62021CJ0014
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
1 de agosto de 2022 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Atividade de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, desenvolvida por uma organização não governamental (ONG) com finalidade humanitária — Regime aplicável aos navios — Diretiva 2009/16/CE — Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar — Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar — Competências e poderes respetivos do Estado de bandeira e do Estado do porto — Inspeção e detenção de navios»
Nos processos apensos C‑14/21 e C‑15/21,
que têm por objeto dois pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Administrativo Regional para a Sicília, Itália), por Decisões de 23 de dezembro de 2020, que deram entrada no Tribunal de Justiça, em 8 de janeiro de 2021, nos processos
Sea Watch eV
contra
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (C‑14/21 e C‑15/21),
Capitaneria di Porto di Palermo (C‑14/21),
Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (C‑15/21),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vice‑presidente, A. Arabadjiev, A. Prechal, E. Regan, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele e J. Passer (relator), presidentes de secção, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi, N. Wahl e D. Gratsias, juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 30 de novembro de 2021,
considerando as observações apresentadas:
—
em representação da Sea Watch eV, por C. L. Cecchini, G. Crescini, L. Gennari, E. Mordiglia e A. Mozzati, avvocati,
—
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por L. D’Ascia e A. Jacoangeli, avvocati dello Stato,
—
em representação do Governo espanhol, por L. Aguilera Ruiz, na qualidade de agente,
—
em representação do Governo norueguês, por V. Hauan, L.‑M. Moen Jünge e K. Moe Winther, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por A. Bouquet, C. Cattabriga e S. L. Kalėda, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 22 de fevereiro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação da Diretiva 2009/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à inspeção de navios pelo Estado do porto (JO 2009, L 131, p. 57, e retificações no JO 2013, L 32, p. 23, e JO 2014, L 360, p. 111), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2017/2110 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de novembro de 2017 (JO 2017, L 315, p. 61) (a seguir «Diretiva 2009/16»), e da Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, celebrada em Londres, a 1 de novembro de 1974 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1185, n.o 18961, p. 3; a seguir «Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar»).
2
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem a Sea Watch eV, por um lado, ao Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministério das Infraestruturas e dos Transportes, Itália) e à Capitaneria di Porto di Palermo (Capitania do porto de Palermo, Itália) e, por outro, a este mesmo ministério e à Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (Capitania do porto de Porto Empedocle, Itália), a respeito de duas ordens de detenção emitidas por cada uma destas capitanias e relativas, respetivamente, aos navios denominados «Sea Watch 4» e «Sea Watch 3».
Quadro jurídico
Direito internacional
Convenção sobre o Direito do Mar
3
A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que foi celebrada em Montego Bay, a 10 de dezembro de 1982 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1833, 1834 e 1835, p. 3; a seguir «Convenção sobre o Direito do Mar»), entrou em vigor em 16 de novembro de 1994. A sua celebração foi aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 98/392/CE do Conselho, de 23 de março de 1998 (JO 1998, L 179, p. 1).
4
A parte II da Convenção sobre o Direito do Mar, intitulada «Mar territorial de zona contígua», inclui os artigos 2.o a 33.o
5
O artigo 2.o desta Convenção, sob a epígrafe «Regime jurídico do mar territorial, seu espaço aéreo sobrejacente, leito e subsolo», enuncia, no seu n.o 1:
«A soberania do Estado costeiro estende‑se além do seu território e das suas águas interiores e, no caso de Estado arquipélago, das suas águas arquipelágicas, a uma zona e mar adjacente designada pelo nome de mar territorial.»
6
O artigo 17.o da referida Convenção, sob a epígrafe «Direito de passagem inofensiva», estatui:
«Salvo disposição em contrário da presente convenção, os navios de qualquer Estado, costeiro ou sem litoral, gozarão do direito de passagem inofensiva pelo mar territorial.»
7
O artigo 18.o da mesma Convenção, sob a epígrafe «Significado de passagem», prevê:
«1.   “Passagem” significa a navegação pelo mar territorial com o fim de:
a)
Atravessar esse mar sem penetrar nas águas interiores nem fazer escala num ancoradouro ou instalação portuária situada fora das águas interiores;
b)
Dirigir‑se para as águas interiores ou delas sair ou fazer escala num desses ancoradouros ou instalações portuárias.
2.   A passagem deverá ser contínua e rápida. No entanto, a passagem compreende o parar e o fundear, mas apenas na medida em que os mesmos constituam incidentes comuns de navegação ou sejam impostos por motivos de força maior ou por dificuldade grave ou tenham por fim prestar auxílio a pessoas, navios ou aeronaves em perigo ou em dificuldade grave.»
8
O artigo 19.o da Convenção sobre o Direito do Mar, sob a epígrafe «Significado de passagem inofensiva», enuncia, nos seus n.os 1 e 2, que a passagem de um navio estrangeiro é inofensiva desde que não seja prejudicial à paz, à boa ordem ou à segurança do Estado costeiro e que essa passagem é considerada prejudicial a um destes elementos se esse navio realizar, no mar territorial, uma série de determinadas atividades. Nos termos do n.o 2, alínea g), deste artigo, figura entre estas atividades a relativa ao embarque ou desembarque de qualquer produto, moeda ou pessoa com violação das leis e regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração ou sanitários do Estado costeiro.
9
O artigo 21.o desta Convenção, sob a epígrafe «Leis e regulamentos do Estado costeiro relativos à passagem inofensiva», dispõe:
«1.   O Estado costeiro pode adotar leis e regulamentos, em conformidade com as disposições da presente convenção e demais normas de direito internacional, relativos à passagem inofensiva pelo mar territorial sobre todas ou alguma das seguintes matérias:
a)
Segurança da navegação […]
[…]
h)
Prevenção das infrações às leis e regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração ou sanitários do Estado costeiro.
2.   Tais leis e regulamentos não serão aplicados ao projeto, construção, tripulação ou equipamento de navios estrangeiros, a não ser que se destinem à aplicação de regras ou normas internacionais geralmente aceitas.
[…]
4.   Os navios estrangeiros que exerçam o direito de passagem inofensiva pelo mar territorial deverão observar todas essas leis e regulamentos […].»
10
O artigo 24.o da referida Convenção, sob a epígrafe «Deveres do Estado costeiro», estatui, no seu n.o 1:
«O Estado costeiro não deve pôr dificuldades à passagem inofensiva de navios estrangeiros pelo mar territorial, a não ser de conformidade com a presente convenção. Em especial, na aplicação da presente convenção ou de quaisquer leis e regulamentos adotados de conformidade com a presente convenção, o Estado costeiro não deve:
a)
Impor aos navios estrangeiros obrigações que tenham na prática o efeito de negar ou dificultar o direito de passagem inofensiva; ou
b)
Fazer discriminação de direito ou de facto contra navios de determinado Estado ou contra navios que transportem cargas provenientes de determinado Estado ou a ele destinadas ou por conta de determinado Estado.»
11
A parte VII da Convenção sobre o Direito do Mar, intitulada «Alto mar», inclui os artigos 86.o a 120.o
12
Nos termos do artigo 86.o desta Convenção, sob a epígrafe «Âmbito da aplicação da presente parte»:
«As disposições da presente parte aplicam‑se a todas as partes do mar não incluídas na zona económica exclusiva, no mar territorial ou nas águas interiores de um Estado, nem nas águas arquipelágicas de um Estado arquipélago. […]»
13
O artigo 91.o da referida Convenção, sob a epígrafe «Nacionalidade dos navios», estatui:
«1.   Os Estados devem estabelecer os requisitos necessários para a atribuição da sua nacionalidade a navios, para o registo de navios no seu território e para o direito de arvorar a sua bandeira. Os navios possuem a nacionalidade do Estado cuja bandeira estejam autorizados a arvorar. […]
2.   Os Estados devem fornecer aos navios a que tenha concedido o direito de arvorar a sua bandeira os documentos pertinentes.»
14
O artigo 92.o da mesma Convenção, sob a epígrafe «Estatuto dos navios», enuncia, no seu n.o 1:
«Os navios devem navegar sob a bandeira de um só Estado e, salvo nos casos excecionais previstos expressamente em tratados internacionais ou na presente convenção, devem submeter‑se, no alto mar, à jurisdição exclusiva desse Estado. […]»
15
O artigo 94.o da Convenção sobre o Direito do Mar, sob a epígrafe «Deveres do Estado de bandeira», prevê:
«1.   Os Estados devem exercer, de modo efetivo, a sua jurisdição e seu controlo em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira.
2.   Em particular, os Estados devem:
a)
Manter um registo de navios, no qual figurem os nomes e as características dos navios que arvorem a sua bandeira, com exceção daqueles que, pelo seu reduzido tamanho, estejam excluídos dos regulamentos internacionais geralmente aceites; e
b)
Exercer a sua jurisdição em conformidade com o seu direito interno sobre qualquer navio que arvore a sua bandeira e sobre o capitão, os oficiais e a tripulação, em questões administrativas, técnicas e sociais que se relacionem com o navio.
3.   Os Estados devem tomar, para os navios que arvorem a sua bandeira, as medidas necessárias para garantir a segurança no mar, no que se refere, inter alia, à:
a)
Construção, equipamento e condições de navegabilidade do navio;
b)
Composição, condições de trabalho e formação das tripulações, tendo em conta os instrumentos internacionais aplicáveis;
[…]
4.   Tais medidas devem incluir as que sejam necessárias para assegurar que:
a)
Cada navio, antes do seu registo e posteriormente, a intervalos apropriados, seja examinado por um inspetor de navios devidamente qualificado […]
[…]
c)
O capitão, os oficiais e, na medida do necessário, a tripulação conheçam perfeitamente e observem os regulamentos internacionais aplicáveis que se refiram à segurança da vida no mar […]
5.   Ao tomar as medidas a que se referem os n.os 3 e 4, os Estados devem agir em conformidade com os regulamentos, procedimentos e práticas internacionais geralmente aceites, e fazer o necessário para garantir a sua observância.
6.   Se um Estado tiver motivos sérios para acreditar que a jurisdição e o controlo apropriados sobre um navio não foram exercidos, pode comunicar os factos ao Estado de bandeira. Ao receber tal comunicação, o Estado de bandeira investigará o assunto e, se for caso disso, deve tomar todas as medidas necessárias para corrigir a situação.
[…]»
16
O artigo 98.o desta Convenção, sob a epígrafe «Dever de prestar assistência», estipula:
«1.   Um Estado deverá exigir do capitão de um navio que arvore a sua bandeira, desde que o possa fazer sem acarretar perigo grave para o navio, para a tripulação ou para os passageiros, que:
a)
Preste assistência a qualquer pessoa encontrada no mar em perigo de desaparecer;
b)
Se dirija, tão depressa quanto possível, em socorro de pessoas em perigo, desde que esteja informado de que necessitam de assistência e sempre que tenha uma possibilidade razoável de fazê‑lo;
[…]
2.   Os Estados costeiros devem promover o estabelecimento, o funcionamento e a manutenção de um adequado e eficaz serviço de busca e salvamento para garantir a segurança marítima e aérea e, quando as circunstâncias o exigirem, cooperar para esse fim com os Estados vizinhos por meio de ajustes regionais de cooperação mútua.»
Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar
17
A Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar entrou em vigor em 25 de maio de 1980. A União Europeia não é parte nesta Convenção, mas todos os Estados‑Membros o são.
18
O artigo I da Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, sob a epígrafe «Obrigações gerais decorrentes da Convenção», prevê:
«a)
Os Governos Contratantes comprometem‑se a tornar efetivas as disposições da presente Convenção e do seu anexo, o qual constitui uma parte integrante da presente Convenção. Qualquer referência à presente Convenção constitui uma referência simultânea ao anexo.
b)
Os Governos Contratantes comprometem‑se a promulgar todas as leis, decretos, ordens e regulamentos e a tomar todas as medidas que possam vir a ser necessárias para dar à presente Convenção pleno e completo efeito, a fim de garantir que, sob o ponto de vista da salvaguarda da vida humana, um navio está apto para o serviço ao qual é destinado.»
19
O artigo II desta Convenção, sob a epígrafe «Aplicação», enuncia:
«A presente Convenção aplica‑se aos navios autorizados a arvorar a bandeira dos Estados cujos Governos são Governos Contratantes.»
20
O artigo IV da referida Convenção, sob a epígrafe «Casos de força maior», dispõe, na sua alínea b):
«As pessoas que estiverem a bordo de um navio por motivos de força maior ou em consequência de obrigação imposta ao comandante de transportar náufragos, ou quaisquer outras pessoas, não serão tomadas em linha de conta quando se tratar de verificar a aplicação ao navio de qualquer das prescrições da presente Convenção.»
21
As partes na Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar celebraram em Londres, a 11 de novembro de 1988, um protocolo relativo a esta Convenção, que constitui parte integrante da mesma. Este protocolo, que entrou em vigor a 3 de fevereiro de 2000, contém ele próprio um anexo que dele constitui parte integrante e que inclui 14 capítulos que fixam um amplo conjunto de regras relativas à construção, ao equipamento e à operação dos navios aos quais se aplica a referida Convenção.
22
O capítulo I, parte B, deste anexo contém, nomeadamente, as seguintes regras:
«Regra 11
Conservação das condições após a vistoria
a)
O estado do navio e do seu equipamento deve ser mantido em conformidade com as disposições das presentes regras a fim de garantir que o navio permanecerá, sob todos os aspetos, pronto para sair para o mar sem perigo para ele ou para as pessoas a bordo.
[…]
Regra 17
Aceitação dos certificados
Os certificados concedidos por um Governo Contratante devem ser aceites pelos outros Governos Contratantes como tendo o mesmo valor que os certificados por eles concedidos.
[…]
Regra 19
Fiscalização
(a)
Qualquer navio, quando num porto de outro Governo Contratante, fica sujeito à fiscalização por funcionários devidamente autorizados por este governo no que respeita à verificação da validade dos certificados […].
(b)
Tais certificados, se válidos, devem ser aceites, a menos que haja motivo evidente para considerar que a condição do navio ou do seu equipamento não corresponde substancialmente aos pormenores de algum dos certificados ou que o navio e o seu equipamento não estão de acordo com os requisitos da regra 11[, alíneas a) e b)].
(c)
Nas circunstâncias [da alínea] b) […], o funcionário que efetua a fiscalização deverá tomar medidas para garantir que o navio não saia até estar em condições de prosseguir viagem ou de deixar o porto com o objetivo de seguir para um estaleiro de reparações apropriado, sem perigo para o navio ou para as pessoas embarcadas.
[…]»
Convenção sobre Busca e Salvamento Marítimo
23
A Convenção Internacional sobre Busca e Salvamento Marítimo, que foi celebrada em Hamburgo, a 27 de abril de 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1405, n.o 23489, p. 133; a seguir «Convenção sobre Busca e Salvamento Marítimo»), entrou em vigor a 22 de junho de 1985. A União não é parte nesta Convenção. Só alguns Estados‑Membros o são, designadamente, a República Federal da Alemanha e a República Italiana.
Resolução da OMI relativa ao Controlo pelo Estado do porto
24
Em 4 de dezembro de 2019, a Assembleia da Organização Marítima Internacional (OMI) adotou a Resolução A.1138(31), intitulada «Procedimentos de controlo pelo Estado do Porto, 2019» (a seguir «Resolução da OMI relativa ao Controlo pelo Estado do porto»), à qual foi junto um anexo com o mesmo título.
25
O capítulo 1 deste anexo, intitulado «Generalidades», contém um ponto 1.3, intitulado «Introdução», que prevê:
«1.3.1 Nos termos das disposições das convenções relevantes mencionadas na secção 1.2, supra, a Administração (isto é, o Governo do Estado de bandeira) é responsável pela promulgação de leis e regulamentos e por tomar qualquer outra medida necessária para dar pleno e total efeito a estas convenções, de modo a assegurar que, do ponto de vista da salvaguarda da vida no mar e da prevenção da poluição, um navio esteja apto para o serviço a que se destina e que os marítimos estejam qualificados e aptos a desempenhar as suas funções.
[…]
1.3.3 Os procedimentos de controlo a seguir descritos devem ser considerados complementares das medidas nacionais tomadas pelas Administrações do Estado de bandeira no seu país e no estrangeiro e visam proporcionar uma abordagem comum e uniforme do desempenho das medidas de inspeção e de controlo tomadas pelo Estado do porto em caso de deteção de deficiências graves. Esses Procedimentos são também destinados a fornecer uma assistência às Administrações do Estado de bandeira para assegurar o respeito das disposições das convenções, para salvaguardar a segurança das tripulações, dos passageiros e dos navios, e ainda para garantir a prevenção da poluição.»
Direito da União
Diretiva 2009/16
26
A Diretiva 2009/16 foi adotada com base no artigo 80.o, n.o 2, CE (atual artigo 100.o, n.o 2, TFUE), com o objetivo de reformular a Diretiva 95/21/CE do Conselho, de 19 de junho de 1995, relativa à inspeção de navios pelo Estado do porto (JO 1995, L 157, p. 1), que foi objeto de várias alterações desde a sua adoção, e reforçar os mecanismos implementados por esta.
27
Os considerandos 2 a 4, 6, 7, 11, 23 e 34 da Diretiva 2009/16 têm a seguinte redação:
«(2)
Os acidentes de navegação e a poluição dos mares e das costas dos Estados‑Membros constituem uma séria preocupação na Comunidade.
(3)
As condições de vida e de trabalho a bordo dos navios constituem igualmente uma preocupação na Comunidade.
(4)
A segurança, a prevenção da poluição e as condições de vida e trabalho a bordo dos navios podem ser significativamente melhoradas pela redução drástica da presença nas águas da Comunidade de navios que não obedecem às normas através da aplicação rigorosa das convenções, códigos e resoluções internacionais.
[…]
(6)
A responsabilidade pelo controlo da conformidade dos navios com as normas internacionais de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo dos navios incumbe, em primeiro lugar, ao Estado de bandeira. Apoiando‑se, na medida do necessário, em organizações reconhecidas, o Estado de bandeira garante plenamente a exaustividade e a eficácia das inspeções e vistorias efetuadas para emitir os certificados pertinentes. A responsabilidade pela manutenção do estado do navio e do seu equipamento depois da vistoria para cumprir os requisitos das convenções aplicáveis ao navio incumbe à companhia do navio. Todavia, verifica‑se que um certo número de Estados de bandeira descur[a] gravemente a aplicação e o cumprimento das normas internacionais. Por conseguinte, como segunda linha de defesa contra os navios que não obedecem às normas, o controlo da conformidade com as normas internacionais de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo dos navios deverá ser igualmente assegurado pelo Estado do porto, reconhecendo ao mesmo tempo que a inspeção pelo Estado de porto não é uma vistoria e que os formulários de inspeção pertinentes não são certificados de navegabilidade.
(7)
Uma abordagem harmonizada da imposição pelos Estados‑Membros dessas normas internacionais aos navios que naveguem nas águas sob sua jurisdição e que escalem os seus portos, deverá evitar distorções da concorrência.
[…]
(11)
Um regime eficaz de inspeção pelo Estado do porto deverá procurar assegurar que todos os navios que façam escala num porto ou ancoradouro da Comunidade sejam inspecionados regularmente. […]
[…]
(23)
A inobservância das disposições das convenções pertinentes deverá ser corrigida. Quando as anomalias observadas representarem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente, os navios que devam ser sujeitos a medidas corretoras deverão ser detidos até essas anomalias serem corrigidas.
[…]
(34)
Atendendo a que os objetivos da presente diretiva, a saber, a redução da presença, nas águas sob a jurisdição dos Estados‑Membros, de navios que não obedecem às normas, através da melhoria do regime comunitário de inspeção dos navios de mar e o progresso dos meios de ação preventiva no domínio da poluição marítima, não podem ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros, e podem, pois, devido à sua dimensão e aos seus efeitos, ser mais bem alcançados a nível comunitário, a Comunidade pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade […]»
28
Nos termos do artigo 1.o da Diretiva 2009/16, com a epígrafe «Objetivo»:
«A presente diretiva tem por objetivo contribuir para a redução drástica da presença nas águas sob jurisdição dos Estados‑Membros de navios que não obedeçam às normas aplicáveis:
a)
Reforçando o cumprimento por todos os navios, independentemente das bandeiras que arvorem, da regulamentação internacional e comunitária pertinente no domínio da segurança marítima, da proteção do transporte marítimo, da proteção do meio marinho e das condições de vida e de trabalho a bordo;
b)
Estabelecendo critérios comuns para a inspeção de navios pelo Estado do porto e harmonizando os procedimentos de inspeção e detenção […]
c)
Desenvolvendo dentro da Comunidade um regime de inspeção pelo Estado do porto baseado em inspeções realizadas dentro da Comunidade […] que tenha como objetivo a inspeção de todos os navios com uma frequência variável em função do seu perfil de risco, devendo os navios que apresentem um risco mais elevado ser sujeitos a inspeções aprofundadas efetuadas a intervalos mais frequentes.»
29
O artigo 2.o desta diretiva prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Convenções”, as seguintes convenções, bem como os respetivos protocolos e alterações e os códigos conexos com caráter vinculativo, na versão atualizada:
[…]
b)
A Convenção [para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar];
[…]
5)
“Navio”, qualquer navio de mar a que se apliquem uma ou mais convenções e que arvore uma bandeira que não seja a do Estado do porto;
6)
“Interface navio/porto”, as interações que ocorrem quando um navio é direta e imediatamente afetado por ações que envolvem a movimentação de pessoas ou mercadorias ou o fornecimento de serviços portuários ao navio ou pelo navio;
7)
“Navio num ancoradouro”, um navio num porto ou noutra zona sob jurisdição de um porto, mas não atracado, e que efetua uma interface navio/porto;
[…]
12)
“Inspeção aprofundada”, uma inspeção em que o navio, o seu equipamento e a sua tripulação são, no todo ou em parte, conforme apropriado, sujeitos a um exame aprofundado, nas circunstâncias especificadas no n.o 3 do artigo 13.o, no que se refere à construção, ao equipamento, à lotação, às condições de vida e de trabalho e à observância dos procedimentos operacionais a bordo;
[…]
15)
“Detenção”, a proibição formal de um navio sair para o mar devido a anomalias detetadas que, isolada ou conjuntamente, tornem o navio incapaz de navegar;
[…]
20)
“Certificado oficial”, a certificação emitida pelo Estado de bandeira ou em seu nome, em conformidade com as convenções;
21)
“Certificado de classe”, um documento emitido para atestar a conformidade com a [Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no mar];
[…]»
30
O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito», enuncia:
«1.   A presente diretiva aplica‑se a qualquer navio e à respetiva tripulação que façam escala num porto ou ancoradouro de um Estado‑Membro para efetuar uma interface navio/porto.
[…]
Se um Estado‑Membro efetuar uma inspeção de um navio em águas sob sua jurisdição, mas não num porto, essa inspeção é considerada como uma inspeção para efeitos da presente diretiva.
[…]
4.   São excluídos do âmbito de aplicação da presente diretiva os navios de pesca, os navios de guerra, as unidades auxiliares da marinha de guerra, os navios de madeira de construção primitiva, os navios do Estado de caráter não comercial e as embarcações de recreio não utilizadas com fins comerciais.
[…]»
31
O artigo 4.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Competência para efetuar inspeções», enuncia, no seu n.o 1, que «[o]s Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para que seja prevista na lei a sua competência para efetuar as inspeções a que se refere a presente diretiva a bordo dos navios estrangeiros, em conformidade com o direito internacional.»
32
O artigo 11.o da Diretiva 2009/16, sob a epígrafe «Frequência das inspeções», prevê:
«Os navios que fazem escala em portos ou ancoradouros da Comunidade são submetidos a inspeções periódicas ou a inspeções adicionais do seguinte modo:
a)
Os navios são submetidos a inspeções periódicas a intervalos preestabelecidos em função do respetivo perfil de risco […]
b)
Os navios são submetidos a inspeções adicionais independentemente do tempo decorrido desde a última inspeção periódica do seguinte modo:
—
a autoridade competente assegura que os navios aos quais se aplicam os fatores prevalecentes enumerados na parte II.2A do anexo I sejam inspecionados,
—
os navios aos quais se aplicam os fatores imprevistos enumerados na parte II.2B do anexo I podem ser inspecionados. A decisão de levar a cabo essa inspeção adicional fica ao critério profissional da autoridade competente.»
33
Nos termos do artigo 12.o desta diretiva, sob a epígrafe «Seleção de navios para inspeção»:
«A autoridade competente assegura que os navios sejam selecionados para inspeção com base no respetivo perfil de risco […] e quando surjam fatores prevalecentes ou imprevistos em conformidade com as partes II.2A e II.2B do anexo I. […]
[…]»
34
O artigo 13.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Inspeções inicial e aprofundada», prevê:
«Os Estados‑Membros asseguram que os navios selecionados para inspeção nos termos do artigo 12.o […] sejam submetidos a uma inspeção inicial ou a uma inspeção aprofundada, do seguinte modo:
1)
Em cada inspeção inicial de um navio, a autoridade competente assegura‑se de que, no mínimo, o inspetor:
a)
Verifica os certificados […] que devem estar presentes a bordo em conformidade com a legislação comunitária e as convenções em matéria de segurança marítima e proteção de transporte marítimo;
[…]
c)
Certifica‑se das condições gerais e de higiene do navio, incluindo a casa das máquinas e as acomodações da tripulação.
[…]
3)
É efetuada uma inspeção aprofundada, incluindo a verificação do cumprimento das exigências operacionais a bordo sempre que haja motivos inequívocos para crer, após ter sido realizada a inspeção referida no ponto 1, que as condições em que se encontra um navio, o seu equipamento ou a sua tripulação não respeitam substancialmente as disposições pertinentes de uma convenção.
Existem “motivos inequívocos” quando no entendimento do inspetor existirem elementos de prova que justifiquem uma inspeção aprofundada do navio, do seu equipamento ou da sua tripulação.
No anexo V figuram exemplos de “motivos inequívocos”.»
35
O artigo 19.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Correção das anomalias e detenção», dispõe:
«1.   A autoridade competente certifica‑se de que todas as anomalias confirmadas ou detetadas pelas inspeções foram ou virão a ser corrigidas em conformidade com o disposto nas convenções.
2.   Caso as anomalias representem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente, a autoridade competente do Estado do porto em que o navio tiver sido inspecionado assegura a detenção do navio ou a interrupção da operação durante a qual as anomalias tiverem sido detetadas. A detenção ou a interrupção da operação é mantida até que a causa do perigo tenha sido eliminada ou a autoridade competente decida que o navio pode, dentro de determinadas condições, sair para o mar ou retomar a operação sem riscos para a segurança e a saúde dos passageiros ou da tripulação, sem riscos para outros navios e sem constituir uma ameaça desproporcionada de danos para o meio marinho.
[…]
3.   A fim de decidir da detenção ou não de um navio, o inspetor aplica os critérios que constam do anexo X.
6.   Em caso de imobilização do navio, a autoridade competente informa imediatamente, por escrito e juntando o relatório de inspeção, a administração do Estado de bandeira ou, se tal não for possível, o cônsul ou, na sua falta, o mais próximo representante diplomático desse Estado, de todas as circunstâncias em que a intervenção foi considerada necessária. Devem ser igualmente notificados, se for o caso, os inspetores nomeados ou as organizações reconhecidas responsáveis pela emissão dos certificados de classe ou dos certificados oficiais nos termos das convenções. […]
[…]»
36
O artigo 21.o da Diretiva 2009/16, sob a epígrafe «Acompanhamento das inspeções e detenções», prevê:
«1.   Sempre que as anomalias referidas no n.o 2 do artigo 19.o não puderem ser corrigidas no porto em que tiver sido efetuada a inspeção, a autoridade competente do Estado‑Membro em causa pode autorizar o navio a seguir sem demoras injustificadas para o estaleiro de reparação naval apropriado mais próximo do porto de detenção, escolhido pelo comandante e pelas autoridades competentes, em que puderem ser tomadas medidas de seguimento, desde que sejam respeitadas as condições estabelecidas pela autoridade competente do Estado de bandeira e acordadas pelo Estado‑Membro. Essas condições devem assegurar que o navio pode seguir para o referido estaleiro sem riscos para a segurança e a saúde dos passageiros ou da tripulação, sem riscos para outros navios e sem constituir uma ameaça desproporcionada de danos para o meio marinho.
[…]
3.   Nas circunstâncias referidas no n.o 1, a autoridade competente do Estado‑Membro do porto de inspeção notifica a autoridade competente do Estado‑Membro em que se situar o estaleiro de reparação naval, os interessados referidos no n.o 6 do artigo 19.o e as outras autoridades que for adequado notificar, de todas as condições para a viagem.
A autoridade competente do Estado‑Membro destinatária da notificação informa a autoridade que fez a notificação das medidas tomadas.
4.   Os Estados‑Membros tomam medidas para assegurar a recusa de acesso a qualquer porto ou ancoradouro da Comunidade relativamente aos navios referidos no n.o 1 que saiam para o mar:
a)
Sem cumprirem as condições estabelecidas pela autoridade competente de qualquer Estado‑Membro do porto de inspeção; ou
b)
Que se recusem a cumprir as normas aplicáveis das convenções, não comparecendo no estaleiro de reparação naval indicado.
A recusa de acesso é mantida até o proprietário ou o operador apresentarem provas suficientes à autoridade competente do Estado‑Membro em que tiverem sido detetadas as anomalias do navio, que demonstrem que este cumpre todas as normas aplicáveis das convenções.
5.   Nas circunstâncias referidas na alínea a) do n.o 4, a autoridade competente do Estado‑Membro em que tiverem sido detetadas as anomalias do navio alerta imediatamente as autoridades competentes dos restantes Estados‑Membros.
Nas circunstâncias referidas na alínea b) do n.o 4, a autoridade competente do Estado‑Membro em que se situar o estaleiro de reparação alerta imediatamente as autoridades competentes dos restantes Estados‑Membros.
Antes de recusar o acesso, o Estado‑Membro pode pedir a realização de consultas com a administração da bandeira do navio em causa.
6.   Em derrogação do disposto no n.o 4, o acesso a um porto ou ancoradouro específico pode ser autorizado pela autoridade competente do Estado desse porto em caso de força maior ou de considerações de segurança primordiais, para reduzir ou minimizar os riscos de poluição, ou para corrigir anomalias, desde que o proprietário, o operador ou o comandante do navio tenham tomado medidas adequadas, a contento da autoridade competente desse Estado‑Membro, para assegurar a entrada do navio em segurança no porto.»
37
O anexo I desta diretiva, intitulado «Elementos do regime comunitário de inspeção pelo Estado do porto», contém as seguintes disposições:
«[…]
II. Inspeção dos navios
1. Inspeções periódicas
[…]
2. Inspeções adicionais
Os navios aos quais se aplicam os fatores prevalecentes ou imprevistos que se seguem serão submetidos a inspeção independentemente do período decorrido desde a última inspeção periódica. No entanto, a necessidade de efetuar uma inspeção adicional com base em fatores imprevistos fica ao critério profissional do inspetor.
2A. Fatores prevalecentes
Os navios aos quais se aplicam os seguintes fatores prevalecentes serão inspecionados independentemente do período decorrido desde a última inspeção periódica:
—
Navios que tenham sido suspensos ou retirados da sua classe por motivos de segurança desde a última inspeção na Comunidade […].
—
Navios que tenham sido objeto de relatório ou notificação por outro Estado‑Membro.
—
Navios que não possam ser identificados na base de dados das inspeções.
—
Navios:
—
envolvidos num abalroamento, naufrágio ou encalhe quando em rota para o porto,
—
alegadamente violadores das disposições relativas à descarga de substâncias ou efluentes nocivos,
—
que tenham manobrado de modo irregular ou perigoso, não respeitando as medidas de organização do tráfego adotadas pela OMI ou os procedimentos e práticas de uma navegação segura.
2B. Fatores imprevistos
Os navios aos quais se aplicam os seguintes fatores imprevistos podem ser submetidos a inspeção independentemente do período decorrido desde a última inspeção periódica. A decisão de efetuar essa inspeção adicional fica ao critério profissional da autoridade competente.
[…]
—
Navios cujos certificados tenham sido emitidos por uma antiga organização reconhecida à qual tenha sido retirado o reconhecimento posteriormente à última inspeção na Comunidade […]
—
Navios relativamente aos quais um piloto ou as autoridades ou organismos portuários tenham comunicado a existência de anomalias visíveis que possam comprometer a sua navegação segura ou constituir uma ameaça para o ambiente […]
—
Navios relativamente aos quais não tenham sido cumpridos os deveres de comunicação relevantes […]
—
Navios que tenham sido objeto de relatório ou de queixa, incluindo queixa em terra, apresentados pelo comandante, por um membro da tripulação ou por qualquer pessoa ou organização com interesse legítimo na segurança da operação do navio, nas condições de vida e de trabalho a bordo ou na prevenção da poluição, a não ser que o Estado‑Membro em causa considere o relatório ou a queixa manifestamente infundados.
—
Navios que tenham sido objeto de uma detenção há mais de três meses.
—
Navios em relação aos quais tenham sido comunicadas anomalias importantes, […]
—
Navios em relação aos quais tenham sido comunicados problemas relativos à carga, em especial em caso de cargas nocivas ou perigosas.
—
Navios cujo modo de operação representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente.
—
Navios relativamente aos quais tenha sido revelada a informação, proveniente de uma fonte fidedigna, de que os respetivos parâmetros de risco diferem dos registados, aumentando assim o nível de risco.
[…]»
38
O anexo V da referida diretiva, intitulado «Exemplos de “motivos inequívocos”», prevê, no seu ponto A.1, que figuram entre os «[e]xemplos de motivos inequívocos para inspeção aprofundada»«[n]avios identificados nas partes II.2A e II.2B do anexo I».
39
O anexo X da mesma diretiva, intitulado «Critérios de detenção de um navio», tem a seguinte redação:
«Antes de determinar se as deficiências detetadas numa inspeção justificam a detenção do navio implicado, o inspetor aplicará os critérios referidos nos pontos 1 e 2.
No ponto 3 apresentam‑se exemplos de deficiências que por si só podem justificar a detenção do navio implicado (em conformidade com o n.o 3 do artigo 19.o).
[…]
1.
Critérios principais
Ao decidir da necessidade ou não de deter um navio, o inspetor deverá aplicar os seguintes critérios:
[…]
O navio deve ser detido se as suas deficiências forem suficientemente graves para que se justifique uma nova ida do inspetor a bordo para se certificar de que as deficiências foram corrigidas antes de o navio sair.
A necessidade de o inspetor voltar a bordo caracteriza a gravidade das deficiências. No entanto, há casos em que esta obrigação não se justifica. Implica que a autoridade deve verificar de alguma maneira, de preferência mediante nova visita, se as deficiências foram corrigidas antes da partida.
2.
Aplicação dos critérios principais
Para decidir se as deficiências detetadas num navio são suficientemente graves para justificarem a detenção, o inspetor deverá apreciar se:
[…]
Durante a inspeção, o inspetor deverá ponderar se o navio e/ou a tripulação têm meios para:
3.
Navegar em condições de segurança durante a viagem em preparação;
[…]
8.
Abandonar o navio com rapidez e segurança e, se necessário, efetuar operações de salvamento durante toda a viagem;
9.
Prevenir a poluição do ambiente durante toda a viagem;
[…]
13.
Dispor de condições de segurança e higiene a bordo durante toda a viagem;
[…]
Se a resposta a qualquer destas questões for negativa, tendo em consideração todas as deficiências detetadas, deve pôr‑se seriamente a hipótese da detenção. Uma combinação de deficiências de natureza menos grave pode igualmente justificar a detenção do navio.
3.
A fim de auxiliar o inspetor na execução das presentes diretrizes, segue‑se uma lista de deficiências que podem ser consideradas suficientemente graves para justificar uma detenção do navio, agrupadas em função das convenções e/ou códigos pertinentes. A lista não pretende ser exaustiva.
[…]
3.2. Domínios abrangidos pela [Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar]
[…]
5.
Falta, insuficiente capacidade ou grave deterioração dos equipamentos de salvação pessoais, de embarcações salva‑vidas e dos dispositivos de lançamento à água.
[…]
3.10. Áreas abrangidas pela [Convenção do Trabalho Marítimo, 2006]
[…]
8. Condições a bordo claramente perigosas para a segurança, a saúde ou a proteção dos marítimos.
9. A não conformidade constitui uma violação grave ou repetida das prescrições da [Convenção do Trabalho Marítimo, 2006] (inclusive dos direitos dos marítimos) relativas às condições de vida e de trabalho dos marítimos a bordo do navio, como estabelecido no certificado de trabalho marítimo e na declaração de conformidade do trabalho marítimo do navio.
[…]»
Recomendação de 23 de setembro de 2020
40
Em 23 de setembro de 2020, a Comissão Europeia adotou a Recomendação (UE) 2020/1365 relativa à cooperação entre os Estados‑Membros no que respeita a operações efetuadas por navios pertencentes ou operados por entidades privadas para efeitos de atividades de busca e salvamento (JO 2020, L 317, p. 23; a seguir «Recomendação de 23 de setembro de 2020»).
41
Os considerandos 1 a 8, 11, 12, 15, 16 e 18 desta recomendação expõem os motivos que conduziram à adoção da mesma. Em primeiro lugar, a Comissão indica que o contexto de crise migratória que a União conheceu a partir de 2014 e, mais especificamente, o aumento considerável do número de pessoas que tentaram atravessar o mar Mediterrâneo a bordo de embarcações inadaptadas para fugir ao seu Estado de origem e encontrar refúgio na Europa, levou várias organizações não governamentais (ONG) que operavam navios a dedicarem‑se a uma atividade complexa de busca e de salvamento de pessoas que se encontravam em situação de perigo ou de aflição no mar, com vista a prestar‑lhes assistência. Em segundo lugar, a Comissão expõe, em substância, que essa atividade, além de poder ser apreendida à luz da obrigação, consagrada pelo direito internacional consuetudinário e convencional, que recai sobre os Estados‑Membros de prestar assistência a tais pessoas, requer uma coordenação e uma cooperação reforçadas tanto entre essas ONG e os Estados‑Membros como entre os Estados‑Membros, que estes tenham a qualidade de Estado de bandeira dos navios utilizados, de Estado do porto no qual as pessoas que foram socorridas são ou podem ser desembarcadas ou ainda do Estado de acolhimento das referidas pessoas. Em terceiro e último lugar, a Comissão considera, em substância, que importa, sem prejuízo das obrigações decorrentes do direito internacional e do direito da União, criar um quadro adaptado à referida atividade, designadamente, para garantir a segurança no mar das pessoas socorridas e das tripulações que as socorram e que este projeto implica implementar um grupo de contacto que permita aos Estados‑Membros cooperarem, coordenarem‑se e desenvolverem boas práticas, em concertação com o conjunto de partes interessadas.
42
Tendo em conta estes elementos, a referida recomendação convida os Estados‑Membros, em substância, a aumentarem a sua cooperação relativa à atividade privada de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar, designadamente instituindo, com a Comissão e em concertação com as partes interessadas, um grupo de contacto neste domínio.
Direito italiano
43
A Diretiva 2009/16 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto legislativo n.o 53 — Attuazione della direttiva 2009/16/CE recante le norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizione di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (Decreto Legislativo n.o 53 — Aplicação da Diretiva 2009/16/CE que Estabelece Regras Internacionais para a Segurança dos Navios, a Prevenção da Poluição e as Condições de Vida e de Trabalho a Bordo dos Navios que fazem Escala nos Portos da União e que Navegam nas Águas sob Jurisdição dos Estados‑Membros), de 24 de março de 2011 (GURI n.o 96, de 27 de abril de 2011, p. 1; a seguir «Decreto Legislativo n.o 53/2011»).
44
O artigo 3.o do Decreto Legislativo n.o 53/2011 tem a seguinte redação:
«1.   O presente decreto aplica‑se aos navios e às embarcações de recreio utilizados para fins comerciais e que arvorem uma bandeira não italiana, bem como às suas tripulações, que façam escala ou ancorem num porto nacional para efetuar uma interface navio/porto. A inspeção de um navio efetuada em águas sob soberania nacional é considerada, para efeitos do presente decreto, equivalente à efetuada num porto.
[…]
5.   O presente decreto não se aplica aos navios de pesca, aos navios de guerra, aos navios auxiliares da Marinha de Guerra, aos navios de madeira de construção primitiva, os navios afetos a serviços governamentais de caráter não comercial e as embarcações de recreio não utilizadas com fins comerciais.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
45
A Sea Watch é uma organização humanitária sem fins lucrativos com sede em Berlim (Alemanha). Os seus estatutos estipulam que tem por objeto, em especial, o salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar e a manutenção e operação de navios e de aparelhos de voo para efeitos desse salvamento. Em conformidade com este objeto, a Sea Watch exerce a atividade de busca e de salvamento de pessoas em águas internacionais do mar Mediterrâneo com navios de que é, ao mesmo tempo, proprietária e operadora. Entre esses navios figuram dois navios denominados «Sea Watch 3» e «Sea Watch 4», que arvoram bandeira alemã e que foram certificados por uma entidade de classificação e de certificação estabelecida na Alemanha como «navio de carga geral — polivalente».
46
No verão de 2020, o Sea Watch 3 e o Sea Watch 4 saíram alternadamente do porto de Burriana (Espanha) e efetuaram o salvamento de várias centenas de pessoas que se encontravam em situação de perigo ou de aflição nas águas internacionais do mar Mediterrâneo. Os comandantes desses navios foram em seguida informados pelo Italian Maritime Rescue Coordination Centre (Centro Italiano de Coordenação das Operações de Salvamento no Mar), situado em Roma (Itália), de que o Ministero degli Interni (Ministério do Interior, Itália) tinha autorizado o desembarque e o transbordo das pessoas em causa para navios que se encontravam no porto de Palermo, relativamente ao Sea Watch 4, e no porto de Porto Empedocle, relativamente ao Sea Watch 3. Receberam, assim, instruções para dirigirem os seus navios para esses portos e procederem a essas operações.
47
Uma vez efetuadas as referidas operações, o Ministro della Salute (Ministro da Saúde, Itália) ordenou que o Sea Watch 4 e o Sea Watch 3 ancorassem na proximidade dos portos em causa, num primeiro momento, para confinamento das tripulações a fim de prevenir a propagação da pandemia COVID‑19 e, num segundo momento, para limpeza, desinfeção e certificação sanitária.
48
Na sequência dos procedimentos de limpeza e desinfeção, a Capitania do porto de Palermo e a Capitania do porto de Porto Empedocle procederam a inspeções a bordo, com fundamento no Decreto Legislativo n.o 53/2011, e, posteriormente, ordenaram a detenção, respetivamente, do Sea Watch 4 e do Sea Watch 3. Como decorre dos relatórios das inspeções e dos avisos de detenção que foram depois adotados, essas capitanias consideraram, em primeiro lugar, que os navios se tinham «dedicado à assistência aos migrantes no mar sem estarem certificados para o serviço previsto». Em segundo lugar, salientaram mais de 20 «falhas técnicas e operacionais» em relação às disposições da regulamentação da União e das Convenções internacionais aplicáveis, devendo nove delas ser consideradas, «separadamente ou em conjunto, manifestamente perigosas para a segurança, a saúde ou o ambiente» e com uma gravidade tal que justificavam a detenção dos referidos navios, em conformidade com o artigo 19.o da Diretiva 2009/16.
49
Desde então, a Sea Watch pôs fim a um determinado número de irregularidades. No entanto, considera que as restantes irregularidades não estão demonstradas. Estas irregularidades referem‑se, em substância, ao facto de, desde logo, segundo as capitanias dos portos de Palermo e de Porto Empedocle, o Sea Watch 4 e o Sea Watch 3 não estarem certificados para acolher a bordo e para transportar várias centenas de pessoas, como fizeram no verão de 2020. Em seguida, os dois navios não estão dotados de equipamentos técnicos adaptados para o exercício dessas atividades, apesar de, na realidade, se destinarem e serem efetiva e exclusivamente utilizados para tais atividades. Em especial, as instalações de tratamento das águas residuais e os equipamentos de salvamento de que estão dotados são concebidos, respetivamente, para 22 ou 30 pessoas e não para várias centenas de pessoas, e os sanitários e os chuveiros adicionais que descarregam águas diretamente no mar foram instalados nos conveses. Por último, as operações de salvamento efetuadas pelos membros da tripulação não são contabilizadas nas suas horas de trabalho.
50
A Sea Watch interpôs no Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Administrativo Regional para a Sicília, Itália) dois recursos de anulação dos avisos de detenção do Sea Watch 4 e do Sea Watch 3, dos relatórios de inspeção que antecederam estes avisos e de «qualquer outro ato prévio, conexo ou consecutivo» (a seguir «medidas em causa nos processos principais»). Em apoio dos seus pedidos, a Sea Watch sustenta, em primeiro lugar, que as capitanias de que emanam essas medidas excederam os poderes do Estado do porto, conforme resultam da Diretiva 2009/16 interpretada à luz do direito internacional consuetudinário e convencional aplicável e, em especial, da regra de aceitação mútua entre Estados dos certificados emitidos pelos Estados de bandeira, ao proceder a inspeções que tiveram por objeto ou por efeito pôr em causa a classificação e a certificação dos navios Sea Watch 4 e Sea Watch 3 efetuadas pelas autoridades alemãs competentes. Em segundo lugar, as inspeções foram efetuadas quando os requisitos processuais e materiais que permitem a sua realização, conforme previstos na Diretiva 2009/16, não estavam preenchidos. Em terceiro lugar, as referidas inspeções constituem, na realidade, um meio dissimulado de alcançar o objetivo que consiste em pôr em causa as operações de busca e de salvamento organizadas pela Sea Watch no mar Mediterrâneo. Em quarto lugar, de qualquer modo, as deficiências alegadas, de modo aliás genérico, pelas capitanias em causa não justificavam a ordem de detenção dos dois navios em questão.
51
Além disso, a Sea Watch acompanhou os seus recursos de pedidos de medidas provisórias, para efeitos da adoção de medidas cautelares cuja necessidade fundamentou, invocando a existência de um risco de dano grave e irreparável, na aceção das disposições do direito italiano aplicáveis na matéria.
52
Nos seus pedidos de decisão prejudicial, apresentados no âmbito, respetivamente, do litígio relativo ao Sea Watch 4 (processo C‑14/21) e do litígio relativo ao Sea Watch 3 (processo C‑15/21), o órgão jurisdicional de reenvio refere, nomeadamente, que os elementos constantes dos respetivos autos desses litígios revelam que a existência das restantes irregularidades, em causa nos processos principais, é objeto de tomadas de posição divergentes não só pelas partes nesses litígios, mas também pelas autoridades interessadas em Itália, Estado do porto, e na Alemanha, Estado de bandeira. Com efeito, segundo ele, as autoridades italianas consideram, em substância, que essas irregularidades estão demonstradas e que deve ser posto termo às mesmas, ao passo que as autoridades alemãs consideram que se deve concluir, com base numa justa interpretação das disposições pertinentes do direito da União e do direito internacional público, que não existe nenhuma irregularidade e, portanto, que a situação não exige, por parte da Sea Watch, nenhuma ação destinada a saná‑la.
53
Tendo em conta esta situação, o órgão jurisdicional de reenvio entende que a resolução dos litígios nos processos principais exige o recurso ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, para que este clarifique o regime jurídico aplicável aos navios operados por organizações não governamentais com fins humanitários, como a Sea Watch, com vista a proceder a uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar.
54
Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em primeiro lugar, sobre o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16 e, mais precisamente, sobre a questão de saber se o seu artigo 3.o deve ser interpretado, tendo em conta os seus termos, a sistemática desta diretiva e os objetivos que prossegue, no sentido de que inclui navios que, embora tenham sido oficialmente classificados e certificados, por uma entidade habilitada pelo Estado de bandeira e reconhecida a nível da União, como «navios de carga», que estão vocacionados a ser utilizados para fins comerciais ou mercantis, são, na prática, destinados e afetos, de modo exclusivo e sistemático, à atividade de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar.
55
Sobre este ponto, esse órgão jurisdicional indica que está inclinado a pensar que a Diretiva 2009/16 deve ser interpretada, tendo em conta o seu artigo 3.o, n.o 4, os seus considerandos 2 a 4 e 6 e ainda o contexto em que esta disposição e estes considerandos se inserem, no sentido de que não se aplica a navios que, como o Sea Watch 4 e o Sea Watch 3, são utilizados para uma atividade não comercial ou não mercantil, como a atividade de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, salvo se esses navios puderem ser equiparados a navios de passageiros. Segundo esta interpretação, os referidos navios não podem ser objeto de inspeção realizada com base nos artigos 11.o a 13.o da referida diretiva. O mesmo órgão jurisdicional concebe, todavia, que uma interpretação oposta possa igualmente ser adotada, tendo em conta, designadamente, o artigo 3.o, n.o 1, da diretiva. Se for o caso, salienta que importa, no entanto, questionar‑se sobre a compatibilidade com a Diretiva 2009/16 do Decreto Legislativo n.o 53/2011, que foi adotado pela República Italiana para transpor a diretiva para o seu direito interno.
56
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a desproporção manifesta entre o número máximo de 22 ou de 30 pessoas que podem ser transportadas pelos navios Sea Watch 4 e Sea Watch 3 ao abrigo dos respetivos certificados e as centenas de pessoas efetivamente transportadas por estes durante as operações de salvamento na origem das medidas em causa nos processos principais pode constituir um «fator prevalecente» ou um «fator imprevisto», na aceção do anexo I, parte II, pontos 2.A e 2.B, da Diretiva 2009/16, que justifica que esses navios sejam objeto de uma inspeção adicional com fundamento no artigo 11.o desta diretiva.
57
O órgão jurisdicional de reenvio considera que esta desproporção manifesta constitui um «fator imprevisto» e, mais especificamente, uma situação de operação de navios que «representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente». A este respeito, salienta, desde logo, que a obrigação que recai sobre os comandantes de navios de socorrer qualquer pessoa em situação de perigo ou de dificuldade grave no mar, consagrada no artigo 98.o da Convenção sobre o Direito do Mar e recordada pela Convenção sobre Busca e Salvamento Marítimo, só se impõe, em conformidade com estas Convenções internacionais, quando pode ser cumprida sem fazer correr riscos graves ao navio, à tripulação e aos passageiros em causa. Deduziu daí, em seguida, que o acolhimento a bordo de um determinado navio de um número de pessoas que se afigura manifestamente incomensurável com a sua capacidade de acolhimento e os seus equipamentos, conforme indicados ou refletidos nos seus diferentes certificados, e ainda com a dimensão da sua tripulação pode originar tais riscos. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio conclui que, caso o acolhimento seja a consequência de uma atividade exclusiva e sistemática de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar, realizada com navios cujos certificados comprovam que não são adaptados a esta atividade, pode considerar‑se que existe uma situação de operação perigosa que justifica a realização de uma inspeção adicional nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2009/16.
58
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio procura determinar, de modo geral, o âmbito e o alcance dos poderes que podem ser exercidos pelo Estado do porto no quadro da inspeção aprofundada de um navio de que não é o Estado de bandeira, realizada com base no artigo 13.o da Diretiva 2009/16. Mais especificamente, interroga‑se sobre a questão de saber se esses poderes incluem a faculdade de verificar que, independentemente das atividades para as quais foi classificado e certificado pelas autoridades competentes do Estado de bandeira, esse navio respeita, no caso de exercer na prática uma atividade diferente que consiste na busca e no salvamento, exclusiva e sistematicamente, de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar, as prescrições aplicáveis em matéria de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo, como decorrem do direito derivado da União ou/e do direito internacional consuetudinário ou convencional do mar.
59
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio expõe, antes de mais, que, em seu entender, o artigo 13.o da Diretiva 2009/16 deve ser entendido, tendo em conta os seus termos, no sentido de que permite ao Estado do porto proceder a inspeções que não se limitem à verificação formal da presença a bordo de todos os certificados exigidos, mas incluam igualmente um controlo material do estado real do navio em causa. Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que esse controlo material deve, porém, ser realizado, atendendo ao disposto neste artigo e à sistemática da Diretiva 2009/16, conforme clarificada, designadamente, pelo seu considerando 6 e pelas Convenções internacionais aplicáveis, em relação à classificação e à certificação efetuadas pelo Estado de bandeira e, portanto, procurar verificar apenas que o estado real do navio em causa corresponde às prescrições aplicáveis às atividades para as quais foi classificado e certificado por esse Estado. Com efeito, esse controlo só ocorre «em segunda linha» e não pode, portanto, pôr em causa, pelo seu objeto ou efeitos, o controlo e as decisões que ocorreram «em primeira linha» no Estado de bandeira, o que aconteceria caso se permitisse ao Estado do porto proceder à detenção de um navio devido a inobservância de prescrições diferentes das que correspondem à atividade para a qual foi certificado. Por último, admitindo que essa interpretação do direito derivado da União permita fraudes, o órgão jurisdicional de reenvio observa, em substância, que a atividade de busca e de salvamento de pessoas que está em causa nos processos principais não tem caráter fraudulento, na medida em que é, primeiro, conforme com o objeto prosseguido pela Sea Watch; segundo, conhecida das autoridades alemãs e italianas competentes; e, terceiro, reconhecida no seu princípio, como comprova a Recomendação de 23 de setembro de 2020.
60
Em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, não havendo possibilidade de o Estado do porto proceder, com base na Diretiva 2009/16, ao controlo da observância, por um determinado navio, das prescrições aplicáveis em matéria de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo, atendendo à atividade efetiva do navio, esse poder pode ter por fundamento quer o artigo I, alínea b), da Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, referida no artigo 2.o da diretiva, que exige aos governos contratantes que tomem as medidas necessárias para «garantir que, sob o ponto de vista da salvaguarda da vida humana, um navio está apto para o serviço ao qual é destinado», quer o ponto 1.3.1 do anexo da Resolução da OMI Relativa ao Controlo pelo Estado do Porto.
61
Em quinto e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, por um lado, em que medida e segundo que modalidades as autoridades do Estado do porto têm o direito de exigir a um navio que tenha sido certificado pelo Estado de bandeira como navio de carga que seja, além disso, certificado para exercer uma atividade de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar, e que respeite as prescrições aplicáveis a essa atividade ou que permitem exercê‑la em condições adequadas para garantir a segurança no mar. Interroga‑se, por outro lado, sobre a questão de saber se essas autoridades estão habilitadas a proceder à detenção do navio ao abrigo do artigo 19.o da Diretiva 2009/16, até estar conforme com essas prescrições.
62
Em relação a todas estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio observa, primeiro, que a Recomendação de 23 de setembro de 2020 sublinha a importância que a União atribui à observância, pelos navios que se dedicam à atividade de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar Mediterrâneo, das prescrições aplicáveis em matéria de segurança. Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, no entanto, não existe uma regulamentação internacional ou da União que seja manifestamente aplicável e verdadeiramente adaptada aos navios que se dediquem, exclusiva e sistematicamente, a essa atividade. Terceiro, o órgão jurisdicional de reenvio considera, em substância, que, na falta de classificação e de certificação idóneas, o Estado do porto não pode exigir que esses navios tenham certificados diferentes dos que lhes foram emitidos pelo Estado de bandeira nem que cumpram prescrições diferentes das que correspondem a esses certificados.
63
Nestas circunstâncias, o Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Administrativo Regional para a Sicília) decidiu, em ambos os processos principais, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas em termos idênticos, relativamente, no processo C‑14/21, ao navio Sea Watch 4 e, no processo C‑15/21, ao navio Sea Watch 3:
«1)
a)
O âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16/CE abrange — e, portanto, pode [a inspeção de navios pelo Estado do porto] igualmente ser exercid[a] em relação a — um navio qualificado de navio de carga pela entidade de classificação do Estado de bandeira, mas que exerce em concreto, exclusiva e sistematicamente, uma atividade não comercial como a atividade denominada “SAR” [“search and rescue”, “busca e salvamento”] (exercida pela [Sea Watch] e pel[os navios Sea Watch 4 e Sea Watch 3] com base nos seus estatutos)?
b)
No caso de […] o Tribunal de Justiça considerar que […] estão igualmente abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16/CE os navios [que não exercem em concreto uma atividade comercial], é contrária à referida diretiva interpretada nesse sentido uma legislação como a legislação nacional prevista no artigo 3.o do [Decreto Legislativo] n.o 53/2011, que transpôs o artigo 3.o da Diretiva 2009/16/CE, e que, pelo contrário, determina expressamente no n.o 1 [do artigo 3.o do referido decreto legislativo] o âmbito de aplicação [da inspeção de navios pelo Estado do porto], limitando‑o aos navios utilizados para fins comerciais, excluindo não apenas as embarcações de recreio mas também os navios de carga que não exercem em concreto — e consequentemente não são utilizadas para — uma atividade comercial?
c)
Por último, pode, pelo contrário, considerar‑se justificadamente que o âmbito de aplicação da diretiva, na medida em que também abrange navios de passageiros, na sequência das alterações introduzidas [na diretiva 2009/16/CE] em 2017, inclui navios de carga que realizam sistematicamente atividades denominadas “SAR” de pessoas em perigo no mar, equiparando, dessa forma, o transporte de pessoas socorridas no mar em perigo de vida ao transporte de passageiros?
2)
Pode a circunstância de o navio ter transportado um número de pessoas muito superior ao indicado no certificado dos equipamentos de segurança, embora em resultado das atividades denominadas “SAR”, ou, em qualquer caso, ter um certificado dos equipamentos de segurança respeitante a um número de pessoas muito inferior às efetivamente transportadas, ser legitimamente abrangido pelo fator prevalecente previsto no anexo I, parte II, ponto 2A, ou pelo fator imprevisto a que se refere o anexo I, parte II, ponto 2B, mencionados no artigo 11.o da Diretiva 2009/16/CE?
3)
Pode e/ou deve o poder de [inspeção aprofundada], previsto no artigo 13.o da Diretiva 2009/16/CE, sobre os navios que arvoram bandeira de Estados‑Membros abranger igualmente o poder de verificar qual é, em concreto, a atividade efetivamente realizada pelo navio, independentemente da atividade para a qual lhe foram emitidos, por parte do Estado de bandeira e da respetiva entidade de classificação, o certificado de classificação e os correspondentes certificados de segurança, e, consequentemente, o poder de verificar se o navio possui as certificações e, em geral, se satisfaz os requisitos e/ou as prescrições previstos nas normas adotadas a nível internacional em matéria de segurança, prevenção da poluição e condições de vida e de trabalho a bordo, e, em caso de resposta afirmativa, pode esse poder ser exercido em relação a um navio que realiza, em concreto e sistematicamente, atividades denominadas “SAR”?
4)
a)
Como deve ser interpretad[o] [o artigo I], alínea b), da Convenção [para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar] — que é expressamente referida no artigo 2.o da Diretiva 2009/16/CE e para a qual, por conseguinte, há que garantir uma interpretação homogénea [do direito da União] para efeitos [da inspeção pelo Estado do porto] — na medida em que dispõe que “b. Os Governos Contratantes comprometem‑se a promulgar todas as leis, decretos, ordens e regulamentos e a tomar todas as medidas que possam vir a ser necessárias para dar à presente Convenção pleno e completo efeito, a fim de garantir que, sob o ponto de vista da salvaguarda da vida humana, um navio está apto para o serviço ao qual é destinado”? Em especial, relativamente ao critério de aptidão do navio para o serviço a que está destinado, que os Estados do porto são obrigados a efetuar através das inspeções […], devem tomar‑se como parâmetro exclusivo de verificação as prescrições impostas com base na classificação e nos certificados de segurança pertinentes detidos, obtidos com base na atividade declarada em abstrato, ou, pelo contrário, é possível ter igualmente em consideração o serviço a que o navio está concretamente afetado?
b)
Por conseguinte, também em relação ao citado parâmetro internacional, as autoridades administrativas dos Estados do porto têm não apenas o poder de verificar a conformidade dos equipamentos e dos dispositivos a bordo com as prescrições previstas nas certificações emitidas pelo Estado de bandeira e decorrentes da classificação abstrata do navio, mas também o poder de apreciar a conformidade das certificações e dos respetivos equipamentos e dispositivos de bordo de que o navio está munido em função da atividade concretamente efetuada pelo navio, distinta da indicada no certificado de classificação?
c)
As mesmas considerações são válidas para o ponto 1.3.1 [do anexo] da Resolução [da OMI relativa à inspeção pelo Estado do porto], na medida em que estabelece que “[u]nder the provisions of the relevant conventions set out in section 1.2 above, the Administration (i.e. the Government of the flag State) is responsible for promulgating laws and regulations and for taking all other steps which may be necessary to give the relevant conventions full and complete effect so as to ensure that, from the point of view of safety of life and pollution prevention, a ship is fit for the service for which it is intended and seafarers are qualified and fit for their duties.)”.
5)
a)
Por último, caso seja confirmada a existência de um poder do Estado do porto para verificar a posse das certificações e a satisfação dos requisitos e/ou das prescrições com base na atividade a que o navio está concretamente destinado, pode o Estado do porto que procedeu à inspeção […] exigir a posse de certificações e a satisfação dos requisitos e/ou das prescrições em matéria de segurança e de prevenção da poluição marítima além das que já se possuem e relativas à atividade concretamente desenvolvida, em especial, no caso em apreço, à atividade denominada “SAR”, a fim de evitar a detenção do navio?
b)
em caso de resposta afirmativa ao ponto [a)], pode exigir‑se a posse de certificações e a satisfação dos requisitos e/ou das prescrições além das que já se possuem e relativas à atividade concretamente desenvolvida, em especial, no caso em apreço, à atividade denominada “SAR”, a fim de evitar a detenção do navio, unicamente se existir um quadro jurídico internacional e/ou [da União] claro e fiável relativo à classificação da atividade denominada “SAR” e às respetivas certificações e satisfação dos requisitos e/ou prescrições em matéria de segurança e de prevenção da poluição marítima?
c)
em caso de resposta negativa ao ponto [b)], deve exigir‑se a posse de certificações e a satisfação dos requisitos e/ou das prescrições além das que já se possuem e relativas à atividade concretamente desenvolvida, em especial, no caso em apreço, à atividade denominada “SAR”, com base na legislação nacional do Estado de bandeira e/ou do Estado do porto e, para esses efeitos, é necessária uma legislação primária ou é suficiente uma legislação secundária ou mesmo apenas normas administrativas de caráter geral?
d)
em caso de resposta afirmativa ao ponto [c)], cabe ao Estado do porto indicar, para efeitos da inspeção […], de modo pontual e específico, com base em que norma nacional (identificada nos termos do ponto [c)]) de nível legislativo, regulamentar ou resultante de um ato administrativo de caráter geral devem ser identificados os requisitos e/ou as prescrições técnicas em matéria de segurança e de prevenção da poluição marítima que o navio sujeito a inspeção […] deve satisfazer para realizar a atividade denominada “SAR” e que medidas de correção/retificação são exatamente exigidas para garantir o respeito da referida legislação?
e)
em caso de inexistência de normas do Estado do porto e/ou do Estado de bandeira de nível legislativo, regulamentar ou resultante de um ato administrativo de caráter geral, pode a administração do Estado do porto indicar, no caso concreto, os requisitos e/ou as prescrições técnicas em matéria de segurança, de prevenção da poluição marítima e de proteção da vida e do trabalho a bordo que devem ser cumpridas pelo navio sujeito a inspeção [por esse Estado] para exercer a atividade denominada “SAR”?
f)
em caso de resposta negativa aos pontos [d)] e [e)], pode considerar‑se que a atividade denominada “SAR”, na falta de indicações específicas neste domínio por parte do Estado de bandeira, foi entretanto autorizada e, portanto, não é suscetível de ser proibida pela adoção da decisão de detenção quando o navio sujeito a inspeção [pelo Estado do porto] satisfaz os requisitos e/ou as prescrições supramencionados de outra categoria (nomeadamente de navio de carga), cujo cumprimento o Estado de bandeira confirmou em concreto?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
64
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 2 de fevereiro de 2021, os processos C‑14/21 e C‑15/21 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e da decisão do Tribunal de Justiça.
65
Nas suas decisões de reenvio, o Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Administrativo Regional para a Sicília) pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse os presentes processos à tramitação acelerada prevista no artigo 105.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Em apoio dos pedidos, fez referência, em primeiro lugar, à importância significativa, designadamente durante os meses de verão, das atividades de busca e de salvamento de pessoas que se encontram em situação de perigo ou de aflição no mar Mediterrâneo, efetuadas por organizações humanitárias com auxílio de navios como os que estão em causa nos processos principais; em segundo lugar, ao facto de vários desses navios serem objeto, à data da apresentação dos pedidos de decisão prejudicial na origem dos presentes processos, de medidas de detenção em portos italianos; e, em terceiro lugar, à existência de recursos pendentes nos órgãos jurisdicionais administrativos italianos contra algumas dessas medidas.
66
Por Despacho de 25 de fevereiro de 2021, Sea Watch (C‑14/21 e C‑15/21, EU:C:2021:149), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu esses pedidos com o fundamento de que as circunstâncias invocadas em apoio dos mesmos não justificavam, por si só, submeter os presentes processos à tramitação acelerada, sem prejuízo da possibilidade de o órgão jurisdicional de reenvio adotar, se fosse preciso, as medidas provisórias necessárias para assegurar a plena eficácia das decisões que era chamado a proferir nos litígios nos processos principais.
67
O presidente do Tribunal de Justiça considerou, no entanto, que as circunstâncias especiais dos processos justificavam que estes fossem tratados com prioridade pelo Tribunal de Justiça, em aplicação do artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
68
Com a sua primeira questão, que tem por objeto o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se esta diretiva deve ser interpretada no sentido de que é aplicável a navios que, embora classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira, são, na prática, utilizados, de maneira sistemática, por uma organização humanitária para efeitos de uma atividade não comercial de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar (a seguir «navios privados de assistência humanitária»). Na afirmativa, esse órgão jurisdicional questiona‑se também sobre a questão de saber se a referida diretiva deve ser interpretada no sentido de que se opõe a que uma regulamentação nacional que a transpõe para o direito interno limite a sua aplicabilidade aos navios utilizados para fins comerciais.
69
A este respeito, há que salientar, em primeiro lugar, que o artigo 3.o da Diretiva 2009/16 delimita o seu âmbito de aplicação, de maneira geral e sem prejuízo das disposições especiais relativas a certas categorias de navios, por referência a duas séries cumulativas de critérios respeitantes, a primeira, aos navios aos quais esta diretiva é aplicável e, a segunda, às situações em que lhes é aplicável.
70
No que respeita, por um lado, aos navios abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16, o seu artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo enuncia que se aplica a «qualquer navio», sendo o próprio termo «navio» definido no artigo 2.o, ponto 5, da diretiva como qualquer navio de mar a que, em primeiro lugar, se apliquem uma ou mais das Convenções internacionais referidas no ponto 1 deste artigo 2.o e que, em segundo lugar, arvore uma bandeira que não seja a do Estado do porto.
71
O artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2009/16 prevê, no entanto, que são excluídos do âmbito de aplicação da diretiva os navios de pesca, os navios de guerra, as unidades auxiliares da marinha de guerra, os navios de madeira de construção primitiva, os navios do Estado de caráter não comercial e as embarcações de recreio não utilizadas com fins comerciais.
72
Uma vez que as diferentes categorias de navios assim excluídas constituem outras tantas exceções à regra geral enunciada no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/16, devem ser consideradas de natureza taxativa e interpretadas de modo estrito.
73
Daqui resulta, em especial, que os termos «navios do Estado de caráter não comercial» e «embarcações de recreio não utilizadas com fins comerciais», que figuram no artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2009/16, não podem ser entendidos no sentido de que incluem, por analogia, navios que, à semelhança dos que estão em causa nos processos principais, são, na prática, utilizados para fins «não comerciais» ou «não mercantis» sem serem, por esse facto, «navios do Estado» ou «embarcações de recreio», na aceção desta disposição.
74
Não sendo o navio em causa abrangido por uma das categorias taxativamente excluídas do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16, nos termos do seu artigo 3.o, n.o 4, o facto de a atividade efetiva desse navio não coincidir com a atividade para a qual foi classificado e certificado no Estado cuja bandeira arvora não é relevante para a aplicabilidade da referida diretiva, como salientou, em substância, o advogado‑geral no ponto 35 das suas conclusões. Também não é relevante que a atividade efetiva desse navio seja comercial ou não comercial. Por último, não é relevante que o transporte de pessoas assistidas no mar, como o transporte resultante da atividade sistemática de busca e de assistência em causa nos processos principais, seja ou não equiparável a uma atividade de transporte de passageiros.
75
No que diz respeito, por outro lado, às situações abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16, o seu artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, precisa que esta se aplica, em especial, a qualquer navio e à respetiva tripulação «que façam escala num porto ou ancoradouro de um Estado‑Membro para efetuar uma interface navio/porto». Como resulta do artigo 2.o, ponto 6, da diretiva, essa atividade engloba qualquer forma de interação que ocorre quando um navio é direta e imediatamente afetado por ações que envolvem a movimentação de pessoas ou mercadorias ou o fornecimento de serviços portuários.
76
No entanto, a Diretiva 2009/16 não é apenas aplicável nesta situação, como decorre do seu artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, que se refere à possibilidade de um Estado‑Membro efetuar a inspeção de um navio que se encontre nas águas sob sua jurisdição.
77
Decorre, portanto, dos n.os 69 a 76 do presente acórdão que a Diretiva 2009/16 deve ser interpretada no sentido de que é aplicável a qualquer navio que, à semelhança dos que estão em causa nos processos principais, se encontre num porto, num ancoradouro ou nas águas sob a jurisdição de um Estado‑Membro e arvore a bandeira de outro Estado‑Membro ou de um Estado terceiro, sem estar abrangido por uma das exceções enumeradas no artigo 3.o, n.o 4, desta diretiva (a seguir «navios sujeitos à jurisdição do Estado‑Membro do porto»).
78
Esta interpretação dos termos da Diretiva 2009/16 é conforme com o objetivo prosseguido por esta, que consiste, como resulta do seu artigo 1.o, em reforçar o cumprimento das normas de direito internacional e a legislação da União relativas à segurança marítima, à proteção do transporte marítimo, à proteção do meio marinho e às condições de vida e de trabalho a bordo, através de um dispositivo de controlo, de inspeção e de detenção baseado em critérios comuns e num procedimento uniforme aplicável, sem prejuízo das exceções expressamente previstas pelo legislador da União, a todos os navios sujeitos à jurisdição do Estado‑Membro do porto.
79
A referida interpretação é, de resto, coerente com o artigo 80.o, n.o 2, CE, atual artigo 100.o, n.o 2, TFUE, que constitui a base jurídica da Diretiva 2009/16. Com efeito, esta disposição permite ao legislador da União adotar disposições gerais destinadas a melhorar a segurança do transporte e, portanto, da navegação marítima (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2007, Comissão/Conselho, C‑440/05, EU:C:2007:625, n.os 58 e 59 e jurisprudência referida), sem que estas devam limitar‑se apenas aos navios destinados a uma atividade comercial ou mercantil ou utilizados, na prática, para tal atividade.
80
Tendo em conta todos estes elementos, há que considerar que, quando estão reunidas as condições referidas no n.o 77 do presente acórdão, a Diretiva 2009/16 é aplicável a navios privados de assistência humanitária.
81
Em segundo lugar, decorre claramente da Diretiva 2009/16 que fazem parte do dispositivo de controlo, de inspeção e de detenção previsto nos seus artigos 11.o a 13.o e 19.o todos os navios referidos no seu artigo 3.o, n.o 1.
82
Por conseguinte, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que os Estados‑Membros são obrigados a adotar, em conformidade com a Diretiva 2009/16, para tornarem o seu direito interno conforme com esta diretiva, devem prever que o âmbito de aplicação desse dispositivo abranja todos esses navios, incluindo os referidos no n.o 80 do presente acórdão, opondo‑se, assim, a referida diretiva a que essas disposições limitem a sua aplicabilidade aos navios que são utilizados para efeitos de uma atividade comercial.
83
Tendo em conta as questões levantadas pelo órgão jurisdicional de reenvio expostas nos n.os 55 e 68 do presente acórdão, importa acrescentar que, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio do primado do direito da União impõe a todas as instâncias dos Estados‑Membros que confiram pleno efeito a esse direito e, mais especificamente, aos órgãos jurisdicionais nacionais que interpretem, tanto quanto possível, o seu direito interno de maneira conforme com o referido direito. Este princípio exige que se tome em consideração todo o direito interno e se aplique os métodos de interpretação por este reconhecidos, a fim de garantir a plena eficácia do ato da União em causa num determinado caso e de alcançar uma solução conforme com o objetivo por ele prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, n.os 53, 54, 57 e 77).
84
No entanto, o referido princípio conhece algumas limitações. Em especial, não pode servir de fundamento para uma interpretação contra legem do direito nacional (v., neste sentido, Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, n.os 74 e 76 e jurisprudência referida).
85
No presente caso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio interpretar, tanto quanto possível, a regulamentação nacional que transpõe as disposições que determinam o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/16 e, em especial, do dispositivo de controlo, de inspeção e de detenção previsto nos artigos 11.o a 13.o e 19.o desta diretiva, de modo conforme com estas disposições, tendo em conta todo o direito interno e aplicando os métodos de interpretação por este reconhecidos, o que alguns dos interessados que participaram nos processos no Tribunal de Justiça consideraram possível.
86
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que a Diretiva 2009/16 deve ser interpretada no sentido de que:
—
é aplicável aos navios que, embora classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira, são, na prática, utilizados, de maneira sistemática, por uma organização humanitária para efeitos de uma atividade não comercial de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar; e
—
se opõe a que uma regulamentação nacional que a transpõe para o direito interno limite a sua aplicabilidade aos navios utilizados para fins comerciais.
Quanto à segunda a quinta questões
Observações preliminares
87
A segunda a quinta questões dizem respeito às condições de aplicação do dispositivo de controlo, de inspeção e de detenção previsto nos artigos 11.o a 13.o e 19.o da Diretiva 2009/16 aos navios sujeitos à jurisdição do Estado‑Membro do porto e, mais especificamente, aos navios privados de assistência humanitária.
88
Esta diretiva tem por objetivo, conforme salientado no n.o 78 do presente acórdão, reforçar o cumprimento das normas de direito internacional e a legislação da União relativas à segurança marítima, à proteção do transporte marítimo, à proteção do meio marinho e às condições de vida e de trabalho a bordo.
89
Para o efeito, a referida diretiva visa, mais especificamente, permitir que a União e os Estados‑Membros se certifiquem de que os navios sujeitos à jurisdição do Estado‑Membro do porto respeitem as estipulações das Convenções internacionais enumeradas no seu artigo 2.o, ponto 1. Entre as quais figura a Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, da qual são partes todos os Estados‑Membros da União, mas não a União, conforme indicado no n.o 17 do presente acórdão.
90
A este respeito, importa recordar, por um lado, que, mesmo que a União não seja parte numa convenção internacional e, portanto, não esteja vinculada pela mesma, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que esta convenção pode ser tida em conta, no âmbito da interpretação de disposições do direito derivado da União que entram no seu âmbito de aplicação, na hipótese de nela serem partes todos os Estados‑Membros (Acórdãos de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.os 47 a 52; de 23 de janeiro de 2014, Manzi e Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, n.o 45; e de 11 de julho de 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, n.o 45).
91
No caso em apreço, há que ter em conta a Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, na qual todos os Estados‑Membros são partes, na interpretação da Diretiva 2009/16. Com efeito, esta diretiva exprime a opção do legislador da União de reforçar o cumprimento das estipulações desta Convenção na União, apesar de a própria União não ser dela parte. Além disso, o objetivo, recordado no n.o 89 do presente acórdão, que o legislador da União prossegue ao adotar a referida diretiva traduziu‑se pela reprodução, em substância, em alguns dos anexos da diretiva, de uma parte das regras constantes do protocolo que acompanha a referida Convenção.
92
Por outro lado, decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que as disposições do direito derivado da União devem ser interpretadas, tanto quanto possível, em conformidade tanto com as convenções internacionais que vinculam a União como com as regras e os princípios pertinentes do direito internacional geral, em conformidade com os quais a União é obrigada a exercer as suas competências quando adota tais disposições (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 291, e de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, n.os 43 a 47).
93
No caso em apreço, a Diretiva 2009/16 deve ser interpretada, atendendo ao seu objetivo e ao seu conteúdo, tendo em consideração não apenas a Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar mas também a Convenção sobre o Direito do Mar.
94
Com efeito, conforme indicado no n.o 3 do presente acórdão, a Convenção sobre o Direito do Mar foi celebrada pela União, que fica, assim, por ela vinculada, fazendo as suas estipulações parte integrante da ordem jurídica da União. Por outro lado, esta Convenção prima, nesta ordem jurídica, sobre os atos de direito derivado da União, que devem, portanto, ser interpretados, na medida do possível, em conformidade com as suas estipulações (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de maio de 2006, Comissão/Irlanda, C‑459/03, EU:C:2006:345, n.o 82; de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.os 42 e 53; e de 11 de julho de 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, n.o 44).
95
A este respeito, são pertinentes duas séries de considerações para dar resposta à segunda a quinta questões submetidas.
96
Em primeiro lugar, a Convenção sobre o Direito do Mar tem por objetivo principal codificar e desenvolver regras de direito internacional geral relativas à cooperação pacífica da comunidade internacional na exploração, utilização e aproveitamento dos espaços marítimos. Para o efeito, esta Convenção estabelece o regime jurídico das diferentes zonas marítimas por ela identificadas, que incluem, designadamente, o mar territorial e o alto mar, fixando os limites materiais e territoriais dos direitos de soberania e da jurisdição dos Estados nessas diferentes zonas marítimas (v., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.os 55, 57 e 58).
97
Este regime jurídico visa estabelecer um justo equilíbrio entre os interesses respetivos e potencialmente opostos dos Estados na qualidade de Estados costeiros e de Estados de bandeira (v., nomeadamente, Acórdãos de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.o 58, e de 11 de julho de 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, n.o 63).
98
Este justo equilíbrio caracteriza‑se, por um lado, pela competência exclusiva reconhecida aos Estados, em conformidade com o artigo 91.o da Convenção sobre o Direito do Mar, de fixar as condições de atribuição da sua nacionalidade aos navios, as condições de registo dos navios no seu território e as condições exigidas para que tenham o direito de arvorar a sua bandeira. O exercício desta competência materializa‑se, entre outros, pelo facto de o Estado de bandeira classificar e certificar, ou mandar classificar e certificar por uma entidade habilitada para o efeito, os navios que arvoram a sua bandeira, após verificação da observância, por esses navios, de todas as prescrições previstas nas convenções internacionais aplicáveis (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.o 59, e de 7 de maio de 2020, Rina, C‑641/18, EU:C:2020:349, n.os 43, 44 e 46).
99
Acresce que, em conformidade com o artigo 92.o da Convenção sobre o Direito do Mar, os Estados dispõem de uma jurisdição exclusiva sobre os navios que arvorem a sua bandeira e se encontrem no alto mar. Decorre daí para o Estado de bandeira um determinado número de deveres que, como resulta do artigo 94.o, n.os 1 a 3, desta Convenção, incluem os deveres de exercer, de modo efetivo, a sua jurisdição e seu controlo sobre os referidos navios e de tomar todas as medidas necessárias para garantir a segurança no mar, designadamente no que respeita ao equipamento, às condições de navegabilidade, à composição e às condições de trabalho. Além disso, o Estado de bandeira deve, por força do n.o 4, deste artigo, assegurar, entre outros, que o comandante, os oficiais e, na medida do necessário, a tripulação conheçam e cumpram as regras internacionais aplicáveis relativas à salvaguarda da vida humana no mar.
100
Daqui resulta, nomeadamente, que um navio está sujeito, no alto mar, à jurisdição exclusiva e à lei do Estado de bandeira (Acórdãos de 24 de novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, n.o 22, e de 25 de fevereiro de 2016, Stroumpoulis e o., C‑292/14, EU:C:2016:116, n.o 59), designadamente no que respeita à segurança no mar e à salvaguarda da vida humana no mar. De modo mais geral, um navio que se encontre numa zona marítima que não no alto mar permanece sujeito, nesta zona, à jurisdição do Estado de bandeira (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, n.os 53 e 54), podendo ser objeto de controlos efetuados pelo Estado que tem soberania ou jurisdição sobre esta zona, dentro dos limites das suas competências e poderes.
101
Por outro lado, o justo equilíbrio entre os respetivos interesses dos Estados costeiros e dos Estados de bandeira é caracterizado pelo facto de a soberania do Estado costeiro se estender, como resulta do artigo 2.o, n.o 1, da Convenção sobre o Direito do Mar, para além do seu território, incluindo os seus portos, e das suas águas interiores (Acórdãos de 24 de novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, n.o 28, e de 25 de fevereiro de 2016, Stroumpoulis e o., C‑292/14, EU:C:2016:116, n.o 59), à zona de mar adjacente ao seu território, designada pelo nome de «mar territorial».
102
O conceito de «Estado costeiro», na aceção da Convenção sobre o Direito do Mar, coincide parcialmente com o de «Estado do porto», na aceção da Diretiva 2009/16, o qual, embora não esteja formalmente definido por esta diretiva, visa, nos termos do seu artigo 3.o, n.o 1, primeiro, quinto e sexto parágrafos, um Estado‑Membro da União que dispõe de um porto marítimo ou de um porto fluvial.
103
No entanto, a soberania do Estado costeiro sobre o seu mar territorial entende‑se, porém, sem prejuízo do dever imposto a este Estado pelo artigo 24.o, n.o 1, da Convenção sobre o Direito do Mar de não pôr dificuldades, a não ser de conformidade com esta Convenção, ao direito de passagem inofensiva de navios estrangeiros pelo seu mar territorial, que, deve ser entendido, designadamente, por força dos artigos 17.o e 18.o da referida Convenção, como o direito de navegar por este mar com o fim de dirigir‑se para as águas interiores do Estado costeiro, de fazer escala num dos seus portos e de sair desse porto, dessas águas ou desse mar (v., neste sentido, Acórdão de 24 de novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, n.o 25).
104
Dito isto, o Estado costeiro dispõe do poder de adotar, ao abrigo do artigo 21.o, n.os 1 e 4, da Convenção sobre o Direito do Mar, leis e regulamentos relativos à passagem inofensiva de navios estrangeiros pelo seu mar territorial e, designadamente, à segurança da navegação, que os navios que efetuam essa passagem devem cumprir. Além disso, para ser considerada «inofensiva», a referida passagem deve satisfazer as características enunciadas no artigo 19.o da Convenção.
105
Em segundo lugar, na sua parte VII relativa ao alto mar, a Convenção sobre o Direito do Mar consagra, no seu artigo 98.o, n.o 1, um «dever de prestar assistência», que tem por fonte o direito consuetudinário do mar e por força do qual um Estado deve exigir do comandante de um navio que arvore a sua bandeira que preste assistência às pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de dificuldade grave no mar, desde que o possa fazer sem acarretar perigo grave para o seu navio, para a tripulação ou para os passageiros e sempre que tenha uma possibilidade razoável de fazê‑lo (a seguir «dever de assistência marítima»). Além disso, esta Convenção precisa, no seu artigo 18.o, n.o 2, que a circunstância de um navio ter prestado auxílio a essas pessoas pode originar a passagem desse navio pelo mar territorial de um Estado costeiro, incluindo o parar e o fundear nessa zona, quando se impõe.
106
Daqui resulta que o cumprimento do dever de assistência marítima tem consequências jurídicas nos respetivos poderes dos Estados de bandeira e dos Estados costeiros em matéria de controlo do respeito pelas regras de segurança no mar, conforme especificados nos n.os 99, 100, 103 e 104 do presente acórdão.
107
A este respeito, importa, em conformidade com o que foi salientado nos n.os 90 e 91 do presente acórdão, ter em conta, para efeitos de interpretação das disposições da Diretiva 2009/16, o artigo IV, alínea b), da Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, segundo o qual as pessoas que estiverem a bordo de um navio por motivos de força maior ou em consequência de obrigação imposta ao comandante de transportar náufragos, ou quaisquer outras pessoas, não serão tomadas em linha de conta quando se tratar de verificar a aplicação ao navio de qualquer das prescrições desta Convenção.
108
Resulta daí que, no caso de o comandante de um navio que arvora bandeira de um Estado parte na Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar ter cumprido o dever de assistência marítima referido no n.o 105 do presente acórdão, nem o Estado costeiro que é igualmente parte nesta Convenção nem, aliás, o Estado de bandeira podem fazer uso dos respetivos poderes de controlo do respeito pelas regras de segurança no mar, conforme especificados nos n.os 99, 100, 103 e 104 do presente acórdão, para verificar se a presença a bordo das referidas pessoas poderá resultar no incumprimento, pelo navio em questão, de qualquer prescrição da referida Convenção.
109
É à luz destas considerações que há que responder à segunda a quinta questões do órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto à segunda questão
110
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 11.o, alínea b), da Diretiva 2009/16, conjugado com o anexo I, parte II, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a utilização de navios de carga para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar pode ser considerada, devido ao facto de levar esses navios a transportar um número incomensurável de pessoas em relação às suas capacidades de transporte, conforme resultam das respetivas classes e certificados de equipamento, um fator que justifica que os referidos navios sejam objeto de uma inspeção adicional.
111
Como foi sublinhado nos n.os 78 e 81 do presente acórdão, o artigo 11.o da Diretiva 2009/16 faz parte integrante de um dispositivo geral de controlo, de inspeção e de detenção que pode ser aplicado, salvo exceções, a todos os navios sujeitos à jurisdição do Estado‑Membro do porto, com o objetivo de reforçar o cumprimento das normas de direito internacional e a legislação da União relativas à segurança marítima, à proteção do transporte marítimo, à proteção do meio marinho e às condições de vida e de trabalho a bordo.
112
Para o efeito, este artigo, lido em conjugação com o artigo 12.o da Diretiva 2009/16, impõe aos Estados‑Membros que têm a qualidade de Estado do porto que submetam esses navios tanto a inspeções periódicas, que devem ser efetuadas a intervalos estabelecidos em função do respetivo perfil de risco, como a inspeções adicionais, independentemente do tempo decorrido desde a última inspeção periódica. O referido artigo 11.o especifica, igualmente, no seu ponto b), que esses Estados‑Membros têm a obrigação de proceder a inspeções adicionais aos navios que apresentem um dos «fatores prevalecentes» enumerados na parte II.2A do anexo I da diretiva e que dispõem de tal faculdade em relação os navios que preencham um dos «fatores imprevistos» enumerados na parte II.2B do anexo I da referida diretiva.
113
No caso em apreço, resulta dos fundamentos das decisões de reenvio, resumidos nos n.os 48, 56 e 57 do presente acórdão, que, embora considerassem que os navios em causa nos processos principais se tinham «dedicado à assistência aos migrantes no mar sem estarem certificados para o serviço previsto», as autoridades competentes concluíram, em última instância, pela existência de um conjunto de deficiências, algumas das quais deviam ser consideradas, «separadamente ou em conjunto, manifestamente perigosas para a segurança, a saúde ou o ambiente». Decorre também dos mesmos que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as deficiências referem‑se, no seu conjunto, à existência de uma manifesta inadequação entre o número de pessoas que podem ser transportadas por esses navios de acordo com os seus respetivos certificados e o número de pessoas efetivamente por eles transportadas durante as operações de salvamento na origem dos litígios nos processos principais.
114
Não havendo qualquer indicação, nas decisões de reenvio, que permita relacionar esta situação com um «fator prevalecente», na aceção do ponto 2A da parte II do anexo I da Diretiva 2009/16, como a existência de uma medida de suspensão ou de retirada de classe por motivos de segurança, de um relatório, de uma notificação ou ainda de uma acusação de violação das disposições relativas à descarga de substâncias ou efluentes nocivos, a referida situação só pode ser abrangida por um «fator imprevisto», na aceção do ponto 2B da parte II do anexo. Além disso, não resulta das decisões de reenvio que as autoridade italianas tenham adotado as medidas em causa nos processos principais quer na sequência de uma comunicação, de um relatório ou de uma denúncia no que respeita à segurança da navegação, ao meio marinho, às condições de vida e de trabalho a bordo, quer devido ao facto de os navios da Sea Watch já terem sido objeto de uma detenção há mais de três meses, quer devido à informação, proveniente de uma fonte fidedigna, de que os parâmetros de risco desses navios diferem dos registados, aumentando assim o seu nível de risco. Atendendo a estas circunstâncias, uma situação como esta só parece suscetível, no caso em apreço, de ser examinada à luz do «fator imprevisto», por serem «navios cujo modo de operação representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente», na aceção do nono travessão do ponto 2A, que é, aliás, o que foi realçado pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas decisões de reenvio.
115
Para determinar se pode ser o caso, há que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, interpretar esta disposição tendo em conta não só os seus termos, mas também o contexto em que se inscreve e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, EU:C:2005:362, n.o 41, e de 21 de janeiro de 2021, Alemanha/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, n.o 81).
116
A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que resulta dos próprios termos do anexo I, parte II, ponto 2.B, nono travessão, da Diretiva 2009/16 que o fator imprevisto previsto nesta disposição só pode ser considerado, num determinado caso, se estiver demonstrado que o modo de operação do navio representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente.
117
Ora, tendo em conta o contexto jurídico em que é inserida a referida disposição, a utilização de navios de carga para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas que se encontrem em situação de perigo ou de aflição no mar não pode ser considerada, pelo simples facto de levar esses navios a transportar um número de pessoas incomensurável em relação às suas capacidades, conforme resultam das suas respetivas classes e certificações, e independentemente de qualquer outra circunstância, um fator imprevisto na aceção do referido travessão, que permita ao Estado do porto proceder a uma inspeção adicional.
118
Com efeito, essa interpretação seria contrária às estipulações da Convenção sobre o Direito do Mar, na medida em que seria um entrave ao cumprimento efetivo do dever de assistência marítima consagrado no artigo 98.o desta Convenção. Além disso, não seria compatível com artigo IV, alínea b), da Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar.
119
Em contrapartida, a redação do artigo 11.o, alínea b), da Diretiva 2009/16, lido em conjugação com o anexo I, parte II, ponto 2.B, nono travessão, desta diretiva, não se opõe, tendo em conta a generalidade dos seus termos, a que se possa considerar, em função das circunstâncias do caso em apreço, que navios que exerçam uma atividade sistemática de busca e de salvamento e que se encontrem num porto ou nas águas sob jurisdição de um Estado‑Membro, após terem entrado nessas águas e depois de terem sido concluídas todas operações de transbordo e de desembarque das pessoas a quem o respetivo comandante decidiu prestar assistência quando se encontravam em situação de perigo ou de aflição no mar, são «navios cujo modo de operação representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente», como o advogado‑geral salientou nos n.os 43 e 46 das suas conclusões. A este respeito, há que salientar que, ao precisar que a decisão de proceder a uma inspeção adicional «fica ao critério profissional da autoridade competente», os artigos 11.o e 13.o e o anexo I, parte II, da referida diretiva conferem à autoridade competente do Estado‑Membro em causa uma ampla margem de apreciação para determinar se essas circunstâncias são suscetíveis de constituir um «fator imprevisto» que justifique essa inspeção.
120
Todavia, a decisão tomada por essa autoridade não pode deixar de estar fundamentada e, quanto ao mérito, justificada tanto legalmente como factualmente. Para se mostrar assim justificada, esta decisão deve basear‑se em fortes indícios suscetíveis de demonstrar a existência de um perigo para a saúde, a segurança, as condições de trabalho a bordo ou o ambiente, à luz das prescrições pertinentes do direito internacional e da União, tendo em conta as condições em que a operação em questão se realizou. É, no presente caso, ao órgão jurisdicional de reenvio que compete fiscalizar o cumprimento dessas exigências. Entre os elementos que podem ser tidos em conta para efeitos dessa fiscalização figuram, em primeiro lugar, a atividade para a qual o navio em causa é, na prática, utilizado; em segundo lugar, a eventual diferença entre esta atividade e aquela para a qual o navio está certificado e equipado; em terceiro lugar, a frequência com que a referida atividade é exercida; e, em quarto lugar, os equipamentos do referido navio em relação ao número previsto, mas também efetivo, de pessoas a bordo.
121
No que respeita a este último elemento, importa salientar que o caráter claramente insuficiente dos equipamentos de segurança ou de salvamento que se encontram no navio em causa, em relação ao número de pessoas que esse navio é suscetível de ter de socorrer no âmbito de uma atividade sistemática de busca e de assistência, pode ter um peso determinante, por si só, para apreciar se o referido navio foi operado de modo a representar um perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente. Em contrapartida, o peso a conceder, tanto individualmente como globalmente, a constatações como a insuficiência das instalações de tratamento das águas residuais, a existência de sanitários e de chuveiros adicionais que descarregam águas diretamente para o mar ou a falta de contabilização das operações de salvamento nas horas de trabalho da tripulação, pode ser mais ou menos importante em cada caso concreto. Com efeito, este peso pode variar em função, designadamente, da frequência da atividade efetiva do navio em causa e da dimensão da diferença entre o número de pessoas efetivamente transportadas nas operações de busca e de salvamento no mar e o número de pessoas que este navio pode acolher em conformidade com as certificações emitidas pelo Estado de bandeira.
122
Em segundo lugar, o contexto jurídico em que se encontram inseridos o artigo 11.o, alínea b), e o ponto 2.B da parte II do anexo I da Diretiva 2009/16 revela que o controlo dessa operação e a inspeção do navio em causa pelo Estado do porto são, em tal situação, suscetíveis de contribuir para o cumprimento efetivo do prescrito nas normas de direito internacional pertinentes.
123
Com efeito, por um lado, resulta da regra 11, alínea a), que figura no capítulo I, parte B, do anexo do protocolo que acompanha a Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar que, depois de ter sido inspecionado, classificado e certificado sob o controlo do Estado de bandeira, um navio deve ser mantido, sob todos os aspetos, em condições adequadas a garantir que permaneça «pronto para sair para o mar sem perigo para ele ou para as pessoas a bordo». Além disso, decorre da regra 19, alíneas a) e b), do mesmo capítulo que esta aptidão faz parte dos elementos que o Estado do porto tem competência para fiscalizar quando um navio se encontre num dos seus portos, caso existem motivos evidentes para crer que a mesma não esteja garantida. Por último, de modo mais geral, o artigo I, alínea b), da referida Convenção impõe às partes contratantes que tomem todas as medidas necessárias «a fim de garantir que, sob o ponto de vista da salvaguarda da vida humana, um navio está apto para o serviço ao qual é destinado».
124
Por outro lado, como foi recordado no n.o 107 do presente acórdão, decorre do artigo IV, alínea b), da Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar que, de per si, a presença de pessoas a bordo de um navio por motivos de força maior ou devido ao cumprimento, pelo comandante do navio, do dever de assistência marítima que lhe incumbe, não pode ser tida em conta para verificar a observância, pelo referido navio, das prescrições desta Convenção. No entanto, não deixa de ser verdade que, nos termos do artigo 98.o, n.o 1, da Convenção sobre o Direito do Mar, esse dever deve, conforme sublinhado no n.o 105 deste acórdão, ser cumprido «desde que […] possa [ser feito] sem acarretar perigo grave para o navio, para a tripulação ou para os passageiros».
125
Em terceiro e último lugar, a interpretação constante dos n.os 119 a 124 do presente acórdão é coerente com o objetivo prosseguido pela Diretiva 2009/16, conforme precisado nos n.os 78, 88 e 89 deste acórdão, na medida em que foi precisamente este objetivo que levou o legislador da União a confiar aos Estados‑Membros, que atuam na qualidade de Estados do porto, a responsabilidade de assegurarem uma «segunda linha de defesa» contra os «navios que não obedecem às normas», em complemento da responsabilidade «principal» dos Estados de bandeira nesta matéria, como decorre do considerando 6 da diretiva.
126
À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 11.o, alínea b), da Diretiva 2009/16, conjugado com o anexo I, parte II, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que o Estado do porto pode sujeitar a uma inspeção adicional os navios que exerçam atividades sistemáticas de busca e de salvamento e que se encontrem num dos seus portos ou nas águas sob a sua jurisdição, após terem entrado nessas águas e após terem terminado todas as operações de transbordo ou desembarque de pessoas a quem os respetivos comandantes tenham decidido prestar assistência, quando esse Estado tenha verificado, com base em elementos jurídicos e factuais circunstanciados, a existência de indícios sérios de perigo para a saúde, a segurança, as condições de trabalho a bordo ou o ambiente, tendo em conta as condições de operação desses navios.
Quanto às terceira e quarta questões
127
Com as terceira e quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 13.o da Diretiva 2009/16 deve ser interpretado no sentido de que, no decurso das inspeções aprofundadas organizadas ao abrigo deste artigo, o Estado do porto pode, por um lado, ter em conta o facto de os navios que foram classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira serem, na prática, utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar e, por outro, exigir a prova de que os referidos navios possuem certificados diferentes dos emitidos pelo Estado de bandeira ou que cumprem todos os requisitos aplicáveis a uma classificação diferente.
128
A este respeito, o artigo 13.o da Diretiva 2009/16 prevê a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que os navios selecionados para inspeção nos termos do artigo 12.o da diretiva sejam submetidos a uma inspeção inicial ou a uma inspeção aprofundada. Este artigo 13.o precisa, no seu n.o 1, que a inspeção inicial de um navio deve ter por objeto, no mínimo, verificar os certificados que devem estar presentes a bordo em conformidade com o direito da União e as convenções internacionais em matéria de segurança marítima e proteção de transporte marítimo e certificar‑se das condições gerais do navio em causa. O referido artigo prevê igualmente, no n.o 3, que uma inspeção aprofundada, que inclui a verificação do cumprimento, pelo navio, das exigências operacionais a bordo, deve ser efetuada sempre que, após ter sido realizada a inspeção inicial, «haja motivos inequívocos para crer […] que as condições em que se encontra um navio, o seu equipamento ou a sua tripulação não respeitam substancialmente as disposições pertinentes de uma convenção». Este mesmo artigo remete, por último, no que respeita a exemplos de motivos inequívocos, para o anexo V da referida diretiva.
129
Este anexo V faz, designadamente, constar, da lista de exemplos de motivos inequívocos que justificam uma inspeção aprofundada, os «[n]avios identificados nas partes II.2A e II.2B do anexo I», da Diretiva 2009/16, ou seja, que são caracterizados pela presença de um dos fatores prevalecentes ou imprevistos mencionados, respetivamente, nesses pontos 2.A e 2.B.
130
Tendo em conta estas disposições, importa salientar, em primeiro lugar, que o poder de realizar uma inspeção aprofundada que é previsto no artigo 13.o, ponto 3, da Diretiva 2009/16 concretiza a obrigação ou a faculdade dos Estados‑Membros que têm a qualidade de Estados do porto de proceder, nos termos dos artigos 11.o e 12.o da diretiva, à inspeção adicional dos navios sob a sua jurisdição, nas situações referidas no n.o 112 do presente acórdão. Como qualquer inspeção adicional, a inspeção aprofundada só pode, portanto, ser realizada, no que respeita aos navios privados de assistência humanitária que se dediquem a uma atividade sistemática de busca e de salvamento, após a conclusão das operações decididas pelo comandante do navio em causa, conforme indicado no n.o 119 deste acórdão.
131
Em segundo lugar, resulta dos termos claros do artigo 13.o da Diretiva 2009/16 que o uso do poder de inspeção aprofundada pressupõe, por um lado, que o Estado do porto tenha efetuado uma inspeção inicial ao abrigo do ponto 1 deste artigo e, por outro, que, na sequência desta, tenha considerado que havia «motivos inequívocos para crer […] que as condições em que se encontra[va] um navio, o seu equipamento ou a sua tripulação não respeita[vam] substancialmente as disposições pertinentes de uma convenção». Como decorre no n.o 114 do presente acórdão, faz parte desses motivos a circunstância de um navio ter um modo de operação que representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente.
132
Daqui decorre que a inspeção aprofundada de um navio visa necessariamente permitir ao Estado do porto efetuar um controlo do navio que é simultaneamente mais amplo e mais aprofundado do que o efetuado no âmbito da inspeção inicial. Esse controlo pode, portanto, incidir, como resulta do artigo 13.o, ponto 3, da Diretiva 2009/16, lido em conjugação com o artigo 2.o, ponto 12, desta diretiva, que define a «inspeção aprofundada», sobre tudo o «que se refere à construção, ao equipamento, à lotação, às condições de vida e de trabalho e à observância dos procedimentos operacionais a bordo».
133
Resulta daí que, caso seja realizada uma inspeção aprofundada porque há motivos inequívocos para crer que um navio tem um «modo de operação [que] representa um perigo para pessoas, bens ou o ambiente», todos esses elementos podem ser tidos em conta pelo Estado do porto para apreciar a existência de tal perigo, atendendo às prescrições das convenções internacionais aplicáveis.
134
Como foi salientado nos n.os 120 e 121 do presente acórdão, fazem parte desses elementos a atividade para a qual o navio em causa é utilizado na prática, a eventual diferença entre esta atividade e a atividade para a qual o navio foi certificado e equipado, a frequência com que a referida atividade é exercida, bem como as consequências que daí resultam apara as condições de operação do referido navio, tendo em conta, designadamente, os equipamentos de que está dotado.
135
Por conseguinte, pode ser tomada em consideração, nomeadamente, a circunstância de determinados navios serem, na prática, utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, quando classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira. Cabe, no entanto, ao Estado do porto fazer referência a elementos jurídicos e factuais circunstanciados suscetíveis de estabelecer as razões pelas quais esta circunstância constitui, por si só ou com outros elementos, um perigo para a saúde, a segurança, as condições de trabalho a bordo ou o ambiente.
136
Em terceiro e último lugar, os elementos de ordem contextual e teleológica expostos nos n.os 123 a 125 do presente acórdão revelam que tal interpretação está em conformidade com as regras de direito internacional no quadro das quais a Diretiva 2009/16 se situa e cuja eficácia visa reforçar.
137
Com efeito, o facto de subordinar o controlo que pode ser efetuado pelo Estado do porto à existência de motivos inequívocos para crer que um navio ou o seu equipamento não respeita a regra segundo a qual um navio deve ser mantido, sob todos os aspetos, em condições adequadas a garantir que permaneça pronto para sair para o mar sem perigo para ele ou para as pessoas a bordo, está em conformidade com as regras de direito internacional que regem a repartição das competências entre este Estado e o Estado de bandeira.
138
Em contrapartida, um controlo que não respeite esta repartição de competências, como o facto de o Estado do porto exigir que os navios objeto de uma inspeção aprofundada tenham outros certificados além dos que foram emitidos pelo Estado de bandeira ou cumpram o conjunto de prescrições aplicáveis aos navios de outra classe, seria contrário não só às regras pertinentes do direito internacional, como decorre dos n.os 98 a 100 do presente acórdão, mas também à Diretiva 2009/16. Com efeito, esse controlo equivaleria, em última análise, a pôr em causa o modo como o Estado de bandeira exerceu a sua competência em matéria de atribuição da nacionalidade aos navios e de classificação e certificação dos mesmos.
139
À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à terceira e quarta questões que o artigo 13.o da Diretiva 2009/16 deve ser interpretado no sentido de que, no decurso de inspeções aprofundadas organizadas ao abrigo deste artigo, o Estado do porto pode ter em conta o facto de os navios que foram classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira serem, na prática, utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, no contexto de uma inspeção para verificar, com base em elementos jurídicos e factuais circunstanciados, a existência de perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente, tendo em conta as condições de operação desses navios. Em contrapartida, o Estado do porto não pode exigir a prova de que os referidos navios possuem certificados diferentes dos emitidos pelo Estado de bandeira ou que cumprem todos os requisitos aplicáveis a uma classificação diferente.
Quanto à quinta questão
140
Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 19.o da Diretiva 2009/16 deve ser interpretado no sentido de que, caso se verifique que navios que, na prática, são utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, tendo sido classificados e certificados como navios de carga por um Estado‑Membro com a qualidade de Estado de bandeira, foram operados de um modo que representa um perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente, o Estado‑Membro que tem a qualidade de Estado do porto pode sujeitar a não detenção desses navios ou o levantamento dessa detenção à condição de estes possuírem certificados adequados a essa atividade e cumprirem todos os requisitos correspondentes ou, na sua falta, à exigência do cumprimento das medidas corretivas determinadas em matéria de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo.
141
A este respeito, importa, em primeiro lugar, salientar que o artigo 19.o da Diretiva 2009/16 prevê, no seu n.o 1, que a autoridade competente do Estado do porto se certifica de que todas as anomalias confirmadas ou detetadas pelas inspeções que realizou foram ou virão a ser corrigidas em conformidade com o disposto nas convenções internacionais.
142
Este artigo enuncia, igualmente, no seu n.o 2, que, caso tais anomalias representem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente, essa autoridade assegura a detenção do navio ou a interrupção da operação durante a qual estas anomalias tiverem sido detetadas, antes de acrescentar que a detenção ou a interrupção da operação é mantida até que a causa do perigo tenha sido eliminada ou a referida autoridade decida que esse navio pode, dentro de determinadas condições, sair para o mar ou retomar a operação sem riscos para a segurança e a saúde dos passageiros ou da tripulação, sem riscos para outros navios e sem constituir uma ameaça desproporcionada de danos para o meio marinho.
143
O referido artigo dispõe, ainda, no seu n.o 3, que, a fim de decidir da detenção ou não de um navio, a autoridade competente do Estado do porto aplica os critérios que constam do anexo X. Este anexo precisa, no seu n.o 2, que esse exercício impõe apreciar, nomeadamente, se é possível «[a]bandonar o navio com rapidez e segurança e, se necessário, efetuar operações de salvamento durante toda a viagem», «[p]revenir a poluição do ambiente durante toda a viagem» e «[d]ispor de condições de segurança e higiene a bordo durante toda a viagem». Além disso, o referido anexo faz constar da lista não exaustiva de anomalias que podem, por si só, justificar a detenção do navio em causa, entre outras, a «[f]alta, [a] insuficiente capacidade ou [a] grave deterioração dos equipamentos de salvação pessoais, de embarcações salva‑vidas e dos dispositivos de lançamento à água», bem como a inobservância grave ou repetida das condições de vida e de trabalho dos marítimos a bordo.
144
Decorre claramente da redação e da economia destas diferentes disposições que, embora o Estado do porto esteja obrigado a certificar‑se de que todas as anomalias confirmadas ou detetadas por uma inspeção realizada ao abrigo dos artigos 11.o e 13.o da Diretiva 2009/16, designadamente, as anomalias relativas aos equipamentos de segurança a bordo, foram ou virão a ser corrigidas em conformidade com o disposto nas convenções internacionais cuja efetividade esta diretiva visa reforçar, não pode, porém, ordenar a detenção de um navio quando essas anomalias representem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente.
145
Também decorre das mesmas que a detenção só pode ser revogada quando a causa do perigo tenha sido eliminada ou a autoridade competente do Estado do porto decida que o navio em causa pode, dentro de determinadas condições, sair para o mar ou retomar a operação sem riscos para a segurança e a saúde dos passageiros ou da tripulação, sem riscos para outros navios e sem constituir uma ameaça desproporcionada de danos para o meio marinho.
146
Esta interpretação resulta também do conceito de «detenção», conforme definido no artigo 2.o, ponto 15, da Diretiva 2009/16, que precisa que este termo é entendido como sendo a proibição formal de um navio sair para o mar devido a anomalias detetadas que, isolada ou conjuntamente, tornem o navio incapaz de navegar, e do considerando 23 desta diretiva, segundo o qual «[q]uando as anomalias observadas representarem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente, os navios que devam ser sujeitos a medidas corretoras deverão ser detidos até essas anomalias serem corrigidas».
147
Assim, a detenção não pode ser ordenada pelo simples facto de uma inspeção realizada ao abrigo dos artigos 11.o e 13.o da Diretiva 2009/16 ter permitido ao Estado do porto demonstrar, de maneira precisa, que um navio tinha um modo de operação que representava um perigo para pessoas, bens ou o ambiente. Com efeito, importa igualmente que esse Estado demonstre num dado caso, por um lado, que esse perigo ou risco futuro tem caráter manifesto e, por outro, que as anomalias que estão na sua origem, isolada ou conjuntamente, tornam o navio em causa incapaz de navegar.
148
Esta última exigência deve ela própria ser interpretada à luz da regra recordada nos n.os 123, 124 e 137 do presente acórdão, segundo a qual os navios devem estar aptos para o serviço ao qual são destinados, do ponto de vista da segurança no mar, e prontos para sair para o mar sem perigo para eles ou para as pessoas a bordo. Deve, portanto, ser entendida no sentido de que remete, não para uma impossibilidade absoluta de o navio navegar, mas, mais amplamente, para uma impossibilidade de esse navio navegar, tendo em conta, designadamente, a sua atividade declarada e a sua atividade efetiva, em condições adequadas a garantir a segurança no mar das pessoas, dos bens e do ambiente. Esta situação corresponde, de resto, à situação em que a regra 19, alínea c), do capítulo I, parte B, do anexo do protocolo que acompanha a Convenção para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar permite ao Estado em cujo porto se encontre um navio tomar as medidas necessárias para que este não navegue. Por conseguinte, a Diretiva 2009/16 retoma, em substância, neste ponto, a referida regra.
149
No caso em apreço, compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as exigências referidas nos dois números anteriores foram respeitadas pelas autoridades competentes do Estado do porto quando estas ordenaram a detenção dos navios em causa nos processos principais.
150
Em segundo lugar, no que respeita às medidas corretivas que essas autoridades podem impor no caso de terem demonstrado a existência de anomalias que representam um perigo ou um risco manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente e que, isolada ou conjuntamente, tornam o navio em causa incapaz de navegar, cabe, antes de mais, recordar que as regras de direito internacional, no âmbito das quais a Diretiva 2009/16 se insere e cuja eficácia visa assegurar, se opõem a que esta diretiva seja interpretada no sentido de que o Estado‑Membro que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva, tem a qualidade de Estado do porto possa exigir que navios sob a sua jurisdição tenham outros certificados além dos que lhes foram emitidos pelo Estado de bandeira ou respeitem o conjunto das exigências aplicáveis aos navios que fazem parte de um classe diferente, conforme exposto no n.o 138 do presente acórdão.
151
Daqui resulta que o Estado do porto não pode sujeitar a não detenção desses navios ou a revogação da detenção a tais exigências.
152
Feita esta precisão, importa, em seguida, salientar que o artigo 19.o, n.o 2, da Diretiva 2009/16, lido à luz do considerando 23 desta diretiva, permite ao Estado do porto adotar as medidas corretivas que considere necessárias, cujo respeito condiciona a possibilidade de o navio que foi detido sair para o mar ou retomar a sua operação. Decorre, igualmente, desta disposição que essas medidas corretivas devem ter por objetivo garantir que esse navio possa sair para o mar ou retomar a sua operação, sem constituir um risco para a segurança e a saúde dos passageiros ou da tripulação, um risco para outros navios e uma ameaça desproporcionada de danos para o meio marinho.
153
As medidas corretivas que podem assim ser adotadas num determinado caso dependem necessariamente das circunstâncias factuais e das razões jurídicas que justificaram as inspeções adicionais e aprofundadas e a detenção do navio em causa. Todavia, devem, de qualquer modo, ser não só adequadas e necessárias para corrigir as anomalias que representem um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente e que impliquem a impossibilidade de o navio navegar, justificativas da detenção, mas também ser proporcionadas para o efeito, o que cabe à autoridade competente determinar, sob a fiscalização do órgão jurisdicional nacional competente, tendo em conta, designadamente, as considerações expostas no n.o 121 do presente acórdão.
154
Por último, decorre tanto do artigo 19.o, n.o 6, da Diretiva 2009/16 como do seu artigo 21.o, n.os 1, 3 e 5, e das regras do direito internacional à luz das quais estas disposições devem ser interpretadas que, antes de determinar as medidas corretivas que pretende impor, o Estado do porto deve informar por escrito o Estado de bandeira das circunstâncias e das razões que deram origem à inspeção e à detenção de um navio que arvore a sua bandeira, comunicando‑lhe o relatório ou os relatórios elaborados na sequência da inspeção. Esta exigência aplica‑se seja qual for o Estado de bandeira e, portanto, independentemente da questão de saber se é outro Estado‑Membro ou um Estado terceiro.
155
Com efeito, resulta claramente do artigo 94.o, n.o 6, da Convenção sobre o Direito do Mar que, se um Estado tiver motivos sérios para acreditar que a jurisdição e o controlo apropriados não foram exercidos sobre um navio, pode comunicar os factos ao Estado de bandeira, que, ao receber tal comunicação e no âmbito das suas competências e poderes, investigará o assunto e, se for caso disso, deve tomar todas as medidas necessárias para corrigir a situação. Esta disposição exige que o Estado de bandeira adote, relativamente aos navios que arvoram a sua bandeira, todas as medidas necessárias para proteger os interesses do Estado costeiro na origem da comunicação (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C‑308/06, EU:C:2008:312, n.o 62, e de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho, C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.o 63).
156
Além disso, nas relações entre Estados‑Membros, há que ter em conta o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, que obriga os Estados‑Membros, de modo geral, e, portanto, designadamente, no âmbito das situações reguladas pela Diretiva 2009/16, a respeitarem‑se e assistirem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados, a tomarem todas as medidas adequadas para garantir a execução das obrigações resultantes, nomeadamente, dos atos das instituições da União e a absterem‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.
157
Atendendo a este princípio, os Estados‑Membros têm a obrigação de se consultarem e de cooperarem de modo leal no exercício dos respetivos poderes de controlo, de modo a que as obrigações da Diretiva 2009/16 sejam respeitadas pelo Estado competente, preservando o seu efeito útil. Assim, deve considerar‑se que, quando o navio que foi inspecionado e detido arvore a bandeira de um Estado‑Membro que não o Estado do porto, este último, que é o único competente, no âmbito do dispositivo implementado pela Diretiva 2009/16, para adotar medidas corretivas nas condições enunciadas nos n.os 150 a 153 do presente acórdão, deve, ao fazê‑lo, respeitar a classe e as certificações concedidas pelo Estado de bandeira. Por sua vez, o Estado de bandeira deve ter em conta as razões que levaram o Estado do porto a inspecionar e, depois, deter o navio, e prestar‑lhe assistência na escolha das medidas corretivas mais adequadas para eliminar as anomalias verificadas e os perigos ou riscos manifestos daí decorrentes. Estes dois Estados‑Membros devem igualmente esforçar‑se, um e o outro, para chegar a um entendimento quanto às medidas que devem ser tomadas por cada um deles, no âmbito dos respetivos poderes, e na execução dessas medidas.
158
Estas diferentes exigências revestem uma importância tanto maior quanto não existem, no estado atual do direito da União, disposições que regulem especificamente a atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar que está em causa nos processos principais.
159
À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à quinta questão que o artigo 19.o da Diretiva 2009/16 deve ser interpretado no sentido de que, caso se verifique que navios que, na prática, são utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, tendo sido classificados e certificados como navios de carga por um Estado‑Membro com a qualidade de Estado de bandeira, foram operados de um modo que representa um perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente, o Estado‑Membro que tem a qualidade de Estado do porto não pode sujeitar a não detenção desses navios ou o levantamento dessa detenção à condição de estes possuírem certificados adequados a essa atividade e cumprirem todos os requisitos correspondentes. Em contrapartida, esse Estado pode impor medidas corretivas específicas em matéria de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo dos navios, desde que tais medidas corretivas se justifiquem pela existência de anomalias que representam um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente e resultam na incapacidade de navegar em condições aptas a garantir a segurança marítima. Tais medidas corretivas devem também ser adequadas, necessárias e proporcionadas a esse efeito. Além disso, a sua adoção e a sua implementação pelo Estado do porto devem ser objeto de cooperação leal com o Estado de bandeira, no respeito pelos poderes respetivos dos dois Estados.
Quanto às despesas
160
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
A Diretiva 2009/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à inspeção de navios pelo Estado do porto, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2017/2110 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de novembro de 2017,
deve ser interpretada no sentido de que:
—
é aplicável aos navios que, embora classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira, são, na prática, utilizados, de maneira sistemática, por uma organização humanitária para efeitos de uma atividade não comercial de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar; e
—
se opõe a que uma regulamentação nacional que a transpõe para o direito interno limite a sua aplicabilidade aos navios utilizados para fins comerciais.
2)
O artigo 11.o, alínea b), da Diretiva 2009/16, conforme alterada pela Diretiva 2017/2110, conjugado com o anexo I, parte II, desta diretiva, conforme alterada, deve ser interpretado no sentido de que o Estado do porto pode sujeitar a uma inspeção adicional os navios que exerçam atividades sistemáticas de busca e de salvamento e que se encontrem num dos seus portos ou nas águas sob a sua jurisdição, após terem entrado nessas águas e após terem terminado todas as operações de transbordo ou desembarque de pessoas a quem os respetivos comandantes tenham decidido prestar assistência, quando esse Estado tenha verificado, com base em elementos jurídicos e factuais circunstanciados, a existência de indícios sérios de perigo para a saúde, a segurança, as condições de trabalho a bordo ou o ambiente, tendo em conta as condições de operação desses navios.
3)
O artigo 13.o da Diretiva 2009/16, conforme alterada pela Diretiva 2017/2110, deve ser interpretado no sentido de que, no decurso de inspeções aprofundadas organizadas ao abrigo deste artigo, o Estado do porto pode ter em conta o facto de os navios que foram classificados e certificados como navios de carga pelo Estado de bandeira serem, na prática, utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, no contexto de uma inspeção para verificar, com base em elementos jurídicos e factuais circunstanciados, a existência de perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente, tendo em conta as condições de operação desses navios. Em contrapartida, o Estado do porto não pode exigir a prova de que os referidos navios possuem certificados diferentes dos emitidos pelo Estado de bandeira ou que cumprem todos os requisitos aplicáveis a uma classificação diferente.
4)
O artigo 19.o da Diretiva 2009/16, conforme alterada pela Diretiva 2017/2110, deve ser interpretado no sentido de que, caso se verifique que navios que, na prática, são utilizados para efeitos de uma atividade sistemática de busca e de salvamento de pessoas em situação de perigo ou de aflição no mar, tendo sido classificados e certificados como navios de carga por um Estado‑Membro com a qualidade de Estado de bandeira, foram operados de um modo que representa um perigo para as pessoas, os bens ou o ambiente, o Estado‑Membro que tem a qualidade de Estado do porto não pode sujeitar a não detenção desses navios ou o levantamento dessa detenção à condição de estes possuírem certificados adequados a essa atividade e cumprirem todos os requisitos correspondentes. Em contrapartida, esse Estado pode impor medidas corretivas específicas em matéria de segurança, de prevenção da poluição e de condições de vida e de trabalho a bordo dos navios, desde que tais medidas corretivas se justifiquem pela existência de anomalias que representam um perigo manifesto para a segurança, a saúde ou o ambiente e resultam na incapacidade de navegar em condições aptas a garantir a segurança marítima. Tais medidas corretivas devem também ser adequadas, necessárias e proporcionadas a esse efeito. Além disso, a sua adoção e a sua implementação pelo Estado do porto devem ser objeto de cooperação leal com o Estado de bandeira, no respeito pelos poderes respetivos dos dois Estados.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.