62021CC0407
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 15 september 2022 (
1
)
Mål C‑407/21
Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir),
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
mot
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 267 FEUF – Direktiv (EU) 2015/2302 – Paketresor och sammanlänkade researrangemang – Uppsägning av ett paketreseavtal – Oundvikliga och extraordinära omständigheter – Covid-19 – Typ av återbetalning av resenärens betalningar för paketresan – Återbetalning i kontanter eller likvärdig ersättning i form av ett värdebevis – Tillfälligt undantag från arrangörens skyldighet att betala tillbaka pengarna till resenären senast 14 dagar efter det att paketreseavtalet har sagts upp”
Inledning
1.
Den 11 mars 2020 förklarade Världshälsoorganisationen WHO att covid-19-utbrottet var en pandemi. I sitt inledningsanförande vid presskonferensen om covid-19 den dagen konstaterade WHO:s generaldirektör att covid-19-pandemin ”inte bara är en folkhälsokris, den är en kris som kommer att beröra alla sektorer”. Pandemin och de nödåtgärder som regeringar över hela världen vidtog för att förhindra att viruset spreds skapade också störningar utan motstycke. Filosofen Edgar Morin skrev att även om denna pandemi inte är den första i mänsklighetens historia är den ”radikalt ny” i så måtto att den utlöste en ”megakris” bestående av en kombination av kriser på politisk, ekonomisk, social, ekologisk, nationell och global nivå. (
2
) Pandemin har också varit en stor utmaning ur rättslig synvinkel. En kommentator påpekade med rätta att den är ett ”stresstest” (
3
) för avtalsrätten, eftersom den kan innebära en ”hård prövning av huruvida gällande rätt ger adekvata möjligheter att hantera” dess konsekvenser. (
4
)
2.
Turismen var en av de sektorer som drabbades hårdast och snabbast av covid-19-pandemin. De ekonomiska konsekvenserna har varit ”av aldrig tidigare skådat slag”, med tanke på att turismen är den tredje största exportkategorin och utgjorde 7 procent av världshandeln år 2019 och att ”alla delar i dess enorma värdekedja har påverkats”. (
5
) Nedstängningarna, utegångsförbuden, reseförbuden och stängningen av gränserna innebar stora begränsningar av själva förutsättningen för resor, det vill säga den fria rörligheten. Till följd av de begränsningsåtgärder som regeringarna vidtog för att hindra virusets spridning stannade verksamheten omedelbart av hos researrangörer, transportörer och företag inom resesektorn. Dessutom var de tvungna att hantera omfattande avbokningar och återbetalningskrav.
3.
Förevarande mål gäller närmare bestämt frågan om antagandet av nationella bestämmelser om tillfälliga undantag från konsumentlagstiftningen om paketreseavtal. De omtvistade bestämmelserna innebar bland annat att researrangörer fick ge resenärer värdebevis i stället för återbetalning, som ett sätt att hantera sina omedelbara likviditetsproblem. Med tanke på bakgrunden till hälsokrisen handlar förevarande mål om mer än enbart frågan om att fastställa rättigheter i EU:s konsumentlagstiftning. Det väcker frågan om den nuvarande rättsliga ramens eventuella begränsningar när det gäller att hantera covid-19-pandemin på ett tillfredsställande sätt. Det berör också räckvidden för medlemsstaternas befogenheter i nödlägen mot bakgrund av ”undantagstillståndet till följd av pandemin”. (
6
)
Rättslig ram
Unionsrätten
Direktiv (EU) 2015/2302
4.
Skälen 31 och 40 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av den 25 november 2015 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU samt om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (EUT L 326, 2015, s. 1) har följande lydelse:
”(31)
Resenärer … bör även ha rätt att utan uppsägningsavgift säga upp paketreseavtalet om oundvikliga och extraordinära omständigheter på ett betydande sätt kommer att påverka paketresans fullgörande. Detta kan t.ex. gälla krig, andra allvarliga säkerhetsproblem som terrorism, större risker för människors hälsa som utbrott av en allvarlig sjukdom vid resmålet eller naturkatastrofer som översvämningar, jordbävningar eller väderförhållanden som gör det omöjligt att resa säkert till resmålet enligt överenskommelse i paketreseavtalet.
…
(40)
För att skyddet vid obestånd ska vara effektivt, bör det omfatta de förutsebara betalningsbelopp som berörs av arrangörens obestånd och, i tillämpliga fall, den förutsebara kostnaden för hemtransporter … Emellertid bör mycket osannolika risker, t.ex. risken att flera av de största arrangörerna samtidigt ska hamna på obestånd, inte behöva tas i beaktande för ett effektivt skydd vid obestånd, när detta på ett oproportionellt sätt skulle inverka på kostnaden för skyddet och därmed minska dess effektivitet. I sådana fall får återbetalningsgarantin begränsas.”
5.
I artikel 3.12 i det direktivet definieras ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” som ”en situation utom kontroll för den part som åberopar en sådan situation, och vars konsekvenser inte hade kunnat undvikas även om alla rimliga åtgärder hade vidtagits”.
6.
Artikel 4 i direktiv 2015/2302, med rubriken ”Harmoniseringsnivå”, lyder enligt följande:
”Om inte annat föreskrivs i detta direktiv får medlemsstaterna inte i sin nationella lagstiftning behålla eller införa bestämmelser som avviker från bestämmelserna i detta direktiv, inklusive strängare eller mindre stränga bestämmelser som skulle ge en annan skyddsnivå för resenärer.”
7.
I artikel 12 i direktiv 2015/2302 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att resenären får säga upp paketreseavtalet när som helst före paketresans början. Om resenären säger upp paketreseavtalet enligt denna punkt kan resenären bli skyldig att betala en skälig och motiverad uppsägningsavgift till arrangören. …
2.   Utan hinder av punkt 1 ska resenären ha rätt att säga upp paketreseavtalet före paketresans början utan att betala någon uppsägningsavgift i händelse av oundvikliga eller extraordinära omständigheter på resmålet eller i dess omedelbara närhet och som väsentligen påverkar fullgörandet av paketresan, eller som väsentligen påverkar transporten av passagerare till resmålet. I händelse av uppsägning av paketreseavtalet enligt denna punkt ska resenären ha rätt till full återbetalning av alla betalningar som gjorts för paketresan men ska inte ha rätt till ytterligare ersättning.
3.   Arrangören får säga upp paketreseavtalet och ge resenären full återbetalning av alla betalningar som har gjorts för paketresan, men ska inte vara ansvarig för ytterligare ersättning om
…
b)
arrangören förhindras från att fullgöra avtalet på grund av oundvikliga eller extraordinära omständigheter och meddelar resenären om uppsägningen utan onödigt dröjsmål före paketresans början.
4.   Arrangören ska tillhandahålla alla återbetalningar som krävs enligt punkterna 2 och 3, eller med avseende på punkt 1 ersätta alla betalningar som har gjorts av resenären eller för dennes räkning för paketresan med avdrag för den skäliga uppsägningsavgiften. Sådana återbetalningar ska göras till resenären utan onödigt dröjsmål och i vilket fall som helst högst 14 dagar efter det att paketreseavtalet sagts upp.
…”
8.
Artikel 17 i direktiv 2015/2302, med rubriken ”Skydd vid obestånd”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att arrangörer som är etablerade på deras territorium ställer säkerhet för återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta tjänsterna inte fullgörs som en följd av arrangörens obestånd …
…
2.   Den säkerhet som avses i punkt 1 ska vara effektiv och omfatta rimligt förutsebara kostnader …
…”
9.
I artikel 23.2 och 23.3. i direktiv 2015/2302, med rubriken ”Direktivets tvingande karaktär”, föreskrivs följande:
”2.   Resenärer får inte avstå från de rättigheter som beviljas dem genom de nationella bestämmelser som införlivar detta direktiv.
3.   Alla avtalsmässiga arrangemang eller påståenden från resenären som direkt eller indirekt åsidosätter eller begränsar de rättigheter som beviljas resenärer enligt detta direktiv, eller som syftar till att kringgå tillämpningen av detta direktiv, är inte bindande för resenären.”
De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
10.
Sökandena, Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) och Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), är franska konsumentsammanslutningar. De bestrider lagenligheten av olika rättsakter, däribland ordonnance no 2020315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (beslut nr 2020/315 av den 25 mars 2020 om de finansiella villkoren för att säga upp vissa avtal om turistresor och semesterresor vid oundvikliga och extraordinära omständigheter eller force majeure, nedan kallad den omtvistade förordningen).
11.
Den omtvistade förordningen antogs på grundval av det bemyndigande som regeringen getts genom loi du 23 mars 2020 d’urgence (lag av den 23 mars 2020 om nödåtgärder för att hantera covid-19-pandemin) ”för att klara de ekonomiska, finansiella och sociala konsekvenserna av spridningen av covid-19-pandemin och konsekvenserna av de åtgärder som vidtagits för att begränsa denna spridning och i synnerhet för att förhindra och begränsa de fall där fysiska och juridiska personer som bedriver ekonomisk verksamhet samt föreningar tvingas upphöra med sin verksamhet samt förhindra och begränsa inverkan på sysselsättningen”.
12.
I artikel 1.II i den omtvistade förordningen föreskrivs ett undantag från vissa bestämmelser i artikel L.211-14 i code du tourisme (lagen om turism), genom vilken artikel 12.1–12.4 i direktiv 2015/2302 införlivas. Där föreskrivs att när ett paketreseavtal upphävs mellan den 1 mars 2020 och den 15 september 2020, ”kan arrangören eller återförsäljaren av paketresan erbjuda ett värdebevis i stället för ersättning för samtliga betalningar som har erlagts”, till ett belopp som stämmer överens med beloppet för de betalningar som gjorts enligt det uppsagda avtalet. Erbjudandet ska lämnas senast inom tre månader från underrättelsen om att avtalet har sagts upp och är giltigt i 18 månader. Det är först i slutet av denna 18-månadersperiod och om kunden inte accepterar en tjänst som är identisk eller likvärdig med den som föreskrivs i det upphävda avtalet och som erbjuds kunden, som aktören är skyldig att till kunden återbetala hela beloppet av de betalningar som har gjorts.
13.
Den hänskjutande domstolen har förklarat att bestämmelserna i den omtvistade förordningen antogs för att skydda kassaflödet och solvensen hos de tjänsteleverantörer som omfattas av denna förordning. Den omtvistade förordningen antogs under omständigheter där fler än 7000 rese- och semesterföretag som är registrerade i Frankrike befann sig i allvarliga svårigheter. På grund av covid-19-pandemin, som samtidigt drabbade inte enbart Frankrike och majoriteten av länderna i Europa, utan även nästan alla kontinenter, var researrangörerna tvungna att hantera avbokningar i en aldrig tidigare skådad omfattning, medan inga nya bokningar gjordes. Under dessa omständigheter skulle en omedelbar återbetalning av alla inställda tjänster kunna äventyra de berörda ekonomiska aktörerna och därmed kundernas möjlighet att få tillbaka eventuella betalningar.
14.
Den hänskjutande domstolen har även angett att värdet på de värdebevis som de franska aktörerna hade utfärdat per den 15 september 2020, det datum då den omtvistade förordningen upphörde att gälla, uppgick till cirka 990 miljoner euro, vilket motsvarar ungefär 10 procent av sektorns omsättning under ett normalt år.
15.
Enligt vad sökandena har anfört vid den hänskjutande domstolen strider bestämmelserna i den omtvistade förordningen mot artikel 12 i direktiv 2015/2302. I den artikeln fastställs resenärens rätt att vid uppsägning av ett avtal om paketresor få tillbaka hela det belopp som betalats enligt avtalet inom 14 dagar efter uppsägningen. Sökandena hävdar dessutom att bestämmelserna undergräver den fria konkurrensen på den inre marknaden och harmoniseringsmålet i detta direktiv.
16.
Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) att förklara målet vilande och att ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 12 i [direktiv 2015/2302] tolkas på så sätt att den, i händelse av uppsägning av avtalet, ålägger arrangören av en paketresa att i pengar ersätta alla betalningar som gjorts avseende paketresan, eller som att den tillåter arrangören att göra en likvärdig återbetalning, till exempel i form av en värdecheck på ett belopp som överensstämmer med de betalningar som gjorts?
2)
För det fall återbetalningen ska förstås som en återbetalning i pengar, är då den hälsokris som är kopplad till covid-19-pandemin och dess konsekvenser för researrangörerna – som till följd av denna kris har sett sin omsättning sjunka mellan 50 och 80 procent och representerar mer än 7 procent av bruttonationalprodukten i Frankrike och när det gäller paketresearrangörer, sysselsätter 30000 personer i Frankrike, med en omsättning på nära 11 miljarder euro – av sådan beskaffenhet att det är motiverat med ett tillfälligt undantag från arrangörens skyldighet att ersätta resenären för alla betalningar som gjorts för en paketresa senast fjorton dagar från det att avtalet sagts upp, enligt artikel 12.4 i [direktiv 2015/2302], och i så fall under vilka villkor och inom vilka gränser?
3)
För det fall föregående fråga ska besvaras nekande, är det möjligt, under de omständigheter det har erinrats om ovan, att anpassa rättsverkningarna över tid vid ett beslut om ogiltigförklaring av en nationell rättsakt som strider mot artikel 12.4 i [direktiv 2015/2302]?”
17.
Skriftliga yttranden har lämnats in av Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir) och Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), den belgiska, den tjeckiska, den danska, den franska, den italienska, den slovakiska och den finska, regeringen samt av kommissionen. Med undantag för den danska och den finska regeringen var dessa parter också företrädda vid förhandlingen som ägde rum den 1 juni 2022.
Bedömning
Den första frågan
18.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 ska tolkas så, att arrangören av ett avtal om paketresor är skyldig att, vid uppsägning av avtalet, återbetala de utbetalda beloppen i dess helhet kontant, eller om den tillåter ett alternativ, särskilt i form av ett värdebevis till ett belopp som motsvarar de utbetalda beloppen.
19.
I detta sammanhang bör det erinras om att i artikel 12 i direktiv 2015/2302 fastställs parternas rättigheter och skyldigheter i samband med uppsägning av avtal om paketresor. Närmare bestämt ger andra och tredje styckena i den artikeln både resenären och arrangören rätt att säga upp paketreseavtalet i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter, på de villkor som anges i artikeln. Uppsägningen av avtalet om paketresor medför att arrangören är skyldig att ge resenären full återbetalning av alla betalningar som resenären har gjort för paketresan. Enligt artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 ska återbetalningen göras ”utan onödigt dröjsmål och i vilket fall som helst högst 14 dagar efter det att paketreseavtalet sagts upp”.
20.
I direktiv 2015/2302 definieras inte begreppet ”återbetalning” och det hänvisas inte heller uttryckligen till medlemsstaternas lagstiftning i detta avseende. Under sådana omständigheter kräver behovet av en enhetlig tillämpning av unionsrätten och principen om likabehandling att ordalydelsen i en bestämmelse i unionsrätten ska ges en oberoende och enhetlig tolkning i hela Europeiska unionen. I detta sammanhang är domstolens fasta praxis att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten, ska ske i enlighet med deras sedvanliga betydelse i gängse språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas genom det regelverk i vilket de ingår. (
7
)
21.
För det första bör det påpekas att enligt artikel 12.2 i direktiv 2015/2302 gäller ”återbetalningen””alla betalningar som gjorts för paketresan”. Detta återspeglar innebörden av ordet ”återbetalning” i dagligt tal, som avser en summa pengar som betalas tillbaka till dig. På engelska används begreppet ”refund” (återbetalning) mer specifikt när betalningen ska göras ”framför allt för att du har betalat för mycket eller för att du inte är nöjd med en produkt eller tjänst”. (
8
) Denna tolkning av ordet ”återbetalning” motsvarar olika språkversioner av denna bestämmelse. (
9
)
22.
Därför kan ”återbetalningen” av eventuella betalningar inte tolkas som att arrangören har rätt att tillhandahålla en uppskjuten form av betalning, såsom ett värdebevis.
23.
För det andra bekräftas denna betydelse av sammanhanget för artikel 12 i direktiv 2015/2302, som är en del av kapitel III i detta direktiv. I samma kapitel reglerar artikel 11 i direktiv 2015/2302 ändring av andra villkor i paketreseavtal. I artikel 11.2 föreskrivs att resenären under vissa omständigheter, bland annat om några av de huvudsakliga egenskaperna hos de resetjänster som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2015/2302 ändras, kan godta de föreslagna ändringarna eller säga upp avtalet utan att betala uppsägningsavgift. Om resenären säger upp paketreseavtalet får resenären godta en alternativ paketresa, om arrangören erbjuder en sådan. I artikel 11.5 i direktiv 2015/2302 föreskrivs att om resenären inte godtar en ersättningspaketresa ska arrangören återbetala alla betalningar som resenären har gjort. Som den franska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande skulle resenärens möjlighet att göra detta val berövas all verkan om arrangören tillåts ge resenären ett värdebevis i stället för att återbetala eventuella betalningar. Av bestämmelserna i direktiv 2015/2302 följer att ”återbetalningen” till resenären, inom ramen för direktiv 2015/2302, omfattar dennes rätt att få kontant betalning. Alla andra former av ersättningspaketresor eller värdebevis bör därför inte betraktas som likvärdiga med en ”återbetalning”.
24.
Enligt artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 ska återbetalningen dessutom göras ”utan onödigt dröjsmål och i vilket fall som helst högst 14 dagar efter det att paketreseavtalet sagts upp”. Som kommissionen i huvudsak påpekar i sina skriftliga kommentarer följer det av denna bestämmelse att resenären har rätt att få pengarna snabbt för att kunna förfoga över dem omedelbart och enligt sina önskemål.
25.
Denna tolkning får också stöd i artikel 12 i direktiv 2015/2302, som har sitt ursprung i moderniseringen av bestämmelserna i rådets direktiv 90/314. (
10
) I artikel 4.6 i rådets direktiv 90/314 föreskrevs att om konsumenten häver avtalet i det fall villkoren för paketresan ändras väsentligt eller om arrangören av någon anledning, som inte kan tillskrivas konsumenten, avbryter paketresan före det överenskomna avresedatumet, ska konsumenten ha rätt att antingen ta emot ett annat resepaket eller att så snart som möjligt få tillbaka alla belopp som han eller hon har betalat enligt avtalet. I artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 föreskrivs emellertid endast ett alternativ, nämligen ”återbetalning” av eventuella betalningar. Det finns inget som tyder på att en sådan ”återbetalning” mot resenärens vilja kan ersättas med ett värdebevis eller något annat alternativ till kontant betalning.
26.
I andra rättsakter på området för resenärers och konsumenters rättigheter föreskrivs uttryckligen att ett värdebevis kan användas som en form av ersättning, men endast som ett alternativ för resenären. Detta är fallet när det gäller de rättigheter för flygpassagerare som föreskrivs i förordning (EG) nr 261/2004. (
11
) I artikel 7.3 i den förordningen görs åtskillnad mellan följande två möjligheter till ersättning: antingen kontant (genom elektronisk banköverföring, bankorder eller bankcheckar) eller, med passagerarens undertecknade samtycke, i form av resekuponger och/eller andra tjänster. När det gäller tågresenärernas rättigheter föreskrivs i artikel 17.2 i förordning nr 1371/2007 (
12
) att ersättning kan betalas ut i form av värdebevis och/eller andra tjänster om villkoren är flexibla (särskilt när det gäller giltighetstid och destination). På begäran av passageraren ska ersättningen betalas i pengar. Samma rättighet fastställs med avseende på sjöfartspassagerare i artikel 19.5 i förordning nr 1177/2010. (
13
) När det slutligen gäller konsumenträttigheter enligt direktiv 2011/83/EU (
14
) följer det tydligt av skäl 46 i det direktivet att återbetalning av betalningar som mottagits från konsumenten inte ska göras med hjälp av värdebevis, såvida inte konsumenten har använt värdebevis vid den ursprungliga transaktionen eller uttryckligen har godtagit dem.
27.
Slutligen har tolkningen enligt vilken en återbetalning med ett obligatoriskt värdebevis inte är förenlig med artikel 12 i direktiv 2015/2302 stöd av det mål som eftersträvas genom det direktivet. Såsom anges i skäl 7 i direktivet är majoriteten av de resenärer som köper paketresor konsumenter i den mening som avses i unionens konsumentlagstiftning. Direktiv 2015/2302 är en åtgärd som syftar till att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå enligt artiklarna 169.1, 169.2 a och 114.3 FEUF jämförda med artikel 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. (
15
) En vid tolkning av begreppet ”återbetalning” så att det även omfattar värdebevis skulle kunna undergräva detta mål.
28.
Den slovakiska regeringen har en annan uppfattning än den som framförs i detta förslag till avgörande. Den hävdar att vissa språkversioner, däribland den engelska versionen, skiljer mellan ”återbetalning” av och ”ersättning” för gjorda betalningar. Den menar att användningen av de två olika begreppen visar att ”återbetalning” ska ske kontant, medan en ”ersättning” också kan innefatta ett erbjudande om ett värdebevis (enligt arrangörens val). I artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 hänvisas till arrangörens skyldighet att tillhandahålla alla ”återbetalningar” som krävs enligt punkterna 2 och 3 eller, med avseende på punkt 1, ”ersätta” alla betalningar som resenären har gjort för paketresan minus den skäliga uppsägningsavgiften. Skyldigheten att tillhandahålla en ”återbetalning” följer av att paketreseavtalet sägs upp, bland annat vid oundvikliga och extraordinära omständigheter, enligt artikel 12.2 och 12.3 i direktiv 2015/2302. Skyldigheten att lämna ”ersättning” uppstår när paketreseavtalet sägs upp av resenären, i förekommande fall mot en motiverad och skälig uppsägningsavgift.
29.
Det finns inget i användningen av begreppen ”återbetalning” och ”ersättning” som tyder på att arrangören har rätt att göra återbetalningen i form av ett obligatoriskt värdebevis. Som jag påpekade i punkt 21 ovan betyder begreppet ”refund” på engelska återbetalning av pengar och används särskilt när den person som kräver pengarna tillbaka inte är nöjd med en produkt eller tjänst.
30.
Under alla omständigheter kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse enligt fast rättspraxis inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde i förhållande till övriga språkversioner. (
16
) I den franska, den grekiska och den spanska språkversionen används i artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 samma begrepp för ersättning av alla betalningar som har erhållits, oberoende av orsaken till att avtalet har upphört att gälla. Användningen av två begrepp i endast vissa språkversioner kan därför inte leda till någon annan slutsats än den som tydligt kan härledas ur sammanhanget för och syftet med direktivet.
31.
Jag anser därför att arrangörens skyldighet att ge resenären en återbetalning i enlighet med artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 endast omfattar en återbetalning i kontanter och utesluter alla eventuella alternativ som arrangören inför, särskilt i form av ett värdebevis.
32.
Resenären får inte avstå från sin rätt att få ersättning i kontanter. Enligt artikel 23 i direktiv 2015/2302 får resande nämligen inte avstå från de rättigheter som de tilldelas genom de nationella bestämmelser som införlivar detta direktiv. Den tvingande karaktären av direktiv 2015/2302 hindrar emellertid inte arrangören från att erbjuda resenären ett valfritt värdebevis som denne kan acceptera efter det att den händelse som ger upphov till rätten till återbetalning har inträffat. Såsom framgår av kommissionens rekommendation (EU) 2020/648 (
17
) berövar arrangörens erbjudande av ett värdebevis ”dock inte resenärerna deras rätt till ersättning i pengar”. Därför är ett obligatoriskt värdebevis inte förenligt med den tvingande karaktären hos direktiv 2015/2302.
33.
Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 ska tolkas så, att arrangören av ett paketreseavtal är skyldig att, vid uppsägning av avtalet, återbetala de utbetalda beloppen kontant och att den utgör hinder för att arrangören inför ett alternativ, särskilt i form av ett värdebevis till ett belopp som motsvarar de inbetalda beloppen. Denna bestämmelse hindrar emellertid inte att resenären väljer att få ett sådant värdebevis efter det att den händelse som ger upphov till rätten till återbetalning har inträffat.
Den andra frågan
34.
För det fall den första frågan besvaras jakande, frågar den hänskjutande domstolen i huvudsak om hälsokrisen i samband med covid-19-pandemin och dess extraordinära inverkan på turistsektorn motiverar ett undantag, och i så fall på vilka villkor och med vilka begränsningar, från arrangörens skyldighet att till resenären återbetala hela beloppet av de betalningar som har gjorts för paketresan inom 14 dagar efter det att paketreseavtalet har upphört att gälla, vilket föreskrivs i artikel 12.4 i direktiv 2015/2302.
35.
För att kunna ge ett användbart svar på den hänskjutande domstolens fråga kommer jag att i tur och ordning pröva olika aspekter av folkhälsokrisens inverkan på räckvidden för och utövandet av de rättigheter som föreskrivs i direktiv 2015/2302. Den första frågan är om de eventuella begränsningar av den fria rörligheten som medlemsstaterna har infört på grund av covid-19-pandemin kan motivera ett undantag från arrangörens skyldighet att tillhandahålla en återbetalning. Den andra frågan avser huruvida pandemin är en situation som inte omfattas av de ”oundvikliga och extraordinära” omständigheter som anges i direktiv 2015/2302. Den tredje frågan gäller tillämpligheten av direktiv 2015/2302 i samband med en pandemi. Den fjärde frågan är om en nödsituation på folkhälsoområdet kan motivera ett undantag från en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt på grund av force majeure.
a) Begränsningar av den fria rörligheten och inverkan på de rättigheter och skyldigheter som följer av unionens sekundärrätt
36.
En inledande fråga som måste tas upp när det gäller ett eventuellt undantag från unionsrätten mot bakgrund av pandemin gäller effekterna av eventuella begränsningar av EU-medborgarnas fria rörlighet. Skyddet av folkhälsan, den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten kan motivera en begränsning av de rättigheter och friheter som föreskrivs i unionsrätten om fri rörlighet för personer. (
18
) Ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten kan motivera ett tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna i enlighet med kodexen om Schengengränserna. (
19
) Dessutom kan en medlemsstat i ”en extremt allvarlig situation … fastställa ett behov av att återinföra gränskontroller till följd av den risk som en smittsam sjukdom utgör”. (
20
) Skyddet av folkhälsan, som enligt artikel 168.7 i FEUF omfattas av medlemsstaternas behörighet, kan motivera antagandet av ytterligare begränsningar av den fria rörligheten. Vid sådana begränsningar bör dock ”EU-rättens principer, i synnerhet principerna om proportionalitet och icke-diskriminering, respekteras”. (
21
) Under pandemin har Europeiska unionen försökt undvika inverkan av ensidiga åtgärder från medlemsstaternas sida, som har lett till betydande störningar för företag och medborgare, och se till att det sker en samordning mellan medlemsstaterna. (
22
)
37.
Den specifika fråga som aktualiseras i förevarande mål är huruvida ett motiverat undantag från den fria rörligheten inom Europeiska unionen på liknande sätt kan motivera ytterligare undantag från en specifik bestämmelse i unionens sekundärrätt som förutsätter utövandet av rätten till fri rörlighet. I detta avseende bör det erinras om att direktiv 2015/2302 harmoniserar de rättigheter och skyldigheter som följer av avtal om paketresor för att underlätta inrättandet av en verklig inre marknad för konsumenter. (
23
)
38.
Covid-19-pandemin föranledde medlemsstaterna att återinföra gränskontroller och vidta andra åtgärder till skydd för folkhälsan, vilka har haft en betydande inverkan på den fria rörligheten för personer och tjänster. Under sådana omständigheter skulle man kunna hävda att om medlemsstaterna, i exceptionella fall, har möjlighet att begränsa den fria rörligheten, bör de ha rätt att anta ytterligare åtgärder på området för unionens harmoniserade sekundärrätt som förutsätter fri rörlighet för att hantera de ”dominoeffekter” som följer av begränsningar av denna frihet.
39.
Om ett sådant brett undantag, som inte föreskrivs i fördragen, erkänns skulle detta emellertid allvarligt undergräva unionsrättens företräde, dess bindande karaktär och dess enhetliga tillämpning. Om man tar ett sådant undantag till sin logiska ytterlighet skulle det kunna innebära att unionsrätten inte är tillämplig vid hot mot folkhälsan. (
24
)
40.
I stället har EU-institutionerna sedan pandemins början strävat efter att främja samordning. De unilaterala åtgärder som vissa medlemsstater vidtog vid pandemins början ersattes successivt av samordnade åtgärder. (
25
) Som kommissionen understryker på följande sätt i ett av sina meddelanden om EU:s vaccinationsstrategi: ”Centralt i den starka europeiska reaktionen på covid-pandemin har varit enighet och bevarandet av den inre marknadens funktion.” (
26
) Det ska även påpekas att återhämtningsinsatserna i samband covid-19 har gett upphov till det största stimulanspaketet någonsin, NextGenerationEU.
41.
Mot bakgrund av ovanstående anser jag att eventuella undantag från unionsrätten i fråga om fri rörlighet inte kan motivera undantag från en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt och, mer specifikt, från resenärens rätt till återbetalning enligt artikel 12.4 i direktiv 2015/2302.
42.
Efter att ha tagit ställning till denna inledande fråga kommer jag att undersöka hur det hot mot folkhälsan som covid-19-pandemin utgör passar in i systemet i direktiv 2015/2302.
b) ”Oundvikliga och extraordinära omständigheter” och ”force majeure”
43.
I artikel 12.2 i direktiv 2015/2302 föreskrivs att resenären har rätt att säga upp avtalet utan att betala någon uppsägningsavgift i händelse av ”oundvikliga eller extraordinära omständigheter på resmålet eller i dess omedelbara närhet och som väsentligen påverkar fullgörandet av paketresan, eller som väsentligen påverkar transporten av passagerare till resmålet”. Arrangören kan också säga upp paketreseavtalet enligt artikel 12.3 b i direktivet om arrangören bland annat är förhindrad att fullgöra avtalet på grund av ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. I varje fall har resenären rätt till återbetalning av eventuella betalningar. För att fastställa resenärens rätt till återbetalning i enlighet med detta direktiv i samband med covid-19-pandemin måste det därför inledningsvis avgöras om denna pandemi generellt sett ska anses omfattas av begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. (
27
)
44.
Begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” definieras i artikel 3.12 i direktiv 2015/2302 som en ”situation utom kontroll för den part som åberopar en sådan situation, och vars konsekvenser inte hade kunnat undvikas även om alla rimliga åtgärder hade vidtagits”. I skäl 31 i nämnda direktiv ges några exempel på händelser som omfattas av detta begrepp, däribland ”större risker för människors hälsa som utbrott av en allvarlig sjukdom vid resmålet”. Utbrottet av covid-19-pandemin innebar större risker för människors hälsa, inte bara på resmålet i fråga utan över hela världen. En pandemi har i allmänhet de grundläggande egenskaper som anges i definitionen av ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. Det är en situation som ingen kan kontrollera och vars konsekvenser inte hade kunnat undvikas även om alla rimliga åtgärder hade vidtagits.
45.
Den franska regeringen hävdar emellertid att pandemin är en force majeure-situation som inte kan likställas med de ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” som föreskrivs i direktivet. Den hävdar i princip att covid-19-pandemins extraordinära omfattning innebär att den utgör en situation som går utöver ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. Den tjeckiska, den italienska och den slovakiska regeringen har anfört att direktiv 2015/2302 inte är tillämpligt på covid-19-pandemin. Därför är medlemsstaterna fortfarande behöriga att föreskriva andra avtalsförpliktelser än de som anges i artikel 12.4 i det direktivet.
46.
Till stöd för sin ståndpunkt erinrar den franska regeringen om vad som ingår i begreppet force majeure, som enligt rättspraxis omfattar ”onormala och oförutsebara omständigheter, som den som åberopar det inte kan kontrollera och vars följder, trots iakttagandet av all vederbörlig omsorg, inte hade kunnat undvikas”. (
28
) Den vidhåller att begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” inte ”helt och hållet ersätter” begreppet force majeure, som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2015/2302.
47.
Den franska regeringen har i detta avseende påpekat att begreppet force majeure saknas i artikel 12 i direktiv 2015/2302. Vidare påpekar den att definitionen av begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” i artikel 3.12 i direktiv 2015/2302 inte är identisk med begreppet force majeure, eftersom det där inte krävs att omständigheterna ska vara ”onormala och oförutsägbara”. Nämnda regering anser att artikel 12.4 jämförd med skäl 31 i direktiv 2015/2302 stöder slutsatsen att direktivet omfattar extraordinära händelser som är isolerade och begränsade i tid och rum. Den anser att direktivet inte omfattar extraordinära händelser av världsomspännande omfattning. Den gör gällande att en sådan tolkning är förenlig med den ändamålsenliga verkan av artikel 12 i direktiv 2015/2302, som bygger på antagandet att arrangören kan bära de ekonomiska konsekvenserna av att avtalet sägs upp på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter. Om denna bestämmelse skulle vara tillämplig även i samband med en pandemi som sätter stopp för paketresearrangörernas kommersiella verksamhet, skulle detta strida mot det mål som eftersträvas i det direktivet, nämligen att bevara företagens konkurrenskraft samtidigt som en hög konsumentskyddsnivå säkerställs.
48.
I detta avseende bör det erinras om att det av fast rättspraxis följer att begreppet force majeure inte har samma innebörd inom unionsrättens olika tillämpningsområden och att begreppets betydelse därför ska bestämmas mot bakgrund av det rättsliga sammanhang i vilket det är avsett att få verkningar. (
29
) Jag anser att begreppet force majeure i det rättsliga sammanhanget för direktiv 2015/2302 täcks av begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”.
49.
Inledningsvis har pandemin, som jag redan har nämnt, rent generellt de egenskaper som ingår i definitionen av ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. Det finns inget i direktiv 2015/2302 som tyder på att en händelse som omfattas av detta begrepp ändå ska uteslutas om den är mycket omfattande eller utomordentligt extraordinär. Jag är inte övertygad om att en annan slutsats kan dras av artikel 12.2 i direktiv 2015/2302, där det fastställs att resenären har rätt att säga upp avtalet om paketresor i händelse av ”oundvikliga eller extraordinära omständigheter på resmålet eller i dess omedelbara närhet”. I denna del av meningen betonas nämligen att det är nödvändigt att undersöka situationen på den plats där paketresan tillhandahålls, det vill säga på resmålet, för att bedöma om det föreligger oundvikliga och extraordinära omständigheter. Detta är dock inte avsett att utesluta händelser som inte enbart inträffar på resmålet utan även på andra platser.
50.
Vidare anser jag att det är viktigt att påpeka att transportföretagens försök att åberopa en särskild kategori av utomordentligt extraordinära händelser som skulle göra det möjligt för dem att undandra sig sina skyldigheter behandlas med försiktighet av domstolen. Jag vill i detta sammanhang nämna ett exempel från området för flygpassagerares rättigheter. I den välkända domen i målet McDonagh (
30
), som gällde utbrottet hos vulkanen Eyjafjallajökull, slog domstolen fast att förordning nr 261/2004 inte innehåller något som gör det möjligt att dra slutsatsen att den erkänner en särskild kategori av ”utomordentligt extraordinära” händelser, utöver de ”extraordinära omständigheter” som avses i artikel 5.3 i förordningen, som skulle medföra att lufttrafikföretaget var befriat från samtliga skyldigheter. (
31
)
51.
En analog tillämpning av resonemanget i målet McDonagh (
32
) på direktiv 2015/2302 skulle leda till slutsatsen att det inte finns något i detta direktiv som stöder slutsatsen att det erkänner en särskild kategori av händelser utöver de ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” som avses i artikel 3.12 i direktivet. Detta gäller i synnerhet som direktivet enligt artikel 4 föreskriver en fullständig harmonisering av de rättigheter och skyldigheter som parterna i paketreseavtal har.
52.
En tolkning av direktiv 2015/2302 som erkänner en särskild kategori av utomordentligt extraordinära omständigheter, såsom covid-19-pandemin, vilka inte omfattas av begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”, skulle kunna leda till motstridiga resultat som i förlängningen undergräver samstämmigheten i det system som inrättats genom direktiv 2015/2302. Parterna skulle nämligen ha rätt att säga upp avtalet om risken för människors hälsa uppstår på resmålet och påverkar paketresans genomförande, men de skulle fortsatt vara bundna av avtalet i händelse av en betydande risk för människors hälsa som orsakas av pandemin, även om paketresans genomförande skulle påverkas allvarligt. Vidare skulle arrangören ha rätt att vägra att betala ersättning för skada om den bristande överensstämmelsen vid fullgörandet av paketreseavtalet beror på ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” på resmålet, enligt artikel 14.3 c i direktiv 2015/2302, men skulle inte ha rätt att göra detta i händelse av en pandemi.
53.
Jag drar därför slutsatsen den tolkning som den franska regeringen föreslår skulle leda till att systematiken för och det väsentliga syftet med direktiv 2015/2302 ifrågasätts, det vill säga att göra det möjligt för resenärer och näringsidkare att fullt ut dra nytta av den inre marknaden, samtidigt som en hög konsumentskyddsnivå säkerställs. (
33
) Den skulle också skapa stor rättslig osäkerhet eftersom den försöker skilja mellan situationer med force majeure och ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”, utan någon tydlig gräns mellan de båda begreppen.
54.
Denna tolkning får också stöd om man ser till bakgrunden till direktiv 2015/2302. I artikel 4.6 i direktiv 90/314 föreskrivs att arrangören har möjlighet att säga upp avtalet före det överenskomna avresedatumet. I detta fall hade resenären rätt till ersättning från arrangören, utom när ”resepaketet ställs in på grund av force majeure (dock inte överbokning), dvs. extraordinära händelser som inte kan förutses och som den part som åberopar dem inte kan påverka och vars följder inte kan undvikas även med vederbörlig aktsamhet”. Resenären tillerkändes inte någon liknande rätt att häva avtalet. Direktiv 2015/2302 fyllde denna lucka och erkände samma rätt för resenärer. Lagstiftaren avsåg därför att ge parterna i paketreseavtalet lika rättigheter i händelse av ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. Det finns inget som tyder på att avsikten var att begränsa rätten till hävning för båda avtalsparterna genom att utesluta force majeure från tillämpningsområdet för ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”.
55.
I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” användes i kommissionens lagstiftningsförslag (
34
), medan man i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer förslaget (
35
) i vissa instanser använder begreppet force majeure. (
36
) I rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktiv 2015/2302 klargörs dessutom att ”[b]egreppet ’oundvikliga och extraordinära omständigheter’ ersätter begreppet ’force majeure’ i 1990 års direktiv”. (
37
) Ser vi till underlagen för direktiv 2015/2302 styrker de alltså påståendet att begreppet force majeure i samband med direktiv 2015/2302 är likvärdigt med begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”.
56.
Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” i det särskilda sammanhanget för direktiv 2015/2302 inte utesluter pandemin som en situation av force majeure.
c) Tillämpligheten av direktiv 2015/2302 i samband med en pandemi
57.
Den belgiska, den tjeckiska, den slovakiska och den italienska regeringen skiljer inte mellan ”oundvikliga och extraordinära omständigheter” och force majeure. De ifrågasätter dock mer allmänt tillämpligheten av direktiv 2015/2302 i ett pandemisammanhang. De gör i huvudsak gällande att detta direktiv omfattar oundvikliga och extraordinära omständigheter av lokal och begränsad omfattning, med undantag för en pandemi. De finner stöd för detta argument i skäl 31 i direktiv 2015/2302, där det bland de exempel på oundvikliga och extraordinära omständigheter som ger rätt att säga upp reseavtalet i förtid nämns förekomsten av ”större risker för människors hälsa som utbrott av en allvarlig sjukdom vid resmålet”. (
38
)
58.
Enligt min mening går det inte att av skäl 31 dra slutsatsen att lagstiftaren avsåg att begränsa tillämpligheten av direktiv 2015/2302 till händelser på lokal nivå. Detta skäl innehåller endast en vägledande förteckning över situationer med oundvikliga och extraordinära omständigheter. Det verkar snarare leda till den motsatta slutsatsen än den som framförs av de ovan nämnda regeringarna. Om spridningen av en allvarlig sjukdom på resmålet är ett exempel på ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”, bör detta i än högre grad gälla spridningen av en allvarlig sjukdom i hela världen. Samma resonemang kan tillämpas med avseende på artikel 12.2 i direktiv 2015/2302, där resenärens rätt att säga upp paketreseavtalet fastställs i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter ”på resmålet eller i dess omedelbara närhet och som väsentligen påverkar fullgörandet av paketresan”. Om resenären har rätt att säga upp avtalet i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter som inträffar på lokal nivå och som väsentligen påverkar fullgörandet av paketresan, bör han eller hon i ännu högre grad ha samma rätt när en sådan händelse inträffar på global nivå och väsentligen påverkar fullgörandet av paketresan.
59.
Med detta sagt kan unionslagstiftaren föreskriva olika rättigheter och skyldigheter för parterna i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter beroende på omfattningen av störningen. I detta avseende vill jag påpeka att direktiv 2015/2302 antogs efter askmolnskrisen år 2010, som hade en betydande inverkan på resesektorn. Även om denna inverkan inte kan jämföras med covid-19-pandemin, skulle det ha varit möjligt för lagstiftaren att ändra bestämmelserna i enlighet därmed. Så var till exempel fallet med begränsningen av arrangörens ansvar för att bära kostnaden för nödvändig inkvartering under en period på högst tre nätter per resenär, om det är omöjligt att säkerställa resenärens hemresa enligt överenskommelsen i paketreseavtalet på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter (artikel 13.7 i direktiv 2015/2302). Jag anser därför att det är rimligt att dra slutsatsen att om lagstiftaren hade haft för avsikt att begränsa, utesluta eller införa andra bestämmelser om resenärens rätt till återbetalning inom 14 dagar efter det att avtalet har sagts upp i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter som orsakar störningar av en viss omfattning, skulle den ha gjort det uttryckligen.
60.
Den tjeckiska och den slovakiska regeringen har vidare hävdat att arrangörens skyldighet att återbetala resenären i enlighet med artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 inte är tillämplig med tanke på den begränsade omfattningen av skyddet vid obestånd. I artikel 17 i direktiv 2015/2302 föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att se till att arrangörer som är etablerade på deras territorium ställer säkerhet för återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer eller för resenärers räkning i den mån de relevanta tjänsterna inte utförs till följd av arrangörens obestånd. Denna säkerhet ”ska vara effektiv och omfatta rimligt förutsebara kostnader”. (
39
) I skäl 40 i direktiv 2015/2302 klargörs att i samband med ett effektivt skydd vid obestånd ”bör mycket osannolika risker, t.ex. risken att flera av de största arrangörerna samtidigt ska hamna på obestånd, inte behöva tas i beaktande för ett effektivt skydd vid obestånd, när detta på ett oproportionellt sätt skulle inverka på kostnaden för skyddet och därmed minska dess effektivitet”. I sådana fall ”får återbetalningsgarantin begränsas”, enligt samma skäl. Dessa två regeringar hävdar att resenärer inte skulle få någon återbetalning om arrangörerna i stor utsträckning skulle hamna på obestånd, eftersom deras fordringar inte är skyddade.
61.
I detta avseende följer det av artikel 17 i direktiv 2015/2302 att arrangörens skyldighet att ställa säkerhet för återbetalning av gjorda betalningar omfattar det fall då de berörda tjänsterna inte tillhandahålls till följd av arrangörens obestånd. Detta innebär att fordran på återbetalning är skyddad när likviditetsproblemet härrör från arrangörens obestånd. I fallet med pandemin kan likviditetsproblemen dock tillskrivas omfattande krav på uppsägning, vilket i sin tur kan leda till obestånd. Detta är anledningen till att kommissionen i sin rekommendation om värdebevis erkänner att om arrangörerna hamnar på obestånd ”finns det en risk för att många resenärer … inte får någon återbetalning alls, eftersom deras fordringar mot arrangörer … inte är skyddade”. (
40
)
62.
Den omständigheten att direktiv 2015/2302 inte harmoniserar insolvensskyddet mot fordringar på återbetalning i sådana situationer innebär emellertid inte att man kan dra slutsatsen att artikel 12.4 i direktivet inte är tillämplig. Mer generellt harmoniserar direktiv 2015/2302 inte omstruktureringsåtgärder eller konkursskydd. Det är sant att de materiella konkursrättsliga bestämmelserna, i avsaknad av harmonisering på EU-nivå, för närvarande i stor utsträckning omfattas av medlemsstaternas behörighet. Medlemsstaterna måste dock utöva denna behörighet i enlighet med unionsrätten, inklusive de grundläggande friheterna enligt EUF-fördraget. (
41
) Därför bör alla åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att minska researrangörernas likviditetsproblem respektera det centrala i resenärens rätt till återbetalning, i enlighet med artikel 12.4 i direktiv 2015/2302. Åtgärderna bör dessutom vara förenliga med lagstiftningen om statligt stöd.
63.
När det gäller bestämmelserna om statligt stöd erinras det i kommissionens rekommendation om värdebevis om att medlemsstaterna kan besluta om likviditetsstöd till aktörer inom rese- och transportsektorerna för att säkerställa att ersättningsanspråk till följd av covid-19-utbrottet kan tillgodoses. I rekommendationen hänvisas till den tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder (
42
) som grund för att avgöra om sådant likviditetsstöd är förenligt med EU:s bestämmelser om statligt stöd.
64.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att direktiv 2015/2302 är tillämpligt i samband med covid-19-pandemin.
d) Hot mot folkhälsan som grund för att enskilda personer ska kunna avvika från en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt
65.
Nästa fråga som behöver behandlas är om researrangörer i händelse av ett allvarligt hot mot folkhälsan kan åberopa force majeure för att avvika från en bestämmelse i unionens sekundärrätt. Den franska regeringen har närmare bestämt anfört att artikel 12 i direktiv 2015/2302 inte utesluter möjligheten att tillämpa den princip om force majeure som utvecklats i domstolens praxis. Den franska regeringen hänvisar i detta avseende till domen i målet Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka (
43
) (nedan kallad domen i målet Billerud) samt beslutet i målet Luxaviation. (
44
)
66.
Domen i målet Billerud gällde företag som bestraffades för att de inte hade överlämnat sina utsläppsrätter i tid. Dessa företag hävdade att den påstådda underlåtenheten berodde på ett internt administrativt fel. Domstolen hänvisade till sin tidigare praxis i domen i målet Valsabbia mot kommissionen (
45
) och slog fast att det ”även i avsaknad av en särskild bestämmelse, kan vara fråga om ett fall av force majeure när den yttre orsak som åberopas av rättssubjekten leder till följder som är så till den grad ofrånkomliga och oundvikliga att det blir objektivt sett omöjligt för de berörda personerna att uppfylla sina skyldigheter”. (
46
) Domstolen konstaterade i samma punkt att det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida den berörda verksamhetsutövaren, trots iakttagandet av all vederbörlig omsorg för att rätta sig efter de föreskrivna fristerna, drabbades av onormala och oförutsebara omständigheter som den inte kunde kontrollera och som var något mer än bara ett internt fel. (
47
)
67.
Det framgår av sammanhanget i domen i målet Billerud att tillämpningen av force majeure, såsom det erkänns i den domen, avser en begränsad möjlighet att avvika från de rättsliga verkningarna av att en skyldighet som följer av unionsrätten inte uppfylls. I det följande kommer jag att pröva om resonemanget i den domen är relevant i förevarande mål, som gäller frågan om ett undantag från en skyldighet som följer av en särskild bestämmelse i unionsrätten på grund av force majeure.
68.
I punkterna b och c i min bedömning ovan har jag intagit ståndpunkten att force majeure omfattas vid tillämpningen av direktiv 2015/2302 och i allmänhet täcks av begreppet ”oundvikliga och extraordinära omständigheter”. Direktiv 2015/2302 innehåller redan särskilda bestämmelser som reglerar avtalsförhållandet i händelse av oundvikliga och extraordinära omständigheter. Bland dessa bestämmelser återfinns artikel 12.2 och 12.3 i direktivet, där det föreskrivs att resenärer eller arrangörer har rätt att säga upp avtalet vid oundvikliga och extraordinära omständigheter. Verkan av att avtalet sägs upp är enligt artikel 12.4 att arrangören är skyldig att utan onödigt dröjsmål och under alla omständigheter senast 14 dagar efter det att avtalet har sagts upp ge resenären full återbetalning av alla betalningar som gjorts för paketresan.
69.
Att direktiv 2015/2302 innehåller särskilda bestämmelser om hur oundvikliga och extraordinära omständigheter påverkar avtalsförhållandet innebär dock inte nödvändigtvis att det inte finns något utrymme för tillämpning av domen i målet Billerud. Anledningen är att de oundvikliga och extraordinära omständigheterna i samband med pandemin inte enbart hindrade arrangören från att fullgöra avtalet utan också i betydande grad påverkade arrangörernas administrativa kapacitet att behandla ansökningar om uppsägning och deras ekonomiska kapacitet att göra återbetalningarna. Från detta perspektiv kan det fortfarande finnas utrymme för tillämpning av den princip som fastställs i domen i målet Billerud. Denna princip kan tolkas som att den tillåter en viss grad av tolerans när det gäller den strikta tillämpningen av lagen. (
48
) Forskare som studerar effekterna av covid-19 på konsumentlagstiftning och konsumentpolitik (
49
) har utvecklat begreppet ”samhällsomfattande force majeure” för att återspegla pandemins kollektiva inverkan på alla berörda intressen. Kärnan i detta begrepp är att pandemin har haft en allvarlig och oväntad inverkan på både konsumenter och företag och att den har blivit en fråga som berör samhället som helhet.
70.
Under sådana omständigheter skulle den princip om force majeure i samband med objektiv omöjlighet att följa unionsrätten som fastställs i domen i målet Billerud, kunna tillämpas för att ge en mycket begränsad möjlighet till tillfällig befrielse från en specifik skyldighet som fastställs på ett harmoniserat område av unionens sekundärrätt. Arrangörerna kan då åberopa force majeure när pandemin, trots all vederbörlig omsorg för att iaktta de tidsfrister som föreskrivs i artikel 12.4 i direktiv 2015/2302, har följder som är ofrånkomliga och oundvikliga och som leder till tillfälligt oöverstigliga svårigheter som gör det objektivt omöjligt för de berörda personerna att fullgöra sina skyldigheter enligt denna bestämmelse. (
50
) I det avseendet skulle det kunna vara möjligt att beakta en verklig risk för konkurs vilken hotar fortlevnaden för den arrangör som åberopar force majeure. (
51
) Arrangören kan enbart åberopa force majeure under den tid som är nödvändig för att lösa dessa svårigheter. (
52
) Med sådana begränsningar är tillämpningen av den allmänna principen om force majeure i förhållande till den objektiva omöjligheten att följa unionsrätten i samband med reseavtalet inte en allmän undantagsklausul (eller ett ”carte blanche”). Den kan endast medge ett tillfälligt undantag från de strikta tidsgränserna och endast för den tid som krävs för att få till stånd ordnade återbetalningar.
71.
Nästa fråga som behöver prövas är huruvida principen om force majeure i samband med att det objektivt sett är omöjligt att följa unionens sekundärrätt skulle kunna göra det möjligt för arrangörer att skjuta upp ersättningen i form av ett värdebevis. Från avtalssynpunkt utgör förslaget om att utfärda ett värdebevis en form av anpassning av avtalet. Erbjudandet om ett värdebevis har till följd att avtalsförhållandet bibehålls. Värdebeviset har i själva verket till följd att genomförandet skjuts upp till ett senare skede när omständigheterna gör det möjligt att återuppta resandet. Huruvida en sådan avtalsanpassning är förenlig med direktiv 2015/2302 beror på de särskilda särdrag som är knutna till värdebeviset.
72.
I förevarande mål förefaller erbjudandet av ett värdebevis med de särdrag som anges i den omtvistade förordningen inte vara förenligt med direktiv 2015/2302. Närmare bestämt förefaller erbjudandet om ett värdebevis inte återställa jämvikten mellan parterna med hänsyn till force majeure. Det förefaller snarare missgynna en av avtalsparterna, nämligen resenären. Som en kommentator har skrivit: ”Det är orimligt att tvinga kunden att finansiera avtalsmotparten när han eller hon kanske inte vill göra det.” (
53
) Detta gäller särskilt med tanke på värdebevisets giltighetstid, som är 18 månader. Det är först vid utgången av denna period som resenären har möjlighet att utöva sin rätt till återbetalning utan att det finns någon garanti mot arrangörens obestånd. Det åligger dessutom resenären att vidta nödvändiga åtgärder för att få sina pengar i slutet av denna period. En eventuell omförhandling av avtalet bör vara fördelaktig för båda parter. Det påpekas med rätta i akademisk juridisk litteratur att researrangörer och konsumenter bör ”dra ömsesidig nytta av ett system med värdebevis”, och detta skulle vara fallet ”om researrangörerna erbjuder konsumenten något utöver det som de har laglig rätt till”. (
54
)
73.
Till syvende och sist kommer avtalsarrangemanget med hänsyn till en force majeure-situation att vara beroende av omständigheterna i varje enskilt fall, mot bakgrund av principen om god tro. (
55
) När det gäller pandemin, och särskilt i dess inledning, går det inte att helt bortse från konsekvenserna för den andra parten av att avtalet sägs upp. Med tanke på omfattningen av de inställda resorna skulle även de arrangörer som hade ekonomisk kapacitet att ersätta alla resenärer behöva få åtminstone en viss tid på sig för att behandla återbetalningen av gjorda betalningar. (
56
) Vid förhandlingen medgav kommissionen att majoriteten av resenärerna i pandemins inledande skede reagerade pragmatiskt på situationen och inte förväntade sig att få ersättning inom den korta tidsfrist på 14 dagar som gäller under normala omständigheter. Under förutsättning att de fick tillräcklig information om villkoren för sin ersättning brukade de vara beredda att vänta en rimlig tid. Båda parterna i paketreseavtalet borde därför sträva efter att agera ”ansvarsfullt och rättvist”. (
57
)
74.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att en enskild arrangör kan åberopa force majeure i fall där covid-19-pandemin, trots all vederbörlig omsorg för att iaktta fristerna, har fått ofrånkomliga och oundvikliga följder som har medfört tillfälliga svårigheter som innebär att det objektivt sett blir omöjligt för researrangören att göra en återbetalning med stöd av artikel 12.4 i direktiv 2015/2302. Arrangören kan enbart åberopa force majeure under den tid som är nödvändig för att lösa dessa svårigheter. Att arrangörerna åberopar force majeure i samband med att det objektivt sett är omöjligt att följa unionsrätten ger dem emellertid inte rätt att utfärda ett värdebevis med de särdrag som beskrivs i den omtvistade förordningen.
e) Hot mot folkhälsan som grund för att medlemsstater ska kunna avvika från en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt
75.
Om det skulle godtas att resonemanget i domen i målet Billerud får tillämpas när det objektivt sett är omöjligt för en enskild arrangör att rätta sig efter skyldigheten att återbetala resenärernas eventuella betalningar inom 14 dagar till följd av covid-19-pandemin, skulle detta ändå inte ge ett lämpligt svar i förevarande mål. Målet gäller inte tvister mellan privata parter. Det gäller lagenligheten hos en lagbestämmelse enligt vilken en medlemsstat beslutar att anta en rättsakt som avviker från unionens sekundärrätt som en reaktion på covid-19-pandemin. Jag anser därför att uttalandena i domen i målet Billerud inte automatiskt kan tillämpas på medlemsstaterna.
76.
När det gäller en medlemsstats underlåtenhet att följa unionsrätten bör det erinras om att domstolen, i samband med överträdelseförfaranden, undantagsvis har godkänt force majeure som en grund för att motivera en sådan underlåtenhet. Relevant rättspraxis gällde främst underlåtenhet att införliva en unionsrättslig åtgärd (
58
) eller underlåtenhet att uppfylla en särskild skyldighet som anges i unionens sekundärrätt. (
59
) Enligt rättspraxis kan ”en medlemsstat som tillfälligt stöter på oöverstigliga problem, som hindrar den från att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten [inte] åberopa force majeure för en längre period än den som var nödvändig för att den skulle övervinna dessa”. (
60
)
77.
Eftersom det i förevarande mål inte är medlemsstaten utan researrangören som bär den skyldighet från vilken undantag begärs, kan man hävda att det inte finns något utrymme för att tillämpa den rättspraxis som gäller vid överträdelseförfaranden. Om domen i målet Billerud skulle vara tillämplig på ett stort antal arrangörer och om den skulle påverka ett mycket stort antal avtal, skulle detta emellertid kunna tyda på ett systemproblem och på att det är nödvändigt att få den tid som krävs för att finna en ”systembaserad” lösning för att hantera pandemins effekter. (
61
) Om en medlemsstat under sådana omständigheter har tillfälligt oöverstigliga svårigheter att i sin rättsordning tillämpa en bestämmelse som genomför unionens sekundärrätt, bör den också undantagsvis ha rätt att åberopa force majeure.
78.
En analog tillämpning av force majeure vid en situation som innebär ett undantag från en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt måste omfattas av särskilt strikta garantier. Detta ska inte uppfattas som en allmän undantagsklausul eller ett ”carte blanche” för att avvika från unionsrätten. Det rör sig om ett mycket exceptionellt, begränsat och tillfälligt undantag där det är objektivt omöjligt att följa unionens sekundärrätt. Jag anser således att en medlemsstat i ett fall av ”ett hot mot folkhälsan utan motstycke” (
62
), som covid-19-pandemin, kan åberopa force majeure för att motivera att en undantagsåtgärd vidtas som reaktion på pandemin om den stöter på tillfälliga svårigheter som hindrar den från att iaktta sin skyldighet att i sin rättsordning tillämpa en särskild bestämmelse i unionens sekundärrätt. Medlemsstaten får dock enbart åberopa force majeure under den tid som är nödvändig för att lösa dessa svårigheter. De medel som valts för att lösa de oöverstigliga svårigheterna måste vara förenliga med den allmänna proportionalitetsprincipen. Det ankommer på den medlemsstat som åberopar en force majeure-situation att bevisa att det är nödvändigt att använda ett undantag för att lösa de oöverstigliga svårigheter som uppstått på grund av denna situation. I detta avseende bör medlemsstaten inte ha något annat alternativ än att tillfälligt avvika från unionsrätten.
79.
I förevarande mål har den franska regeringen gjort gällande att den var tvungen att införa ett undantag från unionsrätten och, närmare bestämt, tillåta researrangörer att utfärda ett värdebevis i stället för göra en omedelbar återbetalning för att förhindra omfattande konkurser bland dessa aktörer. I detta avseende vill jag lämna följande synpunkter. Under pandemins inledande skede ställdes medlemsstaterna inför stora utmaningar när det gällde befolkningens hälsa och ekonomin i stort. Med tanke på omständigheterna tvingades regeringarna att göra vissa prioriteringar, skydda de sårbara, stödja arbetstagare som blivit arbetslösa och samtidigt se till att de företag som drabbades hårdast av pandemin inte kollapsade. Vid förhandlingen hävdade den tjeckiska regeringen att hälsokrisen krävde att medlemsstaterna skulle vidta åtgärder på ett stort antal områden och göra en ny avvägning av de berörda intressena med hänsyn till omständigheterna. Det skulle då kunna förefalla motiverat för en medlemsstat att i begränsad omfattning och tillfälligt upphäva utövandet av vissa avtalsenliga rättigheter under den tid som är absolut nödvändig för att parterna ska kunna anpassa sig till en ny och oförutsedd situation eller för att regeringen ska kunna hitta lämpliga lösningar. Sådana lösningar skulle kunna främja kontinuiteten i avtalen för att undvika likviditetskriser i ekonomin, utan att det innebär en alltför stor börda för resenärer som har rätt till återbetalning. (
63
)
80.
Den franska regeringen hävdar att den omtvistade undantagsbestämmelsen endast var tillämplig på paketreseavtal som upphävdes mellan den 1 mars 2020 och den 15 september 2020. Den förlängdes inte efter denna period eftersom man ansåg att resesektorn hade fått den tid som krävdes för att anpassa sig till den nya situationen. Det stämmer att undantaget var tillfälligt, i så måtto att det endast omfattade avtal som upphävdes inom den ovannämnda sexmånadersperioden. Den omtvistade förordningen ingrep emellertid retroaktivt i resenärernas förvärvade och obligatoriska rätt att få tillbaka de pengar som de redan hade betalat, vilket kommissionen beskrev utförligt i sitt muntliga anförande. Med hänsyn till denna betydande inverkan på konsumentavtalet är det inte tillräckligt att anföra att bestämmelsen endast var i kraft under en viss tidsperiod, utan den måste granskas ingående. I detta hänseende vill jag framhålla två särdrag hos det system med värdebevis som föreskrivs i den omtvistade förordningen och som, tillsammans med dess retroaktiva verkan, kan tyda på att systemet gick utöver vad som var nödvändigt för att hantera pandemins inverkan på uppsägningen av reseavtal. Det första särdraget är varaktigheten av upphävandet av rätten till återbetalning. I den omtvistade förordningen föreskrivs att arrangören senast inom en period av tre månader från meddelandet om uppsägning av avtalet får erbjuda ett värdebevis med en giltighetstid på 18 månader. Konsumenten får utöva sin rätt till återbetalning av eventuella kontantbetalningar först efter det att denna 18-månadersperiod har löpt ut. I praktiken innebär den omtvistade förordningen att resenärens rätt att återfå de pengar som han eller hon redan har betalat upphävs under en period på mellan 18 och 21 månader efter det att avtalet har sagts upp. Den franska regeringen har inte förklarat varför det var nödvändigt att beröva resenärerna deras rätt enligt artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 under en period på minst 18 månader efter utfärdandet av värdebeviset.
81.
Den andra omständigheten är att resenärerna inte erbjuds någon fördel som motvikt till det allvarliga ingreppet i deras rätt till återbetalning. Det system med värdebevis som infördes genom den omtvistade förordningen tvingade i själva verket resenärerna att utan motvikt bära risken för pandemins inverkan på reseavtalet. I detta avseende anser jag att en av de principer som utarbetats av European Law Institute för covid-19-krisen i fråga om force majeure och svårigheter är särskilt relevant: ”I enlighet med solidaritetsprincipen bör staterna säkerställa att risker i samband med följderna av störningar i avtalsförhållanden, såsom upphävande av researrangemang, inte bärs av enbart den ena parten, särskilt inte när det gäller konsumenter eller små och medelstora företag.” (
64
) Med andra ord bör argumentet ”too big to fail” inte godtas om det leder till att konsumenten missgynnas.
82.
När det gäller lämpliga alternativ är det lämpligt att hänvisa till kommissionens rekommendation om värdebevis, som innehåller ett särskilt avsnitt om stödåtgärder och statligt stöd. (
65
) Där framhålls att medlemsstaterna kan bevilja stöd till aktörer inom transport- och resesektorerna för att försäkra sig om att de ansökningar om återbetalning som följer av covid-19-pandemin kan beviljas. I den mån aktörer inom resesektorn är i behov av allmänt likviditetsstöd föreskrivs i denna rekommendation att medlemsstaterna också kan besluta att införa system för att ge aktörerna sådant stöd. I detta avseende hänvisas till den tillfälliga ramen som utgör grunden för att avgöra om likviditetsstödet är förenligt med unionens krav på statligt stöd.
83.
I den tillfälliga ramen, ändrad vid sex på varandra följande tillfällen, föreskrivs flera typer av stöd som kan bedömas enligt artiklarna 107.2 b (
66
) eller 107.3 b FEUF. (
67
) När det särskilt gäller ersättning till turistföretag klargörs det i den tillfälliga ramen att medlemsstaterna kan anmäla sådana kompensationsåtgärder och att kommissionen kommer att bedöma dem direkt enligt artikel 107.2 b. (
68
) Jag betonar att kommissionen själv har åtagit sig att genomföra ett snabbt godkännandeförfarande ”i nära samarbete med de berörda medlemsstaterna”. (
69
) Flera medlemsstater använde sig av den tillfälliga ramen och anmälde statliga stödåtgärder till förmån för arrangörer av paketresor, vilka kommissionen godkände i enlighet med den tillfälliga ramen eller med stöd av fördraget. (
70
)
84.
Unionsrätten förefaller således erbjuda medlemsstaterna alternativa verktyg för att hantera arrangörernas likviditetsproblem. Som stöd för detta anförde den danska regeringen i sitt yttrande ett exempel på antagandet av ett system med stödlån för resesektorn (Rejsegarantifonden). I sina svar på en fråga från domstolen utvecklade de regeringar som deltog i förhandlingen sin ståndpunkt när det gäller möjligheten att inrätta en liknande fond. Den franska regeringen hävdade att det inte var möjligt att överföra den danska regeringens lösning till Frankrike, eftersom det inte fanns någon jämförbar fond före hälsokrisen. Den franska regeringen förklarade särskilt att försäkringsbranschen i Frankrike är begränsad till rollen som garant och att den inte får låna ut pengar utan tillstånd.
85.
Vid bedömningen av de möjligheter varje medlemsstat har för att stödja researrangörerna som svar på pandemin måste de strukturella skillnaderna i varje land beaktas. I denna process måste medlemsstaterna dock följa principen om lojalt samarbete i enlighet med artikel 4.3 FEU. Denna princip är bindande för både medlemsstaterna och unionens institutioner. Om en medlemsstat meddelar kommissionen att den har betydande svårigheter att tillämpa en särskild bestämmelse i unionsrätten på grund av ett hot mot folkhälsan är kommissionen skyldig att ta vederbörlig hänsyn till dessa svårigheter och bistå den berörda medlemsstaten. Detta gäller i synnerhet som unionsrätten inte innehåller någon egen allmän ”EU-nödordning”. (
71
)
86.
Det bör också påpekas att det under pandemins första månader inte fanns någon särskild lagstiftning på unionsnivå när det gäller värdebevis som utfärdats som ett alternativ till ersättning för upphävda transport- och paketreseavtal. (
72
) Den 5 mars 2020 och med en uppdatering den 19 mars 2020 offentliggjorde kommissionen på sin webbplats en informell vägledning om tillämpningen av direktiv 2015/2302, där den bekräftar resenärens rätt till full återbetalning, men även anger att det är möjligt för resenären att acceptera ett värdebevis. (
73
) I en skrivelse av den 27 mars 2020 till alla medlemsstater bekräftade kommissionsledamot Reynders återigen resenärens rätt till återbetalning. Han föreslog att researrangörer skulle kunna erbjuda värdebevis, på villkor att dessa värdebevis inte är obligatoriska. Han föreslog också att medlemsstaterna skulle vidta åtgärder för att öka resenärernas förtroende för att välja ett värdebevis. (
74
)
87.
Under tiden har flera medlemsstater begärt att kommissionen ska upphäva rätten till återbetalning inom 14 dagar och/eller ersätta den med en tillfällig lösning med värdebevis. (
75
) I stället bekräftade kommissionen sin ståndpunkt att konsumenternas rättigheter inte bör upphävas och att ”den inte skulle följa uppmaningar om att försämra konsumentskyddet”. (
76
) Den 13 maj 2020 utfärdade kommissionen sin rekommendation om värdebevis. I denna rekommendation erkänner kommissionen fullt ut de allvarliga konsekvenserna av de inställda resorna på grund av pandemin, arrangörernas likviditetsproblem samt risken för att många resenärer inte skulle få någon återbetalning alls, eftersom deras fordringar mot arrangörer och transportörer inte är skyddade. Lösningen på dessa problem är enligt rekommendationen att göra värdebevisen mer attraktiva för resenärerna. Därför uppmanade kommissionen medlemsstaterna att överväga att inrätta garantiordningar för att stödja aktörer inom rese- och transportsektorerna i enlighet med EU:s regler om statligt stöd. Kommissionen föreslog att medlemsstaterna också skulle kunna överväga att anta tillfälliga statliga stödåtgärder på de villkor som fastställs i den tillfälliga ramen.
88.
Vid förhandlingen anförde kommissionen att EU:s institutioner inom andra rättsområden (
77
) har ansett det nödvändigt och motiverat att föreslå unionslagstiftaren att anta ett undantag från särskilda bestämmelser i unionens sekundärrätt. Det beslutades dock att detta inte skulle göras med avseende på artikel 12.4 i direktiv 2015/2302. Kommissionen förklarade att en ändring av direktiv 2015/2302 skulle påverka konsumenternas förvärvade rättigheter retroaktivt. Vidare påpekade kommissionen att ungefär hälften av medlemsstaterna inte ansåg att det var absolut nödvändigt att ändra direktivet och att de hade lyckats anpassa sig till situationen på andra sätt. Oavsett vilket politiskt val som görs anser jag att man, med hänsyn till de starka farhågor som olika medlemsstater har uttryckt för följderna av de omfattande upphävningarna av reseavtal, skulle kunna förvänta sig ett förslag till en rättsakt (i stället för en rekommendation) för att hantera situationen på ett samordnat sätt. Denna iakttagelse innebär dock inte i sig att medlemsstaterna är fria att införa ett ensidigt undantag från unionsrätten utöver vad som är absolut nödvändigt för att komma till rätta med en situation av force majeure.
89.
En sista anmärkning avser eventuella lärdomar som kan dras för framtiden. Behovet av att ta hänsyn till de frågor som uppkom i samband med covid-19-pandemin avspeglas i den pågående översynen av EU:s nuvarande bestämmelser om paketresor. Som kommissionen meddelade i sin nya strategi för konsumentpolitiken har den åtagit sig att senast år 2022 genomföra en ”djupare analys av huruvida det nuvarande regelverket för paketresor (också när det gäller insolvensskydd) fortfarande är helt i stånd att alltid säkerställa ett robust och heltäckande konsumentskydd”. (
78
) Kommissionen anger dock att analysen inte syftar till att försvaga konsumentskyddet.
90.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att svaret på den andra frågan är att hälsokrisen i samband med covid-19-pandemin och den extraordinära inverkan den hade på turistsektorn kan motivera ett tillfälligt undantag från arrangörens skyldighet att till resenären återbetala hela beloppet av de betalningar som har gjorts för paketresan inom 14 dagar efter det att avtalet om paketresan har upphävts, vilket föreskrivs i artikel 12.4 i direktiv 2015/2302, enbart för den period som är nödvändig för att medlemsstaten ska kunna avhjälpa de oöverstigliga svårigheter som hindrar den från att tillämpa den nationella bestämmelse som införlivar denna skyldighet. De medel som valts för att ta itu med de oöverstigliga svårigheterna måste vara förenliga med proportionalitetsprincipen. Det ankommer på den medlemsstat som åberopar en force majeure-situation att bevisa att det är nödvändigt att införa ett undantag för att lösa de oöverstigliga svårigheter som uppstått på grund av denna situation. I detta avseende är det nödvändigt att kontrollera att det inte finns något alternativ till att använda sig av ett undantag från unionsrätten. Den omtvistade förordningen förefaller emellertid gå utöver vad som är nödvändigt för att avhjälpa de oöverstigliga svårigheterna, särskilt med hänsyn till dess retroaktiva verkan, varaktigheten av upphävandet av rätten till återbetalning och avsaknaden av en fördel som resenären erbjuds som motvikt till den retroaktiva effekten på hans eller hennes rättigheter som följer av paketreseavtalet.
Den tredje tolkningsfrågan
91.
Den hänskjutande domstolen har genom den tredje frågan sökt klarhet i om det, för det fall domstolen beslutar att artikel 12.4 i direktiv 2015/2302 ska tolkas så, att den utgör hinder för ett sådant undantag som det som införs genom den omtvistade förordningen, är möjligt att under de omständigheter som avses i den andra frågan anpassa verkningarna i tiden av ett beslut om ogiltigförklaring av en nationell lagstiftning som strider mot denna bestämmelse.
92.
I det avseendet ska det erinras om att det endast är EU-domstolen som, undantagsvis och av tvingande rättssäkerhetshänsyn, kan förordna att det företräde som en bestämmelse i unionsrätten har i förhållande till nationell rätt som strider mot denna tillfälligt inte ska gälla. Om de nationella domstolarna hade kunnat ge nationella bestämmelser företräde framför den unionsrätt som de är oförenliga med, om än tillfälligt, skulle det äventyra den enhetliga tillämpningen av unionsrätten. (
79
)
93.
Därför är det endast i undantagsfall som EU-domstolen, med tillämpning av den allmänna rättssäkerhetsprincip som ingår i unionens rättsordning, kan se sig föranledd att begränsa berörda personers möjlighet att åberopa en av domstolen tolkad bestämmelse i syfte att ifrågasätta rättsförhållanden som har tillkommit i god tro. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar. (
80
)
94.
I förevarande mål kan det, när det gäller det första kriteriet som rör god tro, hävdas att den franska regeringen agerade med vederbörlig hänsyn till denna princip åtminstone i fråga om pandemins inledande skeden och åtminstone fram till dess att kommissionens rekommendation om värdebevis offentliggjordes. Det är riktigt att kommissionen meddelade sin ståndpunkt efter pandemins utbrott. (
81
) Kommissionens offentliggörande den 5 mars 2020 (med en uppdatering den19 mars 2020) var dock en ”informell vägledning”. (
82
) Kommissionen medgav i sina skriftliga yttranden att den tvingades hantera ett visst antal svårigheter i samband med problem med bristande efterlevnad av unionslagsrätten med avseende på de särskilda omständigheterna kring krisen. För att komma till rätta med dessa svårigheter ansåg kommissionen att det var nödvändigt att lägga fram brådskande lagförslag för att tillfälligt anpassa sig till situationen. Som jag har nämnt ovan i min bedömning av den andra frågan (
83
) har flera medlemsstater, när det gäller direktiv 2015/2302, begärt att kommissionen ska upphäva rätten till återbetalning inom 14 dagar och/eller ersätta den med en tillfällig lösning med värdebevis.
95.
Kommissionen har i sina skriftliga yttranden angett att dess avdelningar i början av pandemin bedömde om det skulle vara lämpligt att vidta särskilda åtgärder för att skydda arrangörerna. Kommissionen beslutade slutligen att det inte var lämpligt att lägga fram lagstiftningsförslag i den riktningen. Som kommissionen förklarade under förhandlingen var en av de avgörande faktorerna bakom detta beslut farhågor om att avtal som ingåtts av resenärer skulle påverkas retroaktivt. I stället antog kommissionen rekommendationen om värdebevis.
96.
Detta händelseförlopp visar enligt min mening att det åtminstone i pandemins inledande skeden fanns rimliga skäl för medlemsstaterna att överväga att den befintliga rättsliga ramen skulle kunna komma att anpassas med hänsyn till omständigheterna kring covid-19-pandemin. Jag delar därför den belgiska regeringens uppfattning att den franska regeringen agerade i god tro, åtminstone i pandemins inledande skeden, när den beslutade att anta den omtvistade förordningen. Efter offentliggörandet av rekommendationen om värdebevis är den franska regeringens ståndpunkt att den omtvistade förordningen skulle behållas emellertid inte längre övertygande.
97.
Det andra villkor som krävs enligt den rättspraxis som anges i punkt 93 för att begränsa rättsverkningarna i tiden av domstolens dom är att det föreligger en ”risk för allvarliga störningar”. I förevarande mål angav den hänskjutande domstolen att värdet på de värdebevis som de franska researrangörerna hade utfärdat per den 15 september 2020, det datum då den omtvistade förordningen upphörde att gälla, beräknades till cirka 990 miljoner euro, vilket motsvarar ungefär 10 procent av sektorns omsättning under ett normalt år. Den omständigheten att arrangörerna hade likviditetsproblem i början av pandemin betyder dock inte att de fortfarande har sådana problem. Det bör i detta hänseende påpekas att mer än två år efter det att den omtvistade förordningen trädde i kraft och två år efter det att den upphörde att gälla (den 15 september 2020) är de ekonomiska medel som medlemsstaterna förfogar över för att lindra likviditetsbehoven hos de arrangörer som drabbats pandemin väl etablerade. (
84
) Det kan vara så att arrangörerna måste betala ränta på eventuella återbetalningar som inte har gjorts medan den omtvistade förordningen var i kraft. Vare sig den hänskjutande domstolen eller den franska regeringen har emellertid tagit ställning till denna aspekt eller till frågan om detta skulle leda till en ”risk för allvarliga störningar”.
98.
Eftersom det i förevarande mål inte har visats att det föreligger en risk för allvarliga störningar till följd av den tolkning som föreslås i detta förslag till avgörande, och de kriterier som anges i punkt 93 är kumulativa, är det därför inte lämpligt att begränsa domens rättsverkningar i tiden. (
85
)
99.
För att ge ett fullständigt svar bör det påpekas att domstolen har erkänt att en nationell domstol, utifrån varje enskilt fall och undantagsvis, har möjlighet att, med iakttagande av de villkor som ställs upp i EU-domstolens praxis, anpassa verkningarna av att en nationell bestämmelse som befunnits strida mot unionsrätten ogiltigförklaras. (
86
)
100.
Domstolen har erkänt en sådan möjlighet i samband med ”tvingande hänsyn” till miljön, förutsatt att vissa villkor som uppställs i rättspraxis är uppfyllda. (
87
) Domstolen har också undantagsvis erkänt möjligheten att låta verkningarna bestå av åtgärder inom miljöområdet, om bibehållandet av verkningarna är motiverat av tvingande skäl som har samband med behovet att avvärja ett verkligt och allvarligt hot om avbrott i den berörda medlemsstatens elförsörjning, vilket inte skulle kunna avvärjas genom andra medel eller alternativ, särskilt inom ramen för den inre marknaden. (
88
) Ett bibehållande av åtgärdernas verkningar får endast omfatta den tidsrymd som är absolut nödvändig för att avhjälpa denna rättsstridighet. Tillämpningen av denna rättspraxis förutsätter således att det föreligger ett ”verkligt och allvarligt hot om avbrott i energiförsörjningen”.
101.
I målet vid den nationella domstolen är det svårt att hävda att det finns ett tvingande intresse som åtminstone kan jämföras med elförsörjningen i en medlemsstat. Dessutom är den omtvistade förordningen inte längre i kraft. Som kommissionen i huvudsak har påpekat skulle en tidsmässig begränsning av domens rättsverkningar i förevarande mål alltså inte göra det möjligt för administrationen att avhjälpa den konstaterade överträdelsen. I stället skulle det leda till att överträdelsen av unionsrätten i själva verket förklarades giltig.
102.
Det ska även påpekas att det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma de praktiska konsekvenserna av att den omtvistade förordningen upphävs. De handlingar som EU-domstolen har tagit del av innehåller inga uppgifter om den exakta verkan som upphävandet skulle få för arrangörerna. Under alla omständigheter skulle de ekonomiska konsekvenserna av upphävandet inte i sig vara tillräckliga för att motivera att rättsverkningarna av domstolens dom begränsas i tiden. (
89
)
103.
Därför anser jag att svaret på den tredje tolkningsfrågan bör vara att det inte är lämpligt att anpassa rättsverkningarna i tiden av ett beslut om ogiltigförklaring av en nationell rättsakt som strider mot artikel 12.4 i direktiv 2015/2302.
Förslag till avgörande
104.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska lämna följande svar på de frågor som ställts av Conseil d'État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike):
1)
Artikel 12.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av den 25 november 2015 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU samt om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG
ska tolkas så,
att arrangören av ett paketreseavtal är skyldig att, vid uppsägning av avtalet, återbetala de utbetalda beloppen kontant, och att den utgör hinder för att arrangören inför ett alternativ, särskilt i form av ett värdebevis till ett belopp som motsvarar de utbetalda beloppen. Denna bestämmelse hindrar emellertid inte att resenären väljer att få ett sådant värdebevis efter det att den händelse som ger upphov till rätten till återbetalning har inträffat.
2)
Hälsokrisen i samband med covid-19-pandemin och den extraordinära inverkan den hade på turistsektorn kan motivera ett tillfälligt undantag från arrangörens skyldighet att till resenären återbetala hela beloppet av de betalningar som har gjorts för paketresan inom 14 dagar efter det att paketreseavtalet har upphört att gälla, vilket föreskrivs i artikel 12.4 i direktiv 2015/2302, enbart för den period som är nödvändig för att medlemsstaten ska kunna avhjälpa de oöverstigliga svårigheter som hindrar den från att tillämpa den nationella bestämmelse som införlivar denna skyldighet. De medel som valts för att hantera de oöverstigliga svårigheterna måste vara förenliga med proportionalitetsprincipen. Det ankommer på den medlemsstat som åberopar en force majeure-situation att bevisa att det är nödvändigt att använda ett undantag för att avhjälpa de oöverstigliga svårigheter som uppstått på grund av denna situation. I detta avseende är det nödvändigt att kontrollera att det inte finns något alternativ till att använda sig av ett undantag från unionsrätten. Den omtvistade förordningen förefaller emellertid gå utöver vad som är nödvändigt för att avhjälpa sådana svårigheter, särskilt med hänsyn till den retroaktiva verkan av den omtvistade förordningen, varaktigheten av upphävandet av rätten till återbetalning och avsaknaden av en fördel som erbjuds resenären som motvikt till den retroaktiva effekten på hans eller hennes rättigheter som följer av paketreseavtalet.
3)
Det är inte lämpligt att anpassa rättsverkningarna i tiden av ett beslut om ogiltigförklaring av en nationell rättsakt som strider mot artikel 12.4 i direktiv 2015/2302.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Morin, E., Changeons de voie, les leçons du coronavirus (Denoël, 2020), s. 25. (Fritt översatt från originaltexten på franska: ”la nouveauté radicale du Covid-19 tient à ce qu’il est à l’origine d’une mégacrise, faite de la combinaison de crises politiques, économiques, sociales, écologiques, nationales, planétaires”).
(
3
)	Twigg-Flesner, C., ”The COVID-19 Pandemic – a Stress Test for Contract Law?”, (2020) Journal of European Consumer and Market Law (EuCML), vol. 9, s. 89–92.
(
4
)	Twigg-Flesner, C., ”The Potential of the COVID-19 Crisis to Cause Legal ’Disruption’ to Contracts”, i Hondius, E., Santos Silva, M., Nicolussi, A., Salvador Coderch, P., Wenderhorst, C. och Zoll, F. (red.), Coronavirus and the Law in Europe, Intersentia, Cambridge, Antwerp, Chicago, 2021, s. 1091, 1096.
(
5
)	Världsturismorganisationen (UNWTO), Secretary General’s
Policy Brief on Tourism and Covid-19 (tillgänglig på https://www.unwto.org/tourism-and-covid-19-unprecedented-economic-impacts).
(
6
)	Greene, A., Emergency Powers in A Time of Pandemic, Bristol University Press, Bristol, 2020, s. 7.
(
7
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 2021, Kuoni Travel (C‑578/19, EU:C:2021:213, punkterna 36 och 37 och där angiven rättspraxis).
(
8
)	Definition av ordet ”refund” (återbetalning) i Cambridge Dictionary.
(
9
)	Detta gäller det franska begreppet ”remboursement”, det tyska begreppet ”Erstattung”, det spanska begreppet ”reembolso” eller det lettiska begreppet ”atmaksa”.
(
10
)	Rådets direktiv av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang (EGT L 158, 1990, s. 59; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 53).
(
11
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (EUT L 46, 2004, s. 1).
(
12
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (EUT L 315, 2007, s. 14).
(
13
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 24 november 2010 om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 334, 2010, s. 1).
(
14
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 2011, s. 64).
(
15
)	Skäl 3 i direktiv 2015/2302.
(
16
)	Dom av den 7 april 2022, I (undantag från mervärdesskatt för sjukhustjänster) (C‑228/20, EU:C:2022:275, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
(
17
)	Kommissionens rekommendation av den 13 maj 2020 om värdebevis som erbjuds passagerare och resenärer som ett alternativ till ersättning för inställda paketresetjänster och transporttjänster mot bakgrund av covid-19-pandemin, C/2020/3125 (EUT L 151, 2020, s. 10) (nedan kallad kommissionens rekommendation om värdebevis), punkterna 9 och 15.
(
18
)	Se Koutrakos, P., Nic Shuibhne, N. och Syrpis, P. (red.), Exceptions from EU Free Movement Law – Derogations, Justification and Proportionality, Hart Publishing, 2016.
(
19
)	Artikel 25 och följande i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1). Såsom domstolen har slagit fast och som konstateras i skäl 27 i kodexen om Schengengränserna ska undantag och avvikelser från den fria rörligheten för personer tolkas strikt (dom av den 26 april 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (längsta period för kontroller vid de inre gränserna) (C‑368/20 och C‑369/20, EU:C:2022:298, punkt 64).
(
20
)	Europeiska kommissionen, Covid-19 Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 86 I, 2020, s. 1), punkt 18.
(
21
)	Rådets rekommendation (EU) 2020/1475 av den 13 oktober 2020 om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin (EUT L 337, 2020, s. 3), skäl 10.
(
22
)	Ibidem, skälen 11 och 12.
(
23
)	Se skäl 5 i direktiv 2015/2302.
(
24
)	Se uttalande 20/567 av den 31 mars 2020 från Europeiska unionens ordförande, Ursula von der Leyen, om nödåtgärder i medlemsstaterna, där hon påpekar följande: ”… Vi måste alla samarbeta för att möta denna kris, och på den vägen kommer vi att upprätthålla våra europeiska värderingar och mänskliga rättigheter. Detta är vilka vi är och vad vi står för.”
(
25
)	Se fotnoterna 20 och 21. Se Dubout E., Picod F., ”L’Union européenne au défi du coronavirus: le passage au ’monde d’après’?” i Dubout E., Picod F. (red.), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021, s. 15, på s. 19.
(
26
)	Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Med förenade krafter mot covid-19, COM/2021/35 final.
(
27
)	Bedömningen påverkar inte den individuella prövningen av de särskilda omständigheter i varje enskilt fall som avgör om pandemin kan åberopas till stöd för en rätt att häva avtalet enligt artikel 12.2 och 12.3 i direktiv 2015/2302.
(
28
)	Dom av den 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punkt 53).
(
29
)	Dom av den 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punkt 54).
(
30
)	Dom av den 31 januari 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43).
(
31
)	Dom av den 31 januari 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, punkt 30) (min kursivering).
(
32
)	Ibidem.
(
33
)	Skälen 5, 6 och 51 i direktiv 2015/2302.
(
34
)	Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om paketresor och assisterade researrangemang och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 samt direktiv 2011/83/EU och om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (COM(2013) 512 final), 9.7.2013.
(
35
)	Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, konsekvensbedömning som åtföljer dokumentet om paketresor och assisterade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 samt direktiv 2011/83/EU och om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG.
(
36
)	Se till exempel under rubriken ”Resenärers rätt att avbryta resan”, s. 136, ”vid allvarliga oförutsedda och extraordinära omständigheter (force majeure)”, eller s. 137, ”det är uppenbart att konsumenterna skulle tjäna på att få rätt att själva bestämma om de vill påbörja en semesterresa i händelse av en force majeure-situation, som t.ex. utbrott av våldsam konflikt eller en miljökatastrof”.
(
37
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, COM(2021) 90 final, fotnot 7.
(
38
)	Min kursivering.
(
39
)	Artikel 17.2 direktiv 2015/2302 (min kursivering).
(
40
)	Skäl 14.
(
41
)	Dom av den 11 november 2021, MH och ILA (Pensionsrättigheter vid konkurs) (C‑168/20, EU:C:2021:907, punkt 76).
(
42
)	Meddelande från kommissionen, Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19, C/2020/1863 (EUT C 91 I, 2020, s. 1) (nedan kallad den tillfälliga ramen). Sedan den tillfälliga ramen antogs har den ändrats sex gånger. I förevarande förslag till avgörande hänvisar jag till informella konsoliderade versionen av den tillfälliga ramen i dess lydelse av den 18 november 2021, som återfinns på https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/coronavirus/temporary-framework_fr.
(
43
)	Dom av den 17 oktober 2013, C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 31.
(
44
)	Beslut av den 26 mars 2020, C‑113/19, EU:C:2020:228, punkt 55.
(
45
)	Dom av den 18 mars 1980, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78–228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 och 85/79, EU:C:1980:81, punkt 140.
(
46
)	Dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 31).
(
47
)	Se beslut av den 26 mars 2020, Luxaviation (C‑113/19, EU:C:2020:228, punkt 56).
(
48
)	Medlemsstaternas rättssystem ger i vissa sammanhang och rättsförhållanden möjlighet att göra undantag från lagens strikta krav (se dom av den 14 februari 1978, IFG mot kommissionen, 68/77, EU:C:1978:23, punkt 11). Bland relevant doktrin återfinns t.ex. anförande av svårigheter, av att syftet inte har uppnåtts eller av förändrade omständigheter som försvar (se till exempel Brunner, C., Force Majeure and Hardship under General Contract Principles, Exemption for non-performance in international arbitration, Wolters Kluwer, Nederländerna, 2009, s. 435 och följande sidor). Det specifika sätt på vilket varje jurisdiktion reglerar dessa doktriner varierar dock avsevärt [se, Bortolotti F., Ufot D., Hardship and Force Majeure in International Commercial Contracts, Dealing with unforeseen events in a changing world (International Chamber of Commerce, Paris, 2018)].
(
49
)	COVID 19 Consumer Law Research Group, ”Consumer Law and Policy Relating to Change of Circumstances Due to the COVID 19 Pandemic”, Journal of Consumer Policy, 2020, 43(3), s. 437–450.
(
50
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punkt 31).
(
51
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1980, Valsabbia/kommissionen (154/78, 205/78, 206/78, 226/78–228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 och 85/79, EU:C:1980:81, punkt 143).
(
52
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, kommissionen/Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
(
53
)	Bech Serrat, J.M., ”Covid-19 Contractual Measures in Hospitality: Lessons from Problematic Regulation in Europe”EuCML, 2021, s. 48, s. 51.
(
54
)	Loos, M.B.M., ”One Day I’ll Fly Away …: Voucher Schemes for Cancelled Package Travel Contracts after the Outbreak of the Covid-19 Pandemic”, EuCML, 2021, s. 122 och 124.
(
55
)	För en fördjupad diskussion om huruvida principen om god tro kan betraktas som en ”framväxande” allmän princip på nivån för EU:s avtalsrätt, se Reich, N. General Principles of EU Civil Law, Intersentia, Cambridge, Antwerp, Portland, 2014, s. 189.
(
56
)	Se United Kingdom Competition and Markets Authority, Guidance Statement on coronavirus (COVID-19), consumer contracts, cancellation and refund (28 augusti 2020), citerat av Stuyck, J., ”La protection européenne des consommateurs face à la crise de la Covid-19” i Dubout E., Picod F., anfört arbete fotnot 25, s. 295, s. 305. I denna vägledning anges att ”under pandemins inledande skeden kan det ha tagit längre tid än normalt för företagen att behandla återbetalningarna”. Se Borghetti, J.S., ”Non performance and the Change of Circumstances under French law”, i Hondius, E. et al., se ovan fotnot 4, sidorna 509 och 516, där det förklaras att enligt fransk rätt kan fullgörandet av en ekonomisk förpliktelse aldrig hindras av force majeure. Han tillägger dock att den franska civilrätten ”erbjuder en viss form av lättnad för en part som har ekonomiska svårigheter”.
(
57
)	Se UK Cabinet Office, Guidance on responsible contractual behaviour in the performance and enforcement of contracts impacted by the Covid-19 emergency (7 maj 2020), punkt 14, citerad av Twigg-Flesner, C., se ovan fotnot 4, s. 1104.
(
58
)	Dom av den 13 december 2001, kommissionen/Frankrike (C‑1/00, EU:C:2001:687).
(
59
)	Dom av den 17 september 1987, kommissionen/Grekland (70/86, EU:C:1987:374), och dom av den 19 december 2012, kommissionen mot Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
60
)	Dom av den 19 december 2012, kommissionen/Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
(
61
)	Se Ganuza, J.J. och Gomez Pomar, F., ”Government Emergency Intervention in Private Contracts in Times of Covid-19” i Hondius, E. et al., anfört arbete fotnot 4, s. 567, 571, där det påpekas att ”för att hantera den nödsituation som är förknippad med coronaviruset bör domstolsväsendet inte vara den institution man i första hand vänder sig till för att ingripa i avtal, inte ens som skiljedomare för att avgöra tvister till följd av en avtalsslutande parts ensidiga beslut att avvika från ett avtal”.
(
62
)	Skäl 9 i rådets rekommendation 2020/1475.
(
63
)	Se Ganuza, J.J. och Gomez Pomar, F., anfört arbete, fotnot 64, s. 593.
(
64
)	European Law Institute, ELI Principles for the Covid-19 Crisis, princip 13, punkt 3.
(
65
)	Kommissionens rekommendation om värdebevis, punkt 15 och följande punkter.
(
66
)	Artikel 107.2 b FEUF har följande lydelse: ”2. Förenligt med den inre marknaden är … b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser”.
(
67
)	Artikel 107.3 b FEUF har följande lydelse: ”3. Som förenligt med den inre marknaden kan anses … b) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”.
(
68
)	Den tillfälliga ramen, punkt 15.
(
69
)	Den tillfälliga ramen, punkt 111. I sitt muntliga yttrande hänvisade kommissionen till exemplet med det snabba godkännandet av den danska stödordningen. Myndigheterna anmälde ordningen till kommissionen den 28 mars 2020 och kommissionen antog sitt beslut den 4 april 2020.
(
70
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, se ovan fotnot 37, s. 17. För en detaljerad översikt över alla godkända stödordningar, se Factsheet, Coronavirus Outbreak – List of Member State Measures approved under Articles 170(2)b, 107(3)b and 170(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework, på https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/coronavirus/temporary-framework_en
(
71
)	Se De Witte, B., ”EU emergency law and its impact in the EU legal order” (2022) Common Market Law Review, 2022, s. 3, 6, där det påpekas att EU:s nödlagstiftning består av särskilda befogenheter för nödsituationer.
(
72
)	Se även Bech Serrat, J.M. och Carvalho, J.M., ”The impact of Covid-19 on EU Travel Law – Are vouchers here to stay?” (2022) 1 European Journal of Consumer Law_1, 2022, s. 49.
(
73
)	Kommissionens rekommendation om värdebevis, skäl 12.
(
74
)	Ibidem.
(
75
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, se ovan i fotnot 37. Som ett exempel på detta hänvisas det i rapporten till den tyska regeringens beslut av den 2 april 2020 om att uppmana kommissionen att på EU-nivå lägga fram förslag om paketresor och passagerares rättigheter som tillfälligt bör ersätta kontant ersättning med värdebevis vid inställda resor i samband med covid-19.
(
76
)	Ibidem.
(
77
)	Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/1043 av den 15 juli 2020 om genomförande av kliniska prövningar med och tillhandahållande av humanläkemedel som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer och är avsedda att behandla eller förebygga sjukdomen covid-19 (EUT L 231, 2020, s. 12). I den förordningen föreskrivs särskilda undantag från kravet på att genomföra en miljöriskbedömning i fråga om kliniska prövningar av prövningsläkemedel för humant bruk som innehåller eller består av GMO och är avsedda att behandla eller förebygga covid-19.
(
78
)	Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Ny strategi för konsumentpolitiken – En hållbar återhämtning genom stärkt konsumentresiliens, COM(2020) 696 final, s. 3.
(
79
)	Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 177).
(
80
)	Dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (prickning) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 132).
(
81
)	Se punkt 86.
(
82
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, anfört arbete fotnot 78, s. 14.
(
83
)	Punkt 87.
(
84
)	Se, framför allt, den tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder.
(
85
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (prickning) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 136).
(
86
)	Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 178).
(
87
)	Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 58 och följande), och dom av den 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, punkt 36 och följande).
(
88
)	Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 179).
(
89
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo m.fl. (C‑154/15, C‑307/15 och C‑308/15, EU:C:2016:980), där domstolen slog fast att artikel 6.1 i rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 1993, s. 29) ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell rättspraxis som tidsmässigt begränsar verkan av avtalets återgång i samband med fastställandet i domstol av att ett villkor i ett avtal som en näringsidkare ingått med en konsument är oskäligt, så att enbart belopp som felaktigt erlagts med tillämpning av ett sådant villkor efter dagen för domstolsbeslutet att förklara villkoret oskäligt, ska återbäras. Detta slogs fast trots att ett av övervägandena i denna nationella rättspraxis var att den retroaktiva verkan av att de berörda klausulerna ogiltigförklarades skulle ge upphov till allvarliga ekonomiska störningar inom den spanska banksektorn.