Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 4 de dezembro de 2025 (1)
Processo C‑440/25 [Ebilum] (i)
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
contra
Minister van Asiel en Migratie
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Zwolle, Países Baixos)]
« Reenvio prejudicial — Política de asilo — Proteção internacional — Procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional — Direito a um recurso efetivo — Análise exaustiva e ex nunc — Recurso de uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional — Competência dos órgãos jurisdicionais de primeira instância para se pronunciarem sobre o mérito de um pedido — Conceito de “receio fundado de ser perseguido” — Probabilidade razoável de ser perseguido »
I.      Introdução
1.        Com o presente pedido de decisão prejudicial, o rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Zwolle, Países Baixos), o órgão jurisdicional de reenvio, pretende obter uma interpretação tanto da Diretiva Procedimentos de Asilo (2) como da Diretiva Qualificação (3).
2.        No entanto, conforme solicitado pelo Tribunal de Justiça, as presentes conclusões incidem apenas sobre a interpretação do conceito de «[receio] com razão [de] ser perseguido» constante da definição de «Refugiado» na aceção do artigo 2.°, alínea d), da Diretiva Qualificação.
II.    Factos do processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
3.        Uma família da região do Curdistão iraquiano, constituída pela mãe, pelo pai e pelas suas três filhas (os recorrentes no processo principal; a seguir «recorrentes»), apresentou um pedido de asilo nos Países Baixos ao Minister van Asiel en Migratie (Ministro do Asilo e das Migrações, Países Baixos; a seguir «Ministro»), o recorrido no processo principal.
4.        Como fundamento do seu pedido de asilo, os recorrentes invocaram, entre outras coisas, problemas com o seu vizinho e receios de vingança, de casamento forçado e de mutilação genital feminina das suas filhas, bem como o facto de estas se identificarem com o valor fundamental da igualdade entre mulheres e homens.
5.        De acordo com a decisão de reenvio, o processo de asilo está em curso desde 2017.
6.        Por Decisões de 11 de setembro de 2023 (a seguir «decisões impugnadas»), o Ministro indeferiu os pedidos de asilo dos recorrentes por serem manifestamente infundados, com o fundamento de que as suas declarações não eram credíveis.
7.        Os recorrentes interpuseram recurso dessas decisões para o órgão jurisdicional de reenvio.
8.        Este órgão jurisdicional apreciou o recurso numa audiência realizada em 26 de março de 2024 e decidiu, em 30 de abril de 2024, reabrir o inquérito na sequência do anúncio da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo K e L (4).
9.        Na sequência deste acórdão, o Ministro realizou uma audiência adicional para os recorrentes. Através das suas Decisões Complementares de 25 de fevereiro de 2025 (a seguir «decisões complementares»), o Ministro confirmou o indeferimento dos pedidos de asilo. No entanto, ao fazê‑lo, o Ministro apresentou motivos adicionais para o indeferimento do pedido, que diziam respeito ao alegado receio de mutilação genital feminina, de casamento forçado e de identificação dos recorrentes com o valor fundamental da igualdade entre mulheres e homens.
10.      Em virtude destas decisões complementares, os recorrentes alteraram o seu recurso no órgão jurisdicional de reenvio e apresentaram fundamentos suplementares para o recurso com base nos motivos adicionais do Ministro para indeferir os seus pedidos de asilo.
11.      Em 12 de junho de 2025, na pendência do processo no órgão jurisdicional de reenvio, o Ministro revogou as decisões complementares sem fornecer qualquer explicação adicional, exceto a de que precisava de mais tempo para examinar os efeitos do Acórdão K e L e a legislação adotada na sequência desse acórdão. Afirmou que os recorrentes poderiam permanecer nos Países Baixos enquanto aguardavam novas decisões.
12.      Os recorrentes, não desejando aguardar pelas novas decisões do Ministro, pediram ao órgão jurisdicional de reenvio que conhecesse do seu recurso e o apreciasse quanto ao mérito, invocando o elevado nível de stress e o impacto psicológico que a morosidade do processo lhes causou, em especial no tocante às três filhas.
13.      Em primeiro lugar, os recorrentes alegaram que as três filhas se identificam genuinamente com o valor fundamental da igualdade entre mulheres e homens e que, caso regressassem ao seu país de origem, seriam vistas de maneira diferente e poderiam, por conseguinte, ser vítimas de perseguição.
14.      O Ministro não tinha considerado que esse argumento fosse plausível, com base no facto de as três filhas não terem demonstrado que a sua identificação com um determinado grupo social era fundamental para a sua identidade.
15.      O órgão jurisdicional de reenvio discorda dessa afirmação e considera, nomeadamente, que o argumento do Ministro se baseia numa interpretação errada do Acórdão K e L.
16.      Em segundo lugar, as recorrentes alegaram que temem ser perseguidas se regressarem ao seu país de origem, porque pertencem a uma família ou clã no qual as mulheres são forçadas a casar e não são consideradas iguais aos homens, e no qual podem ser mortas por discordarem dos seus maridos.
17.      O Ministro tinha considerado que o seu receio era infundado, porque acreditava, essencialmente, que os pais das três filhas tinham uma mentalidade aberta.
18.      Mais uma vez, o órgão jurisdicional de reenvio discorda do Ministro. Segundo este órgão jurisdicional, o Ministro não fundamentou suficientemente a razão pela qual as três filhas, se, de facto, estas se identificam com o valor fundamental da igualdade entre mulheres e homens, não teriam um receio fundado de serem perseguidas se regressassem ao Iraque. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o critério de probabilidade razoável, tal como anteriormente aplicado pelo Ministro, deve ser avaliado na perspetiva de uma «pessoa ponderada e razoável».
19.      Em terceiro lugar, o Ministro indeferiu o pedido de asilo dos recorrentes, uma vez que se referia aos seus alegados problemas com um vizinho e ao seu receio de vingança e de casamento forçado, por considerar que algumas das declarações do pai a este respeito eram contraditórias.
20.      As recorrentes argumentam que, apesar de ter sido entrevistado exaustivamente, o seu pai não teve oportunidade de ser ouvido de forma suficiente para refutar as alegadas incoerências.
21.      O órgão jurisdicional de reenvio observa que, embora as incoerências nas declarações do pai não sejam contestadas, as contradições, por si só, não comprometem automaticamente a credibilidade das suas declarações. Isto é apoiado, na opinião desse órgão jurisdicional, pelo facto de as declarações da mãe sobre os problemas com o vizinho poderem ser utilizadas para corroborar as declarações do pai.
22.      Com base nestes argumentos, o órgão jurisdicional de reenvio considera‑se suficientemente bem informado para se pronunciar sobre a credibilidade do relato do requerente de asilo, que entende ser credível. No entanto, a jurisprudência existente da Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secção de Contencioso Administrativo do Conselho de Estado, Países Baixos) não admite que o próprio órgão jurisdicional de reenvio conheça do mérito de um pedido de asilo.
23.      Por esse motivo, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade da jurisprudência existente da Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secção de Contencioso Administrativo do Conselho de Estado, Países Baixos) com a Diretiva Qualificação e com a Diretiva Procedimentos de Asilo.
24.      O órgão jurisdicional de reenvio observa que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando um órgão jurisdicional nacional, ao examinar um recurso de uma decisão que indeferiu um pedido de asilo, considera que dispõe de todas as informações de facto e de direito necessárias para esse efeito, esse órgão jurisdicional nacional é competente para se pronunciar de forma vinculativa, após a análise exaustiva e ex nunc desses elementos, sobre a questão de saber se a pessoa que interpôs o recurso preenche as condições estabelecidas na Diretiva Qualificação para beneficiar de proteção internacional. A decisão proferida por esse órgão jurisdicional nesta matéria passa a ser vinculativa para a autoridade competente quando tenha de decidir sobre os pedidos de asilo.
25.      Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a expressão «[receio] com razão» deve ser interpretada no sentido de «probabilidade razoável» ou «risco real» de ser perseguido, podendo o critério decisivo ser o de saber se, do ponto de vista de uma pessoa ponderada e razoável que se encontre numa situação de um requerente de asilo, o regresso ao país de origem se afigura irrazoável depois de examinar todas as circunstâncias conhecidas.
26.      Nestas circunstâncias, o rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Zwolle) decidiu suspender o processo e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Pode o Rechtbank (Tribunal de Primeira Instância), com base no artigo 46.°, n.° 3, da [Diretiva Procedimentos de Asilo], eventualmente em conjugação com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ou com qualquer outra disposição ou princípio do direito da União, invocar a sua competência para, em substituição da apreciação do Minist[ro], proceder à sua própria apreciação sobre a credibilidade da fundamentação de um pedido de asilo?
2)      Pode o Rechtbank (Tribunal de Primeira Instância), ao abrigo de uma das referidas disposições, invocar a sua competência para, com base nos elementos do pedido de asilo considerados credíveis pelo Minist[ro] e, em caso de resposta afirmativa à questão 1, nos elementos do pedido de asilo que o Rechtbank [(Tribunal de Primeira Instância)] também considera credíveis, decidir quanto ao mérito e de forma definitiva sobre o pedido de proteção internacional? Neste contexto, pode o Rechtbank [(Tribunal de Primeira Instância)] substituir a apreciação do Minist[ro] pela sua própria apreciação sobre a plausibilidade do receio de ser perseguido ou do risco real de ofensas graves, nomeadamente se considerar que está suficientemente informado para proceder a essa apreciação, tendo em conta as informações disponíveis sobre o país e acessíveis ao público?
3)      Pode a jurisprudência nacional, com base, por exemplo, na autonomia processual, limitar os poderes referidos nas questões 1 e 2, no sentido de que esses poderes são exclusivamente atribuídos ao Minist[ro]?
4)      Pode o Rechtbank [(Tribunal de Primeira Instância)] tomar em consideração as informações que foram apresentadas no âmbito de um recurso, mas que ainda não estavam disponíveis na fase administrativa, para determinar se dispõe de informações suficientes para proferir uma decisão quanto ao mérito? É relevante, para o efeito, o facto de as partes terem tido a possibilidade de se pronunciar integralmente sobre os factos por escrito ou na audiência?
5)      Deve o conceito de ‘‘[receio] com razão’’, na aceção do artigo 2.°, alínea d), da [Diretiva Qualificação], ser interpretado no sentido de que existe um grau de probabilidade razoável de o requerente de asilo ser perseguido em caso de regresso? Deve este grau de probabilidade razoável ser interpretado utilizando o critério de uma ‘‘pessoa ponderada e razoável’’, sendo determinante saber se, do ponto de vista de uma pessoa ponderada e razoável na situação do requerente de asilo, o regresso ao país de origem se afigura irrazoável depois de examinar todas as circunstâncias conhecidas? Em caso contrário, que critério deve ser utilizado?»
27.      O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente processo fosse submetido à tramitação urgente prevista no artigo 107.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça ou à tramitação acelerada prevista no artigo 105.°, n.° 1, deste regulamento.
28.      O artigo 105.°, n.° 1, do Regulamento de Processo estabelece que, a pedido do órgão jurisdicional de reenvio ou, a título excecional, oficiosamente, o presidente do Tribunal de Justiça pode, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, decidir submeter um reenvio prejudicial a tramitação acelerada, em derrogação das disposições do presente regulamento, quando a natureza do processo exija o seu tratamento dentro de prazos curtos.
29.      Em 19 de agosto de 2025, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, deferir o pedido do órgão jurisdicional de reenvio de submeter o presente pedido de decisão prejudicial a tramitação acelerada, em conformidade com o artigo 105.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
30.      O presidente do Tribunal de Justiça fundamentou a sua decisão no facto de o órgão jurisdicional de reenvio ter oferecido ao Tribunal de Justiça provas concretas, específicas e tangíveis relativas tanto à saúde das recorrentes em causa como ao nexo de causalidade entre a sua saúde e a incerteza causada pelas circunstâncias do litígio no processo principal. Também decorre destas considerações que uma resposta do Tribunal de Justiça num curto prazo de tempo é suscetível de limitar significativamente o risco de agravamento do estado de saúde das duas recorrentes em causa.
31.      Os recorrentes, os Governos Checo, Alemão e Neerlandês e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas no Tribunal de Justiça.
32.      Em 27 de outubro de 2025, realizou‑se uma audiência conjunta com outro pedido de decisão prejudicial pendente no Tribunal de Justiça no processo C‑198/25 (5), na qual os recorrentes, o Governo Neerlandês e a Comissão apresentaram observações orais.
III. Análise
33.      Conforme já expliquei, as minhas conclusões no presente processo incidem unicamente sobre a quinta questão prejudicial, que pretende obter a interpretação do conceito de «[receio] com razão» referido no artigo 2.°, alínea d), da Diretiva Qualificação.
34.      No âmbito da política comum de asilo da União Europeia, a Diretiva Qualificação baseia o direito à proteção internacional no reconhecimento do estatuto de refugiado.
35.      A este respeito, o «[receio] com razão» de uma pessoa ser perseguida ao regressar ao seu país de origem é fundamental para o reconhecimento de tal estatuto.
36.      De acordo com o artigo 2.°, alínea d), da Diretiva Qualificação, entende‑se por refugiado «o nacional de um país terceiro que, receando com razão ser perseguido em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, convicções políticas ou pertença a um determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção desse país, ou o apátrida que, estando fora do país em que tinha a sua residência habitual, pelas mesmas razões que as acima mencionadas, não possa ou, em virtude do referido receio, a ele não queira voltar, e aos quais não se aplique o artigo 12.°».
37.      Esta definição é retirada do artigo 1.°, secção A, ponto 2, da Convenção de Genebra (6), reconhecida pelo legislador da UE como «a pedra basilar do regime jurídico internacional relativo à proteção dos refugiados», que a União Europeia também respeita (7).
38.      Neste sentido, essa Convenção (8), incluindo as diferentes interpretações internacionais do conceito de «refugiado» aí contidas, bem como os documentos orientadores das instituições internacionais elaborados sob os auspícios das Nações Unidas, como o Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) (9), são pertinentes para a interpretação do conceito de «refugiado» no direito da União.
39.      Uma pessoa é considerada um refugiado a partir do momento em que preencha as condições enunciadas na definição de refugiado constante da Convenção de Genebra (10). Por outras palavras, o reconhecimento do estatuto de refugiado é um ato declarativo (11).
40.      Uma vez que esta definição inclui o conceito de «[receio] com razão» de ser perseguido, para determinar se deve ser reconhecido o estatuto de refugiado a uma pessoa é necessário compreender o significado deste conceito e os métodos para determinar se essa condição está preenchida.
41.      Ao decidir se as condições para a concessão do estatuto de refugiado estão preenchidas, os órgãos de decisão, ou os órgãos jurisdicionais, consoante o caso, devem começar por determinar os factos materiais relativos à pessoa que pede o reconhecimento como refugiado, bem como os factos relativos à situação no seu país de origem. Num segundo momento, devem decidir se esses factos conduzem à conclusão pela existência de um receio com razão de ser perseguido (12).
42.      A quinta questão do órgão jurisdicional de reenvio no presente processo refere‑se a esta segunda etapa. Esse órgão jurisdicional pergunta em primeiro lugar, em substância, se, ao apreciar se a condição de «[receio] com razão» referida no artigo 2.°, alínea d), da Diretiva Qualificação está preenchida, as autoridades nacionais devem verificar se existe uma probabilidade razoável de que a pessoa que procura proteção internacional seja perseguida se regressar ao seu país de origem. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber quais os critérios em que se deve basear a determinação desta probabilidade razoável. Em particular, pergunta se tal probabilidade de ser perseguido deve ser avaliado utilizando o critério de uma «pessoa ponderada e razoável» na situação do requerente de asilo, ou utilizando critérios alternativos.
43.      A minha interpretação destas questões é a de que o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, a confirmação de que a condição da existência de um «[receio] com razão» é uma apreciação objetiva e deve, por conseguinte, ser determinado com base em critérios objetivos, caso em que o órgão jurisdicional de reenvio deseja ainda saber quais os critérios que deve aplicar.
44.      A minha análise dessas questões está organizada da seguinte forma. Em primeiro lugar, apresentarei argumentos sobre as razões pelas quais a condição de «[receio] com razão» deve ser avaliado apenas com base em critérios objetivos (A). De seguida, analisarei a interpretação do órgão jurisdicional de reenvio, que proporei que o Tribunal de Justiça aceite, de que um receio com razão de ser perseguido deve ser entendido no sentido de que significa que existe uma probabilidade razoável de ser perseguido (B). Por último, defenderei que não é necessário introduzir o «critério da pessoa razoável» para aumentar a objetividade da apreciação da possível existência de um receio com razão (C).
A.      Apreciação objetiva de «receio»
45.      Embora o conceito de «[receio] com razão» seja fulcral para a definição de refugiado, a Diretiva Qualificação, tal como a Convenção de Genebra, não aprofunda o seu significado.
46.      Determinar a existência de receio ao decidir se se deve reconhecer o estatuto de refugiado a uma pessoa é necessariamente uma apreciação orientada para o futuro. O órgão de decisão deve perguntar se o receio de ser perseguido que uma pessoa enfrentaria se regressasse ao seu país de origem é fundado.
47.      A este respeito, e à falta de uma «bola de cristal», a resposta a tal questão é necessariamente uma apreciação da probabilidade ou possibilidade de tal perseguição ocorrer no futuro. Esta questão, a que voltarei mais tarde, converte‑se assim na seguinte: com que método deve ser avaliada essa probabilidade de ser perseguido?
48.      No entanto, coloca‑se uma questão adicional em relação ao conceito de «receio», que é a de saber se, caso exista uma probabilidade de ser perseguido, a pessoa que decide o pedido de proteção internacional deve também determinar se o requerente realmente sofre esse receio de ser perseguido. A orientação para decidir sobre esse elemento subjetivo da condição de «[receio] com razão» pode ser retirada das diretrizes incluídas no Manual do ACNUR.
49.      De acordo com este documento, o conceito de receio com razão tem elementos subjetivos e objetivos. O receio é uma emoção e, portanto, uma condição subjetiva. Contudo, o Manual do ACNUR explica ainda que a condição adicional «com razão» implica que «não é só
o estado de espírito da pessoa interessada que determina o estatuto de refugiado, mas que esse estado de espírito seja baseado numa situação objetiva. A expressão “receio com razão” contém, portanto, um elemento subjetivo e um outro objetivo e, para determinar se esse receio com razão existe, devem ser tidos em consideração ambos os elementos» (13).
50.      Isto parece sugerir que, antes de uma pessoa poder obter o reconhecimento do estatuto de refugiado, é necessário determinar tanto a emoção subjetiva de receio como o reconhecimento objetivo de que essa emoção é fundada.
51.      Tendo dito isto, vários artigos académicos defendem que não é necessário demonstrar a existência de uma emoção subjetiva de receio por parte do requerente para satisfazer o critério de «[receio] com razão» (14).
52.      Concordo com esta posição e proponho que o Tribunal de Justiça considere que é suficiente determinar que a probabilidade de ser perseguido existe objetivamente para reconhecer o estatuto de refugiado de uma pessoa. Daqui resulta a conclusão de que qualquer pessoa com as características do requerente provavelmente enfrentaria perseguição se regressasse ao seu país de origem, dadas as circunstâncias prevalecentes nesse país. Por conseguinte, não é necessário determinar se essa pessoa realmente receia tal perseguição.
53.      A exclusão deste elemento subjetivo da apreciação da existência de um receio com razão pode ser justificada por vários motivos.
54.      Em primeiro lugar, além de ser difícil medir uma emoção como o receio, as pessoas são diferentes e expressam as emoções de maneiras diferentes.
55.      Em segundo lugar, e mais importante, o facto de uma pessoa não demonstrar adequadamente o seu receio pode levar o órgão de decisão a considerar que o pedido de asilo dessa pessoa não é credível. Isto, por sua vez, poderia dar origem à recusa do estatuto de refugiado a essa pessoa, sem que a autoridade procedesse a qualquer apreciação do elemento objetivo do receio com razão.
56.      Por último, algumas pessoas, como as crianças, podem não sentir receio, apesar da probabilidade objetiva de enfrentarem perseguição ao regressarem ao seu país de origem (15).
57.      Será esta interpretação, que exige que os órgãos de decisão tenham em consideração apenas os elementos objetivos do receio, contrária às diretrizes estabelecidas no Manual do ACNUR? Não necessariamente. Ao determinar a existência de um risco objetivo de que uma pessoa possa ser perseguida se regressar ao seu país de origem, o órgão de decisão pode também concluir implicitamente que existe um receio subjetivo. Portanto, não é necessária uma apreciação separada do aspeto subjetivo do receio, mesmo que se entenda que o termo «receio», referido na definição de refugiado, tem elementos subjetivos e objetivos.
58.      Confiar apenas em elementos objetivos para determinar se existe um receio com razão parece ser uma prática aceite por várias jurisdições (16).
59.      Por exemplo, alguns órgãos jurisdicionais dos Estados‑Unidos parecem perguntar se uma «pessoa razoável» que se encontrasse na mesma situação do requerente de asilo sentiria receio. Em caso de resposta afirmativa, é possível deduzir a existência de receio subjetivo do requerente de proteção internacional (17).
60.      Além disso, os órgãos jurisdicionais e os órgãos de decisão de outros países, como, por exemplo, a Austrália, a França, a Alemanha e a Nova Zelândia, apoiam a abordagem objetiva para determinar a existência de um receio com razão de ser perseguido (18).
61.      O Tribunal de Justiça ainda não foi diretamente chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se as autoridades competentes para apreciar os pedidos de proteção internacional devem ter em consideração o receio subjetivo do requerente quando decidem se concedem o estatuto de refugiado.
62.      No Acórdão Y e Z, o Tribunal de Justiça, respondendo a outra questão (19), declarou que «as autoridades competentes, quando avaliam [...] se um requerente tem um receio fundado de ser perseguido, procuram saber se as circunstâncias estabelecidas constituem ou não uma ameaça que pode fundar o receio da pessoa em questão, atendendo à sua situação individual, de ser efetivamente objeto de atos de perseguição» (20).
63.      Poder‑se‑ia concluir desse parágrafo que o Tribunal de Justiça exigia que as autoridades competentes determinassem a existência de um receio subjetivo do requerente, embora a base para esse receio também devesse ser reconhecida objetivamente, sendo necessário que o requerente tivesse um receio com razão
de ser perseguido.
64.      No entanto, no Acórdão Y e Z, o Tribunal de Justiça afirmou ainda que «[e]sta apreciação da importância do risco que, em todos os casos, deve ser efetuada com vigilância e prudência [...] assenta unicamente numa apreciação concreta dos factos e das circunstâncias em conformidade com as regras que figuram, designadamente, no artigo 4.° da diretiva [Qualificação]» (21).
65.      No meu entender, isto sugere que o Tribunal de Justiça considerou que apenas a apreciação objetiva das circunstâncias prevalecentes pode levar à conclusão de que existe um receio com razão de ser perseguido, o que é simultaneamente necessário e suficiente para determinar se uma pessoa é ou não refugiada.
66.      A jurisprudência mais recente confirma, a meu ver, esta conclusão. No Acórdão K e L, o Tribunal de Justiça combinou dois números do Acórdão Y e Z, com a seguinte redação: «[…] a apreciação, pelas autoridades nacionais competentes, do caráter fundado do receio de ser perseguido de um requerente deve revestir um caráter individual e ser efetuada casuisticamente com vigilância e prudência, baseando‑se unicamente numa apreciação concreta dos factos e das circunstâncias, para determinar se os factos e se as circunstâncias estabelecidas constituem ou não uma ameaça que pode justificar o receio da pessoa em questão, atendendo à sua situação individual, de ser efetivamente vítima de atos de perseguição caso deva voltar ao seu país de origem[…]» (22).
67.      Por conseguinte, na minha opinião, o Tribunal de Justiça já adotou uma posição segundo a qual as autoridades devem apreciar, de forma objetiva, se uma pessoa na situação do requerente, e dadas as circunstâncias do seu país de origem, tem um receio com razão de ser perseguido.
B.      Interpretação de «[receio] com razão» como uma probabilidade razoável de ser perseguido
68.      Determinar se um requerente tem um receio com razão de ser perseguido depende da apreciação de risco, realizado pelo órgão de decisão, sobre a probabilidade de, no caso de regresso ao seu país de origem, o requerente em questão ser perseguido. Esta apreciação do risco é necessariamente subjetiva, a menos que seja possível desenvolver uma fórmula matemática que possa ser calculada pelos modelos atuais de inteligência artificial e verificada pelas pessoas que tomam as decisões.
69.      Neste sentido, há uma série de fatores que devem ser tidos em consideração ao proceder a tal apreciação, e esses fatores podem interagir entre si de diferentes maneiras. Não é impossível que um modelo desenvolvido através de inteligência artificial seja mais bem‑sucedido a prever a probabilidade de ser perseguido de um requerente de asilo, isto é, obtendo uma precisão superior à dos seres humanos. No entanto, não existem dados suficientes sobre eventos passados — especialmente em relação ao número de situações nas quais os requerentes de proteção internacional foram perseguidos após o indeferimento dos pedidos de proteção internacional e, por conseguinte, de terem de regressar ao seu país de origem — para desenvolver tal modelo de inteligência artificial e, posteriormente, comparar a precisão desse modelo com a das pessoas que tomam decisões. Mesmo que tal modelo pudesse ser desenvolvido, ainda careceria de supervisão humana e, na melhor das hipóteses, poderia ser usado como uma ferramenta adicional para decidir se uma pessoa preenche as condições necessárias para ser reconhecida como refugiada.
70.      De qualquer forma, tanto quanto sei, tal modelo ainda não foi desenvolvido. Portanto, a apreciação da probabilidade de ser perseguido só pode, por enquanto, ser realizada por seres humanos, cuja apreciação será necessariamente subjetiva, no sentido de que dois órgãos de decisão diferentes poderiam chegar a uma conclusão diferente ao apreciar o mesmo conjunto de circunstâncias.
71.      Dado o potencial para os órgãos de decisão tomarem decisões diferentes em relação a dois requerentes numa situação semelhante, é importante minimizar esse risco.
72.      Logo, a questão que se coloca é como conferir objetividade a uma decisão subjetiva sobre a probabilidade de ser perseguido de uma determinada pessoa?
73.      A Diretiva Qualificação contém alguns elementos que visam conferir objetividade ao processo de tomada de decisão em relação às decisões sobre a probabilidade da ser perseguido. Como o Tribunal de Justiça já explicou, a determinação da existência de um receio com razão «deve ser efetuada [...] em conformidade com as regras enunciadas, designadamente, no artigo 4.°, n.os 3 a 5, da [Diretiva Qualificação]» (23).
74.      O artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva Qualificação exige, antes de mais, que a apreciação seja efetuada a título individual. Isso significa que cada pedido requer a sua própria análise, e que esta seja efetuada casuisticamente. Nessa análise, a autoridade que decide deve ter em consideração dois tipos de factos. O primeiro tipo são os factos que permitem aos órgãos de decisão chegar a uma conclusão sobre a situação prevalecente no país de origem, incluindo a legislação e regulamentação desse país e a forma como essas regras são aplicadas na prática. O segundo tipo são os factos que respeitam diretamente ao requerente; estes incluem as características pessoais dessa pessoa, tais como a sua história pessoal, sexo, religião e identidade, que podem ser comprovadas pelos documentos ou declarações fornecidos pelo requerente. Se determinados factos não puderem ser comprovados com base nos documentos ou outras provas apresentadas, o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Qualificação prevê as circunstâncias em que deve ser concedido ao requerente o benefício da dúvida (24).
75.      Em princípio, todos os factos pertinentes são apurados no momento da apreciação do pedido. No entanto, o órgão de decisão deve também ter em consideração as provas de que esse requerente específico foi perseguido no passado, se existirem (25), bem como as atividades empreendidas pelo requerente desde que deixou o seu país de origem e que possam ter contribuído para o receio de ser perseguido (26).
76.      Só após combinar as circunstâncias pessoais do requerente com os factos apurados em relação às possíveis razões de perseguição no país de origem é que o órgão de decisão deve decidir se o receio desse requerente de ser perseguido é de facto «com razão».
77.      Por conseguinte, e contrariamente à posição do Governo Neerlandês, os órgãos de decisão não dispõem de uma grande margem de discricionariedade ao decidirem sobre os pedidos de proteção internacional. Pelo contrário, são obrigados, com base no artigo 4.° da Diretiva Qualificação, a examinar diligentemente, em cooperação com o requerente de asilo, todas as circunstâncias do caso concreto de que tenham conhecimento, quer porque o requerente as suscitou, quer porque procederam oficiosamente a uma análise aprofundada, com vista a uma apreciação tão exaustiva quanto possível que lhes permita decidir o pedido.
78.      Por conseguinte, a margem de apreciação pessoal e subjetiva do órgão de decisão é reduzida pelo artigo 4.° da Diretiva Qualificação. No entanto, tendo em conta todos os factos exigidos, esse órgão de decisão deve ainda decidir qual é a probabilidade de o requerente em causa ser perseguido se regressar ao país de origem.
79.      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio propõe que o nível de prova seja uma «probabilidade razoável» de ser perseguido (27). Este critério significa, como reconhecem todas as partes no presente processo, que a mera possibilidade de ser perseguido não é suficiente (28). Ao mesmo tempo, a norma não deve ser demasiado exigente e certamente não deve ser a norma «para além de qualquer dúvida razoável» que é aplicada no direito penal. Porém, as partes discordaram quanto a saber se o grau de probabilidade razoável exige que seja «mais provável do que improvável» que a perseguição ocorra. Embora o TEDH tenha aparentemente demonstrado a vontade de aceitar este nível de prova (29), concordo com a Comissão quando afirma que a condição de 50 % de probabilidade parece demasiado elevado. A existência de uma probabilidade razoável de que uma determinada pessoa seja perseguida se regressar ao seu país de origem deve ser suficiente para demonstrar a existência de um receio com razão, sem a definição antecipada de uma percentagem de probabilidade exigida (30).
80.      Tendo em conta as considerações precedentes, à primeira parte da quinta questão do órgão jurisdicional de reenvio pode ser dada a seguinte resposta: há um receio com razão de ser perseguido quando existe um grau de probabilidade razoável de que um requerente de proteção internacional seja perseguido se regressar ao seu país de origem.
C.      Critério da «pessoa razoável» como método para conferir objetividade às decisões subjetivas
81.      O órgão jurisdicional de reenvio pergunta ainda se a probabilidade razoável de que possa ocorrer uma perseguição se um determinado requerente regressar ao seu país de origem pode ser avaliado utilizando o critério jurídico da «pessoa razoável». Neste aspeto, o órgão jurisdicional de reenvio baseia‑se na prática dos órgãos jurisdicionais alemães, que utilizam o critério de «pessoa razoável e bem informada» para decidir sobre os pedidos de proteção internacional (31).
82.      Nas suas observações escritas, o Governo Alemão e a Comissão, apoiam tal prática e sugerem a aplicação do critério da «pessoa razoável e bem informada» à situação dos requerentes de asilo.
83.      Os recorrentes, no entanto, consideram que um pedido de asilo deve ser avaliado apenas da perspetiva do requerente de asilo, à luz da situação prevalecente no seu país de origem, por exemplo. Explicam que apenas essa abordagem garante que o critério inclua uma apreciação neutra e objetiva em todos os casos, ao passo que o critério de «pessoa razoável e bem informada» corre o risco de descurar uma apreciação abrangente. Neste sentido, o recorrente explicou na audiência que o recurso ao critério de «uma pessoa razoável e bem informada» poderia estabelecer um distanciamento entre a apreciação e o requerente individual em causa num determinado caso.
84.      O Governo Neerlandês considera que o recurso a tal critério não conduziria a maior uniformidade, uma vez que a forma como uma pessoa razoável fictícia sente um certo receio (subjetivo) também depende da interpretação adotada por um órgão de decisão e/ou por um juiz em cada caso. Por conseguinte, o Governo Neerlandês, apoiado nesta matéria pela Comissão, considera que não há motivos para o Tribunal de Justiça definir mais pormenorizadamente o critério de probabilidade razoável de ser perseguido, devendo deixar essa apreciação a cargo das autoridades e órgãos jurisdicionais nacionais, casuisticamente.
85.      No meu entender, se utilizado corretamente, o critério jurídico da pessoa razoável serviria para conferir objetividade à decisão do órgão a quem é pedido que determine se existe uma probabilidade razoável de ser perseguido num caso específico. Esse seria o caso, na medida em que tal critério fosse compreendido e utilizado para induzir quem decide, incluindo o juiz, a tornar‑se «uma figura social interessada nos outros» (32); por outras palavras, a não se basear apenas na sua perspetiva pessoal. Nesse sentido, a utilização do critério jurídico da «pessoa razoável» serviria como um alerta adicional para que quem decide não impusesse as suas opiniões pessoais.
86.      No entanto, como também existe a possibilidade de que o critério da pessoa razoável seja, na verdade, utilizado apenas para reforçar um determinado ponto de vista, apresentando esse ponto de vista como «razoável», e não atuando assim como um fator limitador da subjetividade, mas, pelo contrário, ou seja, permitindo a justificação de uma decisão subjetiva (33), concordo com os recorrentes e com o Governo Neerlandês quando afirmam que não é necessário recorrer a tal critério.
87.      Para responder à segunda parte da quinta questão do órgão jurisdicional de reenvio, o critério a utilizar para determinar se existe um receio com razão de ser perseguido consiste em perguntar‑se se uma pessoa com as características do requerente, na situação em que este se encontra, tendo especialmente em conta a relação entre as suas características pessoais e os factos apurados em relação aos atos de perseguição no seu país de origem, poderia razoavelmente recear ser perseguida se regressasse a esse país.
88.      Esta apreciação deve ser realizada casuisticamente, tendo em conta todos os elementos de prova disponíveis e pertinentes apresentadas pelo requerente em causa, bem como qualquer outra informação que o órgão de decisão possa obter e utilizar para corroborar as declarações feitas por esse requerente.
89.      Esta interpretação está em conformidade e aprofunda a posição já expressa pelo Tribunal de Justiça em vários acórdãos, tal como referido no n.° 66 das presentes conclusões.
IV.    Conclusão
90.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma à quinta questão prejudicial submetida pelo rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Zwolle, Países Baixos):
«O artigo 2.°, alínea d), da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida,
deve ser interpretado no sentido de que há um receio com razão de ser perseguido quando existe uma probabilidade razoável de um requerente de proteção internacional ser perseguido se regressar ao seu país de origem.
Para determinar se existe tal probabilidade razoável, o órgão de decisão deve perguntar‑se se uma pessoa com as características do requerente, na situação em que este se encontra, e tendo em conta a relação entre as características pessoais do requerente e os factos apurados em relação aos atos de perseguição no seu país de origem, poderia razoavelmente recear ser perseguida se regressasse a esse país.
Tal apreciação deve ser realizada casuisticamente, tendo em conta todos os elementos de prova disponíveis e pertinentes apresentados pelo requerente em causa, bem como qualquer outra informação que o órgão de decisão possa obter e utilizar para corroborar as declarações feitas por esse requerente.»
1      Língua original: inglês.
i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60; a seguir «Diretiva Procedimentos de Asilo»).
3      Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9; a seguir «Diretiva Qualificação»).
4      Acórdão de 11 de junho de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Mulheres que se identificam com o valor da igualdade entre os sexos) (C‑646/21, K e L, EU:C:2024:487).
5      V. processo C‑198/25, Quotal — pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank den Haag, zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Zwolle) em 11 de março de 2025 — S/Minister van Asiel en Migratie (JO C/2025/3395) disponível em: http://data.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj.
6      Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951, que entrou em vigor em 22 de abril de 1954 (United Nations Treaty Series, vol. 189, p. 137) e que foi completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967 (United Nations Treaty Series, vol. 606, p. 267), que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir, conjuntamente, «Convenção de Genebra»).
7      V. considerandos 3 e 4 da Diretiva Qualificação.
8      V., por exemplo, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl e o. (Mulheres afegãs) (C‑608/22 e C‑609/22, EU:C:2024:828, n.° 33 e jurisprudência referida).
9      Para compreender o conceito de «refugiado», importa, portanto, ter em consideração o Manual do ACNUR de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado e Diretrizes sobre a Proteção Internacional de acordo com a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 Relativos ao Estatuto dos Refugiados, 2019 (a seguir «Manual do ACNUR»).
10      V. n.° 28 do Manual do ACNUR.
11      V. considerando 21 da Diretiva Qualificação.
12      Para uma descrição pormenorizada das medidas a tomar para decidir se uma pessoa que requer proteção internacional é um refugiado, v. o sítio Web da Agência da União Europeia para o Asilo (AUEA), «Receio fundado», em Guia prático do EASO: Condições a preencher para beneficiar de proteção internacional, janeiro de 2022, disponível em: https://www.euaa.europa.eu/pt-pt/publications/guia-pratico-condicoes-preencher-para-beneficiar-de-protecao-internacional.
13      V. n.° 38 do Manual do ACNUR (o sublinhado é meu) [Tradução não oficial].
14      Por exemplo, Hathaway, J.C. e Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 92. V., também, Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, e a análise da literatura que é efetuada nesse livro.
15      V., por exemplo, Hathaway, J.C. e Hicks, W.S., «Is there a subjective element in the refugee convention’s requirement of “well‑founded fear”?», Michigan Journal of International Law, 2005, pp. 505‑562, em particular p. 512; e Zimmermann, A. e Herrmann, F. M., «Article 1 A, para. 2 1951 Convention — (Definition of the term “refugee”/définition du terme “réfugié”)», em Zimmermann, A., e o. (eds.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, pp. 359‑555, em particular pp. 484‑489.
16      Para uma panorâmica geral, v., por exemplo, Hathaway, J.C. e Foster, M., nota de pé de página 14, op. cit., p. 104; Anderson, A., e o., «A well‑founded fear of being persecuted … But when?», Sydney Law Review, 2020, pp. 155‑181, em particular pp. 161‑162; e Zimmermann, A., e Herrmann, F. M., nota de pé de página 15, op. cit., em particular pp. 413 a 414.
17      Por exemplo, de acordo com a United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (Tribunal de Recurso do 5.° Círculo, Estados Unidos da América), «um estrangeiro possui um receio fundado de ser perseguido se uma pessoa razoável nas suas circunstâncias receasse ser perseguida se regressasse ao seu país natal» [Guevara Flores, demandante, c. Immigration and Naturalization Service, demandado (Serviço de Imigração e Naturalização, Estados‑Unidos) (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5.° Cir., 1986), p. 1249].
18      Para exemplos de tais decisões nestes países, v. Austrália: High Court of Australia (Supremo Tribunal da Austrália, Austrália) Chan v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs (Ministro da Imigração e dos Assumptos Étnicos) (9 de dezembro de 1989); França: Cour nationale du droit d’asile (Tribunal Nacional em Matéria de Direito de Asilo, França), processo n.° 24009761 (17 de julho de 2024); Alemanha: Oberverwaltungsgericht, Niedersachsen (Supremo Tribunal Administrativo da Baixa Saxónia, Alemanha, processo n.° 2 LA 1584/17 (17 de agosto de 2018); Nova Zelândia: Refugee Status Appeals Authority (Autoridade de Recurso para o Estatuto de Refugiado, Nova Zelândia), recurso de decisão em matéria de refugiados n.° 72635/ 01 (6 de setembro de 2002).
19      Com a questão prejudicial submetida nesse processo perguntava‑se se o receio do requerente de ser perseguido é fundado quando lhe é possível evitar expor‑se a uma perseguição no seu país de origem com a renúncia ao exercício de determinados atos religiosos. V., a este respeito, Acórdão de 5 de setembro de 2012, Y e Z (C‑71/11 e C‑99/11, «Y e Z», EU:C:2012:518, n.° 73).
20      Acórdão Y e Z, n.° 76 (o sublinhado é meu).
21      V. Acórdão Y e Z, n.° 77 (referências jurisprudenciais omitidas e sublinhado meu).
22      V. Acórdão K e L, n.° 59 e jurisprudência referida.
23      Acórdão de 21 de setembro de 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Opinião política no Estado‑Membro de acolhimento) (C‑151/22, EU:C:2023:688, n.° 42 e jurisprudência referida).
24      O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) aceita uma posição semelhante. V., a este respeito, Acórdão TEDH, 23 de março de 2016, F.G. c. Suécia, (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 113 e jurisprudência referida), que declara que «[…] devido à situação especial em que os requerentes de asilo frequentemente se encontram, é muitas vezes necessário dar‑lhes o benefício da dúvida quando se trata de avaliar a credibilidade das suas declarações e dos documentos comprovativos apresentados. No entanto, quando são prestadas informações que geram motivos fortes para questionar a veracidade das alegações de um requerente de asilo, a pessoa deve apresentar uma explicação satisfatória para as alegadas discrepâncias […]».
25      Artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Qualificação.
26      Artigo 4.°, n.° 3, alínea d), da Diretiva Qualificação.
27      Este é também um nível de prova proposto pela AUEA; v. o seu Practical Guide on Evidence and Risk Assessment, 2024, p. 8.
28      Esta é também a posição do TEDH; v. o seu Acórdão de 30 de outubro de 1991, Vilvarajah e o. c. Reino Unido (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, § 111).
29      V. TEDH de 28 de fevereiro de 2008, Saadi c. Itália (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106, § 140).
30      A este respeito, v. Acórdão do Supremo Tribunal dos EUA, Immigration and Naturalization Service (Serviço de Imigração e Naturalização) c. Cardoza‑Fonseca, [480 U.S. 421 (1987), n.° 85‑782]. O Supremo Tribunal dos EUA declarou, no n.° 440: «Não existe simplesmente margem na definição das Nações Unidas para concluir que, pelo facto de um requerente ter apenas 10 % de probabilidade de ser baleado, torturado ou perseguido de outra forma, esse requerente não tem um “receio fundado” de que tal aconteça. [...] Uma interpretação moderada do critério de “receio fundado” indicaria “que, desde que a existência de uma situação objetiva seja determinada pelas provas, não é necessário demonstrar que a situação provavelmente resultará em perseguição, bastando que a perseguição seja uma possibilidade razoável.”»
31      Em particular, refere o Acórdão do Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Baixa Saxónia, Alemanha) de 17 de agosto de 2018, processo n.° 2 LA 1584/17. V. nota de pé de página 26 da decisão de reenvio (na língua original e em francês).
32      V., a este respeito, Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, p. 173.
33      V., a este respeito, pesquisas publicadas por Jeutner, V., já referidas na nota de pé de página 32, op. cit.