61999CC0377_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Med förevarande talan har Förbundsrepubliken Tyskland väckt talan mot kommissionens beslut 99/596/EG av den 28 juli 1999 (nedan kallat det omtvistade beslutet) i den del en finansiell korrigering har fastställts till 5 procent i stället för 2 procent - närmare bestämt uppgående till ett belopp på 18 236 469,20 DEM - inom sektorn för jordbruksgrödor för räkenskapsåret 1995, vilken skall ersättas av Förbundsrepubliken Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern).
II - Tillämpliga bestämmelser
2. Finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken regleras i rådets förordning (EEG) nr 729/70. Enligt artiklarna 1.2 b och 3.1 i denna förordning skall garantisektionen vid EUGFJ finansiera intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna, vilket skall göras i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
3. Även kompensationsbetalningarna, som i förevarande fall betalats ut på grundval av rådets förordning (EEG) nr 1765/92 och ytterligare särskilda förordningar, räknas till dessa interventioner inom området för jordbruksgrödor.
4. Enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter samt indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
5. Beträffande de åtgärder som medlemsstaterna enligt denna artikel skall vidta för att säkerställa att transaktioner som finansieras av EUGFJ genomförs korrekt hänvisas avseende sektorn för jordbruksgrödor till rådets förordning (EEG) nr 3508/92, enligt vilken ett integrerat administrations- och kontrollsystem skall upprättas i varje medlemsstat (nedan kallat ISAK).
6. Enligt artikel 2 i förordning nr 3508/92 omfattar ISAK bland annat ett alfanumeriskt system för identifiering av jordbruksskiftena. Enligt artikel 3 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92, vilken innehåller tillämpningsföreskrifterna för förordning nr 3508/92, får medlemsstaterna fastställa att en annan enhet än jordbruksskiften används, till exempel fastighetsskiften eller flera sammanhängande odlingsenheter som är avgränsade på ett naturligt sätt.
7. Enligt artikel 8.1 i förordning nr 3508/92 skall medlemsstaterna genomföra administrativa kontroller av stödansökningarna. Enligt artikel 8.2 skall administrativa kontroller kompletteras med kontroller på plats, som skall omfatta ett urval av jordbruksföretagen. För samtliga dessa kontroller skall medlemsstaterna upprätta en urvalsplan.
8. I artikel 6.1 i förordning nr 3887/92 föreskrivs beträffande administrativa kontroller och kontroller på plats att dessa skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning av huruvida villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda säkerställs. Avseende kontroller på plats föreskrivs i artiklarna 6.3-6.5 följande i utdrag:
"(3) Kontrollen på plats skall minst täcka en betydande andel av ansökningarna. Denna andel skall minst omfatta
...
- 5 % av ansökningarna om arealstöd. Denna andel skall dock sänkas till 3 % för ansökningar om arealstöd, om antalet ansökningar är fler än 700 000 per medlemsstat och kalenderår.
Om det vid kontrollen på plats visar sig att betydande oegentligheter förekommer inom en region eller en del av en region skall den behöriga myndigheten genomföra ytterligare kontroller under innevarande år inom regionen och öka den andel ansökningar som skall kontrolleras under påföljande år.
(4) Myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av kontrollen på plats på grundval av en riskanalys och genom att tillse att de utvalda ansökningarna är representativa för de inlämnade stödansökningarna. Vid riskanalysen skall hänsyn tas till
- storleken av stödbeloppen
- det antal jordbruksskiften, den areal eller det antal djur för vilka stöd söks,
- förändringar jämfört med föregående år,
- resultaten av de kontroller som genomförts under de föregående åren,
- andra faktorer som medlemsstaterna fastställer.
(5) Kontroller på plats skall ske oanmälda och omfatta samtliga de jordbruksskiften ... som en eller flera ansökningar gäller ..."
9. Om en medlemsstat beslutar att använda fjärranalys vid kontrollen av hela eller en del av de urval av ansökningar som anges i artikel 6.3, skall den enligt artikel 7.1 i denna förordning bland annat utföra kontroller på plats av samtliga ansökningar för vilka bildanalysen inte bekräftar deklarationens riktighet på ett för den behöriga myndigheten godtagbart sätt.
10. För det fall en medlemsstat åsidosätter de nämnda kontrollbestämmelserna eller inte uppfyller skyldigheterna som följer därav skall kommissionen vägra överlåtelsen av utgifterna. Enligt artikel 8.2 i förordning nr 729/70 skall nämligen de finansiella följderna av "oegentligheter och försummelser ... som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna" inte bäras av gemenskapen.
III - Faktiska omständigheter och det administrativa förfarandet
11. Delstaten Mecklenburg-Vorpommern beviljade stöd för räkenskapsåret 1995, vilket motsvarar skördeåret 1994, avseende sektorn för jordbruksgrödor. Användningen av dessa stöd kontrollerades genom det integrerade systemet ISAK, vilket hade inrättats i Mecklenburg-Vorpommern i enlighet med förordningarna nr 3508/92 och nr 3887/92.
12. Den 23-27 oktober 1995 företog kommissionen en kontroll i enlighet med förordningarna nr 1765/92, nr 2078/92 och nr 2080/92 i Mecklenburg-Vorpommern inför förberedelserna för räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1995.
13. Genom skrivelse av den 13 februari 1996 överlämnade kommissionen sina anmärkningar till de tyska myndigheterna. I denna skrivelse påpekade kommissionen att brister i kontroll och förvaltning i synnerhet hade fastställts beträffande bestämmelserna om jordbruksgrödor. Särskilt pekades på brister beträffande kontrollerna på plats.
14. Kommissionens anmärkningar i samband med de fastställanden som följde av dess kontroll blev därefter föremål för en omfattande skriftväxling med de tyska myndigheterna, under vilken kommissionen höll fast vid sina invändningar och utvecklade dessa.
15. Genom skrivelse av den 17 juni 1997 delgav kommissionen det federala ministeriet för livsmedel, jordbruk och skogsbruk de preliminära resultaten av kontrollen av den 23-27 oktober 1995 i Mecklenburg-Vorpommern och föreslog en korrigering på 5 procent av utgifterna.
16. Efter ytterligare muntliga och skriftliga kontakter mellan de tyska myndigheterna och kommissionen delgav kommissionen genom skrivelse av den 12 juni 1998 de tyska myndigheterna formellt de slutsatser som den dragit av kontrollen i Mecklenburg-Vorpommern, på så sätt som anges i beslut 94/442. I denna skrivelse anförde kommissionen att den på grund av de tyska myndigheternas uppgifter skulle bortse från den avsedda finansiella korrigeringen på 5 procent, och att den numera ansåg att en finansiell korrigering om 2 procent var rimlig.
17. Kommissionen grundade denna nya analys beträffande risken för skador för gemenskapsbudgeten på flera överväganden, däribland följande: "Enligt uppgifter i BML:s skrivelse av den 3 september 1997 sammanfaller omkring 90 procent av all åkermark i Mecklenburg-Vorpommern, på vilken en enda jordbruksgröda odlas respektive har lagts i träda, med lottens hela areal. Denna uppgift, vars riktighet kan kontrolleras vid senare kontroller av räkenskapsavslutet, är av avgörande betydelse för bedömningen av de eventuella skador som kan uppstå för gemenskapsbudgeten." Kommissionen förbehöll sig dock rätten att höja korrigeringssatsen, om det vid den kontroll som skulle genomföras år 1998 skulle visa sig att riktigheten av den information som de tyska myndigheterna hade lämnat, och som lett till att korrigeringssatsen hade ändrats, kunde betvivlas.
18. Genom skrivelse av den 28 juli 1998 begärde den tyska regeringen att ett förlikningsförfarande skulle inledas.
19. I augusti 1998 genomförde kommissionens myndigheter en tilläggskontroll (nedan kallad den andra kontrollen) i Mecklenburg-Vorpommern.
20. I kommissionens skrivelse av den 24 november 1998 till de tyska myndigheterna, vilken även överlämnades till förlikningsorganet, anförde kommissionen särskilt följande avseende resultaten av den andra kontrollen:
"Låt mig dessutom uppmärksamma Er på följande aspekter som kan vara av betydelse inom ramen för förlikningsförfarandet. Vid en gemensam kontroll genomförd av GD VI och finanskontrollen i augusti 1998 har noterats att beträffande ett mycket stort antal ansökningar avviker den areal som faktiskt odlas från den odlingsbara mark som är införd i jordbruksregistret, respektive att den areal som faktiskt odlas inte har anmälts som åkermark i sin helhet. För det fall uppgifterna om den areal som faktiskt odlas inte framgår av jordbruksregistret utan grundas på jordbrukarens uppgifter understryker detta nödvändigheten av att mäta upp åkermarkerna vid kontrollerna på plats. Skulle det visa sig att detta antagande är riktigt, skulle de tyska myndigheternas argument - enligt vilket omkring 90 procent av all åkermark är sådan på vilken en enda gröda odlas eller som helt har lagts i träda - förlora i värde. Ärendet undersöks för närvarande och jag skulle vara tacksam om Ni så snart som möjligt kunde meddela Era eventuella anmärkningar härtill."
21. Inför förlikningsorganets slutrapport av den 30 december 1998, vilken har framställts på grundval av en utfrågning av kommissionen den 4 november 1998 och av de tyska myndigheterna den 3 december 1998 samt av flera skriftliga yttranden från båda parter, hade förlikningsorganet tagit del av de överväganden som kommissionen gjort i skrivelsen av den 24 november 1998 och av de tyska myndigheternas svar på denna skrivelse. Förlikningsorganet hänvisade till kontrollsystemets svagheter, men även till delstaten Mecklenburg-Vorpommerns ansträngningar. Dessa förtjänade enligt förlikningsorganet särskilt att erkännas, eftersom det var fråga om en nybliven delstat. Förlikningsorganet drog därmed slutsatsen att det i vart fall inte var motiverat att tillämpa den schablonmässiga korrigeringssats på 5 procent som kommissionens myndigheter inledningsvis hade föreslagit.
22. I den sammanfattande rapporten av den 12 januari 1999 rörande kontrollresultaten inför räkenskapsavslutet för garantiavdelningen vid EUGFJ föreslog kommissionen, på grundval av de uppgifter som dittills hade framkommit under kontrollförfarandet för räkenskapsåret 1995, en finansiell korrigering på 2 procent i stället för 5 procent. Denna korrigeringssats skulle visserligen endast gälla under förbehåll av att de tyska myndigheternas deklaration av att omkring 90 procent av all åkermark i Mecklenburg-Vorpommern är sådan på vilken en enda gröda odlas eller som har lagts i träda kunde styrkas vid en senare kontroll i samband med räkenskapsavslutet (nedan kallat förbehållet).
23. I tillägget av den 27 maj 1999 till den sammanfattande rapporten yttrade sig kommissionen avseende förlikningsorganets resultat av den 30 december 1998. Den anförde att kontrollsystemet visserligen inte medförde något uppenbart missbruk, men att det emellertid uppvisade graverande brister som motiverade en korrigering på 5 procent. Resultatet av kontrollen från augusti 1998 hade visat på en situation som var ännu värre än vad kommissionen hade befarat - vilket den hade meddelat de tyska myndigheterna i en skrivelse av den 24 november 1998 - vilket förlikningsorganet dock inte har tagit hänsyn till i sin slutrapport. Särskilt kunde märkas att det på 15 procent av åkermarken hade odlats flera produkter och att de jordbruksskiften som hörde till sådan åkermark hade utgjort 29 procent av alla jordbruksskiften. Nästan all åkermark utgjordes av odlingsbar mark och mer än hälften av den odlingsbara marken var uppdelad på två eller flera åkermarker som oftast tillhörde en och samma jordbrukare.
24. De tyska myndigheterna erhöll enligt egen uppgift tillägget den 21 juni 1999.
25. Genom skrivelse av den 18 juni 1999 överlämnade kommissionen, mot bakgrund av förlikningsförfarandet, sina slutgiltiga slutsatser för räkenskapsavslutet för garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1995 avseende sektorn för jordbruksgrödor. Innehållsmässigt överensstämde dessa slutsatser i huvudsak med tillägget till den sammanfattande rapporten.
26. Efter en utfrågning av medlemsstaterna den 22 juni 1999 i EUGFJ-utskottet antog kommissionen den 28 juli 1999 det omtvistade beslutet. I beslutet fastställdes att en korrigering på 5 procent av utgifterna skulle ske, det vill säga att ett belopp på 30 394 115,33 DEM skulle ersättas av Förbundsrepubliken Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern).
27. Förbundsrepubliken Tyskland har genom ansökan, som den 7 oktober 1999 registrerades vid domstolens kansli, yrkat att det omtvistade beslutet skall upphävas i den del som det innebär att Tyskland skall ersätta ett belopp på 18 236 469,20 DEM. Detta belopp motsvarar skillnaden mellan korrigeringen på 5 procent och en korrigering på 2 procent.
28. Kommissionen har yrkat att talan skall ogillas och att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
IV - Inledande anmärkningar i målet
29. Innan kritiken kan behandlas i detalj, krävs att några inledande förklaringar görs.
1. Bakgrunden till målet: Riktlinjer för riskanalysen
30. En särskild komplikation är inledningsvis resultatet av förekomsten av tre olika definitioner av arealenheter varigenom tre olika referensstorlekar, nämligen "jordbruksskiften", "åkermark" och "odlingsbar mark", används.
31. Jordbruksskiftet är den arealenhet som ISAK enligt förordning nr 3508/92 anknyter till. Enligt artikel 1.4 i denna förordning avses med "jordbruksskifte: ett sammanhängande markområde på vilket en enda jordbrukare odlar en enda gröda". På ett jordbruksskifte odlas således alltid endast en enda gröda, eller också har det lagts i träda ("odlingsbar" arealenhet). Jordbruksskiftet utgör vid kommissionens prövningar den tillämpliga referens- och beräkningsstorleken.
32. I den tyska jordbruksgröde- och kompensationsförordningen (nedan kallad KAV) förekommer förutom begreppet jordbruksskiften även begreppen åkermark (Feldstücke) och odlingsbar mark (Flurstücke). Det tyska systemet för identifiering av jordbruksarealer grundas därvidlag primärt på åkermark. Enligt 3 § fjärde stycket a KAV avses med åkermark "ett sammanhängande markområde på vilket en enda jordbrukare odlar en eller flera grödor eller som har lagts i träda, och som omges av naturliga gränser eller enheter som inte brukas av denna jordbrukare. Åkermark kan utgöras av en eller flera odlingsbara marker eller av delar av odlingsbar mark." Åkermark är således en "lägesrelaterad" arealenhet.
33. Odlingsbar mark definieras däremot enligt 3 § tredje stycket KAV som "en enligt jordbruksregistret avgränsad areal", och är därmed en "egendomsrelaterad" arealenhet.
34. Av de olika definitionerna följer att de tre nämnda arealenheterna kan överlappa varandra och att var och en av dessa arealenheter kan bestå av övriga typer av arealenheter eller delar av dessa.
35. I detta avseende skall inledningsvis konstateras att endast vad gäller jordbruksskiften sammanfaller definitionsmässigt den mark på vilken en enda gröda odlas alltid med jordbruksskiftets areal. Däremot kan flera jordbruksgrödor odlas på åkermark och annan odlingsbar mark, varför en viss gröda som odlas på åkermark eller odlingsbar mark även kan omfatta endast en del av denna areal.
36. Vidare skall beaktas att endast beträffande odlingsbar mark framgår den faktiska arealens storlek direkt av jordbruksregistret.
37. Båda dessa punkter är relevanta för problematiken beträffande vilka kontroller som skall genomföras i delstaten Mecklenburg-Vorpommern för att riktigheten av de stöd som har betalats ut skall kunna säkerställas, och därmed slutligen beträffande frågan om riskarealens storlek. Vid en mätning av åkermarkens storlek kan man bortse från "lägesrelaterad" areal endast om och i den mån som endast en enda gröda odlas på hela åkermarken, och då denna åkermark utgörs av hela lotter odlingsbar mark. I detta fall kan arealen för den åkermark som sträcker sig över den odlingsbara marken utläsas av jordbruksregistret, och det är tillräckligt med en granskning på plats för att bedöma huruvida åkermarken täcker hela arealen och således sammanfaller med den areal som anges i jordbruksregistret och på vilken endast en jordbruksgröda odlas.
2. Talans föremål
38. Förbundsrepubliken Tyskland har inledningsvis påpekat att kommissionen i sitt tillägg till den sammanfattande rapporten har motiverat höjningen av den finansiella korrigeringen från 2 procent till 5 procent med följande sju fastställanden:
1 - Riskanalysen avser inte 10 procent eller 15 procent av åkermarken, utan 29 procent av alla jordbruksskiften.
2 - Nästan all åkermark utgörs av olika odlingsbara marklotter.
3 - Mer än hälften av all odlingsbar mark utgörs av två eller flera lotter åkermark som oftast tillhör en och samma jordbrukare. I dessa fall skall det ej uteslutas att för stora arealer anmäls beträffande jordbruksskiften som har garanterats högre stöd.
4 - Risker föreligger beträffande ungefär 50 procent av alla jordbruksskiften i Mecklenburg-Vorpommern.
5 - I brist på omfattande motkontroller är risken för överdeklarationer överhängande.
6 - Myndigheten i Schwerin har genomfört färre kontroller än som angivits och har angivit oriktiga siffror avseende de kontroller som har genomförts på plats.
7 - Det är oklart huruvida myndigheten i Schwerin faktiskt har genomfört riskanalysen på så sätt som har angivits.
39. Den tyska regeringens argumentation avseende talans motivering är uppdelad i fyra grunder. För det första har kommissionens förbehåll avseende tillämpningen av en korrigeringssats på 2 procent i stället för den korrigeringssats på 5 procent som ursprungligen föreslagits redan undanröjts. För det andra är det omtvistade beslutet behäftat med väsentliga processrättsliga fel, eftersom det grundar sig på argument - nämligen de ovannämnda fastställandena nr 1-4 i punkt 38 (nedan kallade fastställandena nr 1-4) - som för det första varken varit föremål för det skriftliga förfarandet för räkenskapsavslutet, diskussioner mellan parterna eller förlikningsförfarandet, och som för det andra är oriktiga. För det tredje saknar de argument som varit föremål för förlikningsförfarandet - de ovannämnda fastställandena nr 5-7 i punkt 38 (nedan kallade fastställandena nr 5-7) - betydelse för frågan huruvida den finansiella korrigeringen skall höjas. För det fjärde, slutligen, är kommissionens riskanalys oriktig.
3. Slutsatser av en jämförelse mellan bakgrunden till målet och talans föremål
a) Kommissionens fastställanden mot bakgrund av de olika definitionerna av arealenheterna
40. För att kunna fastställa riktigheten i fastställandena nr 1-4 i tillägget till den sammanfattande rapporten, framför allt beträffande deras "mervärde" i jämförelse med de ursprungliga antaganden som redan före tillägget var föremål för ett korrigeringsförfarande, samt riktigheten i nämnda fastställande i förhållande till resultaten av den andra kontrollen, är det nödvändigt att utgå från förhållandet mellan de tre olika definitioner av arealer som finns.
41. Utgångspunkten skall tas i antagandet att sådan åkermark på vilken flera grödor odlas skall mätas upp, eftersom den i princip anses som riskarealer med hänsyn till risken för överdeklarationer, samt att av de stickprov som med hjälp av en traditionell beräkning genomfördes vid den första kontrollen framgick att 17,3 procent av dessa riskarealer faktiskt omfattades av överdeklarationer (så kallad risk för överdeklarationer).
42. Till viss del kan fastställandena nr 1-4 hänföras till resultatet av den andra kontrollen, enligt vilken det i verkligheten odlades flera grödor på 15 procent av åkermarken, i stället för de 10 procent som sökanden hade uppgett.
43. Av kommissionens uppgifter följer att den ursprungligen, visserligen internt, utgick från att en andel på 18 procent av jordbruksskiftena befann sig i riskzonen, vilket motsvarade den andel på 10 procent av den åkermark på vilken enligt sökandens uppgifter flera grödor odlades. För det fall man endast på grund av den andra kontrollen skulle utgå från att det på 15 procent av all åkermark odlas flera grödor, uppgår andelen jordbruksskiften i riskzonen (som utgörs av åkermark på vilken flera grödor odlas) till 29 procent. På grundval av (samma) risk för överdeklarationer avseende 17,3 procent uppgår, om andelen jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen uppgår till 18 procent, förlustrisken till cirka 3 procent. Vid en andel jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen uppgående till 29 procent uppgår förlustrisken till mer än 5 procent.
44. Uppgiften i fastställande nr 1 avseende andelen jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen utgör en omfördelning av kommissionens ursprungliga antagande, vilket baserade sig på uppenbarligen ostridiga kontrollprover, om förhållandet mellan andelen åkermark på vilken flera grödor odlas och andelen jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen, vilken omfördelning grundat sig på den andel åkermark på vilken flera grödor odlas som konstateras i samband med den andra kontrollen. Det var således uppenbarligen inte fråga om någon ändring av referensstorlekarna, vilket i sig hade inneburit en förhöjd risk för förlust för gemenskapsbudgeten.
45. Fastställandena nr 2 och nr 3 har samband med den ståndpunkt som kommissionen intog efter den andra kontrollen, enligt vilken åkermark på vilken en enda gröda odlas endast kan räknas som riskfri areal om den sammanfaller med den odlingsbara marken. Eftersom detta inte var fallet beträffande en viss del av åkermarken, befinner sig även en del av de resterande 85 procenten åkermark på vilken en enda gröda odlas i riskzonen (nedan kallat problematiken kring definitionen av begreppen åkermark och odlingsbar mark). I detta avseende har kommissionen konstaterat att nästan all åkermark utgörs av flera olika lotter odlingsbar mark. Sökanden har därvid gjort gällande att detta är en riktig beskrivning av den situation som framgår av de för kommissionen redan kända förhållandena på platsen. Konstaterandet att mer än hälften av den odlingsbara marken ligger inom två eller flera odlingsbara lotter åkermarker som ofta tillhör en och samma jordbrukare grundas på en beräkning gjord mot bakgrund av de stödansökningar som kommissionen granskat.
46. Slutligen redovisas i fastställande nr 4, enligt vilket 50 procent av alla jordbruksskiften befinner sig i riskzonen, den slutsats som dragits av de båda huvudresultaten från den andra kontrollen och av de ovannämnda fastställandena. Siffrorna i denna slutsats beräknas enligt kommissionens uppgifter i svaromålet dels på grundval av de 29 procent av alla jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen, vilket framgår av den omständigheten att det på 15 procent av åkermarken odlas flera grödor, dels på de resterande 71 procenten jordbruksskiften som enligt kommissionens åsikt skall räknas som riskareal på grund av problematiken kring definitionen av begreppen åkermark och odlingsbar mark. Kommissionen har därvidlag tillämpat den risksats avseende överdeklarationer på 17,3 procent som den - visserligen vad beträffar åkermark på vilken flera grödor odlas - uppställt, vilket inneburit att ungefär 14 procent riskareal läggs till nämnda 29 procent av jordbruksskiften som befinner sig i riskzonen. Detta medför att totalt ungefär 43 procent av jordbruksskiftena utgör riskareal.
47. Sammanfattningsvis utgör fastställandena nr 1-4 därför en omvandling i siffror av kommissionens kontrollresultat, enligt vilka det således föreligger en högre förlustrisk än vad som ursprungligen antogs, dels eftersom det på 15 procent och inte 10 procent av åkermarken odlas flera grödor, dels eftersom även den åkermark på vilken en enda gröda odlas skall räknas som riskareal på grund av problematiken kring definitionen av begreppen åkermark och odlingsbar mark.
b) Bedömning av sökandens kritik
48. Inledningsvis skall konstateras att Förbundsrepubliken Tysklands talan uppenbarligen grundar sig på uppfattningen att en åtskillnad skall göras mellan två grupper av fastställanden i tillägget, nämligen fastställandena nr 1-4 å ena sidan och fastställandena nr 5-7 å andra sidan.
49. Fastställandena nr 5-7 har enligt sökandens åsikt varit föremål för det administrativa förfarandet och för förlikningsorganets prövning, och har redan legat till grund för den korrigeringssats på 2 procent som föreslogs i den sammanfattande rapporten. Med den tredje grunden för talan har sökanden därför i detta hänseende huvudsakligen gjort gällande att dessa fastställanden inte kan ligga till grund för en höjning av korrigeringssatsen till 5 procent, samt att kommissionen felaktigt har utövat sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar när den ännu en gång använt sig av dessa fastställanden vid höjningen av korrigeringssatsen. Inte heller kan dessa fastställanden innehållsmässigt motivera en högre korrigering än 2 procent. Med den tredje grunden har således å ena sidan gjorts gällande att kommissionen under förfarandet utövat sina befogenheter att företa skönsmässiga bedömningar på ett felaktigt sätt genom att "återanvända" fastställanden, och å andra sidan att korrigeringen på 5 procent är felaktig i sak.
50. Fastställandena nr 1-4 är enligt sökandens åsikt att hänföra till den andra kontrollen och angavs för första gången i tillägget i syfte att motivera höjningen av korrigeringssatsen till 5 procent. Sökanden har ur detta förhållande härlett sin andra och förfaranderättsliga grund för talan, nämligen den som avser att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts. Sökanden har i sak kritiserat kommissionen för att den på ett otillåtet vis har utvidgat föremålet för talan genom att i förfarandet införa den förhöjda korrigeringssatsen och de fastställanden 1-4 som ligger till grund för höjningen för sent. Kommissionen har därigenom särskilt åsidosatt principerna för förlikningsförfarandet och om rätten till försvar. För övrigt kan dessa fastställanden inte heller i sak motivera den allvarligare korrigeringsåtgärden.
51. Den kritik som nu utgör den första grunden för talan framgår av sammanhanget mellan den sammanfattande rapporten - närmare bestämt det så kallade "förbehåll" som har återgetts ovan i samband med de faktiska omständigheterna - och de fastställanden som anges i tillägget, enligt vilka det av den andra kontrollen har framkommit att det på 15 procent av all åkermark faktiskt odlas mer än en gröda. Sökanden har i detta avseende anfört att förbehållet har undanröjts och att kommissionen - på grund av att förvaltningen är bunden av sina egna rättsakter - därför inte har haft rätt att avvika från den korrigering på 2 procent som föreslagits i den sammanfattande rapporten. Härvidlag är det således rättsligt sett inte fråga om huruvida "förbehållet har undanröjts", utan om påståendet att en princip, nämligen den om att förvaltningen är bunden av sina egna rättsakter, har åsidosatts.
52. Med den fjärde grunden för talan har sökanden huvudsakligen bestritt kommissionens sammanfattande fastställanden, enligt vilka samtliga "kontroller på plats" i Mecklenburg-Vorpommern varit bristfälliga, vilket har medfört att risken för förlust för EUGFJ varit betydande. Sökanden anser att mot bakgrund av den konstaterade bristen kan i vart fall slutsatsen dras att risken för förlust för EUGFJ har varit ringa.
53. Med den fjärde grunden för talan och kritiken beträffande korrigeringens riktighet i sak respektive beträffande de bakomliggande fastställandena i de andra och tredje grunderna för talan, har det gjorts gällande att korrigeringen på 5 procent sammantaget är felaktig. Sökanden har, vilket den har bekräftat vid den muntliga förhandlingen, däremot inte bestritt riktigheten i korrigeringen på 2 procent och inte heller de av kommissionens antaganden respektive beräkningar som ligger till grund för denna korrigering.
54. Mot bakgrund av ovanstående skall inledningsvis de grunder för talan som avser förfarandet bedömas i detalj, närmare bestämt åsidosättandet av principen om att förvaltningen är bunden av sina egna rättsakter, åsidosättandet av principerna för förlikningsförfarandet och förfarandet för räkenskapsavslut, åsidosättandet av rätten att höras, samt anmärkningen om att kommissionen felaktigt har utövat sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar. Därefter skall det undersökas huruvida den kritiserade korrigeringen är felaktig med avseende på de fastställanden som ligger till grund för den samt avseende den riskanalys som grundar sig på fastställandena.
V - Bedömningen i målet
A - Processrättsliga aspekter
1. Allmänna anmärkningar avseende förfarandet för räkenskapsavslut
55. Rådets förordning (EEG) nr 729/70 innehåller de rättsliga grunderna för korrigering av utgifter som skall finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. Enligt artikel 5.2 c i nämnda förordning skall kommissionen besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering, när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna. Vidare klargörs i artikel 8.2 första stycket i förordning nr 729/70 att gemenskapen inte skall bära de finansiella följderna av oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna.
56. Därmed skiljer sig förfarandet för räkenskapsavslut för det första i grunden från sanktionsförfaranden i de fall där finansiella fördelar felaktigt beviljats, och för det andra även från fördragsbrottsförfaranden.
57. Förfarandet för räkenskapsavslut utgör nämligen inget sanktionsförfarande i den mån ersättandet eller underlåtenheten att ersätta särskilda utgifter objektivt sett grundas på om villkoren för att bevilja de berörda stöden dessförinnan har uppfyllts.
58. Vad beträffar skillnaden i förhållande till fördragsbrottsförfaranden, är det tillräckligt att påpeka att kommissionens skönsmässiga bedömning i ett förfarande för räkenskapsavslut inte omfattar godkännande eller vägran att finansiera utgifter som rättsstridigt har betalats ut. Enligt domstolens åsikt syftar nämligen "förfarandet vid avslut av räkenskaper ... inte enbart till att fastställa om utbetalningarna verkligen ägt rum, och detta enligt föreskrifterna, utan också om de ekonomiska bördor som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken fördelats på ett riktigt sätt mellan medlemsstaterna och gemenskapen". Enligt denna rättspraxis tillåts således inte kommissionen att avvika från bestämmelserna rörande fördelningen av dessa ekonomiska bördor.
59. I enlighet med detta syfte med förfarandena för räkenskapsavslut skiljer sig även dess förfarandegarantier från de förfarandegarantier som finns i de andra förfaranden som nämnts.
60. Inledningsvis skall framhävas att ramarna för ett förfarande för räkenskapsavslut inte uppställs genom de gemenskapsrättsliga bestämmelser som har åsidosatts. Frågan huruvida dessa bestämmelser har åsidosatts är nämligen inte av avgörande betydelse i det hänseendet, utan avgörande är i stället de risker för gemenskapsbudgeten som uppkommer genom åsidosättandet. Till skillnad från vad som gäller för ett fördragsbrottsförfarande, i vilket enligt fast rättspraxis "syftet med den formella underrättelsen som riktas till den berörda medlemsstaten är att avgränsa föremålet för tvisten ..." och "föremålet för en talan som lämnats in i enlighet med artikel 169 fastställs genom kommissionens motiverade yttrande", utgör inte förfarandet för räkenskapsavslut något inledande förfarande i den mening som avses med artikel 226.1 EG. Eftersom de svagheter i det nationella kontrollsystemet som kommissionen har kritiserat huvudsakligen är ostridiga rörde den diskussion som pågick under förfarandet för räkenskapsavslut endast frågan vilka konsekvenser som skall följa därav. I målet har den tyska federala regeringen i princip inte bestritt svagheterna i kontrollsystemet i Mecklenburg-Vorpommern. Däremot har den bestritt de risker för gemenskapsbudgeten som påståtts uppkomma därigenom.
61. I detta avseende skall erinras om regeln om bevisbördans fördelning, enligt vilken "det [således] ankommer ... på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav". Sådana nya uppgifter om de risker som hotar gemenskapsbudgeten som lämnas under förfarandet för räkenskapsavslut medför därmed i princip inte att förfarandets föremål utvidgas.
62. Införandet av sådana nya uppgifter i förfarandet omfattas dock av de garantier som följer av att förfarandet för räkenskapsavslutet har karaktären av kontradiktoriskt förfarande. Domstolen har i detta hänseende anfört följande: "Det slutgiltiga och definitiva beslutet avseende granskningen och godkännandet av årsredovisningen skall fattas vid avslutandet av det särskilda kontradiktoriska förfarandet, under vilket de berörda medlemsstaterna har alla garantier för att få framföra sina synpunkter." I nämnda mål medförde dessa garantier att det omtvistade slutgiltiga kommissionsbeslutet om avslut av räkenskaper som kritiserats ogiltigförklarades, eftersom detta grundats på resultaten av en undersökning som den berörda medlemsstaten inte hade underrättats om före det slutgiltiga kommissionsbeslutet, vilket innebar att den inte hade kunnat yttra sig avseende dessa resultat.
63. Slutligen skall förlikningsförfarandet undersökas. Inledningsvis skall konstateras att de principer för förfarandet som framgår av artikel 8 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 inte är tillämpliga i detta mål, eftersom denna förordning enligt artikel 10 i nämnda förordning inte är tillämplig vad gäller räkenskapsåret 1995.
64. Förlikningsförfarandet inom ramen för förfarandet för räkenskapsavslut för garantisektionen vid EUGFJ infördes genom kommissionens beslut 94/442/EG. Syftet med detta förfarande är att försöka åstadkomma en förlikning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten vad gäller planerade uteslutanden av vissa utgifter. Förlikningsförfarandet ersätter emellertid inte diskussionerna mellan parterna under hela den tid som förfarandet pågår. Förlikningsorganet skall utarbeta en rapport, men de ståndpunkter som kommer till uttryck i denna är inte bindande för kommissionen.
2. Avseende kommissionens påstådda bundenhet av sina egna rättsakter
65. Med den första grunden för talan har den tyska federala regeringen försökt visa att uppgifterna från den andra kontrollen har medfört att det förbehåll som anges i den formella underrättelsen av den 12 juni 1998 har undanröjts. Kommissionen är skyldig att hålla fast vid den tydliga ordalydelsen i sitt förbehåll.
66. Inledningsvis skall klargöras att frågan huruvida ett förbehåll har undanröjts i princip är utan betydelse för bedömningen av huruvida ett beslut om räkenskapsavslut är rättsenligt. I den mån kommissionen i ett förfarande för räkenskapsavslut skall bedöma riskerna för att skador för gemenskapsbudgeten har uppstått på grund av att gemenskapsbestämmelserna har åsidosatts, gör den nämligen så inom ramen för ett pågående förfarande. Skulle kommissionen därvid anse att den vid en viss tidpunkt under det pågående förfarandet inte har tillgång till samtliga uppgifter som är nödvändiga för en slutgiltig bedömning, står det den i princip fritt att uttrycka sina preliminära åsikter med förbehåll för ytterligare kontroller. Framgår det emellertid av dessa ytterligare prövningar att de befarade riskerna kan antas vara större än vad som ursprungligen antagits, är frågan huruvida resultaten av kommissionens förnyade prövningar har medfört att dess förbehåll har undanröjts i princip irrelevant för frågan huruvida kommissionens slutgiltiga beslut är rättsligt giltigt. Ur denna synvinkel kan talan inte bifallas på dess första grund.
67. Detta betyder emellertid inte att kommissionens förbehåll inte får underkastas någon rättslig prövning. I detta avseende skall erinras om domstolens dom i mål 129/84, enligt vilken kommissionen endast får tolka ett eget förbehåll under förutsättning att den berörda medlemsstaten "kan uppfatta förbehållet på samma sätt som kommissionen".
68. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland följer det av anknytningen mellan tillämpningen av en lägre korrigeringssats och bevisningen avseende riktigheten i de tyska myndigheternas deklaration, enligt vilken omkring 90 procent av all åkermark i Mecklenburg-Vorpommern är sådan på vilken det odlas en enda gröda eller som har lagts i träda, att kommissionen i sitt förbehåll har grundat sin riskanalys på de i siffror beräknade andelarna av den åkermark på vilken flera produkter odlas, och inte på den procentuella andelen riskareal av all åkermark. Kommissionen har däremot betonat att förbehållet endast får tolkas mot bakgrund av eventuella risker för gemenskapsbudgeten. Den tyska regeringens påstående att det på 90 procent av all åkermark odlas en enda gröda skulle uppfattas som en hänvisning till en riskareal av en viss bestämd omfattning.
69. Vid första anblicken förefaller inte kommissionens tolkning av sitt eget förbehåll vara orimlig, vilket innebär att det åtminstone enligt ovannämnda rättspraxis kan utgås från att Förbundsrepubliken Tyskland hade kunnat uppfatta detta på samma sätt som kommissionen. Det skall nämligen erinras om att de ifrågavarande utgifterna rör arealstöd. Inom ramen för kommissionens riskanalys förefaller det därför ligga nära till hands att anta att förbehållet, trots att det enligt sin ordalydelse avsåg odlad mark, i verkligheten var arealrelaterat, om man följer det ostridiga antagandet att marken i verkligheten prima facie inte utgjorde någon riskareal, eftersom det endast odlades en enda gröda på den åkermark som omfattades av hela lotter odlingsbar mark.
70. Denna meningsskiljaktighet avseende innehållet i kommissionens förbehåll och dess räckvidd är dock endast av betydelse om kommissionen undantagsvis hade varit bunden av förbehållet vid sin senare riskanalys.
71. Av följande skäl förefaller detta emellertid inte vara fallet. Jag har redan påpekat att nya uppgifter från kommissionen rörande de konsekvenser som följer av bristerna i det berörda nationella kontrollsystemet enligt de här tillämpliga bestämmelserna i princip kan införas när som helst under förfarandets gång. Av detta följer att det i princip är möjligt för kommissionen att under det pågående förfarandet ändra sin riskanalys på grundval av dessa nya uppgifter, så länge som den berörda medlemsstaten garanteras tillräcklig möjlighet att yttra sig i detta hänseende. Detta kan i synnerhet, såsom i förevarande fall, ske efter det att en preliminär riskanalys inklusive förbehåll har meddelats.
72. I förevarande fall rör kommissionens förbehåll i slutändan endast storleken på riskerna för gemenskapsbudgeten. Härvid skall emellertid erinras om att vägran att finansiera vissa utgifter genom garantisektionen vid EUGFJ då utgifterna har uppkommit i strid med gemenskapsrätten inte utgör någon skönsmässig bedömning från kommissionens sida. Kan det förmodas att kommissionens avsikt - i överensstämmelse med den tyska federala regeringens tolkning av förbehållet - var att grunda riskanalysen på endast den andel åkermark på vilken en enda gröda odlas, och inte på den faktiska andelen riskareal, har kommissionen däremot utövat sina befogenheter att företa skönsmässiga bedömningar på ett felaktigt sätt. Med andra ord innebär inte kommissionens skönsmässiga bedömning att den själv blir bunden vad gäller de resultat som kan följa av framtida kontroller.
73. Jag föreslår därför att talan inte skall bifallas på den första grunden.
3. Avseende tidpunkten för införandet av resultaten av den andra kontrollen i förfarandet
74. Förbundsrepubliken Tyskland anser att det omtvistade beslutets rättsstridighet uppkom vid den tidpunkt då resultaten av den andra kontrollen infördes i förfarandet. Den federala regeringen anser, utifrån de inte helt oproblematiska antagandena att höjningen av den finansiella korrigeringen från 2 procent till 5 procent endast motiverats av fastställandena nr 1-4, att det omtvistade beslutet är rättsstridigt på grund av att dessa fyra fastställanden enligt dess åsikt varken har varit föremål för det skriftliga förfarandet avseende räkenskapsavslutet, diskussioner mellan parterna eller förlikningsförfarandet.
75. Avseende detta argument skall inledningsvis konstateras att införandet av nya uppgifter i ett förfarande för avslut av räkenskaper, vilket införande medför en höjning av den risk som bedöms föreligga för gemenskapsbudgeten vid det slutgiltiga beslutet, i princip inte medför att föremålet för förfarandet utvidgas. Den avgörande frågan huruvida den berörda medlemsstaten har haft tillräcklig möjlighet att yttra sig avseende dessa uppgifter avser i mindre grad frågan huruvida förfarandet genomförts korrekt än huruvida rätten att höras har säkerställts. Rätten att höras skall således diskuteras även i detta sammanhang.
76. I förevarande fall formulerade kommissionen sitt förbehåll den 12 juni 1998, således innan Förbundsrepubliken Tyskland anhängiggjorde förlikningsorganet. Kommissionen gjorde klart att dess bedömning var preliminär, särskilt genom att meddela att en andra kontroll skulle genomföras. Denna andra kontroll genomfördes i augusti 1998, kort efter de tyska myndigheternas ansökan av den 28 juli 1998 om att ett förlikningsförfarande skulle inledas. Genom skrivelse av den 24 november 1998 - och således under det ännu pågående förlikningsförfarandet - underrättade kommissionen de tyska myndigheterna om de första resultaten av den andra kontrollen, samt uppmanade dem att inkomma med ett yttrande, samtidigt som den informerade förlikningsorganet om resultaten. Den 11 december 1998 överlämnade de tyska myndigheterna ett yttrande avseende kommissionens skrivelse av den 24 november 1998 till förlikningsorganet. I kommissionens sammanfattande rapport av den 12 januari 1999 om kontrollresultaten avseende avslutandet av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1995 togs varken ställning till övervägandena i förlikningsorganets slutrapport eller till resultaten av den andra kontrollen. Först i tillägget av den 27 maj 1999 till den sammanfattande rapporten togs ställning härtill.
77. Den tyska regeringen har, på grundval av den omständigheten att förlikningsorganet vid tidpunkten för sin slutrapport inte hade tillgång till de uppgifter från den andra kontrollen som senare motiverade höjningen av korrigeringssatsen, dragit slutsatsen att förfarandet för räkenskapsavslut är behäftat med ett väsentligt formellt fel.
78. Jag delar inte denna åsikt. Förbundsregeringen har inte bestritt att förlikningsorganet ägde kännedom om såväl kommissionens förbehåll som de överväganden som hade gjorts i samband med en preliminär utvärdering av resultaten av den andra kontrollen, vilka kommissionen hade tillkännagett i en skrivelse av den 24 november 1998. Dessa återges i förlikningsorganets slutrapport av den 30 december 1998, där det bland annat anges att "förlikningsorganet ... följaktligen [är] av den uppfattningen att det i samtliga fall var motiverat att underlåta att tillämpa den schablonmässiga korrigeringssatsen om 5 procent som kommissionen inledningsvis föreslog" (min understrykning). Mot denna bakgrund uppkommer frågan huruvida kommissionen är bunden av förlikningsorganets åsikt. Jag har redan angett att jag inte anser att så är fallet.
79. Följaktligen behöver inte den principiella frågan huruvida förfarandet för räkenskapsavslut skall betraktas som formellt felaktigt undersökas vidare, och detta redan på grund av att kommissionens slutgiltiga beslut grundar sig på uppgifter som inte har varit föremål för förlikningsförfarandet.
4. Huruvida principen om rätten att höras har åsidosatts
80. Avgörande för bedömningen av huruvida det omtvistade beslutet är formellt riktigt är därför huruvida de tyska myndigheterna har haft tillräcklig möjlighet att yttra sig avseende samtliga uppgifter som har legat till grund för tillämpningen av en förhöjd korrigeringssats på 5 procent. Avseende betydelsen av denna förfarandegaranti kan hänvisas till övervägandena ovan.
81. Av redovisningen av den huvudsakliga motiveringen till det omtvistade kommissionsbeslutet och kommissionens analyser av tvistens bakgrund framgår att det omtvistade beslutet huvudsakligen motiverades av att det för det första fanns en förhöjd risk vad gällde andelen åkermark på vilken flera grödor odlas och med att hänsyn till problematiken kring definitionen av begreppen åkermark och odlingsbar mark beträffande åkermark på vilken en enda gröda odlas skulle tas.
82. Andelen åkermark på vilken flera grödor odlas stod - såsom föremål för kommissionens förbehåll - inledningsvis i fokus. I enlighet därmed hade den tyska förbundsregeringen möjlighet att såväl före som under förlikningsförfarandet yttra sig avseende relevansen av dessa aspekter inom ramen för riskanalysen.
83. Beträffande denna andels faktiska storlek skall påpekas att den enligt uppgifterna från den andra kontrollen uppgår till 15 procent. De tyska myndigheterna underrättades emellertid härom först genom tillägget av den 27 maj 1999 till den sammanfattande rapporten. Enligt de tyska myndigheterna erhöll de tillägget den 21 juni 1999, således en dag före EUGFJ-utskottets sammanträde.
84. Jag delar i detta avseende inte kommissionens uppfattning att tillägget av den 27 maj 1999 inte innebar att anledning att konsultera de tyska myndigheterna uppkom, eftersom tillägget inte innehöll några nya argument. Beträffande skyldigheten att säkerställa rätten att höras kan det nämligen endast vara av betydelse om kommissionen har grundat sitt slutgiltiga beslut på nya uppgifter. Det är emellertid ostridigt att kommissionen i avgörande delar har grundat det omtvistade beslutet på uppgifter från den andra kontrollen.
85. Beträffande riskbenägenheten vad gäller åkermark på vilken en enda gröda odlas framträder en något annorlunda bild. Den första hänvisningen till riskbenägenheten avseende denna form av åkermark skedde redan under förlikningsförfarandet, genom kommissionens skrivelse av den 24 november 1998. Utan beaktande av andelen åkermark på vilken flera grödor odlas påpekade kommissionen att en del av den åkermark på vilken en enda gröda odlas, på grundval av resultaten från den andra kontrollen, kunde betraktas som riskareal.
86. I tillägget av den 27 maj 1999 till den sammanfattande rapporten bekräftades detta påpekande, som även utvecklades. Det är dock ostridigt att den tyska regeringen fortfarande under förlikningsförfarandet kunde yttra sig avseende kommissionens skrivelse av den 24 november 1998, och således även avseende de ovannämnda övervägandena.
87. Därmed har frågan avseende rätten till försvar begränsats till att avse huruvida de tyska myndigheterna har haft tillräcklig möjlighet att yttra sig avseende de ytterligare motiveringspunkterna i tillägget av den 27 maj 1999 till den sammanfattande rapporten samt avseende kommissionens slutgiltiga slutsatser av den 18 juni 1999, vilka i stor utsträckning överensstämmer med tillägget, före det att det slutgiltiga beslutet antogs den 28 juli 1999.
88. Fristen på ungefär fem veckor mellan det att tillägget blev tillgängligt och tidpunkten för det slutgiltiga beslutet förefaller i förevarande fall ha varit mycket kort, i synnerhet om man beaktar behovet av avstämning mellan federala myndigheter och delstatsmyndigheter. Det bör dock noteras att de tyska myndigheterna under det pågående förfarandet regelbundet har yttrat sig inom en kortare tidsrymd avseende olika skrivelser från kommissionen. Exempelvis inkom de redan den 11 december 1998 med yttrande till förlikningsorganet avseende kommissionens skrivelse av den 24 november 1998.
89. På det hela taget kan det således inte antas att de tyska myndigheterna inte har givits tillfälle att yttra sig avseende uppgifterna från den andra kontrollen, eftersom det av det föregående förfarandet tydligt framgått att dessa uppgifter skulle spela en väsentlig roll för kommissionens slutgiltiga beslut, vilket är det beslut som är omtvistat i målet.
90. Förbundsrepubliken Tysklands kritik i detta hänseende skall således avfärdas.
5. Avseende kommissionens påstådda felaktiga utövande av sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar till följd av att de fastställanden som har motiverat en lägre korrigeringssats har använts två gånger
91. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare anfört att det omtvistade beslutet, vilket slutligen innebar att korrigeringssatsen höjdes från 2 procent till 5 procent, har grundats på fastställanden - närmare bestämt de ovan nämnda fastställandena nr 5-7 - som redan har lagts till grund för att motivera korrigeringen på 2 procent. Detta utgör en otillåten dubbel användning av fastställandena, och därmed har kommissionen felaktigt utövat sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar.
92. Detta argument innefattar en felbedömning av arten av förfarandet för avslut av räkenskaper.
93. Korrigeringar utgör de rättsliga konsekvenserna av försummelser från medlemsstaterna, varvid korrigeringarna genom de åtgärder som beskrivits ovan skall säkerställa att de åtgärder som finansieras av EUGFJ faktiskt och rättsligt genomförs korrekt. Därvid tillämpar kommissionen schablonmässiga korrigeringssatser i enlighet med interna riktlinjer (nedan kallad Bellerapporten), vilka skall återspegla den risk för finansiella förluster som gemenskapens medel utsätts för vid brister i kontrollsystemet.
94. Enligt Bellerapporten skall framför allt följande omständigheter beaktas:
"1. Rör bristen i fråga effektiviteten av systemet som helhet, effektiviteten av en speciell del av systemet, eller utförandet av en kontroll eller flera kontroller inom systemet? 2. Vilken betydelse har bristen i förhållande till samtliga kontroller, det vill säga administrativa, fysiska och övriga föreskrivna kontroller? 3. I vilken mån bäddar åtgärderna i sig för bedrägeri, med särskild hänsyn tagen till befintliga ekonomiska incitament."
95. I Bellerapporten föreskrivs särskilt schablonmässiga korrigeringssatser på 2 procent och 5 procent. Korrigeringssatsen på 2 procent är tillämplig om det rör sig om mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontroller, som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa att utgifterna är korrekta, och det därför skäligen kan antas att risken för förluster för EUGFJ var ringa. Korrigeringssatsen på 5 procent är tillämplig om det rör sig om brister i en viktig del av kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som är av väsentlig betydelse när det gäller att fastställa om utgifterna var korrekta, och det därför skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ varit betydande.
96. Det framgår tydligt av dessa riktlinjer i Bellerapporten att kommissionen vid valet av vilken korrigeringssats som skall tillämpas utgår från riskens storlek. Riskanalysen utgör emellertid en enhetlig process som grundas på en helhetsbedömning av alla enskilda fastställanden och uppgifter.
97. Av dessa överväganden följer att kommissionen i princip - visserligen med förbehåll för dess i innehållsmässigt hänseende förnyade prövning - inte kan förvägras rätten att på nytt tillämpa de fastställanden som redan utgjort grund för en korrigering på 2 procent för att motivera en korrigering på 5 procent .
98. Förbundsrepubliken Tysklands kritik skall därför även i detta hänseende avfärdas.
B - Rättsliga aspekter i materiellt hänseende
99. Av ovanstående överväganden följer att det vid omprövningen av korrigeringens innehåll inte är av avgörande betydelse huruvida det fanns ytterligare brister i kontrollerna, eller risker som kunde motivera en högre korrigeringssats. Sökandens argument i detta hänseende, vilka tog stort utrymme under den muntliga förhandlingen, är i förevarande fall således inte av avgörande betydelse. Det skall snarare undersökas huruvida kommissionen enligt den för detta område gällande bevisbörderegeln sammantaget har kunnat bevisa förekomsten av brister i kontrollerna respektive motsvarande risker avseende Mecklenburg-Vorpommern, och huruvida en korrigeringssats på 5 procent skall tillämpas på grundval av detta.
1. Tillämplig rättspraxis från domstolen
100. Inledningsvis skall erinras om domstolens fasta rättspraxis avseende räkenskapsavslut för EUGFJ och fördelningen av bevisbördan i fråga om kommissionsbeslut inom området.
101. Det ankommer i princip på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav.
102. Det närmare innehållet i dessa bevisbördor ser enligt rättspraxis ut på följande sätt.
103. Inledningsvis skall anges att kommissionen måste motivera sitt beslut genom att redovisa på vilket sätt kontroller saknas eller att det föreligger brister med avseende på de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört. Kommissionen har uppfyllt denna bevis- respektive motiveringsskyldighet redan om den förmår göra trovärdigt att det föreligger allvarliga och berättigade skäl att betvivla de kontroller som medlemsstaten har genomfört eller de siffror som angetts.
104. Denna lättnad av kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har de bästa förutsättningarna att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att kontrollerna verkligen har genomförts samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga.
105. Den berörda medlemsstaten kan endast omkullkasta kommissionens fastställanden genom att grunda sin talan på omständigheter genom vilka den kan styrka förekomsten av ett tillförlitligt och effektivt kontrollsystem. Kan inte medlemsstaten styrka att kommissionens fastställanden är oriktiga, kan dessa fastställanden ligga till grund för uppfattningen att det föreligger allvarliga skäl att betvivla huruvida ett lämpligt och effektivt system avseende åtgärder och kontroll har upprättats.
106. Vid en samlad och konsekvent bedömning framgår det att ovannämnda bevisbörderegel innebär en presumtion till fördel för kommissionen, vilken dock kan motbevisas. Medlemsstaten måste styrka att kontrollsystemet är tillförlitligt och effektivt, medan domstolen inom ramen för en ogiltighetstalan har att undersöka om talan kan bifallas på de grunder den anför.
107. Vad vidare gäller storleken på den finansiella korrigeringen framgår det tydligt av domstolens praxis att kommissionen till och med helt kan vägra att godkänna att EUGFJ finansierar utgifterna, när den finner att det saknas tillräckliga kontrollmekanismer. Under dessa omständigheter finns överhuvudtaget ingen anledning att kritisera att kommissionen företagit en schablonkorrigering med en viss procentsats.
108. Då kommissionen i stället för att neka finansiering av utgifterna i deras helhet försöker fastställa sådana kriterier som syftar till att göra en åtskillnad beroende på hur hög risk som olika brister i kontrollen kan innebära för EUGFJ, ankommer det enligt domstolens rättspraxis på medlemsstaten att visa att dessa kriterier är godtyckliga och orättvisa.
109. Det viktigaste beslutskriteriet avseende frågan med vilken procentsats en finansiell korrigering skall företas är enligt Bellerapporten - såsom redan angetts - hur stor risken för förluster i gemenskapsbudgeten är. Huruvida risken är liten, betydande eller mycket stor fastställs likaledes beroende på var i kontrollsystemet bristerna finns.
110. Domstolen har godkänt tillämpningen av schablonmässiga finansiella korrigeringar enligt dessa kriterier i Bellerapporten och tar vid sin egen bedömning hänsyn till dessa.
111. Följaktligen kan en medlemsstat endast styrka att kommissionen begått ett misstag beträffande storleken av det belopp som en korrigering avser när den drar de finansiella konsekvenserna av ett åsidosättande av gemenskapsregler om den visar att de godkända korrigeringskriterierna enligt Bellerapporten har tillämpats på ett godtyckligt eller oskäligt sätt mot medlemsstaten i fråga.
2. Tillämpning av kriterierna i det konkreta fallet
112. I enlighet med den fördelning av bevisbördan som enligt ovan skall göras, skall det undersökas huruvida sökanden mot bakgrund av denna har förmått visa att den ifrågavarande korrigeringen på totalt 5 procent är felaktig.
113. I detta avseende skall först konstateras att sökanden i sitt svaromål visserligen har bestritt att det förekommit avsevärda brister i kontrollerna, men inte generellt bestritt förekomsten av brister i kontrollsystemet. Sökanden har nämligen inte minst vid den muntliga förhandlingen medgett att det förekommit brister som kunnat motivera en korrigering på 2 procent och endast bestritt att det fanns än mer omfattande brister samt att det antagande om förhöjda risker som görs i den sammanfattande rapporten är riktigt.
114. I synnerhet har sökanden därvid i vart fall medgett att det på 10 procent av åkermarken odlades flera grödor, och att det i fråga om denna åkermark förelåg en risk för överdeklarationer. Sökanden har dock medgett att den andel på omkring 15 procent av all åkermark (på vilken flera grödor odlas) som enligt kommissionen skall betraktas som riskareal är korrekt, samt förklarat denna skillnad med att den, till skillnad från kommissionen, inte har tagit hänsyn till subventionsneutrala avvikelser när den lämnat sina uppgifter. Sökanden har endast bestritt storleken av den av kommissionen framräknade andelen riskareal på 17,3 procent av överdeklarerade arealer, och har själv angett att en riskfaktor på 2,4 procent föreligger.
115. För det andra har sökanden inte bestritt att myndigheterna i Schwerin inte har genomfört någon omfattande riskanalys som uppfyller gemenskapsrättens krav vid åtminstone sex kontroller på plats. Sökandens argument att förlikningsorganet och kommissionen redan har tagit hänsyn till denna omständighet i den sammanfattande rapporten är för övrigt inte av avgörande betydelse för frågan huruvida åsidosättandet av gemenskapsregler är styrkt.
116. För det tredje kan man utgå från att det föreligger brister i uppmätningen vid kontrollerna på plats, i den mån som åkermarken inte sammanfaller med den odlingsbara marken i Mecklenburg-Vorpommern.
117. Sökanden har nämligen uttryckligen bestritt att det skulle vara nödvändigt att göra uppmätningar inom ramen för kontroller på plats beträffande åkermark på vilken en enda gröda odlas, och har utgått från att endast åkermark på vilken flera grödor odlas är att räkna som riskarealer och att endast dessa således skall uppmätas. Kommissionen har däremot motiverat nödvändigheten av uppmätningar med att åkermark på vilken en enda gröda odlas endast kan kontrolleras genom granskning på plats i de fall som dess gränser sammanfaller med den odlingsbara markens gränser.
118. Objektivt sett förefaller detta antagande vara riktigt, eftersom åkermarkens exakta areal i vart fall inte kan utläsas av jordbruksregistret i de fall då en åkermark sträcker sig över odlingsbar mark eller endast utgör en del av densamma, då det endast är själva åkermarkens gränser som anges i jordbruksregistret.
119. En i enlighet med ISAK korrekt kontroll på plats måste alltså, i strid med sökandens uppfattning, omfatta uppmätningar även i de fall då det handlar om åkermark på vilken en enda gröda odlas, i den mån som denna mark inte sammanfaller med den odlingsbara marken.
120. Kommissionen har under åberopande av resultaten av den andra kontrollen anfört att detta i regel inte sker. Sökanden har i detta hänseende, utan att förklara detta närmare, hävdat att även åkermark på vilken en enda gröda odlas har varit föremål för uppmätningar, men har å andra sidan klargjort att den endast betraktar åkermark på vilken flera grödor odlas som riskarealer, och att den därför "prioriterat" uppmätningen av dessa. Sökanden har därmed i vart fall inte visat att den regelmässigt även har mätt upp åkermark på vilken en enda gröda odlas, i den mån som denna mark inte sammanfaller med den odlingsbara marken, och den har i princip även förnekat att sådana uppmätningar är nödvändiga.
121. Sökanden har i ansökan vidare anfört att kommissionens fastställande i tillägget, enligt vilket nästan all åkermark i Mecklenburg-Vorpommern utgörs av flera odlingsbara marklotter, är riktigt. Inte heller den omständigheten att ungefär 90 procent av all åkermark utgörs av åkermark på vilken en enda gröda odlas har bestritts ostridig.
122. Sammantaget framgår således att det åtminstone fanns en viss andel åkermark på vilken en enda gröda odlas och som i strid med kraven enligt ISAK inte hade uppmätts.
123. Av ovanstående överväganden framgår att sökanden i vart fall inte har kunnat styrka att det fanns ett tillförlitligt och effektivt kontrollsystem.
124. På grund av ovanstående medför kommissionens fastställanden att uppgifter som ger allvarliga och berättigade skäl att betvivla kontrollsystemet i Mecklenburg-Vorpommern föreligger. Kommissionen har således uppfyllt sin bevisbörda avseende de oegentligheter som Förbundsrepubliken Tyskland har kritiserats för.
125. Vad vidare beträffar korrigeringens storlek, har redan konstaterats att kommissionen har förmått göra trovärdigt att det fanns brister i de kontroller som enligt ISAK skall genomföras på plats.
126. Kontrollerna på plats utgör - tillsammans med förvaltningskontrollerna - utan tvivel en viktig del av ISAK, utan vilka det inte på ett säkert sätt kan undersökas huruvida villkoren för att säkerställa stöd och bidrag följs. På grundval av reglerna i Bellerapporten kunde kommissionen således med stöd av de uppgifter som denna hade, tillsammans med den omständigheten att kontrollerna på plats inte hade genomförts, korrekt anta att risken för förlust för EUGFJ var betydande.
127. Tillämpningen av en korrigeringssats på 5 procent förefaller därför varken godtycklig eller oskälig och är således inte rättsstridig.
VI - Rättegångskostnader
128. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
VII - Förslag till avgörande
129. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall fatta följande beslut:
1. Talan ogillas.
2. Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.