62010TJ0301_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire T-301/10,
Sophie in ’t Veld,
demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par M es  O. W. Brouwer et J. Blockx, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée initialement par M. C. Hermes et M me  C. ten Dam, puis par M. Hermes et M me
F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet initial une demande d’annulation partielle de la décision SG.E.3/HP/psi – Ares (2010) 234950 de la Commission, du 4 mai 2010, en ce qu’elle porte refus d’accès à certains documents relatifs au projet d’accord commercial international anticontrefaçon (ACAC),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse (rapporteur) et J. Schwarcz, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 octobre 2012,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
Antécédents du litige
1. Le 17 novembre 2008, la requérante, M me Sophie in ’t Veld, a déposé, au titre du règlement (CE) n o  1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), une première demande d’accès à tous les documents relatifs à l’accord commercial anticontrefaçon (ci-après l’« ACAC »). La requérante a reçu une réponse à cette demande.
2. À la suite de cette première procédure d’accès, laquelle n’est pas en cause en l’espèce, la requérante, par courriel du 1 er
décembre 2009, a demandé l’accès, sur la base du règlement n o  1049/2001, à « tous les nouveaux documents relatifs à l’ACAC depuis cette [première] demande, en particulier les documents des négociations qui se sont tenues à Séoul (Corée du Sud) en novembre [2009] ».
3. Dans sa réponse du 21 janvier 2010, le directeur général de la direction générale (DG) du commerce de la Commission européenne a transmis à la requérante une liste – divisée en treize rubriques portant les références a) à m) – des documents relatifs à l’ACAC qui étaient en possession de la Commission. Il a octroyé l’accès aux documents regroupés sous les rubriques a) à d) de la liste et a refusé l’accès aux documents regroupés sous les neuf autres rubriques [e) à m)], au motif que ces derniers documents étaient couverts par les exceptions prévues par le règlement n o  1049/2001.
4. En particulier, les rubriques f), k) et l) de la liste contenue dans la réponse du 21 janvier 2010 étaient intitulées comme suit :
« f) Les commentaires de l’Union sur le chapitre concernant la répression des infractions pénales – la dernière version date du 30 octobre 2009. Existent aussi plusieurs documents préparatoires et de travail émanant du Conseil de l’Union européenne sur cette question, puisque la négociation du chapitre relatif à la répression des infractions pénales est menée par la Présidence tournante.
k)
Notes de transmission au Comité 133 contenant les documents de négociation susmentionnés, de même que des documents de la Commission avec l’appréciation des propositions d’autres parties, incluant deux notes sur le projet de chapitre concernant la répression des infractions numériques.
l)
la correspondance quotidienne par courriel avec les autres partenaires de l’ACAC »
5. Le 10 février 2010, la requérante a adressé une demande confirmative au directeur général de la DG « Commerce ».
6. Par lettre du 3 mars 2010, le chef d’unité responsable au sein du secrétariat général de la Commission a informé la requérante que, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1049/2001, le délai de réponse à sa demande confirmative était prolongé de quinze jours, soit jusqu’au 24 mars 2010.
7. Par lettre du 24 mars 2010, puis par courriels des 23 et 30 avril 2010, le chef d’unité responsable a informé la requérante qu’il n’avait pas encore été possible de prendre une décision sur sa demande confirmative d’accès, mais que tout était mis en œuvre pour permettre l’adoption rapide de cette décision.
8. En avril 2010, les parties aux négociations de l’ACAC ont rendu public un document intitulé « Consolidated Text Prepared for Public Release – Anti-Counterfeiting Trade Agreement – PUBLIC Predecisional/Deliberative Draft : April 2010 » (texte consolidé préparé pour la diffusion au public – Accord commercial anticontrefaçon – Projet prédécisionnel/délibératif PUBLIC – avril 2010) (ci-après le « texte consolidé du projet d’ACAC »).
9. Le 4 mai 2010, le secrétaire général de la Commission a adopté et notifié à la requérante la décision SG.E.3/HP/psi – Ares (2010) 234950 (ci-après la « décision du 4 mai 2010 »). Dans la liste annexée à cette décision, la Commission a identifié 49 documents, numérotés de 1 à 49.
10. Le secrétaire général a octroyé l’accès intégral à l’un de ces documents (document n o  49 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010) et l’accès partiel à quatre documents (documents n os  45 à 48 de cette liste), au motif que le document n o  49 et les parties concernées des documents n os  45 à 48 n’étaient couverts par aucune des exceptions au droit d’accès prévues par le règlement n o  1049/2001.
11. En revanche, en ce qui concerne les documents n os  1 à 44 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 ainsi que les autres parties des documents n os  45 à 48 de cette liste, le secrétaire général a confirmé le refus d’accès notifié par le directeur général de la DG « Commerce », sur le fondement de l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
Procédure et conclusions des parties
12. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 juillet 2010, la requérante a introduit le présent recours.
13. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 octobre 2010, le Royaume de Danemark a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la requérante.
14. À la suite de son admission à intervenir, le Royaume de Danemark a, par lettre du 10 février 2011, demandé le retrait de son intervention.
15. Par ordonnance du 17 mars 2011, le président de la deuxième chambre du Tribunal a fait droit à cette demande de retrait et a ordonné, en l’absence d’observations des parties principales à cet égard, que celles-ci et le Royaume de Danemark supporteront chacun leurs dépens relatifs à la demande d’intervention.
16. Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du 4 mai 2010 ;
– condamner la Commission aux dépens.
17. Dans la requête, la requérante a, notamment, dénoncé le fait que la décision du 4 mai 2010, faute d’évoquer les documents visés dans les rubriques f), k) et l) de la réponse du 21 janvier 2010 – à l’exception toutefois des deux documents identifiés sous les n os  27 et 28 dans la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 – avait refusé implicitement l’accès à ces documents sans expliquer les raisons de ce refus.
18. Dans le mémoire en défense, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours pour autant que la décision du 4 mai 2010 contient une décision explicite de refus d’accès ;
– condamner la requérante aux dépens.
19. Dans le mémoire en défense, la Commission a ajouté que, dans la mesure où la décision du 4 mai 2010 contiendrait un refus implicite d’accès en ce qui concerne certains documents, elle adopterait dès que possible une décision explicite à leur égard et en informerait la requérante et le Tribunal.
20. Le 9 décembre 2010, le secrétaire général de la Commission a adopté cette décision, sous la référence SG.E.3/HP/MM/psi – Ares (2010) 924119 (ci-après la « décision du 9 décembre 2010 »).
21. La Commission a transmis la décision du 9 décembre 2010 à la requérante par courriel du même jour et l’a communiquée au Tribunal par lettre du 10 décembre 2010, enregistrée au greffe du Tribunal le 14 décembre 2010.
22. Dans la décision du 9 décembre 2010, le secrétaire général de la Commission a rappelé la critique exprimée par la requérante à l’encontre du refus implicite d’accès que contiendrait la décision du 4 mai 2010, s’agissant de documents mentionnés dans les rubriques f), k) et l) de la réponse du 21 janvier 2010.
23. Puis, le secrétaire général de la Commission a indiqué que, comme la Commission l’a reconnu dans son mémoire en défense, certains des documents relevant de ces trois rubriques n’avaient effectivement pas été mentionnés dans la décision du 4 mai 2010.
24. Le secrétaire général a ajouté que le champ de la décision du 9 décembre 2010 était donc limité à ces trois rubriques. Il a souligné le fait que, comme déjà indiqué dans la décision du 4 mai 2010, la demande d’accès du 1 er
décembre 2009 était comprise comme couvrant tous les documents ultérieurs au 17 novembre 2008 et contenant des informations substantielles sur les négociations de l’ACAC.
25. Ensuite, le secrétaire général a procédé à l’examen de la demande d’accès.
26. D’une part, le secrétaire général a écarté du champ de son examen divers documents relevant de l’une ou de l’autre des trois rubriques f), k) ou l) de la réponse du 21 janvier 2010, aux motifs soit que ces documents avaient déjà été appréciés dans la décision du 4 mai 2010, soit qu’ils ne l’avaient pas été dès lors que, à défaut de contenir des informations substantielles sur les négociations de l’ACAC, ils n’entraient pas dans le champ de la demande d’accès.
27. D’autre part, le secrétaire général a identifié cinq documents additionnels qui, bien que relevant de l’une ou de l’autre des rubriques susvisées, n’avaient pas été examinés dans la décision du 4 mai 2010.
28. Ces documents additionnels sont identifiés, dans la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010, sous les n os  27a, 40a, 50, 51 et 52.
29. Le secrétaire général a procédé à l’examen de la demande d’accès en ce qu’elle concernait ces cinq documents additionnels.
30. S’agissant, tout d’abord, des documents n os  27a et 40a de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010, le secrétaire général a opposé un refus d’accès fondé sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
31. S’agissant, ensuite, des documents n os  50 à 52 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010, le secrétaire général a accordé un accès partiel à ces documents, son refus d’accès pour le reste étant fondé, là encore, sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
32. Dans ses observations du 19 janvier 2011 sur la décision du 9 décembre 2010, la requérante a contesté certains refus d’accès contenus dans cette décision, en a accepté d’autres et a demandé la production par la Commission d’un document devant le Tribunal.
33. Par ordonnance du 9 juin 2011 (ci-après l’« ordonnance du 9 juin 2011 »), le président de la deuxième chambre du Tribunal, après avoir constaté que le présent recours visait l’annulation partielle des décisions des 4 mai et 9 décembre 2010, a ordonné à la Commission, sur le fondement de l’article 65, sous b), de l’article 66, paragraphe 1, et de l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure du Tribunal, de produire l’ensemble des documents auxquels elle avait refusé l’accès dans ces deux décisions.
34. La Commission a déféré à cette ordonnance par lettre enregistrée au greffe du Tribunal le 8 juillet 2011.
35. En outre, et en réponse à une invitation du Tribunal, la Commission, par acte du 1 er
juillet 2011, a déposé ses observations sur les observations de la requérante du 19 janvier 2011.
36. Dans ses observations du 1 er
juillet 2011, la Commission a demandé le rejet du recours, tel qu’adapté par les observations de la requérante du 19 janvier 2011, ainsi que la condamnation de la requérante aux dépens.
37. Par courrier du 28 octobre 2011 enregistré le même jour au greffe du Tribunal, le secrétaire général de la Commission a indiqué avoir découvert qu’un des documents communiqué à titre confidentiel au Tribunal par lettre du 8 juillet 2011, en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011, à savoir le document identifié dans cette lettre, dans la table I, sous le numéro 47, ne correspondait pas au document partiellement divulgué à la requérante par la décision du 4 mai 2010 et identifié sous le numéro 47 dans la liste annexée à cette décision.
38. La Commission a donc communiqué au Tribunal, à titre de corrigendum à sa lettre du 8 juillet 2011, le document confidentiel correspondant au document n o  47 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010.
39. La Commission a ajouté avoir constaté, à l’occasion de la vérification de son dossier, que, en ce qui concernait non seulement la sixième session (round) de négociation de l’ACAC – dont le document n o  47 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 constituait un rapport –, mais également en ce qui concernait les quatrième, cinquième et septième sessions de négociation de l’ACAC, deux rapports – et non un seul – existaient pour chaque session de négociation dans les archives de la Commission.
40. La Commission a indiqué que cela était dû au fait que, à la fin de chaque session de négociation, ses services ont préparé un premier rapport pour l’information rapide de la direction de la DG « Commerce », tandis qu’un second rapport a ensuite été établi à l’intention du « groupe de travail ‘Commerce’ du Conseil », anciennement « comité de l’article 133 ».
41. La Commission, constatant donc que seul un des deux rapports pour chacune de ces sessions de négociation de l’ACAC a été identifié et examiné dans la décision du 4 mai 2010 (documents n os  45 à 48 de la liste annexée à cette décision), a annoncé qu’elle adopterait une décision complémentaire additionnelle, dans laquelle elle examinerait la demande d’accès en ce qui concerne les documents nouvellement identifiés.
42. La Commission a indiqué qu’elle informerait le Tribunal de l’issue de cet examen et qu’elle lui transmettrait, conformément à l’ordonnance du 9 juin 2011, la version complète de ces documents.
43. Interrogée, par lettre du Tribunal du 21 décembre 2011, au sujet de l’adoption de cette décision complémentaire additionnelle, la Commission, par lettre du 9 janvier 2012, a indiqué que ses services étaient en train de préparer cette décision, pour une adoption dans les deux semaines.
44. Le 27 janvier 2012, le secrétaire général de la Commission a adopté la décision complémentaire additionnelle annoncée (ci-après la « décision du 27 janvier 2012 »), qu’il a transmise, le 1 er
février 2012, à la requérante et, le lendemain, au Tribunal.
45. En annexe à cette décision figurent huit documents, dont un (correspondant au document n o  48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010) est dépourvu d’occultations et les sept autres sont partiellement occultés.
46. Trois de ces sept derniers documents correspondent aux documents n os  45 à 47 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010. Les quatre autres documents sont d’autres versions des documents n os  45 à 48 de cette liste. Ces quatre autres versions sont, ci-après, identifiées comme étant les documents n os  45a, 46a, 47a et 48a annexés à la décision du 27 janvier 2012.
47. Le secrétaire général a indiqué avoir examiné la demande d’accès, en ce qui concerne les documents n os  45a, 46a, 47a et 48a annexés à la décision du 27 janvier 2012, sur la base des circonstances à la date de cette décision. Il a ajouté avoir, pour éviter des divergences, réexaminé les autres versions de ces documents déjà examinées dans la décision du 4 mai 2010.
48. Le secrétaire général a indiqué que, pour ces huit documents, la décision du 27 janvier 2012 remplace la décision du 4 mai 2010.
49. Le secrétaire général a fondé toutes les occultations, sauf celles relatives aux noms des délégués et à un paragraphe intitulé « Details » du document n o  47 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, sur l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 (partie 4.1 de la décision du 27 janvier 2012). Il a fondé les occultations des noms de délégués sur l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n o  1049/2001 (partie 4.2 de la décision du 27 janvier 2012,), et l’occultation du paragraphe intitulé « Details », susvisé, sur l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement (partie 4.3 de la décision du 27 janvier 2012).
50. Le secrétaire général a accordé :
– un accès partiel aux documents n os  45 à 47 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, plus large que celui qui avait été accordé dans cette dernière décision ;
– un accès intégral au document n o  48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 ;
– un accès partiel aux documents n os  45a, 46a, 47a et 48a annexés à la décision du 27 janvier 2012.
51. Par lettre du 28 février 2012, la requérante a déposé, à l’invitation du Tribunal, ses observations sur la décision du 27 janvier 2012.
52. La requérante a indiqué qu’elle conservait un intérêt à obtenir l’annulation de la décision du 4 mai 2010. Elle a contesté que la légalité de la décision du 4 mai 2010 puisse être assurée par l’invocation ex post factum d’exceptions au droit d’accès non invoquées dans cette décision, et a indiqué qu’elle n’examinerait donc pas ces autres exceptions. Selon la requérante, l’accès partiel plus large octroyé par la décision du 27 janvier 2012 permettrait d’éclairer la validité du raisonnement de la Commission ayant fondé les occultations opérées dans la décision du 4 mai 2010. En effet, la nature des informations divulguées par la décision du 27 janvier 2012 susciterait un doute sérieux quant à l’interprétation faite par la Commission des motifs d’occultation invoqués par elle dans la décision du 4 mai 2010, lesquels motifs auraient été concrètement interprétés et appliqués bien au-delà de leur portée raisonnable.
53. La requérante a ajouté avoir constaté que, du fait d’une erreur informatique dans la transmission par courriel que la Commission lui avait faite le 4 mai 2010 de la décision du même jour, elle a reçu, en pratique, communication des versions intégrales des documents n os  45 à 48 de la liste annexée à ladite décision. La requérante, sur la base de sa connaissance desdites versions intégrales, a critiqué certaines occultations relatives à des propositions d’une partie négociante susceptibles d’aller au-delà de l’acquis communautaire, lesquelles contreviendraient aux exigences de transparence énoncées par la Cour dans son arrêt du 1 er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (C-39/05 P et C-52/05 P, Rec. p. I-4723, point 59).
54. Par ordonnance du 15 mars 2012, le président de la deuxième chambre du Tribunal a ordonné à la Commission, sur le fondement de l’article 65, sous b), de l’article 66, paragraphe 1, et de l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, de produire les quatre documents examinés pour la première fois dans la décision du 27 janvier 2012.
55. La Commission a déféré à cette ordonnance par lettre enregistrée au greffe du Tribunal le 10 avril 2012.
56. En outre, par acte du même jour, la Commission a déposé ses observations sur les observations de la requérante du 28 février 2012.
57. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 13 juillet 2012, le Parlement européen a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la requérante. Cette demande, déposée postérieurement à la décision d’ouverture de la procédure orale, a été rejetée par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 28 août 2012.
En droit
58. À titre liminaire, il convient de déterminer la portée du présent recours au regard des décisions adoptées par la Commission en réponse à la demande d’accès et des divers documents examinés dans ces décisions.
A – Sur la portée du recours
1. Sur la portée du recours à l’égard de certains des refus d’accès opposés dans la décision du 4 mai 2010
59. Par la décision du 4 mai 2010, la Commission s’est prononcée sur la demande d’accès s’agissant des documents n os  1 à 49 dans la liste annexée à cette décision. Elle a accordé l’accès s’agissant du document n o  49. Elle a refusé l’accès totalement s’agissant des documents n os  1 à 44, et partiellement s’agissant des documents n os  45 à 48.
60. La Commission fait valoir que, nonobstant les conclusions de la requête visant l’annulation de la « décision du 4 mai 2010 », le recours ne vise pas l’annulation intégrale de cette décision en ce qu’elle comporte des refus d’accès.
61. En effet, dans la requête, la requérante affirmerait, à propos des documents n os  30 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, qu’ « elle ne conteste pas la décision de la Commission de refuser l’accès à ces documents ». Le recours serait donc exclusivement dirigé contre le refus de donner accès aux documents autres que les documents n os  30 à 48 de cette liste.
62. La requérante conteste cette lecture de son recours par la Commission. Elle convient, certes, que la Commission peut refuser l’accès aux éléments relatifs aux ambitions de l’Union européenne et aux aspects de sa stratégie dans les négociations de l’ACAC.
63. Toutefois, elle fait valoir qu’elle n’en conteste pas moins la validité de l’appréciation, par la Commission, concernant la possibilité de divulguer partiellement les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010.
64. Il convient de relever que, dans les développements de la requête relatifs au troisième moyen, fondé sur la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, la requérante, après avoir contesté le refus d’accès en ce qui concerne les documents n os  1 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, a indiqué, en ce qui concerne les documents n os 30 à 48 de cette liste, qu’ « elle ne contest[ait] pas le refus de la Commission de donner l’accès à ces documents ».
65. Toutefois, il convient également de constater que, dans la suite de la requête, la requérante a fait valoir, au stade du quatrième moyen, que, s’agissant des documents reçus par elle sous une forme expurgée – donc précisément les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 – la Commission aurait démesurément expurgé ces documents. La requérante a ajouté que, bien qu’il lui soit impossible d’identifier les parties précises des textes expurgés qui devraient être divulguées, il semblerait, d’après certaines occultations de la Commission, que cette institution aurait retenu une approche excessivement restrictive et étroite.
66. Dans la réplique, la requérante a continué de dénoncer une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 uniquement en ce qui concerne les documents n os  1 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010. Toutefois, dans les développements relatifs au quatrième moyen, elle a maintenu ses arguments s’agissant des documents n os  45 à 48 et fait valoir qu’elle avait déjà avancé ces arguments dans la requête.
67. Il résulte des considérations qui précèdent, que, en ce qui concerne les documents n os  30 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, le présent recours ne s’oppose pas à l’application à ces documents de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, mais se limite à contester, s’agissant des seuls documents n os  45 à 48 de cette liste, le caractère prétendument trop restrictif de l’accès partiel accordé à ces documents.
68. En conclusion, le présent recours ne conteste, concrètement, la décision du 4 mai 2010 qu’en ce qui concerne, d’une part, les documents n os  1 à 29 de la liste figurant en annexe à cette décision et, d’autre part, les documents n os  45 à 48 de cette liste, étant précisé, s’agissant de ces derniers documents, que la requérante envisage seulement que l’accès partiel accordé par la Commission auxdits documents pourrait avoir été trop restrictif.
2. Sur la portée du recours à la suite de la décision du 9 décembre 2010 et à la lumière des observations de la requérante du 19 janvier 2011
69. Par la décision du 9 décembre 2010, la Commission s’est prononcée sur la demande d’accès s’agissant de documents relevant de cette demande, mais non examinés dans la décision du 4 mai 2010, à savoir les documents n os 27a, 40a et 50 à 52 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010. La Commission a refusé l’accès totalement s’agissant des documents n os  27a et 40a, et partiellement s’agissant des documents n os  50 à 52.
70. En premier lieu, il convient de relever que, comme le fait valoir la Commission dans la duplique, cette institution a, par la décision du 9 décembre 2010, procédé au retrait de la décision implicite de refus d’accès auxdits documents formée précédemment et résultant de l’absence de décision explicite de la Commission sur ces documents (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T-355/04 et T-446/04, Rec. p. II-1, point 45, et ordonnance du Tribunal du 17 juin 2010, Jurašinović/Conseil, T-359/09, non publiée au Recueil, point 40).
71. Il s’ensuit que, à la suite de l’adoption de la décision du 9 décembre 2010, le présent recours est devenu sans objet en ce qu’il vise l’annulation d’une décision implicite de refus d’accès qui ne figure plus dans l’ordre juridique de l’Union. Il n’y a donc plus lieu de statuer à cet égard, sans préjudice, toutefois, de l’appréciation relative aux dépens.
72. En deuxième lieu, il convient de relever que, dans ses observations du 19 janvier 2011 sur la décision du 9 décembre 2010, introduites dans le délai de recours, la requérante a contesté certains refus d’accès contenus dans cette décision.
73. Il s’ensuit que, ainsi que cela a d’ailleurs été relevé dans l’ordonnance du 9 juin 2011 (voir point 33 ci-dessus), le présent recours vise désormais également l’annulation partielle de la décision du 9 décembre 2010.
74. Il convient, dans ce contexte, de préciser que les observations de la requérante du 19 janvier 2011 ne comportent pas de contestation à l’égard d’un des refus d’accès opposé dans la décision du 9 décembre 2010.
75. Ainsi, s’agissant du document du 25 février 2009 intitulé « Note on informal meeting of 4 March 2009 » (note sur la réunion informelle du 4 mars 2009) (document n o  50 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010), auquel l’accès a été accordé intégralement hormis une phrase contenant des appréciations subjectives risquant d’être mal perçues de la partie négociante en cause (point 2.2.3 de la décision du 9 décembre 2010), la requérante a déclaré, en substance, ne pas contester cette occultation.
76. Par ailleurs, s’agissant de la correspondance par courriels entre les parties négociantes, évoquée au point 2.3 de la décision du 9 décembre 2010 et relative aux échanges quotidiens entre les parties négociantes sur des questions purement administratives, il convient de relever, ce que ne conteste en substance pas la requérante, que ce type de documents ne relève pas de sa demande d’accès.
77. Il résulte des considérations qui précèdent que, à la suite de l’adoption de la décision du 9 décembre 2010 et à la lumière des observations de la requérante du 19 janvier 2011, le présent recours en annulation s’étend aux refus d’accès opposés par la Commission, dans cette décision, s’agissant des documents n os  27a, 40a, 51 et 52 de la liste annexée à cette décision.
3. Sur la portée du recours à la suite de la décision du 27 janvier 2012 et à la lumière des observations de la requérante du 28 février 2012
78. Par la décision du 27 janvier 2012, la Commission a examiné la demande d’accès à l’égard de quatre nouveaux documents (documents n os  45a, 46a, 47a et 48a annexés à la décision du 27 janvier 2012) et a réexaminé l’accès à quatre autres versions de ces mêmes documents qui avaient déjà été appréciées dans la décision du 4 mai 2010 (documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010).
79. La Commission a indiqué que la décision du 27 janvier 2012 remplaçait, pour ces huit documents, la décision du 4 mai 2010. Dans ses observations du 10 avril 2012, elle a fait valoir que, faute pour la requérante d’indiquer au Tribunal qu’elle voulait inclure la décision du 27 janvier 2012 dans le champ de sa demande en annulation, le présent recours visait uniquement l’annulation partielle de la décision du 4 mai 2010 et de la décision du 9 décembre 2010.
80. Sur le premier point, il convient de préciser que la décision du 27 janvier 2012 abroge et remplace la décision du 4 mai 2010 non pas pour huit documents, comme l’indique la Commission, mais seulement pour les quatre documents (n os  45 à 48) déjà examinés par elle en mai 2010. Pour les quatre autres documents (n os  45a à 48a), non examinés antérieurement, la décision du 27 janvier 2012 constitue une décision originale.
81. Sur le second point, il convient de constater que, effectivement, à aucun endroit de ses observations du 28 février 2012, la requérante n’adapte, ni même ne demande à adapter, les conclusions de son recours à l’encontre de la décision du 27 janvier 2012. Comme la Commission le relève elle-même correctement dans ses observations du 10 avril 2012, la requérante, dans ses observations du 28 février 2012, concentre – délibérément – toutes ses critiques sur la décision du 4 mai 2010 et les occultations opérées par cette décision dans les documents n os  45 à 48.
82. Ainsi, lorsque la requérante évoque la motivation de la décision du 27 janvier 2012, ce n’est pas pour demander l’annulation de cette décision, mais pour conforter sa demande d’annulation de la décision du 4 mai 2010. La requérante conclut, d’ailleurs, ses observations du 28 février 2012 en faisant valoir que « les preuves fournies par la décision du 27 janvier 2012 démontrent clairement que la décision du 4 mai 2010 a appliqué de manière erronée l’article 4 du règlement n o  1049/2001 ».
83. Il résulte des considérations qui précèdent que le présent recours ne vise pas l’annulation de la décision du 27 janvier 2012, mais seulement l’annulation des décisions des 4 mai et 9 décembre 2010.
84. Il convient, incidemment, de relever que cette absence de demande d’annulation de la décision du 27 janvier 2012 ne découle en rien d’une omission de la requérante, mais plutôt d’une volonté de sa part de faire constater les illégalités prétendument commises dans la décision du 4 mai 2010, sans risquer que ces illégalités puissent être « couvertes » par des appréciations ultérieures de la Commission, portées dans la décision du 27 janvier 2012. C’est ainsi que la requérante refuse expressément d’examiner les justifications – ajoutées selon elle « ex post factum » – invoquées par la Commission dans la décision du 27 janvier 2012.
4. Conclusion sur la portée du recours
85. Compte tenu des circonstances et des considérations exposées aux points 59 à 84 ci-dessus, il convient de conclure que le présent recours vise l’annulation de :
– la décision du 4 mai 2010, en ce qu’elle oppose un refus d’accès aux documents n os  1 à 29 et n os 45 à 48 de la liste annexée à cette décision ;
– la décision du 9 décembre 2010, en ce qu’elle oppose un refus d’accès aux documents n os  27a, 40a, 51 et 52 de la liste annexée à cette décision.
B – Sur le fond
86. À l’appui de son recours, la requérante soulève cinq moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n o  1049/2001. Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 4, du même règlement. Le troisième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 et d’erreurs manifestes d’appréciation. Le quatrième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n o  1049/2001 et du principe de proportionnalité. Le cinquième moyen est tiré de la violation de l’obligation de motivation.
1. Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n o  1049/2001
87. S’agissant de ce moyen, par lequel la requérante reproche à la Commission de n’avoir pas examiné, dans la décision du 4 mai 2010, certains documents pourtant visés dans la réponse du 21 janvier 2010, il a déjà été constaté, au point 71 ci-dessus, que, à la suite de la décision du 9 décembre 2010, le présent recours est devenu sans objet en ce qu’il vise l’annulation d’une décision implicite de refus d’accès à certains documents mentionnés dans la réponse du 21 janvier 2010 et non examinés ultérieurement par la Commission.
88. Il s’ensuit que le présent moyen, qui vient au soutien de cette demande d’annulation, a lui-même perdu son objet et qu’il n’y a donc pas lieu de l’examiner.
2. Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001
89. Dans la requête, la requérante reproche à la Commission d’avoir appliqué l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001 comme s’il comportait une exception matérielle au droit d’accès, alors qu’il s’agirait seulement d’une règle de procédure. Selon la requérante, la Commission, en méconnaissance de la fonction seulement procédurale de cette disposition, aurait, en pratique, conféré aux tiers un droit de veto s’agissant de la publication des documents émanant d’eux.
90. La Commission rétorque que la décision du 4 mai 2010 est exclusivement fondée sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
91. Il convient de constater, à l’instar de la Commission, que l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001 n’est nullement invoqué dans la décision du 4 mai 2010 comme venant au fondement de cette décision. La décision du 4 mai 2010 s’avère fondée exclusivement sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
92. Il résulte de ce qui précède que le second moyen, tel que formulé dans la requête, est fondé sur une prémisse erronée et doit être rejeté.
93. Dans la réplique, la requérante ne conteste d’ailleurs plus le fait que la décision du 4 mai 2010 se fonde exclusivement sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001. Au vu des explications figurant dans le mémoire en défense, la requérante en prend note et conclut elle-même expressément que la décision du 4 mai 2010 se fonde exclusivement sur cette dernière disposition. Elle ne prétend donc plus que la Commission aurait utilisé l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001 en tant qu’exception matérielle, pour fonder le refus d’accès.
94. Cela étant, dans la réplique, la requérante introduit un grief fondé sur la violation de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001, pris cette fois en tant que disposition procédurale.
95. La requérante fait ainsi observer que, dans le cas de documents de tiers, la Commission doit, en vertu de cette disposition, consulter le tiers afin de déterminer si une exception au droit d’accès s’applique, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué. Il ressortirait du libellé de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001 que la Commission ne jouirait pas d’une grande latitude pour déterminer s’il convient ou non de consulter un tiers. Le Tribunal devrait donc statuer sur cette question sans tenir compte du large pouvoir d’appréciation reconnu à la Commission pour ce qui est de l’application des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001. S’il s’avérait que la Commission a eu tort de conclure au caractère manifestement préjudiciable des documents en cause, elle aurait violé son obligation de consulter les tiers, ce qui devrait entraîner l’annulation de la décision du 4 mai 2010. La requérante renvoie à cet égard à la suite de la réplique.
96. La Commission fait valoir que ce grief est irrecevable et, sinon, non fondé.
97. Aux termes des dispositions de l’article 44, paragraphe 1, sous c), et de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués et la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Cependant, un moyen qui constitue l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance et présentant un lien étroit avec celui-ci, doit être déclaré recevable. Une solution analogue s’impose pour un grief invoqué au soutien d’un moyen (voir arrêt du Tribunal du 21 mars 2002, Joynson/Commission, T-231/99, Rec. p. II-2085, point 156, et la jurisprudence citée).
98. Il convient de relever que le présent grief, par lequel la requérante reproche à la Commission la violation de l’obligation procédurale de consultation des tiers lorsqu’il n’est pas clair que le document en cause doit ou ne doit pas être divulgué, ne figure pas dans la requête et constitue, donc, un grief nouveau.
99. En outre, ce grief nouveau ne se fonde sur aucun élément de fait ou de droit qui se serait révélé durant la procédure devant le Tribunal. En effet, dès lors que ni la réponse du 21 janvier 2010 ni la décision du 4 mai 2010 ne mentionnaient de consultation des tiers en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001, la requérante disposait des éléments lui permettant, l’aurait-elle voulu, d’invoquer, dès l’introduction du recours, la violation de cette disposition procédurale. Quant à l’affirmation de la Commission dans le mémoire en défense, relevée par la requérante et selon laquelle « le caractère préjudiciable d’une telle divulgation ne faisait aucun doute aux yeux de la Commission », elle ne comporte aucun élément de fait ou de droit nouveau.
100. En outre, ce grief nouveau ne constitue l’ampliation ni du présent moyen, lequel, tel que formulé dans la requête, portait sur une question totalement différente (celle de l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001 comme une exception matérielle au droit d’accès), ni d’un quelconque autre moyen de la requête.
101. À cet égard, il convient de relever que ce nouveau grief, loin de comporter un lien étroit avec un autre moyen du recours, s’inscrit plutôt en opposition avec la thèse de la requête (voir point 89 ci-dessus), selon laquelle la Commission se serait soumise à la position des tiers comme s’il s’était agi d’un veto. En effet, cette thèse, qui repose sur la circonstance que la Commission connaissait les attentes des tiers s’agissant de la confidentialité de leurs documents de négociation, n’annonce en rien le grief procédural ultérieur reprochant à cette institution de ne pas les avoir consultés.
102. En outre, la requérante ne suggère à aucun moment, dans la réplique, que la non-consultation des tiers serait la cause de l’erreur manifeste d’appréciation objet du troisième moyen. Au contraire, dans la réplique, la requérante s’en tient à un argument purement procédural.
103. Il résulte des considérations qui précèdent que le grief tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n o  1049/2001, pris en tant que disposition procédurale, constitue un grief nouveau irrecevable en vertu de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure.
3. Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 et d’erreurs manifestes d’appréciation
a) Sur la première branche, tirée d’une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001
104. La requérante fait valoir que les raisons d’ordre général invoquées par la Commission pour refuser l’accès reposent sur une mauvaise interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001. L’existence d’un accord de confidentialité entre les parties aux négociations de l’ACAC ne saurait justifier le refus d’accès qui lui a été opposé par la Commission. La Commission n’aurait pas distingué la position de l’Union dans les négociations de l’ACAC des positions non européennes, alors qu’il n’existerait pas de risque attaché à une divulgation des positions de l’Union. Enfin, la divulgation des documents relatifs à l’ACAC ne pourrait que renforcer l’intérêt public au regard des relations internationales.
105. La Commission conteste la position de la requérante. Elle fait valoir qu’elle était fondée, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, à refuser l’accès à certains documents. En effet, leur divulgation unilatérale par l’Union, dans le contexte de négociations internationales reposant sur une confiance mutuelle entre parties négociantes, aurait porté atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales. L’accord de confidentialité intervenu entre les parties à l’ACAC n’aurait été qu’un élément d’appréciation parmi d’autres dans l’application en l’espèce de la disposition susvisée. La Commission conteste la pertinence de la distinction opérée par la requérante entre la position de l’Union et les positions des autres parties négociantes et elle souligne que les négociations de l’ACAC n’étaient toujours pas achevées.
106. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, « les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection […] de l’intérêt public, en ce qui concerne […] les relations internationales ».
107. Il y a lieu de rappeler que l’accès du public aux documents des institutions constitue le principe et la possibilité de refus l’exception. Une décision de refus n’est valide que si elle se fonde sur une des exceptions prévues par l’article 4 du règlement n o  1049/2001. Conformément à une jurisprudence constante, ces exceptions doivent être interprétées et appliquées de façon restrictive, afin de ne pas tenir en échec l’application du principe général consacré dans ce règlement (arrêt du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T-110/03, T-150/03 et T-405/03, Rec. p. II-1429, point 45 ; voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 7 février 2002, Kuijer/Conseil, T-211/00, Rec. p. II-485, point 55). Par ailleurs, le principe de proportionnalité exige que les dérogations ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêt de la Cour du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C-353/99 P, Rec. p. I-9565, point 28).
108. S’agissant des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001, la Cour a admis que la nature particulièrement sensible et essentielle des intérêts protégés par cette disposition, combinée au caractère obligatoire du refus d’accès devant, aux termes de cette disposition, être opposé par l’institution lorsque la divulgation au public d’un document porterait atteinte à ces intérêts, confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier. La Cour a constaté qu’une telle décision requiert, dès lors, une marge d’appréciation (arrêt de la Cour du 1 er
février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, Rec. p. I-1233, point 35).
109. En conséquence, le contrôle exercé par le Tribunal sur la légalité de décisions des institutions refusant l’accès à des documents en raison des exceptions relatives à l’intérêt public prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001 doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 1 er
février 2007, Sison/Conseil, point 108 supra, point 34, et arrêt du 26 avril 2005, Sison/Conseil, point 107 supra, point 47, et la jurisprudence citée).
110. Il convient, enfin, de rappeler qu’il ressort du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001 que, s’agissant des exceptions au droit d’accès visées par cette disposition, le refus de l’institution est obligatoire dès lors que la divulgation au public d’un document est de nature à porter atteinte aux intérêts que protège ladite disposition, sans qu’il y ait lieu, en pareil cas et à la différence de ce que prévoit notamment le paragraphe 2 du même article, de procéder à une mise en balance des exigences liées à la protection desdits intérêts avec celles qui résulteraient d’autres intérêts (arrêt du 1 er
février 2007, Sison/Conseil, point 108 supra, points 46 à 48 ; arrêts du Tribunal du 26 avril 2005, Sis on/Conseil, point 107 supra, points 51 à 55 ; du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T-264/04, Rec. p. II-911, point 44 ; du 22 mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, T-300/10, point 124, et du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil, T-465/09, points 47 à 49).
111. C’est à la lumière des considérations qui précèdent qu’il convient d’apprécier si, comme le soutient la requérante, la Commission a violé l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
112. La requérante fait valoir, en premier lieu, que les raisons d’ordre général invoquées par la Commission pour refuser l’accès reposent sur une mauvaise interprétation de cette disposition. L’existence d’un accord de confidentialité entre les partenaires de négociation de l’ACAC ne saurait justifier le refus d’accès qui lui a été opposé par la Commission.
113. Dans la décision du 4 mai 2010, la Commission a rappelé que « tout en s’accordant sur la publication du [texte consolidé du projet d’ACAC], les parties aux négociations sur l’ACAC ont réaffirmé l’importance de maintenir la confidentialité de leurs positions respectives dans ces négociations ». La Commission a indiqué « qu’il était important de relever que, dans l’état des négociations sur l’ACAC, des compromis restaient à trouver entre les différents pays et des arbitrages devaient être effectués au niveau national pour ce qui est de la position finale à adopter » (point 4.1, premier alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
114. La Commission a ajouté que « sur un plan général, il va sans dire que le succès de négociations internationales requiert la coopération des parties concernées, laquelle dépend, dans une large mesure, de l’existence d’un climat de confiance mutuelle ». Elle a fait valoir que « cela est particulièrement vrai dans le contexte des négociations commerciales en cours, lesquelles portent sur des sujets sensibles et touchent à des domaines variés, tels que les politiques économiques, les intérêts commerciaux et les considérations politiques » (point 4.1, quatrième alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
115. La Commission a indiqué que, sur la base d’un examen attentif de tous les documents concernés par la demande d’accès, il était apparu clairement que, dans les circonstances de l’espèce, faire intégralement droit à cette demande aurait un effet négatif sur l’atmosphère de confiance mutuelle entre les parties négociantes et limiterait ainsi tant les chances de mener à bien les négociations, en sapant les efforts des négociateurs, que les perspectives de coopération future. La Commission a ajouté que si les partenaires de négociation de l’Union avaient des raisons de penser que leurs positions exprimées durant des négociations confidentielles pourraient être rendues publiques unilatéralement par l’Union, cela aurait un impact négatif sur de futures négociations (point 4.1, cinquième alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
116. La Commission a ajouté qu’il était important, dans ce contexte, de prendre en considération le fait que, durant les négociations de l’ACAC, elle a été en faveur d’une divulgation du texte consolidé du projet d’ACAC aussitôt que possible et qu’elle a, de manière continue, informé le public au sujet des objectifs et de l’orientation générale des négociations. La Commission a indiqué qu’elle a rendu publics, après chaque cycle de négociation, des rapports sommaires approuvés par toutes les parties négociantes de même qu’un descriptif détaillé de l’état d’avancement des négociations. En outre, elle aurait organisé trois conférences publiques sur l’ACAC, en 2008, en 2009 et en 2010, afin d’informer le public sur les buts de l’ACAC et l’état d’avancement des négociations et de recueillir tous commentaires des parties intéressées (point 4.1, sixième alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
117. La Commission a indiqué que « en ce qui concerne les documents émanant de tiers, [elle] a déterminé elle-même si l’une des exceptions prévues par le règlement n o  1049/2001 était applicable » et que « [l]’un des éléments pris en considération dans cette appréciation est le fait que méconnaître la demande des tiers que leurs documents ne soient pas divulgués compromettrait gravement la poursuite des négociations et porterait atteinte à la protection des relations internationales de l’Union ». La Commission a ajouté que « c’était d’autant plus le cas que l’une des questions débattues dans le cadre des négociations a été le niveau acceptable de transparence en ce qui concerne le texte de négociation lui-même ». La Commission, « [p]renant en compte, d’une part, l’accord récent entre les parties négociantes de rendre public le [texte consolidé du projet d’ACAC] et, d’autre part, la réaffirmation par celles-ci de la confidentialité de leurs positions respectives » a considéré que « la divulgation par [elle] desdites positions, exprimées dans le contexte des négociations de l’ACAC, porterait atteinte à la crédibilité de l’Union dans les négociations et à la confiance des autres parties » (point 4.2, second alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
118. Tout d’abord, l’ensemble de ces considérations indique que, si la Commission a effectivement fait référence à l’accord des parties négociantes pour garder confidentielles les positions de négociation, elle n’a, pour autant, nullement opposé cet accord à la demande d’accès comme un accord juridiquement contraignant qui l’aurait obligée, en droit, à rejeter cette demande. La Commission a, au contraire, légalement fondé son refus d’accès uniquement sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
119. Ensuite, il ne saurait être contesté, et la requérante l’admet d’ailleurs elle-même dans la réplique que la négociation d’accords internationaux peut justifier, afin d’assurer l’efficacité de la négociation, un certain niveau de discrétion permettant de garantir la confiance mutuelle des négociateurs et le développement d’un débat libre et efficace. Comme le relève la Commission, toute forme de négociation implique nécessairement un certain nombre de considérations tactiques de la part des négociateurs, et l’indispensable coopération entre les parties dépend, dans une large mesure, de l’existence d’un climat de confiance mutuelle.
120. Il convient, par ailleurs, de relever que le Tribunal a considéré que l’initiative et la conduite des négociations en vue de la conclusion d’un accord international sont, en principe, du domaine de l’exécutif, et que la participation du public dans la procédure relative à la négociation et la conclusion d’un accord international est nécessairement restreinte, eu égard à l’intérêt légitime de ne pas dévoiler les éléments stratégiques des négociations (arrêt du Tribunal du 4 mai 2012, in ’t Veld/Conseil, T-529/09, point 88 ; voir également les points 57 et 59, in fine, de l’arrêt).
121. Il résulte des considérations qui précèdent que, prises en tant que telles, les raisons avancées par la Commission dans la décision du 4 mai 2010 pour fonder son refus d’accès ne méconnaissent ni ne reposent sur une mauvaise interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
122. La requérante soutient, en deuxième lieu, que, quoi qu’il en soit, la divulgation au public des propres positions adoptées par l’Union n’aurait présenté aucun risque pour les tiers. Selon la requérante, il ne devrait y avoir aucune difficulté à rendre publics les documents et les informations que l’Union a déjà communiqués à ses partenaires de négociation.
123. Indépendamment même du fait que cette position se concilie mal avec l’admission par ailleurs (voir point 119 ci-dessus) de la nécessité d’une certaine confidentialité, il convient de relever que, contrairement à ce que suggère la requérante, il n’est pas exclu que la divulgation des positions de l’Union dans des négociations internationales puisse porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
124. D’une part, il n’est pas exclu que cette divulgation des positions de l’Union dans les négociations puisse permettre de connaître, indirectement, celles des autres parties aux négociations. Tel peut être le cas, notamment, lorsque la position de l’Union est exprimée en référence à celle d’une autre partie négociante, ou lorsqu’un examen de la position de l’Union ou de son évolution au cours des négociations permet d’en inférer, de manière plus ou moins précise, la position d’une ou de plusieurs autres parties négociantes.
125. D’autre part, il convient de relever que, dans le contexte de négociations internationales, les positions prises par l’Union sont, par hypothèse, susceptibles d’évoluer en fonction du cours de ces négociations, des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les différentes parties prenantes. Comme cela a déjà été relevé, la formulation de positions de négociation peut impliquer un certain nombre de considérations tactiques de la part des négociateurs, en ce compris l’Union elle-même. Dans ce contexte, il ne saurait être exclu que la divulgation par l’Union, au public, de ses propres positions de négociation, alors même que les positions de négociation des autres parties demeureraient secrètes, puisse avoir pour conséquence d’affecter négativement, en pratique, la capacité de négociation de l’Union.
126. Quant à l’argument de la requérante selon lequel, en substance, il aurait dû être possible pour la Commission de divulguer les diverses positions défendues dans les négociations sans identifier les parties négociantes défendant ces positions, il convient de considérer que, dans le contexte de négociations internationales, la divulgation unilatérale par une partie négociante de la position de négociation d’une ou de plusieurs autres parties, même de manière à première vue anonyme, peut être de nature à gravement entamer, chez la partie négociante dont la position est rendue publique, ainsi, d’ailleurs, que chez les autres parties négociantes témoins de cette divulgation, le climat de confiance mutuelle indispensable à l’efficacité de ces négociations. Comme le relève la Commission, l’instauration et la sauvegarde d’un climat de confiance mutuelle dans le contexte des relations internationales sont un exercice très délicat.
127. Par ailleurs, c’est à tort que la requérante suggère que, à la suite de la divulgation du texte consolidé du projet d’ACAC, il pouvait être considéré que les négociations ayant précédé cette divulgation étaient achevées et devaient, de ce fait, être divulguées. En effet, et sans préjudice de la question de savoir si la protection de l’intérêt public dans les relations internationales peut justifier le maintien de la confidentialité des documents de négociation pendant une certaine période après la fin de ces négociations, il convient de relever que le texte consolidé du projet d’ACAC ne constituait qu’un projet d’accord et que, lors de sa divulgation, les négociations continuaient.
128. Il résulte des considérations qui précèdent que c’est à tort que la requérante soutient qu’une divulgation des positions de l’Union ou des autres parties aux négociations de l’ACAC ne pouvait pas porter atteinte à l’intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
129. S’agissant, en troisième lieu, de l’argument selon lequel la divulgation des documents relatifs à l’ACAC n’aurait pu que renforcer l’intérêt public au regard des relations internationales et éviter les controverses nées de la publication clandestine de certaines propositions, il convient de rappeler que, s’il est vrai que le règlement n o  1049/2001 a pour objet d’assurer le maximum de transparence en conférant le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents de l’Union (considérant 4 du règlement), il n’en reste pas moins qu’il prévoit des exceptions au droit d’accès qui visent à protéger certains intérêts publics ou privés et, en l’espèce, l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
130. Or, il ressort précisément des considérations qui précèdent que les motifs avancés par la Commission, en l’espèce, pour limiter l’accès ne comportaient, en tant que tels et indépendamment de la question de leur mise en œuvre concrète dans les décisions des 4 mai et 9 décembre 2010, aucune mauvaise interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001.
131. En outre et pour autant que l’argument de la requérante viserait, en substance, à invoquer l’existence, en l’espèce, d’un intérêt public supérieur à la divulgation, il convient de rappeler que les exceptions au droit d’accès prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001 constituent des exceptions obligatoires ne comportant, à la différence d’autres exceptions au droit d’accès, aucune référence à la prise en compte d’un tel intérêt. Dans le contexte d’un recours en annulation d’une décision de refus d’accès fondée sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, tout argument tiré de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation doit être rejeté comme inopérant (voir, en ce sens, la jurisprudence citée au point 110 ci-dessus).
132. Il résulte des considérations qui précèdent que la première branche du présent moyen doit être rejetée.
b) Sur la seconde branche, tirée d’erreurs manifestes d’appréciation dans l’application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001
133. La requérante soutient que la Commission a commis des erreurs manifestes d’appréciation dans son application concrète de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, aux documents litigieux de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 ainsi qu’à certains des documents objets de la décision du 9 décembre 2010.
134. La Commission conteste la position de la requérante et soutient que l’exception au droit d’accès invoquée dans les décisions des 4 mai 2010 et 9 décembre 2010 s’appliquait bien aux documents en cause.
Sur le texte consolidé du projet d’ACAC, ses chapitres et le projet de proposition sur la coopération technique (documents n os  1 à 22 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010)
135. S’agissant des documents n os  1 à 21 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, la position de la requérante consiste à soutenir que, si les positions et suggestions que ces documents comportaient ont été intégrées dans le texte consolidé du projet d’ACAC, alors elles n’étaient plus susceptibles d’être réexaminées et leur divulgation ne devait pas poser de difficulté. Au demeurant et quoi qu’il en soit, dans la mesure où ces documents auraient contenu les opinions de la Commission, dont elle aurait fait part à ses partenaires de négociation, il n’y aurait pas eu de raison de ne pas lui accorder l’accès à ces opinions. S’agissant du document n o  22 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, qui n’avait pas été intégré dans le texte consolidé du projet d’ACAC, la requérante fait valoir que la divulgation d’un document se rapportant simplement à la coopération technique était peu susceptible de nuire aux négociations.
136. Il ressort tant de la décision du 4 mai 2010 (point 5.1) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011, que les documents n os  1 à 20 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 concernent différents chapitres du projet d’ACAC et contiennent, notamment par le recours à la fonction de suivi des modifications (track changes), les positions et suggestions des différentes parties négociantes exprimées dans le cadre des négociations. Le document n o  21 constitue une liste de questions pour discussion. Quant au document n o  22, il exprime les propositions d’une partie négociante dans le domaine de la coopération technique.
137. Il convient, comme le relève la Commission dans la décision du 4 mai 2010 (point 5.1., de rappeler que les négociations de l’ACAC étaient en cours lors de l’adoption de cette décision et que le texte consolidé du projet d’ACAC, rendu public, ne constituait qu’un projet d’accord.
138. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission a considéré, au point 5.1 de la décision du 4 mai 2010, que la divulgation des documents n os  1 à 20 et 22 à la requérante et, donc, des positions de négociation des parties négociantes ainsi que de l’Union, aurait porté atteinte au climat de confiance mutuelle nécessaire à l’expression libre, par chacune des parties négociantes, de ses positions, et aurait affecté les capacités de négociation de l’Union.
139. La circonstance que le document n o  22 soit une proposition concernant la coopération technique ne retire rien au fait qu’il constituait un document de négociation émanant d’une partie négociante et que sa divulgation était, donc, de nature à porter atteinte au climat de confiance mutuelle nécessaire aux négociations.
140. En revanche, s’agissant du document n o  21 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, il convient de relever qu’il ne s’agit pas d’un document exprimant une position de négociation d’une ou de plusieurs parties, mais tout au plus d’une liste de questions pour discussion, sans implications indirectes. Dans ces conditions, il convient de considérer que le rejet de la demande d’accès s’agissant de ce document est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, la Commission ayant considéré à tort que la divulgation de ce document porterait atteinte à la protection de l’intérêt public dans les relations internationales.
141. Il s’ensuit que si, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission n’a pas, dans l’exercice de sa marge d’appréciation dans le domaine des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001, commis d’erreur manifeste en lui refusant, pour les motifs indiqués au point 5.1 de la décision du 4 mai 2010, l’accès aux documents n os  1 à 20 et 22 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, il convient, en revanche, de faire droit à la présente branche du troisième moyen en ce qui concerne le document n o  21 de la liste annexée à cette décision.
Sur les documents relatifs à la ligne à adopter concernant les demandes d’admission aux négociations (documents n os  23 et 24 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010)
142. La requérante conteste le refus d’accès au motif que ces documents se rapporteraient, avant tout, aux options de prise en compte, par les parties aux négociations, de l’adhésion de nouvelles parties à ces négociations. En conséquence, ces documents sembleraient être de nature générale en ce qu’ils prendraient simplement en considération les différentes approches et demandes possibles d’adhésion aux négociations de la part d’autres pays.
143. Il ressort tant de la décision du 4 mai 2010 (point 5.2,) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2 011, que les documents n os  23 et 24 de la liste annexée à cette décision concernent la question de la position à adopter à l’égard de demandes de tiers d’intégrer les négociations de l’ACAC ou d’adhérer à l’ACAC après que cet accord aura été négocié et conclu. Le document n o  23 émane d’une partie négociante et présente des options à cet égard, tandis que le document n o  24, basé sur le texte du document n o  23, est un document commun à toutes les parties négociantes, comportant des éléments de réponse à des demandes de tiers d’intégrer les négociations. La décision du 4 mai 2010 indique qu’il s’agit de documents de discussion.
144. Dans ces conditions, il convient de considérer que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que la divulgation de ces documents porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
145. En effet, compte tenu de l’objet et du contenu de ces documents et comme le relève, en substance, la Commission dans la décision du 4 mai 2010 (point 5.2), une telle divulgation était de nature à affecter tant la crédibilité de la Commission en tant que partenaire de négociation à l’égard des autres parties négociantes que les relations de toutes les parties négociantes – et donc de l’Union – avec d’éventuels pays tiers désireux de rejoindre les négociations.
146. Il s’ensuit que la présente branche du troisième moyen doit être rejetée en ce qui concerne lesdits documents n os  23 et 24.
Sur les documents relatifs aux positions des autres parties négociantes sur certaines questions (documents n os  25 et 26 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010)
147. La requérante indique qu’elle croit comprendre que ces documents illustrent les positions de tiers (third parties) ainsi que les points de vue de l’Union à cet égard, au sujet de la future structure institutionnelle de l’ACAC et les dispositions de l’ACAC relatives à Internet. La requérante ne voit pas comment la divulgation de ces documents, que la Commission a déjà distribués aux autres parties aux négociations, pourrait limiter sa marge de manœuvre.
148. Au point 5.3 de la décision du 4 mai 2010, la Commission a indiqué que les documents n os  25 et 26 de la liste annexée à cette décision reflétaient directement les positions de parties négociantes ainsi que le point de vue de l’Union sur ces positions, en ce qui concernait, respectivement, les dispositions de l’ACAC relatives à l’internet et la future structure institutionnelle de l’ACAC.
149. Il ressort de l’examen des documents produits par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011 que, si le document n o  26 reflète effectivement, comme l’indique la Commission dans la décision du 4 mai 2010 (point 5.3), la position d’une partie négociante ainsi que le point de vue de l’Union sur cette position, en revanche, il n’apparaît pas que tel soit le cas du document n o  25.
150. En effet, le document n o  25 se présente comme un document de l’Union au contenu essentiellement descriptif et général, relatif au droit de l’Union dans le domaine de la propriété intellectuelle, en relation avec Internet. Il ne fait référence à la position d’aucune partie négociante et n’exprime, quoi qu’ait pu prétendre la Commission lors de l’audience, aucune position précise de la Commission à l’égard d’une position d’une telle partie.
151. Il s’ensuit, que si le refus d’accès au document n o  26 ne comporte, contrairement à ce qu’allègue la requérante, aucune erreur manifeste d’appréciation, eu égard au contenu de ce document et aux considérations exprimées à juste titre par la Commission au point 5.3 de la décision du 4 mai 2010, il convient, en revanche, de faire droit à la présente branche du troisième moyen en ce qui concerne le document n o  25 de la liste annexée à cette décision.
Sur les commentaires de l’Union sur la répression des infractions pénales (documents n os  27 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010)
152. S’agissant des documents n os  27 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 et pour les mêmes raisons que celles énoncées à l’égard des documents n os  25 et 26 de cette liste, la requérante soutient que la Commission n’a pas démontré que l’exception au droit d’accès fondée sur la protection des relations internationales était satisfaite.
153. Il ressort tant de la décision du 4 mai 2010 (point 5.4) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011, que les documents n os  27 à 29 de la liste annexée à cette décision sont des documents de négociation de l’Union relatifs aux dispositions du projet d’ACAC sur la répression des infractions pénales.
154. Dans ces conditions, il convient de considérer que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant, au point 5.4 de la décision du 4 mai 2010, que la divulgation de ces documents affecterait la position de négociation de l’Union et porterait donc atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
155. Il s’ensuit que la présente branche du troisième moyen doit être rejetée en ce qui concerne les documents n os  27 à 29, susvisés.
Sur les observations des États membres et les documents de travail et rapports internes (documents n os  30 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010)
156. À titre liminaire, il convient de rappeler (voir points 64 à 68 ci-dessus) que le présent recours ne conteste pas le refus d’accès s’agissant des documents n os  30 à 44 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, mais envisage seulement, s’agissant des documents n os  45 à 48 de cette liste, que l’accès partiel accordé par la Commission à ces documents pourrait avoir été trop restrictif et, donc, en substance, avoir contrevenu au principe de proportionnalité.
157. Dans ses observations du 28 février 2012, la requérante, sur la base d’une comparaison des parties des documents n os  45 à 48 occultées dans la décision du 4 mai 2010 et ultérieurement divulguées dans la décision du 27 janvier 2012, soutient que les occultations opérées en mai 2010 n’étaient pas justifiées, soit parce qu’elles portaient sur des éléments purement descriptifs et non susceptibles de porter atteinte aux relations avec les autres partenaires de négociation, soit parce qu’elles portaient sur des éléments non susceptibles de révéler les positions des parties négociantes ou la stratégie de négociation de la Commission.
158. Enfin, la requérante, se fondant sur sa connaissance – acquise à la suite d’une erreur informatique de la Commission – du contenu intégral des documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, critique l’approche de la Commission. Ainsi, dans le document n o  47 de cette liste, la requérante critique l’occultation par la Commission, en bas de page 2 et en page 3 de ce document, de certaines informations que la requérante estime à la fois non confidentielles et importantes pour le public.
159. La requérante conclut que les preuves fournies par la décision du 27 janvier 2012 démontrent que la Commission, dans la décision du 4 mai 2010, a appliqué de manière erronée l’article 4 du règlement n o  1049/2001 et a procédé ainsi afin de dissimuler le fait qu’elle s’écartait de ses engagements en matière de transparence.
160. La Commission, dans ses observations du 10 avril 2012, conteste les arguments de la requérante.
161. D’une part, elle réitère son argumentation figurant dans le mémoire en défense et dans la duplique selon laquelle le recours n’aurait pas visé les refus d’accès opposés dans la décision du 4 mai 2010 s’agissant des documents n os  45 à 48 de la liste annexée à cette décision.
162. Force est, toutefois, de rappeler que cette argumentation a déjà été examinée et écartée, aux points 59 à 67 ci-dessus.
163. D’autre part, la Commission, après avoir rappelé sa large marge d’appréciation dans le contexte de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 et le contrôle juridictionnel restreint qui en découle, estime que la requérante, par son examen détaillé des occultations opérées dans les documents n os  45 à 48 par la décision du 4 mai 2010 puis divulguées en 2012, méconnaît les limites dudit contrôle juridictionnel.
164. Force est, toutefois, de constater que l’existence, en l’espèce, d’une marge d’appréciation de la Commission n’interdit nullement à la requérante de procéder à une comparaison des décisions du 4 mai 2010 et du 27 janvier 2012, pour y trouver des éléments au soutien de sa thèse selon laquelle la Commission aurait commis, dans la décision du 4 mai 2010, des erreurs manifestes d’appréciation dans son application concrète, aux documents litigieux, de l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001. La marge d’appréciation de la Commission ne s’en trouve pas méconnue de ce fait, ni l’étendue du contrôle du Tribunal modifiée.
165. Enfin, la Commission estime que l’examen ainsi effectué par la requérante ne démontre nullement, bien au contraire, que les occultations opérées dans la décision du 4 mai 2010 étaient manifestement injustifiées.
166. Il convient de relever qu’il ressort tant de la décision du 4 mai 2010 (point 5.6.) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011 que les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à cette décision sont quatre documents internes de la Commission résumant les négociations entreprises durant les quatrième, cinquième, sixième et septième sessions (rounds) de l’ACAC.
167. Dans la décision du 4 mai 2010, la Commission a indiqué que les parties occultées des documents n os  45 à 48 de la liste annexée à cette décision contenaient certains éléments des ambitions de l’Union et des aspects de sa stratégie de négociation dans le cadre des négociations de l’ACAC. La Commission a indiqué que la divulgation de ces éléments au public la mettrait dans une situation très difficile dans les négociations actuelles de l’ACAC à l’égard des autres parties négociantes, qui seraient pleinement informées à propos des buts et des considérations politiques de l’Union et qui pourraient ainsi apprécier dans quelle mesure l’Union est disposée à faire des compromis. Cela réduirait considérablement la marge de manœuvre de la Commission et compromettrait la conduite générale des négociations actuelles, ce qui serait préjudiciable à l’intérêt de l’Union à une conduite efficace de telles négociations.
168. La Commission a ajouté que, d’une façon générale, il n’était pas possible d’être plus précis en ce qui concernait le contenu concret des éléments occultés, dès lors que cela aurait pour effet de révéler ce contenu et, de ce fait, priverait l’exception applicable de son utilité.
169. Il ressort de l’examen des parties occultées des documents n os  45 à 48 que, pour leur plus grande part, celles-ci contiennent, effectivement, des informations sur les ambitions de l’Union, ses positions de négociations et certains aspects de sa stratégie de négociation, ainsi que des informations sur les positions et les initiatives des parties négociantes.
170. Ainsi en est-il notamment, s’agissant des occultations spécifiquement contestées par la requérante, de celles opérées en page 1, point 4, première et dernière phrases, du document n o  45. En effet, ces occultations, contrairement à ce que soutient la requérante, contenaient des informations sur les positions des parties négociantes et sur l’évolution des négociations, informations que la Commission pouvait, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, décider de ne pas divulguer.
171. Ainsi en est-il également de l’occultation, contestée par la requérante, opérée en page 3 du document n o  45, sous le tiret « Consultation of stakeholders/Transparency », dernière phrase. La circonstance avancée par la requérante que les positions de l’Union et des parties négociantes aient pu, sur certains points, être consensuelles, n’impliquait nullement que la divulgation de ces positions, à ce stade de la négociation et alors même qu’aucune signature n’était intervenue, ne porterait pas atteinte à l’intérêt public en ce qui concernait les relations internationales.
172. Il en est de même, par ailleurs, des occultations contestées par la requérante, opérées, dans le document n o  46, en page 1, sous le titre « Summary », quatrième et cinquième alinéas, et en page 3, premier alinéa, et point 5, sous a). Ces occultations, qui décrivaient les positions des parties et de l’Union sur, d’une part, l’adhésion de nouveaux pays à l’ACAC et, d’autre part, les perspectives futures de cet accord, concernaient des informations dont la Commission pouvait, à ce stade de la négociation et dans l’exercice de sa marge d’appréciation, considérer que la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
173. Quant à l’occultation contestée par la requérante et opérée en page 1, sous le titre « Summary », deuxième alinéa, du document n o  46, elle concerne, tout comme l’occultation opérée en page 1, point 4, dernière phrase, du document n o  45 (voir point 170 ci-dessus), les positions des parties dans les négociations.
174. S’agissant des informations occultées en pages 2 et 3 du document n o  47 [sous a) à c), figurant sous la phrase « EU comments focused on »], la requérante, se fondant sur sa connaissance de ce document acquise dans les circonstances évoquées au point 53 ci-dessus, estime qu’elles ne pouvaient porter atteinte aux négociations puisqu’elles décrivaient simplement le contenu d’une proposition échangée entre toutes les parties. En outre, la divulgation de ces informations n’aurait pu remettre en cause la position de l’Union dans les négociations, dès lors que la nature des commentaires de l’Union n’aurait pas présenté d’intérêt pour les autres parties négociantes, alors qu’elle aurait présenté, en revanche, une importance particulière pour les citoyens de l’Union.
175. Force est, toutefois, de constater, qu’indépendamment même du fait que la Commission aurait été fondée à occulter ses propres commentaires sur la position d’une partie, les occultations en cause constituaient, en réalité, moins de tels commentaires qu’une description de la position d’une partie négociante. Ce faisant, ces occultations étaient pleinement justifiées par la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales. La circonstance que cette position aurait été présentée par la partie négociante en cause à toutes les autres parties négociantes n’est nullement de nature à remettre en cause cette constatation.
176. S’agissant de l’argument de la requérante selon lequel le contenu de ces occultations, notamment en ce qu’il aurait concerné des propositions d’une partie négociante allant au-delà de l’acquis communautaire, aurait présenté une importance particulière pour le citoyen européen, lequel aurait pu souhaiter avoir connaissance du débat en cours en vue de l’influencer, il convient, ainsi qu’il a déjà été énoncé aux points 110 et 131 ci-dessus, de rappeler que l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001 constitue une exception obligatoire qui ne comporte pas, à la différence d’autres exceptions au droit d’accès, la prise en compte d’un éventuel intérêt public supérieur à la divulgation.
177. Dans ce contexte, c’est à tort que la requérante invoque, au soutien de sa position, l’arrêt Suède et Turco/Conseil, point 53 supra, lequel concernait un refus d’accès fondé sur une autre exception qui comportait la prise en considération d’un tel intérêt public supérieur à la divulgation (article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n o  1049/2001).
178. C’est également en vain que la requérante se réfère au même arrêt pour soutenir que le juge de l’Union y aurait établi une présomption en faveur de la divulgation des documents législatifs.
179. En effet, pour autant que la requérante tenterait, par cette référence, d’assimiler les documents de négociation de l’ACAC à des documents législatifs, force est de constater qu’une telle assimilation, même à la supposer exacte, ne saurait, ainsi que l’a déjà jugé la Cour (arrêt du 1 er
février 2007, Sison/Conseil, point 108 supra, point 41), avoir aucune influence sur la question de savoir si la divulgation desdits documents était susceptible de porter atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001 ni, partant, sur celle de savoir si l’accès sollicité à de tels documents devait être refusé.
180. Ainsi que la Cour l’a relevé dans cet arrêt Sison/Conseil, l’article 12, paragraphe 2, du règlement n o  1049/2001, s’il prévoit que les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci devraient être rendus directement accessibles, ajoute toutefois qu’il n’en va de la sorte que sous réserve des articles 4 et 9 de ce même règlement (arrêt du 1 er
février 2007, Sison/Conseil, point 108 supra, point 41).
181. Au surplus et à titre tout à fait incident, il convient de rappeler que la conduite des négociations en vue de la conclusion d’un accord international est, en principe, du domaine de l’exécutif (arrêt in ’t Veld/Conseil, point 120 supra, point 88) et que ces négociations ne préjugent nullement du débat public susceptible de se développer, une fois l’accord international signé, dans le contexte de la procédure de ratification.
182. Le Tribunal considère que la Commission, dans l’exercice de la marge d’appréciation qui lui est reconnue dans le contexte de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, n’a pas commis d’erreur manifeste en considérant qu’une divulgation des informations évoquées au point 174 ci-dessus aurait porté atteinte à la protection de l’intérêt public dans les relations internationales.
183. Si les critiques de la requérante à l’égard des occultations opérées par la décision du 4 mai 2010 dans les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à cette décision apparaissent, donc, pour la plupart, injustifiées, il n’en reste pas moins que c’est à juste titre que la requérante dénonce comme manifestement erronées certaines des occultations opérées par la Commission dans ces documents.
184. Ainsi en est-il des occultations opérées dans le document n o  45, en page 2, sous le titre « Participants », deuxième alinéa, dernière phrase ; dans le document n o  47, en page 1, sous le titre « Participants », deuxième alinéa, dernière phrase ; dans le document n o
47, en page 2, sous le titre « 1. Digital Environment (including Internet) », deuxième alinéa, dernière phrase ; dans le document n o  48, en page 2, l’alinéa sous le point 4, dernier membre de phrase.
185. En effet, il n’apparaît pas que ces occultations portaient sur des positions de négociation de la Commission ou d’autres parties négociantes, ou sur d’autres informations dont la divulgation aurait été de nature à porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales. En particulier et ainsi que le relève la requérante, l’énonciation de la Commission, occultée en page 2 du document n o  48 (alinéa sous le point 4, dernier membre de phrase), selon laquelle elle n’aurait pas été opposée à une divulgation des documents de négociation s’il avait existé un consensus des parties négociantes en ce sens, constituait une information dont la divulgation n’était pas de nature à porter atteinte à la confiance mutuelle des parties négociantes.
186. Il résulte des considérations qui précèdent que la présente branche du troisième moyen doit être rejetée en ce qui concerne les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, sauf en ce qui concerne les occultations mentionnées au point 184 ci-dessus.
Sur les documents n os  27a, 40a, 51 et 52 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010
– Sur le document du 21 septembre 2009 intitulé « Working document ‘Friends of the Presidency’ meeting » (document de travail réunion des ‘Amis de la présidence’) (document n o  27a de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010)
187. Il ressort tant de la décision du 9 décembre 2010 (point 2.1, quatrième alinéa) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011 que le document n o  27a de la liste annexée à cette décision est un document de travail du Conseil, contenant un projet de texte concernant les dispositions pénales de l’ACAC, préparé aux fins d’une discussion au sein du groupe des « Amis de la présidence » et visant à permettre de dégager la position de la présidence en ce qui concerne les négociations sur ce point.
188. Dans ces conditions et s’agissant d’un document concernant les positions de négociation de l’Union ainsi que, à certains égards, les positions de parties tierces, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission, pour les motifs indiqués dans la décision du 9 décembre 2010 (point 2.1, quatrième à septième alinéas), a rejeté la demande d’accès s’agissant de ce document.
189. Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments avancés par la requérante dans ses observations du 19 janvier 2011 sur la décision du 9 décembre 2010, lesquels arguments réitèrent, en substance, ceux avancés au stade de la requête et déjà rejetés par le Tribunal aux points 111 à 127 ci-dessus.
– Sur le document du 26 octobre 2009 intitulé « Draft Position of the Member States on the criminal provisions in chapter 2 » (projet de position des États membres sur les dispositions pénales au chapitre 2) (document n o  40a de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010)
190. Il ressort tant de la décision du 9 décembre 2010 (point 2.1, quatrième alinéa) que de l’examen des documents communiqués par la Commission en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011 que le document n o  40a de la liste annexée à cette décision est un document de travail, du 26 octobre 2009, reflétant la position des États membres de l’Union à l’égard des dispositions pénales dans le chapitre 2 de l’ACAC.
191. Il convient, en outre, de relever que ce document est identique, en dehors de son titre et de ses en-têtes et pieds de page, au document n o  28 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, pour lequel il a déjà été constaté (voir points 152 à 155 ci-dessus), que le refus d’accès n’était entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation. Par conséquent et pour les mêmes raisons que celles exposées auxdits points, il convient de rejeter le présent moyen s’agissant du document n o  40a.
– Sur le document du 8 juin 2009 intitulé « Transmission note with agenda for meeting of 11 June 2009 » (note de transmission avec programme de la réunion du 11 juin 2009) (document n o  51 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010)
192. Dans la décision du 9 décembre 2010 [point 2.2, sous 1)], la Commission a accordé l’accès à ce document, à l’exception d’un paragraphe pour lequel elle a opposé l’exception tirée de la protection de l’intérêt public dans les relations internationales, motif pris que ce paragraphe comportait des informations relatives à une demande d’un État tiers d’intégrer les négociations de l’ACAC et que divulguer cette information porterait atteinte aux relations de l’Union avec cet État tiers ainsi qu’avec les autres parties négociantes.
193. Il ressort tant de ces explications fournies par la Commission dans la décision du 9 décembre 2010 que de l’examen du document communiqué au Tribunal en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011, que le passage occulté de ce document concerne effectivement le traitement d’une demande d’un État tiers relative à une éventuelle intégration de cet État tiers aux négociations de l’ACAC. Dans ces conditions et contrairement à ce que suggère la requérante, il convient de considérer que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en jugeant que la divulgation du passage occulté de ce document porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
– Sur le document du 30 septembre 2009 intitulé « Transmission of an information note for the committee (deputies) » [transmission d’une note d’information pour le comité (députés)] (document n o  52 de la liste annexée à la décision du 9 décembre 2010)
194. Ce document, qui est une note d’information destinée au comité prévu par l’article 133 CE (devenu article 207 TFUE) et relative au chapitre du projet d’ACAC concernant Internet, a fait l’objet d’un accès partiel dans la décision du 9 décembre 2010.
195. S’agissant de l’extrait non divulgué de ce document, il ressort tant des explications fournies par la Commission dans la décision du 9 décembre 2010 que de l’examen du document communiqué au Tribunal en exécution de l’ordonnance du 9 juin 2011 que cet extrait comporte des informations fournies à la Commission par une partie négociante sur la position de cette partie dans la négociation.
196. Dans ces conditions et contrairement à ce que soutient la requérante, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission a décidé de ne pas accorder l’accès à cette partie du document.
197. En conclusion de l’ensemble des considérations qui précèdent relatives à la seconde branche du présent moyen, il convient de rejeter cette branche, sauf en ce qu’elle conteste le refus d’accès aux documents n os  21 et 25 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 et les occultations des documents n os  45, 47 et 48 de cette liste, mentionnées au point 184 ci-dessus.
4. Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n o  1049/2001 et du principe de proportionnalité
198. La requérante soutient qu’il a été fait une application incorrecte de l’article 4, paragraphe 6, de ce règlement et que le principe de proportionnalité a été violé, dans la mesure où la Commission n’a pas envisagé la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents et de limiter le refus d’accès aux parties des documents où cela était justifié et strictement nécessaire.
199. La Commission fait valoir que la possibilité d’accorder un accès partiel a été dûment et correctement examiné.
200. Il résulte des termes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n o  1049/2001 que, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions au droit d’accès, les autres parties du document sont divulguées. Par ailleurs, le principe de proportionnalité exige que les dérogations ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêt Conseil/Hautala, point 107 supra, point 28).
201. En l’espèce, il ressort des décisions des 4 mai et 9 décembre 2010 que la Commission ne s’est pas contentée d’opposer un refus d’accès intégral sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001, mais a examiné la possibilité d’une divulgation partielle conformément à l’article 4, paragraphe 6, du même règlement.
202. Ainsi, au point 3 de la décision du 4 mai 2010, la Commission a informé la requérante que, après un examen attentif de la demande d’accès et des documents concernés, il apparaissait qu’un accès intégral pouvait être accordé au document n o  49 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 et qu’un accès partiel pouvait être accordé aux documents n os  45 à 48 de cette liste, s’agissant des parties de ces documents ne tombant pas sous le coup d’une exception au droit d’accès. La Commission a indiqué que les autres parties desdits documents n os  45 à 48, ainsi que tous les autres documents mentionnés dans la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, ne pouvaient être communiqués à la requérante.
203. En outre, dans la décision du 9 décembre 2010, la Commission a accordé un accès partiel aux documents n os  50 à 52 de la liste annexée à cette décision.
204. C’est donc à tort que la requérante prétend que la Commission n’a pas envisagé la possibilité d’accorder un accès partiel.
205. Pour ce qui est, ensuite, de la violation du principe de proportionnalité, la requérante estime, s’agissant des documents n os  1 à 21 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, que l’accès partiel aurait dû être octroyé, dès lors qu’au moins certaines parties de ces documents auraient été reproduites dans le texte consolidé du projet d’ACAC, avec pour conséquence qu’un refus d’accès à ces parties n’aurait plus été nécessaire. En outre, les parties de ces documents qui concernaient les positions de l’Union, ou encore celles moins importantes parce que techniques, auraient dû être divulguées .
206. Il convient cependant, comme cela a déjà été relevé au point 137 ci-dessus, de rappeler que les négociations de l’ACAC étaient en cours et que le texte consolidé du projet d’ACAC rendu public ne constituait qu’un projet d’accord. Dans ces circonstances et sans préjudice de la question évoquée au point 127 ci-dessus, il convient de considérer que l’octroi à la requérante de l’accès aux positions de négociation, fussent-elles de nature technique, des parties négociantes et de l’Union contenues dans les documents n os  1 à 20 et 22 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 [le refus d’accès au document n o  21 de cette liste étant déjà annulé (voir point 141 ci-dessus)] aurait porté atteinte à l’intérêt public visé à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n o  1049/2001. La Commission n’a donc nullement violé le principe de proportionnalité en refusant à la requérante un accès partiel qui aurait porté à sa connaissance les positions de négociation des parties négociantes et de l’Union.
207. Pour ce qui concerne, enfin, l’argumentation de la requérante selon laquelle, s’agissant des documents n o  45 à n o  48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, qui ont fait l’objet d’un accès partiel, la Commission aurait démesurément expurgé ces documents et aurait retenu une approche excessivement étroite de l’accès, violant, ce faisant, le principe de proportionnalité, il convient de relever que cette argumentation a, en substance, déjà été examinée aux points 156 à 186 ci-dessus et qu’il y a été fait droit partiellement.
208. Il s’ensuit que le présent moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n o  1049/2001 et du principe de proportionnalité, en ce que la Commission n’aurait pas envisagé la possibilité d’un accès partiel et, sinon, l’aurait mise en œuvre de manière trop étroite, doit être rejeté, sous la réserve, toutefois, des considérations exprimées au point précédent.
5. Sur le cinquième moyen, tiré d’un défaut de motivation
209. La requérante fait valoir que la Commission a violé l’obligation de motivation en refusant implicitement l’accès à certains documents relevant de la demande d’accès, mais non examinés dans la décision du 4 mai 2010.
210. Concernant les documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, la Commission n’aurait pas fourni de raisons qui expliqueraient dans quelle mesure le fait d’y avoir intégralement accès nuirait à l’intérêt public. La motivation succincte selon laquelle ces documents « contiennent des éléments des ambitions de l’Union et des aspects de sa stratégie de négociations » semblerait sans pertinence au regard du contenu de ces documents que la Commission aurait partiellement rendus publics.
211. Concernant les documents n os  1 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, la Commission aurait eu tendance à invoquer des raisons d’ordre général pour expliquer le refus d’accès et aurait surtout traité les documents collectivement, omettant de considérer chaque document individuellement.
212. La Commission rappelle que, dans la mesure où ce moyen concerne les documents non examinés dans la décision du 4 mai 2010, elle reconnaît avoir limité à tort, dans la décision du 4 mai 2010, la portée de la demande d’accès.
213. Pour le reste, la Commission conteste avoir violé l’obligation de motivation.
214. Il convient de rappeler que la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Par ailleurs, l’obligation de motiver les décisions constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond de la décision, mais non la motivation de celle-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir arrêt de la Cour du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony C orporation of America/Impala, C-413/06 P, Rec. p. I-4951, points 166 et 181, et la jurisprudence citée).
215. Il convient, tout d’abord, de rappeler que, à la suite de l’adoption par la Commission de la décision du 9 décembre 2010, le présent recours est devenu sans objet en ce qu’il vise l’annulation d’une décision implicite de refus d’accès à certains documents mentionnés dans la réponse du 21 janvier 2010 et non examinés dans la décision du 4 mai 2010. Il s’ensuit que le présent moyen, en ce qu’il critique le défaut de motivation d’un refus implicite d’accès s’agissant des documents que la Commission a omis d’examiner dans cette décision, a lui-même perdu son objet et qu’il n’y a donc pas lieu de l’examiner.
216. Ensuite et en ce que le présent moyen dénonce une violation de l’obligation de motivation du refus partiel d’accès aux documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, il convient de considérer que la Commission a, au point 5.6 de cette décision, mais également dans la partie 4 de cette décision, suffisamment motivé ce refus partiel d’accès.
217. Ainsi, au point 5.6 de la décision du 4 mai 2010, la Commission, après avoir indiqué que les documents 45 à 48 de la liste annexée à cette décision étaient des comptes rendus des différents cycles de négociation de l’ACAC et annoncé qu’un accès partiel à ces comptes rendus était accordé (premier alinéa du point 5.6), a indiqué que les parties occultées de ces documents contenaient certains éléments des ambitions de l’Union et des aspects de sa stratégie de négociation dans le cadre des négociations de l’ACAC. La Commission a indiqué que la divulgation de ces éléments la mettrait dans une situation très difficile dans les négociations actuelles de l’ACAC à l’égard des autres parties, qui seraient pleinement informées à propos des buts et des considérations politiques de l’Union et qui pourraient, ainsi, apprécier dans quelle mesure cette dernière est disposée à faire des compromis. La Commission a indiqué que cela réduirait considérablement sa marge de manœuvre et compromettrait la conduite générale des négociations actuelles, ce qui serait préjudiciable à l’intérêt de l’Union en vue d’une conduite efficace de telles négociations (point 5.6, deuxième alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
218. La Commission a ajouté que, d’une manière générale, il ne lui était pas possible d’être plus précise en ce qui concernait le contenu concret de ces éléments, dès lors que cela aurait pour effet de révéler leur contenu et, de ce fait, priverait l’exception applicable de son utilité (point 5.6, troisième alinéa, de la décision du 4 mai 2010).
219. Par ailleurs, s’agissant du motif d’occultation tenant non à la protection des positions de négociation de la Commission elle-même, mais à celle des positions des autres parties négociantes, ce motif, s’il n’est pas expressément mentionné au point 5.6 de la décision du 4 mai 2010, ressort toutefois très clairement de la partie 4 de la décision du 4 mai 2010, laquelle partie se réfère, notamment, aux documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010.
220. Il résulte des considérations qui précèdent que, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission, même si elle n’a pas pu être très spécifique, pour les motifs justifiés rappelés au point 218 ci-dessus, en ce qui concerne le contenu concret des occultations opérées, n’a pas violé son obligation de motivation s’agissant du refus partiel d’accès aux documents n os  45 à 48 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010.
221. Enfin, en ce que le présent moyen dénonce le fait que, s’agissant des documents n os  1 à 29 dans la liste annexée à la décision du 4 mai 2010, la Commission aurait eu tendance à invoquer des raisons d’ordre général pour expliquer le refus d’accès et aurait, surtout, traité les documents collectivement et non individuellement, il convient de le rejeter.
222. En effet, il ressort de la décision du 4 mai 2010 que la Commission, après avoir, dans la partie 4 de cette décision, exposé de manière circonstanciée les raisons pour lesquelles l’accès demandé aux documents de négociation de l’ACAC porterait atteinte à la protection de l’intérêt public dans les relations internationales, a, dans la partie 5 de cette décision, exposé son examen concret et individuel de l’application de l’exception aux documents visés dans la demande d’accès et, en particulier, aux documents n os  1 à 29 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 (voir, pour ces documents, les points 5.1 à 5.4 de cette décision). Ce faisant, la Commission a fourni une motivation suffisante, permettant à la requérante de connaître les justifications de la mesure prise et au Tribunal d’exercer son contrôle.
223. Compte tenu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le présent moyen.
C – Conclusions
224. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, sauf en ce qu’il conteste le refus d’accès aux documents n os  21 et 25 de la liste annexée à la décision du 4 mai 2010 ainsi que les occultations, mentionnées au point 184 ci-dessus, opérées dans les documents n os  45, 47 et 48 de la liste annexée à cette même décision.
Sur les dépens
225. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Par ailleurs, aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du même règlement, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
226. En l’espèce, si la requérante succombe pour l’essentiel, il n’en reste pas moins, d’une part, que le présent recours est fondé à l’égard de certains documents et occultations et, d’autre part et surtout, que le traitement peu diligent de la demande d’accès par la Commission et la nécessité dans laquelle cette institution s’est, de son propre fait, placée de devoir compléter par deux fois sa réponse à cette demande, ont alourdi la procédure devant le Tribunal et, partant, les dépens de la requérante.
227. Compte tenu de ces circonstances, il y a lieu de décider que la requérante ne supportera que la moitié de ses propres dépens et la moitié des dépens de la Commission.
228. La Commission supportera la moitié de ses propres dépens et la moitié des dépens de la requérante.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de la Commission du 4 mai 2010, portant la référence SG.E.3/HP/psi – Ares (2010) 234950, est annulée en ce qu’elle porte refus d’accès aux documents n os
21 et 25 de la liste annexée à cette décision ainsi qu’aux occultations suivantes opérées dans d’autres documents de cette liste :
– document n o  45, en page 2, sous le titre « Participants », deuxième alinéa, dernière phrase ;
– document n o  47, en page 1, sous le titre « Participants », deuxième alinéa, dernière phrase ;
– document n o  47, en page 2, sous le titre « 1. Digital Environment (including Internet) », deuxième alinéa, dernière phrase ;
– document n o  48, en page 2, l’alinéa sous le point 4, dernier membre de phrase.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) M me Sophie in ’t Veld supportera la moitié de ses dépens ainsi que la moitié des dépens de la Commission européenne.
4) La Commission supportera la moitié de ses dépens ainsi que la moitié des dépens de M me in ’t Veld.