62016CC0005
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 30 novembre 2017 (
1
)
Causa C‑5/16
Repubblica di Polonia
contro
Parlamento europeo,
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento – Decisione (UE) 2015/1814 – Determinazione della base giuridica – Presa in considerazione degli effetti dell’atto – Articolo 192, paragrafo 1, TFUE – Articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE – Nozione di “sensibile incidenza” sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia – Nozione di “sensibile incidenza” sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico di uno Stato membro – Principio di leale cooperazione – Articolo 15 TUE – Competenze del Consiglio europeo – Principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento – Principio di proporzionalità – Valutazione di impatto»
Introduzione
1.
Con il suo ricorso, la Repubblica di Polonia chiede alla Corte di annullare la decisione (UE) 2015/1814 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2015, relativa all’istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell’Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE (in prosieguo: la «decisione impugnata») (
2
).
2.
La direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (
3
), è stata adottata sulla base dell’articolo 175, paragrafo 1, CE al fine di contribuire alla realizzazione degli impegni internazionali di riduzione delle emissioni antropiche di gas a effetto serra dell’Unione e dei suoi Stati membri in maniera più efficace. Essa è stata sostanzialmente modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (
4
).
3.
Il sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra (Emissions Trading System; in prosieguo: l’«ETS») funziona dal 1o gennaio 2005 e copre il 45% delle emissioni di gas a effetto serra dell’Unione. La direttiva 2003/87 distingueva inizialmente tre periodi di scambio delle quote: 2005‑2007, 2008‑2012 e 2013‑2020. Mentre la direttiva 2003/87 menziona il fatto che l’Unione si è impegnata ad operare, dal 2008 al 2012, una riduzione dell’8% delle emissioni di gas a effetto serra rispetto ai livelli di emissione dell’anno 1990 (
5
), la direttiva 2009/29 fa riferimento all’impegno del Consiglio europeo di ridurre entro il 2020 le emissioni globali di gas a effetto serra dell’Unione «di almeno il 20% rispetto al 1990, e del 30% a condizione che altri paesi sviluppati s’impegnino a realizzare riduzioni comparabili» (
6
).
4.
Malgrado l’intervento di un certo numero di decisioni dirette a integrare le norme di funzionamento dell’ETS o a modificarle (
7
), lo stato del mercato del carbonio è rimasto preoccupante a seguito di una rilevante eccedenza di quote disponibili su tale mercato che ha comportato un notevole squilibrio tra l’offerta e la domanda. Tale situazione, descritta come duratura in caso di inerzia del legislatore dell’Unione nella relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla situazione del mercato del carbonio (in prosieguo: la «relazione della Commissione del 2012») (
8
), ha spinto il detto legislatore ad agire, il che esso ha fatto adottando la decisione impugnata.
Contesto normativo
5.
La decisione impugnata è stata adottata il 6 ottobre 2015 sul fondamento dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE. Il suo articolo 1 è dedicato alla riserva stabilizzatrice del mercato (in prosieguo: la «RSM») che essa intende istituire. Esso è così formulato:
«1.   È costituita una [RSM] nel 2018 nella quale le quote sono integrate a partire dal 1o gennaio 2019.
2.   La quantità di 900 milioni di quote dedotta dal volume d’asta durante il periodo 2014-2016, come determinato nel regolamento (UE) n. 176/2014 a norma dell’articolo 10, paragrafo 4, della direttiva [2003/87], non è aggiunta ai volumi da mettere all’asta nel 2019 e nel 2020 ma è integrata nella riserva.
3.   Le quote non assegnate agli impianti a norma dell’articolo 10 bis, paragrafo 7, della direttiva [2003/87] e quelle non assegnate agli impianti in applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafi 19 e 20, della citata direttiva sono integrate nella riserva nel 2020. La Commissione riesamina la direttiva [2003/87] in relazione a tali quote non assegnate e, se del caso, presenta una proposta al Parlamento europeo e al Consiglio.
(…)
5.   Ogni anno, un numero di quote pari al 12% del numero totale di quote in circolazione (…) è dedotto dal volume di quote che gli Stati membri devono mettere all’asta a norma dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva [2003/87] ed è integrato nella riserva in un periodo di 12 mesi a decorrere dal 1o settembre di tale anno, salvo che il numero di quote da integrare nella riserva sia inferiore ai 100 milioni. (…)
(…)
6.   Qualora, in un anno, il numero totale di quote in circolazione sia inferiore a 400 milioni, 100 milioni di quote sono svincolate dalla riserva e aggiunte al volume di quote che gli Stati membri devono mettere all’asta a norma dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva [2003/87]. Se le quote disponibili nella riserva sono meno di 100 milioni, ai fini del presente paragrafo sono svincolate tutte le quote della riserva.
(…)».
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
6.
La Repubblica di Polonia conclude che la Corte voglia annullare la decisione impugnata e condannare il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea alle spese.
7.
Il Parlamento e il Consiglio concludono ciascuno nel senso che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la Repubblica di Polonia alle spese.
8.
Il 1o giugno 2016, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania (
9
), il Regno di Spagna, la Repubblica francese nonché la Commissione europea sono stati ammessi ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento e del Consiglio. Lo stesso giorno, il Regno di Svezia è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
9.
Le arringhe della Repubblica di Polonia, del Parlamento, del Consiglio nonché del Regno di Spagna, della Repubblica francese e della Commissione sono state sentite all’udienza dinanzi alla Corte tenutasi l’11 luglio 2017.
Sul ricorso
10.
La Repubblica di Polonia solleva cinque motivi di ricorso ai fini dell’annullamento della decisione impugnata. Il primo motivo è fondato su una violazione dell’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE in quanto la decisione impugnata è stata adottata conformemente alla procedura legislativa ordinaria sebbene essa incida sensibilmente sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale del suo approvvigionamento energetico. Il secondo motivo è relativo ad una violazione del principio di leale cooperazione e ad una violazione delle competenze del Consiglio definite all’articolo 15 TUE a seguito dell’adozione di misure che sarebbero contrarie alle conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014. Il terzo motivo verte su una violazione del principio di certezza del diritto e del principio di tutela del legittimo affidamento a seguito dell’adozione di misure che interferirebbero con il sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nel corso del periodo di scambio. Il quarto motivo è relativo ad una violazione del principio di proporzionalità a seguito dell’adozione di misure che comporterebbero la realizzazione di obiettivi di riduzione delle emissioni superiori a quelli risultanti dagli impegni internazionali dell’Unione e imposti dalla direttiva 2003/87. Il quinto motivo è fondato su una violazione dell’obbligo di esaminare adeguatamente l’impatto della decisione impugnata sui singoli Stati membri e su una violazione dell’obbligo di presentare una valutazione sufficiente dell’impatto della sua attuazione sul mercato delle quote di emissioni.
Analisi
Sul primo motivo di ricorso, relativo ad una violazione dell’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE
Argomenti delle parti
11.
In sostanza, la Repubblica di Polonia richiama la lettera dell’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE per dedurne che la decisione impugnata avrebbe dovuto essere adottata su tale fondamento e, pertanto, avrebbe dovuto essere seguita la procedura legislativa speciale. Tale disposizione prevederebbe che gli atti giuridici aventi un’importanza fondamentale per gli Stati membri siano adottati dal Consiglio all’unanimità, conferendo così ai detti Stati un diritto di veto di cui la Repubblica di Polonia sarebbe stata privata. La ricorrente sostiene che la decisione impugnata inciderebbe sensibilmente sulla sua scelta tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale del suo approvvigionamento energetico. Essa ricorda che, in applicazione della giurisprudenza della Corte in materia di determinazione della base giuridica e conformemente alla formulazione dell’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE, è l’effetto della decisione impugnata che dovrebbe essere esaminato al fine di determinare se la sua base giuridica sia corretta. Perché si configuri un’incidenza sensibile, e atteso peraltro che il Trattato non precisa tale nozione, la ricorrente sostiene che dovrebbe essere preso in considerazione il contesto energetico globale esistente in uno Stato membro. La Repubblica di Polonia fa valere che essa dipenderebbe in misura elevata dai combustibili fossili, che l’83% della sua elettricità proverrebbe dal carbone e dalla lignite e che essa disporrebbe di notevoli riserve di carbone, il che le garantirebbe la prospettiva di produrre a basso costo e, pertanto, la sua competitività economica nonché la disponibilità dell’energia per i suoi cittadini. Partendo dal postulato secondo cui il prezzo delle quote influenzerebbe direttamente la scelta della tecnologia di produzione per gli investimenti futuri, la Repubblica di Polonia sostiene che il prezzo delle quote avrebbe un’incidenza sull’evoluzione della struttura nazionale di produzione di elettricità. La Repubblica di Polonia prevede che, entro l’anno 2035, sarebbe creato un maggior numero di centrali a gas mentre, in assenza di una riserva stabilizzatrice del mercato, gli investimenti sarebbero diretti verso le centrali a carbone a resa elevata. L’istituzione di tale riserva inciderebbe quindi sensibilmente sulla domanda di combustibili, comportando un aumento dell’utilizzazione del gas naturale, che si dovrebbe in tal caso importare, il che pregiudicherebbe la sicurezza energetica della ricorrente. La Commissione stessa avrebbe riconosciuto che l’aumento del prezzo delle quote mirerebbe a spingere a cambiare combustibile e a scoraggiare gli investimenti nelle centrali a carbone (
10
).
12.
Le parti convenute, alle quali si uniscono le parti intervenienti, difendono, sostanzialmente, la posizione seguente. La costante giurisprudenza della Corte si focalizzerebbe, per quanto riguarda la determinazione della base giuridica, sullo scopo e sul contenuto dell’atto e, nel caso in cui il detto atto persegua una duplice finalità, la base giuridica dovrebbe rispecchiare solo la sua componente principale. La giurisprudenza della Corte non avrebbe mai sancito l’obbligo di prendere in considerazione gli effetti dell’atto, il che, secondo il Regno di Spagna, comporterebbe del resto difficoltà poiché la base giuridica potrebbe essere debitamente esaminata solo dopo l’entrata in vigore dell’atto. Le parti convenute e quelle intervenienti si basano sulle conclusioni dell’avvocato generale Kokott presentate nella causa Commissione/Lettonia (
11
). Esse rilevano altresì che l’articolo 192, paragrafo 2, TFUE è concepito come una disposizione derogatoria e dovrebbe, di conseguenza, essere interpretato in maniera restrittiva. Un ricorso troppo frequente alla procedura legislativa speciale avrebbe l’effetto di rendere più difficoltosa la realizzazione degli obiettivi dell’Unione in materia ambientale. Inoltre, tali parti deducono dalla lettera della decisione impugnata che quest’ultima dovrebbe essere letta, ai fini della determinazione degli obiettivi perseguiti, congiuntamente alla direttiva 2003/87 poiché si tratterebbe per la RSM di venire a correggere uno squilibrio strutturale dell’ETS. L’ETS sarebbe a sua volta neutro da un punto di vista tecnologico e l’assenza di incidenza diretta sul mix energetico degli Stati membri si rispecchierebbe del resto nelle basi giuridiche delle direttive 2003/87 e 2009/29, peraltro mai contestate. Allo stesso modo, la costituzione della RSM manterrebbe la neutralità dell’ETS e non avrebbe alcun effetto significativo sulla scelta degli Stati membri. L’effetto a lungo termine della RSM sarebbe solo quello di abbattere la volatilità del prezzo delle quote e non di ricercare un aumento sistematico dei detti prezzi. La valutazione d’impatto farebbe del resto valere tale obiettivo di stabilizzazione dei prezzi sul lungo termine. Tale effetto stabilizzatore sarebbe d’altronde garantito da una logica bivalente, vale a dire che la RSM potrebbe agire contro un crollo irragionevole del volume delle quote disponibili così come contro un aumento smodato di tale disponibilità. In ogni caso, l’aumento del prezzo lascerebbe sempre la scelta agli Stati membri e agli operatori. Anche se la RSM dovesse avere un’incidenza sul mix energetico degli Stati membri, ciò avverrebbe solo in maniera secondaria. La RSM non avrebbe l’effetto di pregiudicare la scelta di uno Stato membro tra diverse fonti o di modificare la sua fonte di approvvigionamento. La RSM non fisserebbe del resto obiettivi individuali di riduzione agli Stati membri. Per le parti convenute e quelle intervenienti, gli effetti della RSM menzionati dalla Repubblica di Polonia sarebbero mere speculazioni o congetture dato che, in particolare, le previsioni sarebbero molto difficili in tale materia. La Repubblica di Polonia prospetterebbe un quadro alquanto distorto degli effetti della RSM, in primo luogo, presentandoli solo nel senso di un aumento dei prezzi mentre si tratterebbe di un meccanismo che consente di agire anche nel senso di una riduzione dei prezzi delle quote e, in secondo luogo, non prendendo in considerazione il fatto che l’ambito di applicazione dell’ETS sarebbe più ampio del solo ambito energetico e che, in ogni caso, i costi di produzione sarebbero determinati da una pluralità di fattori e non unicamente dal prezzo delle quote.
13.
La Repubblica di Polonia replica affermando che, anche se essa non contesta la base giuridica della direttiva 2003/87, ciò non significa per questo che l’articolo 192, paragrafo 1, TFUE sia la base giuridica appropriata della decisione impugnata, dato che la detta decisione deve formare oggetto di un esame autonomo e indipendente dalla direttiva al fine di determinare la sua base giuridica corretta e che poco importa la prassi legislativa anteriore al momento del controllo della base giuridica di un atto. La ricorrente fa rilevare che la base giuridica della direttiva 2009/29 non sarebbe stata comunque esaminata dalla Corte. La ricorrente, senza contestare la giurisprudenza fatta valere dalle parti convenute e dalle parti intervenienti, sostiene che la Corte avrebbe già esaminato gli effetti di un atto nell’esaminarne la base giuridica (
12
) proprio perché la determinazione degli effetti sarebbe un elemento obiettivo che potrebbe essere preso in considerazione. La ricorrente ribadisce, per il resto, il suo argomento relativo alla valutazione d’impatto che, a suo parere, confermerebbe appunto l’influenza della RSM sul mix energetico. Parecchie altre analisi o pubblicazioni scientifiche concluderebbero parimenti nel senso che il prezzo delle quote aumenterà a seguito della costituzione della RSM. Poiché esistono divergenze quanto all’interpretazione della valutazione d’impatto, la Repubblica di Polonia fa valere l’«Analisi dell’influenza del meccanismo della riserva stabilizzatrice del mercato sulla formazione del mix energetico della Polonia» elaborata dal Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Centro nazionale per il bilanciamento e la gestione delle emissioni, Polonia) (in prosieguo: l’«analisi KOBiZE») (
13
) che dimostrerebbe che il mix energetico della Repubblica di Polonia si troverebbe sensibilmente pregiudicato dall’attuazione della decisione impugnata. La ricorrente ricorda che la percentuale delle emissioni di combustione sulle emissioni totali del paese sarebbe stata dell’83,8% nel 2014 e ne deduce che, benché l’ambito di applicazione dell’ETS sia più ampio, la RSM pregiudicherebbe essenzialmente proprio tale settore.
14.
La Repubblica di Polonia risponde alle parti intervenienti precisando che la distinzione tra l’articolo 192, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 194 TFUE dovrebbe rimanere pertinente, dato che il primo rientra nell’ambito della politica ambientale dell’Unione e il secondo in quello della politica energetica di quest’ultima. La ricorrente ricorda che la stessa Commissione avrebbe ammesso, nella valutazione d’impatto, che riorientare gli Stati membri verso energie rinnovabili sarebbe l’obiettivo perseguito dalla RSM. Essa sostiene altresì che il settore dell’elettricità sarebbe escluso dalla direttiva 2003/87 dal sistema di assegnazione a titolo gratuito. Poiché esiste un obbligo di acquisto, l’impatto di un aumento del prezzo delle quote sarebbe più rilevante per tale settore i cui operatori sarebbero spinti a cercare altre fonti, modificando così il mix energetico. La Repubblica di Polonia confuta così l’argomento relativo alla neutralità della RSM sotto il profilo della struttura del detto mix. Infine, la ricorrente, in disaccordo con l’analisi KOBiZE, risponde alle critiche formulate rilevando che gli effetti sarebbero analizzati sino al 2030, che lo strumento di modellazione utilizzato sarebbe ineccepibile e che la limitazione dello studio alla Polonia sarebbe obiettivamente giustificata.
15.
Le parti convenute, in fase di controreplica, prendono atto della non contestazione, da parte della ricorrente, della giurisprudenza classica relativa alla determinazione della base giuridica e fanno valere che, se è vero che gli effetti di un atto possono essere stati esaminati, ciò sarebbe avvenuto solo nell’ambito di un’analisi dello scopo e del contenuto del detto atto, ma non nell’ambito di un’analisi distinta o autonoma. Quanto alla RSM, essa non avrebbe l’effetto di modificare il livello di ambizione iniziale dell’ETS ma ne costituirebbe solo un atto accessorio, che si inserirebbe perfettamente nell’ETS. Esse contestano altresì la pertinenza e le conclusioni dell’analisi KOBiZE perché quest’ultima sarebbe stata realizzata dopo l’adozione della decisione impugnata, perché essa verterebbe solo su un’analisi parziale degli effetti a breve termine asseritamente provocati dalla RSM, e ciò unicamente in Polonia e, infine, perché essa si baserebbe su una premessa non corretta e utilizzerebbe una metodologia erronea. In subordine, le parti convenute dubitano del carattere «sensibile» dell’incidenza nei confronti della struttura generale dell’approvvigionamento energetico della ricorrente, come invece sarebbe richiesto dall’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE.
Analisi
– Sulla determinazione del criterio applicabile
16.
Risulta da una costante giurisprudenza della Corte – pacifica tra le parti – che, nell’ambito del sistema di competenze dell’Unione, «la scelta della base giuridica di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, che possono costituire oggetto di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto. Se l’esame di un atto (…) dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente principale o preponderante» (
14
).
17.
Benché la Corte citi lo scopo e il contenuto dell’atto come elementi che debbono «in particolare» guidare la valutazione della base giuridica – locuzione che sembra lasciare spazio ad altri criteri –, si deve necessariamente constatare che essa si è sempre attenuta a questi due. Inoltre, gli effetti di un atto non si confondono necessariamente né totalmente con la valutazione dell’obiettivo che esso intende perseguire. Infine, come ha in particolare ricordato – a ragione – il Regno di Spagna, inserire, nell’esame al quale il giudice dell’Unione deve procedere al fine di valutare il carattere appropriato della base giuridica di un atto, una valutazione dei previsti effetti di quest’ultimo equivarrebbe a chiedere al legislatore dell’Unione di darsi alle arti divinatorie. Per questo motivo mi atterrò, per la presente analisi, ad un esame dello scopo e del contenuto della decisione impugnata al fine di determinare se il detto legislatore potesse legittimamente fondare la sua azione sull’articolo 192, paragrafo 1, TFUE (
15
).
– Sullo scopo e sul contenuto della decisione impugnata
18.
Innanzitutto, devo precisare che sono del parere, assieme alla Repubblica di Polonia, che l’analisi della base giuridica della decisione impugnata debba essere condotta, malgrado una filiazione evidente, in maniera autonoma rispetto a quella della base giuridica della direttiva 2003/87 o della direttiva 2009/29 che l’ha modificata, di modo che non può essere tratta alcuna conclusione definitiva, ai fini del presente contenzioso, da un’eventuale mancata azione della ricorrente contro le due direttive precitate.
19.
Per quanto riguarda lo scopo della decisione impugnata, esso è evidentemente connesso in maniera stretta a quello perseguito dalla direttiva 2003/87 a proposito della quale la Corte ha già dichiarato che, «[p]ur se il fine ultimo del[l’ETS] è la protezione dell’ambiente attraverso una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, questo sistema non determina di per sé una riduzione di tali emissioni, ma incoraggia e favorisce la realizzazione dei previsti abbattimenti delle emissioni al minor costo possibile (…). I vantaggi ambientali dipendono dal rigore con cui verrà fissata la quantità totale delle quote da assegnare, quantità che costituisce il limite globale delle emissioni autorizzate dal detto sistema. Ne risulta altresì che la logica economica del[l’ETS] consiste nel far sì che le riduzioni di emissioni di gas a effetto serra necessarie per ottenere un risultato ambientale prestabilito avvengano al minor costo possibile. In particolare, permettendo la vendita delle quote assegnate, questo sistema intende stimolare ogni partecipante al sistema stesso ad emettere una quantità di gas a effetto serra inferiore alle quote ad esso inizialmente assegnate, al fine di cederne l’eccedenza ad un altro partecipante che abbia prodotto una quantità di emissioni superiore alle quote assegnate. Pertanto, il buon funzionamento del[l’ETS] implica che vi sia una domanda e un’offerta di quote da parte dei partecipanti a questo sistema, il che comporta altresì che la potenziale riduzione delle emissioni imputabili alle attività interessate da tale sistema può variare, anche in maniera considerevole. Inoltre, (…) un sistema più sviluppato consentirà alle singole imprese di tagliare ulteriormente le spese legate all’adempimento degli obblighi, aumentando le probabilità di una riduzione generale dei costi» (
16
).
20.
Risulta parimenti dalla giurisprudenza che, «sebbene l’obiettivo principale [della direttiva 2003/87] sia di ridurre in maniera sostanziale le emissioni di gas a effetto serra», tale obiettivo dev’essere realizzato nel rispetto di una serie di sotto-obiettivi quali la «preservazione dello sviluppo economico e dell’occupazione nonché dell’integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza» (
17
).
21.
Nel preambolo della decisione impugnata si ricorda l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/87 consistente nel «favorire le riduzioni delle emissioni di [gas a effetto serra] in maniera efficace in termini di costi ed economicamente efficiente» (
18
).
22.
Secondo le conclusioni del Consiglio europeo del 23 e del 24 ottobre 2014 sul quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima (
19
) e al fine di realizzare l’obiettivo vincolante di ridurre le emissioni di gas a effetto serra nell’Unione di almeno il 40% entro l’anno 2030 rispetto ai livelli dell’anno 1990, il Consiglio europeo invitava a rendere più efficace l’ETS riformandolo, vale a dire dotandolo «di uno strumento di stabilizzazione del mercato» (
20
). La relazione della Commissione del 2012 aveva, in precedenza, fornito un bilancio poco entusiasmante del funzionamento dell’ETS in quanto quest’ultimo era caratterizzato da un’eccedenza di 955 milioni di quote (
21
). L’aumento dell’offerta di quote si univa, inoltre, ad una domanda debole con il risultato di un crollo del prezzo delle quote. A seguito dell’attuazione della fase 3 dell’ETS, la relazione del 2012 stimava l’eccedenza ampliamente superiore, in potenza, a 1,5 miliardi di quote. A partire dall’anno 2014 veniva prevista un’«eccedenza strutturale» (
22
) di 2 miliardi di quote durante la fase 3. Orbene, l’eccessiva disponibilità delle quote e il loro costo esiguo minacciavano chiaramente l’effetto incentivante che l’attuazione di un ETS operativo si auspicava producesse. È quindi per rispondere a tale «squilibrio strutturale» (
23
), identificato fin dal 2012, che la decisione impugnata è stata adottata. L’obiettivo essenziale – se non unico – perseguito dalla detta decisione è, come ricordato dal suo considerando 8, quello di «porre rimedio agli squilibri strutturali tra domanda e offerta».
23.
Per quanto riguarda il contenuto della decisione impugnata, esso si limita a precisare che la RSM opera come uno strumento nel quale le quote sono integrate a partire dal 1o gennaio 2019 (
24
), come testimoniato, in particolare, dal fatto che 900 milioni delle quote dedotte dal volume d’asta tra il 2014 e il 2016 non saranno aggiunte ai volumi da mettere all’asta nel 2019 e nel 2020 ma saranno integrate nella riserva (
25
). L’obiettivo di ridurre, in un primo tempo, l’eccedenza endemica che caratterizza l’ETS è parimenti perseguito prevedendo di integrare ogni anno il 12% del numero totale di quote in circolazione nella riserva, 12% che viene quindi dedotto dal volume totale di quote da mettere all’asta (
26
). Nel corso del primo anno di funzionamento della RSM, l’8% del numero totale delle quote in circolazione è integrato nella riserva tra il 1o gennaio e il 1o settembre dell’anno interessato (
27
). L’effetto stabilizzatore della RSM è garantito dal fatto che, oltre alla possibilità di integrare quote nella riserva, la decisione impugnata prevede altresì che possa farsi ricorso alla riserva in caso di deficit di quote sul mercato. Così, l’articolo 1, paragrafo 6, della decisione impugnata prevede che, al di sotto di una determinata soglia –400 milioni –, le quote disponibili nella riserva potranno essere reimmesse sul mercato. Infine, l’articolo 3 della decisione impugnata incarica la Commissione di monitorare l’attuazione della RSM e i suoi eventuali effetti sulla competitività nonché di riesaminare in maniera regolare il funzionamento della riserva.
– Conclusione sulla base giuridica della decisione impugnata
24.
Sia dall’obiettivo sia dal contenuto della decisione impugnata risulta quindi che quest’ultima è stata concepita come uno strumento per far fronte alle varie minacce che impedivano all’ETS «di inviare il segnale di investimento necessario per ridurre le emissioni di CO2 in maniera efficace in termini di costi e di divenire un motore dell’innovazione a basse emissioni di carbonio in grado di contribuire alla crescita economica e all’occupazione» (
28
). La RSM deve stabilizzare il mercato e sono previsti meccanismi per combattere nel contempo le eccedenze e i deficit di quote. La decisione impugnata non fa mai riferimento diretto ad una qualsiasi determinazione del prezzo delle quote. Poiché la RSM è concepita né più né meno come un complemento, una correzione dell’ETS senza modificarne l’ambizione originaria, è quindi a ragione che il legislatore dell’Unione ha fondato il suo atto sull’articolo 192, paragrafo 1, TFUE. In altri termini, la decisione impugnata si limita ad inserirsi nel solco tracciato inizialmente dalla direttiva 2003/87 mirante a favorire le riduzioni di gas a effetto serra in maniera efficace in termini di costi ed economicamente efficiente e, pertanto, diretta a salvaguardare, tutelare e migliorare l’ambiente (
29
).
25.
L’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE prevede, dal canto suo, che deve farsi ricorso alla procedura legislativa speciale per l’adozione di «misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo». Orbene, come ho appena dimostrato, nel contenuto della decisione impugnata o attraverso l’obiettivo da essa perseguito nulla consente di affermare che, adottando la decisione impugnata, il legislatore dell’Unione mirasse a provocare un mutamento significativo nella struttura generale dell’approvvigionamento energetico della ricorrente o ad incidere direttamente sulla sua scelta tra diverse fonti di energia. In quanto disposizione derogatoria, l’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE deve formare oggetto di un’interpretazione restrittiva, e ciò tanto più in quanto una politica ambientale contemporanea efficiente non può ignorare le questioni energetiche. Orbene, condivido i timori espressi dalle parti convenute e da quelle intervenienti secondo le quali l’interpretazione dell’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE proposta dalla ricorrente e le conclusioni che quest’ultima ne trae ai fini dell’esame della base giuridica della decisione impugnata, con il riconoscimento di un diritto di veto per gli Stati membri qualora si tratti per l’Unione di adottare misure che li invitino semplicemente a razionalizzare le loro attività consumatrici di CO2, avrebbero precisamente l’effetto di bloccare ogni iniziativa legislativa. Per giunta, una siffatta interpretazione condannerebbe l’ETS al fallimento poiché impedirebbe al legislatore dell’Unione di correggerne le debolezze strutturali. D’altro canto, benché io ribadisca che la costituzione della RSM non ha l’ambizione di determinare il prezzo delle quote ma quella di accertarsi semplicemente dell’efficienza dell’ETS, in ogni caso, la scelta di un operatore per l’una o per l’altra fonte di energia o tecnologia di produzione non può dipendere da questo solo prezzo, il quale non definisce, da solo, i costi di produzione, dato che questi ultimi sono determinati da una pluralità di fattori. La scelta tecnologica resta sempre, anche con la costituzione della RSM, nelle mani degli operatori e non è dettata dall’Unione. Infine, non entrerò ulteriormente nella discussione relativa alle conclusioni tratte dall’analisi KOBiZE in quanto quest’ultima è stata condotta posteriormente all’adozione della decisione impugnata.
26.
Per tutte le ragioni suesposte, il primo motivo di ricorso dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione delle competenze del Consiglio europeo definite all’articolo 15 TUE e su una violazione dell’obbligo di leale cooperazione
Argomenti delle parti
27.
La Repubblica di Polonia afferma, in sostanza, che le conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014 (
30
) avrebbero fissato all’anno 2021 la data di attuazione della RSM. Anticipando tale data all’anno 2019, il Parlamento e il Consiglio avrebbero violato le competenze del Consiglio europeo quali definite all’articolo 15 TUE e tenuto in non cale il principio di leale cooperazione.
28.
Per quanto riguarda l’asserita violazione delle competenze del Consiglio europeo, la ricorrente ricorda il principio di attribuzione delle competenze su cui si basa il funzionamento istituzionale dell’Unione nonché il contenuto dell’articolo 15 TUE per dedurne che il Consiglio europeo, nelle conclusioni summenzionate, avrebbe espresso chiaramente la volontà politica di fissare per l’anno 2021 l’inizio del funzionamento della RSM. La decisione di attuare la RSM nel 2019 imporrebbe oneri ingiustificati alle imprese operanti nei settori ad elevata intensità di carbonio: orbene, fissando per l’anno 2021 la messa in opera della RSM, il Consiglio europeo avrebbe appunto inteso tutelare gli operatori del mercato. Il mancato rispetto di tale volontà costituirebbe una violazione della competenza del Consiglio europeo a definire gli indirizzi politici in materia di applicazione della nuova legislazione dell’Unione nel settore della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Tale cambiamento della data di attuazione della RSM violerebbe altresì il principio di leale cooperazione poiché la decisione impugnata conterrebbe un elemento essenziale e però contrario alle conclusioni del Consiglio europeo. Il Parlamento e il Consiglio non avrebbero agito in buona fede a fronte dell’esplicita posizione manifestata da taluni Stati membri con cui veniva segnalato il contrasto tra la decisione impugnata e tutti gli accordi in precedenza conclusi (
31
).
29.
Essenzialmente, le parti convenute e quelle intervenienti contestano l’interpretazione data dalla ricorrente alle conclusioni del Consiglio europeo. Secondo loro, quest’ultimo non avrebbe assolutamente preso posizione sulla data di attuazione della RSM, dato che il riferimento alla data dell’anno 2021 riguardava un altro argomento. Non vi sarebbe quindi alcuna contraddizione tra le conclusioni e la decisione impugnata. Anche se si può ritenere che il Consiglio europeo abbia fatto riferimento nelle sue conclusioni alla proposta della Commissione la quale, al momento dell’adozione delle dette conclusioni, prendeva in considerazione l’anno 2021 per la messa in opera della RSM, le parti convenute e quelle intervenienti fanno valere in maniera unanime che significherebbe eccedere i poteri del Consiglio europeo il fatto di riconoscere a quest’ultimo la possibilità di cristallizzare così un atto legislativo, privando in tal modo tanto il Parlamento quanto il Consiglio delle loro prerogative nell’ambito dell’iter di deliberazione legislativa. Alla luce della natura giuridica delle conclusioni del Consiglio europeo, un motivo di ricorso fondato sul difetto di conformità di un atto legislativo alle dette conclusioni non potrebbe essere accolto.
Analisi
30.
Il punto 2.3 delle conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014 contiene la seguente affermazione: «un [ETS] riformato ben funzionante, con uno strumento di stabilizzazione del mercato in linea con la proposta della Commissione, sarà il principale strumento europeo per raggiungere tale obiettivo; il fattore annuale di riduzione del tetto massimo di emissioni consentite verrà modificato dall’1,74% al 2,2% a partire dal 2021».
31.
Dalla formulazione di tale punto 2.3 discende che il riferimento esplicito all’anno 2021 ivi contenuto non rinvia alla data di attuazione dello strumento destinato a stabilizzare il mercato ma alla data in cui il fattore annuale di riduzione sarà modificato. Il Consiglio europeo non ha quindi fissato alcuna data per l’entrata in vigore della RSM.
32.
La ricorrente tuttavia prende spunto dal fatto che il Consiglio europeo avrebbe precisato che l’ETS doveva essere accompagnato da uno strumento di stabilizzazione del mercato «in linea con la proposta della Commissione» (
32
). Orbene, alla data in cui il Consiglio europeo si esprimeva in tal modo, la detta proposta prevedeva che la RSM entrasse in vigore nel 2021 (
33
).
33.
Al riguardo, mi limiterò a ricordare che l’articolo 15, paragrafo 1, TUE definisce la missione del Consiglio europeo come diretta a dare «all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e [a definirne] gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative» (
34
). È pertanto chiaro che il fatto di interpretare il riferimento fatto alla proposta della Commissione come un’ingiunzione da parte del Consiglio europeo di non attuare la RSM se non a partire dall’anno 2021 porterebbe, da una parte, a ridurre il Parlamento e il Consiglio a semplici sedi di registrazione delle conclusioni del Consiglio europeo e, dall’altra, a riconoscere a quest’ultimo il potere di interferire direttamente nella sfera legislativa. Non si può pertanto ritenere che il Consiglio europeo abbia espresso, con tale riferimento, una volontà politica, divenuta normativa, di cristallizzare la proposta della Commissione allo stato in cui essa si trovava nel mese di ottobre 2014, privando così il Parlamento e il Consiglio delle loro prerogative nell’iter di deliberazione legislativa. Lo stesso vale per la dichiarazione di taluni Stati membri menzionata dalla Repubblica di Polonia, che non può né valere come presa di posizione del Consiglio europeo sulla data di attuazione della RSM né vincolare il potere legislativo.
34.
In definitiva, è piuttosto la posizione della ricorrente che collide frontalmente con l’articolo 15, paragrafo 1, TUE nonché con il principio di attribuzione delle competenze sancito dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE e nessuna censura fondata su una violazione dell’obbligo di leale cooperazione può essere presa in considerazione nei confronti del Parlamento e del Consiglio. Pertanto, il secondo motivo di ricorso non può essere accolto e dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo di ricorso, relativo ad una violazione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento
Argomenti delle parti
35.
La Repubblica di Polonia deduce, in sostanza, che l’adozione della decisione impugnata, che prevede l’attuazione della RSM durante un periodo di scambio definito dalla direttiva 2003/87, avrebbe pregiudicato la prevedibilità dell’ETS. Il legittimo affidamento delle imprese sarebbe quindi stato violato a seguito della drastica limitazione del numero di quote intervenuta nel corso di un periodo di scambio. Dopo aver ricordato la giurisprudenza classica della Corte relativa alla certezza del diritto e alla tutela del legittimo affidamento, la ricorrente asserisce che l’integrazione, nella RSM, dell’eccedenza di quote per l’anno 2019 pregiudicherebbe le attività economiche degli operatori, costituirebbe una modifica inaspettata dalle condizioni di esercizio delle dette attività nel corso di un periodo di scambio e, pertanto, sarebbe in contrasto con i due principi sopra richiamati. Pur riconoscendo che i detti principi non sono assoluti e possono essere soggetti a limitazioni, la ricorrente ritiene che nella fattispecie non ricorrano le condizioni perché tali principi siano limitati. Il legittimo affidamento degli operatori si baserebbe, inoltre, sul regolamento n. 176/2014. Mentre la proposta della Commissione relativa alla creazione della RSM, risalente al gennaio 2014, prevedeva un inizio del funzionamento della RSM nel 2021, il regolamento n. 176/2014, adottato il mese successivo, disponeva che il volume delle quote, inizialmente ridotto per il periodo 2014-2016, dovesse essere aumentato durante il periodo 2019-2020 (
35
). Pertanto, un operatore prudente e avveduto non avrebbe potuto prevedere l’adozione di una decisione che impedisse la messa in circolazione di 900 milioni di quote in un periodo durante il quale il regolamento n. 176/2014 aveva appena deciso un aumento del volume delle quote. Infine, l’entrata in vigore della RSM sin dall’anno 2019 comporterebbe un aumento dei costi, e quindi dell’onere finanziario. In un siffatto contesto, la Corte si mostrerebbe particolarmente vigilante quanto al rispetto dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento. Nell’ambito della sua memoria di replica, la ricorrente sostiene che la fissazione, da parte della direttiva 2003/87, di periodi di scambio non perseguirebbe soltanto un effetto amministrativo, ma permetterebbe soprattutto alle imprese di definire la loro strategia proprio in funzione del numero di quote disponibili per il periodo interessato. Infine, la Repubblica di Polonia aggiunge che la decisione impugnata non ha apportato alcuna modifica all’articolo 10, paragrafo 2, quinto comma, del regolamento n. 1031/2010, come modificato dal regolamento n. 176/2014 (in prosieguo: il «regolamento n. 1031/2010»), di modo che il diritto dell’Unione prevederebbe ormai, nel contempo, un’integrazione di quote nella RSM sin dall’anno 2019 – secondo il tenore della decisione impugnata – e una messa in vendita all’asta delle quote congelate nel 2019/2020 – secondo il tenore del regolamento n. 1031/2010. Una siffatta contraddizione, oltre a rivelare la reale intenzione del legislatore dell’Unione di fissare la data di inizio della RSM per l’anno 2021, lederebbe il principio di certezza del diritto.
36.
Le parti convenute e quelle intervenienti fanno valere, in sostanza, che la Repubblica di Polonia non contesterebbe in maniera vera e propria la chiarezza e la prevedibilità delle norme fissate dalla decisione impugnata, di modo che il suo terzo motivo si risolverebbe essenzialmente nell’allegare una violazione del legittimo affidamento. Esse ricordano, in sostanza, che la Corte riconoscerebbe al legislatore un ampio potere discrezionale nei settori tecnicamente complessi. Per il resto, esse confutano l’argomento secondo il quale i periodi di scambio definiti dalla direttiva 2003/87 sarebbero periodi durante i quali non può essere apportato alcun cambiamento da parte del legislatore dell’Unione in base a disposizioni della detta direttiva che permettano di adeguare le norme del funzionamento dell’ETS, eventualmente nel corso di un periodo di scambio. Un periodo del genere avrebbe, del resto, un mero carattere amministrativo. Inoltre, la relazione della Commissione del 2012, così come le misure adottate di volta in volta per tentare di mantenere il buon funzionamento dell’ETS, sarebbero altrettanti indici, portati a conoscenza degli operatori economici, del cattivo funzionamento dell’ETS, di modo che gli stessi operatori avrebbero potuto logicamente prevedere in anticipo che l’ETS stava per essere modificato per garantirne l’efficacia. Nessuna legittima aspettativa potrebbe essere fondata sul regolamento n. 176/2014, che, in ogni caso, costituirebbe solo un provvedimento di esecuzione che non vincola il potere legislativo in quanto tale. Analogamente, neppure la proposta della Commissione ai sensi della quale la RSM avrebbe iniziato a funzionare nel 2021 potrebbe fondare un legittimo affidamento, da una parte, in quanto essa era accompagnata da una valutazione di impatto che prevedeva diverse opzioni e, dall’altra, in quanto si tratterebbe di un mero atto preparatorio necessariamente destinato a evolvere nel corso dell’iter di deliberazione legislativa. Le parti convenute e quelle intervenienti sottolineano inoltre il carattere bivalente della RSM, asserendo che l’integrazione di quote nella riserva non equivarrebbe ad una invalidazione delle dette quote, di modo che la decisione impugnata non comporterebbe, in termini di numero di quote disponibili, le conseguenze radicali descritte dalla ricorrente. L’ETS non avrebbe del resto mai garantito il prezzo delle quote agli operatori poiché esso sarebbe solo uno strumento quantitativo basato in parte sul principio di messa all’asta. Infine, esse contestano le conclusioni tratte dalla ricorrente dall’eventuale conflitto tra la decisione impugnata e il regolamento n. 1031/2010, dato che la decisione impugnata costituisce un atto legislativo adottato posteriormente al detto regolamento.
Analisi
37.
Risulta da una costante giurisprudenza della Corte che il principio di certezza del diritto esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese (
36
). Tale principio non impone però la mancanza di modifiche legislative (
37
).
38.
Risulta dagli atti che la Repubblica di Polonia non contesta il fatto che le norme contemplate nella decisione impugnata siano chiare e precise. Quanto alla loro prevedibilità, rilevo, assieme a tutte le parti convenute e a quelle intervenienti, che la detta decisione è stata adottata il 6 ottobre 2015 prevedendo nel contempo che la riserva fosse costituita nel 2018 per divenire operativa – ossia ricevere quote – a partire dal 1o gennaio 2019 (
38
). Di conseguenza, nessuna lesione del principio di certezza del diritto può essere constatata.
39.
A proposito del legittimo affidamento, la Corte ha dichiarato che tale principio, che fa parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione e costituisce il corollario del principio di certezza del diritto, può essere fatto valere contro una normativa dell’Unione solo qualora quest’ultima abbia essa stessa preliminarmente creato una situazione in grado di ingenerare un legittimo affidamento. Tale principio si estende a qualsiasi operatore economico nei confronti del quale un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate aspettative e nessuno può far valere la violazione di tale principio in assenza di assicurazioni precise che gli siano state fornite dall’amministrazione. Inoltre, un operatore economico prudente e accorto, qualora sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento dell’Unione idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Per giunta, sebbene il principio del rispetto del legittimo affidamento sia uno dei principi fondamentali dell’Unione, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione (
39
). In altri termini, i detti operatori non possono pretendere un’assenza totale di modifiche legislative (
40
).
40.
La Corte ha altresì dichiarato che «l’[ETS] istituito con la direttiva 2003/87 è un sistema nuovo e complesso» (
41
). Adottando la direttiva 2003/87, il legislatore dell’Unione si è avvalso dell’ampio potere discrezionale che gli viene tradizionalmente riconosciuto quando la sua azione implica scelte di natura politica, economica e sociale e quando è chiamato a creare un sistema complesso, nel qual caso può legittimamente ricorrere ad un approccio per fasi e procedere in funzione dell’esperienza acquisita (
42
). La Corte ha ricordato che, in tale contesto, il legislatore è tenuto a procedere al riesame delle misure istituite a intervalli ragionevoli (
43
). Così facendo, essa ha chiaramente aperto la strada, ove fosse necessario, ad una modifica del funzionamento dell’ETS, dato che il potere legislativo dell’Unione può essere correttamente esercitato solo ove si proceda ad una valutazione regolare dell’efficacia del sistema nuovo e complesso istituito con la direttiva 2003/87.
41.
È pertanto alla luce di tali precisazioni giurisprudenziali che la censura relativa ad una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento dev’essere esaminata.
42.
Da un lato, la ricorrente sostiene, al riguardo, che i principi che disciplinano il funzionamento dell’ETS non potrebbero essere modificati nel corso di un periodo di scambio e che la modifica intervenuta con l’adozione della decisione impugnata avrebbe avuto la conseguenza di non rispettare il legittimo affidamento riposto dagli operatori nella direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29. Supponendo che la ricorrente possa far valere il legittimo affidamento a beneficio degli operatori economici interessati dalla decisione impugnata, si deve tuttavia necessariamente constatare che la direttiva 2003/87 non prevede alcuna limitazione del tipo di quella da essa invocata. Al contrario, in un ambito così mutevole e poco prevedibile, il legislatore dell’Unione era ben consapevole della necessità di riesaminare le norme di funzionamento di tale sistema nuovo e complesso. Il considerando 22 della direttiva 2003/87 prevede appunto che quest’ultima «dovrebbe essere riesaminata alla luce degli sviluppi che si registreranno in tale contesto e per tener conto dell’esperienza acquisita nella sua attuazione». L’articolo 10, paragrafo 5, della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, affida la sorveglianza sul funzionamento del mercato del carbonio dell’Unione alla Commissione. L’articolo 29 della stessa direttiva modificata menziona esplicitamente l’ipotesi di un cattivo funzionamento del mercato che venga constatato dalla Commissione nell’ambito di una relazione presentata al Parlamento e al Consiglio e che può contenere, se del caso, proposte di miglioramento. Pertanto, nessuna garanzia è stata data, né in occasione dell’adozione della direttiva 2003/87 né in occasione dell’adozione della direttiva 2009/29 che l’ha modificata, nel senso che il funzionamento dell’ETS quale originariamente descritto sia inciso nel marmo o che esso possa essere modificato solo una volta sopraggiunta la fine di un periodo, come sembra del resto testimoniare l’articolo 9 della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, che fa iniziare la diminuzione lineare annuale delle quote «dall’anno intermedio del periodo dal 2008 al 2012» (
44
).
43.
Dall’altro lato, la Repubblica di Polonia adduce l’argomento secondo cui il legittimo affidamento degli operatori del mercato del carbonio sarebbe stato fondato sul regolamento n. 176/2014 nonché sulla proposta della Commissione (
45
), ai sensi della quale la RSM sarebbe entrata in funzione solo nel 2021. La proposta della Commissione costituisce un atto preparatorio, per definizione non definitivo, che non poteva far sorgere fondate aspettative e a partire dal quale non poteva essere fornita alcuna assicurazione precisa ai sensi della giurisprudenza ricordata al paragrafo 39 delle presenti conclusioni. Quanto al regolamento n. 176/2014, oltre al fatto che si tratta di un perfetto esempio di modifica dell’ETS intervenuta nel corso di un periodo (
46
) e benché esso prevedesse effettivamente che il volume di quote da mettere all’asta sarebbe stato aumentato di 300 milioni nel 2019 e poi di 600 milioni nel 2020, si deve ricordare che, essendo stato adottato nel quadro del potere di esecuzione di cui dispone la Commissione in tale ambito, esso non poteva interpretarsi come una garanzia del fatto che nessun intervento legislativo ne avrebbe caducato il contenuto.
44.
Concluderò l’esame di questo terzo motivo con alcune considerazioni di ordine generale. Dato che l’ETS è uno strumento quantitativo, esso non fonda il diritto degli operatori interessati ad acquistare o a vendere le quote ad un determinato prezzo. Si deve inoltre distinguere il numero di quote disponibili per un periodo di scambio dal numero di quote disponibili per un acquirente durante tale periodo che, dal canto suo, dipenderà da una pluralità di fattori. Senza negare il fatto che la modifica del volume delle quote possa avere un’incidenza sulle strategie elaborate dai «consumatori» di tali quote, tali strategie non sono tuttavia unicamente determinate sulla base del solo dato «volume». In ogni caso, ricordo che la RSM è uno strumento che permette essenzialmente di integrare nella riserva – e non di sopprimere – delle quote. Ritenere che nella fattispecie sia stato violato il legittimo affidamento equivarrebbe a sancire, come ha fatto osservare la Commissione, un diritto alla persistenza dello squilibrio endemico che caratterizzava l’ETS in un contesto in cui quest’ultimo era notorio e in cui non poteva essere ignorato dagli operatori interessati, a seguito di un certo numero di lavori sulla materia (
47
) ma anche perché esso andava, in una certa misura, proprio a vantaggio degli stessi.
45.
Pertanto, ritengo che il terzo motivo di ricorso debba essere respinto in quanto infondato.
Sul quarto e sul quinto motivo di ricorso, fondati rispettivamente su una violazione del principio di proporzionalità e su una violazione dell’obbligo di analizzare adeguatamente l’impatto della decisione impugnata
Argomenti delle parti
– Sul quarto motivo di ricorso
46.
In sostanza, la Repubblica di Polonia, nell’ambito del quarto motivo, censura la decisione impugnata perché essa violerebbe il principio di proporzionalità in quanto comporterebbe la realizzazione di obiettivi di riduzione delle emissioni superiori a quelli risultanti sia dagli impegni internazionali che vincolano l’Unione sia dalla direttiva 2003/87. Secondo la ricorrente, se è vero che la decisione impugnata è diretta a salvaguardare la coerenza e il buon funzionamento dell’ETS, ciò avverrebbe per aiutare quest’ultimo a conseguire i suoi obiettivi. Orbene, la costituzione della RSM alle condizioni definite dalla decisione impugnata non apparirebbe come una misura indispensabile per conseguire l’obiettivo di riduzione delle emissioni del 20% per il 2020, obiettivo risultante in particolare dall’emendamento di Doha e dalla direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29. L’onere imposto agli operatori sarebbe eccessivo rispetto all’obiettivo perseguito, di modo che la decisione impugnata non soddisferebbe il criterio di necessità e violerebbe il principio di proporzionalità. Il numero di quote in circolazione per il secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto, vale a dire il periodo 2013-2020, sarebbe stato determinato in relazione all’obiettivo di riduzione da raggiungere, di modo che la diminuzione del numero di quote prodotta dalla decisione impugnata, la quale non sarebbe quindi neutra sotto questo profilo, imporrebbe agli operatori del mercato del carbonio uno sforzo ulteriore, non necessario alla realizzazione dell’obiettivo perseguito. Il fatto che la RSM permetta di reimmettere sul mercato quote momentaneamente integrate nella riserva non può far perdere di vista il fatto che è poco verosimile che tale immissione nel mercato avvenga entro l’anno 2020. Inoltre, il fatto che il legislatore avrebbe potuto optare per un sistema più restrittivo non significherebbe necessariamente che la decisione impugnata sia conforme al principio di proporzionalità.
47.
Le parti convenute e quelle intervenienti affermano, in sostanza, che l’obiettivo alla luce del quale dev’essere esaminato il principio di proporzionalità non sarebbe quello descritto dalla ricorrente. Il detto obiettivo non sarebbe riducibile alla sola diminuzione delle emissioni del 20% per l’anno 2020. Al contrario, dalle disposizioni della decisione impugnata, lette congiuntamente a quelle della direttiva 2003/87 e della direttiva 2009/29, risulterebbe che l’obiettivo iniziale sarebbe quello di giungere a far funzionare correttamente l’ETS senza limitazioni nel tempo. Pertanto, l’obiettivo realmente perseguito sarebbe quello di garantire il buon funzionamento dell’ETS sul lungo termine. Peraltro, il perseguimento di tale obiettivo sarebbe realizzato per mezzo della decisione impugnata, adottata in un contesto in cui il cattivo funzionamento dell’ETS con oltre 2 miliardi di quote in eccesso sarebbe stato notorio. Il legislatore dell’Unione avrebbe rinunciato a ricorrere a misure più restrittive, come la soppressione delle quote o l’attuazione della RSM prima dell’anno 2019. La ricorrente non avrebbe dimostrato che gli operatori sul mercato del carbonio sarebbero stati esposti a prezzi irragionevoli a seguito dell’integrazione delle quote nella RSM. Le scelte operate dal legislatore dell’Unione e trasposte nella decisione impugnata rientrerebbero quindi nell’ampio potere discrezionale che viene tradizionalmente riconosciuto a quest’ultimo nei settori che richiedono valutazioni complesse e non eccederebbero quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo perseguito.
– Sul quinto motivo di ricorso
48.
Nell’ambito del quinto motivo, la Repubblica di Polonia contesta, in sostanza, alla Commissione, autrice della proposta di decisione, nonché alle istituzioni convenute, in quanto autrici della decisione impugnata, il fatto di non aver condotto in maniera corretta una valutazione d’impatto. La valutazione d’impatto allegata alla proposta della Commissione si sarebbe focalizzata, in maniera soggettiva, sugli aspetti positivi della detta proposta sottacendo gli aspetti connessi al calo della competitività, all’aumento dei costi di produzione, all’aumento del costo del teleriscaldamento e dell’elettricità e dei costi al consumo nonché alle perdite occupazionali nei settori che utilizzano energie non rinnovabili. La Commissione e/o le istituzioni convenute avrebbero dovuto anche esaminare le conseguenze concrete di una siffatta proposta per ciascuno degli Stati membri e il suo impatto sul mercato delle quote. Esse avrebbero dovuto fornire un’analisi concreta e corredata da cifre vertente in particolare sull’andamento al rialzo dei prezzi delle quote, del prezzo dell’elettricità e di quello dell’energia. Infine, nessuna di tali istituzioni avrebbe esaminato l’impatto di un’attuazione anticipata della RSM sin dall’anno 2019 né quello dei valori limite alla fine adottati. Non sarebbe stata svolta alcuna consultazione pubblica sulla versione finale della decisione impugnata. Un siffatto atteggiamento delle istituzioni sarebbe in contrasto con l’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» (
48
) nonché con le linee guida per una migliore legislazione (
49
). Nell’ambito della sua memoria di replica, la ricorrente contesta al Parlamento e al Consiglio il fatto di non aver sufficientemente pubblicizzato i loro lavori legislativi e di non aver svolto consultazioni pubbliche aperte nel corso dell’iter legislativo.
49.
Le parti convenute e quelle intervenienti ritengono, in sostanza, che gli argomenti della ricorrente esposti nell’ambito di questo quinto motivo debbano interpretarsi come un corollario dell’analisi relativa al principio di proporzionalità. Non esisterebbe alcuna esigenza formale, da cui dipenda la legittimità di un atto, di condurre una valutazione di impatto. Si richiederebbe dal legislatore solo che esso possa dimostrare di aver agito con cognizione di tutti i dati di base necessari all’adozione della sua decisione e il sindacato giurisdizionale sarebbe anche qui limitato all’errore manifesto. Tali parti sostengono che la valutazione d’impatto non sarebbe la sola fonte di informazioni del legislatore dell’Unione nel corso dell’iter di adozione della decisione impugnata e che i vari punti che non avrebbero formato oggetto di analisi secondo la ricorrente (ossia l’attuazione anticipata della RSM rispetto alla data proposta dalla Commissione e la fissazione delle soglie di valore) avrebbero invece formato oggetto di discussioni e di consultazioni, se del caso pubbliche. Infine, conformemente alla giurisprudenza, al legislatore dell’Unione non potrebbe essere contestato il fatto di non aver preso in considerazione la situazione particolare di uno Stato membro.
Analisi
50.
L’obbligo di procedere ad una valutazione di impatto non costituisce un motivo sul quale possa essere valutata la legittimità di un atto. Al riguardo, la sola esigenza è che le istituzioni indichino gli elementi presi in considerazione e da cui dipende l’esercizio legittimo del loro potere discrezionale, dato che il legislatore deve essere stato in grado di valutare tutti gli elementi e le circostanze pertinenti della situazione che l’atto adottato intende disciplinare (
50
). La Corte ha regolarmente incluso nella sua analisi relativa alla proporzionalità le censure fatte valere in connessione con un’assenza, una lacuna o una non conformità a una valutazione d’impatto, facendone una sorta di corollario dell’esame della proporzionalità. Propongo di seguire tale approccio anche in questa sede e per questa ragione tratto insieme gli ultimi due motivi del ricorso.
51.
Per quanto riguarda il quinto motivo, la Repubblica di Polonia contesta, da un lato, alla Commissione di aver condotto una valutazione di impatto soggettiva e incompleta e, dall’altro, al Parlamento e al Consiglio di non avere, a loro volta, analizzato le conseguenze delle misure che essi si apprestavano ad adottare, misure che differivano dalle proposte il cui impatto era stato valutato dalla Commissione.
52.
Rilevo innanzitutto che la Corte ha già dichiarato che la valutazione d’impatto che correda una proposta di atto legislativo «non vincola né il Parlamento né il Consiglio (…). Il legislatore dell’Unione è pertanto libero di adottare misure diverse da quelle che sono state oggetto di tale valutazione d’impatto. Pertanto, il semplice fatto che esso abbia adottato una misura diversa ed eventualmente più restrittiva di quelle proposte dalla Commissione nella valutazione d’impatto [della Commissione] non è idoneo a dimostrare che esso abbia manifestamente ecceduto i limiti di quanto era necessario alla realizzazione dell’obiettivo perseguito» (
51
). Bisogna però che, durante l’iter legislativo, le istituzioni abbiano preso in considerazione i dati disponibili nonché i pareri degli ambienti interessati (
52
).
53.
Non si può quindi pretendere che la valutazione d’impatto esamini in maniera esauriente tutti i riflessi dell’atto proposto. In ogni caso, dalla valutazione d’impatto censurata dalla ricorrente risulta che tale valutazione ha preso in considerazione l’eventuale incidenza delle diverse opzioni contenute nella proposta sulla determinazione del prezzo delle quote, sulla competitività dell’Unione, sui costi ai quali i settori energivori sarebbero stati esposti nonché le prevedibili conseguenze sociali (
53
). Alla luce della giurisprudenza della Corte, mi sembra che tale valutazione d’impatto abbia permesso al legislatore dell’Unione di prendere conoscenza delle questioni essenziali che stanno dietro a ciascuna delle opzioni considerate.
54.
Inoltre, risulta dagli atti di causa che, oltre alla relazione della Commissione del 2012 e alla valutazione d’impatto del gennaio 2014, una riunione di esperti organizzata dalla Commissione si è tenuta il 25 giugno 2014, varie delegazioni presso il Consiglio hanno presentato le loro valutazioni sui riflessi delle diverse opzioni prospettate dalla Commissione nella sua valutazione d’impatto in occasione delle riunioni del gruppo Ambiente (
54
), un dibattito tra taluni operatori ed esperti nazionali è stato organizzato l’8 settembre 2014 e il Parlamento ha organizzato un gruppo di lavoro il 5 novembre 2014. La maggior parte di tali riunioni ha formato oggetto di una sintesi disponibile su internet o di una comunicazione al pubblico. Risulta altresì dagli elementi a disposizione della Corte che le questioni relative alla fissazione delle soglie di valore o alla data di inizio della RSM sono state dibattute. Pertanto, mi sembra che le istituzioni autrici della decisione impugnata abbiano sufficientemente dimostrato che la detta decisione è stata adottata attraverso un esercizio effettivo del loro potere discrezionale, il quale presuppone la presa in considerazione di tutti gli elementi e di tutte le circostanze pertinenti della situazione che tale decisione ha inteso disciplinare (
55
). Al riguardo, rilevo infine che al Parlamento, al Consiglio o alla Commissione non può essere mossa la censura di non aver tenuto conto della pretesa situazione particolare della ricorrente rispetto al mercato del carbonio. La Corte ha infatti già respinto un argomento analogo per il fatto che l’atto controverso «ha un impatto in tutti gli Stati membri e presuppone che sia garantito un equilibrio tra i diversi interessi in gioco, tenuto conto degli obiettivi [del detto atto]. Di conseguenza, la ricerca di un siffatto equilibrio che non prenda in considerazione la situazione particolare di un solo Stato membro, ma quella dell’insieme degli Stati membri, non può essere considerata contraria al principio di proporzionalità» (
56
).
55.
Per quanto riguarda la censura relativa ad una violazione del principio di proporzionalità, si deve ricordare che tale principio «costituisce parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione e esige che gli strumenti istituiti da una disposizione del diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli» (
57
). La Corte ha altresì precisato che, «[p]er quanto riguarda il sindacato giurisdizionale di tali condizioni, occorre tuttavia riconoscere al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale in un settore che richiede da parte sua scelte di natura politica, economica o sociale e rispetto al quale esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Quindi, nel suo sindacato giurisdizionale sull’esercizio di siffatta competenza, la Corte non può sostituire la propria valutazione a quella del legislatore dell’Unione. Essa potrebbe tutt’al più censurare le scelte normative di quest’ultimo soltanto nel caso in cui tali scelte apparissero manifestamente erronee, o se gli inconvenienti che ne derivano per alcuni operatori economici fossero sproporzionati rispetto ai vantaggi che esse per altro verso presentano» (
58
). Essa ha poi riconosciuto che «l’istituzione di un sistema comunitario di contabilizzazione e di scambio delle quote di emissione di biossido di carbonio equivalente su scala comunitaria ha costituito una scelta normativa che ha tradotto un orientamento politico, in un contesto di emergenza volto a fronteggiare gravi preoccupazioni ambientali (…). Tale scelta normativa si basava, per giunta, su considerazioni economiche e tecniche altamente complesse e ampiamente dibattute (…). Allo scopo di contribuire alla realizzazione degli impegni dell’Unione europea e dei suoi Stati membri in base al protocollo di Kyoto, il legislatore dell’Unione è stato quindi indotto a valutare e a ponderare egli stesso gli effetti futuri e incerti del proprio intervento» (
59
). Come ho già ricordato in precedenza (
60
), la Corte ha già avuto occasione di constatare la complessità dell’ETS.
56.
Mi sembra pertanto che il carattere sproporzionato della decisione impugnata potrebbe essere oggetto di censura da parte della Corte solo qualora apparisse in maniera manifesta che il legislatore dell’Unione si è sbagliato. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie. Infatti, una volta individuato l’obiettivo realmente perseguito – il che è già stato fatto, in larga misura, nell’ambito dell’esame del primo motivo – constaterò che la decisione impugnata appare come una misura adeguata alla realizzazione di tale obiettivo, che non eccede quanto è necessario e che non sottopone gli operatori economici interessati a inconvenienti sproporzionati rispetto ai vantaggi ricavati dalla detta decisione.
57.
Quanto all’obiettivo perseguito, la ricorrente ha concentrato i suoi argomenti su un’analisi erronea. È infatti particolarmente riduttivo affermare che la decisione impugnata non ha altro scopo se non quello di far sì che l’Unione raggiunga gli obiettivi di riduzione delle emissioni fissati dagli impegni internazionali e, in particolare, quello fissato per l’anno 2020. L’Unione non ha mai nascosto la sua intenzione di andare oltre gli obiettivi fissati sul piano internazionale, intenzione che viene, tra l’altro, chiaramente espressa nella direttiva 2009/29 (
61
). In ogni caso, l’obiettivo perseguito dal legislatore e individuato al momento di determinare la base giuridica dell’atto di cui trattasi non può essere diverso da quello sulla base del quale dev’essere condotto l’esame del rispetto del principio di proporzionalità. Pertanto, ricordo (
62
) che, a mio parere, la decisione impugnata è stata concepita come un elemento diretto a stabilizzare il mercato del carbonio notoriamente in eccedenza di quote e come uno strumento diretto a rispondere alle diverse minacce che impedivano all’ETS di funzionare in maniera efficace a lungo termine (
63
).
58.
Orbene, alla luce di tale obiettivo e tenuto conto dei dati a disposizione delle istituzioni al momento in cui esse sono intervenute, non riesco a individuare un qualsiasi errore manifesto di valutazione, l’unico passibile di censura.
59.
Infatti, la relazione della Commissione del 2012 (
64
) aveva messo in evidenza lo squilibro strutturale di cui soffriva l’ETS che rendeva necessario un intervento legislativo ai fini del ripristino del buon funzionamento di quest’ultimo. Tale intervento legislativo è sfociato, come ho già spiegato, nella creazione di una riserva nella quale le quote in eccedenza saranno integrate temporaneamente, per il tempo necessario perché il mercato delle quote ritrovi il suo equilibrio. Nel caso in cui tale equilibrio fosse minacciato non più da un eccesso ma da un deficit di quote, la riserva reimmetterà nel mercato le quote in essa integrate provvisoriamente. Un meccanismo del genere si rivela quindi del tutto adeguato all’obiettivo perseguito di ridurre la volatilità del mercato delle quote. Inoltre, va rilevato che il ritiro delle quote è temporaneo e che la RSM inizierà a funzionare solo nel 2019. Così facendo, il legislatore ha lasciato agli operatori più di tre anni per prepararsi.
60.
Pertanto, la scelta normativa operata dal legislatore non appare manifestamente errata. D’altro canto, la Repubblica di Polonia non ha dimostrato che gli inconvenienti che ne derivano per taluni operatori economici siano sproporzionati rispetto ai vantaggi che tale scelta altrimenti presenta, ai sensi della giurisprudenza ricordata in precedenza (
65
), a causa, in primo luogo, della mancanza di un nesso diretto tra la RSM e la determinazione del prezzo delle quote e, in secondo luogo, per il fatto che l’obiettivo primario – va ricordato – è quello di una stabilizzazione del prezzo delle quote.
61.
Per queste ragioni, il quarto e il quinto motivo di ricorso vanno respinti in quanto infondati.
Conclusione dell’analisi
62.
Avendo concluso per il rigetto di tutti i motivi sollevati dalla ricorrente, propongo alla Corte di respingere il ricorso nel suo complesso.
Sulle spese
63.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio hanno concluso in tal senso, la Repubblica di Polonia va condannata alle spese sostenute da tali due istituzioni.
64.
Inoltre, conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Regno di Danimarca, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Regno di Svezia nonché la Commissione sopporteranno, in quanto parti intervenienti, le proprie spese.
Conclusione
65.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La Repubblica di Polonia è condannata alle spese sostenute dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea.
3.
Il Regno di Danimarca, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Regno di Svezia nonché la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	GU 2015, L 264, pag. 1.
(
3
)	GU 2003, L 275, pag. 32. Salvo precisazioni in senso contrario, ogni qualvolta menzionerò, nelle presenti conclusioni, la direttiva 2003/87, si tratterà di un riferimento alla versione iniziale, ossia non modificata, della detta direttiva.
(
4
)	GU 2009, L 140, pag. 63.
(
5
)	V. in particolare considerando 2 della direttiva 2003/87.
(
6
)	Considerando 3 della direttiva 2009/29.
(
7
)	V. regolamento (UE) n. 1031/2010 della Commissione, del 12 novembre 2010, relativo ai tempi, alla gestione e ad altri aspetti della vendita all’asta delle quote di emissioni dei gas a effetto serra a norma della direttiva 2003/87 (GU 2010, L 302, pag. 1), decisione n. 377/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2013, recante deroga temporanea alla direttiva 2003/87 (GU 2013, L 113, pag. 1) nonché regolamento (UE) n. 176/2014 della Commissione, del 25 febbraio 2014, recante modifica del regolamento n. 1031/2010 al fine di determinare, in particolare, i volumi delle quote di emissioni dei gas a effetto serra da mettere all’asta nel periodo 2013-2020 (GU 2014, L 56, pag. 11).
(
8
)	COM(2012) 652 final del 14 novembre 2012.
(
9
)	Alla fine, la Repubblica federale di Germania non presenterà alcuna memoria di intervento né interverrà in occasione della fase orale del presente procedimento.
(
10
)	La ricorrente fa riferimento in particolare al documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo «Valutazione di impatto che accompagna la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla costituzione ed al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra dell’Unione e recante modifica della direttiva 2003/87/CE» (in prosieguo: la «valutazione di impatto») (SWD/2014/017 final, pag. 53).
(
11
)	Sentenza del 3 ottobre 2013, Commissione/Lettonia (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punto 58).
(
12
)	La ricorrente fa riferimento al riguardo alle sentenze del 23 febbraio 1999, Parlamento/Consiglio (C‑42/97, EU:C:1999:81), e del 12 dicembre 2002, Commissione/Consiglio (C‑281/01, EU:C:2002:761), nonché alle conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Lettonia (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	V. allegato C1 alla memoria di replica della Repubblica di Polonia.
(
14
)	V., tra una giurisprudenza abbondante, sentenze del 30 gennaio 2001, Spagna/Consiglio (C‑36/98, EU:C:2001:64, punti 58 e 59), del 6 settembre 2012, Parlamento/Consiglio (C‑490/10, EU:C:2012:525, punti 44 e 45) nonché dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio (C‑377/12, EU:C:2014:1903, punto 34).
(
15
)	Non mi sembra che nelle conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Commissione/Lettonia (C‑267/11 P, EU:C:2013:46), e in particolare nel loro paragrafo 58 fatto valere dalle parti, si sia proceduto ad un’analisi diversa da quella dello scopo e del contenuto dell’atto. Infatti, in tale paragrafo ci si limita ad affermare, tenuto conto della base giuridica della direttiva 2003/87, che «la Commissione non poteva interpretare o applicare la direttiva 2003/87 nel senso che questa presentasse, principalmente, una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo. La sua base giuridica non sarebbe invece ancora messa in discussione se una tale incidenza, quand’anche dovesse risultare sensibile, costituisse solo una componente o una finalità secondaria quindi, in un certo senso, un effetto collaterale della direttiva» (il corsivo è mio).
(
16
)	Sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punti 31-33). V. altresì sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 26).
(
17
)	V. sentenza del 22 giugno 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissione (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punto 49 e giurisprudenza citata).
(
18
)	Considerando 1 della decisione impugnata.
(
19
)	EUCO/69/14 del 24 dicembre 2014.
(
20
)	Punto 2.3 delle conclusioni del Consiglio europeo, richiamate al considerando 2 della decisione impugnata.
(
21
)	V. pag. 5 della relazione della Commissione del 2012.
(
22
)	V. pag. 6 della relazione della Commissione del 2012.
(
23
)	V. pag. 7 della relazione della Commissione del 2012.
(
24
)	Articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata.
(
25
)	Articolo 1, paragrafo 2, della decisione impugnata.
(
26
)	Articolo 1, paragrafo 5, della decisione impugnata.
(
27
)	V. anche articolo 1, paragrafo 5, della decisione impugnata.
(
28
)	Considerando 4 della decisione impugnata.
(
29
)	Secondo la formulazione dell’articolo 191, paragrafo 1, primo trattino, TFUE.
(
30
)	V. nota 19 delle presenti conclusioni.
(
31
)	La ricorrente fa riferimento al riguardo ad una dichiarazione rilasciata da essa stessa, dalla Repubblica di Bulgaria, dalla Repubblica di Croazia, dall’Ungheria e dalla Romania in occasione di una riunione del Consiglio «Ambiente» tenutasi il 18 settembre 2015.
(
32
)	V. punto 2.3 delle conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014.
(
33
)	V. proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla costituzione e al funzionamento di una RSM nel [l’ETS] e recante modifica della direttiva 2003/87 [COM(2014) 20 final del 22 gennaio 2014].
(
34
)	Tutt’al più esso può intervenire, quando il Trattato lo prevede, per tentare di sbloccare l’iter legislativo: v. in particolare, articolo 48, articolo 82, paragrafo 3, articolo 86, paragrafo 1, e articolo 87, paragrafo 3, TFUE.
(
35
)	V. articolo 1 del regolamento n. 176/2014.
(
36
)	V., tra una giurisprudenza abbondante, sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e giurisprudenza citata).
(
37
)	V. sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 79).
(
38
)	V. articolo 1 della decisione impugnata.
(
39
)	V., tra una giurisprudenza abbondante, sentenza del 15 luglio 2004, Di Lenardo e Dilexport (C‑37/02 e C‑38/02, EU:C:2004:443, punto 70) e ordinanza del 4 luglio 2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, non pubblicata, EU:C:2013:456, punto 29).
(
40
)	Sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e giurisprudenza citata).
(
41
)	Sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 60). Sulla complessità dell’ambito di azione, v. anche sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 36).
(
42
)	V. sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 57).
(
43
)	V. sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 62).
(
44
)	Si noti altresì che il fattore lineare è a sua volta soggetto a modifiche: v. articolo 9 della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29.
(
45
)	V. nota 33 delle presenti conclusioni.
(
46
)	Il titolo del regolamento n. 176/2014 fa riferimento al periodo 2013-2020, successivamente il corpus del detto regolamento menziona il periodo 2014-2020 (v. considerando 3 del regolamento n. 176/2014) poi 2014-2016 (v. articolo 1 del regolamento n. 176/2014). Se è vero che il periodo pertinente da prendere in considerazione è il periodo 2013-2020, si deve necessariamente considerare che il regolamento n. 176/2014, entrato in vigore immediatamente (v. considerando 7 e articolo 2 del regolamento n. 176/2014), è intervenuto nel corso del detto periodo per modificarne le norme di funzionamento.
(
47
)	Penso in particolare, al riguardo, alla relazione della Commissione del 2012, alle diverse modifiche apportate alla direttiva 2003/87 dal legislatore stesso nonché agli interventi più puntuali della Commissione nell’ambito del suo potere di esecuzione.
(
48
)	GU 2003, C 321, pag. 1. La ricorrente fa valere anche l’accordo interistituzionale relativo alla valutazione d’impatto degli atti legislativi [Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Legiferare meglio per ottenere risultati migliori – Agenda dell’UE», COM(2015) 215 final].
(
49
)	Documento di lavoro della Commissione «Better Regulation Guidelines» [SWD(2015) 111 final del 19 maggio 2015].
(
50
)	V. sentenza del 7 settembre 2006, Spagna/Consiglio (C‑310/04, EU:C:2006:521, punto122).
(
51
)	Sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 65 e giurisprudenza citata).
(
52
)	Sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 66).
(
53
)	V. punti 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 e 7.5 della valutazione d’impatto.
(
54
)	L’analisi condotta dalla rappresentanza britannica è stata pubblicata.
(
55
)	V., per analogia, sentenza del 7 settembre 2006, Spagna/Consiglio (C‑310/04, EU:C:2006:521, punto 122).
(
56
)	Sentenza del 18 giugno 2015, Estonia/Parlamento e Consiglio (C‑508/13, EU:C:2015:403, punto 39).
(
57
)	Sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 34 e giurisprudenza citata).
(
58
)	Sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 35 e giurisprudenza citata).
(
59
)	Sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 36).
(
60
)	V. paragrafo 40 delle presenti conclusioni.
(
61
)	V. in particolare considerando da 4 a 6 della direttiva 2009/29. Gli obiettivi di riduzione fissati sul piano internazionale non sono considerati insuperabili neppure dal Consiglio europeo: v. le conclusioni di quest’ultimo del 23 e 24 ottobre 2014 citate al paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
(
62
)	V. paragrafi 19 e seg. delle presenti conclusioni.
(
63
)	V., di nuovo, considerando 5 della decisione impugnata.
(
64
)	V. paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
(
65
)	V. paragrafo 55 delle presenti conclusioni.