61995C0058
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIAL FENNELLY
presentadas el 8 de febrero de 1996 (
*1
)
I. Introducción
1.
El presente asunto prejudicial suscita tanto cuestiones de naturaleza procesal, en relación con el enfoque que debe adoptar el Tribunal de Justicia respecto a las cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional sobre la base de una interpretación errónea de las disposiciones de Derecho comunitario aplicables, como cuestiones de fondo, en relación con las obligaciones de los Estados miembros en virtud de determinadas disposiciones de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (
1
) (en lo sucesivo, «Directiva relativa a los residuos de 1991» o «Directiva», según el contexto).
II. Hechos y procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional
2.
Las presentes peticiones de decisión prejudicial tienen su origen en diversos procesos penales incoados en Italia en fechas distintas contra varios inculpados, como consecuencia de infracciones de las disposiciones legales nacionales en el ámbito de la gestión, el tratamiento y la eliminación de residuos. No obstante, en ninguno de los casos se ha informado a este Tribunal de Justicia sobre el objeto, la naturaleza o la fecha en que se cometieron los supuestos delitos, salvo en la medida en que dichos extremos puedan deducirse de la referencia a determinadas disposiciones de la legislación italiana relativa a los residuos que imponen sanciones penales.
3.
En el asunto C-58/95, Gallotti, la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, planteó al Tribunal de Justicia dos cuestiones redactadas en los siguientes términos:
«1)
Se pide al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se pronuncie con carácter prejudicial sobre la relevancia jurídica del hecho de que la República Italiana no haya adoptado a su debido tiempo las disposiciones necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva 91/156/CEE del Consejo.
2)
En particular, se le pide que dilucide si la existencia de una sanción penal y, en especial, de las previstas en los artículos 25 y siguientes del DPR n° 915/82, para el caso de que se incumpla la normativa italiana puede considerarse incompatible con la normativa comunitaria que pretende garantizar a los operadores del mercado único un trato homogéneo, incluso desde el punto de vista de las sanciones.»
4.
Cuestiones idénticas fueron planteadas al Tribunal de Justicia por el mismo órgano jurisdiccional en los asuntos C-75/95, Censi; C-112/95, Salinaggi; C-123/95, Zappone; C-135/95, Segna y otros; C-140/95, Cervetti; C-141/95, Gasbarri; C-154/95, Narducci, y C-157/95, Smaldone, y por la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, en el asunto C-119/95, Pasquire. Todos estos asuntos se acumularon mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 1995. (
2
)
III. Las disposiciones nacionales
5.
El Decreto n° 915 del Presidente de la República Italiana, de 10 de septiembre de 1982 (
3
) (en lo sucesivo, «DPR n° 915/82») tiene por objeto adaptar el Derecho interno, en particular, a la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (
4
) (en lo sucesivo, «Directiva de 1975 relativa a los residuos»), y a la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (
5
) (en lo sucesivo, «Directiva de 1978 relativa a los residuos tóxicos»). El artículo 1 del DPR n° 915/82 enumera una serie de principios generales, mientras que el artículo 2 establece una clasificación de los tipos de residuos, distinguiendo entre los residuos urbanos, los residuos especiales y los residuos tóxicos y peligrosos. Con arreglo a la letra d) del artículo 6, se exige una autorización para el ejercicio de determinadas actividades relacionadas con la eliminación de residuos y para el establecimiento y gestión de depósitos e instalaciones para hacer inocuos y eliminar los residuos especiales. El apartado 1 del artículo 25 impone penas de privación de libertad entre tres meses y un año y una multa entre 1.000.000 de LIT y 5.000.000 de LIT para los casos de realización sin autorización de las siguientes actividades:
—
eliminación de «residuos urbanos y especiales» producidos por terceros;
—
establecimiento de instalaciones para hacer inocuos y eliminar «residuos especiales»;
—
gestión de tales instalaciones.
6.
La Ley n° 475, de 9 de noviembre de 1988 (
6
) (en lo sucesivo, «Ley 475/88»), establece algunas disposiciones de urgencia en relación con la eliminación de los residuos industriales. El apartado 3 del artículo 3 de la Ley 475/88 impone a las empresas que producen determinados tipos de residuos o que poseen instalaciones destinadas a la eliminación de dichos residuos la obligación de comunicar a las autoridades regionales o provinciales la cantidad y la calidad de los residuos eliminados durante un año determinado. El apartado 5 del artículo 3 extiende la obligación al establecimiento de registros de carga y descarga por parte de los productores de residuos especiales derivados de los procesos industriales y de las actividades artesanales. El apartado 3 del artículo 9 octies prevé penas de privación de libertad que no excederán de seis meses y una multa que no excederá de 10.000.000 de LIT para los casos de incumplimiento de la obligación de notificación conforme al apartado 3 del artículo 3 o de la obligación de llevar registros de carga y descarga conforme al apartado 5 del artículo 3.
IV. Las disposiciones comunitarias aplicables
7.
En los presentes asuntos, son potencial-mente aplicables tres Directivas del Consejo relativas a los residuos: la Directiva de 1975 relativa a los residuos y la Directiva de 1978 relativa a los residuos tóxicos, citadas en el punto 5 supra, y, principalmente, la Directiva de 1991 relativa a los residuos. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado ninguna cuestión en relación con la Directiva de 1978 relativa a los residuos tóxicos (
7
) y, en consecuencia, no tengo intención de referirme a dicha Directiva.
a) La Directiva de 1975 relativa a los residuos
8.
Esta Directiva se basa en los artículos 100 y 235 del Tratado CEE. El tercer considerando de la exposición de motivos señala que «cualquier regulación en materia de gestión de residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos». Su disposición fundamental, el artículo 4, está redactada en los siguientes términos:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente y, en particular:
—
sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
—
sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
—
sin atentar contra los lugares y los paisajes.»
9.
El artículo 1 de la Directiva de 1975 define los términos «residuo» y «gestión». El apartado 1 del artículo 2 permite que los Estados miembros adopten normativas específicas para categorías especiales de residuos, mientras que el apartado 2 de ese mismo artículo excluye del ámbito de aplicación de la Directiva categorías concretas de residuos. Los Estados miembros están obligados a adoptar «las medidas adecuadas para promover la prevención, el reciclaje y la transformación de los residuos, la obtención a partir de éstos de materias primas y eventualmente de energía, así como cualquier otro método que permita la reutilización de los residuos» (artículo 3). Por lo que respecta a la gestión de los residuos, los Estados miembros «establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada» (artículo 5); a continuación, dichas autoridades deberán establecer planes de eliminación de los residuos (artículo 6).
10.
Los artículos 7 a 11 se refieren a las medidas que deben adoptar los Estados miembros en relación con los poseedores o los gestores de residuos. En particular, los poseedores de residuos deben eliminarlos sin causar daños a las personas o al medio ambiente o remitirlos a un recolector de residuos o a una empresa de gestión (artículo 7).
11.
Los establecimientos o empresas que tratan, almacenan o depositan residuos por cuenta ajena deben estar debidamente autorizados y están sujetos a inspecciones periódicas (artículos 8 y 9). Las empresas que transportan, recogen, almacenan, depositan o tratan sus propios residuos, y las que recogen 0 transportan residuos por cuenta ajena, aunque no necesiten autorización, están «sometidas a la vigilancia de la autoridad competente» (artículo 10). Por último, «de acuerdo con el principio “quien contamina, paga”, el coste de la eliminación de los residuos, una vez hecha la deducción del valor de su explotación eventual» recaerá sobre el poseedor o el productor de tales residuos (artículo 11).
b) La Directiva de 1991 relativa a los residuos
12.
El artículo 1 de la Directiva de 1991 relativa a los residuos sustituyó a los artículos 1 a 12 de la Directiva de 1975. (
8
) El artículo 1 (en su versión modificada) contiene las definiciones de una serie de términos importantes, como «productor», «poseedor de residuos», y «gestión» (de los residuos), y se remite a los Anexos de la Directiva para la determinación del significado de «residuo», «eliminación» y «valorización». Aparte de los efluentes gaseosos, otras categorías de residuos deben excluirse únicamente «cuando ya estén cubiertos por otra legislación»; las disposiciones específicas relativas a categorías determinadas de residuos, que, según la Directiva de 1975, eran competencia de los Estados miembros, deberán establecerse mediante Directivas concretas y, por consiguiente, tendrán carácter comunitario (artículo 2). Los Estados miembros están obligados a fomentar de forma prioritaria «la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad» mediante el desarrollo de tecnologías limpias y procesos de producción menos contaminantes, la eliminación inocua de las sustancias peligrosas, y la eliminación y valorización responsables de los residuos (artículo 3).
13.
La obligación fundamental prevista en el artículo 4 se formula de forma ligeramente distinta. Mientras que la disposición equivalente de la Directiva de 1975 se limitaba a la eliminación de los residuos, el artículo 4 obliga ahora a los Estados miembros a garantizar que los residuos se valorizan o se eliminan. Para completar el marco, impone una obligación adicional para asegurar que se prohibe «el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos». La versión de 1991 no pretende, manifiestamente, dar a esta disposición un efecto menos amplio que el de la versión de 1975.
14.
El artículo 5 obliga a los Estados miembros, en cooperación entre sí, a «crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación [...] [que] deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser auto-suficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo [...]». Los Estados miembros deben establecer o designar la autoridad competente para aplicar la Directiva, en particular, para establecer uno o varios planes de gestión de residuos (artículos 6 y 7). Además, la autoridad designada es competente — se trata de una cuestión de especial relevancia en el presente asunto— para la concesión de autorizaciones para las instalaciones o empresas que efectúan las operaciones reguladas por la Directiva.
15.
El artículo 8 obliga a los Estados miembros a adoptar
«las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:
—
los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B,
o
—
se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la presente Directiva».
El ámbito de aplicación de las obligaciones impuestas a los Estados miembros en virtud de este artículo se extiende a todos los residuos producidos, tanto si el poseedor los entrega a un recolector, como si los envía directamente a una empresa que garantiza su valorización o su eliminación, o incluso si valoriza o elimina sus propios residuos.
16.
Los artículos 9 a 14, al menos en su versión modificada, son fundamentales en el enfoque del órgano jurisdiccional nacional, principalmente por lo que respecta a la primera cuestión. Los artículos 9 a 11 se refieren a la exigencia de autorización y se examinarán detalladamente más adelante. (
9
) El artículo 12 regula las fases del tratamiento de residuos anteriores a la eliminación o la valorización, así como determinadas actividades auxiliares. Dispone: «Los establecimientos o empresas que efectúen con carácter profesional la recogida o el transporte de residuos o que se ocupen de la eliminación o valorización de residuos por encargo de terceros (negociantes o agentes), si no están sujetos a autorización, deberán estar registrados ante las autoridades competentes». Conforme al artículo 13, todos los establecimientos o empresas que recojan, transporten, eliminen o valoricen residuos, incluidos los negociantes o agentes, están sujetos a inspecciones periódicas. Los establecimientos o empresas que efectúen operaciones de eliminación o de valorización deben llevar también registros relativos a los residuos tratados y ponerlos a la disposición de las autoridades competentes; los Estados miembros podrán también obligar a los productores de residuos a cumplir estas obligaciones (artículo 14). Deconformidad con el principio «quien contamina paga», el artículo 15 establece que el coste de la eliminación de los residuos deberá ser soportado por el poseedor y/o los poseedores anteriores o por el productor del producto generador de los residuos.
V. Análisis de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional
17.
Unicamente presentaron observaciones escritas el Gobierno francés y la Comisión, no haciéndolo el Gobierno italiano ni ninguno de los numerosos inculpados en los procedimientos principales. De conformidad con el apartado 4 del artículo 104 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar la fase oral.
18.
Tanto el Gobierno francés como la Comisión han insistido en la falta de información, en las resoluciones de remisión, sobre los antecedentes de hecho de los procedimientos principales. El primero considera que algunos de estos detalles son esenciales para una correcta comprensión de la naturaleza exacta del problema jurídico planteado al Tribunal de Justicia, pero deduce de las resoluciones de remisión que el órgano jurisdiccional nacional pide a este Tribunal que se pronuncie sobre la posible incompatibilidad de la legislación italiana con la Directiva de 1991 relativa a los residuos. Según la Comisión, de las disposiciones legales italianas antes citadas se deduce que la mayoría de los supuestos delitos se refieren al incumplimiento de la obligación de obtener una autorización para la eliminación o el traslado de residuos, o al incumplimiento de la obligación de llevar registros, delitos para los que las disposiciones aplicables del DPR n° 915/82 y la Ley 475/88 prevén sanciones penales. (
10
) Propone que, para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una interpretación útil de las disposiciones comunitarias, el Tribunal de Justicia determine si la Directiva de 1991 relativa a los residuos ha modificado sustancialmente el régimen previsto por la Directiva de 1975 relativa a los residuos, suprimiendo la obligación de los Estados miembros de exigir una autorización para las operaciones de descarga, de eliminación o de valorización de residuos y, por consiguiente, la obligación de aplicar sanciones cuando no se haya obtenido dicha autorización. Por mi parte, pienso también que esta cuestión es esencial por lo que respecta al enfoque del órgano jurisdiccional nacional.
19.
Dado que las resoluciones de remisión han proporcionado poca información en relación con las disposiciones nacionales de que se trata y ninguna sobre los antecedentes de hecho, parece oportuno, en un primer momento, interpretar las cuestiones a la luz del contexto en el que se suscitaron. Según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse cuando «las cuestiones planteadas por el Juez nacional versan sobre la interpretación de una disposición de Derecho comunitario». (
11
) No obstante, el Tribunal de Justicia puede examinar las circunstancias en las que se le presenta una petición de decisión prejudicial, especialmente para decidir si, y en qué medida, es competente para responder a las cuestiones que se la plantean. (
12
) En particular, el Tribunal de Justicia carece de competencia conforme al artículo 177 del Tratado para formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, o que no ayudarían al órgano jurisdiccional nacional a resolver el asunto del que conoce. (
13
) Además, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta cualquier premisa implícita en relación con la interpretación del Derecho comunitario contenida en las resoluciones de remisión.
20.
En los presentes asuntos, las resoluciones de remisión contienen una serie de premisas en relación con la interpretación de la Directiva de 1991 relativa a los residuos; a su vez, estas premisas determinan el significado que debe atribuirse a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, así como las respuestas que puede dar dicho Tribunal para ayudar en mayor medida al órgano jurisdiccional remitente a la hora de aplicar las disposiciones nacionales por las que el ordenamiento jurídico interno se adapta al Derecho comunitario. Por consiguiente, sugiero que se examinen las premisas en las que se basa cada una de las cuestiones antes de proponer las respuestas que deben darse.
21.
Este enfoque se corresponde con el adoptado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Délavant. (
14
) En dicho asunto, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional tenía su origen en una premisa concreta relativa a la interpretación de las disposiciones aplicables del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, en relación con la determinación de la legislación nacional de Seguridad Social aplicable a los hechos; más que responder a la cuestión tal como se le había planteado, el Tribunal de Justicia examinó si el órgano jurisdiccional nacional había interpretado correctamente el Reglamento n° 1408/71, y respondió en consecuencia. (
15
)
a) La primera cuestión
22.
Las resoluciones de remisión parten de la premisa clave según la cual, conforme a la Directiva de 1991 relativa a los residuos, un Estado miembro no puede exigir una autorización para la realización de operaciones de valorización o de eliminación. De ello deducen que, dado que las disposiciones nacionales aplicables prevén la exigencia de una autorización, la República Italiana no ha adaptado su Derecho interno a la Directiva. En este contexto, el órgano jurisdiccional italiano solicita al Tribunal de Justicia «que se pronuncie con carácter prejudicial sobre la relevancia jurídica del hecho de que la República Italiana no haya adoptado a su debido tiempo las disposiciones necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva 91/156 del Consejo».
23.
Así, el órgano jurisdiccional nacional adopta una interpretación de la Directiva de 1991 relativa a los residuos que no tiene en cuenta el tenor literal de las disposiciones de esta última, en particular, de los artículos 9 a 11. El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva establece:
«A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6 [...]» (el subrayado es mío).
De forma similar, el artículo 10 está redactado en los siguientes términos:
«A efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II Β deberá obtener una autorización al respecto» (el subrayado es mío).
24.
El órgano jurisdiccional nacional considera, manifiestamente, que estas disposiciones no se aplican a «las fases preliminares como la recogida, el almacenamiento, el depósito temporal, el transporte de residuos». Además, afirma:
«[La Directiva de 1991 relativa a los residuos] hace que el régimen de autorización orientado a la recuperación sea menos rígido en sus contenidos que el orientado a la eliminación, previendo la posibilidad de que no exigir que solicite una autorización quien efectúa la recuperación o el productor que elimina sus propios residuos».
25.
Esta premisa parece basarse en el hecho de que los artículos 9 y 10 exigen la obtención de una autorización para la realización de las operaciones descritas, respectivamente, en los Anexos II A y II B, a saber, las «operaciones de eliminación» y las «operaciones que dejan una posibilidad de valorización».
26.
Este enfoque prescinde de una serie de factores clave de la Directiva de 1991 relativa a los residuos, pero por encima de todo prescinde de su carácter de Directiva, que reconoce a los Estados miembros cierta libertad de elección en cuanto a la forma y a los medios de adaptación del Derecho interno, de conformidad con el artículo 189 del Tratado. Además, la propia Directiva contiene varias indicaciones que muestran que el legislador comunitario deseaba que los Estados miembros garantizaran el control de todas las formas de actividad relacionadas con el tratamiento de residuos. En particular, en el duodécimo considerando se expresa la opinión del Consejo según la cual:
«para garantizar el seguimiento de los residuos desde su producción hasta su eliminación definitiva, conviene asimismo someter a autorización o registro y a una inspección adecuada a otras empresas [distintas de las que están exentas de autorización] relacionadas con los residuos, tales como las que se ocupan de la recogida, del transporte y de la comercialización de residuos».
Ninguna de las obligaciones generales establecidas en los artículos 3, 4 y 7 impide que los Estados miembros exijan una autorización para el ejercicio de actividades distintas de las expresamente mencionadas en los Anexos II A y II B, mientras que el artículo 12 se refiere expresamente a la posibilidad de que los Estados miembros exijan una autorización para la recogida o el transporte de residuos con carácter profesional o para el ejercicio de las actividades de negociante o de agente por cuenta de un tercero.
27.
De forma muy reveladora, el artículo 11 autoriza a los Estados miembros a dispensar de la exigencia de autorización a los establecimientos o empresas que eliminan sus propios residuos en el lugar de producción [letra a) del apartado 1 del artículo 11] y a los establecimientos o empresas que valorizan residuos [letra b) del apartado 1 del artículo 11]. No obstante, se trata simplemente de una opción que se ofrece a los Estados miembros, sujeta, además, a los tres requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo 11:
—
toda exención concedida se entiende «sin perjuicio» de la Directiva de 1978 relativa a los residuos tóxicos;
—
las autoridades competentes [del Estado miembro de que se trate] deben haber adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización;
—
los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización deben cumplir las condiciones establecidas en el artículo 4.
28.
Este artículo, interpretado en relación con el duodécimo considerando, muestra que la obligación de obtener una autorización no queda limitada, con arreglo a la Directiva, en la forma descrita por el órgano jurisdiccional nacional. En cualquier caso, ninguna disposición prohibe que los Estados miembros impongan esta obligación.
29.
El órgano jurisdiccional nacional no ha facilitado información sobre la cuestión de si se cumplían los requisitos para la concesión de exenciones por parte de las autoridades italianas competentes. A este respecto, hay que destacar que, con arreglo a la Directiva, los Estados miembros disponen de una facultad discrecional para decidir si utilizan o no la posibilidad de aplicar la exención de autorización; el hecho de que un Estado miembro concreto no conceda dicha exención no puede constituir, en ningún caso, un incumplimiento de sus obligaciones. Incluso podría llegar a decirse que si la concesión de exenciones en un Estado miembro concreto menoscabara el nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente que pretende alcanzar el artículo 4 de la Directiva, dicho Estado miembro no estaría autorizado para utilizar la posibilidad ofrecida por el artículo 11; queda claro que esta cuestión no exige en este momento un análisis más detenido. Dado el carácter condicional de la dispensa de autorización y la facultad discrecional de que disponen los Estados miembros a este respecto, no se plantea la posibilidad de que el apartado 1 del artículo 11 tenga efecto directo y, de hecho, el órgano jurisdiccional nacional tampoco se ha referido expresamente a dicha posibilidad.
30.
Por consiguiente, en mi opinión, procede responder a la primera cuestión que la Directiva de 1991 relativa a los residuos obliga a los Estados miembros a velar por que los establecimientos o empresas que valorizan residuos o que eliminan sus propios residuos en los lugares de producción obtengan una autorización a tal efecto, y que tales actividades sólo pueden realizarse sin autorización si el Estado miembro ha optado por conceder una exención, con arreglo a los requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva de 1991 relativa a los residuos. La Directiva no contiene ningún elemento que impida a un Estado miembro exigir también una autorización para el ejercicio de otras actividades relacionadas con la valorización y la eliminación de residuos que estén cubiertas por la Directiva.
31.
Si el Tribunal de Justicia se negara a seguir el análisis de la primera cuestión que acaba de proponerse, sería necesario examinar si las resoluciones de remisión han cumplido, en relación con esta cuestión, las exigencias básicas del artículo 177 respecto a la obligación del órgano jurisdiccional nacional de definir «el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o, al menos, [...] los supuestos de hecho sobre los que se basan tales cuestiones». (
16
) Está claro que la transmisión de dichas informaciones no constituye un fin en sí misma, sino que sirve «no sólo [...] para que el Tribunal de Justicia pueda dar respuestas útiles, sino también para que los Gobiernos de los Estados miembros y las demás partes interesadas tengan la posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 20 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia». (
17
) A pesar de que no puedan sacarse conclusiones útiles del hecho de que sólo un Gobierno —y no el más directamente afectado— y la Comisión hayan presentado observaciones durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, me parece significativo que el Gobierno francés haya propuesto una respuesta formulada en términos extremadamente generales, mientras que la Comisión ha sugerido que el Tribunal de Justicia no debería responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional.
32.
Las resoluciones de remisión no contienen absolutamente ninguna información sobre las actividades que se imputan a los inculpados en los procedimientos principales, salvo una afirmación en la que se precisa que, en cada caso, se les acusa de un delito previsto en determinadas disposiciones del DPR n° 915/82 y/o de la Ley 475/88. Las resoluciones de remisión tampoco indican la fecha en la que se produjeron los hechos que dieron lugar a los procedimientos principales, fecha que podría tener importancia, por ejemplo, para determinar las consecuencias jurídicas de una posible falta de adaptación correcta del Derecho interno a las disposiciones de la Directiva por parte de la República Italiana. Ni siquiera indican qué disposiciones de la Directiva son relevantes en relación con los asuntos examinados; es evidente que la «relevancia jurídica» del incumplimiento alegado depende de la tenor literal y del contexto de la disposición o las disposiciones concreta(s) de la Directiva.
33.
El Tribunal de Justicia ha declarado que la exigencia de que el órgano jurisdiccional nacional defina el contexto fáctico y el régimen normativo «es menos imperativa cuando las cuestiones se refieren a aspectos técnicos precisos y permiten al Tribunal de Justicia dar una respuesta eficaz, aunque el Juez nacional no haya presentado de forma exhaustiva la situación fáctica y jurídica». (
18
) No me parece que la cuestión muy general planteada respecto a la «relevancia jurídica» de las disposiciones de la Directiva de 1991 relativa a los residuos sea específica ni técnica; al contrario, en mi opinión, su examen por parte del Tribunal de Justicia no puede disociarse completamente de la cuestión de una posible responsabilidad de los Estados miembros, basada en el Derecho comunitario, por no haber adaptado su Derecho interno a las disposiciones en materia de medio ambiente y, de forma más general, de la cuestión de los efectos producidos por la normativa relativa al medio ambiente.
34.
A pesar de que considera que la primera cuestión presenta un carácter extremadamente general, el Gobierno francés ha interpretado dicha cuestión en el sentido de que tiene por objeto obtener que se confirme la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las disposiciones de una Directiva a las que no se ha adaptado el Derecho interno pueden ser invocadas para justificar la falta de aplicación de una disposición nacional que es incompatible con aquélla, y ha propuesto una respuesta en este sentido. Por las razones que he expuesto anteriormente, no estoy convencido de que una respuesta formulada en estos términos presente algún tipo de utilidad para el órgano jurisdiccional nacional en las circunstancias del caso de autos, en la medida en que la alegación según la cual la República Italiana no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva se basa en una interpretación errónea de las disposiciones de esta última.
35.
En estas circunstancias, si el Tribunal de Justicia no respondiera a la primera cuestión mediante una interpretación de los artículos 9 a 11 de la Directiva, sugiero que se declare la inadmisibilidad de la cuestión.
b) La segunda cuestión
36.
La segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, que tiene por objeto, esencialmente, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la cuestión de si la República Italiana puede mantener las sanciones penales previstas para los casos de infracción de su legislación sobre los residuos, está basada también, en mi opinión, en una interpretación criticable de la Directiva de 1991 relativa a los residuos. En las resoluciones de remisión, la Directiva se describe como «normativa comunitaria que pretende garantizar a los operadores del mercado único un trato homogéneo, incluso desde el punto de vista de las sanciones». El órgano jurisdiccional remitente considera que el sistema de sanciones establecido por la legislación italiana «ha sido endurecido inútilmente al dar prioridad a las medidas penales, colocando de este modo al operador italiano en una situación distinta de la de los operadores europeos». Además, invoca lo que denomina la «correlación» entre «la exigencia de establecer sistemas normativos homogéneos entre los Estados miembros en esta materia» y «la exigencia de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior» y deduce de ello que la intención de la Directiva era «someter el sector de los residuos al régimen administrativo, por ser éste el más adecuado para asegurar su más eficaz regulación, limitando a casos extremos el control por vía de sanciones penales, dado que éstas son inadecuadas para [alcanzar] el nivel óptimo de protección del medio ambiente y el buen funcionamiento del mercado».
37.
La segunda cuestión se basa en la premisa expresa según la cual la Directiva relativa a los residuos de 1991 pretende garantizar el trato homogéneo de los operadores del mercado interior, desde el punto de vista de las sanciones, en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales por las que se adapta el ordenamiento jurídico interno relativo a los residuos. Partiendo de esta hipótesis, pide que se dilucide si las sanciones penales previstas por las disposiciones nacionales relevantes son compatibles con la Directiva. Considero que la opinión del órgano jurisdiccional nacional sobre este punto es errónea.
38.
En el texto de la Directiva no hay ningún elemento que sugiera que pretende «eliminar las disparidades de trato entre los operadores del mercado único» en materia de sanciones por el incumplimiento de disposiciones nacionales de adaptación del Derecho interno, tal como afirma el órgano jurisdiccional nacional. Ello sería incompatible con la libertad de elección de las medidas de adaptación del ordenamiento jurídico interno que la Directiva reconoce a los Estados miembros. Por otra parte, la Directiva estaba basada en el artículo 130 S del Tratado, (
19
) que, en el momento relevante, (
20
) constituía la base jurídica correcta para «la acción de la Comunidad, por lo que respecta al medio ambiente, [...] [al objeto de] conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente [, ] contribuir a la protección de la salud de las personas [y] garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales». Como la Directiva estaba basada en el artículo 130 S, los Estados miembros estaban facultados, conforme al artículo 130 Τ del Tratado, para mantener o adoptar «medidas de mayor protección [respecto a las previstas por la Directiva] compatibles con el [...] Tratado» que autorizaran las disparidades tanto existentes como nuevas entre los operadores en los distintos Estados miembros. Puede dudarse de que esta disposición constituyera la base jurídica adecuada para una medida destinada en realidad a alcanzar los objetivos del mercado interior que le atribuye el órgano jurisdiccional nacional, aunque esta cuestión no se ha planteado en los presentes asuntos.
39.
Una lectura detenida de la exposición de motivos de la Directiva confirma que ésta no contiene ninguna intención significativa respecto al mercado interior. Sólo el quinto considerando se refiere al mercado interior; después de los considerandos anteriores, en los que se destaca la necesidad de «hacer más eficaz la gestión de los residuos en la Comunidad» y de «alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente», este quinto considerando se limita a indicar que «además [...] una disparidad entre las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo a la eliminación y la valorización de los residuos puede afectar a la calidad del medio ambiente y al buen funcionamiento del mercado interior». El considerando de que se trata señala simplemente que tales disparidades pueden tener una incidencia en la realización de estos dos objetivos comunitarios; no obstante, no indica que la Directiva pretendiera proteger el mercado interior frente a dichos efectos, en particular por lo que respecta a las sanciones. Comparto el análisis de esta disposición propuesto por el Abogado General Sr. Tesauro en sus conclusiones en el asunto «Directiva residuos»:
«En consecuencia, dicho considerando precisa simplemente que la previsión de un sistema comunitario de gestión de los residuos podrá tener efectos positivos en el funcionamiento del mercado, pero ello no basta sin embargo para indicar que existieran razones específicas, vinculadas a la competencia y a los intercambios, como uno de los motivos que incitaron a las Instituciones a adoptar las disposiciones de que se trata.» (
21
)
40.
Por otra parte, el décimo considerando de la exposición de motivos demuestra que la inclusión en la Directiva de exigencias en materia de autorizaciones y de registros (
22
) no tenía como primer objetivo garantizar la igualdad de trato entre los operadores económicos en el ámbito de la recuperación y la eliminación de los residuos; en efecto, declara que «para garantizar un nivel de protección elevado [del medio ambiente] y un control eficaz, es necesario estipular la autorización y control de las empresas de eliminación y de valorización de residuos».
41.
Este análisis de la Directiva queda confirmado por el contenido material de sus disposiciones. En ningun punto de la Directiva se menciona la cuestión de las sanciones que los Estados miembros deben prever para garantizar el cumplimiento de las medidas de adaptación de su ordenamiento jurídico interno que adopten. Esta materia está regulada en el artículo 2 de la Directiva, (
23
) que exige simplemente que los Estados miembros pongan en vigor «las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 1 de abril de 1993».
42.
Además, el argumento según el cual la Directiva pretendía, en general, garantizar que las cargas impuestas a los operadores económicos fueran, en lo sucesivo, equivalentes, sobre el que se basa la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, fue desestimado ya por el Tribunal de Justicia en la sentencia que dictó en el asunto «Directiva residuos». En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, a pesar de que determinadas disposiciones de la Directiva, «en particular las definiciones formuladas en su artículo 1, tienen incidencia en el funcionamiento del mercado interior [...] [la] armonización prevista por el artículo 1 de la Directiva tiene por objeto principal asegurar, con el designio de proteger el medio ambiente, la eficacia de la gestión de los residuos en la Comunidad, sea cual fuere su origen, y sólo accesoriamente tiene efectos en las condiciones de competencia y de los intercambios». (
24
)
43.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, estimo que procede responder a la segunda cuestión que la Directiva de 1991 relativa a los residuos no pretende garantizar la igualdad de trato entre los operadores del mercado interior desde el punto de vista de las sanciones que pueden imponerse en caso de infracción de la legislación nacional sobre residuos por la que se adapta el ordenamiento jurídico interno a la Directiva. En mi opinión, en estas circunstancias, no debe responderse a la cuestión tal como ha sido formulada por el órgano jurisdiccional nacional, dado que se basa en una interpretación errónea de la Directiva de 1991 relativa a los residuos.
44.
Si el Tribunal de Justicia se negara a aceptar el análisis de la segunda cuestión que acaba de exponerse, sería necesario examinar la cuestión de si es posible proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente. La falta de información relativa al contexto fáctico y al régimen normativo en las resoluciones de remisión constituye un obstáculo menor a la admisibilidad de esta segunda cuestión que en el caso de la primera, dado su carácter más específico. No obstante, la cuestión debería interpretarse en el sentido de que se solicita al Tribunal de Justicia que determine si la imposición de sanciones penales, en la medida en que se distinguen de otras formas de sanción, en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales en el ámbito de la gestión de residuos, es contraria a la Directiva de 1991 relativa a los residuos. (
25
)
45.
Como he indicado anteriormente, la Directiva no contiene disposiciones relativas a las sanciones y, por consiguiente, corresponde a los Estados miembros, conforme al artículo 5 del Tratado, adoptar las medidas necesarias en la materia; los Estados miembros pueden «elegir las medidas que consideren apropiadas, incluidas las sanciones de carácter penal». (
26
) En la sentencia Carciati, el Tribunal de Justicia declaró que «en la medida en que se reconozca la compatibilidad de disposiciones como las de la legislación nacional de que se trata en el presente asunto con las normas del ordenamiento jurídico comunitario, no existen argumentos que permitan poner en entredicho la facultad de un Estado miembro de sancionar penalmente el incumplimiento de la normativa nacional». (
27
) En el caso de autos no se ha alegado que las disposiciones nacionales de que se trata sean incompatibles con una disposición o con un principio de Derecho comunitario distintos de la Directiva de 1991 relativa a los residuos.
VI. Conclusión
46.
A la luz de las consideraciones anteriores, propongo que se responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia por la Pretura Circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli y sezione distaccata di Castelnuovo di Porto:
«1)
La Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, obliga a los Estados miembros a velar por que los establecimientos o empresas que valorizan residuos o que eliminan sus propios residuos en los lugares de producción obtengan una autorización a tal efecto; tales actividades sólo pueden realizarse sin autorización si el Estado miembro ha optado por conceder una exención y únicamente con arreglo a los requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva de 1991 relativa a los residuos. La Directiva no contiene ningún elemento que impida a un Estado miembro exigir una autorización para el ejercicio de otras actividades relacionadas con la valorización y la eliminación de residuos que estén cubiertas por la Directiva.
2)
La Directiva 91/156 no pretende garantizar la igualdad de trato entre los operadores del mercado interior desde el punto de vista de las sanciones que pueden imponerse en caso de infracción de la legislación nacional sobre residuos por la que se adapta el ordenamiento jurídico interno a la Directiva.»
(
*1
)	Lengua original: inglés.
(
1
)	DO L 78, p. 32.
(
2
)	En el Tribunal de Justicia se ha recibido otra serie de cuestiones con idéntica redacción, cuyo análisis se ha suspendido a la espera del resultado de los presentes procedimientos.
(
3
)	GURI n° 343, de 15 de diciembre de 1982, p. 9071.
(
4
)	DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129.
(
5
)	DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98.
(
6
)	GURI n° 264, de 10 de noviembre de 1988, p. 3.
(
7
)	La Directiva relativa a los residuos tóxicos de 1978 fue sustituida por la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), vigente a partir del 27 de junio de 1995 (Directiva 94/31/CE del Consejo; DO L 168, p. 28).
(
8
)	Por razones de comodidad, las referencias a los artículos de la Directiva de 1991 en el resto de estas conclusiones deberán entenderse siempre referidas al artículo modificado de la Directiva de 1975, salvo que se indique lo contrario.
(
9
)	Véanse los puntos 23 y 27 de las presentes conclusiones.
(
10
)	Véanse los puntos 5 y 6 de las presentes conclusiones.
(
11
)	Sentencia de 9 de febrero de 1995, Leclerc-Siplec (C-412/93, Rec. p. I-179), apartado 11.
(
12
)	Sentencia de 15 de junio de 1995, Zabala Erasun y otros (asuntos acumulados C-422/93, C-423/93 y C-424/93, Rec. p. I-1567), apartados 16 y 17.
(
13
)	Sentencias de 16 de julio de 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673), apartado 17, y Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871), apartado 25; sentencia Leclerc-Siplec, citada en la nota 11, apartado 12.
(
14
)	Sentencia de 8 de junio de 1995 (C-451/93, Rec. p. I-1545).
(
15
)	Apartados 12 a 19 de la sentencia.
(
16
)	Auto de 7 de abril de 1995, Grau Gomis ν otros (C-167/94, Rec. p. I-1023), apartado 8; véanse también los autos de 21 de diciembre de 1995, Max Mara (C-307/95, Rec. p. I-5083), apartados 6 a 9, y de 2 de febrero de 1996, Bresle (C-257/95, Rec. p. I-233), apartado 16.
(
17
)	Sentencia de 1 de abril de 1982, Holdijk (asuntos acumulados C-141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299), apartado 6.
(
18
)	Sentencia de 3 de marzo de 1994, Vaneetveld (C-316/93, Rec. p. I-763), apartado 13.
(
19
)	Esta nota sólo afecta a la versión inglesa de las presentes conclusiones.
(
20
)	Este artículo fue modificado posteriormente para prever una «política» más que una «acción» de la Comunidad y para autorizar expresamente a la Comunidad a promover determinadas medidas en el ámbito internacional.
(
21
)	Sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C-155/91, Rec. p. I-939), punto 7 de las conclusiones.
(
22
)	Algunas de las disposiciones legales nacionales citadas en las resoluciones de remisión se refieren a tales exigencias.
(
23
)	Me refiero aquí al articulo 2 de la Directiva de 1991, no al «artículo 2 de la Directiva de 1975, en su versión modificada».
(
24
)	Sentencia Comisión/Consejo, citada en la nota 21 supra, apartados 18 y 20.
(
25
)	El Gobierno francés ha sugerido que esta cuestión puede interpretarse también en el sentido de que se refiere a la imposición de sanciones penales, bien en caso de obligaciones que son incompatibles con la Directiva o bien en caso de incumplimiento de una Directiva a la que todavía no se ha adaptado el ordenamiento jurídico interno. Ninguna de estas dos interpretaciones se ve corroborada por las resoluciones de remisión.
(
26
)	Sentencia de 2 de febrero de 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Rec. p. 137), apartados 31 y 32.
(
27
)	Sentencia de 9 de octubre de 1980 (823/79, Rec. p. 2773), apartado 11.