62017TJ0031
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)
z 22. novembra 2018 (
*1
)
„EPZF – Výdavky vylúčené z financovania – Osobitné opatrenia v prospech najvzdialenejších regiónov – Článok 12 písm. c) nariadenia (ES) č. 247/2006 – Technická pomoc – Kontrolné činnosti – Procesné záruky – Legitímna dôvera“
Vo veci T‑31/17,
Portugalská republika, v zastúpení: L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida a A. Tavares de Almeida, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: B. Rechena a A. Sauka, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh podaný na základe článku 263 ZFEÚ smerujúci k zrušeniu vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/2018 z 15. novembra 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 312, 2016, s. 26), v rozsahu, v akom v prípade Portugalskej republiky vylučuje z uvedeného financovania sumy vo výške 460202,73 eura a vo výške 200000 eur (rozpočtová položka 6701),
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora),
v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa) a C. Mac Eochaidh,
tajomník: I. Dragan, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 3. mája 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
V rámci programu osobitných alternatív pre odľahlosť a ostrovný charakter Madeiry a Azory (POSÉIMA) využívajú autonómne regióny Azory a Madeiry (Portugalsko) od roku 1992 osobitné opatrenia na podporu miestnej poľnohospodárskej výroby. Počnúc rozpočtovým rokom 2007 boli tieto opatrenia zoskupené do jedného podporného programu, ktorý bol vyhotovený v súlade s ustanoveniami článku 9 nariadenia Rady (ES) č. 247/2006 z 30. januára 2006 o osobitných opatreniach v oblasti poľnohospodárstva v najvzdialenejších regiónoch Únie (Ú. v. EÚ L 42, 2006, s. 1). Na tento účel Portugalská republika vypracovala návrh všeobecného programu, ktorý Európska komisia posúdila a schválila v súlade s článkom 24 ods. 1 a 2 toho istého nariadenia (ďalej len „všeobecný program“).
2
Dňa 30. septembra 2008 Portugalská republika predložila Komisii na základe článku 49 nariadenia Komisie (ES) č. 793/2006 z 12. apríla 2006, ktorým sa ustanovujú určité podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 247/2006 (Ú. v. EÚ L 145, 2006, s. 1), návrh zmeny všeobecného programu. Tento návrh, ktorý bol revidovaný 27. januára 2009, stanovoval v rámci podprogramu pre autonómny región Azory najmä zavedenie nového opatrenia týkajúceho sa financovania štúdií, demonštračných projektov, vzdelávacích činností a opatrení technickej pomoci.
3
V rozhodnutí C(2009) 1364 final z 3. marca 2009 (ďalej len „rozhodnutie z 3. marca 2009“) Komisia schválila zmeny všeobecného programu, ktoré predložila Portugalská republika.
4
V dôsledku toho príloha I podprogramu pre autonómny región Azory obsahovala nový bod 4.6, ktorý znie:
„4.6 Financovanie štúdií, demonštračných projektov, vzdelávania a opatrení technickej pomoci
Právny rámec
Článok 50 nariadenia… č. 793/2006… stanovuje financovanie štúdií, demonštračných projektov, vzdelávania a opatrení technickej pomoci…
Ciele
Cieľom tohto opatrenia je vytvoriť podmienky na účinné vykonávanie činnosti v oblasti prípravy, koordinácie, informovania, riadenia, kontroly, monitorovania a hodnotenia podprogramu [pre] autonómny región Azory.
Opis
Opatrenie bude musieť začleniť činnosti, ktoré sú oprávnené vykonávať subjekty s právomocami v jednotlivých funkciách potrebných na náležité riadenie a vykonávanie [podprogramu pre autonómny región Azory].
…
Na základe tohto ustanovenia sa autonómny región Azory snaží získať finančné prostriedky potrebné na uspokojenie potrieb všetkých subjektov zapojených do [podprogramu pre autonómny región Azory].
Príjemcovia
•
Riadiace orgány.
Oprávnené výdavky a režim podpory
Za oprávnené a financované v 100 % výške sa budú považovať náklady týkajúce sa výdavkov, ktoré súvisia s:
•
nákupom a údržbou majetku a vybavenia,
•
nákupom služieb,
•
vykonávaním štúdií a auditov,
•
prípravou a distribúciou informácií a reklamy,
a priamo sa vzťahujú na činnosti v oblasti prípravy, koordinácie, informovania, riadenia, kontroly, monitorovania a hodnotenia [podprogramu pre autonómny región Azory].“ [neoficiálny preklad]
5
V rámci tohto opatrenia portugalské orgány vynaložili rôzne výdavky, ktoré boli financované Európskou úniou, v celkovej výške 460202,73 eura za rozpočtový rok 2012 a v celkovej výške 200000 eur za rozpočtový rok 2013.
6
Za rozpočtový rok 2012 sa predmetné výdavky týkali nákupu štyroch terénnych vozidiel (94407,56 eura), miezd zamestnancov poverených vykonaním kontrol na mieste (69977,11 eura), výdavkov na informačný systém, prístupový systém, požiarny systém a na jedno terénne vozidlo (53059,65 eura), nákupu 22 počítačov a obrazoviek, ako aj troch prenosných počítačov (14446 eur) a napokon odmien jedenástich technikov a riaditeľa oddelenia (228312,41 eura).
7
Za rozpočtový rok 2013 predmetné výdavky zodpovedali odmene desiatich technikov a riaditeľa oddelenia (199095,92 eura), ako aj náhradám na pokrytie cestovných výdavkov tohto riaditeľa (904,08 eura).
8
Po skončení prešetrovania Komisia začala postup overovania súladu podľa článku 31 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1).
9
Listom z 5. decembra 2013 (ďalej len „list z 5. decembra 2013“) Komisia oznámila portugalským orgánom svoje konštatovania na základe článku 11 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90). Pri tejto príležitosti Komisia konštatovala, že účelom predmetných výdavkov bolo v plnom rozsahu financovanie zamestnancov a vybavenia potrebného na inšpekcie uskutočňované portugalskými orgánmi v rámci všeobecného programu. Komisia preto usúdila, že z dôvodu, že tieto výdavky neboli v súlade s ustanoveniami článku 13 nariadenia č. 1290/2005, ako aj s ustanoveniami článku 12 písm. c) a článku 25 nariadenia č. 247/2006, nemôžu byť financované z Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF).
10
V liste zo 7. apríla 2014 portugalské orgány vyjadrili svoj nesúhlas so stanoviskom Komisie, keďže podľa nich boli predmetné výdavky oprávnené na financovanie Úniou podľa článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
11
Počas dvojstranného stretnutia, ktoré sa konalo 4. júna 2014, Komisia a portugalské orgány trvali na svojich stanoviskách. Po tomto stretnutí Komisia informovala portugalské orgány, že sa domnieva, že rozhodnutie z 3. marca 2009 nemohlo u nich vyvolať legitímne očakávania, pokiaľ ide o oprávnenosť predmetných výdavkov.
12
V liste z 22. decembra 2014 portugalské orgány zopakovali svoj nesúhlas so stanoviskom Komisie.
13
Dňa 12. júla 2016 Komisia v súlade s článkom 11 ods. 2 nariadenia č. 885/2006 oficiálne oznámila portugalským orgánom svoje závery. Pri tejto príležitosti Komisia opätovne dospela k záveru o neoprávnenosti predmetných výdavkov na základe článku 13 nariadenia č. 1290/2005 a článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006. Komisia tak navrhla, aby sa z financovania Úniou vylúčila celková suma vo výške 660202,73 eura.
14
Komisia prijala 15. novembra 2016 vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2016/2018, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci EPUZF, Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a EPFRV (Ú. v. EÚ L 312, 2016, s. 26, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Pokiaľ ide o Portugalskú republiku, Komisia vylúčila z financovania Úniou okrem iného sumy vo výške 460202,73 eura a vo výške 200000 eur (rozpočtová položka 6701), ktoré zodpovedajú predmetným výdavkom.
Konanie a návrhy účastníkov konania
15
Portugalská republika návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 20. januára 2017 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
16
Komisia podala vyjadrenie k žalobe do kancelárie Všeobecného súdu 27. marca 2017.
17
Portugalská republika predložila repliku 16. mája 2017 a Komisia odpovedala duplikou 28. júna 2017.
18
Opatreniami na zabezpečenie priebehu konania prijatými na základe článku 89 ods. 3 písm. a) a d) rokovacieho poriadku Všeobecný súd položil účastníkom konania otázky a požiadal ich o predloženie dokumentov. Účastníci konania tejto žiadosti vyhoveli v stanovenej lehote.
19
Portugalská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom z financovania Úniou vylučuje v jej prípade sumy vo výške 460202,73 eura a vo výške 200000 eur,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
20
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil Portugalskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny rámec
21
Na podporu svojej žaloby Portugalská republika uvádza tri žalobné dôvody, z ktorých prvý je založený na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery, druhý na porušení článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 a tretí na porušení článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006.
22
Všeobecný súd sa domnieva, že je potrebné najskôr preskúmať tretí žalobný dôvod, ktorý súvisí s porušením podstatných formálnych náležitostí, následne druhý žalobný dôvod, ktorý je založený na porušení hmotnoprávneho ustanovenia sekundárneho práva Únie, a napokon prvý žalobný dôvod, ktorý je založený na porušení všeobecnej zásady práva Únie.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006
23
Portugalská republika tvrdí, že Komisia porušila článok 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 tým, že jej zaslala prvé písomné oznámenie, ktoré nebolo dostatočne odôvodnené. V liste z 5. decembra 2013 totiž nie sú uvedené dôvody, prečo Komisia usúdila, že predmetné výdavky boli vynaložené na vykonanie kontrolných činností. Ďalej sa v tomto liste neuvádza, prečo každý z predmetných výdavkov, zohľadnený jednotlivo, nemôže byť oprávnený na financovanie z EPZF.
24
Komisia tvrdenia Portugalskej republiky spochybňuje.
25
Na úvod treba spresniť, že podľa článku 23 ods. 1 nariadenia č. 247/2006 predstavujú osobitné opatrenia v oblasti poľnohospodárstva v prospech najvzdialenejších regiónov, ktoré boli prijaté na základe tohto nariadenia, intervencie zamerané na stabilizáciu poľnohospodárskych trhov v zmysle článku 3 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1290/2005. Výdavky financované Úniou na základe nariadenia č. 247/2006 tak patria medzi výdavky EPZF vymenované v článku 3 nariadenia č. 1290/2005, a preto podliehajú všetkým ustanoveniam tohto nariadenia, ktoré sa uplatňujú na výdavky tohto fondu.
26
Z toho vyplýva, že pokiaľ má Komisia v úmysle vylúčiť z financovania Úniou určité výdavky vynaložené členským štátom na základe nariadenia č. 247/2006, musí dodržať postup overovania súladu stanovený v článku 31 nariadenia č. 1290/2005, ktorého podrobné pravidlá uplatňovania sú stanovené v článku 11 nariadenia č. 885/2006.
27
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že konečné a definitívne rozhodnutie o overení súladu treba prijať po skončení konkrétneho kontradiktórneho konania, počas ktorého dotknuté členské štáty musia disponovať všetkými zárukami požadovanými na predloženie ich stanoviska (pozri analogicky rozsudok zo 14. decembra 2000, Nemecko/Komisia, C‑245/97, EU:C:2000:687, bod 47 a citovanú judikatúru).
28
Článok 11 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 885/2006 tak stanovuje, že ak Komisia v dôsledku vyšetrovania dospeje k záveru, že výdavky nevznikli v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva, oznámi svoje zistenia príslušnému členskému štátu.
29
Podľa judikatúry platí, že písomné oznámenie v zmysle tohto ustanovenia musí dotknutý členský štát dokonale oboznámiť s výhradami Komisie, aby mohlo splniť funkciu upozornenia, ktorú mu uvedené ustanovenie priznáva (pozri analogicky rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 27 a citovanú judikatúru).
30
Z toho vyplýva, že článok 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 vyžaduje, aby nezrovnalosť, ktorá sa vytýka príslušnému členskému štátu, bola dostatočne presne uvedená v písomnom oznámení stanovenom v prvom pododseku uvedeného ustanovenia (pozri analogicky rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 28).
31
Za týchto podmienok treba preskúmať, či list z 5. decembra 2013 spĺňa požiadavky článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 a v dôsledku toho či je podľa uvedeného ustanovenia riadnym oznámením.
32
V prejednávanej veci treba konštatovať – ako to tvrdí Komisia –, že po prvé sa v liste z 5. decembra 2013 citujú ustanovenia, ktoré uplatňuje, a síce článok 13 nariadenia č. 1290/2005 a ďalej článok 12 písm. c) a článok 25 nariadenia č. 247/2006. Po druhé sa v tomto liste pripomína účel opatrenia stanoveného v bode 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory, ako aj kategórie výdavkov oprávnených na financovanie Úniou, ktoré sú vymenované v tomto opatrení. Po tretie sú v tom istom liste uvedené výdavky, ktoré preskúmala Komisia, pričom v prípade každého z týchto výdavkov sa uvádza dotknutý rozpočtový rok, orgán zodpovedný za výdavok, ako aj účel a výška tohto výdavku. Po štvrté sa v uvedenom liste konštatuje, že „všetky [predmetné] výdavky sa použili na financovanie zamestnancov a vybavenia potrebného na inšpekcie, ktoré vykonali [portugalské orgány] v súvislosti s programom [podpory]“. Po piate sa liste vysvetľuje, že výdavky vynaložené orgánmi členských štátov v rámci ich správnych a kontrolných povinností súvisia s hlavnou činnosťou platobných agentúr, takže tieto výdavky nemôžu byť financované z EPZF. Po šieste sa v tomto liste dospelo k záveru o neoprávnenosti predmetných výdavkov na financovanie z EPZF, a to z dôvodu ich nesúladu s ustanoveniami článku 13 nariadenia č. 1290/2005, ako aj článku 12 písm. c) a článku 25 nariadenia č. 247/2006.
33
Za týchto podmienok sa v liste z 5. decembra 2013 s dostatočnou presnosťou uvádza povaha a dôvody nezrovnalosti, ktorá sa vytýka Portugalskej republike, pričom tomuto členskému štátu umožňuje dokonale sa oboznámiť s výhradami Komisie. Tento list tak v prejednávanej veci spĺňa funkciu upozornenia v rámci postupu overovania súladu.
34
Tento záver nemôžu spochybniť dve výhrady, ktoré konkrétne formulovala Portugalská republika v súvislosti s listom z 5. decembra 2013.
35
Pokiaľ ide totiž o výhradu založenú na tom, že tento list nevysvetľuje dôvody, pre ktoré sa Komisia domnievala, že predmetné výdavky boli vynaložené na vykonanie kontrolných činností, treba uviesť, že zo samotného znenia jedného z predmetných výdavkov – a síce sumy vo výške 69977,11 eura, ktorá zodpovedá „mzdám zamestnancov zodpovedných za kontroly na mieste“, ktoré boli vyplatené počas rozpočtového roku 2012 –, vyplýva, že tento výdavok súvisel s vykonaním kontrolných činností. Navyše, keďže Portugalská republika bola dokonale oboznámená s povahou predmetných výdavkov a neskôr priznala, okrem iného počas dvojstranného stretnutia zo 4. júna 2014, že tieto výdavky boli vynaložené v rámci jej kontrolných činností, nedostatok podrobnejších informácií v liste z 5. decembra 2013, najmä pokiaľ ide o iné sumy, než je vyššie uvedená suma vo výške 69977,11 eura, v prejednávanej veci Portugalskej republike nijako nebránil v tom, aby uviedla svoje stanovisko a spochybnila dôvodnosť finančnej opravy navrhovanej Komisiou.
36
Ďalej pokiaľ ide o výhradu založenú na tom, že v liste z 5. decembra 2013 nie sú spresnené dôvody, pre ktoré každý z predmetných výdavkov, zohľadnený jednotlivo, nemôže byť oprávnený na financovanie z EPZF, treba odpovedať, že pokiaľ sa ten istý dôvod neoprávnenosti namieta voči kategórii alebo skupine výdavkov, Komisia sa môže obmedziť na celkové odôvodnenie pre všetky dotknuté výdavky (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 15. februára 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, bod 37). Treba však uviesť, že v liste z 5. decembra 2013 Komisia konštatovala, že účelom predmetných výdavkov bolo v plnom rozsahu financovanie zamestnancov a vybavenia potrebných na vykonanie kontrolných činností a že v rozsahu, v akom boli tieto výdavky súčasťou hlavnej činnosti vnútroštátnych orgánov, neboli oprávnené na financovanie Úniou. Za týchto podmienok a vzhľadom na skutočnosť, že podľa listu z 5. decembra 2013 majú všetky predmetné výdavky rovnaký účel, nemožno Komisii vytýkať, že komplexne odôvodnila svoje výhrady, pokiaľ ide o financovanie týchto výdavkov Úniou.
37
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že list z 5. decembra 2013 spĺňal požiadavky článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006.
38
Tretí žalobný dôvod sa preto musí zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006
39
Portugalská republika tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje článok 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006, ktorý umožňuje financovanie opatrení technickej pomoci súvisiacich s vykonávaním programu podpory. Kontrolné činnosti pritom predstavujú druh opatrení technickej pomoci a sú tiež potrebné na vykonanie akéhokoľvek programu podpory. Z toho vyplýva, že odchylne od článku 13 nariadenia č. 1290/2005 by mohli byť výdavky vynaložené vnútroštátnymi orgánmi, ktoré sa týkajú administratívnych a personálnych nákladov, oprávnené na financovanie Úniou, pokiaľ – ako v prejednávanej veci – vzniknú v súvislosti s kontrolnými činnosťami a v rámci programu podpory.
40
Komisia tvrdenia Portugalskej republiky spochybňuje.
41
Na úvod treba konštatovať, že medzi účastníkmi konania je nesporné, že predmetné výdavky boli vynaložené na financovanie zamestnancov a vybavenia potrebných na to, aby portugalské orgány vykonali kontrolné činnosti, ktoré spočívajú predovšetkým v inšpekciách vykonaných v rámci podprogramu pre autonómny región Azory. Zo spisu a predovšetkým z listu z 5. decembra 2013 a z listu portugalských orgánov zo 7. apríla 2014, ako aj z ústnych vysvetlení účastníkov konania počas pojednávania, okrem iného vyplýva, že portugalskými orgánmi, ktoré vykonali tieto kontrolné činnosti a boli príjemcami predmetných výdavkov, nebola platobná agentúra so sídlom v Lisabone (Portugalsko), ale iné správne orgány pôsobiace v Azorách.
42
Spor medzi účastníkmi konania sa tak netýka povahy a účelu predmetných výdavkov, ale výhradne len právnej otázky, či sú tieto výdavky oprávnené na financovanie Úniou na základe článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
43
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že nariadenie č. 247/2006 a nariadenie č. 793/2006 stanovujú osobitné opatrenia v oblasti poľnohospodárstva v prospech najvzdialenejších regiónoch Únie.
44
Osobitne treba uviesť, že v prvom rade článok 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 stanovuje, že program podpory zahŕňa okrem iného „opis plánovaných opatrení, najmä režimov pomoci na vykonávanie programu, prípadne aj informácie o potrebe štúdií, demonštračných projektov, školení či technickej pomoci v súvislosti s prípravou, vykonávaním alebo prispôsobením dotknutých opatrení“.
45
Následne článok 25 tretia zarážka nariadenia č. 247/2006 stanovuje prijatie podrobných pravidiel uplatňovania toho istého nariadenia, pokiaľ ide o „štúdie, demonštračné projekty, školenia a technickú pomoc uvedené v článku 12 [písm.] c) [uvedeného nariadenia]“.
46
Nakoniec článok 50 nariadenia č. 793/2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania stanovené v článku 25 tretej zarážke nariadenia č. 247/2006, uvádza, že „suma potrebná na financovanie štúdií, demonštračných projektov, vzdelávania a opatrení technickej pomoci stanovených v rámci programu schváleného podľa článku 24 ods. 2 nariadenia… č. 247/2006… nesmie presiahnuť 1 % celkovej sumy financovania príslušného programu“.
47
Zo všetkých týchto ustanovení vyplýva, že štúdie, demonštračné projekty, vzdelávanie, ako aj opatrenia technickej pomoci, ktoré sú uvedené v článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 a stanovené v programe podpory v prospech najvzdialenejšieho regiónu, sú v zásade oprávnené na financovanie Úniou, predovšetkým za predpokladu, že súvisia s prípravou, vykonávaním alebo prispôsobením podporných opatrení.
48
Treba však konštatovať, že nariadenia č. 247/2006 a 793/2006 neobsahujú žiadne ustanovenie, ktoré by definovalo jednotlivé druhy činností, ktoré sa v nich uvádzajú. Osobitne tieto nariadenia nespresňujú, či „[opatrenia]… technickej pomoci v súvislosti s …vykonávaním… [podporných] opatrení“ uvedené v článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 zahŕňajú, alebo nezahŕňajú kontrolné činnosti vykonávané vnútroštátnymi orgánmi.
49
Za týchto podmienok treba preskúmať – ako tvrdí Portugalská republika a Komisia to spochybňuje –, či také kontrolné činnosti, ako sú tie, ktoré vykonali portugalské orgány, predstavujú opatrenia technickej pomoci, ktoré súvisia s vykonávaním podporného opatrenia v zmysle článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
50
V prvom rade treba preskúmať, či na účely nápravy nepresnosti nariadení č. 247/2006 a 793/2006 možno v prejednávanej veci uplatniť ustanovenie práva Únie obsahujúce definíciu pojmu „technická pomoc“ alebo aspoň z tohto práva vyvodiť všeobecnú a prierezovú definíciu daného pojmu, ktorú možno do tohto sporu transponovať.
51
V tejto súvislosti Portugalská republika odkazuje na článok 5 písm. a) nariadenia č. 1290/2005, ako aj na článok 186 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (Ú. v. EÚ L 362, 2012, s. 1). Podľa Portugalskej republiky z týchto ustanovení vyplýva, že pojem „technická pomoc“ zahŕňa kontrolné činnosti potrebné na vykonávanie programu podpory.
52
Aj keď je pravda, že každé z týchto dvoch ustanovení, na ktoré sa odvoláva Portugalská republika, spresňuje pojem „technická pomoc“ a uvádza okrem iného kontrolné činnosti, žiadne z týchto dvoch ustanovení nie je v prejednávanom spore uplatniteľné.
53
Článok 5 písm. a) nariadenia č. 1290/2005, ktorý sa síce týka opatrení technickej pomoci financovaných z EPZF a z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), upravuje len opatrenia technickej pomoci, ktoré sú centralizovaným spôsobom financované z podnetu Komisie alebo v jej mene. Z toho vyplýva, že toto ustanovenie sa nemôže uplatňovať na také opatrenia technickej pomoci, ako sú tie, ktoré sú uvedené v bode 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory, ktoré keďže sa vykonávajú z podnetu členských štátov, sú decentralizovaným spôsobom financované z EPZF.
54
Ďalej cieľom článku 186 delegovaného nariadenia č. 1268/2012 je len definovať v súvislosti s verejným obstarávaním a udeľovaním grantov Únie pojmy „granty [a] zmluvy o technickej pomoci… uzavreté s [Európskou investičnou bankou (EIB)] alebo s Európskym investičným fondom (EIF)]“ a „ granty [udelené]… EIB alebo [EIF] na akcie v oblasti technickej pomoci“, ktoré sú uvedené v článku 101 ods. 3 a článku 125 ods. 7 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012, o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1). Z toho vyplýva, že toto ustanovenie sa nevzťahuje na financovanie výdavkov na technickú pomoc, ktoré členské štáty vynaložili v súvislosti s nariadením č. 247/2006, z EPZF.
55
Za týchto podmienok nemôže prípadné zahrnutie kontrolných činností medzi opatrenia technickej pomoci, ktoré sú uvedené v článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006, vyplývať zo samotného uplatnenia článku 5 písm. a) nariadenia č. 1290/2005 alebo článku 186 delegovaného nariadenia č. 1268/2012.
56
Navyše z preskúmania obidvoch ustanovení, na ktoré sa odvoláva Portugalská republika, ako aj článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 vyplýva, že v práve Únie existujú ustanovenia, v ktorých sa rôznym spôsobom opisujú činnosti v rámci technickej pomoci.
57
Z porovnania medzi týmito jednotlivými ustanoveniami osobitne vyplýva, že kontrolné činnosti nie sú systematicky uvádzané medzi činnosťami v rámci technickej pomoci.
58
Aj keď teda článok 186 delegovaného nariadenia č. 1268/2012 konkrétnym spôsobom definuje pojem „technická pomoc“ a v tejto súvislosti výslovne odkazuje na činnosti v oblasti hodnotenia, auditu a kontroly, ktoré sú potrebné na vykonanie programu alebo akcie, neplatí to v prípade článku 5 nariadenia č. 1290/2005 ani článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
59
Po prvé sa totiž článok 5 nariadenia č. 1290/2005, ktorý je nazvaný „Ďalšie financovanie vrátane technickej pomoci“, obmedzuje na vymenovanie rôznych druhov činností bez toho, aby výslovne definoval pojem „technická pomoc“. Navyše tento článok zahŕňa „prípravu, monitorovanie, administratívnu a technickú podporu“ a zároveň „hodnotenie, audit a kontrolu“. V uvedenom článku v písmene a) sa okrem iného uvádzajú činnosti týkajúce sa „technickej a administratívnej pomoci“, ako aj činnosti týkajúce sa „zavedenia systémov kontroly“. Článok 5 nariadenia č. 1290/2005 tak nielenže výslovne neuvádza kontrolné činnosti medzi opatreniami technickej pomoci, ale naopak pri dvoch príležitostiach predstavuje opatrenia technickej pomoci, chápané v užšom zmysle činnosti správnej a technickej podpory na jednej strane a kontrolné činnosti na druhej strane, ako dva odlišné druhy činností.
60
Po druhé článok 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 sa vzťahuje len na štúdie, demonštračné projekty, vzdelávacie činnosti a opatrenia technickej pomoci. To isté platí v prípade článku 25 tretej zarážky nariadenia č. 247/2006 a článku 50 nariadenia č. 793/2006. V relevantných ustanoveniach nariadení č. 247/2006 a 793/2006, ktoré sú ako jediné uplatniteľné v tomto spore, sa tak neuvádzajú činnosti v oblasti hodnotenia, auditu a kontroly.
61
Za týchto podmienok a vzhľadom na nedostatočnú koherenciu medzi vyššie uvedenými ustanoveniami nariadení č. 1290/2005, 247/2006 a delegovaného nariadenia č. 1268/2012 je v práve Únie, a osobitne v oblasti EPZF, zrejmé, že neexistuje všeobecná a prierezová definícia pojmu „technická pomoc“, ktorá by sa mohla transponovať v prejednávanom spore, a ďalej, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, výraz „technická pomoc“ nevyhnutne neoznačuje súbor opatrení zahŕňajúcich kontrolné činnosti.
62
V druhom rade treba v prípade, že neexistuje definícia pojmu „technická pomoc“, ktorá by sa mohla uplatniť alebo transponovať v prejednávanom spore, vykladať článok 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 s prihliadnutím nielen na znenie tohto ustanovenia, ale tiež na jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a z 10. marca 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, bod 21).
63
V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, ako už bolo uvedené v bode 25 vyššie, že opatrenia prijaté v prospech najvzdialenejších regiónov na základe nariadenia č. 247/2006 predstavujú výdavky z EPZF v zmysle nariadenia č. 1290/2005.
64
V tejto súvislosti treba poznamenať, že aj keď nariadenie č. 1290/2005 stanovuje vo svojom článku 5 písm. a) financovanie opatrení technickej a správnej pomoci vykonávaných na podnet Komisie alebo v jej mene, naproti tomu neobsahuje nijaké ustanovenie stanovujúce financovanie opatrení technickej pomoci vykonávaných na podnet členských štátov.
65
Je teda zrejmé, že ustanovenia článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 v rozsahu, v akom stanovujú financovanie opatrení technickej pomoci, ktoré súvisia s vykonávaním programu podpory na podnet členských štátov v najvzdialenejších regiónoch, zavádzajú osobitné pravidlá, ktoré sa odchyľujú od všeobecných pravidiel EPZF stanovených v nariadení č. 1290/2005, a preto sa musia vykladať reštriktívne.
66
Po prvé však treba konštatovať, ako už bolo uvedené v bode 60 vyššie, že v článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 ani v ostatných relevantných ustanoveniach nariadení č. 247/2006 a 793/2006 sa neuvádzajú činnosti v oblasti hodnotenia, auditu a kontroly.
67
Po druhé bolo v bode 59 vyššie takisto uvedené, že v oblasti EPZF nemusí pojem „technická pomoc“ v určitých prípadoch a predovšetkým v rámci článku 5 písm. a) nariadenia č. 1290/2005 odkazovať na súbor opatrení zahŕňajúcich kontrolné činnosti, ale môže označovať len činnosti správnej a technickej podpory stricto sensu.
68
Po tretie je dôležité pripomenúť, že pokiaľ právne predpisy nestanovujú inak, podľa článku 11 nariadenia č. 1290/2005 sa platby týkajúce sa financovania poskytovaného na základe tohto nariadenia vyplácajú príjemcom v plnej výške.
69
Z týchto ustanovení vyplýva, že rozpočtové prostriedky vyčlenené na EPZF, a predovšetkým rozpočtové prostriedky pridelené členským štátom, sa musia v zásade použiť na financovanie operačných výdavkov, ktorých dôsledkom je, že sa príjemcom uhradia platby.
70
Z toho vyplýva, že pokiaľ nie je stanovené inak, tieto rozpočtové prostriedky nemožno použiť na to, aby vnútroštátnym orgánom pomáhali pri plnení správnych činností, za ktoré obvykle zodpovedajú.
71
Treba však poznamenať, že za kontrolu dodržovania podmienok poskytovania pomoci a prémií sú obvykle zodpovedné členské štáty bez ohľadu na to, či existuje opatrenie technickej pomoci.
72
Pokiaľ ide najmä o osobitné opatrenia v oblasti poľnohospodárstva v prospech najvzdialenejších regiónov, členské štáty sú povinné vykonať správne kontroly a kontroly na mieste podľa článku 27 nariadenia č. 247/2006, ako aj článkov 30 až 33 nariadenia č. 793/2006.
73
Treba dodať, že týmito kontrolami, a najmä kontrolami na mieste, sú poverené príslušné vnútroštátne orgány, ktoré nemusia byť platobnou agentúrou, ako sú portugalské správne orgány uvedené v bode 41 vyššie.
74
Za týchto podmienok a vzhľadom na všetky úvahy uvedené v bodoch 63 až 73 vyššie, z doslovného, systematického a teleologického výkladu článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 vyplýva, že „[opatrenia]… technickej pomoci v súvislosti s vykonávaním… [podporných] opatrení“, ktoré sú v ňom uvedené, nezahŕňajú kontrolné činnosti vykonávané vnútroštátnymi orgánmi.
75
Tento výklad nemôže spochybniť argumentácia Portugalskej republiky, ktorá je po prvé založená na tom, že vykonávanie programu podpory nevyhnute zahŕňa kontrolné činnosti, a po druhé na tom, že financovanie výdavkov spojených s týmito kontrolami bolo výslovne stanovené v podprograme pre autonómny región Azory.
76
Po prvé totiž okolnosť, že kontrolné činnosti sú potrebné na riadne plnenie programu podpory, neumožňuje ich kvalifikáciu ako opatrení technickej pomoci ani ich dať do spojitosti s „vykonávaním“ tohto programu.
77
V tejto súvislosti treba uviesť, že keďže kontrolné činnosti nepredstavujú činnosti správnej a technickej podpory stricto sensu, nepredstavujú opatrenia technickej pomoci v zmysle článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
78
Ďalej možno medzi činnosťami uvedenými v článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 chronologicky a koncepčne rozlišovať najprv činnosti súvisiace s prípravou opatrenia, ďalej činnosti spojené s praktickým vykonávaním tohto opatrenia a napokon činnosti zamerané na kontrolu riadneho vykonávania uvedeného opatrenia.
79
Po druhé treba pripomenúť, že podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 247/2006 musia byť opatrenia, ktoré sú prijaté v rámci programov na podporu najvzdialenejších regiónov, v súlade s právom Únie. Ustanovenia programu podpory aj v prípade, že sú schválené Komisiou, nemôžu podľa zásady hierarchie právnych noriem pripustiť odchýlenie sa od ustanovení práva Únie ani sa na nich nemožno účinne odvolávať pri výklade ustanovení práva Únie. Z toho vyplýva, že okolnosť, že bod 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory stanovuje financovanie výdavkov, ktoré možno priamo pripísať kontrolným činnostiam podľa tohto podprogramu, nemá vplyv na otázku, či kontrolné činnosti vykonávané vnútroštátnymi orgánmi patria medzi opatrenia, ktoré sú oprávnené na financovanie Úniou podľa článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
80
Za týchto podmienok nie sú kontrolné činnosti, ktoré vedú k predmetným výdavkom, opatreniami technickej pomoci, ktoré súvisia s vykonávaním podporného opatrenia v zmysle článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006.
81
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že predmetné výdavky nie sú na základe článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 oprávnené na financovanie Úniou.
82
Druhý žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery
83
Portugalská republika tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásadu ochrany legitímnej dôvery. Komisia totiž v rozhodnutí z 3. marca 2009 schválila podporné opatrenie, ktoré sa výslovne vzťahuje na výdavky, ktoré možno pripísať kontrolným činnostiam, ktoré sa považujú za oprávnené výdavky. Ďalej uistenia Komisie sú v súlade s uplatniteľnými pravidlami. Za týchto podmienok vyvolalo rozhodnutie z 3. marca 2009 u portugalských orgánov legitímne očakávania, pokiaľ ide o oprávnenosť predmetných výdavkov.
84
Komisia tvrdenia Portugalskej republiky spochybňuje.
85
Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry patrí zásada ochrany legitímnej dôvery medzi základné zásady Únie (pozri rozsudky z 5. mája 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, bod 48, a zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 73 a citovanú judikatúru).
86
Z judikatúry takisto vyplýva, že každá osoba podliehajúca súdnej právomoci má právo odvolávať sa na túto zásadu, ak sa nachádza v situácii, z ktorej vyplýva, že administratíva Únie u nej vzbudila dôvodné očakávania tým, že jej poskytla konkrétne uistenia. Takýmito uisteniami sú bez ohľadu na formu, v akej sú oznámené, presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa informácie. Poskytnuté uistenia musia byť okrem iného v súlade s uplatniteľnými predpismi (pozri rozsudky z 18. júla 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, bod 33 a citovanú judikatúru, a zo 16. decembra 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Komisia, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, bod 63 a citovanú judikatúru).
87
Navyše je nesporné, že na zásadu ochrany legitímnej dôvery sa môže odvolávať aj členský štát (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. júna 2012, Poľsko/Komisia, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, body 180 a 181).
88
Vzhľadom na tieto úvahy treba preskúmať, či zásada ochrany legitímnej dôvery bráni v prejednávanej veci tomu, aby Komisia vylúčila predmetné výdavky z financovania Úniou.
89
Po prvé treba preskúmať, či rozhodnutie z 3. marca 2009 obsahuje presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa uistenia, pokiaľ ide o oprávnenosť výdavkov uvedených v bode 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory na financovanie Úniou.
90
V tejto súvislosti sa zdá byť vhodné pripomenúť právny kontext rozhodnutia z 3. marca 2009, ktorým sa schvaľujú zmeny všeobecného programu, ktoré Komisii predložila Portugalská republika.
91
Na účely vykonávania osobitných opatrení v oblasti poľnohospodárstva v prospech najvzdialenejších regiónov článok 24 nariadenia č. 247/2006 stanovuje postup, ktorým Komisia posudzuje a schvaľuje projekty v rámci všeobecných programov navrhované členskými štátmi. Rovnako tak článok 49 nariadenia č. 793/2006 upravuje postup, akým Komisia schvaľuje zmeny, ktoré chcú členské štáty vykonať v týchto všeobecných programoch.
92
Z týchto ustanovení vyplýva, že schválenie podporných opatrení obsiahnutých vo všeobecných programoch Komisiou predstavuje nevyhnutný predpoklad na financovanie uvedených opatrení z EPZF.
93
Všeobecné programy však majú predbežnú povahu, takže Komisia, keď ich schváli, v zásade nevyjadruje konečné stanovisko k otázke súladu opatrení, ktoré obsahujú, so všetkými uplatniteľnými ustanoveniami práva Únie, a teda k oprávnenosti týchto opatrení na financovanie Úniou. Zo samotného schválenia všeobecného programu Komisiou preto nemožno vyvodiť, že opatrenia obsiahnuté v tomto programe sú nevyhnutne v súlade so všetkými uplatniteľnými ustanoveniami práva Únie, ani že oprávnenosť týchto opatrení na financovanie Úniou už Komisia nemôže spochybniť, a to najmä v rámci postupu overovania súladu stanoveného v článku 31 nariadenia č. 1290/2005 (pozri v tomto zmysle a analogicky návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Česká republika/Komisia, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, body 48, 49, 52 a 59).
94
V prejednávanej veci je nesporné, že bod 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory, vložený do všeobecného programu rozhodnutím z 3. marca 2009, uvádza medzi oprávnenými výdavkami určité výdavky, ktoré sú priamo pripísateľné „činnosti… kontroly“, pričom ďalej ako príjemcov tohto opatrenia označuje „riadiace orgány“.
95
Treba však najskôr uviesť, že výrok rozhodnutia z 3. marca 2009 sa obmedzuje na schválenie zmien všeobecného programu, ktoré predložila Portugalská republika na základe článku 49 nariadenia č. 793/2006, a výslovne sa nevyjadruje k oprávnenosti výdavkov, ktoré vzniknú v rámci tohto programu, na financovanie Úniou.
96
Následne, hoci je pravda, že v odôvodnení 2 rozhodnutia z 3. marca 2009 Komisia vo všeobecnosti uviedla že „zmena [všeobecného programu] plní ciele a požiadavky nariadenia… č. 247/2006“, v uvedenom rozhodnutí sa naproti tomu konkrétne nevyjadrila k súladu opatrenia zavedeného v bode 4.6 prílohy I podprogramu pre región Azory s ustanoveniami článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 ani nezaujala výslovne stanovisko k otázke súladu tohto opatrenia so všetkými ustanoveniami uplatniteľnými v oblasti EPZF.
97
Napokon výrok rozhodnutia z 3. marca 2009 spresňuje, že schválenie v tomto rozhodnutí „sa nevzťahuje na spôsoby vykonávania kontroly a na sankcie, ktoré sa preskúmajú v rámci auditov EPZF“.
98
Za týchto podmienok a vzhľadom na znenie rozhodnutia z 3. marca 2009, ako aj na právny kontext, v ktorom bolo prijaté, nemožno dospieť k záveru, že Komisia poskytla portugalským orgánom pri prijímaní tohto rozhodnutia presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa informácie, pokiaľ ide o oprávnenosť výdavkov súvisiacich s činnosťami kontroly, ktoré sú uvedené v bode 4.6 prílohy I podprogramu pre autonómny región Azory, na financovanie Úniou.
99
Po druhé treba pripomenúť, že z odpovede na druhý žalobný dôvod vyplýva, že podľa článku 12 písm. c) nariadenia č. 247/2006 výdavky vynaložené vnútroštátnymi orgánmi v rámci činnosti kontroly nie sú oprávnené na financovanie Úniou.
100
Z toho vyplýva, že aj keby sa pripustilo, že Komisia tým, že v rozhodnutí z 3. marca 2009 schválila, aby sa vo všeobecnom programe zaviedlo nové opatrenie technickej pomoci, poskytla portugalským orgánom presné uistenia v súvislosti s financovaním určitých výdavkov v rámci kontrolných činností uskutočnených portugalskými orgánmi, takéto uistenia by boli v každom prípade v rozpore s uplatniteľnými právnymi predpismi, a teda nemohli by v Portugalskej republike vyvolať legitímne očakávania, pokiaľ ide o oprávnenosť predmetných výdavkov na financovanie Úniou.
101
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Portugalská republika sa nedôvodne dovoláva porušenia zásady ochrany legitímnej dôvery.
102
Prvý žalobný dôvod treba zamietnuť a v dôsledku toho treba zamietnuť túto žalobu.
O trovách
103
V súlade s ustanovením článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
104
Keďže Portugalská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 22. novembra 2018.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: portugalčina.