61993CC0065_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I denna talan yrkar Europaparlamentet ogiltigförklaring av rådets förordning (EEG) nr 3917/92 av den 21 december 1992, som förlänger tillämpningen till och med år 1993 av förordningarna (EEG) nr 3831/90, (EEG) nr 3832/90, (EEG) nr 3833/90, (EEG) nr 3834/90, (EEG) nr 3835/90 och (EEG) nr 3900/91 om tillämpningen av generella förmånstullar under år 1991 för vissa produkter med ursprung i utvecklingsländer och som kompletterar listan över förmånstagare av dessa preferenser(1), på den grunden att den antagits utan att det i fördraget föreskrivna yttrandet från parlamentet dessförinnan inhämtats.
För att försvara sitt handlande har rådet gjort gällande att ett allmänintresse kategoriskt krävt att den ifrågavarande rättsakten antogs före ett visst datum och att det trots ansträngningar som gjorts hade visat sig omöjligt att erhålla det erforderliga yttrandet från parlamentet i behörig tid. Det handlar således om att avgöra om rådet under speciella omständigheter kan anta en normativ rättsakt i avsaknad av parlamentets yttrande i ett fall där ett sådant yttrande enligt fördraget är obligatoriskt, eller om den rättsakt som antagits på ett sådant sätt är olaglig.
Diskussionen rör således den institutionella jämvikt som eftersträvas i fördraget och som innebär ett krav på att varje institution utövar sin befogenhet med respekt för de befogenheter som tilldelats andra institutioner.
2 För att bättre förstå de grunder och argument som parterna framfört är det lämpligt att kortfattat påminna om hur och inom vilken tidsfrist den ifrågasatta förordningen antogs.
De generella förmånstullarna har som vi vet till syfte att ge en rad industri- och jordbruksprodukter med ursprung i utvecklingsländer tillträde till den gemensamma marknaden - vanligtvis inom ramen av kvantitativa begränsningar som bestämts i förväg - under det att de helt eller delvis befrias från tullavgifter. Detta system inrättades år 1971 i enlighet med ett erbjudande gemenskapen lämnat inom ramen för Förenta nationernas konferens om handel och utveckling (UNCTAD). Den tid det skulle tillämpas, som från början hade bestämts till tio år, förlängdes till år 1990. Trots att det vid detta datum kändes nödvändigt med en genomgripande revision av systemet verkade det emellertid inte möjligt att företa en sådan innan Uruguayrundans multilaterala handelsförhandlingar rörande liberaliseringen av världshandeln avslutats. Med hänsyn till denna försening företog man under väntetiden årliga provisoriska förlängningar av det gällande systemet med tillägg av begränsade anpassningar med hänsyn till utvecklingen av både den internationella ekonomiska situationen och den inom gemenskapen.
3 Det är i detta sammanhang som kommissionen på nytt föreslog rådet att förlänga det gällande systemet till och med den 31 december 1993. Detta förslag innehöll emellertid upptagandet av nya länder på listan över förmånstagare dels för att ta före detta Sovjetunionens sönderfall i beaktande, dels för att anpassa gemenskapens lista över utvecklingsländer till den som Förenta nationerna upprättat. Med hänsyn till genomförandet av den inre marknaden föreslog kommissionen också att de tullkvoter som fördelats mellan medlemsstaterna skulle ersättas med bestämda tullfria poster för hela gemenskapen.
Genom brev av den 22 oktober 1992 informerade rådets generalsekreterare parlamentets ordförande om att rådet samma dag hade beslutat att höra parlamentet om det ifrågavarande förslaget som grundade sig på artiklarna 43 och 113 i fördraget, och anmodade det att det brådskande förfarande som föreskrivs i artikel 75 i dess arbetsordning skulle tillämpas(2). Denna anmodan motiverades med nödvändigheten av att anta förordningen före den 1 januari 1993, det datum som var planerat för dess ikraftträdande.
4 Under parlamentets sammanträde den 30 oktober samma år överlämnades förslaget till utvecklingsutskottet för en granskning i sak och till fyra andra utskott för yttrande.
Den 17 november beslutade parlamentet under ett plenisammanträde att behandla förslaget enligt det brådskande förfarandet och att granska det den 20 november samma år. Vid detta datum bedömde ordföranden för utvecklingsutskottet emellertid att speciellt inkluderandet av östeuropeiska länder i listan över förmånstagare av generella preferenser avsevärt förändrade gemenskapens syn på vilka länder som skulle betraktas som utvecklingsländer och begärde att förslaget skulle återförvisas till utskottet för ytterligare utredning.
Granskningen av utvecklingsutskottets rapport fanns således upptagen på dagordningen för plenisammanträdet den 18 december. Under detta möte framställdes - just som denna fråga skulle debatteras - en begäran till ordföranden
om att mötet skulle avbrytas i enlighet med artikel 106 i arbetsordningen(3). Då denna begäran accepterades uppsköts diskussionen angående de kvarvarande punkterna på dagordningen, inklusive förslaget till beslut lämnat av utvecklingsutskottet, till den 18 januari 1993.
5 De kontakter som därefter ägde rum mellan rådets generalsekretariat och
parlamentets ordförandes kabinett har visat att det skulle vara omöjligt att hålla ett extra sammanträde i parlamentet före 1992 års utgång. Följaktligen antog rådet således den ifrågavarande förordningen den 21 december och angav följande skäl för avsaknaden av yttrande från parlamentet:
"[M]ed beaktande av att det är ett oeftergivligt krav att undvika ett rättsligt vakuum som riskerar att på ett allvarligt sätt undergräva både gemenskapens relationer med utvecklingsländerna och de ekonomiska aktörernas intressen, bör förordningen om tillämpningen av gemenskapens system av generella förmånstullar för år 1993 följaktligen antas tillräckligt tidigt för att den skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993,
med beaktande av att det, efter att ha frågat Europaparlamentets ordförande om råd, verkar som om det skulle vara omöjligt att hålla ett extra sammanträde i Europaparlamentet för att göra det möjligt för detta att anta sitt yttrande i tillräcklig tid för att antagandet och publiceringen av förordningen skulle kunna ske före 1992 års utgång,
med beaktande av att förordningen under dessa speciella omständigheter bör antas i avsaknad av Europaparlamentets yttrande".
Genom brev samma dag informerades parlamentet om att förordningen antagits.
6 Den 18 januari 1993 granskade parlamentet det förslag till beslut som utvecklingsutskottet lagt fram och godkände det förslag till förordning - som under tiden redan hade antagits - med förslag till 17 ändringar och med en uppmaning till rådet att åter höra parlamentet för det fall omfattande ändringar av den godkända texten skulle göras.
7 Låt oss slutligen konstatera att förordningen i fråga offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr L 396 av den 31 december 1992, men att denna inte distribuerats av Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer förrän den 28 januari 1993. Det är således detta datum man bör hänvisa till i fråga om förordningens ikraftträdande. Tidpunkten då förordningen skulle börja verka hade emellertid fastställts till den 1 januari 1993.
8 Med beaktande av dessa fakta har sökanden yrkat att den ifrågavarande förordningen skall ogiltigförklaras. Som stöd för sin talan åberopar sökanden för det första den rättspraxis som benämns "Isoglucose" vilken tillerkänner skyldigheten att höra parlamentet - i de fall då detta är föreskrivet - en "konstitutionell" status, i den mån som denna utgör en nödvändig beståndsdel av den institutionella jämvikt som eftersträvas i fördraget(4). Samråd med parlamentet utgör följaktligen ett väsentligt "formkrav" och i avsaknad av detta är den antagna rättsakten ogiltig. I detta hänseende anges det i de ovan nämnda domarna också att "för att detta krav skall anses uppfyllt förutsätts att parlamentet har uttalat sin åsikt. Det skulle inte vara möjligt att anse det uppfyllt endast genom en begäran om yttrande från rådets sida"(5).
9 I parlamentets talan betonas framförallt två aspekter.
För det första har rådet gjort anspråk på att ha satt en tidsgräns för samrådet trots att det saknar behörighet därtill enligt relevanta bestämmelser i fördraget. Detta kan med all säkerhet inte vara syftet med den möjlighet som det tillerkänts att begära att parlamentet skall granska ett förslag enligt det brådskande förfarandet, med tillämpning av ovannämnda artikel 75 i parlamentets arbetsordning, eller ett sammankallande till ett extra sammanträde med stöd av artikel 139 i samma arbetsordning. I båda fallen behåller nämligen parlamentet rätten att vara av en annan åsikt än den som rådet är av och att anse att brådskan inte är motiverad. I vilket fall som helst är det obestridligen så att det inte föreligger någon skyldighet att yttra sig inom en viss tidsfrist. Parlamentet har därför inte någon skyldighet att avge ett yttrande inom den tidsfrist som anges eller under ett eventuellt extra sammanträde.
10 Dessutom har rådet i detta fall inte heller visat att det var brådskande att ingripa för att undvika ett rättsligt vakuum. I själva verket fanns det ingen skyldighet att anta den ifrågasatta förordningen före slutet av år 1992, vilket svaranden har påstått. Upphävandet som följer av det generella förmånssystemet av de tullavgifter som är inskrivna i den gemensamma tulltaxan är faktiskt endast en valmöjlighet som gemenskapen kan utnyttja till förmån för utvecklingsländerna utan att den därför är juridiskt bunden därtill. Detta bekräftas av övervägandena i de fyra huvudsakliga förordningarna från år 1990 som utgör föremål för förlängningen, i vilka man betonar "systemets tillfälliga och icke bindande karaktär" samt möjligheten att när som helst upphäva det(6).
11 Rådet å sin sida har inte bestritt att samråd med parlamentet har karaktären av ett väsentligt formkrav(7). Rådet har likväl anfört att det i särskilda fall och på vissa villkor kan finnas anledning att tillerkänna det möjligheten att anta en brådskande normativ rättsakt även i avsaknad av det erforderliga yttrandet från parlamentet angående kommissionens förslag.
Denna möjlighet kan i synnerhet inte nekas rådet när dess behörighet på ett eller annat sätt är begränsad eller ett särdeles viktigt allmänintresse kräver eller rättfärdigar ett antagande av en rättsakt samt att det, trots att en anmodan framställts till parlamentet om att granska ett förslag enligt det brådskande förfarandet eller under ett extra sammanträde, har framstått som omöjligt att uppnå ett yttrande inom den tidsfrist som gemenskapens intressen kräver.
Under antagandet att rådet förgäves har uttömt alla vägar som står till dess förfogande för att erhålla yttrandet från parlamentet först, anser rådet med andra ord att omöjligheten att erhålla ett yttrande inte skall hindra det från att utöva sin behörighet att fatta ett slutgiltigt beslut och att man på så sätt undviker att blockera gemenskapens beslutsprocess. På så sätt skall för övrigt de ovan nämnda domarna "Isoglucose"(8) rätteligen förstås, i vilka förordningen som då var ifrågasatt ogiltigförklarades, eftersom rådet i motsats till vad som framgår i det aktuella fallet inte hade uttömt alla möjligheter att erhålla det ifrågavarande yttrandet i behörig tid.
12 Vad gäller den andra aspekten har rådet gjort gällande att brådskan och behovet av att anta förordningen i fråga före ett visst datum uppenbarligen följer av det faktum att en förordning med generella preferenser medför effekter i tre riktningar: mot utvecklingsländer för vilka systemet utgör det främsta instrumentet för hjälp på handelsområdet, mot ekonomiska aktörer i medlemsstaterna som använder föreskrivna kvantitativa begränsningar för att importera produkter från nämnda förmånstagarländer och som planerar sin affärsorganisation särskilt med beaktande av den möjlighet de har att dra nytta av preferenserna från början av året, och slutligen mot tullmyndigheter som har behov av en viss tidsrymd för att inrätta de nödvändiga förfarandena till dess de kvantitativa begränsningar som fastställts av förordningen i fråga börjar gälla.
Ett rättsligt vakuum i gemenskapens generella förmånssystem som föranletts av den eventuella förseningen av antagandet av rättsakten som inrättar dessa skulle ha orsakat en verklig skada på exporten från tredje land - som är systemets förmånstagare - liksom för de ekonomiska aktörer i medlemsstaterna som skulle ha blivit fråntagna en juridisk grund som de rätteligen hade kunnat förlita sig på för planering av sin verksamhet. Detta skulle ha kunnat leda till att rådet ställts till ansvar eller åtminstone tillåtit ett konstaterande av rådets underlåtenhet. Detta rättsliga vakuum skulle för övrigt, vilket också understrukits i ingressen i förordningen, ha kunnat undergräva gemenskapernas relationer med utvecklingsländerna.
13 Rådet anser inte att parlamentets förslag - som innebär att man hade kunnat förlänga det system som förelåg under år 1992 för en kort period utan förändringar i väntan på parlamentets yttrande - är relevant. I själva verket hade inte denna förlängning kunnat genomföras ens för en kort tidsperiod utan ett förslag från kommissionen och på samma rättsliga grunder som använts för den slutgiltiga förordningen, vilket likaså hade medfört att man varit tvungen att höra parlamentet.
14 Efter denna sammanfattning av parternas ståndpunkter kan jag genast säga att jag inte kan samtycka till ett påstående enligt vilket rådet ens under exceptionella omständigheter skulle kunna anta en normativ rättsakt utan att invänta resultatet av ett enligt fördraget obligatoriskt samråd med parlamentet. Även om detta påstående mot all logik skulle godtas anser jag ändå att de obestridliga brådskande skäl som skulle ha berättigat ett så allvarligt undantag från de regler som uppställs i fördraget inte har kunnat bevisas med tillräcklig säkerhet.
15 För det första anser jag inte att några argument som stödjer rådets påstående kan utläsas ur rättsfallen "Isoglucose". I själva verket har domstolen vid detta tillfälle med skärpa och utan tvetydigheter bekräftat att samrådsförfarandet, då det är föreskrivet i fördraget, "är det medel som tillåter parlamentet att effektivt delta i lagstiftningsprocessen inom gemenskapen ... Detta återspeglar på gemenskapsnivå, om än i begränsad omfattning, en grundläggande demokratisk princip enligt vilken folket deltar i utövandet av makten genom en representativ församling"(9).
Då samråd med parlamentet sålunda, som vi redan har redogjort för, tillerkändes karaktären av ett väsentligt formkrav fann domstolen inte under de aktuella omständigheterna skäl att granska grunderna för rådets påstående enligt vilket parlamentet inte kunde göra gällande att regeln inte iakttagits eftersom det genom sitt eget uppträdande hade gjort det omöjligt att fullgöra formkravet. Eftersom inte alla möjligheter att först erhålla parlamentets yttrande hade uttömts, ogiltigförklarades förordningen i fråga i dessa mål "utan inverkan på de principiella frågor som framförts i rådets argumentation"(10).
16 De ovan nämnda rättsfallen har med tydlighet visat att iakttagandet av skyldigheten att höra parlamentet i de fall som fördraget föreskriver innebär att en rättsakt inte kan antas om inte ett yttrande därom dessförinnan erhållits. Till och med frågan om rådet är behörigt att - under speciella omständigheter som till exempel brådskan av att anta en åtgärd eller vägran att avge ett erforderligt yttrande - anta en bestämd rättsakt utan att invänta resultatet av samrådet(11) besvaras tillräckligt tydligt i domstolens senare rättspraxis.
17 Låt oss först påminna om domen av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet(12). I denna dom uteslöt domstolen möjligheten att genom ett direktiv förändra bestämmelserna rörande hur omröstning skall ske inom rådet för att därefter anta en serie rättsakter inom ett bestämt område, eftersom "reglerna rörande hur gemenskapsinstitutionerna skall fatta sina beslut har inrättats av fördraget och varken medlemsstaterna eller institutionerna själva kan ändra dessa". Bestämmelserna om parlamentets medverkan i lagstiftningsprocessen utgör självklart en del av dessa regler.
I detta sammanhang har domstolen bekräftat att deltagande i utarbetandet av gemenskapens normativa rättsakter - i de fall och i de former som föreskrivs i fördraget - finns bland de rättigheter som tillerkänts parlamentet och har som följd givit parlamentet behörighet att utforma en ogiltighetstalan riktad mot rådets eller kommissionens rättsakter som antagits utan iakttagande av dessa rättigheter(13). Dessa kränks i synnerhet då rådet antar en rättsakt på en rättslig grund för vilken det inte föreskrivs att parlamentet skall höras dessförinnan då rättsakten i fråga borde ha antagits på grundval av en annan bestämmelse i fördraget i vilken det föreskrivs att ett sådant samråd skall ske. Det är av mindre betydelse att ett frivilligt samråd har ägt rum i dessa fall, eftersom iakttagandet av det av fördraget föreskrivna förfarandet inte i något fall kan lämnas till den institutionens gottfinnande som antar rättsakten(14).
18 Det är i samma syfte, det vill säga ett konstitutionellt säkerställande av parlamentets särskilda funktioner som det erhållit inom gemenskapens institutionella system och i synnerhet dess faktiska deltagande i lagstiftningsprocessen, som parlamentet har givits rätten att höras på nytt varje gång en text som slutligen antas av rådet förändrats i sak jämfört med den text som parlamentet redan yttrat sig över(15). Härav följer att det finns anledning att ta vederbörlig hänsyn till parlamentets yttrande när samråd är obligatoriskt och att parlamentet måste kunna disponera den tid det har behov av för att studera kommissionens förslag och uttrycka sina åsikter med sakkunskap(16).
19 I centrum för denna rättspraxis - som är entydig - hittar man således domstolens konstanta ansträngningar för att noga bevara den institutionella jämvikten såsom den har utvecklats stegvis efter förändringar i fördragets originaltext. Det är just för att garantera denna jämvikt genom ett fullgott och sammanhängande system för rättsligt skydd som speciellt tar hänsyn till den progressiva förstärkningen av parlamentets roll - särskilt inom lagstiftningsprocessen - som domstolen stegvis även har bekräftat parlamentets rätt att väcka talan(17).
20 Detta passar nämligen perfekt in i systemets logik och utgör en naturlig konsekvens av det av domstolen likaledes medgivna faktumet att "den Europeiska ekonomiska gemenskapen är en rättsgemenskap på så sätt att varken dess medlemsstater eller dess institutioner kan dra sig undan kontrollen av att deras rättsakter står i överensstämmelse med den grundläggande konstitutionen, fördraget"(18). De bestämmelser som reglerar förhållandet mellan institutionerna och den tillhörande kompetensfördelningen utgör självklart en nödvändig beståndsdel av denna konstitution och man kan inte avvika från dessa utan att därigenom förändra systemets karaktär.
Att godta rådets påstående i detta fall - nämligen att tillerkänna det behörigheten att i speciella fall anta en förordning utan att ha erhållit det obligatoriska yttrandet från parlamentet och utan att denna möjlighet är föreskriven i fördraget - skulle vara samma sak som att tillåta en avvikelse från de regler som styr utformandet av gemenskapens rättsakter och följaktligen en förändring av den institutionella jämvikten utan beaktande av de förfaranden och former som föreskrivs för en ändring av "konstitutionen". Visserligen är det möjligt att ändra dessa regler och man skulle eventuellt kunna införa speciella mekanismer som skulle tillåta lagstiftning i brådskande fall, men eftersom vi befinner oss i en rättsgemenskap - liksom domstolen inte upphör att upprepa - anser jag att denna ändring av bestämmelserna uteslutande tillhör den konstitutionella lagstiftarens behörighet(19).
21 I detta avseende kan det anges att en sådan möjlighet är uttryckligen föreskriven i artikel 228 i fördraget efter en förändring som infördes genom fördraget om Europeiska unionen, vilket innebär att rådet hädanefter i brådskande fall kan bestämma en tidsfrist för parlamentet inom vilken ett yttrande angående ett internationellt avtal skall lämnas och i avsaknad av yttrandet inom denna tidsfrist kan rådet ändå besluta. Ett erkännande av en sådan befogenhet i ett visst fall har dock inneburit ett krav på just en omarbetning av den motsvarande bestämmelsen i fördraget.
22 Det påstående som Förenade kungariket framfört enligt vilket man ur systemet kan härleda en möjlighet att ålägga parlamentet en tidsfrist för sitt yttrande inom ramen för samrådsförfarandet verkar inte heller vara välgrundat. I detta avseende påpekar Förenade kungariket att inom ramen för det samarbetsförfarande som föreskrivs i artikel 149.2 och 149.3 i fördraget (hädanefter ersatt av artikel 189c efter de ändringar som införts genom Maastrichtfördraget) kan rådet slutgiltigt anta rättsakter om parlamentet inte har yttrat sig inom tre månader från det att rådets gemensamma ståndpunkt har kommit parlamentet till handa. Det vore dock paradoxalt att medge att parlamentet i slutändan har en större interventionsmöjlighet inom ramen för samråd just på grund av omöjligheten att ålägga det en tidsfrist för yttrandet, eftersom samarbetsförfarandet just är ägnat att förstärka parlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen.
I detta hänseende inskränker jag mig till att påpeka att - precis som parlamentet med rätta invänt - en jämförelse på sin höjd kan göras mellan samrådsförfarandet och den första fasen av samarbetsförfarandet, under vilken parlamentet skall avge sitt yttrande över ett förslag från kommissionen; det utmärkande i detta avseende är att ingen tidsfrist ålagts. Under den andra fasen - som uppvisar alldeles säregna drag - är å andra sidan samtliga institutioner tvungna att respektera en tidsfrist för sina betänkanden, vilket även gäller rådet(20) vars underlåtenhet att fatta ett beslut inom den föresatta tiden medför ett "icke antagande" av rättsakten.
23 Detta betyder inte att rådet inte har någon möjlighet att sanktionera parlamentets inaktivitet. Ett fullgott och fullständigt system för rättsligt skydd skulle nämligen inte vara säkerställt om det inte i sådana fall skulle vara möjligt att inleda förfarandet för behörighetskonflikter. Möjligheten att väcka en talan om underlåtenhet mot parlamentet fanns redan på grund av en systematisk och extensiv tolkning av artikel 175 i dess äldre lydelse(21). För övrigt föreligger inte längre något tvivel i detta hänseende, eftersom denna möjlighet hädanefter uttryckligen föreskrivs i artikel 175 i den lydelse den fått genom fördraget om Europeiska unionen som undertecknats i Maastricht.
Jag förnekar inte det faktum att denna juridiska väg kan visa sig vara ineffektiv i brådskande fall. Men som vi redan har sagt förutsätter alla andra lösningar en förändring av reglerna rörande den institutionella jämvikt som domstolen alltid - med rätta - har förklarat vara av konstitutionell betydelse; denna förändring skall följaktligen företas av lagstiftaren och inte av domstolen.
På grundval av det som hittills sagts anser jag att det finns skäl att bifalla parlamentets talan.
24 Även om domstolen inte godtar denna principiella lösning kan inte utfallet av detta mål bli annorlunda. Jag anser nämligen att svaranden inte har lyckats påvisa förekomsten av ett allmänt gemenskapsintresse för vars skydd det var omöjligt att uppskjuta antagandet av förordningen i fråga till efter ett visst datum.
I detta avseende har rådet gjort gällande att en eventuell försening av antagandet av rättsakten skulle ha skapat ett rättsligt vakuum i gemenskapens system av generella förmånstullar vilket har förlängts alltsedan det började tillämpas år 1971, och den skulle dessutom vara oförenlig med rättssäkerhetsprincipen.
25 Vad beträffar det första argumentet påminner svaranden om det åtagande som kommissionen gjort inom ramen för UNCTAD som togs upp i början av min analys och som - även om det egentligen inte har lett till ett avtal och skyldigheter för de länder som beviljar förmånstullar - har givit upphov till en rättspraxis som respekterats utan avbrott i mer än 20 år. Denna praxis kan emellertid inte ifrågasättas ensidigt av de beviljande länderna om det inte dessförinnan diskuterats.
Å andra sidan har rådet likaså gjort gällande att det i en deklaration från år 1990 bekräftat gemenskapens åtaganden att behålla det generella förmånssystemet till och med år 2000. Det är obestridligt att inget åtagande lämnats gentemot de länder som för första gången införts på listan över förmånstagare. Från det ögonblick då dessa länder konfronterades med svårigheter motsvarande dem som de stater som redan var förmånstagare av generella preferenser hade skulle gemenskapen likväl anse det vara dess skyldighet att införa dessa på listan och staterna i fråga liksom de ekonomiska aktörerna skulle ha varit fullkomligt medvetna om denna omständighet.
26 De argument som rådet har utvecklat beträffande denna fråga anser jag vara utan relevans. Även om de bidrar till att förklara de bakomliggande skälen till den ifrågasatta förordningen, i synnerhet dess politiska lämplighet, kan de däremot inte berättiga behovet av att avvika från fördragets bestämmelser om hur gemenskapsinstitutionerna skall uttrycka sina åsikter. I själva verket kunde inte förseningen av den ifrågasatta förordningens ikraftträdande medföra någon risk för ett "rättsligt vakuum" om man med detta uttryck förstår situationer i vilka händelser eller förhållanden trots sin rättsliga betydelse inte är rättsligt reglerade. Eftersom det huvudsakliga innehållet i det allmänna förmånssystemet utgörs av ett undantag från de tullar som föreskrivs i den allmänna tulltaxan(22), är följden av att förordningen som föreskriver dessa undantag inte antas eller att den antas med försening endast att den gemensamma tulltaxan tillämpas också på produkter som härrör från de länder som är systemets förmånstagare. Eftersom generella preferenser dessutom utgör ett system av undantag är det i avsaknad av detta det system som gäller för import från tredje land i vanliga fall som tillämpas. För övrigt är det detta som vanligtvis händer när de kvantiteter för vilka förmånen av undantag från tull har beviljats har förbrukats.
27 Problemställningen skulle inte förändras även om det var nödvändigt att erkänna att gemenskapen på internationell nivå är tvungen att tillämpa förmånstullarna i förhållande till vissa utvecklingsländer. Först och främst tillstår rådet självt att man inte i detta avseende kan tala om en juridisk skyldighet i begreppets egentliga bemärkelse. De förordningar som den tvistiga förordningen föreskrev en förlängning av anger uttryckligen att det föreskrivna systemet inte är av bindande karaktär(23). Även om man antar att en sådan skyldighet föreligger skulle ett uppskjutet antagande (eller ett icke antagande) av det årliga systemet för allmänna förmånstullar på sin höjd ha kunnat leda till att gemenskapens internationella ansvar hade kunnat göras gällande men med all säkerhet inte skapat ett vakuum i dess interna rättsordning. I vilket fall som helst skulle ett sådant ansvar inte kunna berättiga en överträdelse av de interna "konstitutionella" bestämmelserna avseende kompetensfördelningen mellan institutionerna.
28 Rådets argument som är avsedda att visa att det var nödvändigt för att skydda rättssäkerheten och berättigade förväntningar att anta den tvistiga rättsakten före ett visst datum är också ohållbara. I detta hänseende har rådet såsom redan förklarats gjort gällande att de berörda ekonomiska aktörerna och de länder som var systemets förmånstagare rimligen hade kunnat förvänta sig att schemat för de generella preferenserna skulle fortsätta löpa även under år 1993. Det fanns ingenting som tydde på att systemet plötsligt skulle kunna raseras eller upphöra att gälla. Även om det för övrigt är riktigt att förmånstullar kan upphöra att gälla eller förändras när som helst hade de ekonomiska aktörerna - fortfarande enligt rådet - med all säkerhet inte räknat med att vara tvungna att möta en situation av det slag som det förelåg risk för skulle uppstå i början av år 1993, det vill säga en situation som kännetecknas av osäkerhet angående datumet för den tvistiga förordningens ikraftträdande och möjligheten att inlämna de nödvändiga tulldeklarationerna.
29 Hänvisningen till rättssäkerhetsprincipen är enligt min mening inte heller relevant. Om denna princip uttrycker föreställningen om att det inte skall föreligga något tvivel vad gäller de tillämpliga rättsreglerna vid ett visst tillfälle inom ett visst rättsområde(24), skulle nämligen inget tvivel av denna art ha kunnat finnas kvar i detta fall. Tillämpningstiden för det generella förmånssystem som var gällande år 1992 var nämligen uttryckligen begränsad till den 31 december det året och följaktligen skulle en utebliven förnyelse eller en uppskjuten förnyelse av det särskilda systemet för det följande året såsom tidigare förklarats bara ha kunnat leda till att den gemensamma tulltaxan skulle tillämpas. Vidare skulle ett uppskjutet eller uteblivet antagande av den tvistiga förordningen under inga omständigheter ha lett till att situationer eller förhållanden som reglerades inom ramen för det tidigare gällande systemet hade ifrågasatts i större utsträckning än vid en eventuell uteslutning av ett land från listan över förmånstagare, vid de tidigare förlängningarna, när det gäller import av produkter som helt eller delvis undantas från tull som erlagts av samma land innan det uteslöts.
30 Samma kritik kan riktas mot argumentet som rör skyddet av de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar. Det är tillräckligt att i detta hänseende påpeka att rådet självt bekräftar inte bara systemets tillfälliga karaktär utan också dess naturliga rliga rytm som följer av behovet av periodiska förändringar av dess innehåll och av omfattningen av de preferenser som beviljas dels med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i förmånstagarländerna och marknadssituationen för de ifrågavarande produkterna, dels med hänsyn till de nödvändiga förändringarna i de allmänna tulltarifferna. Om man bortser från det faktum att det i det aktuella fallet inte var fråga om att rasera systemet följer det av en fast rättspraxis att de ekonomiska aktörerna inte har rätt att förlita sig på att en viss situation består, som kan förändras inom ramen för gemenskapsinstitutionernas handlingsutrymme(25). Detta kan inte förändras, i synnerhet med tanke på de fördelar som dessa aktörer har haft inom ramen för det allmänna förmånssystemet vilket som redan påpekats är föremål för ständiga förändringar.
31 Av det som hittills sagts följer att det inte har påvisats att det förelåg en sådan brådska att det var nödvändigt att anta den ifrågasatta förordningen före ett visst datum och att rådet därför var berättigat att inte invänta resultatet av samrådet med parlamentet. Dessutom kan man konstatera dels att rådet hade kunnat begära sammankallande till ett extra sammanträde i parlamentet till i början av januari 1993, dels att parlamentet i vilket fall som helst avgav det begärda yttrandet med endast tre veckors "försening".
I detta hänseende framstår en punkt som avgörande. Även om man godtar nödvändigheten (eller lämpligheten) av förordningens ikraftträdande den 1 januari 1993 skulle det ha varit fullkomligt möjligt att i överensstämmelse med de förfaranden som föreskrivs i fördraget låta förordningen verka från detta datum. Trots att just den ovan nämnda rättssäkerhetsprincipen i allmänhet är ett hinder för att en gemenskapsakts ikraftträdande fastställs till en tidpunkt som ligger före den då den offentliggörs kan det undantagsvis vara annorlunda när det syfte som eftersträvas kräver detta och när de berördas berättigade förväntningar vederbörligen respekteras(26).
32 Rådets argument mot denna möjlighet - nämligen att det skulle leda till oöverstigliga tekniska och juridiska problem att i efterhand rätta de tulldeklarationer som inlämnats under perioden från den 1 januari till dess att förordningen faktiskt trädde ikraft - motsägs av det faktum att det var precis detta som hände i praktiken, eftersom förordningen inte offentliggjordes och spreds förrän den 28 januari 1993. Enligt en fast rättspraxis har domstolen fastställt att "en förordning skall anses offentliggjord inom hela gemenskapen det datum som det nummer av den officiella tidningen som innehåller förordningen har. För det fall det kan visas att det datum som ett nummer faktiskt fanns att tillgå emellertid inte överensstämmer med det datum som angivits på numret skall hänsyn tas till datumet för den faktiska publiceringen"(27). Det är således obestridligt att tillämpningen av den ifrågavarande rättsakten i vilket fall som helst var retroaktiv. Det verkar inte heller som de påstådda "oöverstigliga" svårigheterna att i efterhand rätta tulldeklarationerna skulle ha övervunnits i det fallet - vilket rådet också har hävdat under den muntliga förhandlingen -
med hänsyn till den möjlighet som alltid har funnits till informell kontakt mellan de som är behöriga inom gemenskapen och de nationella myndigheterna.
33 Dessutom är den omständighet som just behandlats av betydelse av en annan orsak och visar på det paradoxala i den situation som domstolen skall uttala sig om. Det är inte rimligt att en sådan brådska och nödvändigheten av att skydda ett gemenskapsintresse av största vikt berättigar rådet att anta en förordning i strid med parlamentets "konstitutionella" rättigheter samtidigt som den administration som är ansvarig för offentliggörandet av rättsakterna inte åläggs samma villkor utan i stället i lugn takt kan fortskrida med det nämnda offentliggörandet en månad efter det datum som påstods vara "omöjligt att skjuta upp" då den ifrågavarande förordningen antogs och trädde ikraft.
Omständigheterna i det föreliggande fallet tar till slut nästan en farsartad vändning. Fakta talar i all sin enkelhet för sig själva. Man har sagt oss att rättsakten - som inte är en ren rutinåtgärd utan innehåller en förändring i listan över systemets förmånstagare vilket är av uppenbar politisk betydelse - skall träda i kraft senast den 1 januari och för detta oeftergivliga krav offrar man fullständigt det obligatoriska samrådet med parlamentet som domstolen har tillerkänt konstitutionell status. Trots detta lyckas man inte få förordningen att träda i kraft detta datum, eftersom fristen för offentliggörandet släpar efter ända till den 28 januari på grund av organisatoriska orsaker eller dylikt.
Till slut var det i vilket fall som helst nödvändigt att ge rättsakten en retroaktiv verkan vilket skulle ha varit en lösning som även hade kunnat godtas för att parlamentets konstitutionella rättigheter skulle iakttas och inte bara för att följa tidsfristerna för ... tryckningen.
34 För det fall den ifrågavarande förordningen ogiltigförklaras anser jag emellertid att domstolen bör använda sig av den möjlighet som den har erhållit genom artikel 174 andra stycket i fördraget att - om den anser det nödvändigt - ange "vilka verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall betraktas som bestående". Med hänsyn till att giltigheten av förordningen var begränsad till år 1993, att ogiltigförklaringen ges på grund av förfarandefel vid rättsaktens tillkomst
men att - såsom framgår av parlamentets yttrande - denna också godtog de åtgärder som antagits i sak anser jag att oeftergivliga rättssäkerhetskrav hindrar att de verkställande åtgärder som vidtagits på grundval av den ifrågavarande förordningen ifrågasätts(28).
35 Med hänsyn till dessa överväganden föreslår jag att domstolen skall:
- ogiltigförklara rådets förordning (EEG) nr 3917/92 av den 21 december 1992, som förlänger giltigheten till och med år 1993 av förordningarna (EEG) nr 3831/90, (EEG) nr 3832/90, (EEG) nr 3833/90, (EEG) nr 3834/90, (EEG) nr 3835/90 och (EEG) nr 3900/91 om tillämpningen av generella förmånstullar under åren 1991 för vissa varor med ursprung i utvecklingsländer till och med år 1993 och som kompletterar listan över förmånstagare av dessa preferenser,
- låta verkningarna av denna förordning bestå,
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT nr L 396, s. 1.
(2) - Artikel 75, numera artikel 97 till följd av de förändringar som parlamentet infört i sin arbetsordning den 15 september 1993, lyder:
"1. Parlamentets ordförande ... kommissionen eller rådet kan anmoda parlamentet att förklara debatten om ett förslag om vilket parlamentet har hörts ... som brådskande. Denna anmodan skall ingivas skriftligen och vara motiverad.
2. Så snart ordföranden har mottagit en anmodan om brådskande debatt skall han underrätta parlamentet härom. Omröstning om en sådan anmodan skall hållas vid öppnandet av det sammanträde som följer på det vid vilket tillkännagivandet gjordes."
(3) - Denna artikel lyder:
"Sammanträdet kan avbrytas eller avslutas under en debatt eller omröstning om parlamentet, på förslag från ordföranden eller på begäran av en politisk grupp eller av minst tretton ledamöter, så beslutar."
(4) - Det rör sig om två domar som meddelats den 29 oktober 1980 i målen Roquette Frères mot rådet, (138/79, Rec. s. 3333, särskilt punkterna 32-37) respektive
Maizena mot rådet, (139/79, Rec. s. 3393, särskilt punkterna 33-38).
(5) - A.a., punkterna 33-34 och punkterna 34-35.
(6) - Se i detta hänseende det femte övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 3831/90 av den 20 december 1990 om tillämpningen av generella förmånstullar under år 1991 på vissa industriprodukter med ursprung i utvecklingsländer (EGT nr L 370, s. 1); femte övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 3832/90 av den 20 december 1990 om tillämpningen av generella förmånstullar under år 1991 på textilprodukter med ursprung i utvecklingsländer (EGT nr L 370, s. 39); fjärde övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 3833/90 av den 20 december 1990 om tillämpningen av generella förmånstullar under år 1991 på vissa jordbruksprodukter med ursprung i utvecklingsländer (EGT) nr L 370, s. 86); och åttonde övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 3834/90 av den 20 december 1990 om sänkning av importtullen för vissa jordbruksprodukter med ursprung i utvecklingsländer (EGT nr L 370, s. 121).
(7) - I sin duplik ger rådet uttryck för tvivel vad gäller nödvändigheten av att höra parlamentet i det aktuella fallet, eftersom förordningen rör ett ämne som helt faller inom gemenskapens handelspolitik och därför egentligen borde ha grundat sig enbart på artikel 113 i fördraget. Utan att gå in på frågan i sak anser jag att rådet emellertid inte på detta stadium i förfarandet kan framföra invändningar om den rättsliga grunden för förordningen, särskilt med hänsyn till att hänvisningen till artikel 43 redan gjordes i det förslag som rådet själv underställde parlamentet för yttrande.
(8) - Se fotnot 4.
(9) - Ovannämnda domar av den 29 oktober 1980, Roquette Frères mot rådet och Maizena mot rådet, punkterna 33 respektive 34.
(10) - A.a. punkt 36. Min kursivering.
(11) - Även de författare som är benägna att godta att rådet har en sådan befogenhet medger att domarna "Isoglucose" lämnar denna fråga obesvarad: Se i detta hänseende Wyatt & Dashwood: "European Community Law", London, 1993, s. 37 och 38.
(12) - 68/86, Rec. s. 855, i synnerhet punkterna 37 och 38.
(13) - Dom av den 22 maj 1990, parlamentet mot rådet, (C-70/88, Rec. s. I-2041).
(14) - Dom av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet, (C-316/91, Rec. s. I-625, i synnerhet punkterna 12-17).
(15) - Dom av den 16 juli 1992, parlamentet mot rådet, (C-65/90, Rec. s. I-4593, punkt 16). Se den tidigare domen av den 4 februari 1982, Buyl mot kommissionen (817/79, Rec. s. 245, punkterna 14-24).
(16) - Se i detta hänseende generaladvokat Jacobs förslag till avgörande i målet parlamentet mot rådet, C-316/91, ovannämnt i fotnot 14.
(17) - Det handlar här om en välkänd rättspraxis från vilken jag här endast nämner domen av den 22 maj 1985, parlamentet mot rådet (13/83, Rec. s. 1513), som har givit parlamentet rätt att väcka passivitetstalan enligt artikel 175 i fördraget, liksom domen av den 22 maj 1990, (70/88, ovannämnd, punkt 13), genom vilken parlamentet fick rätt att väcka talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 173 i fördraget, såsom sagts ovan.
(18) - Se i detta hänseende dom av den 23 april 1986, Les Verts mot parlamentet, (294/83, Rec. s. 1339, i synnerhet punkterna 23 och 24). Denna princip har domstolen bekräftat vid upprepade tillfällen: Se senast, vad beträffar parlamentet, dom av den 23 mars 1993, Weber mot parlamentet, (C-314/91, Rec. s. I-1093, punkt 8).
(19) - Problemet för domstolen att inte överskrida gränserna vid tolkning och tillämpning av fördragets bestämmelser för risken att beträda områden som uteslutande hör till den konstitutionelle lagstiftaren framgår klart av generaladvokat Van Gervens förslag till avgörande i målet parlamentet mot rådet, C-70/88, redan citerat i fotnot 13.
(20) - Förutom i de fall när parlamentet vid den andra läsningen uttryckligen eller underförstått (genom att inte fatta något beslut inom tidsfristen om tre månader) godtar rådets gemensamma ståndpunkt och det anses överflödigt att fastställa en tidsfrist för rådet som i så fall "slutgiltigt skall anta den ifrågavarande rättsakten i överensstämmelse med den gemensamma ståndpunkten" [(artikel 189c b)].
(21) - Se i detta hänseende generaladvokat Darmons förslag till avgörande i mål C-41/92, The Liberal Democrats mot parlamentet, som utmynnade i ett beslut av den 10 juni 1993 (Rec. s. I-3153). Jag delar därför inte rådets åsikt som i sin inlaga utesluter denna möjlighet. Jag anser att det är meningslöst att uppehålla sig vid denna fråga, eftersom den inte längre är relevant sedan förändringarna av artikel 175 skett genom Maastrichtfördraget.
(22) - Se i detta hänseende dom av den 27 september 1988, kommissionen mot rådet (51/87, rec. s. 5459, i synnerhet punkt 2).
(23) - Se i detta hänseende de hänvisningar som angetts i fotnot 6.
(24) - Se den tydliga definition som generaladvokat Mischo ger av denna princip i sitt förslag till avgörande i dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl., (C-331/88, rec. s. I-4023).
(25) - Se senast dom av den 14 juli 1994, Grekland mot rådet, (C-353/92, Rec. s. I-3411, i synnerhet punkterna 43-48).
(26) - Se senast dom av den 1 april 1993, Diversinte och Iberlacta, (C-260/91 och C-261/91, Rec. s. I-1885, punkt 9).
(27) - Se till exempel dom av den 9 januari 1990, SAFA, (C-337/88, Rec. s. I-1, punkt 12).
(28) - Se i detta hänseende domarna av den 10 mars 1992, Lomas m.fl., (C-38/90 och C-151/90, Rec. s. I-1781, punkterna 23 och 24) och av den 16 juli 1992, parlamentet mot rådet (nämnd i fotnot 15 ovan, punkterna 22-24).