61994CJ0303_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-303/94,
Europa-Parlamentet ved juridisk konsulent Gregorio Garzón Clariana, bistaaet af Johann Schoo og Kieran Bradley, Den Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer Ramon Torrent, Raadets Juridiske Tjeneste, og Diego Canga Fano, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
angaaende en paastand om annullation af Raadets direktiv 94/43/EF af 27. juli 1994 om affattelsen af bilag VI til direktiv 91/414/EOEF om markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 227, s. 31),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward og J.-P. Puissochet (refererende dommer) samt dommerne G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, L. Sevón og M. Wathelet,
generaladvokat: G. Tesauro
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 19. marts 1996,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 30. april 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. november 1994 har Europa-Parlamentet i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets direktiv 94/43/EF af 27. juli 1994 om affattelsen af bilag VI til direktiv 91/414/EOEF om markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 227, s. 31, herefter "det anfaegtede direktiv").
2 Raadets direktiv 91/414/EOEF af 15. juli 1991 om markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 230, s. 1, herefter "grunddirektivet"), som er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43, har til formaal at fastlaegge de regler, medlemsstaterne skal anvende med hensyn til godkendelse, markedsfoering, anvendelse og kontrol af plantebeskyttelsesmidler.
3 Ifoelge dette direktivs artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne drage omsorg for, at plantebeskyttelsemidler kun godkendes, naar visse betingelser er opfyldt. Blandt disse skal isaer naevnes betingelsen om, at det ved anvendelse af de i bilag VI omhandlede ensartede principper skal vaere fastslaaet, at midlet ikke har nogen direkte eller indirekte skadelig virkning paa menneskers eller dyrs sundhed eller paa grundvandet og ikke har nogen uacceptabel indvirkning paa miljoeet, navnlig kontamination af vand, herunder drikkevand og grundvand. I samme direktivs artikel 10, stk. 1, fastsaettes de regler, der foelger af princippet om gensidig anerkendelse af de godkendelser, der meddeles af medlemsstaterne. Endelig bestemmer artikel 18, stk. 1, at Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen, fastlaegger de i bilag VI naevnte ensartede principper.
4 Det anfaegtede direktiv, som er udstedt under henvisning til sidstnaevnte bestemmelse, fastlaegger indholdet af bilag VI til grunddirektivet, hvori de "ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler" fastsaettes.
5 Ifoelge femte betragtning til direktivet beroerer dettes bestemmelser vedroerende vandbeskyttelse "ikke de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af direktiverne om vandbeskyttelse, navnlig direktiv 75/440/EOEF, 80/68/EOEF og 80/778/EOEF". I de foelgende betragtninger anfoeres det, at det er noedvendigt at tage de naevnte direktiver op til fornyet overvejelse, og at de bestemmelser i det anfaegtede direktiv, som vedroerer vandbeskyttelse, finder anvendelse som overgangsbestemmelser, indtil dette er gjort. Det er navnlig noedvendigt at tage bestemmelserne i del C, punkt 2.5.1.2, litra b), i bilag VI op til fornyet overvejelse, saa snart det bliver muligt ved hjaelp af modeller, som er godkendt paa faellesskabsplan, praecist at anslaa den forventede koncentration i grundvandet efter anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.
6 Bilag VI, hvis indhold er fastlagt ved det anfaegtede direktiv, omfatter en indledning (A), en del, der vedroerer vurderingen af de oplysninger, der er givet til stoette for ansoegningerne om godkendelse (B), og endelig en del, der vedroerer beslutningsprocessen (C).
7 I del B, punkt 2.5.1.2, bestemmes det, at "medlemsstaterne vurderer muligheden for, at plantebeskyttelsesmidlet kan komme i kontakt med grundvand, som er beregnet til fremstilling af drikkevand, under de paataenkte brugsbetingelser". Hvis denne mulighed foreligger, skal medlemsstaterne ° idet de tager visse oplysninger i betragtning ° vurdere foelgerne heraf, enten ved hjaelp af en passende EF-godkendt beregningsmodel, eller i mangel af en saadan model, ved at basere deres vurdering paa resultaterne af undersoegelser af mobilitet og persistens i jord, jf. bilag II og III.
8 Del C, punkt 2.5.1.2, omfatter fire litraer, der henholdsvis omhandler de betingelser, der skal vaere opfyldt, for at der kan meddeles godkendelse (a), muligheden for at meddele en betinget godkendelse, som gaelder i hoejst fem aar (b), muligheden for at meddele en ny betinget godkendelse (c), og endelig muligheden for til enhver tid at indfoere hensigtsmaessige krav eller restriktioner under hensyn til lokale forhold (d).
9 I medfoer af dette punkts litra a) kan der kun meddeles godkendelse, hvis vurderingen viser, at den koncentration af det aktive stof eller af de relevante metabolitter, nedbrydnings- eller reaktionsprodukter, som efter anvendelse af plantebeskyttelsesmidlet maa forventes i grundvand, som er beregnet til fremstilling af drikkevand, ikke overstiger den mindste af foelgende koncentrationer: dels den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11); dels den maksimale koncentration, som Kommissionen har fastsat ved optagelsen af det aktive stof i bilag I (eller hvis der ikke er fastsat en saadan, en koncentration svarende til en tiendedel af den acceptable daglige indtagelse, der blev fastsat ved optagelsen).
10 Imidlertid bestemmes det i litra b), at hvis koncentrationen overstiger den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved direktiv 80/778, kan der meddeles betinget godkendelse, som ikke er nogen godkendelse, som omhandlet i grunddirektivets artikel 10, stk. 1, og som gaelder i hoejst fem aar, hvis visse betingelser er opfyldt. Betingelserne er forskellige, alt efter om der ikke foreligger moniteringsoplysninger, eller om saadanne oplysninger foreligger.
11 I det foerste tilfaelde skal vurderingen vise, at den koncentration, som maa forventes, ikke overstiger den maksimale koncentration, som Kommissionen har fastsat ved optagelsen af det aktive stof i bilag I (eller en koncentration svarende til en tiendedel af den acceptable daglige indtagelse, der blev fastsat ved optagelsen), og det skal sikres, at et passende moniteringsprogram ivaerksaettes eller bliver viderefoert i medlemsstaten, paa grundlag af hvilket det kan vurderes, om den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved direktiv 80/778, er overskredet. I relevante tilfaelde paalaegges der restriktioner for anvendelse af det paagaeldende produkt under hensyn til fytosanitaere, dyrkningsmaessige og miljoemaessige forhold, herunder klimaforhold, i det paagaeldende anvendelsesomraade. Om noedvendigt skal den betingede godkendelse aendres eller tilbagekaldes, hvis moniteringsresultaterne viser, at koncentrationen, trods disse restriktioner, overstiger den maksimalt tilladelige koncentration efter direktiv 80/778.
12 I det andet tilfaelde ° hvor der foreligger moniteringsoplysninger, og det paa grundlag heraf kan konkluderes, at der ikke er risiko for, at koncentrationen overstiger den maksimale koncentration, som Kommissionen har fastsat ved optagelsen af det aktive stof i bilag I ° skal der foretages en forudgaaende undersoegelse af, i hvilket omfang der er risiko for, at den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved direktiv 80/778, overskrides, og det skal sikres, at et passende program ivaerksaettes eller bliver viderefoert i medlemsstaten, saaledes at der er sikkerhed for, at sidstnaevnte koncentration ikke overskrides.
13 I litra c) bestemmes det, at der kan meddeles en ny betinget godkendelse i en enkelt periode paa hoejst fem aar, hvis moniteringsresultaterne viser, at koncentrationen er faldet til et niveau, der ligger taet paa den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved direktiv 80/778, og hvis det forventes, at andre aendringer maatte give sikkerhed for, at den forventelige koncentration vil falde til under denne maksimale koncentration.
14 Endelig kan en medlemsstat i medfoer af litra d) til enhver tid indfoere hensigtsmaessige krav eller restriktioner for anvendelse af produktet under hensyn til lokale fytosanitaere, dyrkningsmaessige og miljoemaessige forhold, herunder klimaforhold, for at overholde betingelserne for den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved direktiv 80/778.
15 Parlamentet har gjort gaeldende, at dets befoejelser er tilsidesat, og har til stoette for sin paastand fremsat tre anbringender, nemlig at det anfaegtede direktiv ulovligt har aendret visse forpligtelser, der er paalagt medlemsstaterne ved grunddirektivet, at det ulovligt har aendret andre forpligtelser, der er paalagt ved direktiv 80/778, og endelig, at det er utilstraekkeligt eller fejlagtigt begrundet.
16 Raadet, som har givet udtryk for en vis tvivl om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, finder, at Parlamentets argumenter maa forkastes.
Formaliteten
17 I henhold til traktatens artikel 173, stk. 3, kan Parlamentet indbringe et annullationssoegsmaal for Domstolen til proevelse af en retsakt udstedt af en anden institution, forudsat at hensigten med soegsmaalet er at bevare dets praerogativer. I henhold til Domstolens praksis er dette krav opfyldt, saafremt Parlamentet i tilstraekkelig grad klargoer, hvilken af dets befoejelser der tilsigtes vaernet, og hvorledes denne befoejelse efter dets opfattelse er blevet tilsidesat (jf. dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 625, praemis 13).
18 Efter disse kriterier skal sagen afvises i det omfang, der er henvist til en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190. Parlamentet har nemlig ikke i forbindelse med anbringendet om, at de anfaegtede bestemmelser er utilstraekkeligt eller fejlagtigt begrundet efter reglerne i denne artikel, i tilstraekkelig grad klargjort, paa hvilken maade en saadan tilsidesaettelse ° saafremt den foreligger ° kan udgoere en tilsidesaettelse af dets befoejelser (jf. dom af 13.7.1995, sag C-156/93, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 2019, praemis 11).
19 Derimod udgoer retten til at blive hoert i overensstemmelse med en bestemmelse i traktaten en befoejelse for Parlamentet (jf. ovennaevnte dom, Parlamentet mod Raadet, praemis 16). Parlamentet har gjort gaeldende, at visse bestemmelser i det anfaegtede direktiv har aendret de forpligtelser, der er paalagt medlemsstaterne ved grunddirektivet og ved direktiv 80/778, som er udstedt med hjemmel henholdsvis i traktatens artikel 43 og i artikel 100 og 235, hvorefter der er pligt til at hoere Parlamentet.
20 I det omfang Parlamentet har rejst kritik af, at Raadet har vedtaget de naevnte bestemmelser uden at overholde denne forpligtelse, har soegsmaalet til formaal at opnaa dom for, at Parlamentets befoejelser er blevet tilsidesat, og det maa derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
21 Parlamentet har navnlig gjort gaeldende, at bilag VI, som affattet ved det anfaegtede direktiv, har aendret beskyttelsesniveauet for grundvandet i henhold til grunddirektivet, idet del B, punkt 2.5.1.2, og del C, punkt 2.5.1.2, kun omhandler "grundvand, som er beregnet til fremstilling af drikkevand", og idet der endvidere kan meddeles en betinget godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, hvoraf koncentrationen maa forventes at overstige den maksimalt tilladelige koncentration. Ifoelge Parlamentet kunne en saadan aendring ikke lovligt foretages uden at overholde proceduren i traktatens artikel 43, som sidstnaevnte direktiv er udstedt i medfoer af, og som bestemmer, at Parlamentet skal hoeres.
22 Raadet har gjort gaeldende, at selv om man har fundet det noedvendigt at opstille meget detaljerede kriterier for grundvand, som er beregnet til fremstilling af drikkevand, har man ikke anset en harmonisering af de kriterier, der skal anvendes, for saa vidt angaar virkningerne paa andet grundvand, for tvingende noedvendig. Efter Raadets opfattelse kan den blotte omstaendighed, at et gennemfoerelsesdirektiv ikke er udtoemmende, ikke bevirke, at det maa karakteriseres som ulovligt. Kun hvis det laa uden for de rammer for gennemfoerelsen, som er fastsat i grunddirektivet, eller hvis det var i strid med dettes bestemmelser, ville det anfaegtede direktiv vaere ulovligt.
23 Som Domstolen allerede har fastslaaet (jf. bl.a. dom af 16.6.1987, sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2671, praemis 16, og ovennaevnte dom af 13.7.1995, Parlamentet mod Kommissionen, praemis 18), kan det ikke kraeves, at alle enkeltheder i forordningerne eller direktiverne vedroerende den faelles landbrugspolitik skal udfaerdiges af Raadet ifoelge proceduren i traktatens artikel 43. Denne bestemmelse er overholdt, naar de vaesentlige elementer paa det omraade, som skal reguleres, er blevet fastlagt i overensstemmelse med den i bestemmelsen foreskrevne procedure, hvorimod gennemfoerelsesbestemmelserne for grundforordningerne eller grunddirektiverne kan udstedes efter en anden fremgangsmaade, som er fastsat i disse forordninger eller direktiver. Et gennemfoerelsesdirektiv som det anfaegtede direktiv, der er vedtaget uden hoering af Parlamentet, skal imidlertid vaere i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat i grunddirektivet efter hoering af Parlamentet.
24 Selv om det i det foreliggende tilfaelde i tredje betragtning til grunddirektivet hedder, at et af de vigtigste midler til beskyttelse af planter og planteprodukter og dermed til forbedring af landbrugsproduktionen er anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler, anfoeres det ogsaa i fjerde betragtning til direktivet, at deres anvendelse kan indebaere risici for mennesker, dyr og miljoeer, og direktivet har ° som det fremgaar af de foelgende betragtninger ° henset til disse farer til formaal at gennemfoere ensartede regler vedroerende forudsaetningerne og procedurerne for godkendelse af disse midler.
25 Ifoelge niende betragtning til direktivet skal disse procedurer "sikre et hoejt beskyttelsesniveau, idet godkendelse af plantebeskyttelsesmidler navnlig skal naegtes, hvis disse midler ikke er blevet tilstraekkeligt undersoegt med hensyn til deres risiko for sundhed, grundvand og miljoe"; endvidere hedder det, at "hensynet til beskyttelse af mennesker, dyr og miljoe gaar forud for hensynet til produktionsforbedring". I tiende betragtning tilfoejes det, at det er noedvendigt at sikre, at de paagaeldende midler "ikke har uacceptabel skadelig indvirkning paa miljoeet i almindelighed og i saerdeleshed ikke har skadelig virkning paa menneskers og dyrs sundhed eller paa grundvandet".
26 Reglerne om godkendelse findes navnlig i grunddirektivets artikel 4, stk. 1, der ° som anfoert i praemis 3 i naervaerende dom ° paalaegger medlemsstaterne at drage omsorg for, at plantebeskyttelsemidler kun godkendes, naar visse betingelser er opfyldt, og som i den forbindelse henviser til de i bilag VI omhandlede "ensartede principper", hvis indhold skal fastlaegges af Raadet efter proceduren i artikel 18.
27 Hvad naermere angaar beskyttelsen af sundheden, grundvandet og miljoeet bestemmer grunddirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), at medlemsstaterne kun maa godkende plantebeskyttelsesmidler, naar det ved anvendelse af ovennaevnte ensartede principper er fastslaaet, at de ikke har nogen direkte eller indirekte skadelig virkning paa menneskers eller dyrs sundhed eller paa grundvandet, og at de ikke har nogen uacceptabel indvirkning paa miljoeet, navnlig kontamination af vand. Som det klart fremgaar af affattelsen af litra b), nr. iv) og v), vedroerer forpligtelsen baade drikkevand og grundvand, uden at grundvandet begraenses til kun at omfatte grundvand, der er beregnet til drikkevand.
28 Det fremgaar af alle disse bestemmelser, at selv om grunddirektivet har en forbedring af landbrugsproduktionen ved anvendelse af plantebeskyttelsesmidler som formaal, opstiller det ogsaa som en af de vaesentlige betingelser, der skal vaere opfyldt, for at disse midler kan godkendes, en pligt til at tage hensyn til miljoeet i almindelighed og grundvandet i saerdeleshed.
29 Med hensyn til det anfaegtede direktiv anfoeres det i tredje betragtning, at de ensartede principper for vurderingen og godkendelsen af plantebeskyttelsesmidler "skal fastlaegges for hvert af de forskellige krav, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), c), d) og e)" i grunddirektivet. I bilag VI, som fastlaegger disse ensartede principper, omhandler bestemmelserne i del B, punkt 2.5.1.2, og del C, punkt 2.5.1.2, vedroerende grundvand imidlertid kun grundvand, som er beregnet til fremstilling af drikkevand. Hertil kommer, at selv om disse bestemmelser ° som anfoert i praemis 5 i naervaerende dom ° ikke beroerer de forpligtelser, der bl.a. foelger af direktiv 80/778, og selv om de i oevrigt udtrykkeligt henviser til den maksimalt tilladelige koncentration, der er fastsat ved dette direktiv, kan der ikke desto mindre, hvis betingelserne i del C, punkt 2.5.1.2, litra b) og c), er opfyldt, meddeles en betinget godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, hvoraf koncentrationen maa forventes at overstige den maksimalt tilladelige koncentration.
30 I modsaetning til, hvad Raadet har gjort gaeldende, kan den omstaendighed, at det anfaegtede direktiv kun er ufuldstaendigt paa et af punkterne vedroerende de principper, der er fastlagt i grunddirektivet, uden at det dog ligger uden for rammerne for gennemfoerelsen af disse principper, ikke i sig selv bevirke, at anbringendet om dets ulovlighed i forhold til grunddirektivet maa forkastes. For at anbringendet kan forkastes, maa det endvidere kraeves, at gennemfoerelsesdirektivet ° som anfoert i praemis 23 i naervaerende dom ° er i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat i grunddirektivet efter hoering af Parlamentet, og at det ikke aendrer raekkevidden af de forpligtelser, der er fastsat heri.
31 Imidlertid er anfaegtede direktiv netop ikke i overensstemmelse med et af de vaesentlige elementer paa omraadet, som udtrykkeligt er fastlagt i grunddirektivet, idet det ikke tager hensyn til den virkning, plantebeskyttelsesmidlerne kan have paa grundvandet som helhed. I den forbindelse er det tilstraekkeligt at henvise til, at sidstnaevnte direktiv ° som anfoert i praemis 25 i naervaerende dom ° navnlig skal sikre et hoejt beskyttelsesniveau for at undgaa, at de paagaeldende midler har uacceptabel skadelig indvirkning paa miljoeet i almindelighed og i saerdeleshed har skadelig virkning paa menneskers og dyrs sundhed eller paa grundvandet.
32 Desuden kan der efter proceduren i del C, punkt 2.5.1.2, litra b) og c), i bilaget til det anfaegtede direktiv i op til ti aar i alt meddeles en betinget godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, hvoraf den koncentration, der maa forventes i grundvand, der er beregnet til fremstilling af drikkevand, overstiger den maksimalt tilladelige koncentration, som er fastsat i referenceteksten. Selv om disse bestemmelser fremstilles som overgangsbestemmelser, er det ° som generaladvokaten har anfoert i punkt 20 i sit forslag til afgoerelse ° aabenbart, at de beroerer raekkevidden af de principper, der er fastsat i grunddirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v), hvorefter plantebeskyttelsesmidler kun maa godkendes, naar det er fastslaaet, at de ikke har nogen skadelig virkning paa menneskers eller dyrs sundhed eller paa grundvandet, og at de ikke har nogen uacceptabel indvirkning paa miljoeet, navnlig kontamination af vand.
33 Under disse omstaendigheder maa der gives Parlamentet medhold i, at det anfaegtede direktiv har aendret omfanget af de forpligtelser, der er paalagt medlemsstaterne ved grunddirektivet, uden at man har anvendt den lovgivningsprocedure, der er foreskrevet i traktaten, og som indebaerer, at Parlamentet skal hoeres. Den anfaegtede retsakt maa derfor annulleres.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Raadet har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Raadets direktiv 94/43/EF af 27. juli 1994 om affattelsen af bilag VI til direktiv 91/414/EOEF om markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler annulleres.
2) Raadet for Den Europaeiske Union betaler sagens omkostninger.