62023CC0059
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 27. februar 2025 (
1
)
Sag C-59/23 P
Republikken Østrig
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – kerneenergiindustri – støtte, som den ungarske regering påtænker at yde til udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks-værket – afgørelse, hvorved støtten blev kendt forenelig med det indre marked under forudsætning af Ungarns opfyldelse af visse forpligtelser«
I. Indledning
1.
Med sin appel har Republikken Østrig nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Retten for Den Europæiske Union den 30. november 2022, Østrig mod Kommissionen (
2
), hvorved Retten ikke gav medhold i Østrigs påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2017/2112 af 6. marts 2017 om den foranstaltning/støtteordning/statsstøtte SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) som Ungarn påtænker at yde til udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks II-kernekraftværket (
3
).
II. Sagens baggrund og den omtvistede afgørelse
2.
Sagens baggrund, således som den fremgår af den appellerede doms præmis 2-9, kan sammenfattes som følger, for så vidt som det er relevant for den foreliggende sag.
3.
Den 22. maj 2015 anmeldte Ungarn en foranstaltning til Europa-Kommissionen med henblik på at yde et økonomisk bidrag til udviklingen af to nye kernereaktorer på kernekraftværksanlægget i Paks i Ungarn, hvor der allerede drives fire kernereaktorer (herefter »den anmeldte foranstaltning«). Modtageren af denne foranstaltning var selskabet MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (herefter »selskabet Paks II«), der forventedes at blive ejer af og driftsselskab for de to nye kernereaktorer. Selskabet Paks II er 100% ejet af den ungarske stat.
4.
Kommissionen besluttede den 23. november 2015 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF (
4
) og vedtog den 6. marts vedtog den omtvistede afgørelse. Den anmeldte foranstaltning, som er beskrevet i denne afgørelses afsnit 2, vedrører udviklingen af to kernereaktorer af den russiske type VVER 1200 (V491) (herefter »de nye reaktorer«), hvis opførelse fuldt ud finansieres af den ungarske stat til fordel for selskabet Paks II, som kommer til at eje og drive de nye reaktorer. Det forventes, at de fire kernereaktorer af den russiske type (V213), som allerede drives på kernekraftværksanlægget i Paks og tilhører en elektricitetsforhandler og energiproducent, der ejes af den ungarske stat, gradvist skal tages ud af brug frem mod 2037 med henblik på at blive erstattet af de to nye reaktorer, der forventes at blive sat i drift i henholdsvis 2025 og 2026.
5.
I henhold til en mellemstatslig aftale om samarbejde om fredelig anvendelse af kerneenergi, der blev indgået den 14. januar 2014 mellem Den Russiske Føderation og den ungarske regering (herefter »den mellemstatslige aftale«), samarbejder de to lande inden for rammerne af et kernekraftprogram om vedligeholdelse og videreudvikling af det nuværende kernekraftværk i Paks. Ifølge denne aftale skal Den Russiske Føderation og Ungarn hver især udpege en offentlig, statskontrolleret og erfaren organisation, som bliver økonomisk og teknisk ansvarlig for at opfylde sine forpligtelser som kontrahent eller ejer for så vidt angår udviklingen, opførelsen og idriftsættelsen af de nye reaktorer. Den Russiske Føderation henvendte sig til aktieselskabet Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (herefter »JSC NIAEP«), som skulle foretage opførelsen af de nye reaktorer, og Ungarn udpegede selskabet Paks II med henblik på at eje og drive disse reaktorer. Med henblik herpå indgik JSC NIAEP og selskabet Paks II den 9. december 2014 en aftale om en kontrakt om rådgivende ingeniørarbejde, indkøb og opførelse vedrørende disse reaktorer.
6.
Den Russiske Føderation forpligtede sig i den mellemstatslige aftale til at yde Ungarn et statslån med henblik på at finansiere udviklingen af de nye reaktorer. Dette lån reguleres af den mellemstatslige finansieringsaftale af 28. marts 2014 og giver en fornybar kreditbevilling på 10 mia. EUR, hvis anvendelse er begrænset til udelukkende udvikling, opførelse og idriftsættelse af de nye reaktorer. Ungarn skal yde et supplerende beløb på 2,5 mia. EUR fra sit eget budget med henblik på at finansiere investeringerne i Paks II-værket. Ungarn skal ikke overføre de nødvendige midler til selskabet Paks II’s konti til at betale købsprisen for de to nye reaktorer. Størstedelen af disse midler skal placeres i Vnesheconombank (Den Russiske Føderations bank for udvikling og udenrigsøkonomiske anliggender). For hver etape, der anses for opfyldt, skal selskabet Paks II anmode denne bank om at udbetale 80% af det skyldige beløb direkte til JSC NIAEP. Selskabet Paks II skal også sende en anmodning til Ungarns statslige gældsforvaltningsagentur om betaling af de resterende 20%.
7.
Kommissionen konstaterede i den omtvistede afgørelse, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og under overholdelse af de betingelser, der var fastsat i den omtvistede afgørelses artikel 3, var forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF (herefter »den omhandlede støtte«). Den omtvistede afgørelses artikel 3 forpligter Ungarn til at træffe flere foranstaltninger med henblik på at sikre, at selskabet Paks II overholder visse forpligtelser og begrænsninger vedrørende bl.a. sin investerings- eller geninvesteringsstrategi, drift af en auktionsplatform og sin retlige og strukturelle uafhængighed.
III. Retsforhandlingerne for Retten, den appellerede dom, retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
8.
Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 21. februar 2018 anlagde Republikken Østrig et annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse. Storhertugdømmet Luxembourg indtrådte i sagen for Retten til støtte for Republikken Østrig, mens Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Ungarn, Republikken Polen, Den Slovakiske Republik og Kongeriget Storbritannien og Nordirland indtrådte til støtte for Kommissionen. Republikken Østrig fremsatte ti anbringender til støtte for sit søgsmål. Ved den appellerede dom undersøgte og forkastede Retten alle disse anbringender med undtagelse af det tiende og det tredje, som Republikken Østrig havde frafaldet, og gav ikke medhold i søgsmålet.
9.
Den Tjekkiske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Den Franske Republik, Ungarn og Kommissionen har indgivet et svarskrift i den foreliggende appelsag. Der blev afholdt en mundtlig høring den 12. november 2024. Republikken Østrig og Storhertugdømmet Luxembourg har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves i det hele, at der gives medhold i søgsmålet i første instans, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Kommissionen og Den Tjekkiske Republik har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Den Franske Republik og Ungarn har nedlagt påstand om, at appellen forkastes. Republikken Polen har ikke nedlagt nogen formelle påstande, men begrænset sig til at støtte Kommissionens opfattelse.
IV. Bedømmelse
10.
Republikken Østrig har fremsat fire anbringender til støtte for sin appel. På Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse kun drøfte det første, det andet og det fjerde anbringende, som vedrører henholdsvis en retlig fejl, som Retten angiveligt begik, da den fastslog, at den manglende offentlige udbudsprocedure i forbindelse med opførelsen af de nye reaktorer ikke medførte, at den omtvistede afgørelse var behæftet med en ulovlighed, en retlig fejl med hensyn til prøvelsen af den omhandlede støttes forholdsmæssighed og en retlig fejl med hensyn til fastlæggelsen af elementerne i den omhandlede støtte.
A. Det første anbringende
11.
Det første anbringende er rettet mod Rettens forkastelse af det første anbringende i søgsmålet, hvorved Republikken Østrig gjorde gældende, at den omtvistede afgørelse var behæftet med en ulovlighed, eftersom JSC NIAEP var blevet overdraget ansvaret for opførelsen af de nye reaktorer uden en offentlig udbudsprocedure, hvilket udgjorde en tilsidesættelse af grundlæggende udbudsretlige bestemmelser, hvis overholdelse ifølge Republikken Østrig ikke kan adskilles fra den omhandlede støttes genstand.
12.
Dette anbringende falder i tre led. Jeg vil først undersøge de to første led samlet, og herefter vil jeg drøfte det tredje led.
1.
Det første og det andet led
a)
Sammenfatning af de klagepunkter, som Republikken Østrig har fremsat
1) Det første led
13.
Det første anbringendes første led er rettet mod den appellerede doms præmis 27-34. I disse præmisser forkastede Retten Republikken Østrigs klagepunkt om, at Kommissionen begik en retlig fejl, da den i 280. betragtning til den omtvistede afgørelse fandt, at den kun er underlagt en forpligtelse til at vurdere, om en støtte er forenelig med andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte, med hensyn til de vilkår for en støtte, der er uløseligt forbundet med støttens formål i en sådan grad, at det ikke ville være muligt at vurdere dem isoleret (
5
). I denne forbindelse forkastede Retten indledningsvis Republikken Østrigs argument om, at Domstolen i dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (
6
), havde til hensigt at udvide denne forpligtelses omfang og at opgive sin praksis, hvorefter der skal sondres mellem de nærmere vilkår, der er uløseligt forbundet med støttens genstand, og dem, der ikke er det. Retten fastslog endvidere, at en forpligtelse – som ikke tog hensyn til en sådan sondring – for Kommissionen til at tage endelig stilling til, om der foreligger en tilsidesættelse af andre EU-retlige bestemmelser end dem, der er indeholdt i reglerne om støtte, ville være i strid med for det første de proceduremæssige regler og garantier, som er særlige for de procedurer, der er specielt fastsat for kontrollen med anvendelsen af disse bestemmelser, og for det andet med princippet om autonomien af de administrative procedurer og søgsmålsadgangen og ville medføre en risiko for modstrid.
14.
Republikken Østrig har, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, gjort gældende, at den anmeldte foranstaltnings eneste genstand var at støtte opførelsen af to nye reaktorer, og at Retten med urette fandt, at denne genstand er begrænset til blot at stille disse reaktorer til rådighed. Ifølge Republikken Østrig udgør den støtte, der blev ydet til opførelsen af disse nye reaktorer, i sig selv en tilsidesættelse af EU-retten, navnlig reglerne om offentlige kontrakter. Republikken Østrig har endvidere påpeget, at det ikke kan udledes af den fortolkning af dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 29 og 30, at Kommissionen kan se bort fra reglerne om offentlige kontrakter i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF. Hvis Kommissionen ikke var forpligtet til at tage hensyn til de øvrige relevante EU-retlige bestemmelser i forbindelse med denne procedure, ville statsstøttereglerne blive en form for »selvstændigt regelsæt« (self-contained regime). I øvrigt ville risikoen for modstridende eller usammenhængende resultater, i modsætning til hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 33, ikke kunne undgås ved at opretholde de administrative procedurers autonomi. Derimod bliver denne risiko desto mere betydelig, jo mindre der tages hensyn til andre EU-retlige bestemmelser end statsstøttereglerne i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF. En ufleksibel sondring mellem de administrative procedurer ville desuden være til skade for retssikkerheden.
2) Det andet led
15.
Det første anbringendes andet led er rettet mod den appellerede doms præmis 35-39, hvori Retten fastslog, at Kommissionen i 281.-284. betragtning til den omtvistede afgørelse med rette havde fundet, at tildelingen af kontrakten om opførelse af de to nye reaktorer ikke udgjorde et vilkår for støtten, som ikke kunne adskilles fra denne (
7
). I denne forbindelse bemærkede Retten, at eftersom den omhandlede støtte bestod i, at to nye kernereaktorer vederlagsfrit blev stillet til rådighed for selskabet Paks II med henblik på deres drift, ligger spørgsmålet om, hvorvidt tildelingen af kontrakten om opførelse skulle have været genstand for en udbudsprocedure, forud for den egentlige støtteforanstaltning, og at gennemførelsen af en sådan procedure og en eventuel benyttelse af en anden virksomhed til opførelsen »hverken [ændrer] støttens genstand […] eller støttemodtageren«. En tilsidesættelse af reglerne om offentlige kontrakter har i øvrigt kun virkninger på markedet for opførelse af kernekraftværker og kan ikke have konsekvenser for det marked, der er omfattet af genstanden for den omtvistede støtteforanstaltning (jf. den appellerede doms præmis 36 og 37). Hvad angår den manglende offentlige udbudsprocedures indvirkning på støttens størrelse fastslog Retten, at det ikke var blevet godtgjort, at andre tilbudsgivere kunne have leveret de to reaktorer med VVER 1200-teknologien på bedre vilkår eller til en lavere pris, og at selv hvis det blev antaget, at anvendelsen af en udbudsprocedure kunne have ændret støttebeløbet, ville denne omstændighed ikke i sig selv have haft nogen konsekvenser for den fordel, som denne støtte udgjorde for selskabet Paks II, hvorfor »en forhøjelse eller en nedsættelse af støttebeløbet i den foreliggende sag ikke [resulterer] i en ændring af støtten i egentlig forstand eller i en ændring af støttens konkurrencebegrænsende virkning« (den appellerede doms præmis 38).
16.
Republikken Østrig har, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, for det første gjort gældende, at bestemmelserne på området for offentlige kontrakter og bestemmelserne på området for statsstøtte forfølger det samme formål om at sikre lige og ufordrejet konkurrence på det indre marked. Dette er tilstrækkeligt til at fastslå, at der foreligger en uløselig forbindelse mellem den direkte tildeling af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer og den omhandlede støtte. For det andet har Republikken Østrig gjort gældende, at et konkurrencebaseret udbud kunne have ført til en helt anden støtte med hensyn til støttens størrelse og struktur. Den omstændighed, at støttemodtageren ikke er selskabet JSC NIAEP, er uden relevans i denne sammenhæng. Tilsvarende er argumentet om, at en forhøjelse eller en nedsættelse af støttebeløbet i den foreliggende sag ikke resulterer i en ændring af støtten i egentlig forstand eller i en ændring af støttens konkurrencebegrænsende virkning, ikke afgørende. Den sondring, som dette argument bygger på, mellem på den ene side det forhold, at de nye reaktorer stilles vederlagsfrit til rådighed for selskabet Paks II, og på den anden side de ressourcer, som Ungarn har afsat hertil, er nemlig fejlagtig. For det tredje har Republikken Østrig gjort gældende, at det forhold, at der foreligger en uløselig forbindelse mellem tildelingen af den offentlige kontrakt om opførelse af de nye reaktorer og den omhandlede støtte, alene følger af aftalen mellem Den Russiske Føderation og Ungarn, hvoraf det fremgår, at tildelingen af kontrakten om opførelse og Den Russiske Føderations lån udgør en og samme proces.
b)
Bedømmelse
17.
Som før nævnt bør det første anbringendes første og andet led efter min opfattelse undersøges samlet. De argumenter, der er fremført af Republikken Østrig i forbindelse med dette første led, synes nemlig ikke at være egnet til at rejse tvivl om konklusionen i den appellerede doms præmis 30, hvorefter Domstolen i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen ikke havde til hensigt at opgive sin praksis vedrørende det retlige kriterium, der er baseret på sondringen mellem de nærmere vilkår, der er uløseligt forbundet med støttens genstand, og dem, der ikke er det (herefter »kriteriet om en »uløselig forbindelse«« eller »kriteriet om en »uadskillelig forbindelse««), men snarere om den måde, hvorpå Retten fortolkede og anvendte dette kriterium i hovedsagen. Dette led forekommer mig dermed at lægge sig op ad samme anbringendes andet led.
18.
I min undersøgelse vil jeg indledningsvis gennemgå den retspraksis, der er relevant for afgrænsningen af omfanget af Kommissionens forpligtelse til at undersøge, om en støtteforanstaltning er forenelig med andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte. Herefter vil jeg undersøge de af Republikken Østrig fremsatte klagepunkter i lyset af de principper, der følger af denne retspraksis.
1) Gennemgang af den relevante retspraksis
i) Kriteriet om en »uløselig forbindelse«: Iannelli & Volpi-dommen
19.
Kriteriet om en »uløselig forbindelse« blev udviklet for første gang i dom af 22. marts 1977, Iannelli & Volpi (
8
). Domstolen skulle bl.a. tage stilling til det spørgsmål, om en national ret, der skulle træffe afgørelse om foreneligheden af en statslig støtteordning eller nogle af dens gennemførelsesforanstaltninger, kunne tage en eventuel krænkelse af EØF-traktatens artikel 30 (nu artikel 34 TEUF) i betragtning på området for kvantitative indførselsrestriktioner. Som svar på dette spørgsmål fastslog Domstolen – efter at have præciseret dels, at konstateringen af en støtteordnings uforenelighed med fællesmarkedet inden for EØF-traktatens ordning skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en særlig procedure, hvis gennemførelse påhviler Kommissionen, og dels at denne traktats artikel 30 havde direkte virkning (
9
) – i denne doms præmis 14, at »[g]ennemførelsesforanstaltninger til en støtte, som er uforenelige med andre særlige traktatbestemmelser end artiklerne 92 og 93 (nu artikel 107 TEUF og 108 TEUF), kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, således at deres virkning for den samlede støttes forenelighed eller uforenelighed nødvendigvis må bedømmes efter fremgangsmåden i artikel 93«. Den præciserede, at det forholdt sig anderledes, »hvis det ved undersøgelsen af en støtteordning er muligt at isolere de betingelser eller elementer, der, skønt de udgør en del af denne ordning, kan anses for unødvendige for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning«. I dette sidstnævnte tilfælde kan det nemlig »ikke af den kompetencefordeling, som følger af artiklerne 92 og 93 [i EØF-traktaten], udledes, at disse bestemmelser, hvor der foreligger krænkelse af andre traktatbestemmelser med direkte virkning, ikke kan påberåbes for de nationale retter, blot fordi det pågældende element udgør en gennemførelsesforanstaltning til en støtte«.
20.
Det følger af Iannelli & Volpi-dommen, at Kommissionen, når det er nødvendigt for vurderingen af en national støtteforanstaltning inden for rammerne af proceduren for kontrol med statsstøtte, ikke blot har beføjelse, men er forpligtet til under visse betingelser at tage andre EU-retlige bestemmelser i betragtning og, hvor det er relevant, accessorisk fastslå, at de er blevet tilsidesat. Rationalet bag denne forpligtelse og det retlige kriterium, som fastlægger dens omfang, er – i det mindste så vidt som det fremgår af denne dom – dels at opretholde det med traktaten tilsigtede omfang af Kommissionens kompetence på området for kontrol med statsstøtte og dels at forhindre, at udøvelsen af denne kompetence kan udhule ordningen for beskyttelse af de rettigheder, som borgerne afleder af EU-rettens direkte virkning.
ii) Kommissionens forpligtelse til sammenhæng: dommen i sagen Kommissionen mod Italien og Matra-dommen
21.
Nogle år senere blev Domstolen anmodet om at præcisere konsekvenserne af Iannelli & Volpi-dommen for forholdet mellem proceduren for kontrol med støtte og overtrædelsesproceduren. I forbindelse med dom af 21. maj 1980, Kommissionen mod Italien (
10
), havde Den Italienske Republik navnlig støttet sig på Iannelli & Volpi-dommen som argument for, at et traktatbrudssøgsmål, der var anlagt mod denne stat for tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 95 (nu artikel 110 TEUF), ikke kunne antages til realitetsbehandling. Den Italienske Republik gjorde gældende, at eftersom den omtvistede skatte- og afgiftsforanstaltning tog sigte på finansieringen af en støtteordning og dermed udgjorde en foranstaltning, der var uløseligt forbundet med denne ordnings formål, kunne denne foranstaltning ikke vurderes i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, men kun i henhold til proceduren for kontrol med statsstøtte. Efter at have fastslået, at der gjaldt forskellige betingelser for at anvende traktatens bestemmelser om statsstøtte og om opkrævning af diskriminerende afgifter, som forfulgte det samme formål om ufordrejet konkurrence på fællesmarkedet, fastslog Domstolen, at en foranstaltning, der gennemføres ved hjælp af en diskriminerende afgift og samtidig kan betragtes som værende omfattet af bestemmelserne vedrørende statsstøtte, kan være omfattet af to forskellige bestemmelser og derfor gøres til genstand for en særskilt overtrædelsesprocedure (
11
). Domstolen fastslog endvidere i denne doms præmis 11, at det følger af traktatens almindelige opbygning, at proceduren for kontrol med en statsstøtteordning »aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser«. For det tilfælde, at Domstolen efter traktatbrudsproceduren skulle erklære den omtvistede afgift i strid med traktatens bestemmelser om diskriminerende afgifter, ville den procedure, som Kommissionen havde indledt i henhold til bestemmelserne om statsstøtte, således under ingen omstændigheder kunne føre til, at denne afgift blev opretholdt.
22.
I dom af 15. juni 1993, Matra mod Kommissionen (
12
), der blev afsagt ca. ti år efter dommen i sagen Kommissionen mod Italien, blev der anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om godkendelse af støtte til investeringer til fordel for et joint venture mellem to bilproducenter for Domstolen, som denne gang udtalte sig om forholdet mellem proceduren for kontrol med statsstøtte og proceduren i henhold til EØF-traktatens artikel 85 og 86 (nu artikel 101 TEUF og 102 TEUF), som Kommissionen havde indledt parallelt hermed. Efter at have gennemgået de principper, der var blevet fastlagt i Iannelli & Volpi-dommen og dommen i sagen Kommissionen mod Italien, fastslog Domstolen, at Kommissionens forpligtelse til at tage fornødent hensyn til sammenhængen mellem bestemmelserne på området for støtte og andre bestemmelser i traktaten ikke er til hinder for, at den kan træffe en afgørelse om foreneligheden af en statsstøtte uden at afvente resultatet af en parallel procedure indledt i henhold til EØF-traktatens artikel 85 eller 86, »når den ud fra en gennemgang af de foreliggende økonomiske forhold […] er nået frem til den opfattelse, at støttemodtageren ikke handler i strid med [disse artikler]« (
13
).
23.
I Matra-dommen tog Domstolen for første gang stilling til forholdet mellem Iannelli & Volpi-dommen og dommen i sagen Kommissionen mod Italien og fastslog både, at proceduren for kontrol med støtte er selvstændig, og at der gælder et krav om sammenhæng mellem afgørelser, der vedtages efter en sådan procedure, og andre bestemmelser i traktaten. Den præciserede i øvrigt, at et sådant krav om sammenhæng »specielt [gælder] i tilfælde, hvor de andre bestemmelser […] også tilsigter at forhindre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet fordrejes« (
14
).
iii) Domstolens praksis efter Iannelli & Volpi-dommen og dommen i sagen Kommissionen mod Italien samt Matra-dommen og vanskelighederne i forbindelse med anvendelsen af kriteriet om en »uløselig forbindelse«
24.
De principper, der blev fastlagt i dommen i sagen Kommissionen mod Italien og i Mantra-dommen, er blevet bekræftet af Domstolen i årenes løb. Domstolen har således gentagne gange fastslået, i) at proceduren for kontrol med støtte aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser, ii) at Kommissionen derfor ikke kan erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger tilsidesætter andre traktatbestemmelser, forenelig med det indre marked (
15
), iii) tilsvarende, at en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter EU-rettens almindelige principper, ikke kan erklæres forenelig (
16
), og iv) at reglerne om statsstøtte »ikke i noget tilfælde« kan tjene som grundlag for at ophæve virkningerne af andre regler i traktaten, der tjener »samme formål« som disse bestemmelser, som er at sikre, at medlemsstaternes indgreb ikke medfører en fordrejning af konkurrencevilkårene på det indre marked (
17
). Domstolen har senere bekræftet disse principper i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen (
18
) og i dommen i sagen Braesch m.fl. (
19
) samt i sager vedrørende den støtte, der blev ydet til luftfartsselskaber under covid-19-pandemien (
20
).
25.
Kriteriet om en »uløselig forbindelse« blev for nylig bekræftet på ny i dom af 2. maj 2019, A-Fonds (
21
), og er siden blevet anvendt ved flere lejligheder, senest i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen (
22
), som kriterium for kompetencefordelingen mellem de nationale retter og Kommissionen (
23
), og for at afgrænse omfanget af Kommissionens forpligtelse til inden for rammerne af statsstøtteproceduren at undersøge, om en støtte er forenelig med bestemmelser, som ikke vedrører støtte (
24
). Omfanget af denne forpligtelse – som har til formål at undgå, at en støtte, som er i strid med andre EU-retlige bestemmelser eller generelle principper, kan blive erklæret forenelig med det indre marked (
25
) – afhænger således i sidste ende af den mere eller mindre strenge måde, hvorpå dette kriterium anvendes.
26.
Domstolen har i øvrigt forsøgt at præcisere betingelserne for anvendelsen af dette kriterium.
27.
Den har således dels fastslået, at Kommissionen skal tage hensyn til tilsidesættelser af andre EU-retlige bestemmelser end reglerne for støtte, som ikke blot følger af enkeltheder, betingelser eller uløseligt forbundne gennemførelsesforanstaltninger i forbindelse med støtten eller dens genstand, men også tilsidesættelser, der følger af støtten eller dens genstand som sådan samt den »økonomiske aktivitet«, som den har til formål at finansiere (
26
). I dette tilfælde er den »uløselige forbindelse« som omhandlet i den retspraksis, der følger af Iannelli & Volpi-dommen, implicit (in re ipsa).
28.
Dels har Domstolen fastslået, at en støttes finansieringsmåde, såsom en national afgift, der specifikt har til formål at finansiere en støtteordning, ikke kan isoleres fra »statsstøtten som sådan« (
27
), og at det alene tilkommer Kommissionen at kontrollere dette, herunder under hensyntagen til andre bestemmelser i traktaten end dem, der vedrører statsstøtte (
28
). Domstolen har tilsvarende bemærket, at de nærmere bestemmelser, der fastsætter betingelserne for at være omfattet af en støtteordning, er uløseligt forbundet med støtten som sådan og henhører under de elementer, som Kommissionen skal undersøge inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 108 TEUF og i givet fald godkende (
29
). Valget af modtageren af en individuel støtte er til gengæld uløseligt forbundet med selve støttens »formål« (
30
). Derimod blev det i dommen i sagen Braesch m.fl. fastslået, at hverken foranstaltninger, som den interesserede medlemsstat – uden at Kommissionen har anmodet herom – har truffet med henblik på at opnå en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af den nævnte støtte efter den indledende undersøgelsesfase (
31
), eller mere generelt foranstaltninger, som er »forbundet i praksis« med støtten som sådan, men »retligt set adskilt« fra den, og som er vedtaget af den medlemsstat, der har anmeldt støtten, udgør »i forhold til støtten uadskillelige vilkår« som omhandlet i Iannelli & Volpi-dommen (
32
).
29.
På trods af de præciseringer, som Domstolen har foretaget, er retspraksis fortsat i vidt omfang kasuistisk med hensyn til den konkrete betydning af kriteriet om en »uløselig forbindelse«. Visse af de begreber, som har betydning for dets anvendelse, såsom støttens »genstand« eller »gennemførelsesforanstaltning« eller endda en »gennemførelsesforanstaltning, som er uløseligt forbundet med« eller »uadskilleligt knyttet til« støttens genstand, er fortsat uklare.
30.
Med henblik på at afklare forståelsen af disse begreber i det omfang, det er nødvendigt for afgørelsen af den foreliggende sag, bør der efter min opfattelse tages udgangspunkt i den negative definition af begrebet »gennemførelsesforanstaltning, der er uløseligt forbundet med støttens formål«, som fremgår af Iannelli & Volpi-dommen.
31.
Ifølge Domstolen udgør betingelser eller elementer, der, skønt de udgør en del af [en støtteordning] kan anses for unødvendige for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning, og som dermed kan isoleres fra denne ordning, ikke en sådan gennemførelsesforanstaltning (
33
). Generaladvokat Saugmandsgaard Øe (
34
) anførte i forbindelse med drøftelsen af begrebet nødvendighed i den sag, der lå til grund for A-Fonds-dommen, at »en gennemførelsesforanstaltning [er] nødvendig for gennemførelsen af en støttes formål eller forvaltning, når den udgør et grundlæggende eller uomgængeligt element i støtten, således at det medfører en ændring af støttens rækkevidde eller væsentligste karakteristika, hvis foranstaltningen ikke må bringes i anvendelse«. Jeg er ganske vist principielt enig i denne definition, men under den forudsætning, at denne definition anvendes på den foranstaltning, som den berørte medlemsstat konkret påtænker, idet den betragtes i sin helhed (
35
), og ikke ved at isolere de enkeltheder i denne foranstaltning, som i abstrakt forstand svarer til enkelthederne i det retlige støttebegreb.
32.
Hvad nærmere bestemt angår begrebet om støttens »formål«, som spiller en central rolle for anvendelsen af kriteriet om en »uløselig forbindelse«, defineres dette begreb ikke i den retspraksis, der er anført i punkt 19-28 i dette forslag til afgørelse, men angiver dog, hvad dette begreb ikke dækker. Det adskiller sig således både fra begrebet om den »aktivitet, der finansieres« af støtten og fra begrebet »gennemførelsesforanstaltning«, som vedrører de forskellige enkeltheder i den foranstaltning, hvormed medlemsstaten konkret tilsigter at iværksætte støtten. Begrebet »støttens genstand« må heller ikke sammenblandes med begrebet »formål«, idet det førstnævnte er det middel, hvormed den interesserede medlemsstat agter at gennemføre det sidstnævnte (
36
). F.eks. er »fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav« [artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF], »fremme [af] virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse« eller »afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi« [artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF] eller »fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene« [artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF] formål, der er tilladt i henhold til traktaten, og som medlemsstaterne kan forfølge med indgreb, der både er forskellige i kraft af deres art og med hensyn til den omhandlede sektor eller aktivitet eller med hensyn til identiteten eller navnet på støttemodtagerne (
37
). Alle disse indgreb har deres egen »genstand«, som defineres af det specifikke mål, der forfølges med foranstaltningen (f.eks. at fremme visse landbrugsbedrifter eller visse industrielle sektorer, at støtte virksomheder i en specifik region eller at fremme investeringer i visse aktiviteter), og af den måde, hvorpå de påtænkes gennemført (f.eks. en skatte- eller afgiftsfritagelse, åbning af en kreditbevilling, en statsgaranti, en kapitaltilførsel mv.). Denne genstand bør efter min opfattelse også vurderes i forhold til det konkret indgreb, som den interesserede medlemsstat påtænker.
33.
Kort sagt er Kommissionen i forbindelse med vurderingen af, om en statsstøtte er forenelig med det indre marked, forpligtet til at tage hensyn til en eventuel tilsidesættelse af andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører støtte, når en sådan tilsidesættelse følger af den økonomiske aktivitet, der finansieres med støtten, dens genstand eller de med støtten uløseligt forbundne gennemførelsesforanstaltninger. Der foreligger en sådan uløselig forbindelse for så vidt angår elementer, uden hvilke støtteforanstaltningen ikke kan opfylde de med støtten forfulgte mål, og som dermed er nødvendige for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning, og uden hvilke den statslige intervention ikke ville kunne nå de formål, den forfølger.
34.
De klagepunkter, som Republikken Østrig har fremsat i forbindelse med det første anbringendes første og andet led, skal undersøges i lyset af den retspraksis, der er anført i punkt 19-28 i dette forslag til afgørelse.
2) Anvendelsen af den anførte retspraksis og de heraf følgende principper på hovedsagen
35.
Før jeg går videre med min undersøgelse, påpeger jeg, at for så vidt som det antages, at de argumenter, som appellanten har fremført i forbindelse med sit første anbringendes første led, forstås således, at de rejser tvivl om, hvorvidt kriteriet om en »uløselig forbindelse« er aktuelt efter dommen i sagen Østrig mod Kommissionen – således som Kommissionen og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Kommissionen, har forstået det – følger det af den retspraksis, der bl.a. er anført i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, at disse argumenter ikke kan tages til følge (
38
).
i) Den anmeldte foranstaltnings genstand
36.
I forbindelse med det første anbringendes første led har Republikken Østrig i første række foreholdt Retten, at den ikke lagde til grund, at den omtvistede støttes »genstand« var opførelsen af de nye kernereaktorer. Herved afveg Retten fra den kvalificering, som Kommissionen foretog i den omtvistede afgørelse. Dette klagepunkt gentages i det væsentlige i forbindelse med det andet appelanbringende. Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik og Ungarn har gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 36 og 37 med rette lagde til grund, at denne genstand bestod i, »at to nye kernereaktorer vederlagsfrit [blev stillet] til rådighed for selskabet Paks II med henblik på deres drift« (
39
). Kommissionen selv har påpeget, at foranstaltningen ganske vist tog sigte på udviklingen af to kernereaktorer i Ungarn, men ikke vedrørte opførelsen af disse reaktorer som sådan, men derimod tilrådighedsstillelsen af dem med henblik på deres drift.
37.
I denne henseende må det konstateres, at den anmeldte foranstaltning i den omtvistede afgørelse betegnes som en foranstaltning, som Ungarn påtænker at gennemføre med henblik på støtte til »udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks II-kernekraftværket«. I 3. betragtning til denne afgørelse beskrives denne foranstaltning som »en foranstaltning vedrørende finansielle bidrag til udvikling af to nye kernekraftreaktorer på Paks-værket«. I 9. betragtning til denne afgørelse, som er anført i afsnit 2 med overskriften »Detaljeret beskrivelse af foranstaltningen«, underafsnit 2.1 med overskriften »Beskrivelse af projektet«, angives det, at »[f]oranstaltningen består i udviklingen af to nye kernekraftreaktorer […] i Ungarn, hvis opførelse finansieres af den ungarske stat til fordel for selskabet Paks II […], som skal eje og drive de nye reaktorer«. I 15. betragtning til denne afgørelse, som redegør for den af Ungarn påtænkte støtte (
40
), anføres det, at det statslån, som Den Russiske Føderation ydede Ungarn »til finansieringen af udviklingen af selskabet Paks II«, »omfatter en løbende kreditfacilitet på 10 mia. EUR«, som Ungarn »vil bruge […] til direkte at finansiere de investeringer i selskabet Paks II, der er nødvendige for at udvikle, opføre og idriftsætte« de nye reaktorer, hvortil lægges »et yderligere beløb på op til 2,5 mia. EUR« fra Ungarns eget budget. I 21. betragtning til denne afgørelse anføres det, at »Ungarn og Den Russiske Føderation indgik den mellemstatslige aftale med henblik på at udvikle ny kapacitet på Paks-værket«. Mere generelt defineres og undersøges den anmeldte foranstaltning af Kommissionen som investeringsstøtte, som ydes »af den ungarske stat til selskabet Paks II til udvikling af projektet« og dækker investeringsomkostningerne til færdiggørelsen af projektet (
41
). I 197. betragtning til den omtvistede afgørelse fastslog Kommissionen ganske vist, at den anmeldte foranstaltning »vil give selskabet Paks II en økonomisk fordel, fordi selskabet kommer til at eje og drive de to nye kernekraftenheder, som finansieres fuldt ud af den ungarske stat«. I 283. betragtning til denne afgørelse, som er en del af begrundelserne vedrørende det spørgsmål, om der foreligger en uløselig forbindelse, præciserede Kommissionen dog, at »[f]ormålet med investeringsstøtten til selskabet Paks II er […] at sætte dette selskab i stand til at producere elektricitet, uden at det skal bære investeringsomkostningerne til opførelse af nukleare anlæg«, idet de af Ungarn godkendte investeringer utvetydigt knyttes til opførelsen af de nye reaktorer. I 324.-328. betragtning til denne afgørelse vurderes den anmeldte foranstaltning af Kommissionen at være et »passende instrument til opførelsen af de […] nye […] reaktorer« med henblik på at »nå målet af fælles interesse, nemlig at fremme kerneenergi« (
42
), og i 332. betragtning anføres det, at denne foranstaltning »tilskynd[ede] til opfyldelsen af målet af fælles interesse gennem udviklingen af kernekraftværket«. Endelig fastslås det klart i 330. betragtning til den omtvistede afgørelse, at selskabet Paks II »er stiftet af staten alene med henblik på at udvikle og drive« disse reaktorer, og at selskabet vil modtage støtten for at nå dette mål. Tilsvarende anføres det i 334. betragtning til denne afgørelse, at selskabet Paks II som støttemodtager »vil […] modtage et finansielt bidrag til opførelsen af produktionsaktiver« (
43
).
38.
Det følger heraf, at appellanten med rette har gjort gældende, at Retten, da den identificerede den omtvistede støttes genstand som »gratis tilrådighedsstillelse« af de nye reaktorer, ikke henholdt sig til den beskrivelse af denne genstand, som – bortset fra visse diskrepanser – fremgår af den omtvistede afgørelse, nemlig et økonomisk bidrag fra den ungarske stat til selskabet Paks II til udviklingen – herunder opførelsen og idriftsættelsen – af to nye kernereaktorer. Ved at gøre dette begik Retten en fejl ved fortolkningen af den forvaltningsakt, der var blevet anfægtet for den, hvilket udgør en retlig fejl, der kan undergives Domstolens kontrol i forbindelse med en appel (
44
).
39.
I forbindelse med det første anbringendes andet led har Republikken Østrig, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, endvidere gjort gældende, at Retten, da den definerede den anmeldte foranstaltnings genstand som »gratis tilrådighedsstillelse af to nye kernereaktorer til fordel for selskabet Paks II«, foretog en kunstig sondring mellem de forskellige enkeltheder i en og samme foranstaltning. Opførelsen af de nye reaktorer og den direkte tildeling af kontrakten til JSC NIAEP var nemlig en integrerende del af det projekt, der udgjorde kernen i aftalen mellem Den Russiske Føderation og Ungarn.
40.
Kommissionen har gjort gældende, at dette klagepunkt, som ikke blev fremsat for Retten, ikke kan antages til realitetsbehandling. I denne henseende påpeger jeg, at det ganske vist følger af artikel 170, stk. 1, i Domstolens procesreglement, at der i appelskriftet ikke må foretages nogen ændring af sagens genstand, som den forelå for Retten (
45
), men at en appellant kan iværksætte en appel ved for Domstolen at fremsætte anbringender, der er afledt af selve den appellerede dom, og som på det retlige plan tilsigter at bestride lovligheden (
46
). Dette er efter min opfattelse tilfældet for det klagepunkt, som Republikken Østrig har fremsat. I øvrigt har appellanten, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, ikke bestridt Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder, men derimod dens retlige kvalificering af disse faktiske omstændigheder, på baggrund af hvilke den ifølge appellanten foretog en fejlagtig fastlæggelse af den omhandlede støttes genstand. Det følger af fast retspraksis, at en retlig fejl kan undergives Domstolens kontrol i forbindelse med en appel (
47
).
41.
Angående realiteten er det ubestridt, at formålet med den af Ungarn påtænkte støtte var at støtte aktiviteten med produktion af kerneenergi. Dette formål blev tilstræbt med et projekt, som tog sigte på at finansiere opførelsen af to kernereaktorer, som skulle tages i brug på kraftværket i Paks og med tiden erstatte de eksisterende reaktorer. Som Republikken Østrig har gjort gældende, og som det fremgår af beskrivelsen af den anmeldte foranstaltning i den omtvistede afgørelse, var tilrådighedsstillelsen af de nye reaktorer for selskabet Paks II blot en af faserne i dette projekt, som var udarbejdet som en helhed og omfattede udviklingen, opførelsen og idriftsættelsen af disse reaktorer (
48
). De nye reaktorer, hvis opførelse var genstanden for den mellemstatslige aftale, udgjorde nemlig det »gode«, der blev stillet til rådighed for støttemodtageren. Selskabet Paks II investerede ganske vist ikke selv i opførelsen af sine fremtidige produktionsaktiver, idet de ungarske myndigheder ikke fandt det nødvendigt, at selskabet optog et direkte lån (
49
), men selskabet var tilknyttet hver etape i deres udvikling i sin egenskab af »statsejet og statsstyret organisation«, der var udpeget af Ungarn til at bære det »finansielle og tekniske« ansvar for opfyldelsen af dens forpligtelser i forbindelse med projektet (jf. 11. betragtning til den omtvistede afgørelse). Det fremgår således af 14. betragtning til den omtvistede afgørelse, at det var selskabet Paks II, der indgik kontrakten om rådgivende ingeniørarbejde, indkøb og opførelse vedrørende de to nye reaktorer med JSC NIAEP, og selskabet Paks II skulle endvidere overvåge anlægsarbejdet og godkende betalingerne af de skyldige beløb til JSC NIAEP for hver milepæl i dette arbejde (39. betragtning til den omtvistede afgørelse).
42.
På denne baggrund har Republikken Østrig, støttet af Storhertugdømmet, med rette gjort gældende, at det i forbindelse med den anmeldte foranstaltning ville være kunstigt at adskille opførelsen af de to kernereaktorer fra deres tilrådighedsstillelse for selskabet Paks II. Når denne foranstaltning betragtes i sin helhed, fremgår det klart, at den tager sigte på at finansiere investeringen i opførelsen og idriftsættelsen af nye produktionsenheder på Paks-kraftværket.
43.
Heraf følger, at selv hvis det antages, at Retten ikke begik en fejl ved fortolkningen af den omtvistede afgørelse, da den definerede den omhandlede støttes genstand som »gratis tilrådighedsstillelse [for selskabet Paks II] af to nye reaktorer med henblik på deres drift«, var denne definition under alle omstændigheder baseret på en fejlagtig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder.
ii) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af reglerne om offentlige udbud som følge af støttens genstand
44.
I forbindelse med det første anbringendes første led har Republikken Østrig dels gjort gældende, at Retten i det væsentlige tillod Kommissionen at se bort fra en tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter ved sin vurdering af en støtteforanstaltning, og dels at en sådan tilsidesættelse i hovedsagen fulgte af selve den omhandlede støttes genstand, som var at finansiere opførelsen af et kernekraftværk, hvorfor Retten i den appellerede doms præmis 28-32 med urette sondrede mellem den foreliggende sag og den, der lå til grund for dommen i sagen Østrig mod Kommissionen.
45.
Den Franske Republik har bestridt, at dette klagepunkt kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at det ikke blev fremsat for Retten. I denne henseende skal det påpeges, at Republikken Østrig i sin stævning ganske vist ikke udtrykkeligt gjorde gældende, at den direkte tildeling af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer til JSC NIAEP fulgte af selve den omhandlede støttes genstand. Det fremgår imidlertid af den appellerede doms præmis 20, at Republikken Østrig ikke desto mindre på grundlag af sin fortolkning af dommen i sagen Østrig mod Kommissionen gjorde gældende, at det med hensyn til vurderingen af den omhandlede støtte var uden betydning, om en sådan direkte tildeling udgjorde et »uadskilleligt vilkår« eller endog et »vilkår« for støtten, eftersom statsstøtte, der er i strid med EU-rettens bestemmelser eller almindelige principper, generelt ikke kan erklæres for forenelig med det indre marked. Det kan således ikke konstateres, at det klagepunkt, som Republikken Østrig har fremsat for Domstolen, ændrer sagens genstand, som den forelå for Retten (
50
).
46.
Med hensyn til realiteten bør dette klagepunkt, som i øvrigt er forholdsvis lidt udbygget, efter min opfattelse forkastes.
47.
For det første er dette klagepunkt, for så vidt som Domstolen herved foreholdes at have lagt til grund, at Kommissionen »kan se bort fra reglerne om offentlige kontrakter i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 108 TEUF«, støttet på en fejlagtig læsning af den appellerede dom. I denne doms præmis 28-32 fastslog Retten nemlig blot, at Domstolen i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen ikke havde til hensigt at opgive sin praksis, således som den følger af Iannelli & Volpi-dommen, hvilket, som jeg allerede har påpeget, ikke kan bestrides. Derimod benægtede Retten, i modsætning til hvad Republikken Østrig synes at mene, ikke, at Kommissionen er forpligtet til i forbindelse med denne procedure at tage en eventuel tilsidesættelse af en anden EU-retlig bestemmelse end dem, der vedrører statsstøtte, herunder reglerne om offentlige kontrakter, i betragtning, når en sådan tilsidesættelse følger af selve den omhandlede støttes genstand eller en af de med støtten uløseligt forbundne gennemførelsesforanstaltninger.
48.
For det andet kan dette klagepunkt, således som bl.a. Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, heller ikke tages til følge, for så vidt som det hermed er blevet gjort gældende, at den af appellanten påberåbte tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter følger af selve den omhandlede støttes »genstand« eller af den »aktivitet, der finansieres« af støtten. Selv hvis Domstolen, således som jeg foreslår, måtte fastslå, at Retten med urette lagde til grund, at denne støttes genstand ikke omfattede opførelsen af de nye reaktorer, kan den direkte tildeling af kontrakten til JSC NIAEP kun udgøre en »gennemførelsesforanstaltning«, der er forbundet med denne genstand, idet det fortsat skal efterprøves, om denne gennemførelsesforanstaltning er uløseligt forbundet med denne genstand.
iii) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning
49.
I forbindelse med det første anbringendes andet led har Republikken Østrig bestridt Rettens bedømmelse, hvorefter der foreligger en »uløselig forbindelse« mellem den direkte tildeling af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer til JSC NIAEP og støttens genstand. Jeg henviser for en fremstilling af de argumenter, som denne medlemsstat har fremsat, til punkt 16 i dette forslag til afgørelse, idet jeg understreger, at visse af de argumenter, der er fremført i forbindelse med dette anbringendes første led, ligeledes i det væsentlige tager sigte på at bestride denne analyse.
50.
Jeg minder om, at jeg i punkt 35-42 i dette forslag til afgørelse nåede frem til den konklusion, at den definition af den omhandlede støttes genstand, som Retten bl.a. foretog i den appellerede doms præmis 36, er behæftet med en fejl med hensyn til fortolkningen af den omtvistede afgørelse, og at denne definition under alle omstændigheder er baseret på en fejlagtig kvalificering af de faktiske omstændigheder. Det er dog væsentligt at erindre, at hvis begrundelsen i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ikke, at denne dom skal ophæves, men at begrundelsen skal ændres og appellen forkastes (
51
). Det skal derfor efterprøves, om det på trods af de begåede retlige fejl var med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 39 fandt, at tildelingen af kontrakten om opførelse af de to nye reaktorer ikke udgjorde et vilkår for støtten, som ikke kunne adskilles fra denne.
51.
Af grunde, som jeg vil redegøre for nedenfor, er dette efter min opfattelse ikke tilfældet.
52.
For det første og indledningsvis påpeger jeg i lighed med det af Den Franske Republik anførte, at hvis Republikken Østrigs argument, hvorefter det forhold, at reglerne om statsstøtte og reglerne om offentlige kontrakter forfølger samme formål om at sikre en ufordrejet konkurrence på det indre marked, er tilstrækkeligt til at fastslå, at der i hovedsagen foreligger en uløselig forbindelse, ikke kan tages til følge (
52
), har Republikken Østrig ikke desto mindre med rette påpeget, at dette sammenfald mellem formålene medfører en forpligtelse for Kommissionen til at sikre sammenhængen mellem disse to sæt af bestemmelser.
53.
For det andet fastslog Retten i den appellerede doms præmis 36 med urette, at afgørelsen om at tildele kontrakten om opførelse af de to nye reaktorer ikke udgør et vilkår for selve støtten, for så vidt som denne tildeling »vedrører fremstillingen og leveringen af det gode, der vil blive stillet vederlagsfrit til rådighed«, og »således [ligger] forud for den egentlige støtteforanstaltning«. Dels er den præmis, hvorpå denne konklusion hviler, dvs. hvorefter den omhandlede støttes genstand består i den gratis tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer for selskabet Paks II, nemlig fejlagtig, således som jeg har påvist ovenfor. Dels må det fastslås, således som Republikken Østrig i det væsentlige har gjort gældende, at når et statsligt indgreb, der er finansieret af en støtte i henhold til artikel 107 TEUF, omfatter forskellige faser, er en kvalificering af en foranstaltning truffet i løbet af en af disse faser som »gennemførelsesforanstaltning« eller »uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning« som omhandlet i Ianelli & Volpi-dommen ikke udelukket, alene fordi denne foranstaltning ligger forud for den, hvormed hele processen afsluttes. Selv hvis det antages, at Retten med rette lagde til grund, at den omhandlede støttes genstand alene bestod i den gratis tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer for selskabet Paks II, indebærer dette således ikke automatisk, at den direkte tildeling af kontrakten om deres opførelse til JSC NIAEP udgjorde et element uden forbindelse med den omhandlede støtte. Det er ganske vist korrekt, således som Den Franske Republik har gjort gældende, at en fortolkning af kriteriet om en »uløselig forbindelse«, hvorefter begrebet »uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning« omfatter enhver »gennemførelsesforanstaltning vedrørende udvikling« af et projekt, hvortil der ydes offentlig finansiering, ville fratage dette kriterium dets virkning. Dette argument kan imidlertid ikke tages til følge i hovedsagen. Tildelingen af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer er ikke blot en »gennemførelsesforanstaltning vedrørende udvikling« eller et sekundært aspekt ved den anmeldte foranstaltning. Den omhandlede støttes genstand er derimod udviklingen af disse reaktorer, der udgør det gode, som det påtænkes at stille til rådighed for støttemodtageren.
54.
For det tredje fremgår det, således som Republikken Østrig med rette har gjort gældende, af den omtvistede afgørelse og den appellerede dom, at udpegelsen af JSC NIAEP som leverandør var et af elementerne i den mellemstatslige aftale, hvoraf den finansieringsaftale, der er nævnt i punkt 6 i dette forslag til afgørelse, udgjorde en integrerende del, og var en af betingelserne for det lån, der havde til formål at finansiere størstedelen af de investeringer, som udviklingen af de nye reaktorer krævede. Det følger af den retspraksis, der er anført i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, at en støttes finansieringsmåde ikke kan isoleres fra støtten som sådan, og at det alene tilkommer Kommissionen at kontrollere dette, herunder under hensyntagen til andre bestemmelser i traktaten end dem, der vedrører statsstøtte.
55.
For det fjerde følger det ikke af den retspraksis, der er anført i punkt 19-25 i dette forslag til afgørelse, at en enkelthed eller et vilkår ved en støtte, som ikke har direkte indvirkning på fastlæggelsen af støttemodtageren eller støttemodtagerne eller støttebeløbet, ikke kan udgøre en »uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning«, hvis lovlighed skal undersøges af Kommissionen inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 108 TEUF. Derimod følger det af denne retspraksis, at et element eller et vilkår i forbindelse med støtten, som er»nødvendigt for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning«, udgør en sådan gennemførelsesforanstaltning. I hovedsagen var tildelingen af anlægskontrakten til JSC NIAEP, således som Republikken Østrig i det væsentlige har gjort gældende, et nødvendigt element for både gennemførelsen af den omhandlede støttes formål og for dens forvaltning. Dels fremgår det nemlig af den omtvistede afgørelse og den appellerede dom, at valget af JSC NIAEP som den virksomhed, der skulle være ansvarlig for udviklingen, opførelsen og idriftsættelsen af de nye reaktorer, var en integrerende del af den mellemstatslige aftale, og at det lån, som Den Russiske Føderation ydede Ungarn, var forbundet med dette valg (
53
). Dels følger det af det forhold, at Ungarn både for Kommissionen og for Retten og Domstolen gjorde gældende, at JSC NIAEP var den eneste virksomhed, der var i stand til at levere den nødvendige teknologi til opførelsen af de nye reaktorer, at denne medlemsstat var overbevist om, at tildelingen af kontrakten til denne virksomhed i teknisk henseende var et valg, der var nødvendigt for at sikre levedygtigheden og en vellykket gennemførelse af det projekt, der blev finansieret med den omhandlede støtte.
56.
For det femte og sidste er jeg i tvivl om, hvorvidt konstateringen i den appellerede doms præmis 37, hvorefter »[e]n tilsidesættelse af reglerne om offentlige kontrakter […] kun [har] virkninger på markedet for opførelse af kernekraftværker og […] ikke [kan] have konsekvenser for det marked, der er omfattet af genstanden for den omtvistede støtteforanstaltning«, er relevant for vurderingen af, om der foreligger en uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning som omhandlet i den retspraksis, der følger af Iannelli & Volpi-dommen. For det første gør en sådan konstatering det ikke muligt at tiltræde den konklusion, at en sådan tildeling ikke udgør en uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning til den omhandlede støtte. Fastlæggelsen af de foranstaltninger, der ikke kan isoleres fra støtten, ligger nemlig logisk set forud for både vurderingen af deres forenelighed med EU-retten og undersøgelsen af deres betydning for støttens forenelighed. For det andet og mere grundlæggende tvivler jeg på gyldigheden af den præmis, hvorpå denne konstatering hviler, dvs. hvorefter kun en tilsidesættelse af en anden bestemmelse end dem, der vedrører statsstøtte, som fører til en yderligere fordrejning af konkurrencen eller samhandelen på det marked, der er omfattet af den pågældende støtte, kan medføre en forpligtelse for Kommissionen til at fastslå en sådan tilsidesættelse inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 108 TEUF (
54
). Det følger nemlig klart af Domstolens praksis, at Kommissionen, når den vurderer, om en påtænkt støtte opfylder den i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF fastsatte betingelse om ikke at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, skal den tage hensyn til de negative virkninger, som denne støtte kan have på konkurrencen og samhandelen på det indre marked som helhed, der i overensstemmelse med artikel 26, stk. 2, TEUF defineres som »et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i nævnte traktat« (
55
). Den Franske Republiks og Ungarns henvisning til dom af 31. januar 2001, Weyl Beef Products m.fl. mod Kommissionen (
56
), kan ikke føre til nogen anden konklusion. I de præmisser i denne dom, som disse medlemsstater har henvist til, efterprøvede Retten, efter at have fastslået, at de omtvistede foranstaltninger var uløseligt forbundet med den omhandlede støttes formål, om de havde virkninger, »der [gik] ud over det, der er nødvendigt, for at støtten kan opnå de formål, der er tilladt i henhold til traktaten«. En sådan efterprøvning indgår klart i undersøgelsen af støttens forholdsmæssighed, som følger efter fastlæggelsen af omfanget af de foranstaltninger, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om den er forenelig med det indre marked. Dermed præciseres det ikke i dommen i sagen Weyl Beef Products m.fl. mod Kommissionen, hvad der gør det muligt at kvalificere en foranstaltning som en »uløseligt forbundet foranstaltning«, og den støtter heller ikke den opfattelse, at kun de virkninger af en sådan foranstaltning, som kan vise sig på »det marked, der er omfattet af genstanden for den omtvistede støtteforanstaltning«, er relevante for den undersøgelse, som Kommissionen skal foretage inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 108 TEUF. Denne dom lægger sig derimod i forlængelse af den retspraksis, der følger af Iannelli & Volpi-dommen (
57
). Det samme gælder dom af 3. december 2014, Castelnou Energía mod Kommissionen (
58
), som bl.a. er blevet anført af Kommissionen, og hvori det præciseres, at hvis en støttemåde er uløseligt forbundet med støttens formål, »vil dens forenelighed med andre bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte, således blive vurderet af Kommissionen inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF, og denne vurdering vil kunne føre til, at det blev fastslået, at den omhandlede støtte er uforenelig med det indre marked«.
57.
Afslutningsvis kan det efter min opfattelse ikke udelukkes, at tilsidesættelsen af en EU-retlig bestemmelse, som kan medføre en fordrejning af konkurrencen på et marked, der adskiller sig fra, men – som i hovedsagen – er forbundet med det marked, der er omfattet af støtten, skal tages i betragtning af Kommissionen ved dens undersøgelse af, om denne støtte er forenelig med det indre marked.
iv) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forpligtelse for Kommissionen til at undersøge tilsidesættelsen af bestemmelserne om offentlige kontrakter
58.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at Retten med urette bekræftede Kommissionens konklusion, hvorefter den direkte tildeling af kontrakten om opførelsen af de nye reaktorer til JSC NIAEP ikke udgjorde et »vilkår, som var uløseligt forbundet« med den omhandlede støttes genstand.
59.
Heraf følger, at det ligeledes var med urette, at den fandt, at Kommissionen ikke var forpligtet til i forbindelse med den procedure, som førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, at undersøge det spørgsmål, om denne tildeling var forenelig med bestemmelserne om offentlige kontrakter, hvilket spørgsmål var blevet rejst under denne procedure af Republikken Østrig og andre interesserede parter (
59
).
3) Konklusion for så vidt angår det første anbringendes første og andet led
60.
På grundlag af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at det første appelanbringendes første og andet led samlet set er begrundede.
2.
Det tredje led
61.
Det første anbringendes tredje led omfatter to klagepunkter. Det første vedrører en manglende begrundelse i den omtvistede afgørelse, som Retten undlod at fastslå, mens det andet vedrører en tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter. Disse klagepunkter er rettet mod den appellerede doms præmis 40-49 og 196-203.
62.
Den appellerede doms præmis 40-49 indgår i Rettens begrundelser for at forkaste Republikken Østrigs første søgsmålsanbringende, som vedrørte en manglende offentlig udbudsprocedure. I præmis 41 og 42 fastslog Domstolen for det første, at det var med rette, at Kommissionen i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse fandt, at den med henblik på besvarelsen af de bemærkninger, som var fremsat af interesserede parter vedrørende den anmeldte støttes forenelighed med direktiv 2014/25, kunne henvise til den vurdering, den havde foretaget i forbindelse med den traktatbrudsprocedure, der var blevet indledt mod Ungarn, hvor den »baseret på en grundig analyse af de tekniske krav«, som Ungarn havde påberåbt sig som begrundelse for den manglende udbudsprocedure, var nået frem til den overbevisning, at dette direktiv ikke fandt anvendelse på tildelingen af opgaven med at opføre to reaktorer i henhold til direktivets artikel 50, litra c) (herefter »traktatbrudsproceduren«). I denne doms præmis 43-46 undersøgte Retten for det andet Kommissionens besvarelse af de skriftlige spørgsmål, der var stillet som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, samt de dokumenter, der var indgivet til støtte herfor, og fastslog, at det fremgik af denne besvarelse og blev bekræftet af disse dokumenter, at Kommissionen havde konkluderet, at den direkte tildeling af opgaven med at opføre de nye reaktorer »kunne ske uden forudgående udbud, idet der af tekniske grunde ikke forelå nogen konkurrence«. I den appellerede doms præmis 47 og 48 præciserede Retten for det tredje, at det ikke kan tillades, at »alle tidligere trufne afgørelser, som allerede har været genstand for en særskilt procedure […], anfægtes ud fra proceduren vedrørende støttens forenelighed med det indre marked«, idet »[r]etssikkerhedsprincippet er til hinder for, at Kommissionen foretager en fornyet undersøgelse af tildelingen af bygge- og anlægskontrakten inden for rammerne af statsstøtteproceduren, selv om den ikke råder over nye oplysninger i forhold til det tidspunkt, hvor den besluttede at afslutte traktatbrudsproceduren«. I den appellerede doms præmis 49 fastslog Retten for det fjerde og endelig, at »Kommissionen ikke begik nogen retlig fejl, da den under alle omstændigheder støttede sig på resultatet af traktatbrudsproceduren i forbindelse med den [omtvistede] afgørelse«.
63.
I den appellerede doms præmis 196-203 forkastede Retten derimod det tiende anbringendes første led, som vedrørte en utilstrækkelig begrundelse i den omtvistede afgørelse med hensyn til støttens forenelighed med andre EU-retlige bestemmelser. I disse præmisser fastslog Retten nærmere bestemt, at eftersom Kommissionen i 280.-284. betragtning til den omtvistede afgørelse havde fundet, at den ikke var forpligtet til at undersøge spørgsmålet om en eventuel tilsidesættelse af direktiv 2014/25, da der ikke var konstateret en uløselig forbindelse mellem denne tilsidesættelse og formålet med den omhandlede støtte, var den ikke forpligtet til i den omtvistede afgørelse at anføre grundene til, at de betingelser, der er fastsat i artikel 50, litra c), i direktiv 2014/25 var opfyldt.
a)
Klagepunktet vedrørende den manglende fastslåelse af den manglende begrundelse i den omtvistede afgørelse
64.
Republikken Østrig har gjort gældende, at Retten med urette fastslog, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter. Det udgør ifølge Østrig ikke en tilstrækkelig begrundelse blot at henvise til en ikke-offentlig og afsluttet kontraktbrudsprocedure. Republikken Østrig har gjort gældende, at det kun var takket være Kommissionens bemærkninger og de dokumenter, den indgav som svar på en af Retten iværksat foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, at Retten fik kendskab til de grunde, som havde ført Kommissionen til at udelukke, at der forelå en tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter.
65.
Den Franske Republik har gjort gældende, at dette klagepunkt ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at det er blevet fremsat for første gang under appelsagen. I denne henseende påpeger jeg, at det fremgår klart af den appellerede doms præmis 192 og 196-203 dels, at Republikken Østrig for Retten gjorde gældende, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt en tilstrækkelig begrundelse for så vidt angår støttens forenelighed med reglerne om offentlige kontrakter, og dels at Retten forkastede dette klagepunkt efter at have undersøgt det. Det fremgår ligeledes af den appellerede doms præmis 40-49, hvis indhold er gengivet i punkt 62 i dette forslag til afgørelse, at Retten udtrykkeligt godtog Kommissionens henvisning til traktatbrudsproceduren i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse. Heraf følger, at eftersom dette klagepunkt dels gentager de klagepunkter, der blev fremsat af Republikken Østrig for Retten, og dels udspringer af den appellerede doms præmisser, kan det antages til realitetsbehandling (
60
).
66.
Det følger af fast retspraksis, at selv om den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret, skal en sådan begrundelse imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (
61
). Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at begrundelsespligten udgør en væsentlig formforskrift, som skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er materielt rigtig, hvilket henhører under realiteten for så vidt angår den anfægtede retsakts lovlighed. En afgørelses begrundelse består nemlig i formelt at udtrykke de grunde, som afgørelsen er baseret på. Hvis disse grunde er behæftet med fejl, vil afgørelsens grundlags lovlighed være berørt, men det vil dennes begrundelse ikke, idet denne kan være tilstrækkelig, selv om den er udtryk for fejlagtige grunde (
62
).
67.
I hovedsagen begrundede Kommissionen sin konklusion om, at vurderingen af den omhandlede støtte ikke blev berørt af den hævdede tilsidesættelse af reglerne om offentlige udbud, med to sæt af argumenter. Dels anførte den i 283. betragtning til denne afgørelse som hovedbegrundelse, at en sådan tilsidesættelse, selv hvis det blev antaget, at den var godtgjort, ikke medførte nogen yderligere fordrejning af konkurrencen og samhandelen på elektricitetsmarkedet, som denne støtte tog sigte på, og at den derfor ikke var forpligtet til at tage stilling til, om denne tilsidesættelse forelå. Dels henviste Kommissionen i 285. betragtning til denne afgørelse subsidiært (
63
) til traktatbrudsproceduren, hvor den havde fastslået, at direktiv 2014/25 ikke fandt anvendelse på den direkte tildeling af anlægskontrakten til JSC NIAEP, og dermed at der ikke forelå en tilsidesættelse af dette direktivs bestemmelser, således som bl.a. Republikken Østrig havde hævdet.
68.
Hovedbegrundelserne opfylder ganske vist kravene i artikel 296 TEUF, men er af de samme grunde som dem, der er anført i punkt 49-59 i dette forslag til afgørelse, behæftet med fejl, som berører lovligheden af deres indhold.
69.
På denne baggrund hviler korrektheden af Kommissionens konklusion – som blev bekræftet i den appellerede dom – hvorefter den ikke var forpligtet til i den omtvistede afgørelse at undersøge, om tildelingen af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer var forenelig med bestemmelserne om offentlige kontrakter, kun på de subsidiære begrundelser.
70.
Jeg påpeger indledningsvis, at jeg i lighed med alle de medlemsstater, der deltager i den foreliggende sag, og Kommissionen er af den opfattelse, at Kommissionen i hovedsagen kunne have opfyldt sin forpligtelse til at gennemføre en sådan undersøgelse ved at henvise til kontraktbrudsproceduren, der var blevet afsluttet, uden at der var fastslået en tilsidesættelse af disse bestemmelser. Det fremgår nemlig bl.a. af dommen i sagen Kommissionen mod Italien, som nævnes i punkt 21 i dette forslag til afgørelse, at en samtidig anvendelse af traktatbrudsproceduren og proceduren for kontrol med statsstøtte udgør hovedreglen i et tilfælde, hvor en statslig foranstaltning samtidig er omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelserne om støtte og andre af traktatens bestemmelser (
64
). Det fremgår ligeledes af de faktiske omstændigheder, som gav anledning til denne dom, at en sådan samtidig anvendelse ikke er udelukket, selv hvis der foreligger en uløselig forbindelse mellem den nationale foranstaltning, der hævdes at være i strid med en anden bestemmelse i traktaten end dem, der vedrører støtte, og støttens genstand, i hvert fald når traktatbrudsproceduren er påbegyndt før indledningen af proceduren for kontrol med statsstøtte.
71.
En sådan henvisning kunne dog kun erstatte en undersøgelse i hovedsagen af realiteten med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var uforenelig med bestemmelserne i direktiv 2014/25, såfremt Kommissionen i denne afgørelse redegjorde for, på grundlag af hvilke faktiske og retlige elementer den var nået frem til den konstatering, at der ikke forelå en tilsidesættelse af EU-retten. Hvis en sådan forpligtelse skal bringes i overensstemmelse med kravene om fortroligheden af dokumenterne i traktatbrudsproceduren, som bl.a. er blevet påberåbt af Republikken Polen og Den Franske Republik, kan sådanne krav ikke fuldstændig fjerne Kommissionens forpligtelse til at begrunde de forvaltningsakter, den vedtager.
72.
I denne henseende må det konstateres, at 285. betragtning til den omtvistede afgørelse begrænser sig til at udtrykke den »foreløbige konklusion«, som Kommissionen var nået frem til i forbindelse med traktatbrudsproceduren, uden at give nogen oplysninger om de faktiske og retlige betragtninger, som denne konklusion byggede på. Det følger ganske vist af fast retspraksis, at spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (
65
). Imidlertid har Republikken Østrig i hovedsagen, uden at blive modsagt på dette punkt af Kommissionen, gjort gældende, at på datoen for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse var de enkeltheder i traktatbrudsproceduren, der eventuelt kunne udfylde manglerne i ordlyden af 285. betragtning til denne afgørelse, hverken offentlige eller tilgængelige for de interesserede parter, der deltog i proceduren, hvorfor det ikke kan lægges til grund, at de udgjorde en del af en sammenhæng, der var kendt af disse interesserede parter og gjorde det muligt for dem klart og tydeligt at forstå de grunde, der havde ført Kommissionen til at fastslå, at direktiv 2014/25 ikke fandt anvendelse i hovedsagen (
66
). I modsætning til hvad Den Franske Republik har gjort gældende, kan den omstændighed, at Kommissionen anførte begrundelsen for den omtvistede afgørelse under sagens behandling, ikke afhjælpe det forhold, at den oprindelige begrundelse for denne afgørelse var utilstrækkelig. Begrundelsen kan nemlig ikke først gives efterfølgende under retssagen, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, hvilket, da der ikke foreligger uopsættelighed, ikke er tilfældet i denne sag (
67
).
73.
Det følger af ovenstående betragtninger, at dette klagepunkt bør tiltrædes.
b)
Klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige kontrakter
74.
Med et særskilt klagepunkt har Republikken Østrig, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, »gentaget de tvivlsspørgsmål«, som denne stat gav udtryk for i retsmødet for Retten med hensyn til anvendeligheden under hovedsagens omstændigheder af artikel 50, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/25, som tillader anvendelse af udbud med forhandling uden forudgående indkaldelse af tilbud, hvis bygge- og anlægsarbejderne kun kan leveres af »en bestemt økonomisk aktør« som følge af »manglende konkurrence af tekniske årsager«. Republikken Østrig har gjort gældende, at det »er langt mere sandsynligt«, at de af Ungarn anførte kriterier for tildelingen af kontrakten om opførelse af de nye reaktorer, som bl.a. vedrører sikkerhed, blev kunstigt begrænset for at kunne nyde godt af den russiske finansiering. Under alle omstændigheder kunne det, selv hvis det antages, at disse kriterier var objektive, henset til markedsværdien ikke udelukkes, at der kunne være fundet andre tilbudsgivere ved et udbud. Republikken Østrig har, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, ligeledes gjort gældende, at Retten bl.a. i den appellerede doms præmis 38 og 64 med urette pålagde Østrig bevisbyrden for, at andre tilbudsgivere kunne have leveret de nye reaktorer. Ifølge Østrig påhvilede det Ungarn, som ønskede at påberåbe sig undtagelsen i artikel 50 i direktiv 2014/25, at godtgøre, at det kunne undlades at gennemføre et konkurrencebaseret udbud.
75.
Dette klagepunkt synes ikke at kunne tiltrædes, for så vidt som det er rettet mod den appellerede doms præmis 40-49 (
68
). Domstolens undersøgelse af det vil efter min opfattelse være forbundet med vanskeligheder i to henseender. For det første er Republikken Østrigs argumenter uklare og ugrundede. For det andet fremgår det efter min opfattelse af begrundelserne i den appellerede doms præmis 40-49, at Retten dels begrænsede sig til at fastslå, at Kommissionen i forbindelse med traktatbrudsproceduren »baseret på en grundig analyse af de tekniske krav«, som Ungarn havde påberåbt sig (
69
), var »nået frem til den overbevisning«, at denne medlemsstat i hovedsagen kunne anvende en procedure uden forudgående udbud i henhold til artikel 50, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/25 (
70
), og dels at henvisningen til resultatet af denne procedure i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse under disse omstændigheder var begrundet. Det fremgår derimod efter min opfattelse ikke af den appellerede dom, at Retten foretog en prøvelse af lovligheden af den konklusion, som Kommissionen subsidiært støttede sig på i den omtvistede afgørelse, hvorefter direktiv 2014/25 ikke fandt anvendelse i hovedsagen. Som Kommissionen med rette påpegede i retsmødet vedrørende dette punkt, foretog Retten i de nævnte præmisser blot en efterprøvning af de faktiske omstændigheder.
c)
Konklusion for så vidt angår det tredje led
76.
Af de anførte grunde er jeg af den opfattelse, at det første anbringendes tredje led, hvori Retten er blevet foreholdt at have undladt at fastslå den manglende begrundelse i den omtvistede afgørelse, som drøftet i punkt 71 og 72 i dette forslag til afgørelse, er begrundet.
3.
Konklusion for så vidt angår det første anbringende
77.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den tiltræder det første appelanbringende.
B. Det andet og det fjerde anbringende
78.
Størstedelen af de argumenter, som Republikken Østrig har fremsat i forbindelse med det andet og det fjerde anbringende, overlapper hinanden, hvilket er grunden til, at jeg behandler dem samlet. Disse anbringender er rettet mod den appellerede doms præmis 51-65 samt 184 og 185.
79.
I den appellerede doms præmis 51-65 undersøgte og forkastede Retten det fjerde søgsmålsanbringendes første led, som vedrørte den omhandlede støttes uforholdsmæssighed. Med dette led havde Republikken Østrig gjort gældende, at det i mangel af et udbud om opførelsen af de to nye reaktorer ikke var sikret, at denne støtte var forholdsmæssig, for så vidt som det ikke kunne garanteres, at støttebeløbet var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for projektets gennemførelse. Retten fastslog indledningsvis, at »artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF […] ganske vist [kræver], at støtten begrænses til et minimum, men det følger ikke heraf, at gennemførelsen af et udbud er en betingelse for, at en støtteforanstaltning er forholdsmæssig«, og at en sådan procedure »blot er ét blandt flere midler til at begrænse en støtte til det minimum, der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål« (præmis 59 og 60). Retten bemærkede herefter, at »Republikken Østrigs argument om, at opførelsen af reaktorerne kunne være gennemført billigere og med mindre støtte, hvis der var blevet afholdt et konkurrencebaseret udbud, ikke [var] blevet underbygget af beviserne«, og at »det påhvilede Republikken Østrig at fremlægge forhold, der pegede på en alternativ løsning med hensyn til opførelsen af de pågældende reaktorer« (præmis 64). Endelig præciserede Retten i den appellerede doms præmis 65, at »spørgsmålet om, hvorvidt støtteforanstaltningen var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for at nå det tilstræbte mål, under alle omstændigheder reelt vedrører det spørgsmål, om den gratis tilrådighedsstillelse af de to nye reaktorer ikke var uforholdsmæssig, idet dette var [den omhandlede] støttes genstand«.
80.
I den appellerede doms præmis 177-190 undersøgte og forkastede Retten det niende anbringende i søgsmålet, som vedrørte en utilstrækkelig fastlæggelse af den omhandlede støtte. I denne doms præmis 183 bemærkede den dels indledningsvis, at formålet med fastlæggelsen af enkelthederne i støtten er at gøre det muligt for Kommissionen at fastslå, om denne støtte er passende og nødvendig, henset til målet, og dels henviste den til dom af 12. juli 2018, Østrig mod Kommissionen (
71
), hvori den allerede havde fastslået, at Kommissionen ikke er forpligtet til at angive det nøjagtige beløb for den subventionsækvivalent, der følger af en støtteforanstaltning, inden den i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF undersøger, om denne foranstaltning er forholdsmæssig. I den appellerede doms præmis 185, som vedrører finansieringsudgifterne, fastslog Retten – efter at have bemærket, at udgifterne til gældsfinansiering i hele den løbende kreditfacilitets varighed blev angivet i 28. betragtning til den omtvistede afgørelse – at Republikken Østrig ikke havde fremsat »noget underbygget argument, som var egnet til at godtgøre, at Kommissionen ikke på grundlag af oplysningerne om renten på lånet i denne betragtning, sammenholdt med de yderligere specificeringer i fodnote 16 til [denne] afgørelse, var i stand til efterprøve, om støtteelementet var forholdsmæssigt, og hvad formålet i denne henseende var med angivelsen af udgifterne til ekstern finansiering (renter på lånene), såsom de udgifter, som en privat investor ville skulle afholde på markedsvilkår«.
81.
Med sit andet anbringende har Republikken Østrig foreholdt Retten, at den med urette godtog Kommissionens undersøgelse i den omtvistede afgørelse – som efter Østrigs opfattelse var utilstrækkelig – af, om den omhandlede støtte var forholdsmæssig. Med sit fjerde anbringende, som falder i tre led, har Republikken Østrig foreholdt Retten at have godtaget en utilstrækkelig fastlæggelse af den omhandlede støtte, som navnlig skyldtes den manglende offentlige udbudsprocedure, den manglende hensyntagen til udgifterne til ekstern finansiering og den manglende beregning af en subventionsækvivalent.
82.
Ungarn, Republikken Polen og Kommissionen har af forskellige grunde givet udtryk for forbehold over for, om det andet og/eller det fjerde anbringende kan antages til realitetsbehandling. Disse forbehold er ganske vist ikke begrundede, for så vidt som de vedrører disse anbringender i deres helhed, men visse af dem bør tages til følge for så vidt angår de isolerede klagepunkter, som Republikken Østrig har fremsat i forbindelse med disse anbringender. Jeg vil i løbet af min undersøgelse angive, når dette er tilfældet.
83.
Jeg er ganske vist enig i, at det andet og det fjerde appelanbringende generelt er forholdsvis lidt udbyggede og undertiden savner klarhed, men følgende klagepunkter, som vedrører betydningen af tre faktorer i forbindelse med Rettens prøvelse af den omhandlede støttes forholdsmæssighed, kan identificeres, nærmere bestemt i) den manglende offentlige udbudsprocedure, ii) den manglende beregning af subventionsækvivalenten og iii) den manglende fastlæggelse af udgifterne til ekstern finansiering.
1.
Den manglende offentlige udbudsprocedure
84.
Republikken Østrig har gjort gældende, at Retten ikke klart identificerede den omhandlede støttes genstand, eller identificerede den fejlagtigt, idet den udelukkede opførelsen af de nye kernereaktorer fra denne genstand. Dette forhindrede den i at foretage en »behørig« prøvelse af Kommissionens undersøgelse af, om denne støtte var forholdsmæssig. Republikken Østrig er af den opfattelse, at den markedspris, der blev betalt af Ungarn i forbindelse med opførelsen af disse reaktorer, udgør et faktisk element, der er nødvendigt for vurderingen af den omhandlede støtte. Republikken Østrig har udledt heraf, at det, i modsætning til hvad Retten fastslog i bl.a. den appellerede doms præmis 65, hvis indhold er gengivet i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, ikke var muligt at vurdere denne støttes forholdsmæssighed korrekt i fraværet af en offentlig udbudsprocedure. En sådan procedure kunne nemlig have ført til en helt anden støtte, navnlig henset til støttens størrelse og struktur. Den blotte konstatering i den appellerede doms præmis 59 af, at »udbudsproceduren blot er ét blandt flere midler til at begrænse en støtte til det minimum, der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål«, er ifølge Østrig ikke i sig selv tilstrækkelig i fraværet af oplysninger om de kriterier, der lå til grund for prøvelsen af, om den omhandlede støtte var forholdsmæssig. Den appellerede dom er dermed ifølge Østrig behæftet med en manglende begrundelse på dette punkt (
72
).
85.
Som før nævnt fremgår det klart af den appellerede dom, navnlig præmis 36 og 65, at Retten lagde til grund, at den omhandlede støttes genstand bestod i, at de nye reaktorer »vederlagsfrit [blev] stillet til rådighed«. I punkt 34-39 i dette forslag til afgørelse gav jeg dog udtryk for den opfattelse, at en sådan fastlæggelse af støttens genstand, som indebærer, at den ikke omfatter opførelsen af de nye kernereaktorer, følger af en fejlagtig fortolkning af den omtvistede afgørelse og en fejl ved den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder. Disse fejl rejser nødvendigvis tvivl om den præmis, på grundlag af hvilken Retten i den appellerede doms præmis 65 fastslog, at de klagepunkter, som Republikken Østrig havde fremsat i forbindelse med sit andet og sit fjerde anbringende i søgsmålet, var irrelevante.
86.
For så vidt som Retten i præmis 65 mere begrænset henviste til den fordel, som det af Ungarn finansierede projekt medførte for selskabet Paks II, idet nye produktionsaktiver blev udviklet og stillet til rådighed for dette selskab, skal det understreges, at der foreligger en tæt forbindelse mellem denne fordel og beløbet for den af Ungarn godkendte investering i dette projekt, herunder den faktiske købspris for kernekraftværket (
73
), som i det mindste delvist forventes at afspejle den økonomiske værdi af disse aktiver. Heraf følger, at enhver vurdering af, om den omhandlede støtte var forholdsmæssig, nødvendigvis måtte tage udgangspunkt i dette beløb.
87.
Det følger efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at dette klagepunkt, for så vidt som det er rettet mod den appellerede doms præmis 65, bør tiltrædes. Jeg påpeger dog, at dette klagepunkt indeholder en overflødig begrundelse, som det fremgår af anvendelsen af udtrykket »under alle omstændigheder«. Derfor kan dette klagepunkt kun være virksomt i det omfang, de argumenter, som Republikken Østrig har fremsat mod den appellerede doms præmis 58-64, tages til følge.
88.
I denne henseende kan det hvad for det første angår de begrundelser, der er anført i den appellerede doms præmis 58 og 59 og gengivet i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, således som jeg netop har redegjort for, ikke bestrides, at der ved undersøgelsen af den omhandlede støttes forholdsmæssighed, og navnlig undersøgelsen med henblik på at vurdere, om den var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for at muliggøre leveringen af det projekt, som den havde til formål at finansiere, ikke kunne ses bort fra beløbet for den investering, der var fastlagt med henblik på gennemførelsen af dette projekt, herunder købsprisen for de nye reaktorer. Det kan heller ikke bestrides, således som Retten i øvrigt selv har bekræftet, at gennemførelsen af en udbudsprocedure er et middel, hvormed Kommissionen kan sikre forholdsmæssigheden af prisen på en kontrakt, for så vidt som fastlæggelsen heraf underlægges konkurrencevilkår. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 53, havde Republikken Østrig i forbindelse med det fjerde søgsmålsanbringendes første led gjort gældende, at det i fraværet af et udbud om opførelsen af de nye reaktorer ikke var sikret, at den omhandlede støtte var forholdsmæssig, og at de elementer, som Kommissionen havde støttet sig på, nemlig fraværet af overkompensation og en forpligtelse til at tilbagebetale støtten, ikke var relevante for, om den omhandlede støtte var begrænset til et nødvendigt minimum. På denne baggrund er det med rette, at Republikken Østrig i forbindelse med appellen har gjort gældende, at den blotte konstatering i den appellerede doms præmis 59, hvorefter »udbudsproceduren blot er ét blandt flere midler til at begrænse en støtte til det minimum, der er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål«, ikke var tilstrækkelig til at besvare de af Østrig fremsatte kritikpunkter, idet det ikke blev angivet, hvilke elementer Kommissionen havde støttet sig på i fraværet af en sådan procedure, og at den appellerede dom derfor er behæftet med en manglende begrundelse på dette punkt. De modargumenter, der er blevet fremført af de medlemsstater, der deltager i den foreliggende sag, og af Kommissionen, og som i øvrigt alle vedrører selve den omtvistede afgørelse, gør det ikke muligt at kompensere for den appellerede doms mangler på dette punkt (
74
).
89.
Hvad for det andet angår den appellerede doms præmis 64, hvis indhold er gengivet i punkt 79 i dette forslag til afgørelse, har Republikken Østrig i forbindelse med sit første appelanbringende foreholdt Retten, at den pålagde Østrig bevisbyrden for, at andre tilbudsgivere kunne have opført de nye reaktorer til en lavere pris. I denne henseende er det tilstrækkeligt at påpege, at Retten i denne præmis 64 begrundede, at Republikken Østrig blev pålagt denne bevisbyrde, med henvisning til den markedsevaluering, der var blevet gennemført af Ungarn og efterprøvet af Kommissionen i forbindelse med traktatbrudsproceduren, og hvoraf fremgik, at der ikke var andre passende leverandører til rådighed. For så vidt som de elementer, som Kommissionen støttede sig på i forbindelse med denne procedure, ikke var tilgængelige for Republikken Østrig, og den omtvistede afgørelse ikke var tilstrækkeligt begrundet på dette punkt, er en bevisbyrde som den, Retten argumenterede for, under alle omstændigheder ubegrundet.
90.
Af de grunde, der er anført i punkt 85-89 i dette forslag til afgørelse, er dette klagepunkt efter min opfattelse begrundet.
2.
Den manglende beregning af subventionsækvivalenten
91.
Republikken Østrig har gjort gældende, at selv hvis det antages, at den omhandlede støtte, således som Retten har fastslået, bestod i, at de nye reaktorer blev stillet til rådighed, burde Kommissionen have beregnet en subventionsækvivalent (
75
) for at kvantificere denne støtte og vurdere, om den var forholdsmæssig.
92.
I denne henseende vil jeg, da det ikke er nødvendigt at tage stilling til det mellem parterne drøftede spørgsmål om, hvorvidt Kommissionen i alle tilfælde er forpligtet til at kvantificere en subventionsækvivalent (
76
), begrænse mig til at erindre om, at Retten i den appellerede doms præmis 188-190 bemærkede, i) at den omhandlede støtte omfattede en løbende kreditfacilitet på 10 mia. EUR og et supplerende beløb på 2,5 mia. EUR ydet af den ungarske stat, idet den første kreditfacilitet skulle finansiere 80% af de bekræftede investeringsudgifter, mens den anden skulle finansiere de øvrige 20%, ii) at disse beløb omfattede alle udgifter, som kunne være forbundet med investeringen, og iii) at den omtvistede afgørelse blot godkendte det af Ungarn anmeldte projekt og ikke omhandlede eventuelle forøgelser af disse beløb, således at »enhver finansiering ud over beløbet på 12,5 mia. EUR vil udgøre en ændring af den eksisterende støtte«, som skulle vurderes i overensstemmelse med artikel 4 i forordning (EF) nr. 794/2004 (
77
). Retten synes således at have taget udgangspunkt i den præmis, at støtteelementet svarede til hele den finansiering, der blev ydet af den ungarske stat, således som den blev beskrevet i den omtvistede afgørelse, og at det derfor i alle tilfælde under hovedsagens omstændigheder ikke var nødvendigt at beregne en subventionsækvivalent. Som bl.a. Ungarn har gjort gældende, har Republikken Østrig ikke fremsat nogen konkrete argumenter, der er egnede til at rejse tvivl om Rettens ræsonnement eller til at støtte Østrigs synspunkt om, at det i fraværet af en beregning af subventionsækvivalenten ikke var muligt at vurdere, om den omhandlede støtte var forholdsmæssig. Dette klagepunkt kan derfor efter min opfattelse ikke tiltrædes.
3.
Den manglende fastlæggelse af udgifterne til ekstern finansiering
93.
Republikken Østrig har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 185 forkastede Østrigs argument om, at det i fraværet af en fastlæggelse af udgifterne til ekstern gældsfinansiering (renter af lånene), som en privat investor ville have skullet betale på markedsvilkår, ikke var muligt for Kommissionen at fastlægge den omhandlede støttes beløb korrekt og dermed vurdere, om den var forholdsmæssig.
94.
I denne henseende er det tilstrækkeligt at konstatere, at Republikken Østrig til støtte for dette klagepunkt blot har gentaget de argumenter, der blev fremsat til støtte for Østrigs stævning for Retten, hvortil der henvises. På denne baggrund, og for så vidt som de kritiserede enkeltheder i den appellerede dom end ikke er angivet præcist, kan dette klagepunkt efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling. Under alle omstændigheder påhvilede det, således som Kommissionen har fremhævet i sit indlæg, i en situation som i hovedsagen, hvor lånet blev aftalt af staten til renter, som er angivet i den omtvistede afgørelse (
78
), hvor der blev konstateret en fordel for selskabet Paks II, hvor afgørelsen vedrørte en finansiering, der ikke oversteg beløbet på 12,5 mia. EUR (
79
), og hvor der efter Republikken Østrigs eget udsagn ikke var tale om et rentesubsidieret lån, Republikken Østrig – således som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 185 – at forklare, hvorfor Kommissionen uden en beregning af udgifterne til ekstern finansiering ikke skulle være i stand til at vurdere, om den omhandlede støtte var forholdsmæssig. Dette klagepunkt kan derfor under alle omstændigheder ikke tiltrædes.
4.
Konklusion for så vidt angår det andet og det fjerde anbringende
95.
Det følger efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at kun det ene klagepunkt fremsat i forbindelse med det andet og det fjerde anbringende, som blev undersøgt i punkt 85-89 i dette forslag til afgørelse, skal tiltrædes.
B. Konsekvenser af bedømmelsen
96.
Såfremt Domstolen, således som jeg foreslår, måtte fastslå, at det første appelanbringende og det klagepunkt, der blev undersøgt i punkt 85-89 i dette forslag til afgørelse og blev fremsat i forbindelse med det andet og det fjerde anbringende, er begrundede, skal der gives medhold i appellen, og den appellerede dom skal ophæves.
II. Forslag til afgørelse
97.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at fastslå, at det første appelanbringendes første, andet og til dels tredje led samt det klagepunkt, der er blevet undersøgt i punkt 85-89 i dette forslag til afgørelse og blev fremsat i forbindelse med det andet og det fjerde anbringende, er begrundede. Jeg foreslår følgelig, at der gives medhold i appellen, og at den appellerede dom ophæves.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – T-101/18, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2022:728.
(
3
) – EUT 2017, L 317, s. 45, herefter »den omtvistede afgørelse«.
(
4
) – EUT 2016, C 8, s. 2, herefter »åbningsafgørelsen«.
(
5
) – I 279.-287. betragtning til den omtvistede afgørelse, som er anført i afsnit 5.3.2 med overskriften »Forenelighed med EU-retten ud over statsstøttereglerne«, svarede Kommissionen på bemærkninger, der var fremsat af en række interesserede parter vedrørende den anmeldte foranstaltnings forenelighed med bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26.2.2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243).
(
6
) – C-594/18 P (herefter »dommen i sagen Østrig mod Kommissionen«), EU:C:2020:742.
(
7
) – I 281.-284. betragtning til den omtvistede afgørelse afviste Kommissionen, at der forelå en uløselig forbindelse mellem den mulige overtrædelse af direktiv 2014/25 og formålet med støtten. I 283. betragtning fastslog den navnlig, at »[e]n mulig manglende overholdelse af udbudsreglerne i den foreliggende sag kan […] fordreje konkurrencen på markedet for opførelse af nukleare anlæg. Formålet med investeringsstøtten til selskabet Paks II er imidlertid at sætte dette selskab i stand til at producere elektricitet, uden at det skal bære investeringsomkostningerne til opførelse af nukleare anlæg. Der er følgelig ikke konstateret yderligere fordrejning af konkurrencen og samhandelen på elmarkedet, som ville opstå ved manglende overholdelse af direktiv 2014/25/EU for så vidt angår den direkte tildeling af anlægsarbejdet til JSC NIAEP«.
(
8
) – 74/76 (herefter »Iannelli & Volpi-dommen«), EU:C:1977:51.
(
9
) – Jf. Iannelli & Volpi-dommen, præmis 12 og 13.
(
10
) – 73/79, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Italien«, EU:C:1980:129.
(
11
) – Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 8 og 9.
(
12
) – C-225/91 (herefter »Matra-dommen«), EU:C:1993:239.
(
13
) – Jf. Matra-dommen, præmis 41-45.
(
14
) – Jf. Matra-dommen, præmis 42.
(
15
) – Jf. bl.a. dom af 19.9.2000, Tyskland mod Kommissionen (C-156/98, EU:C:2000:467, præmis 78), af 3.5.2001, Portugal mod Kommissionen (C-204/97, EU:C:2001:233, præmis 41), af 19.9.2002, Spanien mod Kommissionen (C-113/00, EU:C:2002:507, præmis 78), af 12.12.2002, Frankrig mod Kommissionen (C-456/00, EU:C:2002:753, præmis 30), og af 15.4.2008, Nuova Agricast (C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 50).
(
16
) – Jf. dom af 15.4.2008, Nuova Agricast (C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 51).
(
17
) – Jf. i denne retning bl.a. dom af 13.3.1979, Hansen (91/78, EU:C:1979:65, præmis 9 og 10), af 24.11.1982, Kommissionen mod Irland (249/81, EU:C:1982:402, præmis 18), af 7.5.1985, Kommissionen mod Frankrig (18/84, EU:C:1985:175, præmis 13), af 5.6.1986, Kommissionen mod Italien (103/84, EU:C:1986:229, præmis 19), og af 20.3.1990, Du Pont de Nemours Italiana (C-21/88, EU:C:1990:121, præmis 20).
(
18
) – Præmis 44 og 45.
(
19
) – Jf. dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl. (C-284/21 P, herefter »dommen i sagen Braesch m.fl.«, EU:C:2023:58 (præmis 96).
(
20
) – Jf. senest dom af 30.5.2024, Ryanair mod Kommissionen (C-353/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:437, præmis 65).
(
21
) – Jf. bl.a. dom af 2.5.2019, A-Fonds (C-598/17, herefter »A-Fonds-dommen«, EU:C:2019:352, præmis 48).
(
22
) – Jf. dom af 30.5.2024, Ryanair mod Kommissionen (C-353/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:437, præmis 91), og dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 99 og 100, samt kendelse af 15.7.2024, YU mod Kommissionen (C-233/24 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:625), og af 14.12.2023, CAPA m.fl. mod Kommissionen (C-742/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:1000).
(
23
) – Jf., ud over Iannelli & Volpi-dommen, A-Fonds-dommen, præmis 47 og 48, og dom af 7.3.2024, Fallimento Esperia og GSE (C-558/22, EU:C:2024:209, præmis 60 og 61), samt dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 104, 107 og 108.
(
24
) – Fra og med dommen i sagen Braesch m.fl. har Domstolen også anvendt dette kriterium til at vurdere, om personer, der mener at have lidt skade som følge af tildelingen af en støtte, har egenskab af »interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og dermed har kompetence til at anlægge søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af Kommissionen i den indledende fase af undersøgelsen af støtten. Tilsidesættelsen af en sådan persons interesser »skal vurderes på grundlag af de obligatoriske virkninger af afgørelsen om godkendelse af støtten, hvad enten de følger af støttens gennemførelsesforanstaltninger som sådan, dens formål eller dens uløseligt forbundne gennemførelsesbestemmelser«, jf. dom af 5.9.2024, PBL og Abdelmouine mod Kommissionen (C-224/23 P, EU:C:2024:682, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Jf. f.eks. dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 100.
(
26
) – Jf. dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 98 og 103 og den deri nævnte retspraksis.
(
27
) – Jf. dom af 25.6.1970, Frankrig mod Kommissionen (47/69, EU:C:1970:60, præmis 4), og af 21.10.2003, Van Calster m.fl. (C-261/01 og C-262/01, EU:C:2003:571, præmis 46 og 47).
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 27.10.1993, Scharbatke (C-72/92, EU:C:1993:858, præmis 18 og 20). Jf. ligeledes dom af 23.4.2002, Nygård (C-234/99, EU:C:2002:244, præmis 53). I sidstnævnte dom fastslog Domstolen, at den diskriminerende karakter af den omtvistede skattelignende afgift i den pågældende sag kunne fastslås af den nationale ret, selv om den støtteordning, som denne afgift var en del af, var blevet godkendt af Kommissionen, navnlig med henblik på i givet fald at afhjælpe tilsidesættelser af fællesskabsretten, der ikke var blevet fastslået af denne institution (jf. nævnte doms præmis 60).
(
29
) – Jf. dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 99 og 100.
(
30
) – Jf. i denne retning dom af 30.5.2024, Ryanair mod Kommissionen (C-353/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:437, præmis 92), og af 5.9.2024, PBL og Abdelmouine mod Kommissionen (C-224/23 P, EU:C:2024:682, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 103.
(
32
) – Jf. dommen i sagen Braesch m.fl., præmis 81, samt kendelse af 15.7.2024, YU mod Kommissionen (C-233/24 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:625, præmis 51 og 52), og af 14.12.2023, CAPA m.fl. mod Kommissionen (C-742/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:1000, præmis 93).
(
33
) – Jf. Iannelli & Volpi-dommen, præmis 14 og 17 og domskonklusionens punkt 3.
(
34
) – Jf. forslag til afgørelse A-Fonds, C-598/17, EU:C:2018:1037, punkt 81.
(
35
) – Denne definition blev ikke overtaget af Domstolen i A-Fonds-dommen, idet den begrænsede sig til at fastslå, at et bopælskrav som det, der var fastsat i den i hovedsagen omhandlede ordning for tilbagebetaling af udbytteskat syntes at være »uløseligt forbundet med selve formålet med de pågældende fritagelsesforanstaltninger, hvilket er at begunstige kun nationale virksomheder«, og er »en nødvendig betingelse for gennemførelsen af denne støtteordnings formål eller forvaltning«, jf. præmis 49-51 i den nævnte dom.
(
36
) – Jeg påpeger dog, at Domstolen i visse nylige domme synes at anvende de to begreber uden forskel. Jf. f.eks. dom af 6.6.2024, Ryanair mod Kommissionen (C-441/21 P, EU:C:2024:477, præmis 81), og af 30.5.2024, Ryanair mod Kommissionen (C-353/21 P, EU:C:2024:437, præmis 92).
(
37
) – F.eks. bestod det af Kommissionen anerkendte mål af fælles interesse med den anmeldte foranstaltning i »fremme af nye investeringer i kerneenergi« (jf. 301. betragtning til den omtvistede afgørelse).
(
38
) – Det er i denne henseende tilstrækkeligt at påpege, at Domstolen i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen fastslog, at den tilsidesættelse af EU-retten, der var omtvistet i den sag, der lå til grund for denne dom, fulgte af den økonomiske virksomhed, der blev finansieret af støtten (jf. præmis 45), og ikke en gennemførelsesforanstaltning til støtten. Derfor behøvede den, således som det er blevet gjort gældende af både Kommissionen og de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Kommissionen, ikke at anvende kriteriet om en uløselig forbindelse som omhandlet i Iannelli & Volpi-dommen.
(
39
) – Jf. ligeledes den appellerede doms præmis 36, 65 og 73.
(
40
) – Jf. 16. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
41
) – Jf. bl.a. 325. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
42
) – Jf. 324. og 328. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
43
) – Jf. 300. og 304. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
44
) – Jf. i denne retning dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724, præmis 112 og den deri nævnte retspraksis).
(
45
) – Jf. dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen (C-654/17 P, EU:C:2019:634, præmis 69).
(
46
) – Jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Aeris Invest mod Kommissionen og Afviklingsinstansen (C-535/22 P, EU:C:2024:819, præmis 145 og 146 og den deri nævnte retspraksis).
(
47
) – Jf. dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724, præmis 169 og den deri nævnte retspraksis).
(
48
) – Iværksættelsen af hver fase i projektet var genstand for separate aftaler: kontrakten om rådgivende ingeniørarbejde, indkøb og opførelse, drifts- og vedligeholdelseskontrakten og aftalen om vilkårene for levering af brændsel og håndtering af brugt brændsel.
(
49
) – Jf. 38. og 39. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
50
) – Dette klagepunkt vedrører i øvrigt den begrundelse for den appellerede dom, som fremgår af denne doms præmis 28-32, og kan derfor antages til realitetsbehandling i medfør af den retspraksis, der er anført i fodnote 46 til dette forslag til afgørelse.
(
51
) – Jf. dom af 19.9.2024, Santini m.fl. mod Parlamentet (C-198/21 P, EU:C:2024:768, præmis 122).
(
52
) – Dette argument finder navnlig ingen støtte i Matra-dommen, som Republikken Østrig har henvist til. Det er ganske vist korrekt, at Domstolen i denne doms præmis 43 fastslog, at Kommissionen, når den vedtager en beslutning om, hvorvidt en støtte er forenelig med det indre marked, »ikke [kan] se bort fra, at der er fare for, at individuelle erhvervsdrivende griber ind i konkurrencen inden for [dette marked]«, men denne præcisering fulgte efter en henvisning til Iannelli & Volpi-dommen og kriteriet om en uløselig forbindelse (jf. Matra-dommens præmis 41).
(
53
) – Jf. i denne retning f.eks. 15., 28. og 39. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
54
) – En lignende analyse blev foreslået af generaladvokat Alber i hans forslag til afgørelse Portugal mod Kommissionen (C-204/97, EU:C:2000:254, punkt 87 og 88). Domstolen fulgte den imidlertid ikke, jf. dom af 3.5.2001, Portugal mod Kommissionen (C-204/97, EU:C:2001:233, præmis 40 og 41).
(
55
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, præmis 101.
(
56
) – T-197/97 og T-198/97, herefter »dommen i sagen Weyl Beef Products m.fl. mod Kommissionen«, EU:T:2001:28, præmis 78.
(
57
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Weyl Beef Products m.fl. mod Kommissionen, præmis 77.
(
58
) – T-57/11, EU:T:2014:1021, præmis 184.
(
59
) – Det skal erindres, at det følger af fast retspraksis, at selv om det i forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger statsstøtte og af lovligheden af en statsstøtte, kan være nødvendigt, at Kommissionen går ud over en undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som den er blevet gjort bekendt med, påhviler det ikke Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige, jf. dom af 5.9.2024, Slovenien mod Kommissionen (C-447/22 P, EU:C:2024:678, præmis 56). Disse regler finder efter min opfattelse ligeledes anvendelse for så vidt angår Kommissionens forpligtelse til i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF at undersøge en eventuel tilsidesættelse af andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte.
(
60
) – Under alle omstændigheder må det fastslås, at en manglende eller utilstrækkelig begrundelse, i modsætning til hvad Den Franske Republik har gjort gældende, vedrører væsentlige formelle mangler som omhandlet i artikel 263 TEUF og udgør et ordre public-anbringende, som Unionens retsinstanser skal behandle af egen drift, jf. kendelse af 9.3.2017, Simet mod Kommissionen (C-232/16 P, EU:C:2017:200, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis). Vedrørende det fortilfælde, som er blevet påberåbt af denne medlemsstat, nemlig dom af 5.6.2003, O’Hannrachain mod Parlamentet (C-121/01 P, EU:C:2003:323, præmis 39), jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Prym og Prym Consumer mod Kommissionen (C-534/07 P, EU:C:2009:277, punkt 34 og 35).
(
61
) – Jf. dom af 4.10.2024, Aeris Invest mod Kommissionen og Afviklingsinstansen (C-535/22 P, EU:C:2024:819, præmis 114).
(
62
) – Jf. dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724).
(
63
) – I 285. betragtning til den omtvistede afgørelse fastslog Kommissionen, at »Ungarns overholdelse af direktiv [2014/25] […] under alle omstændigheder [er] blevet vurderet i en særskilt procedure af Kommissionen, som på grundlag af de tilgængelige oplysninger foreløbigt har konkluderet, at de procedurer, der er fastsat i [dette direktiv], ikke finder anvendelse på tildelingen af opgaven med at opføre to reaktorer i henhold til direktivets artikel 50, litra c)«.
(
64
) – En sådan regel tager hensyn til selvstændigheden af overtrædelsesproceduren og proceduren om statsstøtte samt det forhold, at Kommissionen kun har beslutningskompetence i den sidstnævnte procedure.
(
65
) – Jf. dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724)
(
66
) – Jeg påpeger, at den foreliggende sag, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens vurdering af, om en støtteforanstaltning, der er uløseligt forbundet med sin genstand, er forenelig med EU-retten, adskiller sig fra den sag, der lå til grund for dom af 23.11.2023, Ryanair og Airport Marketing Services (C-758/21 P, EU:C:2023:917), hvori Domstolen i præmis 97 fastslog, at en implicit begrundelse i hovedsagen kunne være tilstrækkelig, bl.a. henset til at andre interesserede parter end den berørte medlemsstat under proceduren i henhold til artikel 108 TEUF ikke kan forlange kontradiktorisk behandling af Kommissionen. I denne sag var appellanterne nemlig adressater for foranstaltninger, der havde afbrudt forældelsesfristen, som efter deres opfattelse var udløbet, hvorfor de, på trods af at de datoer, hvor disse foranstaltninger var blevet truffet, kun var angivet én gang i den i denne sag omtvistede afgørelse, var i stand til at forstå grundene til, at Kommissionen havde fundet, at disse foranstaltninger kunne afbryde denne frist (jf. bl.a. den nævnte doms præmis). På samme måde adskiller den foreliggende sag sig fra den sag, der gav anledning til dom af 23.1.2025, Neos og Ryanair mod Kommissionen (C-2490/23 P, EU:C:2025:32), hvor der for det første var tale om en afgørelse truffet efter den indledende undersøgelsesprocedure i artikel 108, stk. 3, TEUF, og for det andet, således som fastslået af Domstolen i bl.a. den nævnte doms præmis 58 og 59, ville Rettens dom, der var genstand for appel i denne sidstnævnte sag, medføre en risiko for, at Kommissionen ville blive pålagt en generel forpligtelse til at give en særlig begrundelse for hver af de EU-retlige bestemmelser og principper, som ville kunne blive tilsidesat ved tildelingen af statsstøtte.
(
67
) – Jf. dom af 11.5.2023, Kommissionen mod Sopra Steria Benelux og Unisys Belgium (C-101/22 P, EU:C:2023:396, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
) – Hvad angår de argumenter, som er fremsat for at anfægte den bevisbyrde, som Retten angiveligt pålagde Republikken Østrig i den appellerede doms præmis 38 og 64, henviser jeg til undersøgelsen af det andet og det fjerde anbringende.
(
69
) – Jf. den appellerede doms præmis 42.
(
70
) – Jeg påpeger, at det fremgår af dommen, at traktatbrudsproceduren vedrørte artikel 40, stk. 3, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31.3.2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1), som gik forud for artikel 50, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/25.
(
71
) – T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 250.
(
72
) – Kommissionens argument om, at Republikken Østrig formulerede dette klagepunkt i forbindelse med sin replik, hvorfor det ikke kan antages til realitetsbehandling, er efter min opfattelse baseret på en fejllæsning af appellen. Jf. herom ligeledes den retspraksis, der er anført i fodnote 60 til dette forslag til afgørelse.
(
73
) – Jf. 40. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
74
) – Hvad for det første angår Kommissionens, Den Tjekkiske Republiks og Ungarns argumenter, som tager sigte på at rejse tvivl om betydningen af de nye reaktorers købspris for undersøgelsen af, om den omhandlede støtte er forholdsmæssig, henviser jeg til de betragtninger, der allerede er anført i punkt 85 og 88 i dette forslag til afgørelse. Hvad for det andet angår den henvisning til den omtvistede afgørelses afsnit 5.1 vedrørende anvendelsen af princippet om private investorer, som Den Tjekkiske Republik og Republikken Polen i deres skriftlige indlæg samt Kommissionen har foretaget som svar på en anmodning fra Domstolen i retsmødet, har Republikken Østrig med rette repliceret, at disse betragtninger tager sigte på at afklare, om der foreligger en fordel for selskabet Paks II, og ikke at vurdere, om den omhandlede støtte var begrænset til et nødvendigt minimum. Da Kommissionen i 337. betragtning til den omtvistede afgørelse henviste til dette afsnit 5.1, var det for at præcisere, at den på grund af det konstaterede markedssvigt havde fundet, at hele finansieringen af opførelsen af de nye reaktorer skulle anses for statsstøtte. For det tredje er Polens henvisning til punkt 84 i retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (EUT 2014, C 200, s. 1) heller ikke relevant, idet Kommissionen i 55. betragtning til den omtvistede afgørelse fastslog, at disse retningslinjer ikke fandt anvendelse på den anmeldte foranstaltning. Endelig påpeger jeg hvad angår henvisningen i bl.a. Den Tjekkiske Republiks og Republikken Polens skriftlige indlæg til Kommissionens undersøgelse i 338.-342. betragtning til den omtvistede afgørelse vedrørende risikoen for overkompensation af støttemodtageren, at denne undersøgelse adskiller sig fra undersøgelsen vedrørende begrænsningen af støtten til det minimum, der er nødvendigt for at sikre det finansierede projekts levedygtighed. Det samme gælder forpligtelsen til at godtgøre den ungarske stat for det afkast af dens investering, som forventes at blive genereret af driften af Paks II-kraftværket, som nævnt i 343. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
75
) – Beregningen af brutto-subventionsækvivalenten, som gør det muligt at kende det præcise beløb for en støtte, som ydes i en anden form end blot en subvention, er bl.a. nødvendig i forbindelse med vurderingen af overholdelsen af øvre grænser, f.eks. dem, der følger af anvendelsen af de minimis-reglen, jf. i denne henseende Kommissionens forordning (EU) 2023/2831 af 13.12.2023 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte (EUT L, 2023/2831).
(
76
) – Forstået som fraværet af en sådan forpligtelse, jf. dom af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen (T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 250), som er nævnt i den appellerede doms præmis 184. Jeg påpeger dog, at Domstolen, i modsætning til hvad Ungarn synes at gøre gældende, ikke udtalte sig om realiteten i forbindelse med dette spørgsmål i dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, jf. præmis 129 og 130.
(
77
) – Kommissionens forordning af 21.4.2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EU) 2015/1589 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2004, L 140, s. 1).
(
78
) – 28. betragtning og fodnote 16 til den omtvistede afgørelse.
(
79
) – Jf. den appellerede doms præmis 190.