61995CJ0263_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 7. August 1995 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 EG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung 95/204/EG der Kommission vom 31. Mai 1995 zur Durchführung von Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 89/106/EWG des Rates über Bauprodukte (ABl. L 129, S. 23; im folgenden: angefochtene Entscheidung).
2 Diese Entscheidung legt die Verfahren für die Bescheinigung der Konformität der Bauprodukte mit den technischen Spezifikationen fest.
Rechtlicher Rahmen
Die Richtlinie 89/106
3 Durch die Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte (ABl. 1989, L 40, S. 12) sollen die Hemmnisse für den freien Verkehr mit Bauprodukten beseitigt werden.
4 Nach der vierten Begründungserwägung der Richtlinie soll die Beseitigung der technischen Hemmnisse auf dem Bausektor, sofern diese nicht durch die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit zwischen allen Mitgliedstaaten abgebaut werden können, in Übereinstimmung mit der neuen Konzeption gemäß der Entschließung des Rates vom 7. Mai 1985 (ABl. C 136, S. 1) erfolgen, die die Festlegung wesentlicher Anforderungen an die Sicherheit oder an andere Belange im Interesse des Allgemeinwohls verlangt, ohne daß dabei das in den Mitgliedstaaten bereits bestehende und begründete Schutzniveau verringert werden darf.
5 Nach Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 ist unter "$Bauprodukt` jedes Produkt zu verstehen, das hergestellt wird, um dauerhaft in Bauwerke des Hoch- oder Tiefbaus eingebaut zu werden".
6 Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 89/106 lautet:
"Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit die Produkte gemäß Artikel 1, die zur Verwendung in Bauwerken bestimmt sind, nur in Verkehr gebracht werden können, wenn sie brauchbar sind, d. h. solche Merkmale aufweisen, daß das Bauwerk, für das sie durch Einbau, Zusammenfügung, Anbringung
oder Installierung verwendet werden sollen, bei ordnungsgemässer Planung und Bauausführung die wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 erfuellen kann, wenn und wo für bestimmte Bauwerke Regelungen gelten, die entsprechende Anforderungen enthalten."
7 Nach der fünften Begründungserwägung der Richtlinie 89/106 sind die wesentlichen Anforderungen als übergeordnete und als spezielle Kriterien festgelegt, denen die Bauwerke genügen müssen; sie sind so zu verstehen, daß Bauwerke einzelne, mehrere oder alle diese Anforderungen, soweit dies in Vorschriften verlangt wird, mit einer angemessenen Zuverlässigkeit erfuellen müssen.
8 Diese wesentlichen Anforderungen, die nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 89/106 in Form von einzelnen Vorgaben in Anhang I der Richtlinie aufgeführt sind, sind:
- mechanische Festigkeit und Standsicherheit, - Brandschutz, - Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz, - Nutzungssicherheit, - Schallschutz, - Energieeinsparung und Wärmeschutz.
9 Neben den bestehenden nationalen technischen Spezifikationen sieht die Richtlinie 89/106 die Entwicklung europäischer technischer Spezifikationen vor. Dies können sein:
a) harmonisierte Normen, die von den europäischen Normenorganisationen (dem CEN, dem Europäischen Komitee für Normung, oder dem Cenelec, dem Europäischen Komitee für elektrotechnische Normung) auf der Grundlage von Aufträgen erstellt werden, die die Kommission ihnen erteilt (die "Normungsaufträge" nach Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 89/106);
b) europäische technische Zulassungen, die von dem Gremium, in dem die von den Mitgliedstaaten bestimmten Zulassungsstellen zusammengeschlossen sind (EOTA, European Organisation of Technical Approvals), erteilt werden, d. h. die "positive technische Beurteilung der Brauchbarkeit eines Produkts hinsichtlich der Erfuellung der wesentlichen Anforderungen für Bauwerke, für die das Produkt verwendet wird" (Artikel 8 der Richtlinie 89/106). Dieses Gremium erarbeitet ebenfalls auf der Grundlage von Aufträgen der Kommission Leitlinien für die europäische technische Zulassung für ein Produkt oder eine Produktfamilie (Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 89/106).
10 Nach Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 89/106 werden die erforderlichen Verbindungen zwischen den wesentlichen Anforderungen und den Normungsaufträgen, den Aufträgen für Leitlinien für die europäische technische Zulassung oder der Anerkennung anderer technischer Spezifikationen durch Grundlagendokumente hergestellt, in denen die wesentlichen Anforderungen konkret formuliert werden. Diese Grundlagendokumente werden von technischen Ausschüssen ausgearbeitet, in denen die Mitgliedstaaten mitwirken.
11 Nach Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 wird bei Produkten, die einer Konformitätsbescheinigung unterliegen, die Konformität mit technischen Spezifikationen vermutet. Diese Konformität wird durch Prüfung oder andere Nachweise auf der Grundlage der technischen Spezifikationen nach Anhang III festgestellt.
12 Artikel 13 Absätze 3 und 4 der Richtlinie 89/106 lautet:
"(3) Die Bescheinigung der Konformität eines Produkts setzt voraus,
a) daß der Hersteller über ein werkseigenes Produktionskontrollsystem verfügt, um sicherzustellen, daß die Produktion mit den einschlägigen technischen Spezifikationen übereinstimmt oder
b) daß zusätzlich zum werkseigenen Produktionskontrollsystem für besondere, in den jeweiligen technischen Spezifikationen bestimmte Produkte eine hierfür zugelassene Zertifizierungsstelle in die Beurteilung und Überwachung der Produktionskontrolle oder des Produkts eingeschaltet ist.
(4) Die Wahl der Verfahren nach Absatz 3 wird für ein bestimmtes Produkt oder eine bestimmte Produktfamilie von der Kommission nach Befassung des in Artikel 19 vorgesehenen Ausschusses abhängig von
a) der Bedeutung des Produkts im Hinblick auf die wesentlichen Anforderungen, insbesondere bezueglich Gesundheit und Sicherheit,
b) der Art der Beschaffenheit des Produkts,
c) des Einflusses der Veränderlichkeit der Eigenschaften des Produkts auf seine Gebrauchstauglichkeit,
d) der Fehleranfälligkeit der Herstellung des Produkts
in Übereinstimmung mit den Einzelheiten des Anhangs III festgelegt.
Dabei ist dem jeweils am wenigsten aufwendigen Verfahren, das mit den Sicherheitsanforderungen vereinbar ist, der Vorzug zu geben.
Das so bestimmte Verfahren ist in den Mandaten und in technischen Spezifikationen oder in deren Veröffentlichung anzugeben."
13 Artikel 19 der Richtlinie 89/106 sieht die Einsetzung eines Ständigen Ausschusses für das Bauwesen vor, der aus jeweils zwei von jedem Mitgliedstaat bestellten Vertretern besteht und in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt. Die Vertreter der Mitgliedstaaten können von Sachverständigen begleitet werden. Nach Artikel 19 Absatz 3 gibt sich der Ausschuß eine Geschäftsordnung.
14 Zahlreiche Bestimmungen der Richtlinie 89/106 sehen die Befassung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen vor. Nach Artikel 13 Absatz 4 muß der Ausschuß insbesondere gehört werden, bevor die Kommission das Verfahren zur Bescheinigung der Konformität der Produkte festlegt.
15 In einer Reihe von Fällen, die in Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 genannt sind, darunter für die Festlegung des Verfahrens der Konformitätsbescheinigung, schreibt diese Richtlinie die Einhaltung eines besonderen Verfahrens vor, das in Artikel 20 Absätze 3 und 4 wie folgt beschrieben ist:
"(3) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 148 Absatz 2 des Vertrages für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuß werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.
(4) Die Kommission erlässt die beabsichtigten Maßnahmen, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen.
Stimmen die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzueglich einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit.
Hat der Rat innerhalb von drei Monaten nach seiner Befassung keinen Beschluß gefasst, so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der Kommission erlassen."
Die Geschäftsordnung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen
16 Der Ständige Ausschuß für das Bauwesen hat sich in seiner dritten Sitzung am 7. und 8. Oktober 1989 eine Geschäftsordnung gegeben.
17 Artikel 2 Absätze 4 bis 7 dieser Geschäftsordnung sieht vor:
"4. Die Einladungsschreiben für die Sitzungen, der Entwurf der Tagesordnung, die vorbereitenden Dokumente und sonstigen Arbeitsunterlagen werden vom Vorsitzenden den Vertretern der Mitgliedstaaten im Ausschuß nach dem in Artikel 12 Absatz 3 vorgesehenen Verfahren übermittelt.
5. Die Vorlagefrist beträgt 20 Tage für die vorbereitenden Dokumente und die sonstigen Arbeitsdokumente. In dringenden Fällen kann der Vorsitzende diese sogenannte Frist von 20 Tagen abkürzen, wobei jedoch eine Frist von mindestens 10 Werktagen eingehalten werden muß.
6. Jedoch Entwürfe von Bestimmungen gemäß Art. 20.2 der Richtlinie, über die abgestimmt werden soll, müssen den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten sowie ihren Vertretern im Ausschuß spätestens 20 Tage vor dem vorgesehenen Sitzungstermin vorliegen.
7. Werden die in Absatz 6 vorgesehenen Fristen nicht eingehalten, so wird der betreffende Punkt entweder auf eine andere Sitzung verschoben oder ist die Sitzung, wenn es vom Vertreter eines Mitgliedstaates beantragt wird, so aufzuschieben, daß die Fristen eingehalten werden können."
18 Artikel 9 der Geschäftsordnung bestimmt: "Jede nationale Delegation hat Stimmrecht entsprechend der Gewichtung gemäß Artikel 148 des Vertrages ..."
19 Artikel 10 Absätze 2 bis 5 der Geschäftsordnung, der die Sitzungsprotokolle betrifft, sieht vor:
"2. Ferner wird nach jeder Sitzung ein Kurzbericht erstellt, in dem die Ergebnisse und Schlußfolgerungen aufgeführt werden sowie als Anhang die Anwesenheitsliste.
3. Der Ausschuß genehmigt den Wortlaut des Protokolls auf seiner folgenden bzw. ausnahmsweise auf einer späteren Sitzung.
4. Der Bericht wird nur dann dem Ausschuß zur Billigung vorgelegt, wenn der Entwurf den Vertretern mindestens 20 Tage vor der Sitzung übermittelt wurde.
5. Änderungsvorschläge zu den Protokollentwürfen sollten möglichst eine Woche vor der Sitzung schriftlich vorliegen, in der das Dokument genehmigt werden soll."
20 Nach Artikel 12 Absatz 3 der Geschäftsordnung wird der Schriftverkehr direkt an die Vertreter im Ausschuß gerichtet und eine Kopie der Dokumente den Ständigen Vertretungen zugesandt.
Prüfung der Nichtigkeitsgründe
21 Die Bundesrepublik Deutschland macht vier Nichtigkeitsgründe geltend. Die ersten beiden betreffen Mängel des Verfahrens vor dem Ständigen Ausschuß für das Bauwesen, und zwar erstens die Nichtübersendung der Unterlagen zur Vorbereitung der Sitzung vom 30. November 1994 innerhalb der nach der Geschäftsordnung vorgeschriebenen Frist und zweitens das Fehlen eines Beschlusses des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen. Mit dem dritten Nichtigkeitsgrund wird ein Verstoß gegen Artikel 13 Absatz 4 der Richtlinie 89/106 gerügt, da die angefochtene Entscheidung wichtige Merkmale oder Eigenschaften der Produkte in Verbindung mit wesentlichen Anforderungen nicht berücksichtigt habe. Mit dem vierten Grund wird eine Verletzung der Begründungspflicht gerügt, da die angefochtene Entscheidung keine Begründung dafür enthalte, warum eine Reihe von wesentlichen Anforderungen im Konformitätsbescheinigungsverfahren nicht berücksichtigt worden seien.
Zum ersten Klagegrund
22 Mit ihrem ersten Klagegrund wirft die Bundesrepublik Deutschland der Kommission vor, den Entscheidungsentwurf der Kommission, der in der Sitzung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen am 30. November 1994 diskutiert werden und zu dem der Ausschuß Stellung nehmen sollte, nicht fristgerecht übersandt zu haben. Die deutsche Fassung dieses Entwurfes sei der Ständigen Vertretung Deutschlands nicht übersandt worden und den deutschen Mitgliedern des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen erst am 11. November 1994 zugegangen, d. h. 19 Tage und nicht 20 Tage vor der Sitzung, wie dies Artikel 2 Absatz 6 der Geschäftsordnung vorschreibe. Die deutsche Delegation habe am Vortag der Sitzung des Ständigen Ausschusses auf diese Verspätung hingewiesen und eine Vertagung der Abstimmung beantragt. In der Sitzung habe sie diesen Antrag wiederholt. Die verspätete Übersendung des Entwurfs sei ein wesentlicher Formfehler, der die Nichtigkeit der Stellungnahme des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen zur Folge habe. Hätte die deutsche Delegation rechtzeitig über den Entscheidungsentwurf verfügt, hätten ihre Mitglieder leichter argumentativ einwirken können.
23 Die Kommission räumt eine geringe Verspätung bei der Übersendung des Entwurfs an die deutsche Delegation ein, weist aber darauf hin, daß die englische Fassung des Textes am 10. November 1994, also fristgemäß, an alle Delegationen übersandt worden sei. Auch sei allen Delegationen bereits im September 1994 der ursprüngliche Entscheidungsentwurf (Construct 94/124) zugegangen, auch der deutschen auf deutsch. Ausserdem habe die deutsche Delegation einen Gegenvorschlag auf deutsch und auf englisch gemacht, was zeige, daß sie den Entwurf genauestens gekannt habe. Von der ursprünglichen Fassung vom September 1994 sei die zu verteilende Fassung "Rev. 1" nur geringfügig abgewichen. Keine der Änderungen habe die von der Bundesregierung in der Klageschrift vorgetragene Kritik betroffen. Der Verfahrensfehler sei somit geringfügig und ohne jeden Einfluß auf die Diskussionen und die Abstimmung im Ausschuß gewesen. Schließlich sei es rechtsmißbräuchlich, am Vortag einer Sitzung die Verschiebung einer Abstimmung zu beantragen. Die Bundesregierung habe ihren Antrag in der Sitzung nicht wiederholt, sondern der Annahme der Tagesordnung ohne Vorbehalt zugestimmt und sich sowohl an der inhaltlichen Diskussion als auch an der Abstimmung beteiligt.
24 Die Bundesrepublik Deutschland hält dem entgegen, die Übersendung der englischen Fassung genüge nicht dem Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates vom 15. April 1958 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. 1958, Nr. 17, S. 385) und sei in sachlicher Hinsicht unzureichend, da die Haltung der Kommission erst nach Vorlage des deutschen Textes klar geworden sei. Im übrigen habe die deutsche Delegation mit Schreiben vom 29. November 1994 eine Vertagung der Abstimmung beantragt, diesen Antrag in der Sitzung wiederholt und das Sitzungsprotokoll berichtigen lassen, um festzuhalten, daß sie eine Abstimmung in der Sitzung abgelehnt habe.
25 Nach Ansicht der Kommission hatte die Änderung des Protokolls nicht diese Bedeutung. Derartige spätere Protokollergänzungen, die von einer Delegation gewünscht würden, würden von der Kommission ohne Überprüfung ihres Inhalts ins Protokoll aufgenommen; anders wäre eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten nicht möglich.
26 Es ist unstreitig, daß der Entscheidungsentwurf, der in der Sitzung vom 30. November 1994 diskutiert werden sollte, der Ständigen Vertretung nicht übersandt worden und den Vertretern der Bundesrepublik Deutschland im Ständigen Ausschuß für das Bauwesen unter Verstoß gegen Artikel 2 Absatz 6 der Geschäftsordnung verspätet zugegangen ist. Weiter steht fest, daß die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 29. November ausdrücklich einen Antrag auf Vertagung der Abstimmung gestellt hat, den die Kommission entgegen Artikel 2 Absatz 7 der Geschäftsordnung nicht berücksichtigt hat.
27 Mit der fristgerechten Übersendung einer englischen Fassung des Schriftstücks an die deutsche Delegation ist Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates nicht beachtet worden, nach dem Schriftstücke, die die Organe an einen Mitgliedstaat richten, in der Sprache dieses Staates abzufassen sind.
28 Im übrigen ist nicht der Nachweis erbracht worden, daß das fragliche Schriftstück gemäß Artikel 2 Absatz 6 der Geschäftsordnung gleichzeitig an die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland übersandt worden ist.
29 Zu dem Argument der Kommission, der Antrag auf Vertagung hätte in der Sitzung gestellt werden müssen, ist festzustellen, daß Artikel 2 Absatz 7 der Geschäftsordnung dies nicht vorsieht, wenn der Antrag auf Vertagung bereits schriftlich gestellt worden ist. Im übrigen ergibt sich aus dem Sitzungsprotokoll, wie es auf Antrag der Bundesrepublik Deutschland geändert und anschließend in der Sitzung vom 29. Mai 1995 gebilligt worden ist, als dem allein authentischen und verbindlichen Dokument, daß die Vertreter dieses Staates ihren Antrag auf Vertagung der Abstimmung tatsächlich in der Sitzung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen gestellt hatten.
30 Wie der Generalanwalt in den Nummern 13 und 14 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, zeigt ein Vergleich zwischen den Absätzen 5 und 6 des Artikels 2 der Geschäftsordnung, daß zwischen den gewöhnlichen Arbeitsunterlagen und den Entwürfen von Bestimmungen gemäß Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 ein Unterschied gemacht worden ist. Während die gewöhnlichen Arbeitsunterlagen den Vertretern der Mitgliedstaaten im Ständigen Ausschuß für das Bauwesen und deren Stellvertretern mit Kopie an die Ständigen Vertretungen übersandt werden und der Vorsitzende des Ausschusses die Frist für die Übersendung in dringenden Fällen nach Absatz 5 auf zehn Werktage verkürzen kann, müssen die Entwürfe von Bestimmungen gemäß Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 89/106, über die abgestimmt werden soll, den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten sowie ihren Vertretern im Ausschuß spätestens 20 Tage vor dem vorgesehenen Sitzungstermin vorliegen, ohne daß die Möglichkeit einer Verkürzung dieser Frist vorgesehen ist.
31 Dieses Gebot einer getrennten Übersendung zum einen an die Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten und zum anderen an ihre Vertreter im Ausschuß sowie die Unverkürzbarkeit der Übersendungsfrist belegen hinreichend den Willen, den Mitgliedstaaten die zur Prüfung dieser Schriftstücke erforderliche Zeit zu garantieren, die besonders komplex sein und zahlreiche Kontakte und Erörterungen zwischen verschiedenen Behörden, die Anhörung von Sachverständigen in verschiedenen Bereichen oder auch die Anhörung von Fachverbänden erfordern können.
32 Infolgedessen ist die Stellungnahme, die der Ständige Ausschuß für das Bauwesen unter Verstoß gegen diese Pflicht zur fristgemässen zweifachen Übersendung und trotz eines entsprechenden Antrags eines Mitgliedstaats ohne Vertagung der Abstimmung abgegeben hat, wegen eines Verstosses gegen wesentliche Formvorschriften fehlerhaft, der zur Nichtigkeit der angefochtenen Entscheidung führt.
33 Da der erste Klagegrund durchgreift, ist die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, ohne daß die anderen Klagegründe zu prüfen wären.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Bundesrepublik Deutschland hat beantragt, der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Da diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidung 95/204/EG der Kommission vom 31. Mai 1995 zur Durchführung von Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie 89/106/EWG des Rates über Bauprodukte wird für nichtig erklärt.
2. Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.