Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
ATHANASIOS RANTOS IŠVADA,
pateikta 2026 m. balandžio 16 d.(1)
Sujungtos bylos C‑161/25 ir C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
prieš
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
ir
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
dalyvaujant
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(Consiglio di Stato (Valstybės taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Transportas – Bendra Europos geležinkelių erdvė – Direktyva 2012/34/ES – 35 straipsnis – Veiklos rezultatų gerinimo sistema – Taikymo sritis – Tarptautinė krovinių vežimo paslauga – Sutrikimai, už kuriuos atsakomybė tenka geležinkelio įmonėms – Pasienio sankcijos – Nacionalinė papildomų sankcijų sistema, atskirta nuo bendros sistemos, taikomos visam tinklui – Kelių sankcijų sistemų kumuliacija – Šių skirtingų sistemų koordinavimas – Sąlygos – Valstybių narių diskrecija “
I.      Įvadas
1.        Šie Consiglio di Stato (Valstybės taryba, Italija) prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl SESV 97 straipsnio ir Direktyvos 2012/34/ES(2) 35 straipsnio išaiškinimo.
2.        Šie prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti nagrinėjant du Autorità di regolazione dei trasporti (Transporto reguliavimo tarnyba, Italija) (toliau – ART) ir Rete Ferroviaria Italiana SpA (Akcinė bendrovė „Italijos geležinkelių tinklas“) (toliau – RFI) ginčus su keliomis geležinkelio įmonėmis, vykdančiomis veiklą Italijos rinkoje(3), dėl ART sprendimo, patvirtinančio „su 2024 m. Tinklo nuostatais susijusius nurodymus ir reikalavimus“, kuriuos parengė nacionalinės geležinkelių infrastruktūros valdytojas, t. y. RFI, ir kuriuose nustatyta sankcijų sistema siekiant bausti geležinkelio įmones už sustojimo stotyse, jungiančiose su užsienio geležinkelių tinklais, viršytą laiką (toliau – pasienio sankcijos).
3.        Teisingumo Teismo prašymu šioje išvadoje didžiausias dėmesys bus skiriamas šiose dviejose bylose pateiktų beveik taip pat suformuluotų penkių pirmųjų prejudicinių klausimų analizei. Jais iš esmės siekiama sužinoti, ar pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį, kurio Teisingumo Teismas dar nėra aiškinęs, valstybėms narėms leidžiama kartu su šiame straipsnyje numatytomis veiklos rezultatų gerinimo sistemomis nustatyti specialias sankcijų sistemas, susijusias su sutrikimais geležinkelių tinkle, ir, jei taip, ar šios skirtingos sistemos gali būti taikomos kartu ir turi būti koordinuojamos, ir kiek.
II.    Teisinis pagrindas
A.      Sąjungos teisė
4.        Direktyvos 2012/34 2 ir 3 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(2)      Glaudesnis Sąjungos transporto sektoriaus sujungimas yra pagrindinė vidaus rinkos sukūrimo sudedamoji dalis, o geležinkeliai yra gyvybiškai svarbi Sąjungos transporto sektoriaus dalis siekiant tvaraus mobilumo tikslų;
(3)      geležinkelių sistemos veiksmingumas turėtų būti pagerintas, norint kad ji taptų konkurencingos rinkos dalimi, atsižvelgiant į geležinkelių transporto ypatumus[.]“
5.        Šios direktyvos 35 straipsnio „Veiklos rezultatų gerinimo sistema“ 1 ir 2 dalys suformuluotos taip:
„1.      Infrastruktūros apmokestinimo sistemos turi skatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą taikant veiklos rezultatų gerinimo sistemą. Šioje sistemoje gali būti numatytos baudos už tinklo darbą trikdančius veiksmus, kompensacijos dėl tokių trikdymų nukentėjusioms įmonėms ir priemokos už geresnius, negu buvo planuota, veiklos rezultatus.
2.      VI priedo 2 punkte išvardyti pagrindiniai veiklos rezultatų gerinimo sistemos principai taikomi visame tinkle.“
6.        Šios direktyvos 56 straipsnyje „Reguliavimo institucijos funkcijos“ išvardijamos reguliavimo institucijos funkcijos. Pagal šio straipsnio 1 dalį pareiškėjas turi teisę pateikti skundą šiai institucijai, jeigu mano, kad su juo buvo neteisingai pasielgta, jis buvo diskriminuojamas arba kaip nors kitaip nukentėjo; visų pirma pareiškėjas gali apskųsti tam tikrus infrastruktūros valdytojo sprendimus, be kita ko, dėl tinklo nuostatų ir dėl šiuose nuostatuose nurodytų kriterijų. Pagal šio straipsnio 2 dalį ši institucija visų pirma tikrina, ar tinklo nuostatuose nėra diskriminacinių sąlygų.
7.        Šios direktyvos VI priedo „Su geležinkelių infrastruktūra susijusioms išlaidoms ir mokesčiams taikomi reikalavimai“ 2 punktas suformuluotas taip:
„35 straipsnyje nurodyta veiklos rezultatų gerinimo sistema grindžiama šiais pagrindiniais principais:
a)      kad būtų pasiektas sutartas darbo našumo lygis ir nekeliamas pavojus paslaugos ekonominiam perspektyvumui, infrastruktūros valdytojas susitaria su pareiškėjais dėl pagrindinių veiklos rezultatų gerinimo sistemos kriterijų, ypač dėl vėlavimų vertės, pagal veiklos rezultatų gerinimo sistemą mokėtinų mokėjimų ribinių verčių, kurios priklauso nuo geležinkelio įmonės atskirų traukinių ir visų jos traukinių ridos per tam tikrą laikotarpį;
b)      infrastruktūros valdytojas ne vėliau kaip prieš penkias dienas iki traukinio važiavimo pateikia geležinkelio įmonei tarnybinį traukinių tvarkaraštį, pagal kurį bus apskaičiuojami vėlavimai. Force majeur[e] ar vėlyvo tarnybinio traukinių tvarkaraščio keitimo atveju infrastruktūros valdytojas gali taikyti trumpesnį išankstinio pranešimo laikotarpį;
c)      visi vėlavimai priskiriami vienai iš toliau nurodytų vėlavimo rūšių ir porūšių:
<...>“
B.      Italijos teisė
1.      Įstatyminis dekretas Nr. 201/2011
8.        2011 m. gruodžio 6 d.
Decreto‑legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Įstatyminis dekretas Nr. 201, kuriuo nustatomos skubios priemonės dėl augimo, lygybės ir viešųjų finansų konsolidavimo)(4), vėliau priimto kaip įstatymo, iš dalies pakeisto 2011 m. gruodžio 22 d. Įstatymu Nr. 214(5), 37 straipsnyje „Transporto sektoriaus liberalizavimas“ nustatyta:
„1.      Vykdant 1995 m. lapkričio 14 d. Įstatyme Nr. 481 nurodytą viešojo intereso paslaugų reguliavimą, įsteigiama Transporto reguliavimo tarnyba (toliau – Tarnyba), kuri veikia visiškai savarankiškai, nepriklausomai priima sprendimus ir atlieka nepriklausomus vertinimus. <...> Tarnyba turi kompetenciją veikti transporto ir prieigos prie atitinkamos infrastruktūros bei papildomų paslaugų srityje pagal Europos Sąjungos teisės aktus ir laikantis subsidiarumo principo bei atsižvelgiant į Konstitucijos Antrosios dalies V antraštinėje dalyje nustatytą regionų ir vietos valdžios institucijų kompetenciją. <...>
2.      Tarnyba turi kompetenciją veikti transporto ir prieigos prie transporto infrastruktūros srityje, visų pirma:
a)      taikant metodus, kurie skatina konkurenciją, užtikrinti, eksploatavimo efektyvumą produktyvumo požiūriu ir naudotojų, įmonių bei vartotojų patiriamų sąnaudų valdymą, sąžiningas ir nediskriminacines prieigos prie geležinkelių, uostų ir oro uostų infrastruktūros ir greitkelių tinklų sąlygas; <...>
b)      jei manoma, kad tai būtina atsižvelgiant į faktines konkurencijos sąlygas įvairiose nacionalinėse ir vietos transporto paslaugų rinkose, apibrėžti kriterijus, pagal kuriuos kompetentingos institucijos nustato tarifus, rinkliavas ir mokesčius atsižvelgiant į poreikį užtikrinti reguliuojamų įmonių ekonominę pusiausvyrą, veiksmingą produktyvumo valdymą ir naudotojų, įmonių bei vartotojų patiriamų sąnaudų valdymą;
<...>
i)      kiek tai susiję pirmiausia su galimybe naudotis geležinkelių infrastruktūra, vykdyti visas 2003 m. liepos 8 d. Įstatyminio dekreto Nr. 188 37 straipsnyje nurodytas reguliavimo institucijos funkcijas, pirmiausia – apibrėžti infrastruktūros valdytojo taikomų rinkliavų nustatymo kriterijus bei traukinio linijų skyrimo ir pajėgumo paskirstymo kriterijus, ir tikrinti, ar infrastruktūros valdytojas juos tinkamai taiko;
<...>“
2.      Įstatyminis dekretas Nr. 112/2015
9.        2015 m. liepos 15 d.
Decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (Įstatyminis dekretas Nr. 112, kuriuo perkeliama 2012 m. lapkričio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2012/34/ES, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė (nauja redakcija)(6), 13 straipsnio „Naudojimosi paslaugomis sąlygos“ 1 dalyje nurodyta:
„Infrastruktūros valdytojas užtikrina, kad visoms geležinkelio įmonėms, kurioms buvo skirtos traukinio linijos, vienodomis ir nediskriminacinėmis sąlygomis ir nemokant papildomų mokesčių be prieigos prie infrastruktūros ir naudojimosi ja mokesčio būtų teikiamos šios paslaugos, kurios sudaro minimalių paslaugų paketą:
a)      prašymų skirti geležinkelių infrastruktūros pajėgumų nagrinėjimas siekiant sudaryti naudojimosi infrastruktūra sutartis;
b)      teisės naudotis skirtais pajėgumais suteikimas;
c)      naudojimasis geležinkelių infrastruktūra, be kita ko, tinklo atšakomis ir iešmais;
d)      traukinių eismo stebėsena ir reguliavimas, perspėjimas ir traukinių maršrutų nustatymas, taip pat bet kokios su eismu susijusios informacijos suteikimas;
e)      prireikus naudojimasis elektros tiekimo įrenginiais traukos srovei užtikrinti;
f)      bet kurios kitos informacijos, reikalingos norint pradėti teikti arba teikti paslaugą, kuriai buvo skirti pajėgumai, suteikimas.
<...>“
10.      Šio įstatyminio dekreto 21 straipsnyje „Geležinkelių transporto veiklos rezultatų stebėsenos sistema“ nustatyta:
„1.      Siekdamas kuo labiau sumažinti galimų traukinių eismo sutrikimų skaičių, infrastruktūros valdytojas, nesukeldamas papildomos naštos valstybės biudžetui, patvirtina geležinkelių transporto veiklos rezultatų stebėsenos sistemą, pagal kurią gali būti numatyta galimybė nustatyti sankcijas tinklo naudotojams, sukeliantiems tokius sutrikimus, išmokėti kompensacijas dėl tokių sutrikimų žalą patyrusiems tinklo naudotojams ir skirti tam tikras priemokas tinklo naudotojams, kurie pasiekia geresnių veiklos rezultatų, nei numatyta atitinkamose prieigos prie infrastruktūros sutartyse.
2.      Visame infrastruktūros valdytojo valdomame tinkle taikomi [Direktyvos 2012/34] VI priedo 2 punkte išvardyti pagrindiniai veiklos rezultatų stebėsenos sistemos principai.“
11.      Šio įstatyminio dekreto 37 straipsnio „Reguliavimo institucija“ 1 dalyje nurodyta:
„Reguliavimo institucija yra Transporto reguliavimo tarnyba, vykdanti įgaliojimus geležinkelių transporto ir prieigos prie susijusios infrastruktūros srityje pagal 2011 m. gruodžio 6 d. Įstatyminio dekreto Nr. 201, vėliau priimto kaip įstatymo, iš dalies pakeisto 2011 m. gruodžio 22 d. Įstatymu Nr. 214, 37 straipsnį, 2012 m. sausio 24 d. Įstatyminio dekreto Nr. 1, vėliau priimto kaip įstatymo, iš dalies pakeisto 2012 m. kovo 24 d. Įstatymu Nr. 27, 37 straipsnį, [Direktyvą 2012/34] ir šį dekretą. Tarnyba veikia visiškai savarankiškai, nepriklausomai priima sprendimus ir atlieka nepriklausomus vertinimus. <...>“
III. Pagrindinės bylos, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
12.      2022 m. priimtu sprendimu ART patvirtino su 2024 m. Tinklo nuostatais susijusius nurodymus ir reikalavimus, kuriuos pateikė nacionalinės geležinkelių infrastruktūros valdytojas, t. y. RFI. Priimdama šį sprendimą ART nustatė, kad kai kurie iš šių nurodymų ir reikalavimų turi būti įtraukti į Prospetto informativo della rete (Tinklo nuostatai) (toliau – Tinklo nuostatai) dėl 2024 m., o kiti – dėl 2023 m.
13.      Nurodymai ir reikalavimai, susiję su 2023 m. ir 2024 m. Tinklo nuostatais, apima, be kita ko, pasienio sankcijas, t. y. sankcijas, taikomas geležinkelio įmonėms, jeigu jos viršija sustojimo pasienio stotyse laiką. Šios pasienio sankcijos papildo jau anksčiau nustatytas sankcijas, taikant veiklos rezultatų gerinimo sistemą, grindžiamą Direktyvos 2012/34 35 straipsniu, kuris į Italijos teisę perkeltas Įstatyminio dekreto Nr. 112/2015 21 straipsniu, nustatančiu bendrą sistemą, grindžiamą baudų taikymu geležinkelio įmonių arba infrastruktūros valdytojo atsakomybės už vėlavimą atveju.
14.      Geležinkelio įmonės pareiškėjos kreipėsi į Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regioninis administracinis teismas, Italija), prašydamos panaikinti ART sprendimą ir 2023 m. Tinklo nuostatus, teigdamos, be kita ko, kad šiais aktais nustatoma sankcijų sistema, kuri skiriasi nuo Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje ir VI priede nustatytos sankcijų sistemos.
15.      2023 m. priimtame sprendime tas teismas pripažino, kad ART yra kompetentinga nustatyti pasienio sankcijas, remdamasi Direktyvos 2012/34 35 straipsniu ir Įstatyminio dekreto Nr. 112/2015 21 straipsniu. Vis dėlto jis laikėsi nuomonės, kad, nors pats šių sankcijų buvimas kartu su sankcijomis, numatytomis pagal veiklos rezultatų gerinimo sistemą, neprieštarauja taikytiniems teisės aktams, ART turėjo numatyti jų taikymą ir infrastruktūros valdytojui, taip pat nustatyti atitinkamą kompensavimo tvarką. Be to, tas teismas nurodė, kad dvi skatinimo sistemos nebuvo derinamos tarpusavyje, taip pat nebuvo galimo jų sąveikos techninio vertinimo, todėl ART sprendimas buvo nepakankamai motyvuotas, kiek tai susiję su konkrečia jo įgyvendinimo tvarka. Taigi jis grąžino bylą ART, kad ši prireikus iš naujo pasinaudotų savo įgaliojimais.
16.      ART ir RFI pateikė apeliacinį skundą dėl šio sprendimo Consiglio di Stato (Valstybės taryba), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Geležinkelio įmonės pareiškėjos savo ruožtu pateikė priešpriešinį apeliacinį skundą, jame ginčijo Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regioninis administracinis teismas) išvadą, kad ART yra kompetentinga nustatyti pasienio sankcijas, remdamasi Direktyvos 2012/34 35 straipsniu.
17.      Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės taryba) siekia nustatyti, ar tokia sistema, kaip įtvirtinta Įstatyminio dekreto Nr. 112/2015 21 straipsnyje, pagal kurią neatmetama galimybė įgyvendinti papildomą sankcijų sistemą, atskirą nuo paprastai numatytos Tinklo nuostatuose, yra suderinama su Direktyvos 2012/34 35 straipsniu.
18.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pirmiausia kyla klausimas, ar šios direktyvos 35 straipsnis, kuriame numatytos sankcijos už tinklo sutrikimus lemiančius veiksmus, kompensacijos dėl tokių sutrikimų nukentėjusioms įmonėms ir priemokos už geresnius, negu buvo planuota, veiklos rezultatus, gali būti aiškinamas taip, kad tokios sankcijos pagal papildomas taisykles, atskiras nuo Tinklo nuostatuose nustatytos bendros sistemos, gali būti įtvirtintos, o tai lemia baudų už tą patį veiksmą (t. y. vėlavimą pasienio stotyje) kumuliaciją, faktiškai išplečiant šios sistemos nuostatų taikymo sritį, įtraukiant pasienio stotyse padarytus pažeidimus.
19.      Šiuo klausimu tas teismas mano, kad negalima nustatyti integruotos ir koordinuotos dviejų rūšių sankcijų sistemos, aiškiai nenurodžius jos pobūdžio ir savarankiškumo laipsnio Sąjungos teisės atžvilgiu. Jo teigimu, reikia, be kita ko, atsižvelgiant į teisinio saugumo principą nustatyti, ar pagal Sąjungos teisę leidžiama tokia sankcijų sistemų kumuliacija arba, jei būtinas koordinavimas, kiek šios dvi sistemos užtikrina, įskaitant pasienio stotyse taikomas sankcijas, principų, susijusių su teise gauti paslaugas, laikymąsi.
20.      Tuo atveju, jei pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį būtų leidžiama kelių sankcijų sistemų kumuliacija, taigi geležinkelio įmonei už tą patį veiksmą, kaip antai vėlavimą pasienio stotyje, būtų skiriama ir sankcija pagal bendrą visam tinklui taikomą sistemą, ir specialioji pasienio stotyje taikoma sankcija, reikėtų patikslinti su tokia kumuliacija susijusius reikalavimus, t. y. viena vertus, ar pagal šią nuostatą kompetentinga nacionalinė institucija, nagrinėjamu atveju – ART, privalo laikytis nustatytos sistemos neutralumo principo, be kita ko, numatant priemokas efektyviai veikiančioms geležinkelio įmonėms, kompensacijas nukentėjusioms įmonėms, taip pat sankcijų taikymą ir infrastruktūros valdytojui, kai jam tenka atsakomybė už vėlavimą, ir, kita vertus, ar (ir kiek) pagal šios direktyvos 35 straipsnį reikalaujama, kad kompetentinga nacionalinė institucija koordinuotų bendrą veiklos rezultatų gerinimo sistemą ir specialią pasienio sankcijų sistemą tam, kad šie du mechanizmai darniai prisidėtų siekiant tinklo efektyvumo tikslo, nesudarydami neproporcingos naštos geležinkelio įmonėms, privalančioms mokėti pasienio baudas.
21.      Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir byloje C‑161/25 Teisingumo Teismui pateikti šešis prejudicinius klausimus, iš kurių šie penki bus nagrinėjami šioje tikslinėje išvadoje:
„1.      Ar sankcijų sistema gali būti nustatyta nukrypstant nuo aiškių Direktyvos [2012/34] 35 straipsnio nuostatų?
2.      Ar pagal [Direktyvos 2012/34] 35 straipsnį leidžiama taikyti kelias sankcijų sistemas, t. y. ar geležinkelio įmonei už tuos pačius veiksmus – vėlavimą pasienio stotyje gali būti taikoma ir bendrojoje sistemoje, kuri taikoma visame tinkle, numatyta sankcija, ir specialioji sankcija, kuri taikoma pasienio stotyje?
3.      Jei į pirmesnį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar pagal [Direktyvos 2012/34] 35 straipsnį reikalaujama, kad [Transporto] reguliavimo tarnyba, nustatydama arba bet kuriuo atveju „įteisindama“ krovinius pervežančioms geležinkelio įmonėms pasienio stotyse taikomą sankcijų sistemą, visuomet užtikrintų šios nuostatos reikalavimų laikymąsi, garantuodama priemonės neutralumą siekiant, kad: i) efektyviai veikiančioms geležinkelio įmonėms būtų numatytos priemokos; ii) žalą patyrusioms įmonėms būtų numatyta kompensacija; ir iii) sankcijos būtų taikomos ir valdytojui, jeigu vėlavimas įvyko dėl jo kaltės, darant prielaidą, kad neutralumas visada reiškia individualių sankcijų dvipusiškumą?
4.      Jei į [antrąjį] klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar ir kokiu mastu pagal [Direktyvos 2012/34] 35 straipsnį reikalaujama, kad [Transporto] reguliavimo tarnyba koordinuotų „veiklos rezultatų režimo“ sankcijų sistemą ir pasienio sankcijų sistemą taip, kad abiem sistemomis koordinuotai būtų siekiama tinklo efektyvumo tikslo ir kad jos nebūtų pernelyg griežtos geležinkelio įmonėms, kurioms skiriamos pasienio sankcijos?
5.      Jei į [antrąjį] klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar pagal [Direktyvos 2012/34] 35 straipsnį reikalaujama koordinuoti abiejose sankcijų sistemose numatytas viršutines ribas ir įvertinti jų ekonominį poveikį geležinkelio įmonėms, siekiant užtikrinti, kad veiksmingumo principas būtų suderintas su proporcingumo ir pagrįstumo principu ir nebūtų pakenkta geležinkelio paslaugų pelningumui?“
22.      Byloje C‑162/25 Consiglio di Stato (Valstybės taryba) taip pat nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius pačius klausimus kaip ir byloje C‑161/25, išskyrus trečiąjį klausimą, kurio pabaiga suformuluota taip:
„Jei į [antrąjį] klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar pagal [Direktyvos 2012/34] 35 straipsnį reikalaujama, kad [Transporto] reguliavimo tarnyba, nustatydama arba bet kuriuo atveju „įteisindama“ krovinius pervežančioms geležinkelio įmonėms pasienio stotyse taikomą sankcijų sistemą, visuomet užtikrintų šios nuostatos reikalavimų laikymąsi, garantuodama priemonės neutralumą siekiant, kad: i) efektyviai veikiančioms geležinkelio įmonėms būtų numatytos priemokos; ii) žalą patyrusioms įmonėms būtų numatyta kompensacija; ir iii) sankcijos būtų taikomos ir valdytojui, jeigu vėlavimas įvyko dėl jo kaltės, darant prielaidą, kad priemonės neutralumas reiškia atskirų sankcijų dvipusiškumą?“
23.      2025 m. balandžio 1 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑161/25 ir C‑162/25 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdomos rašytinė ir žodinė proceso dalys bei priimtas sprendimas.
24.      Rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikė Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, Italijos ir Lenkijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija.
IV.    Analizė
A.      Pirminės pastabos
25.      Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą iš esmės pateiktas dėl nacionalinės teisės aktų, pagal kuriuos leidžiama įgyvendinti papildomą sankcijų sistemą, kuri skiriasi nuo Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje bendrai numatytos veiklos rezultatų gerinimo sistemos, suderinamumo su šiuo straipsniu. Išaiškinti šį straipsnį – svarbiausia nagrinėjant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo suformuluotus penkis prejudicinius klausimus, kurie yra šios tikslinės išvados dalykas.
26.      Pirmiausia pažymėtina, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje numatyta sukurti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, kuria siekiama optimizuoti geležinkelių infrastruktūros naudojimą, skatinant geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją taikyti veiksmingiausius valdymo metodus. Pagal šį straipsnį valstybės narės gali įgyvendinti šiam tikslui pasiekti skirtų priemonių sistemą, įskaitant sankcijas už tinklo sutrikimus lemiančius veiksmus, kompensacijas dėl tokių sutrikimų nukentėjusioms įmonėms ir priemokas už geresnius, negu buvo planuota, veiklos rezultatus. Be to, taip valstybių narių nustatytos veiklos rezultatų gerinimo sistemos turi atitikti pagrindinius principus, nurodytus šios direktyvos VI priedo 2 punkte.
27.      Be to, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, susijusios su Direktyvos 2001/14/EB(7) 11 straipsniu, kuris buvo pakeistas Direktyvos 2012/34 35 straipsniu, matyti, kad, nors valstybės narės privalo į mokesčių už geležinkelių infrastruktūrą ėmimo sistemas įtraukti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, kuria geležinkelio įmonės ir infrastruktūros valdytojai būtų skatinami gerinti tinklo veiklos rezultatus, vis dėlto valstybės narės išsaugo laisvę pasirinkti konkrečias tą sistemą sudarančias priemones, jeigu jos sudaro darnią ir skaidrią visumą, kuri gali būti laikoma „veiklos rezultatų gerinimo sistema“(8).
28.      Taigi, kaip matyti iš to, kas išdėstyta, nors pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį valstybės narės privalo nacionaliniu lygmeniu sukurti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, šiuo straipsniu joms paliekama diskrecija dėl šios sistemos konkrečios struktūros, nes nepateikta jokio paaiškinimo, susijusio su tikslia jos forma ar tiksliais įgyvendinimo būdais(9).
29.      Iš tikrųjų kaip minimalaus suderinimo priemonė minėtas straipsnis neapibrėžia konkrečios sankcijų sistemos, jame tik pripažįstama valstybių narių galimybė numatyti priemonių, įskaitant sankcijas, visumą, siekiant Direktyvos 2012/34 tikslų. Kitaip tariant, šiame straipsnyje joms nustatyta pareiga pasiekti rezultatų, t. y. užtikrinti, kad įdiegta veiklos rezultatų gerinimo sistema leistų kuo labiau sumažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą.
30.      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia išnagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo šioje byloje pateiktus prejudicinius klausimus, susijusius su Direktyvos 2012/34 35 straipsnio išaiškinimu.
B.      Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
1.      Dėl priimtinumo
31.      Prieš pradedant nagrinėti pirmąjį prejudicinį klausimą reikia nuspręsti dėl Italijos vyriausybės pateikto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo. Ji, be kita ko, teigia, kad šis klausimas, kaip jis suformuluotas, yra nepriimtinas, nes prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė, viena vertus, abejonės dėl Direktyvos 2012/34 35 straipsnio taikymo pagrindinėje byloje pobūdžio ir, kita vertus, to, ar to teismo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą siūlomas aiškinimas gali prieštarauti nacionalinei nuostatai.
32.      Šiuo aspektu primintina, kad pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, kai pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės išaiškinimu, jiems taikoma svarbos prezumpcija ir Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą. Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo tik jeigu akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybėmis ar dalyku, jeigu problema hipotetinė arba Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus(10).
33.      Vis dėlto, nagrinėjamu atveju taip nėra, nes pirmasis prejudicinis klausimas pateiktas dėl Sąjungos teisės nuostatos, kurios reikšmė pagrindinėje byloje pakankamai aiškiai matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, išaiškinimo. Iš tikrųjų iš šios nutarties matyti, kad prašymą prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašomas Direktyvos 2012/34 35 straipsnio išaiškinimas yra būtinas siekiant nustatyti, ar nagrinėjamu atveju taikoma Italijos sistema, pagal kurią neatmetama galimybė nustatyti specialią pasienio stotims taikomą sankcijų sistemą, kuri yra papildoma ir skiriasi nuo sistemos, nustatytos pagal Italijos teritorijoje taikomą veiklos rezultatų gerinimo mechanizmą, prieštarauja šiai Sąjungos teisės nuostatai.
34.      Tai reiškia, kad Italijos vyriausybės pateiktus argumentus dėl pirmojo prejudicinio klausimo priimtinumo reikia atmesti, taigi šis klausimas turi būti laikomas priimtinu.
2.      Dėl esmės
35.      Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, ar valstybės narės gali įdiegti veiklos rezultatų gerinimo sistemą vien pagal šį straipsnį ir remdamosi pagrindiniais principais, nurodytais šios direktyvos VI priedo 2 punkte, į kurį daroma nuoroda šiame straipsnyje, ar jos gali įdiegti tokią sistemą ir už šioje nuostatoje apibrėžtos sistemos ribų(11).
36.      Pirmiausia pažymėtina, kad, kaip priminta šios išvados 26–28 punktuose, priemonių visuma, kuria siekiama paskatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją gerinti tinklo veiklos rezultatus, turi būti laikoma „veiklos rezultatų gerinimo sistema“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį, su sąlyga, kad šios priemonės sudaro darnią ir skaidrią visumą.
37.      Tai reiškia, kad vien tai, jog tokią sistemą sudaro kelios skirtingos priemonės, kylančios iš atskirų teisės aktų, savaime negali trukdyti jos laikyti „veiklos rezultatų gerinimo sistema“. Tai taikytina ir tuo atveju, kai ta pati institucija nusprendžia priimti papildomą aktą, siekdama papildyti tam tikras anksčiau pagal šią sistemą priimtas priemones. Iš tikrųjų minėtos sistemos pakeitimas įtraukiant naujas priemones arba iš dalies pakeičiant esamas, pirmiausia siekiant, pavyzdžiui, pašalinti geležinkelių rinkos veikimo sutrikimus, savaime negali nei paneigti šios sistemos buvimo, nei leisti manyti, kad kalbama apie kitą veiklos rezultatų gerinimo sistemą(12).
38.      Pirma, primintina, kad pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį infrastruktūros valdytojai privalo įdiegti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, skirtą geležinkelio įmonėms skatinti ir pačiam infrastruktūros valdytojui mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą.
39.      Vis dėlto, kadangi šioje nuostatoje numatytas veiklos rezultatų gerinimo sistemos sukūrimas, kartu apibrėžiant jos tikslus ir pagrindinius principus, kuriais ji turi būti grindžiama, valstybės narės negali įdiegti tokios sistemos, nesilaikydamos Direktyvoje 2012/34 nustatytų reikalavimų. Taigi, nors valstybėms narėms suteikiama didelė diskrecija kurti veiklos rezultatų gerinimo sistemas, jos gali jas įdiegti tik laikydamosi šios direktyvos 35 straipsnio nuostatų ir pagrindinių principų, nurodytų jos VI priedo 2 punkte, į kurį daroma nuoroda šiame straipsnyje.
40.      Šiuo klausimu pažymėtina, kad, nors sąvoka „veiklos rezultatų gerinimo sistema“ šios direktyvos 35 straipsnyje nėra apibrėžta, jos VI priedo 2 punkte nurodyti pagrindiniai principai ir tokia sistema siekiami tikslai, mano nuomone, leidžia manyti, kad bet koks su mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimu susijęs reguliavimas, skirtas geležinkelių infrastruktūros naudojimui optimizuoti ir geležinkelio įmonėms bei infrastruktūros valdytojui skatinti kuo labiau sumažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veikimą, neatsižvelgiant į tai, kaip tokia priemonė kvalifikuojama ar vadinama pagal nacionalinę teisę, turi būti suprantamas kaip patenkantis į šią sąvoką.
41.      Iš tikrųjų, jei būtų kitaip, valstybės narės turėtų galimybę lengvai apeiti šią nuostatą, nustatydamos veiklos rezultatų gerinimo mechanizmus, kuriems nebūtų taikomos joje nustatytos taisyklės, todėl jie galėtų būti su jomis nesuderinami. Be to, leidimas nustatyti paralelines sistemas vien dėl to, kad jos kitaip kvalifikuojamos pagal nacionalinę teisę, reikštų, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnis netenka veiksmingumo. Taip pat veiklos rezultatų gerinimo sistema, nepatenkanti į šioje direktyvoje apibrėžtą reguliavimo sistemą, galėtų trukdyti siekti bendrojo šios direktyvos tikslo – integruotos geležinkelių rinkos sukūrimo ir tinkamo veikimo Sąjungoje bei šios rinkos tobulinimo(13), kartu pažeisdama skaidrumo ir darnos reikalavimus, kylančius iš šios išvados 27 punkte nurodytos Teisingumo Teismo jurisprudencijos.
42.      Tai reiškia, kad iš esmės baudos arba sankcijos, kurios skiriamos už veiksmus ar neveikimą, sutrikdantį geležinkelių tinklą, ir kurių galutinis tikslas – sumažinti jo sutrikimus, turi būti laikomos viena iš veiklos rezultatų gerinimo sistemos sudedamųjų dalių. Taigi jos negali būti nustatomos už Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje įtvirtintos reguliavimo sistemos ribų.
43.      Vis dėlto ši išvada netrukdo valstybėms narėms imtis priemonių, kurios, kaip jos mano, tinkamos dėl kitų aspektų, nepatenkančių į šio straipsnio taikymo sritį, įskaitant sankcijas, su sąlyga, kad tai nėra draudžiama pagal kokią nors kitą Direktyvos 2012/34 nuostatą. Taigi į šios direktyvos 35 straipsnio taikymo sritį nepatenka reguliavimo priemonės, kuriomis nesiekiama gerinti veiklos rezultatų arba kurios nesusijusios su veiklos vertinimu, kaip antai, be kita ko, mechanizmai, skirti bausti už geležinkelių saugos taisyklių nesilaikymą.
44.      Antra, reikia konstatuoti, kad, kaip matyti iš Direktyvos 2012/34 35 straipsnio 2 dalies, siejamos su šios direktyvos VI priedo 2 punktu, ši nuostata išsamiai ir vienodai reglamentuoja veiklos rezultatų gerinimo sistemą, kaip sudedamąją mokesčių sistemos dalį, ir kad principai, kuriais ji grindžiama, taikomi visam tinklui. Šiuo klausimu pažymėtina, kad šios direktyvos 35 straipsnyje nedaroma skirtumo tarp įvairių valstybės narės geležinkelių tinklo taškų ir nenumatyta jokios specialios sistemos ar išimties, susijusios su pasienio stotims taikomomis taisyklėmis(14).
45.      Nagrinėjamu atveju, priešingai, nei teigia Italijos ir Lenkijos vyriausybės(15), pagrindinėje byloje aptariama pasienio stotyse taikoma sankcijų sistema patenka į Direktyvos 2012/34 35 straipsnio taikymo sritį. Taip yra ir tuo atveju, kai šiomis sankcijomis, nors ir susijusiomis su konkrečiu geležinkelių infrastruktūros aspektu, siekiama skatinti veiklos rezultatų gerinimą, o tai yra lemiamas kriterijus siekiant kvalifikuoti priemonę kaip priskirtiną prie veiklos rezultatų gerinimo sistemos. Iš tikrųjų numatant atsakomybės sistemą su sankcijomis už geležinkelio įmonių sukeliamus sutrikimus pasienio stotyse, šiomis sankcijomis paprastai siekiama mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti tinklo veiksmingumą, t. y. siekiama tikslų, kurie atitinka tokios sistemos logiką arba netgi yra neatsiejama jos dalis. Tai, kad jos taikymo sritis apsiriboja tam tikrais geležinkelių tinklo taškais, nagrinėjamu atveju – pasienio stotimis, savaime neturi lemiamos reikšmės, nes pagal šios direktyvos 35 straipsnį nėra reikalaujama, kad skirtos sankcijos būtinai būtų taikomos vienodai visoje nacionalinėje teritorijoje. Taip pat tai, kad šios sankcijos buvo nustatytos remiantis įvairiais teisės aktais, nagrinėjamu atveju neturi reikšmės, nes pagal šios direktyvos 35 straipsnį nėra reikalaujama, kad visos šios priemonės būtų vieno teisės akto dalis.
46.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į pirmąjį klausimą atsakyti, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį neleidžiama nustatyti veiklos rezultatų gerinimo sistemos, kuria neatsižvelgiama į šiame straipsnyje nurodytus reikalavimus ir nukrypstama nuo pagrindinių principų, išdėstytų šios direktyvos VI priedo 2 punkte, į kurį daroma nuoroda šiame straipsnyje, ir kad į jo taikymo sritį patenka, taigi turi būti laikomos veiklos rezultatų gerinimo sistemos dalimi, visos priemonės, įtrauktos į geležinkelių infrastruktūros apmokestinimo sistemą, kuriomis siekiama mažinti sutrikdymų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veikimą. Kadangi konkrečiai pasienio stotims taikoma sankcijų sistema siekiama skatinti optimalų tinklo naudojimą, ši sistema patenka į šios direktyvos 35 straipsnio taikymo sritį, neatsižvelgiant į tai, kad ji buvo nustatyta remiantis atskiru aktu, todėl ją taikant reikia vykdyti šioje nuostatoje nurodytas sąlygas ir laikytis pagrindinių principų, išvardytų šios direktyvos VI priedo 2 punkte, nors šios sankcijos susijusios su konkrečiu geležinkelių tinklo segmentu.
C.      Dėl antrojo, ketvirtojo ir penktojo prejudicinių klausimų
47.      Antruoju, ketvirtuoju ir penktuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį leidžiama kartu taikyti kelias sankcijų sistemas, todėl už tą patį veiksmą, kaip antai vėlavimą pasienio stotyje, geležinkelio įmonei gali būti taikoma ir pagal bendrąją visam tinklui taikomą sistemą numatyta sankcija, ir speciali sankcija už vėlavimą pasienio stotyje, ir, jei taip, ar reguliavimo institucija (nagrinėjamu atveju – ART) privalo užtikrinti šių sistemų koordinavimą ir tikrinti, ar jos atitinka proporcingumo principą(16).
48.      Atsižvelgdamas į tai, kaip siūlau atsakyti į pirmąjį prejudicinį klausimą, ir į tai, kad antrasis, ketvirtasis ir penktasis klausimai yra tarpusavyje susiję, siūlau juos nagrinėti kartu.
49.      Pirma, primintina, kad pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį valstybės narės turi didelę diskreciją kurti konkrečias veiklos rezultatų gerinimo sistemas, su sąlyga, kad šios sistemos atitiktų šioje direktyvoje nurodytus tinklo veikimo tikslus. Šiame straipsnyje, kuriame nenumatyta konkrečios sankcijų sistemos, nėra jokių tikslių nuorodų dėl galimų sankcijų pobūdžio ar apimties, juo labiau dėl galimybės kartu taikyti kelias sankcijų sistemas.
50.      Tai reiškia: kadangi pagal Direktyvos 2012/34 35 straipsnį a priori nedraudžiama kelių sankcijų sistemų kumuliacija, valstybės narės gali įgyvendinti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, kurią sudaro įvairios priemonės, įtraukdamos, be kita ko, kaip nagrinėjamu atveju, specialias sankcijas už leistino sustojimo laiko pasienio stotyse viršijimą, taikytinas kartu su sankcijomis, kurios paprastai taikomos už vėlavimą visame nacionaliniame tinkle. Be to, niekas netrukdo valstybei narei, pastebėjusiai trūkumą ar sutrikimą konkrečiame geležinkelių tinklo taške, priimti papildomas priemones, skirtas infrastruktūros valdytojui arba geležinkelių įmonėms, siekiant, kad tai būtų pašalinta, su sąlyga, kad šios priemonės atitiktų šią direktyvą.
51.      Vis dėlto, nors valstybės narės gali numatyti kelias kartu galiojančias sankcijų sistemas, jos turi užtikrinti, kad priimtos priemonės atitiktų minėtoje direktyvoje įtvirtintus principus ir sudarytų darnią ir skaidrią visumą(17).
52.      Antra, pažymėtina, kad sistemos, sudarytos iš skirtingų priemonių, įskaitant baudas ir priemokas, atveju reikalavimas užtikrinti, kad šios priemonės sudarytų darnią ir skaidrią visumą tam, kad tokia sistema leistų siekti Direktyvoje 2012/34 numatytų tikslų, reiškia ar netgi numato tam tikrą įvairių priemonių, kurios yra veiklos rezultatų gerinimo sistemos dalis, koordinavimą.
53.      Šiuo klausimu reikėtų patikslinti, kad pagal Direktyvos 2012/34 56 straipsnį rinkos „reguliuotojo“ užduotis buvo patikėta, taigi ir atsakomybė už tinkamo geležinkelių tinklo veikimo užtikrinimą teko, kiekvienos valstybės narės paskirtai reguliavimo institucijai. Vykdydama šiuo 56 straipsniu suteiktus teisėtumo kontrolės įgaliojimus reguliavimo institucija, nagrinėjamu atveju – ART, taip pat turėtų užtikrinti, kad įvairios numatytos sankcijos, kaip visuma, būtų būtinos ir proporcingos atsižvelgiant į šios direktyvos 35 straipsnyje nurodytus tikslus(18). Konkrečiau kalbant, vykdydama infrastruktūros valdytojo veiklos rezultatų gerinimo sistemos kontrolę – t. y. kai prašoma patvirtinti įvairias šiuo tikslu Tinklo nuostatuose numatytas priemones pagal šios direktyvos 56 straipsnį(19), – ART turi išnagrinėti visas šias priemones, siekdama įsitikinti, kad jomis darniai siekiama tinklo veiklos tikslo.
54.      Vis dėlto, mano nuomone, siekiant atlikti tokią analizę reikia, kad minėta institucija konkrečiai išnagrinėtų, kaip šios dvi sankcijų sistemos sąveikauja ir kokį poveikį jos daro geležinkelio įmonėms(20). Konkrečiau kalbant, tokiu atveju, kaip nagrinėjamasis, ART turi, be kita ko, įsitikinti, kad specialios sankcijos, numatytos už leistino sustojimo laiko pasienio stotyse viršijimą, atitinka sankcijas, paprastai taikomas už vėlavimą visame nacionaliniame tinkle, ir patikrinti, ar visomis šiomis sankcijomis neviršijama tai, kas būtina siekiant įgyvendinti Direktyvos 2012/34 35 straipsniu siekiamą tikslą – mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti tinklo veikimą, taip pat laikytis ne bis in idem principo(21).
55.      Tas pats pasakytina ir apie geležinkelio įmonėms taikomų įvairių priemonių ekonominio poveikio vertinimą. Taigi ART turi patikrinti, ar tinklo valdytojo geležinkelio įmonei taikoma dviguba sankcija už leistino sustojimo laiko pasienio stotyje viršijimą gali pakenkti šių įmonių ekonominiam perspektyvumui ir pelningumui.
56.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į antrąjį, ketvirtąjį ir penktąjį klausimus atsakyti, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad valstybės narės gali įdiegti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, pagal kurią numatytos specialios sankcijos už leistino sustojimo laiko pasienio stotyse viršijimą, paraleliai su sankcijomis, kurios paprastai taikomos už vėlavimą visame nacionaliniame tinkle, su sąlyga, kad ši sistema yra darni ir bendrai nelemia neproporcingų sankcijų taikymo. Pagal šios direktyvos 56 straipsnį nacionalinė reguliavimo institucija, tvirtindama veiklos rezultatų gerinimo sistemą, privalo patikrinti, ar abiem taikomomis sankcijų sistemomis koordinuotai siekiama gerinti tinklo veikimą, ir įvertinti šių sankcijų ekonominį poveikį geležinkelio įmonėms, siekiant užtikrinti, kad nebūtų pakenkta geležinkelio paslaugų ekonominiam perspektyvumui ir pelningumui.
D.      Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
57.      Trečiuoju klausimu, kuris nagrinėtinas paskiausiai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad, atsižvelgiant į šiame straipsnyje nustatytą reikalavimą užtikrinti veiklos rezultatų gerinimo sistemos neutralumą, reguliavimo institucija turi patikrinti, ar pagal šią sistema yra numatytos ir priemokos efektyviai veikiančioms, taip pat kompensacijos žalą patyrusioms geležinkelio įmonėms, ir ar sankcijos už vėlavimą taikomos ir infrastruktūros valdytojui, kai jam tenka atsakomybė už vėlavimą.
58.      Dėl priežasčių, kurias nurodysiu toliau, esu tos nuomonės, kad į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai.
59.      Pirmiausia primintina, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje valstybėms narėms numatyta tik galimybė, o ne pareiga, numatyti šioje nuostatoje nurodytų priemonių visumą. Taip pat pažymėtina, kad iš šio straipsnio formuluotės visai nematyti, kad veiklos rezultatų gerinimo sistema būtinai turi apimti visus tris šioje direktyvoje nurodytus komponentus, kad būtų laikoma su ja suderinama.
60.      Taigi valstybės narės turi diskreciją nustatyti, kurios šioje nuostatoje numatytos priemonės būtų labiausiai tinkamos Direktyvos 2012/34 tikslams pasiekti, ir pritaikyti jas prie konkrečių tinklo sutrikimo ypatumų, kompetentingai nacionalinei institucijai neprivalant naudoti visų šių priemonių arba derinti kelias iš jų.
61.      Tiesa, veiklos rezultatų gerinimo sistema iš esmės turėtų apimti priemones, skirtas tiek infrastruktūros valdytojui, tiek geležinkelio įmonėms, o tai reiškia tam tikrą abipusiškumo laipsnį, susijusį su įvairioms šalims tenkančiomis pareigomis, kalbant, be kita ko, apie sankcijas, nustatytas siekiant užtikrinti sistemos neutralumą ir skatinti jas imtis būtinų priemonių, kad būtų sumažintas vėlavimo dažnumas ir jo poveikis tinklui. Vis dėlto tai nebūtinai reiškia pareigą skirti sankcijas arba tokias pačias sankcijas geležinkelio įmonėms ir infrastruktūros valdytojui, taip pat nėra reikalaujama, kad kiekviena sankcija būtų siejama su kita priemone, kaip antai priemoka ar kompensacija, arba būtų ja atsveriama(22).
62.      Šiuo klausimu pažymėtina, kad dėl paties savo pobūdžio veiklos rezultatų gerinimo sistema gali būti sudaryta iš atskirų priemonių, skirtų spręsti klausimams, susijusiems su įvairiais geležinkelių infrastruktūros apmokestinimo aspektais; tai patvirtina Direktyvos 2012/34 VI priedo 2 punktas. Taigi a priori neatmestina, kad, kiek tai susiję konkrečiu geležinkelių tinklo aspektu, tam tikros priemonės gali būti taikomos tik infrastruktūros valdytojui arba tik atitinkamoms geležinkelio įmonėms, ir vien dėl pačios šios aplinkybės nacionalinė priemonė netampa nesuderinama su šios direktyvos 35 straipsniu. Iš tikrųjų tokį pasirinkimą galima pateisinti praktiniais sumetimais, kuriuos turi patikrinti nacionalinė reguliavimo institucija. Taigi, kadangi infrastruktūros valdytojas ir geležinkelio įmonės vykdo skirtingo pobūdžio veiklą, todėl jiems tenka skirtingos pareigos, praktiškai negalima reikalauti, kad jiems būtinai būtų taikoma vienoda sankcijų sistema geležinkelių eismo sutrikimų atveju.
63.      Be to, jei pagal veiklos rezultatų gerinimo sistemą priimtos priemonės turi būti vertinamos atsižvelgiant į poreikį užtikrinti sistemos neutralumą bei į tikslą mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti tinklo naudojimo rezultatus, toks vertinimas gali būti pateiktas tik atlikus konkretų tyrimą, atsižvelgiant į visas svarbias aplinkybes. Taip pat pažymėtina, kad, kaip priminta šios išvados 54 ir 55 punktuose, veiklos rezultatų gerinimo sistemos suderinamumo su Direktyvos 2012/34 35 straipsniu vertinimas turi būti išsamus, o ne abstraktus, atsižvelgiant į visas nacionalinės teisės aktuose numatytas priemones, siekiant nustatyti, ar jos sudaro darnią ir skaidrią visumą, leidžiančią įgyvendinti šia direktyva siekiamus tikslus, kartu laikantis Sąjungos teisės principų.
64.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į trečiąjį klausimą atsakyti, kad Direktyvos 2012/34 35 straipsnis turi būti aiškinamas taip, jog tam, kad veiklos rezultatų gerinimo sistema atitiktų šią nuostatą, nebūtina, kad, viena vertus, pagal ją būtų numatytos ne tik sankcijos, skiriamos už vėlavimą dėl geležinkelio įmonių kaltės, bet ir priemokos efektyviai veikiančioms, taip pat kompensacijos žalą patyrusioms įmonėms, ir, kita vertus, kad pagal kiekvieną iš šią sistemą sudarančių ir sankcijas apimančių priemonių geležinkelio įmonėms ir infrastruktūros valdytojui būtų skiriamos vienodos sankcijos, su sąlyga, kad visa ši sistema būtų suderinama su šios direktyvos 35 straipsniu siekiamu tikslu – skatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją kuo labiau mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veikimą, taip pat būtų proporcinga šiam tikslui.
V.      Išvada
65.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės taryba, Italija) pirmąjį–penktąjį prejudicinius klausimus, pateiktus sujungtose bylose C‑161/25 ir C‑162/25:
2012 m. lapkričio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2012/34/ES, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė, 35 straipsnis
turi būti aiškinamas taip:
1.      Pagal jį neleidžiama nustatyti veiklos rezultatų gerinimo sistemos, kuria neatsižvelgiama į šiame straipsnyje nurodytus reikalavimus ir nukrypstama nuo pagrindinių principų, išdėstytų šios direktyvos VI priedo 2 punkte, į kurį daroma nuoroda šiame straipsnyje, ir į jo taikymo sritį patenka, taigi turi būti laikomos veiklos rezultatų gerinimo sistemos dalimi, visos priemonės, įtrauktos į geležinkelių infrastruktūros apmokestinimo sistemą, kuriomis siekiama sumažinti sutrikdymų skaičių ir pagerinti geležinkelių tinklo veikimą. Kadangi konkrečiai pasienio stotims taikoma sankcijų sistema siekiama skatinti optimalų tinklo naudojimą, ši sistema patenka į šios direktyvos 35 straipsnio taikymo sritį, neatsižvelgiant į tai, kad ji buvo nustatyta remiantis atskiru aktu, todėl ją taikant reikia vykdyti šioje nuostatoje nurodytas sąlygas ir laikytis pagrindinių principų, išvardytų šios direktyvos VI priedo 2 punkte, nors šios sankcijos susijusios su konkrečiu geležinkelių tinklo segmentu.
2.      Valstybės narės gali įdiegti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, pagal kurią numatytos specialios sankcijos už leistino sustojimo laiko pasienio stotyse viršijimą, paraleliai su sankcijomis, kurios paprastai taikomos už vėlavimą visame nacionaliniame tinkle, su sąlyga, kad ši sistema yra darni ir bendrai nelemia neproporcingų sankcijų taikymo. Pagal Direktyvos 2012/34 56 straipsnį nacionalinė reguliavimo institucija, tvirtindama veiklos rezultatų gerinimo sistemą, privalo patikrinti, ar abiem taikomomis sankcijų sistemomis koordinuotai siekiama gerinti tinklo veikimą, ir įvertinti šių sankcijų ekonominį poveikį geležinkelio įmonėms, siekiant užtikrinti, kad nebūtų pakenkta geležinkelio paslaugų ekonominiam perspektyvumui ir pelningumui.
3.      Tam, kad veiklos rezultatų gerinimo sistema atitiktų Direktyvos 2012/34 35 straipsnį, nebūtina, kad, viena vertus, pagal ją būtų numatytos ne tik sankcijos, skiriamos už vėlavimą dėl geležinkelio įmonių kaltės, bet ir priemokos efektyviai veikiančioms, taip pat kompensacijos žalą patyrusioms įmonėms, ir, kita vertus, kad pagal kiekvieną iš šią sistemą sudarančių ir sankcijas apimančių priemonių geležinkelio įmonėms ir infrastruktūros valdytojui būtų skiriamos vienodos sankcijos, su sąlyga, kad visa ši sistema būtų suderinama su šia nuostata siekiamu tikslu – skatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją kuo labiau mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veikimą, taip pat būtų proporcinga šiam tikslui.
1      Originalo kalba: prancūzų.
2      2012 m. lapkričio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė (OL L 343, 2012, p. 32), iš dalies pakeista 2016 m. gruodžio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2016/2370 (OL L 352, 2016, p. 1) (toliau – Direktyva 2012/34).
3      Konkrečiau kalbant, byloje C‑161/15 – tai Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl et Sangritana SpA, o byloje C‑162/25 – Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (toliau visos kartu – geležinkelio įmonės pareiškėjos).
4      GURI, Nr. 284, 2011 m. gruodžio 6 d., paprastasis priedas Nr. 251.
5      GURI, Nr. 300, 2011 m. gruodžio 27 d., paprastais priedas Nr. 297 (toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 201/2011).
6      GURI, Nr. 170, 2015 m. liepos 24 d. (toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 112/2015).
7      2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo (OL L 75, 2001, p. 29; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 5 t., p. 404).
8      2013 m. vasario 28 d. Sprendimas Komisija / Ispanija (C‑483/10, EU:C:2013:114, 64 punktas) ir 2013 m. liepos 11 d. Sprendimas Komisija / Čekijos Respublika (C‑545/10, EU:C:2013:509, 80 punktas).
9      Šiuo klausimu žr. Independent Regulators’ Group – Rail ataskaitą „Performance Schemes in rail: a European overview“ (IRG‑Rail (2025) 10), paskelbtą 2025 m. lapkričio mėn., vien anglų kalba pateikiamą internete adresu https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf, pirmiausia p. 8 ir 9. Kaip nurodyta šioje ataskaitoje, kuri susijusi su veiklos rezultatų gerinimo sistemų taikymu geležinkelių sektoriuje ir kurią parengė grupė, vienijanti kompetentingas reguliavimo institucijas Sąjungoje, šių sistemų kūrimas ir įgyvendinimas valstybėse narėse labai skiriasi. Verta pažymėti, kad 2023 m. liepos 11 d. Komisija pateikė Europos Parlamentui ir Tarybai pasiūlymą dėl reglamento dėl infrastruktūros pajėgumo naudojimo bendroje Europos geležinkelių erdvėje, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2012/34/ES ir panaikinamas Reglamentas (ES) Nr. 913/2010 (COM(2023) 443 final), siekiant stiprinti Europos geležinkelių tinklo valdymą ir gerinti šio tinklo veiklos rezultatus. Dabartinė veiklos rezultatų gerinimo sistema, nustatyta Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje, iš esmės tebėra taikoma tik nacionaliniu lygmeniu, paliekant valstybėms narėms didelę diskreciją dėl taikytinų priemonių ir metodų. Dėl to, kaip nurodo Komisija šio pasiūlymo dėl reglamento aiškinamajame memorandume, nacionalinės sistemos yra skirtingos.
10      2026 m. vasario 12 d. Sprendimas Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, 28 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
11      Nors pirmojo klausimo formuluotėje bendrai nurodoma galimybė nustatyti „sankcijų sistemą“ už Direktyvos 2012/34 35 straipsnyje apibrėžtos sistemos ribų, nepatikslinant, apie kokios rūšies sankcijas kalbama, iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad savo klausimu Consiglio di Stato (Valstybės taryba) iš esmės siekia sužinoti, ar sankcijų sistema, taikoma būtent pasienio stotims, turi būti laikoma skirtinga nuo šios direktyvos 35 straipsnyje numatytos veiklos rezultatų gerinimo sistemos, ar ji patenka į šios nuostatos taikymo sritį.
12      Tik tuo atveju, jeigu yra daug taisyklių, kurios skirtos atskiriems geležinkelių infrastruktūros aspektams ir kurias galimai skirtingos institucijos įtraukia atskirai ir nenuosekliai viena kitos atžvilgiu, būtų galima manyti, kad kalbama apie kitą „sistemą“.
13      Šiuo klausimu žr. Direktyvos 2012/34 2 ir 3 konstatuojamąsias dalis.
14      Verta pažymėti, kad, remiantis šios išvados 9 išnašoje nurodyta ekspertų ataskaita, daugumoje valstybių narių (t. y. 18‑oje iš jų) veiklos rezultatų gerinimo sistemos apima tarptautinius ryšius, o mažumoje (t. y. šešiose, įskaitant Italiją) šie ryšiai nėra įtraukti. Šiuo klausimu žr. šios ataskaitos p. 8 ir 9.
15      Šiuo klausimu pažymėtina, kad Lenkijos vyriausybė teigia, jog Direktyvos 2012/34 35 straipsnis nereglamentuoja papildomų sankcijų, kurios nėra apmokestinimo sistemos dalis arba kurios taikomos ne visam geležinkelių tinklui, o tik tam tikroms konkrečioms šio tinklo vietoms, kaip antai pasienio stotims, nustatymo. Italijos vyriausybė savo ruožtu mano, kad pasienio sankcijos buvo nustatytos pagal ribotą sistemą, nesusijusią vien su veiklos rezultatų gerinimo sistema.
16      Siekiant išsamumo pažymėtina, kad Italijos vyriausybė, nors aiškiai nepateikė nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo dėl ketvirtojo ir penktojo prejudicinių klausimų, savo rašytinėse pastabose primindama, kad Teisingumo Teismas neturi pateikti patariamųjų nuomonių bendro pobūdžio ar hipotetiniais klausimais, priekaištauja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui dėl to, kad šis suformulavo klausimus, kurie nesusiję su Sąjungos teisės aiškinimu. Šiuos argumentus galima nesunkiai atmesti, nes pakankamai aišku, kad šiais dviem klausimais tas teismas siekia sužinoti dėl galimos sankcijų kumuliacijos pasekmių geležinkelio įmonėms, taip pat dėl kompetentingos nacionalinės institucijos vaidmens šiomis aplinkybėmis, pirmiausia dėl jai galinčios tekti pareigos užtikrinti šių skirtingų sistemų koordinavimą.
17      Šiuo klausimu žr. šios išvados 27–29 punktus.
18      Pagal Direktyvos 2012/34 VI priedo 2 punkto a papunktį taikomos sankcijos, kaip visuma, turi būti ne tik būtinos tam, kad „būtų pasiektas sutartas darbo našumo lygis“, bet ir proporcingos šiam tikslui, kad nebūtų keliamas „pavojus [geležinkelio įmonių teikiamų] paslaug[ų] ekonominiam perspektyvumui“.
19      Šiuo klausimu pažymėtina, kad Direktyvos 2012/34 56 straipsnyje aiškiai numatyti du reguliavimo institucijos įsikišimo būdai. Viena vertus, šio straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad, kai reguliavimo institucija gauna pareiškėjo, kuris mano, kad su juo buvo neteisingai pasielgta, jis buvo diskriminuojamas arba kaip nors kitaip nukentėjo, skundą, ji turi, be kita ko, įvertinti Tinklo nuostatų preliminarią ir galutinę redakcijas bei jose nustatytus kriterijus. Kita vertus, šio straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad ši institucija gali veikti savo iniciatyva, be kita ko, siekdama patikrinti, ar Tinklo nuostatuose nėra diskriminacinių sąlygų ir ar infrastruktūros valdytojui nėra suteikta tokios veiksmų laisvės, kurią turėdamas jis galėtų diskriminuoti pareiškėjus. Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos taip pat matyti, kad Tinklo nuostatuose, dėl kurių kilo šis ginčas, buvo nustatyta ir veiklos rezultatų gerinimo, ir pasienio sankcijų sistemos.
20      Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl pagrindinėje byloje aptariamų Italijos teisės aktų suderinamumo su Direktyvos 2012/34 35 straipsniu, nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra jokios nuorodos į tai, kodėl jis mano, kad tokia kumuliacija galėtų būti nepagrįsta arba neproporcinga. Tiesa, galutinį šių teisės aktų suderinamumo su Sąjungos teise vertinimą atlieka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Vis dėlto tai, kad abiem aptariamomis sankcijų sistemomis siekiama vienas kitą papildančių tikslų, kad jų turinys ir taikymo sąlygos yra aiškiai ir skaidriai apibrėžti, o maksimali baudos, susijusios su stovėjimo laiko viršijimu pasienio stotyje, suma yra nustatyta iš anksto, prima facie, nebent infrastruktūros valdytojas šias priemones taikytų savavališkai arba ART jas aiškintų akivaizdžiai nepagrįstai, leidžia manyti, kad jos yra pateisinamos atsižvelgiant į šios direktyvos 35 straipsniu siekiamus tikslus.
21      Taip pat pažymėtina, kad, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tokio klausimo nekėlė, nes nagrinėjamu atveju abi sankcijų sistemos yra aiškiai ir tiksliai apibrėžtos, taip pat jomis siekiama vienas kitą papildančių tikslų, ne bis in idem principas negali būti sankcijų kumuliacijos kliūtis. Šiuo klausimu žr. 2025 m. sausio 30 d. Sprendimą Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, 63 punktas).
22      Nors pagal beveik visas veiklos rezultatų gerinimo sistemas yra numatytos sankcijos subjektams, kurių veiksmai sutrikdo tinklo veikimą (t. y. pagal 22 iš 24), pagal didžiąją daugumą šių nagrinėtų sistemų (t. y. pagal 17 iš 24) numatytos ir kompensacijos efektyviai veikiančioms geležinkelio įmonėms. Be numatytų sankcijų ir kompensavimo sistemų, kelios valstybės narės – maždaug trečdalis respondentų (t. y. 9 iš 24) – nurodė, kad jų nacionalinės veiklos rezultatų gerinimo sistemos apima ir priemokas. Šiomis priemokomis siekiama apdovanoti už gerus rezultatus, įvertinant geresnius, negu buvo planuota, veiklos rezultatus, arba lyginant santykinius veiklos vykdytojų rezultatus. Šiuo klausimu žr. ekspertų ataskaitą, minėtą šios išvados 9 išnašoje, p. 13.