62000CC0210_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Bundesfinanzhof (Saksan liittotasavalta) on 4.4.2000 tekemällään päätöksellä esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kaksi ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat vientitukien alalla sovellettavaa seuraamusjärjestelmää. Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä kansallinen tuomioistuin kysyy pääasiassa, voiko seuraamusjärjestelmä, jonka mukaan myönnettyä tukea vähennetään summalla, joka on puolet haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotuksesta, kun huomataan, että viejä on vientitukea saadakseen hakenut tahattomasti sovellettavaa suurempaa tukea, olla pätemätön siltä osin kuin siinä ei edellytetä viejän omaa syyllisyyttä. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, joka esitetään siinä tapauksessa, että seuraamusjärjestelmä on pätevä, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin kysyy, miten seuraamusjärjestelmässä käytettyä ylivoimaisen esteen käsitettä on tulkittava.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna 2.12.1994 annetulla komission asetuksella N:o 2945/94 (jäljempänä asetus N:o 3665/87), 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä, kolmannessa, neljännessä ja seitsemännessä alakohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
"1. Kun huomataan, että viejä on vientitukea saadakseen hakenut sovellettavaa suurempaa tukea, kyseiselle vientitapahtumalle kuuluva tuki on vietyyn tavaraan sovellettava tuki, josta on vähennetty summa, joka on:
a) puolet haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotuksesta;
b) kaksi kertaa haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotus, jos viejä on tarkoituksellisesti antanut vääriä tietoja. - -
Edellä a alakohdassa tarkoitettua seuraamusta ei sovelleta:
- [ylivoimaisen]* esteen sattuessa, - -
Kun a tai b alakohdassa tarkoitetun vähennyksen tuloksena on negatiivinen määrä, sen maksaa viejä. - -
Seuraamuksia sovelletaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisella tasolla säädettyjen täydentävien seuraamusten soveltamista."
3. Asetuksen N:o 2945/94 ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"yhteisön voimassa olevassa lainsäädännössä säädetään vientitukien maksamisesta ainoastaan objektiivisin perustein, erityisesti vientituotteen määrän, lajin ja ominaisuuksien osalta sekä maantieteellisen määräpaikan osalta; saatujen kokemusten perusteella yhteisön talousarviota vahingoittavien sääntöjenvastaisuuksien ja erityisesti petosten torjuntaa olisi vahvistettava; tässä tarkoituksessa on tarpeen säätää perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperinnästä sekä seuraamuksista viejien kannustamiseksi yhteisön lainsäädännön noudattamiseen,
vientitukijärjestelmän moitteettoman toiminnan varmistamiseksi seuraamuksia on määrättävä virheen subjektiivisesta syystä riippumatta; joissakin tapauksissa olisi kuitenkin oltava soveltamatta seuraamusta, erityisesti jos kyseessä on toimivaltaisen viranomaisen mielestä virhe, sekä säätää ankarampia seuraamuksia, kun teko on tahallinen,
viejän antamat virheelliset tiedot voivat johtaa perusteettomien tukien maksuun, jos virhettä ei havaita; jos virhe havaitaan, olisi oikeutettua määrätä viejälle seuraamus, johon liittyy siihen määrään suhteutetun summan maksaminen, jonka hän olisi perusteettomasti saanut, jos virhettä ei olisi havaittu, ja jos virheellistä tietoa on annettu tarkoituksellisesti, on myös oikeutettua määrätä ankarammasta seuraamuksesta."
4. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (jäljempänä asetus N:o 2988/95) 4 ja 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
"4 artikla
1. Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että
- velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat,
- takuu, joka on annettu myönnetyn etuuden hakemuksen tueksi tai ennakkomaksua saataessa, määrätään kokonaan tai osittain menetetyksi.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.
3. Toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen.
4. Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.
5 artikla
1. Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:
a) hallinnollisen sakon maksaminen,
b) perusteettomasti saatua tai maksamatta jätettyä määrää suuremman määrän maksaminen, mihin lisätään tarvittaessa korot; tämä erityisissä säädöksissä määrättävän prosenttiosuuden mukaan määrätty lisämäärä ei saa ylittää sitä ehdottomasti tarpeellista tasoa, joka tekee siitä vakuuttavan,
c) yhteisön säädösten mukaan myönnetyn etuuden takaisinperiminen kokonaan tai osittain, vaikka toimija on saanut aiheettomasti vain osan tästä etuudesta,
d) etuuden saamisen epääminen tai takaisinperiminen tietyksi väärinkäytösten jälkeiseksi ajaksi,
e) yhteisön tukijärjestelmään osallistumiseen tarvittavan luvan tai hyväksymisen väliaikainen peruuttaminen,
f) säännöstön ehtojen noudattamiseksi annetun takuun tai vakuuden menettäminen tai perusteettomasti vapautetun takuun määrän takaisinmaksu,
g) muut luonteeltaan yksinomaan taloudelliset, ominaisuuksiltaan ja soveltamisalaltaan vastaavanlaiset seuraamukset, joista säädetään neuvoston antamissa alakohtaisissa säännöstöissä asianomaisen alan tarpeiden mukaan ja neuvoston komissiolle antamia täytäntöönpanovaltuuksia noudattaen.
2. Muista väärinkäytöksistä voi seurata vain 1 kohdassa tarkoitettuja, muita kuin rikosoikeudellisten seuraamusten kaltaisia seuraamuksia, tämän rajoittamatta tämän asetuksen voimaantulohetkellä voimassa olevien alakohtaisten säännöstöjen säännöksiä, jos tällaiset seuraamukset ovat välttämättömiä säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi."
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
5. Pääasian kantaja, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (jäljempänä kantaja), vei vuonna 1996 sulatejuustoa ja teki siitä vienti-ilmoituksen markkinajärjestelyn tuoteluettelonumeron 0406 3039 9500 mukaisesti. Tällöin Hauptzollamt Hamburg-Jonas (jäljempänä vastaaja) maksoi kantajalle tämän tekemän hakemuksen perusteella vientituen ennakkoa noin 30 000 Saksan markkaa. Viennin yhteydessä eräästä tavaraerästä otettiin näyte, josta ilmeni tavaran sisältävän kasviöljyä. Tämän vuoksi tavaraerä olisi pitänyt luokitella elintarvikevalmisteena markkinajärjestelyn tuoteluettelonumeron 2106 9098 0000 mukaisesti.
6. Kantaja väittää yhteisöjen tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa, että kasviöljyn löytymisen jälkeen kantajan aloitteesta tämän toimittajien tiloissa suoritetuissa tutkimuksissa on selvinnyt, että sulatusprosessista vastaava tekninen johtaja on lisännyt 22.1.-5.8.1996 välisenä aikana tuotettuun sulatejuustoon kasviöljyä. Tekninen johtaja on tehnyt näin, koska kasviöljy parantaa sulatejuuston makua ja koska hän katsoi olevansa siihen oikeutettu Saksan Käseverordnungin (juustoasetus) 1 §:n 4 momentin 3 kohdan perusteella. Niin valmistajayrityksen johto kuin kantajan asiasta vastaavat henkilötkään eivät olleet voineet varautua sellaiseen vastuullisen teknisen johtajan virheelliseen menettelyyn.
7. Vastaaja vaati sittemmin lopulliseksi tulleella päätöksellään kantajaa palauttamaan vientituen 15 prosentilla korotettuna, koska kysymys ei ollut EY:n perustamissopimuksen liitteessä II mainitusta tuotteesta ja koska kantaja ei ollut tehnyt ilmoitusta, josta säädetään asetuksen N:o 1222/94 7 artiklan 1 kohdassa, jossa edellytetään, että valmistaja ilmoittaa tuotteen koostumuksen.
8. Lisäksi pääasian riidanalaisessa päätöksessä vastaaja vaati kantajalta, että tämä maksaa seuraamuksen, josta säädetään asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa.
9. Bundesfinanzhofin mukaan Finanzgericht hylkäsi kantajan seuraamuspäätöksestä nostaman kanteen. Tähän tuomioon kantaja haki muutosta Revision-menettelyssä.
10. Kantaja esitti Bundesfinanzhofissa väitteen, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohta ei ole pätevä, koska se on ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteen ja syrjintäkiellon kanssa. Bundesfinanzhof esittää tältä osin lukuisia ajatuksia. Toissijaisesti kantaja väitti olleensa asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetussa ylivoimaisen esteen tilanteessa.
11. Bundesfinanzhof toteaa aluksi, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan edellytykset ovat täyttyneet. Vastaajan on määrättävä seuraamus, jos tässä säännöksessä asetetut edellytykset sille, että seuraamusta ei määrätä, eivät täyty.
12. Bundesfinanzhof kuitenkin katsoo, ettei viejälle 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettu ylivoimainen este ole se, että kolmannen henkilön valmistaman tavaran koostumus ei vastaa sopimusta (tai viejän hiljaisesti itsestään selvinä pitämiä vaatimuksia). Siten yhteisöjen tuomioistuin on ylivoimaisen esteen käsitettä koskevassa oikeuskäytännössään katsonut, että sopimusvelvoitteiden laiminlyönti viejän liikekumppanin toimesta ei ole ennalta-arvaamaton ja epätavallinen tapahtuma, vaan edellyttää taloudelliselta toimijalta, että tämä ryhtyy asianmukaisiin varotoimiin sellaisen menettelyn varalta sisällyttämällä liikekumppanin kanssa tekemäänsä sopimukseen asiaa koskeva lauseke tai ottamalla erityinen vakuutus. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole pitänyt edes viejän sopimuskumppanin petollista menettelyä ylivoimaisena esteenä.
13. Lisäksi Bundesfinanzhof katsoo, että yhtä vähän kysymys on 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetusta tapauksesta eli toimivaltaisen viranomaisen havaitsemasta selvästä virheestä haetussa tuessa.
14. Bundesfinanzhof tutkii tältä osin, onko yhteisön säännös perusoikeuksien vastainen, ja kiistää tämän, koska kyse ei ole "rangaistuksesta" eikä suhteellisuusperiaatetta eikä syrjintäkieltoa loukata.
15. Bundesfinanzhofin mukaan asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan tarkoituksena on, että viejä kärsii taloudellista haittaa, jotta tätä varoitetaan siitä, ettei se vastaisuudessa vientitukea hakiessaan anna virheellisiä tietoja vastoin yhteisön taloudellisia etuja ja siten vaaranna kyseisten yhteisten markkinajärjestelyjen asianmukaista täytäntöönpanoa. Varoituksen (ennaltaehkäisyn) ainoa tarkoitus on täysin toisenlainen kuin rikosoikeudellisen seuraamuksen tarkoitus, yhteiskunnallis-eettisen paheksunnan ilmaiseminen.
16. Rangaistus edellyttää subjektiivista syyllisyyttä, ja rikosoikeudellisen seuraamuksen aste on riippuvainen siitä, kuinka moitittavaa rangaistava menettely on ollut. Tämä ei koske 11 artiklan 1 kohtaa, jossa seuraamuksen määrääminen ei riipu tukea hakevan syyllisyydestä. Tuen pienentämisellä ei haluta kohdistaa viejään julkista paheksuntaa säännösten rikkomisen vuoksi, vaan pelkän seuraamusuhan tarkoitus on pikemminkin torjua tällaista säännösten rikkomista.
17. Se tosiseikka, että perustelukappaleissa on puhe viejään kohdistuvasta "seuraamuksesta", ei ole Bundesfinanzhofin mukaan merkityksellinen, sillä käsitteellä "rangaistus" voidaan tarkoittaa myös sanan laajempaa merkitystä eikä sen teknistä merkitystä.
18. Bundesfinanzhofin mukaan asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa säädetään hallinnollisista seuraamuksista vain siinä tapauksessa, että väärinkäytökset ovat tahallisia tai huolimattomuudesta johtuvia. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tässä asetuksessa säädetään seuraamuksista "rajoittamatta tämän asetuksen voimaantulohetkellä voimassa olevien alakohtaisten säännöstöjen säännöksiä", joihin käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen seuraamusjärjestelmä kuuluu.
19. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohta ei lisäksi ole ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa. Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu sillä, että sanktion uhka kohdistuu myös rehelliseen ja tunnolliseen viejään, koska viejä voi vapaasti päättää, että hän harjoittaa vientikauppaa markkinajärjestelyn yhteydessä vientitukia saavilla tavaroilla. Jos taloudellinen toimija haluaa etua saadakseen olla osallisena julkisen tuen järjestelmässä, sen on myös pakko noudattaa tältä osin asetettuja sääntöjä, joihin riidanalainen seuraamuskin kuuluu. Se tosiseikka, että näin tulliviranomaisten ja muiden viranomaisten ei tarvitse osoittaa, että viejä on menetellyt huolimattomasti, mikä usein on vaikeaa yksiselitteisesti osoittaa, ja sitä kautta vientitukien hallinnointi yksinkertaistuu, tukee samoin sitä, että 11 artiklan 1 kohtaa tulkitaan siten, että tukea vähennetään syyllisyydestä riippumatta. Kun otetaan huomioon tavoiteltu päämäärä ja - vaikeasti havaittavat - virheellisten tietojen suuri määrä, seuraamus ei ole Bundesfinanzhofin mielestä soveltumaton eikä se ole suhteettomien toimenpiteiden kiellon vastainen.
20. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohta ei myöskään ole syrjintäkiellon vastainen. Koska siinä ei aseteta syyllisyysperusteista rikosoikeudellista seuraamusta, tukea hakevan syyllisyyden muoto ja laajuus tai sen puuttuminen kokonaan eivät ole asian luonteen vuoksi erottelukriteerejä määritettäessä seuraamuksen suuruutta.
21. Koska Bundesfinanzhof ei pidä ilmeisenä vastausta kysymykseen asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan pätevyydestä, se on päättänyt pyytää yhteisöjen tuomioistuimen kantaa tähän kysymykseen.
22. Kun otetaan huomioon kahden yhteisöjen tuomioistuimen antamien tuomioiden, jotka koskivat niitä edellytyksiä, joilla viejät saattoivat näyttää toimineensa vilpittömässä mielessä, tulkintaan liittyvät vaikeudet, Bundesfinanzhof on katsonut tarpeelliseksi esittää myös toisen ennakkoratkaisukysymyksen:
"1) Onko maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamisesta koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohta pätevä siltä osin kuin siinä säädetään seuraamuksesta myös siinä tapauksessa, että viejä ilman omaa syytään hakee suurempaa vientitukea, kuin mihin viejällä on oikeus?
2) Vastauksen ensimmäiseen kysymykseen ollessa myöntävä:
Voidaanko asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäistä luetelmakohtaa tulkita siten, että silloin kun vientituen hakijan vilpittömässä mielessä antamat virheelliset tiedot perustuvat valmistajan antamiin virheellisiin tietoihin, kysymys on lähtökohtaisesti ylivoimaisesta esteestä, jos viejä ei olisi voinut havaita tietojen virheellisyyttä tai se olisi voinut havaita niiden virheellisyyden vain valmistajayrityksessä suoritettujen tarkastusten avulla?"
IV Ensimmäinen kysymys: asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan pätevyys pääasian kaltaisessa tilanteessa
23. Pääasian kantaja katsoo tämän säännöksen loukkaavan oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvia rikosoikeudellisia periaatteita, nimittäin Nulla poena sine culpa -periaatetta (ei rangaistusta ilman syyllisyyttä), suhteellisuusperiaatetta ja syrjintäkieltoa.
A Nulla poena sine culpa -periaate
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
24. Kantaja ensinnäkin väittää, että mainitussa säännöksessä säädetty seuraamus on rikosoikeudellisen rangaistuksen luonteinen. Sen jälkeen kantaja tarkastelee nulla poena sine culpa -periaatteen soveltamista jäsenvaltioiden lainsäädännössä, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä Euroopan yleissopimuksessa sekä yhteisön oikeudessa ja tulee siihen tulokseen, että syyllisyysperiaate lukeutuu yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin.
25. Komissio sitä vastoin yhtyy Bundesfinanzhofin näkemykseen ja esittää ainoastaan tätä näkemystä täydentävät huomautukset. Se toteaa, että koska riidanalainen seuraamus on hallinnollinen, nulla poena sine culpa -periaatetta ei sovelleta, eikä sillä loukata lisäksi oikeusvaltioperiaatetta, koska viejän vastuu ei riipu tämän syyllisyydestä.
2. Asian arviointi
26. Kantajan väitteissä vaaditaan kyseessä olevan seuraamuksen oikeudellisen luonteen selvittämistä (a). Siinä tapauksessa, että sitä ei pidetä rikosoikeudellisena seuraamuksena, olisi tutkittava, voidaanko syyllisyysperiaatteeseen vedota (b).
a) Kyseessä olevan seuraamuksen oikeudellinen luonne
Rikosoikeudellinen seuraamus?
27. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdassa säädetään pääasiassa, että oikeutta vientitukeen vähennetään - jopa niin, että viejä maksaa tietyn määrän - summalla, joka on puolet haetun tuen ja toteutuneeseen vientiin sovellettavan tuen erotuksesta. Tätä sääntelyä sovelletaan mahdollisesta takaisinperinnästä riippumatta, eikä siinä oteta huomioon tukihakemuksen virheellisyyden vuoksi mahdollisesti aiheutuneiden vahinkojen suuruutta. Kuten kantaja korostaa, pitää paikkansa, että tällaisen sääntelyn tarkoituksena ei ole lainmukaisen tilan palauttaminen, vahingon korvaaminen tai laittoman menettelyn seurausten poistaminen, vaan sääntelyssä rajoitutaan pikemminkin aiheuttamaan virheellisen tukihakemuksen esittäneelle viejälle taloudellista haittaa.
28. On myös totta, että kyseessä olevaan sääntelyyn ei sisälly maksuttoman luoton menetystä, kuten voi olla asian laita esimerkiksi vakuuden menetyksen yhteydessä. Vientitukisääntelyn mukaisesti viejä nimittäin rahoittaa vientituen ennalta maksavan elimen suorittamaan maksuun saakka.
29. Siitä ei kuitenkaan vielä seuraa, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohtaa olisi pidettävä rikosoikeudellisena seuraamuksena.
30. On syytä ensin yleisesti todeta, että rikosoikeudellisten seuraamusten määrääminen ei kuulu periaatteessa yhteisön toimivaltaan. Sellaisen seuraamuksen määrääminen tapauksessa, jossa yhteisön oikeuteen perustuvia velvoitteita jätetään noudattamatta, on varattu edelleen jäsenvaltioille.
31. Erityistarkoituksensa perusteella kyseessä oleva sääntely voidaan kuitenkin luokitella periaatteessa seuraamukseksi, koska hakemuksen sisällön virheellisyys on sidoksissa taloudelliseen haittaan. Asetuksen N:o 2945/94 ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että tällä seuraamuksella on ennen kaikkea ennaltaehkäisevä luonne: seuraamuksista säädetään " - - viejien kannustamiseksi yhteisön lainsäädännön noudattamiseen". Rangaistustarkoitus, jos sitä ylipäätään on, jää yksiselitteisesti siihen verrattuna toisarvoiseen asemaan.
32. Myös asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa kytketään selvästi toisiinsa siellä luetellut - hallinnolliset - seuraamukset, erityisesti "perusteettomasti saatua tai maksamatta jätettyä määrää suuremman määrän maksaminen" (b alakohta), ja niiden ennaltaehkäisevä luonne: seuraamukset eivät nimittäin saa "ylittää sitä ehdottomasti tarpeellista tasoa, joka tekee siitä vakuuttavan".
33. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin viittaa tältä osin perustellusti siihen, että julkisasiamies Jacobs on todennut rikosoikeudellisen seuraamuksen käsitteestä asiaa C-240/90 koskevassa ratkaisuehdotuksessaan, että rikosoikeudellisten seuraamusten ennaltaehkäisevästä tehtävästä ei voida päätellä, että jokainen seuraamus, jolla on ennaltaehkäisevä tarkoitus, on rikosoikeudellinen seuraamus, koska rikosoikeudellisella seuraamuksella on muukin tarkoitus kuin pelkkä ennaltaehkäisy - se käsittää yhteiskunnallisen paheksunnan.
34. Kyseessä olevalla seuraamuksella ei kuitenkaan ilmaista tällaista yhteiskunnallista paheksuntaa. Siksi onkin vain johdonmukaista, että seuraamuksen aste riippuu menettelyn moitittavuudesta vain siltä osin kuin erotetaan tarkoituksellinen rikkominen ja muut tapaukset. Tätä ei voida muuttaa myöskään sillä perusteella, että asetuksen N:o 2945/94 kolmannen perustelukappaleen saksankielisessä versiossa käytetään käsitettä "bestrafen" (rangaista). Sitä käytetään ilmeisesti muussa kuin teknisessä merkityksessä, kuten jo muunkielisistä versioista ilmenee.
35. Lopuksi on myös huomautettava, että kyseessä oleva seuraamus ei ole, toisin kuin rikosoikeudelliset seuraamukset, henkilökohtainen, koska viejälle jää vapaus siirtää seuraamuksen taakka asianmukaisten kolmansien henkilöiden, kuten esimerkiksi pääasiassa valmistajan, kanssa tehdyn sopimuksen mukaiseen regressioikeuteen perustuvana.
36. Siltä osin kuin kyseessä olevalla seuraamuksella on siis ensisijaisesti ennaltaehkäisevä tehtävä eikä sillä ilmaista yhteiskunnallis-eettistä paheksuntaa, sen rangaistusluonteisuus voidaan sulkea pois.
Hallinnollinen seuraamus?
37. Julkisasiamies Saggio huomautti, että "yhteisöjen tuomioistuin ei ole koskaan katsonut tarpeelliseksi määritellä seuraamusten määräämistä koskevan Euroopan yhteisön toimivallan luonnetta nimenomaisesti ja että se on välttänyt käsittelemästä hallinnollisen ja rikosoikeudellisten seuraamusten välistä eroa".
38. Kun otetaan huomioon, että hallinnolliset seuraamukset mainitaan asetuksen N:o 2988/95 5 artiklassa, oikeuskäytännössä ei ole tarpeen määritellä positiivisesti hallinnollisia seuraamuksia. On ainoastaan syytä korostaa, että kyseessä oleva seuraamus vastaa tosin pääasiassa tämän asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyä seuraamusta, mutta eroaa siitä siltä osin, että se voi ilmetä joko tuen vähentämisenä tai maksuvelvoitteena.
39. Kantajan väitteistä poiketen kyseessä olevan seuraamuksen aste ei vaikuta sen oikeudelliseen luonteeseen. Sellaista väitettä ei voida myöskään perustaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan "il importe d'abord de savoir si le texte définissant l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'Etat défendeur; il y a lieu d'examiner ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art. 6), au sens ordinaire de ses termes et au droit des Etats contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l'intéressé" (kursivointi tässä). "Degré de gravité" (vakavuusaste) perustuu ilmeisesti siihen, onko seuraamus tuntuva - sen suuruus on tässä yhteydessä vain toisarvoisessa asemassa. Tämä menettelytapa selittyy tarpeella antaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklalle tavoitteeksi suojella kansalaisia kansallisten oikeusjärjestysten rajojen yli.
40. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen on muun muassa arvioitava seuraamusjärjestelmän pätevyyttä periaatteessa sen koko taustaa vasten. Siten yhteisen maatalouspolitiikan alalla määrättävän seuraamuksen oikeudellinen luonne ei voi riippua sen suuruudesta: ratkaisevaa on lähinnä, kuten komissio osuvasti korostaa, seuraamuksen tarkoitus ja se kokonaisuus, johon seuraamus kuuluu.
41. Kokonaisuutena tarkasteltuna viejä ei ole niinkään säännöksen soveltamisalaan kuuluva taloudellinen toimija, joka saa virheellisen tukihakemuksen tapauksessa osakseen paheksuntaa virheellisen menettelynsä johdosta, kuin etuuksien käsittelyyn hallinnossa osallistuva osapuoli, joka on saatava noudattamaan erityisiä vientitukien myöntämistä koskevia velvoitteitaan seuraamusuhan avulla. Tätä taustaa vasten kyseessä oleva seuraamusjärjestelmä muodostaa viejän tukihakemuksen oikeellisuuden takaamista koskevan oikeudellisen seuraamuksen, joka näyttää olevan rinnastettavissa pikemminkin sopimussakon siviilioikeudelliseen instituutioon kuin rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä nimittäin perustellusti vientitukijärjestelmään osallistumisen vapaaehtoisuutta.
42. Seuraamuksen rikosoikeudellisen luonteen poissulkeminen ei johda myöskään siihen, että henkilö, jota säännös koskee, jää ilman oikeussuojaa: vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "seuraamus, myös muu kuin rikosoikeudellinen, voidaan kuitenkin määrätä vain siinä tapauksessa, kun sillä on selvä ja yksiselitteinen oikeudellinen perusta. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on aina korostanut, että perusoikeudet ovat olennainen osa yhteisön oikeuden yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo. Lopuksi yhteisön oikeuden säännösten on oltava vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan - - suhteellisuusperiaatteen mukaisia".
43. Edellä esitetyn perusteella, erityisesti kun otetaan huomioon kyseisen sääntelyn ensisijaisesti ennaltaehkäisevä luonne, se on luokiteltava hallinnolliseksi seuraamukseksi. On kuitenkin kysyttävä, onko syyllisyysperiaatetta sovellettava sellaisiin seuraamuksiin.
b) Syyllisyysperiaate yhteisön oikeuden yleisenä periaatteena?
44. Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän oikeudellisesta luonteesta riippumatta kantaja väittää, että se seikka, että syyllisyysperiaatetta sovelletaan hallinnollisiin seuraamuksiin, on yhteisön oikeuden yleinen periaate. Tämä johtuu kantajan mukaan sekä jäsenvaltioiden yhteisestä oikeusperinteestä että perusoikeuksista, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo.
45. Sen vuoksi jäljempänä tutkitaan, johtuuko syyllisyysperiaatteen soveltaminen jäsenvaltioiden mahdollisesta yhteisestä oikeusperinteestä, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien sisällyttämisestä yhteisön lainsäädäntöön EU 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti vai kuitenkin suoraan yhteisön oikeudesta.
Syyllisyysperiaatteen soveltamista hallinnollisiin seuraamuksiin koskeva jäsenvaltioiden yhteinen oikeusperinne?
46. Sellaisesta jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten vertailusta, jollaisen kantaja teki kirjallisissa huomautuksissaan, ilmenee ensinnäkin erityisesti, että rikosoikeudellisten seuraamusten ja hallinnollisten seuraamusten välinen raja on häilyvä.
47. Rikosoikeuden periaatteiden, joihin syyllisyysperiaate kiistatta kuuluu, soveltamisala on siten erilainen eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä. Mitä suppeampi puhtaasti hallinnollisten seuraamusten ala - ja siten mitä laajempi rikosoikeudellisten seuraamusten ala - on, sitä selkeämpi on rikosoikeudellisten seuraamusten ja hallinnollisten seuraamusten raja niiden oikeudellisen kohtelun osalta.
48. Myöskään syyllisyysperiaatteen soveltamisala ei vaikuta yhtenäiseltä. Rikosoikeudellisissa seuraamuksissa, joilla ilmaistaan vähäistä yhteiskunnallista paheksuntaa, toimintavelvoite voi olla muotoiltu niin, että menettely on moitittavaa jo sillä, että toimintavelvoitetta ei noudateta. Lisäksi kantaja myöntää itse kirjallisissa huomautuksissaan, että objektiivisia seuraamuksia koskevat vastuuvapausmahdollisuudet voivat johtaa samankaltaisiin tuloksiin kuin sellainen tuottamusvastuu, johon kuuluu käännetty todistustaakka.
49. Siksi ei ole mahdollista johtaa jäsenvaltioiden oikeusperinteestä syyllisyysperiaatteen yleistä soveltamista hallinnollisiin seuraamuksiin.
Yhteys Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kohtaan?
50. Riidatonta on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta ilmenevien periaatteiden - erityisesti 2 kohdassa tarkoitetun syyttömyysolettaman - soveltaminen rikosoikeudellisiin syytteisiin. Jo tämän määräyksen suojelutarkoituksesta ilmenee, että rangaistavan teon käsitettä on tulkittava itsenäisesti - kansallisen lainsäädännön luokittelusta riippumatta.
51. Edellä mainitusta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka liittyy mainittuun lisämaksun kohteluun seuraamuksena, ei voida siksi johtaa, että syyllisyysperiaatetta olisi sovellettava kaikkiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Siltä osin kuin virheellisten tietojen tapauksessa määrättävät veronkorotukset on katsottu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi rikossyytteeksi, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin perusteli tätä muun muassa sillä, että kyseinen seuraamus määrätään ennaltaehkäisyä ja rankaisemista varten.
52. Lopuksi on korostettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kohtaan liittyvässä oikeuskäytännössä ei yleisesti suljeta pois rikoslainsäädännön muotoilemista objektiivisen vastuun mielessä, vaan sitä ainoastaan rajoitetaan ottamalla huomioon puolustautumisoikeudet.
53. Siten hallinnollisten seuraamusten tapauksessa syyllisyysperiaatteen tunnustamista yhteisön oikeuden yleiseksi periaatteeksi ei voida johtaa EU 6 artiklan 2 kohdasta luettuna yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa.
Syyllisyysperiaate asetuksessa N:o 2988/95 säädettynä yleisenä periaatteena?
54. Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdan mukaan väärinkäytöksistä voi seurata hallinnollisia seuraamuksia vain silloin, kun ne olivat tahallisia tai johtuivat huolimattomuudesta. Kantaja näkee myös siinä syyllisyysperiaatteen tunnustamisen yhteisön oikeudessa, ja näin sekä rangaistusluonteisten tai repressiivisten seuraamusten että ennaltaehkäisevien seuraamusten osalta.
55. Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdassa tarkoitettu periaate ei koske alakohtaisia seuraamussäännöksiä, jotka olivat voimassa jo ennen asetuksen antamista. Kantajan mielestä tällä poikkeussääntelyllä ei ole syyllisyysperiaatteen soveltamisen osalta merkitystä siksi, että se koskee vain oikeudellisia seurauksia eli määrättävän seuraamuksen sisältöä, ei kuitenkaan seuraamuksen määräämisen tosiasiallisia edellytyksiä.
56. Tämä väite ei vaikuta vakuuttavalta. Edes 5 artiklan 2 kohdassa käytetty ilmaus "alakohtainen [seuraamus]säännös" ei jätä sijaa seuraamusjärjestelmän edellytysten ja oikeudellisten seurausten erottelulle.
57. Lisäksi asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan sanamuodon mukaan on erotettava toisistaan yhtäältä tahalliset tai huolimattomuudesta johtuvat väärinkäytökset (1 kohta) ja toisaalta muut väärinkäytökset (2 kohta) eli sellaiset, joita ei ole aiheutettu edes tuottamuksellisesti. Se, tunnustetaanko syyllisyysperiaate asetuksen N:o 2988/95 5 artiklassa yleiseksi periaatteeksi, vaikuttaa siksi vähintäänkin kyseenalaiselta.
58. Siten sitä, että syyllisyysperiaatetta sovellettaisiin rajatta, ei voida johtaa myöskään asetuksesta N:o 2988/95.
59. Edellä esitetyn perusteella on tehtävä päätelmä, että syyllisyysperiaatetta ei periaatteessa sovelleta asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohtaan siltä osin kuin siinä säädetään seuraamuksesta, jolla on - ainakin pääosin - ennaltaehkäisevä tarkoitus.
B Suhteellisuusperiaate ja syrjintäkielto
60. Sen arvioimiseksi, onko kyseessä oleva seuraamusjärjestelmä pätevä pääasian kaltaisessa tilanteessa, on siten tärkeää tarkastella suhteellisuusperiaatteen noudattamista.
61. Tässä yhteydessä on käsiteltävä myös kantajan syrjintäkieltoa koskevia väitteitä, koska ne vastaavat sisällöllisesti kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän väitetystä epäasianmukaisuudesta esitettyjä väitteitä.
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
62. Kantaja väittää, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdassa säädetty seuraamus ei sovellu tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseen, ei ole tarpeellinen ja on ristiriidassa asianmukaisuuden vaatimuksen kanssa, joka on otettava huomioon arvioitaessa sääntelyn oikeasuhtaisuutta. Koska kantajan kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän soveltuvuutta, tarpeellisuutta ja asianmukaisuutta koskevat väitteet osittain toistuvat, ne on esitettävä tiivistetysti.
63. Kantaja ensinnäkin korostaa, että vientituet eivät ole viejän oma etu, jota tämä tavoittelee vapaaehtoisesti. Vientituella viejälle palautetaan se taloudellinen suoritus, jolla tämä - maksamalla ostohinnan ostaessaan vientituen piiriin kuuluvan tavaran - rahoittaa maatalouden hintatukijärjestelmää. Sikäli vientituen takaisinperiminen merkitsee viejälle tosiasiallista taloudellista menetystä.
64. Kantaja väittää lisäksi, että vientituen piiriin kuuluvat tuotteet on ilmoitettava tullioikeuden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Siinä yhteydessä ilmoittamiseen liittyy epävarmuustekijöitä, koska viejän on tehtävä erityisesti oikeudellisia arvioita. Yhteisöjen tuomioistuimen tullioikeuteen liittyvässä oikeuskäytännössä on kuitenkin tunnustettu, että viejä on täyttänyt asianmukaisen tulli-ilmoituksen antamista koskevan velvoitteensa myös silloin, kun hän antaa tulliviranomaisille vilpittömässä mielessä virheellisiä tai epätäydellisiä tietoja, jos hän on voinut kohtuudella vain tuntea tai saada nämä tiedot.
65. Siitä kantaja uskoo voivansa johtaa, että 11 artiklan 1 kohdassa säädetty seuraamus ei sovellu eikä ole tarpeellinen sillä tavoitellun päämäärän - nimittäin yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen - saavuttamiseen. Vientituen takaisinperiminen riittää. Lisäksi sääntelyssä ei oteta huomioon, että sisällöllisesti virheettömän ilmoituksen antamista koskeva velvoite ei ole ehdoton. Viejä toteaa lisäksi tarpeellisuuden osalta, että asetuksesta N:o 2988/95 ilmenee, että yhteisön taloudellisia etuja suojellaan riittävästi syyllisyysperusteisilla seuraamuksilla, etenkin kun seuraamuksia voidaan määrätä myös kansallisella tasolla.
66. Asianmukaisuuden osalta kantaja toteaa lisäksi, että 11 artiklan 1 kohdassa säädetty seuraamus voidaan määrätä siitä riippumatta, onko vahinkoa ylipäätään syntynyt tai olisiko viejä voinut välttää virheellisen menettelyn. Ilman tuottamusta tapahtuvan ja huolimattoman - ja siten tuottamuksellisen - menettelyn puuttuvasta erottelusta kantaja aikoo lisäksi johtaa syrjintäkiellon loukkaamisen.
67. Edellä esitetyn perusteella kantaja pitää seuraamusta suhteellisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon vastaisena.
68. Komissio sitä vastoin toteaa, että pelkkä vientitukien takaisinperiminen virheellisen menettelyn tapauksessa ei ole riittävän ennaltaehkäisevä. Se korostaa, että seuraamuksen suuruus lasketaan viejälle perusteettomasti myönnetyn etuuden perusteella. Se viittaa lopuksi yhteisön lainsäätäjän laajaan harkintavaltaan yhteisen maatalouspolitiikan alalla. Säännöksen selvästä soveltumattomuudesta tai komission harkintavallan rajojen selvästä ylittämisestä ei kuitenkaan voi olla kyse asianomaisessa tapauksessa.
2. Asian arviointi
69. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "silloin, kun määritellään erityisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn alalla sitä, onko jokin yhteisön oikeuden säännös suhteellisuusperiaatteen mukainen, on tutkittava, ylitetäänkö seuraamuksella se, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista loukatulla säännöstöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi".
70. Tarkemmin sanottuna on tutkittava sitä, "vastaako seuraamus, joka kyseessä olevalla säännöksellä otetaan käyttöön tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi, tämän päämäärän tärkeyttä, ja sitä että aiheutuvat haitat eivät ole liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden".
Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän soveltuvuus
71. Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän soveltuvuuden osalta on aluksi muistutettava siitä, että yhteisön lainsäätäjällä on suuri vapaus arvioida, mitä keinoja on käytettävä lainsäätäjän tavoitteleman päämäärän saavuttamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut oikeasuhtaisuuden arvioinnin osalta, että yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla harkintavalta, joka vastaa EY:n perustamissopimuksen 40 (josta on muutettuna tullut EY 34 artikla) ja 43 artiklassa sille annettuja poliittisia tehtäviä. Yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi kuitenkin ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen ilmeisen soveltumaton.
72. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen on perusteltu päämäärä, johon komissio pyrkii kyseessä olevalla seuraamusjärjestelmällä. Taloudellisen seuraamuksen määrääminen virheellisen tukihakemuksen tapauksessa on omiaan paitsi estämään hakijaa antamasta tarkoituksellisesti vääriä tietoja myös saamaan hakija noudattamaan siinä yhteydessä mahdollisimman suurta huolellisuutta.
73. Kantaja ei ole onnistunut osoittamaan komission ilmeistä arviointivirhettä kyseessä olevan seuraamuksen valinnassa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan tavoitellun päämäärän osalta.
Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän tarpeellisuus
74. Tarpeellisuutta arvioitaessa kyse on pääasiassa siitä, voitaisiinko tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi käyttää vaikutukseltaan vastaavaa lievempää toimenpidettä.
75. Kantaja ei missään tapauksessa ole oikeassa olettaessaan, että pelkkä perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperiminen riittää. Kantaja huomauttaa kuitenkin perustellusti, että vientitukia ei voida verrata suoriin tukiin siltä osin kuin viljelijät - eivätkä viejät - viime kädessä hyötyvät niiden myöntämisestä. Siitä ei kuitenkaan seuraa, että vientituen takaisinperimisellä olisi sama ennaltaehkäisevä vaikutus kuin kyseessä olevalla seuraamuksella. Ensinnäkin perusteettomasti myönnetyn vientituen takaisinperimisestä ei seuraa kaikkien vientitukien epäämistä. Tätä taustaa vasten jälkimmäinen toimenpide olisi virheellisen tukihakemuksen tapauksessa usein kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän toimenpiteitä ankarampi. Toiseksi on huomattava, että, kuten komissio on tätä perustellusti korostanut, takaisinperinnällä ei ole ennaltaehkäisevää vaikutusta siltä osin kuin siinä pelkästään vähennetään vientituen määrää vaadittavan summan verran. Lopuksi on huomattava, että viejälle voi aiheutua ennalta maksamisen vuoksi takaisinperintätapauksessa korkotappiota, joka on kuitenkin oletettavasti pienempi kuin mahdollisuus saada voittoa - havaitsematta jäävästä - liian suureen tukeen oikeuttavasta hakemuksesta, joten pelkkä korkotappion mahdollisuus tuskin ehkäisee ennakolta virheellisten tietojen antamista.
76. Myös viittaus asetuksen N:o 2988/95 5 artiklaan on perusteeton. Tästä säännöksestä ei nimittäin voida, kuten jo esitettiin, päätellä, että yhteisön taloudellisia etuja voidaan suojella riittävästi syyllisyysperusteisilla seuraamuksilla.
77. Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän tarpeellisuutta ei estä myöskään se, että seuraamus ei riipu tosiasiallisesti aiheutuneesta vahingosta. Seuraamuksella ei nimittäin pyritä rankaisemaan taloudellisista vahingoista, vaan pikemminkin ennaltaehkäisemään niitä: siksi on vain johdonmukaista, että säännöksessä viitataan ainoastaan yhteisön taloudellisten etujen vaarantumiseen.
78. Kyseessä oleva seuraamusjärjestelmä vaikuttaa siten myös tarpeelliselta mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.
Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän asianmukaisuus
79. Lopuksi on varmistettava se, että seuraamusjärjestelmä vastaa mainitun suojelutarkoituksen tärkeyttä ja se etteivät siitä aiheutuneet haitat ole suhteettomia tavoiteltuihin päämääriin nähden.
80. Ensinnäkin on viitattava siihen, että vientitukihakemusten virheellisyys voi yleisesti vaarantaa yhteisön suojeltavat taloudelliset edut siitä riippumatta, onko hakija itse syypää tähän virheellisyyteen vai ei. Siksi vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta pyrkiä suojaamaan yhteisön taloudellisia etuja ankaran vastuun avulla. Siten ensi näkemältä ei vaikuta epäasianmukaiselta olla erottelematta ilman tuottamusta aiheutunutta ja huolimattomuudesta johtuvaa virheellisyyttä.
81. Käsiteltävänä olevan asian osalta on selvää, että muun henkilön kuin viejän toiminta ja siitä seuraava viejän tukihakemuksen virheellisyys vaarantavat yhteisön taloudelliset edut periaatteessa samalla tavoin siitä riippumatta, valmistaako viejä itse kyseisen tavaran vai tämän toimittaja.
82. Tahallisuuden ja muiden tapausten erotteleminen oikeudellisten seurausten osalta (seuraamuksen suuruus) vaikuttaa viejän tältä osin molemmissa tapauksissa esittämän erilaisen oikeustajun osalta objektiivisesti perustellulta. Jo siitä seuraa, että syrjintäkiellon loukkaaminen ei voi tulla kysymykseen.
83. Seuraamusjärjestelmän pätevyyttä ei kyseenalaisteta pääasian kaltaisessa tilanteessa myöskään sillä, että seuraamuksen määräämisen edellytyksiä helpotetaan siltä osin kuin luovutaan syyllisyyden ja sen todistamisen edellyttämisestä. Yhteisön taloudellisten etujen tehokas suojaaminen voi nimittäin edellyttää todistustaakan huojentamista - aina syyllisyyden edellyttämisestä luopumista myöten.
84. Kyseessä olevan seuraamusjärjestelmän asianmukaisuutta voitaisiin epäillä vasta sitten, jos sen muoto ei olisi enää sopusoinnussa ankaran vastuun perusajatuksen kanssa. Näin olisi erityisesti siinä tapauksessa, jos seuraamus olisi määrättävä myös silloin, kun viejä ei olisi kohtuudella enää vastuussa yhteisön taloudellisten etujen vaarantumisesta.
85. Tässä yhteydessä kantaja viittaa kuitenkin perustellusti siihen, että syyllisyydestä riippumattoman seuraamuksen määrääminen virheellisen tukihakemuksen tapauksessa johtaa siihen, että velvollisuus antaa virheetön selvitys muotoillaan objektiivisesti, vaikka selvityksen antamiseen liittyy tiettyjä epävarmuustekijöitä, joita viejä ei hallitse.
86. Tämä näkökohta ilmenee julkisasiamies Léger'n asiassa Oelmühle ja Schmidt Söhne antamasta ratkaisuehdotuksesta - joka kuitenkin koskee kansallisen lainsäädännön perusteella perusteettomasti myönnettyjen tukien takaisinperimistä: "niiden esillä olevien intressien vertaamisessa, joihin yhteisön oikeuden tehokkuuden periaatteen noudattamisen arvioiminen kuuluu, vaikuttaisi vähintäänkin epäoikeudenmukaiselta kuormittaa vain vilpittömässä mielessä ollutta edunsaajaa sellaisella taakalla, joka muistuttaa ankaraa vastuuta, vaikka edunsaaja on järjestelmän mukaisesti siirtänyt saadun tuen toimittajille hyötymättä siitä itse suoraan ja ilman että sillä on ollut mahdollisuutta tarkastaa riidanalaisten tuotteiden alkuperää, josta myönnetyn tuen lainmukaisuus riippuu - - " ja edelleen: "Samalla tavalla kansallisten viranomaisten, joiden on taattava asianmukaisilla tarkastuksilla sen tuotteen yhdenmukaisuus yhteisön säännösten kanssa, jonka perusteella tukea myönnetään, jotta voidaan taata, ettei yhteisön tukea myönnetä tuotteille, joille se ei kuulu, on arvioitava tarpeelliset tarkastukset tässä suhteessa - - ."
87. Kansallisen lainsäädännön perusteella perusteettomasti maksettujen tukien takaisinperinnässä on kuitenkin pääosin kyse edunsaajan puolustautumiskeinoista kuten esimerkiksi perusteettoman edun saamatta jäämisestä tai vilpittömässä mielessä toimimisesta, joita arvioidaan edunsaajan oikeudellisen aseman valossa. Vientitukia koskevassa lainsäädännössä on otettava huomioon se seikka, että viejä ei itse hyödy tuesta, kun hän siirtää saadun tuen tuottajalle maailmanmarkkinahintaa korkeamman hinnan maksamisen muodossa. Virheelliseen vientitukihakemukseen perustuvan seuraamuksen määräämisessä jälkimmäisellä seikalla ei voi sitä vastoin olla merkitystä.
88. On todettava, että kyseessä olevan kaltainen seuraamus olisi epäasianmukainen siinä tapauksessa, jos se olisi määrättävä myös silloin, kun viejä ei olisi kohtuudella enää vastuussa yhteisön taloudellisten etujen vaarantumisesta. Tilanne ei kuitenkaan varmasti ole tällainen, jos viejä - kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa - käyttää vapaaehtoisesti taloudellisen toimintansa puitteissa kolmatta osapuolta riidanalaisen tavaran valmistamiseen. Siinä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, eikö tukihakemuksessa annettujen tietojen virheellisyyttä voitu havaita tai voitiinko se havaita vain valmistuslaitoksessa suoritettujen tarkastusten avulla.
89. Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kysymyksen osalta on tehtävä päätelmä, että asetuksen N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2945/94, 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan pätevyyteen ei vaikuta se, että siinä säädetään seuraamuksesta myös siinä tapauksessa, että viejä on hakenut ilman omaa syytään hänelle kuuluvaa tukea korkeampaa vientitukea.
V Toinen kysymys: ylivoimainen este -käsitteen tulkinta
90. Toinen kysymys, joka esitetään siinä tapauksessa, että kyseessä oleva seuraamusjärjestelmä on pätevä, koskee pääasiassa sitä, onko ylivoimaisena esteenä pidettävä sitä tilannetta, kun viejä ei olisi voinut havaita tietojen virheellisyyttä tai se olisi voinut havaita niiden virheellisyyden vain kolmannen osapuolen tiloissa suoritettujen tarkastusten avulla.
A Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
91. Kantaja katsoo olleensa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetussa ylivoimaisen esteen tilanteessa eli toimineensa olosuhteissa, jotka olivat asianomaisen tahdosta riippumattomia, epätavallisia ja ennalta-arvaamattomia ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää myöskään mahdollisimman suurta huolellisuutta noudattamalla. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa tukihakemuksen virheelliset tiedot perustuivat valmistajan, Saksassa arvostetun yrityksen antamiin virheellisiin tietoihin. Kasviöljyn lisääminen vietyyn sulatejuustoon valmistajan teknisen johtajan toimesta on täysin odottamaton ja epätavallinen tapahtuma. Tätä ei ole voitu todeta tavanomaisissa eikä myöskään viejän suorittamissa tutkimuksissa.
92. Kantaja on tietoinen siitä, että "ylivoimaisen esteen" perinteisen tulkinnan mukaan toimija on vastuussa sopimuskumppaninsa moitittavasta menettelystä. Yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Steff-Houlberg ja Oelmühle Hamburg antamien tuomioiden mukaan viejä saa kuitenkin luottaa niihin valmistajan tietoihin, joita se ei voi tarkistaa omien tarkastustensa avulla, eikä siltä pidä edellyttää valmistusprosessin valvontaa. Mainitut tuomiot koskivat tosin yhteisön tukien takaisinperintää kansallisen lainsäädännön perusteella, mutta on vaikea ymmärtää, miksi samoja periaatteita ei sovellettaisi vientitukea, joka myönnetään yksinomaan yhteisön oikeuden perusteella, koskevan järjestelmän mukaisiin seuraamuksiin ja miksi valmistajan virhe, jota ei voida havaita eikä tarkastaa, ei vastaisi "ylivoimaisen esteen" käsitettä.
93. Asetuksen 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan "ylivoimainen este" -käsitteen laaja tulkinta on ainoa tulkinta, joka voi poistaa oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvista rikosoikeuden periaatteista johtuvat tätä säännöstä koskevat epäilykset. Tällaisessa tulkinnassa ei oteta ainoastaan huomioon syyllisyysperiaatetta, vaikkakin rajallisessa muodossa, vaan saatetaan myös tietynlaiseen sopusointuun asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty erityinen seuraamusjärjestelmä ja asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan 1 kohdassa säädetty hallinnollisten seuraamusten yleinen järjestelmä. Tilannetta on pidettävä riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettuna "ylivoimaisena esteenä" silloin, kun viejä voi todistaa toimineensa moitteettoman elinkeinonharjoittajan tavoin. Se on toiminut niin silloin, kun se on antanut (objektiivisesti tarkastellen) virheelliset tiedot vilpittömässä mielessä, koska sillä ei ole ollut mitään syytä epäillä valmistajan antamien tietojen oikeellisuutta.
94. Komissio yhtyy Bundesfinanzhofin käsitykseen, jonka mukaan viejän vilpittömässä mielessä antamat, valmistajan antamiin virheellisiin tietoihin perustuvat virheelliset tiedot eivät voi olla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu ylivoimainen este myöskään silloin, kun viejä ei olisi voinut havaita tietojen virheellisyyttä tai olisi voinut havaita sen vain valmistajayrityksessä suoritettujen tarkastusten avulla. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mainitsemat yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut eivät johda toiseen päätelmään, sillä ratkaisuja ei voida niiden taustalla olevien seikkojen vuoksi kuitenkaan rinnastaa käsiteltävänä olevaan asiaan.
B Asian arviointi
95. Asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että kyseessä olevaa seuraamusta ei sovelleta ylivoimaisen esteen sattuessa. Ylivoimaisen esteen käsitteen sisältö ei ole, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut jo asiassa Kampffmeyer antamassaan tuomiossa, yhtenevä oikeuden eri aloilla eikä sen eri soveltamisaloilla, joten sen merkitys on määritettävä niiden asiaa koskevien säännösten mukaan, joiden osalta sen oikeusvaikutusten on tarkoitus toteutua.
96. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "maatalousalan asetusten alalla - - tämän ylivoimaisen esteen käsitteen on katsottava tarkoittavan kyseisestä toimijasta riippumattomia, epätavallisia ja ennalta arvaamattomia seikkoja, joiden vaikutuksia ei olisi voitu välttää, vaikka olisi noudatettu mahdollisimman suurta huolellisuutta".
97. Soveltaessaan tätä määritelmää käsitteestä yhteisöjen tuomioistuin on myös vakiintuneessa oikeuskäytännössään hyväksynyt, että kyse ei ole ylivoimaisesta esteestä, jos vaadittavan edellytyksen noudattamatta jättäminen johtuu puolestaan siitä, että asianomaisen toimijan sopimuskumppani on jättänyt täyttämättä sopimusvelvoitteensa. Asiassa Theodorakis oli kyse vientiä varten myydyn tavaran lunastamatta jäämisestä sillä seurauksella, ettei tavaraa voitu viedä vientitodistuksen voimassaoloaikana. Yhteisöjen tuomioistuin nimitti tätä kaupankäyntiin liittyväksi "tavanomaiseksi liiketoimintariskiksi". On "todistuksenhaltijan tehtävä, jolla on lisäksi täysi vapaus valita liikekumppaninsa omien etujensa perusteella, ryhtyä asianmukaisiin varotoimiin sisällyttämällä sopimukseen vastaavat lausekkeet tai ottamalla erityinen vakuutus". Ennalta-arvaamattomuuden edellytys ei siten yhteisöjen tuomioistuimen mukaan täyttynyt. Asiassa Boterlux annetussa tuomiossa todettiin samalla perusteella, ettei kyse voinut olla ylivoimaisesta esteestä, koska tuotteen vilpillinen tuonti takaisin yhteisöön oli ennalta-arvattavaa.
98. Bundesfinanzhofin ennakkoratkaisupäätöksestä ilmenee käsiteltävänä olevassa asiassa, että viejä ei tuntenut tuotteen todellista koostumusta ja olisi voinut hankkia sitä koskevat tiedot vain - Bundesfinanzhofin näkemyksen mukaan viejän kannalta mahdottomien tai ainakin kohtuuttomien - valmistajayrityksessä suoritettujen tarkastusten avulla.
99. Edellä mainittujen tuomioiden valossa tämä asian taustalla oleva tilanne on kuitenkin ymmärrettävä niin, että tuenhakijan sopimuskumppanin menettely oli - tosin mahdollisesti epätavallista, mutta ei kuitenkaan poissuljettavissa - siten ennalta arvattavaa siltä osin kuin se merkitsi tavanomaisen liiketoimintariskin toteutumista. Tilanteen pitäminen ylivoimaisena esteenä ei tule näin ymmärrettynä kyseeseen.
100. Kantajan mainitsema oikeuskäytäntö ei muuta tätä käsitystä. On totta, että asiassa Oelmühle ja Schmidt Söhne antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin perustellusti totesi, että yhteisön oikeus ei periaatteessa estä sitä, että perusteettomasti maksettu yhteisön tuki voidaan kansallisen lainsäädännön mukaan jättää perimättä takaisin erityisesti silloin, kun muun muassa tuensaajan näytetään olleen vilpittömässä mielessä. Tältä osin tuomioistuin totesi, että "tilanteessa, jossa taloudellinen toimija laatii ja jättää ilmoituksen saadakseen tukea, pelkästään ilmoituksen laatiminen ei voi estää sitä vetoamasta vilpittömään mieleensä silloin, kun ilmoitus perustuu yksinomaan kolmannen toimittamiin tietoihin. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin tutkia, olisiko taloudellisella toimijalla kyseessä olevan asian olosuhteissa tiettyjen seikkojen perusteella aihetta tarkistaa näiden tietojen oikeellisuus".
101. Asiassa Steff-Houlberg antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti näkemyksensä, jonka mukaan yhteisön oikeus ei estä sitä, että perusteettomasti maksettu yhteisön tuki voidaan kansallisen lainsäädännön mukaan jättää perimättä takaisin muun muassa tuensaajan vilpittömän mielen perusteella. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin huomautti erityisesti, että "tilanteessa, jossa viejä laatii ja jättää ilmoituksen saadakseen vientitukea, pelkästään ilmoituksen laatiminen ei voi estää sitä vetoamasta vilpittömään mieleensä silloin, kun ilmoitus perustuu yksinomaan toisen sopimusosapuolen toimittamiin tietoihin, joiden oikeellisuutta viejällä ei ole ollut mahdollisuutta tarkistaa".
102. Näiden molempien tuomioiden ulottuvuudesta on ensinnäkin todettava, että ne koskivat perusteettomasti myönnetyn tuen kansallista takaisinperintää. Ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin otti kantaa vilpittömään mieleen, se korosti, että "yhdessäkään yhteisön säännöksessä ei säännellä tukien takaisinperintää siinä tapauksessa, että ne on maksettu myöhemmin todellisuuden vastaisiksi osoittautuneiden asiakirjojen perusteella".
103. Asiaan Boterlux liittyvän oikeuskäytännön, jonka mukaan kolmannen osapuolen virheellistä menettelyä on pidettävä tuensaajalle tavanomaisena liiketoimintariskinä, sovellettavuuden osalta tuomioistuin totesi, että "kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin, kun on kyse yhteisön etujen ja toimijan etujen vertaamisesta, otettava huomioon, että kolmannen osapuolen, jonka kanssa tuensaaja on sopimussuhteessa, moitittava menettely kuuluu pikemminkin tuensaajan kuin yhteisön alaan." Kantajan väitteestä poiketen ei voida siksi olettaa, että yhteisöjen tuomioistuimen tarkoituksena mainituissa tuomioissa oli tasoittaa tietä ylivoimaisen esteen käsitteen laajentamiselle siltä osin kuin viejän antamien tietojen virheellisyys johtuu yhden tämän liikekumppanin virheellisestä menettelystä.
104. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siksi vastattava, että asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäistä luetelmakohtaa ei voida tulkita siten, että silloin kun vientituen hakijan vilpittömässä mielessä antamat virheelliset tiedot perustuvat valmistajan antamiin virheellisiin tietoihin, kysymys olisi lähtökohtaisesti ylivoimaisesta esteestä, jos viejä ei ole voinut havaita tietojen virheellisyyttä tai jos se olisi voinut havaita niiden virheellisyyden vain valmistajayrityksessä suoritettujen tarkastusten avulla.
VI Ratkaisuehdotus
105. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Bundesfinanzhofin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Asetuksen N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2945/94, 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan pätevyyteen ei vaikuta se, että siinä säädetään seuraamuksesta myös siinä tapauksessa, että viejä ilman omaa syytään hakee suurempaa vientitukea, kuin mihin viejällä on oikeus.
2) Myöskään silloin, kun vientituen hakijan vilpittömässä mielessä antamat virheelliset tiedot perustuvat valmistajan antamiin virheellisiin tietoihin, kysymys ei ole lähtökohtaisesti asetuksen N:o 3665/87 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetystä ylivoimaisesta esteestä, jos viejä ei ole voinut havaita tietojen virheellisyyttä tai jos se olisi voinut havaita niiden virheellisyyden vain valmistajayrityksessä suoritettujen tarkastusten avulla.