ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 19. novembra 2024 (*)
„ Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 20 ZFEÚ – Občianstvo Únie – Článok 21 ZFEÚ – Právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov – Článok 22 ZFEÚ – Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu – Občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi – Neexistencia práva stať sa členom politickej strany – Články 2 a 10 ZEÚ – Zásada demokracie – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Rešpektovanie národnej identity členských štátov – Článok 12 Charty základných práv Európskej únie – Úloha politických strán pri vyjadrovaní vôle občanov Únie “
Vo veci C‑808/21,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 21. decembra 2021,
Európska komisia, v zastúpení: P. Ondrůšek, J. Tomkin a A. Szmytkowska, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Českej republike, v zastúpení: A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Poľská republika, v zastúpení: B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska a A. Siwek‑Ślusarek, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda T. von Danwitz, predsedovia komôr K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin a D. Gratsias, sudcovia E. Regan, I. Ziemele (spravodajkyňa), Z. Csehi a O. Spineanu-Matei,
generálny advokát: J. Richard de la Tour,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. septembra 2023,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 11. januára 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Európska komisia sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor konštatoval, že Česká republika si tým, že občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko v Českej republike, odoprela právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
Právny rámec
Medzinárodné právo
2        Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaný v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), v článku 11 s názvom „Sloboda zhromažďovania a združovania“ stanovuje:
„1.      Každý má právo na slobodu pokojného zhromažďovania a na slobodu združovať sa s inými, vrátane práva zakladať na obranu svojich záujmov odbory, alebo vstupovať do nich.
2.      Výkon týchto práv môže podliehať len takým obmedzeniam, ktoré stanovuje zákon a ktoré sú nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, na predchádzanie nepokojom alebo zločinnosti, ochranu zdravia alebo morálky alebo ochranu práv a slobôd iných. Tento článok nebráni zavedeniu zákonných obmedzení na výkon týchto práv príslušníkmi ozbrojených síl, polície a úradníkmi štátnej správy.“
3        Článok 16 EDĽP, nazvaný „Obmedzenia politickej činnosti cudzincov“, stanovuje:
„Nič v článkoch 10, 11 a 14 sa nemôže považovať za brániace Vysokým zmluvným stranám uvaliť obmedzenia na politickú činnosť cudzincov.“
4        Článok 3 Dodatkového protokolu k EDĽP, podpísaného 20. marca 1952 v Paríži, s názvom „Právo na slobodné voľby“ znie:
„Vysoké zmluvné strany sa zaväzujú konať v primeraných intervaloch slobodné voľby s tajným hlasovaním za podmienok, ktoré zabezpečia slobodné vyjadrenie názorov ľudu pri voľbe zákonodarného zboru.“
Právo Únie
Zmluvy o EÚ a FEÚ
5        Článok 2 ZEÚ stanovuje:
„[Európska únia] je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi.“
6        Článok 4 ods. 1 a 2 ZEÚ znie:
„1.      V súlade s článkom 5 právomoci, ktoré na Úniu neboli zmluvami prenesené, zostávajú právomocami členských štátov.
2.      Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv. Rešpektuje ich základné štátne funkcie, najmä zabezpečovanie územnej celistvosti štátu, udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti. Predovšetkým národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu.“
7        Článok 5 ods. 1 a 2 ZEÚ stanovuje:
„1.      Vymedzenie právomocí Únie sa spravuje zásadou prenesenia právomocí. Vykonávanie právomocí Únie sa spravuje zásadou subsidiarity a proporcionality.
2.      Podľa zásady prenesenia právomocí Únia koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených. Právomoci, ktoré na Úniu neboli v zmluvách prenesené, zostávajú právomocami členských štátov.“
8        Článok 10 ZEÚ stanovuje:
„1.      Fungovanie Únie je založené na zastupiteľskej demokracii.
2.      Občania sú na úrovni Únie priamo zastúpení v Európskom parlamente.
Členské štáty sú zastúpené v Európskej rade hlavami štátov alebo predsedami vlád a v Rade [Európskej únie] svojimi vládami, ktoré samotné sú demokraticky zodpovedné buď svojim národným parlamentom, alebo svojim občanom.
3.      Každý občan má právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie. Rozhodnutia sa prijímajú podľa možnosti čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi.
4.      Politické strany na európskej úrovni prispievajú k formovaniu európskeho politického vedomia a k vyjadrovaniu vôle občanov Únie.“
9        Článok 18 prvý odsek ZFEÚ stanovuje:
„V rámci pôsobnosti zmlúv a bez toho, aby boli dotknuté ich osobitné ustanovenia akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti je zakázaná.“
10      Článok 20 ZFEÚ znie:
„1.      Týmto sa ustanovuje občianstvo Únie. Občanom Únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho.
2.      Občania Únie požívajú práva a podliehajú povinnostiam ustanoveným v zmluvách. Majú okrem iného:
…
b)      právo voliť a byť volení vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu;
…
Tieto práva sa uplatňujú v súlade s podmienkami a obmedzeniami vymedzenými v zmluvách a opatreniami prijatými na ich vykonanie.“
11      Článok 21 ods. 1 ZFEÚ stanovuje:
„Každý občan Únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v zmluvách a v opatreniach prijatých na ich vykonanie.“
12      Článok 22 ZFEÚ stanovuje:
„1.      Každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený do orgánov miestnej samosprávy vo voľbách v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami členského štátu.
2.      Bez toho, aby bol dotknutý článok 223 ods. 1 a pravidlá prijaté na jeho vykonanie, každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za tých istých podmienok ako štátny príslušník tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami niektorého členského štátu.“
Charta
13      Článok 12 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), nazvaný „Sloboda zhromažďovania a združovania“, znie:
„1.      Každý má právo pokojne sa zhromažďovať a slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami, z čoho vyplýva, že každý má právo zakladať na ochranu svojich záujmov odbory alebo vstupovať do nich.
2.      Politické strany na úrovni Únie prispievajú k vyjadrovaniu politickej vôle občanov Únie.“
14      Článok 39 Charty s názvom „Právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu“ stanovuje:
„1.      Každý občan Únie má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu.
2.      Poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách tajným hlasovaním.“
15      Článok 40 Charty, nazvaný „Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí“, stanovuje:
„Každý občan Únie má právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu.“
Smernica 93/109/ES
16      Smernica Rady 93/109/ES zo 6. decembra 1993, ktorou sa stanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva a práva byť volený do Európskeho parlamentu pre občanov únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi (Ú. v. ES L 329, 1993, s. 34; Mim. vyd. 20/001, s. 7), zmenená smernicou Rady 2013/1/EÚ z 20. decembra 2012 (Ú. v. EÚ L 26, 2013, s. 27) (ďalej len „smernica 93/109“), vo svojom treťom až siedmom odôvodnení stanovuje:
„Keďže právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska, ktoré je vyjadrené v článku 8b ods. 2 [ES], je príkladom uplatňovania princípu rovnosti medzi jeho štátnymi príslušníkmi a štátnymi príslušníkmi iného členského štátu, a dôsledkom práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov uvedeného v článku 8a [ES];
keďže článok 8b ods. 2 [ES] sa týka len možnosti výkonu práva voliť a byť volený do Európskeho parlamentu a bez toho, aby bol dotknutý článok 138 ods. 3 [ES], ktorým sa pre tieto voľby stanovuje pre všetky členské štáty jednotný postup; keďže tento článok v zásade požaduje zrušenie požiadavky štátnej príslušnosti, ktorá pri výkone vyššie uvedených práv musí byť vo väčšine členských štátov splnená;
keďže uplatňovanie článku 8b ods. 2 [ES] nepredpokladá úplnú harmonizáciu volebných systémov členských štátov; keďže naviac, berúc do úvahy princíp proporcionality stanovený v treťom odseku článku 3b [ES] obsah právneho poriadku spoločenstva v tejto oblasti nesmie presahovať rámec potrebný pre dosiahnutie cieľa článku 8 b ods. 2 [ES];
keďže cieľom článku 8b ods. 2 [ES] je zabezpečiť, že všetci občania únie bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, v ktorom majú bydlisko, môžu v tomto štáte uplatňovať svoje právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu za rovnocenných podmienok; keďže podmienky uplatňované na štátnych príslušníkov iného členského štátu vrátane tých, ktoré sa vzťahujú k obdobiu a dôkazu o bydlisku by mali byť z toho dôvodu totožné s tými, ak nejaké existujú, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu;
keďže článok 8b ods. 2 [ES] stanovuje právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska a nenahradzuje ho právom voliť a byť volený v členskom štáte, ktorého občan únie je štátnym príslušníkom; keďže sa musí rešpektovať slobodné rozhodnutie občanov únie o účasti na európskych voľbách, pričom treba zabezpečiť, aby toto rozhodnutie nebolo zneužité uplatňovaním práva voliť a byť volený vo viac ako jednej krajine.“
17      Článok 1 ods. 1 smernice 93/109 stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje podrobnosti, ktorými občania únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, môžu uplatniť právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu.“
18      Článok 10 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Pri predložení žiadosti o kandidatúru, predloží štátny príslušník spoločenstva tie isté sprievodné doklady ako kandidát, ktorý je štátnym príslušníkom daného členského štátu. Predloží tiež formálne vyhlásenie, v ktorom uvedie:
a)      svoju štátnu príslušnosť, dátum a miesto narodenia, poslednú adresu pobytu v domovskom členskom štáte a svoju adresu vo volebnom území členského štátu bydliska;
b)      že nekandiduje vo voľbách do Európskeho parlamentu v žiadnom inom členskom štáte;
c)      tam, kde je to vhodné, lokalitu alebo volebný obvod vo svojom domovskom členskom štáte, v ktorom bol naposledy zapísaný na zozname voličov a
d)      že nebol individuálnym súdnym rozhodnutím alebo správnym rozhodnutím za podmienky, že správne rozhodnutie môže byť predmetom súdnych opravných prostriedkov, pozbavený práva byť volený v domovskom členskom štáte.“
19      Podľa článku 11 ods. 2 uvedenej smernice:
„Pokiaľ by osoba nebola zapísaná do voličského zoznamu, alebo by jej žiadosť o zápis bola zamietnutá, alebo by jej žiadosť o kandidatúru bola zamietnutá, príslušná osoba je oprávnená podať opravné prostriedky podobne ako právne predpisy členského štátu bydliska ustanovujú voličom a osobám oprávneným kandidovať a ktorí sú jeho štátnymi príslušníkmi.“
Smernica 94/80/ES
20      Štvrté, piate a štrnáste odôvodnenie smernice Rady 94/80/ES z 19. decembra 1994, ktorou sa ustanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva občanov únie v komunálnych voľbách v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi (Ú. v. ES L 368, 1994, s. 38; Mim. vyd. 20/001, s. 12), znejú:
„Keďže uplatňovanie článku 8b ods. 1 [ES] nepredpokladá úplnú harmonizáciu volebných systémov členských štátov; keďže cieľom tohto ustanovenia je predovšetkým zrušiť požiadavku štátnej príslušnosti, s ktorou väčšina členských štátov v súčasnosti uplatňuje práva voliť a byť volený; keďže naviac berúc do úvahy princíp proporcionality stanovený v treťom odseku článku 3b [ES] obsah právneho poriadku spoločenstva v tejto oblasti nesmie presahovať rámec potrebný pre dosiahnutie cieľa článku 8 b ods. 1 [ES];
keďže cieľom článku 8b ods. 1 [ES] je zabezpečiť, že všetci občania únie bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, v ktorom majú bydlisko, môžu v tomto štáte vykonávať svoje právo voliť a byť volený v komunálnych voľbách za rovnakých podmienok; keďže podmienky uplatňované na štátnych príslušníkov iného členského štátu vrátane tých, ktoré sa vzťahujú k obdobiu a dôkazu o bydlisku by mali byť z toho dôvodu totožné s tými, ak nejaké existujú, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu; keďže sa nesmie vyžadovať od štátnych príslušníkov iného členského štátu plnenie akýchkoľvek osobitných podmienok, pokiaľ výnimočne nie je rozdielny prístup voči vlastným štátnym príslušníkom a štátnym príslušníkom iného členského štátu odôvodnený špecifickými okolnosťami;
…
keďže občianstvo únie je zamýšľané tak, aby umožňovalo občanom únie sa lepšie integrovať v ich hostiteľskej krajine; keďže v tejto súvislosti je to v súlade so zámermi autorov zmluvy vyhnúť sa akejkoľvek polarizácii medzi zoznamami kandidátov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi daného členského štátu a kandidátmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi iného členského štátu.“
21      Článok 1 ods. 1 smernice 94/80 stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje podrobnosti, ktorými občania únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, si tam môžu uplatniť právo voliť a byť volený v komunálnych voľbách.“
22      Článok 8 ods. 3 tejto smernice znie:
„Voliči…, ktorí boli zapísaní do zoznamu voličov v členskom štáte bydliska, tam zostanú za tých istých podmienok ako voliči, ktorí sú štátnymi príslušníkmi, až do doby, kým nebudú automaticky vyškrtnutí zo zoznamu voličov, pretože už nesplňujú podmienky pre uplatnenie práva voliť.
Voliči, ktorí boli zapísaní do zoznamu voličov, môžu byť na ich vlastnú žiadosť tiež z neho vyškrtnutí.
Ak sa takí voliči presťahujú do inej základnej jednotky miestnej samosprávy v tom istom členskom štáte, zapíšu sa do zoznamu voličov tejto jednotky za tých istých podmienok ako voliči, ktorí sú štátnymi príslušníkmi.“
23      Článok 9 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje:
„Pri predložení žiadosti o kandidatúru, osoba oprávnená kandidovať v rámci rozsahu článku 3 predloží tie isté sprievodné doklady ako kandidát, ktorý je štátnym príslušníkom. Členský štát bydliska môže požadovať od osoby, aby predložila formálne vyhlásenie uvádzajúce jej štátnu príslušnosť a jej adresu v členskom štáte bydliska.“
24      Článok 10 ods. 2 tej istej smernice stanovuje:
„Pokiaľ by osoba nebola zapísaná do voličského zoznamu, alebo by jej žiadosť o zápis bola zamietnutá, alebo by jej žiadosť o kandidatúru bola zamietnutá, príslušná osoba má nárok na opravné prostriedky podobne ako právne predpisy členského štátu bydliska predpisujú voličom a osobám oprávneným kandidovať a ktorí sú jeho štátnymi príslušníkmi.“
České právo
25      Ustanovenie § 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, v znení zákona č. 117/1994 Sb. (ďalej len „zákon o politických stranách a politických hnutiach“) v odseku 1 stanovuje:
„Občania majú právo združovať sa v politických stranách a politických hnutiach (ďalej len ‚strany a hnutia‘). Výkon tohto práva slúži občanom na ich účasť na politickom živote spoločnosti, najmä na vytváraní zákonodarných zborov a orgánov vyšších územných samosprávnych celkov a orgánov miestnej samosprávy…“
26      Ustanovenie § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach uvádza:
„Členom strany a hnutia môže byť občan starší ako 18 rokov, môže byť však členom len jednej strany alebo hnutia.“
27      Podľa § 20 ods. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, v znení uplatniteľnom na prejednávanú žalobu (ďalej len „zákon o voľbách do zastupiteľstiev obcí“):
„Volebnou stranou podľa tohto zákona môžu byť registrované politické strany a politické hnutia, ktorých činnosť nebola pozastavená, a ich koalície, nezávislí kandidáti, združenia nezávislých kandidátov alebo združenia politických strán alebo politických hnutí a nezávislých kandidátov.“
28      Ustanovenie § 21 ods. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, v znení uplatniteľnom na túto žalobu (ďalej len „zákon o voľbách do Európskeho parlamentu“) stanovuje, že kandidátne listiny pre voľby do Európskeho parlamentu môžu podávať registrované politické strany a politické hnutia, ktorých činnosť nebola pozastavená, a ich koalície.
29      Ustanovenie § 22 ods. 2 a 3 zákona o voľbách do Európskeho parlamentu uvádza:
„2.      Ku kandidátnej listine musí byť priložený doklad o štátnom občianstve kandidáta a vlastnoručne podpísané vyhlásenie kandidáta, že súhlasí so svojou kandidatúrou, že mu nie sú známe prekážky zvoliteľnosti, prípadne tieto prekážky pominú ku dňu volieb do Európskeho parlamentu, a že nedal súhlas na to, aby bol uvedený na inej kandidátnej listine pre voľby do Európskeho parlamentu, a to ani v inom členskom štáte. Vo vyhlásení kandidát ďalej uvedie miesto trvalého pobytu alebo, ak ide o občana iného členského štátu, miesto pobytu a dátum narodenia. Vyhlásenie kandidáta môže byť vyhotovené v českom jazyku alebo v niektorom z pracovných jazykov Európskej únie podľa § 4.
3.      Ak je kandidátom občan iného členského štátu, uvedie okrem údajov uvedených v odseku 2 vo vyhlásení miesto narodenia a adresu svojho posledného miesta pobytu v členskom štáte pôvodu, pripojí vyhlásenie, že v členskom štáte pôvodu nebol súdnym alebo správnym rozhodnutím zbavený práva byť volený, a ku kandidátnej listine predloží doklady uvedené v odseku 2 prvej vete.“
Konanie pred podaním žaloby a konanie na Súdnom dvore
30      Počas roka 2010 Komisia v rámci systému EU Pilot oznámila Českej republike svoje pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť toho, že iba českí štátni príslušníci sa môžu stať členmi politickej strany, s článkom 22 ZFEÚ.
31      Keďže Česká republika tieto pochybnosti nerozptýlila a Komisia usúdila, že Česká republika si tým, že len českým štátnym príslušníkom umožňuje stať sa členmi politickej strany, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ, zaslala 22. novembra 2012 tomuto členskému štátu výzvu. Tento členský štát na ňu odpovedal 22. januára 2013, pričom spochybnil akékoľvek porušenie práva Únie.
32      Dňa 22. apríla 2014 vydala Komisia odôvodnené stanovisko, v ktorom trvala na tom, že Česká republika si tým, že občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko na jej území, odoprela právo založiť politickú stranu alebo politické hnutie a stať sa členom takejto strany alebo takéhoto hnutia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ. Táto inštitúcia preto vyzvala Českú republiku, aby prijala opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s týmto odôvodneným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
33      Česká republika vo svojej odpovedi predloženej 20. júna 2014 v podstate uviedla, že opatrenia, ktoré prijala, treba považovať za primerané a v súlade s právom Únie.
34      Listom z 2. decembra 2020 európsky komisár pre spravodlivosť požiadal Českú republiku o informácie o vývoji jej pozície alebo o prípadných legislatívnych zmenách vykonaných s cieľom zaručiť dotknuté práva občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi a majú bydlisko na jej území.
35      Keďže Komisia nedostala odpoveď na tento list, rozhodla sa podať túto žalobu, pričom obmedzila jej predmet na nesplnenie povinnosti, ktorá tomuto členskému štátu vyplýva z článku 22 ZFEÚ, z dôvodu, že právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia vyhradzuje len českým štátnym príslušníkom.
36      Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 19. mája 2022 bol Poľskej republike povolený vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Českej republiky.
O žalobe
O prípustnosti žaloby
Argumentácia účastníkov konania
37      Česká republika namieta neprípustnosť prejednávanej žaloby o nesplnenie povinnosti, keďže vytýkané nesplnenie povinnosti sa nemôže zakladať na článku 22 ZFEÚ. Toto ustanovenie sa obmedzuje na uplatnenie zásady zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti na právo voliť a byť volený, zatiaľ čo postavenie člena politickej strany alebo politického hnutia je odlišným aspektom podmienok výkonu tohto práva. Komisia sa teda na podporu svojej žaloby odvoláva na porušenie článku 18 ZFEÚ, pričom s odkazom na obmedzenia práva združovať sa poukazuje aj na porušenie tohto práva, ako je zaručené článkom 12 ods. 1 Charty.
38      V tejto súvislosti zo žaloby zrozumiteľne nevyplýva, z akých právnych okolností žaloba vychádza a či Komisia okrem údajného porušenia článku 22 ZFEÚ vytýka Českej republike aj porušenie článku 18 ZFEÚ a článku 12 ods. 1 Charty.
39      Komisia tak nedodržala požiadavky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorých je táto inštitúcia povinná uviesť koherentným a zrozumiteľným spôsobom podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená, pričom tieto okolnosti musia zodpovedať tým, na ktoré uvedená inštitúcia poukázala v rámci konania pred podaním žaloby. Komisia vo svojej žalobe nemôže založiť údajné nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z práva Únie členským štátom na ustanoveniach, ktoré nie sú uvedené v žalobných návrhoch a ktorých porušenie nebolo namietané v konaní pred podaním žaloby.
40      Komisia spochybňuje dôvodnosť tejto argumentácie.
Posúdenie Súdnym dvorom
41      Treba pripomenúť, že predmet žaloby o nesplnenie povinnosti na základe článku 258 ZFEÚ je vymedzený odôvodneným stanoviskom Komisie, takže žaloba musí byť založená na tých istých odôvodneniach a žalobných dôvodoch ako toto odôvodnené stanovisko [rozsudok z 28. júna 2022, Komisia/Španielsko (Porušenie práva Únie zákonodarcom), C‑278/20, EU:C:2022:503, bod 24 a citovaná judikatúra].
42      Okrem toho z ustálenej judikatúry týkajúcej sa článku 120 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora vyplýva, že každý návrh na začatie konania musí obsahovať jasne a presne určený predmet sporu, ako aj zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený, tak aby bolo umožnené žalovanému účastníkovi konania pripraviť si svoju obranu a Súdnemu dvoru vykonať svoje preskúmanie. Podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená, musia preto vyplývať koherentným a zrozumiteľným spôsobom už z textu samotného návrhu a návrhy žaloby musia byť formulované jednoznačne, aby Súdny dvor nerozhodol nad rámec návrhov ani neopomenul rozhodnúť o niektorom žalobnom dôvode [rozsudok z 8. marca 2022, Komisia/Spojené kráľovstvo (Boj proti podvodom s podhodnotením), C‑213/19, EU:C:2022:167, bod 132 a citovaná judikatúra].
43      Súdny dvor tiež rozhodol, že žaloba, ktorá je podaná na základe článku 258 ZFEÚ, musí uvádzať žalobné dôvody koherentným a presným spôsobom, aby členský štát a Súdny dvor mohli správne pochopiť rozsah vytýkaného porušenia práva Únie, čo je nevyhnutnou podmienkou na to, aby tento štát mohol účinne uplatniť svoje dôvody obrany a aby Súdny dvor mohol preveriť existenciu uvádzaného nesplnenia povinnosti [rozsudok z 8. marca 2022, Komisia/Spojené kráľovstvo (Boj proti podvodom s podhodnotením), C‑213/19, EU:C:2022:167, bod 133 a citovaná judikatúra].
44      Žaloba Komisie musí najmä obsahovať ucelené a podrobné vysvetlenie dôvodov, ktoré ju viedli k presvedčeniu, že predmetný členský štát si nesplnil niektorú z povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Únie [rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 190, ako aj citovaná judikatúra].
45      V prvom rade, pokiaľ ide o predmet prejednávanej žaloby o nesplnenie povinnosti, Komisia vo svojich žalobných návrhoch uviedla, že Českej republike vytýka porušenie článku 22 ZFEÚ v rozsahu, v akom tento členský štát odmieta občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko na jeho území, právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia.
46      Táto výhrada sa pritom nachádza vo výzve, ako aj v odôvodnenom stanovisku.
47      V druhom rade, pokiaľ ide o tvrdenia Českej republiky, podľa ktorých návrh na začatie konania nie je formulovaný koherentným a zrozumiteľným spôsobom a neumožňuje tomuto členskému štátu správne pochopiť rozsah vytýkaného porušenia práva Únie, treba uviesť, že zo žalobných návrhov jednoznačne vyplýva, že Komisia Českej republike vytýka, že si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ, a to konkrétne požiadavku, podľa ktorej členské štáty musia občanom Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, zaručiť rovnaké podmienky, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov uvedeného členského štátu, pokiaľ ide o právo kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu. Keďže Komisia vo svojej žalobe neodkázala na článok 18 ZFEÚ, nemožno sa domnievať, že tomuto členskému štátu vytýka nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z tohto posledného uvedeného článku, a nie z článku 22 ZFEÚ. Otázka, či článok 22 ZFEÚ skutočne obsahuje povinnosť umožniť občanom Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, stať sa členmi politických strán a politických hnutí v tomto štáte, je okrem toho hmotnoprávnou otázkou, ktorú treba posúdiť v rámci preskúmania dôvodnosti údajného nesplnenia povinnosti.
48      Pokiaľ ide o článok 12 Charty, zo žaloby tiež jasne vyplýva, že Komisia tvrdí, že článok 22 ZFEÚ sa má vykladať s prihliadnutím na toto ustanovenie Charty bez toho, aby sa odvolávala na jej samostatné porušenie.
49      V dôsledku toho sa nemožno domnievať, že by uvedená žaloba bola formulovaná nejednoznačne a v tejto súvislosti nespĺňala požiadavky vyplývajúce z judikatúry, ktoré sú pripomenuté v bodoch 42 a 43 tohto rozsudku.
50      Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba námietku neprípustnosti zamietnuť.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
51      Komisia tvrdí, že článok 22 ZFEÚ zaručuje občanovi Únie, ktorý má bydlisko v členskom štáte bez toho, aby bol jeho štátnym príslušníkom, právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu. V dôsledku toho si Česká republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ, keďže zákon o politických stranách a politických hnutiach priznáva právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia výlučne českým štátnym príslušníkom a občania Únie, ktorí majú bydlisko na území tohto členského štátu bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, si nemôžu uplatniť právo byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako českí štátni príslušníci.
52      Článok 22 ZFEÚ stanovuje všeobecnú povinnosť rovnosti zaobchádzania a zahŕňa zrušenie požiadavky štátnej príslušnosti ako podmienky voliť a byť volený v týchto voľbách, ako aj zrušenie všetkých opatrení, ktoré môžu brániť občanom Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, vo výkone ich práva byť volení za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto členského štátu. Títo občania Únie by tak mali mať k dispozícii všetky prostriedky existujúce vo vnútroštátnom právnom poriadku, ktoré majú k dispozícii vnútroštátni kandidáti v uvedených voľbách.
53      V prvom rade politické strany pritom zohrávajú zásadnú úlohu vo volebných systémoch členských štátov, keďže predstavujú podstatnú formu účasti na politickom živote a najčastejšie používané prostriedky na účasť vo voľbách v postavení kandidátov. Okrem toho existuje priama súvislosť medzi členstvom v politickej strane a možnosťou úspešne a účinne kandidovať vo voľbách. Za týchto okolností skutočnosť, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, sa nemôžu stať členmi politickej strany alebo politického hnutia, a teda požívať mnohé výhody, najmä pokiaľ ide o všeobecnú známosť, ľudské a finančné zdroje, organizačnú infraštruktúru a prístup k médiám, ktoré by takéto postavenie člena prinášalo, ohrozuje ich možnosť zúčastniť sa na voľbách za rovnakých podmienok ako českí štátni príslušníci.
54      Aj keby občan Únie, ktorý má bydlisko v Českej republike bez toho, aby bol jej štátnym príslušníkom, mohol byť zapísaný na kandidátnu listinu politickej strany alebo politického hnutia ako nezávislý kandidát, bol by v menej priaznivom postavení ako kandidáti vo voľbách, ktorí sú členmi danej strany alebo daného hnutia. Takýto občan Únie by totiž nemal rovnakú šancu obsadiť výhodné miesto na tejto kandidátnej listine a musel by súhlasiť s programom, na vypracovaní ktorého sa v zásade nepodieľal. Samotná skutočnosť, že na uvedenú kandidátnu listinu môže byť zapísaný len ako nezávislý kandidát, zatiaľ čo českí štátni príslušníci tak môžu urobiť ako členovia tejto strany alebo tohto hnutia, sama osebe svedčí o tom, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, nemôžu kandidovať vo voľbách za rovnakých podmienok ako českí štátni príslušníci.
55      V druhom rade Komisia tvrdí, že obsah a vecnú pôsobnosť článku 22 ZFEÚ nemožno obmedziť len na formálne aspekty upravené smernicami 93/109 a 94/80, ktoré boli prijaté na základe uvedeného článku. Takýto výklad by sa neodrážal ani v znení tohto ustanovenia, ani v znení smerníc 93/109 a 94/80, a zbavoval by článok 22 ZFEÚ jeho potrebného účinku. Z rozsudku z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), ktorý ani zďaleka nepotvrdzuje reštriktívny výklad rozsahu povinnosti členských štátov podľa článku 22 ZFEÚ, vyplýva rozhodujúci význam zásady zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti pri jej výklade a uplatňovaní. Okrem toho povinnosť zabezpečiť rovnosť zaobchádzania, ktorá vyplýva z článku 22 ZFEÚ, nie je spochybnená tým, že toto ustanovenie neobsahuje taxatívny výpočet podmienok, ktoré musia byť na tento účel splnené.
56      V treťom rade Komisia tvrdí, že hoci v súčasnosti prináleží členským štátom, aby upravili aspekty týkajúce sa volieb do orgánov samosprávy obcí a volieb do Európskeho parlamentu, ktoré nie sú harmonizované na úrovni Únie, tieto štáty musia vykonávať svoje právomoci v súlade s právom Únie. Vnútroštátne opatrenie, ktoré môže obmedziť výkon jedného z práv vyplývajúcich z postavenia občana Únie, akým je právo byť volený v rámci týchto volieb, môže byť odôvodnené všeobecným záujmom len vtedy, ak je toto opatrenie zlučiteľné so základnými právami zaručenými právom Únie, čo nie je prípad prejednávanej veci.
57      Vo štvrtom rade podľa Komisie sa článok 20 ods. 2 písm. b) a článok 22 ZFEÚ majú vykladať s prihliadnutím na ustanovenia Charty, a najmä na jej článok 12 ods. 1, ktorého znenie zodpovedá zneniu článku 11 EDĽP.
58      Odopretie práva stať sa členom politickej strany je obmedzením základného práva na slobodu združovania a v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty nemôže ísť nad rámec obmedzení, ktoré pripúšťa EDĽP. Dôvody uvedené v článku 11 ods. 2 EDĽP, ktoré môžu odôvodniť obmedzenie práva na slobodu združovať sa, sa v prejednávanej veci neuplatnia. Okrem toho z rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva z 27. apríla 1995, Piermont v. Francúzsko (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, bod 64), vyplýva, že členské štáty sa nemôžu odvolávať na článok 16 EDĽP vo vzťahu k štátnym príslušníkom iných členských štátov, ktorí si uplatňujú práva, ktoré im priznávajú Zmluvy, a to tým skôr, že pojem „občianstvo Únie“ je v súčasnosti výslovne definovaný v Zmluvách a priznáva občanom Únie práva.
59      V piatom rade Komisia tvrdí, že zásadná úloha politických strán a politických hnutí v celoštátnych parlamentných voľbách neodôvodňuje reštriktívny výklad článku 22 ZFEÚ a že zákaz stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia nemožno odôvodniť cieľom zabrániť akémukoľvek zasahovaniu do vnútroštátnych záležitostí a akémukoľvek zásahu do národnej identity.
60      Na jednej strane politické práva boli zahrnuté do ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa občianstva s cieľom zabezpečiť, aby sa občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, mohli integrovať a zohrávať aktívnu politickú úlohu v tomto členskom štáte, pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu. Česká právna úprava týkajúca sa politických strán a politických hnutí sa pritom obmedzuje na to, že takýmto občanom Únie priznáva rovnaké postavenie, aké požívajú štátni príslušníci tretích krajín.
61      Na druhej strane členské štáty môžu vyhradiť svojim štátnym príslušníkom právo byť volení v celoštátnych alebo v niektorých prípadoch v regionálnych voľbách, alebo tiež prijať osobitné pravidlá, ktoré obmedzujú práva priznané občanom Únie, ktorí majú bydlisko v týchto členských štátoch bez toho, aby boli ich štátnymi príslušníkmi, v ich postavení člena politickej strany alebo politického hnutia, a to bez toho, aby rozsah týchto opatrení ohrozil rovnosť podmienok ich účasti vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu. Naproti tomu všeobecný zákaz pre takýchto občanov Únie stať sa členmi politickej strany alebo politického hnutia, ktoré sa aktívne zúčastňujú tak volieb do orgánov samosprávy obcí, ako aj parlamentných volieb alebo volieb do Európskeho parlamentu, sa zjavne vzťahuje aj na oblasti, v ktorých je právo na rovnosť zaobchádzania zakotvené, a je reštriktívnejší než obmedzenie ich účasti na niektorých rozhodnutiach dotknutej politickej strany alebo dotknutého politického hnutia.
62      Výklad článku 22 ZFEÚ, ktorý obhajuje Komisia, nie je v rozpore so zásadou rešpektovania národnej identity, keďže na jednej strane článok 4 ods. 2 ZEÚ sa má vykladať v súlade s ostatnými ustanoveniami Zmlúv vrátane článku 22 ZFEÚ a na druhej strane sa tento posledný uvedený článok uplatňuje len na voľby do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu, a nie na celoštátne parlamentné voľby. Pôsobnosť článku 22 ZFEÚ nemožno obmedziť na základe článku 4 ods. 2 ZEÚ a umožniť priamu diskrimináciu občanov Únie na základe ich štátnej príslušnosti.
63      V každom prípade Česká republika nepredložila nijaký dôkaz o tom, že možnosť občanov Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, a ktorí by chceli v uvedenom členskom štáte kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu, stať sa členmi politickej strany alebo politického hnutia by predstavovala hrozbu pre národnú identitu uvedeného členského štátu.
64      V šiestom rade Komisia tvrdí, že v rámci žaloby týkajúcej sa porušenia práva Únie z dôvodu vnútroštátnej právnej úpravy a nie z dôvodu nesprávneho uplatnenia práva Únie Komisia nie je povinná poskytnúť Súdnemu dvoru štatistické údaje o počte občanov Únie, ktorí v praxi utrpeli ujmu v dôsledku tejto právnej úpravy, pričom dôkaz o negatívnych účinkoch diskriminačného opatrenia, ktoré má odradzujúcu povahu, je navyše prakticky nemožné predložiť.
65      Štatistické údaje poskytnuté Českou republikou, ktoré majú preukázať, že situácia v tomto členskom štáte je v skutočnosti v súlade s článkom 22 ZFEÚ, sú tiež z tohto dôvodu irelevantné.
66      V každom prípade štatistické údaje predložené Českou republikou sa vo všeobecnosti týkajú „osôb bez politickej príslušnosti“, pričom nie je možné medzi nimi identifikovať počet občanov Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi. Situácia týchto občanov je pritom špecifická, keďže už zo svojej podstaty sú v ich hostiteľskom členskom štáte menej známi, a teda mohli by mať väčší záujem stať sa členmi etablovaných politických strán alebo politických hnutí, ktorých hodnoty a politická orientácia sú všeobecne známe a infraštruktúry volebných kampaní sú zabehnuté. Z týchto údajov nie je možné vyvodiť ani počet žiadostí o zápis takýchto občanov Únie na listiny strán alebo koalícií strán, ktoré boli zamietnuté.
67      Uvedené údaje relativizujú, ba dokonca popierajú tvrdenie Českej republiky, podľa ktorého sú šance kandidáta, ktorý bol zaradený na kandidátnu listinu politickej strany alebo politického hnutia, byť zvolený úplne porovnateľné bez ohľadu na to, či ide o nezávislého kandidáta alebo člena uvedenej strany alebo uvedeného hnutia. Z týchto údajov totiž vyplýva, že pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu organizované v rokoch 2004 až 2019, veľká väčšina kandidátov sa predstavila ako členovia politickej strany alebo politického hnutia a že v troch zo štyroch volieb do Európskeho parlamentu organizovaných počas tohto obdobia bol podiel zvolených zástupcov nižší u kandidátov, ktorí neboli členmi takejto strany alebo takéhoto hnutia, oproti tým, ktorí boli členmi takejto strany alebo takéhoto hnutia. Nezávislí kandidáti zvolení do Európskeho parlamentu sú veľmi často všeobecne známe a mimoriadne populárne osobnosti, pričom existencia jediného prípadu, keď bol občan Únie, ktorí má bydlisko v Českej republike bez toho, aby bol jej štátnym príslušníkom, zvolený do Európskeho parlamentu, nie je reprezentatívna a nemôže vyvrátiť existenciu diskriminácie de iure.
68      Podľa Komisie, pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí, hoci sa možno domnievať, ako tvrdí Česká republika, že vzhľadom na miestny rozmer týchto volieb majú voliči tendenciu uprednostňovať osoby, ktoré sú na tejto úrovni známe, čo trochu znižuje ich záujem kandidovať skôr ako členovia politickej strany alebo politického hnutia než ako nezávislí kandidáti, takáto úvaha sa zdá relevantná len vtedy, ak sú tieto osoby štátnymi príslušníkmi dotknutého členského štátu. Občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, sú totiž zo svojej podstaty menej známi na miestnej úrovni a majú práve väčšiu šancu byť zvolení, ak by mali možnosť kandidovať ako členovia politickej strany.
69      Napokon, hoci voľby do orgánov samosprávy obcí v Českej republike sú otvorené aj zoskupeniam kandidátov bez politickej príslušnosti, ako aj zoskupeniam politických strán a kandidátov bez politickej príslušnosti, pričom pravidlá volieb umožňujú každému voličovi disponovať toľkými hlasmi, koľko je členov obecného zastupiteľstva, čo zvyšuje šance jednotlivých kandidátov byť zvolení, nijako to neodstraňuje diskrimináciu občanov Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi. Okrem toho v súlade s § 21 ods. 4 zákona o voľbách do zastupiteľstiev obcí musia nezávislí kandidáti na rozdiel od kandidátov, ktorých predstavili politické strany a politické hnutia, predložiť petíciu na podporu svojej kandidatúry, ktorú podpísal určitý počet voličov v závislosti od veľkosti obce, v ktorej kandidujú.
70      Česká republika podporovaná Poľskou republikou v prvom rade tvrdí, že otázka získania postavenia člena politickej strany nepatrí do pôsobnosti článku 22 ZFEÚ. Takýto záver vyplýva zo znenia tohto článku, ktoré neodkazuje na podmienky získania členstva v politickej strane a neumožňuje dospieť k záveru, že by uvedený článok zahŕňal právo občanov Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, byť členmi politických strán. Potvrdzuje to historický, systematický a teleologický výklad článku 22 ZFEÚ, ako aj judikatúra Súdneho dvora a najmä rozsudok z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, bod 53), z ktorého vyplýva, že tento článok sa obmedzuje na uplatnenie zásady zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti na právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu, a nevzťahuje sa na iné vnútroštátne opatrenia týkajúce sa volieb.
71      Výraz „výkon… podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada“ uvedený v článku 22 ZFEÚ znamená, že výkon práva voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu je podmienený prijatím ustanovení sekundárneho práva, keďže tento článok sa nemôže uplatňovať samostatne mimo rámca relevantného sekundárneho práva. Normotvorca Únie však prijatím smerníc 93/109 a 94/80 na základe článku 22 ZFEÚ usúdil, že aspekty upravené týmito smernicami sú tie, ktoré sú nevyhnutné na dodržanie uvedeného článku. Vzhľadom na to, že tieto smernice neupravujú iné aspekty, ako je napríklad získanie postavenia člena politickej strany občanmi Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, ich vecná pôsobnosť jasne potvrdzuje, že tieto iné aspekty nepatria medzi „rovnaké podmienky“ v zmysle článku 22 ZFEÚ, ktoré musia mať títo občania Únie v porovnaní so štátnymi príslušníkmi členského štátu ich bydliska. Z odôvodnení smerníc 93/109 a 94/80 vyplýva, že zámerom normotvorcu Únie bolo len zakázať podmienku štátnej príslušnosti na účely výkonu práva voliť a byť volený a že tieto smernice vôbec neodkazujú na možnosť, že by právo stanovené v článku 22 ZFEÚ mohlo mať akýkoľvek vplyv na podmienky, za ktorých sa takíto občania Únie môžu stať členmi politickej strany.
72      Podľa Českej republiky na rozdiel od článku 18 ZFEÚ, ktorý zakotvuje všeobecný zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, sa článok 22 ZFEÚ ako osobitné ustanovenie uplatňuje na občana Únie až po tom, čo tento občan prípadne získa postavenie voliča alebo kandidáta vo voľbách. Skutočnosť, že sa určitá osoba môže stať členom politickej strany, však neznamená, že táto osoba bude kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo do Európskeho parlamentu alebo bude takto označená na kandidátnych listinách politickej strany, a preto sa na všeobecnú otázku získania postavenia člena politickej strany nemôže vzťahovať článok 22 ZFEÚ.
73      Článok 22 ZFEÚ predstavuje výnimku z obmedzení politickej činnosti cudzích štátnych príslušníkov, ktoré môžu zaviesť členské štáty a ktoré sú uznané aj v článku 16 EDĽP.
74      V tomto kontexte, aj keby sa malo prijať tvrdenie Komisie, podľa ktorého sa na toto posledné uvedené ustanovenie nemožno odvolávať s cieľom obmedziť politickú činnosť občanov Únie v rámci výkonu práv, ktoré im priznávajú Zmluvy, nič nebráni členskému štátu obmedziť účasť cudzích štátnych príslušníkov na politických aktivitách, ktoré idú nad rámec výkonu tohto práva voliť a byť volený.
75      Článok 22 ZFEÚ preto nemožno vykladať extenzívne tak, aby sa zúžila pôsobnosť článku 4 ods. 2 ZEÚ. Právna úprava týkajúca sa fungovania politických strán je však základným kameňom politických a ústavných štruktúr členských štátov a Európsky súd pre ľudské práva uznáva základnú úlohu politických strán v celoštátnych parlamentných voľbách. Keďže právo Únie nezakazuje členskému štátu vyhradiť možnosť kandidovať v týchto voľbách len svojim štátnym príslušníkom, je logické, že ani to isté právo nezakazuje členskému štátu rovnakým spôsobom obmedziť možnosť štátnych príslušníkov iných členských štátov zúčastňovať sa na „kľúčovej platforme“ politickej činnosti na vnútroštátnej úrovni, ktorú predstavujú politické strany. Takýto záver vyplýva aj z práva, ktoré členským štátom priznáva článok 5 ods. 3 smernice 94/80, a to vyhradiť iba svojim štátnym príslušníkom pozície v obecných výkonných orgánoch.
76      Poľská republika v tejto súvislosti dodáva, že výklad článku 22 ZFEÚ, ktorý podporuje Komisia, by viedol k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, by mali právo trvale a bez obmedzenia zúčastňovať sa na politickom živote tohto členského štátu, čo im uvedený článok nepriznáva. Stanovenie pravidiel fungovania, štruktúry a cieľov politických strán pôsobiacich na ich území v zásade patrí do výlučnej právomoci členských štátov. V dôsledku toho by bol výklad článku 22 ZFEÚ, ktorý navrhuje Komisia, v rozpore so zásadou prenesenia právomocí stanovenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ. Takýto výklad by okrem toho viedol k uplatneniu ustanovení Zmlúv v oblasti právomocí, ktoré patria členským štátom, čo by bolo v rozpore s článkom 4 ods. 1 a 2 ZEÚ.
77      V druhom rade Česká republika, ktorú podporuje Poľská republika, subsidiárne tvrdí, že české právo – hoci neumožňuje občanom Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, stať sa členmi politickej strany alebo politického hnutia – v plnom rozsahu vykonáva práva zaručené článkom 22 ZFEÚ.
78      Výraz „za rovnakých podmienok“ v zmysle tohto ustanovenia znamená, že občania Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, musia mať možnosť vykonávať svoje právo voliť a byť volení za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto členského štátu a že v tomto štáte musia mať rovnaké prostriedky nápravy. Takýto výklad vyplýva jednak zo šiesteho odôvodnenia smernice 93/109, ako aj z článku 10 ods. 1 a článku 11 ods. 2 tejto smernice a jednak z piateho odôvodnenia smernice 94/80, ako aj z článku 8 ods. 3, článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 2 tejto poslednej uvedenej smernice. V českom práve bol tento výraz úplne vykonaný.
79      Skutočnosť, že osoba kandiduje vo voľbách na kandidátnych listinách politických strán alebo koalícií politických strán, nie je vôbec podmienená jej postavením člena politickej strany alebo politického hnutia a zodpovedá bežnej praxi v Českej republike.
80      Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že Komisia je povinná preukázať svoje tvrdenia, podľa ktorých sa kandidáti vo voľbách, ktorí nie sú navrhnutí politickou stranou alebo politickým hnutím, nachádzajú v menej priaznivej situácii ako kandidáti, ktorí sú takto navrhnutí, a majú menšiu šancu byť zvolení, a to bez toho, aby sa v tejto súvislosti mohla opierať o akúkoľvek domnienku.
81      V každom prípade sú tieto tvrdenia v skutočnosti vyvrátené, ako to preukazujú štatistické údaje poskytnuté Českou republikou. Z týchto štatistických údajov vyplýva, že v tomto členskom štáte býva počet kandidátov bez politickej príslušnosti značný, že títo kandidáti nie sú počas volieb nijako znevýhodňovaní, že ich postavenie sa nelíši v závislosti od ich štátnej príslušnosti a že môžu kandidovať na kandidátnych listinách politických strán alebo ich koalícií, najmä na popredných miestach, a tak plne využívať dobré meno týchto strán. Úspech kandidáta vo voľbách nezávisí od jeho postavenia člena politickej strany alebo politického hnutia, ale skôr od faktorov, ako sú jeho názory a osobnosť.
82      Počas volieb do Európskeho parlamentu, ktoré sa uskutočnili v Českej republike v rokoch 2004, 2009, 2014 a 2019, sa na kandidátnych listinách politických strán vrátane najvýznamnejších politických strán alebo koalícií politických strán tak nachádzalo najmenej 30 % kandidátov bez politickej príslušnosti. Títo kandidáti mali často postavenie na popredných miestach kandidátskej listiny a dostatočne silnú podporu na to, aby boli zvolení, čo svedčí o ich vplyve na definovanie a realizáciu programových priorít týchto strán alebo koalícií strán. Vo voľbách do Európskeho parlamentu, ktoré sa konali v Českej republike v roku 2004, tak bol zvolený nemecký štátny príslušník, ktorý kandidoval v týchto voľbách v tomto členskom štáte.
83      Pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí, ktoré sa konali v Českej republike v rokoch 2006, 2010, 2014 a 2018, kandidáti bez politickej príslušnosti predstavovali prevažnú väčšinu kandidátov a zvolených zástupcov a vo veľkej miere sa nachádzali najmä na prvých miestach kandidátnych listín najvýznamnejších politických strán. Kandidáti bez politickej príslušnosti boli zaradení na prvých miestach kandidátnej listiny a zvolení aj vo veľkých mestách, najmä v Prahe v rokoch 2010 a 2014.
84      Okrem toho v súlade s § 20 ods. 1 zákona o voľbách do zastupiteľstiev obcí sa volieb do orgánov samosprávy obcí môžu zúčastniť najmä nezávislí kandidáti, združenia nezávislých kandidátov alebo združenia politických strán alebo politických hnutí a nezávislých kandidátov. Podľa § 34 tohto zákona má volič toľko hlasov, koľko bude volených členov obecného zastupiteľstva, a môže hlasovať v prospech konkrétnych kandidátov, ktorí sa nachádzajú na rôznych kandidátnych listinách. Volič teda nie je povinný hlasovať za jednu kandidátnu listinu, ale má možnosť dať svoj hlas konkrétnym kandidátom bez ohľadu na to, na ktorej listine sa nachádzajú. Vo voľbách do orgánov samosprávy obcí zohráva osobnosť jednotlivých kandidátov rozhodujúcu úlohu, takže to, či títo kandidáti sú alebo nie sú členmi politickej strany alebo politického hnutia, je menej dôležité.
85      Komisia nemôže relativizovať úspech kandidátov bez politickej príslušnosti vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v Českej republike tvrdením, že ide o popredné osobnosti, alebo tvrdiť, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, môžu byť menej známi, čo by tým viac odôvodňovalo ich možnosť kandidovať v týchto voľbách ako členovia politickej strany, aby mali šancu byť zvolení. Osobnosť kandidáta je mimoriadne dôležitým faktorom nielen vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, kde sú volení zástupcovia na úrovni najbližšej k občanom, ale aj vo voľbách do Európskeho parlamentu, najmä pokiaľ ide o členské štáty, ktoré majú v Európskom parlamente menej poslancov. Občan Únie, ktorý má bydlisko v Českej republike bez toho, aby bol jej štátnym príslušníkom, má úplne rovnakú šancu uplatniť svoje osobné schopnosti ako štátny príslušník tohto členského štátu a skutočnosť, že takýto občan Únie, ktorý nebol v uvedenom členskom štáte pred svojím zvolením veľmi známy, bol zvolený do Európskeho parlamentu, nemožno považovať za „ojedinelý prípad“, ako to tvrdí Komisia. To naopak preukazuje, že takíto občania Únie môžu v plnej miere kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu a byť zvolení aj bez toho, aby boli členmi politickej strany alebo politického hnutia.
86      V treťom rade podľa Českej republiky cieľom vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá bráni občanom Únie s bydliskom v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, je zabezpečiť ochranu politického a ústavného systému uvedeného členského štátu, a teda zabezpečiť rešpektovanie národnej identity v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ tým, že právo zúčastňovať sa na „kľúčovej platforme“ vnútroštátnej politickej činnosti vyhradzuje českým občanom. Opatrenie prijaté na zabezpečenie rešpektovania tejto identity je koherentné s prihliadnutím tak na hlavný cieľ politických strán a hnutí, ktorým je ovplyvňovanie štátnej politiky na najvyššej možnej úrovni, ako aj na skutočnosť, že v prípade volieb do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu nie je postavenie člena politickej strany alebo politického hnutia ani podmienkou kandidatúry vo voľbách, ani a fortiori zárukou zvolenia. Takéto opatrenie je vhodné a nezasahuje do podstaty práva voliť a byť volený uvedeného v článku 22 ZFEÚ. Občanom Únie s bydliskom v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, prakticky umožnilo v celom rozsahu vykonávať toto právo.
87      Legitímny cieľ sledovaný českou právnou úpravou nemožno dosiahnuť prostredníctvom menej obmedzujúceho opatrenia. Umožniť občanom Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, stať sa členmi politickej strany alebo politického hnutia, ale s obmedzením ich práv ako členov tejto strany alebo tohto hnutia tým, že sa budú podieľať len na rozhodnutiach týkajúcich sa volieb do orgánov samosprávy obcí alebo do Európskeho parlamentu, by neprichádzalo do úvahy, pretože by to znamenalo, že by sa mohli zúčastňovať len na okrajovej časti činnosti tejto strany alebo tohto hnutia a boli by vylúčení zo všetkých ostatných aspektov ich činnosti. Na jednej strane Česká republika, ktorú podporuje Poľská republika, uvádza, že takáto právna úprava by bola v rozpore so základnou zásadou rovnosti zaobchádzania s členmi politickej strany, a na druhej strane by neposkytovala týmto občanom Únie silné postavenie v politickej strane, ktoré Komisia nesprávne považuje za nevyhnutné. Komisia navyše ani v odôvodnenom stanovisku nespresnila, ktoré menej obmedzujúce opatrenia by Česká republika mohla v tejto súvislosti prijať.
88      Napokon Česká republika, ktorú podporuje Poľská republika, tvrdí, že podľa judikatúry Súdneho dvora v prípade neexistencie osobitných ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa práva občanov Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, je na členských štátoch, aby prijali pravidlá, ktoré sú najlepšie prispôsobené ich ústavnému systému.
Posúdenie Súdnym dvorom
89      Komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Česká republika si tým, že občanom Únie, ktorí majú bydlisko na jej území bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, odoprela právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
90      Na účely preskúmania dôvodnosti tejto žaloby treba najskôr určiť pôsobnosť článku 22 ZFEÚ a následne posúdiť, či je rozdielne zaobchádzanie zavedené českou právnou úpravou z dôvodu štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o možnosť stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, zakázané týmto ustanovením alebo či môže byť prípadne odôvodnené dôvodmi týkajúcimi sa rešpektovania národnej identity členského štátu.
–       O pôsobnosti článku 22 ZFEÚ
91      Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad [rozsudok zo 14. júla 2022, Taliansko a Comune di Milano/Rada (Sídlo Európskej agentúry pre lieky), C‑59/18 a C‑182/18, EU:C:2022:567, bod 67, ako aj citovaná judikatúra].
92      V prvom rade podľa článku 22 ZFEÚ občania Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, majú právo voliť a byť volení do orgánov miestnej samosprávy, ako aj do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto členského štátu, pričom výkon týchto práv podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada.
93      Znenie článku 22 ZFEÚ neobsahuje odkaz na podmienky získania postavenia člena politickej strany alebo politického hnutia.
94      Naopak z uvedeného znenia predovšetkým vyplýva, že právo voliť a byť volený priznané občanom Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, sa týka volieb do orgánov miestnej samosprávy a volieb do Európskeho parlamentu v uvedenom členskom štáte.
95      Z toho ďalej vyplýva, že títo občania Únie majú toto právo „za rovnakých podmienok“ ako štátni príslušníci členského štátu, v ktorom majú bydlisko. Článok 22 ZFEÚ tým, že odkazuje na podmienky práva voliť a byť volený uplatniteľné na štátnych príslušníkov členského štátu, v ktorom má takýto občan Únie bydlisko, zavádza pre tento členský štát zákaz podriadiť výkon tohto práva týmto občanom Únie iným podmienkam, než sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na jeho vlastných štátnych príslušníkov.
96      Toto ustanovenie tak stanovuje osobitné pravidlo zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti uplatniteľné na výkon práva voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. septembra 2006, Španielsko/Spojené kráľovstvo, C‑145/04, EU:C:2006:543, bod 66; z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, bod 53, ako aj zo 6. októbra 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 42), a v dôsledku toho sa uplatňuje na každé vnútroštátne opatrenie zavádzajúce rozdielne zaobchádzanie, ktoré môže narušiť účinný výkon týchto práv.
97      Okrem toho treba uviesť, že toto pravidlo zákazu diskriminácie je len osobitným vyjadrením všeobecnej zásady rovnosti, ktorá patrí medzi základné zásady práva Únie [pozri analogicky rozsudok z 20. februára 2024, X (Neuvedenie dôvodov ukončenia pracovného pomeru), C‑715/20, EU:C:2024:139, bod 43 a citovanú judikatúru].
98      V súlade s ustálenou judikatúrou však platí, že článok 18 prvý odsek ZFEÚ sa môže samostatne uplatniť len v situáciách upravených právom Únie, pre ktoré Zmluva o FEÚ nestanovuje osobitné pravidlá zákazu diskriminácie (rozsudok z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, bod 65).
99      Česká republika teda nemôže oprávnene tvrdiť, že na vnútroštátnu právnu úpravu uvedenú v žalobe Komisie sa vzťahuje článok 18 prvý odsek ZFEÚ, a nie článok 22 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje na občana Únie, ktorý má bydliskom v členskom štáte bez toho, aby bol jeho štátnym príslušníkom, až od okamihu, keď získal postavenie voliča alebo kandidáta vo voľbách.
100    Napokon zo znenia článku 22 ZFEÚ vyplýva, že výkon týchto práv voliť a byť volený podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada.
101    V tejto súvislosti smernice 93/109 a 94/80, ktoré boli prijaté na základe článku 8b ES, teraz článok 22 ZFEÚ, stanovujú podrobnosti uplatňovania práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu, ako aj vo voľbách do orgánov samosprávy obcí.
102    Je pravda, že tieto smernice, ktoré, ako vyplýva z piateho odôvodnenia smernice 93/109 a štvrtého odôvodnenia smernice 94/80, nevykonávajú úplnú harmonizáciu volebných systémov členských štátov, neobsahujú ustanovenia o podmienkach získania postavenia člena politickej strany alebo politického hnutia občanmi Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi.
103    Pôsobnosť týchto smerníc však nemôže, a to ani implicitne, obmedziť rozsah práv a povinností vyplývajúcich z článku 22 ZFEÚ. Vzhľadom na to treba totiž uviesť, že osobitné pravidlo zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti nachádzajúce sa v tomto ustanovení je v ňom uvedené všeobecne a že podľa samotného znenia článku 22 ZFEÚ výkon práva voliť a práva byť volený, ktoré sú v ňom zakotvené, podlieha podrobnej úprave prijatej Radou. Hoci táto úprava môže „stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami členského štátu“, nemôže, s výnimkou tohto osobitného prípadu, mať za následok všeobecné ohrozenie potrebného účinku týchto práv.
104    V tejto súvislosti, hoci v prípade neexistencie osobitných ustanovení týkajúcich sa podmienok, za ktorých sa občania Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, môžu stať členmi politických strán alebo politických hnutí v tomto členskom štáte, patrí určenie týchto podmienok do právomoci členských štátov, tieto štáty sú pri výkone tejto právomoci povinné dodržiavať povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie [pozri analogicky rozsudky z 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 41 a citovanú judikatúru; zo 14. decembra 2021, Stolična obština, Rajon „Pančarevo“, C‑490/20, EU:C:2021:1008, bod 38; z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 63, ako aj z 5. septembra 2023, Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Strata dánskej štátnej príslušnosti), C‑689/21, EU:C:2023:626, bod 30 a citovanú judikatúru].
105    Členský štát, ktorý dodržiava podmienky stanovené uvedenými smernicami, nemôže – okrem oblastí upravených týmito smernicami – podriadiť občana Únie s bydliskom v tomto členskom štáte bez toho, aby bol jeho štátnym príslušníkom, vnútroštátnym ustanoveniam, ktoré zavádzajú rozdielne zaobchádzanie pri výkone práv, ktoré mu priznáva článok 22 ZFEÚ, pretože inak by bol spochybnený potrebný účinok pravidla zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti zakotveného v uvedenom článku (pozri analogicky, pokiaľ ide o článok 21 ods. 1 ZFEÚ, rozsudky z 12. marca 2014, O. a B., C‑456/12, EU:C:2014:135, bod 54, ako aj z 27. júna 2018, Altiner a Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, bod 26).
106    V dôsledku toho ani skutočnosť, že smernice 93/109 a 94/80 neobsahujú ustanovenia týkajúce sa podmienok, za ktorých sa občania Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, môžu stať členmi politických strán alebo politických hnutí v tomto členskom štáte, ani zásada, podľa ktorej právomoci, ktoré na Úniu neboli zmluvami prenesené, zostávajú právomocami členských štátov, zakotvená v článku 4 ods. 1 a článku 5 ods. 2 ZEÚ, neumožňujú dospieť k záveru, že určenie podmienok získania postavenia člena politickej strany alebo politického hnutia nepatrí do pôsobnosti článku 22 ZFEÚ.
107    V druhom rade, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí článok 22 ZFEÚ, treba odkázať tak na ostatné ustanovenia Zmluvy o FEÚ, ako aj na ustanovenia rovnakej právnej sily, ktoré sa nachádzajú najmä v Zmluve o EÚ a Charte.
108    V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že článok 22 ZFEÚ sa nachádza v druhej časti Zmluvy o FEÚ, ktorá obsahuje ustanovenia týkajúce sa zákazu diskriminácie a občianstva Únie.
109    Článok 20 ZFEÚ priznáva každej osobe, ktorá má štátne občianstvo členského štátu, postavenie občana Únie, ktoré má byť podľa ustálenej judikatúry základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov [rozsudky z 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, bod 31; z 18. januára 2022, Wiener Landesregierung (Odvolanie prísľubu udelenia štátneho občianstva), C‑118/20, EU:C:2022:34, bod 38 a citovaná judikatúra, ako aj z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économique, C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 49].
110    Článok 22 ZFEÚ v spojení s článkom 20 ods. 2 ZFEÚ spája právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu s postavením občana Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économique, C‑673/20, EU:C:2022:449, body 49 až 51, ako aj citovanú judikatúru, a z 18. apríla 2024, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économique, C‑716/22, EU:C:2024:339, body 40 a 41).
111    Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu tak vyplýva z občianstva Únie, a preto ho na rozdiel od toho, čo tvrdí Česká republika, nemožno posudzovať ako výnimku z údajného pravidla, podľa ktorého sa na politickom živote členského štátu môžu zúčastňovať len jeho štátni príslušníci, čo by si vyžadovalo reštriktívny výklad článku 22 ZFEÚ. Takýto výklad by bol v rozpore so základným postavením, ktorým má byť občianstvo Únie pre uvedených štátnych príslušníkov.
112    Okrem toho v súlade s článkom 20 ods. 2 a článkom 21 ZFEÚ občianstvo Únie priznáva každému občanovi Únie základné a individuálne právo voľne sa pohybovať a zdržiavať v rámci územia členských štátov s výhradou obmedzení a podmienok uvedených v Zmluve o FEÚ a opatrení prijatých na ich uplatnenie (rozsudok z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 50).
113    Existuje teda súvislosť medzi právom na voľný pohyb a pobyt na jednej strane a právom občanov Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu na druhej strane. Ako uviedol generálny advokát v bodoch 68 a 69 svojich návrhov, táto súvislosť bola vytvorená po zakotvení tohto práva voliť a byť volený Maastrichtskou zmluvou, a to spojením uvedeného práva s právom voľne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov.
114    Po druhé podľa článku 10 ods. 1 ZEÚ je fungovanie Únie založené na zastupiteľskej demokracii, ktorá konkretizuje hodnotu demokracie. Demokracia je podľa článku 2 ZEÚ jednou z hodnôt, na ktorých je založená Únia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. decembra 2019, Puppinck a i./Komisia, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 64, ako aj z 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 63).
115    Článok 10 ods. 2 a 3 ZEÚ uznáva právo občanov Únie byť priamo zastúpení v Európskom parlamente a zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie.
116    Ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 74 svojich návrhov, tento článok 10 ZEÚ zdôrazňuje, pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu, súvislosť medzi zásadou zastupiteľskej demokracie v rámci Únie a právom voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu, ktoré je spojené s občianstvom Únie, zaručeným v článku 22 ods. 2 ZFEÚ.
117    Po tretie článok 12 ods. 1 Charty zakotvuje právo každého slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami.
118    Uvedené právo zodpovedá právu zaručenému v článku 11 ods. 1 EDĽP, a preto sa mu musí v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty priznať rovnaký význam a rozsah ako tomuto právu [pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 111], čo nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv [rozsudok z 22. júna 2023, K.B. a F.S. (Skúmanie trestno‑právnych otázok ex offo), C‑660/21, EU:C:2023:498, bod 41].
119    V tomto kontexte z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva, že právo na slobodu združovania predstavuje jeden zo základných kameňov demokratickej a pluralitnej spoločnosti, keďže umožňuje občanom konať kolektívne v oblastiach spoločného záujmu, a tým prispievať k riadnemu fungovaniu verejného života (pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 17. februára 2004, Gorzelik a i. v. Poľsko, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, body 88, 90 a 92).
120    Kľúčová úloha politických strán pri vyjadrovaní vôle občanov Únie je pritom uznaná, pokiaľ ide o politické strany na európskej úrovni, v článku 10 ods. 4 ZEÚ a v článku 12 ods. 2 Charty.
121    Politické strany, ktorých jednou z funkcií je navrhnutie kandidátov vo voľbách (pozri analogicky rozsudok ESĽP, 8. júla 2008, Gruzínska strana pracujúcich v. Gruzínsko, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, bod 142), teda plnia základnú funkciu v systéme zastupiteľskej demokracie, na ktorom je založené fungovanie Únie, v súlade s článkom 10 ods. 1 ZEÚ.
122    Z toho vyplýva, že postavenie člena politickej strany alebo politického hnutia podstatne prispieva k účinnému výkonu práva byť volený, ktoré priznáva článok 22 ZFEÚ.
123    V treťom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 22 ZFEÚ, týmto cieľom je po prvé priznať občanom Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, právo zúčastniť sa na demokratickom volebnom procese tohto členského štátu. Ako bolo uvedené v bode 94 tohto rozsudku, toto právo sa vzťahuje aj na účasť na tomto procese prostredníctvom práva voliť a byť volený na európskej a miestnej úrovni.
124    Po druhé cieľom uvedeného článku je zabezpečiť rovnosť zaobchádzania s občanmi Únie, čo na účely účinného výkonu práva občanov Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, byť volení znamená rovnaký prístup k prostriedkom existujúcim vo vnútroštátnom právnom poriadku, ktorými disponujú štátni príslušníci uvedeného členského štátu na účely výkonu tohto práva, pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu.
125    Po tretie zo spojenia medzi na jednej strane slobodou pohybu a pobytu a na druhej strane právom voliť a byť volený v týchto voľbách, ktoré je uvedené v bode 113 tohto rozsudku, vyplýva, že cieľom tohto práva je najmä podporovať postupnú integráciu dotknutého občana Únie do spoločnosti hostiteľského členského štátu [rozsudky zo 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, bod 56, a z 18. januára 2022, Wiener Landesregierung (Odvolanie prísľubu udelenia štátneho občianstva), C‑118/20, EU:C:2022:34, bod 42].
126    Ako zdôraznil generálny advokát v bode 75 svojich návrhov, cieľom článku 22 ZFEÚ je zabezpečiť reprezentatívnosť občanov Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, ako dôsledok ich integrácie do spoločnosti hostiteľského členského štátu.
127    V dôsledku toho treba konštatovať, že článok 22 ZFEÚ vykladaný s prihliadnutím na články 20 a 21 ZFEÚ, článok 10 ZEÚ, ako aj článok 12 Charty vyžaduje, aby občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, mali na účely účinného výkonu svojho práva voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu v tomto členskom štáte rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú štátni príslušníci uvedeného členského štátu na účely účinného výkonu týchto práv.
–       O existencii rozdielneho zaobchádzania zakázaného článkom 22 ZFEÚ
128    Ako vyplýva z bodu 90 tohto rozsudku, česká právna úprava zavádza rozdielne zaobchádzanie na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o možnosť stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia.
129    Česká republika, ktorú podporuje Poľská republika, sa však subsidiárne domnieva, že toto rozdielne zaobchádzanie nie je v rozpore s článkom 22 ZFEÚ, keďže po prvé české právo priznáva občanom Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, možnosť využiť všetky dostupné formy kandidatúry, vrátane kandidatúry na kandidátnej listine navrhnutej politickou stranou alebo politickým hnutím, pričom zaradenie na takúto listinu nie je podmienené príslušnosťou tejto osoby k žiadnej politickej strane alebo žiadnemu politickému hnutiu.
130    Po druhé Komisia nepreukázala, že by zákaz členstva v politických stranách alebo politických hnutiach pre takýchto občanov Únie obmedzoval výkon ich práva byť volení do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu, ani to, že by sa kandidáti bez politickej príslušnosti nachádzali v menej priaznivom postavení než kandidáti, ktorí sú členmi politickej strany alebo politického hnutia, pričom takéto tvrdenie navyše vyvracajú štatistické údaje poskytnuté Českou republikou.
131    V tejto poslednej uvedenej súvislosti treba pripomenúť, že ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, Komisii prináleží preukázať existenciu vytýkaného nesplnenia povinnosti bez toho, aby sa mohla opierať o akúkoľvek domnienku [rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 36 a citovaná judikatúra].
132    Existencia nesplnenia povinnosti však môže byť v prípade, že toto nesplnenie povinnosti spočíva v prijatí legislatívneho alebo regulačného opatrenia, ktorého existencia a uplatňovanie nie sú spochybňované, preukázaná prostredníctvom právnej analýzy ustanovení tohto opatrenia [rozsudky z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 37 a citovaná judikatúra, ako aj zo 16. novembra 2021, Komisia/Maďarsko (Kvalifikácia pomoci žiadateľom o azyl ako trestný čin), C‑821/19, EU:C:2021:930, bod 106].
133    V prejednávanej veci nesplnenie povinnosti, ktoré Komisia pripisuje Českej republike, spočíva v prijatí legislatívneho opatrenia, a to najmä § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach, ktorého existenciu ani uplatňovanie tento členský štát nespochybňuje a ktorého ustanovenia sú predmetom právnej analýzy v rámci návrhu na začatie konania.
134    Dôvodnosť tejto analýzy teda treba preskúmať tak, že sa overí, či rozdielne zaobchádzanie zavedené § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach vedie k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, nemajú rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú štátni príslušníci tohto členského štátu na účely skutočného výkonu svojho práva byť volení, a to v rozpore s článkom 22 ZFEÚ.
135    Pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu, § 21 ods. 1 zákona o voľbách do Európskeho parlamentu stanovuje, že kandidátne listiny pre tieto voľby môžu podávať registrované politické strany a politické hnutia, ako aj ich koalície. V súlade s § 22 ods. 2 a 3 tohto zákona môžu byť na takto predloženú kandidátnu listinu zaradení štátni príslušníci iného členského štátu než Českej republiky.
136    Pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí, podľa § 20 ods. 1 zákona o voľbách do zastupiteľstiev obcí môžu byť volebnou stranou podľa tohto zákona registrované politické strany a politické hnutia, ako aj ich koalície, nezávislí kandidáti, združenia nezávislých kandidátov alebo združenia politických strán alebo politických hnutí a nezávislých kandidátov.
137    Z toho vyplýva, že vo voľbách do Európskeho parlamentu jedine politické strany a politické hnutia, ako aj ich koalície môžu navrhovať kandidátov, a pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí, tieto politické strany a politické hnutia patria medzi zoskupenia oprávnené navrhovať kandidátov do týchto volieb.
138    Podľa § 22 ods. 2 a 3 zákona o voľbách do Európskeho parlamentu môžu byť štátni príslušníci iného členského štátu než Českej republiky zaradení na kandidátnu listinu, ktorú predložili zaregistrované politické strany a politické hnutia, ako aj ich koalície. Česká republika tvrdí, pričom Komisia to nespochybňuje, že takáto kandidatúra je možná aj v rámci volieb do orgánov samosprávy obcí na kandidátnej listine predloženej politickou stranou alebo politickým hnutím alebo ich koalíciou, a že nezávislí kandidáti môžu v každom prípade predstavovať volebnú stranu, aby sa mohli zúčastniť týchto volieb do orgánov samosprávy obcí.
139    Hoci je teda možné, ako tvrdí Česká republika, že kandidát, ktorý nie je členom politickej strany alebo politického hnutia, je uvedený na kandidátnej listine predloženej politickou stranou alebo politickým hnutím alebo ich koalíciou, treba na jednej strane uviesť, že skutočnosť, že občan Únie, ktorý má bydlisko v Českej republike bez toho, aby bol jej štátnym príslušníkom, a ktorý sa chce zúčastniť týchto volieb, sa nemôže stať členom politickej strany alebo politického hnutia podľa § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach, by ho mohla vylúčiť z účasti na rozhodovaní uvedenej strany alebo uvedeného hnutia, pokiaľ ide o jeho zaradenie na túto kandidátnu listinu, ako aj miesto, ktoré by na tejto listine mohol obsadiť, alebo prinajmenšom obmedziť túto účasť.
140    Pokiaľ ide o potenciálnych kandidátov, ktorí zdieľajú politické myšlienky politickej strany alebo politického hnutia, zákaz stať sa členmi tejto strany alebo tohto hnutia síce neznemožňuje ich zaradenie na kandidátnu listinu politickej strany alebo politického hnutia, ale prinajmenšom ho komplikuje, keďže v zásade sú to členovia politickej strany alebo politického hnutia, ktorí si vyberajú kandidátov, ktorí budú zaradení na ich listinu, ako aj miesto, ktoré na týchto listinách obsadia, čo môže mať vplyv na ich šance byť zvolení.
141    Táto okolnosť stavia občanov Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, do menej priaznivej situácie než českých štátnych príslušníkov, ktorí sú členmi politickej strany alebo politického hnutia v tomto členskom štáte, pokiaľ ide o možnosť kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu na kandidátnej listine takejto politickej strany alebo takéhoto politického hnutia alebo ich koalície.
142    Na druhej strane skutočnosť, že českí štátni príslušníci sa môžu rozhodnúť byť kandidátmi buď ako členovia politickej strany alebo politického hnutia, alebo ako nezávislí kandidáti, zatiaľ čo občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, majú len túto poslednú uvedenú možnosť, preukazuje, ako uviedol generálny advokát v bode 109 svojich návrhov, že títo občania Únie nemôžu uplatniť svoje právo byť volení v týchto voľbách za rovnakých podmienok ako českí štátni príslušníci.
143    Rozdielne zaobchádzanie stanovené v § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach vedie teda k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, nemajú rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú štátni príslušníci tohto členského štátu na účely skutočného výkonu svojho práva byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu.
144    Česká republika však tvrdí, že kandidáti bez politickej príslušnosti sú početní, nie sú znevýhodnení a že členstvo v politickej strane alebo v politickom hnutí nemá vplyv na šance kandidátov byť zvolení, keďže tie sú dané ich činnosťou a osobnosťou. Štatistické údaje predložené týmto členským štátom tak potvrdzujú absenciu negatívneho vplyvu predmetnej právnej úpravy na občanov Únie, ktorí majú bydlisko v uvedenom členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, a chceli by kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu.
145    Štatistické údaje, ktoré odrážajú podiel nezávislých kandidátov vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu vo všeobecnosti, pritom nemôžu spochybniť konštatovanie uvedené v bode 143 tohto rozsudku, podľa ktorého rozdielne zaobchádzanie zavedené českou právnou úpravou, ktorej sa týka žaloba Komisie, vedie teda k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, nemajú rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú štátni príslušníci tohto členského štátu na účely skutočného výkonu svojho práva byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu.
146    Je pravda, že tieto údaje umožňujú konštatovať, že pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu, väčšina kandidátov a zvolených zástupcov bola členmi politickej strany alebo politického hnutia, hoci nezanedbateľná časť kandidátov a zvolených zástupcov v týchto voľbách kandidovala v postavení nezávislých kandidátov. Navyše, pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí, z uvedených údajov možno vyvodiť, že počas štyroch volieb, na ktoré sa vzťahujú, bol podiel kandidátov a zvolených zástupcov, ktorí boli členmi politických strán, menší ako podiel nezávislých kandidátov a zvolených zástupcov.
147    Ako však tvrdí Komisia, tieto konštatovania neumožňujú vyvodiť žiadny rozhodujúci záver, pokiaľ ide o osobitnú situáciu občanov Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, v súvislosti so skutočným výkonom ich práva byť volení do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu.
148    Na jednej strane títo občania vo všeobecnosti požívajú menšiu všeobecnú známosť ako štátni príslušníci členského štátu, v ktorom majú bydlisko, a v porovnaní s týmito štátnymi príslušníkmi môžu mať tak väčší záujem na využívaní štruktúry a dobrého mena strany, aby sa stali známejšími a zvýšili svoje šance na zvolenie. Na druhej strane štatistiky predložené Českou republikou neuvádzajú žiadne porovnanie medzi občanmi Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, a štátnymi príslušníkmi tohto členského štátu, pokiaľ ide o ich šance na prijatie ako nezávislých kandidátov na kandidátnych listinách predložených politickou stranou alebo politickým hnutím.
149    Pokiaľ ide o tvrdenia zamerané na relativizovanie záujmu kandidovať na kandidátnej listine politickej strany alebo politického hnutia vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, vzhľadom na pravidlá volieb, ktoré umožňujú voličom hlasovať za kandidátov na rôznych listinách, neumožňujú vyvodiť žiadny záver, pokiaľ ide o prístup občanov Únie s bydliskom v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, ku kandidatúre na kandidátnej listine navrhnutej politickou stranou alebo politickým hnutím.
150    Okrem toho, ako uviedol generálny advokát v bode 111 svojich návrhov, Komisia bez toho, aby jej v tomto bode Česká republika odporovala, správne tvrdí, že prístup k nezávislej kandidatúre podlieha zákonnej povinnosti predložiť petíciu podpísanú voličmi, pričom počet podpisov je určený veľkosťou obce, v ktorej kandidát kandiduje, zatiaľ čo kandidáti politických strán alebo politických hnutí takejto povinnosti nepodliehajú.
151    Napokon, hoci účinok, ktorý u voličov vyvoláva osobnosť kandidátov vo voľbách a ich činnosti, nemožno podceňovať, ich členstvo v politickej strane alebo politickom hnutí, ktoré sa v podstate snažia dosiahnuť priaznivý volebný výsledok pre svojich kandidátov a ktorých organizačné štruktúry, ako aj ľudské, administratívne a finančné zdroje sú určené na sledovanie tohto cieľa, môže podporiť ich zvolenie.
152    Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že rozdielne zaobchádzanie zavedené § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach vedie k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, nemajú rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú štátni príslušníci tohto členského štátu na účely skutočného výkonu svojho práva byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu, a teda predstavuje rozdielne zaobchádzanie, ktoré článok 22 ZFEÚ v zásade zakazuje.
–       O rešpektovaní národnej identity
153    Treba tiež preskúmať tvrdenia Českej republiky, podľa ktorých § 1 a § 2 ods. 3 zákona o politických stranách a politických hnutiach majú za cieľ zabezpečiť ochranu politického a ústavného systému na celoštátnej úrovni, a teda zaručujú rešpektovanie národnej identity v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ tým, že právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia vyhradzujú len českým občanom v rozsahu, v akom treba politické strany a politické hnutia považovať za „kľúčovú platformu“ politickej činnosti na celoštátnej úrovni.
154    V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že usporiadanie politického života na celoštátnej úrovni, ku ktorému prispievajú politické strany a politické hnutia, je súčasťou národnej identity v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ.
155    Po druhé, keďže sa právo voliť a byť volený priznané občanom Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, na základe článku 22 ZFEÚ týka volieb do orgánov samosprávy obcí a volieb do Európskeho parlamentu v uvedenom členskom štáte, z tohto ustanovenia nevyplýva ani povinnosť tohto členského štátu priznať týmto občanom právo voliť a byť volení v celoštátnych voľbách, ani zákaz pre tento členský štát prijať osobitné pravidlá týkajúce sa prijímania rozhodnutí v rámci politickej strany alebo politického hnutia, pokiaľ ide o navrhovanie kandidátov v celoštátnych voľbách, ktoré by vylučovali účasť členov strany alebo hnutia, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi uvedeného štátu, na takomto rozhodovaní.
156    Tvrdenie Českej republiky, že obmedzenie činnosti alebo účasti občanov Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, na aspekty súvisiace výlučne s voľbami do orgánov samosprávy obcí alebo do Európskeho parlamentu neprichádzalo do úvahy, keďže takáto právna úprava by bola v rozpore so základnou zásadou rovnosti zaobchádzania s členmi politickej strany alebo politického hnutia, nemožno prijať.
157    Z článku 22 ZFEÚ totiž vyplýva, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Českej republike bez toho, aby boli jej štátnymi príslušníkmi, sa nenachádzajú v situácii, ktorá je porovnateľná so situáciou štátnych príslušníkov tohto členského štátu, pokiaľ ide o výkon práva voliť a byť volený v celoštátnych voľbách, čo môže v tejto súvislosti odôvodniť rozdielne zaobchádzanie s prvými uvedenými v porovnaní s druhými uvedenými.
158    Po tretie článok 4 ods. 2 ZEÚ treba vykladať s prihliadnutím na ustanovenia rovnakej právnej sily, najmä články 2 a 10 ZEÚ, a nemôže zbaviť členské štáty povinnosti dodržiavať požiadavky, ktoré z nich vyplývajú [pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 72].
159    V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada demokracie a zásada rovnosti zaobchádzania predstavujú hodnoty, na ktorých je Únia založená v súlade s článkom 2 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 94).
160    Článok 2 ZEÚ nevyjadruje len smerovanie alebo úmysly politickej povahy, ale obsahuje hodnoty, ktoré sú súčasťou samotnej identity Únie ako spoločného právneho poriadku a ktoré sú konkretizované v zásadách obsahujúcich právne záväzné povinnosti pre členské štáty (rozsudky zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 232, ako aj zo 16. februára 2022, Poľsko/Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 264).
161    Okrem toho, ako vyplýva z bodu 114 tohto rozsudku, podľa článku 10 ods. 1 ZEÚ je fungovanie Únie založené na zastupiteľskej demokracii, ktorá konkretizuje hodnotu demokracie uvedenú v článku 2 ZEÚ (rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 63 a citovaná judikatúra).
162    Článok 22 ZFEÚ tým, že občanom Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, zaručuje právo voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu v uvedenom členskom štáte, a to za rovnakých podmienok ako štátnym príslušníkom tohto štátu, konkretizuje zásadu demokracie a zároveň – ako bolo uvedené v bode 97 tohto rozsudku – zásadu rovnosti zaobchádzania s občanmi Únie, pričom tieto zásady sú súčasťou spoločnej identity a hodnôt Únie, ku ktorým pristupujú členské štáty a ktorých dodržiavanie musia zabezpečiť na svojom území.
163    V dôsledku toho umožniť takýmto občanom Únie stať sa členmi politickej strany alebo politického hnutia v členskom štáte ich bydliska na účely úplného vykonania zásad demokracie a rovnosti zaobchádzania nemožno považovať za ohrozenie národnej identity tohto členského štátu.
164    Vzhľadom na uvedené úvahy treba konštatovať, že Česká republika si tým, že občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko v Českej republike, odoprela právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
O trovách
165    Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Česká republika nemala v rámci tejto žaloby úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania vynaložené Komisiou v súlade s jej návrhmi.
166    Podľa článku 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Poľská republika preto znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.      Česká republika si tým, že občanom Únie, ktorí nie sú českými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko v Českej republike, odoprela právo stať sa členom politickej strany alebo politického hnutia, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
2.      Česká republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.
3.      Poľská republika znáša svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
*      Jazyk konania: čeština.