62020TJ0577_RES
Zaak T‑577/20
Ryanair DAC
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 11 mei 2022
„Staatssteun – Duitse markt voor luchtvervoer – Door Duitsland aan Condor Flugdienst verstrekte lening – Besluit waarbij de steunmaatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – Moeilijkheden die specifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep – Moeilijkheden die te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te worden opgelost – Risico van onderbreking van een belangrijke dienst”
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid
[Art. 108, lid 2, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h), 4, lid 3, en 6, lid 1]
(zie punten 13‑20)
Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Moeilijkheden bij de beoordeling – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Begrip – Objectief karakter – Bewijslast – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Verplichting voor de Commissie om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe mogelijk relevante inlichtingen die haar niet ter kennis zijn gebracht, in te winnen – Geen
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4, leden 3 en 4)
(zie punten 25‑28)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Beoordeling in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Onderneming in moeilijkheden – Onderneming in moeilijkheden die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep – Onderneming die op grond van de richtsnoeren niet in aanmerking komt voor steun– Uitzondering – Voorwaarden – Moeilijkheden die ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep – Moeilijkheden die te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te worden opgelost
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punt 22]
(zie punten 39‑65)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Beoordeling in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Nastreven van een doelstelling van algemeen belang – Maatregel die het voorkomen van sociale tegenspoed of het aanpakken van marktfalen beoogt – Risico van onderbreking van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is in geval van het verdwijnen van de steunbegunstigde
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 43 en44]
(zie punten 68‑88)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een nationale maatregel – Motiveringsplicht – Omvang
[Art. 107, lid 3, c), en 296 VWEU]
(zie punten 100‑109)
Samenvatting
Het Gerecht van de Europese Unie bevestigt dat de Duitse reddingssteun voor Condor verenigbaar is met het Unierecht
Het feit dat de financiële moeilijkheden van Condor te wijten waren aan de liquidatie van Thomas Cook Group stond er niet aan in de weg dat de Commissie deze steun goedkeurde
Op 25 september 2019 verzocht de luchtvaartmaatschappij Condor Flugdienst GmbH (hierna: „Condor”), die vanuit verschillende Duitse luchthavens luchtvervoersdiensten aan hoofdzakelijk touroperators aanbiedt, om een insolventieprocedure in te leiden omdat Thomas Cook Group plc (hierna: „Thomas Cook Group”), die voor 100 % eigenaar was van Condor, in liquidatie was gegaan.
Diezelfde dag heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Europese Commissie een reddingssteunmaatregel ten gunste van Condor aangemeld, die beperkt was tot een periode van zes maanden. De aangemelde steun was bedoeld om te blijven zorgen voor ordelijk luchtvervoer en de voor Condor, haar passagiers en haar personeel negatieve gevolgen van de liquidatie van de moedermaatschappij te beperken door Condor in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten totdat zij met haar schuldeisers overeenstemming zou bereiken en zij eventueel zou worden verkocht.
Zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU te starten, heeft de Commissie bij besluit van 14 oktober 2019 (hierna: „bestreden besluit”) (
1
) de aangemelde steunmaatregel aangemerkt als staatssteun die verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (
2
).
Het door de luchtvaartmaatschappij Ryanair DAC (hierna: „verzoekster”) ingestelde beroep tot nietigverklaring van dit besluit wordt door de Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht verworpen. Het Gerecht verstrekt met name toelichting bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van reddings- en herstructureringssteun met de interne markt in het licht van de in de richtsnoeren vervatte regel dat een onderneming die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep slechts voor dergelijke steun in aanmerking komt op voorwaarde dat haar moeilijkheden ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, en dat deze moeilijkheden te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te kunnen worden opgelost.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht verwerpt in de eerste plaats de middelen tot nietigverklaring volgens welke de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te besluiten om de formele onderzoeksprocedure niet te starten, hoewel zij tijdens het inleidende onderzoek naar de verenigbaarheid van de aangemelde steun met de interne markt twijfels had moeten hebben.
In dit verband heeft verzoekster meer in het bijzonder aangevoerd dat de vaststelling dat de aangemelde steun verenigbaar is met de interne markt, in strijd is met punt 22, punt 44, onder b), en punt 74 van de richtsnoeren en dat hieruit kan worden afgeleid dat er sprake is van twijfel op grond waarvan de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten starten.
Het Gerecht bevestigt weliswaar dat de Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure te starten wanneer er twijfel bestaat over de verenigbaarheid van aangemelde steun met de interne markt, maar is om te beginnen niet van oordeel dat de Commissie punt 22 van de richtsnoeren heeft geschonden.
Volgens dat punt 22 komt „[e]en onderneming die deel uitmaakt van [...] een ondernemingsgroep, [...] in beginsel niet voor steun op grond van deze richtsnoeren in aanmerking, tenzij kan worden aangetoond dat de moeilijkheden ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep, en dat deze moeilijkheden van de onderneming te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te kunnen worden opgelost”.
Wat betreft het zinsdeel „tenzij kan worden aangetoond dat de moeilijkheden ondernemingsspecifiek zijn en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de ondernemingsgroep”, blijkt volgens het Gerecht uit een tekstuele, teleologische en contextuele uitlegging van punt 22 dat dit zinsdeel slechts één en dezelfde voorwaarde bevat die aldus moet worden opgevat dat de moeilijkheden van een onderneming die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep als ondernemingsspecifiek moeten worden beschouwd indien zij niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de groep.
In dit verband merkt het Gerecht op dat punt 22 van de richtsnoeren tot doel heeft te voorkomen dat een ondernemingsgroep haar kosten, schulden of passiva afwentelt op een onderneming van de groep zodat deze onderneming in aanmerking komt voor reddingssteun, wat anders niet het geval zou zijn. Deze bepaling heeft daarentegen niet tot doel om een onderneming van de werkingssfeer van de richtsnoeren uit te sluiten alleen omdat haar moeilijkheden het gevolg zijn van de moeilijkheden van de rest van de groep of van een andere onderneming binnen de groep waartoe zij behoort, wanneer die moeilijkheden niet kunstmatig zijn gecreëerd of op willekeurige wijze binnen die groep zijn verdeeld.
In deze zaak heeft verzoekster de conclusie van de Commissie dat de moeilijkheden van Condor hoofdzakelijk te wijten waren aan de liquidatie van Thomas Cook Group en niet aan een arbitraire kostenallocatie binnen deze groep, niet kunnen weerleggen, zodat zij niet heeft aangetoond dat er twijfel over bestaat dat de aangemelde steunmaatregel voldoet aan de voorwaarde van punt 22 van de richtsnoeren.
Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door de vaststelling dat de moeilijkheden van Condor verband hielden met de doorhaling van aanzienlijke vorderingen van Condor op Thomas Cook Group in het kader van de samenvoeging van kasmiddelen binnen deze groep. De samenvoeging van kasmiddelen binnen een groep is namelijk een gangbare praktijk binnen ondernemingsgroepen en is bedoeld om de financiering van de groep te vergemakkelijken door de ondernemingen van de groep in staat te stellen te besparen op financieringskosten. Bovendien bestond dit systeem van samenvoeging van kasmiddelen binnen Thomas Cook Group al meerdere jaren en lag het niet ten grondslag aan de moeilijkheden van deze ondernemingsgroep.
Bij gebreke van concrete aanwijzingen dat het systeem van samenvoeging van kasmiddelen van Thomas Cook Group willekeurig was, stond het niet aan de Commissie om op eigen initiatief de eerlijkheid van dat systeem te onderzoeken.
Daarnaast is verzoekster er ook niet in geslaagd om aan te tonen dat er twijfel bestond in het kader van het onderzoek van de in punt 22 van de richtsnoeren genoemde voorwaarde dat de moeilijkheden van een onderneming die – zoals Condor – deel uitmaakt van een ondernemingsgroep, te groot zijn om door de ondernemingsgroep zelf te kunnen worden opgelost. Het Gerecht herinnert eraan dat Thomas Cook Group zelf in liquidatie was getreden en al haar activiteiten had gestaakt. Voorts verduidelijkt het dat de Commissie, gelet op het spoedeisende karakter van reddingssteun en de onzekerheid die inherent is aan lopende commerciële onderhandelingen, niet verplicht was om de uitkomst af te wachten van de besprekingen over een eventuele overdracht van Condor, die zou dienen om haar financiële moeilijkheden op te lossen.
Vervolgens is het Gerecht het niet eens met verzoekster dat de Commissie twijfels had moeten hebben over de vraag of de aangemelde steun voldoet aan de vereisten van punt 44, onder b), van de richtsnoeren, waarin wordt aangegeven op welke wijze de lidstaten kunnen aantonen dat het verdwijnen van de begunstigde kan leiden tot ernstige sociale tegenspoed of zwaar marktfalen.
Volgens punt 44, onder b), van de richtsnoeren kunnen de lidstaten dit bewijs leveren door aan te tonen dat „er een risico bestaat op verstoring van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is en [...] het voor concurrenten moeilijk zou zijn om zomaar in te stappen (bijvoorbeeld een landelijke aanbieder van infrastructuur)”.
Om een dienst als „belangrijk” aan te merken, is volgens het Gerecht niet vereist dat de onderneming die deze dienst levert een aanzienlijke systemische relevantie voor de economie van een regio van de betrokken lidstaat heeft, dat zij belast is met een dienst van algemeen economisch belang of dat zij een dienst levert die op nationaal niveau van belang is. Aangezien de repatriëring van de 200000 tot 300000 passagiers van Condor uit 50 tot 150 verschillende vakantieoorden niet op korte termijn door andere, concurrerende luchtvaartmaatschappijen had kunnen worden verzorgd, is de Commissie terecht tot de conclusie gekomen dat er een risico bestond dat een belangrijke dienst bestond die moeilijk kon worden gedupliceerd, zou worden onderbroken, zodat het van de markt verdwijnen van Condor tot een zwaar marktfalen kon leiden.
Ten slotte wijst het Gerecht ook verzoeksters stelling af dat de Commissie de in punt 74 van de richtsnoeren neergelegde voorwaarde dat de reddingssteun eenmalig is, onvolledig en ontoereikend heeft onderzocht.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het middel dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen en bijgevolg het beroep in zijn geheel.
(
1
)	Besluit C(2019) 7429 final van de Commissie van 14 oktober 2019 betreffende steunmaatregel SA.56812 (2019/N) – Duitsland – Reddingssteun aan Condor (PB 2020, C 294, blz. 3).
(
2
)	Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1) (hierna: „richtsnoeren”).