana. Dicho sistema se instauró en 1971, de conformidad con una oferta presentada por la Comunidad en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCED). Su duración, inicialmente prevista para diez años, fue posteriormente prorrogada hasta 1990. Aunque en dicho momento resultó evidente que era necesaria una revisión global del sistema, no obstante no se consideró posible efectuarla antes de que concluyeran las negociaciones de la Ronda Uruguay relativas a la liberalización del comercio mundial. Teniendo en cuenta el retraso que sufrieron dichas negociaciones, en el intervalo se procedió, con carácter provisional, a prórrogas anuales del régimen vigente, en el que se introdujeron adaptaciones limitadas, en función de la evolución de la situación económica internacional y comunitaria.
3. En consecuencia, en este contexto, la Comisión proponía una vez más al Consejo que prorrogara hasta el 31 de diciembre de 1993 el sistema vigente. No obstante, la propuesta incluía a nuevos países en la lista de beneficiarios, por una parte, para tener en cuenta lo que había sucedido en la antigua Unión Soviética y, por otra, para adecuar la lista comunitaria de países menos avanzados a la lista de las Naciones Unidas. Además, teniendo en cuenta la realización del mercado único, la Comisión sugería también que se sustituyeran los contingentes arancelarios repartidos entre los Estados miembros por importes fijos libres de derechos para toda la Comunidad.
Mediante escrito de 22 de octubre de 1992, el Secretario General del Consejo comunicó al Presidente del Parlamento que el Consejo había decidido, el mismo día, consultar al Parlamento sobre la propuesta de que se trata, basada en los artículos 43 y 113 del Tratado, y solicitó que se aplicara el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 75 del Reglamento interno del Parlamento. (2) Dicha solicitud estaba motivada por la necesidad de adoptar el Reglamento antes del 1 de enero de 1993, fecha prevista para su entrada en vigor.
4. Durante la sesión del Parlamento del 30 de octubre siguiente, la propuesta fue remitida a la Comisión de Desarrollo, para que fuera examinada en cuanto al fondo, y a otras cuatro Comisiones para que emitieran dictamen.
El 17 de noviembre, el Parlamento decidió, en sesión plenaria, discutir la propuesta por el procedimiento de urgencia y examinarla el 20 de noviembre siguiente. No obstante, en dicha fecha el presidente de la Comisión de Desarrollo, considerando, en particular, que la inclusión de los países del Este europeo en la lista de beneficiarios de las preferencias generalizadas modificaba significativamente el concepto comunitario de países en vías de desarrollo, solicitó que la propuesta volviera a remitirse a dicha Comisión para profundizar en la misma.
Por consiguiente, el examen del informe de la Comisión de Desarrollo se incluyó en el orden del día de la sesión plenaria del 18 de diciembre. No obstante, en el curso de ésta, antes de que se iniciara la discusión sobre este punto, se presentó al Presidente, con arreglo al artículo 106 del Reglamento interno, (3) una petición de suspensión de la sesión. Al aceptarse esta petición, la discusión sobre las restantes cuestiones del orden del día, incluida la resolución presentada por la Comisión de Desarrollo, se aplazó al 18 de enero de 1993.
5. Los contactos que se establecieron a continuación entre el Secretario General del Consejo y el Gabinete del Presidente del Parlamento pusieron de manifiesto la imposibilidad de convocar un período extraordinario de sesiones del Parlamento antes de que finalizara 1992. Por consiguiente, por esta razón, el Consejo adoptó, el 21 de diciembre, el Reglamento impugnado, justificando de la siguiente forma la falta de consulta al Parlamento:
"Considerando que es imperativo evitar que se produzca un vacío legal que podría perjudicar seriamente las relaciones de la Comunidad con los países en desarrollo y los intereses de los agentes económicos; que, por lo tanto, el Reglamento sobre la aplicación en 1993 del régimen comunitario de preferencias arancelarias generalizadas debe adoptarse con tiempo suficiente para que pueda entrar en vigor el 1 de enero de 1993;
Considerando que, tras haberse consultado al Presidente del Parlamento Europeo, parece que resultaría imposible celebrar una sesión extraordinaria del Parlamento Europeo, a fin de que éste pudiese adoptar su dictamen, con tiempo suficiente para que el Reglamento pueda ser adoptado y publicado antes del final de 1992;
Considerando que, dadas estas circunstancias excepcionales, el Reglamento ha de ser adoptado sin el dictamen del Parlamento Europeo."
Mediante escrito del mismo día, se informó al Parlamento de la adopción del Reglamento.
6. El 18 de enero de 1993, el Parlamento estudió la propuesta de resolución de la Comisión de Desarrollo y aprobó el proyecto de Reglamento que había sido adoptado en el intervalo, proponiendo, no obstante, diecisiete enmiendas e instando al Consejo a efectuar una segunda consulta, en caso de que se modificara sustancialmente el texto aprobado.
7. Por último, debe señalarse que el Reglamento de que se trata fue publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 396 de 31 de diciembre de 1992, pero dicho Diario no fue distribuido por la Oficina de Publicaciones hasta el 28 de enero de 1993. Por consiguiente, es ésta la fecha a la que hay que referirse para su entrada en vigor. No obstante, en realidad, se decidió que el Reglamento comenzara a surtir efectos a partir del 1 de enero de 1993.
8. A la luz de estos elementos, el demandante solicita que se anule el Reglamento impugnado. En apoyo de su recurso, invoca, en primer lugar, la jurisprudencia "Isoglucosa", por la que se declaró que, en los casos en que está prevista, la obligación de consultar al Parlamento es de carácter "constitucional", en la medida en que representa un elemento esencial del equilibrio institucional que pretende establecer el Tratado. (4) Por consiguiente, la consulta al Parlamento constituye una "forma" sustancial y su falta implica la nulidad del acto adoptado. A este respecto, las sentencias antes mencionadas precisan también que "el cumplimiento de dicha exigencia implica que el Parlamento exprese su opinión; no se puede considerar que queda satisfecha con una mera solicitud de dictamen por parte del Consejo". (5)
9. En particular, la impugnación del Parlamento destaca dos aspectos.
En primer lugar, en su opinión, el Consejo pretendió limitar la duración de la consulta, a pesar de no estar facultado para ello por las disposiciones aplicables del Tratado. No es ésta, seguramente, la finalidad de la facultad que se le reconoce de solicitar al Parlamento el examen de una propuesta mediante el procedimiento de urgencia, con arreglo al artículo 75 de su Reglamento interno, antes citado, o la convocatoria de un período extraordinario de sesiones, conforme al artículo 139 del Tratado. En efecto, según el Parlamento, en ambos casos se mantiene intacto el derecho de la asamblea parlamentaria a efectuar una valoración diferente de la del Consejo y a considerar que ya no existen los motivos de urgencia invocados. Por otra parte, en su opinión, no puede negarse que no se fija ningún plazo para la emisión del dictamen y que, por consiguiente, el Parlamento no tiene ninguna obligación de pronunciarse dentro de los plazos señalados o en el curso del posible período extraordinario de sesiones.
10. Por otra parte, siempre según el Parlamento, en el caso de autos el Consejo tampoco demostró que existiera urgencia en actuar para evitar un vacío legal. En realidad, en su opinión, no había ninguna obligación de adoptar el Reglamento impugnado antes de que finalizara 1992, como afirma el demandado. La suspensión de los derechos de aduana previstos en el Arancel Aduanero Común, que es consecuencia del régimen de preferencias generalizadas, es, en efecto, una simple facultad que la Comunidad puede utilizar en favor de los países en vías de desarrollo, sin estar, no obstante, jurídicamente obligada a hacerlo. Según el Parlamento, ello se ve confirmado en los "considerandos" de los cuatro principales Reglamentos de 1990 objeto de la prórroga, en los que se subraya "el carácter temporal y no obligatorio del sistema" y la posibilidad de retirarlo en cualquier momento. (6)
11. Por su parte, el Consejo no discutió el carácter de formalidad sustancial de la consulta al Parlamento. (7) No obstante, afirma que, en casos excepcionales y con determinados requisitos, debería reconocérsele la facultad de proceder a la adopción de un acto normativo urgente aun sin contar con el exigido dictamen del Parlamento sobre la propuesta de la Comisión.
En particular, en su opinión, dicha facultad no puede negársele cuando su competencia está vinculada de cualquier forma o cuando un interés público de particular importancia hace necesaria o justifica la adopción de un acto y, a pesar de haberse solicitado al Parlamento que examine una propuesta mediante el procedimiento de urgencia o en el curso de un período extraordinario de sesiones, se ha revelado, no obstante, imposible obtener el dictamen dentro de los plazos impuestos por el interés comunitario.
En otras palabras, en caso de que haya agotado sin éxito todos los medios procesales de que dispone para obtener el dictamen previo del Parlamento, el Consejo considera que la imposibilidad de la consulta no puede impedirle ejercitar su facultad de decisión final y que de esta forma se evitaría la paralización del proceso decisorio de la Comunidad. Por otra parte, según el Consejo, ésta es la interpretación correcta de las sentencias "Isoglucosa", antes citadas, (8) por las que se anuló el Reglamento del que entonces se trataba, ya que, a diferencia de lo que ocurre en el caso de autos, el Consejo no había ejercitado todas las posibilidades para obtener dicho dictamen dentro del plazo señalado.
12. En cuanto al segundo aspecto, el Consejo afirma que la urgencia y la necesidad de adoptar una medida antes de una fecha determinada son, evidentemente, consecuencia del hecho de que un Reglamento que establece preferencias generalizadas produce efectos en tres direcciones: respecto a los países en vías de desarrollo, para los que el sistema constituye el principal instrumento de ayuda en materia comercial; respecto a los agentes económicos de los Estados miembros, que utilizan los límites cuantitativos previstos para efectuar operaciones de importación de tales países y que definen su organización comercial, entre otras cosas, en función de la posibilidad de utilizar las preferencias desde el primer día del año; por último, respecto a las autoridades aduaneras, que necesitan un determinado lapso de tiempo para establecer los procedimientos necesarios para la apertura de los límites cuantitativos fijados por el Reglamento de que se trata.
Ahora bien, según el Consejo, el vacío legal en el régimen comunitario de preferencias generalizadas, provocado, en su caso, por el retraso en la adopción del acto que lo establece, habría causado un perjuicio real a las exportaciones de los países terceros beneficiarios, así como a los agentes económicos de los Estados miembros, privados de un instrumento jurídico con el cual habían podido contar legítimamente a la hora de programar su actividad. Esto habría podido generar la responsabilidad del Consejo o, por lo menos, permitir que se declarara la omisión de dicha Institución. Por otra parte, como se señala en los considerandos del Reglamento, este vacío legal habría amenazado con poner en grave peligro las relaciones de la Comunidad con los países en vías de desarrollo.
13. Por último, el Consejo considera que no es oportuna la sugerencia del Parlamento según la cual, a la espera del dictamen de esta última Institución, habría podido prorrogarse, sin modificaciones y por un breve período, el régimen vigente para el año 1992. En efecto, dicha prórroga, aunque fuera de breve duración, sólo habría podido hacerse a propuesta de la Comisión y sobre las mismas bases jurídicas que las utilizadas para el Reglamento definitivo, cosa que exigía también la necesidad de consultar al Parlamento.
14. Así resumidas las posturas de las partes, declaro, en primer lugar, que no puedo suscribir la teoría según la cual el Consejo puede proceder, aunque sea en circunstancias excepcionales, a la adopción de un acto normativo sin esperar al resultado de una consulta al Parlamento, obligatoria con arreglo al Tratado. Además, si esta teoría tuviera que ser aceptada contra toda lógica, considero, a continuación, que en el caso de autos no se han probado de modo suficiente los motivos imperiosos de urgencia que habrían justificado una excepción tan grave a las normas dictadas por el Tratado.
15. En primer lugar, no creo que de las sentencias "Isoglucosa", varias veces mencionadas, puedan deducirse argumentos en favor de la teoría del Consejo. En efecto, en aquella ocasión, el Tribunal de Justicia afirmó con vigor y claridad que, cuando está previsto por el Tratado, el procedimiento de consulta "es el medio que permite que el Parlamento participe efectivamente en el proceso legislativo de la Comunidad [...] Es el reflejo, aunque limitado, en el ámbito comunitario, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa". (9)
Por consiguiente, una vez reconocido el carácter de forma sustancial de la consulta, como he recordado anteriormente, el Tribunal de Justicia no consideró necesario examinar, en las circunstancias del caso de autos, el fundamento de la teoría del Consejo, según la cual el Parlamento no puede alegar la inobservancia de dicha forma sustancial cuando él mismo, con su propio comportamiento, hizo imposible su cumplimiento. Dado que, en realidad, no se habían agotado todos los medios para obtener el dictamen previo del Parlamento, el Reglamento impugnado en aquellos asuntos se anuló "sin perjuicio de las cuestiones de principio que plantea este razonamiento del Consejo". (10)
16. Las citadas sentencias indicaron con precisión que el cumplimiento de la obligación de consultar al Parlamento en los casos previstos por el Tratado implica la imposibilidad de adoptar un acto conforme a Derecho sin haber obtenido el dictamen correspondiente. También la cuestión de si, en circunstancias excepcionales como la urgencia en adoptar una medida o la negativa a emitir el dictamen exigido, el Consejo está autorizado para adoptar un acto determinado sin esperar al resultado de la consulta, (11) encuentra una respuesta suficientemente clara en la jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia.
17. En primer lugar, debe recordarse la sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo. (12) En dicha sentencia se excluyó que mediante una Directiva se pudieran alterar las disposiciones relativas a las modalidades de voto en el seno del Consejo para la posterior adopción de una serie de actos en una materia determinada, ya que "las normas relativas a la formación de la voluntad de las Instituciones comunitarias están establecidas en el Tratado y [...] no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias Instituciones". Ahora bien, las disposiciones relativas a la participación del Parlamento en el proceso legislativo forman seguramente parte de dichas normas.
En este contexto, el Tribunal de Justicia reconoció que la participación en el procedimiento de elaboración de los actos normativos de la Comunidad, en los casos y formas previstos en el Tratado, figura entre las prerrogativas del Parlamento y, por consiguiente, reconoce a dicha Institución la facultad de interponer un recurso de anulación contra un acto del Consejo y de la Comisión adoptado con menoscabo de tales prerrogativas. (13) Estas quedan violadas, en particular, en el supuesto de que el Consejo adopte un acto sobre una base jurídica que no prevé la consulta preliminar al Parlamento, cuando el acto de que se trata debería haberse adoptado conforme a una disposición del Tratado que prevé dicha consulta. En este supuesto, es irrelevante precisamente el hecho de que, en cualquier caso, haya tenido lugar una consulta facultativa, dado que el cumplimiento del procedimiento previsto en el Tratado no puede dejarse, en ningún caso, a la discrecionalidad de la Institución que adopta el acto. (14)
18. En la misma perspectiva de garantía constitucional de la función específica que se atribuye al Parlamento en la estructura institucional de la Comunidad y, más en particular, de su efectiva participación en el proceso legislativo, se ha reconocido también su derecho a ser consultado cada vez que el texto finalmente adoptado por el Consejo se aparte, en su propia sustancia, de aquél sobre el cual se ha consultado al Parlamento. (15) De ello resulta que, cuando la consulta es obligatoria, el dictamen del Parlamento debe tenerse en cuenta debidamente y que la Institución debe disponer del tiempo necesario para estudiar la propuesta de la Comisión y, en consecuencia, poder formular el dictamen con conocimiento de causa. (16)
19. Por consiguiente, el dato central de esta jurisprudencia °que, téngase en cuenta, es uniforme° lo constituye la constante atención que presta el Tribunal de Justicia al mantenimiento riguroso del equilibrio institucional tal como se ha configurado progresivamente como consecuencia de las modificaciones introducidas en el texto original de los Tratados. Precisamente para garantizar dicho equilibrio mediante un sistema adecuado y coherente de protección jurisdiccional, que tenga en cuenta, concretamente, el reforzamiento progresivo del papel del Parlamento, en particular en el procedimiento de elaboración de los actos normativos, el Tribunal de Justicia afirmó también, en momentos sucesivos, la capacidad procesal de dicha Institución. (17)
20. En efecto, ello entra perfectamente en la lógica del sistema; es más, constituye una consecuencia natural del hecho, reconocido también por el Tribunal de Justicia, de que "la Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado". (18) Evidentemente, las normas relativas a las relaciones entre las Instituciones y al correspondiente reparto de competencias representan uno de los contenidos esenciales de dicha Constitución y no se pueden introducir excepciones de ésas sin modificar con ello las características del ordenamiento.
En la práctica, acoger la teoría que defiende el Consejo en el presente asunto, es decir, reconocerle, aunque sea en casos excepcionales, la facultad de adoptar un Reglamento sin el exigido dictamen del Parlamento, equivaldría, teniendo en cuenta que dicha posibilidad no está prevista en el Tratado, a admitir una excepción a las normas sobre la formación de los actos comunitarios y, en consecuencia, una alteración del equilibrio institucional ajena a los procedimientos y las formas previstos para la revisión de la "carta constitucional". En efecto, las normas pueden ser modificadas y tal vez podrían introducirse mecanismos especiales que permitieran legislar con carácter de urgencia; no obstante, ya que nos encontramos en una comunidad de Derecho, tal como ha confirmado cada vez con más fuerza el Tribunal de Justicia, considero que dicha modificación de las normas es competencia exclusiva del legislador constitucional. (19)
21. A este respecto, es importante indicar que dicha posibilidad está actualmente prevista de forma expresa en el artículo 228 del Tratado, pero como consecuencia de una modificación introducida por el Tratado de la Unión Europea; por consiguiente, a partir de ahora, el Consejo puede fijar un plazo al Parlamento, en función de la urgencia, para la emisión de un dictamen sobre un acuerdo internacional; si dicho plazo transcurre sin que se haya emitido el dictamen, el Consejo podrá, a pesar de todo, decidir. Ahora bien, la atribución de dicha facultad en un caso concreto ha exigido, precisamente, una revisión de la correspondiente disposición del Tratado.
22. Por otra parte, considero que carece de fundamento la teoría formulada por el Reino Unido, según la cual del sistema puede deducirse, por el contrario, la posibilidad de imponer al Parlamento, en el marco del procedimiento de consulta, un plazo para la emisión de su dictamen. A este respecto, el Reino Unido señala que, cuando sea de aplicación el procedimiento de cooperación de los apartados 2 y 3 del artículo 149 del Tratado (sustituido actualmente por el artículo 189 C, como consecuencia de las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht), el Consejo puede adoptar definitivamente un acto si el Parlamento no se pronuncia dentro de un plazo de tres meses a partir de la comunicación de la posición común. Ahora bien, dado que el objeto de dicho procedimiento es reforzar la participación de la asamblea parlamentaria en el proceso legislativo de la Comunidad, sería paradójico admitir que, en el ámbito de la simple consulta, el Parlamento terminara disponiendo de una facultad de intervención más incisiva, e incluso de bloquear una medida, precisamente a causa de la imposibilidad de fijar un plazo para dicha intervención.
A este respecto, me limitaré a señalar, como objetó acertadamente el Parlamento, que, como mucho, puede establecerse una comparación entre el procedimiento de consulta y la primera fase del procedimiento de cooperación, durante la cual se solicita al Parlamento que emita su dictamen sobre la propuesta de la Comisión: y a este respecto no se ha fijado, significativamente, ningún plazo. Por el contrario, en la segunda fase, que presenta características absolutamente peculiares, todas las Instituciones deben respetar un plazo para las decisiones incluidas dentro de su competencia, incluido el Consejo, (20) cuya falta de decisión dentro del plazo señalado equivale a la "no adopción" del acto.
23. Esto no quiere decir que el Consejo no tenga ninguna posibilidad de hacer que se sancione la inercia del Parlamento. En efecto, la garantía de un sistema de protección jurisdiccional adecuado y completo no existiría si no fuera posible, en estos casos, activar el mecanismo del conflicto de competencias. La posibilidad de interponer un recurso por omisión contra el Parlamento se deducía ya de una interpretación sistemática y evolutiva del artículo 175 en su antigua versión. (21) Por otra parte, cualquier duda al respecto está hoy resuelta, ya que dicha posibilidad está actualmente contemplada en el texto del artículo 175 modificado por el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht.
Con ello no pretendo negar que, en los casos de urgencia, dicho remedio pueda resultar ineficaz. No obstante, como he dicho anteriormente, una solución distinta exige que se modifiquen las normas que se refieren al equilibrio institucional y que el Tribunal de Justicia siempre ha considerado, acertadamente, de naturaleza constitucional; por consiguiente, dicha modificación es competencia del legislador y no del Tribunal de Justicia.
A la luz de las consideraciones anteriores, considero que debe acogerse el recurso del Parlamento.
24. Aun suponiendo que el Tribunal de Justicia no aceptara esta solución de principio, el resultado no puede ser otro en el caso de autos. En efecto, considero que el demandado no ha conseguido probar la existencia de un interés público comunitario, cuya salvaguardia hiciera imposible retrasar más allá de una fecha determinada la adopción del Reglamento impugnado.
A este respecto, el Consejo alega que el posible retraso en la adopción de la medida habría creado un vacío legal en el régimen comunitario de preferencias arancelarias generalizadas, que siempre se había renovado desde su primera aplicación en 1971, y además habría sido incompatible con el principio de la seguridad jurídica.
25. En cuanto al primer motivo, el demandado recuerda el compromiso, que he mencionado al principio de mis observaciones, que asumió la Comunidad en el marco de la CNUCED, el cual, si bien no se tradujo en un acuerdo propiamente dicho ni en obligaciones de los países que conceden las preferencias arancelarias, dio lugar a una práctica constantemente respetada durante más de veinte años. Ahora bien, los países concedentes no pueden poner en entredicho dicha práctica unilateralmente, sin que se haya mantenido ninguna discusión preliminar al respecto. Por otra parte, se alega también que en una declaración realizada en 1990, el Consejo confirmó el compromiso de la Comunidad de mantener el régimen de preferencias generalizadas hasta el año 2000. Además, no se discute que no se había asumido ningún compromiso por lo que respecta a los países que se incluían por primera vez en la lista de beneficiarios del sistema. No obstante, a partir del momento en que dichos países se enfrentaran a dificultades análogas a las de los Estados que disfrutaban ya de las preferencias generalizadas, la Comunidad se habría sentido en la obligación de incluirlos en la lista, y los Estados de que se trata, así como los agentes económicos interesados, habrían sido plenamente conscientes de esta circunstancia.
26. Considero que las alegaciones presentadas por el Consejo a este respecto carecen de pertinencia. En efecto, a pesar de ser útiles para mostrar las razones, incluso de oportunidad política, de la normativa de que se trata, son, por el contrario, absolutamente inadecuadas para justificar la necesidad de introducir excepciones a las normas del Tratado sobre la formación de la voluntad de las Instituciones comunitarias. En realidad, el retraso en la entrada en vigor del Reglamento impugnado no podía conllevar ningún riesgo de "vacío legal", si por esta expresión se entienden las situaciones en las que un hecho o una relación, a pesar de ser jurídicamente relevantes, no están, sin embargo, cubiertos por una normativa. En efecto, ya que el contenido esencial del régimen de preferencias generalizadas está constituido por una suspensión de los derechos de aduana que figuran en el Arancel Aduanero Común, (22) la consecuencia de la falta o incluso del mero retraso en la adopción del Reglamento en el que está previsto es la aplicabilidad del Arancel Aduanero Común también a los productos procedentes de los países beneficiarios del sistema. Por otra parte, dado que las preferencias generalizadas constituyen un régimen especial, en caso de que no exista se aplicará el régimen previsto de forma general para las importaciones de los países terceros. Por otra parte, esto es lo que normalmente sucede una vez que se han agotado los importes para los que se ha concedido el beneficio de la suspensión de los derechos de aduana.
27. Los términos del problema no variarían si tuviera que admitirse que la Comunidad se comprometió internacionalmente a aplicar las preferencias arancelarias a determinados países en vías de desarrollo. En primer lugar, el propio Consejo reconoce que no se puede hablar, a este respecto, de una obligación jurídica en sentido propio. Además, los Reglamentos cuya prórroga establece el Reglamento impugnado precisan expresamente que el sistema creado no tiene carácter vinculante. (23) Por otra parte, aun cuando debiera admitirse que existe dicha obligación, el retraso en la adopción (o la no adopción) del esquema anual de preferencias arancelarias generalizadas podría tener que ver, a lo sumo, con la responsabilidad internacional de la Comunidad y no, ciertamente, crear un vacío legal en su ordenamiento. En cualquier caso, dicha responsabilidad no podría justificar un incumplimiento de las normas internas, "constitucionales", sobre el reparto de competencias entre las Instituciones.
28. Tampoco tienen consistencia los argumentos que el Consejo desarrolla para demostrar que las exigencias de protección de la seguridad jurídica o, incluso, de la confianza legítima impusieron también la adopción del acto impugnado antes de una fecha determinada. A este respecto, dicha Institución alega que, como se ha indicado anteriormente, los agentes económicos interesados y los países beneficiarios del sistema tuvieron motivos fundados para creer que el régimen de preferencias generalizadas se prorrogaría también para el año 1993. En efecto, nada hacía sospechar la posibilidad de que el sistema fuera desmantelado o bloqueado de forma súbita. Por otra parte, aunque es cierto que las preferencias arancelarias pueden ser suspendidas o modificadas en cualquier momento, el Consejo considera que, ciertamente, los agentes económicos no pensaron que deberían hacer frente a una situación como la que amenazaba con producirse a principios de 1993: es decir, una situación caracterizada por la incertidumbre sobre la fecha de entrada en vigor del Reglamento impugnado y sobre la posibilidad de presentar las necesarias declaraciones de aduanas.
29. Ahora bien, tampoco me parece oportuna la referencia al principio de la seguridad jurídica. Aunque, efectivamente, dicho principio refleja la idea de que no deben existir dudas respecto al Derecho que se aplica en un momento determinado a una materia determinada, (24) en el presente asunto no podía existir ninguna duda de este tipo. En efecto, el alcance temporal del esquema de preferencias generalizadas vigente en 1992 se limitaba expresamente al 31 de diciembre de aquel año y, en consecuencia, la no renovación o el retraso en la renovación del régimen especial para el año siguiente sólo podía tener como consecuencia, como he dicho anteriormente, la aplicabilidad del Arancel Aduanero Común. Por otra parte, la no adopción o el retraso en la adopción del Reglamento impugnado no habrían puesto en entredicho, en ningún caso, las situaciones y las relaciones reguladas en el marco del régimen anteriormente vigente, así como tal efecto no había podido derivar, con ocasión de anteriores prórrogas, de la posible exclusión de un país de la lista de beneficiarios, en relación con las exportaciones de productos con exención total o parcial de los derechos efectuadas por dicho país antes de la exclusión.
30. La alegación relativa a la protección de la confianza legítima de los agentes económicos se presta a consideraciones similares. A este respecto, basta señalar que el propio Consejo reconoce no sólo el carácter temporal del sistema, sino también su natural ritmo anual, impuesto por la necesidad de adaptaciones periódicas de su contenido o del alcance de las preferencias concedidas en función de la evolución económica de los países beneficiarios y del comportamiento del mercado de los productos de que se trata, así como de las modificaciones efectuadas en el Arancel Aduanero Común. Ahora bien, prescindiendo del hecho de que en el presente caso no se trataba, en cualquier caso, de un desmantelamiento del sistema, según jurisprudencia reiterada, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias. (25) En particular, esto debe ser cierto para las ventajas de que dichos operadores pudieron disfrutar en el marco del régimen de preferencias generalizadas, sujeto, como se ha dicho, a un adecuación constante.
31. Por consiguiente, de todo lo anterior resulta que no se ha probado que motivos imperiosos de urgencia impusieran la adopción del Reglamento impugnado antes de una fecha determinada y facultaran, por lo tanto, al Consejo a no esperar al éxito de la consulta al Parlamento. Por otra parte, a pesar de que puede destacarse el hecho de que, de todas formas, el demandado habría podido solicitar que se convocara un período extraordinario de sesiones del propio Parlamento para principios del mes de enero de 1993, este último emitió el dictamen solicitado, en cualquier caso, con un "retraso" de sólo tres semanas.
Respecto a este último punto, existe además un elemento decisivo. Aun admitiendo la necesidad (o la oportunidad) de que el Reglamento entrara en vigor el 1 de enero de 1993, habría sido perfectamente posible hacer que surtiera efectos a partir de dicha fecha, respetando plenamente los procedimientos previstos por el Tratado. En efecto, aunque es cierto que, precisamente, el mencionado principio de la seguridad de las situaciones jurídicas se opone, por regla general, a que el punto de partida del ámbito de aplicación temporal de un acto comunitario se fije en una fecha anterior a su publicación, puede ocurrir lo contrario, con carácter excepcional, siempre que lo exija el fin perseguido y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados. (26)
32. La alegación presentada por el Consejo en contra de dicha posibilidad, a saber, que la regularización a posteriori de las declaraciones de aduana presentadas en el período comprendido entre el 1 de enero y la fecha de entrada en vigor efectiva del Reglamento habría planteado problemas técnicos y jurídicos insalvables, se ve contradicha por la comprobación de que esto es precisamente lo que ocurrió en realidad: el Reglamento no se publicó ni se distribuyó hasta el 28 de enero de 1993. Ahora bien, como resulta de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, "un Reglamento debe considerarse publicado en toda la Comunidad en la fecha indicada en el número del Diario Oficial que contenga su texto. Sin embargo, si se llega a probar que el día en que el número estuvo efectivamente disponible no coincide con la fecha que figura en dicho número, debe tenerse en cuenta la fecha de la publicación efectiva". (27) Por consiguiente, no puede discutirse que la aplicación del acto de que se trata fue, en cualquier caso, retroactiva. Tampoco creo que las supuestas dificultades "insalvables" de una regularización a posteriori de las declaraciones de aduana hubieran sido en este caso salvables, como afirmó el Consejo durante la vista, teniendo en cuenta la posibilidad siempre existente de contactos informales entre los servicios competentes de la Comunidad y las autoridades aduaneras nacionales.
33. Por otra parte, la circunstancia que acaba de mencionarse tiene importancia también desde otro punto de vista e incluso pone de manifiesto el carácter paradójico de la situación sobre la que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia. En efecto, no es razonable que motivos imperiosos de urgencia y la necesidad de proteger un interés comunitario fundamental faculten al Consejo para adoptar un Reglamento violando las prerrogativas "constitucionales" del Parlamento y que, al mismo tiempo, aquellas mismas circunstancias no se impongan a la Administración encargada de la publicación de los actos, la cual podría, por el contrario, proceder tranquilamente a dicha publicación un mes después de la fecha, que se suponía "improrrogable", de adopción y entrada en vigor del Reglamento de que se trata.
Las circunstancias del caso de autos se presentan, en definitiva, casi como una broma. Y así lo dicen los hechos, en su cruda simplicidad. Se dice que el acto, que, téngase en cuenta, no es precisamente de rutina, sino que contiene una modificación de clara entidad política en la esfera de los beneficiarios del sistema, debe entrar en vigor el 1 de enero y no más tarde y a tal imperativo categórico se sacrifica incluso la consulta obligatoria al Parlamento, cuyo rango constitucional ha declarado el Tribunal de Justicia. No obstante, no se consigue que el Reglamento entre en vigor en dicha fecha, debido a que los plazos de la publicación se demoran hasta el 28 de enero por motivos de organización aut similia.
En definitiva, en cualquier caso, debieron atribuirse al acto efectos retroactivos, solución que habría podido perfectamente adoptarse también para respetar las prerrogativas constitucionales del Parlamento y no sólo para respetar los plazos de... tipografía.
34. En caso de que se decida anular el Reglamento de que se trata, considero, no obstante, que el Tribunal de Justicia debe hacer uso de la facultad que le reconoce el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado, según el cual, dicha Institución puede señalar, si lo estima necesario, "aquellos efectos del Reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos". Ahora bien, teniendo en cuenta el hecho de que la eficacia del Reglamento impugnado se limitaba únicamente al año 1993, que se decidía anularlo por vicios relativos al proceso de formación del acto, pero que, de acuerdo con las propias afirmaciones del dictamen emitido, también el Parlamento estaba de acuerdo en cuanto al fondo de las medidas adoptadas, considero que exigencias imperativas relativas a la seguridad jurídica se oponen a que vuelvan a ponerse en entredicho los actos de ejecución adoptados con arreglo al Reglamento de que se trata. (28)
35. En consecuencia, a la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
"° Anule el Reglamento (CEE) nº 3917/92 del Consejo, de 21 de diciembre de 1992, por el que se prorroga en 1993 la aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3831/90, 3832/90, 3833/90, 3834/90, 3835/90 y 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos originarios de países en desarrollo y por el que se completa la lista de beneficiarios de estas preferencias.
° Mantenga los efectos producidos por el Reglamento de que se trata.
° Condene en costas a la parte demandada."
(*) Lengua original: italiano.
(1) ° DO L 396, p. 1.
(2) ° El artículo 75, actualmente artículo 97 tras la nueva numeración que resulta de las modificaciones introducidas por el Parlamento en su Reglamento interno el 15 de septiembre de 1993, está redactado en los siguientes términos:
1. El Presidente, una comisión, veintitrés diputados como mínimo, la Comisión o el Consejo podrán solicitar al Parlamento que declare la urgencia del debate de una propuesta que sea objeto de consulta al Parlamento [...] Esta solicitud deberá presentarse mediante escrito motivado.
2. En cuanto el Presidente reciba una solicitud de debate de urgencia, informará al Parlamento; se procederá a votarla al comienzo de la sesión siguiente a aquélla en que se hubiere anunciado [...]
(3) ° Dicho artículo establece lo siguiente:
El Parlamento podrá acordar la suspensión o el levantamiento de una sesión en el curso de un debate o de una votación, a propuesta del Presidente o a solicitud del presidente de un grupo político o de trece diputados como mínimo.
(4) ° Se trata de las dos sentencias dictadas el 29 de octubre de 1980 en los asuntos Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartados 32 a 37, y Maizena/Consejo (139/79, Rec. p. 3393), apartados 33 a 38.
(5) ° Loc. cit., apartados 33 y 34, y apartados 34 y 35, respectivamente.
(6) ° Véanse, a este respecto, el quinto considerando del Reglamento (CEE) nº 3831/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, relativo a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo (DO L 370, p. 1); el quinto considerando del Reglamento (CEE) nº 3832/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, relativo a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a los productos textiles originarios de países en vías de desarrollo (DO L 370, p. 39); el cuarto considerando del Reglamento (CEE) nº 3833/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, relativo a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1991 a determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo (DO L 370, p. 86), y el octavo considerando del Reglamento (CEE) nº 3834/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, por el que se reducen, para el año 1991, las exacciones reguladoras para determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo (DO L 370, p. 121).
(7) ° En la dúplica, el Consejo plantea dudas en cuanto a la necesidad de proceder a una consulta al Parlamento en el caso de autos, ya que, correctamente, el Reglamento debería haberse basado sólo en el artículo 113 del Tratado, por afectar únicamente a la política comercial de la Comunidad. Sin entrar en el fondo de la cuestión, no considero, no obstante, que el Consejo pueda plantear, en esta fase del procedimiento, un problema de base jurídica, teniendo en cuenta, en particular, que la referencia al artículo 43 se encontraba ya en la propuesta que dicha Institución sometió a consulta.
(8) ° Véase la nota 4.
(9) ° Sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo y Maizena/Consejo, antes citadas, apartados 33 y 34, respectivamente.
(10) ° Loc. cit., apartado 36. El subrayado es mío.
(11) ° También los autores que se inclinan por reconocer dicha facultad al Consejo admiten que las sentencias Isoglucosa no resolvieron esta cuestión: véase, a este respecto, Wyatt & Dashwood: European Community Law, Londres, 1993, pp. 37 y 38.
(12) ° Asunto 68/86, Rec. p. 855, en particular los apartados 37 y 38.
(13) ° Sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041).
(14) ° Sentencia de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo (C-316/91, Rec. p. I-625), en particular los apartados 12 a 17.
(15) ° Sentencia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C-65/90, Rec. p. I-4593), apartado 16. Anteriormente, véase la sentencia de 4 de febrero de 1982, Buyl/Comisión (817/79, Rec. p. 245), apartados 14 a 24.
(16) ° Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto C-316/91, Parlamento/Consejo, mencionado en la nota 14.
(17) ° Se trata de una jurisprudencia muy conocida, de la que me limitaré a mencionar aquí la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo (13/83, Rec. p. 1513), que reconoció al Parlamento el derecho a interponer un recurso por omisión con arreglo al artículo 175 del Tratado, así como la sentencia de 22 de mayo de 1990, en el asunto 70/88, mencionada en la nota 13, por la que se admitió, como se ha recordado, que el Parlamento interpusiera un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado.
(18) ° Véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), en particular los apartados 23 y 24. Dicha concepción ha sido confirmada en varias ocasiones por el Tribunal de Justicia: véase, en último lugar y con referencia al Parlamento, la sentencia de 23 de marzo de 1993, Weber/Parlamento (C-314/91, Rec. p. I-1093), apartado 8.
(19) ° El Abogado General Sr. Van Gerven plantea de forma extremadamente clara el problema de los límites que el Tribunal de Justicia no puede sobrepasar, en la interpretación y aplicación de las normas del Tratado, so pena de invadir un ámbito propio del legislador constitucional, en las conclusiones relativas al asunto C-70/88, Parlamento/Consejo, mencionado en la nota 13.
(20) ° Salvo en el supuesto de que el Parlamento, en segunda lectura, apruebe expresa o implícitamente (por no haberse pronunciado dentro del plazo de tres meses) la posición común del Consejo, supuesto en el que se ha considerado superfluo fijar un plazo al Consejo que, en este caso, aprobará definitivamente dicho acto de conformidad con la posición común [letra b) del artículo 189 C].
(21) ° Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto C-41/92, The Liberal Democrats/Parlamento, resuelto mediante auto de 10 de junio de 1993 (Rec. p. I-3153). Por consiguiente, no comparto la teoría del Consejo, que excluía en su escrito dicha posibilidad. No creo que sea útil dedicar más tiempo a esta cuestión, que no está ya de actualidad tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht en el texto del artículo 175.
(22) ° Véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (51/87, Rec. p. 5459), en particular el apartado 2.
(23) ° Véanse, a este respecto, las remisiones de la nota 6.
(24) ° Véase la clara definición que de dicho principio dio el Abogado General Sr. Mischo en sus conclusiones en la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023).
(25) ° Véase, en último lugar, la sentencia de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo (C-353/92, Rec. p. I-3411), especialmente los apartados 43 a 48.
(26) ° A este respecto, véase, en último lugar, la sentencia de 1 de abril de 1993, Diversinte e Iberlacta (asuntos acumulados C-260/91 y C-261/91, Rec. p. I-1885), apartado 9.
(27) ° Véase, por ejemplo, la sentencia de 9 de enero de 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1), apartado 12.
(28) ° Véanse, a este respecto, las sentencias de 10 de marzo de 1992, Lomas y otros (asuntos acumulados C-38/90 y C-151/90, Rec. p. I-1781), apartados 23 y 24, y de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, antes citada en la nota 15, apartados 22 a 24.