61980C0272
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS
VAN 14 OKTOBER 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
De onderhavige prejudiciële procedure, die wederom de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag betreft, vloeit voort uit een in Nederland ingestelde strafvervolging tegen een importeur van Franse bestrijdingsmiddelen, de Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten.
I —
a)
Deze vennootschap wordt ten laste gelegd dat zij in februari 1978 een bestrijdingsmiddel, genaamd Fumicot Fumispore, heeft verkocht aan een bedrijf te Groningen dat het heeft gebruikt voor het desinfecteren van zijn suikersilo. Dit produkt heeft ten doel, schimmelsporen in de atmosfeer van produktie- en opslagruimten van levensmiddelen te vernietigen en wordt voornamelijk aangewend in melkfabrieken, kaasmakerijen en bakkerijen.
Voor het bestrijdingsmiddel is in Frankrijk, alwaar het wordt gefabriceerd, de toelating verkregen díe overeenkomstig de geldende wetgeving is vereist voor het gebruik van dit soort produkten (wet nr. 525 van 2 november 1943, gewijzigd, inzake de organisatie van de controle van bestrijdingsmiddelen voor gebruik in de landbouw met toepassingsvoorschriften).
Volgens de verklaringen van de raadslieden van verdachte in het hoofdgeding voor de Nederlandse rechterlijke instanties is het ook toegelaten in Italië, Zwitserland, de Bondsrepubliek Duitsland en België.
In Nederland werd tegen de importeurs daarentegen een strafvervolging ingesteld omdat de verpakking van het gebruikte bestrijdingsmiddel niet het nummer van toelating vermeldde zoals voorgeschreven in artikel 2, lid 1, van de Nederlandse Bestrijdingsmiddelenwet van 12 juli 1962. Deze bepaling luidt: „het is verboden een bestrijdingsmiddel te verkopen, voorhanden of in voorraad te hebben of te gebruiken waarvan niet blijkt, dat het ingevolge deze wet is toegelaten”. Ingevolge artikel 2, lid 2, geldt een bestrijdingsmiddel als toegelaten wanneer de naam van het toegelaten middel en het nummer van toelating op de verpakking zijn vermeld. Op overtreding van dit voorschrift zijn strafsancties gesteld ingevolge de Wet op de Economische Delicten van 22 juni 1950.
Zoals de Nederlandse regering heeft aangegeven is de wet van 1962 ingevoerd ten einde de volksgezondheid, die door het gebruik van dergelijke middelen direct of indirect kan worden bedreigd, te beschermen. De directe bedreiging komt met name voort uit een gebrekkige opslag of een onvoorzichtige behandeling. De bedreiging is indirect — en het betreft dan vooral langzaam afbrekende stoffen — wanneer als gevolg van een wijdverbreid gebruik dier middelen voor planten die rechtstreeks door de mens of door eetbare dieren worden genuttigd, de concentratie aan het eind van een voedselketen zo hoog wordt, dat daaruit een wezenlijk gevaar voor de mens ontstaat. Wegens de ernst van deze gevaren hebben de Nederlandse autoriteiten gekozen voor een streng systeem waarbij het gebruik van bestrijdingsmiddelen principieel wordt verboden, behoudens toelating vooraf.
De toelating wordt door de minister van Landbouw en Visserij of de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne verleend, indien het bestrijdingsmiddel voldoet aan de vereisten van artikel 3 van de wet, zoals gepreciseerd in de Bestrijdingsmiddelenbeschikking van 4 augustus 1964. Artikel 3, lid 1, bepaalt dat een bestrijdingsmiddel slechts wordt toegelaten, indien:
a)
het gehalte aan werkzame stof of stoffen en de verdere samenstelling, de kleur, vorm, afwerking, verpakking en aanduidingen daarop, voldoen aan de bij ministeriële beschikking gegeven voorschriften;
b)
op grond van voorafgaande onderzoekingen met redelijke zekerheid mag worden aangenomen, dat het middel deugdelijk is voor het doel waarvoor het is bestemd en dat door gebruik van het middel overeenkomstig zijn bestemming en toepassing geen schadelijke nevenwerkingen zullen optreden;
c)
het gehalte van de werkzame stof of stoffen niet hoger is dan voor het beoogde doel vereist is.
Uit artikel 5 van de wet blijkt dat deze toelating geenszins absoluut is. Enerzijds beperkt artikel 5, lid 1, de geldigheidsduur van de toelating tot ten hoogste tien jaar. Anderzijds stelt lid 2 de minister in staat bij de toelating verschillende voorschriften te geven omtrent de doeleinden waarvoor het middel uitsluitend dat wel niet gebruikt mag worden, omtrent de tijden en plaatsen waarop, de klimatologische omstandigheden waaronder, de doseringen waarin, de wijze waarop en de technische hulpmiddelen waarmede het middel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden, alsmede op de bij het gebruik in acht te nemen veiligheidstermijnen. Voorts kan de minister nadere voorschriften geven omtrent de samenstelling, kleur, vorm, afwerking, de verpakking en aanduidingen en vermeldingen daarop (artikel 5, lid 3). Tenslotte kan worden bepaald dat het bestrijdingsmiddel uitsluitend mag worden afgeleverd aan en gebruikt door personen of rechtspersonen, behorende tot een daarbij aangewezen categorie (artikel 5, lid 4).
Krachtens artikel 14 van de Bestrijdingsmiddelenbeschikking van 4 augustus 1964 — die ten tijde van de litigieuze feiten van kracht was — wordt de beslissing van de minister voorbereid door een Commissie voor Fytofarmacie. De procedure ter verkrijging van toelating van een middel werd eveneens geregeld in deze beschikking, die thans is vervangen door de Beschikking toelating bestrijdingsmiddelen van 28 november 1980 die volgens verdachte in het hoofdgeding het voordien bestaande systeem niet wezenlijk heeft gewijzigd. Toch moet ik wijzen op een verschil wat betreft de kosten die in het kader van het onderzoek van de aanvraag zijn verschuldigd. Wel wordt zowel in het huidige als in het vroegere systeem een aanvraag eerst in behandeling genomen wanneer een vast bedrag van HFL 250 is betaald, doch de beschikking van 1964 bepaalde expressis verbis (artikel 15, lid 2, sub b) dat de kosten voor onderzoekingen die de Commissie nodig acht om advies te kunnen uitbrengen ten laste van de aanvrager komen, terwijl de tekst van 1980 op dit punt zwijgt.
b)
In casu blijkt uit de stukken dat de in het hoofdgeding verdachte vennootschap haar aanvraag om toelating van Fumicot Fumispore op 3 mei 1967 bij de Commissie voor Fytofarmacie heeft ingediend. Deze achtte de verstrekte gegevens volstrekt onvoldoende om te beoordelen of het produkt voldeed aan de voorschriften van de wet; bijgevolg bracht zij de vennootschap in contact met het Centraal Instituut voor Voedingsonderzoek TNO om de noodzakelijk geachte analyses te laten verrichten. Vervolgens lijkt volgens de gegevens van het dossier een lange tijdsspanne te beginnen waarin — deze beeldspraak zij mij veroorloofd — de commissie en de vennootschap kat en muis hebben gespeeld, waarbij de commissie de vennootschap verzocht haar gegevens te verstrekken die na ontvangst niet leken. overeen te komen met wat zij had gevraagd. Volgens de verklaringen van de secretaris van de Commissie voor Fytofarmacie waarnaar de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft verwezen, waren deze gegevens in het algemeen achterhaald en betroffen zij bovendien voornamelijk het gebruik van de werkzame stof als geneesmiddel en niet als bestrijdingsmiddel.
Daarom deelde de commissie de vennootschap krachtens artikel 16, lid 1, van de Bestrijdingsmiddelenbeschikking bij brief van 6 september 1974 mede, dat haar aanvrage tot toelating was geschorst.
Deze schorsing maakte blijkbaar geen einde aan de poging van de vennootschap om toelating te verkrijgen tot verhandeling van zijn produkt. Het dossier bevat namelijk een brief van het Instituut TNO van 11 april 1975 waarop de vennootschap zich beroept om te wijzen op de door haar exorbitant geachte kosten en de door haar buitensporig gevonden duur van de vereiste analyses. Volgens de vennootschap — die dit bedrag afleidt uit het in de brief aangegeven hogere bedrag, dat echter voor twee van haar produkten gold — zouden de kosten voor deze onderzoekingen bij Fumicot Fumispore HFL 150000 tot 200000 bedragen hebben, terwijl de verwachte omzet HFL 10000 per jaar beliep. Dezelfde brief vermeldt bovendien dat het onderzoek van de werkzame stof van Fumispore ten minste 6 maanden en een — ongetwijfeld ook noodzakelijk — toxiciteitsonderzoek met ratten meer dan twee jaar zou duren.
Dit verklaart wellicht waarom de in het hoofdgeding verdachte vennootschap haar contacten met de instanties belast met de behandeling van haar aanvraag tot toelating van Fumicot Fumispore niet heeft aangehouden. Doch zulks belette de vennootschap blijkbaar niet Fumicot Fumispore te verkopen zoals de litigieuze feiten aantonen.
c)
De op basis van deze feiten aanhangig gemaakte strafzaak leidde tot een op 4 december 1979 door de economische politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam gewezen vonnis, waarbij de vennootschap werd veroordeeld tot een geldboete van HFL 1000. De rechter was dus niet overtuigd door de stelling van de raadsvrouwe van verdachte dat de te laste gelegde feiten niet als strafbare feiten konden worden beschouwd, omdat zij inbreuk maakten op een wet die zelf met artikel 30 EEG-Verdrag onverenigbaar was.
Tot staving van zijn beslissing beriep hij zich op artikel 36 van het Verdrag, krachtens hetwelk artikel 30 geen beletsel vormt voor invoerbeperkingen wanneer deze, zoals in casu, zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Hieraan voegde hij toe dat „verschillen tussen de Lid-Staten in zulke ... beperkingen dienen te worden opgeheven door aanpassing van de wetgevingen als bedoeld in artikel 100 van het EEG-Verdrag”.
De verdachte vennootschap ging, evenals trouwens het openbaar ministerie, van dit vonnis in hoger beroep bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Ook daar verdedigde zij zich met een beroep op het gemeenschapsrecht. Zonder de te laste gelegde feiten te betwisten herhaalde zij de stelling die zij reeds in eerste instantie had verdedigd, namelijk dat artikel 2 van de Bestrijdingsmiddelenwet een door artikel 30 verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormde, die niet aan de noodzakelijke voorwaarden voldeed om van dit verbod te worden vrijgesteld. Wat dit laatste punt betreft heeft verdachte, die uitdrukkelijk steun zoekt bij 's Hofs arrest van 20 februari 1979 (zaak 120/78, Rewe-Zentral, de zogenaamde „Cassis de Dijon”-zaak, Jurispr. 1978, blz. 649) verscheidene argumenten aangevoerd. In de eerste plaats heeft zij erop gewezen dat het produkt in kwestie niet zo maar een in Frankrijk rechtmatig in de handel gebracht produkt is, maar een produkt dat in Frankrijk is toegelaten nadat uit een onderzoek aldaar is gebleken dat het voldoet aan Franse wetgeving welke, evenals de Nederlandse wetgeving en met dezelfde strengheid de volksgezondheid beoogt te beschermen. Bovendien is de Nederlandse regeling volgens haar niet noodzakelijk om te voldoen aan een dwingende eis en vormt zij niet het meest passende middel, dat tevens het handelsverkeer het minst belemmert. In dit verband wijst zij met name op de onevenredigheid tussen de met het produkt in Nederland te behalen omzet en de kosten van het onderzoek dat noodzakelijk is om het gebruik van het produkt toe te laten, die 6 tot 8 maal zo hoog zouden zijn. Dit standpunt verdedigt zij ook in haar ingediende opmerkingen.
Het Gerechtshof te 's-Gravenhage was van oordeel dat dit betoog een probleem betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht deed rijzen. Het heeft u bijgevolg verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vraag:
„Is het systeem van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 verenigbaar met artikel 30 van het EEG-Verdrag, voor zover die Wet verbiedt het vrij in het Nederlands handelsverkeer brengen van een produkt afkomstig uit een andere Lid-Staat alwaar dat produkt rechtmatig in de handel is gebracht en aldaar voldoet aan die wettelijke vereisten welke dezelfde dwingende eisen van volksgezondheid beschermen als de Bestrijdingsmiddelenwet 1962?”
II —
In deze formulering mag de vraag niet door u worden beantwoord, omdat „het Hof — anders dan bij een beroep ex artikel 1969 het geval ist — op grond van artikel 177 het Verdrag niet op een concreet geval kan toepassen, noch kan beslissen over vragen betreffende de overeenstemming van interne rechtsvoorschriften met het Verdrag” (arrest van 15 juli 1964 in zaak 6/64, Costa t. ENEL, Jurispr. 1964, blz. 1199; 1217). In een dergelijk geval kent u zichzelf evenwel het recht toe „wanneer de uitspraak van de nationale rechter onduidelijk is geformuleerd, ... daarvan alleen die vragen te behandelen, welke de uitlegging van het Verdrag betreffen” (zelfde arrest, Jurispr. 1964, blz. 1217). De vraag waarmee het Gerechtshof te 's-Gravenhage zich tot u heeft gewend, moet volgens mij aldus worden verstaan dat zij ertoe strekt dat u de interpretatiegegevens van het gemeenschapsrecht zult aanreiken die het Gerechtshof in staat zullen stellen te beoordelen of een nationale wettelijke regeling als de onderhavige een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt, welke in beginsel door artikel 30 van het Verdrag is verboden, en zo ja, of zij krachtens artikel 36 EEG-Verdrag van dit verbod kan worden vrijgesteld.
Alvorens een antwoord op deze beide vragen voor te stellen, wil ik eraan herinneren dat er nog geen gemeenschappelijke regeling bestaat inzake de produktie en de verhandeling van bestrijdingsmiddelen. Ten tijde van de litigieuze feiten bestond er zelfs geen tekst die specifiek op deze produkten betrekking had. Sinds 1 januari 1981 geldt evenwel richtlijn nr. 79/117 van de Raad van 21 december 1978, houdende verbod van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen bevattende bepaalde actieve stoffen, maar de werkzame stof van het onderhavige produkt wordt daarin niet vermeld. Er bestaat eveneens een voorstel voor een richtlijn betreffende het in het verkeer brengen van tot de EEG goedgekeurde bestrijdingsmiddelen, dat de Commissie in 1976 aan de Raad heeft voorgelegd. Volgens dit voorstel zal voor bestrijdingsmiddelen een „EEG-goedkeuring” worden ingevoerd, waarmee de goedgekeurde produkten vrij in de Gemeenschap in het verkeer kunnen worden gebracht. Men heeft echter verklaard dat het onderzoek van dit voorstel aan de Raad traag verloopt en moeilijkheden oplevert.
Voorts zijn in het kader van de werkzaamheden van de Raad van Europa, raadgevingen eņ aanbevelingen bekend gemaakt ten behoeve van nationale en andere autoriteiten alsmede voor de bij de toelating van bestrijdingsmiddelen, al dan niet voor landbouwgebruik, betrokken fabrikanten die gedetailleerde vereisten voor toelating van bestrijdingsmiddelen bevatten. Deze aanbevelingen zijn een uitvloeisel van het „Partial Agreement in the social and public health field” van 1959, waaraan alle Lid-Staten behalve Griekenland deelnemen. De vertegenwoordiger van de Nederlandse regering heeft ter terechtzitting verklaard dat de in de verschillende Lid-Staten voor de toelating van bestrijdingsmiddelen gestelde vereisten- door deze werkzaamheden vergelijkbaar zijn geworden, hetgeen de toelating in een staat van een in een andere staat vervaardigd bestrijdingsmiddel vergemakkelijkt heeft.
III —
a)
Zoals duidelijk uit uw rechtspraak blijkt laat dit ontbreken van een gemeenschappelijke regeling de Lid-Staten echter elke bevoegdheid om „ieder op zijn eigen grondgebied, voor al hetgeen de produktie, de verhandeling en de consumptie [van bestrijdingsmiddelen] raakt, een regeling te treffen, met dien verstande evenwel dat deze regeling de intracommunautaire handel niet al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel mag belemmeren” (arrest Rewe, reeds genoemd, overweging 8, Jurispr. 1979, blz. 662; arrest van 26 juni 1980, zaak 788/79, Gilli en Andres, overweging 5, Jurispr. 1980, blz. 2078; arrest van 19 februari 1981, zaak 130/80, Kelderman, nog niet gepubliceerd; arrest van 17 juni 1981, zaak 113/80, Commissie t. Ierland, overweging 10, nog niet gepubliceerd).
Met deze laatste zinsnede heeft het Hof te kennen willen geven dat, althans voor zover het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed, de vrijheid der Lid-Staten om hun wetgeving als zodanig te handhaven, te wijzigen of een nieuwe wetgeving in te voeren wanneer zij die niet hebben, zelfs bij ontbreken van regels van afgeleid gemeenschapsrecht beperkt is door regels van het oorspronkelijke recht. Deze gedachte is door advocaat-generaal Capotorti ontwikkeld in zijn conclusie in de zaak 132/80, United Foods, van 25 februari 1981: „ten slotte moet de idee worden verworpen dat de Lid-Staten vrijelijk kunnen voortgaan met de toepassing van hun eigen wetgeving, ter zake van de voorwaarden van de verhandeling van produkten die in andere Lid-Staten rechtmatig in het verkeer zijn gebracht, zolang de Gemeenschap de verschillende nationale wettelijke regelingen in elke sector nog niet heeft geharmoniseerd. In het arrest van uw Hof van 5 april 1979 in de zaak 148/78, Ratti (Jv rispr. 1979, blz. 1629) werd overwogen dat, wanneer communautaire richtlijnen de harmonisatie voorschrijven van maatregelen die noodzakelijk zijn om de bescherming van de gezondheid te waarborgen en communautaire procedures in te stellen voor het toezicht op de naleving ervan ‚een beroep op artikel 36 niet meer is gerechtvaardigd, aangezien de uitvoering van de geëigende controles en het treffen van de beschermingsmaatregelen voortaan binnen het kader van de harmonisatierichtlijn moet geschieden’ (rechtsoverweging 36)”. Doch dit neemt niet weg dat wanneer er, zoals in casu, geen richtlijn tot harmonisatie van de verschillende nationale wetgevingen bestaat, deze laatste verenigbaar moeten zijn met de relevante bepalingen van de Verdragen zelf.
Het is derhalve niet juist om, zoals de Arrondissementsrechtbank Rotterdam heeft gedaan, te zeggen dat alleen een aanpassing van de wettelijke bepalingen in de zin van artikel 100 EEG-Verdrag de verschillen tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten kan opheffen, met inbegrip van die welke de voorwaarden voor import van een produkt uit een andere Lid-Staat betreffen. Zoals wij hebben gezien zijn nationale wettelijke regelingen, voor zover zij maatregelen van gelijke werking als bij artikel 30 verboden kwantitatieve invoerbeperkingen vormen en niet door artikel 36 van dit verbod zijn vrijgesteld, in strijd met het gemeenschapsrecht. Daar voorts krachtens artikel 5 van het Verdrag de Lid-Staten „alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag ... voortvloeiende verplichtingen te verzeke-ren” moeten treffen, kan men zich indenken dat er althans na verloop van tijd slechts wettelijke regelingen mogen bestaan die niet indruisen tegen de artikelen 30 en 36, hetgeen reeds een eerste, niet te verwaarlozen stap in de richting van harmonisatie zou zijn.
b)
Artikel 30 EEG-Verdrag verbiedt onder meer maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de Lid-Staten, welke maatregelen in een thans klassieke rechtspraak van het Hof worden omschreven als „iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren” (arresten van 11 juli 1974, zaak 874, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 851, overweging 5; 13 maart 1979, zaak 119/78, Peureux, Jurispr. 1979, blz. 985, overweging 22; 17 juni 1981, zaak 113/80, Commissie t. Ierland, overweging 9; opgemerkt zij dat overweging 8 van het arrest van 26 februari 1980, zaak 94/79, Vriend, Jurispr. 1980, blz. 339, de uitdrukking „elke handelsregeling” vervangt door de ruimere uitdrukking „elke nationale rege-ling”.
De zeer ruime strekking van deze definitie wordt gerechtvaardigd door het belang van het vrije verkeer van goederen, „dat als een van de fundamentele regels der gemeenschap is te beschouwen” (onder meer overweging 14 van het arrest Rewe van 20 februari 1979, reeds genoemd, Jurispr. 1979, blz. 664) en zelfs als haar voornaamste grondslag, zoals de plaats in het Verdrag aantoont (titel 1 van het tweede deel, getiteld „De grondslagen van de Gemeenschap”).
Geen der partijen die in de onderhavige procedure zijn opgetreden heeft kritiek op deze definitie; geen van hen betwist de fundamentele plaats van het vrije verkeer van goederen in het stelsel van het EEG-Verdrag. Allen erkennen dat men er bij de beslechting van een geschil als het onderhavige voor moet zorgen, de toepassing ervan zoveel mogelijk te waarborgen.
Indien men in casu het Nederlandse systeem vergelijkt met de definitie die u van maatregelen van gelijke werking hebt gegeven, moet men wel tot de conclusie komen „dat een nationaal toelatingsbeleid voor nationale en ingevoerde bestrijdingsmiddelen als voorwaarde voor de verhandeling en het gebruik in een Lid-Staat langs indirecte weg de invoer van in andere Lid-Staten al dan niet toegelaten bestrijdingsmiddelen belemmert”, zoals de Nederlandse regering zelf heeft toegegeven.
c)
Toch hebben de verschillende partijen allemaal — zij het de Commissie in mindere mate — de nadruk gelegd op artikel 36 EEG-Verdrag als uitzonderingsbepaling van artikel 30 en waren zij van mening dat de voorwaarden voor toepassing van dat artikel in casu vervuld waren — naar de mening van de Staten — of konden zijn — volgens de Commissie.
Van de in artikel 36 genoemde overwegingen die voorrang kunnen hebben op het vrije verkeer van goederen, is de bescherming van de volksgezondheid naar hun eenstemmig oordeel relevant. Welnu, het Hof heeft in zijn arrest van 20 mei 1976 (zaak 104/75, de Peijper, overweging 15, Jurispr. 1976, blz. 635) overwogen dat „onder de in artikel 36 beschermde goederen of belangen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen en dat het aan de Lid-Staten staat om binnen de door het Verdrag gestelde grenzen te beslissen over de mate waarin zij de bescherming daarvan willen waarborgen, met name over de ernst van de te verrichten controles”. Hieruit volgt dat de beslissing van het Hof in zijn arrest van 7 april jl. ter zake van de invoer van verse vis, (zaak 132/80, United Foods e. a., overweging 25) mutatis mutandis voor de onderhavige zaak geldt: „daar de uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigde handelsbeperkingen uitdrukkelijk worden toegelaten in artikel 36 EEG-Verdrag en de Gemeenschap nog niet over gemeenschappelijke of geharmoniseerde voorschriften op dit gebied beschikt, kan men de toepassing” op uit andere Lid-Staten ingevoerde bestrijdingsmiddelen van een toelatingsprocedure voorafgaand aan de verhandeling dier middelen „niet principieel als een door het Verdrag verboden maatregel beschouwen”.
De verschillende regeringen die opmerkingen hebben gemaakt, gaven van dezelfde opvatting blijk, toen zij de nadruk legden op de verantwoordelijkheid van de Staten inzake de bescherming van de volksgezondheid op hun grondgebied, welke verantwoordelijkheid de grondslag vormt voor hun recht — en zelfs hun plicht — een regeling vast te stellen voor al hetgeen de verhandeling en het gebruik van bestrijdingsmiddelen raakt, zolang communautaire regelingen op dit gebied ontbreken. De Britse, Italiaanse, Nederlandse en Deense regering voegden hieraan toe dat de belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer als gevolg van dispariteiten van de verschillende nationale wettelijke regelingen, moeten worden aanvaard wanneer is voldaan aan de in artikel 36 EEG-Verdrag gestelde vereisten. De Nederlandse regering heeft het systeem van artikel 36 samengevat met de opmerking dat deze bepaling de nationale maatregelen geoorloofd maakt naar gemeenschapsrecht „op voorwaarde echter dat deze nationale maatregelen gerechtvaardigd en in hun uitwerking niet onredelijk zijn”.
d)
In feite zijn de grenzen voor toepassing van artikel 36 welke in die bepaling zelf worden gesteld, enger dat de geciteerde formule doet veronderstellen. Afgezien van het feit dat de nationale maatregel „gerechtvaardigd” moet zijn om een van de in de eerste zin van artikel 36 genoemde redenen, zijn deze grenzen vervat in de tweede zin van dat artikel, die bepaalt: „deze verboden of beperkingen (van invoer, uitvoer of doorvoer als gevolg van nationale regelingen) mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen”. Derhalve laat de vaststelling dat de betrokken regeling in beginsel onder de uitzondering van artikel 36 valt, de vraag open of de modaliteiten van deze regeling eventueel een middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten luinen vormen, waardoor aan deze regeling de rechtvaardiging in de zin van dat artikel ontvalt (in dezelfde zin overweging 26 van het arrest United Foods, reeds genoemd).
De controle van deze modaliteiten moet des te strenger zijn omdat volgens vaste rechtspraak artikel 36 „als uitzondering op de fundamentele regel van de afschaffing van alle belemmeringen van het vrije verkeer van goederen tussen de Lid-Staten eng moet worden uitgelegd” (arrest van 25 januari 1975, zaak 46/76, Bauhuis, overweging 12, Jurispr. 1977, blz. 15; deze overweging is herhaald in het
arrest van 17 juni 1981, zaak 113/80, Commissie t. Ierland, reeds genoemd, overweging 7; zie ook de conclusie van advocaat-generaal Warner in zaak 34/79 Henn en Darby, Jurispr. 1979, blz. 3825).
Van de uitlegging die moet worden gegeven aan de modaliteiten van de Nederlandse regeling inzake bestrijdingsmiddelen hangt derhalve het aan de verwijzende rechter te geven antwoord en uiteindelijk de oplossing van het geschil af.
e)
Hier komt de verdeling van bevoegdheden tussen het Hof en de nationale rechter aan de orde.
Zich baserend op de in de stukken vermelde gegevens, om daarmee te antwoorden op de nauwkeurige vraag van de verwijzende rechter die alleen zijn nationale wetgeving op het oog heeft, maar ook rekening houdend met de draagwijdte van zijn antwoord dat wegens het abstracte karakter voor de wettelijke regelingen van alle Lid-Staten zal gelden, heeft het Hof tot taak, vast te stellen welke controlemodaliteiten laakbaar voorkomen met het oog op het gemeenschapsrecht.
Het staat daarentegen aan de nationale rechterlijke instanties om deze criteria in het licht van alle omstandigheden van het geval toe te passen en „daarbij dienen zij in aanmerking te nemen dat de nationale instantie die zich op artikel 36 EEG-Verdrag beroept, steeds moet aantonen dat de door haar opgelegde maatregelen aan deze criteria voldoen”, zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 8 november 1979 (zaak 251/78, Denkavit, overweging 24, Jurispr. 1979, blz. 3392).
IV —
a)
Alvorens deze modaliteiten te beoordelen dient mijns inziens in de eerste plaats te worden bedacht dat bestrijdingsmiddelen gevaarlijk kunnen zijn voor de volksgezondheid.
Het potentieel gevaarlijke karakter ervan komt overigens niet alleen voort uit hun intrinsieke kenmerken, maar moet ook worden beoordeeld aan de hand van het gebruik ervan. De voorwaarden waaronder eenzelfde produkt wordt gebruikt en dus ook de risico's die dat gebruik medebrengt verschillen noodzakelijkerwijze van Lid-Staat tot Lid-Staat. Zo heeft de Deense regering erop gewezen dat de behandelingstermijn, dat wil zeggen het minimum tijdverloop tussen de laatste behandeling met een bestrijdingsmiddel en de oogst, varieert naargelang van de groeisnelheid van de behandelde gewassen, en van de snelheid waarmee het gebruikte middel wordt afgebroken, welke wederom door onder meer de omgevingstemperatuur wordt beïnvloed. Volgens de Nederlandse regering vormen de verschillen in gebruik van eenzelfde produkt in de ene Lid-Staat of de andere trouwens een der oorzaken voor de trage vooruitgang van de onderhandelingen over de aanneming van het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de EEG-goedkeuring van bestrijdingsmiddelen, die ik in het begin van deze conclusie heb vermeld.
Om die reden zijn de partijen bij de procedure, waaronder de Commissie, van mening dat alleen via wetgeving, dat wil zeggen door het vaststellen van richtlijnen van de Raad, een werkelijk volledige harmonisatie bereikt kan worden.
Betekent dit dat het Hof bij ontbreken van een specifieke tekst niets in de hand heeft om te beoordelen of een nationale regeling of praktijk een ongeoorloofde belemmering van het handelsverkeer vormt? Ik denk van niet. Ik ben integendeel van mening dat het — zonder dat zulks de bevoegdheden van juristen en de gewoonlijk aan een rechterlijke instantie toegewezen rol te buiten gaat — niet alleen de bevoegdheid, maar zelfs de plicht heeft, de meest in het oog lopende beperkingen die het verschil in wetgeving meebrengt voor het vrije verkeer van goederen aan de kaak te stellen.
b)
Men kan immers niet uitsluiten dat bepaalde controlemodaliteiten worden geëist ten einde importen te ontmoedigen of te vertragen en niet omdat zij objectief noodzakelijk zijn. Wanneer een importeur te maken heeft met controles die hij nutteloos of buitensporig kostbaar acht, of die te veel tijd in beslag nemen, zal hij naar de rechter moeten kunnen stappen en betogen dat deze controles een willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel vormen, ook al wordt het voorgesteld alsof zij dienen ter bescherming van de gezondheid of het leven van personen, dieren of planten, om de te dezen meest toepasselijke redenen van artikel 36 te noemen.
Inzonderheid zou de Lid-Staat van invoer geen nieuwe controles kunnen eisen die identiek zijn aan die welke in de Lid-Staat van uitvoer zijn verricht. Een dergelijke eis zou niet gerechtvaardigd, dat wil zeggen, noodzakelijk kunnen worden geacht (arrest Denkavit, reeds genoemd, overweging 21, Jurispr. 1979, blz. 3391) om de volksgezondheid te beschermen.
Beziet men dit vereiste vanuit een ander oogpunt, dan zou men ook kunnen zeggen dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel waarmee, zoals de Britse regering heeft opgemerkt, misbruik van uit artikel 36 voortvloeiende rechten kan worden voorkomen.
Ondanks de verschillen tussen bepaalde kenmerken van de hierna genoemde zaken en de onderhavige zaak, meen ik dat deze conclusie ook de enige is die verenigbaar is met de beginselen welke uit 's Hofs rechtspraak voortvloeien. In we- zen volgt immers uit uw arrest van 20 mei 1976 (de Peijper, reeds genoemd, overweging 18, Jurispr. 1976, blz. 636) en vooral uit die van 8 november 1979 (Denkavit, reeds genoemd, overwegingen 22 en 23, Jurispr. 1979, blz. 3391 en 3392) en van 7 april 1981 (United Foods, reeds genoemd, overweging 29) dat een dubbele controle niet krachtens artikel 36 is toegelaten, wanneer de bescherming van de volksgezondheid kan worden gewaarborgd door middelen die het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap minder belemmeren.
c)
Maar in de Lid-Staat van oorsprong verrichte controles kunnen naar mijn mening slechts worden erkend, indien aan strikte voorwaarden is voldaan. Allereerst dient uiteraard aan de autoriteiten van de Staat van invoer het recht te worden gelaten, nieuwe controles te eisen, indien zij ook maar de geringste fraude bij de importeur vermoeden, bijvoorbeeld indien zij redenen hebben om aan te nemen dat de overgelegde documenten vervalst zijn. Er bestaan evenwel middelen om de gevaren van fraude tegen te gaan, zoals de Italiaanse wettelijke regeling kent. Artikel 32 van decreet nr. 1255 van de President van de Republiek van 3 augustus 1968, eist dat alle door de importeur verschafte toelichtingen ter verkrijging van de toelating om zijn produkten op Italiaans grondgebied te verhandelen, zijn voorzien van het visum van het consulaat ter plaatse van produktie.
Wil een dubbele controle strijdig met het gemeenschapsrecht kunnen worden geacht dan is het mijns inziens in de tweede plaats nodig dat de autoriteiten van het land van invoer er zeker van zijn dat het ingevoerde produkt op alle punten overeenkomt met dat wat de in het land van uitvoer vereiste controles heeft ondergaan. Deze eis houdt verband met het feit dat de wettelijke regelingen van alle Lid-Staten slechts de voor de binnenlandse markt bestemde produkten beheersen en derhalve niet noodzakelijkerwijze van toepassing zijn op uitgevoerde produkten, zonder dat onderscheid wordt gemaakt tussen exporten naar andere Lid-Staten en exporten naar derde landen.
Tenslotte zou de Lid-Staat van invoer aanvullingen moeten kunnen eisen op de analyses die in de Lid-Staat van uitvoer krachtens de aldaar geldende wettelijke regeling zijn verricht. Dergelijke specifieke analyses, om de door de Commissie gebruikte term te herhalen, zouden gerechtvaardigd zijn om rekening te houden met de gebruiksomstandigheden van het produkt op zijn grondgebied.
Ondanks de beperking tot indentieke controles, zou de erkenning van de gelijkwaardigheid tussen de vereisten van de verschillende nationale wettelijke regelingen door sommigen kunnen worden geacht te lastige problemen bij geschillen op te leveren: de vertegenwoordiger van de Deense regering heeft ter terechtzitting zijn bezorgdheid hierover uitgesproken. In deze opvatting zou het inzonderheid de bevoegdheid van een nationale rechter te buiten gaan om vast te stellen of de controles verricht op een produkt in de Lid-Staat waar het is gefabriceerd, identiek zijn met die welke vereist zijn ingevolge de wetgeving van het land waar de rechterlijke instantie zich bevindt. Eerlijk gezegd lijkt dit bezwaar mij niet gegrond: voor zover een nationale rechter meent, zelf niet het discriminerende karakter van de controles te kunnen beoordelen om met volledige kennis van zaken te beslissen, zou hij zich door een deskundigenbericht kunnen laten voorlichten, hetgeen geen onoverkomelijk probleem mag vormen, omdat de benoeming van een deskundige tot de alledaagse praktijk van een rechter behoort, ook wanneer een buitenlands element aan de orde is.
Tot de controlemodaliteiten waarvan men niet kan uitsluiten dat zij willekeurige discriminaties of verkapte handelsbeperkingen kunnen vormen, kunnen tenslotte ook behoren de benodigde tijdsduur om de analyses te verrichten en de kosten ervan. Wanneer het gaat om modaliteiten die zonder onderscheid op nationale en buitenlandse produkten van toepassing zijn, zou dit normaliter niet het geval mogen zijn; maar — zonder op lichtvaardige wijze ook maar de minste verdenking te willen uitspreken tegen de betrokken Nederlandse autoriteiten — men kan niet uitsluiten dat de nationale produkten bij een even moeilijke en kostbare analyse in feite worden bevoorrecht. Een dergelijk verschil veronderstelt wel een bepaalde kwade trouw zijdens de met de controle belaste autoriteiten, maar de ervaring inzake internationale economische betrekkingen — zelfs binnen de Gemeenschap — leert ons dat dergelijke praktijken kunnen bestaan. Ik wil hieraan toevoegen dat het uiteraard aan de nationale rechter staat om te onderzoeken of en in welke mate de modaliteiten van de controle van de bestrijdingsmiddelen in Nederland overeenkomen met de zojuist genoemde hypotheses.
Ik concludeer mitsdien dat u in antwoord op de door het Gerechtshof te 's-Gravenhage aan u gestelde vraag voor recht verklare:
„Bij ontbreken van gemeenschappelijke of geharmoniseerde voorschriften ter zake van het in de handel brengen van bestrijdingsmiddelen kan een nationale regeling die het in de handel brengen van deze middelen onderwerpt aan een voorafgaande toelating, in beginsel niet als een door het EEG-Verdrag verboden beperking worden beschouwd. Wel zijn als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen krachtens de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag te beschouwen alle toepassingsmodaliteiten die de vereisten van de bescherming van volksgezondheid te buiten gaan en als zodanig het intracommunautaire handelsverkeer kunnen afremmen of beperken”.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.