62014CC0025_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Esillä olevissa yhdistetyissä asioissa työmarkkinaosapuolet ovat ensin neuvotelleet työehtosopimuksia, joilla on otettu käyttöön muun muassa terveydenhoitokulujen korvaamiseen tarkoitettu täydentävä vakuutusjärjestelmä, ja nimenneet kyseisissä sopimuksissa yhden ainoan vakuutuslaitoksen hallinnoimaan tätä järjestelmää ilman kilpailuttamismenettelyä. Sen jälkeen viranomaiset ovat määränneet tähän järjestelmään liittymisen pakolliseksi kaikille alan palkansaajille ja työnantajille työehtosopimuksen yleissitovaksi määräämistä koskevassa menettelyssä.
2. Tärkein nyt tarkasteltavissa asioissa esiin nouseva oikeudellinen kysymys koskee sitä, sovelletaanko edellä kuvailtuun yleissitovaksi määräämismenettelyyn soveltuvin osin SEUT 56 artiklan tulkintaa sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja siitä johtuvaa avoimuusvelvoitetta koskevaa oikeuskäytäntöä, jonka unionin tuomioistuin on kehittänyt erityisesti palvelukonsessioiden alalla.
3. Conseil d’État’n (Ranska) esittämät ennakkoratkaisupyynnöt liittyvät yhtäältä Union des syndicats de l’immobilierin (jäljempänä UNIS) asiassa C‑25/14 ja toisaalta Beaudout Père et Fils SARL:n (jäljempänä Beaudout) asiassa C‑26/14 nostamiin kanteisiin, joissa vaaditaan kumoamaan työehtosopimusten yleissitovaksi määräämisestä annetut kaksi työ-, työllisyys- ja terveysministeriön (ministre du travail, de l’emploi et de la santé) asetusta. Ennakkoratkaisupyynnöillä halutaan selvittää, sovelletaanko SEUT 56 artiklasta mahdollisesti johtuvaa avoimuusvelvoitetta viranomaisten tekemään yleissitovaksi määräämistä koskevaan päätökseen, jolla myönnetään yksinoikeus(2) jollekin tietylle talouden toimijalle. Käsiteltävät asiat ovat suoraa jatkoa tuomioon AG2R Prévoyance johtaneelle asialle(3) sikäli, että niissä tarkastellaan samaa järjestelmää eli sitä, joka on asian C‑26/14 kohteena, mutta tällä kertaa perusvapauksien ja erityisesti palvelujen tarjoamisen vapauden eikä unionin kilpailuoikeuden kannalta.
II Ranskan lainsäädäntö
4. Ranskassa sairaudesta tai tapaturmasta palkansaajille aiheutuneet terveydenhoitokulut korvataan osittain sosiaaliturvan perusjärjestelmästä. Vakuutetun vastuulle jäävästä kulujen osasta on mahdollista saada osittainen korvaus täydentävästä terveydenhuoltovakuutuksesta.
5. Asian kannalta merkitykselliset kansallisen oikeuden säännökset sisältyvät Ranskan sosiaaliturvalakiin (code de la sécurité sociale) ja työlakiin (code du travail).
6. Sosiaaliturvalain L. 911‑1 §:n mukaan työntekijöillä oleva kollektiivinen turva voidaan määrittää muun muassa työehtosopimuksilla, joiden määräykset velvoittavat lähtökohtaisesti ainoastaan niiden työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen jäseniä, jotka ovat osallistuneet kyseisten sopimusten neuvottelemiseen ja tekemiseen. Saman lain L. 911‑3 §:ssä säädetään, että mainittujen sopimusten soveltamisalaa voidaan kuitenkin laajentaa toimivaltaisen ministerin asetuksella.
7. Sosiaaliturvalain L. 912‑1 §:ssä, sellaisena kuin se oli voimassa 24.6.2006–25.12.2013, säädetään, että ”silloin, kun L. 911-1 §:ssä mainituissa ammattialan tai ammattialojen ryhmän sopimuksissa määrätään niiden riskien kuulumisesta keskinäisen vastuun piiriin, joita koskevan vakuutusturvan ne järjestävät yhdessä tai useammassa – – lain nro 89-1009 1 §:ssä mainitussa laitoksessa taikka yhdessä tai useammassa vakuutuslain (code des assurances) L. 370-1 §:ssä mainitussa laitoksessa, johon kyseisten sopimusten soveltamisalaan kuuluvat yritykset ovat velvollisia liittymään, kyseisissä sopimuksissa on ehto, jossa vahvistetaan, millä edellytyksin ja kuinka usein riskien kuulumista keskinäisen vastuun piiriin koskevan järjestelyn yksityiskohtaisia sääntöjä voidaan tarkastella uudelleen. Uudelleentarkastelu on suoritettava vähintään viiden vuoden välein”.(4)
8. Alan sopimusten tai yleissopimusten yleissitovaksi määräämistä koskevasta menettelystä säädetään työlaissa ja erityisesti sen L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 ja D. 2261‑3 §:ssä. Niiden mukaan työnantajien ja palkansaajien edustajista muodostuvassa tasaedusteisessa lautakunnassa tehdyt alan yleissopimukset ja ammattialan tai useiden ammattialojen sopimukset samoin kuin niitä täydentävät sopimukset ja niiden liitteet voidaan tietyin edellytyksin määrätä yleissitoviksi toimivaltaisen ministerin antamalla asetuksella, jolla sopimusten määräykset saatetaan yleissitoviksi kaikkien kyseisen yleissopimuksen tai sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien palkansaajien ja työnantajien osalta. Ennen asetuksen antamista on kuultava kollektiivisista neuvotteluista vastaavaa kansallista lautakuntaa ja saatava siltä myönteinen perusteltu lausunto. Jos vähintään kaksi lautakunnassa edustettuina olevaa työnantaja- tai työntekijäjärjestöä esittää perustellun vastalauseen, ministeri voi kuulla lautakuntaa yksityiskohtaisesti uudelleen ja päättää yleissitovaksi määräämisestä uuden lausunnon perusteella.
9. Työsopimuslain L. 2261‑25 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Työministeri voi jättää yleissitovaksi määräämisen ulkopuolelle kollektiivisista neuvotteluista vastaavan kansallisen lautakunnan antaman perustellun lausunnon saatuaan ehdot, jotka ovat ristiriidassa lakien säännösten kanssa.
Se voi jättää yleissitovaksi määräämisen ulkopuolelle myös ehdot, jotka voidaan irrottaa yleissopimuksesta tai sopimuksesta muuttamatta niiden systematiikkaa ja jotka eivät vastaa alan tai alojen tilannetta tarkasteltavana olevalla soveltamisalalla.
– –”
10. Työsopimuslain D. 2261‑3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ennen yleissitovaksi määräämistä tai soveltamisalan laajentamista koskevan asetuksen antamista Ranskan tasavallan virallisessa lehdessä julkaistaan ilmoitus, ilmoituksessa asianomaisia järjestöjä ja henkilöitä pyydetään esittämään asiasta huomautuksensa. Ilmoituksessa mainitaan kyseisen yleissopimuksen tai sopimuksen talletetuspaikka sekä viranomainen, jolle huomautukset toimitetaan.
Asianomaisten järjestöjen ja henkilöiden on esitettävä huomautuksensa 15 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.”
11. Tiettyjen riskien varalta vakuutetuille tarjotun vakuutusturvan vahvistamisesta 31.12.1989 annetun lain nro 89‑1009(5) (loi renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques) 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän osaston säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on kuoleman riskin, fyysisen integriteetin vahingoittumisen riskien, äitiyteen liittyvien riskien tai työkyvyttömyyden tai työttömyyden riskien ehkäiseminen ja vakuuttaminen. Ensimmäisessä momentissa tarkoitettua vakuutustoimintaa saavat harjoittaa ainoastaan seuraavat laitokset:
a) vakuutuslaissa säännellyt yritykset;
b) sosiaaliturvalain VII osaston III luvussa tarkoitetut laitokset;
c) maaseutulain (code rural) VII osan II osaston II luvun 4 jaksossa tarkoitetut laitokset;
d) keskinäiset yhtiöt, joihin sovelletaan keksinäisiä yhtiöitä koskevaa lakia (code de la mutualitè).”
III Tosiseikat, pääasiat, ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
12. Asiassa C‑25/14 kyseessä oleva kiinteistöalan kansallinen työehtosopimus tehtiin 9.9.1988. Työehtosopimusta täydentävällä sopimuksella nro 48, joka tehtiin 23.11.2010, ja työehtosopimusta täydentävillä sopimuksilla nro 49 ja nro 50, jotka tehtiin 17.5.2011, otettiin käyttöön pakollinen vakuutusturvajärjestelmä, joka kattaa kuoleman ja väliaikaisen sekä pysyvän työkyvyttömyyden riskit, sekä pakollinen terveydenhoitokulujen korvausjärjestelmä. Täydentävän sopimuksen nro 48 17 §:ssä nimetään Institution de prévoyance du groupe Mornay (IPGM) ‑niminen elin yksin vastaamaan kolmivuotiskauden ajan mainittujen kahden järjestelmän mukaisen vakuutusturvan hoitamisesta.
13. Työ-, työllisyys- ja terveysministeriö (ministre du travail, de l’emploi et de la santé) määräsi 13.7.2011 antamallaan asetuksella työehtosopimusta täydentävät sopimukset nro 48, nro 49 ja nro 50 sitoviksi kaikkien alan palkansaajien ja työnantajien osalta.
14. Asiassa C‑26/14 kyseessä oleva leipomo- ja konditoria-alan (käsiteollisuusyritykset) kansallinen työehtosopimus tehtiin 19.3.1976. Alan palkansaajille perustettiin tähän työehtosopimukseen 24.4.2006 tehdyllä täydentävällä sopimuksella nro 83 terveydenhoitokulujen täydentävä korvausjärjestelmä, joka perustuu keskinäiseen vastuuseen vakuutetuista riskeistä ja johon työnantajat ovat velvollisia liittymään. Samalla täydentävällä sopimuksella sosiaalivakuutuslaitos AG2R Prévoyance (jäljempänä AG2R) nimettiin yksinään tätä järjestelmää hallinnoivaksi elimeksi. AG2R nimettiin 27.5.2011 tehdyn täydentävän sopimuksen nro 100 6 §:llä uudelleen kyseisen järjestelmän vakuutuslaitokseksi viiden vuoden toimikaudeksi.
15. Työ-, työllisyys- ja terveysministeri määräsi 23.12.2011 antamallaan asetuksella täydentävän sopimuksen nro 100 yleissitovaksi kaikkien alan palkansaajien ja työnantajien osalta.
16. UNIS ja Beaudout vaativat 23.9.2011 ja 24.2.2012 Conseil d’État’ssa nostamillaan kanteilla yleissitovaksi määräämisestä 13.7.2011 ja 23.12.2011 annettujen ministerin asetusten kumoamista.
17. UNIS ja Beaudout väittivät muun muassa, että täydentävän sosiaaliturvan järjestelmien vakuutuslaitosten nimeämisessä on laiminlyöty SEUT 56 artiklasta johtuvaa avoimuusvelvoitetta, sellaisena kuin unionin tuomioistuin sitä tulkitsee. Väitteensä tueksi UNIS ja Beaudout vetoavat erityisesti tuomioon Sporting Exchange,(6) jossa unionin tuomioistuin toteaa, että avoimuusvelvoite on välttämätön ennakkoedellytys jäsenvaltion oikeudelle myöntää toimijalle yksinoikeus harjoittaa taloudellista toimintaa, tämän toimijan valintatavasta riippumatta.
18. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Institution de prévoyance du groupe Mornaya ja AG2R:ää on siitä huolimatta, etteivät ne tavoittele voittoa ja että ne toimivat yhteisvastuuperiaatteen mukaisesti, pidettävä taloudellista toimintaa harjoittavina yrityksinä, jotka työmarkkinaosapuolet ovat valinneet muiden sellaisten yritysten joukosta, joiden kanssa kyseiset laitokset kilpailevat tarjoamiensa sosiaalivakuutuspalvelujen markkinoilla.
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että avoimuusvelvoitteen laiminlyöntiä koskeviin kanneperusteisiin annettava vastaus määräytyy sen perusteella, onko kyseisen velvoitteen noudattaminen pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen yleissitovaksi määräämisen välttämätön ennakkoedellytys, ja että tämä kysymys on olennainen käsiteltävien asioiden ratkaisun kannalta.
20. Conseil d’État ei ole varma SEUT 56 artiklan tulkinnasta, joten se on 30.12.2013 antamillaan kahdella päätöksellä päättänyt lykätä pääasioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen, jonka sanamuoto on samanlainen kummassakin asiassa:
”Onko [SEUT] 56 artiklasta johtuvan avoimuusvelvoitteen noudattaminen välttämätön ennakkoedellytys sille, että jäsenvaltio määrää yleissitovaksi kaikille tietyn alan yrityksille työehtosopimuksen, jossa palkansaajia varten perustetun pakollisen täydentävän sosiaalisen vakuutusturvajärjestelmän hoitaminen uskotaan yhdelle ainoalle työmarkkinaosapuolten valitsemalle toimijalle?”
21. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet UNIS, Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) ym. (jäljempänä SNRT), Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française, Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT ym., Ranskan hallitus, Belgian hallitus ja Euroopan komissio, ja ne kaikki olivat edustettuina 22.1.2015 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
IV Tarkastelu
A Alustavat huomautukset
22. Täsmennän heti alkuun, että Conseil d’État’n ennakkoratkaisukysymys koskee menettelyä, jolla jäsenvaltio laajentaa koskemaan kaikkia alan yrityksiä työehtosopimuksen, jossa nimetään yksi ainoa vakuutuslaitos, eikä tämän toimijan valintaa työmarkkinaosapuolten toimesta. Mielestäni on kuitenkin ilmeistä, ettei arvioitaessa kyseisten päätösten yhteensoveltuvuutta palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien sääntöjen kanssa voida jättää huomiotta työmarkkinaosapuolten noudattamaa menettelyä, joka edeltää niitä, koska toimivaltainen ministeri ei yleissitovaksi määräämistä koskevaa päätöstä tehdessään voi valita muuta sosiaalivak uutuslaitosta kuin sen, jonka työmarkkinaosapuolet ovat valinneet.
23. Eräät kirjallisia huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet korostavat sopimusvapauden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden tärkeyttä. On totta, että kollektiivinen neuvotteluoikeus tunnustetaan sekä useiden sellaisten kansainvälisten asiakirjojen määräyksissä, joiden osalta jäsenvaltiot ovat tehneet yhteistyötä tai joihin ne ovat liittyneet, että sellaisisten asiakirjojen määräyksissä, jotka kyseiset jäsenvaltiot ovat laatineet yhteisön tasolla tai Euroopan unionissa, kuten Euroopan unionin perusoikeuskirjan, jolle SEU 6 artiklassa tunnustetaan sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksille, 28 artiklassa.(7)
24. Kollektiivista neuvotteluoikeutta koskevan perusoikeuden käyttäminen on kuitenkin sovitettava yhteen EUT-sopimuksessa suojattuja vapauksia koskevien vaatimusten kanssa, ja sen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaista.(8)
25. Työehtosopimusten määräykset kuuluvat siten henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan. Perussopimuksen määräyksiin, jotka koskevat tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta, perustuvia oikeuksia on verrattava sosiaalipolitiikan päämääriin.(9)
26. Toiseksi on alustavasti huomautettava, että Ranskan lainsäädäntöä on muutettu nyt tarkasteltavien ennakkoratkaisupyyntöjen esittämisen jälkeen.
27. 13.6.2013 antamallaan ratkaisulla(10) Ranskan Conseil constitutionnel, jota oli pyydetty tutkimaan ns. työllisyysturvalain (loi relative à la sécurisation de l’emploi)(11) säännösten perustuslainmukaisuus, totesi perustuslainvastaisiksi sosiaaliturvalain L. 912‑1 §:n 1 ja 2 momentin säännökset, jotka koskivat tiettyjen työehtosopimusten soveltamisalaan kuuluvien yritysten pakollista liittymistä nimetyn laitoksen hallinnoimaan terveydenhoitokulujen täydentävään korvausjärjestelmään.
28. Conseil constitutionnelin päätöksen mukaan L. 912‑1 §:n perustuslainvastaiseksi julistaminen tuli voimaan mainitun ratkaisun julkaisemispäivästä eli 16.6.2013 lukien, mutta sitä ei kuitenkaan sovelleta sellaisiin kyseisen pykälän perusteella tehtyihin sopimuksiin, jotka olivat voimassa kyseisenä julkaisemispäivänä.
29. Sosiaaliturvalain L. 912‑1 §:ää on sittemmin muutettu 23.12.2013 annetulla lailla nro 2013‑1203,(12) ja nyt siinä säädetään, että kyseisten riskien vakuuttaminen voidaan järjestää suosittelemalla ammattialojen sopimuksissa yhtä tai useampaa laitosta, joilla on valtuudet toimia vakuutuslaitoksena. Mainitun L. 912‑1 §:n 1 momentin mukaan ”suosituksen antamista on edellettävä menettely, jossa asianomaiset laitokset tai instituutiot kilpailutetaan avoimuuden, puolueettomuuden ja ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimusten mukaisesti ja asetuksella annettavia yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen”.(13)
30. Nyt käsiteltäviä ennakkoratkaisupyyntöjä on kuitenkin tarkasteltava ennen tätä lakimuutosta sovelletun lainsäädännön perusteella.
31. Aloitan analyysini tarkistamalla, onko SEUT 56 artikla merkityksellinen pääasioiden kannalta. Sen arvioimiseksi, onko nyt tarkasteltavassa tapauksessa noudatettava SEUT 56 artiklasta vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella johtuvia avoimuusvaatimuksia, on lisäksi tutkittava, liittyykö pääasioissa kyseessä olevien järjestelmien hallinnointiin varma rajat ylittävä intressi, sekä tarkasteltava palvelukonsessiosopimuksia koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Tarkasteluni lopuksi selvitän, voidaanko avoimuusvelvoitteeseen liittyvää SEUT 56 artiklan tulkintaa, joka on kehittynyt lähinnä palvelukonsessiosopimuksia koskevassa oikeuskäytännössä, soveltaa pääasioiden olosuhteissa. Sen jälkeen otan vielä kantaa unionin tuomioistuimen tulevan tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamisesta esitettyyn pyyntöön.
B SEUT 56 artiklan sovellettavuus tarkasteltavissa asioissa
32. Aluksi on määritettävä, kuuluvatko pääasiat tosiasiallisesti palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalaan. SNRT ja Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française väittivät suullisessa käsittelyssä, että sosiaalisen suojelun alalla voivat toimia ainoastaan Ranskan valtiolta toimiluvan saaneet ja Ranskaan sijoittautuneet laitokset.(14)
33. Tässä yhteydessä on hyvä muistaa, että pääasioissa kyseessä olevia sosiaalivakuutusjärjestelmiä voivat sosiaalivakuutuslaitosten lisäksi hallinnoida vakuutuslailla säännellyt yritykset.
34. Direktiivin 92/49(15) eli kolmannen sukupolven muita vakuutuksia kuin henkivakuutusta koskevan direktiivin täytäntöönpanon määräajan päätyttyä vakuutusliikkeen aloittamiseksi ja harjoittamiseksi vaaditaan yksi ainoa virallinen toimilupa, jonka antavat sen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset, jossa vakuutusyrityksellä on kotipaikka. Tämän toimiluvan perusteella yrityksellä on lupa harjoittaa toimintaansa koko unionissa joko sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan järjestelmän perusteella. Tästä on huomautettava, että vakuutuslain L. 362‑2 §:n mukaan jokainen yhteisön vakuutusyritys, joka on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin Ranskan tasavaltaan, voi sijoittautumispaikastaan käsin palvelujen tarjoamisen vapautta käyttäen vakuuttaa riskejä tai tehdä sitoumuksia Ranskan alueella oman kotivaltionsa valvontaviranomaisten myöntämän toimiluvan mukaisesti.
35. Pääasioissa kyseessä olevat sosiaalivakuutusjärjestelmät ovat sosiaaliturvaa täydentäviä korvausjärjestelmiä, joten ne eivät sisälly lakisääteiseen sosiaaliturvajärjestelmään. On kuitenkin lisättävä, että tuomiosta komissio v. Belgia ilmenee, että vaikka lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvat vakuutukset eivät lähtökohtaisesti kuulu direktiivin 92/49 soveltamisalaan, mainittua direktiiviä sovelletaan lakisääteiseen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluviin vakuutuksiin, joita vakuutusyhtiöt tarjoavat omalla vastuullaan.(16)
36. Kun otetaan huomioon mainittu direktiivi, kansallinen lainsäädäntö ja tuomio komissio v. Belgia, vaikuttaa siltä, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden ja näissä jäsenvaltioissa toimiluvan saaneiden vakuutusyritysten pitäisi palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan järjestelmän nojalla voida tarjota palveluja Ranskassa siltä osin kuin on kyse pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen terveydenhoitokulujen täydentävän korvausjärjestelmän hallinnoinnista.
37. On kuitenkin lisättävä, että vaikka tällaisten palvelujen rajat ylittävä tarjoaminen ei olisikaan mahdollista, kysymys avoimuusvelvoitteen vaikutuksista vakuutuslaitoksen valintaan olisi joka tapauksessa edelleen merkityksellinen sijoittautumisvapauden kannalta.
38. Lopuksi huomaan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee SEUT 56 artiklaa tarkastellessaan olettamasta, jonka mukaan pääasioissa kyseessä olevien kaltaisten yksinoikeuksien myöntäminen merkitsee palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta ja tällainen rajoitus voi olla perusteltu. Koska ennakkoratkaisukysymys ei koske tällaisen rajoituksen olemassaolon tai perusteltavuuden tutkimista, eikä sen olemassaoloa tai perusteltavuutta myöskään ole riitautettu, en puutu enempää tähän kysymykseen.
39. Ennen kuin tutkin tarkemmin unionin tuomioistuimen avoimuusvelvoitteen rajaamisesta esittämää SEUT 56 artiklan tulkintaa ja sitä, voidaanko tätä tulkintaa soveltaa pääasioiden olosuhteissa, on selvitettävä, liittyykö pääasioissa kyseessä olevan kaltaiseen toimintaan rajat ylittävä intressi, mikä sitä paitsi on ennakkoedellytys avoimuusvelvoitteen soveltamiselle sellaisena kuin se on kehitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
C Varma rajat ylittävä intressi pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen täydentävän sosiaalivakuutusjärjestelmän hallinnoinnissa
40. Huomautan heti alkuun, ettei kansallisen tuomioistuimen esittämissä ennakkoratkaisupyynnöissä viitata lainkaan varman rajat ylittävän intressin käsitteeseen. UNIS ja Beaudout väittivät suullisessa käsittelyssä, ettei tällaisen intressin mahdollisuudesta ole nimenomaisesti keskusteltu ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensin esittämien toteamusten, jotka liittyvät varman rajat ylittävän intressin mahdolliseen olemassaoloon, puuttumisesta ei kuitenkaan seuraa, että pyyntö on jätettävä tutkimatta, jos unionin tuomioistuin katsoo kyseisistä puutteista huolimatta asiakirja-aineistosta ilmenevien seikkojen perusteella, että se voi antaa hyödyllisen vastauksen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuin antaa kuitenkin vastauksen vain sillä ehdolla, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi todeta varman rajat ylittävän taloudellisen intressin pääasiassa kaikkien pääasiaa koskevien merkityksellisten seikkojen yksityiskohtaisen arvioinnin perusteella.(17)
41. Vaikuttaa siltä, että ennakkoratkaisukysymyksessä lähdetään nimenomaan siitä oletuksesta, että pääasioissa kyseessä olevien järjestelmien hallinnointiin liittyy varma rajat ylittävä intressi. Näin ollen katson, että kysymys on otettava tutkittavaksi.
42. Kirjallisia huomautuksia esittäneillä osapuolilla on hyvin eriäviä näkemyksiä siitä, liittyykö pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen sosiaalivakuutusjärjestelmän hallinnointitoimintaan varma rajat ylittävä intressi.
43. Beaudout’n ja komission mukaan tällaisten järjestelmien hallinnointiin liittyy rajat ylittävä intressi. Komissio väittää, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys voi tarjota tällaisia palveluja ilman erityisiä vaikeuksia. Beaudout viittaa asiassa C‑26/14 lisäksi kyseisen hallinnointisopimuksen arvoon, jonka se arvioi olevan 70 miljoonaa euroa.(18)
44. Muut kirjallisia huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet väittävät Ranskan hallitusta lukuun ottamatta, ettei tämänkaltainen sopimus voi kiinnostaa talouden toimijoita, jotka sijaitsevat jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Tätä ne perustelevat muun muassa vakuutusmarkkinoiden taloudellisilla ominaisuuksilla(19) ja kiinteillä suhteilla, joita on pidettävä yllä sosiaaliturvahallintoon ja asianomaisiin työnantajiin ja palkansaajiin. Niiden mukaan myös valitun sosiaalivakuutuslaitoksen suhteet sitä tasaedusteisesti valvoviin työmarkkinaosapuoliin ovat senlaatuiset, ettei yksikään toiseen valtioon sijoittautunut yksikkö voisi korvata tällaista laitosta.
45. Rajat ylittävän intressin olemassaoloa on jo tarkasteltu sellaisia julkisia hankintoja, joihin ei arvonsa perusteella sovelleta asiaa koskevissa direktiiveissä säädettyjä menettelyjä, koskevassa oikeuskäytännössä ja palvelukonsessiosopimuksia koskevassa oikeuskäytännössä.
46. Tuomiossa SECAP ja Santorso(20) todettiin, että sitä, liittyykö johonkin tiettyyn hankintasopimukseen rajat ylittävä intressi, on arvioitava suhteessa sen ominaispiirteisiin. Rakennusurakkaan voisi esimerkiksi liittyä tällainen intressi sen ennakoidun arvon vuoksi, yhdistettynä sen teknisyyteen tai siihen, että urakat sijoittuvat paikkaan, joka on otollinen herättämään ulkomaisten toimijoiden kiinnostuksen. Objektiivisia perusteita, jotka osoittavat, että varma rajat ylittävä intressi on olemassa, saattaisivat olla muun muassa kyseisen hankinnan arvon huomattavuus yhdistettynä urakoiden täytäntöönpanopaikkaan. On myös mahdollista katsoa, ettei tällaista intressiä ole olemassa, esimerkiksi silloin, kun kyseisellä hankintasopimuksella on hyvin vähäistä taloudellista painoarvoa.
47. Tuomiosta Belgacom(21) ilmenee, että varma rajat ylittävä intressi voi olla seurausta muun muassa aiotun sopimuksen taloudellisesta merkityksestä, sen suorittamispaikasta tai teknisistä ominaispiirteistä, ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida yksityiskohtaisesti kaikki tältä osin merkitykselliset seikat.
48. Varma rajat ylittävä intressi on olemassa ilman, että edellytetään, että jokin talouden toimija olisi todella ilmaissut kiinnostuksensa. Näin on erityisesti, kun riita koskee avoimuuden puuttumista kyseisen sopimuksen osalta. Tällaisessa tapauksessa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneilla taloudellisilla toimijoilla ei näet ole todellista mahdollisuutta ilmaista kiinnostustaan kyseisen konsession saamiseen.(22)
49. Siltä osin kuin on kyse nyt tarkasteltavan liiketoiminnan taloudellisesta painoarvosta, Ranskan hallituksen huomautuksista ilmenee, että leipomo- ja konditoria-alan (käsiteolliset yritykset) työehtosopimuksen mukaiseen korvausjärjestelmään kuuluu yhteensä 117 476 alan palkansaajaa.(23) Kiinteistöalan kansallisessa työehtosopimuksessa taataan kaikkiaan 142 800 palkansaajalle vielä laajempia etuuksia kuin leipomo- ja konditoria-alan (käsiteolliset yritykset) kansallisessa työehtosopimuksessa. Näin ollen vaikuttaa siltä, ettei näiden järjestelmien hallinnointitoiminnan taloudellista painoarvoa voida luokitella vähäiseksi.
50. Tiettyjen täydentävän vakuutusjärjestelmän ominaispiirteiden perusteella voitaisiin tosin helposti ajatella, että kyseessä ovat pääosin kansalliset markkinat.(24)
51. Mielestäni ei kuitenkaan ole suljettu pois, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen täydentävän sosiaalivakuutusjärjestelmän hallinnointiin liittyy varma rajat ylittävä intressi, kun otetaan huomioon erityisesti tällaisten järjestelmien taloudellinen painoarvo. Paikallisten toimipisteiden tarve ja kielivaatimukset eivät missään tapauksessa ole ylivoimaisia esteitä toisiin jäsenvaltioihin tai ainakaan naapurivaltioihin sijoittautuneille yrityksille.(25)
52. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on arvioida yksityiskohtaisesti kaikki kyseessä olevaa hankintasopimusta koskevat merkitykselliset seikat, jotta voidaan tarkistaa, onko olemassa varma rajat ylittävä intressi.(26)
53. Olettaen, että tällainen varma rajat ylittävä intressi tosiaan on olemassa, seuraavaksi on tarkasteltava avoimuusvelvoitetta, sellaisena kuin se on kehitetty oikeuskäytännössä, ja sen sovellettavuutta nyt tarkasteltavassa tapauksessa, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa pääasioiden ratkaisun kannalta hyödyllisiä tietoja.
D Palvelukonsessiosopimuksia koskevan oikeuskäytännön mukainen avoimuusvelvoite
54. Tuomio Sporting Exchange, johon sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että kirjallisia huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet viittaavat, on linjassa palvelukonsessiosopimuksia koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Kyseisessä tuomiossa, joka ei koskenut palvelukonsessiota, unionin tuomioistuin laajensi palvelukonsessiosopimuksia koskevaa oikeuskäytäntöään yksinoikeuden myöntämiseen ja katsoi, että avoimuusvelvoite on välttämätön ennakkoedellytys jäsenvaltion oikeudelle myöntää toimijalle yksinoikeus harjoittaa taloudellista toimintaa, tämän toimijan valintatavasta riippumatta.(27) Jotta siis voitaisiin paremmin selvittää, millainen on oikeuskäytännössä kehitetyn avoimuusvelvoitteen ulottuvuus, on siis syytä tarkastella palvelukonsessiosopimuksia koskevaa oikeuskäytäntöä.
55. Palvelukonsessiosopimuksia ei nykyisellään säännellä millään niistä direktiiveistä, joilla unionin lainsäätäjä on säännellyt julkisten hankintojen alaa.(28) Tällaisia sopimuksia tekevien viranomaisten on kuitenkin noudatettava yleisesti EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia määräyksiä, kuten SEUT 56 artiklaa, ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta samoin kuin näistä johtuvaa avoimuusvelvoitetta.(29)
56. Totean aluksi, että avoimuusvelvoite, sellaisena kuin se on kehitetty unionin tuomioistuimen palvelukonsessioita koskevassa oikeuskäytännössä, velvoittaa palvelukonsessiosopimuksen tekeviä jäsenvaltioiden viranomaisia.(30) Tätä avoimuusvelvoitetta sovelletaan tilanteessa, jossa kyseinen palvelukonsessio saattaa kiinnostaa myös muussa jäsenvaltiossa kuin konsession myöntämisvaltiossa sijaitsevaa yritystä.(31)
57. Avoimuusvelvoitteen tavoitteiden osalta unionin oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 56 artiklalla sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteella ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa koskevalla periaatteella samoin kuin näistä aiheutuvalla avoimuusvelvoitteella pyritään tavoitteisiin, jotka ovat samoja kuin julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia koskevan direktiivin 92/50/ETY(32) tavoitteet ja joilla pyritään erityisesti palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen ja vääristymättömän kilpailun avaamiseen jäsenvaltioissa.(33) Avoimuusvelvoitteen tavoitteita voi siten olla hyödyllistä tutkia analogisesti kyseisen direktiivin tavoitteiden kanssa.
58. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mainitun direktiivin tarkoituksena on sulkea samanaikaisesti pois se mahdollisuus, että hankintaviranomainen suosii hankintasopimuksia tehdessään kotimaisia tarjoajia tai ehdokkaita, ja se mahdollisuus, että valtion rahoittamat tai määräysvallassa olevat laitokset, alueelliset julkisyhteisöt tai muut julkisoikeudelliset laitokset toimivat muiden kuin taloudellisten perusteiden pohjalta.(34) Avoimuusvelvoitteella pyritään näihin samoihin tavoitteisiin muun muassa myönnettäessä palvelukonsessioita tai yksinoikeuksia.
59. Avoimuusvelvoite mahdollistaa sen, että konsession antava viranomainen voi varmistua yhdenvertaisen kohtelun ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteiden noudattamisesta. Konsession antavan viranomaisen tehtävänä on arvioida toimivaltaisten tuomioistuinten valvonnan alaisuudessa kilpailuttamista koskevien menettelytapojen asianmukaisuutta kulloinkin kyseessä olevan julkisia palveluita koskevan konsession erityispiirteisiin nähden.(35)
60. Vaikka kyseinen avoimuusvelvoite ei välttämättä edellytäkään tarjouspyynnön esittämistä, se velvoittaa konsession antavan viranomaisen takaamaan kaikkien potentiaalisten konsessionhaltijoiden edun mukaisesti riittävän julkisuuden, jonka avulla palvelukonsessiot saadaan avattua kilpailulle ja niitä koskevien sopimuksentekomenettelyjen puolueettomuutta voidaan valvoa.(36)
61. Tuomioista Parking Brixen ja komissio v. Italia ilmenee, että se, että näihin tuomioihin johtaneissa asioissa kyseessä olevan kaltaisen palvelukonsession antamista ei lainkaan kilpailuteta, ei ollut SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vaatimusten mukaista ja että se varsinkin loukkasi yleistä avoimuusperiaatetta sekä velvollisuutta taata asianmukainen julkisuus.(37)
62. Tuomiossa Sporting Exchange unionin tuomioistuin totesi yhden kyseisen toimiluvan myöntämisestä rahapeleihin, että se, että yhden toimiluvan myöntäminen ei vastannut palvelukonsessiosopimusta, ei voi itsessään oikeuttaa sitä, että SEUT 56 artiklaan perustuvat vaatimukset ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite jätetään huomiotta myönnettäessä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista hallinnollista lupaa. Unionin tuomioistuimen mukaan avoimuusvelvoitetta on tarkoitus soveltaa yhden toimijan toimilupaa, jonka jäsenvaltion viranomaiset myöntävät yleistä järjestystä koskevaa toimivaltaansa käyttäen, koskevassa järjestelmässä, koska tällaisen luvan vaikutukset muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin, joita tämän toiminnan harjoittaminen mahdollisesti kiinnostaisi, ovat samat kuin palvelukonsessiosopimuksen vaikutukset.(38)
63. Tämä yksinoikeuksia koskeva tulkinta vahvistettiin tuomiossa Belgacom, joka koski palvelukonsessiota. Unionin tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltioon sijoittautunut taloudellinen toimija voi vedota tämän jäsenvaltion tuomioistuimissa siihen, että SEUT 56 artiklasta johtuvaa avoimuusvelvoitetta on rikottu tehtäessä sopimus, jolla yksi tai useampi kyseisen jäsenvaltion julkinen yksikkö on joko antanut samaan jäsenvaltioon sijoittautuneelle taloudelliselle toimijalle palvelukonsession, johon liittyy varma rajat ylittävä intressi, tai antanut taloudelliselle toimijalle yksinoikeuden harjoittaa taloudellista toimintaa, johon liittyy tällainen intressi .(39)
64. Tuomiossa AG2R Prévoyance todettiin, että siltä osin kuin AG2R:ää on pidettävä taloudellista toimintaa harjoittavana yrityksenä, viranomaisten päätös siitä, että kaikkien tietyn alan yritysten liittyminen terveydenhoitokulujen täydentävään korvausjärjestelmään on pakollista ilman minkäänlaista mahdollisuutta vapautua siitä, merkitsee välttämättä kyseiselle laitokselle myönnettyä yksinoikeutta kantaa alan työnantajien ja palkansaajien kyseisen järjestelmän yhteydessä maksamat maksut ja hallinnoida niitä.(40)
65. Tästä seuraa, että tällaisen yksinoikeuden vaikutukset muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin, joita tämän toiminnan harjoittaminen mahdollisesti kiinnostaisi, voidaan rinnastaa palvelukonsessiosopimuksen vaikutuksiin. On siis tutkittava seuraavaksi muut avoimuusvelvoitteen soveltamisedellytykset.
E Avoimuusvelvoitteen sovellettavuus soveltamisalan yleissitovaksi määräämistä koskevaan menettelyyn
66. UNISin, Beaudout’n, Ranskan hallituksen ja komission mukaan tuomiosta Sporting Exchange(41) ilmenee, että SEUT 56 artiklasta johtuvaa avoimuusvelvoitetta on noudatettava myönnettäessä talouden toimijalle yksinoikeus työehtosopimuksen yleissitovaksi määräämistä koskevassa menettelyssä.
67. Muut kirjallisia huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet väittävät, ettei tuomiossa Sporting Exchange vahvistettua SEUT 56 artiklan tulkintaa voida soveltaa pääasioiden olosuhteissa ja ettei avoimuusvelvoitetta näin ollen sovelleta. Nämä asianosaiset ja osapuolet väittävät ensinnäkin, että mainitun tuomion olosuhteista poiketen tai julkisten hankintojen ja palvelukonsessioiden yhteydessä vakuutuslaitoksen valinta ei tapahdu viranomaisen päätöksellä, vaan työehtoneuvotteluissa tehdyllä työmarkkinaosapuolten sopimuksella. Ministeri, jolla on toimivalta määrätä vakuutuslaitoksen nimeävän työehtosopimuksen yleissitovuudesta, ei osallistu mitenkään tämän laitoksen valintaan, eikä hänellä ole valtuuksia puuttua siihen soveltamisalan yleissitovaksi määräämistä koskevassa menettelyssä.
68. Muistutan, että avoimuusvelvoite, sellaisena kuin se on kehitetty unionin tuomioistuimen palvelukonsessioita koskevassa oikeuskäytännössä, velvoittaa palvelukonsessiosopimuksen tekeviä jäsenvaltioiden viranomaisia(42) ja ettei se välttämättä edellytä tarjouspyynnön esittämistä. Avoimuuden asettamat vaatimukset mahdollistavat sen, että jonkin muun jäsenvaltion kuin palvelujen vastaanottajan alueella sijaitseva yritys voi saada kyseistä konsessiosopimusta koskevia asianmukaisia tietoja ennen konsession antamista siten, että tämä yritys olisi halutessaan voinut ilmaista kiinnostuksensa kyseisen konsession saamiseen.(43)
69. Kuten jo mainitsin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohdassa, Conseil d’État’n kysymys koskee menettelyä, jolla jäsenvaltio laajentaa työehtosopimuksen koskemaan kaikkia alan yrityksiä. Tämä merkitsee väistämättä yksinoikeuden myöntämistä työmarkkinaosapuolten valitsemalle laitokselle.
70. Edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenevien periaatteiden mukaisesti SEUT 56 artiklaa on nähdäkseni tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion viranomaiset myöntävät yksinoikeuden taloudelliselle toimijalle, joka on valittu täysin suljetussa menettelyssä, tämän toimijan valintatavasta riippumatta.
71. Kun tällaisen toimijan valitsee muu kuin mainitun yksinoikeuden myöntävä viranomainen ja kun toimijan valinta sitoo kyseistä viranomaista ja se on tehty menettelyssä, jota mainittu viranomainen ei ole itse toimittanut, edeltävässä valintamenettelyssä on noudatettava avoimuusvelvoitetta. Jollei näin tehdä, SEUT 56 artiklasta johtuvat vaatimukset eivät täyty, koska toisissa jäsenvaltioissa sijaitsevat yritykset eivät voisi ilmaista kiinnostustaan, ennen kuin järjestelmää hallinnoiva laitos on valittu. Tässä tapauksessa se, että ministeriössä noudatettava työehtosopimuksen yleissitovaksi määräämistä koskeva menettely on avoin, kuten Ranskan hallitus väittää, ei oikeuta sitä, että sosiaalivakuutuslaitoksen valintamenettely on suljettu.
72. Tämä päätelmä ei tarkoita sitä, että avoimuusvelvoite sitoisi jo sinänsä työmarkkinaosapuolia, jotka voivat aina käyttää kollektiivista neuvotteluoikeuttaan,(44) vaan se ainoastaan edellyttää, että tässä edeltävässä menettelyssä saavutetaan tietty avoimuuden vähimmäistaso, jos viranomaisten on myöhemmin laajennettava neuvoteltu työehtosopimus koskemaan koko alaa.
73. On myös korostettava, ettei vakuutuslaitoksen valinnan objektiivisuus yksinään riitä takaamaan SEUT 56 artiklasta johtuvien vaatimusten täyttymistä. Suljettu valintamenettely ei nimittäin objektiivisenakaan mahdollista sitä, että kiinnostuneet yritykset voisivat saada asianmukaisia tietoja ja että niillä olisi mahdollisuus ilmaista halutessaan kiinnostuksensa ennen mainitun valinnan tekemistä. Avoimuuden vähimmäistasoa koskevan vaatimuksen ansiosta kiinnostuneet yritykset voivat tutustua valintaperusteisiin ja arvioida, ovatko ne objektiivisia ja tehdäänkö valinta puolueettomasti.
74. Huomautan, että asiaa koskevaa Ranskan lainsäädäntöä on hiljattain muutettu ottamalla vakuutuslaitoksen valintavaiheessa käyttöön kilpailuttamismenettely, jonka työmarkkinaosapuolet toimittavat. Näin ollen vaikuttaa siltä, että avoimempi ratkaisu on mahdollinen myös edeltävässä valintamenettelyssä ja ettei valintamenettelyn avoimuutta ole tarpeen rajoittaa kyseessä olevien yleisten etujen suojaamiseksi.
F Onko avoimuusvelvoitetta noudatettu nyt tarkasteltavassa tapauksessa?
75. Ranskan hallituksen kirjallisten huomautusten mukaan työlain L. 2261‑19 §:ssä säädetään, että alan yleissopimuksen tai ammattialan tai ammattialojen ryhmän sopimuksen taikka näitä täydentävän sopimuksen yleissitovaksi määrääminen edellyttää, että se on neuvoteltu ja tehty tasaedusteisessa lautakunnassa. Lautakunta koostuu kyseisen ammattialan työmarkkinaosapuolista eli työnantajia ja työntekijöitä edustavista järjestöistä, jotka kuuluvat kyseisen työehtosopimuksen soveltamisalaan.
76. Tässä kollektiivisten neuvottelujen vaiheessa vakuutuslaitoksella on mahdollisuus ilmoittaa kyseisen ammattialan työmarkkinaosapuolille, että se tarjoutuu ottamaan hoitaakseen alan täydentävän sosiaalivakuutusjärjestelmän. Tältä osin Ranskan hallitus korostaa, että työehtosopimukset ovat nähtävillä internetissä ja että kiinnostuneet yritykset voivat helposti seurata, minä aikoina täydentävien sosiaalivakuutusjärjestelmien hallinnoinnista käydään uudelleen neuvotteluja.
77. Mielestäni ei ole suinkaan mahdotonta, että tämän kansallisen käytännön avulla pystytään jo tietyssä määrin välttämään joidenkin sellaisten riskien toteutuminen, joita avoimuusvelvoitteella on tarkoitus estää, ja mahdollistamaan muun muassa se, että kiinnostuneet yritykset voivat tutustua tarvittaviin tietoihin ja ilmaista kiinnostuksensa ennen vakuutuslaitoksen valintaa. Minulla on kuitenkin tämän suhteen vakavia epäilyksiä.
78. Tältä osin on lisäksi määritettävä, edellyttääkö avoimuusvelvoite sitä, että avoimuusvaatimusten noudattaminen taataan lainsäädännössä, vai riittääkö, että tosiasiallinen avoimuus pystytään ilman nimenomaista säännöstöäkin varmistamaan tehokkaasti tietynasteisella tiedotuksella ja tietojen julkisuudella, kuten Ranskan hallitus väittää nyt käsiteltävässä tapauksessa.
79. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä avoimuudelle ei nähdäkseni edellytetä mitään lakisääteisiä takeita, jos riittävä avoimuuden taso taataan muilla keinoin.
80. Mielestäni on kuitenkin syytä lisätä, että suullisessa käsittelyssä käsitellyllä kysymyksellä sen määräysvallan vaikutuksista, jota työmarkkinaosapuolet voivat käyttää valitsemaansa vakuutuslaitokseen, ei ole merkitystä tutkittaessa mahdollista oikeutusta sille, että valintamenettely on suljettu. Aiemman oikeuskäytännön(45) mukaan jäsenvaltion valittuun toimijaan kohdistama tiivis määräysvalta voi nimittäin tietyissä olosuhteissa oikeuttaa avoimuuden puutteen valintavaiheessa. On kuitenkin huomattava, että tämä ratkaisu pätee tilanteissa, joissa viranomaiset voivat suoraan käyttää määräysvaltaa valittuun toimijaan, kun taas pääasioissa juuri työmarkkinaosapuolet voivat tietyssä määrin(46) käyttää määräysvaltaa vakuutuslaitoksissa. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa jäsenvaltio ei siten käytä vakuutuslaitoksessa määräysvaltaa suoraan eikä työmarkkinaosapuolten välityksellä.
81. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on siis arvioida kaikkien näiden tietojen perusteella, onko kyseisiä sosiaalivakuutusjärjestelmiä hallinnoivien vakuutuslaitosten valintamenettely pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa riittävän avoin palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta, jotta se oikeuttaa työehtosopimusten yleissitovaksi määräämisen kyseisillä ministerin asetuksilla.
G Pyyntö tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamisesta
82. Ranskan hallitus pyysi kirjallisissa huomautuksissaan, että jos unionin tuomioistuin katsoisi, etteivät pääasioissa kyseessä olevat menettelyt ole avoimuusvelvoitteen mukaisia, unionin tuomioistuimen tuomion ajallisia vaikutuksia rajoitettaisiin, kun otetaan huomioon ministerin asetuksilla yleissitoviksi määrättyjen järjestelmien edunsaajien terveyteen kohdistuvien vakavien vaikutusten riski(47) ja asianomaisten tahojen vilpitön mieli. Beaudout vaati suullisessa käsittelyssä, että tämä pyyntö hylätään, ja Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française pyysi puuttumaan ajallisesti tuomion vaikutuksiin.
83. Unionin tuomioistuin voi ainoastaan täysin poikkeuksellisesti unionin oikeusjärjestykseen kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittaa kaikkien asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota sen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Jotta tällainen rajoittava päätös voitaisiin tehdä, kahden olennaisen edellytyksen, eli asianomaisten vilpittömän mielen ja vakavien vaikeuksien uhan, on täytyttävä.(48)
84. Mielestäni Ranskan hallituksen esittämät perusteet eivät täytä näitä vaatimuksia. Ministerin antamien asetusten kumoaminen ei välttämättä johda vakuutusalalla tässä tapauksessa voimassa olevien eri sopimussuhteiden päättymiseen. Tällaisen kumoamisen vaikutukset ovat sekä työnantajiin että vakuutettuihin nähden epävarmat ainakin siviilioikeuden kannalta, minkä vuoksi kansallisessa lainsäädännössä olisikin määriteltävä tulevan unionin tuomioistuimen tuomion konkreettiset vaikutukset.
V Ratkaisuehdotus
85. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n (Ranska) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
SEUT 56 artiklasta johtuvan avoimuusvelvoitteen noudattaminen on välttämätön ennakkoedellytys sille, että jäsenvaltio määrää yleissitovaksi kaikille tietyn alan yrityksille työehtosopimuksen, jossa palkansaajia varten perustetun pakollisen täydentävän sosiaalisen vakuutusturvajärjestelmän hoitaminen uskotaan yhdelle ainoalle työmarkkinaosapuolten valitsemalle toimijalle. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, onko kyseisiä sosiaalivakuutusjärjestelmiä hallinnoivien vakuutuslaitosten valintamenettely ollut pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa riittävän avoin palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta, jotta se oikeuttaa kyseiset työehtosopimusten yleissitoviksi määräämiset.
(1) .
(2)
– On kuitenkin huomautettava, ettei pääasioissa kyseessä oleva yksinoikeus ole vakiintuneessa oikeuskäytännössä, esimerkiksi telepalvelumarkkinoita koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitettu ”luonnollinen” tai perinteinen yksinoikeus (ks. erityisesti tuomio British Telecommunications, C‑302/94, EU:C:1996:485, 27 kohta).
(3)
– C‑437/09, EU:C:2011:112. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus arvioida yhtäältä sitä, onko sellainen järjestely, jossa määrätään alan yritysten pakollisesta liittymisestä nimetyn laitoksen hallinnoimaan järjestelmään ilman, että siitä olisi mahdollista vapautua, SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan mukainen ja toisaalta mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Samanaikaisesti asian AG2R Prévoyance kanssa unionin tuomioistuimen käsiteltävänä oli kolme tribunal d’instance de Daxin (Ranska) esittämää ennakkoratkaisupyyntöä, jotka koskivat vastaavan leipomo- ja konditoria-alan (käsiteolliset yritykset) kansalliseen työehtosopimukseen sisältyvän liittymisjärjestelyn yhteensopivuutta SEUT 102 artiklan kanssa (asiat C‑97/10, C‑98/10 ja C‑99/10). Tuomion AG2R Prévoyance julistamisen jälkeen tribunal d’instance de Dax ilmoitti unionin tuomioistuimelle peruuttavansa kyseiset ennakkoratkaisupyynnöt. Unionin tuomioistuimen presidentti määräsi 8.6.2011 antamallaan määräyksellä asiat poistettaviksi unionin tuomioistuimen rekisteristä.
(4)
–	Sosiaaliturvalain L. 911‑1, L. 911‑3 ja L. 912‑1 §:n tarkoituksena oli alun perin saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä muun muassa muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18.6.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/49/ETY (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) (EYVL L 228, s. 1) [ks. työntekijöiden täydentävästä sosiaaliturvasta ja 18.6.1992 ja 10.11.1992 annettujen Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY täytäntöönpanosta 8.8.1994 annettu laki nro 94/678 (JORF 10.8.1994, nro 184, s. 11655)]. Kyseisiä pykäliä muutettiin 23.3.2006 annetulla määräyksellä nro 2006‑344 (JORF 24.3.2006, s. 4456), joka tuli voimaan 24.6.2006.
(5)
–	JORF 2.1.1990, s. 13.
(6)
–	C‑203/08, EU:C:2010:307.
(7)
–	Ks. vastaavasti tuomio komissio v. Saksa (C‑271/08, EU:C:2010:426, 37 kohta).
(8)
–	Tuomio komissio v. Saksa (C‑271/08, EU:C:2010:426, 42–44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(9)
–	Tuomio International Transport Workers’ Federation ja Suomen Merimies-Unioni (C‑438/05, EU:C:2007:772, 54 ja 79 kohta).
(10)
– Päätös nro 2013‑672 DC, 13.6.2013.
(11)
– Mainittu laki hyväksyttiin tämän ratkaisun jälkeen 14.6.2013 (JORF 16.6.2013, s. 9958). Kyseisen ratkaisun mukaan Conseil constitutionnel voi tutkia jo vahvistetun lain perustuslainmukaisuuden sitä muuttavien tai täydentävien tai sen soveltamisalaan vaikuttavien oikeussääntöjen tutkinnan yhteydessä. Riidanalaisilla työllisyysturvalain säännöksillä täydennettiin sosiaaliturvalain L. 912-1 §:n säännöksiä.
(12)
–	JORF 24.12.2013, s. 21034.
(13)
–	Kursivointi tässä. Kilpailumenettelyä koskevat säännöt määritetään laitosten kilpailuttamisesta sosiaaliturvalain L. 912‑1 §:ssä tarkoitetun suosituksen antamiseksi 8.1.2015 annetussa asetuksessa nro 2015‑13 (décret relatif à la procédure de mise en concurrence des organismes dans le cadre de la recommandation prévue par l’article L. 912‑1 du code de la sécurité sociale) (JORF 10.1.2015, s. 450). Asetuksen tavoitteena on määritellä sovellettava menettely muun muassa sen avoimuuden varmistamiseksi.
(14)
– SNRT viittaa sosiaaliturvalain L. 931‑4 §:ään, joka koskee sosiaalivakuutuslaitoksilta vaadittavaa toimilupaa.
(15)
– Direktiivi on sittemmin kumottu vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/138/EY (Solvenssi II) (EUVL L 335, s. 1).
(16)
– C‑206/98, EU:C:2000:256, 44 kohta. Tuomio komissio v. Belgia koski Belgian lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvia pakollisia työtapaturmavakuutuksia.
(17)
–	Tuomio Serrantoni ja Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, 25 kohta) ja tuomio Azienda sanitaria locale n. 5 ”Spezzino” ym. (C‑113/13, EU:C:2014:2440, 48 kohta).
(18)
–	Lisäksi Beaudout väitti suullisessa käsittelyssä, että Ranskassa on jo aloja, joilla ulkomaiset yritykset ovat osoittaneet kiinnostuksensa tällaisen järjestelmän hallinnointiin, ja yrityksiä, jotka ovat valinneet ulkomaisen vakuutuslaitoksen hallinnoimaan terveydenhoitokulujen täydentävää korvausjärjestelmäänsä. Lisäksi UNIS ei ole kirjallisissa huomautuksissaan käsitellyt rajat ylittävää intressiä koskevaa kysymystä, mutta väitti suullisessa käsittelyssä, että rajat ylittävä intressi on olemassa. UNISin mukaan ranskalaiset laitokset tarjoavat jo nyt palvelujaan muissa jäsenvaltioissa.
(19)
–	Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française viittaa komission tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Asetuksen (EY) N:o 1/2003 17 artiklaan perustuva yritysvakuutusten alaa koskeva tutkinta (loppukertomus), (SEK(2007) 556 lopullinen; saatavana osoitteessa http://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0556 & from=EN). Kertomuksessa todetaan, että suurasiakkaita ja suuria riskejä lukuun ottamatta ensivakuutusliikkeen markkinat ovat yleensä kansallisia markkinoita. Tähän ovat komission mukaan syynä muun muassa yleisen kansallisen sopimus- ja vakuutuslainsäädännön ja vastuukysymyksiin liittyvän lainsäädännön vaihtelevuus, vaatimus siitä, että vakuutusyhtiöllä on oltava paikallisia toimipisteitä, sekä kieliongelmat. On kuitenkin korostettava, että komission tutkinnalla ”pyritään saamaan tarkempi käsitys alan toiminnasta ja havaitsemaan mahdolliset konkreettiset kilpailunrajoitukset ja kilpailun vääristymät, jotka voivat kuulua EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan soveltamisalaan”, mikä edellyttää jo sitä, että kyseisellä alalla on rajat ylittävät markkinat. Komission toteamukset vakuutusmarkkinoiden nykytilasta eivät siis voi olla ratkaisevia rajat ylittävän intressin olemassaolon arvioinnissa.
(20)
–	C‑147/06 ja C‑148/06, EU:C:2008:277, 24 ja 31 kohta.
(21)
–	C‑221/12, EU:C:2013:736, 29 ja 30 kohta.
(22)
–	Tuomio Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, 31 kohta). Pelkkä komission jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä esittämä ilmoitus siitä, että sille on tehty kyseessä olevaa hankintasopimusta koskenut kantelu, ei voi riittää sen osoittamiseen, että kyseiseen sopimukseen liittyi varma rajat ylittävä intressi, eikä siis myöskään sen toteamiseen, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta (tuomio komissio v. Irlanti, C‑507/03, EU:C:2007:676, 34 kohta).
(23)
–	Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohdassa jo todettiin, Beaudout arvioi riidanalaisen hallinnointisopimuksen arvoksi 70 miljoonaa euroa.
(24)
–	Vaikka nykyiset markkinat olisivatkin pääosin kansalliset, tämä ei kuitenkaan välttämättä ole osoitus rajat ylittävän intressin puuttumisesta. Komission kokoaman asiantuntijaryhmän loppuraportin mukaan kansallisten sopimuslainsäädäntöjen erot estävät vakuutustuotteiden tarjoamisen rajojen yli kasvattamalla kustannuksia, aiheuttamalla oikeudellista epävarmuutta ja tekemällä kuluttajille ja yrityksille hankalaksi vakuutusturvan hankkimisen toisissa unionin jäsenvaltioissa [ks. loppuraporttia käsittelevä lehdistötiedote, 27.2.2014 (Final Report of the Commission Expert Group on European Insurance Contract Law); raportti on saatavana englanniksi internetosoitteessa http://ec.europa.eu/justice/contract/files/expert_groups/insurance/final_report_en.pdf]. Tietyillä markkinoilla toimivien ulkomaisten vakuutusyhtiöiden vähäisestä määrästä ei siten voida päätellä, etteivät nämä ulkomaiset laitokset halua kyseisille markkinoille.
(25)
–	Huomautan myös, että vaikka tässä ei olekaan kyse sosiaaliturvaan sisältyvistä vakuutuksista, muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevia unionin oikeuden säännöksi ä voidaan tarvittaessa soveltaa lakisääteiseen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluviin vakuutuksiin, joita vakuutusyhtiöt tarjoavat omalla vastuullaan (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Belgia, C‑206/98, EU:C:2000:256, 44 kohta).
(26)
–	Tuomio SECAP ja Santorso (C‑147/06 ja C‑148/06, EU:C:2008:277, 34 kohta) ja tuomio Serrantoni ja Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, 25 kohta).
(27)
–	C‑203/08, EU:C:2010:307, 47 kohta.
(28)
–	Palvelukonsessiosopimuksiin sovellettavaa lainsäädäntökehystä selvennettiin 29.4.2000 annetussa komission tulkitsevassa tiedonannossa käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa (EYVL C 121, s. 2). On myös huomattava, että Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 26.2.2014 käyttöoikeussopimusten tekemistä koskevan direktiivin 2014/23/EU (EUVL L 94, s. 1), jonka täytäntöönpanon määräajaksi vahvistettiin 18.4.2016.
(29)
–	Tuomio Telaustria ja Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, 60 ja 61 kohta); tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 46 kohta); tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 33 kohta) ja tuomio Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 39 kohta).
(30)
–	Tuomio Telaustria ja Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, 62 kohta); tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 49 ja 50 kohta) ja tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 36 kohta).
(31)
–	Tuomio Coname (C‑231/03, EU:C:2005:487, 17 kohta); tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 34 kohta) ja tuomio Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 40 kohta).
(32)
– Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 209, s. 1).
(33)
–	Tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 48 kohta).
(34)
–	Tuomio Mannesmann Anlagenbau Austria ym. (C‑44/96, EU:C:1998:4, 33 kohta); tuomio BFI Holding (C‑360/96, EU:C:1998:525, 42 ja 43 kohta) ja tuomio University of Cambridge (C‑380/98, EU:C:2000:529, 17 kohta).
(35)
–	Tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 49 ja 50 kohta).
(36)
–	Tuomio Telaustria ja Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, 62 kohta); tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 49 kohta); tuomio komissio v. Italia (C‑260/04, EU:C:2007:508, 24 kohta); tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 36 kohta) ja tuomio Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 41 kohta).
(37)
–	Tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 50 kohta) ja tuomio komissio v. Italia (C‑260/04, EU:C:2007:508, 25 kohta).
(38)
–	Tuomio Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 46 ja 47 kohta).
(39)
–	Ks. vastaavasti tuomio Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, 34 kohta) (kursivointi tässä).
(40)
– C‑437/09, EU:C:2011:112, 66 kohta.
(41)
– C‑203/08, EU:C:2010:307.
(42)
–	Tuomio Telaustria ja Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, 62 kohta); tuomio Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, 49 ja 50 kohta) ja tuomio Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, 36 kohta).
(43)
–	Tuomio Coname (C‑231/03, EU:C:2005:487, 21 kohta); tuomio Coditel Brabant (C‑324/07, EU:C:2008:621, 25 kohta) ja tuomio Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 41 kohta) (kursivointi tässä).
(44)
– Mm. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklassa tarkoitettua.
(45)
–	Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että koska rajoitukset SEUT 56 artiklassa vahvistettuun perusvapauteen aiheutuvat nimenomaisesti yhden ainoan toimijan toimiluvan myöntämis- ja jatkamismenettelyistä, niitä voidaan pitää oikeutettuina, jos asianomainen jäsenvaltio päättää myöntää toimiluvan julkiselle toimijalle, jonka johtoa valtio valvoo suoraan, tai yksityiselle toimijalle, jonka toimintaan viranomaiset kykenevät käyttämään tiivistä määräysvaltaa, tai jos jäsenvaltio jatkaa tällaisen toimijan lupaa (tuomio Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, 59 kohta).
(46)
–	Huomattakoon, että istuntoon osallistuneet asianosaiset ja osapuolet esittivät hyvin eriäviä mielipiteitä siitä, onko ammattiyhdistyksillä, jotka eivät ole allekirjoittaneet työehtosopimusta, mahdollisuus osallistua tasaedusteiseen lautakuntaan sopimuksen yleissitovaksi määräämisen jälkeen ja näin ollen käyttää määräysvaltaa vakuutuslaitokseen.
(47)
–	Pyyntöä perusteltiin muun muassa sillä, että yleissitovaksi määräämistä koskevien asetusten kumoaminen, joka olisi unionin tuomioistuimen tällaisen tuomion todennäköinen seuraus kansallisella tasolla, lakkauttaisi mainittujen järjestelmien taustalla olevan keskinäisen vastuun periaatteen ja vaarantaisi järjestelmien taloudellisen tasapainon sekä kyseisissä järjestelmissä käyttöön otetun vakuutusturvan. Lisäksi vedottiin siihen, että kiinteistöalan kansallisen työehtosopimuksen tapauksessa kyseisen järjestelmän voimaantulon edellytyksenä oli yleissitovaksi kaikkien yritysten, mukaan luettuina sopimukseen liittyneiden, osalta määräämisestä annetun asetuksen julkaiseminen.
(48)
–	Tuomio Balazs ja Casa Judeţeană de Pensii Cluj (C‑401/13 ja C‑432/13, EU:C:2015:26, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).